61999CC0184_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1. O presente processo prejudicial, iniciado a pedido do Tribunal du travail de Nivelles (a seguir «órgão jurisdicional de reenvio»), tem por fim saber se um cidadão comunitário não belga, que estuda na Bélgica, pode invocar o direito comunitário, em especial as disposições relativas à cidadania da União e o princípio da igualdade de tratamento, para obter, por meio do direito belga, recursos que têm por fim garantir-lhe um mínimo de meios de subsistência.
II - A matéria de facto e a tramitação processual
2. O demandante no processo principal (a seguir «demandante») é de nacionalidade francesa. Nascido em 9 de Dezembro de 1974, viveu em França até terminar os estudos secundários. Em seguida, começou estudos universitários em educação física na Universidade Católica de Louvain (Louvain-la-Neuve), residindo desde então na comuna belga de Ottignies-Louvain-la Neuve.
3. Durante os três primeiros anos de estudo, suportou ele próprio as suas despesas de subsistência, alojamento e estudos, exercendo diversos trabalhos assalariados e graças a facilidades de pagamento obtidas para as despesas com os estudos. No início do quarto e último ano universitário - durante o qual não trabalhou para financiar os estudos - pediu ao Centre public d'aide sociale d'Ottignies-Louvain-la-Neuve, que é demandado no processo principal (a seguir «CPAS» ou «demandado»), para lhe atribuir o mínimo de meios de subsistência (minimex). Com efeito, segundo as suas declarações, os seus pais, que habitam em França, não têm meios para tomar a seu cargo as despesas com os estudos, uma vez que o seu pai está desempregado e a sua mãe gravemente doente.
4. A assistente social do CPAS assinalou no seu relatório que o demandante tinha trabalhado muito para financiar os seus estudos, mas que se tinha visto obrigado a pedir as prestações do CPAS porque o último ano de estudos era mais difícil do que os precedentes, por causa da obrigação de redigir uma tese e de realizar um período de estágio.
5. Por decisão de 16 de Outubro de 1998, o CPAS atribuiu ao demandante o minimex para o período de 5 de Outubro de 1998 a 30 de Junho de 1999.
6. Por decisão de 29 de Janeiro de 1999, o CPAS retirou este direito ao mínimo de meios de subsistência com efeito a partir de 1 de Janeiro de 1999, pelo motivo de «o interessado ser nacional da CEE inscrito como estudante». É esta decisão que o demandante impugnou.
7. O processo no Tribunal de Justiça teve a participação do demandado, dos Governos belga, dinamarquês, português, e do Reino Unido, assim como do Conselho e da Comissão. Voltaremos às observações escritas apresentadas nesta ocasião.
III - O enquadramento jurídico
1) As disposições comunitárias
a) O Tratado CE
8. O artigo 6.°, primeiro parágrafo, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 12.°, primeiro parágrafo, CE) dispõe:
«No âmbito de aplicação do presente Tratado, e sem prejuízo das suas disposições especiais, é proibida toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade.»
9. O artigo 8.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 17.° CE) dispõe:
«1. É instituída a cidadania da União.
É cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro.
2. Os cidadãos da União gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres previstos no presente Tratado.»
10. O artigo 8.° -A do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 18.° CE) está redigido do seguinte modo:
«1. Qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas no presente Tratado e nas disposições adoptadas em sua aplicação.
2. [...]»
11. O presente processo faz igualmente intervir os seguintes textos:
b) Regulamento (CEE) n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade ;
c) Directiva 93/96/CEE do Conselho, de 29 de Outubro de 1993, relativa ao direito de residência dos estudantes .
2) As disposições internas do direito belga
a) Lei de 7 de Agosto de 1974
12. O artigo 1.° da Lei de 7 de Agosto de 1974, que institui o direito a um mínimo de meios de subsistência, dispõe que:
«1) Qualquer belga que tenha atingido a maioridade civil, que tenha a sua residência efectiva na Bélgica e não disponha de recursos suficientes nem esteja em condições de os obter seja através do seu esforço pessoal, seja por outros meios, tem direito a um mínimo de meios de subsistência.
O Rei determina o que se deve entender por residência efectiva.
Igual direito é reconhecido aos menores emancipados pelo casamento, bem como aos solteiros com um ou mais filhos a cargo.
2) O Rei pode, por decisão adoptada em Conselho de Ministros, alargar a aplicação da presente lei, nas condições por ele fixadas, a outras categorias de menores, bem como a pessoas que não possuam a nacionalidade belga».
b) O Decreto real de 27 de Março de 1987
13. O direito reconhecido por este diploma constitui assim, em direito belga, o direito a um rendimento garantido fazendo parte dos regimes não contributivos de prestações sociais.
14. O artigo 1.° do Decreto real de 27 de Março de 1987, que alarga o âmbito de aplicação da Lei de 7 de Agosto de 1974, que institui o direito a um mínimo de meios de subsistência a pessoas que não possuem a nacionalidade belga prevê que:
«O âmbito de aplicação da Lei de 7 de Agosto de 1974 que institui o direito a um mínimo de meios de subsistência é tornado extensivo às seguintes pessoas:
1) as que beneficiam da aplicação do Regulamento (CEE) n.° 1612/68 do Conselho das Comunidades Europeias, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade;
2) - 3) [...]»
c) O Decreto real de 8 de Outubro de 1981
15. O Decreto real de 8 de Outubro de 1981, adoptado em aplicação da Lei de 15 de Dezembro de 1980 relativa à entrada, à permanência, ao estabelecimento e à expulsão dos estrangeiros do território, dispõe no artigo 55.°, n.° 1, em substância, o que segue:
16. O cidadão comunitário que entre na Bélgica para estudar beneficia do direito de aí residir mais de três meses nas seguintes condições:
1. estar inscrito num estabelecimento de ensino organizado, reconhecido ou subsidiado pelos poderes públicos, para nele seguir, como actividade principal, uma formação profissional;
2. dar garantias, por declaração ou, à sua escolha, por qualquer outro meio pelo menos equivalente, de que dispõe dos recursos suficientes para se não tornar uma sobrecarga para os poderes públicos;
3. dispor de um seguro de doença que cubra todos os riscos na Bélgica.
17. O artigo 55.°, n.° 3, primeiro período, dispõe, em substância, o que segue:
Antes do fim do terceiro mês a seguir ao seu pedido de residência, o cidadão comunitário deve provar que preenche as condições enumeradas no n.° 1.
18. O artigo 55, n.° 4, determina, em substância, o seguinte:
O título de residência de um cidadão de um Estado-Membro das Comunidades Europeias é válido durante o período da formação, sem poder exceder um ano. É renovável pelo mesmo período se o interessado continuar a preencher as condições enumeradas no n.° 1.
Durante o período de validade do título de residência ou quando da sua renovação, o ministro ou o seu delegado pode pôr fim à residência do estrangeiro comunitário e, se for caso disso, dar-lhe ordem de expulsão se verificar que:
1. o estrangeiro comunitário deixou de preencher as condições fixadas no n.° 1, pontos 1 e 3;
2. o estrangeiro comunitário (ou um membro da sua família [...]) beneficiou de uma ajuda financeira atribuída por um Centre public d'aide sociale, cujo montante total, calculado no período dos doze meses que precedem o mês em que a decisão de pôr fim à residência foi tomada, excede o triplo do montante mensal do mínimo de meios de subsistência (determinado de acordo com a Lei de 7 de Agosto de 1974 [...]), desde que este subsídio não tenha sido reembolsado nos seis meses seguintes à atribuição da última ajuda mensal.
IV - O pedido prejudicial
19. O órgão jurisdicional de reenvio questiona-se sobre a compatibilidade das disposições nacionais acima referidas com o direito comunitário e, nomeadamente, com os artigos 6.° e 8.° do Tratado, na medida em que estes enunciam o princípio de não discriminação fundada na nacionalidade, o princípio da cidadania europeia e o reconhecimento dos direitos atribuídos pelo Tratado aos cidadãos da União.
20. O órgão jurisdicional de reenvio fundamentou-se nos seguintes elementos:
- nos acórdãos Hoeckx e Scrivner, o Tribunal de Justiça declarou que o mínimo de meios de subsistência previsto no direito belga constitui uma «vantagem social», na acepção do Regulamento (CEE) n.° 1612/68, e que um trabalhador migrante, nacional de um outro Estado-Membro e residente no território do Estado que o concede, não pode dele ser excluído;
- com a entrada em vigor do Tratado de Maastricht, os direitos reconhecidos pelo Tratado foram alargados a todos os cidadãos da União Europeia, deixando de se limitar aos «trabalhadores»;
- no acórdão Martínez Sala, o Tribunal de Justiça declarou que um cidadão da União que reside legalmente no território de um Estado-Membro de acolhimento pode prevalecer-se do artigo 6.° do Tratado em todas as situações enquadradas no âmbito de aplicação ratione materiae do direito comunitário.
21. O órgão jurisdicional de reenvio questiona-se, portanto, sobre se os princípios evocados pelos artigos 6.° e 8.° do Tratado devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que uma regulamentação nacional que limite o direito a prestações sociais que fazem parte de um regime não contributivo, tal como o mínimo de meios de subsistência, aos cidadãos de um Estado-Membro que são beneficiários do Regulamento (CEE) n.° 1612/68, impondo que o direito a tais prestações seja alargado ao conjunto dos cidadãos da União.
22. Em caso de resposta negativa a estas questões, coloca-se ainda a seguinte questão que o órgão jurisdicional de reenvio submete ao Tribunal de Justiça a título subsidiário. Como se trata, no caso em apreço, de um estudante, deve fazer-se referência à Directiva 93/96, relativa ao direito de residência dos estudantes. O artigo 1.° desta directiva reconhece o direito de residência ao estudante que por declaração, sua escolha ou qualquer outro meio pelo menos equivalente, garanta à autoridade nacional competente dispor de recursos que evitem que ele e a sua família se tornem uma sobrecarga para a assistência social do Estado-Membro de acolhimento durante a sua estadia.
V - As questões do reenvio
23. O órgão jurisdicional de reenvio interroga-se sobre as situações, como a do presente litígio, em que, depois do reconhecimento do direito de residência, se torna evidente que, apesar da sua declaração, o estudante não era capaz de prover às suas necessidades. Será que as disposições de direito comunitário permitem que o estudante, quando o seu direito de residência foi reconhecido, seja ulteriormente excluído do direito às prestações de um regime não contributivo de prestações sociais, tal como o do mínimo de meios de subsistência, a cargo do país de acolhimento? Em caso afirmativo, convém ainda verificar se estas mesmas disposições são de interpretar no sentido de esta exclusão apresentar um carácter geral e definitivo, isto é, de que o direito não pode nunca ser reconhecido, mesmo no caso de o interessado estar de boa fé, ou de ocorrência de um elemento novo ou de uma circunstância alheia ao estudante em questão.
24. O órgão jurisdicional de reenvio submeteu, portanto, ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:
«1) O direito comunitário - mais especialmente os princípios da cidadania europeia e da não discriminação, consagrados nos artigos 6.° e 8.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia - opõe-se a que o direito a uma prestação social de um regime não contributivo, como o instituído pela lei belga, de 7 de Agosto de 1974, sobre o mínimo de meios de subsistência, seja reconhecido apenas aos nacionais dos Estados-Membros que beneficiam da aplicação do Regulamento (CEE) n.° 1612/68, de 15 de Outubro de 1968, e não a todos os cidadãos da União?
2) Subsidiariamente, os artigos 6.° e 8.° -A do Tratado e a Directiva 96/93, de 29 de Outubro de 1993, sobre o direito de residência dos estudantes, devem ser interpretados no sentido de que permitem, quando o direito de residência tenha sido reconhecido, que o estudante seja ulteriormente excluído do direito às prestações de um regime não contributivo de prestações sociais, como o do mínimo de meios de existência, a cargo do país de acolhimento e, em caso afirmativo, no sentido de que esta exclusão é geral e definitiva?»
VI - As observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
25. O demandante no processo principal não apresentou observações.
1) O demandado
26. Para precisar os factos, o demandado observa que, depois da decisão de atribuição de 16 de Outubro de 1998, o processo foi transmitido ao ministério competente, para obter o reembolso das ajudas atribuídas. Este reembolso foi recusado por, na qualidade de estudante comunitário, R. Grzelczyk não ter direito ao minimex. O demandado reexaminou então o processo e proferiu uma decisão de indeferimento. Paralelamente concedeu, no entanto, uma ajuda social não reembolsável de 7 000 BEF por mês pelo período de 1 de Janeiro a 30 de Junho de 1999, portanto até ao fim dos estudos. A atitude desfavorável da administração no que diz respeito à atribuição do minimex fundou-se na posição adoptada pelo Estado belga.
27. À primeira questão, o demandado no processo principal responde que, no estado actual do direito comunitário, os artigos 6.° e 8.° do Tratado não podem ser interpretados no sentido de um cidadão da União poder pretender obter uma tal prestação social. A regulamentação belga é, portanto, conforme com os artigos 6.° e 8.° -A do Tratado. Com efeito, o artigo 8.° -A dispõe que qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros «sem prejuízo das limitações e condições previstas no presente Tratado e nas disposições adoptadas em sua aplicação». Esta formulação mostra que a disposição é desprovida de efeito directo e que a sua realização deve sempre respeitar as limitações previstas no Tratado e no direito derivado. Estas restrições resultam especialmente das Directivas 90/364/CEE, 90/365/CEE e da Directiva 90/366/CEE, que passou em seguida a 93/96. Estas três directivas condicionam a referida liberdade de circulação, subordinando-a à demonstração de que a pessoa beneficia de recursos suficientes e de uma cobertura social. Resulta do artigo 1.°, assim como do preâmbulo da Directiva 93/96, que os beneficiários «não devem tornar-se uma sobrecarga injustificada para as finanças públicas do Estado-Membro de acolhimento» . É assim que os beneficiários de um «direito de residência generalizado» não podem pretender obter as mesmas vantagens que os trabalhadores migrantes e as suas famílias, visto que falta no seu caso a contrapartida económica que o trabalhador oferece.
28. No que diz respeito ao acórdão Martínez Sala, evocado pelo órgão jurisdicional de reenvio, o demandado observa que os factos da causa eram totalmente diferentes, de modo que os princípios desenvolvidos neste acórdão não podem ser transpostos para o presente processo. Na sua qualidade de estudante residente na Bélgica há quatro anos com o único objectivo de prosseguir os seus estudos, o demandante não entra no âmbito de aplicação das disposições relativas aos trabalhadores assalariados.
29. Quanto à segunda questão, o demandado considera que a exclusão do benefício dos regimes não contributivos de prestações sociais deve ser mantida durante todo o período de residência na qualidade de estudante. Os termos «durante a sua estadia» constantes da directiva significam que as condições relativas aos recursos se aplicam durante todo o período de residência.
30. Foi neste sentido que o legislador belga transpôs a directiva adoptando o artigo 55.° do Decreto real de 8 de Outubro de 1981, que permite ao ministro competente pôr fim à estadia do estudante CE ordenando-lhe que deixe o território desde que uma das condições exigidas deixe de estar preenchida, a saber, a enunciada do n.° 4, ponto 2, deste artigo, segundo a qual o direito de residência pode ser retirado ao estudante quando este tiver beneficiado de uma ajuda financeira cujo montante total, calculado num período de doze meses, exceder o triplo do montante mensal do mínimo de meios de subsistência.
31. Por fim, o demandado sublinha que, em 21 de Janeiro de 1999, o demandante declarou ter ainda recursos suficientes, embora já não dispusesse desses recursos, tendo solicitado uma ajuda ao CPAS. O demandante demonstrou deste modo a sua má fé.
2) O Governo belga
32. Para precisar os factos, o Governo belga observa que o demandante só solicitou a autorização de residência em 25 de Outubro de 1998 e que o correspondente título lhe foi entregue em 21 de Janeiro de 1999. O interessado encontrou-se, portanto, em situação irregular no território belga antes desta data. Do mesmo modo, ainda em 21 de Janeiro de 1999, pediu um certificado de direito de residência enquanto estudante, declarando nessa ocasião ter recursos suficientes.
33. Em suma, o CPAS não dirigiu ao ministério competente qualquer pedido formal de reembolso das prestações pagas. Portanto, não existe documento escrito relativo à recusa de atribuição do minimex.
34. O Governo belga precisa o conteúdo das disposições belgas aplicáveis observando que o demandante deve provar que é necessitado para obter a atribuição do minimex. Neste contexto, deve em princípio provar que está disposto a trabalhar. Pode ser dispensado desta última condição quando razões de equidade ou de saúde o determinarem. Uma parte da jurisprudência inclui nestas razões de equidade o facto de o demandante ter iniciado os estudos.
35. Quanto à natureza da prestação, o Governo belga observa que se trata de uma prestação de último recurso. Antes dela, convém esgotar todas as outras possibilidades relativas a prestações sociais e mesmo a prestação de alimentos. Só um estudante que preencha estas condições pode beneficiar da prestação.
36. A propósito do pedido de decisão prejudicial, o Governo belga argumenta que o princípio da igualdade de tratamento se aplica a todos os factos que entram no âmbito de aplicação do Tratado. Deste modo, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o acesso à formação profissional deve ser concedido sem discriminação. É diferente o caso das despesas de subsistência . Esta apreciação está na base da Directiva 93/96. A prestação em litígio constitui, em contrapartida, um instrumento de política social que não tem qualquer relação com a formação profissional, não caindo, portanto, sob a alçada do artigo 6.° do Tratado.
37. A atribuição do minimex constitui uma vantagem social acessível a um trabalhador, mas não a um «estudante migrante», que não pode ser considerado como um trabalhador. Em resumo, mesmo o Tratado de Maastricht não deu ao direito de residência um carácter absoluto. Este direito permanece limitado e condicionado pelas disposições do Tratado e do direito derivado. Cabe, pois, responder à primeira questão do órgão jurisdicional de reenvio que o direito de residência pode ser subordinado a condições como a cobertura das despesas de subsistência e o seguro de doença, que decorrem dos interesses legítimos do Estado-Membro.
38. Quanto à segunda questão prejudicial, o Governo belga considera que a exclusão sistemática de um estudante comunitário do acesso às prestações sociais de um sistema não contributivo deve aplicar-se durante a duração da estadia na qualidade de estudante. O artigo 2.° da Directiva 93/96 permite limitar o direito de residência à duração da formação prosseguida. O artigo 3.° da directiva exclui que esta última possa constituir o fundamento de um direito à concessão de bolsas de subsistência pelo Estado-Membro de acolhimento. Nos termos do artigo 4.° da directiva, o direito de residência é válido enquanto os beneficiários deste direito preencherem as condições previstas no artigo 1.° Pelo contrário, quando o estudante se torna uma sobrecarga para a assistência social do Estado de acolhimento, o direito de residência termina. Estes princípios encontram aplicação na transposição que o artigo 55.° do Decreto real fez da directiva.
39. A título subsidiário, o Governo belga argumenta que uma prestação social, como o minimex, só pode ser concedida a um estudante da Comunidade, nos termos do Regulamento (CEE) n.° 1612/68, se as condições de atribuição estiverem preenchidas. O direito de residência reconhecido nos termos da Directiva 93/96 aplica-se aos estudantes que não dispõem desse direito com base noutras disposições do direito comunitário . Cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar se o demandante é um trabalhador, na acepção do direito comunitário. No entanto, é forçoso verificar que, segundo as informações de que dispõe o Governo belga, o demandante só teve empregos de estudante muito irregularmente. Nestas condições, a qualidade de trabalhador não lhe pode ser normalmente reconhecida. O elemento de continuidade entre os estudos e o emprego, tal como exigido pelo acórdão Lair, não existe no caso em apreço. Não se trata de estudos susceptíveis de melhorar as possibilidades do trabalhador no mercado de emprego, no seu sector de actividade.
40. Se, apesar de tudo, o Tribunal de Justiça vier a decidir que um estudante nacional da Comunidade pode fazer valer, a esse título, o mesmo direito às prestações sociais que os estudantes nacionais do Estado de acolhimento, o Governo belga pede que os efeitos do seu acórdão sejam limitados no tempo, por razões de segurança jurídica e para não abalar o sistema de financiamento das prestações sociais.
41. Enfim, o Governo belga faz valer a título subsidiário que um eventual direito à igualdade de tratamento não pode ultrapassar o correspondente direito de um estudante belga à atribuição do minimex. As condições estritas de aplicação deste último impõem-se também, em qualquer caso, a um estudante nacional de outro Estado da Comunidade.
3) O Governo dinamarquês
42. Segundo o Governo dinamarquês, o minimex belga é uma vantagem social, na acepção do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68, que deve ser concedida sem discriminação a todos os trabalhadores assalariados. O pedido de decisão prejudicial, no entanto, não permite saber se o demandante é um trabalhador assalariado. Enquanto estudante, não pode pretender obter as prestações fundamentadas no Regulamento n.° 1612/68. Os artigos 6.° e 8.° do Tratado em nada mudam esta realidade. Este estado de facto não foi modificado pelo Tratado de Amesterdão. Nenhum direito novo está ligado à cidadania da União. Segundo o seu enunciado, as disposições que contém não têm significado autónomo . O Governo dinamarquês sublinha que não partilha o ponto de vista do órgão jurisdicional de reenvio segundo o qual o Tratado de Maastricht alargou os direitos previstos pelo Tratado ao conjunto dos cidadãos da União.
43. A propósito da segunda questão prejudicial, o Governo dinamarquês argumenta que as disposições da Directiva 93/96 pressupõem claramente que um estudante dispõe de recursos suficientes. O seu direito de residência depende disso. Este direito de residência cessa quando o estudante deixa de dispor dos recursos suficientes. Isto resulta do sexto considerando e do artigo 1.° da directiva. Os recursos suficientes são, portanto, uma condição do direito de residência.
44. De resto, fica por determinar se o demandante reside legalmente no território belga, na acepção do acórdão Martínez Sala . Em resumo, o caso em apreço não é comparável a este último processo.
45. Mesmo no caso de o demandante estar abrangido pelo âmbito de aplicação pessoal do Tratado, este domínio não se alarga à atribuição do minimex. Na realidade, este último é utilizado, na ocorrência, como uma espécie de prestação de subsistência, que a jurisprudência do Tribunal de Justiça exclui do âmbito de aplicação do princípio da igualdade de tratamento, no que diz respeito ao acesso à formação profissional. O artigo 8.° -A do Tratado também não modifica a situação dos estudantes, mesmo que seja só pela razão da cláusula restritiva conter esta disposição. Ele não atribui uma posição jurídica autónoma. Os artigos 6.° e 8.° -A do Tratado, assim como a Directiva 93/96, não se opõem a que o estudante seja excluído da prestação social em litígio.
4) O Governo francês
46. A propósito da primeira questão, o Governo francês observa que o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68 constitui uma emanação do princípio da igualdade de tratamento dos trabalhadores migrantes e das suas famílias, enunciado no artigo 48.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 39.° CE). Aqui, a questão seria de saber se o princípio da igualdade de tratamento em matéria de vantagens sociais e fiscais deve ser alargado a todos os cidadãos da União. Isto implicaria uma igualdade total de tratamento entre os cidadãos da União estabelecidos num Estado-Membro e os nacionais deste Estado.
47. Tal igualdade total é dificilmente conciliável com os dois direitos ligados à nacionalidade. O Governo francês refere-se igualmente à cláusula restritiva contida no artigo 8.° -A do Tratado, cujo teor foi concretizado pelas Directivas 90/364, 90/365 e 93/96 sobre o direito de residência. Em suma, na época em que se apresentava ainda na forma da Directiva 90/366, a Directiva 93/96 foi anulada pelo Tribunal de Justiça por falta de base jurídica. Em seguida, foi adoptada de novo com base no artigo 7.° -A, segundo parágrafo, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 14.°, n.° 2, CE), que define o mercado interior referindo-se às disposições do Tratado. Daí resulta que a igualdade de tratamento não é absoluta. Segundo o Governo francês, o demandante no processo principal não pode fundamentar-se na igualdade de tratamento, na acepção do Regulamento n.° 1612/68.
48. Para responder à segunda questão, o Governo francês apoia-se no artigo 1.° da Directiva 93/96. Esta disposição prevê um direito de residência condicionado, tal como existe já na jurisprudência Gravier, Blaizot e o. e Brown . Ora, o direito comunitário não dá qualquer indicação sobre a conduta a adoptar quando a situação económica inicial de um estudante num Estado-Membro piora, como sucedeu no processo principal. Por conseguinte, cabe aos Estados-Membros resolver este problema, como sucedeu no processo principal. Os artigos 6.° e 8.° do Tratado, assim como a Directiva 93/96, não permitem fundamentar o direito a uma prestação social de carácter não contributivo em benefício de um estudante.
5) O Governo português
49. O Governo português interroga-se, em primeiro lugar, se a atribuição do minimex de direito belga constitui uma vantagem social, na acepção do artigo 7.°, n.° 2 do Regulamento n.° 1612/68, e responde a esta questão pela afirmativa. Em seguida, examina se o demandante tinha inicialmente a qualidade de trabalhador assalariado e se a conservou. A definição do conceito de trabalhador varia em direito comunitário consoante o domínio jurídico a que se aplica. O Governo português retém, na ocorrência, a definição dada nos acórdãos Lawrie-Blum, Lair, Raulin e Martínez Sala .
50. Segundo o Governo português, não sabemos com certeza se o demandante abandonou completamente as suas actividades assalariadas durante os quatro anos de estudo; parte, portanto, da hipótese de trabalho de que R. Grzelczyk suspendeu efectivamente esta actividade para adquirir uma qualificação profissional. O direito comunitário não dá certamente qualquer resposta precisa à questão de saber se, em tal caso, se mantém a qualidade de trabalhador. Certos indícios levam a pensar que a resposta deve ser positiva. O Governo português remete para o acórdão Lair, segundo o qual a qualidade de trabalhador não está necessariamente ligada à subsistência de um contrato de trabalho. O demandante, se está provado que exerceu efectivamente uma actividade assalariada durante três anos, deve conservar o benefício desta qualidade porque, caso contrário, estaríamos perante uma desigualdade de tratamento em relação aos desempregados que beneficiam, nos termos do Regulamento n.° 1612/68, das mesmas vantagens sociais que os assalariados nacionais. De resto, o acórdão Lair deve ser interpretado neste sentido.
51. A propósito do critério de continuidade entre a actividade profissional e os estudos prosseguidos, o Governo português encara dois casos: se existe um elo de ligação entre as actividades profissionais e o objecto dos estudos, o interessado tem direito às vantagens sociais em litígio. Na falta desse elo de ligação, se o demandante tiver adquirido com os seus estudos uma qualificação para outro sector de actividades, deve todavia ser considerado como trabalhador em virtude do acórdão Lair, segundo o qual a condição de continuidade não se aplica quando o trabalhador fica em desemprego involuntário e a situação do mercado de trabalho lhe impõe uma reconversão profissional.
52. Nestas condições, o exame da abordagem fundada na cidadania da União é um exercício puramente académico. O Governo português observa a este propósito que a livre circulação de pessoas foi inscrita no Tratado CEE enquanto factor de ordem económica. As directivas relativas ao direito de residência alargaram o seu âmbito de aplicação. O direito de residência só está subordinado a certas condições económicas, entre as quais a existência de recursos financeiros suficientes. Com o Tratado de Maastricht, o direito de residência começou uma evolução ulterior. O direito de residência visado no artigo 8.° -A do Tratado CE deu origem a uma alteração qualitativa do estatuto de direito comunitário dos cidadãos da União. A cidadania da União ganhou importância em relação à abordagem seguida no Tratado CE, que era de considerar a pessoa enquanto mero factor económico. As condições às quais a livre circulação pode estar ligada já não são de natureza económica, como sucedia nas directivas de 1990 . As «limitações e condições» da livre circulação só se fundam em razões de ordem pública, de segurança pública e de saúde pública. Por esta razão, o Regulamento n.° 1612/68 é aplicável a todos os cidadãos da União que residam no território de um Estado-Membro, estejam ou não vinculados por um contrato de trabalho.
53. A resposta à segunda questão do órgão jurisdicional de reenvio é, portanto, supérflua.
6) O Governo do Reino Unido
54. Segundo o Governo do Reino Unido, uma eventual discriminação do demandante não levanta qualquer problema, visto que não cai sob a alçada do Tratado. O artigo 6.° do Tratado deve ceder perante a proibição de discriminação específica enunciada no artigo 48.° do Tratado, assim como perante o texto de aplicação deste artigo, o Regulamento n.° 1612/68. O artigo 8.° do Tratado não alarga o âmbito de aplicação do artigo 6.° Mesmo se o artigo 6.° fosse aplicado de modo autónomo, não podia ser ampliado a factos excluídos do âmbito de aplicação pessoal do Tratado. De resto, isto está em conformidade com o acórdão Martínez Sala . Neste processo, o demandante podia invocar um direito a prestações em virtude da legislação nacional. O artigo 6.° permitiu-lhe simplesmente evitar a condição suplementar de apresentação de uma autorização de residência. É incontestável que o demandante residia legalmente na Alemanha, apesar de as autoridades alemãs não lhe terem entregue o documento pedido a tempo.
55. Em contrapartida, no caso em apreço, o direito nacional não reconhece ao demandante qualquer direito à prestação pedida. Tal como o CPAS, o órgão jurisdicional de reenvio considera o demandante como estudante e não como trabalhador. Esta apreciação não pode ser objecto de dúvida. O estatuto de estudante, na acepção da Directiva 93/96, e o de trabalhador excluem-se mutuamente, e isso durante o período da formação. Um emprego a tempo parcial destinado a financiar os estudos não é susceptível de permitir a atribuição ao interessado do estatuto de trabalhador. Num caso desses, a actividade profissional é puramente acessória dos estudos. Pelo facto do seu carácter irregular e da sua duração limitada, é difícil reconhecer à actividade profissional em litígio um carácter «real e efectivo», na acepção da jurisprudência .
56. O direito de residência de um estudante, nos termos da Directiva 93/96, está, em conformidade com o artigo 1.° deste diploma, submetido a condições, como por exemplo os recursos suficientes. Ora, um estudante, obrigado a trabalhar para financiar os seus estudos, não dispõe justamente de tais recursos. Em qualquer hipótese, o demandante perdeu a qualidade de trabalhador o mais tardar quando deixou o seu emprego e pediu o minimex. Para concluir o exame da primeira questão, o Governo do Reino Unido observa que as ajudas concedidas aos estudantes para a sua subsistência não caem sob a alçada do Tratado, em virtude, ao mesmo tempo, da jurisprudência do Tribunal de Justiça e da Directiva 93/96, e que - sem fazer um juízo definitivo sobre a natureza do minimex - um direito à igualdade de tratamento parece excluído também por essa razão.
57. Para responder à segunda questão, o Governo do Reino Unido observa que resulta ao mesmo tempo dos termos e do sentido da Directiva 93/96 que um estudante não tem qualquer direito a prestações de subsistência. Segundo o Governo do Reino Unido, o artigo 8.° -A do Tratado não dá aos estudantes qualquer direito de residência autónomo, cujos limites iriam para além dos traçados pela Directiva 93/96. Mas, mesmo que o artigo 8.° -A do Tratado fundamentasse um direito de residência autónomo, não seria suficiente para justificar um direito a prestações sociais. Em resumo, o artigo 8.° -A do Tratado não pode ser objecto de aplicação directa. O direito de residência deve ser expressamente entendido sob reserva e o Conselho pode, nos termos do n.° 2 desta disposição, adoptar medidas para facilitar o exercício dos direitos em questão.
7) O Conselho
58. Nas suas curtas observações escritas, o Conselho sublinha que a prestação pedida pelo interessado não pode fundamentar-se no Regulamento n.° 1612/68. Este regulamento aplica-se exclusivamente aos trabalhadores assalariados. Ora, o demandante é estudante. Em resumo, nada justifica pôr em dúvida a validade do Regulamento n.° 1612/68.
8) A Comissão
59. A Comissão parte da verificação de que o demandante teria obtido a prestação pedida se fosse cidadão belga. A aplicabilidade do princípio de igualdade de tratamento, na acepção do artigo 6.°, depende, portanto, da questão de saber se a prestação em litígio cai sob a alçada do Tratado. Entra certamente no âmbito de aplicação material, enquanto vantagem social, na acepção do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68. Quanto ao âmbito de aplicação pessoal há, em primeiro lugar, que examinar os domínios de aplicação específicos do direito comunitário, como a livre circulação dos trabalhadores e os direitos dos estudantes, antes de abordar as disposições gerais quanto à cidadania europeia.
60. Mesmo cabendo, em última análise, ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se o demandante foi um trabalhador, a Comissão parte do princípio de que, tendo em conta os critérios estabelecidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, deve ser considerado como um trabalhador, na acepção do direito comunitário. Uma actividade assalariada que garantiu recursos ao demandante, durante três anos, para o seu alojamento, subsistência e financiamento dos seus estudos não pode, de qualquer modo, ser qualificada de «puramente marginal e acessória», na acepção do acórdão Levin . O estatuto de trabalhador pode ser conservado em caso de interrupção da actividade profissional para realizar estudos, podendo mesmo prevalecer sobre o direito de residência de estudante.
61. Quanto aos direitos que integram o estatuto de estudante, a Comissão argumenta que o direito de residência de estudante não dá necessariamente acesso a outros direitos, como o direito a prestações sociais. Tal como consagrado na jurisprudência do Tribunal de Justiça, o direito de residência dos estudantes é expressão do princípio da igualdade de tratamento no acesso à formação profissional. No entanto, não parece totalmente excluído que um estudante que se encontre na situação do demandante tenha, pelo menos parcialmente, acesso às prestações do minimex. A jurisprudência do Tribunal de Justiça reconhece aos estudantes um acesso de princípio às ajudas que têm por objecto custear as despesas de inscrição ou outras, nomeadamente de escolaridade, exigidas para aceder ao ensino . Neste quadro, é concebível um acesso parcial ao minimex.
62. Quanto ao artigo 8.° do Tratado, a Comissão observa que não é directamente aplicável visto que se refere aos direitos «previstos pelo presente Tratado». Não dá directamente direito a prestações sociais, nem mesmo em conjugação com o artigo 8.° -A ou com o artigo 6.° do Tratado. O artigo 8.° -A do Tratado confere um direito de residência que está intrinsecamente subordinado ao respeito da condição de recursos suficientes.
VII - Apreciação
63. Apesar de o órgão jurisdicional de reenvio só solicitar expressamente a interpretação dos artigos 6.° e 8.° do Tratado, assim como subsidiariamente do artigo 8.° -A do Tratado e da Directiva 93/96, ao referir-se à cidadania da União ou ao estatuto do demandante enquanto estudante, convém apesar de tudo examinar se o demandante pode pretender ter a qualidade de trabalhador. É certo que o órgão jurisdicional de reenvio não encarou expressamente que o demandante tenha essa qualidade. Mas também não se descortina que tenha excluído essa possibilidade.
64. Por razões de método, convém examinar em prioridade a eventualidade de o demandante ter a qualidade de trabalhador assalariado, porque este fundamento de residência e os direitos e obrigações que lhe estão ligados são objecto de um regime especial em relação ao direito de residência geral, reconhecido aos cidadãos da União pelo artigo 8.° -A do Tratado. É igualmente um regime especial que se aplica ao direito de residência dos estudantes evocado na segunda questão prejudicial. Tal resulta expressamente do artigo 1.° da Directiva 93/96, segundo o qual esse direito de residência é reconhecido a qualquer estudante cidadão de um Estado-Membro «que não goze desse direito com base noutra disposição de direito comunitário».
Quanto à qualidade de trabalhador assalariado
65. Em última análise, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio pronunciar-se sobre a atribuição do estatuto de trabalhador assalariado ao demandante. No entanto, vamos referir os principais critérios a que deve obedecer essa apreciação. O conteúdo do conceito comunitário de trabalhador assalariado varia em função do domínio jurídico a que se aplica. Quando utilizado, no quadro da livre circulação de trabalhadores garantida pelo Tratado, este conceito é apreciado de modo diferente do que, por exemplo, no domínio da segurança social. É da livre circulação que se trata aqui, visto que são as disposições jurídicas criadas pelo Regulamento n.° 1612/68 que podem ser postas em causa.
66. Segundo jurisprudência constante, a livre circulação dos trabalhadores faz parte dos fundamentos da Comunidade. As disposições que consagram esta liberdade fundamental e, mais especialmente, os conceitos de «trabalhador» e de «actividade assalariada» que definem o seu âmbito de aplicação devem, por essa razão, ser interpretados extensivamente . Para ser qualificada como trabalhador, uma pessoa deve exercer actividades reais e efectivas, com exclusão de actividades de tal modo reduzidas que se apresentam como puramente marginais e acessórias. A característica essencial do contrato de trabalho é a circunstância de uma pessoa realizar, durante tempo determinado, a favor de uma outra e sob a sua direcção, prestações em contrapartida das quais recebe uma remuneração .
67. Apesar de uma questão escrita apresentada pelo Tribunal de Justiça, foi impossível determinar quais eram verdadeiramente a natureza, duração e intensidade das actividades do recorrente. No entanto, sabemos, segundo o relatório do CPAS referido na decisão de reenvio, que o demandante «trabalhou muito». Em qualquer caso, deve pensar-se que, durante três anos, proveu a todas as suas necessidades alimentares, de vestuário, alojamento e estudo. No que diz respeito às despesas com o estudo, o órgão jurisdicional de reenvio comunicou-nos que o demandante obteve facilidades de pagamento. O agente do Governo belga precisou durante a audiência que as despesas de escolaridade (minerval) são geralmente reduzidas na Bélgica para os estudantes com poucos recursos. No entanto, isto não impede que, mesmo em caso de redução das despesas de escolaridade habituais, haveria sempre que encontrar os recursos necessários para financiar os estudos. Tendo em conta o facto de o demandante ter podido fazer face a todas essas despesas, pelos seus próprios meios, graças à sua actividade assalariada, há inegavelmente indícios para que lhe seja reconhecida, à primeira vista, a qualidade de trabalhador assalariado.
68. O Governo belga observou que, para financiar os seus estudos, o demandante efectuou uma série de «pequenos trabalhos de estudante». Trata-se de uma forma particular de emprego prevista pelo legislador belga, mas que não pode ser considerada como um contrato de trabalho normal. A natureza dos trabalhos então efectuados não foi precisada.
69. A questão é, portanto, a de saber se a qualidade de trabalhador pode ser negada ao demandante porque exerceu empregos neste quadro jurídico particular. A regulamentação legal dos contratos de trabalho que não se inscrevem no tempo não é uma particularidade belga. Tais regulamentações existem igualmente em outras ordens jurídicas nacionais. Assim, o legislador nacional responde a uma necessidade da economia, por um lado, e ao interesse das pessoas dispostas a exercer um emprego limitado, por outro. Estes contratos de trabalho definidos e limitados pela lei têm, muitas vezes, por característica atender à situação particular dos assalariados potenciais, do ponto de vista da segurança social, até mesmo do ponto de vista da fiscalidade. Tal pode aplicar-se tanto aos estudantes como aos cônjuges. Estes dois grupos de pessoas beneficiam normalmente, por exemplo, de seguros de doença. É por essa razão que uma exoneração parcial de seguro pode ser associada a estes «empregos menores».
70. O presente processo não tem por objecto o regime de segurança social dos empregos de estudantes regulamentados pela lei na Bélgica. Portanto, não sabemos que facilidades de segurança social foram acordadas, se foi esse o caso. No entanto, a obrigação de seguro não é, em qualquer caso, um critério determinante para atribuir ou não a qualidade de trabalhador no caso em apreço, sendo verdade que o conceito de trabalhador de que se aqui trata é o aplicado no quadro da liberdade de circulação e não no do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 . No fim de contas, o facto de - como o Governo belga observou - o demandante ter, em qualquer caso, igualmente exercido «empregos de estudante» regulamentados pela lei não pode justificar que lhe seja negada a qualidade de trabalhador. O único ponto determinante é que realizou, durante determinado período, em favor de outra pessoas e sob a direcção destas, prestações em contrapartida das quais recebeu uma remuneração, sem que essas prestações apareçam como «puramente marginais e acessórias» .
71. Uma actividade ou uma sucessão de empregos cumulados que permite ao assalariado satisfazer as suas necessidades, sem ajuda alheia e durante o período de três anos, não pode em qualquer caso ser qualificada de «puramente marginal e acessória».
72. O Tribunal de Justiça, num contexto diferente, reconheceu ou admitiu a qualidade de trabalhador assalariado em casos em que também não existia contrato de trabalho a tempo inteiro, celebrado para durar. Foi assim que, no processo Levin, o Tribunal de Justiça decidiu a questão de saber se a actividade em causa era real ou efectiva considerando que uma actividade a tempo parcial chega para fundamentar a qualidade de trabalhador, apesar do argumento invocado no processo, segundo o qual os rendimentos desta actividade eram inferiores ao rendimento mínimo garantido no referido sector .
73. Ainda para responder à questão de saber se determinada actividade era real e efectiva, o Tribunal de Justiça não excluiu, no processo Kempf, apesar de tudo, que a qualidade de trabalhador possa resultar de um trabalho a tempo parcial de doze horas por semana como professor de música, até mesmo de uma actividade de duas horas por semana no processo Meeusen . No acórdão Brown, o Tribunal de Justiça contentou-se com uma «formação profissional pré-universitária» de cerca de oito meses para considerar que o interessado tinha a qualidade de trabalhador .
74. No processo Raulin, em que o recorrente trabalhara durante 60 horas em duas semanas no quadro de um contrato de trabalho ocasional, o Tribunal de Justiça deixou ao órgão jurisdicional nacional o cuidado de se pronunciar sobre a qualidade de trabalhador dos interessados. Em qualquer caso, o contrato de trabalho «ocasional» não era um obstáculo de princípio ao reconhecimento desta qualidade . No processo Bernini, por fim, o Tribunal de Justiça admitiu sem dificuldade que um estágio de dez semanas podia bastar para fundamentar a qualidade de trabalhador .
75. Neste contexto, podemos, segundo tudo indica, considerar que o demandante preenche as condições objectivas para ter a qualidade de trabalhador assalariado. Voltaremos ulteriormente às possíveis consequências do termo da relação de trabalho ou da renúncia voluntária a este.
76. Cabe agora examinar se uma pessoa na situação do demandante beneficia igualmente de um direito de residência na qualidade de estudante.
O direito de residência de estudante
77. Não é contestado que o demandante reside no território belga, especialmente e até antes de mais com vista a aí prosseguir estudos de educação física na Universidade de Louvain-la-Neuve. É a Directiva 93/96 que reconhece aos estudantes um direito de residência com fundamento no direito comunitário. Este direito de residência, que tem carácter subsidiário em relação aos outros títulos de residência, está subordinado, em virtude do artigo 1.°, a três condições:
1. A pessoa que invoca o direito de residência na qualidade de estudante deve estar inscrita «num estabelecimento homologado para nele seguir, a título principal, uma formação profissional»;
2. Deve dispor de um seguro de doença que cubra a totalidade dos riscos no Estado-Membro de acolhimento;
3. Deve, por declaração, escolha do estudante ou por qualquer outro meio pelo menos equivalente, garantir à autoridade nacional competente dispor de recursos que evitem que se torne, durante a sua estadia, uma sobrecarga para a assistência social do Estado-Membro de acolhimento.
78. O texto da directiva limita-se a retomar os critérios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça para beneficiar de um acesso sem discriminação à formação profissional.
79. Podemos presumir que a primeira condição está preenchida no caso em apreço. O demandante está inscrito como estudante em regime normal na Universidade de Louvain-la-Neuve. Prossegue aí estudos regulares de educação física. De resto, parece consegui-lo nos prazos previstos. É com este fim que pediu a ajuda em causa.
80. O Governo belga argumentou que o demandante não está regularmente estabelecido no território belga. No entanto, referia-se apenas, neste aspecto, ao pedido de autorização de residência feito em 1998. A inscrição na Universidade, em contrapartida, foi feita regularmente, caso contrário o demandante não teria obtido «facilidades de pagamento para pagar as despesas de escolaridade».
81. A segunda condição, relativa ao seguro de doença, parece estar igualmente preenchida. Ninguém a ela se referiu neste processo. Sem dúvida que não suscita qualquer problema.
82. Quanto à terceira condição, não há dúvida de que o demandante não entregou a declaração exigida, durante os três primeiros anos, muito provavelmente porque não lhe foi exigida. Só por volta do fim do terceiro ano de estudos é que pediu a autorização de residência. Todavia, o facto é que, durante três anos, preencheu a condição, se não formal pelo menos substancialmente. Conseguiu obter os recursos necessários, pelos seus próprios meios, de modo que não teve necessidade de se dirigir à assistência social do Estado-Membro de acolhimento.
83. É verdade que o Governo do Reino Unido objectou que o demandante não teria podido apresentar tal declaração visto ser obrigado a trabalhar para assegurar os seus meios de subsistência, o que provaria que não dispunha dos recursos suficientes.
84. Os factos demonstram o contrário. O demandante dispôs, durante três anos, de recursos suficientes e não constituiu uma sobrecarga para a assistência social do Estado de residência. De resto, não se vê de qualquer modo por que razão o facto de trabalhar para fazer face às suas necessidades não era um modo adequado de obter os recursos. Manifestamente, o demandante soube, durante três anos, combinar com sucesso os estudos e uma actividade profissional. Caso contrário, não teria certamente procurado obter o diploma de fim de estudos durante o último ano.
85. Não se vê por que razão seria obrigatório exigir um «financiamento externo», feito pelos pais, por prestações pagas pelo Estado ou por bolsas, para considerar preenchida a condição dos recursos. O que é determinante é que o estudante não seja uma sobrecarga para a assistência social.
86. Neste contexto, é preciso, igualmente, sublinhar que, ao demarcar-se neste campo das Directivas 90/364 e 90/365, o legislador comunitário renunciou na Directiva 93/96 ao critério dos «recursos suficientes» . Esta diferença é indício de uma maior flexibilidade no que diz respeito à prova dos recursos existentes. Uma explicação possível é que o direito de residência de um estudante é limitado à duração da formação, enquanto o direito de residência com fundamento nas Directivas 90/364 e 90/365 é, em princípio, ilimitado no tempo. Um outro aspecto pode ser o desejo de não estabelecer normas de referência para não criar novo obstáculo ao direito de residência dos estudantes. O «autofinanciamento» dos estudos, incluindo uma actividade profissional, não pode, portanto, constituir obstáculo ao reconhecimento da existência de recursos financeiros.
87. No entanto, é certo que, durante os três primeiros anos de estudos, o demandante não fez a declaração formal. No entanto, podemos presumir que esta formalidade tem um carácter declarativo, de modo que, se o critério está preenchido substancialmente, esta falta não é susceptível de pôr em causa o direito de residência. Esta concepção pode encontrar apoio na jurisprudência do Tribunal de Justiça. Já no acórdão Raulin, o Tribunal de Justiça declarou que a proibição de discriminação, no que diz respeito às condições de acesso à formação profissional, implica «que o nacional de um Estado-Membro admitido a seguir uma formação profissional noutro Estado-Membro tem, por força do direito comunitário, um direito de residência neste segundo Estado-Membro a fim de seguir esta formação e enquanto a mesma durar» . No que diz respeito à condição do título de residência, o Tribunal de Justiça verificou que a emissão de tal título não é constitutiva de direitos garantidos pelo direito comunitário, de modo que a sua falta não pode comprometer o exercício desses direitos . O acórdão Martínez Sala deve ser interpretado no mesmo sentido. O Tribunal de Justiça aí declarou que:
«Com efeito, para efeitos do reconhecimento do direito de residência, o cartão de residência apenas tem valor declarativo e probatório» .
88. Na medida em que a declaração relativa à existência de recursos é um ponto prévio à autorização de residência, a regra aplicável na ocorrência não pode ser substancialmente diferente. No processo C-424/98, o Tribunal de Justiça verificou que o artigo 1.° da Directiva 93/96 se limita a exigir que o estudante garanta dispor de meios de subsistência. Em contrapartida, o reconhecimento do direito de residência está subordinado, ainda segundo o Tribunal de Justiça, à condição «de o estudante estar inscrito num estabelecimento homologado para aí seguir, a título principal, uma formação profissional e de dispor de um seguro de doença que cubra a totalidade dos riscos no Estado-Membro de acolhimento» . Neste processo, o Estado-Membro foi condenado por ter excedido os limites impostos pelo direito comunitário ao exigir na sua legislação que o estudante garantisse às autoridades italianas que dispunha de recursos de um montante determinado, sem lhe deixar a escolha dos meios para prestar essa garantia .
89. Em definitivo, podemos, portanto, considerar que o demandante no processo principal tem igualmente o direito de residência na qualidade de estudante.
A concorrência dos diferentes direitos de residência
90. Cabe perguntar quais as consequências jurídicas e factuais que estão ligadas a este «direito de residência», decorrente, por um lado, da actividade profissional e, por outro lado, dos estudos. O Governo francês alegou que a qualidade de trabalhador assalariado e a de estudante se excluem mutuamente. Outros invocaram a prevalência do estatuto de estudante.
91. O direito comunitário não ignora as situações em que o direito de residência pode ser atribuído a uma única e mesma pessoa com bases jurídicas diferentes. A título de exemplo, o filho de um trabalhador migrante, cujo direito de residência decorre da sua qualidade de membro da família, adquire um direito de residência próprio na qualidade de trabalhador assalariado no dia em que começa uma actividade profissional. Uma situação análoga é concebível para os cônjuges, em que aquele que seguiu o trabalhador migrante pode adquirir, devido a uma actividade profissional, um direito de residência próprio, que acrescerá ao que retira da sua situação familiar. Esta forma de concorrência de direitos é, portanto, perfeitamente possível. O beneficiário não é, de resto, necessariamente obrigado a escolher entre um e outro título de residência. Esta possibilidade de coexistência em paralelo de vários direitos de residência indica que uma pessoa pode simultaneamente gozar de um direito de residência decorrente de uma actividade profissional, por um lado, e de um direito fundado nos estudos que prossegue, por outro.
92. Um problema pode surgir pelo facto de a cada base jurídica estarem ligados direitos e obrigações diferentes. É então conveniente, no interesse da livre circulação, aplicar o esquema mais favorável para o titular do direito de residência. Não se podem aceitar as objecções invocadas durante a audiência pelos Governos francês e do Reino Unido, segundo as quais um cidadão estrangeiro, chegado na qualidade de estudante ao Estado de acolhimento, só pode invocar, durante toda a duração da formação, o seu direito de residência na qualidade de estudante, não podendo modificar este estatuto sem autorização do Estado-Membro. Quando estão preenchidas as condições de direito e de facto para beneficiar de um direito de residência na qualidade de trabalhador migrante, proibir uma pessoa de se prevalecer dessa situação equivale a permitir aos Estados-Membros criar unilateralmente um obstáculo à livre circulação dos trabalhadores.
93. Portanto, direitos de residência fundados em bases jurídicas diferentes podem coexistir ao mesmo tempo ou suceder-se no tempo. Num caso como o do demandante, o interessado pode, portanto, embora inscrito numa Universidade e estudando de modo regular, prevalecer-se ao mesmo tempo da sua situação de assalariado, desde que a actividade profissional que exerce não seja totalmente marginal nem acessória.
94. Com a preocupação de precisão e exaustão, mencionaremos que os ocasionais «pequenos trabalhos de estudante» não podem satisfazer estes critérios. Seria igualmente concebível integrar uma certa medida de interacção entre estudos e actividade profissional na apreciação de critérios de «actividade marginal e acessória». O critério de avaliação da actividade profissional pode, então, ser o da «formação profissional seguida a título principal». Num processo como o presente, em que o beneficiário proveu sozinho às suas necessidades durante vários anos, a aplicação deste critério não é, no entanto, necessária.
A conservação da qualidade de trabalhador
95. Se admitirmos que o demandante foi trabalhador, na acepção do direito comunitário, durante três anos, teria podido, durante este período, por força da jurisprudência do Tribunal de Justiça, pedir a atribuição do minimex para completar os seus rendimentos . De resto, tal não teria posto fim do seu direito de residência . Se o demandante tivesse mantido uma actividade profissional durante o seu quarto ano no Estado de acolhimento, teria sem dúvida igualmente direito à atribuição do minimex. No entanto, devemos presumir que o demandante interrompeu a actividade profissional para poder terminar os seus estudos com sucesso.
96. Por conseguinte, coloca-se a questão de saber se, apesar de tudo, pode invocar a qualidade de trabalhador que teve há pouco tempo. Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, deve considerar-se que perde em princípio a qualidade de trabalhador quando o contrato de trabalho termina, mas que esta qualidade continua a produzir certos efeitos depois da cessação do contrato de trabalho . Na jurisprudência relativa às relações entre a actividade profissional e a formação profissional ulterior ou os estudos, o Tribunal de Justiça reconheceu, com efeito, à qualidade de trabalhador assalariado certos efeitos que persistem mesmo depois do fim do contrato de trabalho. No acórdão Lair, o Tribunal de Justiça exprimiu-se a este propósito do modo seguinte: «[...] existem [...] no direito comunitário, elementos susceptíveis de indicar que os direitos garantidos aos trabalhadores migrantes não dependem necessariamente da existência ou da manutenção de um contrato de trabalho» .
«Quanto às pessoas que anteriormente desenvolveram, no Estado-Membro de acolhimento, uma actividade assalariada real e efectiva [...] mas que já não se encontram sujeitas a um contrato de trabalho, continuam, não obstante, nos termos de determinadas disposições comunitárias, a ser consideradas como trabalhadoras» .
O Tribunal de Justiça enumera, em seguida, um certo número de disposições que concedem direitos aos trabalhadores migrantes «inactivos» . Em resumo, o Tribunal de Justiça constata que «determinados direitos relacionados com a qualidade de trabalhador são garantidos aos trabalhadores migrantes, mesmo que já não se encontrem vinculados por um contrato de trabalho» .
No domínio do auxílio à formação universitária, o Tribunal de Justiça exige uma continuidade entre a actividade profissional anterior e os estudos prosseguidos para poder beneficiar do auxílio, no sentido em «que deve existir uma relação entre o objecto dos estudos e a anterior actividade profissional» . Esta continuidade não é, de resto, indispensável «no caso de um trabalhador migrante, involuntariamente no desemprego, que a situação do mercado de trabalho obriga a reconverter-se profissionalmente noutro sector de actividade» .
Em conclusão, o Tribunal de Justiça declara «que um nacional de outro Estado-Membro que tenha iniciado, no Estado que o acolhe, após nele ter exercido actividades profissionais, estudos universitários que conferem um diploma profissional, mantém a sua qualidade de trabalhador, podendo beneficiar, enquanto tal, do disposto no n.° 2, do artigo 7.°, do Regulamento n.° 1612/68, na condição de existir uma relação entre a actividade profissional anterior e os estudos em questão» .
97. Neste contexto, alguns podem, à semelhança do Governo português, considerar que a actividade de trabalhador assalariado é mantida quando existe uma relação entre a actividade profissional e os estudos. A verificação da existência de tal relação intrínseca é objecto da jurisdição do Estado-Membro.
98. Na falta dessa relação, qualquer que seja a sua forma, coloca-se, todavia, a questão de saber se a qualidade de trabalhador pode igualmente manter-se por outras razões. Para responder a esta questão, convém, num primeiro tempo, examinar as principais diferenças e os principais pontos comuns entre o presente litígio e os processos nos quais o Tribunal de Justiça exigiu que existisse uma certa «continuidade» .
99. Todos os processos até hoje julgados pelo Tribunal de Justiça diziam respeito a uma alternância de períodos de actividade profissional e de estudo. Houve mesmo intervalos mais ou menos longos entre os períodos de actividade profissional e o começo dos estudos . O critério de continuidade é, por conseguinte, susceptível de garantir a existência de uma relação entre a actividade profissional e os estudos. Por outro lado, visa impedir que o facto de começar os estudos dê por si só direito ao respectivo financiamento.
100. O caso em apreço apresenta-se sob outro ângulo, visto que os períodos de estudos e de actividade profissional se desenvolvem paralelamente. A relação entre o emprego e os estudos resulta, sob este ponto de vista, por um lado da sua simultaneidade e por outro do facto de a actividade profissional ser exercida com vista a permitir os estudos. Uma tal relação instrumental não pode por si só pôr em causa a qualidade de trabalhador assalariado. Desde o acórdão Levin que o Tribunal de Justiça declarou que a actividade profissional não deve necessariamente ser o único objectivo da entrada no território. Portanto, não há necessidade de qualquer outro critério substantivo para estabelecer uma relação entre actividade profissional e estudos. Por conseguinte, uma vez adquirida, a qualidade de trabalhador assalariado conserva-se normalmente mesmo em caso de interrupção da actividade profissional, durante o período da formação, e, portanto, durante a duração do direito de residência.
101. O demandante podia, portanto, fundar-se, enquanto trabalhador assalariado, no artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68.
102. A tese de que um estudante que trabalha para financiar os seus estudos pode ter a qualidade de trabalhador assalariado encontra igualmente apoio no argumento do Governo português, segundo o qual nada justifica que esse estudante seja mais desfavorecido que um trabalhador no desemprego. A este propósito, cabe referir o artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1612/68, nos termos do qual o trabalhador nacional de um Estado-Membro não pode, no território dos outros Estados-Membros, ser, em razão da sua nacionalidade, tratado de modo diferente dos trabalhadores nacionais, relativamente a todas as condições de emprego e de trabalho, nomeadamente em matéria de remuneração, de despedimento e de reintegração profissional ou de novo emprego, quando se encontra no desemprego. Esse trabalhador beneficia igualmente do artigo 7.°, n.° 2, que lhe reconhece as mesmas vantagens sociais e fiscais que são concedidas aos trabalhadores nacionais.
103. Uma pessoa como o demandante pode, portanto, invocar validamente o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68, tanto mais que uma prestação social como a em litígio no caso em apreço foi considerada pelo Tribunal de Justiça como uma vantagem social, na acepção desta disposição .
104. Portanto, apesar de a qualidade de trabalhador assalariado continuar a produzir efeitos mesmo depois do final do contrato de trabalho, tais efeitos não são, apesar de tudo, de duração ilimitada. Quando a concessão de uma prestação está subordinada a condições suplementares, estas têm de estar preenchidas. Bem entendido, cabe exclusivamente ao órgão jurisdicional nacional zelar pelo respeito das condições impostas pela ordem jurídica nacional, como a do artigo 1.°, n.° 1, da Lei belga de 7 de Agosto de 1974 (v. o n.° 12), segundo o qual o demandante não deve estar «em condições de obter» recursos suficientes «através dos seus esforços pessoais» e declarar se esta condição está preenchida quando o demandante renuncia voluntariamente a uma actividade através da qual podia obter esses recursos. No seu exame, o órgão jurisdicional nacional deve, no entanto, atender ao princípio da igualdade de tratamento e tratar qualquer cidadão da Comunidade exactamente como um trabalhador (ou um estudante) belga que se encontre numa situação comparável.
Quanto ao estatuto de estudante
105. Só no caso de a qualidade de trabalhador não ser reconhecida ao demandante no processo principal será preciso examinar se podia ter acesso ao minimex na qualidade de estudante. A jurisprudência do Tribunal de Justiça e a Directiva 93/96 já traçaram as grandes linhas do estatuto atribuído ao estudante pelo direito comunitário no que diz respeito ao acesso às vantagens sociais. Um cidadão comunitário que deseje estudar noutro Estado-Membro tem direito à igualdade de tratamento no acesso à formação profissional, conceito que inclui estudos universitários que conduzam a uma qualificação profissional . O direito à igualdade de tratamento inclui, em princípio, o auxílio concedido com o fim de custear as despesas de inscrição ou outras despesas exigidas para o acesso ao ensino «e isto independentemente do modo de cálculo do auxílio ou da filosofia subjacente» .
106. No caso de o auxílio em questão poder ser igualmente qualificado, pelo menos em parte, de pagamento para custear as despesas de inscrição ou outras despesas, em especial de estudos, uma pessoa que se encontre na situação do demandante pode, em conformidade com o artigo 6.° do Tratado, invocar a igualdade de tratamento com os estudantes nacionais. Cabe ao órgão jurisdicional nacional encarar esta hipótese.
107. Para obter, no quadro do princípio da igualdade de tratamento, um auxílio de subsistência mais vasto, os factos do caso em apreço teriam de cair sob a alçada do Tratado, sendo necessário não existir qualquer disposição mais específica que excluísse a concessão do auxílio.
Um financiamento dos estudos sob a forma de um auxílio à subsistência está excluído do âmbito de aplicação do Tratado por força da jurisprudência actual do Tribunal de Justiça, com fundamento no Tratado CEE e no Tratado CE. A política de formação e a segurança social eram, em qualquer caso, na medida relevante para o caso em apreço, consideradas alheias ao âmbito de aplicação do Tratado.
108. Alguns podem certamente pensar que, visto que o direito de residência dos estudantes é doravante regulamentado em disposições de direito derivado, o estatuto dos estudantes faz parte das matérias regidas pelo direito comunitário que estão submetidas ao princípio geral da igualdade.
109. É certo que, segundo o seu artigo 3.°, a directiva não constitui o fundamento de um direito ao pagamento, pelo Estado-Membro de acolhimento, de bolsas de subsistência para os estudantes que beneficiam do direito de residência. No entanto, isto não significa que tal direito não possa encontrar outra base jurídica.
110. É verdade que, para obter um direito de residência na qualidade de estudante, é preciso poder garantir que se dispõe de meios de subsistência . No entanto, podemos a justo título perguntar se a prova dos meios de subsistência é uma condição do direito de residência ou se o recurso à assistência social do Estado de acolhimento é uma circunstância que pode pôr fim ao direito de residência. Se partirmos do acórdão C-424/98, é esta última interpretação que parece correcta. A existência de meios de subsistência não é, portanto, uma condição sine qua non do direito de residência. No entanto, a possibilidade de pôr fim à residência por causa do recurso à assistência social é igualmente uma desigualdade de tratamento aceite pelo direito comunitário e justificada por razões que se impõem como interesses legítimos do Estado.
111. Um direito à igualdade de tratamento parece impossível uma vez que a vantagem obtida é um fundamento aceite de supressão do direito de residência e que este último é precisamente a condição necessária da aplicabilidade do princípio da igualdade de tratamento.
112. A única possibilidade concebível é a de a disposição de direito derivado dever ser afastada por contrária ao direito comunitário, visto violar regras de nível superior. Coloca-se, assim, a questão de saber se um estudante pode, apenas com base no Tratado, invocar um direito de residência, bem como um direito ulterior de igualdade de tratamento no que diz respeito a todas as vantagens sociais concedidas no Estado de acolhimento.
113. Uma tal acção pode fundamentar-se, na ocorrência, por um lado, na livre prestação de serviços e, por outro, na cidadania da União.
1) A livre prestação de serviços
114. Já no processo Cowan, o Tribunal de Justiça apoiou-se no princípio geral da igualdade de tratamento para reconhecer um direito de indemnização a um destinatário de serviços que se encontrava noutro Estado-Membro com um fim turístico. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça exigiu «uma perfeita igualdade de tratamento de pessoas que se encontrem numa situação regulada pelo direito comunitário, com os nacionais de um Estado-Membro» . O Tribunal de Justiça referiu-se a esta declaração no acórdão Bickel e Franz, onde estava em causa o princípio da igualdade de tratamento relativa ao regime linguístico aplicável num processo penal. O Tribunal de Justiça declarou aí o seguinte:
«São, assim, abrangidos pelo artigo 59.° todos os nacionais dos Estados-Membros que, sem beneficiarem de qualquer outra liberdade garantida pelo Tratado, se deslocam a um Estado-Membro para aí receberem serviços ou que tenham a faculdade de aí os receberem» .
115. Em conformidade com esta interpretação extensiva, as pessoas que «exercem o seu direito de circular e de permanecer noutro Estado-Membro, têm, em princípio, o direito de beneficiar de um tratamento não discriminatório em relação aos nacionais desse Estado [...]» . Em resposta à objecção segundo a qual a matéria em questão é da competência dos Estados-Membros, o Tribunal de Justiça recordou os limites que o direito comunitário impõe a esta competência e que são constituídos pelo respeito da proibição de discriminação e pela proibição de restringir as liberdades fundamentais .
116. Um estudante pode talvez ser considerado como destinatário de um serviço, na acepção desta jurisprudência. É certo que, tendo sido expressamente consultado sobre a natureza dos cursos ministrados num instituto técnico, o Tribunal de Justiça decidiu, no acórdão Humbel, «que o ensino ministrado num instituto técnico integrado no ensino secundário, no âmbito do sistema nacional de educação, não pode ser qualificado de serviço» . O Tribunal de Justiça deduziu esta conclusão das características económicas de um serviço. A característica essencial da remuneração, que determina a existência de uma prestação de serviços, consiste em constituir a contrapartida económica da prestação em causa, contrapartida que é normalmente definida entre o prestador e o destinatário do serviço .
117. «Ora, essa característica não existe no caso do ensino ministrado no âmbito do sistema de educação nacional. Por um lado, ao estabelecer e manter esse sistema, o Estado não pretende envolver-se em actividades remuneradas, mas cumpre a sua missão nos domínios social, cultural e educativo perante a sua população. Por outro lado, o sistema em causa é, em regra geral, financiado pelo orçamento público e pelos alunos ou pelos seus pais.
A natureza desta actividade não é afectada pelo facto de, por vezes, os alunos ou os seus pais serem obrigados a pagar propinas ou despesas de escolaridade para contribuírem, em certa medida, para as despesas de funcionamento do sistema» . Estas considerações podem ser alargadas ao ensino universitário. Portanto, um estudante não pode, enquanto tal, ser considerado como destinatário de serviços, na acepção do direito comunitário.
118. A única questão que pode colocar-se é, portanto, a de saber se, enquanto pessoa que reside legalmente noutro Estado-Membro, tem direito à igualdade de tratamento. É aqui que intervém a noção de cidadania da União, à qual o órgão jurisdicional de reenvio se referiu expressamente.
2) A cidadania da União
119. Qualquer pessoa que tenha a cidadania de um Estado-Membro é cidadão da União e qualquer cidadão da União tem o direito de circular e de permanecer livremente no território dos Estados-Membros . No processo Bickel e Franz, o Tribunal de Justiça referiu-se expressamente à cidadania da União quando examinou a base jurídica da residência dos recorrentes .
120. Esta cidadania atribui ao cidadão da União um direito de residência originário que tem por fonte o Tratado. Esta posição subjectiva, dependente, sem qualquer dúvida, do âmbito de aplicação do Tratado, está igualmente sujeita ao princípio geral da proibição de discriminação em razão da nacionalidade. Dito de outro modo, se o direito de residência fosse absoluto, o cidadão da União podia em princípio pedir a igualdade de tratamento em matéria de prestações sociais.
121. No entanto, este direito de residência dos cidadãos da União não é concedido sem restrições, mas «sem prejuízo das limitações e condições previstas no presente Tratado e nas disposições adoptadas em sua aplicação» .
122. Estes limites incluem as Directivas do Conselho n.os 90/364, 90/365 e 93/96, relativas ao direito de residência, sendo que todas três estabelecem que os beneficiários do direito de residência não devem tornar-se uma sobrecarga não razoável para as finanças públicas . É por esta razão que as três directivas prevêem igualmente que os beneficiários só podem exercer o seu direito de residência se dispuserem de meios de subsistência . A condição imposta pelo texto comunitário ao exercício do direito de residência, conjugada com o postulado de que as finanças públicas não devem ser solicitadas de modo «não razoável», pode ser considerada como uma moderação - tolerada pelo direito comunitário - introduzida no princípio da igualdade de tratamento em matéria de prestações sociais. Nesta hipótese, o recurso à assistência social pode constituir fundamento para pôr fim ao direito de residência.
123. A delimitação exacta do momento a partir do qual é preciso considerar que as finanças públicas são solicitadas numa medida «não razoável» não resulta directamente das disposições pertinentes do direito comunitário, tanto mais que não há, em nossa opinião, relação automática entre o recurso aos fundos públicos e a perda do direito de residência. Os Estados-Membros guardam, portanto, uma certa margem de apreciação para determinar onde devem estabelecer a fronteira.
124. É neste contexto que é preciso interpretar o artigo 55.° do Decreto real de 8 de Outubro de 1981.Nos termos do seu n.° 4, ponto 2, pode pôr-se fim à residência de um estudante cidadão da Comunidade que em princípio tenha o direito de residência em território belga quando esse estudante beneficie, durante certo prazo, de um auxílio financeiro que atinja determinado montante e não consiga reembolsar esse auxílio em seis meses.
125. No contexto dado, esta situação jurídica não levanta qualquer objecção do ponto de vista do direito comunitário. Em conclusão, um cidadão comunitário beneficiário do direito de residência na sua qualidade de cidadão da União pode, em princípio, invocar um direito à igualdade de tratamento mesmo relativamente às prestações sociais. O recurso às prestações sociais fornecidas pelo Estado de acolhimento atinge, no entanto, os seus limites quando ocorrem circunstâncias susceptíveis de pôr fim ao direito de residência.
VIII - Conclusão
126. Em conclusão, propomos que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais nos seguintes termos:
«Para saber se um cidadão comunitário tem direito a recursos que visam garantir-lhe o mínimo de meios de subsistência, convém, antes de mais, examinar se esse cidadão é um trabalhador, na acepção do direito comunitário, e se pode, nessa qualidade, invocar uma igualdade de tratamento com os cidadãos nacionais.
O direito comunitário, em particular os princípios da cidadania europeia e da não discriminação enunciados nos artigos 6.° e 8.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia (que passaram, após alteração, a artigos 12.° CE e 17.° CE), opõe-se em princípio a que o direito a uma prestação social de um regime não contributivo, como o instituído pela Lei belga de 7 de Agosto de 1974 relativa a um mínimo de meios de subsistência, não seja reconhecido ao conjunto dos cidadãos da União; no entanto, neste contexto, o princípio da igualdade de tratamento só pode ser invocado dentro de limites estreitos, que são em todo o caso atingidos quando a necessidade de recorrer à assistência social constitui fundamento da perda do direito de residência.»