DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (huitième chambre)
29 avril 2022 (*)
« Recours en annulation – Règlement (UE) 2021/953 – Certificat COVID numérique de l’UE – Libre circulation des personnes – Restrictions – Absence d’intérêt à agir – Défaut d’affectation directe – Défaut d’affectation individuelle – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑527/21,
Stefania Abenante,
demeurant à Ferrare (Italie), et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe (1), représentées par Me M. Sandri, avocat,
parties requérantes,
contre
Parlement européen,
représenté par M. L. Visaggio, Mme P. López-Carceller et M. J. Rodrigues, en qualité d’agents,
et
Conseil de l’Union européenne,
représenté par M. M. Moore et
Mme S. Scarpa Ferraglio, en qualité d’agents,
parties défenderesses,
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé de MM. J. Svenningsen, président, R. Barents et J. Laitenberger (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
–        la requête déposée au greffe du Tribunal le 30 août 2021,
–        les exceptions d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal soulevées par le Parlement et par le Conseil par actes déposés au greffe du Tribunal, respectivement, le 29 septembre et le 25 novembre 2021,
–        la demande d’intervention au soutien du Parlement et du Conseil introduite par la Commission européenne le 9 novembre 2021,
–        les observations des parties requérantes sur les exceptions d’irrecevabilité déposées au greffe du Tribunal le 10 janvier 2022,
rend la présente
Ordonnance
1        Par leur recours fondé sur l’article 263 TFUE, les requérants, Mme Stefania Abenante et les autres personnes physiques dont les noms figurent en annexe, demandent l’annulation du règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2021, relatif à un cadre pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats COVID-19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement (certificat COVID numérique de l’UE) afin de faciliter la libre circulation pendant la pandémie de COVID-19 (JO 2021, L 211, p. 1, ci-après le « règlement attaqué »).
Antécédents du litige
2        Afin de limiter la propagation du virus SARS‑CoV‑2, les États membres ont adopté certaines mesures qui ont eu une incidence sur l’exercice par les citoyens de l’Union européenne de leur droit de circuler et de séjourner librement sur leur territoire, telles que des restrictions à l’entrée ou des exigences de mise en quarantaine ou d’autoconfinement ou de test de dépistage de l’infection pour les voyageurs transfrontières.
3        Pour faciliter l’exercice du droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont décidé d’établir un cadre commun pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats interopérables de vaccination, de test et de rétablissement relatifs à la maladie COVID-19 causée par le SARS‑CoV‑2.
4        À cet effet, le Parlement et le Conseil ont adopté le 14 juin 2021, sur la base de l’article 21, paragraphe 2, TFUE, le règlement attaqué.
5        Selon le considérant 13 du règlement attaqué, bien que ce dernier s’applique sans préjudice de la compétence dont disposent les États membres pour imposer des restrictions à la libre circulation, conformément au droit de l’Union, afin de limiter la propagation du SARS‑CoV‑2, il devrait contribuer à faciliter la levée progressive de ces restrictions de manière coordonnée autant que possible.
6        L’article 3, paragraphe 1, du règlement attaqué prévoit que le cadre du certificat interopérable contenant des informations sur la vaccination, les résultats des tests ou le rétablissement du titulaire délivré dans le contexte de la pandémie de COVID-19 permet la délivrance, la vérification et l’acceptation transfrontières soit d’un certificat de vaccination, confirmant que son titulaire a reçu un vaccin contre la COVID‑19 dans l’État membre qui délivre ledit certificat [article 3, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué], soit d’un certificat de test, confirmant que son titulaire a été soumis à un test effectué par des professionnels de santé ou par du personnel qualifié chargé des tests dans l’État membre qui délivre ledit certificat et indiquant le type de test, la date à laquelle il a été effectué et le résultat dudit test [article 3, paragraphe 1, sous b), du règlement attaqué], soit d’un certificat de rétablissement, confirmant que, à la suite du résultat positif d’un test effectué par des professionnels de santé ou par du personnel qualifié chargé des tests, son titulaire s’est rétabli d’une infection par le SARS‑CoV‑2 [article 3, paragraphe 1, sous c), du règlement attaqué].
7        L’article 5, paragraphe 5, premier alinéa, l’article 6, paragraphe 5, et l’article 7, paragraphe 8, du règlement attaqué disposent que si les États membres acceptent une preuve de vaccination, de test ou de rétablissement afin de lever les restrictions à la libre circulation mises en place, conformément au droit de l’Union, pour limiter la propagation du SARS‑CoV‑2, ils acceptent, dans les mêmes conditions, les certificats délivrés par d’autres États membres conformément au règlement attaqué.
Conclusions des parties
8        Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        à titre principal, annuler dans son intégralité le règlement attaqué ;
–        à titre subsidiaire principal, en alternative, annuler l’article 3, paragraphe 1, sous a) et b), du règlement attaqué
de manière définitive ou jusqu’à ce qu’il soit inscrit dans ce règlement qu’on entend par cas positif à la COVID-19 uniquement celui qui respecte les protocoles prévus par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et par le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC) en matière de tests RT-PCR à l’égard des personnes asymptomatiques et des personnes symptomatiques, quant aux cycles de développement ;
–        à titre subsidiaire subordonné, aux fins de la possible adaptation des exigences concrètes des parties, après l’annulation de l’article 3, paragraphe 1, sous a) et b), du règlement attaqué, modifier partiellement celui-ci en adoptant, en remplacement desdites dispositions, l’obligation, pour la délivrance du certificat COVID numérique de l’UE, pour chaque citoyen de l’Union de se soumettre, dans les situations indiquées par le règlement, au test salivaire et, en cas de positivité de ce dernier, de s’en tenir aux protocoles dictés par l’OMS et l’ECDC pour la vérification effective d’un cas confirmé du SARS-CoV-2 de COVID-19 ;
–        condamner le Parlement et le Conseil aux dépens.
9        Le Parlement et le Conseil concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant irrecevable ;
–        condamner les requérants aux dépens.
En droit
Arguments des parties
10      Le Parlement et le Conseil soutiennent, dans leurs exceptions d’irrecevabilité, que les requérants méconnaissent les objectifs et les effets du règlement attaqué, à l’égard duquel ils n’ont aucun intérêt à agir. En outre, les requérants seraient dépourvus de la qualité pour agir contre le règlement attaqué. De surcroît, la demande de modification du règlement attaqué, formulée à titre subsidiaire, ne relèverait pas de la compétence du Tribunal au titre de l’article 263 TFUE.
11      Dans la requête, les requérants font valoir que le règlement attaqué, et notamment son article 3, les concerne directement et individuellement dans la mesure où il lie l’exercice du droit à la libre circulation à l’obligation de se soumettre à des traitements médicaux invasifs, à savoir la vaccination et la réalisation de tests PCR et antigéniques. Ainsi, le règlement attaqué priverait les requérants de la faculté d’exercer pleinement les droits fondamentaux prévus par les articles 1er, 3, 6, 16, 20, 35, 41 et 52 à 54 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Les requérants soutiennent que, en partant de la considération, erronée selon eux, d’après laquelle la vaccination peut arrêter ou retenir la propagation du SARS-CoV-2, le règlement attaqué introduit une discrimination à l’égard des citoyens de l’Union qui la refusent. De surcroît, les tests PCR et antigéniques reconnus par le règlement attaqué ne relèveraient que la présence du virus SARS-CoV-2 et non celle de la maladie COVID-19. Enfin, les requérants affirment que les tests PCR et antigéniques reconnus par le règlement attaqué comme des tests diagnostiques valables de la maladie COVID-19 sont utilisés par les États membres en dehors des lignes directrices de l’OMS et de l’ECDC, qui interdiraient notamment les tests sur les personnes asymptomatiques. Or, le règlement attaqué obligerait ces dernières à se soumettre à de tels tests pour exercer leur droit à la libre circulation.
12      Dans leurs observations sur les exceptions d’irrecevabilité, les requérants font valoir que le certificat COVID numérique de l’UE ne distingue pas entres les cas de vaccination, de test négatif ou de rétablissement et, dès lors, ne permet pas de savoir si son titulaire est vacciné, testé ou rétabli. Ainsi, le certificat COVID numérique de l’UE irait au-delà d’une simple certification neutre. Si le législateur avait voulu se limiter à établir un cadre commun pour la délivrance de certificats mutuellement reconnaissables, il aurait dû créer un certificat spécifique pour chaque cas et non un certificat unique pour des situations objectivement différentes. Selon les requérants, leur intérêt à agir à l’encontre du règlement attaqué ressort notamment de cette absence de différenciation entre les personnes vaccinées et les personnes testées car leur santé serait mise en danger en raison du fait que le certificat COVID numérique de l’UE ne leur donnerait pas de certitude quant au risque de contagion émanant de son titulaire. À cet égard, les requérants soutiennent, en substance, que seuls les tests permettent de conclure avec certitude à l’absence d’un tel risque à un moment donné, tandis que la vaccination n’exclurait pas le risque de contagion notamment en raison de la couverture temporelle limitée des vaccins actuellement autorisés dans l’Union. De surcroît, les requérants invoquent un risque de falsification des certificats COVID numériques de l’UE et une impossibilité pour les États membres de distinguer entre certificats légalement délivrés et certificats artificiellement créés. Dans ces conditions, l’annulation du règlement attaqué serait susceptible de leur procurer un bénéfice dans la mesure où le risque d’infection deviendrait, en cas d’annulation, quasiment nul. En effet, ils auraient désormais la certitude, par exemple dans des situations de voyage en avion, que leurs co-voyageurs ont effectivement été testés négatifs au SARS-CoV-2. Aussi, l’annulation du règlement attaqué permettrait aux États membres d’imposer comme condition d’entrée l’obligation de test sans qu’ils soient obligés d’accepter en lieu et place d’un test négatif un certificat COVID numérique de l’UE délivré à la suite d’une vaccination.
Appréciation du Tribunal
13      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure du Tribunal, si le défendeur le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond. En l’espèce, le Parlement et le Conseil ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur ces demandes sans poursuivre la procédure.
Sur l’intérêt à agir des requérants
14      Tout d’abord, il importe de rappeler que, ainsi que cela ressort de la jurisprudence, en l’absence d’intérêt à agir, il n’y a pas lieu d’examiner si la partie requérante est directement et individuellement concernée au sens des dispositions de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (arrêt du 18 décembre 2003, Fern Olivieri/Commission et EMEA, T‑326/99, EU:T:2003:351, point 66 ; ordonnance du 15 mai 2013, Post Invest Europe/Commission, T‑413/12, non publiée, EU:T:2013:246, point 17, et arrêt du 12 novembre 2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C et HSH Investment Holdings FSO/Commission, T‑499/12, EU:T:2015:840, point 23).
15      En effet, l’intérêt à agir constitue la condition essentielle et première de tout recours en justice. Un recours en annulation intenté par une personne physique ou morale n’est ainsi recevable que dans la mesure où la partie requérante a un intérêt à voir annuler l’acte attaqué. L’intérêt à agir d’une partie requérante suppose que l’annulation de l’acte attaqué soit susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques, que le recours soit ainsi apte, par son résultat, à procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté et que celle-ci justifie d’un intérêt né et actuel à l’annulation dudit acte (arrêt du 19 juin 2009, Socratec/Commission, T‑269/03, EU:T:2009:211, point 36 ; ordonnance du 15 mai 2013, Post Invest Europe/Commission, T‑413/12, non publiée, EU:T:2013:246, point 22, et arrêt du 12 novembre 2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C et HSH Investment Holdings FSO/Commission, T‑499/12, EU:T:2015:840, point 24).
16      Selon la jurisprudence, il appartient à la partie requérante d’apporter la preuve de son intérêt à agir. Celle-ci doit, en particulier, démontrer l’existence d’un intérêt personnel à obtenir l’annulation de l’acte attaqué. Cet intérêt doit être né et actuel et s’apprécie au jour où le recours est formé (voir arrêt du 12 novembre 2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C et HSH Investment Holdings FSO/Commission, T‑499/12, EU:T:2015:840, point 25 et jurisprudence citée).
17      Toutefois, lorsqu’un recours en annulation est introduit par une partie requérante non privilégiée contre un acte dont elle n’est pas le destinataire, l’exigence selon laquelle les effets juridiques obligatoires de la mesure attaquée doivent être de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci, se chevauche avec les conditions posées à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (arrêts du 13 octobre 2011, Deutsche Post et Allemagne/Commission, C‑463/10 P et C‑475/10 P, EU:C:2011:656, point 38 ; du 16 octobre 2014, Alro/Commission, T‑517/12, EU:T:2014:890, point 25, et du 12 novembre 2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C et HSH Investment Holdings FSO/Commission, T‑499/12, EU:T:2015:840, point 26).
18      Dès lors, afin d’apprécier si le règlement attaqué est susceptible de recours par les requérants, il convient d’examiner s’il constitue un acte qui produit des effets de droit obligatoires à leur égard (voir arrêt du 12 novembre 2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C et HSH Investment Holdings FSO/Commission, T‑499/12, EU:T:2015:840, point 27 et jurisprudence citée).
19      Pour déterminer si un acte produit des effets juridiques à
l’égard
d’une
partie requérante
et
modifie
de
façon
caractérisée
sa
situation
juridique, il y a lieu de s’attacher notamment à son objet, à son contenu et à sa substance ainsi qu’au contexte factuel et juridique dans lequel il est intervenu (voir ordonnance du 10 juillet 2019, Pilatus Bank/BCE, T‑687/18, non publiée, EU:T:2019:542, point 16 et jurisprudence citée).
20      En l’occurrence, il convient tout d’abord de constater que le règlement attaqué se borne à établir un cadre commun pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats interopérables de vaccination, de test et de rétablissement dans le cadre de la pandémie COVID-19. À ces fins, le règlement attaqué prévoit notamment à l’article 5, paragraphe 5, à l’article 6, paragraphe 5, et à l’article 7, paragraphe 8, que si un État membre accepte une preuve de vaccination, de la réalisation d’un test de dépistage ou de rétablissement afin de lever les restrictions à la libre circulation qu’il a mises en place, il doit également accepter les certificats de vaccination, de test ou de rétablissement délivrés par d’autres États membres conformément au règlement attaqué.
21      En revanche, le règlement attaqué n’établit ni une obligation de se faire vacciner contre la COVID-19 ou d’effectuer un test de dépistage, ni une obligation d’être en possession d’un certificat de vaccination, de test ou de rétablissement en vue de l’exercice du droit à la libre circulation. Ainsi qu’il ressort du considérant 36 et de l’article 3, paragraphe 6, du règlement attaqué, la possession de ces certificats ne constitue pas une condition préalable à l’exercice du droit à la libre circulation. Le règlement n’établit pas non plus un droit à la libre circulation découlant de la possession de l’un de ces certificats.
22      Toute obligation de présenter une preuve de vaccination, de test ou de rétablissement en tant que condition d’accès ou de séjour sur le territoire d’un État membre émane uniquement du droit national des États membres.
23      À cet égard, il convient de relever que, ainsi qu’il ressort du considérant 13 et de l’article 11, paragraphe 1, du règlement attaqué, celui-ci est sans préjudice de la compétence dont disposent les États membres pour imposer des restrictions à la libre circulation pour des motifs de santé publique. Il s’ensuit qu’il incombe aux États membres de définir les modalités
concernant la levée
des restrictions à la libre circulation qu’ils ont mises en place.
24      À cet égard, les États membres restent notamment libres d’accepter seulement un certain type de certificat en vue de la levée des restrictions mises en place.
25      De plus, force est de relever que, contrairement à ce qu’allèguent les requérants, le règlement attaqué permet une différenciation entre les certificats de vaccination, de test et de rétablissement, en fonction des choix effectués par chacun des États membres en matière de levée des restrictions à la libre circulation.
26      Ainsi, l’article 3, paragraphe 1, du règlement attaqué distingue clairement entre les certificats de vaccination, de test et de rétablissement. Cela est corroboré par les dispositions spécifiques à chaque type de certificat prévues aux articles 5, 6 et 7 du règlement attaqué qui prévoient chacune une obligation spécifique pour les États membres
de reconnaître le certificat en cause délivré par d’autres États membres conformément au règlement attaqué si leur droit national accepte une preuve correspondante afin de lever les restrictions à la libre circulation mises en place.
27      Dans ces conditions, les requérants ne sauraient prétendre que c’est le règlement attaqué qui assimile un certificat de vaccination à un certificat de test de sorte que les États membres seraient empêchés d’accepter uniquement un certificat de test et non aussi un certificat de vaccination. Comme cela est constaté au point 20 ci-dessus, le règlement attaqué se borne à établir un cadre commun pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats COVID-19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement, tandis que la question de savoir si le fait d’être vacciné, testé ou rétabli permet la levée de certaines restrictions mises en place au niveau national continue à relever du seul droit national des États membres.
28      Les requérants ne parviennent donc pas à démontrer que c’est le règlement attaqué qui serait susceptible de créer, à le supposer avéré, un risque de santé à leur égard par le biais de la reconnaissance des certificats de vaccination, qui disparaîtrait en cas d’annulation de celui-ci. En effet, c’est le droit national des États membres qui détermine, le cas échéant, l’exigence de présenter un certificat de vaccination comme condition pour la levée de certaines restrictions.
29      Pour les mêmes raisons et ainsi que cela ressort de son considérant 36, le règlement attaqué ne saurait être interprété comme établissant un droit ou une obligation d’être vacciné.
30      À cet égard, il convient également de relever, en réponse à l’allégation d’un risque de falsification des certificats COVID numériques de l’UE, que, en vertu de l’article 9 du règlement attaqué, il incombe à la Commission européenne d’adopter, par le biais d’actes d’exécution, les spécifications techniques et les règles aux fins notamment de délivrer et de vérifier de manière sécurisée ces certificats.
31      Or, cette
disposition, qui se limite à habiliter la Commission à adopter, dans le respect des exigences qu’elle fixe, des mesures d’exécution, ne saurait être interprétée comme étant susceptible par elle-même de créer, contre ses objectifs, un risque de falsification qui justifierait que les requérants se voient reconnaître un intérêt à agir à l’encontre du règlement attaqué.
32      Dès lors, le règlement attaqué ne modifie pas de façon caractérisée la situation juridique des requérants. Partant, l’annulation de celui-ci ne saurait, par elle-même, leur procurer un bénéfice au sens de la jurisprudence rappelée au point 15 ci-dessus.
33      En effet, en cas d’annulation du règlement attaqué, les États membres resteraient libres de demander une preuve de vaccination, de test ou de rétablissement comme condition d’entrée ou de séjour sur leur territoire. Or, en cas d’annulation du règlement attaqué, les États membres ayant ainsi soumis l’entrée et le séjour sur leur territoire à la condition de preuve de vaccination, de test ou de rétablissement ne seraient plus obligés d’accepter les certificats délivrés par d’autres États membres. L’annulation du règlement attaqué aurait donc pour effet de priver les personnes désireuses d’exercer leur droit à la libre circulation, y compris les requérants, de la possibilité de présenter un certificat de vaccination, de test ou de rétablissement délivré notamment par leur État membre d’origine afin de satisfaire aux obligations de preuve établies par un autre État membre.
34      Il s’ensuit de ce qui précède que les requérants ne disposent pas d’un intérêt à agir à l’égard du règlement attaqué.
Sur la qualité pour agir des requérants
35      Nonobstant l’absence d’intérêt à agir des requérants, le Tribunal estime néanmoins opportun, en l’occurrence, d’examiner la recevabilité du recours au regard de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
36      Aux termes de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, « [t]oute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution ».
37      À cet égard, la première hypothèse n’est pas applicable en l’espèce, dès lors que les requérants
ne sont pas destinataires, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, du règlement attaqué.
38      S’agissant de la notion d’« acte réglementaire » au sens de la troisième hypothèse de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, celle-ci doit être comprise comme visant tout acte de portée générale, à l’exception des actes législatifs. En effet, à l’égard de ces derniers actes, les auteurs du traité de Lisbonne ont entendu maintenir une approche restrictive en ce qui concerne la possibilité pour les particuliers d’en demander l’annulation, tenant à la démonstration qu’ils seraient « directement et individuellement » concernés par lesdits actes (voir, en ce sens, arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, points 59 et 60).
39      À cet égard, la distinction entre un acte législatif et un acte réglementaire repose, selon le traité FUE, sur le critère de la procédure, législative ou non, ayant mené à son adoption (voir ordonnance du 7 janvier 2015, Freitas/Parlement et Conseil, T‑185/14, non publiée, EU:T:2015:14, point 26 et jurisprudence citée).
40      En l’espèce, il ressort du préambule du règlement attaqué que celui-ci a été adopté au titre de l’article 21, paragraphe 2, TFUE et selon la procédure législative ordinaire, telle que détaillée à l’article 294 TFUE.
41      Or, il ressort de l’article 289, paragraphes 1 et 3, TFUE que les actes juridiques adoptés selon cette procédure constituent des actes législatifs. Par conséquent, le règlement attaqué constitue un acte législatif et non un acte réglementaire au sens de la troisième hypothèse de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
42      Il s’ensuit que les requérants ne disposent pas davantage d’un droit de recours en vertu de la troisième hypothèse visée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et qu’ils ne peuvent donc former un recours en annulation, en vertu de la deuxième hypothèse visée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, contre ledit acte qu’à condition d’être directement et individuellement concernés par celui-ci.
–       Sur l’absence d’affectation directe
43      Il convient de rappeler que, s’agissant de l’affectation directe, cette condition requiert la réunion de deux critères cumulatifs, à savoir que la mesure contestée, en premier lieu, produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et, en second lieu, ne laisse aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires qui sont chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires (arrêt du 13 octobre 2011, Deutsche Post et Allemagne/Commission, C‑463/10 P et C‑475/10 P, EU:C:2011:656, point 66, et ordonnance du 8 février 2019, Front Polisario/Conseil, T‑376/18, non publiée, EU:T:2019:77, point 27).
44      S’agissant de la première condition relative à l’« affectation directe », elle signifie notamment que la mesure en cause doit produire directement des effets sur la situation juridique de la personne physique ou morale qui entend former un recours au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Ainsi, une telle condition doit être appréciée uniquement au regard des effets juridiques de la mesure, les effets politiques éventuels de celle-ci n’ayant pas d’incidence sur cette appréciation (arrêt du 3 décembre 2020, Région de Bruxelles-Capitale/Commission, C‑352/19 P, EU:C:2020:978, point 64).
45      Or, il ressort d’ores et déjà des points 20 à 33 ci-dessus que le règlement attaqué ne produit aucun effet juridique sur la situation des requérants.
46      En effet, le règlement attaqué ne comporte en lui-même aucune obligation pour les requérants de fournir une preuve de vaccination, de test ou de rétablissement. Il se borne à établir un cadre commun destiné à faciliter l’exercice par les titulaires du certificat COVID numérique de l’UE de leur droit à la libre circulation pendant la pandémie COVID-19 et à contribuer ainsi à la levée progressive des restrictions à la libre circulation mises en place par les État membres pour limiter la propagation du SARS-CoV-2.
47      Ainsi que le relèvent à juste titre le Parlement et le Conseil, même en cas d’annulation du règlement attaqué, les requérants seraient toujours obligés de fournir la preuve qu’ils ont été vaccinés ou soumis à un test si l’État membre sur le territoire duquel ils souhaitent entrer ou séjourner l’exigeait. Or, dans un tel cas, cet État membre ne serait plus obligé d’accepter les certificats de vaccination, de test ou de rétablissement délivrés par un autre État membre.
48      Comme le rappelle le considérant 13 du règlement attaqué, celui-ci s’applique sans préjudice de la compétence dont disposent les États membres pour imposer des restrictions à la libre circulation, conformément au droit de l’Union, afin de limiter la propagation du SARS-CoV-2. Il s’ensuit que toute obligation de se faire vacciner ou de se soumettre à un test de dépistage ou toute obligation de fournir une preuve de vaccination ou de test pour pouvoir entrer ou séjourner sur le territoire d’un État membre trouve son fondement juridique uniquement dans le droit national de cet État membre et non dans le règlement attaqué.
49      Comme cela est relevé aux points 24 à 28 ci-dessus, les requérants ne sauraient non plus prétendre que le règlement attaqué crée un risque de santé à leur égard à travers la reconnaissance des certificats de vaccination et leur assimilation à des certificats de test par le certificat COVID numérique de l’UE. À cet égard, force est de rappeler, d’une part, que le règlement attaqué distingue clairement entre les certificats de vaccination et les certificats de test et, d’autre part, que le règlement attaqué est sans préjudice de la compétence des États membres de définir, dans le respect du droit de l’Union, les conditions d’entrée et de séjour sur leur territoire afin de limiter la propagation du SARS-CoV-2. Ainsi, c’est le droit national qui établit, le cas échéant, l’obligation de présenter une preuve de vaccination ou de test, tandis que le règlement attaqué se limite à établir un cadre commun qui oblige les État membres ayant mis en place une telle obligation à accepter également les certificats de vaccination ou de test délivrés par d’autres États membres conformément au règlement attaqué et dont l’interopérabilité est assurée par celui-ci.
50      À cet égard, il convient également de rappeler que, comme cela est relevé au point 30 ci-dessus, les spécifications techniques et les règles susceptibles de garantir la sécurité et l’authenticité des certificats COVID numériques de l’UE lors de leur délivrance et de leur vérification sont établies, conformément à l’article 9 du règlement attaqué, par des actes d’exécution que la Commission doit adopter.
51      Il résulte de ce qui précède que le règlement attaqué ne produit pas d’effets sur la situation juridique des requérants, de sorte que la condition relative à leur affectation directe n’est pas remplie.
–       Sur l’absence d’affectation individuelle
52      Selon une jurisprudence constante, les sujets autres que les destinataires d’une décision ne sauraient prétendre être individuellement concernés que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’une telle décision le serait (arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, EU:C:1963:17 ; du 13 décembre 2005, Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, EU:C:2005:761, point 33, et ordonnance du 27 mars 2012, Connefroy e.a./Commission, T‑327/09, non publiée, EU:T:2012:155, point 21).
53      À cet égard, il suffit de constater que le règlement attaqué n’atteint pas les requérants en raison de certaines qualités qui leur seraient particulières par rapport à d’autres personnes qui ne souhaitent pas se faire vacciner ou se soumettre à un test de dépistage.
54      La simple allégation selon laquelle le règlement attaqué mettrait en œuvre une discrimination immédiate et directe des requérants par rapport à d’autres citoyens de l’Union qui ont décidé de se faire vacciner ne suffit pas à les individualiser par rapport à l’ensemble de la population. À cet égard, force est de constater que la discrimination alléguée, à la supposer établie, porterait atteinte non pas seulement aux droit des requérants, mais à ceux de toute personne qui n’a pas l’intention de se faire vacciner ou de se soumettre à un test de dépistage. En tout état de cause, il convient de rappeler que l’obligation de fournir une preuve de vaccination ou de test émane, le cas échéant, du droit national de l’État membre concerné et non du règlement attaqué.
55      À supposer même que les requérants aient invoqué une violation de leurs droits fondamentaux en en déduisant une affectation individuelle au motif que la violation des droits fondamentaux serait unique et différente pour chaque individu, il convient de constater qu’il ne saurait être considéré que le règlement attaqué atteint les requérants en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne n’ayant pas l’intention de se faire vacciner ou de se soumettre à un test de dépistage et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle d’un destinataire.
56      De surcroît, force est de constater que le prétendu risque de falsification des certificats COVID numériques de l’UE, à le supposer établi, ne serait pas non plus susceptible d’individualiser les requérants en fonction de certaines qualités qui leur sont particulières. Un tel risque affecterait toute personne susceptible d’être en contact avec le titulaire d’un certificat falsifié.
57      Il résulte de ce qui précède que la condition relative à l’affectation individuelle des requérants n’est pas remplie et que ceux-ci n’ont pas la qualité pour agir à l’encontre du règlement attaqué.
Sur la demande de modification du règlement attaqué
58      S’agissant de la demande de modifier l’article 3, paragraphe 1, sous a) et b), du règlement attaqué, il convient de rappeler que, en vertu d’une jurisprudence constante, il n’appartient pas au Tribunal, dans le cadre de son contrôle de légalité fondé sur l’article 263 TFUE, de faire des déclarations en droit (voir ordonnance du 5 juillet 2017, EEB/Commission, T‑448/15, non publiée, EU:T:2017:503, point 40 et jurisprudence citée). De surcroît, selon une jurisprudence bien établie, le Tribunal ne peut adresser une injonction aux institutions ou se substituer à ces dernières dans le cadre du contrôle de légalité fondé sur l’article 263 TFUE. Cette limitation du contrôle de légalité s’applique dans tous les domaines contentieux que le Tribunal est susceptible de connaître (voir arrêt du 15 juin 2017, Bay/Parlement, T‑302/16, non publié, EU:T:2017:390, point 45 et jurisprudence citée). En effet, conformément à l’article 264 TFUE, le Tribunal a uniquement la possibilité d’annuler l’acte contesté. Il incombe ensuite à l’institution concernée, en application de l’article 266 TFUE, de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt du Tribunal (voir, en ce sens, arrêt du 12 mars 2008, Evropaïki Dynamiki/Commission, T‑345/03, EU:T:2008:67, point 46).
59      Dès lors, le Tribunal est manifestement incompétent pour prononcer une injonction de modifier le règlement attaqué à l’égard du Parlement et du Conseil ou encore pour se substituer à ces institutions, comme cela est demandé, en substance, par les requérants dans leur troisième chef de conclusions.
60      Comme l’ont relevé à juste titre le Parlement et le Conseil, la modification demandée ne peut être effectuée que par ces institutions elles-mêmes, agissant conformément à la procédure établie par l’article 21, paragraphe 2, TFUE, sur lequel le règlement attaqué est fondé, tout en exerçant le pouvoir d’appréciation dont elles disposent à cet égard.
61      Il résulte de l’ensemble de ce qui précède qu’il y a lieu d’accueillir les exceptions d’irrecevabilité soulevées par le Parlement et le Conseil et de rejeter le recours comme étant irrecevable.
Sur la demande d’intervention
62      Conformément à l’article 144, paragraphe 3, du règlement de procédure, lorsque le défendeur dépose une exception d’irrecevabilité, visée à l’article 130, paragraphe 1, il n’est statué sur les demandes d’intervention qu’après le rejet ou la jonction de l’exception au fond. En outre, conformément à l’article 142, paragraphe 2, du même règlement, l’intervention perd son objet, notamment lorsque la requête est déclarée irrecevable.
63      Or, étant donné que les exceptions d’irrecevabilité soulevées par le Parlement et le Conseil ont été accueillies en l’espèce et que la présente ordonnance met par conséquent fin à l’instance, il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention présentée par la Commission au soutien des conclusions du Parlement et du Conseil.
Sur les dépens
64      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
65      Les requérants ayant succombé en leurs conclusions, il y a lieu de les condamner à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par le Parlement et le Conseil, y compris ceux afférents à la procédure de référé.
66      Par ailleurs, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, la Commission supportera ses propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention de la Commission européenne.
3)      Mme Stefania Abenante et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe supporteront leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par le Parlement européen et par le Conseil de l’Union européenne, y compris ceux afférents à la procédure de référé devant le Tribunal.
4)      La Commission supportera ses propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 29 avril 2022.
Le greffier
Le président
E. Coulon
J. Svenningsen
*      Langue de procédure : l’italien.
1      La liste des autres parties requérantes n’est annexée qu’à la version notifiée aux parties.