62013CC0335
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
19 päivänä kesäkuuta 2014 (
1
)
Asia C‑335/13
Robin John Feakins
vastaan
The Scottish Ministers
(Ennakkoratkaisupyyntö – Scottish Land Court (Yhdistynyt kuningaskunta))
”Yhteinen maatalouspolitiikka — Asetus (EY) N:o 1782/2003 — Asetus (EY) N:o 795/2004 — Tilatuki — Viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskeva poikkeussäännöstö — Kansallinen varanto — Tukioikeuksien kasautuminen”
I Johdanto
1.
Kuten useista tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetuista asioista (
2
) voidaan päätellä, vuosi 2003 oli unionissa käännekohta viljelijöille myönnettävien suorien tulotukien järjestelmässä. Tuotantoon sidottujen tukien tilalle tuli keskeisiltä osin ”tilatuki”, jonka suuruuteen tilan tosiasiallinen tuotanto ei enää vaikuta.
2.
Viljelijän aikaisemmalla tuotannolla oli kuitenkin vielä ratkaiseva merkitys määritettäessä ensimmäistä kertaa tilatukea, jota viljelijä saattoi uuden sääntelyn perusteella hakea: tilatuki määräytyi nimittäin lähtökohtaisesti niiden tukien suuruuden mukaan, joita viljelijä oli saanut vielä vanhan, tuotantoon sidotun järjestelmän mukaisesti viitekaudella eli vuosina 2000–2002.
3.
Jos tietyt olosuhteet olivat haitanneet tuotantoa kyseisenä ajanjaksona, tämä vaikutti väistämättä tilatuen suuruuteen. Tällaisia vaikutuksia pyrittiin torjumaan viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevalla poikkeussäännöstöllä, joka mahdollisti viitekauden mukauttamisen.
4.
Uusi järjestelmä antoi myös tietyin edellytyksin mahdollisuuden hakea tukioikeuksia kansallisesta varannosta.
5.
Käsiteltävä asia koskee viljelijää, joka ei voinut saada tukioikeuksia kansallisesta varannosta, koska hän oli jo hyötynyt viitekauden mukauttamiseksi annetusta viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevasta poikkeussäännöstöstä. Tukioikeuksien korkeinta arvoa koskeva erityissääntö nimittäin estää tukioikeuksien kasautumisen. Seuraavaksi tarkastellaan kyseisen säännöksen tulkintaa ja pätevyyttä.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
6.
Asiaa koskevan unionin lainsäädännön muodostaa asetus N:o 1782/2003 (
3
) (jäljempänä perusasetus), joka ei ole enää voimassa, ja sen täytäntöön panemiseksi annettu asetus N:o 795/2004 (
4
) (jäljempänä täytäntöönpanoasetus).
1. Perusasetus
7.
Perusasetuksen keskeisen sisällön muodostavat tilatukea koskevat säännökset. Perusasetuksessa yhdistetään suureksi osaksi aiemman sääntelyn mukaiset viljelijöiden tuotantosidonnaiset tulotuet.
8.
Perusasetuksen johdanto-osan 29 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Jotta voidaan vahvistaa määrä, joka viljelijän olisi uudessa järjestelmässä saatava, on aiheellista viitata hänelle viitekaudella myönnettyihin määriin. Erityistilanteiden varalta olisi perustettava kansallinen varanto. Kyseisen varannon avulla voidaan myös helpottaa uusien viljelijöiden osallistumista järjestelmään. Tilatuki olisi vahvistettava tilakohtaisesti.”
9.
Perusasetuksen 22 artiklan (”Tukihakemukset”) mukaan kunkin viljelijän on vuosittain toimitettava yhdennettyyn järjestelmään kuuluvista suorista tuista hakemus, jossa ilmoitetaan muun muassa kaikki tilan viljelylohkot sekä tukioikeuksien numero ja määrä.
10.
Perusasetuksen 37 artiklan 1 kohdan mukaan tuen määrää vahvistettaessa on otettava lähtökohdaksi viitemäärä. Viitemäärä on viljelijälle viitekauden kunakin kalenterivuonna myönnettyjen tukien kokonaismäärien kolmen vuoden keskiarvo.
11.
Viitekausi käsittää 38 artiklan mukaan kalenterivuodet 2000, 2001 ja 2002.
12.
Perusasetuksen 40 artiklan mukaan poiketen siitä, mitä 37 artiklassa säädetään, viljelijä, jonka tuotantoa ovat viitekaudella vakavasti haitanneet ylivoimaiset esteet tai poikkeukselliset olosuhteet, voi pyytää, että viitemäärä laskettaisiin viitekauteen sisältyvän sellaisen kalenterivuoden tai kalenterivuosien perusteella, jona tai joina ylivoimaiset esteet tai poikkeukselliset olosuhteet eivät vaikuttaneet (jäljempänä myös viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskeva poikkeussäännöstö).
13.
Saman artiklan 5 kohdan mukaan tällaisiin viljelijän kohtaamiin vaikeuksiin rinnastetaan muun muassa tapaus, jossa viljelijällä oli viitekaudella tiettyjä maatalouden ympäristösitoumuksia.
14.
Perusasetuksen 42 artiklassa säädetään kansallisesta varannosta. Sen 1 ja 7 kohdan mukaan jäsenvaltion on tehtävä viitemäärille lineaarinen prosentuaalinen vähennys kansallisen varannon perustamiseksi. Artiklan 3–5 kohdassa mainitaan tapauksia, joissa kansallista varantoa voidaan käyttää.
15.
Perusasetuksen 42 artiklan 3 ja 5 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat käyttää kansallista varantoaan myöntääkseen viitemääriä viljelijöille, jotka aloittavat maataloustoimintansa tai joihin sovelletaan tiettyä kansallista rakenneuudistus- ja/tai kehitysohjelmaa.
16.
Saman artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on käytettävä kansallista varantoa viitemäärien vahvistamiseksi objektiivisin perustein ja tavalla, jolla taataan viljelijöiden tasapuolinen kohtelu ja ehkäistään markkinoiden ja kilpailun vääristyminen, viljelijöille, jotka ovat erityistilanteessa, jonka komissio määrittelee – –.”
2. Täytäntöönpanoasetus
17.
Täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan 13 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”[Perusasetuksen] 42 artiklan 4 kohdassa säädetään, että komissio määrittelee erityistilanteet, jotka oikeuttavat viitemäärien vahvistamiseen tietyille viljelijöille, kun nämä ovat tilanteessa, joka on estänyt joko kokonaan tai osittain heitä saamasta suoraa tukea viitekaudella. Tämän vuoksi on aiheellista laatia luettelo näistä erityistilanteista ja vahvistaa säännöt, joiden avulla voidaan välttää, ettei samalle viljelijälle koidu päällekkäistä hyötyä eri tavalla myönnetyistä tukioikeuksista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta komission mahdollisuutta lisätä tarvittaessa muita tilanteita kyseiseen luetteloon. Jäsenvaltioiden olisi lisäksi saatava vahvistaa myönnettävä viitemäärä joustavasti.”
18.
Täytäntöönpanoasetuksen 12 artikla koskee tukioikeuksien alkuperäiseen myöntämiseen liittyviä hakemuksia. Sen 8 kohdassa säädetään muun muassa seuraavaa:
”Lohkoa ei tarvitse ilmoittaa tukioikeuksien vahvistamiseksi, lukuun ottamatta – – 18–23 a artiklassa tarkoitetuista kansallisista varannoista tulevien tukioikeuksien vahvistamista – –.”
19.
Täytäntöönpanoasetuksen 18 artiklan 1 kohdassa säädetään, että erityistilanteessa olevilla viljelijöillä tarkoitetaan viljelijöitä, joihin voidaan soveltaa täytäntöönpanoasetuksen 19–23 a artiklaa. Kyseiset artiklat koskevat tapauksia, joissa viljelijä ei ole tietyistä syistä saanut viitekaudella suoraa tukea joko kokonaan tai osittain.
20.
Saman artiklan 2 kohdassa säädetään tukioikeuksien kasautumiskiellosta asettamalla tukioikeuksille korkein arvo seuraavasti:
”Silloin kun erityistilanteessa oleva viljelijä täyttää edellytyksen kahden tai useamman artiklan [täytäntöönpanoasetuksen] 19–23 a artiklasta taikka [perusasetuksen] 37 artiklan 2 kohdan, 40 artiklan, 42 artiklan 3 kohdan tai 42 artiklan 5 kohdan soveltamiseksi, hän on oikeutettu saamaan tukioikeuksia enintään sen määrän, joka vastaa hänen tilatukijärjestelmän ensimmäisenä soveltamisvuonna ilmoittamiensa hehtaarien määrää, ja tukioikeuksien arvo on korkein niistä arvoista, jonka kyseinen viljelijä voi saada soveltamalla erikseen kutakin niistä artikloista, joiden edellytykset hän täyttää.”
21.
Täytäntöönpanoasetuksen 22 artiklan mukaan vuokratun maan ostaminen muodostaa tällaisen erityistilanteen. Viljelijä saa tukioikeuksia, jos hän on ostanut tilan, jonka maa-ala oli vuokrattuna viitekauden aikana, tarkoituksenaan maataloustoiminnan aloittaminen tai laajentaminen yhden vuoden kuluessa vuokrasopimuksen päättymisestä, ja tiettyjen muiden edellytysten täyttyessä.
III Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
22.
Feakins omisti maatilan Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Vuonna 2001 hänen koko karjansa täytyi teurastaa suu- ja sorkkatautiepidemian aikana, joten hän ei voinut ennen vuotta 2002 hankkia uusia eläimiä eikä enää harjoittaa maataloustoimintaa tilallaan.
23.
Feakinsin hakemuksesta tilatuen vahvistamisessa huomioon otettavaksi käytettävä viitemäärä määritettiin näin ollen perusasetukseen sisältyvän viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevan poikkeussäännöstön mukaisesti. Viitekautena käytettiin kalenterivuotta 2000.
24.
Vuonna 2002 Feakins osti kaksi tilaa, jotka oli tuolloin vuokrattu kolmansille. Feakinsin tarkoituksena oli viljellä tiloja itse vuokra-ajan päätyttyä, ja tilojen hallinta siirtyi hänelle vuosina 2005 ja 2007. Hän toimitti mainittuina vuosina hallitsemiaan tiloja koskevat tukihakemukset. Feakins oli hakenut jo aiemmin, vuonna 2005, väliaikaisia tukioikeuksia kansallisesta varannosta täytäntöönpanoasetuksen 22 artiklan nojalla.
25.
Viranomaiset myönsivät väliaikaiset tukioikeudet mutta vetosivat myöhemmin korkeimman arvon sääntöön. Feakinsille ei näin ollen myönnetty tukioikeuksia kansallisesta varannosta, koska häneen oli viitemäärän vahvistamisen yhteydessä jo sovellettu perusasetuksen 40 artiklan mukaista poikkeussäännöstöä.
26.
Feakins saattoi asian ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, Scottish Land Courtin, käsiteltäväksi. Mainittu tuomioistuin on epävarma korkeimman arvon säännön tulkinnasta ja pätevyydestä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat kolme ennakkoratkaisukysymystä:
”1)
Onko täytäntöönpanoasetuksen 18 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että sitä sovelletaan,
a)
kun viljelijä täyttää edellytykset minkä tahansa kahden tai useamman seuraavan artiklan soveltamiseksi: täytäntöönpanoasetuksen 19, 20, 21, 22, 23 tai 23 a artikla taikka perusasetuksen 37 artiklan 2 kohta, 40 artikla, 42 artiklan 3 kohta tai 42 artiklan 5 kohta; vai ainoastaan
b)
kun viljelijä täyttää edellytykset kahden tai useamman seuraavan artiklan soveltamiseksi: täytäntöönpanoasetuksen 19, 20, 21, 22, 23 tai 23 a artikla; taikka erikseen kahden tai useamman seuraavan artiklan soveltamiseksi: perusasetuksen 37 artiklan 2 kohta, 40 artikla, 42 artiklan 3 kohta tai 42 artiklan 5 kohta?
2)
Jos 18 artiklan 2 kohtaa on tulkittava edellä 1 a kohdassa tarkoitetulla tavalla, onko 18 artiklan 2 kohta kokonaan tai osittain pätemätön toisesta tai kummastakin kantajan esittämästä seuraavasta syystä:
a)
täytäntöönpanoasetusta antaessaan komissiolla ei ollut toimivaltaa antaa 18 artiklan 2 kohtaa tähän tarkoitukseen, tai
b)
täytäntöönpanoasetusta antaessaan komissio ei esittänyt perusteita 18 artiklan 2 kohdalle?
3)
Jos 18 artiklan 2 kohtaa on tulkittava edellä 1 a kohdassa tarkoitetulla tavalla ja jos kysymykseen 2 vastataan kieltävästi, sovelletaanko 18 artiklan 2 kohtaa tilanteessa, jossa viljelijän tilalle myönnettiin vuonna 2005 väliaikaisia tukioikeuksia kansallisesta varannosta täytäntöönpanoasetuksen 22 artiklan nojalla, mutta näistä tukioikeuksista ilmoitettiin yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (jäljempänä IACS) lomakkeella vasta vuonna 2007, jolloin tila siirtyi viljelijälle?”
27.
Unionin tuomioistuimessa käydyssä menettelyssä Feakins, Scottish Ministers, komissio ja Kreikka ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia, ja ne ovat osallistuneet 30.4.2012 pidettyyn istuntoon.
IV Oikeudellinen arviointi
28.
Ennakkoratkaisupyyntöön vastaamisen kannalta on mielekästä selventää aluksi tilatukisääntelyn systematiikkaa.
A Tilatukisääntelyn systematiikka
29.
Perusasetuksen 37 ja 38 artiklassa määritellään tilatuen laskennan perussääntö. Sen mukaan merkityksellisiä ovat suorat tuet, joita viljelijä on saanut järjestelmän uudistamista edeltäneellä viitekaudella.
30.
Tästä perussäännöstä on säädetty tiettyjä poikkeuksia. Kyse on lähinnä perusasetuksen 40 artiklan mukaisesta viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevasta poikkeussäännöstöstä ja tapauksista, jotka oikeuttavat hakemaan tukioikeuksia kansallisesta varannosta perusasetuksen 42 artiklan nojalla.
31.
Jos viljelijään voidaan soveltaa useita poikkeuksia tilatuen laskennan perussäännöstä, hän voi täytäntöönpanoasetukseen – muttei perusasetukseen – sisältyvän korkeimman arvon säännön mukaisesti vedota enintään siihen poikkeussäännökseen, joka tarjoaa hänelle suurimman lisäarvon. Tällä pyritään estämään se, että viljelijälle koituu päällekkäistä hyötyä tukioikeuksista. (
5
)
32.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää nyt kysymyksiä korkeimman arvon säännön tulkinnasta (jäljempänä B kohta) ja pätevyydestä (jäljempänä C kohta). Se tiedustelee lisäksi, onko tilan hehtaarimäärä ilmoitettu toimivaltaisille viranomaisille pätevästi jo hakemuksessa, joka koski väliaikaisten tukioikeuksien myöntämistä kansallisesta varannosta, vai vasta hakemuksessa, joka viljelijän on jätettävä varsinaisia tukimaksuja varten (jäljempänä IACS-lomake) (jäljempänä D kohta). Näiden kysymysten lisäksi on tarkasteltava mahdollisuutta rajoittaa unionin tuomioistuimen tuomion ajallisia vaikutuksia (jäljempänä E kohta).
B Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
33.
Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii lähinnä selventämään korkeimman arvon säännön tulkintaa. Asianosaiset ja muut osapuolet ovat siitä eri mieltä, koska korkeimman arvon sääntö liittyy sekä perusasetuksen säännöksiin että täytäntöönpanoasetuksen säännöksiin.
34.
Useimmat menettelyn osapuolet katsovat, että ”konjunktiivisen” lähestymistavan mukaan kaikkia mainittuja säännöksiä on pidettävä samanarvoisina ja kasautumiskiellon piiriin kuuluvina. Sitä vastoin – Feakinsin edustaman – ”disjunktiivisen” lähestymistavan mukaan korkeimman arvon sääntö olisi ymmärrettävä siten, että se koskee kahta erilaista säännösryhmää: yhtäältä täytäntöönpanoasetuksen 19–23 a artiklaa ja toisaalta perusasetuksen 37 artiklan 2 kohtaa, 40 artiklaa ja 42 artiklan 3 ja 5 kohtaa. Jälkimmäistä tulkintatapaa perustellaan sillä, että kielellisesti, saksan kielessä käyttämällä ilmaisua ”oder von”, molemmat ryhmät ikään kuin liitetään toisiinsa mutta myös erotetaan toisistaan.
35.
Feakinsin tapauksessa ensiksi mainitusta lähestymistavasta seuraa, ettei hän voisi enää hakea täytäntöönpanoasetuksen 22 artiklan mukaisia tukioikeuksia, koska tautiepidemian vuoksi häneen on sovellettu viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevaa poikkeussäännöstöä. Tämä mahdollisuus olisi kuitenkin olemassa, jos korkeimman arvon sääntöä tulkittaisiin jälkimmäisen lähestymistavan mukaisesti.
36.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ottaa loogisesti lähtökohdaksi sen, että tapa, jolla korkeimman arvon sääntö tavallisesti ymmärretään, viittaa konjunktiivisen lähestymistavan mukaiseen tulkintaan. Jos unionin lainsäätäjä olisi nimittäin tarkoittanut erottaa toisistaan kaksi erilaista säännösryhmää ja soveltaa kasautumiskieltoa ainoastaan toisen ryhmän sisällä, se olisi tietoisena monimerkityksisyyden vaarasta hyvin todennäköisesti käyttänyt selkeämpää sanamuotoa.
37.
On kuitenkin todettava, ettei korkeimman arvon säännön sanamuodon perusteella voida tehdä yksiselitteistä tulkintaa. Tässä yhteydessä ongelmana ei ole se, että eri kieliversioiden sanamuodot poikkeaisivat toisistaan. Yksittäisten kieliversioiden, kuten saksan-, englannin- (
6
) tai ranskankielisen (
7
) version, kieliopillinen tulkinta ei itsessään mahdollista yksiselitteisen päätelmän tekemistä.
38.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on. (
8
)
1. Systematiikkaan liittyviä näkökohtia
39.
Feakins väittää, että yhtäältä täytäntöönpanoasetuksen 19–23 a artiklalla ja toisaalta perusasetuksen 37 artiklan 2 kohdalla, 40 artiklalla ja 42 artiklan 3 ja 5 kohdalla on erilaiset tavoitteet. Ensiksi mainitut säännökset koskevat tapauksia, joissa viljelijä voi hakea tukioikeuksia kansallisesta varannosta siksi, että hän on investoinut tuotantonsa laajentamiseen, mutta nämä investoinnit eivät näy hänen viitemääränsä vahvistamisessa. Viimeksi mainitut säännökset käsittävät sitä vastoin tapaukset, joissa tilatuki, joka viljelijälle kuuluisi perusasetuksen 37 artiklan perussäännön mukaisesti, oli ”normalisoitava”, esimerkiksi koska viljelijä oli kohdannut vaikeuksia ja hänen tuotantonsa oli näin ollen supistunut viitekaudella.
40.
Tämä väite ei vakuuta. Kuten Feakins itsekin myöntää, täytäntöönpanoasetuksen 19 artikla ei koske tuotannon laajentamiseksi tehtäviä investointeja. Siinä pikemminkin säädetään maidontuottajista, joiden tuotanto oli supistunut viitekaudella. Sama pätee täytäntöönpanoasetuksen 23 a artiklaan, joka koskee tapauksia, joissa viljelijä saa tuomioistuimen lopullisen päätöksen tai viranomaisen lopullisen hallinnollisen määräyksen nojalla oikeuksia tukioikeuksiin.
41.
Viljelijän, joka on aloittanut maataloustoimintansa viitekauden päätyttyä ja voi siksi hakea perusasetuksen 42 artiklan 3 kohdan mukaisia tukioikeuksia, kohdalla kyse ei sitä vastoin ole tapauksesta, jossa perusasetuksen 37 artiklan perussäännön mukaisesti vahvistettu tilatuki normalisoidaan. Tällainen viljelijä ei nimittäin ole saanut lainkaan suoraa tukea.
42.
Oikeuslähdettään lukuun ottamatta perusasetuksen ja täytäntöönpanoasetuksen kyseisiä säännöksiä ei näin ollen voida erottaa toisistaan vakuuttavasti. Niillä kaikilla pyritään pikemminkin tasaamaan haittoja, joita viljelijälle aiheutuisi, jos viitemäärän vahvistamisessa otettaisiin lähtökohdaksi yksinomaan hänen viitekaudella 2000–2002 saamansa tuet.
2. Teleologisia näkökohtia
43.
Täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan 13 perustelukappaleen mukaan korkeimman arvon säännön tavoitteena on välttää, ettei samalle viljelijälle koidu päällekkäistä hyötyä eri tavalla myönnetyistä tukioikeuksista.
44.
Jos korkeimman arvon sääntöä kuitenkin tulkitaan Feakinsin edustaman disjunktiivisen lähestymistavan mukaisesti, viljelijälle voisi koitua päällekkäistä hyötyä eri tavalla myönnetyistä tukioikeuksista. Lähtökohtaisesti olisi esimerkiksi mahdollista hakea täytäntöönpanoasetuksen 19–23 a artiklan mukaista tukioikeutta rinnan esimerkiksi perusasetuksen 42 artiklan 5 kohdan mukaisen tukioikeuden kanssa. Näin vesitettäisiin korkeimman arvon säännön tavoite.
3. Välipäätelmä
45.
Kokonaisuutena ottaen vankemmat perustelut puoltavat siis konjunktiivista lähestymistapaa. Välipäätelmänä onkin todettava, että korkeimman arvon sääntöä sovelletaan, kun viljelijä täyttää edellytykset minkä tahansa kahden tai useamman seuraavan artiklan soveltamiseksi: täytäntöönpanoasetuksen 19, 20, 21, 22, 23 tai 23 a artikla taikka perusasetuksen 37 artiklan 2 kohta, 40 artikla tai 42 artiklan 3 tai 5 kohta.
46.
Edellä esitetty huomioon ottaen on tarkasteltava seuraavaksi toista ennakkoratkaisukysymystä, joka on esitetty siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin pitää konjunktiivista lähestymistapaa oikeana.
C Toinen ennakkoratkaisukysymys
47.
Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko korkeimman arvon sääntö pätemätön, koska komissiolla ei ollut toimivaltaa antaa sitä tässä muodossa tai koska komissio ei esittänyt perusteita sen antamiselle. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, tuomioistuimen epäilyt perustuvat etenkin yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mahdolliseen loukkaamiseen.
48.
Korkeimman arvon säännön pätevyyden tarkastelun rajat on siten määritetty varsin laajasti. Tästä syystä tarkastelen jäljempänä säännön antamisen oikeudellista perustaa (jäljempänä 1 kohta), komission perusteluvelvollisuuden noudattamista (jäljempänä 2 kohta), viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevan poikkeussäännöstön tehokkaan vaikutuksen mahdollista heikentämistä (jäljempänä 3 kohta) ja yhdenvertaisen kohtelun periaatetta (jäljempänä 4 kohta).
1. Oikeudellinen perusta
49.
Korkeimman arvon säännön pätevyyttä on tutkittava aluksi sen kannalta, onko komissio sääntöä antaessaan tukeutunut asianmukaiseen oikeudelliseen perustaan. SEU 13 artiklan 2 kohdan mukaan komission on nimittäin toimittava sille annetun toimivallan rajoissa.
50.
Täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan viitteiden mukaan komissio on käyttänyt täytäntöönpanoasetusta antaessaan oikeudellisena perustana erityisesti perusasetuksen 42 artiklan 4 kohtaa ja 145 artiklan c alakohtaa.
a) Perusasetuksen 42 artiklan 4 kohta
51.
Täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan 13 perustelukappaleen mukaan korkeimman arvon sääntö perustuu nimenomaisesti perusasetuksen 42 artiklan 4 kohtaan.
52.
Kyseisen säännöksen sanamuodosta voidaan kuitenkin johtaa pelkästään komissiolle annettu tehtävä määritellä, milloin viljelijät ovat ”erityistilanteessa”. Komissio on toiminut tämän tehtävän mukaisesti täytäntöönpanoasetuksen 18 artiklan 1 kohdassa ja 19–23 a artiklassa.
53.
Valtuutus määritellä erityistilanteet, jotka oikeuttavat tukioikeuksiin kansallisesta varannosta, käsittää kuitenkin komission näkemyksen mukaan myös toimivallan vahvistaa säännöt haettavien tukioikeuksien määrän rajoittamiseksi.
54.
Tämä väite ei vakuuta. Jo perusasetuksen 42 artiklan 4 kohdan sanamuoto viittaa nimittäin komission täytäntöönpanotoimivallan osalta aivan toiseen suuntaan. Se koskee nimenomaisesti ainoastaan erityistilanteiden määrittelyä.
55.
Oletus, jonka mukaan komissiolla olisi ollut implisiittinen toimivalta antaa korkeimman arvon sääntö nyt tarkasteltavassa muodossa, olisi myös ristiriidassa perusasetuksen 42 artiklan 4 kohdan systemaattisen asiayhteyden kanssa. Korkeimman arvon sääntö nimittäin esimerkiksi estää viljelijää hakemasta tukioikeuksia kansallisesta varannosta 42 artiklan 5 kohdan mukaisesti, jos häneen on sovellettu kyseisessä säännöksessä tarkoitettua rakenneuudistusohjelmaa ja lisäksi 40 artiklan mukaista viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevaa poikkeussäännöstöä. Tällainen viljelijä ei ole erityistilanteessa, joka olisi määriteltävä 42 artiklan 4 kohdan mukaisesti.
56.
Näin ollen perusasetuksen 42 artiklan 4 kohta ei voi olla asianmukainen oikeudellinen perusta korkeimman arvon säännölle.
b) Perusasetuksen 145 artikla
57.
Scottish Ministers kuitenkin väittää, että korkeimman arvon säännön antaminen on perusasetuksen 145 artiklan ja erityisesti sen c alakohdan mukaista. Kyseisen säännöksen mukaan annetaan perusasetuksen ”täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt”, jotka koskevat erityisesti perusasetuksessa säädettyjen tukien myöntämistä.
58.
Unionin tuomioistuin tulkitsee täytäntöönpanon käsitettä lähtökohtaisesti laajasti yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä. (
9
) Se viittaa tässä yhteydessä komission erityisasemaan maatalousmarkkinoiden kehityksen jatkuvassa ja tarkassa seurannassa, ja korostaa, että ainoastaan komission on mahdollista toimia olosuhteiden edellyttämää kiireellisyyttä noudattaen. (
10
) Kuten unionin tuomioistuin on kuitenkin selventänyt, tällainen komission toimivallan laaja tulkinta tulee kuitenkin kyseeseen myös ainoastaan maatalousmarkkinoita koskevien säännösten yhteydessä. (
11
) Muussa tapauksessa komission täytäntöönpanovalta oikeuttaa sen täsmentämään perussäädöksen sisältöä. (
12
) Komissiolla on joka tapauksessa toimivalta toteuttaa täytäntöönpanotoimenpiteet ainoastaan sillä edellytyksellä, etteivät ne ole ristiriidassa perussäädöksen kanssa. (
13
)
59.
Käsiteltävä asia ei koske markkinoiden toiminnan ohjaamista. On todettava, ettei perusasetuksesta itsestään voida johtaa kieltoa hyötyä 37 artiklaan sisältyvän tilatuen laskennan perussäännön useista poikkeussäännöksistä. Tätä päätelmää ei muuta etenkään perusasetuksen johdanto-osan 29 perustelukappale, jonka sanamuoto pikemminkin jättää kasautumisen mahdollisuuden avoimeksi.
60.
Perusasetuksen antaneen neuvoston ei myöskään voida olettaa syyllistyneen laiminlyöntiin, joka olisi johtanut sääntelyaukkoon, joka on korjattava. Se on nimittäin käsitellyt tukioikeuksien kasautumisen mahdollisuutta, kuten perusasetuksen 35 artikla osoittaa. Kyseisen säännöksen mukaan tukikelpoisesta pinta-alasta voidaan tehdä lähtökohtaisesti sekä tilatukijärjestelmän mukainen hakemus että muita suoria tukia ja tukia koskeva hakemus.
61.
Näin ollen komissio ei vahvistanut korkeimman arvon sääntöä täsmentääkseen perusasetuksessa asetettua kasautumiskieltoa. Se on pikemminkin itse laatinut säännön oman lainsäädäntätoimintansa pohjalta ja tällä tavalla muuttanut sisällöllisesti perusasetuksen systematiikkaa. Komissio on näin ylittänyt täytäntöönpanovaltansa täsmentää kattavasti perusasetuksen säännöksiä.
c) Välipäätelmä
62.
Välipäätelmänä on siten todettava, että korkeimman arvon sääntö on pätemätön, koska perusasetuksen 42 artiklan 4 kohta tai 145 artikla ei ole asianmukainen oikeudellinen perusta sen antamiselle.
2. Perusteluvelvollisuuden noudattaminen
63.
Edellä todetusta riippumatta on seuraavaksi tutkittava, onko korkeimman arvon säännön katsottavan olevan pätemätön myös komission perusteluvelvollisuuden rikkomisen vuoksi.
64.
Vaatimus perustella säädökset sisältyy SEUT 296 artiklan toiseen kohtaan. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että perusteluvelvollisuuden laajuus riippuu siitä, minkälaisesta toimesta on kyse. Silloin kun kyseessä ovat soveltamisalaltaan yleiset toimet, riittää, että perusteluissa osoitetaan yhtäältä kokonaistilanne, joka johti kyseisen toimen toteuttamiseen, ja toisaalta ne yleiset tavoitteet, joihin toimella pyritään. (
14
)
65.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa määrätty perusteluvelvollisuus on olennainen muotomääräys. Se on erotettava perustelujen aineellisesta paikkansapitävyydestä, koska viimeksi mainittu koskee riidanalaisen toimen aineellista lainmukaisuutta. (
15
)
66.
Korkeimman arvon sääntö on osa komission tilatukisääntelyn täytäntöönpanemiseksi antamaa soveltamisalaltaan yleistä toimea. Kuten täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan 13 perustelukappaleessa korostetaan, perusasetuksen 42 artiklan 4 kohdan mukaan erityistilanteessa oleville viljelijöille voidaan vahvistaa viitemäärät. Tämän vuoksi on aiheellista laatia luettelo näistä erityistilanteista. Kuten kyseisessä säännöksessä lisäksi todetaan, komissio myös vahvistaa säännöt, joiden avulla voidaan välttää, ettei samalle viljelijälle koidu päällekkäistä hyötyä eri tavalla myönnetyistä tukioikeuksista.
67.
Muodon suhteen komissio on siten viitannut täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osassa riittävästi kokonaistilanteeseen, joka on johtanut korkeimman arvon säännön antamiseen. Se on lisäksi maininnut tavoitteen, joka säännöksellä on määrä saavuttaa. Näin ollen SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa määrättyä perusteluvelvollisuutta ei ole rikottu.
3. Viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevan poikkeussäännöstön tehokkaan vaikutuksen heikentäminen
68.
Edellä jo tarkasteltujen muotoon liittyvien ongelmien lisäksi esille nousee aineellinen kysymys siitä, heikentääkö korkeimman arvon sääntö viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevan poikkeussäännöstön käytännön tehokkuutta. Tältä osin on aluksi tarkasteltava poikkeussäännöstöä ja sen jälkeen sen suhdetta kansallisesta varannosta annettuihin säännöksiin.
a) Viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskeva poikkeussäännöstö
69.
Viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskeva poikkeussäännöstö koskee yhtäältä viljelijöitä, joiden tuotanto viitekaudella oli supistunut ylivoimaisen esteen tai poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi. Toisaalta perusasetuksen 40 artiklan 5 kohdan mukaan sen piiriin kuuluvat myös viljelijät, joiden tuotanto viitekaudella ei voinut olla maatalouden ympäristötoimiin osallistumisen vuoksi edustavaa. Myös he saattoivat siten hakea viitekauden mukauttamista viitemäärän vahvistamisen yhteydessä.
70.
Kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, perusasetuksen 40 artiklan 5 kohdan tavoitteena on, että viljelijät, joihin viitekauden aikana sovelletaan näitä maatalouden ympäristötoimenpiteitä, ovat samassa tilanteessa kuin jossa he olisivat olleet, jos he eivät olisi osallistuneet kyseisiin toimenpiteisiin. (
16
) Viljelijää, joka on allekirjoittanut tällaisia sitoumuksia, ei voida rangaista myöhemmän unionin tukijärjestelmän puitteissa juuri näistä sitoumuksista. Hän ei nimittäin voinut ennalta tietää, että hänen päätöksellään olisi seurauksia tulevien suorien tukien kannalta myöhemmin hyväksytyn säännöstön mukaisesti. (
17
) Maatalouden ympäristötoimenpiteiden sisällyttämisellä perusasetuksen viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevaan poikkeussäännöstöön toteutetaan siten erityisesti oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita. (
18
)
71.
Toisin kuin Feakins on suullisessa käsittelyssä esittänyt, viljelijä, joka on kohdannut (todellisia) vaikeuksia, kuten käsiteltävässä asiassa suu- ja sorkkataudin, ei voi vedota samalla tavalla mainittuihin periaatteisiin. Hän ei ole tehnyt sitoumuksia esimerkiksi tiettyjen maatalouden ympäristötoimien osalta. Tämä ei kuitenkaan muuta mitenkään sitä, että perusasetuksen 40 artiklan tavoitteena on, että myös vaikeuksia kohdanneet viljelijät ovat tilatuen viitemäärää laskettaessa samassa tilanteessa kuin jossa he olisivat olleet, jos he eivät olisi kohdanneet vaikeuksia. Viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevasta poikkeussäännöstöstä nimittäin seuraa viime kädessä pelkästään se, että viitemäärää laskettaessa jätetään huomiotta ajanjakso, jona tuotanto oli supistunut.
72.
Viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevan poikkeussäännöstön systematiikasta voidaan lisäksi havaita, että asetuksen antajan tavoitteena oli tasata vaikeuksien vaikutuksia jopa erityisesti laajasti. Jos vaikeudet nimittäin johtivat tuotannon supistumiseen koko perusasetuksen 38 artiklassa säädetyn viitekauden ajan, 42 artiklan 2 kohdan mukaan viitemäärän laskennassa voidaan käyttää ajanjaksoa 1997–1999 tai osaa siitä.
73.
Tilatuen viitemäärän vahvistamisen lähtötilanteessa on näin ollen tavoitteena asettaa vaikeuksia kohdannut viljelijä samaan tilanteeseen kuin viljelijä, joka ei ole kohdannut vaikeuksia. Tähän pyrkiessään asetuksen antaja meni vielä niitä ohjeita pitemmälle, jotka sisältyvät unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön rakenteellisesti samankaltaisista tapauksista. (
19
)
b) Viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevan poikkeussäännöstön suhde kansalliseen varantoon
74.
Perusasetuksessa erotetaan selkeästi 40 artiklaan sisältyvä viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskeva poikkeussäännöstö ja 42 artiklan kansallista varantoa koskeva säännöstö. Jälkimmäisen kohdalla voi olla niin, etteivät tämän säännöksen nojalla ensisijaisesti myönnettävien viitemäärien kattamiseen käytettävissä olevat varat riitä. Tällöin jäsenvaltiot tekevät viitemäärille lineaarisen vähennyksen.
75.
Viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevaan poikkeussäännöstöön ei sitä vastoin sovelleta tällaista varaumaa. Se ei johda lisätukioikeuksien saamiseen vaan ainoastaan tilatuen laskennassa käytettävän viiteajanjakson mukauttamiseen. Näin asetetaan etusijalle tilanteet, jotka oikeuttivat poikkeussäännöstön soveltamiseen.
76.
Perusasetuksen valmisteluasiakirjat tukevat tätä erottelua ja viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevan poikkeussäännöstön ensisijaisuutta. Komission alkuperäisen asetusehdotuksen mukaan kansallisen varannon päätavoitteena olisi oltava täydentää vaikeuksia kohdanneiden viljelijöiden viitemääriä. (
20
)
77.
Neuvostossa ja sen kanssa käytyjen neuvottelujen kuluessa tämä tavoite kuitenkin hylättiin. Kansallista varantoa ei ollut tarkoitus perustaa nimenomaisesti niitä tapauksia varten, joissa viljelijän kohtaamat vaikeudet tai maatalouden ympäristösitoumukset ovat johtaneet tuotannon supistumiseen viitekaudella. (
21
) Kansallisesta varannosta oli sitä vastoin tarkoitus myöntää viitemääriä ensisijaisesti erityistilanteessa oleville viljelijöille. (
22
)
78.
Viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskeva poikkeussäännöstö ja kansallinen varanto eroavat myös tavoitteiltaan. Poikkeussäännöstön tavoitteena on välttää esimerkiksi käsiteltävässä asiassa tautiepidemiasta kärsineen viljelijän kaltaisille viljelijöille aiheutuvia haittoja, jotka ovat seurausta viitekauden määrittämisestä käsittämään ajanjakson 2000–2002. Kansallinen varanto ei sitä vastoin muodosta toista viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevaa poikkeussäännöstöä. (
23
) Se on suunnattu pääasiassa niiden haittojen tasaamiseen, jotka eivät johdu viitekauden valinnasta vaan siitä, että tilatukijärjestelmä otettiin ylipäätään käyttöön. (
24
) Siten esimerkiksi Feakinsin tapauksessa on lähdettävä siitä, että vanhan, tuotantoon sidotun tukijärjestelmän mukaan hän olisi voinut saada tukia harjoittaessaan itse maataloustuotantoa vuonna 2002 hankkimillaan tiloilla.
c) Päätelmä
79.
Edellä esitetyistä toteamuksista seuraa näin ollen, että viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskeva poikkeussäännöstö ja kansallinen varanto ovat kaksi laadullisesti erilaista järjestelmää. Poikkeussäännöstön tarkoituksena on asettaa vaikeuksia kohdanneet viljelijät samaan tilanteeseen sellaisten viljelijöiden kanssa, jotka eivät ole kohdanneet vaikeuksia. Perusasetuksessa asetetaan lisäksi poikkeussäännöstön piiriin kuuluvat tilanteet etusijalle kansallista varantoa koskeviin tukioikeuksiin nähden.
80.
Täytäntöönpanoasetukseen sisältyvässä korkeimman arvon säännössä ei sitä vastoin eroteta viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevaa poikkeussäännöstöä ja kansallista varantoa. Siinä otetaan pikemminkin yleisesti lähtökohdaksi säännökset, joilla tasataan perusasetuksen 37 artiklan mukaisen perussäännön soveltamisesta tilatuen laskemisen yhteydessä aiheutuvia haittoja.
81.
Korkeimman arvon sääntö heikentää näin ollen viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevan poikkeussäännöstön käytännön tehokkuutta. Viljelijä voisi korkeimman arvon säännön vuoksi katsoa olevansa pakotettu luopumaan poikkeussäännöstön soveltamisesta, jotta ei menettäisi mahdollisuuttaan saada tukea kansallisesta varannosta. Jos viljelijä on hakenut sekä poikkeussäännöstön soveltamista että tukea kansallisesta varannosta, korkeimman arvon säännön vuoksi hänen olisi valittava jompikumpi niistä. Tällä tavoin kuitenkin vesitettäisiin poikkeussäännöstön, jolla pyritään asettamaan vaikeuksia kohdanneet viljelijät samaan tilanteeseen muiden viljelijöiden kanssa, tarkoitus ja tavoite.
82.
Korkeimman arvon sääntö on siten pätemätön, koska se heikentää perusasetuksen mukaisen viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevan poikkeussäännöstön käytännön tehokkuutta.
4. Yhdenvertaisen kohtelun periaate
83.
Lisäksi on tutkittava, onko korkeimman arvon sääntö yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mukainen. Menettelyn osapuolet kävivät unionin tuomioistuimessa erityisen vilkasta keskustelua korkeimman arvon säännön pätevyydestä tältä kannalta.
84.
Feakins viittaa siihen, että hänen kaltaisessaan asemassa oleva viljelijä, jonka tuotanto viitekaudella on tautiepidemian vuoksi supistunut ja joka on siksi hyötynyt viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevasta poikkeussäännöstöstä viitemääränsä normalisoimiseksi, ei voi korkeimman arvon säännön vuoksi enää hakea tukioikeuksia kansallisesta varannosta. Viljelijällä, joka ei esimerkiksi ole kärsinyt tautiepidemiasta, on kuitenkin tämä mahdollisuus, mitä Feakins pitää erilaisena kohteluna, joka ei ole perusteltavissa objektiivisilla seikoilla.
85.
Komissio, Scottish Ministers ja Kreikka sitä vastoin kiistävät erilaisen kohtelun jo sen vuoksi, etteivät tilanteet ole rinnastettavissa toisiinsa, ja mikäli unionin tuomioistuin päätyy toisenlaiseen ratkaisuun, ne katsovat vaihtoehtoisesti, että erilainen kohtelu on objektiivisesti perusteltavissa.
86.
Yhdenvertaisen kohtelun periaate on unionin oikeuden yleinen periaate, joka on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklassa. (
25
) Se edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla ja että erilaisia tilanteita ei kohdella samalla tavalla, ellei tällaista eroa voida objektiivisesti perustella. (
26
)
87.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan eri tapauksille ominaiset seikat ja siis tapauksien rinnastettavuus on muun muassa määritettävä ja niitä on arvioitava unionin sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön. On myös otettava huomioon sen alan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseinen toimi kuuluu. (
27
)
a) Erilaisen kohtelun olemassaolo
88.
Aluksi on todettava, että korkeimman arvon sääntö johtaa erilaiseen kohteluun. Siinä erotetaan viime kädessä viljelijä, jonka viitemäärä vahvistettiin soveltamalla perusasetukseen sisältyvää viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevaa poikkeussäännöstöä, ja viljelijä, jonka viitemäärä laskettiin perusasetuksen 37 artiklaan sisältyvän perussäännön mukaisesti. Ensiksi mainittu ei voi hakea samanaikaisesti tukioikeuksia kansallisesta varannosta, vaikka on kohdannut vaikeuksia, kun taas viimeksi mainittu, joka ei ole kohdannut vaikeuksia, voi erityistilanteessa olevana saada tukea kansallisesta varannosta.
b) Tilanteiden rinnastettavuuden tutkiminen
89.
Seuraavaksi on tutkittava tilanteiden rinnastettavuutta sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla erottelu otetaan käyttöön, ja ottaen huomioon kyseisen sääntelyalan periaatteet ja tavoitteet.
90.
Äskettäin asiassa Nordea Bank esittämässäni ratkaisuehdotuksessa (
28
) otin etäisyyttä tällaiseen tilanteiden rinnastettavuuden tutkimiseen. Mainitussa asiassa oli kyse sijoittautumisvapaudesta ja sen yhteensopivuudesta tiettyjen kansallisten verosäännösten kanssa. Katsoin olevani pakotettu toimimaan näin, koska perusvapauksien tulkintaa koskeva oikeuskäytäntö on kehittynyt eikä ole selvyyttä kriteereistä, joita unionin tuomioistuin käyttää tutkiessaan tilanteiden rinnastettavuutta vero-oikeudellisissa tapauksissa. (
29
)
91.
Tällaista epäselvyyttä ei ole käsiteltävässä asiassa. Siinä rinnastettavuuden kysymys liittyy yleisesti yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen eikä perusvapauksien ja vero-oikeuden muodostamaan erityiseen asiayhteyteen, minkä vuoksi tarkastelen rinnastettavuutta nyt erikseen.
92.
Kuten edellä on jo todettu, viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevalla poikkeussäännöstöllä pyritään asettamaan viljelijä, joka voi kohtaamiensa vaikeuksien vuoksi vedota kyseiseen säännökseen, samaan tilanteeseen kuin viljelijä, joka ei ole kohdannut vaikeuksia. (
30
) Kun otetaan huomioon tavoite, johon neuvosto on antamallaan asetuksella pyrkinyt, on helppoa todeta, että tilanteet ovat rinnastettavissa toisiinsa.
c) Perusteltavuus
i) Arviointiperusteet
93.
Seuraavaksi on selvitettävä, onko erilainen kohtelu perusteltu.
94.
Kuten komissio ja Scottish Ministers perustellusti toteavat, unionin tuomioistuimen mukaan unionin lainsäätäjällä on yhteisen maatalouspolitiikan alalla lähtökohtaisesti laaja harkintavalta, joten laillisuusvalvonta rajoittuu ilmeisiin arviointivirheisiin ja harkintavallan väärinkäyttöön. (
31
)
95.
Yhdenvertaisen kohtelun yleistä periaatetta kuitenkin täsmennetään perusasetuksen 42 artiklan 4 kohdassa, jossa edellytetään nimenomaisesti, että vahvistaessaan viitemääriä erityistilanteessa oleville viljelijöille jäsenvaltioiden on taattava viljelijöiden tasapuolinen kohtelu. Vastaavasti myös komissio on siten velvollinen noudattamaan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, kun se tukeutuu kyseiseen säännökseen vahvistaakseen edellytyksiä, joiden täyttyessä viljelijä voi hakea tukioikeuksia kansallisesta varannosta. (
32
)
96.
Näin ollen on tutkittava, onko kahden viljelijän erilainen kohtelu sen mukaan, minkä viitekauden mukaisesti tilatuen viitemäärä on vahvistettu, objektiivisesti perusteltavissa.
ii) Objektiivinen perusteltavuus
97.
Komission mukaan erilaisen kohtelun oikeuttaa tavoite välttää se, ettei samalle viljelijälle koidu päällekkäistä hyötyä eri tavalla myönnetyistä tukioikeuksista. Sillä pyritään suojelemaan niiden viljelijöiden taloudellisia etuja, joiden tilatuki on vahvistettu perusasetuksen 37 artiklan perussäännön mukaisesti. Kansallisesta varannosta haettavien tukioikeuksien suurta määrää on perusasetuksen 42 artiklan 1 ja 7 kohdan nojalla tasattava tekemällä lineaarinen vähennys kansallisen varannon ulkopuolella myönnetyille viitemäärille.
98.
Komission esittämää tavoitetta on lähtökohtaisesti pidettävä oikeutettuna. Kuten olen itse toisaalla jo todennut, erityisesti kansallisen varannon varat ovat niukat, ja kansallisesta varannosta haettavien tukioikeuksien määrää voi olla tarkoituksenmukaista rajoittaa. (
33
)
99.
Toisin kuin esimerkiksi Scottish Ministers katsoo, ei kuitenkaan ole niin, että viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevasta poikkeussäännöstöstä sinänsä koituu jo hyötyä viljelijälle. Sen tarkoituksena on pikemminkin tasata vaikeuksia kohdanneelle viljelijälle aiheutuneita haittoja. Nykymuodossaan korkeimman arvon sääntö johtaa siten siihen, että vaikeuksia kohdanneet viljelijät asetetaan perusteettomasti heikompaan asemaan.
100.
Tässä yhteydessä on myös hylättävä väite, jonka mukaan viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevan poikkeussäännöstön soveltaminen voi viime kädessä jopa suosia kohtuuttomasti vaikeuksia kohdannutta viljelijää, koska hänen viitemääräänsä laskettaessa oli mahdollisesti otettu perustaksi ajanjakso, jona tuotanto oli erityisen suurta, ja tilatuki määräytyy näin ollen kyseisen ajanjakson perusteella.
101.
Tällainen seuraus liittyy yksinkertaisesti erottamattomasti siihen menettelytapaan, josta asetuksen antaja on säätänyt tilatuen määrittämiseksi. Siinä ratkaiseva on viitekauden aikainen tuotanto. Viitekauden aikana joidenkin viljelijöiden tuotanto on voinut olla keskimääräistä suurempaa. Toisten viljelijöiden tuotanto on taas voinut supistua, vaikka he eivät olisikaan kohdanneet vaikeuksia. Kumpikaan tapaus ei kuitenkaan anna aihetta korjaaviin toimiin.
iii) Välipäätelmä
102.
Välipäätelmänä on näin ollen todettava, että korkeimman arvon sääntö on pätemätön myös siksi, että sillä loukataan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, sikäli kuin kyseinen säännös estää viljelijää hakemasta tukioikeuksia kansallisesta varannosta täytäntöönpanoasetuksen 22 artiklan nojalla, jos häneen on jo sovellettu perusasetuksen 40 artiklan mukaista viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevaa poikkeussäännöstöä.
D Kolmas ennakkoratkaisukysymys
103.
Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, sovelletaanko korkeimman arvon sääntöä tilanteessa, jossa – kuten Feakinsin tapauksessa – viljelijän tilalle myönnettiin vuonna 2005 väliaikaisia tukioikeuksia kansallisesta varannosta, mutta näistä tukioikeuksista ilmoitettiin vasta vuonna 2007, jolloin tila siirtyi viljelijälle, lomakkeella, jolla hän oli hakenut tukien varsinaista maksamista.
104.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää tämän kysymyksen ainoastaan siinä tapauksessa, että korkeimman arvon sääntöä pidetään pätevänä. Toisesta ennakkoratkaisukysymyksestä esittämäni toteamukset huomioon ottaen siihen ei näin ollen tarvitse vastata, mutta on paikallaan esittää toissijaisesti ja lyhyesti seuraavat lausumat.
105.
Korkeimman arvon säännössä viitataan ”tilatukijärjestelmän ensimmäisenä soveltamisvuonna ilmoittamiensa hehtaarien määrään”. Feakinsin mukaan korkeimman arvon sääntöä sovelletaan siten ainoastaan tilatukijärjestelmän ensimmäisenä soveltamisvuonna eli vuonna 2005 tehtyihin hakemuksiin.
106.
Feakins ilmoitti hehtaarimäärät hakiessaan vuonna 2005 väliaikaisia tukioikeuksia kansallisesta varannosta molempia vuonna 2002 ostamiaan tiloja varten, ja nämä tukioikeudet myös myönnettiin hänelle.
107.
Tukien tosiasiallinen saaminen edellyttää kuitenkin lisäksi perusasetuksen 22 artiklan mukaisen tukihakemuksen (IACS-lomakkeen) toimittamista. Tällaisen hakemuksen Feakins on toimittanut omistukseensa vuonna 2007 siirtyneestä tilasta ensimmäisen kerran vuonna 2007. Feakins väittää, että viljelijä ”ilmoittaa” hehtaarimäärän vain, jos se sisältyy IACS-lomakkeeseen, ja ettei hänen vuonna 2007 IACS-lomakkeella antamaansa ilmoitukseen voida soveltaa korkeimman arvon sääntöä.
108.
Riippumatta sen näkemyksen oikeellisuudesta, jonka mukaan korkeimman arvon sääntöä sovelletaan yksinomaan tilatukijärjestelmän ensimmäisenä soveltamisvuonna, on todettava seuraavaa: Täytäntöönpanoasetuksen 12 artiklassa säädetään tukioikeuksien alkuperäisestä myöntämisestä. Kyseisen artiklan 8 kohdan mukaan lohkoa ei tarvitse ilmoittaa tukioikeuksien vahvistamiseksi, lukuun ottamatta kansallisista varannoista tulevien tukioikeuksien vahvistamista.
109.
Kuten komissio perustellusti huomauttaa, tästä seuraa vastakohtaispäätelmänä, ettei väliaikaisia tukioikeuksia kansallisesta varannosta voida myöntää ilman asianomaisten pinta-alojen ilmoittamista.
110.
Feakinsin näkemyksestä poiketen korkeimman arvon sääntöä ei näin ollen ole mahdollista tulkita siten, ettei hehtaarimäärän sisällyttäminen hakemukseen väliaikaisten tukioikeuksien myöntämisestä merkitse näiden pinta-alojen ”ilmoittamista”.
E Pätemättömäksi julistamisen ajallisten vaikutusten rajoittaminen
111.
Siltä varalta, että unionin tuomioistuin pitää korkeimman arvon sääntöä pätemättömänä, komissio on pyytänyt suullisessa käsittelyssä tuomion ajallisten vaikutusten rajoittamista.
112.
Jos unionin tuomioistuin julistaa unionin toimielimen toimen pätemättömäksi ennakkoratkaisumenettelyssä, tuomiolla on kumoamistuomion tapaan lähtökohtaisesti taannehtiva vaikutus. (
34
) Jos unionin tuomioistuin kuitenkin pitää oikeusvarmuuteen liittyvien pakottavien syiden nojalla sitä perusteltuna, se voi SEUT 264 artiklan toista kohtaa analogisesti soveltaen määrätä riidanalaisen toimen tiettyjen vaikutusten pitämisestä pysyvinä. (
35
)
113.
Komission mukaan jäsenvaltioille aiheutuu vakavia vaikeuksia viljelijöiden tukioikeuksien uudelleenlaskennasta, jos korkeimman arvon sääntö julistetaan pätemättömäksi rajaamatta sen vaikutuksia ajallisesti tulevaisuuteen.
114.
Jos korkeimman arvon sääntöä ei olisi annettu nykymuodossaan, viljelijät, jotka ovat hyötyneet viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevasta poikkeussäännöstöstä, olisivat tosiasiallisesti voineet hakea samanaikaisesti tukioikeuksia kansallisesta varannosta. Kansallisen varannon tukioikeuksien lisääntyneestä hakemisesta olisi perusasetuksen 42 artiklan 7 kohdan perusteella seurannut mahdollisesti muiden viljelijöiden viitemäärien lineaarinen vähentäminen. Korkeimman arvon säännön pätemättömäksi julistaminen voisi siten haitata erityisesti jälkimmäisten taloudellisia etuja.
115.
Käsiteltävästä asiasta on kuitenkin todettava, ettei ole tarkempia tietoja siitä, miten usein viljelijän kohtaamia vaikeuksia koskevaa poikkeussäännöstöä sovelletaan. Yhtä vähän voidaan arvioida sitä, miten paljon tukioikeuksia olisi haettu lisää kansallisesta varannosta. Valtaosassa tapauksista, joissa tilatukea haettiin perusasetuksen nojalla, tukipäätösten voitaneen katsoa olevan jo lopullisia.
116.
Tuomion ajallisten vaikutusten rajoittamista ei näin ollen voida pitää perusteltuna oikeusvarmuuteen liittyvien pakottavien syiden nojalla.
V Ratkaisuehdotus
117.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
Asetuksen (EY) N:o 795/2004 18 artiklan 2 kohta on pätemätön.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: saksa.
(
2
)	Ks. mm. tuomio Elbertsen, C-449/08, EU:C:2009:652; tuomio Grootes, C-152/09, EU:C:2010:671; tuomio Unió de Pagesos de Catalunya, C-197/10, EU:C:2011:590 ja tuomio Confédération paysanne, C-298/12, EU:C:2013:630 sekä ratkaisuehdotukseni kahdessa viimeksi mainitussa asiassa (EU:C:2011:464 ja EU:C:2013:319).
(
3
)	Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä – – 29.9.2003 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1782/2003 (EUVL L 270, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna asetuksen (EY) N:o 1782/20003 liitteen VIII muuttamisesta – – 26.1.2005 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 118/2005 (EUVL L 24, s. 15) ja kumottuna yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä – – 19.1.2009 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 73/2009 (EUVL L 30, s. 16).
(
4
)	– – asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 säädetyn tilatukijärjestelmän täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 21.4.2004 annettu komission asetus (EY) N:o 795/2004 (EUVL L 141, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna – – asetuksen (EY) N:o 795/2004 muuttamisesta 18.10.2005 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1701/2005 (EUVL L 273, s. 6) ja kumottuna – – asetuksen (EY) N:o 73/2009 III osastossa säädetyn tilatukijärjestelmän täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 29.10.2009 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1120/2009 (EUVL L 316, s. 1).
(
5
)	Ks. täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan 13 perustelukappale.
(
6
)	”In cases where a farmer in a special situation meets the condition for applying two or more of Articles 19 to 23a of this Regulation or Articles 37(2), 40, 42(3) or 42(5) of Regulation (EC) No 1782/2003 – –”.
(
7
)	”Lorsqu’un agriculteur qui se trouve dans une situation spéciale remplit les conditions pour l’application de plusieurs des articles 19 à 23 bis du présent règlement ou de l’article 37, paragraphe 2, de l’article 40, de l’article 42, paragraphe 3 ou de l’article 42, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1782/2003 – –”.
(
8
)	Ks. tuomio Merck, C-292/82, EU:C:1983:335, 12 kohta; tuomio Tenuta il Bosco, C-162/91, EU:C:1992:392, 11 kohta; tuomio NCC Construction Danmark, C-174/08, EU:C:2009:669, 23 kohta ja tuomio Spedition Welter, C-306/12, EU:C:2013:650, 17 kohta.
(
9
)	Tuomio Rey Soda ym., 23/75, EU:C:1975:142, 11 kohta; tuomio Vandemoortele v. komissio, 27/85, EU:C:1987:120, 14 kohta; tuomio Italia v. komissio, C‑285/94, EU:C:1997:313, 22 kohta ja tuomio Somalfruit ja Camar, C‑369/95, EU:C:1997:562, 62 kohta.
(
10
)	Tuomio Rey Soda ym., EU:C:1975:142, 11 kohta.
(
11
)	Tuomio Vreugdenhil ym., C‑22/88, EU:C:1989:277, 17 kohta; kursivointi tässä.
(
12
)	Vastaavasti myös tuomio komissio v. parlamentti ja neuvosto, C‑427/12, EU:C:2014:170, 39 kohta.
(
13
)	Tuomio Zuckerfabrik Franken, 121/83, EU:C:1984:175, 13 kohta ja tuomio Alessandrini ym. v. komissio, C‑295/03 P, EU:C:2005:413, 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(
14
)	Ks. tuomio Beus, 5/67, EU:C:1968:13, s. 144; tuomio Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, C-150/94, EU:C:1998:547, 25 kohta; tuomio Espanja v. komissio, C-304/01, EU:C:2004:495, 51 kohta ja tuomio Etimine, C-15/10, EU:C:2011:504, 115 kohta.
(
15
)	Ks. tuomio Ranska v. komissio, C-17/99, EU:C:2001:178, 35 kohta; tuomio AJD Tuna, C-221/09, EU:C:2011:153, 60 kohta ja tuomio Gascogne Sack Deutschland v. komissio, C-40/12 P, EU:C:2013:768, 46 kohta.
(
16
)	Tuomio Confédération paysanne, EU:C:2013:630, 29 kohta.
(
17
)	Tuomio Confédération paysanne, EU:C:2013:630, 26 kohta ja tuomio Grootes, EU:C:2010:671, 36 ja 44 kohta.
(
18
)	Ks. ratkaisuehdotukseni Confédération paysanne, EU:C:2013:319, 28 ja 30 kohta.
(
19
)	Ks. tuomio Erpelding, 84/87, EU:C:1988:245, 30 kohta ja tuomio Kühn, C‑177/90, EU:C:1992:2, 18 kohta.
(
20
)	Ks. komission ehdotuksen 43 ja 45 artikla; KOM(2003) 23 lopullinen.
(
21
)	Ks. tästä erityisesti 3.6.2003 julkaistun neuvoston asiakirjan 9971/03 liitteessä IV oleva epävirallinen asiakirja (non-paper) ”Single payment scheme/Special cases/National Reserve”, 1 kohdan ensimmäinen rivi.
(
22
)	Kansallista varantoa koskevien perusasetuksen 42 artiklan 3–5 kohdan säännösten keskinäisestä suhteesta ks. ratkaisuehdotukseni Unió de Pagesos de Catalunya, EU:C:2011:464.
(
23
)	Poikkeuksena tästä on kuitenkin täytäntöönpanoasetuksen 19 artikla. Perusasetuksen 40 artiklassa tarkoitetussa tilanteessa olevat maidontuottajat voivat tietyin edellytyksin vedota siihen.
(
24
)	Ks. myös täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan 17 perustelukappale.
(
25
)	Tuomio Ruckdeschel ym., 117/76 ja 16/77, EU:C:1977:160, 7 kohta ja tuomio Akzo Nobel Chemicals ja Akros Chemicals v. komissio, C‑550/07 P, EU:C:2010:512, 54 kohta.
(
26
)	Tuomio IATA ja ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, 95 kohta; tuomio Arcelor Atlantique et Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 23 kohta ja tuomio Akzo Nobel Chemicals ja Akros Chemicals v. komissio, EU:C:2010:512, 55 kohta.
(
27
)	Tuomio Arcelor Atlantique et Lorraine ym., EU:C:2008:728, 25 kohta ja sitä seuraava kohta; tuomio AJD Tuna, EU:C:2011:153, 93 kohta ja tuomio Luxemburg v. parlamentti ja neuvosto, C‑176/09, EU:C:2011:290, 32 kohta.
(
28
)	C‑48/13, EU:C:2014:153.
(
29
)	Ks. ratkaisuehdotukseni Nordea Bank, EU:C:2014:153, 21 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
30
)	Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 69 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
31
)	Neuvoston harkintavallasta ks. tuomio Stölting, 138/78, EU:C:1979:46, 7 kohta; tuomio Fedesa ym., (331/88, EU:C:1990:391, 8 ja 14 kohta); tuomio Jippes ym., C-189/01, EU:C:2001:420, 80 kohta ja tuomio Agrargenossenschaft Neuzelle, C-545/11, EU:C:2013:169, 43 kohta. Komission harkintavallasta ks. tuomio AJD Tuna, EU:C:2011:153, 80 kohta.
(
32
)	Ks. tuomio Egenberger, C-313/04, EU:C:2006:454, 36 kohta.
(
33
)	Ratkaisuehdotus Unió de Pagesos de Catalunya, EU:C:2011:464, 64 kohta.
(
34
)	Tuomio Roquette Frères, C‑228/92, EU:C:1994:168, 17 kohta ja tuomio FMC ym., C‑212/94, EU:C:1996:40, 56 kohta.
(
35
)	Tuomio Lomas ym., C‑38/90 ja C‑151/90, EU:C:1992:116, 24 kohta; tuomio Silos, C‑228/99, EU:C:2001:599, 35 kohta; tuomio Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, 121 kohta ja tuomio Schecke ja Eifert, C‑92/09 ja C‑93/09, EU:C:2010:662, 93 kohta.