61997CC0245_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1 Die Bundesrepublik Deutschland begehrt die teilweise Nichtigerklärung der Entscheidung 97/333/EG der Kommission vom 23. April 1997 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1993 finanzierten Ausgaben(1) (nachfolgend: angefochtene Entscheidung). Ihre Klage bezieht sich auf die Weigerung, 608 583,40 DM als Teil der Ausgaben einer Kampagne zur Erhöhung des Milchverbrauchs (Haushaltsposten 2062) und 485 466,68 DM im Hinblick auf Zahlungen an Landwirte wegen vorübergehender Stillegung von Ackerland (Haushaltsposten 401) zu erstatten.
2 Die Kommission räumte in ihrer am 17. Oktober 1997 eingereichten Klagebeantwortung ein, hinsichtlich des zweiten Punktes zu Unrecht von einem Fristversäumnis ausgegangen zu sein, da Deutschland in seinem Antrag Beweismittel dafür vorgelegt habe, dass die Zahlung abgesehen von einem Betrag, der in die anwendbare Reserve falle, rechtzeitig erfolgt sei. Sie werde die angegriffene Entscheidung unverzüglich ändern. Diese Änderung war bis zur mündlichen Verhandlung am 11. November 1999 noch nicht erfolgt. Dennoch nahm Deutschland diesen Teil seines Antrags aufgrund der ausdrücklichen Zusage des Bevollmächtigten der Kommission, dass die erforderliche Änderung binnen zwei oder drei Monaten erfolgen werde, förmlich zurück. Daher werde ich in diesen Schlussanträgen nur auf den ersten Teil des deutschen Antrags eingehen.
II - Rechtlicher und tatsächlicher Hintergrund
3 Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik(2) lautet:
"Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um
- sich zu vergewissern, dass die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,
- Unregelmäßigkeiten zu verhindern oder zu verfolgen,
- die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.
Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die zu diesem Zweck getroffenen Maßnahmen, insbesondere den Stand der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, mit."
Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 bestimmt:
"Die Mitgliedstaaten stellen der Kommission alle für das Funktionieren des Fonds erforderlichen Auskünfte zur Verfügung und treffen alle Maßnahmen, die geeignet sind, etwaige Kontrollen - einschließlich Prüfungen an Ort und Stelle - zu erleichtern, deren Durchführung die Kommission im Rahmen der Abwicklung der gemeinschaftlichen Finanzierung als zweckmäßig erachtet."
4 Artikel 2 der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften(3) in der durch die Verordnung (Euratom, EGKS, EWG) Nr. 610/90 des Rates vom 13. März 1990 zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften(4) geänderten Fassung sieht vor:
"Die Haushaltsmittel sind nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung, insbesondere der Sparsamkeit und der Kosten-Nutzen-Verhältnisse zu verwenden. Es sind quantifizierte Ziele festzulegen, und die Fortschritte bei der Verwirklichung sind zu beurteilen.
Die Mitgliedstaaten und die Kommission arbeiten zusammen, um die Angemessenheit der Systeme für eine dezentralisierte Verwaltung der Gemeinschaftsmittel zu gewährleisten. Diese Zusammenarbeit umfasst den schnellen Austausch aller erforderlichen Informationen."
5 Zum richtigen Verständnis des Rechtsstreits ist es erforderlich, den maßgeblichen rechtlichen Rahmen, wie er durch Verordnungen und Verträge gestaltet wird, und den Inhalt des vorgerichtlichen Schriftverkehrs zwischen den Parteien etwas näher zu schildern.
6 Die streitigen Ausgaben zur Verkaufsförderung von Milch gehen auf zwei Kampagnen zurück, die 1992 und 1993 gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 465/92 der Kommission vom 27. Februar 1992 zur Durchführung von Maßnahmen zur Vermittlung von Kenntnissen über den gesundheitlichen und ernährungsphysiologischen Wert von Milch und Milcherzeugnissen(5) und der Verordnung (EWG) Nr. 585/93 der Kommission vom 12. März 1993 über Maßnahmen zur Verkaufsförderung und Werbung im Bereich Milch und Milcherzeugnisse(6) gestartet wurden.
Nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 465/92 werden Maßnahmen zur Vermittlung von Kenntnissen über den gesundheitlichen und ernährungsphysiologischen Wert von Trinkmilch und Milcherzeugnissen, die auf Zielgruppen wie Ärzteschaft und Lehrkräfte sowie nach objektiven Kriterien wie dem Alter ausgewählte Verbrauchergruppen ausgerichtet sind, gemäß der Verordnung finanziert. Weiter heißt es:
"Zu ihrer Durchführung müssen die wirksamsten Informationsmittel eingesetzt werden, wie z. B. das Fernsehen."
Artikel 2 Absatz 1 Buchstaben a und b sowie letzter Satz der Verordnung Nr. 465/92 bezieht sich auf die Erfahrung und den Hintergrund von Organisationen, die Vorschläge zur Durchführung der Werbekampagnen einreichen, oder auf den Inhalt solcher Vorschläge. In Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c heißt es:
"Die Förderungsmaßnahmen gemäß Artikel 1
...
c) müssen
-
die bestgeeigneten Mittel einsetzen, um eine größtmögliche Wirkung der Aktion zu erzielen,
-
die besonderen Bedingungen bei Vermarktung und Verbrauch von Milch und Milcherzeugnissen in dem betreffenden Mitgliedstaat berücksichtigen,
..."
Nach Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 465/92 müssen Vorschläge und Angebote zur Teilnahme an einer Werbekampagne "b) alle Einzelheiten über die vorgeschlagenen Aktionen und deren ausführliche Beschreibung und Begründung mit Angabe der Fristen für die Durchführung, der erwarteten Ergebnisse und gegebenenfalls der Dritten, die bei der Ausführung eingeschaltet werden sollen", sowie "c) eine ausführliche Darlegung der geplanten Strategie für das gesamte Programm" enthalten. Artikel 4 Absatz 2 sieht vor, dass die Kommission Verwaltungskriterien festlegt, zu deren Einhaltung sich die Interessenten, die Vorschläge einreichen, verpflichten müssen und die dem Vertrag beigefügt werden.
Artikel 6 der Verordnung Nr. 465/92 lautet:
"(1) Die in Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe b) genannten Verträge beschreiben die Einzelheiten gemäß Artikel 4 Absätze 1 und 2 oder beziehen sich darauf und ergänzen diese Einzelheiten gegebenenfalls durch zusätzliche Bedingungen.
(2) Die zuständige Stelle
a) übermittelt der Kommission unverzüglich eine Kopie des Vertrages;
b) überwacht die Einhaltung der Vertragsbestimmungen, insbesondere durch Kontrollen vor Ort."
7 Die Verordnung Nr. 585/93 sieht eine Werbekampagne allgemeinerer Art für den menschlichen Verbrauch von Milch und Milcherzeugnissen vor. Artikel 2 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 585/93 hat einen ähnlichen Wortlaut wie Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 465/92; der oben zitierte Teil von Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c der letztgenannten Verordnung wird in Artikel 2 Absatz 2 erster und zweiter Gedankenstrich der erstgenannten Verordnung im Wesentlichen wiederholt. Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben b und c der Verordnung Nr. 585/93 ist ähnlich formuliert wie die entsprechende Bestimmung der Verordnung Nr. 465/92, während Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 585/93 ähnliche Verpflichtungen in Bezug auf die von der Kommission festzulegenden Verwaltungskriterien enthält wie Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 465/92. Nach Artikel 5 Absatz 1 beider Verordnungen verwenden die zuständigen Stellen zum Vertragsschluss mit Interessenten für die betreffenden Werbekampagnen Standardverträge, die ihnen die Kommissionsdienststellen zur Verfügung stellen. Artikel 6 der Verordnung Nr. 585/93 lautet:
"(1) Die Verträge beschreiben die Einzelheiten gemäß Artikel 4 oder beziehen sich darauf und ergänzen diese Einzelheiten gegebenenfalls durch zusätzliche Bestimmungen.
(2) Die zuständige Stelle
a) übermittelt der Kommission unverzüglich eine Kopie des Vertrages;
b) überwacht die Einhaltung der Vertragsbestimmungen, insbesondere durch folgende Kontrollen:
- Kontrollen der Verwaltung und Buchführung zur Überprüfung der geleisteten Ausgaben und der Einhaltung der Finanzierungsbestimmungen;
- Überprüfung, ob die Durchführung der Aktionen den Vertragsbestimmungen entspricht;
- gegebenenfalls weitere Kontrollen vor Ort.
Jeder Vertragsinhaber wird während der Vertragsdauer wenigstens zweimal einer Kontrolle unterzogen."
8 Ein erheblicher Teil des Streites betrifft das Ausmaß der von den Verträgen auferlegten Berichtspflichten, insbesondere im Hinblick auf den Inhalt der Zwischenberichte. Punkt 6.1 Unterabsatz 2 des Standardvertrags zur Verordnung Nr. 465/92 schreibt vor, dass der Vertragspartner und jeder Untervertragsnehmer der zuständigen Stelle einen monatlichen Bericht (nachfolgend: Zwischenbericht) über die durchgeführten Arbeiten unterbreiten, zusammen mit den Kopien der Belege über die tatsächlich entstandenen Kosten für die Ausführung des Vertrages. Nach Punkt 6.4 ist der Vertragspartner verpflichtet, der zuständigen Stelle innerhalb von 4 Monaten nach dem Abschlusstermin einen Abschlussbericht über die Verwendung der gewährten Gemeinschaftszuschüsse und über die voraussichtlichen Ergebnisse der durchgeführten Maßnahmen, insbesondere über die Entwicklung des Absatzes von Milch und Milcherzeugnissen, zu unterbreiten. Die Punkte 6.1 und 6.4 des Standardvertrags nach der Verordnung Nr. 585/93 enthalten abgesehen davon, dass der Zwischenbericht vierteljährlich zu unterbreiten ist, die gleichen Verpflichtungen.
9 Punkt 18 der von der Kommission nach der Verordnung Nr. 465/92 erlassenen und dem betreffenden Standardvertrag beigefügten Verwaltungskriterien bestimmt, dass bei der Überprüfung der Anträge vor allem auf die Vollständigkeit der in Artikel 4 dieser Verordnung vorgesehenen Angaben zu achten ist und dass u. a. hinsichtlich der Einzelheiten der vorgeschlagenen Maßnahmen das Ziel der Aktion klar und deutlich herausgestellt werden muss. Gemäß Punkt 19 ist bei der Überprüfung des Abschlussberichts besonderer Wert auf die Übereinstimmung mit dem Vorschlag, auf Aussagen über die Verwirklichung des angestrebten Zieles und auf Aussagen über die Entwicklung des Absatzes von Milch und Milcherzeugnissen zu legen. Die gemäß der Verordnung Nr. 585/93 festgelegten Verwaltungskriterien enthalten keine gleichartigen Bestimmungen.
10 Nachdem sie die Genehmigung der Kommission erhalten hatte, schloss die Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung (nachfolgend: BALM)(7) am 30. November 1992 und am 13. August 1993 gemäß den Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 Standardverträge mit der Centralen Marketing Gesellschaft (nachfolgend: CMA), deren Durchführungsfrist am 29. November 1994 und am 14. August 1995 endete. Die Durchführungsfrist des erstgenannten Vertrages wurde später bis zum 22. Mai 1995 verlängert.
11 Während der Vertragsdurchführung bat die Kommission die BALM um Vorlage von Kopien der Zwischenberichte für die beiden Kampagnen. Nach einem Kontrollbesuch vom 19. bis zum 23. September 1994 erklärte die Kommission in einem Brief an das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 27. Oktober 1994, die Zwischenberichte enthielten ungenügende Informationen, sowohl in Bezug auf die Art und das Ausmaß der Arbeiten als auch hinsichtlich der korrekten Erfuellung der vertraglichen Verpflichtungen(8). Sie fügte hinzu, der Mangel an Detailinformationen erschwere es der BALM, den Erfolg der Fördermaßnahmen zu bewerten. Nach Ansicht der Kommission hätte die BALM ihre früheren Empfehlungen an die CMA, die angewandte Werbestrategie anzupassen, weiterverfolgen sollen(9). Obwohl es nach einem früheren Fragebogen den Anschein habe, dass die CMA die beabsichtigten Einzelmaßnahmen nach Zielsetzung und Kosten dargestellt habe, fehlten quantifizierte Zielsetzungen zur Bewertung der Auswirkung der Werbemaßnahmen in Zeitschriften, im Fernsehen und bei Ausstellungen auf das Verbraucherverhalten und der Wirkung von Broschüren über Forschungsergebnisse im Gesundheitsbereich. Die Kosten-Nutzen-Anforderungen würden damit nicht berücksichtigt. Insbesondere fehlten Informationen über das Verhältnis zwischen der Einstellung gegenüber den Werbekampagnen und dem damit verbundenen Verbraucherverhalten(10).
12 Das Ministerium erwiderte in einem Schreiben an die Kommission vom 20. Februar 1995, die Form der Zwischenberichte sei bisher für ausreichend gehalten und genauere Informationen seien in der Regel im Abschlussbericht erteilt worden; zu diesem Zeitpunkt werde die Kampagne als Ganzes bewertet, und es könne eine Entscheidung über die Restanzahlungen und die Freigabe der Kaution des Vertragspartners gefällt werden. Eine inhaltliche Änderung der Zwischenberichte erforderte die Aufnahme genauerer Verpflichtungen in die Verordnungen und Standardverträge, die keine solche Bewertung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses in diesem Stadium erwähnten. Darüber hinaus bedeuteten genauere Studien über den Absatz Zusatzkosten, die in den betreffenden Verordnungen nicht vorgesehen seien.
13 In einem Schreiben an die Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei der Europäischen Union vom 2. Mai 1996(11) schlug die Kommission aus zwei Gründen die Berichtigung der Ausgaben für die beiden Verkaufsförderungsmaßnahmen für Milch um 2 % vor. Erstens bemerkte die Kommission unter der Überschrift "Finanzielle Ordnungsmäßigkeit", den Zwischenberichten könne nicht entnommen werden, ob bei der Anwendung der Verträge "ausreichend Fortschritte" erzielt würden. Zweitens erklärte sie unter der Überschrift "Kosten-Nutzen", es sei nichts unternommen worden, um die erstrebten Zielsetzungen durch Maßnahmen wie Werbung in Zeitschriften, im Fernsehen, auf Ausstellungen oder durch Broschüren, die die qualitativen Aspekte von Milcherzeugnissen beträfen, zu quantifizieren. Außerdem seien zur Reaktion der Bevölkerung auf die Werbekampagnen und deren tatsächliche Auswirkung auf den Verbrauch unzureichende Angaben gemacht worden. Diese Einschätzung und die vorgeschlagene Herabsetzung um 2 % wurde wörtlich in einem Schreiben vom 26. November 1996 wiederholt, nachdem das Schreiben vom 2. Mai 1996 aus Gründen, die im vorliegenden Fall nicht von Belang sind, zurückgezogen worden war. In dem Schreiben vom 26. November 1996 hieß es, der Kommission lägen keine Berichte über den Milchsektor vor, obwohl die Abschlussberichte der CMA nach den Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93, die Untersuchungen über das Kosten-Nutzen-Verhältnis und die Reaktionen von Verbrauchern enthielten, in Wirklichkeit am 8. und 30. Juli 1996 an die Kommission weitergeleitet worden waren.
14 Am 10. März 1997 übermittelte die Kommission dem Ministerium einen internen Vermerk des Leiters der zuständigen Sektion im Generaldirektorat für Finanzkontrolle an den Amtierenden Direktor der zuständigen Direktion im Generaldirektorat für Landwirtschaft. Dem Vermerk zufolge hatte die Kontrollmission in Deutschland vom 19. bis zum 23. September 1994 ergeben, dass die Verpflichtung nach Artikel 6 der beiden Verordnungen zu administrativen Überprüfungen der vertragsgemäßen Durchführung von Maßnahmen durch die CMA nicht eingehalten worden war. Die Zwischenberichte der CMA enthielten nicht genügend Informationen darüber, ob die Vertragsdurchführung ordnungsgemäß sei, was die BALM zu Korrekturmaßnahmen im Hinblick auf ihre Kontrollpflicht hätte veranlassen sollen. Die Höhe der finanziellen Berichtigung beruhe daher auf einer generellen Einschätzung der Gefahr, dass die Fördermaßnahmen im Laufe des Vertragszeitraums nicht angepasst werden könnten, um sicherzustellen, dass die Ziele der Kampagne erreicht würden. Dem könne nach Vorlage des Abschlussberichts nicht mehr abgeholfen werden.
15 In Punkt 4.3.2.1 des Zusammenfassenden Berichtes der Kommission über die Kontrollergebnisse für den Rechnungsabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1993 vom 15. April 1997(12) (nachfolgend: Zusammenfassender Bericht), der der angefochtenen Entscheidung zugrunde liegt, wird die Herabsetzung des für die deutschen Kampagnen zur Verkaufsförderung von Milch übernommenen Betrages um 2 % damit gerechtfertigt, dass die zuständige Stelle es "unterlassen [habe], die Durchführung der betreffenden Verträge zu überwachen und insbesondere zu gewährleisten, dass die Ziele des Programms erreicht wurden". Die verschiedenen Sprachfassungen des Berichtes stimmen in dieser Hinsicht nicht vollkommen miteinander überein. Während in der deutschen Fassung "insbesondere" auf die letztgenannte angebliche Unterlassung Bezug genommen wird, verbindet die französische Fassung beide Unterlassungen durch eine disjunktive Konjunktion ("L'organisme payeur n'a pas contrôlé la mise en oeuvre des contrats en cause ni veillé à l'application des objectifs des programmes"); in der englischen Fassung sind sie durch eine anreihende Konjunktion miteinander verbunden ("The paying agency failed to monitor implementation of the contracts concerned and to ensure that the objectives of the programmes were met")(13). Diese Schlussfolgerung der Kommission wird unter den beiden Überschriften "Finanzielle Ordnungsmäßigkeit" und "Kosten-Nutzen-Verhältnis" erklärt. Unter der ersten Überschrift erklärte die Kommission, aus den Zwischenberichten der CMA sei nicht ersichtlich gewesen, ob die Verträge ordnungsgemäß durchgeführt worden seien (englische Fassung des Zusammenfassenden Berichtes: "[The interim reports did not] show whether the contracts were progressing properly"). Unter der zweiten Überschrift wiederholte sie mit nur geringfügigen Änderungen im Text im Wesentlichen ihre Ausführungen in ihren Schreiben vom 2. Mai und vom 26. November 1996.
III - Argumente der Parteien
16 Vorab ist festzuhalten, dass die Kommission offenbar anerkennt, dass die Werbekampagnen ihre angegebenen Zielsetzungen erreichten (obwohl ihre schriftlichen Äußerungen, in gewisser Weise verwirrend, an einer Stelle Zweifel an dieser Schlussfolgerung aufwerfen). Deutschland trägt vor, die Kommission verhalte sich rechtswidrig, wenn sie den vom EAGFL zu übernehmenden Betrag aufgrund einer lediglich abstrakten Gefahr des nicht optimalen Einsatzes von Gemeinschaftsmitteln, die sich nicht verwirklicht habe, herabsetze. Die Kommission erwidert, die ungenügende Überwachung der CMA hinsichtlich der Erfuellung ihrer Verträge durch Deutschland sei als solche eine Verletzung von Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 in Verbindung mit Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 gewesen. Deutschland behauptet, der Schriftverkehr, der zum Erlass der angegriffenen Entscheidung geführt habe, habe keine Anhaltspunkte dafür enthalten, dass die Herabsetzung einen generellen Mangel an Überwachung der von Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b der beiden letztgenannten Verordnungen geforderten Art betroffen hätte. Die Kommission entgegnet, sie habe das generelle Defizit an Überwachung durch die BALM in ihren Schreiben vom 27. Oktober 1994 und 26. November 1996 sowie in ihrem Zusammenfassenden Bericht für das Haushaltsjahr 1993 erwähnt.
17 Deutschland führt aus, die BALM habe Verträge exakt mit dem Wortlaut abgeschlossen, der von den beiden Verordnungen vorgesehen sei, und die Zwischenberichte seien nach Punkt 6.1 dieser Standardverträge erstellt worden. Sie hätten alle eine kurze Beschreibung der bis dahin durchgeführten Maßnahmen enthalten, zusammen mit den Belegen für die getätigten Ausgaben. Zur Bewertung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses bestehe in solchen Berichten - anders als im Fall des Abschlussberichts, für den eine solche Bewertung ausdrücklich verlangt worden sei - keine Verpflichtung. Ähnlich verfasste Zwischenberichte seien im Rahmen früherer Programme ohne Beanstandung vorgelegt worden, obwohl sich der Wortlaut der einschlägigen Gemeinschaftsregelungen zwischenzeitlich nicht verändert habe. Erst für spätere Programme seien die ausdrücklichen Anforderungen an den Inhalt der Zwischenberichte geändert worden, um den von der Kommission im vorliegenden Fall geäußerten Bedenken Rechnung zu tragen. Deutschland zitiert auch ein Fax der Kommission vom 27. Januar 1993, dem zufolge Zwischenberichte von etwa einer halben Seite ausreichten. Darüber hinaus seien die Vorschläge, auf deren Grundlage die CMA als Vertragspartner ausgewählt worden sei und die solche Einzelheiten enthalten hätten wie die Titel von Zeitschriften, in denen Anzeigen geschaltet werden sollten, von der Kommission genehmigt gewesen. Die BALM habe der CMA keine zusätzlichen Verpflichtungen auferlegen können, die nicht in den Verträgen enthalten gewesen seien.
18 Die Kommission ist der Ansicht, das Erfordernis einer Zwischenbewertung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses und der bei der Vertragsdurchführung erzielten Fortschritte ergebe sich aus den allgemeinen Verpflichtungen nach Artikel 2 der Haushaltsordnung in ihrer geänderten Fassung sowie aus den Artikeln 8 und 9 der Verordnung Nr. 729/70 in Verbindung mit der Tatsache, dass die Gefahr der Verschwendung von Gemeinschaftsmitteln bestuende, wenn es nicht möglich wäre, eine Werbestrategie aufzugeben, die ihre Zielgruppe nicht erreiche oder keine Wirkung auf sie habe. Selbst ein kurzer Zwischenbericht könne die Anzahl der Teilnehmer an Veranstaltungen oder die Auflagenhöhe von Zeitschriften, in denen Anzeigen geschaltet worden seien, angeben, ohne in diesem Stadium Marktuntersuchungen im eigentlichen Sinne anzustellen.
19 Deutschland macht geltend, jedenfalls habe die BALM alle von Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 vorgeschriebenen Kontrollen durchgeführt, und führt in einer Anlage zur Klageschrift Einzelheiten über zwei Kontrollbesuche auf. Die Kommission dagegen meint, der unzureichende Inhalt der Zwischenberichte hätte die BALM veranlassen müssen, über die vorgeschriebene Mindestanzahl von zwei Kontrollen hinaus weitere Kontrollen vorzunehmen. Außerdem beanstandet sie, dass die BALM während ihrer Kontrollen die Tätigkeiten der CMA nicht nach qualitativen Gesichtspunkten beurteilt habe, um zu ermitteln, ob die Gemeinschaftsmittel zweckgerecht verwendet worden seien. Des weiteren habe die BALM unspezifizierte Rechnungen von einem der Subunternehmer akzeptiert und nicht einmal überprüft, ob Fernsehwerbung, für die die CMA Rechnungen vorgelegt habe, tatsächlich ausgestrahlt worden sei.
20 Deutschland erwidert, dass die beiden Kontrollberichte in der Anlage zu ihrer Klage lediglich Muster seien und tatsächlich erheblich mehr Vor-Ort-Kontrollen stattgefunden hätten, und zwar 46 im Rahmen des einen Vertrages, 306 im Rahmen des anderen. Deutschland legt außerdem Beweismaterial vor, um die Behauptungen der Kommission in Bezug auf die fehlende Überprüfung von Subunternehmern und Rundfunkwerbung zu widerlegen, und äußert ganz allgemein die Ansicht, diese Behauptungen seien Teil eines Versuchs der Kommission, ihre Kritik auf Beschwerdepunkte zu erstrecken, die nicht in ihrem Zusammenfassenden Bericht für das Haushaltsjahr 1993 auftauchten. Die Kommission entgegnet, das Beweismaterial sei verspätet vorgelegt worden und solle vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden; die Unzulänglichkeit der von der BALM vorgenommenen Kontrollen sei in diesem Bericht ausdrücklich erwähnt worden. Die Kritikpunkte unter den beiden Überschriften "Finanzielle Ordnungsmäßigkeit" und "Kosten-Nutzen-Verhältnis" seien als besondere Beispiele dieser Unzulänglichkeit aufgeführt worden.
IV - Analyse
21 Zunächst ist zu bestimmen, aus welchen Gründen die Kommission beschlossen hat, den vom EAGFL für die deutschen Werbekampagnen für Milch gemäß den Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 zu übernehmenden Betrag um 2 % herabzusetzen. Insbesondere möchte ich feststellen, ob die Herabsetzung ausschließlich wegen fehlender qualitativer Beurteilungen der Tätigkeiten der CMA durch die BALM erfolgte oder auch aufgrund eines allgemeineren Versäumnisses der BALM, ordnungsgemäße und genügend zahlreiche Überprüfungen der von der CMA und ihren Subunternehmern abgerechneten Ausgaben vorzunehmen. Meines Erachtens ist eindeutig ersteres der Fall, so dass ein großer Teil des Verteidigungsvorbringens der Kommission unerheblich ist.
22 Nach ständiger Rechtsprechung hängt das Ausmaß der in Artikel 190 EG-Vertrag (jetzt Artikel 253 EG) niedergelegten Pflicht, die Gründe anzugeben, auf der eine Entscheidung beruht, von der Art des streitigen Rechtsakts und von dem Kontext, in dem er erlassen wurde, ab. Eine Entscheidung, die den Rechnungsabschluss für Ausgaben, die vom EAGFL finanziert wurden, betrifft und mit der die Übernahme eines Teils der deklarierten Ausgaben durch den EAGFL abgelehnt wird, bedarf keiner detaillierten Angabe von Gründen, wenn die betreffende Regierung eng in die Ausarbeitung der Entscheidung einbezogen wurde und - aufgrund eines Berichtes, auf den Bezug genommen wird und der ihr mitgeteilt wurde - sich des Grundes wohl bewusst ist, aus dem die Kommission erwägt, den streitigen Betrag nicht dem EAGFL anzulasten(14).
23 So konnte die lakonische Bemerkung in Punkt 4.3.2.1 des Zusammenfassenden Berichts der Kommission für das Haushaltsjahr 1993, die zuständige Behörde habe die Erfuellung der betreffenden Verträge nicht überprüft, als Hinweis auf andere Probleme - zusätzlich zu den unter den beiden nachfolgenden Überschriften ausdrücklich erwähnten - verstanden werden, vorausgesetzt, dass solche zusätzlichen Probleme tatsächlich zuvor zwischen der Kommission und den deutschen Stellen diskutiert worden waren. Im früheren Schriftverkehr werden jedoch die Bedenken der Kommission hinsichtlich der Anzahl der von der BALM betreffend die beiden Verträge vorgenommenen Kontrollen, der Art und Weise, in der die Rechnungen von Subunternehmern überprüft wurden, sowie der Verifizierung von Ausgaben für Rundfunkwerbung nicht erwähnt. Am nächsten kam die Kommission der Äußerung solcher Bedenken in dem internen Vermerk, der am 10. März 1997 an die deutschen Stellen weitergeleitet wurde und in dem sie erklärte, die fehlenden Informationen in den Zwischenberichten hätten die BALM veranlassen müssen, korrigierend einzugreifen. Diese Erklärung benannte jedoch die drei angeblichen, soeben umrissenen Probleme nicht. Darüber hinaus wurde sie abgegeben im Rahmen einer Bezugnahme auf den Kontrollbesuch vom 19. bis zum 23. September 1994 - der im Anhang des Schreibens der Kommission vom 27. Oktober 1994 enthaltene Bericht hierüber erwähnt keines dieser Probleme - sowie einer Diskussion über die Rolle der Zwischenberichte als an die Behörden gerichteter Hinweis auf die Notwendigkeit, die in den Kampagnen eingesetzten Mittel anzupassen.
24 Meiner Ansicht nach können diese drei Punkte nicht unter die Überschrift "Finanzielle Ordnungsmäßigkeit" gefasst werden, wie sie sowohl im Zusammenfassenden Bericht der Kommission als auch in ihren Schreiben vom 2. Mai 1996 und 26. November 1996 verwendet wird. Obwohl sie zur finanziellen Ordnungsmäßigkeit im üblichen Wortsinn Bezug haben, spricht nichts aus dem früheren Schriftverkehr zwischen den Parteien dafür, dass die Schlussfolgerung der Kommission unter dieser Überschrift mit Blick auf diese drei angeblichen Probleme abgefasst worden wäre. Darüber hinaus verwendete die Kommission den Begriff "finanzielle Ordnungsmäßigkeit" eindeutig in einem viel weiteren, schwer von dem Begriff "Kosten-Nutzen-Verhältnis" in der zweiten Überschrift zu unterscheidenden Sinn. Das belegt der Verweis in ihren Schreiben vom 2. Mai 1996 und 26. November 1996 auf das qualitative Kriterium der ausreichenden Fortschritte anstelle der bloßen Einhaltung von Ausgabenplänen.
25 Folglich sind die beiden in Punkt 4.3.2.1 des Zusammenfassenden Berichts der Kommission "insbesondere" angesprochenen Punkte die beiden einzigen, mit denen sich Deutschland in seiner Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission, die dem EAGFL anzulastenden Ausgaben herabzusetzen, auseinanderzusetzen braucht. Deutschland argumentiert im Wesentlichen, die Zwischenberichte hätten keine Informationen für die qualitative Beurteilung der Frage enthalten müssen, ob die Zielsetzungen der Werbekampagnen erreicht würden. Folglich sei die BALM nicht verpflichtet gewesen, bei Fehlen solcher Informationen Überprüfungen hinsichtlich solcher Fragen vorzunehmen. Meines Erachtens ist das deutsche Vorbringen stichhaltig. Diese Schlussfolgerung ziehe ich unabhängig davon, dass die Kommission von einer Praxis betreffend den Inhalt von Zwischenberichten abgewichen ist, die Deutschland zufolge während früherer Kampagnen galt. Der Gerichtshof hat entschieden, dass aus der früheren Duldung von Unregelmäßigkeiten durch die Kommission kein Recht erwächst, unter Berufung auf den Grundsatz der Rechtssicherheit oder des Vertrauensschutzes die gleiche Haltung für Unregelmäßigkeiten der folgenden Haushaltsjahre zu fordern(15). Der entscheidende Punkt ist, dass sowohl die Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 als auch die zugehörigen Standardverträge und die Verwaltungskriterien in keiner Weise erkennen lassen, dass eine Verpflichtung der von der Kommission geltend gemachten Art in Bezug auf den Inhalt von Zwischenberichten bestuende; eine solche Verpflichtung kann auch den Artikeln 8 und 9 der Verordnung Nr. 729/70 oder Artikel 2 der Haushaltsordnung nicht entnommen werden.
26 Die Kommission begründet ihre Position implizit mit den Bestimmungen der beiden unmittelbar vorangehend zitierten Verordnungen, indem sie die Stichwörter finanzielle Ordnungsmäßigkeit und Kosten-Nutzen-Verhältnis verwendet. Ich habe bereits angedeutet, dass die Kommission meiner Ansicht nach dem erstgenannten Begriff eine viel umfassendere Bedeutung beigemessen hat, als ihm normalerweise zukommt. Während sie in der deutschen Fassung des Zusammenfassenden Berichtes lediglich erklärte, die Zwischenberichte gäben nicht an, ob die Verträge ordnungsgemäß erfuellt worden seien, steht nach dem vorausgehenden Schriftverkehr (und z. B. nach der englischen und der französischen Fassung des Zusammenfassenden Berichtes) fest, dass die Kommission unter diese Rubrik auch das Erreichen zufriedenstellender Fortschritte bei der Vermittlung der Vorteile von Milcherzeugnissen gegenüber Verbrauchern oder ausgewählten Zielgruppen fasste. In Anbetracht dessen, dass die von der CMA durchzuführende Kampagne in den groben Zügen, die in den Vorschlägen niedergelegt waren, vorab von der Kommission genehmigt worden war, fällt die Frage der besonderen Eignung der von der CMA eingesetzten Referenten, Materialien und Medien - im Gegensatz zu der Frage, ob die betreffenden Maßnahmen tatsächlich durchgeführt und die behaupteten Ausgaben getätigt wurden - nicht unter die von Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 vorgeschriebene Überwachung. Insbesondere erstreckt sich die nach dieser Bestimmung bestehende Pflicht der Mitgliedstaaten, sich zu vergewissern, dass Maßnahmen "ordnungsgemäß durchgeführt" werden, nicht auf eine laufende, unter dem Gesichtspunkt der Zweckmäßigkeit vorzunehmende Beurteilung der Eignung eines im Grundsatz bereits genehmigten Programms. Entsprechend haben Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 465/92, wonach die zuständige Stelle "die Einhaltung der Vertragsbestimmungen [überwacht]", und Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 585/93, dem zufolge sie eine "Überprüfung, ob die Durchführung der Aktionen den Vertragsbestimmungen entspricht", vornehmen muss, keine derartige Verpflichtung - die erheblich über die Nachprüfung, ob die auf der Grundlage der Vorschläge tatsächlich geschlossenen Vertragsbestimmungen eingehalten werden, hinausginge - zur Folge.
27 Ich habe bereits ausgeführt, dass das von der Kommission unter der Überschrift "Finanzielle Ordnungsmäßigkeit" verwendete Kriterium schwer von dem des Kosten-Nutzen-Verhältnisses zu unterscheiden ist. Angesichts dessen ist es sinnvoller, den Ansatz der Kommission ausschließlich unter der letztgenannten Rubrik zu untersuchen. Nebenbei möchte ich bemerken, dass die Argumente der Kommission eine gewisse Widersprüchlichkeit aufweisen. In ihren Schriftsätzen an den Gerichtshof verneinte sie, von der CMA die Durchführung irgendeiner Art von Marktstudie für die Zwecke ihrer Zwischenberichte gewünscht zu haben. Der Hinweis im Zusammenfassenden Bericht auf die fehlenden Informationen über die tatsächliche Wirkung der Kampagnen der CMA auf den Verbrauch ist jedoch schwer verständlich, wenn es keine solche Verpflichtung gab.
28 Allgemeiner gesagt bin ich jedoch der Ansicht, dass der Ansatz der Kommission im Widerspruch zu Wortlaut und Zweck sowohl der beiden Verordnungen, nach denen sich die Kampagnen zur Verkaufsförderung von Milch richten, als auch der zugehörigen Standardverträge und Kriterien steht und in keiner Weise durch die Bezugnahme auf Artikel 2 der Haushaltsordnung gestützt wird. Die letztgenannte Bestimmung begründet eine Verpflichtung allgemeinen Charakters, die nicht notwendigerweise mit gleicher Intensität in allen Stadien der Ausführung von der Gemeinschaft finanzierter Programme gilt (und in der Praxis gelten kann). Meines Erachtens findet die betreffende, teilweise in Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 465/92 widergespiegelte Verpflichtung, den Grundsatz der Kosteneffektivität zu beachten und das Erreichen quantifizierter Zielsetzungen zu kontrollieren, in zwei Stadien des Verfahrens, nach der sich die im vorliegenden Fall streitigen Kampagnen zur Verkaufsförderung von Milch richten, konkreten Ausdruck: bei der Beurteilung der Vorschläge und bei der Vorlage der Abschlussberichte über die Kampagnen. Folglich kann die Kommission meiner Ansicht nach keine zusätzlichen wesentlichen Verpflichtungen aus der Haushaltsordnung selbst ableiten.
29 Aus dem Zusammenhang, in dem Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 465/92 und Artikel 2 Absatz 2 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 585/93 stehen, geht hervor, dass die dort verankerte Verpflichtung, die bestgeeigneten Mittel einzusetzen und die Bedingungen des örtlichen Marktes zu berücksichtigen, sich auf die von interessierten Organisationen einzureichenden Vorschläge beziehen. Darüber hinaus müssen die detaillierten Vorschläge nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben b und c der beiden Verordnungen eine Begründung für die vorgeschlagenen Aktionen, Angaben über die erwarteten Ergebnisse und eine ausführliche Darlegung der geplanten Strategie enthalten, während Punkt 18 der Verwaltungskriterien zur Verordnung Nr. 465/92 das Erfordernis einer eindeutigen Angabe des Zieles im Vorschlag betont.
30 In Bezug auf den Abschluss der Kampagnen bestimmt Punkt 6.4 der beiden Standardverträge, dass der Vertragspartner einen Bericht über die voraussichtlichen Ergebnisse der durchgeführten Maßnahmen unterbreiten muss. Gemäß Punkt 19 der Verwaltungskriterien zur Verordnung Nr. 465/92 soll der Abschlussbericht die Übereinstimmung mit dem Vorschlag, die Verwirklichung des angestrebten Zieles und die Entwicklung des Absatzes von Milch, erkennen lassen. Dagegen verlangt Punkt 6.1 der Verträge lediglich, dass die Zwischenberichte die durchgeführten Arbeiten bezeichnen und zusammen mit den betreffenden Belegen unterbreitet werden.
31 Die ausdrücklichen Verpflichtungen in Bezug auf die Zwischenberichte scheinen ausschließlich die finanzielle Ordnungsmäßigkeit im engen Sinn der Kontrolle der Ausgaben und der Durchführung des vereinbarten Programms zu betreffen. Sinn und Zweck der beiden Verordnungen sprechen dafür, dass diese Berichte im Rahmen eines Verfahrens unterbreitet werden, in dem qualitative Beurteilungen des voraussichtlichen und tatsächlichen Erfolges des Vertragspartners beim Erreichen der mit der Kampagne verfolgten Ziele im Anfangs- und Endstadium vorgenommen werden (und ausdrücklich vorgesehen sind). Im Gegensatz zu den detaillierten Verpflichtungen in Bezug auf den Inhalt des Vorschlags gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass im Laufe der Kampagne Informationen erteilt werden müssten, die gegebenenfalls eine Änderung der Strategie veranlassen könnten. Unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung mag es sinnvoll sein, eine solche zusätzliche Verpflichtung aufzuerlegen. Im Rahmen von Vorschriften, die bereits ausdrücklich Kontrollen der Kosteneffektivität und des Erreichens quantifizierter Ergebnisse in anderen Stadien vorsehen, kann jedoch eine solche zusätzliche Verpflichtung nicht ohne weitere Anhaltspunkte unmittelbar aus dem Wortlaut von Artikel 2 der Haushaltsordnung abgeleitet werden. Das wäre eine Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit und würde unnötige Zweifel an der Angemessenheit der detaillierten Bestimmungen der Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 aufwerfen.
32 Daraus folgere ich, dass die Kommission einem Rechtsirrtum unterlegen ist, als sie die Reaktion der deutschen Stellen auf die von der CMA unterbreiteten Zwischenberichte als einen Bruch der anwendbaren Gemeinschaftsvorschriften bezeichnete, der wegen der damit verbundenen Gefahr der Zweckentfremdung von Gemeinschaftsmitteln eine Herabsetzung der dem EAGFL anzulastenden Ausgaben rechtfertige. Unter diesen Umständen braucht auf das davon zu unterscheidende Argument Deutschlands, die Kommission sei nicht berechtigt, solche Herabsetzungen wegen einer abstrakten Gefahr vorzunehmen, die sich letztlich nicht realisiert habe, nicht eingegangen zu werden.
V - Ergebnis
33 Im Lichte der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor,
1. die Entscheidung 97/333/EG der Kommission vom 23. April 1997 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1993 finanzierten Ausgaben insoweit für nichtig zu erklären, als damit die vom EAGFL übernommenen Ausgaben in Bezug auf den Haushaltsposten 2062 um 2 % herabgesetzt werden;
2. der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(1) - ABl. L 139, S. 30.
(2) - ABl. L 94, S. 13.
(3) - ABl. L 356, S. 1.
(4) - ABl. L 70, S. 1.
(5) - ABl. L 53, S. 8.
(6) - ABl. L 61, S. 26.
(7) - Zuständige Stelle ist jetzt die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE), aber der leichteren Lesbarkeit halber benutze ich in den Schlußanträgen durchgehend den Ausdruck "BALM".
(8) - Punkt (C) des Anhangs zum Schreiben der Kommission vom 27. Oktober 1994.
(9) - Ebd., Punkt (D).
(10) - Ebd., Punkt (E).
(11) - Dieses Schreiben war die förmliche Mitteilung im Sinne von Artikel 1 der Entscheidung 94/442/EG der Kommission vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL, Abteilung Garantie (ABl. L 182, S. 45), der von der Kommission gezogenen Schlußfolgerung, daß bestimmte Ausgaben nicht als zu Lasten des EAGFL, Abteilung Garantie, gehend anerkannt werden können.
(12) - Dok. VI/5210/96 - DE Gesamtversion.
(13) - Hervorhebung vom Verfasser.
(14) - Vgl. z. B. Urteile des Gerichtshofes vom 14. Januar 1981 in der Rechtssache 819/79 (Deutschland/Kommission, Slg. 1981, 21, Randnrn. 19 bis 21), vom 18. März 1999 in der Rechtssache C-59/97 (Italien/Kommission, Slg. 1999, I-1683, Randnr. 55) und vom 21. Oktober 1999 in der Rechtssache C-44/97 (Deutschland/Kommission, Slg. 1999, I-0000, Randnr. 21).
(15) - Urteil vom 21. Januar 1999 in der Rechtssache C-54/95 (Deutschland/Kommission, Slg. 1999, I-35, Randnr. 12).