62017TJ0607
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera ampliada)
de 13 de mayo de 2020 (
*1
)
«Ayudas de Estado — Sector aéreo — Ayuda concedida por Italia en favor de los aeropuertos de Cerdeña — Decisión por la que se declara la ayuda parcialmente compatible y parcialmente incompatible con el mercado interior — Imputabilidad al Estado — Recuperación — Beneficiarios — Ventaja para las compañías aéreas con las que se celebran los contratos — Principio del operador privado en una economía de mercado — Selectividad — Perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros — Perjuicio para la competencia — Recuperación — Confianza legítima — Obligación de motivación»
En el asunto T‑607/17,
Volotea, S. A., con domicilio social en Barcelona, representada por los Sres. M. Carpagnano y M. Nordmann, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por la Sra. D. Recchia y los Sres. D. Grespan y S. Noë, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación de la Decisión (UE) 2017/1861 de la Comisión, de 29 de julio de 2016, relativa a la ayuda estatal SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) ejecutada por Italia — Compensación a los aeropuertos de Cerdeña por obligaciones de servicio público (SIEG) (DO 2017, L 268, p. 1),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera ampliada),
integrado por el Sr. S. Papasavvas, Presidente, y por los Sres. J. Svenningsen (Ponente), V. Valančius, Z. Csehi y P. Nihoul, Jueces;
Secretario: Sr. P. Cullen, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 2 de octubre de 2019;
dicta la siguiente
Sentencia
I. Antecedentes del litigio
A. Sobre las medidas controvertidas
1
La isla de Cerdeña (Italia) tiene cinco aeropuertos, entre los que se encuentran los aeropuertos de Alghero, Cagliari-Elmas y Olbia.
2
El aeropuerto de Alghero es explotado por So.Ge.A.Al SpA (en lo sucesivo, «Sogeaal»), cuyo capital fue íntegramente suscrito por organismos públicos locales y está, en su mayor parte, controlado por la Regione autonoma della Sardegna (Región Autónoma de Cerdeña, Italia; en lo sucesivo, «Región Autónoma»), también indirectamente a través de la Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). El aeropuerto de Cagliari-Elmas, por su parte, es explotado por So.G.Aer SpA (en lo sucesivo, «Sogaer»), sociedad cuyas acciones pertenecen mayoritariamente a la Cámara de Comercio de Cagliari, mientras que el aeropuerto de Olbia es explotado por GEASAR SpA (en lo sucesivo, «Geasar»), sociedad registrada en Olbia y cuyo accionista mayoritario es la empresa privada Meridiana SpA.
1.
Sobre las disposiciones adoptadas por la Región Autónoma
a)
Sobre el artículo 3 de la Ley n.o 10/2010
3
El 13 de abril de 2010, la Región Autónoma adoptó la legge regionale n. 10 — Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Ley regional n.o 10 — Medidas para el Desarrollo del Transporte Aéreo; Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n.o 12, de 16 de abril de 2010; en lo sucesivo, «Ley n.o 10/2010»).
4
El artículo 3 de la Ley n.o 10/2010, titulado «Incentivos para la desestacionalización de las rutas aéreas de la isla» (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani), tiene el siguiente tenor:
«1.   Se autorizará un gasto de 19700000 [euros] para el año 2010 y de 24500000 [euros] para cada uno de los años 2011 a 2013 para la financiación de los aeropuertos de la isla con vistas al fortalecimiento y al desarrollo del transporte aéreo como servicio de interés económico general, incluida la desestacionalización de las conexiones aéreas, de conformidad con la Comunicación 2005/C312/01 de la Comisión, relativa a las directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales.
2.   Los criterios, la naturaleza y la duración de la oferta de transporte, así como las directrices para la elaboración de planes de actividades por parte de las sociedades gestoras de aeropuertos, que tengan en cuenta las medidas relativas a la continuidad territorial contempladas en el artículo 2, se definirán mediante resolución del Ejecutivo regional, que deberá adoptarse a propuesta del consejero regional de Transportes, con el acuerdo de los consejeros de Planificación, Presupuesto, Crédito y de Ordenación Regional, Turismo, Artesanía, Comercio, Agricultura y Reforma Agropastoral, Bienes Culturales, Información, Ocio y Deporte.
3.   La resolución a la que se refiere el apartado 2 y los planes de actividad, incluidos los ya definidos por las sociedades gestoras de aeropuertos en la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, acompañados de los correspondientes actos y contratos, se financiarán si se elaboran de conformidad con los criterios, naturaleza, duración de la oferta de transporte y las directrices mencionadas en el apartado 2 y se someterán previamente al dictamen vinculante de la Comisión competente.»
b)
Sobre los actos de ejecución de la Ley n.o 10/2010
5
De conformidad con el artículo 3, apartado 2, de la Ley n.o 10/2010, el Ejecutivo de la Región Autónoma adoptó varios actos de aplicación de las medidas previstas en dicho artículo 3 (en lo sucesivo, «actos de ejecución»), en particular, la deliberazione della Giunta regionale n. 29/36 (Decisión del Consejo Regional n.o 29/36), de 29 de julio de 2010 (en lo sucesivo, «Decisión regional n.o 29/36»); la deliberazione della Giunta regionale n. 43/37 (Decisión del Consejo Regional n.o 43/37), de 6 de diciembre de 2010 (en lo sucesivo, «Decisión regional n.o 43/37»), y la deliberazione della Giunta regionale n. 52/117 (Decisión del Consejo Regional n.o 52/117), de 23 de diciembre de 2011 (en lo sucesivo, «Decisión regional n.o 52/117») (en lo sucesivo, conjuntamente con el artículo 3 de la Ley n.o 10/2010, «medidas controvertidas»).
6
Estos actos de ejecución definen tres tipos de «actividades» por las que las entidades gestoras de aeropuertos podían recibir una compensación de la Región Autónoma por lo que atañe a los años 2010 a 2013, a saber:
–
Incremento del tráfico aéreo de las compañías aéreas (en lo sucesivo, «actividad 1»).
–
Promoción de la isla de Cerdeña como destino turístico por parte de las compañías aéreas (en lo sucesivo, «actividad 2»).
–
Otras actividades promocionales que las entidades gestoras de aeropuertos confían, en nombre de la Región Autónoma, a proveedores de servicios independientes que no son compañías aéreas (en lo sucesivo, «actividad 3»).
7
La Decisión regional n.o 29/36, por una parte, precisaba que, en la aplicación del artículo 3 de la Ley n.o 10/2010, el objetivo de reducir la estacionalidad de las rutas aéreas consistía en aumentar la frecuencia de los vuelos durante la temporada media e invernal y abrir nuevas rutas aéreas. Por otra parte, dicha Decisión indicaba que el objetivo último, perseguido por las medidas previstas en el artículo 3 de la Ley n.o 10/2010 de promoción de una política de transporte aéreo regional, era el fortalecimiento de la cohesión económica, social y territorial, así como el desarrollo de las economías locales, el turismo y la cultura de la isla de Cerdeña.
8
A este respecto, la Decisión regional n.o 29/36 definía los criterios, la naturaleza y la duración de los servicios de transporte para los que podía concederse una compensación durante el período 2010‑2013, así como las directrices para la elaboración y evaluación de los «planes de actividades» redactados por las entidades gestoras de aeropuertos.
9
Concretamente, para recibir una financiación prevista por la Ley n.o 10/2010, una entidad gestora de aeropuertos debía presentar a la Región Autónoma un plan de actividades detallado para su aprobación. Este plan debía identificar qué actividades de entre las actividades 1 a 3 tenía previsto llevar a cabo la entidad gestora del aeropuerto para lograr la consecución los objetivos de la Ley n.o 10/2010. Este plan debía concretarse eventualmente mediante acuerdos específicos entre la entidad gestora del aeropuerto y las compañías aéreas.
10
Cuando una entidad gestora de aeropuertos deseaba recibir financiación para la actividad 1, el plan de actividades que presentaba a la Región Autónoma debía identificar «rutas de intereses estratégicos» (nacionales e internacionales) y definir objetivos anuales en términos de frecuencia de vuelos, nuevas rutas y número de pasajeros.
11
Según las autoridades italianas, la explotación de esas rutas de interés estratégico constituía, por tanto, el servicio de interés económico general (en lo sucesivo, «SIEG») que las compañías aéreas prestaban a cambio de una compensación.
12
Un plan de actividades que llevase a cabo la actividad 2 debía definir actividades de comercialización y publicidad que tuviesen por objeto aumentar el número de pasajeros y promover la zona de atracción del aeropuerto.
13
La Decisión regional n.o 29/36 establecía que los planes de actividades debían estar respaldados por previsiones relativas a las perspectivas de rentabilidad de las actividades que identificaban.
14
De la Decisión regional n.o 29/36 se desprende que los planes de actividades debían respetar determinados principios:
–
las rutas de interés estratégico determinadas por los planes no podían solaparse con las que ya operaban con arreglo a un régimen de obligación de servicio público;
–
la financiación concedida a cada una de las rutas subvencionadas debía ser decreciente a lo largo del tiempo;
–
el acuerdo financiero celebrado con las compañías aéreas debía incluir un plan de promoción del territorio.
15
Si la Región Autónoma observaba incoherencias entre, por una parte, los planes de actividades presentados por las entidades gestoras de aeropuertos y, por otra, las disposiciones de la Ley n.o 10/2010 y sus actos de ejecución, podía exigir que se introdujesen cambios en dichos planes de actividades.
16
Tras haber aprobado los diferentes planes de actividades que le habían presentado las entidades gestoras de aeropuertos, la Región Autónoma distribuía entre estas los recursos financieros disponibles para cada uno de los años 2010 a 2013.
17
El importe de estas compensaciones se calculaba a partir de la diferencia entre, por una parte, los costes estimados que asumían las compañías aéreas por operar las rutas estratégicas y cumplir los objetivos anuales de pasajeros y, por otra parte, los ingresos reales o previstos obtenidos de la venta de billetes a los pasajeros.
18
Cuando la suma de las compensaciones solicitadas por las entidades gestoras de aeropuertos era superior al importe previsto por la Ley n.o 10/2010, la Decisión regional n.o 29/36 establecía criterios de asignación preferenciales.
19
Por último, los actos de ejecución preveían que las entidades gestoras de aeropuertos debían controlar la actuación de las compañías aéreas. En particular, exigían que los acuerdos específicos celebrados entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas previeran la aplicación de sanciones a las compañías aéreas en caso de incumplimiento de los objetivos predefinidos, en particular, por lo que atañe a la frecuencia de los vuelos y al número de pasajeros.
2.
Sobre la aplicación de las medidas controvertidas
20
La demandante, Volotea, S. A., es una compañía aérea con domicilio social en España que explota una red de rutas de corta distancia con destino y origen en aeropuertos de la Unión Europea, incluidos los de Alghero, Cagliari-Elmas y Olbia.
a)
Aplicación de la Ley n.o 10/2010 por lo que atañe al aeropuerto de Olbia
21
La entidad gestora del aeropuerto de Olbia publicó en su sitio de Internet una convocatoria de manifestaciones de interés con el fin de celebrar contratos de comercialización y publicidad.
22
En respuesta a esta convocatoria de manifestaciones de interés, la demandante presentó un plan de explotación del desarrollo de rutas aéreas desde y hacia Olbia, así como un programa de comercialización y publicidad. En él, la compañía aérea invitaba a Geasar a participar en la inversión requerida para llevar a cabo el programa de comercialización y publicidad.
23
Geasar examinó el plan de explotación de la demandante y presentó su propio plan de explotación del que se desprendía que una participación en la inversión como la propuesta por la demandante sería rentable para la entidad gestora del aeropuerto.
24
Geasar presentó a la Región Autónoma sus planes de actividades para 2010 y el período trienal 2011‑2013, junto con sus correspondientes solicitudes de financiación. La Región Autónoma aprobó esos planes de actividades y fijó los importes concedidos a Geasar para 2010 y el período 2011‑2013 mediante las Decisiones regionales n.o 43/37 y n.o 52/117.
25
El 4 de abril de 2012 y el 31 de marzo de 2013, Geasar y la demandante celebraron dos acuerdos sobre la explotación por la demandante de rutas aéreas con destino a Burdeos (Francia), Génova (Italia), Nantes (Francia), Palermo (Italia) y Venecia (Italia), así como sobre prestaciones de comercialización y publicidad relativas al establecimiento de nuevas rutas aéreas y al aumento de capacidad en número de asientos de pasajeros.
b)
Aplicación de la Ley n.o 10/2010 por lo que atañe al aeropuerto de Cagliari-Elmas
26
Sogaer, entidad gestora del aeropuerto de Cagliari-Elmas, publicó en su sitio de Internet un anuncio en el que invitaba a las compañías aéreas a presentarle planes de explotación para rutas desde o hacia dicho aeropuerto, así como para la celebración de contratos de comercialización destinados a promover la región de Cerdeña.
27
La demandante presentó a Sogaer un plan de explotación para el desarrollo de líneas aéreas desde y hacia el aeropuerto de Cagliari-Elmas y un programa de comercialización y publicidad.
28
Sogaer presentó a la Región Autónoma sus planes de actividades para 2010 y el período trienal 2011‑2013, junto con sus correspondientes solicitudes de financiación. Se aprobaron esos planes y se fijaron los importes asignados a Sogaer para 2010 y el período 2011‑2013, respectivamente, mediante las Decisiones regionales n.o 43/37 y n.o 52/117.
29
El 26 de febrero de 2012, la demandante y Sogaer celebraron un acuerdo sobre actividades de comercialización relativo al establecimiento de nuevas líneas aéreas y al aumento de capacidad en número de asientos de pasajeros.
c)
Aplicación de la Ley n.o 10/2010 por lo que atañe al aeropuerto de Alghero
30
Por lo que respecta al aeropuerto de Alghero, los contratos celebrados entre Sogeaal y la sociedad Ryanair Ltd, ya en 2003, y prorrogados desde entonces, fueron objeto de una denuncia presentada por una compañía aérea italiana. Esta denuncia dio lugar a que la Comisión Europea incoara, el 12 de septiembre de 2007, el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con una supuesta ayuda estatal concedida a y por el aeropuerto de Alghero en favor de Ryanair y otras aerolíneas (DO 2008, C 12, p. 7). El 27 de junio de 2012, este procedimiento se amplió para incluir medidas adicionales adoptadas por la República Italiana que no eran objeto de la denuncia inicial (DO 2013, C 40, p. 15), entre las que se encontraban «todas las medidas concedidas a Ryanair y su filial AMS, así como a las otras líneas aéreas que utilizan el aeropuerto a partir de 2000 […] [incluyendo], en particular, […] la subvención de contribuciones financieras concedidas directamente por Sogeaal o a través de ella por medio de varios acuerdos de servicios aeroportuarios y de servicios de comercialización con Ryanair y otras compañías aéreas a partir de 2000».
31
Dicho procedimiento dio lugar a la adopción por la Comisión de la Decisión (UE) 2015/1584, de 1 de octubre de 2014, relativa a la ayuda estatal SA.23098 (C‑37/07) (ex NN 36/07) ejecutada por Italia en beneficio de Società di Gestione dell’aeroporto di Alghero SoGeALL S.p.A. y de varias compañías aéreas que operan en el aeropuerto de Alghero (DO 2015, L 250, p. 38; en lo sucesivo, «Decisión Alghero»), en la que la Comisión consideró, en particular, en aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado, que las medidas aplicadas por la Región Autónoma y, en concreto, los contratos celebrados por Sogeaal, controlada por dicha Región, con determinadas compañías aéreas y que tenían por objeto la promoción o la puesta en marcha de nuevas rutas aéreas desde y hacia el aeropuerto de Alghero, así como actividades de comercialización y publicidad, no constituían ayudas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
B. Sobre la Decisión impugnada
32
El 30 de noviembre de 2011, la República Italiana notificó a la Comisión, de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 3, la Ley n.o 10/2010, medida que fue examinada con arreglo al capítulo III del Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO 1999, L 83, p. 1).
33
Mediante escrito de 23 de enero de 2013, la Comisión comunicó a la República Italiana su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, por lo que respecta al régimen notificado (en lo sucesivo, «régimen de ayudas controvertido»). Al publicar esa decisión en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO 2013, C 152, p. 30), la Comisión invitó a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones sobre el supuesto régimen de ayudas.
34
Las autoridades italianas y las partes interesadas, incluidas las entidades gestoras de los aeropuertos de Alghero, Cagliari-Elmas y Olbia, presentaron observaciones escritas.
35
Mediante escritos de 24 de febrero de 2014, la Comisión informó a las partes interesadas de la adopción, el 20 de febrero de 2014, de una Comunicación titulada «Directrices sobre ayudas estatales a aeropuertos y compañías aéreas» (DO 2014, C 99, p. 3; en lo sucesivo, «Directrices de 2014»), y del hecho de que esas Directrices se aplicarían al caso de autos a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. El 15 de abril de 2014, el Diario Oficial (DO 2014, C 113, p. 30) publicó una comunicación en la que se invitaba a los Estados miembros y a las partes interesadas a presentar observaciones sobre la aplicación al presente asunto de las Directrices de 2014 en el plazo de un mes a partir de la fecha de publicación de las antedichas Directrices.
36
El 29 de julio de 2016, la Comisión adoptó la Decisión (UE) 2017/1861, relativa a la ayuda estatal SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) ejecutada por Italia — Compensación a los aeropuertos de Cerdeña por obligaciones de servicio público (SIEG) (DO 2017, L 268, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), cuya parte dispositiva tiene el siguiente tenor:
«Artículo 1
1.   El régimen que estableció Italia por medio de la Ley [n.o 10/2010] no implica una ayuda estatal a tenor del artículo 107 [TFUE], apartado 1, […] en beneficio de Sogeaal […], Sogaer […] y Geasar […]
2.   El régimen que estableció Italia por medio de la Ley [n.o] 10/2010 constituye una ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado en beneficio de Ryanair/AMS, easyJet, Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic y Vueling en la medida en la que tiene que ver con las operaciones de dichas compañías aéreas en los aeropuertos de Cagliari-Elmas y Olbia.
3.   La ayuda estatal a la que se hace referencia en el apartado 2 ha sido aplicada por Italia en incumplimiento del artículo 108 [TFUE], apartado 3, […].
4.   La ayuda estatal a la que se hace referencia en el apartado 2 es incompatible con el mercado interior.
Artículo 2
1.   Italia procederá a recuperar de los beneficiarios las ayudas estatales mencionadas en el artículo 1, apartado 2.
2.   Habida cuenta de que Ryanair y AMS representan una única unidad económica a los fines de la presente Decisión, responderán solidariamente del reembolso de la ayuda estatal que cada una de ellas recibió.
3.   Las cantidades pendientes de recuperación devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación.
[…]
5.   Italia cancelará todos los pagos pendientes de la ayuda mencionada en el artículo 1, apartado 2, con efecto a partir de la fecha de adopción de la presente Decisión.
Artículo 3
1.   La recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 1, apartado 2, será inmediata y efectiva.
2.   Italia garantizará que la presente Decisión se ejecute en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación.
Artículo 4
1.   En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Italia presentará la siguiente información:
–
la lista de beneficiarios que hayan recibido ayuda en virtud del régimen citado en el artículo 1, apartado 2, y el importe total de la ayuda recibida por cada uno de ellos con arreglo a dicho régimen;
–
el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse de cada beneficiario;
–
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
–
documentos que demuestren que se ha ordenado a los beneficiarios que reembolsen la ayuda.
2.   Italia mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 2 haya concluido. Presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados de los beneficiarios.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.»
37
Por lo que respecta al alcance de la Decisión impugnada, la Comisión indicó, en los considerandos 344 a 346 de dicha Decisión, que esta no debía abarcar las medidas de ayuda que ya estaban siendo objeto de la investigación, distinta, a la que se hace referencia en el apartado 30 anterior. En efecto, pese a que no todos los pagos realizados por Sogeaal con respecto a las actividades 1 y 2 previstas con arreglo a la Ley n.o 10/2010 por los actos de ejecución se habían efectuado en virtud de los contratos examinados en el marco de la investigación distinta relativa exclusivamente al aeropuerto de Alghero, la Comisión consideró que la gran mayoría de ellos habían sido apreciados en el marco de ese otro asunto. Por otra parte, la Comisión señaló que «no [era] fácil en todos los casos hacer una distinción clara, ya que la relación financiera entre Sogeaal y una compañía aérea concreta durante el período de referencia p[odía] regirse por varios contratos de los cuales tan solo algunos ha[bían] sido analizados en el [otro] asunto [antes mencionado]». Por tanto, estimó que procedía excluir del alcance de la Decisión impugnada todos los contratos con compañías aéreas celebrados por Sogeaal con arreglo al régimen de ayudas controvertido, es decir, en otros términos, la parte de las medidas controvertidas relativa al aeropuerto de Alghero.
38
Finalmente, la Comisión estimó, en la Decisión impugnada, que el procedimiento incoado en el caso de autos no atañía a la posible ayuda otorgada por las entidades gestoras de aeropuertos a proveedores de servicios que no fueran compañías aéreas y que estuviesen comprendidas en la actividad 3. Por tanto, en el considerando 346 de la Decisión impugnada, la Comisión declaró que no podía adoptar una postura sobre esta cuestión.
39
El 4 de agosto de 2016, la Región Autónoma transmitió a la demandante extractos de la Decisión impugnada, que había sido notificada por la Comisión a la República Italiana, para que la demandante comunicara sus observaciones sobre la confidencialidad de determinados datos, lo que esta hizo el 21 de agosto de 2016.
40
El 11 de octubre de 2016, la demandante solicitó a la Comisión acceder al expediente relativo a la Decisión impugnada. El 27 de octubre de 2016, la Comisión denegó esta solicitud indicando a la demandante que, dado que la referida Decisión aún no se había publicado en el Diario Oficial, el plazo para interponer recurso de anulación contra dicha Decisión aún no había comenzado a correr.
41
El 30 de junio de 2017, la demandante interpuso un recurso ante el Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Cerdeña, Italia) contra la decisión de la Región Autónoma, de 5 de junio de 2017, por la que se le ordenaba la devolución de un importe de 262297,54 euros. La demanda de medidas provisionales presentada en el marco de este recurso fue desestimada mediante resolución de 7 de agosto de 2017, en la que dicho órgano jurisdiccional señaló que la Región Autónoma había remitido la Decisión impugnada a la demandante el 5 de junio de 2017. Esta última presentó un recurso de apelación contra dicha resolución ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia).
II. Procedimiento y pretensiones de las partes
42
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 6 de septiembre de 2017, la demandante interpuso el presente recurso.
43
El 18 de abril de 2018, tras un doble intercambio de escritos de alegaciones, se dio por concluida la fase escrita del procedimiento.
44
El 18 de mayo de 2018, oídas las partes, el Tribunal decidió suspender el procedimiento a la espera de la conclusión de la fase escrita del procedimiento en los asuntos conexos Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión (T‑833/17) e easyJet Airline/Comisión (T‑8/18), que se produjo en dichos asuntos el 21 de septiembre y el 23 de julio de 2018, respectivamente.
45
A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal decidió iniciar la fase oral del procedimiento. A los efectos de esta, se instó a la demandante y a la Comisión a aportar una serie de documentos y a responder por escrito a las preguntas formuladas por el Tribunal en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento, así como a pronunciarse sobre la oportunidad de acumular el presente asunto al asunto easyJet Airline/Comisión (T‑8/18), acumulación a la que el Tribunal decidió finalmente no proceder por cuestiones relacionadas con la confidencialidad de determinada información. La demandante y la Comisión dieron cumplimiento a esas diligencias en los plazos fijados.
46
El 19 de junio de 2019, el Tribunal, en sesión plenaria, decidió, a propuesta de la Sala Primera y del Vicepresidente, con arreglo al artículo 28 de su Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a la Sala Primera, en formación ampliada a cinco jueces.
47
Se oyeron los informes de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal en la vista celebrada el 2 de octubre de 2019, al término de la cual se dio por concluida la fase oral del procedimiento.
48
El 7 de noviembre de 2019, el Tribunal decidió reabrir la fase oral del procedimiento. El 12 de noviembre de 2019, solicitó a la Comisión que presentara determinados documentos, lo que esta hizo dentro del plazo señalado. El 20 de diciembre de 2019, la demandante presentó sus observaciones al respecto. El 22 de enero de 2020, el Tribunal declaró terminada la fase oral del procedimiento.
49
La demandante solicita al Tribunal que:
–
Anule parcialmente la Decisión impugnada en la medida en que:
–
en su artículo 1, apartado 2, declara que el régimen establecido por la Ley n.o 10/2010 constituye una ayuda de Estado concedida a la demandante para sus actividades en los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia;
–
en su artículo 1, apartado 3, declara que el régimen establecido por la Ley n.o 10/2010 constituye una ayuda de Estado en favor de la demandante, ilegal en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 3;
–
en su artículo 1, apartado 4, declara que dicha ayuda es incompatible con el mercado interior;
–
ordena a la República Italiana que recupere la ayuda de que se trata de la demandante.
–
Condene en costas a la Comisión.
50
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la demandante.
III. Fundamentos de Derecho
51
En apoyo de su recurso, la demandante invoca cinco motivos de anulación de la Decisión impugnada, basados, respectivamente:
–
en primer lugar, en un error de interpretación del concepto de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1;
–
en segundo lugar, en un error en cuanto a la posibilidad de justificar la ayuda controvertida;
–
en tercer lugar, en un error de Derecho en la orden de recuperación de la ayuda controvertida;
–
en cuarto lugar, en una mala gestión de la investigación;
–
en quinto lugar, en una falta de motivación y en una motivación contradictoria.
A. Sobre el primer motivo, basado en un error de interpretación del concepto de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1
52
En su primer motivo, que se compone de cuatro partes, la demandante cuestiona la calificación del régimen de ayudas controvertido, a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 1, como «ayuda de Estado» concedida en su favor.
53
La Comisión solicita que se desestime el motivo por infundado.
1.
Sobre la admisibilidad de determinadas alegaciones
54
La Comisión estima que las alegaciones expuestas por la demandante en el marco del primer motivo, dirigidas a demostrar que cometió un error de Derecho al declarar en la Decisión impugnada que las entidades gestoras de aeropuertos no eran beneficiarias de una ayuda de Estado, son inadmisibles y, en cualquier caso, inoperantes. En efecto, a juicio de la Comisión, el recurso solo se dirige contra la Decisión impugnada en la medida que atañe a la demandante. Además, a su entender, la conclusión de que esta última se benefició de una ayuda de Estado no se extrajo del hecho de que se hubiera considerado que las entidades gestoras de aeropuertos no eran beneficiarias del régimen de ayudas controvertido. Así pues, según la Comisión, la demandante no puede cuestionar las constataciones realizadas en la sección 7.2.2 de la Decisión impugnada.
55
La demandante responde que limitó voluntariamente el objeto de su recurso a la anulación de la Decisión impugnada en la medida en que le atañe. Pues bien, a su juicio, desde esta perspectiva, está facultada para demostrar que las entidades gestoras de aeropuertos fueron las beneficiarias de la ayuda de la Región Autónoma, ya que la Decisión impugnada se basa precisamente en el hecho de que los fondos de la Región Autónoma se transfirieron a las compañías aéreas a través de las entidades gestoras de aeropuertos. Por tanto, según la demandante, la impugnación de esta Decisión pasa necesariamente por la demostración de que dichas entidades gestoras no actuaron como «marionetas» de la Región Autónoma, sino que, por el contrario, se beneficiaron de una ayuda que redujo los costes de comercialización a los que normalmente habrían tenido que hacer frente.
56
A este respecto, procede señalar que, en el artículo 1, apartado 2, de la Decisión impugnada, la demandante es identificada como beneficiaria del régimen de ayudas controvertido. Así pues, se ve directa e individualmente afectada tanto por el apartado 2 como por los apartados 3 y 4 del artículo 1 de dicha Decisión. Además, con arreglo al artículo 2 de dicha Decisión, está obligada a reembolsar a las autoridades italianas los importes que percibió en virtud del régimen de ayudas controvertido. Por tanto, la demandante también se ve directa e individualmente afectada por el referido artículo 2.
57
En estas circunstancias, en la medida en que tiene por objeto la anulación, por lo que atañe a la demandante, de los artículos 1, apartados 2 a 4, y 2 de la Decisión impugnada, el presente recurso es admisible a la luz del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
58
Pues bien, en el marco de este recurso, la demandante puede invocar, en apoyo de sus pretensiones de anulación de ambas disposiciones, cualquier motivo que pueda demostrar que no era beneficiaria del régimen de ayudas controvertido, incluidas, en este marco, alegaciones dirigidas a demostrar que las entidades gestoras de aeropuertos eran las beneficiarias reales del referido régimen de ayudas controvertido y no las compañías aéreas, como la demandante.
59
En estas circunstancias, procede desestimar las alegaciones de inadmisibilidad formuladas por la Comisión, debiendo, no obstante, precisarse que en el petitum, la demanda no tiene por objeto la anulación del artículo 1, apartado 1, de la Decisión impugnada y que, en cualquier caso, al no estar, en su condición de compañía aérea, en competencia con las entidades gestoras de aeropuertos y, por tanto, no verse directa e individualmente afectada por dicho artículo 1, apartado 1, la demandante no tiene legitimación activa para solicitar su anulación.
2.
Sobre la primera parte del primer motivo, relativa a la determinación errónea de los beneficiarios del régimen de ayudas controvertido, y sobre la segunda parte del primer motivo, relativa a la inexistencia de ventaja para la demandante
60
En apoyo de la primera parte del primer motivo, la demandante alega que son las entidades gestoras de aeropuertos las beneficiarias exclusivas del régimen de ayudas controvertido, mientras que, en el marco de la segunda parte de este mismo motivo, pretende demostrar que no se benefició de una ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
61
La Comisión solicita la desestimación de las dos partes del primer motivo por infundadas.
62
En la medida en que las alegaciones expuestas en el marco de las dos partes del primer motivo se solapan parcialmente, procede tratarlas conjuntamente.
63
A este respecto, el Tribunal observa que, en primer lugar, al negar que hubiera podido ser beneficiaria del régimen de ayudas controvertido y afirmar que las entidades gestoras de aeropuertos eran las únicas beneficiarias, la demandante pone en entredicho que, una vez concedidos a dichas entidades gestoras de aeropuertos, los importes procedentes de fondos estatales, en este caso de la Región Autónoma, pudieran todavía calificarse de fondos estatales cuando posteriormente fueron utilizados por dichas entidades gestoras para remunerarla. Además, la demandante niega que el papel de las entidades gestoras de aeropuertos se limitase al de intermediarias entre la Región Autónoma y las compañías aéreas. De este modo, cuestiona que puedan imputarse a la Región Autónoma las decisiones comerciales de las entidades gestoras de aeropuertos.
a)
Sobre la utilización de «fondos estatales» por las entidades gestoras de aeropuertos
64
A tenor del artículo 107 TFUE, apartado 1, se declararán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones. Así pues, la calificación de «ayuda de Estado» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, supone que concurren cuatro requisitos, a saber, que existe una intervención del Estado o mediante fondos estatales, que esa intervención pueda afectar a los intercambios entre los Estados miembros, que confiere una ventaja a su beneficiario y que falsea o amenaza con falsear la competencia (véase la sentencia de 13 de septiembre de 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, apartado 17 y jurisprudencia citada).
65
Por lo que atañe al primer requisito, relativo a la existencia de una intervención del Estado o mediante fondos estatales, para que unas ventajas puedan ser calificadas de ayudas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, es necesario, por una parte, que sean otorgadas directa o indirectamente mediante fondos estatales y, por otra, que sean imputables al Estado (véanse las sentencias de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión, C‑482/99, EU:C:2002:294, apartado 24 y jurisprudencia citada, y de 13 de septiembre de 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, apartado 20 y jurisprudencia citada), siendo estos dos subrequisitos acumulativos (véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de marzo de 2019, Alemania/Comisión, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, apartados 48 y 63 y jurisprudencia citada, y de 5 de abril de 2006, Deutsche Bahn/Comisión, T‑351/02, EU:T:2006:104, apartado 103 y jurisprudencia citada).
66
A este respecto, una intervención estatal o por medio de fondos estatales no tiene que consistir, necesariamente, en una medida adoptada por el poder central del Estado de que se trate. También puede proceder de una autoridad infraestatal, como la Región Autónoma. En efecto, una medida adoptada por una entidad territorial y no por el poder central puede constituir una ayuda si se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 1 (sentencias de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión, 248/84, EU:C:1987:437, apartado 17, y de 6 de septiembre de 2006, Portugal/Comisión, C‑88/03, EU:C:2006:511, apartado 55). En otras palabras, las medidas adoptadas por entidades infraestatales, descentralizadas, federadas, regionales o de otra índole, de los Estados miembros, cualesquiera que sean su naturaleza jurídica y denominación, están comprendidas, del mismo modo que las medidas adoptadas por el poder federal o central, en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, si se cumplen los requisitos establecidos en dicha disposición (sentencias de 6 de marzo de 2002, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T‑92/00 y T‑103/00, EU:T:2002:61, apartado 57, y de 12 de mayo de 2011, Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisión, T‑267/08 y T‑279/08, EU:T:2011:209, apartado 108).
67
Asimismo, debe recordarse que, en materia de ayudas de Estado, la finalidad perseguida por las intervenciones estatales no basta para que eviten la calificación de «ayudas» en el sentido del artículo 107 TFUE. En efecto, este artículo no distingue según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (véanse las sentencias de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, apartados 84 y 85 y jurisprudencia citada, y de 26 de noviembre de 2015, España/Comisión, T‑461/13, EU:T:2015:891, apartado 39).
68
Así, una ventaja directamente concedida a determinadas personas físicas o jurídicas puede constituir una ventaja indirecta y, por ende, una ayuda de Estado para otras personas jurídicas que sean empresas (véanse las sentencias de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C‑156/98, EU:C:2000:467, apartados 22 a 35; de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑382/99, EU:C:2002:363, apartados 38 y 60 a 66, y de 15 de junio de 2010, Mediaset/Comisión, T‑177/07, EU:T:2010:233).
69
En el caso de autos, en el marco del régimen de ayudas controvertido, ha quedado acreditado que la Región Autónoma puso a disposición de las entidades gestoras de aeropuertos, designadas por la Ley n.o 10/2010 y las medidas de ejecución como «beneficiarias», fondos a lo largo de un período plurianual para que emprendieran acciones para promover la región de Cerdeña como destino turístico, lo que implicaba tanto la consecución de objetivos en términos de servicio aéreo de la isla desde y hacia sus diferentes aeropuertos como la prestación de servicios de comercialización. La demandante no niega que estos fondos, procedentes originalmente de la Región Autónoma y abonados en un primer momento a las entidades gestoras de aeropuertos, sean fondos estatales ni que la decisión de conceder tales fondos a las entidades gestoras de aeropuertos fuera imputable al Estado italiano. No obstante, se plantea la cuestión de si, como pone en entredicho la demandante, los importes que percibió de dichas entidades gestoras en cumplimiento de los contratos que había celebrado con ellas tenían o tenían aún el carácter de «fondos estatales» y eran imputables al Estado italiano, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
70
A este respecto, tanto del mecanismo establecido por la Región Autónoma mediante el régimen de ayudas controvertido como de su aplicación en la práctica se desprende que los fondos abonados por dicha Región a las entidades gestoras de aeropuertos fueron los utilizados por estas para remunerar a las compañías con las que celebraron los contratos, como la demandante.
71
En efecto, por una parte, procede señalar que el régimen de ayudas controvertido preveía una especie de mecanismo de liquidación. Más concretamente, la Decisión regional n.o 29/36 establecía que las entidades gestoras de aeropuertos seleccionadas recibirían un anticipo del 20 % de los fondos adeudados correspondientes al año de referencia, seguido de un segundo tramo del 60 %, escalonado y condicionado a la presentación de informes trimestrales, y, por último, un último tramo del 20 % supeditado a la presentación de documentos que permitieran comprobar a la Región Autónoma que la actividad se había ejecutado correctamente, que se habían alcanzado los objetivos y que los costes soportados eran reales. Por consiguiente, este mecanismo de control tenía por objeto impedir a las entidades gestoras de aeropuertos obtener el reembolso de importes distintos de los que hubiese acordado para remunerar a las compañías aéreas con las que hubiesen celebrado los contratos, como la demandante, y que son objeto de la obligación de recuperación prevista en el artículo 2 de la Decisión impugnada. La existencia de este mecanismo confirma también que las prestaciones de las referidas compañías aéreas eran financiadas por dicha Región, ya que los importes adelantados por las entidades gestoras de aeropuertos como remuneración de las compañías aéreas con las que celebraron los contratos correspondían a los fondos que percibían, al final del proceso, de la Región Autónoma.
72
Por otra parte, como se desprende de los considerandos 242 a 246 y 313, 314 y 317 de la Decisión impugnada, en los que se exponen las observaciones que habían presentado en el marco del procedimiento administrativo ante la Comisión, los propias entidades gestoras de los aeropuertos de Olbia y de Cagliari-Elmas explicaron que, de hecho, habían adelantado los importes correspondientes al pago de las compañías aéreas con las que celebraron los contratos que prestaban los servicios deseados por la Región Autónoma para promover el turismo en Cerdeña y que, a continuación, habían presentado a la Región Autónoma sus informes contables con los costes realmente soportados con la finalidad de que la Región les reembolsase dichos costes. En este contexto, la entidad gestora del aeropuerto de Cagliari-Elmas llegó incluso a afirmar que la Región Autónoma le había exigido que demostrara que las compañías aéreas proveedoras habían recibido la totalidad de las contribuciones regionales y que, por tanto, no era más que un intermediario que les había transmitido los importes percibidos de la Región Autónoma. Por otra parte, la propia República Italiana alegó, como se desprende del considerando 340 de la Decisión impugnada, que, en esencia, la entidad gestora del aeropuerto de Olbia había transferido a las compañías aéreas, como la demandante, la totalidad del importe de las contribuciones que dicha entidad gestora había percibido de la Región Autónoma.
73
Por tanto, está claro que los fondos utilizados por las entidades gestoras de aeropuertos para retribuir a la demandante en el marco de los contratos que estas habían celebrado con ella tenían su origen en el presupuesto de la Región Autónoma y constituían, por tanto, fondos estatales en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Pues bien, contrariamente a lo que sostiene la demandante, esta correspondencia que permite demostrar que los importes que percibió constituían fondos estatales es un elemento pertinente para apreciar si se benefició de una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
74
Por otra parte, en cuanto al hecho, señalado por la demandante, de que, en 2013, las entidades gestoras de aeropuertos continuaron remunerándola pese a que ya no recibían fondos de la Región Autónoma, debe señalarse que, como explicó la Comisión, cuando la Región Autónoma puso fin a dichos pagos debido a su decisión de suspender el régimen de ayudas controvertido, las entidades gestoras de aeropuertos no hicieron sino cumplir sus compromisos contractuales cuando los contratos en cuestión no preveían la resolución de dichos contratos en caso de pérdida de la financiación de la Región Autónoma. De todas maneras, si bien en algunos casos tuvieron que soportar los costes de anticipos de tesorería, también a través de la SFIRS, de los importes reembolsados posteriormente por la Región Autónoma, ello no desvirtúa el hecho de que, según sus propias declaraciones y de conformidad con lo previsto en el régimen de ayudas controvertido, las entidades gestoras de aeropuertos utilizaron la totalidad de los fondos que les había concedido dicha Región para remunerar a las compañías aéreas con las que celebraron los contratos, como la demandante, y que son exclusivamente objeto de la obligación de reembolso prevista en el artículo 2 de la Decisión impugnada.
75
Además de a través de las declaraciones del Gobierno italiano y de las propias entidades gestoras de aeropuertos en el marco del procedimiento administrativo que precedió a la adopción de la Decisión impugnada y de los cuadros contenidos en la Decisión impugnada, la correspondencia entre los fondos suministrados por la Región Autónoma a las entidades gestoras de aeropuertos y los utilizados por estas para remunerar a las compañías aéreas con las que celebraron los contratos queda corroborada, en el caso particular de la demandante y contrariamente a lo que esta sostiene, por el propio contenido de los acuerdos que celebró con las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia.
76
En efecto, el preámbulo del contrato que la demandante había celebrado el 26 de febrero de 2012 con Sogaer indicaba expresamente que la Región Autónoma había decidido aumentar sus inversiones en comercialización en las industrias del transporte y del turismo; que, con este objetivo, abonaba anualmente a Sogaer un importe que dicha entidad gestora de aeropuertos debía gastar para alcanzar dicho objetivo y que, a la luz de la voluntad de la Región Autónoma, Sogaer había publicado un anuncio en su sitio de Internet con el fin de invertir en actividades de comercialización concebidas para promover las atracciones turísticas del sur de Cerdeña. En cuanto al contrato celebrado el 31 de marzo de 2013 entre la demandante y Geasar, este indicaba que esta entidad gestora de aeropuertos, de acuerdo con la Región Autónoma, promovía activamente Olbia y Cerdeña como destino de vacaciones, realizando todas las acciones apropiadas de comercialización, publicidad y comunicación, y que, con ese objetivo, la Región Autónoma abonaba anualmente a Geasar un importe que esta entidad gestora de aeropuertos debía gastar para alcanzar dichos objetivos.
77
Por tanto, procede rechazar la alegación de la demandante según la cual, en esencia, no fue remunerada por las entidades gestoras de aeropuertos mediante fondos procedentes de la Región Autónoma.
78
La demandante objeta además que la supuesta correspondencia de los dos flujos financieros no es una prueba suficiente para excluir que los pagos efectuados en su beneficio se realizaran como contrapartida real de los servicios que prestó a las entidades gestoras de aeropuertos.
79
A este respecto, debe de nuevo recordarse que, en materia de ayudas de Estado, la finalidad perseguida por las intervenciones estatales no basta para que eviten la calificación de «ayudas» en el sentido del artículo 107 TFUE. En efecto, este artículo no distingue según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (véanse las sentencias de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, apartados 84 y 85 y jurisprudencia citada, y de 26 de noviembre de 2015, España/Comisión, T‑461/13, EU:T:2015:891, apartado 39).
80
Pues bien, dado que, durante el examen de una medida, la Comisión puede verse obligada a examinar si una ventaja puede considerarse indirectamente concedida a operadores distintos del receptor inmediato de la transferencia de fondos estatales (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑382/99, EU:C:2002:363, apartados 61 y 62), procede considerar que, cuando pueda demostrarse, como en el caso de autos, que una ventaja proveniente de fondos estatales ha sido transferida por el receptor inmediato a un beneficiario final, carece de importancia que esa transferencia haya sido realizada por el receptor inmediato conforme a una lógica comercial o que, por el contrario, dicha transferencia se deba a un objetivo de interés general.
81
Ello se ve corroborado por la jurisprudencia que considera que una ventaja directamente concedida a determinadas personas físicas o jurídicas puede constituir una ventaja indirecta y, por ende, una ayuda de Estado para otras personas jurídicas que sean empresas (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C‑156/98, EU:C:2000:467, apartados 22 a 35; de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑382/99, EU:C:2002:363, apartados 38 y 60 a 66; de 4 de marzo de 2009, Associazione italiana del risparmio gestito y Fineco Asset Management/Comisión, T‑445/05, EU:T:2009:50, apartado 127, y de 15 de junio de 2010, Mediaset/Comisión, T‑177/07, EU:T:2010:233). En efecto, en los asuntos que dieron lugar a esas sentencias, la transferencia de la ventaja a través de personas físicas o jurídicas, receptoras inmediatas de fondos estatales, se inscribía en una relación comercial, lo que confirma que la existencia de una razón comercial subyacente a la transferencia no afecta a la apreciación, a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 1, del camino seguido por los fondos de origen estatal hasta llegar al beneficiario final.
82
En estas circunstancias, la Comisión no incurrió en error de Derecho al concluir que los pagos realizados por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas en virtud de las actividades 1 y 2 correspondían a fondos estatales.
b)
Sobre la imputabilidad a la Región Autónoma de las decisiones y los pagos realizados a la demandante por las entidades gestoras de aeropuertos
83
Por lo que atañe a la imputabilidad a la Región Autónoma de las decisiones de las entidades gestoras de aeropuertos de celebrar los contratos controvertidos con la demandante, esta última niega que dichas entidades desempeñaran únicamente un papel de intermediarias. En efecto, a su entender, a pesar de la existencia de un procedimiento de aprobación de sus planes de actividades por parte de la Región Autónoma, las entidades gestoras de aeropuertos conservaron una amplia facultad de apreciación en sus decisiones relativas al modo de asignar los fondos recibidos de la Región Autónoma.
84
A este respecto, aunque se refiera a asuntos en los que los fondos de que se trataba, contrariamente a lo que ocurre en el caso de autos, no provenían inmediatamente del presupuesto del Estado ni habían transitado a través de este, la jurisprudencia confirma, por lo que respecta al requisito del artículo 107 TFUE, apartado 1, relativo a la existencia de una ventaja concedida directa o indirectamente mediante fondos estatales, que el criterio decisivo es el nivel de control que ejerce el Estado sobre la concesión de la ventaja y, en particular, sobre el canal de transmisión de dicha ventaja (sentencias de 16 de mayo de 2000, Francia/Ladbroke Racing y Comisión, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, apartado 50; de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión, C‑482/99, EU:C:2002:294, apartado 37, y de 19 de diciembre de 2013, Association Vent De Colère! y otros, C‑262/12, EU:C:2013:851, apartado 33), y que ello es igualmente válido incluso si la concesión de dicha ventaja no implica una transferencia formal de fondos estatales (véase la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Association Vent De Colère! y otros, C‑262/12, EU:C:2013:851, apartado 19 y jurisprudencia citada).
85
Si bien el nivel de control ejercido por el Estado sobre la concesión de una ventaja permite apreciar si puede considerarse que esta moviliza «fondos estatales», para comprobar el cumplimiento del subrequisito relativo a la imputabilidad de la medida de que se trata al Estado, previsto en el artículo 107 TFUE, apartado 1, es preciso tener también en cuenta dicho nivel de control a la hora de examinar la cuestión de si debe considerarse que las autoridades públicas intervinieron en la adopción de la referida medida (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión, C‑482/99, EU:C:2002:294, apartado 52, y de 28 de marzo de 2019, Alemania/Comisión, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, apartado 49 y jurisprudencia citada), intervención que puede deducirse de un conjunto de indicios resultantes de las circunstancias del caso de autos y del contexto en el que se adoptó la medida y, en particular, de su alcance, de su contenido o de las condiciones que establezca (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión, C‑482/99, EU:C:2002:294, apartados 52 a 56, y de 17 de septiembre de 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, apartados 31 a 33).
86
En el caso de autos, la Comisión consideró, en la Decisión impugnada, que los fondos puestos a disposición de las entidades gestoras de aeropuertos por la Región Autónoma debían ser y fueron utilizados de hecho de acuerdo con las consignas adoptadas por dicha Región, en este caso, como remuneración de los servicios prestados por las compañías aéreas, a saber, la apertura de nuevas rutas aéreas, el aumento de frecuencias, la consecución de objetivos en volumen de pasajeros y la ampliación de los períodos de explotación de las líneas existentes, así como la prestación de servicios de comercialización.
87
Por lo que respecta al cuestionamiento que hace la demandante de las constataciones de la Comisión recogidas en los considerandos 357 a 359 de la Decisión impugnada, según las cuales el comportamiento de las entidades gestoras de aeropuertos fue determinado por la Región Autónoma mediante la Ley n.o 10/2010 y los planes de actividades, que debían ser aprobados por la Región Autónoma antes de entrar en vigor, debe observarse que la Ley n.o 10/2010 ciertamente identifica a las entidades gestoras de aeropuertos como las beneficiarias formales de los pagos previstos en dicha Ley.
88
Sin embargo, el artículo 3, apartado 2, de la Ley n.o 10/2010 establecía expresamente que los criterios, la naturaleza y la duración de la oferta de transporte, así como las directrices para la elaboración de los planes de actividades por las entidades gestoras de aeropuertos, debían ser adoptados mediante resoluciones del Ejecutivo regional, mientras que el artículo 3, apartado 3, de dicha Ley establecía, asimismo, expresamente, que los planes de actividades elaborados por las entidades gestoras de aeropuertos debían ir acompañados de los actos y contratos correspondientes y que solo se financiarían si se adoptaban conforme a los criterios, la naturaleza, la duración de la oferta de transporte y las directrices adoptadas por el Ejecutivo regional y si se habían sometido previamente al dictamen vinculante de la Comisión competente.
89
A este respecto, del sistema establecido por la Ley n.o 10/2010 se desprende que las disposiciones de esta deben necesariamente interpretarse conjuntamente con los textos cuya adopción por parte del Ejecutivo regional preveía dicha Ley y que condicionaban los pagos efectuados por la Región Autónoma a las entidades gestoras de aeropuertos de que se trata en el caso de autos. Pues bien, los referidos textos y, en particular, la Decisión regional n.o 29/36 preveían expresamente que las entidades gestoras de aeropuertos debían presentar sus planes de actividades a la Región Autónoma para su aprobación y que, para poder optar a la financiación prevista por dicha Región, esos planes debían elaborarse con arreglo a los criterios, la naturaleza y la duración de la oferta de transporte, así como conforme a las directrices adoptadas por el Ejecutivo regional.
90
Asimismo, el mecanismo de reembolso de los gastos anticipados por las entidades gestoras de aeropuertos permitía a la Región Autónoma controlar las iniciativas de estas entidades gestoras, ya que solo las establecidas de conformidad con sus directrices y justificadas mediante la presentación de los documentos contractuales y contables pertinentes podían dar lugar a la financiación prevista por el régimen de ayudas controvertido. En efecto, los planes de actividades se presentaban con anterioridad al proceso de aprobación por la Región Autónoma y las entidades gestoras de aeropuertos también debían presentar informes trimestrales para conseguir el pago del 60 % de la ayuda y solo podían obtener el último tramo del pago, del 20 %, después de haber probado que habían respetado las consignas de la Región Autónoma.
91
Las propias entidades gestoras de aeropuertos corroboran la influencia de la Región Autónoma sobre el contenido y alcance de las iniciativas de estas. En efecto, como se desprende del considerando 237 de la Decisión impugnada, Geasar indicó que había negociado las propuestas de actividades de comercialización con las compañías aéreas que habían respondido a la convocatoria de manifestaciones de interés que dicha entidad gestora de aeropuertos había publicado en su sitio de Internet, teniendo en cuenta el plan de comercialización de turismo elaborado por la Región Autónoma como uno de sus instrumentos de planificación. Por su parte, Sogaer sostuvo, como se desprende del considerando 313 de la Decisión impugnada, que, con arreglo al régimen de ayudas controvertido, la referida Región ofrecía una compensación que simplemente se canalizaba a través de la entidad gestora de aeropuertos, y ello «como parte de un plan decidido, financiado y supervisado por la Región [Autónoma]».
92
Es cierto que la Ley n.o 10/2010 no mencionaba las acciones específicas que debían proponer las entidades gestoras de aeropuertos en los planes de actividades, ni tampoco identificaba a las compañías aéreas cuya participación debía solicitarse. Además, la iniciativa de presentar planes de actividades a la Región Autónoma para pedir los fondos previstos en el marco del régimen de ayudas controvertido, al igual que, como subraya la demandante, la selección de las compañías aéreas con las que se celebraban los contratos incumbía formalmente a las entidades gestoras de aeropuertos, en particular, en la medida en que la Ley n.o 10/2010 y sus medidas de aplicación no mencionaban nominalmente a las compañías aéreas con las que debían entrar necesariamente en relación comercial. Dicho esto, una vez que las entidades gestoras de aeropuertos decidían participar en el programa de financiación establecido por la Región Autónoma mediante el régimen de ayudas controvertido, su margen de apreciación en la definición de sus planes de explotación y la selección de los proveedores con los que celebrarían los contratos se veía muy reducido por los criterios y directrices definidos por la Región Autónoma.
93
En particular, la referencia, en el artículo 3, apartado 3, de la Ley n.o 10/2010, a los contratos que deben presentar las entidades gestoras de aeropuertos y la referencia, en la Decisión regional n.o 29/36, a los casos en los que los planes de actividades son realizados por compañías aéreas confirman, contrariamente a lo que sostiene la demandante, que la Región Autónoma incitaba a las entidades gestoras de aeropuertos a recurrir a las compañías aéreas, ya que aquellas son las únicas que pueden comprometerse con las compañías aéreas por lo que respecta a la apertura o el mantenimiento de rutas aéreas, frecuencias de estas y objetivos en términos de pasajeros, y que la antedicha Región decidía qué líneas aéreas eran elegibles. Además, por lo que atañe a las actividades de comercialización, la Región Autónoma estableció una distinción entre las ofrecidas por compañías aéreas, confirmando el necesario recurso de las entidades gestoras de aeropuertos a tales compañías, y las ofrecidas por prestadores distintos de las compañías aéreas, las cuales, como sostiene la Comisión, no se ponen en entredicho en el caso de autos y cuya existencia, de todas formas, no puede influir en la cuestión de si los fondos percibidos por la demandante procedían del presupuesto de la Región Autónoma y le eran imputables.
94
Al controlar estrechamente, en una fase anterior, los planes de actividades presentados por las entidades gestoras de aeropuertos, en particular las rutas aéreas de que se trata y las prestaciones de comercialización previstas, al igual que, posteriormente, los importes utilizados por las entidades gestoras de aeropuertos como remuneración de las mencionadas prestaciones ofrecidas por las compañías aéreas en el marco de la promoción de la isla de Cerdeña como destino turístico, la Región Autónoma se arrogó un control suficiente sobre los comportamientos contractuales de las entidades gestoras de aeropuertos que decidieron solicitar las medidas de financiación previstas en el marco del régimen de ayudas controvertido, hasta el punto de que puede considerarse que los referidos comportamientos le eran imputables.
95
Asimismo, en las Decisiones de la Región Autónoma n.os 300 y 322, de 16 de junio de 2014 y de 13 de junio de 2013, respectivamente, por las que se fijan los importes anuales definitivos, la propia Región Autónoma consideró que «la intervención contemplada en la Ley [n.o 10/2010] se realiza[ba] a través de las entidades gestoras de aeropuertos, las cuales desempeña[ban] el papel de intermediarias y de precursoras operativas de la transferencia de recursos a las compañías aéreas, según la vía determinada por la propia Región, tal como está fijada por la citada Ley [n.o 10/2010] y las medidas de aplicación» (che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n.o 10/2010 e con delibere di attuazione della stessa) y que «las compañías aéreas deberían ser consideradas las destinatarias reales y únicas de los flujos de recursos financieros en virtud de la Ley [n.o 10/2010]» (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).
96
Por otra parte, como subraya la Comisión, el preámbulo del contrato de 26 de febrero de 2012 celebrado entre la demandante y la entidad gestora del aeropuerto de Cagliari-Elmas demuestra claramente el alcance del control ejercido por la Región Autónoma, ya que, en efecto, precisa que «de conformidad con las directrices publicadas por la Región [Autónoma], Sogaer [había elaborado] un plan de actividades que describía la estrategia y las acciones que [debían] ejecutarse para alcanzar el objetivo de desarrollo del tráfico»; que «la financiación del plan de actividades [estaba] sujeta a la aprobación del Comité del Consejo Regional con arreglo al artículo 3, apartado 3, de la Ley [n.o 10/2010]»; que «la Región [Autónoma] y Sogaer espera[ba]n un aumento de la publicidad general de Cagliari, [del] aeropuerto y [de] Cerdeña del sur[; y que,] como consecuencia de estos servicios de comercialización, tanto la Región [Autónoma] como Sogaer esperaban un crecimiento del tráfico de pasajeros y un rendimiento económico positivo para el aeropuerto de Cagliari y su zona de influencia».
97
En cuanto al hecho de que las referidas entidades gestoras de aeropuertos hubieran controlado la realización de los planes de actividades, debe señalarse que ello no reflejaba una autonomía de estas a la hora de aplicar el régimen de ayudas controvertido. En efecto, la inclusión de cláusulas penales en los contratos celebrados con las compañías aéreas asociadas se explica ante todo por el interés de las entidades gestoras de aeropuertos en cumplir sus obligaciones, tal como estaban previstas en la Decisión regional n.o 29/36, con el fin de asegurarse de que efectivamente obtendrían la financiación solicitada a la Región Autónoma y que habían adelantado en el marco del cumplimiento de los referidos contratos. Desde el punto de vista del interés de la Región Autónoma y como sostiene la Comisión, la obligación impuesta a las entidades gestoras de aeropuertos de establecer un mecanismo de sanciones tenía por objeto proteger la inversión pública, garantizando que los fondos concedidos se utilizarían correctamente y darían lugar a las prestaciones esperadas para promover el turismo en Cerdeña. Lo mismo cabe decir por lo que respecta al mecanismo de seguimiento, en lo que atañe a la presentación por las entidades gestoras de aeropuertos a la Región Autónoma tanto de informes trimestrales como de la totalidad de los documentos justificativos contables y contractuales a efectos de poder obtener los últimos tramos de pago de la financiación propuesta por dicha Región.
98
Habida cuenta de todos estos elementos, debe rechazarse por infundada la alegación de la demandante relativa a la supuesta autonomía decisoria de las entidades gestoras de aeropuertos a la hora de definir sus relaciones contractuales con las compañías aéreas con las que celebraban los contratos con arreglo al régimen de ayudas controvertido. Por tanto, la Comisión no incurrió en error de Derecho al declarar, en los considerandos 355 a 361 de la Decisión impugnada, que las entidades gestoras de aeropuertos podían ser consideradas intermediarias entre la Región Autónoma y las compañías aéreas, al haber transferido íntegramente los fondos recibidos de la Región Autónoma y actuado, de ese modo, conforme a las instrucciones recibidas de dicha Región a través de los planes de actividades aprobados por esta.
c)
Sobre la identificación errónea de los beneficiarios del régimen de ayudas controvertido y la inexistencia de ventaja para las compañías aéreas
99
La demandante alega que las entidades gestoras de aeropuertos eran las beneficiarias del régimen de ayudas controvertido en la medida en que este aliviaba los costes que normalmente habrían debido soportar para obtener las prestaciones objeto de los contratos controvertidos, tanto los relativos a objetivos de frecuencia de las rutas aéreas y de volumen de pasajeros como los relativos a las prestaciones de comercialización. Así pues, a juicio de la demandante, el régimen de ayudas controvertido constituye un mecanismo de subvención de las entidades gestoras de aeropuertos dirigido a que estas obtengan de las compañías aéreas servicios referentes a las actividades 1 y 2. A su entender, este mecanismo aligeraba los costes que las entidades gestoras de aeropuertos tendrían que haber normalmente soportado para desarrollar sus propias actividades. Por tanto, en opinión de la demandante, las referidas entidades gestoras de aeropuertos obtuvieron un rendimiento económico mediante la celebración de acuerdos con la demandante, en particular por lo que atañe a la extensión de su zona de atracción y al aumento del tráfico de pasajeros.
100
La demandante afirma que el hecho de que, como compañía aérea, haya realizado, en cumplimiento de dichos contratos, actividades de comercialización que promovían las líneas aéreas que explotaba no hace desaparecer el interés económico de las entidades gestoras de aeropuertos en obtener tales prestaciones por vía contractual. En efecto, según la demandante, los contratos celebrados entre ella y las entidades gestoras de aeropuertos revelaban un verdadero interés económico de estas en obtener los servicios controvertidos, interés que la Comisión reconoció en anteriores decisiones y que indujo a numerosos aeropuertos a recurrir a servicios análogos prestados por las compañías aéreas. En su opinión, esos acuerdos son finalmente habituales en el ámbito aeronáutico, como lo confirma el hecho de que, en el caso de autos, las entidades gestoras de aeropuertos de que se trata financiaran parcialmente esos contratos con cargo a sus propios fondos. Así pues, a juicio de la demandante, las prestaciones que proporcionó en ejecución de dichos contratos eran reales y, aun cuando las actividades previstas en ellos redundaran en su propio interés económico, el hecho de que hubiera podido obtener un beneficio económico de esos acuerdos comerciales no permite probar que hubiera recibido una ayuda de Estado ilegal proveniente de la Región Autónoma.
101
En cualquier caso, según la demandante, la Comisión no podía excluir que las entidades gestoras de aeropuertos fueran beneficiarias del régimen de ayudas controvertido, pues eran las destinatarias directas de los pagos de la Región Autónoma, y menos aún basándose en el argumento ilógico de que dicho régimen no había sido concebido para orientar sus efectos secundarios hacia los aeropuertos.
102
A este respecto, es cierto que las entidades gestoras de aeropuertos tuvieron un interés en participar, como intermediarias, en la aplicación del régimen de ayudas controvertido, ya que el cumplimiento por parte de las compañías aéreas de sus obligaciones en términos de frecuencia de las rutas aéreas y de objetivos en términos de pasajeros, así como la prestación de sus servicios de comercialización, tuvieron el efecto de aumentar la frecuentación de los aeropuertos afectados y, necesariamente, de los ingresos aeroportuarios y extraaeroportuarios de las entidades que los gestionaban.
103
Sin embargo, como subrayó la Comisión, en particular, en la vista, es improbable que, de no existir la financiación de la Región Autónoma, las entidades gestoras de aeropuertos hubiesen dispuesto de fondos suficientes, en el caso de autos varias decenas de millones de euros, para realizar adquisiciones de tal magnitud, provenientes de las compañías aéreas, de obligaciones de apertura de rutas aéreas y de consecución de objetivos de tráfico de pasajeros y de prestaciones de comercialización, ni que, en el marco de sus estrategias de expansión, hubiesen celebrado necesariamente acuerdos de ese tipo. Por el contrario, resulta que las entidades gestoras de aeropuertos solo se comprometieron contractualmente con las compañías aéreas con la garantía de la Región Autónoma de que percibirían los fondos correspondientes de esta última.
104
Esto queda corroborado por el hecho de que, en el caso de autos, las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia no habían recurrido a los servicios de comercialización de la demandante, ni celebrado acuerdos relativos a las frecuencias de servicio aéreo o de objetivos de pasajeros, antes de la aplicación del régimen de ayudas controvertido y de que, a raíz de la suspensión de dicho régimen, esas entidades gestoras, a falta de financiación de la Región Autónoma, no decidieron celebrar con la demandante nuevos contratos que tuvieran por objeto prestaciones análogas. En definitiva, como ha observado la Comisión, la compra de dichos servicios obedecía menos a una necesidad comercial de las entidades gestoras de aeropuertos que a la decisión de estas últimas de contribuir a la aplicación del régimen de ayudas controvertido establecido por la Región Autónoma. Por tanto, la demandante no puede sostener que, mediante el régimen de ayudas controvertido, la Región Autónoma alivió los costes que normalmente habrían debido soportar las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia.
105
Esta conclusión no queda desvirtuada por la alegación de la demandante según la cual las entidades gestoras de aeropuertos también remuneraron a las compañías aéreas con cargo a sus fondos propios. En efecto, por una parte, la demandante no ha demostrado qué importes abonaron las entidades gestoras de aeropuertos con cargo a sus fondos propios sin obtener o solicitar su reembolso posterior a la Región Autónoma en virtud del régimen de ayudas controvertido, mientras que la Comisión sostiene, sin que la demandante haya aportado prueba en contrario, que las entidades gestoras de aeropuertos solo recurrieron a fondos propios en proporciones muy reducidas y únicamente para responder a sus compromisos contractuales residuales a raíz de la suspensión del régimen de ayudas controvertido por la Región Autónoma. Por otra parte, es preciso recordar que, en cualquier caso, estas supuestas inversiones propias de las entidades gestoras de aeropuertos no están sujetas a la obligación de reembolso prevista en el artículo 2 de la Decisión impugnada y no reflejan una asunción de riesgos comerciales significativos en relación con la utilización de los fondos procedentes de la Región Autónoma.
106
Por lo que atañe a las prestaciones que fueron objeto de los contratos controvertidos, además del hecho, que se examinará en el marco de la apreciación de la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado, de que las compañías aéreas con las que se celebraron los contratos no fueron seleccionadas al término de un procedimiento que garantizara que la Región Autónoma, a través de las entidades gestoras de aeropuertos, las remuneró a los precios del mercado, es preciso señalar que, cuando el Tribunal la instó a presentar documentos probatorios a este respecto, la demandante aportó material publicitario y contractual que confirma que, como declaró la Comisión en el considerando 368 de la Decisión impugnada, la promoción de determinadas ciudades y regiones en las que opera la demandante está, por lo general, en su sitio de Internet, ligada de forma intrínseca a la promoción de los vuelos de la propia demandante. Por tanto, contrariamente a lo que alega la demandante, no cabe excluir que, en el caso de que no hubieran existido los contratos de comercialización firmados con Sogaer y Geasar, la demandante hubiera organizado de todos modos la promoción de sus líneas aéreas desde y hacia Cerdeña, al igual que no se ha demostrado que, para cumplir los referidos contratos, la demandante hubiera desarrollado una actividad promocional sustancialmente más importante que la habitualmente desarrollada para promover directamente sus propios vuelos.
107
Por consiguiente, la Comisión no incurrió en error de Derecho al señalar, en la Decisión impugnada, que los servicios de comercialización fueron adquiridos por las entidades gestoras de aeropuertos de que se trata, en este caso con los fondos puestos a su disposición por la Región Autónoma, para promover la explotación de la línea o de las líneas aéreas operadas por las compañías aéreas con las que celebraron los contratos y para cuya apertura o mantenimiento se les remuneraba en concepto de la actividad 1.
108
Asimismo, la Comisión podía también concluir que las compañías aéreas fueron remuneradas por la Región Autónoma para promover sus propias prestaciones en tanto que compañías aéreas (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión, T‑53/16, no publicada, EU:T:2018:943, apartado 271; de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión, T‑165/16, no publicada, EU:T:2018:952, apartado 167; de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión, T‑165/15, no publicada, EU:T:2018:953, apartado 230, y de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión, T‑111/15, no publicada, EU:T:2018:954, apartado 232), a pesar de que se trataba de costes de comercialización y de publicidad que las compañías aéreas en cuestión, incluida la demandante, debían en principio soportar.
109
Del mismo modo, la Comisión pudo concluir que las entidades gestoras de aeropuertos no se beneficiaban del régimen de ayudas controvertido. En efecto, la ejecución por las compañías aéreas con las que celebraron los contratos de las prestaciones deseadas y financiadas por la Región Autónoma tuvo ciertamente por efecto aumentar el tráfico aéreo y el volumen de pasajeros hacia y desde los aeropuertos afectados, lo que implicaba un aumento de los recursos aeroportuarios y extraaeroportuarios de las entidades gestoras. Ahora bien, como alega la Comisión, se trata de un efecto secundario del régimen de ayudas controvertido del que se benefició todo el sector turístico sardo, incluida la demandante, que, en cierto modo, también obtuvo tal ventaja secundaria mediante un incremento de las ventas de las prestaciones ofrecidas a bordo de sus aeronaves. Sin embargo, la ventaja inmediata que era objeto del régimen de ayudas controvertido y que no se obtuvo en condiciones normales de mercado estaba, no obstante, constituida por los pagos efectuados a las compañías aéreas.
110
Habida cuenta de lo anterior, procede rechazar la alegación de la demandante sobre el supuesto error de la Comisión en la determinación de los beneficiarios del régimen de ayudas controvertido y en la constatación de una ventaja en favor de la demandante.
d)
Sobre el principio del operador privado en una economía de mercado
111
La demandante reprocha a la Comisión que no haya apreciado correctamente el régimen de ayudas controvertido al no haber aplicado, como hubiera debido hacerlo, el criterio del inversor privado en una economía de mercado tanto a nivel de la Región Autónoma como de las entidades gestoras de aeropuertos. También le reprocha una serie de faltas de motivación. A este respecto, la demandante señala que las actividades que realizó contribuyeron de manera significativa al desarrollo de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia y que, en cualquier caso, dado que las entidades gestoras de aeropuertos continuaron financiando en 2013 las actividades contempladas en los contratos en cuestión, ello demuestra que el ejercicio 2012 también se ajustaba al criterio del inversor privado.
112
La Comisión estima que, en la Decisión impugnada, tuvo en cuenta el principio del operador privado en una economía de mercado tanto a nivel de la Región Autónoma como de las entidades gestoras de aeropuertos. Sin embargo, a su entender, la aplicación de este principio, derivado del artículo 345 TFUE, supone necesariamente que la autoridad pública de que se trate lleve a cabo una operación económica y que tenga un vínculo con el beneficiario, siendo su propietario, accionista o titular de participaciones en dicha entidad.
113
Por una parte, la Comisión señala que, durante el procedimiento administrativo, la República Italiana no había sugerido la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a nivel de la Región Autónoma y que, de todos modos, estaba claro que dicha Región no intentaba obtener un beneficio, sino alcanzar objetivos en materia de política pública y, en particular, el fortalecimiento de la economía en general atrayendo más turistas. Pues bien, a juicio de la Comisión, ese objetivo no sería tenido en cuenta por un operador privado que llevase a cabo una inversión. En cualquier caso, a su entender, la Región Autónoma no podía ser considerada como una entidad gestora de aeropuertos que tratara de realizar una inversión, sobre todo porque solo controla el aeropuerto de Alghero, que no es objeto de controversia en el caso de autos. Así pues, según la Comisión, no puede considerarse que la adopción del régimen de ayudas controvertido proceda de una decisión de inversión del Estado en su condición de accionista.
114
Por otra parte, por lo que atañe a las entidades gestoras de aeropuertos, la Comisión estima que la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado tampoco estaba justificada, puesto que, al celebrar sus diferentes acuerdos con las compañías aéreas, se limitaron a aplicar el régimen de ayudas controvertido concebido por la Región Autónoma para incrementar la frecuentación de la isla por los turistas que utilizaban la vía aérea. Por tanto, a juicio de la Comisión, no movilizaron sus fondos propios para el pago de las prestaciones cubiertas por dichos acuerdos, sino que utilizaron los fondos suministrados por la Región Autónoma, transmitiendo así fondos estatales de conformidad con la voluntad y las directrices de dicha Región Autónoma. De este modo, en su opinión, las referidas transacciones no se habrían realizado en condiciones normales de mercado sin intervención del Estado en cuestión, habida cuenta, además, de que las entidades gestoras de aeropuertos de que se trata en el caso de autos no están controladas por el poder público.
1) Sobre la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a las relaciones contractuales entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas
115
En la Decisión impugnada, la Comisión justificó la inaplicabilidad del principio del operador privado en una economía de mercado a las transacciones efectuadas entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas, basándose, en esencia, en que las medidas examinadas constituían un régimen de ayudas establecido por una autoridad pública por razones de política pública, que abarcaba varios aeropuertos, de los cuales uno solo era propiedad de la Región Autónoma, y no un acuerdo individual entre un aeropuerto y una compañía aérea. Asimismo, para la Comisión, era evidente que las entidades gestoras de aeropuertos no actuaban como operadores en una economía de mercado en el momento de celebrar los diferentes contratos con las compañías aéreas. En efecto, a su entender, se limitaron a aplicar un régimen de ayudas concebido por la Región Autónoma para aumentar el transporte aéreo en el beneficio general del territorio de la isla de Cerdeña.
116
A este respecto, debe rechazarse la alegación de la demandante relativa a la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado en relación con la autonomía de las entidades gestoras de aeropuertos a la hora de utilizar los fondos suministrados por la Región Autónoma y de definir sus relaciones contractuales con las compañías aéreas por las razones ya expuestas en los apartados 102 a 110 anteriores.
117
A continuación, es preciso señalar que, como reconoce la demandante y contrariamente a lo que ocurría en las decisiones anteriores de la Comisión que ella menciona, las dos entidades gestoras de aeropuertos de que se trata en el caso de autos, a saber, las de Cagliari-Elmas y Olbia, no son de todas formas propiedad de la Región Autónoma. Pues bien, como sostiene acertadamente la Comisión, para poder contemplar la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a una transacción financiera entre dos empresas con el fin de determinar si, a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 345 TFUE (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, C‑142/87, EU:C:1990:125, apartado 29; de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión, C‑303/88, EU:C:1991:136, apartado 20, y de 12 de diciembre de 1996, Air France/Comisión, T‑358/94, EU:T:1996:194, apartado 70), dicha transacción responde a una racionalidad económica que descarte que pueda dar lugar a la concesión por la primera empresa de una ventaja a la segunda, es aún necesario que la primera empresa sea propiedad del Estado y pueda considerarse que actúa como un inversor que espera un rendimiento económico de su inversión a más o menos largo plazo.
118
En estas circunstancias, con independencia de que las compañías aéreas elaboraran planes de explotación y/o de análisis ex ante de la rentabilidad de las inversiones realizadas por las entidades gestoras de aeropuertos, como invoca la demandante, resulta que, por una parte, dichas entidades gestoras no eran propiedad de la Región Autónoma y que, por otra parte, en cualquier caso, estas únicamente utilizaron el dinero puesto a su disposición por la Región Autónoma para adquirir servicios conforme a las instrucciones de esta última.
119
De ello se desprende que, como acertadamente señaló la Comisión en la Decisión impugnada, las entidades gestoras de aeropuertos se limitaron esencialmente a aplicar el régimen de ayudas controvertido. Además, dado que dichas entidades gestoras no eran propiedad del Estado, las transacciones efectuadas entre las compañías aéreas y las entidades gestoras de aeropuertos no estaban destinadas a examinarse a la luz del principio del operador privado en una economía de mercado, aun cuando dichas transacciones se efectuaran mediante fondos estatales, en este caso, de la Región Autónoma.
120
Esta constatación no queda desvirtuada por el hecho, suponiendo que estuviese acreditado, de que las entidades gestoras de aeropuertos hayan remunerado también a las compañías aéreas con cargo a sus fondos propios. En efecto, por una parte, la demandante no ha demostrado qué importes abonaron las entidades gestoras de aeropuertos con cargo a sus fondos propios sin obtener o solicitar su reembolso posterior a la Región Autónoma en virtud del régimen de ayudas controvertido, pese a que la Comisión sostiene, sin que la demandante haya aportado prueba en contrario, que las entidades gestoras de aeropuertos solo recurrieron a sus fondos propios en proporciones muy reducidas y únicamente para dar cumplimiento a sus compromisos contractuales residuales a raíz de la suspensión del régimen de ayudas controvertido por la Región Autónoma. Por otra parte, debe recordarse que, en cualquier caso, estas supuestas inversiones propias de las entidades gestoras de aeropuertos no están sujetas a la obligación de reembolso prevista en el artículo 2 de la Decisión impugnada y no reflejan la asunción de riesgos comerciales significativos en relación con la utilización de los fondos provenientes de la Región Autónoma.
121
Por consiguiente, procede rechazar la alegación de la demandante relativa a la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a nivel de las entidades gestoras de aeropuertos.
2) Sobre la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a nivel de la Región Autónoma
122
En los considerandos 380 a 388 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló, en primer lugar, que la República Italiana no se había basado en el principio del operador privado en una economía de mercado; que no existían indicaciones de que la Región Autónoma hubiera actuado con arreglo a este principio al establecer el régimen de ayudas controvertido y que era evidente que, mediante el establecimiento de dicho régimen, había intentado alcanzar objetivos de política pública y, en concreto, el refuerzo de la economía regional atrayendo más flujos turísticos, y no obtener beneficios como propietaria. A continuación, la Comisión examinó la aplicabilidad de ese principio a nivel de las entidades gestoras de aeropuertos y de la Región Autónoma para concluir que no era aplicable al caso de autos.
123
La demandante considera errónea la conclusión de la Comisión, recogida en el considerando 380 de la Decisión impugnada, según la cual la Región Autónoma no actuó como un inversor privado en una economía de mercado.
124
Sin embargo, en el caso de autos, dado que la Región Autónoma no es propietaria de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y Olbia, que son los únicos controvertidos en el caso de autos, no puede considerarse que actuara como inversor. Por el contrario, la Región Autónoma estableció el régimen de ayudas controvertido únicamente con vistas al desarrollo económico de la isla de Cerdeña.
125
En estas circunstancias, la Comisión concluyó acertadamente, en particular, en los considerandos 380 a 384 de la Decisión impugnada, que no tenía que analizar si, mediante la financiación objeto del régimen de ayudas controvertido, la Región Autónoma había realizado una inversión comparable a la de un inversor privado. Por tanto, podía considerar que los análisis ex ante de la rentabilidad económica de los contratos de prestaciones celebrados entre las entidades gestoras de aeropuertos y la demandante no eran pertinentes, ya que, en el caso de autos, la Región Autónoma, al actuar exclusivamente como poder público, no podía esperar obtener dividendos, plusvalías ni ninguna otra forma de beneficio comparable a los que obtendría un inversor privado.
126
A este respecto, contrariamente a lo que sostiene la demandante, el eventual aumento de los recursos fiscales de una entidad pública, como la Región Autónoma, debido a la adopción de medidas de política pública, no puede asimilarse, ni compararse, a las ganancias que un inversor privado espera de sus inversiones, puesto que no es de la misma naturaleza que una ventaja financiera que pueda obtener un operador de una de sus inversiones. En efecto, se trata aquí de los beneficios macroeconómicos esperados de la intervención pública en el marco de una política económica, la cual no está comprendida en el principio del operador privado en una economía de mercado, sino en los principios de racionalización del gasto público.
127
Por tanto, procede rechazar la alegación de la demandante dirigida a considerar que, en el marco del régimen de ayudas controvertido adoptado en el contexto de una política económica general, la Región Autónoma actuó como inversor, lo que justificaría la aplicación del principio del inversor privado en una economía de mercado.
128
Dicho esto, es preciso señalar que, en el considerando 377 de la Decisión impugnada, la Comisión estimó que los pagos efectuados por la Región Autónoma a través de las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas en el contexto tanto de la actividad 1 como de la actividad 2 debían considerarse subvenciones a las compañías aéreas a cambio de operar más vuelos hacia y desde la isla de Cerdeña.
129
Procede señalar asimismo que, dado que la Región Autónoma no es propietaria de todos los aeropuertos de la isla de Cerdeña, los cuales son las únicas entidades que pueden convenir contractualmente la utilización de las infraestructuras aeroportuarias que gestionan y, en particular, la apertura de nuevas líneas aéreas, la Región Autónoma no podía, como autoridad pública, adquirir directamente este tipo de servicios de las compañías aéreas. Pues bien, la entidad gestora del aeropuerto de Cagliari-Elmas confirmó, como se desprende de los considerandos 312 y 314 de la Decisión impugnada, que, por una parte, la Región Autónoma solicitó, mediante el régimen de ayudas controvertido, un servicio consistente en la selección de compañías aéreas capaces de alcanzar los objetivos anuales establecidos de frecuencia y volumen de pasajeros en rutas estratégicas hacia y desde el aeropuerto de Cagliari-Elmas y que, por otra parte, dicho servicio fue prestado por las compañías aéreas cocontratantes elegidas por las entidades gestoras de aeropuertos.
130
Asimismo, del régimen de ayudas controvertido se desprende que las prestaciones de comercialización realizadas por las compañías aéreas tenían como objetivo promover la isla de Cerdeña como destino turístico.
131
Por tanto, si bien no puede considerarse que, al adoptar el régimen de ayudas controvertido, la Región Autónoma actuara como inversor, debe estimarse, no obstante, que dicha Región actuó como adquirente de servicios, en particular de comercialización. Esto es, por otra parte, lo que la demandante subrayó, en particular en el escrito de réplica, al señalar que la Región Autónoma «había hecho intervenir a una sociedad orientada al mercado para adquirir servicios en un mercado, a saber, servicios de comercialización y asientos de pasajeros».
132
En efecto, por una parte, los importes que la demandante percibió correspondían a la prestación de servicios en respuesta a un encargo de la Región Autónoma en relación con el cual las entidades gestoras de aeropuertos solo desempeñaron un papel de intermediarias entre la entidad adjudicadora y los proveedores de esos servicios. Por otra parte, como sostiene la demandante, las compañías aéreas prestaron servicios, tanto los referentes a compromisos en lo que respecta a rutas aéreas y volumen de tráfico de pasajeros como a los de comercialización, que pueden ofrecerse a las entidades gestoras de aeropuertos en el sector del transporte aéreo.
133
A este respecto, una medida estatal en favor de una empresa no puede, por el simple hecho de que las partes se comprometan a realizar prestaciones recíprocas, ser excluida a priori del concepto de ayuda de Estado contemplado en el artículo 107 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de enero de 1999, BAI/Comisión, T‑14/96, EU:T:1999:12, apartado 71).
134
Por lo que se refiere, en particular, a la adquisición de prestaciones de servicios por los poderes públicos, esta debe, en principio, realizarse siguiendo las normas de adjudicación de contratos públicos establecidas en el Derecho derivado de la Unión. En ese caso, el hecho de que haya existido un procedimiento de licitación previo a una compra de servicios por una autoridad pública de un Estado miembro se considera normalmente suficiente para excluir que dicho Estado miembro pueda otorgar una ventaja a la empresa proveedora seleccionada que esta no hubiese podido obtener de otro modo en condiciones normales de mercado [véase, en este sentido, la sentencia de 5 de agosto de 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) y Diputación Foral de Vizcaya/Comisión, T‑116/01 y T‑118/01, EU:T:2003:217, apartado 118].
135
En el caso de autos, la adquisición de los servicios de que se trata no fue realizada por la propia Región Autónoma, la cual, como autoridad pública, estaba sujeta a las normas de la Unión relativas a la adjudicación de contratos públicos. En efecto, esta adquisición se realizó a través de otros operadores, no sujetos en esa situación a dichas normas, en este caso, las entidades gestoras de aeropuertos, a las que se les encargó que obtuvieran en el mercado las prestaciones de servicios deseadas por la Región Autónoma y que esta última financiaba.
136
En tal situación, el mero hecho de que un Estado miembro compre servicios que, como sostiene la demandante, se han ofrecido supuestamente en condiciones de mercado no basta para que dicha operación constituya una transacción comercial realizada en condiciones que un operador privado habría aceptado o, en otras palabras, una transacción comercial normal. En efecto, en ese tipo de situación, es necesario, por una parte, que el Estado tenga una necesidad real de esos servicios y, por otra parte, que la adquisición de esos servicios se haya realizado mediante un procedimiento abierto, transparente y no discriminatorio que garantice la igualdad de trato entre los proveedores que puedan ofrecer los servicios de que se trate y que las prestaciones de servicios en cuestión se adquieren a precio de mercado, precio que asegura que, al adquirir los referidos servicios, el poder público no confiere ninguna ventaja al proveedor seleccionado [véase, en este sentido, la sentencia de 5 de agosto de 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) y Diputación Foral de Vizcaya/Comisión, T‑116/01 y T‑118/01, EU:T:2003:217, apartados 112 a 120; véanse, asimismo, por analogía, las sentencias de 24 de octubre de 2013, Land Burgenland y otros/Comisión, C‑214/12 P, C‑215/12 P y C‑223/12 P, EU:C:2013:682, apartados 93 y 94, y de 16 de julio de 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, apartado 32].
137
En el caso de autos, la Comisión estimó, en el considerando 386 de la Decisión impugnada, que la financiación aportada por el régimen de ayudas controvertido no constituía una remuneración a cambio de productos o servicios que cubriesen necesidades auténticas de la Región Autónoma y que no se había seguido ningún procedimiento de licitación abierto y transparente para proporcionar apoyo financiero a las compañías aéreas de que se trata.
138
A este respecto, ha de señalarse que, contrariamente a lo que estimó la Comisión, la Región Autónoma, como poder público que perseguía objetivos de política económica, podía considerar que tenía necesidad de promover la isla de Cerdeña como destino turístico para contribuir al desarrollo económico de la isla.
139
Sin embargo, por una parte, como sostiene la Comisión, la amplitud inédita de las prestaciones de comercialización financiadas en el marco del régimen de ayudas controvertido puede poner en duda el hecho de que esas prestaciones respondiesen, de manera proporcionada y a la luz de los principios de racionalización del gasto público, a las necesidades reales de la Región Autónoma para la consecución de sus objetivos de desarrollo económico de la isla de Cerdeña.
140
Por otra parte, en cualquier caso, la Decisión impugnada abordó la cuestión de la organización de licitaciones con vistas a la celebración de acuerdos por parte de las entidades gestoras de aeropuertos porque la organización de tales licitaciones habría podido demostrar la existencia de condiciones de mercado y, por tanto, la inexistencia de una ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
141
Pues bien, a este respecto, es preciso constatar, como sostiene la Comisión, que, para adquirir los servicios de aumento del tráfico aéreo y de comercialización, ni la Región Autónoma ni las entidades gestoras de aeropuertos, actuando como intermediarias, organizaron procedimientos de licitación abiertos y transparentes que pudieran garantizar el respeto del principio de igualdad de trato entre proveedores y la adquisición de dichos servicios, por la Región Autónoma y mediante fondos estatales puestos a disposición de las entidades gestoras de aeropuertos, a precios de mercado.
142
En efecto, es cierto que las entidades gestoras de aeropuertos publicaron en sus respectivos sitios de Internet convocatorias de manifestaciones de interés en el marco de las cuales las compañías aéreas interesadas en abrir o desestacionalizar algunas de sus rutas aéreas, distintas de las que ya estaban sujetas a obligaciones de servicio público, y en prestar servicios de comercialización podían ofrecer sus servicios a las entidades gestoras de aeropuertos.
143
Sin embargo, estas convocatorias de manifestaciones de interés no pueden considerarse equivalentes a procedimientos de licitación. En efecto, instada por el Tribunal a aportar estas convocatorias de manifestaciones de interés, así como las ofertas que había presentado a las entidades de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia, la demandante no las aportó, explicando que no había conservado dichos documentos. La Comisión tampoco pudo proporcionar las referidas convocatorias de manifestaciones de interés. Por otra parte, de los autos no se desprende que se hubieran establecido criterios precisos para seleccionar a las compañías aéreas con las que se celebraron los contratos. Al contrario, parece que se invitó a todas las empresas que habían presentado ofertas a celebrar contratos con las entidades gestoras de los aeroportuarios de que se trata y que, por lo que respecta a la tarificación de las prestaciones ofrecidas, las tarifas aplicadas por las compañías aéreas eran dispares. Pues bien, aunque parecían evaluaciones financieras toscas y redondeadas, las exigencias financieras de las compañías aéreas dieron, sin embargo, lugar a reembolsos casi íntegros, por parte de la Región Autónoma, a las entidades gestoras que habían adelantado los pagos de dichas prestaciones.
144
Por lo que atañe a la realidad de las prestaciones ofrecidas, la demandante no ha demostrado realmente cómo proporcionó de forma concreta las prestaciones de que se trata, en particular, las de comercialización, específicamente vinculadas a los contratos celebrados con las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia. En efecto, los soportes publicitarios presentados a instancias del Tribunal no son específicos de las campañas publicitarias de que se trata, sino de las de 2015, relativas a los aeropuertos del sur de Italia. En cuanto a las facturas del tercero, proveedor de servicios, al que, según afirma la demandante, recurrió para la concepción de las ofertas con vistas a la obtención de los contratos con las referidas entidades gestoras de aeropuertos, debe señalarse que los importes mensuales facturados por ese proveedor son únicamente de algunos miles de euros y, por tanto, modestos, en relación con la financiación obtenida de la Región Autónoma, y, en cualquier caso, no permiten acreditar que tuvieran algún vínculo con las prestaciones exclusivamente destinadas a las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia.
145
En estas circunstancias, la Comisión podía constatar, en la sección 7.2.1.3 de la Decisión impugnada, titulada «Ventaja económica», que los pagos recibidos por las compañías aéreas con las que se celebraron los contratos, como la demandante, no podían considerarse una verdadera contrapartida por los servicios de comercialización prestados.
146
Por otra parte, además del hecho de que las compañías aéreas con las que se celebraron los contratos no fueron seleccionadas al término de un procedimiento que garantizara que la Región Autónoma, a través de las entidades gestoras de aeropuertos, las remunerase a precios de mercado, es preciso señalar que, cuando el Tribunal la instó a presentar documentos probatorios a este respecto, la demandante presentó material publicitario y contractual que confirma que, como consideró la Comisión en el considerando 368 de la Decisión impugnada, la promoción de determinadas regiones y ciudades en las que operaba la demandante estaba por lo general ligada de forma intrínseca, en su sitio de Internet, a la promoción de sus vuelos.
147
Por tanto, la Comisión señaló acertadamente, en la Decisión impugnada, que los servicios de comercialización de la actividad 2 fueron adquiridos por las entidades gestoras de aeropuertos de que se trata, en este caso con los fondos puestos a su disposición por la Región Autónoma, para promover la explotación de la línea o de las líneas aéreas operadas por las compañías aéreas con las que celebraron los contratos y para cuya apertura o mantenimiento se les remuneraba en concepto de la actividad 1.
148
En estas circunstancias, la Comisión podía concluir que las compañías aéreas fueron remuneradas por la Región Autónoma para promover sus propias prestaciones en tanto que compañías aéreas [véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión, T‑53/16, no publicada, EU:T:2018:943, apartado 271; de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión, T‑165/16, no publicada, EU:T:2018:952, apartado 167; de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión, T‑165/15, no publicada, EU:T:2018:953, apartado 229, y de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión, T‑111/15, no publicada, EU:T:2018:954, apartado 232], a pesar de que se trataba de costes de comercialización y de publicidad que las compañías aéreas en cuestión, incluida la demandante, debían en principio soportar. En definitiva, la consecución de los objetivos en términos de frecuencias aéreas y de volumen de pasajeros, que eran objeto de la actividad 1, al igual que la prestación de servicios de comercialización en concepto de la actividad 2, provocaron un aumento de la actividad económica de la demandante.
149
Además, debe señalarse también que, como ha alegado la Comisión, de no existir la financiación consiguiente aportada por la Región Autónoma, las entidades gestoras de aeropuertos no habrían celebrado necesariamente, en el marco de sus estrategias de expansión, acuerdos de tal magnitud, o incluso no habrían podido hacerlo financieramente. Ello queda corroborado por el hecho de que, en el caso de autos, las entidades gestoras de aeropuertos no habían recurrido a los servicios de comercialización de la demandante antes de la aplicación del régimen de ayudas controvertido y de que, a raíz de la suspensión de este, dichas entidades gestoras, a falta de financiación de la Región Autónoma, no decidieron celebrar nuevos contratos que tuvieran por objeto prestaciones análogas.
150
En estas circunstancias, la Comisión pudo concluir válidamente, en el considerando 388 de la Decisión impugnada, que la financiación proporcionada por la Región Autónoma a las compañías aéreas, como la demandante, por medio de las entidades gestoras de aeropuertos para financiar las actividades 1 y 2 en el marco del régimen de ayudas controvertido había otorgado una ventaja económica a las compañías aéreas afectadas, en este caso, una remuneración que no habrían obtenido en condiciones normales de mercado.
151
De lo anterior se desprende que la alegación de la demandante relativa a la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a nivel de la Región Autónoma debe rechazarse por infundada.
3) Sobre la posibilidad de considerar la financiación que atañe al aeropuerto de Olbia como una ayuda a actividades de comercialización, a la inversión o a aeropuertos regionales
152
La demandante se pregunta por qué un «apoyo indirecto del Estado a la comercialización a través de [ella]» se convertiría en una ayuda ilegal cuando «un apoyo directo del Estado a la comercialización para las entidades gestoras de aeropuertos no es ilegal a la luz de las modificaciones más recientes» del Reglamento (UE) n.o 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE] (DO 2014, L 187, p. 1). Además, a su juicio, la ayuda controvertida podría haberse considerado una ayuda a la inversión, dado que el aeropuerto de Olbia recibía menos de tres millones de pasajeros al año.
153
Al identificar la alegación de la demandante como referida a la posibilidad de eximir las ayudas a las actividades de comercialización en virtud del Reglamento 651/2014, la Comisión sostiene, por una parte, que esta posibilidad se limita a los aeropuertos que cuentan con menos de 200000 pasajeros al año, lo que no sucede en el caso de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia, y, por otra parte, que se trata de ayudas concedidas a las entidades gestoras de aeropuertos y no, como en el caso de autos, a las compañías aéreas. Por último, a juicio de la Comisión, los importes abonados por las actividades de comercialización no pueden calificarse de «ayudas a la inversión», puesto que no estaban destinados a financiar activos fijos y, en cualquier caso, la alegación es inadmisible, ya que la demandante las presentó por primera vez en el escrito de réplica.
154
A este respecto, en el considerando 408 de la Decisión impugnada, la Comisión declaró que el régimen de ayudas controvertido no estaba cubierto por ningún reglamento de exención por categorías, incluido, por consiguiente, el Reglamento n.o 651/2014 invocado por la demandante.
155
A continuación, debe señalarse que es cierto que del artículo 14, apartados 1 a 3, del Reglamento n.o 651/2014 se desprende que las medidas de ayuda regionales a la inversión son compatibles con el mercado interior a tenor del artículo 107 TFUE, apartado 3, y quedan exentas de la obligación de notificación establecida en el artículo 108 TFUE, apartado 3, siempre que, en particular, se cumplan las condiciones previstas en dicho artículo, entre las que se encuentra el requisito de que la ayuda se conceda en zonas asistidas, a saber, de conformidad con el artículo 2, punto 27, del referido Reglamento, «zonas designadas en un mapa de ayudas regionales aprobado para el período comprendido entre el 1 de julio de 2014 y el 31 de diciembre de 2020, en aplicación del artículo 107, apartado 3, letras a) y c) del Tratado». Pues bien, por lo que respecta a Italia, la Comunicación de la Comisión titulada «Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 2014‑2020» (DO 2013, C 209, p. 1) solo mencionaba las regiones de Campania, Apulia, Basilicata, Calabria y Sicilia. Dado que la región de Cerdeña no figura en el mapa de ayudas regionales correspondiente al período de que se trata, la demandante no puede invocar el artículo 14 del Reglamento n.o 651/2014.
156
Asimismo, la ayuda controvertida no puede estar comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 51 del Reglamento n.o 651/2014, ya que esta disposición solo se refiere a las ayudas a los aeropuertos situados en regiones alejadas, lo cual no es necesariamente el caso de los aeropuertos de Cerdeña, y que exige que tales ayudas beneficien íntegramente a los consumidores finales que tienen su residencia habitual en regiones alejadas, lo que manifiestamente no prevé el régimen de ayudas controvertido.
157
Aun suponiendo, como hace la Comisión, que la demandante hubiera pretendido invocar el artículo 56 bis del Reglamento n.o 651/2014, es preciso señalar que este fue introducido por el Reglamento (UE) 2017/1084 de la Comisión, de 14 de junio de 2017, por el que se modifica el Reglamento n.o 651/2014 en lo relativo a las ayudas a infraestructuras portuarias y aeroportuarias, los umbrales de notificación para las ayudas a la cultura y la conservación del patrimonio y para las ayudas a infraestructuras deportivas y recreativas multifuncionales, así como los regímenes de ayudas de funcionamiento de finalidad regional para las regiones ultraperiféricas, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.o 702/2014 en lo relativo al cálculo de los costes subvencionables (DO 2017, L 156, p. 1), y que, por tanto, no era de aplicación ratione temporis en el momento de la adopción de la Decisión impugnada. En cualquier caso, como subraya la Comisión, el régimen de ayudas controvertido no puede calificarse de ayuda a la inversión, puesto que no atañía a los activos fijos de las entidades gestoras de aeropuertos, sino que beneficiaba a las compañías aéreas.
158
Por consiguiente, con independencia de su falta de claridad, que habría justificado que hubiera sido declarada inadmisible, debe concluirse que, incluso intentando hacerla comprensible, la argumentación de la demandante ha de rechazarse por ser manifiestamente infundada, ya que, contrariamente a la premisa utilizada por la demandante, una ayuda como la controvertida en el caso de autos no habría podido declararse compatible con el mercado interior en virtud del Reglamento n.o 651/2014 aunque se hubiera considerado que fue concedida a las entidades gestoras de aeropuertos.
159
Habida cuenta de todo lo anterior, procede desestimar la primera y la segunda parte del primer motivo por infundadas.
3.
Sobre la tercera parte del primer motivo, relativa a la falta de selectividad de la medida controvertida
160
En el marco de la tercera parte del primer motivo y suponiendo que pueda ser considerada beneficiaria de la medida de ayuda que se trata, la demandante niega que dicha medida pueda calificarse de «selectiva». En efecto, a su entender, las compañías aéreas que realizan vuelos desde o hacia Alghero, Cagliari-Elmas y Olbia se encuentran en situaciones comparables y compiten entre sí. Según la demandante, tuvieron acceso indistintamente a la financiación de la Región Autónoma para promover el transporte aéreo y todas ellas pudieron negociar con las entidades gestoras de aeropuertos contratos de servicios aeroportuarios y de comercialización. Además, a su juicio, las compañías aéreas no beneficiarias tomaron la decisión de no participar y, por consiguiente, no fueron tratadas de manera discriminatoria. Por lo que atañe a las compañías aéreas que celebraron contratos con las entidades gestoras de aeropuertos, la demandante afirma que estas últimas las eligieron en función de la utilidad de sus ofertas y no en base a exigencias impuestas por la Región Autónoma. Así pues, en opinión de la demandante, la Comisión no demostró el carácter selectivo de la ayuda.
161
La Comisión solicita que se desestime la tercera parte del primer motivo por infundada, alegando que el tipo de argumentación expuesta por la demandante ya ha sido rechazada en numerosas ocasiones por la jurisprudencia (sentencia de 13 de septiembre de 2012, Italia/Comisión, T‑379/09, no publicada, EU:T:2012:422, apartados 47 y 48). Según la demandante, dado que las compañías aéreas que operaban en los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia y que no celebraron acuerdos con las respectivas entidades gestoras de aeropuertos no se beneficiaban del régimen de ayudas controvertido, ha quedado acreditado que dicho régimen era selectivo. A este respecto, afirma que la circunstancia de que las compañías aéreas beneficiarias hubieran sido seleccionadas a raíz de las manifestaciones de interés publicadas en Internet no es pertinente. En efecto, a juicio de la Comisión, el mero hecho de que una medida sea accesible a cualquier empresa dispuesta a beneficiarse de ella no basta para impedir que dicha medida tenga carácter selectivo, so pena de dejar, en su caso, sin efecto útil al artículo 107 TFUE. De todas formas, a su entender, en el caso de autos, el régimen de ayudas controvertido no identifica a sus beneficiarios sobre la base de criterios objetivos y no discriminatorios. En efecto, según la Comisión, la posibilidad de beneficiarse de la medida estaba supeditada a negociaciones con las entidades gestoras de aeropuertos, de modo que el régimen controvertido no garantizaba a las compañías aéreas interesadas que disfrutaran de la ventaja ni el importe de esta ni que la selección de dichas compañías se realizase de manera no discriminatoria.
162
Con carácter preliminar, procede recordar que la especificidad de una medida estatal, a saber, su carácter selectivo, constituye una de las características del concepto de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Para comprobar si ese requisito se cumple, procede examinar si, en el marco de un régimen jurídico concreto, una medida estatal puede favorecer a determinadas empresas o producciones en relación con otras empresas que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable habida cuenta del objetivo perseguido por la medida en cuestión, debiendo precisarse que, según reiterada jurisprudencia, el concepto de ayuda de Estado no se refiere a las medidas estatales que establecen una diferenciación entre empresas y que, en consecuencia, son a priori selectivas, cuando esta diferenciación resulta de la naturaleza o de la estructura del sistema de cargas en el que se inscriben (véase la sentencia de 30 de noviembre de 2009, Francia y France Télécom/Comisión, T‑427/04 y T‑17/05, EU:T:2009:474, apartados 228 y 229 y jurisprudencia citada).
163
En el caso de autos, la Comisión justificó, en el considerando 389 de la Decisión impugnada, la selectividad del régimen de ayudas controvertido basándose en que no podía considerarse un régimen de aplicación general y en que su diseño y ejecución se determinaron para beneficiar en exclusiva a determinadas empresas o sectores de actividad, a saber, las compañías aéreas financiadas por la Región Autónoma a través de las entidades gestoras de aeropuertos. Por ello, señaló que las compañías aéreas que realizaban vuelos desde y hacia los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia y que no habían celebrado ningún contrato con las entidades gestoras de aeropuertos no se beneficiaron del mismo apoyo financiero de la Región Autónoma, o no lo hicieron, al menos, en las condiciones establecidas en la Ley n.o 10/2010. Según la Comisión, dado que la ventaja económica en cuestión beneficia únicamente a determinadas empresas concretas de un sector específico, a saber, el transporte aéreo, el régimen de ayudas controvertido era selectivo.
164
A este respecto, es preciso señalar que no todas las compañías aéreas que realizaban vuelos desde y hacia los aeropuertos de Cerdeña, en particular los de Cagliari-Elmas y Olbia, consideraron oportuno presentar una oferta de servicios a las entidades gestoras de aeropuertos en el marco de la aplicación del régimen de ayudas controvertido. Asimismo, aunque la demandante no ha confirmado este elemento, invocando el secreto comercial de las compañías aéreas de que se trata, no se excluye que, en las rutas aéreas explotadas mediante vuelos directos por la demandante desde y hacia los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia procedentes de aeropuertos europeos o con destino a ellos, otras compañías aéreas pudieran o puedan ofrecer un transporte equivalente mediante correspondencia a través de otros aeropuertos europeos, lo que implica que compiten con la demandante. Además, esta última compite con compañías aéreas que explotan rutas que forman parte de obligaciones de servicio público desde y hacia aeropuertos de Cerdeña, las cuales estaban excluidas del régimen de ayudas controvertido.
165
Pues bien, esas compañías competidoras de la demandante, al no haber celebrado contratos con las entidades gestoras de aeropuertos o no haber podido celebrar tales contratos debido a que explotaban líneas aéreas excluidas del régimen de ayudas controvertido, no obtuvieron la ventaja alegada, a pesar de que, habida cuenta del objetivo del régimen de ayudas controvertido y de las medidas adoptadas en virtud de las actividades 1 y 2, dichas compañías aéreas no beneficiarias contribuían igualmente a garantizar conexiones aéreas para los turistas, en particular de Europa continental, que querían visitar la isla de Cerdeña.
166
Por tanto, dado que el carácter selectivo de una medida se aprecia con respecto a la totalidad de las empresas, y no con respecto a las empresas beneficiarias de una misma ventaja dentro de un mismo grupo (sentencia de 11 de junio de 2009, Italia/Comisión, T‑222/04, EU:T:2009:194, apartado 66), procede constatar que el régimen de ayudas controvertido favoreció a determinadas empresas con respecto a otras que se encontraban en una situación fáctica y jurídica comparable habida cuenta del objetivo perseguido por la medida de que se trata.
167
Asimismo, por lo que atañe a la circunstancia de que las compañías aéreas beneficiarias hubieran sido seleccionadas a raíz de convocatorias de manifestaciones de interés publicadas en Internet, ha de señalarse que carece de todas formas de pertinencia. En efecto, en ese caso, los Estados miembros podrían realizar esas convocatorias con vistas a la selección de los beneficiarios de ayudas para quedar fuera del ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, lo que menoscabaría el efecto útil de esta disposición.
168
Esa es, por otra parte, la razón por la que el mero hecho de que una medida pueda beneficiar a todos los agentes que reúnen las condiciones establecidas, es decir, que determine su ámbito de aplicación con arreglo a criterios objetivos, no demuestra por sí mismo el carácter general de esta medida, ni impide que tenga carácter selectivo (véase la sentencia de 13 de septiembre de 2012, Italia/Comisión, T‑379/09, no publicada, EU:T:2012:422, apartado 47 y jurisprudencia citada).
169
Además, en la aplicación del régimen de ayudas controvertido, las entidades gestoras de aeropuertos, que actuaban como gestores de los fondos públicos puestos a su disposición por la Región Autónoma, negociaron individualmente los importes de los incentivos financieros vinculados a objetivos de tráfico y los precios de las prestaciones de comercialización cuyo reembolso obtuvieron de dicha Región. Asimismo, determinaron, bajo el control de la Región Autónoma, los volúmenes de las prestaciones que debían adquirirse de las compañías aéreas con esas condiciones tarifarias. Esa facultad de apreciación a la hora de modular los importes individualizados pagados de ese modo, por vía contractual, a los operadores con los fondos aportados por la Región Autónoma confirma, aún más, el carácter selectivo del régimen de ayudas controvertido (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión, C‑241/94, EU:C:1996:353, apartados 23 y 24, y de 6 de marzo de 2002, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T‑127/99, T‑129/99 y T‑148/99, EU:T:2002:59, apartado 154).
170
De todo lo anterior se desprende que la tercera parte del primer motivo debe ser desestimada por infundada.
4.
Sobre la cuarta parte del primer motivo, relativa a la inexistencia de falseamiento de la competencia y de efectos sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros
171
En el marco de la cuarta parte del primer motivo, la demandante alega que los pagos realizados en su favor por las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia no dieron lugar a ningún falseamiento de la competencia ni afectaron al comercio entre los Estados miembros. En particular, a su entender, están comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento (UE) n.o 360/2012 de la Comisión, de 25 de abril de 2012, relativo a la aplicación de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE] a las ayudas de minimis concedidas a empresas que prestan [SIEG] (DO 2012, L 114, p. 8), en particular porque se sitúan por debajo del umbral de 500000 euros establecido en el artículo 2 de dicho Reglamento.
172
La Comisión solicita la desestimación de la cuarta parte del primer motivo por infundada.
173
Habida cuenta del título de la cuarta parte del primer motivo, debe entenderse que la demandante estima que, en la medida en que, en particular, la ayuda controvertida que la atañe era inferior a dicho umbral de 500000 euros previsto en el Reglamento n.o 360/2012, lo cual será preciso examinar en primer lugar, esa ayuda no podía haber tenido por efecto afectar al comercio entre los Estados miembros ni falsear o amenazar con falsear la competencia, lo cual se examinará en segundo lugar.
a)
Sobre la posibilidad de considerar que la ayuda controvertida que atañe a la demandante está comprendida en el umbral de minimis previsto en el Reglamento n.o 360/2012
174
Con carácter preliminar, procede recordar que el artículo 1 del Protocolo (n.o 26) sobre los servicios de interés general (DO 2010, C 83, p. 308), anejo a los Tratados UE y FUE, reconoce a las autoridades nacionales, regionales y locales un papel esencial y una amplia capacidad de discreción para prestar, encargar y organizar los SIEG lo más cercanos posible a las necesidades de los usuarios. A este respecto, el artículo 106 TFUE, apartado 2, establece, en particular, que las empresas encargadas de la gestión de SIEG quedarán sometidas a las normas de los Tratados, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada.
175
Así pues, el artículo 106 TFUE, apartado 2, permite, con sujeción a ciertos requisitos, algunas excepciones a las normas generales del Tratado y pretende conciliar el interés de los Estados miembros en utilizar determinadas empresas, en particular del sector público, como instrumento de política económica o social con el interés de la Unión en la observancia de las normas sobre la competencia y en el mantenimiento de la unidad del mercado interior. Habida cuenta del interés de los Estados miembros así descrito, no puede prohibirse que, al definir los SIEG que encomiendan a ciertas empresas, dichos Estados tengan en cuenta objetivos propios de su política nacional e intenten su consecución mediante la imposición de obligaciones y exigencias a dichas empresas (véanse, en este sentido, las sentencias de 23 de octubre de 1997, Comisión/Francia, C‑159/94, EU:C:1997:501, apartados 55 y 56, y de 21 de septiembre de 1999, Albany, C‑67/96, EU:C:1999:430, apartados 103 y 104).
176
A este respecto, y sin perjuicio, en particular, de un reglamento que pueda adoptarse sobre esta materia en virtud del artículo 14 TFUE, los Estados miembros disponen de una amplia facultad de apreciación a la hora de definir, en general, lo que consideran como SIEG, a saber, servicios que posean caracteres específicos en relación con el interés económico general que revisten otras actividades económicas (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de diciembre de 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, apartado 27, y de 18 de junio de 1998, Corsica Ferries France, C‑266/96, EU:C:1998:306, apartado 45) y, en particular, la misión que encomiendan a esos SIEG (sentencia de 7 de noviembre de 2012, CBI/Comisión, T‑137/10, EU:T:2012:584, apartado 191). Por tanto, la definición de estos servicios por parte de un Estado miembro solo puede ser cuestionada por la Comisión en caso de error manifiesto (sentencias de 15 de junio de 2005, Olsen/Comisión, T‑17/02, EU:T:2005:218, apartado 216, y de 12 de febrero de 2008, BUPA y otros/Comisión, T‑289/03, EU:T:2008:29, apartados 166 y 169), en particular cuando el Estado miembro ha ejercido esta facultad de forma arbitraria con el único fin de evitar que a un sector concreto se le apliquen las normas sobre competencia (sentencia de 12 de febrero de 2008, BUPA y otros/Comisión, T‑289/03, EU:T:2008:29, apartado 168).
177
Sin embargo, al tratarse de una excepción a las normas fundamentales del Tratado, corresponde al Estado miembro que invoca el artículo 106 TFUE, apartado 2, demostrar que se cumplen los requisitos para la aplicación de esta disposición (sentencia de 23 de octubre de 1997_Comisión/Francia, C‑159/94, EU:C:1997:501, apartado 94). El primero de esos requisitos es que la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y que estas deben estar claramente definidas (sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, apartado 89).
178
El Reglamento n.o 360/2012 invocado por la demandante se limita a aplicar estas aportaciones de la jurisprudencia. Así, el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.o 360/2012 recuerda que únicamente «se considerará que las ayudas concedidas a empresas en relación con la prestación de un [SIEG] no reúnen todos los criterios del artículo 107, apartado 1, del Tratado y, por consiguiente, estarán exentas de la obligación de notificarlas establecida en el artículo 108, apartado 3, del Tratado».
179
En la Decisión impugnada, y más concretamente en los considerandos 379 y 411, la Comisión señaló que las rutas que son objeto de obligaciones de servicio público de conformidad con el Reglamento (CE) n.o 1008/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad (versión refundida) (DO 2008, L 93, p. 3), que existen en Cerdeña, quedaban excluidas de forma explícita del ámbito de aplicación de la Ley n.o 10/2010, que había sido claramente diseñada como un sistema paralelo al sistema de obligaciones de servicio público con arreglo al Reglamento n.o 1008/2008. Además, la Comisión constató que solo podían imponerse obligaciones en concepto de un SIEG respecto a una ruta o grupo de rutas específicas y que no podían imponerse de manera genérica con respecto a una ruta regular procedente de un aeropuerto, ciudad o región determinados.
180
A este respecto, debe señalarse que la demandante no ha demostrado que se le hubiera encomendado un SIEG en el marco de cada una de las rutas aéreas seleccionadas y financiadas en el marco de la aplicación del régimen de ayudas controvertido.
181
En efecto, por una parte, como señaló la Comisión en la Decisión impugnada, la propia Decisión regional n.o 29/36 excluía que las rutas de interés estratégico, determinadas por los planes de actividades presentados en el marco del régimen de ayudas controvertido, pudieran solaparse con las rutas que ya operaban en el marco de un régimen de obligación de servicio público. Por otra parte, es la puesta en peligro del cumplimiento de las misiones específicas confiadas a la empresa encargada de un SIEG, tal como están precisadas mediante las obligaciones de servicio público que recaen en ella, lo que justifica la aplicación del artículo 106 TFUE, apartado 2 (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de octubre de 1997, Comisión/Francia, C‑159/94, EU:C:1997:501, apartado 95).
182
Pues bien, en el caso de autos, habida cuenta de las líneas aéreas explotadas por la demandante y que fueron financiadas con arreglo al régimen de ayudas controvertido, la demandante no puede sostener razonablemente que se le impusieron obligaciones de servicio público o que se le encomendaron misiones específicas en el sentido del artículo 106 TFUE, apartado 2, máxime cuando no se discute que, durante el período cubierto por el régimen de ayudas controvertido, la mayoría de esas líneas aéreas ya eran propuestas, también por la demandante, en condiciones normales de mercado sin intervención de la autoridad pública. Así pues, el hecho de que, en el marco del régimen de ayudas controvertido, la Región Autónoma considerase que la explotación de estas rutas aéreas, calificadas de interés estratégico, constituía un SIEG, no es suficiente, en particular a falta de una definición precisa, por parte de dicha Región, de las obligaciones de servicio público impuestas a la demandante.
183
Al no haberse encomendado ningún SIEG ni a la demandante ni a las demás compañías aéreas beneficiarias del régimen de ayudas controvertido, la Comisión actuó acertadamente al no abordar en la Decisión impugnada la aplicación al caso de autos del Reglamento n.o 360/2012. A mayor abundamiento, es preciso señalar que, en virtud de los contratos controvertidos celebrados con las entidades gestoras de aeropuertos y como confirmó la demandante en respuesta a una pregunta del Tribunal, esta debía percibir un importe 580000 euros y, en cumplimiento de estos, percibió un importe de 670298,75 euros, superando así el umbral de 500000 euros establecido en el referido Reglamento.
b)
Sobre el falseamiento de la competencia y los efectos sobre los intercambios comerciales intracomunitarios del régimen de ayudas controvertido
184
Con carácter preliminar, debe recordarse que, a efectos de la calificación de una medida nacional como ayuda de Estado, no es necesario acreditar la incidencia real de la ayuda en cuestión sobre los intercambios comerciales ente los Estados miembros y el falseamiento efectivo de la competencia, sino únicamente examinar si tal ayuda puede afectar a dichos intercambios y falsear la competencia (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de diciembre de 2005, Italia/Comisión, C‑66/02, EU:C:2005:768, apartado 111, y de 9 de junio de 2011, Comitato Venezia vuole vivere y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368, apartado 134).
185
En particular, cuando una ayuda otorgada por un Estado miembro sirve para reforzar la posición de una empresa frente a otras que compiten con esta en los intercambios comerciales en el interior de la Unión, dichos intercambios deben considerarse afectados por la ayuda (véase la sentencia de 9 de octubre de 2014, Ministerio de Defensa y Navantia, C‑522/13, EU:C:2014:2262, apartado 52 y jurisprudencia citada).
186
Además, en el caso de un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características del régimen controvertido para apreciar, en la motivación de la decisión, si, en razón de los elevados importes o porcentajes de las ayudas, de las características de las inversiones apoyadas o de otras reglas fijadas en dicho régimen, este garantiza a sus beneficiarios una ventaja significativa frente a sus competidores y puede beneficiar esencialmente a las empresas que participen en los intercambios comerciales entre Estados miembros. Así, en una decisión relativa a un régimen de esa índole, la Comisión no está obligada a efectuar un análisis de la ayuda concedida en cada caso individual sobre la base de este régimen. La situación individual de cada empresa afectada solo debe comprobarse al proceder a la recuperación de las ayudas (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión, 248/84, EU:C:1987:437, apartado 18, y de 9 de junio de 2011, Comitato Venezia vuole vivere y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368, apartado 63).
187
En la Decisión impugnada, en este caso en los considerandos 390 a 392, la Comisión explicó suficientemente que las compañías aéreas que se beneficiaban de los pagos abonados por las entidades gestoras de aeropuertos en virtud del régimen de ayudas controvertido operaban en un sector caracterizado por una intensa competencia entre operadores procedentes de Estados miembros diferentes y, por tanto, participaban en intercambios comerciales en el interior de la Unión.
188
Contrariamente a lo que sostiene la demandante, esta motivación es en sí misma suficiente a la luz de la obligación de motivación que recae sobre la Comisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, C‑310/99, EU:C:2002:143, apartados 88 y 89, y de 9 de junio de 2011, Comitato Venezia vuole vivere y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368, apartados 114 y 121).
189
Por otra parte, la Comisión no ignoró el concepto de ayuda de Estado, tal como se recoge en el artículo 107 TFUE, apartado 1, al considerar que la evidente naturaleza transfronteriza de las actividades de que se trata, a saber, los servicios de transporte aéreo de pasajeros, implicaba que el régimen de ayudas controvertido podía falsear la competencia y afectar al comercio entre los Estados miembros al reforzar la posición en el mercado de las compañías aéreas que se beneficiaron de dicho régimen. En efecto, los transportistas aéreos, como la demandante, compiten en el mercado aéreo a escala europea, de modo que la concesión de la ayuda a las compañías aéreas, como la demandante, que celebraron contratos con las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia, refuerza la posición competitiva de esas empresas beneficiarias frente a la de otras empresas aéreas competidoras a escala europea, tanto si estas últimas operan rutas aéreas directas con la isla de Cerdeña como si no lo hacen.
190
En cualquier caso, por una parte, como ha reconocido la demandante, esta compite, en sus líneas aéreas desde y hacia los aeropuertos de Cerdeña, con compañías aéreas europeas que transportan viajeros desde y hacia los mismos aeropuertos continentales mediante correspondencias a través de otros aeropuertos. Pues bien, estas compañías aéreas, por lo que respecta a esas líneas aéreas mediante correspondencia, competidoras de las directas de la demandante, no fueron beneficiarias del régimen de ayudas controvertido, que solo cubría las líneas directas (point-to-point), en cualquier caso no en lo que atañe a los segmentos aéreos explotados más allá del aeropuerto de correspondencia, de modo que la posición competitiva de los beneficiarios, como la demandante, se vio necesariamente reforzada con respecto a la de tales compañías aéreas no beneficiarias.
191
Tampoco puede prosperar la alegación de la demandante relativa al hecho de que algunas compañías, en particular las compañías aéreas regulares, no fueron beneficiarias del régimen de ayudas controvertido únicamente porque no habían presentado ofertas de colaboración en el marco de las convocatorias de manifestaciones de interés publicadas por las entidades gestoras de aeropuertos. En efecto, la afectación de los intercambios comerciales entre los Estados miembros en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, no puede depender, en el caso de autos, de si todas las compañías aéreas se beneficiaron de la medida controvertida o tuvieron la posibilidad de beneficiarse de ella. De todos modos, aun suponiendo —lo cual no ha sido demostrado en el caso de autos— que todas las compañías aéreas europeas que operaban vuelos directos desde y hacia los aeropuertos de Cerdeña hubieran podido beneficiarse del régimen de ayudas controvertido, esa circunstancia, relativa a la selectividad de las medidas controvertidas, no habría tenido ninguna consecuencia sobre la constatación, realizada por la Comisión, de que dicho régimen afectaba al comercio entre los Estados miembros en la medida en que reforzaba la posición competitiva de esas compañías aéreas respecto a los competidores de dicha compañías, en el mercado europeo, que no operaban en la isla de Cerdeña.
192
De las consideraciones anteriores se desprende que la cuarta parte del primer motivo debe desestimarse por infundada y que, por consiguiente, debe desestimarse el primer motivo en su totalidad.
B. Sobre el segundo motivo, basado en un error por lo que atañe a la posibilidad de justificar la ayuda controvertida
193
En apoyo del segundo motivo, la demandante alega, para empezar, que los servicios que se le encomendaron están comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la Comunicación de la Comisión titulada «Marco de la Unión Europea sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (2011)» (DO 2012, C 8, p. 15). Así pues, a su entender, el régimen en cuestión podría haberse considerado justificado como SIEG. Según la demandante, al no analizar esta cuestión en la Decisión impugnada, la Comisión incurrió en un error de Derecho, o, al menos, dicha Decisión adolece de falta de motivación.
194
En la medida en que esta alegación es análoga a la desarrollada en el marco de la cuarta parte del primer motivo, por las mismas razones relativas a la falta de SIEG encomendado de manera tangible a la demandante y tal como concluyó la Comisión, debe rechazarse por infundada.
195
A continuación, la demandante alega que el régimen de ayudas controvertido está comprendido dentro del ámbito de aplicación de la Comunicación 2005/C 312/01 de la Comisión, relativa a las Directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales (DO 2005, C 312, p. 1; en lo sucesivo, «Directrices de 2005»), que, a su entender, son aplicables ratione temporis en vez de las de 2014. Pues bien, según la demandante, el referido régimen cumple los diferentes criterios previstos en el punto 79 de las Directrices de 2005. En efecto, la demandante afirma que la financiación prevista por la Región Autónoma fue decreciente, pasando de 21 millones de euros en 2012 a 17,5 millones de euros en 2013. Asimismo, a su entender, los planes de actividades y los contratos celebrados con las compañías aéreas preveían que las contribuciones financieras para cada una de las líneas aéreas subvencionadas debían disminuir a lo largo del tiempo. Por otra parte, según la demandante, los fondos dispensados en virtud del régimen de ayudas controvertido asumieron gastos de comercialización y de publicidad relativos a la apertura de nuevas rutas aéreas. Además, en su opinión, el requisito previsto en el punto 79, letra f), de las Directrices de 2005 se cumplió «casi» en el caso de autos. En cuanto al requisito de publicidad previsto en el punto 79, letra h), de dichas Directrices, la demandante afirma que también se cumplía debido a la publicación de convocatorias de manifestaciones de interés en los sitios de Internet de las entidades gestoras de aeropuertos con vistas a la celebración de acuerdos con las compañías aéreas. Por último, la demandante se opone a la postura de la Comisión según la cual la exención prevista en el punto 81 de las Directrices de 2005 no puede aplicarse si no es posible una exención en virtud del punto 79.
196
La Comisión solicita que se rechace esta alegación por infundada, sosteniendo que, en lo que respecta a la demandante, el régimen de ayudas controvertido no podía declararse compatible como ayuda de puesta en marcha ni con arreglo al punto 79 ni con arreglo al punto 81 de las Directrices de 2005.
197
A este respecto, a tenor del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), podrán considerarse compatibles con el mercado interior, en particular, las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común, requisito que debe apreciarse conforme los criterios de necesidad y proporcionalidad (sentencia de 26 de febrero de 2015, Orange/Comisión, T‑385/12, no publicada, EU:T:2015:117, apartado 80).
198
Sin embargo, según reiterada jurisprudencia, el principio general establecido por el 107 TFUE, apartado 1, es el de la prohibición de las ayudas de Estado, y las excepciones a este principio, como las previstas en el apartado 3 de dicho artículo 107, deben interpretarse en sentido estricto (sentencias de 29 de abril de 2004, Alemania/Comisión, C‑277/00, EU:C:2004:238, apartado 20; de 23 de febrero de 2006, Atzeni y otros, C‑346/03 y C‑529/03, EU:C:2006:130, apartado 79, y de 26 de febrero de 2015, Orange/Comisión, T‑385/12, no publicada, EU:T:2015:117, apartado 81).
199
Asimismo, según jurisprudencia igualmente reiterada, al aplicar el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación, cuyo ejercicio implica consideraciones complejas de orden económico y social. El control jurisdiccional que se aplica al ejercicio de dicha facultad de apreciación se limita a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de motivación, así como a controlar la exactitud material de los hechos alegados y la ausencia de error de Derecho, de error manifiesto al apreciar los hechos o de desviación de poder (sentencias de 26 de septiembre de 2002, España/Comisión, C‑351/98, EU:C:2002:530, apartado 74; de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión, C‑372/97, EU:C:2004:234, apartado 83, y de 15 de diciembre de 2016, Abertis Telecom Terrestre y Telecom Castilla-La Mancha/Comisión, T‑37/15 y T‑38/15, no publicada, EU:T:2016:743, apartado 160).
200
Como se desprende, en particular, del punto 24 de las Directrices de 2005, estas tienen por objeto precisar los casos en los que una financiación pública de los aeropuertos y las compañías aéreas constituye una ayuda de Estado y, cuando se trata efectivamente de una ayuda, las condiciones en las que puede declararse compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c).
201
A este respecto, como subraya la demandante y como señaló la Comisión en los considerandos 412 a 414 de la Decisión impugnada, el régimen de ayudas controvertido, suponiendo que pudiera analizarse como ayuda para la puesta en marcha de nuevas líneas aéreas, estaba comprendido efectivamente dentro del ámbito de aplicación de las Directrices de 2005. En efecto, conforme a lo previsto en el punto 174 de las Directrices de 2014, las ayudas notificadas antes de la entrada en vigor de estas últimas Directrices podían examinarse, en principio, después del 4 de abril de 2014, a la luz de dichas Directrices. Sin embargo, las ayudas, notificadas o no, ejecutadas, como en el caso de autos, antes de que la Comisión se haya pronunciado sobre las medidas notificadas por la República Italiana y que, por consiguiente, resultan ilegales en virtud de la obligación de suspensión prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, deben examinarse a la luz de las Directrices de 2005.
202
El punto 79 de las Directrices de 2005, pertinente en el caso de autos, tiene el siguiente tenor:
«Teniendo en cuenta los objetivos ya mencionados y las importantes dificultades que puede suponer la apertura de una nueva línea, la Comisión podrá aprobar tales ayudas si se cumplen las siguientes condiciones:
[…]
d)
viabilidad futura y carácter decreciente: la [nueva] línea que reciba ayudas debe ser viable en un futuro, es decir, cubrir al menos sus costes sin necesidad de financiación pública. Por esta razón, las ayudas de puesta en marcha deberán ser decrecientes y estar limitadas en el tiempo;
e)
compensación por costes suplementarios de puesta en marcha: la cuantía de la ayuda debe estar vinculada estrechamente a los costes suplementarios de puesta en marcha vinculados a la inauguración de la nueva ruta o frecuencia que el transportista aéreo no habría podido soportar al ritmo normal de explotación. Entre dichos costes cabe citar los gastos de mercadotecnia y publicidad que han de realizarse inicialmente para dar a conocer una nueva conexión; también los gastos de instalación que la compañía aérea debe asumir en el aeropuerto regional para la apertura de la línea, en el supuesto de que se trate de un aeropuerto de categoría C o D y que dichos costes no motiven ya otras ayudas. Por el contrario, la ayuda no podrá destinarse a sufragar costes de explotación habituales, como los derivados del arrendamiento o amortización de aeronaves, la compra de carburante, la remuneración de tripulaciones, las tasas de aeropuerto o la restauración (catering). Los costes subvencionables seleccionados deberán corresponder a costes reales obtenidos en condiciones normales de mercado;
f)
intensidad y duración: la ayuda decreciente podrá concederse por un período máximo de tres años. Su cuantía no podrá superar ningún año el 50 % de los costes anuales subvencionables, ni exceder del 30 % de la media global de los costes subvencionables en todo su período de vigencia.
En lo que se refiere a las líneas que partan de regiones desfavorecidas, es decir, las regiones ultraperiféricas, las contempladas en el artículo 87, apartado 3, letra a), [del Tratado CE], y las de baja densidad de población, la ayuda decreciente podrá concederse por un período máximo de cinco años. Su cuantía no podrá superar ningún año el 50 % de los costes anuales subvencionables, ni exceder del 40 % de la media global de los costes subvencionables en todo su período de vigencia. Si la ayuda se concede efectivamente para un período de cinco años, podrá mantenerse en el nivel del 50 % de la cuantía de los costes subvencionables durante los tres primeros años.
En todo caso, el período durante el cual se conceda a una compañía una ayuda de puesta en marcha deberá ser sustancialmente inferior al período en el que la compañía se comprometa a ejercer sus actividades en el aeropuerto en cuestión, según conste en el plan de negocio prescrito en el punto 79, inciso i). Por otra parte, se deberá poner fin a la ayuda en el momento en que se cumplan los objetivos en cuanto a número de pasajeros o se alcance la rentabilidad de la línea, incluso si tales circunstancias se producen antes del término del período de concesión de la ayuda inicialmente previsto;
[…]
h)
adjudicación no discriminatoria: todo ente público que prevea conceder ayudas a la puesta en marcha de una nueva ruta en beneficio de una compañía aérea, a través de un aeropuerto o por otro procedimiento, deberá hacer público su proyecto con antelación y publicidad suficientes para permitir a todas las compañías aéreas interesadas proponer sus servicios. En particular, esa información deberá incluir la descripción de la ruta, así como criterios objetivos en relación con la cuantía y duración de las ayudas. Deberán respetarse las normas y principios sobre contratación pública y concesiones, cuando sean aplicables.
[…]»
203
En la Decisión impugnada, concretamente en los considerandos 410 a 421, la Comisión consideró que la compensación financiera proporcionada por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas en virtud del régimen de ayudas controvertido no podía considerarse compatible con el mercado interior, ya que no se cumplían los criterios de compatibilidad mencionados en el referido punto 79 de las Directrices de 2005.
204
En el marco del segundo motivo invocado, la demandante intenta esencialmente demostrar que, en su caso individual, las ayudas que percibió, constituidas por los importes que las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia le habían abonado en ejecución de los contratos celebrados con ella, cumplían los requisitos establecidos en el punto 79 de las Directrices de 2005 y que, en su defecto, podían, no obstante, declararse compatibles con el mercado interior con arreglo al punto 81 de dichas Directrices o, con independencia de estas Directrices, como ayuda al desarrollo del sector del turismo en el marco del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c).
205
Sin embargo, es preciso observar a este respecto, como sostiene la Comisión, que las alegaciones formuladas por la demandante no pueden desvirtuar su constatación, recogida en la Decisión impugnada, de que el régimen de ayudas controvertido no cumplía los criterios establecidos en el punto 79 de las Directrices de 2005, los cuales son acumulativos, lo que implicaba que el incumplimiento de uno de ellos bastaba para excluir que una ayuda pudiera calificarse de «ayuda de puesta en marcha» compatible con el mercado interior con arreglo a dichas Directrices.
206
Para empezar, procede señalar que, como se desprende del considerando 410 de la Decisión impugnada, la propia República Italiana sostuvo que el régimen de ayudas controvertido no había sido concebido como un régimen en apoyo a la puesta en marcha de nuevas rutas aéreas y que no cumplía los requisitos establecidos en el punto 79 de las Directrices de 2005.
207
A continuación, por lo que respecta al requisito establecido en el punto 79, letra d), de las Directrices de 2005, aun suponiendo, lo que no se ha demostrado, que los acuerdos comerciales entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas se hubieran celebrado con una perspectiva de rentabilidad económica, evaluada mediante una evaluación ex ante de la viabilidad y de la rentabilidad de los planes de explotación presentados por las compañías aéreas y de los análisis económicos elaborados por las entidades gestoras de aeropuertos, ha de señalarse que el régimen de ayudas controvertido no ha establecido un sistema de ayudas decreciente en el tiempo para cada una de las líneas aéreas objeto de los contratos celebrados entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas y que, en cualquier caso, no todas son «nuevas» en el sentido de las Directrices. En particular, cada compañía aérea recibió importes globales correspondientes a los períodos de actividades, pero, de hecho, la financiación no fue individualizada para cada una de las líneas aéreas de que se trataba desde y hacia cada aeropuerto en cuestión. A este respecto, la alegación de que las ayudas dispensadas correspondientes los años 2012 y 2013 fueron decrecientes, pasando de 21 millones de euros a 17,5 millones de euros, es inoperante, ya que la reducción progresiva, en el contexto de las Directrices de 2005, se entiende referida a cada una de las líneas aéreas de que se trata.
208
En su caso particular, la demandante no niega que la ayuda que percibió por todas las líneas aéreas que explotaba desde el aeropuerto de Olbia no era decreciente por lo que respecta a dicho aeropuerto, ya que, durante la vigencia del régimen de ayudas controvertido, por el contrario, percibió o debía percibir de la entidad gestora de dicho aeropuerto remuneraciones que aumentaban a lo largo del tiempo, en concreto de 280000 euros por lo que atañe al período comprendido entre mayo de 2012 y marzo de 2013 y de 300000 euros por lo que respecta al período comprendido entre junio y diciembre de 2013. En cuanto al aeropuerto de Cagliari-Elmas, estaba previsto que la demandante percibiera un importe de 74450 euros por lo que atañe al período comprendido entre diciembre de 2012 y enero de 2013. Dicho esto, ha de señalarse que ni del régimen de ayudas controvertido ni de los documentos presentados por la demandante se desprende que las líneas aéreas que, globalmente, eran objeto de dichos importes fueran rentables sin la financiación de que se trata, ni que la ayuda pueda individualizarse con respecto a cada una de dichas líneas para declarar, por lo que se refiere a cada una de ellas, que la ayuda correspondiente a la línea de que se trata fuese decreciente.
209
En cuanto al mecanismo de seguimiento, establecido por la Región Autónoma, de los pagos efectuados en el marco del régimen de ayudas controvertido, no resulta que, a la luz del criterio establecido en el punto 79, letra e), de las Directrices de 2005, garantizase que la financiación pública aportada fuera necesaria para cubrir una parte de los gastos de puesta en marcha de las líneas aéreas de que se trata, ni que representara únicamente los costes reales soportados por las entidades gestoras de aeropuertos, ni que solo afectase a esos costes. Ello es tanto menos cierto cuanto que la ayuda concedida a cada compañía aérea no ha sido desglosada por lo que atañe a cada una de las líneas aéreas explotadas desde y hacia cada uno de los aeropuertos de Cerdeña de que se trata.
210
A este respecto, carece de pertinencia que las entidades gestoras de aeropuertos hubieran asumido supuestamente costes adicionales con sus fondos propios, por otra parte por un importe desconocido, o que la demandante no hubiera abierto o mantenido las líneas aéreas de que se trata de no haber existido el apoyo financiero recibido de las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia. Además, el régimen de ayudas controvertido y los contratos celebrados entre las entidades gestoras de los aeropuertos y las compañías aéreas no precisan, por lo que respecta a las líneas aéreas de que se trata, cuáles eran los costes adicionales de puesta en marcha correspondientes a cada una de ellas.
211
Del mismo modo, es evidente que el requisito establecido en el punto 79, letra f), de las Directrices de 2005 no se cumple, puesto que es manifiesto que el régimen de ayudas controvertido y los contratos celebrados entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas no identifican los costes subvencionables. En efecto, al no mencionarse los costes subvencionables, no es posible apreciar el cumplimiento del requisito de una financiación máxima del 50 % del importe de los costes anuales subvencionables, con un máximo de financiación media del 30 %. Por el contrario, de los autos se desprende que la Región Autónoma reembolsó, previa solicitud, los pagos efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas y que estos se fijaban en importes a tanto alzado, a menudo redondeados, sin más precisiones y, en cualquier caso, de manera no individualizada con respecto a cada una de las líneas aéreas de que se trata.
212
Por lo que se refiere a la alegación de la demandante de que Cerdeña es una región económica desfavorecida de la Unión en el sentido del punto 79, letra f), párrafo segundo, de las Directrices de 2005, es preciso señalar, como subraya la Comisión, que esta región no cumple los requisitos previstos en las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007-2013 (DO 2006, C 54, p. 13).
213
Por lo que respecta al requisito previsto en el punto 79, letra h), de las Directrices de 2005 y relativo a la adjudicación no discriminatoria de las ayudas de puesta en marcha, procede, por las razones ya expuestas anteriormente en apoyo de la desestimación de la segunda parte del primer motivo, rechazar la alegación de la demandante según la cual las entidades gestoras de aeropuertos organizaron un procedimiento que garantizaba la competencia entre las compañías aéreas, asegurando la transparencia, una publicidad suficiente, la inexistencia de discriminación y la selección de las ofertas más económicamente ventajosas.
214
Así pues, es evidente que el régimen de ayudas controvertido, también en lo que respecta a la ayuda individualmente percibida por la demandante, no cumplía los criterios establecidos en el punto 79 de las Directrices de 2005.
215
En estas circunstancias, habida cuenta de la facultad de apreciación de la Comisión en la materia y de la necesidad de interpretar de manera estricta las excepciones al principio de prohibición de las ayudas de Estado, la Comisión podía decidir, a pesar de la solicitud formulada en este sentido por la República Italiana durante el procedimiento administrativo, que tampoco procedía apartarse de los criterios establecidos en las Directrices de 2005 con arreglo al punto 81 de dichas Directrices, a tenor del cual la Comisión puede «examinar caso por caso una ayuda o régimen que, aun sin respetar íntegramente los criterios [del punto 79], podría conducir a una situación comparable». En efecto, de todos modos, al no respetar el régimen de ayudas controvertido la mayoría de los criterios establecidos en el punto 79 de las Directrices de 2005, tal régimen no puede considerarse que conduzca a una situación comparable a una ayuda que cumpla esas exigencias.
216
En cuanto a la pretensión de la demandante, expuesta por primera vez en el escrito de réplica y, por tanto, en cualquier caso, inadmisible, de que el régimen de ayudas controvertido sea autorizado, con independencia de las Directrices de 2005, con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), en la medida en que tenía por objeto promover el turismo en Cerdeña y las actividades comerciales de las referidas entidades gestoras de aeropuertos, debe señalarse, por una parte, que la República Italiana no solicitó acogerse a esa excepción durante el procedimiento administrativo, excepción que es de aplicación estricta. Por otra parte, el régimen de ayudas controvertido, debido a la amplitud de la financiación que aportaba, era poco capaz de no alterar las condiciones de los intercambios comerciales en forma contraria al interés común.
217
Del conjunto de consideraciones precedentes se desprende que debe desestimarse el segundo motivo por infundado.
C. Sobre el tercer motivo, basado en un error de Derecho en la orden de recuperación de la ayuda controvertida
218
En el marco del tercer motivo, la demandante reprocha a la Comisión no haber tenido en cuenta sus intereses legítimos al ordenar a la República Italiana, en la Decisión impugnada, que recuperara de la demandante la ayuda controvertida. Pues bien, habida cuenta del escaso número de casos de ayudas reconocidas como indirectamente dispensadas y de las incertidumbres de la propia Comisión en cuanto a la manera de tratar el caso de autos, la demandante afirma que puede invocar una confianza legítima en que el mecanismo establecido por la Ley n.o 10/2010 no sería calificado como «ayuda de Estado» abonada a las compañías aéreas. A este respecto, subraya que no podía saber que los contratos que la vinculaban a las entidades gestoras de aeropuertos implicaban una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE.
219
La Comisión solicita que se desestime el tercer motivo por infundado. En particular, a juicio de la Comisión, la circunstancia de que la apreciación del concepto de ayuda indirecta sea, según la demandante, poco clara en la normativa sobre ayudas de Estado no es en absoluto un elemento que pueda impedir que la Comisión ordene la recuperación de ayudas, sobre todo porque, en el caso de autos, la ayuda era claramente ilegal debido a que la República Italiana no había notificado previamente el régimen de ayudas controvertido y la demandante fue considerada, en la Decisión impugnada, beneficiaria directa del régimen de ayudas controvertido. De todos modos, en opinión de la Comisión, el hecho de que haya dudas acerca de la existencia de una ayuda no da lugar a que su beneficiario pueda invocar una confianza legítima.
220
A este respecto, según reiterada jurisprudencia, el derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima se extiende a todo justiciable que se encuentre en una situación de la que se desprenda que una institución de la Unión le hizo concebir esperanzas fundadas. Además, nadie puede invocar una violación de dicho principio si la Administración no le dio garantías concretas (véase la sentencia de 24 de noviembre de 2005, Alemania/Comisión, C‑506/03, no publicada, EU:C:2005:715, apartado 58 y jurisprudencia citada). Del mismo modo, cuando un operador económico prudente y diligente está en condiciones de prever la adopción de una medida de la Unión que pueda afectar a sus intereses, no puede invocar el beneficio de tal principio si dicha medida se adopta [véanse las sentencias de 11 de marzo de 1987, Van den Bergh en Jurgens y Van Dijk Food Products (Lopik)/CEE, 265/85, EU:C:1987:121, apartado 44 y jurisprudencia citada, y de 22 de junio de 2006, Bélgica y Forum 187/Comisión, C‑182/03 y C‑217/03, EU:C:2006:416, apartado 147 y jurisprudencia citada].
221
Habida cuenta de la función fundamental que desempeña la obligación de notificación para permitir la eficacia del control de las ayudas de Estado por parte de la Comisión, que reviste un carácter imperativo, los beneficiarios de una ayuda solo podrán tener, en principio, una confianza legítima en la legalidad de una ayuda si esta se ha concedido con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 108 TFUE, y normalmente un operador económico diligente debe poder comprobar si se ha respetado dicho procedimiento. En particular, como ha subrayado la Comisión, cuando se ejecuta una ayuda sin notificación previa a la Comisión o, como en el caso de autos, sin esperar a la decisión de la Comisión que ponga fin al procedimiento, de modo que esa ayuda es ilegal en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 3, el beneficiario de la ayuda no puede tener, en principio, confianza legítima en la legalidad de la concesión de dicha ayuda (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de septiembre de 2012, Producteurs de légumes de France/Comisión, T‑328/09, no publicada, EU:T:2012:498, apartados 20 y 21 y jurisprudencia citada).
222
En el caso de autos, como sostiene la Comisión, esta no dio en ningún momento garantías a la demandante en cuanto a la compatibilidad del régimen de ayudas controvertido con el mercado interior, máxime cuando la República Italiana aplicó dicho régimen sin esperar a que la Comisión se hubiera pronunciado sobre él en virtud del artículo 108 TFUE, lo que implica, en consecuencia, la ilegalidad de dicho régimen.
223
Por lo que atañe a la supuesta confianza legítima de la demandante en la naturaleza estrictamente comercial de sus relaciones contractuales con las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia, la cual no pudo suscitar sospechas sobre el origen estatal del comportamiento y de los fondos utilizados por dichas entidades gestoras, es preciso señalar, por una parte, que el origen estatal de los fondos obtenidos por las entidades gestoras de aeropuertos no parece haber sido disimulado en las convocatorias de manifestaciones de interés publicadas por estas en sus sitios de Internet, y, por otra parte, que, en cualquier caso, el contrato que vinculaba a la demandante con la entidad gestora del aeropuerto de Cagliari-Elmas explicaba, con términos particularmente explícitos, que la Región Autónoma financiaba la ejecución del contrato, del mismo modo que el contrato de 31 de marzo de 2013 celebrado con la entidad gestora del aeropuerto de Olbia también hacía referencia a esta circunstancia.
224
Asimismo, al haber sido publicada la Ley n.o 10/2010 en el Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna, la demandante, como operador diligente activo en el mercado del transporte aéreo en Italia, no podía ignorar su existencia (véase, por analogía, la sentencia de 20 de noviembre de 2008, Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading/Comisión, C‑38/07 P, EU:C:2008:641, apartado 61), ni, por consiguiente, los mecanismos de financiación que preveía ni el riesgo, por una parte, de que estos pudieran considerarse un régimen de ayudas en el sentido del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589 y, por otra parte, de que las compañías aéreas fueran consideradas las beneficiarias reales del antedicho régimen.
225
A este respecto, no puede prosperar la alegación de la demandante basada en la dificultad de comprender el concepto de beneficiarios indirectos o finales de una ayuda de Estado. En efecto, por una parte, dos de los tres contratos que celebró con las entidades gestoras de aeropuertos mencionaban expresamente la financiación por la Región Autónoma de las prestaciones encargadas por dichas entidades gestoras. Por otra parte, como cualquier operador económico diligente, la demandante habría debido saber que el carácter indirecto de la ayuda no tiene incidencia alguna en su recuperación (sentencia de 15 de junio de 2010, Mediaset/Comisión, T‑177/07, EU:T:2010:233, apartado 177) y que, por consiguiente, no constituye en modo alguno una circunstancia excepcional que le permita eludir el efecto directo de la prohibición establecida en el artículo 107 TFUE, apartado 1. Por otra parte, el punto 79, letra h), de las Directrices de 2005, invocadas por la demandante, menciona expresamente la posibilidad de que una entidad pública pueda conceder una ayuda a una compañía aérea «a través de un aeropuerto», confirmando de este modo que la existencia de una relación contractual no impedía per se la posibilidad de calificar el régimen de ayudas controvertido como ayudas de Estado en favor de compañías aéreas incompatibles con el mercado interior.
226
Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar el tercer motivo por infundado.
D. Sobre el cuarto motivo, basado en una mala gestión de la investigación
227
En el cuarto motivo, la demandante reprocha a la Comisión una falta de diligencia y de imparcialidad en el desarrollo de la investigación que llevó a la adopción de la Decisión impugnada. A su entender, esto queda demostrado, en particular, por la negativa de la Comisión a examinar en detalle la aplicación del criterio del inversor privado.
228
La Comisión solicita que se declare la inadmisibilidad del motivo, señalando que, en contra de lo dispuesto en el artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento, este apenas está fundamentado en un solo punto de la demanda. En cualquier caso, según la Comisión, aun suponiendo que la Comisión hubiera aplicado mal el principio del inversor privado, ello no demostraría que la investigación administrativa no se llevó a cabo correctamente.
229
Es preciso recordar a este respecto que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 21, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, aplicable a los procedimientos ante el Tribunal General de conformidad con el artículo 53, párrafo primero, del mismo Estatuto, y en el artículo 76, apartado 1, letra d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la demanda debe contener, en particular, la cuestión objeto del litigio y una exposición sumaria de los motivos invocados. De la jurisprudencia se desprende que esta exposición ha de ser suficientemente clara y precisa para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal ejercer su control. De ello se deriva que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa un recurso deben deducirse de modo coherente y comprensible del propio texto del escrito de interposición del recurso. Por ello, este escrito debe explicitar en que consiste el motivo en el que se basa el recurso, de modo que su mera enunciación abstracta no cumple las exigencias del Reglamento de Procedimiento (véase la sentencia de 14 de febrero de 2012, Italia/Comisión, T‑267/06, no publicada, EU:T:2012:69, apartado 35 y jurisprudencia citada, y de 13 de junio de 2019, Strabag Belgium/Parlamento, T‑299/18, no publicada, EU:T:2019:411, apartado 127 y jurisprudencia citada).
230
En el caso de autos, es preciso señalar que la demandante no ha fundamentado en modo alguno el cuarto motivo que invoca y que solo es objeto de un único punto en la demanda.
231
Por consiguiente, debe declararse su inadmisibilidad y subrayarse, a mayor abundamiento, que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Comisión analizó de manera suficientemente detallada la cuestión de la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado al régimen de ayudas controvertido.
E. Sobre el quinto motivo, basado en una falta de motivación y en contradicciones en la motivación
232
En el marco del quinto motivo, la demandante alega que la Decisión impugnada adolece de falta de motivación en varios aspectos y de contradicciones en la motivación.
233
La Comisión solicita que se desestime el motivo por infundado, subrayando que en la Decisión impugnada respetó las exigencias jurisprudenciales relativas a la obligación de motivación. En realidad, a su entender, gran parte de las imputaciones formuladas por la demandante en relación con el incumplimiento de la obligación de motivación se refieren más bien al fundamento de la Decisión sobre los diferentes aspectos invocados en el marco de los anteriores motivos.
234
Según jurisprudencia consolidada, la motivación de un acto debe adaptarse a la naturaleza de este y mostrar claramente el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que, por una parte, los interesados puedan conocer su fundamentación y, en su caso, impugnar su validez ante el juez de la Unión y, por otra parte, el juez pueda controlar su procedencia, sin exigirse, sin embargo, que la institución especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si cumplen las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no solo con el tenor literal del referido acto, sino también con su contexto jurídico y fáctico (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de julio de 2004, España/Comisión, C‑501/00, EU:C:2004:438, apartado 73, y de 14 de diciembre de 2005, Regione autonoma della Sardegna/Comisión, T‑200/04, no publicada, EU:T:2005:460, apartado 63 y jurisprudencia citada).
235
Asimismo, en el marco de un motivo basado en la falta o la insuficiencia de motivación, las imputaciones y alegaciones dirigidas a discutir la procedencia de la Decisión impugnada son inoperantes y carecen de pertinencia (véase la sentencia de 15 de junio de 2005, Corsica Ferries France/Comisión, T‑349/03, EU:T:2005:221, apartado 59 y jurisprudencia citada).
236
En el caso de autos, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Comisión abordó detalladamente la cuestión de la existencia de una ventaja económica, en concreto, en los considerandos 362 a 388 de la Decisión impugnada.
237
En cuanto a la selectividad de la medida, es cierto que la Comisión solo dedicó un único considerando de la Decisión impugnada, a saber, el considerando 389, a la cuestión de si se cumplía este requisito, contemplado en el artículo 107 TFUE, apartado 1. Sin embargo, contrariamente a lo que sostiene la demandante, tal motivación es en sí suficiente por lo que atañe a la obligación de motivación que incumbe a la Comisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, C‑310/99, EU:C:2002:143, apartados 88 y 89, y de 9 de junio de 2011, Comitato Venezia vuole vivere y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368, apartado 114 y 121), en particular, porque la demandante ha podido comprender plenamente el razonamiento de la Comisión y cuestionarlo en el marco de la tercera parte del primer motivo.
238
Lo mismo puede decirse del examen de la existencia de un falseamiento de la competencia, objeto de los considerandos 390 a 392 de la Decisión impugnada.
239
Por lo que atañe a la aplicabilidad del umbral de minimis previsto por lo que respecta a los SIEG, en particular, por el Reglamento n.o 360/2012, la Comisión no tenía que abordar esta cuestión, ya que, en los considerandos 379 y 411, había constatado, aportando, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la motivación necesaria sobre este aspecto, que a esta última no se le había encomendado ningún SIEG a la luz del primer requisito de aplicación del artículo 106 TFUE y de la jurisprudencia resultante de la sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415).
240
Por lo que se refiere a la alegación de que no se tuvo en cuenta la confianza legítima de la demandante en lo que respecta a la recuperación de la ayuda supuestamente ilegal, es preciso señalar que la Comisión no tenía por qué abordar esta cuestión, ya que, por una parte, la demandante no había presentado observaciones en el marco del procedimiento administrativo y, por tanto, no había planteado esta cuestión y, por otra parte, la Comisión estaba en presencia de un régimen de ayudas ilegal, ya que se había aplicado antes de que se hubiera pronunciado sobre su compatibilidad con el mercado interior. Pues bien, conforme a la jurisprudencia recordada anteriormente en el marco de la desestimación del tercer motivo, debido a la ilegalidad del régimen de ayudas controvertido, los beneficiarios no podían en ningún caso invocar una confianza legítima.
241
Por lo que atañe a la aplicación del criterio del inversor privado en una economía de mercado debe observarse que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, esta cuestión ha sido examinada. En efecto, en los considerandos 380 a 387 de la Decisión impugnada, la Comisión explicó claramente los motivos por los que descartó la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado, incluido el criterio del inversor privado, y consideró, por tanto, que la demandante había obtenido una ventaja económica. En dichos considerandos, explicó, en particular, las razones por las que, a su juicio, no se había seguido ningún procedimiento de licitación con vistas a la concesión, por parte de las entidades gestoras de aeropuertos, de los contratos de prestaciones a las compañías aéreas. Pues bien, como subraya la Comisión, de esta consideración podía deducirse que los precios pagados por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas por los servicios de comercialización no eran los del mercado. Asimismo, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Comisión explicó, en particular en el considerando 382 de la Decisión impugnada, por qué consideraba que la Región Autónoma no habría podido esperar un rendimiento comparable al esperado por un inversor al adoptar el régimen de ayudas controvertido.
242
Por lo que respecta a la cuestión de si las prestaciones realizadas satisfacían verdaderas necesidades de la Región Autónoma, la Comisión explicó, en este caso, en los considerandos 386 y 387 de la Decisión impugnada, las razones por las que el régimen de ayudas controvertido no satisfacía verdaderas necesidades de la Región Autónoma, aun cuando, al hacerlo, llegó a una conclusión errónea, señalada por el Tribunal en el marco del examen de la segunda parte del primer motivo. Asimismo, la Comisión explicó, en particular en el título 7.2.1.3 de la Decisión impugnada, por qué estimaba que los pagos realizados a las compañías aéreas no podían considerarse una verdadera contrapartida por los servicios de comercialización, ya que, según la Comisión, estas prestaciones de comercialización tenían por objeto promover ante todo las rutas aéreas de las compañías aéreas.
243
En cuanto al alcance de las cláusulas penales introducidas en los contratos celebrados con las entidades gestoras de aeropuertos, la Comisión consideró, en el considerando 359 de la Decisión impugnada, que el mecanismo de seguimiento establecido, tal como se describe en la sección 2.7.3 de dicha Decisión y que incluía, en el considerando 80, la aplicación de sanciones por parte de las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas, garantizaba el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la Región Autónoma a las entidades gestoras de aeropuertos. Dado que la Comisión había estimado que dicho mecanismo, incluidas las cláusulas penales introducidas por las entidades gestoras de aeropuertos para dar cumplimiento a la Decisión regional n.o 29/36, contribuía a imputar los comportamientos contractuales de las entidades gestoras de aeropuertos a la Región Autónoma, no tenía que abordar de nuevo esta cuestión en su examen de la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado, y menos aún al nivel de las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia, puesto que estas últimas no eran propiedad de la Región Autónoma.
244
Por lo que atañe a la posibilidad de declarar el régimen de ayudas controvertido compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), ha de señalarse que la Comisión no estaba obligada a examinarla de oficio, ya que la República Italiana no había pretendido justificar el régimen de ayudas controvertido en virtud de la excepción prevista en dicha disposición.
245
Por lo que respecta a la cuestión de si el régimen de ayudas controvertido constituía un régimen de ayudas en el sentido del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589, la Comisión pudo estimar, en el considerando 349 de la Decisión impugnada, que así sucedía a partir del momento en que ninguna empresa individual que consideraba beneficiaria, en este caso una compañía aérea, había sido designada en el marco jurídico, descrito en la sección 2 de la Decisión impugnada, que consideraba que constituía el régimen de ayudas controvertido. Esta motivación era suficiente para permitir a la demandante comprender que la descripción del régimen que figura en dicha sección cumplía, según la Comisión, los requisitos previstos en el primer supuesto comprendido en la definición de un régimen de ayudas que figura en el artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589.
246
La demandante reprocha además a la Comisión no haber explicado por qué el análisis previo de las perspectivas adicionales de rentabilidad, tal como se contempla en los puntos 61 a 66 de las Directrices de 2014, no era aplicable en el caso de autos. Sin embargo, esta imputación debe ser desestimada. En efecto, en los considerandos 381 a 384 de la Decisión impugnada, la Comisión justificó la falta de pertinencia del análisis previo, tal como se recoge en los apartados 61 a 66, por el hecho de que, por una parte, la República Italiana no había aportado análisis previos de las perspectivas adicionales de rentabilidad y, por otra parte, la Región Autónoma solo era propietaria de uno de los tres aeropuertos de que se trata, a saber, el de Alghero. Además, dado que había considerado que las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia se habían limitado a aplicar el régimen de ayudas controvertido, la falta de pertinencia de este tipo de análisis era igualmente válida en lo que respecta a la aplicación del operador privado en una economía de mercado a nivel de las antedichas entidades gestoras.
247
Por lo que atañe a la alegación de que la Comisión no probó que los fondos recibidos por las compañías aéreas de los entidades gestoras de aeropuertos fueran los procedentes de la Región Autónoma, ni por qué las entidades gestoras de aeropuertos solo eran intermediarias en la canalización de los fondos de la Región Autónoma hacia las compañías aéreas como beneficiarias, es preciso señalar que, en los considerandos 357 a 360 de la Decisión impugnada, la Comisión explicó claramente las razones por las que consideró que las entidades gestoras de aeropuertos habían desempeñado un papel de intermediarias a través de las cuales los fondos procedentes de la Región Autónoma habían sido transferidos a las compañías aéreas. Por lo demás, como ya se ha señalado al tratar el primer motivo, resulta evidente que los fondos utilizados por las entidades gestoras de aeropuertos para remunerar a las compañías aéreas eran los que la Región Autónoma ponía a disposición de dichas entidades gestoras.
248
Por lo que respecta al reproche que se hace a la Comisión de no haber tenido en cuenta o suficientemente en cuenta las alegaciones formuladas por las compañías Ryanair e easyJet en el marco del procedimiento administrativo, en particular las expuestas en los considerandos 116, 118, 131, 136, 145, 152, 166, 172, 177 y 199 de la Decisión impugnada, aparte del hecho de que las antedichas alegaciones se refieren en esencia a las situaciones específicas de las mencionadas compañías aéreas, las cuales, por tanto, están mejor situadas para apreciar la suficiencia de la motivación dada en la respuesta de la Comisión, procede señalar que el reproche de la demandante carece de fundamento fáctico, ya que la Comisión dio respuesta a las referidas alegaciones en la Decisión impugnada. Por otra parte, dado que se pronunciaba sobre la existencia de un régimen de ayudas, la Comisión, contrariamente a lo que afirma la demandante, no estaba obligada a examinar detalladamente el contenido de todos los contratos celebrados por las entidades gestoras de aeropuertos con todas las compañías aéreas.
249
Según la demandante, la Decisión impugnada adolece, por último, de contradicciones en la motivación, en particular, por lo que respecta a la aplicabilidad de las Directrices de 2005 y de 2014 y a los objetivos de los servicios de comercialización ofrecidos por las compañías aéreas a las entidades gestoras de aeropuertos.
250
A este respecto, la Comisión explicó, en el considerando 414 de la Decisión impugnada, por qué el régimen de ayudas controvertido, en la medida en que constituía una ayuda a las compañías aéreas, estaba comprendido en el ámbito de aplicación de las Directrices de 2005 y no en el de las de 2014. Así pues, examinó la legalidad de esa ayuda, en los considerandos 407 a 420 de dicha Decisión, a la luz de las Directrices de 2005. Es cierto que, en los considerandos 379 a 387 de la Decisión impugnada, relativos a la existencia de una ventaja, la Comisión se refirió a determinados elementos de metodología relativos a la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado, que ya habían sido expuestos por dicha institución en las Directrices de 2014. Sin embargo, al actuar de este modo, la Comisión se limitó a aplicar conceptos que, en cualquier caso, habrían podido aplicarse incluso si no hubiesen existido las citadas Directrices. En estas circunstancias, la referencia a las Directrices de 2014, en el examen de la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado, no estaba en contradicción con la necesidad de examinar la ayuda en favor de las compañías aéreas a la luz de las Directrices de 2005 (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 2018, Transavia Airlines/Comisión, T‑591/15, EU:T:2018:946, apartados 157 a 163).
251
Por lo que atañe a los objetivos de los servicios de comercialización ofrecidos por las compañías aéreas a las entidades gestoras de aeropuertos, la demandante invoca una incoherencia a este respecto. Sin embargo, la formulación de esta imputación no permite al Tribunal comprenderla, por lo que debe declararse su inadmisibilidad.
252
De lo anterior se desprende que la Decisión impugnada no adolece ni de falta de motivación ni de contradicción en la motivación y que, por lo que atañe a lo demás, las imputaciones y alegaciones dirigidas a cuestionar la procedencia de la Decisión impugnada son inoperantes y carecen de pertinencia en el marco del presente motivo.
253
En cuanto a la pretensión de la demandante de que se imponga a la Comisión una obligación de motivación reforzada cuando ordena la recuperación de una ayuda, esta debe desestimarse. En efecto, basta recordar a este respecto que, según la jurisprudencia, la supresión de una ayuda estatal concedida ilegalmente por vía de recuperación es la consecuencia lógica de la comprobación de su ilegalidad. A través de esa devolución, que no puede considerarse una sanción, el beneficiario pierde la ventaja de que había disfrutado en el mercado respecto a sus competidores, lo que permite el restablecimiento de la situación anterior a la concesión de la ayuda (sentencia de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión, C‑75/97, EU:C:1999:311, apartados 64 y 65). De ello se deduce que, tras haberse constatado, en el considerando 421 de la Decisión impugnada, que la ayuda de Estado concedida a las compañías aéreas por la Región constituía una ayuda de Estado ilegal incompatible con el mercado interior, la motivación recogida en los considerandos 422 a 426 de la Decisión impugnada era suficiente para ordenar la recuperación de la ayuda, también en el caso de la demandante.
254
En virtud de las consideraciones anteriores, procede desestimar el quinto motivo y, por tanto, el recurso en su totalidad.
IV. Costas
255
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera ampliada)
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar en costas a Volotea, S. A.
Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de mayo de 2020.
Firmas
Índice
I. Antecedentes del litigio
A. Sobre las medidas controvertidas
1. Sobre las disposiciones adoptadas por la Región Autónoma
a) Sobre el artículo 3 de la Ley n.o 10/2010
b) Sobre los actos de ejecución de la Ley n.o 10/2010
2. Sobre la aplicación de las medidas controvertidas
a) Aplicación de la Ley n.o 10/2010 por lo que atañe al aeropuerto de Olbia
b) Aplicación de la Ley n.o 10/2010 por lo que atañe al aeropuerto de Cagliari-Elmas
c) Aplicación de la Ley n.o 10/2010 por lo que atañe al aeropuerto de Alghero
B. Sobre la Decisión impugnada
II. Procedimiento y pretensiones de las partes
III. Fundamentos de Derecho
A. Sobre el primer motivo, basado en un error de interpretación del concepto de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1
1. Sobre la admisibilidad de determinadas alegaciones
2. Sobre la primera parte del primer motivo, relativa a la determinación errónea de los beneficiarios del régimen de ayudas controvertido, y sobre la segunda parte del primer motivo, relativa a la inexistencia de ventaja para la demandante
a) Sobre la utilización de «fondos estatales» por las entidades gestoras de aeropuertos
b) Sobre la imputabilidad a la Región Autónoma de las decisiones y los pagos realizados a la demandante por las entidades gestoras de aeropuertos
c) Sobre la identificación errónea de los beneficiarios del régimen de ayudas controvertido y la inexistencia de ventaja para las compañías aéreas
d) Sobre el principio del operador privado en una economía de mercado
1) Sobre la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a las relaciones contractuales entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas
2) Sobre la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a nivel de la Región Autónoma
3) Sobre la posibilidad de considerar la financiación que atañe al aeropuerto de Olbia como una ayuda a actividades de comercialización, a la inversión o a aeropuertos regionales
3. Sobre la tercera parte del primer motivo, relativa a la falta de selectividad de la medida controvertida
4. Sobre la cuarta parte del primer motivo, relativa a la inexistencia de falseamiento de la competencia y de efectos sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros
a) Sobre la posibilidad de considerar que la ayuda controvertida que atañe a la demandante está comprendida en el umbral de minimis previsto en el Reglamento n.o 360/2012
b) Sobre el falseamiento de la competencia y los efectos sobre los intercambios comerciales intracomunitarios del régimen de ayudas controvertido
B. Sobre el segundo motivo, basado en un error por lo que atañe a la posibilidad de justificar la ayuda controvertida
C. Sobre el tercer motivo, basado en un error de Derecho en la orden de recuperación de la ayuda controvertida
D. Sobre el cuarto motivo, basado en una mala gestión de la investigación
E. Sobre el quinto motivo, basado en una falta de motivación y en contradicciones en la motivación
IV. Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.