61985C0312
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
G. FEDERICO MANCINI
vom 23. Oktober 1986 (
*1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Aktiengesellschaft Villa Banfi einerseits und der Region Toskana, dem Ispettorato provinciale dell'agricoltura di Siena sowie Svelto Ricco und Luigi Garelli andererseits ersucht Sie das Tribunale amministrativo regionale della Toscana um Klärung des Begriffs „hauptberuflich tätiger Betriebsinhaber“ im Sinne des Artikels 3 der Richtlinie 72/159 des Rates vom 17. April 1972 über die Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe (ABl. L 96, S. 1). Das vorlegende Gericht möchte insbesondere wissen, ob sich dieser Begriff auf alle natürlichen und juristischen Personen bezieht und ob die Mitgliedstaaten bei letzteren bestimmte Unternehmensformen, z. B. die Aktiengesellschaft, von den Vergünstigungen ausnehmen können, die Artikel 3 für bestimmte Rechtssubjekte vorsieht.
2.
Der Sachverhalt ist folgender: Mit Eingaben vom 11. Februar, 31. Mai und 13. November 1978 begehrte die SpA Villa Banfi mit Sitz in Rom von der Region Toskana a) die Genehmigung für die Neu- und Wiederanpflanzung von Weinreben in der Gemeinde Montalcino und b) die Feststellung, daß die derzeit auf den Grundstücken bestehenden Verhältnisse der Teilpacht (colonia) und Viehzucht wegen Unvereinbarkeit mit der neuen Nutzung nicht fortbestehen können. Mit Beschluß Nr. 150 vom 30. April 1979 bestätigte die Regionalregierung die der Klägerin vom Ufficio provinciale dell'agricoltura di Siena erteilte Genehmigung für die Anpflanzung spezieller Reben für die Erzeugung von Wein mit der kontrollierten Ursprungsbezeichnung „Brunello di Montalcino“ auf einer Fläche von 54 ha, versagte jedoch — gestützt auf das geltende Gemeinschafts-, nationale und regionale Recht — die Genehmigung für die Neubepflanzung von 245,27 ha mit speziellen Weinreben. Demgemäß traf sie auch nicht die Feststellung, daß der Plan zur Änderung der landwirtschaftlichen Nutzung durchgeführt werden könne. Für diese Ablehnung führte die Regierung drei Gründe an: a) Die Verordnung Nr. 1162/76 (ABl. L 135, S. 32), die Normen enthalte, die zur Anpassung des Weinbaupotentials an die Marktbedürfnisse bestimmt seien, nehme vom Verbot der Anpflanzung von Reben Neuanpflanzungen aus, die gemäß den Betriebsentwicklungsplänen nach Maßgabe der Richtlinie 72/159; (ABl. L 96, S. 1) angelegt würden, b) Artikel 13 des Gesetzes Nr. 153 vom 9. Mai 1975, durch das diese Richtlinie in innerstaatliches Recht umgesetzt worden sei, sowie die Artikel 5 und 7 des Regionalgesetzes Nr. 71 vom 7. September 1977 enthielten eine besondere Interventionsregelung zugunsten einzelner und zusammengeschlossener landwirtschaftlicher Betriebe, die bei juristischen Personen nur für landwirtschaftliche Genossenschaften und für Vereinigungen hauptberuflich tätiger Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gelte; c) die Firma Villa Banfi könne nicht zu diesen Personen gezählt werden.
Die Firma Villa Banfi erhob daraufhin vor dem Tribunale amministrativo regionale della Toscana Klage (Zustellung der Klageschrift am 6. und 7. Juni 1979) auf Aufhebung der Versagung der Genehmigung füi die Anpflanzung spezieller Weinreben, da sie auf einer rechtswidrigen Verknüpfung gemeinschaftsrechtlicher und innerstaatlicher Regelungen oder jedenfalls auf gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßenden innerstaatlichen Normen beruhe. Insbesondere überschritten das nationale Gesetz und das Regionalgesetz mit der Definition des hauptberuflich tätigen Betriebsinhabers die durch die Richtlinie 72/159 gezogenen Grenzen, wonach das Recht auf Neuanpflanzung von Reben, das im übrigen in dem Recht auf freie Ausübung des Berufs des Winzers enthalten sei, allen Arten von Betriebsinhabern, seien es natürliche oder juristische Personen, gewährleistet sei. Die Aktiengesellschaften dürften daher von der nationalen Regelung zur Durchführung der Gemeinschaftsvorschriften nicht ausgenommen werden.
Mit Beschluß vom 23. Januar 1981 (der der Kanzlei des Gerichtshofes im übrigen erst am 16. Oktober 1985 zugestellt worden ist) hat das Tribunale amministrativo regionale della Toscana die Aussetzung des Verfahrens angeordnet und wegen Zweifeln an der Vereinbarkeit der italienischen Rechtsvorschriften mit Artikel 3 der Richtlinie 72/159 oder mit den durch den EWG-Vertrag und die Verfassung garantierten Grundrechten „die Frage nach der Auslegung der Richtlinie im Hinblick auf die angeführten staatlichen und regionalen Gesetze dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften zur Prüfung“ vorgelegt.
3.
Prüfen wir zunächst die vier Rechtsgrundlagen — zwei aus dem Gemeinschaftsrecht und zwei aus dem einzelstaatlichen Recht —, über deren Verhältnis zueinander die Parteien des Ausgangsverfahrens streiten. Aus dem Mansholt-Plan hervorgegangen, soll die Richtlinie 72/159 durch die Förderung entwicklungsfähiger Betriebe zu einer spürbaren Verbesserung der Einkommen sowie der Arbeits- und Produktionsbedingungen in der Landwirtschaft beitragen. Zu diesem Zweck sieht Artikel 1 Absatz 1 vor, daß die Mitgliedstaaten eine selektive Regelung einführen, die darauf abzielt, die Bewirtschaftung und Entwicklung solcher Betriebe unter rationellen Bedingungen zu begünstigen, während Absatz 2 derselben Bestimmung sie dazu ermächtigt, die in der Richtlinie vorgesehenen finanziellen Anreize regional unterschiedlich festzusetzen und in einigen Regionen ganz oder teilweise nicht anzuwenden. Nach Artikel 2 gilt als „entwicklungsfähig“ ein landwirtschaftlicher Betrieb, dessen Inhaber die Landwirtschaft als Hauptberuf betreibt, ausreichende berufliche Fähigkeiten besitzt, sich zur Buchführung verpflichtet, einen Betriebsentwicklungsplan aufstellt, der den Bedingungen der Richtlinie entspricht, und dessen Arbeitseinkommen unter dem in außerlandwirtschaftlichen Berufen in dem betreffenden Gebiet erzielten Einkommen liegt.
Es folgt der entscheidende Artikel 3. In dessen Absatz 1 Unterabsatz 1 heißt es: „Die Mitgliedstaaten [definieren] den Begriff ‚hauptberuflich tätiger Betriebsinhaber‘ im Sinne dieser Richtlinie; bei natürlichen Personen enthält diese Definition mindestens die Voraussetzung, daß der Anteil des landwirtschaftlichen Einkommens am Gesamteinkommen des Betriebsinhabers mindestens 50 % beträgt und daß die für Tätigkeiten außerhalb des Betriebes aufgewendete Arbeitszeit weniger als die Hälfte der Gesamtarbeitszeit des Betriebsinhabers ausmacht.“ In Unterabsatz 2 heißt es weiter: „Insbesondere unter Berücksichtigung der Kriterien des Unterabsatzes 1 definieren die Mitgliedstaaten diesen Begriff [auch] für andere als natürliche Personen“ sowie für nicht vom Eigentümer geführte und für in Halbpacht bewirtschaftete Betriebe.
Mit dem Gesetz Nr. 153 vom 9. Mai 1975 (GURI 1975, S. 3298) erließ die Italienische Republik eine Regelung zur Durchführung der Richtlinie. Nach Artikel 13 dieses Gesetzes — enthalten in Titel III (Modernisierung und Stärkung der landwirtschaftlichen Strukturen), Abschnitt I (Maßnahmen zur Durchführung von Entwicklungsplänen) — können die in diesem Titel vorgesehenen Vergünstigungen neben natürlichen Personen auch gemäß dem für Genossenschaften geltenden Recht gegründeten landwirtschaftlichen Genossenschaften sowie Vereinigungen von Inhabern landwirtschaftlicher Betriebe gewährt werden. Voraussetzung dafür ist jedoch, daß die Mitglieder mit der landwirtschaftlichen und der damit verbundenen Tätigkeit mindestens 50 % ihres Einkommens erzielen und auf sie mindestens 50 % ihrer Arbeitszeit verwenden.
Das toskanische Regionalgesetz Nr. 71 vom 7. September 1977 übernahm diese Grundsätze (Bollettino ufficiale della regione Toscana Nr. 52 vom 16. 9. 1977). Mit ihm wurde eine Interventionsregelung eingeführt, die nach Artikel 6 gilt: a) für selbstbewirtschaftende Landwirte (coltivatori diretti), sei es als Eigentümer oder als Pächter, sowie für Halbpächter oder Teilpächter; b) für Eigentümer, Nießbraucher und Pächter, soweit sie die Landwirtschaft als Hauptberuf betreiben; c) für landwirtschaftliche Genossenschaften; d) für Vereinigungen von selbstbewirtschaftenden Landwirten, auch für diese allerdings nur, soweit sie sich überwiegend der Landwirtschaft widmen.
Als letztes ist anzuführen die Verordnung Nr. 1162/76 des Rates vom 17. Mai 1976 über Maßnahmen zur Anpassung des Weinbaupotentials an die Marktbedürfnisse (ABl. L 135, S. 32). Artikel 2 Absatz 1 dieser Verordnung untersagte vom 1. Dezember 1976 bis zum 30. November 1978 jede Neuanpflanzung von Rebsorten, die für die betreffende Verwaltungseinheit in die Kategorie der Keltertraubensorten eingestuft worden waren. Es waren jedoch einige Ausnahmen vorgesehen. Insbesondere unterlagen dem Verbot nicht Neuanpflanzungen, die gemäß den Betriebsentwicklungsplänen nach Maßgabe der Richtlinie 72/159 angelegt wurden. In den Begründungserwägungen der Verordnung wird diese Ausnahme mit dem geringen Ausmaß dieser Neuanpflanzungen gerechtfertigt. Davon abgesehen entspricht sie jedoch dem offensichtlichen Bedürfnis, die Inhaber von Betrieben, denen die besagten Pläne genehmigt worden sind, bei ihrem Vorhaben nicht zu behindern, und zwar insbesondere mit Rücksicht darauf, daß für die Durchführung dieser Pläne ein ziemlich langer Zeitraum vorgesehen ist (in Italien nach Artikel 14 des Gesetzes Nr. 153 bis zu neun Jahren).
Schließlich möchte ich darauf hinweisen, daß die Kommission der Europäischen Gemeinschaften mit den Entscheidungen 76/480 und 77/525 die italienischen Durchführungsvorschriften der Richtlinie 72/159 entsprechend befunden und daher gebilligt hat, wodurch sie die von Italien auf ihrer Grundlage getätigten Ausgaben zur Gemeinschaftsfinanzierung zugelassen hat (ABl. 1976, L 138, S. 14, für das staatliche Gesetz und ABl. 1977, L 209, S. 25, für das Regionalgesetz).
4.
Kaum erwähnenswert ist das Vorbringen der Region Toskana zur Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens. Sie macht geltend, das vorlegende Gericht habe keine Fragen gestellt, sondern dem Gerichtshof fälschlicherweise Probleme der Koordinierung von gemeinschaftsrechtlichen und einzelstaatlichen Normen unterbreitet. Es begehre von Ihnen insbesondere eine Beurteilung der Übereinstimmung von staatlichen und regionalen Bestimmungen mit dem Gemeinschaftsrecht, die nicht möglich sei.
Dieses Vorbringen ist nicht stichhaltig. Richtig ist wohl, daß es Ihnen im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 177 EWG-Vertrag wegen der bekannten Aufgabenverteilung zwischen nationalen Gerichten und Gerichtshof versagt ist, die besagte Übereinstimmung zu beurteilen. Nicht weniger richtig ist jedoch, daß das Tribunale amministrativo regionale della Toscana Ihnen (wenn auch nicht in der Form einer Frage) ein Problem der Auslegung gemeinschaftsrechtlicher Normen unterbreitet hat und daß es Ihre Antwort sicherlich für die Entscheidung über den bei ihm anhängigen Rechtsstreit benötigt. Sein Vorabentscheidungsersuchen ist deshalb zulässig.
5.
Wie ich bereits gesagt habe, sind Gegenstand dieses Ersuchens Inhalt und Tragweite des Artikels 3 Absatz 1 der Richtlinie 72/159. Genauer gesagt geht es darum festzustellen, ob die Mitgliedstaaten bei der Definition des Begriffs „hauptberuflich tätiger Betriebsinhaber“ für andere als natürliche Personen völlig frei sind oder Grenzen zu beachten haben, und zwar über die in dieser Bestimmung ausdrücklich genannten Grenzen hinaus. Für die erste Auffassung haben sich die Kommission und die Region Toskana ausgesprochen; die zweite wird natürlich von der Klägerin vertreten.
Nach Auffassung der Region Toskana ist die fragliche Bestimmung der typische Fall einer Ermächtigungsnorm. Sie beschränke sich nämlich auf die Festlegung bestimmter Minimalkriterien und gebe den Mitgliedstaaten im übrigen die Befugnis, den Kreis der Begünstigten „nach eigenem Gutdünken“ zu bestimmen. Sie räume ihnen damit ein Ermessen ein, bei dessen Ausübung sie praktisch keine Schranken zu beachten hätten. Hierfür sprächen der Wortlaut der Bestimmung und das Wesen der Richtlinie selbst, denn diese Art von Rechtsnorm sei für ihre Adressaten hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich (hier die Definition des Begriffs „hauptberuflich tätiger Betriebsinhaber“ nach Maßgabe der in Artikel 3 Absatz 1 genannten Kriterien), überlasse ihnen jedoch die Wahl der Form und der Mittel (hier die Festlegung der anderen Begriffselemente).
Anders argumentiert dagegen die Kommission. Von der Feststellung ausgehend, daß der fragliche Begriff eingeführt worden sei, um die Voraussetzungen des Zugangs nicht zur landwirtschaftlichen Tätigkeit im allgemeinen, sondern zu einem besonderen Beihilfesystem festzulegen, das Betrieben mit Schwierigkeiten vorbehalten sei, legt sie den Schwerpunkt auf die besonderen Merkmale — Selektivität und regional differenzierende Anwendung der Mittel —, mit denen der Richtliniengeber dieses System ausgestattet habe. Aufgrund des ersten Merkmals seien effiziente Betriebe, die keiner Unterstützung bedürften, und solche, die trotz Unterstützung unfähig wären, die gemeinschaftsrechtlich vorgesehene Einkommenshöhe zu erreichen (für ein oder zwei Vollarbeitskräfte zumindest ein Arbeitseinkommen, das dem in außerlandwirtschaftlichen Berufen in dem betreffenden Gebiet erzielten Einkommen vergleichbar ist), ausgeschlossen. Das zweite Merkmal sei festgelegt worden, um das Beihilfesystem den ökonomischen und soziologischen Unterschieden anzupassen, die die Landwirtschaft in der Gemeinschaft kennzeichneten. Es sei deshalb einleuchtend, daß die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie befugt seien, unter den verschiedenen Arten juristischer Personen diejenigen auszusuchen, die nach Struktur und Merkmalen auf dem Gebiet des Gesellschafts- und Abgabenrechts größere Gewähr dafür böten, „entwicklungsfähige landwirtschaftliche Betriebe“ zu sein.
6.
Die Frage, die uns von dem vorlegenden Gericht gestellt wird, macht es erforderlich, klar herauszuarbeiten, welche Zwecke mit der Richtlinie 72/159 verfolgt und welche Techniken von ihr verwendet werden. Der Richtliniengeber geht von einer zweifachen Feststellung aus: Zum einen erwirtschaftet ein großer Teil der landwirtschaftlichen Betriebe ein Einkommen, das den darin beschäftigten Personen nicht Lebensbedingungen garantiert, die mit denen von nicht in der Landwirtschaft Beschäftigten vergleichbar sind; zum anderen ist es nicht möglich, diesen Unterschied auszugleichen oder zu verringern, ohne bei der Organisation der Betriebe selbst anzusetzen. Daher die Entscheidung, Beihilfen nur „entwicklungsfähigen“ Betrieben zukommen zu lassen, d. h. (siehe Artikel 2) Produktionseinheiten mit Merkmalen, die die Annahme zulassen, daß sie die Beihilfe dazu benutzen werden, in der Zukunft eine dem industriellen und tertiären Bereich vergleichbare Einkommenshöhe zu erreichen. Mit Bedacht hierauf wird in Artikel 3 Absatz 1 der Begriff „hauptberuflich tätiger Betriebsinhaber“ eingeführt und in Unterabsatz 1 für natürliche Personen mittels bestimmter Kriterien näher umrissen. Für die juristischen Personen haben demgegenüber nach Unterabsatz 2 die Mitgliedstaaten diesen Begriff zu definieren, sie haben dies allerdings „unter Berücksichtigung der Kriterien des Unterabsatzes 1“ zu tun.
Im Hinblick auf die beträchtlichen Unterschiede, die zwischen den verschiedenen nationalen Rechtsordnungen in bezug auf das Gesellschaftsrecht bestehen, war dieses abweichende Vorgehen unvermeidbar. Läßt sich daraus jedoch ableiten, daß die Staaten bei der Erfüllung der ihnen durch die Richtlinie übertragenen Aufgabe völlig frei wären? Ich bin nicht dieser Auffassung. Mir scheint vielmehr, daß die den nationalen Gesetzgebern überlassene Auswahl keine autonomen Wertungen von Interessen oder politische Wertungen im weiten Sinne umfaßt, sondern rein technischer Art ist. Artikel 3 darf nämlich nicht isoliert gesehen werden. Er steht in engem Zusammenhang mit Artikel 2, der den Kern der Regelung darstellt und, wie wir eben gesehen haben, die Voraussetzungen enthält, die ein Betrieb erfüllen muß, um in den Genuß der Förderungsregelung zu gelangen. Bei der Bestimmung der juristischen Personen, für die diese Regelung gilt, dürfen die nationalen Gesetzgeber deshalb nicht lediglich auf die Zeit, die die jeweiligen Betriebsinhaber auf die landwirtschaftlichen Tätigkeiten verwenden, und auf das Einkommen abstellen, das sie damit erzielen. Sie haben vielmehr darüber hinaus Faktoren, wie den Gesellschaftszweck, die Struktur des Gesellschaftskapitals, die Erfolgsbilanz der entfalteten Tätigkeit, die Qualifikation der Beschäftigten als landwirtschaftliche Arbeitskräfte, die beruflichen Fähigkeiten der Inhaber usw., zu berücksichtigen.
Es möge nun nicht eingewandt werden, dieser Schlußfolgerung stünden die Rechtsnatur der Richtlinie als Rechtsquelle des Gemeinschaftsrechts und der Umstand entgegen, daß diese Richtlinie von der Förderungsregelung die leistungsfähigen Betriebe ausgenommen habe, weil ihr Ziel die Erreichung eines bestimmten Einkommens für ein oder zwei Arbeitskräfte sei. Dem ersten Argument läßt sich entgegenhalten, daß es dem Richtliniengeber nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes freisteht, den Mitgliedstaaten beschränkte Beurteilungsspielräume zu belassen. Zu dem zweiten Argument ist zu bemerken, daß damit zu Unrecht nicht unterschieden wird zwischen der Größe, die der Betrieb aufweisen muß, um entwicklungsfähig zu sein, und dem Ergebnis, zu dem die Durchführung seines Entwicklungsplans führen soll. Nur um dieses Ergebnis zu messen, spricht nämlich die Richtlinie (Artikel 4 Absatz 1) von der Erzielung eines bestimmten Einkommens „für ein oder zwei Vollarbeitskräfte“; für die Größe gilt dagegen ihre fünfte Begründungserwägung, in der es heißt, daß „in Zukunft... sich nur die Betriebe der wirtschaftlichen Entwicklung [werden] anpassen können, deren Betriebsinhaber eine angemessene berufliche Befähigung besitzen ...“ Nun hat aber ein Betrieb, der einen Betriebsleiter hat, gewöhnlich auch eine Belegschaft, die aus mehr als einem Bediensteten besteht.
Es kommt hinzu, daß die Kommission, von der dieses zweite Argument stammt, die italienischen Vorschriften bekanntlich als mit den in Rede stehenden Normen übereinstimmend beurteilt hat. Nach diesen Vorschriften zählen aber zu den für eine Förderung in Betracht kommenden juristischen Personen auch die Genossenschaften, die gemäß Artikel 22 des Decreto legislativo del capo provvisorio dello stato Nr. 1577 vom 14. Dezember 1947 mindestens neun Genossen haben müssen.
7.
Aus den vorstehenden Erwägungen schlage ich Ihnen vor, die vom Tribunale amministrativo regionale della Toscana mit Beschluß vom 24. Oktober 1980 in dem Rechtsstreit SpA Villa Banfi gegen Region Toskana, Ispettorato provinciale dell'agricoltura di Siena sowie Svelto Ricco und Luigi Garelli vorgelegte Auslegungsfrage wie folgt zu beantworten:
Artikel 3 der Richtlinie 72/159 des Rates vom 17. April 1972 über die Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe ist dahin auszulegen, daß der nationale Gesetzgeber bei der Bestimmung der juristischen Personen, denen die Bezeichnung „hauptberuflich tätiger Betriebsinhaber“ zukommt, sowohl auf die Merkmale abzustellen hat, die in diesem Artikel für natürliche Personen genannt werden, als auch auf die Merkmale, die nach Artikel 2 einen „entwicklungsfähigen Betrieb“ kennzeichnen (wie der Gesellschaftszweck, die Struktur des Gesellschaftskapitals, die Erfolgsbilanz der entfalteten Tätigkeit, die Qualifikation der Beschäftigten als landwirtschaftliche Arbeitskräfte, die beruflichen Fähigkeiten der Inhaber).
(
*1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.