61996CJ0412_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-412/96,
angaaende en anmodning, som Korkein hallinto-oikeus (Finland) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
Kainuun Liikenne Oy
og
Oy Pohjolan Liikenne Ab,
"at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af Raadets forordning (EOEF) nr. 1191/69 af 26. juni 1969 om medlemsstaternes fremgangsmaade med hensyn til de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (EFT 1969 I, s. 258), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1893/91 af 20. juni 1991 (EFT L 169, s. 1), og navnlig af bestemmelserne i artikel 1, stk. 3, sammenholdt med artikel 4,
har
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, H. Ragnemalm, og dommerne R. Schintgen, G.F. Mancini, P.J.G. Kapteyn (refererende dommer) og G. Hirsch,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretaer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
- Kainuun Liikenne Oy og Oy Pohjolan Liikenne Ab ved advokat Ari Heinilae, Helsinki
- den finske regering ved ambassadoer Holger Rotkirch, chef for Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget
- den belgiske regering ved kommitteret Jan Devadder, Ministeriet for Udenrigsanliggender, Udenrigshandel og Udviklingssamarbejde, som befuldmaegtiget
- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved ledende juridisk konsulent Allan Rosas og Laura Pignataro, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der i retsmoedet den 29. januar 1998 er afgivet mundtlige indlaeg af Kainuun Liikenne Oy og Oy Pohjolan Liikenne Ab ved advokat Pekka Aalto, jurist med ansvar for sammenslutningen Linja-autoliitto, af den finske regering ved juridisk konsulent Tuula Pynnae, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, og af Kommissionen ved Allan Rosas og Laura Pignataro,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 26. marts 1998,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 13. december 1996, indgaaet til Domstolen den 23. december 1996, har Korkein hallinto-oikeus i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets forordning (EOEF) nr. 1191/69 af 26. juni 1969 om medlemsstaternes fremgangsmaade med hensyn til de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (EFT 1969 I, s. 258), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1893/91 af 20. juni 1991 (EFT L 169, s. 1, herefter »forordningen«), og navnlig af bestemmelserne i artikel 1, stk. 3, sammenholdt med artikel 4.
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under en tvist, hvorunder transportvirksomhederne Kainuun Liikenne Oy (herefter »Kainuun Liikenne«) og Oy Pohjolan Liikenne Ab (herefter »Pohjolan Liikenne«) har anfaegtet en afgoerelse truffet af Oulun laeaeninhallitus (herefter »statsamtet«), som afviste deres anmodning om delvis ophaevelse af deres forpligtelse til at udfoere personbefordring med bus paa den rute, for hvilken de havde faaet meddelt tilladelse.
Forordningen
3 Forordningen tilsigter at fjerne de forskelle, der opstaar ved, at medlemsstaterne paalaegger transportvirksomhederne forpligtelser, der er forbundet med begrebet offentlig tjeneste, og som kan foere til en betydelig fordrejning af konkurrencevilkaarene. Samtidig anerkendes det, at det i visse tilfaelde er noedvendigt at opretholde forpligtelserne for at sikre en tilstraekkelig trafikbetjening.
4 Ifoelge forordningens artikel 1, stk. 3, skal medlemsstaternes kompetente myndigheder ophaeve de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser, der er defineret i forordningen og paalagt inden for transport med jernbane, ad landevej og sejlbare vandveje.
5 Ifoelge forordningens artikel 1, stk. 4, kan medlemsstaternes kompetente myndigheder dog i henhold til de betingelser og naermere bestemmelser, som er fastsat i forordningens afdeling V, indgaa kontrakter om offentlig tjeneste med en transportvirksomhed for at sikre tilstraekkelige transportydelser, navnlig under hensyn til samfunds- og miljoemaessige faktorer og til den fysiske planlaegning, eller med henblik paa at tilbyde bestemte prisbetingelser til fordel for bestemte grupper af rejsende.
6 Forordningens artikel 3 bestemmer:
»1. Saafremt medlemsstaternes kompetente myndigheder fastsaetter en fuldstaendig eller delvis opretholdelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste, og flere loesninger paa ensartede betingelser ville kunne sikre en tilstraekkelig trafikbetjening, vaelger de kompetente myndigheder den loesning, som medfoerer de laveste omkostninger for samfundet.
2. Den tilstraekkelige trafikbetjening skal bedoemmes ud fra foelgende kriterier:
a) den offentlige interesse
b) muligheden for at anvende anden transportteknik og dennes egnethed til at tilfredsstille de paagaeldende trafikbehov
c) de befordringsvederlag og -vilkaar, som kan tilbydes transportforbrugerne.«
7 Ifoelge forordningens artikel 4, stk. 1, kan transportvirksomhederne anmode medlemsstaternes kompetente myndigheder om fuldstaendig eller delvis ophaevelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste, saafremt der opstaar oekonomiske ulemper for dem paa grund af denne forpligtelse.
8 Forordningens artikel 5 bestemmer bl.a., at en drifts- eller befordringspligt medfoerer oekonomiske ulemper, naar den formindskelse af byrderne, som kan opnaas gennem en fuldstaendig eller delvis ophaevelse af denne forpligtelse til en ydelse eller til en samlet maengde af ydelser, som er undergivet denne forpligtelse, er stoerre end den ved denne ophaevelse foraarsagede indtaegtsnedgang.
9 Forordningens artikel 6, stk. 2, bestemmer endvidere, at der i beslutninger om en fuldstaendig eller delvis opretholdelse eller ophaevelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste skal traeffes bestemmelse om ydelse af en kompensation for de derved opstaaede byrder, og at denne beregnes efter de i forordningen fastsatte faelles metoder.
10 Ifoelge forordningens artikel 7 kan der til beslutningen om opretholdelse knyttes vilkaar, der er bestemt til at forbedre udbyttet af de af forpligtelsen omfattede ydelser.
11 Forordningen traadte i kraft i Finland den 1. januar 1994 efter Republikken Finlands tiltraedelse af Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade.
Tvisten i hovedsagen
12 Det finske trafikministerium har den 21. december 1993 meddelt Kainuun Liikenne og Pohjolan Liikenne tilladelse til udfoerelse af rutekoersel mellem Kajaani og Rukatunturi (en rute paa ca. 275 km) gaeldende for perioden 1. januar 1994 - 31. december 2003. Tilladelsen til udfoerelse af rutekoersel bemyndiger selskaberne til at udfoere personbefordring med bus paa den naevnte rute i overensstemmelse med en fastsat koereplan.
13 Efter Republikken Finlands tiltraedelse af Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade og forordningens ikrafttraeden i Finland har Trafikministeriet opfordret de virksomheder, der udfoerer rutekoersel med bus, til inden den 1. september 1994 at indgive ansoegninger til den kompetente myndighed vedroerende koerslen fra begyndelsen af juni 1995. I ansoegningerne skulle der ansoeges om ophoer med den koersel, som virksomhederne ikke var i stand til at udfoere alene paa grundlag af passagerindtaegter.
14 Sagsoegerne i hovedsagen har saaledes ansoegt om delvis ophaevelse af befordringspligten paa ruten Kajaani-Rukatunturi, saaledes at den begraenses til straekningerne Kajaani-Peranka og Kajaani-Suomussalmi. Ifoelge ansoegningen er hele koerslen tabsgivende. Sagsoegerne i hovedsagen har dog erklaeret sig rede til at fortsaette befordringen samt at forhandle med statsamtet om indgaaelse af en kontrakt, der skulle sikre finansiering med offentlige midler af den del af ruten, med hensyn til hvilken de havde anmodet om ophaevelse af befordringspligten.
15 Statsamtet har ved afgoerelse af 9. januar 1995 afvist ansoegningen med den begrundelse, at sagsoegerne i hovedsagen ikke paa den i forordningens artikel 5 anfoerte maade havde godtgjort, at de ved at begraense koerslen til Peranka og Suomussalmi ville kunne opnaa et oekonomisk mere fordelagtigt resultat end ved at fortsaette koerslen paa de tidligere vilkaar. Ifoelge statsamtet havde sagsoegerne i hovedsagen ret til helt at indstille de omhandlede ture. En kun delvis ophaevelse af befordringspligten var ikke den rette maade at gribe problemet an paa i dette tilfaelde, for saa vidt som den paagaeldende forbindelse skulle anses for en integrerende del af ruten Kajaani-Rukatunturi.
16 Sagsoegerne i hovedsagen har derfor anlagt annullationssoegsmaal ved Korkein hallinto-oikeus til proevelse af statsamtets afgoerelse. De har anfoert, at det fremgaar af forordningens bestemmelser, som de har paaberaabt sig til stoette for deres soegsmaal, at statsamtet ikke var befoejet til at afslaa deres ansoegning om delvis nedlaeggelse af ruten.
17 Ifoelge den forelaeggende ret maa sagsoegerne i hovedsagen - efter den opgoerelse, som de har fremlagt i overensstemmelse med forordningens artikel 5, stk. 2 - anses for at have godtgjort, at de med hensyn til den del af ruten, som de har ansoegt om at maatte nedlaegge, er blevet paafoert en oekonomisk ulempe i forordningens artikel 4's forstand, eftersom formindskelsen af byrderne som foelge af den delvise ophaevelse er stoerre end den ved denne ophaevelse foraarsagede indtaegtsnedgang.
18 Den forelaeggende ret har endvidere anfoert, at naar en transportvirksomhed oensker at indskraenke koersel i henhold til en gaeldende tilladelse, bestaar den i henhold til national lovgivning gaeldende procedure i, at tilladelsen til rutekoersel inddrages i henhold til vedkommende transportvirksomheds ansoegning, og derefter i udstedelse af en ny tilladelse til den herefter indskraenkede koersel. Denne procedure muliggoer desuden, at der - inden der meddeles tilladelse til indskraenket koersel - kan udskrives udbud om den tidligere rute, hvis opretholdelsen heraf anses for noedvendig. Desuden kan den kompetente myndighed i henhold til national lovgivning af egen drift inddrage tilladelsen paa de betingelser, der er fastsat i § 20 i lov nr. 662/94 om personbefordring.
19 Den forelaeggende ret har endelig anfoert, at for at muliggoere nye erhvervsdrivendes adgang til markedet, en formaalsmaessig tilrettelaeggelse af koerslen og opretholdelse af tilstraekkelige transportydelser med mindst mulig offentlig stoette samt en effektiv konkurrence mellem de aftalte tjenester, kan det efter finske forhold vaere en forudsaetning, at den kompetente myndighed, uden at faellesskabsretten er til hinder herfor, har kompetence til enten at afvise en ansoegning om delvis ophaevelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste, der beroerer koerslens tilrettelaeggelse med hensyn til en ubetydelig del af transportvirksomhedens befordringspligt, eller mulighed for af egen drift i henhold til national lovgivning at inddrage tilladelsen til rutekoersel for den virksomhed, som har ansoegt om delvis ophaevelse af sin befordringspligt, for saa vidt som tilladelsens inddragelse er noedvendig for en formaalstjenlig tilrettelaeggelse af koerslen.
20 Korkein hallinto-oikeus har under disse omstaendigheder besluttet at udsaette sagen og forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Skal tjenesteydelsesforordningen (forordning (EOEF) nr. 1191/69, som aendret ved forordning (EOEF) nr. 1893/91) og navnlig dens artikel 4, sammenholdt med artikel 1, stk. 3, fortolkes saaledes, at den berettiger en transportvirksomhed til at opnaa ophaevelse af en hvilken som helst del af dens forpligtelse til offentlig tjeneste, for eksempel kun en bestemt del af en busrute?
2) Saafremt det foerste spoergsmaal besvares helt eller delvis bekraeftende - i hvilket tilfaelde Korkein hallinto-oikeus muligvis hjemviser sagen til statsamtet til fornyet behandling - spoerges der med henblik paa sagens endelige afgoerelse, om det ogsaa foelger af den i tjenesteydelsesforordningen fastsatte ret for transportvirksomheden til at opnaa delvis ophaevelse af forpligtelsen til offentlig tjeneste, at den kompetence, som myndigheden i henhold til national lovgivning har til at inddrage tilladelsen til rutekoersel med henblik paa en formaalstjenlig rationalisering, begraenses eller indskraenkes, naar der er tale om et rationaliseringsbehov, som er foraarsaget af den delvise ophaevelse?«
Indledende bemaerkninger
21 Sagsoegerne i hovedsagen, som er af den opfattelse, at den nationale ret har givet en urigtig fremstilling af national lovgivning, har formuleret supplerende spoergsmaal, som de kraever, at Domstolen ogsaa skal traeffe afgoerelse om med henblik paa behoerigt at tage hensyn til deres synspunkt.
22 Det bemaerkes for det foerste, at det fremgaar af Domstolens praksis, at det tilkommer den nationale ret at vurdere raekkevidden af de nationale bestemmelser, og hvorledes de skal anvendes (jf. bl.a. dom af 30.4.1996, sag C-194/94, CIA Security International, Sml. I, s. 2201, praemis 20).
23 Med hensyn til de supplerende spoergsmaal, som sagsoegerne i hovedsagen har fremfoert, skal det bemaerkes, at ifoelge traktatens artikel 177 tilkommer det den nationale ret og ikke parterne i hovedsagen at forelaegge Domstolen praejudicielle spoergsmaal. Retten til at bestemme, hvilke spoergsmaal der skal forelaegges Domstolen, tilkommer saaledes alene den nationale ret, og parterne kan ikke aendre deres indhold (jf. bl.a. dom af 9.12.1965, sag 44/65, Singer, Sml. 1965-1968, s. 137, paa s. 139, org. ref.: Rec. s. 1191, paa s. 1198).
24 Endelig vil en besvarelse af de supplerende praejudicielle spoergsmaal, som sagsoegerne i hovedsagen har naevnt i deres indlaeg, vaere uforenelig med Domstolens opgaver i henhold til traktatens artikel 177 og med Domstolens forpligtelse til at give medlemsstaternes regeringer samt andre beroerte parter mulighed for at afgive indlaeg i henhold til artikel 20 i EF-statutten for Domstolen, naar henses til, at det i henhold til denne bestemmelse kun er forelaeggelsesbeslutningerne, der meddeles de paagaeldende parter (jf. bl.a. dom af 20.3.1997, sag C-352/95, Phytheron International, Sml. I, s. 1729, praemis 14).
Det foerste spoergsmaal
25 Med det foerste spoergsmaal, laest i sammenhaeng med det andet spoergsmaal, oensker den forelaeggende ret naermere bestemt oplyst, om forordningen, og navnlig artikel 1, stk. 3, sammenholdt med artikel 4, giver en transportvirksomhed ret til at opnaa delvis ophaevelse af sin forpligtelse til offentlig tjeneste.
26 Det bemaerkes for det foerste, at i henhold til forordningens artikel 4, stk. 1, kan en transportvirksomhed anmode om fuldstaendig ophaevelse eller ophaevelse af en hvilken som helst del af en forpligtelse til offentlig tjeneste, men at ingen bestemmelse i forordningen forpligter medlemsstaterne til at efterkomme anmodningen, endog selv om transportvirksomheden foerer bevis for, at dens opretholdelse medfoerer oekonomiske ulemper i forordningens artikel 5's forstand.
27 Det fremgaar derimod af forordningens artikel 1, stk. 4, og artikel 3, at medlemsstaternes kompetente myndigheder har ret til at opretholde hele eller en del af en forpligtelse til offentlig tjeneste, der anses for noedvendig for at sikre tilstraekkelige transportydelser.
28 Denne fortolkning bekraeftes, saaledes som generaladvokaten har fremfoert i punkt 40-45 i forslaget til afgoerelse, baade af forordningens formaal og generelle opbygning.
29 Foelgelig giver forordningen ikke en transportvirksomhed ret til at opnaa en delvis ophaevelse af sin forpligtelse til offentlig tjeneste.
30 Som generaladvokaten imidlertid har anfoert i punkt 48-51 i forslaget til afgoerelse, skal afgoerelsen om at opretholde forpligtelser til offentlig tjeneste traeffes under overholdelse af bestemte regler, bl.a. dem, der er indeholdt i forordningens artikel 3, artikel 6, stk. 2, og artikel 7.
31 Som anfoert i denne doms praemis 27 er opretholdelse af hele eller en del af en forpligtelse til offentlig tjeneste kun tilladt »for at sikre tilstraekkelige transportydelser«.
32 Begrebet »sikring af tilstraekkelige transportydelser« er imidlertid ikke defineret i forordningen. Denne indeholder blot visse elementer til vurdering af begrebet.
33 Det anfoeres saaledes i anden betragtning til forordning nr. 1191/69, at »[sikring af tilstraekkelige transportydelser] skal bedoemmes efter udbud og efterspoergsel i trafikken og samfundets behov«.
34 Det skal desuden bemaerkes, at det praeciseres i forordningens artikel 3, stk. 2, at sikring af tilstraekkelige transportydelser skal bedoemmes ud fra den offentlige interesse, muligheden for at anvende anden transportteknik og dennes egnethed til at tilfredsstille de paagaeldende trafikbehov, samt de befordringsvederlag og -vilkaar, som kan tilbydes transportforbrugerne. Naar flere loesninger paa ensartede betingelser vil kunne sikre tilstraekkelige transportydelser, skal de kompetente myndigheder i henhold til forordningens artikel 3, stk. 1, vaelge den loesning, som medfoerer de laveste omkostninger for samfundet.
35 Det foelger af det foregaaende, at naar kravene i forordningens artikel 3 er overholdt, har medlemsstaternes kompetente myndigheder et vidt skoen ved vurderingen af, om »sikring af tilstraekkelige transportydelser« kraever opretholdelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste.
36 Det foerste spoergsmaal skal derfor besvares med, at forordningen, og navnlig dens artikel 1, stk. 3, og artikel 4, skal fortolkes saaledes, at den ikke forpligter medlemsstaterne til at efterkomme en ansoegning fra en transportvirksomhed om delvis ophaevelse af dens forpligtelse til offentlig tjeneste, selv om virksomheden foerer bevis for, at en opretholdelse af forpligtelsen medfoerer oekonomiske ulemper for den. Dette afslag kan imidlertid kun begrundes med noedvendigheden af at sikre tilstraekkelige transportydelser. Dette begreb skal i overensstemmelse med forordningens artikel 3 bedoemmes ud fra den offentlige interesse, muligheden for at anvende anden transportteknik og dennes egnethed til at tilfredsstille de paagaeldende trafikbehov samt de befordringsvederlag og -vilkaar, som kan tilbydes transportforbrugerne. Naar flere loesninger paa ensartede betingelser kan sikre tilstraekkelige transportydelser, skal de kompetente myndigheder vaelge den loesning, som medfoerer de laveste omkostninger for samfundet.
Det andet spoergsmaal
37 Under hensyn til besvarelsen af det foerste spoergsmaal er det ufornoedent at besvare det andet spoergsmaal.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
38 De udgifter, der er afholdt af den finske og den belgiske regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Korkein hallinto-oikeus ved kendelse af 13. december 1996, for ret:
Raadets forordning (EOEF) nr. 1191/69 af 26. juni 1969 om medlemsstaternes fremgangsmaade med hensyn til de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1893/91 af 20. juni 1991, navnlig artikel 1, stk. 3, og artikel 4, skal fortolkes saaledes, at den ikke forpligter medlemsstaterne til at efterkomme en ansoegning fra en transportvirksomhed om delvis ophaevelse af dens forpligtelse til offentlig tjeneste, selv om virksomheden foerer bevis for, at en opretholdelse af forpligtelsen medfoerer oekonomiske ulemper for den. Dette afslag kan imidlertid kun begrundes med noedvendigheden af at sikre tilstraekkelige transportydelser. Dette begreb skal i overensstemmelse med artikel 3 i forordning nr. 1191/69 bedoemmes ud fra den offentlige interesse, muligheden for at anvende anden transportteknik og dennes egnethed til at tilfredsstille de paagaeldende trafikbehov samt de befordringsvederlag og -vilkaar, som kan tilbydes transportforbrugerne. Naar flere loesninger paa ensartede betingelser kan sikre tilstraekkelige transportydelser, skal de kompetente myndigheder vaelge den loesning, som medfoerer de laveste omkostninger for samfundet.