Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
DEAN SPIELMANN
apresentadas em 26 de fevereiro de 2026 (1)
Processo C‑809/24
Trenitalia SpA
contra
Regione Liguria
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália)]
« Reenvio prejudicial — Transportes — Serviço público de transporte ferroviário regional — Regulamento (CE) n.° 1370/2007 — Não concessão de um lucro razoável ao operador de serviço público — Contrato de serviço público de curta duração — Inexistência total de risco para este operador — Artigo 6.° — Ponto 5 do anexo do Regulamento n.° 1370/2007 — Obrigação de separação contabilística »
Introdução
1.        No presente processo, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) submete ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial relativo à interpretação de determinadas disposições do Regulamento (CE) n.° 1370/2007 relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros (2).
2.        Em especial, é colocada ao Tribunal de Justiça, pela primeira vez, a questão, que apresenta implicações económicas importantes, de saber se as autoridades nacionais competentes são obrigadas, no âmbito de um contrato de serviço público, a incluir na contrapartida reconhecida ao operador encarregado da execução das obrigações de serviço público previstas nesse contrato um montante a título de «lucro razoável».
Quadro jurídico
3.        O artigo 1.° do Regulamento n.° 1370/2007, sob a epígrafe «Objetivo e âmbito de aplicação», dispõe, no seu n.° 1:
«O presente regulamento tem por objetivo definir o modo como, no respeito das regras do direito comunitário, as autoridades competentes podem intervir no domínio do transporte público de passageiros para assegurar a prestação de serviços de interesse geral que sejam, designadamente, mais numerosos, mais seguros, de melhor qualidade e mais baratos do que aqueles que seria possível prestar apenas com base nas leis do mercado.
Para este fim, o presente regulamento define as condições em que as autoridades competentes, ao imporem obrigações de serviço público ou ao celebrarem contratos relativos a obrigações de serviço público, compensam os operadores de serviços públicos pelos custos incorridos e/ou concedem direitos exclusivos em contrapartida da execução de obrigações de serviço público.»
4.        O artigo 3.° deste regulamento, sob a epígrafe «Contratos de serviço público e regras gerais», prevê, no seu n.° 1:
«Quando uma autoridade competente decida conceder ao operador da sua escolha um direito exclusivo e/ou uma compensação, qualquer que seja a sua natureza, em contrapartida da execução de obrigações de serviço público, deve fazê‑lo no âmbito de um contrato de serviço público.»
5.        O artigo 5.° do referido regulamento, sob a epígrafe «Adjudicação de contratos de serviço público», especifica no n.° 6:
«Salvo proibição da legislação nacional, as autoridades competentes podem decidir adjudicar por ajuste direto contratos de serviço público relativos ao transporte ferroviário, com exceção de outros sistemas guiados como os metropolitanos e os metropolitanos ligeiros de superfície. Em derrogação do n.° 3 do artigo 4.°, a duração destes contratos não pode ser superior a dez anos, exceto em caso de aplicação do n.° 4 do artigo 4.°»
6.        O artigo 6.° deste regulamento, sob a epígrafe «Compensações pelo serviço público», dispõe, no seu n.° 1:
«Qualquer compensação ligada a uma regra geral ou a um contrato de serviço público deve obedecer às disposições estabelecidas no artigo 4.°, independentemente das modalidades de adjudicação do contrato. Qualquer compensação, seja qual for a sua natureza, ligada a um contrato de serviço público adjudicado por ajuste direto ao abrigo dos n.os 2, 4, 5 ou 6 do artigo 5.° ou ligada a uma regra geral deve obedecer, além disso, às disposições estabelecidas no anexo.»
7.        O anexo do Regulamento n.° 1370/2007, intitulado «Regras aplicáveis à compensação nos casos referidos no artigo 6.°, n.° 1», tem a seguinte redação:
«1.      As compensações ligadas a contratos de serviço público adjudicados por ajuste direto ao abrigo dos n.os 2, 4, 5 ou 6 do artigo 5.° ou ligadas a uma regra geral devem ser calculadas de acordo com as regras estabelecidas no presente anexo.
2.      A compensação não pode exceder um montante que corresponda ao efeito financeiro líquido decorrente da soma das incidências, positivas ou negativas, da execução da obrigação de serviço público sobre os custos e as receitas do operador de serviço público. As incidências devem ser avaliadas comparando a situação em que é executada a obrigação de serviço público com a situação que teria existido se a obrigação não tivesse sido executada. Para calcular as incidências financeiras líquidas, a autoridade competente deve tomar como referencial as seguintes regras:
custos incorridos em relação a uma obrigação de serviço público ou a um conjunto de obrigações de serviço público impostas pela autoridade ou autoridades competentes, incluídas num contrato de serviço público e/ou numa regra geral,
menos as incidências financeiras positivas geradas na rede explorada ao abrigo da obrigação ou obrigações de serviço público em causa,
menos as receitas decorrentes da aplicação do tarifário ou quaisquer outras receitas decorrentes do cumprimento da obrigação ou obrigações de serviço público em causa,
mais um lucro razoável,
igual ao efeito financeiro líquido.
[...]
5.      A fim de aumentar a transparência e de evitar subvenções cruzadas, quando um operador de serviço público explora simultaneamente serviços sujeitos a obrigações de serviço público de transportes que beneficiam de compensação e outras atividades, a contabilidade dos referidos serviços públicos deve ser separada, satisfazendo, no mínimo, as seguintes condições:
–        as contas correspondentes a cada uma destas atividades de exploração devem ser separadas, e a parte dos ativos correspondentes e os custos fixos devem ser afetados segundo as normas contabilísticas e fiscais em vigor,
[...]
6.      Por “lucro razoável” entende‑se uma taxa de remuneração do capital que seja habitual no sector num determinado Estado‑Membro, e que deve ter em conta o risco, ou a inexistência de risco, incorrido pelo operador de serviço público devido à intervenção da autoridade pública.
7.      O método de compensação deve incentivar a manutenção ou o desenvolvimento de:
–        uma gestão eficaz por parte do operador de serviço público, que possa ser apreciada objetivamente, e
–        uma prestação de serviços de transporte de passageiros com um nível de qualidade suficientemente elevado.»
Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça
8.        Em 10 de março de 2010, a Regione Liguria (Região da Ligúria, Itália) e a Trenitalia celebraram, no âmbito de uma adjudicação por ajuste direto, um contrato relativo à prestação de serviços de transporte público ferroviário de passageiros para os anos de 2009 a 2014 (a seguir «contrato 2009‑2014»), renovável por um período de seis anos.
9.        No termo desse contrato, a Região da Ligúria rejeitou a proposta de renovação apresentada pela Trenitalia, devido à insuficiência dos investimentos previstos para a modernização do material circulante. Na opinião da Região da Ligúria, esta modernização constituía uma condição essencial para a celebração de um novo contrato de seis anos e um fator determinante para melhorar a qualidade e a fiabilidade do serviço.
10.      Em 10 de dezembro de 2016, a fim de assegurar a continuidade dos serviços de transporte público abrangidos pelo contrato 2009‑2014, a Região da Ligúria e a Trenitalia celebraram, ainda no âmbito de uma adjudicação por ajuste direto, um contrato «intercalar» de três anos (a seguir «contrato 2015‑2017»), para o período transitório entre o termo do contrato 2009‑2014 e a adjudicação de um novo contrato de prestação de serviços com uma duração de quinze anos a partir de 2018.
11.      O contrato 2015‑2017 manteve as condições contratuais do período de 2009‑2014, com exceção do método de cálculo da contrapartida concedida à Trenitalia, que foi estabelecido num documento recapitulativo trienal anexo a esse contrato. Esse documento previa que o resultado líquido global, calculado como a soma algébrica dos resultados de cada ano, devia ser igual a zero, garantindo assim o equilíbrio económico e financeiro (receitas = custos + encargos financeiros) e a cobertura integral dos custos incorridos pela Trenitalia durante todo o período trienal. Assim, qualquer redução dos custos ou aumento das receitas devia necessariamente implicar uma redução da contrapartida pública paga pela Região da Ligúria, a fim de assegurar o equilíbrio económico e financeiro (resultado líquido global igual a zero).
12.      Durante o ano de 2018, verificou‑se uma divergência de pontos de vista entre as partes sobre os elementos a incluir no cálculo do resultado líquido global para o período de 2015‑2017. Em especial, a Região da Ligúria opôs‑se à tomada em consideração, a favor da Trenitalia, de uma remuneração do capital líquido investido.
13.      Em 25 de maio de 2021, foi adotada a deliberazione della Giunta regionale n.° 444/2021 (Decisão do Executivo Regional n.° 444/2021) (a seguir «Decisão n.° 444/2021»)
que determinou, sem ter em conta a remuneração do capital líquido investido, que o saldo contabilístico do período de 2015‑2017 ascendia a 10 702 543,18 euros. Após dedução de um montante de 3 955 613,73 euros devido pela Região da Ligúria, esta decisão impôs à Trenitalia o pagamento de um montante de 6 746 929,45 euros, com o fundamento de que esta não tinha o direito de conservar o saldo positivo do período de 2015‑2017, tendo em conta
que não suportava o risco de um eventual saldo negativo.
14.      A Trenitalia contestou a legalidade da Decisão n.° 444/2021 no Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Tribunal Administrativo Regional da Ligúria, Itália). Este negou provimento ao recurso por Acórdão de 27 de junho de 2022, declarando que a renúncia a um lucro razoável, por parte da Trenitalia, se justificava, em primeiro lugar, pelo caráter transitório do contrato 2015‑2017, em segundo lugar, pelo facto de esta não suportar o risco de eventuais perdas e, em terceiro lugar, por uma nova adjudicação por ajuste direto dos serviços de transporte em causa por um período de quinze anos.
15.      Esse órgão jurisdicional concluiu também que as receitas excedentárias obtidas pela Trenitalia resultavam da exploração do serviço comercial «Cinque Terre Express» e rejeitou a interpretação segundo a qual a Trenitalia teria o direito de conservar esse excedente, uma vez que tal implicaria que as compensações pagas em contrapartida da execução de uma obrigação de serviço público fossem utilizadas para subvencionar atividades comerciais altamente rentáveis.
16.      A Trenitalia interpôs recurso desta sentença no Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), que é o órgão jurisdicional de reenvio.
17.      Esse órgão jurisdicional observa que o contrato 2015‑2017 garante à Trenitalia a cobertura total dos custos, sem, no entanto, lhe conceder o direito a um lucro razoável. Assim, uma redução dos custos ou um aumento das receitas, em relação às estimativas iniciais, deveria conduzir a uma diminuição da contrapartida devida pela Região da Ligúria, a fim de manter um equilíbrio económico e financeiro nulo no final do período trienal, como acordado nesse contrato.
18.      O referido órgão jurisdicional interroga‑se sobre a compatibilidade do contrato 2015‑2017 com o Regulamento n.° 1370/2007, uma vez que este contrato, por um lado, prevê a renúncia a um lucro razoável por parte do operador de serviços de transporte e, por outro, não exige uma contabilização distinta para os custos e receitas relativos ao serviço em parte comercial «Cinque Terre Express».
19.      Nestas circunstâncias, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      O Regulamento [n.° 1370/2007] — e, em especial, o considerando 27, segunda parte, o artigo 1.°, n.° 2; o artigo 4.°, n.° 1; o artigo 6.°, n.° 1; os pontos 2 e 6 do anexo do regulamento —, bem como os princípios e objetivos do direito da União Europeia estabelecidos nas disposições relevantes do TFUE (em especial,
artigos 14.°, 93.° e 106.°) opõem‑se, privando de eficácia as disposições pertinentes, a um contrato de prestação de serviços, como o que está em causa no presente caso, que, perante a total inexistência de riscos para o operador económico, comporta a renúncia, livre e conscientemente aceite, a um lucro razoável, quando essa renúncia se refere a um período de tempo limitado (três anos), tendo em vista a adjudicação direta de um contrato de prestação de serviços subsequente, com a duração máxima prevista
nas disposições conjugadas dos
artigos 5.°, n.° 6, e 4.°, n.° 4, do Regulamento [n.° 1370/2007]?
2)      Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, o Regulamento [n.° 1370/2007] — e, em especial, o considerando 27 primeira parte, o considerando 28, o artigo 4.°, n.° 1; o artigo 6.°, n.° 1; o ponto 5 do anexo do regulamento —
e os princípios e objetivos do direito da União Europeia estabelecidos nas disposições relevantes do TFUE (em especial,
artigos 14.°, 93.° e 106.°) opõem‑se a um contrato de prestação de serviços, como o que está em causa no presente caso, tornando‑o ineficaz e inoponível
nessa parte — que não prevê a contabilização separada dos custos e das receitas de um serviço, que só parcialmente tem caráter comercial, na medida em que se caracteriza por tarifas agravadas, a fim de evitar o risco de sobrecompensação?»
20.      Foram apresentadas observações escritas pela Trenitalia, pela Região da Ligúria e pela Comissão Europeia. Estas partes apresentaram alegações orais na audiência realizada em 27 de novembro de 2025.
Análise
Quanto à primeira questão
21.      Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o Regulamento n.° 1370/2007 deve ser interpretado no sentido de que se opõe à celebração de um contrato de serviços de transporte ferroviário que, tendo em conta a inexistência de riscos assumidos pelo operador encarregado do cumprimento das obrigações de serviço público, prevê que o montante da compensação devida a esse operador cobre todos os custos por ele suportados, sem, todavia, incluir um lucro razoável, e isto por um período transitório anterior à celebração de um novo contrato de longa duração relativo à mesma obrigação de serviço público (3).
22.      Importa, antes de mais, recordar que o Regulamento n.° 1370/2007, cuja interpretação é pedida pelo órgão jurisdicional de reenvio, foi adotado tanto com base nas disposições do Tratado relativas aos auxílios de Estado como nas relativas à política comum dos transportes.
23.      O considerando 4 do Regulamento n.° 1370/2007 indica que este regulamento tem por objetivo eliminar as disparidades entre empresas de transporte dos diferentes Estados‑Membros.
Como resulta do artigo 1.°, n.° 1, primeiro parágrafo, e do considerando 4 do referido regulamento, a este objetivo acresce o de garantir, graças a uma concorrência regulada, a prestação de serviços de transporte de passageiros de interesse geral que sejam, designadamente, mais numerosos, mais seguros, de melhor qualidade e mais baratos do que aqueles que seria possível prestar apenas com base nas leis do mercado (4).
24.      Assim, o Regulamento
n.° 1370/2007 define, nos termos do artigo 1.°, n.° 1, segundo parágrafo, as condições em que as autoridades competentes, ao imporem obrigações de serviço público ou ao celebrarem contratos relativos a obrigações de serviço público, compensam os operadores de serviços públicos pelos custos incorridos e/ou concedem direitos exclusivos em contrapartida da execução de obrigações de serviço público.
25.      No que se refere ao conceito de «Compensação por serviço público», este é definido no artigo 2.°, alínea g), do referido regulamento como «qualquer vantagem, nomeadamente financeira, concedida direta ou indiretamente por uma autoridade competente através de recursos públicos durante o período de execução de uma obrigação de serviço público ou ligada a esse período».
26.      Segundo o artigo 6.°, n.° 1, primeiro
período, do Regulamento n.° 1370/2007, qualquer compensação ligada a um contrato de serviço público, independentemente das modalidades de adjudicação do contrato, deve obedecer às disposições estabelecidas no artigo 4.° do referido regulamento.
Quando o contrato é adjudicado por ajuste direto, como no caso em apreço, essa compensação, seja qual for a sua natureza, deve também estar em conformidade com as disposições constantes do anexo do referido regulamento.
27.      O artigo 4.° do Regulamento n.° 1370/2007 prevê, no n.° 1, alínea b), i), que os contratos de serviço público devem, por um lado, estabelecer, antecipadamente e de modo objetivo e transparente, os parâmetros com base nos quais deve ser calculada a compensação, quando prevista, e, por outro lado, em conformidade com a alínea c) da referida disposição, estabelecer as modalidades de repartição dos custos ligados à prestação dos serviços. Esses custos podem incluir, designadamente, os custos de pessoal, de energia, os encargos com as infraestruturas, os custos de manutenção e reparação dos veículos de transporte público, do material circulante e das instalações necessárias à exploração dos serviços de transporte, os custos fixos e uma remuneração adequada dos capitais próprios.
28.      Segundo jurisprudência recente do Tribunal de Justiça, resulta da redação desta disposição que as autoridades competentes dispõem, no âmbito de um contrato de serviço público, de uma margem de apreciação para conceber o mecanismo da compensação devida ao operador de serviço público (5). Esta margem é, todavia, estritamente delimitada pela exigência, enunciada no segundo
período do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1370/2007 e no ponto 2 do anexo deste regulamento, de evitar qualquer compensação excessiva («sobrecompensação») (6). No caso de atribuição direta de um contrato de serviço público, os parâmetros com base nos quais a compensação deve ser calculada devem ser determinados de modo a que nenhuma compensação exceda o montante necessário para cobrir a incidência financeira líquida sobre os custos e as receitas ocasionados pela execução das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas conexas conservadas pelo operador de serviço público, bem como um «lucro razoável» (7). Este último é definido no ponto 6 do anexo do Regulamento n.° 1370/2007 como «uma taxa de remuneração do capital que seja habitual no setor num determinado Estado‑Membro, e que deve ter em conta o risco, ou a inexistência de risco, incorrido pelo operador de serviço público devido à intervenção da autoridade pública».
29.      Por outras palavras, os contratos de serviço público devem prever um mecanismo que garanta que a compensação seja inferior ou igual ao montante máximo correspondente ao efeito financeiro líquido, a fim de evitar distorções indevidas da concorrência, como resulta do considerando 34 do Regulamento n.° 1370/2007 (8).
30.      O artigo 4.°, n.° 1, deste regulamento exige, assim, que se tenha em conta um lucro razoável no cálculo desse efeito financeiro, quando estiver incluído no contrato de serviço público.
31.      Uma interpretação segundo a qual um lucro razoável só é objeto das disposições do Regulamento n.° 1370/2007 quando esse lucro estiver previsto no contrato de serviço público é corroborada por dois elementos contextuais.
32.      Primeiro, o artigo 4.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 1370/2007 dispõe que os custos ligados à prestação de serviços, cujas modalidades de repartição devem ser definidas nos contratos de serviço público, «podem incluir», designadamente, «uma remuneração adequada dos capitais próprios» (ou seja, um lucro razoável). Esta formulação revela que o legislador da União não quis identificar os custos que devem obrigatoriamente figurar no contrato de serviço público.
33.      Segundo, o ponto 2 do anexo do Regulamento n.° 1370/2007 enuncia uma fórmula segundo a qual o montante do efeito financeiro líquido corresponde aos custos ocasionados, de que são deduzidas as receitas geradas pelas operações de serviço público e as receitas potenciais induzidas por efeitos de rede, tudo acrescido de um lucro razoável. De acordo com este ponto, a autoridade competente «deve tomar como referencial» as seguintes regras («shall be guided by the following scheme» na versão em língua inglesa, «se guiará por el siguiente esquema» na versão em língua espanhola e «deve tomar como referencial as seguintes regras» na versão em língua portuguesa). Na minha opinião, a utilização deste verbo explica‑se precisamente pelo facto de o efeito financeiro líquido, com base no qual é calculado o montante máximo de compensação, englobar as receitas potenciais geradas pelos efeitos de rede, se estiverem presentes, e um lucro razoável, se o contrato de serviço público o previr (9).
34.      Assim, não se pode deduzir das disposições do Regulamento n.° 1370/2007 analisadas até agora uma obrigação para as autoridades competentes de concederem ao operador de serviços públicos uma compensação que inclua um lucro razoável.
35.      O artigo 1.°, n.° 1, e o ponto 7 do anexo do Regulamento n.° 1370/2007, lidos em conjugação com o considerando 27 deste regulamento, também não podem ser interpretados no sentido de que impõem essa obrigação às autoridades competentes, contrariamente ao que a Trenitalia sustentou tanto nas suas observações escritas como na audiência.
36.      Recordemos o conteúdo destas disposições. O artigo 1.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do referido regulamento estabelece o objetivo de «assegurar a prestação de serviços de interesse geral que sejam, designadamente, mais numerosos, mais seguros, de melhor qualidade e mais baratos» (10). O considerando 27
do mesmo regulamento indica que, quando uma autoridade competente tenciona adjudicar um contrato de serviço público sem concurso, essa autoridade deverá também respeitar regras pormenorizadas que assegurem a adequação do montante das compensações e que correspondam a uma preocupação de eficácia e qualidade dos serviços. O ponto 7 do anexo especifica que o método de compensação deve incentivar a manutenção ou o desenvolvimento de uma gestão eficaz por parte do operador de serviço público, que possa ser apreciada objetivamente, e de uma prestação de serviços de transporte de passageiros com um nível de qualidade suficientemente elevado.
37.      Nas suas Orientações de 2014 (11), relativas à versão do Regulamento n.° 1370/2007 aplicável ratione temporis aos factos do caso em apreço, a Comissão indicou, no ponto 2.4.8., que, em conformidade com o artigo 1.°
e com o ponto 7 do anexo, as disposições deste regulamento «visam não só prevenir a eventualidade de sobrecompensação pelas obrigações de serviço público, mas também assegurar que a oferta dos serviços públicos definidos no contrato de serviço público é financeiramente sustentável para efeitos de se obter e manter um nível elevado de qualidade do serviço». Daí resulta, segundo a Comissão, que «[a] obrigação de serviço público deverá [...] ser devidamente compensada, de forma a evitar a erosão a longo prazo dos fundos próprios do operador titular de um contrato de serviço público, que o impediria de cumprir eficazmente as obrigações estabelecidas no contrato e de assegurar a prestação dos serviços de transporte de passageiros com um nível de qualidade elevado» (12). Com efeito, «se a autoridade competente não pagar uma compensação adequada, haverá o risco de [...] [ocasionar] graves dificuldades financeiras para o operador se o contrato de serviço público for adjudicado por ajuste direto e/ou de [levar à] redução do nível e qualidade gerais dos serviços públicos prestados a título do contrato» (13).
38.      Daqui se pode deduzir o seguinte.
39.      O artigo 1.° e o ponto 7 do anexo do Regulamento n.° 1370/2007 não fixam um limiar mínimo de compensação (14) e não obrigam expressamente as autoridades competentes a reconhecer um nível de compensação superior à incidência financeira líquida das obrigações de serviço público, incluindo assim um lucro razoável. Por conseguinte, não podem ser entendidos no sentido de que impõem às autoridades competentes uma obrigação de princípio de concessão desse benefício aos operadores de serviços públicos.
40.      Estas disposições traduzem, no entanto, um limite geral à liberdade contratual das autoridades competentes. Mais precisamente, a margem de apreciação de que dispõem essas autoridades para fixar os parâmetros de cálculo da compensação é também enquadrada pelo objetivo de assegurar a prestação de um serviço de transporte de passageiros simultaneamente eficaz e financeiramente rentável com vista a realizar um elevado nível de qualidade desse serviço. Assim, como o Tribunal de Justiça declarou no Acórdão DOBELES, as autoridades nacionais competentes não podem impor aos prestadores de serviços de transporte encarregados da execução dessas obrigações condições que sejam excessivas ou não razoáveis, como as relativas às modalidades da compensação (15). Seria esse, nomeadamente, o caso de uma cláusula contratual que estabelecesse modalidades que manifestamente não garantiriam a esse operador uma compensação suficiente e que, assim, poderiam comprometer a manutenção da prestação de serviços públicos de um nível de qualidade suficientemente elevado a longo prazo.
41.      Por conseguinte, não está excluído que a não concessão de um lucro razoável, e, por conseguinte, da remuneração do capital investido, possa fazer com que um operador de serviços públicos beneficie de uma compensação manifestamente insuficiente. Nessa hipótese, trata‑se de uma condição «excessiva ou não razoável», na aceção indicada no número anterior, incompatível com o Regulamento n.° 1370/2007 (16).
42.      Tal apreciação, que é da responsabilidade do órgão jurisdicional de reenvio, enquadra‑se no princípio da proporcionalidade (17). Para verificar se este princípio é respeitado, é necessário tomar em consideração todos os elementos pertinentes que rodeiam o contrato de serviço público em causa no processo principal, ou seja, o contrato 2015‑2017. Refiro‑me, nomeadamente, aos dois elementos evocados por esse órgão jurisdicional, a saber, o caráter transitório desse contrato e a inexistência de qualquer risco económico e financeiro para a Trenitalia na prestação do serviço público objeto do referido contrato.
43.      Com o objetivo de dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, considero necessário formular algumas considerações, nomeadamente sobre estes dois elementos.
44.      Em relação
ao primeiro elemento, recordo, antes de mais, que este contrato foi celebrado numa situação em que a Região da Ligúria o considerava necessário para assegurar a continuidade da prestação do serviço público de transporte ferroviário de passageiros em causa. Assim, a sua duração limitada (três anos) explicava‑se pela necessidade de regular uma situação transitória, com vista à celebração de um contrato posterior de duração consideravelmente mais longa. Ora, é evidente que os termos de um contrato de curta duração são, de um modo geral, menos suscetíveis de ter um impacto negativo na viabilidade financeira a longo prazo do serviço comparativamente a um contrato de longa duração.
45.      Quanto ao segundo elemento, parece‑me que, para preservar a viabilidade financeira de um serviço público, o montante da compensação deve variar em função do risco que o operador está disposto a assumir (18).
Como indica a Comissão nas suas observações escritas, a não concessão de um lucro razoável pode constituir uma violação do Regulamento n.° 1370/2007 quando o operador em causa tem de fazer face a riscos de investimento ou a riscos operacionais importantes. No entanto, resulta da decisão de reenvio que não estava prevista nenhuma obrigação de investimento a cargo da Trenitalia no contrato 2015‑2017, uma vez que os investimentos para a modernização do material circulante foram adiados para o contrato posterior. Além disso, as disposições contratuais previam a cobertura integral dos riscos operacionais suscetíveis de ameaçar a prestação do serviço público em causa pela Trenitalia. Afigura‑se, portanto, que, por força do contrato em causa, esta sociedade estava protegida contra qualquer risco ligado à prestação do serviço público prestado.
46.      A este respeito, importa também observar que um mecanismo de compensação baseado na cobertura integral dos custos suportados pelo operador de serviço público, como o do caso em apreço, não é suscetível de motivar uma gestão eficaz do serviço público, como exige o ponto 7 do anexo, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1370/2007. Com efeito, como especificou a Comissão no ponto 2.4.3. das suas Orientações de 2014, «os regimes de compensação que se limitam a cobrir os custos realmente incorridos não dão grande incentivo à empresa de transportes para que siga uma política de contenção de custos ou se esforce por ganhar eficiência» e «[a] sua utilização deveria, portanto, confinar‑se aos casos em que é grande a incerteza quanto aos custos e o prestador dos serviços de transporte necessita de um alto grau de proteção contra a incerteza». Embora este elemento deva ser tido em conta no âmbito do exame da proporcionalidade, é, no entanto, necessário colocá‑lo num contexto em que a autoridade competente decidiu, por um lado, celebrar um contrato de serviço público que prevê uma cobertura da totalidade dos custos reais do operador em causa a fim de favorecer a manutenção da proposta desse serviço, e, por outro, iniciar um procedimento de adjudicação por ajuste direto ao mesmo operador de um contrato com a duração de quinze anos.
47.      Em face do exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à primeira questão que o Regulamento n.° 1370/2007 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe à celebração de um contrato de serviços de transporte ferroviário que, tendo em conta a inexistência de risco assumido pelo operador encarregado do cumprimento das obrigações de serviço público, prevê que o montante da compensação devida a esse operador cobre todos os custos por ele suportados, sem, no entanto, incluir um lucro razoável, e isto por um período transitório anterior à celebração de um novo contrato de longa duração relativo à mesma obrigação de serviço público, desde que a não concessão de um lucro razoável não conduza a uma compensação insuficiente, impedindo a boa execução das obrigações previstas no contrato e a manutenção da prestação de serviços de transporte de passageiros com um nível de qualidade suficientemente elevado, o que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
Quanto à segunda questão
48.      Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1370/2007 e o ponto 5 do anexo deste regulamento devem ser interpretados no sentido de que se opõem à celebração de um contrato de serviços que não prevê uma contabilidade separada para os custos e as receitas de um serviço de transporte abrangido por esse contrato e cujas modalidades tarifárias garantem a rentabilidade comercial (19).
49.      Esta questão só se coloca se a resposta à primeira for afirmativa, ou seja, se a autoridade estiver obrigada, por força do Regulamento n.° 1370/2007, a conceder um lucro razoável ao operador de serviço público. Como expliquei anteriormente nas presentes conclusões, estou convencido de que não é esse o caso. Por conseguinte, sugiro ao Tribunal de Justiça que não responda a esta segunda questão. No entanto, no caso de a minha opinião não ser partilhada pelo Tribunal de Justiça, analisarei em seguida o mérito da questão.
50.      Antes de mais, importa recordar que o serviço evocado na presente questão, denominado «Cinque Terre Express», permitiu à Trenitalia obter receitas tarifárias superiores às normalmente cobradas no âmbito do serviço público ordinário, graças às tarifas majoradas aplicáveis aos utilizadores turísticos.
51.      No processo principal, a Trenitalia alegou que tem o direito de conservar, a título de lucro razoável, as receitas excedentárias decorrentes da prestação desse serviço. A Região da Ligúria opôs‑se, considerando que a interpretação jurídica defendida pela Trenitalia implicava a utilização por esta sociedade da compensação recebida em contrapartida de uma obrigação de serviço público para subvencionar uma atividade comercial, a saber, a prestação do serviço «Cinque Terre Express».
52.      De acordo com o segundo
período do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1370/2007, qualquer compensação relacionada com um contrato de serviço público adjudicado diretamente, nos termos do
artigo 5.°, n.° 6, do mesmo regulamento, deve estar em conformidade com as disposições previstas no seu anexo. O processo principal tem precisamente por objeto a adjudicação por ajuste direto de um contrato de serviço público de transporte ferroviário.
53.      Recorde‑se que, nos termos do primeiro período do ponto 5 deste anexo, «[a] fim de aumentar a transparência e de evitar subvenções cruzadas, quando um operador de serviço público explora simultaneamente serviços sujeitos a obrigações de serviço público de transportes que beneficiam de compensação e outras atividades, a contabilidade dos referidos serviços públicos deve ser separada». A este respeito, o ponto 2.4.4 das Orientações de 2014 indica que o objetivo dessa obrigação de separação contabilística é evitar que a compensação recebida pelo prestador de um serviço público não é utilizada para reforçar a sua posição concorrencial nas atividades comerciais, o que equivaleria a conceder uma subvenção cruzada a estas últimas atividades.
54.      O Regulamento n.° 1370/2007 exige, portanto, uma separação contabilística entre os serviços de transporte objeto de compensação por obrigações de serviço público e os que não o são (20).
55.      Como resulta da definição de «contrato de serviço público», constante do artigo 2.°, alínea i), do Regulamento n.° 1370/2007 (21), os serviços que figuram nesse contrato estão sujeitos às obrigações de serviço público nele previstas.
56.      Daqui decorre, na minha opinião, que o serviço de transporte ferroviário «Cinque Terre Express», expressamente previsto no contrato 2015‑2017, está abrangido por «serviços sujeitos a obrigações de serviço público de transportes que beneficiam de compensação» na aceção do ponto 5 do anexo do Regulamento n.° 1370/2007. Por conseguinte, a obrigação de separação contabilística não me parece aplicável nas circunstâncias do processo principal.
57.      Esta conclusão não é posta em causa pelo facto de o serviço de transporte ferroviário «Cinque Terre Express» ser comercialmente rentável devido à possibilidade prevista no contrato 2015‑2017 de aplicar uma tarifa majorada aos utilizadores turísticos. Com efeito, não resulta de modo nenhum do ponto 5 do anexo do Regulamento n.° 1370/2007 que a rentabilidade comercial de um dos «serviços sujeitos a obrigações de serviço público de transportes que beneficiam de compensação» implique a obrigação de tratar separadamente, de um ponto de vista contabilístico, os custos e as receitas relativos ao serviço de transporte em causa. Além disso, é importante sublinhar, como fez a Trenitalia nas suas observações escritas, que o ponto 2.2.5 das Orientações de 2014 indica que o âmbito geográfico dos contratos de serviço público deverá permitir às autoridades competentes tirar partido dos efeitos de rede dos serviços públicos de transporte a nível local, regional e infranacional. Para o efeito, este ponto prevê explicitamente a possibilidade de prestar esses serviços de forma rentável através de financiamentos cruzados entre serviços rentáveis e outros serviços deficitários, abrangidos pelo mesmo contrato de serviço público.
58.      Em face do exposto, sugiro ao Tribunal de Justiça que responda à segunda questão que o artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1370/2007, lido em conjugação com o ponto 5 do anexo deste regulamento, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe à celebração de um contrato de serviços que não preveja uma contabilidade separada para os custos e as receitas de um serviço de transporte abrangido por esse contrato e cujas modalidades tarifárias garantam a rentabilidade comercial.
Conclusão
59.      Em face do exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais colocadas pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) do seguinte modo:
1)      O Regulamento (CE) n.° 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n.° 1191/69 e (CEE) n.° 1107/70 do Conselho,
deve ser interpretado no sentido de que:
não se opõe à celebração de um contrato de serviços de transporte ferroviário que, tendo em conta a inexistência de risco assumido pelo operador encarregado do cumprimento das obrigações de serviço público, prevê que o montante da compensação devida a esse operador cobre todos os custos por ele suportados, sem,
no entanto, incluir um lucro razoável, e isto por um período transitório anterior à celebração de um novo contrato de longa duração relativo à mesma obrigação de serviço público, desde que a não concessão de um lucro razoável não conduza a uma compensação insuficiente, impedindo a boa execução das obrigações previstas no contrato e a manutenção da prestação de serviços de transporte de passageiros com um nível de qualidade suficientemente elevado, o que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
2)      O artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1370/2007, lido em conjugação com o ponto 5 do anexo deste regulamento,
deve ser interpretado no sentido de que:
não se opõe à celebração de um contrato de serviços que não preveja uma contabilidade separada para os custos e as receitas de um serviço de transporte abrangido por esse contrato e cujas modalidades tarifárias garantam a rentabilidade comercial.
1      Língua original: francês.
2      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de outubro de 2007, relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n.° 1191/69 e (CEE) n.° 1107/70 do Conselho (JO 2007, L 315, p. 1).
3      Além de uma série de disposições do Regulamento n.° 1370/2007, o órgão jurisdicional de reenvio evoca, na sua questão, os artigos 14.°, 93.° e 106.° TFUE, sem, no entanto, expor as razões pelas quais considera que esses artigos são pertinentes no caso em apreço. Considero que o Tribunal de Justiça deve reformular esta questão, omitindo essas disposições. A este respeito, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça pode reformular as questões que lhe são submetidas, limitando, se for caso disso, a sua interpretação apenas às disposições pertinentes entre as que são objeto do pedido de decisão prejudicial [v. Acórdão de 26 de janeiro de 2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Registo de dados biométricos e genéticos pela polícia) (C‑205/21, EU:C:2023:49, n.° 77), em que o Tribunal de Justiça reformula a terceira questão prejudicial colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio].
4      V., também, Acórdão de 8 de setembro de 2022, Lux Express Estonia (C‑614/20, EU:C:2022:641, n.os 67 a 69).
5      V. Acórdão de 21 de dezembro de 2023, DOBELES AUTOBUSU PARKS e o. (C‑421/22, a seguir «Acórdão DOBELES», EU:C:2023:1028, n.° 42).
6      V. Acórdão de 25 de janeiro de 2024, Obshtina Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75, n.° 39).
7      Esta disposição codifica a terceira condição a preencher para que uma compensação de serviço público possa escapar à qualificação de «auxílio de Estado» na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE [v. Acórdão de 24 de julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, n.° 92)]. A este respeito, importa recordar que, nos termos do artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1370/2007, as compensações pelo serviço público relativo à exploração de serviços públicos de transporte de passageiros, pagas nos termos do referido regulamento, são compatíveis com o mercado interno e estão, portanto, exoneradas da obrigação de notificação prévia estabelecida no n.° 3 do artigo 88.° TCE (atual artigo 108.°, n.° 3, TFUE).
8      Segundo o considerando 34 do referido regulamento, «compensações pelo serviço público [...] podem, em determinadas condições, ser compatíveis com o Tratado, em aplicação do artigo 73.° Por um lado, devem ser atribuídas para assegurar a prestação de serviços que constituam serviços de interesse geral na aceção do Tratado. Por outro lado, a fim de evitar distorções injustificadas da concorrência, essas compensações não podem ultrapassar o necessário para cobrir os custos líquidos decorrentes da execução das obrigações de serviço público, tendo em conta as respetivas receitas e um lucro razoável».
9      Em contrapartida, a redação da versão em língua italiana («segue il seguente schema») pode levar a pensar que esta fórmula é vinculativa para as autoridades competentes. No entanto, esta escolha linguística não parece ser partilhada pelas outras versões linguísticas que compreendo.
10      O sublinhado é meu.
11      Comunicação da Comissão relativa às orientações para a interpretação do Regulamento (CE) n.° 1370/2007 (JO 2014, C 92, p. 1) (a seguir «Orientações de 2014»). No ponto 1 deste texto («Introdução»), precisa‑se que «a Comissão, inspirando‑se nas melhores práticas, esclarece o entendimento que tem de determinadas disposições do regulamento, a fim de ajudar os Estados‑Membros a tirarem o máximo partido do mercado interno».
12      O sublinhado é meu.
13      O sublinhado é meu.
14      V. projeto de resolução legislativa do Parlamento Europeu relativa à proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.° 1370/2007 no que respeita à abertura do mercado nacional de serviços de transporte ferroviário de passageiros [COM(2013)0028 — C7‑0024/2013 — 2013/0028(COD)], documento A7‑0034/2014, de 16 de janeiro de 2014, alterações 10 e 40, disponível no seguinte endereço: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A‑7‑2014‑0034_PT.html#_section5.
15      Acórdão DOBELES (n.° 54).
16      Recorde‑se que os Estados‑Membros, quando exercem a margem de apreciação que lhes é conferida por um regulamento, devem utilizar essa margem de apreciação dentro dos limites das disposições desse regulamento, a fim de não prejudicar o seu conteúdo e os seus objetivos [v., a respeito do Regulamento n.° 1370/2007, Acórdão de 25 de janeiro de 2024, Obshtina Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75, n.° 40)].
17      Este princípio está, é certo, consagrado unicamente na versão consolidada do Regulamento n.° 1370/2007, e não na versão aplicável aos factos do caso em apreço. Trata‑se, no entanto, de um princípio geral do direito da União, que se aplica independentemente da sua inscrição formal num ato de direito derivado.
18      V. Acórdão DOBELES (n.° 55).
19      Em conformidade com a jurisprudência referida na nota 3 das presentes conclusões, proponho ao Tribunal de Justiça que reformule esta questão omitindo os considerandos 27 e 28, bem como o artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1370/2007.
20      V. Acórdão de 28 de junho de 2017, Comissão/Alemanha (C‑482/14, EU:C:2017:499, n.os 127 a 129), no qual o Tribunal de Justiça considerou que não decorre do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1370/2007, lido em conjugação com o ponto 5 do anexo deste regulamento, que «os operadores de serviço de transporte ferroviário de passageiros que exploram simultaneamente atividades compensadas sujeitas a obrigação de serviço público e outras atividades estão obrigados, nas suas contas anuais, a identificar de maneira individualizada, contrato a contrato, os financiamentos públicos recebidos pela sua atividade de serviço público». Em contrapartida, segundo o Tribunal de Justiça, estas disposições impõem aos referidos operadores «apenas a obrigação de separação das contas dos seus diferentes setores de atividade».
21      Trata‑se, segundo esta disposição, de «um ou vários atos juridicamente vinculativos que estabeleçam o acordo entre uma autoridade competente e um operador de serviço público para confiar a este último a gestão e a exploração dos serviços públicos de transporte de passageiros sujeitos às obrigações de serviço público».