61981C0216
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL
FREMSAT DEN 10. JUNI 1982 (
1
)
Høje Domstol.
Sagsøgeren i hovedsagen indførte i perioden fra 1965 (i forelæggelseskendelsen nævnes fejlagtigt året 1956) til 1974 whisky fra Det forenede Kongerige til Italien. Da whisky ifølge italiensk lovgivning er spiritus af første kategori — dvs. spiritus fremstillet af andet end vin, druekvas, affaldsprodukter fra vinfremstilling og frugt — blev der ved indførslen opkrævet fuld importafgift og statsafgift i forhold til den i den pågældende spiritus indeholdte mængde ren alkohol.
Ifølge importøren er denne afgift — i det mindste med hensyn til den import, som fandt sted efter Det forenede Kongeriges tiltrædelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab — i strid med EØF-traktatens artikel 95, idet indenlandske varer, som i artikel 95's forstand må anses for lignende eller i det mindste konkurrerende varer, i den omhandlede periode kun var pålagt lavere afgifter. Således var spiritus fremstillet af druekvas eller indenlandsk vin kun pålagt en produktionsafgift svarende til importafgiften, men til en lavere sats, mens den pågældende spiritus helt var undtaget fra statsafgiften. Med hensyn til andre varer af den såkaldte anden kategori, såsom spiritus fremstillet af dadler, tørrede druer, figner, johannesbrød og andre frugter samt visse varer af første kategori (nemlig spiritus fremstillet af melasse, sukkerrør og sorghum) opkræves en nedsat statsafgift.
Da firma COGIS var af den opfattelse, at indført whisky skulle afgiftsbehandles ligesom italiensk spiritus fremstillet af vin, anlagde selskabet i 1976 sag med påstand om tilbagebetaling af de efter selskabets opfattelse med urette opkrævede importafgifter og statsafgifter. Selskabet påberåbte sig til støtte herfor Domstolens praksis vedrørende artikel 95.
Den nationale ret, hvorved sagen verserer, mener under hensyn til den relevante praksis, at der foreligger forskelsbehandling til skade for den indførte vare. Da retten imidlertid er af den opfattelse, at anvendelsen af de principper, som er lagt til grund i henholdsvis sag 169/78 (
2
) og sag 28/69 (
3
), fører til forskellige resultater, har retten ved kendelse af 9. juli 1981 udsat sagen og forelagt Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»Har Italien overtrådt traktatens artikel 95 ved at pålægge whisky indført fra England afgifter i henhold til en afgiftsordning omfattende dels statsafgift, som ikke pålægges spiritus fremstillet af indenlandsk vin, dels fuld særlig importafgift, hvorimod spiritus fremstillet af indenlandsk vin kun pålægges nedsat produktionsafgift?«
Min stillingtagen til dette spørgsmål er følgende:
1.
Det står klart, at spørgsmålet — i den foreliggende form — ikke kan besvares af Domstolen.
Nærværende sag er jo ikke anlagt i medfør af artikel 169 om traktatbrud, men derimod forelagt i medfør af EØF-traktatens artikel 177, som — hvis man ser bort fra prøvelsen af spørgsmål om gyldighed af retsakter fra Fællesskabets institutioner, hvilket sagen ikke drejer sig om — udelukkende omhandler fortolkningen af EF-retten. Domstolen kan derfor ikke direkte tage stilling til spørgsmålet, om de italienske afgiftsbestemmelser er i overensstemmelse med EF-retten, da dette ville være retsanvendelse og ikke fortolkning. Domstolen kan således kun under hensyn til de bestemte faktiske omstændigheder, som den har fået forelagt — nemlig dels opkrævningen af afgifter af indført whisky, dels afgiftsbyrden pålagt italiensk spiritus fremstillet af vin — udfinde kriterier, som skal lægges til grund ved fortolkningen af artikel 95. Den nationale ret må derefter på grundlag af disse fortolkningskriterier afgøre, om de pågældende nationale regler er i overensstemmelse med EF-retten og eventuelt træffe afgørelse om størrelsen af de afgiftsbyrder, som, med rette kan pålægges indførte varer.
Denne opgave lettes givet ved, at der allerede findes en righoldig praksis med hensyn til EØF-traktatens artikel 95, som i det væsentlige kun skal sættes i forhold til en bestemt sammenhæng og tydeliggøres på enkelte punkter.
2.
Ifølge artikel 95, stk. 1, er det forbudt at pålægge varer frá andre medlemsstater højere interne afgifter end lignende indenlandske varer.
Sagsøgeren i hovedsagen er ligesom den britiske regering af den opfattelse, at denne bestemmelse finder anvendelse i nærværende sag. Da det ikke kræves, at varerne skal være identiske, er det herved alene afgørende, at det drejer sig om lignende varer, dvs. varer som udviser samme kendetegn, som f.eks. i nærværende sag med hensyn til alkoholindholdet. De henviser som støtte for deres opfattelse til en række forklarende bemærkninger til den til artikel 95 svarende GATT-bestemmelse (artikel III, § 2), hvorefter der er tale om lignende varer, når varerne kan erstatte hinanden og konkurrerer indbyrdes. Derudover er det ifølge sagsøgeren og den britiske regering af betydning, at de pågældende varer tariferes ens i den fælles toldtarif (pos. 22.09 C) og ifølge den italienske lov af 7. december 1951 er omfattet af samme afgiftskategori.
I modsætning hertil mener den italienske regering ikke, at spørgsmålet om varers lighed skal afgøres abstrakt, derimod skal der ved afgørelsen tages hensyn til de konkrete kategorier, som er lagt til grund i lovgivningen. Ifølge den gældende almindelige spiritusafgiftsordning henhører whisky — ligesom en række andre varer — i Italien under første kategori og spiritus fremstillet af vin under anden kategori.
I den tidligere praksis om dette spørgsmål blev der ganske vist i begyndelsen lagt vægt på, om de pågældende varer falder ind under samme afgiftsklassificering (jf. den i forelæggelseskendelsen anførte dom i sag 28/69 (
4
) ) eller om varerne henhører under samme position i den fælles toldtarif (jf. dom i sag 45/75 (
5
)). Det er imidlertid mit indtryk, at Domstolen i mellemtiden er gået bort fra denne formelle betragtningsmåde, som fra først af i øvrigt ikke, efter at den var lagt til grund, betød, at der kun kunne være tale om lignende varer, hvis de toldretligt blev behandlet ens. Det blev nemlig udtrykkeligt fastslået i sag 168/781, at toldtariffen ikke er afgørende i forbindelse med spørgsmålet om varers lighed, og det blev i dom i sag 169/78 (
6
) videre understreget, at hverken toldtariferingen eller varernes registrering i toldstatistikken er afgørende i forbindelse med dette spørgsmål.
Ifølge de omtalte nyere domme må der principielt anlægges en vid fortolkning af artikel 95, stk. 1, hvorfor spørgsmålet om varers lighed, skal behandles smidigt (sag 169/78 (
7
)). Med hensyn til spiritus er det ikke afgørende, om der er anvendt de samme råstoffer, men derimod om de pågældende varer over for forbrugerne frembyder ensartede egenskaber og tjener samme behov, dvs., om der er tale om en sammenlignelig anvendelse (dom i sag 169/78 (
7
)). I dommen i sag 170/78 (
8
) tilføjedes det desuden, at bedømmelsen ikke kan foretages på grundlag af forbrugsvanerne i én medlemsstat, og at der må antages at være tale om lignende varer, når varerne i vidt omfang er sammenlignelige.
Der er hermed fremført tilstrækkeligt til at kunne foretage en abstrakt fortolkning af artikel 95, stk. 1. Under alle omstændigheder indeholder nærværende sag intet til yderligere afklaring af bestemmelsen.
Det er dernæst op til den nationale ret at afgøre, om spiritus fremstillet af korn og spiritus fremstillet af vin rent faktisk kan anses som lignende varer. Lag mig dog blot erindre Domstolen om, at jeg selv anså dette for at være tilfældet i mit forslag til afgørelse i sag 169/78 (
6
), mens Domstolens opfattelse var knap så entydig, idet dommen fastslog, at spiritus fremstillet af korn og spiritus fremstillet af vin må anses som lignende eller under alle omstændigheder konkurrerende varer.
Hvis jeg har ret i min opfattelse, må det derfor også med hensyn til hovedsagen principielt stå fast, at indført whisky ikke kan pålægges en større afgiftsbyrde end indenlandsk spiritus fremstillet af vin. Den italienske regerings henvisning til, at også andre lignende former for spiritus, som f.eks. genever, i Italien er højere beskattet end spiritus fremstillet af vin, er i denne forbindelse ligeledes uden betydning. Med henblik på anvendelsen af artikel 95 er det naturligt at holde sig til de vigtigste indenlandske varer, som kommer i betragtning ved en sammenligning, og ikke tage hensyn til helt ubetydelige varegrupper, som det klart står den nationale lovgiver frit at »diskriminere« på det interne marked.
3.
Ifølge artikel 95, stk. 2, som ligeledes er nævnt i forelæggelseskendelsen, er det endvidere forbudt at pålægge varer fra andre medlemsstater interne afgifter, som indirekte vil kunne beskytte andre indenlandske produkter.
Det blev med henblik herpå fastslået i dom i sag 169/781, at det er tilstrækkeligt, hvis de indførte og indenlandske varer konkurrerer indbyrdes, selv om dette sker delvis, indirekte eller potentielt, og konkurrenceforholdet gælder med hensyn til en eller flere økonomiske anvendelsesmuligheder. Der må antages at foreligge et sådant konkurrenceforhold mellem alle former for spirituosa, specielt mellem spiritus fremstillet af vin og druekvas og spiritus fremstillet af korn (dom i sag 169/78 (
9
) noget tilsvarende blev fastslået i dommen i sag 168/78 (
10
) med hensyn til forholdet whisky/cognac).
På denne baggrund blev det i sag 169/781 statueret, at den italienske banderoleafgift var af beskyttende karakter, idet der var fastsat en højere afgift for varer, som næsten udelukkende må indføres, idet der kun findes en yderst begrænset indenlandsk produktion, som yderligere er forskæringer af indførte varer med tilsætning af en betydelig mængde italiensk vinalkohol. Noget tilsvarende må vel ligeledes gælde de i nærværende sag omhandlede afgifter. En sammenligning af de relevante tal — som Kommissionen redegjorde for i sag 169/78 (
9
) — viser således, at den afgiftsbyrde, som er pålagt italiensk spiritus fremstillet af vin, medfører en engrospris på 265000 LIT beregnet på grundlag af 100 % ren alkohol, mens afgiftsbyrden pålagt indført spiritus fremstillet af korn giver en engrospris på 317000 LIT.
Heroverfor er den italienske regerings indvending, hvorefter whiskyforbruget alligevel er steget mere end forbruget af spiritus fremstillet af vin, ganske sikkert uden betydning. Allerede i sag 168/78 (
10
) blev en tilsvarende indvending således ladet ude af betragtning, og det blev videre statueret, at afgiftssystemet godt kan virke beskyttende, selv om indførslen er steget.
Det må i denne forbindelse tilføjes, at artikel 95, stk. 2, dog ikke kræver, at der pålægges indførte varer samme afgiftsbyrde som konkurrerende indenlandske varer. Det blev således fastslået i sag 68/79 (
11
), at det af bestemmelsen udelukkende fremgår, at indførte varer ikke må pålægges afgifter, som vil kunne beskytte den indenlandske produktion. Der må — hvad der i sag 170/78 (
12
) med hensyn til afgiftsbeskatningen af henholdsvis øl og vin i Det forenede Kongerige endnu ikke er afgjort — blot foreligge et rimeligt beskatningsforhold mellem sådanne varer. Herved må der også kunne tages hensyn til forskelle i fremstillingsomkostningerne, sådan som det klart skete i sag 21/79 (
13
) med hensyn til beskatningen af regenererede mineralolieprodukter, mens Domstolen i tidligere sager — sag 28/79 (
14
) og 45/75 (
15
) — havde afvist at tage hensyn til fremstillingsomkostningerne og afgifternes indvirkning på detailpriserne i forbindelse med artikel 95.
4.
Selv om man på denne baggrund faktisk må komme til det resultat, at den italienske afgiftsordning — for så vidt angår dels beskatningen af spiritus fremstillet af korn, som næsten udelukkende indføres, og dels beskatningen af spiritus fremstillet af vin, som er en typisk italiensk vare — er i strid med artikel 95, er det imidlertid nødvendigt at gennemgå en række yderligere betragtninger fra den italienske regerings side, inden der kan foretages en endelig vurdering. Den italienske regering har henvist til, at der ifølge retspraksis kan indføres en differentieret afgiftsordning og indrømmes afgiftsnedsættelser for bestemte varer eller varegrupper. Det er ifølge regeringen på denne måde muligt — som understreget i dommen i sag 148/77 (
16
) — at forfølge en legitim økonomisk eller social målsætning, såsom anvendelse af bestemte råstoffer, støtte til produktionen af bestemte spiritusprodukter af høj kvalitet eller opretholdelse af bestemte virksomheder. Derudover skal der ifølge nyere praksis — dommen i sag 140/79 (
17
) — i første række tages hensyn til objektive kriterier, f.eks. anvendte råstoffer eller fremstillingsmetoder; i øvrigt skal det blot, mener regeringen, fastslås, om den erhvervpolitiske målsætning er i overensstemmelse med EF-retten.
Det er den italienske regerings opfattelse, at den nævnte retspraksis må betyde, at de nærværende sag omhandlede bestemmelser i den italienske spiritusafgiftsordning ikke kan anfægtes. Når spiritus fremstillet af vin pålægges en lavere afgift, skyldes det således i første række klart hensynet til vindyrkningen, idet der til stadighed er en overskudsproduktion af vin. Ved hjælp af afgiftsordningen fremmes anvendelsen af bestemte landbrugsvarer, idet der samtidig må henses til, at omkostningerne her er større end ved fremstilling af spiritus på basis af korn. Dette må ifølge regeringen anses for at være i overensstemmelse med traktaten, da en sådan politik falder inden for artikel 39's målsætning, (hvorefter landbrugsbefolkningen skal sikres en rimelig levestandard og markederne stabiliseres). Videre kan det heller ikke påstås, at ordningen indebærer nogen form for forskelsbehandling, hvilket ifølge den nævnte retspraksis under alle omstændigheder skal undgås. Selv om ordningen således hæmmer indførslen af spiritus fremstillet af korn, rammer ordningen i samme udstrækning den tilsvarende indenlandske produktion, som, idet de nødvendige råstoffer er til stede, kunne komme i gang, hvis ikke afgiftsordningen i praksis satte en stopper herfor.
Jeg har imidlertid de sværeste betænkeligheder med hensyn til denne opfattelse.
Det understreges således i dommen i sag 148/771, der behandler spørgsmålet om berettigelsen af afgiftslettelser for bestemte varer, at sådanne fordele også skal komme indførte varer til gode, når der er tale om lignende varer, eller betingelserne i artikel 95, stk. 2, er opfyldt, hvilket som påvist er tilfældet med hensyn til whisky og spiritus fremstillet af vin.
Videre blev det i sag 169/78 (
18
) om banderoleafgiften gjort gældende, at det af økonomiske og socialpolitiske grunde var berettiget at indrømme spiritus fremstillet af vin fiskale fordele. Domstolen tog ikke stilling til denne argumentation i dommen, idet den stiltiende afviste den som irrelevant. Det kan vel ikke alene — som den italienske regering har forsøgt i nærværende sag — forklares med, at banderoleafgiften alligevel er så betydningsløs, at den ikke effektivt kan tjene erhvervspolitiske formål.
Under alle omstændigheder skal der lægges mærke til de faktiske omstændigheder, som ligger til grund for dommene i sagerne 140/79 (
19
) og 46/80 (
20
), som den italienske regering først og fremmest har henvist til som støtte for sin opfattelse. Sagerne omhandlede dels beskatning af alkohol fremstillet af oliederivater, dels beskatning af alkohol fremstillet af landbrugsvarer. Det blev i den forbindelse fastslået, at formålet med den afgiftsmæssige differentiering i det væsentlige var at hæmme produktionen af alkohol fremstillet af oliederivater, således at disse råvarer — som må indføres — fortrinsvis anvendes til andre formål, hvorved landbrugsråstofferne samtidig skulle blive støttet i overensstemmelse med princippet om EF-produktionens forrang. Det kunne således antages, at den differentierede afgiftsordning tjener en legitim erhvervspolitisk målsætning, hvilket ikke er i strid med EF-retten og kravene til en inden for rammerne af Fællesskabet fastlagt politik.
De faktiske omstændigheder i nærværende sag adskiller sig væsentlig herfra. Sagen handler nemlig udelukkende om bestatning af spiritus fremstillet af landbrugsvarer. Det drejer sig således ikke om at fremme nogen erhvervspolitisk målsætning, men derimod om prioriteringen inden for landbrugspolitikken. Retspraksis indeholder af gode grunde ingen støtte for den opfattelse, at der kan træffes nationale afgiftsmæssige foranstaltninger på dette område. Selv om der endnu ikke findes nogen fælles markedsordning for spiritus, må det ikke glemmes, at de råstoffer, som medgår ved fremstillingen af den omhandlede spiritus, er omfattet af de fælles markedsordninger, og at der i begge tilfælde er problemer i form af overskudsproduktion, selv om alle problemerne måske ikke er lige vanskelige. Det må heller ikke glemmes, at der i EF-regie med jævne mellemrum træffes foranstaltninger for at reducere overskudsproduktionen af en af disse varer, nemlig vin. Ved hjælp af tilskud fra Struktur- og Garantifonden for Landbruget træffes der regelmæssigt foranstaltninger til fremme af destillationen af vin. Jeg kan derfor ikke forestille mig, at der kan træffes supplerende nationale afgiftsmæssige foranstaltninger på dette område for hvilket traktaten har udstukket rammerne for en fælles politik, foranstaltninger, som eventuelt kan afspore den af Fællesskabet valgte politik.
De omhandlede domme, som — i modsætning til den italienske regerings opfattelse — ikke skal fortolkes bredt, giver ingen holdepunkter for at løse det foreliggende spørgsmål om differentieret beskatning af spiritus fremstillet af korn og spiritus fremstillet af vin. Det er derfor heller ikke nødvendigt at foretage en yderligere gennemgang af spørgsmålet, om der i de pågældende domme er støtte for den opfattelse, at der foreligger forskelsbehandling, blot man kan tale om en potentiel national produktion. Jeg vil således fastholde mine indledende betragtninger angående artikel 95, stk. 1 og 2.
5.
Følgelig kan Tribunale di Milano's spørgsmål efter min opfattelse kun besvares således:
a)
Det er med hensyn til spørgsmålet om varers lighed, jf. EØF-traktatens artikel 95, stk. 1, afgørende, om varerne ud fra et forbrugersynspunkt har samme egenskaber og tilfredsstiller samme behov, dvs. i vid udstrækning finder samme anvendelse. Hvis der foreligger en sådan lighed, skal der følgelig anvendes den samme beskatning.
b)
EØF-traktatens artikel 95, stk. 2, finder anvendelse, blot de pågældende varer delvis, indirekte eller potentielt konkurrerer indbyrdes, og der består et konkurrenceforhold på et eller flere punkter af økonomisk betydning. Der kan i et sådant tilfælde kun pålægges indførte varer afgifter af en sådan størrelsesorden, at indenlandsk fremstillede varer ikke herved beskyttes.
c)
Det er kun lovligt at anvende en differentieret beskatning, når det sker på objektivt grundlag og beskatningen hverken er diskriminerende eller protektionistisk, og når beskatningen forfølger en erhvervspolitisk målsætning, som ikke er i strid med EF-retten.
(
1
) – Oversat fra tysk.
(
2
) – Dom af 27. februar 1980 i sag 169/78 — Kommissionen mod Den italienske Republik — Sml. 1980, s. 385.
(
3
) – Dom af 15. april 1970 i sag 28/69 — Kommissionen mod Den italienske Republik — Sml. 1970, s. 39.
(
4
) – Dom af 15. april 1970 i sag 28/69 — Kommissionen mod Den italienske Republik — Sml. 1970, s. 39.
(
5
) – Dom af 17. februar 1976 i sag 45/75 — Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Großhandels GmbH mod Hauptzollamt Landau/Pfalz — Sml. 1876, s. 181.
(
6
) – Dom af 27. februar 1980 i sag 168/78 — Kommissionen mod Den franske Republik — Sml. 1980, s. 347.
(
7
) – Dom af 27. februar 1980 i sag 169/78 — Kommissionen mod Den italienske Republik — Sml. 1980, s. 385.
(
8
) – Dom af 27. februar 1980 i sag 170/78 — Kommissionen mod Det forenede Kongerige og Nordirland — Sml. 1980, s. 417.
(
9
) – Dom af 27. februar 1980 i sag 169/78 — Kommissionen mod Den italienske Republik — Sml. 1980, s. 385.
(
10
) – Dom af 27. februar 1980 i sag 168/78 — Kommissionen mod Den franske Republik — Sml. 1980, s. 347.
(
11
) – Dom af 27. februar 1980 i sag 68/79 — Hans Just I/S mod Ministeriet for Skatter og Afgifter — Sml. 1980, s. 501.
(
12
) – Dom af 27. februar 1980 i sag 170/78 — Kommissionen mod Det forenede Kongerige og Nordirland — Sml. 1980, s. 417.
(
13
) – Dom af 8. januar 1980 i sag 21/79 — Kommissionen mod Den italienske Republik — Sml. 1980, s. 1.
(
14
) – Dom af 4. oktober 1979 i sag 28/79 — La Providence agricole de la Champagne mod Rådet — Sml. 1979, s. 3091.
(
15
) – Dom af 17. februar 1976 i sag 45/75 — Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Großhandels GmbH mod Hauptzollamt Landau/Pfalz — Sml. 1876, s. 181.
(
16
) – Dom af 10. oktober 1978 i sag 148/77 — H. Hansen jun. og O. C. Balle GmbH & Co. mod Hauptzollamt Flensburg —Smi. 1978, s. 1787.
(
17
) – Dom af 14. januar 1981 ¡ sag 140/79 — Chemial Farmaceutici SpA mod DAF SpA — Smi. 1981, s. 1.
(
18
) – Dom af 27. februar 1980 i sag 169/78 — Kommissionen mod Den italienske Republik — Sml. 1980 s. 385.
(
19
) – Dom af 14. januar 1981 i sag 140/79 — Chemial Farmaceutici SpA mod DAF SpA — Sml. 1981, s. 1.
(
20
) – Dom af 14. januar 1981 i sag 46/80 — SpA Orbat — Sml. 1981, s. 77