Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
ANDREA BIONDI
apresentadas em 21 de maio de 2026 (1)
Processo C‑459/24 P
Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet
contra
Comissão Europeia
« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Legislação fiscal sueca — Imposto sobre os riscos — Decisão de a Comissão Europeia não levantar objeções — Seletividade — Objetivo da medida »
I.      Introdução
1.        No que respeita aos auxílios de Estado e à fiscalidade, a questão da seletividade inevitavelmente «levanta consideráveis dificuldades», para citar o paradigmático eufemismo da advogada‑geral J. Kokott (2).
2.        Com efeito, é evidente que a tributação não constitui apenas um instrumento de cobrança de receitas destinadas a financiar as despesas públicas. Prossegue igualmente uma série de objetivos mais amplos, nomeadamente a redistribuição dos rendimentos, a promoção da competitividade internacional, a gestão da dívida e por vezes, lamentavelmente, a concessão de vantagens indevidas a certas categorias de contribuintes. Neste contexto, a aplicação da seletividade como um mecanismo de defesa do princípio da não discriminação torna‑se particularmente importante — e intrinsecamente difícil — em relação às regulamentações nacionais que, pela sua própria natureza, implicam o estabelecimento de distinções e o exercício de um poder discricionário.
3.        No entanto, estas dificuldades não devem prejudicar indevidamente a aplicação de princípios bem estabelecidos do direito da União em matéria de auxílios de Estado. Desde a prolação do Acórdão Itália/Comissão — tanto quanto me lembro, o primeiro processo relativo a uma medida fiscal no contexto de um auxílio de Estado —, o Tribunal de Justiça enunciou dois princípios fundamentais do controlo dos auxílios de Estado. Em primeiro lugar, o conceito de auxílio tem um caráter objetivo e não varia em função da esfera de competência regulamentar nacional em que se insere. Em segundo lugar, a existência de uma competência nacional num determinado domínio, designadamente o da fiscalidade, não subtrai o seu exercício à fiscalização da compatibilidade com o direito da União (3).
4.        Estas conclusões não revestem um interesse puramente histórico ou doutrinal. Encerram uma pertinência direta e significativa para o presente recurso, suscitando a questão de saber se um imposto que se aplica exclusivamente a nove instituições de crédito, num mercado concorrencial com mais de 100 operadores, é seletivo na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.
5.        A Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet (a seguir «recorrente»), uma associação sueca de banqueiros que representa os seus 31 membros no âmbito de negócios de interesse comum, tanto no plano nacional como internacional, pede a anulação do Acórdão de 17 de abril de 2024, Svenska Bankföreningen e Länsförsäkringar Bank/Comissão (4) (a seguir «acórdão recorrido»). Neste acórdão, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso, interposto pela recorrente e por um dos seus membros, a Länsförsäkringar Bank AB, destinado à anulação da Decisão COM(2021) 8637 final da Comissão Europeia, de 24 de novembro de 2021, relativa à medida estatal SA.56348 (2021/N) — Suécia: imposto sueco sobre as instituições de crédito (a seguir «decisão controvertida»).
II.    Antecedentes do litígio, decisão controvertida e acórdão recorrido
6.        Em conformidade com o artigo 108.°, n.° 3, TFUE, em 3 de setembro de 2021, o Reino da Suécia notificou à Comissão um projeto de lei relativo a um imposto sobre os riscos devido pelas instituições de crédito e projetos de alteração da Lei relativa ao crédito pelo imposto estrangeiro (a seguir, em conjunto, «projeto de lei») (5). No entanto, o Reino da Suécia entendia que o imposto criado (a seguir «imposto sobre os riscos») não preenchia os critérios de seletividade previstos no artigo 107.°, n.° 1, TFUE e, por conseguinte, não constituía um auxílio de Estado. O projeto de lei foi adotado e a lei entrou em vigor em 1 de janeiro de 2022.
7.        De acordo com os n.os 5 a 9 do acórdão recorrido, o conteúdo do projeto de lei pode ser resumido da seguinte forma para efeitos do presente recurso.
8.        Por força do ponto 2.1, secção 1, do projeto de lei, as instituições de crédito devem pagar o imposto ao Estado.
9.        Em conformidade com o ponto 2.1, secção 4, do projeto de lei, as instituições de crédito suecas estão sujeitas ao imposto sobre os riscos quando o montante das suas dívidas no início do exercício fiscal exceder o valor do limiar previsto pelo projeto de lei (6). Na fundamentação do projeto de lei relativo à referida secção, remete‑se para o direito sueco para efeitos da definição de instituições de crédito, a saber, os bancos suecos e as sociedades suecas ativas no mercado do crédito, assim como os bancos estrangeiros e as sociedades de crédito estrangeiras. Daqui resulta que nove instituições de crédito estão sujeitas ao imposto (n.os 5 e 6 do acórdão recorrido).
10.      No ponto 2.1, secção 5, do projeto de lei, o valor do limiar está fixado em 150 mil milhões de coroas suecas (SEK) (cerca de 13,3 mil milhões de euros) para os exercícios fiscais com início em 2022. Para os exercícios fiscais com início em 2023 ou mais tarde, o limiar ascende a 150 mil milhões de SEK multiplicados por um valor que representa a relação entre o montante de base do preço em 2022 e o montante de base do preço para o ano em que começou o exercício fiscal em questão, expresso em percentagem com duas casas decimais e arredondado por defeito, acrescido de dois pontos percentuais (n.° 7 do acórdão recorrido).
11.      O ponto 2.1, secção 6, prevê disposições específicas que regem a situação das instituições de crédito que fazem parte de um grupo de instituições de crédito (n.° 8 do acórdão recorrido).
12.      O ponto 2.1, secção 9, do projeto de lei fixa a taxa de imposto em 0,05 % do montante das dívidas da instituição de crédito que é sujeito passivo. No ponto 2.2 do projeto de lei, prevê‑se que a taxa é aumentada para 0,06 % para o exercício fiscal de 2023 (n.° 9 do acórdão recorrido).
13.      Na decisão impugnada, adotada na sequência de uma análise preliminar nos termos do artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 (7), a Comissão concluiu que o imposto não constituía um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, uma vez que não preenchia o critério de seletividade enunciado nessa disposição.
14.      A recorrente e um dos seus membros (a seguir, conjuntamente, «recorrentes em primeira instância») interpuseram um recurso de anulação da decisão controvertida no Tribunal Geral. Invocaram um único fundamento de recurso, relativo à violação dos seus direitos processuais. Alegaram que, na sua análise do imposto sobre os riscos, a Comissão deveria ter tido dificuldades sérias e deveria dado início a um procedimento formal de investigação em conformidade com o artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2015/1589, oferecendo às recorrentes a possibilidade de darem a conhecer o seu ponto de vista. Neste contexto, contestaram as apreciações da Comissão sobre o caráter seletivo do imposto. O Reino da Suécia interveio em apoio dos pedidos da Comissão.
15.      No acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que, relativamente à qualificação do imposto sobre os riscos na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, as recorrentes em primeira instância não tinham demonstrado que a Comissão deveria ter tido dúvidas que a devessem ter levado a dar início ao procedimento formal de investigação. Por conseguinte, negou provimento ao recurso na sua totalidade e condenou as recorrentes nas despesas.
III. Análise
A.      Observações preliminares
16.      Em conformidade com os princípios supraenunciados no n.° 3 das presentes conclusões, o Tribunal de Justiça tem constantemente sublinhado que as intervenções dos Estados‑Membros em domínios não harmonizados pelo direito da União permanecem abrangidas pelo âmbito de aplicação das disposições do Tratado FUE relativas ao controlo dos auxílios de Estado. Os Estados‑Membros devem, portanto, abster‑se de aprovar qualquer medida fiscal suscetível de constituir um auxílio de Estado incompatível com o mercado interno (8). Não se trata apenas de uma fórmula vazia, mas da manifestação específica de um princípio mais amplo e bem estabelecido: a competência nacional é limitada quando afeta o exercício ou a aplicação do direito da União.
17.      Por conseguinte, as regras em matéria de auxílios de Estado não devem ser consideradas como um «regime» separado. São, ao invés, um elemento essencial da governação do mercado interno da União. Com efeito, embora a Comissão não tenha de proceder a uma apreciação detalhada de cada regra da União potencialmente afetada por uma medida nacional, o Tribunal de Justiça afirmou em várias ocasiões que um auxílio de Estado contrário ao direito da União ou aos seus princípios gerais não pode ser considerado compatível com o mercado interno (9).
18.      No caso em apreço, o imposto sueco sobre os riscos não só é manifestamente suscetível de afetar a aplicação do direito em matéria de auxílios de Estado mas também interfere ostensivamente num domínio do direito da União que já foi — em larga medida — objeto de harmonização, a saber, o quadro regulamentar bancário da União, que visa preservar a estabilidade do sistema financeiro (a seguir «quadro regulamentar bancário da União»).
19.      O quadro regulamentar bancário da União inclui, designadamente (10), o quadro para a recuperação e resolução bancárias, ou seja, a Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias (11) (a seguir «DRRB»), o quadro dos requisitos prudenciais, a saber, o Regulamento Requisitos de Fundos Próprios (12) (a seguir «RRFP») e a Diretiva Requisitos de Fundos Próprios (13) (a seguir «DRFP»), bem como o quadro dos sistemas de garantia de depósitos, que é constituído pela Diretiva Sistemas de Garantia de Depósitos (14) (a seguir «DSGD»). Inclui também o Regulamento (UE) n.° 806/2014, que se aplica às instituições de crédito estabelecidas na União Bancária (15).
20.      O RRFP e a DRFP constituem o enquadramento dos requisitos prudenciais em matéria de fundos próprios (16), incluindo as regras prudenciais aplicáveis às instituições de crédito. Após a crise financeira global de 2008, o legislador da União considerou necessário salvaguardar o ambiente bancário na União, impondo requisitos de fundos próprios às instituições de crédito, proporcionados ao risco que se destinam a cobrir (17). Quanto à DSGD, o seu objetivo é reforçar o mercado interno, facilitando a liberdade de estabelecimento e a liberdade de prestação de serviços financeiros, promovendo simultaneamente a estabilidade do sistema bancário e garantindo a proteção dos depositantes (18). Com a DRRB, o legislador pretendeu pôr à disposição das autoridades um conjunto credível de instrumentos para uma intervenção suficientemente precoce e rápida nas instituições em situação precária ou de insolvência, de modo a garantir a continuidade das suas funções financeiras e económicas críticas, minimizando o impacto da situação de insolvência de uma instituição sobre o sistema económico e financeiro (19).
21.      Esta longa digressão pelo quadro regulamentar bancário da União visa apenas afirmar que, na minha opinião, embora nenhuma das suas disposições restrinja expressamente o direito de os Estados‑Membros adotarem medidas de natureza fiscal como o imposto sobre os riscos, a adoção de tais medidas não pode prejudicar os objetivos prosseguidos por esse quadro (20). Quer‑me parecer que, não obstante a autonomia dos Estados‑Membros em matéria fiscal, a exaustividade do quadro regulamentar bancário da União deveria ter justificado um cuidado especial por parte da Comissão ao examinar uma medida fiscal nacional suscetível de interferir com essas regras, nomeadamente na fase de apreciação da sua seletividade.
22.      Todavia, recordo que, não obstante os desafios específicos colocados pelas medidas fiscais nacionais, a apreciação da seletividade nos termos do artigo 107.°, n.° 1, TFUE deve invariavelmente situar‑se no âmbito do bem estabelecido teste em três etapas desenvolvido na jurisprudência do Tribunal de Justiça (21). Este teste funciona de maneira uniforme em relação às diferentes medidas nacionais, independentemente das particulares competências nacionais em causa, e é suficientemente adaptável para ter em conta as especificidades das medidas fiscais.
23.      Segundo o teste de seletividade em três etapas, para qualificar uma medida fiscal nacional como «seletiva», a Comissão deve identificar, num primeiro momento, o sistema de referência, a saber, o regime fiscal «normal» aplicável no Estado‑Membro em causa, e demonstrar, num segundo momento, que a medida fiscal em causa derroga este sistema de referência, na medida em que introduz diferenciações entre operadores económicos que se encontram, atendendo ao objetivo prosseguido por este último, numa situação factual e jurídica comparável. O conceito de «auxílio de Estado» não abrange, contudo, as medidas que introduzem uma diferenciação entre empresas que se encontram, tendo em conta o objetivo prosseguido pelo regime jurídico em causa, numa situação factual e jurídica comparável e, por conseguinte, a priori, seletivas, quando o Estado‑Membro em causa conseguir demonstrar, num terceiro momento, que esta diferenciação é justificada, no sentido de que resulta da natureza ou da estrutura do sistema em que estas medidas se inserem (22).
24.      O Tribunal de Justiça sublinhou que a determinação do sistema de referência na primeira etapa do teste de seletividade reveste uma importância acrescida no caso das medidas fiscais porque a existência de uma vantagem económica, na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, só pode ser declarada em relação a uma tributação dita «normal» (23). A este respeito, o Tribunal de Justiça precisou que, quando a medida fiscal em questão é inseparável do sistema geral de tributação do Estado‑Membro em causa, é a esse sistema que se deve fazer referência. Em contrapartida, quando se afigura que essa medida é claramente destacável do referido sistema geral, não é de excluir que o sistema de referência a ter em conta seja mais restrito do que o referido sistema geral, ou até que o mesmo se identifique com a própria medida, quando esta se apresente como uma regra dotada de uma lógica jurídica autónoma e seja impossível identificar um conjunto normativo coerente fora dessa medida (24).
25.      Evidentemente, compete ao Estado‑Membro determinar as características constitutivas de cada imposto. Estas características incluem, entre outras, a taxa de tributação, a base tributável, os métodos de cálculo, os factos geradores e os limiares. Num acórdão recente, o Tribunal de Justiça esclareceu que as isenções também devem ser consideradas como características constitutivas (25). Estas características definem, em princípio, o sistema de referência ou o regime fiscal «normal», para efeitos da análise do requisito da seletividade (26). Todavia, esta conclusão não prejudica a possibilidade de declarar que o próprio quadro de referência, conforme decorre do direito nacional, é incompatível com o direito da União em matéria de auxílios de Estado quando o sistema fiscal em causa tiver sido configurado segundo parâmetros manifestamente discriminatórios, destinados a contornar este direito (27).
B.      Quanto ao recurso
26.      A recorrente invoca quatro fundamentos de recurso.
27.      O primeiro fundamento, a primeira parte do segundo fundamento e o quarto fundamento são dirigidos contra os n.os 39 a 43 do acórdão recorrido, em que o Tribunal Geral rejeitou os argumentos invocados pelas recorrentes em primeira instância relativamente à determinação do objetivo do imposto sobre os riscos. Por conseguinte, analisá‑los‑ei em conjunto.
1.      Quanto ao primeiro fundamento, à primeira parte do segundo fundamento e ao quarto fundamento
28.      Com o seu primeiro fundamento, a recorrente alega que o Tribunal Geral definiu erradamente o objetivo do imposto sobre os riscos e, consequentemente, cometeu um erro de direito na aplicação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE no tocante ao critério da seletividade. A recorrente argumenta que o Tribunal Geral determinou que o objetivo do imposto sobre os riscos era o de tributar «instituições de crédito que apresentam um risco sistémico», ao passo que a Suécia, no projeto de lei, e a Comissão, na decisão controvertida, identificaram esse objetivo como a tributação de «grandes» instituições de crédito e não «de importância sistémica». Segundo a recorrente, este erro de direito vicia toda a análise do sistema de referência e é, por si só, suficiente para justificar a anulação do acórdão recorrido.
29.      Com a primeira parte do seu segundo fundamento, alega que a Comissão, e consequentemente o Tribunal Geral, aceitaram o raciocínio muitas vezes opaco e vago do Reino da Suécia para explicar o objetivo e a razão de ser do imposto sobre os riscos. A recorrente sustenta que esta imprecisão deveria ter levado a Comissão a dar início a um procedimento formal de investigação nos termos do artigo 108.°, n.° 2, TFUE, a fim de melhor compreender a medida. Segundo a recorrente, por esta razão o acórdão recorrido enferma de um erro de direito, independentemente de o primeiro fundamento ser ou não julgado procedente pelo Tribunal de Justiça.
30.      Com o seu quarto fundamento, a recorrente alega que o Tribunal Geral desvirtuou factos e elementos de prova ao determinar erradamente o objetivo do imposto em causa nos n.os 40 e 41 do acórdão recorrido. A recorrente remete para a sua argumentação em apoio do seu primeiro fundamento.
31.      Examinarei o mérito dos argumentos da recorrente depois de analisar o nível de fiscalização adequado a aplicar às conclusões do Tribunal Geral relativas ao objetivo do imposto sobre os riscos.
a)      Quanto ao nível de fiscalização a aplicar às conclusões do Tribunal Geral relativas ao objetivo do imposto sobre os riscos
32.      A recorrente alega que o Tribunal Geral interpretou erradamente a parte do projeto de lei em que o legislador sueco explicou as razões para a introdução do imposto sobre os riscos e os seus objetivos. A Comissão alega que, para que tal alegação seja admissível no Tribunal de Justiça, a recorrente deve demonstrar a existência de uma desvirtuação dos factos.
33.      A este respeito, importa recordar que, segundo o artigo 256.°, n.° 1, segundo parágrafo, TFUE, o recurso das decisões proferidas pelo Tribunal Geral está limitado às questões de direito e deve ser interposto «nas condições e limites previstos no Estatuto». Numa lista que enumera os fundamentos que podem ser invocados nesse âmbito, o artigo 58.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia precisa que o recurso para o Tribunal de Justiça pode ter por fundamento a violação do direito da União pelo Tribunal Geral (28).
34.      É certo que, no que se refere ao exame, no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral, das apreciações deste último sobre o direito nacional — que, no domínio dos auxílios de Estado, constituem apreciações de facto — em princípio, o Tribunal de Justiça só é competente para verificar se este direito foi desvirtuado (29).
35.      No entanto, o Tribunal de Justiça não pode ser privado da possibilidade de fiscalizar se essas apreciações não constituem, em si, uma violação do direito da União (30). No n.° 78 do Acórdão de 5 de dezembro de 2023, Luxemburgo e o./Comissão (31), o Tribunal de Justiça precisou que «os argumentos por meio dos quais é questionada a escolha do [sistema] de referência no âmbito da primeira etapa da análise da existência de uma vantagem seletiva são admissíveis porque esta análise decorre de uma qualificação jurídica do direito nacional que se baseia numa disposição do direito da União».
36.      A Comissão alega que estas precisões se limitam à identificação do sistema de referência na primeira etapa do teste de seletividade e não se aplicam à identificação do objetivo de um imposto a apreciar à luz das regras em matéria de auxílios de Estado. Este argumento não pode ser acolhido.
37.      Em primeiro lugar, a conclusão do Tribunal Geral no n.° 78 do Acórdão Luxemburgo e o./Comissão aplica‑se claramente à análise global da seletividade e, portanto, a cada uma das suas três etapas.
38.      Em segundo lugar, a limitação alegada pela Comissão não é corroborada pela lógica subjacente ao raciocínio do Tribunal de Justiça exposto no n.° 79 do Acórdão Luxemburgo e o./Comissão. Nesse número, o Tribunal de Justiça precisou que «[a]dmitir que o Tribunal de Justiça não está em condições de determinar se o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao adotar a delimitação do quadro de referência pertinente, a sua interpretação e a sua aplicação enquanto parâmetro decisivo para examinar se existe uma vantagem seletiva, equivaleria a aceitar a possibilidade de o Tribunal Geral ter, eventualmente, cometido uma violação de uma disposição do direito primário da União, isto é, do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, sem que esta violação possa ser sancionada no âmbito do recurso de uma decisão do Tribunal Geral, o que viola o artigo 256.°, n.° 1, segundo parágrafo, TFUE» (32).
39.      De acordo com o raciocínio subjacente aos n.os 78 e 79 do Acórdão Luxemburgo e o./Comissão, considero, portanto, que o Tribunal de Justiça é competente para fiscalizar as apreciações do Tribunal Geral sobre o direito nacional relativamente à definição do objetivo de uma medida fiscal para efeitos da análise da seletividade nos termos do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.
40.      Daqui resulta que o exame dos argumentos da recorrente no âmbito do seu primeiro fundamento não se deve limitar à questão de saber se foi feita prova da desvirtuação da parte pertinente do projeto de lei.
b)      Primeiro fundamento de recurso
41.      Para examinar os argumentos da recorrente, analisarei sucessivamente a definição do objetivo do imposto sobre os riscos que foi adotada no acórdão recorrido, na decisão controvertida e no projeto de lei.
1)      Objetivo do imposto sobre os riscos no acórdão recorrido
42.      No n.° 41 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que resultava do projeto de lei que o objetivo do imposto sobre os riscos era «reforçar as finanças públicas através da sua melhoria e da preservação da dívida pública num nível baixo, a fim de fornecer uma margem para a gestão de futuras crises financeiras, impondo o pagamento do imposto às grandes instituições de crédito, cuja insolvência ou perturbação séria apresentaria, a título individual e devido à sua dimensão e à sua importância para o funcionamento do sistema financeiro, um risco sistémico e teria um impacto muito negativo no referido sistema e na economia em geral, provocando assim custos indiretos significativos para a sociedade». A mesma definição muito ampla figura nos n.os 58, 80, 81, 93 e 120 do acórdão recorrido. Embora o Tribunal Geral tenha precisado, no acórdão recorrido, que «o imposto [sobre os riscos] não visa prevenir nem remediar os riscos que as instituições de crédito apresentam» (33), a tónica incide claramente sobre o «risco sistémico» que as instituições de crédito tributadas podem apresentar «para o funcionamento do sistema financeiro» devido «à sua dimensão e à sua importância».
2)      Objetivo do imposto sobre os riscos na decisão controvertida
43.      Nos considerandos 6 a 8 da decisão controvertida, o imposto sobre os riscos é definido como um «imposto anual aplicável às grandes instituições de crédito que operam na Suécia», cujo objetivo é «reforçar as finanças públicas através das contribuições de grandes instituições de crédito suscetíveis de gerar custos indiretos significativos para a sociedade, criando assim uma margem de manobra para suportar os custos indiretos que futuras crises financeiras possam implicar». Os sujeitos passivos do imposto sobre os riscos são designados por «grandes instituições de crédito» que, «tendo em conta a sua dimensão e importância, correm o risco de gerar custos indiretos significativos para a sociedade no caso de crise financeira». Na definição do objetivo do imposto sobre os riscos que figura nos referidos considerandos não existe nenhuma referência aos conceitos de «risco sistémico» ou de «instituição sistemicamente importante».
44.      Todavia, ao verificar se a escolha dos sujeitos passivos e do parâmetro utilizado para identificar essas pessoas revelavam elementos manifestamente discriminatórios, a Comissão afirma que as grandes instituições de crédito podem revestir «importância sistémica» e que o nível da dívida é «um parâmetro adequado para representar o risco sistémico que pode ser causado por uma instituição de crédito» e um «indicador pertinente tanto da importância de uma instituição de crédito como da sua contribuição para o risco que a sua insolvência pode implicar» (34). É certo que, no âmbito destas apreciações, a Comissão salientou que o objetivo do imposto sobre os riscos era visar as instituições de crédito suscetíveis de gerar custos indiretos significativos (35). No entanto, outros considerandos da decisão controvertida são menos claros. Embora a Comissão nunca afirme abertamente que o objetivo do legislador sueco era tributar as instituições de crédito que apresentam um risco sistémico para o sistema financeiro, algumas das suas apreciações não parecem ser conciliáveis com outra definição desse objetivo (36), o que demonstra uma falta substancial de clareza quanto a este ponto.
3)      Objetivo do imposto sobre os riscos no projeto de lei
45.      As explicações oferecidas pelo legislador sueco no projeto de lei revelam uma falta de clareza ainda maior quanto ao objetivo real da fundamentação do imposto sobre os riscos.
46.      Resulta dos trabalhos preparatórios que conduziram à adoção deste imposto, que constam dos autos do Tribunal Geral (37), que o projeto de introdução de um imposto sobre o setor financeiro remonta ao ano de 2015 (38). A proposta de aumento da tributação das instituições de crédito que, no caso de crise financeira, comportam o risco de originar custos indiretos significativos para a sociedade concretizou‑se em 2020, quando o Ministro das Finanças sueco apresentou um memorando intitulado «Imposto sobre os riscos para certas instituições de crédito», que foi revisto em 2021 e posteriormente notificado à Comissão.
47.      A secção 5.1 do projeto de lei, especificando as razões da proposta legislativa relativa a um imposto sobre os riscos, explica que as grandes instituições constituem uma parte tão essencial do sistema financeiro que a sua insolvência ou a perturbação séria das suas atividades teria consequências negativas para o sistema financeiro ou para a economia. Segundo esta secção, essas instituições assumem «importância sistémica» e a sua insolvência constitui um «risco sistémico», definido como uma ameaça para a estabilidade financeira (39). Explica‑se que o sistema financeiro é vulnerável e que, não obstante a regulamentação relativa às instituições de crédito — como a regulamentação sobre a adequação dos fundos próprios e a resolução — e à supervisão das instituições de crédito, ainda é possível que venham a ocorrer crises financeiras no futuro. O projeto de lei salienta que as crises financeiras podem ser muito dispendiosas e ter consequências negativas para as famílias, para as empresas e para o setor público durante muito tempo. A redução do crescimento económico na sequência de uma crise financeira traduz‑se, por sua vez, em custos indiretos na economia (40). Estas consequências justificam, segundo a secção 5.1 do projeto de lei, um aumento da tributação das instituições de crédito que, no caso de crise financeira, comportam o risco de acarretar custos indiretos significativos para a sociedade. Esta secção do projeto de lei sublinha ainda que, além disso, o risco de, num cenário de crise financeira, uma instituição poder originar custos indiretos para a sociedade varia em função da sua dimensão e importância. Neste sentido, as instituições de menor dimensão não afetam o desenvolvimento macroeconómico na mesma medida que as grandes instituições. Por conseguinte, as instituições de crédito que, devido à sua dimensão, à sua importância para o funcionamento do mercado financeiro e ao desenvolvimento macroeconómico, «correm o risco de gerar custos indiretos significativos no caso de crise financeira, devem pagar um imposto adicional».
48.      A secção 6 do projeto de lei, que contém a apreciação das autoridades suecas sobre a compatibilidade do imposto sobre os riscos proposto com o direito da União em matéria de auxílios de Estado, refere que este imposto visa compensar o risco que certas instituições de crédito representam para as condições macroeconómicas na Suécia, devido à sua dimensão e situação financeira. Estas instituições de crédito são «relevantes» e devem, portanto, ser tributadas. A análise efetuada nesta secção salienta ainda que, em conformidade com o quadro regulamentar bancário da União, o grau de importância do impacto de uma instituição de crédito no sistema financeiro depende da sua dimensão e complexidade, bem como do âmbito das suas atividades. Segundo o memorando, as instituições de crédito a tributar são apenas as que apresentam um risco potencial de custos indiretos significativos para a sociedade, devido à sua dimensão. Reitera‑se que o objetivo do imposto é tributar as instituições de crédito que, no caso de crise financeira, comportam o risco de provocar custos indiretos significativos para a sociedade.
49.      Apesar da ambiguidade do projeto de lei no que respeita à real finalidade do imposto sobre os riscos, nomeadamente no que respeita à escolha dos sujeitos passivos, considero oportuno tecer as seguintes considerações.
50.      Em primeiro lugar, as autoridades suecas só fazem referência às instituições de crédito «sistemicamente importantes» na secção 5.1 do projeto de lei (41). As restantes partes do projeto de lei referem‑se à «relevância» das instituições de crédito ou, mais genericamente, à sua «dimensão e importância».
51.      Em segundo lugar, a secção acima referida do projeto de lei aborda os conceitos de «instituições de crédito de importância sistémica» e de «risco sistémico» de uma forma que reflete as definições correspondentes do quadro regulamentar bancário da União (42). Todavia, estes conceitos são mencionados apenas para distinguir as «grandes instituições de crédito» das «pequenas instituições de crédito», sublinhando a importância das primeiras para o sistema financeiro comparativamente com as segundas. Concretamente, os adjetivos «de importância sistémica», «relevantes» e «grandes» são utilizados indistintamente pelas autoridades suecas.
52.      Em terceiro lugar, o critério utilizado ao longo de todo o projeto de lei para determinar quais as instituições de crédito sujeitas ao imposto sobre os riscos refere‑se à sua «dimensão e importância» para o funcionamento do sistema financeiro, mais do que à possibilidade de apresentarem um risco sistémico.
53.      Em quarto lugar, o projeto de lei salienta repetidamente que o objetivo do imposto sobre os riscos é tributar as instituições de crédito que na Suécia comportam o risco de gerar «custos indiretos» significativos para a sociedade no caso de crise financeira.
4)      Conclusão provisória
54.      Apesar da falta de clareza do projeto de lei e de certas incoerências da decisão controvertida, pode concluir‑se que, no tocante aos sujeitos passivos, o objetivo do imposto sobre os riscos previsto nos referidos atos não era a tributação das instituições de crédito que apresentavam um risco sistémico para o sistema financeiro, contrariamente ao que o Tribunal Geral afirmou no n.° 41 do acórdão recorrido e reiterou ao longo da sua análise, mas a tributação das instituições de crédito que ultrapassem um limiar de passivo predeterminado, as denominadas «grandes instituições de crédito».
55.      Os esforços da Comissão e da Suécia nas respetivas observações escritas para demonstrar a coerência do Tribunal Geral com a decisão controvertida e com o projeto de lei na sua reconstrução do objetivo do imposto sobre os riscos não são convincentes e, aliás, revelam claramente a dificuldade de demonstrar essa coerência (43).
56.      Para tentar clarificar as ambiguidades do projeto de lei, o Tribunal Geral combinou alguns dos conceitos nele referidos para formular a sua própria definição do objetivo do imposto sobre os riscos, que não corresponde à definição propugnada pelo legislador sueco. Como demonstrarei mais adiante, isso permitiu ao Tribunal Geral adotar um raciocínio algo circular para rejeitar os argumentos apresentados pelas recorrentes em primeira instância, baseando‑se, alternativamente, num ou noutro destes conceitos.
57.      Pelas razões acima expostas, considero que, ao determinar o objetivo do imposto sobre os riscos, o Tribunal Geral interpretou mal o direito nacional pertinente, definindo assim erradamente aquele objetivo.
5)      Conclusão sobre o primeiro fundamento de recurso
58.      Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que o primeiro fundamento de recurso seja julgado procedente.
c)      Quanto à primeira parte do segundo fundamento do recurso
59.      Como já foi referido, na primeira parte do seu segundo fundamento a recorrente sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que a determinação do objetivo do imposto sobre os riscos não suscitava dificuldades sérias que justificassem a abertura de um procedimento formal de investigação nos termos do artigo 108.°, n.° 2, TFUE. A recorrente alega que, na sua conclusão, o Tribunal Geral não comparou corretamente os fundamentos da decisão controvertida com as informações disponíveis no momento em que a Comissão tomou a sua decisão.
60.      Recordo que, segundo jurisprudência assente, refletida no artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento 2015/1589, se a Comissão concluir, depois de uma análise preliminar, que existem dúvidas quanto à qualificação da medida estatal em causa como «auxílio» na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE ou, se for qualificada como auxílio, quanto à sua compatibilidade com o mercado interno, a Comissão tem o dever de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE, sem dispor, nesta matéria, de margem de apreciação (44).
61.      Por conseguinte, incumbe ao juiz da União Europeia, quando conhece de um pedido de anulação de uma decisão de a Comissão não levantar objeções, determinar se a apreciação das informações e dos elementos de que a Comissão dispunha na fase preliminar de análise da medida nacional em causa devia objetivamente ter suscitado dúvidas quanto à qualificação dessa medida como auxílio, dado que tais dúvidas devem dar lugar à abertura de um procedimento formal de investigação (45).
62.      No caso em apreço, as recorrentes em primeira instância criticaram a opacidade do objetivo do imposto sobre os riscos definido pelas autoridades suecas e aprovado pela Comissão. Alegaram que este objetivo era: i) tendencioso por si só, por ser demasiado restrito e individualizar uma categoria não homogénea de empresas, a saber, as «grandes instituições de crédito» definidas pela importância das suas dívidas; ii) vago, por assentar em conceitos pouco claros, como o de «custos indiretos significativos»; e iii) incoerente, uma vez que o projeto de lei não continha regras sobre a forma como as receitas do imposto sobre os riscos seriam utilizadas.
63.      Nos n.os 39 a 43 do acórdão recorrido, em vez de responder a estes argumentos à luz do objetivo do imposto sobre os riscos subscrito na decisão controvertida, o Tribunal Geral reformulou esse objetivo com base na sua própria interpretação do projeto de lei, esforçando‑se por clarificar e conciliar as diferentes afirmações que encerra. Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral não avaliou, como lhe competia, se, à luz dos argumentos apresentados pelas recorrentes, a Comissão deveria ter tido dúvidas ao aprovar o objetivo do imposto sobre os riscos descrito pelas autoridades suecas.
64.      Por conseguinte, a recorrente tem razão quando alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao não avaliar se a definição do objetivo do imposto sobre os riscos suscitava dificuldades sérias, designadamente justificando o início do procedimento formal de investigação.
65.      Além disso, o Tribunal Geral não respondeu minimamente ao argumento relativo ao «alcance» evasivo do objetivo do imposto sobre os riscos aprovado pela Comissão. As recorrentes em primeira instância alegaram, em substância, que todas as instituições de crédito são suscetíveis de criar custos indiretos no caso de uma crise financeira e devem, portanto, ser consideradas igualmente abrangidas por um imposto cujo objetivo era suportar esses custos. O facto de um número muito reduzido de instituições de crédito entre todos os intervenientes no mercado ter sido identificado a montante e incluído na definição do objetivo do imposto sobre os riscos era, portanto, suscetível de falsear toda a análise da seletividade e deveria ter suscitado dúvidas quanto à exatidão desta definição. O Tribunal Geral rejeitou esta tese, limitando‑se a observar que a identificação das «grandes instituições de crédito» como sujeitos passivos era conforme com o objetivo do imposto sobre os riscos redefinido no acórdão recorrido, não respondendo assim ao cerne deste argumento.
66.      Ora, a questão suscitada pela recorrente era uma questão importante.
67.      Os impostos com finalidade específica, como o imposto analisado no presente recurso, que estão fora do sistema de tributação em sentido amplo, carecem de uma análise própria, na qual a segunda etapa do teste de seletividade em três etapas recordado no n.° 23 constitui um elemento central. A seletividade deve ser apreciada com base em critérios precisos que garantam que a tributação ad hoc pode ser reconhecida como um auxílio de Estado, mesmo na falta de um sistema de referência geral claro, evitando simultaneamente que simples desvios a esse sistema sejam automaticamente considerados seletivos.
68.      Neste contexto, definir corretamente o objetivo de um imposto autónomo — à luz do qual é apreciado o sistema de referência na primeira etapa da análise da seletividade e efetuado o teste de comparabilidade no âmbito da segunda etapa — é essencial e ainda mais crucial no caso de impostos assimétricos (46), como o imposto sobre os riscos, em que a diferenciação da carga fiscal deve ser justificada em função do objetivo geral da medida.
69.      Por último, no meu entender, a recorrente também tem razão quando critica a opacidade e a imprecisão do objetivo do imposto sobre os riscos definido pelas autoridades suecas e aprovado pela Comissão. Quanto a este ponto, remeto para a análise relativa ao primeiro fundamento de recurso, em que salientei a falta de clareza do projeto de lei e as incoerências da decisão controvertida no que respeita à determinação desse objetivo.
70.      Tendo em conta as considerações precedentes, a primeira parte do segundo fundamento deve, na minha opinião, ser igualmente acolhida, independentemente do resultado do primeiro fundamento.
d)      Quarto fundamento de recurso
71.      Com o seu quarto fundamento, a recorrente invoca uma desvirtuação dos factos e dos elementos de prova com base nos mesmos argumentos invocados em apoio do primeiro fundamento. Tendo em conta a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a desvirtuação deve resultar de forma manifesta dos documentos dos autos, sem que seja necessário proceder a uma nova apreciação dos factos e das provas (47).
72.      Conforme suprarreferido nos n.os 32 a 40 das presentes conclusões, a recorrente não tinha de demonstrar uma desvirtuação do direito nacional pertinente para contestar a definição do objetivo do imposto sobre os riscos no acórdão recorrido. No entanto, ao reformular o objetivo do imposto sobre os riscos e ao não reconhecer a falta de clareza do projeto de lei, conforme explicado na análise do primeiro fundamento, o Tribunal Geral cometeu, na minha opinião, essa desvirtuação. Além disso, interpretou mal a decisão controvertida (48).
e)      Conclusão quanto ao primeiro fundamento, ao quarto fundamento e à primeira parte do segundo fundamento
73.      Pelas razões acima expostas, considero que o acórdão recorrido enferma dos erros de direito alegados pela recorrente nos seus primeiro e quarto fundamentos, bem como na primeira parte do seu segundo fundamento. Uma vez que a determinação correta do objetivo de uma medida fiscal está no cerne da análise global da sua seletividade nos termos do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, estes erros devem, no meu entender, conduzir à anulação do acórdão.
74.      Procederei seguidamente à análise do recurso quanto ao restante, na hipótese de o Tribunal de Justiça não subscrever a minha proposta.
2.      Segundo fundamento de recurso
75.      Com o seu segundo fundamento, a recorrente acusa o Tribunal Geral de ter cometido um erro de direito na aplicação dos artigos 107.° e 108.° TFUE ao considerar que as recorrentes em primeira instância não demonstraram que a Comissão deveria ter encontrado dificuldades sérias na sua apreciação do imposto sobre os riscos que a teriam levado a dar início a um procedimento formal de investigação.
76.      O segundo fundamento de recurso divide‑se em três partes. A primeira parte diz respeito à determinação do objetivo do imposto sobre os riscos. Esta parte já foi examinada. A segunda e terceira partes respeitam, respetivamente, à apreciação do sistema de referência do imposto sobre os riscos e à apreciação da existência de uma derrogação a esse sistema.
77.      Antes de abordar estas segunda e terceira partes, observo que, embora alguns dos argumentos desenvolvidos para sustentar o segundo fundamento assentem na premissa de que o Tribunal de Justiça considera que o objetivo do imposto sobre os riscos é corretamente definido como a tributação do risco sistémico, isso não acontece com todos os argumentos. Com efeito, conforme ilustrarei, a maior parte destes argumentos critica, em última análise, o raciocínio do Tribunal Geral, independentemente da definição do objetivo do imposto sobre os riscos.
a)      Quanto à segunda parte do segundo fundamento de recurso
78.      Com a segunda parte do seu segundo fundamento, a recorrente sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar, nos n.os 44 a 99 do acórdão recorrido, que a Comissão não enfrentou dificuldades sérias na apreciação do sistema de referência do imposto sobre os riscos.
79.      Na decisão em causa, a Comissão definiu o sistema de referência para efeitos da análise do requisito de seletividade como estando limitado ao imposto sobre os riscos, designadamente um imposto sobre os riscos com finalidade específica, assente nos seguintes elementos: i) matéria coletável baseada nas dívidas das instituições de crédito; ii) taxa de imposto de 0,05 % no exercício fiscal com início em 2022; iii) sujeitos passivos definidos como instituições de crédito estabelecidas na Suécia ou cujas atividades comerciais são exercidas através de uma sucursal sueca; iv) existência de um limiar; e v) mecanismo de consolidação das situações intragrupo no cálculo do limiar e da base tributável (v. considerando 38 da decisão controvertida).
80.      Em apoio da segunda parte do seu segundo fundamento, a recorrente apresenta três alegações relativas, respetivamente, à escolha da matéria coletável, dos sujeitos passivos e do limiar do imposto.
1)      Matéria coletável
81.      A recorrente alega que, se o objetivo do imposto sobre os riscos fosse tributar o risco sistémico, como declarou o Tribunal Geral, o total das dívidas não constitui um bom indicador, uma vez que a identificação do risco sistémico é uma apreciação complexa e não pode ser efetuada com base num único parâmetro. A recorrente alega igualmente que o Tribunal Geral se limitou a aceitar a apreciação efetuada pela Comissão a este respeito, sem proceder a uma fiscalização adequada.
82.      Saliento que, na decisão controvertida, a Comissão considerou que o montante das dívidas como parâmetro para definir as instituições de crédito que deviam ser sujeitas ao imposto sobre os riscos era inerente ao sistema de referência, estava em conformidade com o seu objetivo e não evidenciava um elemento manifestamente discriminatório na conceção do imposto (49).
83.      As recorrentes em primeira instância alegaram que as dívidas não estão associadas ao risco, ao contrário dos ativos, e que o mesmo se aplica à dimensão das instituições de crédito. Acrescentaram que os custos indiretos — ou o risco de tais custos — não são diretamente proporcionais às dívidas de uma instituição de crédito, o que tinha sido levado ao conhecimento da Comissão. Por conseguinte, a Comissão não examinou corretamente se a matéria coletável escolhida pelo Reino da Suécia introduzia um parâmetro manifestamente discriminatório no sistema de referência. Alegaram igualmente que, contrariamente ao que é exigido pela jurisprudência recente relativa às medidas fiscais e à seletividade, a medida notificada devia impor uma carga fiscal considerável sobre a totalidade da matéria coletável das empresas ou não impor absolutamente nenhuma carga fiscal (50).
84.      O Tribunal Geral, baseando‑se nos Acórdãos de 16 de março de 2021, Comissão/Polónia (51) e Comissão/Hungria (52), declarou que o direito da União não obsta a que uma tributação não progressiva se baseie no montante acumulado das dívidas das instituições de crédito e que a circunstância de existirem indicadores mais pertinentes ou mais precisos é indiferente em matéria de auxílios de Estado, uma vez que o direito da União nesta matéria visa apenas a eliminação das vantagens seletivas de que podem beneficiar certas empresas em detrimento de outras que estejam numa situação comparável (n.° 57 do acórdão recorrido). O Tribunal Geral acrescentou que o objetivo do imposto não era prevenir ou eliminar os riscos que representam as instituições de crédito, o que implica que, por essa razão, as autoridades suecas não eram obrigadas a adotar indicadores especificamente destinados a visar esses riscos (n.° 58 do acórdão recorrido). Por último, o Tribunal Geral tomou em consideração a hipótese de as instituições de crédito estarem na posse cruzada de obrigações financeiras para concluir que, quanto maior for o nível das dívidas, maior é o risco para o sistema financeiro, na medida em que a instituição de crédito pode não estar em condições de honrar as suas dívidas. Com base neste cenário, a Comissão concluiu que um critério baseado no nível da dívida para distinguir as instituições de crédito, consoante o seu impacto no sistema financeiro seja maior ou menor, é coerente com o objetivo prosseguido.
85.      Os argumentos invocados pela recorrente contra os n.os 57, 58 e 59 do acórdão recorrido são, na minha opinião, procedentes pelas razões a seguir expostas.
86.      Em primeiro lugar, as semelhanças entre o presente processo e os processos que deram origem aos Acórdãos Comissão/Polónia e Comissão/Hungria são escassas.
87.      Por um lado, estas decisões respeitam especificamente aos impostos sobre o volume de negócios, em que a carga fiscal incidia uniforme mas progressivamente sobre as vendas brutas. O imposto sobre os riscos é muito diferente. A sujeição ao imposto é desencadeada uma vez atingido o limiar e não existe um dispositivo de modulação da taxa aplicada (53). Por outro lado, os impostos em causa nos Acórdãos Comissão/Polónia e Comissão/Hungria não previam isenções à tributação, contrariamente ao imposto sobre os riscos (54). Além disso, o volume de negócios e as dívidas não são dois indicadores comparáveis: o primeiro é a expressão da capacidade contributiva do sujeito passivo, enquanto as segundas são um parâmetro para o cálculo do seu nível de endividamento. Por último, nos processos que deram origem a esses acórdãos, não se colocava nenhuma questão de ingerência num quadro regulamentar da União.
88.      Nestas condições, a simples referência aos Acórdãos Comissão/Polónia e Comissão/Hungria, bem como à ampla margem de apreciação de que dispõem os Estados‑Membros, não bastava para justificar a conclusão do Tribunal Geral de que a Comissão não tinha encontrado dificuldades sérias na apreciação do parâmetro escolhido pelo legislador sueco e aprovado pela Comissão como base de tributação do imposto sobre os riscos.
89.      Ao limitar‑se a indicar, no n.° 57 do acórdão recorrido — citando os Acórdãos Comissão/Polónia e Comissão/Hungria — que «o direito da União não obsta a que uma tributação não progressiva se baseie no montante acumulado das dívidas das instituições de crédito», o Tribunal Geral recusou, como sustenta com razão a recorrente, proceder a uma fiscalização adequada da existência de tais dificuldades sérias. Tal análise teria implicado a apreciação da questão de saber se, à luz dos elementos disponíveis durante o procedimento preliminar e tendo em conta as características específicas do imposto sobre os riscos, a Comissão podia concluir, sem suscitar dúvidas, que o montante acumulado das dívidas como base tributável era conforme com o objetivo deste imposto, independentemente da sua definição, e constituía uma expressão legítima da soberania fiscal da Suécia.
90.      No caso em apreço, ainda mais se impunha uma análise aprofundada. Como já referi, quando uma medida fiscal corre o risco de interferir com os quadros regulamentares existentes na União — como é o caso do imposto sobre os riscos, independentemente da forma como o seu objetivo é definido — as suas implicações para o bom funcionamento desses quadros devem ser cuidadosamente examinadas. Embora a tributação que tem em vista a eventualidade de as políticas preventivas estabelecidas pelo direito da União, como as que estão abrangidas pelo quadro regulamentar bancário da União, não permitirem evitar uma crise financeira não seja só por si proibida, o exercício da competência fiscal dos Estados‑Membros neste domínio deve, no entanto, ser examinado à luz do contexto regulamentar em que se insere.
91.      Em segundo lugar, no que respeita à afirmação do Tribunal Geral segundo a qual o imposto sobre os riscos não visava prevenir nem remediar o risco sistémico, basta referir que um imposto assimétrico como o imposto sobre os riscos, que impõe um encargo fiscal apenas a um pequeno número de instituições de crédito (de importância sistémica ou grande dimensão) em função do nível das suas dívidas, pode incentivar as instituições de crédito afetadas a manter esse nível baixo.
92.      Em terceiro lugar, no que respeita ao n.° 59 do acórdão recorrido, saliento que o Tribunal Geral se limitou a reproduzir o que é mencionado na secção 5.1 do projeto de lei, no qual o legislador sueco ilustrou um cenário típico de interligação financeira entre as instituições e seu impacto negativo na estabilidade financeira. No entanto, não é claro de que modo, apenas com base neste cenário, o Tribunal Geral chegou à conclusão de que o nível das dívidas era um parâmetro fiável para «distinguir entre as instituições de crédito consoante o seu impacto no sistema financeiro seja maior ou menor». A matéria coletável do imposto sobre os riscos especificado no projeto de lei não tem explicitamente em conta o nível de interligação através da posse de obrigações financeiras. Além disso, não resulta do projeto de lei, como salienta com razão a recorrente, que o legislador sueco se tenha baseado na premissa de que as instituições de crédito sujeitas ao imposto sobre os riscos detinham obrigações financeiras umas das outras em medida significativa. Por último, a própria Comissão não se baseou na interligação para apreciar a matéria coletável na decisão controvertida.
93.      Tendo em conta o que antecede, considero que a primeira alegação da segunda parte do segundo fundamento deve ser julgada procedente.
2)      Os sujeitos passivos do imposto sobre os riscos
94.      A segunda alegação da segunda parte do segundo fundamento é dirigida contra os n.os 73 a 82 do acórdão recorrido, nos quais o Tribunal Geral concluiu que a recorrente não tinha demonstrado que a Comissão deveria ter encontrado dificuldades sérias na apreciação dos sujeitos passivos do imposto sobre os riscos.
95.      A recorrente apresenta quatro argumentos em apoio da sua alegação.
96.      Em primeiro lugar, a recorrente contesta o n.° 73 do acórdão, em que o Tribunal Geral rejeitou o argumento das recorrentes em primeira instância de que não existia uma correlação perfeita entre a lista das instituições de crédito sujeitas ao imposto sobre os riscos e a lista das instituições de importância sistémica identificada pelo Riksgäldskontoret (Balcão da Dívida Nacional, Suécia). A recorrente sublinha que nove instituições de crédito estão sujeitas ao imposto sobre os riscos, das quais duas não se considera terem importância sistémica para efeitos do quadro de resolução transposto na Suécia, e que três bancos considerados de importância sistémica não estão sujeitos ao imposto sobre os riscos. Segundo a recorrente, estas incongruências entre as duas listas, de que a Comissão tinha conhecimento durante o procedimento preliminar, demonstram claramente a incoerência entre os sujeitos passivos do imposto sobre os riscos e o objetivo do imposto definido pelo Tribunal Geral.
97.      Contrariamente ao que sustenta a Comissão, esta alegação não é puramente factual, mas põe em causa uma qualificação jurídica dos factos pelo Tribunal Geral e é, portanto, admissível.
98.      Nos n.os 73 a 75 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou, em substância, que as duas listas — respetivamente, das instituições de importância sistémica nos termos da DRRB e das instituições de crédito sujeitas ao imposto sobre os riscos — foram elaboradas com base em critérios diferentes. O Tribunal Geral sublinhou igualmente as diferenças entre os objetivos prosseguidos pelo imposto sobre os riscos e os prosseguidos pelo quadro regulamentar bancário da União. Em especial, salientou que o objetivo da DRRB é minimizar os custos diretos significativos e não os custos indiretos, e que o RRFP remediou a questão dos custos diretos, evitando que as instituições de crédito entrem em insolvência. No que respeita à DSGD, o Tribunal Geral declarou que o seu objetivo é evitar que os depositantes sofram a perda dos seus depósitos em caso de insolvência das instituições de crédito. Por último, o Tribunal Geral considerou que os testes de esforço efetuados pela Autoridade Bancária Europeia (ABE) (55) em 2021, invocados pelas recorrentes em primeira instância (56), se prendiam com o risco de uma instituição de crédito entrar em insolvência.
99.      Uma vez que o imposto sobre os riscos se baseia num indicador financeiro (a dívida da instituição de crédito) e visa remediar, pela via fiscal, os riscos associados às crises financeiras — quer sejam os riscos para a estabilidade financeira ou o risco de incorrer em custos indiretos devido a estas crises —, o raciocínio do Tribunal Geral não é, na minha opinião, satisfatório. O facto de que as duas listas, uma das instituições de crédito sujeitas a este imposto e a outra das instituições de importância sistémica nos termos do quadro regulamentar bancário da União, são elaboradas com base em critérios diferentes é evidente e não pode justificar as discrepâncias evidenciadas pelas recorrentes em primeira instância. Isto é tanto mais assim quanto essas discrepâncias se referem à obrigação de contribuir para um fundo especificamente destinado a eliminar os riscos associados à insolvência de um banco (57).
100. Do mesmo modo, o aspeto salientado pelo Tribunal Geral no n.° 74 do acórdão recorrido de que o imposto sobre os riscos não se aplica às instituições de crédito que apresentam um risco mais significativo de insolvência, mas às instituições de crédito cuja insolvência pode provocar custos indiretos significativos para a sociedade, não é determinante. O simples facto de os objetivos do imposto sobre os riscos e da DRRB não coincidirem inteiramente — ainda que sejam, pelo menos, complementares — não significa que uma eventual interferência possa ser excluída sem outra análise, nos casos em que exista uma sobreposição parcial e assimétrica entre as instituições de crédito sujeitas às contribuições previstas nestes dois instrumentos.
101. Além disso, as referências feitas pelo Tribunal Geral ao quadro regulamentar bancário da União parecem ser parciais. Por exemplo, quando fazem referência às consequências da insolvência de um banco, a DRRB e o RRFP não aludem especificamente aos custos diretos ou indiretos. Quanto à DSGD, esta diretiva refere expressamente, no considerando 3, os «custos da insolvência de uma instituição de crédito para a economia no seu conjunto [...]». Com efeito, não é evidente que estes instrumentos jurídicos visem apenas «minimizar os custos diretos significativos para a sociedade», como salientou o Tribunal Geral nos n.os 74 e 75 do acórdão recorrido, tendo especialmente em conta a definição vaga de «custos indiretos» que figura no projeto de lei.
102. Nestas condições, a afirmação do Reino da Suécia de que o projeto de lei refere claramente que a proposta relativa ao imposto sobre os riscos não se destina a substituir o atual quadro regulamentar da União é de escassa relevância. Os quadros pertinentes da União em matéria de resolução bancária e de requisitos prudenciais faziam parte do sistema de referência nacional que o Tribunal Geral deveria ter tido em conta para fiscalizar a apreciação da Comissão em relação à coerência da escolha dos sujeitos passivos do imposto sobre os riscos feita pelo legislador sueco.
103. A primeira alegação da recorrente é, portanto, no meu entender, procedente.
104. Em segundo lugar, a recorrente sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito, no n.° 79 do acórdão recorrido, ao rejeitar o argumento das recorrentes em primeira instância de que uma das instituições de crédito sujeitas ao imposto concede empréstimos exclusivamente aos municípios suecos e, por conseguinte, não está na origem de nenhum custo indireto. O Tribunal Geral salientou que, segundo a jurisprudência, no caso de um regime de auxílios, a Comissão pode limitar‑se a considerar as características gerais do regime em causa, sem ser obrigada a examinar cada caso de aplicação especial desse regime.
105. Tal argumento prende‑se, em substância, com a intensidade da análise efetuada pela Comissão. É verdade que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (58), a Comissão não está obrigada a realizar uma análise do auxílio concedido em cada caso individual com fundamento num regime de auxílios. No entanto, poder‑se‑ia perguntar se esta jurisprudência, que dizia respeito a regimes fiscais aplicáveis a centenas ou milhares de contribuintes, é pertinente no caso em apreço. O imposto sobre os riscos aplica‑se a nove instituições de crédito. Afigura‑se que, durante o procedimento de investigação preliminar, a Comissão tinha conhecimento (ou, em todo o caso, deveria ter conhecimento) do número muito limitado de pessoas sujeitas ao imposto, a maioria das quais está igualmente abrangida pelo quadro regulamentar bancário da União. Observo, no entanto, que a recorrente não parece contestar a conclusão do Tribunal Geral, no final do n.° 79 do acórdão recorrido, segundo a qual as recorrentes em primeira instância não tinham contestado os argumentos da Comissão e do Reino da Suécia de que a instituição de crédito em causa não estava completamente isenta de risco de insolvência. A segunda alegação da recorrente pode, portanto, ser inoperante.
106. Em terceiro lugar, a recorrente contesta o n.° 80 do acórdão recorrido, em que o Tribunal Geral rejeitou o argumento das recorrentes em primeira instância segundo o qual, uma vez que todas as instituições de crédito estão na origem de custos indiretos, não era necessário fazer uma distinção entre as instituições de crédito para efeitos da sujeição ao imposto.
107. Também a este respeito, o raciocínio do Tribunal Geral se afigura insatisfatório (59). O imposto sobre os riscos foi introduzido para reforçar as finanças públicas através do aumento das receitas fiscais, a fim de colmatar os custos indiretos que poderão resultar de futuras crises financeiras. Em princípio, estão em causa todas as instituições de crédito suscetíveis de dar origem a tais custos. Isentar do imposto algumas das instituições parece contraditório e reflete a intenção do legislador sueco de fazer recair sobre um pequeno número de instituições o encargo de todos os custos indiretos suscetíveis de ser gerados por futuras crises financeiras. Tal diferenciação entre instituições de crédito — sublinhada pelas recorrentes em primeira instância e contornada pelo Tribunal Geral através da referência, alternativamente, à inexistência de risco sistémico apresentado pelas instituições de crédito não tributadas ou à capacidade das instituições tributadas para gerar custos indiretos significativos — suscita sérias preocupações quanto à seletividade do imposto sobre os riscos e deve, na minha opinião, ser objeto de um exame atento.
108. No n.° 80 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral, referindo‑se ao Acórdão ANGED, de 26 de abril de 2018 (60), acrescentou que «não se pode contestar que o impacto das instituições de crédito no sistema financeiro depende em grande medida da sua dimensão e do nível das suas dívidas». A este respeito, saliento, antes de mais, que o Tribunal Geral referiu a «dimensão» das instituições de crédito e o «nível das suas dívidas» como dois critérios distintos nos quais o legislador sueco se baseou. No entanto, a «dimensão» das «grandes instituições de crédito» sujeitas ao imposto é determinada unicamente pelo nível das suas dívidas. Este nível é, portanto, o único indicador considerado. No que respeita à referência do Tribunal Geral ao Acórdão ANGED I, devo confessar que a analogia entre o impacto ambiental dos estabelecimentos comerciais e o risco que representa o nível de dívidas das instituições de crédito para com o sistema financeiro e a economia no seu conjunto me parece bastante rebuscada. Dito isto, no processo que deu origem ao Acórdão ANGED I, o Tribunal de Justiça constatou a existência de uma relação direta entre a dimensão da superfície de venda e os efeitos no ambiente (61). No caso vertente, essa relação direta entre o nível das dívidas das instituições de crédito sujeitas ao imposto sobre os riscos e a sua capacidade para gerar custos indiretos para a sociedade não está claramente demonstrada, sobretudo quando o risco de insolvência dessas instituições não é tido em conta.
109. Pelas razões expostas, tendo a considerar procedente a terceira alegação da recorrente.
110. Por último, a recorrente contesta o n.° 81 do acórdão recorrido, em que o Tribunal Geral declarou que as recorrentes em primeira instância não tinham posto em causa «a capacidade de apenas as grandes instituições de crédito provocarem, a título individual, através da sua insolvência, um risco sistémico, de terem um impacto muito negativo no sistema financeiro e na economia em geral e de provocarem custos indiretos significativos para a sociedade». A recorrente sustenta, em substância, que resulta do raciocínio do Tribunal Geral que o legislador sueco pode aplicar um imposto sobre os riscos sistémicos que trata as instituições de crédito de importância sistémica de uma forma diferente.
111. Pelas mesmas razões acima referidas, considero que a quarta alegação da recorrente deve ser acolhida, independentemente de qual seja a definição do objetivo do imposto sobre os riscos.
112. Tendo em conta as considerações que antecedem, a segunda alegação da segunda parte do segundo fundamento é procedente.
3)      O limiar
113. Com a terceira alegação da segunda parte do seu segundo fundamento, a recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao apreciar, nos n.os 89 a 98 do acórdão recorrido, o limiar de sujeição ao imposto sobre os riscos e ao concluir, no n.° 99, à luz do objetivo determinado do imposto sobre os riscos, que as recorrentes em primeira instância não tinham demonstrado que a Comissão deveria ter encontrado dificuldades sérias na apreciação desse limiar.
114. Nos n.os 89 a 91 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral, baseando‑se nos seus próprios acórdãos (62) confirmados pelo Tribunal de Justiça nos Acórdãos Comissão/Polónia e Comissão/Hungria, declarou que o Reino da Suécia não podia ser impedido, por um lado, de introduzir um imposto com um limiar de tributação e, por outro, de instaurar um dispositivo de modulação que vá até uma isenção das instituições de crédito que se encontrem abaixo do referido limite, desde que esses elementos não contrariem o objetivo do imposto. Baseando‑se no n.° 43 do Acórdão ANGED (63), de 26 de abril de 2018, o Tribunal Geral sublinhou igualmente que a determinação do nível desse limiar de tributação e das modalidades de cálculo da base tributável se insere na margem de apreciação do legislador nacional e se baseia, além do mais, em apreciações técnicas e complexas relativamente às quais o Tribunal de Justiça apenas pode exercer uma fiscalização judicial limitada. Com base nestes princípios, o Tribunal Geral examinou se o limiar fixado pelo legislador sueco era contrário ao objetivo do imposto sobre os riscos ou se era manifestamente discriminatório e chegou à conclusão de que assim não era.
115. A recorrente contesta, no meu entender com razão, a pertinência da jurisprudência invocada pelo Tribunal Geral e a justeza da conclusão que daí retirou.
116. Já referi no n.° 87 das presentes conclusões que as medidas fiscais em causa nos processos que deram origem aos Acórdãos Comissão/Polónia e Comissão/Hungria diferiam consideravelmente do imposto sobre os riscos. O que estava em causa nos processos que deram origem a esses acórdãos era o caráter progressivo das medidas fiscais em causa e, mais precisamente, a diferença da taxa média de imposto que resulta da progressividade das taxas. O imposto sobre os riscos não prevê um «dispositivo de modulação» quando o limiar é ultrapassado e a sujeição ao imposto é desencadeada.
117. As medidas fiscais em causa nos Acórdãos Comissão/Polónia e Comissão/Hungria previam uma isenção a título da fração do volume de negócios inferior a um determinado montante (64). No entanto, todas as empresas em causa beneficiavam dessa isenção relativamente à parte do seu volume de negócios que não ultrapassava o limiar correspondente ao escalão isento. Por conseguinte, a Comissão não se opôs a este elemento das medidas fiscais em causa (65). Na mesma ordem de ideias, nos Acórdãos ANGED I e II, o mecanismo dos impostos previa isenções gerais, nos termos das quais nenhuma empresa pagava imposto abaixo de um determinado limiar (66).
118. Pelo contrário, no caso do imposto sobre os riscos, não existe esta isenção geral. A taxa de imposto é aplicável ao montante de todas as dívidas das instituições de crédito sujeitas ao imposto, e não apenas às dívidas que ultrapassem o limiar que desencadeia a aplicação do imposto. Por outras palavras, a sujeição ao imposto sobre os riscos também se estende abaixo da linha que divide as «grandes» instituições ou «de importância sistémica» sujeitas ao imposto e as instituições de crédito cuja dimensão, em termos de nível das dívidas, justifica a sua exclusão do imposto.
119. Isto deveria ter suscitado sérias preocupações quanto ao caráter seletivo do limiar e aos métodos utilizados para calcular a matéria coletável, bem como à sua real coerência com o objetivo do risco, independentemente da sua definição.
120. Por uma questão de exaustividade, importa recordar que, no Acórdão Prezydent Miasta Mielca (67), o Tribunal de Justiça esclareceu que uma isenção geral e abstrata a que está sujeito um imposto direto não pode, regra geral, conferir uma vantagem seletiva, na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, uma vez que essa isenção se presume inerente ao regime fiscal «normal». Por outro lado, «em derrogação» a essa regra, «não se pode considerar que uma isenção geral e abstrata de um imposto direto seja abrangida pelo regime fiscal “normal” quando os requisitos fixados pela regulamentação pertinente para beneficiar dessa isenção se refiram, de direito ou de facto, a uma ou a várias características específicas da única categoria de empresas que podem dela beneficiar, estando essas características indissociavelmente relacionadas com a natureza dessas empresas ou das suas atividades» (68). Ora, a mera circunstância de só essa categoria coerente de empresas poder beneficiar de uma isenção fiscal é suscetível de demonstrar o caráter potencialmente discriminatório e anti concorrencial dessa isenção, ainda que o próprio quadro de referência não tenha sido configurado segundo parâmetros manifestamente discriminatórios.
121. Independentemente de saber se as precisões feitas no Acórdão Prezydent Miasta Mielca se aplicam ou não no caso de impostos assimétricos como o imposto sobre os riscos, no caso em apreço as instituições de crédito não sujeitas ao imposto sobre os riscos fazem parte de uma categoria coerente de empresas identificada em função de características específicas inerentes à natureza da sua atividade (instituições de crédito cujo nível de passivo é inferior ao limiar aplicável) e estão abrangidas pela derrogação à regra estabelecida por esse acórdão.
122. Pelas razões acima expostas, a terceira alegação da segunda parte do segundo fundamento deve, na minha opinião, ser igualmente acolhida.
4)      Conclusões quanto à segunda parte do segundo fundamento
123. Tendo em conta as razões que antecedem, considero que a segunda parte do segundo fundamento é procedente.
b)      Quanto à terceira parte do segundo fundamento
124. A recorrente sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito nos n.os 116 a 127 do acórdão recorrido quando não declarou que a Comissão deveria ter encontrado dificuldades sérias na apreciação da existência de uma derrogação ao sistema de referência.
125. Nesses números, o Tribunal Geral considerou que as recorrentes não tinham demonstrado a existência de um conjunto de indícios concordantes suscetível de demonstrar que as instituições de crédito cujas dívidas excediam o limiar se encontravam, à luz do objetivo do imposto descrito no n.° 41 do acórdão recorrido, numa situação factual e jurídica comparável à das instituições de crédito cujas dívidas não excediam esse limiar.
126. Em apoio desta conclusão, o Tribunal Geral baseou‑se quase exclusivamente nos motivos pelos quais tinha anteriormente rejeitado os argumentos das recorrentes em primeira instância em relação ao sistema de referência. Por esta razão, no âmbito da terceira parte do segundo fundamento, a recorrente reitera as suas alegações que contestam esses motivos.
127. Nestas circunstâncias, pela minha parte remeto para as razões acima avançadas nos n.os 78 a 122 das presentes conclusões para sustentar a minha conclusão de que o Tribunal Geral cometeu um erro ao considerar que os diferentes aspetos do sistema de referência do imposto sobre os riscos não suscitavam dúvidas quanto ao seu caráter discriminatório e, portanto, seletivo. Como já referi, o objetivo global prosseguido pelo legislador sueco — a saber, o reforço das finanças públicas para colmatar os custos suportados pela sociedade no caso de uma crise financeira futura — não parece justificar, sem suscitar dúvidas, a imposição de uma carga fiscal assimétrica sobre instituições de crédito que, embora em graus diversos, podem todas contribuir para esses custos.
128. No entanto, importa referir que o raciocínio do Tribunal Geral, nomeadamente no n.° 119 do acórdão recorrido, em que rejeitou os argumentos das recorrentes em primeira instância, remetendo para as suas próprias constatações de que o sistema de referência do imposto sobre os riscos não tinha sido concebido de forma manifestamente discriminatória, suscita preocupações, uma vez que é suscetível de afetar a aplicação correta da segunda etapa do critério da seletividade.
129. Conforme já referi, a segunda etapa, em que é apreciada a natureza derrogatória da medida fiscal e a sua seletividade prima facie, é essencial no caso de uma tributação ad hoc. No acórdão recorrido, afigura‑se que essa apreciação tenha sido amplamente integrada na avaliação do caráter intrinsecamente seletivo do sistema em causa, no âmbito da primeira etapa. Todavia, em primeiro lugar, esta última avaliação assenta no critério quantitativamente diferente de «discriminação manifesta». Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça precisou que, mesmo nos casos em que a única finalidade de um imposto é gerar receitas fiscais com um alcance específico, a segunda etapa do critério da seletividade deve ser efetuada na sua totalidade (69).
130. Tendo em conta o que antecede, há que julgar procedente a terceira parte do segundo fundamento.
c)      Conclusões quanto ao segundo fundamento de recurso
131. Resulta de todas as considerações precedentes que, no meu entender, o segundo fundamento de recurso deve ser julgado procedente.
3.      Terceiro fundamento de recurso
132. Com o seu terceiro fundamento, dirigido contra os n.os 40 a 43, 80 a 83, 93, 94 e 121 do acórdão recorrido, a recorrente sustenta que o Tribunal Geral não examinou os argumentos apresentados em primeira instância e, por conseguinte, violou o seu dever de fundamentação.
133. Recordo que, no âmbito de um recurso, a fiscalização do Tribunal de Justiça tem principalmente por objeto verificar se o Tribunal Geral respondeu de forma juridicamente suficiente a todas as alegações invocadas pela recorrente. Um fundamento baseado na falta de resposta do Tribunal Geral às alegações invocadas em primeira instância equivale, em substância, a invocar uma violação do dever de fundamentação (70).
134. A recorrente alega, em primeiro lugar, que, nos n.os 42, 43, 81, 93 e 121 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou erradamente que as recorrentes em primeira instância não tinham demonstrado que a insolvência das instituições de crédito cuja dívida total é inferior ao limiar apresentava um risco sistémico. A recorrente alega ainda que o Tribunal Geral não considerou o exemplo expressamente apresentado pelas recorrentes em primeira instância acerca do único banco sueco objeto de recapitalização interna durante a crise financeira de 2008, cujas dívidas eram muito inferiores ao limiar. As recorrentes já tinham feito referência ao facto de três bancos com dívidas inferiores ao limiar serem considerados de importância sistémica em conformidade com o quadro regulamentar bancário da União.
135. A este respeito, recordo que, segundo jurisprudência constante, o dever de fundamentação não impõe ao Tribunal Geral a apresentação de uma exposição que acompanhe exaustiva e individualmente todos os passos do raciocínio articulado pelas partes no litígio. A fundamentação do Tribunal Geral pode, portanto, ser implícita, na condição de permitir aos interessados conhecerem as razões pelas quais o Tribunal Geral não acolheu os seus argumentos e ao Tribunal de Justiça dispor dos elementos suficientes para exercer a sua fiscalização (71). O simples facto de o Tribunal Geral não ter expressamente rejeitado os argumentos das recorrentes em primeira instância mencionados no n.° 134,
supra, não significa que não tenha tido em conta esses argumentos na sua apreciação. Ao afirmar que as recorrentes não tinham demonstrado que a insolvência das instituições de crédito cuja dívida total é inferior ao limiar apresentava um risco sistémico, o Tribunal Geral precisou, no exercício da sua competência exclusiva para apurar e apreciar os factos pertinentes e para examinar os elementos de prova, que as provas apresentadas pela recorrente em primeira instância eram insuficientes para essa demonstração. Essa alegação deve, por isso, ser rejeitada.
136. Segundo, a recorrente alega que, no n.° 83 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral interpretou erradamente o argumento apresentado pelas recorrentes em primeira instância, segundo o qual as grandes instituições de crédito pagam pela totalidade dos custos indiretos em caso de abrandamento da atividade económica. Ao não responder a este argumento, o Tribunal Geral ignorou o argumento fundamental de que todos os bancos causariam custos indiretos, mas apenas alguns deles os pagariam.
137. Inclino‑me para concordar com a recorrente quando afirma que este argumento desempenhou um papel central no raciocínio das recorrentes em primeira instância e que não foi corretamente abordado pelo Tribunal Geral.
138. Por último, ao determinar erradamente o objetivo do imposto sobre os riscos, o Tribunal Geral não respondeu corretamente a vários argumentos apresentados pelas recorrentes em primeira instância, violando assim o seu dever de fundamentação. Mais importante ainda, no que respeita aos sujeitos passivos do imposto e ao limiar, o Tribunal Geral não apreciou corretamente, nos n.os 80, 81, 93, 94 e 121, os argumentos de que todas as instituições de crédito correm o risco de originar custos indiretos para a sociedade, pelo que não é necessário fazer uma distinção entre grandes e pequenas instituições de crédito.
139. Também a este respeito considero que a recorrente tem razão. Os erros do Tribunal Geral na determinação do objetivo do imposto sobre os riscos influenciaram todo o seu raciocínio, nomeadamente a forma como apreciou a pertinência e o mérito dos argumentos das recorrentes em primeira instância e os fundamentos da sua rejeição.
140. Tendo em conta o que antecede, o terceiro fundamento é parcialmente procedente.
4.      Conclusão quanto ao recurso
141. Pelas razões acima expostas, concluo que deve ser dado provimento ao recurso na sua totalidade e que o acórdão recorrido deve ser anulado.
C.      Recurso no Tribunal Geral
142. Nos termos do artigo 61.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral, pode decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado.
143. A este respeito, considero que o Tribunal de Justiça, se concluir pela anulação do acórdão recorrido, dispõe de todos os elementos necessários para decidir sobre o fundamento único invocado em primeira instância, segundo o qual, no âmbito da análise da seletividade do imposto sobre os riscos, a Comissão deveria ter tido dificuldades sérias.
144. Resulta das considerações expostas no âmbito da análise do recurso que, na minha opinião, este fundamento deve ser acolhido e a decisão controvertida anulada.
D.      Quanto às despesas
145. Nos termos do artigo 184.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas.
146. Proponho ao Tribunal de Justiça que condene a Comissão a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet com o presente recurso e que condene o Reino da Suécia a suportar as suas próprias despesas, em aplicação do artigo 138.°, n.° 1, e do artigo 140.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, aplicáveis ao processo de recurso de decisão do Tribunal Geral por força do artigo 184.°, n.° 1, do mesmo regulamento.
IV.    Conclusão
147. À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que:
–        anule o Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 17 de abril de 2024, Svenska Bankföreningen e Länsförsäkringar Bank/Comissão (T‑112/22, EU:T:2024:250);
–        anule a Decisão COM(2021) 8637 final da Comissão Europeia, de 24 de novembro de 2021, relativa à medida estatal SA.56348 (2021/N) — Suécia: imposto sueco sobre as instituições de crédito;
–        condene a Comissão a suportar as suas próprias despesas e a pagar as despesas suportadas pela Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet, no âmbito do presente recurso, e condene o Reino da Suécia a suportar as suas próprias despesas.
1      Língua original: inglês.
2      Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo ANGED (C‑233/16, EU:C:2017:852, n.° 76).
3      Acórdão de 2 de julho de 1974, Itália/Comissão, (173/73, EU:C:1974:71, n.os 26 a 28).
4      T‑112/22, EU:T:2024:250.
5      Lagrådsremissen riskskatt för kreditinstitut (Submissão ao Conselho da legislação relativa ao imposto sobre os riscos aplicável às instituições de crédito; a seguir «proposta legislativa»), designada no acórdão recorrido como projeto de lei.
6      As instituições de crédito estrangeiras são tributadas em sede de imposto sobre os riscos quando, no início do exercício fiscal, tenham dívidas atribuíveis às atividades comerciais exercidas a partir de uma sucursal sueca cujo montante exceda o valor do limiar previsto pelo projeto de lei.
7      Regulamento do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9).
8      Acórdãos de 10 de setembro de 2024, Comissão/Irlanda e o. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, n.° 73) e de 29 de abril de 2025, Prezydent Miasta Mielca (C‑453/23, EU:C:2025:285, n.° 41; a seguir «Acórdão Prezydent Miasta Mielca»).
9      V. Acórdão de 22 de setembro de 2020, Áustria/Comissão (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, n.° 44 e jurisprudência aí referida).
10      A lista não é exaustiva, compreendendo apenas a legislação da União pertinente para o caso vertente.
11      Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, que estabelece um enquadramento para a recuperação e a resolução de instituições de crédito e de empresas de investimento e que altera a Diretiva 82/891/CEE do Conselho, e as Diretivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/CE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e os Regulamentos (UE) n.° 1093/2010 e (UE) n.° 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2014, L 173, p. 190), conforme recentemente alterada pela Diretiva (UE) 2024/1174 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de abril de 2024 (JO L, 2024/1174).
12      Regulamento (UE) n.° 575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativo aos requisitos prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de investimento e que altera o Regulamento (UE) n.° 648/2012 (JO 2013, L 176, p. 1), conforme recentemente alterado pelo Regulamento (UE) 2025/2088 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de outubro de 2025 (JO L, 2025/2088).
13      Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338).
14      Diretiva 2014/49/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, relativa aos sistemas de garantia de depósitos (JO 2014, L 173, p. 149).
15      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2014, que estabelece regras e um procedimento uniformes para a resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento no quadro de um Mecanismo Único de Resolução e de um Fundo Único de Resolução bancária e que altera o Regulamento (UE) n.° 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1; a seguir «Regulamento MUR»). O Regulamento MUR aplica‑se igualmente aos bancos que operam em Estados‑Membros cuja moeda não seja o euro e que tenham estabelecido uma cooperação estreita (v. considerando 15 do Regulamento MUR). O Reino da Suécia não participa no Mecanismo Único de Resolução.
16      Conforme referido no considerando 5 do RRFP.
17      V., em especial, considerandos 32 e 72 do RRFP.
18      V. considerando 3 da DSGD.
19      V. considerando 5 da DRRB.
20      V., por analogia, Acórdão de 16 de abril de 2026, Nitrogénművek (C‑519/24, EU:C:2026:297, n.° 33).
21      V., nomeadamente, Acórdão de 8 de setembro de 2011, Paint Graphos e o. (C‑78/08 a C‑80/08, EU:C:2011:550, n.° 49 e jurisprudência aí referida).
22      V., nomeadamente, Acórdão de 10 de setembro de 2024, Comissão/Irlanda e o. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, n.° 76).
23      Acórdão de 5 de dezembro de 2023, Luxemburgo e o./Comissão (C‑451/21 P e C‑454/21 P, EU:C:2023:948, n.° 108).
24      Acórdão de 6 de outubro de 2021, World Duty Free Group e Espanha/Comissão (C‑51/19 P e C‑64/19 P, EU:C:2021:793, n.° 63).
25      N.° 49 do Acórdão Prezydent Miasta Mielca.
26      V. Acórdãos de 16 de março de 2021, Comissão/Polónia (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, n.os 38 e 39), e Comissão/Hungria (C‑596/19 P, EU:C:2021:202, n.os 44 e 45).
27      V. Acórdão Prezydent Miasta Mielca, n.° 53, que remete para o Acórdão de 15 de novembro de 2011, Comissão e Espanha/Governo de Gibraltar e Reino Unido (C‑106/09 P e C‑107/09 P, EU:C:2011:732).
28      V. Acórdão de 5 de julho de 2011, Edwin/IHMI (C‑263/09 P, EU:C:2011:452, n.° 46).
29      V., neste sentido, Acórdão de 8 de novembro de 2022, Fiat Chrysler Finance Europe/Comissão (C‑885/19 P e C‑898/19 P, EU:C:2022:859, n.° 82 e jurisprudência aí referida).
30      V. Acórdão de 5 de dezembro de 2023, a seguir «Acórdão Luxemburgo e o./Comissão» (C‑451/21 P e C‑454/21 P, EU:C:2023:948, n.° 77).
31      C‑451/21 P e C‑454/21 P, EU:C:2023:948.
32      Nos termos do artigo 256.°, n.° 1, segundo parágrafo, TFUE, um recurso para o Tribunal de Justiça das decisões proferidas pelo Tribunal Geral deve ser interposto «nas condições e limites previstos no Estatuto». O artigo 58.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia dispõe que o recurso pode basear‑se na violação do direito da União pelo Tribunal Geral; v. n.° 76 do Acórdão Luxemburgo e o./Comissão.
33      V. n.° 58 do acórdão recorrido.
34      V. considerandos 49 e 50 da decisão controvertida.
35      V. considerando 51 da decisão controvertida.
36      V., por exemplo, considerando 68 da decisão controvertida, em que a Comissão considerou que as instituições financeiras que não as instituições de crédito têm menor capacidade para gerar riscos sistémicos e, em última análise, custos indiretos significativos, pelo que não se encontram numa situação factual e jurídica semelhante à das instituições de crédito à luz do objetivo do imposto sobre os riscos.
37      Trata‑se da proposta legislativa, que foi apresentada pela recorrente no Tribunal Geral.
38      Numa primeira fase, a ideia era reduzir o benefício fiscal que seria legítimo presumir que o setor financeiro retiraria da isenção do imposto sobre o valor acrescentado das prestações de serviços financeiros.
39      No que diz respeito às instituições de crédito sistemicamente importantes, o projeto de lei explica ainda que «é difícil determinar com exatidão o ponto em que se deve considerar que uma instituição tem ou não importância sistémica. Os fatores que são relevantes para este efeito são a dimensão da instituição, a sua relevância para a economia nacional, a sua complexidade e a sua interligação com outras instituições. Uma vez que os intervenientes no sistema financeiro detêm obrigações financeiras emitidas pelos demais, um problema que se coloca numa parte do sistema pode propagar‑se rapidamente a outras partes e, por conseguinte, pôr em perigo a estabilidade financeira.»
40      De acordo com o projeto de lei, estes custos indiretos podem assumir a forma, por exemplo, de um aumento das despesas relativas ao subsídio de desemprego e a outros sistemas de segurança social, ou de uma diminuição das receitas fiscais devido a um desempenho económico menos satisfatório.
41      A locução «instituições de importância sistémica» para referir as instituições de crédito sujeitas ao referido imposto sobre os riscos foi utilizada por algumas partes interessadas consultadas, cujos pareceres estão reproduzidos no projeto de lei.
42      Por exemplo, nos termos da DRFP, as «instituições de importância sistémica» são definidas como «uma instituição‑mãe da UE, uma companhia financeira‑mãe da UE, uma companhia financeira mista‑mãe da UE ou uma instituição cuja insolvência ou mau funcionamento pode dar origem a um risco sistémico» (v. artigo 3.°, n.° 1, ponto 30, da referida diretiva). De acordo com a mesma diretiva, entende‑se por «risco sistémico» «um risco de perturbação do sistema financeiro suscetível de casuar consequências negativas graves para o sistema financeiro e para a economia real» (v. artigo 3.°, n.° 1, ponto 10).
43      Para justificar a referência ao «risco sistémico» no acórdão recorrido, a Comissão alega que as grandes instituições de crédito apresentam um «certo risco sistémico», que «a dimensão de uma instituição de crédito e a sua importância sistémica global estão interligadas», que «uma instituição de crédito que detém uma grande carteira de dívidas também reveste geralmente uma importância sistémica» e que, quando é considerada uma grande instituição de crédito devido ao total da sua dívida, «os aspetos da “importância sistémica” e do “risco sistémico” nunca estão muito longe». Todavia, a Comissão precisa que as «grandes» instituições de crédito não têm necessariamente «importância sistémica» no âmbito dos regimes de resolução e de supervisão prudencial dos bancos. Por sua vez, a Suécia afirma, de forma bastante apodítica, que, independentemente dos termos utilizados pelo Tribunal Geral, o objetivo que foi determinado por este último não difere daquele que foi identificado pela Comissão.
44      V., para o efeito, entre outros, Acórdão de 22 de dezembro de 2008, British Aggregates/Comissão (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, n.° 113 e jurisprudência aí referida).
45      Acórdãos de 5 de setembro de 2024, Eslovénia/Comissão (C‑447/22 P, EU:C:2024:678, n.° 53), e de 6 de outubro de 2021, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão (C‑174/19 P e C‑175/19 P, EU:C:2021:801, n.° 67 e jurisprudência aí referida).
46      No caso de uma obrigação fiscal assimétrica, o auxílio pode decorrer do facto de os concorrentes dos operadores económicos tributados não estarem sujeitos a esse imposto; v., neste sentido, Acórdão de 7 de setembro de 2006, Laboratoires Boiron (C‑526/04, EU:C:2006:528, n.° 34).
47      Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci (C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, n.° 86 e jurisprudência aí referida).
48      Os fundamentos que pretendem pôr em causa a interpretação do Tribunal Geral acerca da decisão impugnada constituem questões que suscitam pontos de direito passíveis de revisão pelo Tribunal de Justiça em sede de recurso; v. Acórdão de 10 de setembro de 2024, Comissão/Irlanda e o. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, n.os 111 e 112).
49      V. considerando 50 da decisão controvertida. A Comissão baseou‑se no Acórdão de 16 de março de 2021, Comissão/Hungria (C‑596/19 P, EU:C:2021:202, n.° 48).
50      V. n.° 54 do acórdão recorrido.
51      C‑562/19 P, EU:C:2021:201, a seguir «Acórdão Comissão/Polónia», n.° 41.
52      C‑596/19 P, EU:C:2021:202, a seguir «Acórdão Comissão/Hungria», n.° 47.
53      O Reino da Suécia explica, na sua resposta, que foi decidida a aplicação de um método de taxa única para evitar que a Skatteverket (Administração Tributária, Suécia) tivesse de avaliar o risco apresentado por cada instituição de crédito num dado momento.
54      Apenas as instituições de crédito cujo total das dívidas seja superior ao limiar são obrigadas a pagar imposto, ao passo que as instituições cujo total das dívidas não ultrapasse o limiar de tributação ficam isentas. V., também, n.os 116 e 117,
infra.
55      Regulamento (UE) n.° 1093/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Bancária Europeia), altera a Decisão n.° 716/2009/CE e revoga a Decisão 2009/78/CE da Comissão (JO 2010, L 331, p. 12), conforme recentemente alterado pelo Regulamento (UE) 2025/2088 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de outubro de 2025 (JO 2025, L 2088, p. 1). Este regulamento incumbe a ABE de acompanhar e avaliar a evolução dos mercados na sua esfera de competências, incluindo os testes de esforço, e de desenvolver critérios para a identificação e medição do risco sistémico, bem como um sistema de testes de esforço adequados (v. considerando 43 e artigos 23.° e 32.° deste regulamento).
56      As recorrentes em primeira instância alegaram que os cinco bancos suecos objeto desses testes obtiveram excelentes resultados.
57      Refiro‑me ao fundo de resolução previsto na DRRB.
58      Acórdão de 4 de março de 2021, Comissão/Fútbol Club Barcelona (C‑362/19 P, EU:C:2021:169, n.° 65).
59      Após recordar o objetivo do imposto sobre os riscos definido no n.° 41 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral precisou que, mesmo que todas as instituições de crédito possam estar na origem de certos custos indiretos, na medida em que possam contribuir para gerar esses custos, daí não resulta que, em caso de insolvência, todas as instituições de crédito sejam suscetíveis de provocar as mesmas consequências para o sistema financeiro e para a economia em geral.
60      C‑233/16, a seguir «Acórdão ANGED I», EU:C:2018:280, n.° 53.
61      De acordo com o Tribunal de Justiça, «quanto maior é a área de venda, maior é a afluência do público, o que se traduz em danos acrescidos para o ambiente»; v. n.° 53 do Acórdão ANGED I.
62      Acórdãos de 16 de maio de 2019, Polónia/Comissão (T‑836/16 e T‑624/17, EU:T:2019:338, n.° 89) e de 27 de junho de 2019, Hungria/Comissão (T‑20/17, EU:T:2019:448, n.° 101).
63      C‑236/16 e C‑237/16, EU:C:2018:291 (a seguir «Acórdão ANGED II»). Este acórdão respeita a um imposto regional espanhol sobre os grandes estabelecimentos comerciais, análogo ao imposto em causa no processo ANGED I.
64      Eram as «isenções» a que o Tribunal Geral se referiu nos Acórdãos Polónia/Comissão e Hungria/Comissão, mencionados na nota de rodapé n.° 62, e que invocou no n.° 89 do acórdão recorrido.
65      V. Acórdãos de 16 de março de 2021, Comissão/Polónia (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, n.° 35), e de 16 de março de 2021, Comissão/Hungria (C‑596/19 P, EU:C:2021:202, n.° 41).
66      Os primeiros 2 000 m² ou 2 500 m² não eram tributados. Por conseguinte, nenhuma empresa pagava imposto sobre superfícies inferiores a esses limiares; v. n.° 8 dos dois acórdãos. Certos estabelecimentos que se dedicavam a atividades específicas estavam igualmente isentos.
67      N.° 50.
68      Ibidem, n.° 54.
69      V. Acórdãos de 4 de junho de 2015, Kernkraftwerke Lippe‑Ems (C‑5/14, EU:C:2015:354, n.os 78 e 79), e de 7 de novembro de 2019, UNESA e o. (C‑105/18 a C‑113/18, EU:C:2019:935, n.os 64 a 67).
70      Acórdão de 28 de setembro de 2023, Changmao Biochemical Engineering/Comissão (C‑123/21 P, EU:C:2023:708, n.° 185).
71      Acórdão de 13 de fevereiro de 2025, Comissão e o./Carpatair (C‑244/23 P a C‑246/23 P, EU:C:2025:87, n.° 67 e jurisprudência aí referida).