61979C0098
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
FRANCESCO CAPOTORTI
της 31ης Ιανουαρίου 1980 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1.
Οι κοινοτικές διατάξεις τις οποίες καλείσθε να ερμηνεύσετε στην παρούσα υπόθεση που έχει ως αντικείμενο την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως είναι τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221 του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας. Κατά την εξέταση των διατάξεων αυτών, θα πρέπει να ληφθούν επίσης υπόψη οι αρχές που αφορούν τη δίκαιη διεξαγωγή της δίκης, οι οποίες συνάγονται από το άρθρο 6 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως «διά την προάσπισιν των δικαιωμάτων του ανθρώπου», δεδομένου ότι το ζητούμενο στην υπόθεση που μας απασχολεί είναι ποια μέσα εννόμου προστασίας πρέπει να τίθενται στη διάθεση των υπηκόων των κρατών μελών, όταν οι τελευταίοι υποχρεώνονται σε απομάκρυνση από το έδαφος κράτους μέλους πλην του δικού τους, στο οποίο διαμένουν ή έχουν ζητήσει να εγκατασταθούν.
Το ιστορικό της υποθέσεως μπορεί να συνοψιστεί ως εξής:
Η Josette Pecastaing, Γαλλίδα υπήκοος, μετέβη στο Βέλγιο τον Οκτώβριο του 1977 και εγκαταστάθηκε στο Awans. Στις 8 Νοεμβρίου του ίδιου έτους, ζήτησε από τις βελγικές αρχές την άδεια να εγκατασταθεί στο Βέλγιο προκειμένου να εργαστεί ως σερβιτόρα σε μπαρ ή καφετέρια. Με την από 3 Μαΐου 1978 πράξη της, που κοινοποιήθηκε στις 16 Μαΐου, η αρμόδια διοικητική αρχή δημοσίας ασφαλείας απέρριψε την εν λόγω αίτηση λόγω του ότι η συμπεριφορά της αιτούσας καθιστούσε ανεπιθύμητη την παραμονή της στο Βέλγιο για λόγους δημοσίας τάξεως. Η αιτιολογία της απορριπτικής αυτής αποφάσεως ανέφερε συγκεκριμένα, όσον αφορά τη συμπεριφορά της Pecastaing, ότι: «Στο Βέλγιο, εργάστηκε σ' ένα μπαρ ύποπτο από απόψεως ηθών. Από τα μέσα Ιανουαρίου 1978, δεν έχει πλέον μέσα συντηρήσεως' το πιστοποιητικό του εργοδότη που υπέβαλε θεωρείται ότι της χορηγήθηκε χαριστικά. Στη Γαλλία και τη Γερμανία έχει χαρακτηριστεί ως πόρνη.»
Η εν λόγω πράξη, πέραν του ότι αρνήθηκε στην ενάγουσα την άδεια να εγκατασταθεί στο Βέλγιο, την υποχρέωνε επίσης να εγκαταλείψει τη χώρα εντός 15 ημερών προσθέτοντας ότι «σε περίπτωση μη συμμορφώσεως», η παραλήπτρια της διαταγής «θα αντιμετώπιζε τον κίνδυνο, πέραν της δικαστικής διώξεως, να συλληφθεί και να κρατηθεί για να παραδοθεί στα σύνορα από την αστυνομία».
Την 24η Μαΐου 1978, δηλαδή εντός οκτώ ημερών από της κοινοποιήσεως της προαναφερθείσης πράξεως, η Pecastaing άσκησε ένσταση ενώπιον του Υπουργού Δικαιοσύνης, με την οποία ζητούσε να εξεταστεί η περίπτωση της από τη Συμβουλευτική Επιτροπή Αλλοδαπών, κατ' εφαρμογή του άρθρου 3 bis του νόμου της 28ης Μαρτίου 1952, όπως τροποποιήθηκε από το νόμο της 1ης Απριλίου 1969. Μετά από αλλεπάλληλες αναβολές, η επιτροπή ερεύνησε την υπόθεση στη συνεδρίαση της της 14ης Δεκεμβρίου 1978, παρουσία της ενδιαφερόμενης, και έκρινε ότι η άρνηση της αρμοδίας διοικητικής αρχής να επιτρέψει την εγκατάσταση ήταν νόμιμη. Αιτιολόγησε δε την άποψη της ως εξής: «Προσωπική συμπεριφορά επιβλαβής για τη δημόσια τάξη· εργάστηκε σε μπαρ ύποπτο από απόψεως ηθών, παρουσίασε πιστοποιητικό εργοδότου που της χορηγήθηκε χαριστικά. Στη Γαλλία και στη Γερμανία έχει χαρακτηριστεί ως πόρνη.»
Σε συνέχεια της διαδικασίας αυτής, η αρμόδια για τη δημόσια ασφάλεια αρχή γνωστοποίησε στην Pecastaing, μέσω του Δημάρχου του τόπου κατοικίας της, την επικύρωση της αρνήσεως παροχής αδείας εγκαταστάσεως, η οποία της είχε κοινοποιηθεί στις 16 Μαΐου 1978, καθώς και νέα διαταγή να εγκαταλείψει τη χώρα εντός δεκαπέντε ημερών. Η απόφαση αυτή κοινοποιήθηκε στις 23 Ιανουαρίου 1979.
Με δικόγραφο της 9ης Μαρτίου 1979, η Pecastaing προσέφυγε κατά του Βελγικού Δημοσίου ενώπιον του tribunal de premiere instance της Λιέγης, ζητώντας την ανάκληση της αποφάσεως περί απομακρύνσεώς της ως παράνομης και, ειδικότερα, ως ασυμβίβαστης προς τους κοινοτικούς κανόνες, επιπλέον δε την καταδίκη του Βελγικού Δημοσίου σε αποκατάσταση της ζημίας που υπέστη συνεπεία της εν λόγω παράνομης πράξεως. Η προσφεύγουσα ζήτησε συγχρόνως από τον πρόεδρο του δικαστηρίου να διατάξει, επειγόντως, την αναστολή εκτελέσεως της προσβαλλομένης πράξεως.
Στο πλαίσιο της δεύτερης αυτής διαδικασίας, ο πρόεδρος του tribunal de première instance της Λιέγης υπέβαλε στο Δικαστήριο δύο ομάδες ερωτήσεων, οι οποίες έχουν ως αφετηρία την απόφαση του Δικαστηρίου της 8ης Απριλίου 1976 επί της υποθέσεως 48/75, Royer (βλ. Raccolta 1976, σ. 497) και συγκεκριμένα το τέταρτο σημείο του διατακτικού της αποφάσεως αυτής. Το Δικαστήριο δέχθηκε τότε ότι «απόφαση περί απομακρύνσεως δεν εκτελείται, πλην περιπτώσεων επείγοντος δεόντως αιτιολογουμένου, προτού παρασχεθεί στον ενδιαφερόμενο η δυνατότητα να εξαντλήσει τα ένδικα βοηθήματα, των οποίων την άσκηση του εξασφαλίζουν τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221». Το βελγικό δικαστήριο έθεσε στην ουσία δύο ζητήματα. Το πρώτο αφορά το ανασταλτικό αποτέλεσμα των ενδίκων βοηθημάτων που ασκούνται από πρόσωπα τα οποία προστατεύονται από την κοινοτική έννομη τάξη κατά των πράξεων απελάσεως (ή, ακριβέστερα, κατά της αρνήσεως χορηγήσεως της αρχικής αδείας διαμονής και κατά της διαταγής απομακρύνσεως από το έδαφος του οικείου κράτους): το εθνικό δικαστήριο φαίνεται πεπεισμένο περί του ότι οι αιτήσεις ακυρώσεως ή η ανάκληση των εν λόγω διοικητικών πράξεων εμπίπτουν στο πεδίο του άρθρου 8 της οδηγίας και ως εκ τούτου έχουν πάντα ανασταλτικό αποτέλεσμα, ερωτά δε αν και η άσκηση διαφορετικών ενδίκων βοηθημάτων, όπως η αγωγή αποζημιώσεως λόγω αστικής ευθύνης του κράτους, το οποίο προέβη στη λήψη του μέτρου κατά του αλλοδαπού, έχουν τα ίδια αποτελέσματα. Συναφώς, το Δικαστήριο αναφέρεται τόσο στο ανωτέρω χωρίο της αποφάσεως Royer όσο και στο θεμελιώδες δικαίωμα του προσώπου να δικαστεί δικαίως· θεωρεί δε ότι το τελευταίο αυτό δικαίωμα σημαίνει όχι μόνο ότι ο ενδιαφερόμενος μπορεί πράγματι να προσφύγει ο ίδιος στα δικαστήρια άλλου κράτους μέλους, αλλά και ότι δικαιούται, παρά την απέλαση, να παραμείνει στο έδαφος του κράτους του οποίου το μέτρο αμφισβητεί, ενόσω εκκρεμεί η υπόθεση. Το δεύτερο ζήτημα αφορά τις πράξεις απελάσεως επείγοντος χαρακτήρα: το βελγικό δικαστήριο ερωτά αν τα εν λόγω μέτρα μπορούν να εκτελεστούν παρά την άσκηση ενδίκου βοηθήματος καν αν η εκτίμηση περί του επείγοντος εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της αρχής που διατάσσει την απέλαση ή αν η σχετική εξουσία περιέρχεται, σε περίπτωση αμφισβητήσεως, στην αρμοδιότητα του δικαστηρίου ενώπιον του οποίου προσβλήθηκε η διοικητική πράξη.
2.
Προτού προχωρήσω στην εξέταση των προεκτεθέντων ζητημάτων, θεωρώ σκόπιμο να τονίσω ότι το αντικείμενο της διαφωνίας στην παρούσα διαφορά διέπεται μέχρι σήμερα από την οδηγία 64/221, η οποία δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι έχει ξεπεραστεί από τη μεταγενέστερη νομολογία του Δικαστηρίου, όπως φαίνεται να υποστηρίζει τόσο η ενάγουσα με τις προτάσεις της στην κύρια δίκη, όσο και ο ίδιος ο εκπρόσωπος της Επιτροπής. Είναι αλήθεια ότι στην απόφαση Royer το Δικαστήριο διατύπωσε με μεγάλη σαφήνεια την άποψη ότι «το δικαίωμα εισόδου στο έδαφος άλλου κράτους μέλους και διαμονής σ' αυτό παρέχεται στους υπηκόους των κρατών μελών απ' ευθείας ... από τη Συνθήκη ή, ανάλογα με την περίπτωση, από τις διατάξεις που έχουν θεσπιστεί ενόψει της εφαρμογής της», τούτο δε «ανεξάρτητα από οποιαδήποτε άδεια διαμονής που εξέδωσε το κράτος υποδοχής» (σκέψεις 31-33). Η άποψη αυτή αποτελεί αναμφισβήτητα το αποφασιστικό στοιχείο για να κατανοηθεί επαρκώς η έννομη κατάσταση του υπηκόου κράτους μέλους, ο οποίος μεταβαίνει σε άλλο κράτος της Κοινότητας. Ωστόσο, θα πρέπει συγχρόνως να αναγνωριστεί ότι το σύστημα το οποίο ίδρυσαν οι κανόνες της οδηγίας 64/221 είναι ακόμα σε ισχύ και πρέπει να εφαρμόζεται μέχρις ότου θεσπιστεί ενδεχομένως νέα κοινοτική ρύθμιση. Ο ρόλος του Δικαστηρίου προ καταστάσεων του είδους αυτού είναι κατ' ανάγκη περιορισμένος: καλείται να ερμηνεύσει τους ισχύοντες κανόνες, προσπαθώντας συγχρόνως να τους προσαρμόσει στην εξέλιξη της έννομης τάξης και στις μεταβαλλόμενες απαιτήσεις του κοινωνικού συνόλου. Το Δικαστήριο ακολούθησε ήδη το δρόμο αυτό στην απόφαση Royer και δεν υπάρχει κανένας λόγος να αλλάξει πορεία.
3.
Σκοπός των άρθρων 8 και 9 της οδηγίας 64/221 είναι «να παρέχονται στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών επαρκείς δυνατότητες ασκήσεως προσφυγής κατά των πράξεων της διοικήσεως», οι οποίες έχουν σχέση με το δικαίωμα διαμονής (βλ. την τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας). Για να επιτευχθεί ο σκοπός αυτός, το άρθρο 8 ορίζει ότι κάθε κράτος μέλος πρέπει προ πάντων να αναγνωρίζει στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών το δικαίωμα να ασκούν κατά των αποφάσεων περί εισόδου τους στο κράτος αυτό, περί αρνήσεως εκδόσεως ή ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή κατά της αποφάσεως περί απομακρύνσεώς του από την επικράτεια, «τις προσφυγές που δύνανται να ασκήσουν οι ημεδαποί κατά των πράξεων της διοικήσεως».
Είναι προφανές ότι το άρθρο αυτό ανταποκρίνεται στην αντίληψη περί απολύτως ίσης μεταχειρίσεως ημεδαπών και αλλοδαπών, υπηκόων άλλων κρατών μελών της Κοινότητας, δεν υποχρεώνει όμως τα κράτη μέλη να εισαγάγουν στις έννομες τάξεις τους ένα είδος ενδίκου βοηθήματος κατά των πράξεων της διοικήσεως, το οποίο δεν' έχουν ήδη θεσπίσει και θέσει στη διάθεση των υπηκόων τους. Ούτε, κατά μείζονα λόγο, μπορεί να θεωρηθεί ότι το εν λόγω άρθρο τους επιβάλλει την υποχρέωση να προσδώσουν ανασταλτικό αποτέλεσμα στα υφιστάμενα ένδικα βοηθήματα ή στα ένδικα βοηθήματα κατά των προαναφερθεισών αποφάσεων, οι οποίες αφορούν τους αλλοδαπούς. Αυτό επιβεβαιώνεται, άλλωστε, απερίφραστα από το άρθρο 9, παράγραφος 1, το οποίο θεσπίζει, όπως θα δούμε, ειδική διαδικασία η οποία προορίζεται, κυρίως, για τις περιπτώσεις κατά τις οποίες η άσκηση της προσφυγής δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα. Υπό το πρίσμα του κανόνα αυτού, δεν χωρεί αμφιβολία ότι η έλλειψη ανασταλτικού αποτελέσματος των ενδίκων βοηθημάτων αποτελεί ενδεχόμενο που γίνεται δεκτό και συμβιβάζεται προς τη λογική της οδηγίας.
Το άρθρο 9 θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι έχει συμπληρωματικό χαρακτήρα σε σχέση με το δικαίωμα που εξασφαλίζει το άρθρο 8. Πράγματι, λόγω ορισμένων ελλείψεων που παρατηρούνται σε διάφορες εθνικές νομοθεσίες, ο κοινοτικός νομοθέτης θέλησε να επιβάλει στα κράτη μέλη τη θέσπιση ορισμένων ελαχίστων δικονομικών εγγυήσεων για την άμυνα του αλλοδαπού. Προφανώς, η εφαρμογή απλώς και μόνο της αρχής περί απαγορεύσεως των διακρίσεων δεν κρίθηκε κατάλληλη για να προστατεύσει επαρκώς τα συμφέροντα των υπηκόων των κρατών μελών όσον αφορά το ζήτημα αυτό. Υπάρχουν, επομένως, τρεις περιπτώσεις, στις οποίες οι εγγυήσεις που παρέχονται στο πλαίσιο της προβλεπομένης από το εθνικό δίκαιο μεταχειρίσεως του διοικούμενου κρίνονται ανεπαρκείς: όταν δεν χωρεί ένδικο βοήθημα κατά των προαναφερθεισών αποφάσεων ή όταν τα προβλεπόμενα βοηθήματα δεν συνεπάγονται παρά τον έλεγχο της νομιμότητας της αποφάσεως (αποκλειομένου του ελέγχου της ουσίας)· ή, τέλος, όταν η άσκηση του ενδίκου βοηθήματος δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα. Υπενθυμίζω ότι το παραπέμπον δικαστήριο εφιστά την προσοχή στην τελευταία αυτή περίπτωση καθότι ανταποκρίνεται στην παρούσα κατάσταση της βελγικής έννομης τάξης, η οποία παρέχει στον αλλοδαπό, σύμφωνα με το άρθρο 8 της οδηγίας 64/221, τη δυνατότητα να προσβάλλει τις πράξεις που διατάσσουν απομάκρυνση από την επικράτεια ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας ή ακόμη και ενώπιον των τακτικών πολιτικών δικαστηρίων (σε συνδυασμό με αγωγή αποζημιώσεως)· αλλά δεν προσδίδει ούτε στο ένα ούτε στο άλλο ένδικο βοήθημα ανασταλτικό αποτέλεσμα ως προς την προσβαλλόμενη πράξη.
Και στις τρεις περιπτώσεις που προβλέπει το άρθρο 9, η οδηγία ορίζει ότι το μέτρο το οποίο θίγει τα συμφέροντα του αλλοδαπού θα πρέπει να εξετάζεται από διοικητική αρχή άλλη από εκείνη που έχει αρμοδιότητα να εκδίδει τη σχετική απόφαση και ότι στην περίπτωση αυτή ο ενδιαφερόμενος έχει το δικαίωμα να προβάλει τα μέσα υπερασπίσεως του.
Προκειμένου περί αρνήσεως ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή περί απομακρύνσεως του κατόχου αδείας διαμονής από την επικράτεια, η σχετική απόφαση δεν μπορεί να εκδοθεί, εκτός επειγουσών περιπτώσεων, εάν δεν προηγηθεί η προαναφερθείσα εξέταση και δεν γνωμοδοτήσει η αρμόδια διοικητική αρχή. Αντίθετα, η απόφαση περί αρνήσεως εκδόσεως της πρώτης αδείας διαμονής καθώς και η απόφαση περί απομακρύνσεως του προσώπου προ της εκδόσεως της εν λόγω αδείας εκδίδονται χωρίς να ζητηθεί αυτεπαγγέλτως τέτοια γνωμοδότηση, αλλά η διαδικασία επανεξετάσεως είναι υποχρεωτική κατόπιν αιτήσεως του ενδιαφερομένου, ο οποίος στην περίπτωση αυτή δικαιούται να αναλάβει αυτοπροσώπως την υπεράσπιση του (εκτός αν λόγοι ασφαλείας του κράτους αντιτίθενται στην υπεράσπιση αυτή).
Το γεγονός ότι η ειδική μορφή προστασίας που θεσπίζεται στο άρθρο 9 αποτελεί μέσο θεραπείας για τις περιπτώσεις στις οποίες η εθνική έννομη τάξη δεν προσδίδει ανασταλτικό αποτέλεσμα στα ένδικα βοηθήματα αποτελεί ήδη επιχείρημα υπέρ της αναγνωρίσεως ανασταλτικού αποτελέσματος στο συμβουλευτικό μέτρο το οποίο περιέγραψα. Με άλλα λόγια, δεν θα είχε νόημα να επιβάλλει η οδηγία στα κράτη μέλη την υποχρέωση να κινούν την εν λόγω διαδικασία κάθε φορά που τα προβλεπόμενα από την έννομη τάξη τους ένδικα βοηθήματα δεν έχουν ανασταλτικό αποτέλεσμα και συγχρόνως να τους επιτρέπει να εκδίδουν αποφάσεις περί απομακρύνσεως (ή τις άλλες προαναφερθείσες αποφάσεις) χωρίς να αναμένουν την έκβαση της εν λόγω διαδικασίας. Επί του σημείου αυτού το Δικαστήριο έχει ήδη λάβει σαφή θέση στην προαναφερθείσα απόφαση Royer δεχθέν (σκέψεις 60/61) ότι: «Στην περίπτωση κατά την οποία η προσφυγή του άρθρου 8 δεν είναι δυνατό να ασκηθεί ή, ενώ μπορεί να ασκηθεί, δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα, δεν μπορεί να ληφθεί απόφαση — πλην επειγουσών περιπτώσεων δεόντως αιτιολογουμένων — εφόσον δεν έχει παρασχεθεί στον ενδιαφερόμενο η δυνατότητα να προσφύγει ενώπιον της αρχής που προσδιορίζεται στο άρθρο 9 της οδηγίας 64/221 και εφόσον η αρχή αυτή δεν έχει λάβει θέση.» Φρονώ ότι η νομολογία αυτή πρέπει να επιβεβαιωθεί.
Ενόψει πάντα της αποφάσεως Royer, θα προσπαθήσω στη συνέχεια να αναλύσω τη λογική της σχέσεως που υφίσταται μεταξύ του άρθρου 8 και 9 της οδηγίας 64/221. Ως αφετηρία μπορεί να χρησιμεύσει η αναφορά στις δύο εναλλακτικές δυνατότητες που περιέχονται στην προαναφερθείσα σκέψη 60/61: η έννομη τάξη ενός κράτους μέλους ενδέχεται να προβλέπει την άσκηση ενδίκων βοηθημάτων με ανασταλτικό αποτέλεσμα ή να μην προσδίδει τέτοιο αποτέλεσμα στα βοηθήματα αυτά (ή ακόμα και να μην προβλέπει καν τη δυνατότητα ασκήσεως ενδίκων βοηθημάτων). Στην πρώτη περίπτωση, θα πρέπει να παρέχεται στον ενδιαφερόμενο η δυνατότητα να ασκήσει το ένδικο βοήθημα προτού καταστεί οριστική η απόφαση περί απελάσεως, ούτως ώστε να επιτύχει την αναστολή εκτελέσεως της (βλ. επίσης τη σκέψη 56/59). Στη δεύτερη περίπτωση, όπως είδαμε, θα πρέπει να παρέχεται στον ενδιαφερόμενο η εγγύηση της διαδικασίας που προβλέπει το άρθρο 9 και η πράξη περί απελάσεως δεν παράγει τα αποτελέσματα της πριν γνωμοδοτήσει η διοικητική αρχή, η οποία είναι αρμόδια να εξετάσει (ή να επανεξετάσει) την περίπτωση. Μόνο αν συγκρατήσει κανείς τη διαφορά που υφίσταται μεταξύ των δύο εναλλακτικών εννόμων καταστάσεων που προεκτέθηκαν μπορεί να αντιληφθεί ακριβώς την αξία της κρίσεως του Δικαστηρίου, κατά την οποία η προστασία την οποία ενέχει η άσκηση του δικαιώματος προσφυγής κατά πράξεων απελάσεως ή παρομοίων μέτρων «θα ήταν καθαρά θεωρητική αν τα κράτη μέλη μπορούσαν, εκτελώντας αμέσως τις αποφάσεις περί απομακρύνσεως από την επικράτεια, να στερούν τον ενδιαφερόμενο από τη δυνατότητα να χρησιμοποιήσει λυσιτελώς τα μέσα ένδικης προστασίας, την άσκηση των οποίων του διασφαλίζει η οδηγία 64/221» (σκέψη 56/59). Περαιτέρω δε, μόνο αν η διαφορά μεταξύ των δύο αυτών καταστάσεων που εκτέθηκαν είναι σαφής, αποδίδεται η προσήκουσα σημασία στο τέταρτο σημείο του διατακτικού της αποφάσεως Royer, η οποία, αναφερόμενη συγχρόνως στα μέσα ένδικης προστασίας που προβλέπουν τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας, δέχεται ότι δεν είναι δυνατό να στερεί τον ενδιαφερόμενο από τη δυνατότητα να εξαντλήσει τα εν λόγω μέσα διά της αμέσου εκτελέσεως της πράξεως απελάσεως.
Όπως είδαμε προηγουμένως, το παραπέμπον βελγικό δικαστήριο στηρίχθηκε ακριβώς στο τέταρτο σημείο του διατακτικού της αποφάσεως Royer κατά τη διατύπωση των ερωτημάτων του. Είναι, ωστόσο, προφανές ότι, ενόψει των σκέψεων που ανέπτυξα, το εν λόγω δικαστήριο ερμήνευσε εσφαλμένα την απόφαση Royer κατά το ότι θεώρησε ότι μπορούσε να συναγάγει από την εν λόγω απόφαση την αρχή ότι τα ένδικα βοηθήματα στα οποία αναφέρεται το άρθρο 8 της οδηγίας έχουν πάντα ανασταλτικό αποτέλεσμα. Στην πραγματικότητα, άλλο είναι να απαιτείται να παρέχεται στον ενδιαφερόμενο η δυνατότητα ασκήσεως των προβλεπομένων ενδίκων βοηθημάτων χωρίς να εμποδίζεται από την άμεση εκτέλεση μιας πράξεως περί απελάσεως και άλλο να θεωρείται ότι κάθε ένδικο βοήθημα έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα (το οποίο θα συνεπαγόταν την αναστολή εκτελέσεως της εν λόγω πράξεως μέχρι την έκδοση της τελικής αποφάσεως επί του ενδίκου βοηθήματος). Το Δικαστήριο δεν δέχθηκε κάτι τέτοιο. Απόδειξη περί αυτού αποτελεί το γεγονός ότι, σύμφωνα με την οδηγία 64/221, το Δικαστήριο αποφάνθηκε επί της υποθέσεοίς Royer με τη σκέψη ότι τα ένδικα βοηθήματα δεν έχουν ανασταλτικό αποτέλεσμα (σκέψη 60/61).
Επαναλαμβάνω, λοιπόν, ότι δυνάμει των άρθρων 8 και 9 της προαναφερθείσας οδηγίας, τόσο οι προσφυγές που μπορούν να ασκηθούν ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων και αποσκοπούν στην ακύρωση της προσβαλλομένης πράξεως, όσο και τα ένδικα βοηθήματα που μπορούν να ασκηθούν ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων και αποσκοπούν στην αποκατάσταση ζημιών που προκλήθηκαν από την παράνομη διοικητική πράξη, δεν αναστέλλουν την εκτέλεση της προσβαλλομένης πράξεως παρά μόνον όταν αυτό προβλέπεται ήδη από την οικεία εσωτερική έννομη τάξη. Αντίθετα, το προστατευτικό μέτρο που προβλέπεται από το άρθρο 9, παράγραφος 2, της οδηγίας, καθώς επίσης και η συμβουλευτική διαδικασία που προβλέπεται από το άρθρο 9, παράγραφος 1, αναστέλλουν την εκτέλεση της αποφάσεως περί απομακρύνσεως από την επικράτεια, η οποία δεν μπορεί να επικυρωθεί (στην περίπτωση της παραγράφου 2) ή να εκδοθεί (στην περίπτωση της παραγράφου 1) παρά μόνο αφού γνωμοδοτήσει η αρμόδια διοικητική αρχή.
4.
Θεωρώ ότι είναι τώρα σκόπιμο να αναφερθώ στα κυριότερα στοιχεία της διοικητικής διαδικασίας που προβλέπεται από το άρθρο 9, παράγραφος 2, της οδηγίας 64/221 και να επισημάνω τις προϋποθέσεις που πρέπει να τηρούν τα κράτη μέλη, συμμορφούμενα προς τον εν λόγω κανόνα, προκειμένου η διαδικασία αυτή να χρησιμεύει ως επαρκές μέτρο προστασίας, σύμφωνα με την υπόδειξη που περιέχεται στην τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας.
Πρέπει, κατ' αρχάς, να παρατηρηθεί ότι οποιαδήποτε πρακτική των κρατών μελών, σκοπός της οποίας θα ήταν να στερήσει την εν λόγω διαδικασία του ανασταλτικού αποτελέσματος, περιορίζοντας το τελευταίο μόνο στην περίπτωση που προβλέπεται από την παράγραφο 1 του άρθρου 9, θα ήταν αναμφίβολα αντίθετη προς την κοινοτική έννομη τάξη. Παρόλον ότι η διάταξη της παραγράφου 2 δεν προβλέπει ρητά την επέλευση ανασταλτικού αποτελέσματος, φρονώ ότι το άρθρο θα πρέπει να λογισθεί ως σύνολο, δεδομένου ότι τα συμφέροντα στα οποία αναφέρονται οι δύο παράγραφοι της εν λόγω διατάξεως είναι ομοειδή και ουσιαστικά συμπίπτουν. Εν πάση περιπτώσει, είχα ήδη την ευκαιρία να επισημάνω το γεγονός ότι σκοπός του άρθρου 9 είναι να καλύψει ορισμένες ελλείψεις των εθνικών εννόμων τάξεων — και ιδίως την έλλειψη διατάξεων που να προσδίδουν ανασταλτικό αποτέλεσμα στα ένδικα βοηθήματα ενώπιον των διοικητικών ή των πολιτικών δικαστηρίων —, και, συνεπώς, η διαδικασία που στηρίζεται στο άρθρο 9, παράγραφος 2, δεν θα ανταποκρινόταν στο σκοπό χάριν του οποίου θεσπίστηκε εάν δεν παρήγε το ανασταλτικό αυτό αποτέλεσμα.
Κατά συνέπεια, οσάκις ο ενδιαφερόμενος ζητεί εξέταση της περιπτώσεως του από την αρχή που περιγράφεται στο άρθρο 9, παράγραφος 1, η απόφαση περί απομακρύνσεως (ή περί αρνήσεως εκδόσεως της πρώτης αδείας διαμονής) δεν μπορεί να εκτελεστεί προτού κοινοποιηθεί στον ενδιαφερόμενο η απόφαση της αρχής αυτής, η οποία θα πρέπει να συμπίπτει με τη θέση της αρμόδιας για τη δημόσια ασφάλεια αρχής που εξέδωσε την εν λόγω απόφαση.
Όσον αφορά τη θέση και τις αρμοδιότητες της διοικητικής αρχής στην οποία αναφέρεται το άρθρο 9, παράγραφος 1, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες εξετάζει την αίτηση που προβλέπεται από την παράγραφο 2 του ίδιου άρθρου, θα πρέπει να παρατηρηθεί ότι η τελευταία αυτή διάταξη δεν είναι σαφής ως προς το αν η εν λόγω αρχή καλείται να εκφέρει απλώς γνώμη ή να εκδώσει πραγματική απόφαση. Κατά την άποψη μου, ωστόσο, το γεγονός ότι η αρμοδιότητα της παραμένει συμβουλευτική απορρέει από τη σχέση που συνδέει τις δύο παραγράφους του άρθρου 9. Έχει ιδιαίτερη σημασία το γεγονός ότι η παράγραφος 2 χρησιμοποιεί την έκφραση «στην αρχή εκείνη, η προηγουμένη γνώμη της οποίας προβλέπεται από την παράγραφο 1 » και ότι κάνει λόγο για «εξέταση» χωρίς ν' αφήνει να διαφανεί οποιαδήποτε εξουσία προς λήψη αποφάσεως. Σημαντικότερη ακόμα ένδειξη αποτελεί το γεγονός ότι η ίδια αρχή ασκεί συμβουλευτική αρμοδιότητα στο πλαίσιο της διαδικασίας που προβλέπει η παράγραφος 1, σε σχέση με «την απόφαση περί αρνήσεως ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή ... περί απομακρύνσεως του κατόχου αδείας διαμονής από την επικράτεια»· πρόκειται δε για διαδικασία η οποία επηρεάζει συμφέροντα μεγαλύτερης σημασίας, αφού πρόκειται για ιδιώτες που έχουν ήδη ενταχθεί στη ζωή της χώρας από την οποία ζητείται να απελαθούν. Φαίνεται, επομένως, λογικό να υποτεθεί ότι και στις δύο περιπτώσεις ο ρόλος της δεύτερης αρχής προβλέπεται ως καθαρά συμβουλευτικός, ενώ μία διαφορετική ερμηνεία, η οποία θα αναγνώριζε ευρύτερη προστασία υπέρ των σχετικά λιγότερο σημαντικών συμφερόντων, θα ήταν αντιφατική.
Μια τρίτη άποψη του θέματος που πρέπει να επισημανθεί είναι αυτή που αναφέρεται στην ανεξαρτησία της αρχής που είναι αρμόδια για την εξέταση υπό τύπο συμβουλευτικό σε σχέση με την αρχή η οποία έχει εξουσία λήψεως αποφάσεων. Υπό αυτή την έννοια θα πρέπει να ερμηνευθεί το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 1 του άρθρου 9, το οποίο ορίζει ότι η εν λόγω αρχή πρέπει «να είναι άλλη από εκείνη που έχει αρμοδιότητα να λαμβάνει την απόφαση περί αρνήσεως ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή την απόφαση περί απομακρύνσεως».
Φαίνεται, πράγματι, ότι η διαφορά στις αρμοδιότητες των δύο διοικητικών αρχών, εκ των οποίων η μία έχει εξουσία λήψεως αποφάσεων και η άλλη συμβουλευτικό ρόλο, ανταποκρίνεται στην ανάγκη εξασφαλίσεως αμερόληπτου ελέγχου των επιλογών της αρχής που είναι αρμόδια για τη λήψη της αποφάσεως περί απελάσεως (ή άλλων παρομοίων μέτρων). Δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι η διαδικασία του άρθρου 9, παράγραφος 2, είναι συμπληρωματική σε σχέση με τα ένδικα βοηθήματα, ως εκ τούτου δε, και από την άποψη αυτή, φαίνεται λογικό να στηρίζεται σε λογική παρόμοια προς αυτή της δικαστικής λειτουργίας, και, συνεπώς, να εγγυάται την ανεξαρτησία του οργάνου το οποίο καλείται να εξετάσει τα προσβαλλόμενα μέτρα, ακόμη και αν η επανεξέταση αυτή καταλήγει απλώς στη διατύπωση γνώμης. Για να είναι, όμως, η διαφοροποίηση μεταξύ των δύο αρχών και, συνεπώς, η ανεξαρτησία της μιας σε σχέση με την άλλη ουσιαστική, είναι, κατά τη γνώμη μου, απαραίτητο να μην υφίσταται κανενός είδους δεσμός που να συνδέει το πρόσωπο ή τα πρόσωπα που αποτελούν το συμβουλευτικό όργανο με την αρχή η οποία λαμβάνει τις αποφάσεις. Φρονώ, παραδείγματος χάρη, ότι η ιδιότητα του υπαλλήλου (εν ενεργεία) της διοικητικής αρχής, η οποία είναι αρμόδια για τη λήψη των οριστικών αποφάσεων, δεν συμβιβάζεται προς την ιδιότητα του μέλους ενός οργάνου του είδους αυτού. Με άλλα λόγια, ούτε το γεγονός ότι τα μέλη του συμβουλευτικού οργάνου διορίζονται από αρχή άλλη από αυτήν η οποία λαμβάνει τις αποφάσεις, ούτε το γεγονός ότι κατά την άσκηση των συμβουλευτικών τους καθηκόντων δεν υπόκεινται ιεραρχικώς στη διοικητική αρχή όπου υπηρετούν μονίμως, φαίνονται να αποτελούν επαρκή εγγύηση ανεξαρτησίας του οργάνου. Μόνον η έλλειψη κάθε δεσμού εξαρτήσεως των προσώπων που συγκροτούν το συμβουλευτικό όργανο σε σχέση με τη διοικητική αρχή η οποία είναι αρμόδια για τη λήψη των αποφάσεων μπορεί, κατά την άποψη μου, να θεωρηθεί επαρκής εγγύηση ουσιαστικής ανεξαρτησίας. Μία τελευταία πλευρά της διαδικασίας που προβλέπεται στο άρθρο 9 της οδηγίας η οποία χρειάζεται ορισμένες διευκρινίσεις είναι αυτή που αφορά το δικαίωμα υπερασπίσεως. Η παράγραφος 2 του άρθρου αυτού ορίζει ότι «ο ενδιαφερόμενος επιτρέπεται ... να αναλάβει αυτοπροσώπως την υπεράσπιση του, εκτός αν λόγοι ασφαλείας του κράτους αντιτίθενται στην υπεράσπιση αυτή». Φρονώ ότι η προβολή των μέσων υπερασπίσεως προϋποθέτει γνώση του ενδιαφερομένου, απευθείας ή μέσω του δικηγόρου του, του φακέλου της υποθέσεως. Η δυνατότητα αυτή συνιστά ουσιώδες στοιχείο της ασκήσεως του δικαιώματος υπερασπίσεως, δεδομένου ότι μόνον η ακριβής γνώση όλων των στοιχείων στα οποία η διοίκηση στήριξε τη λήψη του οικείου μέτρου επιτρέπει την προετοιμασία μιας ακριβούς και αποτελεσματικής υπερασπίσεως. Ο μόνος παράγων που μπορεί να περιορίσει το δικαίωμα προσβάσεως στο περιεχόμενο του φακέλου είναι η ενδεχόμενη ύπαρξη «λόγων ασφαλείας του κράτους», γεγονός που συνάγεται από το τελευταίο τμήμα της παραγράφου 2 του άρθρου 9.
Μία διαδικασία ευθυγραμμισμένη προς την ερμηνεία του άρθρου 9 που μόλις πρότεινα φαίνεται κατάλληλη να ανταποκριθεί στο ρόλο που της αποδίδεται από τους κοινοτικούς κανόνες στο πλαίσιο της εξασφαλίσεως μέσων ένδικης προστασίας υπέρ των υπηκόων των κρατών μελών κατά των μέτρων περί απομακρύνσεως από την επικράτεια που λαμβάνονται από άλλο κράτος μέλος. Σχετικά είναι σκόπιμο να τονιστεί ότι η λειτουργία της διαδικασίας αυτής είναι συμπληρωματική σε σχέση με τα ένδικα βοηθήματα, τα οποία δεν έχουν ανασταλτικό αποτέλεσμα ipso jure, στην ουσία δε εξασφαλίζει την επανεξέταση της αποφάσεως περί απομακρύνσεως με τη συμμετοχή των ενδιαφερομένων, καθώς επίσης και την αναστολή εκτελέσεως της αποφάσεως αυτής, μολονότι η εν λόγω αναστολή είναι κατ' ανάγκη χρονικά περιορισμένη.
5.
Δεν νομίζω ότι η λύση την οποία υποστηρίζω μπορεί να τεθεί υπό αμφισβήτηση με βάση το άρθρο 6 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για τα δικαιώματα του ανθρώπου και την επίκληση του δικαιώματος για μία δίκαιη δίκη που διασφαλίζει το εν λόγω άρθρο. Όσον αφορά το θέμα αυτό, το βελγικό δικαστήριο αναφέρθηκε, όπως είδαμε, ρητά στο εν λόγω δικαίωμα και έθεσε το ζήτημα εάν συνεπάγεται υποχρέωση αναγνωρίσεως στους υπηκόους κράτους μέλους της δυνατότητας να «προσφεύγουν αυτοπροσώπως» στα δικαστήρια κάθε άλλου κράτους μέλους και ενδεχομένως το δικαίωμα να βρίσκονται κατά τη διάρκεια διεξαγωγής της δίκης στο έδαφος του κράτους κατά του οποίου στρέφεται το οικείο ένδικο βοήθημα.
Θα ήθελα εκ των προτέρων να διευκρινίσω ότι, κατά τη νομολογία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, το δικαίωμα για δίκαιη δίκη, που αναγνωρίζεται από το άρθρο 6 της Συμβάσεως, αφορά μόνο τις ποινικές και πολιτικές δίκες και αποκλείει, κατά συνέπεια, τις διοικητικές (βλ. σχετικά, Χ, Υ, V, W κατά Ηνωμένου Βασιλείου, προσφυγή 3325/67, 15 Δεκεμβρίου 1967, Επετηρίδα της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, τόμος 10, σσ. 337 και 339· Εκκλησία Χ κατά Ηνωμένου Βασιλείου, προσφυγή 3798/67, 17 Δεκεμβρίου 1968, στην Επετηρίδα, τόμος 12, σ. 317). Ανακύπτει, επομένως, το ζήτημα αν το άρθρο 6 μπορεί να εφαρμοστεί επί των ενδίκων βοηθημάτων που ασκούνται από ιδιώτη προκειμένου να αναγνωριστεί το δικαίωμα διαμονής του βάσει της Συνθήκης της Ρώμης κατά κρατικής διοικητικής αρχής. Εκ πρώτης όψεως, η απάντηση εξαρτάται από τον αστικό ή διοικητικό χαρακτήρα των ενδίκων βοηθημάτων που μπορούν να ασκηθούν από τον ενδιαφερόμενο σε σχέση με τα θέματα που μας απασχολούν εν προκειμένω. Αποκλίνω, ωστόσο, υπέρ της καταφατικής απαντήσεως, ενόψει του γεγονότος ότι το προβαλλόμενο δικαίωμα διαμονής είναι γνήσιο δικαίωμα, ενώ η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φαίνεται να θεωρεί — κατά τη γνώμη μου ορθώς — ότν οι έννομες καταστάσεις ατόμων οι οποίες προβάλλονται ενώπιον των δικαστηρίων μπορούν να χαρακτηριστούν ως «διοικητικές» και ως εκ τούτου δεν συνεπάγονται το ανεφάρμοστο κατά τη σχετική διαδικασία των αρχών στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 6, παρά μόνον όταν πρόκειται για έννομες καταστάσεις, οι οποίες υπόκεινται στην κατά διακριτική ευχέρεια εκτίμηση της δημοσίας αρχής (βλ. σχετικά την απόφαση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής επί της προαναφερθείσας προσφυγής 3798/78).
Ενόψει των ανωτέρω, θεωρώ ότι η πλέον πρόσφατη τάση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου είναι ασφαλώς να αναγνωρίζει το δικαίωμα προσφυγής στα πολιτικά δικαστήρια ως ατομικό δικαίωμα που δεν προβλέπεται μεν ρητά από το άρθρο 6 της Συμβάσεως, αλλά απορρέει από την εν γένει λογική της διατάξεως (πολύ διαφωτιστική επί του θέματος είναι η απόφαση Golder της 24ης Φεβρουαρίου 1975, Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, σειρά Α, αριθμός 18). Ωστόσο, μεταξύ του δικαιώματος προσφυγής σε δικαστήριο και του δικαιώματος αυτοπρόσωπης παράστασης ενώπιον του υπάρχει διαφορά, η οποία δεν πρέπει να αγνοείται. Πράγματι, η νομολογία του εν λόγω δικαστηρίου, αλλά και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, διστάζει να δεχθεί την ύπαρξη δικαιώματος του διαδίκου να παρίσταται αυτοπροσώπως στην πολιτική δίκη και φαίνεται να προσανατολίζεται μάλλον προς την άποψη ότι δεν προκύπτει η ύπαρξη γενικού κανόνα επί του θέματος και ότι το ζήτημα θα πρέπει μάλλον να επιλύεται ανάλογα με την κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Ουσιαστικά, το δικαίωμα αυτοπρόσωπης παράστασης θα πρέπει να αναγνωρίζεται σε κάθε περίπτωση κατά την οποία, ενόψει των συνθηκών της υποθέσεως, η προσωπική παρουσία του διαδίκου είναι απαραίτητη για την εξασφάλιση αποτελεσματικής υπεράσπισης.
Νομίζω ότι μία τέτοια λύση, η οποία ανάγει το δικαίωμα αυτοπρόσωπης παράστασης σε εκδήλωση του δικαιώματος υπερασπίσεως, μπορεί να γίνει δεκτή και σε επίπεδο κοινοτικού δικαίου. Ωστόσο, όπως είδαμε, το παραπέμπον δικαστήριο προχωρεί ακόμη περισσότερο, εξετάζοντας το ενδεχόμενο το δικαίωμα για δίκαιη δίκη να συνεπάγεται και την ύπαρξη δικαιώματος παραμονής στη χώρα όπου διεξάγεται η δίκη αυτή καθ' όλη τη διάρκεια της. Επ' αυτού έχω αρνητική άποψη: η ύπαρξη, πράγματι, τέτοιου δικαιώματος δεν μπορεί να δικαιολογηθεί και αυτή με αναφορά στις ανάγκες της υπερασπίσεως, όπως συμβαίνει με το δικαίωμα αυτοπρόσωπης παράστασης. Η αλήθεια είναι ότι ο ισχυρισμός περί υπάρξεως δικαιώματος παραμονής στο έδαφος του οικείου κράτους καθ' όλη τη διάρκεια της δίκης αποσκοπεί στην επίτευξη ενός αποτελέσματος που ανάγεται στο ουσιαστικό δίκαιο: να παρασχεθεί, δηλαδή, στον ενδιαφερόμενο η δυνατότητα να παραμείνει στο κράτος από το οποίο επιζητείται η απομάκρυνση του προκειμένου να αποφευχθεί η ζημία που θα προκαλούσε η αλλαγή κατοικίας και η οποία, όπως υποστηρίζεται, δεν είναι δυνατό να αποκατασταθεί πλήρως σε περίπτωση ευνοϊκής εκβάσεως της δίκης. Αυτό θα ισοδυναμούσε με παρακώλυση της δυνατότητας εκτελέσεως της αποφάσεως περί απομακρύνσεως εν ονόματι ενός δικαιώματος που έχει πολύ ευρύτερο περιεχόμενο και το οποίο, ενόψει του γενικού χαρακτήρα ο οποίος πρέπει να του προσδίδεται, δεν επιφέρει το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα.
6.
Και η λύση την οποία δέχτηκα ως προς τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221 δεν αντιφάσκει, κατά τη γνώμη μου, προς το χαρακτηρισμό του δικαιώματος που αναγνωρίζεται στους υπηκόους των κρατών μελών της Κοινότητας επί τη βάσει της Συνθήκης να διαμένουν στο έδαφος οποιουδήποτε άλλου κράτους μέλους ως ατομικού δικαιώματος. Πράγματι, το επιχείρημα που προβάλλεται επί του σημείου αυτού στις παρατηρήσεις της Επιτροπής, κατά το οποίο η ύπαρξη δικαιώματος συνεπάγεται σε κάθε περίπτωση την ανάγκη εξασφαλίσεως της δικαστικής του προστασίας, με το φυσικό επακόλουθο του αυτόματου ανασταλτικού αποτελέσματος του ενδίκου βοηθήματος, δεν είναι πειστικό. Κατά την άποψη μου, είναι αυθαίρετος ο ισχυρισμός ότι η έλλειψη τέτοιου αποτελέσματος ισοδυναμεί με έλλειψη ένδικης προστασίας. Και αν ακόμη γίνει δεκτό ότι τα δικαιώματα τα οποία η Συνθήκη παρέχει απευθείας στους ιδιώτες πρέπει να είναι δυνατό σε κάθε περίπτωση να προστατευθούν με την άσκηση ενδίκου βοηθήματος, δεν νομίζω ότι μπορεί απ' αυτό να συναχθεί ότι η εν λόγω προστασία θα περιοριζόταν κάθε φορά που ο αλλοδαπός για τον οποίο εκδόθηκε απόφαση περί απομακρύνσεως δεν θα είχε τη δυνατότητα να αναστείλει την εκτέλεση της με μόνη την άσκηση ενδίκου βοηθήματος. Η προστασία της υφισταμένης καταστάσεως εκείνου ο οποίος βρίσκεται προσωρινά σε άλλο κράτος μέλος εξασφαλίζεται, πράγματι, από ένα μηχανισμό πολύ πιο ευέλικτο και ταχύ, του οποίου όμως η αποτελεσματικότητα είναι περιορισμένη σε σχέση με το ένδικο βοήθημα: πρόκειται για την υποχρέωση επανεξετάσεως σε επίπεδο διοικήσεως και αναστολής της διαταγής περί απομακρύνσεως που περιορίζεται χρονικά στη διάρκεια διεξαγωγής της συμβουλευτικής διαδικασίας. Άλλωστε, το γεγονός ότι η διαταγή περί απομακρύνσεως εκτελείται δεν αποτελεί αυτό καθαυτό εμπόδιο για τυχόν άσκηση των προβλεπομένων ενδίκων βοηθημάτων και, συνεπώς, δεν αποκλείει το ενδεχόμενο οι σχετικές δίκες να καταλήξουν σε αναγνώριση του δικαιώματος του ενδιαφερομένου να διαμείνει σε άλλο κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοος.
Το γεγονός ότι είναι περιορισμένη η προστασία που παρέχεται όσον αφορά τη διατήρηση της καταστάσεως που υφίσταται κατά τη στιγμή λήψεως της αποφάσεως περί απομακρύνσεως, ενόσω εκκρεμούν οι σχετικές δίκες, δικαιολογείται ενόψει των γενικών συμφερόντων εν ονόματι της προστασίας των οποίων το κράτος μπορεί να αρνηθεί το δικαίωμα διαμονής. Πρόκειται, ως γνωστόν, για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας, τους οποίους ρητά αναγνωρίζει η Συνθήκη (άρθρο 48, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο) και οι οποίοι συνεπάγονται τον περιορισμό του περιεχομένου του εν λόγω δικαιώματος. Είναι απολύτως φυσικό και δικαιολογημένο το συμφέρον του ατόμου για διατήρηση της υφισταμένης καταστάσεως κατά τη διάρκεια εκδικάσεως των ενδίκων βοηθημάτων του να υποχωρεί προ λόγων τέτοιας φύσεως αν και μέσα σε ορισμένα όρια και με ορισμένες ουσιαστικές πρόνοιες, οι οποίες αποσκοπούν να εξασφαλίσουν, όπως είδαμε, ότι η κατάσταση του αλλοδαπού θα εξεταστεί δύο φορές από διαφορετικές αρχές, ενώ συγχρόνως θα ανασταλεί η εκτέλεση της αποφάσεως περί απομακρύνσεως.
Κατά τα λοιπά, η ανάγκη διαβαθμίσεως των διαφόρων τρόπων προστασίας που αποσκοπούν στην εξασφάλιση της υφισταμένης θέσεως του αλλοδαπού επιβεβαιώνεται από την ίδια την οδηγία 64/221, η οποία, στο άρθρο 9, παράγραφος 1, αποκλείει εκτός «επειγουσών περιπτώσεων» το ανασταλτικό αποτέλεσμα της ειδικής διοικητικής διαδικασίας την οποία προβλέπει. Αξίζει να υπομνηστεί ότι, στην απόφαση Royer, το Δικαστήριο αναφέρθηκε ρητά στην εξαίρεση αυτή χωρίς να θέσει υπό αμφισβήτηση το σύμφωνο της προς τη Συνθήκη (βλ. σκέψη 60/61, δεύτερη περίοδο).
7.
Απομένει να εξεταστεί η δεύτερη ομάδα ερωτημάτων: αν, δηλαδή, μία απόφαση περί απελάσεως μπορεί να εκτελεστεί, σε περίπτωση επείγοντος, ακόμη και μετά την άσκηση ενδίκου βοηθήματος και αν η εκτίμηση περί του επείγοντος πρέπει να γίνει αποκλειστικά από τη διοικητική αρχή ή αν, μετά την άσκηση του βοηθήματος, η σχετική αρμοδιότητα ανήκει στο οικείο δικαστήριο.
Πρέπει, κατά πρώτον, να παρατηρηθεί ότι, αν γίνει δεκτή η άποψη κατά την οποία η άσκηση ενδίκου βοηθήματος δεν έχει βάσει της οδηγίας 64/221 αυτομάτως ανασταλτικό αποτέλεσμα ως προς την προσβαλλόμενη διοικητική πράξη, είναι προφανές ότι η εθνική αρχή δεν κωλύεται να εκτελέσει ενδεχομένως το ληφθέν μέτρο ενόσω εκκρεμεί η εκδίκαση της προσφυγής. Στο πλαίσιο αυτό, το γεγονός ότι η εκτέλεση της πράξεως είναι επείγουσα δεν παρουσιάζει καμιά ιδιαίτερη σημασία. Αντίθετα, προκειμένου για τη διαδικασία που προβλέπεται από το άρθρο 9, η εκτέλεση της πράξεως πριν από τη γνωμοδότηση της αρμοδίας αρχής δεν δικαιολογείται παρά μόνον εφόσον συντρέχει περίπτωση επείγοντος. Αυτό προβλέπεται ρητά στο άρθρο 9, παράγραφος 1, ο ίδιος δε κανόνας θα πρέπει να θεωρηθεί ότι ισχύει και στην περίπτωση στην οποία αναφέρεται το άρθρο 9, παράγραφος 2.
Επομένως, το επείγον επιτρέπει την εκτέλεση της αποφάσεως περί απελάσεως και στις δύο περιπτώσεις προτού γνωμοδοτήσει η Συμβουλευτική Επιτροπή που είναι αρμόδια να την εξετάσει (ή να την επανεξετάσει). Στην απόφαση Royer που προανέφερα, το Δικαστήριο αναγνώρισε τη νομιμότητα της λύσεως αυτής, θέτοντας μόνο την προϋπόθεση να είναι το επείγον «αιτιολογημένο». Δεννομίζω ότι πρέπει να αποστούμε από την άποψη αυτή.
Όσον αφορά τον προσδιορισμό της ταυτότητας του οργάνου που είναι αρμόδιο να εκτιμήσει τον επείγοντα ή μη χαρακτήρα μιας περιπτώσεως ενώ εκκρεμεί το ένδικο βοήθημα, φρονώ ότι η εν λόγω εκτίμηση εναπόκειται στην ίδια την αρχή η οποία είναι αρμόδια να διατάξει την απομάκρυνση. Πρόκειται, πράγματι, για κρίση που συνδέεται στενά με τη λήψη της αποφάσεως περί απομακρύνσεως, έτσι ώστε θα ήταν πολύ εξεζητημένο να χωριστούν οι δύο αποφάσεις για μόνο το λόγο ότι υφίσταται εκκρεμοδικία. Πρόκειται, άλλωστε, για χαρακτηριστική περίπτωση αποφάσεως που λαμβάνεται από τη διοίκηση, η λήψη της οποίας δεν φαίνεται λογικό να μεταβιβαστεί στα δικαστικά όργανα. Τα τελευταία θα κληθούν ενδεχομένως να ελέγξουν εκ των υστέρων την απόφαση της διοικητικής αρχής στην περίπτωση που ο ενδιαφερόμενος θα προσφύγει σ' αυτά κάνοντας χρήση των συνήθων ενδίκων βοηθημάτων.
8.
Συμπερασματικά, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στα ερωτήματα που του υπέβαλε ο πρόεδρος του tribunal de premiere instance της Λιέγης, με Διάταξη της 18ης Ιουνίου 1979, τις εξής απαντήσεις:
α)
Τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221 του Συμβουλίου δεν υποχρεώνουν τα κράτη μέλη να προσδώσουν ανασταλτικό αποτέλεσμα στην άσκηση ενδίκου βοηθήματος ενώπιον πολιτικού ή διοικητικού δικαστηρίου κατά της αποφάσεως περί αρνήσεως χορηγήσεως αδείας διαμονής και της συναφούς αποφάσεως περί απομακρύνσεως από τη χώρα. Κατά συνέπεια, η άσκηση ενδίκου βοηθήματος, η οποία, κατά την οικεία εθνική έννομη τάξη, στερείται ανασταλτικού αποτελέσματος, δεν αποκλείει την εκτέλεση της αποφάσεως (περί αρνήσεως χορηγήσεως αδείας διαμονής ή περί απομακρύνσεως)· τούτο δε, ανεξαρτήτως του αν συντρέχει ή όχι επείγουσα περίπτωση.
β)
Κατά το άρθρο 9, παράγραφος 2, της προαναφερθείσας οδηγίας, όταν το πρόσωπο στο οποίο απευθύνεται η απόφαση περί αρνήσεως χορηγήσεως αδείας διαμονής και περί απομακρύνσεως από τη χώρα ζητεί επανεξέταση της υποθέσεως από άλλη αρχή στην οποία έχει ανατεθεί η άσκηση συμβουλευτικής αρμοδιότητας, η σχετική αίτηση αναστέλλει την εκτέλεση της προσβαλλομένης πράξεως· η αναστολή αυτή πρέπει να διαρκεί τουλάχιστον μέχρις ότου γνωμοδοτήσει η εν λόγω διαφορετική αρχή και γνωστοποιήσει τη γνωμοδότηση της στον ενδιαφερόμενο.
γ)
Σύμφωνα με την αρχή που θεσπίζει το άρθρο 6 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως περί Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, η κοινοτική έννομη τάξη αναγνωρίζει το δικαίωμα προσφυγής στα δικαστήρια άλλου κράτους μέλους, καθώς και το δικαίωμα του διαδίκου πολιτικής δίκης να παρίσταται αυτοπροσώπως ενώπιον του δικαστηρίου, όταν η αυτοπρόσωπη παράσταση είναι απαραίτητη για την αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος υπερασπίσεως. Αντίθετα, η κοινοτική έννομη τάξη δεν αναγνωρίζει στο διάδικο πολιτικής δίκης το δικαίωμα να παραμένει καθ' όλη τη διάρκεια της δίκης στο έδαφος του κράτους του δικάζοντος δικαστηρίου.
δ)
Το γεγονός ότι εκκρεμεί η ειδική διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 9, παράγραφος 2, της οδηγίας 64/221 δεν κωλύει την εκτέλεση της προσβαλλομένης πράξεως, όταν πρόκειται για αιτιολογημένη επείγουσα περίπτωση.
ε)
Εναπόκειται στην κρατική αρχή, η οποία εκδίδει την απόφαση περί αρνήσεως χορηγήσεως αδείας διαμονής και περί απομακρύνσεως από τη χώρα, να εκτιμά αν η εν λόγω πράξη πρέπει να εκτελεστεί επειγόντως, πριν από το πέρας της διαδικασίας που προβλέπεται στο άρθρο 9 της οδηγίας 64/221.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ιταλική.