62005CC0019_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. I denne sag skal Domstolen tage stilling til et traktatbrudssøgsmål, som Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber (herefter »Kommissionen«) har anlagt mod Kongeriget Danmark (herefter »Danmark«). Kommissionen har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Danmark ved ikke at have betalt Kommissionen et beløb på 18 687 475 DKK (ca. 2 507 210 EUR) i egne indtægter samt morarenter heraf fra den 27. juli 2000 har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Fællesskabsretten, særligt artikel 10 EF samt artikel 2 og 8 i Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31. oktober 1994 om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter, og at Danmark tilpligtes at betale sagens omkostninger.
2. Denne sag er en fortsættelse af sag C-392/02 (2), hvori Domstolen opstillede princippet om, at medlemsstaterne er økonomisk ansvarlige for fejl begået af de nationale toldmyndigheder, som har medført en reduktion af Fællesskabets egne indtægter.
II – Retsforskrifter
3. Artikel 10 EF lyder som følger: »Medlemsstaterne træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af denne traktat, eller af retsakter udstedt af Fællesskabets institutioner. De letter Fællesskabet i gennemførelsen af dets opgaver.«
A – Bestemmelser om egne indtægter
4. Det bestemmes i EF-traktatens artikel 269, stk. 2: »Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet, fastsætter bestemmelserne vedrørende Fællesskabets ordning med egne indtægter, som det henstiller til medlemsstaterne at vedtage i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser.«
5. Selv om Kommissionens søgsmål først og fremmest støttes på Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31. oktober 1994 om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter (3) (herefter »afgørelse 94/728«), er det endvidere nødvendigt at undersøge Rådets afgørelse af 24. juni 1988 om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter (88/376/EØF, Euratom) (4) (herefter »afgørelse 88/376«), idet sagens faktiske omstændigheder delvist vedrører perioden forud for den 1. december 1995.
6. Ordningen med egne indtægter blev oprindeligt reguleret ved afgørelse 88/376. Denne afgørelse blev ophævet og erstattet af afgørelse 94/728, som i henhold til artikel 11, stk. 1, finder anvendelse fra den 1. december 1995.
1. Afgørelse 88/376
7. Det fremgår af artikel 2, stk. 1, i afgørelse 88/376, at egne indtægter, der opføres på Fællesskabernes budget, omfatter provenuet af:
– »a) afgifter, præmier, tillægs- eller udligningsbeløb, supplerende afgifter og lignende samt andre afgifter, som af Fællesskabernes institutioner er pålagt eller vil blive pålagt handelen med ikke-medlemsstater inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, såvel som afgifter og lignende, der er fastsat inden for rammerne af den fælles markedsordning for sukker
– b) told i henhold til den fælles toldtarif og anden told, der af Fællesskabets institutioner er pålagt eller vil blive pålagt handelen med ikke-medlemsstater, samt told af de produkter, der henhører under traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab
– c) anvendelse af en ensartet sats, som gælder for alle medlemsstater, på momsberegningsgrundlaget, der fastlægges ensartet for medlemsstaterne i henhold til fællesskabsregler; det grundlag, som en medlemsstat skal tage i betragtning med henblik på denne afgørelse, kan dog ikke overstige 55% af medlemsstaternes BNI
– d) anvendelse af en sats, som fastsættes inden for rammerne af budgetproceduren under hensyn til alle øvrige indtægter, på summen af alle medlemsstaternes BNI, der opstilles efter fællesskabsregler, vil blive omhandlet i et direktiv, der skal vedtages på grundlag af artikel 8, stk. 2, i denne afgørelse«.
8. Artikel 8, stk. 1 og 2, i afgørelse 88/376 bestemmer:
»1. Fællesskabets egne indtægter som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra a) og b), opkræves af medlemsstaterne i henhold til deres nationale love og administrative bestemmelser, som i givet fald tilpasses fællesskabsforskrifternes krav. Kommissionen foretager med regelmæssige mellemrum en gennemgang af de nationale bestemmelser, som medlemsstaterne meddeler den, meddeler medlemsstaterne de tilpasninger, som den anser for nødvendige for at sikre deres overensstemmelse med fællesskabsforskrifterne og aflægger rapport til budgetmyndigheden. Medlemsstaterne stiller de i artikel 2, stk. 1, litra a)-d), fastsatte indtægter til Kommissionens rådighed.
2. Uden at foregribe revisionen af regnskaberne og kontrollen af retmæssigheden og den formelle rigtighed i henhold til artikel 206a i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab, idet denne revision og kontrol først og fremmest skal vedrøre pålideligheden og effektiviteten af de nationale systemer og procedurer til fastlæggelse af grundlaget for de egne indtægter fra merværdiafgiften og fra BNI, og uden at foregribe de kontrolforanstaltninger, der træffes i medfør af samme traktats artikel 209, litra c), vedtager Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet, de bestemmelser, som er nødvendige for gennemførelsen af denne afgørelse, samt bestemmelserne vedrørende kontrollen med opkrævningen, overdragelsen til Kommissionen og indbetalingen af de i artikel 2 og 5 nævnte indtægter.«
2. Afgørelse 94/728
9. Artikel 2, stk. 1, i afgørelse 94/728 indeholder bestemmelse om, at egne indtægter, der opføres på Fællesskabernes budget, bl.a. omfatter såkaldte »traditionelle indtægter«, der hidrører fra:
– afgifter, præmier, tillægs- eller udligningsbeløb, supplerende afgifter og lignende samt andre afgifter, som af Fællesskabernes institutioner er pålagt eller vil blive pålagt handelen med ikke-medlemsstater inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik
– told i henhold til den fælles toldtarif og anden told, der af Fællesskabernes institutioner er pålagt eller vil blive pålagt handelen med ikke-medlemsstater
– moms-indtægter
– den såkaldte »BNI«-indtægt eller »supplerende« indtægt.
10. Ifølge artikel 2, stk. 3, i afgørelse 94/728 tilbageholder medlemsstaterne ved indbetaling af beløb i henhold til artikel 2, stk. 1, litra a) og b), 10% til dækning af opkrævningsomkostningerne. Ved artikel 2, stk. 3, i Rådets afgørelse 2000/597/EF, Euratom af 29. september 2000 om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter (5) er denne procentsats blevet forhøjet til 25% for beløb fastlagt efter den 31. december 2000.
11. Artikel 8 i beslutning 94/728 bestemmer:
»1. Fællesskabernes egne indtægter som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra a) og b), opkræves af medlemsstaterne i henhold til deres nationale love og administrative bestemmelser, som om nødvendigt tilpasses fællesskabsforskrifternes krav. Kommissionen foretager med regelmæssige mellemrum en gennemgang af de nationale bestemmelser, som medlemsstaterne meddeler den, meddeler medlemsstaterne de tilpasninger, som den anser for nødvendige for at sikre deres overensstemmelse med fællesskabsforskrifterne, og aflægger rapport til budgetmyndigheden. Medlemsstaterne stiller de i artikel 2, stk. 1, litra a)-d), fastsatte indtægter til Kommissionens rådighed.
2. […] Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet, [vedtager] de bestemmelser, som er nødvendige for gennemførelsen af denne afgørelse, samt bestemmelserne vedrørende kontrollen med opkrævningen, overdragelsen til Kommissionen og indbetalingen af de i artikel 2 og 5 nævnte indtægter.«
3. Bestemmelser, der har til formål at sikre kontrol med opkrævningen
12. De bestemmelser, der har til formål at sikre kontrol med opkrævningen, var på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i sagen indeholdt i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 om gennemførelse af afgørelse 88/376/EØF (herefter »forordning nr. 1552/89«) (6) . Forordningen blev ændret ved Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 1355/96 af 8. juli 1996 (7), som trådte i kraft den 14. juli 1996. Forordning nr. 1552/89 med ændringer blev konsolideret og erstattet af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1150/2000 af 22. maj 2000 om gennemførelse af afgørelse 94/728/EF, Euratom om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter (8) .
13. Det anføres i anden betragtning til forordning nr. 1552/89, at »Fællesskabet bør få rådighed over de egne indtægter, der er omhandlet i artikel 2 i afgørelse 88/376/EØF, Euratom, på den mest hensigtsmæssige måde, og der bør derfor fastsættes nærmere bestemmelser for, hvorledes medlemsstaterne skal stille de egne indtægter, som tillægges Fællesskaberne, til rådighed for Kommissionen«.
14. Artikel 2, stk. 1 og 1a, i forordning nr. 1552/89 opstiller betingelserne for, hvornår en fordring fra Fællesskabet på egne indtægter i form af told opstår:
»1. Ved anvendelsen af denne forordning er en fordring fra Fællesskabet på de i artikel 2, stk. 1, litra a) og b), i afgørelse 88/376/EØF, Euratom omhandlede egne indtægter fastlagt, så snart toldbestemmelsernes betingelser om bogføring af fordringen er opfyldt, og beløbet er meddelt debitor.
1a. Den i stk. 1 omhandlede fastlæggelse anses for at have fundet sted på den i toldbestemmelserne fastsatte bogføringsdato.«
15. Artikel 9, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1552/89 bestemmer, at »[s]om nærmere fastlagt i artikel 10 fører hver enkelt medlemsstat egne indtægter til kredit for den konto, som er oprettet med henblik herpå i Kommissionens navn hos medlemsstatens finansforvaltning eller hos det af medlemsstaten udpegede organ«.
16. Artikel 11 i forordning nr. 1552/89 bestemmer:
»Enhver forsinkelse af krediteringen af den i artikel 9, stk. 1, foreskrevne konto medfører, at den pågældende medlemsstat skal betale en rente, hvis sats er lig med den på forfaldsdagen på medlemsstatens pengemarked gældende rentesats for kortfristet statsfinansiering, forhøjet med 2 procentpoint. Denne sats forhøjes med 0,25 procentpoint for hver måneds forsinkelse. Den således forhøjede sats anvendes på hele forsinkelsesperioden.«
17. Det bestemmes i nævnte forordnings artikel 17, stk. 1 og 2:
»1. Medlemsstaterne skal træffe alle nødvendige foranstaltninger, for at de beløb, som svarer til de i henhold til artikel 2 konstaterede fordringer, stilles til Kommissionens rådighed efter de i denne forordning indeholdte regler.
2. Medlemsstaterne er kun fritaget for at stille beløb svarende til de konstaterede fordringer til Kommissionens rådighed, såfremt disse beløb ikke har kunnet inddrives på grund af force majeure. Medlemsstaterne kan i øvrigt i visse tilfælde undlade at stille disse beløb til Kommissionens rådighed, når det efter en dybtgående undersøgelse af alle relevante oplysninger om det pågældende tilfælde viser sig, at det definitivt er umuligt at foretage inddrivelsen af grunde, som ikke kan tilskrives dem […]«.
B – Toldbestemmelser
1. EF-toldkodeksen
18. Artikel 9, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (9) (herefter »toldkodeksen«) bestemmer:
»1. En afgørelse, som er gunstig for den pågældende, tilbagekaldes eller ændres i andre tilfælde end de i artikel 8 omhandlede, hvis en eller flere af betingelserne for, at den blev truffet, ikke var eller ikke længere er opfyldt.«
19. Toldkodeksens artikel 20 bestemmer:
»1. Hvis der opstår toldskyld, er grundlaget for de efter lovgivningen skyldige afgifter De Europæiske Fællesskabers toldtarif.
[…]
3. De Europæiske Fællesskabers toldtarif består af:
a) den kombinerede nomenklatur
[…]
f) de autonome suspensionsforanstaltninger, hvorved der fastsættes nedsættelse af eller fritagelse for importafgifter gældende for visse varer
[…]
4. Med forbehold af reglerne om enhedstoldsatser finder de i stk. 3, litra d), e) og f) omhandlede foranstaltninger på klarererens anmodning anvendelse i stedet for de i litra c) omhandlede, når de pågældende varer opfylder de for førstnævnte foranstaltninger fastsatte betingelser. Anmodningen kan indgives efterfølgende, så længe betingelserne herfor er opfyldt.
[…]«
20. Toldkodeksens artikel 82, stk. 1, bestemmer:
»1. Overgår varer til fri omsætning, til nedsat importafgift eller nul-importafgift på grund af deres anvendelse til særlige formål, forbliver de under toldtilsyn. Toldtilsynet ophører, når de betingelser, der gælder for indrømmelse af nedsat afgift eller nulafgift, ikke længere finder anvendelse, når varerne udføres eller tilintetgøres, eller når det mod betaling af de skyldige afgifter tillades at anvende varerne til andre formål end dem, der er fastsat for anvendelse af nedsat importafgift eller nul-importafgift.«
21. Toldkodeksens artikel 204, stk. 1 og 2, bestemmer:
»1. Toldskyld ved indførsel opstår,
a) når en af de forpligtelser, der opstår ved en importafgiftspligtig vares midlertidige opbevaring eller ved anvendelse af den toldprocedure, som varen er undergivet, misligholdes
eller
b) når en af betingelserne for en vares henførsel under den pågældende toldprocedure eller for indrømmelse af nedsat eller nul-importafgift på grund af dens anvendelse til særlige formål ikke er opfyldt,
i andre end de i artikel 203 omhandlede tilfælde, medmindre det godtgøres, at en sådan misligholdelse ikke har haft reelle følger for det korrekte forløb af den midlertidige opbevaring eller den pågældende toldprocedure.
2. Toldskylden opstår enten på det tidspunkt, hvor den forpligtelse, hvis misligholdelse bevirker, at der opstår toldskyld, ikke længere er opfyldt, eller på det tidspunkt, hvor varen blev henført under den pågældende toldprocedure, hvis det efterfølgende viser sig, at en af betingelserne for henførslen af varen under den pågældende procedure eller indrømmelsen af nedsat eller nul-importafgift på grund af dens anvendelse til særlige formål ikke var opfyldt.«
22. Toldkodeksens artikel 220 bestemmer:
»1. Hvis det afgiftsbeløb, som følger af en toldskyld, ikke er bogført i henhold til artikel 218 og 219 eller er bogført for lavt i forhold til det efter lovgivningen skyldige beløb, skal bogføringen af det afgiftsbeløb, der skal opkræves eller efteropkræves, ske senest to dage efter det tidspunkt, hvor toldmyndighederne er blevet klar over situationen og kan beregne det efter lovgivningen skyldige beløb og fastslå, hvem der er debitor (efterfølgende bogføring). Denne frist kan forlænges efter artikel 219.
2. Bortset fra de tilfælde, der er nævnt i artikel 217, stk. 1, andet og tredje afsnit, foretages der ikke efterfølgende bogføring, når
[…]
b) det efter lovgivningen skyldige afgiftsbeløb ikke er blevet bogført som følge af en fejl, som toldmyndighederne selv har begået, og som debitor ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget, hvis sidstnævnte i øvrigt i forbindelse med toldangivelsen har handlet i god tro og overholdt samtlige bestemmelser i de gældende forskrifter
[…]«
23. Toldkodeksens artikel 239 bestemmer:
»1. Godtgørelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter kan indrømmes i andre situationer end dem, der er omhandlet i artikel 236, 237 og 238,
– som fastlægges efter udvalgsproceduren
– som skyldes omstændigheder, hvor den berettigede ikke har gjort sig skyldig i urigtigheder eller åbenbar forsømmelighed; [d]e situationer, hvor denne bestemmelse finder anvendelse, samt de nærmere procedureregler herfor fastlægges efter udvalgsproceduren; [g]odtgørelsen eller fritagelsen kan undergives særlige betingelser.
2. Godtgørelse af eller fritagelse for afgifter med de i stk. 1 omhandlede begrundelser indrømmes, hvis der fremsættes anmodning herom over for det berørte toldsted inden tolv måneder fra datoen for underretningen af debitor om de nævnte afgifter.
Toldmyndighederne kan i behørigt begrundede undtagelsestilfælde tillade, at nævnte frist overskrides.«
2. Gennemførelsesbestemmelser til toldkodeksen
24. Artikel 291 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks (10), som blev erstattet ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1602/2000 af 24. juli 2000 om ændring af forordning (EØF) nr. 2454/93 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks (11), bestemte følgende:
»1. Adgang til toldlempelse ved overgang til fri omsætning af varer, for hvilke der er foreskrevet et særligt anvendelsesformål, er betinget af, at der foreligger en skriftlig bevilling, som meddeles den person, der indfører varerne eller lader dem indføre til overgang til fri omsætning.
2. Toldmyndighederne i den medlemsstat, hvor varerne angives til fri omsætning, meddeler bevilling efter skriftlig ansøgning.
[…]«
25. Artikel 869 i forordning nr. 2454/93 bestemmer:
»Toldmyndighederne træffer selv afgørelse om ikke at foretage efterfølgende bogføring af ikke-opkrævede afgifter i følgende tilfælde:
[…]
b) når toldmyndighederne finder, at alle betingelserne i artikel 220, stk. 2, andet led, i kodeksen er opfyldt, for så vidt som det beløb, der ikke er opkrævet hos debitor som følge af en og samme fejl, og som i givet fald vedrører flere indførsler eller udførsler, er under 2 000 ECU
[…]«
26. Samme forordnings artikel 871 bestemmer:
»Når toldmyndighederne, bortset fra de i artikel 869 omhandlede tilfælde, enten finder, at betingelserne i kodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), er opfyldt, eller når de er i tvivl om den præcise rækkevidde af kriterierne i denne bestemmelse for så vidt angår det pågældende tilfælde, forelægger disse myndigheder sagen for Kommissionen, for at der kan træffes beslutning efter den i artikel 872 til 876 fastlagte procedure. De sagsakter, der fremsendes til Kommissionen, skal indeholde alle de oplysninger, der er nødvendige for en fyldestgørende behandling af den forelagte sag.
Kommissionen anerkender straks modtagelsen af sagsakterne over for den pågældende medlemsstat.
Viser det sig, at de oplysninger, som medlemsstaten har fremsendt, er utilstrækkelige til, at Kommissionen kan træffe beslutning om sagen med fuldt kendskab til omstændighederne, kan den anmode om supplerende oplysninger.«
3. Bestemmelser vedrørende den kombinerede nomenklatur
27. Den kombinerede nomenklatur (herefter »KN«) blev offentliggjort i bilag I til Rådets forordning (EØF) nr. 2658/87 af 23. juli 1987 om told- og statistiknomenklaturen og den fælles toldtarif (12) . Forordningen er baseret på det harmoniserede system for varebeskrivelse og varenomenklatur, der er udarbejdet af Toldsamarbejdsrådet, senere Verdenstoldorganisationen, og blev oprettet ved den internationale konvention, som blev indgået i Bruxelles den 14. juni 1983 og godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 87/369/EØF af 7. april 1987 om indgåelse af den internationale konvention om det harmoniserede varebeskrivelses- og varenomenklatursystem samt af ændringsprotokollen hertil (13) . Forordningen blev senest ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1789/2003 af 11. september 2003 om ændring af bilag I til Rådets forordning (EØF) nr. 2658/87 om told- og statistiknomenklaturen og den fælles toldtarif (14) .
28. Bilag I, afsnit II, i forordning nr. 2658/87 bestemmer bl.a., at tolden suspenderes for varer, der er bestemt til indbygning i de i skemaet nævnte skibe, både eller andre fartøjer, ved nybygning, reparation, vedligeholdelse eller ombygning af disse, såvel som for varer, der er bestemt til udstyr eller udrustning til sådanne fartøjer.
29. Den liste, som bilaget henviser til, indeholdt endvidere underposition 8901 90 10 KN, som fandt anvendelse på andre skibe til godstransport og andre fartøjer til passager- og godstransport.
30. Godsbeholdere (containere), også til væsker og gasser, specielt konstrueret og udstyret til en eller flere transportformer, var defineret under underposition 8609 00 90 KN i bilag I til forordning nr. 2658/87.
III – De faktiske omstændigheder
31. En dansk virksomhed, som indgår i en koncern (herefter »importøren«), indgav i 1990 en anmodning om fritagelse for importafgifter på grundlag af aktiv forædling. Importøren baserede anmodningen på et argument om, at de indførte varer (træ og syntetiske materialer) udgjorde varer, som skulle anvendes til nybygning af skibscontainere, og som derfor skulle indbygges i koncernens containerskibe.
32. De danske toldmyndigheder meddelte bevilling til indførslen og opkrævede ikke importafgifter for varerne (træ og syntetiske materialer), som blev henført under underposition 8901 90 10 KN i bilag I til forordning nr. 2658/87. De danske myndigheder behandlede varerne i henhold til ordningen for varer til særlige anvendelsesformål ( end-use) (15), der finder anvendelse på varer, som indbygges i fartøjer, eller på varer, der er bestemt som udrustning eller udstyr til fartøjer. De danske myndigheder meddelte endvidere importøren, at proceduren for aktiv forædling ikke kunne finde anvendelse i sagen.
33.
Kommissionens repræsentanter gennemførte i perioden fra den 25. til den 29. marts 1996 en kontrol med opkrævningen af Fællesskabets egne indtægter, i hvilken forbindelse rapport nr. 96-1-1 blev udarbejdet. Kommissionens repræsentanter fastslog, at de danske myndigheder i strid med fællesskabsretten havde meddelt importøren bevilling til at indføre varer med importafgiftsfritagelse, der skulle anvendes til nybygning af almindelige containere, som var bestemt til transport, og som ikke udgjorde udstyr til fartøjer. En korrekt anvendelse af ordningen for varer til særlige anvendelsesformål ville fordre, at containerne blev indbygget direkte i fartøjerne, eller at de udgjorde en del af nævnte fartøjers udstyr. Kommissionens repræsentanter fastslog samtidig, at Fællesskabets egne indtægter fejlagtigt var nedsat som følge af denne forsømmelse. Kommissionen fandt endvidere, at de danske myndigheder var økonomisk ansvarlige for de fejl, der var begået ved anvendelse af ordningen for varer til særlige anvendelsesformål siden den 1. januar 1994. Den rapport, som blev sendt til de danske myndigheder den 12. juni 1996, blev udarbejdet i forbindelse med denne undersøgelse.
34. Danmark bestred Kommissionens rapport ved skrivelse af 12. februar 1997 og gentog sit standpunkt under et møde i Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter den 6. juni 1997. Danmark bestred under mødet udvalgets kompetence og anmodede om, at sagen blev behandlet af det generaldirektorat i Kommissionen, der er kompetent med hensyn til skatte- og afgiftsspørgsmål. Kommissionen tilkendegav på mødet, at den ikke var enig i Danmarks fortolkning af toldbestemmelserne.
35. Danmark anmodede den 25. november 1997 om, at sagen blev behandlet af den afdeling af Toldkodeksudvalget, der er kompetent med hensyn til toldlempelser, idet der ikke er opstået nogen toldskyld, og idet Fællesskabets egne indtægter ikke havde lidt et tab.
36. Den 30. november 1997 underrettede de danske toldmyndigheder (Toldcenter Sydjylland) importøren om Kommissionens retsopfattelse vedrørende bevillingen til indførsel med fritagelse for importafgifter – uden imidlertid at dele denne opfattelse – og meddelte importøren, at der ville blive opkrævet importafgifter fra den 1. januar 1998. Bevillingen til særlige anvendelsesformål ophørte med virkning fra den 31. december 1997 for importørens vedkommende. Importøren indgav den 3. februar 1998 en anmodning om bevilling til aktiv forædling. Bevillingen med dette formål blev meddelt den 21. april 1998, men med tilbagevirkende kraft fra den 3. februar 1998. Kommissionen anmodede ikke den danske regering om at overføre importtolden for perioden fra den 1. januar til den 3. februar 1998.
37. Kommissionen anmodede den 9. november 1998 Danmark om at overdrage de importafgifter uden renter, som Danmark skulle opkræve, for perioden fra den 1. januar 1994 til den 31. december 1997 med et beløb på 18 687 475 DKK. Danmark var økonomisk ansvarlig for alle de indførsler, som importøren havde foretaget efter den 1. januar 1994, idet medlemsstaten havde anvendt ordningen for varer til særlige anvendelsesformål forkert. Som svar på skrivelsen fremsendte toldmyndighederne den 10. marts 1999 Kommissionen en opgørelse over ikke-opkrævede importafgifter for perioden fra den 1. januar 1994 til den 31. december 1997. Toldmyndighederne bestred samtidig, at Fællesskabet havde lidt et økonomisk tab som følge af toldmyndighedernes praksis.
38. Kommissionen fremsendte den 31. januar 2002 en åbningsskrivelse til Danmark, hvori den igen gjorde opmærksom på overtrædelserne vedrørende tariferingen af importørens varer og opfordrede Danmark til at overføre et beløb på 18 687 475 DKK.
39. Den danske regering besvarede åbningsskrivelsen den 2. april 2002 og erkendte, at bilag I, afsnit II, i forordning nr. 2658/87, som indeholder den kombinerede nomenklatur, ikke skal fortolkes så snævert, at materialer, der anvendes til fremstilling af produkter, som er bestemt som udstyr til fartøjer, kan fritages for importafgifter.
40. Den danske regering fremsendte den 6. maj 2002 en skrivelse – uden sammenhæng med traktatbrudsproceduren – til Kommissionen, hvori den på grundlag af toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), anmodede om tilladelse til ikke at foretage efterfølgende bogføring, for så vidt som bevillingen til særlige anvendelsesformål var en fejl fra toldmyndighedernes side, som debitor ikke kunne opdage.
41. Kommissionen fandt ikke Danmarks svar på åbningsskrivelsen overbevisende, hvorfor den den 31. oktober 2002 fremsendte en begrundet udtalelse til Danmark, hvori medlemsstaten blev opfordret til at træffe de nødvendige foranstaltninger inden for en frist på to måneder efter modtagelsen af den begrundede udtalelse. Danmark besvarede den begrundede udtalelse den 28. februar 2003.
42. Toldkodeksudvalgets arbejdsgruppe fastslog den 19. april 2004 på et møde, som blev afholdt i forbindelse med vedtagelsen af beslutning nr. REC 12/03, at importøren allerede i 1990 opfyldte betingelserne for at bevilge importafgiftsfritagelse på grundlag af aktiv forædling. Såfremt importøren havde anmodet om en sådan bevilling i 1990, ville man have meddelt ham denne. Det blev i øvrigt under mødet konstateret, at de danske toldmyndigheders fejl ikke havde haft konsekvenser for fællesskabsbudgettet. Kommissionen vedtog på grundlag af mødet i arbejdsgruppen beslutning REC 12/03 (16) den 19. maj 2004. Kommissionen fastslog i beslutningen, at der skulle foretages efterfølgende bogføring af importafgiftsbeløbet fra importøren, og at importørens anmodning om importafgiftsfritagelse var velbegrundet. Kommissionen underrettede ved skrivelse af 21. februar 2005 Danmark om, at Danmark ikke længere blev anset for at være økonomisk ansvarlig for den manglende indbetaling af Fællesskabets egne indtægter for perioden fra den 1. januar 1998 til den 3. februar 1998.
43. Danmark efterkom ikke den begrundede udtalelse, hvorfor Kommissionen den 20. januar 2005 anlagde sag på grundlag af artikel 226 EF.
44. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at Kongeriget Danmark ved ikke at have betalt Kommissionen et beløb på 18 687 475 DKK i egne indtægter samt morarenter heraf fra den 27. juli 2000 har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler det i henhold til fællesskabsretten, og særligt artikel 10 EF samt artikel 2 og 8 i Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31. oktober 1994 om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter.
– Kongeriget Danmark tilpligtes at afholde de med sagen forbundne omkostninger.
45. Kongeriget Danmark har nedlagt følgende påstande:
– Kongeriget Danmark frifindes.
– Kommissionen tilpligtes at afholde sagens omkostninger.
IV – Parternes argumenter
46. Kommissionen er af den opfattelse, at Danmark med urette har tilladt, at der med importafgiftsfritagelse indførtes varer, som var bestemt til fremstilling af containere, selv om de danske myndigheder var blevet gjort opmærksom på, at en sådan fremgangsmåde var fejlagtig. Det var ikke korrekt at anvende underposition 8609 00 90 KN, idet varerne blev anvendt til fremstilling af almindelige containere, som ikke havde nogen særlige egenskaber. Danmark har tilladt indførslen af varer til brug for disse containere, som ikke kan indbygges i et fartøj, idet de ikke er tilstrækkeligt tilpassede dette formål, og idet de ikke udgør en del af fartøjets udstyr. De erstatter ikke en del af fartøjet, hvorpå varerne lades, og udgør ikke en del af fartøjets udrustning eller udstyr, da de ikke anvendes til at føre fartøjet. De har derfor ikke et særligt anvendelsesformål.
47. Ifølge Kommissionen kunne de danske myndigheder ikke meddele bevilling til at indføre varer til særlige anvendelsesformål. De danske myndigheder burde øjeblikkeligt have tilbagekaldt bevillingen, som blev givet efter modtagelsen af Kommissionens meddelelse, dvs. inden for en frist p å to dage, jf. toldkodeksens artikel 220, stk. 1. Danmark har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til toldkodeksens artikel 9 og 20 samt forordning nr. 2658/87. Dette førte til en formindskelse af Fællesskabets egne indtægter. Kommissionen har desuden fremhævet, at Fællesskabets egne indtægter i form af toldafgifter er fastlagt med toldskyldens opståen.
48. Proceduren for aktiv forædling kunne ikke anvendes på de indførte varer. Det er imidlertid ikke muligt efterfølgende at fastslå, om de betingelser, der er opstillet i toldkodeksens artikel 117, litra b), vedrørende proceduren for aktiv forædling, er opfyldt.
49. Kommissionen har anført, at de danske myndigheder blev underrettet om Kommissionens fortolkning af de omhandlede bestemmelser, men de danske myndigheder har imidlertid ikke bogført toldskylden efterfølgende, idet de har fundet, at betingelserne i toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), er opfyldt. De danske myndigheder har således ikke opfyldt deres forpligtelser i henhold til artikel 871 i forordning nr. 2454/93. Det er Kommissionens opfattelse, at de danske myndigheder har handlet på eget ansvar, for så vidt som de har fastholdt deres fortolkning, selv efter at Kommissionen i 1996 gjorde Danmark opmærksom på uregelmæssighederne i forbindelse med anvendelsen af ordningen for varer til særlige anvendelsesformål, som gør det muligt at foretage toldfri indførsel. Da de danske myndigheder har undladt at orientere Kommissionen om de vanskeligheder og uregelmæssigheder i forbindelse med anvendelse af ordningen, som Kommissionen har konstateret, har de danske myndigheder hindret Kommissionen i at tage stilling til den eventuelle anvendelse af toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b).
50. Kommissionen finder, at de danske myndigheder ikke handlede med den fornødne omhu, da de meddelte bevilling til indførsel med fritagelse for importafgifter. De danske myndigheder har endvidere ikke udvist omhu, idet de ikke har bogført toldskylden efterfølgende i overensstemmelse med toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), og artikel 871 i forordning nr. 2454/93. Danmark har således ikke fastlagt Fællesskabets egne indtægter og er derfor økonomisk ansvarlig for tabet af egne indtægter, hvilket udgør en tilsidesættelse af artikel 8 i afgørelse 94/728. Danmark skal derfor overdrage et beløb på 18 687 475 DKK til fællesskabsbudgettet som følge af begåede fejl og den manglende udviste omhu. Fællesskabet har lidt et tab, idet beløbet ikke er blevet overdraget. Såfremt Danmark nægter at betale beløbet, tilsidesætter det sine forpligtelser i henhold til artikel 2 og 8 i afgørelse 94/728 samt artikel 10 EF.
51. Hvad angår perioden fra den 1. januar 1994 til den 31. december 1997 er det Kommissionens opfattelse, at omstændighederne i den foreliggende sag ikke adskiller sig væsentligt fra omstændighederne i sag C-392/02, Kommissionen mod Danmark (17) .
52. Det er endelig Kommissionens opfattelse, at Danmark ligeledes bør betale renter efter artikel 11 i forordning nr. 1552/89.
53. Den danske regering har bestridt, at Fællesskabet har lidt et økonomisk tab som følge af den manglende indbetaling af egne indtægter. De fejl, som de danske myndigheder har begået, har ikke haft en negativ virkning på fællesskabsbudgettet, idet importøren, allerede da anmodningen blev indgivet i 1990, opfyldte betingelserne for anvendelse af proceduren for aktiv forædling, hvilket fremgår af beslutning REC 12/03. Der er således ikke opstået nogen toldskyld. Udvalget fastslog i øvrigt på mødet den 19. april 2004, at Fællesskabet i perioden fra den 1. januar 1998 til den 3. februar 1998 ikke har lidt et økonomisk tab som følge af toldfritagelsen.
54. Den danske regering har anført, at det er uklart, om de indførte varer kunne indføres under ordningen for varer til særlige anvendelsesformål. Spørgsmålet om, hvorvidt containerne kan defineres som varer, der er bestemt som udstyr eller udrustning til fartøjer, er derfor afgørende i den foreliggende sag. Domstolen har i sag 148/87 (18) taget stilling til spørgsmålet om fiskenet, der varigt er fastgjort på fartøjer. Det er uklart, hvilken status de varer, der er indbygget i fartøjer, har. Den danske regering har derfor foreslået, at det kompetente udvalg under Kommissionen fastlægger varernes status. Dette er ikke blevet gjort.
55. Den danske regering har med henvisning til beslutning REC 12/03 og referatet fra mødet den 19. april 2004 anført, at det af disse tekster fremgår, at betingelserne for at bevilge anvendelse af proceduren for aktiv forædling har været opfyldt siden 1990, og at fællesskabsbudgettet ikke har lidt et tab. Da Kommissionen allerede i replikken har anført, at dette gælder for perioden fra den 1. januar 1998 til den 3. februar 1998, kan beslutningen læses således, at der heller ikke er opstået et tab før den 1. januar 1998. Det fremgår i øvrigt af beslutningen, at der ikke er opstået noget tab, idet hjemmelen for aktiv forædling, som ligeledes giver mulighed for nultold, fandt anvendelse. Toldkodeksens artikel 239 skal derfor anvendes. Da proceduren for aktiv forædling finder anvendelse på tilsvarende omstændigheder efter den 1. januar 1998, er der ingen grund til, at ordningen ikke også skulle kunne finde anvendelse for perioden før den 1. januar 1998.
56. Den danske regering har endvidere anført, at de danske myndigheder sent ændrede holdning til anvendelsen af ordningen for varer til særlige anvendelsesformål på grund af Kommissionens adfærd, idet Toldkodeksudvalgets toldlempelsesudvalg ikke satte spørgsmålet til behandling. De danske myndigheder ændrede holdning i forbindelse med udarbejdelsen af svaret på åbningsskrivelsen, efter at der var taget telefonisk kontakt til en ikke nærmere angivet tjenestemand i Kommissionens Generaldirektorat for Beskatning og Toldunion, som havde oplyst, at Danmark burde anvende proceduren for aktiv forædling i stedet for ordningen for varer til særlige anvendelsesformål.
57. Den danske regering har ligeledes udtrykkeligt bestridt Kommissionens påstande, hvorefter den danske regering ikke har underrettet Kommissionen om, at den ikke havde til hensigt at bogføre toldskylden efterfølgende, idet den danske regering netop havde gjort dette ved skrivelse af 6. maj 2002 til Kommissionen.
V – Generaladvokatens stillingtagen
A – Medlemsstaternes ansvar over for Fællesskabet på området for egne indtægter
58. Det fremgår af artikel 2, stk. 1, litra b), i afgørelse 94/728, at toldskyld i henhold til den fælles toldtarif og anden told, som Fællesskabet opkræver inden for rammerne af handelen med varer med tredjelande, er Fællesskabets egne indtægter (19) . Anvendelsen af told som Fællesskabets egne indtægter på fællesskabsbudgettet skyldes den omstændighed, at den medlemsstat, som opkræver toldskylden inden for rammerne af toldunionen (20), ikke nødvendigvis er den stat, hvor varen skal anvendes (21) .
59. Artikel 2 i forordning nr. 1552/89 bestemmer, at en fordring fra Fællesskabet på egne indtægter er fastlagt, så snart toldbestemmelsernes betingelser om bogføring af fordringen er opfyldt, og beløbet er meddelt debitor. Det følger af ordlyden af denne bestemmelse, at medlemsstaternes pligt til at fastlægge en fordring fra Fællesskabet på egne indtægter opstår, så snart nævnte betingelser i toldbestemmelserne er opfyldt, og at det således ikke er en betingelse, at bogføringen faktisk er sket (22) . Medlemsstaterne »har pligt til at fastslå en fordring fra Fællesskabet på egne indtægter, når toldmyndighederne er i stand til at beregne afgiftsbeløbet vedrørende en toldskyld og fastslå, hvem der er debitor« (23) .
60. Domstolens praksis vedrørende told som Fællesskabets egne indtægter er udtryk for det principielle standpunkt, at »medlemsstaterne har pligt til at fastslå en fordring fra Fællesskabet på egne indtægter, når deres toldmyndigheder har de nødvendige oplysninger og følgelig er i stand til at beregne afgiftsbeløbet vedrørende en toldskyld og fastslå, hvem der er debitor, uafhængigt af, om betingelserne for anvendelse af toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), er opfyldt, og således af, om der kan ske bogføring og efterfølgende opkrævning af den pågældende toldskyld; [u]nder disse betingelser har en medlemsstat, som undlader at fastslå en fordring fra Fællesskabet på egne indtægter og at stille det tilsvarende beløb til rådighed for Kommissionen, uden at betingelserne i artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 1552/89 er opfyldt, tilsidesat sine forpligtelser i medfør af fællesskabsretten og navnlig artikel 2 og 8 i afgørelse 94/728« (24) .
B – Fritager de fællesskabsretlige bestemmelsers manglende klarhed medlemsstaterne fra deres forpligtelse til at fastlægge Fællesskabets egne indtægter?
61. Den danske regering kan ikke påberåbe sig de angiveligt unøjagtige formuleringer i bilag I til forordning nr. 3658/87. Unøjagtigheder fritager ikke medlemsstaterne fra at betale Fællesskabets egne indtægter i medfør af afgørelse 94/728. Det fremgår nemlig af dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, at »selv om en fejl begået af toldmyndighederne i en medlemsstat har til virkning, at debitor ikke skal betale den pågældende told, rejser fejlen ikke tvivl om, at den pågældende medlemsstat har pligt til at betale morarente såvel som den told, der burde have været fastslået, i forbindelse med overførslen af egne indtægter« (25) . Medlemsstaterne er efter princippet om indirekte forvaltning (26) kompetente til at gennemføre de fællesskabsretlige toldbestemmelser.
62. Selv om visse toldbestemmelser er uklare, fritager denne mangel på klarhed ikke medlemsstaterne for deres forpligtelse til at betale Fællesskabets egne indtægter. Det er ganske vist et fællesskabsretligt princip, at medlemsstaterne generelt ikke på egen hånd kan fortolke eventuelle unøjagtigheder ved fællesskabsbestemmelserne. Hvis de selv kunne fortolke bestemmelserne, ville de dermed tilsidesætte artikel 220 EF (27) . Den danske regerings argumenter, hvorefter det som følge af unøjagtighederne i bilag I til forordning nr. 3658/87 er uklart, om der er opstået toldskyld, er følgelig ubegrundet. Selv om en medlemsstat bestrider eksistensen af en toldskyld, skal den fastlægge Fællesskabets egne indtægter (28) . Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1552/89 skal fortolkes således, at medlemsstaterne ikke kan afholde sig fra at fastlægge fordringerne, selv om de bestrider dem, idet Fællesskabets finansielle ligevægt påvirkes af medlemsstaternes handlinger (29) .
C – Danmarks forpligtelse til at stille Fællesskabets egne indtægter til rådighed
63. Det bemærkes indledningsvis, at den danske regering i skrivelse af 2. april 2002 har anerkendt, at den har anvendt de fællesskabsretlige toldbestemmelser forkert. Den danske regering har endvidere i svarskriftet anerkendt, at den har anvendt ordningen for varer til særlige anvendelsesformål forkert, og at den underrettede importøren om, at proceduren for aktiv forædling ikke kunne anvendes i det foreliggende tilfælde. Den danske regering bestrider imidlertid, at ordningen for Fællesskabets egne indtægter har lidt et tab, idet en anden toldprocedure, proceduren for aktiv forædling, som er kendetegnet ved en nultold, kunne finde anvendelse.
64. Der opstår en fordring fra Fællesskabet på egne indtægter, når de materielle betingelser for, at toldskylden kan opstå, er opfyldt (30) . Medlemsstaternes pligt til at fastlægge en fordring fra Fællesskabet på egne indtægter opstår ifølge dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, når betingelser i toldlovgivningen, dvs. toldbestemmelserne, er opfyldt.
65. Spørgsmålet om, hvorvidt der findes betingelser for fastlæggelsen af Fællesskabets egne indtægter, afhænger ikke af besvarelsen af spørgsmålet om, hvorledes den toldpligtige skal behandles på grundlag af de toldretlige regler, idet der er tale om retligt forskellige forhold. »[Bestemmelserne om egne indtægter] regulerer retsforholdet mellem Fællesskabet og medlemsstaterne med hensyn til fastlæggelsen og overdragelsen af de egne indtægter; [toldbestemmelserne] regulerer retsforholdet mellem medlemsstaterne og virksomhederne med hensyn til angivelse, pålæggelse og opkrævning af import- og eksportafgifter« (31) . I forholdet mellem Fællesskabet og Danmark er det således ikke hvad angår Fællesskabets egne indtægter væsentligt, om de danske myndigheder ikke blot burde have tilbagekaldt bevillingen til at foretage indførsel med nultold, men ligeledes burde have fastslået, om det ville være korrekt at anvende en anden toldprocedure, nemlig proceduren for aktiv forædling.
66. Fællesskabsrettens toldbestemmelser fastsætter for en række varer en toldnedsættelse eller nultold, hvis varerne anvendes til et særligt formål (ordningen for varer til særlige anvendelsesformål). En toldnedsættelse foretages generelt på grundlag af den kombinerede nomenklatur, hvilket indebærer, at bilag I, afsnit II, til forordning nr. 2658/87 finder anvendelse ratione temporis. Det fremgår af forordningen, at tolden suspenderes for varer, der er bestemt til indbygning i de heri nævnte skibe, både eller andre fartøjer, ved nybygning, reparation, vedligeholdelse eller ombygning af disse, såvel som for varer, der er bestemt til udstyr eller udrustning til sådanne fartøjer.
67. De danske toldmyndigheder har behandlet de indførte varer, som om de henhørte under underposition 8901 90 10 KN. Denne underposition finder anvendelse på andre skibe til godstransport og andre fartøjer til passager- og godstransport. De danske myndigheder har begrundet anvendelsen af denne underposition med, at Domstolen i sag 148/87, hvor den traf afgørelse vedrørende fiskenet, fastslog, at det ikke er obligatorisk, at en vare, som er indbygget i et skib, skal være varigt indbygget. Danmark kan ikke påberåbe sig dommen i sag 148/87, idet Domstolen i denne sag ikke tog stilling til en situation, hvor en vare var indbygget i et skib. Dommen i sag 148/87 indeholder ingen lighedspunkter, som gør det muligt at henføre containere under underposition 8901 90 10 KN.
68. Det er åbenlyst, at almindelige containere ikke er varer, der er indbygget i skibe. Det er kun genstande, som indbygges i eller varigt fastgøres til skibet, eller som i det mindste er bestemt til anvendelse i en længerevarende periode, der kan udgøre sådanne varer. Underposition 8609 00 90 KN skal anvendes på almindelige containere, hvilket Kommissionen med rette har anført.
69. Hvad angår de af den danske regering fremførte argumenter, hvorefter de danske toldmyndigheders fejl ikke har medført et tab for Fællesskabets egne indtægter, bemærkes, at importøren i 1990 anmodede om fritagelse på grundlag af aktiv forædling. De danske myndigheders fejl består i, at de har anvendt ordningen for varer til særlige anvendelsesformål i stedet for proceduren for aktiv forædling. Selv om der blev indgivet en anmodning om fritagelse på grundlag af aktiv forædling, indebærer den omstændighed ikke, at der som følge af anmodningen ville være blevet meddelt bevilling til indførsel med fritagelse for importafgifter på grundlag af aktiv forædling.
70. Formålet med aktiv forædling er, at indførslen sker med henblik på udførsel. I toldkodeksens artikel 114, stk. 1, litra a), findes f.eks. således en form for aktiv forædling, hvor indførte ikke-fællesskabsvarer er bestemt til at genudføres fra Fællesskabets toldområde som forædlingsprodukter. Den danske regering har i sine skriftlige indlæg anført, at de omstridte containere fastgøres til containerskibene og udføres sammen med skibene. Danmark har dermed ønsket at anføre, at de omstridte containere er en del af skibenes udstyr, og at de derfor udføres med skibene. Som det er blevet anført ovenfor, er de omhandlede containere almindelige containere. Såfremt det antages, at den danske regerings argumenter er korrekte, opstår spørgsmålet om, hvad der kan være genstand for udførsel.
71. Såfremt containerne forbliver rederiets ejendom, kan man vanskeligt tale om udførsel. Parterne har imidlertid ikke i deres skriftlige indlæg fremsat mere præcise argumenter på dette punkt. Danmarks argument vedrørende en telefonsamtale med en ikke nærmere angivet tjenestemand i Kommissionen, som Kommissionen ikke har bestridt, i hvilken forbindelse den danske regering fik forsikring om, at den kunne anvende bestemmelserne vedrørende aktiv forædling, indebærer ikke i sig selv, at bestemmelserne faktisk finder anvendelse på importøren. Den danske regerings argumenter, hvorefter det under telefonsamtalen blev oplyst, at bestemmelserne om aktiv forædling s kulle anvendes i sammenhæng med en midlertidig indførsel i henhold til toldkodeksens artikel 4, nr. 16, litra f), er endvidere ubegrundede. Toldkodeksens artikel 137 bestemmer, at proceduren for midlertidig indførsel giver mulighed for, at ikke-fællesskabsvarer kan anvendes i Fællesskabets toldområde med fuldstændig eller delvis fritagelse for importafgifter, når de er bestemt til at blive genudført i uforandret stand, bortset fra varernes normale værdiforringelse som følge af brug (32) . I den foreliggende sag er de indførte varer imidlertid blevet omdannet til almindelige containere. Der kan derfor ikke i det foreliggende tilfælde være tale om midlertidig indførsel.
72. Den danske regerings argument om, at det af Kommissionen fremsatte synspunkt i beslutning REC 12/03 finder anvendelse i nærværende sag, er ligeledes ubegrundet. Det fremgår klart af beslutning REC 12/03, at toldproceduren for aktiv forædling kun kan finde anvendelse på perioden fra den 1. januar 1998 til den 3. februar 1998. De argumenter, som vedrører anvendelsen af beslutningen på perioden før den 1. januar 1998, er således ubegrundede.
73. Henset til ovenstående er det med rette, at Kommissionen har fundet, at det ikke var korrekt at anvende ordningen for varer til særlige anvendelsesformål på godsbeholdere i det konkrete tilfælde. Danmark har anvendt den forkerte toldprocedure.
74. Medlemsstaterne har »i medfør af artikel 17, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1552/89 […] pligt til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for, at de beløb, som svarer til de i henhold til samme forordnings artikel 2 fastlagte fordringer, stilles til Kommissionens rådighed; [m]edlemsstaterne er alene fritaget for denne pligt, såfremt inddrivelse ikke var mulig på grund af force majeure, eller hvis det viser sig, at det definitivt er umuligt at foretage inddrivelsen af grunde, som ikke kan tilskrives dem« (33) .
75. Domstolen har allerede udtalt, at »der ikke [er] grundlag for at sondre mellem det tilfælde, hvor medlemsstaten har fastlagt de egne indtægter, men ikke betalt dem, og det tilfælde, hvor den med urette har undladt at fastlægge dem, og dette uanset om der gælder en præceptiv frist herfor« (34) . I nærværende sag har den forkerte anvendelse af ordningen for varer til særlige anvendelsesformål medført, at Danmark ikke har fastlagt Fællesskabets egne indtægter.
76. Danmarks anbringende om, at der ikke er opstået et tab, indebærer ikke, at Kommissionens søgsmål er ugrundet. Den juridiske litteratur kategoriserer anbringender fra medlemsstaterne om, at der ikke er opstået et tab, som de minimis-anbringender (35), og det fremhæves deri, at en medlemsstat tilsidesætter sine forpligtelser uafhængigt af traktatbruddets omfang (36) . Hvad angår bestemmelser vedrørende det indre markeds funktion er en medlemsstats anbringende, hvorefter et traktatbrud ikke har haft virkninger på det indre markeds funktion, derfor grundløst (37) . Et traktatbrud afhænger ikke af, hvorvidt der er indtrådt en skade (38) . Den samme argumentation skal anvendes på Fællesskabets egne indtægter. Genstanden for en traktatbrudsprocedure efter artikel 226 EF er nemlig ikke at fastslå, om Fællesskabet har lidt et tab, men udelukkende at fastslå, om en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fællesskabsretten (39) . Danmarks anbringende om, at Fællesskabet ikke har lidt et tab som følge af de fejl, de danske toldmyndigheder har begået, kan ikke tages følge. Spørgsmålet om, hvorvidt de danske myndigheder har udvist culpøs adfærd eller ej, er ligeledes uden betydning for nærværende sag (40) .
77. Fællesskabsretten kræver nemlig, at medlemsstaterne anvender toldbestemmelserne korrekt. »[M]edlemsstaterne har […] pligt til at fastslå en fordring fra Fællesskabet på egne indtægter, når deres toldmyndigheder har de nødvendige oplysninger og følgelig er i stand til at beregne afgiftsbeløbet vedrørende en toldskyld og fastslå, hvem der er debitor, uafhængigt af, om betingelserne for anvendelse af toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), er opfyldt, og således af, om der kan ske bogføring og efterfølgende opkrævning af den pågældende toldskyld« (41) .
78. En medlemsstat, som ikke fastslår en fordring fra Fællesskabet på egne indtægter og ikke stiller det tilsvarende beløb til rådighed for Kommissionen, uden at betingelserne i artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 1552/89 er opfyldt, tilsidesætter sine forpligtelser i henhold til fællesskabsretten, og navnlig artikel 2 og 8 i afgørelse 94/728 (42) . Danmark har således pligt til at stille Fællesskabets egne indtægter til rådighed.
D – Tilsidesættelse af forpligtelserne i henhold til artikel 871 i forordning nr. 2454/93
79. Kommissionen har anført, at de danske myndigheder blev underrettet om Kommissionens fortolkning af toldbestemmelserne, men at myndighederne alligevel undlod at bogføre toldskylden efterfølgende, idet de var af den opfattelse, at betingelserne i toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), var opfyldt. De danske myndigheder har derfor tilsidesat deres forpligtelser i henhold til artikel 871 i forordning nr. 2454/93 og har hindret Kommissionen i at tage stilling til en eventuel anvendelse af toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b).
80. Det fremgår af artikel 871 i forordning nr. 2454/93, at hvis toldmyndighederne vurderer, at betingelserne i toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), er opfyldt, eller hvis de er i tvivl om rækkevidden af bestemmelsens kriterier for så vidt angår det pågældende tilfælde, skal de forelægge sagen for Kommissionen, for at der kan træffes beslutning efter den i artikel 872 til 876 fastlagte procedure. De sagsakter, der fremsendes til Kommissionen, skal indeholde alle de oplysninger, der er nødvendige for en fyldestgørende behandling af den forelagte sag.
81. Domstolen har allerede fastslået, at den procedure, der er indeholdt i artikel 871 og 873 i forordning nr. 2454/93, »ikke vedrører medlemsstaternes pligt til at fastslå en fordring fra Fællesskabeerne på egne indtægter; [f]ormålet med artikel 871 og 873 i forordning nr. 2454/93 er nemlig at sikre den ensartede anvendelse af fællesskabsretten« (43) .
82.
Det er ubestridt, at den danske regering i sin skrivelse af 6. maj 2002 på grundlag af toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), anmodede Kommissionen om tilladelse til ikke at foretage efterfølgende bogføring, idet bevillingen til særlige anvendelsesformål var en fejl fra toldmyndighedernes side, som debitor ikke kunne påregnes at opdage.
83. Parterne har ikke oplyst, om Kommissionen allerede har taget stilling til Danmarks anmodning.
84. Klagepunktet om tilsidesættelse af artikel 871 i forordning nr. 2454/93 er derfor ubegrundet.
E – Tilsidesættelse af forpligtelserne i henhold til artikel 10 EF
85. Domstolen har i sin praksis vedrørende den samtidige tilsidesættelse af artikel 10 EF og beslutning 94/728 allerede fastslået, at henset til den konstaterede tilsidesættelse af beslutningen »er det ufornødent at fastslå, [at Kongeriget Danmark har tilsidesat] de almindelige forpligtelser [i artikel 10 EF]« (44) .
86. Rationalet bag Domstolens holdning er, at artikel 10 EF er en generel bestemmelse i forhold til beslutning 94/728. Såfremt der konstateres en tilsidesættelse af en særbestemmelse, er det ikke tillige nødvendigt at fastslå, at den generelle bestemmelse er blevet tilsidesat. Tilsidesættelsen af en særregel medfører nemlig ifølge princippet specialia generalibus derogant, endvidere tilsidesættelse af den generelle bestemmelse.
F – Morarenter
87. Det følger af Domstolens praksis, »at der består en uadskillelig forbindelse mellem forpligtelsen til for det første at fastlægge Fællesskabernes egne indtægter, for det andet at kreditere Kommissionens konto det hertil svarende beløb inden for de fastsatte frister og for det tredje at betale morarenter« (45) .
88. Henset til ovenstående er den del af Kommissionens søgsmål, der vedrører morarenter fra den 27. juli 2000, begrundet.
89. Det bemærkes endelig, at såfremt Fællesskabet modtager afgifter i form af egne indtægter, som det ikke har krav på, påvirkes Fællesskabets finansielle ligevægt til skade for medlemsstaterne. I et sådant tilfælde sker der en formueoverdragelse uden gyldig hjemmel til fordel for Fællesskabet. Spørgsmålet om en eventuel ugrundet berigelse for Fællesskabet henhører imidlertid ikke under en traktatbrudssag i henhold til artikel 226 EF.
90. Det må derfor fastslås, at Kongeriget Danmark har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler medlemsstaten i henhold til fællesskabsretten, og særligt tilsidesat artikel 2 og 8 i Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31. oktober 1994 om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter, idet de danske myndigheder ikke har stillet Kommissionen et beløb på 18 687 475 DKK i egne indtægter samt morarenter heraf til rådighed fra den 27. juli 2000.
VI – Sagens omkostninger
91. I henhold til artikel 69, stk. 2, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Danmark tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Danmark har tabt sagen, bør det pålægges medlemsstaten at betale sagens omkostninger.
VII – Forslag til afgørelse
92. På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Kongeriget Danmark har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler medlemsstaten i henhold til fællesskabsretten, og særligt tilsidesat artikel 2 og 8 i Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31. oktober 1994 om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter, idet de danske myndigheder ikke har stillet Kommissionen et beløb på 18 687 475 DKK i egne indtægter samt morarenter heraf til rådighed fra den 27. juli 2000.
2) Kongeriget Danmark betaler sagens omkostninger.«
(1) .
(2)  –	Dom af 15.11.2005, sag C-392/02, Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 9811.
(3)  –	EFT L 293 af 12.11.1994, s. 9.
(4)  –	EFT L 185 af 15.7.1988, s. 24.
(5)  –	EFT L 253 af 7.10.2000, s. 42.
(6)  –	EFT L 155 af 7.6.1989, s. 1.
(7)  –	EFT L 175 af 13.7.1996, s. 3.
(8)  –	EFT L 130 af 31.5.2000, s. 1.
(9)  –	EFT L 302 af 19.10.1992, s. 1, berigtiget i EFT L 3 af 7.1.1999, s. 23.
(10)  –	EFT L 253 af 11.10.1993, s. 1.
(11)  –	EFT L 188 af 26.7.2000, s. 1.
(12)  –	EFT L 256 af 7.9.1987, s. 1.
(13)  –	EFT L 198 af 20.7.1987, s. 1.
(14)  –	EFT L 281 af 30.10.2003, s. 1.
(15)  –	Fodnoten er ikke relevant for den danske version af forslaget til afgørelse.
(16)  –	Beslutningen er ikke offentliggjort i EU-Tidende.
(17)  –	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, nævnt ovenfor i fodnote 2.
(18)  –	Dom af 22.9.1988, Pedersen mod Kommissionen, Sml. s. 4993.
(19)  –	Ordningen for Fællesskabernes egne indtægter er et grundlæggende træk ved De Europæiske Fællesskaber set i forhold til andre internationale og mellemstatslige organisationer. Det anføres i den juridiske litteratur, at Fællesskabets egne indtægter er udtryk for europæisk integration på budgetområdet og defineres som afgifter, der tilkommer Fællesskabet uden videre til finansieringen af dets budget, uden at det for afgifternes opståen og overførsel er nødvendigt, at medlemsstaternes nationale myndigheder træffer en senere afgørelse (Sean van Raepenbusch, Droit institutionnel de l’Union européenne, 4. udg., Bruxelles, 2005, s. 293).
(20)  –	Toldkodeksens første betragtning.
(21)  –	Roland Bieber i von den Groeben og Schwarze, Art. 269, punkt 29. Forfatteren anfører, at toldskyld og afgifter ikke med nøjagtighed kan fastsættes på nationalt niveau.
(22)  –	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 58.
(23)  –	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 61.
(24)  –	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 68.
(25)  –	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 63. Den danske regering bestred i sagen, at toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), giver mulighed for at opkræve toldskyld, hvorfor den danske regering ikke kunne være ansvarlig for, at de egne indtægter blev mindsket som følge af fejl begået af de danske myndigheder ved anvendelsen af toldkodeksen. Generaladvokat L.A. Geelhoed har i sit forslag til afgørelse i sagen (sag C-392/02, Sml. I, s. 9811, punkt 62 og 63) vedrørende dette anbringende anført, at bestemmelserne om egne indtægter regulerer retsforholdet mellem Fællesskabet og medlemsstaterne med hensyn til fastlæggelsen og overdragelsen af egne indtægter. Toldbestemmelserne regulerer retsforholdet mellem medlemsstaterne og virksomhederne med hensyn til toldangivelse, pålæggelsen og opkrævningen af import- og eksportafgifter. De situationer, der kan opstå i forholdet mellem toldmyndighederne og debitorerne har i princippet ingen indvirkning på afviklingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne af egne indtægter, og der skal endvidere mellem Fællesskabet og medlemsstaterne fastlægges told. Såfremt det forholdt sig anderledes, ville afviklingen af egne indtægter mellem medlemsstaterne og Fællesskabet være afhængig af de risici, som er forbundet med den administrative toldbehandling.
(26)  –	Hvad angår gennemførelsen af fællesskabsretten sondres der i den juridiske litteratur grundlæggende mellem direkte administration, som henhører under Fællesskabets institutioner og øvrige organer, og indirekte administration, som henhører under medlemsstaternes kompetence. Hvad angår den indirekte administration ses den direkte gennemførelse af fællesskabsretten imidlertid, når den offentlige administration anvender afgørelser og forordninger og umiddelbart anvendelige bestemmelser i den primære ret og den indirekte gennemførelse af fællesskabsretten, når de nationale myndigheder anvender bestemmelser, som skal gennemføres i national ret (f.eks. direktiver) (Jean-Paul Jacqué, Droit institutionnel de l’Union européenne, 3. udg., Paris, 2004, s. 446, Jacques Ziller, »L’autorité administrative dans l’Union européenne«, EUI Working Paper Law No. 2004/14, Firenze: European University Institute, 2004, s. 11, Hans Georg Fischer, Europarecht, s. 131 og 132, München, 2001, Theo Öhlinger og Michael Potacs, Gemeinschaftsrecht und staatliches Recht, 3. udvidede udg., Wien, 2006, s. 108, 137 og 138).
(27)  –	Domstolen er den institution, som er enekompetent til at træffe afgørelse om afledte fællesskabsretsakters gyldighed (dom af 22.10.1987, sag 314/85, Foto-Frost, Sml. s. 4199, præmis 13-17). Dette samme gælder i henhold til artikel 220 EF vedrørende fortolkningen af primær og afledt fællesskabsret. Formålet med enekompetencen er at opnå ensartethed i fortolkningen af retsforskrifterne, hvilket er en særlig form af ligebehandlingsprincippet.
(28)  –	Dom af 16.5.1991, sag C-96/89, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 2461, præmis 38.
(29)  –	Jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, nævnt ovenfor i fodnote 28, præmis 37, og dom af 15.6.2000, sag C-348/97, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 4429, præmis 64.
(30)  –	Jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 61.
(31)  –	Forslag til afgørelse fra generaladvokat Geelhoed i sagen Kommissionen mod Danmark (nævnt ovenfor i fodnote 25, punkt 62).
(32)  –	Peter Witte, Hans-Michael Wolfgang og Hans-Jürgen Bleihauer, Lehrbuch des Europäischen Zollrechts, 5. udg., Herne, 2006, s. 272. Forfatterne anfører, at det typiske eksempel på proceduren for midlertidig indførsel er indførsel af varer, der skal udstilles på messer.
(33)  –	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 66.
(34)  –	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 67.
(35)  –	Sean van Raepenbusch, Droit institutionnel de l’Union européenne, s. 603 og 606. Forfatteren henviser til, at de minimis-anbringender henhører under den gruppe af anbringender, som Domstolen forkaster uden videre. Den latinske vending de minimis
er en forkortelse for det almindelige retsprincip de minimis non curat praetor .
(36)  –	Joël Rideau og Fabrice Picod, Code des procédures juridictionnelles de l’Union européenne, 2. udg., Paris, 2002, s. 167.
(37)  –	Dom af 11.4.1978, sag 95/77, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 863, præmis 13. I denne dom forkastede Domstolen Nederlandenes anbringende om, at den manglende anvendelse af Rådets direktiv 71/347/EØF af 12.10.1971 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om måling af hektolitervægten for korn (EFT 1971 II, s. 757) ikke havde haft en negativ virkning på det indre markeds funktion. Ifølge Domstolen var et sådant anbringende ikke i overensstemmelse med det med direktiv 71/347 forfulgte formål.
(38)  –	Sean van Raepenbusch, Droit institutionnel de l’Union européenne, s. 606.
(39)  –	Koen Lenaerts, Dirk Arts og Ignace Maselis, Procedural Law of the European Union, 2. udg., London, 2006, s. 128. Forfatterne henviser til dom af 29.3.2001, sag C-404/99, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2667, præmis 51. Domstolen fastslog med denne dom, at »traktatbrudssager således [er] undergivet objektive regler […]; [m]edlemsstaternes tilsidesættelse af deres forpligtelser i henhold til traktaten eller den afledte ret udgør derfor et traktatbrud, uanset hyppigheden og omfanget af de påtalte tilfælde«.
(40)  –	Det fremgår af den juridiske litteratur, som henviser til dom af 18.11.1970, sag 8/70, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 961, og af 26.2.1976, sag 52/75, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 277, at et anbringende om ikke-culpøs adfærd i forbindelse med en traktatbrudssag ikke kan begrunde frifindelse. En traktatbrudssag handler om at fastslå, at en retlig situation ikke er i overensstemmelse med fællesskabsretten. Spørgsmålet om culpøs adfærd er således som udgangspunkt ikke væsentligt (Martin Burgi, »Vertragsverletzungsverfahren«, i Hans-Werner Rengeling, Andreas Middeke og Martin Gellermann (red.), Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, 2. udvidede udg., München, 2003, s. 80).
(41)  –	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 68.
(42)  –	Ibid.
(43)  –	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 64.
(44)  –	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 69.
(45)  –	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 67.