Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
TAMARA ĆAPETA
της 19ης Μαρτίου 2026 (1)
Υπόθεση C‑354/24
Elisa Eesti AS
κατά
Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogu,
Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet
[αίτηση του Tallinna Halduskohus (διοικητικού πρωτοδικείου
Ταλίν, Εσθονία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
« Προδικαστική παραπομπή – Υπηρεσίες τηλεπικοινωνιών – Οδηγία (ΕΕ) 2018/1972 – Άρθρα 40, παράγραφος 1, και 41, παράγραφος 1 – Ασφάλεια δικτύων και υπηρεσιών – Λειτουργία 5G – Διαδικασία αδειοδότησης – “Υψηλού κινδύνου” προμηθευτές υλισμικού και λογισμικού – Απαγόρευση υλισμικού και λογισμικού “υψηλού κινδύνου” για λόγους εθνικής ασφάλειας – Άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ – Άρθρο 17, παράγραφος 1, του Χάρτη – Αναλογικότητα – Έκταση του ελέγχου – Θετικά μέτρα σε περίπτωση επιρροής ή ελέγχου από τρίτο κράτος »
I.      Εισαγωγή
1.        Πώς αλληλεπιδρούν τα μέτρα που λαμβάνει ένα κράτος μέλος με σκοπό την προστασία της εθνικής του ασφάλειας με τη νομοθεσία της Ένωσης που έχει θεσπιστεί προκειμένου να διασφαλίζεται η λειτουργία της εσωτερικής αγοράς δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών;
2.        Πρωτίστως, αποκλείονται τα εν λόγω εθνικά μέτρα από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας (ΕΕ) 2018/1972 (Ευρωπαϊκός Κώδικας Ηλεκτρονικών Επικοινωνιών, στο εξής: ΕΚΗΕ) (2) καθόσον ελήφθησαν για λόγους εθνικής ασφάλειας, και, ως εκ τούτου, διαφεύγουν του δικαστικού ελέγχου αναλογικότητας βάσει του δικαίου της Ένωσης;
3.        Τα ζητήματα αυτά προκύπτουν στο πλαίσιο νομοθεσίας που θεσπίστηκε στην Εσθονία για την καθιέρωση μιας διαδικασίας προηγούμενης αδειοδότησης για τη χρήση υλισμικού και λογισμικού κατά την παροχή δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Η διαδικασία αυτή παρέχει στις αρμόδιες αρχές τη δυνατότητα να απαγορεύουν τη χρήση ορισμένου εξοπλισμού, εάν θεωρούν ότι ο εξοπλισμός αυτός θέτει σε κίνδυνο την εθνική ασφάλεια.
4.        Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, ήτοι η Elisa Eesti AS (στο εξής: προσφεύγουσα), θυγατρική της φινλανδικής εταιρίας τηλεπικοινωνιών Elisa Oyj, αποτελεί έναν από τους τρεις παρόχους δικτύων και υπηρεσιών κινητών τηλεπικοινωνιών εθνικής κλίμακας στην Εσθονία. Αμφισβητεί ενώπιον του Tallinna Halduskohus (διοικητικού πρωτοδικείου Ταλίν, Εσθονία) (στο εξής: αιτούν δικαστήριο) απόφαση με την οποία οι αρμόδιες εσθονικές αρχές αρνήθηκαν να της χορηγήσουν άδεια για τη χρήση στο δίκτυο τηλεπικοινωνιών της ορισμένου υλισμικού και λογισμικού 2G έως 4G και 5G. Η απόφαση αυτή στηρίχθηκε, μεταξύ άλλων, στο γεγονός ότι ο εξοπλισμός αυτός κατασκευάστηκε από κινεζική εταιρία τηλεπικοινωνιών, ήτοι την Huawei Corporation (στο εξής: Huawei), την οποία οι εσθονικές αρχές θεώρησαν ως «υψηλού κινδύνου» προμηθευτή τέτοιου εξοπλισμού.
II.    Το νομικό και πραγματικό πλαίσιο της υπό κρίση υπόθεσης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Α.      Γενικές πληροφορίες για την υποδομή και την τεχνολογία τηλεπικοινωνιών 5G
5.        Η κατανόηση του πλαισίου της υπό κρίση υπόθεσης προϋποθέτει να διευκρινιστεί στοιχειωδώς η υποδομή στην οποία στηρίζεται η λειτουργία 5G. Τούτο αποτελεί το σημείο αφετηρίας μου.
6.        Ένα δίκτυο κινητών τηλεπικοινωνιών αποτελείται παραδοσιακά από δύο μέρη. Το πρώτο και κεντρικό μέρος της υποδομής αυτής είναι το κεντρικό δίκτυο. Τούτο περιλαμβάνει τον κεντρικό εξοπλισμό που ελέγχει το σύνολο του δικτύου και έχει σχεδιαστεί ως βασικός δίαυλος διασύνδεσης όλων των άκρων επικοινωνίας, συγκεντρώνοντας και μεταφέροντας την κίνηση του δικτύου σε υψηλές ταχύτητες (3). Το δεύτερο μέρος της υποδομής αυτής είναι το δίκτυο κινητής ραδιοεπικοινωνίας. Τούτο αποτελείται από σταθμούς βάσης οι οποίοι διαιρούν μια ευρύτερη περιοχή παροχής υπηρεσιών σε «κυψέλες» και στους οποίους μπορούν να συνδεθούν κινητές συσκευές, όπως τα κινητά τηλέφωνα, στο πλαίσιο του δικτύου κινητής τηλεφωνίας ενός κράτους μέλους (4). Το εν λόγω μέρος του δικτύου κινητής τηλεφωνίας αποκαλείται ενίοτε «δίκτυο πρόσβασης».
7.        Η τεχνολογία των τηλεπικοινωνιών προσδιορίζεται κατά «γενιές». Οι τεχνολογίες 2G, 3G και 4G αποτελούν διαδοχικές γενιές μη αναλογικής τεχνολογίας δικτύων κινητής τηλεφωνίας. Η πέμπτη γενιά της τεχνολογίας αυτής, ήτοι η τεχνολογία 5G, πρόκειται να αντικαταστήσει το ισχύον πρότυπο 4G στο μέλλον (5). Η τεχνολογία 5G χαρακτηρίζεται από υψηλές ταχύτητες και υψηλή χωρητικότητα δεδομένων και μικρότερο λανθάνοντα χρόνο (χρόνο καθυστέρησης).
8.        Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θεωρεί ότι η τεχνολογία 5G αποτελεί σημαντικό στοιχείο για την ανάπτυξη δικτύων υψηλής ταχύτητας και υψηλής χωρητικότητας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, προς όφελος της οικονομίας και της κοινωνίας στο σύνολό της (6).
9.        Όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής και τη δικογραφία ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, η τεχνολογία 5G μπορεί να διακριθεί σε τεχνολογία 5G «αυτόνομης» και «μη αυτόνομης» λειτουργικότητας. Η μη αυτόνομη τεχνολογία 5G βασίζεται στο υπάρχον επίπεδο δικτύου της υποδομής 2G έως 4G (7). Συνεπώς, η επικοινωνία εξακολουθεί να πραγματοποιείται προς και από το «δίκτυο πρόσβασης» και το «κεντρικό δίκτυο» επικοινωνιών. Τα δίκτυα αυτόνομης τεχνολογίας 5G δημιουργούν το δικό τους δίκτυο ραδιοεπικοινωνίας και, ως εκ τούτου, δεν εξαρτώνται από την «παλαιότερη» υποδομή 2G έως 4G ή από το κεντρικό δίκτυο. Επομένως, οι συσκευές που χρησιμοποιούν αυτόνομη τεχνολογία 5G δημιουργούν τη δική τους, ανεξάρτητη υποδομή δικτύου, χωρίς να απαιτείται προηγούμενη διέλευση από το κεντρικό δίκτυο. Ως εκ τούτου, μπορούν να επικοινωνούν απευθείας μεταξύ τους χωρίς να απαιτείται διέλευση από το «κέντρο» της υποδομής των τηλεπικοινωνιών. Λόγω του χαρακτηριστικού αυτού, η αυτόνομη τεχνολογία 5G θα είναι σε θέση να συνδέει πολύ περισσότερες συσκευές από ποτέ άλλοτε στο «διαδίκτυο των πραγμάτων» (8).
10.      Από την απόφαση περί παραπομπής και τη δικογραφία προκύπτει ότι το κεντρικό δίκτυο της προσφεύγουσας αποτελείται από υλισμικό και λογισμικό που κατασκευάστηκε από τη σουηδική εταιρία Telefonaktiebolaget LM Ericsson (στο εξής: Ericsson) και τη φινλανδική εταιρία Nokia Corporation (στο εξής: Nokia) και ότι το δίκτυο κινητής ραδιοεπικοινωνίας της αποτελείται από υλισμικό και λογισμικό που κατασκευάστηκε από την κινεζικής εταιρίας Huawei.
11.      Η υπό κρίση διαφορά αφορά
αποκλειστικά το δίκτυο κινητής ραδιοεπικοινωνίας της προσφεύγουσας, ήτοι το δίκτυο πρόσβασης.
Β.      Το νομικό και πραγματικό πλαίσιο της υπόθεσης της κύριας διαδικασίας
12.      Στις 23 Μαρτίου 2022 (9), η προσφεύγουσα υπέβαλε στην Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet (Υπηρεσία Προστασίας των Καταναλωτών και Τεχνικής Εποπτείας, στο εξής: TTJA) αίτηση χορήγησης άδειας για τη χρήση στο δίκτυο πρόσβασής της, (i) υλισμικού και λογισμικού 2G έως 4G της Huawei που ήδη υπήρχε στο δίκτυο αυτό και (ii) υλισμικού και λογισμικού 5G της Huawei που θα εισαγόταν στο δίκτυο αυτό από την 1η Ιουνίου 2022 (στο εξής, από κοινού: επίμαχο υλισμικό και λογισμικό).
13.      Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε βάσει του elektroonilise side seadus (εσθονικού νόμου περί ηλεκτρονικών επικοινωνιών, στο εξής: ESS) (10). Το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι ο ESS μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο, μεταξύ άλλων, τον ΕΚΗΕ.
14.      Το κεφάλαιο 8 του ESS καθορίζει ορισμένες απαιτήσεις για την παροχή υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών στην Εσθονία. Το άρθρο 872, παράγραφος 1, του νόμου αυτού απαιτεί από τις επιχειρήσεις επικοινωνιών να λαμβάνουν κατάλληλα τεχνικά και οργανωτικά μέτρα για τη διαχείριση των κινδύνων που σχετίζονται με την ασφάλεια και την ακεραιότητα μιας υπηρεσίας και ενός δικτύου επικοινωνιών. Το άρθρο 873, παράγραφος 1, του ESS ορίζει ότι το υλισμικό και το λογισμικό που χρησιμοποιούνται για την παροχή υπηρεσιών επικοινωνιών σε ένα δίκτυο επικοινωνιών δεν πρέπει να θέτουν σε κίνδυνο την εθνική ασφάλεια. Συνεπώς, όπως ορίζει το άρθρο 873, παράγραφος 6, του νόμου αυτού, μια επιχείρηση επικοινωνιών υποχρεούται να υποβάλει αίτηση στην TTJA για τη χορήγηση άδειας χρήσης υλισμικού ή λογισμικού σε δίκτυο επικοινωνιών.
15.      Κατά το άρθρο 873, παράγραφος 2, του ESS, κίνδυνος για την εθνική ασφάλεια διαπιστώνεται λόγω του υψηλού κινδύνου που οφείλεται στον κατασκευαστή ή στον πάροχο υπηρεσιών συντήρησης ή υποστήριξης (σημείο 1) ή λόγω του κινδύνου που ενέχουν τα τεχνικά χαρακτηριστικά ή η διάταξη του υλισμικού ή του λογισμικού (σημείο 2). Ο υψηλός κίνδυνος που οφείλεται στον κατασκευαστή ή στον πάροχο υπηρεσιών συντήρησης ή υποστήριξης εκτιμάται βάσει δώδεκα κριτηρίων, τα οποία προβλέπονται στο άρθρο 873, παράγραφος 3, του ESS (11).
16.      Όταν διαπιστώνεται ότι το υλισμικό ή το λογισμικό θέτει σε κίνδυνο την εθνική ασφάλεια, το άρθρο1965 του ESS καθορίζει ορισμένες σταθερές μεταβατικές περιόδους: έως τις 31 Δεκεμβρίου 2025 για την τεχνολογία 5G (12) και έως τις 31 Δεκεμβρίου 2029 για υλισμικό και λογισμικό 2G, 3G και 4G (13).
17.      Μετά την παραλαβή αίτησης για χορήγηση άδειας χρήσης υλισμικού και λογισμικού σε δίκτυο επικοινωνιών, η TTJA υποχρεούται, βάσει του άρθρου 874 του ESS, να ζητήσει γνωμοδότηση από το Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogu (Συμβούλιο Κυβερνοασφάλειας της Επιτροπής Ασφάλειας της Κυβέρνησης της Δημοκρατίας της Εσθονίας, στο εξής: KJN) σχετικά με το αν το υλισμικό και το λογισμικό που προσδιορίζονται στην εν λόγω αίτηση θέτουν σε κίνδυνο την εθνική ασφάλεια.
18.      Με την Απόφαση 1, της 27ης Οκτωβρίου 2022, το KJN εντόπισε τέτοιον κίνδυνο σε σχέση με το σύνολο του επίμαχου υλισμικού και λογισμικού (14). Σύμφωνα με την απόφαση περί παραπομπής, ο κίνδυνος αυτός εντοπίστηκε καθόσον πληρούνταν το σύνολο των 12 κριτηρίων που απαριθμούνται στο άρθρο 873, παράγραφος 3, του ESS (15). Το εν λόγω όργανο πρότεινε επίσης στην TTJA να χορηγήσει άδεια χρήσης για τη λειτουργία 5G έως τις 31 Δεκεμβρίου 2025 και για τη λειτουργία 2G έως 4G έως τις 31 Δεκεμβρίου 2029 (στο εξής: απόφαση του KJN).
19.      Με την Απόφαση 1-7/22-436, της 25ης Νοεμβρίου 2022, η TTJA διαπίστωσε ότι το σύνολο του υλισμικού και του λογισμικού που μνημονευόταν στην αίτηση χορήγησης άδειας της προσφεύγουσας έθετε σε κίνδυνο την εθνική ασφάλεια της Εσθονίας. Συνεπώς, χορήγησε στην προσφεύγουσα άδεια χρήσης περιορισμένης διάρκειας για τη λειτουργία 5G έως τις 31 Δεκεμβρίου 2025 και για τη λειτουργία 2G έως 4G έως τις 31 Δεκεμβρίου 2029, σύμφωνα με το άρθρο 1965 του ESS (στο εξής: απόφαση της TTJA).
20.      Με προσφυγή της 1ης Δεκεμβρίου 2022, η προσφεύγουσα αμφισβήτησε τις αντίστοιχες αποφάσεις του KJN και της TTJA (στο εξής, από κοινού: προσβαλλόμενες αποφάσεις) ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου. Η προσφεύγουσα υποστηρίζει, μεταξύ άλλων, ότι το KJN και η TTJA δεν απέδειξαν την ύπαρξη κινδύνου για την εθνική ασφάλεια της Εσθονίας, την πιθανότητα επέλευσης του προβαλλόμενου κινδύνου ή την πιθανή έκταση της ζημίας που προκύπτει από το επίμαχο υλισμικό και λογισμικό. Ισχυρίζεται επίσης ότι, λόγω της σύντομης μεταβατικής περιόδου, οι προσβαλλόμενες αποφάσεις συνιστούν αναδρομική απαγόρευση του επίμαχου υλισμικού και λογισμικού, η οποία έχει ως αποτέλεσμα την απαλλοτρίωση της ιδιοκτησίας της. Τούτο, με τη σειρά του, γεννά δικαίωμα αποζημίωσης. Επιπλέον, η προσφεύγουσα αμφισβητεί το κύρος των προβαλλομένων αποφάσεων για τον λόγο ότι ο νόμος δυνάμει του οποίου εκδόθηκαν οι αποφάσεις αυτές δεν κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή και, ως εκ τούτου, δεν συνάδει προς την οδηγία (ΕΕ) 2015/1535 (στο εξής: οδηγία TRIS) (16). Τέλος, υποστηρίζει ότι οι προσβαλλόμενες αποφάσεις συνιστούν περιορισμό της ελευθερίας παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, όπως αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 12, παράγραφος 1, του ΕΚΗΕ, και ότι κάθε περιορισμός της ελευθερίας αυτής πρέπει να δικαιολογείται δεόντως, πράγμα το οποίο δεν έπραξαν οι αρμόδιες αρχές.
21.      Το KJN και η TTJA αμφισβητούν τα επιχειρήματα αυτά. Υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, ότι οι προσβαλλόμενες αποφάσεις στηρίζονται σε εκτίμηση κινδύνου, για τους σκοπούς της οποίας αρκεί η πιθανότητα ύπαρξης και η προβλεψιμότητα ενός κινδύνου. Η έκδοση τέτοιων αποφάσεων εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Εσθονίας και υπόκειται μόνο σε περιορισμένο δικαστικό έλεγχο. Το KJN και η TTJA επισημαίνουν επίσης ότι η μεταβατική περίοδος που χορηγείται με τις προσβαλλόμενες αποφάσεις αποτελεί τη μέγιστη επιτρεπτή περίοδο βάσει του άρθρου 1965 του ESS. Τέλος, οι εν λόγω διάδικοι διαφωνούν με τον ισχυρισμό ότι οι προσβαλλόμενες αποφάσεις δεν συνάδουν προς την οδηγία TRIS και τον ΕΚΗΕ.
22.      Υπό τις συνθήκες αυτές, το Tallinna Halduskohus (διοικητικό πρωτοδικείο Ταλίν) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«(1)      Εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής [του ΕΚΗΕ], μια δέσμη εθνικών νομοθετικών διατάξεων (άρθρο 873, παράγραφοι 2, 3, 6, 7 και 8, άρθρο 874, παράγραφοι 1 έως 4, καθώς και άρθρο 1965, παράγραφοι 1 έως 4, [του
ESS] οι οποίες, προς διαφύλαξη της εθνικής ασφάλειας, υποχρεώνουν επιχείρηση επικοινωνιών να λάβει άδεια για τη χρήση υλισμικού και λογισμικού στο δίκτυο επικοινωνιών της;
(2)      Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο προηγούμενο ερώτημα: έχει το άρθρο 1, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, [του ΕΚΗΕ], σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 2, [ΣΕΕ], την έννοια ότι η θέσπιση τέτοιων περιορισμών εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα του κράτους μέλους και συνιστά αμιγώς εθνικό μέτρο ως προς το οποίο δεν ισχύουν οι διατάξεις [του ΕΚΗΕ];
(3)      Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο ερώτημα [2]: συνιστά περιορισμό της ελευθερίας παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, κατά την έννοια του άρθρου 12, παράγραφος 1, [του ΕΚΗΕ], μια δέσμη εθνικών νομοθετικών διατάξεων (άρθρο 873, παράγραφοι 2, 3, 6, 7 και 8, άρθρο 874, παράγραφοι 1 έως 4, καθώς και άρθρο 1965, παράγραφοι 1 έως 4, του ESS) οι οποίες δεν επιτρέπουν σε επιχείρηση επικοινωνιών να χρησιμοποιεί υλισμικό και λογισμικό στο δίκτυο επικοινωνιών της χωρίς να έχει λάβει άδεια από διοικητική αρχή για τη χρήση του εν λόγω υλισμικού και λογισμικού;
(4)      Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ερώτημα [3]: πρέπει τέτοιες εθνικές διατάξεις να μην εφαρμόζονται, εάν δεν έχουν κοινοποιηθεί προηγουμένως στην [Επιτροπή] σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 1,
[του ΕΚΗΕ];
(5)      Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ερώτημα [2]: συνάδει προς το άρθρο 36 ΣΛΕΕ και προς την αρχή της αναλογικότητας το να απαιτούν εθνικές νομοθετικές διατάξεις, με σκοπό τη διαφύλαξη της εθνικής ασφάλειας, επιχείρηση επικοινωνιών να λαμβάνει άδεια για τη χρήση υλισμικού και λογισμικού στο δίκτυο επικοινωνιών της, αλλά να μην υποχρεώνουν τη διοικητική αρχή, κατά την εκτίμηση του κινδύνου που προκαλείται από υλισμικό και λογισμικό υψηλού κινδύνου, α) να ελέγχει αν οι κίνδυνοι που συνδέονται με τον κατασκευαστή εντοπίζονται στο συγκεκριμένο υλισμικό και λογισμικό, β) να αξιολογεί τη λειτουργικότητα, τη θέση και τη σημασία του συγκεκριμένου υλισμικού και λογισμικού στο πλαίσιο της παροχής υπηρεσίας επικοινωνιών και γ) να εξετάζει αν τα προβλήματα που συνδέονται με το κράτος της έδρας του κατασκευαστή εντοπίζονται στον κατασκευαστή;
(6)      Συνιστά στέρηση ιδιοκτησίας, κατά την έννοια του άρθρου 17, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης [(στο εξής: Χάρτης)], η περίπτωση κατά την οποία για τη χρήση υλισμικού ή λογισμικού, το οποίο υφίστατο ήδη στο δίκτυο επικοινωνιών και χρησιμοποιούνταν ενεργά πριν από τη θέσπιση της υποχρεώσεως λήψης άδειας, χορηγείται άδεια μικρότερης διάρκειας από τη διάρκεια χρήσης του εν λόγω υλισμικού ή λογισμικού, το οποίο έχει αποκτηθεί νομίμως;»
23.      Γραπτές παρατηρήσεις ενώπιον του Δικαστηρίου κατέθεσαν η προσφεύγουσα, η Τσεχική, η Δανική, η Εσθονική, η Ισπανική, η Γαλλική, η Ιταλική, η Φινλανδική και η Σουηδική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή. Η προσφεύγουσα, το KJN, η Εσθονική, η Δανική, η Γερμανική, η Ισπανική, η Γαλλική, η Ιταλική, η Φινλανδική και η Σουηδική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή, ανέπτυξαν προφορικές παρατηρήσεις κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 11ης Νοεμβρίου 2025.
III. Ανάλυση
24.      Η ανάλυσή μου δομείται ως εξής.
25.      Τα δύο πρώτα προδικαστικά ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου αφορούν το πεδίο εφαρμογής του ΕΚΗΕ. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα ζητείται, συνεπώς, να διευκρινιστεί αν ένα νομοθετικό καθεστώς που απαιτεί την εκ των προτέρων χορήγηση άδειας για τη χρήση υλισμικού και λογισμικού σε δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών, όπως το καθεστώς που εισήχθη με τον ESS, εμπίπτει στο ουσιαστικό πεδίο εφαρμογής του ΕΚΗΕ. Θα εξετάσω το ερώτημα αυτό στην ενότητα III.A. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα ζητείται στη συνέχεια να διευκρινιστεί αν τέτοια μέτρα εξαιρούνται, εντούτοις, από το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας καθόσον λαμβάνονται για λόγους εθνικής ασφάλειας. Θα εξετάσω το ερώτημα αυτό στην ενότητα III.B. Όσον αφορά αμφότερα τα προδικαστικά ερωτήματα, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι ο ΕΚΗΕ έχει εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση.
26.      Δεδομένου ότι έχει εφαρμογή ο ΕΚΗΕ, με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα ζητείται να διευκρινιστεί αν τα προσβαλλόμενα μέτρα συνιστούν περιορισμό της ελευθερίας παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, κατά την έννοια του άρθρου 12, παράγραφος 1, του ΕΚΗΕ. Στο ερώτημα αυτό θα δώσω καταφατική απάντηση στην ενότητα III.Γ. Τούτο θα με οδηγήσει στο τέταρτο προδικαστικό ερώτημα, με το οποίο ζητείται να διευκρινιστεί αν τα μέτρα αυτά έπρεπε να κοινοποιηθούν στην Επιτροπή και, εάν ναι, ποιες συνέπειες επιφέρει η μη κοινοποίησή τους. Θα εξετάσω το ερώτημα αυτό στην ενότητα III.Δ.
27.      Αν τα επίμαχα εθνικά μέτρα συνιστούν περιορισμό της ελευθερίας παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών -πράγμα που, κατά τη γνώμη μου, ισχύει-, ένα άλλο σημαντικό ζήτημα που τίθεται στο το πλαίσιο αυτό είναι το κατά πόσον και με ποιον τρόπο θα μπορούσαν τέτοια μέτρα να δικαιολογηθούν. Μια τέτοια δικαιολόγηση είναι δυνατή βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 1, του ΕΚΗΕ· η διάταξη αυτή παραπέμπει, συναφώς, στο άρθρο 52, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Ωστόσο, το αιτούν δικαστήριο δεν ζητεί διευκρινίσεις σχετικά με τον τρόπο διενέργειας του ελέγχου αναλογικότητας βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 1, του ΕΚΗΕ. Αντιθέτως, θέτει το ζήτημα αυτό με το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα, το οποίο αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, και με την επιφύλαξη ότι το Δικαστήριο κρίνει ότι ο ΕΚΗΕ δεν έχει εφαρμογή. Δεδομένου ότι θα προτείνω ότι ο ΕΚΗΕ έχει εφαρμογή, παρέλκει η απάντηση στο πέμπτο προδικαστικό ερώτημα με τη μορφή που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο. Ωστόσο, η ουσία του ερωτήματος αυτού είναι σημαντική για το αιτούν δικαστήριο για τους σκοπούς της δικαιολόγησης βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 1, του ΕΚΗΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 52, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Συνεπώς, αντί να απαντήσω στο πέμπτο προδικαστικό ερώτημα όπως αυτό υποβλήθηκε στο Δικαστήριο, θα προτείνω να αναδιατυπωθεί με τη μορφή που θα είχε αν αφορούσε τις τελευταίες διατάξεις (και όχι τα άρθρα 34 και 36 ΣΛΕΕ). Θα εξετάσω το αναδιατυπωθέν, κατά τον τρόπο αυτόν, ερώτημα στην ενότητα III.E.
28.      Τέλος, με το έκτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν, λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων της υπό κρίση υπόθεσης, τα επίμαχα μέτρα συνιστούν εκ των πραγμάτων στέρηση της ιδιοκτησίας της προσφεύγουσας με αποτέλεσμα να απαιτείται η καταβολή προσήκουσας αποζημίωσης κατά το άρθρο 17, παράγραφος 1, του Χάρτη. Στο τμήμα III.ΣΤ, θα προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει ότι το επίμαχο μέτρο δεν συνιστά τέτοιου είδους στέρηση ιδιοκτησίας, αλλά επέμβαση στη χρήση της περιουσίας, η οποία μπορεί, εντούτοις, να δικαιολογηθεί και, ως εκ τούτου, δεν γεννά δικαίωμα αποζημίωσης βάσει του άρθρου 17, παράγραφος 1, του Χάρτη.
Α.      Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
29.      Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν οι σχετικές διατάξεις του ESS, βάσει των οποίων ελήφθησαν τα προσβαλλόμενα μέτρα, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ΕΚΗΕ.
30.      Οι απόψεις των μετεχόντων στη διαδικασία, οι οποίοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας, διίστανται ως προς την απάντηση στο ερώτημα αυτό. Η προσφεύγουσα, η Εσθονική και η Γαλλική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή θεωρούν, κατ’ ουσίαν, ότι ο ΕΚΗΕ έχει εφαρμογή στα επίμαχα μέτρα στην υπό κρίση υπόθεση. Η Εσθονική Κυβέρνηση, υποστηριζόμενη από την Επιτροπή, διευκρινίζει συγκεκριμένα ότι ο ESS θεσπίστηκε, στην πραγματικότητα, προκειμένου να μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο ο ΕΚΗΕ. Αντιθέτως, η Δανική, η Τσεχική, η Ιταλική, η Σουηδική και η Φινλανδική Κυβέρνηση θεωρούν, κατ’ ουσίαν, ότι ο ΕΚΗΕ δεν έχει εφαρμογή δεδομένου ότι το επίμαχο μέτρο χορήγησης άδειας ελήφθη με σκοπό την προστασία της εθνικής ασφάλειας της Εσθονίας. Από την πλευρά της, η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι τα μέτρα που λαμβάνονται για την προστασία της εθνικής ασφάλειας δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ΕΚΗΕ, πλην όμως τούτο δεν απαλλάσσει τα κράτη μέλη από την υποχρέωση συμμόρφωσης με τον ΕΚΗΕ, ο οποίος έχει εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση.
31.      Φρονώ ότι ο ΕΚΗΕ έχει εφαρμογή και ότι τα επίμαχα μέτρα εμπίπτουν στο καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής.
32.      Ο ΕΚΗΕ αποτελεί την κύρια νομοθετική πράξη στον τομέα των ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Θεσπίζει εναρμονισμένο νομικό πλαίσιο για τη διασφάλιση εσωτερικής αγοράς δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών (17). Προς επίτευξη του σκοπού αυτού, επιδιώκει την εξάλειψη των εμποδίων στην παροχή δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, απαγορεύοντας περιορισμούς επιβαλλόμενους από τα κράτη μέλη και θεσπίζοντας κοινούς κανόνες (18).
33.      Το πλαίσιο αυτό ισχύει και για τα επίμαχα στην υπό κρίση υπόθεση δίκτυα κινητής τηλεφωνίας (19).
34.      Επομένως, κατ’ αρχήν, όλοι οι εθνικοί κανόνες που αφορούν τη ρύθμιση των δικτύων και των υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του
ΕΚΗΕ.
35.      Ένας από τους σκοπούς του
ΕΚΗΕ είναι η διαφύλαξη της ασφάλειας της εσωτερικής αγοράς δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της εν λόγω οδηγίας, σκοπός της είναι «η υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών που έχει ως αποτέλεσμα την ανάπτυξη και χρήση δικτύων πολύ υψηλής χωρητικότητας, βιώσιμο ανταγωνισμό, διαλειτουργικότητα των υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, προσβασιμότητα, ασφάλεια δικτύων και υπηρεσιών και οφέλη για τους τελικούς χρήστες» (20).
36.      Για τον σκοπό αυτόν, το άρθρο 40, παράγραφος 1, του ΕΚΗΕ επιβάλλει ρητώς στα κράτη μέλη να μεριμνούν ώστε οι πάροχοι δημόσιων δικτύων ηλεκτρονικών επικοινωνιών ή διαθέσιμων στο κοινό υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών να λαμβάνουν πρόσφορα και αναλογικά τεχνικά και οργανωτικά μέτρα για την κατάλληλη διαχείριση του κινδύνου όσον αφορά την ασφάλεια των δικτύων και υπηρεσιών. Λαμβανομένων υπόψη των «πλέον προηγμένων τεχνικών δυνατοτήτων», τα μέτρα αυτά πρέπει να εξασφαλίζουν «επίπεδο ασφάλειας ανάλογο προς τον υπάρχοντα κίνδυνο», το οποίο περιλαμβάνει μέτρα ικανά να αποτρέπουν και να ελαχιστοποιούν τον αντίκτυπο συμβάντων που θέτουν σε κίνδυνο την ασφάλεια χρηστών και άλλων δικτύων και υπηρεσιών.
37.      Συνεπώς, πρέπει να θεωρηθεί ότι οι εθνικοί κανόνες που θεσπίζονται για την επίτευξη του σκοπού της «ασφάλειας δικτύων και υπηρεσιών» εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ΕΚΗΕ.
38.      Η «ασφάλεια δικτύων και υπηρεσιών» ορίζεται στο άρθρο 2, σημείο 21, του ΕΚΗΕ ως «η ικανότητα δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών να ανθίστανται, σε δεδομένο βαθμό αξιοπιστίας, σε ενέργειες που πλήττουν τη διαθεσιμότητα, την αυθεντικότητα, την ακεραιότητα ή το απόρρητο των εν λόγω δικτύων και υπηρεσιών, των δεδομένων που αποθηκεύονται, μεταδίδονται ή υποβάλλονται σε επεξεργασία ή των συναφών υπηρεσιών που προσφέρονται ή είναι προσβάσιμες μέσω των εν λόγω δικτύων ή υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών».
39.      Ο ορισμός αυτός πρέπει να ερμηνεύεται σε συνδυασμό με τους ορισμούς των εννοιών «δίκτυο ηλεκτρονικών επικοινωνιών» (21) και «υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών» (22).
40.      Η πρώτη από τις έννοιες αυτές είναι ευρέως διατυπωμένη και καλύπτει, μεταξύ άλλων, τον υλικό εξοπλισμό που είναι αναγκαίος για την παροχή του δικτύου αυτού (και, επομένως, και το υλισμικό και το λογισμικό που περιλαμβάνεται σε αυτό) (23). Η δεύτερη έννοια αφορά τη μετάδοση του σήματος μέσω υλικής υποδομής, η οποία κατά το Δικαστήριο περιλαμβάνει και το λογισμικό που χρησιμοποιείται, μεταξύ άλλων, για την πρόσβαση στο διαδίκτυο (24).
41.      Επομένως, η έννοια της «ασφάλειας δικτύων», όπως ορίζεται στο άρθρο 2, σημείο 21, του ΕΚΗΕ, πρέπει να ερμηνευθεί ως περιλαμβάνουσα την ασφάλεια τόσο των στοιχείων υλισμικού όσο και των στοιχείων λογισμικού ενός δικτύου ηλεκτρονικών επικοινωνιών.
42.      Προκειμένου να εφαρμοστεί το άρθρο 40, παράγραφος 1, του ΕΚΗΕ, το άρθρο 41, παράγραφος 1, αυτού απαιτεί από τα κράτη μέλη να διασφαλίζουν ότι οι αρμόδιες αρχές έχουν την εξουσία έκδοσης δεσμευτικών οδηγιών, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που αφορούν τα μέτρα που απαιτούνται για την αποτροπή συμβάντος ασφάλειας «όταν έχει εντοπιστεί σημαντική απειλή».
43.      Ουδεμία άλλη ρύθμιση προβλέπεται όσον αφορά τους κανόνες που πρέπει να θεσπίσουν συναφώς τα κράτη μέλη. Συνεπώς, το δίκαιο της Ένωσης καταλείπει στα κράτη μέλη το περιθώριο να αποφασίσουν με ποιον τρόπο θα εφαρμόσουν τις απαιτήσεις αυτές προκειμένου να διαφυλάξουν την ασφάλεια των δικτύων και των υπηρεσιών τους.
44.      Στην υπό κρίση υπόθεση, από την απόφαση περί παραπομπής, τις παρατηρήσεις της προσφεύγουσας και τις παρατηρήσεις της Εσθονικής Κυβέρνησης και του KJN, οι οποίες επιβεβαιώθηκαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, προκύπτει ότι οι επίμαχοι κανόνες έχουν ως σκοπό να μεταφέρουν στο εσθονικό δίκαιο τον ΕΚΗΕ και ειδικότερα τα άρθρα 40, παράγραφος 1, και 41, παράγραφος 1, αυτού.
45.      Τίποτα δεν αποκλείει το να θεωρηθεί μια διαδικασία εκ των προτέρων χορήγησης άδειας για τη χρήση υλισμικού και λογισμικού στο πλαίσιο της παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, όπως η απαιτούμενη βάσει του ESS, ως μία από τις πιθανές επιλογές σχεδιασμού για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των άρθρων 40, παράγραφος 1 και 41, παράγραφος 1, του ΕΚΗΕ.
46.      Εξάλλου, τούτο δεν αμφισβητείται στην παρούσα διαδικασία.
47.      Υπό το πρίσμα των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει καταφατική απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο, ήτοι ότι ο ΕΚΗΕ έχει την έννοια ότι καλύπτει δέσμη εθνικών νομοθετικών διατάξεων, οι οποίες προς διαφύλαξη της ασφάλειας του εθνικού δικτύου ηλεκτρονικών επικοινωνιών και των υπηρεσιών του, υποχρεώνουν μια επιχείρηση που προτίθεται να παράσχει τέτοιο δίκτυο και τέτοιες υπηρεσίες να λάβει άδεια για τη χρήση υλισμικού και λογισμικού στο δίκτυο επικοινωνιών της.
Β.      Επί του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος
48.      Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το οποίο προϋποθέτει καταφατική απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ και το άρθρο 1, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, του ΕΚΗΕ έχουν την έννοια ότι τα επίμαχα μέτρα αδειοδότησης εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών ως προς την οποία δεν έχει εφαρμογή ο ΕΚΗΕ καθόσον τα μέτρα αυτά ελήφθησαν για τη διαφύλαξη της εθνικής ασφάλειας.
49.      Επί του ερωτήματος αυτού μπορώ να απαντήσω συνοπτικώς.
50.      Στο τελευταίο εδάφιο του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ προβλέπεται ότι η εθνική ασφάλεια παραμένει στην ευθύνη του κάθε κράτους μέλους. Η προσέγγιση αυτή αποτυπώνεται επίσης στο άρθρο 1, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, του ΕΚΗΕ, το οποίο προβλέπει ότι η εν λόγω οδηγία ισχύει υπό την επιφύλαξη των ενεργειών που πραγματοποιούν τα κράτη μέλη για σκοπούς δημόσιας τάξης και δημόσιας ασφάλειας καθώς και άμυνας.
51.      Ως εκ τούτου, και παρά τις ορολογικές διαφορές μεταξύ των δύο αυτών διατάξεων (25), συμμερίζομαι την άποψη της Επιτροπής και της Γαλλική Κυβέρνησης ότι το άρθρο 1, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, του ΕΚΗΕ αποτελεί, κατ’ ουσίαν, έκφραση του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ.
52.      Έχουν οι δύο αυτές διατάξεις την έννοια ότι τα μέτρα που λαμβάνονται για σκοπούς εθνικής ασφάλειας πρέπει να αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής του ΕΚΗΕ;
53.      Η προσφεύγουσα, η Εσθονική, η Ισπανική και η Γαλλική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή θεωρούν ότι, μολονότι μόνον τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίζουν τη λήψη μέτρων με σκοπό την προστασία της εθνικής τους ασφάλειας, τούτο δεν τα απαλλάσσει από την υποχρέωση συμμόρφωσης προς τον
ΕΚΗΕ. Συνεπώς, το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ και το άρθρο 1, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, του
ΕΚΗΕ δεν έχουν την έννοια ότι αποκλείουν από το πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης το επίμαχο μέτρο αδειοδότησης. Αντιθέτως, η Δανική, η Τσεχική, η Ιταλική, η Σουηδική και η Φινλανδική Κυβέρνηση τονίζουν ότι, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι τα επίμαχα μέτρα ελήφθησαν με σκοπό την προστασία της εθνικής ασφάλειας της Εσθονίας, το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ και το άρθρο 1, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, του
ΕΚΗΕ έχουν την έννοια ότι αποκλείουν την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης.
54.      Φρονώ ότι η νομολογία του Δικαστηρίου έχει διευκρινίσει ότι το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ δεν αποκλείει τα μέτρα εθνικής ασφάλειας από το πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης (26).
55.      Αντιθέτως, η διάταξη αυτή επιβεβαιώνει ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν έχει αρμοδιότητα να αποφασίζει τι είναι απαραίτητο για την προστασία της ασφάλειας των κρατών μελών και με ποιον τρόπο αυτή θα επιτευχθεί. Εντούτοις, μολονότι η εθνική ασφάλεια παραμένει, βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ, στην ευθύνη κάθε κράτους μέλους, «η λήψη και μόνον εθνικού μέτρου για την προστασία της εθνικής ασφάλειας δεν μπορεί να συνεπάγεται τη μη εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης και την απαλλαγή των κρατών μελών από την υποχρέωση σεβασμού του δικαίου της Ένωσης» (27).
56.      Επομένως, ακόμη και αν η Εσθονία θέσπισε την αμφισβητούμενη ρύθμιση με σκοπό την προστασία της εθνικής της ασφάλειας, τούτο δεν αποκλείει την εν λόγω ρύθμιση και τα μέτρα που ελήφθησαν βάσει αυτής από το πεδίο εφαρμογής του
ΕΚΗΕ.
57.      Με άλλα λόγια, όταν μέτρα που έχουν ληφθεί για τη διαφύλαξη της εθνικής ασφάλειας συγκρούονται με κανόνες της Ένωσης, μπορεί να γίνει επίκληση του δημόσιου συμφέροντος της προστασίας της εθνικής ασφάλειας προκειμένου να δικαιολογηθεί η σύγκρουση αυτή· ωστόσο, τα επίμαχα μέτρα πρέπει να ανταποκρίνονται, εντούτοις, στο κριτήριο της αναλογικότητας προκειμένου να εξακριβωθεί η νομιμότητά τους. Θα επανέλθω στο ζήτημα αυτό στο πλαίσιο της απάντησης στο πέμπτο προδικαστικό ερώτημα.
58.      Όπως προεκτέθηκε, στην παρούσα διαδικασία η Εσθονική Κυβέρνηση υποστηρίζει ειδικότερα ότι η επίμαχη ρύθμιση προστατεύει συμφέροντα εθνικής ασφάλειας, αλλά, συγχρόνως, θεσπίστηκε προκειμένου να μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο ο
ΕΚΗΕ (28). Πράγματι, προκειμένου να δικαιολογήσει τις εθνικές διοικητικές αποφάσεις της με τις οποίες χαρακτηρίζει το επίμαχο υλισμικό και λογισμικό ως «υψηλού κινδύνου» για την ασφάλεια των τηλεπικοινωνιακών της υποδομών, η Εσθονική Κυβέρνηση στηρίζεται σε ορισμένες μη δεσμευτικές πράξεις της Ένωσης που έχουν καταρτιστεί από την Επιτροπή (29) και από ομάδα συνεργασίας υπηρεσιών εθνικής ασφάλειας (30).
59.      Συνεπώς, υπάρχει σύγκλιση μεταξύ των ανησυχιών της Εσθονίας για την εθνική ασφάλεια και των απαιτήσεων ασφάλειας που καθορίζονται σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης.
60.      Το στοιχείο αυτό διακρίνει την υπό κρίση υπόθεση από την απόφαση που εκδόθηκε επί της υπόθεσης Ministrstvo za obrambo(31). Στην τελευταία υπόθεση, το Δικαστήριο έκρινε ότι ορισμένες κατηγορίες στρατιωτικών δραστηριοτήτων δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2003/88/ΕΚ σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργάνωσης του χρόνου εργασίας (32) «όταν εμφανίζουν τόσο ειδικά χαρακτηριστικά ώστε να μην επιτρέπουν, κατ’ ανάγκην και επί μονίμου βάσεως, την τήρηση των απαιτήσεων που επιβάλλει η οδηγία αυτή» (33).
61.      Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει αρνητική απάντηση στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, διευκρινίζοντας ότι το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ και το άρθρο 1, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, του
ΕΚΗΕ έχουν την έννοια ότι ένα μέτρο που απαιτεί τη χορήγηση άδειας χρήσης υλισμικού και λογισμικού για την παροχή δημόσιου δικτύου ηλεκτρονικών επικοινωνιών ή διαθέσιμης στο κοινό υπηρεσίας ηλεκτρονικών επικοινωνιών δεν αποκλείεται από το πεδίο εφαρμογής του
ΕΚΗΕ, ακόμη και αν το μέτρο αυτό ελήφθη με σκοπό την προστασία των συμφερόντων εθνικής ασφάλειας.
Γ.      Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
62.      Όπως προκύπτει από τις απαντήσεις μου στα δύο πρώτα προδικαστικά ερωτήματα, ο ESS και οι προσβαλλόμενες αποφάσεις, οι οποίες ελήφθησαν βάσει αυτού, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του
ΕΚΗΕ. Τούτο με οδηγεί στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα.
63.      Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν εθνικό μέτρο, το οποίο απαιτεί προηγούμενη αδειοδότηση για τη χρήση υλισμικού και λογισμικού, συνιστά περιορισμό της ελευθερίας παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, κατά την έννοια του άρθρου 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ.
64.      Η προσφεύγουσα θεωρεί ότι στο ερώτημα αυτό πρέπει να δοθεί καταφατική απάντηση. Υποστηρίζει ότι το άρθρο 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ επιβάλλει στα κράτη μέλη να κατοχυρώνουν την ελευθερία παροχής υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, την οποία περιορίζει η προβλεπόμενη στον ESS διαδικασία αδειοδότησης. Η Εσθονική, η Ισπανική, η Γαλλική και η Ιταλική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή δεν συμμερίζονται την άποψη αυτή. Υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, ότι η προβλεπόμενη στον ESS διαδικασία αδειοδότησης αποτελεί προϋπόθεση για την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών και όχι περιορισμό, δεδομένου ότι η ελευθερία παροχής υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών ισχύει, κατά το άρθρο 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ, «με την επιφύλαξη των όρων που θέτει η [εν λόγω] οδηγία». Δεδομένου ότι η ασφάλεια των δικτύων και των υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών αποτελεί έναν από τους όρους αυτούς, τα κράτη μέλη μπορούν, σύμφωνα με την επιχειρηματολογία αυτή, να θεσπίσουν νόμιμα μια διαδικασία αδειοδότησης όπως η επίμαχη της κύριας δίκης (34).
65.      Όπως προκύπτει από τις θέσεις αυτές, το Δικαστήριο έχει δύο επιλογές ως προς τον τρόπο χαρακτηρισμού του επίμαχου μέτρου αδειοδότησης κατά το άρθρο 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ: (i) ως όρο για την παροχή δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών ή (ii) ως περιορισμό στην παροχή των εν λόγω δικτύων και υπηρεσιών.
66.      Κατά τη γνώμη μου, μια τέτοια απαίτηση συνιστά περιορισμό στην παροχή των εν λόγω δικτύων και υπηρεσιών, κατά την έννοια του άρθρου 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ. Ωστόσο, φρονώ ότι ο περιορισμός αυτός είναι δικαιολογημένος.
67.      Συναφώς, πρέπει να υπομνησθούν τα δύο πρώτα εδάφια του άρθρου 12, παράγραφος 1, του ΕΚΗΕ.
«Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν την ελευθερία παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, με την επιφύλαξη των όρων που θέτει η παρούσα οδηγία. Προς τον σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη δεν εμποδίζουν μια επιχείρηση να παρέχει δίκτυα ή υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών, εκτός εάν τούτο είναι απαραίτητο για τους λόγους που εκτίθενται στο άρθρο 52
παράγραφος 1 ΣΛΕΕ» (35).
68.      Συνεπώς, από τη διάταξη αυτή συνάγεται, κατ’ αρχήν, η βασική παραδοχή ότι, με την επιφύλαξη ορισμένων όρων, τα κράτη μέλη πρέπει να επιτρέπουν στις επιχειρήσεις να παρέχουν δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών.
69.      Επιπλέον, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εμποδίζουν τις επιχειρήσεις αυτές να ασκούν την εν λόγω ελευθερία με τη θέσπιση οποιουδήποτε περιορισμού που δεν επιβάλλεται άμεσα από τον ίδιο τον
ΕΚΗΕ ως όρος για την παροχή των εν λόγω δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών.
70.      Παράλληλα με την επιβολή αρνητικής ολοκλήρωσης (ήτοι της απαγόρευσης μέτρων των κρατών μελών τα οποία θέτουν εμπόδια στην ελευθερία παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών) (36), το άρθρο 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ αναγνωρίζει επίσης την αναγκαιότητα θετικής ολοκλήρωσης (ήτοι της εναρμόνισης της ανάγκης διαφύλαξης της ασφάλειας ως όρου για την παροχή δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών).
71.      Ωστόσο, μολονότι επιβάλλεται τα δίκτυα και οι υπηρεσίες να είναι ασφαλή, η θετική ολοκλήρωση σε σχέση με την ασφάλεια των εν λόγω δικτύων και υπηρεσιών δεν επιτελείται σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης.
72.      Ο
ΕΚΗΕ δεν προβλέπει μέτρα τα οποία να διαφυλάσσουν την ασφάλεια αυτή. Αφήνει την επιλογή αυτή στα κράτη μέλη, στα οποία επιβάλλει την υποχρέωση, μέσω των άρθρων 40, παράγραφος 1, και 41, παράγραφος 1, να προβούν στις εν λόγω επιλογές.
73.      Με άλλα λόγια, ακόμη και αν, βάσει του
ΕΚΗΕ, η ασφάλεια δικτύων και υπηρεσιών αποτελεί όρο για την παροχή των εν λόγω δικτύων και υπηρεσιών, δεν ισχύει το ίδιο όσον αφορά την προηγούμενη αδειοδότηση για τη χρήση υλισμικού και λογισμικού κατά την παροχή τους.
74.      Το αντίθετο, ήτοι εάν κάθε μέτρο που επιλέγει ένα κράτος μέλος για να διαφυλάξει την ασφάλεια δικτύων και υπηρεσιών χαρακτηριζόταν αυτομάτως ως όρος για την ορθή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, θα συνεπαγόταν ότι τα κράτη μέλη θα μπορούσαν ευχερώς να θέτουν εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία (37).
75.      Μια τέτοιου είδους αυτόματη εξαίρεση των μέτρων που επιλέγουν τα κράτη μέλη από τον δικαστικό έλεγχο αναλογικότητας δεν θα ήταν σύμφωνη με τον σκοπό του άρθρου 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ να αποτρέπει τα εμπόδια στην ελεύθερη παροχή δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών.
76.      Επομένως, προτείνω μια ερμηνεία σύμφωνα με την οποία ένα συγκεκριμένο εθνικό μέτρο που λαμβάνεται με σκοπό τη διαφύλαξη της ασφάλειας των δικτύων και υπηρεσιών ενός κράτους μέλους μπορεί να εξακολουθεί να χαρακτηρίζεται ως περιορισμός της ελευθερίας παροχής τέτοιων δικτύων και υπηρεσιών, ο οποίος απαγορεύεται από το άρθρο 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ, παρόλο που τα κράτη μέλη υποχρεούνται βάσει της εν λόγω οδηγίας να διαφυλάσσουν την ασφάλεια των δικτύων τους.
77.      Οποιαδήποτε απαίτηση προηγούμενης αδειοδότησης για την πρόσβαση στην εσωτερική αγορά θεωρείται, κατ’ αρχήν, εμπόδιο στην ελεύθερη κυκλοφορία, είτε πρόκειται για εμπορεύματα (38), υπηρεσίες (39), κεφάλαια (40) είτε για την ελευθερία εγκατάστασης (41). Μια τέτοια απαίτηση καθιστά πάντοτε λιγότερο ελκυστική μια ελευθερία και δυσχεραίνει την πρόσβαση στις σχετικές αγορές.
78.      Συναφώς, είναι σαφές ότι μια διαδικασία εκ των προτέρων χορήγησης άδειας, όπως η επίμαχη στην υπό κρίση υπόθεση, η οποία παρέχει στις αρμόδιες αρχές τη δυνατότητα να απαγορεύουν τη χρήση ορισμένου υλισμικού και λογισμικού λόγω του χαρακτηρισμού του ως «υψηλού κινδύνου», αποτελεί μέτρο το οποίο συνιστά, κατ’ αρχήν, εμπόδιο στην ελεύθερη κυκλοφορία δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, δεδομένου ότι μπορεί να καταστήσει την πρόσβαση στην εν λόγω υπηρεσία και την εκμετάλλευσή της λιγότερο ελκυστική ή δυσχερέστερη.
79.      Επομένως, ένα τέτοιο μέτρο απαγορεύεται, κατ’ αρχήν, από το άρθρο 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ.
80.      Η επίμαχη εσθονική ρύθμιση είναι, ως εκ τούτου, ικανή να περιορίσει την ελευθερία παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, αντίθετα προς το άρθρο 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ.
81.      Τούτων λεχθέντων, βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ, ένα τέτοιο μέτρο μπορεί να δικαιολογηθεί από έναν από τους λόγους που απαριθμούνται στο άρθρο 52, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
82.      Ο συνακόλουθος έλεγχος της αναλογικότητας, ο οποίος περιλαμβάνει εκτιμήσεις εθνικής ασφάλειας, εμπίπτει στην αρμοδιότητα του αιτούντος δικαστηρίου. Το αιτούν δικαστήριο δεν ζήτησε διευκρινίσεις επί της συγκεκριμένης πτυχής του άρθρου 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ. Ωστόσο, στο πλαίσιο της απάντησης που θα προτείνω να δοθεί στο πέμπτο προδικαστικό ερώτημα, παρέχω διευκρινίσεις οι οποίες μπορεί επίσης να είναι, συναφώς, χρήσιμες για το αιτούν δικαστήριο.
83.      Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει καταφατική απάντηση στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα: Το άρθρο 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ έχει την έννοια ότι μια δέσμη εθνικών νομοθετικών διατάξεων οι οποίες απαιτούν χορήγηση άδειας από διοικητική αρχή για τη χρήση υλισμικού και λογισμικού κατά την παροχή δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών συνιστά περιορισμό της ελευθερίας παροχής τέτοιων δικτύων και υπηρεσιών κατά την έννοια της διάταξης αυτής. Ένας τέτοιος περιορισμός δύναται να δικαιολογηθεί για λόγους που προβλέπονται στο άρθρο 52, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
Δ.      Επί του τετάρτου προδικαστικού ερωτήματος
84.      Το άρθρο 12, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του
ΕΚΗΕ απαιτεί από τα κράτη μέλη να αιτιολογούν δεόντως κάθε περιορισμό της ελευθερίας παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών και να κοινοποιούν τον περιορισμό αυτό στην Επιτροπή.
85.      Υπό το πρίσμα της διάταξης αυτής, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστούν, με το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα, οι συνέπειες της μη κοινοποίησης ενός περιορισμού στο δικαίωμα που κατοχυρώνεται στο άρθρο 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ, όπως, στην υπό κρίση υπόθεση, μιας δέσμης νομοθετικών διατάξεων οι οποίες απαιτούν εκ των προτέρων χορήγηση άδειας για τη χρήση υλισμικού και λογισμικού στο δίκτυο ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Πρωτίστως, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν η μη κοινοποίηση καθιστά ένα τέτοιο μέτρο ανεφάρμοστο.
86.      Κατά την προσφεύγουσα, η επίμαχη ρύθμιση δεν κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή. Ως εκ τούτου, η προβλεπόμενη στον ESS διαδικασία αδειοδότησης δεν μπορεί να της αντιταχθεί. Η Εσθονική, η Ισπανική, η Γαλλική και η Ιταλική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή, με τις οποίες συντάχθηκαν, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, το TTJA και η Γερμανική και Φινλανδική Κυβέρνηση, ισχυρίζονται ότι η κοινοποίηση δεν ήταν απαραίτητη καθόσον, κατά την άποψή τους, η απαίτηση αδειοδότησης που απορρέει από τον ESS δεν συνιστά περιορισμό, αλλά όρο που επιβάλλεται από τον
ΕΚΗΕ για την παροχή δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών.
87.      Αντίθετα προς τις θέσεις αυτές, όπως εξήγησα στο πλαίσιο του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος, φρονώ ότι ένα μέτρο εκ των προτέρων χορήγησης άδειας, όπως αυτό που θεσπίστηκε στην Εσθονία με τον ESS, συνιστά περιορισμό της ελευθερίας παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Επομένως, κατά τη γνώμη μου, ένα τέτοιου είδους μέτρο έπρεπε να κοινοποιηθεί στην Επιτροπή.
88.      Ωστόσο, θα ήθελα να επισημάνω ότι από τη δικογραφία δεν προκύπτει σαφώς εάν το μέτρο αυτό πράγματι κοινοποιήθηκε. Κατά την Εσθονική Κυβέρνηση, ένα σχέδιο του ESS, συμπεριλαμβανομένου του πλαισίου αδειοδότησης, κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή το 2020 (42), πριν από τη θέση του σε ισχύ το 2022. Ωστόσο, η προσφεύγουσα αμφισβητεί την ύπαρξη τέτοιας κοινοποίησης. Στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να διαπιστώσει αν τούτο ισχύει.
89.      Τούτων λεχθέντων, ακόμη και αν η Εσθονική Κυβέρνηση δεν κοινοποίησε στην Επιτροπή τη νομοθετική απαίτηση περί προηγούμενης αδειοδότησης, φρονώ ότι η παράλειψη αυτή δεν συνεπάγεται ότι το οικείο τμήμα του ESS δεν εφαρμόζεται όσον αφορά την προσφεύγουσα, αντιθέτως προς το αποτέλεσμα
που θα επερχόταν σε περίπτωση μη κοινοποίησης τεχνικών απαιτήσεων βάσει της οδηγίας TRIS.
90.      Πρώτον, η οδηγία TRIS αποκλείει ρητώς την εφαρμογή της στον τομέα των δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Το άρθρο 1, παράγραφος 3, της οδηγίας αυτής ορίζει ότι η τελευταία «δεν εφαρμόζεται στους κανόνες που άπτονται ζητημάτων εμπιπτόντων στις κανονιστικές ρυθμίσεις του τομέα των τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών της Ένωσης, όπως αυτές αναφέρονται στην [προϊσχύσασα του
ΕΚΗΕ οδηγία]».
91.      Ως εκ τούτου, για τους σκοπούς των τεχνικών κανόνων και προτύπων που αφορούν τα δίκτυα και τις υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών, ο
ΕΚΗΕ αποτελεί lex specialis σε σχέση με την οδηγία TRIS.
92.      Δεύτερον, όπως διευκρινίζει η Επιτροπή, δεν υφίσταται αναλογία μεταξύ, αφενός, της μη κοινοποίησης βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ και, αφετέρου, της μη συμμόρφωσης με τη διαδικασία κοινοποίησης που καθιερώνεται με την οδηγία TRIS και τη σχετική νομολογία, σύμφωνα με την οποία η μη κοινοποίηση ενός τεχνικού προτύπου έχει ως αποτέλεσμα να μην εφαρμόζεται το πρότυπο αυτό έναντι ιδιωτών (43).
93.      Τούτο οφείλεται στο γεγονός ότι, αντίθετα προς την οδηγία TRIS, το άρθρο 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ δεν εξαρτά την εφαρμογή των όρων που αφορούν την παροχή δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών από την έγκριση της Επιτροπής ή την παρέλευση ελάχιστου χρονικού διαστήματος.
94.      Επομένως, η μη κοινοποίηση ενός περιορισμού της ελευθερίας παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ δεν έχει ως αποτέλεσμα να μην εφαρμόζεται στην προσφεύγουσα η προβλεπόμενη στον ESS διαδικασία αδειοδότησης.
95.      Για τους ανωτέρω λόγους, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στο τέταρτο προδικαστικό ερώτημα την απάντηση ότι η μη κοινοποίηση στην Επιτροπή ενός περιορισμού της ελευθερίας παροχής δικτύων ηλεκτρονικών επικοινωνιών, κατά την έννοια του άρθρου 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ, δεν έχει ως αποτέλεσμα να μην εφαρμόζονται οι μη κοινοποιηθέντες εθνικοί κανόνες.
Ε.      Επί του πέμπτου προδικαστικού ερωτήματος
96.      Το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα, όπως έχει διατυπωθεί, αφορά εθνικά μέτρα τα οποία περιορίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, όπως αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 34
ΣΛΕΕ, πλην όμως μπορούν να δικαιολογηθούν βάσει του άρθρου 36
ΣΛΕΕ. Το ερώτημα αυτό υποβλήθηκε στο Δικαστήριο για την περίπτωση που κρίνει ότι ο
ΕΚΗΕ δεν έχει εφαρμογή.
97.      Ωστόσο, όπως εξήγησα, φρονώ ότι ο
ΕΚΗΕ έχει εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση. Επομένως, παρέλκει, κατ’ αρχήν, η απάντηση του Δικαστηρίου στο πέμπτο προδικαστικό ερώτημα.
98.      Τούτου λεχθέντος, κατ’ ουσίαν, η απάντηση στο ερώτημα αυτό, όπως έχει διατυπωθεί, θα ήταν χρήσιμη για το αιτούν δικαστήριο προκειμένου να κρίνει αν τα προσβαλλόμενα μέτρα που θεσπίστηκαν βάσει του ESS μπορούν να δικαιολογηθούν δυνάμει του άρθρου 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ, σύμφωνα με το οποίο συνιστούν περιορισμό.
99.      Δεδομένου ότι το Δικαστήριο έχει τη δυνατότητα να αναδιατυπώσει προδικαστικό ερώτημα που του έχει υποβληθεί κατά τον τρόπο που κρίνει χρήσιμο για την επίλυση της διαφοράς ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, προτείνω στο Δικαστήριο να ενεργήσει συναφώς στην υπό κρίση υπόθεση (44).
100. Μετά την αναδιατύπωση του πέμπτου προδικαστικού ερωτήματος, με το ερώτημα αυτό θα ζητείται, επομένως, να διευκρινιστεί αν συνάδει προς το άρθρο 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ και την αρχή της αναλογικότητας το να απαιτούν εθνικές νομοθετικές διατάξεις, με σκοπό τη διαφύλαξη της εθνικής ασφάλειας, επιχείρηση επικοινωνιών να λαμβάνει άδεια για τη χρήση υλισμικού και λογισμικού στο δίκτυο επικοινωνιών της, αλλά να μην υποχρεώνουν τη διοικητική αρχή, κατά την εκτίμηση του κινδύνου που προκαλείται από υλισμικό και λογισμικό υψηλού κινδύνου: α) να ελέγχει αν οι κίνδυνοι που συνδέονται με τον κατασκευαστή εντοπίζονται στο συγκεκριμένο υλισμικό και λογισμικό, β) να αξιολογεί τη λειτουργικότητα, τη θέση και τη σημασία του συγκεκριμένου υλισμικού και λογισμικού στο πλαίσιο της παροχής υπηρεσίας επικοινωνιών και γ) να εξετάζει αν τα προβλήματα που συνδέονται με το κράτος της έδρας του κατασκευαστή εντοπίζονται στον κατασκευαστή.
101. Συναφώς, επισημαίνεται ότι το αιτούν δικαστήριο δεν ζητεί απάντηση σε σχέση με την αναλογικότητα των προσβαλλόμενων αποφάσεων που εκδόθηκαν βάσει του ESS. Αντιθέτως, ζητεί διευκρινίσεις ως προς το αν η διεπόμενη από τον ESS διαδικασία αδειοδότησης, στην οποία στηρίχθηκαν οι προσβαλλόμενες αποφάσεις, μπορεί να δικαιολογηθεί, εφόσον δεν επιβάλλει στις αρμόδιες αρχές την υποχρέωση να αξιολογούν αν υπάρχει πραγματικός κίνδυνος για την εθνική ασφάλεια, προτού απορρίψουν την αίτηση χορήγησης άδειας για τους λόγους αυτούς. Μόνον εάν διαπιστωθεί η εγκυρότητα του ESS από την άποψη αυτή, τίθεται το ζήτημα κατά πόσον ο τρόπος εφαρμογής του συνάδει με την αρχή της αναλογικότητας.
102. Ένα μέτρο που συνιστά περιορισμό της ελευθερίας παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, κατά την έννοια του άρθρου 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ μπορεί να δικαιολογηθεί για τους λόγους που προβλέπονται στο άρθρο 52, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, ήτοι για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας και δημόσιας υγείας.
103. Στην υπό κρίση υπόθεση, η Εσθονική Κυβέρνηση δικαιολογεί τον περιορισμό που εισήχθη με τον ESS προβάλλοντας, αφενός, λόγους εθνικής ασφάλειας (και συγκεκριμένα της ασφάλειας των τηλεπικοινωνιακών της υποδομών), και, αφετέρου, ότι τα μέτρα αυτά μεταφέρουν στο εσωτερικό δίκαιο τον
ΕΚΗΕ και πιο συγκεκριμένα τα άρθρα 40, παράγραφος 1, και 41, παράγραφος 1, αυτού.
104. Δεν αμφισβητείται ότι η ασφάλεια των δικτύων επικοινωνιών έχει μεγάλη σημασία στις σύγχρονες δημοκρατικές κοινωνίες: μια ασφαλής και αξιόπιστη τηλεπικοινωνιακή υποδομή όχι μόνον είναι απαραίτητη για την αποτελεσματική άσκηση ορισμένων θεμελιωδών δικαιωμάτων και αξιών της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένης της αξίας της δημοκρατίας και της ελευθερίας της έκφρασης, αλλά επίσης διασφαλίζει την κοινωνική σταθερότητα, δεδομένου ότι η άσκηση επιρροής στην τηλεπικοινωνιακή υποδομή ενός κράτους μέλους ή η διατάραξή της μπορεί να έχει ευρύτερο αντίκτυπο σε άλλους τομείς της οικονομίας και στην καθημερινή ζωή των πολιτών της Ένωσης (45).
105. Επισημαίνω, επιπλέον, ότι το Δικαστήριο έχει ήδη αναγνωρίσει ότι η ασφάλεια της τηλεπικοινωνιακής υποδομής ενός κράτους μέλους μπορεί να αποτελεί στοιχείο της δημόσιας ασφάλειας ενός κράτους (46).
106. Επιπλέον, ο
ΕΚΗΕ επιδιώκει τον σκοπό της διαφύλαξης της ασφάλειας των δικτύων και των υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών και, προς τούτο, επιβάλλει στα κράτη μέλη, δυνάμει των άρθρων 40, παράγραφος 1, και 41, παράγραφος 1 να διαφυλάσσουν την ασφάλεια των δικτύων και των υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών τους (47).
107. Ωστόσο, μολονότι η ασφάλεια του δικτύου ηλεκτρονικών επικοινωνιών ενός κράτους μέλους και των υπηρεσιών του αναγνωρίζεται ως θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας τόσο σε επίπεδο κρατών μελών όσο και σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης και μπορεί, ως εκ τούτου, να χρησιμοποιηθεί ως δικαιολογητικός λόγος για τον περιορισμό της ελευθερίας παροχής τέτοιων δικτύων και υπηρεσιών, ο περιορισμός αυτός μπορεί να επιβληθεί μόνον εάν ο κίνδυνος για το εν λόγω συμφέρον είναι πραγματικός, ενεστώς και αρκούντως σοβαρός στη συγκεκριμένη περίπτωση (48).
108. Συναφώς, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να δικαιολογήσει έναν τέτοιο περιορισμό επικαλούμενο απλώς λόγους εθνικής ασφάλειας (49).
109. Αντιθέτως, η νομοθεσία που προβλέπει έναν τέτοιο περιορισμό, στην προκειμένη περίπτωση ο ESS, πρέπει να υποχρεώνει τις αρμόδιες αρχές, στην υπό κρίση υπόθεση την TTJA και το KJN, να εκτιμούν εάν ο συγκεκριμένος εξοπλισμός συνιστά πράγματι έναν τέτοιο κίνδυνο για την ασφάλεια του εθνικού δικτύου τηλεπικοινωνιών.
110. Μολονότι η εκτίμηση αυτή μπορεί να διαφέρει για τους κινδύνους που προέρχονται από τρίτα κράτη ή τους προμηθευτές τους (50), δεν μπορεί να βασίζεται σε μια γενική υποψία (51) · αντιθέτως, πρέπει να διενεργείται συγκεκριμένη εκτίμηση της χρήσης για την οποία προορίζεται ο εν λόγω εξοπλισμός και των συναφών κινδύνων. Η ανάλυση αυτή μπορεί να περιλαμβάνει, για παράδειγμα, κινδύνους που σχετίζονται με το είδος του επίμαχου εξοπλισμού, τον κατασκευαστή του εξοπλισμού αυτού ή το κράτος της έδρας του κατασκευαστή (52).
111. Υπό το πρίσμα αυτό, στο πέμπτο προδικαστικό ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ απαιτεί οι εθνικές νομοθετικές διατάξεις, οι οποίες επιβάλλουν προηγούμενη αδειοδότηση για τη χρήση υλισμικού και λογισμικού με σκοπό την προστασία της ασφάλειας των δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, να υποχρεώνουν τα όργανα που είναι αρμόδια να αποφασίζουν για την αδειοδότηση αυτή να εκτιμούν αν το επίμαχο υλισμικό και λογισμικό, η χρήση του οποίου ζητείται, παρουσιάζει πραγματικό κίνδυνο για την ασφάλεια του δικτύου· στο πλαίσιο της εκτίμησης αυτής μπορεί να λαμβάνεται υπόψη η χρήση για την οποία προορίζεται ο εν λόγω εξοπλισμός, το αν οι κίνδυνοι που συνδέονται με το κράτος της έδρας του κατασκευαστή εντοπίζονται στον κατασκευαστή και το αν οι κίνδυνοι που συνδέονται με τον κατασκευαστή εντοπίζονται στο συγκεκριμένο υλισμικό και λογισμικό.
112. Κατά τη γνώμη μου, η επαλήθευση της οποίας απόκειται στο αιτούν δικαστήριο, ο ESS θεσπίζει ακριβή κριτήρια βάσει των οποίων οι αρμόδιες εθνικές αρχές μπορούν να καταλήξουν στο συμπέρασμα ότι υπάρχει κίνδυνος για την εθνική ασφάλεια. Για τον σκοπό αυτό, φαίνεται ότι λαμβάνεται υπόψη, μεταξύ άλλων, η ύπαρξη απειλής που σχετίζεται με τον κατασκευαστή και την τρίτη χώρα στην οποία εδρεύει ο κατασκευαστής αυτός (53).
113. Κατά την εξέταση των προσβαλλόμενων αποφάσεων, το εθνικό δικαστήριο θα πρέπει να εκτιμήσει αν τα κριτήρια αυτά ελήφθησαν πράγματι υπόψη κατά την εκτίμηση των κινδύνων στη συγκεκριμένη περίπτωση της υπό κρίση υπόθεσης, η οποία οδήγησε στον χρονικό περιορισμό της άδειας χρήσης.
114. Δεδομένου ότι η εκτίμηση της ύπαρξης κινδύνου που σχετίζεται με συγκεκριμένο κατασκευαστή, τον εξοπλισμό του ή τη χρήση του εξοπλισμού αυτού προϋποθέτει άριστη γνώση των τεχνικών και πολιτικών πτυχών και των πτυχών ασφάλειας που συνδέονται με μια συγκεκριμένη κατάσταση, δεν μπορεί να διενεργηθεί από τα δικαστήρια της Ένωσης. Ωστόσο, στην περίπτωση που ένα εθνικό δικαστήριο καλείται να εξετάσει μέτρα με τα οποία απαγορεύεται η χρήση ορισμένου υλισμικού και λογισμικού για λόγους εθνικής ασφάλειας, οι αρμόδιες αρχές πρέπει να είναι σε θέση να δικαιολογήσουν ευλόγως τη διαπίστωση του εν λόγω κινδύνου (54)·
κατά περίπτωση, τούτο μπορεί να απαιτεί τη χρήση διαφορετικών δικαστικών τεχνικών (55).
115. Στις περιπτώσεις που, όπως στην υπό κρίση υπόθεση, υπάρχει σύγκλιση μεταξύ των επίμαχων συμφερόντων ασφάλειας σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης και σε εθνικό επίπεδο το εθνικό δικαστήριο μπορεί να λάβει επίσης υπόψη –στο πλαίσιο του δικαστικού ελέγχου του επίμαχου μέτρου– εκτιμήσεις κινδύνου που διενεργήθηκαν από τα θεσμικά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης καθώς και άλλους εθνικούς φορείς.
116. Συναφώς, ορισμένα έγγραφα τα οποία επικαλέστηκε η Εσθονική Κυβέρνηση ενδέχεται να είναι κρίσιμα για την εκτίμηση του αιτούντος δικαστηρίου: η κυβέρνηση αυτή παραπέμπει, μεταξύ άλλων, στη σύσταση της Επιτροπής του 2019 για την κυβερνοασφάλεια, στη συντονισμένη εκτίμηση κινδύνου και στην εργαλειοθήκη 5G (56) της ομάδας συνεργασίας NIS (57), καθώς και στην ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή της εργαλειοθήκης 5G.
117. Μολονότι τα έγγραφα αυτά αποτελούν στοιχεία μη δεσμευτικού δικαίου για τα κράτη μέλη, καθιερώνουν μια συντονισμένη εκτίμηση κινδύνου από τις αρμόδιες αρχές σε εθνικό επίπεδο και σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, βάσει της οποίας η Επιτροπή, μεταξύ άλλων, προσδιόρισε ότι ο εξοπλισμός που κατασκευάζεται από τον κατασκευαστή του επίμαχου υλισμικού και λογισμικού παρουσιάζει «σημαντικά υψηλότερους κινδύνους από άλλους προμηθευτές 5G» και ότι λόγω «αυτών των υψηλών κινδύνων... η Επιτροπή θεωρεί ότι οι αποφάσεις που έλαβαν τα κράτη μέλη για τον περιορισμό ή τον αποκλεισμό της Huawei [...] είναι δικαιολογημένες και συνάδουν με την εργαλειοθήκη 5G» (58).
118. Σύμφωνα με την ανακοίνωση σχετικά με την εφαρμογή της εργαλειοθήκης 5G, το συμπέρασμα αυτό βασίζεται, μεταξύ άλλων, στη «σύνδεση μεταξύ [του εν λόγω] προμηθευτή και κυβέρνησης συγκεκριμένης τρίτης χώρας, τη νομοθεσία της τρίτης χώρας και τα χαρακτηριστικά της εταιρικής ιδιοκτησίας του προμηθευτή» (59).
119. Η Εσθονική Κυβέρνηση διευκρινίζει ότι οι αρμόδιες αρχές της έλαβαν υπόψη την εν λόγω εκτίμηση και ότι, δυνάμει της κοινής αυτής αναγνώρισης του κινδύνου τόσο σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και σε επίπεδο κρατών μελών, θεώρησαν απαραίτητο να περιοριστεί η έκθεση σε εξοπλισμό κατασκευαζόμενο, μεταξύ άλλων, από την Huawei, ήτοι τον προμηθευτή του επίμαχου υλισμικού και λογισμικού, κατά την παροχή δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών.
120. Συνεπώς, φρονώ ότι είναι εύλογο να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ο ESS και οι προσβαλλόμενες αποφάσεις, οι οποίες εκδόθηκαν βάσει αυτού, παρά το γεγονός ότι συνιστούν περιορισμό της ελευθερίας παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, επιδιώκουν θεμιτό σκοπό:
την πρόληψη πραγματικού κινδύνου για την ασφάλεια των δικτύων. Ωστόσο, το ζήτημα αυτό εναπόκειται στην εκτίμηση του αιτούντος δικαστηρίου.
ΣΤ.    Επί του έκτου προδικαστικού ερωτήματος
121. Όπως προκύπτει από τη δικογραφία ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, το επίμαχο υλισμικό και λογισμικό χρησιμοποιήθηκε από την προσφεύγουσα για τη λειτουργία 2G έως 4G κατά την παροχή δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών πριν την έκδοση των προσβαλλόμενων αποφάσεων. Επίσης, από τις διευκρινίσεις της προσφεύγουσας προκύπτει ότι είχε προμηθευτεί εξοπλισμό για τη λειτουργία 5G με σκοπό να τον συμπεριλάβει στο δίκτυο πρόσβασης πριν την εισαγωγή της απαίτησης αδειοδότησης στον ESS. Τέλος, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής του αιτούντος δικαστηρίου και τις διευκρινίσεις των διαδίκων, οι προσβαλλόμενες αποφάσεις επέτρεπαν τη χρήση του επίμαχου υλισμικού και λογισμικού για διάρκεια μικρότερη από τη διάρκεια χρήσης του εξοπλισμού αυτού.
122. Συναφώς, με το έκτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν, λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων αυτών, οι προσβαλλόμενες αποφάσεις συνεπάγονται στέρηση ιδιοκτησίας κατά την έννοια του άρθρου 17, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του Χάρτη, με αποτέλεσμα η προσφεύγουσα να δικαιούται προσήκουσα αποζημίωση.
123. Η προσφεύγουσα θεωρεί ότι συντρέχει τέτοια περίπτωση. Υποστηρίζει ότι το επίμαχο καθεστώς αδειοδότησης συνεπάγεται αδικαιολόγητη στέρηση ιδιοκτησίας. Επιπλέον, θεωρεί ότι η αιφνίδια τροποποίηση του νομοθετικού καθεστώτος που διέπει τη χρήση του επίμαχου υλισμικού και λογισμικού, η οποία εισάγει την απαίτηση άδειας χρήσης και συνεπάγεται την απαγόρευση της χρήσης υλισμικού και λογισμικού το οποίο η προσφεύγουσα απέκτησε νομίμως από συγκεκριμένο κατασκευαστή, απαγορεύεται από το άρθρο 17, παράγραφος 1, του Χάρτη, εκτός εάν προβλέπεται δίκαιη και προσήκουσα αποζημίωση.
124. Σύμφωνα με την Επιτροπή και την Εσθονική, την Ισπανική, τη Γερμανική, τη Γαλλική, την Ιταλική, τη Σουηδική και τη Φινλανδική Κυβέρνηση, το πλαίσιο που διέπει το επίμαχο μέτρο αδειοδότησης συνιστά ένα είδος περιορισμού της χρήσης της ιδιοκτησίας κατά την έννοια του άρθρου 17, παράγραφος 1, τρίτη περίοδος, του Χάρτη. Κατά συνέπεια, οι προσβαλλόμενες αποφάσεις δεν είχαν ως αποτέλεσμα τη στέρηση της ιδιοκτησίας της προσφεύγουσας επί του επίμαχου υλισμικού και λογισμικού, εκ των πραγμάτων ή εκ του νόμου. Επιπλέον, οι ανωτέρω μετέχοντες στη διαδικασία θεωρούν ότι ο εν λόγω περιορισμός της ιδιοκτησίας, υπό το πρίσμα των ανησυχιών της Εσθονίας για την εθνική και δημόσια ασφάλεια, συνιστά αναλογικό περιορισμό του δικαιώματος αυτού, δεδομένου ότι οι εσθονικές αρχές έχουν προβλέψει αρκούντως μακρά μεταβατική περίοδο.
125. Κατά το άρθρο 17, παράγραφος 1, του Χάρτη, «[κ]άθε πρόσωπο δικαιούται να είναι κύριος των νομίμως κτηθέντων αγαθών του, να τα χρησιμοποιεί, να τα διαθέτει και να τα κληροδοτεί. Κανείς δεν μπορεί να στερείται την ιδιοκτησία του, παρά μόνον για λόγους δημοσίας ωφέλειας, στις περιπτώσεις και υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στο νόμο και έναντι δίκαιης και έγκαιρης αποζημίωσης για την απώλειά της. Η χρήση των αγαθών μπορεί να υπόκειται σε περιορισμούς από το νόμο, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο προς το γενικό συμφέρον».
126. Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η διάταξη αυτή περιέχει τρεις διακριτούς κανόνες. Διευκρίνισε ότι «ο πρώτος κανόνας, ο οποίος περιλαμβάνεται στην πρώτη περίοδο της διάταξης αυτής και έχει γενικό χαρακτήρα, εξειδικεύει την αρχή του σεβασμού της ιδιοκτησίας. Ο δεύτερος κανόνας, ο οποίος περιέχεται στη δεύτερη περίοδο της εν λόγω διάταξης, αφορά τη στέρηση της ιδιοκτησίας και θέτει συναφώς ορισμένες προϋποθέσεις. Ο δε τρίτος κανόνας, ο οποίος περιέχεται στην τρίτη περίοδο της ίδιας διάταξης, αναγνωρίζει στα κράτη μέλη την εξουσία να επιβάλλουν περιορισμούς στη χρήση των αγαθών εφόσον αυτό είναι αναγκαίο προς το γενικό συμφέρον. Οι κανόνες αυτοί, πάντως, δεν είναι άσχετοι μεταξύ τους. Πράγματι, ο δεύτερος και ο τρίτος κανόνας αφορούν ειδικές περιπτώσεις προσβολής του δικαιώματος ιδιοκτησίας και πρέπει να ερμηνεύονται υπό το πρίσμα της αρχής που κατοχυρώνεται με τον πρώτο από αυτούς (60).
127. Επίσης, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η προστασία που παρέχει το άρθρο 17, παράγραφος 1, του Χάρτη είναι ευρεία και καλύπτει, πέραν των περιουσιακών στοιχείων με οικονομική αξία, και τα συμφέροντα που συνδέονται με την εκμετάλλευση άδειας ή άδειας χρήσης (61).
128. Στην υπόθεση της κύριας δίκης, οι προσβαλλόμενες αποφάσεις αφορούν αίτηση για τη χορήγηση άδειας χρήσης συγκεκριμένου υλισμικού και λογισμικού στο πλαίσιο της παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Η αίτηση αυτή έγινε δεκτή μόνον εν μέρει και για τη μέγιστη δυνατή περίοδο που προβλέπεται στον ESS: ήτοι μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2029 για τη λειτουργία 2G έως 4G και μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2025 για τη λειτουργία 5G.
129. Κατά συνέπεια, δεδομένου ότι δεν υπήρξε επέμβαση στο βασικό περιεχόμενο του δικαιώματος επί της ιδιοκτησίας αυτής, η προσφεύγουσα δεν στερήθηκε την εν λόγω ιδιοκτησία (62). Αντιθέτως, οι προσβαλλόμενες αποφάσεις συνιστούν περιορισμό της χρήσης της ιδιοκτησίας της προσφεύγουσας κατά την έννοια του άρθρου 17, παράγραφος 1, του Χάρτη (63).
130. Σε μια τέτοια περίπτωση, ο προσφεύγων δεν δικαιούται, κατ’ αρχήν, αποζημίωση.
131. Τούτων λεχθέντων, η χρήση της ιδιοκτησίας είναι δυνατό να περιορίζεται μόνο στο μέτρο που τούτο είναι απαραίτητο για το γενικό συμφέρον. Για τους σκοπούς της υπό κρίση υπόθεσης, η εκτίμηση αυτή θα είναι παρόμοια με εκείνη που απαιτείται προκειμένου να δικαιολογηθεί μια επέμβαση στην ελευθερία παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών κατά το άρθρο 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ.
132. Ωστόσο, το αιτούν δικαστήριο δεν ζήτησε διευκρινίσεις σχετικά με τον τρόπο διενέργειας ενός τέτοιου ελέγχου αναλογικότητας.
133. Επισημαίνω, εντούτοις, ότι ένα στοιχείο που θα πρέπει να λάβει υπόψη το αιτούν δικαστήριο στην υπό κρίση υπόθεση είναι το κατά πόσον η διάρκεια του χρονικού διαστήματος κατά το οποίο επετράπη στην προσφεύγουσα να εξακολουθεί να χρησιμοποιεί το επίμαχο υλισμικό και λογισμικό ήταν επαρκής, λαμβανομένης υπόψη της διάρκειας του χρονικού διαστήματος που της παρασχέθηκε προκειμένου να προετοιμαστεί για την εν λόγω κανονιστική τροποποίηση.
134. Τούτο οφείλεται στο γεγονός ότι το επίμαχο μέτρο αδειοδότησης, σε συνδυασμό με τις αυστηρές μέγιστες περιόδους χρήσης, επηρεάζει σημαντικά τις επενδύσεις που πραγματοποιήθηκαν πριν από τη θέσπιση των εν λόγω νομοθετικών τροποποιήσεων (64).
135. Κατά συνέπεια, το αιτούν δικαστήριο πρέπει να εκτιμήσει κατά πόσον ήταν συνολικά επαρκές το χρονικό διάστημα κατά το οποίο η προσφεύγουσα θα μπορούσε να προετοιμαστεί ώστε να προσαρμοστεί στο νέο νομοθετικό καθεστώς, από το χρονικό σημείο πρότασης των συναφών τροποποιήσεων του ESS έως το τέλος της μέγιστης περιόδου χρήσης του επίμαχου υλισμικού και λογισμικού. Εάν διαπιστώσει ότι τούτο δεν ισχύει, θα πρέπει να εξεταστεί ένα σύστημα εύλογης αποζημίωσης για την προκληθείσα ζημία (65).
136. Τέλος, κατά τον έλεγχο της αναλογικότητας των προσβαλλόμενων αποφάσεων, το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει να λάβει υπόψη τη σοβαρότητα της επέμβασης στο επίμαχο θεμελιώδες δικαίωμα και τη σημασία του επιδιωκόμενου σκοπού (66), καθώς και άλλα συμφέροντα, όπως τα συμφέροντα των αποδεκτών των δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών για την ασφάλεια και την προστασία των εν λόγω δικτύων και υπηρεσιών και τον κίνδυνο αγοράς που θα είχε αναλάβει ένας συνετός και ενημερωμένος επιχειρηματίας που δραστηριοποιείται στην ίδια αγορά σε σχέση με το επίμαχο υλισμικό και λογισμικό (67).
137. Εάν το αιτούν δικαστήριο διαπιστώσει ότι η επιβάρυνση της προσφεύγουσας ήταν δυσανάλογη, μολονότι αναγκαία, θα ήταν ενδεχομένως σκόπιμο, όπως διευκρινίστηκε, να επιδικάσει δίκαιη αποζημίωση.
138. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στο έκτο προδικαστικό ερώτημα την απάντηση ότι ο περιορισμός της χρήσης υλισμικού ή λογισμικού που υφίστατο ήδη σε δίκτυο ηλεκτρονικών επικοινωνιών πριν από την εισαγωγή της απαίτησης άδειας χρήσης, σύμφωνα με τον οποίο η άδεια χρήσης χορηγείται για διάρκεια μικρότερη από τη διάρκεια χρήσης του εν λόγω υλισμικού ή λογισμικού, δεν συνιστά στέρηση ιδιοκτησίας κατά την έννοια του άρθρου 17, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του Χάρτη.
IV.    Πρόταση
139. Προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Tallinna Halduskohus (διοικητικό πρωτοδικείο
Ταλίν, Εσθονία) ως εξής:
(1)      Η οδηγία (ΕΕ)
2018/1972 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2018, για τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Κώδικα Ηλεκτρονικών Επικοινωνιών,
έχει την έννοια ότι καλύπτει δέσμη εθνικών νομοθετικών διατάξεων, οι οποίες προς διαφύλαξη της ασφάλειας του εθνικού δικτύου ηλεκτρονικών επικοινωνιών και των υπηρεσιών του, υποχρεώνουν μια επιχείρηση που προτίθεται να παράσχει τέτοιο δίκτυο και τέτοιες υπηρεσίες να λάβει άδεια για τη χρήση υλισμικού και λογισμικού στο δίκτυο επικοινωνιών της.
(2)      Το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ και το άρθρο 1, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2018/1972
έχουν την έννοια ότι ένα μέτρο που απαιτεί τη χορήγηση άδειας χρήσης υλισμικού και λογισμικού για την παροχή δημόσιου δικτύου ηλεκτρονικών επικοινωνιών ή διαθέσιμης στο κοινό υπηρεσίας ηλεκτρονικών επικοινωνιών δεν αποκλείεται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2018/1972, ακόμη και αν το μέτρο αυτό ελήφθη με σκοπό την προστασία των συμφερόντων εθνικής ασφάλειας.
(3)      Το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας 2018/1972
έχει την έννοια ότι μια δέσμη εθνικών νομοθετικών διατάξεων οι οποίες απαιτούν χορήγηση άδειας από διοικητική αρχή για τη χρήση υλισμικού και λογισμικού κατά την παροχή δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών συνιστά περιορισμό της ελευθερίας παροχής τέτοιων δικτύων και υπηρεσιών κατά την έννοια της διάταξης αυτής.
Ένας τέτοιος περιορισμός δύναται να δικαιολογηθεί για λόγους που προβλέπονται στο άρθρο 52, παράγραφος 1. ΣΛΕΕ.
(4)      Το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας 2018/1972
έχει την έννοια ότι η μη κοινοποίηση στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενός περιορισμού της ελευθερίας παροχής δικτύων ηλεκτρονικών επικοινωνιών δεν έχει ως αποτέλεσμα να μην εφαρμόζονται οι μη κοινοποιηθέντες εθνικοί κανόνες.
(5)      Το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας 2018/1972 και η αρχή της αναλογικότητας
έχουν την έννοια ότι απαιτούν οι εθνικές νομοθετικές διατάξεις, οι οποίες επιβάλλουν προηγούμενη αδειοδότηση για τη χρήση υλισμικού και λογισμικού με σκοπό την προστασία της ασφάλειας των δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, να υποχρεώνουν τα όργανα που είναι αρμόδια να αποφασίζουν για την αδειοδότηση αυτή να εκτιμούν αν το επίμαχο υλισμικό και λογισμικό, η χρήση του οποίου ζητείται, παρουσιάζει πραγματικό κίνδυνο για την ασφάλεια του δικτύου· στο πλαίσιο της εκτίμησης αυτής μπορεί να λαμβάνεται υπόψη η χρήση για την οποία προορίζεται ο εν λόγω εξοπλισμός, το αν οι κίνδυνοι που συνδέονται με το κράτος της έδρας του κατασκευαστή εντοπίζονται στον κατασκευαστή και το αν οι κίνδυνοι που συνδέονται με τον κατασκευαστή εντοπίζονται στο συγκεκριμένο υλισμικό και λογισμικό.
(6)      Περιορισμός της χρήσης υλισμικού ή λογισμικού που υφίστατο ήδη σε δίκτυο ηλεκτρονικών επικοινωνιών πριν από την εισαγωγή της απαίτησης άδειας χρήσης, σύμφωνα με τον οποίο η άδεια χρήσης χορηγείται για διάρκεια μικρότερη από τη διάρκεια χρήσης του εν λόγω υλισμικού ή λογισμικού, δεν συνιστά στέρηση ιδιοκτησίας κατά την έννοια του άρθρου 17, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
1      Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.
2      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2018, για τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Κώδικα Ηλεκτρονικών Επικοινωνιών (ΕΕ 2018, L 321, σ. 36).
3      Πρβλ. Sendin, A., Sanchez-Fornie, M. A, Berganza, I., Simon, J., Irritoa I., Telecommunication Networks for the Smart Grid,
Artech House, Βοστώνη, 2016, σ. 176. Λόγω της θεμελιώδους σημασίας του για την υποδομή των τηλεπικοινωνιών στο σύνολό της, το κεντρικό δίκτυο αναφέρεται μερικές φορές ως η «ραχοκοκαλιά» ή ο «εγκέφαλος» ενός δικτύου κινητής τηλεφωνίας. Βλ. γενικώς, επί του ζητήματος αυτού, Συνεργατικό Κέντρο Αριστείας του ΝΑΤΟ για την Άμυνα στον Κυβερνοχώρο, το οποίο έχει χαρακτηρίσει το κεντρικό δίκτυο ως «βασική υποδομή και, ως εκ τούτου, […] ως ουσιαστικό εθνικό συμφέρον, με συνέπειες για την εθνική ασφάλεια». Βλ. Συνεργατικό Κέντρο Αριστείας του ΝΑΤΟ για την Άμυνα στον Κυβερνοχώρο, Kaska, K., Beckvard, H., και Minárik, T., «Huawei, 5G and China as a Security Threat», 2019, σ. 15, διαθέσιμο στην ηλεκτρονική διεύθυνση: https://ccdcoe.org/uploads/2019/03/CCDCOE-Huawei-2019-03-28-FINAL.pdf.
4      Βλ., για παράδειγμα στη Γερμανία, ομοσπονδιακή υπηρεσία για την ασφάλεια στην πληροφορική τεχνολογία «5G Risk Analysis, Framework Document: Methodology, Risk Scenarios and Results», 2025, σ.
21, η οποία διευκρινίζει ότι «το δίκτυο ραδιοπρόσβασης (RAN) περιλαμβάνει σταθμούς βάσης 5G […] με ραδιοδιεπαφή […] η οποία παρέχει συνδεσιμότητα για κινητές συσκευές» (διαθέσιμο στην ηλεκτρονική διεύθυνση:. https://www.bsi.bund.de/SharedDocs/Downloads/EN/BSI/Publications/Studies/5G/5G_Framework_Document.pdf?__blob=publicationFile&v= 4).
5      Σε ορισμένα κράτη μέλη, έχει ήδη κινηθεί διαδικασία παύσης λειτουργίας των δικτύων 2G και 3G: βλ., για παράδειγμα, στην περίπτωση της Ιρλανδίας, Ρυθμιστική Επιτροπή Επικοινωνιών, «2G/3G Switch off: Guidance for Mobile Network Operators», ComReg 24/61, 30 Ιουλίου 2024, διαθέσιμο στην ηλεκτρονική διεύθυνση: https://www.comreg.ie/media/2024/07/ComReg-2461.pdf.
6      Η Επιτροπή διατύπωσε την άποψη αυτή ήδη κατά το 2016 και στη συνέχεια την ανέπτυξε εκτενέστερα. Βλ. ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών, «5G για την Ευρώπη: σχέδιο δράσης», COM(2016) 588 τελικό, σ. 4, στην οποία η Επιτροπή διευκρινίζει ότι «[έ]να φιλόδοξο χρονοδιάγραμμα εισαγωγής του 5G είναι σημαντικό ώστε η Ευρώπη να αποκτήσει ηγετική θέση και να αξιοποιήσει από νωρίς τις νέες ευκαιρίες της αγοράς που παρέχει το 5G, όχι μόνο στον τομέα των τηλεπικοινωνιών, αλλά και στο σύνολο της οικονομίας και της κοινωνίας».
7      Στο σημείο 2, στοιχείο αʹ, της σύστασης (ΕΕ) 2019/534 της Επιτροπής, της 26ης Μαρτίου 2019, Κυβερνοασφάλεια δικτύων 5G (ΕΕ 2019, L 88, σ. 42) (στο εξής: σύσταση για την κυβερνοασφάλεια)
η Επιτροπή ορίζει ως «δίκτυα 5G» «το σύνολο όλων των σχετικών στοιχείων των δικτυακών υποδομών για τεχνολογίες κινητών και ασύρματων επικοινωνιών που χρησιμοποιούνται για συνδεσιμότητα και υπηρεσίες προστιθέμενης αξίας με προηγμένα χαρακτηριστικά επιδόσεων, όπως πολύ μεγάλες ταχύτητες μεταφοράς δεδομένων και πολύ μεγάλη χωρητικότητα, για επικοινωνίες μικρού λανθάνοντα χρόνου, για υπερυψηλή αξιοπιστία, ή που υποστηρίζουν μεγάλο αριθμό συνδεδεμένων συσκευών». Στα στοιχεία αυτά μπορεί να περιλαμβάνονται κληροδοτημένα στοιχεία δικτύου που βασίζονται σε προηγούμενες γενιές τεχνολογιών κινητών και ασύρματων επικοινωνιών, όπως 4G ή 3G. Τα δίκτυα 5G θα πρέπει να θεωρείται ότι περιλαμβάνουν όλα τα σχετικά τμήματα του δικτύου».
8      Βλ., για παράδειγμα, ειδική έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου του 2022, στην οποία επισημαίνεται ότι «στα τέλη του 2018, ο αριθμός των συνδεδεμένων εν χρήσει συσκευών παγκοσμίως εκτιμάτο σε 22 δισεκατομμύρια [, και ότι] ο αριθμός αυτός προβλέπεται να ανέλθει σε 50 δισεκατομμύρια περίπου το 2030, δημιουργώντας έναν τεράστιο ιστό διασυνδεδεμένων συσκευών που θα περιλαμβάνει από έξυπνα τηλέφωνα έως συσκευές κουζίνας. Η παγκόσμια κατανάλωση των δεδομένων αναμένεται να εκτοξευθεί από τα 12 exabytes κινητών δεδομένων που κυκλοφορούσαν μηνιαίως το 2017 σε πάνω από 5 000 exabytes έως το 2030». Βλ. Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, «Τεχνολογία 5G στην ΕΕ: καθυστερήσεις στην ανάπτυξη των δικτύων και ανεπίλυτα ζητήματα ασφάλειας», Ειδική Έκθεση 03/2022, Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Λουξεμβούργο, 2022, σ. 7, διαθέσιμη στην ηλεκτρονική διεύθυνση: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR22_03/SR_Security-5G-networks_EN.pdf.
9      Επισημαίνω ότι μολονότι στην απόφαση περί παραπομπής και στις παρατηρήσεις της προσφεύγουσας αναγράφεται ότι η προσφεύγουσα υπέβαλε αίτηση χορήγησης άδειας στις 23 Μαρτίου 2022, σύμφωνα με τις παρατηρήσεις της Εσθονικής Κυβέρνησης και με στοιχεία της δικογραφίας, συμπεριλαμβανομένης της Απόφασης 1-7/22-436 της TTJA, της 25ης Νοεμβρίου 2022, αναγράφεται ότι η αίτηση υποβλήθηκε στις 18 Μαρτίου 2022.
10      Μετάφραση του νομοθετήματος αυτού στην αγγλική γλώσσα διατίθεται στην ηλεκτρονική διεύθυνση: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/ee/Riigikogu/act/528102025002/consolide.
11      Τα 12 αυτά κριτήρια είναι τα εξής: «1) ο κατασκευαστής ή ο παρόχος υπηρεσιών συντήρησης ή υποστήριξης έχει την καταστατική του έδρα ή τα κεντρικά γραφεία του σε μια χώρα […] που δεν είναι μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, του Οργανισμού Βορειοατλαντικού Συμφώνου [(NATO)] ή του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης [(ΟΟΣΑ)]· 2) οι αρχές του δημοκρατικού κράτους δικαίου δεν τηρούνται ή τα ανθρώπινα δικαιώματα προσβάλλονται στη χώρα της έδρας του κατασκευαστή ή του παρόχου υπηρεσιών συντήρησης ή υποστήριξης· 3) η διανοητική ιδιοκτησία, τα προσωπικά δεδομένα ή το επιχειρηματικό απόρρητο υπηκόων άλλων χωρών δεν προστατεύονται στη χώρα της έδρας του κατασκευαστή ή του παρόχου υπηρεσιών συντήρησης ή υποστήριξης· 4) η χώρα της έδρας του κατασκευαστή ή του παρόχου υπηρεσιών συντήρησης ή υποστήριξης επιδεικνύει επιθετική συμπεριφορά στον κυβερνοχώρο· 5) τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, του ΝΑΤΟ ή του ΟΟΣΑ έχουν καταλογίσει κυβερνοεπιθέσεις στη χώρα της έδρας του κατασκευαστή ή του παρόχου υπηρεσιών συντήρησης ή υποστήριξης· 6) ο κατασκευαστής ή ο πάροχος υπηρεσιών συντήρησης ή υποστήριξης υπόκειται στην κυβερνητική ή κρατική εξουσία της χώρας της έδρας ή άλλης ξένης χώρας στην οποία δεν υφίσταται ανεξάρτητος δικαστικός έλεγχος· 7) η χώρα της έδρας του κατασκευαστή ή του παρόχου υπηρεσιών συντήρησης ή υποστήριξης ή άλλη ξένη χώρα μπορεί να τον υποχρεώσει να ενεργήσει κατά τρόπο που θέτει σε κίνδυνο την εθνική ασφάλεια της Εσθονίας· 8) οι οικονομικές δραστηριότητες του κατασκευαστή ή του παρόχου υπηρεσιών συντήρησης ή υποστήριξης δεν βασίζονται στον ανταγωνισμό της αγοράς ή δεν έχουν δημιουργηθεί οι κατάλληλες συνθήκες προς τούτο στη χώρα της έδρας· 9) η ιδιοκτησιακή, οργανωτική ή διοικητική διάρθρωση του κατασκευαστή ή του παρόχου υπηρεσιών συντήρησης ή υποστήριξης δεν είναι διαφανής· 10) η χρηματοδότηση του κατασκευαστή ή του παρόχου υπηρεσιών συντήρησης ή υποστήριξης δεν είναι διαφανής· 11) τα προϊόντα ή οι υπηρεσίες του κατασκευαστή ή του παρόχου υπηρεσιών συντήρησης ή υποστήριξης παρουσιάζουν αδυναμίες για την εξάλειψη των οποίων δεν έχουν ληφθεί κατάλληλα μέτρα ασφαλείας· 12) ο κατασκευαστής ή ο πάροχος υπηρεσιών συντήρησης ή υποστήριξης δεν είναι σε θέση να διασφαλίσει τη συνεχή παροχή προϊόντων ή υπηρεσιών, εξαιρουμένων των περιπτώσεων ανωτέρας βίας».
12      Σύμφωνα με το άρθρο 1965 του ESS, αυτή καλύπτει «την τεχνολογία 5G [non stand-alone] ή ένα πρότυπο δικτύου κινητής επικοινωνίας νεότερης γενιάς».
13      Κατά τη γνώμη μου, από το άρθρο 1965 του ESS συνάγεται ότι, μετά τις 31 Δεκεμβρίου 2025 δεν χορηγείται καμία μελλοντική άδεια για τεχνολογία 5G για την οποία διαπιστώθηκε ότι θέτει σε κίνδυνο την εθνική ασφάλεια ενώ μπορεί να υποβληθεί αίτηση για τη χορήγηση άδειας για τη συνέχιση της χρήσης του υλισμικού και λογισμικού 2G, 3G, 4G μετά τις 31 Δεκεμβρίου 2029, ακόμη και στις περιπτώσεις που διαπιστώθηκε κίνδυνος για την εθνική ασφάλεια.
14      Κατά το άρθρο 873, παράγραφος 2, του ESS, το υλισμικό ή το λογισμικό που χρησιμοποιείται σε δίκτυο επικοινωνιών μπορεί να θέσει σε κίνδυνο την εθνική ασφάλεια λόγω του υψηλού κινδύνου που οφείλεται στον κατασκευαστή ή στον πάροχο υπηρεσιών συντήρησης ή υποστήριξης (σημείο 1) ή λόγω του κινδύνου που ενέχουν τα τεχνικά χαρακτηριστικά ή η διάταξη του υλισμικού ή του λογισμικού (σημείο 2).
15      Βλ. υποσημείωση 11 των παρουσών προτάσεων. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Εσθονική Κυβέρνηση διευκρίνισε ότι τα παραδείγματα των τύπων των κινδύνων που εντοπίστηκαν αφορούσαν την πιθανότητα κατασκοπείας, την παράνομη χρήση πληροφοριών και δεδομένων και τη διακοπή σημαντικών υπηρεσιών.
16      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Σεπτεμβρίου 2015, για την καθιέρωση μιας διαδικασίας πληροφόρησης στον τομέα των τεχνικών προδιαγραφών και των κανόνων σχετικά με τις υπηρεσίες της κοινωνίας των πληροφοριών (ΕΕ 2015, L 241, σ. 1).
17      Πρβλ. άρθρο 1, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ. Στο πλαίσιο αυτό, ο
ΕΚΗΕ αναδιατυπώνει ορισμένες πράξεις οι οποίες εκδόθηκαν ως δέσμη μέτρων τον Μάρτιο του 2002 και οι οποίες ρύθμιζαν προηγουμένως τις ηλεκτρονικές επικοινωνίες, με σκοπό την προσαρμογή του κανονιστικού πλαισίου στις τεχνολογικές εξελίξεις και τις εξελίξεις στην αγορά. Πρβλ. απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 2025, T - 2 (C‑562/23, EU:C:2025:126, σκέψη 37 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
18      Όπως διευκρινίζεται στην αιτιολογική σκέψη 5 του
ΕΚΗΕ, η ελευθερία παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών πρέπει να υπόκειται μόνο στους όρους που καθορίζονται στην οδηγία αυτή.
19      Βλ. άρθρο 2, σημείο 1, του
ΕΚΗΕ.
20      Η υπογράμμιση δική μου.
21      Βλ. άρθρο 2, σημείο 1, του
ΕΚΗΕ.
22      Βλ. άρθρο 2, σημείο 4, του
ΕΚΗΕ.
23      Το «δίκτυο ηλεκτρονικών επικοινωνιών» ορίζεται στο άρθρο 2, σημείο 1, του
ΕΚΗΕ ως: «τα συστήματα μετάδοσης, είτε βασίζονται σε χωρητικότητα μόνιμων υποδομών ή κεντρικής διαχείρισης είτε όχι, και, κατά περίπτωση, ο εξοπλισμός μεταγωγής ή δρομολόγησης και οι λοιποί πόροι, περιλαμβανομένων μη ενεργών στοιχείων
δικτύου, που επιτρέπουν τη μεταφορά σημάτων μέσω καλωδίου, ραδιοσημάτων, οπτικού ή άλλου ηλεκτρομαγνητικού μέσου, περιλαμβανομένων των δορυφορικών δικτύων, των σταθερών (μεταγωγής δεδομένων μέσω κυκλωμάτων και πακετομεταγωγής, περιλαμβανομένου του διαδικτύου) και κινητών δικτύων, των συστημάτων ηλεκτρικών καλωδίων, εφόσον χρησιμοποιούνται για τη μετάδοση σημάτων, των δικτύων που χρησιμοποιούνται για ραδιοτηλεοπτικές εκπομπές, καθώς και των δικτύων καλωδιακής τηλεόρασης, ασχέτως του τύπου των μεταφερόμενων πληροφοριών».
24      Πρβλ. αποφάσεις της 5ης Ιουνίου 2019, Skype Communications (C‑142/18, EU:C:2019:460, σκέψη 49), και της 13ης Ιουνίου 2019, Google (C‑193/18, EU:C:2019:498, σκέψεις 34, 35 και 41).
25      Στο άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ γίνεται λόγος για «εθνική ασφάλεια» ενώ στο άρθρο 1, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, του
ΕΚΗΕ χρησιμοποιούνται οι όροι «δημόσια τάξη» και «δημόσια ασφάλεια». Ωστόσο, για παράδειγμα, στην αιτιολογική σκέψη 6 του
ΕΚΗΕ χρησιμοποιείται ο όρος «ουσιαστικά συμφέροντα στον τομέα της ασφάλειας» παράλληλα με τις αναφορές στη «δημόσια τάξη» και τη «δημόσια ασφάλεια», στο πλαίσιο της διατύπωσης επιφυλάξεων. Δεδομένου ότι κανένα στοιχείο του ίδιου του κειμένου του
ΕΚΗΕ, του σκοπού του ή των προπαρασκευαστικών του εγγράφων δεν υποδεικνύει διαφορετική προσέγγιση {βλ. πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Κώδικα Ηλεκτρονικών Επικοινωνιών [COM(2016) 590 final/2]}, φρονώ ότι η ορολογία του άρθρου 1, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, του
ΕΚΗΕ πρέπει να ερμηνευθεί ως περιλαμβάνουσα τις έννοιες της «εθνικής ασφάλειας» ή των «ουσιαστικών συμφερόντων στον τομέα της ασφάλειας». Τούτο συνάδει επίσης με τη διατύπωση που χρησιμοποιήθηκε στην προϊσχύσασα του
ΕΚΗΕ οδηγία, η οποία περιλάμβανε ήδη την ορολογία αυτή στις αιτιολογικές της σκέψεις (αν και όχι σε συγκεκριμένο άρθρο). Βλ. αιτιολογική σκέψη 7 της οδηγίας 2002/21/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, σχετικά με κοινό κανονιστικό πλαίσιο για δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία-πλαίσιο) (ΕΕ 2002, L 108, σ. 33).
26      Βλ., για παράδειγμα, αποφάσεις της 26ης Οκτωβρίου 1999, Sirdar (C‑273/97, EU:C:1999:523, σκέψη 15), της 6ης Οκτωβρίου 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, σκέψη 44 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 15ης Ιουλίου 2021, Ministrstvo za obrambo (C 742/19, EU:C:2021:597, σκέψη 40 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
27      Βλ., προσφάτως, απόφαση της 29ης Ιουλίου 2024, protectus (C‑185/23, EU:C:2024:657, σκέψη 62 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
28      Υπό την έννοια αυτή, η παρούσα διαδικασία αποτελεί ένα ενδιαφέρον παράδειγμα αξιοποίησης του δικαίου της Ένωσης υπό το πρίσμα της ασφάλειας. Όσον αφορά την ανάπτυξη ενός «δυοπωλίου ασφάλειας» μεταξύ των κρατών μελών και των πολιτικών θεσμών της Ένωσης, στο πλαίσιο του οποίου οι πολιτικές κατευθύνσεις αλληλεπιδρούν με δράσεις σε εθνικό επίπεδο και σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, βλ. Pilniok, A., «Governance of the European Security Union», σε Dietrich, J.-H., και
Pilniok, A., European Security Union: Law and Policies, Beck/Hart/Nomos, 2024, σ. 18 και 19.
29      Βλ., μεταξύ άλλων, σύσταση του 2019 για την κυβερνοασφάλεια και ανακοίνωση της Επιτροπής, Εφαρμογή της εργαλειοθήκης κυβερνοασφάλειας 5G, [C(2023) 4049 final, στο εξής: ανακοίνωση σχετικά με την εφαρμογή της εργαλειοθήκης 5G].
30      Βλ. ομάδα συνεργασίας NIS, «EU coordinated risk assessment of the cybersecurity of 5G networks» [πανευρωπαϊκή συντονισμένη εκτίμηση κινδύνου της ασφάλειας των δικτύων 5G], 2019, (στο εξής: πανευρωπαϊκή συντονισμένη εκτίμηση), διαθέσιμο στην ηλεκτρονική διεύθυνση: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/eu-wide-coordinated-risk-assessment-5g-networks-security.Βλ. επίσης ομάδα συνεργασίας NIS, «Cybersecurity of 5G networks, EU Toolbox of risk mitigating measures» [κυβερνοασφάλεια δικτύων 5G, Εργαλειοθήκη της ΕΕ για μέτρα μετριασμού των κινδύνων], 2020, (στο εξής: εργαλειοθήκη 5G), διαθέσιμο στην ηλεκτρονική διεύθυνση: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/cybersecurity-5g-networks-eu-toolbox-risk-mitigating-measures
31      Απόφαση της 15ης Ιουλίου 2021 (C-742/19, EU:C:2021:597).
32      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 4ης Νοεμβρίου 2003 (ΕΕ 2003, L 299, σ. 9.).
33      Βλ. απόφαση της 15ης Ιουλίου 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, σκέψη 75).
34      Η Γαλλική Κυβέρνηση επισημαίνει επίσης ότι δεν είναι προφανές ότι ένα σύστημα εκ των προτέρων χορήγησης άδειας χρήσης υλισμικού και λογισμικού, όπως το επίμαχο της κύριας δίκης, επηρεάζει τη δυνατότητα παροχής τέτοιων δικτύων ή υπηρεσιών. Κατά την άποψή της, το εν λόγω σύστημα δεν υποχρεώνει σε καμία περίπτωση τις επιχειρήσεις τηλεπικοινωνιών να λάβουν άδεια προκειμένου να είναι σε θέση να ασκούν τη δραστηριότητα της παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών γενικότερα.
35      Η υπογράμμιση δική μου.
36      Μολονότι σύμφωνα με τη διατύπωση του άρθρου 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ τα κράτη μέλη δεν «εμποδίζουν» την ελεύθερη παροχή δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, φρονώ ότι η φράση αυτή πρέπει να ερμηνευθεί ευρύτερα, υπό την έννοια ότι απαγορεύει στα κράτη μέλη να θέτουν οποιουδήποτε είδους εμπόδια στην παροχή τους. Τούτο συνάγεται από τον σκοπό του
ΕΚΗΕ να δημιουργήσει μια εσωτερική αγορά δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Η διαπίστωση αυτή συνάγεται επίσης από τις διάφορες γλωσσικές αποδόσεις του άρθρου 12, παράγραφος 1, του
ΕΚΗΕ, στις οποίες χρησιμοποιούνται φράσεις που έχουν την έννοια τόσο του ρήματος «παρακωλύω» όσο και του ρήματος «εμποδίζω»: για παράδειγμα, μπορούν να συγκριθούν, συναφώς, η απόδοση στη γερμανική γλώσσα, στην οποία χρησιμοποιείται η έννοια «hindern», η απόδοση στην ισπανική γλώσσα, στην οποία χρησιμοποιείται η έννοια «no impedirán», η απόδοση στη γαλλική γλώσσα, στην οποία χρησιμοποιείται η έννοια «n’empêchent pas» ή η απόδοση στην κροατική γλώσσα στην οποία χρησιμοποιείται η έννοια «ne smiju sprečavati».
37      Ας φανταστούμε μια κατάσταση στην οποία ένα κράτος μέλος θα αποφάσιζε ότι, προκειμένου να διαφυλάσσεται η ασφάλεια των δικτύων, οποιοδήποτε υλισμικό και λογισμικό που χρησιμοποιείται σε τέτοια δίκτυα πρέπει να κατασκευάζεται από επιχειρήσεις που εδρεύουν στο εν λόγω κράτος. Ένα τέτοιου είδους προστατευτικό μέτρο θα ήταν σαφώς αντίθετο προς την ελευθερία παροχής δικτύων και υπηρεσιών, αλλά θα μπορούσε να δικαιολογηθεί αν ο
ΕΚΗΕ ερμηνευόταν κατά τρόπον ώστε να θεωρείται αυτομάτως αποδεκτό και να μην εξετάζεται λεπτομερέστερα κάθε μέτρο που λαμβάνεται για την επίτευξη του σκοπού της ασφάλειας δικτύων και υπηρεσιών.
38      Βλ., για παράδειγμα, απόφαση της 23ης Φεβρουαρίου 1995, Bordessa κ.λπ. (C‑358/93 και C‑416/93, EU:C:1995:54, σκέψη 25).
39      Βλ., για παράδειγμα, απόφαση της 4ης Δεκεμβρίου 1986, Επιτροπή κατά Γερμανίας (205/84, EU:C:1986:463, σκέψη 28).
40      Βλ., για παράδειγμα, απόφαση της 14ης Μαρτίου 2000, Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, σκέψη 14).
41      Βλ., για παράδειγμα, απόφαση της 1ης Ιουνίου 2010, Blanco Pérez και Chao Gómez (C‑570/07 και C‑571/07, EU:C:2010:300, σκέψη 54).
42      Η Εσθονική Κυβέρνηση παραπέμπει στην τεχνική κοινοποίηση του εν λόγω σχεδίου, το οποίο ελήφθη από την Επιτροπή στις 20 Οκτωβρίου 2020, διαθέσιμο στην ηλεκτρονική διεύθυνση: https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/en/notification/15441.
43      Βλ., ιδίως, αποφάσεις της 30ής Απριλίου 1996, CIA Security International (C‑194/94, EU:C:1996:172, σκέψη 54), και της 21ης Δεκεμβρίου 2023, Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, σκέψη 44).
44      Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 15ης Ιουλίου 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, σκέψη 31 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
45      Πρβλ. αιτιολογικές σκέψεις 5 και 37 της οδηγίας (ΕΕ) 2022/2555 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Δεκεμβρίου 2022, σχετικά με μέτρα για υψηλό κοινό επίπεδο κυβερνοασφάλειας σε ολόκληρη την Ένωση, την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 910/2014 και της οδηγίας (ΕΕ) 2018/1972, και για την κατάργηση της οδηγίας (ΕΕ) 2016/1148 (οδηγία NIS 2) (ΕΕ 2022, L 333, σ. 80) (στο εξής: οδηγία NIS 2).
46      Πρβλ. απόφαση της 20ής Ιουνίου 2002, Radiosistemi (C‑388/00 και C‑429/00, EU:C:2002:390, σκέψη 44). Εν πάση περιπτώσει, ήδη από την απόφαση της 10ης Ιουλίου 1984, Campus Oil κ.λπ. (72/83, EU:C:1984:256, ιδίως σκέψεις 34 έως 36), είναι σαφές ότι η νομολογία ερμηνεύει την έννοια της δημόσιας ασφάλειας ως υπερβαίνουσα τη δημόσια τάξη και τη χρήση του στρατού και αστυνομικών δυνάμεων· στην εν λόγω απόφαση, το Δικαστήριο έκρινε ότι η έννοια αυτή μπορεί επίσης να αφορά και άλλα είδη απειλών κατά των θεσμών ενός κράτους μέλους, των βασικών δημόσιων υπηρεσιών του και των αναγκών της κοινωνίας γενικότερα.
47      Βλ. σημεία 32 έως 42 των παρουσών προτάσεων.
48      Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 14ης Μαρτίου 2000, Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, σκέψη 17 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 18ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Διαφάνεια των οργανώσεων) (C‑78/18, EU:C:2020:476, σκέψη 91 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
49      Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 3ης Σεπτεμβρίου 2008, Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής (C‑402/05 P και C‑415/05 P, EU:C:2008:461, σκέψη 343) (στην οποία διευκρινίζεται ότι ένα μέτρο δεν μπορεί να διαφεύγει παντός ελέγχου των δικαστηρίων της Ένωσης απλώς και μόνον για τον λόγο ότι η πράξη με την οποία επιβλήθηκε αφορά την εθνική ασφάλεια).
50      Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 26ης Φεβρουαρίου 2019, X (Εγκατεστημένες σε τρίτες χώρες ενδιάμεσες εταιρίες) (C‑135/17, EU:C:2019:136, σκέψη 90 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
51      Πρβλ. αποφάσεις της 14ης Μαρτίου 2000, Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, σκέψη 22), και της 18ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Διαφάνεια των οργανώσεων) (C‑78/18, EU:C:2020:476, σκέψεις 86 και 93).
52      Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 10ης Μαρτίου 2016, Safe Interenvíos (C‑235/14, EU:C:2016:154, σκέψη 104) (στην οποία διευκρινίζεται ότι, στον τομέα της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, η εκτίμηση για τον χαρακτηρισμό ενός πελάτη ως υψηλού κινδύνου μπορεί να περιλαμβάνει το είδος του πελάτη, τη χώρα, το προϊόν ή την επίμαχη συναλλαγή).
53      Πρβλ. υποσημείωση 11 των παρουσών προτάσεων.
54      Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 21ης Νοεμβρίου 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, σκέψεις 13 και 14).
55      Πρβλ. απόφαση της 4ης Ιουνίου 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, σκέψη 57 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
56      Η εν λόγω εργαλειοθήκη είναι αποτέλεσμα ενός από τους στόχους που έθεσε η Επιτροπή στη σύσταση για την κυβερνοασφάλεια (βλ. σημείο 1, στοιχείο γʹ, της εν λόγω σύστασης), η οποία προσδιορίζει ως δράση που πρέπει να αναληφθεί το «να προσδιορίζει [η ομάδα συνεργασίας NIS] ένα πιθανό κοινό σύνολο μέτρων μετριασμού των κινδύνων για την κυβερνοασφάλεια που σχετίζονται με τις υποδομές στις οποίες βασίζεται το ψηφιακό οικοσύστημα, ιδίως τα δίκτυα 5G».
57      Βλ. υποσημείωση 30 των παρουσών προτάσεων. Η εν λόγω ομάδα αποτελεί επιτροπή συσταθείσα βάσει του άρθρου 11, παράγραφος 1, της οδηγίας (EE) 2016/1148 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Ιουλίου 2016, σχετικά με μέτρα για υψηλό κοινό επίπεδο ασφάλειας συστημάτων δικτύου και πληροφοριών σε ολόκληρη την Ένωση (ΕΕ 2016, L 194, σ. 1). Η εν λόγω οδηγία αντικαταστάθηκε, εν τω μεταξύ, από την οδηγία NIS 2, αλλά η επιτροπή εξακολουθεί να υφίσταται (βλ. άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας NIS 2).
58      Βλ. ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή της εργαλειοθήκης 5G, σ. 2.
59      Βλ. ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή της εργαλειοθήκης 5G, σ. 1. Βλ. επίσης, για συναφή κριτήρια τρωτότητας όσον αφορά τους προμηθευτές, σ. 42 της εργαλειοθήκης 5G.
60      Βλ. απόφαση της 10ης Ιουλίου 2025, INTERZERO κ.λπ. (C‑254/23, EU:C:2025:569, σκέψη 144 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Πρβλ. επίσης απόφαση της 5ης Μαΐου 2022, BPC Lux 2 κ.λπ. (C‑83/20, EU:C:2022:346, σκέψη 38 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
61      Πρβλ. απόφαση της 10ης Ιουλίου 2025, INTERZERO κ.λπ. (C‑254/23, EU:C:2025:569, σκέψεις 145 και 146 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
62      Πρβλ. απόφαση της 10ης Σεπτεμβρίου 2024, Neves 77 Solutions (C‑351/22, EU:C:2024:723, σκέψεις 82 και 88 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
63      Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 10ης Ιουλίου 2025, INTERZERO κ.λπ. (C‑254/23, EU:C:2025:569, σκέψη 146 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία) (στην οποία διευκρινίζεται ότι «τα συμφέροντα που συνδέονται με την εκμετάλλευση άδειας συνιστούν περιουσιακά συμφέροντα τα οποία χρήζουν της παρεχόμενης από το εν λόγω άρθρο 1 του πρωτοκόλλου αριθ. 1 [της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών] προστασίας» και ότι, ως εκ τούτου, «η ex lege ανάκληση άδειας βάσει της οποίας επιτρεπόταν στον κάτοχό της να ασκήσει οικονομική δραστηριότητα συνιστά περιορισμό του κατοχυρούμενου στο άρθρο αυτό δικαιώματος ιδιοκτησίας ο οποίος εμπίπτει, ως μέτρο με το οποίο επιβάλλονται περιορισμοί στη χρήση των αγαθών, στο δεύτερο εδάφιο του εν λόγω άρθρου».
64      Πρβλ. απόφαση της 10ης Ιουλίου 2025, INTERZERO κ.λπ. (C‑254/23, EU:C:2025:569, σκέψη 155 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
65      Πρβλ. απόφαση της 10ης Ιουλίου 2025, INTERZERO κ.λπ. (C‑254/23, EU:C:2025:569, σκέψεις 155 και 156 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
66      Βλ., προσφάτως, απόφαση της 18ης Δεκεμβρίου 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, σκέψη 168 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
67      Πρβλ. απόφαση της 10ης Ιουλίου 2025, INTERZERO κ.λπ. (C‑254/23, EU:C:2025:569, σκέψη 158 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).