62022TJ0776_RES
Processo T‑776/22
TP
contra
Comissão Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Terceira Secção Alargada) de 18 de dezembro de 2024
«Contratos públicos — Regulamento Financeiro — Exclusão dos procedimentos de adjudicação de contratos e de concessão de subvenções financiadas pelo orçamento geral da União e pelo FED por um período de dois anos — Violação grave das principais obrigações na execução de um contrato anterior — Artigo 136.o, n.o 1, alínea e), do Regulamento Financeiro — Inexistência de relação direta entre uma declaração de incumprimento das obrigações contratuais proferida pelo juiz do contrato e a adoção de uma medida de exclusão pelo gestor orçamental competente — Obrigação de avaliação do comportamento da pessoa posta em causa de forma concreta e individualizada — Contrato anterior atribuído a um agrupamento de operadores económicos — Responsabilidade contratual solidária»
Contratos públicos da União Europeia — Processo de concurso — Decisão de exclusão de um operador dos procedimentos de concurso e de concessão de subvenções — Violação grave das principais obrigações na execução de um contrato anterior — Inexistência de relação direta entre uma declaração de incumprimento das obrigações contratuais proferida pelo juiz do contrato e a adoção de uma medida de exclusão pelo gestor orçamental competente — Obrigação de avaliação do comportamento da pessoa posta em causa de forma concreta e individualizada — Responsabilidade conjunta e solidária — Inexistência
[Regulamento 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerandos 77, 101 e 105 e artigos 2.°, 136.°, n.os 1, alíneas b) a h), e 2; Regulamento (CE) n.o 1605/2002 do Conselho, considerando 25; Diretiva 2014/24 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 57.o, n.o 4, alínea g)]
(cf. n.os 32, 34‑60, 62‑71, 82, 83)
Resumo
Decidindo em Secção Alargada, o Tribunal Geral pronuncia‑se pela primeira vez sobre a questão de saber se o artigo 136.o, n.o 1, alínea e), do Regulamento 2018/1046 (
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) impõe que o gestor orçamental competente para aplicar uma sanção proceda a uma avaliação concreta e individualizada do comportamento da pessoa posta em causa antes de adotar uma decisão de exclusão da participação nos procedimentos de adjudicação.
A Comissão Europeia iniciou um procedimento de adjudicação de um contrato de empreitada de obras públicas, com vista à modernização de uma obra, que foi adjudicado ao consórcio formado pela TP, a recorrente, e uma outra sociedade (a seguir «outra parte no consórcio»). O contrato foi celebrado em 5 de outubro de 2009, as obras tiveram início em novembro de 2009 e terminaram dois anos mais tarde.
Em 2012, verificaram‑se anomalias na obra que foram reparadas pela outra parte no consórcio, em representação do mesmo. No entanto, a Comissão não considerou satisfatórias as reparações realizadas. As partes do contrato notificaram‑se mutuamente com vista a pôr termo ao mesmo e submeteram o litígio a um comité de resolução de litígios.
A seguir, a Comissão deu início a um processo de arbitragem ao abrigo das Regras de Arbitragem da Câmara de Comércio Internacional (CCI), que constituiu um tribunal arbitral para esse efeito. Em 2022, este tribunal condenou a recorrente e a outra parte no consórcio a pagar à União Europeia uma quantia correspondente às despesas necessárias à reparação da obra.
Em fevereiro de 2021, a Comissão também remeteu o processo à instância interinstitucional responsável por avaliar os casos que lhe são submetidos pela Comissão ou por outras instituições e organismos da União, e por formular recomendações sobre a necessidade de adotar decisões em matéria de exclusão e de aplicação de sanções financeiras.
Em 1 de outubro de 2022, na sequência da recomendação da instância institucional, a Comissão adotou a decisão que exclui a TP, por um lado, da participação nos procedimentos de adjudicação regidos pelo Regulamento Financeiro ou financiados pelo 11.° Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) e, por outro, da seleção para a execução dos fundos da União Europeia (a seguir «decisão impugnada»).
A TP interpôs recurso de anulação da decisão impugnada.
Apreciação do Tribunal Geral
Antes de mais, o Tribunal Geral interpreta o artigo 136.o, n.o 1, alínea e), do Regulamento Financeiro, relativo à exclusão da participação nos procedimentos de adjudicação pelo facto de se terem revelado deficiências importantes no cumprimento das principais obrigações, de acordo com uma interpretação literal, contextual, histórica e teleológica, e constata que não existe uma relação direta entre, por um lado, uma declaração de incumprimento das obrigações contratuais proferida pelo juiz do contrato e, por outro, a adoção de uma medida de exclusão pelo gestor orçamental competente.
A este respeito, o Tribunal Geral salienta, em primeiro lugar, que, de acordo com uma interpretação literal, esta disposição refere‑se a um incumprimento de obrigações na execução de um compromisso jurídico, pelo que é aplicável em caso de incumprimento de obrigações contratuais. No entanto, esta disposição não prevê que qualquer incumprimento de uma obrigação contratual implique automaticamente a adoção de uma medida de exclusão, quando se refere ao facto de se terem «revelado deficiências importantes» no «cumprimento das principais obrigações», tratando‑se, assim, de requisitos adicionais que o Regulamento Financeiro impõe especificamente para a adoção de uma medida de exclusão. Além disso, os termos utilizados são suficientemente indeterminados para deixar ao gestor orçamental competente uma margem de apreciação na qualificação jurídica dos factos, o que confirma que, antes de adotar uma medida de exclusão, este deve proceder a uma qualificação jurídica autónoma dos factos.
Em segundo lugar, no âmbito de uma interpretação contextual, o Tribunal Geral considera que, uma vez que o artigo 136.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro não prevê que a existência de uma sentença transitada em julgado ou de uma decisão definitiva adotada por uma autoridade distinta do gestor orçamental afete a apreciação levada a cabo por este último na hipótese prevista no artigo 136.o, n.o 1, alínea e), deste regulamento, está excluída qualquer relação direta entre a declaração, proferida pelo juiz do contrato, de um incumprimento das obrigações contratuais pela pessoa posta em causa e a adoção pelo gestor orçamental competente de uma medida de exclusão. Pelo contrário, no que diz respeito especificamente a esta disposição, o gestor orçamental competente deve proceder a uma qualificação jurídica autónoma do comportamento da pessoa posta em causa.
Em terceiro lugar, no âmbito de uma interpretação histórica e teleológica, o Tribunal Geral conclui que, no caso previsto no artigo 136.o, n.o 1, alínea e), do Regulamento Financeiro, a inexistência de uma relação direta é demonstrada no considerando 76 deste regulamento, que enuncia que a possibilidade de adotar medidas de exclusão ou de aplicar sanções financeiras é independente da possibilidade de aplicar sanções de natureza contratual, nomeadamente indemnizações de montante fixo. Por outro lado, o regime autónomo de sanções previsto pelo Regulamento Financeiro prossegue, desde a sua criação, objetivos específicos de interesse geral, que são distintos da execução adequada do contrato ou da proteção e da indemnização das partes no contrato destinadas a assegurar um regime de responsabilidade contratual. A diferença entre os objetivos prosseguidos pelo regime de sanções estabelecido pelo Regulamento Financeiro e os objetivos prosseguidos por um regime de responsabilidade contratual confirma a inexistência de uma relação direta.
Dado que o artigo 136.o, n.o 1, alínea e), do Regulamento 2018/1046 não implica diretamente a adoção de uma medida de exclusão, o Tribunal Geral verifica, em seguida, se esta disposição deve ser interpretada no sentido de que obriga o gestor orçamental competente, que pretenda aplicar esta mesma disposição, a analisar individualmente o comportamento da pessoa posta em causa.
A este respeito, o Tribunal Geral salienta que, de acordo com uma interpretação literal desta disposição, resulta da sua redação que é a «pessoa» ou a «entidade» que tiver revelado deficiências no cumprimento das obrigações contratuais que é excluída pelo gestor orçamental competente. Isso pressupõe, em princípio, que o autor do incumprimento e o destinatário da sanção sejam a mesma pessoa e, por conseguinte, que só o destinatário da sanção não tenha cumprido as suas obrigações contratuais.
No que diz respeito à interpretação contextual do artigo 136.o, n.o 1, alínea e), do Regulamento Financeiro, o Tribunal Geral esclarece que tal interpretação pode basear‑se na análise de disposições abrangidas por textos diferentes daquele a que pertence a disposição interpretada, nomeadamente quando as disposições em causa são semelhantes ou quando os textos em que as mesmas figuram partilham os mesmos objetivos. A este respeito, Diretiva 2014/24 (
2
) prevê uma disposição semelhante ao artigo 136.o, n.o 1, alínea e), a saber, o artigo 57.o, n.o 4, alínea g). Com efeito, esta disposição prevê a possibilidade de excluir qualquer operador económico da participação num procedimento de contratação devido a deficiências significativas ou persistentes do operador económico. Além disso, como resulta de vários considerandos do Regulamento Financeiro, o legislador da União pretendeu assegurar a coerência entre este regulamento e a Diretiva 2014/24. Por conseguinte, resulta de uma aplicação por analogia da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à Diretiva 2014/24 (
3
) que incumbe ao gestor orçamental competente avaliar concreta e individualmente o comportamento da pessoa posta em causa quando aplica o artigo 136.o, n.o 1, alínea e), do Regulamento Financeiro.
Por último, quanto à natureza da análise efetuada pela Comissão na decisão impugnada, o Tribunal Geral constata que, para efeito da aplicação do artigo 136.o, n.o 1, alínea e), do Regulamento Financeiro, a Comissão baseou‑se na responsabilidade conjunta e solidária da recorrente, enquanto membro do consórcio, sem ter em conta o seu comportamento individual.
Consequentemente, uma vez que, antes de adotar uma medida de exclusão relativamente a uma pessoa ou a uma entidade, o gestor orçamental competente deve proceder a uma avaliação concreta e individual do comportamento dessa pessoa ou dessa entidade, à luz de todos os elementos pertinentes, e que, no caso em apreço, a Comissão se limitou a invocar a responsabilidade conjunta e solidária da recorrente enquanto membro do consórcio, sem ter em conta o seu comportamento individual, o Tribunal Geral anula a decisão impugnada.
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1
)	Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, que altera os Regulamentos (UE) n.o 1296/2013 (UE) n.o 1301/2013 (UE) n.o 1303/2013, UE n.o 1304/2013 (UE) n.o 1309/2013 (UE) n.o 1316/2013 (UE) n.o 223/2014 e (UE) n.o 283/2014, e a Decisão n.o 541/2014/UE, e revoga o Regulamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1; a seguir: «Regulamento Financeiro»).
(
2
)	Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).
(
3
)	V. Acórdão de 26 de janeiro de 2023, HSC Baltic e o. (C‑682/21, EU:C:2023:48, n.os 46 e 49).