62019CJ0481
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
2. februar 2021 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – tilnærmelse af lovgivningerne – direktiv 2003/6/EF – artikel 14, stk. 3 – forordning (EU) nr. 596/2014 – artikel 30, stk. 1, litra b) – markedsmisbrug – administrative sanktioner, der har karakter af straf – manglende samarbejde med de kompetente myndigheder – artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – retten til at undlade at udtale sig og til ikke at bidrage til selvinkriminering«
I sag C-481/19,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien) ved afgørelse af 6. marts 2019, indgået til Domstolen den 21. juni 2019, i sagen
DB
mod
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob),
procesdeltager:
Presidente del Consiglio dei ministri,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, R. Silva de Lapuerta, afdelingsformændene J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, E. Regan, M. Ilešič, L. Bay Larsen, A. Kumin og N. Wahl samt dommerne T. von Danwitz, M. Safjan (refererende dommer), F. Biltgen, K. Jürimäe, I. Jarukaitis og N. Jääskinen,
generaladvokat: P. Pikamäe,
justitssekretær: fuldmægtig R. Schiano,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 13. juli 2020,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
DB ved avvocati R. Ristuccia og A. Saitta,
–
den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato P. Gentili og P.G. Marrone,
–
den spanske regering først ved A. Rubio González, derefter ved L. Aguilera Ruiz, som befuldmægtigede,
–
Europa-Parlamentet ved L. Visaggio, C. Biz og L. Stefani, som befuldmægtigede,
–
Rådet for Den Europæiske Union ved M. Chavrier, E. Rebasti, I. Gurov og E. Sitbon, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved V. Di Bucci, P. Rossi, T. Scharf og P.J.O. Van Nuffel, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 27. oktober 2020,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) samt fortolkningen og gyldigheden af artikel 14, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/6/EF af 28. januar 2003 om insiderhandel og kursmanipulation (markedsmisbrug) (EUT 2003, L 96, s. 16) og artikel 30, stk. 1, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 596/2014 af 16. april 2014 om markedsmisbrug (forordningen om markedsmisbrug) og om ophævelse af direktiv 2003/6 og Kommissionens direktiv 2003/124/EF, 2003/125/EF og 2004/72/EF (EUT 2014, L 173, s. 1).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem DB og Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) (det nationale selskabs- og børstilsyn, Italien) vedrørende lovligheden af de sanktioner, som er pålagt DB, for overtrædelser af insiderhandel og manglende samarbejde i forbindelse med en undersøgelse forestået af Consob.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2003/6
3
37., 38. og 44. betragtning til direktiv 2003/6 har følgende ordlyd:
»(37)
Det vil sikre et effektivt tilsyn, at de kompetente myndigheder i medlemsstaterne får et fælles minimum af stærke hjælpemidler og beføjelser. Virksomheder, der opererer på markedet, og alle økonomiske aktører bør også på deres niveau bidrage til markedets integritet. […]
(38)
For at sikre, at Fællesskabets regler for markedsmisbrug er tilstrækkelige, skal enhver overtrædelse af forbud eller påbud, der udstedes i henhold til dette direktiv, hurtigt og effektivt afsløres og sanktioneres. Med henblik herpå skal sanktionerne være afskrækkende, stå i forhold til omfanget af overtrædelsen og den opnåede gevinst samt håndhæves konsekvent.
[…]
(44)
Dette direktiv overholder de grundlæggende rettigheder og de principper, som navnlig er nedfældet i [chartret], særlig artikel 11, og [artikel 10 i] den europæiske [konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder]. […]«
4
Dette direktivs artikel 12 bestemmer:
»1.   Den kompetente myndighed tillægges alle de nødvendige tilsyns- og undersøgelsesbeføjelser, for at den kan udøve sine funktioner. […]
2.   Med forbehold af artikel 6, stk. 7, udøves de i denne artikels stk. 1 omhandlede beføjelser i henhold til national ret og omfatter mindst retten til
a)
at få adgang til ethvert dokument i enhver form og at modtage en kopi deraf
b)
at indhente oplysninger hos en hvilken som helst person, herunder dem, der senere er involveret i afgivelsen af ordrer eller udførelse af de pågældende operationer, og deres principaler, og eventuelt indkalde dem til høring
[…]
3.   Denne artikel berører ikke de nationale retsregler om tavshedspligt.«
5
Direktivets artikel 14 har følgende ordlyd:
»1.   Med forbehold af medlemsstaternes ret til at pålægge strafferetlige sanktioner sikrer medlemsstaterne i henhold til national ret, at der kan træffes passende administrative foranstaltninger eller pålægges administrative sanktioner over for de ansvarlige personer i de tilfælde, hvor de bestemmelser, der er vedtaget i henhold til dette direktiv, ikke er blevet overholdt. Medlemsstaterne sikrer, at disse foranstaltninger er effektive, rimelige og præventive.
2.   Efter proceduren i artikel 17, stk. 2, udarbejder Kommissionen en informerende fortegnelse om de i stk. 1 omhandlede administrative foranstaltninger og sanktioner.
3.   Medlemsstaterne vedtager de sanktioner, der skal iværksættes i tilfælde af manglende samarbejde ved en undersøgelse i henhold til artikel 12.
[…]«
Forordning nr. 596/2014
6
Følgende fremgår af 62., 63., 66. og 77. betragtning til forordning nr. 596/2014, som med virkning fra den 3. juli 2016 har ophævet og erstattet direktiv 2003/6:
»(62)
Det vil sikre et effektivt tilsyn, at de kompetente myndigheder i medlemsstaterne får effektive hjælpemidler og beføjelser og ressourcer. Derfor fastsætter denne forordning navnlig et sæt minimumsbeføjelser vedrørende tilsyn og undersøgelse, som medlemsstaternes kompetente myndigheder bør tillægges efter national ret. […]
(63)
Virksomheder, der opererer på markedet, og alle økonomiske aktører bør også bidrage til markedets integritet. […]
[…]
(66)
Selv om denne forordning specificerer et sæt minimumsbeføjelser, som kompetente myndigheder bør have, skal disse beføjelser udøves inden for et komplet system af national lovgivning, som sikrer respekten for grundlæggende rettigheder, herunder retten til privatlivets fred. […]
[…]
(77)
Denne forordning respekterer de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, der er nedfældet i [chartret]. Denne forordning skal følgelig fortolkes og anvendes i overensstemmelse med disse rettigheder og principper. […]«
7
Denne forordnings artikel 14 med overskriften »Forbud mod insiderhandel og uretmæssig videregivelse af intern viden« bestemmer:
»Det er forbudt personer:
a)
at deltage i eller forsøge at deltage i insiderhandel
b)
at anbefale, at en anden person deltager i insiderhandel eller at tilskynde en anden person til at deltage i insiderhandel, eller
c)
uretmæssigt at videregive intern viden.«
8
Forordningens artikel 23 med overskriften »De kompetente myndigheders beføjelser« fastsætter i stk. 2 og 3:
»2.   I overensstemmelse med national lovgivning tillægges de kompetente myndigheder som minimum tilsyns- og undersøgelsesbeføjelser til følgende:
a)
at have adgang til ethvert dokument eller andre data i enhver form og få udleveret eller tage en kopi deraf
b)
at anmode om eller kræve oplysninger fra enhver person, herunder dem, der senere er involveret i afgivelsen af handelsordrer eller udførelsen af de pågældende opgaver, og deres principaler, og om nødvendigt indkalde og høre en sådan person for at indhente oplysninger
[…]
3.   Medlemsstaterne sørger for, at der træffes passende foranstaltninger, således at de kompetente myndigheder har alle de tilsyns- og undersøgelsesbeføjelser, der er nødvendige for, at de kan varetage deres opgaver.
[…]«
9
Samme forordnings artikel 30 med overskriften »Administrative sanktioner og andre administrative foranstaltninger« bestemmer:
»1.   Uden at det berører nogen strafferetlige sanktioner, og uden at det berører kompetente myndigheders tilsynsbeføjelser i henhold til artikel 23, fastsætter medlemsstaterne i overensstemmelse med national ret bestemmelser om, at kompetente myndigheder har beføjelse til at pålægge passende administrative sanktioner og træffe andre passende administrative foranstaltninger vedrørende som minimum følgende overtrædelser:
a)
overtrædelser af artikel 14 og 15 […], og
b)
manglende samarbejde ved eller samtykke til en undersøgelse eller et kontrolbesøg eller en anmodning herom, som omhandlet i artikel 23, stk. 2.
Medlemsstaterne kan senest den 3. juli 2016 beslutte ikke at fastsætte bestemmelser om administrative sanktioner som omhandlet i første afsnit, hvis overtrædelserne omhandlet i nævnte afsnits litra a) eller b) allerede er genstand for strafferetlige sanktioner i deres nationale ret. Hvis de beslutter dette, skal medlemsstaterne i detaljer underrette Kommissionen og [Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA)] om de relevante dele af deres strafferet.
[…]
2.   Medlemsstaterne sikrer i overensstemmelse med national ret, at de kompetente myndigheder har beføjelser til mindst at pålægge følgende administrative sanktioner eller at træffe følgende administrative foranstaltninger i tilfælde af de i stk. 1, første afsnit, litra a), omhandlede overtrædelser:
a)
en retsafgørelse, hvori det pålægges personen, der er ansvarlig for overtrædelsen, at bringe den udviste adfærd til ophør og at afholde sig fra at gentage en sådan adfærd
b)
udlevering af et beløb svarende til den fortjeneste, der er opnået, eller det tab, der er undgået, som følge af overtrædelsen, for så vidt at dette kan beregnes
c)
en offentlig advarsel, hvori den person, som er ansvarlig for overtrædelsen, og overtrædelsens art nævnes
d)
inddragelse eller suspension af et investeringsselskabs tilladelse
e)
et midlertidigt forbud for en person med ledelsesansvar i et investeringsselskab eller en anden fysisk person, der anses for at være ansvarlig for overtrædelsen, mod at varetage ledelsesfunktioner i investeringsselskaber
f)
i tilfælde af gentagne overtrædelser af artikel 14 eller 15, et permanent forbud for en person med ledelsesansvar i et investeringsselskab eller en anden fysisk person, der anses for at være ansvarlig for overtrædelsen, mod at varetage ledelsesfunktioner i investeringsselskaber
g)
et midlertidigt forbud for en person med ledelsesansvar i et investeringsselskab eller en anden fysisk person, der anses for at være ansvarlig for overtrædelsen, mod at handle for egen regning
h)
maksimale administrative bøder på op til tre gange den fortjeneste, der er opnået, eller af det tab, der er undgået som følge af overtrædelsen, såfremt dette kan beregnes
i)
for fysiske personer, maksimale administrative bøder på mindst:
i)
for overtrædelser af artikel 14 og 15: 5000000 EUR, eller i medlemsstater, som ikke har euroen som valuta, den tilsvarende værdi i national valuta den 2. juli 2014 […]
[…]
Henvisninger til den kompetente myndighed i dette stykke sker med forbehold af dennes evne til at udøve sine funktioner på alle de måder, der er omhandlet i artikel 23, stk. 1.
[…]
3.   Medlemsstaterne kan fastsætte, at de kompetente myndigheder i henhold til national ret har andre sanktionsbeføjelser ud over de i stk. 2 omhandlede, og kan fastsætte strengere sanktioner end dem, der er fastsat i nævnte stykke.«
Italiensk ret
10
Den Italienske Republik gennemførte direktiv 2003/6 ved artikel 9 i legge n. 62 – Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2004 (lov nr. 62 om bestemmelser om opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af Italiens tilhørsforhold til De Europæiske Fællesskaber – Lov om gennemførelse af fællesskabsbestemmelser 2004) af 18. april 2005 (almindeligt tillæg til GURI nr. 76 af 27.4.2005). Denne artikel indarbejdede i decreto legislativo nr. 58 – Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52 (lovdekret nr. 58 om den konsoliderede lovtekst vedrørende bestemmelserne om finansiel formidling som omhandlet i artikel 8 og 21 i lov nr. 52 af 6.2.1996) af 24. februar 1998 (herefter »den konsoliderede lovtekst«), adskillige bestemmelser, heriblandt den konsoliderede lovteksts artikel 187a om den administrative overtrædelse insiderhandel og den konsoliderede lovteksts artikel 187n om de sanktioner, der finder anvendelse i tilfælde af manglende samarbejde i forbindelse med en af Consob indledt undersøgelse.
11
Den konsoliderede lovteksts artikel 187a med overskriften »Insiderhandel« i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, havde følgende ordlyd:
»1.   Uden at det berører strafferetlige sanktioner i tilfælde, hvor forholdet udgør en overtrædelse, pålægges en administrativ bøde på mellem 20000 EUR og 3000000 EUR, såfremt en person, der er i besiddelse af intern viden enten som følge af, at vedkommende er medlem af det udstedende selskabs administrations-, ledelses- eller tilsynsorgan, eller som følge af, at vedkommende besidder kapitalinteresser i det udstedende selskab, eller fordi vedkommende har adgang til sådan viden i forbindelse med udøvelsen af sin beskæftigelse, erhverv eller funktioner, herunder offentlige funktioner:
a)
udnytter denne viden ved for egen regning eller for tredjemands regning direkte eller indirekte at købe, sælge eller foretage andre transaktioner vedrørende finansielle instrumenter
b)
videregiver denne viden til enhver anden person, medmindre videregivelsen sker som led i den pågældendes normale beskæftigelse, erhverv eller funktioner
c)
på grundlag af denne viden anbefaler andre at eller tilskynder andre til at foretage en eller flere af de i litra a) anførte transaktioner.
2.   Den i stk. 1 omhandlede sanktion pålægges også enhver, der er i besiddelse af intern viden som et led i forberedelse eller gennemførelse af kriminelle aktiviteter og foretager en eller flere af de i stk. 1 anførte transaktioner.
3.   Med henblik på anvendelsen af denne artikel forstås ved »finansielle instrumenter« ligeledes finansielle instrumenter som omhandlet i artikel 1, stk. 2, hvis værdi afhænger af et finansielt instrument som omhandlet i artikel 180, stk. 1, litra a).
4.   Den i stk. 1 omhandlede sanktion pålægges også enhver, der er i besiddelse af intern viden og foretager en eller flere af de beskrevne handlinger på trods af, at vedkommende var eller ved udvisning af normal omhu burde have været bekendt med den interne karakter af denne viden.
5.   De administrative bøder, der er fastsat i stk. 1, 2 og 4, forhøjes til et beløb, som er tre gange højere end bødebeløbene, eller til et beløb, som er ti gange højere end det provenu eller den gevinst, der er opnået ved overtrædelsen, når sanktionerne – henset til gerningsmandens personlige kvalifikationer og størrelsen af det provenu eller den gevinst, der er opnået ved overtrædelsen – er utilstrækkelige, selv om maksimumsbeløbet er anvendt.
6.   I de tilfælde, der er omhandlet i nærværende artikel, sidestilles forsøg med fuldbyrdet overtrædelse.«
12
Den konsoliderede lovteksts artikel 187n i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, som havde overskriften »Beskyttelse af Consobs tilsynsvirksomhed«, bestemte:
»1.   Med undtagelse af de i artikel 2638 i codice civile [(den borgerlige lovbog)] omhandlede tilfælde pålægges enhver, der ikke rettidigt efterkommer Consobs anmodninger eller forsinker udøvelsen af børstilsynets funktioner, en administrativ bøde på mellem 10000 EUR og 200000 EUR.«
13
Denne artikel 187n blev ændret ved decreto legislativo n. 129 del 2017 (lovdekret nr. 129 af 2017). I sin nugældende affattelse har denne artikel 187n med overskriften »Beskyttelse af Banca d’Italias [(den italienske nationalbank)] og Consobs tilsynsvirksomhed« følgende ordlyd:
»1.   Med undtagelse af de i artikel 2638 i codice civile [den borgerlige lovbog] omhandlede tilfælde straffes i henhold til denne artikel enhver, der ikke rettidigt efterkommer Banca d’Italias og Consobs anmodninger, ikke samarbejder med disse samme myndigheder med henblik på udøvelsen af deres tilsynsfunktioner eller forsinker udøvelsen heraf.
1a.   Hvis overtrædelsen begås af en fysisk person, pålægges denne en administrativ bøde på mellem 10000 EUR og 5000000 EUR.
[…]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
14
Ved afgørelse af 2. maj 2012 pålagde Consob på grundlag af den konsoliderede lovteksts artikel 187a DB to bødestraffe på henholdsvis 200000 EUR og 100000 EUR for den administrative overtrædelse insiderhandel begået mellem den 19. februar og den 26. februar 2009, som omfattede to forhold, nemlig insiderhandel og uretmæssig videregivelse af intern viden.
15
Consob pålagde ligeledes DB en bødestraf på 50000 EUR for den administrative overtrædelse, der er omhandlet i den konsoliderede lovteksts artikel 187n, med den begrundelse, at DB, efter flere gange at have udsat datoen for den høring, som han var blevet indkaldt til i sin egenskab af person, der er i besiddelse af oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, havde nægtet at besvare de spørgsmål, som han blev stillet ved høringen.
16
Consob pålagde desuden DB tillægssanktionen midlertidig manglende opfyldelse af hæderlighedskravene som omhandlet i den konsoliderede lovteksts artikel 187c, stk. 1, for en varighed af 18 måneder og anordnede tilsvarende beslaglæggelse af overskuddet eller de anvendte midler til opnåelse heraf i medfør af den konsoliderede lovteksts artikel 187e.
17
DB anlagde sag til prøvelse af disse sanktioner ved Corte di appello di Roma (appeldomstolen i Rom, Italien), som ikke gav DB medhold heri. DB iværksatte kassationsappel til prøvelse af afgørelsen fra denne ret ved Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien). Ved kendelse af 16. februar 2018 forelagde denne ret Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien) to spørgsmål om forfatningsmæssighed, hvor kun det første er relevant i forbindelse med nærværende præjudicielle forelæggelse.
18
Dette spørgsmål vedrører den konsoliderede lovteksts artikel 187n, for så vidt som denne bestemmelse sanktionerer manglende rettidig efterkommelse af Consobs anmodninger eller forsinkelse af udøvelsen af Consobs tilsynsfunktioner, herunder for så vidt angår den person, som Consob under varetagelsen af disse funktioner anklager for insiderhandel.
19
Corte costituzionale (forfatningsdomstol) har i sin forelæggelsesafgørelse anført, at spørgsmålet om forfatningsmæssigheden af den konsoliderede lovteksts artikel 187n er stillet med henvisning til en række rettigheder og principper, hvoraf nogle udspringer af national ret, nemlig retten til forsvar og princippet om parternes ligestilling under retssagen, som fastsat i den italienske forfatning, og andre af folkeretten og EU-retten.
20
Denne ret finder, at retten til at undlade at udtale sig og til ikke at bidrage til selvinkriminering (herefter »retten til ikke at udtale sig«), som er støttet på de anførte forfatningsretlige, EU-retlige og folkeretlige bestemmelser, ikke kan danne grundlag for den pågældende persons nægtelse af at deltage i en høring, som Consob har foranstaltet, eller for denne persons forsinkelse med hensyn til at deltage i denne høring, under forudsætning af, at personens ret til ikke at svare på de spørgsmål, som den pågældende bliver stillet under denne høring, sikres. En sådan garanti har manglet i den foreliggende sag.
21
Ifølge den forelæggende ret skal der for det første tages hensyn til en risiko for, at den formodede ophavsmand til en administrativ overtrædelse, der kan føre til en sanktion af strafferetlig karakter – som følge af samarbejdsforpligtelsen med den kompetente myndighed – faktisk kan bidrage til, at der fremsættes en strafferetlig anklage mod vedkommende. Denne ret har i denne henseende fremhævet, at i italiensk ret udgør de forhold om insiderhandel, som DB anklages for, på samme tid en administrativ overtrædelse og en strafferetlig overtrædelse, og at de dertil knyttede procedurer kan indledes og føres parallelt, i et omfang, der er foreneligt med princippet ne bis in idem, som er fastsat i chartrets artikel 50 (dom af 20.3.2018, Garlsson Real Estate m.fl., C-537/16, EU:C:2018:193, præmis 42-63).
22
For det andet har den forelæggende ret henvist til, at der ifølge Menneskerettighedsdomstolens retspraksis er tale om en overtrædelse af retten til ikke at udtale sig, som følger af artikel 6 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), når personer straffes i henhold til national ret, fordi de ikke har besvaret spørgsmålene fra de administrative myndigheder i forbindelse med administrative sager om overtrædelser, der straffes med strafferetlige sanktioner (Menneskerettighedsdomstolen, 3.5.2001, J.B. mod Schweiz, CE:ECHR:2001:0503JUD003182796, § 63-71, 4.10.2005, Shannon mod Det Forenede Kongerige, CE:ECHR:2005:1004JUD000656303, § 38-41, og 5.4.2012, Chambaz mod Schweiz, CE:ECHR:2012:0405JUD001166304, § 50-58).
23
Idet den konsoliderede lovteksts artikel 187n blev indført i den italienske retsorden til gennemførelse af en specifik forpligtelse, der blev pålagt ved artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6, og idet den nu udgør gennemførelsen af artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014, finder den forelæggende ret, at en eventuel erklæring af artikel 187n som forfatningsstridig muligvis ville være i strid med EU-retten, hvis bestemmelserne i den afledte EU-ret skal forstås således, at de pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at sanktionere, såfremt en person, som er mistænkt for insiderhandel, undlader at udtale sig i forbindelse med en høring forestået af den kompetente myndighed. Det må imidlertid anses for tvivlsomt, om de således forståede bestemmelser er forenelige med chartrets artikel 47 og 48, som ligeledes synes at anerkende retten til ikke at udtale sig, i samme omfang som de fremgår af EMRK’s artikel 6 og den italienske forfatning.
24
Den forelæggende ret har endvidere anført, at Domstolens praksis, hvorefter en person, der er omfattet af en undersøgelse i forbindelse med en sag om overtrædelse af EU’s konkurrenceregler, er forpligtet til at besvare spørgsmål af rent faktisk karakter, ikke desto mindre medfører en betydelig indskrænkning af rækkevidden af den berørte parts ret til ikke i forbindelse med afgivelse af forklaringer at bidrage til selvinkriminering, end ikke indirekte.
25
Denne retspraksis, som angiveligt er blevet skabt i forhold til juridiske personer og ikke fysiske personer, og i vidt omfang inden vedtagelsen af chartret, forekommer vanskeligt forenelig med den strafferetlige karakter, som Domstolen anerkendte i dom af 20.3.2018, Di Puma og Zecca (C-596/16 og C-597/16, EU:C:2018:192), af de administrative sanktioner, som er fastsat i den italienske retsorden på området for insiderhandel.
26
Idet spørgsmålet om, hvorvidt chartrets artikel 47 og 48 i lyset af Menneskerettighedsdomstolens praksis vedrørende EMRK’s artikel 6 kræver, at retten til ikke at udtale sig respekteres i forbindelse med administrative procedurer, der kan føre til, at der pålægges sanktioner af strafferetlig karakter, endnu ikke er blevet behandlet af Domstolen eller EU-lovgiver, finder den forelæggende ret det nødvendigt, inden den træffer afgørelse om det spørgsmål om forfatningsmæssighed, der er blevet indbragt for den, at forelægge sagen for Domstolen med henblik på, at den foretager fortolkning heraf og i givet fald – i lyset af chartrets artikel 47 og 48 – tager stilling til gyldigheden af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 og artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014.
27
På denne baggrund har Corte costituzionale (forfatningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6[…], der stadig finder anvendelse ratione temporis, og artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning […] nr. 596/2014 fortolkes således, at de tillader medlemsstaterne ikke at sanktionere en person, som nægter at besvare spørgsmål fra den kompetente myndighed, hvoraf der kan udledes et ansvar for denne person for en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges strafferetlige sanktioner eller administrative sanktioner af »strafferetlig« karakter?
2)
Såfremt dette første spørgsmål besvares benægtende, ønskes oplyst, om artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6[…], der stadig finder anvendelse ratione temporis, og artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning […] nr. 596/2014 er forenelige med [chartrets] artikel 47 og 48 […], også henset til praksis fra Menneskerettighedsdomstolen i relation til EMRK’s artikel 6 og medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, for så vidt som disse bestemmelser kræver, at en person, som nægter at besvare spørgsmål fra den kompetente myndighed, hvoraf der kan udledes et ansvar for denne person for en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges administrative sanktioner af »strafferetlig« karakter, ligeledes pålægges sanktioner?«
Formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål
28
Rådet for Den Europæiske Union har i sit skriftlige indlæg – med henblik på at træffe en afgørelse i tvisten i hovedsagen – sat spørgsmålstegn ved relevansen af forordning nr. 596/2014, som henset til dens ikrafttrædelsesdato ikke finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen.
29
Det følger af Domstolens faste praksis, at der er formodning for, at spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante. Domstolen kan kun afvise at træffe afgørelse om en anmodning fra en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten eller prøvelsen af gyldigheden heraf savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål og forstå, hvorfor den nationale retsinstans finder, at en besvarelse af disse spørgsmål er nødvendig for, at retsinstansen kan afgøre den sag, som verserer for den (jf. i denne retning dom af 19.11.2009, Filipiak, C-314/08, EU:C:2009:719, præmis 40-42, og af 12.12.2019, Slovenské elektrárne, C-376/18, EU:C:2019:1068, præmis 24).
30
I den foreliggende sag har Corte costituzionale (forfatningsdomstol) fundet, at den ikke alene skal træffe afgørelse om forfatningsmæssigheden af den konsoliderede lovteksts artikel 187n i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, som gennemførte artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6, men ligeledes i bestemmelsens nugældende affattelse, der gennemfører artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014. Den har i denne henseende henvist til den sammenhæng og den kontinuitet, der består mellem bestemmelserne i direktiv 2003/6 og bestemmelserne i forordning nr. 596/2014, som begrunder en samlet vurdering af de modsvarende bestemmelser i dette direktivs artikel 14, stk. 3, og denne forordnings artikel 30, stk. 1, litra b).
31
Som det i øvrigt fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, ville en eventuel erklæring af artikel 187n som forfatningsstridig ligeledes få indvirkning på den nugældende affattelse af denne bestemmelse, som gennemfører artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014.
32
I denne sammenhæng fremgår det ikke klart, at den ønskede fortolkning af sidstnævnte bestemmelse savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand.
33
Følgelig skal spørgsmålene, således som de er forelagt, antages til realitetsbehandling.
Om de præjudicielle spørgsmål
34
Med sine spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 og artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014, fortolket i lyset af chartrets artikel 47 og 48, skal fortolkes således, at disse bestemmelser tillader medlemsstaterne ikke at sanktionere en fysisk person, som i forbindelse med en undersøgelse af vedkommendes forhold, som forestås af den kompetente myndighed i medfør af dette direktiv og denne forordning, nægter at fremkomme med svar til denne myndighed, hvoraf der kan udledes et ansvar for denne person for en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges administrative sanktioner, der har karakter af straf.
35
I denne henseende bemærkes indledningsvis, at ifølge chartrets artikel 51, stk. 1, er dets bestemmelser rettet til Den Europæiske Unions institutioner og til medlemsstaterne, når disse gennemfører EU-retten.
36
Selv om de forelagte spørgsmål endvidere omhandler chartrets artikel 47 og 48, der bl.a. fastsætter retten til en retfærdig rettergang og uskyldsformodningen, henviser forelæggelsesafgørelsen ligeledes til de rettigheder, der er sikret ved EMRK’s artikel 6. Selv om EMRK ikke er et retligt instrument, der er formelt integreret i Unionens retsorden, skal det imidlertid bemærkes, således som det bekræftes af artikel 6, stk. 3, TEU, at de grundlæggende rettigheder, som er anerkendt i EMRK, udgør generelle principper i EU-retten. Chartrets artikel 52, stk. 3, som bestemmer, at de af chartrets rettigheder, som svarer til dem, der er sikret ved EMRK, har samme betydning og omfang som i nævnte konvention, skal sikre den nødvendige sammenhæng mellem disse rettigheder, dog uden at dette berører EU-rettens og Domstolens autonomi (jf. i denne retning dom af 20.3.2018, Garlsson Real Estate m.fl., C-537/16, EU:C:2018:193, præmis 24 og 25).
37
Ifølge forklaringerne til chartret om grundlæggende rettigheder (EUT 2007, C 303, s. 17) svarer chartrets artikel 47, stk. 2, til EMRK’s artikel 6, stk. 1, og indholdet af chartrets artikel 48 er »det samme« som EMRK’s artikel 6, stk. 2 og 3. I den fortolkning, som den foretager af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 47, stk. 2, og artikel 48, skal Domstolen derfor tage hensyn til de tilsvarende rettigheder, der er sikret ved EMRK’s artikel 6, således som fortolket af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, som tærskel for minimumsbeskyttelse (jf. i denne retning dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder til landbrugsarealer), C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 72, af 6.10.2020, La Quadrature du Net m.fl., C-511/18, C-512/18 og C-520/18, EU:C:2020:791, præmis 124, og af 17.12.2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België m.fl., C-336/19, EU:C:2020:1031, præmis 56).
38
I denne henseende har Menneskerettighedsdomstolen bemærket, at selv om EMRK’s artikel 6 ikke udtrykkeligt nævner retten til ikke at udtale sig, udgør denne ret en almindeligt anerkendt international norm, der udgør kernen i begrebet retfærdig rettergang. Ved at give den tiltalte beskyttelse mod en urimelig tvangsudøvelse fra myndighedernes side tilsigter denne ret at undgå rettergangsfejl og at sikre opnåelsen af målet med nævnte artikel 6 (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolen, 8.2.1996, Murray mod Det Forenede Kongerige, CE:ECHR:1996:0208JUD001873191, § 45).
39
Idet beskyttelsen af retten til ikke at udtale sig har til formål at sikre, at anklagemyndigheden i en straffesag understøtter sin argumentation uden brug af beviser, der er opnået ved tvang eller pres uden hensyn til den anklagedes vilje (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolen, 17.12.1996, Saunders mod Det Forenede Kongerige, CE:ECHR:1996:1217JUD001918791, § 68), tilsidesættes denne ret bl.a. i en situation, hvor en mistænkt, som under trussel om sanktioner ved manglende vidneforklaring enten aflægger vidneforklaring eller straffes for at have nægtet at gøre det (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolen, 13.9.2016, Ibrahim m.fl. mod Det Forenede Kongerige, CE:ECHR:2016:0913JUD005054108, § 267).
40
Retten til ikke at udtale sig kan ikke med rimelighed begrænses til tilståelser af forbrydelser eller bemærkninger, der umiddelbart gør den afhørte ansvarlig, men dækker ligeledes oplysninger om faktiske omstændigheder, der efterfølgende kan bruges til støtte for anklagemyndighedens påstand og således have en indvirkning på domfældelsen eller på den sanktion, der pålægges denne person (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolen, 17.12.1996, Saunders mod Det Forenede Kongerige, CE:ECHR:1996:1217JUD001918791, § 71, og 19.3.2015, Corbet m.fl. mod Frankrig, CE:ECHR:2015:0319JUD000749411, § 34).
41
Når dette er sagt, kan retten til ikke at udtale sig ikke begrunde ethvert manglende samarbejde med de kompetente myndigheder, såsom nægtelsen af at give møde ved en høring planlagt af disse myndigheder eller forhaling med det formål at udsætte afholdelsen heraf.
42
Hvad angår spørgsmålet om, under hvilke betingelser nævnte rettighed ligeledes skal respekteres i forbindelse med administrative overtrædelsesprocedurer, skal det fremhæves, at denne samme rettighed finder anvendelse i forbindelse med procedurer, der kan føre til, at der pålægges administrative sanktioner af strafferetlig karakter. Tre kriterier er relevante for bedømmelsen af, om der foreligger en sådan karakter. Det første kriterium er den retlige kvalificering af lovovertrædelsen i national ret, det andet kriterium vedrører selve lovovertrædelsens art, og det tredje kriterium angår karakteren og strengheden af den sanktion, som den pågældende risikerer at blive pålagt (jf. dom af 20.3.2018, Garlsson Real Estate m.fl., C-537/16, EU:C:2018:193, præmis 28).
43
Selv om det tilkommer den forelæggende ret ud fra disse kriterier at vurdere, om de i hovedsagen omhandlede administrative sanktioner har en strafferetlig karakter, har denne ret imidlertid med rette henvist til, at ifølge Domstolens praksis synes visse af de administrative sanktioner, der pålægges af Consob, at forfølge et repressivt formål og være særdeles strenge, således at de har en strafferetlig karakter (jf. i denne retning dom af 20.3.2018, Di Puma og Zecca, C-596/16 og C-597/16, EU:C:2018:192, præmis 38, og af 20.3.2018, Garlsson Real Estate m.fl., C-537/16, EU:C:2018:193, præmis 34 og 35). Menneskerettighedsdomstolen er i det væsentlige nået til samme konklusion (Menneskerettighedsdomstolen, 4.3.2014, Grande Stevens m.fl. mod Italien, CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 101).
44
Selv om det antages, at de sanktioner, som den i hovedsagen omhandlede tilsynsmyndighed i den foreliggende sag har pålagt DB, ikke har en strafferetlig karakter, kan nødvendigheden af at respektere retten til ikke at udtale sig i forbindelse med en undersøgelse forestået af denne tilsynsmyndighed, ligeledes følge af det forhold, som den forelæggende ret har henvist til, at beviser, der indhentes i forbindelse med denne procedure, kan anvendes i forbindelse med en straffesag mod denne samme person med henblik på at godtgøre, at der er begået en strafbar handling.
45
Henset til det i nærværende doms præmis 35-44 anførte, må det fastslås, at blandt de garantier, der følger af chartrets artikel 47, stk. 2, og artikel 48, og som skal respekteres af såvel EU-institutionerne som medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten, indgår bl.a. retten til ikke at udtale sig for en fysisk person, »der anklages« som omhandlet i den sidstnævnte bestemmelse. Denne rettighed er bl.a. til hinder for, at en sådan person sanktioneres for sin nægtelse af at give den i henhold til direktiv 2003/6 eller forordning nr. 596/2014 kompetente myndighed svar, hvoraf der kan udledes et ansvar for denne person for en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges administrative sanktioner, der har karakter af straf, eller ifaldelse af strafansvar.
46
Denne analyse ændres ikke af Domstolens praksis vedrørende EU’s konkurrenceregler, hvoraf det i det væsentlige fremgår, at i forbindelse med en procedure til konstateringen af, at der er sket en overtrædelse af disse regler, kan den pågældende virksomhed være tvunget til dels at meddele alle nødvendige oplysninger om de omstændigheder, som virksomheden kan tænkes at være bekendt med, dels, om nødvendigt, at fremlægge de dokumenter om disse omstændigheder, som virksomheden er i besiddelse af, selv om de pågældende oplysninger eller dokumenter vil kunne anvendes som bevis for bl.a., at virksomheden selv har handlet i strid med konkurrencereglerne (jf. i denne retning dom af 18.10.1989, Orkem mod Kommissionen, 374/87, EU:C:1989:387, præmis 34, af 29.6.2006, Kommissionen mod SGL Carbon, C-301/04 P, EU:C:2006:432, præmis 41, og af 25.1.2007, Dalmine mod Kommissionen, C-407/04 P, EU:C:2007:53, præmis 34).
47
For det første har Domstolen i denne sammenhæng ligeledes fastslået, at denne virksomhed ikke generelt kan tvinges til at afgive tilståelse om at have begået retsstridige handlinger (jf. i denne retning dom af 18.10.1989, Orkem mod Kommissionen, 374/87, EU:C:1989:387, præmis 35, og af 29.6.2006, Kommissionen mod SGL Carbon, C-301/04 P, EU:C:2006:432, præmis 42).
48
For det andet, og således som den forelæggende ret selv har anført, vedrører den retspraksis, der er nævnt i de to foregående præmisser i nærværende dom, procedurer, der kan føre til pålæggelse af sanktioner over for virksomheder og virksomhedssammenslutninger. Den kan ikke finde analog anvendelse, når det drejer sig om at fastslå rækkevidden af retten til ikke at udtale sig for fysiske personer, der, såsom DB, er genstand for en procedure om overtrædelse af insiderhandel.
49
Henset til den tvivl, som den forelæggende ret har rejst om gyldigheden i forhold til retten til ikke at udtale sig, som sikret ved chartrets artikel 47, stk. 2, og artikel 48 samt artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 og artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014, skal det endvidere prøves, om bestemmelserne i den afledte EU-ret kan fortolkes på en måde, der er forenelig med denne ret til ikke at udtale sig, for så vidt som de ikke pålægger at sanktionere en fysisk person for dennes nægtelse af give den i henhold til dette direktiv eller denne forordning kompetente myndighed svar, hvoraf der kan udledes et ansvar for denne person for en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges administrative sanktioner, der har karakter af straf, eller ifaldelse af strafansvar.
50
I denne henseende bemærkes indledningsvis, at ifølge et almindeligt fortolkningsprincip skal en bestemmelse i den afledte EU-ret i videst muligt omfang fortolkes således, at dens gyldighed ikke drages i tvivl, og i overensstemmelse med hele den primære ret og navnlig med chartrets bestemmelser. Når en sådan bestemmelse kan fortolkes på flere måder, bør den fortolkning, der bringer bestemmelsen i overensstemmelse med den primære ret, således lægges til grund frem for den, som medfører, at bestemmelsen må anses for uforenelig med denne (dom af 14.5.2019, M m.fl. (Tilbagekaldelse af flygtningestatus), C-391/16, C-77/17 og C-78/17, EU:C:2019:403, præmis 77). Såvel 44. betragtning til direktiv 2003/6 som 77. betragtning til forordning nr. 596/2014 fremhæver endvidere, at de to retsakter overholder de grundlæggende rettigheder og de principper, der er sikret ved chartret.
51
Hvad indledningsvis angår artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 bestemmes det heri, at medlemsstaterne skal vedtage de sanktioner, der skal iværksættes i tilfælde af manglende samarbejde ved en undersøgelse omfattet af dette direktivs artikel 12. Det præciseres i sidstnævnte bestemmelse, at i denne forbindelse skal den kompetente myndighed kunne indhente oplysninger hos en hvilken som helst person og eventuelt indkalde vedkommende til høring.
52
Selv om ordlyden af disse to bestemmelser ikke udtrykkeligt udelukker, at medlemsstaternes forpligtelse til at fastsætte de sanktioner, der skal anvendes i et sådant tilfælde, ligeledes finder anvendelse på det tilfælde, hvor den således afhørte person nægter at fremkomme med svar til nævnte myndighed, hvoraf der kan udledes et ansvar for denne person for en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges administrative sanktioner, der har karakter af straf, eller ifaldelse af strafansvar, er der heller ikke noget i ordlyden af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6, som er til hinder for en fortolkning af denne bestemmelse, hvorefter denne forpligtelse ikke finder anvendelse i et sådant tilfælde.
53
Hvad dernæst angår artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014 kræver denne bestemmelse, at der fastsættes administrative sanktioner for manglende samarbejde ved eller samtykke til en undersøgelse eller et kontrolbesøg eller en anmodning herom som omhandlet i denne forordnings artikel 23, stk. 2, hvis litra b) præciserer, at dette omfatter høring af en sådan person for at indhente oplysninger.
54
Det skal ikke desto mindre bemærkes, at selv om artikel 30, stk. 1, i forordning nr. 596/2014 kræver, at medlemsstaterne sikrer, at de kompetente myndigheder har beføjelse til at pålægge passende administrative sanktioner og træffe andre passende administrative foranstaltninger bl.a. i de tilfælde, der er omhandlet i denne bestemmelses litra b), pålægger den ikke medlemsstaterne at fastsætte anvendelsen af sådanne sanktioner eller foranstaltninger over for fysiske personer, som i forbindelse med en undersøgelse vedrørende en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges administrative sanktioner, der har karakter af straf, nægter at fremkomme med svar til den kompetente myndighed, hvoraf der kan udledes et ansvar for disse personer for en sådan overtrædelse eller ifaldelse af strafansvar.
55
Det følger heraf, at såvel artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 som artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014 kan fortolkes på en måde, der er i overensstemmelse med chartrets artikel 47 og 48, hvorefter disse bestemmelser ikke kræver, at en fysisk person sanktioneres for sin nægtelse af give den kompetente myndighed svar, hvoraf der kan udledes et ansvar for denne person for en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges administrative sanktioner, der har karakter af straf, eller ifaldelse af strafansvar.
56
Fortolket således kan gyldigheden i forhold til chartrets artikel 47 og 48 af disse bestemmelser i den afledte EU-ret ikke påvirkes med den begrundelse, at de ikke udtrykkeligt udelukker pålæggelse af en sanktion for en sådan nægtelse.
57
Endelig skal det i denne sammenhæng bemærkes, at medlemsstaterne skal anvende den skønsbeføjelse, som en bestemmelse i den afledte EU-ret tillægger dem, på en måde, der er forenelig med de grundlæggende rettigheder (jf. i denne retning dom af 13.3.2019, E., C-635/17, EU:C:2019:192, præmis 53 og 54). Ved opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af direktiv 2003/6 eller forordning nr. 596/2014, påhviler det dem derfor at sikre, således som det er fremhævet i nærværende doms præmis 45, at den kompetente myndighed i overensstemmelse med retten til ikke at udtale sig, der garanteres af chartrets artikel 47 og 48, ikke kan sanktionere en fysisk person for dennes nægtelse af give denne myndighed svar, hvoraf der kan udledes et ansvar for denne person for en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges administrative sanktioner, der har karakter af straf, eller ifaldelse af strafansvar.
58
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 og artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014, fortolket i lyset af chartrets artikel 47 og 48, skal fortolkes således, at disse bestemmelser tillader medlemsstaterne ikke at sanktionere en fysisk person, som i forbindelse med en undersøgelse af vedkommendes forhold, som forestås af den kompetente myndighed i medfør af dette direktiv og denne forordning, nægter at fremkomme med svar til denne myndighed, hvoraf der kan udledes et ansvar for denne person for en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges administrative sanktioner, der har karakter af straf, eller ifaldelse af strafansvar.
Sagsomkostninger
59
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
Artikel 14, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/6/EF af 28. januar 2003 om insiderhandel og kursmanipulation (markedsmisbrug) og artikel 30, stk. 1, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 596/2014 af 16. april 2014 om markedsmisbrug (forordningen om markedsmisbrug) og om ophævelse af direktiv 2003/6 og Kommissionens direktiv 2003/124/EF, 2003/125/EF og 2004/72/EF, fortolket i lyset af artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at disse bestemmelser tillader medlemsstaterne ikke at sanktionere en fysisk person, som i forbindelse med en undersøgelse af vedkommendes forhold, som forestås af den kompetente myndighed i medfør af dette direktiv og denne forordning, nægter at fremkomme med svar til denne myndighed, hvoraf der kan udledes et ansvar for denne person for en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges administrative sanktioner, der har karakter af straf, eller ifaldelse af strafansvar.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.