SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
de 21 de junio de 2012 (*)
«Programas operativos del Fondo de Cohesión y del FEDER gestionados por España – Solicitud de pago intermedio – Existencia de pruebas que indiquen la existencia de deficiencias significativas en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control – Medidas de interrupción del plazo para el pago – Recurso de anulación – Admisibilidad – Estrategia de auditoría – Seguridad jurídica – Confianza legítima –Proporcionalidad»
En los asuntos T‑178/10, T‑263/10 y T‑265/10,
Reino de España, representado por la Sra. N. Díaz Abad, en calidad de agente,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. C. Urraca Caviedes y la Sra. B. Conte y, en el asunto T‑178/10, también por la Sra. A. Steiblytė, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tienen por objeto sendos recursos interpuestos contra las decisiones de la Comisión de 12 de febrero de 2010 (T‑178/10), de 8 de abril de 2010 (T‑263/10) y de 15 de abril de 2010 (T‑265/10), por las que se informa a las autoridades españolas de la interrupción del plazo para el pago de determinadas solicitudes de pagos intermedios presentadas por el Reino de España,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima),
integrado por el Sr. A. Dittrich, Presidente, y la Sra. I. Wiszniewska-Białecka y el Sr. M. Prek (Ponente), Jueces;
Secretaria: Sra. C. Heeren, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 26 de octubre de 2011;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1        El Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1260/1999 (DO L 210, p. 25), establece las normas generales que regulan los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión.
2        El 12 de febrero de 2010, el Director General de la Dirección General (DG) «Política Regional» de la Comisión Europea comunicó mediante carta a la Representación Permanente de España ante la Unión Europea la decisión de interrumpir el plazo para el pago de una solicitud de pago intermedio presentada el 17 de diciembre de 2009, por un importe de 1.318.019.559,51 euros (T‑178/10). Asimismo, mediante cartas de 8 (T‑263/10) y 15 de abril de 2010 (T‑265/10) (en lo sucesivo, conjuntamente, «decisiones impugnadas»), el Director General de la DG «Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades» de la Comisión comunicó a la Representación Permanente del Reino de España ante la Unión Europea que interrumpía el plazo para el pago de determinadas solicitudes de pago intermedio por un importe total de 30.471.635,64 euros.
Procedimiento y pretensiones de las partes
3        Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal el 21 de abril (T‑178/10) y el 16 de junio de 2010 (T‑263/10 y T‑265/10), el Reino de España interpuso los presentes recursos.
4        El Reino de España solicita al Tribunal que:
–        Anule las decisiones impugnadas.
–        Declare la procedencia de la exigencia de pago de intereses por parte de la Comisión, derivados de la demora producida en el pago efectivo de las solicitudes intermedias indebidamente paralizadas.
–        Condene en costas a la Comisión.
–        Al amparo del artículo 64 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, estime la solicitud de práctica de prueba documental consistente en que el Tribunal requiera a la Comisión para que aporte al pleito la documentación acreditativa de la relación de Estados miembros que se encuentren en idéntica situación en cuanto a la presentación de las auditorías de sistemas, así como la documentación acreditativa de las medidas adoptadas en relación con dichos Estados miembros.
5        La Comisión solicita al Tribunal que:
–        Con carácter principal, declare la inadmisibilidad de los recursos.
–        Con carácter subsidiario, desestime los recursos por infundados.
–        Condene en costas al Reino de España.
6        Oídas las observaciones de las partes sobre la acumulación de los asuntos, el Tribunal considera, con arreglo al artículo 50, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, que procede acumular los asuntos T‑178/10, T‑263/10 y T‑265/10 a efectos de la sentencia.
Sobre la admisibilidad
7        La Comisión, sin proponer formalmente una excepción de inadmisibilidad, sostiene que los recursos de anulación son inadmisibles porque las cartas impugnadas mediante las que el ordenador delegado interrumpió el plazo de los pagos intermedios no son actos susceptibles de recurso.
8        Según jurisprudencia reiterada, sólo constituyen actos o decisiones que pueden ser objeto de un recurso de anulación en el sentido del artículo 263 TFUE las medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante, modificando sensiblemente su situación jurídica. Para determinar si un acto o una decisión producen tales efectos, hay que atender a su naturaleza (sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec. p. 2639, apartado 9, y de 5 de octubre de 1999, Países Bajos/Comisión, C‑308/95, Rec. p. I‑6513, apartado 26; sentencias del Tribunal General de 16 de julio de 1998, Regione Toscana/Comisión, T‑81/97, Rec. p. II‑2889, apartado 21, y de 29 de enero de 2002, Van Parys y Pacific Fruit Company/Comisión, T‑160/98, Rec. p. II‑233, apartado 60).
9        Además, cuando se trata de actos o decisiones cuya elaboración se efectúa en varias fases, principalmente al finalizar un procedimiento interno, de esa jurisprudencia resulta que, en principio, sólo constituyen actos que pueden impugnarse las medidas que fijan definitivamente la postura de la institución al término del procedimiento, con exclusión de los actos de trámite cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva (sentencias del Tribunal de Justicia IBM/Comisión, citada en el apartado 8 supra, apartado 10, y de 22 de junio de 2000, Países Bajos/Comisión, C‑147/96, Rec. p. I‑4723, apartado 26; auto del Tribunal General de 2 de junio de 2004, Pfizer/Comisión, T‑123/03, Rec. p. II‑1631, apartado 22, y sentencia del Tribunal General de 14 de diciembre de 2006, Alemania/Comisión, T‑314/04 y T‑414/04, no publicada en la Recopilación, apartado 38).
10      La situación sería diferente solamente en el caso de que los actos o decisiones adoptados durante la fase de trámite reuniesen no sólo las características jurídicas antes descritas, sino que constituyesen además el momento conclusivo de un procedimiento especial, distinto del que debe permitir a la institución pronunciarse sobre el fondo (sentencia IBM/Comisión, citada en el apartado 8 supra, apartado 11, y auto Pfizer/Comisión, citado en el apartado 9 supra, apartado 23).
11      Por último, si bien los meros actos de trámite no pueden, en cuanto tales, ser objeto de un recurso de anulación, las posibles ilegalidades de que adolezcan pueden invocarse en apoyo del recurso dirigido contra el acto definitivo, del cual los actos de trámite constituyen una fase de elaboración (sentencias del Tribunal de Justicia IBM/Comisión, citada en el apartado 8 supra, apartado 12, y de 14 de febrero de 1989, Bossi/Comisión, 346/87, Rec. p. 303, apartado 333; sentencia del Tribunal General de 24 de febrero de 1994, Caló/Comisión, T‑108/92, RecFP pp. I‑A‑59 y II‑213, apartado 13, y auto Pfizer/Comisión, citado en el apartado 9 supra, apartado 24).
12      En primer lugar, procede señalar que, con arreglo al artículo 87, apartado 2, del Reglamento nº 1083/2006, los pagos intermedios deben realizarse en un plazo de dos meses desde la presentación de la solicitud de pago.
13      Sin embargo, el plazo de pago puede interrumpirse. En efecto, el artículo 91, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1083/2006 establece que el plazo para el pago puede quedar interrumpido por el ordenador delegado por un máximo de seis meses cuando, en un informe de un organismo de auditoría nacional o comunitario, existan pruebas que indiquen la existencia de deficiencias significativas en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control.
14      En el presente asunto, la Comisión sostiene que las decisiones impugnadas, mediante las que el ordenador delegado interrumpió el plazo de pago, no son actos en los que se fije definitivamente su postura, que no tienen carácter definitivo y que se trata únicamente de medidas preliminares o actos de trámite.
15      Ahora bien, las decisiones impugnadas producen el efecto de interrumpir el plazo de dos meses fijado a la Comisión para efectuar los pagos intermedios previstos en los artículos 85 y siguientes del Reglamento nº 1083/2006. En consecuencia, las cartas impugnadas han producido efectos jurídicos autónomos vinculantes que pueden afectar a los intereses del Reino de España.
16      A este respecto, la Comisión se limita a señalar que las decisiones impugnadas le permitieron efectuar ciertas verificaciones en el marco de su responsabilidad general de ejecución del presupuesto. Sin embargo, esta consideración no pone en entredicho el hecho de que dichas decisiones han producido y siguen produciendo efectos jurídicos que pueden perjudicar los intereses del Reino de España.
17      Además, como afirma acertadamente el Reino de España, el hecho de considerar que una decisión destinada a interrumpir el plazo de pago no es un acto impugnable tendría como consecuencia que todas las medidas de interrupción del plazo para el pago quedarían fuera del control judicial.
18      La circunstancia de que el artículo 91, apartado 2, del Reglamento nº 1083/2006 establezca que la interrupción del plazo de pago cesará en cuanto el Estado miembro haya adoptado las medidas necesarias o al término de un plazo máximo de seis meses no afecta al hecho de que dichas medidas constituyen por sí mismas el último término de un procedimiento especial distinto del que debe permitir a la institución pronunciarse sobre el fondo.
19      La Comisión alega también sin razón que sólo se trata de medidas provisionales porque pueden ir seguidas de la decisión de suspender los pagos intermedios, adoptada con arreglo al artículo 92 del Reglamento nº 1083/2006, o incluso de la decisión de suprimir total o parcialmente la contribución comunitaria al programa operativo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 99 de dicho Reglamento. En efecto, la existencia de eventuales medidas de suspensión del pago o de supresión de la contribución comunitaria no pone en cuestión el hecho de que la medida de interrupción del plazo de pago forma parte de un procedimiento distinto, que puede existir de manera autónoma. En particular, la interrupción del plazo de pago no viene seguida obligatoriamente de un procedimiento de suspensión. Como se ha indicado en el apartado 18 supra, si la Comisión no adopta ninguna decisión de suspensión en el plazo de seis meses a partir de la medida de interrupción del plazo de pago, el hecho de considerar que dicha medida no es un acto impugnable implicaría la imposibilidad de controlar si la interrupción del plazo de pago estaba justificada.
20      En cualquier caso, el carácter provisional de la medida no afecta al hecho de que es una genuina medida que produce efectos jurídicos (véase, en este sentido y por analogía, en lo que respecta a una medida de suspensión de los pagos de una duración máxima de tres meses, la sentencia del Tribunal de 18 de junio de 2010, Luxemburgo/Comisión, T‑549/08, Rec. p. II‑2477).
21      Al adoptar las decisiones impugnadas, la Comisión no se limitó a informar al Reino de España de que disponía de pruebas que indican la existencia de una deficiencia significativa en los controles, sino que extrajo consecuencias de esa circunstancia en el ámbito jurídico, a saber, la interrupción de los plazos de pago intermedios. Por consiguiente, no se trata de una mera indicación de que la Comisión inicia un procedimiento de adopción de la decisión de reducción de la ayuda comunitaria (véase, en este sentido, el auto del Tribunal de 22 de noviembre de 2007, Investire Partecipazioni/Comisión, T‑418/05, no publicado en la Recopilación, apartado 37).
22      Asimismo, ha de señalarse que la interrupción del plazo de pago debe estar justificada con arreglo a los criterios establecidos en el artículo 91, apartado 1, del Reglamento nº 1083/2006. Si no concurren esos criterios, no cabe admitir dicha medida. La circunstancia de que se trata de una medida nueva establecida en el Reglamento nº 1083/2006 y de que esa medida no existía en el Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161, p. 1), no afecta en absoluto al hecho de que produce efectos jurídicos, aunque sean limitados en el tiempo, concretamente durante un plazo máximo de seis meses.
23      El carácter impugnable de la medida de interrupción de los plazos de pago intermedios no puede cuestionarse por la circunstancia de que dicha medida no constituye una etapa obligatoria para la adopción de una medida de suspensión y de que, en consecuencia, esta última puede adoptarse directamente sin tener que pasar por la fase de interrupción. En efecto, cuando la Comisión adopta una medida de interrupción de los plazos de pago intermedios, está obligada a respetar los criterios establecidos en el artículo 91, apartado 1, del Reglamento nº 1083/2006.
24      En el mismo sentido, si bien es verdad que el requisito exigido por el artículo 92, apartado 1, del Reglamento nº 1083/2006 –a saber, la demostración de la existencia de una deficiencia grave en el sistema de gestión y control del programa operativo– es más restrictivo que la mera demostración de la existencia de pruebas que indiquen tal deficiencia, exigida por el artículo 91, apartado 1, del mismo Reglamento, no es menos cierto que la Comisión tiene la obligación de llevar a cabo dicha demostración.
25      Por tanto, la circunstancia de que esa demostración pueda basarse en el cumplimiento de criterios de un nivel de exigencia menor no puede afectar a la naturaleza del procedimiento que da lugar a la adopción de una medida de interrupción de los plazos de pago. En efecto, dicha medida sigue siendo el resultado de un procedimiento independiente, que se desarrolla con arreglo a criterios específicos.
26      Además, no cabe acoger la alegación de la Comisión de que el carácter preliminar de la interrupción del plazo resulta de las propias decisiones impugnadas, por cuanto en éstas se indica que, a falta de observaciones o medidas correctoras, la Comisión podrá suspender inmediatamente la totalidad o parte de los pagos intermedios de conformidad con lo dispuesto en el artículo 92 del Reglamento nº 1083/2006. En efecto, al actuar de este modo, la Comisión se limita a indicar en las decisiones impugnadas que existe un procedimiento de suspensión y que puede iniciarlo si no considera satisfactorias las medidas correctoras. No es menos cierto, como señala acertadamente el Reino de España, que las actuaciones previas al inicio del procedimiento del artículo 92 del Reglamento nº 1083/2006 no tienen por qué tener relación con la declaración o no de la interrupción del plazo para el pago.
27      De cuanto antecede resulta que procede declarar la admisibilidad de los recursos de anulación interpuestos contra las decisiones impugnadas.
Sobre el fondo
Sobre la pretensión de que se anulen las decisiones impugnadas
28      En apoyo de sus recursos de anulación, el Reino de España invoca cinco motivos, basados, respectivamente, en la infracción del artículo 91, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1083/2006 y en la violación de la estrategia de control aprobada por la Comisión, del principio de seguridad jurídica, del principio de protección de la confianza legítima y del principio de proporcionalidad.
29      Ha de señalarse que el Reino de España desistió de un sexto motivo, invocado en el marco del asunto T‑178/10, basado en la infracción del artículo 87, apartado 2, del Reglamento nº 1083/2006.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 91, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1083/2006
30      Según el Reino de España, las decisiones impugnadas infringen el artículo 91, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1083/2006 porque la interrupción del plazo para el pago sólo es posible cuando haya un informe de auditoría nacional o comunitario que permita deducir que existen pruebas que indican la existencia de deficiencias significativas en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control. Pues bien, el Reino de España sostiene que tales informes no existían en el presente asunto, ya que a 30 de junio de 2009 no era exigible ningún trabajo de auditoría, por lo que éste no se había realizado.
31      Con carácter preliminar, procede recordar que, a tenor del artículo 91, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1083/2006, el plazo para el pago puede quedar interrumpido por el ordenador delegado por un máximo de seis meses cuando, en un informe de un organismo de auditoría nacional o comunitario, existan pruebas que indiquen la existencia de deficiencias significativas en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control.
32      Asimismo, es preciso recordar que la norma en virtud de la cual sólo los gastos efectuados por las autoridades nacionales de conformidad con las normas comunitarias son soportados por el presupuesto comunitario es aplicable también a la concesión de una ayuda económica a cargo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), del Fondo Social Europeo (FSE) y del Fondo de Cohesión (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2005, Irlanda/Comisión, C‑199/03, Rec. p. I‑8027, apartado 26, y la sentencia Luxemburgo/Comisión, citada en el apartado 20 supra, apartado 45).
33      Con arreglo a la exigencia de buena gestión financiera consagrada en el artículo 317 TFUE, que subyace en la ejecución de los fondos estructurales, y habida cuenta de las responsabilidades que corresponden a las autoridades nacionales en dicha ejecución, la obligación de establecer sistemas de gestión y de control impuesta a los Estados miembros por el Reglamento nº 1083/2006 y por el Reglamento (CE) nº 1828/2006 de la Comisión, de 8 de diciembre de 2006, por el que se fijan normas de desarrollo para el Reglamento nº 1083/2006 del Consejo, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión, y el Reglamento (CE) nº 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (DO L 371, p. 1), reviste un carácter esencial (véase, por analogía, la sentencia Luxemburgo/Comisión, citada en el apartado 20 supra, apartado 47).
34      Debe tenerse en cuenta la jurisprudencia citada en los apartados 32 y 33 supra para examinar si, como sostiene el Reino de España, se ha infringido el artículo 91, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1083/2006 por no existir supuestamente ningún informe de un organismo de auditoría nacional o comunitario que contenga pruebas que indiquen la existencia de deficiencias significativas en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control.
35      El razonamiento presentado por el Reino de España se basa, en esencia, en tres objeciones. Como primera objeción, alega que no existe ningún informe del organismo de auditoría nacional español en el sentido del artículo 91, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1083/2006. La segunda objeción se fundamenta en el hecho de que la Comisión interpretó erróneamente dicho artículo. En cuanto a la tercera objeción, se basa en que los informes presentados por el Reino de España no contienen pruebas que indiquen la existencia de deficiencias significativas en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control. En el marco de esta última objeción, el Reino de España sostiene, por una parte, que la deficiencia significativa mencionada en las decisiones impugnadas sólo consiste en el incumplimiento del calendario de auditoría fijado en las estrategias de auditoría. Por otra parte, afirma que no se había certificado ningún gasto, por lo que las auditorías de los sistemas de gestión y control no eran exigibles y que, en consecuencia, su inexistencia no puede equipararse a una «deficiencia significativa en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control» en el sentido del artículo 91, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1083/2006.
36      En primer lugar, en lo que respecta a la existencia de un informe de un organismo de auditoría nacional, el Tribunal señala que, en diciembre de 2009, las autoridades de auditoría designadas para los programas operativos del FEDER, del Fondo de Cohesión y del FSE presentaron informes anuales con arreglo al artículo 62, apartado 1, letra d), inciso i), del Reglamento nº 1083/2006. Ha de recordarse que esta disposición establece que la autoridad de auditoría de un programa operativo deberá, en particular, presentar a la Comisión, a más tardar el 31 de diciembre de cada año, durante el período comprendido entre 2008 y 2015, un informe anual de control que recoja las constataciones de las auditorías realizadas durante los doce meses anteriores al 30 de junio del año de que se trate, en el marco de la estrategia de auditoría del programa operativo y en el que comunicará todas las deficiencias observadas en los sistemas de gestión y control del programa.
37      Los informes se referían, respectivamente, a los programas operativos del período 2007-2013 del FEDER, del Fondo de Cohesión y del FSE. De dichos informes se desprende que las autoridades de auditoría no llevaron a cabo la auditoría de los sistemas de gestión y control de los programas operativos, puesto que no existía ninguna cantidad certificada con cargo a los programas operativos durante 2008 y no se habían aceptado todavía las descripciones de los sistemas de gestión y control.
38      De dichos informes resulta también que las autoridades de auditoría consideraron que no podían emitir el dictamen establecido en el artículo 62, apartado 1, letra d), inciso ii), del Reglamento nº 1083/2006. Con arreglo a esa disposición, la autoridad de auditoría de un programa operativo deberá emitir un dictamen, a más tardar el 31 de diciembre de cada año, durante el período comprendido entre 2008 y 2015, basado en los controles y auditorías que se hayan realizado bajo su responsabilidad, sobre si el funcionamiento del sistema de gestión y control es eficaz y ofrece, por lo tanto, garantías razonables de que los estados de gastos presentados a la Comisión son correctos, así como garantías razonables de que las transacciones conexas son legales y regulares.
39      Teniendo en cuenta lo anterior, es indiscutible que, en el presente asunto, existían informes anuales de un organismo nacional de auditoría.
40      En lo que se refiere a la cuestión de si los informes de 22 de diciembre de 2009, mencionados en el apartado 36 supra, constituyen informes de un organismo nacional de auditoría en el sentido del artículo 91, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1083/2006, ha de señalarse que esa disposición se refiere, con carácter general, a un «informe de un organismo de auditoría nacional». Por lo tanto, debe considerarse que el informe anual presentado con arreglo al artículo 62, apartado 1, letra d), inciso i), del Reglamento nº 1083/2006 se corresponde con el tipo de informe al que se hace referencia en el artículo 91, apartado 1, letra a), de dicho Reglamento.
41      En segundo lugar, en cuanto a la objeción basada en la interpretación supuestamente inexacta del Reglamento nº 1083/2006 por parte de la Comisión, el Reino de España no tiene razón cuando alega que ésta interpretó erróneamente el artículo 91, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1083/2006 al considerar que sólo está obligada a aportar pruebas que sugieran la existencia de deficiencias significativas en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control, y no pruebas de dichas deficiencias.
42      En apoyo de esta afirmación, el Reino de España invoca la versión española de dicho artículo, que, en su opinión, obliga a la Comisión a presentar pruebas de la existencia de deficiencias significativas y no pruebas que sugieran la existencia de dichas deficiencias.
43      Pues bien, por una parte, el sentido que el Reino de España quiere dar a la parte del artículo de que se trata en la versión española no resulta tan evidente como éste alega. En efecto, ese artículo contiene la expresión «existan pruebas que indiquen la existencia» y no «existan pruebas de la existencia». Por otra parte, según jurisprudencia reiterada, la necesidad de una interpretación uniforme de los actos de la Unión excluye la posibilidad de que, en caso de duda, el texto de una disposición sea considerado aisladamente y, en cambio, exige que sea interpretado y aplicado a la luz de las versiones redactadas en las demás lenguas oficiales (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 20 de noviembre de 2008, Heuschen &Schrouff Oriental Foods Trading, C‑375/07, Rec. p. I‑8691, apartado 46, y de 21 de octubre de 2010, Latchways y Eurosafe Solutions, C‑185/08, Rec. p. I-0000, apartado 57). En el presente asunto, otras versiones lingüísticas, como las versiones alemana, francesa, italiana, neerlandesa, polaca, eslovena e inglesa, establecen de forma inequívoca que es preciso que existan pruebas «que sugieran» deficiencias significativas en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control.
44      En tercer lugar, en lo que respecta a la cuestión de si los informes presentados por el Reino de España contienen pruebas que indican la existencia de deficiencias significativas en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control, es preciso, en primer término, examinar si, como sostiene el Reino de España, la deficiencia significativa invocada por la Comisión en las decisiones impugnadas consiste únicamente en el incumplimiento del calendario fijado en las estrategias de auditoría. En efecto, el Reino de España alega que las decisiones impugnadas sólo se basan en el hecho de que la falta de auditoría de los sistemas constituye un retraso significativo en la ejecución de las estrategias de auditoría de los programas operativos.
45      De una mera lectura de las decisiones impugnadas se deduce que las afirmaciones del Reino de España a este respecto son erróneas.
46      En efecto, las decisiones impugnadas mencionan el hecho de que las autoridades de auditoría señalaron, en los informes anuales de control correspondientes al año 2009, que durante ese año no se había realizado ningún trabajo de auditoría. Así, la Comisión señala, para empezar, que no recibió ningún informe y que la falta de auditoría de los sistemas constituye un retraso significativo en la ejecución de las estrategias de auditoría de los programas operativos que había aprobado, respectivamente, el 27 de julio y el 6 y el 19 de noviembre de 2009 (T‑178/10), el 17 de agosto de 2009 (T‑263/10) y el 16 de noviembre de 2009 (T‑265/10). A continuación, señala que las estrategias de auditoría indicaban claramente cuáles eran los organismos de gestión y control de los programas operativos que debían ser objeto de una auditoría en 2009. Recuerda que el artículo 62, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 1083/2006 obliga a realizar las auditorías de forma regular, a lo largo del período de los programas operativos, y afirma que el período de programación estaba ya muy avanzado y que el nivel de los gastos declarados en los estados comunicados a la Comisión a 31 de diciembre de 2009 era muy elevado. Por último, indica que la falta de auditoría de los sistemas de control influyó en la garantía razonable de que habría debido disponer la Comisión sobre la exactitud de las declaraciones de gastos.
47      En las decisiones impugnadas, la Comisión señala también que, debido a esa falta de auditoría, las autoridades de auditoría no emitieron el dictamen previsto en el artículo 62, apartado l, letra d), inciso ii), del Reglamento nº 1083/2006, con el fin de acreditar el funcionamiento eficaz de los sistemas de gestión y control, y ofrecer, por lo tanto, garantías razonables de que los estados de gastos presentados a la Comisión eran correctos, y de que las transacciones eran legales y regulares.
48      Las decisiones impugnadas concluyen que, teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión no disponía de un elemento de peso que le garantizara que el sistema de gestión y control de que se trata había funcionado de manera eficaz durante el período de referencia comprendido en el informe anual de control.
49      En vista de estos datos, procede declarar que, a diferencia de lo que sostiene el Reino de España, las pruebas que, según las decisiones impugnadas, indican la existencia de deficiencias significativas en los sistemas de gestión y control no se limitan sólo al incumplimiento del calendario de ejecución de las estrategias de auditoría, sino que se basan también en la falta de información sobre la actividad de control y en el hecho de que las propias autoridades de auditoría habían considerado que no podían emitir un dictamen sobre el funcionamiento eficaz de dichos sistemas.
50      Por consiguiente, en segundo término, procede dilucidar si la Comisión declaró acertadamente que los informes contenían pruebas que indican la existencia de deficiencias significativas en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control.
51      De las decisiones impugnadas se desprende que dichas deficiencias se basan no sólo en la inexistencia de auditoría de los sistemas de gestión y control, inexistencia que «tiene una repercusión directa sobre la fiabilidad que necesita la Comisión para confiar en la exactitud de las solicitudes de pagos recibidas», sino también en el hecho de que «la autoridad de auditoría no ha sido capaz de emitir el dictamen establecido en el artículo 62, apartado (l)(d)(ii) del Reglamento […] nº 1083/2006» debido a la inexistencia de auditoría. Pues bien, la obligación de los solicitantes y beneficiarios de ayudas comunitarias de asegurarse de proporcionar a la Comisión información suficientemente precisa, con el fin de que pueda funcionar correctamente el sistema de control y prueba establecido para comprobar si se cumplen los requisitos para la concesión de las ayudas, es inherente al sistema de ayudas del FEDER y del Fondo de Cohesión, y esencial para su buen funcionamiento (véanse, por analogía, las sentencias del Tribunal de 6 de junio de 2007, Mediocurso/Comisión, T‑251/05 y T‑425/05, no publicada en la Recopilación, apartado 67 y la jurisprudencia citada, y Luxemburgo/Comisión, citada en el apartado 20 supra, apartado 61).
52      Debido a esta falta de información sobre las actividades de control y a la falta de dictamen de las autoridades de auditoría sobre éstas, la Comisión podía considerar legítimamente que existen pruebas que indican deficiencias en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control.
53      A este respecto, el Reino de España no puede sostener razonablemente que la falta de dictamen de las autoridades de auditoría no implica una apreciación desfavorable sobre el funcionamiento de los sistemas de gestión y control. En efecto, como ella misma señala, la Comisión no puede deducir de la falta de dictamen de las autoridades de auditoría que existen garantías razonables sobre la eficacia del funcionamiento de los sistemas de gestión y control, y, en consecuencia, sobre la exactitud de las declaraciones de gastos.
54      En tercer término, procede dilucidar si la inexistencia de auditoría de los sistemas de gestión y control y la falta de dictamen de las autoridades de auditoría sobre éstos pueden constituir pruebas que indican la existencia de deficiencias significativas en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control.
55      Del artículo 62, apartado 1, letras a) y c), del Reglamento nº 1083/2006 se desprende que la autoridad de auditoría del programa operativo de que se trate tiene la obligación de asegurarse de que se realizan las auditorías para comprobar el funcionamiento eficaz del sistema de gestión y control, y que ésta debe presentar en el plazo de nueve meses a partir de la aprobación del programa operativo una estrategia de auditoría que comprenda, en particular, la planificación indicativa de las auditorías para garantizar que los principales organismos sean auditados y que las auditorías se distribuyan de forma equilibrada a lo largo del período de programación. De ello resulta que las auditorías de los sistemas de gestión y control deben efectuarse de manera regular a lo largo del período de programación.
56      Pues bien, en los informes y dictámenes anuales relativos al período comprendido entre el 1 de julio de 2008 y el 30 de junio de 2009, las autoridades de auditoría reconocen que no controlaron el funcionamiento de los sistemas de gestión y control en el marco de los programas operativos y que, por tanto, no estaban en condiciones de expresar una opinión en cuanto a la eficacia de su funcionamiento.
57      No cabe acoger las alegaciones presentadas por el Reino de España con el fin de justificar el hecho de que, en esa fase, las autoridades de auditoría no tenían todavía la obligación de asegurarse de que se realizaban auditorías para comprobar el funcionamiento eficaz del sistema de gestión y control.
58      Para empezar, el Reino de España invoca sin razón el hecho de que las auditorías de los sistemas de gestión y control no eran exigibles debido a que, a 30 de junio de 2009, las descripciones de los sistemas de gestión y control de los programas operativos aún no habían sido aceptadas por la Comisión.
59      En efecto, ha de recordarse que, según el artículo 71, apartado 1, del Reglamento nº 1083/2006, los Estados miembros deben remitir a la Comisión, antes de presentarse la primera solicitud provisional de pago o, a más tardar, en un plazo de doce meses a partir de la aprobación de cada programa operativo, una descripción de los sistemas, que abarcará la organización y los procedimientos de las autoridades de gestión y de certificación, y de la autoridad de auditoría. El apartado 2 de dicho artículo establece que la descripción a que se refiere el apartado 1 deberá ir acompañada de un informe en el que se expongan los resultados de una evaluación de los sistemas establecidos y se emita un dictamen sobre la conformidad de dichos sistemas con las disposiciones relativas a los sistemas de gestión y control. También establece que dicho informe se considerará aceptado y se efectuará el primer pago intermedio en un plazo de dos meses a partir de su fecha de recepción, si el dictamen no contiene reservas y si la Comisión no formula observaciones.
60      Debe señalarse que la falta de aprobación de la descripción de los sistemas de gestión y control por la Comisión no tiene ninguna incidencia en la obligación de asegurarse de que se realizan auditorías para comprobar la eficacia del funcionamiento de dichos sistemas.
61      Como señala en esencia la Comisión, el hecho de que las descripciones de los sistemas de gestión y control no fueran aprobadas formalmente por dicha institución no significa que tales sistemas no fueran operativos. A este respecto, la Comisión hace referencia a un informe definitivo de la auditoría de los sistemas de gestión y control relativo al organismo intermedio del programa operativo FEDER en Galicia. Del citado informe resulta que la autoridad de auditoría comprobó que los sistemas de gestión y control habían estado operativos durante dos períodos distintos, uno durante el cual la descripción de dichos sistemas no había sido aprobada todavía por la Comisión y otro después de la aprobación de los mismos.
62      A continuación, el Reino de España no tiene razón al invocar la aprobación tardía de la descripción de los sistemas de gestión y control, ya que ese retraso le es esencialmente imputable. En efecto, en el presente asunto, los programas operativos fueron aprobados en noviembre y diciembre de 2007, y la primera versión de la descripción de los sistemas de gestión y control se presentó en febrero y diciembre de 2009, es decir, claramente después de finalizado el plazo máximo de doce meses establecido en el artículo 71 del Reglamento nº 1083/2006.
63      Por último, debe desestimarse también la alegación de que las auditorías de los sistemas de gestión y control no eran exigibles porque, a 30 de junio de 2009, la autoridad de certificación no había presentado declaraciones de gastos.
64      Por una parte, del Reglamento nº 1083/2006 no resulta que, para que las autoridades de auditoría puedan realizar una auditoría de los sistemas de gestión y control con el fin de controlar su buen funcionamiento, es necesario que se hayan certificado gastos. Como señala la Comisión, los programas operativos ya se aplicaban y, en el marco de éstos, se habían presentado solicitudes de pago y se habían efectuado gastos. Pues bien, la Comisión difícilmente puede aprobar un gasto si no tiene la certeza de que los sistemas de gestión y control funcionan correctamente.
65      A este respecto, si, como alega el Reino de España, era necesario que se hubieran certificado gastos para que las autoridades de auditoría pudieran llevar a cabo el examen del funcionamiento de los sistemas de gestión y control, tales autoridades deberían haber tenido en cuenta los gastos certificados desde el 1 de julio de 2009 e informado a la Comisión de los resultados de las auditorías realizadas durante la segunda mitad del año 2009. En efecto, es preciso señalar que la obligación establecida por el artículo 62, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 1083/2006 vinculaba al Reino de España desde el lanzamiento del programa operativo y éste no podía decidir cumplirla cuando lo considerara oportuno. Por lo tanto, el Reino de España no puede invocar fundadamente el hecho de que el período de referencia afectado por los informes de auditoría se extendía desde el 1 de julio de 2008 al 30 de junio de 2009 para fundamentar la alegación de que la obligación de asegurarse de que se realizaban auditorías para comprobar el funcionamiento eficaz del sistema de gestión y control no se había cumplido todavía y no tenía que cumplirse en esa fase.
66      Por otra parte, debe señalarse que los primeros estados certificados de gastos se presentaron en octubre de 2009. Durante el último trimestre de 2009 se presentaron solicitudes de pago relativas a cantidades sumamente importantes.
67      Pues bien, en virtud del artículo 62, apartado 2, del Reglamento 1083/2006, la autoridad de auditoría se cerciorará de que los trabajos de auditoría tienen en cuenta normas de auditoría internacionalmente aceptadas. Entre éstas, la norma internacional de auditoría 560 de la Federación Internacional de Contadores [International Federation of Accountants (IFAC)] exige, para establecer un dictamen de auditoría, la consideración de todo resultado de auditoría, incluso los resultados obtenidos tardíamente o después del período de referencia. Con mayor razón, dada la importancia de las cantidades afectadas por las solicitudes de pago, la aplicación de esa norma está especialmente justificada en el presente asunto. Por consiguiente, el Reino de España no puede alegar que las auditorías de los sistemas de gestión y control para examinar su buen funcionamiento no eran exigibles.
68      A mayor abundamiento, ha de recordarse que, según el artículo 73 del Reglamento nº 1083/2006, la Comisión cooperará con las autoridades de auditoría responsables de los programas operativos con objeto de coordinar sus respectivos planes de auditoría y métodos de auditoría, y procederá al intercambio inmediato de los resultados de las auditorías efectuadas en relación con los sistemas de gestión y control a fin de racionalizar al máximo la utilización de los recursos y de evitar repeticiones innecesarias. De esa disposición del Reglamento, interpretada en relación con su artículo 62, apartado 1, letra c), se deduce que los resultados de las auditorías de los sistemas y controles de las operaciones se intercambian inmediatamente entre la Comisión y los Estados miembros. Sería contrario a la exigencia de buena cooperación entre ellos que imponen dichas disposiciones admitir que el Reino de España no debía remitir información sobre las auditorías realizadas entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2009. En efecto, dicha información habría permitido a la Comisión comprobar que el Reino de España verificaba el buen funcionamiento de los sistemas de gestión y control del programa operativo.
69      En vista de las consideraciones anteriores, debe desestimarse el primer motivo, basado en la infracción del artículo 91, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1083/2006.
Sobre el segundo motivo, basado en la violación de las estrategias de auditoría aprobadas por la Comisión
70      El Reino de España sostiene que, para adoptar las decisiones impugnadas, la Comisión se basó en el hecho de que la falta de auditoría de los sistemas constituyó un retraso significativo en la ejecución de las estrategias de auditoría que había aprobado. Pues bien, según el Reino de España, las auditorías de los sistemas de gestión y control no podían exigirse antes del 30 de junio de 2010. A este respecto, se apoya en los calendarios previstos en las estrategias de auditoría, de los que, en su opinión, se desprende que las primeras actividades de auditoría debían realizarse durante el año 2010 y que, en cualquier caso, no podían empezar antes de que la Comisión hubiera aceptado las descripciones de los sistemas de gestión y control, así como la evaluación de su respectiva conformidad.
71      En primer lugar, el Reino de España se equivoca al afirmar que las decisiones impugnadas se basan únicamente en el hecho de que la falta de auditoría de los sistemas constituyó un retraso significativo en la ejecución de las estrategias de auditoría. En efecto, de las consideraciones expuestas en los apartados 44 a 49 supra se desprende que las pruebas que indican la existencia de deficiencias significativas en los sistemas de gestión y control en las que se fundamentan las decisiones impugnadas no se basan sólo en el incumplimiento de los calendarios de ejecución de las estrategias de auditoría, sino también en la falta de información sobre las actividades de control y en el hecho de que las propias autoridades de auditoría reconocieron que no estaban en condiciones de expresar una opinión.
72      En segundo lugar, debe recordarse que el artículo 62, apartado 1, letras a) y b), del Reglamento nº 1083/2006 establece que la autoridad de auditoría de un programa operativo tendrá el cometido de llevar a cabo la auditoría de los sistemas de gestión y control del programa operativo para comprobar su funcionamiento eficaz, por una parte, y de garantizar que las auditorías de las operaciones se basan en una muestra representativa que permita verificar el gasto declarado, por otra. El artículo 62, apartado 1, letra c), de dicho Reglamento dispone que la autoridad de auditoría presentará a la Comisión una estrategia de auditoría que comprenda los organismos que vayan a llevar a cabo la auditoría de los sistemas de gestión y control del programa operativo, por una parte, y el control de las operaciones para verificar los gastos declarados, por otra. Esta disposición establece también que la estrategia de auditoría comprenderá el método de muestreo para las auditorías de las operaciones, así como una planificación indicativa de las auditorías, a fin de garantizar que éstas se distribuyan de forma equilibrada a lo largo del período de programación. Por último, dicha disposición establece que la estrategia de auditoría deberá presentarse a la Comisión en el plazo de nueve meses a partir de la aprobación del programa operativo.
73      En primer término, como se ha recordado en el apartado 55 supra, de ese artículo resulta expresamente que la auditoría de los sistemas de gestión y control y las auditorías de las operaciones deberán realizarse de manera regular a lo largo del período de programación. Asimismo, de esa disposición se desprende que la planificación de las auditorías y controles que comprende la estrategia de auditoría es indicativa.
74      En segundo término, el artículo 62, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 1083/2006 no supedita la ejecución de los trabajos de auditoría a la aprobación de las estrategias de auditoría. En consecuencia, como señala la Comisión, la autoridad de auditoría está obligada a comenzar la auditoría de los sistemas de gestión y control desde la ejecución de los programas operativos, aunque las estrategias de auditoría no hayan sido aprobadas todavía.
75      Es verdad que, como señala el Reino de España, la estrategia de auditoría es una herramienta indispensable para organizar el trabajo de auditoría, pero no es menos cierto que, si bien la presentación de la estrategia de auditoría a la Comisión es obligatoria con arreglo al artículo 62, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 1083/2006, nada indica que la ejecución de las obligaciones previstas en las letras a) y b) de dicho apartado dependa de la posición que vaya a adoptar la Comisión sobre la estrategia de auditoría que se le presente. En efecto, el artículo 62, apartado 4, del Reglamento nº 1083/2006 se limita a precisar que la Comisión aportará sus observaciones en relación con la estrategia de auditoría a más tardar en los tres meses siguientes a su recepción, y que, si durante ese plazo no hubiera formulado observaciones, dicha estrategia se considerará aceptada. Por lo tanto, las obligaciones establecidas en el artículo 62, apartado 1, letras a) y b), del Reglamento nº 1083/2006 deben cumplirse desde el inicio de la ejecución de un programa operativo.
76      A este respecto, el Reino de España sostiene sin razón que, si las autoridades de auditoría hubieran seleccionado las muestras y comenzado sus actividades de auditoría en el marco de los programas operativos antes de la aprobación de las estrategias de auditoría por la Comisión, ninguna de las auditorías sobre las operaciones de esas muestras habría sido válida. Si la estrategia de auditoría finalmente aprobada por la Comisión contiene diferencias o adaptaciones con respecto a la aplicada al principio del programa operativo, la autoridad de auditoría deberá adaptar el modo de funcionamiento de la auditoría inicialmente aplicado ajustándose a la estrategia de auditoría aceptada por la Comisión. Sin embargo, ello no implica que deba considerarse que los resultados de las primeras actividades de auditoría sean ineluctablemente inválidos. En efecto, al obligar a la autoridad de auditoría a establecer un sistema de auditoría desde el inicio de la ejecución de un programa operativo, aunque resulte que dicho programa deba adaptarse posteriormente, el Reglamento nº 1083/2006 garantiza la existencia de un control que permite a la Comisión formarse una opinión sobre el funcionamiento de los sistemas de auditoría en la fase inicial de la ejecución del programa operativo.
77      Además, ha de señalarse que, en el presente asunto, las estrategias de auditoría se enviaron a la Comisión después del plazo de nueve meses establecido en el artículo 62, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 1083/2006.
78      Habida cuenta de estas consideraciones, el Reino de España no puede invocar, para justificar la inexistencia de actividades de auditoría, el hecho de que las estrategias de auditoría no habían sido aprobadas todavía.
79      En tercer lugar, el Reino de España invoca sin razón los calendarios previstos por las estrategias de las auditorías que debían realizarse a lo largo de todo el período de programación, y el hecho de que éstos fueron aprobados por la Comisión, para afirmar que los informes anuales de control, que debían emitirse, con arreglo al artículo 62 del Reglamento nº 1083/2006, antes del 31 de diciembre de 2009 y en los que debían basarse los dictámenes que las autoridades de auditoría tenían que emitir, sólo debían recoger las constataciones de las auditorías llevadas a cabo antes del 30 de junio de 2009 y que dichas auditorías sólo debían tener por objeto los estados de gastos remitidos a la Comisión antes del 31 de diciembre de 2008.
80      En vista de las consideraciones expuestas en el marco del primer motivo y de las formuladas en los apartados 71 y siguientes supra, el Reino de España presenta erróneamente las estrategias de auditoría como un marco imperativo que se interpone entre él y la Comisión y le permite eximirse de las obligaciones que se derivan del Reglamento nº 1083/2006.
81      En cuarto lugar, el Reino de España alega erróneamente que, en cualquier caso, las primeras actividades de auditoría no habrían podido comenzar antes de que la Comisión hubiera aceptado las descripciones de los sistemas de gestión y control y la evaluación de su respectiva conformidad, y que la Comisión no aprobó la descripción de dichos sistemas hasta finales de 2009 y principios de 2010.
82      Como se ha indicado en los apartados 58 y 59 supra, el hecho de que las descripciones de los sistemas de gestión y control no hubieran sido formalmente aprobadas por la Comisión no significa que dichos sistemas no fueran operativos.
83      Además, por las razones expuestas en el apartado 62 supra, el Reino de España no puede reprochar a la Comisión haber aprobado tardíamente las descripciones de los sistemas de gestión y control.
84      A la luz de cuanto antecede, procede desestimar el segundo motivo, basado en la violación de las estrategias de auditoría.
Sobre el tercer motivo, basado en la violación del principio de seguridad jurídica
85      El Reino de España formula un tercer motivo, basado en la violación del principio de seguridad jurídica. Alega que, al obligarle a realizar las auditorías de los sistemas antes de las fechas previstas en los calendarios acordados con ella misma, la Comisión vulneró el principio de seguridad jurídica. Recuerda que, además, la propia Comisión hizo referencia a dichos calendarios para explicar los sistemas de control en un seminario.
86      Según jurisprudencia reiterada, el principio de seguridad jurídica forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, cuyo respeto debe garantizar el Tribunal. Requiere que todo acto destinado a crear efectos jurídicos reciba su fuerza obligatoria de una disposición de dicho Derecho, que debe indicarse expresamente como base legal del acto y que prescribe la forma jurídica que éste debe revestir (sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de junio de 1993, Francia/Comisión, C‑325/91, Rec. p. I‑3283, apartados 26 y 30, y sentencia del Tribunal General de 12 de diciembre de 2007, Italia/Comisión, T‑308/05, Rec. p. II‑5089, apartado 123).
87      En particular, el principio de seguridad jurídica exige que una normativa que forma parte del Derecho de la Unión permita a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone. En efecto, los justiciables deben poder conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones, y adoptar las medidas oportunas en consecuencia (sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de junio de 2007, ROM-projecten, C‑158/06, Rec. p. I‑5103, apartado 25).
88      En el presente asunto, por una parte, de las decisiones impugnadas se desprende claramente que su base jurídica es el artículo 91 del Reglamento nº 1083/2006. Como señala acertadamente la Comisión, la interrupción de los plazos de pago es el resultado de un mecanismo previsto por la normativa, que el Reino de España conoce perfectamente. Además de la base jurídica antes citada, los motivos y las medidas que deben adoptarse para poner fin a dicha interrupción se indican de forma inequívoca en las decisiones impugnadas.
89      Por otra parte, debe desestimarse la alegación del Reino de España de que la Comisión le exigió que adelantase las auditorías de los sistemas con respecto a los calendarios establecidos. Como se ha indicado en el marco de los motivos primero y segundo, en el presente asunto el Reino de España debía comenzar las auditorías de los sistemas de gestión y control desde el inicio de la ejecución de los programas operativos, sin esperar a que la Comisión aprobara formalmente las descripciones de los sistemas de gestión y control de los programas operativos y las estrategias de auditoría.
90      De cuanto antecede resulta que procede desestimar el motivo basado en una violación del principio de seguridad jurídica.
Sobre el cuarto motivo, basado en la violación del principio de protección de la confianza legítima
91      En apoyo del cuarto motivo, basado en la violación del principio de protección de la confianza legítima, el Reino de España alega que la Comisión aprobó las estrategias de auditoría y los calendarios que éstas contienen, que no cuestionó en ningún momento los sistemas de control elaborados para las estrategias adoptadas y que, por tanto, no podía exigir que se adelantara la presentación de las auditorías de los sistemas respecto del calendario aprobado.
92      Debe recordarse que el derecho a reclamar la protección de la confianza legítima implica que concurran tres requisitos acumulativos. En primer lugar, la administración debe dar al interesado garantías precisas, incondicionales y coherentes, que emanen de fuentes autorizadas y fiables. En segundo lugar, estas garantías deben poder infundir una esperanza legítima en el ánimo de aquel a quien se dirigen. En tercer lugar, las garantías dadas deben ser conformes con las normas aplicables (sentencias del Tribunal de 30 de junio de 2005, Branco/Comisión, T‑347/03, Rec. p. II‑2555, apartado 102; de 23 de febrero de 2006, Cementbouw Handel &Industrie/Comisión, T‑282/02, Rec. p. II‑319, apartado 77, y Luxemburgo/Comisión, citada en el apartado 20 supra, apartado 71).
93      Antes de nada, de las consideraciones relativas a los motivos primero y segundo se desprende que el Reino de España debía comenzar las auditorías de los sistemas de gestión y control desde el inicio de la ejecución de los programas operativos.
94      A continuación, si bien es cierto que los calendarios contenidos en las estrategias de auditorías aprobadas por la Comisión no obligaban a que las auditorías de los sistemas de gestión y control se efectuaran inmediatamente, no lo es menos que el artículo 62, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 1083/2006 menciona el hecho de que la planificación de dichas auditorías es únicamente indicativa. Asimismo, con arreglo al artículo 62, apartado 2, del Reglamento nº 1083/2006, se establece que la autoridad de auditoría tendrá en cuenta normas internacionalmente aceptadas. Pues bien, como se ha recordado en el apartado 67 supra, de la norma internacional de auditoría 560 IFAC resulta que, para emitir un dictamen de auditoría, debe tenerse en cuenta cualquier resultado de auditoría, incluidos los resultados obtenidos tardíamente o después del período de referencia.
95      Por último, la Comisión se basa fundadamente en varios documentos que confirman que el Reino de España no puede sostener razonablemente que la Comisión le dio garantías precisas, incondicionales y coherentes en virtud de las cuales no tenía la obligación de realizar auditorías de los sistemas de gestión y control desde el inicio de la ejecución de los programas operativos. Por una parte, el Reino de España no ha refutado que, en las cartas de aprobación de las estrategias de auditoría de 27 de julio y 6 y 19 de noviembre de 2009, la Comisión indicó que, teniendo en cuenta la cooperación prevista en el artículo 73 del Reglamento nº 1083/2006, consideraba necesario que la autoridad de auditoría le transmitiera los informes de las auditorías de sistemas, como lo había hecho durante el anterior período de programación.
96      Por otra parte, de una nota informativa relativa a los informes anuales de control y al dictamen de auditoría que debían presentarse antes del 31 de diciembre de 2009 se desprende que, en el supuesto de que un Estado miembro declarase gastos importantes antes de esa fecha, debían existir auditorías de los sistemas que permitieran verificar el funcionamiento eficaz de los sistemas de gestión y control.
97      De lo anterior resulta que procede desestimar el motivo basado en la violación del principio de la protección de la confianza legítima.
Sobre el quinto motivo, basado en la violación del principio de proporcionalidad
98      El Reino de España alega que la medida de interrupción de los plazos de pago es desproporcionada por no ser necesaria para alcanzar el objetivo perseguido, a saber, mejorar la protección de los intereses financieros de la Unión y prevenir cualquier menoscabo en sus recursos.
99      Pues bien, ha de señalarse que el principio de proporcionalidad exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de mayo de 1998, National Farmers’ Union y otros, C‑157/96, Rec. p. I‑2211, apartado 60; sentencia Italia/Comisión, citada en el apartado 86 supra, apartado 153).
100    A efectos del control judicial de los requisitos mencionados, procede tener en cuenta que el legislador de la Unión dispone de un amplio poder normativo para definir las normas generales aplicables a los Fondos Estructurales, que corresponde a las responsabilidades políticas que le atribuye el artículo 177 TFUE. Por consiguiente, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida (véanse, en este sentido, la sentencia National Farmers’ Union y otros, citada en el apartado 99 supra, apartado 61, y la sentencia Italia/Comisión, citada en el apartado 86 supra, apartado 154).
101    Procede recordar que, en el presente asunto, de los informes anuales de control que debían emitirse para el 31 de diciembre de 2009, presentados por las autoridades españolas a la Comisión, resulta que no se examinó el funcionamiento de los sistemas de gestión y control de los programas operativos y que, por tanto, las autoridades de auditoría no llevaron a cabo ninguna actividad de auditoría en 2009. Sin embargo, el importe de los gastos declarados a la Comisión a finales del año 2009 era sumamente importante, ya que ascendía a cerca de 1.400.000.000 de euros. Debido a la falta de actividad de auditoría sobre dichos sistemas de gestión y control, la Comisión consideró con razón que existían pruebas que indican la existencia de deficiencias significativas en su funcionamiento y, en consecuencia, que no era posible garantizar la regularidad de los gastos declarados.
102    En vista del riesgo corrido por el presupuesto de la Unión, la Comisión adoptó la decisión de interrumpir el plazo de los pagos intermedios sin vulnerar el principio de proporcionalidad.
103    Ha de añadirse que, en virtud del artículo 91, apartado 1, del Reglamento nº 1083/2006, la medida de interrupción de los plazos de pago contenida en las decisiones impugnadas era provisional, ya que tenía una duración máxima de seis meses y las decisiones impugnadas daban al Reino de España la posibilidad de adoptar medidas para poner fin a la decisión de interrupción del plazo de los pagos intermedios.
104    De ello se sigue que el Reino de España carece de fundamento para afirmar que las decisiones impugnadas contienen medidas desproporcionadas con respecto al objetivo perseguido por la Comisión.
105    Habida cuenta de estas consideraciones, procede desestimar también por inoperante la alegación de que la Comisión habría debido aplicar el artículo 72, apartado 2, del Reglamento nº 1083/2006 y realizar ella misma las auditorías.
106    A este respecto, aun cuando del artículo 72, apartado 2, del Reglamento nº 1083/2006 se desprende que los funcionarios de la Comisión pueden realizar auditorías sobre el terreno para comprobar el funcionamiento eficaz de los sistemas de gestión y control, la existencia de esa disposición no exonera a los Estados miembros de las obligaciones previstas por dicho Reglamento y no impide en absoluto a la Comisión sancionar al Estado miembro mediante una medida de interrupción del plazo de los pagos intermedios si éste no cumple dichas obligaciones y ese incumplimiento entraña deficiencias significativas en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control.
107    Por consiguiente, procede desestimar el quinto motivo, basado en la violación del principio de proporcionalidad, al igual que, en su totalidad, las pretensiones de anulación de las decisiones impugnadas.
Sobre la pretensión de que el Tribunal ordene una diligencia de prueba basada en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento
108    El Reino de España solicita que, como diligencia de prueba, el Tribunal ordene a la Comisión que presente la documentación acreditativa de la relación de Estados miembros que se encuentren en idéntica situación en cuanto a la presentación de las auditorías de los sistemas de gestión y control, así como la documentación acreditativa de las medidas adoptadas en relación con dichos Estados miembros.
109    Procede recordar que sólo el Tribunal puede decidir, cuando proceda, sobre la necesidad de completar la información de que dispone en los asuntos de que conoce (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de noviembre de 2007, Sniace/Comisión, C‑260/05 P, Rec. p. I‑10005, apartado 77, y la jurisprudencia citada). Pues bien, se desprende, por una parte, de los documentos obrantes en autos y, por otra, de todo lo anterior, que dichas medidas no presentan ninguna utilidad para la solución del litigio.
110    Además, la cuestión de si la Comisión ha procedido también a la interrupción de los plazos de pagos intermedios con respecto a otros Estados miembros no puede afectar a la legalidad de las decisiones impugnadas.
111    En consecuencia, debe desestimarse la pretensión de que el Tribunal ordene dicha diligencia de prueba.
Sobre la pretensión de que se declare la procedencia de las reclamaciones de pago de intereses de demora
112    El Reino de España estima que, debido al carácter injustificado de la interrupción de los plazos de pago, la Comisión debe pagar intereses de demora. Considera que, sin perjuicio de su derecho a reclamar administrativamente los intereses de demora ante la Comisión, el Tribunal debe analizar la cuestión y pronunciarse sobre la exigibilidad de dichos intereses.
113    Ha de señalarse que, mediante su pretensión de que se declare la procedencia de las reclamaciones de pago de intereses de demora, el Reino de España solicita al Tribunal que dicte una sentencia declarativa. Basta con señalar que el Derecho procesal de la Unión no dispone de ningún procedimiento que permita al juez pronunciarse mediante una declaración general o de principio (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 15 de diciembre de 2005, Infront WM/Comisión, T‑33/01, Rec. p. II‑5897, apartado 171, y los autos del Tribunal de 3 de septiembre de 2008, Cofra/Comisión, T‑477/07, no publicado en la Recopilación, apartado 21, y de 24 de mayo de 2011, Nuova Agricast/Comisión, T‑373/08, no publicado en la Recopilación, apartado 46). Por consiguiente, debe desestimarse esta pretensión, ya que el Tribunal es manifiestamente incompetente para conocer de ella.
114    En cualquier caso, de las consideraciones formuladas al examinar los motivos presentados en relación con la pretensión de que se anulen las decisiones impugnadas se desprende de que éstas no adolecen de ninguna ilegalidad.
115    De ello se sigue que debe desestimarse la pretensión de que el Tribunal declare la procedencia de los intereses de demora.
116    Por todas las razones expuestas, procede desestimar los recursos en su totalidad.
Costas
117    A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones del Reino de España, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
decide:
1)      Acumular los asuntos T‑178/10, T‑263/10 y T‑265/10 a efectos de la sentencia.
2)      Desestimar los recursos.
3)      Condenar en costas al Reino de España.
Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 21 de junio de 2012.
Firmas
*Lengua de procedimiento: español.