62014TJ0424_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V združenih zadevah T‑424/14 in T‑425/14,
ClientEarth
s sedežem v Londonu (Združeno kraljestvo), ki jo zastopajo O. Brouwer, F. Heringa in J. Wolfhagen, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata F. Clotuche-Duvieusart in M. Konstantinidis, agenta,
tožena stranka,
zaradi, prvič, predloga za razglasitev ničnosti odločbe Komisije z dne 1. aprila 2014 o zavrnitvi dostopa do poročila o oceni učinka v zvezi z osnutkom zavezujočega instrumenta, ki opredeljuje strateški okvir inšpekcijskih in nadzornih postopkov, ki temeljijo na tveganjih in se nanašajo na okoljsko zakonodajo Evropske unije, ter do mnenja odbora za oceno učinka, in, drugič, predloga za razglasitev ničnosti odločbe Komisije z dne 3. aprila 2014 o zavrnitvi dostopa do osnutka poročila o oceni učinka v zvezi z dostopom do pravnega varstva v okoljskih zadevah na ravni držav članic na področju okoljske politike Unije ter do mnenja odbora za oceno učinka,
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi M. E. Martins Ribeiro, predsednica, S. Gervasoni (poročevalec) in L. Madise, sodnika,
sodni tajnik: L. Grzegorczyk, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 16. junija 2015
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
Dejansko stanje
1. Tožeča stranka, ClientEarth, je nepridobitna organizacija, katere cilj je varstvo okolja.
2. Tožeča stranka je 20. januarja 2014 pri Evropski komisiji vložila dve prošnji za dostop do dokumentov na podlagi Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331). Prva prošnja se je nanašala na „oceno učinka, ki jo je opravila Komisija, v zvezi z izvajanjem stebra ‚dostop do pravnega varstva‘ Aarhuške konvencije“, druga pa na „oceno učinka, ki jo je opravila Komisija, v zvezi z revizijo evropskega pravnega okvira okoljskih inšpekcijskih pregledov in nadzora na nacionalni ravni in na ravni Evropske unije“.
3. Komisija je v dopisu z dne 13. februarja 2014 zavrnila drugo prošnjo, navedeno zgoraj v točki 2. Ob tem je pojasnila, da se ta prošnja nanaša na „[p]oročilo o oceni učinka v zvezi z osnutkom zavezujočega instrumenta, ki opredeljuje strateški okvir inšpekcijskih in nadzornih postopkov, ki temeljijo na tveganjih in se nanašajo na okoljsko zakonodajo [Unije]“ ter na mnenje odbora za oceno učinka (v nadaljevanju: odbor), ki je bilo izdano glede tega poročila (v nadaljevanju: skupaj: dokumenti, zaprošeni v zadevi T‑425/14). Ta zavrnitev je temeljila na izjemi iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
4. Komisija je v dopisu z dne 17. februarja 2014 zavrnila prvo prošnjo, navedeno zgoraj v točki 2. Ob tem je pojasnila, da se ta prošnja nanaša na „osnutek poročila o oceni učinka v zvezi z dostopom do pravnega varstva v okoljskih zadevah na ravni držav članic na področju okoljske politike [Unije]“ ter na mnenje odbora, ki je bilo izdano glede tega osnutka (v nadaljevanju: skupaj: dokumenti, zaprošeni v zadevi T‑424/14; skupaj z dokumenti, zaprošenimi v zadevi T‑425/14, pa: zaprošeni dokumenti). Ta zavrnitev je temeljila na izjemi iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
5. Tožeča stranka je 4. marca 2014 na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 1049/2001 pri Komisiji vložila dve potrdilni prošnji.
6. Komisija je tožečo stranko z dopisoma z dne 24. marca 2014 obvestila, da se v skladu s členom 8(2) Uredbe št. 1049/2001 rok za odgovor na ti potrdilni prošnji podaljša za 15 delovnih dni.
7. Z dopisom z dne 1. aprila 2014 (v nadaljevanju: odločba z dne 1. aprila 2014) je Komisija potrdila zavrnitev dostopa do dokumentov, zaprošenih v zadevi T‑425/14, na podlagi izjeme, določene v členu 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
8. Komisija je z dopisom z dne 3. aprila 2014 (v nadaljevanju: odločba z dne 3. aprila 2014, skupaj z odločbo z dne 1. aprila 2014 pa: izpodbijani odločbi) potrdila zavrnitev dostopa do dokumentov, zaprošenih v zadevi T‑424/14, na podlagi izjeme, določene v členu 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
9. V izpodbijanih odločbah je Komisija na prvem mestu najprej navedla, da je v okviru razprav in pogajanj za sprejetje zakonodajnih pobud z njene strani v zvezi z inšpekcijami in nadzorom v okoljskih zadevah (odločba z dne 1. aprila 2014) ter v zvezi z dostopom do pravnega varstva v istih zadevah (odločba z dne 3. aprila 2010) opravila ocene učinka, ki so še potekale. V zvezi s tem je pojasnila, da je namen ocen učinka pomoč pri pripravi takih pobud in da strateško izbiro (policy choices ) iz ene zakonodajne pobude potrjuje vsebina ocene učinka.
10. Dalje, po navedbah Komisije bi razkritje zaprošenih dokumentov v tej fazi resno oslabilo postopek odločanja, ki je potekal, predvsem ker bi vplivalo na njeno diskrecijsko pravico in zmanjšalo njeno zmožnost, da najde kompromis. Poleg tega bi tako razkritje lahko ustvarilo zunanje pritiske, ki bi lahko ovirali zahtevne postopke odločanje, med katerimi bi moralo prevladovati ozračje zaupanja. Komisija se je tudi sklicevala na določbe člena 17(1) PEU in člena 17(3), tretji pododstavek, PEU.
11. V zvezi s tem je Komisija, prvič, v odločbi z dne 1. aprila 2014 vztrajala pri tem, da so inšpekcije in nadzor ključni element izvajanja javne politike, ki je področje, na katerem skušajo institucije od leta 2001 opozarjati in spodbujati ukrepanje na ravni Evropske unije, in pri tem, da bi bilo treba razpravo varovati pred zunanjimi dejavniki vpliva, ker bi tak vpliv posegal v kakovost nadzora nad državami članicami.
12. Drugič, Komisija je v odločbi z dne 3. aprila 2014 opozorila na občutljivost vprašanja dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah, na možna razhajanja v stališčih držav članic in na to, da je od njenega predloga direktive Evropskega parlamenta in Sveta o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (UL 2004, C 96, str. 22, v nadaljevanju: predlog direktive iz leta 2003) minilo deset let.
13. Nazadnje, Komisija je v izpodbijanih odločbah dodala, da so različni dokumenti, ki se nanašajo na dve oceni učinka, ki sta potekali, že dosegljivi na internetu in da bodo vsi ostali dokumenti, ki se nanašajo na navedeni oceni učinka, objavljeni, ko zakonodajne predloge sprejme kolegij komisarjev.
14. Ob upoštevanju teh elementov je Komisija v izpodbijanih odločbah ugotovila, da je treba dostop do zaprošenih dokumentov zavrniti na podlagi člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ker so bili postopki odločanja v zgodnji in občutljivi fazi (at a very early and delicate stage).
15. Na drugem mestu, Komisija je menila, da razkritja zaprošenih dokumentov ne upravičuje nikakršen prevladujoči javni interes. V zvezi s tem je poudarila, da mora Unija ohraniti, varovati in izboljšati kakovost okolja in posledično zdravje ljudi. Ta cilj naj bi bilo mogoče doseči z nediskriminatornim dostopom do pravnega varstva v okoljskih zadevah. Vendar je Komisija na eni strani menila, da ne more ugotoviti, kako bi razkritje zaprošenih dokumentov v tej fazi pomagalo osebam, ki živijo v Uniji, da posredno vplivajo na okolje, v katerem živijo, ker je dostop do pravnega varstva že mogoč pri nacionalnih sodiščih in ker se zadevni postopek odločanja nagiba zgolj k izboljšanju tega dostopa. Komisija je še dodala, da je bilo leta 2003 organizirano javno posvetovanje, na katerem so zainteresirane strani, med njimi tudi civilna družba, lahko prispevale k opredelitvi splošnih usmeritev predlogov. Na drugi strani bi po mnenju Komisije razkritje v tej fazi oslabilo postopek odločanja in vplivalo na možnost dosega najboljšega možnega kompromisa. Poleg tega je po mnenju Komisije javni interes bolje zagotovljen z možnostjo nadaljevanja zadevnih postopkov odločanja brez vsakršnega zunanjega pritiska.
16. Na tretjem mestu, Komisija ni odobrila možnosti delnega dostopa v smislu člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001, ker je za zaprošene dokumente v celoti veljala izjema.
Postopek in predlogi strank
17. Tožeča stranka je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 11. junija 2014 vložila ti tožbi.
18. S sklepom predsednika drugega senata Splošnega sodišča z dne 27. aprila 2015 sta bili zadevi T‑424/14 in T‑425/14 v skladu s členom 50 Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991 združeni za ustni postopek in izdajo sodbe.
19. Splošno sodišče (drugi senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni postopek, in je v okviru ukrepov procesnega vodstva, določenih v členu 64 Poslovnika z dne 2. maja 1991, pozvalo Komisijo, naj predloži dokument v zadevi T‑424/14, ter strankama pisno postavilo vprašanja in ju pozvalo, naj nanje odgovorita na obravnavi.
20. Obravnava, ki je bila sprva določena na 9. junij 2015, je bila na prošnjo tožeče stranke preložena na 16. junij 2015.
21. Stranki sta na obravnavi 16. junija 2015 ustno podali navedbe in odgovorili na vprašanja Splošnega sodišča.
22. Tožeča stranka v zadevi T‑424/14 Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– odločbo z dne 3. aprila 2014 razglasi za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
23. Komisija v zadevi T‑424/14 Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
24. Tožeča stranka v zadevi T‑425/14 Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– odločbo z dne 1. aprila 2014 razglasi za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
25. Komisija v zadevi T‑425/14 Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
26. Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja en sam razlog, ki v bistvu temelji na dveh delih, pri čemer se prvi del nanaša na kršitev člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, drugi del pa na kršitev obveznosti obrazložitve.
27. Najprej je treba preučiti drugi del edinega tožbenega razloga.
Drugi del edinega tožbenega razloga: kršitev obveznosti obrazložitve
28. Tožeča stranka Komisiji očita, da je kršila obveznost obrazložitve izpodbijanih odločb. Najprej, Komisija naj namreč ne bi razložila, zakaj se člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 uporabi za poročila o oceni učinka in za mnenje odbora. Dalje, Komisija naj ne bi specifično obrazložila ugotovitve, da bi razkritje zaprošenih dokumentov oslabilo postopke odločanja v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Nazadnje, Komisija naj poleg tega ne bi pravno zadostno obrazložila neobstoja prevladujočega javnega interesa, ki bi upravičil razkritje zaprošenih dokumentov, na kar se je sklicevala.
29. Komisija izpodbija utemeljenost teh trditev.
30. V skladu z ustaljeno sodno prakso mora obrazložitev, ki se zahteva s členom 296 PDEU, jasno in nedvoumno izražati sklepanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko zadevne osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor. Ni potrebno, da so v obrazložitvi podrobno navedene vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, ker je treba vprašanje, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, presojati ne le na njegovo besedilo, ampak tudi na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (sodbe z dne 6. marca 2003, Interporc/Komisija, C‑41/00 P, Recueil, EU:C:2003:125, točka 55; z dne 1. februarja 2007, Sison/Svet, C‑266/05 P, ZOdl., EU:C:2007:75, točka 80; z dne 10. julija 2008, Bertelsmann in Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, ZOdl., EU:C:2008:392, točka 166, in z dne 24. maja 2011, NLG/Komisija, T‑109/05 in T‑444/05, ZOdl., EU:T:2011:235, točka 81).
31. Kar zadeva prošnjo za dostop do dokumentov, mora biti vsaka odločba institucije na podlagi izjem, naštetih v členu 4 Uredbe št. 1049/2001, obrazložena. Če institucija odloči, da se zavrne dostop do dokumenta, katerega razkritje se je zahtevalo, mora podati pojasnila prvič v zvezi s tem, kako bi lahko dostop do tega dokumenta konkretno in dejansko posegel v interes, ki je varovan z izjemo iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, na kar se sklicuje ta institucija, in, drugič, v primerih iz odstavkov 2 in 3 tega člena, ali ne obstaja javni interes, ki prevlada in vendarle utemelji razkritje zadevnega dokumenta (sodbi z dne 11. marca 2009, Borax Europe/Komisija, T‑121/05, EU:T:2009:64, točka 37, in z dne 12. septembra 2013, Besselink/Svet, T‑331/11, EU:T:2013:419, točka 96; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet, C‑39/05 P in C‑52/05 P, ZOdl., EU:C:2008:374, točki 48 in 49).
32. Institucija, ki je zavrnila dostop do dokumenta, je torej dolžna podati obrazložitev, na podlagi katere je mogoče razumeti in preveriti, ali po eni strani zahtevani dokument dejansko spada na področje uporabe navedene izjeme in ali je po drugi strani varstvo v zvezi s to izjemo zares potrebno (sodba z dne 26. aprila 2005, Sison/Svet, T‑110/03, T‑150/03 in T‑405/03, ZOdl., EU:T:2005:143, točka 61; zgoraj v točki 30 navedena sodba NLG/Komisija, EU:T:2011:235, točka 83, in zgoraj v točki 31 navedena sodba Besselink/Svet, EU:T:2013:419, točka 99; glej v tem smislu in po analogiji tudi zgoraj v točki 30 navedeno sodbo Interporc/Komisija, EU:C:2003:125, točka 56 in navedena sodna praksa).
33. V obravnavani zadevi iz obrazložitev izpodbijanih odločb, kakor sta povzeti v točkah od 9 do 16 zgoraj, izhaja, da je Komisija zavrnitev oprla na izjemo, določeno v členu 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Na eni strani je v bistvu menila, da bi razkritje zaprošenih dokumentov v tej fazi resno oslabilo postopke odločanja, povezane s sprejetjem zakonodajnih predlogov glede inšpekcijskih pregledov in nadzora v okoljskih zadevah (odločba z dne 1. aprila 2014) in dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah (odločba z dne 3. aprila 2014). V zvezi s tem je vztrajala pri cilju in vlogi ocene učinka v kontekstu takega postopka in pri nujnosti varovanja predvsem svojega prostora za razmislek in pogajanje, pa tudi pri tem, da razprave glede teh dveh področij potekajo že dolgo. Na drugi strani je Komisija zanikala obstoj prevladujočega javnega interesa, ki bi upravičeval razkritje, ker v bistvu ni mogla ugotoviti, kako bi razkritje osebam, ki živijo v Uniji, pomagalo pri posrednem vplivanju na okolje, v katerem živijo, pri čemer je pojasnila, da je dostop do pravnega varstva v okoljskih zadevah že mogoč pri nacionalnih sodiščih, da se obstoječi postopki odločanja nagibajo zgolj k izboljšanju tega dostopa in da je bilo zaradi upoštevanja stališč zainteresiranih strani leta 2013 organizirano javno posvetovanje. Po mnenju Komisije pa bi bil javni interes bolje zagotovljen z možnostjo nadaljevanja zadevnih postopkov odločanja brez vsakršnega zunanjega pritiska.
34. Najprej, iz izpodbijanih odločb je tako nedvomno razvidno, da so po mnenju Komisije zaprošeni dokumenti spadali na področje uporabe izjeme, določene v členu 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ker so bili v bistvu povezani s postopki odločanja, ki vodijo k sprejetju zgoraj navedenih zakonodajnih predlogov, in ker bi njihovo razkritje resno oslabilo navedene postopke.
35. V zvezi s tem je treba dodati, da Komisija ni bila dolžna navesti podrobnih razlogov glede same uporabe člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 za zaprošene dokumente. Natančneje, ker tožeča stranka – kot je priznala na obravnavi – v svojih potrdilnih prošnjah sploh ni izpodbijala uporabe te določbe za zaprošene dokumente, je treba ugotoviti, da enako kot v skladu s sodno prakso člena 296 PDEU ni mogoče razlagati tako, da zahteva, da mora zadevna institucija podati podrobne odgovore na navedbe tožeče stranke v upravnem postopku (glej sodbo z dne 15. novembra 2012, Al-Aqsa/Svet in Nizozemska/Al-Aqsa, C‑539/10 P in C‑550/10 P, Recueil, EU:C:2012:711, točka 141 in navedena sodna praksa), te določbe tudi ni mogoče razlagati tako, da bi morala Komisija v obrazložitvah izpodbijanih odločb preventivno zavrniti vsakršno hipotetično trditev, s katero bi bilo mogoče v poznejši fazi ugovarjati njeni analizi. Zato je Komisija v izpodbijanih odločbah lahko zgolj pozitivno navedla razloge, iz katerih meni, da se uporabi člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ne da bi bila dolžna zavrniti ali grajati ostale morebitne razlage te določbe (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 10. maja 1960, Barbara in drugi/Visoka oblast, od 3/58 do 18/58, 25/58 in 26/58, ZOdl., EU:C:1960:18, str. 411).
36. Dalje, opozoriti je treba, da iz obrazložitev izpodbijanih odločb izhaja, da je Komisija v skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v točkah 31 in 32, podala jasno in razumljivo obrazložitev o tem, zakaj je štela, prvič, da bi dostop do zaprošenih dokumentov posegel v interes, ki je varovan z izjemo iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, in, drugič, da ni podan prevladujoč javni interes, ki bi kljub temu upravičil njihovo razkritje.
37. Nazadnje, ob upoštevanju sodne prakse, navedene zgoraj v točki 30, je treba dodati, da – kot je jasno razvidno iz pisanj tožeče stranke, in natančneje, trditev, ki jih je predložila v okviru prvega dela edinega tožbenega razloga – je obrazložitev izpodbijanih odločb tožeči stranki omogočila razumevanje razlogov za zavrnitev dostopa in pripravo svojih tožb. Poleg tega ta obrazložitev zadostuje, da Splošno sodišče lahko izvede nadzor.
38. Glede na navedeno je treba ugotoviti, da sta izpodbijani odločbi zadostno obrazloženi.
39. Drugi del edinega tožbenega razloga je treba zato zavrniti kot neutemeljen.
Prvi del edinega tožbenega razloga: kršitev člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001
40. Tožeča stranka je v utemeljitev prvega dela edinega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, najprej navedla tri očitke, med katerimi se je prvi, ki je bil naveden primarno, v bistvu nanašal na to, da izjeme iz te določbe za zaprošene dokumente ni mogoče uporabiti, drugi, ki je bil naveden podredno, na neobstoj nevarnosti resne oslabitve postopkov odločanja, tretji, ki je bil naveden še podredneje, pa na obstoj prevladujočega javnega interesa, ki upravičuje razkritje zaprošenih dokumentov.
41. Tožeča stranka se je na obravnavi v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča odpovedala prvemu očitku, navedenemu v njenih pisanjih, kar je bilo zabeleženo v zapisnik obravnave.
42. V teh okoliščinah je treba zaporedoma presoditi drugi in tretji očitek, ki ju je navedla tožeča stranka.
Drugi očitek: neobstoj nevarnosti resne oslabitve postopkov odločanja
43. Tožeča stranka v bistvu trdi, da je bilo v izpodbijanih odločbah napačno uporabljeno pravo, ker je Komisija napačno ugotovila obstoj nevarnosti resne oslabitve postopkov odločanja v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
44. Natančneje, prvič, tožeča stranka opozarja, da bi do zaprošenih dokumentov, ki jih je sestavila Komisija v vlogi zakonodajalca in ki imajo pomembno vlogo v zakonodajnem postopku, moral biti zagotovljen širši in, kolikor je to mogoče, neposreden dostop.
45. Drugič, tožeča stranka meni, da je za oceno učinka značilna transparentnost in možnost posvetovanja z zainteresiranimi stranmi.
46. Tretjič, tožeča stranka meni, da razkritje zaprošenih dokumentov postopkov odločanja očitno ne slabi, temveč jih lahko, nasprotno, krepi. V zvezi s tem naj bi bila, najprej, obrazložitev v izpodbijanih odločbah povsem splošna in hipotetična. Dalje, trditve Komisije, da bi razkritje omejilo njeno diskrecijsko pravico in zmanjšalo njeno sposobnost doseči kompromis, naj ne bi bile upoštevne, njena diskrecijska pravica pri sestavi poročila o oceni učinka pa naj bi vsekakor bila manjša kot v samem postopku odločanja. Poleg tega, da javnost lahko razume, da se predlog lahko spremeni, naj Komisija ne bi dokazala, da bi razkritje dejansko lahko ustvarilo javni pritisk, ki bi onemogočal zakonodajne postopke. Zaprošenih dokumentov, ki naj bi vsebovali predvsem informacije dejanske narave, naj tudi ne bi bilo mogoče opredeliti kot občutljive zgolj zato, ker se nanašajo na nekaj, kar je politično sporno. V zvezi s tem tožeča stranka v replikah dodaja, da če bi zaprošeni dokumenti vsebovali občutljive informacije, bi bilo vsekakor mogoče dovoliti delni dostop na podlagi člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001. V zadevi T‑424/14 naj politična občutljivost vprašanja in možna razhajanja v stališčih držav članic ne bi bila povezana z ozko razlago izjeme; v zadevi T‑425/14 naj bi Komisija napačno zatrdila, da so zunanji dejavniki vpliva posegali v kakovost nadzora nad državami članicami. Nazadnje, zgolj dejstvo, da so bili postopki odločanja v zgodnji fazi, naj ne bi zadostovalo.
47. Četrtič, tožeča stranka v replikah v odgovor na trditve Komisije na eni strani nasprotuje priznavanju splošne domneve, ker taka domneva ne bi imela nikakršne podlage v pravu Unije in naj bi bila povsem v protislovju z načelom preglednosti. Na drugi strani poudarja, da s tem, ko je zaprosila za dostop do dokumentov, ni niti skušala oslabiti postopkov odločanja Komisije niti uresničevala zasebnega interesa ter da so bili interesi, ki jih je uresničevala s svojima prošnjama za dostop, priznani z odločbo Evropskega varuha človekovih pravic.
48. Komisija v bistvu odgovarja, da je treba priznati obstoj splošne domneve, na podlagi katere je mogoče v obravnavani zadevi dostop do zaprošenih dokumentov zavrniti, in da nikakor ni storila napake s tem, ko je ugotovila obstoj nevarnosti resne oslabitve postopkov odločanja.
49. Uvodoma je treba, prvič, ugotoviti, da je Komisija v izpodbijanih odločbah zavrnitev dostopa oprla na izjemo, določeno v členu 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. V skladu s to določbo se dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala, zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
50. Drugič, zaprošeni dokumenti spadajo na področje uporabe izjeme, določene v členu 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, česar tožeča stranka sicer ne izpodbija več (glej točko 41 zgoraj). Ti dokumenti so bili namreč sestavljeni v okviru dveh ocen učinka, opravljenih v okviru dveh postopkov odločanja Komisije, ki sta se nanašala na politične pobude, ki naj bi bile podane na področju dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah (zadeva T‑424/14) in na področju inšpekcijskih pregledov in nadzora v istih zadevah (zadeva T‑425/14). Ni sporno, da sta ta postopka odločanja potekala, ko je Komisija sprejela izpodbijani odločbi.
51. Tretjič, iz izpodbijanih odločb je razvidno, da je Komisija ugotovila, da lahko razkritje zaprošenih dokumentov resno oslabi postopka odločanja, ki sta potekala in ki sta bila v zgodnji in občutljivi fazi. Ta ugotovitev temelji na več razlogih. Prvič, Komisija je menila, da bi navedeno razkritje poseglo v njeno diskrecijsko pravico in njeno sposobnost prispevanja pri iskanju kompromisa. Drugič, Komisija je navedla, da je treba ohraniti ozračje zaupanja med postopki razprave in pogajanj za pripravo političnih predlogov. Po njenem mnenju bi razkritje zaprošenih dokumentov ustvarilo nevarnost zunanjih pritiskov, ki bi lahko vplivali na zahtevne postopke, ki so potekali. V zvezi s tem je Komisija poleg tega vztrajala pri tem, da je morala v skladu s členom 17(1) in (3) PEU spodbujati splošni interes in svoje naloge izpolnjevati povsem neodvisno. Tretjič, Komisija je na eni strani v odločbi z dne 1. aprila 2014 (zadeva T‑425/14) poudarila dejstvo, da so inšpekcije in nadzor v okoljskih zadevah ključni element izvajanja javne politike, da bi bilo treba razpravo varovati pred zunanjimi dejavniki vpliva, ker bi tak vpliv posegal v kakovost nadzora nad državami članicami, in da so institucije o tem vprašanju odločale od leta 2001. Na drugi strani je Komisija v odločbi z dne 3. aprila 2014 (zadeva T‑424/14) vztrajala pri politični občutljivosti vprašanja dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah, pri možnih razhajanjih v stališčih držav članic in pri tem, da je od njenega predloga direktive iz leta 2003 minilo deset let.
52. Iz obrazložitve izpodbijanih odločb je torej razvidno, da se je Komisija oprla na splošne ugotovitve, ki se v bistvu nanašajo, prvič, na ohranitev njenega prostora za razmislek, diskrecijske pravice in neodvisnosti ter ozračja zaupanja med razpravami, in, drugič, na nevarnost zunanjih pritiskov, ki bi lahko vplivali na potek obstoječih razprav in pogajanj. Komisija se je oprla tudi na bolj specifične ugotovitve v zvezi z dvema postopkoma odločanja, ki sta potekala, zlasti na njuno zgodnjo in občutljivo fazo, na to, da so bila obravnavana vprašanja že dolgo predmet razmislekov, in na pomembnost teh vprašanj, v odločbi z dne 3. aprila 2014 (zadeva T‑424/14) pa tudi na občutljivost problematike, povezane z dostopom do pravnega varstva v okoljskih zadevah, in na obstoj možnih razhajanj med državami članicami. Iz izpodbijanih odločb pa ni nikjer razvidno, da bi Komisija opravila posamičen in konkreten preizkus zaprošenih dokumentov.
53. Tožeča stranka izpodbija utemeljenost teh obrazložitev izpodbijanih odločb, ker naj bi ti v bistvu bili povsem splošni in hipotetični ter naj z njima ne bi bilo mogoče dokazati obstoja nevarnosti resne oslabitve postopkov odločanja Komisije. Komisija pa Splošnemu sodišču predlaga, naj prizna obstoj splošne domneve, na podlagi katere je lahko v izpodbijanih odločbah zavrnila dostop do zaprošenih dokumentov.
54. V teh okoliščinah je treba pred presojo zakonitosti izpodbijanih odločb preučiti trditve Komisije, s katerimi se skuša dokazati obstoj splošne domneve, na podlagi katere bi lahko ta institucija zavrnila dostop do dokumentov, ki se, tako kot zaprošeni dokumenti, nanašajo na oceno učinka, opravljeno v postopku odločanja, ki je potekal.
– Obstoj splošne domneve za zavrnitev dostopa do zaprošenih dokumentov
55. Opozoriti je treba, da se Uredba št. 1049/2001 glede na svojo uvodno izjavo 1 umešča v kontekst namena iz člena 1, drugi odstavek, PEU, ki je zaznamovati nov korak v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani. Kot je opozorjeno v uvodni izjavi 2 navedene uredbe, je pravica dostopa javnosti do dokumentov institucij povezana z demokratičnostjo slednjih (zgoraj v točki 31 navedena sodba Švedska in Turco/Svet, EU:C:2008:374, točka 34; sodbe z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, ZOdl., EU:C:2010:541, točka 68; z dne 21. julija 2011, Švedska/MyTravel in Komisija, C‑506/08 P, ZOdl., EU:C:2011:496, točka 72; z dne 17. oktobra 2013, Svet/Access Info Europe, C‑280/11 P, ZOdl., EU:C:2013:671, točka 27, in z dne 27. februarja 2014, Komisija/EnBW, C‑365/12 P, ZOdl., EU:C:2014:112, točka 61).
56. V zvezi s tem je namen Uredbe št. 1049/2001, kot je navedeno v uvodni izjavi 4 in členu 1 te uredbe, zagotoviti javnosti pravico do čim širšega dostopa do dokumentov institucij (zgoraj v točki 30 navedena sodba Sison/Svet, EU:C:2007:75, točka 61; sodba z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija, C‑64/05 P, ZOdl., EU:C:2007:802, točka 53; zgoraj v točki 55 navedena sodba Švedska in drugi/API in Komisija, EU:C:2010:541, točka 69, in zgoraj v točki 55 navedena sodba Svet/Access Info Europe, EU:C:2013:671, točka 28).
57. Vendar za to pravico veljajo nekatere omejitve, ki temeljijo na razlogih javnega ali zasebnega interesa (zgoraj v točki 30 navedena sodba Sison/Svet, EU:C:2007:75, točka 62). Uredba št. 1049/2001 natančneje in v skladu z uvodno izjavo 11 v členu 4 določa sistem izjem, na podlagi katerih lahko institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi njegovo razkritje poseglo v interese, varovane s tem členom (zgoraj v točki 55 navedene sodbe Švedska in drugi/API in Komisija, EU:C:2010:541, točki 70 in 71; Švedska/MyTravel in Komisija, EU:C:2011:496, točka 74, in Svet/Access Info Europe, EU:C:2013:671, točka 29).
58. Ker take izjeme pomenijo odstop od načela, da se javnosti zagotovi čim širši dostop do dokumentov, jih je treba razlagati in uporabljati ozko (glej zgoraj v točki 30 navedeno sodbo Sison/Svet, EU:C:2007:75, točka 63 in navedena sodna praksa; zgoraj v točki 31 navedeno sodbo Švedska in Turco/Svet, EU:C:2008:374, točka 36 in navedena sodna praksa, in zgoraj v točki 55 navedeno sodbo Svet/Access Info Europe, EU:C:2013:671, točka 30 in navedena sodna praksa).
59. V skladu z načelom ozke razlage velja, da če zadevna institucija sklene, da zavrne dostop do nekega dokumenta, katerega razkritje se je od nje zaprosilo, mora načeloma pojasniti, kako bi dostop do tega dokumenta lahko konkretno in dejansko škodoval interesu, ki je varovan z eno od izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, na katero se ta institucija sklicuje. Poleg tega mora biti nevarnost takega posega smiselno predvidljiva in ne le hipotetična (glej zgoraj v točki 55 navedeni sodbi Švedska/MyTravel in Komisija, EU:C:2011:496, točka 76 in navedena sodna praksa, in Svet/Access Info Europe, EU:C:2013:671, točka 31). Zgolj okoliščina, da se dokument nanaša na interes, ki je zavarovan z izjemo, ne more upravičiti njene uporabe (sodbi z dne 13. aprila 2005, Verein für Konsumenteninformation/Komisija, T‑2/03, ZOdl., EU:T:2005:125, točka 69, in z dne 7. junija 2011, Toland/Parlament, T‑471/08, ZOdl., EU:T:2011:252, točka 29; glej v tem smislu tudi zgoraj v točki 55 navedeno sodbo Komisija/EnBW, EU:C:2014:112, točka 64).
60. Uporaba izjeme, določene v členu 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, tako predpostavlja, da je dokazano, da utegne dostop do zadevnega dokumenta, ki ga je institucija pripravila za notranjo uporabo, konkretno in dejansko ogroziti varstvo postopka odločanja institucije in da je ta nevarnost ogrozitve razumno predvidljiva in ne le hipotetična (zgoraj v točki 59 navedena sodba Toland/Parlament, EU:T:2011:252, točka 70).
61. Poleg tega mora biti postopek odločanja resno ogrožen, da bi se uporabila izjema iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. To zlasti velja, kadar razkritje zadevnih dokumentov znatno vpliva na postopek odločanja. Presoja resnosti je odvisna od vseh okoliščin zadeve, zlasti od negativnih učinkov na postopek odločanja, na katere se institucija sklicuje v zvezi z razkritjem zadevnih dokumentov (sodba z dne 18. decembra 2008, Muñiz/Komisija, T‑144/05, EU:T:2008:596, točka 75; zgoraj v točki 59 navedena sodba Toland/Parlament, EU:T:2011:252, točka 71, in sodba z dne 9. septembra 2014, MasterCard in drugi/Komisija, T‑516/11, EU:T:2014:759, točka 62).
62. Vendar je treba poudariti, da te sodne prakse ni mogoče razlagati tako, da se od institucij zahteva, da predložijo dokaze o obstoju take nevarnosti. V skladu s sodno prakso v zvezi s tem zadostuje, da izpodbijana odločba vsebuje nekaj očitnega, na podlagi česar bi bilo mogoče sklepati, da je bila nevarnost oslabitve postopka odločanja ob sprejetju te odločbe razumno predvidljiva in ne povsem hipotetična, med drugim z navedbo obstoja objektivnih razlogov, na podlagi katerih bi bilo mogoče razumno predvidevati, da se bo tako oviranje zgodilo, če se dokumenti, za katere je zaprosila tožeča stranka, razkrijejo (sodba z dne 11. decembra 2014, Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisija, T‑476/12, v pritožbenem postopku, EU:T:2014:1059, točka 71; glej v tem smislu tudi zgoraj v točki 59 navedeno sodbo Toland/Parlament, EU:T:2011:252, točki 78 in 79).
63. Vendar je Sodišče kljub sodni praksi, navedeni zlasti zgoraj v točki 59, priznalo možnost, da se zadevna institucija opre na splošne domneve, ki veljajo za določeno vrsto dokumentov, saj lahko podobne splošne ugotovitve veljajo za prošnje za razkritje, ki se nanašajo na dokumente iste vrste (zgoraj v točki 31 navedena sodba Švedska in Turco/Svet, EU:C:2008:374, točka 50; glej tudi zgoraj v točki 55 navedeni sodbi Svet/Access Info Europe, EU:C:2013:671, točka 72 in navedena sodna praksa, in Komisija/EnBW, EU:C:2014:112, točka 65 in navedena sodna praksa).
64. Tako je Sodišče že potrdilo obstoj splošnih domnev za zavrnitev dostopa do dokumentov v petih primerih, in sicer glede dokumentov iz upravnega spisa v zvezi s postopkom nadzora državnih pomoči (sodba z dne 29. junija 2010, Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, ZOdl., EU:C:2010:376, točka 61), dokumentov, izmenjanih med Komisijo in strankami, ki priglašajo koncentracijo, ali tretjimi v okviru postopka nadzora koncentracij podjetij (sodbi z dne 28. junija 2012, Komisija/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Recueil, EU:C:2012:393, točka 123, in Komisija/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Recueil, EU:C:2012:394, točka 64), vlog, ki jih institucija vloži v okviru sodnega postopka (zgoraj v točki 55 navedena sodba Švedska in drugi/API in Komisija, EU:C:2010:541, točka 94), dokumentov v zvezi s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti, ki je v fazi predhodnega postopka (sodba z dne 14. novembra 2013, LPN in Finska/Komisija, C‑514/11 P in C‑605/11 P, ZOdl., EU:C:2013:738, točka 65) in dokumentov iz spisa v zvezi s postopkom izvajanja člena 101 PDEU (zgoraj v točki 55 navedena sodba Komisija/EnBW, EU:C:2014:112, točka 93).
65. Splošno sodišče je priznalo obstoj splošnih domnev v treh dodatnih primerih, in sicer v zvezi s ponudbami ponudnikov v postopku oddaje javnega naročila, če prošnjo za dostop vloži drugi ponudnik (sodba z dne 29. januarja 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 in T‑532/10, ZOdl., EU:T:2013:38, točka 101), v zvezi z dokumenti, ki se nanašajo na tako imenovani postopek „EU Pilot“ (sodba z dne 25. septembra 2014, Spirlea/Komisija, T‑306/12, ZOdl., v pritožbenem postopku, EU:T:2014:816, točka 63), ter v zvezi z dokumenti, ki jih na podlagi člena 11(4) Uredbe št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov [101 PDEU] in [102 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205) nacionalni organi, pristojni za konkurenco, posredujejo Komisiji (sodba z dne 12. maja 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Komisija, T‑623/13, ZOdl., EU:T:2015:268, točka 64).
66. Na eni strani je iz sodne prakse, navedene zgoraj v točkah 64 in 65, razvidno, da je za uspešno uveljavljanje splošne domneve proti osebi, ki prosi za dostop do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001, potrebno, da so vsi zaprošeni dokumenti del iste kategorije dokumentov oziroma da so istovrstni (glej v tem smislu zgoraj v točki 31 navedeno sodbo Švedska in Turco/Svet, EU:C:2008:374, točka 50, ter zgoraj v točki 55 navedeni sodbi Svet/Access Info Europe, EU:C:2013:671, točka 72 in navedena sodna praksa, in Komisija/EnBW, EU:C:2014:112, točka 65 in navedena sodna praksa).
67. Na drugi strani iz te sodne prakse izhaja, da uporabo takih splošnih domnev narekuje zlasti nujna potreba po zagotovitvi pravilnega delovanja zadevnih postopkov in tega, da se ne ogrozijo njihovi cilji. Tako lahko priznavanje neke splošne domneve temelji na nezdružljivosti dostopa do dokumentov nekaterih postopkov z učinkovitim potekom teh postopkov in na nevarnosti, da bi bili ti oslabljeni, glede na to, da splošne domneve omogočajo ohranitev celovitosti poteka postopka z omejitvijo vpletanja tretjih oseb (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Watheleta v združenih zadevah LPN in Finska/Komisija, C‑514/11 P in C‑605/11 P, ZOdl., EU:C:2013:528, točke 66, 68, 74 in 76, in zgoraj v točki 65 navedeno sodbo Spirlea/Komisija, v pritožbenem postopku, EU:T:2014:816, točki 57 in 58). Uporaba posebnih pravil, določenih v pravnem aktu, ki se nanaša na postopek pred institucijo Unije, za potrebe katerega so bili predloženi zaprošeni dokumenti, je eno od meril, ki lahko upravičijo priznavanje splošne domneve (glej v tem smislu sodbo z dne 11. junija 2015, McCullough/Cedefop, T‑496/13, EU:T:2015:374, točka 91 in navedena sodna praksa; glej v tem smislu tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Cruza Villalóna v zadevi Svet/Access Info Europe, C‑280/11 P, ZOdl., EU:C:2013:325, točka 75).
68. V obravnavani zadevi je treba na prvem mestu ugotoviti, ali zaprošeni dokumenti spadajo v isto kategorijo oziroma ali so istovrstni.
69. V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da zaprošene dokumente, kot je Komisija pojasnila na obravnavi in česar tožeča stranka ne izpodbija, sestavljajo osnutki poročila o oceni učinka, poročilo o oceni učinka, ki je bilo končano po tem, ko je odbor izdal pozitivno mnenje glede posredovanja v medresorsko posvetovanje, in mnenja odbora o teh osnutkih. Ti dokumenti sodijo v pripravo dveh ocen učinka, pri čemer se ena nanaša na dostop do pravnega varstva v okoljskih zadevah, druga pa na revizijo pravnega okvira inšpekcijskih pregledov in nadzora v istih zadevah.
70. Dalje, navesti je treba, da je v Smernicah za oceno učinka, ki jih je 15. januarja 2009 sprejela Komisija (v nadaljevanju: Smernice), ocena učinka opredeljena tako:
„Ocena učinka je celota logičnih stopenj pri pripravi [političnih] predlogov. Gre za postopek, v katerem se na pobudo oblikovalcev politike združujejo informacije o prednostih in slabostih možnih političnih opcij s preizkusom njihovih potencialnih učinkov. Izidi tega postopka so povzeti in predstavljeni v poročilu o [oceni učinka].
[…]
Priprava [ocene učinka] je ključni element pri sestavi predlogov Komisije in kolegij komisarjev bo pri sprejemanju odločitev upošteval poročilo o [oceni učinka]. [Ocena učinka] je v pomoč pri odločitvi, je pa ne nadomesti: sprejetje političnega predloga ostaja politična odločitev, ki jo sprejme samo kolegij.“
71. Nazadnje, iz Smernic je razvidno, da se ocena učinka izvede v več fazah. Te faze med drugim vključujejo sestavo osnutka poročila o oceni učinka, njegovo predložitev odboru, da ta izda mnenje, njegov zaključek ob upoštevanju priporočil odbora, njegovo posredovanje v medresorsko posvetovanje v okviru Komisije, ki je faza, v kateri je osnutek poročila lahko še vedno predmet vsebinskih sprememb, za katere je potrebno novo mnenje odbora, in, nazadnje, njegovo posredovanje kolegiju komisarjev.
72. Ob upoštevanju teh elementov je treba ugotoviti, da spadajo zaprošeni dokumenti v isto kategorijo dokumentov, ker so del priprave dveh ocen učinka, tako da je pogoj, naveden zgoraj v točki 66, izpolnjen.
73. Te ugotovitve ne omaja trditev tožeče stranke na obravnavi, da prošnje za dostop, ki jih je vložila, niso „vseobsegajoče prošnje“ in se ne nanašajo na vse dokumente.
74. Sodišče je sicer res poudarilo, da je bilo za zadeve, v katerih so bile izdane zgoraj v točki 64 navedene sodbe, značilno, da se zadevna prošnja za dostop ni nanašala samo na en dokument, ampak na vse, in je pojasnilo, da v takih okoliščinah priznavanje splošne domneve za zavrnitev dostopa omogoča zadevni instituciji, da obravnava vseobsegajočo prošnjo in nanjo ustrezno odgovori (glej zgoraj v točki 55 navedeno sodbo Komisija/EnBW, EU:C:2014:112, točke od 67 do 69 in navedena sodna praksa).
75. Vendar iz sodne prakse izhaja, da se o uporabi splošne domneve za zavrnitev dostopa odloča tako na podlagi kakovostnega kot tudi količinskega merila, namreč okoliščine, da se zaprošeni dokumenti nanašajo na isti postopek, v obravnavani zadevi na dva postopka priprave ocen učinka (glej v tem smislu in po analogiji zgoraj v točki 64 navedeno sodbo LPN in Finska/Komisija, EU:C:2013:738, točka 45 in navedena sodna praksa), in ne, kot to v bistvu zatrjuje tožeča stranka, na podlagi zgolj količinskega merila, namreč večjega ali manjšega števila dokumentov, na katere se nanašajo njene prošnje za dostop (glej v tem smislu zgoraj v točki 65 navedeno sodbo Spirlea/Komisija, v pritožbenem postopku, EU:T:2014:816, točka 75).
76. Na drugem mestu je treba ugotoviti, da ni nobenega zakonodajnega besedila, ki bi posebej urejalo načine dostopa do zaprošenih dokumentov, kar je Komisija tudi priznala v odgovoru na vprašanje Splošnega sodišča na obravnavi.
77. Vendar je treba ob upoštevanju preudarkov, navedenih zgoraj v točki 67, poudariti, da v nasprotju s tem, kar je tožeča stranka zatrdila na obravnavi, zgolj ta okoliščina ne more upravičiti izključitve vsakršne možnosti priznavanja obstoja splošne domneve, na podlagi katere je mogoče zavrniti dostop do zaprošenih dokumentov.
78. Nasprotno, v obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da je taka splošna domneva nujna glede na pravila, ki urejajo pripravo in sestavo političnih predlogov s strani Komisije, po potrebi vključno s predlogi zakonodajnih aktov.
79. V zvezi s tem je treba, prvič, na eni strani navesti, da člen 17 od (1) do (3) PEU določa:
„1. Komisija spodbuja splošni interes Unije in v ta namen sprejema ustrezne pobude. […]
2. Če Pogodbi ne določata drugače, se lahko zakonodajni akti Unije sprejemajo le na predlog Komisije. Drugi akti se sprejemajo na predlog Komisije, če je to predvideno v Pogodbah.
3. […]
Komisija je pri izvrševanju svojih obveznosti popolnoma neodvisna. […]“
80. Na drugi strani je treba opozoriti, da v zadevah, ki so tako kot politika Unije v okoljskih zadevah v skladu s členom 192(1) PDEU, razen izjem, navedenih v odstavku 2 te določbe, predmet rednega zakonodajnega postopka, kakor je opredeljen v členih 289(1) PDEU in 294 PDEU, Komisija v skladu s členom 294(2) PDEU poda predlog Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije. S tem predlogom se začne navedeni zakonodajni postopek.
81. Zakonodajna pobuda, ki jo ima Komisija na podlagi teh določb, pomeni, da se ta institucija odloči, ali bo podala predlog zakonodajnega akta, razen v primeru, ko je na podlagi prava Unije zavezana, da tak predlog poda. Na podlagi te pristojnosti v primeru podaje predloga zakonodajnega akta prav tako Komisija, ki v skladu s členom 17(1) PEU spodbuja splošni interes Unije in za to sprejema ustrezne pobude, določi predmet, namen in vsebino tega predloga (glej v tem smislu sodbo z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija, C‑409/13, ZOdl., EU:C:2015:217, točka 70).
82. Tako je bila Komisiji, ki spodbuja splošni interes in je pri izvrševanju svojih obveznosti povsem neodvisna, zaupana naloga opredeliti splošni interes vseh držav članic in predlagati rešitve za njegovo uresničitev (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca Jääskinena v zadevi Svet/Komisija, C‑409/13, ZOdl., EU:C:2014:2470, točka 43).
83. Zato mora Komisija pri pripravi in sestavi političnih predlogov paziti, da deluje povsem neodvisno in da so njeni predlogi izključno v splošnem interesu.
84. V skladu s tem mora biti tej instituciji v tej fazi omogočeno, da deluje povsem neodvisno in v splošnem interesu.
85. Drugič, poudariti je treba, da se lahko Komisija pri pripravi in sestavi političnih predlogov, kot v obravnavani zadevi, opre na ocene učinka, ki so bile izdelane za pripravo in sestavo takih predlogov.
86. V zvezi s tem je, na eni strani, ocena učinka, ki je v skladu s Smernicami „ključno orodje, ki omogoča zagotovitev, da so pobude Komisije in zakonodaja [Unije] sestavljene na podlagi transparentnih, popolnih in uravnoteženih informacij“, kot izhaja iz njene opredelitve – kakor je navedena zgoraj v točki 70 – v teh smernicah, del priprave političnih predlogov s strani Komisije, vključno z zakonodajnimi.
87. Natančneje, ocena učinka omogoča zbiranje informacij, na podlagi katerih bo Komisija lahko presodila zlasti smiselnost, nujnost, naravo in vsebino teh predlogov.
88. Zato poročilo o oceni učinka v skladu s Smernicami vsebuje med drugim oddelke, ki se nanašajo na „politične opcije“, „oceno posledic“ in „primerjavo opcij“.
89. Iz tega sledi, da v nasprotju s trditvami tožeče stranke ni mogoče šteti, da je poročilo o oceni učinka omejeno na opredelitev zgolj dejanskega okvira postopka priprave in sestave političnih predlogov.
90. Na drugi strani je treba dodati, da priprava ocene učinka Komisiji omogoča, da se prepriča, da so spoštovane določbe člena 11(3) PEU, v skladu s katerim „Evropska komisija izvaja obsežna posvetovanja z udeleženimi stranmi, da se zagotovi usklajenost in preglednost delovanja Unije“.
91. Kot je razvidno iz Smernic, se ocena učinka namreč sestavi po postopku, ki ima več faz. Natančneje, po pripravljalni fazi priprava te ocene zahteva posvetovanje z zainteresiranimi stranmi in strokovnjaki.
92. V Smernicah je tako določeno, da ocena učinka „upošteva prispevke širokega kroga zunanjih deležnikov, v skladu s politiko transparentnosti ter odprtosti do drugih institucij in civilne družbe, ki jo vodi Komisija“, pri čemer so v poročilu o oceni učinka navedeni izidi posvetovanja in zlasti različna izražena mnenja ter kako so ta bila upoštevana. Na podlagi izidov tega posvetovanja je sestavljen osnutek poročila o oceni učinka, ki se nato posreduje odboru, da ta poda mnenje, po pripombah tega odbora pa je končano, nakar se predloži v medresorsko posvetovanje, nato pa kolegiju komisarjev.
93. Iz tega sledi, da je ocena učinka prek organizacije javnega posvetovanja sicer res del cilja transparentnosti in odprtosti postopka odločanja Komisije, katerega namen je priprava in sestava političnih predlogov, in del cilja sodelovanja zainteresiranih strani v navedenem postopku, glede česar se stranki strinjata.
94. Vendar je treba ob upoštevanju zlasti preudarkov, navedenih zgoraj v točkah od 79 do 84, poudariti, da mora biti Komisiji, kot v bistvu trdi sama, po opravljenem posvetovanju z zainteresiranimi stranmi in potem, ko so bile potrebne informacije v okviru priprave ocene učinka zbrane, omogočeno, da – na podlagi teh elementov in povsem neodvisno, v splošnem interesu in brez zunanjega pritiska ter brez vpliva tretjih strani – odloči o političnih pobudah, ki naj se predlagajo.
95. Ta ugotovitev je še toliko nujnejša zaradi ohranitve bistva pristojnosti dajanja pobud, ki je v Pogodbah podeljena Komisiji, in njene zmožnosti, da povsem neodvisno presodi smiselnost političnega predloga. Natančneje, navedeno pristojnost dajanja pobud je namreč treba varovati pred vsakršnim vplivom javnih ali zasebnih interesov, ki bi zunaj organiziranih posvetovanj skušali Komisijo prisiliti k sprejetju politične iniciative, k njeni spremembi ali celo k njenemu odreku in ki bi tako podaljšali ali celo zapletli razpravo v okviru te institucije.
96. Ker pa poročilo o oceni učinka, kot je razvidno zgoraj iz točke 88, vsebuje primerjavo različnih političnih opcij, ki so možne v tej fazi, razkritje tega poročila, četudi v fazi osnutka, in mnenj, ki jih je v zvezi s tem izdal odbor, prinaša povečano nevarnost poskusa načrtnega vplivanja tretjih oseb zunaj javnega posvetovanja, ki ga organizira Komisija, na Komisijino izbiro politične opcije in vsebino političnega predloga, ki naj ga ta sprejme. Osebe ali organi, ki so na javnem posvetovanju predložili stališča, bi lahko, če bi imeli takojšen dostop do dokumentov ocene učinka, predložili nova stališča ali kritike predvidenih opcij in primerov ter zatrjevali, da njihovo mnenje ni bilo dovolj ali ustrezno upoštevano, čeprav mora imeti Komisija po končani fazi javnega posvetovanja prostor za samostojen razmislek, začasno odmaknjen od vplivov in zunanjih pritiskov vseh vrst.
97. Ob upoštevanju navedenih preudarkov je treba ugotoviti, da lahko Komisija pri uporabi izjeme, določene v členu 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 brez izvedbe konkretnega in posamičnega preizkusa vsakega od dokumentov, sestavljenih v okviru priprave ocene učinka, upravičeno predpostavlja, da razkritje teh dokumentov načeloma resno slabi njen postopek odločanja o pripravi političnega predloga.
98. V zvezi s tem je treba, prvič, glede obdobja, v katerem se lahko ta splošna domneva uporablja, na eni strani navesti, da sta v skladu s Smernicami poročilo o oceni učinka in mnenje odbora skupaj s političnim predlogom objavljena na internetu, potem ko ju sprejme kolegij komisarjev. Na drugi strani je v Smernicah pojasnjeno, da je tudi v primeru, da bi bilo ugotovljeno, da ni treba podati politične pobude, sestavljeno poročilo o oceni učinka, v katerem so pojasnjeni razlogi, zakaj je bilo odločeno, da se ne ukrepa, ki ga preuči odbor in je objavljeno na internetu kot delovni dokument.
99. Ob upoštevanju teh elementov je treba ugotoviti, da se splošna domneva, sprejeta zgoraj v točki 97, lahko uporablja, dokler Komisija ne sprejme odločitve o morebitnem političnem predlogu, to pomeni, dokler ni politična pobuda, odvisno od primera, sprejeta ali opuščena.
100. Drugič, splošna domneva, priznana zgoraj v točki 97, se uporablja ne glede na naravo – zakonodajno ali drugo – predloga, ki ga je, odvisno od primera, v obzir vzela Komisija.
101. Kot je poudarila tožeča stranka, so ugotovitve v zvezi z načelom najširšega možnega dostopa javnosti do dokumentov institucij in posledično ozka razlaga izjem, določenih v Uredbi št. 1049/2001, v skladu s sodno prakso posebej upoštevne, kadar zadevna institucija deluje kot zakonodajalec, kar izhaja iz uvodne izjave 6 Uredbe št. 1049/2001, v skladu s katero se prav v takem primeru zagotovi širši dostop do dokumentov. Preglednost v zvezi s tem povečuje krepitev demokracije tako, da omogoča državljanom nadzor nad vsemi informacijami, ki so bile podlaga za zakonodajni akt. Možnost državljanov, da poznajo temelje zakonodajne dejavnosti, je namreč pogoj, da lahko učinkovito uresničujejo svoje demokratične pravice (zgoraj v točki 31 navedena sodba Švedska in Turco/Svet, EU:C:2008:374, točka 46, in sodba z dne 22. marca 2011, Access Info Europe/Svet, T‑233/09, ZOdl., EU:T:2011:105, točka 57).
102. Vendar je treba, najprej, poudariti, da čeprav je za predlaganje sprejetja zakonodajnih aktov v smislu člena 289(3) PDEU načeloma – razen če je določeno drugače – v skladu z določbami člena 17(2) PEU pristojna Komisija, zakonodajno funkcijo v skladu s členoma 14(1) PEU in 16(1) PEU opravljata skupaj Parlament in Svet. Tudi iz člena 289, od (1) do (3), PDEU je razvidno, da je zakonodajni akt vsak akt, ki je sprejet v zakonodajnem postopku, to pomeni vsakršna uredba, direktiva, odločba ali sklep, ki jih v skladu z rednim zakonodajnim postopkom iz člena 294 PDEU sprejmeta skupaj Parlament in Svet na predlog Komisije, in vsakršna uredba, direktiva, odločba ali sklep, ki jih v skladu s posebnim zakonodajnim postopkom, odvisno od primera, sprejme Parlament ob sodelovanju Sveta ali Svet ob sodelovanju Parlamenta.
103. Iz tega sledi, da Komisija pri pripravi in sestavi predloga akta, četudi zakonodajnega, sama ni zakonodajalec, ker je na eni strani ta postopek priprave in sestave nujno predhodni postopek zakonodajnega postopka v pravem pomenu besede, v katerem mora biti poleg tega določena sama narava akta, ki naj se predlaga, in ker na drugi strani zakonodajno funkcijo opravljata Parlament in Svet.
104. Dalje, glede sklicevanja tožeče stranke na člen 12(2) Uredbe št. 1049/2001 je treba navesti, da ta določba sicer res priznava posebnost zakonodajnega postopka, pri čemer določa, da „zakonodajni dokumenti, to so dokumenti, pripravljeni ali prejeti med postopki za sprejetje aktov, ki so pravno zavezujoči v državah članicah ali zanje, morajo biti neposredno dostopni“ (zgoraj v točki 31 navedena sodba Švedska in Turco/Svet, EU:C:2008:374, točka 47).
105. Vendar je treba tudi ob predpostavki, da bi bilo treba zaprošene dokumente opredeliti kot „zakonodajne dokumente“ v smislu navedenega člena 12(2) Uredbe št. 1049/2001, navesti, da se ta določba uporablja zgolj „ob upoštevanju členov 4 in 9“ te uredbe (glej v tem smislu zgoraj v točki 30 navedeno sodbo Sison/Svet, EU:C:2007:75, točka 41). Kot je bilo ugotovljeno zgoraj v točkah 97 in 99, pa lahko Komisija pri uporabi člena 4(3), prvi pododstavek, navedene uredbe upravičeno predpostavlja, da razkritje zaprošenih dokumentov načeloma resno slabi postopek odločanja o pripravi političnega predloga, dokler ne sprejme odločitve v zvezi s tem.
106. Nazadnje, vsekakor je treba navesti, da v nasprotju s tem, kar je tožeča stranka zatrdila na obravnavi v odgovor na pisno vprašanje Splošnega sodišča za ustni odgovor, sodna praksa na področju dostopa do dokumentov ne nasprotuje priznavanju splošnih domnev v zakonodajnem kontekstu. Sodišče je namreč glede odločbe o zavrnitvi dostopa do mnenja pravne službe Sveta v zvezi s predlogom njegove direktive, potem ko je opozorilo na sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 101, in na posebnost zakonodajnega postopka glede na člen 12(2) Uredbe št. 1049/2001, prvič naznanilo možnost institucije, da se opre na splošne domneve (zgoraj v točki 31 navedena sodba Švedska in Turco/Svet, EU:C:2008:374, točke 46, 47 in 50).
107. Tretjič, ugotoviti je treba, da v nasprotju s tem, kar je tožeča stranka zatrdila na obravnavi, niti člen 6(1) Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (UL L 264, str. 13) ne nasprotuje priznavanju obstoja splošne domneve, navedene zgoraj v točki 97.
108. Člen 6 Uredbe št. 1367/2006, s katerim so Uredbi št. 1049/2001 dodana podrobna pravila v zvezi z zahtevami za dostop do informacij o okolju (zgoraj v točki 64 navedena sodba LPN in Finska/Komisija, EU:C:2013:738, točka 79), sicer res potrjuje in krepi obveznost ozke razlage izjem, določenih v členu 4(1), (2), druga alinea, (3) in (5) zadnje navedene uredbe. Iz člena 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006 namreč izhaja, da je treba navedene izjeme razlagati ozko ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in tega, ali se zaprošene informacije nanašajo na izpuste v okolje (glej v tem smislu sodbo z dne 9. septembra 2011, LPN/Komisija, T‑29/08, ZOdl., EU:T:2011:448, točka 107).
109. Ne da bi bilo sploh treba preveriti, ali v obravnavani zadevi zaprošeni dokumenti vsebujejo informacije, ki se nanašajo na izpuste v okolje, je treba na eni strani poudariti, da zgolj to, da člen 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006 vsebuje pojasnila glede ozke razlage izjem od dostopa do dokumentov, ki so določene v Uredbi št. 1049/2001 – kar lahko privede do širšega dostopa do informacij o okolju v primerjavi z dostopom do drugih informacij iz dokumentov, ki jih hranijo institucije – ne vpliva odločilno na vprašanje, ali mora zadevna institucija opraviti konkreten in posamičen preizkus zahtevanih dokumentov ali informacij (glej v tem smislu zgoraj v točki 108 navedeno sodbo LPN/Komisija, EU:T:2011:448, točki 107 in 117). V skladu s temi načeli sodne prakse so lahko namreč vsi zaprošeni dokumenti lahko varovani kot kategorija.
110. Na drugi strani, v delu, v katerem se je tožeča stranka v tem kontekstu sklicevala na opredelitev obstoja prevladujočega javnega interesa, je treba napotiti na analizo, predstavljeno v nadaljevanju, tretjega očitka, ki ga je navedla ta stranka.
111. Iz tega sledi, da nobena trditev tožeče stranke ne more ovreči ugotovitve iz točke 97 zgoraj v zvezi z obstojem splošne domneve.
112. Zato je treba zakonitost izpodbijanih odločb v delu, v katerem je Komisija štela, da bi razkritje zaprošenih dokumentov resno oslabilo njene postopke odločanja, preučiti ob upoštevanju te splošne domneve.
– Zakonitost izpodbijanih odločb v delu, v katerem je Komisija ugotovila obstoj nevarnosti resne oslabitve postopkov odločanja
113. Kot je razvidno iz točk 97 in 99 zgoraj, lahko Komisija pri uporabi izjeme, določene v členu 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 brez izvedbe konkretnega in posamičnega preizkusa vsakega od dokumentov, sestavljenih v okviru priprave ocene učinka, upravičeno predpostavlja, da razkritje teh dokumentov načeloma resno slabi njen postopek odločanja o pripravi političnega predloga, dokler ne sprejme odločitve v zvezi s tem.
114. V skladu s sodno prakso priznavanje splošne domneve ne izključuje možnosti, da se dokaže, da za dokument, katerega razkritje se zaproša, ta domneva ne velja ali da prevlada javni interes za razkritje tega dokumenta v skladu s členom 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 (glej po analogiji zgoraj v točki 55 navedeno sodbo Komisija/EnBW, EU:C:2014:112, točka 100 in navedena sodna praksa).
115. Kot je razvidno iz točk 51 in 52 zgoraj, v obravnavani zadevi zavrnitvi dostopa tožeči stranki v izpodbijanih odločbah temeljita na razlogih, ki so lastni vsaki od teh odločb, pa tudi na splošnih razlogih, ki se nanašajo na obveznost ohranitve Komisijinega prostora za razmislek, njene diskrecijske pravice in njene neodvisnosti ter ozračja zaupanja med razpravami in na nevarnost zunanjih pritiskov, ki bi lahko vplivali na potek obstoječih razprav in pogajanj. Ti razlogi v izpodbijanih odločbah tako v bistvu temeljijo na preudarkih, s katerimi je bilo upravičeno priznavanje obstoja splošne domneve, navedene zgoraj v točki 113.
116. V zvezi s tem, na prvem mestu, ni sporno, kot je že bilo navedeno zgoraj v točki 50, da so zaprošeni dokumenti del priprave dveh ocen učinka, ki sta potekali med sprejetjem izpodbijanih odločb in ki sta se nanašali na morebitne politične pobude, in sicer glede dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah in glede revizije pravnega okvira inšpekcijskih pregledov in nadzora v istih zadevah.
117. Natančneje, iz pojasnil, ki jih je Komisija podala na obravnavi, pri čemer tožeča stranka ni izpodbijala resničnosti tako navedenih dejanskih elementov, je razvidno, da med sprejetjem izpodbijanih odločb ni bila sprejeta nobena odločitev glede morebitnih političnih pobud, ki bi lahko bile sprejete na področjih, zajetih z zadevnima ocenama učinka. Čeprav je v zvezi z dostopom do pravnega varstva v okoljskih zadevah Komisija 21. maja 2014 umaknila predlog direktive iz leta 2003, je bil ta umik opravljen po izdaji odločbe z dne 3. aprila 2014, tako da ga ni treba upoštevati pri presoji zakonitosti te odločbe. V okviru ničnostne tožbe, ki temelji na členu 263 PDEU, je treba zakonitost zadevnega akta Unije namreč presoditi glede na dejanske in pravne elemente, ki so obstajali na datum sprejetja tega akta (sodbe z dne 7. februarja 1979, Francija/Komisija, 15/76 in 16/76, Recueil, EU:C:1979:29, točka 7; z dne 25. junija 1998, British Airways in drugi/Komisija, T‑371/94 in T‑394/94, Recueil, EU:T:1998:140, točka 81, in z dne 14. januarja 2004, Fleuren Compost/Komisija, T‑109/01, Recueil, EU:T:2004:4, točka 50).
118. Zaprošeni dokumenti torej spadajo na področje uporabe splošne domneve, priznane zgoraj v točki 97.
119. Na drugem mestu je treba, prvič, ugotoviti, da tožeča stranka ne navaja nobene trditve, ki bi lahko ovrgla navedeno splošno domnevo.
120. Najprej namreč trditve, ki so povzete zgoraj v točki 46 in ki se nanašajo na splošno in hipotetično naravo obrazložitve izpodbijanih odločb, omejeno diskrecijsko pravico Komisije, nedokazanost resnične nevarnosti javnega pritiska, neobčutljivost zaprošenih dokumentov in neupoštevnost dejstva, da so bili postopki odločanja v zgodnji fazi, nikakor ne morejo ovreči splošne domneve, na podlagi katere je Komisija v obravnavani zadevi lahko zavrnila dostop do zaprošenih dokumentov brez njihovega konkretnega in posamičnega preizkusa. Tako je treba na eni strani v zvezi z delom, v katerem je namen teh trditev grajati splošnost obrazložitve v izpodbijanih odločbah, poudariti, da navedbo splošnih razlogov za zavrnitev upravičuje uporaba splošne domneve, ki omogoča ravno neizvedbo konkretnega in posamičnega preizkusa zaprošenih dokumentov. Na drugi strani, čeprav tožeča stranka dvomi o resničnosti zunanjih pritiskov, ki posegajo v diskrecijsko pravico Komisije, je treba ugotoviti, da ni predložila nobenih konkretnih dokazov, na podlagi katerih bi bilo mogoče v obravnavani zadevi ovreči splošno domnevo.
121. Dalje, poudariti je treba, da tudi nameni in interesi, ki jih želi tožeča stranka uresničiti v svojih prošnjah za dostop, v obravnavani zadevi ne vplivajo na uporabo splošne domneve, na podlagi katere je Komisija lahko zavrnila dostop do zaprošenih dokumentov. Vsekakor je treba na eni strani dodati, da ugotovitev, da je Komisija lahko zavrnila dostop do navedenih dokumentov, temelji na obstoju objektivne nevarnosti resne oslabitve njenih postopkov odločanja. Na drugi strani iz sodne prakse izhaja, da pravica do dostopa do dokumentov ni odvisna od narave posebnega interesa, ki ga prosilec za dostop bodisi ima ali nima za pridobitev zahtevane informacije (zgoraj v točki 108 navedena sodba LPN/Komisija, EU:T:2011:448, točka 137, in sklep z dne 27. marca 2014, Ecologistas en Acción/Komisija, T‑603/11, EU:T:2014:182, točka 74; glej v tem smislu in po analogiji tudi zgoraj v točki 30 navedeno sodbo Sison/Svet, EU:C:2007:75, točki 43 in 44).
122. Nazadnje, v zvezi s sklicevanjem na odločbo varuha človekovih pravic, omenjeno zgoraj v točki 47, je treba na eni strani opozoriti, da je bilo glede ugotovitev „nepravilnosti“ s strani varuha človekovih pravic že razsojeno, da ugotovitve varuha človekovih pravic kot take sodišča Unije ne zavezujejo, temveč so lahko zgolj indic, da je zadevna institucija kršila načelo dobrega upravljanja. Postopek pred varuhom človekovih pravic, ki ni pristojen za sprejemanje zavezujočih odločitev, je namreč za državljane Unije alternativno zunajsodno sredstvo glede na vložitev tožbe pred sodiščem Unije, ki ustreza posebnim merilom in nima nujno istega cilja, kot ga ima sodno varstvo (sodba z dne 25. oktobra 2007, Komninou in drugi/Komisija, C‑167/06 P, EU:C:2007:633, točka 44).
123. Razlage prava Unije, ki jih poda varuh človekovih pravic, torej a fortiori
ne morejo zavezovati sodišča Unije.
124. Na drugi strani je treba vsekakor poudariti, da preudarki, navedeni v odločbi varuha človekovih pravic, na katero se sklicuje tožeča stranka, v delu, v katerem se ta odločba nanaša na prošnjo za dostop, ki se razlikuje od prošenj iz obravnavanih zadev, niso upoštevni in zato z njimi ni mogoče ovreči splošne domneve.
125. Drugič, v okviru tretjega očitka je tožeča stranka podala trditve, ki se nanašajo na obstoj prevladujočega javnega interesa, na njihovo preučitev pa je treba na tem mestu napotiti (glej točke od 128 do 163 spodaj).
126. Ob upoštevanju navedenega je treba ugotoviti, da je Komisija v izpodbijanih odločbah upravičeno štela, da bi z razkritjem spornih dokumentov obstajala nevarnost resne oslabitve njenih postopkov odločanja.
127. Iz tega sledi, da je treba drugi očitek, ki ga je tožeča stranka navedla v utemeljitev prvega dela edinega tožbenega razloga, zavrniti kot neutemeljen.
Tretji očitek: obstoj prevladujočega javnega interesa za razkritje zaprošenih dokumentov
128. Tožeča stranka Komisiji očita, da je kršila člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 s tem, da je zmotno zanikala obstoj prevladujočega javnega interesa, ki upravičuje razkritje zaprošenih dokumentov.
129. Prvič, tožeča stranka poudarja, da dejstvo, navedeno v izpodbijanih odločbah, da je dostop do pravnega varstva v okoljskih zadevah že mogoč in da se postopki odločanja nagibajo zgolj k izboljšanju tega dostopa, še ne pomeni, da ni nikakršnega prevladujočega javnega interesa za razkritje zaprošenih dokumentov. Drugič, že sama preglednost, ki je nujna za razumevanje zakonodajnega postopka, naj bi bila javni interes, ki ga je treba varovati, še zlasti na področjih, na katera spadata zadevni oceni učinka. Tretjič, Komisija naj ne bi upoštevala tega javnega interesa in naj bi se oprla izključno na nevarnost oslabitve njenih postopkov odločanja, ki jo tožeča stranka sicer izpodbija. Četrtič, v interesu javnosti naj bi bilo razumeti in spremljati razvoj ocen učinka, ki so temelj zakonodajnih predlogov, da bi ta lahko izvrševala svojo pravico do sodelovanja v demokratičnih postopkih z načenjanjem javne razprave. Zgolj to, da Komisija ob sprejetju zakonodajnega predloga razkrije študije, ki potrjujejo njeno odločitev, pa naj v zvezi s tem ne bi zadostovalo, še zlasti ne, če Komisija po izvedbi ocene učinka ne sprejme nikakršne pobude. Tožeča stranka v replikah še dodaja, da, na eni strani, v nasprotju s tem, kar je Komisija zatrdila v pisanjih, ne uresničuje niti pomeni nikakršnega zasebnega interesa, temveč uresničuje in pomeni splošni interes, tako da njenih prošenj za dostop ni mogoče razumeti kot odraz zgolj zasebnega interesa, in da je, na drugi strani, varuh človekovih pravic priznal obstoj posebnega interesa javnosti glede razumevanja in preučitve alternativ, ki niso bile izbrane.
130. Poleg tega tožeča stranka v zadevi T‑424/14, prvič, dodaja, da je javni interes, ki se nanaša na preglednost in sodelovanje v javni razpravi, še toliko večji, ker se zakonodajni postopek nanaša na dostop do pravnega varstva v okoljskih zadevah. Iz Uredbe št. 1367/2006, ki naj bi priznavala interes za sprožitev sodnih postopkov v okoljskih zadevah, naj bi namreč izhajalo, da glede informacij, ki se nanašajo na okolje, vedno obstaja javni interes, ki upravičuje njihovo razkritje. Drugič, interes javnosti glede obveščenosti o izvajanju obveznosti, ki izhajajo iz Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ki je bila sklenjena 25. junija 1998 in v imenu Evropske skupnosti potrjena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 (UL L 124, str. 1, v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), naj bi bil še toliko večji, ker je Komisija umaknila predlog direktive iz leta 2003, ker v desetih letih še ni bil sprejet noben akt in ker Komisija, čeprav je leta 2013 oznanila, da dela potekajo, ni podala informacij o predvidenih ukrepih. Tretjič, dejstvo da je odbor, kot se zdi, zaradi pomanjkanja posvetovanja deležnikov, izdal dve negativni mnenji glede prvotnih različic poročila o oceni učinka v zvezi z dostopom do pravnega varstva v okoljskih zadevah, naj bi ponazarjalo obstoj javnega interesa v smislu, da bi deležniki lahko predložili dodatne informacije in bili obveščeni o morebitnih prazninah v oceni učinka.
131. Nazadnje, tožeča stranka v repliki, ki jo je vložila v zadevi T‑425/14, opozarja, da je temeljni pomen dostopa do informacij v okoljskih zadeva poudarjen v členu 5(7)(a) Aarhuške konvencije.
132. Komisija izpodbija utemeljenost teh trditev.
133. Opozoriti je treba, da se v skladu s členom 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 uporaba v njem navedene izjeme zavrne, če razkritje zadevnega dokumenta upravičuje prevladujoči javni interes.
134. V tem kontekstu mora zadevna institucija uravnotežiti poseben interes, ki ga je treba varovati z nerazkritjem zadevnega dokumenta, in zlasti splošni interes, da se omogoči dostop do dokumenta, ob upoštevanju prednosti, ki izhajajo, kot je navedeno v uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1049/2001, iz povečane preglednosti, in sicer tesnejše sodelovanje državljanov v postopku odločanja in večja legitimnost v upravi ter njeno učinkovitejše in odgovornejše ravnanje v razmerju do državljanov v demokratičnem sistemu (zgoraj v točki 31 navedena sodba Švedska in Turco/Svet, EU:C:2008:374, točka 45; zgoraj v točki 55 navedena sodba Svet/Access Info Europe, EU:C:2013:671, točka 32, in sodba z dne 3. julija 2014, Svet/Sophie in ’t Veld, C‑350/12 P, ZOdl., EU:C:2014:2039, točka 53).
135. Ni nujno, da se prevladujoči javni interes, ki lahko upraviči razkritje dokumenta, razlikuje od načel, na katerih temelji Uredba št. 1049/2001 (zgoraj v točki 31 navedena sodba Švedska in Turco/Svet, EU:C:2008:374, točki 74 in 75, in zgoraj v točki 64 navedena sodba LPN in Finska/Komisija, EU:C:2013:738, točka 92).
136. Vendar navedba povsem splošnih preudarkov ne more zadostovati za ugotovitev, da javni interes prevlada nad razlogi, ki upravičujejo zavrnitev razkritja zadevnih dokumentov (glej v tem smislu zgoraj v točki 55 navedeno sodbo Švedska in drugi/API in Komisija, EU:C:2010:541, točka 158; zgoraj v točki 64 navedeno sodbo LPN in Finska/Komisija, EU:C:2013:738, točka 93, in zgoraj v točki 55 navedeno sodbo Komisija/EnBW, EU:C:2014:112, točka 105).
137. Poleg tega je to, da se od prosilca zahteva, naj konkretno navede okoliščine, na katerih temelji prevladujoči javni interes, ki upravičuje razkritje zadevnih dokumentov, v skladu s sodno prakso Sodišča (zgoraj v točki 64 navedena sodba LPN in Finska/Komisija, EU:C:2013:738, točka 94; glej v tem smislu tudi zgoraj v točki 64 navedeno sodbo Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, EU:C:2010:376, točka 62; zgoraj v točki 55 navedeno sodbo Švedska in drugi/API in Komisija, EU:C:2010:541, točka 103, ter zgoraj v točki 64 navedeni sodbi Komisija/Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393, točka 126, in Komisija/Agrofert Holding, EU:C:2012:394, točka 68).
138. V obravnavani zadevi je iz izpodbijanih odločb razvidno, da po mnenju Komisije razkritja zaprošenih dokumentov ne more upravičiti nikakršen prevladujoči javni interes. Na eni strani je Komisija v bistvu poudarila, da je cilj ohranjanja, varovanja in izboljšanja kakovosti okolja in posledično zdravja ljudi mogoče doseči z nediskriminatornim dostopom do pravnega varstva v okoljskih zadevah, vendar je tudi navedla, da ne more ugotoviti, kako bi razkritje zaprošenih dokumentov pomagalo osebam, ki živijo v Uniji, da posredno vplivajo na okolje, v katerem živijo. Po mnenju Komisije je namreč dostop do pravnega varstva že mogoč pri nacionalnih sodiščih, pri čemer se zadevni postopek odločanja nagiba k izboljšanju tega dostopa. Komisija je še dodala, da je bilo leta 2013 organizirano javno posvetovanje, na katerem so zainteresirane strani, med njimi tudi civilna družba, lahko prispevale k opredelitvi splošnih usmeritev predlogov. Na drugi strani bi po mnenju Komisije razkritje zaprošenih dokumentov v tej fazi škodovalo postopkom odločanja in vplivalo na možnost dosega najboljšega možnega kompromisa. Javni interes naj bi bil nasprotno bolje zagotovljen z možnostjo nadaljevanja zadevnega postopka odločanja brez vsakršnega zunanjega pritiska. Poleg tega je Komisija navedla, da je več dokumentov, ki se nanašajo na postopke odločanja, že na voljo.
139. Te presoje ne more omajati nobena od trditev tožeče stranke, ki so bile povzete zgoraj v točkah od 128 do 131.
140. Na prvem mestu, v zvezi s trditvami – ki se nanašajo na to, da je predvsem na področjih, na katera spadata zadevni oceni učinka, preglednost, ki je potrebna za razumevanje zakonodajnega postopka, kot taka javni interes, ki ga je treba zaščititi, česar naj Komisija ne bi upoštevala – je treba ugotoviti, da ob upoštevanju sodne prakse, navedene zgoraj v točki 136, na podlagi tako splošnega preudarka ni mogoče dokazati, da je načelo preglednosti v obravnavani zadevi imelo kakršen koli poseben pomen, ki bi lahko prevladal nad razlogi za zavrnitev dostopa do zaprošenih dokumentov (glej v tem smislu in po analogiji zgoraj v točki 55 navedeno sodbo Švedska in drugi/API in Komisija, EU:C:2010:541, točki 157 in 158).
141. Vsekakor je treba najprej dodati, da je bilo več dokumentov, ki se nanašajo na zadevni oceni učinka – kot je razvidno iz elementov spisa in predvsem iz izpodbijanih odločb – objavljenih, preden je Komisija sprejela izpodbijani odločbi, česar tožeča stranka ne izpodbija.
142. Ugotoviti pa je treba, da je ta objava omogočala upoštevanje javnega interesa glede obveščenosti o postopkih odločanja Komisije, ne da bi te postopke oslabila.
143. Dalje, med strankama ni sporno, da bosta oceni učinka iz obravnavanih zadev objavljeni, ko bo Komisija sprejela politične predloge na področjih, na katera se nanašata obravnavani zadevi.
144. Taka objava, ki spremlja sprejetje političnih predlogov, pa v nasprotju s trditvami tožeče stranke zadostuje za to, da se javnosti omogoči razumevanje postopka, tudi zakonodajnega, ki se bo začel z navedenimi predlogi.
145. Nazadnje je treba na eni strani v zvezi z zatrjevanjem tožeče stranke, da zgolj to, da Komisija ob sprejetju zakonodajnega predloga razkrije študije, ki „potrjujejo“ njeno odločitev, pojasniti, da so v poročilu o oceni učinka, kot je razvidno iz Smernic, navedene različne možne politične opcije, ki so razvrščene glede na uporabljena merila za ocenjevanje. Poleg tega tožečo stranko tudi potem, ko Komisija objavi poročilo o oceni učinka, nič ne ovira pri tem, da vloži prošnjo za dostop do prejšnjih različic tega poročila, da bi se po potrebi seznanila s poznejšimi spremembami tega poročila, ob upoštevanju izjem, določenih v členu 4 Uredbe št. 1049/2001, na katere se lahko sklicuje Komisija.
146. Na drugi strani, glede sklicevanja tožeče stranke na primer, da Komisija po izvedbi ocene učinka ne sprejme nikakršne pobude, je treba poudariti, da iz Smernic izhaja – kot je Komisija potrdila na obravnavi v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča – da če se Komisija po izvedbi ocene učinka odloči, da ne bo oblikovala predloga, je poročilo o oceni učinka objavljeno na spletnem mestu „www.europa.eu“ kot delovni dokument.
147. V tem kontekstu je treba zavrniti tudi trditve tožeče stranke v zadevi T‑424/14, da je interes javnosti glede obveščenosti o izvajanju obveznosti, ki izhajajo iz Aarhuške konvencije, še toliko večji, ker je Komisija umaknila predlog direktive iz leta 2003, ker ni bil v desetih letih sprejet noben akt in ker Komisija, čeprav je leta 2013 oznanila, da dela potekajo, ni podala informacij o predvidenih ukrepih.
148. Ob upoštevanju preudarkov, navedenih zgoraj v točkah od 76 do 97 v zvezi s splošno domnevo, je namreč treba ugotoviti, da v tej fazi postopka odločanja zgolj to, da Komisija ni podala navedb o predvidenih ukrepih, ne more nekega interesa opredeliti kot takega, ki prevlada nad razlogi, ki upravičujejo zavrnitev dostopa do zaprošenih dokumentov v zadevi T‑424/14.
149. Ta ugotovitev je še toliko nujnejša, ker je Komisija, kot je bilo navedeno zgoraj, poskrbela ne samo za izvedbo javnega posvetovanja v zvezi z izvajanjem obveznosti Unije glede dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah, temveč tudi za objavo različnih dokumentov po tem posvetovanju, česar tožeča stranka ne izpodbija. Poleg tega, kot priznava tožeča stranka, je Komisija oznanila, čeprav zgolj sumarno, da dela potekajo v obvestilu z dne 2. oktobra 2013, ki ga je predložila v zadevi T‑424/14, potem ko je Splošno sodišče sprejelo ukrep procesnega vodstva. Tako je izrazila svoj namen, da umakne predlog direktive iz leta 2003 in razmisli o drugih sredstvih za izvajanje obveznosti, ki izhajajo iz Aarhuške konvencije, in pojasnila, da vodi oceno učinka in čaka na sodbo Sodišča.
150. Na drugem mestu, v zvezi s trditvijo, da je v interesu javnosti razumeti in spremljati razvoj ocen učinka kot temeljev zakonodajnih predlogov, da bi lahko ta izvrševala svojo pravico do sodelovanja v demokratičnih postopkih z načenjanjem javne razprave, je treba opozoriti, da je že bilo razsojeno, da interes tožeče stranke glede dopolnitve informacij, ki jih ima zadevna institucija, in glede aktivnega sodelovanja v tekočem postopku ne pomeni prevladujočega javnega interesa, tudi če je navedena tožeča stranka delovala kot nevladna organizacija v skladu s svojim statutarnim ciljem, in sicer varstvom okolja (glej v tem smislu zgoraj v točki 64 navedeno sodbo LPN in Finska/Komisija, EU:C:2013:738, točka 95; glej v tem smislu in po analogiji tudi zgoraj v točki 121 naveden sklep Ecologistas en Acción/Komisija, EU:T:2014:182, točka 75).
151. Po analogiji je treba ugotoviti, da interes deležnikov, ki so sodelovali pri posvetovanju, ki ga je organizirala Komisija v okviru priprave ocene učinka, in vseh drugih zainteresiranih strani, glede dopolnitve informacij, ki jih ima ta institucija, po tem posvetovanju, in glede aktivnega sodelovanja v postopku sestave poročila o oceni učinka ali celo glede sestave političnega predloga, ne pomeni prevladujočega javnega interesa, tudi če je zadevna stranka, tako kot tožeča stranka, nepridobitna organizacija, katere cilj je varstvo okolja.
152. Ob upoštevanju sodne prakse, navedene zgoraj v točki 150, na to ugotovitev ne vpliva to, da tožeča stranka – kot zatrjuje v svojih pisanjih – zastopa splošni interes, tudi ob predpostavki, da je ta navedba resnična. Poleg tega iz sodne prakse, navedene zgoraj v točki 121, izhaja, da pravica do dostopa do dokumentov ni odvisna od narave posebnega interesa, ki ga prosilec za dostop bodisi ima ali nima za pridobitev zahtevane informacije.
153. Trditev tožeče stranke, kakor je povzeta zgoraj v točki 150, je treba vsekakor zavrniti iz istih razlogov, kot so navedeni zgoraj v točkah od 140 do 144.
154. Iz istih razlogov je treba zavrniti trditev tožeče stranke v okviru zadeve T‑424/14, ki se nanaša na obstoj javnega interesa, v delu, v katerem naj bi deležniki lahko predložili dodatne informacije in bili obveščeni o morebitnih prazninah v oceni učinka, kakršne naj bi bile ugotovljene v dveh negativnih mnenjih odbora glede prvotnih različic poročila o oceni učinka v zvezi z dostopom do pravnega varstva v okoljskih zadevah.
155. Tudi trditev tožeče stranke, da je varuh človekovih pravic priznal obstoj posebnega interesa javnosti glede razumevanja in preučitve alternativ, ki niso bile izbrane, je treba zavrniti iz podobnih razlogov, kot so navedeni zgoraj v točkah od 122 do 124.
156. Na tretjem mestu, v zvezi z očitkom tožeče stranke Komisiji, češ da ni upoštevala javnega interesa glede razumevanja postopkov odločanja in sodelovanja v njih in da se je oprla izključno na nevarnost oslabitve postopkov odločanja, zadostuje opozoriti, prvič, da tožeči stranki v okviru drugega očitka, navedenega v utemeljitev prvega dela edinega tožbenega razloga, ni uspelo dokazati, da je Komisija napačno ugotovila, da bi razkritje zaprošenih dokumentov resno oslabilo njene postopke odločanja, in, drugič, da je iz točk od 140 do 153 zgoraj razvidno, da interes glede razumevanja in sodelovanja v zakonodajnem postopku ne more pomeniti prevladujočega javnega interesa, ki bi lahko prevladal nad varstvom navedenih postopkov odločanja.
157. Na četrtem mestu, v zvezi s trditvami tožeče stranke v zadevi T‑424/14, da je javni interes glede preglednosti in sodelovanja v javni razpravi še toliko večji, ker se zakonodajni postopek nanaša na dostop do pravnega varstva v okoljskih zadevah ob upoštevanju Uredbe št. 1367/2006, je treba opozoriti, da so s členom 6 Uredbe št. 1367/2006, kot je že bilo navedeno zgoraj v točki 108, Uredbi št. 1049/2001 dodana podrobna pravila v zvezi z zahtevami za dostop do informacij o okolju. Tako se na eni strani člen 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006 sklicuje na določbe člena 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 in določa, da se „z izjemo preiskav, predvsem tistih, povezanih z domnevnimi kršitvami prava [Unije], šteje, da prevlada javni interes za razkritje, če se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje“. Ta pravna domneva se nanaša na zadnji del stavka člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001, ki izključuje zavrnitev dostopa do dokumenta, če javni interes, ki prevlada nad varovanimi interesi, upravičuje razkritje zadevnega dokumenta. Na drugi strani člen 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006 določa, da se „[v] zvezi z ostalimi izjemami iz člena 4 Uredbe […] št. 1049/2001 […] razlogi za zavrnitev razlagajo restriktivno, ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje“. V tem zadnjem stavku so navedene „ostal[e] izjem[e] iz člena 4 Uredbe […] št. 1049/2001“, zato se uporablja za izjeme, določene v členu 4(1), (2), druga alinea, (3) in (5) zadnjenavedene uredbe (zgoraj v točki 64 navedena sodba LPN in Finska/Komisija, EU:C:2013:738, točke od 79 do 81 in 83).
158. Na eni strani iz tega izhaja, da člen 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006 sicer res določa pravno domnevo, na podlagi katere se, z izjemo preiskav, šteje, da obstaja za razkritje prevladujoči javni interes, če se zahtevane informacije nanašajo na izpuste v okolje, vendar se ta domneva nanaša le na izjeme iz člena 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
159. V obravnavani zadevi pa ni sporno, da je Komisija uporabila izjemo iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Iz tega sledi, da člen 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2001 v obravnavanih zadevah ni upošteven, pri čemer sploh ni treba ugotavljati, ali se informacije v zaprošenih dokumentih nanašajo na izpuste v okolje.
160. Na drugi strani, glede člena 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006, če se tožeča stranka namerava sklicevati nanj, je treba poudariti, da zgolj sklicevanje na „javni interes za razkritje“ zaradi svoje splošnosti in glede na obrazložitev v točki 140 zgoraj ne zadostuje za dokaz obstoja prevladujočega javnega interesa, ki lahko prevlada nad varstvom postopkov odločanja.
161. Na petem mestu, trditev, navedeno v repliki, vloženi v zadevi T‑425/14, da je temeljni pomen dostopa do informacij v okoljskih zadevah poudarjen v členu 5(7)(a) Aarhuške konvencije, je treba zavrniti iz istih razlogov, kot so navedeni zgoraj v točki 140.
162. Nazadnje, ob upoštevanju navedenega je treba zavrniti tudi trditev tožeče stranke, da to, kar je navedeno v izpodbijanih odločbah, in sicer da je dostop do pravnega varstva v okoljskih zadevah že mogoč in da se postopki odločanja nagibajo zgolj k izboljšanju tega dostopa, ne pomeni, da ni nikakršnega prevladujočega javnega interesa za razkritje zaprošenih dokumentov. Tudi ob predpostavki, da, kot trdi tožeča stranka, zgolj dejstvo, da je dostop do pravnega varstva na tem področju že možen, ne pomeni, da ni nikakršnega prevladujočega javnega interesa, tožeča stranka, kot je razvidno iz zgoraj navedenih ugotovitev, ni dokazala obstoja nikakršnega prevladujočega javnega interesa, ki bi upravičeval razkritje zaprošenih dokumentov.
163. Ob upoštevanju navedenih preudarkov je treba ugotoviti, da je treba tretji očitek v celoti zavrniti.
164. Zato je treba kot neutemeljena zavrniti tudi prvi del edinega tožbenega razloga ter ta tožbeni razlog v celoti.
165. Iz tega izhaja, da je treba obravnavani tožbi v celoti zavrniti.
Stroški
166. V skladu s členom 134(1) Poslovnika Splošnega sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker tožeča stranka ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov.
Izrek
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi senat)
razsodilo:
1. Tožbi se zavrneta.
2. ClientEarth poleg svojih stroškov nosi tudi stroške Evropske komisije.