61997CC0198_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Στην παρούσα υπόθεση η Επιτροπή ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 4, παράγραφος 1, και 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 76/160/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 8ης Δεκεμβρίου 1975, περί της ποιότητας των υδάτων κολυμβήσεως (1). Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η Γερμανία παρέβη την οδηγία διότι παρέλειψε να θεσπίσει, εντός των πρώην ομοσπόνδων κρατών (Lδnder), τις αναγκαίες διατάξεις προκειμένου να διασφαλίσει ότι η ποιότητα των υδάτων κολυμβήσεως συνάδει προς τις οριακές τιμές που καθορίζονται δυνάμει του άρθρου 3, εντός προθεσμίας δέκα ετών από την κοινοποίηση της οδηγίας, και διότι δεν προέβη σε δειγματοληψίες, σύμφωνα με την επιβαλλόμενη στο παράρτημα της οδηγίας ελάχιστη συχνότητα.
2 Η οδηγία σκοπεί στην προστασία της ποιότητας των υδάτων κολυμβήσεως εντός της Κοινότητας, εξαιρουμένων των υδάτων τα οποία χρησιμοποιούνται για θεραπευτικούς σκοπούς και των υδάτων των κολυμβητηρίων (2). Ως ύδατα κολυμβήσεως νοούνται τα γλυκέα, ρέοντα ή λιμνάζοντα, ύδατα ή μέρη αυτών, καθώς και τα θαλάσσια ύδατα όπου επιτρέπεται ρητώς η κολύμβηση από τις αρμόδιες αρχές κάθε κράτους μέλους ή όπου δεν απαγορεύεται και όπου συχνάζει μεγάλος αριθμός λουομένων.
3 Το παράρτημα της οδηγίας απαριθμεί ορισμένες φυσικοχημικές και μικροβιολογικές παραμέτρους εφαρμοζόμενες επί των υδάτων κολυμβήσεως. Το άρθρο 3 της οδηγίας προβλέπει:
«1. Τα κράτη μέλη καθορίζουν για όλες τις περιοχές κολυμβήσεως ή για κάθε μία από αυτές τις τιμές που εφαρμόζονται στα ύδατα κολυμβήσεως ως προς τις οριζόμενες στο παράρτημα παραμέτρους.
Όσον αφορά τις παραμέτρους για τις οποίες δεν δίδεται καμία τιμή στο παράρτημα, τα κράτη μέλη δύνανται να μην καθορίζουν τιμές, κατ' εφαρμογή του πρώτου εδαφίου, μέχρις ότου προσδιορισθούν οι αριθμοί.
2. Οι τιμές που καθορίζονται δυνάμει της παραγράφου 1 δεν πρέπει να είναι λιγότερο αυστηρές από τις τιμές που ορίζονται στη στήλη I του παραρτήματος.
3. (...)»
4 Το άρθρο 4 της οδηγίας έχει ως εξής:
«1. Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τις αναγκαίες διατάξεις προκειμένου η ποιότητα των υδάτων κολυμβήσεως να καταστεί σύμφωνη με τις οριακές τιμές που ορίζονται δυνάμει του άρθρου 3 εντός προθεσμίας δέκα ετών από την κοινοποίηση της παρούσας οδηγίας.
(...)
3. Σε εξαιρετικές περιπτώσεις, τα κράτη μέλη επιτρέπεται να παρεκκλίνουν από τη δεκαετή προθεσμία που προβλέπεται στην παράγραφο 1. Οι αιτιολογίες μιας τέτοιας παρεκκλίσεως, βασιζόμενες επί σχεδίου διαχειρίσεως των υδάτων της σχετικής περιοχής, πρέπει να κοινοποιούνται στην Επιτροπή το ταχύτερο δυνατόν και το αργότερο εντός έξι ετών από της κοινοποιήσεως της παρούσας οδηγίας. Η Επιτροπή εξετάζει λεπτομερώς τις εν λόγω αιτιολογίες και προβαίνει ενδεχομένως σε σχετικές προτάσεις προς το Συμβούλιο.»
5 Κατά το άρθρο 5 της οδηγίας:
«1. Για την εφαρμογή του άρθρου 4, τα υδάτα κολυμβήσεως θεωρούνται ότι ανταποκρίνονται στις σχετικές παραμέτρους:
αν τα δείγματα των εν λόγω υδάτων που λαμβάνονται από τον ίδιο χώρο δειγματοληψίας και με τη συχνότητα που προβλέπεται στο παράρτημα δεικνύουν ότι τα ύδατα ανταποκρίνονται στις τιμές των παραμέτρων για την ποιότητα του συγκεκριμένου ύδατος σε ποσοστό:
-
95 % των δειγμάτων σε περίπτωση παραμέτρων που είναι σύμφωνες με τις παραμέτρους που ορίζονται στη στήλη I του παραρτήματος,
-
90 % των δειγμάτων σε όλες τις άλλες περιπτώσεις, εξαιρέσει των παραμέτρων "ολικά κολοβακτηρίδια" και "κολοβακτηρίδια κοπράνων" όπου το ποσοστό των δειγμάτων δύναται να είναι 80 %,
και, εφόσον για το 5 %, 10 % ή 20 % των δειγμάτων που, κατά περίπτωση, δεν συμφωνούν:
-
το ύδωρ δεν παρεκκλίνει των τιμών των εν λόγω παραμέτρων πλέον του 50 %, εκτός της περιπτώσεως των μικροβιολογικών παραμέτρων, του pH και του διαλελυμένου οξυγόνου,
-
τα διαδοχικά δείγματα ύδατος που λαμβάνονται σε κατάλληλη στατιστικώς συχνότητα δεν παρεκκλίνουν των αντιστοίχων παραμετρικών τιμών.
2. Οι υπερβάσεις των τιμών που προβλέπονται στο άρθρο 3 δεν λαμβάνονται υπόψη κατά τον υπολογισμό των ποσοστών βάσει της παραγράφου 1 όταν είναι αποτέλεσμα πλημμυρών, φυσικών καταστροφών ή εκτάκτων μετεωρολογικών συνθηκών.»
6 Το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να πραγματοποιούν δειγματοληψίες, η ελαχίστη συχνότητα των οποίων καθορίζεται στο παράρτημα.
7 Το άρθρο 8 της οδηγίας ορίζει:
«Παρεκκλίσεις από την παρούσα οδηγία προβλέπονται:
α) για ορισμένες παραμέτρους που χαρακτηρίζονται στο παράρτημα με [την ένδειξη] (0), λόγω εξαιρετικών μετεωρολογικών ή γεωγραφικών συνθηκών·
β) όταν τα ύδατα κολυμβήσεως υπόκεινται σε φυσικό εμπλουτισμό με ορισμένες ουσίες [με αποτέλεσμα την] υπέρβαση των οριακών τιμών που καθορίζονται στο παράρτημα.
(...)
Όταν ένα κράτος μέλος προβεί σε παρέκκλιση, πληροφορεί αμέσως την Επιτροπή περί αυτού, ορίζοντας επακριβώς τους λόγους και τη διάρκεια της παρεκκλίσεως.»
8 Το άρθρο 13 της οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να κοινοποιούν στην Επιτροπή συνοπτική έκθεση περί των υδάτων κολυμβήσεως και των πλέον σημαντικών χαρακτηριστικών τους, για πρώτη φορά τέσσερα έτη μετά την κοινοποίηση της παρούσας οδηγίας, ακολούθως δε κατά τακτά διαστήματα.
9 Τέλος, το άρθρο 12 της οδηγίας προβλέπει ότι οι διατάξεις της τίθενται σε εφαρμογή εντός προθεσμίας δύο ετών από την κοινοποίησή της.
I - Επί του παραδεκτού
10 Η Γερμανική Κυβέρνηση εκτιμά ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη, διότι η Επιτροπή διατύπωσε την αιτιολογημένη γνώμη και άσκησε την παρούσα προσφυγή κατά παραβίαση της αρχής της συλλογικότητας, την οποία οφείλει να τηρεί δυνάμει του άρθρου 163, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ, καθώς και του άρθρου 16 του εσωτερικού κανονισμού της.
11 Σε πρόσφατη απόφαση αφορώσα άλλη προσφυγή της Επιτροπής κατά της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας (3), το Δικαστήριο εξέτασε ανάλογη επιχειρηματολογία της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας. Με την εν λόγω απόφαση, το Δικαστήριο σημείωσε ότι η αρχή της συλλογικότητας που διέπει τη λειτουργία της Επιτροπής θεμελιώνεται στην ισότητα των μελών της Επιτροπής που συμμετέχουν στη λήψη της αποφάσεως και συνεπάγεται ότι επί των αποφάσεων διεξάγεται κοινή διάσκεψη και όλα τα μέλη του σώματος των επιτρόπων είναι συλλογικώς υπεύθυνα σε πολιτικό επίπεδο. Πάντως, το Δικαστήριο προσέθεσε ότι οι τυπικές προϋποθέσεις που άπτονται της πραγματικής τηρήσεως της αρχής της συλλογικότητας ποικίλλουν αναλόγως της φύσεως και των εννόμων αποτελεσμάτων των εκδιδομένων πράξεων. Σε αντίθεση προς ό,τι συμβαίνει με τις λαμβανόμενες στα πλαίσια της τηρήσεως των κανόνων ανταγωνισμού αποφάσεις, το Δικαστήριο έκρινε ότι η αιτιολογημένη γνώμη δεν προσδιορίζει αμετάκλητα τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των κρατών μελών, ούτε τους παρέχει εγγυήσεις ως προς τη συμβατότητα συγκεκριμένης συμπεριφοράς τους με τη Συνθήκη. Απλώς έχει ως συνέπεια να παρέχει στην Επιτροπή την ευχέρεια, αλλ' όχι την υποχρέωση, να προσφεύγει στο Δικαστήριο. Αλλ' ούτε η απόφαση να κινηθεί η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία μεταβάλλει per se την αντίστοιχη νομική θέση. Το Δικαστήριο έκρινε:
«Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι τόσο η απόφαση της Επιτροπής περί διατυπώσεως αιτιολογημένης γνώμης, όσο και εκείνη περί ασκήσεως προσφυγής λόγω παραβάσεως, πρέπει να τύχουν κοινής διασκέψεως από το συλλογικό όργανο. Επομένως, τα στοιχεία στα οποία βασίζονται οι αποφάσεις αυτές πρέπει να είναι στη διάθεση των μελών τoυ συλλογικού οργάνου. Αντιθέτως, δεν είναι αναγκαίο το ίδιο το συλλογικό όργανο να αναλάβει τη σύνταξη των πράξεων οι οποίες επιβεβαιώνουν τις αποφάσεις αυτές, καθώς και την οριστική τους διατύπωση.
Εν προκειμένω, δεν αμφισβητείται ότι τα μέλη του συλλογικού οργάνου είχαν στη διάθεσή τους όλα τα στοιχεία που θεωρούσαν χρήσιμα προκειμένου να λάβουν την απόφασή τους όταν το συλλογικό όργανο αποφάσιζε, στις 31 Ιουλίου 1991, να διατυπώσει την αιτιολογημένη γνώμη και να εγκρίνει, στις 13 Δεκεμβρίου 1994, την πρόταση περί ασκήσεως της υπό κρίση προσφυγής.
Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Επιτροπή τήρησε τους κανόνες περί της αρχής της συλλογικότητας όταν διατύπωσε την αιτιολογημένη γνώμη κατά της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και άσκησε την υπό κρίση προσφυγή» (4).
12 Επομένως, το τιθέμενο στην παρούσα υπόθεση ερώτημα είναι αν τα μέλη της Επιτροπής διέθεταν τα πληροφοριακά εκείνα στοιχεία βάσει των οποίων ελήφθη η απόφαση περί διατυπώσεως αιτιολογημένης γνώμης και προσφυγής στο Δικαστήριο. Κληθείσα από το Δικαστήριο, η Επιτροπή προσκόμισε τα έγγραφα που είχαν τεθεί υπόψη των μελών της Επιτροπής κατά τη συνεδρίαση που οδήγησε στη λήψη της αποφάσεως για τη διατύπωση αιτιολογημένης γνώμης. Αληθεύει ότι, όπως υπογραμμίζει η Γερμανική Κυβέρνηση, τα εν λόγω έγγραφα σκιαγραφούσαν τη φερόμενη παράβαση κατ' εντελώς επιγραμματικό τρόπο. Πάντως, τα οικεία έγγραφα ήσαν από τα συνήθως υποβαλλόμενα στα μέλη της Επιτροπής σύμφωνα με την πάγια πρακτική της, η οποία πρέπει να θεωρηθεί ότι έγινε αποδεκτή από το Δικαστήριο με την προαναφερθείσα απόφασή του.
13 Έπεται ότι η ένσταση περί απαραδέκτου της προσφυγής πρέπει να απορριφθεί.
II - Επί της ουσίας$
A - Παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας
14 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι τα κοινοποιηθέντα από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας πληροφοριακά στοιχεία που
παρατίθενται στις δημοσιευόμενες ετήσιες εκθέσεις της Κοινότητας αποδεικνύουν ότι τα γερμανικά ύδατα κολυμβήσεως δεν είναι σε μεγάλο βαθμό σύμφωνα προς τις δεσμευτικού χαρακτήρα τιμές της οδηγίας. Η Επιτροπή στηρίζεται συναφώς στην αφορώσα το έτος 1995 έκθεση, μολονότι είναι μεταγενέστερη της χρονολογούμενης από 22 Ιουνίου 1994 αιτιολογημένης γνώμης. Όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι η Επιτροπή μπορεί να στηρίζεται, στα πλαίσια προσφυγών ασκουμένων δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΚ, είτε στα «γεγονότα που είχαν ήδη καταγγελθεί με τις αιτιολογημένες γνώμες και συνεχίστηκαν αργότερα είτε στα γεγονότα που είναι μεν μεταγενέστερα των γνωμών αυτών, είναι όμως της ιδίας φύσεως με εκείνα τα οποία αφορούσαν οι γνώμες αυτές και συνιστούσαν ίδια συμπεριφορά» (5). Σύμφωνα με την έκθεση του έτους 1995, το 11,9 % των 446 ζωνών κολυμβήσεως σε θαλάσσια ύδατα δεν πληρούσαν τις οριζόμενες από την οδηγία δεσμευτικού χαρακτήρα τιμές. Επιπλέον, το 6,5 % των ζωνών κολυμβήσεως δεν είχαν αποτελέσει αντικείμενο ικανοποιητικών ελέγχων. Όσον αφορά τις 1 822 ζώνες κολυμβήσεως σε γλυκά ύδατα, το 10,3 % δεν ανταποκρινόταν στις υποχρεωτικές τιμές και το 42,5 % δεν είχε αποτελέσει αντικείμενο επαρκών ελέγχων.
15 Με το υπόμνημά της αντικρούσεως, η Γερμανική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι η ασκηθείσα από την Επιτροπή προσφυγή περιορίζεται ρητώς στα πρώην Lδnder ενώ η συνταχθείσα το 1995 έκθεση αφορά το σύνολο των Lδnder. Προσθέτει ακόμη ότι οι αριθμοί αυτοί έχουν εν τω μεταξύ ανατραπεί και θα έπρεπε να αντικατασταθούν από τους διορθωμένους αριθμούς του έτους 1995, όπως αυτοί προκύπτουν από την τράπεζα δεδομένων της Κοινότητας, την οποία διαχειρίζονται οι αρμόδιες υπηρεσίες της Επιτροπής. Η Γερμανική Κυβέρνηση στηρίζει την άμυνά της, συνακόλουθα, στους διορθωμένους αυτούς αριθμούς. Η Επιτροπή δεν αμφισβητεί προφανώς τη στάση αυτή.
16 Η Γερμανική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι 1 770 ζώνες κολυμβήσεως των πρώην Lδnder ενέπιπταν στην οδηγία. Σύμφωνα με τα στοιχεία της τράπεζας δεδομένων, οι 180 (ήτοι 10,1 %) των ζωνών αυτών κατατάσσονται στις ζώνες που «δεν συνάδουν» προς την οδηγία. Με το υπόμνημά της απαντήσεως, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι, σύμφωνα με την τράπεζα δεδομένων της Κοινότητας, 207 ζώνες κολυμβήσεως των πρώην Lδnder (αντί των 180) δεν συνάδουν προς την οδηγία, και συγκεκριμένα 3 επί πλέον ζώνες για τη Βάδη-Βιρτεμβέργη και 24 ζώνες για την Κάτω Σαξονία. Με το υπόμνημά της ανταπαντήσεως, η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι οι 27 αυτές επιπλέον ζώνες είχαν αποτελέσει αντικείμενο της εκθέσεως για την περίοδο κολυμβήσεως 1995, συμπεριλαμβανόμενες μεταξύ των 591 ζωνών που δεν είχαν ελεγχθεί επαρκώς και είχαν καταταγεί στην κατηγορία των μη συμφώνων ζωνών μόλις με την έκθεση του 1996.
α) Επιχειρήματα αφορώντα τις 180 ζώνες κολυμβήσεως που κατετάγησαν στην τράπεζα δεδομένων της Κοινότητας «ως μη σύμφωνες προς τις οριακές τιμές της οδηγίας για το έτος 1995»
i) Ζώνες που φέρεται ότι κατετάγησαν εσφαλμένα
17 Η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι, μεταξύ των 180 προαναφερθεισών ζωνών, οι 14 κατετάγησαν εσφαλμένα ως μη σύμφωνες προς την οδηγία. Σε απάντηση ερωτήσεως του Δικαστηρίου, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι οι πληροφορίες που διαθέτει στηρίζονται σε στοιχεία που της παρέσχε η Γερμανική Κυβέρνηση, η οποία δεν ζήτησε τη διόρθωση των αριθμών αυτών στην τράπεζα δεδομένων της Κοινότητας. Με το υπόμνημά της ανταπαντήσεως, η Γερμανική Κυβέρνηση, μολονότι παραδέχεται ότι η μία από τις ζώνες κολυμβήσεως είχε θεωρηθεί ορθά ως μη σύμφωνη προς την οδηγία (Itzehoe), εμμένει στα επιχειρήματά της ότι οι 13 υπολειπόμενες ζώνες είχαν καταταγεί εσφαλμένα και διευκρινίζει ότι, με έγγραφο της 25ης Αυγούστου 1998, είχε ζητήσει η συγκεκριμένη κατάταξη να τύχει του λοιπού διορθώσεως στην τράπεζα δεδομένων. Επικαλέστηκε επίσης διάφορα επιχειρήματα αντικρούοντας τις επιφυλάξεις της Επιτροπής όσον αφορά 5 από τις επίδικες ζώνες κολυμβήσεως.
ii) Ζώνες για τις οποίες υποστηρίζεται ότι ελήφθησαν όλα τα πρακτικά μέτρα
18 Με το υπόμνημά της αντικρούσεως, η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται, εξάλλου, ότι, όσον αφορά τις υπολειπόμενες 85 ζώνες, δεν συντρέχει παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας. Κατά την άποψη της Γερμανικής Κυβερνήσεως, δεν μπορεί να παραβιάζεται το άρθρο αυτό οσάκις τα κράτη μέλη λαμβάνουν όλα τα απαιτούμενα μέτρα κατ' εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας.
19 Στις 46 από τις εν λόγω 85 ζώνες, παρατηρήθηκε μία μόνο περίπτωση υπερβάσεως των οριακών τιμών για το έτος 1995, καμία δε υπέρβαση για τα έτη 1992 έως 1994 ή 1996. Υπό τις περιστάσεις αυτές, δεν συντρέχει κανένας λόγος για τη λήψη μέτρων σκοπούντων στη βελτίωση της ποιότητας των υδάτων. Η Επιτροπή απαντά ότι καταγράφηκαν πλείονες παραβάσεις ή ανεπαρκής δειγματολειπτικός έλεγχος για 10 από τις εν λόγω ζώνες για τις οποίες η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι υπήρξε μία μόνον παράβαση. Επιπλέον, η Επιτροπή αμφισβητεί την άποψη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ότι μία και μόνο διαπιστωμένη υπέρβαση δεν συνιστά παραβίαση της οδηγίας αφ' ης στιγμής το άρθρο 4, παράγραφος 1, επιβάλλει στα κράτη μέλη υποχρέωση επιτεύξεως αποτελέσματος.
Με το υπόμνημά της ανταπαντήσεως, η Γερμανική Κυβέρνηση παραδέχεται ότι πλείονες παραβάσεις συντρέχουν σε μία περίπτωση (Stein Neustein), παρατηρεί όμως ότι στις λοιπές εννέα περιπτώσεις δεν υπήρξε παράβαση κατά τα έτη 1992 έως 1994 και κατά το έτος 1996. Επομένως, όσον αφορά τις 45 ζώνες, συντρέχει παράβαση μόνο για το έτος 1995. Η Γερμανική Κυβέρνηση διατυπώνει την άποψη ότι η εν λόγω παράβαση δεν μπορεί να θεωρηθεί ως αντικειμένη στην οδηγία, εφόσον ελήφθησαν όλα τα απαραίτητα και εύλογα μέτρα. Η εκ μέρους της Επιτροπής ερμηνεία σημαίνει κατά 100 % τήρηση των οριακών τιμών. Κατά την άποψη της Γερμανικής Κυβερνήσεως, το άρθρο 5, παράγραφος 1, χαρακτηρίζεται από ευκαμψία και πρέπει να θεωρηθεί ως συγκεκριμένη έκφραση της αρχής της αναλογικότητας. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μπορεί στην πράξη να επικαλεστεί το άρθρο 5, παράγραφος 1, εφόσον η περίοδος κολυμβήσεως περιλαμβάνει μόνο 15 έως 17 εβδομάδες ετησίως. Η ανά δεκατέσσερις ημέρες δειγματοληψία σημαίνει εννέα κατ' ανώτατο όριο δειγματολειπτικά αποτελέσματα ανά περίοδο. Μία απλή υπέρβαση θα μπορούσε να οδηγήσει σε απόκλιση πέραν του 10 %.
20 Η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι στην περίπτωση των 7 από τις 85 ζώνες κολυμβήσεως είναι αδύνατη η λήψη περισσότερο
εκτεταμένων μέτρων εξυγιάνσεως. Για πέντε ζώνες, η πηγή των υδάτων βαίνει πέραν των γερμανικών συνόρων, με αποτέλεσμα, παρά τα ληφθέντα από τη Γερμανία μέτρα, τα ύδατα να μην είναι σύμφωνα προς τις οριακές τιμές. Στην περίπτωση άλλης ζώνης, η ρύπανση των υδάτων αποδίδεται στα υδρόβια πτηνά (στην περίπτωση των οποίων δεν μπορούν να ληφθούν μέτρα για την καταστροφή του οικοτόπου τους). Τέλος, σε μία έβδομη ζώνη (Hausen, Donau beim Campingplatz), η Γερμανική Κυβέρνηση διευκρίνισε αρχικά ότι η βασική αιτία της παραβάσεως συνδεόταν με γεωγραφικές παραμέτρους και ότι η επίδικη ζώνη έπρεπε συναφώς να θεωρηθεί ως επιτρεπόμενη, δυνάμει του άρθρου 8, στοιχείο αα, παρέκκλιση. Πάντως, έπαψε να επικαλείται το επιχείρημα αυτό λαμβάνοντας θέση επί της απαντήσεως της Επιτροπής σε ερώτηση του Δικαστηρίου.
21 Με το υπόμνημά της απαντήσεως και με την απάντησή της επί της ανωτέρω ερωτήσεως, η Επιτροπή αμφισβητεί την επιχειρηματολογία της Γερμανίας ότι οι έξι τελευταίες ζώνες αφορούν περιπτώσεις αντικειμενικής αδυναμίας. Η Επιτροπή σημειώνει ότι για το έτος 1997 τέσσερις από τις ανωτέρω ζώνες κατετάγησαν ως σύμφωνες προς την οδηγία, γεγονός που τείνει να καταδείξει ότι δεν υφίστατο απόλυτη αδυναμία. Όσον αφορά τις άλλες δύο ζώνες, η Επιτροπή απορρίπτει την επιχειρηματολογία της Γερμανικής Κυβερνήσεως ότι η λήψη μέτρων σε εθνικό επίπεδο δεν έχει νόημα λόγω της κατασκευής εγκαταστάσεως καθαρισμού των υδάτων ανάντι του Ρήνου, και συγκεκριμένα στην Ελβετία, εφόσον οι ελβετικές εγκαταστάσεις είναι πρώτης ποιότητας και, λαμβάνοντας υπόψη τις ποσότητες υδάτων που ρέουν κατάντι, δεν θα νοούνταν οποιοσδήποτε ρύπος ελβετικής προελεύσεως. Η Επιτροπή προσθέτει ότι εναπόκειται στη Γερμανία να απαγορεύσει την κολύμβηση και να διαγράψει από τον κατάλογο των ζωνών κολυμβήσεως τις συγκεκριμένες ζώνες. Η Γερμανική Κυβέρνηση αντικρούει υποστηρίζοντας ότι το γεγονός ότι τρεις από τις εν λόγω ζώνες κολυμβήσεως πληρούσαν κατά το έτος 1997 τα καθοριζόμενα με την οδηγία κριτήρια είναι εντελώς άσχετο με τα πρόσθετα μέτρα που έλαβαν οι γερμανικές αρχές - εφόσον οι σταθμοί καθαρισμού στις εν λόγω ζώνες τέθηκαν σε λειτουργία κατά τα έτη 1991 και 1994. Μολονότι αληθεύει ότι στην περίπτωση μιας τέταρτης ζώνης οι εγκαταστάσεις καθαρισμού εκσυγχρονίστηκαν το 1996, η Γερμανική Κυβέρνηση συμμερίζεται την άποψη των αρχών των Lδnder, ότι το γεγονός ότι οι οριακές τιμές πληρούνταν το 1997 οφειλόταν στην πραγματικότητα στις μεταβολές του πληθυσμού των υδροβίων πτηνών - ενώ το 1998 δεν πληρούνταν για μία ακόμη φορά τα όρια αυτά. Όσον αφορά τις υπολειπόμενες δύο ζώνες, οι εγκαταστάσεις καθαρισμού εντός της γερμανικής επικρατείας βελτιώθηκαν και αντιστοιχούν στη βέλτιστη κατάσταση της τεχνολογίας επί του θέματος. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται ότι ουδεμία περαιτέρω βελτίωση μπορεί να επέλθει. Στην περίπτωση των έξι από τις ανωτέρω ζώνες, πάντως, οι υπερβάσεις δεν είναι, κατά την άποψή της, αρκούντως σημαντικές, ώστε να δικαιολογούν πλήρη απαγόρευση της κολυμβήσεως.
22 Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί ότι, σε 32 από τις 85 ζώνες, δεν συντρέχει πλέον υπέρβαση των ορίων και ότι, συνακόλουθα, δεν υφίσταται πλέον παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1. Η Επιτροπή αντικρούει ισχυριζόμενη ότι το γεγονός ότι έπαυσαν οι παραβάσεις στην περίπτωση των 6 από τις 32 ζώνες, ένεκα του ότι απώλεσαν τον χαρακτήρα τους ως ζωνών κολυμβήσεως κατά τα έτη 1996 ή 1997 και του ότι η κατάσταση αυτή τερματίστηκε σε 26 άλλες ζώνες το 1996, δεν οδηγεί στην παύση της παραβάσεως. Η επιλεγόμενη για τους σκοπούς της υποστάσεως μιας παραβιάσεως της Συνθήκης ημερομηνία είναι καταρχήν η καθοριζόμενη με την αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής. Οσάκις οι παραβιάσεις εξακολουθούν να υφίστανται, η προσφυγή μπορεί να περιλαμβάνει γεγονότα που παρήχθησαν μετά την έκδοση της αιτιολογημένης γνώμης. Για τον λόγο αυτό, το δικόγραφο λαμβάνει υπόψη την κολυμβητική περίοδο 1995, γεγονός που δεν αμφισβητεί η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας. Πάντως, οι μεταγενέστερες περίοδοι δεν καλύπτονται από την προσφυγή και δεν μπορούν, συνακόλουθα, να ληφθούν υπόψη.
iii)
Ζώνες μη συμμορφούμενες προς τις οριακές τιμές
23 Έχοντας καταλήξει στο συμπέρασμα ότι δεν συντρέχει παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1, όσον αφορά τις προαναφερθείσες 85 ζώνες, η Γερμανική Κυβέρνηση εκτιμά ότι οι υπολειπόμενες 81 ζώνες (4,5 %), οι οποίες δεν συμφωνούν προς τις οριακές τιμές για το έτος 1995, δεν είναι αρκούντως σημαντικές, ώστε να δικαιολογούν τη διαπίστωση ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει κατ' εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας. Με το υπόμνημά της ανταπαντήσεως, η Γερμανική Κυβέρνηση αναθεώρησε τον αριθμό, αναφερόμενη σε 82 ζώνες, συμπεριλαμβανομένης της ζώνης Stein Neustein.
β) Εκτίμηση των προβληθέντων επιχειρημάτων
24 Κατά την άποψή μου, είναι σαφές ότι η Επιτροπή νομιμοποιείται να ζητήσει την αναγνώριση της φερομένης παραβάσεως. Πρώτον, είναι κοινός τόπος ότι η Γερμανία παρέλειψε να επιτύχει τις οριακές τιμές που προβλέπει η οδηγία σε 84 ζώνες (ήτοι 81 ζώνες που αναφέρθηκαν αρχικά από τη Γερμανία, προσθέτοντας ακολούθως τις ζώνες Stein Neustein, Itzehoe και Hausen, Donau beim Campingplatz). Στις 84 αυτές ζώνες πρέπει να προστεθούν 32 ζώνες κολυμβήσεως για τις οποίες σημειώθηκαν παραβάσεις κατά το έτος 1995 και παλαιότερα, οι οποίες, πάντως, απώλεσαν ακολούθως την ιδιότητά τους ως ζωνών κολυμβήσεως ή σε σχέση με τις οποίες τερματίστηκε ακολούθως η κατάσταση παραβάσεως. Μολονότι το αντικείμενο της διαφοράς προσδιορίζεται μέσω της προ της προσφυγής στο Δικαστήριο διαδικασίας, η Επιτροπή νομιμοποιείται, όπως ανέφερα (6), στην περίπτωση που εξακολουθεί η παράβαση, να επεκτείνει το αντικείμενο της διαφοράς σε γεγονότα που συνέβησαν μετά την ημερομηνία εκδόσεως της αιτιολογημένης γνώμης της. Επομένως, ενώ η διατυπωθείσα από την Επιτροπή στις 22 Ιουνίου 1994 αιτιολογημένη γνώμη, η οποία αφορούσε την ποιότητα των υδάτων κολυμβήσεως στα πρώην γερμανικά Lδnder, στηριζόταν στις εκθέσεις για το έτος 1993 και τα προηγηθέντα έτη, η ασκηθείσα από την Επιτροπή ενώπιον του Δικαστηρίου προσφυγή ελάμβανε υπόψη τις πλέον πρόσφατες διαθέσιμες πληροφορίες για τις οικείες ζώνες κολυμβήσεως κατά τον χρόνο ασκήσεως της προσφυγής, και συγκεκριμένα την έκθεση που αφορούσε την κολυμβητική περίοδο 1995. Το γεγονός ότι ορισμένες παραβάσεις έπαυσαν ακολούθως επειδή οι επίδικες ζώνες απώλεσαν τον χαρακτήρα τους ως ζωνών κολυμβήσεως ή επειδή τέθηκε τέρμα στην κατάσταση παραβάσεως δεν οδηγεί στην παύση της παραβάσεως.
25 Επομένως, είναι σαφές ότι σε 116 ζώνες κολυμβήσεως εντός των πρώην γερμανικών Lδnder συντρέχει υπέρβαση των καθορισθεισών οριακών τιμών. Η ανωτέρω διαπίστωση θα αρκούσε αφ' εαυτής για να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι η Γερμανία παρέβη τις υποχρεώσεις της, χωρίς να απαιτείται η εξέταση των εναπομενουσών επιδίκων ζωνών. Όπως παρατηρεί η Επιτροπή, στα πλαίσια προσφυγής βάσει του άρθρου 169 της Συνθήκης, δεν νοείται κράτος μέλος να επιχειρηματολογεί προς υπεράσπισή του υποστηρίζοντας ότι οι διαπραχθείσες παραβάσεις είναι ήσσονος ή άνευ σημασίας. Το Δικαστήριο έκρινε παγίως ότι η άσκηση προσφυγής περί αναγνωρίσεως παραβάσεως ενώπιόν του, «τη σκοπιμότητα της οποίας σταθμίζει μόνον η Επιτροπή, έχει αντικειμενικό χαρακτήρα» (7). Εν πάση περιπτώσει, άποψή μου είναι ότι η Επιτροπή είχε επαρκείς λόγους να κινήσει τη διαδικασία σε σχέση με τις προαναφερθείσες παραβάσεις.
26 Επίσης είναι σαφές ότι, όπως βεβαιώνει η Επιτροπή, το γεγονός ότι δεν πληρούνται τα κριτήρια της οδηγίας σε 45 ζώνες για μία και μόνη περίοδο συνιστά επίσης παραβίαση της οδηγίας. Σε αντίθεση προς την άποψη της Γερμανικής Κυβερνήσεως, η οδηγία απαιτεί από τα κράτη μέλη την επίτευξη αποτελέσματος και όχι απλώς τη λήψη όλων των πρακτικών μέτρων, υπό την επιφύλαξη των ειδικώς προβλεπομένων παρεκκλίσεων. Με την απόφαση Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, το Δικαστήριο έκρινε (8):
«Συγκεκριμένα, από το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας προκύπτει ότι τα κράτη μέλη πρέπει να λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα για να καταστεί η ποιότητα των υδάτων κολυμβήσεως σύμφωνη προς τις οριακές τιμές του άρθρου 3 εντός δεκαετούς προθεσμίας από της κοινοποιήσεως της οδηγίας, η δε προθεσμία αυτή είναι μεγαλύτερη από την προθεσμία που προβλέπεται για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, δηλαδή δύο έτη από της κοινοποιήσεως της οδηγίας (άρθρο 12, παράγραφος 1), ούτως ώστε να παρασχεθεί στα κράτη μέλη η δυνατότητα να αντεπεξέλθουν στην προαναφερθείσα απαίτηση.
Οι μόνες παρεκκλίσεις από την υποχρέωση των κρατών μελών να καταστήσουν την ποιότητα των υδάτων κολυμβήσεως σύμφωνη προς τις απαιτήσεις της οδηγίας είναι οι προβλεπόμενες από το άρθρο 4, παράγραφος 3, το άρθρο 5, παράγραφος 2, και το άρθρο 8, το περιεχόμενο των οποίων αναφέρθηκε ανωτέρω. Συνεπώς, η οδηγία επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να επιτύχουν ορισμένα αποτελέσματα, χωρίς να μπορούν να επικαλούνται, εκτός των παρεκκλίσεων αυτών, ιδιάζουσες περιστάσεις προκειμένου να δικαιολογήσουν τη μη τήρηση της υποχρεώσεώς τους.
Συνεπώς, το επιχείρημα που επικαλείται το Ηνωμένο Βασίλειο ότι έλαβε όλα τα λογικώς δυνατά μέτρα δεν μπορεί να δικαιολογήσει την παράβαση της υποχρεώσεώς του να καταστήσει την ποιότητα των επιδίκων υδάτων κολυμβήσεως τουλάχιστον σύμφωνη προς το παράρτημα της οδηγίας, με μόνη εξαίρεση τις ρητώς προβλεπόμενες παρεκκλίσεις.»
27 Η Γερμανική Κυβέρνηση δεν επικαλείται οποιεσδήποτε από τις επιτρεπόμενες βάσει της οδηγίας παρεκκλίσεις σε σχέση με τις ανωτέρω ζώνες. Έπεται ότι η μη εκ μέρους της τήρηση των οριακών τιμών κατά το έτος 1995 σε 45 ζώνες πρέπει να προστεθεί στις μεγαλύτερης διαρκείας προαναφερθείσες παραβάσεις.
28 Το επιχείρημα της Γερμανικής Κυβερνήσεως ότι, λαμβάνοντας υπόψη τη βραχύτητα των περιόδων κολυμβήσεως, η οδηγία απαιτεί
στην πραγματικότητα την 100 % τήρηση των υποχρεώσεων που απορρέουν απ' αυτή, λόγω του ότι αρκεί μία απλή αρνητική δειγματοληψία για την υπέρβαση των καθοριζομένων στο άρθρο 5 ορίων, δεν με πείθει. Πρώτον, το άρθρο 5, παράγραφος 2, ορίζει ότι οι οφειλόμενες σε πλημμύρες, φυσικές καταστροφές ή έκτακτες μετεωρολογικές συνθήκες υπερβάσεις των τιμών δεν λαμβάνονται υπόψη για τον υπολογισμό των ποσοστιαίων δειγματοληψιών που αφορούν τις οριακές τιμές. Δεύτερον, το άρθρο 6 της οδηγίας, σε συνδυασμό με το παράρτημα, καθορίζει απλώς την ελάχιστη συχνότητα των δειγματοληψιών· επομένως, προφανώς τίποτα δεν εμποδίζει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να διενεργήσει συχνότερες δειγματοληψίες, μειώνοντας με τον τρόπο αυτό την επί του συνόλου αναλογία των αρνητικών δειγματοληψιών. Τέλος, η σχετική βραχύτητα της κολυμβητικής περιόδου στη Βόρεια Ευρώπη αποτελεί εν πάση περιπτώσει παράγοντα ο οποίος μπορεί να υποτεθεί ότι ελήφθη υπόψη στη Γερμανία - και σε άλλα κράτη μέλη - προκειμένου να καθοριστούν τα προβλεπόμενα από την οδηγία όρια.
29 Εφόσον είναι σαφές ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν τήρησε σε 161 ζώνες κολυμβήσεως τα καθοριζόμενα από την οδηγία κριτήρια, θεωρώ ότι δεν απαιτείται να επιλυθεί το ζήτημα των 27 ζωνών που απαριθμούνται, σύμφωνα με την Επιτροπή, στη βάση δεδομένων της Κοινότητας ως μη συναδουσών προς την οδηγία, οι οποίες, όμως, σύμφωνα με την άποψη της Γερμανικής Κυβερνήσεως, λογίζονται ως μη επαρκώς ελεγχθείσες στην έκθεση της Επιτροπής για το έτος 1995. Για παρεμφερείς λόγους, θεωρώ ότι δεν συντρέχει λόγος να εκφράσω την άποψή μου επί των 6 ζωνών για τις οποίες η Γερμανική Κυβέρνηση διατείνεται ότι συντρέχει απόλυτη αδυναμία. Επίσης, δεν απαιτείται να εκφράσω οριστική γνώμη επί των 13 ζωνών για τις οποίες η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι κατετάγησαν εσφαλμένα στη βάση δεδομένων· πάντως, επί του τελευταίου αυτού σημείου, σημειώνω ότι θα ήταν δυσχερές να αντιμετωπιστεί η παράβαση ως βάσιμη σε σχέση με τις οικείες ζώνες δεδομένου ότι η επιχειρηματολογία της Επιτροπής στηρίζεται σε πληροφορίες που τις παρέσχε η Γερμανική Κυβέρνηση, η οποία ισχυρίζεται σήμερα ότι αυτές - χωρίς να το αμφισβητεί η Επιτροπή - δεν είναι ορθές.
B - Παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας - μη πλήρωση των αφορωσών τη δειγματοληψία προϋποθέσεων
30 Η Γερμανική Κυβέρνηση παραδέχεται με το υπόμνημά της αντικρούσεως ότι, ακόμη και μετά από ορισμένες τροποποιήσεις των αριθμών που παρατίθενται στην έκθεση του 1995, εξακολουθούν να υφίστανται 591 ζώνες κολυμβήσεως που αποτέλεσαν αντικείμενο μη επαρκούς δειγματοληψίας. Ως εκ τούτου, αναγνωρίζει ότι παρέλειψε να συμμορφωθεί προς το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας.
Πρόταση
31 Κατόπιν αυτού, το Δικαστήριο πρέπει, κατά την άποψή μου:
1) να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 1, και από το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 76/160/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 8ης Δεκεμβίου 1975, περί της ποιότητας των υδάτων κολυμβήσεως:
i) παραλείποντας να θεσπίσει εντός των πρώην Lδnder τις αναγκαίες διατάξεις προκειμένου να διασφαλίσει ότι η ποιότητα των υδάτων κολυμβήσεως είναι σύμφωνη με τις προβλεπόμενες από το άρθρο 3 τιμές, εντός περιόδου δέκα ετών από την κοινοποίηση της οδηγίας,
ii) παραλείποντας να συμμορφωθεί προς την επιταγή περί ελάχιστης συχνότητας δειγματοληψιών, όπως προβλέπει το παράρτημα της οδηγίας·
2) να καταδικάσει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.
(1) - ΕΕ ειδ. έκδ. 15/0001, σ. 108.
(2) - Άρθρο 1, παράγραφος 1.
(3) - Απόφαση της 29ης Σεπτεμβρίου 1998 στην υπόθεση C-191/95, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1998, σ. I-9449).
(4) - Σκέψεις 48 έως 50 της αποφάσεως.
(5) - Απόφαση της 22ας Μαρτίου 1983, 42/82, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1983, σ. 1013, σκέψη 20).
(6) - Ανωτέρω σημείο 14.
(7) - Βλ. επί παραδείγματι απόφαση της 21ης Μαρτίου 1991, C-209/89, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1991, σ. I-1575).
(8) - Απόφαση της 14ης Ιουλίου 1993, C-56/90 (Συλλογή 1993, σ. I-4109, σκέψεις 42 έως 44)· βλ. επίσης απόφαση της 12ης Φεβρουαρίου 1998, C-92/96 Επιτροπή κατά Ισπανίας (Συλλογή 1998, σ. I-505, σκέψεις 28 και 29).