CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ANDREA BIONDI
prezentate la 26 martie 2026(1)
Cauza C‑117/25
Canal Sea Services SRL,
Maritime Pilot SRL,
Asociația Piloților Maritimi din România „Euxin Pilot”,
Black Sea Pilots SRL,
Asociația Piloților Maritimi „Trident”,
Black Waters SA,
Asociația Piloților Maritimi Independenți „Tomis”
împotriva
Ministerului Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor,
Companiei Naționale „Administrația Porturilor Maritime” SA,
cu participarea
RJ,
NC,
FR
[cerere de decizie preliminară formulată de Înalta Curte de Casație
și Justiție (România)]
„ Trimitere preliminară – Regulamentul (UE) 2017/352 – Servicii de pilotaj obligatoriu al navelor maritime și fluviale – Reglementare națională care prevede furnizarea serviciilor de pilotaj obligatoriu maritim numai de către entități publice – Excluderea operatorilor economici privați care au fost autorizați anterior să furnizeze serviciile menționate – Noțiunea de «ajutor de stat» ”
I.      Introducere
1.        Prezenta trimitere preliminară efectuată de Înalta Curte de Casație și Justiție (România) se înscrie în cadrul unei linii jurisprudențiale deja bine definite, care a determinat Curtea să se pronunțe de numeroase ori asupra conformității cu dreptul Uniunii a reglementărilor naționale care guvernează funcționarea infrastructurilor portuare sau activitățile desfășurate prin intermediul acestora(2). Curtea este invitată în cazul de față să se pronunțe asupra condițiilor în care serviciul de pilotaj, care constă în ghidarea navelor la sosirea lor într‑un port și la plecarea lor, a fost încredințat în mod exclusiv administrațiilor portuare. Aceste condiții ridică câteva întrebări legate în special de problema relației dintre dreptul primar al Uniunii și Regulamentul (UE) 2017/352 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 februarie 2017 de stabilire a unui cadru privind furnizarea de servicii portuare și a normelor comune privind transparența financiară a porturilor(3) și, în mod mai general, legate de problema naturii economice sau de prerogativă de putere publică a serviciului respectiv.
2.        Astfel, în România, Ordonanța Guvernului nr. 22/1999 din 29 ianuarie 1999
privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și
desfășurarea
activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare(4), definește serviciul de pilotaj ca fiind un serviciu de siguranță, desfășurat sub controlul statului, prin Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor (denumit în continuare „Ministerul”), prestat tuturor utilizatorilor, pe o bază permanentă, nediscriminatorie, uniformă și continuă, în condiții egale în ceea ce privește calitatea, timpul și prețul(5). Ministerul trebuie să stabilească porturile, căile navigabile interioare, zonele sau porțiunile din aceste zone, precum
și categoriile de nave pentru care serviciul de pilotaj este obligatoriu(6). Rezultă din cuprinsul articolului 50 din această ordonanță(7) că serviciul de pilotaj poate fi organizat în trei moduri, și anume prin corpul de piloți aparținând administrației, prin intermediul unor operatori economici specializați, autorizați pe bază de contract încheiat în mod nediscriminatoriu cu administrația, sau, în sfârșit, prin concesionarea serviciului de pilotaj de către administrație către operatori economici specializați autorizați.
3.        După ce a încredințat mai întâi serviciul de pilotaj unor operatori economici specializați precum Canal Sea Services SRL, Black Waters SA, Black Sea Pilots SRL și Maritime Pilot SRL recurgând la al doilea mod de organizare menționat mai sus, iar apoi,
în unele dintre aceste porturi,
corpului de piloți ai Regiei Autonome „Administrația Fluvială a Dunării de Jos” Galați (denumită în continuare „AFDJ Galați”), Ministerul a adoptat în cele din urmă, la 19 mai 2020, Ordinul nr. 991/2020 pentru stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime este obligatoriu și a modului de derulare a acestui serviciu (denumit în continuare „Ordinul nr. 991/2020”), prin care a prevăzut noi moduri de organizare a serviciului obligatoriu de pilotaj al navelor maritime și al navelor fluviomaritime.
4.        Astfel, prin articolele 1, 2 și 3 din Ordinul nr. 991/2020 s‑a instituit, începând cu 1 ianuarie 2021, obligativitatea efectuării serviciului de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime în anumite porturi (Constanța, Brăila, Galați, Tulcea și Sulina), precum și în anumite situații. Acest serviciu este prestat de la data respectivă exclusiv prin corpul de piloți ai entităților publice, care au statutul de întreprindere publică sau de regie autonomă, și anume AFDJ Galați, Compania Națională „Administrația Porturilor Maritime” SA Constanța (denumită în continuare „APM”) și Compania Națională „Administrația Canalelor Navigabile” SA, fiecare în porturile sau în zonele care țin de competența sa.
5.        Considerând că Ordinul nr. 991/2020 contravine dreptului concurenței, articolului 107 TFUE, precum și Regulamentului 2017/352, întrucât ar crea un monopol legal în domeniul serviciilor de pilotaj obligatoriu al navelor maritime și fluviomaritime, ar închide o piață concurențială, ar elimina activitățile legate de pilotajul maritim și ar aduce atingere drepturilor și intereselor piloților, Canal Sea Services și ceilalți operatori economici vizați, asociațiile profesionale ale piloților marini, precum
și trei piloți în nume propriu au introdus o acțiune în anulare împotriva Ordinului nr. 991/2020 în fața Curții de Apel Constanța (România).
6.        La 22 decembrie 2021, Curtea de Apel Constanța (România) a respins acțiunea respectivă. Aceasta a statuat astfel că, prin Regulamentul 2017/352, serviciul public de pilotaj a fost exceptat de la aplicarea normelor de concurență pentru ca piloții să acționeze cu deplină integritate, fără presiune comercială, în scopul de
a se garanta realizarea obiectivelor urmărite în materie de siguranță, de securitate și de sustenabilitate ecologică a serviciului. De asemenea ea a apreciat că limitarea prin Ordinul nr. 991/2020 a dreptului reclamanților din litigiul aflat în fața sa de a furniza serviciile de pilotaj s-a realizat în mod legal din moment ce Consiliul Concurenței român constatase printre altele o încălcare de către Canal Sea Services, Black Sea Pilots și Maritime Pilot a articolului 101 TFUE ca urmare a unei coordonări a comportamentului concurențial care a restrâns concurența pe piața serviciilor de pilotaj(8).
7.        Operatorii economici vizați, asociațiile profesionale și piloții au formulat recurs în fața instanței de trimitere, care a solicitat un aviz din partea Comisiei Europene(9) în temeiul Regulamentului (UE) 2015/1589(10). Comisia a reținut în esență că prin ordinul în litigiu s‑a acordat administrației portuare un drept exclusiv de furnizare a serviciilor de pilotaj în anumite zone sau în anumite porturi; această măsură era acordată din resurse de stat, era imputabilă statului, oferea un avantaj selectiv beneficiarilor și putea afecta comerțul dintre statele membre; revenea în sarcina instanței naționale să stabilească dacă activitatea de furnizare a serviciilor de pilotaj constituia o activitate economică și dacă denatura concurența.
8.        Astfel, instanța de trimitere ridică problema calificării drept „activitate economică” a serviciilor de pilotaj în cauză și, dacă este cazul, a conformității cu dreptul Uniunii a transferului acestui serviciu, prin Ordinul nr. 991/2020, către entități publice. În special ea urmărește să afle dacă furnizarea acestui serviciu poate fi exclusă din domeniul de aplicare al normelor de concurență în temeiul Regulamentului 2017/352 sau dacă modalitățile sale de organizare, așa cum sunt stabilite prin ordinul în discuție în litigiul principal, pot constitui un monopol de stat interzis de articolul 107 TFUE
și care ar putea conduce la încălcarea libertății de stabilire sau a liberei prestări a serviciilor.
9.        În aceste condiții, Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât să suspende judecarea cauzei și, prin decizia primită la grefa Curții la 4 februarie 2025, să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Dacă, în interpretarea articolului 107 alineatul (1) [TFUE] și a [Regulamentului 2017/352], o măsură adoptată de un stat membru în sensul ca serviciile portuare obligatorii de pilotaj să fie asigurate în mod exclusiv de anumite entități deținute de stat, deși anterior astfel de servicii erau prestate și de alte întreprinderi private (ce nu erau deținute de stat), instituie un monopol legal în conformitate cu dreptul Uniunii Europene, reprezentând o formă permisă de derogare de la piața concurențială, sau, din contră, reprezintă un ajutor de stat incompatibil cu piața internă, de natură a exclude concurența pe piață și pentru piață?”
10.      Canal Sea Services, APM, guvernele român, belgian, francez și italian, precum și Comisia au depus observații scrise.
II.    Analiză
11.      Potrivit unei jurisprudențe constante, pentru calificarea unei măsuri naționale drept „ajutor de stat” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE este necesară îndeplinirea tuturor condițiilor următoare. În primul rând, trebuie să fie vorba despre o intervenție a statului sau prin intermediul resurselor de stat. În al doilea rând, această intervenție trebuie să fie susceptibilă să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre. În al treilea rând, aceasta trebuie să acorde un avantaj selectiv beneficiarului. În al patrulea rând, aceasta trebuie să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența(11).
12.      În cadrul litigiului principal, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe numai asupra aspectului dacă, pe de o parte, administrațiile portuare cărora le‑a fost încredințat serviciul de pilotaj desfășoară sau nu o activitate economică și, prin urmare, pot să fie calificate drept „întreprinderi” în sensul articolului
107 alineatul
(1) TFUE și, pe de altă parte, dacă Ordinul nr. 991/2020, prin care s‑a acordat administrațiilor portuare dreptul exclusiv de a asigura serviciul de pilotaj, a determinat o denaturare a concurenței(12).
13.      În opinia noastră, pentru a răspunde la întrebarea adresată Curții, este necesar să se țină seama de un context mult mai larg decât simplul aspect dacă măsura națională care face obiectul litigiului principal trebuie sau nu să fie calificată drept „ajutor de stat”. În cazul de față este vorba despre o decizie a unui stat membru în care se afirmă că piața și forțele economice nu au fost în măsură să asigure prestarea unui serviciu eficient și sigur, astfel încât ar fi fost nevoit să intervină pentru a furniza în mod direct serviciul respectiv. Altfel spus, avem de‑a face acum cu o decizie de renaționalizare a unui serviciu și de creare a unui monopol legal. Deși nu este nimic rău în aceasta, o decizie atât de invazivă trebuie totuși să fie în deplină concordanță cu principiile fundamentale ale dreptului economic al Uniunii(13).
14.      Prin urmare, pentru a garanta furnizarea unui răspuns util instanței de trimitere, este necesar să se facă referire nu doar la articolul 107 TFUE, ci și eventual la articolul 106 TFUE.
15.      Având în vedere aceste considerații, propunem să se urmeze raționamentul expus în continuare. Întrucât întrebarea preliminară menționează atât Regulamentul 2017/352, cât și articolul 107 TFUE, iar din examinarea dosarului aflat la dispoziția Curții reies mai multe confuzii legate de relația dintre regulamentul respectiv și această dispoziție de drept primar, ele trebuie să fie înlăturate fără întârziere. Va trebui apoi să se stabilească dacă administrațiile portuare care beneficiază de dreptul exclusiv de a furniza serviciul de pilotaj pot fi considerate întreprinderi, ceea ce necesită determinarea caracterului economic sau non‑economic al activității în cauză. După ce vom concluziona în sensul caracterului său economic și al calității de „întreprinderi” a administrațiilor menționate, va mai fi necesar să se examineze condițiile în care această activitate a fost încredințată, în mod exclusiv, autorităților portuare vizate și în special să se analizeze dacă condițiile respective au condus la o denaturare
a concurenței necesară pentru calificarea drept
„ajutor de stat” în sensul articolului
107 alineatul
(1) TFUE.
A.      Cu privire la relația dintre Regulamentul 2017/352 și articolul 107 TFUE
1.      Stadiul dezbaterilor în fața instanței naționale
16.      Din cererea de decizie preliminară reiese că serviciul de pilotaj era deschis concurenței înainte de adoptarea Regulamentului 2017/352.
17.      Între părțile din litigiul principal a avut loc o dezbatere referitoare la problema efectelor produse de intrarea în vigoare a acestui regulament. Reclamanții din litigiul principal par să își fi concentrat argumentația și cererea de sesizare a Curții cu titlu preliminar pe articolul 107 TFUE. Regulamentul 2017/352 a fost invocat și de pârâtul din litigiul principal, care însă s‑a opus sesizării Curții. El a susținut că articolul 107 TFUE este inaplicabil tocmai ca urmare a faptului că regulamentul amintit ar fi exceptat serviciul de pilotaj de la aplicarea normelor de concurență. Aceeași interpretare a fost reținută și de instanța de apel, sesizată anterior instanței de trimitere, care s‑a pronunțat în calitate de instanță de prim grad de jurisdicție asupra legalității Ordinului nr. 991/2020. Regulamentul 2017/352 este menționat și în raționamentul Comisiei, astfel cum figurează în avizul acesteia, atât în contextul analizei caracterului activității, cât și în cadrul examinării monopolului legal rezultat din reglementarea română.
18.      La rândul său, instanța de trimitere arată că urmărește să se stabilească, pe de o parte, dacă furnizarea serviciului de pilotaj este exclusă de la aplicarea normelor de concurență în temeiul Regulamentului 2017/352 și, pe de altă parte, dacă, sub imperiul acestui regulament, adoptarea unei măsuri de transfer al serviciului de pilotaj către entități administrate de stat poate constitui un monopol de stat de natură a exclude concurența pe piață și pentru piață sau un ajutor incompatibil cu dreptul Uniunii.
2.      Un regulament limitat la stabilirea unui cadru pentru prestarea serviciilor portuare maritime
19.      Regulamentul 2017/352 este un act care ține de politica Uniunii Europene în domeniul transporturilor(14). Acesta stabilește un cadru pentru furnizarea de servicii portuare, precum și norme comune privind transparența financiară și taxele pentru servicii portuare și pentru utilizarea infrastructurii portuare(15). El se înscrie în continuarea Comunicării Comisiei intitulate „Actul privind piața unică II – Împreună pentru o nouă creștere”, în care Comisia sublinia că atractivitatea transportului maritim depindea de disponibilitatea, eficiența și fiabilitatea serviciilor portuare(16). Facilitarea accesului la piața serviciilor portuare trebuia să amelioreze calitatea și eficiența serviciilor furnizate, să contribuie la dezvoltarea unui climat mai favorabil investițiilor în porturi și să favorizeze promovarea transportului maritim(17). Regulamentul respectiv este aplicabil doar porturilor maritime din cadrul rețelei transeuropene de transport(18).
20.      De asemenea instituirea unui cadru clar trebuie să contribuie la „asigurarea conformității depline cu normele referitoare la concurență a strategiei comerciale și a planurilor de investiții ale porturilor […]. În special, transparența relațiilor financiare permite un control echitabil și efectiv al ajutoarelor de stat, prevenind astfel denaturarea pieței”(19). Se mai precizează că Regulamentul 2017/352 „nu impune un model specific de administrare a porturilor maritime și nu afectează în niciun fel competența statelor membre de a furniza, în conformitate cu dreptul Uniunii, servicii de interes general fără caracter economic”(20) și „nu ar trebui să aducă atingere dreptului statelor membre de a impune obligații de serviciu public legate de serviciile portuare“(21). Autoritățile competente trebuie să poată „acorda compensații pentru acțiuni întreprinse în vederea îndeplinirii obligațiilor de serviciu public, cu condiția ca astfel de compensații să respecte normele aplicabile privind ajutoarele de stat“(22).
21.      Pilotajul se află printre categoriile de servicii care intră în domeniul de aplicare al Regulamentului 2017/352(23). Regulamentul menționat oferă o definiție a noțiunii de pilotaj, care înseamnă „serviciul de ghidare a unei nave de un pilot sau de un post de pilotaj pentru a permite intrarea sau ieșirea în condiții de siguranță a navei în calea navigabilă de acces la port sau navigația în condiții de siguranță în cadrul portului”(24). Totuși, întrucât legiuitorul Uniunii urmărește „să prevină eventuale conflicte de interese între funcțiile de interes public și considerații de ordin comercial“(25), capitolul II din Regulamentul 2017/352 nu este în principiu aplicabil în cazul pilotajului, deși statele membre rămân libere să decidă altfel, cu condiția să informeze Comisia în mod corespunzător despre aceasta(26).
22.      Din această excludere de principiu rezultă că dispozițiile care se referă la organizarea serviciilor portuare, la cerințele minime pentru furnizarea de servicii portuare, la procedura pentru asigurarea respectării cerințelor minime, la limitarea numărului de furnizori de servicii portuare, la obligațiile de serviciu public, la operatorul intern și la protejarea drepturilor lucrătorilor nu sunt aplicabile în cazul serviciului de pilotaj(27).
23.      Excluderea prevăzută la articolul
10 din Regulamentul 2017/352 este valabilă doar pentru dispozițiile capitolului II din regulamentul menționat. Prin urmare, dispozițiile referitoare la transparența financiară și la autonomie cuprinse în capitolul III se aplică în privința serviciului de pilotaj. Același lucru este valabil și pentru dispozițiile generale și finale din capitolul IV(28).
24.      Din aceste considerații pot fi deduse trei serii de concluzii.
25.      În primul rând, afirmația făcută de pârâtul din litigiul principal în fața instanței de trimitere, care se întemeiază și pe aprecierile curții de apel care a statuat în primă instanță cu privire la legalitatea Ordinului nr. 991/2020, potrivit căreia Regulamentul 2017/352 a exceptat serviciul de pilotaj de la aplicarea normelor de concurență în general și a articolului 107 TFUE în special, este în mod vădit eronată din punct de vedere juridic.
26.      În al doilea rând, regulamentul nu impune niciun model în ceea ce privește condițiile în care este furnizat serviciul de pilotaj. După cum a subliniat Comisia, Regulamentul 2017/352 nu a avut ca efect consacrarea caracterului de prerogativă de putere publică al acestui serviciu. Problema dacă activitatea transferată prin Ordinul nr. 991/2020 către cele trei administrații portuare are caracter economic trebuie soluționată în temeiul dreptului primar al Uniunii.
27.      În al treilea rând și pentru a fi complet exhaustivi, niciun element din dosarul aflat la dispoziția Curții nu permite să se afirme că România ar fi făcut uz de libertatea conferită statelor membre prin articolul
10 alineatul
(2) din Regulamentul 2017/352 pentru a decide să supună serviciul de pilotaj cerințelor capitolului II din acest regulament. Guvernul român s‑a limitat în observațiile sale scrise să arate că a „ținut seama” de Regulamentul 2017/352 la momentul adoptării Ordinului nr. 991/2020. Nici din observațiile scrise ale Comisiei nu reiese că aceasta ar fi primit o notificare în temeiul dispoziției menționate. Prin urmare, în măsura în care este relevant și în continuarea analizei, este necesar să se considere că respectivul capitol II din Regulamentul 2017/352 nu se aplică în privința serviciului de pilotaj din România.
28.      Amintim că o asemenea concluzie nu aduce atingere, în orice caz, obligației statelor membre de a organiza furnizarea serviciului în cauză cu respectarea normelor aplicabile referitoare printre altele la ajutoarele de stat, după cum a confirmat de mai multe ori legiuitorul Uniunii în Regulamentul 2017/352(29).
B.      Cu privire la calitatea de „întreprinderi” a administrațiilor portuare și la natura serviciului de pilotaj
29.      Rezultă dintr‑o jurisprudență iterativă a Curții că, în vederea calificării drept „ajutor de stat” este necesară în special, potrivit articolului
107 alineatul
(1) TFUE, existența unui avantaj acordat unei întreprinderi. Pe de o parte, reprezintă o întreprindere, în sensul aplicării dispozițiilor dreptului Uniunii în materie de concurență, orice entitate care exercită o activitate economică, independent de statutul juridic al acestei entități și de modul său de finanțare(30). Pe de altă parte, constituie o activitate economică orice activitate care constă în oferirea de bunuri sau de servicii pe o piață determinată(31). Calitatea de „întreprindere” depinde, așadar, de natura activității în cauză(32).
30.      Pentru stabilirea calității de „întreprinderi” a administrațiilor portuare, abordarea analitică urmată de Curte cuprinde patru etape. Natura activității va fi analizată în cadrul examinării celei de a doua etape.
1.      Lipsa de relevanță a caracterului public sau privat al entității în cauză
31.      În primul rând, trebuie amintit că nici caracterul public sau privat al entității care desfășoară activitatea în cauză, așa cum este definit de dreptul național, nici modul său de finanțare nu pot influența aspectul dacă această entitate are sau nu calitatea de „întreprindere”(33). Astfel, statul însuși sau o entitate de stat poate acționa în calitate de întreprindere. În plus, un subiect de drept, în special o entitate publică, poate fi considerat întreprindere numai în ceea ce privește o parte dintre activitățile sale, dacă activitățile respective trebuie calificate drept „economice”(34).
32.      Prin urmare, trebuie să se constate că natura publică a administrațiilor portuare cărora Ordinul nr. 991/2020 le‑a încredințat dreptul exclusiv de a furniza serviciul de pilotaj în zonele stabilite pentru fiecare dintre ele nu împiedică, în sine, recunoașterea calității lor de „întreprinderi” în sensul articolului
107 alineatul
(1) TFUE.
2.      Cu privire la lipsa unei legături a serviciului de pilotaj cu exercitarea prerogativelor de putere publică
33.      În al doilea rând, amintim că nu au un caracter economic care să justifice aplicarea normelor de concurență prevăzute de Tratatul FUE activitățile care sunt legate de exercitarea prerogativelor de putere publică, în special în cazul în care exploatarea unei infrastructuri este indisociabil legată de exercitarea unor funcții care țin de misiunea publică atribuită entității care o exploatează, iar aceasta din urmă acționează în exercitarea prerogativelor de putere publică(35). Totuși, faptul că o entitate dispune de prerogative de putere publică pentru exercitarea unei părți a activităților sale nu împiedică, în sine, calificarea acesteia drept întreprindere(36), cu condiția ca activitățile care sunt legate de astfel de prerogative să poată fi disociate de cele cu caracter economic(37).
34.      Servicii care, fără a fi legate de exercitarea prerogativelor de autoritate publică, sunt asigurate în interesul public și fără scop lucrativ au fost calificate drept „activități economice”(38).
35.      În plus, caracterul economic al unei activități nu este repus în discuție de simplul fapt că un stat membru alege să sustragă, pentru considerații de interes public, această activitate de la aplicarea normelor de concurență prin crearea unui monopol legal în beneficiul unei entități care are drepturi exclusive(39).
36.      Adăugăm că, întrucât constatarea exercitării unor prerogative de putere publică determină inaplicabilitatea dispozițiilor dreptului Uniunii în materie de concurență, pe de o parte, activitățile care țin de asemenea prerogative trebuie să fie concepute în mod restrictiv și, pe de altă parte, calificarea unei activități ca fiind de natură economică nu aduce atingere posibilității ca aceasta să corespundă unei misiuni de interes general, fiind astfel supusă unor obligații specifice serviciilor publice prin intermediul unui serviciu de interes economic general.
37.      Pentru a determina natura unei activități, jurisprudența impune examinarea naturii acesteia, a regulilor pe care trebuie să le respecte și a scopului său(40).
38.      După cum am avut deja ocazia să amintim într‑un alt context, porturile trebuie considerate „întreprinderi” dacă și în măsura în care desfășoară efectiv una sau mai multe activități economice. Curtea și Tribunalul au statuat că, în anumite circumstanțe, gestionarea comercială și construirea unei infrastructuri, inclusiv a unei infrastructuri portuare, constituie o activitate economică în scopul aplicării normelor de concurență(41).
39.      Poziția guvernului român constă în esență în a susține că pilotajul este o activitate indisociabil legată de exercitarea unor prerogative de putere publică, al cărei scop nu este maximizarea profitului, ci asigurarea unor standarde de prestare a serviciilor pentru siguranța navigației, protecția infrastructurilor portuare și conservarea mediului. Acest guvern subliniază în special riscurile pentru siguranța navigației care ar fi rezultat din practica anterioară Ordinului nr. 991/2020(42).
40.      O astfel de poziție necesită două serii de observații.
41.      Mai întâi, eventualele deficiențe anterioare ale pieței nu pot fi determinante în ceea ce privește calificarea în sine a naturii activității.
42.      Apoi, considerăm că serviciul de pilotaj, prin natura sa, normele care îl reglementează și obiectul său, nu este indisociabil de controlul sau de siguranța traficului, care țin de funcțiile esențiale ale statului exercitate prin intermediul autorităților portuare.
43.      În ceea ce privește natura sa, reiese din dosar că serviciul de pilotaj încredințat administrațiilor portuare constă în asistarea, în mod obligatoriu și contra cost, a navelor maritime la intrarea și la ieșirea din porturi ori între danele aceluiași port sau atunci când se află pe căile navigabile interioare pentru a garanta deplasarea lor în condiții de siguranță atât pentru ele, cât și pentru ceilalți utilizatori ai infrastructurii portuare. Aceste servicii sunt asigurate de piloți care trebuie să fie transportați cu o ambarcațiune până la nava care urmează să fie asistată. Piloții respectivi, cunoscători avizați ai specificului fiecărei zone portuare pentru care s‑au specializat, ghidează nava respectivă din interiorul său, dând instrucțiuni căpitanului.
44.      Constatăm că această activitate, astfel cum tocmai am descris‑o, nu implică exercitarea unei competențe normative și nici a unei competențe de poliție administrativă(43) care fac în continuare obiectul unui monopol de stat, prin intermediul Ministerului.
45.      În ceea ce privește normele care reglementează serviciul de pilotaj, observăm că serviciul de pilotaj este definit ca fiind un serviciu de siguranță care trebuie să fie furnizat pe o bază permanentă, nediscriminatorie, uniformă și continuă, în condiții egale în ceea ce privește calitatea, timpul și prețul(44). Aceste condiții de prestare nu pot fi suficiente pentru a exclude calificarea activității de pilotaj drept „activitate economică”. De altfel, observăm că dreptul român prevede trei modalități de furnizare a serviciului(45), posibilitatea de a încredința serviciul de pilotaj unor operatori economici privați rămânând în continuare deschisă. Însăși instanța de trimitere a descris serviciul de pilotaj, astfel cum era organizat înainte de adoptarea Ordinului nr. 991/2020, ca fiind deschis concurenței. Considerăm că acesta este un indiciu temeinic privind caracterul economic al activității menționate(46).
46.      În sfârșit, în ceea ce privește obiectul serviciului de pilotaj, acesta este în mod evident legat de asigurarea unei navigări în condiții de siguranță în port. Totuși, aspectul siguranței nu este singurul care trebuie luat în considerare. Pilotajul contribuie și la menținerea unor condiții optime de circulație la intrarea sau ieșirea din port. Pilotajul contribuie astfel la fluiditatea navigației și, așadar, la competitivitatea și atractivitatea zonei portuare(47). Or, amintim că porturile vizate de Ordinul nr. 991/2020 sunt toate porturi maritime din rețeaua transeuropeană de transport, care au deci o importanță fundamentală în cadrul schimburilor intracomunitare(48). Activitatea de pilotaj este departe de a fi lipsită de orice conotație economică.
47.      În aceste condiții și asemenea Comisiei(49), considerăm că trebuie să se facă distincție între, pe de o parte, activitățile privind controlul și siguranța traficului maritim care, avute în vedere singure și în mod strict, țin de prerogativele de putere publică ce nu intră sub incidența legislației Uniunii în domeniul concurenței și, pe de altă parte, furnizarea unui serviciu care trebuie să respecte normele referitoare la siguranța traficului maritim sau care contribuie la siguranța circulației. Altfel spus, deși elaborarea normelor în materie de siguranță ține în esență de prerogativele de putere publică, orice activitate ulterioară reglementată de aceste norme sau care constă în punerea în aplicare a normelor respective nu ține de prerogativele respective.
48.      În aceste condiții, serviciul de pilotaj trebuie considerat ca fiind o activitate economică.
3.      Cu privire la identificarea unei activități precise
49.      În al treilea rând, calificarea drept „activitate economică” este necesar să fie întotdeauna legată de o activitate determinată(50) și trebuie să fie examinată fiecare dintre diferitele activități desfășurate de aceeași entitate dată(51).
50.      În contextul litigiului principal, această condiție nu ridică dificultăți(52).
4.      Cu privire la oferta de bunuri sau de servicii pe o piață determinată
51.      În al patrulea și ultimul rând, o activitate economică constă în oferirea de bunuri sau de servicii pe o piață determinată(53). Constituie servicii susceptibile să fie calificate drept „activități economice” prestațiile furnizate în mod normal în schimbul unei remunerații, care este considerată ca fiind contravaloarea economică a prestației în cauză(54), fiind de la sine înțeles că o activitate nu poate, în principiu, să fie considerată economică dacă nu produce, cel puțin în timp, venituri care să permită generarea de profit sau cel puțin acoperirea costurilor(55).
52.      În această privință, trebuie subliniate elementele care urmează.
53.      Sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, reglementarea română pare să prevadă că serviciile de pilotaj vor fi furnizate contra cost(56). Tarifele practicate de administrațiile portuare în cauză trebuie, desigur, să fie aprobate de Consiliul național de supraveghere din domeniul naval(57). Acestea nu sunt stabilite prin lege(58). Administrațiile în cauză își păstrează o marjă de manevră în ceea ce privește stabilirea prețurilor. Ele sunt descrise de APM ca fiind nediscriminatorii și transparente. Caracteristicile menționate sunt asemănătoare cu cele ale tarifelor practicate în cadrul serviciilor de interes economic general, care sunt într‑adevăr activități economice și, ca atare, sunt în principiu supuse legislației privind ajutoarele de stat(59).
54.      Administrațiile portuare cărora le‑a fost încredințat serviciul de pilotaj par să fie înscrise în registrul național al comerțului ca întreprinderi cu scop lucrativ(60).Cu toate acestea, nu reiese în mod cert din dosarul aflat la dispoziția Curții că administrațiile portuare vizate de Ordinul nr. 991/2020 urmăresc, în cadrul furnizării serviciului de pilotaj, un scop propriu‑zis lucrativ. În orice caz, trebuie amintit că împrejurarea că oferta de bunuri sau de servicii este făcută fără un astfel de scop nu se opune ca entitatea care efectuează aceste operațiuni pe piață să trebuiască să fie considerată o întreprindere, în condițiile în care această ofertă se află în concurență cu aceea a altor operatori care urmăresc un scop lucrativ(61).
55.      Or, condițiile în care serviciul de pilotaj era organizat înainte de intrarea în vigoare a Ordinului nr. 991/2020 pledează foarte clar în favoarea constatării existenței unor asemenea operatori, dintre care unii sunt de altfel părți direct interesate în litigiul principal. Instanța de trimitere însăși afirmă că serviciul de pilotaj era deschis concurenței pe bază de contracte de prestări servicii, încheiate în mod nediscriminatoriu între operatorii specializați și administrațiile portuare(62) după ce acești operatori fuseseră autorizați de Minister să furnizeze serviciul în cauză(63). De altfel, întrucât Consiliul Concurenței a constatat existența unei înțelegeri între operatorii economici participanți pe piața serviciilor de pilotaj(64), înseamnă că exista într‑adevăr, contrar celor susținute de Guvernul român și de APM, o piață pentru aceste servicii, ocupată de concurenți ai administrațiilor portuare care urmăresc un scop lucrativ.
56.      Prin urmare, în opinia noastră, nu există nicio îndoială că serviciul de pilotaj constă în mod efectiv în oferirea unui serviciu pe o piață în concurență cu alți operatori economici.
5.      Concluzie intermediară
57.      În consecință, din considerațiile care precedă rezultă că activitatea privind serviciul de pilotaj trebuie calificată drept „economică”. Așadar, administrațiile portuare cărora le‑a fost încredințat acest serviciu în mod exclusiv sunt întreprinderi în sensul articolului
107 alineatul
(1) TFUE.
C.      Cu privire la denaturarea concurenței
58.      Presupunând că serviciul de pilotaj este considerat, în dreptul român, un serviciu public, ceea ce revine instanței de trimitere să stabilească(65), subliniem că un monopol legal acordat unei întreprinderi publice căreia i s‑a încredințat acest serviciu public nu determină în mod necesar o denaturare a concurenței și este posibil ca, în anumite împrejurări, un avantaj acordat operatorului unei infrastructuri supuse unui monopol legal să nu denatureze concurența. Trebuie să fie îndeplinite următoarele condiții cumulative: (i) serviciul face obiectul unui monopol legal stabilit în conformitate cu dreptul Uniunii; (ii) monopolul legal nu exclude doar concurența de pe piață, ci și pentru piață; (iii) serviciul nu este în concurență cu alte servicii; și (iv) în cazul în care furnizorul de servicii desfășoară activități pe o altă piață care este deschisă concurenței, subvențiile încrucișate trebuie excluse(66).
59.      Un monopol legal există atunci când un anumit serviciu este rezervat prin măsuri legislative sau administrative unui prestator exclusiv și este în mod clar interzis oricărui alt operator să furnizeze serviciul respectiv. Decizia de închidere a unei piețe trebuie luată de autoritățile sau entitățile publice competente în conformitate cu dreptul Uniunii.
60.      Din dosarul aflat la dispoziția Curții reiese că statul a acționat prin intermediul Ministerului care a adoptat Ordinul nr. 991/2020 care, așadar, constituie într‑adevăr o măsură administrativă. Deși OG nr. 22/1999 este încă în vigoare și prevede în continuare cele trei modalități admisibile de furnizare a serviciului de pilotaj(67), trebuie constatat că acest ordin a avut ca efect interzicerea exercitării de către operatorii privați a activității lor. Fiecare dintre cele trei administrații portuare a primit dreptul exclusiv de a furniza serviciul de pilotaj în zonele care intră sub incidența competențelor lor respective. Guvernul român însuși recunoaște că prin adoptarea Ordinului nr. 991/2020 a fost restabilit un monopol legal(68).
61.      Rămâne să se stabilească dacă acest monopol legal a fost instituit în conformitate cu dreptul Uniunii.
62.      În această privință, amintim că serviciul de pilotaj nu intră sub incidența capitolului II din Regulamentul 2017/352. Comisia deduce de aici că articolul 56 TFUE nu este aplicabil în speță. Poziția sa se explică, fără îndoială, prin faptul că serviciile în materia transporturilor sunt excluse din domeniul de aplicare al dispoziției respective, care se poate aplica în privința serviciilor în cauză numai dacă această dispoziție a devenit aplicabilă printr‑un act al Uniunii adoptat în temeiul dispozițiilor referitoare la transporturi(69), situație care nu se regăsește în cazul Regulamentului 2017/352.
63.      Astfel fiind, deși serviciul de pilotaj este menționat de Regulamentul 2017/352, adoptat de asemenea în temeiul articolului 100 TFUE, nu avem convingerea că el poate fi considerat, în sine, ca fiind un serviciu de transport de mărfuri sau de persoane(70). Prin urmare, ar putea fi preconizată o analiză din perspectiva articolului 56 TFUE. Aplicabilitatea articolului 49 TFUE nu ridică, în schimb, nicio problemă(71).
64.      În orice caz, Curtea a statuat deja că o reglementare națională care supune exercitarea unei activități economice unui regim de exclusivitate în favoarea unui singur operator public sau privat constituie o restricție privind atât libertatea de stabilire, cât și libera prestare a serviciilor cu privire la care trebuie să se aprecieze dacă poate fi justificată de un motiv imperativ de interes general și, după caz, dacă este adecvată pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit și nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv(72).
65.      În plus, serviciile furnizate au în mod clar, în sine, un caracter transfrontalier(73), având în vedere „natura internațională” a pieței în cauză(74). Legătura dintre situația aflată în centrul litigiului principal și libertățile fundamentale menționate decurge desigur din faptul că fiecare dintre porturile în cauză aparține rețelei portuare transeuropene instituite prin Regulamentul nr. 1315/2013, rețea care concentrează „majoritatea covârșitoare a traficului maritim din Uniune”(75). Prin urmare, se poate concluziona fără niciun risc că beneficiarii serviciului de pilotaj nu sunt exclusiv români(76). În sfârșit, litigiul principal are în mod clar un caracter transfrontalier, ținând seama de locul de executare a serviciului de pilotaj și de importanța economică a acestuia(77). Afirmația făcută de APM potrivit căreia niciun operator privat dintr‑un alt stat membru nu ar fi interesat de furnizarea serviciilor de pilotaj în România(78) pare lipsită de pertinență.
66.      Pentru a justifica orice atingere adusă unei libertăți fundamentale, guvernul român invocă considerații întemeiate pe siguranța traficului maritim(79). Acest motiv justificativ trebuie să fie admis, din moment ce reiese dintr‑o jurisprudență iterativă a Curții că obiectivul de a asigura siguranța în apele portuare constituie un motiv imperativ de interes general(80).
67.      Rămâne de stabilit dacă restricția privind libera prestare a serviciilor și libertatea de stabilire pe care tocmai am prezentat‑o este, totuși, de natură să asigure realizarea obiectivului urmărit și nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului respectiv.
68.      Pentru a stabili dacă o restricție îndeplinește condiția de proporționalitate, statul membru care intenționează să se prevaleze de un obiectiv de natură să legitimeze o restricție privind o libertate fundamentală sau privind un drept fundamental are obligația de a furniza instanței naționale toate elementele de natură să îi permită acesteia să se asigure că măsura în cauză îndeplinește cu adevărat cerințele care decurg din principiul proporționalității(81). Curtea este însă competentă să dea instanței de trimitere indicații întemeiate pe dosarul aflat la dispoziția sa de natură să îi permită să se pronunțe(82).
69.      Ordinul nr. 991/2020 trebuie fie atât adecvat pentru atingerea obiectivul legitim invocat, cât și necesar și proporțional în acest scop.
70.      Din dosarul aflat la dispoziția Curții reiese că, prin adoptarea Ordinului nr. 991/2020, autoritățile române au intenționat în esență să remedieze deficiențele care au decurs din modalitățile anterioare de organizare a serviciului de pilotaj, care ar fi determinat o creștere a incidentelor legate de navigație, o creștere a riscului pentru siguranță ca urmare a suprapunerii între serviciul de pilotaj și cel de remorcare, o creștere a costurilor, o expunere a piloților la presiunea comercială, precum și discontinuități în furnizarea serviciului respectiv. Prin urmare, în această ordine de idei, pentru optimizarea siguranței în apele portuare trebuia în mod necesar să se elimine concurența pe piața pilotajului.
71.      Este interesant de observat că, deși îmbunătățirea siguranței părea să necesite, potrivit guvernului român, înlăturarea actorilor responsabili de deteriorarea situației, Ministerul nu a considerat însă problematică încredințarea unor drepturi exclusive către administrația portuară APM, în condițiile în care Consiliul Concurenței a constatat totuși încălcarea de către aceasta a Legii concurenței și a articolului 102 TFUE(83) și, prin urmare, a recunoscut în mod implicit responsabilitatea sa pentru situația deteriorată în ceea ce privește siguranța. Ideea unei corelații între îmbunătățirea situației din punctul de vedere al siguranței și atribuirea unui drept exclusiv către administrațiile portuare este cel puțin pusă sub semnul întrebării de o astfel de constatare(84).
72.      Confruntate cu o piață deschisă, dar deficitară, autoritățile române aveau la dispoziție o gamă largă de măsuri mai puțin restrictive decât opțiunea radicală de a închide piața prin acordarea unor drepturi exclusive. După cum a arătat Comisia, prima dintre aceste măsuri consta în aplicarea unor sancțiuni eficiente precum cele decise de Consiliul Concurenței. Autoritățile respective puteau și să intervină la nivel normativ pentru a sprijini și a reglementa profesia de pilot astfel încât să garanteze că piloții pot să acționeze în deplină independență(85). De altfel, ținând seama de calificarea administrațiilor portuare drept întreprinderi, afirmația potrivit căreia piloții cărora li s‑a încredințat serviciul de pilotaj ar fi liberi de orice presiune comercială pentru motivul că țin de administrația portuară merită să fie verificată.
73.      În consecință, sub rezerva verificării ulterioare de către instanța de trimitere, avem îndoieli serioase cu privire la faptul că monopolul legal instituit în favoarea administrațiilor portuare se dovedește a fi proporțional cu obiectivul legat de siguranța în apele portuare care a fost invocat. Ar trebui să se constate o restricție nejustificată privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor. Întrucât monopolul legal nu pare a fi conform cu dreptul Uniunii, nu este necesar să se mai analizeze, așadar, celelalte condiții menționate la punctul 58 din prezentele concluzii.
74.      Totuși, trebuie să se atragă instanței de trimitere atenția asupra celor ce urmează.
75.      Chiar și în ipoteza în care ar trebui să se stabilească existența unei denaturări a concurenței, ar mai fi posibil să se constate că măsurile edictate prin Ordinul nr. 991/2020 nu pot fi calificate drept „ajutor de stat” în cazul în care ar fi întrunite cele patru condiții definite de jurisprudența Altmark(86), aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere, dacă este cazul cu ajutorul Curții prin intermediul unei noi trimiteri preliminare.
III. Concluzie
76.      Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Înalta Curte de Casație și Justiție (România) după cum urmează:
Articolul
107 alineatul
(1) TFUE trebuie interpretat în sensul că
o entitate publică căreia i s‑a încredințat de către un stat membru dreptul exclusiv de a furniza servicii de pilotaj în portul aflat în zona sa de competență trebuie considerată ca desfășurând o activitate economică și, prin urmare, ca fiind o întreprindere.
Pentru a se constata eventuala existență a unui ajutor de stat, revine instanței de trimitere sarcina să verifice dacă sunt îndeplinite celelalte condiții care trebuie să fie întrunite în acest scop și în special cea referitoare la denaturarea concurenței. În acest context, instanța amintită are obligația de a
se asigura că este îndeplinită condiția potrivit căreia un monopol trebuie să fi fost instituit în conformitate cu dreptul Uniunii. Revine acestei instanțe sarcina de a examina în special acordarea unor drepturi exclusive prin ordinul în discuție în litigiul principal în lumina liberei prestări a serviciilor și a libertății de stabilire, precum și de a se asigura că acesta nu creează o restricție nejustificată.
1      Limba originală: franceza.
2      A se vedea de exemplu Hotărârea din 17 mai 1994, Corsica Ferries (C‑18/93, EU:C:1994:195), Hotărârea din 20 februarie 2001, Analir ș.a. (C‑205/99, EU:C:2001:107), Hotărârea din 30 septembrie 2003, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (C‑405/01, EU:C:2003:515), Hotărârea din 10 iunie 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, EU:C:2010:335), Hotărârea din 17 martie 2011, Naftiliaki Etaireia Thasou și Amaltheia I Naftiki Etaireia (C‑128/10 și C‑129/10, EU:C:2011:163), Hotărârea din 20 noiembrie 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902), precum și Hotărârea din 22 ianuarie 2026, Vlaams Gewest (C‑413/24, EU:C:2026:30).
3      JO 2017, L 57, p. 1, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2020/697 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 mai 2020 (JO 2020, L 165, p. 7) (denumit în continuare „Regulamentul 2017/352”).
4      Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 22 iulie 2010 (denumită în continuare „OG nr. 22/1999”).
5      A se vedea articolele 47 și 48 din OG nr. 22/1999.
6      A se vedea articolul
49 din OG nr. 22/1999.
7      Dispoziția menționată are următorul cuprins:
„(1) Pilotajul navelor maritime și fluviomaritime în porturile unde s‑a instituit obligativitatea efectuării acestui serviciu se asigură de către administrațiile portuare:
a) prin corpul de piloți aparținând administrației;
b) prin intermediul unor operatori economici specializați, autorizați în conformitate cu prevederile articolului 19 alineatul (2), pe bază de contract încheiat în mod nediscriminatoriu între administrație și respectivii operatori economici;
c) prin concesionarea serviciului de pilotaj, în condițiile legii, de către administrație către operatori economici specializați, autorizați în conformitate cu prevederile articolului 19 alineatul (2).
[…]
(4) Administrațiile fac publice lista operatorilor economici autorizați cu care au încheiat contracte pentru pilotaj, tarifele practicate și facilitățile acordate de aceștia.
(5) Pentru folosirea infrastructurii portuare, operatorii economici prevăzuți la alineatul (1) plătesc un tarif stabilit de administrație.
(6) Modul de derulare a serviciului de pilotaj al navelor maritime se aprobă prin ordin al ministrului transporturilor, infrastructurii și comunicațiilor.”
8      Decizia Consiliului Concurenței nr. 51/2016 din 10 august 2016 (disponibilă la adresa https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2017/02/decizia_51.pdf) (denumită în continuare „Decizia Consiliului Concurenței”). A se vedea în special articolele 1 și 2 din această decizie.
9      A se vedea Avizul Comisiei Europene sj.c (2024) 4262312 din 31 mai 2024 în cazul nr. 458/36/2020, Canal Sea Services/Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor (denumit în continuare „avizul Comisiei”).
10      Regulamentul Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9). A se vedea articolul
29 din acest regulament.
11      A se vedea printre multe altele Hotărârea din 20 noiembrie 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punctul 19 și jurisprudența citată).
12      Amintim că, deși Comisia este exclusiv competentă să aprecieze compatibilitatea unui ajutor cu piața internă, sub controlul instanțelor Uniunii, aceasta nu aduce atingere posibilității ca o instanță națională să sesizeze Curtea cu titlu preliminar cu privire la interpretarea noțiunii de „ajutor” [a se vedea Hotărârea din 3 martie 2021, Poste Italiane și Agenzia delle entrate – Riscossione (C‑434/19 și C‑435/19, EU:C:2021:162, punctul 33)].
13      A se vedea Hotărârea din 23 aprilie 1991, Höfner și Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161).
14      În conformitate cu temeiul său juridic, care este articolul
100 alineatul
(2) TFUE.
15      A se vedea articolul 1 alineatul (1) din Regulamentul 2017/352.
16      A se vedea Comunicarea COM(2012) 573 final
a Comisiei din 3 octombrie 2012, citată în considerentul (3) al Regulamentului 2017/352.
17      A se vedea considerentul (4) al Regulamentului 2017/352.
18      A se vedea articolul 1 alineatul (4) din Regulamentul 2017/352. Aceste porturi sunt enumerate în anexa II la Regulamentul (UE) nr. 1315/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 privind orientările Uniunii pentru dezvoltarea rețelei transeuropene de transport și de abrogare a Deciziei nr. 661/2010/UE (JO 2013, L 348, p. 1). Din rubrica consacrată României din tabelul cuprins în lista 2 din anexa respectivă reiese că în aceasta figurează toate porturile vizate de Ordinul nr. 991/2020.
19      Considerentul (6) al Regulamentului 2017/352. Sublinierea noastră.
20      Considerentul (10) al Regulamentului 2017/352. A se vedea și considerentul (24) al acestui regulament.
21      Considerentul (23) al Regulamentului 2017/352.
22      Considerentul (32) al Regulamentului 2017/352. Sublinierea noastră. Din acest considerent mai reiese că, în cazul în care obligațiile de serviciu public se încadrează în categoria serviciilor de interes economic general, este necesară conformarea cu cerințele Deciziei 2012/21/UE a Comisiei din 20 decembrie 2011 privind aplicarea articolului 106 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în cazul ajutoarelor de stat sub formă de compensații pentru obligația de serviciu public acordate anumitor întreprinderi cărora le‑a fost încredințată prestarea unui serviciu de interes economic general (JO 2012, L 7, p. 3) și ale Regulamentului nr. 360/2012 al Comisiei din 25 aprilie 2012 privind aplicarea articolelor 107 și 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în cazul ajutoarelor de minimis acordate întreprinderilor care prestează servicii de interes economic general, precum și cu Comunicarea Comisiei intitulată „Cadrul Uniunii Europene pentru ajutoarele de stat sub forma compensațiilor pentru obligația de serviciu public” (JO 2012, C 8, p. 15). În sens mai larg, referirile la normele în materie de concurență, la concurența efectivă, la piața concurențială, la condițiile de concurență echitabile și la denaturarea pieței, precum și la ajutoarele de stat sunt numeroase în preambulul Regulamentului 2017/352: a se vedea printre altele considerentele (34), (40)-(46) și (55) ale regulamentului respectiv.
23      A se vedea articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul 2017/352.
24      Articolul
2 punctul 8 din Regulamentul 2017/352. Numai serviciile de pilotaj efectuate în larg par să nu intre în domeniul de aplicare al acestui regulament: a se vedea considerentul (8) al regulamentului amintit.
25      Considerentul (39) al Regulamentului 2017/352.
26      A se vedea articolul
10 din Regulamentul 2017/352.
27      A se vedea articolele 3-9 din Regulamentul 2017/352, la care se adaugă articolul
21 din acest regulament, după cum rezultă din articolul
10 alineatul
(1) din regulamentul respectiv, care privește măsurile tranzitorii.
28      Cu excepția articolului
21 din Regulamentul 2017/352: a se vedea nota de subsol 27 din prezentele concluzii.
29      Cu privire la lipsa de incidență a Regulamentului 2017/352 asupra aprecierilor efectuate de Comisie în temeiul articolelor 107 și 108 TFUE, a se vedea Hotărârea din 30 aprilie 2019, UPF/Comisia (T‑747/17, EU:T:2019:271, punctul 140).
30      A se vedea Hotărârea din 23 aprilie 1991, Höfner și Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, punctul 21).
31      A se vedea Hotărârea din 20 noiembrie 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punctul 21).
32      A se vedea Hotărârea din 11 iunie 2020, Comisia și Republica Slovacă/Dôvera zdravotná poist’ovňa (C‑262/18 P
și C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punctul 29).
33      A se vedea Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Cassa di Risparmio di Firenze ș.a. (C‑222/04, EU:C:2006:8, punctul 107),
și Hotărârea din 20 noiembrie 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punctul 23 și jurisprudența citată).
34      A se vedea Hotărârea din 20 noiembrie 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punctul 23 și jurisprudența citată). A se vedea și Hotărârea din 12 iulie 2012, Compass‑Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, punctele 37 și 38), Hotărârea din 7 noiembrie 2019, Aanbestedingskalender ș.a./Comisia (C‑687/17 P, EU:C:2019:932, punctele 18 și 19), precum și Hotărârea din 24 martie 2022, GVN/Comisia (C‑666/20 P, EU:C:2022:225, punctul 71).
35      A se vedea Hotărârea din 20 noiembrie 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punctul 25 și jurisprudența citată).
36      A se vedea Hotărârea din 24 octombrie 2002, Aéroports de Paris/Comisia (C‑82/01 P, EU:C:2002:617, punctul 74).
37      A se vedea Hotărârea din 24 octombrie 2002, Aéroports de Paris/Comisia (C‑82/01 P, EU:C:2002:617, punctul 77). A se vedea în același sens Hotărârea din 12 iulie 2012, Compass‑Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, punctele 35-38), și Hotărârea din 18 ianuarie 2024, Lietuvos notarų rūmai ș.a. (C‑128/21, EU:C:2024:49, punctul 62).
38      A se vedea Hotărârea din 6 septembrie 2011, Scattolon (C‑108/10, EU:C:2011:542, punctul 44).
39      A se vedea Hotărârea din 10 iulie 2025, INTERZERO ș.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, punctul 56).
40      A se vedea Hotărârea din 10 iulie 2025, INTERZERO ș.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, punctul 49 și jurisprudența citată).
41      A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:415, punctul 10
și jurisprudența citată). A se vedea, cu privire la activitățile economice care pot fi exercitate de porturi, astfel cum sunt ilustrate de practica decizională a Comisiei, Hotărârea din 30 aprilie 2019, UPF/Comisia (T‑747/17, EU:T:2019:271, punctul 53), și Hotărârea Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (port de Brest)/Comisia (T‑754/17, EU:T:2019:270, punctul 65), precum și Hotărârea din 20 septembrie 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest ș.a./Comisia (T‑673/17, EU:T:2019:643, punctul 63). A se vedea de asemenea, cu privire la natura economică a acordării accesului la porturi și a atribuirii concesiunilor pentru zone și cheiuri, Hotărârea din 20 decembrie 2023, Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale ș.a./Comisia (T‑166/21, EU:T:2023:862, punctele 81 și 82).
În schimb, Curtea a stabilit că supravegherea antipoluare într‑un port petrolier constituie o misiune de interes general care face parte din funcțiile esențiale ale statului în materie de protecție a mediului în domeniul maritim și, prin urmare, nu prezintă caracter economic [a se vedea Hotărârea din 18 martie 1997, Diego Calì & Figli (C‑343/95, EU:C:1997:160, punctele 22 și 23, precum și jurisprudența citată)]. Aceasta a mai statuat că activitățile referitoare la controlul și la poliția spațiului aerian sunt de regulă prerogative de putere publică [a se vedea Hotărârea din 19 ianuarie 1994, SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, punctul 30). A se vedea și Hotărârea din 19 decembrie 2012, Mitteldeutsche Flughafen și Flughafen Leipzig‑Halle/Comisia (C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punctul 42)]. De asemenea Curtea a amintit recent că activități precum controlul și siguranța traficului fluvial sau funcțiile de poliție de navigație trebuie considerate ca fiind indisociabil legate de exercitarea unor prerogative de putere publică [a se vedea Hotărârea din 20 noiembrie 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punctul 26). A se vedea și Concluziile noastre prezentate în cauza Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:415, punctul 18)].
42      Guvernul român invocă, în mod general, discontinuități și riscuri pentru siguranța navigației care s‑ar fi materializat în perioada în care serviciile de pilotaj au fost asigurate de operatori autorizați (a se vedea punctul 43 din observațiile scrise ale acestui guvern).
43      A se vedea prin analogie Hotărârea din 25 ianuarie 2018, BSCA/Comisia (T‑818/14, EU:T:2018:33, punctele 100-102).
44      A se vedea articolul 48 din Ordonanța nr. 22/1999.
45      A se vedea articolul
50 din Ordonanța nr. 22/1999, citat la punctul 2 din prezentele concluzii.
46      De altfel, prin aplicarea normelor de concurență în cazul serviciului de pilotaj, Curtea a recunoscut în mod implicit, dar necesar natura economică a unei astfel de activități: a se vedea Hotărârea din 17 mai 1994, Corsica Ferries (C‑18/93, EU:C:1994:195, punctul 38 și urm.). Legiuitorul Uniunii a procedat la fel, neexcluzând caracterul economic al pilotajului în Regulamentul 2017/352 (a se vedea în acest sens punctul 36 din avizul Comisiei).
47      A se vedea prin analogie Hotărârea din 25 ianuarie 2018, BSCA/Comisia (T‑818/14, EU:T:2018:33, punctul 103).
48      A se vedea în special considerentul (2) al Regulamentului nr. 1315/2013.
49      A se vedea în special punctul 30 din avizul Comisiei.
50      A se vedea Hotărârea din 20 noiembrie 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punctul 27 și jurisprudența citată).
51      A se vedea Hotărârea din 27 iunie 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punctul 44).
52      Observăm că celelalte activități ale administrațiilor portuare nu sunt detaliate în dosarul aflat la dispoziția Curții.
53      A se vedea Hotărârea din 20 noiembrie 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punctul 29).
54      A se vedea Hotărârea din 20 noiembrie 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punctul 30).
55      A se vedea Hotărârea din 20 noiembrie 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punctul 32).
56      Potrivit articolului
48 din OG nr. 22/1999, menționat de Comisie la punctul 41 din observațiile sale scrise.
57      Din cuprinsul punctului 52 din observațiile scrise ale guvernului român reiese că Consiliul de Supraveghere din Domeniul Naval avizează normele de fundamentare a tarifelor percepute de către administrații pentru furnizarea serviciilor de siguranță, dintre care par să facă parte și serviciile de pilotaj, precum și structura pe elemente de cheltuieli a acestor tarife. Consiliul respectiv are și sarcina de a verifica proporționalitatea lor în raport cu costul serviciului furnizat. Din aceste elemente nu reiese însă că administrațiile portuare vizate de Ordinul nr. 991/2020 ar fi private de orice control asupra stabilirii tarifelor aplicate pentru serviciul de pilotaj.
58      În cazul unei activități non‑economice, perceperea unei remunerații stabilite prin lege poate să fie privită ca indisociabilă de această activitate și să se dovedească nesusceptibilă de a modifica natura activității analizate: a se vedea Hotărârea din 12 iulie 2012, Compass‑Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, punctul 42). Nici o asemenea împrejurare nu poate fi suficientă, în sine, pentru a exclude calificarea activității în cauză drept „activitate economică” [a se vedea Hotărârea din 12 iulie 2012, Compass‑Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, punctul 49)].
59      A se vedea în același sens Hotărârea din 20 septembrie 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest ș.a./Comisia (T‑673/17, nepublicată, EU:T:2019:643, punctul 82).
60      A se vedea punctul 45 din observațiile scrise ale Canal Sea Services.
61      A se vedea Hotărârea din 27 iunie 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punctul 46).
62      A se vedea pagina 3 din cererea de decizie preliminară.
63      A se vedea punctul 5 din observațiile scrise ale Comisiei.
64      A se vedea decizia Consiliului Concurenței menționată la nota de subsol 8 din prezentele concluzii.
65      Guvernul român califică serviciul ca fiind „de interes public” (a se vedea punctul 24 din observațiile sale).
66      A se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2021, Scandlines Danmark și Scandlines Deutschland/Comisia (C‑174/19 P
și C‑175/19 P, EU:C:2021:801, punctul 130, precum
și jurisprudența citată). A se vedea și punctul 188 din Comunicarea Comisiei privind noțiunea de ajutor de stat astfel cum este menționată la articolul 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (JO 2016, C 262, p. 1).
67      A se vedea punctul 45 din prezentele concluzii.
68      A se vedea punctul 40 din observațiile scrise ale guvernului român.
69      A se vedea Hotărârea din 4 octombrie 2024, Lituania ș.a./Parlamentul și Consiliul (Pachetul mobilitate) (C‑541/20-C‑555/20, EU:C:2024:818, punctele 352-356).
70      Avem îndoieli în legătură cu aspectul dacă prestatorii de servicii de pilotaj pot fi cu adevărat considerați „operatori de transport”. Or, libera prestare a serviciilor în domeniul transporturilor este definită ca fiind un drept al transportatorilor la libera prestare a serviciilor de transport [a se vedea Hotărârea din 4 octombrie 2024, Lituania ș.a./Parlamentul și Consiliul (Pachetul mobilitate) (C‑541/20-C‑555/20, EU:C:2024:818, punctul 358)].
71      Din moment ce, în orice caz, libertatea de stabilire se aplică direct transporturilor: a se vedea Hotărârea din 4 octombrie 2024, Lituania ș.a./Parlamentul și Consiliul (Pachetul mobilitate) (C‑541/20-C‑555/20, EU:C:2024:818, punctul 361). A se vedea, cu privire la libertatea de stabilire în general, punctul 362 și urm. din această hotărâre.
72      A se vedea Hotărârea din 23 februarie 2016, Comisia/Ungaria (C‑179/14, EU:C:2016:108, punctele 164 și 165). A se vedea și Hotărârea din 10 iulie 2025, INTERZERO ș.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, punctul 117).
73      În jurisprudența sa recentă, Curtea a subliniat într‑adevăr că dispozițiile în materia libertății de stabilire și a liberei prestări a serviciilor nu se aplică, în principiu, unei situații în care toate elementele se limitează la interiorul unui singur stat membru [a se vedea Hotărârea din 2 martie 2023, Bursa Română de Mărfuri (C‑394/21, EU:C:2023:146, punctul 48)].
74      Pentru a parafraza termenii utilizați de Hotărârea din 8 martie 2001, Gourmet International Products (C‑405/98, EU:C:2001:135, punctul 39).
75      A se vedea considerentul (7) al Regulamentului 2017/352. În cadrul acestei rețele, porturile românești au o importanță comercială fundamentală. Portul Constanța, cel mai mare port la Marea Neagră, este un nod strategic.
76      A se vedea prin analogie Hotărârea din 1 octombrie 2015, Trijber și Harmsen (C‑340/14 și C‑341/14, EU:C:2015:641, punctul 41).
77      A se vedea prin analogie Hotărârea din 17 iulie 2008, ASM Brescia (C‑347/06, EU:C:2008:416, punctul 62),
și Hotărârea din 21 martie 2019, Unareti (C‑702/17, EU:C:2019:233, punctele 28 și 30).
78      A se vedea p. 12 din observațiile scrise ale APM.
79      A se vedea punctul 42 din observațiile scrise ale guvernului român.
80      A se vedea Hotărârea din 22 ianuarie 2026, Vlaams Gewest (C‑413/24, EU:C:2026:30, punctul 30 și jurisprudența citată).
81      A se vedea Hotărârea din 10 iulie 2025, INTERZERO ș.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, punctul 101 și jurisprudența citată).
82      A se vedea Hotărârea din 10 iulie 2025, INTERZERO ș.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, punctul 124 și jurisprudența citată).
83A      A se vedea articolele 3 și
7 din decizia Consiliului Concurenței.
84      Observăm de asemenea că, în decizia sa, Consiliul Concurenței a constatat încălcarea mai multor norme în ceea ce privește serviciul de remorcare. Pentru verificarea coerenței răspunsului oferit de autoritățile române, ar fi interesant să se stabilească dacă s‑a decis și închiderea pieței de remorcare.
85      Potrivit articolului
11 din decizia Consiliului Concurenței, acesta din urmă preconiza de altfel o clarificare a cadrului legislativ pentru serviciile de pilotaj și de remorcare.
86      Hotărârea din 24 iulie 2003, Altmark Trans și Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), astfel cum a fost reafirmată în numeroase rânduri de Curte și pentru ultima dată la momentul redactării prezentelor concluzii, în Hotărârea din 20 noiembrie 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punctele 41 și 42). Examinarea aspectului dacă măsura în cauză trebuie calificată drept „ajutor de stat”, în sensul articolului 107 TFUE, care poate implica controlul respectării condițiilor stabilite de jurisprudența rezultată din această hotărâre, intervine anterior examinării unei măsuri de ajutor în temeiul articolului 106 alineatul (2) TFUE, acest aspect fiind prealabil celui care constă în a verifica, dacă este cazul, dacă un ajutor incompatibil cu piața internă este totuși necesar pentru îndeplinirea misiunii încredințate beneficiarului măsurii în cauză, în temeiul articolului 106 alineatul (2) TFUE [a se vedea Hotărârea din 3 martie 2021, Poste Italiane și Agenzia delle entrate – Riscossione (C‑434/19 și C‑435/19, EU:C:2021:162, punctul 35 și jurisprudența citată)].