Edição provisória
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
21 de maio de 2026 (*)
« Reenvio prejudicial — Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a agressão militar contra a Ucrânia — Regulamento (UE) n.° 269/2014 — Artigo 2.°, n.° 1 — Congelamento dos fundos e dos recursos económicos — Constituição de um trust — Fundador do trust incluído na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 — Congelamento dos fundos e dos recursos económicos transferidos para o trust — Conceitos de “pertença” e de “controlo” »
No processo C‑483/23,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália), por Decisão de 11 de abril de 2023, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 26 de julho de 2023, no processo
A,
B,
C,
D,
T
contra
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Comitato di Sicurezza Finanziaria,
Agenzia del Demanio,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: F. Biltgen, presidente de secção, T. von Danwitz, vice‑presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Primeira Secção, I. Ziemele (relatora), A. Kumin e S. Gervasoni, juízes,
advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,
secretário: G. Chiapponi, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 8 de maio de 2025,
vistas as observações apresentadas:
–        em representação da A, B, C, D e T, por F. Centonze, F. Ciancio, G. Lovaste, M. Magnano, A. Neri, A. Saccucci e F. Sciaudone, avvocati,
–        em representação do Governo Italiano, por S. Fiorentino e G. Palmieri, na qualidade de agentes, assistidos por P. Gentili e L. Paolucci, avvocati dello Stato,
–        em representação do Governo Belga, por A. De Brouwer, C. Pochet e M. Van Regemorter, na qualidade de agentes,
–        em representação do Governo Alemão, por J. Möller, na qualidade de agente,
–        em representação do Governo Francês, por B. Fodda, E. Timmermans e B. Travard, na qualidade de agentes,
–        em representação do Governo Neerlandês, por M. K. Bulterman e A. Hanje, na qualidade de agentes,
–        em representação do Governo Finlandês, por M. Pere, na qualidade de agente,
–        em representação da Comissão Europeia, por D. Bianchi, M. Carpus‑Carcea, H. Krämer e L. Puccio, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 10 de julho de 2025,
profere o presente
Acórdão
1        O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (UE) n.° 269/2014 do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 6), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2022/330 do Conselho, de 25 de fevereiro de 2022 (JO 2022, L 51, p. 1) (a seguir «Regulamento n.° 269/2014»).
2        Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a A, B, C, D e T ao Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministério da Economia e das Finanças, Itália) (a seguir «Ministério»), ao Comitato di Sicurezza Finanziaria (Comité de Segurança Financeira, Itália) e à Agenzia del Demanio (Agência do Domínio Público, Itália) a respeito do congelamento das ações e dos bens
propriedade das sociedades A, B, C e D.
Quadro jurídico
Direito internacional
3        O artigo 2.° da Convenção sobre a lei aplicável ao trust e ao seu reconhecimento, celebrada em Haia, em 1 de julho de 1985 (a seguir «Convenção de Haia»), assinada e ratificada pela República Italiana, prevê:
«Para efeitos da presente Convenção, o termo “trust” refere‑se às relações jurídicas constituídas — por ato inter vivos ou mortis causa — por uma pessoa, o fundador, através da transferência de bens que ficam sob o controlo de um trustee no interesse de um beneficiário ou com uma finalidade específica.
O trust reveste‑se das características seguintes:
a)      os bens do trust constituem um fundo separado e não integram o património do trustee;
b)      o título relativo aos bens do trust ficará em nome do trustee ou de quem o represente;
c)      o trustee fica investido no poder e sujeito à obrigação, de que deverá prestar contas, de administrar, gerir ou dispor dos bens, nos termos do instrumento do trust e das obrigações específicas impostas pela lei.
A reserva de certas prerrogativas por parte do fundador ou o exercício de algum direito pelo trustee na qualidade de beneficiário não é necessariamente incompatível com a existência de um trust.»
4        Nos termos do artigo 6.°, primeiro parágrafo, desta convenção:
«O trust será regulado pela lei escolhida pelo fundador. A escolha deve ser expressa ou resultar das disposições do instrumento do trust ou que faça prova da sua existência, interpretadas, se necessário, à luz das circunstâncias do caso.»
5        O artigo 11.° da referida convenção estabelece:
«Será reconhecido como tal qualquer trust constituído nos termos da lei referida no capítulo precedente.
Este reconhecimento implicará, no mínimo, que os bens do trust sejam diferentes do património pessoal do trustee e que este possa agir ou comparecer em juízo na qualidade de trustee, bem como perante notário ou qualquer pessoa que exerça funções públicas.
Contanto que a lei aplicável ao trust assim o exija ou estabeleça, este reconhecimento implicará, em particular:
a)      que os credores pessoais do trustee não podem constituir ónus sobre os bens do trust;
b)      que os bens do trust não integram o património do trustee em caso de insolvência deste;
c)      que os bens do trust não integram o regime de bens do casamento nem a sucessão do trustee;
d)      que os bens do trust podem ser reivindicados caso o trustee, violando as obrigações decorrentes do trust, tenha integrado os bens do trust nos seus bens pessoais ou os tenha alienado.
No entanto, os direitos e obrigações do terceiro, que esteja na posse de bens do trust, também são regulados pela lei determinada pelas normas de conflito do foro.»
Direito da União
Decisão 2014/145/PESC
6        Os considerandos 1, 4 e 5
da Decisão 2014/145/PESC do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 16), enunciam:
«(1)      Em 6 de março de 2014, os Chefes de Estado e de Governo dos Estados‑Membros da União [Europeia] condenaram veementemente a violação da soberania e da integridade territorial ucranianas pela Federação da Rússia, que não resultou de qualquer provocação, e exortaram a Federação da Rússia a retirar imediatamente as suas forças armadas e a enviá‑las para as suas áreas de estacionamento permanente, em conformidade com os acordos aplicáveis. [...] Os Chefes de Estado ou de Governo consideraram que a decisão do Conselho Superior da República Autónoma da Crimeia de realizar um referendo sobre o futuro estatuto do território é contrária à Constituição ucraniana, pelo que é ilegal.
[...]
(4)      Nas atuais circunstâncias, deverão ser impostas medidas restritivas a viagens e um congelamento de bens contra pessoas responsáveis por ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, incluindo ações sobre o futuro estatuto de qualquer parte do território que sejam contrárias à Constituição Ucraniana, e pessoas, entidades ou organismos a elas associadas.
(5)      É necessária uma ação adicional da União para dar execução a determinadas medidas.»
Decisão (PESC) 2022/337
7        Em resposta à agressão da Ucrânia pela Federação da Rússia em 24 de fevereiro de 2022 e tendo em conta a gravidade da situação, o Conselho da União Europeia adotou, em 28 de fevereiro de 2022, a Decisão (PESC) 2022/337, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 59, p. 1), pela qual foram acrescentadas vinte e seis pessoas e uma entidade à lista de pessoas, entidades e organismos sujeitos a medidas restritivas, constante do anexo da Decisão 2014/145.
Regulamento n.° 269/2014
8        Os considerandos 4 a 6 do Regulamento n.° 269/2014 enunciam:
«(4) Em 17 de março de 2014, o Conselho adotou a Decisão 2014/145/PESC, que prevê restrições de viagem e o congelamento de fundos e recursos económicos de determinadas pessoas responsáveis por ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, incluindo ações relacionadas com o futuro estatuto de qualquer parte do território que são contrárias à Constituição ucraniana bem como das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados. Essas pessoas singulares ou coletivas, entidades e organismos são enumerados no anexo dessa decisão.
(5)      Algumas dessas medidas são abrangidas pelo âmbito de aplicação do Tratado [FUE] pelo que, nomeadamente para garantir a sua aplicação uniforme em todos os Estados‑Membros, é necessária uma ação regulamentar a nível da União a fim de assegurar a sua execução.
(6)      O presente regulamento respeita os direitos fundamentais e observa os princípios reconhecidos, nomeadamente pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e, em especial o direito à ação e a um tribunal imparcial e o direito à proteção de dados pessoais. O presente regulamento deve ser aplicado em conformidade com esses direitos.»
9        O artigo 1.° deste regulamento prevê:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
[...]
d)      “Recursos económicos”, ativos de qualquer tipo, corpóreos ou incorpóreos, móveis ou imóveis, que não sejam fundos mas que possam ser utilizados na obtenção de fundos, bens ou serviços;
e)      “Congelamento de recursos económicos”, qualquer ação destinada a impedir a utilização de recursos económicos para a obtenção de fundos, bens ou serviços por qualquer meio, incluindo, entre outros, a sua venda, locação ou hipoteca;
f)      “Congelamento de fundos”, qualquer ação destinada a impedir o movimento, transferência, alteração, utilização ou operação de fundos, ou acesso a estes, que seja suscetível de provocar uma alteração do respetivo volume, montante, localização, propriedade, posse, natureza, destino ou qualquer outra alteração que possa permitir a sua utilização, incluindo a gestão de carteiras de valores mobiliários;
g)      “Fundos”, ativos financeiros e benefícios económicos de qualquer tipo, incluindo, entre outros:
i)      numerário, cheques, créditos em numerário, livranças, ordens de pagamento e outros instrumentos de pagamento;
ii)      depósitos em instituições financeiras ou outras entidades, saldos de contas, créditos e títulos de crédito;
iii)      valores mobiliários e instrumentos de dívida de negociação aberta ao público ou restrita, incluindo ações e outros títulos de participação, certificados representativos de valores mobiliários, obrigações, promissórias, warrants, títulos sem garantia especial e contratos sobre instrumentos derivados;
iv)      juros, dividendos ou outros rendimentos gerados por ativos ou mais‑valias provenientes de ativos;
v)      créditos, direitos de compensação, garantias, garantias de boa execução ou outros compromissos financeiros;
vi)      cartas de crédito, conhecimentos de embarque, comprovativos de vendas; e
vii)      documentos que atestem a detenção de fundos ou recursos financeiros;
[...]»
10      O artigo 2.° do referido regulamento dispõe:
«1.      São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse ou que se encontram à disposição ou sob controlo das pessoas singulares ou das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados que figurem na lista constante do anexo I.
2.      É proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos, ou das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados que figurem na lista constante do anexo I, ou disponibilizá‑los em seu benefício.»
11      O artigo 3.°, n.° 1, do mesmo regulamento prevê:
«O anexo I enumera:
a)      As pessoas singulares responsáveis por ações ou políticas que comprometem ou ameaçam a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, ou a estabilidade ou segurança do país, que apoiam ou aplicam tais ações ou políticas ou que impedem o trabalho das organizações internacionais na Ucrânia;
[...]
d)      As pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que prestem apoio, material ou financeiro, aos decisores russos responsáveis pela anexação da Crimeia ou pela desestabilização da Ucrânia, ou que obtenham benefícios desses decisores;
e)      As pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que realizam transações com os grupos separatistas na região de Donbass, na Ucrânia;
f)      As pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que prestem apoio, material ou financeiro, ao Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia, ou que obtenham benefícios desse Governo; ou
g)      Os proeminentes homens de negócios ou pessoas coletivas, entidades ou organismos envolvidos em setores económicos que representam uma fonte substancial de receitas para o Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia,
e as pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados.»
12      Nos termos do artigo 9.° do Regulamento n.° 269/2014:
«É proibido participar, com conhecimento de causa e intencionalmente, em atividades cujo objeto ou efeito seja contornar as medidas a que se refere o artigo 2.°»
Regulamento de Execução (UE) 2022/336
13      Em 28 de fevereiro de 2022, o Conselho adotou o Regulamento de Execução (UE) 2022/336, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 269/2014 relativo a medidas restritivas face a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 58, p. 1), pelo qual foram acrescentadas vinte e seis pessoas e uma entidade à lista de pessoas, entidades e organismos sujeitos a medidas restritivas, constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014.
14      Os considerandos 5 a 11 deste regulamento de execução enunciam:
«(5)      Em 24 de janeiro de 2022, o Conselho aprovou conclusões nas quais condenava as constantes ações agressivas e ameaças por parte da Rússia contra a Ucrânia e exortava a Rússia a desanuviar as tensões, a respeitar o direito internacional e a participar de forma construtiva no diálogo através dos mecanismos internacionais estabelecidos. O Conselho reafirmou o pleno empenho da União nos princípios fundamentais em que assenta a segurança europeia, consagrados na Carta das Nações Unidas e nos documentos constitutivos da Organização para a Segurança e Cooperação na Europa, nomeadamente a Ata Final de Helsínquia e a Carta de Paris para uma Nova Europa. Estes princípios fundamentais incluem, em particular, a igualdade soberana e a integridade territorial dos Estados, a inviolabilidade das fronteiras, a abstenção de recorrer à ameaça ou ao uso efetivo da força, e a liberdade de os Estados escolherem ou alterarem os seus próprios sistemas de segurança. O Conselho declarou que aqueles princípios não são negociáveis nem estão sujeitos a revisão ou a reinterpretação e que a sua violação pela Rússia constitui um obstáculo a um espaço de segurança comum e indivisível na Europa e está a ameaçar a paz e a estabilidade no continente europeu. Recordando as Conclusões do Conselho Europeu de 16 de dezembro de 2021, o Conselho reiterou que qualquer nova agressão militar por parte da Rússia contra a Ucrânia provocaria uma resposta com gravíssimas consequências e enormes custos, incluindo um vasto leque de medidas restritivas setoriais e individuais que seriam adotadas em coordenação com os parceiros.
(6)      Em 19 de fevereiro de 2022, o alto representante emitiu uma declaração em nome da União em que manifestava a sua preocupação com o reforço maciço das forças armadas russas na Ucrânia e nas suas imediações e instava a Rússia a encetar um diálogo construtivo e a recorrer à diplomacia, a mostrar contenção e a desanuviar as tensões com uma retirada substancial das suas forças militares da proximidade das fronteiras da Ucrânia. [...]
(7)      Em 21 de fevereiro de 2022, o presidente da Federação da Rússia assinou um decreto que reconhece a “independência e a soberania” das zonas dos oblasts ucranianos de Donetsk e de Luhansk não controladas pelo Governo e ordenou a projeção de forças armadas russas para essas zonas.
(8)      Em 22 de fevereiro de 2022,
o alto representante emitiu uma declaração em nome da União na qual condena esse ato ilegal, que compromete ainda mais a soberania e a independência da Ucrânia e constitui uma grave violação do direito internacional e dos acordos internacionais, nomeadamente a Carta das Nações Unidas, a Ata Final de Helsínquia, a Carta de Paris e o Memorando de Budapeste, bem como dos Acordos de Minsk e da Resolução 2202 (2015) do Conselho de Segurança das Nações Unidas. O alto representante instou a Rússia, enquanto parte no conflito, a anular esse reconhecimento, a honrar os seus compromissos, a respeitar o direito internacional e a retomar os debates no formato Normandia e no Grupo de Contacto Trilateral, anunciando que a União responderia a estas últimas violações pela Rússia adotando, com caráter de urgência, medidas restritivas adicionais.
(9)      Em 24 de fevereiro de 2022, o presidente da Federação da Rússia anunciou uma operação militar na Ucrânia, e as forças armadas russas lançaram um ataque contra a Ucrânia. Esse ataque constitui uma violação flagrante da integridade territorial, da soberania e da independência da Ucrânia.
(10)      Em 24 de fevereiro de 2022, o alto representante emitiu uma declaração em nome da União na qual condena com a maior veemência possível a invasão não provocada da Ucrânia pelas forças armadas da Federação da Rússia e o envolvimento da Bielorrússia nesta agressão contra a Ucrânia. O alto representante indicou que a resposta da União incluirá medidas restritivas setoriais e individuais.
(11)      Em 24 de fevereiro de 2022, o Conselho Europeu condenou com a maior veemência possível a agressão militar não provocada e injustificada da Federação da Rússia contra a Ucrânia. Com as suas ações militares ilegais, a Rússia está a violar flagrantemente o direito internacional e os princípios da Carta das Nações Unidas e a comprometer a segurança e a estabilidade, tanto a nível europeu como a nível mundial. O Conselho Europeu decidiu, em estreita coordenação com os nossos parceiros e aliados, mais medidas restritivas que terão enormes e graves consequências para a Rússia na sequência das suas ações.»
Diretiva 2015/849
15      A Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.° 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (JO 2015, L 141, p. 73), conforme alterada pela Diretiva (UE) 2018/843 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018 (JO 2018, L 156, p. 43) (a seguir «Diretiva 2015/849») enuncia, no seu considerando 14:
«A necessidade de dispor de informações exatas e atualizadas sobre o beneficiário efetivo é um fator essencial para rastrear os agentes do crime, que de outro modo poderão dissimular a sua identidade numa estrutura societária. [...]»
16      O artigo 3.° desta diretiva dispõe:
«Para efeitos da presente diretiva, são aplicáveis as seguintes definições:
[...]
6)      “Beneficiário efetivo”: a pessoa ou pessoas singulares que, em última instância, detêm a propriedade ou o controlo do cliente e/ou a pessoa ou pessoas singulares por conta de quem é realizada uma operação ou atividade, incluindo pelo menos:
[...]
b)      No caso dos fundos fiduciários, todas as seguintes pessoas:
i)      o fundador (settlor) ou os fundadores (settlors),
ii)      o administrador ou os administradores fiduciários de fundos fiduciários,
iii)      o curador ou os curadores, se aplicável,
iv)      os beneficiários ou, se ainda não tiverem sido determinadas as pessoas que beneficiam do centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica ou da pessoa coletiva, a categoria de pessoas em cujo interesse principal o centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica ou a pessoa coletiva foram constituídos ou exercem a sua atividade,
v)      outra pessoa singular que detenha o controlo final do fundo fiduciário através de participação direta ou indireta ou através de outros meios;
[...]»
Melhores práticas
17      O Conselho elaborou um documento sobre as melhores práticas a estabelecer entre os diferentes Estados‑Membros no que diz respeito à aplicação de medidas restritivas, que foi atualizado nomeadamente em 4 de maio de 2018 (documento 8519/18), em 27 de junho de 2022 (documento 10572/22) e em 3 de julho de 2024 (documento 11623/24).
18      O documento 11623/24 do Conselho, intitulado «Melhores práticas da [União Europeia] para a implementação eficaz de medidas restritivas», na sua versão de 3 de julho de 2024 (a seguir «melhores práticas»), prevê, no seu ponto 3, que as melhores práticas devem ser consideradas como recomendações não exaustivas de caráter geral para a implementação eficaz de medidas restritivas, de acordo com a legislação da União e com a legislação nacional. Tais recomendações não têm caráter vinculativo, nem devem ser interpretadas como preconizando qualquer tipo de ação que possa ser incompatível com a legislação da União ou nacional aplicável, nomeadamente em matéria de proteção de dados.
19      A secção B das melhores práticas inclui uma parte III, intitulada «Âmbito das medidas restritivas financeiras», cujos pontos 34 e 35 têm a seguinte redação:
«34.      O congelamento incide sobre todos os fundos e recursos económicos que sejam pertença ou propriedade das pessoas ou entidades designadas, e também
sobre os que se encontrem na sua posse ou sob o seu controlo. O “controlo ou a posse” devem ser entendidos como abrangendo todas as situações em que, sem dispor de título de propriedade, determinada pessoa ou entidade designada pode legalmente dispor ou proceder à transferência de fundos ou recursos económicos de que não seja proprietária, sem necessitar do consentimento prévio do proprietário legal. [...]
35.      Em princípio,
o congelamento não deveria afetar fundos nem recursos económicos que não sejam propriedade ou pertença, nem se encontrem na posse ou sob o controlo de pessoas ou entidades designadas. [...] Do mesmo modo, não são abrangidos os
fundos e recursos económicos de uma entidade não designada cuja personalidade jurídica seja
diferente da de uma pessoa ou entidade designada, salvo se se encontrarem sob o controlo ou
na posse da pessoa ou entidade designada. Porém, os fundos e recursos económicos que sejam
propriedade conjunta de uma pessoa ou entidade designada e de uma não designada ficam, na
prática, abrangidos na sua totalidade.»
20      A referida secção B inclui ainda uma parte VIII que contém nomeadamente os pontos 62 a 67 das melhores práticas, nos termos dos quais:
«Justificação
62.      São obrigatoriamente congelados todos os fundos e recursos económicos que sejam pertença ou propriedade, se encontrem na posse ou sob o controlo de pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos incluídos na lista. Nas condições estabelecidas no ponto 35, incluem‑se aqui os ativos que sejam propriedade de entidades não incluídas na lista mas que se encontrem na posse ou sob o controlo de pessoas ou entidades incluídas na lista.
Propriedade
63.      O critério a ter em conta ao avaliar se uma pessoa coletiva ou entidade é propriedade de outra pessoa ou entidade, é a posse de 50 % ou mais dos direitos de propriedade de uma entidade ou a posse de uma participação maioritária na mesma [...]. Se este critério estiver preenchido, considera‑se que a pessoa coletiva ou entidade é propriedade de outra pessoa ou entidade.
Ao avaliar a propriedade, deve também ser tida em conta a propriedade agregada da entidade. Por exemplo, se uma pessoa designada possuir 30 % da entidade e outras pessoas designadas possuírem 25 % da entidade, a entidade deverá, em princípio, ser considerada propriedade de pessoas designadas.
Controlo
64.      Os critérios a ter em conta ao avaliar se uma pessoa coletiva ou entidade é controlada por outra pessoa ou entidade, por si só ou com base num acordo com outro acionista ou um terceiro, podem incluir nomeadamente:
a.      Ter o direito de ou exercer o poder de nomear ou exonerar a maioria
dos
membros
do órgão de administração, de gestão ou de fiscalização de uma pessoa coletiva ou
entidade;
b.      Ter nomeado, exclusivamente
através do exercício do respetivo direito de voto, uma
maioria dos membros dos órgãos de administração, de gestão ou de fiscalização de
uma pessoa coletiva ou entidade, em funções no exercício orçamental em curso e no
exercício anterior;
c.      Controlar por si só, com base
num acordo com outros acionistas ou membros de uma
pessoa coletiva ou entidade, a maioria dos direitos de voto dos acionistas ou
membros dessa pessoa coletiva ou entidade;
d.      Ter o direito de exercer uma influência preponderante sobre uma pessoa coletiva ou
entidade, com base num contrato com essa pessoa coletiva ou entidade ou numa cláusula prevista no respetivo ato constitutivo ou nos respetivos estatutos, sempre que a legislação que rege essa pessoa coletiva ou entidade assim o permita;
e.      Ter
poder para usufruir, de facto, do direito de exercer uma influência preponderante, tal como referido na alínea d), sem dele ser detentor [por exemplo, através de uma sociedade fictícia];
f.      Ter o direito de utilizar a totalidade ou parte dos ativos de uma pessoa coletiva ou entidade;
g.      Gerir os negócios de uma pessoa coletiva ou entidade numa base unificada, publicando as suas contas consolidadas;
h.      Partilhar conjunta e solidariamente as responsabilidades financeiras de uma pessoa coletiva ou entidade ou garantir tais responsabilidades.
65.      Se qualquer destes critérios estiver satisfeito, considera‑se que a pessoa coletiva ou entidade é controlada por outra pessoa ou entidade, a menos que se possa determinar, caso a caso, o contrário.
66.      O cumprimento dos critérios de propriedade ou controlo acima referidos pode ser refutado caso a caso.
67.      Os exemplos que se seguem descrevem circunstâncias que podem ser consideradas indícios de que uma pessoa ou entidade designada controla uma entidade não designada. Estes exemplos não são exaustivos e servem apenas de indicação ilustrativa:
[...]
e)      Utilização de trusts, sociedades fictícias e sociedades de responsabilidade limitada
–        A entidade faz parte de uma estrutura empresarial desnecessariamente complexa, potencialmente implicando entidades como sociedades fictícias, sociedades de responsabilidade limitada e/ou trusts ligados a uma pessoa designada. Algumas destas entidades foram criadas ou mudaram de identidade pouco antes ou pouco depois (se permitido pelos regulamentos pertinentes do Conselho) da adoção do regime de sanções ou da designação da pessoa, e/ou não têm qualquer atividade comercial credível.
–        Um ou vários trusts são utilizados como liquidatários de ativos de uma entidade que seja propriedade ou seja controlada por uma pessoa designada. A gestão dos trusts implica profissionais da jurisdição em que os trusts foram constituídos.»
Direito italiano
21      No ordenamento jurídico italiano, a possibilidade de utilizar o instrumento do trust está prevista na legge n. 364 — Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla legge Applicabile ai trusts e sul loro riconoscimento, adottata a L’AJA il 1.° luglio 1985 (Lei n.° 364 relativa à Ratificação e Execução da Convenção da Haia de 1 de julho de 1985 sobre a Lei aplicável ao Trust e ao seu Reconhecimento), de 16 de outubro de 1989 (GURI n.° 261, de 8 de novembro de 1989, suplemento ordinário n.° 84).
22      Em conformidade com o artigo 3.°, n.° 6, do decreto legislativo n.° 109 — Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE (Decreto Legislativo n.° 109 sobre Medidas para Prevenir, Combater e Reprimir o Financiamento do Terrorismo e das Atividades dos Países que ameaçam a Paz e a Segurança Internacionais, em aplicação da Diretiva 2005/60/CE), de 22 de junho de 2007 (GURI n.° 172, de 26 de julho de 2007), com a redação que lhe foi dada pelo decreto legislativo n.° 90 — Attuazione della direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo e recante modifica delle direttive 2005/60/CE e 2006/70/CE e attuazione del regolamento (UE) 2015/847 riguardante i dati informativi che accompagnano i trasferimenti di fondi e che abroga il regolamento (CE) n.° 1781/2006 [Decreto Legislativo n.° 90 sobre a Aplicação da Diretiva (UE) 2015/849, relativa à Prevenção da Utilização do Sistema Financeiro para Efeitos de Branqueamento de Capitais e de Financiamento do Terrorismo, que altera as Diretivas 2005/60/CE e 2006/70/CE e aplica o Regulamento (UE) 2015/847 relativo às Informações que Acompanham as Transferências de Fundos e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1781/2006], de 25 de maio de 2017 (GURI n.° 140, de 19 de junho de 2017, suplemento ordinário n.° 28) (a seguir «Decreto Legislativo n.° 109/2007»), o Comité de Segurança Financeira está encarregado de adotar as medidas de congelamento estabelecidas pela Organização das Nações Unidas (ONU), pela União e pelo Ministério por força da legislação em vigor.
23      O artigo 5.° do Decreto Legislativo n.° 109/2007 prevê que os fundos congelados não podem ser transferidos, cedidos ou utilizados de qualquer forma e que é proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição de pessoas ou entidades designadas ou utilizá‑los em seu benefício.
Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça
24      As sociedades A e B, constituídas respetivamente em setembro de 1970 e em março de 1983, exercem atividade no setor imobiliário, ao passo que as sociedades C e D, ambas constituídas em junho de 2014, prestam, a primeira, serviços de aluguer de automóveis e de oficina e, a segunda, serviços de assistência turística sazonal.
25      As sociedades A, B, C e D são controladas por uma sociedade‑mãe com sede nas Bermudas, a qual, por sua vez, foi transferida para o trust em causa no processo principal, cujo atual administrador fiduciário (trustee) é a T, uma sociedade fiduciária de direito suíço.
26      Resulta da decisão de reenvio que o trust em causa no processo principal foi constituído pelo fundador (settlor) por ato de 18 de julho de 2007, o qual foi alterado em 22 de dezembro de 2014, e que se rege pelo direito das Bermudas. A sua estrutura também prevê a função de curador (protector), exercida por uma pessoa terceira, encarregada de zelar pela boa execução do programa estabelecido no ato constitutivo do trust, e a de autor da designação (appointor), encarregado de nomear curadores adicionais ou em substituição do curador original em caso de cessação das funções deste último.
27      O trustee tem essencialmente por missão gerir e administrar os bens transferidos para o trust, em conformidade com as disposições do seu ato constitutivo e da lei que o rege, bem como transferir estes bens para os beneficiários no termo do trust ou de acordo com as condições do mesmo. Segundo as indicações do órgão jurisdicional de reenvio, em conformidade com o ato constitutivo do trust, o trustee não estava autorizado, salvo exceções previstas neste ato, a alienar os bens transferidos para o trust sem o consentimento por escrito do curador, o que confirmaria, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, que não goza de todos os direitos que, em regra, pertencem ao proprietário de um bem.
28      Resulta também da decisão de reenvio que inicialmente o fundador figurava entre os beneficiários do trust, juntamente com a sua irmã, o seu sobrinho e os seus descendentes, que, à data da decisão de reenvio, ainda não existiam, bem como outros beneficiários.
29      Nos termos de uma escritura de 19 de dezembro de 2017, a irmã e o sobrinho do fundador foram excluídos do círculo de beneficiários do trust.
30      O órgão jurisdicional de reenvio indica que, por escritura de 7 de fevereiro de 2022, o fundador foi excluído do círculo de beneficiários do trust e que, à data da decisão de reenvio, do ato constitutivo do trust não resulta que o fundador possa ser reintegrado entre os beneficiários do mesmo, nem que disponha de poderes de gestão ou de utilização dos fundos e dos recursos económicos transferidos para o trust, sendo essa gestão confiada ao trustee. Por ter sido definitivamente excluído do círculo de beneficiários do trust, o fundador deixou de ter direito à transferência dos recursos transferidos para o trust, por força do seu ato constitutivo.
31      Resulta ainda da decisão de reenvio que, à data da mesma, nenhum outro beneficiário do trust foi excluído do seu círculo de beneficiários.
32      Com a Decisão 2022/337 e o Regulamento de Execução 2022/336, o Conselho incluiu o fundador na lista das pessoas, entidades e organismos sujeitos a medidas restritivas, constante do anexo
da Decisão 2014/145 e do anexo I do Regulamento n.° 269/2014.
33      Por Decisão notificada em 16 de março de 2022 ao representante legal das sociedades A, B, C e D, o Comité de Segurança Financeira declarou, por força do artigo 2.° do Regulamento n.° 269/2014 e do Decreto Legislativo n.° 109/2007, o congelamento das ações e dos bens propriedade destas sociedades, uma vez que podiam ser «indiretamente atribuídos [ao fundador]». Este comité considerou que os recursos económicos atribuídos em Itália a estas sociedades, dado que se tratavam de sociedades inteiramente controladas pela sociedade‑mãe, eram, na realidade, substancialmente atribuídos ao fundador, uma vez que, segundo as informações fornecidas pela Guardia di Finanza (polícia aduaneira e financeira, Itália), provenientes de comunicações transmitidas a esta última por um banco italiano, o fundador era o beneficiário efetivo das referidas sociedades.
34      Em 11 de maio de 2022, as sociedades A, B, C, D e T impugnaram no Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália), que é o órgão jurisdicional de reenvio, a referida decisão de congelamento com vista à sua anulação, alegando que, uma vez que o fundador tinha sido excluído do círculo de beneficiários do trust, a transferência da sociedade‑mãe para o trust implica a dissociação completa das sociedades A, B, C e D do património do fundador e da sua esfera de influência. A propriedade dos bens destas sociedades era transferida para o trustee até à sua transferência para os beneficiários do trust e o fundador não dispunha de nenhum poder direto ou indireto de gestão e de controlo sobre estes bens.
35      O Ministério, por seu lado, sustenta que a transferência para o trust, por não ter efeito de transmissão, não implica a completa extinção do vínculo entre o fundador e os bens e relações jurídicas transferidos para o trust. Uma interpretação nesse sentido é corroborada pelo artigo 3.°, ponto 6, alínea b), i), da Diretiva 2015/849. Além disso, embora atualmente o fundador já não seja considerado um beneficiário do trust, os bens transferidos para o mesmo podem, no entanto, voltar à sua propriedade ou a estar à sua disposição, caso esses bens acabem por não ser transmitidos aos beneficiários do trust, por exemplo, por renúncia destes últimos ou por dissolução antecipada do trust.
36      O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 deve ser interpretado no sentido de que os bens, os recursos económicos e as relações jurídicas, objeto de transferência para o trust pelo fundador incluído na lista constante do anexo I deste regulamento, podem ser considerados «pertencentes» ao fundador, na aceção desta disposição, embora este não seja nem o seu utilizador ou gestor, nem o seu beneficiário final, ou pertencentes a uma pessoa «associada» ao fundador ou, em última análise, como estando «sob controlo» do próprio fundador.
37      A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio considera que o trust implica uma alteração provisória do titular formal de um bem e não uma verdadeira transferência de propriedade em sentido substancial. A constituição do trust não se destina a aumentar os direitos patrimoniais do trustee, uma vez que os bens e os direitos transferidos para o trust estão separados do património deste último, tendo antes por objetivo principal satisfazer o interesse do fundador, mediante a separação do seu património pessoal da massa de bens e de direitos transferidos para o trust, libertando‑se simultaneamente dos encargos da gestão, transferidos, com a detenção formal desses bens e direitos, para o trustee.
38      No entanto, a inscrição formal em nome do trustee dos bens objeto do trust não pode ser totalmente ignorada, uma vez que, em conformidade com o artigo 2.° da Convenção de Haia, esta inscrição é uma das características do trust. Com efeito, o trustee, que é uma pessoa distinta do fundador, está habilitado a dispor destes bens, o que constitui a principal prerrogativa do proprietário, sob reserva da
observância das restrições previstas no ato constitutivo do trust, e a transferir os bens para os beneficiários, em conformidade com este ato.
39      O órgão jurisdicional de reenvio considera que o conceito de «pertença», na aceção do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014, pode abranger não só a propriedade plena e exclusiva mas também situações «atípicas» ou «híbridas», como a transferência do bem para um trust que pode ser qualificada de «pertença substancial ou indireta». Esta transferência não tem por efeito cortar definitivamente o vínculo de «pertença» entre os bens transferidos para o trust e o fundador, que está objetivamente em condições de exercer uma influência substancial sobre os mesmos. Essa influência decorre da possibilidade de recuperar a propriedade formal destes bens em caso de cessação antecipada do trust ou de recusa pelos beneficiários em aceitar a transferência dos referidos bens, bem como do facto de, ao constituir o trust e ao confiar a sua gestão e o seu controlo a pessoas que gozam da sua confiança e por ele escolhidas, o fundador poder orientar antecipadamente a sua utilização e o seu destino final. Em contrapartida, o trustee não pode ser considerado o proprietário efetivo dos bens objeto do trust, uma vez que não goza do pleno e total poder de disposição, que caracteriza, em princípio, o direito de propriedade.
40      Uma interpretação nesse sentido do conceito de «pertença», na aceção do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014, é conforme com o objetivo prosseguido por este artigo 2.° e tem em conta o facto de que um trust, pelo menos até que os bens transferidos para o mesmo sejam definitivamente atribuídos a terceiros, constitui um mecanismo, de fácil utilização, para escapar às medidas de congelamento de fundos e de recursos económicos previstas pelo direito da União. Além disso, é corroborada pelo artigo 3.°, ponto 6, alínea b), da Diretiva 2015/849, que visa a situação em que o fundador do trust, em conjunto com nomeadamente o trustee ou os beneficiários do trust, mantém uma ligação significativa com os bens transferidos para o mesmo, sobre cuja gestão pode exercer influência de alguma forma.
41      Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio entende que, se, segundo o Tribunal de Justiça, numa situação como a que está em causa no processo principal, o conceito de «pertença» não puder abranger a situação do fundador, resta, no entanto, verificar se o fundador pode ser considerado uma pessoa «associada», na aceção do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014, ou como exercendo um «controlo», na aceção desta disposição, sobre os bens transferidos para o trust. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que o fundador pode ser considerado como estando em condições de exercer sobre os bens objeto do trust uma influência determinante, decorrente do poder de constituir o trust e, neste contexto, de nomear as pessoas encarregadas da gestão e da supervisão do mesmo, de definir o programa final do trust e de fixar as regras de devolução dos bens, bem como as relativas à possibilidade de recuperar a propriedade dos bens transferidos para o trust.
42      O órgão jurisdicional de reenvio acrescenta que, para determinar se os bens objeto do trust
estão «sob controlo» do fundador, é irrelevante o facto de que, por força do ato constitutivo do trust, durante o período de validade deste, por razões ordinárias ou extraordinárias, as pessoas encarregadas da administração do trust, em especial o trustee ou o curador, possam mudar, uma vez que as pessoas que eventualmente as venham a substituir agirão nos termos das regras estabelecidas pelo fundador no ato constitutivo do trust.
43      Nestas condições, o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Deve o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (UE) n.° 269/2014 ser interpretado no sentido de que a medida de congelamento também pode ser adotada no caso de bens ou recursos transferidos para um trust pelo outorgante mencionado no anexo I do regulamento (pessoa designada ou incluída na lista), que deve ser considerada a pessoa à qual os bens ou recursos pertencem?
2)      Em caso de resposta negativa [à primeira questão], deve o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento [n.° 269/2014] ser interpretado no sentido de que a medida de congelamento também pode ser adotada no caso de bens ou recursos transferidos para um trust pelo outorgante mencionado no anexo I do regulamento (pessoa designada ou incluída na lista), que deve ser considerado pessoa associada à pessoa à qual os bens ou recursos pertencem?
3)      Em caso de resposta negativa [à segunda questão], deve o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (UE) n.° 269/2014 ser interpretado no sentido de que a medida de congelamento também pode ser adotada no caso de bens ou recursos transferidos para um trust pelo outorgante mencionado no anexo I do regulamento (pessoa designada ou incluída na lista), que deve ser considerado a pessoa que controla os bens ou os recursos?»
44      Nas suas observações escritas, o Governo Italiano alegou que, por força do artigo 275.°, primeiro parágrafo, TFUE, o Tribunal de Justiça não dispõe de competência para interpretar o Regulamento n.° 269/2014, adotado com base nas disposições relativas à política externa e de segurança da União, em especial o artigo 215.° TFUE e as disposições previstas no capítulo 2 do título V do Tratado UE.
45      Interrogado pelo Tribunal de Justiça sobre a manutenção da exceção de incompetência à luz nomeadamente do Acórdão de 10 de setembro de 2024, Neves 77 Solutions (C‑351/22, EU:C:2024:723, n.os 39 e 40), este Governo retirou expressamente a referida exceção na audiência no Tribunal de Justiça.
Quanto às questões prejudiciais
Observações preliminares
46      Com as suas questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 deve ser interpretado no sentido de que pode ser adotada uma medida de congelamento relativamente a fundos e a recursos económicos transferidos para um trust por um fundador incluído na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014.
47      O órgão jurisdicional de reenvio questiona o Tribunal de Justiça sobre o alcance do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 num contexto em que as autoridades italianas, com base nesta disposição, declararam o congelamento das ações e dos bens pertencentes a quatro sociedades italianas, sob controlo de uma sociedade‑mãe com sede nas Bermudas, que foram transferidos para o trust irrevogável constituído nos termos do direito das Bermudas pelo fundador, incluído na lista constante do anexo I deste regulamento.
48      Em primeiro lugar, importa recordar que a República Italiana ratificou a Convenção de Haia.
49      Em conformidade com o artigo 2.° desta convenção, o termo «trust» refere‑se às relações jurídicas constituídas — por ato inter vivos ou mortis causa — por uma pessoa, o fundador, através da transferência de bens que ficam sob o controlo de um trustee no interesse de um beneficiário ou com uma finalidade específica.
50      Além disso, resulta do artigo 2.° da referida convenção que o trust se caracteriza pelo facto de que os bens do trust constituem um fundo separado e não integram o património do trustee, que o título relativo aos bens do trust é emitido em nome do trustee ou de quem o represente e que o trustee
fica investido no poder e sujeito à obrigação, de que deverá prestar contas, de administrar, gerir ou dispor dos bens, nos termos do trust e das regras especiais impostas ao trustee pela lei. O referido artigo 2.° também prevê que a reserva de certas prerrogativas por parte do fundador ou o exercício de algum direito pelo trustee na qualidade de beneficiário não é necessariamente incompatível com a existência de um trust.
51      A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio indica que o trust em causa no processo principal foi constituído em conformidade com o esquema habitual, segundo o qual o título relativo aos bens transferidos para o trust pelo fundador é emitido em nome do trustee, o qual os administra e gere em conformidade com o ato constitutivo do trust, que deve respeitar a lei que rege este último, e efetua a transferência final para os beneficiários, que adquirem a plena propriedade desses bens no momento da transferência.
52      Em segundo lugar, resulta da decisão de reenvio que o fundador transferiu para o trust a sociedade‑mãe que controla integralmente as sociedades A, B, C e D, de modo que estas últimas também se encontram sob controlo do trust. O fundador não tem nenhum poder de gestão sobre os bens e as relações jurídicas objeto de transferência para o trust, sendo este poder confiado ao trustee, e não tem nenhum direito à transferência dos bens a seu favor por força do ato constitutivo, uma vez que foi definitivamente excluído do círculo de beneficiários do trust. O fundador não é o utilizador dos bens e das relações jurídicas objeto do trust e não exerce outras funções, como a de curador. No entanto, até à transferência dos bens e das relações jurídicas para os beneficiários, o fundador pode recuperar a propriedade dos mesmos em caso de cessação antecipada do trust ou de recusa dos beneficiários em aceitar a transferência dos referidos bens e relações jurídicas.
53      É tendo em conta estas conclusões quanto aos factos, cuja exatidão não cabe ao Tribunal de Justiça verificar no âmbito do processo previsto no artigo 267.° TFUE (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de março de 1978, Oehlschläger, 104/77, EU:C:1978:69, n.° 4, e de 19 de junho de 2025, Bulgarian posts, C‑785/23, EU:C:2025:462, n.° 40), que se deve responder às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.
54      Em terceiro lugar, resulta da decisão de reenvio que as autoridades italianas consideraram que os recursos económicos das sociedades A, B, C e D transferidos para o trust, na qualidade de sociedades inteiramente controladas pela sociedade‑mãe, eram, na realidade, substancialmente atribuídos ao fundador, uma vez que, de acordo com as informações de que dispunham, o fundador era o «beneficiário efetivo» dessas sociedades, o que justificou a adoção das medidas de congelamento com base no artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014.
55      A este respeito, importa salientar que, embora o conceito de «beneficiário efetivo» não figure nas disposições do Regulamento n.° 269/2014, consta nomeadamente da Diretiva 2015/849.
56      No seu artigo 3.°, ponto 6, alínea b), esta diretiva prevê que, para efeitos da mesma, o «beneficiário efetivo» é definido como a pessoa ou pessoas singulares que, em última instância,
detêm a propriedade ou o controlo do cliente e/ou a pessoa ou pessoas singulares por conta de quem é realizada uma operação ou atividade, incluindo pelo menos, no caso dos fundos fiduciários, o fundador (settlor) ou os fundadores (settlors), o administrador ou os administradores fiduciários de fundos fiduciários, o curador ou os curadores, os beneficiários ou, se ainda não tiverem sido determinadas as pessoas que beneficiam do centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica ou da pessoa coletiva, a categoria de pessoas em cujo interesse principal o centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica ou a pessoa coletiva foram constituídos ou exercem a sua atividade, bem como outra pessoa singular que detenha o controlo final do fundo fiduciário através de participação direta ou indireta ou através de outros meios.
57      É certo que
uma definição neste sentido, que admite que pessoas implicadas no trust, diferentes do trustee, como o fundador, os beneficiários ou o curador, podem deter ou controlar os bens objeto do trust, é enunciada para efeitos da aplicação da Diretiva 2015/849, mas reflete, no entanto, o reconhecimento pelo legislador da União da característica essencial do trust, isto é, a separação entre a titularidade legal e a titularidade efetiva dos ativos do trust.
58      Ora, essa separação produz efeitos que importa ter em conta não só no domínio da prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo mas também no domínio das medidas restritivas adotadas com base no Regulamento n.° 269/2014.
59      Não obstante, importa salientar que a primeira e a terceira questões dizem respeito aos conceitos de «pertença» e de «controlo», na aceção do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 e visam, assim, a relação entre o fundador do trust e os bens e os recursos transferidos para o mesmo, ao passo que a segunda questão incide sobre o conceito de pessoa «associada» e visa a relação entre o fundador e essa pessoa. Por conseguinte, importa analisar em conjunto a primeira e a terceira questões, antes de responder, se for caso disso, à segunda questão.
Quanto à primeira e terceira questões
60      Com a sua primeira e terceira questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 deve ser interpretado no sentido de que os fundos e os recursos económicos transferidos para um trust pelo seu fundador, inscrito na lista constante do anexo I deste regulamento, devem ser considerados «pertencentes» a este fundador ou como estando «sob controlo» deste, na aceção desta disposição.
61      A este respeito, há que recordar que o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 prevê que devem ser congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse, à disposição ou sob controlo das pessoas singulares, ou das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados que figurem na lista constante do anexo I deste regulamento.
62      Embora os conceitos de «recursos económicos», de «congelamento de recursos económicos», de «congelamento de fundos» e de «fundos» sejam respetivamente definidos nas alíneas d) a g) do artigo 1.° do Regulamento n.° 269/2014, este regulamento não contém uma definição dos conceitos utilizados no seu artigo 2.°, n.° 1, relativo à ligação entre a pessoa incluída na lista constante do anexo I do referido regulamento e os fundos e os recursos económicos que devem ser congelados, nem remete para os direitos nacionais para determinar o seu alcance.
63      Segundo jurisprudência constante, decorre tanto das exigências da aplicação uniforme do direito da União como do princípio da igualdade que uma disposição do direito da União que não comporte uma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e o seu alcance deve normalmente ser objeto, em toda a União Europeia, de uma interpretação autónoma e uniforme, tendo em conta não só os seus termos mas também o contexto da disposição e o objetivo prosseguido pela regulamentação de que faz parte [Acórdãos de 18 de janeiro de 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, n.° 11, e de 11 de setembro de 2025, Banco Santander (Resolução bancária Banco Popular III), C‑687/23, EU:C:2025:687, n.° 46 e jurisprudência aí referida].
64      No que respeita à redação do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014, há que observar que a formulação desta disposição apresenta divergências nas suas diferentes versões linguísticas. Como o advogado‑geral salienta no n.° 67 das suas conclusões, as diferentes versões linguísticas desta disposição visam, em alguns casos, como as versões em língua alemã, inglesa, francesa, italiana, letã e romena («Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden»; «belonging to, owned, held or controlled»; «apapenti a, posseduti, detenuti o controllati»; «īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā» e «aparțin, se află în Proprietatea ori posesia sau sunt controlate»), quatro tipos de relações entre a pessoa, entidade ou organismo incluído na lista constante do anexo I deste regulamento e os bens e os recursos económicos em causa, ao passo que a versão em língua espanhola da mesma disposição apenas prevê três tipos de relações entre elas («propiedad, tenencia o control»).
65      Além disso, decorre da comparação das versões linguísticas que visam quatro tipos de relações que cada conceito utilizado numa destas versões não corresponde necessariamente a um conceito equivalente noutra destas versões. Assim, embora as versões em língua alemã, inglesa, francesa, italiana e letã façam referência aos conceitos de «propriedade», de «posse», de «detenção» e de «controlo» («Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden», «belonging to, owned, held or controlled», «apégenti a, posseduti, detenuti o controllati» e «īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā»), a versão em língua romena utiliza os termos «aparțin, se află în Proprietatea ori posesia sau sunt controlate», que parecem excluir o conceito de «detenção».
66      Resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a necessidade de uma interpretação uniforme das disposições do direito da União exclui que, em caso de dúvida, o texto de uma disposição seja considerado isoladamente e exige, pelo contrário, que seja interpretado e aplicado à luz das versões redigidas nas outras línguas oficiais (Acórdãos de 5 de dezembro de 1967, van der Vecht, 19/67, EU:C:1967:49, p. 456, e de 9 de outubro de 2025, On Air Media Professionals e Different Media, C‑416/24 e C‑417/24, EU:C:2025:765, n.° 37 e jurisprudência aí referida).
67      No entanto, é também jurisprudência constante que deve, por princípio, ser reconhecido o mesmo valor a todas as versões linguísticas de um diploma de direito da União (Acórdãos de 2 de abril de 1998, EMU Tabac e o., C‑296/95, EU:C:1998:152, n.° 36, e de 9 de outubro de 2025, On Air Media Professionals e Different Media, C‑416/24 e C‑417/24, EU:C:2025:765, n.° 38 e jurisprudência aí referida).
68      Em caso de divergência entre as diferentes versões linguísticas de um diploma do direito da União, a disposição em causa deve ser interpretada em função da sistemática geral e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento (Acórdãos de 27 de outubro de 1977, Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, n.° 14, e de 9 de outubro de 2025, On Air Media Professionals e Different Media, C‑416/24 e C‑417/24, EU:C:2025:765, n.° 39 e jurisprudência aí referida).
69      Não obstante, pode deduzir‑se da redação do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 nas suas diferentes versões linguísticas que esta disposição visa uma variedade de relações jurídicas entre a pessoa ou a entidade incluída na lista constante do anexo I deste regulamento e os fundos e recursos económicos em causa, que vai da relação jurídica mais ampla, que é a da propriedade, às situações em que a pessoa ou a entidade pode exercer um poder de facto sobre os referidos fundos e recursos, de forma direta ou indireta (v., neste sentido, Acórdão de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, n.° 69) ou beneficiar.
70      A referida disposição visa todas as situações de direito e de facto em que uma pessoa tem o poder de utilizar, beneficiar, dispor ou influenciar os fundos e os recursos económicos em causa.
71      Ora, para garantir o efeito útil da mesma disposição, o conceito de «pertença» deve ser interpretado no sentido de que abrange não só as situações em que esse poder sobre os fundos e os recursos económicos em causa pode ser juridicamente comprovado mas também as situações em que uma pessoa ou uma entidade possui de facto esse poder, apesar de juridicamente o titular do referido poder ser outra pessoa ou outra entidade.
72      Do mesmo modo, o conceito de «controlo» engloba todas as situações em que uma pessoa singular ou coletiva está em condições de influenciar as escolhas de outra pessoa, mesmo não existindo nenhum vínculo jurídico, de propriedade e de participação no capital, entre estas duas pessoas (v., neste sentido, Acórdão de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, n.os 71 e 75).
73      Daqui resulta que, numa situação que envolve os fundos e os recursos económicos transferidos para um trust por um fundador que figura na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014, a circunstância de o título relativo a estes fundos e a estes recursos ser emitido em nome do trustee não impede que os referidos fundos e
recursos sejam considerados pertencentes a este fundador ou como estando sob controlo deste, quando o referido fundador tem o poder de utilizar, beneficiar, dispor ou exercer influência sobre os mesmos fundos e recursos ou sobre as decisões tomadas pelo trustee relativamente aos fundos e recursos económicos transferidos para este trust pelo mesmo fundador.
74      Essa interpretação do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 é corroborada quer pelo contexto em que esta disposição se insere quer pelos objetivos prosseguidos por este regulamento.
75      No que diz respeito ao contexto, importa salientar, primeiro, que o artigo 1.°, alíneas e) e f), do Regulamento n.° 269/2014 define de forma ampla os conceitos respetivamente de «congelamento de recursos económicos» e de «congelamento de fundos» (v., por analogia, Acórdão de 11 de novembro de 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, n.° 45).
76      Com efeito, o artigo 1.°, alínea f), do Regulamento n.° 269/2014 define o conceito de «congelamento de fundos» como «qualquer ação destinada a impedir o movimento, transferência, alteração, utilização ou operação de fundos, ou acesso a estes, que seja suscetível de provocar uma alteração do respetivo volume, montante, localização, propriedade, posse, natureza, destino ou qualquer outra alteração que possa permitir a sua utilização, incluindo a gestão de carteiras de valores mobiliários».
77      Resulta desta definição que o congelamento de fundos tem por objetivo limitar ao máximo as operações suscetíveis de serem realizadas através de fundos congelados, o que é comprovado pelo elevado número de hipóteses visadas e pelo recurso ao termo «qualquer». No que respeita aos meios para se conseguir limitar essas operações, estes também são definidos de forma extensiva pelo legislador da União (v., por analogia, Acórdão de 11 de novembro de 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, n.° 43).
78      As considerações precedentes também são válidas no que se refere ao conceito de «congelamento de recursos económicos». Com efeito, este conceito é definido, no artigo 1.°, alínea e), do Regulamento n.° 269/2014, como «qualquer ação destinada a impedir a utilização de recursos económicos para a obtenção de fundos, bens ou serviços por qualquer meio, incluindo, nomeadamente, mediante a sua venda, locação ou hipoteca» (v., por analogia, Acórdão de 11 de novembro de 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, n.° 44).
79      Uma definição neste sentido dos conceitos de «congelamento de recursos económicos» e de «congelamento de fundos» ficaria desprovida de efeito útil se as ligações entre, por um lado, as pessoas e as entidades e, por outro, os fundos e os recursos económicos, sujeitos ao congelamento, fossem interpretadas de modo a excluir as situações que, de facto, correspondem a situações de pertença ou de controlo, mas que, no plano formal, não podem ser qualificadas como tais.
80      Segundo, o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 269/2014 estabelece que é proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associadas que figurem na lista constante do anexo I deste regulamento, ou disponibilizá‑los em seu benefício.
81      O Tribunal de Justiça já teve oportunidade de afirmar que esta proibição de colocação à disposição está formulada, também ela, de forma particularmente ampla, o que é atestado pelo emprego dos termos «direta ou indiretamente», e de declarar que engloba, consequentemente, qualquer ato cuja prática seja necessária, segundo o direito nacional aplicável, para permitir à pessoa incluída na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 obter efetivamente o poder de dispor de forma plena dos fundos ou dos recursos económicos em causa (v., neste sentido, Acórdão de 17 de janeiro de 2019, SH, C‑168/17, EU:C:2019:36, n.° 51 e jurisprudência aí referida).
82      Terceiro, nos termos do artigo 9.° do Regulamento n.° 269/2014, é proibido participar, com conhecimento de causa e intencionalmente, em atividades cujo objeto ou efeito seja contornar as medidas a que se refere o artigo 2.° deste regulamento.
83      O artigo 9.° do Regulamento n.° 269/2014 refere‑se às atividades cuja finalidade ou resultado seja subtrair o seu autor à aplicação das medidas previstas no artigo 2.°, n.° 1, deste regulamento e que não podem ser consideradas atos de colocação à disposição proibidos pelo artigo 2.°, n.° 2, do referido regulamento (v., por analogia, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Afrasiabi e o., C‑72/11, EU:C:2011:874, n.os 60 e 61).
84      O artigo 2.°, n.° 2, e o artigo 9.° do Regulamento n.° 269/2014 constituem, juntamente com o seu artigo 2.°, n.° 1, um sistema coerente de disposições que contribuem para a prossecução dos objetivos fixados por este regulamento.
85      Por conseguinte, o artigo 2.°, n.° 1, do referido regulamento deve ser interpretado de forma a não pôr em causa o efeito útil do artigo 2.°, n.° 2, e do artigo 9.° do mesmo regulamento.
86      A este respeito, como foi recordado no n.° 57 do presente acórdão e pelo advogado‑geral nos n.os 39 a 45 e 73 das suas conclusões, a constituição de um trust permite dissociar a titularidade legal da titularidade efetiva dos bens atribuídos ao trust.
87      Esta dissociação e outras características do trust, isto é, o caráter privado deste mecanismo, a facilidade e a flexibilidade da sua constituição e da sua alteração, que podem conduzir à opacidade e à complexidade estrutural desse mecanismo, permitem a sua utilização não só para fins legítimos mas também para dissimular a ligação que o fundador mantém com os fundos e os recursos económicos objeto do trust.
88      Uma interpretação do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 no sentido de que os fundos e os recursos económicos em causa são considerados pertencentes ao fundador do trust ou como estando sob controlo do mesmo, quando este fundador continua a ter o poder de utilizar, beneficiar, dispor ou exercer influência sobre os fundos e os recursos económicos em causa ou sobre as decisões tomadas pelo trustee relativamente a estes fundos e recursos económicos, permite evitar que o trust seja utilizado com o objetivo de contornar as medidas enunciadas nesta disposição e deve, portanto, ser considerado conforme com o artigo 9.° do Regulamento n.° 269/2014.
89      No que diz respeito aos objetivos deste regulamento, importa recordar, por um lado, que este foi adotado na sequência da violação, em 2014, pela Federação da Rússia da soberania e da integridade territorial da Ucrânia, e que, desde então, foi alterado várias vezes em resposta à agressão militar da Federação da Rússia contra a Ucrânia, em 24 de fevereiro de 2022.
90      Por outro lado, o Regulamento de Execução 2022/336, relativo nomeadamente a inclusão do fundador do trust em causa no processo principal na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014, foi adotado tendo em conta a gravidade da situação resultante desta agressão militar. Como
o considerando 11 do Regulamento de Execução 2022/336 recorda, com as suas ações militares ilegais, a Rússia está a violar flagrantemente o direito internacional e os princípios da Carta das Nações Unidas e a comprometer a segurança e a estabilidade, tanto a nível europeu como a nível mundial.
91      A importância dos objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 269/2014, isto é, a proteção da integridade territorial, da soberania e da independência da Ucrânia, bem como a cessação da violação, por parte da Federação da Rússia, do direito internacional e dos princípios da Carta das Nações Unidas, que se inscrevem no objetivo mais amplo de promoção da paz e da segurança internacional, em conformidade com os objetivos da ação externa da União enunciados no artigo 21.° TUE, é não só suscetível de justificar consequências negativas, até mesmo consideráveis, para certos operadores (v., neste sentido, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.° 15), como também apela a que este regulamento seja interpretado de forma a garantir a eficácia das medidas restritivas por ele instituídas e a evitar que o efeito destas medidas seja neutralizado ou que as mesmas sejam contornadas.
92      Em face do exposto, o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 deve ser interpretado no sentido de que os fundos e os recursos económicos transferidos para um trust pelo seu fundador, que figura na lista constante do anexo I deste regulamento, podem ser considerados pertencentes a este fundador ou como estando sob controlo deste, o que justifica, consequentemente, que uma medida de congelamento possa, sendo caso disso, ser adotada em relação a esses fundos e a esses recursos económicos.
93      No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio indica que o fundador não dispõe de poder de gestão dos fundos e dos recursos económicos objeto do trust e que não é o utilizador dos mesmos.
94      Embora não caiba ao Tribunal de Justiça, no âmbito do processo baseado no artigo 267.° TFUE, pôr em causa essa apreciação do órgão jurisdicional de reenvio, importa, no entanto, especificar, com vista a dar uma resposta útil a este último, que, para determinar se, na situação em causa no processo principal, o fundador do trust conservou o poder de utilizar, beneficiar, dispor ou exercer influência sobre os fundos e os recursos económicos transferidos para o trust ou sobre as decisões tomadas pelo trustee relativamente a estes fundos e estes recursos económicos, o órgão jurisdicional de reenvio pode basear‑se na
legislação aplicável ao trust, sem, no entanto, se limitar exclusivamente à mesma.
95      Decorre da decisão de reenvio que o trust em causa no processo principal foi constituído e é regido pelo direito das Bermudas. A este respeito, como o advogado‑geral salientou nos n.os 89 a 91 das suas conclusões, esse órgão jurisdicional pode ter em conta as prerrogativas reconhecidas por este direito ao fundador, como a faculdade de revogar a totalidade ou parte do trust, o poder de dar instruções vinculativas ao trustee no que respeita à compra, detenção, venda ou outras operações de comércio ou de investimento relativas a bens do trust, ou a qualquer investimento ou reinvestimento desses bens, bem como para efeitos do exercício de qualquer poder ou direito decorrente dos referidos bens, a possibilidade de designar, acrescentar, revogar ou substituir qualquer trustee ou curador do trust, a faculdade de acrescentar, suprimir ou excluir um beneficiário ou uma categoria de beneficiários, bem como a possibilidade de decidir ser ele próprio cobeneficiário do trust.
96      Estas prerrogativas podem indicar que o fundador tem influência sobre os fundos e os recursos económicos objeto do trust ou sobre as decisões tomadas pelo trustee relativamente a estes fundos e a estes recursos económicos, independentemente destas prerrogativas estarem ou não explicitamente previstas no ato constitutivo do trust ou nas suas alterações.
97      Com efeito, uma vez que o ato constitutivo do trust e as suas alterações não estão sujeitos à obrigação de publicidade, a identificação, com base neste ato da verdadeira natureza da relação jurídica abrangida por este mecanismo pode revelar‑se difícil, dado que as versões em vigor desse ato constitutivo e das suas alterações podem não ser disponibilizadas e são, em todo o caso, suscetíveis de serem alteradas.
98      O fundador pode exercer uma influência sobre os fundos e os recursos económicos objeto do trust ou sobre as decisões tomadas pelo trustee em relação aos
mesmos, bem como utilizar, beneficiar ou dispor destes fundos e destes recursos económicos, sem que, no entanto, esta influência ou esta possibilidade estejam formalizadas em atos jurídicos, o que o órgão jurisdicional de reenvio também deve ter em conta.
99      A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio deve designadamente tomar em consideração as relações mantidas entre o fundador, por um lado, e as outras pessoas envolvidas no trust, como o trustee ou o curador, por outro, e determinar nomeadamente se o fundador designou, para o cargo de trustee ou de curador, pessoas de confiança, ligadas por laços profissionais ou pessoais ao fundador, que sejam suscetíveis de seguir as instruções ou as sugestões deste último quanto à administração do trust e dos seus bens.
100    Além disso, como o advogado‑geral salientou no n.° 116 das suas conclusões, a afetação dos fundos e dos recursos económicos transferidos para o trust a atividades, em que o fundador, ou pessoas ou entidades a ele pertencentes, por ele controladas ou a ele ligadas, sejam os únicos ou principais destinatários ou beneficiários, pode constituir um indício da influência do fundador sobre o trust e sobre os bens e os recursos transferidos para o mesmo, bem como da possibilidade de o fundador beneficiar ou dispor dos mesmos.
101    A este respeito, se o órgão jurisdicional de reenvio concluir que o fundador não é o utilizador dos bens e das relações jurídicas objeto do trust, há ainda que verificar se as sociedades transferidas para o trust não fornecem bens ou serviços às entidades detidas exclusiva ou maioritariamente pelo fundador ou controladas por este.
102    Por último, há que salientar que o recurso a estruturas desnecessariamente complexas e a trusts ligados a uma pessoa incluída na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 pode, por si só, constituir um indício do controlo desta pessoa sobre uma entidade que não figura nesta lista. Essa conclusão encontra‑se ainda refletida nas melhores práticas, nomeadamente nos pontos 63, 64 e 67 das mesmas.
103    Com efeito, importa especificar que o órgão jurisdicional de reenvio pode declarar uma influência do fundador sobre os fundos e os recursos económicos transferidos para o trust, se o fundador detiver, direta ou indiretamente, a maioria do capital ou dos direitos de voto do trustee ou o direito de nomear ou de afastar a maioria dos membros do órgão administrativo, de gestão ou de supervisão do trustee ou ainda o direito de exercer uma influência determinante sobre o trustee por força designadamente de um acordo celebrado entre eles, incluindo por intermédio de sociedades fictícias.
104    Assim, constituem um indício do controlo de pessoas incluídas na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 sobre entidades que não figuram nesta lista o facto de algumas dessas entidades terem sido criadas ou terem mudado de identidade pouco tempo antes da adoção do regime de sanções ou da designação da pessoa, e/ou não exercerem nenhuma atividade comercial credível, o facto de um ou mais fundos fiduciários serem utilizados como destinatários dos ativos de uma entidade que detém ou controla uma pessoa designada, bem como o facto de a gestão dos fundos fiduciários envolver profissionais da jurisdição em que os trusts foram constituídos.
105    Além disso, nas situações em que, à semelhança da situação em causa no processo principal, são transferidas sociedades para o trust, pode observar‑se uma influência do fundador do trust sobre as mesmas, nomeadamente quando o trustee não é o administrador destas sociedades, mas apenas o detentor do seu capital. Nessa hipótese, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar os poderes dos administradores das referidas sociedades, bem como as relações entre estes administradores e o fundador.
106    Em face do exposto, deve responder‑se à primeira e terceira questões que o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 deve ser interpretado no sentido de que os fundos e os recursos económicos transferidos para um trust pelo seu fundador, que figura na lista constante do anexo I deste regulamento, devem ser considerados «pertencentes» a este fundador ou como estando «sob controlo» deste, na aceção desta disposição, desde que o referido fundador continue a ter o poder de utilizar, beneficiar, dispor ou exercer influência sobre estes fundos e estes recursos económicos ou sobre as decisões tomadas pelo trustee relativamente aos mesmos fundos e
recursos económicos.
Quanto à segunda questão
107    Tendo em conta a resposta dada à primeira e terceira questões, não há que responder à segunda questão.
Quanto às despesas
108    Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
O artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (UE) n.° 269/2014 do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2022/330 do Conselho, de 25 de fevereiro de 2022,
deve ser interpretado no sentido de que:
os fundos e os recursos económicos transferidos para um trust pelo seu fundador, que figura na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014, conforme alterado, devem ser considerados «pertencentes» a este fundador ou como estando «sob controlo» deste, na aceção desta disposição, desde que o referido fundador continue a ter o poder de utilizar, beneficiar, dispor ou exercer influência sobre estes fundos e estes recursos económicos ou sobre as decisões tomadas pelo trustee relativamente aos mesmos fundos e recursos económicos.
Assinaturas
*      Língua do processo: italiano.