Ediție provizorie
HOTĂRÂREA CURȚII (Marea Cameră)
7 mai 2026(*)
„ Trimitere preliminară – Spațiul de libertate, securitate și justiție – Politica în materie de azil – Statutul conferit prin protecție subsidiară – Directiva 2011/95/UE – Articolul 26 – Acces la locuri de muncă – Articolul 29 – Protecție socială – Egalitate de tratament – Măsuri de protecție socială și de acces la locuri de muncă – Condiție privind reședința de cel puțin zece ani, dintre care ultimii doi ani în mod continuu – Discriminare indirectă ”
În cauza C‑747/22,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunalul Ordinar din Bergamo, Italia), prin decizia din 15 noiembrie 2022, primită de Curte la 7 decembrie 2022, în procedura
KH
împotriva
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
CURTEA (Marea Cameră),
compusă din domnul K. Lenaerts, președinte, domnul T. von Danwitz, vicepreședinte, domnul F. Biltgen, doamna K. Jürimäe, domnul I. Jarukaitis (raportor), doamna I. Ziemele, domnul J. Passer și doamna O. Spineanu‑Matei, președinți de cameră, și domnii S. Rodin, E. Regan, D. Gratsias, M. Gavalec, Z Csehi și N. Fenger și doamna R. Frendo, judecători,
avocat general: domnul N. Emiliou,
grefier: domnul C. Di Bella, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 17 iunie 2025,
luând în considerare observațiile prezentate:
–        pentru KH, de A. Guariso, G. Maggi și I. Traina, avvocati;
–        pentru Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), de M. Boccia Neri, M. Sferrazza și V. Stumpo, avvocati;
–        pentru guvernul italian, de S. Fiorentino și G. Palmieri, în calitate de agenți, asistați de M. Cherubini și P. Gentili, avvocati dello Stato;
–        pentru Comisia Europeană, de A. Azéma, M. Debieuvre și E. Montaguti, în calitate de agenți,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 30 octombrie 2025,
pronunță prezenta
Hotărâre
1        Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolelor 26 și 29 din Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate (JO 2011, L 337, p. 9).
2        Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între KH, beneficiar al statutului conferit prin protecție subsidiară în Italia, pe de o parte, și Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Institutul Național de Securitate Socială, Italia), pe de altă parte, în legătură cu decizia acestuia din urmă de a revoca atribuirea „venitului de cetățenie” care îi fusese acordat lui KH.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
3        Considerentele (12), (41), (42) și (45) ale Directivei 2011/95 au următorul cuprins:
„(12)      Obiectivul principal al prezentei directive este, pe de o parte, să se asigure că toate statele membre pun în aplicare criterii comune de identificare a persoanelor care au o nevoie reală de protecție internațională și, pe de altă parte, să asigure un nivel minim de beneficii respectivelor persoane în toate statele membre.
[…]
(41)      Pentru a consolida exercitarea efectivă a drepturilor și utilizarea efectivă a beneficiilor acordate de prezenta directivă de către beneficiarii de protecție internațională, este necesar să se ia în considerare nevoile lor individuale și dificultățile specifice întâmpinate de aceștia în procesul de integrare. Această luare în considerare nu ar trebui să ducă la un tratament mai favorabil decât cel acordat propriilor resortisanți, fără a aduce atingere posibilității ca statele membre să adopte sau să mențină standarde mai favorabile.
(42)      În acest context, ar trebui să se depună eforturi pentru a soluționa, în special, problemele care îi împiedică pe beneficiarii de protecție internațională să aibă acces efectiv la oportunități de formare ocupațională și acțiuni de formare profesională, printre altele, cele legate de constrângerile financiare.
[…]
(45)      În scopul evitării dificultăților sociale, este oportun să li se acorde beneficiarilor de protecție internațională o protecție socială și mijloace de existență adecvate, fără discriminare în cadrul asistenței sociale. […] Posibilitatea limitării protecției sociale la prestații de bază se înțelege în sensul că se acoperă, cel puțin, un venit minim garantat, de asistență în caz de boală sau de sarcină și de asistență pentru creșterea copilului, în măsura în care prestațiile respective sunt acordate resortisanților în temeiul legislației naționale.”
4        Articolul 1 din această directivă, intitulat „Obiectul”, prevede:
„Prezenta directivă are ca obiect stabilirea unor standarde referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a deveni beneficiari de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate.”
5        Articolul 2 din directiva menționată, intitulat „Definiții”, prevede:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
(a)      «protecție internațională» înseamnă statutul de refugiat și statutul conferit prin protecție subsidiară, definite la literele (e) și (g);
(b)      «beneficiar de protecție internațională» înseamnă o persoană căreia i s‑a acordat statutul de refugiat sau statutul conferit prin protecție subsidiară, astfel cum sunt definite la literele (e) și (g);
[…]
(f)      «persoană eligibilă pentru obținerea de protecție subsidiară» înseamnă orice resortisant al unei țări terțe sau orice apatrid care nu poate fi considerat refugiat, dar în privința căruia există motive serioase și întemeiate de a crede că, în cazul în care ar fi trimis în țara sa de origine sau, în cazul unui apatrid, în țara în care avea reședința obișnuită, ar fi supus unui risc real de a suferi vătămările grave definite la articolul 15 și căruia nu i se aplică articolul 17 alineatele (1) și (2) și nu poate sau, ca urmare a acestui risc, nu dorește protecția respectivei țări;
[…]
(m)      «permis de ședere» înseamnă orice permis sau autorizație eliberată de autoritățile unui stat membru sub forma prevăzută de legislația internă, care permite unui resortisant al unei țări terțe sau unui apatrid să aibă reședința pe teritoriul respectivului stat membru;
[…]”
6        Articolul 26 din aceeași directivă, intitulat „Accesul la locuri de muncă”, prevede:
„(1)      Statele membre autorizează beneficiarii de protecție internațională să exercite o activitate salariată sau independentă, sub rezerva normelor general aplicabile în sectorul de activitate în cauză și în serviciile publice, imediat după acordarea protecției.
(2)      Statele membre se asigură că beneficiarilor de protecție internațională li se oferă activități precum posibilități de formare ocupațională pentru adulți, acțiuni de formare profesională, inclusiv cursuri de formare pentru perfecționarea competențelor, experiență practică la locul de muncă și servicii de consiliere furnizate de oficiile de ocupare a forței de muncă în condiții echivalente celor aplicabile propriilor resortisanți.
(3)      Statele membre depun toate eforturile pentru a facilita accesul deplin pentru beneficiarii de protecție internațională la activitățile menționate la alineatul (2).
[…]”
7        Potrivit articolului 29 din Directiva 2011/95, intitulat „Protecția socială”:
„(1)      Statele membre se asigură că beneficiarii de protecție internațională primesc, în statul membru care a acordat protecția, aceeași asistență socială necesară ca cea prevăzută pentru resortisanții respectivului stat membru.
(2)      Prin derogare de la norma generală stabilită la alineatul (1), statele membre pot limita asistența socială acordată beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară la prestațiile de bază, care, în acest caz, vor fi acordate la același nivel și în aceleași condiții de acces aplicabile propriilor resortisanți.”
Dreptul italian
8        Articolul 1 din decreto‑legge n. 4 – Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni (Decretul‑lege nr. 4 privind dispoziții urgente referitoare la venitul de cetățenie și la pensii) din 28 ianuarie 2019 (GURI nr. 23 din 28 ianuarie 2019), transformat în lege prin legge n. 26 (Legea nr. 26) din 28 martie 2019 (GURI nr. 75 din 29 martie 2019) (denumit în continuare „Decretul‑lege nr. 4/2019”), prevede la alineatul 1:
„Se instituie, începând cu luna aprilie 2019, venitul de cetățenie […] ca măsură fundamentală a politicii active a muncii pentru a garanta dreptul la muncă, pentru a combate sărăcia, inegalitatea și excluziunea socială, precum și pentru a favoriza dreptul la informare, la educație, la formare și la cultură prin politici destinate susținerii economice și incluziunii sociale a persoanelor expuse riscului de marginalizare în societate și în câmpul muncii.
[Venitul de cetățenie] constituie un nivel de bază al prestațiilor în limitele resurselor disponibile.”
9        Articolul 2 din acest decret‑lege, intitulat „Beneficiarii”, definește condițiile de acces la venitul de cetățenie. Condițiile respective se referă, pe de o parte, la cetățenia, la reședința și la șederea solicitantului și, pe de altă parte, în special la veniturile, la patrimoniul și la folosința unor bunuri durabile din gospodăria solicitantului. În ceea ce privește prima serie de condiții, acest articol 2 prevede la alineatul 1:
„[Venitul de cetățenie] este acordat gospodăriilor ai căror membri îndeplinesc cumulativ, la momentul depunerii cererii și pe toată durata acordării beneficiului, următoarele condiții:
a)      în ceea ce privește condițiile referitoare la cetățenie, la reședință și la ședere, persoana din gospodărie care solicită prestația trebuie, în mod cumulativ:
1)      să aibă cetățenia italiană sau cetățenia unui stat membru al Uniunii [Europene] sau [să fie un] membru de familie, […], care este titular al dreptului de ședere sau al dreptului de ședere permanentă, ori [să fie un] resortisant al unei țări terțe care deține un permis de ședere [al Uniunii pentru rezidenți] pe termen lung;
2)      să aibă reședința în Italia de cel puțin zece ani, ultimii doi ani avuți în vedere la momentul depunerii cererii fiind neîntrerupți, precum și pe toată durata acordării beneficiului.
[…]”
10      Articolul 3 din decretul‑lege menționat, intitulat „Beneficiul economic”, prevede:
„1.      Beneficiul economic al [venitului de cetățenie], pe o bază anuală, este constituit din următoarele două componente:
a)      o componentă de completare a venitului familial […]
b)      o componentă destinată să completeze venitul gospodăriilor care locuiesc cu chirie, egală cu cuantumul chiriei anuale prevăzut în contractul de închiriere […] în limita sumei de 3 360 de euro pe an.
[…]
6.      [Venitul de cetățenie] se acordă pentru perioada în care beneficiarul îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 2 și, în orice caz, pentru o perioadă continuă care nu poate depăși 18 luni.
[Venitul de cetățenie] poate fi reînnoit […]”
11      Articolul 4 alineatul (1) din Decretul‑lege nr. 4/2019 prevede că acordarea „venitului de cetățenie” este condiționată printre altele de participarea la un program personalizat de sprijinire a integrării profesionale și a inserției sociale, care cuprinde activități de recalificare profesională, continuarea studiilor, precum și alte angajamente definite de serviciile competente în materie de integrare profesională și de inserție socială.
12      Articolul 7 din acest decret‑lege, intitulat „Sancțiuni”, prevede la alineatul 4 că, „atunci când administrația care acordă beneficiile constată că declarațiile și informațiile furnizate în susținerea cererii nu corespund realității […], această administrație revocă imediat prestația de ajutor, cu efect retroactiv. Ca urmare a revocării, beneficiarul este obligat să restituie ceea ce a fost primit în mod nejustificat”.
Litigiul principal și întrebarea preliminară
13      Reclamantul din litigiul principal a ajuns în Italia în cursul anului 2011 și a obținut în acest stat statutul conferit prin protecție subsidiară. El deține în acest temei un permis de ședere și are reședința în mod continuu pe teritoriul italian din anul 2013. Întrucât a declarat că îndeplinea condiția privind reședința de cel puțin zece ani în Italia (denumită în continuare „condiția privind reședința”), prevăzută la articolul 2 alineatul 1 litera a) punctul 2) din Decretul‑lege nr. 4/2019, i‑a fost acordat „venitul de cetățenie” prevăzut de acest decret‑lege.
14      În urma unor controale, INPS a constatat, printr‑o scrisoare din 13 octombrie 2021, că această condiție nu era îndeplinită, a revocat acordarea „venitului de cetățenie”, a solicitat restituirea sumelor plătite fără a fi datorate în temeiul acestei acordări și a refuzat să îi recunoască acest beneficiu pentru viitor.
15      Reclamantul din litigiul principal a sesizat Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunalul Ordinar din Bergamo, Italia), care este instanța de trimitere, cu o acțiune având ca obiect constatarea de către această instanță a caracterului discriminatoriu al revocării „venitului de cetățenie” decise de INPS și, în consecință, recunoașterea dreptului său la „venitul de cetățenie” pentru perioada cuprinsă între luna decembrie 2020 și luna aprilie 2021, precum și obligarea INPS la plata sumei datorate cu acest titlu, în limita a ceea ce îi fusese acordat la momentul revocării și pentru perioada ulterioară acesteia până la împlinirea termenului de 18 de luni prevăzut la articolul 3 alineatul 6 din Decretul‑lege nr. 4/2019.
16      Reclamantul din litigiul principal a solicitat în această privință să nu i se aplice condiția privind reședința, pentru motivul că această condiție este contrară articolelor 26 și 29 din Directiva 2011/95, care prevăd egalitatea de tratament între resortisanții naționali și beneficiarii de protecție internațională în ceea ce privește accesul la locuri de muncă și prestațiile de asigurări sociale, precum și că ea constituie o discriminare indirectă întemeiată pe cetățenie. Pentru acest motiv și întrucât formularul prestabilit de INPS nu permite să se solicite acordarea „venitului de cetățenie” fără a confirma că această condiție este îndeplinită, o declarație falsă cu privire la aceasta ar fi lipsită de consecințe referitor la acordarea „venitului de cetățenie”.
17      INPS contestă temeinicia cererilor reclamantului din litigiul principal, susținând că „venitul de cetățenie” nu constituie o prestație de asistență socială sau de protecție socială, astfel cum sunt prevăzute la articolele 26 și 29 din Directiva 2011/95, în măsura în care, după cum a statuat Corte costituzionale (Curtea Constituțională, Italia), acest venit nu este o măsură socială prin care se urmărește satisfacerea unei nevoi de bază a individului, ci urmărește obiective diverse și mai articulate de politică activă de ocupare a forței de muncă și de integrare socială.
18      Instanța de trimitere consideră că, pentru soluționarea litigiului principal, este necesar să sesizeze Curtea cu titlu preliminar, din moment ce, în cazul în care aceasta din urmă ar constata incompatibilitatea cu dreptul Uniunii a condiției privind reședința, norma care prevede această condiție ar trebui înlăturată, iar cererile reclamantului din litigiul principal ar trebui admise.
19      Această instanță arată în plus că „venitul de cetățenie” intră în categoria „prestațiilor de asistență socială”, în sensul articolului 29 din Directiva 2011/95, întrucât este finanțat din resursele rezultate din fiscalitatea generală, este plătit de INPS, este atribuit în cazul unor resurse insuficiente pentru a face față nevoilor de bază, după cum atestă printre altele numeroasele referiri din Decretul‑lege nr. 4/2019 la „sărăcie” și la „excluziune socială”, iar plafonul veniturilor pentru a pretinde acordarea sa este foarte scăzut. Instanța amintită arată de asemenea că, potrivit practicii INPS, și beneficiarii de protecție internațională sunt eligibili pentru „venitul de cetățenie”, chiar dacă nu sunt menționați în mod specific la articolul 2 litera a) punctul 1) din Decretul‑lege nr. 4/2019.
20      În plus, aceeași instanță apreciază că, ținând seama de natura compozită a „venitului de cetățenie”, trebuie de asemenea să se examineze conformitatea sa cu articolul 26 din Directiva 2011/95, referitor la egalitatea de tratament în domeniul accesului la locuri de muncă. În această privință, instanța de trimitere consideră că anumite activități prevăzute de reglementarea națională în discuție în litigiul principal în favoarea beneficiarilor „venitului de cetățenie” intră în sfera noțiunii de „servicii de consiliere”, în sensul articolului 26 amintit. În special, această reglementare ar institui un program personalizat de sprijinire a integrării profesionale, care cuprinde activități de recalificare profesională, continuarea studiilor, precum și alte angajamente destinate beneficiarilor acestei alocații. Ea ar prevedea de asemenea obligația acestora din urmă de a se supune unor interviuri de aptitudine psihologică și oricărei eventuale probe de selecție în vederea unei angajări, la indicațiile serviciilor competente, și de a accepta oferte de angajare trimise de Centro per l’impiego (Centrul pentru Ocuparea Forței de Muncă, Italia).
21      Potrivit instanței de trimitere, condiția privind reședința este aplicabilă fără distincție tuturor solicitanților „venitului de cetățenie”. Ea nu ar fi însă neutră decât în aparență, din moment ce ar fi mai dificil pentru un străin decât pentru un resortisant italian să îndeplinească respectiva condiție. Aceasta ar fi situația în special pentru solicitanții de protecție internațională care, prin ipoteză, ar fi resortisanți ai unor țări terțe în care au trăit cel puțin o parte din viața lor. Astfel, proporția persoanelor care nu au avut reședința în Italia în perioada cuprinsă între anul 2010 și anul 2020 ar fi de numai 0,48 % pentru resortisanții italieni față de 56 % pentru persoanele care beneficiază de protecție internațională în acest stat membru.
22      În ceea ce privește eventuala justificare a condiției privind reședința, instanța de trimitere arată că finalitatea acestei condiții este „înrădăcinarea teritorială”. Or, potrivit acestei instanțe, în primul rând, întrucât finalitatea „venitului de cetățenie” este integrarea beneficiarilor săi, aceeași finalitate nu ar putea fi condiția obținerii sale. În al doilea rând, condiția respectivă ar putea fi îndeplinită prin dovada unor perioade fracționate de prezență a solicitantului în cauză pe teritoriul italian, ceea ce, în consecință, nu ar fi nicidecum de natură să dovedească „înrădăcinarea teritorială” a acestuia și nici un pronostic serios în ceea ce privește prezența viitoare a acestuia pe teritoriul respectiv. În plus, instanța menționată constată că, pentru a beneficia de „venitul de cetățenie”, solicitantul trebuie în orice caz să aibă reședința stabilă pe teritoriul italian cel puțin în perioada de plată a acestei prestații. De altfel, ar fi necesar ca membrii majori ai gospodăriei din care face parte acest solicitant să fie imediat disponibili pentru a urma cursuri de formare și pentru a răspunde la ofertele de muncă, precum și ca solicitantul menționat să participe la un program personalizat de sprijinire a integrării profesionale și a inserției sociale.
23      În orice caz, respectiva condiție privind reședința ar fi disproporționată și excesivă, în special având în vedere Hotărârea din 27 martie 1985, Scrivner și Cole (122/84, EU:C:1985:145), precum și Hotărârea din 10 noiembrie 1992, Comisia/Belgia (C‑326/90, EU:C:1992:419), referitoare la condiția privind reședința de cinci ani necesară pentru acordarea printre altele a mijloacelor minime de existență (minimex). În plus, astfel cum ar reieși din jurisprudența Curții, stabilirea unui criteriu întemeiat pe șederea pe termen lung ar constitui o discriminare indirectă în detrimentul străinilor, care ar fi interzisă atunci când nu este întemeiată pe considerații obiective independente de cetățenia persoanelor în cauză sau când nu este proporțională în raport cu scopul urmărit.
24      Pe de altă parte, condiția privind reședința ar fi prea restrictivă întrucât nu ar lua în considerare alți factori de legătură posibili cu Republica Italiană ai solicitanților „venitului de cetățenie”, precum înscrierea în registrul populației, existența unui contract de închiriere cu o anumită durată sau a unor raporturi de muncă ori a unor formări anterioare solicitării acestui venit, înscrierea copiilor la școală sau reîntregirea familiei în acest stat membru.
25      În aceste condiții, Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunalul Ordinat din Bergamo) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolele 29 și 26 [din] Directiva 2011/95 trebuie interpretate în sensul că se opun unei dispoziții naționale precum cea cuprinsă la articolul 2 alineatul 1 litera a) [din] Decretul‑lege nr. 4/2019, care, pentru accesul la o prestație destinată combaterii sărăciei și sprijinirii accesului la locuri de muncă și a inserției sociale, precum «venitul de cetățenie», prevede condiția de zece ani de reședință în Italia, în plus față de condiția de doi ani neîntrerupți de reședință înainte de depunerea cererii?”
Procedura în fața Curții
26      În conformitate cu articolul 16 al treilea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, Republica Italiană a solicitat judecarea prezentei cauze în Marea Cameră, aspect de care Curtea a luat act la 13 mai 2025.
27      Prin Decizia președintelui Curții din 10 iulie 2023, procedura în prezenta cauză a fost suspendată în așteptarea deciziei de finalizare a judecății în cauzele conexate C‑112/22 și C‑223/22. Procedura în prezenta cauză a fost reluată la 5 august 2024, în urma pronunțării Hotărârii din 29 iulie 2024, CU și ND (Asistență socială – Discriminare indirectă) (C‑112/22 și C‑223/22, EU:C:2024:636).
Cu privire la competența Curții
28      Guvernul italian susține că Curtea nu este competentă să răspundă la întrebarea adresată, din moment ce dispozițiile naționale aplicabile în cauza principală privesc o prestație prevăzută de o reglementare națională care este de competența exclusivă a statelor membre. „Venitul de cetățenie” în discuție în litigiul principal nu ar fi o măsură de asistență socială, care ar avea ca obiectiv doar să asigure persoanelor în cauză un anumit nivel de venit, ci ar constitui o măsură complexă care urmărește mai ales favorizarea incluziunii sociale și a reintegrării acestor persoane pe piața muncii.
29      În această privință, este necesar să se constate că, în speță, prezenta cerere de decizie preliminară privește interpretarea dreptului Uniunii, în special a articolelor 26 și 29 din Directiva 2011/95, ceea ce este în mod vădit de competența Curții [a se vedea prin analogie Hotărârea din 29 iulie 2024, CU și ND (Asistență socială – Discriminare indirectă), C‑112/22 și C‑223/22, EU:C:2024:636, punctul 26, precum și jurisprudența citată].
30      În plus, în măsura în care, prin această excepție de necompetență, guvernul italian arată că „venitul de cetățenie” în discuție în litigiul principal nu intră în domeniul de aplicare al articolelor 26 și 29 menționate, este necesar să se constate că un asemenea motiv nu este susceptibil să repună în discuție competența Curții de a răspunde la întrebarea adresată. Astfel, aplicabilitatea și domeniul de aplicare al articolelor 26 și 29 din Directiva 2011/95 trebuie stabilite în cadrul examinării pe fond a acestei întrebări [a se vedea în acest sens Hotărârea din 29 iulie 2024, CU și ND (Asistență socială – Discriminare indirectă), C‑112/22 și C‑223/22, EU:C:2024:636, punctul 27, precum și jurisprudența citată].
31      Prin urmare, Curtea este competentă să se pronunțe cu privire la cererea de decizie preliminară.
Cu privire la întrebarea preliminară
32      Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolele 26 și 29 din Directiva 2011/95 trebuie interpretate în sensul că se opun reglementării unui stat membru care subordonează aplicarea în privința resortisanților țărilor terțe care beneficiază de statutul conferit prin protecție subsidiară a unei măsuri naționale de combatere a sărăciei și de sprijinire a accesului la locuri de muncă și la integrare socială condiției, aplicabilă și în privința resortisanților acestui stat membru, de a fi avut reședința în statul membru menționat timp de cel puțin zece ani, dintre care ultimii doi ani în mod continuu.
Cu privire la domeniul de aplicare al articolelor 26 și 29 din Directiva 2011/95
33      INPS și guvernul italian susțin că o măsură precum „venitul de cetățenie” nu intră în domeniul de aplicare al articolelor 26 și 29 din Directiva 2011/95. Aceștia susțin că „venitul de cetățenie” nu este o simplă prestație de asistență socială menită să remedieze o situație de nevoie financiară, ci o măsură personalizată mai amplă care se înscrie într‑un cadru mai larg ce include atât ajutorul acordat gospodăriilor aflate în situație de sărăcie, cât și angajamentele asumate de aceste gospodării pentru a atinge obiective specifice cu scopul de a le ajuta să devină autonome. Ele precizează în special că această prestație este condiționată de declararea disponibilității imediate pentru muncă a membrilor majori ai gospodăriei, precum și de semnarea unui „pact pentru ocuparea forței de muncă” încheiat cu un birou pentru ocuparea forței de muncă. Ei deduc de aici că „venitul de cetățenie” este în principal o măsură de reintegrare profesională și de incluziune socială, a cărei natură compozită ar fi fost de altfel constatată de Corte costituzionale (Curtea Constituțională).
34      În această privință, referitor, în primul rând, la articolul 26 din Directiva 2011/95, intitulat „Accesul la locuri de muncă”, acesta prevede la alineatul (2) că statele membre se asigură că beneficiarilor de protecție internațională li se oferă activități precum posibilități de formare ocupațională pentru adulți, acțiuni de formare profesională, inclusiv cursuri de formare pentru perfecționarea competențelor, experiență practică la locul de muncă și servicii de consiliere furnizate de oficiile de ocupare a forței de muncă, printre care figurează, în conformitate cu articolul 2 litera (f) din această directivă, beneficiarii statutului conferit prin protecție subsidiară, în condiții echivalente celor aplicabile propriilor resortisanți. Așa cum rezultă din utilizarea, în majoritatea versiunilor lingvistice ale acestui articol 26 alineatul (2), a termenului „precum”, enumerarea acestor activități nu este exhaustivă, ci are un caracter exemplificativ, această dispoziție extinzându‑se și la alte activități de consiliere și de formare legate de ocuparea forței de muncă și de integrarea profesională. În plus, alineatul (3) al articolului 26 menționat precizează că statele membre depun toate eforturile pentru a facilita accesul deplin al acestor beneficiari la activitățile menționate.
35      Obligațiile prevăzute la alineatele (2) și (3) ale articolului 26 din Directiva 2011/95 urmăresc astfel să garanteze efectul util al principiului enunțat la alineatul (1) al acestui articol, potrivit căruia statele membre autorizează beneficiarii de protecție internațională să exercite o activitate salariată sau independentă imediat după acordarea acestei protecții. În acest scop, în temeiul alineatelor (2) și (3) amintite, statele membre nu numai că sunt obligate să ofere beneficiarilor de protecție internațională, în condiții echivalente celor aplicabile propriilor resortisanți, activități de consiliere și de formare legate de ocuparea forței de muncă și de integrarea profesională, precum cele prevăzute la alineatul (2) menționat, ci trebuie de asemenea să depună toate eforturile pentru a facilita accesul deplin al acestora la activitățile respective, ceea ce poate implica printre altele luarea de inițiative în vederea eliminării obstacolelor susceptibile să împiedice acest acces.
36      Astfel, după cum rezultă în special din considerentele (41) și (42) ale Directivei 2011/95, este necesar să fie luate în considerare nevoile individuale și dificultățile specifice întâmpinate de beneficiarii de protecție internațională în procesul de integrare și, în consecință, să se depună eforturi pentru a soluționa problemele care îi împiedică să aibă acces efectiv la oportunități de formare ocupațională și la acțiuni de formare profesională.
37      În speță, așa cum a arătat instanța de trimitere, articolul 4 alineatul 1 din Decretul‑lege nr. 4/2019 prevede că acordarea „venitului de cetățenie” este condiționată printre altele de participarea la un program personalizat de sprijinire a integrării profesionale și a inserției sociale, care cuprinde activități de recalificare profesională, continuarea studiilor, precum și alte angajamente definite de serviciile competente. Așa cum a arătat domnul avocat general la punctele 34-36 din concluzii, pe de o parte, activitățile care sunt enumerate la această dispoziție coincid, așadar, într‑o mare măsură cu cele menționate la articolul 26 alineatul (2) din Directiva 2011/95. Pe de altă parte, sub rezerva unei verificări de către instanța de trimitere, articolul 4 alineatul 1 din Decretul‑lege nr. 4/2019 urmărește același obiectiv ca articolul 26 alineatul (2) din Directiva 2011/95, și anume acela de a facilita integrarea persoanelor în cauză pe piața muncii.
38      În această privință, deși considerentul (42) al Directivei 2011/95 subliniază în mod expres că trebuie depuse eforturi pentru a soluționa problemele, în special de natură financiară, care îi împiedică pe beneficiarii de protecție internațională să aibă acces efectiv la oportunități de formare ocupațională și la acțiuni de formare profesională, articolul 1 alineatul 1 din Decretul‑lege nr. 4/2019 prevede că „venitul de cetățenie” este o măsură fundamentală a politicii active în domeniul muncii, care urmărește printre altele să garanteze dreptul la încadrare în muncă prin politici care au ca obiectiv să sprijine economic persoanele expuse riscului de marginalizare în societate și în câmpul muncii. Rezultă, sub rezerva unei verificări de către instanța de trimitere, că acest decret‑lege recunoaște necesitatea, identificată de directiva amintită, de a acorda o formă de asistență financiară persoanelor respective, care, în caz contrar, ar risca să nu poată participa la activitățile de formare și de consiliere ai căror destinatari sunt.
39      În ceea ce privește, în al doilea rând, articolul 29 din Directiva 2011/95, acesta prevede că statele membre se asigură că beneficiarii de protecție internațională primesc în statul membru care a acordat această protecție aceeași asistență socială necesară cu cea prevăzută pentru resortisanții respectivului stat membru.
40      În această privință, Curtea a statuat deja că noțiunea de „prestații de asistență socială” face referire la ansamblul regimurilor de ajutoare instituite de autorități publice la nivel național, regional sau local la care poate recurge un individ care nu dispune de resurse suficiente pentru a face față nevoilor sale de bază, precum și celor ale familiei sale (Hotărârea din 28 octombrie 2021, ASGI ș.a., C‑462/20, EU:C:2021:894, punctul 34).
41      Or, este necesar să se arate că, potrivit articolului 1 alineatul 1 din Decretul‑lege nr. 4/2019, „venitul de cetățenie” corespunde tocmai unui nivel de bază al prestațiilor în limitele resurselor disponibile în special pentru combaterea sărăciei și a excluziunii sociale. După cum a arătat instanța de trimitere, această prestație constituie o măsură de asistență, al cărei obiectiv esențial este printre altele „combaterea sărăciei”, în special prin completarea venitului beneficiarilor săi pentru a le permite să facă față nevoilor de bază. În plus, așa cum a arătat de asemenea instanța de trimitere, această măsură este finanțată din resursele rezultate din fiscalitatea generală, este plătită de INPS și este acordată solicitanților care nu dispun, în ceea ce privește veniturile și patrimoniul, de resurse suficiente.
42      Guvernul italian susține însă că „venitul de cetățenie” nu constituie o „prestație de bază”, în sensul alineatului (2) al articolului 29 din Directiva 2011/95, astfel încât, în esență, nu este necesar ca beneficiarii statutului conferit prin protecție subsidiară, în ceea ce privește această măsură națională, să fie tratați în mod egal cu resortisanții italieni.
43      În această privință, desigur, în conformitate cu alineatul (2) al articolului 29 din Directiva 2011/95, statele membre pot limita asistența socială acordată beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară la prestațiile de bază. Cu toate acestea, pe de o parte, trebuie arătat că acest alineat (2) stabilește o derogare de la norma generală prevăzută la alineatul (1) al aceluiași articol și trebuie, așadar, să fie interpretat în mod strict (Hotărârea din 29 aprilie 2004, Kapper, C‑476/01, EU:C:2004:261, punctul 72). În plus, respectivele prestații de bază acoperă cel puțin, potrivit considerentului (45) al acestei directive, acordarea unui sprijin, printre altele sub forma unui venit minim. Or, după cum a observat domnul avocat general la punctul 53 din concluzii și sub rezerva verificărilor care trebuie efectuate de instanța de trimitere, din preambulul Decretului‑lege nr. 4/2019 reiese că obiectivul măsurii în cauză este de a asigura un minim de subzistență.
44      Pe de altă parte și în orice caz, din dosarul de care dispune Curtea nu reiese că Republica Italiană și‑ar fi exprimat intenția de a recurge la derogarea de la principiul egalității de tratament prevăzută la alineatul (2) menționat și de a limita egalitatea de tratament a beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară numai la prestațiile de bază [a se vedea prin analogie Hotărârea din 24 aprilie 2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, punctele 87 și 88, precum și Hotărârea din 29 iulie 2024, CU și ND (Asistență socială – Discriminare indirectă), C‑112/22 și C‑223/22, EU:C:2024:636, punctul 42].
45      Rezultă din tot ceea ce precedă că „venitul de cetățenie” prevăzut de reglementarea italiană în discuție în litigiul principal – care este o prestație de natură compozită, întrucât este, pe de o parte, o măsură care presupune activități și servicii vizate la articolul 26 din Directiva 2011/95 și, pe de altă parte, o prestație de asistență socială, în sensul articolului 29 din această directivă – intră în domeniul de aplicare al acestor articole, aspect a cărui verificare revine însă instanței de trimitere, ținând seama de considerațiile prezentate la punctele 34-44 din prezenta hotărâre.
46      Această constatare nu este repusă în discuție de argumentația INPS și a guvernului italian amintită la punctul 33 din prezenta hotărâre și întemeiată în esență pe această natură compozită și pe complexitatea „venitului de cetățenie”.
47      Astfel, după cum a arătat și domnul avocat general la punctele 56-80 din concluzii, natura compozită și structura complexă a „venitului de cetățenie” nu pot avea ca efect excluderea acestuia din domeniul de aplicare al articolelor 26 și 29 din Directiva 2011/95. Pe de o parte, nimic din modul de redactare a acestor articole și nici din economia acestei directive nu indică faptul că articolele menționate nu sunt aplicabile unor măsuri care urmăresc un dublu obiectiv, care corespunde obiectivelor respective ale acestor două articole. Pe de altă parte și mai ales, excluderea unei măsuri naționale precum „venitul de cetățenie” din domeniul de aplicare al Directivei 2011/95 pentru motivul că măsura amintită urmărește un asemenea dublu obiectiv ar fi vădit contrară finalității articolelor 26 și 29 din aceasta.
Cu privire la compatibilitatea unei condiții privind reședința precum cea în discuție în litigiul principal cu articolele 26 și 29 din Directiva 2011/95
48      În ceea ce privește compatibilitatea unei condiții privind reședința, precum cea impusă în temeiul articolului 2 alineatul 1 litera a) punctul 2) din Decretul‑lege nr. 4/2019 în vederea acordării „venitului de cetățenie”, cu articolele 26 și 29 din Directiva 2011/95, trebuie amintit că aceste din urmă articole prevăd egalitatea de tratament între beneficiarii unei protecții internaționale și resortisanții statului membru care a acordat această protecție.
49      Articolele 26 și 29 menționate constituie, așadar, o expresie a principiului egalității de tratament enunțat la articolul 20 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care este un principiu general al dreptului Uniunii. Acest principiu impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv [Hotărârea din 8 martie 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Efect direct), C‑205/20, EU:C:2022:168, punctul 54].
50      Principiul amintit interzice nu numai discriminările evidente, ci și orice forme disimulate ale acestora care, întemeindu‑se pe criterii de diferențiere aparent neutre, produc în fapt aceleași efecte discriminatorii [a se vedea în acest sens Hotărârea din 29 iulie 2024, CU și ND (Asistență socială – Discriminare indirectă), C‑112/22 și C‑223/22, EU:C:2024:636, punctul 48]. În această privință, Curtea a statuat deja că trebuie privite ca fiind indirect discriminatorii condițiile din dreptul național care, deși sunt aplicabile fără a face distincție în funcție de cetățenie, afectează în principal sau în marea lor majoritate persoanele care nu au cetățenia statului în cauză, precum și condițiile aplicabile fără a face distincție în funcție de cetățenie care pot fi îndeplinite mai ușor de resortisanții naționali decât de persoanele care nu au cetățenia statului respectiv sau care prezintă riscul de a acționa în special în detrimentul acestora din urmă (a se vedea prin analogie Hotărârea din 5 decembrie 2019, Bocero Torrico și Bode, C‑398/18 și C‑428/18, EU:C:2019:1050, punctul 41, precum și jurisprudența citată).
51      În speță, nu se contestă că condiția privind reședința în discuție în litigiul principal se aplică în mod identic atât beneficiarilor unei protecții internaționale, cât și resortisanților italieni.
52      Cu toate acestea, în contextul unei cauze privind aceeași reglementare națională precum cea în discuție în cauza principală, Curtea a arătat deja, pe de o parte, că o astfel de condiție privind reședința afectează în principal persoanele care nu au cetățenia statului în cauză printre care figurează în special beneficiarii de protecție internațională și, pe de altă parte, că diferența de tratament dintre aceștia din urmă și resortisanții naționali care rezultă din faptul că o reglementare națională prevede o atare condiție constituie o discriminare indirectă [a se vedea în acest sens Hotărârea din 29 iulie 2024, CU și ND (Asistență socială – Discriminare indirectă), C‑112/22 și C‑223/22, EU:C:2024:636, punctele 50 și 52].
53      De altfel, este irelevant că măsura în discuție în litigiul principal dezavantajează, dacă este cazul, atât resortisanții naționali care nu sunt în măsură să respecte aceeași condiție, cât și beneficiarii unei protecții internaționale. Astfel, o măsură poate fi considerată o discriminare indirectă fără a fi necesar ca aceasta să aibă ca efect favorizarea tuturor resortisanților naționali sau defavorizarea numai a resortisanților țărilor terțe [a se vedea în acest sens Hotărârea din 29 iulie 2024, CU și ND (Asistență socială – Discriminare indirectă), C‑112/22 și C‑223/22, EU:C:2024:636, punctul 51].
54      O asemenea discriminare este în principiu interzisă, cu excepția cazului în care este justificată în mod obiectiv. Or, pentru a fi justificată, ea trebuie să fie de natură să asigure realizarea unui obiectiv legitim și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv [Hotărârea din 29 iulie 2024, CU și ND (Asistență socială – Discriminare indirectă), C‑112/22 și C‑223/22, EU:C:2024:636, punctul 53].
55      Guvernul italian precizează în observațiile sale scrise că, întrucât „venitul de cetățenie” este un avantaj economic a cărui acordare este condiționată de participarea membrilor majori ai gospodăriei în cauză la un program personalizat de asistență în vederea ocupării forței de muncă și a incluziunii sociale, pus în aplicare pe baza unor convenții specifice, această acordare implică o operațiune de integrare socială și profesională foarte complexă pe plan atât administrativ, cât și economic.
56      În această ultimă privință, guvernul menționat susține că o măsură precum cea în discuție în litigiul principal presupune mobilizarea unor resurse economice importante. O atare măsură ar depăși o simplă alocație financiară acordată gospodăriilor aflate în dificultate, din moment ce ar fi însoțită de costuri suplimentare. Prin urmare, ar fi rezonabil ca legiuitorul național să limiteze aplicarea măsurii menționate numai la persoanele care sunt bine stabilite în cadrul comunității naționale și care pot fi considerate drept membri permanenți ai acesteia. În consecință, potrivit guvernului respectiv, legiuitorul național a limitat în mod corespunzător accesul la acest venit la beneficiarii de protecție internațională care au reședința în Italia în mod permanent și care sunt bine integrați în acest stat.
57      Or, trebuie amintit că acordarea în favoarea unei persoane a unor prestații sociale implică pentru instituția chemată să furnizeze aceste prestații o sarcină, indiferent dacă această persoană este beneficiarul unei protecții internaționale sau un resortisant al statului membru în cauză. Prin urmare, nu se poate constata în această privință o diferență de situație între aceste două categorii de persoane (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 martie 2016, Alo și Osso, C‑443/14 și C‑444/14, EU:C:2016:127, punctul 55, precum și Hotărârea din 21 noiembrie 2018, Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, punctul 34).
58      În plus, după cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 92 din concluzii, a admite argumentul potrivit căruia legiuitorul național are dreptul, ținând seama de costurile administrative și economice ale măsurii în cauză, să limiteze accesul la aceasta numai la beneficiarii de protecție internațională care sunt stabiliți în mod permanent și sunt bine integrați în statul membru respectiv ar echivala cu introducerea unei derogări de la normele enunțate la articolele 26 și 29 din Directiva 2011/95, care nu a fost prevăzută de legiuitorul Uniunii.
59      Or, Curtea a statuat deja că, dat fiind că drepturile conferite prin capitolul VII din Directiva 2011/95, din care fac parte articolele 26 și 29, sunt consecința acordării statutului de refugiat, iar nu a eliberării unui permis de ședere, ele nu pot fi limitate decât cu respectarea condițiilor stabilite de capitolul respectiv, astfel încât statele membre nu au dreptul de a adăuga restricții care nu figurează în acesta. Întrucât respectivele articole 26 și 29 vizează toți beneficiarii de protecție internațională și, așadar, și beneficiarii de protecție subsidiară, ele nu condiționează drepturile care le sunt recunoscute de durata prezenței lor în statul membru în cauză sau de durata permisului de ședere pe care îl dețin (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 noiembrie 2018, Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, punctele 27 și 28).
60      De altfel, după cum a arătat în esență domnul avocat general la punctele 101 și 102 din concluzii, statutul beneficiarilor de protecție internațională nu este permanent, statul membru în cauză trebuind astfel, atunci când o persoană încetează să mai fie refugiat sau nu mai poate beneficia de statutul conferit prin protecție subsidiară, să îi revoce statutul, să pună capăt acestuia sau să refuze să îl reînnoiască, ceea ce poate conduce la revocarea permisului de ședere și la întoarcerea persoanei în cauză în țara sa de origine. Rezultă că faptul de a impune beneficiarilor de protecție internațională să demonstreze că sunt stabiliți în mod solid în statul membru în cauză sau să dovedească existența unei legături reale și suficient de strânse cu ordinea juridică a acestui stat membru, ca o condiție de aplicare a articolelor 26 și 29 din Directiva 2011/95, este contrar obiectivelor acestei directive, printre care cel de a asigura un nivel minim de avantaje acestor beneficiari în toate statele membre, în conformitate cu considerentul (12) al acesteia.
61      Rezultă că o condiție privind reședința de cel puțin zece ani, dintre care ultimii doi ani în mod continuu, precum cea de care depinde acordarea „venitului de cetățenie”, constituie o discriminare indirectă în detrimentul beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară care nu este justificată în mod obiectiv.
62      Având în vedere ansamblul motivelor care precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că articolele 26 și 29 din Directiva 2011/95 trebuie interpretate în sensul că se opun reglementării unui stat membru care subordonează aplicarea în privința resortisanților țărilor terțe care beneficiază de statutul conferit prin protecție subsidiară a unei măsuri naționale de combatere a sărăciei și de sprijinire a accesului la locuri de muncă și la integrare socială condiției, aplicabilă și în privința resortisanților acestui stat membru, de a fi avut reședința în statul membru menționat timp de cel puțin zece ani, dintre care ultimii doi ani în mod continuu.
Cu privire la cheltuielile de judecată
63      Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară:
Articolele 26 și 29 din Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate
trebuie interpretate în sensul că
se opun reglementării unui stat membru care subordonează aplicarea în privința resortisanților țărilor terțe care beneficiază de statutul conferit prin protecție subsidiară a unei măsuri naționale de combatere a sărăciei și de sprijinire a accesului la locuri de muncă și la integrare socială condiției, aplicabilă și în privința resortisanților acestui stat membru, de a fi avut reședința în statul membru menționat timp de cel puțin zece ani, dintre care ultimii doi ani în mod continuu.
Semnături
*      Limba de procedură: italiana.