62023CJ0514_RES
Predmet C-514/23
Tiberis Holding Srl
protiv
Ministero dello Sviluppo Economico
i
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA
i
Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato)
Presuda Suda (četvrto vijeće) od 1. kolovoza 2025.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Promicanje uporabe energije iz obnovljivih izvora – Direktiva 2009/28/EZ – Članak 3. – Direktiva (EU) 2018/2001 – Članak 4. – Nacionalne mjere za poticanje proizvodnje energije iz obnovljivih izvora – Program potpore – Državne potpore – Članak 108. UFEU-a – Isključiva nadležnost Europske komisije za odlučivanje o spojivosti mjera potpore s unutarnjim tržištem – Komisijina odluka kojom se utvrđuje spojivost takvog programa potpora s unutarnjim tržištem – Tužba koju je korisnik potpore na temelju tog programa podnio nacionalnom sudu osporavajući pravilo navedenog programa koje je neodvojivo povezano s njegovim funkcioniranjem – Nedopuštenost, u okviru te tužbe, zahtjeva za prethodnu odluku koji se odnosi na tumačenje tih odredbi tih direktiva”
Prethodna pitanja – Dopuštenost – Nužnost dostavljanja Sudu zadovoljavajućih objašnjenja o činjeničnom i pravnom kontekstu – Navođenje razloga koji opravdavaju nužnost odgovora na prethodna pitanja
(čl. 267. UFEU-a; Statut Suda, čl. 23.; Poslovnik Suda, čl. 94.)
(t. 30., 31.)
Prethodna pitanja – Dopuštenost – Granice – Pitanja kojima se nastoji provjeriti usklađenost mehanizma poticaja za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora s člankom 3. Direktive 2009/28 i člankom 4. Direktive 2018/2001 – Mehanizam neodvojivo povezan s funkcioniranjem programa potpora koji je odlukom Komisije proglašen spojivim s unutarnjim tržištem – Isključiva nadležnost Komisije za odlučivanje o spojivosti navedenog programa potpora s unutarnjim tržištem – Nenadležnost suda koji je uputio zahtjev za ocjenu usklađenosti predmetnog mehanizma s navedenim odredbama – Nepostojanje nužnosti zatraženog tumačenja za rješenje glavnog postupka – Nedopuštenost
(čl. 107. st. 3. t. (c), čl. 108. st. 3. i čl. 267. UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 1. t. (b), podt. ii. i čl. 1. t. (c); Direktiva 2009/28 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 3. i Direktiva 2018/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4.)
(t. 33.-63.)
Kratak prikaz
Sud proglašava nedopuštenim zahtjev za prethodnu odluku koji je Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) uputio radi tumačenja odredbi Direktive 2009/282 (
1
) i Direktive 2018/2001 (
2
) jer zatraženo pojašnjenje nije relevantno za rješavanje spora u glavnom postupku. Naime, cilj potonjeg je osporavanje načina provedbe programa državnih potpora koje je neodvojivo povezano s funkcioniranjem tog programa, dok je spojivost navedenog programa s unutarnjim tržištem utvrđena odlukom Komisije. Međutim, sud koji je uputio zahtjev ne može ocjenjivati navedenu spojivost s obzirom na odredbe direktiva na koje se odnosi postavljeno pitanje, osim ako zadire u isključivu nadležnost Komisije za ocjenu spojivosti programa potpora s unutarnjim tržištem.
Odlukom od 28. travnja 2016. (
3
) Komisija je na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a proglasila spojivim s unutarnjim tržištem program potpore koji je prijavila Talijanska Republika i koji ima za cilj promicanje proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora energije koji nisu fotonaponska energija.
Nakon donošenja te odluke Ministero dello Sviluppo economico (Ministarstvo gospodarskog razvoja, Italija) donio je odluku od 23. lipnja 2016. (
4
) kojom je uspostavljen program poticaja za proizvodnju električne energije podvrgnut različitim postupcima za pristup, osobito upisu u odgovarajući registar, koji se određuje ovisno o izvoru energije i vrsti postrojenja, te sudjelovanje u postupcima reverzne dražbe.
U tom smislu, proizvođači koji prodaju energiju na slobodnom tržištu i proizvođači koji ostvaruju poticaje na temelju upisa u registar dužni su Gestoreu dei servizi energetici (GSE) SpA vratiti razliku između tržišne cijene i poticajne tarife koju jamči GSE kada je prva viša od druge (u daljnjem tekstu: mehanizam negativnog poticaja). Taj se mehanizam ne primjenjuje na proizvođače koji ispunjavaju uvjete za poticaj sudjelovanjem u dražbenom postupku.
Društvo Tiberis Holding Srl (u daljnjem tekstu: Tiberis) upravlja hidroelektranom na rijeci Tiber. GSE je u rujnu 2017. prihvatio njegov zahtjev za korištenje prethodno navedenim programom poticaja na temelju njegova upisa u registar. Od 2017. do 2021. Tiberis je u okviru tog programa primio ukupno 4044340,75 eura potpore. Međutim, GSE je 2022. zatražio povrat dijela primljenih potpora u visini od 1224210,86 eura.
Tiberis je pred Tribunaleom amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) osporavao te zahtjeve za povrat, kao i ugovorne odredbe i propise na kojima su se oni temeljili, pozivajući se na povredu članka 3. Direktive 2009/28 i članka 4. Direktive 2018/2001. Ta je tužba odbijena kao neosnovana. Društvo Tiberis zatim je protiv te presude podnijelo žalbu Državnom vijeću, sudu koji je uputio zahtjev, pozivajući se na iste razloge.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da se Odlukom od 23. lipnja 2016., u dijelu u kojem se njome predviđa mehanizam negativnog poticaja, ne poštuju kumulativni kriteriji utvrđeni člankom 3. Direktive 2009/28 i člankom 4. Direktive 2018/2001 kako bi poticaji bili zakoniti. U tim okolnostima on pita Sud protivi li se tim odredbama nacionalni propis kojim se predviđa takav mehanizam, koji se primjenjuje samo na proizvođače koji su korisnici poticaja zbog svojeg upisa u odgovarajući registar, ali se ne primjenjuje na one koji ostvaruju poticaj sudjelovanjem u dražbenom postupku.
Ocjena Suda
Sud najprije ističe da je u načelu dužan odlučiti o prethodnim pitanjima koja se odnose na tumačenje prava Europske unije, ali da je na njemu da ispita okolnosti u kojima mu je nacionalni sud uputio zahtjev, kako bi provjerio svoju nadležnost odnosno dopuštenost zahtjeva koji mu je podnesen.
U ovom slučaju tužbom u glavnom postupku nastoji se osporiti zakonitost, s obzirom na članak 3. Direktive 2009/28 i članak 4. Direktive 2018/2001, mehanizma negativnog poticaja predviđenog Uredbom od 23. lipnja 2016., koji predstavlja način provedbe programa promicanja električne energije iz obnovljivih izvora koji nisu fotonaponska energija, uspostavljenog tom uredbom. Međutim, taj program čini program državnih potpora o kojima su talijanska tijela obavijestila Komisiju i koji je Komisija svojom Odlukom SA.43756 proglasila spojivim s unutarnjim tržištem.
Slijedom toga, Sud smatra da treba provjeriti može li nacionalni sud kojem korisnik navedenog programa podnese takvu tužbu ocijeniti taj program s obzirom na odredbe članka 3. Direktive 2009/28 i članka 4. Direktive 2018/2001.
U tom pogledu podsjeća da u sustavu nadzora državnih potpora uspostavljenom UFEU-om nacionalni sudovi i Komisija imaju komplementarne, ali različite uloge. Konkretno, navedeni sudovi do konačne odluke Komisije paze na zaštitu prava pojedinaca u slučaju eventualnog kršenja od strane državnih vlasti zabrane provođenja mjera potpore prije okončanja postupka prethodnog nadzora iz članka 108. stavka 3. UFEU-a od strane Komisije. Suprotno tomu, oni nisu nadležni za odlučivanje o spojivosti mjera potpora ili programa državnih potpora s unutarnjim tržištem jer je ta ocjena u isključivoj nadležnosti Komisije, koja djeluje pod nadzorom sudova Unije.
Osim toga, napominje da postupak prethodnog nadzora predviđen člankom 108. UFEU-a nikada ne smije dovesti do rezultata protivnog posebnim odredbama UFEU-a. Tako državna potpora kojom se, kao takvom ili nekim od njezinih uvjeta, krše odredbe ili opća načela prava Unije ne može biti proglašena spojivom s unutarnjim tržištem.
Naime, kada su pravila o potpori ili programu potpora u tolikoj mjeri neodvojivo povezana s predmetom potpore ili programa potpora, ili njihovim funkcioniranjem, da ih nije moguće ocjenjivati odvojeno, njihov učinak na spojivost ili nespojivost potpore odnosno programa potpore u cijelosti nužno treba ocjenjivati na temelju postupka predviđenog u članku 108. UFEU-a. Ocjena takvih pravila stoga nije u nadležnosti nacionalnih sudova.
Sud također podsjeća na to da primjena pravila Unije u području državnih potpora počiva na obvezi lojalne suradnje između nacionalnih sudova, s jedne strane, i Komisije i sudova Unije, s druge strane, u okviru koje svatko djeluje sukladno ulozi koja mu je dodijeljena UFEU-om. Stoga se nacionalni sudovi osobito moraju suzdržati od donošenja odluka koje su protivne odluci koju je Komisija donijela na temelju svoje isključive nadležnosti o spojivosti državne potpore s unutarnjim tržištem.
U ovom slučaju mehanizam negativnog poticaja o kojem je riječ u glavnom postupku in fine određuje iznos potpore koji se pojedinačno dodjeljuje gospodarskim subjektima koji se koriste predmetnim programom potpora na temelju svojeg upisa u registar. Stoga je Komisija na temelju tog mehanizma mogla zaključiti da, upravo za projekte koji će biti upisani u registar, taj program potpora ispunjava uvjet razmjernosti. Prema tome, taj mehanizam predstavlja način neodvojivo povezan s funkcioniranjem programa potpora iz Odluke SA.43756 i ne može se ocjenjivati odvojeno od njega.
Iz toga slijedi da bi nacionalni sud, kad bi mogao odlučiti o zakonitosti tog negativnog mehanizma poticaja s obzirom na članak 3. Direktive 2009/28, svojom ocjenom mogao zamijeniti ocjenu Komisije iz Odluke SA.43756. Stoga je predmetni sud zadirao u isključivu nadležnost te institucije u pogledu ocjene spojivosti državnih potpora s unutarnjim tržištem i povrijedio svoju obvezu lojalne suradnje.
Osim toga, Komisija nije mogla predmetni program potpora proglasiti spojivim s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a, a da se prije toga nije uvjerila da taj program potpora ne povređuje, osim toga, druge odredbe ili relevantna opća načela prava Unije.
To što se u Odluci SA.43756 ne spominje izričito Direktiva 2009/28, osobito njezin članak 3., na koji se odnosi postavljeno pitanje, u tom pogledu nije relevantno, s obzirom na to da je Komisija nužno uzela u obzir navedenu direktivu prilikom ocjenjivanja spojivosti predmetnog programa potpore s unutarnjim tržištem.
Naime, prijavljeni program, koji odgovara onomu o kojem je riječ u glavnom postupku, ocijenjen je osobito s obzirom na Smjernice o državnim potporama za zaštitu okoliša i energiju za razdoblje 2014. – 2020 (
5
). Međutim, u tim se smjernicama, na koje upućuje Odluka SA.43756, podsjeća na to da je Unija postavila ambiciozne ciljeve u pogledu klimatskih promjena i energetske održivosti, da nekoliko zakonodavnih akata Unije, kao što je Direktiva 2009/28, već podržava ostvarivanje tih ciljeva i da državne potpore mogu biti prikladan instrument koji doprinosi ostvarenju ciljeva Unije.
Što se tiče ocjene usklađenosti mehanizma negativnog poticaja s člankom 4. Direktive 2018/2001, Sud utvrđuje da je točno da je ta direktiva donesena nakon Odluke SA.43756, tako da se ne može smatrati da je Komisija u toj odluci taj mehanizam nužno ocijenila na način da se uvjerila da se njime ne povređuje nijedna od tih odredbi.
Međutim, budući da je program potpora uspostavljen Uredbom od 23. lipnja 2016. Komisija odobrila navedenom odlukom, on je obuhvaćen pojmom „postojeća potpora” u smislu članka 1. točke (b) podtočke ii. Uredbe 2015/1589 (
6
).
Međutim, člankom 108. stavkom 1. UFEU-a Komisiji se daje ovlast da u suradnji s državama članicama neprestano nadzire sve sustave potpora koji postoje u tim državama. Taj nadzor može navesti Komisiju da predmetnoj državi članici predloži odgovarajuće mjere koje su potrebne za postupni razvoj ili funkcioniranje unutarnjeg tržišta i, u slučaju potrebe, da odluči ukinuti ili izmijeniti potporu koju smatra nespojivom s unutarnjim tržištem. U okviru tog ispitivanja, pravna se situacija ne mijenja sve dok dotična država članica eventualno ne prihvati prijedloge odgovarajućih mjera ili dok Komisija ne donese konačnu odluku.
Slijedom toga je ocjena spojivosti postojećeg programa potpora, poput onog o kojem je riječ u ovom postupku, s unutarnjim tržištem i dalje u isključivoj nadležnosti Komisije koja djeluje pod nadzorom sudova Unije.
Osim toga, svaka izmjena mehanizma negativnog poticaja o kojem je riječ u glavnom postupku mogla bi, zbog eventualnog povećanja intenziteta potpore koje bi iz toga moglo proizići, utjecati na ocjenu spojivosti predmetnog programa potpore s unutarnjim tržištem. Naime, u slučaju nepostojanja navedenog mehanizma, koji je neodvojivo povezan s funkcioniranjem tog programa, moguće je da bi Komisija smatrala da navedeni program potpora nije razmjeran niti stoga spojiv s unutarnjim tržištem. Stoga je riječ o izmjeni postojeće potpore koja predstavlja „novu potporu” u smislu članka 1. točke (c) Uredbe 2015/1589 i koja podliježe obvezi prijave iz članka 108. stavka 3. UFEU-a i čija je ocjena spojivosti s unutarnjim tržištem u isključivoj nadležnosti Komisije.
To vrijedi i za slučaj da se izmjena tog mehanizma ne provede erga omnes, nego samo u korist određenog korisnika, kao što je Tiberis, s obzirom na to da bi se program potpora koji bi se provodio na pojedinačnoj razini, a koji ne bi odgovarao programu potpora koji je bio prijavljen Komisiji i koji je ona odobrila, također mogao smatrati „novom potporom”. Međutim, uspostavljanje državne potpore kao takvo ne može proizići iz sudske odluke, nego sadržava ocjenu o primjerenosti koja nije svojstvena sudačkoj dužnosti.
S obzirom na ta razmatranja, Sud zaključuje da se pravu Unije protivi to da sud koji je uputio zahtjev ocjenjuje usklađenost negativnog mehanizma poticaja o kojem je riječ s odredbama članka 3. Direktive 2009/28 ili članka 4. Direktive 2018/2001. Budući da zatraženo tumačenje nije relevantno za rješavanje spora u glavnom postupku, Sud je zahtjev za prethodnu odluku proglasio nedopuštenim.
(
1
)	2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ (SL 2009., L 140, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 11., str. 39.)
(
2
)	Direktiva (EU) 2018/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora (SL 2018., L 328, str. 82. te ispravci SL 2020., L 311, str. 11., SL 2022., L 41., str. 37. i SL 2023./90078, L)
(
3
)	Odluka C(2016) 2726 final od 28. travnja 2016. o državnoj potpori SA.43756 (2015/N) – Italija, Potpora za električnu energiju proizvedenu iz obnovljivih izvora u Italiji (u daljnjem tekstu: Odluka SA.43756)
(
4
)	Decreto del Ministero dello Sviluppo economico Incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico (Uredba Ministarstva gospodarskog razvoja o poticanju električne energije iz obnovljivih izvora koji nisu fotonaponska energija) od 23. lipnja 2016. (GURI br. 150 od 29. lipnja 2016., str. 8.) (u daljnjem tekstu: Uredba od 23. lipnja 2016.).
(
5
)	Komunikacija Komisije – Smjernice o državnim potporama za zaštitu okoliša i energiju za razdoblje 2014. – 2020. (SL 2014., C 200, str. 1.)
(
6
)	Uredba Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (SL 2015., L 248, str. 9. i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.)