61999CJ0392_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-392/99,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved L. Ström og A. Caeiros, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Portugisiske Republik ved L. Fernandes og M. Telles Romão, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 2, artikel 8, stk. 2, litra a), artikel 13 og 17 i Rådets direktiv 75/439/EØF af 16. juni 1975 om bortskaffelse af olieaffald (EFT L 194, s. 31), som ændret ved Rådets direktiv 87/101/EØF af 22. december 1986 (EFT 1987 L 42, s. 43), og i henhold til EF-traktatens artikel 5, stk. 1, og artikel 189, stk. 3 (nu artikel 10, stk. 1, EF og artikel 249, stk. 3, EF), idet den
- ikke har vedtaget bestemmelser, hvorefter den kompetente myndighed, inden den giver tilladelse til virksomheder, der regenererer olieaffald eller som anvender det som brændsel, kan sikre sig en passende beskyttelse af sundheden i forbindelse med anvendelse af olieaffald som brændsel, og at der anvendes den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger, i forbindelse med regenerering af olieaffald og anvendelse af det som brændsel
- ikke har udstedt bestemmelser om, at restprodukterne fra forbrænding af olieaffald skal bortskaffes i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 9 i Rådets direktiv 78/319/EØF af 20. marts 1978 om giftigt og farligt affald (EFT L 84, s. 43) og fra den 27. juni 1995 i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 9 i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 47), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (EFT L 78, s. 32), der i medfør af Rådets direktiv 91/689/EØF af 12. december 1991 om farligt affald (EFT L 377, s. 20), som ændret ved Rådets direktiv 94/31/EF af 27. juni 1994 (EFT L 168, s. 28), har erstattet artikel 9 i direktiv 78/319
- hverken har udstedt bestemmelser om en regelmæssig kontrol af de virksomheder, der regenererer olieaffald, eller som anvender det som brændsel, eller om, at udviklingen i teknologien og/eller miljøsituationen skal undersøges med henblik på om nødvendigt at revidere de tilladelser, der er meddelt disse virksomheder
- ikke har meddelt Kommissionen oplysninger om sin tekniske viden og sine erfaringer og resultater fra anvendelsen af de bestemmelser, der er truffet i medfør af direktiv 75/439, som ændret ved direktiv 87/101,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J.-P. Puissochet, og dommerne R. Schintgen, V. Skouris (refererende dommer), F. Macken og N. Colneric,
generaladvokat: C. Stix-Hackl
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 29. november 2001 er afgivet mundtlige indlæg af Kommissionen ved A. Caeiros og af Den Portugisiske Republik ved M. Telles Romão og ved M. João Lois, som befuldmægtiget,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 7. marts 2002,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 13. oktober 1999 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i henhold til artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 2, artikel 8, stk. 2, litra a), artikel 13 og 17 i Rådets direktiv 75/439/EØF af 16. juni 1975 om bortskaffelse af olieaffald (EFT L 194, s. 31), som ændret ved Rådets direktiv 87/101/EØF af 22. december 1986 (EFT L 42, s. 43, herefter »direktiv 75/439«), og i henhold til EF-traktatens artikel 5, stk. 1, og artikel 189, stk. 3 (nu artikel 10, stk. 1, EF og artikel 249, stk. 3, EF), idet den
- ikke har vedtaget bestemmelser, hvorefter den kompetente myndighed, inden den giver tilladelse til virksomheder, der regenererer olieaffald eller som anvender det som brændsel, kan sikre sig en passende beskyttelse af sundheden i forbindelse med anvendelse af olieaffald som brændsel, og at der anvendes den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger, i forbindelse med regenerering af olieaffald og anvendelse af det som brændsel
- ikke har udstedt bestemmelser om, at restprodukterne fra forbrænding af olieaffald skal bortskaffes i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 9 i Rådets direktiv 78/319/EØF af 20. marts 1978 om giftigt og farligt affald (EFT L 84, s. 43) og fra den 27. juni 1995 i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 9 i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 47), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (EFT L 78, s. 32, herefter »direktiv 75/442«), der i medfør af Rådets direktiv 91/689/EØF af 12. december 1991 om farligt affald (EFT L 377, s. 20), som ændret ved Rådets direktiv 94/31/EF af 27. juni 1994 (EFT L 168, s. 28, herefter »direktiv 91/689«), har erstattet artikel 9 i direktiv 78/319
- hverken har udstedt bestemmelser om en regelmæssig kontrol af de virksomheder, der regenererer olieaffald, eller som anvender det som brændsel, eller om, at udviklingen i teknologien og/eller miljøsituationen skal undersøges med henblik på om nødvendigt at revidere de tilladelser, der er meddelt disse virksomheder
- ikke har meddelt Kommissionen oplysninger om sin tekniske viden og sine erfaringer og resultater fra anvendelsen af de bestemmelser, der er truffet i medfør af direktiv 75/439, som ændret ved direktiv 87/101.
De relevante retsregler
De fællesskabsretlige bestemmelser
2 Direktiv 87/101, hvorved direktiv 75/439 blev ændret væsentligt, bestemmer i artikel 2, at medlemsstaterne skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivets bestemmelser med virkning fra den 1. januar 1990.
3 Artikel 6 i direktiv 75/439 bestemmer:
»1. For at overholde de i henhold til artikel 4 trufne forholdsregler skal alle virksomheder, som bortskaffer olieaffald, opnå tilladelse. Denne tilladelse gives om fornødent, efter at der er foretaget en undersøgelse af anlæggene.
2. Med forbehold af krav, der følger af nationale bestemmelser og fællesskabsbestemmelser, der har et andet end dette direktivs sigte, kan tilladelsen kun gives til virksomheder, der regenererer olieaffald eller anvender olieaffald som brændsel, når den kompetente myndighed har sikret sig, at der er truffet passende foranstaltninger for at beskytte sundhed og miljø, herunder anvendelse af den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger.«
4 Artikel 8, stk. 2, litra a), i direktiv 75/439, der vedrører anvendelse af olieaffald som brændsel, bestemmer:
»Medlemsstaterne sikrer sig [...],
a) at restprodukterne fra forbrændingen af olieaffald bortskaffes i overensstemmelse med artikel 9 i direktiv 78/319/EØF«.
5 Artikel 13 i direktiv 75/439 bestemmer:
»1. De i artikel 6 omhandlede virksomheder kontrolleres regelmæssigt af medlemsstaterne, især for så vidt angår overholdelsen af betingelserne for tilladelsen.
2. De kompetente myndigheder følger udviklingen i teknologien og/eller miljøsituationen med henblik på om nødvendigt at revidere en tilladelse, der er meddelt en virksomhed i henhold til dette direktiv.«
6 Artikel 17 i direktiv 75/439 bestemmer:
»Hver medlemsstat meddeler med mellemrum Kommissionen sin tekniske viden og erfaringer og resultater fra anvendelse af de i henhold til dette direktiv trufne bestemmelser.
Kommissionen fremsender en samlet oversigt over disse oplysninger til medlemsstaterne.«
7 Artikel 18 i direktiv 75/439 bestemmer:
»Hvert tredje år udarbejder medlemsstaterne en rapport om forholdene i forbindelse med bortskaffelse af olieaffald i deres land, og fremsender den til Kommissionen.«
8 Artikel 1, litra c), første led, i direktiv 78/319 definerer bortskaffelse af affald som »indsamling, sortering, transport og behandling såvel som oplagring og deponering over eller under jorden af giftigt og farligt affald«.
9 Artikel 9 i direktiv 78/319 har følgende ordlyd:
»1. De anlæg, anstalter eller virksomheder, der varetager oplagring, behandling og/eller deponering af giftigt og farligt affald, skal indhente tilladelse hertil fra de kompetente myndigheder. Affaldet kan udelukkende oplagres, behandles og/eller deponeres af anlæg, anstalter eller virksomheder, der har fået en sådan tilladelse. De virksomheder, som varetager transport af giftigt og farligt affald, skal kontrolleres af medlemsstaternes kompetente myndigheder.
2. Den i stk. 1 nævnte tilladelse vedrører især:
- typen og mængden af affald
- tekniske forskrifter
- de forholdsregler, der skal træffes
- bortskaffelsessted(er)
- bortskaffelsesmetoder.
I tilladelsen kan det desuden foreskrives, at visse bestemte oplysninger skal gives på anmodning af de kompetente myndigheder.
3. Tilladelserne kan gives for et bestemt tidsrum og kan fornys, ligesom der kan knyttes betingelser og forpligtelser hertil.«
10 I henhold til artikel 11 i direktiv 91/689 er direktiv 78/319 ophævet med virkning fra den 27. juni 1995.
11 Artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/689 bestemmer, at direktiv 75/442 gælder for farligt affald.
12 Bilag II A til direktiv 75/442 angiver de bortskaffelsesformer, som benyttes i praksis.
13 Artikel 9 i direktiv 75/442 bestemmer:
»1. Med henblik på gennemførelse af artikel 4, 5 og 7 skal ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II A, indhente en tilladelse fra den i artikel 6 omhandlede kompetente myndighed.
Denne tilladelse skal bl.a. vedrøre
- arten og mængden af affaldet
- de tekniske forskrifter
- de sikkerhedsmæssige forholdsregler, der skal træffes
- bortskaffelsesstedet
- behandlingsmetoden.
2. Sådanne tilladelser kan udstedes for et begrænset tidsrum, de kan fornys, kan være ledsaget af betingelser og forpligtelser eller kan nægtes, især hvis den påtænkte metode til bortskaffelse ikke er acceptabel fra et miljøbeskyttelsessynspunkt.«
De nationale bestemmelser
Bestemmelser vedrørende udøvelse af industrivirksomhed
14 Decreto-Lei nr. 109/91 af 15. marts 1991 (Diário da República I, serie A, nr. 62, af 15.3.1991), som ændret ved Decreto-Lei nr. 282/93 af 17. august 1993 (Diário da República I, serie A, nr. 192, af 17.8.1993, herefter »lovdekret nr. 109/91«) fastsætter regler om udøvelse af industrivirksomhed.
15 Som det fremgår af fjerde betragtning til lovdekretet, har det til formål »at være et instrument til beskyttelse af de kollektive interesser, der kommer til udtryk dels i de teknologiske processers sikkerhed, dels i forskningen efter de bedste betingelser for placering og udøvelse af industrivirksomhed, der for industrien såvel som for almenheden garanterer en mulitipliceringseffekt af den virksomhed, der udøves«.
16 Artikel 4 i lovdekret nr. 109/91, der har overskriften »Generel sikkerhedsforpligtelse«, har følgende ordlyd:
»Industrivirksomhed skal udøves således, at sikkerheden for personer og formuegoder, arbejdsvilkårene og miljøet beskyttes under hensyntagen til den eksisterende teknologiske udvikling [...]«
17 Artikel 5 i lovdekret nr. 109/91, der har overskriften »Generel forpligtelse til at forebygge risici«, bestemmer:
»1. Den erhvervsdrivende skal udøve sin virksomhed i overensstemmelse med gældende regler og træffe forebyggende foranstaltninger med henblik på fjerne eller formindske de risici, der måtte være for personer, formuegoder, arbejdsvilkår og miljø.
2. Hvis anlægget ikke fungerer korrekt, skal den erhvervsdrivende træffe passende foranstaltninger for at afhjælpe situationen [...]«
18 Artikel 7, stk. 1-3, i lovdekret nr. 109/91 har følgende ordlyd:
»1. Tredjemand, der er behørigt identificeret, kan til enhver tid indgive en begrundet klage over ethvert industrianlægs opførelse, ændring eller anvendelse til koordineringsorganet, til vedkommende ministeriums regionale tjenestegrenes kontrolorganer eller til det organ, der skal sikre de pågældende rettigheder og interesser. Disse organer videresender derefter klagen vedlagt en begrundet udtalelse til koordineringsorganet.
2. Det organ, der modtager klagen, oplyser den erhvervsdrivende herom.
3. Koordineringsorganet træffer de nødvendige foranstaltninger, navnlig inspektionsbesøg, med henblik på behandlingen og afgørelsen af klagen efter i givet fald at have hørt de organer, der skal sikre de pågældende rettigheder og interesser.«
19 Artikel 9 i lovdekret nr. 109/91 bestemmer:
»1. Den ansøgning om tilladelse, som den erhvervsdrivende skal indgive til koordineringsorganet, vedlægges en attest for tilladelsen vedrørende placeringen [...] og - hvis det er foreskrevet i den relevante lovgivning - en undersøgelse af miljøpåvirkningen.
2. Koordineringsorganet skal, når det er foreskrevet, høre de organer, der har industrivirksomhed som myndighedsområde, med hensyn til miljø, sundhed, hygiejne og arbejdssikkerhed.
[...]
5. De betingelser og krav, som de organer, der er omhandlet i stk. 2, fastsætter, er en integrerende del af den tilladelse, der gives.
[...]«
20 I artikel 12 i lovdekret nr. 109/91 bestemmes følgende:
»1. Kontrollen med, om lovbestemmelserne vedrørende udøvelse af industrivirksomhed overholdes, påhviler navnlig koordineringsorganet eller vedkommende ministeriums regionale tjenestegrene, i overensstemmelse med bestemmelserne om dets struktur, med forbehold for de beføjelser, der tilkommer andre organer, som inden for deres respektive myndighedsområder har medvirket ved udstedelsen af tilladelsen.
2. De andre kontrolorganer kan - med forbehold for overholdelsen af internationale bestemmelser om tilsyn med arbejdsforhold - i givet fald anmode koordineringsorganet om at pålægge den erhvervsdrivende at træffe bestemte foranstaltninger for at forebygge, at personer og formuegoder, arbejdsvilkår og miljø påføres risici og ulemper.
3. Den erhvervsdrivende skal - med henblik på kontrollen af, om lovgivningen og de betingelser, som virksomheden er blevet pålagt af koordineringsorganet, overholdes - give alle kontrolorganerne adgang til sine anlæg og give dem de oplysninger og den hjælp, de fremsætter begrundet anmodning om.
4. Hvis et af de andre kontrolorganer under en kontrolaktion konstaterer, at de foranstaltninger, som det har foreskrevet, tilsidesættes, skal det føre overtrædelsen til protokols, underrette koordineringsorganet herom og organisere og indlede en overtrædelsesprocedure.«
21 Artikel 13 i lovdekret nr. 109/91, der har overskriften »Foreløbige beskyttelsesforanstaltninger«, bestemmer:
»Hvis der foreligger en alvorlig fare for sundheden, personers eller formuegoders sikkerhed, hygiejnen og arbejdspladsens sikkerhed samt for miljøet, skal koordineringsorganet og de andre kontrolorganer - hver for sig eller samlet - øjeblikkelig træffe de foranstaltninger, der i hvert enkelt tilfælde er nødvendige for at forebygge eller fjerne faren, herunder træffe beslutning om at suspendere produktionen og midlertidigt - helt eller delvist - at lukke anlægget eller beslaglægge alt eller en del af udstyret ved forsegling for en periode på højest seks måneder.«
22 Artikel 16, stk. 1 og 2, i lovdekret nr. 109/91 bestemmer:
»1. Følgende overtrædelser straffes med bøde [...]:
a) opførelse, ændring eller anvendelse af industrianlæg uden forudgående tilladelse i henhold til artikel 8, stk. 1, og artikel 11
b) tilsidesættelse af forskrifter, der er fastsat i de gældende tekniske bestemmelser, og af foranstaltninger, der er pålagt i medfør af artikel 12, stk. 2.
2. Følgende overtrædelse straffes med bøde [...] tilsidesættelse af forpligtelser vedrørende anmærkning om overdragelse af anlægget, meddelelse om suspendering og ophør af udøvelse af industrivirksomhed.«
23 Artikel 2, stk. 4, litra b), i Portaria nr. 314/94 af 24. maj 1994 (Diário da República I, serie B, nr. 120, af 24.5.1994, herefter »ministeriel bekendtgørelse nr. 314/94«) bestemmer:
»Anlægsprojektet for et klasse A-anlæg skal indeholde:
[...]
4) en risikoundersøgelse, medmindre industrianlægget er omfattet af lovgivningen vedrørende forebyggelse af risici for større industriulykker; undersøgelsen skal angive:
[...]
b) valget af teknologi, der gør det muligt at undgå eller begrænse anvendelsen af farligt materiel eller farlige produkter.«
24 Ministeriel bekendtgørelse nr. 314/94 indeholder i bilag modeller for proceduren for udstedelse af en industritilladelse. Punkt 10-13 i model nr. 2 har følgende ordlyd:
»10. Beskrivelse af industrielle sikkerheds- og hygiejneforanstaltninger, navnlig med hensyn til brand- og eksplosionsfarer, systemerne til indfangning og behandling af støv, støvpartikler og damp.
11. Arbejdsordning: antal skiftehold.
12. Sociale-, arbejdsmedicinske- og sanitære installationer.
[...]
13. Minimumsfrihøjden i anlægget.
[...]«
25 Punkt 7-10 i model nr. 3, der ligeledes findes som bilag til ministeriel bekendtgørelse nr. 314/94, har en ordlyd, der svarer til punkt 10-13 i model nr. 2.
Bestemmelser vedrørende håndtering af affald
26 Decreto-Lei nr. 239/97 af 9. september 1997 (Diário da República I, serie A, nr. 208, af 9.9.1997, herefter »lovdekret nr. 239/97«) indfører, som det fremgår af dets præambel, »en selvstændig ordning for udstedelse af en forudgående tilladelse til at håndtere affald, der ikke må forveksles med en tilladelse til at drive virksomhed, hvori sådan håndtering til tider indgår, således som det - hvad angår industriaffald - er tilfældet for industritilladelser«.
27 Artikel 4, stk. 1, i lovdekret nr. 239/97 har følgende ordlyd:
»Håndtering af affald har fortrinsvist til formål at forebygge eller begrænse produktionen af affald eller affaldets skadevirkninger, navnlig ved genbrug af affald samt gennem tilpasning af produktionsprocesserne, ved anvendelse af den reneste teknologi samt ved oplysning af de erhvervsdrivende og af forbrugerne.«
28 Artikel 7, stk. 1 og 2, i lovdekret nr. 239/97 bestemmer følgende:
»1. Det er forbudt at skille sig af med affald samt at producere, transportere, opbevare, behandle, nyttiggøre eller bortskaffe affald i uautoriserede virksomheder eller på uautoriserede anlæg.
2. Deponering af affald er forbudt, undtagen på steder og på betingelser, der er fastsat i en forudgående tilladelse.«
29 Ifølge artikel 8, stk. 1, i lovdekret nr. 239/97 er »opbevaring, behandling, nyttiggørelse og bortskaffelse af affald [...] betinget af forudgående tilladelse«.
30 Det fremgår endvidere af artikel 9, stk. 1, i lovdekret nr. 239/97, at tilladelse til virksomhed, der er omhandlet i artikel 8, henhører under miljøministeren, når der i henhold til loven skal foretages en forudgående undersøgelse af aktiviteternes miljøpåvirkning.
31 Artikel 10, stk. 1, i lovdekret nr. 239/97 har følgende ordlyd:
»Ansøgningen om den tilladelse, der er omhandlet i artikel 8, indgives til den kompetente myndighed med henblik på den endelige afgørelse og vedlægges den dokumentation, der
a) i givet fald kræves i henhold til ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, vedrørende behandlingen af procedurerne for vurdering af miljøpåvirkning
b) med hensyn til industriaffald, fast husholdningsaffald og andre affaldstyper kræves i henhold til miljøministerens bekendtgørelse.«
32 Artikel 18 i lovdekret nr. 239/97 bestemmer følgende:
»Kontrollen med overholdelsen af dette lovdekret påhviler Affaldsinstituttet, Generaldirektoratet for Miljø og de regionale direktorater for miljø og naturressourcer såvel som andre organer, der kan give tilladelse til håndtering af affald, og politiet.«
33 Artikel 19 i lovdekret nr. 239/97 har følgende ordlyd:
»Sundhedsministeren eller miljøministeren kan ved beslutning i nødsituationer eller ved alvorlig fare for den offentlige sundhed eller for miljøet træffe passende sikkerhedsforanstaltninger, navnlig ved at suspendere al håndtering af affald.«
34 Artikel 20, stk. 1 og 2, i lovdekret nr. 239/97 bestemmer:
»1. En ansvarlig persons tilsidesættelse af forpligtelsen til at sikre affald en passende endelig bestemmelse i overensstemmelse med artikel 6 og overtrædelse af bestemmelserne i artikel 7, stk. 1, 3 og 4, og artikel 8, stk. 1, samt af de regler, hvortil der henvises i artikel 15, stk. 1, i dette lovdekret, [...] straffes med bøde.
2. Overtrædelse af bestemmelserne i artikel 7, stk. 2, artikel 16, stk. 1 og 2, og artikel 17, stk. 1 og 2, straffes med bøde [...]«
35 Artikel 21, stk. 1, litra f), i lovdekret nr. 239/97 har følgende ordlyd:
»De overtrædelser, der er omhandlet i artikel 20, kan foruden bøde og i henhold til den generelle lovgivning pålægges følgende tillægssanktioner:
[...]
f) tilbagekaldelse af tilladelser, licenser og godkendelser.«
36 Artikel 24 i lovdekret nr. 239/97 har følgende ordlyd:
»1. Når der ikke er udstedt en licens eller en tilstrækkelig tilladelse, kræves der tilladelse fra den kompetente myndighed til igangværende opbevaring, behandling, nyttiggørelse eller bortskaffelse af affald.
2. Ansøgning om tilladelse i henhold til stk. 1 skal indgives senest den 31. december 1997 og er omfattet af bestemmelserne i artikel 8 ff. i dette lovdekret.«
37 Den ministerielle bekendtgørelse, der er omhandlet i artikel 10, stk. 1, litra b), i lovdekret nr. 239/97, er Portaria nr. 961/98 af 10. november 1998 (Diário da República I, serie B, nr. 260, af 10.11.1998, herefter »ministeriel bekendtgørelse nr. 961/98«).
38 Artikel 3, stk. 1, litra c), i ministeriel bekendtgørelse nr. 961/98 har følgende ordlyd:
»Ansøgningen om tilladelse vedlægges:
[...]
c) et projekt, der skal indeholde den dokumentation, der fremgår af bilag I eller II til denne ministerielle bekendtgørelse, der er en integrerende del heraf, alt efter om det drejer sig om henholdsvis en losseplads eller en anden håndtering af affald.«
39 Bilag II, punkt I, litra e), til ministeriel bekendtgørelse nr. 961/98 nævner blandt den dokumentation, som det projekt, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra c), skal indeholde, en projektbeskrivelse, der indeholder »oplysninger om antallet af arbejdstagere, arbejdsordningen, sociale-, arbejdsmedicinske- og sanitære installationer«.
40 Artikel 8 i ministeriel bekendtgørelse nr. 961/98 bestemmer:
»I henhold til den lovgivning, der finder anvendelse på aktindsigt i dokumenter, som den offentlige administration ligger inde med, kan en behørigt identificeret tredjemand anmode om oplysning om eller indgive klage mod et anlæg eller mod den pågældende aktivitet til det kompetente organ eller til det regionale miljødirektorat.«
Bestemmelser vedrørende bortskaffelse af olieaffald
41 Regulamento de Licenciamento das Actividades de Recolha, Armazenagem, Tratamento Prévio, Regeneração, Recuperação, Combustão e Incineração dos Óleos Usados (reglement om udstedelse af tilladelser til indsamling, opbevaring, forbehandling, regenerering, genvinding, forbrænding og afbrænding af olieaffald) blev vedtaget ved Portaria (ministeriel bekendtgørelse) nr. 240/92 af 25. marts 1992 (Diário da República I, serie B, nr. 71, af 25.3.1992, herefter »reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92«).
42 Artikel 3 i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 har følgende ordlyd:
»1. De registre over bevægelser af olieaffald, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1 og 2, i lovdekret nr. 88/91 af 23. februar 1991, skal være i overensstemmelse med de modeller, der er offentliggjort i bilag I, der er en integrerende del af dette reglement, og de skal udfyldes hvert kvartal af virksomheder, som ligger inde med, indsamler eller anvender sådanne olier.
2. De virksomheder, der er omfattet af stk. 1, skal indsende registrene til Generaldirektoratet for Energi [...]«
43 I henhold til artikel 9 i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 kræves der en tilladelse til at foretage »forbehandling« af olieaffald.
44 Artikel 10, litra a), i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92, der vedrører behandlingen af ansøgninger om tilladelse til at forbehandle affald, bestemmer:
»Ansøgningen om tilladelse skal vedlægges følgende oplysninger:
a) anlæggets placering, behandlingskapacitet og den anvendte teknologi, der skal være den bedste til rådighed stående teknologi, der ikke medfører alt for store omkostninger.«
45 Med hensyn til tilladelse til aktiviteter i virksomheder, der regenerer olieaffald, skal ansøgningen om tilladelse desuden i henhold til artikel 12, stk. 1, litra f), i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 vedlægges et »anlægsprojekt«.
46 Artikel 13, litra a), i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 har følgende ordlyd:
»Anlægsprojektet skal indeholde følgende dokumenter:
a) en projektbeskrivelse for anlægget, der omfatter:
en detaljeret beskrivelse af den industrielle aktivitet med specifikation af de teknologiske processer, diagrammer over fabrikationen og de sanitære forhold
en angivelse af den nominelle produktionskapacitet, der skal etableres, og den forventede daglige og/eller ugentlige produktionskapacitet
en specificering af de råstoffer eller eventuelle hjælpestoffer, der skal anvendes, samt deres mængder
en kvantitativ og kvalitativ angivelse af væsker og gasarter, der udledes, og affald, der produceres
en specificering af udledningskilder, navnlig støj, vibrationer, stråling og kemiske stoffer
en beskrivelse af materiel, maskiner og andet udstyr såvel som deres egenskaber med angivelse de normer eller specifikationer, der skal overholdes
en angivelse den samlede ydelse, der skal installeres
en beskrivelse af forhold, der er knyttet til organiseringen af sikkerheden med hensyn til miljøbeskyttelsen, beskyttelsen af personer og formuegoder og hygiejne- og arbejdssikkerhedsmæssige forhold
[...]
en beskrivelse af industrianlægget, herunder anlæg til opbevaring, forbrænding, motorkraft eller produktion af damp og trykluftbeholdere
en beskrivelse af bygningens generelle egenskaber og den indendørs indretning af industrianlægget
en beskrivelse af systemet for vandforsyning, drikkeligt eller ikke, med angivelse af det forventede forbrug [...]
[...]«
47 Artikel 15, litra a)-c), i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 bestemmer:
»Generaldirektoratet for Energi sender inden for en frist på otte arbejdsdage en kopi af de dokumenter, der er omhandlet i artikel 12, til følgende organer til høring:
a) Generaldirektoratet for Miljøkvalitet
b) Generaldirektoratet for den Primære Sundhedstjeneste
c) Det Generelle Arbejdstilsyn«.
48 Artikel 23 i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 bestemmer, at anvendelse af olieaffald som brændsel forudsætter en tilladelse, der udstedes af Industri- og Energiministeriets regionale delegationer.
49 Artikel 24 i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 har følgende ordlyd:
»Ansøgningen om tilladelse skal vedlægges følgende:
a) en præsentation af projektet [...]
b) en projektbeskrivelse med angivelse af den type industri, hvor forbrændingen foretages
c) den installerede ydelse, i megawatt
d) typen af de anlæg, hvori der anvendes olie, såsom ovne med indirekte forbrænding, ovne med direkte forbrænding, dampgeneratorer og størrelsesparametre
e) brændertyper
f) sammensætningen af det olieaffald, der skal anvendes
g) procentdel af olieaffaldet, der anvendes i blandinger med andre brændselstyper, og forbruget
h) anlæggets placering i forhold til tredjemand [...]
i) oplysninger om forbrændingsresters bestemmelse.«
50 Artikel 25 i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 bestemmer:
»Det er forbudt at anvende olieaffald som brændsel i fødevareindustrien, navnlig i bagerier, samt i de tilfælde hvor restprodukterne fra forbrændingen er i kontakt med fødevarer.«
51 Artikel 2, stk. 1, i Decreto-Lei nr. 88/91 af 23. februar 1991 (Diário da República I, serie A, nr. 45, af 23.2.1991, herefter »lovdekret nr. 88/91«) bestemmer:
»Enhver deponering eller udledning af olieaffald eller restprodukterne fra behandling af olieaffald, der har skadevirkninger på jorden, er forbudt.«
52 Artikel 4, stk. 2, i lovdekret nr. 88/91 bestemmer endvidere:
»Transport, bortskaffelse og nyttiggørelse af olieaffald må kun foretages efter tilladelse fra Generaldirektoratet for Miljøkvalitet«.
53 Artikel 5 i lovdekret nr. 88/91 bestemmer:
»Med forbehold af de beføjelser, der ved lov er tillagt andre organer, påhviler det Generaldirektoratet for Energi og Industri- og Energiministeriets regionale delegationer at føre tilsyn med overholdelsen af bestemmelserne i dette lovdekret.«
Bestemmelser vedrørende tilsynsmyndighederne på miljøområdet
54 Artikel 6, stk. 1, artikel 6, stk. 2, litra a), og artikel 6, stk. 4, i Decreto-Lei nr. 189/93 af 24. maj 1993 (Diário da República I, serie A, nr. 120, af 24.5.1993, herefter »lovdekret nr. 189/93«), hvorved loven om organisationen af Generaldirektoratet for Miljø blev godkendt, bestemmer:
»1. Det påhviler Kontoret for Miljøtilsyn og -kontrol [...] at føre tilsyn med og kontrollere potentielt forurenende aktiviteter.
2. Det påhviler [Kontoret for Miljøtilsyn og -kontrol]:
a) at føre tilsyn med industrianlæg og forureningskilder af enhver art med henblik på at sikre overholdelsen af gældende lovgivning inden for miljøområdet
[...]
4. Kontoret for Miljøtilsyn og -kontrols virksomhed er forbundet med en årsplan for ordinære tilsyn, der skal godkendes af ministeren, og - for så vidt de er nødvendige - ekstraordinære tilsyn, hvis resultater skal meddeles ressortministeren.«
55 Artikel 3 i Decreto-Lei nr. 549/99 af 14. december 1999 (Diário da República I, serie A, nr. 289, af 14.12.1999, herefter »lovdekret nr. 549/99«), hvorved loven om Det Generelle Miljøtilsyns opbygning blev godkendt, bestemmer:
»Det påhviler Det Generelle Miljøtilsyn [...] at sikre overholdelsen af de retsregler, der har indvirkning på miljøet, og af den lovmæssige administration på området for tjenester, der er henhører under miljøministeriet.«
56 Artikel 4, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. 549/99 bestemmer:
»Det påhviler [Det Generelle Miljøtilsyn]:
a) at kontrollere overholdelsen af de ved lov og administrativt fastsatte bestemmelser inden for områder, der har indvirkning på miljøet, og at føre tilsyn med anlæg, steder og aktiviteter, der er omfattet af disse bestemmelser.«
57 Artikel 13 i lovdekret nr. 549/99 bestemmer:
»1. [Det Generelle Miljøtilsyn] og de andre organer, der har tilsynsopgaver, er forpligtede til at samarbejde indbyrdes i forhold til deres respektive myndighedsområder og retlige beføjelser under anvendelse af de mekanismer, der viser sig mest passende.
2. [Det Generelle Miljøtilsyn] kan anmode kommunerne og tjenestegrenene under de andre regeringsdepartementer om oplysninger vedrørende procedurer for udstedelse af tilladelser til aktiviteter, der har indvirkning på miljøet.«
58 Artikel 2 i Decreto-Lei nr. 236/97, af 3. september 1997 (Diário da República I, serie A, nr. 203, af 3.9.1997, herefter »lovdekret nr. 236/97«) bestemmer:
»1. Det påhviler Affaldsinstituttet at gennemføre den nationale politik på området for affald og at sikre overholdelsen af tekniske normer og regler.
2. Affaldsinstituttet gennemfører intersektoriske aktioner, navnlig med de kompetente organer under Ministeriet for Landbrug, Udvikling af Landdistrikter og Fiskeri, Økonomiministeriet og Sundhedsministeriet, med hensyn til henholdsvis landbrugsaffald, industriaffald og sygehusaffald.«
Den administrative procedure
59 Ved skrivelser af 8. marts 1991, 13. april 1992, 11. december 1992 og 18. april 1994 meddelte den portugisiske regering Kommissionen, at direktiv 75/439 var blevet gennemført i national ret ved lovdekret nr. 88/91, ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 og Portaria nr. 1028/92 af 5. november 1992 (Diário da República I, serie B, nr. 256, af 5.11.1992) såvel som ved Industri- og Energiministeren og Ministeren for Miljø og Naturressourcers Despacho conjunto (fællesministeriel bekendtgørelse) af 26. april 1993 (Diário da República II, nr. 115, af 18.5.1993).
60 Kommissionen fandt, efter at have gennemgået de meddelte nationale bestemmelser, at de ikke sikrede en korrekt og fuldstændig gennemførelse af direktiv 75/439. Kommissionen indledte derfor proceduren i EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) og anmodede ved skrivelse af 4. juli 1994 den portugisiske regering om at fremsætte sine bemærkninger.
61 Den portugisiske regering begrundede sin indstilling ved skrivelse af 26. oktober 1994.
62 Da Kommissionen fandt, at den forklaring, som den portugisiske regering havde fremsat, ikke var tilfredsstillende, og at der fortsat forelå en traktatbrudssituation, fremsatte den den 27. november 1997 en begrundet udtalelse over for Den Portugisiske Republik, hvori den opfordrede denne til at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder fra dens meddelelse.
63 I sit svar af 25. februar 1998 opretholdt den portugisiske regering sit standpunkt.
64 På denne baggrund har Kommissionen anlagt nærværende sag.
Realiteten
Manglende gennemførelse af artikel 6, stk. 2, i direktiv 75/439 for så vidt det i henhold hertil er en betingelse for tilladelsen til at anvende olieaffald som brændsel, at der er truffet passende foranstaltninger for at beskytte sundheden
Parternes argumenter
65 Kommissionen har med sit første anbringendes første led kritiseret Den Portugisiske Republik for ikke at have truffet foranstaltninger, der sikrer, at det er en betingelse for den tilladelse, som den kompetente nationale myndighed i henhold til artikel 6, stk. 2, i direktiv 75/439 giver til virksomheder, der anvender olieaffald som brændsel, at der er truffet passende foranstaltninger for at beskytte sundheden.
66 Kommissionen har indledningsvis anført, at det af hensyn til retssikkerheden er nødvendigt, at ordningen med tilladelse til bortskaffelse af olieaffald er tilstrækkelig klar og præcis, således at alle de berørte virksomheder med den nødvendige sikkerhed kan vide, at ansøgningen om tilladelse skal omhandle beskyttelsen af sundhed, og at den kompetente myndighed skal tage hensyn til dette kriterium som en betingelse for tilladelsen. Kommissionen har gjort gældende, at det imidlertid ikke fremgår klart, hvilke bestemmelser i den portugisiske lovgivning der regulerer indgivelse af ansøgninger om tilladelse på det specifikke område anvendelse af olieaffald som brændstof.
67 Kommissionen har særligt anført, at reglerne om udstedelse af tilladelser til »indsamling, opbevaring, forbehandling, regenerering, genvinding, forbrænding og afbrænding af olieaffald«, nemlig reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92, ikke indeholder nogen bestemmelser om beskyttelse af sundhed i forbindelse med anvendelse af olieaffald som brændstof, med undtagelse af reglementets artikel 25, der blot forbyder denne anvendelse i fødevareindustrien.
68 Kommissionen har i denne forbindelse gjort gældende, at selv for så vidt angår de virksomheder, der ifølge den portugisiske regerings udsagn allerede har opnået tilladelse i henhold til reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92, efter at have fremlagt et anlægsprojekt, der omhandler beskyttelsen af sundhed, har regeringen ikke givet oplysning om den bestemmelse i reglementet, i henhold til hvilken virksomhederne var forpligtede til at fremlægge det nævnte anlægsprojekt.
69 Den portugisiske regering har herimod gjort gældende, at den nationale lovgivning gør det muligt at opfylde formålet med artikel 6, stk. 2, i direktiv 75/439, der er at sikre, at den kompetente myndighed ved behandlingen af tilladelsessagen har mulighed for, før den træffer afgørelse, at kontrollere, om de betingelser, der er »passende for at beskytte sundhed«, er overholdt. Dette formål kan imidlertid, i modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende, opfyldes på forskellige måder, der ikke nødvendigvis indebærer en udtrykkelig forpligtelse for den pågældende virksomhed til at vedlægge ansøgningen om tilladelse oplysninger om beskyttelsen af sundhed. I portugisisk lovgivning findes der nemlig retsregler, der gentager indholdet af artikel 6, stk. 2, i direktiv 75/439, uanset at disse regler ikke er en del af den nationale retsakt, der har til formål at gennemføre direktivet.
70 Den portugisiske regering har anført, at grunden til, at beskyttelsen af sundhed ikke udtrykkelig er nævnt i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92, er, at reglementet vedrører virksomheder, der normalt allerede har en tilladelse, eller som skal opnå en tilladelse for at udøve en industriel hovedaktivitet. Disse virksomheder er derfor forpligtet til at overholde bestemmelser om tilladelsen til at udøve en industriel aktivitet, der tager hensyn til dette aspekt.
71 Den portugisiske regering har i denne forbindelse henvist til artikel 4 og 5 i lovdekret nr. 109/91 samt til lovdekretets artikel 9, stk. 2 og 5, der sikrer, at de betingelser og krav, der er foreskrevet af de organer, der navnlig har sundhed, hygiejne og arbejdssikkerhed som myndighedsområde, og som den myndighed, der giver tilladelsen, har hørt, obligatorisk skal integreres i den udstedte tilladelse. Hertil kommer, at lovdekretets artikel 13 foreskriver, at der øjeblikkeligt skal træffes foranstaltninger for at forebygge eller fjerne faren, hvis der bl.a. foreligger en alvorlig fare for sundheden.
72 Regeringen har også påberåbt sig artikel 2, stk. 4, i ministeriel bekendtgørelse nr. 314/94, der bestemmer, at ansøgningen om tilladelse til at opføre eller ændre et industrianlæg skal vedlægges en risikoundersøgelse, der udformes efter den rette model og i henhold til model nr. 2, punkt 10-13, og model nr. 3, punkt 7-10, i bilaget til bekendtgørelsen indeholder en beskrivelse af organiseringen af betingelserne for arbejdssikkerheden og -hygiejnen.
73 Den portugisiske regering har gjort gældende, at der ligeledes skal tages hensyn til ministeriel bekendtgørelse nr. 961/98, i henhold til hvilken, det - ifølge regeringen - er en betingelse for opbevaring, behandling, nyttiggørelse og bortskaffelse af olieaffald, at miljøministeren har givet forudgående tilladelse. Den portugisiske regering har desuden under henvisning til bekendtgørelsens artikel 3, stk. 1, litra c), sammenholdt med dens bilag II, anført, at der blandt de dokumenter, der skal fremlægges til støtte for ansøgningen om tilladelse, skal fremlægges en beskrivelse, der omfatter flere forhold, som skal sikre, at der træffes foranstaltninger for at beskytte sundhed, såsom sociale, sanitære og arbejdsmedicinske installationer og - mere generelt - kravene vedrørende identifikationen og håndteringen af affald.
74 Kommissionen har med hensyn til artikel 4 og 5 i lovdekret nr. 109/91 anført, at disse bestemmelser, der henholdsvis foreskriver en generel sikkerhedsforpligtelse og en generel forpligtelse til at forebygge risici, sigter på udøvelsen af industrivirksomhed i egentlig forstand og ikke nødvendigvis pålægger den pågældende virksomhed at vedlægge ansøgningen om tilladelse en beskrivelse af forhold, der er knyttet til beskyttelsen af sundhed, hvilket også gælder for lovdekretets artikel 9.
75 Kommissionen har tilføjet, at artikel 13 i lovdekret nr. 109/91 heller ikke indebærer en sådan forpligtelse for den pågældende virksomhed. Det fremgår heraf, at denne bestemmelse, idet den giver mulighed for at suspendere produktionen og midlertidigt - helt eller delvist - at lukke anlægget, sigter på en faresituation, der opdages under udøvelsen af industrivirksomhed.
76 Kommissionen har gjort gældende, at det kun er ministeriel bekendtgørelse nr. 961/98, der udtrykkeligt bestemmer, at ansøgningen om tilladelse skal omfatte forhold vedrørende beskyttelsen af sundhed. Der kan imidlertid ikke tages hensyn til denne bekendtgørelse i forbindelse med denne traktatbrudssag, idet den i henhold til artikel 2, stk. 2, i lov nr. 74/98, af 11. november 1998 (Diário da República I, serie A, nr. 261, af 11.11.1998) først er trådt i kraft den 15. november 1998, altså efter udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse.
Domstolens bemærkninger
77 Indledningsvis bemærkes, at artikel 6 i direktiv 75/439 - således som det fremgår af bestemmelsens ordlyd - ikke blot angiver hvilke forhold den kompetente myndighed skal tage hensyn til ved udstedelsen af en tilladelse til en virksomhed, der ønsker at bortskaffe olieaffald, men udtrykkeligt gør det til en specifik betingelse for udstedelsen af denne tilladelse, at der er truffet passende foranstaltninger for at beskytte sundhed og miljø.
78 Selv om artikel 6, stk. 1, i dette direktiv med hensyn til udøvelse af den pågældende aktivitet blot bestemmer, at der skal udstedes en tilladelse, der om fornødent gives, efter at der er foretaget en undersøgelse af virksomhedens anlæg, fremgår det udtrykkeligt af bestemmelsens stk. 2, at tilladelsen kun kan gives, når den kompetente myndighed har sikret sig, at der er truffet de krævede foranstaltninger.
79 Det fremgår derfor, at gennemførelsen af de krævede foranstaltninger skal være en ufravigelig betingelse for udstedelsen af den tilladelse, der gives i henhold til den tilladelsesordning, som medlemsstaterne i medfør af artikel 6 i direktiv 75/439 er forpligtede til at indføre i deres interne retsorden.
80 Det bemærkes for det andet, at selv om Domstolen har udtalt, at det for gennemførelsen af et direktiv i national ret ikke er absolut nødvendigt formelt og ordret at gentage direktivets bestemmelser i udtrykkelige og specielle lovbestemmelser, men at det er tilstrækkeligt, at der foreligger en generel retlig ramme, er dette på betingelse af, at den retlige ramme giver en sikker hjemmel for, at direktivet anvendes fuldt ud på en tilstrækkelig klar og præcis måde. Domstolen har således understreget, at det af hensyn til retssikkerheden er særlig vigtigt, at direktivbestemmelser gennemføres ved bestemmelser, hvis bindende karakter er uomtvistelig, således at de privates retstilling er klar og bestemt, så de sættes i stand til at få fuldt kendskab til deres rettigheder og forpligtelser (jf. i denne retning dom af 13.3.1997, sag C-197/96, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1489, præmis 15, og af 15.11.2001, sag C-49/00, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 8575, præmis 21).
81 Det er på denne baggrund, at det skal undersøges, om de nationale bestemmelser, som den portugisiske regering har påberåbt sig, sikrer en korrekt gennemførelse af artikel 6, stk. 2, i direktiv 75/439.
82 For det første bemærkes med hensyn til lovdekret nr. 109/91, at selv om artikel 4 og 5 kan fortolkes således, at de pålægger den erhvervsdrivende, der ønsker at anvende olieaffald som brændsel, at træffe passende foranstaltninger vedrørende sikkerhed og forebyggelse af risici, bestemmer de på ingen måde, at det er en betingelse for udstedelse af den tilladelse, der kræves for denne anvendelse, at disse foranstaltninger faktisk er truffet.
83 Artikel 9, stk. 2 og 5, i lovdekret nr. 109/91 bestemmer ganske vist, at den myndighed, der behandler en ansøgning om tilladelse, skal høre de organer, der har industrivirksomhed som myndighedsområde, med hensyn til miljø, sundhed, hygiejne og arbejdssikkerhed, samt at disse organer kan fastsætte betingelser, der er en integrerende del af den tilladelse, der gives.
84 Denne høringsprocedure - der i henhold til dette lovdekrets artikel 9, stk. 2, skal foretages, når den er foreskrevet i henhold til den relevante lovgivning - sikrer på ingen måde, at kun de virksomheder, der har truffet passende foranstaltninger for at beskytte sundhed, gives tilladelse til at anvende olieaffald som brændsel.
85 Denne konklusion gælder ligeledes for de foreløbige beskyttelsesforanstaltninger, som de kompetente myndigheder kan træffe i medfør af artikel 13 i lovdekret nr. 109/91 med henblik på at reagere på risikosituationer, der fremkommer i forbindelse med en virksomhed, der anvender olieaffald som brændstof.
86 Det bemærkes herefter med hensyn til artikel 2, stk. 4, i ministeriel bekendtgørelse nr. 314/94, at selv om den risikoundersøgelse, der i henhold til denne artikel skal vedlægges ansøgningen om tilladelse, kan give den kompetente myndighed oplysninger, der er relevante for dennes vurdering, er udstedelsen af tilladelsen heller ikke efter denne bestemmelse betinget af, at den pågældende virksomhed har truffet passende foranstaltninger for at beskytte sundhed.
87 Endelig skal det med hensyn til de bestemmelser i ministeriel bekendtgørelse nr. 961/98, som den portugisiske regering har påberåbt sig, blot bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (jf. bl.a. dom af 14.6.2001, sag C-473/99, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 4527, præmis 13).
88 Det er imidlertid ubestridt, at ministeriel bekendtgørelse nr. 961/98 først trådte i kraft efter udløbet af den frist på to måneder, der er fastsat i den begrundede udtalelse. Det skal derfor fastslås, at denne bekendtgørelse i henhold til den i præmis 87 citerede retspraksis, uanset om den udgør en korrekt gennemførelse af artikel 6, stk. 2, i direktiv 75/439, ikke er relevant for den foreliggende sag.
89 Det fremgår således, at selv om det forudsættes, at de kompetente myndigheder som fastsat i artikel 6, stk. 2, i direktiv 75/439 kræver, at en virksomhed, der ønsker at anvende olieaffald som brændsel, har truffet passende foranstaltninger for at beskytte sundhed, før virksomheden gives den krævede tilladelse, er dette krav ikke foreskrevet i en bindende national lovregel, der har den krævede særegenhed, bestemthed og klarhed, hvorfor artiklen i henhold til den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 80, ikke er blevet gennemført korrekt inden for den fastsatte frist.
90 Det første led i Kommissionens første anbringende bør følgelig tiltrædes.
Manglende gennemførelse af artikel 6, stk. 2, i direktiv 75/439 for så vidt det i henhold hertil er en betingelse for tilladelsen til at bortskaffe olieaffald, at der anvendes den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger
Parternes argumenter
91 Kommissionen har med sit første anbringendes andet led kritiseret Den Portugisiske Republik for ikke at have truffet foranstaltninger, der sikrer, at det er en betingelse for den tilladelse, som den kompetente nationale myndighed i henhold til artikel 6, stk. 2, i direktiv 75/439 giver både til virksomheder, der regenerer olieaffald, og til virksomheder, der anvender olieaffald som brændsel, at der anvendes den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger.
92 Kommissionen har på den ene side - med hensyn til virksomheder, der ansøger om tilladelse til at regenerere olieaffald - anført, at artikel 13, litra a), første led, i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 alene bestemmer, at projektbeskrivelsen for anlægget skal indeholde en »detaljeret beskrivelse af den industrielle aktivitet med specifikation af de teknologiske processer«, uden klart at oplyse de pågældende virksomheder om, at tilladelsen til at regenerere olieaffald kun vil blive givet dem, hvis kravet i artikel 6, stk. 2, i direktiv 75/439 - nemlig om »anvendelse af den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger« - er opfyldt. Dette krav fremstår således ikke udtrykkeligt og utvetydigt af ovennævnte bestemmelse i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92.
93 Kommissionen har i denne forbindelse bemærket, at artikel 10, litra a), i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 bestemmer, at ansøgningen om tilladelse til at foretage forbehandling af olieaffald bl.a. skal vedlægges oplysninger vedrørende den »anvendte teknologi, der skal være den bedste til rådighed stående teknologi, der ikke medfører alt for store omkostninger«, og har gjort gældende, at det er uforståeligt, hvorfor den portugisiske lovgiver har fundet denne udtrykkelige passus passende for tilladelsesproceduren for forbehandling af olieaffald og upassende for tilladelsesproceduren for regenerering af det samme olieaffald.
94 Kommissionen har på den anden side - med hensyn til de virksomheder, der ansøger om tilladelse til at anvende olieaffald som brændsel - anført, at den ikke i den lovgivning, den er blevet meddelt, har fundet nogen henvisning til anvendelse af den bedste til rådighed stående teknologi som betingelse for tilladelsen.
95 Den portugisiske regering har indledningsvis gjort gældende, at direktiver i henhold til traktatens artikel 189 med hensyn til de tilsigtede mål er bindende for de medlemsstater, som de rettes til, men overlader valget af form og midler for gennemførelsen til de nationale myndigheder. Kommissionen kan derfor ikke foreskrive den form eller det middel, som den finder mest passende for gennemførelsen af en fællesskabsbestemmelse. Det tilkommer den blot at undersøge, om den nationale lovgivning svarer til det af fællesskabslovgiver forfulgte mål.
96 Regeringen har endvidere anført, at Kommissionen har anlagt en urigtig fortolkning af artikel 6, stk. 2, i direktiv nr. 75/439, hvorefter bestemmelsen kræver, at den nationale lovgivning stiller det nævnte mål som betingelse for tilladelsen. Regeringen har gjort gældende, at det væsentlige ved gennemførelsen af bestemmelsen er, at tilladelsesproceduren behandles på grundlag af oplysninger eller ansøgninger, der sætter den kompetente myndighed i stand til, før den træffer afgørelse, at kontrollere, om betingelsen om »anvendelse af den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger«, er overholdt.
97 Den portugisiske regering har i denne forbindelse anført, at begrebet »den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger« dels udtrykkeligt er fastsat i national ret, dels følger implicit af alle de gældende procedurer for udstedelse af tilladelser i national ret.
98 Den portugisiske regering har for det første med hensyn til regenerering af olieaffald gjort gældende, at de oplysninger, som beskrivelsen af anlægget i henhold til artikel 13, litra a), i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 skal indeholde, er tilstrækkeligt detaljerede til at sætte de organer, der giver tilladelsen, i stand til at foretage en overordnet vurdering af den foreslåede fremgangsmåde, således at det med sikkerhed kan afgøres, om det faktisk er hensigten, at anlægget skal anvende den bedste til rådighed stående teknologi, der ikke medfører alt for store omkostninger. Regeringen har anført, at ansøgerne således klart kan vurdere, hvor detaljeret projekterne bedømmes, hvilket den nationale lovgivning ikke ville have opnået, hvis den blot havde anvendt den udtrykkelige passus »den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger«.
99 Den portugisiske regering har desuden henvist til artikel 15 i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92, der bestemmer, at sagsakterne i ansøgningen om tilladelse til at regenerere olieaffald bl.a. sendes til høring i Generaldirektoratet for Miljøkvalitet, hvis beføjelser på området for tiden udøves af Affaldsinstituttet. Den portugisiske regering har gjort gældende, at Affaldsinstituttet herefter skal tage hensyn til, at det er nødvendigt at anvende »den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger«, i henhold til lovdekret nr. 239/97, hvis artikel 4, stk. 1, bestemmer, at håndtering af affald fortrinsvis har til formål at forebygge eller begrænse produktionen af affald eller affaldets skadevirkninger, navnlig ved genbrug af affald samt gennem tilpasning af produktionsprocesserne, ved anvendelse af den reneste teknologi.
100 Den portugisiske regering har erkendt, at lovgiver i forbindelse med bestemmelserne vedrørende forbehandling af olieaffald i stedet for at kræve, at ansøgningen om tilladelse skal vedlægges en detaljeret beskrivelse vedrørende den teknologiske proces, blot har henvist til artikel 10, litra a), i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 og til begrebet anvendelse af den bedste til rådighed stående teknologi, der ikke medfører alt for store omkostninger. Regeringen har imidlertid anført, at det drejer sig om et teknisk lovgivningsvalg henhørende under den nationale lovgiver, som det ikke tilkommer Kommissionen at kritisere, så meget desto mere som begrebet »den reneste teknologi«, der er anvendt i artikel 4, stk. 1, i lovdekret nr. 239/97, i sidste ende er strengere. Regeringen har tilføjet, at da der ikke findes nogen rene teknologier, har det vist sig, at begrebet »den bedste til rådighed stående teknologi« bedre svarer overens med realiteterne, og at det grundlæggende hensyn, der ligger til grund for de to begreber, under alle omstændigheder er anvendelse af den teknologi, der er blidest eller mindst skadelig for miljøet.
101 Den portugisiske regering har på den anden side med hensyn til anvendelsen af olieaffald som brændstof anført, at formålet med at anvende den »bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger«, er anerkendt i de portugisiske regler vedrørende industritilladelser, der omfatter alle de pågældende industrivirksomheder, idet de alle er forpligtede til at have en industritilladelse.
102 Den portugisiske regering har navnlig påberåbt sig fjerde betragtning til lovdekret nr. 109/91 og lovdekretets artikel 4, hvori det bestemmes, at industrivirksomhed skal udøves under hensyntagen til den teknologiske udvikling. Regeringen har ligeledes henvist til artikel 2, stk. 4, litra b), i ministeriel bekendtgørelse nr. 314/94, sammenholdt med model nr. 2, i bilaget til bekendtgørelsen, hvoraf det følger, at den risikoundersøgelse, der skal vedlægges anlægsprojektet, indeholder valget af teknologier, der gør det muligt at undgå eller begrænse anvendelsen af farligt materiel eller farlige produkter.
103 Kommissionen har i replikken gjort gældende, at udtrykket »under hensyntagen til den teknologiske udvikling« i artikel 4 i lovdekret nr. 109/91 er vagt og ikke i sig selv gør det muligt med den fornødne sikkerhed at identificere de foranstaltninger, som virksomhederne skal træffe for at udøve deres industrivirksomhed i overensstemmelse med »den teknologiske udvikling«. Kommissionen har mere præcist gjort gældende, at selv hvis det forudsættes, at »den teknologiske udvikling« er den højeste, gør udtrykket »under hensyntagen til« det ikke muligt at vide, hvor langt disse foranstaltninger skal gå, og navnlig om »anvendelse af den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger«, er obligatorisk. Denne formulering henviser endvidere, i modsætning til bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, i direktiv 75/439, ikke til den omstændighed, at anvendelse af den bedste til rådighed stående teknologi er et krav, medmindre dette medfører alt for store omkostninger.
104 Kommissionen har desuden - med hensyn til argumenterne vedrørende den høring af Affaldsinstituttet, der foretages i henhold til artikel 15 i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 og i henhold til bestemmelserne i lovdekret nr. 239/97 - på den ene side gjort gældende, at nævnte artikel 15 alene finder anvendelse på regenerering af olieaffald, og på den anden side, at henvisningen i artikel 4, stk. 1, i lovdekret nr. 239/97 til »anvendelse af den reneste teknologi«, ikke nødvendigvis betyder, at det drejer sig om den bedste til rådighed stående teknologi. Kommissionen har gjort gældende, at den bindende karakter af anvendelsen af den bedste til rådighed stående teknologi således ikke nødvendigvis følger af en sammenligning af de to bestemmelser.
105 Kommissionen har derfor anført, at de bestemmelser, som den portugisiske regering har påberåbt sig, ikke forekommer at være en fyldestgørende gennemførelse af betingelsen om, at der i forbindelse med regenerering og forbrænding af olieaffald anvendes den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at den konstaterede normative adskillelse i strid med retssikkerhedskravet skaber en usikker situation med hensyn til, hvilke retsregler der finder anvendelse på området.
Domstolens bemærkninger
106 I betragtning af formålet med artikel 6, stk. 2, i direktiv nr. 75/439, som beskrevet i denne doms præmis 77-79, skal det undersøges, om den portugisiske lovgivning bestemmer, at anvendelse af den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger, er en ufravigelig betingelse for udstedelse af tilladelse til at bortskaffe olieaffald.
107 Det bemærkes med hensyn til de nationale bestemmelser vedrørende ansøgningen om tilladelse til at regenerere olieaffald, at de oplysninger, der kræves i den beskrivelse, der er omhandlet i artikel 13, litra a), i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92, såsom specifikationen af de teknologiske processer, ganske vist er af en sådan karakter, at de sætter den kompetente myndighed i stand til, før den træffer afgørelse, at kontrollere, om den pågældende virksomhed anvender den bedste til rådighed stående teknologi, der ikke medfører alt for store omkostninger. Disse oplysninger er imidlertid ikke i sig selv nok til at sikre, at det er en ufravigelig betingelse for udstedelse af tilladelsen, at dette krav er opfyldt.
108 Denne konstatering ændres ikke af den omstændighed, som den portugisiske regering har påberåbt sig, at ovennævnte beskrivelse i henhold til artikel 15 i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 bl.a. skal forelægges Affaldsinstituttet til udtalelse med henblik på den gældende lovgivning vedrørende håndtering af affald, nemlig lovdekret nr. 239/97. Det bemærkes endvidere, at bestemmelserne vedrørende denne høring ikke giver nogen angivelse om, hvorvidt høringen er bindende.
109 Heraf følger, at de nationale bestemmelser vedrørende ansøgningen om tilladelse til at regenerere olieaffald ikke kan anses for at sikre, at anvendelse af den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger, er en ufravigelig betingelse for udstedelse af den tilladelse, der kræves for at regenerere olieaffald.
110 Disse konstateringer gælder også for så vidt angår de nationale lovbestemmelser, der finder anvendelse på al industrivirksomhed, som den portugisiske regering ligeledes har påberåbt sig, nemlig artikel 4 i lovdekret nr. 109/91 og artikel 2, stk. 4, litra b), i ministeriel bekendtgørelse nr. 314/94. Hverken forpligtelsen til at udøve industrivirksomhed under hensyntagen til den teknologiske udvikling eller forpligtelsen til at vedlægge anlægsprojekterne en risikoundersøgelse, der indeholder valget af teknologi, der gør det muligt at undgå eller begrænse anvendelsen af farligt materiel eller farlige produkter, sikrer, at virksomhederne kun modtager tilladelse til at regenerere olieaffald eller til at anvende olieaffald som brændstof, hvis de anvender den bedste til rådighed stående teknologi, der ikke medfører alt for store omkostninger.
111 Da ingen af de nationale lovbestemmelser, som den portugisiske regering har påberåbt sig, sikrer, at den tilladelse, der er omhandlet i artikel 6 i direktiv 75/439, kun gives til en virksomhed, der ønsker at bortskaffe olieaffald, såfremt virksomheden anvender den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger, således som krævet i artiklens stk. 2, skal det fastslås, at det andet led i Kommissionens første anbringende af grunde, der i det væsentlige svarer til dem, der anført i denne doms præmis 89, også er begrundet.
112 Kommissionens første anbringende bør følgelig tiltrædes.
Den manglende gennemførelse af artikel 8, stk. 2, litra a), i direktiv 75/439
Parternes argumenter
113 Kommissionen har med sit andet anbringende kritiseret Den Portugisiske Republik for ikke korrekt at have gennemført artikel 8, stk. 2, litra a), i direktiv 75/439, for så vidt som Den Portugisiske Republik har undladt at udstede bestemmelser om, at restprodukter fra forbrænding af olieaffald skal bortskaffes i overensstemmelse med artikel 9 i direktiv 78/319 og - med virkning fra den 27. juni 1995 - i overensstemmelse med artikel 9 i direktiv 75/442, der fra denne dato i medfør af direktiv 91/689 har erstattet artikel 9 i direktiv 78/319.
114 Kommissionen har i stævningen erkendt, at den i såvel åbningsskrivelsen som den begrundede udtalelse konstaterede, at den portugisiske lovgivning ikke indeholdt bestemmelser, der tilsigtede at opfylde den forpligtelse - der i henhold til artikel 8, stk. 2, litra a), i direktiv 75/439 påhviler medlemsstaterne - til at sikre sig, at restprodukterne fra forbrændingen af olieaffald bortskaffes i overensstemmelse med artikel 9 i direktiv 78/319, uden at henvise til artikel 9 i direktiv 75/442.
115 Den portugisiske regering gjorde imidlertid i sit svar på den begrundede udtalelse gældende, at »restprodukterne fra forbrændingen af olieaffald i henhold til de gældende bestemmelser i den nationale lovgivning i princippet anses for farligt affald, hvis bortskaffelse er omfattet af særlige bestemmelser i den nugældende nationale lovgivning, navnlig lovdekret nr. 239/97, der gennemfører direktiv 91/156/EØF og 91/689/EØF, og den ministerielle bekendtgørelse nr. 818/97 (Portaria af 5.9.1997 (Diário da República I, serie B, nr. 205, af 5.9.1997, herefter »bekendtgørelse nr. 818/97«)), der godkender listen over affald«.
116 Kommissionen har gjort gældende, at den i betragtning af det anbringende, som den portugisiske regering havde fremført, ikke havde andet valg end at undersøge den påberåbte portugisiske lovgivning for at kontrollere, om den sikrede overholdelsen af forpligtelsen til at bortskaffe restprodukterne fra forbrændingen af olieaffald i overensstemmelse med artikel 9 i direktiv 75/442.
117 Kommissionen har til støtte for denne analyse påberåbt sig dom af 15. december 1982 i sagen Kommissionen mod Danmark (sag 211/81, Sml. s. 4547) vedrørende en traktatbrudsprocedure, i forbindelse med hvilken den for første gang i stævningen påberåbte sig bestemmelserne i et direktiv. Domstolen fastslog imidlertid i dommens præmis 16, at Kommissionen blot svarede på et anbringende, som den danske regering havde fremført som svar på den begrundede udtalelse. Herved havde Kommissionen hverken ændret afgrænsningen af eller grundlaget for den påståede overtrædelse.
118 Kommissionen har under alle omstændigheder gjort gældende, at henvisningen i artikel 8, stk. 2, litra a), i direktiv 75/439 til artikel 9 i direktiv 78/319 fra den 27. juni 1995, på hvilken dato direktivet er ophævet ved direktiv 91/689, skal forstås som en henvisning til artikel 9 i direktiv 75/442.
119 Kommissionen har for det første anført, at direktiv 91/689 - der, som det fremgår af direktivets artikel 1, stk. 2, bestemmer, at direktiv 75/442 gælder for farligt affald, medmindre andet er bestemt i bestemmelserne i direktiv 91/689 - ikke indeholder nogen bestemmelse, der hindrer, at artikel 9 i direktiv 75/442 gælder for bortskaffelse af restprodukter fra forbrænding af olieaffald.
120 For det andet fremgår det af en sammenligning af teksten i artikel 9 i direktiv 78/319 på den ene side og i artikel 9 i direktiv 75/442 på den anden side, at deres indhold i det væsentlige er ens, og at de har det samme formål, nemlig at gøre det til en betingelse for bortskaffelse af restprodukter fra forbrænding af olieaffald, at der er givet forudgående tilladelse hertil, og at fastsætte de oplysninger, tilladelsen skal indeholde.
121 Kommissionen har følgelig med støtte i dom af 9. november 1999 i sagen Kommissionen mod Italien (sag C-365/97, Sml. I, s. 7773, præmis 39 og 40) gjort gældende, at den omstændighed, at den for første gang henviste til artikel 9 i direktiv 75/442 i stævningen, ikke medfører, at anbringendet skal afvises, idet det vedrører de forpligtelser i henhold til dette direktiv, der allerede bestod i henhold til direktiv 78/319.
122 Vedrørende realiteten har Kommissionen gjort gældende, at det følger af den portugisiske regerings svar på åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse, at den portugisiske lovgivning inden lovdekret nr. 239/97 og ministeriel bekendtgørelse nr. 818/97 ikke forud for den 27. juni 1995 havde foreskrevet, at bortskaffelse af restprodukterne fra forbrænding af olieaffald skulle ske i overensstemmelse med artikel 9 i direktiv 78/319, og heller ikke efter denne dato havde foreskrevet, at nævnte bortskaffelse skulle ske i overensstemmelse med artikel 9 i direktiv 75/442.
123 Den portugisiske regering har nedlagt påstand om, at Kommissionens anbringende ikke lægges til grund. Regeringen har gjort gældende, at anbringendet hviler på nye omstændigheder, hvorom den ikke har haft lejlighed til at udtale sig under den administrative procedure, hvilket er i strid med dens ret til forsvar. Regeringen har således anført, at den administrative procedure som eneste genstand havde gennemførelsen af direktiv 75/439, og at gennemførelsen af artikel 9 i direktiv 75/442 i de nationale lovbestemmelser på intet tidspunkt var blevet draget i tvivl.
124 Den portugisiske regering har imidlertid - selv om den er af den opfattelse, at Kommissionen ikke lovligt kunne medtage spørgsmålet om gennemførelsen af direktiv 75/442 i stævningen - præciseret, at bestemmelserne i artikel 9 i direktiv 75/442 fuldt ud er gennemført i den nationale lovgivning.
125 Den portugisiske regering har til støtte for sit anbringende for det første henvist til bestemmelserne i artikel 2 og artikel 4, stk. 2, i lovdekret nr. 88/91, der gør det til en betingelse for transport, bortskaffelse og nyttiggørelse af olieaffald, at Generaldirektoratet for Miljøkvalitet har givet en forudgående tilladelse hertil, der således gennemfører artikel 8, stk. 2, litra a), i direktiv 75/439.
126 Den portugisiske regering har for det andet gjort gældende, at artikel 8, stk. 1, og artikel 9, stk. 1, i lovdekret nr. 239/97 med virkning fra 1997 har gjort det til en betingelse for bortskaffelse af restprodukterne fra forbrænding af olieaffald, at der er givet forudgående tilladelse hertil, idet der således indføres en grundregel for gennemførelsen af artikel 9 i direktiv 75/442.
127 Den portugisiske regering har endelig gjort gældende, at betingelserne for udstedelse af en forudgående tilladelse til ovennævnte transaktioner fremgår af bilag I og III til ministeriel bekendtgørelse nr. 961/98, hvortil der henvises i bekendtgørelsens artikel 3, stk. 1, litra c), og som foreskriver, hvilke dokumenter der skal fremlægges, navnlig vedrørende tekniske forskrifter for anlægget, sikkerhedsmæssige forholdsregler, der skal træffes, bortskaffelsesstederne og den anvendte behandlingsmetode.
128 Kommissionen har i replikken gjort gældende, at den under undersøgelsen af den lovgivning, som den portugisiske regering har henvist til i svarskriftet, ikke fandt nationale lovbestemmelser, der korrekt gennemførte artikel 9 i direktiv 78/319 eller artikel 9 i direktiv 75/442.
129 Kommissionen har således indledningsvis anført, at der ikke kan tages hensyn til artikel 2 og artikel 4, stk. 2, i lovdekret nr. 88/91, idet de ikke indeholder særlige bestemmelser vedrørende bortskaffelse af restprodukterne fra forbrænding af olieaffald.
130 Kommissionen har med hensyn til de bestemmelser i lovdekret nr. 239/97, som den portugisiske regering har påberåbt sig, gjort gældende, at ingen af disse fastsætter, hvilke dokumenter der skal vedlægges ansøgningen om forudgående tilladelse til at bortskaffe affald.
131 Kommissionen har endelig med hensyn til ministeriel bekendtgørelse nr. 961/98 anført, at den udgør en passende gennemførelse af bestemmelsen i artikel 9 i direktiv 75/442, men at der ikke kan tages hensyn til den i denne sag, fordi den først er trådt i kraft efter udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse.
Domstolens bemærkninger
- Formaliteten
132 Indledningsvis bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at den administrative procedure i henhold til artikel 226 EF har til formål at give den berørte medlemsstat lejlighed til at opfylde sine fællesskabsretlige forpligtelser eller til at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter (jf. bl.a. dom af 13.12.2001, sag C-1/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 9989, præmis 53).
133 Det følger ligeledes af fast retspraksis, at forskriftsmæssigheden af denne forudgående administrative procedure udgør en med traktaten tilsigtet væsentlig garanti, ikke blot med henblik på at beskytte den pågældende medlemsstats rettigheder, men også med henblik på at sikre, at en eventuel efterfølgende retssag har en klart afgrænset tvist som genstand. Den kontradiktoriske procedure for Domstolen kan nemlig kun efter en forskriftsmæssig administrativ procedure gøre det muligt for Domstolen at afgøre, om medlemsstaten faktisk har undladt at opfylde de forpligtelser, som Kommissionen påstår er tilsidesat (jf. bl.a. kendelse af 11.7.1995, sag C-266/94, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 1975, præmis 17 og 18, og dommen af 9.11.1999 i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 35).
134 Selv om påstandene i stævningen således i princippet ikke kan udvides i forhold til de overtrædelser, der er angivet i åbningsskrivelsen og i den begrundede udtalelses konklusion, står det dog fast, at Kommissionen, når fællesskabsretten ændres under den administrative procedure, har adgang til at få en traktatbrudspåstand prøvet for så vidt angår forpligtelser, der er fastlagt i et - senere ændret eller ophævet - direktivs første udgave, når disse fortsat består i henhold til nye bestemmelser (jf. dommen af 9.11.1999 i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 36).
135 Sagens genstand kan derimod ikke udvides til også at omfatte forpligtelser i henhold til en ny version af et direktiv, der ikke findes tilsvarende i den tidligere version af dette direktiv, idet dette ville være en tilsidesættelse af væsentlige garantier for en lovlig traktatbrudsprocedure (jf. i denne retning dommen af 9.11.1999 i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 39).
136 Det skal på grundlag af denne retspraksis undersøges, om den manglende overensstemmelse mellem den begrundede udtalelse og stævningen i denne sag kan begrunde, at Kommissionens andet anbringende afvises, for så vidt som den begrundede udtalelse udelukkende henviser til gennemførelsen af de forpligtelser, der følger af artikel 9 i direktiv 78/319, hvorimod stævningen også henviser til de forpligtelser, der følger af artikel 9 i direktiv 75/442.
137 Det bemærkes indledningsvis, at dette direktiv i henhold til artikel 11 i direktiv 91/689 med virkning fra den 27. juni 1995 er trådt i stedet for direktiv 78/319.
138 Direktiv 91/689 har, som det fremgår af dets artikel 1, stk. 2, medmindre andet er bestemt i dets bestemmelser, udstrakt anvendelsen af direktiv 75/442 til farligt affald. Da direktiv 91/689 ikke indeholder andre bestemmelser herom, må det fastslås, at artikel 9 i direktiv 75/442 fra den 27. juni 1995 gælder for restprodukterne fra forbrænding af olieaffald og således erstatter artikel 9 i direktiv 78/319.
139 Heraf følger, at henvisningen i artikel 8, stk. 2, litra a), i direktiv 75/439 til den ophævede artikel 9 i direktiv 78/319 fra denne dato må forstås som en henvisning til artikel 9 i direktiv 75/442, hvorfor artikel 8, stk. 2, litra a), i direktiv 75/439 må fortolkes således, at de krav vedrørende bortskaffelse af restprodukterne fra forbrænding af olieaffald, der henvises til, fra den 27. juni 1995 er de krav, der er fastsat i artikel 9 i direktiv 75/442.
140 Det skal imidlertid under hensyn til kriterierne i den retspraksis, der er henvist til i denne doms præmis 134 og 135, desuden efterprøves, om de forpligtelser, der følger af artikel 9 i direktiv 75/442, allerede var foreskrevet i artikel 9 i direktiv 78/319.
141 Det bemærkes, at artikel 9, stk. 1, i direktiv 75/442 ligesom artikel 9, stk. 1 og 2, i direktiv 78/319 indeholder en forpligtelse for medlemsstaterne til at gøre det til et krav, at virksomheder, der bortskaffer restprodukterne fra forbrænding af olieaffald, opnår tilladelse, samt en ikke udtømmende opregning af de forhold, som denne tilladelse skal vedrøre.
142 Artikel 9, stk. 2, i direktiv 75/442 gentager desuden formuleringen i artikel 9, stk. 3, i direktiv 78/319, for så vidt som begge disse bestemmelser foreskriver, at tilladelserne kan udstedes for et begrænset tidsrum, at de kan fornys og være ledsaget af betingelser og forpligtelser.
143 Artikel 9, stk. 2, i direktiv 75/442 foreskriver imidlertid til forskel fra artikel 9, stk. 3, i direktiv 78/319, at der er mulighed for at nægte tilladelsen, hvis den påtænkte metode ikke er acceptabel ud fra et miljøbeskyttelsessynspunkt.
144 Medlemsstaterne er således med henblik på at gennemføre den tilladelsesordning, der er foreskrevet i artikel 9 i direktiv 75/442 for bortskaffelse af restprodukterne fra forbrænding af olieaffald, ikke blot forpligtede til at foreskrive muligheden for at udstede tilladelse, der gælder for et begrænset tidsrum, der kan fornys, og som er ledsaget af betingelser og forpligtelser, således som det allerede var tilfældet i henhold til artikel 9 i direktiv 78/319, men også til at foreskrive muligheden for at nægte tilladelse, hvis miljøbeskyttelseskravene ikke er opfyldt.
145 Det fremgår således, at Kommissionen ved for første gang i stævningen at henvise til artikel 9 i direktiv 75/442 har udvidet tvistens genstand, for så vidt som denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne en ekstra forpligtelse i forhold til de forpligtelser, der allerede følger af artikel 9 i direktiv 78/319, hvortil der er henvist i den begrundede udtalelse.
146 Det følger heraf, at anbringendet om, at artikel 8, stk. 2, litra a), i direktiv 75/439 ikke er gennemført korrekt, alene kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det angår de forpligtelser, der før den 27. juni 1995 følger af artikel 9 i direktiv 78/319, og de forpligtelser, der fra denne dato følger af artikel 9 i direktiv 75/442, og som allerede påhvilede medlemsstaterne i henhold til artikel 9 i direktiv 78/319.
- Realiteten
147 Det bemærkes indledningsvis med hensyn til bestemmelserne i lovdekret nr. 88/91, at de ikke sikrer gennemførelsen i den portugisiske retsorden af de forpligtelser, der følger af artikel 8, stk. 2, litra a), i direktiv 75/439, for så vidt angår bortskaffelse af restprodukterne fra forbrænding af olieaffald. Det er herved tilstrækkeligt for det første at fastslå, at den tilladelsesprocedure, der er fastsat i lovdekretets artikel 4, stk. 2, ikke vedrører olieaffald og heller ikke restprodukterne fra forbrænding heraf. For det andet fastsætter lovdekretets artikel 2 heller ikke nogen tilladelsesprocedure for bortskaffelse af restprodukterne fra forbrænding af olieaffald, men fastsætter blot et forbud mod deponering og udledning af olieaffald eller af restprodukterne fra behandlingen heraf.
148 Artikel 8 og 9 i lovdekret nr. 239/97 kan heller ikke anses for passende foranstaltninger til gennemførelsen artikel 8, stk. 2, litra a), i direktiv 75/439, idet de blot gør det til en betingelse for bortskaffelse af restprodukterne fra forbrænding af olieaffald, at miljøministeren har givet forudgående tilladelse, uden dog at fastsætte nærmere bestemmelser om denne tilladelsesprocedure og dermed uden at opfylde forskrifterne i de bestemmelser, hvortil der henvises i artikel 8, stk. 2, litra a), i direktiv 75/439.
149 Disse nærmere bestemmelser er, som den portugisiske regering selv har erkendt, først blevet fastsat ved ministeriel bekendtgørelse nr. 961/98. Imidlertid kan der af de grunde, der er anført i denne doms præmis 87 og 88, ikke tages hensyn til nævnte bekendtgørelse i forbindelse med denne sag.
150 Det må derfor fastslås, at Den Portugisiske Republik ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget de bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme de forpligtelser, der før den 27. juni 1995 følger af artikel 9 i direktiv 78/319, og de forpligtelser, der fra denne dato følger af artikel 9 i direktiv 75/442, og som allerede påhvilede medlemsstaterne i henhold til artikel 9 i direktiv 78/319.
151 Da de krav vedrørende bortskaffelse af restprodukterne fra forbrænding af olieaffald, hvortil der er henvist i artikel 8, stk. 2, litra a), i direktiv 75/439, således ikke er gennemført korrekt i den portugisiske retsorden, bør Kommissionens andet anbringende med de ovenfor angivne begrænsninger tiltrædes.
Manglende gennemførelse af artikel 13, stk. 1, i direktiv 75/439
Parternes argumenter
152 Kommissionen har med sit tredje anbringendes første led kritiseret Den Portugisiske Republik for ikke at have sikret gennemførelsen af den forpligtelse til regelmæssigt at kontrollere de virksomheder, der regenererer olieaffald eller anvender det som brændsel, især for så vidt angår overholdelsen af betingelserne for tilladelsen, der er fastsat i artikel 13, stk. 1, i direktiv 75/439.
153 Kommissionen har i stævningen gjort gældende, at den portugisiske regering under den administrative procedure ikke har bestridt, at reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 ikke indeholder nogen bestemmelse om regelmæssig kontrol af virksomheder, som bortskaffer olieaffald, med særligt henblik på at sikre overholdelsen af betingelserne for tilladelsen, og ikke har påberåbt sig andre nationale lovbestemmelser, der kan sikre overholdelsen af den kontrolforpligtelse, der er fastsat i artikel 13, stk. 1, i direktiv 75/439.
154 Den portugisiske regering har i svarskriftet og i duplikken bestridt Kommissionens påstande og påberåbt sig forskellige nationale lovbestemmelser, der ifølge regeringen har til formål at sikre overholdelsen af nævnte forpligtelse.
155 Den portugisiske regering har for det første henvist til artikel 5 i lovdekret nr. 88/91, der bestemmer, at det påhviler Generaldirektoratet for Energi og Industri- og Energiministeriets regionale delegationer at føre kontrol med overholdelsen af lovdekretets bestemmelser, og har tilføjet, at ovennævnte organer eller Affaldsinstituttet, de regionale direktorater for miljø, Det Generelle Miljøtilsyn, de kommunale myndigheder og politiet i henhold til artikel 18 i lovdekret nr. 239/97 til enhver tid kan foretage tilsyn på eller kontrol af enhver virksomhed, der regenerer olieaffald eller anvender det som brændsel.
156 Den portugisiske regering har gjort gældende, at disse organer, som det fremgår af lovdekret nr. 239/97, hvert år samarbejder om en aktionsplan med henblik på regelmæssigt at føre tilsyn med anlæg for håndtering af affald, og at de i tilfælde af uregelmæssigheder og i forhold til disses grovhed kan træffe de foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 19-21 i lovdekret nr. 239/97, dvs. træffe foreløbige beskyttelsesforanstaltninger eller pålægge bøder eller tillægssanktioner.
157 Den portugisiske regering har særligt med hensyn til Affaldsinstituttet anført, at det, som det fremgår af artikel 2 i lovdekret nr. 236/97, påhviler instituttet at gennemføre den nationale politik inden for affaldsområdet og sikre overholdelsen af tekniske normer og regler, og at instituttet gennemfører intersektoriske aktioner navnlig med hensyn til industriaffald.
158 Den portugisiske regering har desuden påberåbt sig bestemmelserne vedrørende industritilladelser og navnlig artikel 12 i lovdekret nr. 109/91, der udtrykkeligt omhandler kontrollen med, om lovbestemmelserne vedrørende udøvelse af industrivirksomhed overholdes. Regeringen har i denne forbindelse også anført, at tredjemand i henhold til artikel 7 i nævnte lovdekret såvel som til artikel 8 i ministeriel bekendtgørelse nr. 961/98 har mulighed for at indgive klage over et industrianlægs opførelse, ændring eller anvendelse til de kompetente myndigheder, der skal træffe de nødvendige foranstaltninger, navnlig ved inspektionsbesøg.
159 Den portugisiske regering har endvidere henvist til artikel 6 i lovdekret nr. 189/93, hvoraf det fremgår, at det påhviler Kontoret for Miljøtilsyn og -kontrol at føre tilsyn med industrianlæg med henblik på at sikre overholdelsen af gældende lovgivning inden for miljøområdet. Der er tale dels om ordinære tilsyn, der gennemføres i henhold til en årsplan, dels - når de er nødvendige - om ekstraordinære tilsyn.
160 Den portugisiske regering har endelig påberåbt sig artikel 3 og artikel 4, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. 549/99 vedrørende opgaver og beføjelser for Det Generelle Miljøtilsyn, der er det organ, der har overtaget de opgaver, der tidligere påhvilede Kontoret for Miljøtilsyn og -kontrol. Regeringen har i denne forbindelse også henvist til lovdekretets artikel 13, der bestemmer, at dette organ såvel som andre organer, der har kontrolfunktioner, er forpligtede til at samarbejde indbyrdes under anvendelse af de mekanismer, der forekommer mest passende, og den har anført, at en årlig udarbejdelse af handlingsplaner efter regeringens opfattelse er en af de mekanismer, der forekommer mest egnet.
161 Kommissionen har gjort gældende, at ingen af de nationale bestemmelser, hvortil den portugisiske regering har henvist, sikrer, at de virksomheder, der er omhandlet af artikel 13, stk.1, i direktiv 75/439, systematisk og regelmæssigt kontrolleres.
162 Kommissionen har særligt gjort gældende, at det ikke nødvendigvis følger af artikel 12 i lovdekret nr. 109/91, at kontrollen er regelmæssig, og den har anført, at lovdekretets artikel 7 og artikel 8 i ministeriel bekendtgørelse nr. 961/98 heller ikke indebærer en kontrol af virksomheder, der opfylder denne betingelse. Kommissionen har gjort gældende, at den omstændighed, at det organ, hvortil der er indgivet en klage, i henhold til artikel 7, stk. 1 og 3, i lovdekret nr. 109/91 skal træffe de nødvendige foranstaltninger, navnlig inspektionsbesøg, med henblik på at opfølge klagen, derimod viser, at kontrollen i dette tilfælde er betinget af, at der indgives en klage, og at kontrollen således er tilfældig og kun foretages hos de virksomheder, der er omfattet af sådanne klager.
Domstolens bemærkninger
163 Det bemærkes indledningsvis, at medlemsstaterne, som det fremgår af bestemmelserne i artikel 6 og 13 i direktiv 75/439, i henhold til dette direktiv i deres nationale retsordener skal indføre en ordning for kontrol af virksomheder, der bortskaffer olieaffald, og at direktivet fastsætter de minimumskrav, som denne kontrolordning skal opfylde med hensyn til formålet med kontrollen og betingelserne for kontrollen.
164 Mere præcist skal de omhandlede virksomheder kontrolleres både i forbindelse med tilladelsesproceduren forud for indledningen af bortskaffelsen af olieaffald i henhold til artikel 6 i direktiv 75/439, og regelmæssigt under denne bortskaffelse, således som det fremgår af direktivets artikel 13, stk. 1.
165 Det følger desuden af den samlede virkning af direktivets artikel 6 og artikel 13, stk. 1, at kontrollen i begge tilfælde skal vedrøre overholdelsen af betingelserne for tilladelsen, hvilket betyder, at de kompetente myndigheder både under den oprindelige tilladelsesprocedure og i forbindelse med den regelmæssige kontrol, der efterfølgende gennemføres, skal sikre sig, at der er truffet passende foranstaltninger for at beskytte sundhed og miljø, herunder anvendelse af den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger.
166 Det bemærkes imidlertid, at de nationale lovbestemmelser, som den portugisiske regering i denne forbindelse har henvist til, ikke opfylder de krav, der følger af artikel 13, stk. 1, i direktiv 75/439, som beskrevet ovenfor.
167 Det bemærkes for det første med hensyn til bestemmelserne vedrørende de forskellige organers kontrolbeføjelser, nemlig artikel 5 i lovdekret nr. 88/91, artikel 18 i lovdekret nr. 239/97, artikel 12 i lovdekret nr. 109/91, artikel 2 i lovdekret 236/97 og artikel 6 i lovdekret nr. 189/93, at disse blot giver de kompetente myndigheder mulighed for at foretage kontrol, og i givet fald regelmæssig kontrol, men imidlertid ikke fastsætter en forpligtelse hertil.
168 Selv hvis det forudsættes, at det - som den portugisiske regering har gjort gældende - fremgår af disse bestemmelser, at virksomheder, der bortskaffer olieaffald, til enhver tid kan kontrolleres, må det fastslås, at bestemmelserne ikke sikrer, at de pågældende virksomheder faktisk kontrolleres regelmæssigt. Den kontrol, der er omhandlet i bestemmelserne, vedrører endvidere kun overholdelsen af bestemmelserne i de forskellige lovdekreter, der finder anvendelse, og ikke specifikt overholdelsen af betingelserne for tilladelsen i overensstemmelse med den forpligtelse, der følger af artikel 13, stk. 1, i direktiv 75/439, sammenholdt med dettes artikel 6.
169 Hvad derefter angår de bestemmelser i lovdekret nr. 549/99, som den portugisiske regering har påberåbt sig i denne forbindelse, bemærkes, at der i overensstemmelse med den retspraksis, der er henvist til i denne doms præmis 87, ikke kan tages hensyn til disse bestemmelser i forbindelse med dette søgsmål, idet lovdekretet først er trådt i kraft den 14. december 1999, altså efter udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse.
170 Med hensyn til den forpligtelse til at efterkomme klager, der indgives af tredjemand, ved at træffe de nødvendige foranstaltninger og navnlig ved at foretage inspektionsbesøg hos de pågældende virksomheder, der i medfør af artikel 7 i lovdekret nr. 109/91 påhviler de kompetente myndigheder, må det fastslås, at forpligtelsen ikke opfylder nogen af de krav, der følger af fællesskabsbestemmelserne. Som Kommissionen med rette har gjort gældende, er den kontrol, der er omhandlet i artikel 7 i lovdekret nr. 109/91, usikker, idet den er betinget af, at der indgives en klage, og kun omfatter den virksomhed, som klagen vedrører.
171 Det bemærkes desuden, at der i denne sag af de grunde, der er nævnt i denne doms præmis 87 og 88, ikke kan tages hensyn til artikel 8 i ministeriel bekendtgørelse nr. 961/98, som den portugisiske regering i denne forbindelse også har påberåbt sig.
172 Endelig bemærkes med hensyn til muligheden for i henhold til artikel 19-21 i lovdekret nr. 239/97 at træffe foreløbige beskyttelsesforanstaltninger eller at pålægge sanktioner eller tillægsforanstaltninger i tilfælde, hvor de inspektioner, der foretages på anlæg for håndtering af affald, påviser alvorlige uregelmæssigheder, at sådanne foranstaltninger på ingen måde kan anses for at være en passende gennemførelse af artikel 13, stk. 1, i direktiv 75/439, idet de ikke sikrer en regelmæssig kontrol af betingelserne for tilladelsen.
173 Det følger således af det anførte, at Den Portugisiske Republik ikke har gennemført artikel 13, stk. 1, i direktiv 75/439 korrekt.
Manglende gennemførelse af artikel 13, stk. 2, i direktiv 75/439
Parternes argumenter
174 Kommissionen har med sit tredje anbringendes andet led kritiseret Den Portugisiske Republik for ikke at have sikret gennemførelsen af den forpligtelse til at følge udviklingen i teknologien og/eller miljøsituationen med henblik på i givet fald at revidere en tilladelse, der er meddelt en virksomhed, der regenererer olieaffald eller anvender det som brændsel, der er fastsat i artikel 13, stk. 2, i direktiv 75/439.
175 Den portugisiske regering har gjort gældende, at den nationale lovgivning, der gælder på området, egner sig til at sikre en regelmæssig og systematisk kontrol af de virksomheder, der bortskaffer olieaffald, således at udviklingen i situationen på det teknologiske område og i miljøsituationen vurderes på den mest effektive måde for at opfylde de formål, der forfølges med artikel 13, stk. 2, i direktiv 75/439, fordi den bestemmer, at der foretages inspektionsbesøg på anlæggene, hvorved de kompetente myndigheder til enhver tid kan foreskrive de tilpasninger, der anses for at være mest i overensstemmelse med den teknologiske og videnskabelige udvikling, og tilbagekalde de tilladelser, der er udstedt til de pågældende virksomheder.
176 Den portugisiske regering har i denne forbindelse henvist til lovdekret nr. 239/97, og særligt til den overgangsordning, der er indført ved lovdekretets artikel 24, i henhold til hvilken virksomheder, der har tilladelse til at håndtere affald, skal tilpasse sig de nye krav, der med mellemrum pålægges i den nationale lovgivning. Regeringen har gjort gældende, at det - idet den nye lovgivning, der er offentliggjort, i det væsentlige svarer til gennemførelsen i national lovgivning af de fællesskabsretlige bestemmelser, der tilpasser det eksisterende retsgrundlag til den teknologiske og videnskabelige udvikling - må anerkendes, at der foregår en konstant tilpasning til udviklingen i teknologien og/eller miljøsituationen. Regeringen har tilføjet, at lovdekret nr. 239/97 udtrykkelig bestemmer, at der skal føres kontrol med overholdelsen af lovdekretets bestemmelser, og at dets artikel 18 definerer beføjelserne i denne forbindelse.
177 Den portugisiske regering har endvidere anført, at den generelle lovgivning vedrørende industritilladelser bestemmer, at der skal føres kontrol med reglerne for udøvelse af industrivirksomhed. Regeringen har herved påberåbt sig artikel 12 og 13 i lovdekret nr. 109/91. Artikel 13 bestemmer, at der skal træffes foreløbige beskyttelsesforanstaltninger i tilfælde af alvorlig fare for sundheden, personers eller formuegoders sikkerhed, hygiejnen og arbejdspladsens sikkerhed samt for miljøet.
178 Hertil kommer, at en tilsidesættelse af de regler, der gælder for tilladelse til at udøve industrivirksomhed, i henhold til artikel 16 i lovdekret nr. 109/91 er en overtrædelse, der kan straffes med bøde, og at der i medfør af bestemmelserne i artikel 8, stk. 1, sammenholdt med artikel 20, stk. 1, og artikel 21, stk. 1, litra f), i lovdekret nr. 239/97, også kan pålægges tillægssanktioner såsom tilbagekaldelse af tilladelser, licenser og godkendelser for tilsidesættelse af reglerne om tilladelse til opbevaring, nyttiggørelse og bortskaffelse af affald.
179 Kommissionen har anført, at den ikke kan støtte den portugisiske regerings påstand om, at det - for så vidt som den nye lovgivning, der er offentliggjort, i det væsentlige svarer til gennemførelsen i national ret af de fællesskabsretlige bestemmelser, der tilpasser det eksisterende retsgrundlag til den teknologiske og videnskabelige udvikling - må anerkendes, at der foregår en konstant tilpasning til udviklingen i teknologien og/eller miljøsituationen. Kommissionen har gjort gældende, at denne argumentation indebærer, at artikel 13, stk. 2, i direktiv 75/439 mister sin eksistensberettigelse.
180 Kommissionen har gjort gældende, at de kompetente myndigheder i medlemsstaterne i henhold til denne bestemmelse konstant skal følge udviklingen i situationen på det teknologiske område og/eller i miljøsituationen. Dette indebærer f.eks., at den kompetente myndighed kan revidere en tilladelse med henblik på at forstærke beskyttelsen af sundheden og/eller miljøet, hvis den gennemførte analyse på et givet tidspunkt viser, at miljøsituationen - til trods for de betingelser, der blev stillet ved udstedelsen af tilladelsen - er blevet forringet eller kan blive forringet i den zone, hvor en virksomhed, der bortskaffer olieaffald, er beliggende, eller at der i mellemtiden - som følge af en mere moderne teknologi end den, der fandtes ved udstedelsen af tilladelsen - er kommet nye produkter eller apparater på markedet.
181 Kommissionen har endelig - med hensyn til de bestemmelser i lovdekret nr. 109/91 og lovdekret nr. 239/97, som den portugisiske regering har påberåbt sig - gjort gældende, at forpligtelsen til at følge udviklingen i situationen på det teknologiske område og/eller i miljøsituationen ikke fuldt ud kan opfyldes, hvis der i den forbindelse udelukkende eller hovedsageligt anvendes kontrolaktioner og/eller foreløbige beskyttelsesforanstaltninger.
Domstolens bemærkninger
182 Det bemærkes indledningsvis, at den forpligtelse, der påhviler de nationale myndigheder i henhold til artikel 13, stk. 2, i direktiv 75/439, der er en integrerende del af den kontrolordning, der er indført ved direktivets artikel 6 og 13, som beskrevet i denne doms præmis 163-165, er et nødvendigt supplement til den forpligtelse, der er fastsat i nævnte direktivs artikel 6, stk. 2.
183 Mens det følger af direktivets artikel 6, stk. 2, at de kompetente myndigheder i forbindelse med udstedelsesproceduren for tilladelsen skal kontrollere, om virksomhederne, når de begynder at bortskaffe olieaffald, har truffet passende foranstaltninger for at beskytte sundhed og miljø, herunder anvendelse af den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger, skal disse myndigheder i medfør af samme direktivs artikel 13, stk. 2 - i forbindelse med regelmæssige kontroller, som de skal foretage i henhold til artikel 13, stk. 1 - sikre sig, at betingelserne for bortskaffelse af olieaffald til stadighed tilpasser sig udviklingen i teknologien og/eller miljøsituationen.
184 Det fremgår således, at denne bestemmelse retter sig til de kompetente nationale myndigheder, som i henhold til bestemmelsen konstant skal revidere og tilpasse de tilladelser, der udstedt til virksomheder, der bortskaffer olieaffald, til udviklingen i teknologien og/eller miljøsituationen.
185 Den portugisiske regerings anbringende om, at den tilpasning, der kræves ved denne bestemmelse, allerede er sikret gennem den løbende udvikling af de nationale bestemmelser, navnlig når disse gennemfører fællesskabsbestemmelser, kan derfor ikke lægges til grund.
186 Med hensyn til formålet med artikel 13, stk. 2, i direktiv 75/439, som beskrevet i de foregående præmisser, fremgår det ligeledes heraf, at de specifikke bestemmelser i den nationale lovgivning, som den portugisiske regering har påberåbt sig, ikke kan anses for passende gennemførelsesforanstaltninger til denne artikel. Hverken artikel 12 i lovdekret nr. 109/91 og artikel 18 i lovdekret nr. 239/97, der gør det muligt for de kompetente myndigheder at kontrollere overholdelsen af reglerne for udøvelse af industrivirksomhed, eller artikel 13 i lovdekret 109/91, der fastsætter mulighed for at træffe foreløbige beskyttelsesforanstaltninger i tilfælde af risici for miljøet eller sundheden, eller endelig artikel 16 i lovdekret nr. 109/91, og bestemmelserne i artikel 8, stk. 1, sammenholdt med artikel 20, stk. 1, og artikel 21, stk. 1, litra f), i lovdekret nr. 239/97, der fastsætter mulighed for at pålægge sanktioner for tilsidesættelse af reglerne for tilladelse til opbevaring, nyttiggørelse og bortskaffelse af affald, bestemmer, at tilladelserne skal revideres eller tilpasses med hensyn til udviklingen i teknologien og/eller miljøsituationen.
187 Kommissionens tredje anbringende vedrørende manglende gennemførelse af artikel 13 i direktiv 75/439 bør derfor tiltrædes i det hele.
Manglende meddelelse af de oplysninger, der fremgår af artikel 17 i direktiv 75/439
Parternes argumenter
188 Kommissionen har i stævningen gjort gældende, at da direktiv 75/439 var gennemført i den portugisiske retsorden i perioden mellem februar 1991 og april 1993, har de nationale gennemførelsesbestemmelser fundet anvendelse i en periode, der er tilstrækkelig lang til at gøre det muligt for den portugisiske regering at indsamle og meddele Kommissionen de oplysninger, der er omhandlet i direktivets artikel 17.
189 Den portugisiske regering har imidlertid endnu ikke fremsendt den rapport, den ifølge svaret til den begrundede udtalelse agtede at tilsende Kommissionen »før udgangen af september 1998«, og som den beskrev som »en mere fyldig rapport om gennemførelsen af direktivet i årene 1995, 1996 og 1997 og udarbejdet i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 94/741/EF, hvorfor rapporten således vil sikre en fuld overholdelse af direktivets artikel 17«.
190 Kommissionen har gjort gældende, at den portugisiske regering ikke har bestridt, at den ikke havde opfyldt denne forpligtelse. I svaret til den begrundede udtale begrundede regeringen således denne manglende meddelelse med, at den periodiske karakter af denne forpligtelse ikke var klar, og at regeringen ikke fandt at have erhvervet nogen teknisk viden ved anvendelsen af den nationale lovgivning, der gennemførte direktiv 75/439.
191 Kommissionen har imidlertid gjort gældende, at den omstændighed, at en medlemsstat ikke mener at have erhvervet »teknisk viden« i en given periode, ikke fritager den for at deltage i den regelmæssige meddelelse, der er fastsat i artikel 17 i direktiv 75/439, og at det kunne forringe artiklens effektive virkning, hvis en medlemsstat selv kunne bestemme, om det var nødvendigt at meddele Kommissionen oplysninger.
192 Kommissionen har i denne forbindelse tilføjet, at hvis medlemsstaterne ikke også var forpligtet til at meddele, at de ikke havde erhvervet teknisk viden i referenceperioden, ville den ikke kunne vide, at den manglende meddelelse netop skyldtes, at der ikke var erhvervet teknisk viden, og at den ville være forpligtet til at indlede en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 226 EF for tilsidesættelse af den forpligtelse, der er fastsat ved artikel 17 i direktiv 75/439, med henblik på at opnå de relevante oplysninger.
193 Kommissionen har med hensyn til udtrykket »med mellemrum« i artikel 17 i direktiv 75/439 gjort gældende, at det betyder, at medlemsstaterne er forpligtede til at meddele Kommissionen de pågældende oplysninger med regelmæssige intervaller. Kommissionen har imidlertid anført, at længden af disse intervaller skal være rimelig, idet den ikke præcist er specificeret, og at »rimelig« skal vurderes i forhold til karakteren af de oplysninger, der kræves i henhold til denne artikel. Kommissionen har anført, at det imidlertid har vist sig, at den portugisiske regering aldrig har meddelt nogen af de i artiklen nævnte oplysninger.
194 Den portugisiske regering har for at gendrive dette klagepunkt indledningsvis - med hensyn til den forpligtelse, der er fastsat i artikel 18 i direktiv 75/439, til hvert tredje år at fremsende en rapport om forholdene i forbindelse med bortskaffelse af olieaffald - anført, at en første rapport med overskriften »Rapport om gennemførelsen af direktiv 87/101/EØF af 22. december 1986« blev meddelt Kommissionen den 14. august 1995.
195 Den portugisiske regering har med hensyn til perioden mellem 1995 og 1997 henvist til en rapport, der er udfærdiget i henhold til bestemmelserne i Kommissionens beslutning 94/741/EF af 24. oktober 1994 om spørgeskemaerne til medlemsstaternes rapporter om gennemførelsen af visse direktiver om affald (gennemførelse af Rådets direktiv 91/692/EØF) (EFT L 296, s. 42), som den har vedlagt svarskriftet som bilag, og som den har meddelt Kommissionen ved skrivelse af 29. november 1999.
196 Den portugisiske regering har anført, at forsinkelsen med hensyn til meddelelsen af denne rapport til Kommissionen hovedsageligt skyldtes, at det var nødvendigt at sammenligne og godkende de oplysninger, der var indsamlet ved hjælp af to forskellige systemer til indsamling af de foreliggende oplysninger. Det drejer sig dels om det system, der er fastsat i artikel 3 i reglementet i bilaget til ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92, der bestemmer, at de registre over bevægelser af olieaffald, der er nævnt i artikel 3, stk. 1 og 2, i lovdekret nr. 88/91, skal udfyldes hvert kvartal af virksomheder, der ligger inde med, indsamler og anvender sådanne olier, dels om det system, der er fastsat ved Portaria (ministeriel bekendtgørelse) nr. 792/98 af 22. september 1998 (Diário da República I, serie B, nr. 219, af 22.9.1998) om godkendelse af modellen for registreringsformularen for industriaffald.
197 Den portugisiske regering har anført, at i henhold til denne ministerielle bekendtgørelse, skal producenter af industriaffald udfylde registreringsformularen og identificere affaldet i overensstemmelse med det europæiske affaldskatalog og hvert år inden den 15. februar i året efter det år, som tallene vedrører, fremsende formularen til det regionale direktorat for miljø i den zone, hvorunder det pågældende anlæg henhører. Den har hertil anført, at det påhviler de regionale direktorater for miljø at kontrollere og behandle de oplysninger, der fremgår af registreringsformularerne, og som hvert år inden den 30. september i året efter det år, som tallene vedrører, skal fremsendes til Affaldsinstituttet.
198 Kommissionen har hvad for det første angår den første rapport om gennemførelsen af direktiv 87/101/EF, hvortil den portugisiske regering har henvist, gjort gældende, at rapporten - som opregner og beskriver de nationale lovtekster, der sikrer gennemførelsen af nævnte direktiv - ikke indeholder de oplysninger, der er omhandlet i artikel 17 i direktiv 75/439.
199 Kommissionen har herefter - med hensyn til den rapport, der er udfærdiget i henhold til bestemmelserne i beslutning 94/741, og som vedrører perioden mellem 1995 og 1997 - anført, at det spørgeskema - hvortil der henvises i artikel 18 i direktiv 75/439, som ændret ved artikel 5 i Rådets direktiv 91/692/EØF af 23. december 1991 om standardisering og rationalisering af rapporterne om gennemførelse af en række miljødirektiver (EFT L 337, s. 48), sammenholdt med bilag VI, punkt a), i direktiv 91/692 - blev vedtaget ved beslutning 94/741. Kommissionen har ligeledes anført, at artikel 18, som ændret, bestemmer, at »[medlemsstaterne h]vert tredje år sender [...] Kommissionen oplysninger om gennemførelsen af [direktiv 75/439] som led i en sektorspecifik rapport«, der skal »udarbejdes på grundlag af et spørgeskema eller en formular, som Kommissionen udformer efter fremgangsmåden i artikel 6 i direktiv 91/692/EØF«, og at »den første rapport dækker årene fra 1995 til 1997«.
200 Kommissionen har hertil gjort gældende, at den portugisiske regering ikke har præciseret, hvilke dele af denne rapport der - selv om den er udarbejdet i henhold til ovennævnte artikel 18 - efter regeringens opfattelse kunne indeholde oplysninger om de erfaringer og resultater, som de kompetente myndigheder har erhvervet ved anvendelsen af direktiv 75/439, hvortil der henvises i direktivets artikel 17. Selv hvis visse dele af rapporten kunne anses for at være sådanne oplysninger, har Kommissionen under alle omstændigheder gjort gældende, at disse oplysninger ikke var blevet meddelt den i henhold til artikel 17 i direktiv 75/439 inden for den frist, den havde fastsat for Den Portugisiske Republik til at efterkomme den begrundede udtalelse.
201 Kommissionen har endelig - som svar på den portugisiske regerings argument om, at forsinkelsen med meddelelsen af den rapport, der er udarbejdet i henhold til bestemmelserne i beslutning 94/741, navnlig skyldtes, at det var nødvendigt at sammenligne og godkende de oplysninger, der var indsamlet ved hjælp af to forskellige systemer til indsamling af oplysninger, der findes i den portugisiske lovgivning - påberåbt sig den faste retspraksis, hvorefter en medlemsstat ikke kan påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden til støtte for, at forpligtelser og frister, der følger af et direktiv, ikke overholdes.
Domstolens bemærkninger
202 Det bemærkes indledningsvis, at artikel 17 i direktiv 75/439 tilsigter, at Kommissionen såvel som medlemsstaterne regelmæssigt informeres om den tekniske viden, som hver af disse stater har erhvervet, samt om erfaringer og resultater fra direktivets anvendelse i Fællesskabet.
203 Med hensyn til formålet med artiklen må den portugisiske regerings argument om, at den ikke mener at have erhvervet nogen teknisk viden ved anvendelsen af den nationale lovgivning, der gennemførte direktiv 75/439 i national ret, forkastes.
204 Det bemærkes, at den omstændighed, at en medlemsstat ikke har erhvervet ny teknisk viden i en given periode, også er en brugbar oplysning, som Kommissionen og de andre medlemsstater burde få kendskab til i henhold til artikel 17 i direktiv 75/439, så meget desto mere som denne artikel ikke fastsætter nogen undtagelse til forpligtelsen til at meddele de oplysninger, hvortil den henviser.
205 Overholdelsen af den forpligtelse til at meddele oplysninger, der er fastsat i artikel 17 i direktiv 75/439, kan desuden ikke afhænge af hver enkelt medlemsstats vurdering af, om den har eller ikke har viden, der bør meddeles, uden at forringe bestemmelsens effektive virkning.
206 Det bemærkes endvidere, at medlemsstaterne i medfør af artikel 17 i direktiv 75/439 skal meddele ikke blot den tekniske viden, der eventuelt måtte være erhvervet, men også erfaringer og resultater fra anvendelsen af de bestemmelser, der er fastsat i den nationale lovgivning med henblik på gennemførelsen af direktivet.
207 Det fremgår endelig af sagen, at der på det tidspunkt, hvor den i den begrundede udtalelse fastsatte frist udløb, allerede var forløbet syv år fra vedtagelsen af de første foranstaltninger til gennemførelse af direktiv 75/439 i portugisisk lovgivning, nemlig lovdekret nr. 88/91, der trådte i kraft den 23. februar 1991.
208 I betragtning af den lange tidsperiode, der således er forløbet, kan den portugisiske regering ikke med føje påberåbe sig, at den periodiske karakter af den forpligtelse til at meddele oplysninger, der følger af artikel 17 i direktiv 75/439, ikke er specificeret, som begrundelse for, at den ikke har overholdt forpligtelsen.
209 Det bemærkes med hensyn til de to rapporter, som den portugisiske regering har påberåbt sig, at ingen af dem kan anses for at opfylde den forpligtelse til at meddele oplysninger, der følger af artikel 17 i direktiv 75/439.
210 Det bemærkes således med hensyn til rapporten om gennemførelsen af direktiv 87/101, at denne rapport - således som Kommissionen har gjort gældende, uden at den portugisiske regering har modsagt den - ikke i betragtning af sit indhold kan anses for at være en rapport i henhold til artikel 17 i direktiv 75/439, fordi den kun indeholder en beskrivelse af de nationale bestemmelser, der gennemfører direktiv 75/439, og ikke angiver den tekniske viden, de erfaringer og resultater, der specifikt kræves i henhold til denne artikel.
211 Med hensyn til den rapport, der er udfærdiget i henhold til bestemmelserne i beslutning 94/741/EF, bemærkes blot, at selv hvis det forudsættes, at den kunne anses for at opfylde kravene i henhold til artikel 17 i direktiv 75/439, ville der ikke kunne tages hensyn til den i forbindelse med denne traktatbrudssag, fordi den blev meddelt Kommissionen efter udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse.
212 Heraf følger, at der også bør gives Kommissionen medhold i dens fjerde anbringende om manglende meddelelse af de oplysninger, der er fremgår af artikel 17 i direktiv 75/439.
213 Det må herefter fastslås at:
Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 2, artikel 8, stk. 2, litra a), artikel 13 og 17 i direktiv 75/439, idet den
- ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget bestemmelser, hvorefter den kompetente myndighed, inden den giver tilladelse til virksomheder, der regenererer olieaffald eller som anvender det som brændsel, skal sikre sig en passende beskyttelse af sundheden i forbindelse med anvendelse af olieaffald som brændsel, og at der anvendes den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger, i forbindelse med regenerering af olieaffald og anvendelse af det som brændsel
- ikke inden for den fastsatte frist har udstedt bestemmelser om, at restprodukterne fra forbrænding af olieaffald skal bortskaffes i overensstemmelse med de forpligtelser, der følger af artikel 9 i direktiv 78/319, og fra den 27. juni 1995 i overensstemmelse med de forpligtelser, der følger af artikel 9 i direktiv 75/442, og som allerede påhvilede medlemsstaterne i henhold til artikel 9 i direktiv 78/319
- inden for den fastsatte frist hverken har udstedt bestemmelser om en regelmæssig kontrol af de virksomheder, der regenererer olieaffald, eller som anvender det som brændsel, eller om, at udviklingen i teknologien og/eller miljøsituationen skal undersøges med henblik på om nødvendigt at revidere de tilladelser, der er meddelt disse virksomheder
- ikke har meddelt Kommissionen oplysninger om sin tekniske viden og sine erfaringer og resultater fra anvendelsen af de bestemmelser, der er truffet i medfør af direktiv 75/439.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
214 I henhold til artikel 69, stk. 2, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Portugisiske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Portugisiske Republik i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 2, artikel 8, stk. 2, litra a), artikel 13 og 17 i Rådets direktiv 75/439/EØF af 16. juni 1975 om bortskaffelse af olieaffald, som ændret ved Rådets direktiv 87/101/EØF af 22. december 1986, idet den
ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget bestemmelser, hvorefter den kompetente myndighed, inden den giver tilladelse til virksomheder, der regenererer olieaffald eller som anvender det som brændsel, skal sikre sig en passende beskyttelse af sundheden i forbindelse med anvendelse af olieaffald som brændsel, og at der anvendes den bedste til rådighed stående teknologi, forudsat at dette ikke medfører alt for store omkostninger, i forbindelse med regenerering af olieaffald og anvendelse af det som brændsel
ikke inden for den fastsatte frist har udstedt bestemmelser om, at restprodukterne fra forbrænding af olieaffald skal bortskaffes i overensstemmelse med de forpligtelser, der følger af artikel 9 i Rådets direktiv 78/319/EØF af 20. marts 1978 om giftigt og farligt affald, og fra den 27. juni 1995 i overensstemmelse med de forpligtelser, der følger af artikel 9 i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991, og som allerede påhvilede medlemsstaterne i henhold til artikel 9 i direktiv 78/319
inden for den fastsatte frist hverken har udstedt bestemmelser om en regelmæssig kontrol af de virksomheder, der regenererer olieaffald, eller som anvender det som brændsel, eller om, at udviklingen i teknologien og/eller miljøsituationen skal undersøges med henblik på om nødvendigt at revidere de tilladelser, der er meddelt disse virksomheder
ikke har meddelt Kommissionen oplysninger om sin tekniske viden og sine erfaringer og resultater fra anvendelsen af de bestemmelser, der er truffet i medfør af direktiv 75/439, som ændret ved direktiv 87/101.
2) I øvrigt frifindes Den Portugisiske Republik.
3) Den Portugisiske Republik betaler sagens omkostninger.