61990C0320
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
C. GULMANN
van 6 oktober 1992 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
De Vice Pretore di Frascati heeft in het kader van drie bij hem aanhangige zaken het Hof identieke prejudiciële vragen voorgelegd. Deze vragen luiden als volgt:
„1)
Vormt de omstandigheid dat de Italiaanse regering zich het gebruik van een aantal kanalen voor televisieuitzendingen heeft voorbehouden en aldus het particuliere gebruik van de kanalen 67 tot 99 UHF en inzonderheid van de kanalen 67, 68 en 69 onmogelijk maakt, een schending van de artikelen 85, lid 3, en 86 EEG-Verdrag, nu zij geen regeling heeft vastgesteld inzake de coördinatie van het gebruik van die kanalen?
2)
Is deze handelwijze verenigbaar met het EEG-Verdrag en met de daarin neergelegde mededingingsregels?”
2.
Deze vragen moeten worden geplaatst in het volgende feitelijk en juridisch kader:
Radiofrequenties worden onder meer voor televisieuitzendingen gebruikt. Het schaarse karakter van radiofrequenties heeft zowel op internationaal als op nationaal niveau geleid tot regulering van de verdeling en het gebruik ervan.
Televisieuitzending vindt plaats binnen vastgestelde frequentiebanden (televisiekanalen). De reikwijdte van televisiezenders is in de regel beperkt tot plaatsen met een optisch zicht op de antenne van de zender. Wanneer de afstand tussen twee zenders gering is — afhankelijk van de frequentiebanden, het stralingseffect, het antennediagram, enzovoort— kunnen zij niet werken op dezelfde frequenties zonder elkaar te storen (interferenties).
De Italiaanse regels inzake de verdeling van de radiofrequenties, die voor deze zaken relevant zijn (
1
), zijn in 1983 vastgesteld. Daaruit blijkt met name:
—
dat de frequenties tussen 470 en 862 Mhz door het Italiaanse Ministerie van Posterijen en Telecommunicaties worden gebruikt om plannen vast te stellen voor de verdeling van de radiofrequenties tussen de openbare en particuliere televisiestations;
—
dat de frequenties tussen 838 en 862 Mhz, die de UHF-televisiekanalen 67, 68 en 69 omvatten, deels voorbehouden zijn aan het Ministerie van Defensie en deels aan het Ministerie van Posterijen en Telecommunicaties, waarbij laatstgenoemde de frequenties moet gebruiken voor de verspreiding van de televisieuitzendingen van de openbare vennootschap-concessiehoudster en van particuliere zenders;
—
dat op frequentieband 838-862 Mhz uitzendingen alleen kunnen plaatsvinden „na voorafgaande technische coördinatie van het Ministerie van Posterijen en Telecommunicaties met het Ministerie van Defensie”.
3.
Tussen 1983 en 1986 begonnen drie particuliere televisiemaatschappijen — verzoeksters in de hoofdgedingen— plaatselijk in Lazio, de regio waarin Rome ligt, uit te zenden. Zij gebruikten respectievelijk de UHF-televisiekanalen 67, 68 en 69. De Italiaanse autoriteiten richtten beschikkingen tot deze vennootschappen om hen te gelasten de uitzendingen op deze kanalen te staken.
De nationale autoriteiten brachten onder meer naar voren, dat het Ministerie van Posterijen en Telecommunicaties en het Ministerie van Defensie niet waren overgegaan tot bovenvermelde „technische coördinatie”, die voorwaarde is voor het gebruik van deze kanalen door particuliere maatschappijen. (
2
)
De maatschappijen bestreden die beschikkingen voor het bevoegde administratieve gerecht, dat, zoals staat vermeld in het rapport ter terechtzitting, de beschikkingen bevestigde. Meteen daarna maakten de maatschappijen bij de Pretura di Frascati in 1987 en in 1988 krachtens artikel 700 van het Italiaanse wetboek van rechtsvordering een vordering in kort geding tot opschorting van de tenuitvoerlegging van de beschikkingen aanhangig. De Pretura di Frascati wees deze vorderingen toe. Bij mijn weten is de tenuitvoerlegging nog steeds opgeschort.
Mag en moet het Hof antwoord geven op de vragen?
4.
De Italiaanse regering betoogt, dat het Hof de beantwoording van de prejudiciële vragen moet weigeren, zulks op grond dat het verwijzende gerecht niet bevoegd was de geschillen in het hoofdgeding te behandelen. De Commissie merkt op, dat de verwijzingsbeschikkingen bijna geen informatie bevatten over het feitelijk en juridisch kader van de prejudiciële vragen, wat een passende beantwoording van de vragen bemoeilijkt.
De bevoegdheid van het verwijzende gerecht
5.
Uit de dossiers blijkt, dat de Pretura di Frascati, voordat zij zich tot het Hof wendde, het Italiaanse Constitutionele Hof had verzocht zich uit te spreken over de grondwettigheid van de voor de oplossing van het geding relevante regels. Het Constitutionele Hof weigerde deze vraag te beantwoorden, aangezien het van mening was, dat het verwijzende gerecht kennelijk onbevoegd was van de zaken kennis te nemen. Het arrest van het Constitutionele Hof bevat onder meer de volgende passages (
3
):
„Vóór alles dient in herinnering te worden gebracht, dat de onbevoegdheid van de rechter a quo de grondwettigheidsvraag irrelevant maakt, wanneer die onbevoegdheid duidelijk volgt uit de wet of overeenkomt met een zo duidelijke tendens van de rechtspraak, dat zij als evident kan worden beschouwd [zie arrest (...)]. In dit geval zou immers de beslissing die eventueel de ongrondwettigheid erkent, geen enkel gevolg kunnen hebben, omdat zij niet kan worden toegepast op de concrete gevallen die er aanleiding toe hebben gegeven.
In de onderhavige zaak blijkt de onbevoegdheid van de gewone rechter, zelfs wanneer het enkel gaat om het treffen van urgente maatregelen, uit de vaste en duidelijke rechtspraak van zowel de Corte di cassazione [zie laatstelijk arrest (...)] en de Consiglio di Stato als van dit Hof [arrest (...)]”
6.
De Italiaanse regering betoogt, dat het Hof van Justitie om dezelfde redenen als die welke het Italiaanse Constitutionele Plof hebben gebracht tot zij weigering om de hem voorgelegde vraag te beantwoorden, moet weigeren antwoord te geven op de aan hem gestelde prejudiciële vragen. Wegens de onbevoegdheid van de verwijzende rechter om kennis te nemen van de hoofdgedingen, zou een prejudiciële beslissing niet aan de oplossing van die zaken kunnen bijdragen. Voorts zou een prejudiciële beslissing ook niet van nut zijn voor de bevoegde Italiaanse rechterlijke instanties, de administratieve gerechten, aangezien deze laatste zich reeds over deze zaken hebben uitgesproken. Mitsdien zouden de vragen niet relevant zijn.
7.
Voor de stelling van de Italiaanse regering met betrekking tot de gevolgen van de onbevoegdheid van de nationale rechter is nogal wat steun te vinden in de rechtspraak van het Hof. Daaruit blijkt duidelijk, dat de nationale gerechten prejudiciële vragen enkel kunnen voorleggen wanneer zij volgens hun nationale recht bevoegd zijn een beslissing te geven in de zaak waarin de vragen zijn gerezen Volgens artikel 177 EEG-Verdrag kunnen alleen de gerechten die van oordeel zijn, dat een prejudiciële beslissing „noodzakelijk (...) (is) voor het wijzen van (...) (hun) vonnis”, een prejudiciële vraag stellen. Een onbevoegd gerecht kan geen vonnis wijzen en mitsdien kan het voor een onbevoegd gerecht nooit noodzakelijk zijn een prejudiciële beslissing te verkrijgen. (
4
)
8.
In dit kader is dat evenwel niet noodzakelijkerwijs van doorslaggevende betekenis. Men dient zich immers af te vragen, hoe inoet worden vastgesteld of het verwijzende gerecht onbevoegd is om in de hoofdzaak te beslissen. Plet beginsel waarvan het Hof hier uitgaat, is dat het de taak van de nationale rechtsorde is om te verhinderen dat prejudiciële vragen door onbevoegde rechterlijke instanties worden voorgelegd, en dat het Hof zelf voortgaat met de behandeling van een prejudiciële zaak totdat de verwijzing wordt ingetrokken of de verwijzingsbeschikking wordt vernietigd. (
5
) Een ander uitgangspunt zou veronderstellen, dat het Hof zelf moet controleren of het verwijzende gerecht bevoegd is kennis te nemen van de hoofdzaak — een controle die een moeilijke stellingname over vragen van nationaal recht noodzakelijk zou kunnen maken. In het arrest Reina (
6
) heeft het Hof zich uitgedrukt in de volgende bewoordingen:
„(...) Het staat het Hof evenwel niet vrij, gezien de taakverdeling tussen het Hof en de nationale rechter, om na te gaan of de beschikking waarbij het is aangezocht, is gegeven met inachtneming van de regels van het nationale recht betreffende de rechterlijke organisatie en de procesgang. Het Hof dient zich derhalve te houden aan de door een rechterlijke instantie van een Lid-Staat gegeven verwijzingsbeschikking, zolang deze niet in het kader van de eventueel in het nationale recht bestaande rechtsmiddelen is ingetrokken.
Hieruit volgt dat het Hof, wanneer het door een rechterlijke instantie van een Lid-Staat in de zin van artikel 177 van het Verdrag is aangezocht, ingevolge die bepaling bevoegd is op de gestelde vragen te antwoorden, zonder dat eerst moet worden onderzocht of de verwijzingsbeschikking is gegeven met inachtneming van de nationale voorschriften betreffende de rechterlijke organisatie en de procesgang” (r. o. 7 en 8).
Aangezien de verwijzingsbeschikkingen in deze zaken niet zijn ingetrokken en, voor zover bekend, niet zijn vernietigd, houdt het, overigens juiste, beginsel waarvan het Hof uitgaat, voorshands in, dat het Hof de vragen moet beantwoorden.
9.
Het is evenwel de vraag of het Hof zich in de bijzondere omstandigheden van deze zaken aan dat basisbeginsel moet houden.
10.
Om te beginnen wil ik erop wijzen, dat het Hof in zijn rechtspraak heeft laten zien, dat dat basisbeginsel inderdaad slechts een uitgangspunt is en dat er sprake kan zijn van omstandigheden waarim het Hof prejudiciële vragen niet beantwoordt, omdat deze worden voorgelegd door een rechter die niet (of niet meer) bevoegd is om te beslissen in de hoofdzaak, zelfs indien de onbevoegdheid niet op de hierboven vermelde wijze is vastgesteld en zelfs indien het Hof zijn beslissing dienaangaande tot op zekere hoogte moet baseren op een beoordeling van nationale regels. Zo verklaarde het Hof in het arrest Pardini (
7
), dat het „niet bevoegd is om kennis te nemen van een prejudicieel verzoek, wanneer de procedure voor de verwijzende rechter reeds is afgesloten op het moment dat het verzoek wordt gedaan”, en vervolgens sprak het Hof zich uit over de vraag of op het moment van het verzoek de betrokken zaak volgens de nationale procesregels nog bij de verwijzende rechter aanhangig was.
11.
Volgens mij zijn er goede redenen om een zelfde beperkte uitzondering op het basisbeginsel te overwegen in deze zaken, waarin men op grond van de beschikbare gegevens als vaststaand kan aannemen, dat het antwoord van het Hof op de vragen zal worden gegeven aan een rechter wiens beslissing in de bodemprocedures niet door de Italiaanse rechtsorde zal worden erkend wegens de kennelijke onbevoegdheid van die rechter.
Een beperkte uitzondering op het basisbeginsel zoals hierboven beschreven is naar mijn mening zowel verdedigbaar als juist in de zeer bijzondere situatie van deze zaken, waar de verwijzende rechter volgens de uitspraak van het Italiaanse Constitutionele Hof kennelijk onbevoegd is kennis te nemen van de hoofdzaken, op grond van een duidelijke en eensluidende rechtspraak van de hoogste Italiaanse rechterlijke instanties.
Onder deze omstandigheden is het naar mijn mening niet doorslaggevend, dat de onbevoegdheid van de rechter niet is vastgesteld door een rechterlijke instantie waarvan de beslissingen in casu voor de betrokken rechter overeenkomstig de Italiaanse rechterlijke organisatie bindend zijn.
12.
Ik meen te hebben begrepen — onder meer uit een opmerking van de Commissie ter terechtzitting —, dat het feit dat de verwijzingsbeschikkingen niet zijn vernietigd, kan voortvloeien uit het ontbreken in het Italiaanse recht van de mogelijkheid van beroep tegen beschikkingen ter verwijzing van prejudiciële vragen naar het Hof.
Vanzelfsprekend is die omstandigheid op zich niet doorslaggevend in deze situatie, maar zij kan dienen als argument voor een uitzondering op het hierboven beschreven basisbeginsel van het Hof. Men kan niet volledig uitsluiten, dat het ontbreken van een beroepsmogelijkheid leidt tot misbruik van prejudiciële vragen, dat niet kan worden tegengegaan door nationale rechtsmiddelen toe te passen.
13.
Overigens kan het nuttig zijn de rechtspraak van het Hof betreffende de relevantie van prejudiciële vragen in herinnering te brengen. Volgens die rechtspraak is het duidelijk, dat het in eerste instantie de taak van de nationale rechter is te beoordelen of de in het geding opgeworpen vragen van gemeenschapsrecht relevant zijn en of een prejudiciële beslissing noodzakelijk is om hem in staat te stellen uitspraak te doen. Het Hof heeft zich evenwel de mogelijkheid voorbehouden, om niet te antwoorden op vragen die „geenszins verband houden met de werkelijkheid of het voorwerp van het hoofdgeding” en die dus „kennelijk niet relevant zijn voor de oplossing van het hoofdgeding”. Het Hof antwoordt niet op hypothetische vragen. (
8
)
Indien het Hof zich de mogelijkheid heeft voorbehouden, niet te antwoorden op vragen die duidelijk geen verband houden met het geding, en bedachtzaam met dat voorbehoud wil omgaan, valt moeilijk te begrijpen, waarom het niet zou kunnen weigeren antwoord te geven op vragen die afkomstig zijn van een rechterlijke instantie die duidelijk niets te maken heeft met het hoofdgeding. De mogelijkheid zich tot het Hof te wenden, zou in voorkomend geval open blijven staan voor het bevoegde gerecht dat later van het hoofdgeding kennis zou moeten nemen.
14.
De verwijzende rechter heeft de redenen trachten te geven waarom hij meent bevoegd te zijn om het Hof een prejudiciële vraag voor te leggen ondanks het arrest waarin het Italiaanse Constitutionele Hof hem onbevoegd heeft verklaard.
In de verwijzingsbeschikking van zaak C-321/90 verklaart hij het volgende:
„Over het ontbreken van bevoegdheid: wij kunnen in dit stadium geen uitspraak doen op deze exeptie, en wel om twee redenen: ten eerste prevaleert het gemeenschapsrecht boven het nationale recht, zowel in materiële als in procedurele zin; het verzoek om een prejudiciële vraag prevaleert derhalve boven het ingeroepen bevoegdheidsgebrek.
Deze stelling wordt bevestigd door het feit, dat het mogelijk is zich te wenden tot het Hof van de EG zelfs bij aanwezigheid van wettige belangen; een administratief rechter heeft deze mogelijkheid derhalve eveneens.
Zowel om redenen van proceseconomie als wegens de voorrang van het gemeenschapsrecht, waarvan wij zojuist melding hebben gemaakt, zal de vraag over het ontbreken van bevoegdheid pas nader worden beschouwd, nadat het Hof van de EG uitspraak heeft gedaan.
De tweede reden die de vraag over de onbevoegdheid van de rechter naar de achtergrond schuift ten opzichte van die betreffende de grond van de zaak, is dat de nieuwe wet van 6 augustus 1990 deze situaties in een impasse heeft gebracht op 23 augustus 1990 en, in het licht van de door de wetgever beloofde cordinatieregels, geen enkel rechterlijk handelen dat deze situatie zou veranderen, rechtsgeldig kan zijn.”
15.
Het is duidelijk, dat er situaties kunnen zijn waarin de regels van gemeenschapsrecht van doorslaggevend belang kunnen zijn voor de bevoegdheid van een nationale rechter, en in die situaties kan het noodzakelijk zijn, dat die rechter het Hof prejudiciële vragen voorlegt om de bevoegdheidsvraag op te lossen.
Dat was bijvoorbeeld het geval in de zaak Bozzetti (
9
), waarin de bevoegdheid van de verwijzende rechter volgens het Italiaanse recht afhankelijk was van de vraag, of de communautaire „medeverantwoordelijkheidsheffing” voor melk al dan niet een fiscale last was.
Het Hof verklaarde:
„Gelijk het Hof oordeelde in het door partijen aangehaalde arrest van 19 december 1968 (Salgoil), moet de rechtsorde van elke Lid-Staat de rechterlijke instantie aanwijzen die bevoegd is om kennis te nemen van geschillen betreffende individuele rechten die aan de communautaire rechtsorde zijn ontleend, echter met dien verstande dat de Lid-Staten gehouden zijn, een effectieve bescherming van die rechten te verzekeren. Behoudens dit laatste, dient het Hof zich niet in te laten met de beslechting van bevoegdheidsvragen die op het niveau van de nationale rechterlijke organisatie kunnen rijzen bij de kwalificatie van bepaalde op het gemeenschapsrecht gebaseerde rechtssituaties.
Gelijk de Raad evenwel terecht heeft opgemerkt, is de kwalificatie van de medeverantwoordelijkheidsheffing in het licht van de bepalingen van gemeenschapsrecht niet zonder belang uit een oogpunt van nationaal recht. Het is dus stellig van belang, de nationale rechter de elementen van gemeenschapsrecht te verschaffen die aan de oplossing van de bevoegdheidsvraag waarvoor hij zich gesteld ziet, kunnen bijdragen.” (r. o. 17 en 18).
16.
Mitsdien is het in beginsel de taak van de Italiaanse rechtsorde haar rechterlijke organisatie vast te leggen, en naar mijn mening wijst niets in deze zaken erop, dat het gemeenschapsrecht van invloed kan zijn op de toepassing van de Italiaanse regels voor de procesvoering, die de bevoegdheid van de gerechten in zaken als deze vaststellen.
In ieder geval lijkt het mij duidelijk, dat de door de verwijzende rechter naar voren gebrachte redenen om „in dit stadium” geen beslissing te nemen over de vraag van de bevoegdheid, in deze context niet relevant zijn.
Mitsdien kan het beginsel van de voorrang van het gemeenschapsrecht op zich niets toeof afdoen aan het resultaat waartoe men met toepassing van de Italiaanse regels inzake de bevoegdheid van de gerechten komt.
De verklaringen van de Vice Pretore over de bevoegdheid van administratieve rechter om prejudiciële vragen te stellen, en zijn verwijzing naar „redenen van proceseconomie” zijn niet erg gemakkelijk te begrijpen. Voor zover zij eventueel gebaseerd zijn op de overweging, dat het antwoord van het Hof in voorkomend geval nuttig kan zijn voor administratieve rechterlijke instanties, kan men stellen, dat, blijkens het arrest Pardini een dergelijke zienswijze er niet toe kan leiden, dat een overigens onbevoegde rechter een prejudiciële vraag kan stellen.
In mijn ogen berust de laatste opmerking van de Vice Pretore op een louter nationale grondslag, die niet relevant kan zijn voor het probleem in casu.
17.
Om al deze redenen zal ik het Hof in overweging geven, de prejudiciële vragen niet te beantwoorden, zulks op grond dat zij deze het Hof zijn voorgelegd door een rechter die kennelijk onbevoegd is kennis te nemen van de hoofdzaken.
Voor het geval het Hof mij op dit punt niet zou volgen, maak ik de volgende opmerkingen over de overigens in deze gedingen opgeworpen vragen.
De motivering van de verwijzingsbeschikkingen
18.
In haar memories benadrukt de Commissie, dat de verwijzingsbeschikkingen worden gekenmerkt door het feit dat zij bijzonder „laconiek zijn en zeer zuinig met feitelijke en juridische gegevens op grond waarvan het voorwerp van de uitleggingsvragen zou kunnen worden geïdentificeerd en derhalve de inhoud en de strekking ervan zouden kunnen worden begrepen”.
In de drie beschikkingen beperkt de verwijzende rechter, na artikel 86 EEG-Verdrag te hebben aangehaald, zich tot de volgende motivering van de vragen:
„Deze bepaling is een aanvulling op artikel 85 EEG-Verdrag en behelst een onvoorwaardelijk en absoluut monopolieverbod. Artikel 86, tweede alinea, sub c, bepaalt, welke activiteiten misbruik in de zin van de mededingingsregels vormen. Bij herhaling heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen deze bepaling als een absoluut monopolieverbod uitgelegd.”
De Commissie merkt voorts op, dat deze zaken als kenmerk hebben, dat de aspecten van het gemeenschapsrecht die voor de beslissing in de hoofdgedingen relevant zouden kunnen zijn, tijdens de bodemprocedure onderbelicht zijn gebleven.
Dit blijkt duidelijk uit het feit, dat een van de drie verzoekende ondernemingen haar aan het Hof overgelegde korte schriftelijke opmerkingen (zaak C-322/90) heeft ingeleid als volgt:
„Door de beschikking van de Pretore di Frascati (...) is het Hof een bijzonder complexe materie voor onderzoek voorgelegd ()”
19.
Zoals bekend, getroost het Hof zich veel moeite om prejudiciële vragen in de juiste bewoordingen te stellen door ze te herformuleren, en om daarop op gepaste wijze te antwoorden ondanks de ontoereikendheid van de informatie betreffende hun juridisch en feitelijk kader. Dit is een natuurlijk uitvloeisel van de nauwe samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, waarvoor artikel 177 van het Verdrag het kader heeft geschapan en waarvan het belang steeds door het Hof is benadrukt. (
10
)
Maar juist omdat artikel 177 een nauwe samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof onderstelt, is het noodzakelijk, dat eerstgenoemde zich bewust zijn van het grote belang voor het Hof om inzicht te hebben in het feitelijk en juridisch kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst. In zijn prejudiciële beslissingen spreekt het Hof zich niet uit over abstracte rechtsvragen. De beslissingen van het Hof moeten worden gebruikt om een juiste en uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht zeker te stellen, wanneer de nationale rechterlijke instanties zich over concrete geschillen uitspreken. Zonder voldoende kennis van het feitelijk en juridisch kader van de gestelde vragen dreigden de antwoorden van het Hof niet ter zake te zijn en dat kan uiteindelijk leiden tot een verkeerde toepassing van het gemeenschapsrecht in de Lid-Staten.
Daarom heeft het Hof voortdurend benadrukt, dat
„de noodzaak om te komen tot een uitlegging van het gemeenschapsrecht die nuttig is voor de nationale rechter, vereist, dat het juridische kader wordt vastgesteld waarbinnen de gevraagde uitlegging dient te worden geplaatst, en dat het in het licht hiervan naar omstandigheden gunstig kan zijn, dat de feiten van de zaak worden vastgelegd en dat de problemen van louter nationaal recht zijn afgebakend op het moment van verwijzing naar het Hof, zodat dit kennis kan nemen van alle feitelijke en juridische elementen die van belang kunnen zijn voor de uitlegging van het gemeenschapsrecht waarom het Hof wordt verzocht”. (
11
)
Ook al gaat het Hof uit van het beginsel, dat de nationale rechter het best kan beoordelen welke de feitelijke en juridische elementen zijn die vóór de verwijzing moeten worden gepreciseerd, in verschillende zaken heeft het gezegd, dat het,
„ten einde het Hof in staat te stellen zijn taak overeenkomstig het Verdrag te vervullen, onontbeerlijk is, dat de nationale rechterlijke instanties uiteenzetten waarom — wanneer zulks niet ondubbelzinnig uit de stukken blijkt — zij van mening zijn dat een antwoord op hun vragen noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil.” (cursivering van mij). (
12
)
Het Hof heeft in dit verband terecht opgemerkt, dat die motivering onder meer belangrijk is, omdat zij noodzakelijk kan zijn om aan de Lid-Staten en aan andere belanghebbende partijen de mogelijkheid te bieden, opmerkingen aan het Hof in te dienen overeenkomstig artikel 20 van's Hofs Statuut-EEG en dat
„het Hof erop toe dient te zien, dat deze mogelijkheid gewaarborgd blijft, in aanmerking genomen dat ingevolge genoemde bepalingen (van 's Hofs Statuut-EEG) alleen de verwijzingsbeschikkingen ter kennis van de betrokken partijen worden gebracht”. (
13
)
Het is voorgekomen, dat het Hof moest weigeren antwoord te geven op een prejudiciële vraag, omdat aan de hand van de beschikbare gegevens niet viel te achterhalen, wat de rechtsvraag was waarvoor de nationale rechterlijke instantie zich gesteld zag. (
14
)
Men kan echter wel constateren, dat dat slechts in beperkte mate is voorgekomen en alleen wanneer zelfs na bestudering van het dossier van het hoofdgeding en op basis van aan het Hof overgelegde opmerkingen het nog steeds moeilijk was om vast te stellen, wat nu precies de rechtsvragen waren die de nationale rechter had op te lossen.
20.
Men zou zich kunnen afvragen, of het Hof niet vaker dan tot nu toe moet weigeren antwoord te geven op prejudiciële vragen, wanneer in de verwijzingsbeschikking het juridisch en feitelijk kader van de prejudiciële vragen onvoldoende wordt uiteengezet, zodat een passende beantwoording van die vragen zeer wordt bemoeilijkt.
Alleen al hierom is een meer restrictief beleid van het Hof op dit punt op zijn plaats. Daarbij komt het door de Commissie in haar memories vermelde element, dat het noch in beginsel noch in praktijk wenselijk is, dat het Hof zich op basis van de opmerkingen in de hoofdgedingen het noodzakelijke inzicht zou moeten verschaffen in het feitelijk en juridisch kader van de prejudiciële vragen. Niet alleen zou het daarvoor gebruik moeten maken van vele bronnen — zoals deze zaken aantonen —, maar er zouden gemakkelijk fouten kunnen worden gemaakt,
21.
Wanneer ik hierop zo ver ben ingegaan, dan is dat omdat ook ik van mening ben, dat men op de verwijzingsbeschikkingen in deze zaken de kritiek kan hebben, dat zij een onvoldoende beschrijving van het juridisch en feitelijk kader van de zaak bevatten.
Indien ik desondanks het Hof niet in overweging geef, om deze reden niet op de gestelde vragen te antwoorden, dan komt dat in de eerste plaats, omdat het Hof, zoals gezegd, zich tot nu toe veel moeite heeft gegeven om op prejudiciële vragen te antwoorden en in de tweede plaats omdat het ondanks alles mogelijk is op basis van de eerste van de voorgelegde vragen te begrijpen wat de kern van het probleem van de uitlegging van gemeenschapsrecht is, waarover de nationale rechter een uitspraak van het Hof wenst.
De gebrekkige motivering van de vragen in deze zaken zou het Hof aanleiding kunnen geven, er in zijn arrest op te wijzen, dat de verwijzingsbeschikkingen de gegevens over het juridisch en feitelijk kader van de vragen moeten bevatten die voor de beantwoording ervan noodzakelijk zijn, en dat gebreken in dit opzicht tot gevolg kunnen hebben, dat het voor het Hof onmogelijk is de vragen te beantwoorden.
De onvoldoende motivering van de vragen, waardoor het Hof zeer slecht is voorgelicht over het feitelijk en juridisch kader van de zaken, impliceert eveneens, dat het Hof alleen beslist over de punten waarvan men zeker kan zijn dat zij ten grondslag liggen aan de twijfel over de verenigbaarheid van de in de eerste vraag beschreven situatie met het gemeenschapsrecht.
De uitlegging van de mededingingsregels van het EEG-Verdrag
22.
Uit de voorgelegde vragen blijkt, dat het Hof de mededingingsregels van het Verdrag moet uitleggen in verband met een situatie die wordt gekenmerkt door het feit, dat bepaalde televisiekanalen, omdat zij zijn voorbehouden aan overheidsinstanties, niet kunnen worden gebruikt door particuliere ondernemingen zolang een „technische coördinatie” niet heeft plaats gehad, omdat dit een voorwaarde is voor het gebruik door particuliere ondernemingen van de televisiekanalen in kwestie.
Uit de door de televisiemaatschappijen in de zaken C-320/90 en C-322/90 ingediende memories blijkt, dat de vragen voortkomen uit twijfel over de verenigbaarheid met de mededeingingsregels van het Verdrag van de relevante Italiaanse regels en de concrete toepassing daarvan op de drie particuliere televisiemaatschappijen, omdat de nationale regels en de toepassing ervan discriminatie tussen de RAI, de openbare vennootschap-concessiehoudster, en de particuliere maatschappijen kunnen inhouden.
23.
Niets in het dossier wijst erop, dat het hier gaat om de uitlegging van het in artikel 85 neergelegde verbod op overeenkomsten enzovoort tussen ondernemingen, die de mededinging vervalsen. Verder blijkt uit de motivering van de vragen door de verwijzende rechter, dat hij in het bijzonder een uitlegging van artikel 86 wenst.
24.
Verder kan men op grond van de beschikbare gegevens over de regeling van de eigendomsverhoudingen bij de RAI en haar taak als „openbare onderneming” als vaststaand aannemen, dat de RAI een onderneming is die onder artikel 90 van het Verdrag valt.
25.
Mitsdien kan het Hof zich naar mijn mening beperken tot de uitlegging van artikel 90 van het Verdrag in samenhang met artikel 86 daarvan, om zijn standpunt te kunnen bepalen over de vraag of de gedraging van de Italiaanse autoriteiten zoals hierboven beschreven, inbreuk maakt op de regel van artikel 90, die de Lid-Staten verbiedt met betrekking tot de openbare bedrijven en de ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, maatregelen te nemen of te handhaven die in strijd zijn met het in artikel 86 neergelegde verbod op misbruik van een machtspositie. (
15
)
26.
Het is misschien nuttig vooraf te wijzen op wat het Hof in zijn arrest van 18 juni 1991, (ERT) (
16
) verklaarde over de wijze waarop het Verdrag invloed heeft op regelingen van Lid-Staten inzake televisieuitzendingen. Het Hof overwoog:
„In het arrest van 30 april 1974 (zaak 155/73, Sacchi, Jurispr. 1974, blz. 409, r. o. 14) verklaarde het Hof voor recht, dat geen verdragsbepaling zich ertegen verzet dat de Lid-Staten om niet-economische redenen van openbaar belang, radio- en televisieuitzendingen aan de vrije mededinging onttrekken door het uitsluitend recht daarop aan een of meer maatschappijen toe te kennen.
Uit artikel 90, leden 1 en 2, EEG-Verdrag volgt evenwel, dat de wijze waarop een dergelijk monopolie is ingericht of wordt uitgeoefend, inbreuk kan maken op de verdragsbepalingen, met name op die inzake het vrije verkeer van goederen en van diensten evenals op de mededingingsregels.” (r. o. 10 en 11).
Uit de nogal uitgebreide rechtspraak van het Hof op dit gebied (
17
) blijkt, dat de Lid-Staten geen maatregelen mogen nemen of handhaven „die het nuttig effect van de voor ondernemingen geldende mededingingsregels kunnen wegnemen”. Het Hof heeft verschillende rechtsfiguren geïdentificeerd waarin de nationale maatregelen strijdig zijn met artikel 90 in samenhang met artikel 86. Grosso modo kan men van deze rechtspraak zeggen, dat zij het verbod voor de Lid-Staten uitdrukt om in artikel 86 verboden praktijken te „bevorderen”. (
18
)
27.
Wat de relevante Italiaanse regels op zich betreft, lijkt het duidelijk, dat zij niet strijdig zijn met het gemeenschapsrecht. Het is nu eenmaal zo, dat de autoriteiten naar de aard van de zaak — zowel gelet op hun internationale verplichtingen als op een hele serie elementen van technische, culturele, sociale en praktische aard — onder de talrijke gebruikers een onvoldoende aantal radiofrequenties moeten verdelen, en dat zij op grond van regels met een bindend karakter moeten verzekeren, dat de nodige discipline wordt nageleefd.
De autoriteiten mogen natuurlijk bepaalde radiofrequenties reserveren voor doeleinden van openbaar belang, waaronder in de eerste plaats die welke de openbare veiligheid betreffen. Zij moeten het gebruik van bepaalde radiofrequenties tevens kunnen onderwerpen aan een technische coördinatie, om interferenties te voorkomen met het gebruik dat de overheid maakt van het betrokken radiofrequentiesbereik.
28.
De drie televisiemaatschappijen vallen, zo lijkt het, niet de beginselen aan die ten grondslag liggen aan de Italiaanse regeling, maar daarentegen het feit, dat de voorgenomen technische coördinatie nog niet heeft plaatsgevonden.
Men kan niet uitsluiten, dat de toepassing van de regels voor de verdeling van de televisiekanalen op zich een inbreuk op artikel 90 van het Verdrag in samenhang met artikel 86 kan opleveren. Ik meen echter, dat men enkel bij voldoende sterke aanwijzingen mag veronderstellen, dat de verdeling van de radiofrequenties die in beginsel objectief gerechtvaardigd is, wordt benut om misbruik van machtspositie door een openbare onderneming te bevorderen. Ik denk niet, dat dat het geval is in deze zaken die overigens slechts op een zeer beperkt aantal potentieel bruikbare televisiekanalen betrekking hebben.
Het kan nuttig zijn te vermelden, dat ter terechtzitting geen enkel element naar voren is gekomen waaruit zou blijken, dat wij in de zaken waarmee wij ons bezighouden, weer te maken hebben met de bijzondere situatie van doorgifte van buitenlandse televisieuitzendingen, waarom het in 's Hofs arrest in de zaak ERT ging. (
19
)
29.
Alleen om die reden kan men mijns inziens vaststellen, dat er geen sprake is van een inbreuk op artikel 90 van het Verdrag in samenhang met artikel 86.
Volledigheidshalve dient evenwel te worden vermeld, dat de toepassing van artikel 90 in samenhang met artikel 86 in ieder geval afhankelijk is van de tweeledige voorwaarde, dat het vermeende misbruik gepleegd is door een onderneming die een machtspositie op de gemeenschappelijke markt of een wezenlijk deel daarvan heeft, en dat dat misbruik de handel tussen de Lid-Staten ongunstig beïnvloedt.
Het is de taak van de nationale rechter om in voorkomend geval uit te maken of in het betrokken die voorwaarde is voldaan.
Toch kan het nuttig zijn op te merken, dat het niet zeker is, dat de RAI een machtspositie heeft op de betrokken markt. De Commissie heeft die kwestie in zekere mate in haar pleidooi aangesneden. Zij zette uiteen, dat de RAI waarschijnlijk geen machtspositie heeft op nationaal niveau. (
20
) Op het eerste gezicht is die opvatting waarschijnlijk juist, gezien ook het grote aantal particuliere, zowel nationale als lokale, televisiestations die men in Italië vindt.
De gegevens van deze zaken bevatten geen element op grond waarvan beoordeeld kan worden, of de situatie anders kan zijn op de lokale markt, waarop de hoofdgedingen betrekking hebben, en of de lokale markt eventueel een wezenlijk deel uitmaakt van de gemeenschappelijke markt.
30.
Ten slotte dient te worden opgemerkt, dat de gedraging van de Italiaanse autoriteiten in deze zaken mijns inziens geen schending inhoudt van het beginsel „gelijke kansen voor ondernemers”. Het Hof paste dit beginsel toe — in die situatie mijns inziens terecht -in zijn arrest van 19 maart 1991 (zaak C-202/88, Frankrijk/Commissie; „markt voor telecommunicatie-eindapparatuur”). (
21
) Daarin merkte het Hof op, dat dit beginsel noodzakelijk was om „een stelsel van onvervalste mededinging, zoals geregeld in het Verdrag” te garanderen.
Deze zaken werpen niet de vraag op, of het mogelijk is om op basis van de mededingingsregels van het Verdrag een algemeen en direct toepasbaar beginsel van „gelijke kansen voor de verschillende ondernemers” op te stellen.
In deze context kan ik namelijk geen ongerechtvaardigde discriminatie van de particuliere vennootschappen ten gunste van de RAI ontdekken.
Weliswaar beschikken wij over gegevens dat de RAI in zekere mate (die overigens niet is vastgesteld) de UHF-televisiekanalen 67-69 heeft kunnen gebruiken, en het staat vast, dat de Italiaanse autoriteiten de drie maatschappijen hebben verboden die kanalen te gebruiken. Het Hof heeft evenwel, zoals gezegd, erkend, dat openbare televisiemaatschappijen een bijzondere positie kunnen hebben ten einde de doelstellingen van openbaar belang te verwezenlijken die in samenhang met televisieuitzendingen in aanmerking kunnen en moeten worden genomen. De RAI heeft ontegenzeggelijk een op meerdere punten een bijzondere positie — juist als de overeenkomstige maatschappijen in de andere Lid-Staten. Een dergelijke positie wordt evenwel niet uitsluitend gekenmerkt door rechten, maar ook door plichten. Die bijzondere positie moet in beginsel eveneens een recht van voorrang bij de verdeling van de televisiekanalen kunnen rechtvaardigen. Bovendien wordt de bijzondere positie van de RAI voor de verdeling van de televisiekanalen in de context van deze zaken volgens de verklaringen van de Italiaanse regering concreet gemotiveerd door het feit, dat het statuut van de RAI als openbare vennootschap-concessiehoudster reeds de garantie geeft van de noodzakelijke technische coördinatie en aldus interferenties met het elders gemaakte gebruik van de betrokken radiofrequenties voorkomt.
31.
Gelet op het voorgaande meen ik te kunnen concluderen, dat artikel 90 in samenhang met artikel 86 slechts in die zin kan worden uitgelegd dat de in de prejudiciële vragen beschreven gedraging geen inbreuk vormt op deze bepalingen.
Conclusie
32.
Om de hierboven uiteengezette redenen geef ik het Hof in overweging, geen antwoord te geven op de hem gestelde vragen.
Mocht het Hof van mening zijn, dat het die vragen wel moet beantwoorden, dan geef ik het volgende antwoord in overweging:
„De mededingingsregels van het EEG-Verdrag en meer bepaaldartikel 90 in samenhang met artikel 86 kunnen slechts in die zin worden uitgelegd, dat het verbod voor particuliere ondernemingen om, zolang er geen voorafgaande technische coördinatie heeft plaatsgevonden, bepaalde televisiekanalen te gebruiken omdat deze zijn voorbehouden aan gebruik door de overheid, geen inbreuk vormt op deze bepalingen.”
(
*1
)	Oorspronkelijke tant: Deens.
(
1
)	In artikel 34 van de in 1990 vastgestelde wet betreffende televisie-uitzendingen worden de regels van 1983 gehandhaafd tot de vaststelling van het in cïc wet bedoelde verdelingsplan.
(
2
)	Er werd eveneens tegen twee van deze vennootschappen ingebracht, dat interferenties tot op zekere hoogte waren vastgesteld tussen de televisie-uitzendingen van deze vennootschappen en het gebruik van de frequenties in casu door het leger, de rijkspolitie en de openoare vennootschap-concessiehoudster RAI.
(
3
)	Arrest nr. 102 van 2 maart 1990.
(
4
)	Deze opvatting is onder meer verwoord in het arrest van 21 april 1988 (zaak 338/85, Pardini, Jurispr. 1988, blz. 2041), waarvan rechtsoverweging 9 luidt als volgt: „(...) besliste het Hof in het arrest van 11 juni 1987 (zaak 14/86, Pretore di Salò, Jurispr. 1987, biz. 2545), dat voor zijn bevoegdheid tot het beantwoorden van prejudiciële vragen vereist is, dat deze afkomstig zijn van een rechterlijke instantie die gehandeld heeft in liet algemene kader van zijn opdracht om onafhankelijk en naar recht uitspraak te doen in zaken waarvoor de wet hem bevoegdheid verleent” (cursivering van mij).
(
5
)	Zie in dit verband arrest van 12 februari 1974 (zaak 146/73, Rheinmühlen II, Jurispr. 1974, blz. 139).
(
6
)	Arrest van 14 januari 1982 (zaak 65/81, Reina, Jurispr. 1982, blz. 33).
(
7
)	Arrest van 21 april 1988 (zaak 338/85, Pardini, Jurispr. 1988, blz. 2041, r. o. 11).
(
8
)	Zie laatstelijk arrest van 16 juli 1992 (zaak C-343/90, Dias, Jurispr. 1992, blz. I-4673, r. o. 20).
(
9
)	Arrest van 9 juli 1985 (zaak 179/84, Bozzetti, Juiispr. 1985, blz. 2301).
(
10
)	Zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 21 april 1988 (zaak 338/85, Pardini, Jurispr. 1988, blz. 2041, r. o. 8).
(
11
)	Arrest van 16 juli 1992 (zaak C-83/91, Meilicke, Jurispr. 1992, blz. I-4S71, r. o. 26).
(
12
)	Zie bijvoorbeeld de arresten van 16 december 1981 (zaak 244/80, Foglia, Jurispr. 1981, blz. 3045, r. o. 17), van 12 juni 1986 (gevoegde zaken 98/85, 162/85 en 258/85, Bertini, Jurispr. 1986, blz. 1885, r. o. 6) en recentelijk van 16 juli 1992 (zaak C-343/90, Dias, Jurispr. 1992, blz. I-4673, r. o. 19).
(
13
)	Zie het arrest van 1 april 1982 (gevoegde zaken 141/81, 142/81 en 143/81, Holdijk, Jurispr. 1982, blz. 1299, r. o. 6).
(
14
)	Zie bijvoorbeeld hel arrest van 11 juni 1987 (zaak 14/86, Pretore di Salò, Jurispr. 1987, biz. 2545, r. o. 16).
(
15
)	Naar mijn mening bevat dit dossier geen enkel element dat aanleiding geeft tot uitlegging van de andere in artikel 90 opgenomen verbodsregels. Het verdient -wellicht vermelding, dat het door de particuliere vennootschappen gestelde verschil in behandeling ten gunste van de RAI op generlei wijze is gebaseerd op nationaliteit en derhalve niet onverenigbaar is met het verbod van artikel 7 van het Verdrag. Wij beschikken ook niet over gegevens die erop wijzen, dat het verbod van artikel 59 van het Verdrag relevant is in deze zaken. Zie in dit verband punt 28 m/ra.
(
16
)	zaak C-260/89, Jurispr. 1991, blz. I-2925.
(
17
)	Vóór het zojuist genoemde arrest ERT, kan men bijvoorbeeld het arrest van 23 april 1991 aanhalen (zaak C-41/90, Höfner, Jurispr. 1991, blz, I-1979) en het arrest van 10 december 1991 (zaak C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, Jurispr. 1991, blz. I-5S89).
(
18
)	In punt 39 van zijn conclusie in gevoegde zaken C-48/90 en C-66/90, Koninklijke PIT (arrest van 12 februari 1992, Jurispr. 1992, blz. I-565) vatte advocaat-generaal Van Gervcn de rechtspraak van het Hof samen als volgt: „Uit deze reclitspraak blijkt mijns inziens dat in de opvatting van het Hof artikel 90 in samenhang met de artikelen 85 en 86 ziet op overheidsmaatregelen (met betrekking tot openbare bedrijven en bedrijven waaraan de Lid-Staten bijzondere of uitsluitende rechten verlenen), welke enig door de artikelen 85 of 86 verboden ondenteiningsgedrag in de hand werken, het opleggen of onafwendbaar maken dan wei aan ondernemingen een conctirreiitieregidercnde overheidslaak overdragen [cursivering van mij]. Centraal in deze rechtspraak staat de overweging dat dergelijke overheidsmaatregelen, in combinatie met een of andere vorm van ondernemingsgedrag, ten aanzien van de mededingingsstructuur op de gemeenschappelijke markt dezelfde gevolgen hebben als onderncmingsgedrag dat los staat van overheidsingrijpen. Uit die rechtspraak blijkt verder dat het onderncmingsgedrag dat als ‚aanknopingsfactor’ nodig is om artikel 90, lid 1, in samenhang met artikel 85 en 86 toepassing te laten vinden, niet noodzakelijk aan het overheidsingrijpen moet voorafgaan maar dat het daar ook kan op volgen, daarvan het uitvloeisel zijn of zelfs het onafwendbaar gevolg. Evenmin is het vereist dat de onderneming zelf een opzettelijke inbreuk op de mededingingsrcgclcn zou hebben begaan (het volstaat, met andere woorden, dat zij in een situatie wordt geplaatst waarin zij niet anders kan dan de mededinging te beperken).”
(
19
)	Arrest van 18 juni 1991 (zaak C-260/89, ERT, Jurispr. 1991, blz. I-2925). Het Hof verklaarde in rechtsoverweging 37 als volgt: „In zoverre moet worden vastgesteld, dat artikel 90, lid 1, EEG-Verdrag zich verzet tegen de verlening door een Lid-Staat van een exclusief recht op het doorgeven van televisieprogramma's aan een onderneming die al een exclusief recht op het uitzenden van programma's heeft, wanneer deze rechten een situatie kunnen doen ontstaan waarin die onderneming tot overtreding kan komen van artikel 86 EEG-Verdrag door middel van een discriminerend programmabeleid in het voordeel van haar eigen programma's.”
(
20
)	De Commissie verwees met name naar de gegevens die werden overgelegd in de prejudiciële zaak C-170/90, Odeon, die aanhangig was gemaakt door het Tribunale civile e penale di Milano, maar na afloop van de schriftelijke en mondelinge procedure voor het Hof werd ingetrokken. De zaak had betrekking op de concurrentieverhoudingen op de Italiaanse markt voor televisiereclame.
(
21
)	Jurispr. 1991, bl?.. 1223, r. o. 51.