61999CC0382_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Mediante el presente recurso, el Reino de los Países Bajos solicita al Tribunal de Justicia la anulación de la Decisión 1999/705/CE de la Comisión, de 20 de julio de 1999, en cuanto declara que las subvenciones concedidas a determinadas categorías de estaciones de servicio neerlandesas son incompatibles con el mercado común y con el funcionamiento del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE) y ordena la recuperación de las ayudas concedidas.
El Reino de los Países Bajos considera que la Comisión calificó erróneamente esas subvenciones como ayudas de Estado, y que tal calificación vulnera el artículo 92, apartados 1 y 3, del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, apartados 1 y 3, tras su modificación), la Comunicación 96/C 68/06 de la Comisión relativa a las ayudas de minimis, así como los principios de seguridad jurídica, de igualdad de trato y de confianza legítima.
Estima además que la Decisión no cumple la exigencia de «suficiente precisión» derivada del artículo 189 del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE) y que no está debidamente motivada, en el sentido de las disposiciones del artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE).
Finalmente, el Gobierno neerlandés impugna la obligación que se le impone de recuperar las subvenciones ya abonadas.
I. El marco jurídico
A. El Tratado CE
2. El Tratado prohíbe, en principio, las ayudas otorgadas por los Estados a las empresas.
3. El artículo 92, apartado 1, del Tratado dispone:
«Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.»
4. Las excepciones a este principio están previstas en los apartados 2 y 3 del mismo artículo.
5. El artículo 93 del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE) define el régimen procedimental de concesión de una ayuda de Estado.
6. El artículo 93, apartado 2, párrafos primero y segundo, del Tratado, prevé lo siguiente:
«Si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado común en virtud del artículo 92, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado miembro la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.
Si el Estado de que se trate no cumpliere esta decisión en el plazo establecido, la Comisión o cualquier otro Estado interesado podrá recurrir directamente al Tribunal de Justicia, no obstante lo dispuesto en los artículos 169 y 170.»
7. A tenor del artículo 93, apartado 3, del Tratado, «La Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considerare que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 92, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado anterior. El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.»
B. La Comunicación
8. La Comisión ha adoptado varias Comunicaciones definidoras de su política en materia de ayudas de minimis. La última fue adoptada en 1996. De ella se discute en el presente asunto.
9. La Comunicación se propone interpretar las reglas del artículo 92, apartado 1, del Tratado, y más en particular el concepto de «afectación de los intercambios comerciales entre Estados miembros». Según la Comunicación, las ayudas de importe reducido carecen de incidencia en los intercambios entre los Estados miembros.
10. La Comunicación prevé:
«Si bien toda intervención financiera estatal en favor de una empresa falsea o puede falsear, en mayor o menor grado, la competencia entre ésta y sus competidores que no reciben dicha ayuda, no todas las ayudas tienen repercusiones apreciables sobre los intercambios comerciales y la competencia entre Estados miembros. Así suele suceder con las ayudas de importe muy reducido [...]»
«[...] la Comisión ha introducido en 1992 una norma denominada de minimis que fija un umbral absoluto de ayuda, por debajo del cual puede considerarse inaplicable el apartado 1 del artículo 92, quedando la ayuda exenta del requisito de notificación previa a la Comisión en virtud del apartado 3 del artículo 93».
11. La Comunicación justifica también la exclusión de las ayudas de minimis del ámbito de aplicación del artículo 92, apartado 1, del Tratado por razones más pragmáticas.
12. Los requisitos para la aplicación de la regla de minimis fueron modificados por la Comunicación.
13. Según la Comunicación, el artículo 92, apartado 1, del Tratado es inaplicable a las ayudas por un importe máximo de 100.000 euros abonados durante un período de tres años a partir de la concesión de la primera ayuda de minimis. Este importe se aplica a todas las categorías de ayudas, sean cuales sean sus formas y objetivos, a excepción de las ayudas a la exportación, que no podrán acogerse a ese régimen.
14. Estas ayudas de minimis, que no han de ser notificadas a la Comisión, pueden sumarse a otras ayudas concedidas en virtud de regímenes aprobados por la Comisión.
15. La Comunicación recuerda también que la Comisión debe velar por que los Estados miembros no concedan a sus empresas ayudas incompatibles con el mercado común, y que se reserva la facultad de tomar las medidas apropiadas respecto a las ayudas que respeten la regla de minimis pero infrinjan otras disposiciones el Tratado.
16. La Comunicación manifiesta que los Estados miembros están obligados a facilitar el cumplimiento de la función, atribuída a la Comisión, de control de la compatibilidad de las ayudas satisfechas con el mercado común. A los Estados corresponde, en especial, establecer un mecanismo de control que garantice que el importe total de las distintas ayudas concedidas a un mismo beneficiario en concepto de ayudas de minimis no sea superior a 100.000 euros durante un período de tres años. Además, la concesión de una ayuda de minimis o todo régimen que prevea la concesión de este tipo de ayudas debe incluir una condición expresa según la cual una nueva ayuda de minimis otorgada a la misma empresa no podrá hacer que el importe total de ayudas de minimis que recibe la empresa durante un período de tres años sea superior al límite de 100.000 euros. Este mecanismo también deberá permitir a los Estados miembros responder a las cuestiones que la Comisión podría plantearles.
II. Los hechos y el procedimiento
17. A partir del 1 de julio de 1997, el impuesto especial percibido en el Reino de los Países Bajos sobre la gasolina, el gasóleo y el gas licuado aumentó, respectivamente, en 0,11 NLG, 0,05 NLG y 0,08 NLG por litro. No obstante, el legislador neerlandés, consciente de que ese aumento, motivado por consideraciones medioambientales, causaría consecuencias perjudiciales para los explotadores neerlandeses de estaciones de servicio situadas en regiones fronterizas, en particular, las próximas a la frontera alemana, estimó oportuno adoptar medidas temporales. Éstas tratarían, pues, de reducir, en la zona fronteriza, la diferencia entre los tipos de gravamen del impuesto especial resultantes del aumento antes citado y el gravamen en concepto de impuesto especial sobre los aceites ligeros vigente en Alemania.
18. El Reino de los Países Bajos adoptó el 21 de julio de 1997 la Tijdelijke regeling subsidie tankstations grenssteek Duitsland.
19. El régimen transitorio, que entró en vigor con efecto retroactivo al 1 de julio de 1997, prevé la concesión de una subvención de 0,10 NLG por litro de gasolina en favor de los explotadores establecidos en un radio de 10 km de la frontera entre los Países Bajos y Alemania; para los explotadores situados en un radio de entre 10 km a 20 km de la frontera, esa subvención se reduce a 0,05 NLG por litro. El régimen transitorio expresa además que, en caso de aumento del impuesto especial alemán, disminuirá la diferencia de gravamen por los impuestos especiales que justifica el régimen de subvenciones. En tal supuesto, el importe de las subvenciones sería reducido en la proporción, respectivamente, de 10/11 y 5/11 del contravalor en moneda neerlandesa del aumento del derecho especial alemán. Si a consecuencia de tal reducción el importe de las subvenciones atribuidas a los explotadores situados en la zona distante hasta 10 km de la frontera resultara inferior a 0,025 NLG por litro, cesaría la vigencia del régimen transitorio en su totalidad.
20. Para respetar los criterios de la Comunicación, el régimen transitorio establece un importe máximo de subvención, correspondiente a 100.000 euros, durante un período de tres años (del 1 de julio de 1997 al 30 de junio de 2000 incluido). La ayuda prevista por el régimen transitorio es una ayuda por solicitante. Este término significa toda persona física o jurídica por cuya cuenta y riesgo se explotan una o varias estaciones de servicio, así como sus derechohabientes.
21. Se proyectó una modificación del régimen transitorio con el fin de fijar la subvención no ya por cada solicitante sino por cada estación de servicio. Tal proyecto se justificaba por la intención de eliminar el desequilibrio que había surgido entre las estaciones de servicio respecto al importe de las subvenciones. En efecto, algunos solicitantes, que explotaban varias estaciones de servicio, sólo percibían 100.000 euros en total, mientras que otros que sólo explotaban una percibían el mismo importe.
22. El Gobierno neerlandés dudaba de la compatibilidad de ese proyecto con la Comunicación, a causa de la acumulación de subvenciones a favor de las empresas poseedoras de varias estaciones de servicio.
23. Con el ánimo de cerciorarse de la validez del proyecto de modificación del régimen transitorio en relación con la Comunicación, las autoridades neeerlandesas informaron a la Comisión de ese proyecto de modificación, por carta de 14 de agosto de 1997, precisando que:
«en el supuesto de que la Comisión estimara que el régimen [proyectado] debe, no obstante, ser notificado, conforme al artículo 93, apartado 3, del Tratado CE, el Gobierno neerlandés solicita que la presente carta sea considerada como tal notificación».
24. En virtud del artículo 93, apartado 3, del Tratado, la Comisión examinó con carácter preliminar el régimen transitorio y el proyecto de su modificación, para verificar que ese régimen no podía facilitar las modalidades de acumulación de ayudas prohibidas por los criterios de la Comunicación. La Comisión temía que el régimen de que se trata ofreciera a las grandes compañías petroleras la posibilidad de beneficiarse indirectamente de la ayuda prestada a los diversos explotadores vinculados con ellas. Justificaba su temor por la existencia de «cláusulas de gestión de precios» en algunos contratos de compra exclusiva celebrados entre las compañías petroleras y sus distribuidores. La Comisión define esas cláusulas del siguiente modo:
«El objetivo de una cláusula de gestión de precios es proteger al propietario frente a las ventas de la competencia en las proximidades inmediatas de su estación de servicio. Por lo general, en la cláusula de gestión de precios se establece que la compañía petrolera asume una parte del coste de la reducción de precios aplicada por el operador, a condición de que las condiciones del mercado nacional o internacional aconsejen o impongan la aplicación transitoria o permanente de tales descuentos. A menudo, las partes tienen que entablar negociaciones antes de proceder a una reducción de precios de este tipo. El alcance del apoyo que el proveedor presta al propietario se establece con arreglo a una tabla de distribución o a un régimen de participación. El importe de la ayuda suele descontarse directamente en el momento de la facturación.»
25. La Comisión observa que las ayudas concedidas por el Estado neerlandés a las estaciones de servicio en la zona fronteriza con Alemania intentan proteger el volumen de negocios de esos distribuidores frente a las ventas de los competidores inmediatamente próximos a sus estaciones de servicio. Estima que la aplicación del régimen transitorio priva de eficacia a la obligación estipulada en las cláusulas de gestión de precios. Efectivamente, en defecto de circunstancias que justifiquen el cumplimiento de esa obligación, las compañías petroleras se liberarían con suma facilidad de su compromiso. Dicho de otro modo, como sea que la reducción en el precio al consumidor aplicada por el explotador para conservar su cuota de mercado ha sido financiada mediante la ayuda concedida por el Estado neerlandés, las compañías petroleras considerarían innecesaria toda reducción por su parte basada en una cláusula de gestión de precios. Más aún, la Comisión estima que no quedaba excluido que el régimen notificado tuviera una incidencia en la competencia y en los intercambios comerciales entre los Estados miembros (a saber, que produjera un efecto perturbador en el sector de la gasolina en otros Estados miembros, en particular el Reino de Bélgica y la República Federal de Alemania).
26. Para apreciar si la ayuda podía producir además un efecto acumulativo, la Comisión solicitó a las autoridades neerlandesas que facilitaran un conjunto de informaciones relativas a:
- la estructura de propiedad de las 633 estaciones de servicio potencialmente beneficiarias de la ayuda;
- la lista de los acuerdos de distribución concertados entre las estaciones de servicio y sus proveedores y una indicación del número total de estaciones de servicio en los Países Bajos;
- la cuota global de mercado de las 633 estaciones de servicio situadas cerca de la frontera germano-neerlandesa.
27. Dado que la Comisión no juzgó satisfactorias las respuestas recibidas de las autoridades neerlandesas, decidió en el mes de junio de 1998 iniciar el procedimiento previsto por el artículo 93, apartado 2, del Tratado. Al término de ese procedimiento, adoptó la Decisión por la que declara que una parte de las ayudas controvertidas es incompatible con el mercado común y que otra parte de ellas está amparada por la Comunicación.
III. La Decisión, el recurso y las pretensiones de las partes
A. La Decisión impugnada
28. Según la Comisión, dos razones podían justificar la iniciación del procedimiento de examen previsto por el artículo 93, apartado 2, del Tratado.
29. Ante todo, la Comisión temía que el régimen transitorio y el proyecto de su modificación no pudieran impedir las situaciones de acumulación de ayudas prohibidas por la Comunicación. En ese aspecto, describía los diferentes supuestos de acumulación a los que había prestado atención.
30. Además, la Comisión se preguntaba qué eficacia jurídica había de reconocerse a la regla de minimis. En el punto 22 de la Decisión, precisaba lo siguiente:
«[...] dadas las circunstancias particulares del caso, la norma de minimis podría interpretarse como una presunción refutable, es decir, que aunque el importe de la ayuda en cuestión sea reducido y, por tanto, se mantenga dentro de los límites de la norma de minimis, dicha norma no puede, sin embargo, aplicarse si la ayuda afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros».
31. La Comisión se abstenía de basar su apreciación de las medidas debatidas en la segunda consideración. En su opinión, en efecto:
«68) [...] tal presunción refutable minaría el carácter absoluto de la norma de minimis. La idea subyacente en dicha norma es que, cuando se respeta el límite máximo de una ayuda, se ha de considerar que ésta no tiene una repercusión apreciable sobre los intercambios comerciales y la competencia entre los Estados miembros y, por tanto, no entra en el ámbito de aplicación del [artículo 92, apartado 1] del Tratado CE. Una desviación de este principio en razón de las circunstancias particulares del caso generaría inseguridad jurídica por lo que se refiere al alcance y a la aplicación de la norma de minimis en general.
69) En consecuencia, la Comisión no puede basar su evaluación en un posible abuso de la norma de minimis, sino que ha de realizar dicha evaluación a la luz de la primera razón de la incoación del procedimiento, a saber, el riesgo de que se produzca una acumulación de ayudas conforme a la norma de minimis, ya sea porque un mismo propietario posee varias estaciones de servicio o porque el proveedor ejerce, a través de las condiciones establecidas en un contrato de compra exclusiva, el control efectivo sobre el propietario de la estación de servicio.»
32. En la Decisión, la Comisión clasificó las estaciones de servicio de que se trata en seis categorías:
- la de los revendedores-propietarios («dealer owned/dealer operated» - Do/Do), en la que el revendedor es el propietario de la estación de servicio que explota por su cuenta y riesgo, a la vez que está vinculado a la compañía petrolera por un acuerdo de compra exclusiva;
- la de los revendedores-arrendatarios («company owned/dealer operated» - Co/Do), en la que el revendedor es arrendatario de la estación de servicio que explota por su cuenta y riesgo a la vez que, como arrendatario, está vinculado a la compañía petrolera por un acuerdo de compra exclusiva;
- la de las estaciones de servicio de las que la Comisión no había recibido informaciones o sólo las había recibido en parte;
- la de los revendedores a sueldo («company owned/company operated» - Co/Co), en la que la estación de servicio es explotada por trabajadores por cuenta ajena que no asumen el riesgo de la empresa ni pueden elegir libremente a sus proveedores; la Comisión divide esta categoría en dos clases; la Co/Co «auténtica», en la que la estación de servicio es propiedad de la compañía petrolera, que la explota ella misma; y la Co/Co «de hecho», en la que un mismo explotador presenta varias veces una solicitud de ayuda y figura en varias ocasiones en la lista de beneficiarios;
- la de las estaciones de servicio Do/Do vinculadas por un sistema de gestión de precios según el cual la compañía petrolera asume en su caso una parte de las reducciones de precios al consumidor aplicadas por el explotador;
- y, finalmente, la de las estaciones de servicio Co/Do, vinculadas por un sistema de gestión de precios.
33. En lo que se refiere a las dos primeras categorías, la Comisión estimó que no existía riesgo de acumulación y consideró que era aplicable la excepción de minimis.
34. En lo que atañe a la tercera categoría, la Comisión estimó que no podía excluirse la existencia de una acumulación de ayudas prohibida: la ayuda concedida a las estaciones de servicio de que se trata era incompatible con el mercado común y con el funcionamiento del Acuerdo EEE en la medida en que la ayuda excedía de 100.000 euros por beneficiario durante un período de tres años.
35. En cuanto a la cuarta categoría, la Comisión apreció que tampoco estaba excluido que existieran ayudas en favor de compañías que poseyeran y explotaran varias estaciones de servicio en la medida en que, habida cuenta de la acumulación, las ayudas exceden de 100.000 euros por beneficiario durante un período de tres años.
36. Finalmente, respecto a las dos últimas categorías la Comisión consideró probable el riesgo de acumulación de ayudas en favor de las compañías petroleras interesadas: el proveedor se beneficiaba en todo o en parte de la ayuda concedida al explotador ya que éste no podía invocar la cláusula de gestión de precios o sólo habría podido hacerlo en un menor grado.
37. La Comisión estimó que las medidas adoptadas por el Gobierno neerlandés no comprendidas en la regla de minimis constituían ayudas en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado y que estas ayudas no estaban justificadas por ninguna de las excepciones previstas por el artículo 92, apartados 2 y 3, del Tratado. En consecuencia, declaró esas ayudas incompatibles con el mercado común y ordenó su recuperación.
B. El recurso y las pretensiones de las partes
38. El recurso del Gobierno neerlandés fue registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 9 de octubre de 1999.
39. El Gobierno neerlandés solicita al Tribunal de Justicia que:
- Anule los artículos 2 y 3 de la Decisión de la Comisión, de 20 de julio de 1999, notificada el 5 de agosto de 1999, relativa a la ayuda de Estado concedida por el Reino de los Países Bajos a 633 estaciones de servicio neerlandesas situadas en la frontera con Alemania [notificada con el número C(1999) 2539 final].
- Condene en costas a la Comisión.
40. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
- Desestime el presente recurso de anulación.
- Condene en costas a la demandante.
IV. Controversia
A. Los motivos invocados con carácter general por el Gobierno neerlandés
41. El Gobierno neerlandés expone, con carácter general, motivos basados en la vulneración del carácter absoluto de la regla de minimis formulada por la Comunicación y en las consecuencias derivadas de esa vulneración. A su parecer, ésta genera la consecuencia de privar de toda eficacia a los principios generales de seguridad jurídica, de igualdad de trato y de confianza legítima.
Sobre el motivo basado en la vulneración del carácter absoluto de la regla de minimis
Alegaciones de las partes
42. El Gobierno neerlandés mantiene que la Comisión está vinculada por la Comunicación sobre las ayudas de minimis. Así resulta no sólo de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, sino también de la Decisión impugnada. Según los términos de ésta, la Comisión ha reconocido que la regla de minimis es de carácter absoluto o irrefutable.
43. El Gobierno neerlandés alega que la Comisión ha establecido un supuesto de excepción a la regla de minimis no previsto por dicha Comunicación, al negarse a estimar que el régimen transitorio y el proyecto de su modificación eran compatibles con la Comunicación. En efecto, según ese Gobierno, la Comunicación debe aplicarse, en la medida en que el importe de las ayudas satisfechas a las estaciones de servicio fronterizas no excede el máximo de 100.000 euros. A tenor de la Comunicación, las ayudas de minimis no han de notificarse y no entran en el ámbito de aplicación del artículo 92, apartado 1, del Tratado puesto que carecen de incidencia alguna en los intercambios comerciales entre Estados miembros. Como sea que el Gobierno neerlandés había respetado los requisitos de aplicación de la regla de minimis, la Comisión no podía declarar incompatibles con el mercado común las medidas neerlandesas discutidas, y al hacerlo así infringió el carácter irrefutable (o absoluto) de la regla de minimis.
44. La Comisión niega haber vulnerado el carácter irrebatible de la presunción ligada a la regla de minimis. Recuerda que esa regla constituye una excepción al régimen de prohibición, como principio, de las ayudas de Estado previsto por el artículo 92, apartado 1, del Tratado. La aplicación de esa excepción requiere, en consecuencia, la observancia de los estrictos requisitos ordenados por la Comunicación. Ahora bien, la Comisión aduce que el requisito prohibitivo de la acumulación no fue respetado. Por tanto, denegó válidamente la aplicación de la regla de minimis a las disposiciones del régimen transitorio potencialmente generadoras de los efectos acumulativos prohibidos.
Apreciación
45. Con carácter previo, es oportuno resaltar que el recurso del Gobierno neerlandés dirigido a la anulación de la Decisión de la Comisión se basa esencialmente en el carácter vinculante del contenido y del alcance de la regla de minimis formulada por la Comunicación. El problema de la legalidad de ésta en relación con las reglas del Tratado no habría carecido de interés, habida cuenta de la reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que parece reprobar el criterio puramente «cuantitativo» establecido por la Comunicación. No obstante, dado que un motivo basado en la ilegalidad en cuanto al fondo de un acto adoptado por una Institución no puede ser examinado de oficio por el Tribunal de Justicia, este problema no será tratado.
46. La respuesta al motivo alegado por el Gobierno neerlandés, basado en la vulneración del carácter absoluto de la regla de minimis, depende de si en este asunto la Comisión violó el carácter irrebatible o «absoluto» de esa regla.
47. Ha de recordarse que el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que la posición oficial adoptada por la Comisión sobre los criterios conforme a los que se propone aplicar el artículo 92 del Tratado vincula a la Comisión. Según el Tribunal de Justicia, en efecto, el significado objetivo y el efecto vinculante de las «líneas directrices», las «disciplinas», los «códigos de conducta» o las «comunicaciones» en materia de ayudas de Estado derivan de la obligación de cooperación permanente y recíproca establecida por el artículo 93, apartado 1, del Tratado. Esta obligación de cooperación permanente impone a la Comisión y a los Estados miembros el examen continuo de los regímenes de ayudas existentes. En virtud del principio de buena administración, se reconoce así a la Comisión la potestad de adoptar, al término de un procedimiento contradictorio, las líneas directrices mediante las que señala cómo se propone ejercer su facultad de apreciación en el control de las ayudas. Los Estados miembros pueden considerar la posición de la Comisión en su política de ayudas y prevenir así potenciales conflictos.
48. Como queda expuesto, la Comunicación interpreta uno de los criterios de aplicación del artículo 92, apartado 1, del Tratado. Precisa, en efecto, que:
«Si bien toda intervención financiera estatal en favor de una empresa falsea o puede falsear, en mayor o menor grado, la competencia entre ésta y sus competidores que no reciben dicha ayuda, no todas las ayudas tienen repercusiones apreciables sobre los intercambios comerciales y la competencia entre Estados miembros. Así suele suceder con las ayudas de importe muy reducido [..]».
«[...] la Comisión ha introducido en 1992 una norma denominada de minimis que fija un umbral absoluto de ayuda, por debajo del cual puede considerarse inaplicable el apartado 1 del artículo 92, quedando la ayuda exenta del requisito de notificación previa a la Comisión en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado».
49. La Comunicación establece el principio según el cual toda ayuda de cuantía reducida carece de incidencia apreciable en los intercambios comerciales entre Estados miembros. Define además como ayuda de importe reducido la que no excede de 100.000 euros.
50. La Comisión enuncia, pues, una regla clara e incondicional según cuyos términos se compromete a abstenerse de actuar cuando las autoridades que otorgan las ayudas respetan esa cuantía máxima. En aplicación de la jurisprudencia antes citada, la Comisión se halla vinculada por la regla que ella misma ha formulado de esa forma.
51. La Comisión no rebate que la regla de minimis sea de carácter absoluto.
52. La Comisión, por tanto, ya no apoya la decisión en el carácter refutable de la presunción ligada a la regla de minimis, sino en la infracción de los requisitos de aplicación de esa regla.
53. Según la Comisión, el Gobierno neerlandés no puede ampararse en la regla de minimis en el presente asunto, ya que su régimen transitorio y el proyecto de su modificación han infringido el requisito prohibitivo de la acumulación de las ayudas en favor de un mismo beneficiario.
54. La Comisión señala que la regla de minimis es una excepción al régimen general en materia de ayudas de Estado establecido por el Tratado. Esa regla debe ser, pues, estrictamente interpretada y los requisitos que ordena han de ser escrupulosamente cumplidos.
55. Comparto plenamente este análisis. Es manifiesto en efecto que la regla de minimis instaura un régimen de excepción que autoriza a los Estados miembros a conceder ayudas sin tener que notificarlas previamente a la Comisión. Se presume que esas ayudas carecen de incidencia alguna en los intercambios comerciales entre los Estados miembros a condición de que su importe no supere la cuantía de 100.000 euros. Ahora bien, de la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se sigue que todo régimen de excepción ha de ser interpretado en sentido estricto. Los requisitos exigidos por la Comunicación deben ser, en consecuencia, rigurosamente cumplidos.
56. La primera obligación exigible a los Estados miembros es la de otorgar una ayuda cuyo importe no puede en caso alguno superar la cuantía de 100.000 euros durante un período de tres años que comienza en el momento de concesión de la primera ayuda de minimis.
57. La segunda obligación impuesta a los Estados miembros es la de facilitar la función de control atribuída a la Comisión.
58. Finalmente, la Comunicación condiciona la aplicación de la regla de minimis a la observancia de la prohibición de acumulación. Además, la Comisión está obligada, según la Comunicación, a controlar el cumplimiento de esa prohibición.
59. Pues bien, la Comisión imputa precisamente al Gobierno neerlandés la infracción de esa prohibición de acumulación. Siendo así, no puede imputarse a la Comisión el haber establecido nuevos requisitos de aplicación de la regla de minimis. Por tanto, el motivo basado en la vulneración del carácter absoluto de esa regla debe ser desestimado.
Sobre el motivo basado en la violación de los principios de seguridad jurídica, de confianza legítima y de igualdad de trato
60. Según el Gobierno neerlandés, la Comisión ha vulnerado el carácter absoluto de la regla de minimis al establecer un requisito adicional para su aplicación. Al obrar así, ha violado principios fundamentales del Derecho comunitario como son los de seguridad jurídica, de confianza legítima y de igualdad de trato.
61. Dado que he estimado que el motivo basado en la vulneración del carácter absoluto de la regla de minimis es infundado, propongo al Tribunal de Justicia desestimar el motivo basado en la violación de los principios de confianza legítima y de igualdad de trato formulados en términos generales por el Gobierno neerlandés.
B. Sobre los motivos desarrollados con carácter específico por el Gobierno neerlandés
62. De forma más específica, mediante seis motivos el Gobierno neerlandés imputa a la Comisión:
- haber considerado que la concesión de una ayuda de minimis por cada estación de servicio en el caso de que un mismo solicitante explote varias estaciones de servicio está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 92, apartado 1, del Tratado, y no en el de la Comunicación de minimis;
- haber hecho una distinción entre las estaciones de servicio Co/Co «auténticas» y «de hecho»;
- haber presumido la existencia de una ayuda indirecta en favor de las compañías petroleras vinculadas con las estaciones de servicio por un acuerdo de compra exclusiva que incluye una cláusula de gestión de precios;
- haber estimado que la concesión de las ayudas en beneficio de las estaciones de servicio sobre las que las autoridades neerlandesas no habían comunicado informaciones o sólo comunicaron informaciones parciales estaba incluida en el ámbito de aplicación del artículo 92, apartado 1, del Tratado y no en el de la Comunicación de minimis;
- haber omitido, en su apreciación de la compatibilidad de las medidas controvertidas, el objetivo de protección del medio ambiente pretendido por el Gobierno neerlandés;
- haber ordenado la recuperación de las ayudas.
63. El Gobierno neerlandés precisa que, al alegar la vulneración de la regla de minimis mediante estos seis motivos específicamente desarrollados, la aduce siempre en conjunción con la violación de los principios de seguridad jurídica, de igualdad de trato y de confianza legítima.
Sobre el primer motivo
Alegaciones de las partes
64. Mediante este primer motivo, el Gobierno neerlandés imputa a la Comisión haber considerado que el proyecto de modificación del régimen transitorio no estaba comprendido en la regla de minimis a causa del riesgo de acumulación de ayudas en favor de un mismo beneficiario.
65. Según ese Gobierno, el proyecto de modificación del régimen transitorio no vulneraba el requisito prohibitivo de la acumulación de las ayudas de minimis ya que, en el supuesto de una subvención concedida por cada estación de servicio, una misma estación de servicio no podrá obtener la ayuda de minimis más que una sola vez. Mantiene además que la incidencia en los intercambios comerciales entre Estados miembros y en la competencia, en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado, no depende de la estructura jurídica de las empresas afectadas. Dicho de otro modo, desde un punto de vista estrictamente económico es irrelevante que las 633 estaciones de servicio subvencionadas sean siempre consideradas como empresas independientes o formen parte, en algunos casos, de entidades económicas más amplias.
66. El Gobierno neerlandés opina, pues, que la Comisión decidió erróneamente que el cumplimiento de la prohibición de acumulación requería que se tuviera en cuenta al beneficiario efectivo de la ayuda de minimis. Al estimarlo así, la decisión vulneró el régimen establecido por la Comunicación, así como los principios de seguridad jurídica, de igualdad de trato y de confianza legítima.
67. Cuando menos, según el Gobierno neerlandés, la Decisión es contraria a la obligación de motivación enunciada por el artículo 190 del Tratado en la medida en que no señala las razones, o en todo caso razones claras, por las que la regla de minimis no podría ser aplicada a cada estación de servicio en el supuesto de que una estación de servicio formara parte de una entidad económica más amplia.
68. La Comisión mantiene que la posición del Gobierno neerlandés no toma en cuenta la prohibición de acumulación dispuesta por la Comunicación.
69. En efecto, recuerda la Comisión que la presunción irrebatible de compatibilidad con el artículo 92, apartado 1, del Tratado, que ampara a las ayudas de minimis, sólo se aplica si los Estados miembros cumplen las estrictas obligaciones impuestas por la Comunicación. Si se comprueba un incumplimiento de esas obligaciones, la presunción irrebatible no se aplica y la incidencia de la medida de que se trata en los intercambios comerciales y en la competencia ha de ser valorada con plenitud.
70. Según la Comisión, se trata en el presente asunto de determinar en concreto a quién beneficia finalmente la ayuda. El proyecto de modificación del régimen transitorio no permitía evitar las situaciones de acumulación de ayudas de minimis prohibidas por la Comunicación. El mismo propietario podría percibir más de un ayuda en función de las diferentes estaciones de servicio que explota por su cuenta y riesgo.
71. La Comisión estimó, pues, válidamente que el proyecto notificado de modificación del régimen transitorio, que preveía la concesión de ayudas por cada estación de servicio, no podía ampararse en la excepción de minimis. De esa forma, respetó los principios de seguridad jurídica, de igualdad de trato y de confianza legítima.
72. La Comisión niega también haber infringido la obligación de motivación. La Decisión precisa, en efecto, las razones por las que pone en duda que se respete la cuantía máxima de minimis.
Apreciación
Sobre la violación de la obligación de motivación
73. En lo que se refiere a la obligación de motivación, el Tribunal de Justicia ha afirmado los siguientes principios.
74. La motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Institución de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función, en particular, del contenido del acto y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 190 del Tratado debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate.
75. El Gobierno neerlandés censura a la Comisión por no haber respetado las exigencias formales de motivación. Según ese Gobierno, la Decisión no le permite conocer las razones por las que la Comisión estimó que el proyecto de modificación del régimen transitorio era incompatible con el mercado común.
76. De la Decisión impugnada resulta que la Comisión expuso de modo general los elementos que se proponía tomar en consideración para determinar si los requisitos de aplicación de la regla de minimis habían sido cumplidos por el régimen transitorio y el proyecto de modificación de éste.
77. Así, en el punto 74 in fine de la Decisión, la Comisión manifiesta lo siguiente:
«En el caso de la norma de minimis, se trata exclusivamente de determinar quién se beneficia, de hecho, de la ayuda y si se respeta el límite de minimis por beneficiario [...]»
78. En el punto 82 de la Decisión, la Comisión precisa que ha comprobado situaciones de acumulación de ayudas de minimis prohibidas por la Comunicación, en supuestos en los que un mismo explotador ha presentado diversas solicitudes de ayuda y figura varias veces en la lista de los beneficiarios.
79. La Comisión explica, pues, de forma clara e inequívoca que, cuando compruebe situaciones de acumulación de ayudas, es decir, cuando un mismo solicitante pueda percibir más de una vez una ayuda de minimis, considerará inaplicable la Comunicación.
80. Aunque la Comisión no haya expuesto formalmente las razones por las que el proyecto de modificación del régimen transitorio no cumplía los requisitos de minimis, de los puntos 74 y 82 de la Decisión se deduce que el Gobierno neerlandés podía conocer las razones de hecho y de Derecho por las que la Comisión estimó que ese proyecto no se ajustaba a la Comunicación.
81. En efecto, el proyecto de modificación del régimen transitorio pretende precisamente permitir que un propietario de varias estaciones de servicio perciba una ayuda por cada una de las estaciones de su propiedad. Puede, por tanto, recibir una ayuda de minimis más de una vez, con infracción del requisito prohibitivo de la acumulación. Una situación como ésa se incluye necesariamente en las previsiones expuestas de forma general por la Comisión en el punto 74 de su Decisión.
82. En consecuencia, la Decisión cumple a mi parecer las obligaciones del artículo 190 del Tratado ya que contiene elementos que permiten al Gobierno neerlandés comprender las razones fácticas y jurídicas en las que la Comisión basa la decisión mediante la que considera que el proyecto de modificación del régimen transitorio no entra en el ámbito de aplicación de la Comunicación.
83. De la precedente exposición resulta que el primer motivo alegado por el Gobierno neerlandés es infundado.
Sobre el error de apreciación del requisito prohibitivo de la acumulación
84. El proyecto de modificación del régimen transitorio, recuérdese, intenta eliminar un desequilibrio que se ha puesto de manifiesto entre las estaciones de servicio en cuanto al importe de las subvenciones abonadas. Establece el principio de atribución de una ayuda por cada estación de servicio. En otras palabras, ofrece al propietario de varias estaciones de servicio la posibilidad de percibir tantas ayudas como estaciones de servicio tenga. El riesgo de superar el importe máximo de minimis por cada solicitante, prohibido por la Comunicación, es por tanto real.
85. En estas circunstancias, ha de afirmarse que la Comisión no excedió los límites de su facultad de apreciación al estimar que, a causa de la infracción de la prohibición de acumulación que lleva consigo, el proyecto de modificación del régimen transitorio no cumplía los requisitos que permitirían su inclusión en el ámbito de aplicación de la Comunicación.
86. De la exposición precedente resulta que el motivo basado en la vulneración de la regla de minimis debe ser desestimado.
Sobre la violación de los principios de seguridad jurídica, de igualdad de trato y de confianza legítima
87. Como sea que estimo infundado el motivo basado en el error de apreciación del requisito prohibitivo de la acumulación, he de proponer la desestimación de los motivos basados en la violación de los principios de seguridad jurídica, de igualdad de trato y de confianza legítima según han sido argüidos por el Gobierno neerlandés.
Sobre el segundo motivo
Alegaciones de las partes
88. Mediante este segundo motivo, el Gobierno neerlandés alega que, al establecer una distinción entre las categorías de estaciones de servicio Co/Co «auténticas» y «de hecho», la Comisión ha infringido el artículo 92, apartado 1, del Tratado, la regla de minimis, los principios de seguridad jurídica, de igualdad de trato y de confianza legítima, la exigencia de suficiente precisión de la decisión que deriva del artículo 189 del Tratado y la obligación de motivación impuesta por el artículo 190 del Tratado.
89. Con carácter principal, el Gobierno neerlandés recuerda, como mantuvo al formular el primer motivo, que el hecho de que algunas estaciones de servicio beneficiarias de un régimen de ayudas por cada estación de servicio constituyan un empresa única o sean propiedad de una misma persona no debe tener incidencia alguna en la aplicación de la regla de minimis. En efecto, en uno y otro caso, una estación de servicio no recibiría nunca más que una ayuda. Estarían excluidas, pues, situaciones de acumulación prohibidas por la Comunicación.
90. Con carácter subsidiario, el Gobierno neerlandés señala que la Comisión estimó, en el punto 82, letra a), de la Decisión, que 28 solicitantes pertenecían a la categoría definida como estaciones de servicio «Co/Co auténticas». Sin embargo, la Comisión no precisó las circunstancias de hecho y de Derecho que le condujeron a esa conclusión. Ese Gobierno alega más concretamente que, al enumerar las estaciones de servicio así clasificadas, la Comisión tampoco identificó las compañías petroleras que, según ella, serían propietarias de varias estaciones de servicio y beneficiarias de varias ayudas de minimis.
91. La inobservancia de la obligación de motivar impide al Gobierno neerlandés ejecutar plenamente la Decisión. Así, le es imposible conocer el importe de las cantidades que debería recuperar y a quién exigir su devolución.
92. El Gobierno neerlandés formula igual crítica en lo que atañe a los 21 solicitantes incluidos en la definición de estaciones de servicio «Co/Co de hecho». Al omitir precisar cuáles de esos solicitantes son idénticos y las circunstancias de hecho y de Derecho en las que se basa para su apreciación en ese sentido, la Comisión infringió las obligaciones impuestas por los artículos 189 y 190 del Tratado.
93. La Comisión reitera las observaciones que formuló frente al primer motivo. Recuerda que, cuando un mismo propietario posee varias estaciones de servicio y percibe una ayuda de minimis por cada una de ellas, se supera el límite de 100.000 euros. Esta situación ya no se halla comprendida, pues, en el ámbito de aplicación de la Comunicación, sino en el del artículo 92, apartado 1, del Tratado.
94. Además, señala que sólo pudo basar su Decisión en las informaciones de que disponía, a causa de la falta de respuesta del Gobierno neerlandés a sus numerosas solicitudes y a un requerimiento relativo, en particular, a las estructuras de propiedad de las estaciones de servicio. Indicó claramente que las informaciones facilitadas, en parte incompletas, en parte inexistentes (puntos 76 a 81 de la Decisión), sólo le permitieron establecer la clasificación que figura en el punto 82 de la Decisión.
95. La Comisión mantiene que cumplió la obligación de motivación que le incumbe habida cuenta de las circunstancias del caso.
Apreciación
96. He expuesto ya las razones por las que estimo que la Comunicación no es aplicable a situaciones en las que un mismo solicitante puede obtener varias veces una ayuda de minimis. No las reiteraré.
97. En lo que se refiere al argumento aducido por el Gobierno neerlandés basado en la insuficiencia de motivación de la Decisión, es preciso hacer dos observaciones.
98. En primer lugar, debe señalarse que la Comisión ha expuesto, sin que lo refute el Gobierno neerlandés, que no recibió las informaciones completas que le permitieran identificar de modo preciso las estaciones de servicio pertenecientes a alguna de las tres categorías Do/Do, Co/Do y Co/Co. Así, en el punto 64 de la Decisión explicó que las autoridades neerlandesas se limitaron a remitir los cuestionarios a los que respondieron las estaciones de servicio, sin que las informaciones contenidas en esos formularios fueran respaldadas por elementos probatorios. En particular, se señala que las estaciones de servicio se clasificaron a sí mismas en alguna de las categorías sin aportar prueba alguna en apoyo de la clasificación. La Comisión indica, también sin contradicción por parte de las autoridades neerlandesas, que el Gobierno neerlandés elaboró su lista basándose en las respuestas dadas por los solicitantes, sin otros elementos de apoyo. Señala la Comisión que, en cambio, ella elaboró su clasificación a partir de los acuerdos que vinculan a las compañías petroleras con sus distribuidores, que le fueron facilitados por las autoridades neerlandesas, y de acuerdo con sus propios datos estadísticos.
99. Debe observarse igualmente que, al responder al argumento según el cual la Comisión motivó su Decisión en función de las insuficientes informaciones que le habían sido proporcionadas, el Gobierno neerlandés ha explicado su omisión mediante una tesis de principio. Según ese Gobierno, la obligación de información que incumbe a los Estados miembros es necesariamente menos amplia cuando se trata de la ayuda de minimis prevista por la Comunicación que en el ámbito de los artículos 92 y 93 del Tratado. Considera, en efecto, que la Comunicación fue adoptada con el propósito de simplificación administrativa tanto para los Estados miembros como para los servicios de la Comisión. Sería, pues, contrario a este objetivo de simplificación administrativa aumentar las obligaciones de los Estados miembros en materia de información. Dado que el régimen transitorio y el proyecto de su modificación se basan precisamente en la Comunicación, el Gobierno neerlandés afirma que, en el marco de la aplicación de la regla de minimis, el grado de intensidad de la obligación de información que le incumbe es menor que en el marco del régimen general de las ayudas de Estado. En consecuencia, mantiene que podía esperar con plena confianza que la ayuda concedida a los solicitantes no hubiera de ser notificada.
100. Al igual que la Comisión, pienso que esta obligación de cooperación es exigible aún con mayor intensidad en el marco de la regla de minimis. Recuérdese que la regla de minimis es una excepción al régimen general de las ayudas de Estado. Así, la aplicación de esa regla sustrae a la ayuda concedida por el Estado miembro de la obligación de notificación y, por tanto, de la potestad de control de la Comisión establecida por el artículo 93, apartados 1 y 3, del Tratado. La regla de minimis autoriza también a los Estados miembros a ejecutar esas ayudas sin notificación previa a la Comisión. Ahora bien, como he expuesto, resulta de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que toda excepción a un principio debe ser interpretada en sentido estricto. Si se siguiera la tesis del Gobierno neerlandés, habría que concluir que el principio de interpretación estricta de las excepciones debe ser excluido precisamente cuando se aplica una regla de excepción. La observancia del principio de interpretación estricta de la excepción a una regla dejaría, pues, de estar garantizada si se acogiera la tesis del Gobierno neerlandés.
101. La Comunicación obliga a la Comisión a velar por que se cumplan los requisitos estrictos de aplicación de la regla de minimis. El aceptar que un Estado miembro que invoca la aplicación de la regla de minimis pudiera dejar de someterse de modo completo y riguroso a su deber de información haría difícil, incluso imposible, la función de control de la Comisión.
102. En consecuencia, estimo que, en virtud del artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE), los Estados miembros están sujetos a un deber de cooperación en el marco de la aplicación de la Comunicación. Este deber de cooperación exige que los Estados miembros proporcionen a la Comisión el conjunto de elementos necesarios para permitirle cumplir su función y, en especial, para permitirle apreciar la compatibilidad de la ayuda de que se trate. Un Estado miembro que no cumple su deber de cooperación durante el procedimiento administrativo no puede más tarde imputar a la Comisión haber cometido un error de apreciación o haber motivado insuficientemente su decisión.
103. En la medida en que el Gobierno neerlandés no cumplió su deber de cooperación durante el procedimiento administrativo no puede después imputar a la Comisión haber cometido un error de apreciación o haber motivado insuficientemente su Decisión.
104. En segundo lugar, es manifiesto que el Gobierno neerlandés no niega la existencia, entre las estaciones de servicio fronterizas que han solicitado la concesión de una ayuda, de estaciones de servicio incluídas en la categoría Co/Co, y más concretamente en las clases Co/Co «auténticas» y Co/Co «de hecho».
105. Las críticas de ese Gobierno se refieren exclusivamente a las imprecisiones de la Decisión, que no le habrían permitido determinar la identidad precisa de las estaciones de servicio comprendidas en esas dos clases ni el importe de la ayuda que debe ser recuperado de aquéllas.
106. Es oportuno recordar que la legalidad de las decisiones de la Comisión no puede ser impugnada mediante argumentos referidos a las modalidades de ejecución de la decisión, como es la afirmación de que ésa no puede ser ejecutada a causa de dificultades de identificación de los destinatarios de la orden de recuperación.
107. El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que, en semejantes supuestos, un Estado miembro «que encuentre dificultades imprevistas a la hora de cumplir una orden de restitución, [puede] someter tales problemas a la apreciación de la Comisión. En tal caso, la Comisión y el Estado miembro interesado, deben, con arreglo al deber de cooperación leal que inspira principalmente el artículo 5 del Tratado, colaborar de buena fe con el fin de superar las dificultades dentro del pleno respeto a las disposiciones del Tratado y, especialmente, las relativas a las ayudas».
108. En consecuencia, si el Gobierno neerlandés encontraba dificultades para ejecutar la Decisión, debía comunicarlo a la Comisión, que estaba obligada a ayudarle a superar esas dificultades conforme al deber de cooperación leal enunciado en el artículo 5 del Tratado.
109. De la precedente exposición resulta que, siendo infundado el segundo motivo aducido por el Gobierno neerlandés, debe, pues, ser desestimado.
Sobre el tercer motivo
110. Mediante el tercer motivo, el Gobierno neerlandés alega que, al presumir la existencia de una ayuda indirecta a las compañías petroleras, vinculadas a las estaciones de servicio por un acuerdo de compra exclusiva que incluye una cláusula de gestión de precios, la Comisión ha violado el artículo 92, apartado 1, del Tratado, la regla de minimis, los principios de seguridad jurídica, de igualdad de trato y de confianza legítima, así como la obligación de motivación establecida por el artículo 190 del Tratado.
111. Según ese Gobierno, una ayuda indirecta no está regulada por el artículo 92, apartado 1, del Tratado si su beneficiario no puede ser identificado directa o inmediatamente sobre la base del alcance o del objetivo de la medida nacional discutida.
112. Alega que la Comisión atribuye a un vínculo contractual de Derecho privado entre una compañía petrolera y su cliente una importancia de la que carece de hecho y en Derecho.
113. En efecto, señala que, en la mayor parte de los casos, esas cláusulas son de contenido variable y no crean a cargo de las compañías petroleras una obligación incondicional de contribuir a las reducciones de precios al consumo. La iniciativa de esas reducciones y de la aplicación de esas cláusulas corresponde, casi siempre, a las compañías petroleras, las cuales sólo aceptan aplicarlas si su cuota de mercado está en peligro. Ahora bien, la posición competitiva respectiva de las compañías petroleras en el mercado neerlandés no ha sido alterada por las diferencias de precios con Alemania, ya que todas han resultado afectadas en igual medida.
114. En cualquier caso, el Gobierno neerlandés mantiene que no podía prever que las compañías petroleras se beneficiarían indirectamente de la ayuda concedida en virtud del régimen transitorio, mediante las cláusulas contractuales de gestión de precios, que son confidenciales. Tal ventaja indirecta y eventual en favor de las compañías petroleras no debe ser calificada como ayuda de Estado. Esa ventaja es sólo el resultado de relaciones contractuales a las que las autoridades nacionales son absolutamente ajenas y de las que incluso ignoran la existencia. No puede exigirse de esas autoridades que indaguen constantemente, en el marco de su actuación, la existencia de tales efectos, indirectos e invisibles para ellas, y, menos aún, que impidan en cualesquiera circunstancias que aquéllos se produzcan.
Apreciación
115. El artículo 92, apartado 1, del Tratado declara incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
116. Se califican, en especial, como ayudas las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos.
117. Además, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que la Comisión debe respetar las reglas del Tratado y verificar el efecto real de las medidas, sin que sean pertinentes al respecto el objetivo y la forma de las ayudas.
118. La determinación de los beneficiarios de una ayuda de Estado es de importancia capital. De ella depende, en caso de obligación de recuperación de la ayuda, el saber quién debe devolverla. Además, permite valorar si la ayuda afecta a la competencia o a los intercambios comerciales y apreciar su compatibilidad con el mercado común.
119. Según el Tribunal de Justicia, los beneficiarios de una ayuda son quienes disfrutan efectivamente de ella.
120. La Comisión arguye que las compañías petroleras son las beneficiarias indirectas de las ayudas de minimis concedidas por el Gobierno neerlandés a las estaciones de servicio fronterizas con Alemania. Según ella, a causa de esa ayuda otorgada por el Estado neerlandés, las compañías quedan dispensadas de aplicar las cláusulas de gestión de precios que les vinculan con los distribuidores. A tenor de la Decisión,
«84) El objetivo de una cláusula de gestión de precios es proteger al propietario frente a las ventas de la competencia en las proximidades inmediatas de su estación de servicio. Por lo general, en la cláusula de gestión de precios se establece que la compañía petrolera asume una parte del coste de la reducción de precios aplicada por el operador, a condición de que las condiciones del mercado nacional o internacional aconsejen o impongan la aplicación transitoria o permanente de tales descuentos. A menudo, las partes tienen que entablar negociaciones antes de proceder a una reducción de precios de este tipo. El alcance del apoyo que el proveedor presta al propietario se establece con arreglo a una tabla de distribución o a un régimen de participación. El importe de la ayuda suele descontarse directamente en el momento de la facturación.»
121. Según la Comisión, las ayudas concedidas por el Estado neerlandés a las estaciones de servicio fronterizas con Alemania intentan proteger el volumen de negocios de sus explotadores frente a las ventas de los competidores inmediatamente próximos a sus estaciones de servicio. Considera que la aplicación del régimen transitorio hace ineficaz la obligación contenida en las cláusulas de gestión de precios. Efectivamente, en defecto de circunstancias que justifiquen la ejecución de esa obligación, las compañías petroleras se liberan de su compromiso. Dicho de otro modo, como sea que la reducción en el precio al consumo aplicada por el explotador para conservar su cuota de mercado ha sido financiada con la ayuda concedida por el Estado neerlandés, la petición del explotador a la compañía petrolera para que ésta aplique la cláusula de gestión de precios sería, con seguridad, considerada innecesaria por esa compañía.
122. Esta demostración es convincente. A mi parecer, la ventaja indirecta de la que se benefician las compañías petroleras tiene, en efecto, su origen directo en la ayuda otorgada por el Estado neerlandés.
123. La comparación de las disposiciones del régimen transitorio con las cláusulas de gestión de precios muestra que son idénticas -los mismos requisitos de aplicación, la misma naturaleza, los mismos efectos-. La aplicación del régimen transitorio hace de facto innecesaria la ejecución de la obligación contractual. Ambos regímenes se superpondrían si fueran aplicados conjuntamente.
124. En lo que atañe a los requisitos de aplicación del régimen transitorio, debe recordarse que la ayuda abonada por el Gobierno neerlandés trata de evitar que, como consecuencia del aumento del precio de los carburantes resultante del incremento del impuesto especial dispuesto en los Países Bajos, las estaciones de servicio próximas a la frontera alemana sufran una disminución de su volumen de negocios. En efecto, la diferencia entre los tipos de gravamen del impuesto especial derivados del incremento citado y los tipos de gravamen aplicados en Alemania hacía temer que la clientela de esas estaciones de servicio se dirigiera a las estaciones competidoras situadas en Alemania en razón de los precios más competitivos aplicados en ese país fronterizo.
125. Ahora bien, la obligación derivada de las cláusulas de gestión de precios pretende exactamente el mismo objetivo y se aplica en iguales circunstancias. Una cláusula como ésa consiste en efecto en proteger el volumen de negocios de los explotadores frente a las ventas de los competidores inmediatamente próximos a su estación de servicio cuando las circunstancias del mercado interior o internacional hacen deseable o necesaria una adaptación transitoria o permanente de esas reducciones.
126. Además, la ayuda concedida en aplicación del régimen transitorio produce los mismos efectos que la resultante en virtud de la cláusula de gestión de precios.
127. Con arreglo al régimen transitorio, se abona una subvención en favor de los distribuidores de carburante neerlandeses conforme a un baremo que tiene en cuenta la proximidad de las estaciones de servicio de sus competidores alemanes. El régimen transitorio especifica que, en caso de aumento del impuesto especial alemán y, por tanto, cuando las condiciones del mercado internacional ya no justifiquen el pago de la ayuda, el importe de las subvenciones será reducido en igual medida.
128. El régimen establecido por las cláusulas de gestión de precios es idéntico. Estas cláusulas prevén en efecto que «la compañía petrolera asume una parte del coste de la reducción de precios aplicada por el operador, a condición de que las condiciones del mercado nacional o internacional aconsejen o impongan la aplicación transitoria o permanente de tales descuentos». Además, se estipula que «el alcance del apoyo que el proveedor presta al propietario se establece con arreglo a una tabla de distribución o a un régimen de participación». Esa tabla de distribución o ese régimen de participación se asemeja, pues, a un baremo preestablecido que se aplica cuando se cumplen las condiciones de aplicación de la cláusula.
129. Es evidente que la ayuda, según sea satisfecha o no por el Estado neerlandés a las estaciones de servicio vinculadas por cláusulas de gestión de precios, tiene consecuencias económicas decisivas para las compañías petroleras. La ayuda pagada en tales situaciones libera en efecto, a la compañía petrolera de su obligación de participar en los costes de la reducción del precio al consumo aplicado por su distribuidor. Una demostración a contrario es elocuente en este aspecto. En el supuesto de que el Estado neerlandés no concediera ayuda alguna a las estaciones de servicio vinculadas por esas cláusulas a las compañías petroleras, éstas, en función de la situación del mercado interno e internacional, tendrían que cumplir su obligación, prevista en la cláusula de gestión de precios. De no hacerlo, en efecto, a sus distribuidores les sería imposible aplicar reducciones en el precio al consumo de los carburantes para conservar su clientela, al no percibir una ayuda de Estado. Por tanto, sería plenamente real y fundado temer que esa clientela comprara a competidores inmediatamente próximos a sus estaciones que aplicaran precios más ventajosos. Tales competidores podrían ser en particular los explotadores de una estación de servicio alemana cuyo impuesto especial fuera inferior al de los Países Bajos, y los de estaciones de servicio neerlandesas que se beneficiaran del régimen transitorio. En un supuesto como ése, me parece sumamente probable que las compañías aplicaran, a petición de sus distribuidores, la cláusula de gestión de precios para evitar perder cuota de mercado. La concesión de la ayuda de minimis, en el supuesto de las estaciones de servicio vinculadas por acuerdos de compra exclusiva que incluyen una cláusula de gestión de precios, me permite así concluir que las compañías petroleras son las beneficiarias indirectas pero reales de la ayuda. Son, por tanto, posibles situaciones de acumulación de ayudas.
130. De la exposición anterior deduzco que está demostrado el nexo causal entre la ayuda concedida mediante fondos estatales y el lucro de las compañías petroleras.
131. En estas circunstancias debe reconocerse que la Comisión no ha excedido los límites de su facultad de apreciación, al presumir la existencia de una ayuda indirecta a las compañías petroleras, vinculadas a las estaciones de servicio por un contrato de compra exclusiva que incluye una cláusula de gestión de precios, en razón exclusivamente de la existencia de esas cláusulas.
132. De la anterior exposición resulta que el tercer motivo alegado por el Gobierno neerlandés es infundado. Por tanto, debe ser desestimado.
Sobre el cuarto motivo
133. Mediante el cuarto motivo, el Gobierno neerlandés arguye que, al estimar que la concesión de una ayuda en favor de las estaciones de servicio de las que las autoridades neerlandesas no habían facilitado informaciones o sólo las facilitaron incompletas, estaba regulada por el artículo 92, apartado 1, del Tratado y no por la Comunicación, la Comisión vulneró el artículo 92, apartado 1, del Tratado, la regla de minimis, los principios de seguridad jurídica, de igualdad de trato y de confianza legítima, la exigencia de suficiente precisión de la Decisión derivada del artículo 189 del Tratado, así como la obligación de motivación ordenada por el artículo 190 del Tratado.
134. De manera general, mantiene con carácter principal que la falta de las informaciones solicitadas por la Comisión no puede justificar el temor de ésta a una acumulación de ayudas en beneficio de las estaciones de servicio de que se trata. El Gobierno neerlandés recuerda, como ya resaltó en su primer motivo, que cualquiera que sea el supuesto contemplado -a saber, el de un solicitante propietario de una o de varias estaciones de servicio- la estación de servicio que recibe la ayuda no podría en ningún caso recibirla más de una vez. Como sea que el requisito prohibitivo de la acumulación se cumple, la Comisión debió inaplicar las disposiciones del artículo 92, apartado 1, del Tratado.
135. Según ese Gobierno, la Comisión cometió un error de apreciación al estimar que las informaciones que le fueron facilitadas deben ser consideradas incompletas por el mero hecho de la falta de comunicación de los contratos de compra exclusiva. El examen de esa clase de acuerdos carece, en efecto, de pertinencia cuando se trata de apreciar una subvención a los explotadores de estaciones de servicio con arreglo a los criterios de la Comunicación. La misma conclusión es válida, habida cuenta de las observaciones precedentes, cuando la Comisión alega que necesita conocer los acuerdos de compra exclusiva para detectar la existencia de ayudas indirectas a las compañías petroleras.
136. A juicio del Gobierno neerlandés, la afirmación de la Comisión según la cual ninguna información fue comunicada en lo que atañe a las estaciones de servicio nos 297, 372 y 433 es incierta.
137. La Comisión sostiene que no recibió informaciones sobre las estaciones de servicio nos 297, 372 y 433. Además, alega que, si la Decisión incurre en inexactitudes, éstas son imputables a las informaciones inexactas o incompletas que le proporcionó el Gobierno neerlandés
138. Según la Comisión, no compete a los Estados miembros apreciar si las informaciones solicitadas son pertinentes o no, sino a la Comisión en el marco de su facultad discrecional. En cualquier caso, afirma que el contenido de los contratos de compra exclusiva era pertinente para poder comprobar si su aplicación podía originar una acumulación.
Apreciación
139. Como he señalado, el Tribunal de Justicia ha declarado constantemente que la legalidad de una decisión en materia de ayudas de Estado debe ser apreciada en función de los elementos de información de que disponía la Comisión cuando la adoptó. Un Estado miembro no puede alegar elementos que omitió comunicar a la Comisión durante el procedimiento administrativo para impugnar la legalidad de una decisión en materia de ayudas de Estado. Ése es evidentemente el caso cuando el Estado ha rehusado responder a una solicitud expresa de informaciones por parte de la Comisión.
140. La Decisión precisa que no le fue comunicada a la Comisión ninguna información respecto a 59 estaciones de servicio y que recibió informaciones insuficientes sobre 191 estaciones de servicio.
141. La Comisión especifica lo que entiende por «información insuficiente». En el apartado 64 de la Decisión, se indica lo siguiente:
«[...] la información es insuficiente cuando una estación de servicio sólo ha rellenado el cuestionario del Senter sin presentar una copia de sus acuerdos de compra exclusiva. De esta manera, las respuestas dadas a las preguntas del cuestionario no van acompañadas de los correspondientes justificantes. Por ejemplo, las propias estaciones de servicio se atribuyen una de las tres categorías Do/Do, Co/Do o Co/Co, sin presentar ninguna prueba que avale tal clasificación. Las estaciones de servicio también aseguran que son independientes, pero tampoco facilitan documentos que vengan en apoyo de esa aseveración.»
142. Del texto de ese punto resulta que la Comisión ha expuesto las razones por las que las informaciones facilitadas son incompletas. En contra de las afirmaciones del Gobierno neerlandés, la Comisión no limita ese concepto -información insuficiente- a las respuestas que no adjuntan copia de los acuerdos exclusivos, sino a las que no están apoyadas por ningún justificante o por algún elemento probatorio. Así sucede, en particular, en el caso de las estaciones de servicio que deciden por sí mismas su clasificación en una u otra de las categorías enunciadas por la Comisión sin aportar elemento probatorio alguno.
143. Se pone de manifiesto que el Gobierno neerlandés no refuta no haber respondido a las solicitudes de información de la Comisión, excepto en cuanto a tres estaciones de servicio. Sus críticas se dirigen en lo esencial contra la pertinencia de las solicitudes de la Comisión.
144. Ha de afirmarse que, en lo que atañe a las tres estaciones de servicio antes mencionadas, de las que la Comisión manifiesta no haber recibido ninguna información, no se ha aportado prueba del error de apreciación imputado a la Comisión.
145. Además, las informaciones requeridas por la Comisión son pertinentes. En efecto, son indispensables para verificar que los revendedores-distribuidores pertenecen a las categorías Do/Do, Co/Do o Co/Co. Esta clasificación no es irrelevante, porque de ella dependen la determinación del beneficiario real de la ayuda y la comprobación de la inexistencia de situaciones de acumulación de ayudas, prohibidas por la comunicación. Así, es importante, por ejemplo, verificar que el solicitante de una ayuda de minimis explota por su cuenta y riesgo la estación de servicio para la que pide la concesión de la ayuda y no trabaja al servicio de la compañía petrolera. Igualmente, el cumplimiento del requisito prohibitivo de la acumulación requiere que se compruebe la inexistencia de cláusulas de gestión de precios en el contrato de compra exclusiva.
146. Finalmente, la Comunicación, como he señalado, ordena que la Comisión controle el cumplimiento de los requisitos de aplicación exigidos, en especial, la inexistencia de situación de acumulación de ayudas. Por tanto, la Comisión no puede contentarse con respuestas que no reposen en ningún justificante, pues de hacerlo incumpliría la obligación que le impone la Comunicación.
147. En estas circunstancias, ha de afirmarse que el Gobierno neerlandés no ha aportado los elementos que permitieran estimar que la Comisión excedió los límites de su facultad de apreciación al declarar incompatibles con la regla de minimis las ayudas en favor de las estaciones de servicio de las que las autoridades neerlandesas no facilitaron informaciones o sólo las facilitaron parcialmente.
148. De la exposición anterior resulta que la Comisión no cometió un error manifiesto de apreciación al declarar que las ayudas concedidas a las estaciones de servicio de las que no recibió informaciones o sólo las recibió incompletas no entran en el ámbito de aplicación de la regla de minimis. Como sea que el cuarto motivo alegado por el Gobierno neerlandés es infundado, debe, pues, ser desestimado.
Sobre el quinto motivo
149. El Gobierno neerlandés alega que, al no considerar, en la apreciación de la compatibilidad de las medidas discutidas, el objetivo perseguido de protección del medio ambiente, la Comisión ha infringido el artículo 92, apartado 3, del Tratado y la obligación de motivación.
Apreciación
150. De una jurisprudencia reiterada resulta que no puede reprocharse a la Comisión no haber tomado en consideración elementos de los que no disponía cuando ejercía su función. En el presente asunto, el Gobierno neerlandés arguye que en el origen de las medidas controvertidas se hallan consideraciones medioambientales y que la Decisión no tiene en cuenta esa circunstancia.
151. Debe señalarse que el Gobierno neerlandés no ha aportado ninguna prueba ni un principio de prueba en apoyo de la afirmación según la cual la legislación nacional discutida estaba justificada por consideraciones medioambientales. Al contrario, en el procedimiento administrativo, el Gobierno neerlandés justificaba el régimen transitorio por razones de carácter económico.
152. Por lo demás, no bastarían afirmaciones inconcretas para dar fundamento a tales alegaciones. Ahora bien, el Gobierno neerlandés no precisa qué consideraciones de carácter ecológico estaban en el origen del régimen transitorio.
153. Dado que el Gobierno neerlandés no proporcionó esas informaciones a la Comisión y, al no hacerlo, incumplió su deber de colaboración durante el procedimiento administrativo, no puede posteriormente reprochar a la Comisión haber cometido un error de apreciación o haber motivado insuficientemente su Decisión.
154. Dadas estas circunstancias, propongo al Tribunal de Justicia declarar que el Gobierno neerlandés no ha aportado los elementos que justificarían afirmar que la Comisión excedió los límites de su facultad de apreciación al omitir la consideración del objetivo de protección medioambiental supuestamente pretendido por las autoridades neerlandesas competentes.
155. De la exposición anterior resulta que la Comisión no incidió en un error de apreciación. Puesto que el quinto motivo alegado por el Gobierno neerlandés es infundado, debe, por tanto, ser desestimado.
Sobre el sexto motivo
156. Mediante el sexto motivo, el Gobierno neerlandés arguye que la obligación de recuperar las ayudas abonadas es incompatible con el artículo 92, apartado 1, del Tratado, con la regla de minimis, con los principios de seguridad jurídica, de igualdad de trato, de suficiente precisión de la Decisión que deriva del artículo 189 del Tratado, así como con la obligación de motivación impuesta por el artículo 190.
157. Según ese Gobierno, la Decisión no le permite determinar con certeza las cantidades que han de ser recuperadas ni las personas a cuyo cargo está su devolución.
158. El Gobierno neerlandés alega también que la Comisión ya fue informada el 18 de agosto de 1997 -fecha de registro de la carta de notificación condicional- de la existencia del régimen transitorio y del pago de la ayuda de minimis efectuado en ese marco a las estaciones de servicio comprendidas en las disposiciones nacionales vigentes. Considera, por tanto, que, al no manifestar de modo inequívoco su oposición a la aplicación del régimen transitorio, la Comisión violó el principio de cooperación leal que le obliga en virtud del artículo 5 del Tratado.
Apreciación
159. Como he señalado, de una jurisprudencia reiterada resulta que la legalidad de una decisión en materia de ayudas de Estado debe ser apreciada en función de los elementos de información de que disponía la Comisión cuando la adoptó. Un Estado miembro no puede invocar elementos que omitió comunicar a la Comisión durante el procedimiento administrativo para impugnar la legalidad de una decisión en materia de ayudas de Estado. Así sucede cuando el Estado ha rehusado responder a una solicitud expresa de informaciones por parte de la Comisión.
160. Además, conforme a la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la legalidad de las decisiones de la Comisión no puede ser discutida mediante argumentos relativos a las modalidades de ejecución de la decisión, como es la afirmación de que ésta no puede ser ejecutada a causa de dificultades en la determinación de los destinatarios de la orden de recuperación.
161. También se desprende de una jurisprudencia reiterada que cuando una ayuda de Estado es declarada incompatible con el Tratado debe ordenarse su recuperación.
162. Las objeciones referidas a las imprecisiones de la Decisión que no permitirían a las autoridades neerlandesas determinar con certeza las cantidades que deben ser recuperadas ni las personas obligadas a su devolución carecen, por tanto, de incidencia en la legalidad de la Decisión.
163. Como ya he expuesto, con arreglo al principio de cooperación leal enunciado en el artículo 5 del Tratado, el Gobierno neerlandés y la Comisión están obligados a colaborar de buena fe. Si ese Gobierno encuentra dificultades para la ejecución de la Decisión, le corresponde comunicarlas a la Comisión, que está obligada a ayudarle a superarlas, como el artículo 5 del Tratado exige.
164. De los documentos obrantes en autos resulta que el 22 de septiembre de 1997, es decir, un mes después de la notificación condicional, la Comisión solicitó a las autoridades neerlandesas informaciones complementarias para poder apreciar si el régimen transitorio y el proyecto de su modificación cumplían las prescripciones de la Comunicación. Tras numerosos recordatorios de la Comisión y peticiones de prórroga de plazo del Gobierno neerlandés, la Comisión, a falta de respuestas satisfactorias, decidió iniciar el procedimiento previsto por el artículo 93, apartado 2, del Tratado.
165. Dado que la demora en la incoación del procedimiento de examen es imputable al Gobierno neerlandés, éste no está legitimado para imputar a la Comisión falta de diligencia.
166. Se pone de manifiesto que la decisión de la Comisión de iniciar el procedimiento de examen estaba motivada por las dudas que albergaba acerca de la compatibilidad del régimen transitorio con el Tratado y con la regla de minimis. No puede censurarse a la Comisión el no haber adoptado una postura firme antes de la conclusión del procedimiento de examen. Al contrario, al obrar así, la Comisión respetó el procedimiento administrativo en materia de ayudas de Estado y actuó de modo prudente y correcto.
167. Ha de resaltarse también que la Comisión comunicó de forma clara e inequívoca sus dudas sobre la compatibilidad del régimen transitorio con el Tratado y con la Comunicación tan pronto como pudo tener conocimiento de los elementos de información suficientes que le permitían pronunciarse. El motivo basado en la violación de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima es, pues, infundado.
168. En estas circunstancias, concluyo que el Gobierno neerlandés no ha aportado elementos que permitan suponer que la Comisión excedió los límites de su facultad de apreciación al estimar que ese Gobierno debía recuperar las ayudas pagadas, a causa de su incompatibilidad con el artículo 92, apartado 1, y con la regla de minimis.
169. Resulta de la anterior exposición que la Comisión no cometió un error manifiesto de apreciación. Dado que el sexto motivo aducido por el Gobierno neerlandés es infundado, debe, pues, ser desestimado.
V. Sobre las costas
170. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión solicitó la condena del Reino de los Países Bajos, procede condenarle en costas.
Conclusión
Habida cuenta del conjunto de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia:
1) Desestimar el recurso interpuesto por el Reino de los Países Bajos.
2) Condenar en costas al demandante.