62022TJ0713_RES
Asuntos T‑713/22 y T‑720/22
Portumo — Madeira — Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira) y otros
y
Nova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira)
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Quinta) de 6 de noviembre de 2024
«Ayudas de Estado — Zona Franca de Madeira — Régimen de ayudas aplicado por Portugal — Decisión que declara la no conformidad del régimen con las Decisiones C(2007) 3037 final y C(2013) 4043 final y por la que se declara dicho régimen incompatible con el mercado interior y se ordena la recuperación de las ayudas abonadas en aplicación de este — Concepto de “ayuda existente” en el sentido del artículo 1, letra b), inciso ii), del Reglamento (UE) 2015/1589 — Recuperación — Confianza legítima — Seguridad jurídica — Libre prestación de servicios — Libertad de establecimiento — Libre circulación de los trabajadores»
Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Medida que modifica un régimen de ayudas existentes — Aplicación del régimen contraviniendo los requisitos establecidos en la decisión de aprobación de la Comisión — Modificación que afecta a la sustancia del régimen — Calificación como ayuda nueva
[Art. 108 TFUE; Reglamento (UE) n.o 2015/1589 del Consejo, art. 1, letra c)]
(véanse los apartados 19, 80 y 81)
Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas destinadas a favorecer el desarrollo de regiones determinadas — Ayudas regionales de funcionamiento para las regiones ultraperiféricas — Decisión de la Comisión por la que se autoriza un régimen de ayudas dirigido a promover el desarrollo de la isla de Madeira — Requisitos para la concesión de las ayudas previstas por este régimen — Interpretación estricta — Actividades realizadas fuera de la isla de Madeira por sociedades registradas en dicha isla — Actividades que no pueden beneficiarse de las ayudas previstas por el régimen autorizado
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra a); Comunicación 2006/C‑54/08 de la Comisión]
(véanse los apartados 33 a 60)
Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas destinadas a favorecer el desarrollo de regiones determinadas — Ayudas regionales de funcionamiento para las regiones ultraperiféricas — Decisión de la Comisión por la que se autoriza un régimen de ayudas dirigido a promover el desarrollo de la isla de Madeira — Requisitos para la concesión de las ayudas previstas por este régimen — Interpretación estricta — Requisito relativo a la creación o el mantenimiento de puestos de trabajo en la región autónoma de Madeira — Requisito no cumplido
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra a); Comunicación 2006/C‑54/08 de la Comisión]
(véanse los apartados 66 a 76)
Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Facultad de apreciación de la Comisión — Adopción por esta de directrices que sirven como marco para el examen de la compatibilidad de las ayudas con el mercado interior — Consecuencias — Autolimitación de su facultad de apreciación — Obligación de examinar las circunstancias excepcionales invocadas por el Estado miembro para solicitar una apreciación de la compatibilidad de las ayudas únicamente con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3
[Art. 107 TFUE, ap. 3; Comunicación 2006/C‑54/08 de la Comisión]
(véanse los apartados 85 a 90)
Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas destinadas a favorecer el desarrollo de regiones determinadas — Ayudas regionales de funcionamiento para las regiones ultraperiféricas — Compatibilidad con el mercado interior — Requisito — Respeto del principio de proporcionalidad
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra a); Comunicación 2006/C‑54/08 de la Comisión]
(véanse los apartados 91 a 97)
Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3 — Efectos restrictivos en las libertades fundamentales de una eventual decisión de incompatibilidad — Falta de pertinencia
(Art. 107 TFUE, ap. 3)
(véanse los apartados 98 a 103)
Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Ayuda concedida infringiendo las normas de procedimiento del artículo 108 TFUE — Confianza legítima eventual de los beneficiarios — Inexistencia a no ser que concurran circunstancias excepcionales
(Art. 108 TFUE)
(véanse los apartados 112 a 119)
Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Violación del principio de seguridad jurídica — Inexistencia
(Art. 108 TFUE)
(véanse los apartados 122 a 134)
Resumen
El Tribunal General desestima los recursos de anulación interpuestos por varias sociedades contra la decisión de la Comisión Europea por la que se declaran incompatibles con el mercado interior determinadas ayudas concedidas a empresas establecidas en la isla de Madeira, en aplicación de un régimen previamente autorizado, y ordena su recuperación. En este contexto, el Tribunal General aporta precisiones sobre la articulación de las libertades fundamentales consagradas por el Tratado FUE con las normas de dicho Tratado en materia de ayudas de Estado.
Con el fin de promover el desarrollo regional y la diversificación de la estructura económica de la isla de Madeira, la República Portuguesa instituyó un régimen de ayudas a favor de una zona delimitada de dicha isla denominada Zona Franca de Madeira (ZFM).
Este régimen, inicialmente aprobado por la Comisión Europea en 1987 como ayuda de finalidad regional compatible, se modificó en 2002. En 2007, la Comisión autorizó un tercer régimen que fue nuevamente modificado y autorizado en 2013 (
1
) (en lo sucesivo, «régimen III»).
El régimen III, tal como fue aprobado por la Comisión, adoptaba la forma de una reducción del impuesto sobre la renta aplicable a las personas jurídicas con respecto a los beneficios derivados de actividades efectiva y materialmente realizadas en Madeira, de una exención de impuestos municipales y locales, y de una exención del impuesto sobre la transmisión de bienes inmuebles para la creación de una empresa en la ZFM, hasta unos importes máximos de ayuda basados en límites máximos fijados en función del número de puestos de trabajo mantenidos por el beneficiario.
A raíz de una actuación de supervisión de dicho régimen correspondiente a los años 2012 y 2013, la Comisión decidió incoar el procedimiento de investigación formal contemplado en el artículo 108 TFUE, apartado 3. Al término de ese procedimiento, la Comisión declaró, mediante Decisión de 4 de diciembre de 2020, (
2
) que el régimen III, tal como se había aplicado por Portugal, era sustancialmente diferente del autorizado por las Decisiones de 2007 y de 2013. Al calificar este régimen de «nueva ayuda» ilegalmente ejecutada e incompatible con el mercado interior, la Comisión ordenó su recuperación de los beneficiarios.
Mediante sus recursos, cuatro sociedades beneficiarias de ayudas abonadas con arreglo al régimen III, tal como se ha aplicado, solicitan que el Tribunal General anule dicha Decisión.
Apreciación del Tribunal General
En apoyo de sus recursos, las demandantes sostuvieron, en particular, que la interpretación de los requisitos de acceso al régimen III adoptada por la Comisión en la Decisión impugnada violaba los principios de libre circulación de ciudadanos y trabajadores, de libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios, al hacer más difícil o más costoso el ejercicio de dichas libertades por las empresas beneficiarias del régimen III o por sus trabajadores.
A este respecto, es importante señalar que, al igual que en las sentencias dictadas en los asuntos T‑95/21 (
3
) y T‑131/21, (
4
) el Tribunal General constata que la Comisión no incurrió en ningún error al interpretar los requisitos de acceso al régimen III y al estimar que dicho régimen, tal como había sido aplicado por Portugal, era sustancialmente diferente del autorizado por las Decisiones de 2007 y de 2013 y que, por ello, constituía un nuevo régimen de ayudas.
A continuación, el Tribunal General señala que con las alegaciones de las demandantes basadas en la violación de los principios de libre circulación de ciudadanos y trabajadores, de libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios, se pretende, en esencia, cuestionar la apreciación, que figura en el considerando 198 de la Decisión impugnada, realizada por la Comisión sobre la base del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), relativa al carácter incompatible con el mercado interior del régimen III, tal como ha sido aplicado.
Pues bien, en la medida en que esta alegación tiene por objeto impugnar la declaración de incompatibilidad del régimen III, tal como ha sido aplicado, el Tribunal General señala que, ciertamente, de la jurisprudencia se desprende que, cuando la Comisión pretende declarar una ayuda compatible con el mercado interior, debe asegurarse de que dicha declaración de compatibilidad, que autoriza al Estado miembro a abonar la ayuda en cuestión, no infringe otras disposiciones del Derecho de la Unión, en particular los principios de libre circulación.
Sin embargo, esta jurisprudencia no puede imponer a la Comisión, que pretende declarar una ayuda incompatible, declararla compatible y, por tanto, autorizar su pago, basándose en que una eventual decisión de incompatibilidad tendría efectos restrictivos para las empresas beneficiarias de dicha ayuda, ya sea por impedir su pago o por exigir su recuperación.
De otro modo, la prohibición de las ayudas de Estado incompatibles se vería menoscabada por los principios de libre circulación de ciudadanos y trabajadores, de libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios, y ello a pesar de que las disposiciones del Tratado FUE en materia de competencia, y muy especialmente las relativas a las ayudas de Estado, revisten carácter fundamental y constituyen la expresión de una de las misiones esenciales conferidas a la Unión.
Por consiguiente, el Tribunal General concluye que las demandantes no podían invocar válidamente los principios de libre circulación de ciudadanos y trabajadores, de libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios contra la Decisión impugnada en la medida en que esta declara, sobre la base del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), el carácter incompatible del régimen III, tal como se ha aplicado, y ordena su recuperación.
El Tribunal añade que, aun suponiendo que estos principios pudieran ser invocados por las demandantes y que la Decisión impugnada —en la medida en que interpreta los requisitos de acceso al régimen III de manera que el régimen, tal como se ha aplicado, resulta incompatible y ordena la recuperación de las ayudas abonadas en aplicación de dicho régimen— produzca efectos restrictivos sobre las libertades invocadas, tales efectos están justificados, en cualquier caso, por el objetivo legítimo perseguido por el régimen III, consistente en fomentar el desarrollo regional y la diversificación de la estructura económica de Madeira, como región ultraperiférica, y son proporcionados a dicho objetivo. A este respecto, el Tribunal General subraya que la declaración de incompatibilidad con el mercado interior del régimen III, tal como se ha aplicado, al igual que la recuperación de las ayudas ilegalmente abonadas en aplicación de dicho régimen, no impiden a las sociedades registradas en la ZFM establecerse o prestar servicios fuera de la región autónoma de Madeira, ni tampoco contratar a trabajadores que residan o ejerzan su actividad fuera de dicha región. Por último, el Tribunal General observa que la Comisión no tenía obligación de pronunciarse sobre un régimen de ayudas alternativo propuesto por las demandantes. Sobre este extremo, dicho Tribunal recuerda que, según la jurisprudencia, la Comisión no tiene que pronunciarse de forma abstracta sobre todas las medidas alternativas que puedan contemplarse, ya que, si bien el Estado miembro de que se trate debe exponer de manera detallada las razones por las que se adoptó el régimen de ayuda controvertido, en particular en cuanto a los requisitos de admisibilidad establecidos, no está obligado a demostrar de forma positiva que ninguna otra medida imaginable, por definición hipotética, permitiría garantizar mejor el objetivo perseguido. Si dicho Estado miembro no está sujeto a tal obligación, las demandantes no pueden solicitar fundadamente al Tribunal General que obligue a la Comisión a sustituir a las autoridades nacionales en esa tarea de prospección normativa con el fin de examinar cualquier medida alternativa posible.
A la vista de estas consideraciones, el Tribunal General desestima por infundada la alegación de las demandantes. Desestima igualmente todos los demás motivos invocados y, por consiguiente, desestima los recursos en su totalidad.
(
1
)	Decisiones de la Comisión de 27 de junio de 2007 dictada en el asunto N 421/2006 y de 2 de julio de 2013 dictada en el asunto SA.34160 (2011/N) (en lo sucesivo, «Decisiones de autorización de 2007 y de 2013»).
(
2
)	Decisión (UE) 2022/1414 de la Comisión Europea, de 4 de diciembre de 2020, sobre el régimen de ayudas SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal para la Zona Franca de Madeira (ZFM) — Régimen III (DO 2022, L 217, p. 49; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
(
3
)	Sentencia de 21 de septiembre de 2022, Portugal/Comisión (Zona Franca de Madeira) (T‑95/21, EU:T:2022:567).
(
4
)	Sentencia de 21 de junio de 2023, Região Autónoma da Madeira/Comisión (T‑131/21, EU:T:2023:348).