62011CC0249
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PAOLO MENGOZZI
21 päivänä kesäkuuta 2012 (
1
)
Asia C-249/11
Hristo Byankov
vastaan
Glaven sekretar na Ministerstvo na vatreshnite raboti
(Ennakkoratkaisupyyntö – Administrativen sad Sofia-grad (Bulgaria))
”Unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella — Yksityisoikeudellisen oikeushenkilön saatavan perimättä jättämisen vuoksi määrättyä maastapoistumiskieltoa koskeva hallinnollinen toimenpide — Oikeusvarmuuden periaate lainvoimaisten hallintotoimien osalta — Vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteet”
1.
Unionin tuomioistuin on jo ottanut kantaa siihen, onko unionin oikeuden mukaisina pidettävä jäsenvaltion toteuttamia toimenpiteitä, jotka koskevat yhdelle sen omista kansalaisista asetettua maastapoistumiskieltoa sillä perusteella, että hänellä on kansallisessa oikeudessa huomattavaksi luokiteltava verovelka. (
2
) Tässä ennakkoratkaisuasiassa unionin tuomioistuinta pyydetään ottamaan aiheeseen kantaa tilanteessa, jossa velallinen ei ole velkaa valtiolle vaan yksityisoikeudelliselle oikeushenkilölle. Lisäksi siltä kysytään, millä edellytyksillä kansallisten tuomioistuinten on unionin oikeuden perusteella arvioitava uudelleen sellaisen lainvoimaisen hallintotoimen laillisuutta, jota ei ole riitautettu tuomioistuimessa, sen unionin oikeuden vastaisuuden vuoksi.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Direktiivi 2004/38
2.
Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/38/EY (
3
) johdanto-osan 31 perustelukappaleessa todetaan, että ”tässä direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja -vapauksia, ja siinä otetaan huomioon erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet”.
3.
Direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”unionin kansalaisilla, joilla on voimassa oleva henkilötodistus tai passi, – – on oikeus poistua jäsenvaltion alueelta matkustaakseen toiseen jäsenvaltioon, sanotun kuitenkaan rajoittamatta matkustusasiakirjoihin kansallisilla rajoilla kohdistettavia tarkastuksia koskevien määräysten soveltamista”.
4.
Direktiivin 2004/38 maahantulo- ja oleskeluoikeuden rajoittamista yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä koskevaan VI lukuun sisältyvän 27 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jollei tämän luvun säännöksistä muuta johdu, jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä, näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä. Näihin perusteisiin ei saa vedota taloudellisista syistä.
2.   Yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vuoksi toteutettujen toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia, ja niiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen. Aiemmat rikostuomiot eivät yksin saa olla perusteena tällaisten toimenpiteiden toteuttamiselle.
Asianomaisen yksilön käyttäytymisen on muodostettava todellinen, välitön ja riittävän vakava uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun. Perustelut, jotka eivät liity yksittäiseen tapaukseen tai jotka johtuvat yleistävistä näkökohdista, eivät ole hyväksyttäviä.”
5.
Direktiivin 2004/38 31 artiklassa säädetään unionin kansalaisille myönnettävistä menettelyä koskevista takeista. Kyseisen direktiivin 31 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”henkilöllä, jonka osalta on tehty päätös yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä, on oltava vastaanottavassa jäsenvaltiossa mahdollisuus hakea siihen muutosta tuomioistuimessa tai soveltuvissa tapauksissa hallinnollisella muutoksenhakumenettelyllä”.
6.
Direktiivin 2004/38 31 artiklan 3 kohdan mukaan ”muutoksenhakumenettelyssä on voitava tarkastaa päätöksen laillisuus sekä suunnitellun toimenpiteen perusteena olevat tosiseikat ja olosuhteet. Menettelyssä on varmistettava, ettei päätös ole suhteeton erityisesti 28 artiklassa säädettyihin vaatimuksiin nähden”.
7.
Direktiivin 2004/38 32 artiklassa vahvistetaan maahantulokiellon voimassaolo. Sen 1 kohta kuuluu seuraavasti:
”Henkilö, jolta on kielletty maahantulo yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, voi hakea maahantulokiellon poistamista olosuhteisiin nähden kohtuullisen ajan kuluttua ja joka tapauksessa kolmen vuoden kuluttua yhteisön lainsäädännön mukaisesti asianmukaisesti tehdyn lopullisen maahantulokieltopäätöksen täytäntöönpanosta, sillä perusteella, että maahantulokieltopäätöksen perusteena olleet aineelliset olosuhteet ovat muuttuneet.
Asianomaisen jäsenvaltion on tehtävä päätös tällaisen hakemuksen johdosta kuuden kuukauden kuluessa sen tekemisestä.”
B Bulgarian oikeus
1. Bulgarian henkilöasiakirjoja koskeva laki
8.
Bulgarian henkilöasiakirjoja koskevan lain (Zakon za balgarskite litschni dokumenti, jäljempänä ZBLD) (
4
) 23 §:n 2 momentissa säädetään, että ”Bulgarian kansalaisilla, joilla on henkilötodistus, on oikeus poistua maasta ja palata maahan Bulgarian tasavallan ja Euroopan unionin jäsenvaltioiden sisärajojen kautta sekä kansainvälisissä sopimuksissa tarkoitetuissa tapauksissa”.
9.
Kyseisen pykälän 3 momentissa täsmennetään, että ”edellä 2 momentissa tarkoitettu oikeus ei ole rajoitettu, ellei laissa toisin säädetä valtion turvallisuuden, yleisen järjestyksen, kansanterveyden tai muiden kansalaisten oikeuksien ja vapauksien suojaamiseksi”.
10.
ZBLD:n 76 §:n 3 momentissa säädettiin, sellaisena kuin se oli voimassa riidanalaisen toimen antamisajankohtana, että henkilöiltä, joilla on bulgarialaisille luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille taikka ulkomaalaisille luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille huomattavia rahavelkoja, jotka on vahvistettu tuomioistuimessa, voidaan kieltää poistuminen maasta ja heille voidaan olla antamatta passeja tai korvaavia asiakirjoja, ellei heidän henkilökohtainen omaisuutensa kata velkaa tai elleivät he aseta asianmukaista vakuutta”.
11.
Asiakirja-aineistosta ilmenee, että Bulgarian lainsäätäjä on kahdella peräkkäisellä toimella kumonnut ZBLD:n 76 §:n 3 momentin (
5
) täsmentämättä kuitenkaan edellytyksiä, joiden täyttyessä sen perusteella toteutetuilla toimenpiteillä ei ole enää oikeusvaikutuksia. (
6
) ZBLD:n 76 §:n 3 momentin nojalla ennen sen kumoamista toteutetuilla sitovilla hallinnollisilla toimenpiteillä on siten katsottavan olevan edelleen oikeusvaikutuksia henkilöasiakirjoja koskevassa kansallisessa laissa tarkoitetulla tavalla.
2. Hallintomenettelylaki
12.
Hallintomenettelylain (Administrativnoprotsesualen kodeks, jäljempänä APK) 99 § sisältyy APK:n 7 lukuun, joka koskee hallintotoimien määräämiseen liittyvän menettelyn uudelleen aloittamisen edellytyksiä. Tässä artiklassa säädetään seuraavaa:
”Välittömästi ylemmänasteinen hallintoviranomainen tai, jos hallintotointa ei ollut mahdollista riitauttaa hallintomenettelyssä, hallintotoimen määrännyt viranomainen voi kumota lainvoimaiseksi tulleen yksittäistapausta koskevan tai yleisesti sovellettavan hallintotoimen, jota ei ole riitautettu tuomioistuimessa, tai muuttaa sitä, mikäli
1.
jotakin sen laillisuuden edellytyksistä on rikottu olennaisella tavalla
– –
7.
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisulla on todettu ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamisesta tehdyn yleissopimuksen rikkominen.”
II Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
13.
Pääasian kantaja Hristo Byankov on Bulgarian kansalainen. Hänelle annettiin 17.4.2007 määräys, jolla kiellettiin Bulgarian alueelta poistuminen sekä passien ja korvaavien henkilöasiakirjojen antaminen tuolloin voimassa olleen ZBLD:n 76 §:n 3 momentin perusteella (jäljempänä vuonna 2007 annettu määräys). Yksityisen ulosottomiehen vaatimuksesta sisäministeriön alaisen aluejohdon johtaja antoi tämän määräyksen Byankoville Bulgarian yksityisoikeuden mukaiselle oikeushenkilölle maksettavan, huomattavaksi katsotun velan (
7
) vuoksi, koska hän ei kyennyt antamaan tarvittavaa vakuutta. Byankov ei riitauttanut tuomioistuimessa tätä määräystä, josta tuli näin ollen lainvoimainen.
14.
Yli kolme vuotta riidanalaisen hallintotoimen määräämisen jälkeen eli 6.7.2010 Byankov vaati toimen määrännyttä viranomaista aloittamaan uudelleen hallintomenettelyn ja kumoamaan kyseisen toimen. Byankov vetosi tässä yhteydessä siihen, että hänen oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen unionin kansalaisena voidaan rajoittaa ainoastaan unionin oikeudessa asetetuin edellytyksin. Maastapoistumiskiellolla asetettu rajoitus ei hänen mukaansa kuulu direktiivissä 2004/38 tarkoitetun yleisen järjestyksen käsitteeseen, mikä ilmenee erityisesti yhteisöjen tuomioistuimen riidanalaisen toimen määräämisen jälkeen asiassa Jipa antamasta tuomiosta. (
8
)
15.
Glaven sekretar na Ministerstvoto na vatreshnite raboti (sisäasiainministeriön kansliapäällikkö), jolle Byankovin vaatimus toimitettiin, tutki sen lainvoimaisen hallintotoimen kumoamista koskevana vaatimuksena APK:n 99 §:ssä säädetyn menettelyn mukaisesti. Toimivaltainen hallintoviranomainen hylkäsi vaatimuksen 20.7.2010 tekemällään määräyksellä.
16.
Pääasian kantaja päätti siten saattaa asian ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi tuon määräyksen kumoamiseksi ja vuonna 2007 annettua määräystä koskevan kumoamisvaatimuksen hyväksymiseksi.
17.
Näissä olosuhteissa Administrativen sad Sofia-grad päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimen kirjaamoon 19.5.2011 saapuneella ennakkoratkaisupyynnöllä SEUT 267 artiklan nojalla seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Kun otetaan huomioon pääasian tosiseikat, edellyttääkö vilpittömän yhteistyön periaate, josta määrätään [SEU] 4 artiklan 3 kohdassa, luettuna yhdessä [SEUT] 20 ja [SEUT] 21 artiklan kanssa, että pääasiassa tarkoitetun kaltaista jäsenvaltion kansallista oikeussääntöä – jonka mukaan lainvoimainen hallintotoimi voidaan kumota, jotta lopetetaan myös unionin oikeudessa tunnustetun jäsenvaltioiden kansalaisten vapaan liikkuvuuden kaltaisen perusoikeuden loukkaaminen, joka on todettu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisulla – sovelletaan myös – – unionin tuomioistuimen ratkaisussa esitettyyn tulkintaan, joka koskee mainitun oikeuden käyttörajoitusten kannalta merkityksellisiä unionin oikeuden oikeussääntöjä, jos hallintotoimen kumoaminen on välttämätöntä oikeuden loukkauksen lopettamiseksi?
2)
Seuraako [direktiivin 2004/38] 31 artiklan 1 ja 3 kohdasta, että jos jäsenvaltio on kansallisessa oikeudessaan säätänyt sellaisen hallintotoimen uudelleen tutkimista koskevasta menettelystä, jolla rajoitetaan mainitun direktiivin 4 artiklan 1 kohtaan perustuvaa oikeutta, toimivaltaisella hallintoviranomaisella on velvollisuus tutkia uudelleen hallintotoimi sen adressaatin vaatimuksesta ja arvioida hallintotoimen laillisuus niin, että huomioon otetaan myös sellaisten unionin oikeuden oikeussääntöjen tulkintaan liittyvä Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joilla säännellään mainitun oikeuden käytön ehtoja ja rajoituksia, jotta varmistetaan, että määrätty oikeuden rajoitus ei uudelleen tutkimista koskevan päätöksen tekoajankohtana ole suhteeton, jos rajoituksen määräämistä koskeva hallintotoimi on tällöin jo lainvoimainen?
3)
Sallitaanko Euroopan unionin perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä ja [direktiivin 2004/38] 27 artiklan 1 kohdassa se, että kansallista oikeussääntöä, jossa säädetään Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden rajoituksesta unionin alueella ainoastaan sillä perusteella, että kansalaisella on lainsäädännössä säädettyä määrää suurempi ja vakuudeton velka yksityiselle, nimittäin kaupalliselle yhtiölle, sovelletaan saatavien perintää koskevan vireillä olevan täytäntöönpanomenettelyn yhteydessä ottamatta huomioon unionin oikeudessa säädettyä mahdollisuutta, jonka mukaan toisen jäsenvaltion viranomainen perii saatavat?”
III Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
18.
Euroopan komissio on ainoana osapuolena toimittanut kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle.
IV Oikeudellinen arviointi
19.
Esillä olevan asian ymmärtämiseksi on mielestäni tärkeää selventää mahdollisuuksien mukaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamuksia ja järjestää uudelleen sen esittämät ennakkoratkaisukysymykset. Aloitan tarkastelemalla kolmatta ennakkoratkaisukysymystä ja esitän unionin tuomioistuimelle tältä osin suhteellisen nopean analyysin sen vuoksi, että asiaa on jo mielestäni kartoitettu riittävästi viimeaikaisessa oikeuskäytännössä. Tämän jälkeen selitän, miksi toista ennakkoratkaisukysymystä ei ole syytä tutkia. Lopuksi tarkastelen ensimmäistä kysymystä muotoiltuani sen ensin uudelleen.
A Maastapoistumiskieltoa koskevan toimenpiteen yhteensoveltuvuus unionin oikeuden kanssa
20.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy, onko pääasian kantajalle määrätty toimenpide unionin oikeuden mukainen vai ei, ja esittää tässä tarkoituksessa useita eri seikkoja. Se on ensinnäkin ilmoittanut unionin tuomioistuimelle, että ZBLD:n 76 §:n 3 momentti, jonka perusteella maastapoistumiskielto on määrätty Byankoville, on tullut voimaan ennen kuin Bulgarian tasavalta liittyi unioniin, eikä sen tarkoituksena ole ollut minkään unionin oikeussäännön täytäntöönpano. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on täsmentänyt, että direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohtaa ei ole saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä Bulgarian kansalaisten osalta. (
9
) Tämän jälkeen se on täsmentänyt, että Byankoville osoitetussa toimenpiteessä ei viitattu lainkaan hänen omaan käyttäytymiseensä, siinä ei todettu millään tavoin syitä, jotka osoittaisivat, että tällaisen toimenpiteen määrääminen helpottaisi Byankovin velan maksua, eikä se perustunut mihinkään yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvään syyhyn. Itse korostan erityisesti sitä asian kannalta olennaista erityispiirrettä, että Byankov on velkaa yksityisoikeudelliselle oikeushenkilölle.
21.
Nämä lähtötiedot mielessä pitäen käsittelen ensinnäkin kysymystä siitä, onko tämän asian kannalta vaikutusta sillä, ettei direktiiviä 2004/38 ole pantu täytäntöön Bulgarian kansalaisten osalta, minkä jälkeen tutkin, kuuluuko Byankovin tilanne unionin oikeuden soveltamisalaan. Lopuksi on määritettävä edellytykset, joiden täyttyessä vuonna 2007 annetun määräyksen kaltaista maastapoistumiskieltoa voidaan pitää direktiivin 2004/38 27 artiklan määräysten mukaisena.
22.
Ensinnäkin sen vaikutuksesta, ettei direktiiviä 2004/38 ole pantu täytäntöön Bulgarian kansalaisten osalta, unionin tuomioistuin on jo katsonut, ettei tällä ollut vaikutusta, koska kansallisella tuomioistuimella on velvollisuus varmistaa unionin oikeussääntöjen täysi vaikutus ja tarvittaessa jättää soveltamatta unionin oikeuden kanssa ristiriitainen toimenpide, sillä direktiivin 2004/38 27 artiklalla on joka tapauksessa välitön oikeusvaikutus. (
10
)
23.
Toiseksi tilanteessa, jossa Byankov aikoo lähteä sen valtion alueelta, jonka kansalainen hän on, toisen jäsenvaltion alueelle, on kiistatta kyse unionin kansalaisten oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioissa. (
11
) Oikeus vapaaseen liikkuvuuteen ei ole ehdoton, ja sitä voidaan rajoittaa muun muassa direktiivissä 2004/38 säädetyin edellytyksin. Kyseisen direktiivin 27 artiklan 1 kohdan mukaan unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta voidaan rajoittaa yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä syistä, mutta näihin perusteisiin ei kuitenkaan saa koskaan vedota taloudellisista syistä. Jotta unionin oikeus ei olisi esteenä Byankoviin kohdistuvan kaltaiselle kansalliselle toimenpiteelle, on siis näytettävä, että se on toteutettu jollakin edellä mainitulla perusteella, johon ei ole vedottu taloudellisista syistä.
24.
On vielä määritettävä edellytykset, jotka unionin kansalaisen vapaata liikkuvuutta rajoittavan toimenpiteen on täytettävä, jotta se olisi unionin oikeuden mukainen. Tässä tarkoituksessa totean, että pääasiassa kyseessä olevassa vuonna 2007 annetussa määräyksessä ei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen omien sanojen mukaan mainita mitään perustetta, joka liittyisi yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai vielä vähemmän kansanterveyteen. Ainoa Byankoviin kohdistuvan hallintotoimen peruste liittyy toteamukseen, joka koskee ensinnäkin velkaa yksityiselle ja toiseksi velallisen kyvyttömyyttä asettaa vakuutta.
25.
Ensimmäistä oikeuttamisperustetta, joka on olennainen arvioitaessa kansalaisen vapaata liikkuvuutta koskevan rajoituksen yhteensoveltuvuutta unionin oikeuden kanssa, ei selvästikään ole. On totta, että esillä olevasta ennakkoratkaisumenettelystä, johon Bulgarian hallitus ei ole halunnut osallistua, puuttuu erityinen selvitys, jonka viimeksi mainittu olisi voinut antaa unionin tuomioistuimelle kansallisen lainsäätäjän tavoitteista sen säätäessä ja sittemmin muuttaessa (
12
) lakia, johon perustuu kansallisten hallintoviranomaisten toimivalta toteuttaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisia toimenpiteitä. Lopullinen arviointi tästä on siis jätettävä pitkälti ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle. Se on vedonnut, joskaan ei kovin vakuuttavasti, olettamaan, jonka mukaan kyseisellä lainsäädännöllä – ja vuorostaan Byankoviin kohdistuvalla toimenpiteellä – olisi velkojien suojaa koskeva tavoite. (
13
) Tällä tavoin muotoiltuna tällaisen tavoitteen ja yleisen järjestyksen välinen suhde ei ole mitenkään ilmeinen. Vaikka oletettaisiin, että tällaisen tavoitteen taustalla olisi tietty ajatus yleisen järjestyksen turvaamisesta, ennakkoratkaisupyynnöstä ei kuitenkaan ilmene, ettei kyseinen tavoite liity yksinomaan taloudelliseen perusteeseen. Unionin oikeudessa ja täsmällisemmin direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdassa suljetaan nimenomaisesti pois mahdollisuus, että jäsenvaltio voisi vedota yleistä järjestystä koskevaan perusteeseen taloudellisista syistä.
26.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on huolissaan mahdollisesta erosta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen velkojille antaman suojan ja unionin oikeudessa annetun suojan välillä ja antaa ymmärtää, että direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohtaan sisältyvä kielto vedota yleistä järjestystä koskeviin perusteisiin taloudellisista syistä ei mahdollistaisi asiamukaista suojelun tasoa velkojien eduille, vaikka Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on jo katsonut, että tällainen tavoite on oikeutettu muiden henkilöiden oikeuksien suojelemiseksi ja voi olla perusteena ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) neljännen lisäpöytäkirjan 2 artiklassa tarkoitetun kaltaiselle vapaan liikkuvuuden rajoitukselle, (
14
) ja vaikka unionin perusoikeuskirjassa on vahvistettu Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tarkoitettuja oikeuksia ja vapauksia koskeva vastaavan suojelun periaate. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa lisäksi, että kyseen voitaisiin katsoa olevan tilanteesta, jossa yhtä perusvapautta on rajoitettu muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
27.
Näiden seikkojen vuoksi on tarpeen muistuttaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle – samalle, joka esitti unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä asiassa Aladzhov – erosta, joka on tehtävä Euroopan ihmisoikeussopimukseen perustuvan oikeuden ja unionin oikeuden välille. Minulla on jo ollut tilaisuus korostaa, että se, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on voinut katsoa kyseen olleen vapaan liikkuvuuden rajoituksen oikeuttavasta tavoitteesta, johtuu siitä, että Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja sen pöytäkirjoissa sallitaan vetoaminen yleiseen järjestykseen taloudellisista syistä eikä siinä siis säädetä samanlaisesta rajoituksesta kuin direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdan lopussa. Unionin oikeusjärjestyksessä sallitaan siten huomattavasti harvemmissa tapauksissa unionin kansalaisten vapaan liikkuvuuden rajoitukset ja annetaan vahvempaa suojaa kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen järjestelmässä. (
15
) Unionin oikeudessa ei siten tyydytä antamaan velallisten eduille etusijaa velkojien etuihin nähden, eikä siinä mitenkään sivuuteta velkojien asemaa. Jos direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohta on, kuten katson, esteenä maastapoistumiskiellon määräämiselle pelkästään yksityisten välisen velan perusteella, siitä on pääteltävä myös, että velkojien etujen suojelemiseksi on lähtökohtaisesti käytettävä muita keinoja kuin velallisen vapaan liikkuvuuden rajoittamista. Unionin oikeudessa on käytettävissä useita oikeudellisia keinoja velkojien oikeuksien turvaamiseksi ilman, että velallisen vapaan liikkuvuuden rajoittaminen olisi välttämättä tarpeellista. (
16
) En siis yhdy ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen huoleen siitä, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen järjestelmässä ja unionin oikeusjärjestyksessä suojelun taso on erilainen.
28.
Lisään vielä, että vaikka pääasiassa kyseessä olevan toimenpiteen oletettaisiin perustuvan selvästi yleiseen järjestykseen liittyviin syihin – mistä en edellä esitetyistä syistä ole vakuuttunut –, tähän perusteluun vetoaminen ei yksinään riitä tekemään siitä tosiasiallisesti unionin oikeuden vaatimusten mukaista. Unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että ”yleisen järjestyksen käsite edellyttää joka tapauksessa – kaikki lain rikkominenhan häiritsee yhteiskuntajärjestystä –, että kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun vaikuttavasta todellisesta, välittömästä ja riittävän vakavasta uhasta”. (
17
) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt vuonna 2007 annetun määräyksen sellaisena, ettei siinä arvioitu erityisesti yhteyttä Byankovin käyttäytymiseen tai kyseisen käyttäytymisen todellista, välitöntä tai vakavaa vaikutusta Bulgarian yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun, jota ei ole millään tavoin määritelty asiakirja-aineistossa.
29.
Se, että asiassa ei ole lainkaan esitetty pääasian kantajan erityiseen tilanteeseen liittyviä perusteita, näyttää vahvistavan kannan, jonka mukaan Byankoviin kohdistuvan kaltaisia toimenpiteitä on määrätty automaattisesti heti, kun on todettu, että velan suuruus on yli 5000 BGN ja että velallinen ei kykene asettamaan vakuutta. Koska unionin tuomioistuin on jo katsonut, että ”kansallisen lain tai asetuksen säännös, jonka perusteella maastapoistumiskielto määrätään automaattisesti pelkästään olemassa olevan verovelan vuoksi ottamatta huomioon asianomaisen henkilön omaa käyttäytymistä, ei vastaa unionin oikeuden vaatimuksia”, (
18
) tällainen toteamus on esitettävä myös silloin, kun maastapoistumiskielto on määrätty toistaiseksi pelkästään olemassa olevan yksityisen velan vuoksi.
30.
Edellä esitetyistä syistä ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa kolmanteen kysymykseen siten, että unionin oikeus on esteenä jäsenvaltion lain säännökselle, jonka perusteella hallintoviranomainen voi kieltää tämän valtion kansalaista poistumasta maasta pelkästään sen vuoksi, että tämä on kansallisessa oikeudessa huomattavaksi katsotun määrän velkaa yksityisoikeudelliselle oikeushenkilölle, jos kyseisellä toimenpiteellä ei pyritä vastaamaan yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun vaikuttavaan todelliseen, välittömään ja riittävän vakavaan uhkaan ja jos tämä tavoite liittyy ainoastaan taloudellisiin syihin. Vaikka oletettaisiin, että Byankoville pääasiassa määrätyn kaltainen maastapoistumiskielto on annettu direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdassa asetetuin edellytyksin, kyseisen direktiivin 27 artiklan 2 kohta on esteenä tällaiselle toimenpiteelle, jos se perustuu pelkästään velan olemassaoloon, eikä asianomaisen henkilön omaa käyttäytymistä ole mitenkään erityisesti arvioitu eikä sen yleiselle järjestykselle muodostamaan uhkaan ole viitattu. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa, ettei tästä ole kyse pääasiassa.
B Direktiivin 2004/38 31 ja 32 artiklalla ei ole vaikutusta pääasian oikeusriidan ratkaisuun
31.
Toisella ennakkoratkaisukysymyksellään kansallinen tuomioistuin pyrkii ennen kaikkea selvittämään, asetetaanko direktiivissä 2004/38 velvollisuus tutkia asia uudelleen myös tilanteessa, jossa unionin kansalaisen vapaata liikkuvuutta rajoittava toimenpide on tullut lainvoimaiseksi.
32.
On todettava, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ole yksilöinyt asianmukaisesti direktiivin 2004/38 asiaa koskevaa säännöstä. Kyseisen direktiivin 31 artiklassa määritetään menettelyä koskevat takeet, jotka on annettava henkilöille, joiden vapaata liikkuvuutta toimenpiteet rajoittavat niiden tekemisen ajankohtana. Sillä on erityisesti tarkoitus turvata kyseisille henkilöille heidän oikeutensa tehokkaaseen oikeussuojaan. Esillä olevassa asiassa on selvää, että Byankovilla oli vuonna 2007 annetun määräyksen antamisen ajankohtana oikeussuojakeinoja maastapoistumiskiellon riitauttamiseksi tarvittaessa tuomioistuimessa. On niin ikään selvää, että Byankov on päättänyt olla käyttämättä kyseisenä ajankohtana oikeuttaan tehokkaaseen oikeussuojaan, minkä seurauksena kyseisestä määräyksestä on tullut Bulgarian oikeudessa tarkoitetulla tavalla lainvoimainen.
33.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toisessa kysymyksessään kuvaamaa pääasian tilannetta (
19
) ei siis voida tutkia direktiivin 2004/38 31 artiklan valossa. Kyseisen direktiivin 32 artiklassa säädetään maahantulokiellon voimassaolosta. On vielä ratkaistava, onko sillä merkitystä tämän asian kannalta.
34.
Mielestäni ei ole epäilystäkään siitä, että takeet, joista unionin lainsäätäjä on säätänyt direktiivin 2004/38 31 ja 32 artiklassa, on turvattava samalla tavoin riippumatta siitä, onko kyse maahantulokiellosta vai maastapoistumiskiellosta. Kyseistä 32 artiklaa on siis tulkittava sen sanamuotoa laajemmin, ja sitä on katsottava voitavan periaatteessa soveltaa silloin, kun unionin kansalaiselle on määrätty maastapoistumiskielto.
35.
Direktiivin 2004/38 32 artiklassa asetetaan selvästi jäsenvaltioille velvollisuus säätää uudelleen tutkimista koskevasta menettelystä direktiivin 2004/38 perusteella toteutetuille toimenpiteille, joilla rajoitetaan unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta. Tätä menettelyä on voitava noudattaa kyseisen henkilön vapaata liikkuvuutta rajoittavan lainvoimaisen toimenpiteen osalta vähintään joka kolmas vuosi aineellisten olosuhteiden muuttumisen perusteella. Sekä direktiivin 2004/38 32 artiklan sanamuoto että sen tavoite edellyttävät, toisin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on väittänyt, että toimen lainvoimaisuus ei ole esteenä sen tutkimiselle uudelleen. Ei sitä paitsi olisi mitään mieltä vaatia uudelleen tutkimista ainoastaan toimille, joista voidaan vielä nostaa kanne.
36.
Koska Byankovista vuonna 2007 annettu määräys on annettu yli kolme vuotta sitten ja tullut lainvoimaiseksi, voitaisiin ajatella, että se olisi otettava uudelleen tutkittavaksi direktiivin 2004/38 32 artiklan perusteella. Tässä tapauksessa jää kuitenkin täyttymättä kaksi kyseisen artiklan soveltamisen kannalta välttämätöntä edellytystä. Jotta uudelleen tutkiminen olisi mahdollista, kyseinen toimenpide on pitänyt tehdä ”[unionin] lainsäädännön mukaisesti asianmukaisesti”. Kolmannen kysymyksen tarkastelusta kuitenkin ilmenee, ettei mielestäni näin ole. Toisaalta tietyn oikeudellisen vakauden ylläpitämiseksi uudelleen tutkiminen, sellaisena kuin siitä säädetään direktiivissä 2004/38, on rajattu tapauksiin, joissa maasta poistumista koskevan ”päätöksen perusteena olleet aineelliset olosuhteet ovat muuttuneet”. Tämä aineellisten olosuhteiden muutos voi liittyä siihen, että kyseisen henkilön yleiselle järjestykselle muodostama todellinen uhka on poistunut tai että velka on lakannut. Mitään tämänkaltaista muutosta ei ole tapahtunut Byankovin tilanteessa.
37.
Pääasiassa esille tullutta oikeudellista ongelmaa ei siten voida ratkaista direktiivin 2004/38 perusteella. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämällä toisella kysymyksellä ei siis näissä olosuhteissa ole merkitystä kyseisen riidan ratkaisun kannalta.
C Edellytykset, joiden täyttyessä unionin oikeudessa velvoitetaan arvioimaan uudelleen sellaisen lainvoimaisen hallintotoimen laillisuutta, jota ei ole riitautettu tuomioistuimessa, sen unionin oikeuden vastaisuuden vuoksi
38.
Vuonna 2007 annettuun määräykseen liittyvä ongelma poikkeaa selvästi direktiivin 2004/38 32 artiklassa tarkoitetusta tilanteesta. Kyseinen artikla koskee tilannetta, jossa toimenpide on alun perin laillinen unionin oikeuden kannalta mutta ei sittemmin enää näytä täyttävän direktiivissä 2004/38 asetettuja edellytyksiä. Sitä vastoin pääasian tilanteessa unionin tuomioistuimen tarkasteltavana on toimenpide, jota a) on mielestäni pidettävä jo tekoajankohdastaan lähtien direktiivissä 2004/38 asetettujen aineellisten edellytysten vastaisena, joka b) ei ole ollut tuomioistuinvalvonnan kohteena ja joka on siten tullut lainvoimaiseksi ja jonka c) asianomainen henkilö on nyt riitauttanut ilman, että tätä riitauttamista voitaisiin pitää direktiivin 2004/38 32 artiklassa tarkoitettuna kiellon poistamista koskevana hakemuksena.
39.
Näin ollen aion tarkastella kysymystä kolmessa eri vaiheessa.
40.
Ensinnäkin kansallisen oikeuden huolellisen tarkastelun pitäisi johtaa siihen, että unionin tuomioistuin voi kohdentaa arviointinsa paremmin kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen kannalta merkitykselliseen kansalliseen säännökseen. Tämän jälkeen on otettava huomioon, että pääasian kantajalle määrätty maastapoistumiskielto ei ole ollut tuomioistuinvalvonnan kohteena. Tämän vuoksi kysymystä tarkastellaan lopuksi vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden valossa.
1. Kansallisen oikeuden tila
41.
Kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä oleva tilanne voidaan esittää tiivistettynä seuraavasti: Asiassa on vaadittu kumoamaan hallintopäätös, jolla on hylätty pääasian kantajan vaatimus vuonna 2007 annettuun määräykseen johtaneen hallintomenettelyn uudelleen aloittamisesta sillä perusteella, että tämän määräyksen väitetään olevan ristiriidassa unionin oikeuden kanssa. Kansallinen tuomioistuin pyrkii siis ratkaisemaan, onko tämä hylkääminen unionin oikeudessa asetettujen vaatimusten mukainen. Ennen tämän kysymyksen ratkaisemista on täsmennettävä kansallisia oikeussääntöjä, joita sovelletaan päätökseen olla hyväksymättä hallintomenettelyn uudelleen aloittamista koskevaa vaatimusta, jotta kysymys voidaan ymmärtää paremmin.
42.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen antamien tietojen mukaan yksittäistapausta koskevan lainvoimaisen hallintotoimen, jota ei ole riitautettu tuomioistuimessa, antamiseen johtaneen hallintomenettelyn osalta voidaan poikkeuksellisesti sallia menettelyn uudelleen aloittaminen kyseisen toimen kumoamiseksi tai muuttamiseksi seitsemässä eri tapauksessa, jotka on lueteltu tyhjentävästi APK:n 99 §:ssä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on näistä seitsemästä tapauksesta kiinnittänyt erityistä huomiota kahteen, jotka se on saattanut unionin tuomioistuimen tietoon.
43.
Ensinnäkin on mainittu APK:n 99 §:n 7 momentti. Sikäli kuin sen ymmärrän, sen perusteella hallintotoimen kohteena oleva henkilö voi milloin tahansa vaatia, tarvittaessa tuomioistuimessa, hallintomenettelyn aloittamista uudelleen tilanteessa, jossa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella kyseisen toimen katsotaan loukkaavan jotakin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa vahvistettua perusoikeutta.
44.
Tämä säännös on laadittu siten, että se koskee nimenomaisesti ainoastaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Mitään vastaavaa säännöstä ei ole unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön osalta. Tällainen säännös ei kuitenkaan ole tarpeen, koska – toisin kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen järjestelmässä – unionin oikeudelle ovat ominaisia sen kaksi olennaista piirrettä, eli ensisijaisuus (
20
) ja välitön oikeusvaikutus. (
21
) Oikeuskäytännössä on myös vakiintuneesti katsottu, että ”tulkinnalla, jonka [unionin] tuomioistuin esittää [unionin] oikeussäännöstä käyttäessään [SEUT 267] artiklassa sille annettua toimivaltaa, selvennetään ja täsmennetään, kun tämä on tarpeen, kyseisen oikeussäännön merkitystä ja ulottuvuutta niin, että [unionin] tuomioistuimen tulkinnasta ilmenee, miten tätä oikeussääntöä täytyy tai olisi täytynyt tulkita ja soveltaa sen voimaantulosta lähtien”. (
22
) Unionin oikeusjärjestyksen erityispiirteiden ja ennakkoratkaisumenettelyn erityisluonteen vuoksi kansallisille tuomioistuimille asetettuja velvoitteita, jotka koskevat edellytyksiä, joiden täyttyessä niiden on arvioitava uudelleen lainvoimaisen hallintotoimen laillisuutta unionin oikeuden rikkomisen vuoksi, on tarkasteltava täysin itsenäisesti verrattuna tilanteeseen, jossa väitetty lainvastaisuus perustuu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioon.
45.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämistä asiassa sovellettavista kansallisista oikeussäännöistä ilmenee nimenomaan, että kansallisen oikeuden mukaan hallintomenettely on mahdollista aloittaa uudelleen toisessa tilanteessa, joka on itsenäinen verrattuna yksinomaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön keskittyneeseen mahdollisuuteen ja jolla on siis suurempi merkitys nyt käsiteltävän asian kannalta.
46.
APK:n 99 §:n 1 momentissa säädetään, että lainvoimainen hallintotoimi voidaan kumota tai muuttaa, mikäli jotakin sen laillisuuden edellytyksistä on rikottu olennaisella tavalla. Nimenomaan edellä esille tuomieni unionin oikeuden erityispiirteiden vuoksi kansallisella käsitteellä ”laillisuuden edellytysten olennainen rikkominen” on ymmärrettävä tarkoitettavan myös tapauksia, joissa toimi on unionin oikeuden vastainen.
47.
Toisin kuin APK:n 99 §:n 7 momentissa säädetään, kyseisessä toimessa tarkoitettu henkilö ei voi milloin tahansa vedota APK:n 99 §:n 1 momentissa säädettyyn menettelyn uudelleenaloittamisperusteeseen. Päinvastoin on niin, että lainvoimaiseksi tulleen hallintotoimen kumoamiselle tai muuttamiselle on tässä tapauksessa asetettu tiukkoja rajoituksia aloiteoikeuden ja määräaikojen osalta. Ainoastaan toimen antanut hallintoviranomainen, syyttäjä tai oikeusasiamies voi päättää kyseisen toimen kumoamisesta tai muuttamisesta tai pyytää sitä kuukauden kuluessa toimen antamisesta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimittamista tiedoista ilmenee, että APK:n 99 §:n 1 momentissa säädetty hallintomenettelyn uudelleenaloittamisperuste on ymmärretty hallinnon ”oikeudeksi”. Sen käyttäminen on jätetty viranomaisten harkintavaltaan, ja niillä on aloiteoikeus toimen kumoamiseksi tai muuttamiseksi eli ne käyttävät tässä yhteydessä täyttä harkintavaltaa, eikä asianomainen henkilö voi koskaan omasta aloitteestaan vedota henkilökohtaiseen tilanteeseensa vaikuttavan toimen aineelliseen laillisuuteen. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että hallintoviranomainen, joka ratkaisi pääasian kantajan hakemuksen hallintomenettelyn uudelleen aloittamisesta, on vuonna 2010 tekemässään päätöksessä todennut, että vuonna 2007 annetun määräyksen antanut viranomainen oli luopunut käyttämästä APK:n 99 §:n 1 momentissa säädettyä oikeutta.
48.
Näillä perusteilla on syytä muotoilla uudelleen ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys, jolla voidaan ennakkoratkaisupyynnön perusteella selvästi päätellä tiedusteltavan sitä, ovatko APK:n 99 §:n 1 momentissa säädetyn oikeussuojakeinon edellytykset unionin oikeudessa asetettujen vaatimusten mukaisia.
2. Asiassa Kühne & Heitz annettuun tuomioon perustuvan oikeuskäytännön vaikutuksettomuus
49.
Niiden unionin oikeuteen perustuvien velvoitteiden määrittämiseksi, jotka koskevat lainvoimaisen hallintotoimen tutkimista uudelleen sen unionin oikeuden vastaisuuden vuoksi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on tukeutunut laajalti edellä mainitussa asiassa Kühne & Heitz annettuun tuomioon perustuvaan oikeuskäytäntöön. (
23
) Tuossa asiassa annetun tuomion mukaan lojaalin yhteistyön periaate edellyttää, että hallintoelimen, jolle on esitetty hakemus lopullisen hallintopäätöksen uudelleen tutkimisesta, jotta se ottaisi huomioon unionin tuomioistuimen tällä välin antaman, sovellettavaa oikeussääntöä koskevan tulkinnan, on tutkittava uudelleen tämä päätös, jos a) sillä on kansallisen lainsäädännön mukaan toimivalta muuttaa päätöstä, b) kyseisestä päätöksestä on tullut lopullinen sitä viimeisenä oikeusasteena käsitelleen kansallisen tuomioistuimen tuomion takia, c) tuo tuomio perustui, kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen sen jälkeen antama oikeuskäytäntö, virheelliseen unionin oikeuden tulkintaan, johon päädyttiin esittämättä unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymystä ja d) kyseessä oleva henkilö on kääntynyt hallintoelimen puoleen välittömästi saatuaan tietää kyseisestä oikeuskäytännöstä. (
24
)
50.
Siltä osin kuin olen halunnut täsmentää ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä, yhtäältä kysymys lainvoimaiseksi tulleen hallintopäätöksen antamisen jälkeen annetun unionin tuomioistuimen tuomion vaikutuksesta ei ole mielestäni enää keskeinen pääasian oikeusriidan ratkaisemiseksi. Toisaalta tuohon tuomioon sisältyvät määräykset pätevät joka tapauksessa ainoastaan tilanteessa, jossa on punnittava keskenään oikeusvarmuutta suhteessa oikeusvoimaan ja jäsenvaltioiden velvollisuuksia panna täytäntöön ja säilyttää unionin oikeudessa yksityisille taatut oikeudet. Yksi tämän ennakkoratkaisumenettelyn ominaispiirteistä on juuri se, että vuonna 2007 annettu määräys on tullut lainvoimaiseksi ilman, että se olisi ollut tuomioistuinvalvonnan kohteena.
51.
Asiassa Kühne & Heitz annettuun tuomioon perustuvassa oikeuskäytännössä määritetyt neljä kumulatiivista edellytystä eivät siis ole merkityksellisiä esillä olevassa asiassa, koska tässä ei ole kyse oikeusvoimavaikutuksesta. (
25
)
3. Pääasian tilanteen arviointi tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteiden kannalta
52.
Unionin oikeudessa ei ”oikeusvarmuuden periaatteen mukaan – – edellytetä, että hallintoelimellä olisi lähtökohtaisesti velvollisuus poistaa hallintopäätös, josta on tullut lopullinen, kun muutoksenhakua varten säädetyt kohtuulliset määräajat ovat päättyneet tai kun muutoksenhakukeinot on käytetty”, (
26
) ja ”kyseisen periaatteen noudattamisella voidaan välttää se, että hallintotoimet, joilla on oikeusvaikutuksia, voitaisiin rajoittamattoman ajan kyseenalaistaa”. (
27
) Tämän jälkeen voidaan todeta, että Bulgarian oikeudessa säädetään kuitenkin tosiasiallisesta mahdollisuudesta hallintomenettelyn uudelleen aloittamiseen tilanteessa, jossa lainvoimainen hallintotoimi on aineellisesti lainvastainen.
53.
Tilanteessa, jossa on määritettävä unionin oikeuden mukaiset velvollisuudet tutkia uudelleen lainvoimainen hallintotoimi, joka on unionin oikeuden vastainen mutta joka ei ole ollut tuomioistuinvalvonnan kohteena, vaikka tällainen toimen laillisuuden riitauttaminen on kansallisen oikeuden mukaan mahdollista, unionin tuomioistuin antaa vastauksensa tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteiden perusteella ja toteaa, että ”kun asiaa koskevia [unionin] säännöksiä ei ole annettu, menettelysäännöt, joilla pyritään turvaamaan [unionin] oikeuteen perustuvat yksityisten oikeudet, annetaan jäsenvaltioiden menettelyllistä autonomiaa koskevan periaatteen nojalla kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä, edellyttäen kuitenkin, että nämä menettelysäännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että [unionin] oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate)”. (
28
) Pääasian tilannetta on siis tarkasteltava näiden kahden periaatteen valossa.
54.
Vastaavuusperiaate edellyttää, että kaikkia muutoksenhakuun sovellettavia sääntöjä, myös säädettyjä määräaikoja, sovelletaan samalla tavalla riippumatta siitä, onko kyse unionin oikeuden rikkomisesta tai kansallisen oikeuden rikkomisesta. (
29
) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole viitannut mahdollisuuteen, että APK:n 99 §:n 1 momentin erityiset soveltamisedellytykset olisivat erilaiset sen mukaan, onko lainvoimaisen hallintotoimen lainvastaisuuteen vedottu unionin oikeuden rikkomisen vai kansallisen oikeuden rikkomisen perusteella.
55.
Tehokkuusperiaatteen osalta tilanne on ongelmallisempi. Kyseinen periaate edellyttää, että lainvoimaisen hallintopäätöksen riitauttamista sen unionin oikeuden vastaisuuden perusteella koskeviin edellytyksiin sovellettavat säännöt eivät saa olla sellaisia, että unionin oikeudessa vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.
56.
Ainakin kaksi näistä erityisistä edellytyksistä herättää kysymyksiä eli määräaika ja henkilöt, joilla on oikeus vaatia hallintomenettelyn aloittamista uudelleen.
57.
Määräajan osalta unionin tuomioistuin on katsonut, että jäsenvaltiot voivat oikeusvarmuuden periaatteen nimissä vaatia, että lopulliseksi tulleen, unionin oikeuden vastaisen – ja mahdollisesti unionin tuomioistuimen myöhemmin tulkitseman – hallintopäätöksen uudelleen tutkimista ja oikaisua koskeva pyyntö on esitettävä toimivaltaiselle hallintoviranomaiselle kohtuullisen ajan kuluessa. (
30
) Tämä määräaika on vahvistettava nimenomaan niin, että vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita noudatetaan. (
31
) APKn 99 §:n 1 momentti voi olla perusteena hallintomenettelyn uudelleen aloittamiselle ainoastaan kuukauden kuluessa sellaisen toimen antamisesta, jota ei ole riitautettu tuomioistuimessa, eikä tämä määräaika mielestäni täytä tehokkuusperiaatteen vaatimuksia.
58.
Tehokkuusperiaatteeseen liittyviä vaatimuksia ei ole nähdäkseni täytetty myöskään hallintomenettelyn uudelleen aloittamisen osalta toimivaltaisten viranomaisten suhteen. Tilanteessa, jossa lainvoimaisen hallintotoimen – josta ei ole nostettu kannetta tuomioistuimessa – aineellisen laillisuuden edellytysten rikkominen johtuu kyseisen toimen unionin oikeuden vastaisuudesta, toimen adressaatti ei voi vaatia hallintomenettelyn aloittamista uudelleen. Kuten olen edellä todennut, ainoastaan toimen antanut hallintoviranomainen, syyttäjä tai oikeusasiamies voi vaatia menettelyn aloittamista uudelleen tai päättää siitä.
59.
Liian tiukkojen määräaikaa ja aloiteoikeutta koskevien edellytysten vuoksi APK:n 99 §:n 1 momentissa säädetty hallintomenettelyn uudelleenaloittamisperuste, jolla unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien käyttäminen tehdään käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, ei turvaa riittävästi oikeuksia, joita oikeussubjekteilla on unionin oikeuden perusteella. Näin ollen kansallisen tuomioistuimen on pääasiassa ryhdyttävä kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin ratkaistakseen pääasian kantajan esittämän vaatimuksen hallintomenettelyn uudelleen aloittamisen epäämisestä annetun määräyksen kumoamisesta.
60.
Edellä esitetyn perusteella unionin oikeus on esteenä jäsenvaltion säännölle, jonka mukaan lainvoimaisen hallintotoimen, josta ei ole nostettu kannetta tuomioistuimessa, antamiseen johtanut hallintomenettely on mahdollista aloittaa uudelleen, kun kyseinen toimi on unionin oikeuden vastainen, ainoastaan kuukauden kuluessa kyseisen toimen antamisesta ja vain kyseisen toimen antaneen viranomaisen, syyttäjän tai oikeusasiamiehen aloitteesta, jolloin unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien käyttäminen tehdään suhteettoman vaikeaksi tai käytännössä mahdottomaksi.
V Ratkaisuehdotus
61.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Administrativen sad Sofia-gradin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)
Unionin oikeus on esteenä jäsenvaltion lain säännökselle, jonka perusteella hallintoviranomainen voi kieltää tämän valtion kansalaista poistumasta maasta pelkästään sen vuoksi, että tämä on kansallisessa oikeudessa huomattavaksi katsotun määrän velkaa yksityisoikeudelliselle oikeushenkilölle, jos kyseisellä toimenpiteellä ei pyritä vastaamaan yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun vaikuttavaan todelliseen, välittömään ja riittävän vakavaan uhkaan ja jos tämä tavoite liittyy ainoastaan taloudellisiin syihin. Vaikka oletettaisiin, että Byankoville pääasiassa määrätyn kaltainen maastapoistumiskielto on annettu Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/38/EY27 artiklan 1 kohdassa asetetuin edellytyksin, kyseisen direktiivin 27 artiklan 2 kohta on esteenä tällaiselle toimenpiteelle, jos se perustuu pelkästään velan olemassaoloon, eikä asianomaisen henkilön omaa käyttäytymistä ole mitenkään erityisesti arvioitu eikä sen yleiselle järjestykselle muodostamaan uhkaan ole viitattu. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa, ettei tästä ole kyse pääasiassa.
2)
Unionin oikeus on esteenä jäsenvaltion säännölle, jonka mukaan lainvoimaisen hallintotoimen, josta ei ole nostettu kannetta tuomioistuimessa, antamiseen johtanut hallintomenettely on mahdollista aloittaa uudelleen, kun kyseinen toimi on unionin oikeuden vastainen, ainoastaan kuukauden kuluessa kyseisen toimen antamisesta ja vain kyseisen toimen antaneen viranomaisen, syyttäjän tai oikeusasiamiehen aloitteesta, jolloin unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien käyttäminen tehdään suhteettoman vaikeaksi tai käytännössä mahdottomaksi.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	Asia C-434/10, Aladzhov, tuomio 17.11.2011 (Kok., s. I-11659).
(
3
)	EUVL L 158, s. 77.
(
4
)	DV nro 93, 11.8.1998 ja muutettuna DV nro 105, 22.12.2006.
(
5
)	Ks. DV nro 82, 16.10.2009.
(
6
)	Toisin kuin Bulgarian lainsäätäjä on nimenomaisesti säätänyt ZBLD:n 76 §:n muiden kumottujen momenttien nojalla toteutetuista toimenpiteistä; ks. Bulgarian henkilöasiakirjoja koskevan lain muuttamisesta ja täydentämisestä annettu laki (DV nro 26, 6.4.2010).
(
7
)	Bulgarian oikeuden mukaan yli 5000 Bulgarian leviä (BGN).
(
8
)	Asia C-33/07, tuomio 10.7.2008 (Kok., s. I-5157).
(
9
)	Ks. ennakkoratkaisupyynnön 17 kohta.
(
10
)	Em. asia Aladzhov, tuomion 31 ja 32 kohta.
(
11
)	Ibid., tuomion 24–27 kohta.
(
12
)	Huomattakoon, että lailla on kumottu ZBLD:n 76 §:n 3 momentti siten, että tällä perusteella jo toteutetuilla toimenpiteillä on edelleen oikeusvaikutuksia, toisin kuin saman 76 §:n niin ikään kumottujen muiden momenttien perusteella toteutetuilla toimenpiteillä.
(
13
)	Ks. ennakkoratkaisupyynnön 60 kohta.
(
14
)	Asia Riener v. Bulgaria, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 23.5.2006, kanne nro 46343/99 (116 ja 117 kohta); asia Ignatov v. Bulgaria, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 2.7.2009, kanne nro 50/02 (35 ja 37 kohta) ja asia Gochev v. Bulgaria, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 26.11.2009, kanne nro 34383/03 (48 ja 49 kohta).
(
15
)	Ks. em. asiassa Aladzhov antamani ratkaisuehdotuksen 30 kohta.
(
16
)	Tyydyn tässä viittaamaan tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta siviili- ja kauppaoikeuden alalla 22.12.2000 annettuun neuvoston asetukseen (EY) N:o 44/2001 (EYVL 2001, L 12, s. 1).
(
17
)	Em. asia Aladzhov, tuomion 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(
18
)	Ibid., tuomion 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(
19
)	Huomattakoon, että kysymyksessä käytetään sanamuotoja ”uudelleen tutkimista koskeva menettely” ja ”uudelleen tutkimista koskevan päätöksen tekoajankohtana” ja siinä viitataan erityisesti siihen, että hallintotoimesta on jo tullut lainvoimainen.
(
20
)	Asia 6/64, Costa, tuomio 15.7.1964 (Kok., s. 1141, Kok. Ep. I, s. 211).
(
21
)	Asia 26/62, van Gend & Loos, tuomio 5.2.1963 (Kok., s. 1, Kok. Ep. I, s. 161).
(
22
)	Asia C-453/00, Kühne & Heitz, tuomio 13.1.2004 (Kok., s. I-837, 21 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
23
)	Ibid.
(
24
)	Ibid., 28 kohta ja tuomiolauselma.
(
25
)	Tämä kanta vahvistettiin yhdistetyissä asioissa C-392/04 ja C-422/04, i-21 Germany ja Arcor, 19.9.2006 annetussa tuomiossa (Kok., s. I-8559, 53 ja 54 kohta).
(
26
)	Em. yhdistetyt asiat i-21 Germany ja Arcor, tuomion 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(
27
)	Ibid., tuomion 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(
28
)	Ibid., tuomion 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(
29
)	Ibid., tuomion 62 kohta.
(
30
)	Asia C-2/06, Kempter, tuomio 12.2.2008 (Kok., s. I-411, 59 kohta).
(
31
)	Ibid., tuomion tuomiolauselma.