62013CC0249
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MELCHIORA WATHELETA
přednesené dne 25. června 2014 (
1
)
Věc C‑249/13
Khaled Boudjlida
proti
Préfet des Pyrénées-Atlantiques
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná tribunal administratif de Pau (Francie)]
„Prostor svobody, bezpečnosti a práva — Směrnice 2008/115/ES — Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí — Postup přijímání rozhodnutí o navrácení — Zásada dodržování práva na obhajobu — Právo být vyslechnut před přijetím rozhodnutí, kterým mohou být dotčeny zájmy státních příslušníků třetích zemí — Obsah práva na obhajobu a práva být vyslechnut — Právo vyjádřit názor po dostatečné době na rozmyšlenou — Právo využít pomoci právního zástupce — Omezení práva být vyslechnut“
I – Úvod
1.
Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložená tribunal administratif de Pau (správní soud v Pau) (Francie), došlá kanceláři Soudního dvora dne 6. května 2013, se týká povahy a rozsahu práva být vyslechnut, zakotveného v čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), před přijetím rozhodnutí o navrácení na základě směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (
2
).
2.
Projednávaná žádost byla předložena v rámci sporu mezi K. Boudjlidou a préfet des Pyrénées-Atlantiques (prefekt departementu Pyrénées-Atlantiques dále též „prefekt“). Khaled Boudjlida se domáhá zejména zrušení rozhodnutí ze dne 15. ledna 2013, kterým mu préfet des Pyrénées-Atlantiques odmítl vydat povolení k pobytu, uložil mu, aby do 30 dnů opustil francouzské území a určil Alžírsko nebo jakoukoliv jinou zemi, ve které bude jeho usazení právně přípustné, jako cílové místo jeho případného vyhoštění.
3.
V tomto stanovisku se budu zabývat podmínkami a postupy, za kterých státní příslušník třetí země s neoprávněnými pobytem, kterému bylo vydáno rozhodnutí o navrácení, musí mít možnost uplatnit právo být vyslechnut, které je zakotveno v judikatuře Soudního dvora a potvrzeno v čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny, ať už se jedná o možnost seznámit se se všemi skutečnostmi, které jsou vůči němu namítány, pokud jde o jeho oprávnění k pobytu, vyjádřit svůj názor po době na rozmyšlenou a využít pomoci právního zástupce podle vlastního výběru.
II – Směrnice 2008/115
4.
Článek 3 směrnice 2008/115, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[...]
4)
‚rozhodnutím o navrácení‘ správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se rozhoduje nebo prohlašuje, že pobyt státního příslušníka třetí země je neoprávněný, a kterým se ukládá nebo prohlašuje povinnost návratu;
[...]“
5.
Článek 5 směrnice 2008/115, nadepsaný „Nenavracení, nejvlastnější zájem dítěte, rodinný život a zdravotní stav“, stanoví:
„Při provádění této směrnice členské státy náležitě zohlední:
a)
nejvlastnější zájem dítěte,
b)
rodinný život a
c)
zdravotní stav dotčeného státního příslušníka třetí země,
a dodržují zásadu nenavracení.“
6.
Článek 6 této směrnice, nadepsaný „Rozhodnutí o navrácení“, stanoví:
„1.   Členské státy vydají rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území, aniž jsou dotčeny výjimky uvedené v odstavcích 2 až 5.
[…]
4.   Ze solidárních, humanitárních nebo jiných důvodů mohou členské státy kdykoliv rozhodnout o udělení autonomního povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládajícího oprávnění k pobytu státnímu příslušníku třetí země, který neoprávněně pobývá na jejich území. V tomto případě se rozhodnutí o navrácení nevydává. Bylo-li již rozhodnutí o navrácení vydáno, zruší se nebo pozastaví na dobu platnosti povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládajícího oprávnění k pobytu.
[…]
6.   Tato směrnice nebrání členským státům v přijetí rozhodnutí o ukončení oprávněného pobytu společně s rozhodnutím o navrácení či rozhodnutím o vyhoštění nebo o zákazu vstupu v rámci jednoho správního nebo soudního rozhodnutí […]“
III – Spor v původním řízení a předběžné otázky
7.
Khaled Boudjlida, alžírský státní příslušník, přijel do Francie 26. září 2007 a jako student získal několik povolení k pobytu. Nepožádal o obnovení svého posledního povolení k pobytu, jehož platnost skončila 31. října 2012, ani nepožádal o vydání nového povolení.
8.
Ačkoliv na francouzském území pobýval neoprávněně, registroval se 7. ledna 2013 jako osoba samostatně výdělečně činná u Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Unie pro výběr pojistného na sociální zabezpečení a rodinné přídavky, Urssaf) za účelem založení mikropodniku v odvětví stavebnictví.
9.
Khaled Boudjlida byl 15. února 2013 z důvodu neoprávněného pobytu předvolán službou cizinecké policie a dobrovolně se dostavil. Uvedenou službou byl vyslechnut ve věci své situace s ohledem na oprávnění k pobytu ve Francii. Pohovor, který trval 30 minut, se týkal jeho žádosti o registraci jako osoby samostatně výdělečně činné, okolností jeho příjezdu do Francie, podmínek jeho pobytu jako studenta od tohoto data a jeho rodinných vazeb ve Francii a v Alžírsku. Na otázku, zda by souhlasil s opuštěním francouzského území, pokud by tak prefektura rozhodla, odpověděl kladně.
10.
Préfet des Pyrénées-Atlantique po tomto pohovoru přijal téhož dne, tedy 15. ledna 2013, rozhodnutí, kterým K. Boudjlidouvi uložil, aby opustil francouzské území, poskytl mu na dobrovolný návrat lhůtu 30 dnů a jako cílovou zemi určil konkrétně Alžírsko.
11.
Khaled Boudjlida dne 18. února 2013 podal k tribunal administratif de Pau žalobu na neplatnost tohoto rozhodnutí.
12.
Khaled Boudjlida před předkládajícím soudem zejména tvrdil, že rozhodnutí ze dne 15. února 2013 bylo stiženo nesprávným právním posouzením, jelikož s ohledem na jeho integraci ve Francii, jeho absolvované univerzitní studium i na přítomnost dvou z jeho strýců, kteří jsou univerzitními profesory, ve Francii, představovalo nepřiměřený zásah do jeho soukromého života. Kromě toho tvrdil, že lhůta 30 dnů byla příliš krátká pro někoho, kdo žil v tuzemsku více než pět let a nemohl účinně využít práva být vyslechnut před přijetím rozhodnutí, kterým mu bylo nařízeno, aby opustil francouzské území.
13.
Préfet des Pyrénées-Atlantique uvedl, že proti K. Boudjlidovi nebylo přijato žádné rozhodnutí o odepření povolení k pobytu. Khaledu Boudjlidovi bylo bez obtíží obnovováno jeho povolení k pobytu v období od 26. září 2007 a 31. říjnem 2012 a o obnovení posledního povolení za podmínek stanovených francouzskou právní úpravou, tedy dva měsíce před skončením platnosti předchozího povolení, nepožádal. Préfet des Pyrénées-Atlantique byl toho názoru, že K. Boudjlida byl ke dni vydání napadeného rozhodnutí osobou s neoprávněným pobytem. Dodává, že povinnost opustit francouzské území je opodstatněná, jelikož pobyt cizince byl v projednávané věci neoprávněný. Kromě toho při neexistenci silnějších rodinných vazeb ve Franci než v zemi původu sporné rozhodnutí nepředstavovalo nepřiměřený zásah do práva K. Boudjlidy na soukromý a rodinný život. Lhůta poskytnutá ke splnění této povinnosti je nadto obecnou lhůtou a podle préfet des Pyrénées-Atlantique nebyla uplatněna žádná konkrétní okolnost odůvodňující prodloužení lhůty.
14.
Préfet des Pyrénées-Atlantique obhajuje legalitu svého rozhodnutí a odkazuje přitom na rozsudek cour administrative d’appel de Lyon (odvolací správní soud v Lyonu), ze kterého vyplývá, že právo být vyslechnut, stanovené v článku 41 Listiny nezakládá na straně orgánů veřejné správy povinnost, aby z vlastního podnětu zorganizovaly pohovor s dotčenou osobou nebo ji vyzvaly k tomu, aby předložila vyjádření; porušení tohoto práva ostatně může mít vliv na legalitu řízení pouze tehdy, pokud dotčená osoba prokáže, že byla zbavena možnosti uvést relevantní skutečnosti, které by mohly ovlivnit obsah rozhodnutí (rozsudek ze dne 14. března 2013, žaloba č. 12LY02737).
15.
Prefekt kromě toho uvedl, že právo K. Boudjlidy být vyslechnut bylo dodrženo, jelikož mohl 30 minut hovořit s policejními útvary o své žádosti o registraci jako osoby samostatně výdělečně činné i o svém příjezdu do Francie, o podmínkách svého pobytu jako student od tohoto data a o své rodinné situaci. Z toho vyplynulo, že jeho pobyt je neoprávněný, že ve Francii již neměl – na rozdíl od Alžírska – vazby a žádná konkrétní okolnost neodůvodňovala delší lhůtu pro dobrovolné opuštění území.
16.
Předkládající soud uvádí, že směrnice 2008/115 nebo francouzské právní předpisy přijaté k jejímu provedení nestanoví podmínky, za kterých cizinec musí být vyslechnut před tím, než mu bude vydáno rozhodnutí o navrácení, které se jej per definitionem nepříznivě dotkne. Uvedený soud nicméně zastává názor, že z rozsudku M. (C‑277/11, EU:C:2012:744) vyplývá, že na základě práva zakotveného v čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny orgány veřejné správy musí, před tím, než cizinci s neoprávněným pobytem uloží, aby opustil vnitrostátní území, tomuto cizinci umožnit, aby byl vyslechnut, i když směrnice 2008/115 a francouzská právní úprava, která jí provádí, tuto skutečnost výslovně nestanoví.
17.
Podle uvedeného soudu právo na obhajobu a právo být vyslechnut, které se k němu nerozlučně pojí, v obecnějším rámci zásady kontradiktornosti předpokládá, že osoba, které se nepříznivé opatření týká, musí být schopna se seznámit se všemi skutečnostmi, které jsou vůči ní namítány (
3
) a vyjádřit svůj názor (
4
) po určité době na rozmyšlenou, která pro ni bude dostačující a zároveň bude vhodná s ohledem na nutnost, aby orgány veřejné správy jednaly efektivně (
5
), a to případně s pomocí právního zástupce, který může do řízení vstoupit ve fázi předběžného šetření (
6
). Uvedený soud je však toho názoru, že s ohledem na výše uvedenou judikaturu tyto různé složky zásady kontradiktornosti a práva na obhajobu závisí na povaze cílů sledovaných orgány veřejné správy a na výsadách, kterými disponují pro jejich splnění. Proto má za to, že není jisté, že se všechny tyto složky váží k takovému právu být účelně a efektivně vyslechnut, jak je právo zakotvené v článku 41 Listiny.
18.
Předkládající soud je rovněž toho názoru, že je třeba vědět, zda rovnováha mezi potřebou dodržet článek 41 Listiny a potřebou provádění účinné návratové politiky může odůvodnit, aby státní příslušník třetí země s neoprávněným pobytem musel strpět jednu či více změn nebo omezení svého práva na to, aby mohl analyzovat skutečnosti, které jsou vůči němu namítány, pokud jde o jeho oprávnění k pobytu, aby ústně či písemně vyjádřil svůj názor po přiměřené době na rozmyšlenou, a to případně s pomocí právního zástupce podle vlastního výběru, a – v případě kladné odpovědi – zda rozsah těchto úprav musí záviset na trvání a povaze vazeb k členskému státu Evropské unie, ve kterém se nachází, nebo na jakémkoliv jiném kritériu, které je třeba vzít v úvahu.
19.
Za těchto podmínek se tribunal administratif de Pau rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Jaký je obsah práva být vyslechnut vymezeného v článku 41 [Listiny] v případě neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetího státu, v jehož případě má být vydáno rozhodnutí o navrácení?
Konkrétně, je součástí tohoto práva právo seznámit se se všemi skutečnostmi, které jsou vůči němu namítány, pokud jde o jeho oprávnění k pobytu, právo vyjádřit se ústně či písemně po dostatečné době na rozmyšlenou a právo na pomoc právního zástupce podle vlastního výběru?
2)
Je případně třeba tento obsah změnit či omezit s ohledem na cíl obecného zájmu návratové politiky stanovený ve směrnici [2008/115]?
3)
V případě kladné odpovědi: Jaké úpravy je třeba připustit a podle jakých kritérií je třeba tyto úpravy určit?“
IV – Řízení před Soudním dvorem
20.
Písemná vyjádření byla předložena K. Boudjlidou, francouzskou a nizozemskou vládou a Evropskou komisí. Khaled Boudjlida, francouzská vláda a Komise přednesli vyjádření při jednání, které se konalo 8. května 2014.
V – Analýza
A – Argumentace účastníků řízení
21.
Khaled Boudjlida má za to, že nemohl uplatnit své argumenty nebo diskutovat o důvodech svého vrácení, jelikož prefektura nepřijala rozhodnutí o navrácení v rámci kontradiktorního správního řízení. Uvádí, že rozhodnutí o navrácení se „stává automatickým, jakmile prefektura konstatuje, že pobyt je neoprávněný a neexistuje žádná reálná možnost účinně se před přijetím rozhodnutí bránit; navíc vzhledem k bezprostřednosti uložení povinnosti opustit území, v praxi nezbývá nic jiného než se obrátit na správní soud a toto rozhodnutí napadnout ex post“.
22.
Khaled Boudjlida uvádí, že útvary prefekta, které jsou k tomu jediné příslušné, nebyl nikdy formálně vyslechnut ani ohledně obnovení svého oprávnění k pobytu, ani ohledně rozhodnutí o navrácení. Zastává názor, že pohovor na policii mu neumožnil požádat o povolení pobytu nebo uplatnit argumenty proti rozhodnutí o navrácení, když vůbec nevěděl, jaké rozhodnutí orgány přijmou. Khaled Boudjlida vůbec nepomyslel na to, že by rozhodnutí o navrácení mohlo být přijato téhož dne, aniž by byl vyslechnut ohledně jeho důvodů. Nemohl se tak proti němu bránit, jelikož nebyl vyslechnut v souvislosti se zamýšleným obsahem rozhodnutí o navrácení. Podle K. Boudjlidy při pohovoru na policii vysvětlil, že očekává odpověď na svou žádost o naturalizaci a potvrzuje, že na otázku, zda by souhlasil s opuštěním území, pokud tak prefektura rozhodne, odpověděl, že je připraven opustit území, pokud to bude nutné. Zastává názor, že v tomto pohovoru nic nenasvědčovalo tomu, že měl právo přednést své vyjádření a být vyslechnut před tím, než bylo téhož dne přijeto rozhodnutí o navrácení.
23.
Khaled Boudjlida uvádí, že kdyby byl informován o tom, že bude přijato rozhodnutí o navrácení, mohl by před prefekturou uvést argumenty, které mohly toto rozhodnutí změnit. Dodává, že mohl, pokud by měl možnost uplatnit před přijetím rozhodnutí o navrácení nepřiměřený zásah do práva na respektování soukromého života a porušení ustanovení článku L.313-11, 7o zákona o vstupu a pobytu cizinců a o azylovém právu („Ceseda“), a vzhledem ke své naprosté integraci ve Francii.
24.
Khaled Boudjlida rovněž uvádí, že „lze pouze konstatovat, že pouhý pohovor na policii v délce 30 minut v ničem neodpovídá obsahu práva být vyslechnut orgány v průběhu správního řízení, vymezenému“ Soudním dvorem v jeho judikatuře. Rozhodnutí o navrácení tak bylo přijato v návaznosti na pohovor s policí bez pomoci právního zástupce a v rozporu s judikaturou Soudního dvora.
25.
Podle K. Boudjlidy právo na řádnou správu, které je stanoveno zejména v čl. 41 odst. 2 Listiny, v rámci uplatnění směrnice 2008/115 předpokládá právo každého být vyslechnut před tím, než proti němu bude vydáno individuální opatření, které se ho nepříznivě dotkne. Khaled Boudjlida je toho názoru, že právo být vyslechnut musí být definováno jako právo každého, aby se účelně a efektivně vyjádřil, a to písemně nebo ústně, v průběhu správního řízení a před přijetím jakéhokoliv rozhodnutí, kterým může být nepříznivě zasaženo do jeho právního postavení. Khaled Boudjlida dodává, že obsah práva být vyslechnut předpokládá, že osoba, jíž se nepříznivé opatření týká, musí mít možnost seznámit se se všemi skutečnostmi, které jsou vůči ní namítány, může vyjádřit svůj názor po přiměřené době na rozmyšlenou a s pomocí právního zástupce, který může do řízení vstoupit již ve fázi vyšetřování předcházející oznámení vytýkaných skutečností.
26.
Francouzská vláda je toho názoru, že z vlastního znění článku 41 Listiny vyplývá, že tento článek není určen členským státům, nýbrž výlučně orgánům, institucím a jiným subjektům Unie (
7
). Uvedená vláda nicméně dodává, že v souladu s ustálenou judikaturou právo být vyslechnut představuje obecnou zásadu unijního práva Unie, která vychází nejen z práva na řádnou správu zakotveného v článku 41 Listiny, ale též z dodržování práv na obhajobu a spravedlivý proces zaručených články 47 a 48 Listiny. Podle téže vlády musí toto právo dodržovat nejen unijní orgány na základě čl. 41 Listiny, ale také – vzhledem k tomu, že se jedná o obecnou zásadu unijního práva – správní orgány každého z členských států, pokud přijímají rozhodnutí v oblasti působnosti unijního práva, a to i v případě, že příslušná právní úprava takový požadavek výslovně nestanoví (
8
).
27.
Francouzská vláda uvádí, že se směrnice 2008/115 týká pouze navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, a že tedy nemá za cíl harmonizovat veškeré vnitrostátní normy týkající se pobytu cizinců (
9
). Podle téže vlády spadají podmínky zkoumání oprávněnosti nebo neoprávněnosti pobytu státního příslušníka třetí země a podmínek, za kterých je státní příslušník třetí země případně vyslechnut v rámci tohoto zkoumání, do vnitrostátního práva členských států. Jakmile však byla prokázána neoprávněnost pobytu, vydání rozhodnutí o navrácení pro členské státy představuje povinnost podle čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115, s výjimkou zvláštních případů stanovených v odstavcích 2 až 5 tohoto článku. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí o navrácení nutně vyplývá z rozhodnutí konstatujícího neoprávněnost pobytu dotyčné osoby, francouzská vláda soudí, že tato osoba nemusí být vyslechnuta znovu před vydáním rozhodnutí o navrácení, pokud byla na základě práva dotyčného členského státu vyslechnuta v rámci posuzování jejího oprávnění k pobytu. Naproti tomu zastává názor, že pokud právo členského státu povinnost vyslechnutí dotyčné osoby v rámci posuzování jejího oprávnění k pobytu nestanoví, musí tato osoba dostat možnost se vyjádřit před tím, než v jejím případě bude vydáno rozhodnutí o navrácení.
28.
Francouzská vláda dodává, že vydání rozhodnutí o navrácení může, stejně jako ve věci v původním řízení, navazovat na kontrolu státního příslušníka třetí země bez platného povolení k pobytu útvary policie. Za takového předpokladu musí orgány před vydáním rozhodnutí o navrácení zkoumat osobní situaci dotyčné osoby a musí jí umožnit, aby předložila vyjádření týkající se případného oprávnění k pobytu. Dotyčná osoba nicméně musí být vyslechnuta za podmínek, které neohrozí účinnost řízení o navrácení a současně zohlední jak naléhavost, se kterou musí orgány jednat, tak nebezpečí, že se osoba bude skrývat. Takové vyslechnutí se může konat, stejně jako ve věci v původním řízení, pokud osoba souhlasí s tím, že se dostaví na policejní stanici, aby byla vyslechnuta ohledně své situace. V jiných případech může ověření situace osoby vyžadovat rovněž to, aby tato osoba byla dočasně zbavena osobní svobody.
29.
Podle francouzské vlády sice francouzské právo v rámci řízení o vazbě, stejně jako v případě řízení používaného pro ověření oprávnění k pobytu, stanoví možnost využít pomoci advokáta, avšak tento nárok vyplývá výlučně z toho, že dotyčná osoba je zbavena osobní svobody. Naopak právo na využití právního zástupce podle vlastního výběru v rámci správního řízení, které předchází vydání rozhodnutí o navrácení, nemůže být považováno za součást práva být vyslechnut. Tatáž vláda zastává názor, že i když čl. 47 odst. 3 Listiny stanoví, že všem, kdo nemají dostatečné prostředky, je poskytnuta právní pomoc, pokud je tato pomoc nutná k zajištění účinného přístupu ke spravedlnosti, ze samotného znění tohoto ustanovení vyplývá, že se toto ustanovení uplatní pouze v rámci soudních řízení.
30.
Francouzská vláda podpůrně navrhuje odpovědět na druhou a třetí otázku tak, že směrnice 2008/115 musí být vykládána v tom smyslu, že obsah práva být vyslechnut může být omezen tak, aby zohledňoval cíl této směrnice, kterým je zajistit účinné navracení státních příslušníků s neoprávněným pobytem. Podle této vlády musí být uvedená omezení stanovena zákonem, musí být nezbytná a přiměřená a respektovat podstatný obsah uvedeného práva.
31.
Nizozemská vláda zastává názor, že cizinci jako K. Boudjlida ve svých vztazích s členským státem od článku 41 Listiny neodvozují žádná práva. Podle uvedené vlády ze znění článku 41 Listiny vyplývá, že toto ustanovení zaručuje právo na řádnou správu uskutečňovanou orgány, institucemi a jinými subjekty Unie. Toto ustanovení se tudíž nevztahuje na členské státy (
10
). Nizozemská vláda nicméně soudí, že základem článku 41 Listiny je základní zásada unijního práva a je toho názoru, že pokud mají vnitrostátní orgány veřejné správy v úmyslu přijmout proti osobě akt nepříznivě zasahující do jejího právního postavení, zásada dodržování práva na obhajobu se patrně uplatní (
11
).
32.
Podle nizozemské vlády právo na obhajobu zahrnuje zejména právo být vyslechnut před přijetím aktu nepříznivě zasahujícího do právního postavení. Obsah tohoto práva závisí na konkrétním kontextu věci a na použitelném právním rámci. Uvedená vláda zdůrazňuje, že kontrola neoprávněně pobývajících cizinců vždy přísluší útvarům policie nebo cizinecké policie. Pro tyto orgány je s ohledem na cíle směrnice 2008/115 důležité, aby byla rychle objasněna oprávněnost či neoprávněnost pobytu cizince, a jedná-li se o neoprávněný pobyt, aby tento pobyt byl ukončen co nejdříve. K přípravě takového rozhodnutí nemusí automaticky docházet v podrobném písemném řízení. Ovšem samo rozhodnutí o navrácení musí být podle čl. 12 odst. 1 směrnice 2008/115 vydáno písemně.
33.
Nizozemská vláda uvádí, že rozhodnutí o navrácení představuje úvodní fázi řízení o navrácení (
12
). Rozhodnutí o navrácení konstatuje, že pobyt státního příslušníka třetí země je neoprávněný, a ukládá povinnost navrácení. Pokud jde o prokázání neoprávněnosti pobytu státního příslušníka třetí země, nizozemská vláda uvádí, že právní účinky tohoto konstatování nejsou pro dotyčného cizince (obzvláště) tíživé, jelikož neoprávněnost pobytu dotčené osoby již byla prokázána neexistencí platného povolení k pobytu a nevyplývá tak z rozhodnutí o navrácení.
34.
Podle nizozemské vlády příslušné orgány členského státu musí, v souladu s rozsudkem M. (EU:C:2012:744), cizinci v rámci řízení týkajícího se oprávněnosti nebo neoprávněnosti jeho pobytu v tomto členském státě poskytnout příležitost, aby užitečně a účinně vyjádřil svůj názor a musí věnovat veškerou nezbytnou pozornost vyjádřením, která v tomto ohledu uvede. Nizozemská vláda je toho názoru, že i když dotyčné orgány musí prokázat, zda cizinec má – či nemá – platné povolení k pobytu, nemusí zohlednit všechna pobytová práva, kterých se cizinec může (případně) domáhat.
35.
Nizozemská vláda poukazuje na to, že čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115 ukládá, aby v případě cizince, který na území členského státu pobývá neoprávněně, bylo vydáno rozhodnutí o navrácení. Pokud jde o věc v původním řízení, nizozemská vláda uvádí, že K. Boudjlida ve Francii pobývá neoprávněně, jelikož nepodal žádost o obnovení povolení k pobytu. Na základě informací obsažených v předkládacím rozhodnutí je prokázáno, že v době přijetí rozhodnutí o navrácení neměl povolení k pobytu. Nizozemská vláda má v uvedeném kontextu za to, že v tomto konkrétním případě nebylo právo na obhajobu porušeno. S ohledem na zvláštní povahu rozhodnutí o navrácení cizinec může mít pouze omezenou dobu na to, aby reagoval, a podle nizozemské vlády neexistuje žádný důvod k domněnce, že lhůta na rozmyšlenou byla ve věci v původním řízení příliš krátká. Nizozemská vláda dodává, že žaloba proti rozhodnutí o navrácení je nicméně přípustná. Dodává ještě, že právo být vyslechnut při přijímání rozhodnutí o navrácení nezahrnuje právo na bezplatnou právní pomoc.
36.
Komise uvádí, že právo být vyslechnut v jakémkoliv řízení je zakotveno v článku 41 Listiny. Podle ní, i když je třeba uvést, že se tento článek Listiny vztahuje pouze na unijní orgány a instituce, Soudní dvůr v rozsudku M. (EU:C:2012:744) prohlásil, že „[j]e třeba konstatovat, že toto ustanovení je obecně použitelné, jak vyplývá z jeho samotného znění“ (
13
). Komise je toho názoru, že pokud členské státy přijímají rozhodnutí o navrácení, uplatňují unijní právo, a v důsledku toho jsou vázány povinnostmi, které vyplývají z Listiny (
14
).
37.
Komise zastává názor, že vzhledem k tomu, že členské státy jsou na základě čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115 povinny vydat rozhodnutí o navrácení v případě každého neoprávněně pobývajícího cizince, je hlavním účelem jeho práva být vyslechnut před přijetím rozhodnutí o navrácení, aby předložil vyjádření k podmínkám navrácení nebo k použitelnosti výjimek stanovených v čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice 2008/115. Před tím by cizinec mohl rovněž uvést vyjádření k neoprávněnosti – nebo oprávněnosti – svého pobytu pro účely určení toho, zda spadá do působnosti řízení o navrácení.
38.
Podle Komise tím, že směrnice 2008/115 nestanoví prakticky žádná pravidla týkající se přijímání rozhodnutí o navrácení, nelze konstatovat, že právo být vyslechnut vyžaduje vedení takového typu kontradiktorního řízení, jako jsou řízení stanovená k uplatňování článků 101 SFEU a 102 SFEU. Komise připomíná, že účelem uvedené směrnice je zavedení účinného řízení zajišťujícího co nejrychlejší návrat neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí do země původu. Vnitrostátní soud musí v oblasti navracení nalézt spravedlivou rovnováhu mezi potřebou zavést „účinnou návratovou politiku jakožto nezbytnou složku dobře řízené migrační politiky“ (
15
) a povinností členských států „zajistit, aby se ukončení neoprávněného pobytu státních příslušníků třetích zemí provádělo ve spravedlivém a [transparentním] řízení“ (
16
). Podle Komise může být rozsah práva být vyslechnut v některých případech omezen, jestliže hrozí ohrožení nadřazeného veřejného zájmu (
17
).
39.
Komise má obdobně jako Soudní dvůr, který vyjádřil svůj přístup v rozsudku M. (EU:C:2012:744, bod 95), za to, že právo vyjádřit svůj názor ústně či písemně před přijetím rozhodnutí o navrácení neznamená, že vnitrostátní orgán musí adresáta informovat o rozhodnutí, které hodlá přijmout, nebo mu sdělit argumenty, na kterých hodlá toto rozhodnutí založit, či mu před přijetím tohoto rozhodnutí poskytnout lhůtu na rozmyšlenou. Cizinec bude mít příležitost zpochybnit posouzení orgánů v rámci žaloby.
40.
Podle Komise právo být vyslechnut před přijetím rozhodnutí o navrácení musí orgánům veřejné správy umožnit šetření dané věci tak, aby rozhodnutí přijímaly s plnou znalostí věci a odůvodnily toto rozhodnutí tak, aby dotčená osoba případně mohla uplatnit právo na opravný prostředek. Pokud jde o otázku, zda právo být vyslechnut zahrnuje právo na právního zástupce podle vlastního výběru, Komise zdůrazňuje, že čl. 13 odst. 3 směrnice 2008/115 stanoví členským státům povinnost, aby bezplatnou právní pomoc poskytovaly neoprávněně pobývajícím cizincům teprve v okamžiku, kdy hodlají využít účinný prostředek právní nápravy ve smyslu čl. 13 odst. 1 uvedené směrnice, tedy před „příslušným soudním nebo správním orgánem nebo příslušným subjektem, jehož členové jsou nestranní a jejichž nezávislost je zaručena“.
41.
Dále uvádí, že z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že pobyt K. Boudjlidy je neoprávněný, důsledkem čehož je přijetí rozhodnutí o navrácení, a že před přijetím tohoto rozhodnutí se mohl vyjádřit k případné neoprávněnosti svého pobytu, ke svým rodinným vazbám ve Francii, ke svému vysokoškolskému studiu a ke své integraci v zemi, jakož i ke svému případnému vyhoštění. Komise s ohledem na tyto zásady zastává názor, že právo být vyslechnut, bylo patrně dodrženo. Podle Komise však přísluší vnitrostátnímu soudu, aby posoudil, zda délka pohovoru byla dostatečná proto, aby se K. Boudjlida mohl vyjádřit ke všem tématům, která byla projednávána, takže příslušný orgán měl dostatečné informace před tím, než mu nařídil opustit území podle podmínek, které byly stanoveny v rozhodnutí o navrácení.
B – Posouzení
1. Úvodní poznámky
42.
Působnost Listiny, pokud jde o opatření členských států, je definována v jejím čl. 51 odst. 1, podle kterého jsou ustanovení Listiny určena členským státům výhradně tehdy, když uplatňují unijní právo.
43.
Soudní dvůr judikoval, že článek 51 „Listiny tak potvrzuje judikaturu Soudního dvora týkající se míry, v níž musí jednání členských států splňovat požadavky vyplývající ze základních práv zaručených v právním řádu Unie“ (
18
).
44.
Soudní dvůr totiž v bodě 19 rozsudku Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) a v bodě 33 rozsudku Pfleger a další (EU:C:2014:281) dodává, že „z ustálené judikatury Soudního dvora totiž v podstatě vyplývá, že základní práva zaručená v právním řádu Unie se uplatní ve všech situacích, které se řídí unijním právem, avšak nikoli mimo tyto situace. V tomto rámci již Soudní dvůr připomněl, že vnitrostátní právní úpravu, která nespadá do rámce unijního práva, nemůže posuzovat Listiny. Naproti tomu, spadá-li taková vnitrostátní právní úprava do působnosti tohoto práva, Soudní dvůr rozhodující o předběžné otázce je povinen poskytnout všechny prvky výkladu nezbytné k tomu, aby vnitrostátní soud posoudil soulad této právní úpravy se základními právy, jejichž dodržování Soudní dvůr zajišťuje“.
45.
Soudní dvůr v bodě 21 rozsudku Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) a v bodě 34 rozsudku Pfleger a další (EU:C:2014:281) rovněž rozhodl, že „[v]zhledem k tomu, že v případě, kdy vnitrostátní právní úprava spadá do působnosti unijního práva, musí být tedy respektována základní práva, nemůže nastat případ, na nějž by se vztahovalo unijní právo, a uvedená práva by se neuplatnila. Použitelnost unijního práva s sebou nese použitelnost základních práv zaručených Listinou“.
46.
Je pravda, že odchylně od článku 51 Listiny, který – pod nadpisem „Obecná ustanovení upravující výklad a použití Listiny“ – definuje působnost Listiny ve vztahu k Unii i k členským státům, její článek 41 stanoví právo být vyslechnut, pouze pokud jde o „orgány, instituce a jiné subjekty Unie“ (
19
), jak to Soudní dvůr uvedl v rozsudku Cicala (EU:C:2011:868, point 28), citovaném francouzskou vládou v jejím písemném vyjádření (
20
); Soudní dvůr z toho nicméně nedovodil rozhodující argument řešení, které v témže rozsudku použil.
47.
Podle mne by nebylo soudržné ani konformní s judikaturou Soudního dvora (
21
), aby znění článku 41 Listiny mohlo zavést výjimku z pravidla stanoveného jejím článkem 51, která by tak členským státům umožnila nepoužít článek Listiny, a to i tehdy, když uplatňují unijní právo. Jednoznačně tedy upřednostňuji použitelnost článku 41 Listiny na členské státy, pokud uplatňují unijní právo, ale v každém případě, jak uvedla francouzská vláda, právo být vyslechnut v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora představuje obecnou zásadu unijního práva, na kterou se „vztahuje nejen právo na řádnou správu, zakotvené v článku 41 Listiny, ale rovněž dodržení práv na obhajobu a na spravedlivý proces zaručených články 47 a 48 Listiny“ (
22
). Dodržení tohoto práva je z tohoto titulu závazné přinejmenším pro orgány „každého členského státu, pokud přijímají rozhodnutí spadající do působnosti unijního práva“ (
23
).
48.
V bodě 49 svého názoru ve věci G. a R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553) jsem uvedl, že „[j]e-li povinnost vnitrostátních orgánů respektovat právo být vyslechnut před přijetím rozhodnutí, kterým mohou být nepříznivým způsobem dotčeny zájmy určité osoby, v rozsáhlé míře zakotvena v ustálené judikatuře Soudního dvora, čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny tuto povinnost potvrzuje a přiznává jí ústavní sílu“.
49.
V projednávané věci představuje přijetí rozhodnutí o navrácení členským státem uplatnění čl. 6 dost. 1 směrnice 2008/115, a tedy unijního práva ve smyslu judikatury Soudního dvora a čl. 51 odst. 1 Listiny. Z toho vyplývá, že v takové situaci, která je upravena unijním právem, členské státy musí použít základní práva zaručená unijním právním řádem a mezi nimi právo být vyslechnut, pokud vnitrostátní orgán hodlá vydat vůči osobě rozhodnutí, kterým nepříznivě zasahuje do jejího právního postavení (
24
).
50.
Takové rozhodnutí o navrácení, jako je rozhodnutí definované v čl. 3 odst. 4 a upravené čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115, představuje rozhodnutí nepříznivě zasahující do právního postavení jeho adresáta. Členský stát tímto rozhodnutím prohlašuje pobyt obyvatele třetího státu za nelegální a stanoví nebo oznamuje povinnost navrácení (
25
).
51.
Bod 6 odůvodnění směrnice 2008/115 uvádí, že pokud členské státy přijímají rozhodnutí o navrácení, musí dodržet spravedlivý a transparentní postup.
52.
Směrnice 2008/115 však nezavádí zvláštní postup pro vyslechnutí státního příslušníka třetí země před vydáním rozhodnutí o navrácení (
26
). Procesní ochrana stanovená v kapitole III směrnice 2008/115 se týká pouze formy rozhodnutí o navrácení (článek 12) (
27
), opravných prostředků (článek 13) a záruk pro případ neukončeného návratu (článek 14).
53.
V souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora je však třeba právo být vyslechnut dodržovat i v případě, že příslušná právní úprava takový požadavek výslovně nestanoví (
28
).
54.
Z toho vyplývá, že podmínky, za kterých musí být zajištěno dodržení práva na obhajobu neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, a důsledky porušení těchto práv, jsou věcí vnitrostátního práva za podmínky, že opatření přijatá v tomto směru nebudou nepříznivější než opatření, která se vztahují na jednotlivce ve srovnatelných situacích, na něž se použije vnitrostátní právo (zásada rovnocennosti), a že v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity) (
29
).
55.
Soudní dvůr přitom v rozsudku M. (EU:C:2012:744, bod 87 a citovaná judikatura) rozhodl, že „právo být [vyslechnut] zaručuje každému možnost užitečným a účinným způsobem vyjádřit své stanovisko v průběhu správního řízení před přijetím každého rozhodnutí, které by se mohlo nepříznivě dotknout jeho zájmů“. Ve stejném rozsudku Soudní dvůr dodává, že „[z] uvedeného práva rovněž vyplývá, že veřejná správa při pečlivém a nestranném zkoumání všech relevantních skutečností projednávaného případu a podrobném odůvodňování svého rozhodnutí věnuje náležitou pozornost připomínkám předloženým dotčenou osobou“ (
30
).
56.
V důsledku toho procesní autonomie členských států související s neexistencí zvláštního postupu ve směrnici 2008/115 nemůže mít za účinek, že státní příslušník třetí země bude zbaven práva být vyslechnut příslušným vnitrostátním orgánem před přijetím rozhodnutí o navrácení.
57.
Článek 52 odst. 1 Listiny nicméně připouští omezení výkonu práv, která zakotvuje, pokud je dotyčné omezení stanoveno zákonem, respektuje podstatu dotčeného základního práva a je při dodržení zásady proporcionality nezbytné a skutečně odpovídá cílům obecného zájmu uznaným Evropskou unií (
31
). Z toho vyplývá, že právo na obhajobu není absolutní výsadou, ale může za určitých okolností připouštět omezení (
32
).
58.
Před konkrétním zkoumáním uplatnění těchto zásad na okolnosti věci v původním řízení považuji za užitečné připomenout, že účelem práva být vyslechnut, zakotveného v čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny, je umožnit co možná nejpřesnější a nejsprávnější šetření dané věci, prokázání skutkových okolností a zajištění účinné ochrany dotčené osoby (
33
). Toto ustanovení má zejména zajistit, aby každé rozhodnutí, které se osoby nepříznivé dotýká, bylo přijato s plnou znalostí věci.
2. K první předběžné otázce
59.
Tato otázka se týká aspektů, které musí být součástí práva být vyslechnut, které byly formulovány judikaturou Soudního dvora a zakotveny v čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny v rámci přijímání rozhodnutí o navrácení a konkrétně, zda byly při vyslýchání K. Boudjlidy cizineckou policií dne 15. ledna 2013 tyto požadavky dodrženy, nebo zda dodrženy nebyly.
a) Obecné úvahy
60.
Výslech dotčené osoby nemá pouze zajistit, aby rozhodnutí, kterým se nepříznivě zasahuje do právního postavení, bylo přijato s plnou znalostí věci (
34
), ale rovněž musí orgánům veřejné správy umožnit, aby splnily svou povinnost přiměřeně odůvodnit svá rozhodnutí (
35
). Přiměřené odůvodnění rozhodnutí o navrácení dotčené osobě umožní, aby se seznámila s odůvodněním přijatého rozhodnutí o navrácení, aby mohla hájit svá práva v případě odvolání proti tomuto rozhodnutí, a dále aby orgán nebo subjekt uvedený v čl. 13 odst. 1 směrnice mohl přezkoumat legalitu rozhodnutí.
61.
I přesto musí být právo každého na vyslechnutí před tím, než proti němu bude vydáno individuální opatření, které se ho nepříznivě dotkne, odlišeno od otázky proporcionality nebo legality tohoto opatření, jelikož právo být vyslechnut nezahrnuje právo na dosažení příznivého rozhodnutí. Ověření dodržení práva být vyslechnut se totiž netýká opodstatněnosti rozhodnutí o navrácení. Jedná se o dva odlišné prostředky, kterých je možné se dovolávat v rámci procesního prostředku, který stanoví článek 13 směrnice 2008/115 (
36
).
62.
Podmínky práva být vyslechnut v rámci přijetí rozhodnutí o navrácení navíc nemohou být vytrženy z kontextu cíle směrnice 2008/115, jejím cílem je „stanovit jasná, průhledná a spravedlivá pravidla pro účinnou návratovou politiku jakožto nezbytnou složku dobře řízené migrační politiky“ (
37
).
63.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury jakmile byla konstatována neoprávněnost pobytu, příslušné vnitrostátní orgány musí přijmout rozhodnutí o navrácení podle čl. 6 odst. 1 uvedené směrnice, aniž tím jsou dotčeny výjimky stanovené v jeho čl. 6 odst. 2 až 5 (
38
).
64.
S ohledem na tuto povinnost členských států jsem, stejně jako Komise, toho názoru, že účelem práva být vyslechnut před přijetím rozhodnutí o navrácení je vyslechnout dotčenou osobu ohledně legality jejího pobytu, případného použití výjimek stanovených v čl. 6 odst. 2 až 5 uvedené směrnice a ohledně podmínek týkajících se jejího navrácení. Kromě toho soudím, že podle článku 5 směrnice 2008/115, nadepsaného „Nenavracení, nejvlastnější zájem dítěte, rodinný život a zdravotní stav“ pokud členské uplatňují uvedenou směrnici, musí náležitě zohlednit nejvlastnější zájem dítěte, rodinný život a zdravotní stav dotyčného státního příslušníka třetí země a dále dodržet zásadu nenavracení. Z toho vyplývá, že pokud příslušný vnitrostátní orgán hodlá přijmout rozhodnutí o navrácení, musí nutně respektovat povinnosti stanovené článkem 5 směrnice 2008/115 a k tomuto dotčenou osobu vyslechnout.
65.
Dotčená osoba kromě toho musí s příslušným vnitrostátním orgánem při svém výslechu spolupracovat tak, aby mu poskytla všechny relevantní informace o své osobní a rodinné situaci a zejména informace svědčící proti přijetí rozhodnutí o navrácení, přičemž v této fázi nemůže vyvstat otázka ohledně oprávněnosti či neoprávněnosti pobytu dotčené osoby, pokud tato osoba nepodnikla přiměřené kroky k získání oprávnění k pobytu v dotyčném členském státu.
b) Podmínky týkající se práva být vyslechnut
66.
Předkládající soud ve svých otázkách a ve svém předkládacím rozhodnutí konkrétně připomíná (1) možnost, aby se cizinec seznámil se všemi skutečnostmi, které jsou vůči němu namítány, což předpokládá, že mu je vnitrostátní orgány předem sdělí a ponechají mu před výslechem dostatečnou dobu na rozmyšlenou; (2) právo cizince na využití právního zástupce podle svého výběru, a (3) a délku tohoto výslechu. Připomněl rovněž lhůtu 30 dnů stanovenou K. Boudjlidovi k opuštění Francie (4).
i) Předchozí sdělení argumentů orgánů veřejné správy a doba na rozmyšlenou
67.
Při neexistenci unijní právní úpravy, která by zaváděla zvláštní postup zaručující neoprávněně pobývajícím státním příslušníkům třetích zemí právo být vyslechnut před přijetím rozhodnutí o navrácení (
39
), jsem toho názoru, že čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny nemůže být vykládán v tom smyslu, že příslušný vnitrostátní orgán je před přijetím rozhodnutí o navrácení povinen sdělit skutečnosti, na kterých hodlá založit toto rozhodnutí a získat v tomto ohledu po uplynutí doby na rozmyšlenou vyjádření dotčené osoby (
40
).
68.
Směrnice 2008/115 žádné kontradiktorní řízení takové povahy nezavádí.
69.
Z výše uvedeného nicméně musí být přípustná výjimka v případě, kdy státní příslušník třetí země může důvodně zpochybnit skutečnosti, které vůči němu mohly být namítány nebo na ně může přiměřeně odpovědět teprve po určitých ověřeních nebo krocích uskutečněných zejména za účelem získání dokladů.
70.
Pokud jde o původní řízení, z protokolu o výslechu K. Boudjlidy službou cizinecké policie vyplývá, že byl 15. ledna 2013 vyzván, aby se dostavil na policejní služebnu, a to ještě 15. ledna 2013, nebo dopoledne 16. ledna 2013 k „přezkoumání [jeho] oprávnění k pobytu“. O své vlastní vůli se rozhodl, že se dostaví 15. ledna 2013. Z toho vyplývá, že se rovněž rozhodl nevyužít času na rozmyšlenou v délce jednoho dnu, který mu byl nabídnut policií a ostatně se neobrátil ani na právního zástupce.
71.
Z téhož protokolu o výslechu vyplývá, že K. Boudjlida věděl, že jeho „povolení k pobytu je propadlé“ a že nemohl nevědět, že ve Francii pobývá neoprávněně z důvodu, že nepožádal o obnovení svého povolení k pobytu, které pozbylo platnosti 31. října 2012. Policie ho mimoto výslovně informovala o tom, že by vůči němu mohlo být vydáno rozhodnutí o navrácení a dotázala se ho na to, zda by souhlasil s opuštěním Francie, pokud by proti němu bylo v tomto smyslu takové rozhodnutí přijato. Khaled Boudjlida na tuto otázku odpověděl „samozřejmě“ a doplnil, že „[souhlasí] s tím, že v prostorách vyčká na odpověď préfecture de Pau, kterou [může] být vyzván k opuštění území, [může] být umístěn do zajišťovacího zařízení či [může] být vyzván k tomu, aby [svou] situaci vyřešil“.
72.
S výhradou, že z ověření provedeného předkládajícím soudem nevyjde najevo opak, byl K. Boudjlida tedy informován o důvodu výslechu a byl seznámen se záležitostí, ohledně které bude vyslýchán a s případnými důsledky tohoto výslechu. Kromě toho, a se stejnou výhradou, se tento výslech jednoznačně týkal relevantních informací nezbytných k uplatnění směrnice 2008/115, přičemž bylo dodrženo právo dotčené osoby na to, aby byla vyslechnuta.
73.
Khaled Boudjlida byl při svém pohovoru na policii dotazován zejména na svou totožnost a státní příslušnost, svůj rodinný stav, neoprávněnost svého pobytu ve Francii, na správní kroky, které podnikl proto, aby se pokusil svůj pobyt legalizovat, na celkovou délku svého pobytu ve Francii, předchozí povolení k pobytu, svou akademickou a profesní dráhu, na své příjmy a svou rodinnou situaci ve Francii a v Alžírsku. Nakonec byl policií dotázán, zda by svolil k „opuštění francouzského území, pokud by tak rozhodla préfecture de Pau“ (
41
).
ii) Právo na pomoc právního zástupce
74.
Právo na právní pomoc je podle článku 13 směrnice 2008/115 stanoveno až po přijetí rozhodnutí o navrácení (
42
) a v rámci odvolání za účelem napadení takového rozhodnutí (
43
). Za určitých okolností může být na žádost poskytnuta bezplatná právní pomoc (
44
).
75.
Nikomu však nelze bránit v tom, aby na vlastní náklady při výslechu příslušnými vnitrostátním orgány využil právního zástupce, a to za podmínky, že se výkon tohoto práva nedotkne řádného průběhu řízení a neohrozí účinné provádění směrnice 2008/115. Khaled Boudjlida při svém výslechu právního zástupce nepožadoval.
iii) Délka výslechu
76.
Khaled Boudjlida a Komise zpochybňují krátké trvání – v délce 30 minut – výslechu dotčeného ve věci v původním řízení. Nepovažuji délku výslechu za rozhodující. Důležité je, zda byl K. Boudjlida dostatečně vyslechnut ohledně legality svého pobytu a své osobní situace (
45
), což podle mne zjevně vyplývá z bodů 70 až 73 tohoto stanoviska.
iv) Lhůta stanovená pro opuštění francouzského území
77.
V tomto ohledu uvádím, že čl. 7 odst. 1 směrnice 2008/115 stanoví zejména „přiměřen[ou] lhůt[u] k dobrovolnému opuštění území v délce od sedmi do třiceti dnů“. Na základě čl. 7 odst. 2 směrnice 2008/115 členské státy navíc musí „je-li to nutné“ prodloužit „lhůtu k dobrovolnému opuštění území o přiměřenou dobu s ohledem na konkrétní okolnosti jednotlivých případů, jako jsou délka pobytu, přítomnost školou povinných dětí a existence jiných rodinných a společenských vazeb“.
78.
Z protokolu o výslechu K. Boudjlidy vplývá, že byl vyslechnut zejména ohledně délky svého pobytu ve Francii, svého studia ve Francii a svých rodinných vazeb ve Francii. Jsem toho názoru, že s výhradou ověření předkládajícím soudem, byl vyslechnut v souvislosti s případným použitím kritérií umožňujících prodloužení lhůty k opuštění území stanovené v čl. 7 odst. 2 směrnice 2008/115. Pokud jde o přiměřenost lhůty pro opuštění území, která byla K. Boudjlidovi stanovena, a to zejména s ohledem na jeho vyjádření při policejním výslechu, je třeba konstatovat, že se toto posouzení týká hmotněprávní legality opatření (
46
).
79.
S ohledem na veškeré výše uvedené skutečnosti navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na první předběžnou otázku takto:
—
právo státního příslušníka třetí země s neoprávněným pobytem být vyslechnut před tím, než vůči němu bude vydáno rozhodnutí o navrácení, příslušnému vnitrostátnímu orgánu ukládá, aby dotčenou osobu vyslechl ohledně legality jejího pobytu, případného použití článku 5 směrnice 2008/115, jakož i ohledně výjimek stanovených v čl. 6 odst. 2 až 5 uvedené směrnice a podmínek jejího navrácení;
—
naproti tomu, s výjimkou případu, kdy státní příslušník třetí země nemůže rozumně očekávat, že možná dojde k vydání rozhodnutí o navrácení, nebo mít povědomí o skutečnostech, které by vůči němu mohly být namítány, což by jej vedlo k tomu, aby provedl určitá ověření nebo si opatřil určité doklady, unijní právo příslušnému vnitrostátnímu orgánu neukládá povinnost, aby tuto osobu předem upozornil na výslech organizovaný za účelem přijetí tohoto rozhodnutí, na to, že zamýšlí přijmout rozhodnutí o navrácení, nebo aby této osobě sdělil skutečnosti, na kterých hodlá toto rozhodnutí založit, či jí ponechal čas na rozmyšlenou před tím, než získá její vyjádření,
—
i když se státní příslušník třetí země může před tím, než příslušný vnitrostátní správní orgán přijme rozhodnutí o navrácení, přizvat ke svému výslechu příslušnými vnitrostátními orgány právního zástupce, a to za podmínky, že se výkon tohoto práva neohrozí řádný průběhu řízení a neohrozí účinné uplatnění směrnice 2008/115, unijní právo členským státům neukládá, aby převzaly náklady tohoto zastoupení v rámci bezplatné právní pomoci.
3. Ke druhé a třetí předběžné otázce
80.
Druhou a třetí otázkou se předkládající soud táže Soudního dvora, zda a případně podle jakých kritérií je třeba upravit nebo omezit právo neoprávněně pobývajícího příslušníka třetí země na to, aby byl vyslechnut na základě čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny před tím, než mu bude vydáno rozhodnutí o navrácení, s přihlédnutím k obecnému cíli návratové politiky stanovenému směrnicí 2008/115.
81.
S ohledem na svou odpověď na první otázku odpovídám na druhou a třetí předběžnou otázku záporně.
VI – Závěry
82.
Vzhledem k výše uvedeným úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky položené tribunal administratif de Pau odpověděl takto:
1)
Právo neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země být vyslechnut před tím, než vůči němu bude vydáno rozhodnutí o navrácení, příslušnému vnitrostátnímu orgánu ukládá, aby dotčenou osobu vyslechl ohledně legality jejího pobytu, případného použití článku 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, jakož i ohledně výjimek stanovených v čl. 6 odst. 2 až 5 uvedené směrnice a podmínek jejího navrácení.
Naproti tomu, s výjimkou případu, kdy státní příslušník třetí země nemůže rozumně očekávat, že možná dojde k vydání rozhodnutí o navrácení, nebo mít povědomí o skutečnostech, které by vůči němu mohly být namítány, což by jej vedlo k tomu, aby provedl určitá ověření nebo si opatřil určité doklady, unijní právo příslušnému vnitrostátnímu orgánu neukládá povinnost, aby tuto osobu předem upozornil na výslech organizovaný za účelem přijetí tohoto rozhodnutí, na to, že zamýšlí přijmout rozhodnutí o navrácení, nebo aby této osobě sdělil skutečnosti, na kterých hodlá toto rozhodnutí založit, či jí ponechal čas na rozmyšlenou před tím, než získá její vyjádření.
I když se státní příslušník třetí země může před tím, než příslušný vnitrostátní správní orgán přijme rozhodnutí o navrácení, přizvat ke svému výslechu příslušnými vnitrostátními orgány právního zástupce, a to za podmínky, že se výkon tohoto práva neohrozí řádný průběhu řízení a neohrozí účinné uplatnění směrnice 2008/115, unijní právo členským státům neukládá, aby převzaly náklady tohoto zastoupení v rámci bezplatné právní pomoci.
2)
S ohledem na obecný cíl směrnice 2008/115 není namístě měnit nebo jinak omezovat obsah práva být vyslechnut. “
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Úř. věst. L 348, s. 98.
(
3
) – Rozsudek Musique Diffusion française a další v. Komise (100/80 až 103/80, EU:C:1983:158, body 14 až 23).
(
4
) – Rozsudek Hoechst v. Komise (46/87 a 227/88, EU:C:1989:337, body 52 a 56).
(
5
) – Rozsudek Dokter a další. (C‑28/05, EU:C:2006:408, body 73 až 79).
(
6
) – Rozsudek Hoechst v. Komise (EU:C:1989:337, body 14 až 16) týkající se práva na právního zástupce, který může do řízení vstoupit již ve fázi šetření, které předchází oznámení námitek v oblasti práva hospodářské soutěže.
(
7
) – Rozsudek Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, bod 28).
(
8
) – Rozsudek M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, body 82 až 86).
(
9
) – Rozsudek Achughbabian (C‑329/11, EU: C:2011:807, bod 28).
(
10
) – Rozsudek Cicala (EU:C:2011:868, bod 28).
(
11
) – Rozsudky Komise v. Lisrestal a další (C‑32/95 P, EU:C:1996:402, bod 30) a Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, bod 26).
(
12
) – Rozsudek El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, body 35 a 36).
(
13
) – Bod 84.
(
14
) – Rozsudek Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, bod 21).
(
15
) – Bod 4 odůvodnění směrnice 2008/115.
(
16
) – Bod 6 odůvodnění směrnice 2008/115.
(
17
) – Stanovisko generálního advokáta Y. Bota ve věci M. (C‑277/11, EU:C:2012:253, bod 41).
(
18
) – Rozsudky Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105, bod 18) a Pfleger a další (C‑390/12, EU:C:2014:281, bod 32).
(
19
) – Nynější působnost článku 41 Listiny byla předmětem diskuse v předsednictvu Konventu, který Listinu vypracoval. Pozměňovací návrhy směřující k rozšíření a objasnění jeho působnosti byly navrženy, nebyly však přijaty. Viz návrh Listiny základních práv Evropské unie – shrnutí pozměňovacích návrhů předložené předsednictvím. (Listina 4284/00 CONVENT 37).
(
20
) – Viz bod 26 tohoto stanoviska.
(
21
) – Viz rozsudek N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, body 49 a 50).
(
22
) – Viz vyjádření francouzské vlády v bodě 26 tohoto stanoviska.
(
23
) – Tamtéž.
(
24
) – Rozsudek Sopropé (EU:C:2008:746, bod 36).
(
25
) – Viz článek 3 odst. 4 a 6 a čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115.
(
26
) – Neexistence takového zvláštního řízení ve směrnici 2008/115 je překvapující s ohledem na významný dopad, který může mít rozhodnutí o navrácení na lidský život, zatímco podobné řízení bylo upraveno k zajištění dodržování práva být vyslechnut v oblasti celního práva a práva hospodářské soutěže! Viz, pokud jde o celní právo, čl. 22 odst. 6 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 952/2013 ze dne 9. října 2013, kterým se stanoví celní kodex Unie (Úř. věst. L 269, s. 1), a moje stanovisko ve věci Kamino International Logistics a Datema Hellman Worldwide Logistics (C‑129/13 a C‑130/13, EU:C:2014:94, body 51 až 57). Pokud jde o právo hospodářské soutěže, viz čl. 27 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích [81 ES] a [82 ES] (Úř. věst. L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205), který stanoví, že „[p]řed přijetím rozhodnutí podle článků 7, 8, 23 a čl. 24 odst. 2 poskytne Komise podnikům nebo sdružením podniků, proti nimž je vedeno řízení Komise, příležitost, aby byly slyšeny ve věci, jíž se týká námitka přijatá Komisí. Komise založí svá rozhodnutí pouze na námitkách, ke kterým se mohly dotyčné strany vyjádřit. Stěžovatelé jsou s řízením úzce spojeni.“ Zvýraznění provedeno autorem stanoviska.
(
27
) – Článek 12 odst. 1 první pododstavec směrnice 2008/115 stanoví, že „[r]ozhodnutí o navrácení […] se vydávají v písemné podobě a uvádějí se v nich věcné i právní důvody a informace o dostupných prostředcích právní nápravy“.
(
28
) – Viz rozsudek M. (EU:C:2012:744, bod 86).
(
29
) – Viz rozsudek G. a R. (C 383/13 PPU, EU:C:2013:533, bod 35). Povinnost členských států dodržet zásadu efektivity je potvrzena čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU, podle kterého členské státy „stanoví prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie“.
(
30
) – Rozsudek M. (EU:C:2012:744, bod 88).
(
31
) – V tomto smyslu viz rozsudky Komise a další v. Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P a C‑595/10 P, EU:C:2013:518, bod 101) a Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, bod 34).
(
32
) – Viz rozsudek Dokter a další. (EU:C:2006:408, bod 75). Viz rovněž rozsudek G. a R. (EU:C:2013:533, bod 36), ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že ačkoli je tak členským státům dovoleno, aby umožnily výkon práv na obhajobu těchto státních příslušníků za týchž podmínek, jako jsou podmínky zvolené při úpravě vnitrostátních situací, musejí být tyto podmínky v souladu s unijním právem, a zejména nesmějí zpochybňovat užitečný účinek směrnice 2008/115.
(
33
) – V tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta Y. Bota ve věci M. (EU:C:2012:253, body 35 a 36).
(
34
) – Viz bod 58 tohoto stanoviska.
(
35
) – Viz článek 12 odst. 1 směrnice 2008/115 a čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny.
(
36
) – Obdobně viz rozsudek Solvay v. Komise (C‑455/11 P, EU:C:2013:796, bod 89 a citovaná judikatura).
(
37
) – Bod 4 odůvodnění směrnice 2008/115. Zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska.
(
38
) – V tomto smyslu viz rozsudky El Dridi (EU:C:2011:268, bod 35) a Achughbabian (EU:C:2011:807, bod 31). Směrnice 2008/115 se totiž týká pouze navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, a nemá tedy za cíl harmonizovat veškeré normy členských států týkající se pobytu cizinců. Rozsudky Achughbabian (EU:C:2011:807, bod 28) a Sagor (C 430/11, EU:C:2012:777, bod 31).
(
39
) – Viz bod 52 tohoto stanoviska.
(
40
) – Obdobně viz rozsudek M. (EU:C:2012:744, body 60 a 61).
(
41
) – Viz bod 71 tohoto stanoviska.
(
42
) – Případně rozhodnutí související s navrácením uvedená v čl. 12 odst. 1 směrnice 2008/115, tedy rozhodnutí o zákazu vstupu a rozhodnutí o vyhoštění.
(
43
) – Je třeba zdůraznit, že proti K. Boudjlidovi není ve věci v původním řízení vedeno trestní řízení a nebyl ve vazbě ani nebyl při policejním výslechu zbaven osobní svobody. Je třeba uvést, že podle čl. 3 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/48/EU ze dne 22. října 2013 o právu na přístup k obhájci v trestním řízení a řízení týkajícím se evropského zatýkacího rozkazu a o právu na informování třetí strany a právu na komunikaci s třetími osobami a konzulárními úřady v případě zbavení osobní svobody (Úř. věst. L 294, s. 1) „podezřelé nebo obviněné osoby mají přístup k obhájci“„před jejich výslechem ze strany [policie]“. Podle čl. 15 odst. 1 směrnice 2013/48/EU členské státy musí uvést v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 27. listopadu 2016.
(
44
) – Viz článek 13 odst. 4 směrnice 2008/115. Na základě čl. 4 odst. 3 směrnice 2008/115 členské státy mohou přijmout nebo zachovat ustanovení, která mohou být příznivější pro osoby, na které se vztahují, za předpokladu, že jsou slučitelná s touto směrnicí.
(
45
) – Viz bod 64 tohoto stanoviska.
(
46
) – Viz bod 61 tohoto stanoviska.