61989C0328
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. F. G. JACOBS
presentadas el 7 de febrero de 1991 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
En el presente asunto, la Corte Suprema di Cassazione solicita del Tribunal de Justicia una decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 35 del Reglamento (CEE) n° 222/77 del Consejo, de 13 de diciembre de 1976, relativo al tránsito comunitario (DO 1977, L 38, p. 1; EE 02/03, p. 91), en la versión en vigor con anterioridad a la reforma introducida en el mismo en 1981. Esta cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre una sociedad suiza, Berner Allgemeine Versicherungsgesellschaft (en lo sucesivo, «Berner»), y la Amministrazione delle finanze dello Stato italiana acerca del pago de una fianza prestada por Berner en 1978, a tenor del artículo 27 del Reglamento n° 222/77. El presente caso parece tener un interés más bien histórico, por cuanto la cuestión quedó resuelta por la modificación introducida en 1981 para aquellos supuestos que puedan surgir después de entrar en vigor tal modificación. Sin embargo, en el transcurso de la vista, se dijo que el resultado de varios litigios pendientes ante los tribunales italianos depende de la respuesta que dé el Tribunal de Justicia a la cuestión que se le plantea en el caso de autos.
2.
El Reglamento n° 222/77 establece un procedimiento de tránsito comunitario, aplicable cuando determinadas mercancías circulan entre dos puntos situados en el interior de la Comunidad. A tenor del cuarto considerando de su exposición de motivos, la finalidad de este procedimiento es «facilitar el transporte en el interior de la Comunidad y, fundamentalmente, simplificar las formalidades que deben cumplirse al atravesar las fronteras interiores». A tenor del artículo 1 del Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la Confederación Suiza firmado en 1972 [véase Reglamento n° 2812/72 del Consejo, de 21 de noviembre de 1972 (DO L 294, p. 1; EE 02/01, p. 107)], la normativa en materia de tránsito comunitario era aplicable en aquel momento a las mercancías que circularan entre dos puntos situados en la Comunidad, a través del territorio suizo, y a cualquier otro transporte de mercancías entre el territorio de la Comunidad y el de la Confederación Suiza.
3.
El régimen de tránsito comunitario tiene dos variantes: el tránsito comunitario externo y el tránsito comunitario interno (véase el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento n° 222/77). Es el primero el que resulta aplicable en el caso de autos puesto que las mercancías transportadas no se encontraban en libre práctica en los Estados miembros [véase la letra a) del apartado 2 del artículo 1 del mismo Reglamento].
4.
A tenor del artículo 27 del citado Reglamento, para poder disfrutar del régimen de tránsito comunitario externo, una persona deberá prestar una garantía. Según el apartado 1 de este artículo, se exige la garantía:
«A fin de asegurar la percepción de los derechos y demás gravámenes que uno de los Estados miembros esté facultado a exigir por las mercancías que utilicen su territorio con ocasión del tránsito comunitario [...]».
El presente asunto versa sobre las circunstancias en las cuales una fianza prestada con arreglo a esta disposición puede quedar liberada.
5.
El litigio ante el órgano jurisdiccional nacional deriva de las circunstancias siguientes: En 1978, la Aduana de Locarno-Cadenazzo [«aduana de partida» según la terminología de la letra c) del artículo 11 del Reglamento n° 222/77] emitió dos certificados de tránsito comunitario externo, conocidos con el nombre de certificados Ti, para el despacho de unas mercancías que creía iban destinadas para despacho a consumo en Bélgica. A tenor del artículo 17 del Reglamento, se fijó un plazo en el cual las citadas mercancías habían de presentarse en la Oficina de aduanas del país de destino. La sociedad Berner se constituyó en fiadora de esta obligación.
6.
Si el procedimiento se hubiera seguido conforme a Derecho, la oficina de destino, en el momento de llegar a ella las mercancías, habría devuelto ejemplares de los certificados Ti a la aduana de partida y la fiadora se habría visto liberada de sus compromisos. Sin embargo, las mercancías fueron despachadas a consumo en Italia de forma contraria a Derecho y no llegaron nunca a Bélgica. En julio de 1979, las Autoridades suizas de aduanas comunicaron a Berner que los documentos Ti no habían sido ultimados dentro del plazo señalado. En enero de 1982, la Aduana de Como (Italia) notificó a Berner la exigencia de pago de la cantidad de 6250000 LIT en concepto de garantía.
7.
Berner recurrió esta providencia en virtud, entre otros motivos, del párrafo segundo del artículo 35 del Reglamento n° 222/77, el cual, en la redacción en vigor en aquel momento, disponía:
«El fiador quedará igualmente liberado de sus obligaciones cuando, transcurrido un plazo de doce meses a contar desde la fecha de registro de la declaración TI, no le haya sido comunicado por la aduana de partida que el documento Ti no se ha ultimado.»
A la sociedad Berner le fue notificada la no-ultimación de los documentos Ti, no por la aduana de partida sino por la Dirección General de Aduanas de Suiza. Por ello, afirma que no puede exigírsele el pago de la fianza.
8.
El asunto llegó a la Corte Suprema di Cassazione, que decidió plantear la siguiente cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia:
«¿Debe interpretarse el artículo 35 del Reglamento (CEE) n° 222/77 del Consejo, de 13 de diciembre de 1976, relativo al tránsito comunitario, que, en su versión inicial, preveía que el fiador se vería liberado de sus obligaciones en un plazo de doce meses a contar desde la fecha de registro de la declaración Ti cuando no le hubiera sido comunicado por la aduana de partida que el documento TI no se había ultimado, en el sentido de que la competencia para enviar tal comunicación corresponde exclusivamente a la aduana de partida o también a la aduana que, conforme al ordenamiento jurídico nacional, resulta jerárquicamente superior a la de partida y puede sustituir a ésta en el cumplimiento de tal función?»
9.
La sociedad Berner y la Comisión afirman que, según la versión del artículo 35 que se hallaba en vigor en aquel momento, al fiador únicamente se le puede exigir el cumplimiento de sus obligaciones cuando le haya sido comunicado por la aduana de partida que el documento Ti no se ha ultimado. Afirman que esta expresión se emplea en el Reglamento n° 222/77 con la significación precisa que le da la letra c) del artículo 11 de esta norma, según la cual «aduana de partida es la aduana donde comience la operación de tránsito comunitario». La sociedad Berner y la Comisión afirman que no hay razón para dar a la expresión un alcance distinto a los fines del artículo 35, en la cual se la emplea claramente en el sentido que le da la letra c) del artículo 11.
10.
A juicio tanto de la sociedad Berner como de la Comisión, el legislador comunitario pretendió dar a la norma contenida en el artículo 35 el alcance estricto establecido en la letra c) del artículo 11 del Reglamento n° 222/77, lo cual se ve confirmado por la modificación introducida en el citado Reglamento en 1981, después de tener lugar los hechos a que se refiere este asunto. El Reglamento (CEE) n° 3813/81 del Consejo, de 15 de diciembre de 1981 (DO L 383, p. 28; EE 02/09, p. 33), sustituyó la expresión «aduana de partida» contenida en el párrafo segundo del artículo 35 del Reglamento n° 222/77 por la expresión «autoridades aduaneras competentes del Estado miembro de partida». A juicio tanto de Berner como de la Comisión, esta modificación confirma, si hiciera falta confirmación, que el párrafo segundo del artículo 35, en su redacción original, tenía un significado estricto.
11.
Por el contrario, el Gobierno italiano afirma que la finalidad del párrafo segundo del artículo 35 es impedir que se exija al fiador el cumplimiento de su obligación sin la previa comunicación de que el documento TI no ha sido ultimado dentro del plazo establecido. No es preciso que tal comunicación proceda de la aduana de partida siempre que al fiador se le informe de la no-ultimación. Entiende el Gobierno italiano que la modificación introducida en 1981 en el artículo 35 tenía únicamente una finalidad aclaratoria, no habiendo introducido ningún cambio sustancial.
12.
Personalmente, considero que el planteamiento correcto es el sustentado por Berner y la Comisión. A este respecto, resultan perfectamente claros los términos que emplea la citada disposición.
13.
Aun en el supuesto de que se considerara la citada disposición como totalmente ambigua, yo consideraría que las autoridades competentes de un Estado miembro no deberían estar facultadas para exigir el pago de una fianza, emitida con arreglo al artículo 27 del Reglamento n° 222/77, más que en aquellas circunstancias que se hallan claramente previstas. Como observa la Comisión, una entidad que se constituye en fiadora con arreglo a esta disposición, ya sea un banco o, como ocurre en el caso de autos, una compañía de seguros, puede carecer de todo control sobre la actual circulación de las citadas mercancías. Por consiguiente, a mi juicio, tiene derecho a conocer los términos precisos de su responsabilidad eventual, especialmente porque su obligación de pagar puede ser considerada como una forma de sanción. Como puntualizó el Tribunal de Justicia en la sentencia dictada en el asunto 117/83, Könecke (Rec. 1984, p. 3291), apartado 11, «una sanción, aunque no sea de índole penal, no puede imponerse salvo que tenga un fundamento legal claro y carente de toda ambigüedad».
14.
Este extremo es reconocido por el artículo 35 del Reglamento, el cual, como afirmó el Tribunal de Justicia de su versión anterior, «trata de garantizar la seguridad jurídica para aquellas personas que se han constituido en fiadoras de las operaciones de tránsito [...]» (véase la sentencia dictada en el asunto 277/80, ŠIC/Amministrazione delle finanze dello Stato, Rec. 1982, p. 629, apartado 13). La exigencia de seguridad jurídica adquiere especial relevancia en el terreno de la normativa aduanera. Además, la inseguridad en las disposiciones que interesan en el caso de autos podría incrementar los costes para constituir las fianzas y ello redundaría en perjuicio de los objetivos perseguidos por el régimen de tránsito.
15.
Considero que, a este respecto, las exigencias de seguridad jurídica se ven satisfechas por el párrafo segundo del artículo 35 del Reglamento, tanto en su versión inicial como en la modificada, si se interpretan conforme el significado estricto de los términos utilizados. A mi juicio, tales exigencias no se verían satisfechas si el artículo 35, en su redacción original, hubiera de interpretarse en la forma preconizada por el Gobierno italiano.
16.
Afirma el Gobierno italiano que una interpretación más amplia de la citada disposición no pondría en peligro la seguridad jurídica por cuanto nadie ha pretendido que la sociedad Berner no tenga conocimiento de que los documentos Ti no habían sido ultimados. No puedo aceptar este razonamiento; en efecto, si la cuestión decisiva no era quién comunicó al fiador la no-ultimación, sino simplemente si el fiador tuvo conocimiento de ello, éste se vería enfrentado con el riesgo de que la comunicación, posiblemente equívoca, procedente de fuente no oficial, pudiera considerarse como apta para comunicarle que el documento Ti no había sido ultimado. Igualmente podría plantearse la cuestión de si un fiador, que no tuviera conocimiento, pero debería tenerlo, de la no-ultimación, podría verse obligado a pagar la fianza que había prestado.
17.
El Gobierno italiano no va tan lejos en este caso afirmando únicamente que es suficiente cualquier comunicación oficial de la no-ultimación. Sin embargo, otras autoridades nacionales pueden querer ir más lejos. Si se prescinde de los términos estrictos de la normativa controvertida, surgiría una cierta confusión precisamente para saber qué formalidades habrían de cumplirse antes de que pudiera reconocerse la liberación de la fianza.
18.
Afirma además el Gobierno italiano que la práctica frecuente de la Administración de las aduanas suizas consiste en emitir comunicaciones de no-ultimación desde los servicios centrales. A juicio del Gobierno italiano, esta práctica se halla autorizada por el apartado 1 del artículo 6 del citado Acuerdo entre la Comunidad y la Confederación Suiza. La primera frase de este artículo establece: «Las aduanas suizas competentes estarán autorizadas, en particular, para asumir las funciones de aduana de partida, de paso, de destino y de garantía».
19.
Ello no obstante, a mi juicio, el apartado 1 del artículo 6 del Acuerdo de 1972 se limita a facultar a las Oficinas suizas de aduanas para actuar de la misma forma que las Oficinas de aduanas de los Estados miembros a la hora de dar eficacia al procedimiento de tránsito comunitario. No faculta a una única Institución suiza para realizar cometidos que, en los Estados miembros, son competencia de distintas oficinas de aduanas.
20.
Esta interpretación del apartado 1 del artículo 6 del Acuerdo de 1972 se ve apoyada por el hecho de que el texto de la normativa sobre el tránsito comunitario que se contiene en el Anexo I del Acuerdo fuera modificado en 1982 en concordancia con la modificación introducida el año anterior en el párrafo segundo del artículo 35 del Reglamento n° 222/77. A mi juicio, por lo tanto, las Oficinas de aduanas de Suiza se hallaban obligadas a seguir el mismo procedimiento que las autoridades aduaneras de los Estados miembros a la hora de comunicar a los fiadores que los documentos TI no se ultimaron dentro del plazo señalado.
21.
Para terminar, afirma el Gobierno italiano que, al no haberse referido expresamente el Consejo en el preámbulo del Reglamento n° 3813/81 a la modificación introducida en el párrafo segundo del artículo 35 del Reglamento n° 222/77, esto puede interpretarse en el sentido de que tal modificación no ha realizado ninguna innovación sustancial. Se afirma que, en otro caso, el Reglamento n° 3813/81 no cumpliría las exigencias del artículo 190 del Tratado, con arreglo al cual, «los Reglamentos, las Directivas y las Decisiones del Consejo y de la Comisión deberán ser motivados».
22.
Tampoco me convence este argumento. Está fuera de duda que se reputan cumplidas las exigencias del artículo 190 cuando las exposiciones de motivos de las disposiciones mencionan sus finalidades generales y aclaran la esencia de las medidas adoptadas. No es precisa la mención específica de las razones que justifican la totalidad de los detalles de tales disposiciones (véase, por ejemplo, la sentencia dictada en el asunto 166/78, Italia/Consejo, Rec. 1979, p. 2575, apartado 8).
23.
Además, el primer considerando del Reglamento n° 3813/81 pone de manifiesto que «una experiencia de varios años de aplicación del régimen de tránsito comunitario [...] ha hecho aparecer la posibilidad de flexibilizar ciertas formalidades vinculadas a este régimen». A mi juicio, esta afirmación coincide enteramente con el criterio según el cual tal Reglamento introdujo una modificación sustancial en el párrafo segundo del artículo 35 del Reglamento n° 222/77, por lo cual, con anterioridad a tal modificación, a la citada norma ha de dársele una interpretación más estricta, que es la que yo considero que coincide con su tenor literal.
24.
Por consiguiente, a la vista de todo lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a la cuestión que le fue planteada por la Corte Suprema di Cassazione:
«El artículo 35 del Reglamento (CEE) n° 222/77, de 13 de diciembre de 1976, en la versión en vigor con anterioridad a la reforma introducida por el Reglamento (CEE) n° 3813/81, de 15 de diciembre de 1981, debe ser interpretado en el sentido de que la liberación de la garantía no puede denegarse más que en el caso de que el fiador haya recibido la comunicación de la no-ultimación del documento TI por la Oficina de aduanas en la que comenzó la operación del tránsito comunitario. La liberación de la garantía no puede denegarse en el caso de que el fiador haya sido avisado por otra autoridad aduanera del Estado de partida de que no se ha ultimado el documento Ti, incluso si, en el ordenamiento jurídico del Estado de que se trata, esta autoridad tiene un rango superior al de la Oficina de aduanas mencionada.»
(
*1
)	Lengua original: inglés.