61994C0118
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
NIAL FENNELLY
presentate il 26 ottobre 1995 (
*1
)
I — Introduzione
1.
Può uno Stato membro fondarsi sull'art. 9 della direttiva sugli uccelli selvatici (
1
) al fine di giustificare la delega, operata da una legge nazionale, alle autorità regionali o provinciali del potere di consentire la caccia di specie di uccelli non incluse nell'allegato alla direttiva, che ne autorizza la caccia, anche se detta legge intende obbligare le stesse autorità all'osservanza sia della direttiva sia delle disposizioni legislative nazionali? Tale è il contesto giuridico piuttosto complesso del presente caso, che perviene alla Corte grazie ad una questione sollevata da un giudice italiano circa la portata degli obblighi che sorgono a carico degli Stati membri al fine di assicurare il rispetto delle condizioni a cui deroghe eccezionali possono venire accordate ai sensi dell'art. 9 della direttiva.
II — Fatti e procedimento
2.
Il 21 luglio 1992 la Giunta regionale del Veneto ha adottato la decisione n. 4209, che approva il calendario venatorio per la stagione 1992/1993. L'Associazione Italiana per il World Wildlife Fund (in prosieguo: la «WWF Italiana») e diverse altre organizzazioni hanno chiesto l'annullamento di tale decisione, sul motivo, tra l'altro, che il calendario permetteva la caccia di talune specie di uccelli selvatici non elencate nel pertinente allegato alla direttiva e che non erano state soddisfatte le condizioni per invocare la deroga ammessa ex art. 9 della direttiva.
3.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Sezione II, ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se a carico dello Stato italiano derivi, dall'art. 9 della direttiva, l'obbligo di dimostrare con apposita norma o provvedimento (secondo che si operi con strumento legislativo o amministrativo) l'esistenza dei singoli elementi giustificativi della deroga, così come indicati nella direttiva».
III — Le disposizioni pertinenti di diritto italiano
4.
L'art. 1, n. 1, della legge 11 febbraio 1992, n. 157, recante norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio (
2
) (in prosieguo: la «legge n. 157»), dichiara che la fauna selvatica è patrimonio indisponibile dello Stato ed è tutelata nell'interesse della comunità nazionale ed internazionale. L'esercizio dell'attività venatoria è consentito purché non contrasti con l'esigenza di conservazione della fauna selvatica e non arrechi danno effettivo alle produzioni agricole (art. 1, n. 2). A norma dell'art. 1, n. 3, le regioni a statuto ordinario «provvedono ad emanare norme relative alla gestione ed alla tutela di tutte le specie della fauna selvatica in conformità alla presente legge, alle convenzioni internazionali ed alle direttive comunitarie», mentre le regioni a statuto speciale e le province autonome così provvedono «in base alle competenze esclusive nei limiti stabiliti dai rispettivi statuti».
5.
L'art. 1, n. 4, nei limiti in cui è pertinente, recita come segue:
«Le direttive 79/409/CEE del Consiglio 2 aprile 1979, 85/411/CEE della Commissione del 25 luglio 1985, e 91/244/CEE della Commissione del 6 marzo 1991, con i relativi allegati, concernenti la conservazione degli uccelli selvatici, sono integralmente recepite ed attuate nei modi e nei termini previsti dalla presente legge».
Tale disposizione costituisce inoltre attuazione della convenzione di Parigi del 18 ottobre 1950, resa esecutiva con legge 24 novembre 1978, n. 812, e della convenzione di Berna del 19 settembre 1979, resa esecutiva con legge 5 agosto 1981, n. 503.
6.
L'art. 18, n. 1, elenca le specie di cui è consentita la caccia e stabilisce i periodi delle stagioni venatorie per diversi gruppi di specie, tuttavia, secondo l'art. 18, n. 2, le regioni, previo parere dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica (l'«INFS»), possono autorizzare modifiche dei periodi della stagione venatoria per determinate specie, in relazione alla situazione ambientale delle diverse realtà territoriali, benché siffatte modifiche debbano rispettare l'arco temporale massimo della stagione indicato al precedente comma. I nuovi elenchi delle specie cacciabili vanno recepiti entro sessanta giorni dall'awenuta approvazione comunitaria o dall'entrata in vigore delle convenzioni internazionali, con decreto del presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro dell'Agricoltura e delle Foreste, d'intesa con il ministro dell'Ambiente; variazioni dell'elenco delle specie cacciabili possono disporsi conformemente alle vigenti disposizioni comunitarie (art. 18, n. 3). Ai sensi dell'art. 18, n. 4, le regioni, sentito l'INFS, pubblicano, entro e non oltre il 15 giugno, il calendario regionale e il regolamento relativi all'intera annata venatoria, nel rispetto di quanto stabilito ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 18, e con l'indicazione del numero massimo di capi da abbattere in ciascuna giornata di attività venatoria.
7.
L'art. 18, n. 1, elenca diverse specie di uccelli selvatici che non sono incluse nell'elenco di specie cacciabili conformemente alla direttiva. L'elenco di tali specie è fissato dalla circolare del ministero dell'Agricoltura e delle Foreste 29 gennaio 1993, n. 3 (
3
), la quale dispone che siffatte specie possono essere cacciate soltanto qualora le condizioni ed i criteri stabiliti dalla direttiva siano puntualmente osservati e che le regioni e province autonome possono accordare deroghe solo nel rispetto di tali condizioni.
IV — La direttiva del Consiglio 79/409/CEE
8.
La direttiva prende come punto di partenza la diminuzione della popolazione di determinate specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri (
4
) cui si applica il Trattato, diminuzione che rappresenta «un serio pericolo per la conservazione dell'ambiente naturale, in particolare poiché minaccia gli equilibri biologici» (preambolo, secondo ‘considerando’). L'efficace protezione degli uccelli è considerata come «un problema ambientale tipicamente transnazionale, che implica responsabilità comuni», specialmente per quanto riguarda le specie migranti che «costituiscono un patrimonio comune» (preambolo, terzo ‘considerando’). L'obiettivo di tale conservazione è individuato come «la protezione a lungo termine e la gestione delle risorse naturali in quanto parte integrante del patrimonio dei popoli europei» ed «il mantenimento e l'adeguamento degli equilibri naturali delle specie entro i limiti di quanto è ragionevolmente possibile» (preambolo, ottavo ‘considerando’).
9.
La direttiva impone molti obblighi di carattere generale relativi al mantenimento dei livelli di popolazione delle specie protette ed alla preservazione, al mantenimento e al ristabilimento dei loro habitat (artt. 2 e 3). Ulteriori disposizioni contengono obblighi più specifici sulla protezione delle specie minacciate e migratrici (art. 4) e la protezione di uccelli selvatici e delle loro uova in generale, ivi compresi un divieto di commercializzare uccelli selvatici e limitazioni alla caccia di uccelli di specie protette (artt. 5-8). Gli artt. 5 e 7 consentono agli Stati membri di autorizzare la caccia di determinate specie di uccelli selvatici elencate nell'allegato II della direttiva, la cui conservazione, «in funzione del loro livello di popolazione, della distribuzione geografica e del tasso di riproduzione in tutta la Comunità», non ne risulterebbe pregiudicata (art. 7, n. 1); la caccia non può avere luogo durante il periodo della nidificazione né durante le varie fasi della riproduzione, né, quando si tratta di specie migratrici, durante il periodo della riproduzione e durante il ritorno al luogo di nidificazione.
10.
Conformemente all'art. 9, n. 1, gli Stati membri possono derogare alle limitazioni alla caccia poste dall'art. 7
«Sempre che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti [e] per le seguenti ragioni:
a)
—
nell'interesse della salute e della sicurezza pubblica,
—
nell'interesse della sicurezza aerea,
—
per prevenire gravi danni alle colture, al bestiame, ai boschi, alla pesca e alle acque,
—
per la protezione della flora e della fauna;
b)
ai fini della ricerca e dell'insegnamento, del ripopolamento e della reintroduzione nonché per l'allevamento connesso a tali operazioni;
e)
per consentire in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità».
11.
L'art. 9, n. 2, dispone quanto segue:
«Le deroghe dovranno menzionare:
—
le specie che formano oggetto delle medesime,
—
i mezzi, gli impianti e i metodi di cattura o di uccisione autorizzati,
—
le condizioni di rischio e le circostanze di tempo e di luogo in cui esse possono esser fatte,
—
l'autorità abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite sono realizzate e a decidere quali mezzi, impianti e metodi possano essere utilizzati, entro quali limiti, da quali persone,
—
i controlli che saranno effettuati».
In conformità dell'art. 9, n. 3, gli Stati membri inviano ogni anno una relazione sull'applicazione del presente articolo alla Commissione, la quale «vigila costantemente affinché le conseguenze di tali deroghe non siano incompatibili con la presente direttiva» e prende «adeguate iniziative in merito» (art. 9, n.4).
V — Osservazioni presentate alla Corte
12.
In conformità dell'art. 20 dello Statuto della Corte, sono state presentate osservazioni scritte dalla WWF Italiana, dalla Federazione Italiana della Caccia, parte interveniente nella causa principale, e dalla Commissione. Pertanto la Corte non dispone di osservazioni da parte del governo italiano o di qualsiasi altra pubblica autorità italiana, inclusa la convenuta nell'azione di annullamento dinanzi al giudice italiano. Le osservazioni possono sintetizzarsi come segue.
13.
La WWF Italiana osserva che la Corte deve dichiarare l'art. 18 della legge n. 157 incompatibile con la direttiva, sia perché esso permette la caccia di specie non elencate negli allegati alla direttiva, sia, come suggerito dal giudice di rinvio, a causa dell'assenza di qualsiasi procedura volta a garantire l'osservanza delle condizioni poste all'art. 9. Dal suo punto di vista, lo Stato italiano, nel prefiggersi di dare attuazione alla direttiva in conformità delle disposizioni poste dalla legge n. 157, ha omesso di assicurare che fossero osservati divieti ed obblighi prescritti dalla direttiva. Poiché si presume che l'art. 18 di questa legge sia stato adottato conformemente all'art. 9 della direttiva, di fatto tutte le specie menzionate all'art. 18, n. 1, possono essere cacciate, in diretta violazione della direttiva.
14.
Secondo la WWF Italiana l'ordinanza di rinvio solleva due distinte questioni concernenti, rispettivamente, la mancanza nelle disposizioni italiane di una procedura specifica per l'autorizzazione di deroghe ed il conferimento alle autorità regionali della competenza di accordare siffatte deroghe. Accordando una deroga implicita, l'art. 18 non assicura la piena applicazione della direttiva in maniera sufficientemente chiara e precisa, come esige la giurisprudenza della Corte (
5
); il sistema di deroghe che istituisce non è applicabile a situazioni specifiche e non soddisfa le condizioni stabilite all'art. 9 della direttiva. Non è neppur vero, a suo parere, che l'art. 18 della legge n. 157 contenga un elenco di uccelli selvatici che «teoricamente» possono essere cacciati e che le autorità regionali debbano assicurare che siano soddisfatte le condizioni per il ricorso alla deroga; il conferimento di poteri normativi alle autorità regionali non sana una legislazione nazionale che non soddisfa gli obblighi imposti da una direttiva (
6
). Del pari, semplici prassi amministrative non costituiscono un valido adempimento degli obblighi incombenti ad uno Stato membro a norma di una direttiva (
7
); in ogni caso lo Stato membro è venuto meno al principio della certezza del diritto. La WWF Italiana conclude che le pertinenti disposizioni legislative italiane violano la direttiva permettendo la caccia di specie di uccelli escluse dall'allegato II, nella misura in cui non recepiscono nell'ordinamento giuridico nazionale le modalità, le procedure, i controlli od i limiti in base ai quali le amministrazioni preposte alla disciplina dell'attività venatoria possono consentire, conformemente all'art. 9 della direttiva, l'uccisione di specie protette.
15.
La Federazione italiana della caccia (in prosieguo: la «Federazione») sostiene che la domanda di pronuncia pregiudiziale è irricevibile, in quanto la questione sollevata dal giudice nazionale riguarda la conformità delle pertinenti disposizioni italiane con l'art. 9 della direttiva, invece di sollecitare un'interpretazione della portata di tale articolo.
16.
La Federazione ritiene che, sebbene soltanto le specie menzionate nell'allegato II siano cacciabili, la direttiva non sia rigida al punto da non ammettere possibili deroghe; così, ad esempio, ľart. 9, n. 1, lett. c), ammette la cattura di determinati uccelli in piccole quantità «in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo», attribuendo con ciò un particolare risalto alle consuetudini ed ai bisogni locali. Essa riconosce che né l'art. 1 né l'art. 18 della legge n. 157 fanno menzione delle condizioni in cui sono esercitabili le deroghe in conformità della direttiva, il che è dalla stessa caratterizzato come un'omissione che può comportare qualche difficoltà applicativa delle disposizioni in parola. Tuttavia, ai sensi dell'art. 189 del Trattato, gli Stati membri sono liberi di scegliere i mezzi con cui realizzare gli obiettivi della direttiva; la legge n. 157 «non è insensibile» alle istanze di conservazione che hanno indotto il Consiglio ad adottare la direttiva; essa, infatti, ha istituito un controllo dinamico dell'osservanza delle proprie disposizioni, come testimonia il decreto 22 novembre 1993 (
8
) che ha escluso due specie dall'elenco di uccelli cacciabili.
17.
La Federazione rileva ulteriormente che la legge n. 157 attua le convenzioni di Parigi e di Berna allo stesso modo della direttiva e che la seconda contiene una disciplina parallela e talvolta identica al provvedimento comunitario. La convenzione di Berna autorizza — o, il che è lo stesso, non vieta — la caccia a nove delle dodici specie escluse dall'allegato II della direttiva ma cacciabili secondo la legge n. 157; la Comunità ha aderito alla convenzione con la «decisione 3 dicembre 1981, n. 82» (
9
), accogliendo con tale atto implicitamente, ma sostanzialmente, elenchi di specie cacciabili di uccelli selvatici diversi da quelli stabiliti agli allegati II/1 e II/2 della direttiva. Ne deriva che lo Stato italiano, recependo ed attuando entrambi i testi sovrannazionali, si è adeguato in modo pressoché totale agli impegni comunitari e di diritto internazionale ai quali è soggetto.
18.
Secondo la Federazione deriva da quanto precede che la questione sollevata dal giudice nazionale nel presente caso, cioè quella della indispensabilità o meno che il legislatore evidenziasse con apposita norma gli elementi di cui all'art. 9, n. 2, della direttiva a giustificazione della deroga, riguarda la conformità della legge di recepimento della direttiva con quest'ultima e non l'interpretazione della direttiva stessa. Siffatta questione a suo avviso può essere sollevata soltanto in procedimenti ex art. 169 del Trattato e non col mezzo di una domanda di pronuncia pregiudiziale ex art. 177. Invero le disposizioni dell'art. 9 sono a tal punto chiare che il giudice nazionale le considera direttamente applicabili e non può sorgere pertanto alcuna questione di interpretazione; lo stesso giudice afferma che la legittimità del calendario dipende soltanto ed esclusivamente dall'art. 18 della legge n. 157.
19.
La Commissione, che ha avviato il procedimento ex art. 169 del Trattato contro lo Stato italiano con riguardo alla legge n. 157, è in disaccordo con una serie di premesse enunciate dal giudice nazionale nell'ordinanza di rinvio circa gli effetti giuridici di una direttiva che è stata recepita nell'ordinamento nazionale (
10
), il potere di un giudice nazionale di decidere di disapplicare una disposizione di diritto nazionale incompatibile con una disposizione di diritto comunitario (
11
), nonché l'obbligo degli Stati membri di trasporre nel diritto nazionale anche quelle disposizioni di una direttiva che sono chiare, precise ed incondizionate (
12
). Tuttavia, dal punto di vista della Commissione, la Corte può rispondere alla questione sottopostale senza tener conto delle asserzioni erronee del giudice nazionale.
20.
Per quanto riguarda la questione sollevata, la Commissione cita la costante giurisprudenza della Corte relativa ai requisiti del recepimento imposti da una direttiva (
13
). A suo avviso i provvedimenti nazionali per mezzo dei quali si esercita la facoltà di deroga debbono fornire la dimostrazione che sono soddisfatte tutte le condizioni dettate all'art. 9, nn. 1 e 2; semplici prassi amministrative non sono sufficienti per una corretta trasposizione di tali norme. Essa aggiunge un'ulteriore condizione implicita, consequenziale a quelle che emergono esplicitamente dalla giurisprudenza della Corte, cioè che qualsiasi deroga è limitata nel tempo. La Commissione conclude sostenendo che l'art. 9 esige dagli Stati membri che essi deleghino ad organi nazionali il potere di concedere deroghe soltanto quando le competenze degli organi in parola siano adeguatamente circoscritte e con la menzione di tutti i requisiti formali e sostanziali imposti dalla direttiva.
VI — Esame della questione sottoposta alla Corte
i) Competenza giurisdizionale della Corte di giustizia
21.
La Federazione ha messo in discussione ciò che essa qualifica come la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale sottoposta dal giudice nazionale alla Corte nel presente caso, dato che la questione sollevata dal giudice italiano non riguarda la portata dell'art. 9 della direttiva, ma la conformità (o meno) delle disposizioni di attuazione con la direttiva, e che al giudice nazionale non occorreva un'interpretazione dell'art. 9 al fine di risolvere le questioni dinanzi a lui pendenti nella causa principale. All'udienza la Federazione ha chiesto anche di poter invocare la sentenza della Corte 15 giugno 1995, causa Žabala Erasun e a. (
14
).
22.
Le questioni sollevate dalla Federazione portano sulla giurisdizione della Corte di giustizia, piuttosto che sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale. La prima questione che si presenta è, tuttavia, se la Federazione sia addirittura legittimata a mettere in dubbio la competenza giurisdizionale della Corte o la ricevibilità della questione sollevata dal giudice nazionale. Emerge dalla costante giurisprudenza che «essendo (...) riservata al giudice nazionale la facoltà di stabilire quali questioni vadano sottoposte alla Corte, le parti non possono modificarne il tenore né farle dichiarare prive di oggetto (...). L'art. 177 [ha] (...) un procedimento non contenzioso in cui è esclusa qualsiasi iniziativa delle parti e nel corso del quale queste ultime sono semplicemente invitate a presentare le loro osservazioni» (
15
). Le parti nella causa principale non possono quindi mettere in dubbio né la competenza della Corte a pronunciarsi su una domanda di pronuncia pregiudiziale né la ricevibilità di siffatta domanda (
16
).
23.
L'asserzione che il giudice nazionale ha chiesto alla Corte di pronunciarsi sulla compatibilità con la direttiva delle pertinenti disposizioni nazionali è comunque sbagliata. Con la questione posta dal giudice nazionale, tanto per il suo tenore quanto per il suo significato, si chiede alla Corte di fornire un'interpretazione dell'art. 9 della direttiva in circostanze in cui risulta «in modo manifesto» che l'interpretazione delle pertinenti disposizioni comunitarie ha una «relazione con l'effettività o l'oggetto della causa principale» (
17
). Nel presente procedimento il giudice nazionale può considerare l'interpretazione della direttiva necessaria, o per interpretare le disposizioni della legge n. 157 che si riferiscono in modo specifico alla direttiva stessa o per valutare la compatibilità di questa legge con la direttiva; in ogni caso il giudice nazionale deve interpretare la legge n. 157 alla luce della direttiva che tale legge si prefigge di attuare (
18
). Anche se la Corte non può decidere, nell'ambito del presente procedimento, sulla questione della compatibilità col diritto comunitario di disposizioni nazionali, essa «può fornire gli elementi interpretativi del diritto comunitario che consentiranno al giudice nazionale di pronunciarsi sul problema giuridico di cui è investito» (
19
).
24.
Esula inoltre dalla competenza della Corte «sindacare la pertinenza delle questioni sollevate» ai fini della soluzione del litigio pendente dinanzi al giudice nazionale (
20
); coerentemente la Corte ha dichiarato che «spetta unicamente ai giudici nazionali (...) valutare, tenuto conto delle peculiarità di ogni causa, sia la necessità di una pronuncia in via pregiudiziale per essere posti in grado di statuire nel merito sia la pertinenza delle questioni sottoposte alla Corte» (
21
).
25.
Ugualmente fuori luogo è il riferimento della Federazione alla sentenza Žabala Erasun e a. Se è vero che la Corte può esaminare le condizioni in cui viene adita al fine di verificare la propria competenza, nessun elemento risultante dagli atti di causa porta a concludere che il caso non sia più pendente dinanzi al giudice nazionale o che una decisione della Corte non sia necessaria al fine di dirimere effettivamente la controversia dinanzi al medesimo (
22
). A parer mio, quindi, la presente domanda di pronuncia pregiudiziale è ricevibile e la Corte è competente a pronunciarsi sull'interpretazione richiesta.
ii) Gli obblighi degli Stati membri ai sensi delh direttiva
26.
Il giudice nazionale ha sollevato nel presente caso la questione dell'obbligo incombente agli Stati membri di rendere note le ragioni che giustificano il loro ricorso alla possibilità di deroga offerta dall'art. 9 della direttiva. Anche se il nocciolo della questione pendente dinanzi a tale giudice è la necessità di accertare se il calendario venatorio della Giunta regionale del Veneto sia conforme alla direttiva, il giudice nazionale ritiene che si possa valutare la validità del calendario solo rispetto alla misura di attuazione, la legge n. 157; stando così le cose, il giudice chiede di accertare se la legge n. 157 recepisca correttamente la direttiva. Allo scopo di dare una risposta utile al giudice proponente, occorre esaminare in modo più completo la portata degli obblighi gravanti sugli Stati membri ai sensi della direttiva con riguardo alla caccia degli uccelli selvatici invece di limitare l'esame al solo punto del dovere di indicare le ragioni della deroga. Alla luce di siffatti elementi di interpretazione, il giudice nazionale sarà in grado di determinare se ed entro quali Umiti l'art. 9 della direttiva è pertinente per la questione della validità del contestato calendario venatorio.
27.
Tenuto conto della serie di argomenti sollevati nell'ordinanza dal giudice a quo nonché dalle parti, può essere utile richiamare la giurisprudenza della Corte sul problema generale del recepimento di una direttiva. Siffatta questione è stata esaminata dalla Corte in numerose occasioni precedenti nell'ambito di ricorsi per inadempimento da parte della Commissione. Le conclusioni della Corte in materia nel primo gruppo di tali casi meritano di essere citate per esteso:
«Per quel che riguarda la trasposizione in diritto interno della direttiva, va osservato che quest'ultima non richiede necessariamente che le sue disposizioni vengano riprese in modo formale e testuale in una norma di legge espressa e specifica, e che può quindi essere sufficiente un contesto giuridico generale, purché esso garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso (v. sentenza 23 maggio 1985, causa 29/84, Commissione/Germania, Race. pag. 1661, in particolare pag. 1667). Tuttavia, l'accuratezza della trasposizione è particolarmente importante in un caso come quello di specie in cui la gestione del patrimonio comune è affidata, per il loro territorio, ai rispettivi Stati membri» (
23
).
28.
La Corte ha dichiarato che «la legge nazionale deve garantire che le specie di uccelli non elencate nell'allegato II non possono essere oggetto di caccia» e che la normativa nazionale la quale non esclude la possibilità che specie diverse da quelle elencate nell'allegato II possano essere oggetto di caccia «determina una situazione giuridica ambigua» incompatibile con gli obblighi degli Stati membri ai sensi della direttiva (
24
). Inoltre «dal regime generale di tutela predisposto dalla direttiva si ricava che la normativa nazionale non può estendere l'elenco delle specie cacciabili di cui all'allegato II» (
25
).
29.
La precedente giurisprudenza ed il tenore dell'art. 9 sottolineano il carattere assai eccezionale della possibilità, offerta dalla disposizione in parola, di derogare al divieto di uccidere specie protette dettato dall'art. 5 nonché alle limitazioni alla caccia di cui all'art. 7. L'art. 7 consiste in una deroga permanente, che consente la caccia delle specie elencate, sottoposta a condizioni che riguardano essenzialmente il mantenimento del loro livello di popolazione e la loro protezione durante periodi sensibili dell'anno. La caccia di altre specie di uccelli selvatici può giustificarsi soltanto, conformemente all'art. 9, così come definitivamente stabilito dalla Corte, se sono soddisfatte le tre condizioni seguenti:
«—)
In primo luogo, lo Stato membro deve limitare la deroga al caso in cui non vi sia un'altra soluzione soddisfacente.
—
In secondo luogo, la deroga deve basarsi su almeno uno dei motivi elencati in modo limitativo all'art. 9, n. 1, lett. a), b) e e).
—
In terzo luogo, la deroga deve rispondere a precisi criteri di forma elencati al n. 2, di detto articolo, che hanno la finalità di limitare le deroghe allo stretto necessario e di permetterne il controllo da parte della Commissione (...) [La possibilità di deroga richiede] quindi un'applicazione concreta e puntuale per rispondere a precise esigenze e situazioni specifiche» (
26
).
30.
La serie di condizioni poste all'art. 9 sono ovviamente cumulative e, dato che l'articolo stesso è una deroga ai divieti di cui agli artt. 5-8, vanno interpretate restrittivamente. L'esistenza di un'altra soluzione soddisfacente ai problemi della sicurezza aerea o della protezione delle colture, che altrimenti avrebbero potuto giustificare il ricorso all'art. 9, preclude qualsiasi deroga ai sensi di tale disposizione; la caccia a fini ricreativi è pure vietata, dal momento che non rientra fra le ragioni per cui uno Stato membro può derogare a siffatti divieti. Inoltre è implicito nell'esame che la Corte ha svolto di tale disposizione, già citato al paragrafo precedente, che i nn. 1 e 2 dell'art. 9 vanno letti insieme; il ruolo dei requisiti di forma stabiliti dal secondo è quello di rendere possibile il controllo rigoroso dell'osservanza della condizione preliminare dettato dal primo. Dalla medesima giurisprudenza emerge che, anche se la Corte può prendere in considerazione la possibilità che una disposizione legislativa nazionale sia ammessa dall'art. 9, in qualsiasi ricorso per inadempimento incombe allo Stato membro provare che sono soddisfatti i requisiti per fruire di siffatta deroga (
27
).
31.
I requisiti posti dalla direttiva con riguardo alla trasposizione dell'art. 9 sono stati messi a punto in numerose sentenze successive, in occasione delle quali gli Stati membri hanno generalmente tentato, in larga misura senza successo, di invocare tale disposizione come una giustificazione per normative nazionali che prima facie violano la direttiva. Nella causa Commissione/Germania, la Corte ha preso in considerazione le disposizioni nazionali che non applicavano il divieto, tra l'altro, di uccidere e catturare specie protette nonché di distruggere i nidi e le uova, allorché gli atti vietati venivano compiuti nell'ambito «dello sfruttamento normale del suolo per le attività agricole, la silvicoltura o la pesca», oppure «nell'ambito della valorizzazione dei prodotti di queste attività»; si constatava che tali deroghe non «corrispondono alle esigenze poste dall'art. 9 della direttiva. Infatti, [tali] attività (...) non possono essere equiparate ad alcuno dei motivi elencati nell'art. 9» (
28
). Analogamente, nella causa Commissione/Paesi Bassi, la Corte concludeva che disposizioni nazionali in base alle quali venivano concesse ai proprietari o utilizzatori di terreni autorizzazioni ad uccidere o a catturare uccelli protetti che rischiavano di provocare taluni danni o disturbi erano incompatibili con l'art. 9, n. 1, poiché «il tenore delle [disposizioni nazionali], diversamente dall'art. 9, n. 1, della direttiva, non subordinala] la concessione delle autorizzazioni alla condizione che non vi [fossero] altre soluzioni soddisfacenti» (
29
). Nella causa Commissione/Francia, la Corte dichiarava incompatibili con la direttiva disposizioni nazionali che omettevano di proteggere i nidi e le uova di talune specie di uccelli selvatici; poiché la disciplina francese in parola non indicava né le ragioni giustificanti la deroga né i criteri e le condizioni posti dall'art. 9, n. 2, essa poneva in essere una violazione dell'art. 5 della direttiva (
30
). La Corte ha statuito che, ai fini di una corretta trasposizione della direttiva, sia i divieti da essa imposti sia i criteri che gli Stati membri devono soddisfare per derogare a siffatti divieti vanno incorporati in disposizioni nazionali precise (
31
).
32.
Le condizioni per la trasposizione non devono naturalmente frapporsi alle competenze di attuazione delegate da uno Stato membro ad autorità regionali o provinciali. È giurisprudenza costante che «ciascuno Stato membro è libero di attribuire come meglio crede le competenze sul piano interno ed attuare una direttiva mediante provvedimenti adottati dalle autorità regionali o locali. Detta attribuzione di competenze non può, tuttavia, dispensare dall'obbligo di garantire una corretta trasposizione delle disposizioni della direttiva nel diritto interno» (
32
). La Corte ha avuto recentemente modo di sottolineare che «[è essenziale] che l'ordinamento nazionale (...) garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva ad opera dell'amministrazione nazionale, che la situazione giuridica scaturente da tale ordinamento sia sufficientemente precisa e chiara e che i destinatari siano posti in grado di conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali» (
33
).
33.
Nel caso della legge n. 157, mentre le regioni e le province autonome sembrano essere formalmente obbligate ad osservare la direttiva in conformità dell'art. 1, nn. 3 e 4, il tenore dell'art. 18, n. 1, di tale legge potrebbe aver indotto le autorità regionali a credere che lo Stato italiano avesse già stabilito che, con riguardo a quelle specie e per i periodi indicati, erano già soddisfatte le condizioni di cui all'art. 9. Infatti la semplice aggiunta, senza alcuna giustificazione espressa, di numerose specie protette all'elenco di quelle cacciabili ex art. 7 e allegato II della direttiva tende ad indebolire l'asserzione che la legge n. 157 vada addirittura considerata come una deroga. Come notato più sopra, la caccia non è di per se stessa motivo di deroga. Dire che ciò crea «una situazione giuridicamente ambigua», incompatibile con le esigenze di trasposizione della direttiva, sarebbe un vero eufemismo.
34.
Nella causa Commissione/Italia (
34
), la Corte ha esaminato la compatibilità con la direttiva delle disposizioni nazionali in base alle quali le autorità regionali erano incaricate dell'attuazione della direttiva. La legge italiana n. 968 del 1977 attribuiva alle regioni la competenza ad autorizzare la cattura e la vendita di uccelli migratori allo scopo di utilizzarli come richiami vivi o per fini amatoriali. La Corte ha sottolineato che l'addebito della Commissione «non contestala] la competenza delle regioni in materia venatoria né le regolamentazioni a carattere legislativo o amministrativo da esse adottate» (
35
). Tuttavia il governo italiano non poteva invocare l'art. 9 per giustificare l'apparente violazione dei divieti posti dall'art. 5; poiché la disposizione pertinente del diritto nazionale non introduce essa stessa i criteri e le condizioni di cui all'art. 9, n. 2, della direttiva né impone alle regioni di tener conto di detti criteri e condizioni, «fornisce un elemento di insicurezza giuridica relativamente agli obblighi che le regioni devono rispettare nelle loro regolamentazioni. Pertanto non vi è la garanzia che la cattura di talune specie di uccelli sia limitata al minimo indispensabile (...) e che i mezzi, impianti o metodi di cattura non siano massicci e non selettivi o atti a comportare localmente la scomparsa di una specie. Ne risulta che gli elementi essenziali di cui all'art. 9 della direttiva non sono trasposti in modo completo, chiaro ed inequivoco nella normativa italiana» (
36
). In una causa successiva vertente sulla medesima legge nazionale, la Corte ha dichiarato che «sarebbe incompatibile col principio della certezza del diritto permettere ad uno Stato membro di invocare il potere normativo delle autorità regionali per giustificare una legislazione nazionale che non rispetti i divieti sanciti da una direttiva» (
37
). La motivazione di tale sentenza, concernente anch'essa deroghe in materia di caccia in Italia, è a mio parere, con riferimento al presente caso, convincente.
35.
Quali conseguenze abbia in diritto italiano la circolare ministeriale 29 gennaio 1993, che impone alle regioni ed alle province autonome di concedere deroghe soltanto in conformità della direttiva, non è una questione su cui la Corte debba pronunciarsi nel presente procedimento. Andrebbe tuttavia sottolineato che la corretta trasposizione dell'art. 9 richiede che qualsiasi disposizione di attuazione indichi che si può far ricorso ad una deroga «alla condizione che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti», un presupposto essenziale di cui la circolare non fa menzione. È poi evidente che la prassi amministrativa di uno Stato membro che sia conforme essa stessa alla direttiva non è sufficiente per l'adempimento corretto della direttiva (
38
); d'altro canto, la Corte accetta che disposizioni legislative nazionali siano integrate da altre misure a condizione che queste siano «di portata generale e possano attribuire diritti e imporre obblighi ai singoli» e che l'autorità nazionale abilitata ad adottare tali misure si conformi di fatto alla direttiva (
39
).
36.
Secondo la mia opinione, dalla struttura della direttiva emerge che uno Stato membro il quale scelga di operare la deroga tramite una disposizione di diritto nazionale e lasci poi l'adozione di misure di attuazione ad autorità regionali o provinciali non necessariamente intende istituire una deroga eccezionale che permetta la caccia ex art. 9 come se si trattasse di una delle disposizioni che consentono la caccia ex art. 7 della direttiva. Come notato più sopra, l'art. 7 non esige l'adempimento di una qualsiasi condizione preliminare e permette la caccia delle specie elencate se sono soddisfatte determinate condizioni minime che garantiscono la conservazione della popolazione delle specie in questione. L'estensione della caccia praticabile sotto l'egida della deroga di cui all'art. 9 dipende dai motivi per cui si ricorre alla deroga; per esempio, mi sembra piuttosto evidente che la caccia giustificata nell'interesse della sicurezza aerea dovrebbe essere geograficamente più ristretta di quella, poniamo, giustificata dalla necessità di prevenire gravi danni alle colture ed al bestiame. Qualsiasi deroga nazionale fondata sull'art. 9 va limitata al manifesto bisogno che ne giustifica la creazione.
37.
Da quanto sopra discende, secondo me, che l'art. 9 della direttiva non può essere invocato per giustificare disposizioni nazionali che autorizzano la caccia di determinate specie di uccelli non incluse nei pertinenti allegati della direttiva, se tali disposizioni non contengono criteri chiaramente oggettivi per stabilire che le condizioni di ricorso alla deroga dell'art. 9 sono state soddisfatte e non limitano comunque la caccia a ciò che è strettamente necessario «al fine di poter operare con precisi requisiti e situazioni specifiche» né individuano con sufficiente chiarezza gli obblighi delle autorità regionali di osservare tali condizioni.
38.
La Federazione ha cercato di richiamarsi alla convenzione di Berna 3 dicembre 1981, relativa alla conservazione della vita selvatica e dell'ambiente naturale in Europa, approvata per conto della Comunità dal Consiglio con decisione 82/72/CEE (
40
), e particolarmente al fatto che essa non protegge talune specie di uccelli la cui caccia è vietata in forza della direttiva. In primo luogo, il fatto che la convenzione non si applichi a talune specie minacciate di uccelli non dispensa gli Stati membri dai rispettivi obblighi in forza della direttiva; l'assenza di un divieto di cacciare tali specie non equivale ad un permesso che ne autorizza la caccia. La decisione del Consiglio 82/72 non indica poi in alcun modo che l'approvazione della convenzione da parte della Comunità abbia comunque modificato gli obblighi degli Stati membri in forza della direttiva, la quale era citata nel preambolo della decisione. Da ultimo, come ha fatto notare la Commissione, l'art. 12 della convenzione consente alle parti contraenti di adottare misure più severe di quelle previste; la direttiva deve considerarsi una misura siffatta.
39.
All'udienza la Federazione ha fatto valere la circostanza che il governo italiano ha notificato alla Commissione il 12 agosto 1992 le deroghe a cui esso intendeva far ricorso sulla base dell'art. 9 della direttiva; la notifica di una deroga non prova però la sua conformità alle disposizioni sostanziali dell'art. 9, nn. 1 e 2. In ogni caso, secondo la Commissione, l'Italia non include l'art. 18 della legge n. 157, quale deroga concessa in forza dell'art. 9, nella sua relazione dell'ottobre 1993 sull'applicazione della direttiva (
41
). La Federazione ha pure fatto riferimento alla circolare 23 gennaio 1993 ed alla legge n. 50 adottata dalla Regione Veneto il 9 dicembre 1993 per corroborare la sua tesi che i testi italiani pertinenti hanno fissato i criteri in base ai quali gli Stati membri possono derogare ai divieti posti dalla direttiva. Non soltanto ciò contraddice l'asserzione che la legge n. 157 costituisce da sola la deroga, ma è difficile scorgere come una qualunque di tali misure possa essere pertinente ai fini della validità di una decisione adottata il 21 luglio 1992.
iii) Gli obblighi del giudice nazionale
40.
Quando un giudice nazionale si trova dinanzi ad un'apparente contraddizione tra un provvedimento di diritto nazionale o un atto amministrativo adottato in forza di una disposizione nazionale che attua una direttiva comunitaria ed i termini della direttiva medesima, l'esistenza di disposizioni nazionali di attuazione non gli impedisce di prendere in considerazione le norme della direttiva, come sembra credere il giudice nazionale nel caso di specie. Del pari, se il giudice nazionale non è in grado di stabilire se tale misura nazionale o atto amministrativo sia sostanzialmente conforme alla direttiva, esso deve verificare la conformità di quella misura o di quell'atto con i termini della direttiva stessa. Invero il giudice è obbligato ex artt. 5 e 189 del Trattato «ad adottare tutte le misure di carattere generale o particolare atte ad assicurare l'esecuzione» dell'obbligo dello Stato membro di conseguire il risultato contemplato da una particolare direttiva; «ne consegue che nell'applicare il diritto nazionale, e in particolare la legge [nazionale] espressamente adottata per l'attuazione [della] direttiva, il giudice nazionale deve interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva» (
42
). Così è anche allorché la direttiva consente allo Stato membro di derogare alle sue disposizioni; in tali circostanze, «spetta al giudice nazionale davanti al quale viene fatta valere la direttiva accertare se il provvedimento nazionale sottoposto al suo esame si collochi al di fuori del margine di discrezionalità spettante agli Stati membri e non possa quindi esser considerato come una legittima (...) deroga» (
43
).
41.
L'esistenza di una disposizione di diritto italiano, a cui si è riferito il giudice nazionale, che gli impedirebbe l'esame della compatibilità con la direttiva della legge n. 157 nel presente procedimento è stata messa in dubbio dalla Commissione. Sia come sia, la giurisprudenza della Corte ha stabilito da lungo tempo che «è incompatibile con le esigenze inerenti alla natura stessa del diritto comunitario qualsiasi disposizione facente parte dell'ordinamento giuridico di uno Stato membro o qualsiasi prassi, legislativa, amministrativa o giudiziaria, la quale porti ad una riduzione della concreta efficacia del diritto comunitario per il fatto che sia negato al giudice, competente ad applicare questo diritto, il potere di fare, all'atto stesso di tale applicazione, tutto quanto è necessario per disapplicare le disposizioni legislative nazionali che eventualmente ostino (...) alla piena efficacia delle norme comunitarie» (
44
). Ne discende a mio parere che, conformemente agli obblighi dello Stato italiano in forza del Trattato, il giudice nazionale nel presente procedimento non soltanto è abilitato, ma ha l'obbligo di verificare la conformità, con le condizioni restrittive dell'art. 9 della direttiva, del calendario venatorio stabilito con decisione n. 4209 della Giunta regionale del Veneto, o interpretando la pertinente disposizione della legge n. 157 conformemente alla direttiva, o disapplicando qualsiasi disposizione di tale legge in contrasto con la direttiva.
VII — Conclusione
42.
Dato quanto precede, la questione sottoposta dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Sezione II, va risolta a mio parere nel modo seguente:
«1)
Non è possibile invocare l'art. 9 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, al fine di giustificare determinate disposizioni di una normativa nazionale che deleghino alle autorità regionali e provinciali la competenza ad autorizzare la caccia di specie di uccelli non incluse nei pertinenti allegati della direttiva, quando tali disposizioni non contengono chiari criteri oggettivi per stabilire che le condizioni per il ricorso alla deroga consentite in forza di tale articolo sono state soddisfatte, o non limitano la caccia a quanto strettamente indispensabile al fine di poter operare con precisi requisiti e specifiche situazioni, o non individuano con sufficiente chiarezza gli obblighi delle autorità regionali di osservare quelle condizioni.
2)
Quando il giudice nazionale non è in grado di stabilire se un atto amministrativo che fissi un calendario venatorio per uccelli selvatici sia conforme alle disposizioni legislative nazionali che si prefiggono di attuare la direttiva, esso ha l'obbligo di accertare la sostanziale conformità dell'atto amministrativo ai termini della direttiva stessa».
(
*1
)	Lingua originale: l'inglese.
(
1
)	Direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (in prosieguo: la «direttiva»; GU L 103, pag. 1).
(
2
)	Supplemento ordinano alla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana del 25 febbraio 1992, n. 46, pag. 3.
(
3
)	Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana del 16 febbraio 1993, n. 38, pag. 37.
(
4
)	Per brevità sacrificherò la precisione riferendomi ovunque all'Europa piuttosto che «al territorio europeo degli Stati membri».
(
5
)	Causa 247/85, Commissione/Belgio (Racc. 1987, pag. 3029).
(
6
)	Causa C-157/89, Commissione/Italia (Racc. 1991, pag. I-57).
(
7
)	Causa C-339/87, Commissione/Paesi Bassi (Racc. 1990, pag. I-851).
(
8
)	Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana del 1o aprile 1994, n. 76, pag. 39.
(
9
)	Presumibilmente, la decisione del Consiglio 3 dicembre 1981, 82/72/CEE, concernente la conclusione della convenzione relativa alla conservazione della vita selvatica e dell'ambiente naturale in Europa (GU L 38, pag. 1).
(
10
)	Cause 41/74, Van Duyn (Racc. 1974, pag. 1337), 36/75, Rutili (Racc. 1975, pag. 1219), e 103/88, Fratelli Costanzo/Comune di Milano (Race. 1989, pag. 1839).
(
11
)	V. causa 106/77, Simmenthal (Racc. 1978, pag. 629), e la decisione della Corte costituzionale italiana nella sentenza n. 170 del 1984 (Granitai).
(
12
)	V. causa 102/79, Commissione/Belgio (Race. 1980, pag. 1473).
(
13
)	Causa 247/85 (citau alla nou 5), punto 9; v. più avanti paragrafo 27.
(
14
)	Cause riunite C-422/93, C-423/93 e C-424/93 (Racc. 1995, pag. I-1567).
(
15
)	Causa 44/65, Hessische Knappschaft/Singer (Racc. 1965, pagg. 958 e 959).
(
16
)	Causa C-364/92, SAT Fluggesellschaft/Eurocontrol (Racc. 1994, pag. I-43, punti 8-14).
(
17
)	Cause riunite C-332/92, C-333/92 c C-335/92, Eurico luha e a. (Racc. 1994, pag. I-711, punto 17).
(
18
)	Causa 14/83, Von Colson e Kamann (Racc. 1984, pag. 1891, punto 26).
(
19
)	V., ad esempio, causa C-150/88, Parfümerie-Fabrik 4711/Provide (Race. 1989, pag. 3891, punto 12).
(
20
)	Causa 117/77, Algemeen Ziekenfonds Drenthe-Platteland/Pierik (Racc. 1978, pag. 825, punti 6 e 7).
(
21
)	Sentenza 6 luglio 1995, causa C-62/93, BP Supergaz (Racc. pag. I-1883, punto 10).
(
22
)	Cause riunite C-422/93, C-423/93 e C-424/93 (citate alla nota 14), punti 17, 18 e 29.
(
23
)	Causa 262/85, Commissione/Italia (Race 1987, pag. 3073, punto 9); v. anche causa 247/85 (citau alla nou 5), punto 9.
(
24
)	Causa 247/85 (citata alla nota 5), punti 14 e 16.
(
25
)	Causa 262/85 (citata alla nota 23), punto 12.
(
26
)	Causa 262/85 (citau alla nota 23), punto 7.
(
27
)	V., ad esempio, causa 247/85, Commissione/Belgio (citata alla nota 5), punto 34; causa 262/85, Commissione/Italia (citata alla nota 23), punto 14.
(
28
)	Causa 412/85, Commissione/Germania (Racc. 1987, pag. 3503, punto 19).
(
29
)	Causa 236/85, Commissione/Paesi Bassi (Racc. 1987, pag. 3989, punto 13).
(
30
)	Causa 252/85, Commissione/Francia (Racc. 1988, pag. 2243, punto 11).
(
31
)	Causa 252/85 (citau alla nou 30), punto 19, e causa C-339/87 (citata alla nou 7), punto 28.
(
32
)	Cause riunite 227/85-230/85, Commissione/Belgio (Race. 1988, pag. 1, punto 9).
(
33
)	Causa C-365/93, Commissione/Grecia (Racc. 1995, pag. I-499, punto 9).
(
34
)	Causa C-262/85, citata alla nota 23.
(
35
)	Loc. Cit, punto 33.
(
36
)	Loc. cit. punto 39.
(
37
)	Causa C-157/89 (citata alla nota 6), punto 17; la versione inglese della relazione utilizza l'espressione «legal safety» per «certezza del diritto» nell'originale italiano che è normalmente tradotto con «legal certainty».
(
38
)	Causa 236/85 (citata alla nota 29), punto 13.
(
39
)	Causa C-339/87 (citata alla nota 7), punti 7 e 8.
(
40
)	Citata alla nota 9.
(
41
)	Tuttavia le notifiche sono sute effettuate con riguardo a nove tra le dodici specie incluse nell'art. 18, n. 1 (Seconda relazione sull'applicazione della Direttiva 79/409/CEE concernente la conservazione degli uccelli selvatici, COM(93) 572 def, 24 novembre 1993, pag. 88).
(
42
)	Causa 14/83, loc. cit., nou 18 più sopra.
(
43
)	Causa 51/76, Nederlandse Ondernemingen/Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen (Race. 1977, pag. 113, punto 29).
(
44
)	Causa C-213/89, Factortame e a. (Race. 1990, pag. I-2433, punto 20).