62009CP0550_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Denne anmodning om præjudiciel afgørelse drejer sig dels om gyldigheden af opførelsen på listen over personer, grupper eller enheder, som er omfattet af Rådets forordning (EF) nr. 2580/2001 af 27. december 2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme (2), af en organisation, der ikke har anlagt sag til prøvelse af foranstaltningerne vedrørende indefrysning af midler, der vedrører den, dels om fortolkningen af den nævnte forordnings artikel 2 og 3.
I – Retsforskrifter
A – De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1373 (2001)
2. Den 28. september 2001 vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd (herefter »Sikkerhedsrådet«) resolution 1373 (2001), hvori der fastlægges omfattende strategier til bekæmpelse af terrorisme og navnlig bekæmpelse af finansiering af terrorisme. Resolutionens afsnit 1, litra c), bestemmer bl.a., at alle stater gennemfører en indefrysning af midler og andre finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer over for personer, som begår eller forsøger at begå terrorhandlinger, eller medvirker til eller fremmer begåelsen af sådanne handlinger, enheder, der ejes eller kontrolleres af sådanne personer, og personer og enheder, der handler på vegne af eller efter instruks fra sådanne personer og enheder.
B – Fælles holdning 2001/930/FUSP og 2001/931/FUSP
3. Rådet fandt, at en handling fra Det Europæiske Fællesskabs side var nødvendig for at gennemføre Sikkerhedsrådets resolution 1373 (2001) og vedtog den 27. december 2001 i henhold til artikel 15 EU og 34 EU fælles holdning 2001/930/FUSP om bekæmpelse af terrorisme (3) og fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme (4) .
4. I henhold til artikel 1, stk. 1, i fælles holdning 2001/931 finder denne anvendelse »på personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger, og som er opført i bilaget«.
5. Artikel 1, stk. 2 og 3, i fælles holdning 2001/931 definerer henholdsvis, hvad der forstås ved »personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger«, og ved »terrorhandling«.
6. I henhold til artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 er den liste, der fremgår af bilaget, udarbejdet på grundlag af præcise oplysninger eller forhold, der viser, at der er truffet en afgørelse af en kompetent myndighed over for de omhandlede personer, grupper og enheder, hvad enten der er indledt en undersøgelse eller retsforfølgelse for en terrorhandling eller forsøg på at begå, deltage i eller lette en sådan handling, baseret på seriøse og troværdige beviser eller indicier, eller der er afsagt dom for sådanne handlinger. Ved »kompetent myndighed« forstås en judiciel myndighed, eller hvor judicielle myndigheder ikke har kompetence på dette område, en tilsvarende kompetent myndighed på dette område.
7. I henhold til artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931 underkastes navnene på personer og enheder, der er opført på listen i bilaget, med regelmæssige mellemrum og mindst en gang hvert halve år, en fornyet gennemgang for at sikre, at det stadig er berettiget at bevare deres navne på listen.
8. I henhold til artikel 2 og 3 i fælles holdning 2001/931 vil Fællesskabet, der handler inden for rammerne af sine beføjelser i henhold til EF-traktaten, beordre indefrysning af pengemidler og andre finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer over for personer, grupper og enheder opført i bilaget og sikre, at pengemidler, finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer eller finansielle tjenesteydelser hverken direkte eller indirekte vil blive stillet til de pågældendes rådighed.
C – Forordning nr. 2580/2001 og afgørelserne, der gennemfører dens artikel 2, stk. 3
9. Rådet fandt, at en forordning var nødvendig for at gennemføre de i fælles holdning 2001/931 beskrevne foranstaltninger på fællesskabsplan, og vedtog den 27. december 2001 på grundlag af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF forordning nr. 2580/2001.
10. Det fremgår af denne forordnings artikel 2, stk. 1, litra a), at med forbehold af de undtagelser, den bemyndiger, indefryses alle midler, der tilhører en fysisk eller juridisk person, en gruppe eller en enhed, der er opført på den i artikel 2, stk. 3, omhandlede liste.
11. I forordningens artikel 2, stk. 1, litra b), hedder det på samme måde, at »der hverken direkte eller indirekte [må] stilles pengemidler, andre finansielle aktiver og økonomiske ressourcer til rådighed for eller til gavn for fysiske eller juridiske personer, grupper eller enheder, som er opført på den i stk. 3 omhandlede liste«. Artikel 2, stk. 2, indeholder et forbud mod levering af finansielle tjenesteydelser til eller til gavn for de pågældende personer, grupper eller enheder.
12. I henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 udarbejder, reviderer og ændrer Rådet med enstemmighed den liste over personer, grupper og enheder, som denne forordning finder anvendelse på, i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 1, stk. 4, 5 og 6, i fælles holdning 2001/931.
13. Artikel 9 i forordning nr. 2580/2001 bestemmer, at hver enkelt medlemsstat fastsætter, hvilke sanktioner der skal pålægges i tilfælde af overtrædelse af bestemmelserne i forordningen, og at sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.
14. En første liste over personer, grupper og enheder, som forordning nr. 2580/2001 finder anvendelse på, blev oprettet ved Rådets afgørelse 2001/927/EF af 27. december 2001 om opstilling af den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 (5) .
15. Ved afgørelse 2002/334/EF af 2. maj 2002 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og ophævelse af afgørelse 2001/927 (6) vedtog Rådet en ajourført liste over personer, grupper og enheder, som den nævnte forordning finder anvendelse på. På denne liste figurerer i punkt 10 i afsnit 2, under overskriften »Grupper og enheder«, »Folkets Revolutionære Befrielseshær/Befrielsesfront/Parti (DHKP/C), [alias Devrimci Sol (Revolutionært Venstre), Dev Sol]« (herefter »DHKP-C«).
16. Den i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 omhandlede liste er blevet ajourført med jævne mellemrum ved en række efterfølgende afgørelser, herunder Rådets afgørelse 2006/379/EF af 29. maj 2006 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 og ophævelse af afgørelse 2005/930/EF (7) . Navnet DHKP-C er altid blevet bibeholdt på denne liste i de nævnte retsakter.
17. Det fremgår af tredje og syvende betragtning til Rådets afgørelse 2007/445/EF af 28. juni 2007 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og ophævelse af afgørelse 2006/379 og 2006/1008/EF (8), at Rådet, hvor det var praktisk muligt, har forelagt alle personer, grupper og enheder en begrundelse for, at de er medtaget på listen i afgørelse 2006/379. Ved en bekendtgørelse offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende
den 25. april 2007 (9) gjorde Rådet opmærksom på, at det havde til hensigt fortsat at lade dem være opført på listen. Rådet gjorde også opmærksom på, at de kunne indgive anmodning om at få Rådets begrundelse for, at de var medtaget på listen. Efter en fuldstændig revision af listen, hvor der blev taget hensyn til de bemærkninger og den dokumentation, som visse af de berørte personer, grupper og enheder havde indgivet til Rådet, drog Rådet den konklusion, at de personer, grupper og enheder, der var medtaget på listen i bilaget til afgørelse 2007/445, havde været involveret i terrorhandlinger som omhandlet i artikel 1, stk. 2 og 3, i Rådets fælles holdning 2001/931, at der var truffet en afgørelse over for disse af en kompetent myndighed som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i den nævnte fælles holdning, og at de fortsat skulle være omfattet af de specifikke restriktive foranstaltninger, der er fastsat i forordning nr. 2580/2001.
18. På den liste, der er indeholdt i bilaget til afgørelse 2007/445, der, som det fremgår af afgørelsens artikel 1 og 2, bl.a. erstatter listen i afgørelse 2006/379, figurerer i punkt 26 i afsnit 2, under overskriften »Grupper og enheder«, DHKP/C.
D – National ret
19. Forbundsrepublikken Tyskland har på grundlag af artikel 9 i forordning nr. 2580/2001 besluttet at fastsætte strafferetlige sanktioner for overtrædelser af forbuddene i den nævnte forordning.
20. I den affattelse, der var gældende indtil den 7. april 2006, havde § 34, stk. 4, i den tyske lov om udenrigshandel (Außenwirtschaftsgesetz, herefter »AWG«) følgende ordlyd:
»Enhver person, der overtræder en bestemmelse i denne lov eller i en bekendtgørelse vedtaget til gennemførelse heraf eller en i Bundesgesetzblatt eller Bundesanzeigerretsakt offentliggjort retsakt, udstedt af De Europæiske Fællesskaber om begrænsning af udenlandshandelen,
som gennemfører en økonomisk sanktionsforanstaltning, vedtaget af Sikkerhedsrådet […] i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt, straffes med frihedsstraf på mindst to år. I mindre alvorlige tilfælde består sanktionen i frihedsstraf fra tre måneder indtil fem år.«
21. Efter en ændring af nævnte lov har den gældende affattelse af AWG’s § 34, stk. 4, nr. 2, følgende ordlyd:
»Enhver person, der
[…]
Stk. 4:
[…]
2. overtræder et i Bundesanzeiger offentliggjort og umiddelbart anvendeligt forbud mod eksport, salg, levering, tilrådighedsstillelse, videregivelse, udførelse af tjenesteydelser, investering, støtte, eller omgåelse, der er fastsat i en retsakt fra De Europæiske Fællesskaber […], som gennemfører en økonomisk sanktion, vedtaget af Rådet for Den Europæiske Union […] inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, straffes med frihedsstraf fra seks måneder indtil fem år.«
22. AWG’s § 34, stk. 6, nr. 4), fastsætter, at »enhver person, der begår en i stk. 1, 2 eller 4, omhandlet handling i erhvervsmæssig sammenhæng eller som medlem af en bande, der har sluttet sig sammen med henblik på at fortsætte sådanne strafbare handlinger med deltagelse af et andet bandemedlem«, straffes med frihedsstraf på mindst to år.
E – Dommene afsagt af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans om lovligheden af afgørelserne om opførelse på den i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 omhandlede liste
23. I en række domme afsagt mellem 2006 og 2008 gav Retten sagsøgere medhold i sager anlagt af personer eller organisationer, som er opført på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, med henblik på annullation af Rådets retsakter, ved hvilke de var blevet opført på listen.
24. I den første af disse domme af 12. december 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mod Rådet (10), annullerede Retten Rådets afgørelse, som gjorde de foranstaltninger, der er fastsat i forordning nr. 2580/2001, anvendelige på den sagsøgende organisation.
25. I dommens begrundelse, hvor det for det første drejer sig om tilsidesættelse af den sagsøgende organisations ret til forsvar, erindrede Retten indledningsvis om, at overholdelsen af denne ret er et grundlæggende fællesskabsretligt princip, og at dette princip indebærer, at enhver person, som pålægges en sanktion, skal sættes i stand til på hensigtsmæssig måde at tilkendegive sit synspunkt vedrørende de omstændigheder, der lægges ham til last, og på grundlag af hvilke sanktionen er pålagt (11) .
26. Retten forkastede dernæst Rådets og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands argument om, at en sådan garanti ikke kan påberåbes i forbindelse med vedtagelse af en afgørelse om indefrysning af midler i henhold til forordning nr. 2580/2001 (12), og præciserede i den henseende, at den af OMPI anfægtede afgørelse, der ganske vist var af normativ karakter med virkning erga omnes, berørte sagsøgeren umiddelbart og individuelt, da der var tale om en retsakt, hvorved der pålagdes sagsøgeren en individuel økonomisk og finansiel sanktionsforanstaltning (13) .
27. Retten definerede dernæst formålet med garantien for retten til forsvar inden for rammerne af tvisten og sondrede til dette formål mellem dels den oprindelige afgørelse om indefrysning af midler, der er omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, dels de efterfølgende afgørelser om bibeholdelse af indefrysning af midler efter en periodisk fornyet gennemgang, der er omhandlet i artikel 1, stk. 6, i samme fælles holdning. Ifølge Retten indebærer overholdelsen af retten til forsvar i det første tilfælde principielt, dels at den pågældende af Rådet har fået præcise oplysninger eller forhold, som viser, at der af en kompetent myndighed i en medlemsstat er truffet en afgørelse over for den pågældende, der opfylder definitionen i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, dels at den berørte part får mulighed for på hensigt smæssig måde at give sin mening til kende for så vidt angår disse oplysninger og omstændigheder. I det andet tilfælde kræver overholdelsen af retten til forsvar ligeledes, dels at den berørte bliver meddelt de oplysninger og omstændigheder, som ifølge Rådet berettiger opretholdelsen af vedkommende på de omtvistede lister, dels at vedkommende får mulighed for på hensigtsmæssig måde at give sin mening om disse omstændigheder til kende (14) .
28. Hvad for det andet angår begrundelsespligten fastslog Retten, at medmindre tvingende hensyn, der er forbundet med Fællesskabets og medlemsstaternes sikkerhed eller varetagelsen af deres internationale forbindelser, er til hinder herfor, skal begrundelsen for en oprindelig afgørelse om indefrysning af midler i det mindste præcist og udførligt henvise til alle de forhold, der berettiger dens vedtagelse i overensstemmelse med artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, samt i givet fald til eventuelle nye omstændigheder samt angive årsagen til, at Rådet ved udøvelsen af sine skønsmæssige beføjelser antager, at den pågældende skal være genstand for en sådan foranstaltning. Retten har ligeledes præciseret, at med samme forbehold skal begrundelsen for en efterfølgende afgørelse om indefrysning af midler angive de særlige og konkrete årsager til, at Rådet efter en periodisk fornyet gennemgang fortsat anser det for berettiget at indefryse den pågældendes midler.
29. Hvad for det tredje angår retten til effektiv domstolsprøvelse understregede Retten, at kontrollen af lovligheden af en afgørelse om indefrysning af midler i henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 udstrækker sig til også at omfatte en vurdering af de forhold og omstændigheder, der er påberåbt som begrundelse herfor, og til de beviser og oplysninger, som denne vurdering er baseret på. Denne kontrol skal ligeledes sikre overholdelse af retten til forsvar, at begrundelseskravet overholdes, og at i givet fald de tvingende hensyn, som Rådet undtagelsesvis har anført som begrundelse herfor, er velbegrundede (15) . Retten har præciseret, at denne kontrol »er så meget desto mere påkrævet, som den er den eneste proceduremæssige garanti, der sikrer balancen mellem kampen mod den internationale terrorisme og beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder« (16) .
30. I forbindelse med anvendelsen af de således udarbejdede principper på den foreliggende sag påpegede Retten for det første, at »de relevante retsforskrifter, nemlig forordning nr. 2580/2001 og fælles holdning 2001/931, som denne forordning henviser til, ikke udtrykkeligt fastsætter nogen procedure for meddelelse af de omstændigheder, der lægges den pågældende til last, og en høring af vedkommende, hverken forud for eller samtidig med vedtagelsen af en oprindelig afgørelse om indefrysning af vedkommendes midler eller i forbindelse med efterfølgende afgørelser med henblik på at få dem fjernet fra den omtvistede liste« (17) . Dernæst bemærkede Retten, at sagsøgeren ikke på noget tidspunkt, før sagen blev anlagt, fik meddelelse om de beviser, der var bebyrdende for organisationen. De samme betragtninger blev tilsvarende anset for anvendelige på kontrollen af, at begrundelsespligten var iagttaget. Endelig påpegede Retten, at på grund af den i den anfægtede afgørelse i enhver henseende manglende angivelse af de specifikke og konkrete grunde, der underbyggede den, var den ikke i stand til at udøve domstolskontrol af afgørelsens lovlighed. Retten drog derfor den konklusion, at den anfægtede afgørelse ikke var begrundet, at den var vedtaget i forbindelse med en procedure, hvorunder sagsøgerens ret til forsvar ikke var blevet iagttaget, og at den ikke var i stand til at efterprøve afgørelsens lovlighed.
31. Retten annullerede følgelig den anfægtede afgørelse »for så vidt som den angår sagsøgeren«.
32. Flere efterfølgende domme gav sagsøgerne medhold i sager anlagt af organisationer (18) eller personer (19), som var opført på den pågældende liste, på grundlag af årsager, der i vidt omfang svarede til de ovenfor anførte. Retten har under alle omstændigheder annulleret de anfægtede afgørelser, for så vidt som de vedrørte den organisation eller person, som havde anlagt sagen.
II – Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
33. Straffesagen mod E og F (herefter »de tiltalte«) bygger på et anklageskrift fra Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof (Tyskland) (herefter »Generalbundesanwalt«) af 6. oktober 2009, i hvilket de anklages for fra den 30. august 2002 til deres anholdelse den 5. november 2008 at have været medlemmer af DHKP-C, der ifølge anklageskriftet har til formål at omvælte den statslige ordning i Tyrkiet gennem væbnet kamp. Disse faktiske omstændigheder med formodning om deltagelse i en terrorgruppe i udlandet udgør grundlaget for deres varetægtsfængsling.
34. Ifølge anklageskriftet havde de tiltalte i hele den periode, hvor de var medlemmer af DHKP-C, som ledere af geografiske underafdelinger (»Bölge«) af denne organisation i Tyskland i forbindelse med deres hovedopgave bestående i at skaffe økonomiske midler til organisationen, organiseret de årlige indsamlingskampagner af midler til fordel for DHKP-C og videregav de indsamlede midler til organisationens ledelse. Herudover skulle de have været dybt involveret i organisationen og gennemførelsen af arrangementer og salg af partipublikationer med henblik på at skaffe indtægter til DHKP-C og ligeledes videregivet disse midler til organisationen. De tiltalte var hele tiden bekendt med, at de indsamlede midler i det mindste også skulle finansiere DHKP-C’s terroraktiviteter.
35. En af de to tiltalte havde endvidere udvalgt egnede kurerer til transport af våben og sprængstof til Tyrkiet samt fremskaffelse af stempler og segl til forfalskning af legitimationspapirer til medlemmer af DHKP-C.
36. I det tidsrum, som anklagen omfatter, indsamlede og videresendte de tiltalte midlerne til organisationen, den ene mindst 215 809 EUR og den anden mindst 105 051 EUR.
37. Den forelæggende ret nærer i denne forbindelse tvivl vedrørende forordning nr. 2580/2001.
38. Den anfører for det første, at Rettens domme, der er nævnt i punkt 23-32 i den foreliggende stillingtagen (herefter »Rettens domme«), giver anledning til tvivl om gyldigheden af opførelsen af DHKP-C på den liste, der er fastsat i denne forordnings artikel 2, stk. 3.
39. Den forelæggende ret har imidlertid påpeget, at i Generalbundesanwalts anklageskrift gøres det gældende, dels at opførelsen af DHKP-C på listen var »effektiv« fra starten, da det ikke er fastslået ved en domstolsprocedure, at opførelsen af DHKP-C på listen var ugyldig, dels at selv hvis det antages, at opførelsen i første omgang ikke var gyldig, var der indtrådt en afhjælpning med tilbagevirkende kraft som følge af den ændrede procedure for gennemførelsen af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, anvendt med henblik på vedtagelsen af afgørelse 2007/445.
40. En af de to tiltalte har imidlertid gjort gældende, at opførelsen af DHKP-C på listen i hvert fald er ugyldig for perioden forud for ændringen af den pågældende procedure og dermed ikke kan gøres gældende som grundlag for en strafbar karakter af de faktiske omstændigheder, han anklages for, uanset at den på listen opførte organisation ikke har anfægtet opførelsen gennem indbringelse af sagen for retten.
41. For det andet er den forelæggende ret i tvivl om anvendeligheden af forordning nr. 2580/2001 på en person, der selv er medlem af en organisation, der er opført på den i henhold til forordningens artikel 2, stk. 3, oprettede liste, når den pågældende person leverer midler, andre finansielle aktiver eller andre økonomiske ressourcer til organisationen, eller medvirker til en sådan støtte eller deltager i foranstaltninger til omgåelse af forordningens artikel 2.
42. Hvis for det tredje det personelle anvendelsesområde for forordning nr. 2580/2001 skal udstrækkes til at omfatte medlemmer af en organisation, der er opført på listen, nærer den forelæggende ret tvivl om, hvorvidt et medlems modtagelse af sådanne aktiver, som er fremskaffet af den person, der har ansvaret for indsamling af bidrag og efterfølgende videregivelse af disse aktiver inden for organisationen, er omfattet af det materielle anvendelsesområde for forordningens artikel 2 og 3.
43. På baggrund af disse tvivlsspørgsmål har Oberlandesgericht Düsseldorf (Tyskland) besluttet at forelægge Domstolen følgende spørgsmål:
»1) Skal den på grundlag af artikel 2 i forordning […] nr. 2580/2001 […] foretagne opførelse på en liste af en organisation, der ikke har anlagt sag til prøvelse af beslutninger, der vedrører organisationen – eventuelt under hensyntagen til den ændrede procedure, der følger af afgørelse [2007/445] – også anses for gyldig fra starten, når opførelsen på listen er foretaget på trods af en tilsidesættelse af grundlæggende processuelle garantier?
2) Skal artikel 2 og 3 i forordning […] nr. 2580/2001 […] fortolkes således, at der også kan foreligge tilrådighedsstillelse af midler, finansielle aktiver eller andre økonomiske ressourcer for en juridisk person, gruppe eller enhed, som er opført på den i forordningens artikel 2, stk. 3, omhandlede liste, medvirken til en sådan støtte eller deltagelse i aktiviteter til omgåelse af forordningens artikel 2, når den person, der yder støtten, selv er medlem af den juridiske person, gruppe eller enhed?
3) Skal artikel 2 og 3 i forordning […] nr. 2580/2001 […] fortolkes således, at der også kan foreligge tilrådighedsstillelse af midler, finansielle aktiver eller andre økonomiske ressourcer for en juridisk person, gruppe eller enhed, som er opført på den i forordningens artikel 2, stk. 3, omhandlede liste, medvirken til en sådan støtte eller deltagelse i aktiviteter til omgåelse af forordningens artikel 2, når aktiverne, der udgør støtten, allerede befinder sig i den juridiske persons, gruppes eller enheds rådighedssfære (i bredere forstand)?«
III – Retsforhandlingerne for Domstolen
44. Anmodningen om præjudiciel afgørelse af 21. december 2009 indgik til Domstolen den 29. december 2009. Denne anmodning indeholdt en henvisning til artikel 267, stk. 4, TEUF.
45. Ved særskilt dokument af 5. februar 2010, indleveret til Domstolens Justitskontor den 11. februar, anmodede den forelæggende ret Domstolen om at undergive den foreliggende sag en fremskyndet procedure. Til støtte for sin anmodning angav den, at den ved en kendelse af 25. januar 2010 havde indledt straffesagen mod de tiltalte og berammet retsmøder for tidsrummet 11. marts til 31. august 2010. Den anførte, at henset til straffesagens forudsigelige varighed og betydningen af de præjudicielle spørgsmål for tvisten i hovedsagen, var det i særlig grad uopsætteligt, at der blev truffet afgørelse om disse spørgsmål.
46. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 1. marts 2010 blev det besluttet at undergive sagen den fremskyndede procedure.
47. Generalbundesanwalt, E, F, den franske regering, Rådet og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse procesdeltagere, med undtagelse af den franske regering, afgav desuden mundtlige indlæg under retsmødet den 12. maj 2010.
IV – Det første præjudicielle spørgsmål
A – Indledende bemærkninger
48. Indledningsvis nogle korte overvejelser om forordning nr. 2580/2001’s rolle i straffesagen i hovedsagen, og om overlapningen af strafferetlige og ikke-strafferetlige, nationale og fællesskabsretlige regler, som kendetegner den normative sammenhæng, som anklagerne mod de tiltalte befinder sig i. Dernæst rejses spørgsmålet om rækkevidden af det præjudicielle spørgsmål, der er forelagt Domstolen.
1. Forordning nr. 2580/2001’s rolle i straffesagen i hovedsagen
49. Det er ganske vist korrekt, som understreget af Generalbundesanwalt, at hverken bestemmelserne i forordning nr. 2580/2001 eller de foranstaltninger, Rådet har truffet til gennemførelse af forordningens artikel 2, stk. 3, har en strafferetlig karakter (20) .
50. Den nævnte forordning pålægger heller ikke, i hvert fald ikke formelt, kriminalisering på nationalt plan af manglende overholdelse af de regler, den fastsætter. Forordningens artikel 9, som bestemmer, at hver enkelt medlemsstat fastsætter, hvilke sanktioner der skal pålægges i tilfælde af overtrædelse af forordningens bestemmelser, begrænser sig til at anføre, at sådanne sanktioner skal være »effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning«.
51. På grundlag af den tyske lovgivers henvisning fastsætter bestemmelserne i forordning nr. 2580/2001 og Rådets afgørelser, der opretter og ajourfører den liste, der er omhandlet i forordningens artikel 2, stk. 3, tilsammen indholdet i den strafferetlige bestemmelse, som ligger til grund for anklageskriftet mod de tiltalte i tvisten i hovedsagen. Denne mekanisme illustreres ved den nævnte bestemmelses ordlyd.
52. Som tidligere anført (21) begrænser AWG’s § 34, stk. 4, sig i de forskellige affattelser, der fandt tidsmæssig anvendelse på de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, til at fastsætte en fængselsstraf (på mindst to år i den affattelse, der var gældende indtil den 7.4.2006, og fra seks måneder indtil fem år i den affattelse, der var gældende efterfølgende) og præcisere, at denne straf finder anvendelse på »enhver person, som overtræder en […] retsakt, udstedt af De Europæiske Fællesskaber om begrænsning af udenlandshandelen, som gennemfører en økonomisk sanktionsordning, vedtaget af Sikkerhedsrådet […] i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt« (affattelse, der var gældende indtil den 7.4.2006) eller på »enhver person, der overtræder et […] forbud mod eksport, salg, levering, tilrådighedsstillelse, videregivelse, udførelse af tjenesteydelser, investering, støtte, eller omgåelse, der er fastsat i en retsakt fra De Europæiske Fællesskaber […], som gennemfører en økonomisk sanktion, vedtaget af Rådet for Den Europæiske Union […] inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik« (affattelse gældende efter den 7.4.2006).
53. Den tyske lovgiver anvendte således i AWG’s § 34, stk. 4, teknikken med at rejse tiltale pr. henvisning. Som Generalbundesanwalt har anført i sine skriftlige indlæg for Domstolen: »Den strafbare karakter i tysk ret af de pågældende faktiske omstændigheder [i hovedsagen] følger af denne bestemmelse og [Unionens] retsakter, som bestemmelsen henviser til, dvs. forordning nr. 2580/2001, sammenholdt med Rådets forskellige afgørelser«, der har opført og bibeholdt DHKP-C’s navn på den i forordningens artikel 2 omhandlede liste.
54. Med denne henvisning fastsætter de pågældende retsakter vedtaget af Unionen en dadelværdig adfærd i sin helhed og ikke alene et element, en retlig eller faktisk forudsætning for den sidstnævnte. Som det vil fremgå af det følgende, er en sådan konstatering ikke uden betydning for svaret på det første præjudicielle spørgsmål.
2. Rækkevidden af det for Domstolen forelagte spørgsmål
55. Sådan som det er affattet, synes det første spørgsmål alene at spørge Domstolen om effektiviteten, i lyset af Rettens domme, af opførelsen på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, af en organisation, der ikke har anfægtet Rådets afgørelser, ifølge hvilke opførelsen er foretaget. Det er i denne retning, det fortolkes af den franske regering, som i sine skriftlige indlæg for Domstolen har anført, at den forelæggende ret har afholdt sig fra at rejse ethvert spørgsmål om gyldigheden
af afgørelserne om indefrysning af DHKP-C’s midler.
56. En sådan fortolkning, som Rådet har gjort gældende under retsmødet, finder jeg imidlertid ikke korrekt, henset til samtlige de betragtninger, der er fremsat i forelæggelsesafgørelsen.
57. At spørgsmålet affattes således, at det drejer sig om »effektivitet« (»wirksam«) og ikke »gyldighed« (»Gültigkeit«) af de pågældende retsakter, synes for det første hovedsageligt at skyldes den omstændighed, at den forelæggende ret på samme tid rejser spørgsmålet om følgerne af ændringen af proceduren for opførelse på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, bl.a., som det er forklaret i kendelsens begrundelse, vedrørende muligheden for, at afgørelse 2007/445 med indførelsen af ændringen foretog en berigtigelse med tilbagevirkende kraft af de nævnte retsakter.
58. For det andet fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at spørgsmålet om gyldighed og/eller forekomsten af retsakter, hvor DHKP-C er opført på den nævnte liste, faktisk blev stillet af de tiltalte under tvisten i hovedsagen.
59. For det tredje er det anført i forelæggelsesafgørelsens punkt 40, at »ifølge Oberlandesgericht Düsseldorf bevirker den omstændighed, at DHKP-C ikke har anmodet om annullation af de afgørelser, der er truffet imod organisationen i henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, ikke, at det præjudicielle spørgsmål ikke kan admitteres i medfør af artikel 267, stk. 1, litra b), [og] stk. 2, TEUF«. Denne konstatering efterfølges bl.a. af en vurdering vedrørende anvendelsen i den foreliggende sag af de principper, Domstolen har fremhævet i dommen i sagen TWD Textilwerke Deggendorf (22), som jeg vender tilbage til. En sådan konstatering og den efterfølgende vurdering ville ikke have været nødvendige, hvis den forelæggende ret ikke havde haft til hensigt at spørge Domstolen om de pågældende retsakters lovlighed.
60. Det tilkommer imidlertid Domstolen af alle de elementer, der er fremlagt af den nationale ret, at udlede de EU-retlige elementer, som under hensyn til sagens genstand nødvendiggør en bedømmelse af gyldigheden (23) .
61. På grundlag af de ovennævnte elementer er der således grund til at antage, at Oberlandesgericht Düsseldorf inden for rammerne af sit første spørgsmål nærmere bestemt anmoder Domstolen om – i lyset af Rettens domme – at udtale sig om effektiviteten og gyldigheden af Rådets retsakter, der ligger før afgørelse 2007/445, hvorved en organisation, i det foreliggende tilfælde DHKP-C, som ikke har anfægtet retsakterne ved retten, først er blevet opført og dernæst bibeholdt på den i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 omhandlede liste, i givet fald henset til den ændring af de nærmere bestemmelser for opførelse på denne liste, der blev indført med afgørelse 2007/445.
62. Der er derimod ikke blevet rejst et spørgsmål vedrørende gyldigheden af den sidstnævnte afgørelse, til trods for hvad der synes at fremgå af læsningen af F’s skriftlige indlæg. Faktisk er der ingen steder i kendelsen fremsat tvivl vedrørende denne retsakts lovlighed.
B – Bedømmelse
1. Effektiviteten af indefrysningen af DHKP-C’s midler, der blev vedtaget, inden afgørelse 2007/445 trådte i kraft
63. Efter fast retspraksis gælder der for EU’s institutioners retsakter principielt en formodning om gyldighed, og de afføder derfor retsvirkninger, så længe de ikke er blevet trukket tilbage, annulleret under et annullationssøgsmål eller erklæret ugyldige som følge af en præjudiciel forelæggelse eller en ulovlighedsindsigelse (24) .
64. Under omstændighederne i den foreliggende sag kan man allerede spørge, om en sådan formodning ligeledes dækker retsakter, hvorom der er konstateret en uregelmæssighed inden for rammerne af et direkte søgsmål – som det er tilfældet for en del af de afgørelser, der har opført DHKP-C på den pågældende liste – selv om en sådan konstatering kun har ført til deres annullation, for så vidt som denne uregelmæssighed, som berører retsakten i sin helhed (25), vedrørte den part, som havde anlagt søgsmålet (26) . Hvad svaret end er, forholder det sig under alle omstændigheder sådan, at en retsakt – selv ulovlig – afføder retsvirkninger, hvis den er i stand hertil, så længe den ikke er blevet ophævet, trukket tilbage eller ændret af den myndighed, som har udstedt den, eller blevet annulleret som følge af en domstolskontrol af dens lovlighed.
65. I den foreliggende sag er det ubestridt, at den organisation, som de tiltalte var medlemmer af, aldrig har anfægtet de afgørelser om indefrysning af midler, som berørte den.
66. Rettens domme har i øvrigt kun annulleret de retsakter, der var undergivet dens prøvelse, for så vidt som de berørte sagsøgerne. Disse domme har følgelig ikke kunnet have nogen indvirkning på disse retsakter, for så vidt som de vedrører andre personer end de nævnte parter eller så meget desto mindre på andre retsakter, selv om de måtte være behæftet med samme eller sammenlignelige fejl som dem, Retten har påpeget.
67. Det er imidlertid ligeledes fast retspraksis, at ved en undtagelse fra princippet om gyldighedsformodning bør retsakter, der er behæftet med en mangel, hvis grovhed er så åbenlys, at den ikke kan tolereres af Fællesskabets retsorden, anses for ikke at have affødt nogen, end ikke foreløbig, retsvirkning, dvs. at de juridisk bør anses for nulliteter. Denne undtagelse skal sikre en ligevægt mellem to grundlæggende, men undertiden modstridende, krav, som en retsorden skal opfylde, nemlig stabiliteten i retsforhold og overholdelsen af lovens bogstav (27) . Ifølge fast retspraksis er de konsekvenser, som er forbundet med konstateringen af, at en retsakt fra Unionens institutioner er en nullitet, så alvorlige, at det af retssikkerhedsmæssige grunde må kræves, at denne konstatering forbeholdes fuldstændig ekstreme tilfælde (28) .
68. Baseret på denne retspraksis har de tiltalte i deres indlæg for Domstolen hævdet, at Rådets afgørelse om opførelse af DHKP-C på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, og de efterfølgende retsakter, der bibeholder denne organisations navn på listen, i det mindste indtil afgørelse 2007/445’s ikrafttræden, bør anses for nulliteter.
69. Jeg deler ikke dette synspunkt.
70. Trods den objektive grovhed af de i Rettens domme identificerede procedure- og formfejl – de første vedrørende den grundlæggende ret til forsvar og den anden vedrørende en begrundelsesmangel, der bevirker, at retsakten ikke kan domstolsprøves – finder jeg ikke, at de særligt strenge betingelser, der er fastsat i retspraksis, er opfyldt i den foreliggende sag. Retten har i øvrigt udtalt sig i denne retning inden for rammerne af et andet annullationssøgsmål, der var anlagt af sagsøgeren i den sag, der gav anledning til OMPI I-dommen (29) .
71. Det følger af det ovenstående, at Rådets retsakter, der ligger før afgørelse 2007/445, ved hvilke DHKP-C først blev opført, og dernæst bibeholdt på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, har affødt retsvirkninger regnet fra deres ikrafttræden og indtil deres ophævelse, idet de har pålagt indefrysning af organisationens midler, uden afbrydelse, fra den 3. maj 2002, som er datoen for afgørelse 2002/334’s ikrafttræden, indtil den 29. juni 2007, som er dagen for offentliggørelse af afgørelse 2007/445, der ophævede afgørelse 2006/379.
72. Det følger heraf, at disse retsakter har affødt retsvirkninger i en del af den periode, i løbet af hvilken den fortsatte overtrædelse, der er genstand for retsforfølgningen af de tiltalte, fandt sted.
73. Den franske regering har i det væsentlige i sine skriftlige indlæg og Rådet i sine mundtlige indlæg anmodet Domstolen om i forbindelse med sin besvarelse af det første spørgsmål at holde sig til en sådan konstatering.
74. For mit vedkommende mener jeg ikke, at en sådan løsning bør anvendes, for så vidt som den ikke gør det muligt at give et udtømmende svar på de af den forelæggende ret stillede spørgsmål, der, som det fremgår af punkt 56-60 i denne stillingtagen, ikke alene drejer sig om effektiviteten, men ligeledes om lovligheden af indefrysningen af DHKP-C’s midler.
75. Der skal således tages stilling til lovligheden.
2. Gyldigheden af indefrysningen af DHKP-C’s midler vedtaget før afgørelse 2007/445
76. Generalbundesanwalt og Kommissionen finder i deres indlæg, at årsager vedrørende hovedsagelig retssikkerheden og den endelige karakter af ikke-anfægtede retsakter forhindrer Domstolen i inden for rammerne af denne præjudicielle sag at udtale sig om gyldigheden af de pågældende foranstaltninger.
77. Før en gennemgang af de fejl, som disse foranstaltninger skulle være behæftet med [afsnit c) nedenfor], skal der først tages stilling til, om de forskellige argumentationer er velbegrundede [afsnit a) nedenfor].
78. Dernæst må man rejse spørgsmålet om konsekvenserne af afgørelse 2007/445’s ikrafttræden for gyldigheden af den tidligere indefrysning af midler [afsnit b) nedenfor].
a) Om, hvilke omstændigheder der forhindrer Domstolen i at foretage en gyldighedsbedømmelse i den foreliggende sag
i) Om den omstændighed, at den pågældende indefrysning af midler ikke er blevet anfægtet af de tiltalte
79. Selv om et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF og en præjudiciel forelæggelse vedrørende gyldighedsvurdering på grundlag af artikel 267 TEUF indeholder uafhængige retsmidler, der hver er undergivet selvstændige betingelser for, at en sag kan antages til realitetsbehandling, indeholder Domstolens praksis ikke desto mindre undtagelser til denne regel.
80. Således har Domstolen i dommen i sagen TWD Textilwerke Deggendorf (30), idet den har erindret om den retspraksis, ifølge hvilken en medlemsstat, som ikke inden for den fastsatte frist anfægter en beslutning, som den er adressat for, ikke kan anfægte gyldigheden af denne afgørelse i forbindelse med en traktatbrudssag, udelukket muligheden for, at modtageren af støtte – der var genstand for en kommissionsafgørelse, der var vedtaget med hjemmel i artikel 108 TEUF – som havde kunnet anfægte denne afgørelse, men som havde overtrådt fristen for at gøre det, kan anfægte lovligheden af denne for de nationale retter under et søgsmål anlagt til prøvelse af de nationale foranstaltninger til gennemførelse af afgørelsen. Ifølge Domstolen er formålet med en sådan præklusiv virkning at værne om retssikkerheden, ved at undgå en uendelig række anfægtelser af fællesskabsretsakter, der afføder retsvirkninger. At anerkende, at den pågældende under sådanne omstændigheder for den nationale ret kan gøre indsigelse mod gennemførelsen af beslutningen ved at basere sig på dennes ulovlighed, ville være ensbetydende med at anerkende hans mulighed for at omgå den endelige karakter, som beslutningen har for ham efter udløbet af søgsmålsfristen.
81. Ifølge denne retspraksis kan ikke alene adressaten for en beslutning, men også enhver fysisk og juridisk person, der, selv om han ikke er adressat for en beslutning, er direkte og individuelt berørt af den som omhandlet i artikel 263 TEUF, blive udelukket fra at påberåbe sig ulovligheden af beslutningen gennem en præjudiciel forelæggelse om bedømmelsen af gyldigheden. Det forholder sig ifølge Domstolen på samme måde for en borger, som ikke inden for den fastsatte frist har anfægtet en forordning, for hvem den må betragtes som en individuel beslutning (31) .
82. For at en sådan præklusiv virkning konkret kan gøres gældende over for en fysisk eller juridisk person, som påberåber sig ulovligheden af en EU-retsakt for en national ret, skal den pågældende utvivlsomt kunne have nedlagt påstand om annullation af en sådan retsakt i henhold til artikel 263 TEUF (32), idet det åbenlyst skal fremgå, at et sådant søgsmål kan realitetsbehandles.
83. En sådan betingelse følger af det af Domstolen udledte generelle princip i artikel 277 TEUF, som har til formål at sikre, at enhver borger råder over eller har rådet over en mulighed for at anfægte en fællesskabsretsakt, som danner grundlag for en afgørelse, der er truffet over for ham (33) .
84. I den foreliggende sag mener jeg ikke, at den præklusive virkning, der er fastslået i retspraksis, begyndende med dommen i sagen TWD Textilwerke Deggendorf, kan gøres gældende over for de tiltalte.
85. For det første må man generelt spørge, om en sådan præklusionsregel finder anvendelse, når den begrænser en tiltalts mulighed for at forsvare sig mod anklager, så meget desto mere i den foreliggende sag, hvor han har påberåbt sig ulovlighed af EU-retsakter, som gennem den i punkt 49-53 i denne stillingtagen illustrerede mekanisme til kriminalisering gennem henvisning bidrager til at fastsætte indholdet i den anvendte straffenorm.
86. Som generaladvokat Jacobs har understreget i sit forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til TWD Textilwerke Deggendorf-dommen, er retssikkerhed ikke et absolut krav (34) . Jeg mener ikke, at retssikkerhed bør have forrang for retten til ikke at blive tiltalt på grundlag af retsakter, der ikke er i overensstemmelse med den retsorden, hvorfra de udstedes, så meget desto mindre når en sådan manglende overensstemmelse vedrører grundlæggende rettigheder og væsentlige formmangler.
87. For det andet mener jeg ikke, at de i ovennævnte retspraksis krævede betingelser er opfyldt i den foreliggende sag. Det er nemlig ikke åbenbart, at de tiltalte ville have kunnet anlægge et søgsmål på grundlag af artikel 263 TEUF til prøvelse af de af Rådet vedtagne afgørelser om indefrysning af DHKP-C’s midler.
88. Det er for det første ubestridt, at deres navne aldrig har været opført på den liste, der er opstillet og ajourført ved disse retsakter.
89. Endvidere er det langt fra åbenbart, at de ville have kunnet handle i eget navn mod sådanne retsakter ved blot at basere deres søgsmålkompetence på deres medlemskab af denne organisation (35) .
90. Endelig kan man ligeledes tvivle på, at et søgsmål, som de ville have kunnet indbringe på DHKP-C’s vegne, som repræsentanter for denne organisation, ville kunne realitetsbehandles. Det bemærkes i denne forbindelse, at Domstolen i dommen i sagen PKK og KNK mod Rådet fastslog, at for at kunne anlægge sag på vegne af en organisation, der er opført på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, »er det nødvendigt, at den pågældende godtgør, at den berørte organisation faktisk har haft til hensigt at anlægge sagen, og at de advokater, som hævder at repræsentere organisationen, faktisk har fået fuldmagt hertil« (36) . I denne dom understregede Domstolen kravet om at undgå overdreven formalisme i anvendelsen af procesreglerne for realitetsbehandling af annullationssøgsmål anlagt af organisationer, som ikke er en juridisk person, men udtalte alligevel, at i den omhandlede sag skyldtes en tvivl vedrørende gyldigheden af repræsentationen af den sagsøgende organisation ved Osman Ocalan, der havde anlagt sagen, det forhold, at han »i fuldmagten til advokaterne præsesenterer sig som tidligere medlem af PKK, uden nogen anden form for legitimation, der dokumenterer, at han repræsenterer denne organisation«. En sådan tvivl kunne kun gendrives ved hjælp af udtalelser fra en af de befuldmægtigede advokater, hvorefter lederen af PKK og »flere andre højt placerede repræsentanter for PKK og afløseren herfor, KADEK«, havde givet ham i opdrag at føre den sag, som blev anlagt ved indgivelse af stævning for Retten.
91. Selv om de i hovedsagen tiltalte er sigtet for at have været medlemmer af DHKP-C, og tilmed ledere af lokale celler af denne organisation, fremgår det imidlertid på ingen måde af forelæggelsesafgørelsen, at de havde spillet en fremtrædende rolle inden for denne organisation, som gjorde det muligt at antage, at de kunne have handlet på dennes vegne inden for rammerne af et søgsmål for Retten. Det fremgår derimod af kendelsen, at deres rolle nærmere bestemt var begrænset til at skaffe midler til finansiering af organisationens aktiviteter.
92. På baggrund af det ovenfor anførte finder jeg således ikke, at de tiltalte, i henhold til de af TWD Textilwerke Deggendorf-dommen udledte principper, skal betragtes som udelukket fra for den nationale ret at påberåbe sig ulovligheden af foranstaltningerne vedrørende indefrysning af DHKP-C’s midler under en straffesag, i hvilken de anklages for at have overtrådt disse foranstaltninger.
ii) De tiltaltes mulighed for at påberåbe sig tilsidesættelse af DHKP-C’s processuelle rettigheder
93. Generalbundesanwalt og Kommissionen har anfægtet de tiltaltes ret til som støtte for deres ulovlighedsindsigelse at påberåbe sig tilsidesættelse af DHKP-C’s processuelle rettigheder. Kommissionen har navnlig gjort gældende, at af retssikkerhedsmæssige grunde skal artikel 277 TEUF fortolkes således, at tredjemand, såsom de tiltalte, ikke kan gøre anbringender gældende, som kun en person, der er direkte og individuelt berørt, i den foreliggende sag DHKP-C, kunne have påberåbt sig inden for rammerne af et direkte annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF.
94. Disse argumenter finder jeg ikke overbevisende.
95. Indledningsvis bemærker jeg, at henvisningen til artikel 277 TEUF ikke synes relevant. Ifølge fast retspraksis kan den mulighed for at påberåbe sig, at en forordning ikke finder anvendelse, som denne bestemmelse giver, »kun [...] udøves under en for Domstolen verserende sag, der er anlagt i henhold til en anden bestemmelse i traktaten« (37) . Det følger heraf, at denne bestemmelse, idet artikel 277 TEUF ikke kan påberåbes for Domstolen, såfremt der ikke verserer et hovedsøgsmål for denne, ikke som sådan kan finde anvendelse under en præjudiciel sag i henhold til artikel 267 TEUF. Som Domstolen har fastslået, »indeholder [artikel 267 TEUF] selv en procedure, under hvilken der kan tages stilling til, om en fællesskabsretsakt er gyldig, når et sådant spørgsmål opstår som et led i en retssag, der verserer for en national ret« (38) .
96. Den af Kommissionen fremførte opfattelse synes at støde imod den udstrækning, Domstolen anerkender for sin egen kompetence, når den af en national ret anmodes om i henhold til artikel 267 TEUF at træffe afgørelse vedrørende gyldigheden af retsakter udstedt af Unionens institutioner. Ifølge Domstolen indeholder en sådan kompetence ikke [...] nogen begrænsning med hensyn til de grunde, der kan påberåbes til anfægtelse af gyldigheden af de nævnte retsakter,
og den omfatter således alle de ugyldighedsgrunde, som retsakterne kan være behæftet med (39) .
97. Under omstændighederne i den foreliggende sag svarer en sådan opfattelse nærmere bestemt til af hensyn til retssikkerheden at tilsidesætte de tiltaltes ret til i en straffesag at forsvare sig mod de anklager, der er lagt dem til last, og ved ethvert retsmiddel at påberåbe sig ulovligheden af de retsakter, på grundlag af hvilke anklagerne er formuleret. I den foreliggende sag bør de tiltalte – eftersom intet, som tidligere nævnt, forhindrer dem i at påberåbe sig ulovligheden af indefrysningen af DHKP-C’s midler – efter min mening til støtte for en sådan indsigelse kunne påberåbe sig enhver grund, der kan føre til at påvise en sådan ulovlighed. I øvrigt er E og F helt åbenbart påvirket af enhver – selv rent formel – fejl, som behæfter lovligheden af foranstaltningerne vedrørende indefrysningen af DHKP-C’s midler, eftersom kvalificeringen af deres adfærd som strafbar (40) afhænger af disse foranstaltninger.
98. Den af Kommissionen fremførte opfattelse undlader ligeledes at tage i betragtning, at beføjelsen til at forelægge Domstolen et spørgsmål vedrørende en retsakts gyldighed tilkommer den nationale ret. Selv om Domstolen i den sag, der gav anledning til TWD Textilwerke Deggendorf-dommen, nærmere bestemt anerkendte, at denne beføjelse er undergivet begrænsninger, såfremt den part, som har fordel af erklæringen om retsaktens gyldighed, ikke har anfægtet den direkte, selv om han uden tvivl var berettiget til at gøre det (41), gælder det under ingen omstændigheder for de tiltalte, som det tidligere er blevet påvist.
99. Man kan endvidere ikke lade ude af betragtning, at Rettens domme ligeledes har påpeget en begrundelsesfejl i de anfægtede retsakter. Hvis det imidlertid antages, at den samme fejl ligeledes er knyttet til indefrysningen af DHKP-C’s midler, må det konkluderes, at de tiltalte, der ikke har haft kendskab til de grunde, der har fået Rådet til at medtage denne organisation på listen, vanskeligt kunne have anfægtet berettigelsen af en sådan opførelse og eksempelvis have påberåbt sig urigtigt skøn fra Rådets side (42) .
100. Kommissionen har ligeledes anført, at ligesom Retten har fastslået vedrørende de sagsøgende organisationer – men ikke generelt – vil tilsidesættelsen af begrundelsespligten ligesom den påståede tilsidesættelse af DHKP-C’s ret til forsvar kun være på tale for denne organisation.
101. For det første forekommer en sådan konstatering mig i sig selv diskutabel ved gennemlæsning af præmisserne i Rettens domme (43) .
102. Hvis det for det andet antages, at det er muligt at gøre gældende, at en sådan fejl, hvis den konstateres i den foreliggende sag, kun foreligger for DHKP-C’s vedkommende, forholder det sig ikke desto mindre således, at det i den foreliggende sag er de tiltalte, som i mangel af enhver begrundelse for denne organisations medtagelse på listen faktisk begrænses i deres mulighed for at anfægte berettigelsen af denne opførelse (44) og dermed for at forsvare sig mod de anklager, der er lagt dem til last.
103. Såfremt det, som Kommissionen har anført, antages, at de tiltalte ikke havde ret til i forbindelse med deres ulovlighedsindsigelse at påberåbe sig manglende begrundelse for afgørelserne om indefrysning af DHKP-C’s midler, og at den forelæggende ret heller ikke havde en sådan beføjelse, var der til gengæld intet, der forhindrede Domstolen i ex officio at påpege og fastslå en sådan fejl inden for rammerne af den gyldighedsbedømmelse, den blev anmodet om at foretage ved den foreliggende præjudicielle forelæggelse (45) .
iii) Om den omstændighed, at de pågældende foranstaltninger vedrørende indefrysning af midler er blevet ophævet
104. Selv om ingen af de berørte parter, der har deltaget i forhandlingerne, udtrykkeligt har berørt dette spørgsmål, kan man spørge, om den omstændighed, at de retsakter, som det drejer sig om, ikke længere er gældende, idet de alle i mellemtiden er blevet ophævet og erstattet af andre retsakter, indtil afgørelse 2007/445’s ikrafttræden, har nogen indvirkning på Domstolens kompetence til at udtale sig i henhold til artikel 267, stk. 1, litra b), TEUF om de pågældende retsakters gyldighed.
105. Svaret på dette spørgsmål bør efter min opfattelse være negativt. Det er i den forbindelse tilstrækkeligt at bemærke, at ophævelsen af en retsakt ikke er ensbetydende med dens annullation eller erklæring om ugyldighed efter en præjudiciel forelæggelse, for så vidt som ophævelsen ikke er en anerkendelse af retsaktens ugyldighed, og den principielt afføder en ex nunc-virkning, mens en annullation eller en ugyldighedserklæring afføder en ex tunc-virkning. Det er kun i de sidstnævnte tilfælde, at retsakten anses for ugyldig i henhold til artikel 264 TEUF.
106. Den omstændighed, at retsakter, som de skulle kontrollere, var blevet ophævet, har ikke forhindret Domstolen og Retten i at udtale sig om deres lovlighed i forbindelse med annullationssøgsmål, efter at have understreget, at trods deres ophævelse havde retsakterne affødt bindende retsvirkninger, som berørte sagsøgernes interesser ved at ændre deres retsstilling, og at disse følgelig fortsat havde en interesse i en konstatering af ulovlighed (46) .
107. Den omstændighed, at Domstolen i den foreliggende sag er forelagt anmodningen om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267, stk. 1, litra b), TEUF og ikke i henhold til artikel 263 TEUF, kræver ikke en anden løsning. Domstolens kontrol er derimod i den foreliggende sag så meget mere nødvendig, eftersom de pågældende retsakter, trods deres ophævelse, fortsat afføder virkninger, som det bevidnes af retsforfølgningerne mod de tiltalte, og disse har påberåbt sig deres ugyldighed for at forsvare sig mod de anklager, der er rejst mod dem.
b) Konsekvenserne af den ved afgørelse 2007/445 indførte ændring af proceduren for opførelse på listen
108. Som tidligere anført har Rådet for at efterkomme Rettens domme fra og med afgørelse 2007/445 ændret proceduren for opførelse på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001.
109. Generalbundesanwalt, Rådet og Kommissionen finder, at der med denne afgørelse er sket en legalisering med tilbagevirkende kraft
af de tidligere afgørelser om indefrysning af midler.
110. Jeg deler ikke dette synspunkt.
111. Selv hvis det antages, at sådanne fejl som dem, Retten har konstateret, kan legaliseres med tilbagevirkende kraft, fremgår det af betragtningerne til afgørelse 2007/445, at en sådan legalisering højst vedrørte afgørelse 2006/379/EF og afgørelse 2006/1008/EF, for hvilke Rådet faktisk efterfølgende havde forelagt alle personer, grupper og enheder en begrundelse for, at de var medtaget på listen (47) .
112. Hvad det øvrige angår fremgår det af den bekendtgørelse, der blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 25. april 2007 (48), at muligheden for, at de berørte grupper eller enheder kunne indgive anmodning til Rådet om at få en begrundelse for, at de var medtaget på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2581/2001, havde til formål at give dem mulighed for at fremsætte bemærkninger til Rådets hensigt om »fortsat at lade« deres navn være opført på listen. Muligheden for at anmode om, at »afgørelsen om at medtage dem på ovennævnte liste bør tages op til fornyet overvejelse«, synes ikke at give de berørte ret til at anfægte samtlige efterfølgende afgørelser, der har opført eller bibeholdt deres navne på listen.
113. Man må imidlertid spørge, om afgørelse 2007/445, selv om den ikke indebærer en efterfølgende legalisering
af de fejl, som de tidligere afgørelser om indefrysning af midler måtte være behæftet med, alligevel har tilbagevirkende kraft.
114. En sådan mulighed er ikke blevet afvist af Retten (49), der i forbindelse med bedømmelsen af afgørelse 2007/445’s overensstemmelse med OMPI I-dommen fandt, at der kan ske analog anvendelse af den retspraksis, hvorefter den berørte institution, når en retsakt er blevet annulleret på grund af formelle mangler eller proceduremangler, har ret til på ny at vedtage en identisk retsakt, denne gang dog under overholdelse af de omhandlede formelle og processuelle regler, og endog give denne retsakt tilbagevirkende kraft, hvis dette er nødvendigt for at virkeliggøre det tilstræbte almene formål, og når de berørtes berettigede forventning respekteres behørigt (50) .
115. Selv hvis det antages, at en sådan virkning er knyttet til afgørelse 2007/445, hvilket i øvrigt ikke på nogen måde fremgår af betragtningerne til denne, kan den dog efter min mening ikke påberåbes mod de tiltalte inden for rammerne af tvisten i hovedsagen.
116. Et sådant resultat modvirkes af princippet om, at straffelove ikke må have tilbagevirkende kraft, hvilket er en følge af princippet ingen forbrydelse uden lov, ingen straf uden lov, der indgår i artikel 7 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder og artikel 49 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
117. Et sådant princip finder ligeledes anvendelse på de lovbestemmelser, der ikke selv har en strafferetlig karakter, men som det er tilfældet i den foreliggende sag med forordning nr. 2580/2001 og Rådets afgørelser om indefrysning af DHKP-C’s midler, bidrager til at fastsætte tiltalens indhold.
118. Domstolen har i øvrigt henvist til dette princip i en sammenlignelig kontekst for at udelukke, at tilbagevirkende gyldighed af en fællesskabsforordnings bestemmelser efterfølgende kan bevirke, at strafferetlige sanktioner, som pålægges på grundlag af en national foranstaltning, der er ugyldig på grund af uforenelighed med fællesskabsretten, bliver retmæssige (51) . I dommen i sagen Fedesa m.fl. har Domstolen ligeledes fastslået, at tilbagevirkende gyldighed af et direktivs bestemmelser vedtaget efter annullation af et foregående direktiv »kan ikke være grundlag for straffesager, der indledes med hjemmel i nationale bestemmelser, som måtte være truffet til gennemførelse af det annullerede direktiv, og hvis eneste grundlag er direktivet« (52) .
c) Om forekomsten af fejl, der påvirker gyldigheden af foranstaltningerne vedrørende indefrysning af DHKP-C’s midler, der var vedtaget før ikrafttrædelsen af afgørelse 2007/445
119. Det er ubestridt, at indtil ikrafttrædelsen af afgørelse 2007/445 fastsatte proceduren for opstilling af den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, ingen forudgående meddelelse til de berørte borgere og enheder om de forhold, der var lagt dem til last og begrundede deres optagelse på denne liste (53) . En sådan meddelelse var i øvrigt heller ikke fastsat efter opførelsen.
120. Under retsmødet blev disse omstændigheder bekræftet af Rådet for så vidt angår foranstaltningerne vedrørende indefrysning af DHKP-C’s midler før afgørelse 2007/445.
121. Det er ligeledes ubestridt, at alle afgørelserne om indefrysning af midler, der var vedtaget i henhold til forordning nr. 2580/2001 før afgørelse 2007/445’s ikrafttrædelse, manglede begrundelse, idet betragtningerne til de pågældende afgørelser kun indeholdt generelle og standardiserede formuleringer, og at, således som Retten har konstateret i OMPI I-dommen, en sådan mangel forhindrede enhver domstolskontrol af sådanne retsakters realitet.
122. Som tidligere anført konstaterede Retten imidlertid i den nævnte dom, at sådanne mangler berørte lovligheden af retsakter, der er underlagt dens kontrol. Domstolen er i øvrigt, i forbindelse med bedømmelsen af lovligheden af de afgørelser om indefrysning af midler, som Rådet har vedtaget i overensstemmelse med forordning nr. 881/2002 (54), nået til en lignende konklusion, baseret på tilsidesættelse af retten til forsvar og princippet om effektiv retsbeskyttelse (55) .
123. Det følger heraf, at alle Rådets afgørelser om indefrysning af DHKP-C’s midler indtil afgørelse 2007/445’s ikrafttrædelse var behæftet med mangler, der påvirkede deres gyldighed.
3. Besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål
124. Med hensyn til de konsekvenser, der skal drages af konstateringen af ulovligheden af foranstaltningerne vedrørende indefrysning af DHKP-C’s midler, der blev vedtaget før afgørelse 2007/445’s ikrafttrædelse, skal det bemærkes, at ligesom i forbindelse med en annullationsdom i henhold til artikel 264, stk. 2, TEUF, der finder analog anvendelse i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse vedrørende gyldighedsbedømmelse, råder Domstolen over et skøn, hvorefter den i hvert enkelt tilfælde kan angive, hvilke virkninger af den berørte retsakt der skal betragtes som bestående (56), og mere generelt opstille vilkår for virkningerne af en erklæring om ugyldighed (57) .
125. I betragtning af bl.a. tvisten i hovedsagens kontekst finder jeg i det foreliggende tilfælde, at virkningerne af konstateringen af ulovlighed af de omhandlede foranstaltninger bør begrænses til de strafferetlige følger af deres anvendelse, sammenholdt med de forbud, der er fastsat i forordning nr. 2580/2001.
126. En sådan fremgangsmåde svarer delvis til de af Rådet og Kommissionen fremsatte krav om retssikkerhed og undgår anfægtelsen af den endelige karakter, som de nævnte foranstaltninger har for DHKP-C, på grund af at organisationen ikke har gjort brug af sin ret til at indbringe dem til prøvelse for en domstol.
127. På grundlag af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det første spørgsmål med, at overtrædelse af bestemmelserne i forordning nr. 2580/2001 ikke kan give anledning til strafferetlig forfølgning, når den drejer sig om foranstaltninger vedrørende indefrysning af en sådan organisations midler, som de tiltalte i tvisten i hovedsagen var medlemmer af, og som er opført på den i forordningens artikel 2, stk. 3, omhandlede liste – og blev bibeholdt på listen indtil afgørelse 2007/445’s ikrafttrædelse – under tilsidesættelse af denne organisations ret til forsvar og af den begrundelsespligt, der påhviler fællesskabsinstitutioner. Det forholder sig sådan trods den omstændighed at:
– de omhandlede foranstaltninger vedrørende indefrysning af midler ikke er blevet anfægtet af den berørte organisation
– de omhandlede foranstaltninger, da de ikke er blevet annulleret under et annullationssøgsmål eller erklæret ugyldige efter en præjudiciel forelæggelse, har affødt retsvirkninger for denne organisation indtil datoen for deres respektive ophævelse
– proceduren for opførelse på den omhandlede liste blev ændret fra og med afgørelse 2007/445, og den berørte organisation blev bibeholdt på listen i henhold til den ny procedure.
V – Det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål
128. Med det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål, som behandles samlet, ønsker den forelæggende ret oplyst, dels om forbuddene i artikel 2 og 3 i forordning nr. 2580/2001 mod at stille midler, finansielle aktiver eller andre økonomiske ressourcer til rådighed for en juridisk person, en gruppe eller en enhed, som er opført på den liste, der er omhandlet i forordningens artikel 2, stk. 3, eller deltage i aktiviteter, der har til formål eller virkning at omgå forordningens artikel 2, ligeledes finder anvendelse på medlemmer af den juridiske person, gruppe eller enhed, dels om sådanne forbud ligeledes finder anvendelse, når midlerne, de finansielle aktiver eller andre økonomiske ressourcer allerede befinder sig i den juridiske persons, gruppes eller enheds rådighedssfære, om end i bredere forstand.
129. Det bemærkes for det første, at ordlyden af artikel 2, stk. 1, litra b), og artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2580/2001 og ordlyden af forordningens artikel 3, stk. 1, på ingen måde tillader en fortolkning, der begrænser deres personelle anvendelsesområde. Disse bestemmelsers udtryk og bl.a. brugen af passive verbalformer og upersonlige konstruktioner, såsom »midler […] må ikke stilles
[…] til rådighed« (58), » det er forbudt
at levere finansielle tjenesteydelser« (59), » det er forbudt at deltage
[…] i aktiviteter, der har til formål eller virkning at omgå […] artikel 2« (60), taler for en generel anvendelse af de forbud, bestemmelserne fastsætter, bortset fra de forbindelser, der foreligger mellem den person, som iværksætter den i disse bestemmelser beskrevne adfærd, og den juridiske person, gruppe eller enhed, som den er til fordel for.
130. En sådan begrænsning af det personelle anvendelsesområde begrundes heller ikke i lyset af artikel 2 og 3 i fælles holdning 2001/931 eller punkt 1 i Sikkerhedsrådets resolution 1373 (2001).
131. Det bemærkes dernæst, at intet i ordlyden af artikel 2, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2580/2001 gør det muligt at antage, at den ikke omfatter opnåelsen af økonomiske midler for en juridisk person, en gruppe eller en enhed, der er opført på den i artikel 2, stk. 3, i denne forordning omhandlede liste i en sådan kontekst som i tvisten i hovedsagen, nemlig når opnåelsen af midler følger af videregivelse af indtægter, som hidrører fra aktiviteten bestående i indsamling af bidrag og et af dens medlemmers salg af publikationer.
132. Det forbud, der er fastsat i artikel 2, har derimod en særligt bred ordlyd, som det fremgår af anvendelsen af udtrykkene »direkte eller indirekte«. Udtrykket »stilles […] til rådighed« har ligeledes en bred betydning, idet det ikke alene omfatter enhver handling, der ifølge den gældende nationale ret er nødvendig for, at en person faktisk kan opnå beføjelse til fuldt ud at råde over de pågældende aktiver eller ressourcer – som Domstolen allerede har fastslået med hensyn til forordning nr. 881/2002 (61) – men ligeledes enhver overførsel, også internt til den pågældende juridiske person, gruppe eller enhed, som giver dem mulighed for konkret at anvende disse aktiver eller ressourcer til de formål, der forfølges .
133. Ligesom Domstolen har fastslået med hensyn til forordning nr. 881/2002, må det antages, at formålet med forordning nr. 2580/2001 er at udelukke fysiske eller juridiske personer, grupper eller enheder, som er opført på den i samme forordnings artikel 2, stk. 3, omhandlede liste, fra at råde over finansielle og økonomiske ressourcer, således at finansieringen af terrorvirksomhed forhindres (62) . Et sådant formål er belyst i anden betragtning til forordningen, som anfører, at en indsats mod finansiering af terrorisme er et afgørende aspekt af bekæmpelsen af terrorisme, og det fremgår af anden og tredje betragtning til fælles holdning 2001/931, som gør opmærksom på, at Unionen er fast besluttet på at tage fat på terrorismens finansieringskilder.
134. Det vil imidlertid åbenbart være i strid med et sådant mål, hvis man fra anvendelsesområdet for forbuddene i artikel 2 i forordning nr. 2580/2001 udelukker tilrådighedsstillelsen til gavn for en juridisk person, en gruppe eller en enhed, som er opført på den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, af finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer, fordi en sådan tilrådighedsstillelse foretages af en person, der er medlem af støttemodtageren. På samme måde er det ikke foreneligt med et sådant mål at udelukke overførsel af aktiver eller ressourcer fra et medlem til en sådan persons, gruppes eller enheds ledende instanser med den begrundelse, at de pågældende aktiver eller ressourcer allerede materielt befinder sig inden for disses rådighedssfære. For så vidt som sådanne overførsler er bestemt til at give mulighed for eller fremme den endelige brug af de pågældende ressourcer til at nå de af organisationen forfulgte mål, deltager de i finansiering af terrorisme, som forordning nr. 2580/2001 bekæmper, og må derfor betragtes som handlinger bestående i »tilrådighedsstillelse« som omhandlet i forordningens artikel 2.
135. Selv om det måtte konkluderes, at disse handlinger, nemlig tilrådighedsstillelse fra et medlem og interne overførsler i organisationen, ikke er omhandlet i artikel 2 i forordning nr. 2580/2001, vil dette alligevel ikke indebære, at de falder uden for anvendelsesområdet for forordning nr. 2580/2001, idet de under alle omstændigheder er medtaget i forordningens artikel 3, som forbyder »[b]evidst og forsætlig deltagelse i aktiviteter, der direkte eller indirekte har til formål eller til virkning at omgå artikel 2«. Ovennævnte handlinger vil i praksis være ensbetydende med at omgå indefrysningen af midler i henhold til artikel 2, stk. 1, litra a), i forordning nr. 2580/2001, som omhandler midler, der »tilhører, ejes eller besiddes af […] juridiske personer, grupper eller enheder, som er opført på den i stk. 3 omhandlede liste«, for så vidt som de giver disse mulighed for at mobilisere disse midler og anvende dem til de formål, de forfølger.
136. På baggrund af det ovenstående mener jeg, at forbuddene i artikel 2 og 3 i forordning nr. 2580/2001 ligeledes finder anvendelse, såfremt den person, der fremskaffer ressourcerne, selv er medlem af den juridiske person, gruppe eller enhed, som er adressat for dem, og såfremt de pågældende ressourcer allerede materielt befinder sig inden for den pågældende juridiske persons, gruppes eller enheds rådighedssfære, henset til, at de tilhører et af dens medlemmer.
137. Det udgør således en overtrædelse af de omhandlede bestemmelser, at medlemmerne af en organisation, der er opført på den i artikel 2 i forordning nr. 2580/2001 omhandlede liste, for denne organisations ledende instanser stiller bidrag eller andre aktiver til rådighed, der er indsamlet hos tredjemand.
138. En sådan konklusion anfægtes efter min mening ikke af argumentet, indeholdt i European Center for Constitutional and Human Rights’ (ECCHR), bekendtgørelse, der er vedlagt som bilag til F’s indlæg, hvorefter den omstændighed, at hverken fælles holdning 2001/931 eller forordning nr. 2580/2001 udtrykkeligt omhandler indsamling af midler til gavn for organisationer, der er opført på lister, der er oprettet til gennemførelse af sådanne handlinger, i strid med hvad der er fastsat i punkt 1, litra b), i Sikkerhedsrådets resolution 1373 (2001) (63), skulle vise EU-lovgivers hensigt om at udelukke en sådan adfærd fra deres anvendelsesområde.
139. Selv hvis en sådan fortolkning anses for korrekt, giver den ikke mulighed for at drage den konklusion, at tilrådighedsstillelsen til gavn for en juridisk person, en gruppe eller en enhed, der er opført på den liste, der er omhandlet i artikel 2 i forordning nr. 2580/2001, af således indsamlede midler, som en adfærd, der er forskellig fra indsamlingsvirksomheden, ikke falder inden for anvendelsesområdet for forbuddene i forordningens artikel 2, og dette uafhængigt af den omstændighed, at leverandøren er eller ikke er medlem af den pågældende juridiske person, gruppe eller enhed.
140. På grundlag af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det andet spørgsmål med, at artikel 2 og 3 i forordning nr. 2580/2001 skal fortolkes således, at der også kan foreligge tilrådighedsstillelse af midler, finansielle aktiver eller andre økonomiske ressourcer for en juridisk person, gruppe eller enhed, som er opført på den i samme forordnings artikel 2, stk. 2, omhandlede liste, eller deltagelse i aktiviteter til omgåelse af denne bestemmelse, når den person, der yder støtten, selv er medlem af den pågældende juridiske person, gruppe eller enhed.
141. Jeg foreslår ligeledes, at Domstolen besvarer det tredje spørgsmål med, at artikel 2 og 3 i forordning nr. 2580/2001 skal fortolkes således, at der også kan foreligge tilrådighedsstillelse af midler, finansielle aktiver eller andre økonomiske ressourcer for en juridisk person, gruppe eller enhed, som er opført på den i samme forordnings artikel 2, stk. 3, omhandlede liste, eller deltagelse i aktiviteter til omgåelse af denne bestemmelse, når de finansielle aktiver allerede befinder sig i den juridiske persons, gruppes eller enheds rådighedssfære – om end i bredere forstand.
VI – Stillingtagen
142. Henset til alle ovenstående betragtninger, foreslår jeg, at Domstolen besvarer Oberlandesgericht Düsseldorfs præjudicielle spørgsmål således:
»1) Overtrædelse af bestemmelserne i Rådets forordning (EF) nr. 2580/2001 af 27. december 2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer eller enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme kan ikke give anledning til strafferetlig forfølgelse, når den drejer sig om foranstaltninger vedrørende indefrysning af en sådan organisations midler, som de tiltalte i tvisten i hovedsagen var medlemmer af, og som er opført på den i den nævnte forordnings artikel 2, stk. 3, omhandlede liste – og blev bibeholdt på listen indtil ikrafttrædelsen af Rådets afgørelse 2007/445/EF af 28. juni 2007 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af afgørelse 2006/379/EF og 2006/1008/EF – under tilsidesættelse af den pågældende organisations ret til forsvar og af den begrundelsespligt, der påhviler fællesskabsinstitutionerne. Det forholder sig sådan på trods af den omstændighed, at:
– de omhandlede foranstaltninger vedrørende indefrysning af midler ikke er blevet anfægtet af den pågældende organisation
– disse foranstaltninger, da de ikke er blevet annulleret under et annullationssøgsmål eller erklæret ugyldige efter en præjudiciel forelæggelse, har affødt retsvirkninger for denne organisation indtil datoen for deres respektive ophævelse
– proceduren for opførelse på den nævnte liste blev ændret fra og med afgørelse 2007/445, og den berørte organisation blev bibeholdt på listen i henhold til den ny procedure.
2) Artikel 2 og 3 i forordning nr. 2580/2001 skal fortolkes således, at der også kan foreligge tilrådighedsstillelse af midler, finansielle aktiver eller andre økonomiske ressourcer for en juridisk person, gruppe eller enhed, som er opført på den i samme forordnings artikel 2, stk. 2, omhandlede liste, eller deltagelse i aktiviteter til omgåelse af denne bestemmelse, når den person, der yder støtten, selv er medlem af den pågældende juridiske person, gruppe eller enhed.
3) Artikel 2 og 3 i forordning nr. 2580/2001 skal fortolkes således, at der også kan foreligge tilrådighedsstillelse af midler, finansielle aktiver eller andre økonomiske ressourcer for en juridisk person, gruppe eller enhed, som er opført på den i samme forordnings artikel 2, stk. 3, omhandlede liste, eller deltagelse i aktiviteter til omgåelse af denne bestemmelse, når de finansielle aktiver allerede befinder sig i den juridiske persons, gruppes eller enheds rådighedssfære – om end i bredere forstand.«
(1) .
(2)
–	EFT L 344, s. 70.
(3)
–	EFT L 344, s. 90.
(4)
–	EFT L 344, s. 93.
(5)
–	EFT L 344, s. 83.
(6)
–	EFT L 116, s. 33.
(7)
–	EUT L 144, s. 21
(8)
–	EUT L 169, s. 58
(9)
–	EUT C 90, s. 1
(10)
–	Sag T-228/02, Sml. II, s. 4665, herefter »OMPI I-dommen«.
(11)
–	Præmis 91.
(12)
–	Rådet og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber gjorde gældende, at hverken den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4.11.1950, eller fællesskabsrettens almindelige grundsætninger giver borgerne ret til at blive hørt før vedtagelsen af en retsakt med normativ karakter.
(13)
–	Præmis 96, 97 og 98.
(14)
–	Præmis 126. Retten anfører dernæst, at de således identificerede omstændigheder, der lægges den berørte til last, medmindre tvingende hensyn, der er forbundet med Fællesskabets og medlemsstaternes sikkerhed eller varetagelsen af deres internationale forbindelser, er til hinder herfor, i videst muligt omfang skal meddeles vedkommende, enten samtidig med eller hurtigst muligt efter vedtagelsen af den oprindelige afgørelse om indefrysning af midler. Forud for enhver efterfølgende afgørelse om indefrysning af midler og med de samme forbehold skal de nye oplysninger, der lægges den pågældende til last, i princippet meddeles, og der skal foretages en høring. Derimod kræver overholdelsen af retten til forsvar ifølge Retten, hverken at de omstændigheder, der lægges den pågældende til last, meddeles denne forud for vedtagelsen af indefrysningen af midler, eller at vedkommende i den forbindelse efterfølgende høres ex officio (præmis 137).
(15)
–	Præmis 154.
(16)
–	Retten har anført, at »[e]ftersom de af Rådet indførte begrænsninger i de pågældendes ret til [forsvar] skal modsvares af en streng uafhængig og upartisk domstolskontrol […], skal Fællesskabets retsinstanser være i stand til at kontrollere lovligheden og berettigelsen af indefrysningen af midler, uden at der kan rejses indsigelser om hemmeligholdelse og fortrolighed for så vidt angår de beviser og oplysninger, som Rådet har lagt til grund« (præmis 155).
(17)
–	Præmis 160.
(18)
–	Rettens dom af 11.7.2007, sag T-327/03, Al-Aqsa mod Rådet, Sml. II, s. 79, af 3.4.2008, sag T-229/02, PKK mod Rådet, Sml. II, s. 45, og af af 3.4.2008, sag T-253/04, Kongra-Gel m.fl. mod Rådet, Sml. II, s. 46. I samtlige disse domme var annullationen alene baseret på manglende begrundelse, som var den eneste søgsmålsgrund, Retten undersøgte.
(19)
–	Rettens dom af 11.7.2007, sag T-47/03, Sison mod Rådet, Sml. II, s. 73.
(20)
–	Retten udtalte sig i øvrigt udtrykkeligt i denne retning i dommen i sagen Sison mod Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 19, i hvilken den anførte, at de restriktive foranstaltninger, der var indført med forordning nr. 2580/2001, for så vidt som de ikke fastsætter beslaglæggelse af de pågældendes aktiver som formuegoder forbundet med kriminalitet, men indefrysning som en retsbevarende foranstaltning, ikke udgør en strafferetlig sanktion og ikke indebærer en anklage af denne art (præmis 101).
(21)
–	Punkt 20 og 21 i denne stillingtagen.
(22)
–	Dom af 9.3.1994, sag C-188/92, Sml. I, s. 833.
(23)
–	Dom af 15.10.1980, sag 145/79, Roquette Frères, Sml. s. 2917, præmis 7.
(24)
–	Jf. i denne retning dom af 1.4.1982, sag 11/81, Dürbeck mod Kommissionen, Sml. s. 1251, præmis 17, af 26.2.1987, sag 15/85, Consorzio Cooperative d’Abruzzo mod Kommissionen, Sml. s. 1005, præmis 10, af 15.6.1994, sag C-137/92 P, Kommissionen mod BASF m.fl., Sml. I, s. 2555, præmis 48, af 8.7.1999, sag C-245/92 P, Chemie Linz mod Kommissionen, Sml. I, s. 4643, præmis 93, og af 5.10.2004, sag C-475/01, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 8923, præmis 18.
(25)
–	Sådan forholder det sig i hvert fald hvad angår manglende begrundelse, selv om Retten, med understregning af den normative karakter af de retsakter, der var undergivet dens kontrol, nærmere bestemt har analyseret dem som et bundt afgørelser, der individuelt berører de på den pågældende liste opførte personer.
(26)
–	I dom af 23.10.2008, sag T-256/07, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet, Sml. II, s. 3019, anførte Retten imidlertid, at en sådan formodning ligeledes dækkede den afgørelse, der var vedtaget efter afslutningen af de mundtlige forhandlinger i den sag, der gav anledning til OMPI I-dommen, hvilken afgørelse Retten ikke havde annulleret (præmis 55).
(27)
–	Jf. de ovenfor i fodnote 24 nævnte domme i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., præmis 49, sagen Chemie Linz mod Kommissionen, præmis 94, og sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 19.
(28)
–	Jf. de ovenfor i fodnote 24 nævnte domme i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., præmis 50, sagen Chemie Linz mod Kommissionen, præmis 95, og sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 20.
(29)
–	Jf. dommen i sagen People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 26, præmis 58.
(30)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 22, præmis 16 og 17.
(31)
–	Dom af 15.2.2001, sag C-239/99, Nachi Europe, Sml. I, s. 1197, præmis 35, og af 8.3.2007, sag C-441/05, Roquette Frères, Sml. I, s. 1993, præmis 39.
(32)
–	Jf. bl.a. dommen i sagen TWD Textilwerke Deggendorf, nævnt ovenfor i fodnote 22, præmis 24, af 12.12.1996, sag C-241/95, Accrington Beef m.fl., Sml. I, s. 6699, præmis 15 og 16, og af 11.11.1997, sag C-408/95, Eurotunnel m.fl., Sml. I, s. 6315, præmis 28, samt dommen i sagen Nachi Europe, nævnt i den foregående fodnote, præmis 37.
(33)
–	Dom af 27.9.1983, sag 216/82, Universität Hamburg, Sml. s. 2771, præmis 10 og 12, og i Nachi Europe-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 31, præmis 35.
(34)
–	Punkt 18.
(35)
–	Spørgsmålet blev konkret stillet i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Kongra-Gel m.fl. mod Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 18, men det blev ikke afgjort af Retten.
(36)
–	Dom af 18.1.2007, sag C-229/05 P, Sml. I, s. 439, præmis 113.
(37)
–	Dom af 14.12.1962, forenede sager 31/62 og 33/62, Wöhrmann og Lütticke mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 373, org.ref.: Rec s. 965, på s. 979, af 16.7.1981, sag 33/80, Albini mod Rådet og Kommissionen, Sml. s. 2141, præmis 17, og af 11.7.1985, forenede sager 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 og 10/84, Salerno m.fl. mod Kommissionen og Rådet, Sml. s. 2523, præmis 36, samt kendelse af 28.6.1993, sag C-64/93, Donatab m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 3595, præmis 19, og Nachi Europe-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 31, præmis 33.
(38)
–	Nachi Europe-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 31, præmis 34.
(39)
–	Dom af 12.12.1972, forenede sager 21/72-24/72, International Fruit Company m.fl., Sml. 1972, s. 295, org.ref.: Rec. s. 1219, præmis 5 og 6, og af 16.6.1998, sag C-162/96, Racke, Sml. I, s. 3655, præmis 26 og 27.
(40)
–	Følgerne af en tilsidesættelse af retten til forsvar som fastsat i Rettens domme standser ikke ved tilsidesættelsen af den berørte persons processuelle rettigheder, eftersom en sådan tilsidesættelse materielt forhindrer den pågældende person i på hensigtsmæssig måde at fremlægge elementer, hvilket i givet fald kan føre til manglende vedtagelse af foranstaltninger, som berører personens retsstilling.
(41)
–	Jf. imidlertid dom af 10.1.2006, sag C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze m.fl., Sml. I, s. 289, præmis 72-74, hvor Domstolen ikke synes at betragte retspraksis i dommen i sagen TWD Textilwerke Deggendorf som anvendelig, når spørgsmålet om gyldighed rejses ex officio af den forelæggende ret.
(42)
–	Som de uden tvivl havde ret til, hvis først anvendelsen af den præklusive virkning var udelukket for deres vedkommende ifølge retspraksis i dommen i sagen TWD Textilwerke Deggendorf.
(43)
–	Rettens konstateringer i præmis 160 og 164 i OMPI I-dommen vedrørende overholdelsen af både retten til forsvar og begrundelsespligten har generel rækkevidde og er ikke begrænset til den sagsøgende organisations situation.
(44)
–	I hvert fald hvad angår perioden før afgørelse 2007/445. Det siger sig selv, at berettigelsen af en afgørelse om opførelse af en fysisk eller juridisk person, en gruppe eller en enhed på den i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 omhandlede liste, skal bedømmes på grundlag af de oplysninger, som har begrundet opførelsen, og at når det drejer sig om en person, en gruppe eller en enhed, hvis navn er bibeholdt på denne liste i en vis periode, kan disse oplysninger ændre sig i tidens løb, sådan som det bevidnes af Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran, som blev opført på listen på grundlag af oplysninger, der var videregivet til Rådet af myndighederne i Det Forenede Kongerige, og som fra en bestemt dato blev bibeholdt på listen på grundlag af nye oplysninger, der var videregivet af de franske myndigheder (jf. Rettens dom af 4.12.2008, sag T-284/08, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet, Sml. II, s. 3487).
(45)
–	Jf. dom af 18.2.1964, forenede sager 73/63 og 74/63, Rotterdam og Putterskoek, Sml. 1954-1964, s. 455, org.ref.: Rec. s. 1.
(46)
–	Jf. i denne retning dom af 23.4.1956, forenede sager 7/54 og 9/54, Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 21, org.ref.: Rec. s. 53, og af 12.2.1960, forenede sager 16/59, 17/59 og 18/59, Geitling m.fl. mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 163, org.ref.: Rec. s. 45; jf. ligeledes bl.a. Rettens kendelse af 14.3.1997, sag T-25/96, Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen og Hapag-Lloyd mod Kommissionen, Sml. II, s. 363.
(47)
–	Jf. tredje betragtning.
(48)
–	Jf. punkt 17 i denne stillingtagen.
(49)
–	Rettens dom af 23.10.2008, sag T-256/07, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet, præmis 65 ff.
(50)
–	Dom af 30.9.1982, sag 108/81, Amylum mod Rådet, Sml. s. 3107, præmis 4-17, af 13.11.1990, sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, præmis 45-47, og Rettens dom af 17.10.1991, sag T-26/89, de Compte mod Parlamentet, Sml. II, s. 781, præmis 66. Ifølge Retten var Rådet efter OMPI I-dommen i tvivl om, hvorvidt den skulle lade den retsakt, der havde ophævet eller erstattet den annullerede retsakt, fortsat være i kraft efter afslutningen af den mundtlige forhandling i denne sag, så længe som strengt nødvendig for at der kunne vedtages en ny retsakt, hvorved de omhandlede formelle og processuelle regler overholdtes. Retten anførte dernæst, at i dette helt særlige tilfælde »ville det således klart være i modstrid med virkeliggørelsen af det tilstræbte almene formål at forpligte Rådet til først at trække den retsakt tilbage, som ikke overholder disse regler, og dernæst tillade det at give den nye retsakt, som er blevet vedtaget i overensstemmelse med nævnte regler, tilbagevirkende kraft« (præmis 66).
(51)
–	Dom af 10.7.1984, sag 63/83, Kirk, Sml. s. 2689, præmis 21 og 22.
(52)
–	Dom nævnt ovenfor i fodnote 50, præmis 44.
(53)
–	Jf. OMPI I-dommen, præmis 160.
(54)
–	Rådets forordning (EF) nr. 881/2002 af 27.5.2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 467/2001 om forbud mod udførsel af visse varer og tjenesteydelser til Afghanistan, om styrkelse af flyveforbuddet og om udvidelse af indefrysninger af midler og andre økonomiske ressourcer over for Taliban i Afghanistan (EFT L 139, s. 9).
(55)
–	Jf. bl.a. dom af 3.9.2008, forenede sager C-402/05 P og C-415/05 P, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 6351.
(56)
–	Dom af 29.6.1988, sag 300/86, Van Landschoot, Sml. s. 3443, præmis 24, og af 22.12.2008, sag C-333/07, Régie Networks, Sml. I, s. 10807, præmis 121.
(57)
–	Van Landschoot-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 56, præmis 24.
(58)
–	Artikel 2, stk. 1, litra b). Min fremhævelse. På tysk: »werden [nicht] Gelder […] bereitgestellt«.
(59)
–	Artikel 2, stk. 2. Min fremhævelse. På tysk: »[…] ist die Erbringung von Finanzdienstleistungen untersagt«.
(60)
–	Artikel 3, stk. 1. Min fremhævelse. På tysk: »Die […] Beteiligung an Maßnahmen, deren Ziel oder Folge […] die Umgehung des Artikels 2 ist, ist untersagt«.
(61)
–	Jf. Domstolens dom af 11.10.2007, sag C-117/06. Möllendorf og Möllendorf-Niehuus, Sml. I, s. 8361, præmis 49 og 50.
(62)
–	Jf. dom af 29.4.2010, sag C-340/08, M m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 52, dommen i sagen Möllendorf et Möllendorf-Niehuus, nævnt ovenfor i fodnote 61, præmis 63, og dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 55, præmis 169.
(63)
–	Denne bestemmelse fastsætter, at staterne »anser for strafbar enhver form for målrettet, direkte eller indirekte, tilvejebringelse eller indsamling af midler, foretaget af deres borgere eller på deres område med det forsæt at anvende midlerne til terrorhandlinger eller vel vidende, at de skal anvendes til dette formål«. Gennemførelsen af en sådan bestemmelse på EU-plan er fastsat i artikel 1 i fælles holdning 2001/930.