62022TJ0462_RES
Zaak T‑462/22
Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, LdaenBCP África, SGPS, Lda
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Vijfde kamer) van 6 november 2024
„Staatssteun – Vrijhandelszone van Madeira – Door Portugal ten uitvoer gelegde steunregeling – Besluit tot vaststelling van de strijdigheid van de steunregeling met de besluiten C(2007) 3037 definitief en C(2013) 4043 final, waarbij die steunregeling onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en de terugvordering van de op grond daarvan verleende steun wordt gelast – Motiveringsplicht – Begrip ‚bestaande steun’ in de zin van artikel 1, onder b), ii), van verordening (EU) 2015/1589 – Geen vrijstelling van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de autonome regio Madeira – Beginsel van behoorlijk bestuur – Beginsel van loyale samenwerking – Gewettigd vertrouwen – Rechtszekerheid”
Steunmaatregelen van de staten – Besluit van de Commissie waarbij wordt vastgesteld dat een steunmaatregel onverenigbaar is met de interne markt – Motiveringsplicht – Draagwijdte – Identificatie van de begunstigde van de steun – Inaanmerkingneming van de context en het geheel van rechtsregels die de betrokken materie regelen
(Art. 296 VWEU)
(zie punten 25‑40)
Steunmaatregelen van de staten – Bestaande steunmaatregelen en nieuwe steunmaatregelen – Kwalificatie als bestaande steun – Uitlegging van de voorwaarden van de steunregeling – Factoren die in aanmerking moeten worden genomen – Bewoordingen van de goedkeuringsbesluiten, inhoud van de aanmelding door de betrokken lidstaat en aanvullende informatie
[Art. 108, lid 3, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, c)]
(zie punten 56, 58, 66, 67)
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Aanmelding van een voorgenomen steunmaatregel – Samenwerkingsplicht van de lidstaat die om een afwijking verzoekt
(Artikel 4, lid 3, VEU; art. 108, lid 3, VWEU; verordening nr. 659/1999 van de Raad, overweging 6)
(zie punten 57, 92)
Steunmaatregelen van de staten – Bestaande steunmaatregelen en nieuwe steunmaatregelen – Maatregel waarbij een bestaande steunregeling wordt gewijzigd – Uitvoering van de steunregeling in afwijking van een van de in het goedkeuringsbesluit van de Commissie vastgestelde voorwaarden – Niet rechtsgeldig bij de Commissie aangemelde vrijstelling – Wijziging die de kern van de regeling raakt – Kwalificatie als nieuwe steun
[Art. 108, lid 3, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, b), ii), en c)]
(zie punten 70‑83, 93, 97)
Steunmaatregelen van de staten – Bestaande steunmaatregelen en nieuwe steunmaatregelen – Onderzoek door de Commissie van de aangemelde steunregeling – Beginsel van behoorlijk bestuur – Plicht tot zorgvuldigheid en onpartijdigheid – Draagwijdte
(Art. 108, lid 3, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41)
(zie punten 89‑91)
Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare steun – Schending van het vertrouwensbeginsel – Geen
(Art. 108, lid 3, VWEU)
(zie punten 102‑109)
Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare steun – Schending van het rechtszekerheidsbeginsel – Geen
(Art. 107 VWEU)
(zie punten 111‑117)
Samenvatting
Het Gerecht verwerpt het beroep dat door twee vennootschappen is ingesteld tegen het besluit van de Europese Commissie (
1
) waarbij bepaalde steun, die in het kader van een eerder goedgekeurde regeling aan op het eiland Madeira gevestigde ondernemingen is verleend, onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en de terugvordering ervan wordt gelast. (
2
) In dit verband preciseert het Gerecht met name de omvang van de informatie die de lidstaten moeten verstrekken wanneer zij een steunmaatregel bij de Commissie aanmelden, zodat laatstgenoemde deze met de nodige zorgvuldigheid kan onderzoeken, rekening houdend met de vereisten die inherent zijn aan het beginsel van loyale samenwerking.
Met het oog op de bevordering van de regionale ontwikkeling en de diversificatie van de economische structuur van het eiland Madeira heeft de Portugese Republiek een steunregeling ingevoerd ten gunste van een afgebakend geografisch gebied op dit eiland, met als benaming „vrijhandelszone van Madeira” (ZFM).
Die regeling, die aanvankelijk door de Commissie in 1987 als met de interne markt verenigbare regionale steun werd goedgekeurd, werd in 2002 gewijzigd. In 2007 heeft de Commissie een derde regeling goedgekeurd, die in 2013 opnieuw werd gewijzigd (
3
) (hierna: „regeling III”).
Regeling III, zoals goedgekeurd door de Commissie, verleende steun in de vorm van een verlaagde vennootschapsbelasting op winsten die voortvloeiden uit daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten, een vrijstelling van de gemeentebelasting en lokale belasting, evenals een vrijstelling van de belasting op de verwerving van onroerende goederen voor de oprichting van een onderneming in de ZFM, ten belope van maximale steunbedragen. Die bedragen waren gebaseerd op plafonds die werden bepaald op basis van het aantal banen dat de begunstigde elk belastingjaar had behouden.
Na monitoring van die regeling voor de jaren 2012 en 2013 heeft de Commissie besloten om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 3, VWEU in te leiden.
Na afloop van die procedure heeft de Commissie bij besluit van 4 december 2020 vastgesteld dat regeling III, zoals die door Portugal is uitgevoerd, wezenlijk verschilde van die welke bij de besluiten van 2007 en 2013 was goedgekeurd. Aangezien regeling III volgens de Commissie moest worden aangemerkt als „nieuwe steun” die onrechtmatig ten uitvoer is gelegd en onverenigbaar is met de interne markt, heeft zij de terugvordering ervan bij de begunstigden gelast.
Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda, en BCP África, SGPS, Lda, verzoeksters, zijn door regeling III begunstigde holdings. Zij hebben beroep ingesteld tot nietigverklaring van besluit 2022/1414, voor zover dit op hen betrekking heeft.
Beoordeling door het Gerecht
Ter ondersteuning van hun beroep verwijten verzoeksters de Commissie met name een onjuiste toepassing van het recht door holdings op te nemen onder de begunstigden die vallen onder de terugvorderingsverplichting indien niet wordt voldaan aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de autonome regio Madeira (hierna: „ARM”). Zij betogen namelijk dat holdings op grond van een vrijstelling die integrerend deel uitmaakt van regeling III, zoals aangemeld bij de Commissie, niet waren onderworpen aan dit vereiste zodat de aan hen betaalde steun geen „nieuwe steun” was, maar „bestaande steun” die overeenstemt met de steun die door de Commissie in de besluiten van 2007 en 2013 is toegestaan.
Om te beginnen herinnert het Gerecht eraan dat de kwalificatie als „bestaande steun” of „nieuwe steun” van regeling III, zoals uitgevoerd ten voordele van holdings, niet alleen afhangt van de feitelijke bewoordingen van de door de Commissie vastgestelde goedkeuringsbesluiten, maar ook van de inhoud van de aanmelding door de betrokken lidstaat alsmede van de aanvullende informatie die deze naar aanleiding van verzoeken om nadere informatie heeft verstrekt. In dit verband moet in het licht van de verplichting van een lidstaat om met de Commissie samen te werken ook rekening worden gehouden met het gedrag van die lidstaat ten tijde van de aanmelding van die regeling.
In casu blijkt duidelijk uit de aanmelding van regeling III als geheel, met name in 2006 (hierna: „aanmelding van 2006”), en uit de daaropvolgende briefwisseling tussen de Commissie en de Portugese autoriteiten dat de betrokken vrijstelling alleen werd vermeld in de juridische grondslagen die bij de aanmelding waren gevoegd, met name in een bepaling van het ontwerp van wetsbesluit inzake bij de Commissie aangemelde belastingvoordelen. (
4
) Deze vrijstelling werd echter noch in het aanmeldingsformulier, noch in de daarbij gevoegde toelichting vermeld.
Gelet op de bewoordingen van de betrokken bepaling en op de toelichting bij het aangemelde ontwerp van wetsbesluit, kon de Commissie er redelijkerwijs van uitgaan dat holdings, net als alle ondernemingen die voor regeling III in aanmerking kwamen, onderworpen waren aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM. Bovendien blijkt uit de toelichting bij de aanmelding van 2006 en met name uit de toelichting bij het aangemelde ontwerp van wetsbesluit dat de Portugese autoriteiten voornemens waren elke onderneming die voor regeling III in aanmerking wilde komen, te verplichten om banen te scheppen of te behouden in de ARM.
Uit een en ander volgt dat de Portugese autoriteiten nooit de aandacht van de Commissie hebben gevestigd op het feit dat het aangemelde ontwerp van wetsbesluit op zodanige wijze kon worden toegepast dat holdings in aanmerking konden komen voor regeling III, zonder te zijn onderworpen aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM. Bijgevolg heeft de Portugese Republiek in de aanmelding van 2006 en de daaropvolgende briefwisseling de Commissie niet alle noodzakelijke informatie verstrekt op grond waarvan zij om te beginnen had kunnen vaststellen dat holdings van die voorwaarde waren vrijgesteld, vervolgens had kunnen nagaan of een dergelijke vrijstelling verenigbaar was met het VWEU en, ten slotte, zich daarover een mening had kunnen vormen, ook al heeft de voor holdings geldende vrijstelling er in de praktijk toe geleid dat deze ondernemingen staatssteun hebben ontvangen tegen voorwaarden die merkelijk voordeliger waren dan die van de algemene regeling die voor andere ondernemingen geldt.
Het Gerecht is ook van oordeel dat verzoeksters tevergeefs aanvoeren dat de Commissie het recht op behoorlijk bestuur heeft geschonden doordat zij de aanmelding van 2006 niet zorgvuldig heeft onderzocht.
De Portugese autoriteiten hebben de Commissie er immers niet van op de hoogte gesteld dat een vrijstelling van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen voor holdings in de ARM aan haar beoordeling was voorgelegd. Evenmin hebben zij uitgelegd in welke mate die vrijstelling evenredig was aan het met de steun nagestreefde doel en verenigbaar was met de interne markt, hoewel het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen een voorwaarde was voor toegang tot regeling III, met name omdat het ertoe strekte de bijdrage aan de doelstelling van regionale ontwikkeling en de omvang en evenredigheid van de toegekende voordelen te kwantificeren.
Indien de Portugese autoriteiten aldus de bedoeling hadden om deze vrijstelling ter beoordeling voor te leggen aan de Commissie, hadden zij op grond van het beginsel van loyale samenwerking dat op hen van toepassing is in grotere mate de aandacht van de Commissie moeten vestigen op het bestaan van een dergelijke vrijstelling, die twijfels doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt, en dientengevolge uitleg moeten verstrekken over die verenigbaarheid.
In die omstandigheden kan de Commissie niet worden verweten dat zij het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden of haar zorgvuldigheidsplicht niet is nagekomen door zich er geen rekenschap van te geven dat een bepaling waarover de Portugese autoriteiten geen toelichting hadden verstrekt, kon worden uitgelegd als een bepaling die toestond dat werd afgeweken van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM.
Een vrijstelling van het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM kan dus niet worden geacht te zijn goedgekeurd bij het besluit van 2007, aangezien deze vrijstelling niet rechtsgeldig is aangemeld.
Een dergelijke goedkeuring is des te moeilijker af te leiden uit het besluit van 2013, omdat daarin wordt verwezen naar een toezegging van de Portugese Republiek om „elke voorkeursbehandeling van entiteiten zoals [holdings] af te schaffen wanneer wordt bevestigd dat hun behandeling in de ZFM daadwerkelijk een voordeel inhoudt ten opzichte van de algemene Portugese regeling die op holdings van toepassing is”.
Aangezien de andere aangevoerde middelen, die waren ontleend aan niet-nakoming van de motiveringsplicht door de Commissie en de schending van het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel, eveneens ongegrond zijn gebleken, verwerpt het Gerecht het beroep in zijn geheel.
(
1
)	Besluit (EU) 2022/1414 van de Commissie van 4 december 2020 betreffende steunmaatregel SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) door Portugal ten uitvoer gelegd ten gunste van de vrijhandelszone van Madeira (Zona Franca da Madeira, ZFM) - Regeling III (PB 2022, L 217, blz. 49).
(
2
)	Het arrest waarop deze samenvatting betrekking heeft, volgt op de in kracht van gewijsde gegane integrale verwerping van het door de Portugese Republiek ingestelde beroep tot nietigverklaring van hetzelfde besluit [arrest van 21 september 2022, Portugal/Commissie (Vrijhandelszone van Madeira), T‑95/21, EU:T:2022:567, dat is bevestigd door het arrest van het Hof van 4 juli 2024, Portugal/Commissie (Vrijhandelszone van Madeira), C‑736/22 P, niet gepubliceerd, EU:C:2024:579].
(
3
)	Besluiten van de Commissie van 27 juni 2007 in zaak N421/2006 en van 2 juli 2013 in zaak SA.34160 (2011/N) (hierna: „besluiten van 2007 en 2013”).
(
4
)	Art. 34 A, lid 5, van de regeling inzake belastingvoordelen zoals opgenomen in het aangemelde ontwerp van wetsbesluit.