61991J0060
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-60/91 (
*1
)
I — Matéria de facto e tramitação processual
1.
Em Portugal, o Decreto-Lei n.° 6/82, de 12 de Janeiro de 1982 (Diário da República, I série, n.° 9, p. 42), que regula o ensino da condução automóvel, determina, no seu artigo 7.°, n.° 1, que as escolas de condução normais apenas podem ministrar ensino no concelho em que se localizam, salvo autorização especial da Direcção de Viação ou inexistência de escolas de condução nos concelhos limítrofes.
2.
A Directiva 80/1263/CEE do Conselho, de 4 de Dezembro de 1980, relativa à criação de uma carta de condução comunitária (JO L 375, p. 1), determina, no seu artigo 6.°, n.° 1, que
«a emissão da carta de condução depende (igualmente):
a)
da aprovação num exame prático e teórico, bem como do preenchimento de normas médicas cujas condições mínimas não podem ser substancialmente menos severas do que as previstas nos anexos II e III;
...».
O anexo II, intitulado «Exigências mínimas para os exames de condução», impõe, nos seus pontos 5 e 6 no que respeita ao conteúdo do exame prático, alguns requisitos quanto ao manejo do veículo e ao comportamento do candidato em circulação. No que respeita ao local de exame, o ponto 9 determina que
«a parte do exame descrita no ponto 5 pode desenrolar-se num terreno de prova especial; neste caso, devem ser estabelecidos critérios exactos para avaliar objectivamente a aptidão do candidato para manobrar o veículo. A parte do exame prevista no ponto 6 realizar-se-á, se possível, em estradas situadas fora das aglomerações e em auto-estradas, bem como em trânsito urbano».
3.
A título de medida de transposição da directiva, a República Portuguesa adoptou o Decreto n.° 47/87, de 29 de Julho de 1987, que alterou o Código da Estrada. O já referido Decreto-Lei n.° 6/82 não foi objecto de qualquer adaptação.
4.
José António Batista Morais, instrutor da «Escola de Condução Moderna», estabelecida em Lisboa, foi condenado pela Segunda Secção do Quarto Juízo de Loures numa multa de 20000 ESC, por ter dado uma aula de condução numa auto-estrada situada no concelho de Loures, limítrofe do de Lisboa, com o fundamento de a escola de condução para que ele trabalhava não estar autorizada a dar lições fora da área do concelho de Lisboa.
5.
Argumentando que a regulamentação nacional era contrária à Directiva 80/1263, por não garantir o ensino em auto-estrada, J. Morais interpôs recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa.
6.
Considerando que o litígio envolve uma interpretação da Directiva 80/1263, o Tribunal da Relação de Lisboa decidiu, por despacho de 10 de Dezembro de 1990, proferido nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, suspender a instância até que o Tribunal de Justiça se pronuncie, a título prejudicial, sobre as seguintes questões:
«1)
Se a disposição do n.° 1 do artigo 7° do Decreto-Lei n.° 6/82 pode ou deve ser considerada como violadora das regras sobre livre circulação de pessoas e serviços e, nomeadamente, das disposições dos artigos 52.°, 53.°, 54.°, n.os 2 e 3, alínea c), 56.° e 57.° do Tratado (sobre direito de estabelecimento), 60.°, alínea a), 63.°, n.° 2, e 65.° do mesmo Tratado (sobre livre circulação de serviços), 85.°, n.° 1, alínea c) (sobre regras de concorrência), e, como tal, não aplicável nos diferentes direitos internos.
2)
Se as regras de livre circulação de pessoas, serviços e mercadorias, constantes do Tratado, e cuja previsão respeita aos cidadãos ou mercadorias de um país em relação a situações que se verificam noutro país membro da Comunidade, devem ou não ser igualmente aplicadas aos casos em que os possíveis entraves à livre circulação se verifiquem quanto a cidadãos de um só país e dentro da área geográfica deste.
3)
Se se pode ou deve entender que a citada Directiva 80/1263/CEE, embora respeite aos exames de condução implica que o ensino da mesma condução obedeça a requisitos semelhantes, como ser prestado, tanto quanto possível, em auto-estradas e nas diferentes condições de trânsito aconselhadas para o exame.
4)
E, finalmente, se se pode ou deve entender que a directiva em causa tem a natureza de uma simples directiva, nos termos do artigo 189.° do Tratado, em que é remetida para as autoridades nacionais a competência quanto à forma e meios de lhe dar cumprimento (isto é, se tem mero caracter receptício), ou se, pelo contrário, não obstante a sua designação de direttiva, deve ser considerada como directiva de carácter genérico e obrigatório, como aquelas que são emanadas ao abrigo dos artigos 56.°, 63.° e 87.° do Tratado.»
7.
O despacho do Tribunal da Relação de Lisboa foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 13 de Fevereiro de 1991.
8.
De acordo com o artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas: em 27 de Maio de 1991, por José António Batista Morais, recorrente no processo principal, representado por João Casinha, advogado de Lisboa; em 3 de Junho de 1991, pelo Ministério Público junto do Tribunal da Relação de Lisboa, recorrido no processo principal, representado por Maria Helena Delgado António, procuradora da República; em 29 de Maio de 1991, pelo Governo da República Portuguesa, representado por Luís Inêz Fernandes, director do Serviço Jurídico da Direcção-Geral das Comunidades Europeias do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e Pedro Coelho, membro do mesmo Serviço Jurídico, ambos ná qualidade de agentes; em 5 de Junho de 1991, pelo Governo do Reino Unido, representado por John E. Collins, do Treasury Solicitor's Department, na qualidade de agente; e, em 24 de Maio de 1991, pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por António Caeiro, consultor jurídico, e Xavier Lewis, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes.
9.
Com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
10.
Nos termos do artigo 95.°, n.os 1 e 2, do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça, por decisão de 22 de Outubro de 1991, atribuiu o processo à Segunda Secção.
II — Observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça
1.
José António Batista Morais, recorrente no processo principal, observa que a República Portuguesa incorreu num incumprimento ao não transpor para a ordem jurídica interna a Directiva 80/1263. Como já foi reconhecido por órgãos jurisdicionais portugueses, a directiva em causa é suficientemente precisa, clara e incondicional para poder ser invocada por um particular perante a administração, apesar da falta de transposição para o direito nacional. No anexo II da directiva faz-se uma série de exigências mínimas no que respeita ao exame prático de condução, nomeadamente a de que o exame se deverá realizar, se possível, em estradas situadas fora das aglomerações e em auto-estradas. A possibilidade de respeitar esta exigência pressupõe, necessariamente, a faculdade de as escolas de condução ministrarem aos instruendos que vão ser submetidos a exame uma preparação adequada. Se a República Portuguesa tivesse transposto a directiva, os exames de condução estariam actualmente a ser realizados nas condições impostas por tal directiva e a instrução teria que incluir uma preparação para esse efeito. Nestas circunstâncias, J. Morais considera que os particulares podem reivindicar perante a autoridade pública o direito de ministrar o ensino da condução automóvel nos mesmo tipos de vias que aquelas em que devem ter lugar os exames.
O artigo 7° do Decreto-Lei n.° 6/82, já citado, ao impedir as escolas de condução situadas num concelho de exercerem livremente a sua actividade na área de outro concelho, tem um intuito meramente proteccionista; esta norma nacional viola, portanto, as disposições do Tratado CEE relativas ao direito de estabelecimento, especialmente o seu artigo 54.°, n.° 3, alínea c), à livre prestação de serviços, consignada no capítulo III do Tratado, e ainda ao princípio geral sobre a livre concorrência, consagrado nos artigos 85.° e seguintes.
Nestas condições, J. Morais propõe que se responda do seguinte modo às questões colocadas pelo Tribunal da Relação de Lisboa:
«1)
A Directiva comunitária 80/1263/CEE tem efeito directo vertical, isto é, atribui direitos aos cidadãos dos Estados-membros, que os podem invocar perante os Tribunais e a Administração, independentemente da sua transposição para o direito interno.
2)
A citada directiva, não obstante respeitar a exames de condução, implica que o ensino de condução obedeça a requisitos semelhantes, nomeadamente quanto ao tipo de vias em que deve ser ministrada: auto-estradas e estradas fora das aglomerações urbanas.
3)
O artigo 7.°, n.os 1 e 3, do Decreto-Lei n.° 6/82, de 12 de Janeiro de 1982, ao restringir, limitar e distribuir mercados e zonas de actuação para as escolas de condução, viola os princípios de liberdade de estabelecimento, livre prestação de serviços e liberdade de concorrência, constantes do Tratado de Roma.»
2.
O Ministério Público, recorrido no processo principal, sublinha, no que respeita à primeira questão, que o Tratado CEE e a jurisprudência reconhecem aos Estados-membros, sob certas condições, o direito a restringir a liberdade de circulação das pessoas e dos serviços, em função de objectivos de interesse geral. Ora, a limitação de ordem geográfica inscrita no artigo 7.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 6/82 justifica-se pela preocupação de evitar uma concorrência selvagem entre as escolas de condução e de garantir uma melhor qualidade do ensino. O Ministério Público lembra que o artigo 52.° do Tratado CEE visa suprimir as restrições à liberdade de estabelecimento de nacionais de um Estado-membro no território de outro Estado-membro, o que não é manifestamente o problema tratado no processo principal. Mesmo supondo que esse texto se aplicasse, decorre dos desenvolvimentos antecedentes que a disposição portuguesa em causa está coberta pelo direito de cada Estado-membro regulamentar a actividade económica no seu território por razões de interesse geral.
A propósito da segunda questão, o Ministério Público, após recordar os princípios do efeito directo, da livre circulação, da não discriminação e do primado do direito comunitário, observa que é vedado às autoridades nacionais discriminar os nacionais dos outros Estados-membros relativamente aos seus nacionais, assim como vedado lhes está limitar as liberdades comunitárias quando tal restrição se mostre desnecessária.
No que respeita à terceira questão, relativa à interpretação da Directiva 80/1263, o Ministério Público, após ter recordado o objectivo da directiva e os termos do ponto 9 do anexo II, conclui que esta directiva não incide sobre a livre prestação de serviços em matéria de ensino da condução automóvel.
Quanto ao efeito da directiva na ordem interna, o Ministério Público sublinha que a redacção do artigo 6.° e, nomeadamente, do ponto 9 do anexo II, põe em evidência a natureza condicional das disposições em causa, a qual se opõe a que elas produzam um efeito directo.
Nestas condições, o Ministério Público propõe que se responda do seguinte modo às questões colocadas:
«1)
Os artigos 52.°, 53.°, 54.°, n.os 2 e 3, alínea c), 56.° e 57.° (sobre direito de estabelecimento), 60.°, alínea a), 63.°, n.° 2, e 65.° (sobre livre circulação de serviços), 85.°, n.° 1, alínea c) (sobre as regras de concorrência), todos do Tratado de Roma, são compatíveis com o artigo 7.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 6/82, de 12 de Janeiro de 1982.
2)
O princípio da livre circulação de pessoas, serviços e mercadorias deve ser disciplinado internamente por cada um dos Estados-membros com respeito pelas regras do Tratado, nomeadamente obedecendo ao princípio da não discriminação entre os cidadãos do Estado-membro e os nacionais de outros Estados-membros.
3)
A Directiva 80/1263/CEE não tem como objectivo regulamentar os exames de condução, apenas estabelecendo orientações destinadas a harmonizar as condições técnicas, práticas e teóricas, desses exames.
Também não equaciona a problemática da livre prestação do serviço de ensino de condução.
Daí que se mostre prejudicada a questão nos termos em que vem colocada.
4)
A Directiva 80/1263/CEE é uma directiva que reveste a natureza decorrente do artigo 189.° do Tratado de Roma, podendo produzir efeitos directos verticais nos aspectos em que estabeleça uma disciplina normativa clara, precisa e incondicional.»
3.
O Governo da República Portuguesa observa, a propósito das duas primeiras questões prejudiciais, que, para que uma determinada situação de facto recaia na previsão das normas do Tratado referentes à livre circulação de pessoas, ao direito de estabelecimento ou à livre prestação de serviços, deve ela caracterizar-se por uma conexão material transfronteiriça. Se todos os elementos pertinentes da situação se confinam ao interior de um só Estado-membro, as normas do Tratado, segundo jurisprudência constante, não são invocáveis. No que respeita ao alcance do artigo 85.°, n.° 1, alínea c), do Tratado, o Governo da República Portuguesa observa que as limitações impostas pelo artigo 7.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 6/82 não constituem uma verdadeira repartição dos mercados, mas tão somente uma delimitação geográfica da área de actuação das escolas de condução, a qual se justifica por razões de natureza técnica. De qualquer modo, as referidas limitações não são susceptíveis de afectar o comércio interestadual.
A terceira questão, pela qual se pretende saber se o ponto 9 do anexo II da Directiva 80/1263, referente às condições e locais em que deve ser prestado o exame de condução, implica que o ensino da condução deva ser ministrado em condições e locais idênticos aos do respectivo exame, deve receber uma resposta afirmativa. A disposição em causa não tem, no entanto, a natureza clara, precisa e incondicional necessária à produção do efeito directo; com efeito, o ponto 9 exige que o exame prático de condução tenha lugar em parte, se possível, em auto-estradas. No território português, a exigência absoluta de um exame em auto-estrada seria, aliás, inadequada, pois este tipo de estrada não existe nos principais aglomerados urbanos nem, sobretudo, na maioria dos concelhos rurais.
O Governo da República Portuguesa defende-se, ainda, da acusação de não ter transposto a Directiva 80/1263 para o direito nacional e, a esse respeito, faz referência ao Decreto Regulamentar n.° 47/87.
A resposta à quarta questão encontra-se nos próprios termos do artigo 189.° do Tratado CEE, do qual decorre que todas as directivas são obrigatórias em relação aos Estados-membros no que diz respeito ao objectivo a alcançar, deixando-lhes, no entanto, a possibilidade de escolher a forma e os meios de alcançar o resultado proposto.
O Governo da República Portuguesa propõe, portanto, que às questões prejudiciais seja respondido como segue:
«1)
A disposição constante do n.° 1 do artigo 7° do Decreto-Lei n.° 6/82, de 12 de Janeiro de 1982, não viola as regras do Tratado de Roma e é, por conseguinte, aplicável pelas jurisdições nacionais da República Portuguesa.
2)
As regras do Tratado de Roma referentes à livre circulação de pessoas, mercadorias e serviços não são invocáveis nos casos em que os eventuais entraves à livre circulação dentro do território dó mesmo Estado se verificam quanto a cidadãos de um só país e dentro da área geográfica deste.
3)
As regras da Directiva 80/1263/CEE implicam que o ensino de condução deva ser efectuado em condições e locais idênticos aos do exame, se possível, o que não é o caso no território português quanto a auto-estradas, dada a inexistência das mesmas nos principais aglomerados urbanos.
4)
Nos termos do artigo 189.° do Tratado de Roma todas as directivas são vinculativas em relação aos destinatários, no que diz respeito ao resultado a alcançar, deixando no entanto aos Estados-membros a faculdade de escolherem a forma e os meios de realizar o objectivo proposto.»
4.
O Governo do Reino Unido, respondendo à terceira questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio, sublinha que a Directiva 80/1263 não regulamenta nem o ensino da condução nem as cartas de condução emitidas, apenas prescrevendo algumas exigências mínimas quanto ao exame de condução. Lembrando o texto do ponto 9 do anexo II da directiva já citada, o Governo do Reino Unido sublinha que os Estados-membros não têm a obrigação de exigir que uma parte do exame tenha lugar numa auto-estrada, quando isso não seja razoavelmente possível ou quando os «aprendizes de condutores» não estejam autorizados a conduzir em auto-estrada, e sejam tomadas outras disposições para testar, de modo completo, a aptidão para a condução.
O Governo do Reino Unido propõe que se responda nos seguintes termos à terceira questão prejudicial:
«Nos termos da Directiva 80/1263/CEE, não existe qualquer exigência imperativa que imponha aos Estados-membros que exijam que uma parte do exame de condução tenha lugar numa auto-estrada, quando
a)
isso não seja razoavelmente possível, ou
b)
os aprendizes de condutores não estejam autorizados a conduzir em auto-estrada,
e sejam tomadas outras disposições para testar de modo completo a aptidão para a condução; em consequência, daqui resulta que a directiva não impõe aos Estados-membros que permitam ou exijam o ensino em auto-estradas em tais circunstâncias.»
5.
A Comissão observa, no que respeita às duas primeiras questões prejudiciais, que, segundo jurisprudência constante, as regras do Tratado relativas à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços se não aplicam a situações puramente internas, como a do processo principal. No que respeita ao artigo 85.°, n.° 1, alínea c), do Tratado, a Comissão sublinha que não se verifica, no caso sub jtidice, a existência de qualquer acordo entre empresas, decisão de associações de empresas ou prática concertada e que, por outro lado, não se vê como a regra legislativa em causa possa ter incidência no comércio entre os Estados-membros. Nestas condições, a disposição portuguesa em causa no processo principal não é susceptível de privar de efeito útil os artigos 85.° e 86.' do Tratado, no sentido referido no acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de Novembro de 1977, GB-Inno (13/77, Recueil, p. 2115).
No que respeita às duas últimas questões, que têm a ver com a interpretação da Directiva 80/1263, a Comissão solicita que esta directiva se insere num processo de harmonização progressiva dos sistemas nacionais de exames de condução. O anexo II da directiva referida, embora contendo algumas exigências mínimas, não regulamenta o ensino da condução automóvel, não visa nem o seu conteúdo nem a definição dos requisitos a que devem obedecer as entidades que o ministram, e também não harmoniza completamente a regulamentação dos exames de condução. Resulta dos termos do ponto 9 do anexo II que não é obrigatório que o exame se realize sempre necessariamente em auto-estradas, em estradas situadas fora das aglomerações ou em trânsito urbano.
A Comissão propõe, portanto, que se responda como segue às questões colocadas pelo Tribunal da Relação de Lisboa:
«As disposições dos artigos 52.°, 53.°, 54.°, n.os 2 e 3, alínea c), 56.°, 57.°, 60.°, alínea a), 63.°, n.° 2 e 65.°, assim como do artigo 85.°, n.° 1, alínea c), não se aplicam a situações puramente internas de um Estado-membro, tais como a limitação a uma certa área geográfica da autorização para o ensino da condução automóvel, ministrado pelas escolas de condução sediadas nessa área.
A Primeira Directiva 80/1263/CEE do Conselho, de 4 de Dezembro de 1980, e designadamente o ponto 9 do seu anexo II, deve ser interpretada no sentido de que o exame prático de condução automóvel não tem de incluir necessariamente uma parte de condução em auto-estrada, embora os Estados-membros devam, se possível, prescrever que o exame se realize em estradas situadas fora das aglomerações e em auto-estradas, bem como em trânsito urbano.»
Dada a resposta proposta para a terceira questão, a Comissão observa que a quarta questão não tem qualquer interesse para a resolução do litígio.
F. A. Schockweiler
Juiz-relator
(
*1
)	Língua do processo: português.