Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NICHOLAS EMILIOU
23 päivänä huhtikuuta 2026 (1)
Asia C‑414/25 [Sedrata](i)
Ministero dell’Interno ja
Questura di Roma
vastaan
S.H. ja
A. H.,
jossa asian käsittelyyn osallistuu
Procuratore generale della Repubblica presso la Corte Suprema di Cassazione
(Ennakkoratkaisupyyntö – Corte suprema di cassazione (ylin tuomioistuin, Italia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Direktiivi 2008/115/EY – Direktiivi 2013/32/EU – Palauttamismenettelyt – Kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkiminen – Jäsenvaltion ja kolmannen valtion kahdenvälinen sopimus – Kolmansissa maissa sijaitsevat säilöönottoyksiköt
I       Johdanto
1.        Italian hallitus teki vuonna 2023 Albanian hallituksen kanssa kahdenvälisen sopimuksen, jolla lähinnä annetaan Italian viranomaisille lupa käyttää tiettyjä Albanian alueella sijaitsevia yksikköjä, joissa raja- tai palauttamismenettelyjen kohteena olevia kolmansien maiden kansalaisia voidaan pitää säilössä näiden menettelyjen päätökseen saattamiseen tarvittavan ajan. Kyseisen sopimuksen mukaan nämä yksiköt kuuluvat Italian lainkäyttövaltaan, ja asianomaisiin kolmansien maiden kansalaisiin sovelletaan edelleen asiaankuuluvaa kansallista ja unionin lainsäädäntöä.
2.        Ennakkoratkaisua pyytänyt Corte suprema di cassazione (ylin tuomioistuin, Italia) pyrkii kysymyksillään selvittämään lähinnä, ovatko Italian säännökset, joilla kyseinen sopimus pannaan täytäntöön, sopusoinnussa direktiivin 2008/115/EY (jäljempänä palauttamisdirektiivi)(2) ja direktiivin 2013/32/EU (ns. turvapaikkamenettelydirektiivi)(3) säännösten kanssa.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
1.     Direktiivi 2008/115
3.        Direktiivin 2008/115 3 artiklan 3 alakohdassa palauttaminen määritellään siten, että sillä tarkoitetaan ”prosessia, jonka aikana kolmannen maan kansalainen palaa joko vapaaehtoisesti paluuvelvoitetta noudattaen tai pakotettuna
– alkuperämaahan, tai
– kauttakulkumaahan yhteisön tai kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai muiden järjestelyjen mukaisesti, tai
– muuhun kolmanteen maahan, johon kyseinen kolmannen maan kansalainen päättää vapaaehtoisesti palata ja johon hänet hyväksytään”.
4.        Direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2–5 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista.”
5.        Direktiivin 2008/115 8 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet pannakseen täytäntöön palauttamispäätöksen, jos vapaaehtoista poistumista varten ei ole myönnetty aikaa – – tai jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu – – myönnetyn ajan kuluessa.”
6.        Direktiivin 2008/115 15 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltiot voivat ottaa säilöön palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai henkilön poistamiseksi maasta vain, jos muita riittäviä mutta lievempiä keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti tietyssä tapauksessa – –.
Säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytaikainen ja sitä saa jatkaa vain niin kauan kuin asianmukaisella ripeydellä hoidettavat maastapoistamisjärjestelyt ovat kesken.
2.      – –
Asianomainen kolmannen maan kansalainen on vapautettava välittömästi, jos säilöönotto ei ole laillinen.
– –
4.      Kun käy ilmi, että kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei enää ole oikeudellisten tai muiden näkökohtien vuoksi tai että 1 kohdassa säädetyt edellytykset eivät enää ole olemassa, säilöönotto ei ole enää perusteltua ja asianmukainen henkilö on vapautettava välittömästi.
– –”
7.        Direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Säilöönotto tapahtuu yleensä erityisissä säilöönottolaitoksissa. Jos jäsenvaltio ei voi järjestää säilöönotetun henkilön majoitusta erityisessä säilöönottolaitoksessa, vaan joutuu turvautumaan vankilamajoitukseen, säilöönotetut kolmannen maan kansalaiset on pidettävä erillään vangeista.”
2.     Direktiivi 2013/32
8.        Direktiivin 2013/32 2 artiklan, joka sisältää määritelmät, p alakohdan mukaan ”’jäämisellä jäsenvaltioon’ [tarkoitetaan] jäämistä sen jäsenvaltion alueelle, myös rajalle tai kauttakulkualueelle, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on tehty tai jossa sitä tutkitaan”.
9.        Direktiivin 2013/32 3 artiklan 1 kohdassa, joka koskee direktiivin soveltamisalaa, säädetään seuraavaa:
”1.      Tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden alueella, myös niiden rajoilla, aluevesillä tai kauttakulkualueilla tehtyihin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin ja kansainvälisen suojelun poistamiseen.”
10.      Direktiivin 2013/32 9 artiklan, joka koskee oikeutta jäädä jäsenvaltioon hakemuksen tutkinnan ajaksi, 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Hakijoiden on annettava jäädä jäsenvaltioon yksinomaan menettelyä varten, kunnes määrittävä viranomainen on tehnyt päätöksensä III luvussa säädettyjen ensimmäiseen päätökseen liittyvien menettelyjen mukaisesti. Tämä oikeus jäädä alueelle ei oikeuta oleskelulupaan.”
B       Kansainvälinen ja kansallinen oikeus
11.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa ennakkoratkaisupyynnössään ensisijaisesti(4) i) Roomassa 6.11.2023 allekirjoitettuun maahanmuuttoasioita koskevan yhteistyön vahvistamisesta Italian tasavallan hallituksen ja Albanian tasavallan hallituksen välillä tehtyyn pöytäkirjaan (Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, jäljempänä pöytäkirja) sekä ii) kansalliseen lakiin, jolla pöytäkirja pantiin täytäntöön (jäljempänä laki nro 14), sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna.(5)
1.     Pöytäkirja
12.      Pöytäkirjan 2 artiklan mukaan sen tarkoituksena on ”lujittaa osapuolten kahdenvälistä yhteistyötä kolmansista maista tulevien muuttovirtojen hallinnassa kansainvälisen ja unionin oikeuden mukaisesti”.
13.      Pöytäkirjan 4 artiklassa määrätään Italian tasavallan oikeudesta saada käyttöönsä tiettyjä Albanian alueita (jotka pöytäkirjan 1 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti luetellaan pöytäkirjan liitteessä 1) maahanmuuttajien hallinnollista säilöönottoa ja säilössäpitämistä varten tarkoitettujen yksikköjen rakentamiseksi. Pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohdan mukaan Italian tasavallan on hallinnoitava kyseisiä yksikköjä kansallisten ja unionin säännösten mukaisesti. Pöytäkirjan 4 artiklan 3 kohdassa määrätään ensinnäkin, että tällaisiin yksikköihin otettujen siirtolaisten tulo Albaniaan ja oleskelu siellä sallitaan ”ainoastaan Italian ja unionin lainsäädännön mukaisten raja- tai palauttamismenettelyjen toteuttamiseksi ja vain siksi ajaksi kuin se on menettelyjen kannalta ehdottomasti tarpeen”, ja toiseksi, että ”jos oikeus jäädä yksikköihin jostain syystä lakkaa, Italian on siirrettävä siirtolaiset välittömästi pois Albanian alueelta”. Pöytäkirjan 4 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaan siirtolaiset voivat saapua Albanian aluevesille ja Albanian alueelle yksinomaan Italian viranomaisten kulkuneuvoilla, ja Albanian viranomaiset antavat tähän luvan ainoastaan raja- ja palauttamismenettelyjen toteuttamista varten ja vain siksi ajaksi kuin se on menettelyjen kannalta ehdottomasti tarpeen.
14.      Pöytäkirjan 6 artiklan 5 ja 6 kohdassa Italia velvoitetaan toteuttamaan ”tarvittavat toimenpiteet, joilla varmistetaan siirtolaisten pysyminen alueilla ja estetään heidän luvaton poistumisensa Albanian tasavallan alueelle” ja, jos tällainen poistuminen tapahtuu, myöntämään Albanian viranomaisille valtuudet palauttaa siirtolaiset keskuksiin.
15.      Pöytäkirjan 9 artiklan 1 kohdan mukaan siirtolaisten oleskeluaika Albanian alueella ei saa ylittää voimassa olevassa Italian lainsäädännössä sallittua säilöönoton enimmäisaikaa. Pöytäkirjan 9 artiklan 2 kohdassa määrätään, että ”sopimuspuolet mahdollistavat asianajajien, heidän avustajiensa sekä kansainvälisten järjestöjen ja Euroopan unionin virastojen, jotka tarjoavat neuvontaa ja tukea kansainvälistä suojelua hakeville, pääsyn tässä pöytäkirjassa mainittuihin yksikköihin asiassa sovellettavassa Italian, unionin ja Albanian lainsäädännössä säädetyin rajoituksin”.
2.     Laki nro 14
16.      Lain nro 14 3 §:n 3 momentissa pöytäkirjan 1 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetut alueet rinnastetaan muissa Italian säädöksissä määriteltyihin raja- tai kauttakulkualueisiin. Kyseisen lain 3 §:n 4 momentissa Italian alueella sijaitsevan yksikön ja pöytäkirjassa mainitun yksikön väliset siirrot rinnastetaan kahden Italian alueella sijaitsevan yksikön välisiin siirtoihin.
17.      Lain nro 14 4 §:ssä säädetään, että Albanian alueella sijaitseviin yksikköihin siirrettyihin siirtolaisiin sovelletaan ”soveltuvin osin” Italian maahanmuuttolainsäädäntöä sekä ”ulkomaalaisten maahanpääsyä ja maassa oleskelua koskevista vaatimuksista ja menettelyistä annettua Italian ja unionin lainsäädäntöä”.
III  Tosiseikat, menettely ja ennakkoratkaisukysymykset
18.      Pääasian taustalla ovat Prefetto di Anconan (Anconan prefekti, Italia) ja Prefetto di Firenzen (Firenzen prefekti, Italia) tekemät kaksi päätöstä, joilla kaksi Italiassa laittomasti oleskellutta kolmannen maan kansalaista määrättiin poistettavaksi maasta.
19.      Koska maastapoistamista ei voitu toteuttaa kummassakaan tapauksessa, toimivaltainen Questore (poliisipäällikkö) määräsi, että kyseiset henkilöt otetaan säilöön Barin (Italia) palautusyksikköön. Giudice di pace di Bari (Barin rauhantuomari, Italia) vahvisti kyseiset säilöönottomääräykset.
20.      Ministero dell’Interno (sisäministeriö, Italia) päätti myöhemmin siirtää asianomaiset henkilöt pöytäkirjan mukaisesti perustettuun Albanian alueella sijaitsevaan Gjadërin palautusyksikköön. Saavuttuaan kyseiseen yksikköön molemmat henkilöt tekivät kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen Italian viranomaisille. Kummassakin tapauksessa Questore di Roma (Rooman poliisipäällikkö, Italia) määräsi asianomaisten henkilöiden säilöönoton jatkamisesta samassa yksikössä.
21.      Corte di Appello di Roma (Rooman ylioikeus, Italia) kieltäytyi 24.4.2025 antamissaan kahdessa tuomiossa vahvistamasta Rooman poliisipäällikön määräyksiä ja katsoi, että kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö on ristiriidassa unionin lainsäädännön kanssa.
22.      Koska Ministero dell’Interno oli eri mieltä tästä arvioinnista, se teki näistä tuomioista oikeudellisia kysymyksiä koskevan valituksen Corte suprema di cassazioneen (ylin tuomioistuin, Italia). Kyseinen tuomioistuin yhdisti nämä kaksi asiaa, ja koska se oli epävarma asian kannalta merkityksellisten unionin oikeuden säännösten oikeasta tulkinnasta, se päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Ovatko [direktiivi 2008/115] sekä erityisesti sen 3, 6, 8, 15 ja 16 artikla esteenä sellaisen kansallisen säännöksen – – soveltamiselle, jonka mukaan [pöytäkirjan] 1 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetuille alueille voidaan viedä – – vahvistettujen tai jatkettujen säilöönottomääräysten kohteena olevia henkilöitä ilman minkäänlaisia ennalta määrättyjä tai yksilöitävissä olevia näkymiä palauttamisesta?
2)      Jos edelliseen kysymykseen vastataan kieltävästi, onko [direktiivin 2013/32] 9 artiklan 1 kohta esteenä sellaisen kansallisen lain – – soveltamiselle, jonka mukaan [pöytäkirjan] 1 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetuille alueille voidaan viedä säilöön maastapoistamismääräyksen kohteena oleva maahantulija sen perusteella, että havaitaan, että hakemusta, jonka hän saavuttuaan yhdelle edellä mainituista alueista teki kansainvälisen suojelun saamiseksi, on käytetty välineenä muiden tavoitteiden saavuttamiseen?”
23.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on myös pyytänyt, että asiassa noudatetaan unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua kiireellistä ennakkoratkaisumenettelyä. Sen jälkeen, kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin oli vastannut selvennyspyyntöön, jossa se ilmoitti, etteivät kyseessä olevat henkilöt olleet enää säilöönotettuina, unionin tuomioistuin päätti, ettei kiireellistä menettelyä ollut tarpeen myöntää. Asian käsittelylle annettiin kuitenkin etusija työjärjestyksen 53 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
24.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Alankomaiden, Italian ja Puolan hallitukset sekä Euroopan komissio. Nämä osapuolet, lukuun ottamatta Puolan hallitusta, esittivät lausumia myös 24.3.2026 pidetyssä istunnossa.
IV     Asian tarkastelu
25.      Käsittelen tässä ratkaisuehdotuksessa ensin Italian hallituksen esittämää ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamista koskevaa väitettä (A). Seuraavaksi esitän joitakin alustavia huomautuksia, jotka koskevat ensinnäkin direktiivien 2008/115 ja 2013/32 sovellettavuutta pääasiassa (B) ja toiseksi käsitystäni pääasiassa kyseessä olevasta kansallisesta lainsäädännöstä (C). Sen jälkeen käsittelen molempia ennakkoratkaisukysymyksiä (D ja E).
A       Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
26.      Italian hallitus väittää aluksi, että ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta. Sen mielestä siinä ei selitetä riittävän selvästi, miksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin epäilee kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa.
27.      Tämä väite voidaan mielestäni hylätä helposti. Ennakkoratkaisupyynnössä esitetään riittävän selvästi syyt, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on pyytänyt ohjeita direktiivien 2008/15 ja 2013/32 tiettyjen säännösten tulkinnasta sekä niiden suhteesta pääasiassa sovellettavaan kansalliseen lainsäädäntöön.
28.      Näin ollen on selvää, mitkä oikeudelliset kysymykset ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on ratkaistava, jotta se voi antaa tuomion, ja miksi se pitää unionin tuomioistuimen ohjeita tässä yhteydessä hyödyllisinä. On aiheellista panna merkille, ettei Italian hallituksella tai muilla huomautuksia esittäneillä osapuolilla ollut vaikeuksia käsitellä ennakkoratkaisupyynnössä esitettyjä aineellisia kysymyksiä.
B       Alustavat huomautukset (I): direktiivien 2008/115 ja 2013/32 sovellettavuus
29.      Tarkastelen seuraavaksi näitä seikkoja. Ennen sitä on kuitenkin aiheellista esittää joitakin alustavia huomautuksia kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön ja ennakkoratkaisupyynnössä mainittujen unionin säädösten välisestä suhteesta.
30.      Kansallisen lainsäädännön mukaan kyseessä oleviin henkilöihin sovelletaan käsittääkseni unionin lainsäädäntöä, jolla säännellään Albanian tasavallassa sijaitseviin yksikköihin säilöönotettuihin henkilöihin sovellettavia menettelyjä, direktiivit 2008/115 ja 2013/32 mukaan luettuina.
31.      Pöytäkirjan 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa viitataan tältä osin asiaa koskevaan ”Italian ja unionin lainsäädäntöön”.(6) Lain nro 14 4 §:ssä säädetään lisäksi, että Albanian alueella sijaitseviin yksikköihin siirrettyihin siirtolaisiin sovelletaan ”soveltuvin osin Italian maahanmuuttolainsäädäntöä sekä ulkomaalaisten maahanpääsyä ja maassa oleskelua koskevista vaatimuksista ja menettelyistä annettua Italian ja unionin lainsäädäntöä”.(7)
32.      Kun Italian hallitusta pyydettiin istunnossa selventämään ilmaisun ”soveltuvin osin” merkitystä, se selitti, että sillä on tarkoitus ainoastaan varmistaa, että tiettyjä asiaa koskeviin kansallisiin ja unionin säännöksiin sisältyviä ilmaisuja, jotka eivät välttämättä nimenomaisesti kata pöytäkirjan ja lain nro 14 mukaisia tilanteita, tulkitaan tavalla, jolla taataan kyseessä olevien säännösten(8) sovellettavuus. Kansallisen oikeuden nojalla pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa tilanteissa sovelletaan siten käsittääkseni direktiivejä 2008/115 ja 2013/32 kokonaisuudessaan. Kun Italian hallitukselta kysyttiin suullisessa käsittelyssä, sovellettaisiinko unionin oikeuden ensisijaisuuden periaatetta, jos asianomaisen kansallisen lainsäädännön säännös ja direktiivin 2008/115 tai direktiivin 2013/32 säännös olisivat ristiriidassa keskenään, se vastasi myöntävästi.
33.      On kuitenkin myös selitettävä, miksi kyseisiä direktiivejä voidaan mielestäni soveltaa käsiteltävässä asiassa unionin oikeuden nojalla.
34.      Tässä yhteydessä on tuskin tarpeen muistuttaa, ettei jäsenvaltio voi yksipuolisesti rajoittaa unionin oikeuden henkilöllistä tai aineellista soveltamisalaa eikä soveltaa sen säännöksiä valikoivasti sen mukaan, ovatko ne myöhemmin annetun kansallisen lainsäädännön mukaisia. Tällainen menettely olisi selvästi ristiriidassa unionin oikeuden ensisijaisuuden periaatteen kanssa.
35.      Unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä on todettu direktiivin 2008/115 soveltamisalasta, että se ”määritellään pelkästään viittaamalla tilanteeseen, jossa kolmannen maan kansalainen oleskelee laittomasti, riippumatta tämän tilanteen taustalla olevista syistä tai toimenpiteistä, joita kyseisen kolmannen maan kansalaisen osalta voidaan toteuttaa”.(9) Unionin tuomioistuin on myös täsmentänyt, että kyseisessä direktiivissä ”on säädetty yksityiskohtaisesti menettelystä, jota kunkin jäsenvaltion on sovellettava maassa laittomasti olevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseen, ja vahvistetaan järjestys, jota noudattaen tämän menettelyn eri välivaiheet toimitetaan”.(10)
36.      Käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, että pääasiassa kyseessä olevat henkilöt ”oleskelivat laittomasti” Italian alueella direktiivin 2008/115 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä. Italian viranomaisten oli näin ollen i) tehtävä palauttamispäätös kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti ja ii) noudatettava kyseisen direktiivin 7–11 artiklassa säädetyn menettelyn myöhempiä vaiheita. Kyseiset viranomaiset eivät voineet muuttaa tai lykätä menettelyä tai jättää sitä kokonaan tai osittain soveltamatta(11) pelkästään siirtämällä kyseiset henkilöt Italian alueen ulkopuolella sijaitseviin säilöönottoyksikköihin.
37.      Sama päättely pätee soveltuvin osin direktiiviin 2013/32. Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 18 ja 19 artiklassa taataan lähinnä jokaisen oikeus hakea kansainvälistä suojelua, jos hän pelkää tulevansa vainotuksi tai joutuvansa kärsimään vakavaa haittaa alkuperämaassaan. Tämä oikeus on olemassa riippumatta siitä, miten henkilö on saapunut kyseisen jäsenvaltion alueelle(12) ja onko hänen oleskelunsa laillista.(13) Oikeus turvapaikkaan käsittää – YK:n ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen 14 artiklan 1 kohdassa käytetyn terminologian mukaan – mahdollisuuden hakea suojelua ja, jos asiaankuuluvat edellytykset täyttyvät, nauttia siitä.
38.      Tämä oikeus on unionin keskeisen politiikan olennainen osatekijä. Perussopimusten ja unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli kehittää ”turvapaikka- ja maahanmuuttoasioita sekä ulkorajavalvontaa [koskeva yhteinen politiikka]”, joka on ”olennainen osa Euroopan unionin tavoitetta toteuttaa asteittain vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue”.(14)
39.      Kuten direktiivin 2013/32 johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta ilmenee, kyseinen direktiivi annettiin Eurooppa-neuvoston vuonna 2009 hyväksymän Tukholman ohjelman yhteydessä. Kyseisen ohjelman tavoitteena oli perustaa ”yhteinen suojelun ja solidaarisuuden alue, joka perustuu yhteiseen turvapaikkamenettelyyn ja kansainvälistä suojelua saavien yhdenmukaiseen asemaan, joka perustuu korkeatasoisiin suojeluvaatimuksiin sekä oikeudenmukaisiin ja tehokkaisiin menettelyihin”. Tukholman ohjelmassa katsottiin, että ”kansainvälisen suojelun tarpeessa oleville henkilöille on turvattava pääsy oikeudellisesti varmoihin ja tehokkaisiin turvapaikkamenettelyihin” ja että ”henkilöille olisi tarjottava samantasoinen kohtelu menettelytapojen ja aseman määrittämisen osalta riippumatta siitä, missä jäsenvaltiossa he jättävät kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa. Tavoitteena on, että samanlaiset tapaukset käsitellään samalla tavalla ja että ne tuottavat samanlaiset lopputulokset”.(15)
40.      Tätä taustaa vasten edellä esitettyä direktiiviin 2008/115 liittyvää päättelyä on sovellettava myös direktiiviin 2013/32. Jäsenvaltion viranomaiset eivät voi heikentää turvapaikkamenettelyjä koskevien yhteisten sääntöjen soveltamista siirtämällä Euroopan unioniin saapuneita kolmansien maiden kansalaisia alueensa ulkopuolella sijaitseviin yksikköihin. Jäsenvaltion viranomaiset eivät voi myöskään kohdella tiettyjä kolmansien maiden kansalaisia eri tavalla kuin muita, jotka ovat vastaavassa tilanteessa, sillä ne saattavat tällöin rajoittaa tai heikentää heidän oikeuttaan hakea – ja tarvittaessa saada – kansainvälistä suojelua oikeudenmukaisen ja tehokkaan menettelyn kautta.
41.      Pitää paikkansa, että ensi näkemältä saattaa vaikuttaa siltä, ettei direktiiviä 2013/32 voida soveltaa pääasiaan, koska asianomaiset henkilöt jättivät kansainvälistä suojelua koskevat hakemuksensa vasta sen jälkeen, kun heidät oli siirretty Albanian alueella sijaitsevaan yksikköön. Kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että sitä sovelletaan ”kaikkiin jäsenvaltioiden alueella, myös niiden rajoilla, aluevesillä tai kauttakulkualueilla tehtyihin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin ja kansainvälisen suojelun poistamiseen”.
42.      Direktiivin 2013/32 3 artiklan 1 kohtaa ei kuitenkaan voida mielestäni tulkita suppeasti sananmuodon mukaisesti pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa asianomaiset henkilöt olivat alun perin jäsenvaltion alueella, minkä jälkeen heidät siirrettiin väliaikaisesti kansallisten viranomaisten päätöksellä sen ulkopuolelle. Tällaisessa tilanteessa kansallisten viranomaisten toimi itsessään johtaisi hypoteettisesti siihen, ettei direktiiviä 2013/32 voitaisi soveltaa.(16) Tällainen tulos olisi vastoin direktiivin tavoitetta ”taata tosiasiallinen eli mahdollisimman helppo pääsy kansanvälisen suojelun myöntämistä koskevaan menettelyyn”, kuten unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään korostanut.(17)
43.      Tähän päätelmään ei vaikuta myöskään se, että asianomaiset henkilöt olisivat teoriassa voineet tehdä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ennen siirtoaan. Unionin lainsäädännössä edellytetään, että jäsenvaltiot antavat tietoja ja apua mahdollisille tai todellisille hakijoille tai helpottavat heidän tiedon ja avun saantiaan.(18) Näistä kansainvälisten sääntöjen ja standardien(19) mukaisista säännöksistä käy ilmi, että kansainvälisen suojelun hakijoiden myönnetään olevan usein haavoittuvassa asemassa ja joutuvan käymään läpi monimutkaisia oikeudellisia menettelyjä vieraissa oloissa. Tästä syystä direktiivin 2013/32 10 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot eivät voi hylätä tai jättää tutkimatta kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia ”pelkästään siksi, ettei niitä ole tehty mahdollisimman pian”.
44.      Se, ettei unionin oikeus lähtökohtaisesti estä jäsenvaltioita hoitamasta tiettyjä tehtäviä alueensa ulkopuolella raja- tai palauttamismenettelyjen yhteydessä – mihin palaan jäljempänä –, ei missään tapauksessa tarkoita, ettei niiden tarvitse noudattaa unionin oikeuden mukaisia velvoitteitaan. Kuten korostin ratkaisuehdotuksessani Danané ym., jäsenvaltioilla on tiettyä harkintavaltaa sen määrittämisessä, mitä alueita ne pitävät näissä menettelyissä rajoina tai kauttakulkualueina.(20) Tämä marginaali ei kuitenkaan ole rajoittamaton, eikä sitä voida käyttää tavalla, joka johtaa unionin sääntöjen kiertämiseen.
45.      Se, että jäsenvaltio päättää, että tietyt tavallisesti sen alueella toteutettavat toimet toteutetaan sen rajojen ulkopuolella sijaitsevilla alueilla, joihin sillä on jonkinlaista lainkäyttövaltaa, ei vapauta kyseistä jäsenvaltiota vastuusta varmistaa, että kaikkia näihin toimiin sovellettavia sääntöjä noudatetaan.(21) Sillä on päinvastoin edelleen tämä vastuu, johon väistämättä kuuluu myös sen varmistaminen, että noudatetaan niitä perusoikeuksia, joita kyseisillä säännöillä pyritään suojaamaan.(22)
46.      Direktiivin 2013/32 soveltamisalaa koskeva tulkintani ei ole ristiriidassa direktiivin 3 artiklan 2 kohdan sanamuodon kanssa, kun sen mukaan kyseistä direktiiviä ”ei sovelleta jäsenvaltioiden edustustoille esitettyihin diplomaattista tai alueellista turvapaikkaa koskeviin pyyntöihin”.(23)
47.      Italian viranomaisten Albanian alueella ylläpitämien kaltaisten säilöönottoyksikköjen ei nähdäkseni voida katsoa kuuluvan kyseisessä säännöksessä tarkoitettuun jäsenvaltioiden edustustojen käsitteeseen. Tämä ilmaisu on ymmärrettävä siten, että sillä tarkoitetaan elimiä, kuten suurlähetystöjä, konsulaatteja tai pysyviä edustustoja, jotka yksi valtio (lähettäjävaltio) on perustanut toisen valtion (vastaanottavan valtion) alueelle virallisten suhteiden hoitamista ja kansallisten etujen turvaamista varten sekä palvelujen tarjoamiseksi ulkomailla oleville kansalaisilleen. Niiden asemaan, tehtäviin ja akkreditointiin sovelletaan lisäksi vakiintuneita kansainvälisen oikeuden sääntöjä.(24) Gjadërin palautusyksikön kaltaisella laitoksella ei selvästikään ole näitä ominaisuuksia. Mielestäni ei myöskään ole mitään vakuuttavaa syytä tulkita direktiivin 2013/32 3 artiklan 2 kohdassa säädettyä poikkeusta laajasti siten, että sen soveltamisala ulotettaisiin tällaisiin säilöönottokeskuksiin.
48.      Katson siksi, että direktiivejä 2008/115 ja 2013/32 sovelletaan – kokonaisuudessaan – henkilöihin, jotka on siirretty Albanian alueella sijaitseviin säilöönottoyksikköihin. Tämä päätelmä perustuu sekä kyseessä olevaan kansalliseen lainsäädäntöön sisältyviin viittauksiin että suoraan unionin oikeuteen.
49.      Huomautan lopuksi, että direktiivin 2013/32 sovellettavuus tässä asiayhteydessä merkitsee myös Dublin III ‑asetuksen sovellettavuutta.(25) Erityisesti kyseisen asetuksen 1 ja 3 artiklaa on välttämättä tulkittava direktiivin 2013/32 vastaavien säännösten mukaisesti.
C       Alustavat huomautukset (II): joitakin kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön keskeisiä näkökohtia
50.      Mielestäni on kiistatonta, että jos direktiivejä 2008/115 ja 2013/32 sovelletaan henkilöihin, jotka on siirretty Albanian alueella sijaitseviin säilöönottoyksikköihin, myös perusoikeuskirjaa sovelletaan. Näiden henkilöiden on siksi voitava vedota suhteissaan Italian viranomaisiin perusoikeuskirjassa taattuihin perusoikeuksiin. Kahdenvälisen sopimuksen tekeminen kolmannen valtion kanssa ei voi vapauttaa jäsenvaltiota sen velvollisuudesta varmistaa näiden oikeuksien noudattaminen.(26)
51.      Tässä yhteydessä vapaudenmenetyksen käsittävissä tilanteissa erityisen merkityksellinen on perusoikeuskirjan 47 artikla, jossa vahvistetaan oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen.(27) Tästä seuraa, että unionin oikeudessa säädettyjä menettelyllisiä keinoja, joiden avulla asianomaiset henkilöt voivat riitauttaa heille vastaiset toimet hallinto- ja/tai oikeusviranomaisissa, voidaan edelleen soveltaa täysimääräisesti. Lainkäyttövalta tässä asiassa on edelleen toimivaltaisilla Italian hallinto- ja oikeusviranomaisilla. Täydellisyyden vuoksi totean lisäksi, että Italian tuomioistuimet ovat edelleen toimivaltaisia käsittelemään myös vahingonkorvauskanteet, jotka unionin oikeudesta johtuvien oikeuksiensa loukkaamiseen vetoavat kolmansien maiden kansalaiset ovat nostaneet valtion vastuuta koskevien periaatteiden perusteella.(28)
52.      Perusoikeuskirjan 20 artiklassa, jossa taataan yhdenvertaisuus lain edessä, edellytetään lisäksi, että Albaniassa sijaitseviin säilöönottoyksikköihin siirrettyjä henkilöitä ei kohdella lain nojalla eri tavalla kuin Italian alueella säilöönotettuja henkilöitä.(29)
53.      Italian hallitus väittää kirjallisissa huomautuksissaan, ettei säilöönottopaikka vaikuta kyseisten henkilöiden oikeudelliseen asemaan eikä heidän oikeuksiensa laajuuteen. Se toteaa lisäksi, että sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaan Italiassa sijaitsevan yksikön ja Albanian alueella sijaitsevan yksikön väliset siirrot rinnastetaan oikeudellisesti yksinomaan Italian alueella sijaitsevien yksikköjen välisiin siirtoihin.
54.      Asiaa koskevista kansallisista säännöksistä ilmenee lopuksi, ettei siirto Albaniassa sijaitseviin yksikköihin pidennä tai muulla tavoin muuta säilöönoton kestoa.(30) Säilöönoton päättyessä asianomaiset henkilöt joko siirretään takaisin Italiaan tai ohjataan sovellettavien Italian ja unionin sääntöjen mukaisesti hyväksyttyihin kohteisiin. Heitä ei lähtökohtaisesti vapauteta Albanian alueella.
55.      Edellä esitetyn perusteella kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö näyttää ensi näkemältä olevan edellä esitettyjen keskeisten periaatteiden mukainen. Jos näin ei ole, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava, jäljempänä esitettävä unionin oikeuden kanssa yhteensopivuutta koskeva arviointi olisi väistämättä erilainen. Tässä vaiheessa on siis aiheellista tarkastella kahdessa ennakkoratkaisukysymyksessä esiin tuotuja erityisiä seikkoja.
D       Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
56.      Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä sitä, ovatko direktiivin 2008/115 säännökset esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa sallitaan palauttamismenettelyjen kohteena olevien kolmansien maiden kansalaisten siirtäminen kolmannen valtion alueella sijaitseviin säilöönottoyksikköihin (jäljempänä väliaikainen siirto), kun kyseiset yksiköt kuuluvat edelleen Italian lainkäyttövaltaan ja kyseisiin menettelyihin sovelletaan edelleen Italian ja unionin sääntöjä.(31)
57.      Selitän, miksi direktiivi 2008/115 ei nähdäkseni lähtökohtaisesti ole esteenä tällaiselle lainsäädännölle (1), mutta korostan samalla, että tiettyjen edellytysten on kuitenkin täytyttävä, jotta voidaan varmistaa kyseisen direktiivin täysimääräinen noudattaminen (2).
1.     Direktiivi 2008/115 ei lähtökohtaisesti ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle
58.      Missään direktiivin 2008/115 säännöksessä ei kielletä nimenomaisesti jäsenvaltioita käyttämästä alueensa ulkopuolella sijaitsevia säilöönottoyksikköjä palauttamismenettelyjen kohteena olevien henkilöiden säilöönottamista varten.
59.      Tässä yhteydessä on aiheellista tarkastella ensinnäkin säilöönottoa koskevia direktiivin 2008/115 säännöksiä. Kyseisen direktiivin 16 artikla on erityisen merkityksellinen siltä osin kuin siinä asetetaan useita vaatimuksia, joita sovelletaan ”erityisiin säilöönottolaitoksiin”, joiden käsitettä unionin tuomioistuin on tulkinnut melko laajasti, vaikka sitä ei ole määritelty direktiivissä.(32) Yksikään näistä vaatimuksista ei kuitenkaan koske tällaisten yksikköjen maantieteellistä sijaintia. Mitään tätä koskevaa nimenomaista tai implisiittistä rajoitusta ei voida johtaa myöskään direktiivin muista säännöksistä, joissa säilöönoton käyttöä ”rajataan tiukasti”.(33) Nämä säännökset koskevat muun muassa säilöönoton tarkoitusta,(34) sen kestoa(35) sekä sen määräämisen(36) ja täytäntöönpanon edellytyksiä.(37) Sama pätee säilöönotettujen henkilöiden siirtämiseen eri säilöönottoyksikköjen välillä: mikään direktiivin 2008/115 säännös ei koske suoraan tai välillisesti tällaista seikkaa.
60.      Tässä yhteydessä voidaan lisäksi todeta, ettei kyseessä olevan kaltaista väliaikaista siirtämistä voida pitää direktiivin 2008/115 3 artiklan 3 alakohdassa tarkoitettuna palauttamisena. Asianomaista henkilöä ei lähetetä takaisin alkuperämaahansa, kauttakulkumaahan takaisinottosopimusten tai vastaavien järjestelyjen mukaisesti(38) eikä hänen valitsemaansa toiseen kolmanteen maahan. Tällainen siirto ei myöskään päätä palauttamismenettelyä, vaan se on pikemminkin välivaihe meneillään olevassa menettelyssä.
61.      Vastaavista syistä tällaista siirtoa ei voida pitää direktiivin 2008/115 5 artiklan 3 alakohdassa tarkoitettuna maastapoistamisena. Siirtämällä kyseiset henkilöt Albaniassa sijaitseviin yksikköihin kansalliset viranomaiset eivät pane täytäntöön paluuvelvoitetta. Maastapoistaminen, jolla palauttamispäätös pannaan täytäntöön, tapahtuu vasta myöhemmässä vaiheessa, jos sitä koskevat edellytykset täyttyvät.
62.      Tällaista siirtoa ei myöskään voida rinnastaa unionin tuomioistuimen tuomiossa komissio v. Unkari (Kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanotto) tutkiman kaltaiseen pakkosiirtämiseen tai lainvastaiseen maastapoistamiseen.(39) Asianomaiset henkilöt eivät voi poistua säilöönottoyksiköstä ja liikkua vapaasti Albanian alueella. Vapautuksen yhteydessä heidät joko siirretään takaisin Italiaan tai ohjataan johonkin direktiivin 2008/115 3 artiklan 3 alakohdassa mainittuun määräpaikkaan. Lisäksi kyseessä olevat kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat säilöönotettuina Gjadërin palauttamiskeskuksessa, voivat hakea kansainvälistä suojelua, kuten nyt käsiteltävä asia osoittaa.(40)
63.      Kuten Alankomaiden hallitus väittää, ei ole lainkaan selvää, että unionin lainsäätäjä olisi ottanut direktiivin 2008/115 antamisajankohtana huomioon kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä tarkoitetun kaltaisen tilanteen. Myös valmisteluasiakirjat, joihin tutustuin, tukevat tätä näkemystä.
64.      Jos näin on, tunnetun ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit ‑periaatteen(41) mukaisesti olisi todettava, ettei asia kuulu unionin sääntelyn piiriin, joten se kuuluu edelleen jäsenvaltioiden toimivaltaan.(42) Tämä päätelmä vaikuttaa ensi näkemältä olevan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukainen, sillä sen mukaan jäsenvaltioilla on SEUT 288 artiklan kolmannen kohdan nojalla harkintavaltaa valita direktiivin täytäntöönpanotapa ja ‑keinot.(43)
65.      Kuten sekä direktiivin 2008/115(44) sanamuodosta että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä(45) nimittäin ilmenee, jäsenvaltioilla on monilta osin harkintavaltaa kyseisen säädöksen säännösten täytäntöönpanossa ottaen huomioon niiden kansallisten oikeusjärjestysten erityispiirteet. Sitäkin suuremmalla syyllä, kuten unionin tuomioistuin on nimenomaisesti todennut, kyseisen direktiivin tarkoituksena ei ole ”yhdenmukaistaa kokonaisuudessaan kansallisia sääntöjä ulkomaalaisten oleskelusta”.(46)
66.      Tämä harkintavalta ei kuitenkaan ole rajaton. Unionin tuomioistuin on toistuvasti korostanut, että käyttäessään harkintavaltaansa aloilla, joita ei ole yhdenmukaistettu tyhjentävästi, jäsenvaltiot eivät saa vaarantaa direktiivissä säädettyjen palauttamismenettelyjen tehokasta vaikutusta(47) eivätkä asianomaisille henkilöille myönnettyjä oikeuksia ja takeita.(48) Kuten direktiivin 2008/115 johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ilmenee, kyseisen säädöksen tavoitteena on tehokas maastapoistamis- ja palauttamispolitiikka, joka perustuu yhteisiin vaatimuksiin ja jolla varmistetaan, että palauttaminen toteutetaan inhimillisellä tavalla sekä oikeuksia ja ihmisarvoa täysimääräisesti kunnioittaen.(49)
67.      Tätä taustaa vasten ratkaiseva kysymys on se, voiko kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö käytännössä joko heikentää palauttamismenettelyn tehokkuutta tai vaarantaa kolmansien maiden kansalaisille tunnustettujen oikeuksien ja takeiden suojan.
68.      Ennen näiden kahden näkökohdan yksityiskohtaisempaa tarkastelua on aiheellista esittää alustava huomautus. Käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä pannaan täytäntöön Italian tasavallan ja Albanian tasavallan välinen sopimus. On syytä panna merkille, että ensinnäkin Albania on Italian naapurimaa, sillä näiden kahden maan rajat ovat alle sadan kilometrin päässä toisistaan, ja maat erottaa toisistaan vain Adrianmeri. Toiseksi Albania on Euroopan ihmisoikeussopimuksen sopimuspuoli, ja se on ollut virallinen ehdokas Euroopan unionin
jäseneksi vuodesta 2014 lähtien, ja liittymisneuvottelut aloitettiin virallisesti heinäkuussa 2022.
69.      Jäljempänä esittämäni analyysi voisi olla erilainen, jos kyseessä oleva sopimus olisi tehtävä Albaniaa kauempana sijaitsevan kolmannen valtion kanssa, jolloin olisi epätodennäköistä, että palauttamismenettelyt voitaisiin yleisesti ottaen toteuttaa tehokkaasti. Sama pätee sellaisten maiden kanssa tehtäviin sopimuksiin, jotka poliittisen tilanteensa ja/tai oikeusjärjestyksensä vuoksi eivät välttämättä tarjoa kaikkia tarvittavia takeita siitä, että niissä säilöönotettujen kolmansien maiden kansalaisten perusoikeuksia kunnioitetaan.
70.      Seuraavaksi tarkastelen edellä tämän ratkaisuehdotuksen 67 kohdassa mainittuja kahta näkökohtaa, joista ensimmäisestä on todettava, etten ole vakuuttunut siitä, että pelkkä asianomaisen jäsenvaltion alueen ulkopuolella sijaitsevien säilöönottoyksikköjen käyttäminen voisi itsessään heikentää direktiivissä 2008/115 säädettyjen palauttamismenettelyjen tehokkuutta.
71.      Italian hallitus väittää tältä osin, että kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön tarkoituksena on lisätä palauttamismenettelyjen kohteena olevien kolmansien maiden kansalaisten majoittamiseen tarkoitettujen tilojen kokonaiskapasiteettia. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna tällainen lainsäädäntö järkevöittäisi muuttovirtojen hallintaa, josta on Italian hallituksen mukaan tullut viime vuosina yhä vaikeampi tehtävä laittoman maahantulon lisääntymisen vuoksi. Italian hallitus viittaa tässä yhteydessä myös Italian viranomaisille vuonna 2021 tehdyn Schengenin säännöstön maakohtaisen arvioinnin jälkeen annettuihin suosituksiin, joissa kehotettiin muun muassa parantamaan säilöönottoyksikköjen infrastruktuuria, palveluja ja elinoloja (suositus nro 6) sekä mukauttamaan vastaanottokapasiteettia todellisiin tarpeisiin (suositus nro 7).
72.      Mikään asiakirja-aineistoon sisältyvä seikka ei näytä kyseenalaistavan näitä väitteitä, joita myös Puolan hallituksen esittämät huomautukset tukevat.
73.      Toinen näkökohta edellyttää kuitenkin monivivahteisempaa arviointia. Vaikka abstraktilla tasolla ei ole ilmeistä ristiriitaa, ongelmia voi esiintyä käytännössä. Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen lainsäädännön yhteensopivuus direktiivin 2008/115 kanssa voi viime kädessä riippua siitä, miten toimivaltaiset kansalliset viranomaiset soveltavat sitä. Kaikki pelkästään lainsäädännön sanamuotoa koskevat arvioinnit ovat siten puutteellisia.(50)
74.      Käsittelen seuraavaksi tätä seikkaa.
2.     Edellytykset, joiden on täytyttävä, jotta pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö on sopusoinnussa direktiivin 2008/115 kanssa
75.      Tässä yhteydessä on kiinnitettävä erityistä huomiota useisiin direktiivin 2008/115 säännöksiin, joissa vahvistetaan palauttamismenettelyn kohteena olevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudet ja takeet.
76.      Huomautan aluksi, ettei millään näistä säännöksistä sellaisenaan näytetä suljettavan pois sitä mahdollisuutta, että asianomaisia henkilöitä pidetään säilössä palauttamismenettelystä vastuussa olevan jäsenvaltion alueen ulkopuolella sijaitsevissa tiloissa. Vaikuttaa kuitenkin olevan yhtä selvää, että näiden säännösten noudattaminen voi tällaisissa olosuhteissa edellyttää kyseiseltä jäsenvaltiolta erityistoimenpiteiden toteuttamista. Voidaan kohtuudella olettaa, että jotkut näistä toimenpiteistä voivat osoittautua hallinnollisesti raskaiksi tai taloudellisesti kalliiksi. Näin ollen on mahdollista, ettei tiettyjen henkilöryhmien tai jopa tiettyjen henkilöiden säilöönotto tällaisissa yksiköissä ole realistista rikkomatta yhtä tai useampaa direktiivin 2008/115 säännöstä.
77.      Kyseessä olevat direktiivin 2008/115 säännökset voidaan tässä yhteydessä jakaa kahteen ryhmään niiden henkilöllisen soveltamisalan mukaan.
78.      Ensimmäiseen ryhmään kuuluvat säännökset, joita sovelletaan kaikkiin palauttamismenettelyjen tai niiden yhteydessä säilöönoton kohteena oleviin henkilöihin.
79.      Ensinnäkin direktiivin 2008/115 13 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jokaisella palauttamismenettelyn kohteena olevalla henkilöllä on oltava ”mahdollisuus saada oikeudellista neuvontaa, oikeudellinen edustaja ja tarvittaessa kielellistä apua”. Kyseisen direktiivin 16 artiklan 2 kohdassa säädetään lisäksi, että säilöönotetuille henkilöille ”on pyynnöstä annettava asianmukaisen ajan kuluessa mahdollisuus ottaa yhteys oikeudellisiin edustajiin, perheenjäseniin ja toimivaltaisiin konsuliviranomaisiin”.
80.      Pelkästään se, että kyseiset kolmansien maiden kansalaiset voivat olla säilöönotettuina jäsenvaltion alueen ulkopuolella sijaitsevissa yksiköissä, ei sellaisenaan vaikuta olevan ylitsepääsemätön este näiden säännösten noudattamiselle. Käytännön vaikeuksia voi kuitenkin aiheutua siitä, että muut henkilöt kuin siihen oikeutettu henkilöstö eivät välttämättä pääse helposti tällaisiin tiloihin, mikä ei johdu ainoastaan niiden maantieteellisestä etäisyydestä vaan myös siitä, että paikalla käynnit edellyttävät kansainvälisen rajan ylittämistä. Toimivaltaiset viranomaiset voivat siksi joutua toteuttamaan erityisiä logistisia järjestelyjä varmistaakseen, että direktiivin 2008/115 13 artiklan 3 kohdassa ja 16 artiklan 2 kohdassa säädettyjä vaatimuksia noudatetaan täysimääräisesti.(51)
81.      Toiseksi direktiivin 2008/115 15 artiklan 2 kohdan neljännessä alakohdassa säädetään, että ”asianomainen kolmannen maan kansalainen on vapautettava välittömästi, jos säilöönotto ei ole laillinen”. Samoin direktiivin 2008/115 15 artiklan 4 kohdassa todetaan, että ”kun käy ilmi, että kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei enää ole – –, säilöönotto ei ole enää perusteltua ja asianmukainen henkilö on vapautettava välittömästi”.
82.      Näiden säännösten valossa ei voida jättää huomiotta sitä, että kyseisten henkilöiden vapauttaminen voi edellyttää heidän siirtämistään takaisin jäsenvaltion alueelle – mikä voi tarkoittaa esimerkiksi useiden tuntien pituista lento- tai laivamatkaa. Selvyyden vuoksi ilmaisua ”välittömästi” ei pitäisi tulkita liian sanamuodon mukaisesti tai jäykästi siten, että vapauttamisen käynnistävän tapahtuman ja varsinaisen vapauttamisen välillä saa kulua vain hyvin lyhyt aika.(52) Yhtä kiistatonta on se, että direktiivin 2008/115 15 artiklan 2 ja 4 kohdan noudattaminen edellyttää, että toimivaltaiset viranomaiset pystyvät nopeasti järjestämään vapauttamiseen tarvittavan kuljetuksen.
83.      Toiseen ryhmään kuuluvat säännökset, joita sovelletaan erityisesti tiettyihin henkilöryhmiin, kuten alaikäisiin ja muihin haavoittuvassa asemassa oleviin henkilöihin (myös esimerkiksi sairaisiin tai tarvittaessa ikääntyneisiin henkilöihin).
84.      Tältä osin direktiivin 2008/115 5 artiklassa säädetään yleisesti, että ”jäsenvaltioiden on otettava tätä direktiiviä täytäntöön pannessaan asianmukaisesti huomioon a) lapsen etu, b) perhesuhteet [ja] c) asianomaisen kolmannen maan kansalaisen terveydentila”. Muissa säännöksissä säädetään tältä osin joitakin erityisvelvoitteita.
85.      Näin ollen direktiivin 2008/115 17 artiklan 3 kohdassa edellytetään, että ”säilöönotetuilla alaikäisillä on oltava mahdollisuus vapaa-ajan toimintaan, mukaan lukien heidän ikäänsä sopiva leikki- ja virkistystoiminta, ja heillä on oltava – oleskelun pituudesta riippuen – pääsy koulutukseen”. Sen 17 artiklan 4 kohdassa säädetään lisäksi, että ”ilman huoltajaa matkustaville alaikäisille on mahdollisuuksien mukaan tarjottava majoitusta laitoksissa, joiden henkilökunta ja puitteet vastaavat heidän ikänsä asettamia tarpeita”. Lisäksi 17 artiklan 5 kohdassa säädetään, että ”lapsen etu on otettava ensisijaisesti huomioon, kun alaikäistä pidetään säilössä maasta poistamista varten”.(53)
86.      Muiden haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden osalta direktiivin 2008/115 16 artiklan 3 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan ”erityisesti” kiinnittämään ”huomiota” heidän säilöönotto-oloihinsa sekä varmistamaan ”kiireellinen terveydenhoito ja välttämätön sairaanhoito”.
87.      Näiden säännösten perusteella vaikuttaa siltä, että jäsenvaltioiden on joko tarjottava säilöönottoyksiköissä asianmukaiset palvelut – esimerkiksi terveydenhoitoa tai koulutusta – ja mahdollistettava pääsy asianmukaisesti pätevien ammattilaisten luo tai annettava säilöönotetuille henkilöille tarvittaessa lupa poistua väliaikaisesti säilöönottoyksiköistä saadakseen tällaisia palveluja muualla (esimerkiksi kouluissa tai sairaaloissa).
88.      Kolmannessa valtiossa sijaitsevien yksikköjen ja palauttamismenettelystä vastaavan jäsenvaltion alueen välinen maantieteellinen etäisyys sekä siirtoihin liittyvät käytännön rajoitukset voivat aiheuttaa tässä yhteydessä vakavia vaikeuksia. Tällaisissa olosuhteissa saatettaisiin tosiasiallisesti rikkoa direktiivissä 2008/115 säädettyjä vaatimuksia, jos haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä – kuten alaikäisiä, sairaita tai tietyissä tapauksissa ikääntyneitä – otettaisiin säilöön tällaisissa tiloissa.(54) Arviointi voi tietysti olla erilainen, jos paikan päällä on tosiasiallisesti saatavilla asianmukaisia tiloja ja palveluja.
89.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen siten, että direktiivin 2008/115 säännökset eivät lähtökohtaisesti ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa sallitaan palauttamismenettelyjen kohteena olevien kolmansien maiden kansalaisten siirtäminen kolmannen valtion alueella sijaitseviin säilöönottoyksikköihin, jos kyseiset yksiköt kuuluvat edelleen asianomaisen jäsenvaltion lainkäyttövaltaan ja kyseisiin menettelyihin sovelletaan edelleen sovellettavaa kansallista ja unionin lainsäädäntöä. Tällainen lainsäädäntö on kuitenkin sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa vain siltä osin kuin sitä sovelletaan tavalla, jolla i) varmistetaan kolmansien maiden kansalaisille direktiivin 2008/115 13 artiklan 3 kohdassa ja 16 artiklan 2 kohdassa taattujen oikeuksien kunnioittaminen, ii) mahdollistetaan kyseisen direktiivin 15 artiklan 2 ja 4 kohdassa säädetyn välitöntä vapauttamista koskevan velvollisuuden täytäntöönpano ilman aiheetonta viivytystä sekä iii) taataan alaikäisille ja muille haavoittuvassa asemassa oleville henkilöille kyseisen direktiivin 16 artiklan 3 kohdan sekä 17 artiklan 3 ja 4 kohdan nojalla myönnetyn erityisen suojelun noudattaminen.
90.      Ehdotetun vastauksen valossa on tarpeen käsitellä myös toista ennakkoratkaisukysymystä.
E       Toinen ennakkoratkaisukysymys
91.      Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2013/32 9 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa sallitaan palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan kansalaisen säilöönotto kolmannessa valtiossa sijaitsevissa yksiköissä, kun kyseinen henkilö on tällaisissa yksiköissä ollessaan jättänyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen.
92.      Direktiivin 2013/32 9 artiklan 1 kohta ei nähdäkseni lähtökohtaisesti ole esteenä tällaiselle lainsäädännölle. Kuten direktiivin 2008/115 tapauksessa, tämä päätelmä pätee kuitenkin vain tiettyjen edellytysten täyttyessä, jolloin varmistetaan direktiivin 2013/32 systematiikan ja tavoitteiden täysimääräinen noudattaminen.
1.     Direktiivi 2013/32 ei lähtökohtaisesti ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle
93.      Pitää paikkansa, että direktiivin 2013/32 9 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukainen tulkinta saattaa viitata siihen, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa kansallisten viranomaisten on palautettava kansalliselle alueelle ne kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat hakeneet kansainvälistä suojelua ollessaan säilöönotettuina ulkomailla.
94.      Direktiivin 2013/32 9 artiklan 1 kohdassa, jossa vahvistetaan ”oikeus jäädä jäsenvaltioon hakemuksen tutkinnan ajaksi”, nimittäin säädetään, että ”hakijoiden on annettava jäädä jäsenvaltioon yksinomaan menettelyä varten, kunnes määrittävä viranomainen on tehnyt päätöksensä III luvussa säädettyjen ensimmäiseen päätökseen liittyvien menettelyjen mukaisesti”.
95.      Tällaista tulkintaa ei kuitenkaan voida mielestäni hyväksyä, jos kyseistä säännöstä luetaan sen oikeassa asiayhteydessä sekä sen tavoitteen ja tarkoituksen valossa.
96.      Ensinnäkin direktiivin 2013/32 9 artiklan 1 kohtaa on luettava yhdessä sen 2 artiklan p alakohdan kanssa, jossa ilmaisu ”jäädä jäsenvaltioon” määritellään siten, että sillä tarkoitetaan ”jäämistä sen jäsenvaltion alueelle, myös rajalle tai kauttakulkualueelle, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on tehty tai jossa sitä tutkitaan”.(55)
97.      Tämä määritelmä puoltaa direktiivin 2013/32 9 artiklan 1 kohdan laajempaa tulkintaa. On totta, että kyseisen direktiivin 2 artiklan p alakohdassa näytetään – osittain joistakin kieliversioista(56) – ilmenevästä epäselvyydestä huolimatta viitattavan asianomaisen jäsenvaltion alueella sijaitseviin ”kauttakulkualueisiin”.
98.      Useat seikat viittaavat kuitenkin toiseen suuntaan. Kuten edellä selitin, jäsenvaltiot eivät ensinnäkään ole tietääkseni unionin eivätkä kansainvälisen oikeuden nojalla velvollisia toteuttamaan raja- tai palauttamismenettelyjä yksinomaan niiden alueella. Toiseksi sekä unionin tuomioistuin että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ovat tulkinneet rajan ja kauttakulkualueiden käsitteitä suhteellisen laajasti. Kolmanneksi on uskottavaa, ettei unionin lainsäätäjä ottanut huomioon kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä säädetyn kaltaisia tilanteita antaessaan direktiivit 2008/115 ja 2013/32. Neljänneksi jäsenvaltiot eivät ennen kaikkea voi välttyä unionin oikeudesta johtuvilta velvoitteilta siirtämällä tosiasiallisesti säilöönottoyksikköjä kolmansiin valtioihin.
99.      Näissä olosuhteissa vaikuttaa sekä loogiselta että välttämättömältä tulkita direktiivin 2013/32 9 artiklan 1 kohtaa siten, että se kattaa kaikki asianomaisen jäsenvaltion lainkäyttövaltaan kuuluvat raja- tai kauttakulkualueet niiden fyysisestä sijainnista riippumatta.
100. Myös kyseisen säännöksen perustelut tukevat tätä tulkintaa. Kuten Italian hallitus aivan oikein huomauttaa, direktiivin 2013/32 9 artiklan 1 kohdalla pyritään varmistamaan, ettei kansainvälistä suojelua hakevaa henkilöä poisteta maasta ennen kuin viranomaiset ovat tutkineet hänen hakemuksensa ja tarvittaessa kansallinen tuomioistuin on harjoittanut valvontaansa. Muussa tapauksessa hakijoille myönnetyt oikeudet menettäisivät useissa tapauksissa vaikutuksensa.
101. Myös unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö tukee epäsuorasti tätä tulkintaa. Asiassa Slovakia ja Unkari v. neuvosto(57) heräsi kysymys siitä, onko pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista pakolaisten oikeudellista asemaa koskevan vuoden 1951 yleissopimuksen ja vuoden 1967 lisäpöytäkirjan mukaisesti tehdyn käsikirjan(58) tietty kohta ymmärrettävä siten, että kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden on annettava jäädä sen jäsenvaltion alueelle, jossa hän on jättänyt hakemuksensa, kunnes toimivaltaiset viranomaiset ovat tehneet päätöksen.
102. Unionin tuomioistuin totesi ensinnäkin, ettei kyseistä kohtaa voida tulkita siten, että ”Geneven yleissopimuksessa vahvistettaisiin kansainvälisen suojelun hakijan oikeus jäädä sen valtion alueelle, jossa suojelua koskeva hakemus on jätetty, hakemuksen vireilläolon ajaksi”. Tämän jälkeen se täsmensi, että kyseinen kohta on ”ymmärrettävä siten, että se ilmentää erityisesti palauttamiskiellon (non-refoulement) periaatetta, jonka mukaan kansainvälistä suojelua hakevaa ei saa poistaa maasta kolmanteen maahan ennen kuin hänen hakemuksestaan on tehty ratkaisu”.(59)
103. Sama logiikka pätee nähdäkseni direktiiviin 2013/32. Vaatimusta, jonka mukaan hakijoiden on saatava ”jäädä jäsenvaltioihin”, ei voida kaikissa olosuhteissa rinnastaa oikeuteen jäädä tai palata kyseisen jäsenvaltion alueelle. Tällaisella tulkinnalla ylitettäisiin se, mikä on tarpeen direktiivin 2013/32 9 artiklan 1 kohdalla tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi. Tässä yhteydessä on merkittävää, että kyseisen säännöksen viimeisessä virkkeessä säädetään, että ”tämä oikeus jäädä alueelle ei oikeuta oleskelulupaan”. Tämä tavoite säilyy pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa direktiivin 2013/32 säännöksiä sovelletaan täysimääräisesti ja jossa kansallisesta lainsäädännöstä ei näytä aiheutuvan maastapoistamisen riskiä.
104. Katson näin ollen, ettei direktiivin 2013/32 9 artiklan 1 kohta lähtökohtaisesti ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle.
2.     Edellytykset, joiden on täytyttävä, jotta pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö on sopusoinnussa direktiivin 2013/32 kanssa
105. Lisäksi on kuitenkin todettava, että direktiivin 2013/32 muiden säännösten tarkastelu osoittaa, että – edellä jo käsitellyistä syistä – kyseiseltä jäsenvaltiolta saatetaan vaatia tiettyjen organisatoristen tai logististen toimenpiteiden toteuttamista sen varmistamiseksi, että kansallista lainsäädäntöä ei sovelleta unionin oikeuden vastaisesti.
106. Erityisesti direktiivin 2013/32 8 artiklassa (”Tiedottaminen ja neuvonta säilöönottoyksiköissä ja rajanylityspaikoilla”), 12 artiklassa (”Hakijoille myönnettävät takeet”), 20 artiklassa (”Maksuton oikeusapu ja oikeudellinen edustaja muutoksenhakumenettelyissä”), 22 artiklassa (”Oikeus oikeusapuun ja oikeudelliseen edustajaan menettelyn kaikissa vaiheissa”), 23 artiklassa (”Oikeusavun ja oikeudellisen edustajan käytön soveltamisala”), 24 artiklassa (”Erityisiä menettelyllisiä takeita tarvitsevat hakijat”) ja 25 artiklassa (”Ilman huoltajaa oleville alaikäisille myönnettävät takeet”) vahvistetaan joukko oikeuksia ja takeita kaikkien hakijoiden, säilöönotettujen hakijoiden tai tiettyjen hakijaryhmien, kuten alaikäisten ja muiden haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden, eduksi.
107. Näillä säännöksillä ei ole tarkoitus ainoastaan määrittää yhtäältä perusoikeuskirjan 18 ja 19 artiklan ja toisaalta sen 47 artiklan mukaisen menettelyn rakennetta. Niillä myös konkretisoidaan muun muassa perusoikeuskirjan 6 artiklassa (”Oikeus vapauteen ja turvallisuuteen”), 7 artiklassa (”Yksityis- ja perhe-elämän kunnioittaminen”), 21 artiklassa (”Syrjintäkielto”) ja 24 artiklassa (”Lapsen oikeudet”) vahvistetut arvot ja periaatteet.
108. Pääasiassa kyseessä olevan kaltaista kansallista lainsäädäntöä ei näin ollen pidä soveltaa tavalla, joka voi haitata kyseisten oikeuksien tosiasiallista käyttöä tai näillä takeilla tarjottavaa suojaa. Kuten edellä todettiin, tämä voi edellyttää asianmukaisia käytännön järjestelyjä.(60)
109. Lisäksi tietyissä direktiivin 2013/32 säännöksissä edellytetään hakijoiden saapumista henkilökohtaisesti tai etäyhteyden välityksellä toimivaltaisiin hallinto- tai oikeusviranomaisiin tai mahdollistetaan se.(61) Jos kolmannen valtion alueella sijaitseviin yksikköihin säilöönotettuja henkilöitä estettäisiin tekemästä näin tai tekemästä näin tehokkaasti,(62) tällöin sekä loukattaisiin näiden henkilöiden oikeuksia että heikennettäisiin direktiivillä 2013/32 käyttöön otettujen menettelyjen tehokkuutta. Tällaisissa olosuhteissa direktiivin 2013/32 noudattamisen varmistaminen saattaa edellyttää järjestelyjä, jotka tekevät osallistumisesta paitsi mahdollisen myös kohtuullisen ja tehokkaan.
110. Totean lopuksi lyhyenä jälkihuomautuksena, että direktiivin 2013/32 26 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltiot eivät saa ottaa henkilöä säilöön ainoastaan sen vuoksi, että hän on hakija. Säilöönoton perusteiden ja olosuhteiden sekä säilöönotetuille hakijoille tarjolla olevien takeiden on oltava direktiivin 2013/33/EU mukaisia.” Direktiivin 2013/32 26 artiklan 2 kohdassa edellytetään lisäksi, että ”jos hakija otetaan säilöön, jäsenvaltioiden on varmistettava, että nopea laillisuuden tutkiminen on mahdollista direktiivin [2013/33] mukaisesti”. Näillä säännöksillä luodaan siten selkeä yhteys direktiivien 2013/32 ja 2013/33(63) välille hakijoiden säilöönoton osalta
111. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole tuonut käsiteltävässä asiassa esiin mitään direktiiviin 2013/33 liittyvää kysymystä, eikä yksikään huomautuksia esittäneistä osapuolista ole maininnut kyseistä direktiiviä. Lisäksi kahdessa erillisessä ennakkoratkaisupyynnössä, jotka esitettiin pian nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön jälkeen, pyydetään nimenomaisesti unionin tuomioistuinta tutkimaan, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö sopusoinnussa direktiivin 2013/33 säännösten kanssa.(64) Näissä olosuhteissa viimeksi mainitut asiat – joita unionin tuomioistuin tarkastelee samanaikaisesti – muodostavat mielestäni sopivamman kehyksen tässä yhteydessä esiin tulevien kysymysten käsittelylle.
112. Edellä esitetyn perusteella katson, että unionin tuomioistuimen olisi vastattava toiseen ennakkoratkaisukysymykseen siten, että direktiivin 2013/32 9 artiklan 1 kohta ei lähtökohtaisesti ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa sallitaan palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan kansalaisen säilöönotto kolmannessa valtiossa sijaitsevissa yksiköissä, kun kyseinen henkilö on tällaisissa yksiköissä ollessaan jättänyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. Tämä edellyttää kuitenkin, että kansallista lainsäädäntöä sovelletaan tavalla, jolla i) kunnioitetaan kansainvälistä suojelua hakeville henkilöille direktiivin 2013/32 8, 12, 20 ja 22–25 artiklan nojalla myönnettyjä oikeuksia ja takeita, ii) mahdollistetaan kyseisten hakijoiden saapuminen henkilökohtaisesti toimivaltaisiin hallinto- tai oikeusviranomaisiin, jos sitä edellytetään tai se sallitaan, sekä iii) täytetään direktiivin 2013/32 26 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetyt vaatimukset.
V       Ratkaisuehdotus
113. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Corte suprema di cassazionen esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
–        Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY säännökset eivät lähtökohtaisesti ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa sallitaan palauttamismenettelyjen kohteena olevien kolmansien maiden kansalaisten siirtäminen kolmannen valtion alueella sijaitseviin säilöönottoyksikköihin, jos kyseiset yksiköt kuuluvat edelleen asianomaisen jäsenvaltion lainkäyttövaltaan ja kyseisiin menettelyihin sovelletaan edelleen sovellettavaa kansallista ja unionin lainsäädäntöä. Tällainen lainsäädäntö on kuitenkin sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa vain siltä osin kuin sitä sovelletaan tavalla, jolla i) varmistetaan kolmansien maiden kansalaisille direktiivin 2008/115 13 artiklan 3 kohdassa ja 16 artiklan 2 kohdassa taattujen oikeuksien kunnioittaminen, ii) mahdollistetaan heidän välitön vapauttamisensa, jos direktiivin 2008/115 15 artiklan 2 ja 4 kohdassa säädetyt edellytykset eivät enää täyty, sekä iii) taataan alaikäisille ja muille haavoittuvassa asemassa oleville henkilöille kyseisen direktiivin 16 artiklan 3 kohdan sekä 17 artiklan 3 ja 4 kohdan nojalla myönnetyn erityisen suojelun noudattaminen.
–        Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32 9 artiklan 1 kohta ei lähtökohtaisesti ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa sallitaan palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan kansalaisen säilöönotto kolmannessa valtiossa sijaitsevissa yksiköissä, kun kyseinen henkilö on tällaisissa yksiköissä ollessaan jättänyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. Tämä edellyttää kuitenkin, että kansallista lainsäädäntöä sovelletaan tavalla, jolla i) kunnioitetaan kansainvälistä suojelua hakeville henkilöille direktiivin 2013/32 8, 12, 20 ja 22–25 artiklan nojalla myönnettyjä oikeuksia ja takeita, ii) mahdollistetaan kyseisten hakijoiden saapuminen henkilökohtaisesti toimivaltaisiin hallinto- tai oikeusviranomaisiin, jos sitä edellytetään tai se sallitaan, sekä iii) täytetään direktiivin 2013/32 26 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetyt vaatimukset.
1      Alkuperäinen kieli: englanti.
i      Tämän asian nimi on kuvitteellinen nimi. Se ei vastaa asian minkään asianosaisen todellista nimeä.
2      Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2008, L 348, s. 98). Täydellisyyden vuoksi voi olla tarpeen huomauttaa, että komissio esitti 11.3.2025 ehdotuksen asetukseksi, jolla kumotaan direktiivi 2008/115 (ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisen järjestelmän perustamisesta unionissa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY, neuvoston direktiivin 2001/40/EY ja neuvoston päätöksen 2004/191/EY kumoamisesta (COM(2025) 101 final)).
3      Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2013, L 180, s. 60). Direktiivi 2013/32 on kumottu kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta 14.5.2024 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EUVL L, 2024/1348). Asetusta 2024/1348 sovelletaan kuitenkin vasta 12.6.2026 alkaen.
4      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa myös muihin käsiteltävässä asiassa sovellettaviin kansallisen oikeuden välineisiin, jotka eivät kuitenkaan vaikuta yhtä merkityksellisiltä unionin tuomioistuimen käsiteltävässä asiassa tekemän arvioinnin kannalta. Merkityksellisiin kansallisiin oikeussääntöihin viitataan jäljempänä yhdessä ilmaisulla ”asiaa koskeva kansallinen lainsäädäntö”.
5      21.2.2024 annettu laki nro 14 – Roomassa 6.11.2023 maahanmuuttoasioita koskevan yhteistyön vahvistamisesta Italian tasavallan hallituksen ja Albanian tasavallan hallituksen välillä tehdyn pöytäkirjan ratifiointi ja täytäntöönpano sekä kansallisen oikeusjärjestyksen kanssa yhteensovittamista koskevat säännökset (Legge 21 febbraio 2024, n. 14, Ratifica ed esecuzione del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, fatto a Roma il 6 novembre 2023, nonché norme di coordinamento con l’ordinamento interno, GURI nro 44, 22.2.2024).
6      Kursivointi tässä.
7      Kursivointi tässä.
8      Italian hallitus mainitsi esimerkkinä säännöksiä, joissa viitataan Italian alueeseen, jota lakia nro 14 sovellettaessa olisi tulkittava nyt siten, että se kattaa myös Italian lainkäyttövaltaan kuuluvat alueet.
9      Ks. esim. tuomio 17.10.2024, Ararat (C‑156/23, EU:C:2024:892, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kursivointi tässä.
10      Ks. tuomio 1.8.2025, Al Hoceima ja Boghni (C‑636/23 ja C‑637/23, EU:C:2025:603, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kursivointi tässä.
11      Ks. vastaavasti tuomio 7.6.2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, 88 kohta).
12      Ks. vastaavasti tuomio 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU ja C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, 165 kohta; jäljempänä tuomio FMS ym.).
13      Ks. tuomio 16.11.2021, komissio v. Unkari (Turvapaikanhakijoiden avustamisen kriminalisointi) (C‑821/19, EU:C:2021:930, 136 kohta).
14      Ks. vastaavasti SEUT 67 ja SEUT 78 artikla sekä direktiivin 2013/32 johdanto-osan toinen perustelukappale.
15      Kursivointi tässä.
16      Ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 27.4.2023, M.D. (Maahantulokielto Unkariin) (C‑528/21, EU:C:2023:341, 83 ja 84 kohta).
17      Tuomio 25.6.2020, Ministerio Fiscal (Viranomainen, joka todennäköisesti vastaanottaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, 63 kohta). Kursivointi tässä.
18      Ks. mm. direktiivin 2013/32 johdanto-osan 22, 23, 25, 26 ja 28 perustelukappale sekä 12 ja 19–25 artikla. Ks. tuomio 16.11.2021, komissio v. Unkari (Turvapaikanhakijoiden avustamisen kriminalisointi) (C‑821/19, EU:C:2021:930, 80, 95, 96 ja 119 kohta).
19      Ks. esim. Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu, Procedural Standards for Refugee Status Determination under UNHCR’s Mandate, elokuu 2020.
20      Yhdistetyt asiat C‑50/24–C‑56/24, EU:C:2025:493, 42–46 kohta. Tällainen päätelmä voidaan mielestäni johtaa myös tuomion FMS ym. 215–248 kohdasta. Ks. soveltuvin osin myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 21.11.2019, Ilias ja Ahmed v. Unkari (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, 236 kohta). On mielenkiintoista, että komissio vastasi kieltävästi, kun siltä kysyttiin istunnossa, onko se tietoinen ”kauttakulkualueita” koskevista kansainvälisen oikeuden erityissäännöistä.
21      Huomautan esimerkiksi, että mikään valtioiden vastuuta kansainvälisen oikeuden vastaisista teoista koskevista periaatteista ja edellytyksistä, jotka on määritelty Yhdistyneiden kansakuntien vuonna 2001 laatimissa valtioiden vastuuta kansainvälisen oikeuden vastaisista teoista koskevissa artiklaluonnoksissa, ei liity alueeseen, jolla lainvastainen teko tapahtuu.
22      Tässä yhteydessä voi olla kiinnostavaa palauttaa mieleen, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 artiklan, jonka otsikko on ”Velvollisuus kunnioittaa ihmisoikeuksia”, mukaan sopimuspuolten on ”[taattava] jokaiselle lainkäyttövaltaansa kuuluvalle” yleissopimuksessa määritellyt ”oikeudet ja vapaudet” (kursivointi tässä). Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä on todettu, että ”vaikka valtion lainkäyttövalta on ensisijaisesti alueellista, yleissopimuksen 1 artiklassa tarkoitettu lainkäyttövalta ei rajoitu korkeiden sopimuspuolten kansalliseen alueeseen” (ks. mm. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 16.6.2015, Chiragov ym. v. Armenia (CE:ECHR:2015:0616JUD001321605, 167 kohta). Ks. soveltuvin osin myös Yhdysvaltojen korkeimman oikeuden ratkaisut, joissa se totesi lähinnä, että Guantanamo Bayn vankileirillä (Yhdysvaltain armeijan ylläpitämä Kuubassa sijaitseva sotilasvankila) vangittuina olleilla henkilöillä oli perustuslaillinen oikeus riitauttaa vangitsemisensa Yhdysvaltojen tuomioistuimissa ja että nämä tuomioistuimet olivat toimivaltaisia käsittelemään heidän nimissään vireille pannut asiat (ks. erityisesti Rasul v. Bush (542 U.S. 466 (2004) ja Boumediene v. Bush (553 U.S. 723 (2008)).
23      Kursivointi tässä.
24      Kuten vuonna 1961 tehty diplomaattisia suhteita koskeva Wienin yleissopimus (Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, nide 500, s. 95) ja vuonna 1963 tehty konsulisuhteita koskeva Wienin yleissopimus (Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, nide 596, s. 261).
25      Kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja ‑menettelyjen vahvistamisesta 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 604/2013 (EUVL 2013, L 180, s. 31).
26      Ks. analogisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 23.2.2012, Hirsi Jamaa ym. v. Italia (CE:ECHR:2012:0223JUD002776509, 129 kohta).
27      Ks. tästä tuomio 8.11.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Säilöönoton tutkiminen viran puolesta) (C‑704/20 ja C‑39/21, EU:C:2022:858, 81–87 kohta). Ks. myös tuomio FMS ym., 289 ja 290 kohta.
28      Tässä yhteydessä on aiheellista todeta lisäksi, että komissio tai muut unionin jäsenvaltiot voisivat SEUT 258–260 artiklan nojalla nostaa unionin tuomioistuimessa kanteen unionin oikeuden noudattamatta jättämisestä Albanian alueella sijaitseviin yksikköihin säilöönotettujen henkilöiden tapauksessa.
29      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 40 kohta. Ks. myös direktiivin 2008/115 johdanto-osan 21 perustelukappale, joka koskee syrjintäkiellon periaatetta.
30      Direktiivin 2008/115 15 artiklan 5 ja 6 kohdan mukaan. Ks. tämän näkökohdan merkityksestä analogisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 21.11.2019, Ilias ja Ahmed v. Unkari (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, 227 kohta).
31      On aiheellista esittää lyhyt huomautus ensimmäisen kysymyksen uudelleenmuotoilusta. Tämä kysymys, sellaisena kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on sen muotoillut, koskee tilanteita, joissa säilöönottoa jatketaan, vaikka asianomaisilla henkilöillä ei ole ”minkäänlaisia ennalta määrättyjä tai yksilöitävissä olevia näkymiä palauttamisesta”. Tämä lähtökohta on ensi näkemältä vaikea sovittaa yhteen direktiivin 2008/115 15 artiklan 4 kohdan systematiikan kanssa, sillä kyseisessä kohdassa säädetään, että ”kun käy ilmi, että kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei enää ole – –, säilöönotto ei ole enää perusteltua ja asianmukainen henkilö on vapautettava välittömästi”. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuvaileman kaltaisessa tilanteessa säilöönoton olisi joka tapauksessa päätyttävä riippumatta siitä, onko kyseinen henkilö säilöönotettuna Italiassa vai Albaniassa sijaitsevassa yksikössä. Tässä tilanteessa tämä ei näytä vaikuttavan ensimmäisessä kysymyksessä esiin otettuun keskeiseen seikkaan. En siksi ota sitä huomioon seuraavassa tarkastelussa.
32      Ks. tästä tuomio 10.3.2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, 33–36 kohta).
33      Ks. vastaavasti tuomio FMS ym., 274 kohta.
34      Ks. erityisesti direktiivin 2008/115 johdanto-osan 16 perustelukappale ja 16 artiklan 1 kohta.
35      Ks. erityisesti direktiivin 2008/115 15 artiklan 4 ja 6 kohta.
36      Ks. erityisesti direktiivin 2008/115 15 artiklan 2 kohta.
37      Ks. erityisesti direktiivin 2008/115 johdanto-osan 17 perustelukappale, 15 artiklan 3 kohta sekä 16 ja 17 artikla.
38      En ole tässä yhteydessä vakuuttunut Alankomaiden hallituksen esittämästä väitteestä, jonka mukaan Albaniaa voitaisiin pöytäkirjan nojalla pitää direktiivin 2008/115 3 artiklan 3 alakohdassa tarkoitettuna kauttakulkumaana. Riittää, kun todetaan, että tiettyjä Albaniassa sijaitseviin yksikköihin säilöönotettuja kolmansien maiden kansalaisia ei välttämättä lopulta ”palauteta” kolmanteen maahan, vaan heidät saatetaan siirtää takaisin Italiaan. Tällaisissa olosuhteissa Albanian luokittelu kauttakulkumaaksi vaikuttaa vähintäänkin kyseenalaiselta. Tällä ei kuitenkaan ole ratkaisevaa merkitystä käsiteltävän asian kannalta. Yhdyn Alankomaiden hallituksen näkemykseen, jonka mukaan direktiivi 2008/115 ei lähtökohtaisesti ole esteenä kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle.
39      Tuomio 17.12.2020 (C‑808/18, EU:C:2020:1029, 255 kohta).
40      Ks. ibid., 257 ja 258 kohta.
41      Jos laki halusi (sanoa jotain), se puhui. Jos se ei halunnut, se vaikeni.
42      Ks. vastaavasti esim. tuomio 2.9.2021, Belgian valtio (Oleskeluoikeus perheväkivallan tapauksessa) (C‑930/19, EU:C:2021:657, 76 kohta).
43      Ks. mm. tuomio 1.8.2025, Alace ja Canpelli (C‑758/24 ja C‑759/24, EU:C:2025:591, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
44      Ks. erityisesti direktiivin 2008/115 johdanto-osan 11, 12, 15 ja 17 perustelukappale sekä 7, 8, 12, 13 ja 14 artikla.
45      Ks. tuomio 5.6.2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, 39 kohta). Ks. myös tuomio 5.11.2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, 41 ja 51 kohta).
46      Ks. tuomio 6.12.2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, 28 kohta).
47      Ks. vastaavasti tuomio 28.4.2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, 55 ja 59 kohta); tuomio 6.12.2012, Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, 45 ja 46 kohta) ja tuomio 7.6.2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, 63 ja 68 kohta).
48      Ks. mm. tuomio 18.12.2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, 42 ja 45 kohta) ja tuomio 17.12.2020, komissio v. Unkari (Kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanotto) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, 256 kohta).
49      Kuten unionin tuomioistuin korosti esimerkiksi 28.4.2011 antamassaan tuomiossa El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, 31 kohta).
50      Vastaavasti julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus Itävalta v. Saksa (C‑591/17, EU:C:2019:99, 104 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51      Esimerkiksi käsiteltävässä asiassa pöytäkirjan erityissäännöksellä eli sen 9 artiklan 2 kohdalla nähdäkseni varmistetaan, että asianajajat ja heidän henkilöstönsä voivat päästä säilöönottoyksikköihin. Pohdin kuitenkin, olisiko pöytäkirjaan sisällytettävä samanlainen määräys säilöönotettujen henkilöiden perheenjäsenten osalta. Sekä Italian että Albanian voimassa olevassa lainsäädännössä on ymmärtääkseni tätä asiaa koskevia erityissäännöksiä. Koska pöytäkirjassa ei kuitenkaan viitata tähän, ei ole takeita siitä, etteivät Albanian viranomaiset voisi muuttaa tilannetta yksipuolisesti.
52      Ennen varsinaista vapauttamista on nimittäin yleensä hoidettava useita hallinnollisia muodollisuuksia. Ks. tästä yleisesti julkisasiamies Rantosin ratkaisuehdotus Bouskoura (C‑387/24 PPU, EU:C:2024:703, 68 ja 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
53      Ks. myös direktiivin 2008/115 johdanto-osan 22 perustelukappale.
54      Ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 18.12.2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, 49 kohta).
55      Kursivointi tässä.
56      Ks. esim. direktiivin 2013/32 2 artiklan p alakohdan sanamuoto englannin-, ranskan- tai italiankielisessä versiossa sekä kreikan- ja espanjankielisissä versioissa.
57      Tuomio 6.9.2017 (C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:631, 316 kohta).
58      Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain valtuutetun toimisto julkaisi käsikirjan toukokuussa 1992.
59      Tuomio 6.9.2017, Slovakia ja Unkari v. neuvosto (C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:631, 340 ja 341 kohta). Kursivointi tässä.
60      Ks. erityisesti direktiivin 2013/32 23 artiklan 2 kohta, 24 artiklan 3 kohta ja 25 artiklan 3 kohta.
61      Direktiivin 2013/32 13 artiklan 2 kohdan a alakohta, 14 artikla, 23 artiklan 4 kohta ja 25 artiklan 1 kohta.
62      Ks. erityisesti direktiivin 2013/32 15 artiklan 3 kohta ja 16 artikla. Kuvitellaan hypoteettisesti, että kolmannen maan kansalaisen on saavuttava henkilökohtaisesti hallinto- tai oikeusviranomaiseen ja että hän voi tehdä niin vasta pitkän ja uuvuttavan matkan jälkeen.
63      Kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (”vastaanotto-olosuhteita koskeva direktiivi”) (EUVL 2013 L 180, s. 96).
64      Ks. yhdistetyt asiat C‑706/25, Comeri, ja C‑707/25, Sidilli.