62015CJ0433
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
24 de janeiro de 2018 (
*1
)
«Incumprimento de Estado — Leite e produtos lácteos — Imposição suplementar sobre o leite — Campanhas de 1995/1996 a 2008/2009 Regulamento (CE) n.o 1234/2007 — Artigos 79.o, 80.o e 83.o — Regulamento (CE) n.o 595/2004 — Artigos 15.o e 17.o — Violação — Falta de pagamento efetivo da imposição dentro do prazo — Falta de cobrança em caso de falta de pagamento da imposição»
No processo C‑433/15,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, intentada em 6 de agosto de 2015,
Comissão Europeia, representada por P. Rossi, D. Nardi e J. Guillem Carrau, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Italiana, representada por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por P. Gentili e S. Fiorentino, avvocati dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: T. von Danwitz, presidente de secção, C. Vajda, E. Juhász (relator), K. Jürimäe e C. Lycourgos, juízes,
advogado‑geral: E. Sharpston,
secretário: R. Schiano, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 8 de setembro de 2016,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 13 de julho de 2017,
profere o presente
Acórdão
1
Com a sua petição, a Comissão Europeia pede que o Tribunal de Justiça declare que, ao não garantir que a imposição suplementar devida pela produção realizada em Itália acima da quota nacional, desde a primeira campanha de aplicação efetiva da imposição suplementar em Itália (1995/1996) até à última campanha em que foi apurada uma produção excedentária em Itália (2008/2009),
—
fosse efetivamente imputada aos produtores que contribuíram para cada superação de produção e
—
fosse paga em tempo útil, após notificação do montante devido, pelos compradores ou pelos produtores, no caso de vendas diretas, ou,
—
no caso de falta de pagamento dentro do prazo, fosse registada e eventualmente cobrada por execução coerciva contra esses compradores ou produtores,
a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições pertinentes do direito da União aplicáveis às campanhas em causa, nomeadamente, dos artigos 1.o e 2.o do Regulamento (CEE) n.o 3950/92 do Conselho, de 28 de dezembro de 1992, que institui uma imposição suplementar no setor do leite e dos produtos lácteos (JO 1992, L 405, p. 1), do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1788/2003 do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que institui uma imposição no setor do leite e dos produtos lácteos (JO 2003, L 270, p. 123; retificação no JO 2004, L 94, p. 71), dos artigos 79.o, 80.o e 83.o do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho, de 22 de outubro de 2007, que estabelece uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas (Regulamento «OCM única») (JO 2007, L 299, p. 1), e, no que respeita às disposições de execução da Comissão, do artigo 7.o do Regulamento (CEE) n.o 536/93, de 9 de março de 1993, que estabelece as normas de execução da imposição suplementar no setor do leite e dos produtos lácteos (JO 1993, L 57, p. 12), do artigo 11, n.os 1 e 2, do Regulamento (CE) n.o 1392/2001, de 9 de julho de 2001, que estabelece normas de execução do Regulamento n.o 3950/92 (JO 2001, L 187, p. 19), e, por último, dos artigos 15.o e 17.o do Regulamento (CE) n.o 595/2004, de 30 de março de 2004, que estabelece regras de execução do Regulamento n.o 1788/2003 (JO 2004, L 94, p. 22), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1468/2006 da Comissão, de 4 de outubro de 2006 (JO 2006, L 274, p. 6) (a seguir «Regulamento n.o 595/2004 »).
Quadro jurídico
2
De acordo com o primeiro considerando do Regulamento n.o 3950/92, o regime de imposição suplementar no setor do leite e dos produtos lácteos, que «tem por objetivo reduzir o desequilíbrio entre a oferta e a procura de leite e produtos lácteos e os excedentes estruturais daí resultantes […] continua a ser necessário para obter um melhor equilíbrio do mercado […]».
3
O artigo 1.o do Regulamento n.o 3950/92 dispõe:
«É instituída, durante sete novos períodos consecutivos de doze meses, com início em 1 de abril de 1993, uma imposição suplementar a cargo dos produtores de leite de vaca, sobre as quantidades de leite ou de equivalente‑leite entregues a um comprador ou vendidas diretamente para consumo durante o período de doze meses em causa e que excedam uma quantidade a determinar.
A imposição é fixada em 115% do preço indicativo do leite».
4
O artigo 2, n.o 1, desse regulamento dispõe:
«A imposição é devida sobre todas as quantidades de leite ou de equivalente‑leite comercializadas durante o período de doze meses em causa que excedam uma ou outra das quantidades referidas no artigo 3.o A imposição é repartida entre os produtores que contribuíram para o excedente.
Consoante a decisão do Estado‑Membro, a contribuição dos produtores para o pagamento da imposição devida deve ser estabelecida, após eventual redistribuição das quantidades de referência não utilizadas, quer ao nível do comprador, em função do excedente subsistente depois de se terem repartido as quantidades de referência não utilizadas proporcionalmente às quantidades de referência de que dispõe cada um dos produtores, quer ao nível nacional, em função do excedente em relação à quantidade de referência de que cada um dos produtores dispõe.»
5
O Regulamento n.o 3950/92 foi revogado com efeitos a partir de 1 de abril de 2004, pelo artigo 25.o do Regulamento n.o 1788/2003. O considerando 5 deste segundo regulamento refere:
«A imposição deve ser fixada a um nível dissuasivo e deve ser paga pelos Estados‑Membros logo que seja superada a quantidade de referência nacional, devendo ser seguidamente repartida pelo Estado‑Membro entre os produtores que tenham contribuído para a superação. Estes deverão pagar ao Estado‑Membro a sua contribuição para a imposição devida pela superação da quantidade disponível».
6
O artigo 1.o deste regulamento, com a epígrafe «Objeto», dispõe:
«1.   É instituída, por onze períodos consecutivos de doze meses, com início em 1 de abril de 2004 (a seguir designados por “períodos de doze meses”), uma imposição (a seguir designada por “imposição”) sobre as quantidades de leite de vaca ou de outros produtos lácteos comercializadas durante o período de doze meses em causa e que excedam as quantidades de referência nacionais fixadas no Anexo I.
2.   As quantidades são repartidas entre os produtores em conformidade com o disposto no artigo 6.o, sendo estabelecida uma distinção entre as entregas e as vendas diretas, definidas no artigo 5.o A superação da quantidade de referência nacional e a imposição daí resultante são determinadas a nível nacional em cada Estado‑Membro, de acordo com o [c]apítulo 3 e separadamente para as entregas e as vendas diretas
3.   As quantidades de referência nacionais do Anexo I são fixadas sem prejuízo de eventuais revisões efetuadas à luz da situação geral do mercado e das condições específicas existentes em determinados Estados‑Membros.»
7
O artigo 3.o do Regulamento n.o 1788/2003, com a epígrafe «Pagamento da imposição», dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros devem pagar à Comunidade a imposição resultante da superação da quantidade de referência nacional, determinada a nível nacional e separadamente para as entregas e as vendas diretas, e pagá‑la‑ão, até ao limite de 99% do montante devido, ao Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) até ao dia 1 de outubro seguinte ao período de doze meses em causa.
2.   Caso o pagamento previsto no n.o 1 não seja efetuado até à data estabelecida, e após consulta ao Comité do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, a Comissão deduzirá um montante equivalente à imposição não paga dos adiantamentos mensais sobre a tomada a cargo das despesas efetuadas pelo Estado‑Membro em causa, na aceção do n.o 1 do artigo 5.o e do n.o 2 do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 1258/1999 do Conselho, de 17 de maio de 1999 relativo ao financiamento da política agrícola comum [JO 1999, L 160, p. 103] […].
3.   A Comissão estabelece as normas de execução do presente artigo nos termos do n.o 2 do artigo 23.o»
8
Nos termos do artigo 4.o desse regulamento, com a epígrafe «Contribuição dos produtores para a imposição devida»:
«A imposição é inteiramente repartida, nos termos do disposto nos artigos 10.o e 12.o, entre os produtores que tenham contribuído para cada uma das superações das quantidades de referência nacionais mencionadas no n.o 2 do artigo 1.o
Sem prejuízo do n.o 3 do artigo 10.o e do n.o 1 do artigo 12.o, os produtores devem pagar ao Estado‑Membro a sua contribuição para a imposição devida pela superação das quantidades de referência disponíveis, calculada de acordo como o disposto no [c]apítulo 3.»
9
O Regulamento n.o 1788/2003 foi revogado pelo artigo 201.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1234/2007, com efeitos a partir de 1 de abril de 2008. As disposições deste último regulamento que aprovam o regime de contenção da produção no setor do leite são aplicáveis, por força do seu artigo 204.o, n.o 2, alínea f), desde 1 de julho de 2008. O considerando 38 desse regulamento refere:
«A imposição sobre os excedentes deverá ser fixada a um nível dissuasivo e paga pelos Estados‑Membros logo que seja superada a quota nacional, sendo seguidamente repartida pelo Estado‑Membro entre os produtores que tenham contribuído para a superação. Estes produtores deverão pagar ao Estado‑Membro a sua contribuição para a imposição devida pela superação da quantidade disponível. Os Estados‑Membros deverão pagar ao Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) a imposição correspondente à superação da quota nacional, deduzida de um montante forfetário de 1% a fim de ter em conta os casos de falência ou de incapacidade definitiva de certos produtores de pagarem a sua contribuição para a imposição devida.»
10
O artigo 78.o do Regulamento n.o 1234/2007, com a epígrafe «Imposição sobre os excedentes», tem a seguinte redação:
«1.   É devida uma imposição sobre os excedentes de leite e outros produtos lácteos comercializados que excedam as quotas nacionais fixadas em conformidade com a [s]ubsecção II.
A imposição é fixada, por 100 quilogramas de leite, em […] 27,83 [euros].
[…]
2.   Os Estados‑Membros são responsáveis perante a Comunidade pela imposição sobre os excedentes resultante da superação da quota nacional, determinada a nível nacional e separadamente para as entregas e as vendas diretas, e devem pagar 99% do montante devido, ao FEAGA, entre os dias 16 de outubro e 30 de novembro que se seguem ao período de doze meses em causa.
3.   Caso o pagamento previsto no n.o 1 não seja efetuado nas datas devidas, e após consulta do Comité dos Fundos Agrícolas, a Comissão deduz dos pagamentos mensais, na aceção do artigo 14.o e do n.o 2 do artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005, um montante equivalente à imposição sobre os excedentes não paga. Antes de tomar a sua decisão, a Comissão adverte o Estado‑Membro em causa, que deve dar a conhecer a sua opinião no prazo de uma semana. […]
[…]»
11
O artigo 79.o desse regulamento, com a epígrafe «Contribuição dos produtores para a imposição sobre os excedentes devida», dispõe:
«A imposição sobre os excedentes é inteiramente repartida, em conformidade com os artigos 80.o e 83.o, pelos produtores que tenham contribuído para cada uma das superações das quotas nacionais referidas no n.o 2 do artigo 66.o
Sem prejuízo do n.o 3 do artigo 80.o e do n.o 1 do artigo 83.o, os produtores, pelo simples facto de terem superado as suas quotas disponíveis, devem pagar ao Estado‑Membro a sua contribuição para a imposição sobre os excedentes devida, calculada em conformidade com os artigos 69.o, 70.o e 80.o»
12
O artigo 80.o do referido regulamento, com a epígrafe «Imposição sobre os excedentes no que respeita às entregas», na versão alterada pelo Regulamento (CE) n.o 72/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009 (JO 2009, L 30, p. 1), dispõe:
«1.   Para efeitos do cálculo definitivo da imposição sobre os excedentes, as quantidades entregues por cada produtor são aumentadas ou reduzidas de modo a refletir eventuais diferenças entre o teor de matéria gorda efetivo e o teor de matéria gorda de referência, com recurso a coeficientes e em condições a determinar pela Comissão.
A nível nacional, a imposição sobre os excedentes é calculada com base na soma das entregas, ajustada nos termos do primeiro parágrafo.
[…]
3.   As contribuições dos produtores para o pagamento da imposição sobre os excedentes são fixadas por decisão do Estado‑Membro, após eventual reatribuição — proporcionalmente às quotas individuais de cada produtor ou de acordo com critérios objetivos a definir pelos Estados‑Membros — da parte não utilizada da quota nacional afetada às entregas:
a)
A nível nacional, com base na quantidade produzida em excesso da quota de cada produtor; ou
b)
Inicialmente ao nível do comprador e em seguida, se for caso disso, a nível nacional.
Quando seja aplicável o terceiro parágrafo do n.o 1 do artigo 78.o, ao estabelecerem a contribuição de cada produtor para o montante da imposição a pagar em razão da aplicação da taxa majorada nele referida, os Estados‑Membros devem providenciar por que os produtores em causa contribuam de forma proporcional, de acordo com critérios objetivos a fixar pelo Estado‑Membro.»
13
Nos termos do artigo 83.o do Regulamento n.o 1234/2007, com a epígrafe «Imposição sobre os excedentes no que respeita às vendas diretas»:
«1.   No caso das vendas diretas, a contribuição de cada produtor para o pagamento da imposição sobre os excedentes é fixada por decisão do Estado‑Membro, após eventual reatribuição da parte não utilizada da quota nacional afetada às vendas diretas, ao nível territorial adequado ou ao nível nacional.
2.   Os Estados‑Membros estabelecem a base de cálculo da contribuição do produtor para a imposição sobre os excedentes devida sobre a quantidade total de leite vendido, cedido ou utilizado para o fabrico dos produtos lácteos vendidos ou cedidos, através de critérios definidos pela Comissão.
3.   Não é tida em conta qualquer correção relacionada com o teor de matéria gorda para efeitos do cálculo definitivo da imposição sobre os excedentes.
4.   A Comissão determina as modalidades e a data de pagamento da imposição sobre os excedentes ao organismo competente do Estado‑Membro.»
14
O artigo 7.o do Regulamento n.o 536/93 dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros tomarão todas as medidas de controlo necessárias para assegurar a cobrança da imposição sobre as quantidades de leite e de equivalente‑leite comercializadas que excedam as quantidades correspondentes referidas no artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 3950/92. […].
[…]
3.   Os Estados‑Membros verificarão futuramente a exatidão da contabilização das quantidades de leite e equivalente‑leite comercializadas, procedendo, para o efeito, a controlos dos transportes de leite durante a recolha nas explorações e a controlos no local que incidam, designadamente:
a)
Junto dos compradores […]
b)
Junto dos produtores […]
[…]»
15
O Regulamento n.o 1392/2001, nos termos dos seus artigos 16.o, n.o 1, e 17.o, substituiu o Regulamento n.o 536/93, com efeitos a 31 de março de 2002. O artigo 11.o do Regulamento n.o 1392/2001, com a epígrafe «Controlo pelos Estados‑Membros», dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para assegurar que a imposição sobre as quantidades de leite e de equivalente‑leite comercializadas que excedam uma ou outra das quantidades referidas no artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 3950/92 seja corretamente cobrada e, no caso das entregas, seja repercutida nos produtores em causa.
2.   Os Estados‑Membros tomarão as medidas complementares necessárias para:
a)
Controlar os casos de abandono total ou parcial da produção leiteira e/ou da quantidade de referência, nos termos da alínea a) do artigo 8.o do Regulamento (CEE) n.o 3950/92, sempre que forem aplicadas as disposições pertinentes;
b)
Garantir a informação dos interessados no que diz respeito às sanções penais ou administrativas em que podem incorrer em caso de não cumprimento do disposto no Regulamento (CEE) n.o 3950/92 e no presente regulamento.
[…]»
16
O Regulamento n.o 1392/2001 foi revogado, com efeitos a 1 de abril de 2004, pelo Regulamento n.o 595/2004, cujas disposições são aplicáveis, nos termos do seu artigo 28.o, desde o período 2004/2005. O artigo 15.o deste último regulamento, com a epígrafe «Prazo de pagamento», dispõe:
«1.   Antes de 1 de outubro de cada ano, os compradores ou, em caso de vendas diretas, os produtores devedores da imposição devem pagar à autoridade competente o montante devido, em conformidade com as regras determinadas pelo Estado‑Membro […].
2.   Em caso de não cumprimento do prazo de pagamento referido no n.o 1, o montante em dívida vencerá um juro anual às taxas de referência a três meses válidas em 1 de outubro de cada ano, conforme referido no [A]nexo II, majoradas de um ponto percentual.
Os juros serão pagos ao Estado‑Membro.
3.   Os Estados‑Membros comunicarão ao Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) os montantes resultantes da aplicação do artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1788/2003 juntamente com as despesas declaradas a título do mês de novembro de cada ano.
[…]»
17
O artigo 17.o do Regulamento n.o 595/2004, com a epígrafe «Cobrança da imposição», dispõe:
«Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para assegurar que a imposição seja corretamente cobrada e repercutida nos produtores que tenham contribuído para a superação.»
18
Em 16 de julho de 2003, o Conselho aprovou a Decisão 2003/530/CE, relativa à compatibilidade com o mercado comum de um auxílio que a República Italiana tenciona conceder aos seus produtores de leite (JO 2003, L 184, p. 15), com base no artigo 88.o, n.o 2, terceiro parágrafo, CE, atual artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE. Os considerandos 2 a 5, 7 e 8 dessa decisão referem:
«2)
Os produtores italianos de leite ultrapassaram as suas quantidades de referência durante o período de 1995/1996 a 2001/2002 e devem à Comunidade um montante de 1386475250 euros em virtude da imposição suplementar sobre o setor do leite e dos produtos lácteos estabelecida pelo Regulamento (CEE) n.o 3950/92.
3)
Na sequência das suspensões de pagamento obtidas pelos produtores através dos tribunais administrativos nacionais, o referido montante não foi, em grande parte, recuperado pelas autoridades italianas.
4)
A atual situação em Itália é caracterizada pelo facto de a cobrança da imposição suplementar ter encontrado uma série de dificuldades que resultaram, nomeadamente, num grande número de processos judiciais pendentes que podem continuar a atrasar a concretização dos pagamentos durante um período consideravelmente longo.
5)
As autoridades italianas preveem medidas destinadas a resolver os litígios pendentes e aliviar as tensões sociais atualmente existentes, permitindo aos produtores de leite que liquidem as suas dívidas por meio de um pagamento diferido, sem juros, ao longo de um certo número de anos.
[…]
7)
O Governo italiano compromete‑se a evitar que voltem a surgir problemas semelhantes no futuro, impondo uma rigorosa aplicação da imposição suplementar com base numa nova lei sobre a futura gestão de quotas de leite, a qual prevê uma revisão e modernização radicais das suas normas de execução. De acordo com a avaliação da Comissão, esta lei prevê uma base legislativa correta para a aplicação do regime, para o qual se espera um bom funcionamento na condição de esta legislação ser inteira e devidamente implementada.
8)
A fim de evitar problemas financeiros insuportáveis para os produtores italianos de leite em questão, que uma cobrança imediata e integral de todos os montantes devidos poderia originar, e a fim de aliviar as atuais tensões sociais, existem circunstâncias excecionais que justificam que o auxílio que a República Italiana tenciona conceder a esses produtores de leite sob a forma de um adiantamento e de um pagamento diferido seja considerado compatível com o mercado comum, em derrogação do artigo 87.o do Tratado, se as condições constantes da presente decisão forem respeitadas».
19
O artigo 1.o dessa decisão dispõe:
«Excecionalmente, o auxílio que a República Italiana tenciona conceder aos produtores de leite, assegurando o pagamento à Comunidade do montante total devido por esses produtores em virtude da imposição suplementar no setor do leite e dos produtos lácteos durante o período de 1995/1996 a 2001/2002 e permitindo a esses produtores liquidar a sua dívida através de um pagamento diferido sem juros ao longo de alguns anos, é considerado compatível com o mercado comum, na condição de:
–
a amortização ser efetuada integralmente em prestações anuais iguais
–
o período de amortização não exceder 14 anos, a contar de 1 de janeiro de 2004.»
Procedimento pré‑contencioso e pedidos das partes
20
Tendo recolhido informações sobre a insuficiência das quantias cobradas em Itália pela imposição suplementar devida pelos produtores de leite de vaca, a Comissão entendeu que a República Italiana não tinha cumprido a sua obrigação de repartir integralmente entre os produtores que contribuíram para cada superação das quantidades de referência nacionais a imposição suplementar por eles devida individualmente, de calcular a dívida individual correspondente, de controlar o pagamento efetivo dessa dívida pelos interessados e, em caso de não pagamento, de recuperar as quantias devidas.
21
Numa troca de correspondência entre julho de 2008 e julho de 2012, essencialmente no âmbito de um procedimento EU Pilot, os serviços da Comissão dirigiram pedidos de informação ao Governo italiano sobre o estado da cobrança dessa imposição suplementar sobre o leite. Os pedidos da Comissão respeitavam, nomeadamente, à repartição da imposição suplementar entre os devedores e as medidas tomadas para a cobrança nos casos de não pagamento, aos efeitos das alterações legislativas na eficácia da cobrança da imposição suplementar, aos procedimentos administrativos de cobrança e à gestão do contencioso.
22
Considerando insuficientes as informações prestadas pelas autoridades italianas, a Comissão enviou à República Italiana em 21 de junho de 2013 uma notificação para cumprir, convidando‑a a apresentar as suas observações. Esse Estado‑Membro respondeu por ofício de 23 de setembro de 2013, acompanhado de três ofícios complementares de 30 de setembro de 2013, e de 21 de janeiro e 7 de fevereiro de 2014.
23
Dada «a persistente estagnação dos procedimentos de cobrança e do volume dos montantes ainda em dívida», a Comissão, em 10 de julho de 2014, emitiu um parecer fundamentado contra a República Italiana e convidou‑a a tomar as medidas necessárias para lhe dar cumprimento no prazo de dois meses contados da sua receção. Tendo o Governo italiano pedido para dispor de um prazo de resposta suplementar, a Comissão deferiu esse pedido, permitindo‑lhe apresentar a sua resposta até 11 de outubro de 2014.
24
Por ofício de 13 de outubro de 2014, completado em 22 de outubro e 25 de novembro de 2014, a República Italiana respondeu às alegações feitas no parecer fundamentado.
25
Não tendo a argumentação das autoridades italianas convencido a Comissão, esta decidiu propor a presente ação.
Quanto à ação
Observações preliminares
26
Em primeiro lugar, há que observar que, no pedido deduzido na petição, a Comissão pede que o Tribunal de Justiça declare que a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força «das disposições pertinentes do direito da União aplicáveis às campanhas em causa, nomeadamente,» as disposições a que se refere o n.o 1 do presente acórdão. Contudo, na parte introdutória e no artigo 2.o dessa petição enumera, sem referir o termo «nomeadamente», as diferentes disposições do direito da União objeto do incumprimento imputado. Além disso, não resulta dessa petição que a Comissão pretendesse incluir na ação outras disposições do direito da União para além das expressamente referidas no n.o 1 do presente acórdão. Nestas condições, o pedido deduzido na petição deve ser entendido no sentido de que apenas tem por objeto estas últimas disposições.
27
Em segundo lugar, há que precisar que a ação por incumprimento proposta pela Comissão tem por objeto a omissão de a República Italiana tomar as medidas necessárias para dar cumprimento a certas obrigações que lhe incumbem por força do direito da União e que são relativas ao regime da imposição suplementar sobre a produção de leite realizada acima da quota nacional de que dispõe esse Estado‑Membro. A Comissão acusa o referido Estado‑Membro de não ter instituído um regime que garantisse que a imposição suplementar devida a nível nacional fosse efetivamente imputada aos operadores económicos em causa e paga por eles ou, na falta desse pagamento, cobrada pelas autoridades competentes.
28
Contudo, o pedido deduzido na petição não refere montantes específicos de falta de recuperação nas diferentes campanhas de imposição, nem mesmo de um montante global que abranja todas as campanhas de imposição referidas.
29
Daqui resulta que não é necessário determinar, na presente ação, se o montante total das imposições suplementares ainda não recuperadas corresponde à quantia de 1343 milhões de euros, como resulta dos articulados da Comissão, ou então à quantia de 827,39 milhões de euros, de acordo com a República Italiana.
30
Contudo, não obstante as divergências de entendimento entre as partes quanto aos montantes já recuperados e por recuperar, há que observar que, à data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, isto é, 11 de outubro de 2014, referida no n.o 23 do presente acórdão, data à qual acresce um prazo suplementar de um mês, ou seja, mais de 18 anos após o fim da primeira campanha de imposição suplementar em Itália e mais de 5 anos após a última campanha, as autoridades italianas ainda não tinham recuperado os consideráveis montantes devidos a título de imposição suplementar.
31
É à luz destas observações que se deve analisar a presente ação.
Quanto ao mérito
Argumentos das partes
32
A Comissão alega que, à data de 11 de outubro de 2014, isto é, a data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, à qual tinha sido acrescentado um prazo suplementar de um mês, a República Italiana não tinha instituído um regime efetivo que lhe permitisse recuperar os montantes devidos pela imposição suplementar sobre o leite nas campanhas de 1995/1996 a 2008/2009.
33
A Comissão entende que a República Italiana não cumpriu a sua obrigação de repartir e cobrar integralmente, com diligência e celeridade, a imposição suplementar entre os produtores que contribuíram para cada superação das quantidades de referência nacionais. A esse respeito, a Comissão baseia‑se, nomeadamente, na jurisprudência resultante do acórdão de 21 de janeiro de 1999, Alemanha/Comissão (C‑54/95, EU:C:1999:11, n.o 177), segundo a qual cabe aos Estados‑Membros, por força do dever de diligência geral que consta do artigo 4.o, n.o 3, TUE, cobrar com prontidão as quantias devidas a título de imposição suplementar.
34
Assim, entende que o facto de os montantes devidos pela imposição suplementar sobre o leite serem tão altos, como resulta no n.o 29 do presente acórdão, resulta de negligência da República Italiana e da falta de efetividade do regime instituído por esse Estado‑Membro para garantir a imputação e a cobrança dessa imposição no seu território no período a que se refere a petição.
35
Segundo a Comissão, em primeiro lugar, a aplicação da regulamentação da União no direito nacional na matéria foi excessivamente confusa, o que causou atrasos na aplicação do regime nacional da imposição suplementar e um considerável contencioso. Consequentemente, a cobrança dessa imposição foi dificultada nomeadamente pelas suspensões de pagamento decretadas por certos tribunais nacionais a título cautelar.
36
Em segundo lugar, a República Italiana não utilizou de forma eficaz os mecanismos administrativos a que podia ter recorrido para recuperar as quantias devidas pela imposição suplementar, nomeadamente o regime da compensação. Em Itália, a possibilidade de compensar as quantias devidas a esse título com os montantes de ajudas a pagar no âmbito da Política Agrícola Comum foi introduzida de forma ineficaz e tardia. Por outro lado, a Comissão considera que certas disposições regulamentares ainda em vigor colocam entraves à aplicação da compensação.
37
Em terceiro lugar, os procedimentos de cobrança foram em grande parte bloqueados desde a entrada em vigor de certas alterações legislativas introduzidas em 2003, devido à falta de disposições de execução ou de convenções entre as autoridades e as autarquias em causa, necessárias à sua retoma.
38
Em quarto lugar, a Comissão refere que, por causa de erros cometidos pelas autoridades nacionais responsáveis pela cobrança da imposição suplementar e de numerosas alterações introduzidas no processo de cobrança, a própria República Italiana reconheceu estar perante um «impasse substancial em matéria de cobrança». Esta instituição precisa, a esse respeito, que havia montantes exigíveis erradamente considerados irrecuperáveis, o que enfraqueceu igualmente a efetividade dessa cobrança.
39
Em resposta, a República Italiana alega, por um lado, que a ação por incumprimento proposta pela Comissão ao abrigo do artigo 258.o TFUE viola, nas circunstâncias do caso, os princípios ne bis in idem, da proporcionalidade e da especialidade. Alega, por outro lado, que a Comissão não faz prova de que a República Italiana tivesse violado as obrigações que lhe incumbiam no âmbito da imputação e da cobrança da imposição suplementar.
Apreciação do Tribunal de Justiça
40
Há que lembrar que, de acordo com o artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 3950/92, a imposição suplementar instituída pelo artigo 1.o desse regulamento é repartida entre os produtores que contribuíram para o excesso das quantidades de referência. Essa repartição da imposição suplementar está igualmente prevista no artigo 4.o do Regulamento n.o 1788/2003 e nos artigos 79.o, 80.o e 83.o do Regulamento n.o 1234/2007.
41
De acordo com o artigo 7.o do Regulamento n.o 536/93, com o artigo 11.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 1392/2001 e com os artigos 15.o e 17.o do Regulamento n.o 595/2004, os Estados‑Membros devem tomar todas as medidas necessárias para assegurar que a imposição, incluindo os juros nos casos de inobservância do prazo de pagamento, seja corretamente cobrada e efetivamente repartida entre os produtores que tenham contribuído para a superação.
42
Neste contexto, segundo jurisprudência assente, cabe aos Estados‑Membros, por força do dever de diligência geral previsto no artigo 4.o, n.o 3, TUE, conforme precisado pelos regulamentos da União na matéria, tomar as medidas destinadas a solucionar as irregularidades com prontidão. Com efeito, após o decurso de um certo prazo, há o risco de a repartição e a cobrança da imposição suplementar se complicarem ou se tornarem impossíveis, em função de certas circunstâncias, tais como, nomeadamente, a cessação de atividades ou a perda de documentos contabilísticos (v., neste sentido, acórdãos de 11 de outubro de 1990, Itália/Comissão, C‑34/89, EU:C:1990:353, n.o 12, e de 21 de janeiro de 1999, Alemanha/Comissão, C‑54/95, EU:C:1999:11, n.o 177).
43
Além disso, de acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça relativa ao ónus da prova em sede de processo por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, cabe à Comissão fazer a prova da existência do alegado incumprimento. Assim, é a Comissão que deve apresentar no Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação, por parte deste, da existência desse incumprimento (v., neste sentido, acórdão de 28 de janeiro de 2016, Comissão/Portugal, C‑398/14, EU:C:2016:61, n.o 47 e jurisprudência aí referida).
44
Quando a Comissão tenha fornecido elementos suficientes que revelem determinados factos ocorridos no território do Estado‑Membro demandado, cabe a este último impugnar de modo substancial e detalhado os dados assim apresentados e as consequências que daí decorrem (v., neste sentido, acórdão de 28 de janeiro de 2016, Comissão/Portugal, C‑398/14, EU:C:2016:61, n.o 48 e jurisprudência aí referida).
45
No caso, a Comissão expôs nos seus articulados de forma circunstanciada e detalhada os elementos de facto que, em seu entender, deram origem às negligências e às falhas objeto das acusações que dirige à República Italiana. Por outro lado, e sem impugnação desse Estado‑Membro nesse ponto, a Comissão assinala que esses elementos de facto têm em grande medida a sua origem na documentação fornecida pelas autoridades italianas nas suas trocas e são no essencial confirmados por pareceres da Corte dei Conti (Tribunal de Contas, Itália) e por comissões de inquérito governamentais e parlamentares desse Estado‑Membro.
46
Tendo em conta o facto de as quantias devidas pela imposição suplementar, conforme mencionadas no n.o 29 do presente acórdão, terem podido acumular‑se ao longo de um período tão longo, sem que as autoridades competentes alguma vez tenham conseguido reduzi‑las de forma duradoura, verifica‑se que essas autoridades não tomaram as medidas necessárias para respeitarem as obrigações que lhe incumbem por força das disposições do direito da União que constam do pedido deduzido na petição.
47
Nestas condições, há que considerar que a Comissão apresentou elementos suficientes reveladores da realidade dos factos em que se baseia na sua ação para demonstrar que a República Italiana violou as obrigações decorrentes dessas disposições. Consequentemente, de acordo com a jurisprudência lembrada no n.o 44 do presente acórdão, há que analisar os fundamentos de defesa apresentados.
48
A República Italiana, não deixando de admitir que existe uma obrigação, imposta pelo direito da União, de proceder à imputação e, se for caso disso, à cobrança da imposição suplementar, alega, primeiro, que essa obrigação é uma obrigação «de meios» e não de «resultado» e que a Comissão não fez prova da sua inobservância pelas autoridades italianas.
49
Em apoio dessa argumentação, a República Italiana invoca o n.o 36 do acórdão de 13 de novembro de 2001, França/Comissão (C‑277/98, EU:C:2001:603), no qual o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 19.o do Regulamento (CEE) n.o 1546/88 da Comissão, de 3 de junho de 1988, que fixa as regras de execução da imposição suplementar referida no artigo 5.oC do Regulamento (CE) n.o 804/68 (JO 1988, L 139, p. 12), nos termos do qual os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para garantir a cobrança da imposição suplementar, instituiu uma obrigação de meios e não uma obrigação de resultado.
50
Entende, assim, que o simples facto de uma parte das quantias da imposição suplementar sobre o leite não ter sido cobrada não basta para concluir pela existência do incumprimento imputado.
51
A esse respeito, verifica‑se que a argumentação desenvolvida pela República Italiana procede de uma leitura errada do pedido da Comissão. Com efeito, no pedido, a Comissão pede que o Tribunal de Justiça declare que a República Italiana não cumpriu as suas obrigações ao não tomar, como referido no n.o 27 do presente acórdão, as medidas necessárias para garantir que a imposição suplementar sobre o leite seja imputada aos produtores em causa e, se fosse caso disso, cobrada pelas autoridades competentes. Assim, o objeto desse incumprimento não é o facto de esse Estado‑Membro não ter cobrado a totalidade das quantias devidas a título dessa imposição.
52
A República Italiana não pode, só por isso, ilibar‑se do incumprimento que lhe é imputado alegando que tomou medidas que lhe permitiram cobrar uma parte das quantias devidas a título da imposição suplementar sobre o leite.
53
Apesar de dedicar grande parte dos seus articulados à descrição detalhada do quadro jurídico nacional relativo à repartição e à cobrança da imposição suplementar e às suas alterações, a República Italiana não apresenta elementos precisos capazes de pôr em causa os disfuncionamentos demonstrados pela Comissão ou de demonstrar que, de acordo com o seu dever de diligência, instituiu em tempo útil um sistema efetivo que lhe permitisse recuperar os montantes previstos nos regulamentos referidos pela Comissão.
54
Nestas condições, é irrelevante o argumento de uma alegada «obrigação de meios». Com efeito, segundo as considerações que constam dos n.os 45 a 47 do presente acórdão, a República Italiana não tomou as medidas necessárias para garantir com prontidão a imputação da imposição aos produtores de leite em causa e a sua cobrança eficaz.
55
A República Italiana alega seguidamente que as muitas alterações no quadro legislativo da União relativo à imposição suplementar sobre o leite contribuíram substancialmente para as dificuldades legislativas e administrativas verificadas no plano nacional.
56
A esse respeito, há que lembrar que, mesmo admitindo que a aplicação da regulamentação da União relativa à imposição sobre o leite tivesse dado origem a dificuldades assinaláveis no plano nacional, não é menos verdade que, como o Tribunal de Justiça já tem repetidamente decidido, um Estado‑Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações do seu ordenamento jurídico interno para justificar a inobservância das obrigações resultantes do direito da União (v., nomeadamente, acórdão de 2 de março de 2017, Comissão/Grécia, C‑160/16, não publicado, EU:C:2017:161, n.o 13 e jurisprudência aí referida).
57
Além disso, se a República Italiana considerava que a regulamentação da União relativa à imposição suplementar sobre o leite tinha criado obstáculos, pela sua natureza, à imputação e, se fosse caso disso, à cobrança dessa imposição, de forma pronta e eficaz, poderia ter interposto recurso no Tribunal de Justiça para fiscalização da legalidade dessas medidas da União. Ora, em todo o período em causa, que cobre mais de doze anos, a República Italiana não interpôs nenhum recurso nesse sentido. De resto, o facto de o regime da imposição suplementar sobre o leite ter dado origem a dificuldades jurídicas e políticas a nível da União, e de ter acabado por ser substituído, em nada justifica que os Estados‑Membros não tomem todas as medidas necessárias para assegurar a sua efetividade a nível nacional.
58
Por outro lado, mais especialmente quanto à Decisão 2003/530, da qual a República Italiana infere que o Conselho da União Europeia não a poderia ter aprovado se ela estivesse em situação de incumprimento, basta observar que, com essa decisão, o Conselho se limitou a aprovar as medidas de ajuda destinadas a facilitar o pagamento da imposição suplementar pelos produtores de leite em causa, sem fazer qualquer apreciação sobre a situação que se apresentava à data da sua adoção em Itália. Além disso, com a Decisão 2003/530, o Conselho confirmou tacitamente a obrigação de esse Estado‑Membro assegurar o pagamento da imposição suplementar pelos produtores de leite e indicou, conforme resulta do considerando 7 dessa decisão, que «[o] Governo italiano [se comprometeu] a [impor] uma rigorosa aplicação da imposição suplementar com base numa nova lei».
59
Nestas condições, a argumentação da República Italiana relativa ao respeito das suas obrigações em matéria de imputação e eventual cobrança da imposição suplementar sobre o leite não é suscetível de desmentir as conclusões da Comissão.
60
Há que analisar ainda os argumentos da República Italiana de que a presente ação por incumprimento intentada ao abrigo do artigo 258.o TFUE viola os princípios ne bis in idem, da proporcionalidade e da especialidade. Alega que, na medida em que já pagou ao FEOGA as quantias relativas à imposição correspondente à superação da sua quantidade de referência nacional, nos termos dos artigos 3.o e 4.o do Regulamento n.o 1788/2003 e, consequentemente, dos artigos 78.o e 79.o do Regulamento n.o 1234/2007, a ação implica que ela possa ser novamente «punida» pelo incumprimento das mesmas obrigações relativas à imputação e, eventualmente, à cobrança da imposição suplementar.
61
A esse respeito, há que lembrar que, conforme resulta igualmente do considerando 5 do Regulamento n.o 1788/2003 e do considerando 38 do Regulamento n.o 1234/2007, as disposições referidas no número anterior impõem à República Italiana diferentes obrigações que, por um lado, dizem respeito ao pagamento da imposição suplementar ao FEOGA, a cargo desse Estado‑Membro por força do artigo 3.o do Regulamento n.o 1788/2003 e do artigo 78.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1234/2007. Por outro lado, esse Estado‑Membro é obrigado a repartir a imposição suplementar entre os produtores de leite que tiverem contribuído para a superação das quotas nacionais e de a cobrar, de acordo com o artigo 4.o do Regulamento n.o 1788/2003 e com o artigo 79.o do Regulamento n.o 1234/2007. Assim, o facto de a República Italiana ter eventualmente cumprido a primeira dessas obrigações não impede que possa ter incumprido a segunda, a única objeto do presente processo por incumprimento.
62
Este entendimento impõe‑se ainda mais quando o argumento da República Italiana se traduz, afinal, em não ter em conta a finalidade da imposição suplementar, que consiste em obrigar os produtores de leite a respeitar as quantidades de referência que lhes foram atribuídas (v., neste sentido, acórdão de 25 de março de 2004, Cooperativa Lattepiù e o., C‑231/00, C‑303/00 e C‑451/00, EU:C:2004:178, n.o 75).
63
Daqui resulta que improcede a argumentação da República Italiana relativa a uma violação dos princípios ne bis in idem, da proporcionalidade e da especialidade.
64
Em face destas considerações, há que declarar que, ao não garantir que a imposição suplementar devida pela produção realizada em Itália acima da quota nacional, a partir da primeira campanha de aplicação efetiva da imposição suplementar em Itália (1995/1996) e até à última campanha em que foi observada uma produção excedentária em Itália (2008/2009),
—
fosse efetivamente imputada aos produtores que contribuíram para cada superação de produção e
—
fosse paga em tempo útil, após notificação do montante devido, pelos compradores ou pelos produtores, nos casos de vendas diretas, ou,
—
em caso de falta de pagamento nos prazos fixados, fosse registada e eventualmente cobrada por execução coerciva contra esses compradores ou produtores,
a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.o e 2.o do Regulamento n.o 3950/92, do artigo 4.o do Regulamento n.o 1788/2003, dos artigos 79.o, 80.o e 83.o do Regulamento n.o 1234/2007, e, no que respeita às disposições de execução da Comissão, do artigo 7.o do Regulamento n.o 536/1993, do artigo 11.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 1392/2001 e, por último, dos artigos 15.o e 17.o do Regulamento n.o 595/2004.
Quanto às despesas
65
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Italiana e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide:
1)
Ao não garantir que a imposição suplementar devida pela produção realizada em Itália acima da quota nacional, a partir da primeira campanha de aplicação efetiva da imposição suplementar em Itália (1995/1996) e até à última campanha em que foi observada uma produção excedentária em Itália (2008/2009),
—
fosse efetivamente imputada aos produtores que contribuíram para cada superação de produção e
—
fosse paga em tempo útil, após notificação do montante devido, pelos compradores ou pelos produtores, nos casos de vendas diretas, ou,
—
em caso de falta de pagamento nos prazos fixados, fosse registada e eventualmente cobrada por execução coerciva contra esses compradores ou produtores,
a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.o e 2.o do Regulamento (CEE) n.o 3950/92 do Conselho, de 28 de dezembro de 1992, que institui uma imposição suplementar no setor do leite e dos produtos lácteos, do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1788/2003 do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que institui uma imposição no setor do leite e dos produtos lácteos, dos artigos 79.o, 80.o e 83.o do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho, de 22 de outubro de 2007, que estabelece uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas (Regulamento «OCM única»), e, no que respeita às disposições de execução da Comissão, do artigo 7.o do Regulamento (CEE) n.o 536/93, de 9 de março de 1993, que estabelece as normas de execução da imposição suplementar no setor do leite e dos produtos lácteos, do artigo 11, n.os 1 e 2, do Regulamento (CE) n.o 1392/2001, de 9 de julho de 2001, que estabelece normas de execução do Regulamento n.o 3950/92, e, por último, dos artigos 15.o e 17.o do Regulamento (CE) n.o 595/2004 da Comissão, de 30 de março de 2004, que estabelece regras de execução do Regulamento n.o 1788/2003, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1468/2006 da Comissão, de 4 de outubro de 2006.
2)
A República Italiana é condenada nas despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.