Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ATHANASIOS RANTOS
presentate il 28 aprile 2025 (1)
Causa C‑144/24
Commissione europea
contro
Ungheria
« Inadempimento di uno Stato – Libertà di stabilimento – Normativa nazionale che stabilisce, per taluni materiali di base per la costruzione, prezzi di riferimento inferiori al prezzo di mercato – Obbligo di pagamento di una “tassa mineraria aggiuntiva” pari al 90% della differenza tra il prezzo di riferimento e il prezzo di vendita – Normativa nazionale che fissa un volume minimo di estrazione di risorse minerarie – Misure che incidono maggiormente su società stabilite in altri Stati membri – Giustificazione – Direttiva (UE) 2015/1535 – Procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione – Obbligo di notifica »
I.      Introduzione
1.        Con il presente ricorso per inadempimento proposto contro l’Ungheria, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che, adottando, nel 2021, norme nazionali relative al pagamento di una tassa mineraria aggiuntiva e al volume minimo di estrazione di determinate risorse minerarie, tale Stato membro è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 49 TFUE e della direttiva (UE) 2015/1535 (2).
2.        Più precisamente, con il suo ricorso, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che, adottando, da un lato, le disposizioni relative al pagamento di una tassa mineraria aggiuntiva e al volume minimo di estrazione di talune risorse minerarie che figurano, rispettivamente, nel decreto governativo n. 404/2021 relativo alla tassa mineraria aggiuntiva da versare ai fini del rilancio dell’economia (in prosieguo: il «decreto n. 404/2021») (3) e nel decreto governativo n. 405/2021 recante deroga alla legge n. XLVIII del 1993 sulle miniere (in prosieguo: il «decreto n. 405/2021»; congiuntamente: i «due decreti controversi») (4), e, dall’altro, la legge n. CXXXVI del 2021 recante modifica di alcune leggi relative all’energia, ai trasporti e a materie connesse (in prosieguo: la «legge n. CXXXVI del 2021») (5), che ha inserito gli articoli 27/A, 27/B e 27/C nella legge n. XLVIII del 1993 sulle miniere (in prosieguo, congiuntamente: le «disposizioni controverse»), l’Ungheria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 49 TFUE, che sancisce la libertà di stabilimento, per il motivo che tali norme limitano la possibilità, per le persone e le imprese stabilite in altri Stati membri, di avviare o proseguire in Ungheria un’attività rientrante nell’ambito di applicazione di dette norme, e dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2015/1535, in quanto tale Stato membro non avrebbe notificato i progetti di legge alla Commissione come richiesto da questa disposizione.
II.    Contesto normativo
A.      Diritto dell’Unione
3.        A termini dell’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 2015/1535:
«Ai fini della presente direttiva si applicano le seguenti definizioni:
a)      “prodotto”: i prodotti di fabbricazione industriale e i prodotti agricoli, compresi i prodotti della pesca;
(...)
c)      “specificazione tecnica”: una specificazione che figura in un documento che definisce le caratteristiche richieste di un prodotto, quali i livelli di qualità o di proprietà di utilizzazione, la sicurezza, le dimensioni, comprese le prescrizioni applicabili al prodotto per quanto riguarda la denominazione di vendita, la terminologia, i simboli, le prove ed i metodi di prova, l’imballaggio, la marcatura e l’etichettatura, nonché le procedure di valutazione della conformità.
(...)
d)      “altro requisito”: un requisito diverso da una specificazione tecnica, prescritto per un prodotto per motivi di tutela, in particolare dei consumatori o dell’ambiente, e concernente il suo ciclo di vita dopo la commercializzazione, quali le sue condizioni di utilizzazione, di riciclaggio, di reimpiego o di eliminazione qualora tali condizioni possano influenzare in modo significativo la composizione o la natura del prodotto o la sua commercializzazione;
(...)
f)      “regola tecnica”: una specificazione tecnica o altro requisito o una regola relativa ai servizi, comprese le disposizioni amministrative che ad esse si applicano, la cui osservanza è obbligatoria, de jure o de facto, per la commercializzazione, la prestazione di servizi, lo stabilimento di un fornitore di servizi o l’utilizzo degli stessi in uno Stato membro o in una parte importante di esso (...).
Costituiscono in particolare regole tecniche de facto:
(...)
iii)      le specificazioni tecniche o altri requisiti o le regole relative ai servizi connessi con misure di carattere fiscale o finanziario che influenzano il consumo di prodotti o di servizi promuovendo l’osservanza di tali specificazioni tecniche o altri requisiti o regole relative ai servizi; (...)
g)      “progetto di regola tecnica”: il testo di una specificazione tecnica o di un altro requisito o di una regola relativa ai servizi, comprendente anche disposizioni amministrative, elaborato per adottarlo o farlo adottare come regola tecnica e che si trovi in una fase preparatoria in cui sia ancora possibile apportarvi modificazioni sostanziali».
4.        L’articolo 5, paragrafo 1, di tale direttiva è così formulato:
«1.      (...) [G]li Stati membri comunicano immediatamente alla Commissione ogni progetto di regola tecnica, salvo che si tratti del semplice recepimento integrale di una norma internazionale o europea, nel qual caso è sufficiente una semplice informazione sulla norma stessa. Essi le comunicano brevemente anche i motivi che rendono necessario adottare tale regola tecnica a meno che non risultino già dal progetto.
(...)».
B.      Diritto ungherese
1.      Legge sulle miniere
5.        L’articolo 3, paragrafo 1, della legge sulle miniere, come modificata dalla legge n. CXXXVI del 2021 (6) (in prosieguo: la «legge sulle miniere»), enuncia che le risorse minerarie e geotermiche, nei loro giacimenti naturali, sono di proprietà dello Stato.
6.        L’articolo 27/A di tale legge prevede quanto segue:
«(1)      Nell’ambito delle sue competenze in materia di gestione delle risorse minerarie, l’Autorità di vigilanza mineraria monitora i processi economici relativi alla ricerca, all’estrazione, al commercio e all’utilizzo a livello dell’economia nazionale delle materie prime minerarie. L’Autorità di vigilanza mineraria verifica in tale contesto se sussista una situazione che giustifica una misura di vigilanza del mercato.
(2)      Qualora il valore mensile dell’indice dei prezzi del settore dei materiali di base destinati alla costruzione (...) evidenzi un aumento dei prezzi del settore dei materiali da costruzione di almeno il 5% rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente – almeno due volte nell’arco di dodici mesi –, il presidente dell’Autorità può instaurare con decreto una situazione che giustifica una misura di vigilanza del mercato.
(...)
(4)      Il decreto di cui al paragrafo 2 deve precisare la durata della situazione che giustifica una misura di vigilanza del mercato, che non può essere superiore a un anno».
7.        L’articolo 27/B di tale legge dispone quanto segue:
«(1)      Il presidente dell’Autorità specifica con decreto, per i siti minerari stabiliti ai fini dello sfruttamento di materie prime e di materiali di base destinati alla costruzione e dotati di almeno 5 000 000 m³ di risorse minerarie estraibili,
a)      i requisiti dettagliati relativi al volume minimo di risorse minerarie da estrarre e al relativo calendario di estrazione,
(...)
per la durata della situazione che giustifica una misura di vigilanza del mercato.
(...)
(3)      Nel caso di cui al paragrafo 1, l’Autorità di vigilanza mineraria, (...),
a)      approva un nuovo piano operativo tecnico per l’estrazione o la modifica del piano operativo tecnico per l’estrazione in vigore nei casi in cui il piano operativo tecnico per l’estrazione dell’operatore minerario sia conforme ai requisiti definiti nel decreto di cui al paragrafo 1;
b)      verifica d’ufficio il piano operativo tecnico per l’estrazione in vigore relativo ai siti minerari che dispongono di risorse minerarie interessati dalla situazione che giustifica una misura di vigilanza del mercato (...).
(...)».
8.        L’articolo 27/C della medesima legge è così formulato:
«(1)      In caso di situazione che giustifica una misura di vigilanza del mercato, l’impresa di cui ai paragrafi 2 e 3 è tenuta al pagamento della tassa mineraria aggiuntiva ai sensi del presente articolo.
2)      È tenuta al pagamento di una tassa mineraria aggiuntiva l’impresa che
a)      sia tenuta a pagare una tassa mineraria (...), e
b)      che eserciti, a titolo di attività principale,
ba)      nel settore dell’estrazione di materie prime e di materiali di base destinati alla costruzione, nonché
bb)      nel settore della fabbricazione di prodotti utilizzati come materiali di base per la costruzione,
un’attività economica definita dal presidente dell’Autorità con decreto, e che
c)      abbia realizzato un fatturato pari o superiore a 3 000 000 000 di fiorini ungheresi (HUF) – escluse le imprese collegate – nel secondo esercizio fiscale precedente alla situazione che giustifica una misura di vigilanza del mercato instaurata con decreto del presidente dell’Autorità. (...)».
2.      Decreto n. 404/2021
9.        I due decreti controversi erano stati inizialmente adottati con effetto dal 9 luglio 2021 per la sola durata della pandemia di COVID‑19. Tuttavia, gli effetti di tali decreti sono stati prorogati a causa della guerra in Ucraina ed erano quindi ancora in vigore alla data di proposizione del presente ricorso per inadempimento.
10.      L’articolo 1 del decreto n. 404/2021 dispone quanto segue:
«(1)      (...) [È] tenuta al pagamento di una tassa mineraria aggiuntiva l’impresa che
a)      sia tenuta a pagare una tassa mineraria ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, lettere a) e b), della [legge sulle miniere], e
b)      abbia come attività principale
bb)      l’estrazione di pietre ornamentali e da costruzione, calcare, pietra di gesso, creta e ardesia (NACE 0811),
bb)      l’estrazione di ghiaia e sabbia; estrazione di argille e caolino (NACE 0812),
bc)      la produzione di cemento (NACE 2351) o
bd)      la produzione di calce e gesso (NACE 2352),
be)      la fabbricazione di mattoni, tegole ed altri prodotti per l’edilizia in terracotta (NACE 2332)
bf)      la fabbricazione di piastrelle in ceramica per pavimenti e rivestimenti (NACE 2331),
e di cui
c)      il fatturato netto nel 2019 – escludendo le imprese ad essa collegate (...) – abbia raggiunto o superato HUF 3 000 000 000.
(2)      Il soggetto tenuto al pagamento (...), che estragga, trasformi o produca, come materiali di base per la costruzione,
a)      sabbia calibrata da esso venduta a più di 700 HUF/tonnellata,
b)      ghiaia calibrata da esso venduta a più di 900 HUF/tonnellata,
c)      ghiaia sabbiosa calibrata da esso venduta a più di 700 HUF/tonnellata,
d)      ghiaia sabbiosa naturale da esso venduta a più di 700 HUF/tonnellata,
e)      cemento da esso venduto a più di 20 000 HUF/tonnellata,
f)      (...)
– IVA esclusa – è tenuto a pagare, a titolo di tassa mineraria aggiuntiva, il 90% della differenza tra il suo fatturato effettivo e il fatturato determinato sulla base del quantitativo venduto e del prezzo fissato nel presente paragrafo.
(...)
(3)      Nella vendita dei prodotti di cui al paragrafo 2, il venditore, qualora non sia tenuto al pagamento della tassa mineraria aggiuntiva, deve perseguire un margine di profitto ragionevole, tenendo conto dei valori indicati ai paragrafi 2 e 2a.
(...)
(6)      La tassa mineraria aggiuntiva deve essere utilizzata per finanziare lavori pubblici di costruzione a fini di sanità pubblica.
(...)».
3.      Decreto n. 405/2021
11.      L’articolo 1, paragrafi da 1 a 3a, del decreto n. 405/2021 prevede quanto segue:
«(1)      Tenuto conto della situazione eccezionale causata dalla pandemia di coronavirus, l’Autorità di vigilanza mineraria adotta, per i siti minerari stabiliti ai fini dello sfruttamento di materie prime e di materiali di base destinati alla costruzione, una decisione che obbliga l’operatore minerario
a)      che abbia ottenuto il piano operativo tecnico per l’avvio dell’estrazione operativa prima dell’entrata in vigore del presente decreto, ad avviare l’estrazione operativa entro un anno, in misura di almeno il 50% del volume di estrazione massimo autorizzato nel primo piano operativo tecnico per l’estrazione, prima della modifica;
b)      che ottenga il piano operativo tecnico per l’avvio dell’estrazione operativa dopo l’entrata in vigore del presente decreto, ad avviare l’estrazione operativa entro un anno, in misura del 100% del volume di estrazione massimo autorizzato nel primo piano operativo tecnico per l’estrazione, prima della modifica.
(...)
(2)      L’operatore minerario che procede all’estrazione operativa di materie prime e di materiali di base destinati alla costruzione può ridurre il volume di estrazione previa autorizzazione dell’Autorità di vigilanza mineraria. L’operatore minerario può presentare domanda di riduzione del volume di estrazione entro il ventesimo giorno del mese successivo all’ultimo giorno del periodo di estrazione di un anno fissato all’articolo 1, paragrafo 1.
(2a)      La riduzione del volume di estrazione può essere autorizzata se:
a)      l’operatore minerario ha subito un caso di forza maggiore, o
b)      sussiste un motivo imperativo esterno non contemplato dalla lettera a), che non rientra nell’ambito di attività dell’operatore.
(3)      In assenza di avvio dell’estrazione ai sensi del paragrafo 1, salvo nei casi previsti al paragrafo 3a, l’Autorità di vigilanza mineraria revoca all’operatore minerario il titolo minerario e designa quale nuovo detentore del titolo minerario sul sito minerario in questione [la società nazionale ungherese di gestione degli attivi], affinché eserciti il diritto di proprietà per conto dello Stato ungherese.
(3a)      L’Autorità di vigilanza mineraria non revoca il titolo minerario all’operatore minerario se esso dimostra l’esistenza di un motivo che esclude l’applicazione di tale regola, conformemente al paragrafo 2a».
III. Procedimento precontenzioso
12.      A seguito di una denuncia, il 6 aprile 2022 la Commissione ha inviato all’Ungheria una lettera di diffida con la quale metteva in discussione la compatibilità delle disposizioni controverse con, in particolare (7), l’articolo 49 TFUE e l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2015/1535.
13.      Secondo la Commissione, i due decreti controversi, da un lato, hanno fissato prezzi ufficiali inferiori a quelli di mercato per taluni materiali di base per la costruzione e, dall’altro, hanno imposto alle maggiori imprese che estraggono o fabbricano tali materiali – quasi tutte controllate da società stabilite in altri Stati membri – il pagamento di una tassa mineraria aggiuntiva pari al 90% della differenza tra il prezzo ufficiale e il prezzo di vendita ad esso superiore. Allo stesso tempo, le imprese alle quali si applicano detti decreti sarebbero tenute a mantenere un livello di estrazione minimo fissato dal governo; in caso contrario, esse perderebbero la loro licenza mineraria. La legge sulle miniere, dal canto suo, sarebbe stata modificata per consentire al presidente dell’Autorità di vigilanza mineraria di adottare misure analoghe.
14.      Nella sua risposta del 13 giugno 2022, l’Ungheria ha contestato le infrazioni addebitatele in tale lettera di diffida. In particolare, da un lato, per quanto riguarda l’asserita violazione della libertà di stabilimento, le autorità ungheresi hanno sostenuto che la tassa mineraria aggiuntiva era un’imposta, che le disposizioni controverse erano giustificate da motivi imperativi di interesse generale (8) e che esse limitavano la libertà di stabilimento in modo proporzionato, in quanto i due decreti controversi erano misure temporanee ed eccezionali. Dall’altro lato, per quanto riguarda la violazione dell’obbligo di notifica ai sensi della direttiva 2015/1535, tali autorità hanno dichiarato che la notifica del decreto n. 404/2021 inizialmente prevista non è stata effettuata per ragioni amministrative e hanno affermato che detto decreto non costituiva un «altro requisito» rientrante in tale obbligo di notifica. Analogamente, esse hanno sostenuto che non sussisteva alcun obbligo di notifica relativamente gli articoli da 27/A a 27/C della legge sulle miniere, in quanto tali disposizioni non presentavano un contenuto tecnico concreto.
15.      Il 26 gennaio 2023 la Commissione ha inviato all’Ungheria un parere motivato, nel quale ha ribadito gli argomenti esposti nella lettera di diffida (9). Conformemente all’articolo 258, primo comma, TFUE, essa ha invitato tale Stato membro ad adottare i provvedimenti necessari per conformarsi a detto parere motivato entro due mesi dalla sua ricezione.
16.      Con lettera del 30 marzo 2023, l’Ungheria ha risposto al parere motivato, sostenendo l’infondatezza degli inadempimenti contestati.
IV.    Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
17.      Insoddisfatta di tale risposta, con atto introduttivo del 23 febbraio 2024 la Commissione ha proposto il presente ricorso per inadempimento.
18.      L’Ungheria ha presentato un controricorso il 14 maggio 2024.
19.      La Commissione e l’Ungheria hanno presentato una replica e una controreplica, rispettivamente, il 25 giugno e il 6 agosto 2024.
20.      Con il suo ricorso, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che, adottando le disposizioni controverse, l’Ungheria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 49 TFUE e dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2015/1535, nonché di condannarla alle spese.
21.      Dal canto suo, l’Ungheria chiede alla Corte di respingere il ricorso in quanto infondato e di condannare la Commissione alle spese.
V.      Analisi
22.      A sostegno del suo ricorso, la Commissione deduce due censure, relative alla violazione, rispettivamente, dell’articolo 49 TFUE e dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2015/1535.
A.      Sulla prima censura, relativa alla violazione dell’articolo 49 TFUE
23.      Con la prima censura, la Commissione sostiene che i due decreti controversi e gli articoli da 27/A a 27/C della legge sulle miniere costituiscono, sia isolatamente sia congiuntamente, una restrizione alla libertà di stabilimento in quanto impediscono o rendono meno attraente, per le imprese stabilite in altri Stati membri, l’esercizio in Ungheria di attività rientranti nell’ambito di applicazione del decreto n. 404/2021 (1), e che una siffatta restrizione non può essere giustificata dai motivi imperativi di interesse generale invocati dall’Ungheria (2).
1.      Sulla sussistenza di una restrizione alla libertà di stabilimento
a)      Argomenti delle parti
24.      In primo luogo, nel ricorso, la Commissione espone la sua interpretazione del contenuto delle disposizioni summenzionate. Anzitutto, per quanto riguarda il decreto n. 404/2021, essa osserva che il suo articolo 1, paragrafo 2, fissa prezzi ufficiali per cinque materiali di base destinati alla costruzione (ossia la sabbia calibrata, la ghiaia calibrata, la ghiaia sabbiosa calibrata, la ghiaia sabbiosa naturale e il cemento) e prevede che, in caso di vendita al di sopra di tale prezzo, l’impresa interessata debba pagare, a titolo di tassa mineraria aggiuntiva, il 90% della differenza tra il suo fatturato effettivo e quello determinato sulla base del quantitativo venduto e del prezzo ufficiale. Per quanto riguarda il decreto n. 405/2021, poi, la Commissione rileva che, in forza dell’articolo 1, paragrafi 1, 2 e 2a, di detto decreto, l’Autorità di vigilanza mineraria impone agli operatori minerari di avviare l’estrazione operativa entro un anno e in misura di almeno il 50% del volume di estrazione massimo autorizzato nel piano operativo tecnico (per i piani ottenuti prima dell’entrata in vigore di detto decreto), o del 100% di tale volume di estrazione (per i piani ottenuti dopo l’entrata in vigore del medesimo decreto). Il volume minimo di estrazione applicabile potrebbe essere ridotto solo previa autorizzazione concessa da detta Autorità qualora l’operatore minerario abbia subito un caso di forza maggiore o sussista un altro motivo imperativo esterno. L’operatore che non rispetti tale volume minimo di estrazione si vedrebbe revocare il titolo minerario, che verrebbe attribuito alla Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (la società nazionale ungherese di gestione degli attivi), affinché eserciti il diritto di proprietà per conto dello Stato ungherese. Infine, per quanto riguarda la legge sulle miniere, gli articoli da 27/A a 27/C di detta legge autorizzerebbero il presidente dell’Autorità di vigilanza mineraria, in caso di situazione che giustifichi una misura di vigilanza del mercato, ad adottare misure analoghe a quelle previste nei due decreti controversi, e ciò anche dopo la fine dello stato di crisi e la scadenza dei menzionati decreti. Il fatto che il presidente della suddetta Autorità non abbia adottato siffatte misure, sebbene ne sussistessero i presupposti di applicazione, tenuto conto del livello dell’inflazione in Ungheria, potrebbe spiegarsi con la circostanza che il legislatore ungherese ha prorogato il periodo di applicazione di detti decreti, inizialmente limitato alla pandemia di COVID‑19, per allinearlo alla durata della guerra in Ucraina, cosicché non sarebbe stato necessario ricorrere alla procedura parallela prevista dalla legge sulle miniere.
25.      In secondo luogo, la Commissione formula alcune osservazioni relative all’applicazione di tali disposizioni. Essa sottolinea in particolare che, nel corso del procedimento precontenzioso, i prezzi fissati all’articolo 1, paragrafo 2, del decreto n. 404/2021 sarebbero sempre stati inferiori a quelli di mercato per tutti i materiali di base ivi menzionati. La Commissione avrebbe inoltre constatato che, delle 340 imprese attive in Ungheria nei settori definiti da detto decreto, solo quattro di esse devono pagare la tassa mineraria aggiuntiva e che queste ultime sono tutte detenute, con una sola eccezione, da imprese originarie di altri Stati membri. Ciò corrisponderebbe all’1,2% del totale delle 340 imprese, ma la quota di queste quattro imprese sul mercato delle materie prime destinate alla costruzione rappresenterebbe circa il 25%. Le imprese rientranti nell’ambito di applicazione del suddetto decreto sarebbero obbligate a vendere i loro prodotti al prezzo ivi fissato, ben al di sotto del prezzo di mercato. In caso contrario, esse dovrebbero pagare la tassa mineraria pari al 90% della differenza tra il prezzo fissato nel medesimo decreto e il prezzo di mercato. Secondo la Commissione, ciò impedirebbe in pratica a tali imprese, diversamente che per quelle non soggette all’obbligo di pagamento della tassa mineraria aggiuntiva, di ottenere un margine di profitto equo, costringendole ad operare in perdita. Il decreto n. 405/2021 rafforzerebbe questo effetto, in quanto le imprese tenute a pagare detta tassa dovrebbero mantenere, per non vedersi revocare il proprio titolo minerario, il livello di produzione minimo prescritto da tale decreto anche se operano in perdita.
26.      In terzo e ultimo luogo, alla luce delle osservazioni che precedono, la Commissione conclude che i due decreti controversi, nonché gli articoli da 27/A a 27/C della legge sulle miniere, sia isolatamente sia congiuntamente, costituiscono una restrizione alla libertà di stabilimento per tre motivi.
27.      Sotto un primo profilo, per quanto riguarda le imprese che intendono entrare sul mercato ungherese e la cui sede si trova in uno Stato membro diverso dall’Ungheria, tali norme costituirebbero un grave ostacolo all’esercizio della loro libertà di stabilimento e di operazione. Infatti, dette norme renderebbero più difficile il loro accesso a tale mercato, in quanto esse sarebbero tenute a raggiungere in un anno il livello di produzione richiesto dal decreto n. 405/2021, mentre il decreto n. 404/2021 renderebbe molto difficile, o addirittura escluderebbe, la realizzazione di profitti.
28.      Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda le imprese già presenti sul mercato ungherese, l’introduzione di nuove condizioni relative all’esercizio di un’attività economica renderebbe meno attraente, se non impossibile, l’esercizio della loro libertà di stabilimento, dal momento che i loro profitti verrebbero notevolmente limitati e che esse potrebbero dover operare in perdita, il che renderebbe più difficile, o addirittura escluderebbe, la realizzazione di investimenti.
29.      Sotto un terzo profilo, secondo la giurisprudenza della Corte, l’esercizio della libertà di stabilimento comporta, in linea di principio, che gli operatori economici abbiano la libertà di determinare la natura e la portata dell’attività economica che sarà svolta nello Stato membro ospitante, nonché la libertà di ridurre, successivamente, il volume di tale attività (10). Orbene, la norma relativa al livello di produzione minimo non consentirebbe di esercitare questo aspetto della libertà di stabilimento.
30.      Inoltre, la normativa di cui trattasi condurrebbe ad una discriminazione indiretta in quanto si applicherebbe, con una sola eccezione, ad imprese controllate da società stabilite in altri Stati membri. Tale constatazione non sarebbe inficiata dalla circostanza che nella categoria degli operatori economici favoriti possono figurare anche imprese stabilite in altri Stati membri.
31.      L’Ungheria contesta, dal canto suo, tutti gli argomenti della Commissione sostenendo, in sostanza, che le disposizioni controverse non costituiscono una restrizione alla libertà di stabilimento né una forma di discriminazione, manifesta o dissimulata.
32.      In primo luogo, preliminarmente, nel controricorso l’Ungheria contesta l’approccio della Commissione consistente nell’analizzare le disposizioni in questione nel loro insieme e nell’esaminarne gli effetti combinati. A suo avviso, per stabilire se costituiscano una restrizione alla libertà di stabilimento, dette disposizioni devono essere esaminate separatamente, in quanto non possono essere applicate congiuntamente né produrre effetti cumulativi. Infatti, da un lato, il decreto n. 405/2021 riguarda solo gli operatori minerari che non hanno ancora avviato l’estrazione operativa alla data di entrata in vigore di tale decreto, e non gli operatori che svolgono già un’attività estrattiva e sono tenuti a pagare la tassa mineraria aggiuntiva ai sensi di detto decreto. Dall’altro lato, la legge sulle miniere e i due decreti controversi non conterrebbero procedure parallele, dato che tali decreti comprendono disposizioni direttamente applicabili agli operatori minerari, mentre gli articoli da 27/A a 27/C di detta legge prevedono solo la possibilità di emanare norme, in via eccezionale e temporanea, che non possono essere valutate nel merito in quanto non sono ancora state adottate. Essa sottolinea inoltre che tali articoli sono stati adottati per sostituire le norme contenute nei suddetti decreti. Se l’entrata in vigore dei menzionati articoli non ha comportato l’abrogazione dei medesimi decreti, ciò sarebbe dovuto al perdurare della situazione di urgenza.
33.      In secondo luogo, l’Ungheria respinge tutti gli argomenti addotti dalla Commissione a fondamento dell’esistenza di una restrizione alla libertà di stabilimento, ma esaminando le disposizioni controverse separatamente.
34.      Da un lato, per quanto riguarda la tassa mineraria aggiuntiva prevista dal decreto n. 404/2021, tale Stato membro contesta tutti i motivi dedotti dalla Commissione.
35.      Sotto un primo profilo, per quanto attiene alle imprese che intendono entrare sul mercato ungherese, i nuovi operatori che accedono al mercato non sarebbero soggetti all’obbligo di pagare tale tassa, dato che il criterio oggettivo di imposizione è l’attività principale e il fatturato netto nel 2019.
36.      Sotto un secondo profilo, per quanto attiene alle imprese già presenti sul mercato ungherese, l’Ungheria sostiene che la tassa mineraria aggiuntiva è una misura fiscale, nel cui contesto la questione dell’assoggettamento all’imposta si basa su criteri neutri e oggettivi, ossia il fatturato netto del 2019, l’ambito di attività e il prezzo di riferimento. La libertà di stabilimento non potrebbe pertanto essere violata sotto tale aspetto. La normativa di cui trattasi, al fine di determinare l’onere fiscale proporzionato, collegherebbe l’obbligo fiscale all’importo del fatturato, che sarebbe riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte come un criterio distintivo neutro e un indicatore pertinente della capacità contributiva dei soggetti passivi (11).
37.      Sotto un terzo profilo, per quanto attiene all’esistenza di una discriminazione indiretta, il fatto che le imprese che devono pagare la tassa mineraria aggiuntiva siano principalmente imprese di altri Stati membri risulterebbe dalla struttura specifica che caratterizza il mercato ungherese, nel quale le imprese dominanti del settore in questione risultano essere imprese straniere. Sotto tale aspetto, la presente causa sarebbe paragonabile a quelle che hanno dato luogo alle sentenze Vodafone Magyarország e TescoGlobal Áruházak (12). Infatti, l’Ungheria sostiene che il decreto n. 404/2021 riguarda gli operatori che hanno la maggiore influenza sul livello dei prezzi delle materie prime e dei materiali di base destinati alla costruzione, o che detengono una quota di mercato dominante, i quali dispongono di un potere di mercato sufficiente per mantenere ad un livello artificiosamente elevato i prezzi dei prodotti venduti.
38.      Dall’altro lato, per quanto riguarda le regole che impongono un livello minimo di produzione derivanti dal decreto n. 405/2021, tale Stato membro ricorda che la normativa nazionale conteneva già in precedenza disposizioni volte a garantire il soddisfacimento del fabbisogno dello Stato di materie prime e che le prescrizioni concernenti il volume minimo di risorse minerarie da estrarre e il relativo calendario di estrazione costituiscono regole oggettive applicabili indistintamente a tutte le imprese che non hanno ancora avviato l’estrazione operativa nel sito minerario, o che dispongono di almeno 5 000 000 m³ di risorse minerarie estraibili. Se è vero che tali regole appaiono come un inasprimento rispetto a quelle precedentemente in vigore, resta il fatto che esse si applicano allo stesso modo a tutte le imprese. Quanto alla libertà degli operatori economici di determinare, o di ridurre, il volume di attività che sarà svolto nello Stato membro ospitante, la sentenza AGET Iraklis, alla quale fa riferimento la Commissione, si inserisce in un contesto diverso da quello della presente causa, sicché non se ne può trarre una conclusione generale secondo cui gli Stati membri non potrebbero adottare, nei limiti delle loro competenze, misure idonee ad incidere sul volume dell’attività economica delle imprese. Diversamente, qualsiasi misura fiscale di uno Stato membro potrebbe essere messa in discussione.
39.      Nella replica, la Commissione afferma, in sostanza, da un lato, per quanto riguarda l’analisi degli effetti delle disposizioni in questione, di non condividere la posizione dell’Ungheria secondo cui gli effetti dei due decreti controversi non si cumulerebbero. Infatti, dall’articolo 1, paragrafi 2 e 2a, del decreto n. 405/2021 risulterebbe che le imprese che svolgono già un’attività estrattiva sono soggette a un obbligo minimo di estrazione e possono ridurre tale quantitativo purché siano rispettate le condizioni stabilite in detto decreto. Dall’altro lato, per quanto riguarda la sussistenza di una discriminazione indiretta, la Commissione sostiene che le sentenze Vodafone Magyarország e TescoGlobal Áruházak, alle quali fa riferimento l’Ungheria, vertevano su imposte progressive sul fatturato, mentre la tassa mineraria aggiuntiva in discussione nella presente causa non costituisce né un’imposta sul fatturato né un’imposta progressiva. In definitiva, la determinazione dell’ambito di applicazione della misura, sebbene non si basi su una distinzione formale fondata sulla nazionalità o sul luogo di stabilimento, presenterebbe manifestamente tratti discriminatori o protezionistici e sarebbe quindi incompatibile con le libertà fondamentali.
40.      Nella controreplica, l’Ungheria, da un lato, per quanto riguarda l’effetto cumulativo dei due decreti controversi, sostiene che l’interpretazione data dalla Commissione a detto articolo 1, paragrafi 2 e 2a, sarebbe errata in quanto tale articolo si applicherebbe agli operatori minerari che iniziano un’estrazione operativa. Essa ammette che, tenuto conto della formulazione di detti decreti, non è escluso in linea di principio che un operatore minerario che sia già presente sul mercato e inizi l’estrazione in un nuovo sito minerario rientri nell’ambito di applicazione dei decreti in parola. Tuttavia, detto Stato membro afferma che ciò non sarebbe realistico nelle condizioni del mercato ungherese, dal momento che gli operatori che pagano la tassa mineraria aggiuntiva non disporrebbero attualmente di alcun sito minerario cui sia applicabile il decreto n. 405/2021. Inoltre, anche se un operatore minerario che paga detta tassa chiedesse di stabilire un nuovo sito minerario, il requisito del volume minimo di estrazione si applicherebbe ad esso solo in relazione a tale nuovo sito.
41.      Dall’altro lato, l’Ungheria replica che la tassa mineraria aggiuntiva costituisce un’imposta variabile per scaglioni, dato che, in ragione della soglia di fatturato, alcune imprese sono considerate soggetti passivi e altre non lo sono. Supponendo che detta tassa non abbia carattere progressivo, sarebbero trasponibili alla presente causa alcuni degli insegnamenti tratti dalle sentenze Vodafone Magyarország e Tesco‑Global Áruházak, in particolare il fatto che il fatturato è un indicatore pertinente della capacità contributiva del soggetto passivo. Dal momento che nessuna decisione giudiziaria esclude l’applicabilità di questo indicatore nel caso di un’imposta variabile per scaglioni, detto indicatore potrebbe costituire la base imponibile di un’imposta siffatta. Infine, un’imposta analoga alla tassa mineraria aggiuntiva sarebbe prevista dalla direttiva (UE) 2022/2523 (13), che riguarderebbe gli operatori il cui fatturato, calcolato sulla base dei quattro esercizi fiscali precedenti all’esercizio fiscale in questione, superi un determinato livello annuo.
b)      Valutazione
42.      Con la prima censura, la Commissione sostiene, in sostanza, che, adottando norme giuridiche che hanno l’effetto di limitare la possibilità per le imprese stabilite in altri Stati membri di avviare o proseguire in Ungheria un’attività rientrante nell’ambito di applicazione di tali norme, ossia lo sfruttamento minerario, l’Ungheria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 49 TFUE.
43.      Più precisamente, da un lato, i due decreti controversi, che impongono, rispettivamente, un obbligo di pagamento di una tassa mineraria aggiuntiva e un obbligo minimo di estrazione, violano, secondo la Commissione, sia isolatamente sia congiuntamente, l’articolo 49 TFUE, in quanto le imprese tenute a pagare tale tassa – quasi tutte controllate da società stabilite in altri Stati membri – sono obbligate a vendere i loro prodotti al di sotto del prezzo di mercato o a pagare detta tassa, il che, diversamente che per le imprese non soggette alla medesima tassa, riduce notevolmente il loro profitto, o addirittura le costringe ad operare in perdita, effetto che viene rafforzato dall’obbligo minimo di estrazione. Dall’altro lato, le disposizioni della legge sulle miniere consentirebbero, essenzialmente, al presidente dell’Autorità di vigilanza mineraria di adottare misure analoghe a quelle previste dai due decreti in parola e, pertanto, di limitare la libertà di stabilimento.
44.      A questo proposito, ricordo che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, vanno considerate come «restrizioni alla libertà di stabilimento», ai sensi dell’articolo 49 TFUE, tutte le misure che vietano, ostacolano o scoraggiano l’esercizio di tale libertà (14). Inoltre, la libertà di stabilimento implica un obbligo di parità di trattamento, che vieta non soltanto le discriminazioni palesi basate sulla sede delle società, ma anche qualsiasi forma dissimulata di discriminazione che, in applicazione di altri criteri di distinzione, conduca di fatto allo stesso risultato (15).
45.      È alla luce di tali principi che occorre esaminare se, da un lato, i due decreti controversi e, dall’altro, gli articoli da 27/A a 27/C della legge sulle miniere costituiscano una restrizione alla libertà di stabilimento.
1)      Sui due decreti controversi
46.      Preliminarmente, occorre verificare se i due decreti controversi debbano essere valutati in relazione ai loro effetti combinati, come sostiene la Commissione, oppure isolatamente, come fa valere l’Ungheria. Ricordo che, sebbene la Commissione affermi che gli obblighi relativi al pagamento della tassa mineraria aggiuntiva e al volume minimo di estrazione limitano la libertà di stabilimento «sia isolatamente sia congiuntamente», le sue critiche a tale riguardo sono formulate principalmente tenendo conto dei loro effetti cumulativi (16).
47.      Benché le parti concordino sul fatto che gli ambiti di applicazione ratione materiae dei due decreti in parola si sovrappongono parzialmente (ossia, relativamente all’estrazione delle risorse minerarie), le loro posizioni divergono quanto alla questione se gli ambiti di applicazione ratione personae di detti decreti consentano o meno di applicare questi ultimi cumulativamente alle medesime imprese. Occorre quindi esaminare se tali decreti siano applicabili congiuntamente, cosicché ad un’impresa tenuta a pagare una tassa mineraria aggiuntiva, ai sensi del decreto n. 404/2021, possa essere imposto anche un obbligo minimo di estrazione in forza del decreto n. 405/2021.
48.      A tal riguardo, rilevo, anzitutto, che dall’articolo 1, paragrafo 1, lettere a) e b), del decreto n. 405/2021 risulta che quest’ultimo impone l’obbligo minimo di estrazione unicamente agli operatori minerari che, pur essendo in possesso di un piano operativo tecnico per iniziare un’estrazione operativa, non avevano ancora «avviato» l’estrazione operativa alla data di entrata in vigore di detto decreto. Orbene, tali nuovi operatori non sarebbero, per definizione, soggetti all’obbligo di pagamento della tassa mineraria aggiuntiva ai sensi del decreto n. 404/2021, poiché quest’ultimo riguarda, a termini del suo articolo 1, paragrafo 1, unicamente le imprese sulla base proprio dell’attività principale già esercitata e del fatturato da esse realizzato nell’esercizio 2019.
49.      Ritengo poi che tale constatazione non possa essere inficiata dall’argomento dedotto dalla Commissione secondo cui l’articolo 1, paragrafi 2 e 2a, del decreto n. 405/2021, che stabilisce le condizioni relative alla riduzione del volume di estrazione, riguarda «l’operatore minerario che procede all’estrazione operativa» e, pertanto, non solo le imprese che inizino un’attività estrattiva. Infatti, come sostiene l’Ungheria, un’interpretazione siffatta si porrebbe in contrasto con altre disposizioni, vale a dire, da un lato, l’articolo 1, paragrafo 2, seconda frase, di tale decreto, il quale prevede che «[l’]operatore minerario può presentare domanda di riduzione del volume di estrazione» entro un termine fissato all’articolo 1, paragrafo 1, del medesimo decreto, che riguarda l’«avvio» di una nuova estrazione operativa, e, dall’altro, l’articolo 1, paragrafo 2, di detto decreto, che riguarda anch’esso unicamente gli operatori minerari che inizino una siffatta estrazione.
50.      In tale contesto, ritengo che la Commissione, cui incombe l’onere di dimostrare l’esistenza dell’asserito inadempimento e quindi di fornire alla Corte gli elementi necessari alla verifica da parte di quest’ultima dell’esistenza di detto inadempimento (17), non abbia ottemperato al proprio obbligo di prova per quanto riguarda la possibilità di applicare cumulativamente i due decreti controversi (18). Pertanto, ai fini del presente ricorso per inadempimento, questi ultimi devono essere esaminati separatamente.
i)      Sull’obbligo di pagamento della tassa mineraria aggiuntiva ai sensi del decreto n. 404/2021
51.      In primo luogo, per quanto riguarda l’obbligo di pagamento della tassa mineraria aggiuntiva ai sensi del decreto n. 404/2021, la Commissione afferma, senza peraltro essere contraddetta dall’Ungheria, da un lato, che i prezzi fissati all’articolo 1, paragrafo 2, di tale decreto sono sempre stati inferiori a quelli di mercato per tutti i materiali di base ivi menzionati e, dall’altro, che delle 340 imprese attive in Ungheria nel settore in questione solo quattro soddisfano i presupposti dell’obbligo di pagamento della tassa mineraria aggiuntiva, e tre di queste quattro imprese sono detenute da società originarie di altri Stati membri. Inoltre, la quota di mercato delle suddette quattro imprese sul mercato di tali materiali sarebbe pari a circa il 25%.
52.      Sulla base di queste constatazioni, la Commissione sostiene, da un lato, che i profitti delle imprese che devono pagare tale tassa sono notevolmente ristretti, tenuto conto degli effetti delle menzionate disposizioni, e che è possibile che esse debbano operare in perdita, il che renderebbe più difficile, se non impossibile, realizzare investimenti, sia per le imprese che intendono entrare sul mercato ungherese sia per quelle già presenti su di esso. Dall’altro lato, il decreto n. 404/2021 comporterebbe una discriminazione indiretta in quanto si applicherebbe, con una sola eccezione, ad imprese controllate da società stabilite in altri Stati membri.
53.      L’Ungheria replica che la libertà di stabilimento non può essere violata in quanto la tassa mineraria aggiuntiva costituisce una misura fiscale fondata su criteri neutri quali, in particolare, il fatturato, e che il fatto che le imprese interessate siano controllate da società di altri Stati membri risulta dalla struttura specifica del mercato ungherese, nel quale le imprese dominanti sarebbero imprese straniere, analogamente a quanto dichiarato dalla Corte nelle sentenze Vodafone Magyarország e TescoGlobal Áruházak.
54.      A questo proposito, ricordo che l’imposta in discussione nelle cause che hanno dato luogo a tali sentenze era un’imposta progressiva basata sul fatturato (19). Tuttavia, come rileva la Commissione nelle sue memorie, la tassa mineraria aggiuntiva non ha carattere progressivo e, soprattutto, non è stabilita in base al fatturato, dato che quest’ultimo non serve a determinare la base imponibile di tale tassa, ma semplicemente le imprese che vi sono assoggettate. Inoltre, detta tassa, introdotta nel 2021 per un periodo in linea di principio limitato, ossia per la durata della pandemia di COVID‑19, si basa su un fatturato «fisso», nella fattispecie quello realizzato nel 2019, mentre le imprese tenute al pagamento della tassa in parola dovevano continuare a versarla almeno fino alla data della proposizione del presente ricorso per inadempimento, ossia il 23 febbraio 2024.
55.      Pertanto, la tassa mineraria aggiuntiva riguarda e riguarderà sempre, fintanto che i suoi effetti saranno prorogati, le stesse quattro imprese, tre delle quali sono controllate da società originarie di altri Stati membri, e ciò quand’anche i loro rispettivi fatturati non raggiungessero più la soglia di HUF 3 miliardi (vale a dire circa 9,2 milioni di euro). Per contro, le imprese il cui fatturato abbia raggiunto tale soglia dopo il 2019 non sarebbero tenute a versare la medesima tassa. Orbene, la Commissione sostiene, senza che ciò sia contestato dall’Ungheria, che le imprese che non pagano detta tassa sono detenute principalmente da persone fisiche o giuridiche ungheresi.
56.      In tal senso, ritengo che si debba considerare che la tassa mineraria aggiuntiva, alla luce delle caratteristiche menzionate nei due paragrafi precedenti delle presenti conclusioni, costituisce una discriminazione indiretta vietata dall’articolo 49 TFUE. Infatti, la Corte ha dichiarato che un prelievo obbligatorio che preveda un criterio di differenziazione apparentemente obiettivo ma che sfavorisca nella maggior parte dei casi, tenuto conto delle loro caratteristiche, le società aventi sede in un altro Stato membro e che si trovino in una situazione comparabile a quella di società aventi sede nello Stato membro di imposizione, costituisce una discriminazione siffatta (20).
57.      Inoltre, poiché detta tassa grava in misura del 90%, ossia quasi integralmente, la differenza tra il prezzo di vendita di taluni materiali di base e il prezzo di riferimento, che è incontestabilmente inferiore ai prezzi di mercato, mi sembra che essa renda meno attraente, se non impossibile, l’esercizio della libertà di stabilimento, in quanto è idonea ad impedire alle imprese tenute a versarla di far fruttare gli investimenti realizzati (21).
58.      Pertanto, le disposizioni del decreto n. 404/2021 costituiscono, a mio avviso, sia una discriminazione indiretta sia una restrizione alla libertà di stabilimento ai sensi dell’articolo 49 TFUE.
ii)    Sull’obbligo minimo di estrazione ai sensi del decreto n. 405/2021
59.      In secondo luogo, per quanto riguarda l’obbligo minimo di estrazione previsto dal decreto n. 405/2021, occorre esaminare se, preso isolatamente, ossia senza tenere conto degli effetti cumulati con la tassa mineraria aggiuntiva, un obbligo siffatto possa essere considerato una restrizione alla libertà di stabilimento.
60.      Ritengo che non sia così nel caso di specie.
61.      Infatti, anzitutto, per quanto concerne le imprese già presenti sul mercato ungherese, la Commissione descrive a più riprese gli effetti di tale decreto sottolineando che esso implica che le società ivi contemplate debbano mantenere un volume di estrazione minimo anche se sono obbligate ad operare in perdita, il che presuppone che esse siano a tenute a pagare la tassa mineraria aggiuntiva. Tuttavia, non essendo stato dimostrato che questi due obblighi coesistano in capo a una medesima impresa, quest’ultima circostanza non sembra comprovata.
62.      Per quanto concerne, poi, le imprese che intendono avviare un’attività di estrazione mineraria in Ungheria, ossia le sole per le quali, a mio avviso, è chiaramente dimostrato che rientrano nell’ambito di applicazione del decreto n. 405/2021, tale istituzione si limita ad affermare, genericamente, che le norme di cui trattasi rendono più difficile l’accesso al mercato ungherese. Orbene, se è vero che tali imprese sono tenute a raggiungere in un anno il livello di produzione prescritto da detto decreto, tuttavia il medesimo requisito si applica a tutti i nuovi operatori che accedono al mercato (sia nazionali che non nazionali), il che, de facto, esclude qualsiasi pregiudizio alla libertà di stabilimento. In ogni caso, rilevo che la Commissione non ha fornito alcun elemento che consenta di dimostrare che le società interessate dall’obbligo minimo di estrazione siano principalmente originarie di altri Stati membri.
63.      Infine, la Commissione fa riferimento alla sentenza AGET Iraklis, che, nella parte in cui riguarda la libertà di ridurre il volume di attività svolta da una società in uno Stato membro ospitante, mi sembra riguardi principalmente le imprese già attive sul mercato di tale Stato membro. Peraltro, detta sentenza si colloca in un contesto particolare, in quanto riguardava una normativa nazionale che conferiva a un’autorità amministrativa il potere di opporsi ai licenziamenti collettivi all’interno di un’impresa greca controllata da un gruppo multinazionale francese, in esito ad una valutazione delle condizioni del mercato del lavoro, della situazione dell’impresa e degli interessi dell’economia nazionale. Tuttavia, non si può ignorare il fatto che il decreto n. 405/2021 si inserisce in un contesto normativo del tutto diverso, in quanto si limita a modificare una legge che conteneva già disposizioni volte a garantire il soddisfacimento del fabbisogno di materie prime dell’Ungheria. Diversamente, qualsiasi misura fiscale rientrante nella competenza esclusiva di uno Stato membro, come la gestione delle risorse minerarie, che, non essendo illimitate, nei loro giacimenti naturali, sono di proprietà esclusiva dello Stato, potrebbe potenzialmente essere messa in discussione, dato che sarebbe idonea a rendere meno attraente l’esercizio della libertà di stabilimento.
64.      Alla luce di quanto precede, mi sembra che la Commissione non abbia dimostrato sotto quale profilo l’obbligo minimo di estrazione mineraria costituirebbe una restrizione alla libertà di stabilimento ai sensi dell’articolo 49 TFUE.
2)      Sugli articoli da 27/A a 27/C della legge sulle miniere
65.      In terzo e ultimo luogo, per quanto riguarda gli articoli da 27/A a 27/C della legge sulle miniere, osservo che la Commissione si limita ad affermare che essi contengono «misure analoghe» a quelle contenute nei due decreti controversi.
66.      A tale proposito, è giocoforza constatare che tali articoli prevedono solo un quadro generale che deve essere precisato mediante vari decreti che saranno adottati, se del caso, dal presidente dell’Autorità di vigilanza mineraria. Orbene, dalle memorie delle parti risulta che detti articoli non sono ancora mai stati attuati.
67.      È vero che il regime previsto dai medesimi articoli è analogo, in linea generale, a quello previsto dai due decreti controversi. Tuttavia, in mancanza della fissazione di prezzi di riferimento nell’articolo 27/C della legge sulle miniere, non è assodato, diversamente che per il decreto n. 404/2021, che essi siano inferiori ai prezzi di mercato. Analogamente, detto articolo 27/C, a differenza di quest’ultimo decreto, non fissa, nell’ambito di un determinato esercizio fiscale, il fatturato pertinente per individuare le imprese soggette alla tassa mineraria aggiuntiva, bensì fa riferimento al «secondo esercizio fiscale precedente alla situazione che giustifica una misura di vigilanza del mercato», cosicché tali imprese possono cambiare nel corso del tempo.
68.      Pertanto, mi sembra che gli effetti della restrizione alla libertà di stabilimento constatati in relazione al decreto n. 404/2021 potrebbero, eventualmente, ripercuotersi indirettamente sugli articoli da 27/A a 27/C della legge sulle miniere qualora essi fossero attuati, in futuro, in modo da riprodurre gli aspetti contestabili del menzionato decreto. Tuttavia, attualmente non si può constatare alcun inadempimento in relazione a tali articoli.
69.      È vero che, come ricorda la Commissione, la Corte ha dichiarato che anche se, in pratica, le autorità di uno Stato membro non applicano una disposizione nazionale contraria al diritto dell’Unione, la certezza del diritto esige tuttavia che tale disposizione sia modificata (22). Questa giurisprudenza esige però che sia pacifico che detta disposizione è contraria al diritto dell’Unione, il che non può dirsi per tali articoli da 27/A a 27/C.
70.      Alla luce di quanto precede, propongo di concludere che l’esistenza di una restrizione alla libertà di stabilimento è stata dimostrata dalla Commissione solo in relazione all’obbligo della tassa mineraria aggiuntiva ai sensi del decreto n. 404/2021. Ciò posto, occorre esaminare se tale restrizione possa tuttavia essere giustificata.
2.      Sull’eventuale giustificazione della restrizione alla libertà di stabilimento
a)      Argomenti delle parti
71.      Nel ricorso, la Commissione indica che l’Ungheria ha invocato, nella risposta al parere motivato, diversi motivi imperativi di interesse generale. In relazione al decreto n. 404/2021, oggetto della presente analisi, l’Ungheria ha invocato i motivi seguenti: il rilancio dell’economia, la tutela dell’economia nazionale e dei suoi principali settori (in prosieguo, congiuntamente: il «rilancio dell’economia»); la sicurezza dell’approvvigionamento; la salvaguardia e la messa in sicurezza del programma di costruzione di alloggi; la necessità di contrastare le disfunzioni del mercato e la salvaguardia della lealtà delle transazioni commerciali; la repressione delle pratiche di prezzo sleali, e la tutela dei destinatari di servizi (23).
72.      In primo luogo, per quanto riguarda il rilancio dell’economia, la Commissione sostiene che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, siffatti obiettivi economici non possono costituire motivi imperativi di interesse generale idonei a giustificare una restrizione alla libertà di stabilimento, nemmeno in una situazione eccezionale, come il sostegno al rilancio dell’economia dopo la pandemia di COVID‑19.
73.      In secondo luogo, per quanto riguarda i tre obiettivi consistenti nel mantenimento e nella messa in sicurezza del programma di costruzione di alloggi, nella necessità di contrastare le disfunzioni del mercato nonché nella repressione delle pratiche di prezzo sleali, secondo la Commissione, tali obiettivi contengono nozioni vaghe che è difficile dissociare dagli obiettivi economici summenzionati. Infatti, in relazione a detti obiettivi, l’Ungheria si sarebbe limitata ad evocare genericamente l’evoluzione sfavorevole del mercato risultante dalla pandemia di COVID‑19 e l’esistenza di una penuria di materiali di base destinati alla costruzione sul mercato ungherese (24).
74.      In terzo e ultimo luogo, la Commissione ammette che, in teoria, sia la sicurezza dell’approvvigionamento, da un lato, sia la tutela dei consumatori e dei destinatari delle prestazioni di servizi, dall’altro, sono motivi imperativi di interesse generale riconosciuti dal diritto dell’Unione. È quindi alla luce di questi due obiettivi che essa propone di verificare se la tassa mineraria aggiuntiva prevista dal decreto n. 404/2021 sia idonea a conseguire tali obiettivi e possa essere considerata proporzionata.
75.      Sotto un primo profilo, per quanto riguarda la sicurezza dell’approvvigionamento, la Commissione rileva che, sebbene la Corte abbia dichiarato che tale obiettivo può essere invocato solamente in caso di minaccia effettiva e sufficientemente grave ad uno degli interessi fondamentali della collettività, essa ha anche ritenuto che l’obiettivo di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento a favore del settore edile, in particolare a livello locale, relativamente a determinate materie prime di base, vale a dire la ghiaia, la sabbia e l’argilla, derivanti da un’attività di estrazione mineraria, rientri tra gli «interessi fondamentali della collettività» (25).
76.      Anzitutto, l’Ungheria non avrebbe dimostrato l’esistenza di una minaccia effettiva e sufficientemente grave all’approvvigionamento dei prodotti di cui trattasi nel caso di specie. Quand’anche il livello di estrazione in tale Stato membro fosse insufficiente, nulla osterebbe a che tali prodotti siano importati per compensare eventuali perdite di produzione in Ungheria (26). Inoltre, il governo ungherese non avrebbe neppure limitato l’esportazione di detti prodotti.
77.      La normativa in questione, poi, sarebbe manifestamente inadeguata a garantire la sicurezza dell’approvvigionamento, in quanto obbligare i produttori a vendere i loro prodotti a prezzi inferiori ai prezzi di mercato (e quindi anche in perdita) nuocerebbe alla stabilità finanziaria a lungo termine delle imprese interessate e le spingerebbe a cessare le loro attività sul mercato ungherese. Anche ammesso che la fissazione del prezzo ufficiale migliori la sicurezza dell’approvvigionamento, resta il fatto che il 75% della produzione non sarebbe soggetto a tale prescrizione, il che costituirebbe una prova ulteriore del fatto che detta normativa non è idonea a raggiungere l’obiettivo dichiarato.
78.      Inoltre, nella risposta al parere motivato, l’Ungheria avrebbe precisato, da un lato, che la menzionata normativa avrebbe comportato una stabilizzazione del livello dei prezzi delle materie prime e dei materiali di base destinati alla costruzione, o perfino una diminuzione di circa il 10% di tali prezzi fino all’autunno del 2021. Tuttavia, non solo le autorità ungheresi non avrebbero suffragato tale affermazione, ma, secondo i dati di cui dispone l’Ufficio centrale di statistica, gli indici di prezzo dei prodotti interessati mostrano un aumento abbastanza costante fino al 2023. Peraltro, secondo la Commissione, l’effetto del decreto n. 404/2021 sul livello dei prezzi dei materiali di base destinati alla costruzione non può essere dimostrato in quanto tale decreto riguarda soltanto il 25% del mercato dei prodotti interessati. Dall’altro lato, l’Ungheria avrebbe sostenuto che l’estrazione di tali materie e materiali sarebbe notevolmente diminuita nel corso del primo semestre del 2020 e che, nel secondo semestre del 2021, l’aumento della produzione sarebbe ripreso, il che sarebbe un effetto derivante dalla medesima normativa. Tuttavia, secondo la Commissione, alla luce dei dati forniti dall’Ufficio centrale di statistica, non sarebbe dimostrato che l’adozione della normativa ungherese in questione abbia comportato un aumento della produzione nel settore edile o dell’estrazione dei suddetti materiali.
79.      Infine, per quanto attiene alla proporzionalità, l’Ungheria non avrebbe spiegato per quale motivo la sicurezza dell’approvvigionamento non potesse essere garantita mediante misure meno restrittive per la libertà di stabilimento, ad esempio con il monitoraggio della situazione del mercato o la costituzione di riserve a livello dello Stato o delle singole imprese.
80.      Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda la tutela dei destinatari delle prestazioni di servizi, la Commissione indica nel ricorso che l’Ungheria ha fatto valere che il potere di mercato delle imprese interessate dalla tassa mineraria aggiuntiva era un fattore rilevante per valutare l’adeguatezza e la proporzionalità delle misure in questione e che le condizioni di applicabilità di tale tassa, come la soglia di fatturato netto, riguardano le imprese che dispongono di un potere di mercato sufficiente per contenere la produzione e mantenere prezzi di vendita artificiosamente elevati.
81.      A tale proposito, la Commissione rileva anzitutto che, se il vero obiettivo della tassa mineraria aggiuntiva era contrastare gli extraprofitti, è difficile comprendere perché essa sia limitata ad un numero molto ridotto di imprese attive nel settore.
82.      Inoltre, l’Ungheria non avrebbe affatto dimostrato che le «grandi imprese» dispongano di un potere di mercato tale da poter falsare le condizioni del mercato. Gli effetti di distorsione del mercato descritti da detto Stato membro, come le pratiche di prezzo sleali, sarebbero paragonabili a un abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 TFUE e dovrebbero, se del caso, essere affrontati applicando il diritto della concorrenza. Il fatturato di un’impresa non costituirebbe una prova sufficiente dell’esistenza di una posizione dominante né di profitti elevati. A tal riguardo, vi sarebbero procedimenti pendenti dinanzi all’autorità ungherese garante della concorrenza nei confronti di imprese del settore interessato. Atteso che detta autorità può prendere provvedimenti nei confronti delle imprese che praticano prezzi troppo elevati a danno dei consumatori, la necessità, l’adeguatezza e la proporzionalità della normativa di cui trattasi nella presente causa sono, secondo la Commissione, chiaramente discutibili.
83.      Infine, la Commissione sottolinea che il decreto n. 404/2021 non si applica unicamente alle poche imprese tenute a pagare tale tassa, in quanto il suo articolo 1, paragrafo 3, impone a tutti gli operatori economici di realizzare un «margine di profitto ragionevole». In forza dell’articolo 1, paragrafo 4, del menzionato decreto, se un venditore che non è tenuto al pagamento di detta tassa applica una politica di prezzo volta ad ottenere un profitto irragionevole, l’amministrazione nazionale delle imposte e delle dogane può avviare un procedimento tributario amministrativo. Quest’ultima disposizione prevederebbe quindi, per conseguire l’obiettivo di prevenire profitti irragionevoli, una misura meno restrittiva rispetto all’imposizione della medesima tassa. Le autorità ungheresi non avrebbero spiegato perché non sarebbe sufficiente applicare questa misura a tutti gli operatori del mercato. La tassazione dei profitti sembrerebbe essere una misura meno restrittiva rispetto all’obbligo di rispettare un livello di prezzo nettamente inferiore a quello dei prezzi di mercato e dei costi di produzione.
84.      Dal canto suo, oltre a contestare che dal decreto n. 404/2021 derivi una restrizione alla libertà di stabilimento, l’Ungheria aggiunge che, supponendo che una restrizione siffatta esista, la medesima è giustificata da obiettivi legittimi di interesse generale. Più precisamente, essa si oppone, nel controricorso, alla valutazione della Commissione secondo cui i motivi invocati perseguirebbero un obiettivo puramente economico e non costituirebbero quindi un motivo imperativo di interesse generale. Al contrario, esse mirerebbero proprio a perseguire gli interessi della popolazione, dei consumatori e degli utenti di servizi garantendo, da un lato, la disponibilità di quantitativi sufficienti di materie prime per il settore edile e, dall’altro, prezzi ragionevoli mediante pratiche di prezzo leali e non abusive.
85.      Gli effetti economici negativi tra il 2020 e il 2021 causati dalla pandemia di COVID‑19 sarebbero stati esacerbati dalle politiche commerciali di taluni operatori del mercato. Il prezzo dei prodotti minerari sarebbe aumentato in media del 20% negli ultimi cinque anni. Nello stesso periodo, i principali operatori del settore dell’estrazione di ghiaia sabbiosa avrebbero aumentato non solo il loro fatturato in modo significativo, ma anche il loro risultato al netto delle imposte. Essi avrebbero quindi realizzato extraprofitti approfittando dell’aumento estremo della domanda di altri operatori del settore edile.
86.      In questo contesto, per quanto attiene al decreto n. 404/2021, l’Ungheria sostiene che la scelta del criterio del fatturato implica che i soggetti passivi della tassa mineraria aggiuntiva siano le imprese che dispongono di un potere di mercato sufficiente per mantenere ad un livello artificiosamente elevato il prezzo dei prodotti venduti. Tale normativa perseguirebbe, tra l’altro, due obiettivi concernenti, in particolare, la sicurezza dell’approvvigionamento e la tutela dei destinatari delle prestazioni di servizi.
87.      In primo luogo, per quanto riguarda la sicurezza dell’approvvigionamento, l’Ungheria sostiene che la sicurezza dell’approvvigionamento nel settore edile può costituire un interesse fondamentale della collettività (27). Orbene, non sarebbe necessario, come esigerebbe la Commissione, fornire prove dell’esistenza di una penuria dei prodotti in questione sul mercato ungherese, dato che la probabilità di una minaccia per la sicurezza dell’approvvigionamento potrebbe parimenti essere considerata un obiettivo legittimo, qualora esistano indizi secondo cui potrebbe essere compromessa la sicurezza dell’approvvigionamento nel settore dell’edilizia. Gli Stati membri dovrebbero poter introdurre misure preventive adeguate e proporzionate.
88.      Per quanto attiene agli argomenti della Commissione relativi alla manifesta inidoneità del decreto n. 404/2021 a garantire la sicurezza dell’approvvigionamento, l’Ungheria rileva che, in forza dell’articolo 1, paragrafo 3, di tale decreto, anche le imprese che non sono soggette alla tassa mineraria aggiuntiva (responsabili del 75% della produzione) devono tenere conto del livello di prezzo fissato in detto decreto e perseguire un «margine di profitto ragionevole».
89.      In secondo luogo, per quanto riguarda la tutela dei destinatari delle prestazioni di servizi, l’Ungheria sottolinea che, relativamente ai prezzi di mercato, lo strumento di regolamentazione consiste, per le grandi imprese, nell’obbligo di pagare la tassa mineraria aggiuntiva e, per le piccole imprese, nell’obbligo di un margine di profitto ragionevole. Tutti gli operatori sarebbero quindi soggetti all’obbligo di avere pratiche di prezzo eque, ma la regolamentazione sarebbe differenziata in funzione del potere di mercato di tali imprese. Detta tassa sarebbe giustificata dall’autonomia fiscale degli Stati membri, che sarebbe riconosciuta anche dalla Corte (28). Inoltre, la proporzionalità sarebbe compromessa proprio nel caso in cui l’obbligo di pagare la tassa mineraria aggiuntiva si applicasse a tutti gli operatori e non solo a quelli la cui potenza economica consenta loro di sopportare l’onere dell’obbligo. Infine, l’Ungheria replica che i procedimenti in materia di concorrenza consentirebbero di trattare le violazioni del diritto della concorrenza che hanno già avuto luogo, ma avrebbero un’utilità limitata al fine di prevenirle. Oltre a ciò, supponendo che il diritto della concorrenza possa fornire una soluzione per le pratiche di prezzo sleali, esso non consentirebbe tuttavia di garantire la disponibilità in quantità sufficiente dei materiali di base destinati alla costruzione.
b)      Valutazione
90.      In via preliminare, ricordo che, come risulta da una costante giurisprudenza della Corte, una restrizione ad una libertà fondamentale garantita dal Trattato FUE può essere ammessa unicamente a condizione che la misura nazionale di cui trattasi sia giustificata da un motivo imperativo di interesse generale, sia idonea a garantire il raggiungimento dell’obiettivo da essa perseguito e non vada al di là di quanto necessario per ottenerlo (29). Infatti, normative nazionali che non si applicano indistintamente alle prestazioni di servizi, indipendentemente dalla loro origine, e che pertanto sono discriminatorie, possono essere giustificate solo in virtù di deroghe o di motivi di interesse generale previsti dal Trattato (30). In questo contesto, una normativa nazionale è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo invocato solo se essa soddisfa effettivamente l’esigenza di conseguirlo in modo coerente e sistematico (31). Spetta allo Stato membro interessato dimostrare che tale condizione è stata rispettata (32). Le giustificazioni che possono essere addotte da uno Stato membro devono essere corredate da un’analisi dell’idoneità e della proporzionalità della misura adottata da tale Stato nonché da elementi circostanziati che consentano di suffragare la sua argomentazione (33).
91.      Nel caso di specie, per quanto attiene all’esistenza di un motivo imperativo di interesse generale idoneo a giustificare la restrizione alla libertà di stabilimento che il decreto n. 404/2021 comporta, osservo, in primo luogo, che dalle memorie dell’Ungheria risulta che tale normativa mirava principalmente alla tutela o al rilancio dell’economia, obiettivo che si riscontra peraltro nel titolo stesso di detto decreto, vale a dire «relativo alla tassa mineraria aggiuntiva da versare ai fini del rilancio dell’economia». Più precisamente, il decreto in parola sarebbe stato adottato per ragioni connesse alla sicurezza dell’approvvigionamento e alla tutela dei consumatori, attraverso la garanzia della disponibilità di materiali di base per la costruzione in quantità sufficienti e a prezzi non abusivi. Queste ragioni si basano, in definitiva, sui presunti effetti combinati dell’evoluzione sfavorevole del mercato a causa della pandemia di COVID‑19 e di una penuria di tali materiali che sarebbe stata, almeno in parte, causata o sfruttata dalle principali società di tale settore, le quali avrebbero in tal modo ottenuto extraprofitti.
92.      In proposito, l’articolo 52, paragrafo 1, TFUE prevede che una restrizione alla libertà di stabilimento possa essere giustificata da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica. Tuttavia, secondo una costante giurisprudenza, motivi di natura puramente economica, connessi alla promozione dell’economia nazionale o al buon funzionamento di quest’ultima, non possono servire come giustificazione di un ostacolo a una delle libertà fondamentali garantite dai Trattati (34). Ne consegue che, nel caso di specie, i vari obiettivi relativamente astratti fatti valere dall’Ungheria, come esposti al paragrafo 71 delle presenti conclusioni, sono di natura puramente economica e non possono costituire motivi idonei a giustificare la restrizione alla libertà di stabilimento di cui trattasi.
93.      In secondo luogo, preciso che la Corte ha ammesso che motivi di ordine economico che perseguano un obiettivo di interesse generale o la garanzia di un servizio di interesse generale possono rappresentare un motivo imperativo di interesse generale in grado di giustificare una limitazione a una libertà fondamentale. Tuttavia, se è pur vero che gli Stati membri restano sostanzialmente liberi di determinare, conformemente alle loro necessità nazionali, le esigenze dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza, resta il fatto che tali motivi, in quanto autorizzano una deroga a una libertà fondamentale, devono essere intesi in senso restrittivo, di modo che la loro portata non può essere determinata unilateralmente da ciascuno Stato membro senza il controllo delle istituzioni dell’Unione. L’ordine pubblico e la pubblica sicurezza possono essere quindi invocati solamente in caso di minaccia effettiva e sufficientemente grave ad uno degli interessi fondamentali della collettività. Tali motivi non possono essere inoltre distolti dalla loro propria funzione per essere utilizzati, in realtà, a fini puramente economici (35).
94.      È alla luce di tali criteri che occorre esaminare gli obiettivi perseguiti dal decreto n. 404/2021, vale a dire, da un lato, la sicurezza dell’approvvigionamento e, dall’altro, la tutela dei destinatari dei servizi.
95.      Così, da un lato, per quanto attiene specificamente alla sicurezza dell’approvvigionamento, la Corte ha dichiarato che tale obiettivo può essere invocato solamente in caso di minaccia effettiva e sufficientemente grave ad uno degli interessi fondamentali della collettività (36). Nel caso di imprese che esercitano attività e forniscono servizi pubblici nel settore del petrolio, delle telecomunicazioni e dell’energia, la Corte ha dichiarato che l’obiettivo di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento di siffatti prodotti o la fornitura di siffatti servizi in caso di crisi, nel territorio dello Stato membro di cui trattasi, può costituire un motivo di pubblica sicurezza e, pertanto, giustificare eventualmente un ostacolo a una libertà fondamentale. Tuttavia, secondo la Corte, non si può ritenere che un provvedimento «inteso a garantire la sicurezza dell’approvvigionamento a favore del settore edile, in particolare a livello locale, per quanto riguarda determinate materie prime di base, vale a dire la ghiaia, la sabbia e l’argilla, derivanti da un’attività di estrazione mineraria, rientri, alla pari dell’obiettivo legato alla sicurezza dell’approvvigionamento dei settori del petrolio, delle telecomunicazioni e dell’energia, tra gli “interessi fondamentali della collettività”» (37). Orbene, è giocoforza constatare che gli insegnamenti tratti dalla sentenza Xella Magyarország, che riguardava proprio il settore edile ungherese, possono facilmente trovare applicazione nel caso di specie.
96.      Inoltre, poiché l’esistenza di una siffatta penuria di materiali di base per la costruzione costituisce il fondamento della giustificazione di tutte le misure contestate dalla Commissione, l’Ungheria non può, come fa in sostanza, rifiutare di fornire la prova di tale esistenza. Infatti, una restrizione alla libertà di stabilimento può essere ammessa solo a condizione di essere giustificata da una ragione imperativa di interesse generale e di rispettare nel contempo il principio di proporzionalità, il che implica che essa sia idonea a garantire, in modo coerente e sistematico, la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non ecceda quanto necessario per conseguirlo. Spetta allo Stato membro interessato dimostrare che queste condizioni cumulative sono soddisfatte (38). Per quanto riguarda, più in particolare, la prima di dette condizioni, tale Stato membro deve provare, in modo concreto rispetto alle circostanze del caso di specie, che le disposizioni di cui trattasi sono giustificate (39). Orbene, non mi sembra che le affermazioni dell’Ungheria al riguardo, che la Commissione contesta sulla base dei dati provenienti dall’Ufficio centrale di statistica ungherese o dall’Autorità di vigilanza mineraria, suffraghino l’esistenza di una penuria siffatta. Poiché l’Ungheria sostiene che, di fronte alla mera probabilità di una minaccia per la sicurezza dell’approvvigionamento, gli Stati membri dovrebbero poter adottare misure preventive, tengo a sottolineare che dalla giurisprudenza della Corte risulta che i motivi di ordine pubblico e di pubblica sicurezza possono essere invocati solo in presenza di una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per uno degli interessi fondamentali della collettività (40).
97.      In ogni caso, supponendo che una siffatta penuria di materiali di base per la costruzione esistesse, ritengo, al pari della Commissione, che la tassa mineraria aggiuntiva non appaia idonea a garantire, in modo coerente e sistematico, gli obiettivi connessi alla sicurezza dell’approvvigionamento e alla tutela dei consumatori, dal momento che essa riguarda solo il 25% del mercato di tali materiali e il restante 75% può essere venduto a prezzi superiori a quelli fissati dal decreto n. 404/2021. Orbene, l’obbligo di perseguire un margine di profitto ragionevole imposto dall’articolo 1, paragrafi 3 e 4, di detto decreto alle imprese che vendono tale 75% di materiali mi sembra troppo impreciso per mettere in discussione questa conclusione.
98.      Inoltre, come osserva la Commissione, l’obbligo di pagamento della tassa mineraria aggiuntiva potrebbe indurre le imprese interessate a ripercuotere tale spesa supplementare sui consumatori, il che, in definitiva, avrebbe l’effetto di aumentare i prezzi pagati da questi ultimi.
99.      Peraltro, ammesso che detta tassa possa fornire una soluzione per quanto riguarda i prezzi asseritamente abusivi, essa non consentirebbe tuttavia di garantire la disponibilità in quantità sufficiente di tali materiali.
100. Infine, al pari della Commissione, ritengo che l’Ungheria non abbia fornito argomenti concreti quanto al modo in cui il mantenimento di un determinato livello minimo di estrazione dei materiali di base per la costruzione servirebbe a garantire la realizzazione dell’obiettivo di tutela dell’ambiente.
101. Pertanto, non mi sembra che le ragioni addotte dall’Ungheria possano giustificare la restrizione alla libertà di stabilimento constatata al paragrafo 70 delle presenti conclusioni.
102. Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di accogliere parzialmente la prima censura e dichiarare che l’Ungheria, adottando, con il decreto n. 404/2021, disposizioni relative al pagamento di una tassa mineraria aggiuntiva, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 49 TFUE.
B.      Sulla seconda censura, relativa alla violazione dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2015/1535
103. Con la seconda censura, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che l’Ungheria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2015/1535 omettendo di notificarle, allo stato di progetto, il decreto n. 404/2021 e gli articoli da 27/A a 27/C della legge sulle miniere.
1.      Argomenti delle parti
104. La Commissione sostiene, nel ricorso, che sia il decreto n. 404/2021 sia gli articoli da 27/A a 27/C della legge sulle miniere rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2015/1535 e che, di conseguenza, avrebbero dovuto esserle notificati allo stato di progetto, in forza dell’articolo 5, paragrafo 1, di detta direttiva. In particolare, tale istituzione afferma che le norme nazionali summenzionate costituiscono «regole tecniche», come definite all’articolo 1, paragrafo 1, lettera f), della menzionata direttiva, e, segnatamente, che esse corrispondono alla nozione di «altri requisiti» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), della medesima direttiva. Essa ritiene, infatti, che il decreto e le succitate disposizioni legislative siano dotati di una forma giuridica vincolante e incidano sulla commercializzazione delle materie prime e dei materiali di base destinati alla costruzione, da un lato, fissando prezzi ufficiali per tali prodotti e, dall’altro, obbligando le imprese che commercializzano detti prodotti a pagare la tassa mineraria aggiuntiva qualora li vendano ad un prezzo superiore al prezzo ufficiale. Tale tassa avrebbe quindi un effetto significativo sui medesimi prodotti e sulla loro commercializzazione.
105. A sostegno della propria interpretazione, la Commissione fa riferimento alla sua guida esplicativa relativa alla direttiva 2015/1535 (in prosieguo: la «guida esplicativa» (41)), secondo cui la nozione di «altri requisiti» comprende condizioni «che hanno un effetto sul ciclo di vita di un prodotto, dal periodo di commercializzazione alla fase di gestione o smaltimento dei rifiuti da esso generati», condizioni che devono poter influenzare in modo significativo la composizione, la natura o la commercializzazione del prodotto.
106. Inoltre, gli obiettivi di interesse generale fatti valere dall’Ungheria non possono incidere sull’applicazione della direttiva 2015/1535, che è intesa per l’appunto a consentire alla Commissione e agli Stati membri di reagire, in tempo utile, prima dell’adozione di una norma nazionale, ad un progetto di regola tecnica idonea a perturbare il funzionamento del mercato interno.
107. L’Ungheria ribadisce, anzitutto, la posizione che aveva espresso nella risposta al parere motivato, secondo la quale le disposizioni del decreto n. 404/2021 non rientrano nella nozione di «altri requisiti» ai sensi della direttiva 2015/1535 in quanto, da un lato, non riguardano il ciclo di vita del prodotto dopo la commercializzazione e, dall’altro, non contengono in relazione a tale prodotto requisiti relativi alla fase del suo utilizzo. Infatti, l’obbligo di pagamento di una tassa mineraria aggiuntiva costituirebbe un requisito di natura fiscale, che non rientrerebbe nella nozione di «regola tecnica», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera f), secondo comma, iii), e dell’articolo 5, paragrafo 1, ultimo comma, di detta direttiva. Essa ricorda al riguardo che, in forza di una giurisprudenza costante della Corte, e in particolare della sentenza Admiral Sportwetten, una normativa tributaria che non sia corredata di alcuna specificazione tecnica né di alcun altro requisito non può essere qualificata come «regola tecnica de facto» (42).
108. Per quanto riguarda, poi, gli articoli da 27/A a 27/C della legge sulle miniere, l’Ungheria sostiene che essi costituiscono un semplice quadro normativo per misure che potrebbero essere adottate solo in caso di sopravvenienza di una situazione idonea a giustificare una misura di vigilanza del mercato. Infatti, i suddetti articoli non possono essere applicati isolatamente, in quanto la loro attuazione richiede l’adozione di altri atti di esecuzione. In mancanza di un contenuto tecnico specifico di tali articoli, non potrebbe gravare su tale Stato membro alcun obbligo di notifica.
109. Infine, l’Ungheria contesta la conclusione della Commissione relativa alla fissazione dei prezzi ufficiali da parte della normativa nazionale controversa, come esposta nel ricorso. Essa sottolinea, al riguardo, che i prezzi di vendita fissati all’articolo 1 del decreto n. 404/2021 non sono prezzi ufficiali. Al contrario, si tratterebbe del punto di riferimento per determinare l’obbligo di pagamento della tassa.
110. Nella replica, la Commissione precisa tale parte della sua argomentazione relativa alla fissazione dei prezzi ufficiali affermando che, sebbene il decreto n. 404/2021 non obblighi le imprese interessate a vendere i loro prodotti ai prezzi ivi fissati, la differenza che esse sono tenute a pagare a titolo della tassa mineraria aggiuntiva, in caso di superamento di tali prezzi, è sufficientemente significativa da influenzare in modo determinante la fissazione dei prezzi di vendita, cosicché i prezzi fissati nel decreto corrispondono, di fatto, a prezzi ufficiali.
111. Quanto alla sentenza Admiral Sportwetten, menzionata dall’Ungheria nel controricorso a sostegno del proprio argomento relativo alla natura fiscale delle disposizioni controverse, detta istituzione esprime dubbi sulla sua applicabilità nel caso di specie, in quanto si tratta di una causa vertente su un’imposta, mentre la tassa mineraria aggiuntiva non può essere considerata tale.
112. Inoltre, per quanto riguarda gli articoli da 27/A a 27/C della legge sulle miniere, la circostanza che tali disposizioni siano applicabili solo in presenza di talune condizioni o sulla base di una decisione ufficiale non esclude che esse possano costituire «altri requisiti» ai sensi della direttiva 2015/1535.
2.      Valutazione
113. Con la seconda censura, la Commissione fa valere che il decreto n. 404/2021 e gli articoli da 27/A a 27/C della legge sulle miniere avrebbero dovuto esserle notificati conformemente all’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2015/1535.
114. Occorre quindi procedere all’esame nel merito degli argomenti svolti da detta istituzione, per valutare se tale decreto e tali disposizioni legislative rientrino effettivamente nella nozione di «altri requisiti», ai sensi della menzionata direttiva. A tal fine, tenuto conto delle differenze nel loro contenuto, ritengo che si debbano esaminare queste norme separatamente.
a)      Sull’obbligo di notifica del decreto n. 404/2021
115. In primo luogo, per quanto riguarda il decreto n. 404/2021, la Commissione afferma che esso rientra nella nozione di «altri requisiti», ai sensi della direttiva 2015/1535, ed è quindi soggetto all’obbligo di notifica previsto da quest’ultima.
116. In via preliminare, ricordo che l’articolo 5, paragrafo 1, primo comma, di tale direttiva impone, in sostanza, agli Stati membri un obbligo di comunicazione immediata di ogni progetto di regola tecnica. Inoltre, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera f), di detta direttiva, costituisce regola tecnica, in particolare, «una specificazione tecnica o altro requisito o una regola relativa ai servizi (...) la cui osservanza è obbligatoria, de jure o de facto, per la commercializzazione (...) in uno Stato membro o in una parte importante di esso, nonché (...) le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative degli Stati membri che vietano la fabbricazione, l’importazione, la commercializzazione o l’utilizzo di un prodotto».
In altri termini, dalla formulazione di tale articolo risulta che esso opera una distinzione tra quattro categorie di misure che possono essere considerate «regole tecniche», ai sensi della medesima direttiva, tra le quali figura l’«altro requisito» (43).
117. Tale nozione di «altro requisito» è definita all’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2015/1535 come un «requisito diverso da una specificazione tecnica, prescritto per un prodotto per motivi di tutela, in particolare dei consumatori o dell’ambiente, e concernente il suo ciclo di vita dopo la commercializzazione, quali le sue condizioni di utilizzazione, di riciclaggio, di reimpiego o di eliminazione, qualora tali condizioni possano influenzare in modo significativo la composizione o la natura del prodotto o la sua commercializzazione».
118. Detto articolo pone quindi una serie di cinque condizioni cumulative, ossia che il requisito sia prescritto (prima condizione), per un prodotto (seconda condizione), in particolare, per motivi di tutela dei consumatori o dell’ambiente (terza condizione), che riguardino condizioni connesse con il suo ciclo di vita dopo la commercializzazione (quarta condizione), qualora tali condizioni possano influenzare in modo significativo la commercializzazione di detto prodotto (quinta condizione).
119. Occorre quindi verificare se tali condizioni siano soddisfatte nel caso di specie.
120. A questo proposito, sotto un primo profilo, per quanto riguarda la prima condizione, ritengo che essa sia soddisfatta, in quanto dagli atti processuali presentati dinanzi alla Corte risulta che il decreto n. 404/2021 è incontestabilmente dotato di una forma giuridica vincolante. Infatti, l’articolo 1 di detto decreto, da un lato, fissa un prezzo di riferimento per la vendita dei materiali di base per la costruzione elencati nel suo paragrafo 2 e, dall’altro, impone, per le imprese menzionate nel suo paragrafo 1, il pagamento di una tassa mineraria aggiuntiva nell’ipotesi in cui esse applichino un prezzo di vendita dei loro prodotti superiore al prezzo fissato in tale paragrafo 2.
121. Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda la seconda condizione, la quale richiede espressamente che il requisito di cui trattasi sia «prescritto per un prodotto», rilevo che, affinché una misura nazionale possa essere qualificata come «altro requisito», occorre che essa fissi una condizione idonea ad influenzare in modo significativo la commercializzazione del prodotto in questione. Orbene, un requisito imposto non per il prodotto interessato bensì per i potenziali acquirenti o gli operatori economici che vendono detto prodotto non può rientrare in tale nozione (44).
122. Di conseguenza, nel caso di specie, qualora si privilegiasse un’interpretazione restrittiva dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2015/1535, il decreto n. 404/2021 non potrebbe essere qualificato come «altro requisito», in quanto fissa prezzi di riferimento per la vendita dei materiali di base destinati alla costruzione, senza tuttavia prescriverne l’applicazione. La tassa mineraria aggiuntiva, che, dal canto suo, è prescritta in caso di superamento di tali prezzi, costituisce un obbligo gravante sulle imprese contemplate da detto decreto e non è imposta direttamente per il prodotto di cui trattasi.
123. Tuttavia, ritengo che, in questo caso specifico, e in via eccezionale, occorra adottare un’interpretazione più ampia di questo requisito in modo da prendere in considerazione anche l’impatto di una normativa nazionale sui prodotti di cui trattasi. Sono dell’avviso che, come sostenuto dalla Commissione, i prezzi di riferimento fissati all’articolo 1, paragrafo 2, di detto decreto per la vendita dei materiali di base destinati alla costruzione si impongano de facto come tali, anche se tecnicamente non costituiscono prezzi ufficiali. Infatti, la tassa mineraria aggiuntiva che le imprese contemplate al paragrafo 1 di tale articolo sarebbero obbligate a pagare qualora decidessero di vendere i loro prodotti a prezzi superiori a quelli fissati dal medesimo decreto costituisce de facto una forma di sanzione. Poiché la tassa in parola corrisponde all’obbligo di pagamento di una percentuale pari al 90% della differenza tra il fatturato effettivo di tali imprese e il fatturato determinato sulla base del quantitativo venduto nonché del prezzo di riferimento, dette imprese hanno, in pratica, solo scarso interesse ad applicare i propri prezzi. Al contrario, esse sono indotte ad applicare i prezzi di riferimento per non vedersi «sanzionare», cosicché, di fatto, i suddetti prezzi di riferimento equivalgono a prezzi ufficiali. Ne consegue che, sebbene dalla formulazione del decreto n. 404/2021 non risulti che detti prezzi siano ufficiali, dal momento che, di fatto, essi sono imposti per la vendita dei prodotti summenzionati, devono essere considerati come «condizioni prescritte» per i materiali di base destinati alla costruzione, ai sensi della direttiva 2015/1535.
124. L’interpretazione proposta è peraltro corroborata dagli obiettivi perseguiti da detta direttiva. Come rilevato dalla Corte, secondo costante giurisprudenza, la medesima direttiva è volta a tutelare, mediante un controllo preventivo, la libera circolazione delle merci, che costituisce uno dei fondamenti dell’Unione, e l’utilità di tale controllo emerge nei casi in cui regole tecniche che rientrano nel campo di applicazione della direttiva 2015/1535 possano costituire ostacoli agli scambi delle merci fra Stati membri, ostacoli che sono ammissibili solo se necessari per soddisfare obblighi imperativi diretti al conseguimento di uno scopo d’interesse generale (45). Orbene, se si sottoponesse la condizione secondo cui il requisito deve essere «prescritto per il prodotto» a un’interpretazione restrittiva avente l’effetto di escludere il decreto n. 404/2021 dall’ambito di applicazione della medesima direttiva, si darebbe prova di un eccesso di formalismo. Inoltre, un approccio siffatto comporterebbe un rischio di elusione della direttiva 2015/1535, giacché sarebbe sufficiente che i requisiti prescritti per i prodotti non lo siano tecnicamente, vale a dire che ciò non risulti espressamente dal tenore letterale della legge, affinché detti requisiti potessero essere sottratti all’ambito di applicazione di tale direttiva. È evidente che un formalismo siffatto priverebbe detta direttiva del suo effetto utile.
125. Sotto un terzo profilo, per quanto riguarda la terza condizione relativa ai motivi di tutela, in particolare, dei consumatori o dell’ambiente per i quali è prescritto un «requisito», è giocoforza constatare che, mentre la Commissione non solleva tale questione nel ricorso, l’Ungheria invoca, come potenziali giustificazioni della restrizione alla libertà di stabilimento addebitatale, la tutela dei destinatari delle prestazioni di servizi. A prescindere dalla valutazione effettuata nell’ambito della prima censura, ciò che rileva è che detto Stato membro ha adottato il decreto n. 404/2021 per i summenzionati motivi di tutela, cosicché il terzo requisito posto dal suddetto articolo può essere considerato soddisfatto nel caso di specie. Una siffatta interpretazione trova conferma negli obiettivi perseguiti dalla direttiva 2015/1535, che militano a favore di un’interpretazione estensiva della stessa per le ragioni già esposte al paragrafo 122 delle presenti conclusioni.
126. In quarto luogo, per quanto riguarda la quarta condizione, dalla formulazione dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2015/1535 risulta che un «altro requisito» deve riguardare il ciclo di vita del prodotto di cui trattasi dopo la sua commercializzazione. A titolo di esempio, sono menzionate in particolare le condizioni di utilizzazione, di riciclaggio, di reimpiego o di eliminazione di tale prodotto.
127. Su questo punto, rilevo che l’Ungheria sostiene che le disposizioni controverse non riguardano il ciclo di vita del prodotto dopo la sua commercializzazione e non contengono neppure requisiti relativi alla fase di utilizzazione del medesimo. La Commissione, dal canto suo, non affronta tale questione. Infatti, essa non ne fa alcun cenno nel ricorso, né nella lettera di diffida o nel parere motivato.
128. A tal riguardo, ricordo che da una giurisprudenza costante della Corte risulta che, nell’ambito di un procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, incombe alla Commissione fornire la prova dell’asserito inadempimento. Spetta a detta istituzione fornire alla Corte gli elementi necessari per la verifica, da parte di quest’ultima, dell’esistenza dell’inadempimento in questione, senza potersi fondarsi su una qualsivoglia presunzione (46). In particolare, il ricorso della Commissione deve quindi contenere un’esposizione coerente e dettagliata delle ragioni che l’hanno condotta al convincimento che lo Stato membro interessato è venuto meno a uno degli obblighi impostigli dal diritto dell’Unione (47).
129. Orbene, nel caso di specie, quanto alla condizione relativa al ciclo di vita del prodotto dopo la sua commercializzazione, prima facie, la risposta alla questione se le disposizioni nazionali controverse soddisfino tale condizione non è evidente. È vero che dette disposizioni relative alla fissazione dei prezzi dei prodotti di cui trattasi non corrispondono alle categorie di esempi esplicitamente menzionate all’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2015/1535, tra cui il riciclaggio, il reimpiego o l’eliminazione e l’utilizzazione di tali prodotti, che costituiscono, secondo la guida esplicativa, i casi specifici più importanti. Per quanto riguarda l’ultimo esempio, vale a dire le condizioni di utilizzazione del prodotto di cui trattasi, non è chiaro se una condizione relativa alla fissazione dei prezzi sia comparabile o quanto meno connessa alla nozione di «utilizzazione» di un prodotto. Non è chiaro nemmeno se una siffatta disposizione in materia di fissazione dei prezzi incida sul ciclo di vita di un prodotto, che corrisponde, secondo la guida esplicativa, al periodo di commercializzazione fino alla fase di gestione o smaltimento dei rifiuti da esso generati. Peraltro, tengo a sottolineare che mi sembra che la fissazione del prezzo di un prodotto si imponga in relazione a quest’ultimo al momento della sua immissione in commercio, piuttosto che dopo la stessa, senza tuttavia escludere che tale prezzo possa esplicare i suoi effetti sulla commercializzazione dopo l’immissione in commercio. Ne consegue che il testo della direttiva 2015/1535 non riguarda esplicitamente misure di fissazione dei prezzi come le misure in questione, né misure analoghe ad esse. Osservo inoltre che la guida esplicativa non fornisce alcun esempio analogo a tali misure (48), sicché l’interpretazione della nozione di «altro requisito» che la Corte è chiamata ad effettuare non si impone con chiarezza.
130. Infatti, spetta, da un lato, alla Commissione spiegare per quale motivo le disposizioni controverse riguardino il ciclo di vita dei prodotti di cui trattasi dopo la loro commercializzazione e, dall’altro, alla Corte pronunciarsi sull’eventuale esistenza dell’inadempimento contestato, sulla base degli elementi di diritto e di fatto che le sono stati forniti da tale istituzione. La Corte non può, quindi, sostituire la propria valutazione a quella di detta istituzione, o colmare le lacune dell’argomentazione di quest’ultima. Pertanto, per quanto mi riguarda, ritengo che il ricorso non soddisfi i requisiti derivanti dalla giurisprudenza della Corte ricordati al paragrafo 129 delle presenti conclusioni.
131. In quinto luogo, se la Corte dovesse ritenere che la Commissione ha dimostrato a sufficienza di diritto che la quarta condizione è comunque soddisfatta, in subordine, rilevo che, trattandosi della quinta condizione, risulta dalla formulazione dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2015/1535 che un «altro requisito» deve imporre condizioni che influenzino in modo significativo, segnatamente, «la commercializzazione» del prodotto di cui trattasi. A questo proposito, tendo a ritenere che nel caso di specie, effettivamente, tali condizioni imposte dal decreto n. 404/2021 abbiano un’incidenza sulla commercializzazione dei materiali di base destinati alla costruzione, incidenza che è inoltre sufficientemente diretta e significativa(49)
. Infatti, è indubbio che il prezzo di un prodotto e la sua commercializzazione siano nozioni intrinsecamente connesse. Più precisamente, le disposizioni adottate dall’Ungheria, vale a dire la fissazione dei prezzi di riferimento e l’imposizione della tassa mineraria aggiuntiva in caso di inosservanza degli stessi, limitano notevolmente la capacità delle imprese contemplate da detto decreto di adeguare i loro costi e margini di profitto per rimanere redditizie. Inoltre, il modo in cui viene stabilito il prezzo di un prodotto esplica effetti direttamente sulla dinamica del mercato influenzando, in particolare, il comportamento dei potenziali acquirenti la cui domanda aumenta o, al contrario, diminuisce in funzione delle fluttuazioni dei prezzi. Ne consegue che, palesemente, esiste una correlazione molto stretta tra le misure relative alla fissazione del prezzo dei prodotti, come quelle di cui trattasi nella presente causa, e la loro commercializzazione.
b)      Sull’obbligo di notifica degli articoli da 27/A a 27/C della legge sulle miniere
132. La Commissione sostiene che gli articoli da 27/A a 27/C della legge sulle miniere costituiscono «altri requisiti» ai sensi della direttiva 2015/1535 e che, pertanto, avrebbero dovuto esserle notificati. Orbene, oltre al fatto che tale legge non fissi alcun prezzo di riferimento tende ad indebolire ulteriormente l’argomento della Commissione, quest’ultima, di nuovo, si limita a considerazioni generiche, relativamente sommarie, poco circostanziate e senza spiegare perché ritiene che le suddette disposizioni rientrino nella nozione di «altri requisiti» ai sensi della menzionata direttiva.
133. Pertanto, come risulta dai paragrafi 129, 130 e 132 delle presenti conclusioni, ritenendo che la Commissione non abbia dimostrato a sufficienza di diritto che il decreto n. 404/21 e gli articoli da 27/A a 27/C della legge sulle miniere contengono norme che ricadono nella nozione di «altri requisiti», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2015/1535, propongo di respingere integralmente
la seconda censura.
134. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di dichiarare che, adottando il decreto n. 404/2021, l’Ungheria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 49 TFUE, e di respingere il ricorso quanto al resto.
VI.    Sulle spese
135. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi dell'articolo 138, paragrafo 3, del regolamento di procedura, se le parti sono soccombenti su uno o più capi di domanda, ciascuna parte sopporta le proprie spese.
Nel caso di specie, la Commissione e l’Ungheria hanno chiesto, rispettivamente, la condanna della controparte processuale alle spese. Nell’ambito della conclusione proposta, la Commissione risulta parzialmente vittoriosa in relazione alla prima censura e l’Ungheria in relazione alla seconda censura. Pertanto, appare giustificato porre a carico di ciascuna delle parti le proprie spese.
VII. Conclusione
136. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di:
–        dichiarare che, adottando il decreto governativo n. 404/2021 relativo alla tassa mineraria aggiuntiva da versare ai fini del rilancio dell’economia, l’Ungheria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 49 TFUE;
–        respingere il ricorso quanto al resto;
–        condannare la Commissione europea e l’Ungheria a sopportare le proprie spese.
1      Lingua originale: il francese.
2      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 settembre 2015, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione (GU 2015, L 241, pag. 1).
3      A gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm.
rendelet.
4      A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. rendeletet.
5      Az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény.
6      La legge n. CXXXVI del 2021 ha inserito nella legge sulle miniere, con effetto dal 18 dicembre 2021, gli articoli da 27/A a 27/C, ossia le disposizioni oggetto del presente ricorso per inadempimento.
7      Nella lettera di diffida, la Commissione ha sostenuto che l’Ungheria era venuta meno anche agli obblighi che ad essa incombevano in forza dell’articolo 15, paragrafo 2, lettere a) e g), nonché paragrafi 6 e 7, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU 2006, L 376, pag. 36).
8      Vale a dire: rilanciare l’economia, tutelare l’economia nazionale e i suoi principali settori, garantire la sicurezza dell’approvvigionamento, salvaguardare e mettere in sicurezza il programma di costruzione di alloggi, contrastare le disfunzioni del mercato, garantire la lealtà delle transazioni commerciali, reprimere le pratiche di prezzo sleali nonché tutelare i destinatari delle prestazioni di servizi a seguito degli stravolgimenti sul mercato delle materie prime e dei materiali di base destinati alla costruzione causati dalla pandemia di COVID‑19.
9      Nel parere motivato, tuttavia, la Commissione non ha più fatto riferimento alla violazione delle disposizioni della direttiva 2006/123.
10      V. sentenza del 21 dicembre 2016, AGET Iraklis (C‑201/15; in prosieguo: la «sentenza AGET Iraklis», EU:C:2016:972, punto 53).
11      V. sentenza del 3 marzo 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18; in prosieguo: la «sentenza Vodafone Magyarország», EU:C:2020:139, punto 50).
12      V. sentenze Vodafone Magyarország (punto 52) e del 3 marzo 2020, TescoGlobal Áruházak (C‑323/18; in prosieguo: la «sentenza TescoGlobal Áruházak», EU:C:2020:140, punto 72). In tali cause, la Corte avrebbe dichiarato che la circostanza che la parte più rilevante di un’imposta straordinaria venga sopportata da soggetti passivi detenuti da persone fisiche o giuridiche di altri Stati membri non può essere tale da costituire, di per sé stessa, una discriminazione. Infatti, una simile circostanza si spiegherebbe con il fatto che il mercato considerato è dominato da siffatti soggetti passivi, che vi realizzano i volumi d’affari più consistenti. Essa rappresenterebbe quindi un indicatore contingente, se non addirittura aleatorio, che può risultare soddisfatto ogni qualvolta il mercato interessato sia dominato da imprese di altri Stati membri o di Stati terzi o da imprese nazionali detenute da persone fisiche o giuridiche di altri Stati membri o di Stati terzi.
13      Direttiva del Consiglio del 14 dicembre 2022 intesa a garantire un livello di imposizione fiscale minimo globale per i gruppi multinazionali di imprese e i gruppi nazionali su larga scala nell’Unione (GU 2022, L 328, pag. 1).
14      V. sentenza del 13 luglio 2023, Xella Magyarország (C‑106/22; in prosieguo: la «sentenza Xella Magyarország», EU:C:2023:568, punto 58 e giurisprudenza ivi citata).
15      V., in tal senso, sentenze del 5 febbraio 2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, punto 30 e giurisprudenza ivi citata); dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punto 38 e giurisprudenza ivi citata); del 22 novembre 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, punti 39 e 42 e giurisprudenza ivi citata); Vodafone Magyarország (punti 42 e 43 e giurisprudenza ivi citata); del 2 febbraio 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland (C‑372/21, EU:C:2023:59, punto 29 e giurisprudenza ivi citata), e Xella Magyarország (punti 62 e 63).
16      V., a tale proposito, paragrafi 25, 27 e 28 delle presenti conclusioni.
17      V. sentenza del 21 dicembre 2023, Commissione/Danimarca (Durata massima di parcheggio) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, punto 47 e giurisprudenza ivi citata).
18      Inoltre, constato che l’obbligo di fornire una prova siffatta non appare insormontabile, in quanto solo quattro imprese pagano la tassa mineraria aggiuntiva prevista dal decreto n. 404/2021. Pertanto, non mi sembra impossibile dimostrare, in modo concreto e preciso, che a queste quattro società, o almeno ad alcune di esse, sia stato imposto un obbligo minimo di estrazione in applicazione del decreto n. 405/2021. Orbene, non solo la Commissione non ha fornito una prova siffatta, ma l’Ungheria afferma, nella controreplica, sulla base delle informazioni fornite dall’autorità competente per le decisioni in materia di vigilanza mineraria, che non è stata adottata alcuna decisione in tal senso. È vero che detto Stato membro ammette altresì che, qualora un operatore minerario che paga tale tassa chiedesse di stabilire un nuovo sito minerario, l’obbligo minimo di estrazione si applicherebbe ad esso relativamente a questo nuovo sito. Tuttavia, questa eventuale applicabilità resta, alla luce del fascicolo sottoposto alla Corte, puramente ipotetica e, in ogni caso, molto più limitata rispetto all’applicazione cumulativa e generalizzata dei due decreti controversi asserita dalla Commissione nel ricorso.
19      V. sentenze Vodafone Magyarország (punto 46) e TescoGlobal Áruházak (punto 66).
20      V. sentenza del 21 dicembre 2023, Cofidis (C‑340/22, EU:C:2023:1019, punto 42 e giurisprudenza ivi citata).
21      V., in tal senso, sentenza del 20 dicembre 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punto 36).
22      V. sentenza del 26 giugno 2019, Commissione/Grecia (C‑729/17, EU:C:2019:534, punto 102 e giurisprudenza ivi citata).
23      Per quanto riguarda la modifica della legge sulle miniere, l’Ungheria ha inoltre fatto riferimento alla tutela dell’ambiente durante le attività minerarie, in quanto tale tutela può essere garantita mediante un’estrazione continua.
24      A tale proposito, la Commissione richiama inoltre l’attenzione su un’intervista alla stampa del Ministro ungherese dell’Economia nazionale durante la quale egli avrebbe spiegato che l’obiettivo del governo era, in sostanza, fare in modo che i settori strategici fossero maggiormente in mani ungheresi, il che costituirebbe una prova del fatto che detto governo perseguiva in realtà obiettivi economici e cercava di riservare un trattamento meno favorevole alle imprese straniere.
25      V. sentenza Xella Magyarország (punti da 67 a 69).
26      Ad esempio, le importazioni di cemento sarebbero passate dal 40% al 60% tra il 2021 e il 2023, mentre le importazioni di sabbia e di ghiaia non sarebbero invece evolute in maniera significativa.
27      A tale proposito, l’Ungheria menziona le conclusioni dell’avvocata generale Ćapeta nella causa Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:267, paragrafo 82).
28      V. sentenza del 19 dicembre 2019, Brussels Securities (C‑389/18, EU:C:2019:1132, punto 48 e giurisprudenza ivi citata).
29      V. sentenza Xella Magyarország (punto 60 e giurisprudenza ivi citata).
30      V., in tal senso, sentenze del 25 luglio 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C‑288/89, EU:C:1991:323, punto 11 e giurisprudenza ivi citata), del 14 novembre 1995, Svensson e Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379, punto 15), e del 29 aprile 1999, Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212, punto 16 e giurisprudenza ivi citata).
31      V. sentenze dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punto 64 e giurisprudenza ivi citata), e del 22 giugno 2016, Mennens (C‑225/15, EU:C:2016:472, punto 44).
32      V., ad esempio, sentenze del 6 marzo 2018, SEGRO e Horváth (C‑52/16 e C‑113/16, EU:C:2018:157, punto 85 e giurisprudenza ivi citata), del 14 febbraio 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, punto 72 e giurisprudenza ivi citata), e del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza delle associazioni) (C‑78/18, EU:C:2020:476; in prosieguo: la «sentenza Trasparenza delle associazioni», punto 77 e giurisprudenza ivi citata).
33      V., in tal senso, sentenza del 23 dicembre 2015, Scotch Whisky Association e a. (C‑333/14, EU:C:2015:845, punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
34      V. sentenza Xella Magyarország (punti 23 e 64 e giurisprudenza ivi citata), nel cui ambito l’Ungheria ha parimenti fatto riferimento alle ripercussioni negative della pandemia di COVID‑19 sull’economia nazionale.
35      V. sentenza Xella Magyarország (punti da 63 a 66 e giurisprudenza ivi citata). V., altresì, sentenza del 26 settembre 2018, Van Gennip e a. (C‑137/17, EU:C:2018:771, punto 56 e giurisprudenza ivi citata).
36      V. sentenza Xella Magyarország (punti 67 e 68).
37      V. sentenza Xella Magyarország (punto 69 e giurisprudenza ivi citata).
38      V. sentenza del 6 ottobre 2020, Commissione/Ungheria (Istruzione superiore) (C‑66/18, EU:C:2020:792, punti 178 e 179 e giurisprudenza ivi citata).
39      V., in tal senso, sentenza Trasparenza delle associazioni (punto 77 e giurisprudenza ivi citata).
40      V., in tal senso, sentenza Trasparenza delle associazioni (punto 91 e giurisprudenza ivi citata).
41      La guida esplicativa alla procedura d’informazione nel settore delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione (pag. 16) è consultabile sul sito della Commissione al seguente indirizzo: https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/it/the-20151535-and-you/being-informed/guidances/vademecum.
42      V. sentenza dell’8 ottobre 2020, Admiral Sportwetten e a. (C‑711/19; in prosieguo: la «sentenza Admiral Sportwetten», EU:C:2020:812, punto 38).
43      Le altre categorie di regole tecniche sono le seguenti: i) una «specificazione tecnica», ii) una «regola relativa ai servizi» e iii) le «disposizioni legislative, regolamentari o amministrative degli Stati membri che vietano la fabbricazione, l’importazione, la commercializzazione o l’utilizzo di un prodotto». V. sentenze del 28 maggio 2020, ECOWIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, punto 32), e del 13 marzo 2025, Unigames (C‑120/24, EU:C:2025:174, punto 31).
44      V., a tale proposito, sentenze del 26 settembre 2018, Van Gennip e a. (C‑137/17, EU:C:2018:771, punti da 39 a 41 e giurisprudenza ivi citata) e del 24 novembre 2022, Belplant (C‑658/21, EU:C:2022:925, punti da 37 a 39 e giurisprudenza ivi citata).
45      Inoltre, dai considerando 3 e 9 di tale direttiva risulta che essa mira, in particolare, a garantire la massima trasparenza delle iniziative nazionali intese a introdurre regolamenti tecnici. A questo proposito, il considerando 7 di detta direttiva aggiunge che essa ha lo scopo di permettere un migliore sfruttamento da parte degli operatori economici dei vantaggi inerenti al mercato interno, assicurando un maggiore livello di informazione attraverso la pubblicazione regolare delle regolamentazioni tecniche progettate dagli Stati membri e la possibilità per detti operatori di far conoscere le loro valutazioni in merito all’impatto di queste regolamentazioni. V., in tal senso, sentenze del 4 febbraio 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punto 82); del 9 marzo 2023, Vapo Atlantic (C‑604/21, EU:C:2023:175 punto 41), e del 21 dicembre 2023, Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, punto 43 e giurisprudenza ivi citata). V., altresì, considerando 4 della direttiva 2015/1535.
46      V. sentenze del 6 ottobre 2021, Commissione/Italia (Sistema di raccolta e trattamento delle acque reflue urbane) (C‑668/19, EU:C:2021:815, punto 27 e giurisprudenza ivi citata), e del 29 luglio 2024, Commissione/Portogallo (Ingegneri civili) (C‑768/22, EU:C:2024:643, punto 79 e giurisprudenza ivi citata).
47      V. sentenza del 19 novembre 2024, Commissione/Polonia (Eleggibilità e qualità di membro di un partito politico) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punti 61 e 62).
48      V. guida esplicativa, pag. 16.
49      V. sentenza del 19 luglio 2012, Fortuna e a. (C 213/11, C 214/11 e C 217/11, EU:C:2012:495, punto 35).