ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Nona Sezione)
17 ottobre 2024 (*)
« Ricorso di annullamento – Agricoltura – Piano strategico della politica agricola comune (PAC) – Regolamento (UE) 2021/2115 – Norme sul sostegno ai piani strategici redatti dagli Stati membri nell’ambito della PAC – Approvazione della Commissione – Procedimento amministrativo composto o complesso – Competenza del Tribunale – Ricevibilità – Legittimazione ad agire »
Nella causa T‑69/23,
Alan Srl, con sede in Zinasco (Italia),
Evergreen Italia Srl, con sede in Milano (Italia),
Agrorisorse Srl, con sede in Bergamo (Italia),
Azienda Agricola Allevi Srl, con sede in Sannazzaro de’ Burgondi (Italia),
rappresentate da P. Ferraris, E. Robaldo e F. Trolli, avvocati,
ricorrenti,
contro
Commissione europea, rappresentata da G. Gattinara e A.-C. Becker, in qualità di agenti,
convenuta,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione),
composto da L. Truchot, presidente, H. Kanninen (relatore) e T. Perišin, giudici,
cancelliere: V. Di Bucci
vista la fase scritta del procedimento,
ha emesso la seguente
Ordinanza
1        Con il loro ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, la Alan Srl, la Evergreen Italia Srl, la Agrorisorse Srl e l’Azienda Agricola Allevi Srl, ricorrenti, chiedono l’annullamento della decisione di esecuzione C (2022) 645 final della Commissione, del 2 dicembre 2022, che approva il piano strategico della PAC 2023-2027 dell’Italia ai fini del sostegno dell’Unione finanziato dal Fondo europeo agricolo di garanzia e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (in prosieguo: la «decisione impugnata»), in forza del regolamento (UE) 2021/2115 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2 dicembre 2021, recante norme sul sostegno ai piani strategici che gli Stati membri devono redigere nell’ambito della politica agricola comune (piani strategici della PAC) e finanziati dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e che abroga i regolamenti (UE) n. 1305/2013 e (UE) n. 1307/2013 (GU 2021, L 435, pag. 1), nella parte in cui prevede una disposizione secondo la quale, per quanto riguarda 20 interventi riguardanti impegni in materia di ambiente e di clima (in prosieguo: gli «interventi per l’ambiente e il clima»), la concessione di determinati aiuti è subordinata al divieto di utilizzazione agronomica dei fanghi biologici e di ogni altro rifiuto recuperato in operazioni R10 e all’uso esclusivo dei fertilizzanti riconosciuti a norma del regolamento (UE) 2019/1009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, che stabilisce norme relative alla messa a disposizione sul mercato di fertilizzanti UE, che modifica i regolamenti (CE) n. 1069/2009 e (CE) n. 1107/2009 e che abroga il regolamento (CE) n. 2003/2003 (GU 2019, L 170, pag. 1) (in prosieguo: la «condizione di cui trattasi»).
Fatti
2        Le ricorrenti sono società stabilite in Italia e attive nel settore della valorizzazione dei rifiuti speciali non pericolosi. Esse operano nel settore del recupero dei fanghi biologici e agroindustriali provenienti dagli impianti di trattamento nonché di altri fanghi assimilabili e matrici organiche per la produzione di prodotti fertilizzanti destinati all’agricoltura.
3        Il 31 dicembre 2021, l’Italia, ai sensi dell’articolo 118, paragrafo 1, del regolamento 2021/2115, ha presentato alla Commissione europea una proposta di piano strategico della politica agricola comune (PAC) (in prosieguo: il «PSPAC») per il periodo 2023-2027.
4        Il 31 marzo 2022, a norma dell’articolo 118, paragrafo 2, del regolamento 2021/2115, la Commissione, dopo aver valutato la proposta di PSPAC elaborata dall’Italia (il prosieguo: il «PSPAC italiano»), ha formulato osservazioni e chiesto informazioni supplementari.
5        Il 15 novembre 2022 la Repubblica italiana ha comunicato alla Commissione talune informazioni per dar seguito a tali osservazioni e ha presentato una versione riveduta della sua proposta di PSPAC italiano.
6        Il 2 dicembre 2022 la Commissione ha adottato la decisione impugnata, che approva il PSPAC italiano proposto, ai sensi dell’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115.
Conclusioni delle parti
7        Le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
–        annullare la decisione impugnata;
–        condannare la Commissione alle spese.
8        Con atto separato depositato presso la cancelleria del Tribunale il 15 maggio 2023, ai sensi dell’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità nella quale chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso;
–        condannare le ricorrenti alle spese.
9        Nelle loro osservazioni sull’eccezione di irricevibilità, le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
–        respingere l’eccezione di irricevibilità;
–        annullare la decisione impugnata;
–        condannare la Commissione alle spese.
In diritto
10      Ai sensi dell’articolo 130, paragrafi 1 e 7, del regolamento di procedura, se il convenuto lo richiede, con atto separato, il Tribunale può statuire sull’irricevibilità o sull’incompetenza senza avviare la discussione nel merito.
11      Nel caso di specie, atteso che la Commissione ha chiesto che si statuisca sull’eccezione di irricevibilità, il Tribunale, ritenendosi sufficientemente edotto dagli atti di causa, decide di statuire senza proseguire il procedimento.
12      A sostegno dell’eccezione di irricevibilità, in primo luogo, la Commissione fa valere che il Tribunale non è competente a controllare la condizione di cui trattasi. A tal riguardo, la Commissione sostiene che l’oggetto della controversia è in realtà la contestazione della legittimità di un provvedimento nazionale. In secondo luogo, la Commissione deduce il difetto di legittimazione ad agire delle ricorrenti.
13      Pur concludendo per l’irricevibilità del ricorso, la Commissione presenta, nella prima eccezione di irricevibilità, oltre ad argomenti relativi al fatto che le censure dedotte dalle ricorrenti non le sono imputabili, argomenti secondo i quali il Tribunale non è competente a statuire sul ricorso nella parte in cui sarebbe diretto all’annullamento della condizione di cui trattasi.
Sulla competenza del Tribunale a controllare la condizione di cui trattasi e l’imputabilità alla Commissione delle censure dedotte
14      La Commissione fa valere che il ricorso è irricevibile in quanto il vero oggetto della controversia è il controllo di legittimità del PSPAC italiano, che è un atto giuridico adottato da uno Stato membro il cui controllo non rientra nella competenza del Tribunale. Pertanto, il Tribunale non sarebbe competente a statuire sulla legittimità della condizione di cui trattasi. La Commissione sostiene che la sua approvazione dell’intero PSPAC non ha alcuna incidenza sull’autore o sulla natura di tale testo, poiché quest’ultimo resta un atto adottato dalle autorità italiane. I PSPAC sarebbero provvedimenti nazionali che producono effetti giuridici nell’ordinamento giuridico dello Stato membro interessato e non atti delle istituzioni, degli organi o degli organismi dell’Unione ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Spetterebbe ai giudici nazionali controllare la legittimità dei PSPAC e delle loro misure alla luce del diritto dell’Unione, in particolare del regolamento 2021/2115, e, se del caso, adire la Corte in via pregiudiziale, ai sensi dell’articolo 267 TFUE.
15      Le ricorrenti ritengono che il Tribunale sia competente a controllare la legittimità delle decisioni della Commissione, ivi compresa quella che approva le proposte di PSPAC. Esse precisano, al riguardo, che le censure dedotte a sostegno del loro ricorso sono dirette contro la decisione impugnata, nella parte in cui la Commissione ha approvato la proposta di PSPAC italiano, mentre la condizione di cui trattasi è incompatibile con il diritto dell’Unione. Inoltre, a loro avviso, oltre al fatto che l’Italia non ha mai formalmente adottato detto PSPAC, è la decisione impugnata a costituire l’atto in forza del quale quest’ultimo produce effetti giuridici sul territorio italiano e quindi pregiudica i loro interessi.
16      Nel caso di specie, la domanda di annullamento è formalmente diretta contro la decisione impugnata, che è una decisione di esecuzione. Una siffatta decisione della Commissione fa parte degli atti il cui controllo di legittimità rientra, conformemente all’articolo 263 TFUE, nella competenza del giudice dell’Unione, nella fattispecie del Tribunale. Ciò non è del resto contestato dalla Commissione.
17      La tesi della Commissione, per contestare la competenza del Tribunale nel caso di specie, consiste nel sostenere che la condizione di cui trattasi rientra nel PSPAC italiano e non nella decisione impugnata e non è quindi ad essa imputabile. L’approvazione della proposta di PSPAC italiano con detta decisione non avrebbe modificato la natura di tale atto, che resterebbe un provvedimento nazionale il cui controllo di legittimità sarebbe di esclusiva competenza del giudice nazionale.
18      Occorre ricordare che l’argomento della Commissione si basa su elementi relativi, da un lato, all’imputabilità alla Commissione delle censure presentate dalle ricorrenti, il che costituisce una questione relativa alla ricevibilità del ricorso e, dall’altro, alla competenza del Tribunale ad esaminare tali censure e, di conseguenza, la condizione di cui trattasi.
19      Nel caso di specie, occorre rilevare che l’elaborazione e l’approvazione della proposta di PSPAC italiano hanno comportato l’intervento delle autorità italiane e della Commissione. Occorre quindi esaminare chi, tra il giudice dell’Unione e il giudice nazionale, sia competente in un procedimento del genere a statuire sulla legittimità, alla luce del diritto dell’Unione, della condizione di cui trattasi.
20      A tal riguardo, occorre anzitutto ricordare che l’eventuale coinvolgimento delle autorità nazionali nel procedimento che conduce all’adozione degli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione non può mettere in dubbio la qualificazione dei medesimi come atti dell’Unione, quando gli atti adottati dalle autorità nazionali sono tappa di un procedimento nel quale un’istituzione dell’Unione esercita, da sola, il potere decisionale finale senza essere vincolata agli atti preparatori o alle proposte avanzate dalle autorità nazionali (sentenza del 19 dicembre 2018, Berlusconi e Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, punto 43).
21      Infatti, in un tal caso di specie, in cui il diritto dell’Unione non intende instaurare una ripartizione di competenze, l’una nazionale, l’altra dell’Unione, che avrebbero oggetti distinti, bensì consacrare, tutt’al contrario, il potere decisionale esclusivo di un’istituzione dell’Unione, spetta al giudice dell’Unione, a titolo della sua competenza esclusiva al controllo di legittimità sugli atti dell’Unione ai sensi dell’articolo 263 TFUE, statuire sulla legittimità della decisione finale adottata dall’istituzione dell’Unione di cui trattasi ed esaminare, affinché sia garantita una tutela giurisdizionale effettiva agli interessati, gli eventuali vizi degli atti preparatori o delle proposte provenienti dalle autorità nazionali di natura tale da inficiare la validità di detta decisione finale (sentenza del 19 dicembre 2018, Berlusconi e Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, punto 44).
22      Ciò premesso, un atto emanato da un’autorità nazionale che si inserisca nell’ambito di un processo decisionale dell’Unione non rientra nella competenza esclusiva del giudice dell’Unione se dalla ripartizione delle competenze, nella materia considerata, fra le autorità nazionali e le istituzioni dell’Unione emerge che l’atto emanato dall’autorità nazionale è tappa necessaria di un procedimento di adozione di un atto dell’Unione in cui le istituzioni dell’Unione dispongono solo di un margine discrezionale limitato, se non nullo, tale che l’atto nazionale vincoli l’istituzione dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 3 dicembre 1992, Oleificio Borelli/Commissione, C‑97/91, EU:C:1992:491, punti 9 e 10).
23      In tal caso, spetta agli organi giurisdizionali nazionali conoscere delle irregolarità da cui un tale atto nazionale sia eventualmente viziato, se necessario previo rinvio pregiudiziale alla Corte, secondo le medesime modalità di controllo applicabili a qualsiasi atto definitivo che, emanato dalla stessa autorità nazionale, possa arrecare pregiudizio a terzi, e considerare del resto ricevibile, in nome del principio di tutela giurisdizionale effettiva, il ricorso proposto a tal fine anche quando le norme di procedura nazionali non lo prevedano (v., in tal senso, sentenze del 3 dicembre 1992, Oleificio Borelli/Commissione, C‑97/91, EU:C:1992:491, punti da 11 a 13; del 6 dicembre 2001, Carl Kühne e a., C‑269/99, EU:C:2001:659, punto 58, e del 2 luglio 2009, Bavaria e Bavaria Italia, C‑343/07, EU:C:2009:415, punto 57).
24      Occorre altresì ricordare che l’approvazione di un provvedimento nazionale da parte della Commissione non conferisce affatto a detto provvedimento la natura di atto di diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenze del 19 settembre 2002, Huber, C‑336/00, EU:C:2002:509, punto 40, e del 4 giugno 2009, JK Otsa Talu, C‑241/07, EU:C:2009:337, punto 37).
25      È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare il procedimento che ha condotto all’adozione della decisione impugnata al fine di determinare il giudice competente a conoscere della presente controversia vertente sulla compatibilità, con il diritto dell’Unione, della condizione di cui trattasi prevista nella proposta di PSPAC italiano come approvata dalla decisione impugnata.
Sull’elaborazione e sull’approvazione del PSPAC italiano
26      La decisione impugnata è l’atto con il quale la Commissione ha approvato la proposta di PSPAC italiano conformemente alla procedura di cui all’articolo 118 del regolamento 2021/2115.
27      Occorre analizzare, in un primo momento, i rispettivi ruoli della Commissione e degli Stati membri nell’attuazione della PAC come definiti dal regolamento 2021/2115.
28      A tal riguardo, occorre anzitutto ricordare che, conformemente all’articolo 4, paragrafo 2, TFUE, la competenza concorrente tra l’Unione e gli Stati membri si applica, in particolare, al settore dell’agricoltura.
29      La riforma del quadro giuridico della PAC è stata realizzata con il regolamento 2021/2115. Come ricorda il considerando 36 di quest’ultimo, è stato deciso di prevedere un regolamento unico.
30      Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento 2021/2115, quest’ultimo si applica al sostegno dell’Unione finanziato dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) per gli interventi specificati nel piano strategico della PAC elaborato da uno Stato membro e approvato dalla Commissione, che copre il periodo dal 1° gennaio 2023 al 31 dicembre 2027. Dal considerando 36 di tale regolamento risulta che quest’ultimo sostituisce le disposizioni che erano contenute nel regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del FEASR e che abroga il regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio (GU 2013, L 347, pag. 487), e nel regolamento (UE) n. 1307/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla PAC e che abroga il regolamento (CE) n. 637/2008 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio (GU 2013, L 347, pag. 608).
31      Inoltre, per quanto riguarda la modalità di gestione della PAC derivante da tale riforma, secondo il considerando 3 del regolamento 2021/2115, il nuovo approccio seguito si basa sull’idea che l’Unione debba fissare i parametri strategici della politica, mentre gli Stati membri devono assumersi una maggiore responsabilità quanto al modo di raggiungere tali obiettivi e target finali. Di conseguenza, una maggiore sussidiarietà consente di tenere meglio conto delle condizioni e delle esigenze locali nonché della particolare natura dell’attività agricola.
32      Inoltre, dal considerando 27 del regolamento 2021/2115 risulta che la ripartizione delle competenze nell’ambito di tale nuovo modello di attuazione della PAC prevede che gli obiettivi, i tipi di intervento e i requisiti comuni siano fissati a livello dell’Unione al fine di garantire il carattere comune della PAC, lasciando agli Stati membri il compito di tradurli in misure di sostegno applicabili ai beneficiari.
33      Infine, per quanto riguarda le modalità di esecuzione del bilancio della PAC, l’articolo 5 del regolamento (UE) 2021/2116 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2 dicembre 2021, sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della PAC e che abroga il regolamento (UE) n. 1306/2013 (GU 2021, L 435, pag. 187), prevede che il FEAGA sia gestito in regime di gestione concorrente tra gli Stati membri e l’Unione oppure in regime di gestione diretta. L’articolo 6 di tale regolamento prevede che il FEASR è gestito in regime di gestione concorrente tra gli Stati membri e l’Unione.
34      Pertanto, dalle disposizioni menzionate ai precedenti punti da 31 a 33 risulta che la nuova modalità di gestione della PAC istituita dal legislatore dell’Unione si basa su un sistema di collaborazione che lascia agli Stati membri un margine di manovra al fine di adattare gli interventi alle necessità e alle esigenze specifiche della loro agricoltura nazionale, prevedendo al contempo un controllo dell’Unione per garantirne la compatibilità con la PAC.
35      In un secondo momento, occorre esaminare le norme applicabili ai PSPAC intesi a realizzare gli obiettivi di tale nuovo sistema di gestione.
36      Per quanto riguarda l’elaborazione dei PSPAC, in primo luogo, risulta dall’articolo 104, paragrafo 1, del regolamento 2021/2115 che gli Stati membri istituiscono PSPAC al fine di attuare gli aiuti dell’Unione finanziati dal FEAGA e dal FEASR.
37      A tal riguardo, gli articoli 5 e 6 del regolamento 2021/2115 fissano gli obiettivi dell’Unione e l’articolo 7 stabilisce gli indicatori che saranno utilizzati per valutarne la realizzazione. Inoltre, l’articolo 9 prevede, in particolare, che gli Stati membri concepiscano gli interventi dei loro PSPAC nel rispetto della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») e dei principi generali del diritto dell’Unione. Inoltre, gli articoli da 8 a 84 determinano i tipi di intervento nonché i requisiti comuni che gli Stati membri devono applicare al fine di garantire il carattere comune della PAC.
38      In secondo luogo, l’articolo 106, paragrafo 1, del regolamento 2021/2115 precisa che gli Stati membri elaborano i PSPAC conformemente al loro quadro istituzionale e giuridico.
39      In terzo luogo, gli articoli da 107 a 115 del regolamento 2021/2115 stabiliscono requisiti in materia di contenuto e di presentazione dei PSPAC. Essi costituiscono documenti di orientamento sulla strategia adottata da ciascuno Stato membro per attuare la PAC.
40      Per quanto riguarda l’approvazione dei PSPAC da parte della Commissione, il considerando 110 del regolamento 2021/2115 precisa che essa è un passo fondamentale per assicurare che la PAC sia attuata in conformità degli obiettivi comuni.
41      A tal fine, l’articolo 118 del regolamento 2021/2115 disciplina la procedura di valutazione e di approvazione di ciascun PSPAC proposto. Il paragrafo 1 prevede che ciascuno Stato membro presenti alla Commissione una proposta di PSPAC.
42      Successivamente, l’articolo 118, paragrafo 2, del regolamento 2021/2115 dispone che la Commissione effettui una valutazione del PSPAC ad essa sottoposto per quanto riguarda la sua esaustività, la sua uniformità e coerenza con i principi generali del diritto dell’Unione, con il suddetto regolamento, con gli atti delegati e gli atti di esecuzione adottati a norma del medesimo e con il regolamento 2021/2116, per quanto riguarda il suo contributo effettivo al conseguimento degli obiettivi specifici di cui all’articolo 6, paragrafi 1 e 2, del regolamento 2021/2115, nonché il suo impatto sul buon funzionamento del mercato interno e sulle distorsioni di concorrenza, come pure il livello degli oneri amministrativi a carico dei beneficiari e dell’amministrazione.
43      L’articolo 118, paragrafo 3, del regolamento 2021/2115 consente alla Commissione di formulare osservazioni nel caso in cui la valutazione del PSPAC proposto abbia messo in luce problemi. A sua volta, lo Stato membro è tenuto a fornire tutte le informazioni supplementari necessarie e, se del caso, a rivedere la sua proposta.
44      L’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115 stabilisce i criteri di approvazione dei PSPAC, vale a dire che, in primo luogo, le informazioni necessarie di cui all’articolo 118, paragrafo 3, del medesimo regolamento devono essere state comunicate alla Commissione e che, in secondo luogo, il piano deve essere compatibile con l’articolo 9 e gli altri requisiti stabiliti in detto regolamento e nel regolamento 2021/2116, nonché con gli atti delegati e di esecuzione adottati in applicazione di tali atti.
45      Conformemente all’articolo 118, paragrafi 5 e 6, del regolamento 2021/2115, l’approvazione di ciascun PSPAC deve avvenire, mediante una decisione di esecuzione, al più tardi entro sei mesi dalla presentazione di quest’ultimo da parte dello Stato membro interessato.
46      Inoltre, l’articolo 118, paragrafo 7, del regolamento 2021/2115 subordina la produzione di effetti giuridici da parte dei PSPAC alla loro approvazione da parte della Commissione.
47      Infine, il regolamento 2021/2115 prevede, ai suoi articoli 119 e 120, due procedure analoghe a quella prevista dal suo articolo 118 in caso di modifica o riesame dei PSPAC.
48      Dall’insieme delle disposizioni menzionate ai punti da 36 a 47 supra risulta che, in primo luogo, la Commissione non può direttamente modificare una proposta di PSPAC elaborata da uno Stato membro, in secondo luogo, essa esercita un controllo della conformità della proposta a talune norme del diritto dell’Unione, in terzo luogo, può presentare osservazioni con le quali subordina l’approvazione alla condizione che il PSPAC sia modificato dallo Stato membro, in quarto luogo, deve rifiutare l’approvazione di un PSPAC proposto solo se quest’ultimo non soddisfa taluni requisiti tassativamente elencati derivanti dal diritto dell’Unione e, in quinto luogo, un PSPAC non produce effetti giuridici prima della sua approvazione da parte della Commissione.
49      Pertanto, la Commissione possiede effettivamente un proprio potere decisionale nell’ambito della procedura di approvazione del PSPAC, il cui esercizio comporta necessariamente l’esame del contenuto di detto piano.
50      Tuttavia, la decisione di approvazione di un PSPAC da parte della Commissione deve essere distinta dalla proposta di PSPAC presentata da uno Stato membro, che rimane un atto nazionale nell’ambito del quale quest’ultimo esercita la sua competenza, in particolare, nella scelta degli interventi da integrare in tale proposta. Il collegamento tra questi due atti è stabilito dal meccanismo previsto all’articolo 118 del regolamento 2021/2115.
Sulle conseguenze da trarre dal contesto normativo della presente causa
51      Tenuto conto delle competenze distinte della Commissione e delle autorità nazionali, il PSPAC italiano come approvato dalla Commissione non costituisce un atto preparatorio della decisione impugnata o altrimenti facente parte di quest’ultima ai sensi della giurisprudenza richiamata ai precedenti punti 20 e 21. Infatti, il regolamento 2021/2115 ha istituito un sistema di ripartizione delle competenze tra lo Stato membro e la Commissione.
52      Analogamente, dalla procedura di approvazione del PSPAC prevista all’articolo 118 del regolamento 2021/2115 risulta che, sebbene l’atto adottato dall’autorità nazionale costituisca una tappa necessaria nell’ambito di una procedura che conduce all’adozione di un atto dell’Unione, la Commissione non è vincolata dall’atto nazionale, ai sensi della giurisprudenza richiamata ai precedenti punti 22 e 23.
53      Pertanto, il Tribunale è competente a controllare la legittimità della decisione di approvazione di un PSPAC in quanto atto dell’Unione in forza dell’articolo 263 TFUE, anche se tale controllo implica necessariamente l’esame, in particolare, della compatibilità con il diritto dell’Unione del contenuto del PSPAC proposto, che rimane un atto nazionale, in forza dell’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115.
54      Orbene, nel ricorso, le ricorrenti deducono l’illegittimità della decisione impugnata per il motivo che la Commissione ha approvato il PSPAC italiano, sebbene quest’ultimo violi varie norme del diritto dell’Unione, tra cui, in particolare, disposizioni del regolamento 2021/2115 e principi generali del diritto dell’Unione.
55      A tal fine, a sostegno del loro ricorso, le ricorrenti deducono sette motivi, vertenti:
–        il primo, in sostanza, sulla violazione di varie disposizioni del regolamento 2021/2115, della direttiva 86/278/CEE del Consiglio, del 12 giugno 1986, concernente la protezione dell’ambiente, in particolare del suolo, nell’utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura (GU 1986, L 181, pag. 6), e della comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni, del 9 novembre 2022, intitolata «Garantire disponibilità e convenienza dei fertilizzanti» [COM(2022) 590 final];
–        il secondo, sulla violazione della direttiva n. 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive (GU 2008, L 312, pag. 3), della direttiva (UE) 2018/851 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018, che modifica la direttiva 2008/98 (GU 2018, L 150, pag. 109), della direttiva 86/278, dei principi dell’economia circolare e della citata comunicazione COM(2022) 590 final;
–        il terzo, sulla violazione dei principi stabiliti in materia di libera concorrenza e della direttiva 86/278;
–        il quarto, in sostanza, sulla violazione dell’articolo 296, secondo comma, TFUE, del principio della certezza del diritto, del principio di parità di trattamento, di varie disposizioni del regolamento 2021/2115 e della direttiva 86/278;
–        il quinto, sulla violazione degli articoli 6 e 70 del regolamento 2021/2115 nonché del principio di proporzionalità a causa della condizione di cui trattasi;
–        il sesto, sull’esistenza di uno sviamento di potere;
–        il settimo, sulla violazione dell’articolo 70 del regolamento 2021/2115 e del principio di proporzionalità derivante dalla durata della condizione di cui trattasi.
56      Occorre rilevare che le disposizioni del regolamento 2021/2115 e i principi generali del diritto dell’Unione fanno parte delle norme il cui rispetto da parte dei PSPAC è controllato dalla Commissione nell’ambito della procedura di approvazione prevista all’articolo 118, paragrafo 4, del suddetto regolamento.
57      Ne consegue che, nell’ambito del controllo di legittimità della decisione impugnata, può essere verificato se, come sostengono le ricorrenti, la Commissione non avrebbe dovuto approvare il PSPAC italiano proposto per il motivo che quest’ultimo non soddisfaceva tutte le condizioni previste all’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115.
58      Di conseguenza, l’eccezione di irricevibilità vertente sul fatto che le irregolarità invocate nei confronti della decisione impugnata sono imputabili unicamente al PSPAC italiano, vale a dire alle autorità italiane, deve essere respinta per quanto riguarda presunte irregolarità il cui esame rientra nell’ambito del controllo di compatibilità previsto all’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115, come ricordato al precedente punto 56. Pertanto, il ricorso non deve essere respinto sulla base di tale eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione.
Sulla legittimazione ad agire
59      La Commissione fa valere che il ricorso è irricevibile in quanto le ricorrenti non sono legittimate ad agire ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
60      In primo luogo, le ricorrenti non sarebbero direttamente interessate dalla decisione impugnata. Anzitutto, quest’ultima non produrrebbe alcun effetto sulla loro situazione giuridica. Essa sarebbe una decisione di finanziamento ai sensi dell’articolo 110, paragrafo 1, del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014 e la decisione n. 541/2014/UE e abroga il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 (GU 2018, L 193, pag. 1). Essa avrebbe unicamente lo scopo di approvare il PSPAC italiano e il suo contenuto si limiterebbe ad autorizzare detto piano mediante il suo articolo 1 nonché a fissare l’importo dei contributi finanziari a titolo del FEAGA e del FEASR nei suoi articoli 2 e 3. Inoltre, dall’articolo 118, paragrafo 2, del regolamento 2021/2115 risulterebbe che la valutazione effettuata dalla Commissione si limiterebbe a un’analisi degli aspetti generali di tali piani e della loro adeguatezza rispetto agli obiettivi della PAC.
61      Inoltre, secondo la Commissione, l’Italia dispone di un ampio potere discrezionale, inerente al nuovo sistema di gestione della PAC, sia nella preparazione del PSPAC sia nella sua attuazione a livello nazionale attraverso l’elaborazione del quadro giuridico in base al quale saranno concessi gli aiuti agli agricoltori e agli altri beneficiari. Gli effetti giuridici che potrebbero derivare per le ricorrenti dal mancato utilizzo dei fanghi biologici da parte delle aziende agricole ai fini dell’ottenimento del contributo non risulterebbero dalla decisione impugnata, bensì da altri atti giuridici successivi che l’Italia deve adottare.
62      Infine, la Commissione sostiene che la condizione posta dall’articolo 118, paragrafo 7, del regolamento 2021/2115, secondo la quale il PSPAC può produrre effetti giuridici solo a seguito della sua approvazione, mira unicamente a proteggere il bilancio dell’Unione ed evitare che siano sostenute spese prima che sia accertata la loro conformità agli obiettivi generali e specifici della PAC nonché al rispetto delle norme e dei principi enunciati all’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115.
63      In secondo luogo, la Commissione sostiene che le ricorrenti non sono individualmente interessate dalla decisione impugnata. Quest’ultima riguarderebbe in modo generale ed astratto un gran numero di soggetti che non possono essere identificati e individuati a priori.
64      A tal riguardo, la Commissione ricorda che le ricorrenti esercitano un’attività di produzione di fanghi biologici utilizzati da talune imprese agricole. Orbene, la decisione impugnata potrebbe incidere unicamente sulle imprese agricole beneficiarie dei contributi previsti dal piano, alle quali quest’ultimo si rivolge tuttavia nella loro qualità oggettiva di imprese agricole e allo stesso modo di qualsiasi altro operatore economico che si trovi attualmente o potenzialmente nella stessa situazione.
65      Inoltre, la situazione delle ricorrenti non differirebbe da quella di qualsiasi altro eventuale produttore di fanghi biologici. Il fatto che esse abbiano assunto impegni con imprese agricole sarebbe irrilevante in quanto la decisione impugnata non avrebbe alcuna incidenza sui detti impegni. Peraltro, al momento della sua adozione, le imprese che non erano più ammissibili ai contributi a titolo del piano non sarebbero state identificabili, dato che sarebbe stato necessario che esse presentassero previamente una domanda di aiuto sulla base del futuro quadro giuridico nazionale.
66      D’altronde, secondo la Commissione, le ricorrenti non sono private di qualsiasi tutela giurisdizionale, in quanto potrebbero adire il giudice nazionale e contestare, in via incidentale, la legittimità dell’atto nazionale di attuazione del PSPAC. Infine, l’esigenza di una tutela giurisdizionale non giustificherebbe una modifica delle condizioni di ricevibilità dei ricorsi previste dall’articolo 263 TFUE.
67      Le ricorrenti fanno valere di essere legittimate ad agire contro la decisione impugnata in quanto il divieto generale di utilizzo dei fanghi in agricoltura incide fortemente sulla loro posizione sul mercato a causa della perdita di una parte dei loro clienti.
68      Le ricorrenti ritengono di essere direttamente interessate dalla decisione impugnata in quanto si troverebbero in una situazione concorrenziale svantaggiosa rispetto ai produttori di altri fertilizzanti il cui uso non sarebbe limitato. Inoltre, le autorità nazionali non disporrebbero di alcun potere discrezionale per quanto riguarda l’applicazione del divieto di utilizzare i fanghi biologici e i fertilizzanti che ne sono derivati.
69      Le ricorrenti ritengono altresì che la decisione impugnata le riguardi individualmente, dato che la loro attività è sostanzialmente limitata da detta decisione. Le ricorrenti precisano che le aziende agricole che desiderano beneficiare degli aiuti sono tenute ad astenersi dall’utilizzare i fanghi biologici e i fertilizzanti che ne sono derivati. Pertanto, esse sarebbero indotte a non rispettare o a risolvere gli impegni assunti con le ricorrenti.
70      Infine, le ricorrenti ritengono che, poiché l’Italia non ha mai adottato il PSPAC, in caso di irricevibilità del presente ricorso, esse sarebbero costrette ad adire i giudici nazionali di tutte le regioni italiane incaricate di adottare le misure di attuazione di detto piano, il che imporrebbe loro un onere sproporzionato e pregiudicherebbe il loro diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, quale sancito dall’articolo 47 della Carta.
Considerazioni preliminari
71      A norma dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, nonché contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione.
72      Nel caso di specie, è l’Italia, e non le ricorrenti, ad essere destinataria della decisione impugnata. In tali circostanze, la prima ipotesi affinché una persona fisica o giuridica sia legittimata ad agire ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE deve essere respinta.
73      Occorre quindi esaminare se la seconda o la terza ipotesi in cui, in forza dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, la legittimazione ad agire è riconosciuta ad una persona fisica o giuridica per proporre un ricorso contro un atto di cui essa non è destinataria, possano corrispondere al caso di specie. In base alla seconda ipotesi, un ricorso può essere proposto a condizione che tale atto riguardi direttamente e individualmente la persona fisica o giuridica che propone un ricorso. Secondo la terza ipotesi, tale persona può proporre un ricorso contro un atto regolamentare che non comporti misure di esecuzione se quest’ultimo la riguarda direttamente (sentenze del 19 dicembre 2013, Telefónica/Commissione, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punto 19; del 27 febbraio 2014, Stichting Woonpunt e a./Commissione, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punto 44, e del 27 febbraio 2014, Stichting Woonlinie e a./Commissione, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, punto 31).
Sull’incidenza diretta
74      Per quanto riguarda la seconda ipotesi, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, il requisito secondo cui una persona fisica o giuridica deve essere direttamente interessata dalla decisione oggetto del ricorso, requisito previsto all’articolo 263, quarto comma, TFUE, richiede la compresenza di due criteri cumulativi, ossia che la misura contestata, da un lato, produca direttamente effetti sulla situazione giuridica di tale persona e, dall’altro, non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati della sua attuazione, la quale ha carattere meramente automatico e deriva dalla sola normativa dell’Unione, senza intervento di altre norme intermedie (sentenze del 5 novembre 2019, BCE e a./Trasta Komercbanka e a., C‑663/17 P, C‑665/17 P e C‑669/17 P, EU:C:2019:923, punto 103, nonché del 3 dicembre 2020, Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo e a., C‑461/18 P, EU:C:2020:979, punto 58).
75      Per stabilire se un atto produca tali effetti, si deve tener conto, in particolare, del suo oggetto, del suo contenuto, della sua sostanza e del contesto di fatto e di diritto in cui si colloca [sentenza del 22 giugno 2021, Venezuela/Consiglio (Incidenza su di uno Stato terzo), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, punto 66].
76      Nel caso di specie, in primo luogo, per quanto riguarda il contenuto della decisione impugnata, occorre rilevare che essa contiene un articolo 1, con il quale la Commissione, al paragrafo 1, approva il PSPAC italiano. L’articolo 2 di detta decisione fissa la ripartizione delle diverse dotazioni finanziarie nazionali e dell’Unione, il contributo totale dei fondi dell’Unione, nella fattispecie il FEAGA e il FEASR, nonché diversi massimali finanziari rinviando agli allegati da I a IV della medesima decisione. L’articolo 3 stabilisce la linea di bilancio che finanzia il contributo del FEASR al PSPAC italiano.
77      In secondo luogo, occorre constatare che la decisione impugnata costituisce una misura adottata dalla Commissione nella sua qualità di responsabile dell’esecuzione del bilancio dell’Unione. Infatti, come risulta dal considerando 5 e dall’articolo 3 della decisione impugnata, essa è una decisione di finanziamento per quanto riguarda il FEASR, ai sensi dell’articolo 110, paragrafo 1, del regolamento 2018/1046.
78      Ne consegue che la decisione impugnata produce effetti giuridici nei rapporti tra l’Unione e l’Italia. Infatti, con tale decisione, da un lato, l’Italia è autorizzata a proseguire l’attuazione del suo quadro giuridico nazionale che disciplina la concessione degli aiuti dell’Unione agli agricoltori e agli altri beneficiari sulla base di detto piano, conformemente all’articolo 9, terzo comma, del regolamento 2021/2115, dato che essa consente al PSPAC di produrre effetti giuridici. Dall’altro lato, essa costituisce una decisione di finanziamento per quanto riguarda il FEASR ai sensi dell’articolo 110, paragrafo 1, del regolamento 2018/1046.
79      In terzo luogo, la condizione di cui trattasi ha ad oggetto la concessione di un aiuto finanziario dell’Unione nell’ambito degli interventi per l’ambiente e il clima, peraltro previsti all’articolo 70 del regolamento 2021/2115, agli agricoltori e agli altri potenziali beneficiari che assumono, su base volontaria, impegni in materia di gestione che si ritiene contribuiscano alla realizzazione di uno o più obiettivi specifici di cui all’articolo 6, paragrafi 1 e 2, del medesimo regolamento. Tale condizione è stata inserita dall’Italia nella proposta rivista di PSPAC da essa sottoposta all’approvazione della Commissione.
80      Per quanto riguarda l’articolo 9, terzo comma, del regolamento 2021/2115, occorre precisare che esso prevede che gli Stati membri stabiliscano il quadro giuridico che disciplina la concessione degli aiuti dell’Unione agli agricoltori e agli altri beneficiari sulla base dei PSPAC approvati dalla Commissione. Pertanto, la condizione di cui trattasi fa parte delle misure del PSPAC che l’Italia deve attuare. A tal riguardo, le ricorrenti hanno peraltro comunicato al Tribunale, a titolo di esempio, le misure adottate dalla Regione Piemonte a tal fine.
81      Ne consegue che, dopo l’attuazione da parte dell’Italia del suo PSPAC, gli agricoltori che chiedono un aiuto dell’Unione a titolo degli interventi per l’ambiente e il clima sono soggetti al rispetto della condizione di cui trattasi.
82      Le ricorrenti non sono tuttavia imprese agricole, ma esercitano attività di gestione e di recupero dei rifiuti e operano nel settore del recupero dei fanghi biologici e agroindustriali, come ricordato al precedente punto 2. Nell’ambito delle loro attività, esse forniscono agli agricoltori taluni prodotti come quelli oggetto della condizione di cui trattasi per la fertilizzazione dei loro terreni.
83      È vero che le attività delle ricorrenti possono, come esse sostengono, essere pregiudicate a causa del minore interesse degli agricoltori ad utilizzare e, di conseguenza, ad acquistare prodotti come quelli oggetto della condizione di cui trattasi. Una siffatta incidenza è tuttavia una conseguenza economica indiretta della condizione di cui trattasi, risultante da un cambiamento di comportamento dei loro clienti e non da una restrizione dei loro diritti o dall’imposizione di un obbligo. A tal riguardo, occorre rilevare che la condizione di cui trattasi non ha come conseguenza di vietare alle ricorrenti di commercializzare fertilizzanti derivati da fanghi biologici, cosicché il loro diritto di commercializzare i loro prodotti non è pregiudicato.
84      Orbene, dalla giurisprudenza risulta che una disposizione produce direttamente effetti sulla situazione giuridica di un singolo se limita i suoi diritti o gli impone obblighi (sentenza del 7 luglio 2015, Federcoopesca e a./Commissione, T‑312/14, EU:T:2015:472, punto 36).
85      Pertanto, il solo fatto che un atto possa avere ripercussioni economiche sull’attività della ricorrente non è sufficiente a far ritenere che esso la riguardi direttamente (v. sentenza del 17 maggio 2018, Bayer CropScience e a./Commissione, T‑429/13 e T‑451/13, EU:T:2018:280, punto 65 e giurisprudenza ivi citata).
86      Allo stesso modo, è stato dichiarato che ripercussioni sulle possibilità di commercializzazione del prodotto di una ricorrente erano conseguenze economiche non riguardanti la sua situazione giuridica, ma unicamente la sua situazione di fatto (v., in tal senso, ordinanza del 9 novembre 2016, Biofa/Commissione, T‑746/15, EU:T:2016:658, punto 37).
87      Più in particolare, il fatto che una disposizione collochi imprese in una posizione commerciale svantaggiosa non consente di per sé di ritenere che tali imprese siano pregiudicate nella loro situazione giuridica e direttamente interessate (v., in tal senso, sentenza del 17 settembre 2015, Confederazione Cooperative Italiane e a./Anicav e a., C‑455/13 P, C‑457/13 P e C‑460/13 P, non pubblicata, EU:C:2015:616, punti 48 e 49 e giurisprudenza ivi citata).
88      L’argomento vertente sulle potenziali conseguenze sulla redditività e sulla solidità finanziaria delle ricorrenti non è quindi sufficiente per ritenere che la decisione impugnata le riguardi direttamente nella misura in cui essa verte sulla loro situazione materiale e non giuridica ai sensi della giurisprudenza richiamata ai punti da 84 a 87 supra.
89      Alla luce di quanto precede, occorre constatare che la condizione di cui trattasi non produce effetti diretti sulla situazione giuridica delle ricorrenti, in quanto tale condizione si limita a fissare un requisito per la concessione di un aiuto dell’Unione richiesto da agricoltori che costituiscono per esse sbocchi commerciali. Poiché la condizione di cui trattasi è prevista dal PSPAC italiano approvato dalla decisione impugnata, neanche quest’ultima produce, a fortiori, siffatti effetti diretti sulle ricorrenti.
90      Poiché la prima condizione dell’interesse diretto non è soddisfatta, si deve concludere che le ricorrenti non sono direttamente interessate dalla decisione impugnata e non sono dunque legittimate ad agire contro la stessa, senza che sia necessario pronunciarsi sull’eventuale interesse individuale delle ricorrenti ai sensi della seconda ipotesi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE o sulla questione se la decisione impugnata costituisca un atto normativo che non comporta misure di attuazione ai sensi della terza ipotesi di tale disposizione.
91      Una siffatta conclusione non è rimessa in discussione dall’argomento delle ricorrenti secondo cui il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, sancito segnatamente dall’articolo 47 della Carta, impone di accogliere il ricorso avverso la decisione impugnata dinanzi al Tribunale. A loro avviso, la legittimità del PSPAC italiano potrebbe essere contestata dinanzi al giudice nazionale solo ricorrendo ai 20 giudici regionali competenti, il che costituirebbe un onere sproporzionato e sarebbe contrario ai principi di ragionevolezza e di certezza del diritto, tenuto conto dell’elevato rischio di contraddittorietà delle decisioni giurisdizionali.
92      Per quanto riguarda il principio della tutela giurisdizionale effettiva, l’articolo 47, primo comma, della Carta enuncia che ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste da detto articolo.
93      A tal riguardo, occorre ricordare che, sebbene i requisiti di ricevibilità previsti dall’articolo 263 TFUE debbano essere interpretati alla luce del diritto fondamentale a una tutela giurisdizionale effettiva, tale lettura non può tuttavia condurre ad escludere i requisiti espressamente previsti da detto Trattato (v., in tal senso, sentenza del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punto 98 e giurisprudenza ivi citata, e ordinanza del 28 febbraio 2017, NF/Consiglio europeo, T‑192/16, EU:T:2017:128, punto 74).
94      La Corte ha ricordato che la tutela conferita dall’articolo 47 della Carta non esige che un singolo possa, in modo incondizionato, proporre un ricorso di annullamento contro atti dell’Unione direttamente dinanzi al giudice dell’Unione (sentenza del 28 ottobre 2020, Associazione GranoSalus/Commissione, C‑313/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:869, punto 62).
95      Occorre aggiungere che la tutela giurisdizionale effettiva deve essere valutata tenendo conto anche della tutela offerta dai giudici nazionali. Infatti, spetta agli Stati membri prevedere un sistema di rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il rispetto del diritto fondamentale ad una tutela giurisdizionale effettiva (v. sentenza del 13 marzo 2018, European Union Copper Task Force/Commissione, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, punto 116 e giurisprudenza ivi citata).
96      Nel caso di specie, occorre rilevare che le ricorrenti affermano di avere la possibilità di proporre un ricorso giurisdizionale, sulla base del diritto nazionale, al fine di contestare la condizione di cui trattasi nell’ambito delle misure di attuazione del PSPAC italiano a livello regionale.
97      A tal riguardo, come risulta dagli elementi ricordati al precedente punto 80, il PSPAC costituisce un documento sulla base del quale ciascuno Stato membro attua la PAC per il periodo compreso tra il 1º gennaio 2023 e il 31 dicembre 2027 mediante l’adozione del quadro giuridico nazionale. L’esistenza di tali misure di esecuzione è confermata dalla delibera della Regione Piemonte adottata a tal fine e menzionata al precedente punto 80.
98      Ne consegue che l’argomento delle ricorrenti relativo all’assenza di una tutela giurisdizionale effettiva non consente, di per sé, di fondare la ricevibilità del presente ricorso.
99      Pertanto, l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione deve essere accolta e il ricorso deve essere dichiarato irricevibile.
Sulle spese
100    Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
101    Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, le ricorrenti, risultate soccombenti, devono essere condannate alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione)
così provvede:
1)      Il ricorso è respinto in quanto irricevibile.
2)      La Alan Srl, la Evergreen Italia Srl, la Agrorisorse Srl e l’Azienda Agricola Allevi Srl sono condannate alle spese.
Lussemburgo, 17 ottobre 2024
Il cancelliere
Il presidente
V. Di Bucci
L. Truchot
*      Lingua processuale: l’italiano.