62020CC0161
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 25. november 2021 (
1
)
Sag C-161/20
Europa-Kommissionen
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Annullationssøgsmål – afgørelse fra De Faste Repræsentanters Komité (Coreper) – afgørelse, som tilslutter sig forelæggelsen for Den Internationale Søfartsorganisation vedrørende indførelsen af livscyklusretningslinjer med henblik på at bedømme well-to-tank drivhusgasemissioner fra bæredygtige alternative brændstoffer med henblik på, at Rådets formandskab fremsender den til Den Internationale Søfartsorganisation på vegne af medlemsstaterne og Kommissionen – Den Europæiske Unions enekompetence, delte eller supplerende kompetence – Kommissionens institutionelle prærogativer i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU«
I. Indledning
1.
Denne sag vedrører to særskilte problemstillinger. Den første omhandler principperne og metoderne for Den Europæiske Unions repræsentation udadtil inden for en international organisation, hvor Unionen hverken er medlem eller observatør. Den anden problemstilling vedrører arten af Unionens eksterne kompetence, uanset om der er tale om enekompetence eller delt kompetence, i forbindelse med en drøftelse af et fremtidigt instrument på et område, der i et vist omfang er omfattet af EU-retten.
2.
Den første problemstilling vedrører nærmere bestemt spørgsmålet, om artikel 17, stk. 1, TEU, for så vidt som den bestemmer, at Kommissionens er beføjet til at varetage Den Europæiske Unions repræsentation udadtil, finder anvendelse på situationer, hvor Unionen ikke kan udøve sin eksterne kompetence på anden måde end gennem medlemsstaterne.
3.
Kernen i den anden problemstilling kan sammenfattes i spørgsmålet, om en international organisations fremtidige instrument, hvis art, indhold og rækkevidde endnu ikke er fastsat, kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde i den i artikel 3, stk. 2, in fine, TEUF omhandlede forstand.
4.
Svarene på disse spørgsmål afgør, om en afgørelse om at forelægge en komité under Den Internationale Søfartsorganisation (herefter »IMO«) et forslag vedrørende anliggender i forbindelse med søtransport og miljøbeskyttelse på vegne af medlemsstaterne og Europa-Kommissionen (og ikke Den Europæiske Union) er lovlig.
II. Relevante retsforskrifter
A. International ret
5.
IMO blev oprettet ved konventionen angående Den Mellemstatslige Rådgivende Søfartsorganisation (
2
), der blev vedtaget af De Forenede Nationers Maritime Conference i Genève den 6. marts 1948, og som trådte i kraft i 1958 (herefter »IMO-konventionen«).
6.
I henhold til IMO-konventionens artikel 1, litra a), er et af IMO-konventionens formål at »tilskynde til og lette en almindelig vedtagelse af de højst mulige normer i spørgsmål, der angår […] forebyggelse af og kontrol med havforurening fra skibe […]«
7.
IMO-konventionens artikel 2 bestemmer, at IMO til fyldestgørelse af sine formål bl.a. skal:
»a)
[…] behandle og gøre indstilling […]
b)
drage omsorg for udarbejdelse af udkast til konventioner, overenskomster eller andre egnede instrumenter og anbefale disse til regeringer og til mellemstatslige organisationer […]«
8.
IMO-konventionen indeholder ingen bestemmelse om tiltræden af regionale (økonomiske) integrationsorganisationer. I henhold til artikel 4 er det kun stater, der kan optages som medlem af IMO. Den Europæiske Union kan derfor i modsætning til alle EU-medlemsstater, som er medlem af IMO, ikke selv tiltræde IMO-konventionen og blive medlem.
9.
IMO-konventionen bestemmer dog i artikel 25, litra a):
»[…] kan Rådet indgå overenskomster eller træffe aftaler vedrørende Organisationens forhold til andre organisationer. Sådanne overenskomster skal godkendes af Forsamlingen.«
10.
IMO-konventionens artikel 6[1] bestemmer:
»I spørgsmål, der ligger inden for dens område, kan [IMO] samarbejde med andre mellemstatslige organisationer, der ikke er særlige institutioner under De Forenede Nationer, men hvis interesse og virksomhed er beslægtet med [IMO’s] formål.«
11.
I denne forbindelse indgik Europa-Kommissionen den 28. juni 1974 en samarbejdsaftale med IMO (
3
) (herefter »samarbejdsaftalen af 1974«) i henhold til den daværende artikel 229 i EØS-traktaten. Den omfatter Kommissionens ret til at deltage som observatør i IMO’s arbejde, herunder dennes komitéer. Kommissionen har ikke stemmeret i IMO.
12.
IMO’s væsentligste organer er en forsamling, et råd, fem komitéer og et sekretariat (
4
). En af disse komitéer er Komitéen til Beskyttelse af Havmiljøet (herefter »MEPC«). MEPC består af alle IMO-medlemmer (
5
). I medfør af IMO-konventionens artikel 38 skal MEPC »behandle ethvert spørgsmål, som falder ind under [IMO’s] område, og som vedrører forebyggelse af og kontrol med havforurening fra skibe […]«.
13.
Regel 5 i MEPC’s forretningsorden bestemmer:
»[…]
3 Generalsekretæren opfordrer følgende observatører til at være repræsenteret ved hvert af komitéens møder, hvor anliggender, som berører dem umiddelbart, er på dagsordenen:
.1
andre mellemstatslige organisationer, med hvilke der er indgået en aftale eller en særaftale, og
.2
ikke-statslige internationale organisationer, med hvilke organisationen har indledt forhold i overensstemmelse med reglerne for konsultationer med sådanne organisationer.
4 Sådanne observatører kan på formandens opfordring og med pågældende komités godkendelse deltage uden at kunne stemme i anliggender, der berører dem umiddelbart.«
14.
En af de væsentligste IMO-konventioner er den international konvention om forebyggelse af forurening fra skibe, undertegnet i London den 2. november 1973, suppleret af protokol af 17. februar 1978 (herefter »Marpol-konventionen 73/78«), som indfører regler til bekæmpelse af forurening af havmiljøet. Alle medlemsstater, men ikke Den Europæiske Union selv, er parter i denne konvention. Protokollen af 1997 om ændring af Marpol-konventionen 73/78, undertegnet i London den 26. september 1997 (herefter »1997-protokollen«), føjede et bilag VI til denne konvention med titlen »Forebyggelse af luftforurening fra skabe«.
15.
I henhold til Marpol-konventionen 73/78, som ændret ved 1997-protokollen (herefter »Marpol-konvention 73/78/97«), vedtog IMO en række foranstaltninger, der havde til formål at reducere drivhusgasemissioner fra international skibsfart. MEPC oprettede selv en international arbejdsgruppe om reduktion af drivhusgasemissioner fra skibe (herefter »ISWG-GHG«), som aflægger rapport til MEPC under dennes møder.
B. EU-retten
16.
Artikel 17, stk. 1, sjette punktum, TEU bestemmer:
»Bortset fra den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og de øvrige tilfælde, der er nævnt i traktaterne, varetager [Kommissionen] Unionens repræsentation udadtil.«
17.
Artikel 3, stk. 2, TEUF bestemmer:
»Unionen har […] enekompetence til at indgå internationale aftaler, når indgåelsen […] er nødvendig for at give Unionen mulighed for at udøve sin kompetence på internt plan, eller for så vidt den kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde.«
18.
Forordning (EU) 2015/757 (
6
) (herefter »ORV-forordningen«) trådte i kraft den 1. juli 2015.
19.
ORV-forordningens artikel 1, der har overskriften »Formål«, bestemmer:
»Denne forordning fastlægger regler for præcis overvågning, rapportering og verifikation af emissioner af kuldioxid (CO2) og af andre relevante oplysninger fra skibe, som ankommer til, opholder sig i eller forlader havne i en medlemsstats jurisdiktion, med henblik på at fremme reduktionen af CO2-emissioner fra søtransport på omkostningseffektiv vis.«
20.
Forordningens artikel 4, stk. 1-3, bestemmer:
»1.   I overensstemmelse med artikel 8-12 skal selskaberne for hvert af deres skibe overvåge og rapportere de relevante parametre i en rapporteringsperiode. De skal foretage overvågningen og rapporteringen for alle havne under en medlemsstats jurisdiktion og for alle sejladser til eller fra en havn under en medlemsstats jurisdiktion.
2.   Overvågningen og rapporteringen skal være fuldstændig og omfatte CO2-emissioner fra forbrænding af brændstof, når skibene befinder sig til søs og ved kaj. Selskaberne skal træffe passende foranstaltninger for at forebygge datamangler i rapporteringsperioden.
3.   Overvågningen og rapporteringen skal være ensartet og sammenlignelig over tid. Selskaberne skal med henblik herpå anvende samme overvågningsmetoder og datasæt med forbehold af de ændringer, som verifikatoren har vurderet.«
21.
Forordningens artikel 5, der har overskriften »Metoder til overvågning af CO2-emissioner og andre relevante oplysninger«, bestemmer i stk. 1:
»Med henblik på artikel 4, stk. 1, 2 og 3, skal selskaberne for hvert af deres skibe bestemme CO2-emissionerne i overensstemmelse med en af metoderne i bilag I […]«
22.
Del A i bilag I til forordningen opstiller følgende formel for beregningen af CO2-emissioner: »Brændstofforbrug × emissionsfaktor« og indeholder en liste over standardværdier for emissionsfaktorer for syv ikke-alternative brændstoffer. Skemaet efterfølges af en bestemmelse, hvorefter der skal anvendes relevante emissionsfaktorer med hensyn til biobrændstoffer og alternative ikkefossile brændstoffer, hvor der ikke er fastsat standardværdier.
23.
Artikel 1 i direktiv 2014/94/EU (
7
), der har overskriften »Genstand«, bestemmer:
»Dette direktiv fastlægger en fælles ramme for foranstaltninger til etablering af infrastruktur for alternative brændstoffer i Unionen med henblik på at minimere afhængigheden af olie og at begrænse de miljømæssige virkninger af transport. Dette direktiv fastsætter minimumskrav til opbygning af infrastruktur for alternative brændstoffer, herunder ladestandere til elektriske køretøjer og tankstationer til naturgas (LNG og CNG) og brint, som skal gennemføres gennem medlemsstaternes nationale politikrammer, såvel som fælles tekniske specifikationer for sådanne ladestandere og tankstationer, samt brugerinformationskrav.«
24.
Artikel 1 i direktiv (EU) 2018/2001 (
8
), der har overskriften »Genstand«, bestemmer:
»Dette direktiv fastsætter en fælles ramme for fremme af energi fra vedvarende energikilder. Det fastsætter et bindende EU-mål for den samlede andel af energi fra vedvarende energikilder i Unionens endelige bruttoenergiforbrug i 2030. Det fastlægger også regler om finansiel støtte til elektricitet fra vedvarende energikilder, om egetforbrug af sådan elektricitet, om anvendelse af energi fra vedvarende energikilder i varme- og kølesektoren og transportsektoren, om regionalt samarbejde mellem medlemsstater og mellem medlemsstater og tredjelande, om oprindelsesgarantier, om administrative procedurer og om information og uddannelse. Det fastlægger også bæredygtighedskriterier og kriterier for besparelse af drivhusgasemissioner for biobrændstoffer, flydende biobrændsler og biomassebrændsler.«
25.
Artikel 29 i direktiv 2018/2001 fastsætter detaljerede regler om bæredygtighed og besparelse af drivhusgasemissioner for biobrændstoffer, flydende biobrændsler og biomassebrændsler.
III. Tvistens baggrund
26.
Den 13. april 2018 vedtog MEPC »IMO’s første strategi om reduktion af drivhusgasemissioner fra skibe« (herefter »den første strategi«) (
9
). Blandt de mulige kortsigtede foranstaltninger til reduktion af drivhusgasemissioner fra skibe opregner den første strategi udviklingen af robuste retningslinjer for drivhusgassers livscyklus/kulstofintensitet for alle former for brændstof med henblik på at forberede et gennemførelsesprogram for effektiv udbredelse af kulstoffattige og kulstofneutrale brændstoffer (
10
).
27.
Livscyklus henviser til bedømmelsen af drivhusgasemissioner fra brændstofproduktionen til skibet (Well-to-Wake (herefter »WtW«)), fra primærproduktion til transport af brændstoffet i skibets tank (Well-to-Tank (herefter »WtT«), også kendt som opstrømsemissioner) og fra skibets brændstoftank til udstødningen (Tank-to-Propeller (herefter »TtP«) eller Tank-to-Wake, også kendt som nedstrømsemissioner) (
11
).
28.
I 2019 godkendte MEPC i sit 74. møde mandatet for det sjette møde for ISWG-GHG (»ISWG-GHG 6«). ISWG-GHG 6 blev instrueret om bl.a. yderligere at overveje konkrete forslag til fremme af udbredelsen af alternative kulstoffattige og kulstofneutrale brændstoffer, herunder i givet fald udviklingen af retningslinjer for drivhusgassers livscyklus/kulstofintensitet for alle relevante former for brændstof og tilskyndelsesordninger.
29.
ISWG-GHG 6 støttede i denne henseende efter drøftelser i mødet i november 2019 indførelsen af en dedikeret arbejdsgang for udviklingen af retningslinjer for drivhusgassers livscyklus/kulstofintensitet for alle relevante former for brændstof. Det blev opnået enighed om, at der for international skibsfart skulle prioriteres udviklingen af TtP-emissionsfaktorer for alternative brændstoffer, og at dette arbejde skulle dække problemstillinger vedrørende terminologi og bogføring. Det blev imidlertid anført, at det var vigtigt at være opmærksom på opstrømsemissioner (WtT), da »de var relevante for bedømmelsen af alternative brændstoffers bæredygtighed«. Endelig »opfordrede« ISWG-GHG 6 »interesserede medlemsstater og internationale organisationer til at samarbejde og fremsætte forslag til udkast til retningslinjer for drivhusgassers livscyklus/kulstofintensitet for alle relevante former for brændstof« (
12
).
30.
Kommissionen forberedte som svar på denne sidstnævnte opfordring et udkast til forelæggelse (herefter »udkastet til forelæggelse«) til ISWG-GHG’s syvende møde, hvor overskriften indeholdt ordene »[…] indgivet af Europa-Kommissionen på Den Europæiske Unions vegne«. Udkastet til forelæggelse foreslog, at der blev indført livscyklusretningslinjer for beregning af WtT-drivhusgasemissioner. Kommissionen foreslog, at retningslinjerne fortsat skulle støttes på TtP-emissioner som den primære målestandard, men burde definere en metodologi for regulering af målestandarden for at afspejle WtW-emissioner. Metodologien kunne støttes på anvendelsen af reguleringsværdier anvendt på eksisterende standardværdier for TtP-emissioner.
31.
Udkastet til forelæggelse blev præsenteret for Rådet i bilaget til arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene SWD(2019) 456 (herefter »SWD«) (
13
). I henhold til SWD blev den medfølgende forelæggelse fremlagt med henblik på at fastlægge Unionens standpunkt. Det blev dog ikke et formelt standpunkt i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF (
14
). Kommissionen vurderede, at den retsakt, som MEPC med tiden skulle vedtage, ville udgøre en retsakt med retsvirkninger og ville kunne udøve afgørende indflydelse på indholdet af den relevante EU-lovgivning, navnlig ORV-forordningen, direktiv 2018/2001 og direktiv 2014/94 (
15
). Af denne sidstnævnte grund var udkastet til forelæggelse omfattet af Den Europæiske Unions enekompetence. Kommissionen anførte også, at indgivelsen af forslag eller oplysende dokumenter til IMO om problemstillinger, der er omfattet af Den Europæiske Unions eksterne enekompetence, udgjorde repræsentation udadtil og dermed burde foretages af Kommissionen eller Unionens delegation i overensstemmelse med artikel 17, stk. 1, TEU eller artikel 221 TEUF (
16
).
32.
Udkastet til forelæggelse blev behandlet af Rådets søtransportgruppe. Gruppen forkastede det oprindelige forslag vedrørende anvendelsen af reguleringsværdier og foreslog, at der i stedet blev anvendt specifikke WtT-værdier. WtT-værdierne sammen med de eksisterende standardværdier for TtP-emissioner ville afspejle brændstoffers ydeevne ved brug. Bortset herfra delte søtransportgruppen ikke Kommissionens udsagn vedrørende arten af Unionens kompetence på det af forelæggelsen omfattede område. Gruppen var af den opfattelse, at forelæggelsen kun var omfattet af Unionens enekompetence, for så vidt som dets genstand var omfattet af retsakter, der er henvist til i SWD. For så vidt som de af forelæggelsen omfattede anliggender ikke i større omfang var omfattet af disse retsakter, var opfattelsen, at forelæggelsen skulle udarbejdes af medlemsstaterne i henhold til den delte kompetence, og at det ikke burde udlægges som udøvelse af Unionens delte kompetence. Som følge heraf var medlemsstaterne af den opfattelse, at forelæggelsen burde udarbejdes af medlemsstaterne og Kommissionen.
33.
Kommissionens udkast til forelæggelse blev dermed ændret til at afspejle de ovenstående konklusioner. For det første blev delene vedrørende anvendelsen af reguleringsværdier erstattet med forslag vedrørende anvendelsen af WtT-værdier. For det andet blev forelæggelsens overskrift ændret til at anføre »[…] indgivet af Østrig [andre medlemsstater opregnet i alfabetisk orden] og Europa-Kommissionen« (uden angivelse af Den Europæiske Union). De Faste Repræsentanters Komité (Coreper) blev opfordret til at tilslutte sig den ændrede ordlyd af udkastet til forelæggelse (herefter »den omtvistede forelæggelse«) med henblik på, at Rådets formandskab skulle fremsende det til IMO (
17
).
34.
Den 5. februar 2020 tilsluttede Coreper sig den omtvistede forelæggelse til IMO med henblik på, at Rådets formandskab skulle fremsende det til IMO (herefter »den omtvistede afgørelse«). I overensstemmelse med Rådets praksis i IMO-anliggender blev der ikke truffet en formel afgørelse.
35.
Kommissionen udtrykte i en erklæring, der blev medtaget i referatet fra mødet den 5. februar 2020, at den var uenig i den omtvistede afgørelse. Kommissionen anførte nærmere bestemt, at Den Europæiske Union havde enekompetence for så vidt angår den omtvistede forelæggelse, og at det derfor kun var Unionen, der kunne foretage forelæggelsen. Forelæggelsen udgjorde en repræsentationshandling udadtil og burde derfor foretages af Kommissionen på Unionens vegne. Ifølge Kommissionen var de processuelle argumenter mod, at den foretog forelæggelsen for IMO på Unionens vegne, ikke overbevisende. Der var ingen beviser, som antydede, at IMO som et af De Forenede Nationers specialiserede agenturer ville forkaste forelæggelsen.
36.
Den 7. februar 2020 fremsendte Republikken Kroatien, som havde formandskabet for Rådet på det relevante tidspunkt, forelæggelsen til ISWG-GHG ved e-mail. E-mailen havde følgende hovedindhold: »Kroatien, som i øjeblikket har formandskabet for Den Europæiske Union, har fornøjelsen af at fremsende den vedlagte forelæggelse på vegne af medforslagsstillerne (Østrig, andre af Den Europæiske Unions medlemsstater og Europa-Kommissionen) […]«
IV. Parternes påstande
37.
Kommission har nedlagt følgende påstande:
–
Rådets afgørelse, der er indeholdt i Corepers retsakt af 5. februar 2020, som tilslutter sig en forelæggelse for Den Internationale Søfartsorganisation (IMO) vedrørende indførelsen af livscyklusretningslinjer med henblik på at bedømme well-to-tank drivhusgasemissioner fra bæredygtige alternative brændstoffer med henblik på, at Rådets formandskab fremsender den til IMO på vegne af medlemsstaterne og Kommissionen, annulleres.
–
Afgørelsens virkninger opretholdes.
–
Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
38.
Rådet har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
39.
Kongeriget Belgien, Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene, Republikken Finland og Kongeriget Sverige fik tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Rådets påstande.
40.
Alle de ovennævnte parter, med undtagelse af Forbundsrepublikken Tyskland og Kongeriget Sverige, deltog i retsmødet, der fandt sted den 7. september 2021.
V. Bedømmelse
41.
Kommissionen har til støtte for sine påstande gjort to anbringender gældende. Det er med det første anbringende gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af Den Europæiske Unions enekompetence i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF på det område, som forelæggelsen vedrører, og som efter Kommissionens opfattelse i vidt omfang er omfattet af de fælles regler, der finder anvendelse på situationer inden for Unionen. Det er med det andet anbringende gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af Kommissionens institutionelle prærogativer i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU, fordi det kun er Kommissionen, der har ret til at handle på Den Europæiske Unions vegne og at sikre denne sidstnævntes repræsentation udadtil.
42.
Jeg vil først undersøge sagens formalitet, inden jeg går videre til en undersøgelse af dens realitet.
A. Formaliteten
43.
Hverken Rådet eller de intervenerende medlemsstater har anfægtet sagens antagelse til realitetsbehandling, med undtagelse af Den Hellenske Republik, som nærmere bestemt har gjort gældende, at Domstolen ikke har kompetence til at træffe afgørelse om, hvorvidt Unionen har status som deltager i IMO.
44.
I overensstemmelse med fast retspraksis udgør enhver afgørelse, der er truffet af en EU-institution, et EU-organ, et EU-kontor eller et EU-agentur, som skal skabe retsvirkninger, uafhængigt af dens karakter eller form en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TUEF (
18
).
45.
Domstolen har ligeledes fundet, at en retsakt vedtaget af Coreper skal kunne undergives en legalitetskontrol, når den som sådan skal have retsvirkninger og derfor ikke længere blot er den del af dette forberedende arbejde og udførelsen af dette hverv (
19
).
46.
Den omtvistede afgørelse fastlægger Den Europæiske Unions standpunkt vedrørende en problemstilling, der er omfattet af Unionens kompetencer, såsom søtransport og miljøbeskyttelse. Unionens forelæggelse til IMO indebærer en forpligtelse for medlemsstaterne og Kommissionen til at støtte standpunktet for IMO’s komité i overensstemmelse med forpligtelsen til loyalt samarbejde. Den omtvistede afgørelse tilsigter dermed i denne forstand at have retsvirkninger. Den udgør som sådan en retsakt, der kan anfægtes for så vidt angår artikel 263 TEUF. Jeg konkluderer derfor, at søgsmålet om annullation af den omtvistede afgørelse kan antages til realitetsbehandling, og at Domstolen har kompetence i henhold til artikel 263 TEUF til at foretage en prøvelse af, om afgørelsen er lovlig.
B. Realiteten
47.
Kommissionen har ved anfægtelsen af den omtvistede afgørelse støttet sig til to anbringender: Det første vedrører arten af Unionens kompetence på det af den omtvistede forelæggelse omfattede område, mens det andet vedrører reglerne om Unionens repræsentation udadtil.
48.
Det er vigtigt at anføre, at Kommissionen har anfægtet den omtvistede afgørelse, for så vidt som den for det første udpeger EU-medlemsstaterne og Kommissionen (og ikke Unionen) som ophavsmænd (medforslagsstillere) til den omtvistede forelæggelse, og den for det andet betror Rådets formandskab, dvs. Republikken Kroatien, opgaven at fremsende den omtvistede forelæggelse til IMO. Kommissionen har derimod ikke anfægtet den omtvistede forelæggelses faktiske indhold (bortset fra overskriften, hvor den angives som medforslagsstiller). Kommissionen er af den opfattelse, at indholdet er relevant for denne sags udfald, idet genstanden heri er omfattet af Den Europæiske Unions enekompetence.
49.
Rådet har i denne henseende anført, at der i overensstemmelse med de regler, der regulerer medlemskabet af og deltagelsen i IMO, ikke kan fremsendes nogen forelæggelse til organisationen »på Den Europæiske Unions vegne«, uanset om den er omfattet af dens enekompetence. Nogle af de intervenerende medlemsstater har i lighed hermed stillet spørgsmålstegn ved det første anbringendes relevans: De har anført, at ordningerne for Den Europæiske Unions repræsentation udadtil, som er en følge af IMO-reglerne, nødvendiggjorde vedtagelsen af den omtvistede forelæggelse.
50.
Disse argumenter kan ikke umiddelbart forkastes. Arten af Den Europæiske Unions kompetence, uanset om der er tale om enekompetence eller delt kompetence, kan være uden relevans for sagens udfald, hvis der er grund til at antage, at Den Europæiske Union under alle omstændigheder ikke kunne have foretaget forelæggelsen. Jeg vil derfor først undersøge det andet anbringende og derefter det første anbringende.
1.
Det andet anbringende
51.
Kommissionen har med det andet anbringende gjort gældende, at den omtvistede forelæggelse tilsidesætter dennes institutionelle prærogativer i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU.
a)
Parternes argumenter
52.
Kommissionen har anført, at den har beføjelse til at repræsentere Den Europæiske Union udadtil i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU i forhold til den omtvistede forelæggelse. Samarbejdsaftalen af 1974, sammenholdt med resolution 65/276 fra FN’s Generalforsamling (
20
), er ikke til hinder for, at sådanne forelæggelser foretages på Den Europæiske Unions vegne. Endvidere (
21
) meddelte Rådet og Kommissionen i verbalnote af 27. november 2009 IMO, at Den Europæiske Union fra den 1. december 2009 ville udøve alle Det Europæiske Fællesskabs rettigheder og påtage sig alle dets forpligtelser, herunder dettes status i organisationen. Endelig rettede ISWG-GHG 6 sin opfordring til alle »interesserede medlemsstater og internationale organisationer«, og henset til drøftelsens genstand er Den Europæiske Union en »interesseret international organisation«. Kommissionen foreslog derfor, at den omtvistede forelæggelse skulle foretages »af Europa-Kommissionen på Den Europæiske Unions vegne«. Den omtvistede afgørelse besluttede imidlertid, at forelæggelsen skulle foretages af formandskabet på vegne af »medlemsstaterne og Kommissionen«, og at den ikke ville indeholde nogen angivelse af, at medlemsstaterne handler i Den Europæiske Unions interesse. For så vidt som den omtvistede forelæggelse bør forstås således, at den er foretaget på Unionens vegne, hindrede den omtvistede afgørelse Kommissionen i at sikre repræsentationen af Den Europæiske Union udadtil, hvilket tilsidesætter artikel 17, stk. 1, TEU.
53.
Kommissionen har også gjort gældende, at det monopol, som Kommissionen er tillagt ved traktaterne, til at repræsentere Unionen, indebærer, at det skiftende formandskab for Rådet aldrig retligt kan repræsentere Unionen eller udøve dennes kompetencer udadtil. Den omtvistede afgørelse tilsidesætter artikel 17, stk. 1, TEU, idet der ikke er retsgrundlag for Rådets afgørelse om at hindre Kommissionen i at repræsentere Den Europæiske Union i forbindelse med den omtvistede forelæggelse.
54.
Rådet, der støttes af de intervenerende medlemsstater, har anført, at Den Europæiske Union ikke kan handle i henhold til IMO-reglerne, eftersom den hverken er medlem af eller observatør i IMO. Kommissionen har alene status som observatør i organisationen i medfør af samarbejdsaftalen af 1974. Hverken UNGA-resolution 65/276 eller verbalnoten af 27. november 2009 kan ændre noget i denne henseende. Den Europæiske Union kunne ikke – udelukkende i medfør af Lissabontraktatens ikrafttræden – udøve nogen af Fællesskabets rettigheder eller påtage sig nogen af dettes forpligtelser i IMO, eftersom Det Europæiske Fællesskab ikke selv havde nogen rettigheder eller forpligtelser i IMO. Selv om Kommissionen som en observatør følgelig kan indlevere dokumenter til MEPC, såsom rapporter, studier mv., på egne vegne, kan den ikke indlevere dokumenter til IMO »på Unionens vegne«, eftersom Unionen hverken er medlem af eller observatør i IMO. Forelæggelsen til IMO på De Europæiske Fællesskabers vegne, som Nederlandene foretog i 2005, blev af denne grund forkastet af IMO. Efter Rådets opfattelse fremgår det ikke af opfordringens ordlyd, at forelæggelsen kunne være foretaget på Unionens vegne, eftersom den ikke er en organisation med observatørstatus og derfor ikke har ret til at deltage i MEPC.
55.
Rådet har videre anført, at det fremgår af Domstolens praksis, at når Unionen ikke er medlem af en international organisation, tilkommer det medlemsstaterne, der handler i fællesskab, at fremsende forelæggelser til organisationen i Unionens interesse, herunder på områder, hvor Unionen har enekompetence. Medlemsstaterne handler på egne vegne. Endvidere er det kun medlemsstaterne, der kan handle i fællesskab i Unionens interesse for så vidt angår anliggender, som er omfattet af Unionens kompetence, henset til, at Kommissionen ikke har stemmeret i IMO, herunder i MEPC, når MEPC anmodes om at vedtage en retsakt.
56.
Ifølge Rådet, der støttes af de intervenerende medlemsstater, er der intet i traktaterne, som forhindrer medlemsstaterne i at overdrage visse opgaver forbundet med deres egen repræsentation udadtil på den måde, de måtte ønske. Medlemsstaterne kan frit konkret beslutte, hvordan de ønsker at organisere deres repræsentation udadtil. Der er fast praksis for, at den medlemsstat, som har formandskabet, anmodes om at udføre sådanne opgaver.
b)
Bedømmelse
1) Indledende bemærkninger
57.
Det forekommer, at traditionelle statsfokuserede opfattelser af international organisation, der blev udviklet efter Den Westfalske Fred af 1648, fortsat finder anvendelse (
22
). Der er derfor f.eks. en forbeholden tilgang til, at internationale organisationer er medlem af andre internationale organisationer. Det er ganske vist nu fuldstændigt fastslået, at et sådant medlemskab i princippet er muligt. Internationale organisationer er dog sjældent fuldgyldige medlemmer af andre organisationer (
23
).
58.
Der er forskellige former for deltagelse i en international organisations arbejde. Der sondres især mellem deltagelse som medlemmer og deltagelse som ikke-medlemmer, herunder observatører (
24
).
59.
En international organisations medlemskab af en anden international organisation er underlagt den sidstnævntes regler i dennes oprettelsestraktat (
25
), navnlig medtagelsen heri af den såkaldte REIO- eller RIO-bestemmelse (
26
).
60.
Det antages generelt, at det er lettere for en international organisation at få status som observatør i en international organisation, end det er at blive medlem (
27
). Det bør i denne forbindelse fremhæves, at der ikke kun er én status som »observatør« som sådan. Den nøjagtige betydning af ordet kan være forskellig fra organisation til organisation og endog fra observatør til observatør inden for den samme organisation (
28
). I princippet er observatørers rettigheder ikke fulde rettigheder. Observatører kan sædvanligvis ikke stemme eller rundsende dokumenter som officielle dokumenter uden særlig tilladelse; de skal måske have støtte fra et fuldgyldigt medlem for at kunne fremsætte forslag (
29
). Deres deltagelse kan være begrænset til udelukkende formelle møder, og deres formelle indlæg er måske kun mulige efter, at de formelle deltagere har fremsat deres indlæg (
30
).
61.
Hvis R(E)IO-bestemmelsen ikke findes i en international organisations oprettelsestraktat, kan Den Europæiske Union ikke handle direkte i organisationens forum som medlem. Den Europæiske Union kan ikke engang handle som observatør i en sådan organisation uden en særlig afgørelse eller aftale herom. I sådanne situationer kan Unionens kompetencer ikke udøves på en i traktaterne foreskreven måde.
62.
Fortolkningen af en international organisations regler vedrørende former for medlemskab og deltagelsen heri, herunder reglerne om ret til at blive medlem, ligger i princippet hos den pågældende internationale organisation. Domstolen har ikke kompetence til at fortolke dem på en måde, som er bindende for den pågældende organisation (
31
).
63.
Ideelt set burde international ret tage Den Europæiske Unions karakter som en overnational organisation i betragtning sammen med dennes regler for udøvelsen af kompetencerne udadtil. Når dette ikke er tilfældet, skal Den Europæiske Union finde de mest hensigtsmæssige midler, der sætter den i stand til at sikre, at dennes kompetencer udadtil, således som de fremgår af traktaterne, udøves behørigt.
64.
Ovenstående betragtninger giver anledning til en form for misforhold mellem på den ene side de nærmere bestemmelser for Den Europæiske Unions handlinger udadtil, således som de fremgår af traktaterne, og på den anden side de nærmere bestemmelser for handlinger, der kan foretages i et international forum. Domstolen er fuldt ud klar over dette misforhold, som det afspejles i dennes praksis. I henhold til denne retspraksis skal Unionen, når den beslutter at udøve sin kompetence, udøve den under overholdelse af folkeretten (
32
). For det andet kan Unionen, når de i et internationalt forum gældende regler er til hinder for, at Unionen handler i eget navn, udøve sin eksterne kompetence gennem medlemsstaterne, som skal handle solidarisk i dens interesse (
33
). For det tredje skal de medlemsstater, der handler i et international forum, gøre det i overensstemmelse med forfatningsmæssige regler, der regulerer Unionens repræsentation udadtil, nemlig reglerne om loyalt samarbejde, sammenhæng og enhed (
34
).
65.
I lighed med denne retspraksis bestemmer afgørelser om Den Europæiske Unions holdning inden for internationale organisationer, som den ikke er og ikke kan blive medlem af, vedtaget af Rådet i medfør af artikel 218, stk. 9, TEUF, at holdningen fremføres af medlemsstaterne, der handler i fællesskab i Unionens interesse (
35
).
66.
Den foreliggende sag vedrører en handling i Den Europæiske Unions interesse inden for IMO. Medlemskab af organisationen er udelukkende forbeholdt stater, og Den Europæiske Union kan ikke blive medlem. IMO-konventionen giver mulighed for samarbejde med andre organisationer som observatører. IMO’s særegenhed ligger i, at det i medfør af samarbejdsaftalen af 1974 er Kommissionen og ikke Unionen, der har status af observatør inden for organisationen.
67.
I denne forbindelse er hovedspørgsmålet i denne sag, om det er Unionen, Kommissionen eller medlemsstaterne, der skal handle i Unionens interesse inden for IMO, og om svaret på dette spørgsmål afhænger af karakteren af Den Europæiske Unions kompetence på det pågældende område.
2) Den anfægtede afgørelse: indhold og begrundelse
68.
Den anfægtede afgørelse bestemmer i det væsentlige, at den omtvistede forelæggelse skal præsenteres for IMO som en forelæggelse fra medlemsstaterne og Kommissionen, og at Rådets formandskab skal fremsende den til IMO.
69.
Den anfægtede afgørelse blev vedtaget uformelt i overensstemmelse med den af institutionerne accepterede praksis (
36
). Konsekvensen heraf er, at begrundelsen ikke stammer direkte fra afgørelsen som sådan, men kun kan udledes af de omstændigheder, der ledsager vedtagelsen heraf, og som afspejles i de forberedende dokumenter og referatet fra Coreper-mødet (
37
).
70.
I denne henseende fremgår af det af Rådets dokument til Coreper, at den anfægtede afgørelse blev vedtaget som følge af en konklusion, hvorefter forelæggelsen kun var omfattet af Unionens enekompetence, for så vidt som dens genstand var omfattet af de retsakter, som SWD henviste til. Hvad angår det resterende var opfattelsen, at forelæggelsen skulle foretages af medlemsstaterne i henhold til den delte kompetence. Det kan også udledes af Kommissionens erklæring, som den er gengivet i referatet af Coreper-mødet, at medlemsstaterne gjorde gældende, at det ikke var muligt at foretage forelæggelser til IMO på Unionens vegne i henhold til de relevante IMO-regler.
71.
For så vidt angår omfanget af delegationen til Rådets formandskab bør det anføres, at den anfægtede afgørelse begrænsede den til en rent teknisk handling, som bestod i at fremsende en omtvistet forelæggelse til IMO. Reelt bestod den i at udarbejde en indledende e-mail, vedlægge den omtvistede forelæggelse som et bilag hertil, og, som parterne selv har anført, »klikke på [send]-knappen«. Formandskabet var navnlig på ingen måde udpeget til at præsentere og forsvare forelæggelsen i MEPC eller ISWG-GHG. Den anfægtede afgørelse begrænsede på ingen måde Kommissionens ret til som observatør i IMO at fremme og forsvare forelæggelsen.
3) Antagelse til realitetsbehandling af Unionens forelæggelse til IMO
72.
Den indledende problemstilling, der skal løses, er Unionens status i IMO i forbindelse med den omtvistede forelæggelse. På den ene side er parterne enige om, at Unionen ikke er medlem af IMO og ikke har observatørstatus inden for organisationen (
38
). På den anden side har Kommissionen gjort gældende, at Unionen for så vidt angår den omtvistede forelæggelse var berettiget til at handle i eget navn inden for IMO. Kommissionen har i denne henseende anset to omstændigheder for at være relevante: Unionens status i De Forenede Nationers ordning efter Lissabontraktatens ikrafttræden og ordlyden af opfordringen fra IMO ISWG-GHG 6.
73.
Fortolkningen af IMO’s handlinger er ganske vist ikke omfattet af anvendelsesområdet for en fortolkning af EU-retten. Domstolen skal ikke desto mindre foretage en sådan fortolkning for at efterprøve den anfægtede afgørelses lovlighed.
74.
Efter den med Kommissionen indgåede samarbejdsaftale af 1974 har IMO altid anset Kommissionen (og ikke Det Europæiske Fællesskab eller senere Unionen) for at have observatørstatus inden for organisationen (
39
). Den praktiske konsekvens heraf var, at en forelæggelse, der blev foretaget af Kongeriget Nederlandene på Det Europæiske Fællesskabs vegne til IMO i 2005 som svar på organisationens opfordring (
40
), blev forkastet. Det fremgår af parternes indlæg, at IMO’s afgørelse var begrundet i, at Det Europæiske Fællesskab ikke var en af IMO’s medlemsstater og ikke havde observatørstatus i organisationen.
75.
For mig synes Lissabontraktaten, UNGA-resolution 65/276 eller verbalnoten ikke have ændret noget i denne henseende. Lissabontraktaten fastslog ganske vist, at Unionen var en juridisk person, og at den efterfulgte Det Europæiske Fællesskab. Dette blev sammen med reglerne om Unionens repræsentation anerkendt i UNGA-resolution 65/276 og var også genstand for verbalnoten. Parterne er imidlertid enige om, at UNGA-resolution 65/276 som sådan ikke finder anvendelse på FN’s specialiserede agenturer, herunder IMO. Endvidere er udskiftningen af Fællesskabet med Den Europæiske Union irrelevant, da det ikke var Det Europæiske Fællesskab, der havde observatørstatus inden for IMO, men Europa-Kommissionen. Endelig kan verbalnoten som et ensidigt dokument på Unionens vegne ikke i sig selv have ændret Unionens status inden for IMO.
76.
Som følge heraf er konklusionen, at Unionen hverken har status af medlem eller observatør inden for IMO. Det er kun Kommissionen, der har observatørstatus inden for organisationen (
41
).
77.
Hvad angår opfordringen fra ISWG-GHG 6 er det korrekt, at den række aktører, som ISWG-GHG 6 opfordrede til at indlevere forslag til livscyklusretningslinjer for drivhusgasser, på ingen måde var begrænset til organisationens medlemmer, men også omfattede internationale organisationer. Kommissionen forekommer heraf at udlede, at det var en åben opfordring til alle internationale organisationer, der måtte være interesseret i at indlevere et forslag. Rådet og de intervenerende medlemsstater er uenige i en sådan fortolkning af opfordringen.
78.
Der bør ikke være tvivl om, at opfordringen fra ISWG-GHG 6 var rettet mod internationale organisationer, som deltog i IMO’s arbejde. Opfordringen fandtes i et internt dokument fra ISWG-GHG, hvilket umiddelbart antyder, at modtagerne havde en eller anden status i arbejdsgruppen under IMO. Endvidere blev modtagerne opfordret til at fremsætte indledende forslag vedrørende en kompleks teknisk problemstilling, der skulle tjene som udgangspunkt for yderligere drøftelser. Kun internationale organisationer, der deltog i IMO’s aktiviteter, kunne fremme, drøfte, forklare og forsvare deres forslag under ISWG-GHG’s arbejde/aktiviteter. Det bør derfor antages, at kun disse aktører, som har status af medlem eller observatør inden for IMO MEPC, modtog den pågældende opfordring og kunne foretage deres forelæggelser uden risiko for, at de blev forkastet.
79.
Følgelig var der ingen grund til at antage, at opfordringens ordlyd udgjorde et særligt grundlag for, at Unionen kunne foretage den omtvistede forelæggelse.
4) Anvendelsesområdet for artikel 17, stk. 1, sjette punktum, TEU
80.
Kommissionen har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter Kommissionens beføjelser i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU, for så vidt som artiklen bestemmer, at bortset fra den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og de øvrige tilfælde, der er nævnt i traktaterne, varetager Kommissionen Unionens repræsentation udadtil.
81.
Det væsentligste spørgsmål er derfor, om anvendelsesområdet for den ovennævnte bestemmelse er begrænset til de situationer, hvor Unionen handler i eget navn, eller om det også omfatter situationer, hvor Unionen udøver sin kompetence udadtil gennem medlemsstaterne, da den er forhindret i at udøve den i eget navn.
82.
Domstolens praksis vedrørende udøvelsen af Unionens kompetence gennem medlemsstaterne (
42
) forekommer ikke at være blevet forældet efter Lissabontraktatens ikrafttræden (
43
). Hvis artikel 17, stk. 1, sjette punktum, TEU finder anvendelse på disse situationer, skal de medlemsstater, som handler i fællesskab, være repræsenteret af Kommissionen. En sådan beføjelse for Kommissionen følger ikke af traktaterne.
83.
Den eneste logiske fortolkning af sjette punktum i artikel 17, stk. 1, TEU er, at bestemmelsen finder anvendelse på situationer, hvor Unionen som et folkeretligt subjekt kan handle i eget navn. Fortolkningen er i overensstemmelse med den fælles forståelse af ordet »repræsentation« som omhandlende et spørgsmål om, hvem der kan anerkendes som værende berettiget til at handle i et folkeretligt subjekts navn (
44
), navnlig med henblik på at påtage sig forpligtelser i eget navn i forhold til andre subjekter (
45
).
84.
Når medlemsstaterne handler i fællesskab i Unionens interesse, eftersom Unionen selv er forhindret i at udøve sin kompetence udadtil på grund af de folkeretlige regler, handler de følgelig ikke som Unionens repræsentanter, men i deres eget navn som »trustees« [befuldmægtigede] (
46
). De (og ikke Unionen) bliver følgelig subjekter for rettigheder og forpligtelser, der følger af de indgåede aftaler (
47
). Jeg er derfor af den opfattelse, at artikel 17, stk. 1, sjette punktum, TEU, for så vidt som den fastlægger Kommissionens beføjelse til at repræsentere Unionen udadtil, ikke finder anvendelse på situationer, hvor Unionen ikke handler i eget navn (
48
).
85.
Når medlemsstaterne handler sammen som »trustees« for Unionen, idet Unionen er forhindret i selv at handle, kan de frit beslutte, om de handler individuelt, eller om de overdrager visse opgaver, der skal udføres i deres navn af en af dem. Muligheden for en sådan »handling ved fuldmægtig« er mulig i henhold til folkeretlig sædvaneret (
49
). Der er ingen grund til at anse denne regel for ikke at finde anvendelse i forholdet mellem medlemsstaterne og Unionen, når de handler i eget navn, men i Unionens interesse. Efter min opfattelse er artikel 17, stk. 1, sjette punktum, TEU ikke til hinder herfor.
5) Angivelsen af at handle i Unionens interesse
86.
Kommissionen har anført, at afgørelsen med urette undlader at angive, at medlemsstaterne handlede i Unionens interesse.
87.
Henset til, at Rådet ikke traf en formel afgørelse, hvor en sådan angivelse kunne have været medtaget, forstår jeg argumentet således, at det vedrører den omtvistede forelæggelses overskrift.
88.
Efter min opfattelse følger det af princippet om loyalt samarbejde, at når medlemsstaterne handler i fællesskab i Unionens interesse som »trustees«, bør de give deres eksterne partnere denne oplysning. Deres handling udspringer af de forpligtelser, der følger af deres medlemskab af Den Europæiske Union, og er som sådan ikke fuldstændigt uafhængig. Dette forhold er ikke irrelevant for eksterne partnere. Princippet om at handle i god tro kræver, at disse partnere skal gøres opmærksom herpå.
89.
Den passende udtryksform for det forhold, at medlemsstaterne handler i Unionens interesse, afhænger ikke desto mindre af omstændighederne. Navnlig bør det ikke antage en form, som kan give anledning til tvivl vedrørende den handlendes identitet. På den ene side er jeg tilbøjelig til at være enig med Kommissionen i, at der ikke er noget til hinder for at signalere over for IMO MEPC, at den pågældende handling blev foretaget i Unionens interesse. På den anden side betyder dette ikke nødvendigvis, at en forelæggelses overskrift bør have indeholdt ordene »på Den Europæiske Unions vegne«, navnlig henset til, at IMO tidligere har forstået en sådan angivelse som en udpegning af den aktør, der handler inden for IMO, hvilket førte til, at forelæggelsen foretaget i Unionens (dengang Det Europæiske Fællesskab) vegne blev forkastet.
90.
Efter min opfattelse er der i denne sag ikke tvivl om, at medforslagsstillerne handlede i Unionens interesse. Det følger af udpegningen af forslagsstillerne bag den omtvistede forelæggelse, at de er EU-medlemsstater, der handler sammen med Europa-Kommissionen. Denne sidstnævntes tilstedeværelse angiver klart, at handlingen inddrog Den Europæiske Union. Dette fremgår også klart af ordlyden af den e-mail, hvorved den omtvistede forelæggelse blev sendt. Ophavsmanden angav, at e-mailen blev sendt af en medlemsstat, der havde formandskabet for Den Europæiske Union (
50
). Den præsenterede også forelæggelsens medforslagsstillere som Den Europæiske Unions medlemsstater. Det var i denne forbindelse klart, at den omtvistede forelæggelse var en handling foretaget i Unionens interesse.
6) Afsluttende bemærkninger
91.
Henset til, at der i lyset af ovenstående bedømmelse ikke er grund til at antage, at Unionen var blandt de aktører, der var berettigede til at foretage den omtvistede forelæggelse til IMO, konkluderer jeg, at artikel 17, stk. 1, sjette punktum, TEU, hvorefter Kommissionen repræsenterer Unionen, ikke fandt anvendelse.
92.
Anvendelsesområdet for de nærmere bestemmelser for handling fra Unionens side i forhold til den omtvistede forelæggelse var dermed i henhold til folkeretten begrænset til en handling fra medlemsstaternes side, idet de handlede i fællesskab i Unionens interesse. Undtagelsesvis – henset til den særlige opfordring rettet mod internationale organisationer (der deltager i IMO MEPC’s arbejde) – var Europa-Kommissionen berettiget til at handle sammen med medlemsstaterne.
93.
I denne forbindelse kan udpegningen af EU-medlemsstaterne og Europa-Kommissionen som medforslagsstillere af den omtvistede forelæggelse ikke have medført en tilsidesættelse af Kommissionens beføjelse til at repræsentere Unionen udadtil, der er opstillet i artikel 17, stk. 1, sjette punktum, TEU. Medtagelsen af Kommissionen som medforslagsstiller var i overensstemmelse med Kommissionens forslag i SWD og udkastet til forelæggelse, for så vidt som det var muligt i henhold til IMO-regler, således som IMO selv har fortolket dem indtil videre. Medtagelsen var udtryk for, at handlingen blev foretaget i Unionens interesse.
94.
Af de grunde, der fremgår af punkt 85 i dette forslag til afgørelse, tilsidesatte delegationen til Rådets formandskab af opgaven med at fremsende den omtvistede forelæggelse til IMO heller ikke artikel 17, stk. 1, sjette punktum, TEU. Endvidere underbyggede delegationen endog det forhold, at medlemsstaterne handlede som medlemmer af Den Europæiske Union.
95.
Jeg er følgelig af den opfattelse, at den anfægtede afgørelse ikke tilsidesatte artikel 17, stk. 1, sjette punktum, TEU, eftersom bestemmelsen ikke fandt anvendelse på den omtvistede forelæggelse.
c)
Konklusion vedrørende det andet anbringende
96.
Det andet anbringende bør forkastes som ugrundet, eftersom den anfægtede afgørelse ikke tilsidesætter artikel 17, stk. 1, TEU.
2.
Det første anbringende
97.
Udfaldet af min bedømmelse af det andet anbringende gør det ufornødent at bedømme det første anbringende. Uanset arten af Unionens kompetence er der grund til at antage, at IMO’s regler indebærer, at kun forelæggelser i Unionens interesse, som foretages af medlemsstaterne (som IMO-medlemmer) og af Kommissionen (som IMO-observatør (
51
)), kan antages til realitetsbehandling. Karakteren af Unionens kompetence på det af den omtvistede forelæggelse omfattede område indvirker følgelig ikke på, hvorvidt den anfægtede afgørelse er lovlig. Selv hvis der var tale om en enekompetence, kunne den omtvistede forelæggelse ikke være foretaget som en forelæggelse fra Den Europæiske Unions side.
98.
Jeg vil ikke desto mindre fortsætte bedømmelsen af det første anbringende, såfremt Domstolen ikke måtte dele mit syn på det andet anbringende.
99.
Det gøres med det første anbringende gældende, at artikel 3, stk. 2, TEUF og Unionens enekompetence tilsidesættes. Selv om det ikke som sådan fremgår af stævningen, består anbringendet nærmere bestemt af to led: Det første vedrører den sidste (tredje) situation i artikel 3, stk. 2, TEUF, mens det andet vedrører den anden situation, som denne artikel henviser til.
a)
Det første anbringendes første led
1) Parternes argumenter
100.
Det gøres med det første anbringendes første led gældende, at den sidste del af artikel 3, stk. 2, TEUF er blevet tilsidesat. Ifølge Kommissionen vil den fremtidige retsakt, som IMO vedtager, berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde, hvilket forudsætter, at Unionens kompetence er en enekompetence. Navnlig falder den metodologi til bedømmelse af drivhusgasemissioner i søtransport, der foreslås i den omtvistede forelæggelse, inden for det område, som i vidt omfang er omfattet af fælles EU-regler. Kommissionen har i denne forbindelse støttet sig til ORV-forordningen, direktiv 2014/94 og direktiv 2018/2001. Kommissionen har også anført, at den omtvistede forelæggelse kan berøre disse fælles regler i lyset af deres påregnelige udvikling.
101.
Rådet, der støttes af de intervenerende medlemsstater, har gjort gældende, at Kommissionen ikke har godtgjort, at den omtvistede forelæggelse kan berøre fælles EU-regler eller ændre deres rækkevidde som omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF. Det blotte forhold, at den kan forfølge en tilsvarende endelig målsætning som reglerne i den ovennævnte EU-lovgivning, er ikke tilstrækkeligt til at antage, at den vedrører et område, der i vidt omfang er omfattet af disse regler, eller at den kan berøre dem i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 3, stk. 2, TEUF. Ifølge Rådet er der ingen analyse af den påregnelige fremtidige udvikling og arten og indholdet af Unionens regler og bestemmelserne i det internationale instrument i Kommissionens SWD, der indeholder udkastet til den omtvistede forelæggelse.
102.
Kongeriget Belgien har i denne henseende gjort gældende, at den omtvistede forelæggelse udelukkende søger at fastlægge hovedbegreberne og ‑principperne inden udarbejdelsen af udkastet til retningslinjer. På nuværende tidspunkt findes der end ikke et udkast til retningslinjer, endsige nogen risiko for, at Unionens fælles regler berøres.
103.
Forbundsrepublikken Tyskland har anført, at artikel 3, stk. 2, TEUF i princippet ikke finder anvendelse på indlevering af forslag til udarbejdelsen af ikke-bindende retningslinjer. I denne forbindelse vedrører denne sag ikke foranstaltninger, som er bindende i henhold til folkeretten, og som kunne begrunde en udvidelse af rækkevidden af artikel 3, stk. 2, TEUF, eftersom MEPC/ISWG-GHG ikke handler som regeludsteder i denne sag. Den her omtvistede forelæggelse udgør oprindeligt et bidrag til en drøftelse.
104.
For så vidt angår ORV-forordningen har Kommissionen gjort gældende, at den indfører regler for den nøjagtige overvågning, rapportering og verifikation af kuldioxid (CO2)-emissioner fra skibe for at fremme reduktionen af CO2-emissioner fra søtransport på en omkostningseffektiv måde. Den bygger på fartøjets faktiske brændstofforbrug, som multipliceres med en emissionsfaktor, der afspejler det pågældende brændstofs forbrænding. Udviklingen af en metodologi for beregning af WtT-emissioner som foreslået i den omtvistede forelæggelse er omfattet af det af ORV-forordningen omfattede område. Hvis IMO vedtager den, vil det nødvendigvis indebære en ændring af de emissionsfaktorer, der er opregnet i afsnit A i bilag I til forordningen.
105.
Rådet og hovedparten af de intervenerende medlemsstater har i denne henseende nærmere bestemt anført, at det ikke kan antages, at de fremtidige retningslinjer vil opstille en ny og omfattende metodologi for ORV af emissioner, idet indholdet af og genstanden for disse retningslinjer fortsat er uklart. Den omtvistede forelæggelse foreslår i denne henseende ikke, at der udarbejdes en ny ORV-metodologi. Den kræver navnlig ikke nogen ændring af IMO- eller EU-regler for ORV. Den omtvistede forelæggelse henviser blot til bedømmelsen af WtT-drivhusgasemissioner med henblik på at give skibsoperatører mulighed for at fastlægge virkningen af alternative brændstoffer, at sammenligne sådanne brændstoffers WtW-ydelse og at tilskynde til udbredelse af disse brændstoffer. Den omfatter også et videre anvendelsesområde end ORV-forordningen, som kun finder anvendelse på kuldioxid (CO2)-emissioner fra skibe og kun fastsætter standardemissionsværdier for ikke-alternative brændstoffer. Denne reguleringsordning bygger på en TtP-tilgang og tager ikke WtT-emissioner i betragtning. Kommissionen havde foreslået, at der for at afspejle WtW-emissioner skulle udvikles specifikke reguleringsværdier, der skulle anvendes på eksisterende standardemissionsværdier for TtP-emissioner. Coreper vedtog imidlertid en anden tilgang, idet den foreslog at udvikle specifikke WtT-værdier, som skulle tilføjes TtP-værdierne. Det blev derfor ikke nødvendigt at ændre ORV-forordningen.
106.
Kommissionen har i sit svar anført, at WtT- og TtP-emissioner er knyttet sammen i den i den omtvistede forelæggelse opstillede metodologi. Det er ikke af betydning for formålet med den overordnede beregning af emissioner, om WtT-emissioner beregnes særskilt i forhold til TtP-emissioner, eller om der anvendes en kombineret beregning fra begyndelsen. I modsætning til Rådets argument finder ORV-forordningen anvendelse uanset brændstoftypen, selv om den ikke definerer standardemissionsfaktorer for alternative brændstoffer, som skal defineres i forbindelse med forordningens gennemførelse. Kommissionen har endvidere anført, at den i drivhusgasforelæggelsen påtænkte metodologi kan ses som en påregnelig udvidelse af den nuværende ordning fra CO2 til andre drivhusgasemissioner.
107.
Hvad angår direktiv 2014/94 har Kommissionen gjort gældende, at det påtænkte IMO-instrument kan berøre definitionen af »alternative brændstoffer« i direktivets artikel 2, nr. 1). Det er sandsynligt, at definitionen skal tilpasses alle IMO-regler af hensyn til sammenhængen, og den vil sandsynligvis have en horisontal virkning på anvendelsesområdet for alle de fælles EU-regler, der skal fremme anvendelsen af alternative brændstoffer.
108.
Rådet og visse af de intervenerende medlemsstater har anført, at der ikke er grund til at antage, at definitionen af »alternative brændstoffer« i direktiv 2014/94 skal tilpasses de retningslinjer, som IMO skal vedtage på grundlag af den omtvistede forelæggelse. Kongeriget Belgien har anført, at direktiv 2014/94 slet ikke er relateret til forelæggelsens indhold. Den Franske Republik har gjort gældende, at den omtvistede forelæggelse ikke indeholder en definition af »alternative brændstoffer«. Den Franske Republik og Forbundsrepublikken Tyskland har nærmere bestemt gjort gældende, at Kommissionen ikke har forklaret, hvorfor definitionen af »alternative brændstoffer« i medfør af artikel 2, nr. 1), i direktiv 2014/94 gør ændringer nødvendige.
109.
Kommissionen har i sit svar anført, at det er tilstrækkeligt, at drivhusgasforelæggelsen påtænker regler, som i vidt omfang er overlappende med fælles EU-regler.
110.
For så vidt angår direktiv 2018/2001 har Kommissionen peget på artikel 29 heri, som opstiller detaljerede regler om bæredygtighed og kriterier for besparelse af drivhusgasemissioner for biobrændstoffer, flydende biobrændsler og biomassebrændsler. Kommissionen har medgivet, at disse definitioner hovedsageligt tilsigtede andre formål, såsom bedømmelse af medlemsstaternes overholdelse af forpligtelser vedrørende vedvarende energi. Kommissionen har dog gjort gældende, at de sandsynligvis også vil blive berørt af det fremtidige IMO-instrument.
111.
Efter Rådets opfattelse, som støttes af de intervenerende medlemsstater, tilsigter de i artikel 29 i direktiv 2018/2001 opstillede kriterier, selv hvis direktivet og den omtvistede forelæggelse forfølger et tilsvarende endeligt mål, som er at fremme fremstillingen og anvendelsen af vedvarende energiformer med henblik på navnlig at reducere drivhusgasemissioner, at forfølge andre formål end dem, der forfølges ved den omtvistede forelæggelse. Den sidstnævnte har til formål at give skibsoperatører mulighed for nøjagtigt at fastlægge og sammenligne de overordnede drivhusgasimplikationer af forskellige alternative brændstoffer og deres ydelse. Ifølge Forbundsrepublikken Tyskland kan der på grund af den manglende korrelation mellem det normative indhold af udkastet til retningslinjer og af direktiv 2018/2001 ikke være tale om, at det det regulerede område i vidt omfang er omfattet af EU-retlige forskrifter.
2) Bedømmelse
i) Indledning
112.
Artikel 3, stk. 2, in fine, TEUF fastsætter Unionens enekompetence til at indgå internationale aftaler, når indgåelsen kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde. I lyset af Domstolens praksis finder artiklen ikke kun anvendelse på indgåelsen af internationale aftaler, men ligeledes forud for, under og efter forhandlingen af en sådan aftale, når et organ, som er oprettet i henhold til den pågældende aftale, skal vedtage foranstaltninger til gennemførelse heraf (
52
).
113.
Artikel 3, stk. 2, in fine, TEUF er en kodificering af hovedlinjen i retspraksis vedrørende Unionens stiltiende beføjelser udadtil, der stammer fra dommen i sagen Kommissionen mod Rådet (
53
), som almindeligvis kaldes AETR-doktrinen.
114.
AETR-doktrinen har udviklet sig med tiden, og dens udviklingsproces synes endnu ikke at være afsluttet. Det er måske en overdrivelse at kalde den »en af de mest uforståelige doktriner i EU-retten, selv for de skarpeste hjerner« (
54
), men den fortjener bestemt beskrivelsen »en kompleks dommerskabt doktrin, som ikke blot kan kodificeres fuldt ud i en eller to linjer« (
55
).
115.
En kortfattet sammenfatning af dens nuværende tilstand kan findes i en række domme og udtalelser fra de senere år. Med Domstolens egne ord skal en kompetence – tilmed en enekompetence – finde sin begrundelse i en fuldstændig og konkret analyse af forholdet mellem den påtænkte internationale aftale og gældende EU-ret, da Unionen kun råder over tildelte kompetencer. Denne analyse skal tage hensyn til de områder, som omfattes af de EU-retlige regler, henholdsvis bestemmelserne i den påtænkte aftale, deres forudsete udviklingsperspektiver samt til karakteren og indholdet af disse regler og bestemmelser, med henblik på at efterprøve, om aftalen kan være til skade for en ensartet og sammenhængende anvendelse af EU-reglerne og den tilfredsstillende funktion af den ordning, som oprettes ved disse regler (
56
).
116.
Betydningen af og forholdet mellem de forskellige forhold, der er henvist til i ovenstående sammendrag, er diskutabel. De er løbende føjet til AETR-doktrinens hoveddel gennem årene efter Domstolens efterfølgende domme og udtalelser. Der kan identificeres to kategorier af sådanne forhold. Forholdene i den første kategori afgør de genstande, der skal analyseres (EU-regler og de internationale forpligtelser). Forholdene i den anden kategori vedrører forholdet mellem disse genstande.
117.
Sagens kerne er det forhold, der berøres af forholdene i den anden kategori (
57
). Hvis internationale forpligtelser slet ikke berører EU-retten på nogen måde (under hensyntagen til dennes påregnelige fremtidige udvikling), er det forhold, at de to regelsystemer vedrører det samme område, irrelevant for så vidt angår artikel 3, stk. 2, TEUF.
118.
Dette følger ikke kun af ordlyden af artikel 3, stk. 2, TEUF, men også af Domstolens praksis, der er nævnt ovenfor. Det er heri påpeget, at der skal foretages en fuldstændig analyse for at afgøre, om de internationale forpligtelser kan skade en ensartet og sammenhængende anvendelse af EU-reglerne og den tilfredsstillende funktion af den ordning, som oprettes ved disse regler, eller alternativt om de omtvistede internationale forpligtelser kan berøre EU-reglernes betydning, rækkevidde og effektivitet, uden at der nødvendigvis er en konflikt med disse regler (
58
). De internationale forpligtelser skal dermed mærkbart berøre EU-retten for, at den pågældende betingelse er opfyldt.
119.
Betingelsen om, at EU-reglerne mærkbart skal være berørt, skal erindres ved undersøgelsen af forholdene i den første kategori. Hvad angår disse har Domstolen navnlig fundet, at der er en risiko for, at de fælles EU-regler tilsidesættes som følge af internationale forpligtelser indgået af medlemsstaterne, eller at de fælles reglers rækkevidde ændres, når disse internationale forpligtelser ligger inden for disse reglers rækkevidde (
59
). Domstolen har også udtalt, at en konstatering af, at der foreligger en sådan risiko, ikke forudsætter, at det område, som den internationale aftale omfatter, og det, som er omfattet af EU-lovgivningen, er fuldstændigt sammenfaldende (
60
). Navnlig kan sådanne internationale forpligtelser berøre EU-regler eller ændre deres rækkevidde, når forpligtelserne omfattes af et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret af sådanne regler (
61
). I alle disse tilfælde er konstateringen af, at de to regelsystemers respektive rækkevidde er overlappende, kun det første skridt. De internationale forpligtelser skal berøre EU-reglers betydning, rækkevidde og effektivitet for, at den pågældende betingelse er opfyldt.
120.
Det skal ligeledes anføres, at i henhold til fast retspraksis, tilkommer det den berørte part at redegøre for de omstændigheder, der gør det muligt at konkludere, at Unionens kompetence udadtil, som parten har til hensigt at påberåbe sig, har karakter af enekompetence (
62
).
121.
På baggrund af de ovenstående betragtninger vil jeg først bedømme de påtænkte internationale forpligtelsers rækkevidde, art og indhold, derefter vil jeg sammenligne dem med rækkevidden af de EU-retlige forskrifter, som Kommissionen har påberåbt sig, og endelig vil jeg undersøge, om de pågældende EU-regler berøres af de internationale forpligtelser (
63
).
ii) De internationale forpligtelser: rækkevidde, karakter og indhold
122.
Det er i princippet ganske ligetil at fastlægge de fremtidige forpligtelsers rækkevidde, karakter og indhold ved indgåelsen eller endog forhandlingen af en aftale. Den foreliggende sag vedrører imidlertid et fremtidigt instrument, hvis rækkevidde, art og indhold er vanskeligt at definere og forudsige. Dette skyldes, at arbejdet med den fremtidige retsakt er den indledende fase, hvor der skal træffes afgørelse om idéer til foranstaltninger, som griber problemstillingen vedrørende drivhusgasemissioner fra maritime brændstoffer i livscyklusperspektivet an, og hvor disse idéer nu søges og drøftes.
123.
Det første skridt er derfor at fastlægge de fremtidige forpligtelsers rækkevidde, karakter og indhold, der skal tages i betragtning for så vidt angår analysen i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF. Skal de specifikt fastlægges på grundlag af ordlyden af opfordringen fra ISWG-GHG 6 eller på grundlag af den omtvistede forelæggelse?
124.
Kommissionen og Rådet var i retsmødet enige om, at det er den omtvistede forelæggelses indhold, der skal tages i betragtning, og ikke opfordringens rækkevidde. Jeg er i princippet enig i dette standpunkt. Opfordringen fra ISWG-GHG 6 er ganske vist også af relevans, idet den opstiller visse (om end vide) grænser for det fremtidige instruments rækkevidde, karakter og indhold. Den omtvistede forelæggelse er imidlertid den eneste kilde til oplysninger om, hvordan Unionen forestiller sig instrumentet. Denne indledende opfattelse giver mulighed for at forudsige det fremtidige instruments udformning og kan dermed bedre udgøre analysens genstand end den åbne og vage opfordring til at indlevere forslag. Den gør det også muligt at antage, at der er en grad af sandsynlighed for, at et af Unionen indleveret forslag vil blive vedtaget (
64
).
125.
På baggrund af den omtvistede forelæggelse bør det dermed antages, at de fremtidige internationale forpligtelser, der skal tages i betragtning i analysen for så vidt angår artikel 3, stk. 2, TEUF, er det fremtidige instrument, som er de retningslinjer, der behandler problemstillingen vedrørende drivhusgasemissioner fra maritime brændstoffer i et livcyklusperspektiv ved indførelsen af WtT-værdier for alternative brændstoffer. Disse WtT-værdier skal afspejle drivhusgasemissionerne i opstrømsfasen, mens de kendte TtP-emissionsværdier skal afspejle drivhusgasemissionerne i nedstrømsfasen.
126.
Henset til ordlyden af den omtvistede forelæggelse og IMO-dokumenterne (
65
), herunder opfordringen fra ISWG-GHG 6, kan det på nuværende tidspunkt ikke afgøres, om de fremtidige retningslinjer vil være bindende (
66
). Den omtvistede forelæggelse foreslår navnlig ingen ændringer af nogen bindende IMO-instrumenter (
67
).
iii) Rækkevidden af de EU-regler, der potentielt berøres
127.
Kommissionen har støttet sig til tre kilder af EU-regler, som risikerer at blive berørt af det pågældende fremtidige internationale instrument, nemlig ORV-forordningen, direktiv 2014/94 og direktiv 2018/2001.
128.
Hvad angår de to ovennævnte direktiver deler jeg fuldt ud det synspunkt, som Rådet og intervenienterne har udtrykt og delt. Der er ingen grund til at antage, at de af direktiverne omfattede områder overlapper med det af det internationale instrument omfattede område på en relevant måde. Det forhold, at forskellige retsakter forfølger det samme endelige mål om at bidrage til reduktionen af drivhusgasemissioner og at bekæmpe klimaforandringer, er ikke i sig selv tilstrækkeligt til at konstatere, at deres bestemmelser er overlappende på en relevant måde for så vidt angår artikel 3, stk. 2, TEUF. Det samme endelige mål, såsom miljøbeskyttelse eller mere specifikt bekæmpelse af klimaforandringer eller endog reduktion af drivhusgasemissioner, kan opnås ved forskellige foranstaltninger, hvis bestemmelser ikke nødvendigvis berører hinanden. Navnlig behøver de samme begreber, der anvendes i forskellige retsakter, ikke at blive defineret på den samme måde, idet den sammenhæng, hvori en retsakt indgår, og retsaktens opbygning og indhold kan afgøre begrebernes definition. Det kan ganske vist ikke udelukkes, at visse horisontale definitioner kan blive vedtaget, men det er ikke den mest åbenlyse løsning.
129.
I denne forbindelse behøver definitionen af »alternative brændstoffer« i artikel 2, nr. 1), i direktiv 2014/94 ikke nødvendigvis at blive ændret efter vedtagelsen af det fremtidige internationale instrument. Kommissionens angivelse i denne retning, hvorefter det er sandsynligt, at definitionen skal tilpasses alle IMO-regler af hensyn til sammenhængen og sandsynligvis vil berøre rækkevidden af de fælles EU-regler, der har til formål at fremme anvendelsen af alternative brændstoffer, horisontalt, er indtil videre rent hypotetisk. Det blotte forhold, at de to retsakter henviser til det samme begreb, er ikke tilstrækkeligt til at angive, at de overlapper hinanden, hvis de to retsakters respektive formål er forskellige. Direktiv 2014/94 anvender ordene »alternative brændstoffer« til at fastlægge rækkevidden af reglerne vedrørende foranstaltninger for udrulningen af en infrastruktur for alternative brændstoffer. Afgrænsningen af rækkevidden af WtT-værdier, der finder anvendelse på alternative brændstoffer, betyder ikke, at ordene »alternative brændstoffer« i sidste ende ikke kan gives en anden definition.
130.
Hvad angår direktiv 2018/2001 har Kommissionen selv medgivet, at definitionerne i artikel 29 heri hovedsagelig var rettet mod andre formål, såsom registrering af medlemsstaternes overholdelse af forpligtelser vedrørende vedvarende energi. Det er umuligt at fremsætte argumenter, som gør det muligt at forudsige, at indførelsen af WtT-værdier for forskellige brændstoffer, der anvendes ved søtransport, kan indvirke på ovennævnte definitioner.
131.
Kommissionen har efter min opfattelse ikke fremsat velfunderede argumenter til støtte for sine angivelser vedrørende nogen af de direktiver, der er henvist til ovenfor.
132.
Situationen for så vidt angår ORV-forordningen er imidlertid en ganske anden. Jeg deler i denne henseende Kommissionens synspunkt, hvorefter de af forordningen omfattede områder og de af det fremtidige internationale instrument omfattede områder er nært forbundne.
133.
ORV-forordningens rationale er klart. Det fremgår af første betragtning til forordningen, at den har til formål at bidrage til at nå emissionsreduktioner. Dette er også tilfældet for de fremtidige retningslinjer i lyset af den omtvistede forelæggelse.
134.
Både forordningen og disse retningslinjer vedrører den samme sektor – søtransport – og den samme aktivitet, køb og anvendelse af brændstoffer.
135.
Begge har til formål at give oplysninger om drivhusgasemissioner forbundet med anvendelsen af bestemte brændstoffer (
68
). Forskellen er, at TtP-emissioner er direkte forbundet med brændstoffernes forbrænding ombord på et skib – dvs. den faktiske drift af den maritime sektor – mens WtT-emissioner vedrører den aktivitet, som går forud for denne drift og har ikke nogen kilde i den maritime sektors aktivitet som sådan. Der er dog en indirekte forbindelse mellem de to i den forstand, at det er brændstofefterspørgslen i den maritime sektor, som udløser produktionen af brændstoffer og WtT-emissioner.
136.
Endelig følger den klare forbindelse mellem ORV-forordningens rækkevidde og det fremtidige internationale instruments rækkevidde, der er forudsat i den omtvistede forelæggelse, af sidstnævntes ordlyd. De foreslåede WtT-værdier skal ikke anvendes særskilt, men sammen med de kendte værdier for emissionerne i nedstrømsfasen (som anvendt i forordningen).
137.
Der er ganske vist forskelle mellem de to instrumenter.
138.
For det første omhandler ORV-forordningen kun CO2-emissioner, mens WtT-værdier har til formål at omfatte alle former for drivhusgas. Det bør i denne henseende anføres, at CO2 er den drivhusgas, der udgør den største del af alle drivhusgasemissioner samlet set (
69
). Hvis Unionen påtænker at indgå en international aftale om beregning af emissioner fra andre drivhusgasser med det formål at reducere emissioner fra søtransport, vil det være umuligt at påstå, at instrumentet ikke er omfattet af rækkevidden af et område, der i et vist omfang er omfattet af EU-retten (
70
).
139.
For det andet indeholder bilag I til ORV-forordningen, selv hvis de standardemissionsværdier, der er fastsat i bilaget, på nuværende tidspunkt kun er fastsat for fossile brændstoffer, en klar indikation af, at dets anvendelsesområde ikke er begrænset hertil (
71
).
140.
For det tredje betyder det forhold, at formålet med de fremtidige retningslinjer er at tilskynde til udbredelse af alternative brændstoffer, ikke, at de fossile brændstoffer, som ORV-forordningen i første omgang vedrørte, ikke vil være omfattet (
72
). Det forekommer, at fordelene ved anvendelsen af alternative brændstoffer kun kan ses, hvis det er muligt at sammenligne de samme oplysninger (WtT-emissioner) for alle brændstoffer.
141.
For det fjerde bygger ORV-forordningen ganske vist på TtP-tilgangen, hvilket i princippet betyder, at den omhandler drivhusgasemissioner fra forbrænding af brændstoffer ombord på et skib (nedstrømsfase). Den omtvistede forelæggelse bestemmer derimod, at der skal vedtages WtT-værdier, som afspejler drivhusgasemissioner ved udvinding af råmaterialer samt fremstillingen og distributionen af brændstoffer (opstrømsfase). Selv i lyset af den omtvistede forelæggelse skal disse WtT-værdier imidlertid kombineres med TtP-emissionsværdier. De skal faktisk supplere de oplysninger, der er til rådighed, om drivhusgasemissioner i nedstrømsfasen. Dette er logisk, idet forelæggelserne skulle tage stilling til problemstillingen med brændstoffers drivhusgasemissioner i et livscyklusperspektiv og ikke kun i opstrømsfasen. Det forekommer mig derfor, at WtT-værdierne i sig selv ikke vil være til nytte. De skal navnlig ikke anvendes til blot at beregne de faktiske emissioner i opstrømsfasen i processen med beregning af de samlede emissioner (
73
). De har til formål at give oplysninger til de personer, der har ansvaret for emissioner i nedstrømsfasen. Kun når WtT-værdierne kombineres med TtP-emissionsværdierne, kan de give oplysninger om drivhusgasemissioner fra anvendelsen af et bestemt brændstof i et livscyklusperspektiv.
142.
Af de grunde, der er redegjort for ovenfor, kan jeg ikke se forskellene mellem de to retsakters rækkevidde, som er af relevans for denne bedømmelse. Jeg er derimod af den opfattelse, at det fremtidige instrument i den udformning, der er forudsat i den omtvistede forelæggelse, omhandler det område, der er reguleret i EU-retten, i vidt omfang i ORV-forordningen.
iv) Det fremtidige internationale instruments berøring af EU-regler
143.
Henset til de ovenfor dragne konklusioner er det altafgørende spørgsmål, om Kommissionen har godtgjort, at det fremtidige internationale instrument mærkbart vil berøre EU-regler.
144.
Mit foreslåede svar på spørgsmålet er »nej«.
145.
I denne henseende er der først og fremmest ingen grund til at antage, at det fremtidige internationale instrument vil være bindende i den nærmeste fremtid. Det må antages, at den for nærværende skal påregnes at være en ikke-bindende retsakt, der udelukkende har til formål at tilskynde en vis adfærd inden for skibsfartsektoren ved at give oplysninger om drivhusgasemissioner fra alternative brændstoffer i opstrømsfasen (
74
).
146.
Anvendelsen af WtT-værdier som en målestok, der giver sådanne oplysninger, vil ganske vist være nært forbundet med anvendelsen af de i ORV-forordningen anvendte værdier. Dette betyder imidlertid ikke, at IMO’s indførelse heraf for at afspejle drivhusgasemissioner i opstrømsfasen vil berøre den ordning, der er opstillet i forordningen. Der er ingen særlig grund til at antage, at den sidstnævnte skal ændres på nogen måde. ORV-forordningen kan fortsat finde anvendelse i sin nuværende udformning for så vidt angår overvågning og rapportering af faktiske drivhusgasemissioner fra søtransport i nedstrømsfasen, selv i tilfælde af vedtagelsen af de fremtidige IMO-retningslinjer. Det forhold, at et ikke-bindende instrument udstedt af en international organisation anvender de samme faktorer som de i forordningen anvendte for at give oplysninger om drivhusgasemissioner i livcyklusperspektivet, berører hverken fælles EU-regler eller ændrer rækkevidden heraf i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 3, stk. 2, TEUF.
147.
Det bør i denne henseende påpeges, at det hverken synes at følge af den omtvistede forelæggelse eller af IMO-dokumentationen, at det fremtidige instrument har til hensigt at erstatte de overvågnings- og rapporteringssystemer, der allerede er på plads. De sidstnævnte systemer og retningslinjer synes at skulle anses for to særskilte instrumenter, der er ganske uafhængige af hinanden. IMO MEPC’s arbejde med livscyklusretningslinjer præsenteres i det mindste ikke i IMO-dokumentationen som et første skridt hen imod vedtagelsen af ændringer i IMO’s dataindsamlingssystem (herefter »IMO DIS«), som er IMO’s modstykke til det i ORV-forordningen opstillede system (
75
). Det forhold, at retningslinjerne ikke har en sådan indvirkning på IMO DCS, gør det muligt at antage, at de heller ikke vil medføre en ændring af forordningen.
148.
Den foreliggende sag adskiller sig fra og minder dog alligevel om sagen Tyskland mod Rådet (
76
). Domstolen fandt i den sag, at Den Internationale Vinorganisations (OIV) ikke-bindende anbefalinger havde retsvirkninger for så vidt angår artikel 218, stk. 9, TEUF, idet de var inkorporeret i EU-retten i medfør af visse EU-retlige bestemmelser, som udtrykkeligt fastsatte denne virkning (
77
). Selv om sagen ikke vedrørte artikel 3, stk. 2, TEUF, forekommer det, at Domstolens konklusion antyder, at ændringer af sådanne anbefalinger kan anses for at berøre EU-retten i denne bestemmelses forstand.
149.
Denne retspraksis kan ikke overføres på den foreliggende sag. Der er ingen EU-retlige bestemmelser, som vil indeholde en henvisning til nogen IMO-retningslinjer om indførelse af WtT-værdier med henblik på at estimere drivhusgasemissioner i opstrømsfasen eller til nogen anden form for retningslinjer vedrørende drivhusgaslivscyklus/kulstofintensitet. Der er heller ingen IMO-bestemmelser, som vil henvise til sådanne retningslinjer.
150.
Den fremtidige udvikling af de pågældende EU-regler skal også tages i betragtning, for så vidt som denne kan forudses på det tidspunkt, hvor denne analyse foretages (
78
).
151.
Der er i denne henseende på det tidspunkt, hvor dette forslag til afgørelse udarbejdes, ingen grund til at antage, at de fremtidige IMO-retningslinjer vil udgøre en bindende retsakt, og at vedtagelsen heraf vil kræve en ændring af IMO DCS. Der er endvidere ingen grund til at konstatere, at Unionen i den nærmeste fremtid vil vedtage en retsakt, der svarer til de fremtidige IMO-retningslinjer.
152.
Kommissionen synes at have anført, at Unionen helt sikkert vil tilpasse sin lovgivning til de fremtidige IMO-retningslinjer. Kommissionen har i denne forbindelse støttet sig til de kommende ændringer af ORV-forordningen, som er resultatet af indførelsen af IMO DIS (
79
). I denne henseende opstiller forordningens artikel 22, stk. 3, imidlertid udtrykkeligt forpligtelsen til at foretage sådanne ændringer (
80
). Forordningens tilpasning til IMO DIS følger dermed af en specifik bestemmelse i EU-retten. Der er ingen sådan bestemmelse, som omhandler de pågældende retningslinjer. Herudover er der, idet de fremtidige retningslinjer tilsyneladende ikke indvirker på IMO DIS (
81
), ingen grund til at antage, at forpligtelsen til at ændre ORV-forordningen i overensstemmelse med IMO DIS indebærer en forpligtelse til at ændre EU-lovgivningen i overensstemmelse med de fremtidige retningslinjer.
153.
Det er på ingen måde umuligt, at et af en international organisation vedtaget instrument bliver en inspirationskilde for EU-lovgiver. Efter min opfattelse er den blotte mulighed for at blive inspireret af et sådant instrument imidlertid ikke tilstrækkelig til at fastslå, at der også skal vedtages tilsvarende selvstændige EU-regler i den nærmeste fremtid.
154.
På baggrund af ovenstående betragtninger er der efter min opfattelse ingen grund til at fastslå, at det fremtidige internationale instrument, som det forudses på nuværende tidspunkt, kan skade den ensartede og sammenhængende anvendelse af EU-regler og den rette funktion af det system, som de indfører. Tilsvarende kan det ikke fastslås, at dette internationale instrument kan berøre EU-reglers betydning, rækkevidde og effektivitet.
b)
Det første anbringendes andet led
1) Parternes argumenter
155.
Kommissionen har gjort gældende, at henset til den globale karakter af søtransport og bekæmpelsen af klimaforandringer er Unionens handling i IMO nødvendig for, at Unionen er i stand til at udøve sin interne kompetence.
156.
Rådet, som støttes af de intervenerende medlemsstater, har anført, at Kommissionen ikke har godtgjort, at en sådan handling retligt set er nødvendig for, at Unionen kan udøve sin kompetence på internt plan.
157.
Kommissionen har ikke givet et svar herpå (
82
).
2) Bedømmelse
158.
Det andet led af artikel 3, stk. 2, TEUF fastsætter Unionens enekompetence udadtil til at indgå internationale aftaler, når indgåelsen er nødvendig for at give Unionen mulighed for at udøve sin kompetence på internt plan.
159.
Det andet led af artikel 3, stk. 2, TEUF er en kodificering af Domstolens praksis, der stammer fra udtalelse 1/76 (
83
). Ifølge Domstolen opstår denne grund til Unionens enekompetence udadtil i den situation, hvor kompetencen indadtil kun kan udøves effektivt samtidigt med kompetencen udadtil (
84
), hvorfor det er nødvendigt at indgå den internationale aftale af hensyn til virkeliggørelsen af mål i traktaten, der ikke kan nås ved indførelsen af uafhængige regler (
85
).
160.
Jeg er af den opfattelse, at Kommissionen i stævningen ikke har fremlagt de beviser, der er nødvendige for at fastslå, at Unionens kompetence udadtil er en enekompetence. En simpel henvisning til søtransports globale karakter og til bekæmpelsen af klimaforandringer er utilstrækkelig. Domstolen har fortolket betingelsen om, at det er nødvendigt at indgå en international aftale af hensyn til virkeliggørelsen af mål i traktaten, indskrænkende (
86
). Den omstændighed, at en problemstilling, der udelukkende er omfattet af Unionens kompetencer, har en global dimension, betyder ikke i sig selv, at traktatens mål ikke kan virkeliggøres uden en international aftale.
161.
Det er især korrekt i tilfælde af ikke-bindende retsakter, som tilsigter at give oplysninger, der sandsynligvis tilskynder en vis adfærd inden for skibsfartsektoren. Kommissionen har ikke godtgjort, at traktatens mål uden vedtagelsen af et sådant instrument ikke kan virkeliggøres ved vedtagelse af uafhængige regler.
162.
Jeg er følgelig af den opfattelse, at det første anbringendes andet led også skal forkastes.
c)
Konklusion vedrørende det første anbringende
163.
På baggrund af alle de ovenstående betragtninger vedrørende det første anbringendes to led er jeg af den opfattelse, at dette anbringende ligeledes skal forkastes som ugrundet.
164.
Hvis Domstolen i denne forbindelse ikke måtte være enig i min bedømmelse af det andet anbringende, men deler min opfattelse af det første anbringende, skal sagsøgte ikke desto mindre frifindes. Selv hvis Unionen kan handle alene på det område, der er omfattet af Unionens delte kompetencer (
87
), udgør Kommissionens svagere status i forhold til EU-medlemsstaternes i IMO et argument for, at medlemsstaterne deltager i udøvelsen af Unionens kompetence udadtil (
88
).
VI. Sagsomkostninger
165.
Kommissionen har efter min opfattelse tabt sagen. Rådet har i sine indlæg nedlagt påstand om, at Kommissionen betaler sagsomkostningerne. I overensstemmelse med procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Procesreglementets artikel 140, stk. 1, bestemmer, at medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, hver bærer deres egne omkostninger.
VII. Forslag til afgørelse
166.
På baggrund af alle de ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen bør:
–
frifinde Rådet for Den Europæiske Union
–
pålægge Europa-Kommissionen at bære sine egne omkostninger og at betale de omkostninger, som Rådet har afholdt, og
–
pålægge Kongeriget Belgien, Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene, Republikken Finland og Kongeriget Sverige hver at bære deres egne omkostninger.
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – I 1982 ændrede den navn til »konvention angående Den Internationale Søfartsorganisation«.
(
3
) – Aftale om samarbejde mellem Den Mellemstatslige Rådgivende Søfartsorganisation og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.
(
4
) – IMO-konventionens artikel 11.
(
5
) – IMO-konventionens artikel 37.
(
6
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 29.4.2015 om overvågning, rapportering og verifikation af CO2-emissioner fra søtransport og om ændring af direktiv 2009/16/EF (EUT 2015, L 123, s. 55).
(
7
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 22.10.2014 om etablering af infrastruktur for alternative brændstoffer (EUT 2014, L 307, s. 1).
(
8
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 11.12.2018 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder (EUT 2018, L 328, s. 82).
(
9
) – Resolution MEPC.304(72).
(
10
) – Punkt 4.7.11 i den første strategi.
(
11
) – IMO’s forklaring på organisationens officielle websted (https://www.imo.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1603.aspx). I en bredere sammenhæng tager livscyklusbedømmelsen stilling til de miljømæssige aspekter og potentielle miljøindvirkninger (f.eks. ressourceanvendelse og de miljømæssige konsekvenser af emissioner) gennem et produkts livscyklus fra erhvervelse af råmateriale gennem produktion, anvendelse, bortskaffelse, genanvendelse og endelig fjernelse (dvs. fra vugge til grav) (Jf. indledning til ISO 14040:2006 Environmental management – Life cycle assessment – Principles and framework standard, til rådighed på https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14040:ed-2:v1:en). Livscyklusbedømmelsen er for nylig blevet medtaget i en række politikker/forskrifter, hovedsagelig vedrørende reduktion af drivhusgasemissionsintensiteten ved brændstoffer til transport. Selv om området for livscyklusbedømmelsen hurtigt er blevet udvidet, er der fortsat mange metodologiske og gennemførelsesmæssige udfordringer (D. Rajagopal, C. Vanderghem og H.L. MacLean, »Life Cycle Assessment for Economists«, Annual Review of Resource Economics, 2017, bind 9:361–381, https://doi.org/10.1146/annurev-resource-100815-095513, s. 362 og 363).
(
12
) – Rapport fra det sjette møde i den intersessionelle arbejdsgruppe for reduktion af drivhusgasemissioner fra skibe af 15.11.2019 (ISWG-GHG 6), MEPC 75/7/2, punkt 49.1-3.
(
13
) – Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene: »Union submission to the seventh meeting of the Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships of the IMO in London from 23 to 27 March 2020 on the introduction of lifecycle guidelines to estimate well-to tank greenhouse gas (GHG) emissions of sustainable alternative fuels to incentivise the uptake of sustainable alternative fuels at global level« (SWD(2019) 456 final af 20.12.2019).
(
14
) – Der skulle indtages et formelt standpunkt for Unionen i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF rettidigt (SWD(2019) 456 final, s. 2 og 3 samt fodnote 8).
(
15
) – SWD(2019) 456 final, s. 2 og 3 samt fodnote 8.
(
16
) – SWD(2019) 456 final, s. 2 samt fodnote 1.
(
17
) – Rådets dok. 5606/20.
(
18
) – Dom af 28.4.2015, Kommissionen mod Rådet (C-28/12, EU:C:2015:282, præmis 14), og af 20.11.2018, Kommissionen mod Rådet (AMP Antarctique) (C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:925, præmis 59).
(
19
) – Dom af 20.11.2018, Kommissionen mod Rådet (AMP Antarctique) (C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:925, præmis 61).
(
20
) – Som Kommissionen har forklaret, opstiller resolution 65/276 fra FN’s Generalforsamling af 3.5.2011 (herefter »UNGA-resolution 65/276«) i bilaget hertil reglerne for Den Europæiske Unions repræsentanters deltagelse som observatør i Generalforsamlingens, dennes komitéers og arbejdsgruppers møder og arbejde, i internationale møder og konferencer i henhold til Forsamlingens auspicier samt i De Forenede Nationers konferencer.
(
21
) – Argument, der er gjort gældende for første gang som modsvar.
(
22
) – G. Droesse, Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Membership and the Concept of International Organization, Haag, T.M.C. Asser Press, 2020, s. 1-2, 11 og 12.
(
23
) – Jf. i bred forstand G. Droesse, op.cit., s. 151 og 152. Den Europæiske Union, hvis medlemskab af andre organisationer ikke er sjældent, er en undtagelse, der bekræfter reglen.
(
24
) – Nogle forfattere sondrer mellem, at deltagere er medlemmer (herunder fuldgyldige medlemmer, associerede medlemmer, affilierede medlemmer og delvise medlemmer) og ikke-medlemmer (herunder observatører), idet de dog anfører, at affilierede medlemmers stilling ligger meget tæt på observatørers. Jf. H.G. Schermers og N.M., Blokker, International Institutional Law: Unity within Diversity, 5. reviderede udgave, Leiden, Brill Nijhoff, 2011, s. 63 og 150.
(
25
) – For flere detaljer, jf. J. Klabbers, An Introduction to International Institutional Law, 2. udgave, Cambridge, Cambridge University Press, 2009, s. 94-99.
(
26
) – Henholdsvis Regional Economic Integration Organisation [organisation for regional økonomisk integration] eller Regional Integration Organisation [organisation for regional integration] (herefter »R(E)IO-bestemmelsen«).
(
27
) – Selv om »[en] organisations medlemsstater ikke altid tager varmt imod observatører«, som J. Klabbers har formuleret det (J. Klabbers, op.cit., s. 101).
(
28
) – J. Klabbers, op.cit., s. 100.
(
29
) – J. Klabbers, op.cit., s. 101.
(
30
) – R.A. Wessel og J. Odermatt (red.), Research Handbook on the European Union and International Organizations, Cheltenham, Gloucestershire, Edward Elgar Publishing, 2019, s. 16.
(
31
) – Jf. i denne retning udtalelse 2/91 (ILO-konvention nr. 170), af 19.3.1993 (EU:C:1993:106, præmis 4). Der skal være et særligt retsgrundlag i en international aftale for, at der kan foreligge en sådan kompetence.
(
32
) – Jf. bl.a. dom af 20.11.2018, Kommissionen mod Rådet (AMP Antarctique) (C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:925, præmis 127 og den heri nævnte retspraksis).
(
33
) – Jf. i denne retning udtalelse 2/91 (ILO-konvention nr. 170) af 19.3.1993 (EU:C:1993:106, præmis 5), dom af 12.2.2009, Kommissionen mod Grækenland (C-45/07, EU:C:2009:81, præmis 31), og af 7.10.2014, Tyskland mod Rådet (C-399/12, EU:C:2014:2258, præmis 52), samt udtalelse 1/13 (Tredjestaters tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, præmis 44).
(
34
) – For et overblik over retspraksis, jf. J. Wouters, F. Hoffmeister, G. De Beere og T. Ramopoulos, The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor, tredje udgave, Oxford University Press, Oxford, s. 24, 25, 139 og 166. Jf. også P. Van Elsuwege, »The Duty of Sincere Cooperation and its Implications for Autonomous Member State Action in the Field of External Relations« i M. Varju (red.), Between Compliance and Particularism. Member State Interests and European Union Law, Springer, Cham, s. 283-297.
(
35
) – For IMO, jf. f.eks. artikel 4, stk. 1, i Rådets afgørelse 2013/268/EU af 13.5.2013 om den holdning, der skal indtages på vegne af Den Europæiske Union i den Internationale Søfartsorganisation (IMO) til vedtagelsen af bestemte koder og dertil knyttede ændringer af visse konventioner og protokoller (EUT 2013, L 155, s. 3).
(
36
) – Kommissionen anførte selv i SWD, at der ville blive truffet en formel afgørelse i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF senere. Som generaladvokat Sharpston anførte i sit forslag til afgørelse Rådet mod Kommissionen (C-660/13, EU:C:2015:787, punkt 107): »I modsætning til interne EU-foranstaltninger er de instrumenter, hvorigennem Unionen handler eksternt, ikke begrænset til de foranstaltninger, som traktaterne udtrykkeligt omhandler, fastlægger formen og virkningen af og fastlægger procedureregler for.« Kommissionen kunne med rette, da den fremlagde udkastet til forelæggelse for Rådet, have antaget, at det ikke var nødvendigt med den formelle afgørelse i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF for den pågældende handling.
(
37
) – Jf. analogt dom af 20.11.2018, Kommissionen mod Rådet (AMP Antarctique) (C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:925, præmis 65).
(
38
) – Kommissionen var i retsmødet uenig i nogle af de synspunkter, der var kommet til udtryk i den juridiske litteratur, hvorefter det var Unionen og ikke Kommissionen, der havde observatørstatus i IMO.
(
39
) – Alle de IMO-dokumenter, som parterne har henvist til, og IMO’s websted opregner Europa-Kommissionen (og ikke Den Europæiske Union) blandt observatørerne i organisationen (https://www.imo.org/en/OurWork/ERO/Pages/IGOsWithObserverStatus.aspx).
(
40
) – Kommissionen har gjort gældende, at forelæggelsen af 2005 ikke blev foretaget som svar på nogen opfordring fra IMO. Medlemsstaten identificerede og nævnte imidlertid et bestemt IMO-dokument af 28.6.2004, hvori opfordringen blev fremsat. Jeg antager derfor, at forelæggelsen blev foretaget som svar på en opfordring fra IMO.
(
41
) – Der er intet til hinder for, at Unionen og dens medlemsstater tager passende skridt til at ændre denne situation. Navnlig kan institutionerne og medlemsstaterne igangsætte en ændring af samarbejdsaftalen af 1974 eller indlevere et forslag om indgåelse af en ny aftale med IMO med henblik på at ændre Unionens status i organisationen.
(
42
) – Jf. fodnote 33 i dette forslag til afgørelse.
(
43
) – Jf. i denne retning f.eks. udtalelse 1/13 (Tredjestaters tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, præmis 44).
(
44
) – Jf. i bredere forstand H.G. Schermers og N.M., Blokker, op.cit., s. 190, G. Droesse, op.cit., s. 84-86, og J. Klabbers, op.cit., s. 107 og 108.
(
45
) – Som det er tilfældet med staters repræsentation som omhandlet i artikel 7 i Wienerkonventionen om traktatretten.
(
46
) – Ordet, som Domstolen anvendte i [den engelske sprogudgave af] dom af 5.5.1981, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (804/79, EU:C:1981:93, præmis 30), anvendes i den juridiske litteratur på den pågældende situation, jf. f.eks. M. Cremona, »Member States as Trustees of the Union Interests: Participating in International Agreements on Behalf of the European Union« i A. Arnull, C. Barnard, M. Dougan og E. Spaventa (red.), A Constitutional Order of States?: Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood, Hart Publishing, London, 2011, s. 435-458.
(
47
) – Domstolen har kun i usædvanlige situationer udtalt, at aftaler, som medlemsstaterne har indgået, er bindende for Fællesskabet (for flere detaljer, jf. M. Cremona, op.cit., s. 447). Domstolen har dog udtalt, at Marpol-konvention 73/78 ikke har en sådan virkning (jf. i denne retning dom af 3.6.2008, The International Association of Independent Tanker Owners m.fl., C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 50).
(
48
) – Det er også blevet anført i den juridiske litteratur, at den situation, hvor medlemsstaterne handler i stedet for Unionen i den pågældende situation, er en undtagelse, »der er nævnt i traktaterne«, som det fremgår af artikel 17, stk. 1, TEU, jf. f.eks. B. Martenczuk, »EUV Art. 17« i E. Grabitz, M. Hilf og M. Nettesheim (red.), Das Recht der Europäischen Union, C.H. Beck, München, 2021, punkt 45. Hvorom alting er, er konklusionen vedrørende den manglende anvendelighed af artikel 17, stk. 1, TEU den samme.
(
49
) – Jf. i bredere forstand G. Droesse, op.cit., s. 85 og 86. Kommissionen stillede i retsmødet ikke spørgsmålstegn ved muligheden for en sådan delegation af en opgave til en medlemsstat, men kun i tilfælde af, at IMO tidligere har forkastet en forelæggelse foretaget på Unionens vegne.
(
50
) – Efter Lissabontraktatens ikrafttræden indeholder traktaterne ingen kompetence for Rådets formandskab på området for Unionens internationale repræsentation. Der er dermed ikke noget retsgrundlag i traktaterne for en sådan handling. Dette betyder ikke, at medlemsstaterne, når de handler i eget navn, ikke kan udpege en af dem til at handle på alles vegne.
(
51
) – For så vidt som en observatør kan handle.
(
52
) – Dom af 20.11.2018, Kommissionen mod Rådet (AMP Antarctique) (C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:925, præmis 112).
(
53
) – Dom af 31.3.1971, Kommissionen mod Rådet (22/70, EU:C:1971:32)
(
54
) – M. Chamon, »Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine«, Common Market Law Review, bind 55(4), 2018, s. 1102.
(
55
) – Ibidem, s. 1140.
(
56
) – Jf. i denne retning udtalelse 1/13 (Tredjestaters tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, præmis 74), dom af 26.11.2014, Green Network (C-66/13, EU:C:2014:2399, præmis 33), og udtalelse 3/15 (Marrakeshtraktaten om adgang til offentliggjorte værker) af 14.2.2017 (EU:C:2017:114, præmis 108).
(
57
) – Jf. også A. Rosas, »EU External Relations: Exclusive Competence Revisited«, Fordham International Law Journal, bind 38(4), 2015, s. 1086.
(
58
) – Jf. i denne retning dom af 4.9.2014, Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:2151, præmis 102), udtalelse 1/13 (Tredjestaters tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, præmis 85), og dom af 20.11.2018, Kommissionen mod Rådet (AMP Antarctique) (C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:925, præmis 114).
(
59
) – Udtalelse 1/13 (Tredjestaters tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, præmis 71), dom af 26.11.2014, Green Network (C-66/13, EU:C:2014:2399, præmis 29), og udtalelse 3/15 (Marrakeshtraktaten om adgang til offentliggjorte værker) af 14.2.2017 (EU:C:2017:114, præmis 105).
(
60
) – Udtalelse 1/13 (Tredjestaters tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, præmis 72), dom af 26.11.2014, Green Network (C-66/13, EU:C:2014:2399, præmis 30), og udtalelse 3/15 (Marrakeshtraktaten om adgang til offentliggjorte værker) af 14.2.2017 (EU:C:2017:114, præmis 106).
(
61
) – Udtalelse 1/13 (Tredjestaters tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, præmis 73), dom af 26.11.2014, Green Network (C-66/13, EU:C:2014:2399, præmis 31), og udtalelse 3/15 (Marrakeshtraktaten om adgang til offentliggjorte værker) af 14.2.2017 (EU:C:2017:114, præmis 107).
(
62
) – Jf. i denne retning dom af 4.9.2014, Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:2151, præmis 75), og af 20.11.2018, Kommissionen mod Rådet (AMP Antarctique) (C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:925, præmis 115).
(
63
) – I lighed med generaladvokat Sharpston i hendes forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:224, punkt 89).
(
64
) – Det fremtidige instrument kan være af en helt anden art. F.eks. foreslog Australien, Japan, Norge, Republikken Korea og ICS i deres fælles forelæggelse, at der skulle indføres mærkning for brændstoffers livscyklus til angivelse af brændstofkategorier for at afspejle emissioner i opstrømsfasen (IMO ISWG dokument ISWG-GHG 7/5/8).
(
65
) – Jf. den oprindelige strategi, punkt 4.7.11, og vedtægterne for ISWG-GHG 6, der blev godkendt i MEPC’s 74. møde, punkt 7.48.4.
(
66
) – Der henvises til nogle af de af IMO-komitéerne udarbejdede retningslinjer i IMO-konventionerne, og de er dermed af bindende art. Jf. f.eks. Marpol-konvention 73/78/97, bilag I, regel 9, stk. 7, litra g), eller bilag I, regel 13F, stk. 5. Endvidere er der også retningslinjer, som ikke på samme måde er knyttet til et bindende instrument.
(
67
) – Der er heller ikke forudsat nogen direkte forslag til ændringer af IMO-instrumenter i IMO-dokumenterne.
(
68
) – Som anført i tiende betragtning til ORV-forordningen: »Offentlig adgang til emissionsdata vil bidrage til at fjerne markedshindringer, der hindrer gennemførelsen af mange omkostningsnegative foranstaltninger, som ville nedbringe drivhusgasemissioner fra søtransport.«
(
69
) – Og for så vidt angår søtransport følger det af fjerde IMO-drivhusgasundersøgelse 2020, at mens alle drivhusgasemissioner fra skibsfart udgjorde 1,076 mia. tons i 2018, var 1,056 mia. tons heraf CO2-emissioner. Jf. fjerde IMO-drivhusgasundersøgelse 2020, IMO, London, 2021, s. 1 (tilgængelig på https://www.imo.org/en/OurWork/Environment/Pages/Fourth-IMO-Greenhouse-Gas-Study-2020.aspx).
(
70
) – Jf. også 20. betragtning til ORV-forordningen, som forklarer begrænsningen af forordningens anvendelsesområde: »For at reducere den administrative byrde for skibsejere og operatører yderligere bør overvågningsreglerne udelukkende fokusere på CO2 som den mest relevante drivhusgas, der udledes af søtransport.«
(
71
) – Jf. punkt 22 i dette forslag til afgørelse.
(
72
) – Den omtvistede forelæggelse lader dette spørgsmål være åbent, men foreslår, at WtT-værdier ikke anvendes for fossile brændstoffer.
(
73
) – Det Mellemstatslige Panel om Klimaændringer (IPCC) fastsætter i sine metodologier, som landene skal anvende til at estimere drivhusgasbeholdninger, der skal rapporteres til De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer, at der skal ske særskilt rapportering af emissioner fra forbrug af brændstoffer på skibe ved international transport og af emissioner fra brændstoffremstilling. Der burde allerede være redegjort for drivhusgasemissionerne i fremstillings- og distributionsfasen for brændstofferne (opstrømsfasen) i beregningerne for en anden sektor. Særværdierne for WtT-drivhusgasemissioner for brændstoffer (som foreslået ved den omtvistede forelæggelse) har dermed ikke til formål at give generelle oplysninger om emissioner i opstrømsfasen, men at give oplysninger om emissioner i opstrømsfasen for operatører i skibsfartsektoren, der har overvågnings- og rapporteringsforpligtelser i nedstrømsfasen. Vedrørende IPPC-metodologien, jf. IPCC-retningslinjer for nationale drivhusgasbeholdninger af 2006 (tilgængelig på https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/ og 2019-videreudviklingen af IPCC-retningslinjer for nationale drivhusgasbeholdninger af 2006: https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2019rf/index.html).
(
74
) – Jeg er fuldt ud klar over, at ordet »tilskyndelse« kan være vildledende, da det kan henvise til foranstaltninger af en anden art. Disse kan bestå i at give oplysninger med henblik på at skabe opmærksomhed, hvorved individers beslutninger påvirkes, men kan også bestå i at pålægge restriktioner eller yderligere forpligtelser i tilfælde af manglende overholdelse af visse krav. De fremtidige internationale forpligtelser, der er forudsat i den omtvistede forelæggelse, gør det ikke muligt at antage, at der bliver truffet konkrete foranstaltninger, som går længere end at skabe opmærksomhed, i den nærmere fremtid. Kommissionen har selv i stævningen gjort gældende, at instrumentets formål er at give oplysninger, som tilskynder til udbredelse af bæredygtige alternative brændstoffer.
(
75
) – IMO DIS blev indført efter vedtagelsen af resolution MEPC.278(70) af 28.10.2016 (som trådte i kraft den 1.3.2018), som ændrede bilag VI til Marpol-konvention 73/78/97 ved at tilføje en ny regel 22A med overskriften »Indsamling og rapportering af data vedrørende skibes brændselsolieforbrug«. IMO DCS har dermed hjemmel i en bindende international konvention.
(
76
) – Dom af 7.10.2014, Tyskland mod Rådet (C-399/12, EU:C:2014:2258).
(
77
) – Dom af 7.10.2014, Tyskland mod Rådet (C-399/12, EU:C:2014:2258, præmis 57-64).
(
78
) – Dom af 26.11.2014, Green Network (C-66/13, EU:C:2014:2399, præmis 61).
(
79
) – Europa-Parlamentets og Rådets forslag om ændring af forordning (EU) 2015/757 for at tage passende hensyn til det globale system til indsamling af data om skibes fuelolieforbrug COM/2019/38.
(
80
) – ORV-forordningens artikel 22, stk. 3, bestemmer, at »[s]åfremt der indgås en international aftale om et globalt system til overvågning, rapportering og verifikation for drivhusgasemissioner eller om globale foranstaltninger til reduktion af drivhusgasemissioner fra søtransport, revurderer Kommissionen denne forordning og foreslår, hvor det er relevant, ændringer til denne forordning for at sikre tilpasning til denne internationale aftale«.
(
81
) – Jf. punkt 147 i dette forslag til afgørelse.
(
82
) – Kommissionen henviste udelukkende i sit mundtlige indlæg som svar på Domstolens spørgsmål til artikel 191, stk. 1, fjerde led, TEUF, artikel 21 TEU og til søtransports globale karakter. Kommissionen anførte, at enhver handling mod klimaforandringer, der træffes i søtransportsektoren skal være global for at være fuldstændig effektiv, og at det er umuligt fuldt ud at opfylde Unionens formål uden handling på internationalt plan.
(
83
) – Udtalelse 1/76 (Aftale om oprettelse af en europæisk oplægningsfond for flod- og kanalskibsfart) af 26.4.1977 (EU:C:1977:63, præmis 3 og 4). Denne retspraksis blev suppleret i efterfølgende udtalelser og domme, navnlig udtalelse 1/94 (Aftaler, der er tilføjet WTO-aftalen som bilag), og Open Skies-dommene af 15.11.1994, f.eks. dom af 5.11.2002, Kommissionen mod Danmark (C-467/98, EU:C:2002:625, præmis 56).
(
84
) – Jf. i denne retning udtalelse 1/76 (Aftale om oprettelse af en europæisk oplægningsfond for flod- og kanalskibsfart) af 26.4.1977 (EU:C:1977:63, præmis 4 og 7) og udtalelse 1/94 (Aftaler, der er tilføjet WTO-aftalen som bilag) af 15.11.1994 (EU:C:1994:384, præmis 85).
(
85
) – Jf. navnlig dom af 5.11.2002, Kommissionen mod Danmark (C-467/98, EU:C:2002:625, præmis 57), og udtalelse 1/03 (Ny Luganokonvention) af 7.2.2006 (EU:C:2006:81, præmis 115).
(
86
) – Jf. i denne retning dom af 5.11.2002, Kommissionen mod Danmark (C-467/98, EU:C:2002:625, præmis 57-62).
(
87
) – Jf. i denne retning dom af 5.12.2017, Tyskland mod Rådet (C-600/14, EU:C:2017:935, præmis 68).
(
88
) – Jf. analogt dom af 20.11.2018, Kommissionen mod Rådet (AMP Antarctique) (C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:925, præmis 130-133).