62013CC0047
SHARPSTON
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2014. április 30. (
1
)
C‑47/13. sz. ügy
Martin Grund
kontra
Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig‑Holstein
(A Bundesverwaltungsgericht [Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Mezőgazdaság — Közvetlen támogatási rendszer — Az »állandó legelő« fogalma — Több, mint öt évig gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövény termesztésére használt földterület — Az egynyári takarmánynövény fajtájának megváltoztatása az időszak alatt”
1.
A Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság, Németország) előzetes döntéshozatal iránti kérelme alapvetően egyértelműnek tűnő, ám a bonyolult jogi szabályozás és a nyelvi változatok közötti eltérések miatt némileg homályos kérdést vet fel. Vetésforgóról van‑e szó, ha egy legelőt sorozatosan különböző egynyári takarmánynövényekkel vetnek be, vagy ilyenkor a földet állandó legelőnek kell tekinteni?
Kontextus
2.
A szabályozási keretek meghatározása előtt érdemes bemutatni azt az általános kontextust, amelyben az alapeljárásbeli vita felmerült, és néhány sajátos kérdést, amely megnehezíti a vita megoldását.
3.
A közös agrárpolitika szerint a mezőgazdasági termelőnek nyújtott közvetlen támogatás – többek között – a helyes környezetvédelmi gyakorlat ösztönzése érdekében bizonyos feltételek teljesítéséhez köthető. Például támogatás adható a legelő fenntartására, de visszavonható, ha azt szántóföldi művelésbe vonják. Bizonyos körülmények között a legelőt tilos szántóföldi művelésbe vonni. Ugyanakkor a mezőgazdasági termelők ennek ellenére dönthetnek úgy, hogy a legelőt szántóföldi művelésbe vonják, ha ez utóbbi több hasznot hajt számukra.
4.
Az alapeljárásban egy német mezőgazdasági termelő vesz részt, akinek két földje szántóföldi művelésbe vonás tilalma alá esne, amennyiben az uniós jogszabályok értelmében vett állandó legelőnek minősülnének. Ezért szeretné, ha megállapításra kerülne, hogy az irányadó időpontban nem minősültek annak. Ennek érdekében előterjeszti, hogy a gyepről füves herére történő váltással megszakította az állandó legelőnek való minősülést, és ez valójában vetésforgónak (
2
) minősül. A hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok ezt vitatják.
5.
A helyzetet némileg bonyolítja, hogy míg az uniós jogszabályok legtöbb nyelvi változata az angol „conversion” (áttérés) kifejezéshez hasonlót használ a legelő szántóföldi művelésbe vonására vonatkozóan, addig a német nyelvi változat olyan kifejezéseket használ, amelyek a szántással kapcsolatosak. Úgy tűnik, hogy a jelen esetben a mezőgazdasági termelő nem szántotta fel a földet, hanem egy olyan módszert alkalmazott (talajlazítást követő felülvetés, másképp köztes vetés vagy direktvetés), ahol is a korábbi növényzetet nem távolították el, és a talajt sem forgatták át, hanem a felületet talajlazítóval vagy boronával fellazították vagy feltörték, és ugyanazt vagy egy másik növényt vetettek a meglévő növényekhez.
6.
További kisebb problémát jelent, hogy az uniós jogszabályokat Németországban mind nemzeti, mind regionális szinten átültették. Míg a nemzeti jogszabály dinamikusan hivatkozik az uniós jogszabályokra, amelyek megváltoztak vagy megváltozhatnak, a regionális jogszabály statikusan hivatkozik az uniós jogszabályok egy olyan változatára, amelyet mostanra hatályon kívül helyeztek és más jogszabállyal váltottak fel.
Az uniós jog
7.
A közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerekre vonatkozó, két egymást követő szabályozásra hivatkoztak: az elsőt az 1782/2003 tanácsi rendelet (
3
) és a 796/2004 bizottsági rendelet (
4
) alkotja (a továbbiakban: első szabályozás); a másodikat pedig a 2009. január 1‑jétől hatályban lévő 73/2009 tanácsi rendelet (
5
), valamint a 2010. január 1‑jétől hatályban lévő 1122/2009 bizottsági rendelet (
6
) (a továbbiakban: második szabályozás). Ugyanakkor a jelen ügy szempontjából nincs, vagy kevés lényegi különbség van a két rendelkezéscsomag között. (
7
)
Az állandó legelő fenntartása
8.
Az első szabályozáson belül, az 1782/2003 rendelet preambulumában többek között a következő preambulumbekezdések szerepeltek:
„(2)
A közvetlen támogatás teljes kifizetését a mezőgazdasági földterülettel, a mezőgazdasági termeléssel és tevékenységekkel kapcsolatos szabályok betartásához kell kötni. E szabályok célja a környezetre, az élelmiszer‑biztonságra, az állategészségügyre és az állatok kíméletére, valamint a mezőgazdasági földterület jó mezőgazdasági és ökológiai állapotára vonatkozó alapvető előírásoknak a közös piacszervezés keretébe való beillesztése. Ezen alapvető előírások be nem tartása esetén a tagállamoknak [...] részben vagy egészben vissza kell vonniuk a közvetlen támogatást.”
„(4)
Az állandó legelők kedvező hatással vannak a környezetre, indokolt tehát intézkedéseket elfogadni a jelenlegi állandó legelők fenntartásának ösztönzésére, nagyarányú szántóföldi művelésbe vonásuk megelőzése érdekében.”
9.
Ezek a célok visszaköszönnek és megerősítést nyernek a második szabályozáson belül, a 73/2009 rendelet (3) és (7) preambulumbekezdésében:
„(3)
Az 1782/2003/EK rendelet bevezette azt az elvet, hogy ha a mezőgazdasági termelő nem tesz eleget bizonyos köz‑, állat‑ és növény‑egészségügyi, illetve környezetvédelmi és állatjóléti előírásoknak, a közvetlen támogatás összege csökkenthető, vagy a termelő kizárható a támogatottak köréből. Ez az úgynevezett »kölcsönös megfeleltetési« rendszer a közvetlen kifizetések keretében nyújtott közösségi támogatás szerves részét képezi, következésképpen fenn kell azt tartani. [...]”
„(7)
Az 1782/2003/EK rendelet elismerte az állandó legelők környezetre gyakorolt kedvező hatását. Továbbra is fenn kell tartani az említett rendeletben foglalt azon intézkedéseket, amelyek célja a jelenlegi állandó legelők fenntartásának ösztönzése nagyarányú szántóföldi művelésbe vonásuk megakadályozása érdekében.”
10.
Az anyagi jogi rendelkezéseket illetően az 1782/2003 rendelet 3. cikkének (1) bekezdése előírta, hogy a közvetlen kifizetésben részesülő mezőgazdasági termelő köteles betartani többek között „a jó környezeti és ökológiai állapotra” vonatkozóan az 5. cikkben megállapított előírásokat. A második szabályozáson belül ez a követelmény megismétlődik a 73/2009 rendelet (4) cikkének (1) bekezdésében, a 6. cikkben említett feltételekre utalva.
11.
A releváns állapotot az 1782/2003 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének első albekezdése és a 73/2009 rendelet 6. cikkének (2) bekezdése határozza meg, amelynek értelmében a „tagállamok biztosítják, hogy a 2003. évre vonatkozó területalapú támogatás iránti kérelem benyújtására előírt időpontban állandó legelőként hasznosított földterületek továbbra is állandó legelők maradnak”. Mindkét rendelkezés második albekezdése lehetővé teszi a tagállamoknak, hogy kellően megalapozott esetben eltérjenek az első albekezdéstől, „amennyiben intézkedést hoznak annak megakadályozására, hogy jelentős mértékben csökkenjen az állandó legelők összterülete”.
12.
Áttérve a tanácsi jogi aktusról a Bizottság részletes végrehajtási szabályaira, az első szabályozáson belül a 796/2004 rendelet 3. cikke meghatározta a tagállamoknak a földterület állandó legelőként történő fenntartására vonatkozó, az 1782/2003 rendelet 5. cikkének (2) bekezdése szerinti kötelezettségeit. Konkrétan, a 3. cikk (1) bekezdése előírta a tagállamoknak, hogy biztosítsák, hogy az állandó legelőként hasznosított földterületnek a mezőgazdasági összterülethez viszonyított aránya nemzeti vagy regionális szinten fennmaradjon, míg a 3. cikk (2) bekezdése előírása szerint biztosítaniuk kellett, hogy ez az arány a 2003‑as referenciaarányhoz viszonyítva ne csökkenjen az állandó legelőként hasznosított földterület hátrányára 10%‑nál nagyobb mértékben. A második szabályozáson belül az 1122/2009 rendelet 3. cikkének (1) és (2) bekezdése ugyanezeket a kötelezettségeket és követelményeket állapítja meg.
13.
A 4. cikk irányadó rendelkezései a 796/2004 rendeletben és az 1122/2009 rendeletben gyakorlatilag megegyeznek. A cikk az „Állandó legelőként hasznosított földterületek fenntartása egyéni szinten” címet viseli, és a következő bekezdéseket tartalmazza:
„(1)   Amennyiben megállapítást nyer, hogy az e rendelet 3. cikkének (1) bekezdésében említett arány csökken, az érintett tagállamnak – nemzeti vagy regionális szinten – elő kell írnia [az esettől függően az 1782/2003 rendelet vagy a 73/2009 rendelet] I. mellékletében felsorolt bármely közvetlen támogatási rendszer keretében támogatást kérelmező mezőgazdasági termelők számára, hogy az állandó legelőként hasznosított földterület hasznosítási formáját előzetes engedély nélkül ne változtassák meg.[ (
8
)]
[…]
(2)   Amennyiben megállapítást nyer, hogy az e rendelet 3. cikkének (2) bekezdésében említett kötelezettség teljesítése nem biztosítható, az érintett tagállam az e cikk (1) bekezdésével összhangban meghozandó intézkedéseken túl – nemzeti vagy regionális szinten – elrendeli azt a kötelezettséget [az esettől függően az 1782/2003 rendelet vagy a 73/2009/EK rendelet] I. mellékletében felsorolt valamely közvetlen támogatási rendszer keretében támogatást kérelmező olyan mezőgazdasági termelők számára, akik állandó legelőről egyéb hasznosítási formára megváltoztatott[ (
9
)] hasznosítási formájú földterülettel rendelkeznek, hogy a földterület hasznosítását állítsák vissza állandó legelőre[ (
10
)].
[…]”
Fogalommeghatározások
A közvetlen támogatási szabályozás
14.
Az „állandó legelő” fogalmának meghatározása gyakorlatilag megegyezik az első és a második szabályozáson belül. A fogalommeghatározás a 796/2004 rendelet 2. cikkének (2) bekezdésében és az 1120/2009 rendelet (
11
) 2. cikkének c) pontjában szerepel, amelyre az 1122/2009 rendelet 2. cikkének (2) bekezdése hivatkozik. Az alapmeghatározás a következő: „gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövény természetes (vetés nélküli) vagy művelés útján (vetéssel) történő termesztésére használt, a mezőgazdasági üzem vetésforgójában legalább öt évig [helyesen: éve] nem szereplő földterület”.
15.
A 239/2005 rendelet (
12
) a 796/2004 rendelet 2. pontját egy 2a. ponttal egészítette ki, amely a „gyep vagy más egynyári takarmánynövények” fogalmát a következőképpen határozza meg: „a tagállamokban a természetes gyepekben hagyományosan található egynyári növények vagy a gyepek vagy legelők magkeverékeiben rendes esetben megtalálható egynyári növények (akár használják állatok legeltetésére, akár nem)”. Ugyanez a megfogalmazás az 1120/2009 rendelet 2. cikkének c) pontjába is bekerült. (
13
)
16.
Továbbá a második szabályozáson belül az 1120/2009 rendelet 2. cikkének d) pontja szerint „»gyepterület«: (ültetett vagy természetes) fű termesztésére használt szántóterület; a 73/2009/EK rendelet 49. cikkének alkalmazásában a gyepterület az állandó legelőt is magában foglalja”. A 2. cikk b) pontjának meghatározása szerint „»állandó kultúrák«: az állandó legelőtől eltérő, vetésforgón kívül termesztett kultúrák, amelyek öt évig, illetve ennél hosszabb ideig foglalják el a földterületet, és ismétlődően termést hoznak [...]”.
Mezőgazdasági üzemszerkezeti felmérések
17.
További fogalommeghatározások, amelyek esetleg relevánsak lehetnek, a 2000/115 határozat (
14
) I. mellékletében, valamint a 2010. január 4‑i hatállyal a 2000/115 határozat helyébe lépő 1200/2009 rendelet (
15
) II. mellékletében találhatók. A fogalommeghatározások lényegileg megint csak megegyeznek mindkét esetben. A két intézkedés közötti különbség, hogy a 2000/115 határozat I. melléklete „meghatározásokat” és „magyarázatokat” tartalmaz, míg az 1200/2009 rendelet II. melléklete a címe szerint csak fogalommeghatározásokat sorol fel – amelyek között szerepel mindaz, amit az előbbi „magyarázatokként” írt le.
18.
A „szántót” a 2000/115 határozat I. mellékletének D. szakasza és az 1200/2009 rendelet II. mellékletének II.2.01. pontja a következőképpen határozza meg: „rendszeresen, általában vetésforgó‑rendszerben művelt (szántott vagy megművelt)” föld. Az előbbi ezután kifejti, hogy „a vetésforgó rendszer azt jelenti, hogy egy adott földterületen az egyik növény egy előre meghatározott terv szerint követi a másik növényt”, míg az utóbbi a vetésforgót a következőképpen határozza meg: „a vetésforgó azt a gyakorlatot jelenti, hogy egy adott földterületen az egynyári növények egy előre meghatározott terv vagy sorrend szerint követik egymást az egymás után következő gazdasági években, így az ugyanazon fajhoz tartozó növényeket nem termesztik megszakítás nélkül ugyanazon a földterületen”. Mindkettő a következőképpen folytatja: „A növényeket rendszerint évenként váltják, de lehetnek évelők is. A szántóföld ültetvényektől vagy állandó legelőtől [és réttől] történő megkülönböztetéséhez ötéves küszöbértéket alkalmaznak. Ez azt jelenti, hogy amennyiben a földterületet legalább öt éven keresztül ugyanahhoz a kultúrához használják, miközben a korábbi kultúrát nem távolítják el és nem telepítenek újat, a kérdéses földterület nem minősül szántónak”.
19.
A 2000/115 határozat I. mellékletének D/18.a. pontja az „időszakos gyepet” a következőképpen határozza meg: „rendes vetésforgó részeként, legeltetésre, szénának vagy silózásra szánt fűféle takarmány, amely legalább egy gazdasági éven keresztül, de öt évnél rövidebb ideig van a területen, fűfélékkel vagy fűkeverékkel együtt vetve. Az újbóli vetés vagy ültetés előtt a területet szántással vagy más módon törik fel, vagy másként, például gyomirtó szerrel pusztítják el a növényeket”. Magyarázata szerint „ide tartoznak a túlnyomórészt fűfélék és egyéb takarmánynövények (rendszerint pillangósok) zölden vagy száraz szénaként legeltetett vagy betakarított keverékei”, de „az egynyári (a talajt egy gazdasági évnél rövidebb ideig igénybevevő) fűfélék” nem.
20.
Az F. szakasz szerint az „állandó legelő és rét” meghatározása a következő: „a folyamatosan (legalább öt éve) takarmánynövények műveléses (vetés) vagy természetes (maghullatásos szaporodás) termesztésére használt, az üzem vetésforgójában nem szereplő föld”, és a magyarázat szerint „a terület legeltetésre használható és silózás vagy széna céljából kaszálható”.
21.
Az 1200/2009 rendelet II. mellékletének II.2.01.09.01. pontja az „időszakos gyep” fogalmát, a II.2.03. pontja pedig az „állandó legelő” fogalmát lényegében ugyanúgy határozza meg, mint a 2000/115 határozat I. mellékletének vonatkozó rendelkezései. Ugyanakkor az „egynyári (a talajt egy gazdasági évnél rövidebb ideig igénybevevő) fűfélék” kizárása az „állandó legelő” fogalmából nem ismétlődik meg, és az „állandó legelő” lehetséges hasznosítása kiegészül a „megújuló energia előállításával”.
A német jog
22.
A 2004. július 21‑i szövetségi Direktzahlungen‑Verpflichtungengesetz (a közvetlen kifizetésekről és az azokhoz kapcsolódó kötelezettségekről szóló törvény) az 1782/2003 rendelet és annak végrehajtására elfogadott, különös tekintettel az állandó legelőknek a közvetlen kifizetéseket igénylő mezőgazdasági üzemekben történő fenntartásáról szóló jogi aktusok végrehajtását szolgálja. Dinamikusan hivatkozik az uniós jogszabályok mindenkor alkalmazandó változatára, és összhangba hozták azokkal a szövegek 2009‑ben történt felülvizsgálata révén. A fenti jogszabály 3. §‑ának (1) bekezdése értelmében a Landok kötelesek gondoskodni arról, hogy számottevően ne csökkenjen az állandó legelők aránya. Az 5. § (3) bekezdésének 1. pontja értelmében a tartományok felhatalmazást kapnak arra, hogy megtiltsák vagy korlátozzák a legelő felszántását (
16
), amennyiben az állandó legelők aránya több mint öt százalékkal csökkent.
23.
A Land Schleswig‑Holstein (Schleswig–Holstein tartomány) ennek alapján fogadta el 2008. május 13‑án a Landesverordnung zur Erhaltung von Dauergrünlandot (az állandó legelők fenntartásáról szóló tartományi rendelet). E rendelet 1. §‑ának (1) bekezdése értelmében, ha az egységes támogatási kérelmek alapján megállapítást nyer, hogy az állandó legelők aránya több mint öt százalékkal csökkent, ezt a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság közzéteszi. A 2. § (1) bekezdése értelmében a mezőgazdasági üzemek közvetlen kifizetéseket igénylő tulajdonosai a megállapítás közzétételét követően a közvetlen kifizetések folyósításának időtartama alatt nem szánthatják fel (
17
) a 796/2004 rendelet 2. cikkének 2. pontja értelmében vett állandó legelőket. Ugyanakkor a 2. § (2) bekezdése lehetővé teszi, hogy a 2. § (1) bekezdésétől eltérően a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság engedélyezze az állandó legelő felszántását. A szövetségi jogszabálytól eltérően az állandó legelők fenntartásáról szóló rendelet csak és kifejezetten a 796/2004 rendeletre hivatkozik, nem pedig az adott időpontban alkalmazandó uniós jogszabályokra, és azt a jelek szerint a második szabályozás bevezetését követően nem frissítették.
24.
2008. június 23‑án az illetékes hatóság közzétette, hogy Schleswig‑Holsteinben az állandó legelők aránya több mint 5%‑kal csökkent, és így az állandó legelők fenntartásáról szóló rendelet 1. §‑ának (1) bekezdése alapján a következő napon hatályba lép a szántási tilalom.
Tényállás, eljárás és a kérdések
25.
Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés szerint M. Grund mezőgazdasági termelő Schleswig–Holsteinben, és minden évben igényel támogatást. Kérelmeiben 1998/1999‑től azt tüntette fel, hogy két földterületen (Hohenkampban és Herrbuschban) szántóföldi gyepet (Ackergras) termeszt. 2005‑ben mindkét földterületre talajlazítást (
18
) követő felülvetéssel füveshere‑magokat (Kleegras) vetett, és azokat 2005‑től 2008‑ig füveshere‑területekként jelentette be. 2009‑ben mindkét földterületet ismét szántóföldi gyepes területként hasznosította. 2010‑ben a hohenkampi táblát haszonbérbe adta, és annak tekintetében azóta kaszálórétként nyújtják be a támogatási kérelmeket. A herrbusch‑i táblán 2010 óta egy engedély alapján silótakarmányt termesztenek, aminek következtében egy másik földterületen állandó legelőt kellett létrehozni. (
19
)
26.
2009. január 9‑i levelével a Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig‑Holstein (Schleswig–Holstein tartományának mezőgazdasági, környezetvédelmi és vidékfejlesztési tartományi hivatala, a továbbiakban: Landesamt) azt közölte M. Grunddal, hogy a táblákat az állandó legelők közé sorolta át, mert azokat 1998‑tól 2008‑ig legalább hat éven keresztül folyamatosan legelőként hasznosították. Egyúttal felhívta a figyelmet arra, hogy a táblákra vonatkozik az állandó legelők fenntartásáról szóló rendelet szerinti szántási tilalom.
27.
M. Grund vitatta az átminősítést (nyilvánvalóan azért, mert a hohenkampi táblát szántóként magasabb áron tudta bérbe adni), és alapvetően azt állította, hogy a föld nem állandó legelő. A szántóföldi gyepes területek nem minősülnek állandó legelőnek, mert azokat egy vagy két év használat után felszántják. (
20
) Az állandó legelő olyan földterület, amelyen állandó jelleggel ugyanaz a fűféle nő. A szántóföldi gyepes területek nem rendelkeznek az ehhez kapcsolódó különleges ökológiai értékkel. Mindenesetre a füves heréről a szántóföldi gyepre történő áttérés vagy visszatérés vetésforgónak minősül, ami kizárja állandó legelő létrejöttét, és véget vet az éppen állandó legelőként történő hasznosításnak.
28.
A Landesamt arra hivatkozik, hogy a rendszeresen felszántott szántóföldi gyepes területek egy tekintet alá esnek a természetes állandó legelőkkel. Döntő jelentőséggel az bír, hogy folyamatosan ugyanazt a növényt termesszék; ellenkező esetben vetésforgóról van szó. Miután azonban öt éven keresztül mindkét földterületen folyamatosan szántóföldi gyepet termesztettek, a füves herével ezt követően történt bevetés ellenére állandó legelőről van szó.
29.
M. Grund keresetét első fokon elutasították azon az alapon, hogy mivel 2003‑ig vagy 2004‑ig mindkét táblán legalább öt éve szántóföldi gyepet termesztett, állandó legelőről van szó. Az egyszer már megszerzett állandólegelő‑jelleg nem vész el különféle egynyári takarmánynövények vetésforgója miatt. M. Grund ezen ítélet elleni fellebbezését elutasították azzal az indokkal, hogy azon kérdéstől függetlenül, hogy mi a helyzet akkor, ha valamely fűféléről vagy egyéb egynyári takarmánynövényről más mezőgazdasági növényre térnek át, a valamely fűféléről más egynyári takarmánynövényre történő áttérés nem érinti a fennálló állandólegelő‑jelleget.
30.
M. Grund további felülvizsgálati kérelme a kérdést előterjesztő bíróság előtt van, amely a következő kérdésben vár döntést:
„A [796/2004] rendelet 2. cikkének 2. pontja értelmében vett állandó legelőnek minősül‑e a mezőgazdasági földterület, ha azt jelenleg és legalább öt éve gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények termesztésére használják, a földterületet azonban ezen időszakban felszántják, és az addigi egynyári takarmánynövény (a jelen esetben: füves here) helyett más egynyári takarmánynövényt (a jelen esetben: szántóföldi gyepet) vetnek bele, vagy ilyen esetekben az állandó legelő létrejöttét kizáró vetésforgóról van‑e szó?”
31.
M. Grund, a Landesamt, a német kormány és a Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtott be, és a 2014. február 6‑án tartott tárgyaláson szóbeli észrevételeket terjesztett elő.
Az alkalmazandó uniós jog
32.
A Bizottság előterjesztése szerint az időbeli hatály alapján a második közvetlen támogatási rendszer alkalmazandó, nem pedig az első, mivel a két érintett földterület státuszát a 2010‑es, illetve a 2011‑es állapot szerint kell megítélni. A Landesamt véleménye szerint, mivel az állandó legelők fenntartásáról szóló rendelet a 796/2004 rendeletre hivatkozik, az első szabályozás rendelkezéseit kell értelmezni. M. Grund elfogadja a 796/2004 rendeletre történő hivatkozást, de felhívja a figyelmet arra, hogy az uniós jog elsőbbségének azt kell jelentenie, hogy a második szabályozás közvetlenül alkalmazandó. A német kormány szerint a kérdés lényegtelen, mivel a fogalommeghatározások mindkét szabályozáson belül lényegében azonosak.
33.
Számomra egyértelműnek tűnik, hogy ha a nemzeti eljárás szerint a földterületek státuszát a 2010‑es, illetve a 2011‑es állapot szerint kell megítélni, az akkor hatályban lévő uniós jogszabályokat – vagyis a második szabályozást – kell értelmezni és alkalmazni. Az a tény, hogy az állandó legelők fenntartásáról szóló rendelet továbbra is a 796/2004 rendeletre hivatkozik, lényegtelen. A nemzeti jogszabályok nem terjeszthetik ki a közvetlenül alkalmazandó olyan uniós jogszabályok érvényességét vagy hatályát, amelyeket hatályon kívül helyeztek, és amelyeket más jogszabályok váltottak fel.
34.
Ugyanakkor az előzetes döntéshozatalra utaló végzésből úgy tűnik, hogy az alapeljárás elsősorban egy 2009. január 9‑én meghozott határozat ellen benyújtott keresetre vonatkozik. A második szabályozást alkotó jogszabályokat akkoriban még nem fogadták el, jóllehet a 73/2009 rendelet, bár 2009. február 1‑jén lépett hatályba, 2009. január 1‑jétől alkalmazható (
21
)(az 1120/2009 rendelet és az 1122/2009 rendelet csak 2010. január 1‑jén lépett hatályba). Ilyen körülmények között, ha a kérdés lényege egy 2009. január 9‑én hozott határozat érvényessége, egyértelműen az első szabályozás jogszabályait kell értelmezni és alkalmazni. Ugyanakkor az időpont megállapítása az egyes földterületek tekintetében nemzeti eljárásjogi kérdés, amelyben e Bíróságnak nincs hatásköre dönteni.
35.
Szerencsére, ahogyan arra a német kormány és a Bizottság rámutatott, a feltett kérdést illetően nincs lényegi különbség a két uniós jogszabálycsomag között, így ténylegesen nem merül fel az értelmezésbeli különbség problémája. Ezért a kérdést előterjesztő bíróságnak kell az előtte lévő eljárás körülményei között eldöntenie, mely konkrét uniós rendeletek irányadók.
Kapcsolódó kérdések
36.
A Landesamt két kérdést vet fel, amelyeket az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben nem említenek, és amelyeket szeretné, ha a Bíróság figyelembe venne. Először is, jóllehet megállapították, hogy a szántóföldi gyepről füves herére való áttérés 2005‑ben talajlazítást követő felülvetéssel történt, az nem nyert megállapítást, hogy a szántóföldi gyepre való visszatérés 2009‑ben nem egyszerűen a füves here aránya természetes visszaszorulásának eredménye volt‑e. Másodszor, az alapeljárás felei között egy további kérdés is felmerül, mégpedig az, hogy az állandólegelő‑jelleget nem szerezték‑e meg már 1998 vagy 1999 és 2004 között; M. Grund fenntartja, hogy – jogi fikcióval élve – a 2003‑as szántóként történt bejelentése számít, (
22
) míg a Landesamt szerint csak a legelőként való tényleges használat releváns.
37.
Nem hiszem, hogy a Bíróságnak a jelen eljárásban vizsgálnia kellene, hogy a földterületek minősítésének a tényleges használat, vagy pedig „jogi fikcióval” élve, a 2003‑as bejelentés alapján kell‑e történnie. Ez egy olyan kérdés, amely nem kapcsolódik a feltett kérdéshez, és amelyre vonatkozóan nem terjesztettek elő érveket. Továbbá a Landesamt észrevételei alapján úgy tűnik, hogy a kérdés az alsóbb fokú bíróságok előtt felmerült ugyan, de a jelenleg a kérdést előterjesztő bíróság előtti eljárásnak nem képezte részét. Ha e kérdés a Bíróság jelen ügyben hozott döntését és a nemzeti eljárás során ennek nyomán meghozott határozatot követően még mindig eldöntésre vár, az illetékes nemzeti bíróság adott esetben újabb kérdéssel fordulhat a Bírósághoz.
38.
Ugyanakkor, ha valamely legelő természetes módon átváltozhat füveshere‑területből tisztán füves területté, ez egy olyan kérdés, amely releváns lehet annak eldöntése során, hogy az állandó legelő fenntartásához képest mi minősül vetésforgónak.
Az ügy érdeméről
39.
M. Grund és a német kormány szerint a feltett kérdést úgy kell megválaszolni, hogy az adott körülmények között vetésforgóról van szó, és a földterületet nem állandó legelőnek kell minősíteni, míg a Landesamt és a Bizottság ellentétes választ javasol. A probléma értékelése előtt felvázolom az ellentétes véleményeket.
Az állandólegelő‑jelleg elvesztése melletti érvek
40.
M. Grund szerint a 796/2004 rendeletben az „állandó legelőt” a „szántóhoz képest” határozták meg, amelyre „vetésforgó” alkalmazandó, amely egy olyan fogalom, amelyet a közvetlen támogatási szabályozás nem határoz meg. Ugyanakkor igazgatási és termelési szempontból a vetésforgóra a 2000/115 határozatban szereplő fogalommeghatározás használatos. Ebbe beletartozik a növények váltogatása, ha nem is évente, de ötévente legalább kétszer. Ebben az értelemben a füves here és a perje például különböző növénynek számít. A gyepborítást nem szükséges elpusztítani – a fogalommeghatározás szerint nincs szükség szántásra, és a felülvetés is elfogadott. Az 1200/2009 rendelet II. mellékletének II.2.01.09.01. pontjában szereplő időszakos gyep meghatározása egyértelművé teszi, hogy a fűkeverékek váltogatása vetésforgónak minősül.
41.
Ezzel szemben a 796/2004 rendelet 4. cikke arra utal, hogy az állandó legelőn legalább öt évig ugyanazt az egynyári takarmánynövényt tartják fenn, és egy másik fajtára való bármely átérés megszakítja az ötéves időszakot. A cél ökológiai jellegű. A legelő felszántásával szén és nitrogén szabadul fel, amelynek mennyisége annál nagyobb, minél hosszabb ideig hevert a föld parlagon. A környezeti előnyök, különösen a biológiai sokféleség csak akkor elég jelentős ahhoz, hogy védelmet nyújtson, ha ugyanazon gyepréteg több mint öt évig parlagon hevert.
42.
A német kormány megjegyzi, hogy ahhoz, hogy a kérdéses földterületek állandó legelőnek minősüljenek, két feltételnek kell teljesülnie a vonatkozó időpontot megelőző ötéves időszak alatt: hogy gyep vagy más egynyári takarmánynövény nőjön, és ne legyen vetésforgó. Az első feltétel teljesülésével kapcsolatban nincs vita; a kérdés az, hogy az adott időszak alatt sor került‑e vetésforgóra.
43.
A „vetésforgót” a közvetlen támogatási szabályozás nem határozza meg, de a 2000/115 határozat vagy az 1200/2009 rendelet mellékleteiben szereplő fogalommeghatározást át lehet ültetni. Mindkét rendelkezéscsomag az állandó legelő ugyanazon fogalmán alapul, ezért a vetésforgó fogalmának is azonosnak kell lennie; értelmetlen lenne a vetésforgó fogalmát eltérően meghatározni a két jogszabályi környezetben, hacsak nincs valamilyen objektív indok, márpedig nincs.
44.
A vetésforgó esetén a korábbi növényzetet megsemmisítik és újat vetnek a helyére, legalább ötéves időközönként. A szántóföldi gyep füves herével történő felváltása a növényzet megváltozásának minősül, mivel a vetésforgóban a füves herét hagyományosan a talaj nitrogénnal való dúsítására használják. Az uniós jogban semmi sem utal arra, hogy a különböző egynyári takarmánynövények váltogatása ne minősülne vetésforgónak. Az állandó legelő és más használat közötti váltásra való hivatkozás nem vonatkozik a különböző fű‑ vagy egynyári takarmánynövény‑fajták váltogatására; a közvetlen támogatási szabályozás (az 1782/2003 rendelet 5. cikkének (2) bekezdése és a 73/2009 rendelet 6. cikkének (2) bekezdése) célja, hogy a területet legelőként megtartsa, ahelyett hogy szántóként használnák, mindkettőt tágan értelmezve (az agrárstatisztikai szabályozás kiveszi az időszakos gyepet az állandó legelő fogalmából, és ezzel a szántó fogalmába veszi fel). Mind az 1782/2003, mind pedig a 73/2009 rendeletet kifejezetten környezetvédelmi cél vezérli; a legelő ökológiai előnyei (biológiai sokféleség, magas humusztartalom, nagyobb mennyiségű szén‑dioxid megkötése) csak az után jelentkezik, hogy öt éven át nem kerül sor szántásra és más növény vetésére. Az alapeljárásban egy olyan helyzetről van szó, amikor növényeket (szántóföldi gyepet és füves herét) ötévesnél rövidebb időszakonként váltogattak. Ezért vetésforgó valósult meg, és az állandó legelőnek való minősülés kizárt.
Az állandólegelő‑jelleg fenntartása melletti érvek
45.
A Landesamt szerint először is a 796/2004 rendelet 2. cikkének (2) bekezdéséből következik, hogy a szántással nem ér véget a földterület legelőként való hasznosítása, amennyiben ezt követően továbbra is legelőként használják. A rendelkezés nem hivatkozik a földterületen végzett munkára, csak arra, hogy miként hasznosítják. A fenti rendelet 4. cikkének (1) bekezdése (és még egyértelműbben az 1122/2009 rendelet német nyelvi változata) egy másik használatra való áttérésre utal. A 796/2004 rendelet 4. cikkének (2) bekezdése megerősíti ezt azzal, hogy (a német nyelvi változatban) a föld más célra való hasznosítása érdekében történő felszántására utal. A 2. cikk (2) bekezdése – az egynyári takarmánynövények termesztésére való utalással – szintén megerősíti, hogy az állandó legelőt nem kell legeltetésre használni, hanem aratható, ami egy olyan eljárás, ami ökológiai szempontból semmivel sem előnyösebb, mint a szántás.
46.
Másodszor, az a tény, hogy a legelőként való hasznosítás fajtája változik, nem jelenti azt, hogy ez megszakítaná a legelőként való hasznosítás időszakát. A 796/2004 rendelet 2. cikkének (2) bekezdése szembeállítja a „gyep vagy más egynyári takarmánynövény termesztését” a „vetésforgóval”. Ezért ha gyepet vagy más egynyári takarmánynövényt termesztenek (akár felváltva), nincs szó vetésforgóról. A 4. cikk (2) bekezdése továbbá szembeállítja az „állandó legelőként hasznosított földterületet” (amelyen gyepet vagy más egynyári takarmánynövényt termesztenek) az „egyéb [vagyis a gyep vagy más egynyári takarmánynövény termesztésén kívül bármely más] célra hasznosított földterülettel” és (a német nyelvi változatban) az újravetésre utal, ha az egyéb célra történő hasznosításról visszaváltanak az állandó legelőként való hasznosításra – ez egy olyan utalás, ami egyedül azt jelentheti, hogy a földterületet nem vetették be fűmaggal vagy egyéb egynyári takarmánynövénnyel (a visszaváltás gondolata a többi nyelvi változatban ugyanerre utal). Ezzel ellentétben két, állandó legelőként történő, egymás utáni hasznosítás folyamatos állandó legelőként való hasznosításnak tekintendő. Ami az 1200/2009 rendelet II. mellékletének 2.01. pontjában (vagy a 2000/115 határozat I. mellékletének D.II. pontjában) foglalt „vetésforgó” magyarázatát illeti, ez csak az uniós mezőgazdasági üzemszerkezeti felmérésekre vonatkozik, és nem érinti az állandó legelő fenntartásának kötelezettségét; mindenesetre nem részletezi, hogy a „növényzet” egy adott növényt vagy növénykategóriát jelent‑e.
47.
Végezetül a Landesamt előterjeszti, hogy még ha egy másik egynyári takarmánynövényre való áttérést az állandólegelő‑jelleg megszerzésére vonatkozó ötéves időszak megszakításának tekintenénk is, akkor sem tekinthető úgy, hogy ezzel megszűnne a már egyszer megszerzett jelleg.
48.
A Bizottság egyetért azzal, hogy a szóban forgó földterületre vetett szántóföldi gyep és a füves here „gyepnek vagy más egynyári takarmánynövénynek” minősül. A kérdés, hogy a kettő váltogatása vetésforgónak minősül‑e. Ezek a szavak nincsenek meghatározva a vonatkozó jogszabályokban, így azokat az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően az általános nyelvhasználatban elfogadott szokásos jelentésük szerint kell értelmezni, figyelembe véve azon szövegkörnyezetet, amelyben a kifejezéseket használják, és azon szabályozás célkitűzéseit, amelynek e kifejezések részét képezik.
49.
Ahogy a kérdést előterjesztő bíróság is megjegyezte, a vetésforgó szokásos jelentése az általános nyelvhasználatban magában foglalja, hogy egyik növényről egy másikra váltsanak át, és az alapeljárásban szóban forgó váltást néhányan ide tartozóként érthették.
50.
Ugyanakkor az a szisztematikus szövegkörnyezet, amelyben a kifejezést használják, inkább azt mutatja, hogy a vetésforgóba nem tartozik bele az ilyen váltás. Az 1120/2009 rendelet 2. cikkének c) pontja szerinti „állandó legelő” fogalommeghatározásába beletartozik minden fű‑ és egynyári takarmánynövény‑fajta, így az egyik fajtáról a másikra történő váltás nem érinti az állandó legelőnek való minősülést. A 2. cikk b) pontja arra utal, hogy az „állandó legelő” az „ültetvény” alkategóriája, de nem osztható további alkategóriákra, ahogy azt az állandó legelő fenntartásának az 1122/2009 rendelet 4. cikkének (1) és (2) bekezdésében meghatározott alapgondolata is megerősíti, vagyis hogy el kell kerülni az állandó legelőn kívül más haszonnövényre való áttérést. Ebben a tekintetben a többi nyelvi változat világosabb a németnél. Az „Umbruch” főnév vagy az „umbrechen” ige használatából nem lehet arra következtetni, hogy a szántás önmagában (anélkül, hogy egy másik haszonnövényre térnének át) megszakítja az állandó legelő folytonosságát.
51.
Az állandó legelő fenntartásának célja azon a tudományos kutatáson alapszik, amely azt mutatja, hogy az állandó legelő általában pozitív hatással bír az üvegházhatású gázok kibocsátására, megelőzve a talajeróziót és fenntartva a biológiai sokféleséget. A hatás ugyanaz, ha egy állandó legelőként hasznosított területen az egyik fűfajtáról vagy egynyári takarmánynövényről egy másikra térnek át. Az alapeljárásban szóban forgó áttérés tehát nem érinti a folyamatos állandó legelőnek való minősülést.
Értékelés
52.
Az állandó legelőnek a közvetlen támogatási szabályozásban szereplő fogalommeghatározása, amely szerint „gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövény természetes (vetés nélküli) vagy művelés útján (vetéssel) történő termesztésére használt, a mezőgazdasági üzem vetésforgójában legalább öt éve nem szereplő földterület” (
23
), két feltételt tartalmaz. Míg a „gyep vagy egynyári takarmánynövény” meg van határozva (együtt, kategóriaként), (
24
) addig más növények (kategóriái) nincsenek. A „vetésforgó” fogalommeghatározása szintén nem szerepel ezekben a jogszabályokban. A „vetésforgó” meghatározásának hiánya azt jelenti – amint azt a Bírósághoz benyújtott írásbeli észrevételek is jól mutatják –, hogy az „állandó legelő” fogalma különbözőképpen értelmezhető. A földterület hasznosítás‑e a mérvadó: „gyep vagy egyéb egynyári növény” termesztése más növények helyett? (
25
) Vagy az számít, hogy mi történik a földdel – vagyis hogy milyen technikákat alkalmaznak rajta? A szántóföldi gyep (Ackergras) és a füves here (Kleegras) ugyanazon kultúrának tekintendő‑e (mivel mindkettő a „gyep és egyéb egynyári takarmánynövények” (
26
) meghatározása alá esik)? Vagy pedig különböző kultúrák, így az egyikről a másikra való áttérés vetésforgónak minősül?
53.
További kérdésként merülhet fel: „Van‑e bármilyen jelentősége annak a sorrendnek, ahogy a két feltétel a rendeletben megjelenik?”. Ha van, akkor először azt a kérdést tehetnénk fel, hogy: „Ezt a földterületet jelenleg »gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövény« borítja?”. Az erre e kérdésre adott igenlő válasz esetén tovább kérdeznénk, hogy: „Azért hasznosítják a földet jelenleg így, mert vetésforgó rendszert alkalmaznak – és a jelenlegi növényzetet fel fogják váltani (mivel? egy azonos kategóriájú vagy pedig más fajta haszonnövénnyel?) – vagy pedig a »gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövény« már több mint öt éve terem ott?”. Ha ez utóbbi, akkor a föld állandó legelőnek minősül.
54.
Itt meg kell jegyezni, hogy nem állt a Bíróság rendelkezésére szakértői bizonyíték arra vonatkozóan, hogy a) az agronómusok szerint mi a vetésforgó célja és lényegi ismérvei és b) a gyep és egyéb egynyári takarmánynövények közötti váltás megfelelne‑e ennek a célnak vagy ismérveknek. Ezért úgy érzem, nem tudom a következő elemzést egy olyan feltételezésre alapozni (márpedig többről nem lehet szó), hogy a jogalkotó „bizonyosan úgy gondolta”, hogy a „gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövényt” az „egyéb növényekkel” szembeállítva kell értelmezni, és így az előbbi kategórián belüli váltás semmiképp nem minősülhet vetésforgónak.
55.
Ezért én abból indulok ki, hogy ahhoz, hogy egy földterület állandó legelőnek minősüljön, két feltételnek kell teljesülnie: a földterületet „gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövény” borítsa legalább öt éve és a mezőgazdasági üzem vetésforgójában ne szerepeljen ugyanezen idő alatt. Ezeknek a feltételeknek egyidejűleg kell teljesülniük: ha csak az egyik teljesül, a föld nem minősülhet állandó legelőnek; ugyanakkor, ha mindkettő teljesül, állandó legelőnek kell minősíteni.
56.
Ha a két feltételnek egyidejűleg kell teljesülnie, akkor logikailag lehetséges, hogy az egyik feltétel teljesül, a másik viszont nem. Mivel nincs egyértelműen kimondva, hogy a „gyepet és egyéb egynyári takarmánynövényt” egységként kell kezelni annak eldöntésekor, hogy vetésforgót alkalmaztak‑e, ezért lehetségesnek kell lennie, hogy vetésforgót alkalmazzanak, miközben gyepet vagy egyéb egynyári takarmánynövényt tartanak fenn.
57.
Következésképpen nem elég azt mondani, ahogy a Landesamt és a Bizottság állította, különösen a tárgyaláson, hogy annak eldöntése során, hogy a földterület elvesztette‑e „állandólegelő‑jellegét”, egyszerűen az számít, hogy áttértek‑e a gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövény termesztéséről egyéb, különösen szántóként történő hasznosításra. Ez az egyik lehetőség, egy másik pedig az, hogy a gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények kategóriáján belül vetésforgót alkalmaznak.
58.
Az alapeljárásban, úgy tűnik, az egyes földterületekre irányadó időpontot megelőző legalább öt évig mindkét földterületet valamilyen fajta gyep vagy egynyári takarmánynövény borította. A kérdés tehát az, hogy az adott típus ezen időszak alatt történt megváltoztatásának módja vetésforgónak minősül‑e.
59.
Egyfelől számomra egyértelműnek tűnik, hogy a füves heréről a tisztán fűre való áttérés a füves here arányának természetes visszaszorulása (
27
) eredményeképp nem felelne meg a vetésforgó sem az általános nyelvhasználat szerinti értelemben vett, sem a mezőgazdaságban használatos, sem pedig a 2000/115 határozat I. mellékletének D. szakaszában vagy az 1200/2009 rendelet II. mellékletének II.2.01. pontjában meghatározott fogalmának.
60.
Másfelől a „gyep és egyéb egynyári takarmánynövény” kategóriáján belüli vetésforgó feltehetően megvalósul, ha a földterületet felszántják, a korábbi növényzetet eltávolítják, és más gyep‑ vagy egynyári takarmánynövény‑fajtával újra bevetik (a kérelmet előterjesztő bíróság kérdésében ezt a forgatókönyvet fogalmazta meg), különben ilyen vetésforgó soha nem tudna megvalósulni.
61.
Az utóbbi forgatókönyv alapján ezért nehéz a feltett kérdést másképp megválaszolni, mint hogy az adott körülmények között vetésforgóról van szó, és a földterületet nem állandó legelőnek kell minősíteni.
62.
Ugyanakkor a ténylegesen feltett kérdésben felvázolt forgatókönyv (felszántás a korábbi növényzet eltávolításával és egy más gyep‑ vagy egynyári takarmánynövény‑fajtával történő bevetés) nem egészen ugyanaz, mint ami az előzetes döntéshozatalra utaló végzés tényleírásában szerepel (talajlazítás és felülvetés részben más egynyári takarmánynövény‑fajtával). A kettő közötti eltérés feltehetőleg annak tudható be, hogy a nemzeti bíróság a kérdés megfogalmazásakor a jogszabály német változatának nyelvezetét használta, amely kifejezetten szántásra utal, míg a többi nyelvi változat áttérést jelentő kifejezést használ.
63.
Következésképpen, hogy teljesebb választ tudjunk adni, érdemes megvizsgálni az olyan változtatásokat, amelyek kevésbé radikálisak, mint a szántás és más fajtával való újravetés, ám radikálisabbak, mint egy keveréken belüli egynyári takarmánynövény‑fajták természetes visszaszorulása vagy elterjedése: például a) szántás és újravetés ugyanazzal a gyep‑ vagy egynyári takarmánynövény‑fajtával vagy b) talajlazítás és felülvetés részben más gyep‑ vagy egynyári takarmánynövény‑fajtával.
64.
Egyetértek a Bizottsággal abban, hogy (szükséges fogalommeghatározás hiányában) a „vetésforgó” kifejezést az általános nyelvhasználatban elfogadott szokásos jelentés szerint kell értelmezni, figyelembe véve azon szövegkörnyezetet, amelyben a kifejezéseket használják, és azon szabályozás célkitűzéseit, amelynek e kifejezések részét képezik. (
28
) Ez a megközelítés a jogszabályok többi részének nyelvi változatait tekintve még inkább szükségesnek tűnik, ahol a „használat megváltoztatása” általános jelentéssel bíró kifejezést használnak a legtöbb, vagy az összes többi nyelvi változatban, míg a német változat a föld vagy talaj „feltörését” jelentő igét használ, nyilvánvalóan az első, vagy legalábbis alapos felszántásra utalva.
65.
Ha a „vetésforgó” hétköznapi nyelven vett értelmét vesszük, úgy vélem, hogy a 63. pontban szereplő a) és b) példám közül valószínűleg sem egy laikus, sem egy mezőgazdasági termelő nem minősítené egyiket sem annak. Az a) példát tekintve a vetésforgóba mindenképp beletartozik a haszonnövény‑váltás, gyakran a talaj egyensúlyának fenntartása érdekében. Az ugyanazzal a haszonnövénnyel történő bevetés esetén ez nem következik be. A b) példa tekintetében a felülvetést (rendszerint talajlazítást követően) általánosan egy meglévő gyepterület megújítására alkalmazzák (legalábbis a mezőgazdaságon kívül, a pázsit vagy sportpályák esetében), nem pedig azért, hogy egy új fűfajtára térjenek át. Esetünkben úgy tűnik, csak részben tértek át egy új típusú kultúrára (füves heréről szántóföldi gyepre).
66.
Azon szövegkörnyezet vizsgálata során, amelyben a „vetésforgót” az irányadó jogszabályokban használják, véleményem szerint elsősorban magukra a közvetlen támogatási jogszabályokra kell szorítkoznunk. Az agrárstatisztikai szabályozásnak más célja van, így (a német kormány véleményével szemben) nem feltételezhetjük, hogy a kifejezés mindkét szövegkörnyezetben azonos jelentéssel bír. Ugyanakkor, ha a közvetlen támogatási szabályozás szövegkörnyezetének és céljának fényében értelmezve ugyanarra a jelentésre jutnánk, mint ami a statisztikai szabályozásban szerepel, ez utóbbi nyújthatna némi támpontot.
67.
A közvetlen támogatási szabályozás vonatkozásában a „szövegkörnyezet” és a „cél” követelménye összefonódik.
68.
A szóban forgó rendelkezések deklarált célkitűzése a jelenlegi állandó legelők fenntartásának ösztönzése, nagyarányú szántóföldi művelésbe vonásuk megelőzése érdekében, mivel az állandó legelők kedvező hatással vannak a környezetre. (
29
)
69.
Az észrevételeket előterjesztő valamennyi fél egyetért abban, hogy a gyep a környezet szempontjából előnyös, ám M. Grund és a német kormány azt állítja, hogy az előnyös hatás csak akkor jelentkezik, ha a gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövény öt vagy több éven keresztül zavartalanul nő, míg a Bizottság azt állítja, hogy a hatás akkor is pozitív marad, ha az adott időszak alatt a fedőréteg adott fajtája megváltozik. Mivel ez egy olyan ténykérdés, amelyre vonatkozóan egymásnak ellentmondó nézeteket terjesztettek elő, ám amit sem e Bíróságnak, sem pedig a kérdést előterjesztő bíróságnak nincs hatásköre eldönteni, (
30
) a kért értelmezést lehetetlen másra alapozni, mint a két rendelkezésre, amelyek szerint a földterület gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövény termesztésére való hasznosítása a környezet szempontjából önmagában előnyös, és az előny az így történő hasznosítás idejével arányosan növekszik, különösen, ha a fedőréteg zavartalanul nő.
70.
A közvetlen támogatási szabályozás az állandó legelő fenntartásának célját úgy próbálja elérni, hogy visszavonja a támogatást azoktól a mezőgazdasági termelőktől, akik nem tartják fenn a meglévő állandó legelőt. Az irányadó tanácsi rendeletek preambuluma megerősíti azt az elvet, hogy ha a mezőgazdasági termelő nem tesz eleget bizonyos köz‑, állat‑ és növény‑egészségügyi, illetve környezetvédelmi és állatjóléti előírásoknak, a közvetlen támogatás összege csökkenthető, vagy a termelő kizárható a támogatottak köréből – ez egy olyan kölcsönös megfeleltetési rendszer, amely a közvetlen kifizetések szerinti uniós támogatás szerves részét képezi. (
31
) Ez az állandó legelők fenntartása tekintetében a 4. cikk (1) bekezdésének és a 6. cikk (2) bekezdésének együttes olvasatából kiderül.
71.
A Bundesverwaltungsgericht ugyanakkor az előzetes döntéshozatalra utaló végzésében azt állítja, hogy M. Grundnak azért fűződik érdeke ahhoz, hogy kimondják, hogy a hohenkampi tábla nem állandó legelő, mert szántóként azt magasabb bérleti díjért tudja bérbe adni.
72.
Egy ilyen végkifejlet ellentétes lenne a szóban forgó szabályok céljaival. Ezért számomra úgy tűnik, hogy annak érdekében, hogy a fenti szabályok céljaival következetesek maradjunk, az állandó legelő (vetésforgó révén történő) más hasznosításba vonásának fogalmát úgy kell értelmezni, amely nem tesz lehetővé ilyen áttérést.
73.
Ha egy ilyen áttérés megtörténik, a továbbiakban nincsen semmilyen „fék” amely segítene fenntartani az állandó legelőt, és az állandó legelő visszaállítására irányuló bármilyen ösztönző minimális lenne, vagy nem is lenne, ha a szántóra a bérleti díj jelentősen magasabb. Ne feledjük, hogy a cél az állandó legelő fenntartása, nem pedig, hogy kívánság szerint lehessen váltogatni a legelő és a szántó között – és úgy tűnik, abban nincs vita, hogy a kívánt pozitív környezeti hatások annál nagyobbak, minél hosszabb ideig marad a földterület legelő.
74.
E tekintetben a meghallgatáson kifejtették, hogy főszabály szerint a talajlazítás és a felülvetés a szántáshoz és az újravetéshez képest a környezet szempontjából előnyösebb. Rendesen mindkettőt ősszel végzik, ám a talajlazítás és a felülvetés a korábbi növényzetet többnyire meghagyja, így a föld egész télen zöld marad, a fedőréteg pedig megújul tavasszal, míg a szántás és újravetés esetén a föld csupaszon marad egész télen. Következésképpen számomra úgy tűnik, hogy számít valamennyire, hogy milyen technikát alkalmaznak, ellentétben azzal, amit több fél is állított.
75.
Ha – amint arról az alapeljárásban tárgyalt esetben szó van – a felülvetés az egynyári takarmánynövény típusának részleges megváltozását (a szántóföldi gyep és a füves here között) eredményezi, ezt véleményem szerint nem lehet másképp megítélni, mint ha például a magkeverékben az egyik fajtának az aránya természetesen csökkenne. (
32
) Ez valójában valószínűleg pozitív hatással lenne a környezetre, mivel, ahogy azt a tárgyaláson előadták, ezzel elkerülhető lehet a műtrágya használatának szükségessége.
76.
Ezért azon a véleményen vagyok, hogy a rendeletek alkalmazásában vetésforgó valósul meg, ha a gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövény hasznosítású mezőgazdasági földterületet felszántanak, eltávolítva az adott növényzetet, és egy akár ugyanabba, akár más kategóriába eső, különböző növénnyel újra bevetik. (
33
) Ugyanakkor nem minősül vetésforgónak, ha a korábbi növényzetet nem távolítják el a föld felszántásával, hanem felülvetéssel részlegesen megváltoztatják.
77.
Megjegyzem továbbá, hogy az ilyen értelmezést tulajdonképpen alátámasztja, és nem aláássa az agrárstatisztikai szabályozás, amely kizárja a vetésforgót, amennyiben a földterületet legalább öt éven keresztül ugyanahhoz a növényhez használják, „miközben a korábbi növényt nem távolítják el és nem telepítenek újat”, vetésforgóról beszél azonban, ha „az újbóli vetés előtt a területet szántással vagy más módon törik fel, vagy másként, például gyomirtó szerrel pusztítják el a növényeket”. (
34
)
Végkövetkeztetések
78.
Valamennyi fenti megfontolásra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Bundesverwaltungsgericht (Németország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést a következőképpen válaszolja meg:
Mind a közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. január 19‑i 73/2009/EK tanácsi rendelet, mind pedig a 73/2009/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében, az említett rendeletben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. november 30‑i 1122/2009/EK bizottsági rendelet alkalmazásában, ha a mezőgazdasági földterületet legalább öt éve gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények termesztésére használják, és a földterületet ezen időszakban felszántják, a korábbi növényzetet eltávolítják, és más egynyári takarmánynövényt vetnek bele, ilyen esetekben az állandó legelőnek való minősülést kizáró vetésforgóról van szó. Ugyanakkor, ha a korábbi növényzetet nem távolítják el a föld felszántásával, hanem felülvetéssel részlegesen megváltoztatják, nem valósul meg vetésforgó, és a földterület állandó legelőnek minősül.
(
1
)	Eredeti nyelv: angol.
(
2
)	A vetésforgó általánosan „egy olyan mezőgazdasági gyakorlat, ahol ugyanazon földterületen egymás után adott ideig különböző növényeket termesztenek, hogy ezáltal fenntartsák a talaj termékenységét és csökkentsék a kártevők káros hatását” (Dictionary of Biology, Elizabeth Martin és Robert Hine, Oxford University Press, 2008.).
(
3
)	A közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról, továbbá a 2019/93/EGK, 1452/2001/EK, 1453/2001/EK, 1454/2001/EK, 1868/94/EK, 1251/1999/EK, 1254/1999/EK, 1673/2000/EK, 2358/71/EGK és a 2529/2001/EK rendeletek módosításáról szóló, 2003. szeptember 29‑i 1782/2003/EK tanácsi rendelet (HL L 270., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 40. kötet, 269. o.).
(
4
)	Az 1782/2003/EK tanácsi rendelet és a 73/2009/EK tanácsi rendelet által előírt kölcsönös megfeleltetés, moduláció, valamint integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer végrehajtására, valamint a 479/2008/EK tanácsi rendelet által előírt kölcsönös megfeleltetés végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2004. április 21‑i 796/2004/EK bizottsági rendelet (HL L 141., 18. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 44. kötet, 243. o.), módosítva.
(
5
)	A közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. január 19‑i 73/2009/EK tanácsi rendelet (HL L 30., 16. o.).
(
6
)	A 73/2009/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében, az említett rendeletben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. november 30‑i 1122/2009/EK bizottsági rendelet (HL L 316., 65. o.).
(
7
)	A megfogalmazásbeli különbségeket szögletes zárójelben jelzem
(
8
)	A 796/2004 rendeletben a többi változattól eltérően e rendelkezés német nyelvi változata az „umbrechen” igét használja, melynek jelentése feltör (talajt), vagyis (első alkalommal) felszánt vagy felás. Az 1122/2009 rendelet az „umwidmen” igét használja (szó szerinti jelentése „átminősít”). Ahol az angol változat az egyszerű „convert”, vagyis áttér igét használja, néhány más nyelvi változat kifejezetten „más használatra történő áttérésre” utal.
(
9
)	A német változat ismét az „umbrechen” igét használja mindkét rendeletben.
(
10
)	Mindkét rendelet német változatában a „földterület hasznosítását állítsák vissza állandó legelőre” fordulat a „Flächen wieder als Dauergrünland einzusäen” kifejezéssel szerepel (szó szerint: „a területeket újra állandó legelőként vessék be”).
(
11
)	A 73/2009 rendelet III. címében előírt egységes támogatási rendszer végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. október 29‑i 1120/2009/EK bizottsági rendelet (HL L 316., 1. o.).
(
12
)	A 796/2004/EK bizottsági rendelet módosításáról és helyesbítéséről szóló, 2005. február 11‑i 239/2005/EK bizottsági rendelet (HL L 42., 3. o.).
(
13
)	A tagállamok továbbá felhatalmazást kaptak, hogy az esettől függően az 1782/2003 rendelet IX. mellékletébe vagy az 1120/2009 rendelet I. mellékletébe további növényeket vegyenek fel. Ezekben a mellékletekben ugyanazok a különböző fajtájú gabonák, olajos magvak, fehérjenövények, len és kender van felsorolva, amelyek egyébként nem tekinthetők legelőnek. Ugyanakkor a tárgyaláson elhangzottak szerint Németország nem élt azzal a lehetőséggel, hogy ilyen növényeket vegyen fel a mellékletbe.
(
14
)	A 2002. július 24‑i 1444/2002/EK bizottsági rendelettel (HL L 216., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 36. kötet, 450. o.) módosított, a mezőgazdasági üzemek szerkezetére vonatkozó összeírásban felhasznált jellemzők meghatározásáról, mezőgazdasági termékjegyzékről, meghatározások alóli kivételekről, valamint régiókról és körzetekről szóló, 1999. november 24‑i 2000/115/EK bizottsági határozat (HL L 38., 1. o.).
(
15
)	A számosállategység‑együtthatók és a jellemzők meghatározása tekintetében a mezőgazdasági üzemek szerkezetére vonatkozó felmérésekről és a mezőgazdasági termelési módszereket vizsgáló felmérésről szóló 1166/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló, 2009. november 30‑i 1200/2009/EK bizottsági rendelet (HL L 329., 1. o.).
(
16
)	Az „umbrechen” igét használják, amely a 796/2004 rendelet német nyelvi változatában az angol „convert (to another use)” (áttér más használatra) vagy az azzal egyező jelentésű más nyelvekbeli igék megfelelőjeként szerepel.
(
17
)	Itt is az „umbrechen” igét használják.
(
18
)	A kérdést előterjesztő bíróság az „einschlitzen” igét használja.
(
19
)	Lásd a fenti 11. pontban hivatkozott 1782/2003 rendelet 5. cikkének (2) bekezdését és 73/2009 rendelet 6. cikkének (2) bekezdését.
(
20
)	A kérdést előterjesztő bíróság itt az „umbrechen” igét használja.
(
21
)	A 73/2009 rendelet 149. cikke.
(
22
)	Mind a 796/2004, mind pedig az 1122/2009 rendelet 3. cikke (4) bekezdésének a) pontja kimondja, hogy „az állandó legelőként hasznosított földterület a mezőgazdasági termelők által a 2003. évben bejelentett állandó legelőként hasznosított terület”.
(
23
)	A 796/2004 rendelet 2. cikkének (2) bekezdése és az 1120/2009 rendelet 2. cikkének c) pontja.
(
24
)	Lásd a fenti 10. pontot; a „legelő” és az „ültetvények” tekintetében lásd még a 11. pontot.
(
25
)	A vetésforgó egy kezdetleges formáját már a középkorban alkalmazták. Jellemzően egy hároméves sávos forgatáson alapult, amelynek során (például) búzát vetettek, majd árpát, majd pedig a földet egy évig parlagon hagyták, hogy regenerálódjon. A modern „vetésforgó” elterjesztését általában Charles Townshendnek, második Townshend vikomtnak (1674–1738) tulajdonítják, aki Norfolkban egy újfajta négyes vetésforgót vezetett be, melyet a németalföldi Waaslandban a termelők már alkalmaztak. Townshend tarlórépával és lóherével bővítette a hagyományos búza‑ és árpagazdálkodást (ezért kapta a „Turnip [tarlórépa] Townshend” gúnynevet) és úgy rendelkezett, hogy a forgatást keskeny sávok helyett négy önálló táblán alkalmazzák. A forgatás nyomán nem volt többé szükség arra, hogy a földet ugaron (és így terméketlenül) hagyják annak érdekében, hogy visszanyerje termőképességét, mivel (az emiatt gyakran „zöldtrágyának” nevezett) lóhere gyökérgümői megkötik a nitrátokat a talajban és így visszaadják azt, amit más növényzet, mint például a búza és az árpa elvesz. Townshend újítását széles körben követték, és az nagymértékben hozzájárult az ipari forradalmat megelőző mezőgazdasági forradalomhoz.
(
26
)	Adott esetben az 1782/2003 rendelet IX. mellékletében vagy az 1120/2009 rendelet I. mellékletében felsorolt egyéb növények is (ld. a fenti 13. lábjegyzetet).
(
27
)	Ld. a fenti 36. és 38. pontot.
(
28
)	Lásd például: Partena‑ítélet, C‑137/11, EU:C:2012:593, 56. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
29
)	Lásd a fenti 8. és 9. pontot.
(
30
)	A Bundesverwaltungsgericht kifejezetten azt állítja, hogy kötik a fellebbviteli bíróság ténymegállapításai, és nincs lehetősége saját megállapításokat tenni.
(
31
)	Lásd a fenti 8. és 9. pontot.
(
32
)	Lásd a fenti 36., 38. és 59. pontot.
(
33
)	Lehetséges, hogy a jogalkotó az általam az 54. pontban felvázolt elhatárolást akarta tenni. Ugyanakkor a rendelet szövege ezt nem mondja ki kifejezetten, és szakértői bizonyíték hiányában nem tudom bizonyosan javasolni a Bíróságnak, hogy ezt az értelmezést kell adni, és hogy az újonnan vetett növénynek más kategóriába kell esnie.
(
34
)	Lásd a fenti 18–21. pontot.