62018CC0746
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. PITRUZZELLA
van 21 januari 2020 (
1
)
Zaak C‑746/18
H. K.
tegen
Prokuratuur
[verzoek van de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Verwerking van persoonsgegevens in de sector elektronische communicatie – Vertrouwelijkheid van communicatie – Aanbieders van elektronischecommunicatiediensten – Algemene en ongedifferentieerde bewaring van de verkeers- en locatiegegevens – Strafrechtelijke onderzoeken – Toegang van de opsporingsautoriteit tot de bewaarde gegevens voor perioden van een dag tot een jaar – Toestemming verleend door het openbaar ministerie – Gebruik van de gegevens als bewijs in het strafproces – Richtlijn 2002/58/EG – Artikel 1, lid 3, artikel 3, en artikel 15, lid 1 – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1”
I. Inleiding
1.
Dit verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie) (
2
), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/136/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 (
3
), gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (
4
).
2.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een strafprocedure die is ingeleid tegen H. K. op grond dat zij verschillende diefstallen zou hebben gepleegd, een bankkaart van een andere persoon zou hebben gebruikt en gewelddaden zou hebben gepleegd tegen een betrokkene bij een gerechtelijke procedure.
3.
De processen-verbaal op basis waarvan is vastgesteld dat deze strafbare feiten waren gepleegd, zijn opgesteld op basis van met name persoonsgegevens die in het kader van de levering van elektronischecommunicatiediensten waren gegenereerd. De Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland) twijfelt of de voorwaarden waaronder de opsporingsdiensten toegang hadden tot deze gegevens, verenigbaar zijn met het Unierecht.
4.
Deze twijfels betreffen in de eerste plaats de vraag of de duur van de periode waarvoor de opsporingsdiensten toegang hadden tot de gegevens, een criterium is waarmee kan worden beoordeeld hoe ernstig een dergelijke toegang ingrijpt in de grondrechten van de betrokken personen.
5.
In de tweede plaats wenst de verwijzende rechter te vernemen of de Prokuratuur (openbaar ministerie, Estland), gelet op de verschillende taken die daaraan door de Estse regelgeving zijn toevertrouwd, een „onafhankelijke” bestuurlijke autoriteit is in de zin van het arrest van 21 december 2016, Tele2 Sverige en Watson e.a. (
5
)
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Richtlijn 2002/58
6.
Op grond van artikel 1, lid 3, van richtlijn 2002/58 is deze richtlijn „niet van toepassing op activiteiten die niet onder het EG-Verdrag vallen, zoals die bedoeld in de titels V en VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie, en in geen geval op activiteiten die verband houden met de openbare veiligheid, defensie, staatsveiligheid (met inbegrip van het economische welzijn van de staat wanneer de activiteit verband houdt met de staatsveiligheid) en de activiteiten van de staat op strafrechtelijk gebied”.
7.
Daarnaast bepaalt artikel 15, lid 1, van deze richtlijn dat „[d]e lidstaten [...] wettelijke maatregelen [kunnen] treffen ter beperking van de reikwijdte van de in de artikelen 5 en 6, artikel 8, leden 1, 2, 3 en 4, en artikel 9 van deze richtlijn bedoelde rechten en plichten, indien dat in een democratische samenleving noodzakelijk, redelijk en proportioneel is ter waarborging van de nationale, d.w.z. de staatsveiligheid, de landsverdediging, de openbare veiligheid, of het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten of van onbevoegd gebruik van het elektronischecommunicatiesysteem als bedoeld in artikel 13, lid 1, van richtlijn 95/46/EG.[ (
6
)] Daartoe kunnen de lidstaten o.a. wetgevingsmaatregelen treffen om gegevens gedurende een beperkte periode te bewaren om de redenen die in dit lid worden genoemd. Alle in dit lid bedoelde maatregelen dienen in overeenstemming te zijn met de algemene beginselen van het [Unierecht], met inbegrip van de beginselen als bedoeld in artikel 6, leden 1 en 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.”
B.
Ests recht
1. Wet inzake elektronische communicatie
8.
De elektroonilise side seadus (wet inzake elektronische communicatie) (
7
) van 8 december 2004, in de versie die op het hoofdgeding van toepassing is, bepaalt in § 1111, met als opschrift „Verplichting tot gegevensbewaring”:
„[...]
(2)   Aanbieders van telefonie- en mobieletelefoniediensten alsmede telefonie- en mobieletelefonienetwerkdiensten zijn verplicht de volgende gegevens te bewaren:
1)
het oproepende nummer alsmede naam en adres van de abonnee;
2)
het opgeroepen nummer alsmede naam en adres van de abonnee;
3)
bij het gebruik van een aanvullende dienst zoals het doorschakelen van een gesprek of call transfer het gekozen nummer alsmede naam en adres van de abonnee;
4)
datum en tijdstip van het begin en einde van een telefonische oproep;
5)
de gebruikte telefonie- of mobieletelefoniedienst;
6)
de International Mobile Subscriber Identity (IMSI) (internationaal identificatienummer voor mobieletelefoongebruikers) van de oproepende deelnemer en de opgeroepen deelnemer;
7)
de International Mobile Equipment Identity (IMEI) (internationaal identificatienummer voor mobiele apparaten) van het oproepende nummer en het opgeroepen nummer;
8)
de locatieaanduiding bij het begin van de oproep;
9)
gegevens voor het bepalen van de geografische locatie van cellulaire toegangspunten middels verwijzing naar de locatieaanduidingen ervan gedurende de periode dat communicatiegegevens worden bewaard;
10)
in geval van prepaid anonieme diensten, datum en tijdstip van de eerste activering van de dienst en aanduiding van de locatie waaruit de dienst is geactiveerd;
[...]
(4)   De in de leden 2 en 3 van deze paragraaf genoemde gegevens worden gedurende een periode van een jaar vanaf het tijdstip van de communicatie bewaard, indien deze gegevens zijn gegenereerd of verwerkt in het kader van de levering van een communicatiedienst. [...]
[...]
(11)   De in de leden 2 en 3 van deze paragraaf genoemde gegevens worden doorgegeven
1)
volgens het kriminaalmenetluse seadustik [wetboek van strafvordering (
8
)] aan de opsporingsautoriteit, de voor observatiemaatregelen gemachtigde dienst, het openbaar ministerie en de rechter;
[...]”
2. Wetboek van strafvordering
9.
§ 17, lid 1, van het wetboek van strafvordering, in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding, heeft als opschrift „Partijen in de procedure” en luidt:
„Partijen in de procedure zijn het openbaar ministerie, [...]”
10.
§ 30 van het wetboek van strafvordering, met als opschrift „Het openbaar ministerie in de strafprocedure”, bepaalt:
„(1)   Het openbaar ministerie leidt het opsporingsonderzoek en waarborgt de rechtmatigheid en geldigheid daarvan; verder treedt het op als openbaar aanklager.
(2)   De bevoegdheden van het openbaar ministerie in de strafprocedure worden in naam van het openbaar ministerie uitgeoefend door een openbaar aanklager die onafhankelijk handelt en uitsluitend gebonden is aan de wet.”
11.
§ 901 van het wetboek van strafvordering, met als opschrift „Opvragen van gegevens bij een telecommunicatiebedrijf”, bepaalt in de leden 2 en 3:
„(2)   De opsporingsautoriteit kan in het opsporingsonderzoek met toestemming van het openbaar ministerie of in de gerechtelijke procedure met toestemming van de rechter bij een aanbieder van elektronischecommunicatiediensten de in § 1111, leden 2 en 3, van de wet inzake elektronische communicatie bedoelde gegevens opvragen, die in lid 1 van de onderhavige paragraaf niet worden genoemd. Die toestemming vermeldt de periode waarvoor de gegevens mogen worden opgevraagd, met opgave van de precieze data.
(3)   Overeenkomstig de onderhavige paragraaf mogen gegevens alleen worden opgevraagd indien dit absoluut noodzakelijk is om het met de strafprocedure beoogde doel te bereiken.”
12.
§ 211 van het wetboek van strafvordering, met als opschrift „Doel van het opsporingsonderzoek”, luidt als volgt:
„(1)   Het doel van het opsporingsonderzoek is bewijzen te verzamelen en de overige voorwaarden voor een gerechtelijke procedure te creëren.
(2)   In het opsporingsonderzoek worden door de opsporingsautoriteit en het openbaar ministerie de voor de verdachte of de beklaagde ontlastende en belastende omstandigheden onderzocht.”
3. Wet op het openbaar ministerie
13.
De prokuratuuriseadus (wet op het openbaar ministerie) (
9
) van 22 april 1998, in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding, bepaalt in § 1, met als opschrift „Openbaar ministerie”:
„(1)   Het openbaar ministerie is een overheidsinstantie die valt onder de verantwoordelijkheid van het Justiitsministeeriumi [ministerie van Justitie, Estland] en die betrokken is bij de planning van de voor de bestrijding en opheldering van strafbare feiten noodzakelijke observatiemaatregelen, het opsporingsonderzoek leidt, de rechtmatigheid en geldigheid daarvan waarborgt, als openbaar aanklager in rechte optreedt en overige bij wet aan het openbaar ministerie toegewezen taken vervult.
(11)   Het openbaar ministerie is bij het vervullen van zijn wettelijke taken onafhankelijk en handelt in overeenstemming met de onderhavige wet, met overige wetten en met op basis van deze wetten vastgestelde regelingen.
[...]”
14.
§ 2 van de wet op het openbaar ministerie, met als opschrift „Openbaar aanklager”, bepaalt in lid 2:
„De openbaar aanklager handelt bij het vervullen van zijn taken onafhankelijk en uitsluitend in overeenstemming met de wet en zijn eigen overtuiging.”
III. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
15.
Bij vonnis van de Viru Maakohus (rechter in eerste aanleg Viru, Estland) van 6 april 2017 is H. K. veroordeeld tot een gevangenisstraf van twee jaar omdat zij 1) in de periode van 4 augustus 2015 tot en met 1 februari 2016 tot acht keer toe voedingsmiddelen en andere materiële goederen ter waarde van 3 tot 40 EUR en geldsommen van 5,20 tot 2100 EUR had gestolen; 2) de bankkaart van een andere persoon had gebruikt om geld op te nemen aan een geldautomaat, waardoor deze persoon 3941,82 EUR schade heeft geleden, en 3) gewelddaden had gepleegd tegen een betrokkene bij een gerechtelijke procedure. (
10
)
16.
Om H. K. voor deze strafbare feiten te veroordelen, heeft de Viru Maakohus zich onder andere gebaseerd op verschillende processen-verbaal die waren opgesteld aan de hand van gegevens betreffende elektronische communicatie in de zin van § 1111, lid 2, van de wet inzake elektronische communicatie, die de opsporingsautoriteit tijdens het opsporingsonderzoek had opgevraagd bij een aanbieder van telecommunicatiediensten nadat een aanklager van de Viru Ringkonnaprokuratuur (openbaar ministerie van het arrondissement Viru, Estland) daar krachtens § 901, lid 2, van het wetboek van strafvordering toestemming voor had verleend.
17.
Op 2 november 2015 heeft een aanklager van het openbaar ministerie van het arrondissement Viru de opsporingsautoriteit aldus toestemming gegeven om bij het telecommunicatiebedrijf gegevens zoals bedoeld in § 1111, lid 2, van de wet inzake elektronische communicatie op te vragen teneinde met behulp van twee mobieletelefoonnummers van H. K. de transmissie van oproepen en berichten, de duur en de transmissiewijze daarvan, de persoonsgegevens en de locatie van de oproepende persoon respectievelijk de afzender en van de opgeroepen persoon respectievelijk de ontvanger op 21 september 2015 vast te stellen.
18.
Op 4 november 2015 heeft de opsporingsautoriteit een proces-verbaal opgesteld over de gegevens die zij op grond van deze toestemming bij het telecommunicatiebedrijf had opgevraagd. In dat proces-verbaal waren de zendmasten vermeld binnen het bereik waarvan het door H. K. gebruikte abonneenummer op 21 september 2015 na 19.00 uur werd gebruikt. De aanklager heeft met dit proces-verbaal, samen met andere bewijzen, in rechte willen aantonen dat H. K. de diefstal had gepleegd die op 21 september 2015 had plaatsgevonden.
19.
Op 25 februari 2016 heeft een aanklager van het openbaar ministerie van het arrondissement Viru de opsporingsautoriteit toestemming gegeven om in het kader van het onderzoek van een strafbaar feit in de zin van § 303, lid 1, van het Karistusseadustik (wetboek van strafrecht) (
11
) bij het telecommunicatiebedrijf gegevens op te vragen zoals bedoeld in § 1111, lid 2, van de wet inzake elektronische communicatie. Die gegevens betroffen de zeven abonneenummers die H. K. over de periode van 1 maart 2015 tot en met 19 februari 2016 had gebruikt.
20.
Op 15 maart 2016 heeft de opsporingsautoriteit een proces-verbaal opgesteld inzake de gegevens die zij op grond van deze toestemming bij het telecommunicatiebedrijf had opgevraagd. Daarin zijn de dagen vermeld waarop H. K. de medeverdachten heeft opgebeld en oproepen van hen heeft ontvangen alsook de dagen waarop H. K. berichten aan hen heeft verstuurd en van hen heeft ontvangen. De openbaar aanklager heeft met dit proces-verbaal, samen met andere bewijzen, in rechte willen aantonen dat H. K. de medeverdachten sinds het voorjaar van 2015 herhaaldelijk telefonisch had bedreigd.
21.
Op 20 april en 6 mei 2016 heeft de opsporingsautoriteit verdere processen-verbaal opgesteld over de gegevens die zij eveneens op grond van deze toestemming bij het telecommunicatiebedrijf had opgevraagd. In die processen-verbaal zijn de basisstations vermeld binnen het bereik waarvan op 4, 27 en 31 augustus 2015 alsook van 1 tot en met 3 september 2015 telefonische oproepen zijn uitgegaan van de zes door H. K. gebruikte abonneenummers en bij deze zijn binnengekomen. De aanklager heeft met deze processen-verbaal, samen met andere bewijzen, in rechte willen aantonen dat H. K. de zes op de genoemde dagen gepleegde diefstallen had gepleegd.
22.
Op 20 april 2016 heeft de opsporingsautoriteit een proces-verbaal opgesteld waarin gegevens van twee door H. K. gebruikte abonneenummers zijn vermeld. In het bijzonder bevat het proces-verbaal de basisstations binnen de reikwijdte waarvan in de periode van 16 tot en met 19 januari 2015 telefonische oproepen zijn uitgegaan van deze abonneenummers en bij deze zijn binnengekomen. De aanklager heeft hiermee, samen met andere bewijzen, willen aantonen dat H. K. de persoon is die van 17 tot en met 19 januari 2015 met de bankkaart van de gelaedeerde contant geld had opgenomen bij een geldautomaat.
23.
De gegevens op basis waarvan dit proces-verbaal werd opgesteld, zijn door het telecommunicatiebedrijf ter beschikking gesteld op grond van de toestemming die op 28 januari en 2 februari 2015 door een aanklager van het openbaar ministerie van het arrondissement Viru was verleend in een andere strafprocedure. In deze strafprocedure ging het om strafbare feiten overeenkomstig § 200, lid 2, punten 7, 8 en 9, van het wetboek van strafrecht, te weten twee diefstallen met geweld, die op 23 en 27 januari 2015 met braak en met gebruik van een wapen in vereniging waren gepleegd. Door deze toestemming kreeg de opsporingsautoriteit de mogelijkheid om bij het telecommunicatiebedrijf over de periode van 1 januari tot en met 2 februari 2015 gegevens op te vragen zoals bedoeld in § 1111, lid 2, van de wet inzake elektronische communicatie met betrekking tot twee abonneenummers en verschillende IMEI-codes van H. K.
24.
Uit deze beschrijving van de feiten van het hoofdgeding blijkt dat het openbaar ministerie de opsporingsautoriteit overeenkomstig § 901, lid 2, van het wetboek van strafvordering toestemming heeft gegeven om in het kader van het opsporingsonderzoek gegevens op te vragen bij een telecommunicatiebedrijf. Met het oog op het onderzoek naar verschillende strafbare feiten is de toestemming tot toegang tot de gegevens over de abonneenummers van de verdachte verleend voor de duur van een dag, ongeveer een maand en ongeveer een jaar, afhankelijk van het strafbare feit.
25.
H. K. heeft tegen het vonnis van de Viru Maakohus hoger beroep ingesteld bij de Tartu Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tartu, Estland), die dat hoger beroep heeft verworpen bij beslissing van 17 november 2017. H. K. heeft daarop cassatieberoep ingesteld bij de Riigikohus, die zij verzocht de beslissingen van de lagere rechters te vernietigen, de strafprocedure te schorsen en haar vrij te spreken.
26.
H. K. voert aan dat de processen-verbaal waarin de door het telecommunicatiebedrijf ter beschikking gestelde gegevens zijn vermeld, geen toelaatbaar bewijs zijn en dat haar veroordeling op grond van die processen-verbaal onrechtmatig is. Overeenkomstig het arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. zijn de regels van § 1111 van de wet inzake elektronische communicatie die deze aanbieders van diensten verplichten om communicatiegegevens te bewaren, alsook het gebruik van deze gegevens om haar te veroordelen, in strijd met artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest.
27.
Volgens de verwijzende rechter rijst dus de vraag of de betreffende processen-verbaal, die de opsporingsautoriteit heeft opgesteld op basis van gegevens in de zin van § 1111, lid 2, van de wet inzake elektronische communicatie, die met toestemming van het openbaar ministerie bij het telecommunicatiebedrijf zijn opgevraagd, kunnen worden aangemerkt als toelaatbaar bewijs.
28.
De gegevens die aanbieders van elektronischecommunicatiediensten voor een periode van een jaar moeten bewaren, zijn onder andere het oproepende en het opgeroepen nummer, naam en adres van de abonnee, datum en tijdstip van het begin en het einde van een oproep, de telefonie- of mobieletelefoniedienst waarvan gebruik werd gemaakt, de IMSI en de IMEI van het oproepende en het opgeroepen nummer alsmede de locatieaanduiding bij het begin van de oproep en gegevens voor het bepalen van de geografische locatie van cellulaire toegangspunten. De verwijzende rechter wijst erop dat die gegevens betrekking hebben op het feit dat een transmissie van oproepen en berichten via een (mobiele) telefoon plaatsvindt, alsook op de locatie van het gebruik van de mobiele eindapparatuur, maar geen informatie verschaffen over de inhoud van de communicatie.
29.
Uit het arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. en het arrest van 2 oktober 2018, Ministerio Fiscal (
12
), blijkt dat een nationale regeling betreffende de bewaring van de verkeers- en de locatiegegevens en de toegang tot deze gegevens in het kader van een strafprocedure, zoals § 1111, leden 2 en 4, van de wet inzake elektronische communicatie en § 901, lid 2, van het wetboek van strafvordering, binnen de werkingssfeer van richtlijn 2002/58 valt.
30.
De toelaatbaarheid van het bewijs hangt af van de inachtneming van de procedurele voorschriften inzake de bewijsgaring. Bij de beoordeling of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde processen-verbaal toelaatbaar zijn als bewijs moet dus ook worden onderzocht in hoeverre de gegevens waarop zij zijn gebaseerd, bij het telecommunicatiebedrijf zijn opgevraagd op een wijze die zich verdraagt met artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest.
31.
Gelet op de arresten Tele2 Sverige en Watson e.a. (
13
) en Ministerio Fiscal (
14
), vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest aldus dient te worden uitgelegd dat de toegang van overheidsinstanties tot gegevens die het mogelijk maken de plaats van herkomst en van bestemming, de datum, het tijdstip en de duur, de aard van de communicatiedienst, de gebruikte eindapparatuur en de locatie van de gebruikte mobiele eindapparatuur met betrekking tot een telefoon- of mobieletelefooncommunicatie van een verdachte vast te stellen, een inmenging vormt in de door deze artikelen van het Handvest gewaarborgde grondrechten die zodanig ernstig is dat deze toegang dient te worden beperkt tot zware criminaliteit, ongeacht de periode waarvoor deze overheidsinstanties om toegang tot de bewaarde gegevens hebben verzocht.
32.
Dienaangaande is de verwijzende rechter van oordeel dat de periode waarvoor de betreffende gegevens worden opgevraagd, een wezenlijke factor is voor de beoordeling van de ernst van de inmenging in de grondrechten die de toegang tot die gegevens oplevert. Deze inmenging is dus mogelijkerwijs niet ernstig voor zover de opgevraagde gegevens slechts betrekking hebben op een heel korte periode, zoals één dag. In dat geval is het in de regel niet mogelijk nauwkeurige conclusies te trekken over het privéleven van de betrokken persoon, zodat de toegang van de overheidsinstanties tot deze gegevens zou kunnen worden gerechtvaardigd door het doel van het onderzoeken en vervolgen van strafbare feiten in het algemeen.
33.
Gelet op de lering die kan worden getrokken uit het arrest Ministerio Fiscal (
15
), vraagt de verwijzende rechter zich daarnaast af of de toegang tot gegevens als aan de orde in het hoofdgeding kan worden gerechtvaardigd door datzelfde doel wanneer de hoeveelheid gegevens waartoe de overheidsinstanties toegang hebben, gering is, en de inmenging in de grondrechten om die reden niet ernstig is. Wat de hoeveelheid gegevens betreft, is zowel de aard van de gegevens (zoals die betreffende de ontvanger van de communicatie of de locatie van de eindapparatuur) als de duur van de betrokken periode (bijvoorbeeld een dag, maand of jaar) van belang. Deze rechter meent dat hoe ernstiger het vervolgde feit is, des te ernstiger ook de inmenging in de grondrechten in het kader van de procedure mag zijn, en des te groter de hoeveelheid gegevens is waartoe de overheidsinstanties toegang kunnen krijgen.
34.
Ten slotte vraagt de verwijzende rechter zich af of het openbaar ministerie kan worden beschouwd als een „onafhankelijke” bestuurlijke autoriteit in de zin van het arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. (
16
) Hij wijst erop dat het openbaar ministerie in Estland het opsporingsonderzoek leidt, waarvan het doel met name is bewijzen te verzamelen. Hij benadrukt ook dat de opsporingsautoriteit en het openbaar ministerie de voor de verdachte belastende en ontlastende omstandigheden onderzoeken. Ten slotte merkt hij op dat de bevoegdheden van het openbaar ministerie in naam van het openbaar ministerie worden uitgeoefend door een openbaar aanklager die zijn taken onafhankelijk uitvoert, hetgeen voortvloeit uit § 30, leden 1 en 2, van het wetboek van strafvordering en § 1, leden 1 en 11, en § 2, lid 2, van de wet op het openbaar ministerie.
35.
In deze context benadrukt de verwijzende rechter dat zijn twijfels over de door het Unierecht vereiste onafhankelijkheid er vooral mee te maken hebben dat het openbaar ministerie na het opsporingsonderzoek de betrokken persoon dagvaardt, als het tot de overtuiging is gekomen dat alle vereiste bewijzen zijn verzameld en hiertoe aanleiding bestaat. Die rechter merkt op dat in dit geval het openbaar ministerie in rechte optreedt als openbaar aanklager en dat het zodoende tevens partij is in de gerechtelijke procedure. De verwijzende rechter wijst er ook op dat naar de opvatting van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens observatiemaatregelen onder bepaalde omstandigheden kunnen worden toegestaan zonder dat de rechter daar vooraf toezicht op uitoefent, mits gegarandeerd is dat een dergelijk toezicht dan achteraf plaatsvindt. (
17
)
36.
In deze omstandigheden heeft de Riigikohus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Dient artikel 15, lid 1, van richtlijn [2002/58] in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het [Handvest] aldus te worden uitgelegd dat in een strafprocedure de toegang van overheidsinstanties tot gegevens die het mogelijk maken om de plaats van verzending en ontvangst, de datum, het tijdstip en de duur, de aard van de communicatiedienst, de gebruikte eindapparatuur en de locatie van het gebruik van mobiele eindapparatuur met betrekking tot een communicatie per telefoon of mobiele telefoon van een verdachte vast te stellen, een dusdanig ernstige inmenging vormt in de grondrechten zoals gewaarborgd door de genoemde artikelen van het Handvest, dat deze toegang op het gebied van het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten moet worden beperkt tot de bestrijding van zware criminaliteit, ongeacht de periode waarop de bewaarde gegevens waartoe de overheidsinstanties toegang hebben, betrekking hebben?
2)
Dient artikel 15, lid 1, van richtlijn [2002/58], uitgaande van het in het arrest [Ministerio Fiscal], punten 55 tot en met 57, geformuleerde evenredigheidsbeginsel, aldus te worden uitgelegd dat, als de hoeveelheid van de in de eerste vraag bedoelde gegevens waartoe de overheidsinstanties toegang hebben, (zowel naar de aard van de gegevens als gezien de betrokken periode) niet groot is, de daarmee gepaard gaande inmenging in de grondrechten in het algemeen gerechtvaardigd kan zijn door de doelstelling van het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten en dat, naarmate de hoeveelheid van de gegevens waartoe de overheidsinstanties toegang hebben groter is, de strafbare feiten die met behulp van de inmenging moeten worden bestreden des te ernstiger moeten zijn?
3)
Betekent de in het arrest [Tele2 Sverige en Watson e.a.], dictum 2, gestelde eis dat de toegang van de bevoegde overheidsinstanties tot gegevens wordt onderworpen aan een voorafgaand toezicht door een rechterlijke instantie of een onafhankelijke bestuurlijke autoriteit, dat artikel 15, lid 1, van richtlijn [2002/58] aldus dient te worden uitgelegd dat het openbaar ministerie, dat het opsporingsonderzoek leidt, waarbij het krachtens de wet verplicht is tot onafhankelijk handelen en uitsluitend gebonden is aan de wet, en in het kader van het opsporingsonderzoek zowel de voor de verdachte belastende als ontlastende omstandigheden onderzoekt, maar dat later in de gerechtelijke procedure optreedt als openbaar aanklager, kan worden beschouwd als een onafhankelijke bestuurlijke autoriteit?”
IV. Analyse
37.
Met zijn eerste en zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat de categorieën van betrokken gegevens en de duur van de periode waarvoor om toegang is verzocht, criteria vormen waarmee de ernst kan worden beoordeeld van de inmenging in de grondrechten die wordt veroorzaakt door de toegang van de bevoegde overheidsinstanties tot persoonsgegevens die aanbieders van elektronischecommunicatiediensten krachtens een nationale regeling moeten bewaren.
38.
Alvorens deze vraag te beantwoorden, zal ik twee reeksen opmerkingen formuleren waarmee ik kan antwoorden op de argumenten die door sommige lidstaten zijn aangevoerd betreffende de werkingssfeer van richtlijn 2002/58, alsook op de suggestie van de Europese Commissie om in het kader van deze prejudiciële verwijzing te onderzoeken of de Estse regeling verenigbaar is met het Unierecht voor zover zij aanbieders van elektronischecommunicatiediensten verplicht verschillende categorieën van persoonsgegevens te bewaren die in het kader van deze diensten worden gegenereerd.
A.
Voorafgaande opmerkingen
1. Werkingssfeer van richtlijn 2002/58
39.
De Ierse, de Hongaarse en de Poolse regering stellen vragen over de werkingssfeer van richtlijn 2002/58.
40.
De Ierse regering gaat blijkbaar ervan uit dat een nationale regeling inzake de toegang van de bevoegde strafrechtelijke instanties tot bewaarde gegevens krachtens artikel 1, lid 3, van richtlijn 2002/58 van de werkingssfeer van deze richtlijn is uitgesloten.
41.
Dit argument moet worden afgewezen op grond van de rechtspraak van het Hof in het arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. en het arrest Ministerio Fiscal.
42.
Dienaangaande dient erop te worden gewezen dat het Hof heeft geoordeeld dat de in artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 bedoelde wettelijke maatregelen „binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen, ook al betreffen zij specifieke activiteiten van staten of overheidsdiensten die niets van doen hebben met de gebieden waarop particulieren activiteiten ontplooien, en zelfs al stemmen de met die maatregelen nagestreefde doelstellingen grotendeels overeen met de doelstellingen van de in artikel 1, lid 3, van richtlijn 2002/58 bedoelde activiteiten”. (
18
) Volgens het Hof vooronderstelt „[a]rtikel 15, lid 1, van deze richtlijn [...] immers noodzakelijkerwijs dat de daarin bedoelde nationale maatregelen binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen, aangezien deze richtlijn uitdrukkelijk bepaalt dat lidstaten die maatregelen slechts met inachtneming van de in de richtlijn geformuleerde voorwaarden mogen treffen. Bovendien regelen de in artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 bedoelde wettelijke maatregelen de activiteit van aanbieders van elektronischecommunicatiediensten voor de in die bepaling vermelde doeleinden.” (
19
)
43.
Het Hof is tot de slotsom gekomen dat „artikel 15, lid 1, gelezen in samenhang met artikel 3 van richtlijn 2002/58, aldus moet worden uitgelegd dat binnen de werkingssfeer van deze richtlijn niet alleen wettelijke maatregelen vallen die aanbieders van elektronischecommunicatiediensten de verplichting opleggen om verkeers- en locatiegegevens te bewaren, maar ook wettelijke maatregelen inzake de toegang van nationale autoriteiten tot door die aanbieders bewaarde gegevens”. (
20
)
44.
Volgens het Hof geldt „[d]e door artikel 5, lid 1, van richtlijn 2002/58 gewaarborgde bescherming van de vertrouwelijkheid van communicatie en daarmee verband houdende verkeersgegevens, [...] immers voor de door alle andere personen dan de gebruikers getroffen maatregelen, ongeacht of het daarbij gaat om particuliere personen of entiteiten dan wel om overheidsentiteiten. Zoals in overweging 21 van die richtlijn wordt bevestigd, beoogt deze richtlijn ‚elke’ onbevoegde ‚toegang’ tot communicatie, daaronder begrepen de toegang tot ‚gegevens over die communicatie’, te verhinderen teneinde het vertrouwelijke karakter van elektronische communicatie te beschermen.” (
21
)
45.
Aan die argumenten heeft het Hof toegevoegd dat „wanneer wettelijke maatregelen aanbieders van elektronischecommunicatiediensten de verplichting opleggen om persoonsgegevens te bewaren of om bevoegde nationale autoriteiten daar toegang toe te verlenen, dit noodzakelijkerwijs impliceert dat die aanbieders die gegevens verwerken [...]. Dergelijke maatregelen, die dus de activiteiten van die aanbieders regelen, kunnen dan ook niet worden gelijkgesteld met de in artikel 1, lid 3, van richtlijn 2002/58 bedoelde specifieke activiteiten van staten.” (
22
)
46.
Zoals het Hof in zijn arrest Ministerio Fiscal (
23
) heeft geoordeeld, moet uit al deze argumenten worden afgeleid dat een in het kader van een opsporingsonderzoek geformuleerd verzoek om toegang tot persoonsgegevens die door aanbieders van elektronischecommunicatiediensten worden bewaard, binnen de werkingssfeer van richtlijn 2002/58 valt.
47.
Voorts voeren de Hongaarse en de Poolse regering aan dat het Unierecht niet voorziet in een regeling betreffende de toelaatbaarheid van bewijzen in strafprocedures.
48.
Het is juist dat het Unierecht in de huidige stand van zijn ontwikkeling niet voorziet in regels voor de toelaatbaarheid van bewijzen in een strafprocedure, maar de verwijzende rechter heeft duidelijk aangegeven waarom de door hem verzochte uitlegging van het Unierecht noodzakelijk is om een beslissing te kunnen nemen over de toelaatbaarheid van het bewijs. Deze hangt immers af van de inachtneming van de voorwaarden en procedurele voorschriften inzake de bewijsgaring. Bij de beoordeling of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde processen-verbaal kunnen worden toegelaten als bewijs, moet de verwijzende rechter dus eerst nagaan in hoeverre de gegevens waarop die processen-verbaal zijn gebaseerd, bij het telecommunicatiebedrijf zijn verzameld op een wijze die zich verdraagt met artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest. Deze voorafgaande vraag betreft een aspect dat, zoals ik al eerder heb aangegeven, door het Unierecht wordt geregeld. Wat dat betreft, moeten de toepasselijke nationale bewijsregels dus voldoen aan de eisen die voortvloeien uit de door het Unierecht gewaarborgde grondrechten. (
24
) Bijgevolg is het argument van de Hongaarse en de Poolse regering mijns inziens niet relevant.
2. Bewaring van verkeers- en locatiegegevens
49.
Hoewel de vragen van de verwijzende rechter betrekking hebben op de voorwaarden voor toegang tot de gegevens, verzoekt de Commissie het Hof zich in het kader van deze prejudiciële verwijzing ook uit te spreken over de problematiek van de gegevensbewaring. Dienaangaande merkt zij in wezen op dat een rechtmatige toegang tot de bewaarde gegevens vereist dat de nationale regeling die aanbieders van elektronischecommunicatiediensten de verplichting oplegt de in het kader van deze diensten gegenereerde gegevens te bewaren, voldoet aan de eisen van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van het Handvest, of dat deze aanbieders de betreffende gegevens op eigen initiatief hebben bewaard, met name voor commerciële doeleinden, in overeenstemming met deze richtlijn.
50.
Wat het hoofdgeding betreft, wijst de Commissie erop dat de gegevens waartoe de opsporingsautoriteit toegang heeft gekregen, door de aanbieders van elektronischecommunicatiediensten niet op eigen initiatief voor commerciële doeleinden werden bewaard, maar op grond van de bewaringsverplichting die op hen rust krachtens § 1111 van de wet inzake elektronische communicatie. Zij merkt ook op dat H. K. de rechtmatigheid betwist van zowel de nationale regels betreffende de toegang tot gegevens als die inzake de bewaring ervan. (
25
)
51.
Zoals ook het geval was bij de prejudiciële verwijzing die heeft geleid tot het arrest Ministerio Fiscal (
26
), strekken de vragen van de verwijzende rechter in de onderhavige zaak niet ertoe uit te maken of de aanbieders van elektronischecommunicatiediensten de in het hoofdgeding aan de orde zijnde persoonsgegevens hebben bewaard met inachtneming van de voorwaarden van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in samenhang met de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest. Deze vragen hebben uitsluitend betrekking op de verenigbaarheid met deze bepalingen van de voorwaarden waaronder de nationale opsporingsinstanties krachtens de Estse regeling toegang hebben tot dergelijke gegevens. Daarom had het debat voor het Hof bijna uitsluitend betrekking op deze toegangsvoorwaarden.
52.
Hoe dan ook kan de verwijzende rechter steunen op de rechtspraak van het arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. als hij het voor de oplossing van het hoofdgeding noodzakelijk acht om uitspraak te doen over de verenigbaarheid van § 1111 van de wet inzake elektronische communicatie met het Unierecht.
53.
In dat verband breng ik enkel in herinnering dat volgens het Hof „artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen tegen de achtergrond van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, in die zin moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die, ter bestrijding van criminaliteit, voorziet in algemene en ongedifferentieerde bewaring van alle verkeersgegevens en locatiegegevens van alle abonnees en geregistreerde gebruikers betreffende alle elektronischecommunicatiemiddelen”. (
27
)
54.
Het staat aan de verwijzende rechter om in voorkomend geval na te gaan of de Estse regeling aanbieders van elektronischecommunicatiediensten een verplichting tot een dergelijke algemene en ongedifferentieerde gegevensbewaring oplegt en daaruit passende conclusies te trekken om het hoofdgeding te beslechten. Indien zou blijken dat de door Estland ingevoerde regeling voor gegevensbewaring niet in overeenstemming is met het Unierecht omdat zij niet in verhouding staat tot het nagestreefde doel, kan de toegang tot de aldus bewaarde gegevens evenmin door dat doel worden gerechtvaardigd.
55.
Alleen als deze bewaringsverplichting gepaard gaat met passende beperkingen inzake de categorieën van betrokken gegevens en de bewaartermijn, volgens een regeling die verschilt naargelang van het nagestreefde doel en strikt noodzakelijk is om dat doel te bereiken, kan zij de evenredigheidstoets doorstaan.
56.
In deze conclusie ga ik niet verder in op het begrip „beperkte bewaring van gegevens”, dat advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona gedetailleerd heeft onderzocht in zijn conclusie van 15 januari 2020 in de zaak Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a. (
28
)
B.
Toegang van de bevoegde nationale autoriteiten tot de bewaarde gegevens
1. Richtsnoeren die voortvloeien uit het arrest Tele2 Sverige en Watson e.a.
57.
Het Hof behandelt de problematiek van de toegang van de bevoegde nationale autoriteiten tot de bewaarde gegevens „los van de omvang van de aan de aanbieders van elektronischecommunicatiediensten opgelegde verplichting tot bewaring van gegevens” en, met name, los van de algemene of gerichte aard van bewaring van de gegevens. (
29
) Deze vaststelling houdt verband met het feit dat het Hof de bewaring van gegevens en de toegang ertoe als twee onderscheiden inmengingen in de door het Handvest beschermde grondrechten beschouwt.
58.
De toegang tot de bewaarde gegevens moet „daadwerkelijk en strikt op een van [de] doelstellingen [...] berusten” die zijn vastgesteld bij artikel 15, lid 1, eerste zin, van richtlijn 2002/58. Ook moet het nagestreefde doel in verhouding staan tot de ernst van de ingreep. Als de ingreep als „ernstig” wordt aangemerkt, kan alleen de bestrijding van zware criminaliteit een dergelijke maatregel rechtvaardigen. (
30
)
59.
Zoals ook het geval is voor de bewaring van gegevens, kan de toegang ertoe door de bevoegde nationale autoriteiten niet verder gaan dan strikt noodzakelijk is. (
31
) Bovendien moeten de wettelijke maatregelen „duidelijke en nauwkeurige regels [...] bevatten over de omstandigheden waarin en de voorwaarden waaronder de aanbieders van elektronischecommunicatiediensten aan de bevoegde nationale autoriteiten toegang tot de gegevens moeten verlenen. Een maatregel van een dergelijke aard moet ook wettelijk verbindend zijn naar intern recht.” (
32
) Meer in het bijzonder moeten dergelijke nationale regelingen „de materiële en procedurele voorwaarden voor de toegang van de bevoegde nationale autoriteiten tot de bewaarde gegevens bepalen”. (
33
)
60.
Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat „een algemene toegang tot alle bewaarde gegevens los van enig – zelfs ook maar indirect – verband met het nagestreefde doel niet kan worden geacht tot het strikt noodzakelijke te zijn beperkt”. (
34
)
61.
Volgens het Hof „moet de betrokken nationale regeling [...] aan de hand van objectieve criteria bepalen in welke omstandigheden en onder welke voorwaarden aan de bevoegde nationale autoriteiten toegang tot de gegevens van de abonnees of de geregistreerde gebruikers moet worden verleend. In dit verband kan in beginsel voor het doel van bestrijding van criminaliteit slechts toegang worden verleend tot de gegevens van personen die ervan worden verdacht een ernstig misdrijf te plannen, te plegen of te hebben gepleegd of op de een of andere wijze betrokken te zijn bij een dergelijk misdrijf.” (
35
)
62.
Met andere woorden, de strekking van de nationale regeling die de bevoegde nationale autoriteiten toegang verleent tot de bewaarde gegevens, moet voldoende afgebakend zijn om te verhinderen dat een dergelijke toegang betrekking kan hebben op een groot aantal – of zelfs alle – personen, alle elektronischecommunicatiemiddelen en alle bewaarde gegevens. Het Hof heeft bijgevolg het criterium van het verband tussen de betrokken personen en het nagestreefde doel naar voren geschoven.
63.
Daarnaast heeft het Hof de voorwaarden vastgesteld waaraan elke toegang van de bevoegde nationale autoriteiten tot de bewaarde gegevens moet voldoen.
64.
Allereerst moet deze toegang „in beginsel, behalve in gevallen van naar behoren gerechtvaardigde spoedeisendheid, [worden] onderworpen aan een voorafgaand toezicht door een rechterlijke instantie of door een onafhankelijke bestuurlijke entiteit”. (
36
) Deze rechterlijke instantie of deze entiteit dient haar beslissing te geven „op een met redenen omkleed verzoek van deze autoriteiten dat met name is ingediend in het kader van procedures ter voorkoming, opsporing of vervolging van strafbare feiten”. (
37
)
65.
Vervolgens is het volgens het Hof van belang dat „de bevoegde nationale autoriteiten waaraan toegang tot de bewaarde gegevens is verleend, in het kader van de toepasselijke nationale procedures de betrokken personen daarvan op de hoogte brengen wanneer zulks de door deze autoriteiten gevoerde onderzoeken niet in gevaar kan brengen”. (
38
)
66.
Ten slotte moeten de lidstaten regels vaststellen betreffende de beveiliging en de bescherming van de door de aanbieders van elektronischecommunicatiediensten bewaarde gegevens om misbruik en onrechtmatige toegang tot de gegevens te voorkomen. (
39
)
2. Richtsnoeren die voortvloeien uit het arrest Ministerio Fiscal
67.
In deze zaak moest het Hof uitspraak doen over de verenigbaarheid met artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7 en 8 van het Handvest, van een nationale regeling die voorzag in de toegang van de bevoegde nationale autoriteiten, zoals de gerechtelijke politie, tot gegevens betreffende de civiele identiteit van de houders van bepaalde simkaarten.
68.
Aangaande de doelstelling strafbare feiten te voorkomen, te onderzoeken, op te sporen en te vervolgen, heeft het Hof in zijn arrest geoordeeld dat het volgens de bewoordingen van artikel 15, lid 1, eerste zin, van richtlijn 2002/58 daarbij niet alleen om de bestrijding van ernstige delicten gaat, maar om „strafbare feiten” in het algemeen. (
40
)
69.
Het Hof verduidelijkt in zijn uiteenzetting dat, wat betreft de toegang van de bevoegde nationale autoriteiten tot gegevens, de ernst van de inmenging in verhouding moet staan tot de ernst van de betrokken strafbare feiten.
70.
Onder verwijzing naar punt 99 van zijn arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. herinnert het Hof aldus eraan dat het heeft geoordeeld dat „ter zake van het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten, alleen de bestrijding van zware criminaliteit kan rechtvaardigen dat overheidsinstanties toegang krijgen tot door aanbieders van elektronischecommunicatiediensten bewaarde persoonsgegevens waaruit, in hun geheel beschouwd, precieze conclusies kunnen worden getrokken over het privéleven van de betrokken personen”. (
41
)
71.
Het Hof preciseert echter dat het „die uitlegging [heeft] gemotiveerd met de overweging dat de met een toegangsregeling nagestreefde doelstelling in verhouding moet staan tot de ernst van de inmenging in de betrokken grondrechten die deze ingreep meebrengt”. (
42
)
72.
„Volgens het evenredigheidsbeginsel kan ter zake van het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten, ernstige inmenging immers slechts worden gerechtvaardigd door de doelstelling om – eveneens ‚ernstige’ – criminaliteit te bestrijden.” (
43
)
73.
„Is de inmenging die een dergelijke toegang veroorzaakt daarentegen niet ernstig, dan kan die toegang worden gerechtvaardigd door de doelstelling van het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van ‚strafbare feiten’ in het algemeen.” (
44
)
74.
Op basis van deze overwegingen moest dus worden beoordeeld of, gelet op de omstandigheden van de zaak, de inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten die zou zijn voortgevloeid uit het feit dat aan de gerechtelijke politie toegang tot de in het hoofdgeding aan de orde zijnde gegevens werd verleend, als „ernstig” moest worden beschouwd.
75.
Anders dan in zijn arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. heeft het Hof de inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest beschermde rechten die door de toegang tot de betreffende gegevens werd veroorzaakt, niet als „ernstig” aangemerkt. (
45
) Het toegangsverzoek had immers „louter tot doel de houders te identificeren van de simkaarten die gedurende een periode van twaalf dagen met het IMEI-nummer van de gestolen mobiele telefoon [waren] geactiveerd”. (
46
) Het ging er enkel om toegang te verkrijgen „tot de telefoonnummers die [overeenstemden] met die simkaarten en tot de civiele-identiteitsgegevens van de houders van die kaarten, zoals hun naam, voornaam en, in voorkomend geval, adres. [Het ging] daarbij echter niet over de communicatie die met de gestolen mobiele telefoon tot stand [was] gebracht of over de locatie van die telefoon.” (
47
)
76.
Het Hof heeft daaruit afgeleid dat „[m]et de via het toegangsverzoek in het hoofdgeding beoogde gegevens [...] het dus blijkbaar alleen mogelijk [is] om, gedurende een bepaalde periode, de met de gestolen mobiele telefoon geactiveerde simkaart(en) in verband te brengen met de civiele identiteit van de houders van die simkaarten. Zonder aanvullende gegevens over de communicatie die met die simkaarten tot stand is gebracht en over de locatie, kan met die gegevens noch de datum, het uur, de duur of de ontvanger van de met de betrokken simkaart(en) verrichte oproepen worden achterhaald, noch waar die communicatie heeft plaatsgevonden of hoe vaak in een gegeven periode met bepaalde personen is gecommuniceerd. Uit die gegevens kunnen dus geen nauwkeurige conclusies over het privéleven van de betrokken personen worden getrokken.” (
48
)
77.
Nadat het Hof de kwalificatie als „ernstige inmenging” had uitgesloten, kon het op goede gronden vaststellen dat de doelstelling om strafbare feiten in het algemeen te voorkomen, te onderzoeken, op te sporen en te vervolgen, de betreffende inmenging kon rechtvaardigen, ook wanneer het daarbij niet om ernstige feiten ging. (
49
)
78.
In het licht van deze rechtspraak stelt de verwijzende rechter zijn eerste en zijn tweede prejudiciële vraag met het doel de ernst te beoordelen van de inmenging waarmee de toegang tot gegevens in het kader van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde strafprocedure gepaard gaat. Hij wenst meer in het bijzonder te vernemen of de categorieën van betrokken gegevens en de duur van de periode waarvoor om toegang tot deze gegevens wordt verzocht, in dat opzicht relevante criteria zijn.
3. Criteria voor de beoordeling van de ernst van de inmenging
79.
Zoals uit de rechtspraak van het Hof blijkt, wordt de kans dat de inmenging als „ernstig” wordt aangemerkt groter naarmate er meer gegevenscategorieën worden opgevraagd.
80.
Naar aanleiding van de eerste en de tweede vraag van de verwijzende rechter zal het Hof nader toelichten of, naast de betreffende gegevenscategorieën, de duur van de periode waarop de toegang betrekking heeft, eveneens een rol speelt bij de vaststelling van de ernst van de inmenging.
81.
Mijns inziens is dit het geval. Ik merk overigens op dat het Hof in het arrest Ministerio Fiscal ook rekening heeft gehouden met de duur van de periode waarop de toegang betrekking had, in dat geval twaalf dagen. (
50
)
82.
Op basis van de combinatie van de aard van de betreffende gegevens en de duur van de periode waarop de toegang betrekking heeft, kan de ernst van de inmenging worden beoordeeld. Aan de hand van deze twee aspecten kan immers worden nagegaan of is voldaan aan het belangrijkste criterium voor de ernst van de inmenging, dat wil zeggen of de toegang tot de betreffende gegevens de bevoegde nationale autoriteiten in staat kan stellen nauwkeurige conclusies te trekken over het privéleven van de personen van wie de gegevens worden opgevraagd. Om zich een nauwkeurig beeld te kunnen vormen van een persoon, moet de toegang niet alleen betrekking hebben op meerdere categorieën van gegevens, zoals de identificatie-, verkeers- en locatiegegevens, maar ook een periode betreffen die lang genoeg is om met voldoende nauwkeurigheid de voornaamste kenmerken van iemands leven aan het licht te kunnen brengen.
83.
Net zoals het aantal betrokken categorieën is de duur van de periode waarvoor gegevens worden opgevraagd overeenkomstig een machtiging voor toegang, dus een essentieel element om de ernst van de inmenging in de grondrechten van de betrokken personen te beoordelen. Zoals de Commissie opmerkt, moet er ook rekening mee worden gehouden of met betrekking tot een en dezelfde persoon meerdere toegangsverzoeken zijn ingediend, ook al hebben zij betrekking op korte perioden.
84.
Blijkens het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft de opsporingsautoriteit toegang gekregen tot gegevens als bedoeld in § 1111, lid 2, van de wet inzake elektronische communicatie. Deze gegevens maken het mogelijk om de plaats van verzending en ontvangst, de datum, het tijdstip en de duur, de aard van de communicatiedienst, de gebruikte eindapparatuur en de locatie van de gebruikte mobiele eindapparatuur vast te stellen met betrekking tot een communicatie per telefoon of mobiele telefoon van een persoon. Deze gegevens zijn aan de opsporingsautoriteit doorgegeven voor perioden van een dag, een maand en bijna een jaar.
85.
De beoordeling van de mate waarin inmenging in de grondrechten plaatsvindt ten gevolge van de toegang van de bevoegde nationale autoriteiten tot de bewaarde persoonsgegevens, is gebaseerd op een concreet onderzoek van de specifieke omstandigheden van elk geval. Het staat aan de verwijzende rechter om per geval te beoordelen of uit de gegevens waartoe toegang is verleend, op basis van de aard ervan en de duur van de periode waarop deze toegang betrekking had, nauwkeurige conclusies konden worden getrokken over het privéleven van de betrokken personen.
86.
Als dat het geval is, dient de inmenging te worden aangemerkt als „ernstig” in de zin van de rechtspraak van het Hof en kan zij dus met het oog op het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten slechts worden gerechtvaardigd door de doelstelling om eveneens „ernstige” criminaliteit te bestrijden. (
51
)
4. Verband tussen de ernst van de inmenging en het nagestreefde doel
87.
Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat een als „ernstig” aangemerkte inmenging in de grondrechten een grotere rechtvaardiging vergt.
88.
Met betrekking tot de ernst van de vermeende strafbare feiten waarvoor toegang tot gegevens is verleend, merkt de Commissie op dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling toegang met name toestaat om strafbare feiten in het algemeen te bestrijden. (
52
)
89.
Het staat aan de verwijzende rechter om aan de hand van de omstandigheden van het geval na te gaan of de toegang tot gegevens zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, daadwerkelijk en strikt beantwoordt aan een van de doelstellingen van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens deze bepaling de doelstelling om strafbare feiten te voorkomen, te onderzoeken, op te sporen en te vervolgen, niet alleen gericht is op de bestrijding van ernstige delicten, maar „strafbare feiten” in het algemeen betreft. (
53
)
90.
Als de verwijzende rechter tot de conclusie komt dat de inmenging als „ernstig” moet worden aangemerkt, dient hij te beoordelen of het betreffende strafbare feit naar nationaal strafrecht ook als „ernstig” kan worden gekwalificeerd.
91.
In dat verband meen ik dat het aan de lidstaten moet worden overgelaten om te definiëren wat als een „ernstig strafbaar feit” kan worden gekwalificeerd.
92.
Al naargelang van het nationale rechtsstelsel kan hetzelfde strafbare feit immers strenger of minder streng worden bestraft. De definitie van het begrip verzwarende omstandigheid kan ook van lidstaat tot lidstaat verschillen.
93.
Zoals de Estse regering terecht opmerkt, is de toepasselijke straf niet het enige criterium om de ernst van strafbare feiten te bepalen. Ook moet rekening worden gehouden met de aard van de strafbare feiten, de aan de maatschappij toegebrachte schade, de aantasting van de rechtsbelangen, en de algemene gevolgen ervan voor de nationale rechtsorde en voor de waarden van een democratische samenleving. De specifieke historische, economische en sociale context van elke lidstaat speelt in dit verband eveneens een rol. Wat de verzwarende omstandigheden betreft, dient ook de vraag te worden gesteld of de strafbare feiten bijvoorbeeld hetzij herhaaldelijk hetzij tegen een groep kwetsbare personen zijn gepleegd.
94.
Om de evenredigheid van de toegang te beoordelen, moet er tevens rekening mee worden gehouden dat, overeenkomstig § 901, lid 3, van het wetboek van strafvordering, „gegevens alleen [mogen] worden opgevraagd, indien dit absoluut noodzakelijk is om het met de strafprocedure beoogde doel te bereiken”. Zoals de Estse regering opmerkt, vereist het criterium van absolute noodzakelijkheid (
54
) dat zowel de onderzoekers als de met het verlenen van de toestemming belaste personen nagaan en beoordelen welke gegevens noodzakelijk zijn om de strafprocedure tot een goed einde te brengen en zonder welke het in een bepaalde zaak onmogelijk zou zijn de waarheid aan het licht te brengen of een vermeende delinquent of crimineel te arresteren.
95.
Ik voeg hieraan toe dat de Franse regering er terecht op heeft gewezen dat de ernst van een strafbaar feit en zelfs de exacte juridische kwalificatie ervan niet altijd nauwkeurig kunnen worden bepaald wanneer in een vroeg stadium van het onderzoek toegang tot de bewaarde gegevens wordt verleend, zodat het in dat stadium voorbarig kan lijken om dit strafbare feit in de categorie van ernstige strafbare feiten of in die van strafbare feiten in het algemeen onder te brengen. Deze onzekerheid, die eigen is aan strafrechtelijke onderzoeken, waarvan het doel juist is bij te dragen aan de waarheidsvinding, moet de verwijzende rechter in aanmerking nemen bij zijn beoordeling van de evenredigheid van de toegang.
96.
Ondanks de onzekerheid die dus aan het begin van het strafrechtelijk onderzoek over deze aspecten kan bestaan, moet elk toegangsverzoek gerechtvaardigd worden door de noodzaak bewijzen te zoeken van specifiek delinquent of crimineel gedrag op grond van een verdenking die door objectieve gegevens wordt ondersteund. Het doel van een verzoek om toegang kan dus niet zijn om gedurende een bepaalde periode alle feiten en daden van een persoon te onderzoeken teneinde eventuele strafbare feiten op te sporen. Als tijdens het onderzoek nieuwe feiten aan het licht komen, moet bovendien opnieuw toestemming voor toegang tot de gegevens worden verleend om deze feiten te bewijzen.
97.
Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging om voor recht te verklaren dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat de categorieën van betrokken gegevens en de duur van de periode waarvoor om toegang is verzocht, criteria vormen waarmee de ernst kan worden beoordeeld van de inmenging in de grondrechten die wordt veroorzaakt door de toegang van de bevoegde nationale autoriteiten tot persoonsgegevens die aanbieders van elektronischecommunicatiediensten krachtens een nationale regeling moeten bewaren. Het staat aan de verwijzende rechter om op basis van de ernst van de inmenging te beoordelen of deze toegang strikt noodzakelijk was ter bereiking van het doel om strafbare feiten te voorkomen, te onderzoeken, op te sporen en te vervolgen.
C.
Voorafgaand toezicht door een rechterlijke instantie of door een onafhankelijke bestuurlijke autoriteit
98.
Om te waarborgen dat de toegang van de bevoegde nationale autoriteiten tot de bewaarde gegevens beperkt is tot wat strikt noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken, heeft het Hof geoordeeld dat het van wezenlijk belang was dat deze toegang „in beginsel, behalve in gevallen van naar behoren gerechtvaardigde spoedeisendheid, wordt onderworpen aan een voorafgaand toezicht door een rechterlijke instantie of door een onafhankelijke bestuurlijke entiteit, en dat deze rechterlijke instantie of deze entiteit haar beslissing geeft op een met redenen omkleed verzoek van deze autoriteiten dat met name is ingediend in het kader van procedures ter voorkoming, opsporing of vervolging van strafbare feiten”. (
55
)
99.
Met zijn derde prejudiciële vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof duidelijkheid te verschaffen over de criteria waaraan een bestuurlijke autoriteit moet voldoen om te kunnen worden beschouwd als „onafhankelijk” in de zin van het arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. Meer in het bijzonder vraagt de verwijzende rechter zich af of het openbaar ministerie als een onafhankelijke bestuurlijke autoriteit kan worden beschouwd, gelet op het feit dat het het opsporingsonderzoek leidt en in rechte optreedt als openbaar aanklager.
100.
Om deze vraag te beantwoorden, acht ik het nuttig rekening te houden met twee onderdelen van de rechtspraak van het Hof, namelijk ten eerste de rechtspraak over de onafhankelijkheid van de nationale toezichthoudende autoriteiten voor de bescherming van persoonsgegevens en ten tweede de rechtspraak over de onafhankelijkheid van de uitvaardigende rechterlijke autoriteit in het kader van het Europees aanhoudingsbevel.
101.
Volgens het Hof is onafhankelijkheid een met name in artikel 8, lid 3, van het Handvest verankerd wezenlijk kenmerk van de autoriteiten die belast zijn met het toezicht op de naleving van de regels van de Unie op het gebied van de bescherming van natuurlijke personen bij de verwerking van persoonsgegevens, om de doeltreffendheid en de betrouwbaarheid van dit toezicht te waarborgen en de personen op wie de beslissingen van deze autoriteiten betrekking hebben, beter te beschermen. (
56
)
102.
Het Hof heeft met betrekking tot artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 reeds geoordeeld dat „de autoriteiten die belast zijn met het toezicht op de verwerking van persoonsgegevens een onafhankelijkheid moeten genieten die hen in staat stelt om hun taken te vervullen zonder beïnvloeding van buitenaf te ondergaan. Deze onafhankelijkheid sluit met name elk bevel en elke andere – rechtstreekse of indirecte – beïnvloeding van buitenaf uit, in welke vorm ook, die hun beslissingen zou kunnen sturen en aldus de vervulling door deze autoriteiten van hun taak om een juist evenwicht tussen de bescherming van het recht op [...] persoonlijke levenssfeer en het vrije verkeer van persoonsgegevens te vinden, in het gedrang zou kunnen brengen.” (
57
)
103.
Het Hof heeft ook de nadruk gelegd op het vereiste dat deze toezichthoudende autoriteiten, gelet op hun rol van hoeders van het recht op persoonlijke levenssfeer, „boven iedere verdenking van partijdigheid” verheven zijn. (
58
)
104.
Aangezien de derde vraag van de verwijzende rechter betrekking heeft op het openbaar ministerie, is het ook relevant rekening te houden met de criteria die door het Hof zijn geformuleerd in zijn rechtspraak over de onafhankelijkheid van de uitvaardigende rechterlijke autoriteit in het kader van het Europees aanhoudingsbevel. Zo moet volgens het Hof de controle die wordt verricht bij de vaststelling van een aanhoudingsbevel „op objectieve wijze worden uitgevoerd, doordat rekening wordt gehouden met alle belastende en ontlastende elementen, en tevens op onafhankelijke wijze, wat vereist dat er statutaire en organisatorische voorschriften zijn waarmee elk risico kan worden uitgesloten dat de vaststelling van een beslissing tot uitvaardiging van een aanhoudingsbevel wordt onderworpen aan instructies van buitenaf, met name vanwege de uitvoerende macht”. (
59
) Hierbij mag echter niet uit het oog worden verloren dat de beoordeling door het Hof of het openbaar ministerie in het concrete geval aan deze criteria voldoet (
60
), wordt verricht in het specifieke kader van de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel, en dus niet automatisch kan worden toegepast op andere gebieden, zoals de bescherming van persoonsgegevens.
105.
Dit gezegd zijnde, bestaat er overeenstemming tussen de twee onderdelen van de rechtspraak van het Hof voor zover daarin voor elk van de betreffende gebieden wordt benadrukt dat de nationale autoriteit die bevoegd is voor het toezicht op de naleving van de Unieregels onafhankelijk moet zijn, hetgeen twee vereisten omvat. (
61
) Ten eerste mag deze autoriteit niet worden onderworpen aan instructies of druk van buitenaf die haar beslissingen kunnen beïnvloeden. Ten tweede moet deze autoriteit krachtens haar statuut en de haar toevertrouwde taken voldoen aan het vereiste van objectiviteit bij het toezicht dat zij uitoefent, dat wil zeggen dat zij waarborgen van onpartijdigheid moet bieden. Om de evenredigheid van de toegang tot de bewaarde gegevens te kunnen beoordelen, moet een bestuurlijke autoriteit meer in het bijzonder in staat zijn om een juist evenwicht te vinden tussen verschillende belangen, namelijk de doeltreffendheid van het onderzoek in het kader van de bestrijding van criminaliteit en de bescherming van persoonsgegevens van de personen op wie de toegang betrekking heeft. Wat dat laatste aspect betreft, is het vereiste van onpartijdigheid dus eigen aan het begrip „onafhankelijke bestuurlijke autoriteit”, dat het Hof in zijn arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. onder de aandacht heeft gebracht.
106.
Onderzocht moet worden of het openbaar ministerie, gelet op de verschillende taken die eraan zijn toegewezen bij de Estse regeling, voldoet aan dit criterium van onafhankelijkheid in zijn twee dimensies wanneer het moet nagaan of de toegang tot de gegevens strikt noodzakelijk is. Het begrip „onafhankelijkheid”, dat een kenmerk moet zijn van de met een dergelijk toezicht belaste bestuurlijke autoriteit, bezit dus een functionele dimensie, in die zin dat in het licht van het specifieke doel van dit toezicht moet worden beoordeeld of deze autoriteit in staat is te handelen zonder inmenging of druk van buitenaf die haar beslissingen kunnen beïnvloeden, en met inachtneming van de objectiviteit en strikte toepassing van de rechtsregel. Kortom, het begrip „onafhankelijke bestuurlijke autoriteit” in de zin van het arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. is bedoeld om de objectiviteit, betrouwbaarheid en doeltreffendheid van dit toezicht te waarborgen.
107.
Dat betekent dat moet worden onderzocht of de Estse regeling die het statuut en de taken van het openbaar ministerie vaststelt, bij de betrokken personen legitieme twijfel kan doen rijzen of de openbare aanklagers wel immuun zijn voor externe factoren en neutraal ten opzichte van de concurrerende belangen wanneer zij het voorafgaande toezicht op de evenredigheid van de toegang tot gegevens moeten uitoefenen.
108.
Het openbaar ministerie speelt een essentiële rol in de strafprocedure, aangezien het het opsporingsonderzoek leidt en met name bevoegd is om strafvervolging in te stellen tegen een persoon die ervan wordt verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd, teneinde hem voor de rechter te brengen. In dit opzicht moet het worden beschouwd als een autoriteit die deelneemt aan de strafrechtsbedeling. (
62
)
109.
Zoals het Hof met betrekking tot de Procura della Repubblica (openbaar ministerie, Italië) heeft vastgesteld in een formulering die mijns inziens kan worden toegepast in de onderhavige zaak, is de taak van het openbaar ministerie „niet om in volledige onafhankelijkheid een geschil te beslechten, doch om het geschil in voorkomend geval als gedingvoerende partij, belast met de strafvordering, bij de bevoegde rechter aanhangig te maken”. (
63
)
110.
Het openbaar ministerie vertoont dus in termen van statuut, organisatie en taken weliswaar bijzondere kenmerken die het onderscheiden van een rechterlijke instantie en die rechtvaardigen dat het wordt gekwalificeerd als „autoriteit die deelneemt aan de strafrechtsbedeling in de lidstaten”, maar dat neemt niet weg dat, vanuit functioneel oogpunt, wanneer naar nationaal recht het openbaar ministerie de autoriteit is die het door het arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. vereiste voorafgaande toezicht uitoefent op de evenredigheid van de toegang, dat openbaar ministerie in dat opzicht in vergelijkbare mate onafhankelijk moet zijn als een rechterlijke instantie. De uitoefening van deze functie door een bestuurlijke autoriteit in plaats van een rechterlijke instantie mag immers geen afbreuk doen aan de objectiviteit, betrouwbaarheid en doeltreffendheid van dit toezicht.
111.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, overeenkomstig § 901, lid 2, van het wetboek van strafvordering, de opsporingsautoriteit in het opsporingsonderzoek met toestemming van het openbaar ministerie of in de gerechtelijke procedure met toestemming van de rechter bij een aanbieder van elektronischecommunicatiediensten de in § 1111, leden 2 en 3, van de wet inzake elektronische communicatie bedoelde gegevens kan opvragen.
112.
Voorts blijkt uit de Estse regeling dat het openbaar ministerie in een strafprocedure het opsporingsonderzoek leidt, waarvan het doel is bewijzen te verzamelen en de overige voorwaarden voor een gerechtelijke procedure te creëren. Bovendien worden in het opsporingsonderzoek door de opsporingsautoriteit en het openbaar ministerie de voor de verdachte of de beklaagde belastende en ontlastende omstandigheden onderzocht. Als het openbaar ministerie tot de overtuiging is gekomen dat alle vereiste bewijzen zijn verzameld en hiertoe aanleiding bestaat, dagvaardt het de betrokken persoon en in dat geval treedt het in rechte op als openbaar aanklager.
113.
Volgens de verwijzende rechter moet het openbaar ministerie voor de maatregelen die het meest ingrijpen in de grondrechten, weliswaar een onderzoeksrechter om toestemming vragen (bijvoorbeeld voor de meeste observatiemaatregelen en voor aanhouding), maar omvatten de bevoegdheden van het openbaar ministerie ook de beslissing over bepaalde procedurele maatregelen die een duidelijke inmenging in de grondrechten betekenen. (
64
)
114.
De verwijzende rechter twijfelt vooral aan de kwalificatie van het openbaar ministerie als „onafhankelijke bestuurlijke autoriteit” in de zin van het arrest Tele2 Sverige en Watson e.a., omdat het openbaar ministerie na het opsporingsonderzoek de betrokken persoon dient te dagvaarden als het in de strafzaak tot de overtuiging is gekomen dat alle vereiste bewijzen zijn verzameld en aanleiding tot dagvaarding bestaat. In dit geval treedt het openbaar ministerie in rechte op als openbaar aanklager en is het zodoende tevens partij in de gerechtelijke procedure. Het is dus vooral wegens de hoedanigheid van vervolgende partij dat de verwijzende rechter de kwalificatie van het openbaar ministerie als „onafhankelijke bestuurlijke autoriteit” in de zin van het arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. in twijfel trekt.
115.
Zo geformuleerd betreffen de twijfels van de verwijzende rechter dus meer in het bijzonder de onpartijdigheid van het openbaar ministerie bij het toezicht op de evenredigheid van de toegang van de opsporingsdiensten tot gegevens, dat het geacht wordt uit te oefenen voordat het een dergelijke toegang verleent.
116.
Alvorens in te gaan op dit aspect van de onpartijdigheid, merk ik op dat § 1, lid 11, van de wet op het openbaar ministerie bepaalt dat dit laatste „bij het vervullen van zijn wettelijke taken onafhankelijk [is]”. Op grond van § 2, lid 2, van deze wet handelt „[d]e openbaar aanklager [...] bij het vervullen van zijn taken onafhankelijk en uitsluitend in overeenstemming met de wet en zijn eigen overtuiging”. (
65
)
117.
In dat verband vermeldt de Estse regering dat het openbaar ministerie weliswaar een autoriteit is die onder het ministerie van Justitie ressorteert, maar dat de Estse regeling het ministerie van Justitie geenszins toestaat een oordeel te vellen over een specifieke procedure of op te treden in een lopende strafprocedure. Deze regering preciseert dat de schending van de onafhankelijkheid van het openbaar ministerie een strafbaar feit vormt.
118.
Hoewel er dus geen reden is om te twijfelen aan de onafhankelijkheid van het openbaar ministerie in het kader van de taken waarmee het krachtens de Estse regeling is belast, kan deze regeling mijns inziens legitieme twijfel doen rijzen of het openbaar ministerie een neutraal en objectief voorafgaand toezicht op de evenredigheid van de toegang tot gegevens kan uitoefenen wanneer het in een bepaalde zaak mogelijkerwijs tegelijkertijd het strafrechtelijk onderzoek moet leiden, een beslissing moet nemen over de strafrechtelijke vervolging en in rechte moet optreden als openbaar aanklager.
119.
Het is juist dat verschillende elementen in de Estse regeling waarborgen bieden dat het openbaar ministerie in het kader van zijn taken in overeenstemming met het vereiste van onpartijdigheid handelt.
120.
Krachtens § 211, lid 2, van het wetboek van strafvordering moet het openbaar ministerie aldus de voor de verdachte of de beklaagde belastende en ontlastende omstandigheden onderzoeken.
121.
Voorts moet het openbaar ministerie, blijkens § 1, lid 1, van de wet op het openbaar ministerie, de rechtmatigheid van het opsporingsonderzoek waarborgen en dat leiden. Overeenkomstig § 1, lid 11, en § 2, lid 2, van deze wet moet het openbaar ministerie bovendien zijn taken in overeenstemming met de wet uitvoeren. Dat veronderstelt dat het openbaar ministerie, wanneer het het opsporingsonderzoek leidt, niet alleen de doeltreffendheid daarvan moet verzekeren, maar ook moet waarborgen dat bij dit onderzoek het recht op persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen niet op onevenredige wijze wordt geschonden. Aangenomen mag immers worden dat het geven van toestemming voor toegang tot de bewaarde gegevens integrerend deel uitmaakt van de meer algemene taak van het openbaar ministerie om de rechtmatigheid te toetsen van de middelen die door de opsporingsdiensten worden aangewend, in het bijzonder de evenredigheid van onderzoekshandelingen te controleren in het licht van de aard en de ernst van de feiten.
122.
Derhalve zou kunnen worden aangevoerd dat juist omdat het openbaar ministerie het opsporingsonderzoek leidt, het in staat is om in het licht van de specifieke kenmerken van elke zaak te beoordelen of toegang tot door de telecomoperatoren bewaarde gegevens strikt noodzakelijk is, bij gebreke van alternatieve bewijzen, om het onderzoek naar een vermeend strafbaar feit te bespoedigen.
123.
Dit neemt mijns inziens niet weg dat vanuit het oogpunt van de personen op wie het verzoek om toegang tot gegevens betrekking heeft, de in de Estse regeling vervatte waarborgen van onpartijdigheid aan kracht kunnen inboeten doordat de bestuurlijke autoriteit die wordt geacht na te gaan of deze toegang strikt noodzakelijk is in het kader van het onderzoek, tegelijk de autoriteit is die hen kan vervolgen en aansluitend als openbaar aanklager kan optreden in een eventueel proces. Vanuit dit oogpunt kan er een potentieel conflict bestaan tussen deze taken van het openbaar ministerie en het vereiste van neutraliteit en objectiviteit waaraan het voorafgaande toezicht op de evenredigheid van toegang tot gegevens is onderworpen.
124.
In het kader van zijn taken dient het openbaar ministerie immers bewijzen te verzamelen, de relevantie ervan te beoordelen en conclusies te trekken over de schuld van de betrokkene. Het staat aan deze autoriteit van de staat om het dossier van de aanklacht over te leggen en te onderbouwen in het kader van de strafvervolging, waarbij zij in rechte als openbaar aanklager optreedt en dus partij is in de procedure. Wegens deze taken is het openbaar ministerie onderworpen aan een bewijsvereiste, dat in de ogen van de personen die ervan worden verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd, onverenigbaar kan lijken met de geschiktheid van die autoriteit om op neutrale en objectieve wijze vooraf toezicht uit te oefenen op de evenredigheid van de toegang tot gegevens.
125.
Zoals de Commissie opmerkt, bestaat het risico dat het openbaar ministerie, wegens de verschillende taken die erop rusten, door de betrokken personen wordt gezien als een autoriteit die er belang bij heeft om ruime toegang te verlenen tot hun gegevens, of die nu belastend of ontlastend zijn. Bovendien kunnen personen die ervan worden verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd, legitieme twijfels hebben over de onpartijdigheid van het openbaar ministerie wanneer het toegang verleent tot hun gegevens, aangezien het tegen hen kan optreden in de latere procedure als vervolgende instantie. Ik ben van mening dat het vereiste van onpartijdigheid van de bestuurlijke autoriteit die belast is met het door het arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. vereiste voorafgaande toezicht, een zekere afstand en neutraliteit veronderstelt tegenover de mogelijk tegenstrijdige belangen in het opsporingsonderzoek, namelijk de doeltreffendheid van dat onderzoek en de bescherming van de persoonsgegevens van de betrokkenen. Volgens de Commissie kan de situatie anders zijn als het openbaar ministerie intern zodanig is georganiseerd dat de openbaar aanklager die over het toegangsverzoek moet beslissen, geen enkele rol speelt in het opsporingsonderzoek en de latere fasen van de procedure, met inbegrip van de strafvervolging.
126.
Aangezien het openbaar ministerie in de Republiek Estland hiërarchisch is georganiseerd, zoals ter terechtzitting is bevestigd, ben ik niet zeker of met deze suggestie van de Commissie de nadelen kunnen worden verholpen die voortvloeien uit de cumulatie van de taken waarmee het openbaar ministerie krachtens de Estse regeling is belast. Hoe dan ook blijft het aan die suggestie ten grondslag liggende idee relevant, namelijk dat het voorafgaande toezicht op de evenredigheid van de toegang tot gegevens moet worden uitgeoefend door een bestuurlijke autoriteit die ten eerste niet rechtstreeks betrokken is bij de uitvoering van het betreffende strafrechtelijk onderzoek en ten tweede een neutrale positie heeft ten opzichte van de partijen in de strafrechtelijke procedure. Een dergelijke autoriteit, die losstaat van de belangen die spelen bij het onderzoek en de strafvervolging in de betreffende procedure, kan niet worden verweten het onderzoek te laten prevaleren boven de bescherming van de gegevens van de betrokken personen. Deze autoriteit kan dan in alle onpartijdigheid een beslissing nemen waarbij de toegang tot de bewaarde gegevens wordt beperkt tot wat strikt noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken, overeenkomstig de vereisten van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, zoals uitgelegd door het Hof in het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (
66
), en het arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. Tegelijk besef ik goed dat een beoordeling los van de belangen die verbonden zijn aan de aan de orde zijnde procedure niet ten koste mag gaan van de doeltreffendheid van het onderzoek, de vervolging en de bestraffing van de strafbare feiten.
127.
Om de procedurele autonomie van de lidstaten te eerbiedigen, mag het Hof zich niet verder bemoeien met de algemene organisatie van de rechtsbedeling in de lidstaten, noch met de interne organisatie van de openbare ministeries. Het staat aan de lidstaten om in de instrumenten te voorzien die ervoor zorgen dat het aan de toegang tot de bewaarde gegevens voorafgaande toezicht een juist evenwicht waarborgt tussen de belangen die bestaan bij de doeltreffendheid van het strafrechtelijk onderzoek en het recht op gegevensbescherming van de personen op wie deze toegang betrekking heeft.
128.
Ten slotte wil ik erop wijzen dat het ontbreken van een voorafgaand toezicht door een „onafhankelijke” bestuurlijke autoriteit in de zin van het arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. mijns inziens niet kan worden gecompenseerd door een rechterlijke toetsing die kan worden verricht nadat toegang is verleend. (
67
) Anders zou het vereiste dat het toezicht vooraf wordt uitgeoefend, zijn bestaansreden verliezen, namelijk verhinderen dat toegang tot de bewaarde gegevens wordt verleend als die niet evenredig is met het doel om de strafbare feiten te onderzoeken, te vervolgen en te bestraffen.
129.
Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging op de derde prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat niet is voldaan aan de eis dat de toegang van de bevoegde nationale autoriteiten tot de bewaarde gegevens wordt onderworpen aan een voorafgaand toezicht door een rechterlijke instantie of een onafhankelijke bestuurlijke autoriteit wanneer een nationale regeling bepaalt dat een dergelijk toezicht wordt uitgeoefend door het openbaar ministerie dat als taak heeft het opsporingsonderzoek te leiden, maar ook in rechte kan optreden als openbaar aanklager.
V. Conclusie
130.
In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging de vragen van de Riigikohus als volgt te beantwoorden:
„1)
Artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlĳke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/136/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat de categorieën van betrokken gegevens en de duur van de periode waarvoor om toegang is verzocht, criteria vormen waarmee de ernst kan worden beoordeeld van de inmenging in de grondrechten die wordt veroorzaakt door de toegang van de bevoegde nationale autoriteiten tot persoonsgegevens die aanbieders van elektronischecommunicatiediensten krachtens een nationale regeling moeten bewaren. Het staat aan de verwijzende rechter om op basis van de ernst van de inmenging te beoordelen of deze toegang strikt noodzakelijk was ter bereiking van het doel om strafbare feiten te voorkomen, te onderzoeken, op te sporen en te vervolgen.
2)
Artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/136, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten, moet aldus worden uitgelegd dat niet is voldaan aan de eis dat de toegang van de bevoegde nationale autoriteiten tot de bewaarde gegevens wordt onderworpen aan een voorafgaand toezicht door een rechterlijke instantie of een onafhankelijke bestuurlijke autoriteit wanneer een nationale regeling bepaalt dat een dergelijk toezicht wordt uitgeoefend door het openbaar ministerie dat als taak heeft het opsporingsonderzoek te leiden, maar ook in rechte kan optreden als openbaar aanklager.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	PB 2002, L 201, blz. 37.
(
3
)	PB 2009, L 337, blz. 11. Hierna: „richtlijn 2002/58”.
(
4
)	Hierna: „Handvest”.
(
5
)	C‑203/15 en C‑698/15, EU:C:2016:970; hierna: „arrest Tele2 Sverige en Watson e.a.” [punt 120 en dictum, onder 2)].
(
6
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995, L 281, blz. 31).
(
7
)	RT I 2004, 87, 593.
(
8
)	RT I 2003, 27, 166.
(
9
)	RT I 1998, 41, 625.
(
10
)	De verwijzende rechter verduidelijkt dat, na verwarring van deze straf met de gevangenisstraf van vier jaar en zeven maanden waartoe H. K. was veroordeeld bij vonnis van de Viru Maakohus van 22 maart 2016, H. K. als definitieve totaalstraf een gevangenisstraf van vijf jaar en één maand werd opgelegd.
(
11
)	Het betreft het strafbare feit van beïnvloeding van justitie. Ik merk op dat de aan H. K. verweten feiten in dat verband door de Viru Maakohus overeenkomstig § 323, lid 1, van het wetboek van strafrecht zijn geherkwalificeerd als geweld tegen een betrokkene bij een gerechtelijke procedure.
(
12
)	C‑207/16, EU:C:2018:788; hierna: „arrest Ministerio Fiscal”.
(
13
)	Dictum, onder 2), van dit arrest.
(
14
)	Punten 53 en 57 van dit arrest.
(
15
)	Punten 55‑57 van dit arrest.
(
16
)	Punt 120 en dictum, onder 2), van dit arrest.
(
17
)	De verwijzende rechter verwijst in dit verband naar EHRM, 2 september 2010, Uzun tegen Duitsland (CE:ECHR:2010:0902JUD003562305, §§ 71‑74), en EHRM, 12 januari 2016, Szabó en Vissy tegen Hongarije (CE:ECHR:2016:0112JUD003713814, § 77).
(
18
)	Arrest Ministerio Fiscal (punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
19
)	Idem.
(
20
)	Arrest Ministerio Fiscal (punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
21
)	Arrest Ministerio Fiscal (punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
22
)	Arrest Ministerio Fiscal (punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
23
)	Zie arrest Ministerio Fiscal (punten 38 en 39).
(
24
)	Zie met name naar analogie arrest van 10 april 2003, Steffensen (C‑276/01, EU:C:2003:228, punt 71). In dit arrest behandelt het Hof deze problematiek ook vanuit het oogpunt van het doeltreffendheidsbeginsel als beperking van de procedurele autonomie van de lidstaten (punten 66‑68).
(
25
)	De Commissie benadrukt in deze context dat de onderhavige zaak verschilt van die welke heeft geleid tot het arrest Ministerio Fiscal.
(
26
)	Zie arrest Ministerio Fiscal (punten 49 en 50).
(
27
)	Arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. (punt 112).
(
28
)	C‑520/18, EU:C:2020:7. Zie in het bijzonder de punten 72‑107 van deze conclusie.
(
29
)	Zie arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. (punt 113).
(
30
)	Zie arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. (punt 115).
(
31
)	Zie arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. (punt 116).
(
32
)	Arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. (punt 117).
(
33
)	Arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. (punt 118).
(
34
)	Arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. (punt 119).
(
35
)	Idem.
(
36
)	Arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. (punt 120).
(
37
)	Idem.
(
38
)	Arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. (punt 121).
(
39
)	Zie arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. (punt 122).
(
40
)	Zie arrest Ministerio Fiscal (punt 53).
(
41
)	Arrest Ministerio Fiscal (punt 54).
(
42
)	Arrest Ministerio Fiscal (punt 55).
(
43
)	Arrest Ministerio Fiscal (punt 56).
(
44
)	Arrest Ministerio Fiscal (punt 57).
(
45
)	Arrest Ministerio Fiscal (punt 61).
(
46
)	Arrest Ministerio Fiscal (punt 59).
(
47
)	Idem.
(
48
)	Arrest Ministerio Fiscal (punt 60).
(
49
)	Arrest Ministerio Fiscal (punt 62).
(
50
)	Zie arrest Ministerio Fiscal (punt 59). Zie in dezelfde zin conclusie van advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe in de zaak Ministerio Fiscal (C‑207/16, EU:C:2018:300), die opmerkt dat het verzoek van de politieautoriteit „een beperkte, duidelijk afgebakende tijdspanne [betrof], te weten een periode van ongeveer twaalf dagen” (punten 33 en 84).
(
51
)	Arrest Ministerio Fiscal (punt 56).
(
52
)	§ 1111, lid 11, van de wet inzake elektronische communicatie en § 901 van het wetboek van strafvordering.
(
53
)	Zie arrest Ministerio Fiscal (punt 53).
(
54
)	Ook wel het „ultima-ratiobeginsel” genoemd.
(
55
)	Arrest Tele2 Sverige en Watson e.a. (punt 120 en aldaar aangehaalde rechtspraak), cursivering van mij. Zie in dezelfde zin advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punten 202 en 208).
(
56
)	Zie met name arrest van 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, punten 40 en 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punt 229).
(
57
)	Arrest van 8 april 2014, Commissie/Hongarije (C‑288/12, EU:C:2014:237, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
58
)	Arrest van 8 april 2014, Commissie/Hongarije (C‑288/12, EU:C:2014:237, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
59
)	Zie arrest van 9 oktober 2019, NJ (Openbaar ministerie Wenen) (C‑489/19 PPU, EU:C:2019:849, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
60
)	Zie laatstelijk arrest van 12 december 2019, JR en YC (Openbaar aanklager te Lyon en te Tours) (C‑566/19 PPU en C‑626/19 PPU, EU:C:2019:1077), waarin met name is geoordeeld dat de aan het Hof overgelegde gegevens volstonden als bewijs dat „in Frankrijk de magistraten van het openbaar ministerie over de bevoegdheid beschikken om op onafhankelijke wijze, met name ten opzichte van de uitvoerende macht, de noodzaak en de evenredigheid van de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel te beoordelen en dat zij deze bevoegdheid op objectieve wijze uitoefenen door rekening te houden met alle belastende en ontlastende elementen” (punt 55 van dit arrest).
(
61
)	Over de twee aspecten van het onafhankelijkheidsvereiste, zie naar analogie, met betrekking tot de nationale rechterlijke instanties die zich dienen uit te spreken over vragen in verband met de uitlegging en de toepassing van het Unierecht, arrest van 5 november 2019, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de gewone rechterlijke instanties) (C‑192/18, EU:C:2019:924, punten 108‑110 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
62
)	Zie met name arrest van 27 mei 2019, PF (Procureur-generaal van Litouwen) (C‑509/18, EU:C:2019:457, punten 39 en 40).
(
63
)	Arrest van 12 december 1996, X (C‑74/95 en C‑129/95, EU:C:1996:491, punt 19).
(
64
)	Zo verleent het openbaar ministerie bijvoorbeeld toestemming voor geheime observatie van een persoon, een voorwerp of een plaats alsmede in vele gevallen voor doorzoekingen.
(
65
)	Zie in dezelfde zin ook § 30, lid 2, van het wetboek van strafvordering.
(
66
)	C‑293/12 en C‑594/12, EU:C:2014:238.
(
67
)	Volgens de ter terechtzitting aan het Hof verstrekte informatie kan deze rechterlijke toetsing overeenkomstig het Estse recht plaatsvinden aan het einde van het opsporingsonderzoek, wanneer een verdachte die toegang heeft tot het dossier, besluit om een handeling van dat onderzoek aan te vechten, ofwel tijdens het proces.