62009CC0230_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Met deze verzoeken om een prejudiciële beslissing vraagt het Bundesfinanzhof het Hof om uitlegging van de verordeningen (EG) nr. 1788/2003 en (EG) nr. 1782/2003.(2) In de aldaar aanhangige procedures staat het Hauptzollamt Koblenz (hoofddouanekantoor te Koblenz) tegenover Etling en Etling, en het Hauptzollamt Oldenburg (hoofddouanekantoor te Oldenburg) staat tegenover Aissen en Rohaan. Beiden zaken betreffen in wezen de overdracht van referentiehoeveelheden voor melk in één bepaald melkproductiejaar.
I – Juridische context
2. Ingevolge artikel 5, sub j en k, van verordening nr. 1788/2003 wordt voor de toepassing van deze verordening onder „individuele referentiehoeveelheid” verstaan „de referentiehoeveelheid van de producent per 1 april van elk tijdvak van twaalf maanden” en onder „beschikbare referentiehoeveelheid” „de voor de producent beschikbare referentiehoeveelheid per 31 maart van de periode van twaalf maanden waarvoor de heffing wordt berekend, rekening houdend met alle in deze verordening bedoelde overdrachten, omzettingen, verkopen en tijdelijke hertoewijzingen die in dit tijdvak van twaalf maanden hebben plaatsgevonden”.
3. Artikel 95, lid 3, van verordening nr. 1782/2003 bepaalt onder meer dat „[i]ndividuele referentiehoeveelheden die op 31 maart van het betrokken kalenderjaar [...] tijdelijk zijn overgedragen, worden geacht voor dat kalenderjaar beschikbaar te zijn op het bedrijf van de overnemer”.
4. Voor deze conclusie is het niet nodig, in dit stadium uitvoerig alle wetgeving te citeren. Ik kom op de relevante bepalingen terug in de loop van mijn analyse.
5. Wat de nationale wetgeving betreft, bepaalt § 14, lid 1, van de Verordnung zur Durchführung der EG-Milchabgabenregelung (BGBl. I, blz. 2143; Duits uitvoeringsbesluit voor de communautaire melkheffingsregeling (thans melkheffingsregeling van de Europese Unie of EU-melkheffingsregeling) van 9 augustus 2004: „De koper kan leveringsreferentiehoeveelheden die in het betrokken tijdvak van twaalf maanden niet zijn gebruikt (leveringen onder de quota) toewijzen aan andere melkproducenten, van wie de leveringen de hun toegewezen leveringsreferentiehoeveelheden hebben overschreden (producenten die boven de quota leveren). De niet-gebruikte leveringsreferentiehoeveelheden worden overeenkomstig de navolgende formule toegewezen aan de betrokken producenten die boven de quota leveren:
de som van de onder de quota geleverde hoeveelheden x de leveringsreferentiehoeveelheid van de producent die boven het quotum levert
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
de som van de leveringsreferentiehoeveelheden van de producenten die boven de quota leveren.”
6. In § 5, lid 2, van het Betriebsprämiendurchführungsgesetz [BGBl. I, blz. 1298; Duitse wet tot uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling (BTR)] van 30 mei 2006 wordt in wezen bepaald dat de bedrijfstoeslag van een landbouwer, zoals vastgesteld ingevolge § 5, lid 1, van deze wet, overeenkomstig artikel 62 van verordening nr. 1782/2003 wordt verhoogd met het bedrag overeenkomend met de melkpremie als voorzien in artikel 95 van de verordening plus de extra betalingen ingevolge artikel 96 van deze verordening.
7. In § 6 van de Verordnung über die Durchführung der Milchprämie und der Ergänzungszahlung zur Milchprämie (BGBl. I, blz. 267; Duits besluit tot uitvoering van de melkpremie en extra betalingen) van 18 februari 2004 wordt in wezen bepaald dat de aan de producent op 31 maart van het toepasselijke jaar ter beschikking staande referentiehoeveelheden, die voor de toekenning van de melkpremie in aanmerking moeten worden genomen, moeten worden vastgelegd in een attest waaruit blijkt welke hoeveelheden melk door de producent in het tijdvak van twaalf maanden eindigend op 31 maart van het jaar van toepassing feitelijk zijn geleverd.
II – Feiten en prejudiciële vragen
8. Etling en Etling, in zaak C‑230/09, zijn melkproducenten met in het productiejaar 2004/2005 een referentiehoeveelheid (melkquotum) van 553 678 kg. Sinds 2000 hadden zij een gedeelte (50 000 kg) van hun oorspronkelijke referentiehoeveelheid verpacht aan een derde. In februari 2005 eindigde deze pacht en Etling en Etling verkregen een beschikking waaruit bleek dat de referentiehoeveelheid van 50 000 kg weer op hen was overgegaan met ingang van 1 maart 2005. Daar deze hoeveelheid melk reeds door de pachter was geleverd, gaf de melkfabriek (de koper) een attest af waarin stond dat op 31 maart 2005 de referentiehoeveelheid voor Etling en Etling 553 678 kg bedroeg. Etling en Etling vochten deze beschikking aan bij het Finanzgericht, dat het attest in die zin wijzigde dat hun „beschikbare” referentiehoeveelheid voor het tijdvak 1 maart 2005 tot en met 31 maart 2005 mede de weer op hen overgegane referentiehoeveelheid van 50 000 kg omvatte, op grond dat leveringen uit de referentiehoeveelheid door de voormalige pachter niet relevant zijn voor het recht op betalingen. Het Hauptzollamt Koblenz stelde beroep in bij het Bundesfinanzhof, dat het Hof de volgende vraag heeft gesteld:
„Dient het [recht van de Unie], en in het bijzonder artikel 5, sub k, van verordening (EG) nr. 1788/2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten, aldus te worden uitgelegd dat de referentiehoeveelheid van een producent in het tijdvak van twaalf maanden waarin hem door een andere producent een referentiehoeveelheid is overgedragen, niet de hoeveelheid omvat op grond waarvan tijdens het betrokken tijdvak van twaalf maanden door die andere producent reeds melk is geleverd?”
9. Aissen en Rohaan, in zaak C‑231/09, hebben in de loop van het tijdvak van twaalf maanden van 2004/2005 elk een landbouwbedrijf overgenomen en de op hun bedrijf geproduceerde melk geleverd aan een melkfabriek (koper). Daarmee overschreden zij de hun voor dat tijdvak van twaalf maanden nog ter beschikking staande referentiehoeveelheid, doordat in dat tijdvak ook de vorige exploitant de op het bedrijf geproduceerde melk aan een koper had geleverd. Het Hauptzollamt Oldenburg legde hun dan ook een melkheffing op; het wees beiden een door andere producenten ongebruikte referentiehoeveelheid toe, die enkel het gedeelte van de referentiehoeveelheid omvatte waarvoor zij na de bedrijfsoverdracht nog zonder heffing melk konden leveren, en stelde de melkheffing in overeenstemming daarmee vast. Aissen en Rohaan vochten de beschikking aan bij het Finanzgericht, dat hun vorderingen toewees op grond dat volgens de regeling voor saldering van referentiehoeveelheden de berekening moest worden gebaseerd op de aan de bedrijven toegewezen individuele referentiehoeveelheid en dat met de in datzelfde tijdvak van twaalf maanden door de vorige bedrijfsexploitanten geleverde hoeveelheden melk geen rekening diende te worden gehouden. Het Hauptzollamt Oldenburg stelde beroep in bij het Bundesfinanzhof, dat het Hof de volgende vragen heeft gesteld:
„1) Dient het [recht van de Unie], en in het bijzonder artikel 5, sub k, van verordening (EG) nr. 1788/2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten, aldus te worden uitgelegd dat de referentiehoeveelheid van een producent die tijdens een lopend tijdvak van twaalf maanden van een andere producent een landbouwbedrijf heeft overgenomen, niet de hoeveelheid omvat op grond waarvan tijdens het betrokken tijdvak van twaalf maanden door die andere producent vóór de overdracht van het bedrijf melk is geleverd?
2) Staan voorschriften [van het recht van de Unie] of algemene beginselen van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten in de weg aan een nationale regeling, die, in het kader van de in artikel 10, lid 3, van verordening (EG) nr. 1788/2003 voorziene saldering van het ongebruikte deel van de nationale referentiehoeveelheid met leveringen boven de quota, in de in de eerste vraag aan de orde zijnde situatie de producent die het bedrijf tijdens het tijdvak van twaalf maanden heeft overgenomen, ook met het door de andere producent geleverde deel van de referentiehoeveelheid laat deelnemen aan de toewijzing van dat ongebruikte deel?”
III – Analyse
A – Belangrijkste argumenten van partijen
10. In zaak C‑230/09 stelt het Hauptzollamt Koblenz
dat geen melkpremie kan worden toegekend aan iemand die met het quotum geen melk heeft geleverd. In een situatie waarin in de loop van het tijdvak van twaalf maanden een ongebruikte referentiehoeveelheid wordt overgedragen aan een ander, behoort de melkpremie voor dat jaar toe aan de overnemer. Etling en Etling en de Commissie stellen in wezen dat de „beschikbare referentiehoeveelheid” de hoeveelheid is die in de loop van een tijdvak van twaalf maanden mag worden geleverd zonder dat melkheffing verschuldigd is, ongeacht hoeveel melk in dat tijdvak binnen die hoeveelheid feitelijk is geleverd. De term „referentiehoeveelheid” duidt een abstract recht aan.
11. In zaak C‑231/09, en in het bijzonder met betrekking tot de eerste vraag, stelt het Hauptzollamt Oldenburg in wezen dat de overnemer met betrekking tot de verschuldigdheid van melkheffing alleen aanspraak kan maken op melkquota voor zover de overeenkomstige hoeveelheden nog niet door de overdrager zijn geleverd. Rohaan en Aissen
en de Commissie betogen in wezen dat de referentiehoeveelheid van de overnemer niet dient te worden verminderd met de door de overdrager verrichte leveringen.
12. Ten aanzien van de tweede vraag stelt het Hauptzollamt Oldenburg in wezen dat een referentiehoeveelheid die reeds is aangesproken in verband met ontheffing van de melkheffing, niet overdraagbaar is ten aanzien van het tijdvak van twaalf maanden waarin zij is gebruikt. Die hoeveelheid kan pas worden overgedragen aan het begin van het volgende melkproductiejaar, op welk moment zij opnieuw kan worden gebruikt. A issen
en Rohaan stellen in wezen, evenals de Commissie, dat in de context van de salderingsregeling de overdrachten in aanmerking moeten worden genomen op basis van de definitie van „beschikbare referentiehoeveelheden”, dus in overeenstemming met artikel 17 van verordening nr. 1788/2003.
B – Beoordeling
1. De eerste vraag
13. Met zijn vraag in zaak C‑230/09 en de eerste vraag in zaak C‑231/09 wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het EU-recht, in het bijzonder artikel 5, sub k, van verordening nr. 1788/2003, aldus moet worden uitgelegd dat, wanneer de referentiehoeveelheid van een producent in een tijdvak van twaalf maanden is overgedragen, de aan de overnemer toe te wijzen referentiehoeveelheid niet de hoeveelheid omvat waarover in het betrokken productiejaar reeds melk is geleverd door de overdrager.
14. Bovengenoemde vraag komt in zaak C‑230/09 op in de context van de melkpremieregeling, die deel uitmaakt van de BTR, en betreft de overdracht (aan de oorspronkelijke rechthebbende) van een individuele referentiehoeveelheid na beëindiging van een daarop betrekking hebbende pachtovereenkomst. De verwijzende rechter wenst met name te vernemen of voor de toekenning van een melkpremie op grond van artikel 95, leden 1 en 3, van verordening nr. 1782/2003 „referentiehoeveelheid” moet worden opgevat als de totale referentiehoeveelheid die de producent ter beschikking staat aan het begin van een tijdvak van twaalf maanden, dan wel met deze term de verminderde referentiehoeveelheid is bedoeld die hem ter beschikking staat aan het einde van dit tijdvak, in de loop waarvan een deel van de referentiehoeveelheid al door de overdrager is gebruikt.
15. Ik zal hier de relevante bepalingen weergeven, daar de uitlegging daarvan in deze zaak niet problematisch is. Artikel 95, lid 1, van verordening nr. 1782/2003(3) bepaalt: „Van 2004 tot 2007 komen melkproducenten in aanmerking voor een melkpremie. De premie wordt verleend per kalenderjaar, per bedrijf en per ton individuele referentiehoeveelheid [in het Duits: einzelbetriebliche Referenzmenge] die in aanmerking komt voor de premie en op het bedrijf beschikbaar is.”
16. Artikel 5, sub j, van verordening nr. 1788/2003 definieert „individuele referentiehoeveelheid” („einzelbetriebliche Referenzmenge”) als „de referentiehoeveelheid van de producent per 1 april van elk tijdvak van twaalf maanden”.
17. Hoewel de formulering van artikel 95, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 de term „individuele referentiehoeveelheid” koppelt aan de zinsnede „op het bedrijf beschikbaar” („über die der Betrieb verfügt”) wordt niet precies de term „beschikbare referentiehoeveelheid” („verfügbare Referenzmenge”) gebruikt.
18.
Artikel 5, sub k, van verordening nr. 1788/2003 definieert „beschikbare referentiehoeveelheid” als de voor de producent beschikbare referentiehoeveelheid per 31 maart van de periode van twaalf maanden waarvoor de heffing wordt berekend, rekening houdend met alle in deze verordening bedoelde overdrachten, omzettingen, verkopen en tijdelijke hertoewijzingen die in die periode van twaalf maanden hebben plaatsgevonden.
19.
De vraag is dus of artikel 95, lid 1, van verordening nr. 1782/2003, ondanks dat in de formulering niet de exacte term „beschikbare referentiehoeveelheid” wordt gebruikt, vanwege de kwalificatie „op het bedrijf beschikbaar” niettemin eist dat de melkpremie wordt berekend op basis van de formulering van artikel 5, sub k, van verordening nr. 1788/2003, dan wel de formulering van artikel 5, sub j, van toepassing is.
20. Ik ben van mening dat de zinsnede „op het bedrijf beschikbaar” in artikel 95, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 een duidelijke aanwijzing is dat deze bepaling aansluit bij de definitie van artikel 5, sub k, van verordening nr. 1788/2003. Indien de EU-wetgever immers had willen aansluiten bij de „individuele referentiehoeveelheid”, dan zou de zinsnede „op het bedrijf beschikbaar” een overbodige toevoeging zijn geweest. In deze context is het bijvoeglijk naamwoord „individuele” (einzelbetriebliche) dat de referentiehoeveelheid kwalificeert, dus enkel bedoeld om die referentiehoeveelheid te onderscheiden van de „nationale” (einzelstaatliche) referentiehoeveelheid.
21. Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, is het denkbaar, aangezien artikel 95, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 melkproducenten een premie biedt die is berekend op basis van de op het bedrijf beschikbare referentiehoeveelheid, dat zelfs wanneer de referentiehoeveelheid in de loop van het tijdvak van twaalf maanden door een producent is overgedragen aan een ander, de toewijzing moet geschieden aan de hand van de één geheel vormende referentiehoeveelheid die ten tijde van de premietoekenning – het einde van het melkproductiejaar – ter beschikking stond van de partij die de referentiehoeveelheid overnam. Dit geldt zelfs indien de overnemer daaraan niet het volledige recht – dat gedeeltelijk door de overdrager is opgebruikt – heeft kunnen ontlenen om melk te leveren zonder melkheffing, en a fortiori indien hij dit recht niet langer bezit op het voor de berekening van de uiteindelijke saldering relevante tijdstip, dat wil zeggen aan het einde van het tijdvak van twaalf maanden. Noch het EU-recht, noch het Duitse recht voorziet in de mogelijkheid om de referentiehoeveelheid op te delen in een gedeelte dat toebehoorde aan de overdrager en een deel dat overblijft voor de overnemer.
22. Zoals door de Commissie is uiteengezet, geeft ook de algehele opzet van de BTR steun aan de opvatting dat het einde van een productiejaar – in dit geval het melkproductiejaar – het referentiepunt moet zijn, zodat rekening wordt gehouden met overdrachten die in de loop van dat tijdvak hebben plaatsgevonden.
23. De geldigheid van deze uitlegging wordt tevens bevestigd door artikel 95, lid 3, van verordening nr. 1782/2003. Volgens deze bepaling is, in bepaalde gevallen van tijdelijke overdracht van individuele referentiehoeveelheden, 31 maart van het betrokken kalenderjaar de datum die beslissend is voor de vaststelling op wiens bedrijf de referentiehoeveelheid moet worden geacht beschikbaar te zijn: het bedrijf van de overdrager of dat van de overnemer. In die omstandigheden moet immers de overgedragen referentiehoeveelheid worden geacht ter beschikking te staan van het bedrijf van de overnemer.(4) Deze bepaling is dus geredigeerd in termen die consistent zijn met artikel 5, sub k, van verordening nr. 1788/2003, dat aansluit bij de laatste dag van het melkproductiejaar.
24. Artikel 95, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 sluit dus door het gebruik van de zinsnede „individuele referentiehoeveelheid die [...] op het bedrijf beschikbaar is” („einzelbetriebliche[r] Referenzmenge, über die der Betrieb verfügt”)” aan bij de definitie in artikel 5, sub k, van verordening nr. 1788/2003, en bijgevolg is het de „beschikbare referentiehoeveelheid” die de basis moet zijn voor de berekening van een melkpremie.
25. De vraag in zaak C‑231/09 komt op in de context van de verrekening van het onbenutte deel van de nationale referentiehoeveelheid met overschrijdingen van de toegestane hoeveelheden, als bedoeld in artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1788/2003, en betreft de overdracht van de individuele referentiehoeveelheid bij de overname van een landbouwbedrijf.
26. Artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1788/2003 bepaalt dat de bijdrage van de producenten in de betaling van de verschuldigde heffing, naar keuze van de lidstaat, „al dan niet na hertoewijzing van het ongebruikte deel van de nationale referentiehoeveelheid voor leveringen”, door de lidstaten wordt vastgesteld naar evenredigheid van de individuele referentiehoeveelheden van elke producent. Hoewel de Engelse taalversie van artikel 10, lid 3, sub a, van verordening nr. 1788/2003 enigszins ambigu is („each producer’s reference quantity”), gebruikt het Duits – de relevante versie in de onderhavige zaak – de uitdrukkelijke term „verfügbaren Referenzmenge des einzelnen Erzeugers” (evenals de Franse versie: „quantité de référence disponible de chacun des producteurs”), die wordt gedefinieerd in artikel 5, sub k, van deze verordening.
27. Hieruit volgt dat de omvang van de voor de producent beschikbare referentiehoeveelheid in het kader van de salderingsregeling van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1788/2003 de definitie van artikel 5, sub k, van die verordening weerspiegelt. Bijgevolg moeten overdrachten van referentiehoeveelheden in het kader van de salderingsregeling, in aanmerking worden genomen op basis van de definitie van de „beschikbare referentiehoeveelheid”.
28. Vervolgens voorziet verordening nr. 1788/2003 in de overdracht van referentiehoeveelheden. In het bijzonder regelt artikel 17 van deze verordening de overdracht in het geval van verkoop, verhuur en elke andere overdracht.
29. Ik wijs erop dat in elk van de vier leden van artikel 17 van verordening nr. 1788/2003 uitdrukkelijk wordt beklemtoond dat de overdracht van „individuele referentiehoeveelheden” moet geschieden op de wijze die door de lidstaten wordt bepaald. Deze bepaling is ingevolge artikel 17, lid 4, van de verordening van toepassing op het verstrijken van een pachtovereenkomst (de situatie die zich voordoet in zaak C‑230/09) en ingevolge artikel 17, lid 1, van de verordening op verkoop of elke andere overdracht die voor de producent vergelijkbare gevolgen heeft (de situatie van zaak C‑231/09). Mijns inziens zijn de leden 1 en 4 van artikel 17 voor de onderhavige zaken relevant, al was het slechts naar analogie.
30. De Commissie stelt aan de orde welke consequenties in de onderhavige zaak zijn te trekken uit het feit dat artikel 17 van verordening nr. 1788/2003 betrekking heeft op de overdracht van „individuele referentiehoeveelheden”.
31. Door de formulering dat het de „individuele referentiehoeveelheid” is die wordt overgedragen, verwijst artikel 17 van verordening nr. 1788/2003 ondubbelzinnig naar de definitie in artikel 5, sub j, van deze verordening, dat wil zeggen naar de hoeveelheid van een producent op 1 april van een tijdvak van twaalf maanden. De EU-wetgever is er dus van uitgegaan dat de (latere) leveringen geen consequenties dienen te hebben voor overdrachten, en dat referentiehoeveelheden moeten worden overgedragen ongeacht de mate waarin daarvan gebruik is gemaakt. Het gaat zelfs veeleer om een absoluut cijfer, overeenkomend met de aan de producent toegewezen referentiehoeveelheid aan het begin van een melkproductiejaar (of, zoals de verwijzende rechter het noemt, „een abstract recht” dat op de eerste dag wordt vastgesteld en dus onveranderlijk is, ongeacht de nadien geleverde hoeveelheid). Zoals door Rohaan is opgemerkt, bepaalt artikel 17 van verordening nr. 1788/2003 niet dat, in het geval van overdrachten in het tijdvak van twaalf maanden in de loop waarvan de overdrager reeds melk heeft geleverd, de referentiehoeveelheid slechts gedeeltelijk dient te worden overgedragen. In tegendeel, uit de formulering van deze bepaling kan worden afgeleid dat het de totale referentiehoeveelheid is die wordt overgedragen.
32. Verordening nr. 1788/2003 bevat geen specifieke bepaling inzake de rechtsgevolgen die zullen gelden voor het melkproductiejaar waarin de overdracht van een referentiehoeveelheid heeft plaatsgevonden. In dit verband moet er echter op worden gewezen dat overdrachten moeten plaatsvinden op de wijze die door de lidstaten wordt bepaald.
33. Ik ben het dan ook met de Commissie eens dat uit de formulering van artikel 17 van verordening nr. 1788/2003 duidelijk blijkt dat – onverminderd de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten om de regels voor overdrachten van referentiehoeveelheden vast te stellen – deze bepaling niet verbiedt dat de totale referentiehoeveelheid die een producent aan het begin van het melkproductiejaar wordt toegewezen (met inbegrip van het deel dat reeds is geleverd) wordt overgedragen.(5)
34. Ik ben (evenals Rohaan en Etling en Etling) van mening dat bovenstaande uitlegging wordt bevestigd door de bewoordingen van de eerste zin van artikel 11, lid 2, van verordening nr. 1788/2003. Daarin heeft de EU-wetgever immers uitdrukkelijk bepaald dat, indien een koper geheel of gedeeltelijk in de plaats treedt van een of meer kopers, voor de rest van het lopende tijdvak van twaalf maanden de individuele referentiehoeveelheden van de producenten in aanmerking worden genomen „onder aftrek van de reeds geleverde hoeveelheden [...]”.
35. Dan kom ik nu tot de bespreking van vier verschillende door de verwijzende rechter aangesneden problemen, die volgens deze rechter wellicht toch meebrengen dat reeds geleverde hoeveelheden van overdracht moeten worden uitgesloten.
36. In de eerste plaats wijst de Commissie er terecht op dat (zoals volgt uit punt 34 van deze conclusie) de EU-wetgever, indien hij leveringen ook als relevant had willen beschouwen in verband met de overdracht van referentiehoeveelheden, dit uitdrukkelijk zou hebben vastgesteld, zoals in artikel 11, lid 2, van verordening nr. 1788/2003 het geval is. Bovendien zou, wanneer het begrip referentiehoeveelheid reeds een vermindering wegens geleverde hoeveelheden zou inhouden, de zinsnede „onder aftrek van de reeds geleverde hoeveelheden” overbodig en zinloos zijn.
37. Hoewel artikel 11, lid 2, van verordening nr. 1788/2003 dus strikt genomen een ander onderwerp betreft dan thans aan de orde is (namelijk een wijziging van kopers en niet van producenten), kunnen aan de hand daarvan niettemin bepaalde conclusies worden getrokken die voor de onderhavige analyse relevant zijn. Uit deze bepaling blijkt namelijk dat de begrippen „individuele referentiehoeveelheid” en „de reeds geleverde hoeveelheid” tegenover elkaar staan: er bestaat een zekere tegenstrijdigheid tussen deze twee begrippen. Derhalve kan worden geconcludeerd dat de geleverde hoeveelheid in de zin van verordening nr. 1788/2003 geen deel uitmaakt van het begrip „individuele referentiehoeveelheid”. In de formulering van de Commissie is de geleverde hoeveelheid een aan de definitie van een individuele referentiehoeveelheid extern begrip, dat onafhankelijk van die definitie opereert en zo nodig uitdrukkelijk moet worden genoemd.
38. Hieruit volgt dat overdrachten een absoluut en autonoom cijfer betreffen dat overeenkomt met de referentiehoeveelheid van een producent aan het begin van een melkproductiejaar, ongeacht eventuele latere leveringen. Dit cijfer is relevant voor komende melkproductiejaren, daar de overdrager van de referentiehoeveelheden uiteraard moet beschikken over de totale individuele referentiehoeveelheid, met inbegrip van de hoeveelheid die reeds is geleverd.
39. De verwijzende rechter acht het in de tweede plaats denkbaar dat geen onderscheid mag worden gemaakt tussen het recht om vrij van heffingen te leveren, en de referentiehoeveelheid op basis waarvan het premierecht van de producent wordt berekend. De Commissie betoogt evenwel terecht dat deze opvatting impliceert dat artikel 17 van verordening nr. 1788/2003 uitgaat van de gedachte dat overdrachten in beginsel betrekking hebben op „individuele referentiehoeveelheden” en niet op het recht van heffingvrije melklevering. Dit betreft het begrip „beschikbare referentiehoeveelheid”, overeenkomstig artikel 5, sub k, van deze verordening. Verordening nr. 1788/2003 maakt een duidelijk onderscheid tussen het recht van heffingvrije melklevering en de „individuele referentiehoeveelheid”. Zoals de Commissie eveneens heeft uiteengezet, is dit onderscheid logisch aangezien het recht van heffingvrije melklevering slechts een van de rechtsgevolgen is van diverse reguleringsinstrumenten die zijn gebaseerd op het begrip „beschikbare referentiehoeveelheid”. Andere instrumenten, zoals de salderingsregeling van artikel 10, lid 3, van die verordening of de melkpremie, zijn niet noodzakelijkerwijs bedoeld om het rechtsgevolg van het recht van heffingvrije melklevering teweeg te brengen.
40. Wat de salderingsregeling betreft, is de mate waarin een referentiehoeveelheid reeds is gebruikt stellig relevant, als eerste stap. Het reeds van de referentiehoeveelheid gemaakte gebruik dient echter slechts om „het ongebruikte deel van de nationale referentiehoeveelheid voor leveringen” (onderbenutting) te bepalen. Als tweede stap wordt bepaald hoe de onderbenutting moet worden verdeeld over de „producenten die boven [hun referentiehoeveelheid] leveren”. Zoals de Commissie heeft betoogd zou het dan ook niet logisch zijn om als berekeningsgrondslag de reeds geleverde hoeveelheden categorisch uit te sluiten van de referentiehoeveelheden van „producenten die boven [hun referentiehoeveelheid] leveren”. Per definitie hebben al die producenten boven hun referentiehoeveelheid geleverd. Als er in de kern van de salderingsregeling een vereiste zou bestaan van overeenstemming tussen het recht van heffingvrije melklevering en de omvang van de referentiehoeveelheid van een producent die boven zijn referentiehoeveelheid heeft geleverd, dan zou deze saldering niet uitvoerbaar zijn. De salderingsregeling gaat er immers van uit dat er voor de verdeling van onderbenutting over de verschillende „producenten die boven hun referentiehoeveelheid leveren” verschil bestaat tussen het recht van heffingvrije melklevering en de referentiehoeveelheid. Men kan gevoeglijk stellen dat de salderingsregeling geen repercussies op de heffing zal hebben, daar deze regeling alleen relevant is voor producenten die boven hun quota zijn gegaan. Wanneer een overnemer aan de salderingsregeling deelneemt met zijn referentiehoeveelheid intact, zullen de andere producenten lagere hoeveelheden toegewezen krijgen, maar aan de doelstellingen van de verordening wordt niet getornd. Het gevaar dat de nationale quota worden overschreden en dat vraagtekens zullen worden geplaatst bij de EU-regeling als geheel, doet zich eenvoudig niet voor.
41. Ook hoeft de melkpremieregeling van verordening nr. 1782/2003 niet noodzakelijk op één lijn te staan met het recht van heffingvrije melklevering. Zoals Etling en Etling hebben uiteengezet, is de melkpremieregeling onderdeel van de BTR, die tot doel heeft, de inkomenssteun voor landbouwers volledig te ontkoppelen van de productie (zie punt 24 van de considerans van de verordening). Dientengevolge is het ook de bedoeling, de melkpremieregeling te ontkoppelen van de feitelijke productie. Anders dan het vóór verordening nr. 1782/2003 bestaande systeem is het relevante criterium voor de toekenning van de melkpremie als inkomenssteun namelijk niet de productie van een bepaalde hoeveelheid landbouwproducten maar de omvang van de beschikbare referentiehoeveelheid. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, heeft ontkoppeling – volgens welke in de context van de melkpremieregeling een niet aan leveringen gekoppelde referentiehoeveelheid mag worden overgedragen –, ongeacht welke producent op basis van die referentiehoeveelheid heeft geleverd, tot gevolg dat de overnemer van de referentiehoeveelheid houder wordt van het recht op melkpremie en dat de overdrager van die hoeveelheid niet langer voor de melkpremieregeling in aanmerking komt. Hieruit blijkt, met name uit artikel 95, lid 3, van verordening nr. 1782/2003, dat dit de bedoeling van de EU-wetgever is geweest.
42. Er kan dus heel wel verschil bestaan tussen het recht van heffingvrije melklevering en de referentiehoeveelheid op basis waarvan het recht van een producent op melkpremie wordt berekend of saldering plaatsvindt.
43. In de derde plaats meent de verwijzende rechter voorts dat de toekenning van een premie op basis van de totale referentiehoeveelheid van het bedrijf – ongeacht de op die basis reeds door de vorige houder van de referentiehoeveelheid geleverde hoeveelheden – een ontoelaatbaar „dubbel gebruik” van de referentiehoeveelheid kan opleveren, hetgeen onverenigbaar is met de algemene beginselen van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten en in het bijzonder niet te rijmen is met het beginsel dat de verplichting tot betaling van melkheffing een „strikt persoonlijk karakter” heeft.(6)
44. Zoals door alle partijen behalve het Hauptzollamt Koblenz en het Hauptzollamt Oldenburg eendrachtig is betoogd, doet een dergelijk risico van ontoelaatbaar dubbel gebruik zich niet voor. Uit het bovenstaande blijkt dat er verschil is tussen het recht van heffingvrije melklevering en de berekeningsbasis in de context van de salderingsregeling of de melkpremieregeling. Er is geen sprake van ontoelaatbaar dubbel gebruik, daar de overnemer met betrekking tot de referentiehoeveelheid de plaats inneemt van de overdrager (die de hoedanigheid van debiteur verliest) en de door de overdrager geleverde hoeveelheid duidelijk wordt toegekend aan de overnemer en in de referentiehoeveelheid wordt verrekend. Met andere woorden, er is zelfs geen sprake van ontoelaatbaar dubbel gebruik wanneer de referentiehoeveelheid voor een deel wordt gebruikt door de overdrager, voor zover de toekenning van de totale referentiehoeveelheid neutraal is ten opzichte van de heffing en adequaat is voor de premie. Aangezien de overdrager de referentiehoeveelheid niet gebruikt, doet dubbel gebruik zich duidelijk niet voor. Zoals door de Commissie ter terechtzitting is betoogd, spreken de arresten Ballmann en Milchwerke Köln(7) die uitlegging niet tegen. Die zaken betroffen de definitie van „producent” en niet de kwestie van de toepassing van de verordening.
45. Ik ben met de Commissie van mening dat de diverse reguleringsinstrumenten uiteenlopende doelstellingen hebben. De verschillende begrippen die verband houden met de referentiehoeveelheid, zoals beschreven in artikel 5 van verordening nr. 1788/2003, zijn slechts definities en hebben geen rechtsgevolgen. De rechtsgevolgen zijn te vinden in de diverse reguleringsinstrumenten en de verplichting tot betaling van melkheffing is slechts een van die instrumenten. Zo andere reguleringsinstrumenten, zoals de salderingsregeling of de melkpremieregeling, ook van de definitie in artikel 5 van verordening nr. 1788/2003 gebruikmaken om hun eigen rechtsgevolgen te regelen, dan is dit niet te beschouwen als leidend tot een ontoelaatbaar dubbel gebruik van de referentiehoeveelheid, maar veeleer als een gemeenschappelijk uitgangspunt dat niettemin uiteenlopende rechten kan meebrengen binnen de context van de verschillende instrumenten.
46. Ten vierde en laatste vraagt de verwijzende rechter of het doel van de melkpremie – compensatie van inkomenstekorten als gevolg van dalende melkprijzen – niet preciezer zou worden weerspiegeld wanneer de premie werd toegekend aan de partij die op 31 maart het bedrijf exploiteert, eenvoudig op basis van de referentiehoeveelheid die deze partij zelf heeft geleverd (of althans de hoeveelheid die hij zonder heffing had kunnen leveren). In gevallen waarin in de loop van het relevante tijdvak een referentiehoeveelheid is geleverd door verschillende producenten, zou de premie dan moeten worden gesplitst en pro rato aan die producenten toegekend: bij deze benadering zou echter moeten worden geaccepteerd dat daardoor bij de tenuitvoerlegging van het premiestelsel problemen ontstaan.
47. Volstaan kan worden met de vaststelling, zoals de verwijzende rechter zelf heeft erkend, dat verordening nr. 1782/2003 een dergelijke regeling niet kent en dat tot een dergelijke benadering ook geen voornemens lijken te bestaan.
48. Hoe dan ook, zoals hiervoor is uiteengezet en in wezen is erkend door alle partijen behalve het Hauptzollamt Koblenz en het Hauptzollamt Oldenburg, moet worden opgemerkt dat de inkomenssteun van verordening nr. 1782/2003 – bijvoorbeeld de melkpremie – moet worden ontkoppeld van de feitelijke productie. Het valt dan ook moeilijk in te zien waarom de in deze verordening vastgelegde melkpremieregeling beperkt zou moeten zijn tot de door de producent zelf geleverde hoeveelheid.
49. Tot slot echter, zoals opgemerkt in de punten 29 en volgende van deze conclusie, verklaart artikel 17 van verordening nr. 1788/2003 ondubbelzinnig dat de overdracht moet plaatsvinden „op de wijze die door de lidstaten wordt bepaald”. Terzijde kan worden opgemerkt dat de formulering van deze bepaling overeenkomt met die van artikel 7 van verordening (EEG) nr. 3950/92.(8)
50. In dit verband zij opgemerkt dat deze door de lidstaten te bepalen regels, overeenkomstig het arrest van het Hof in de zaak Mulligan e.a.(9), niet mogen worden vastgesteld of uitgevoerd op een wijze die afbreuk doet aan de doelstellingen van verordening nr. 1788/2003, en dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de vaststelling of toepassing van dergelijke regels objectieve criteria moeten hanteren.
51. Met name wordt in punt 19 van de considerans van verordening nr. 1788/2003 overwogen dat volgens de verschillende soorten overdrachten van referentiehoeveelheden en op basis van objectieve criteria de lidstaten gemachtigd moeten worden om ten behoeve van de nationale reserve eventueel een deel van de overgedragen hoeveelheden te heffen.
52. Zoals de Commissie heeft uiteengezet, heeft de EU-wetgever er dus uitdrukkelijk in voorzien dat de lidstaten ook de omvang van die overdrachten mogen beperken. Dit neemt niet weg dat dergelijke beperkingen niet het doel van verordening nr. 1788/2003 in gevaar mogen brengen of mogen ingaan tegen het in artikel 1, lid 2, van die verordening neergelegde beginsel, dat inhoudt dat de nationale referentiehoeveelheid volledig moet worden omgeslagen over de producenten en de nationale reserve. Een stelsel waarin de omvang van de overdracht in het tijdvak van twaalf maanden wordt beperkt, moet dus op niet voor tweeërlei uitleg vatbare wijze vaststellen welk deel van de referentiehoeveelheid wordt toegewezen aan welke producent of aan de nationale reserve. Met name mag dat stelsel niet tot gevolg hebben dat er referentiehoeveelheden uit het systeem verdwijnen of verloren gaan.
53. Dit betekent dat de lidstaten bevoegd zijn om de omvang van de overdracht te beperken in de mate overeenkomend met de reeds door de overdrager geleverde hoeveelheid, zolang deze beperking niet tot gevolg heeft dat er referentiehoeveelheden uit het systeem verdwijnen.(10)
2. Tweede vraag
54. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het EU-recht in de weg staat aan een bepaling van nationaal recht die in de context van de salderingsregeling van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1788/2003 de vóór de overdracht reeds geleverde hoeveelheid toewijst aan de overnemer.
55. Zoals uit de overwegingen ten aanzien van de eerste vraag volgt, moet in de context van de salderingsregeling met overdrachten rekening worden gehouden overeenkomstig de definitie van het begrip „beschikbare referentiehoeveelheden”, dus in overeenstemming met artikel 17 van verordening nr. 1788/2003. Tevens is opgemerkt dat het EU-recht er niet aan in de weg staat dat de overdracht mede betrekking heeft op dat deel van de individuele referentiehoeveelheid dat overeenkomt met de reeds door de overdrager geleverde hoeveelheid. Bovendien is het doel van het reguleringsinstrument van de saldering niet in tegenspraak met een dergelijke uitlegging.
IV – Conclusie
56. Ik geef het Hof in overweging, de vragen van het Bundesfinanzhof als volgt te beantwoorden:
„1) In situaties waarin de referentiehoeveelheid van een producent in de loop van een tijdvak van twaalf maanden wordt overgedragen, staat het recht van de Europese Unie, in het bijzonder artikel 5, sub k, van verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten, er niet aan in de weg dat die referentiehoeveelheid ook de hoeveelheid omvat waarvoor in dat tijdvak van twaalf maanden reeds door die producent melk is geleverd. De lidstaten kunnen evenwel in de context van hun discretionaire bevoegdheid om voor overdrachten regels te stellen, de overdracht van in het lopende tijdvak van twaalf maanden reeds geleverde referentiehoeveelheden beperken, zolang die beperking niet tot gevolg heeft dat deze referentiehoeveelheden uit het bij verordening nr. 1788/2003 in het leven geroepen systeem verdwijnen.
2) Noch het recht van de Europese Unie, noch meer in het bijzonder een van de algemene beginselen van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten staat in de weg aan een nationale regeling die, in het kader van de in artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1788/2003 voorziene saldering van het ongebruikte deel van de nationale referentiehoeveelheid met leveringen boven de quota, een producent die in de loop van het tijdvak van twaalf maanden een landbouwbedrijf heeft overgenomen, mede met het door de andere producent geleverde deel van de referentiehoeveelheid laat deelnemen aan de toewijzing van dat ongebruikte deel.”
(1) .
(2)  –	Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 270, blz. 123) en verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers ... (PB L 270, blz. 1).
(3)  –	Zie de rechtspraak inzake deze verordening: arresten van 11 maart 2008, Jager, C‑420/06, Jurispr. blz. I‑1315; 16 juli 2009, Horvath, C‑428/07, Jurispr. blz. I‑0000; 11 juni 2009, Nijemeisland, C‑170/08, Jurispr. blz. I‑0000; 22 oktober 2009, Elbertsen, C‑449/08, Jurispr. blz. I‑0000; 21 januari 2010, Van Dijk, C‑470/08, Jurispr. blz. I‑0000, en 20 mei 2010, Harms, C‑434/08, Jurispr. blz. I‑0000 (waarin ik conclusie heb genomen). Zie ook de aanhangige zaken Niedermair-Schiemann, C‑61/09 (zie mijn conclusie van 11 mei 2010); Uzonyi, C‑133/09; Grootes, C‑152/09 (zie mijn conclusie van 8 juli 2010); Agrargut Bäbelin, C‑153/09 (zie mijn conclusie van 2 september 2010), en Omejc, C‑536/09.
(4)  –	Zoals de verwijzende rechter heeft uiteengezet, acht dit voorschrift niet relevant in hoeverre de overnemer of de overdrager van de referentiehoeveelheid de bij het bedrijf behorende referentiehoeveelheid heeft geleverd en, zo die omstandigheid als relevant zou moeten worden beschouwd, zou een dergelijk voorschrift precies in het geval dat in de praktijk belangrijk is – dat wil zeggen, wanneer de overnemer en niet de overdrager de relevante hoeveelheid van de overgedragen referentiehoeveelheid heeft geleverd – overbodig zijn.
(5)  –	Duitsland heeft inderdaad dergelijke regels gesteld in 2006 (deze weerspiegelen in wezen de door het Hauptzollamt Koblenz en het Hauptzollamt Oldenburg verdedigde redenering). Deze nationale bepalingen zijn echter in casu niet op de feiten van toepassing en zijn geen onderwerp van de onderhavige procedure.
(6)  –	Zie arresten van 15 januari 1991, Ballmann, C‑341/89, Jurispr. blz. I‑25, punten 9 e.v., en 14 juli 1994, Milchwerke Köln, C‑352/92, Jurispr. blz. I‑3385, punt 21.
(7)  –	Ibidem.
(8)  –	Verordening van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 405, blz. 1); ingetrokken bij verordening nr. 1788/2003. Zie rechtspraak inzake verordening nr. 3950/92: arresten van 20 juni 2002, Thomsen, C‑401/99, Jurispr. blz. I‑5775; 20 juni 2002, Mulligan e.a., C‑313/99, Jurispr. blz. I‑5719; 25 maart 2004, Azienda Agricola Ettore Ribaldi e.a., C‑480/00–C‑482/00, C‑484/00, C‑489/00–C‑491/00, en C‑497/00–C‑499/00, Jurispr. blz. I‑2943, en 7 juni 2007, Otten, C‑278/06, Jurispr. blz. I‑4513. Wat betreft de geldigheid van verordening nr. 1788/2003 zie arrest van 14 mei 2009, Azienda Agricola Disarò Antonio e.a., C‑34/08, Jurispr. blz. I‑0000.
(9)  –	Ibidem, punten 26 e.v.
(10)  –	Interessant in dit verband is dat in tegenstelling tot Duitsland andere lidstaten andere oplossingen voor dit probleem hebben gevonden. Frankrijk bijvoorbeeld distribueert de referentiehoeveelheid voor het desbetreffende melkproductiejaar volgens het beginsel van pro rata temporis. Ter terechtzitting verklaarde de Commissie dat de ideale oplossing haars inziens zou zijn om de premie aan de overnemer te geven.