ATHANASIOS RANTOS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2025. április 30.(1)
C‑692/23. sz. ügy
AVR-Afvalverwerking BV
kontra
NV BAR-Afvalbeheer,
Gemeente Barendrecht,
Gemeente Albrandswaard,
Gemeente Ridderkerk,
NV Irado,
Afvalsturing Friesland NV
(a Gerechtshof Den Haag [hágai fellebbviteli bíróság, Hollandia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„ Előzetes döntéshozatal – Jogszabályok közelítése – Közbeszerzés – 2014/24/EU irányelv – A 12. cikk (3) bekezdése – »In house« odaítélt közbeszerzési szerződés – Feltételek – Az irányított jogi személynek az ajánlatkérő szervek által rábízott feladatok ellátása keretében végzett tevékenységeire vonatkozó küszöbérték – A csoporton belüli kapcsolt társaságok árbevételének figyelembevétele – Az ajánlatkérő szerv megbízásából végzett tevékenységekből származó árbevétel ”
Bevezetés
1.        A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem a közbeszerzésről szóló 2014/24/EU irányelv(2) 12. cikke (3) bekezdése első albekezdése b) pontjának és (5) bekezdésének értelmezésére vonatkozik.
2.        E kérelmet az egyrészről az AVR-Afvalverwerking BV (a továbbiakban: AVR), másrészről a Gemeente Barendrecht (Barendrecht önkormányzata, Hollandia), a Gemeente Albrandswaard (Albrandswaard önkormányzata, Hollandia), a Gemeente Ridderkerk (Ridderkerk önkormányzata, Hollandia, a továbbiakban együttesen: BAR‑önkormányzatok), az NV BAR-Afvalbeheer (a továbbiakban: BAR), az NV Irado (a továbbiakban: Irado) és az Afvalsturing Friesland NV (a továbbiakban: AF) (a továbbiakban mind együttesen: az alapeljárás alperesei) között, a BAR‑önkormányzatok háztartásaiból származó maradékhulladék gyűjtésére és kezelésére irányuló, az Iradónak és az AF‑nek az úgynevezett in house kivétel alapján közvetlenül odaítélt közbeszerzési szerződések tárgyában folyamatban lévő jogvitákban terjesztették elő.
3.        Emlékeztetőül: e kivételnek megfelelően, amelyet a Bíróság a Teckal ítéletben(3) megállapított, és amelyet a későbbiekben többek között a 2014/24 irányelv 12. cikkében(4) kodifikáltak, az ajánlatkérő szerv által irányított jogi személyek részére odaítélt közbeszerzési szerződésekre nem vonatkoznak a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó szabályok, ha ez a szerv olyan irányítást gyakorol az érintett jogi személy felett, amely hasonló ahhoz az irányításhoz, amelyet saját szervezeti egységei felett gyakorolna, és az irányított jogi személy a tevékenységeinek lényeges részét az ajánlatkérő javára végzi. E szabály indoka ugyanis abban a tényben rejlik, hogy ilyen esetben az ajánlatkérő valójában saját eszközeit vette igénybe, és hogy az ajánlattevő szervezet szinte e szerv belső szervezetének részét alkotja(5). Bár e cikk (1) bekezdése az említett kivétel alkalmazásának feltételeit az olyan ajánlatkérő által odaítélt szerződések esetében határozza meg, amely maga gyakorol irányítást a jogi személy felett, a (3) bekezdése ugyanezt a kivételt az olyan ajánlatkérő szerv által odaítélt szerződésekre is kiterjeszti, amely más ajánlatkérő szervekkel együtt gyakorol ilyen irányítást. Ez a helyzet a jelen ügyben, amelyben az érintett jogi személy (vagyis az AF) több holland önkormányzat, köztük a BAR‑önkormányzatok irányítása alatt áll.
4.        E tekintetben a 2014/24 irányelv 12. cikke (3) bekezdésének első albekezdése három feltétel teljesülését követeli meg az in house odaítéléshez(6), amelyek között szerepel az e (3) bekezdés b) pontjában előírt, az alapügy tárgyát képező feltétel is, amely megköveteli, hogy az irányított jogi személy „tevékenységeinek több mint 80 %‑át” az irányítást gyakorló ajánlatkérő szerv által rábízott feladatok teljesítése teszi ki (a továbbiakban: tevékenységre vonatkozó feltétel). Ezen irányelv 12. cikkének (5) bekezdése pontosítja, hogy a „tevékenységek [e] százalékos [arányát]” többek között „az átlagos [összárbevételnek] […] a szerződés odaítélését megelőző három évben” való alakulását alapul véve kell meghatározni”.
5.        Ebben az összefüggésben a Gerechtshof Den Haag (hágai fellebbviteli bíróság, Hollandia) lényegében azt kívánja megtudni, hogy amennyiben az irányított jogi személy olyan vállalatcsoport részét képezi, mint a jelen ügyben az AF, a „tevékenységek százalékos arányát” kizárólag e jogi személy árbevétele, vagy pedig a csoport összevont (konszolidált) árbevétele alapján kell‑e kiszámítani.
6.        Bár a Bíróságnak az in house kivétel 2014/24 irányelv általi kodifikálását követően már volt alkalma pontosítani e kivétel hatályát(7), a jelen ügy keretében először kell a tevékenységre vonatkozó feltétel konkrét alkalmazásáról és ezzel összefüggésben az uniós jog egyéb területei, különösen az uniós versenyjog értelmében vett „vállalkozás” fogalmának vagy a 2013/34/EU irányelv szerinti számviteli jogi „éves pénzügyi kimutatások” fogalmának e tekintetben fennálló relevanciájáról határoznia(8).
Jogi háttér
7.        A 2014/24 irányelv (5), (31) és (32) preambulumbekezdése kimondja:
„(5)      Emlékeztetni kell arra, hogy ezen irányelv egyetlen rendelkezése sem kötelezi a tagállamokat arra, hogy alvállalkozásba adják vagy kiszervezzék azon szolgáltatások nyújtását, amelyeket maguk kívánnak nyújtani, illetve amelyeket az ezen irányelv szerinti közbeszerzési szerződésektől eltérő módon kívánnak megszervezni. […]
[…]
(31)      Jelentős a jogbizonytalanság azzal kapcsolatban, hogy a közszférába tartozó szervezetek közötti szerződésekre milyen mértékben vonatkozzanak a közbeszerzési szabályok. A tagállamok – sőt az egyes ajánlatkérő szervek is – egymástól eltérően értelmezik az Európai Unió Bíróságának vonatkozó ítélkezési gyakorlatát. Ezért szükséges annak tisztázása, hogy a közszférán belül kötött szerződésekre mely esetekben nem alkalmazandók a közbeszerzési szabályok.
E kérdés tisztázását az Európai Unió Bíróságának vonatkozó ítélkezési gyakorlatában meghatározott elveknek kell vezérelniük. Önmagában az a tény, hogy egy megállapodásban mindkét fél közjogi hatóság, nem zárja ki a közbeszerzési szabályok alkalmazását. […]
Biztosítani kell, hogy a mentesített közszférabeli szervek közötti együttműködés ne eredményezze a verseny torzulását a magánszféra gazdasági szereplői viszonylatában, amennyiben valamely magánszolgáltatót versenyelőnyhöz juttat versenytársaihoz képest.
(32)      A kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személyeknek odaítélt közbeszerzési szerződésekre nem kell alkalmazni az ebben az irányelvben előírt eljárásokat, amennyiben az ajánlatkérő szerv az érintett jogi személy fölött olyan kontrollt [helyesen: irányítást] gyakorol, amely a saját részlegei fölötti kontrollhoz [helyesen: irányításhoz] hasonló, feltéve, hogy a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy a tevékenységeinek több mint 80 %‑át a kontrollt [helyesen: irányítást] gyakorló ajánlatkérő szerv vagy az ezen ajánlatkérő szerv által kontrollált [helyesen: az irányított] más jogi személyek által rá bízott feladatok teljesítésével összefüggésben végzi, függetlenül attól, hogy ki a szerződésteljesítés kedvezményezettje.
E mentesség nem terjedhet ki az olyan helyzetekre, amikor a magánszférához tartozó gazdasági szereplő közvetlen részesedéssel rendelkezik a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy tőkéjében, mivel ilyen esetben a közbeszerzési szerződés versenyeljárás nélküli odaítélése a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személyben tőkerészesedéssel bíró magánszférabeli gazdasági szereplőt indokolatlan előnyhöz juttatná versenytársaival szemben. […] Egyértelművé kell tenni továbbá, hogy jelen összefüggésben csak a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy tőkéjében való közvetlen magánrészesedés bír meghatározó jelentőséggel. Az tehát, ha a kontrollt [helyesen: az irányítást] gyakorló ajánlatkérő szerv vagy szervek tőkéjében magánrészesedés áll fenn, nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személynek az ezen irányelv által előírt eljárások nélkül ítéljenek oda közbeszerzési szerződéseket, mivel a szóban forgó részesedések nem gátolják a magánszférához tartozó gazdasági szereplők közötti versenyt.
[…]”
8.        Ezen irányelv „Fogalommeghatározások” című 2. cikkének (1) bekezdése a következőket mondja ki:
„Ezen irányelv alkalmazásában a következő fogalommeghatározásokat kell alkalmazni:
1.      »ajánlatkérő szerv«: az állami, területi és települési hatóságok, a közjogi intézmények, továbbá az egy vagy több ilyen hatóság, illetve közjogi intézmény által létrehozott társulások;
[…]
5.      »közbeszerzési szerződés«: egy vagy több gazdasági szereplő és egy vagy több ajánlatkérő szerv által, írásban megkötött visszterhes szerződés, amelynek tárgya építési beruházás kivitelezése, áru szállítása vagy szolgáltatás nyújtása;
[…]
10.      »gazdasági szereplő«: bármely természetes vagy jogi személy, vagy közjogi intézmény, illetve ilyen személyek és/vagy szervek csoportja, beleértve vállalkozások ideiglenes szövetségeit is, aki, illetve amely a piacon építési beruházások és/vagy építmények kivitelezését, áru leszállítását vagy szolgáltatások nyújtását kínálja;
[…]”
9.        Az említett irányelvnek „A közszolgáltatás körébe tartozó szervezetek közötti közbeszerzési szerződések” című 12. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)      Az ajánlatkérő szervek által egy másik, a magánjog vagy a közjog hatálya alá tartozó jogi személynek odaítélt közbeszerzési szerződés nem tartozik az ezen irányelv hatálya alá az alábbi feltételek együttes teljesülése esetén:
a)      az ajánlatkérő szerv olyan kontrollt [helyesen: irányítást] gyakorol az érintett jogi személy felett, amely hasonló ahhoz a kontrollhoz [helyesen: az irányításhoz], amelyet saját szervezeti egységei felett gyakorol;
b)      a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy tevékenységeinek több mint 80%‑át a kontrollt [helyesen: az irányítást] gyakorló ajánlatkérő szerv által vagy az ajánlatkérő szerv kontrollja [helyesen: irányítása] alatt működő más jogi személyek által rábízott feladatok teljesítése teszi ki; és
c)      nincs közvetlen magántőke‑részesedés a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személyben az olyan nem kontrolláló [helyesen: irányítást nem biztosító] és nem blokkoló jellegű magántőke‑részesedés kivételével, amely a nemzeti jogszabályi előírások teljesítésére szolgál a Szerződéssel összhangban, és amely nem jár befolyással [helyesen: meghatározó befolyással] a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy felett.
Az ajánlatkérő szerv az első albekezdés a) pontja értelmében akkor gyakorol a saját szervezeti egységei feletti kontrollhoz [helyesen: irányításhoz] hasonló kontrollt [helyesen: irányítást] egy jogi személy felett, ha döntő [helyesen: meghatározó] befolyással rendelkezik a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személynek mind a stratégiai céljai, mind a jelentős döntései tekintetében. Az ilyen kontroll [helyesen: irányítás] úgy is fennállhat, ha azt egy másik, az ajánlatkérő szerv által kontrollált [helyesen: irányított] jogi személy gyakorolja.
[…]
(3)      Azon ajánlatkérő szerv, amely nem gyakorol az (1) bekezdés szerinti kontrollt [helyesen: irányítást] a magánjog vagy a közjog hatálya alá tartozó valamely jogi személy felett, ezen irányelv rendelkezéseinek az adott jogi személyre történő alkalmazása nélkül is odaítélhet közbeszerzési szerződést az említett jogi személynek az alábbi feltételek együttes teljesülése esetén:
a)      az ajánlatkérő szerv más ajánlatkérő szervekkel együtt olyan kontrollt [helyesen: irányítást] gyakorol az adott jogi személy felett, amely hasonló a saját szervezeti egységei felett gyakorolt kontrollhoz [helyesen: irányításhoz].
b)      az érintett jogi személy tevékenységeinek több mint 80%‑át a kontrollt [helyesen: az irányítást] gyakorló ajánlatkérő szerv vagy az ajánlatkérő szerv által kontrollált [helyesen: irányított] más jogi személyek által rábízott feladatok teljesítése teszi ki; és
c)      nincs közvetlen magántőke‑részesedés a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személyben az olyan nem kontrolláló [helyesen: irányítást nem biztosító] és nem blokkoló jellegű magántőke‑részesedés kivételével, amely a nemzeti jogszabályi előírások teljesítésére szolgál a Szerződéssel összhangban, és amely nem jár befolyással a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy felett.
Az első albekezdés a) pontja alkalmazásában az ajánlatkérő szervek akkor gyakorolnak közös kontrollt valamely jogi személy felett az alábbi feltételek együttes teljesülése esetén [helyesen: irányítást valamely jogi személy felett, ha az alábbi feltételek együttesen teljesülnek]:
i.      a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy döntéshozó szerveiben minden részt vevő ajánlatkérő szerv képviselteti magát. A képviseletet ellátó egyes személyek képviselhetnek több vagy minden részt vevő ajánlatkérő szervet;
ii.      az említett ajánlatkérő szervek képesek közösen döntő [helyesen: meghatározó] befolyást gyakorolni a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy stratégiai céljaira és jelentős döntéseire; és
iii.      a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személynek nincsenek olyan érdekeltségei, amelyek ellentétesek a kontrolláló [helyesen: az irányítást gyakorló] ajánlatkérő szervek érdekeltségeivel;
[…]
(5)      Az (1) bekezdés első albekezdésének b) pontjában, a (3) bekezdés első albekezdésének b) pontjában és a (4) bekezdés c) pontjában említett tevékenységek százalékos arányának megállapításához az átlagos összárbevételt vagy más megfelelő, tevékenység alapú mérőszámot, például a releváns jogi személynél vagy az ajánlatkérő szervnél a szerződés odaítélését megelőző három évben a szolgáltatások, áruk és építési beruházások miatt felmerülő költségeket kell figyelembe venni.
[…]”
Az alapeljárás, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
10.      1995-ben Friesland (Frízföld, Hollandia) tartomány önkormányzatai létrehoztak egy nonprofit közös hulladékhasznosító szervezetet, az AF‑et. Ezen időpontot követően olyan önkormányzatok váltak az AF részvényeseivé, amelyek Friesland tartomány területén kívül találhatók.
11.      Az AF olyan leányvállalatok csoportját vezeti, amelyek a kérdést előterjesztő bíróság szerint az AF‑ben részvényes önkormányzatok által az AF‑re, illetve leányvállalataira ruházott feladatok végrehajtásától független területeken is tevékenykednek(9). Az AF összevont (konszolidált) éves beszámolókat készít, amelyekben – a 2013/34 irányelv 22. cikkének megfelelően – saját pénzügyi adatait konszolidálja azon leányvállalatainak pénzügyi adataival, amelyek felett meghatározó befolyást gyakorolhat, vagy amelyek egységes alapú vezetése alá tartoznak–.
12.      Egyébiránt Friesland tartomány önkormányzatainak megbízásából az AF maga is üzemeltet egy hulladéklerakót (a továbbiakban: a szóban forgó lerakó) Ebben a lerakóban nem háztartásokból származó maradékhulladékot(10), hanem többek között ipari hulladékot és kommunális projektekből, így például építkezésekből vagy az azbesztmentesítés keretében végzett talaj‑helyreállításból származó hulladékot helyeznek el.
13.      2000‑ben Zuid-Holland tartomány (Hollandia) három másik önkormányzata többek között hulladékkezelési feladataik ellátása céljából nonprofit szervezetként létrehozta az Iradót. 2017-ben az Irado az AF részvényesévé vált, és 2017. február 1‑je óta ez utóbbi vállalkozással kezeltette az általa e három településen gyűjtött háztartási maradékhulladékot.
14.      2015-ben a BAR‑önkormányzatok, amelyek szintén Zuid-Holland tartományban találhatók, hulladékkezelési feladataik ellátása céljából nonprofit szervezetként megalapították a BAR‑t(11).
15.      2019. december 31‑ig minden egyes BAR‑önkormányzatnak saját megállapodása volt különböző hulladékhasznosító vállalkozásokkal. E megállapodások alapján az AVR, egy ezen ágazatra specializálódott kereskedelmi társaság alvállalkozóként hasznosította az ezen önkormányzatok háztartásaiból származó maradékhulladékot.
16.      2019-ben a BAR‑önkormányzatok úgy döntöttek, hogy a BAR részesedést szerez az Iradóban, és megbízták az Iradót a háztartásaikból származó maradékhulladék összegyűjtésével és hasznosításával.
17.      2019. december 13-án az Irado és az AF megállapodást kötött a BAR‑önkormányzatok háztartásaiból származó maradékhulladék 2020. január 1‑jétől kezdődően történő átvételéről, szállításáról, és kezeléséről (a továbbiakban: Irado‑AF odaítélés).
18.      2019. december 20‑án a BAR és az Irado megállapodást kötött, amely szintén a BAR‑önkormányzatok háztartásaiból származó maradékhulladék kezelésére vonatkozott (a továbbiakban: BAR‑Irado odaítélés).
19.      2019. december 31-én a BAR az Irado részvényesévé vált.
20.      Az AVR keresetet nyújtott be a Rechtbank Den Haaghoz (hágai bíróság, Hollandia), amelyben azt kérte, hogy azzal az indokkal, hogy nem teljesültek az in house odaítélés feltételei, elsődlegesen semmisítse meg, illetve másodlagosan szüntesse meg a jelen indítvány 17. és 18. pontjában ismertetett odaítéléseket, vagy tiltsa meg azok végrehajtását. E kereset arra is irányult, hogy a bíróság rendelje el a közbeszerzési eljárás lefolytatását e szerződések vonatkozásában, amennyiben a BAR‑önkormányzatok továbbra is oda kívánják ítélni azokat.
21.      E kereset azon indokkal történő elutasítását követően, hogy teljesültek az in house odaítélés feltételei, az AVR az ítélettel szemben fellebbezést nyújtott be a Gerechtshof Den Haaghoz (hágai fellebbviteli bíróság, Hollandia), amely a kérdést előterjesztő bíróság.
22.      E bíróság rámutat arra, hogy a felek között nem vitatott, hogy a fent említett két odaítélés főszabály szerint a 2014/24 irányelvben előírt versenyeztetési kötelezettség hatálya alá tartozik, kivéve, ha alkalmazható az in house kivétel.
23.      Következésképpen az említett bíróság úgy véli, hogy az előtte folyamatban lévő jogvita eldöntéséhez lényegében azt kell értékelni, hogy az AF a felette irányítást gyakorló ajánlatkérő szervekkel fenntartott kapcsolata tekintetében megfelel‑e az ezen irányelv 12. cikke (3) bekezdése első albekezdésének b) pontjában és (5) bekezdésének első albekezdésében előírt követelményeknek. E rendelkezések közül az első értelmében annak a jogi személynek, amelynek a szerződést odaítélték, tevékenységeinek több mint 80 %‑át az irányítást gyakorló ajánlatkérő szerv által rá bízott feladatok teljesítésével összefüggésben kell végeznie. A második rendelkezés azt a pontosítást teszi, hogy a tevékenységek százalékos arányának megállapításához az átlagos összárbevételt kell figyelembe venni.
24.      E tekintetben ugyanezen bíróságnak különösen két szempontból vannak kétségei.
25.      Egyrészt ugyanis a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy azon árbevétel kiszámítása céljából, amelyet annak értékelése során kell figyelembe venni, hogy a tevékenységek 80%‑os küszöbértékére vonatkozó feltétel teljesül‑e, kizárólag az AF által elért árbevételt kell‑e figyelembe venni, vagy azon csoportét is, amelyhez tartozik. A jelen ügyben ugyanis e küszöbérték elérése attól függ, hogy a csoport összevont (konszolidált) árbevételét milyen módszerrel állapítják meg.
26.      E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy az alapeljárás alperesei arra hivatkoznak, hogy mivel a 2014/24 irányelv 12. cikke (3) bekezdése első albekezdésének b) pontja kifejezetten azon jogi személy tevékenységeire vonatkozik, amelynek a közbeszerzési szerződést odaítélték, csak maga a jogi személy, vagyis az AF által elért árbevétel lehet releváns. Azon csoport összevont (konszolidált) árbevételének figyelembevétele, amelyhez tartozik, e rendelkezés contra legem alkalmazásának minősül. Egyébiránt az összevont (konszolidált) árbevétel nem megfelelő mutató, mivel a számviteli jogban a konszolidáció elve túlságosan technikai jellegű és összetett. Ezzel szemben az AVR azt állítja, hogy a csoport árbevételét kell figyelembe venni, mivel ez az egyetlen módja annak, hogy számításba lehessen venni egy csoporthoz tartozó jogi személy ténybeli és gazdasági valóságát(12). Ellenkező esetben az ajánlatkérő szervek irányítása alatt álló jogi személy megkerülhetné az ezen irányelv 12. cikke (3) bekezdése első albekezdésének b) pontjában foglalt követelményt azáltal, hogy olyan csoport keretében jár el, amelyben e jogi személy tevékenységeinek több mint 80%‑át maga végzi ezen ajánlatkérő szervek javára, miközben e csoport egy vagy több társaságát a szabad piacon működteti.
27.      Másrészt e bíróság úgy véli, hogy még ha feltételezhető lenne is, hogy a Bíróság szerint kizárólag az AF nem összevont (nem konszolidált) árbevételét kell figyelembe venni, akkor is meg kell határozni, hogy az AF által a hulladéklerakó üzemeltetése során elért árbevételt az ajánlatkérő szerv által rábízott feladatok ellátása keretében elért árbevételként kell‑e figyelembe vennie. Ezzel összefüggésben az említett bíróság hangsúlyozza, hogy az AVR arra hivatkozik, hogy a Hollandiában található iparihulladék‑lerakókat részben magán gazdasági szereplők üzemeltetik, így, mivel az AF ezen üzemeltetés tekintetében versenyben áll e gazdasági szereplőkkel, a hulladéklerakóhoz kapcsolódó árbevételét nem kell figyelembe venni. Az alapeljárás alperesei a maguk részéről azt állítják, hogy az AF‑nek a szóban forgó hulladéklerakóból származó árbevétele az ajánlatkérők által rábízott feladatok végrehajtásából származik, és ezért azt figyelembe kell venni, függetlenül attól, hogy ezen árbevételt olyan harmadik vállalkozások révén éri‑e el, amelyek nála helyezik el a hulladékukat.
28.      E körülmények között a Gerechtshof Den Haag (hágai fellebbviteli bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)      A [2014/24] irányelv 12. cikke (3) bekezdése első albekezdésének – ezen irányelv 12. cikkének (5) bekezdésével összefüggésben értelmezett – b) pontja szerinti tevékenységi kritériumot úgy kell‑e értelmezni, hogy amennyiben a tevékenységek e rendelkezésben említett százalékos arányának meghatározására az árbevétel alapján kerül sor, és az irányított jogi személy egy csoporthoz tartozik, úgy kizárólag magának az irányított jogi személynek az árbevételét kell figyelembe venni, vagy pedig a csoporthoz tartozó valamennyi kapcsolt vagy nem kapcsolt társaság árbevételét, mint például
i.      az összevont (konszolidált) árbevételt, amelynek esetében az érintett jogi személy árbevételét a 2013/34 irányelv 22. és 24. cikke nemzeti átültetésének megfelelően hozzá kell adni a csoport más vállalkozásainak árbevételéhez, vagy
ii.      azon vállalkozások árbevételét, amelyekkel az irányított jogi személy az uniós versenyjog szerinti vállalkozás fogalma értelmében vett gazdasági egységet alkot?
2)      Ha az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy kizárólag magának az irányított jogi személynek az árbevételét kell figyelembe venni, akkor az e kérdésben említett tevékenységi kritériumot úgy kell-e értelmezni, hogy a harmadik személyek mint használók által a hulladéknak az irányítást gyakorló ajánlatkérő szervek megbízásából az irányított jogi személy által üzemeltetett hulladéklerakón történő kirakása során keletkező árbevételt az irányítást gyakorló ajánlatkérő szervek által az említett jogi személyre bízott feladatok teljesítéséből származó árbevételnek kell tekinteni, figyelembe véve, hogy az irányított jogi személy e tekintetben magánszolgáltatókkal is versenyben áll”
29.      Írásbeli észrevételt az AVR, az AF, az Irado, a BAR, a BAR‑önkormányzatok, az olasz és az osztrák kormány, valamint a Bizottság terjesztett elő. E felek az osztrák kormány kivételével szóbeli észrevételeket is előterjesztettek a 2025. február 5‑én tartott tárgyaláson.
Elemzés
Előzetes észrevételek
30.      A jelen ügy az in house odaítélés, vagyis olyan odaítélés feltételeire vonatkozik, amikor az ajánlatkérő szervek által az érintett jogi személy felett gyakorolt közös irányítás esetén közbeszerzési szerződéseket a 2014/24 irányelv 12. cikkének (3) bekezdése értelmében pályázati felhívás nélkül, közvetlenül ítélnek oda.
31.      Emlékeztetőül: e rendelkezés előírja, hogy az ajánlatkérő szervek által egy másik, a magánjog vagy a közjog hatálya alá tartozó jogi személynek odaítélt közbeszerzési szerződés nem tartozik ezen irányelv hatálya alá, amennyiben először is az ajánlatkérő szerv más ajánlatkérő szervekkel együtt olyan irányítást gyakorol e jogi személy felett, amely hasonló a saját tevékenységei felett gyakorolt irányításhoz (első feltétel), másodszor az említett jogi személy tevékenységeinek több mint 80%‑át az irányítást gyakorló ajánlatkérő szerv által vagy az ajánlatkérő szerv irányítása alatt működő más jogi személyek által rábízott feladatok teljesítése teszi ki (második feltétel), és harmadszor főszabály szerint nincs közvetlen magántőke‑részesedés ugyanezen jogi személyben (harmadik feltétel).
32.      A jelen ügyben az előterjesztő bíróság által feltett kérdések kizárólag a második feltételre vonatkoznak, és a BAR‑önkormányzatok háztartási hulladékainak viszonylag összetett jogi struktúra keretében történő kezelésére vonatkozó jogvitából erednek.
33.      Ezen összetettségre tekintettel elsősorban célszerűnek tartok olyan pontosításokat tenni, amelyek lehetővé teszik e kérdések jobb körülhatárolását. Így az alapeljárás tárgya lényegében arra a kérdésre vonatkozik, hogy jogszerű‑e, hogy a BAR‑önkormányzatok közvetlenül ítélték oda az AF részére az ezen önkormányzatok háztartási maradékhulladékának átvételére, szállítására és kezelésére irányuló szerződést egy arra irányulóan kialakított rendszer útján, hogy két köztes jogalany, a BAR és az Irado révén közös irányítást gyakoroljanak az AF felett. Pontosabban a BAR‑önkormányzatok először megalapítottak egy nonprofit szervezetet, a BAR‑t, a hulladékgazdálkodásuk végrehajtásának biztosítására. Ezt követően a BAR egy in house odaítélés keretében szerződést ítélt oda az Iradónak a három érintett település háztartási maradványhulladékának gyűjtésére és kezelésére (BAR-Irado odaítélés). Az Irado a maga részéről egy olyan nonprofit szervezet, amelyet a BAR önkormányzatokkal közös tartomány három másik önkormányzata alapított a hulladékgazdálkodásuk megvalósítása céljából. Másodszor az Irado közvetlenül az AF‑nek is odaítélte a BAR‑önkormányzatok háztartási maradékhulladékának átvételét, szállítását és kezelését (Irado‑AF odaítélés). Ami az AF‑et illeti, Friesland tartomány önkormányzatai által alapított közös nonprofit hulladékkezelési szervezetről van szó, amelyben később más tartományban található önkormányzatok is részvényesek lettek. Az AF olyan leányvállalatok csoportját vezeti, amelyek többek között a maradékhulladék elégetéséből származó villamos energia és gőz előállítása, vagy az ilyen hulladékokból biogáz előállítása céljából történő szerves fermentáció területén tevékenykednek. Egyébként az AF Friesland tartomány önkormányzatainak megbízásából maga is üzemeltet egy hulladéklerakót. Ebben a lerakóban nem háztartásokból származó maradékhulladékot, hanem többek között ipari hulladékot, és kommunális projektekből, így például építkezésekből vagy az azbesztmentesítés keretében végzett talaj‑helyreállításból származó hulladékot helyeznek el.
34.      Az alapeljárást az AVR, egy hulladékkezeléssel foglalkozó gazdasági társaság terjesztette a kérdést előterjesztő bíróság elé az in house kivétel jogcímén megvalósított BAR‑Irado és Irado‑AF odaítélések jogszerűségének vitatása céljából.
35.      Annak meghatározása érdekében, hogy lehet‑e hivatkozni az in house kivételre, e bíróság megjegyzi, hogy azt kell értékelni, hogy az AF a BAR‑ral és az Iradóval fennálló kapcsolatai tekintetében megfelel‑e a 2014/24 irányelv 12. cikke (3) bekezdése első albekezdésének b) pontjában meghatározott azon második feltételnek, amely szerint az AF‑nek tevékenységei több mint 80%‑át az AF részvényesei, azaz az Irado, és Friesland más önkormányzatai által rábízott feladatok ellátása keretében kell végeznie. Az ilyen értékelés két tényezőtől függ, nevezetesen egyrészt a tevékenységre vonatkozó kritérium értékelése céljából figyelembe vett árbevételtől, mivel a tevékenységek „több mint 80%-os” küszöbértékét kizárólag az AF saját külön árbevétele, nem pedig azon csoport árbevétele éri el, amelyhez tartozik (előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés), másrészt pedig az AF által a hulladéklerakó üzemeltetése során az AF‑et irányító részvényesek által rábízott feladatok ellátása keretében elért árbevétel figyelembevételétől (előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés).
36.      E pontosításokat követően úgy vélem, hogy másodsorban, még e kérdések érdemi vizsgálata előtt érdemes felhívni a figyelmet néhány, az in house kivétel alkalmazásával kapcsolatos szempontra, amelyek – anélkül ugyan, hogy a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát képeznék – véleményem szerint a jelen elemzés szempontjából is relevánsaknak tűnnek.
37.      Először is megjegyzem, hogy a kérdést előterjesztő bíróság egyáltalán nem hivatkozik a 2014/24 irányelv 12. cikke (3) bekezdése első albekezdésének a) pontjában előírt első feltételre, amely megköveteli, hogy az ajánlatkérő szervek olyan irányítást gyakoroljanak az érintett jogi személy felett, amely hasonló ahhoz, amit a saját szervezeti egységeik felett gyakorolnak. Amint azt a Bíróság a Sambre ítéletben hangsúlyozta, e cikk (1) és (2) bekezdésétől eltérően e (3) bekezdést nem írja elő, hogy az ajánlatkérőnek a nyertes ajánlattevő jogi személy felett gyakorolt irányítására vonatkozó feltételek közvetett módon, vagyis egy másik, szintén az ajánlatkérő szerv irányítása alatt álló jogi személy által gyakorolt irányítással is teljesíthetők(13). Ezenkívül a jogi személy felett gyakorolt „közös irányítás” fogalma az említett (3) bekezdés alkalmazásának keretében olyan sajátosságokkal bír, amelyeket e rendelkezés második albekezdése pontosít, amely három együttes, a következő elemeket tartalmazó feltételt rögzít: i. az irányítás alatt álló jogi személy döntéshozó szerveinek összetétele; ii. e jogi személyek céljainak és jelentős döntéseinek meghatározó befolyásolására való képesség, valamint iii. az ajánlatkérő szervek érdekeinek megfelelő érvényesítése(14).
38.      Ezzel összefüggésben megjegyzem, hogy a jelen ügyben a Bíróság rendelkezésére álló iratokból nem tűnik ki, hogy a BAR‑önkormányzatok közvetlenül jelennek meg az AF döntéshozó szerveinek összetételében, ami lehetővé tenné a számukra, hogy meghatározó befolyást gyakoroljanak az AF által hozott jelentős döntésekre. Inkább úgy tűnik, hogy a BAR‑önkormányzatok közvetve, az Irado közvetítésével vesznek részt e döntéshozó szervekben, mivel az Iradót a BAR irányítja, amely viszont a BAR‑önkormányzatok közös irányítása alatt áll(15). Mindazonáltal a két közvetítő szervezeten keresztül végzett ilyen közvetett irányítás esetén nehezen érthető számomra, hogy ez a lépcsőzetes irányítás miben különbözik attól a közvetett irányítástól, amelyet a Bíróság a közös irányítások keretében kifejezetten kizárt. Egyébiránt az ilyen lépcsőzetes irányítás de facto az eredetileg gyakorolt irányítás felhígulását eredményezné, és így eltávolodna az in house kivétel céljától (ratio legis), amely azon az elgondoláson alapul, hogy az ajánlatkérő szervek a közszolgáltatási feladataikat saját forrásaik felhasználásával végzik(16). Ennélfogva a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a jelen ügy körülményei között a BAR‑önkormányzatok által az AF felett gyakorolt irányítás a saját szerveik felett gyakorolt irányításhoz hasonló tényleges irányításnak minősül‑e.
39.      Másodszor megállapítom, hogy az alapügyben szóban forgó különböző jogviszonyok létrejöttének sorrendje szintén felvet néhány kérdést azzal kapcsolatban, hogy mikor teljesültek az alapügyben szóban forgó két odaítélésre vonatkozó feltételek. Az uniós közbeszerzési jogtól eltérő rendelkezés megfelelő alkalmazására vonatkozó feltételeknek ugyanis főszabály szerint az odaítélésről szóló szerződés megkötésének időpontjában kell teljesülniük(17). A jelen ügyben, amint az a jelen indítvány 17–19. pontjából kitűnik, a két vitatott szerződés odaítélésekor sem a BAR‑önkormányzatok, sem maga a BAR nem rendelkezett részesedéssel az Iradóban. Az Irado–AF odaítélésre ugyanis 2019. december 13‑án került sor, a BAR–Irado odaítélés pedig 2019. december 20‑án valósult meg, míg a BAR – és ezáltal közvetve a BAR‑önkormányzatok – csak 2019. december 31‑től vált az Irado részvényesévé. Így a 2014/24 irányelv 12. cikkének az alapeljárásra való alkalmazására vonatkozó kérdés attól függ, hogy e szerződéseket – tekintettel a megkötésük időrendi sorrendjére –összességükben kell‑e értékelni oly módon, hogy a két vitatott szerződés megkötésének időpontjaként azt az időpontot kell figyelembe venni, amikor a BAR az Irado részvényesévé vált, azaz 2019. december 31‑ét(18). E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy egy olyan művelet „közbeszerzési szerződésnek” való lehetséges minősítése érdekében, amely több szakaszból áll, az említett műveletet egészében, és céljának figyelembevételével kell vizsgálni(19). Következésképpen, ha az in house kivételre vonatkozó feltételek figyelembevétele szempontjából irányadó időpont 2019. december 31. lenne, az ilyen alkalmazás legalábbis annak megerősítését tenné szükségessé, hogy a BAR–Irado odaítélésre ezen időpontot követően, vagyis 2020. január 1‑jét követően került sor(20).
40.      Harmadszor, ugyanezen problémakört illetően – jóllehet a kérdést előterjesztő bíróság pontosítja, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések a két közvetlen odaítélésre, nevezetesen a BAR–Irado és az Irado–Bar odaítélésekre vonatkoznak – nehezen érthető, hogy az AF tevékenységei a jelen ügyben miért irányadóak a BAR–Irado odaítélés jogszerűségének értékelése tekintetében, miközben az AF nem szerződő fél e közbeszerzésre vonatkozó szerződésben. E két odaítélés vonatkozásában ugyanis külön–külön kell eljárást folytatni, mivel a BAR–Irado odaítélést az Irado árbevétele alapján kell megvizsgálni(21).
41.      Harmadsorban és végezetül, az előterjesztő bíróság által feltett kérdéseket illetően emlékeztetek arra, hogy – amint azt a Bíróság már megállapította – a közbeszerzésre vonatkozó uniós jogi szabályok elsődleges célja, nevezetesen a termékek és a szolgáltatások szabad mozgása, valamint a tisztességes verseny megnyitása valamennyi tagállamban, maga után vonja a közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásaira vonatkozó, a releváns irányelvekben előírt uniós szabályok alkalmazásának kötelezettségét, amennyiben valamely ajánlatkérő szerv egy tőle jogilag elkülönülő jogalannyal kíván írásban visszterhes szerződést kötni, függetlenül attól, hogy ez a szervezet maga is ajánlatkérő‑e, vagy sem. Az e kötelezettség alóli összes kivétel szigorúan értelmezendő(22).
42.      E kérdéseket a Bíróság ezen ítélkezési gyakorlatának fényében kell elemezni, különösen, mivel – amint az a 2014/24 irányelv (31) preambulumbekezdéséből kitűnik – a közszférába tartozó szervezetek közötti szerződésekre vonatkozó pontosításoknak az említett ítélkezési gyakorlatban kimondott elveken kell alapulniuk(23).
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről
43.      Első kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikke (3) bekezdése első albekezdésének az ezen irányelv 12. cikke (5) bekezdésének első albekezdésével összefüggésben értelmezett b) pontját úgy kell‑e értelmezni, hogy az arra vonatkozó feltételt, hogy az irányított jogi személy tevékenységeinek több mint 80%‑át az irányítást gyakorló ajánlatkérő szerv által rábízott feladatok teljesítésének kell kitennie, amennyiben az e rendelkezésekben említett tevékenységek százalékos arányát az árbevétel alapján határozzák meg, és e jogi személy más olyan vállalkozásokat irányít, amelyekkel egy gazdasági egységet alkot, kizárólag e jogi személy vagy e csoport árbevétele alapján kell‑e értékelni. Ez utóbbi esetben e bíróság arra keresi a választ, hogy a csoportnak a 2013/34 irányelv 22. és 24. cikke szerinti összevont (konszolidált) árbevételét, vagy azon szervezetek összevont (konszolidált) árbevételét kell figyelembe venni, amelyekkel az irányított jogi személy a „vállalkozás” uniós versenyjogon alapuló fogalma értelmében vett „gazdasági egységet” képez.
44.      Emlékeztetőül: a 2014/24 irányelv 12. cikke (5) bekezdésének első albekezdése előírja, hogy az ezen irányelv 12. cikke (3) bekezdése első albekezdésének b) pontjában említett, a „tevékenységek [e] százalékos arányának” megállapításához többek között „[…] a szerződés odaítélését megelőző három évben [elért „átlagos összárbevételt] kell figyelembe venni”. A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy azon csoport összevont (konszolidált) árbevétele alapján, amelyhez az AF tartozik, e „tevékenységek százalékos aránya” nem éri el a 80%‑ot, és hogy ennélfogva az alapügyben szóban forgó odaítélések nem felelnek meg az e rendelkezésben előírt második feltételnek. Ezzel szemben kizárólag az AF (nem konszolidált) árbevétele alapján a „tevékenységek százalékos aránya” meghaladja a 80%‑ot, és a BAR‑önkormányzatok jogszerűen hivatkozhatnak az in house kivételre, mivel ez a magasabb arány azt tanúsítja, hogy az AF tevékenységeinek lényeges részét a BAR‑önkormányzatok és az őt irányító egyéb ajánlatkérő szervek javára végzi.
45.      Ezzel összefüggésben először is megjegyzem, hogy a 2014/24 irányelv sem a „tevékenységek százalékos arányának”, sem az „árbevételnek” e 12. cikk (5) bekezdésében szereplő fogalmát nem határozza meg vagy pontosítja(24).
46.      A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a jelentésének és hatályának meghatározása érdekében a tagállami jogokra kifejezett utalást nem tartalmazó uniós jogi rendelkezést az egész Unióban általában önállóan és egységesen kell értelmezni, figyelembe véve nemcsak azok kifejezéseit, hanem e rendelkezések összefüggéseit és a kérdéses szabályozás célját is. Valamely uniós jogi rendelkezés értelmezése szempontjából annak keletkezése is relevánsnak bizonyulhat(25).
47.      Először is, a 2014/24 irányelv 12. cikke (5) bekezdése első albekezdésének szövegét illetően e rendelkezésből kitűnik, hogy a tevékenységek százalékos arányának „megállapításához az átlagos összárbevételt vagy más megfelelő, tevékenység alapú mérőszámot, például a releváns jogi személynél vagy az ajánlatkérő szervnél a szerződés odaítélését megelőző három évben a szolgáltatások, áruk és építési beruházások miatt felmerülő költségeket kell figyelembe venni”(26). Emellett e rendelkezés második albekezdése előírja, hogy „[a]mennyiben a releváns jogi személy vagy az ajánlatkérő szerv létrehozásának vagy tevékenysége megkezdésének időpontja vagy tevékenységeinek átszervezése miatt nem áll rendelkezésre az előző három évre vonatkozó árbevételi adat […], illetve az már nem releváns, elegendő azt bizonyítani – főként üzleti előrejelzések segítségével –, hogy a tevékenységek mérése hiteles”(27).
48.      E rendelkezések szövegéből következik, hogy az árbevétel az odaítélés által érintett „jogi személyhez” vagy „ajánlatkérő szervhez” kapcsolódik. Ennek magyarázata a 2014/24 irányelv 12. cikke (5) bekezdésének jellegében rejlik, e rendelkezés annak pontosítására irányul, hogy milyen módon kell meghatározni az e 12. cikknek (1), (3) és (4) bekezdésében említett tevékenységek százalékos arányát. E bekezdések a tevékenységekre vonatkozó kritériumra hivatkozva szintén a „jogi személy”(28) vagy az „ajánlatkérő szerv”(29) kifejezést használják. Márpedig a jelen elemzés szempontjából csak a „jogi személyre” való hivatkozás releváns.
49.      Így a releváns rendelkezéseknek az alapeljárás alperesei által hivatkozott szó szerinti értelmezése szerint az e rendelkezések értelmében vett „árbevétel” fogalmát kizárólag az „érintett jogi személy”, a jelen esetben az AF árbevétele alapján kell értékelni, nem pedig azon csoport árbevétele alapján, amelyhez az tartozik.
50.      Mindazonáltal úgy vélem, hogy ez a szó szerinti értelmezésen alapuló megállapítás – különösen a 2014/24 irányelv 12. cikkének összefüggéseire és célkitűzéseire tekintettel – önmagában nem elegendő ahhoz, hogy igazolni lehessen a vállalatcsoport árbevételének figyelmen kívül hagyását. Úgy vélem ugyanis, hogy e kifejezések értelmezését illetően nincs helye a túlzott formalizmusnak. Az ilyen megközelítés véleményem szerint ellentétes lenne a Bíróság ítélkezési gyakorlatával, amely arra hívja fel a nemzeti bíróságot, hogy annak értékelése során, hogy az ajánlattevő szerv tevékenységét elsősorban az őt tulajdonló ajánlatkérő szervek javára végzi‑e, vegye figyelembe „az ügy valamennyi körülményét, a minőségieket és a mennyiségieket egyaránt”(30).
51.      Így, másodszor, ami a 2014/24 irányelv 12. cikke (5) bekezdése első albekezdésének összefüggéseit és keletkezését illeti, emlékeztetek arra, hogy ezen irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 5. pontja értelmében a „közbeszerzési szerződés” „egy vagy több gazdasági szereplő és egy vagy több ajánlatkérő szerv által, írásban megkötött visszterhes szerződés(31)”. E rendelkezés 10. pontja értelmében a „gazdasági szereplő” fogalmába beletartozik „bármely természetes vagy jogi személy, vagy közjogi intézmény, illetve ilyen személyek és/vagy szervek csoportja, […] aki, illetve amely a piacon építési beruházások és/vagy építmények kivitelezését, áru leszállítását vagy szolgáltatások nyújtását kínálja”(32). Következésképpen az említett irányelv 12. cikkének elemzése keretében nem lehet elvonatkoztatni attól, hogy e rendelkezés, amennyiben „a közszférába tartozó szervezetek közötti közbeszerzési szerződésekre” vonatkozik, azt a terminológiát alkalmazza, amelyet a „közbeszerzési szerződések” meghatározására használnak, függetlenül attól, hogy kivételt képez az e szerződések odaítélésére vonatkozó szabályok alkalmazása alól. Így nyilvánvaló, hogy e 12. cikk (1) és (3) bekezdése „a magánjog vagy a közjog hatálya alá tartozó jogi személyre” hivatkozik a „gazdasági szereplő” fogalmával való terminológiai összhang biztosítása érdekében, amely fogalom többek között szintén a „jogi személyekre” vonatkozik. Egyébiránt, mivel a „közbeszerzési szerződések” fogalma még az ugyanezen irányelv 12. cikkének (3) bekezdésében előírt kivétel keretében is „visszterhes szerződésként” került meghatározásra, az odaítélést a szerződő félre kell bízni. Ez a rendszertani elemzés tehát megmagyarázza az uniós jogalkotó azon döntését, hogy a „jogi személy” fogalmát használja, nem pedig egy olyan tágabb fogalmat, mint a „vállalkozás” vagy a „vállalkozások csoportja”, ami kizárólag e rendelkezés szövege alapján lehetővé teszi annak megállapítását, hogy a releváns árbevétel köre túlmutathat az érintett jogi személy árbevételén. Bár kétségtelenül igaz, hogy e jogalkotó hivatkozhatott volna a „vállalkozás” fogalmára, sem a rendszertani elemzésből, sem pedig a 2014/24 irányelv előkészítő munkálataiból nem tűnik ki, hogy a „jogi személy” kifejezést szándékosan a „vállalkozás” fogalmával való szembeállítás céljából választotta volna, vagy, hogy e két fogalom nem létezhet egyidejűleg(33).
52.      Harmadszor, ami a 2014/24 irányelv 12. cikke által követett célokat illeti, amint azt a Bíróság kifejtette, azon követelménynek, hogy a jogi személy tevékenységének lényeges részét azon ajánlatkérő szerv vagy szervek javára végezze, amelynek vagy amelyeknek a tulajdonában áll, az a célja, hogy biztosítsa ezen irányelv alkalmazhatóságát abban az esetben, ha ez a jogi személy a piacon működik, és ezért versenyben állhat más vállalkozásokkal. Márpedig egy ilyen jogi személy nincs szükségképpen megfosztva a cselekvési szabadságától mindössze amiatt, hogy az őt érintő döntéseket azok az ajánlatkérő szervek ellenőrzik, amelyeknek a tulajdonában áll, ha gazdasági tevékenységének jelentős részét más piaci szereplőkkel is képes végezni. A Bíróság hozzátette, hogy ezzel szemben, ha ugyanezen jogi személy szolgáltatásait lényegében kizárólag ezen ajánlatkérő szervek használják fel, jogosnak tűnik, hogy ez a jogi személy mentesüljön az említett irányelv megszorításai alól, mivel azokat a verseny megóvásának szükséglete szabta meg, amely ilyen esetben már nem indokolt(34). Ugyanezen irányelv (31) preambulumbekezdésének megfelelően ugyanis a pályáztatási kötelezettség alóli kivétel nem eredményezheti a verseny torzulását a magánszféra gazdasági szereplői viszonylatában, amennyiben valamely magánszolgáltatót versenyelőnyhöz juttat versenytársaihoz képest.
53.      Véleményem szerint ezt a célt kell szem előtt tartani a releváns árbevétel terjedelmének értékelése céljából végzett elemzés során. Ezáltal a 2014/14 irányelv 12. cikkének (3) bekezdésében előírt második feltétel alkalmazása keretében az összevont (konszolidált) vagy a nem összevont (nem konszolidált) árbevétel között azon az alapon kell választani, hogy rá tudnak‑e világítani arra, hogy az irányított jogi személy gazdasági tevékenységének jelentős részét az őt irányító ajánlatkérő szervek javára végzi‑e, vagy fordított szempontból nézve, tevékenységének csak csekély részét végzi más magánjogi gazdasági szereplők részére(35).
54.      E tekintetben úgy vélem, hogy amikor – mint a jelen ügyben is – az irányított jogi személy egy csoportot vezet, és így anyavállalatként jár el, e csoport összevont (konszolidált) árbevétele tükrözheti a leginkább, hogy az e jogi személy által nyújtott szolgáltatások címzettje lényegében vagy csak csekély mértékben az ajánlatkérő szerv.
55.      Ilyen esetben ugyanis először is főszabály szerint az összevont (konszolidált) árbevétel pontosabb képet nyújt ezen irányított jogi személy valós és tényleges méretéről, lehetővé téve ezáltal annak értékelését, hogy e jogi személy versenyezhet‑e – akár közvetve is – más vállalkozásokkal, nevezetesen olyanokkal, amelyek az általa irányított leányvállalatok versenytársai. A verseny szempontjából ugyanis a leányvállalatok felett gyakorolt irányítás miatt a leányvállalatok által elért árbevételt az anyavállalatnak lehet „juttatni”, így logikusnak tűnik, hogy az ezen ajánlatkérő szervek által az anyavállalatra bízott feladatok végrehajtása keretében végzett tevékenységek százalékos arányát ezen összevont (konszolidált) árbevételhez viszonyítva értékeljék. E tekintetben nem zárható ki, hogy a csoport irányított leányvállalatainak tevékenységei elválaszthatatlanul kapcsolódnak egymáshoz, sőt elengedhetetlenek az anyavállalatra bízott feladatok végrehajtásához, így az e leányvállalatok által elért árbevételt az e feladatok ellátása keretében elért árbevételként kell figyelembe venni(36).
56.      Másodszor, ha az anyavállalatot egy in house odaítélés támogatja, teljes mértékben elképzelhető, hogy valamely leányvállalat, még ha egy másik piacon is tevékenykedik, anyagi előnyre tesz szert, mivel versenytársaival szemben előnyösebb helyzetbe kerül. A gyakorlatban ily módon ez utóbbinak hasznára válhat az anyavállalat fizetőképessége, valamint emberi és anyagi erőforrásai. Ugyanezen gondolatmenetet követve az irányított jogi személy megengedheti magának, hogy a közjogi részvényesek vonatkozásában érvényesített díjaknál magasabb díjakat alkalmazzon, és leányvállalatain keresztül alacsonyabb árakat számítson fel a nem részvényes feleknek, ami tisztességtelen versenyt eredményezne a nem részvényes felek részére versengő szolgáltatásokat nyújtó magánjogi gazdasági szereplőkkel szemben(37).
57.      Harmadszor és legfőképpen, a csoport összevont (konszolidált) árbevétele melletti döntés lehetővé teszi azon kockázat korlátozását, hogy a közjogi szervek megkerülik a 2014/24 irányelv értelmében vett versenyeztetési elvet azáltal, hogy mesterségesen megbontják az irányított vállalkozások struktúráját annak érdekében, hogy látszólag tiszteletben tartsák a tevékenységek 80%-ában meghatározott küszöbértéket. A közjogi gazdasági szereplők ugyanis egyszerűen kivonhatnák magukat a piaci verseny alól azáltal, hogy egy vállalkozást pusztán formálisan több leányvállalatra osztanak fel, és az árbevételnek a magánpiacon elért részét e küszöbérték megkerülése érdekében e leányvállalatokhoz rendelik. Ez valójában az ezen irányelv alkalmazása alóli indokolatlanul nagyszámú kivételhez vezetne, következésképpen a verseny gyengülését eredményezné. Így ha az ajánlatkérők olyan cselekményeket alkalmazhatnának, amelyek arra irányulnak, hogy eltitkolják a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések vegyes tulajdonú vállalkozásoknak való odaítélését, veszélybe kerülnének az említett irányelv által követett célok, és különösen a tisztességes verseny valamennyi tagállamban történő megnyitása,(38). Az összevont (konszolidált) árbevétel alkalmazása tehát lehetővé teszi az ilyen kijátszás lehetőségének korlátozását.
58.      A fentiekre tekintettel, amennyiben az irányított jogi személy valamely csoport anyavállalata, ezen irányított jogi személynek a 2014/24 irányelv 12. cikke (5) bekezdésének első albekezdése értelmében vett „átlagos összárbevételét” e csoport összevont (konszolidált) árbevételével azonosnak kell tekinteni. Ezzel szemben a vállalatcsoport árbevétele nem releváns, ha az irányított jogi személy csak e csoport egyik leányvállalata, anélkül hogy bármilyen irányítást gyakorolna az ugyanazon csoporthoz tartozó többi vállalkozás felett.
59.      Negyedszer és utolsósorban, ami az előterjesztő bíróság által felvetett, lényegében arra irányuló kérdéseket illeti, hogy a 2013/34 irányelv rendelkezései vagy az uniós versenyjogon alapuló „vállalkozás” fogalma releváns‑e a csoport összevont (konszolidált) árbevételének meghatározása szempontjából, úgy vélem, hogy az alábbi okok miatt a funkcionális megközelítést kell előnyben részesíteni.
60.      Először is, ami a 2013/34 irányelvet illeti, annak (31) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy „[a]z összevont (konszolidált) éves pénzügyi kimutatásokban az anyavállalkozás és leányvállalkozásai tevékenységeit egyetlen gazdasági egységként (egy csoportként) kell megjeleníteni”. Azokat a vállalkozásokat, amelyek felett az anyavállalkozás gyakorol irányítást, leányvállalkozásoknak kell tekinteni. Az irányítás alapvetően a szavazati jogok többségének birtoklását jelenti, de a többi részvényessel vagy taggal fennálló megállapodások alapján is megvalósulhat. Az anyavállalkozás bizonyos körülmények között úgy is gyakorolhat irányítást, ha kisebbségi részesedéssel rendelkezik, vagy egyáltalán nem rendelkezik részesedéssel a leányvállalkozásban(39).
61.      Ebből következik, hogy ez az irányelv nemcsak a tőkén, hanem a szerződésen és az adminisztráción alapuló irányításról szóló helyzetekre is vonatkozik, amivel a funkcionális megközelítést helyezi előtérbe. Az említett irányelv 22. cikke ugyanis előírja, hogy a tagállamok kötelesek előírni az anyavállalkozások számára „az összevont (konszolidált) éves pénzügyi kimutatások” és a „vezetés összevont beszámolójának” elkészítését, amennyiben e vállalkozások egy leányvállalat felett irányítást gyakorolnak. Az irányítást különböző tényezők alapján állapítják meg, nevezetesen: az anyavállalat rendelkezik‑e többek között a leányvállalat részvényesei vagy tagjai szavazati jogainak többségével, jogosult‑e az ügyviteli, ügyvezető vagy felügyelő testülete tagjainak többségét kinevezni vagy visszahívni, illetve szerződés alapján jogosult‑e meghatározó befolyást gyakorolni e leányvállalat felett.
62.      E tekintetben megállapítom egyrészt, hogy bár kétségtelenül igaz, hogy az „az összevont (konszolidált) éves pénzügyi kimutatások” elkészítésére irányuló kötelezettség alapvető célja a számviteli és információs átláthatóság, vagyis annak biztosítása, hogy az anyavállalat és a leányvállalat részvényesei, valamint az olyan érdekelt harmadik felek, mint a befektetők és a szerződő felek, megbízható és valós képet kapjanak az érintett vállalkozások gazdasági és pénzügyi teljesítményéről(40), számomra úgy tűnik, hogy a fent említett ellenőrzési jelentés elkészítése során figyelembe vett tényezőkre tekintettel az a tény, hogy az anyavállalatnak összevont (konszolidált) pénzügyi kimutatásokat kell készítenie, felfedheti „egységes gazdasági tevékenység” fennállását, amely relevánsnak tűnik a „tevékenységek százalékos arányának” értékelése szempontjából. A konszolidációs szabályok ugyanis végső soron olyan logikán alapulnak, amelyek közösek a versenyjogból eredő „vállalkozás” fogalma mögött meghúzódó logikával.
63.      Másrészt megemlítem, hogy az egyes ágazatokban működő szervezetek közbeszerzési szerződéseinek (2014/25 irányelv) és a koncessziós szerződéseknek (2014/23/EU irányelv) az odaítélésére vonatkozó szabályozásban is fennáll az az értelmezés, amely a tevékenységek százalékos arányára vonatkozó ellenőrzések elvégzése céljából előnyben részesíti a 2013/34 irányelvben meghatározott éves beszámolók figyelembevételét(41). Az arra vonatkozó ellenőrzés tekintetében ugyanis, hogy valamely vállalkozás „kapcsolódik‑e” egy adott ajánlatkérő szervhez, és így közvetve vagy közvetlenül ez utóbbi meghatározó befolyása alatt áll‑e, e két irányelv kifejezetten előírja, hogy az összevont (konszolidált) beszámoló az ilyen ellenőrzés elvégzésének „lehető legkönnyebb” eszközét képezi(42). Így az említett irányelvek értelmében „kapcsolt vállalkozás” az a vállalkozás, amelynek éves beszámolóját a [2013/34] irányelv követelményei szerint összevonják az ajánlatkérő beszámolójával”, és amennyiben egynél több, a közszolgáltató ajánlatkérőhöz kapcsolt – azzal gazdasági csoportot alkotó – vállalkozás” ugyanazon szolgáltatást nyújt”, az előírt százalékokat „az e kapcsolt vállalkozások által teljesített szolgáltatásokból, áruszállításokból illetve építési beruházásokból származó összbevétel figyelembevételével kell kiszámítani”(43). Semmi sem indokolhatja e szabályoknak a 2014/24 irányelv keretében történő eltérő alkalmazását és értelmezését(44).
64.      Következésképpen úgy vélem, hogy a 2013/34 irányelv szerinti összevont (konszolidált) pénzügyi kimutatások alkalmasak arra, hogy további információkkal szolgáljanak a többek között a 2014/24 irányelv 12. cikke (3) bekezdése első albekezdésének b) pontjában előírt tevékenységekre vonatkozó feltétel értelmezéséhez.
65.      Ezt a következtetést véleményem szerint nem kérdőjelezheti meg az alapeljárás alperesei által hivatkozott azon érv, amely szerint az összevont (konszolidált) árbevétel nem megfelelő mutató, mivel a számviteli jogban a konszolidáció elve túlságosan technikai jellegű és összetett, és számos kivétellel jár. Éppen ellenkezőleg, a konszolidáció éppen azért nyújt megbízható képet a vállalkozás valós és tényleges méretéről, mert az anyavállalatok kötelesek összevonni a saját beszámolójukkal azon vállalkozások beszámolóit, amelyekben a részvényesek szavazati jogainak többségével rendelkeznek, és amelyekben kinevezhetik az ügyvezető szerv tagjainak többségét, vagy amelyekre meghatározó befolyást gyakorolhatnak(45). Egyébiránt maga a 2013/34 irányelv szellemisége biztosítja a jogbiztonságot azáltal, hogy megbízható és valós képet ad a vállalkozás eszközeiről és forrásairól, pénzügyi helyzetéről és eredményéről, ami a 2014/24 irányelv hatékony érvényesülésének biztosításához is hozzájárul azáltal, hogy korlátozza az annak megkerülésére vonatkozó lehetőségeket(46).
66.      Másodszor, ami a „vállalkozás” és a „gazdasági egység” versenyjogi fogalmának alkalmazását illeti, megjegyzem, hogy az összevont (konszolidált) beszámolókra alkalmazandó uniós szabályok azonban bizonyos esetekben nem alkalmazhatók, például az érintett vállalkozások mérete miatt, vagy mert társasági formájuk nem felel meg bizonyos követelményeknek(47). Ezenkívül nem kizárt, hogy az „irányított jogi személy” a rábízott feladatok végrehajtása érdekében egy másik olyan jogi személyt vesz igénybe, amelyben az „irányított jogi személy” kisebbségi részesedéssel rendelkezik, így e társaság mentesül a konszolidációra vonatkozó kötelezettség alól. Ilyen esetben tehát a tevékenységre vonatkozó feltétel koherens alkalmazásának biztosítása érdekében elképzelhető egy alternatív kritérium, ugyanis hasznos lehet a „vállalkozásnak” és a „gazdasági egységnek” az uniós versenyjog értelmében vett fogalmára támaszkodni. Az EUMSZ 101. és EUMSZ 102. cikkben szereplő „vállalkozás” fogalma ugyanis önálló kifejezés, amely a versenyjogi jogsértés elkövetőjét jelöli, és „minden személyi, materiális és immateriális összetevőkből álló, gazdasági tevékenységet folytató jogalanyra kiterjed, függetlenül azok jogállásától és finanszírozási módjától”(48). A Bíróság a funkcionális megközelítésből kiindulva azt is megállapította, hogy a „vállalkozás” fogalma gazdasági egységet jelent, még akkor is, ha jogi szempontból e gazdasági egység több természetes vagy jogi személyből áll. Ugyanis az uniós versenyjog, azáltal hogy a vállalkozások tevékenységeire vonatkozik, döntő szempontként határozza meg a piaci magatartás egységességét, anélkül hogy a különböző társaságoknak a külön jogi személyiségükből eredő formális elkülönülése kizárhatna egy ilyen, a versenyszabályok alkalmazása szempontjából fennálló egységet(49). A „gazdasági egység” e fogalmának kidolgozására és alkalmazására kettős cél elérése érdekében került sor: egyrészt az ugyanazon vállalkozáshoz tartozó jogalanyok közötti megállapodásoknak az EUMSZ 101. cikk hatálya alóli kizárása érdekében, másrészt pedig valamely cégcsoporton belül a leányvállalat versenyellenes magatartásának az anyavállalatnak való betudása érdekében.
67.      E két cél közül az első analógia útján megfelel azoknak a követelményeknek, amelyeket a 2014/24 irányelv 12. cikke értelmében vett „jogi személy” fogalma megkövetel, amennyiben e fogalom szintén „megállapodásokra” vonatkozik, mivel a közbeszerzési szerződések egy vagy több gazdasági szereplővel kötött visszterhes szerződések, így ha az ilyen jogi személy anyavállalatként az általa irányított leányvállalatokkal egy és ugyanazon gazdasági egységet alkot, e vállalkozás árbevétele rávilágít e jogi személy tevékenységére, és azt figyelembe kell venni a tevékenységekre vonatkozó feltétel – ideértve a konszolidáció hiányát is – teljesülésének ellenőrzése során. Következésképpen az alternatív kritériumoknak az abból a célból történő alkalmazása, hogy biztosítható legyen a tevékenységekre vonatkozó feltétel teljes körű hatása, nem zárhatja ki a „vállalkozás” versenyjogi fogalmának alkalmazását (például ha nem áll fenn tőkekapcsolat, és a vállalkozások csak szerződéses kapcsolatban állnak egymással). A „gazdasági egység” versenyjogi fogalma ugyanis hozzájárul annak elkerüléséhez, hogy az anyavállalat kibújhasson e jog hatálya alól pusztán amiatt, hogy kizárólag a leányvállalata követ el jogsértést. Ezt az érvet a tevékenységekre vonatkozó kritérium vonatkozásában lehet felhozni. Ha az anyavállalat és leányvállalata egy és ugyanazon gazdasági egységet alkot, akkor e gazdasági egység árbevételét figyelembe kell venni annak ellenőrzése céljából, hogy a tevékenységekre vonatkozó kritérium – akár a konszolidáció hiányában – teljesül‑e.
68.      A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre azt a választ adja, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikke (3) bekezdése első albekezdésének b) pontját és (5) bekezdésének első albekezdését úgy kell értelmezni, hogy az arra vonatkozó feltételt, hogy az irányított jogi személy tevékenységeinek több mint 80%‑át az irányítást gyakorló ajánlatkérő szerv által rábízott feladatok teljesítésének kell kitennie, amennyiben az e rendelkezésekben említett tevékenységek százalékos arányát az árbevétel alapján határozzák meg, és az irányított jogi személy egy olyan csoportot vezet, amelynek vonatkozásában összevont (konszolidált) beszámolók készültek, a 2013/34 irányelv 22. és 24. cikkének megfelelően főszabály szerint e csoport összevont (konszolidált) árbevétele, vagy – többek között – amennyiben ez az irányelv nem alkalmazandó, a „vállalkozás” uniós versenyjogból eredő fogalmával kapcsolatban kialakított kritériumok alapján kell értékelni.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésről
69.      Második kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikke (3) bekezdése első albekezdésének az ezen irányelv 12. cikke (5) bekezdésének első albekezdésével összefüggésben értelmezett b) pontját úgy kell‑e értelmezni, hogy az irányított jogi személynek az irányítást gyakorló ajánlatkérő szervek által rábízott feladatok teljesítése keretében elért árbevételének meghatározásakor figyelembe kell venni a harmadik személyek mint használók vonatkozásában olyan piacokon elért árbevételt, amelyeken magánjogi gazdasági szereplőkkel is versenyben áll.
70.      Emlékeztetőül: a jelen ügyben e bíróság arra keresi a választ, hogy a harmadik személyek mint használók révén az abból keletkező árbevételt, hogy e használók hulladékot raknak le az AF által üzemeltetett hulladéklerakóban, a BAR‑önkormányzatok által az említett jogi személyre bízott feladatok teljesítéséből származó árbevételnek kell‑e tekinteni. Bár az említett bíróság e kérdést arra az esetre fogalmazza meg, ha az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy kizárólag az irányított jogi személy árbevételét kell figyelembe venni, ami véleményem szerint nem áll fenn, nem kizárt, hogy ugyanezen bíróságnak ténybeli értékeléseket kell végeznie, és ebből az következik, hogy a második kérdésre adandó válasz hasznos lehet a számára. Következésképpen úgy vélem, szükséges megválaszolni ezt a kérdést.
71.      Elöljáróban pontosítani szeretném, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdéssel ellentétben e második kérdés nem annak meghatározására irányul, hogy az AF hulladéklerakójából származó árbevételét az AF által elért árbevételként kell‑e figyelembe venni, tekintettel arra, hogy ez a helyzet nem vitatott, hanem inkább annak meghatározására vonatkozik, hogy ezen árbevételt a 2014/24 irányelv 12. cikke (3) bekezdése első albekezdésének b) pontja értelmében vett, az „ajánlatkérő szervek által rábízott feladatok” körébe tartozónak, vagyis olyannak kell‑e tekinteni, amely az árbevételnek az ajánlatkérő szerv által rábízott feladatok végrehajtásával kapcsolatos 80%-os küszöbértéke részét képezi.
72.      E tekintetben emlékeztetek arra, hogy sem e rendelkezés, sem ezen irányelvnek az „ajánlatkérő szerv” fogalmát meghatározó 2. cikke (1) bekezdése 1. pontja nem pontosítja, hogy hogyan kell érteni az „ajánlatkérő szerv által rábízott feladatokat”. E kifejezés értékelése ugyanis tisztán ténybeli jellegű. Ugyanakkor, bár annak vizsgálata, hogy a hulladéklerakó üzemeltetése „az ellenőrzést gyakorló ajánlatkérő szervek által rábízott feladat” körébe tartozik‑e, kizárólag a kérdést előterjesztő bíróság feladata, úgy vélem, hogy a következő pontokban kifejtett elemzési szempontok hasznosak lehetnek a számára.
73.      Először is, amint azt a Bíróság a Carbotermo ítéletben megállapította, „az ajánlattevő vállalkozás figyelembe veendő tevékenységei ugyanis mindazok, amelyeket ez a vállalkozás az ajánlatkérő általi odaítélés keretében elvégez, attól függetlenül, hogy maga az ajánlatkérő‑e a kedvezményezett, vagy a szolgáltatások igénybe vevője”(50). Következésképpen az a tény, hogy a harmadik személy felhasználók fizetnek a hulladéklerakó szolgáltatásáért, főszabály szerint nem befolyásolja az árbevételnek a „tevékenységek százalékos arányának” értékelése során történő figyelembevételét. Ebből következik, hogy nem az a releváns, hogy ki veszi igénybe vagy fizeti meg a szolgáltatást, hanem inkább az, hogy e szolgáltatás ténylegesen az irányítást gyakorló ajánlatkérő szervek által a jogi személyre bízott feladatok ellátásából ered‑e. Ebben az esetben a harmadik fél felhasználók által teljesített kifizetésekből származó árbevétel ténylegesen a rábízott feladatok teljesítéséből származó árbevétel.
74.      A jelen ügyben tehát nem releváns annak figyelembevétele, hogy a szóban forgó hulladéklerakóban kizárólag harmadik személyek helyeznek el hulladékot. Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy az AF‑et e hulladéklerakónak az AF‑et irányító önkormányzatok nevében, közszolgáltatási feladat ellátása céljából történő üzemeltetésével bízták‑e meg. Márpedig az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az említett hulladéklerakóban nem háztartásból származó maradékhulladékot, azaz többek között ipari hulladékot és talaj‑helyreállításból származó hulladékot helyeznek el. Ezzel szemben a BAR–Irado és az Irado–AF odaítélések kizárólag a BAR‑önkormányzatok háztartási hulladékainak kezelésére vonatkoztak(51). E körülmények első ránézésre, más ténybeli elemek hiányában azt jelentik, hogy az AF által az általa üzemeltetett hulladéklerakó keretében végzett feladatok nem tartoznak az ajánlatkérő szervek által a 2014/24 irányelv 12. cikke (3) bekezdése első albekezdésének b) pontja értelmében rábízott feladatok közé.
75.      Másodszor, az in house odaítélésre vonatkozó kivétel nem tartalmaz olyan feltételt, amelynek hatályát azokra az ágazatokra korlátozná, amelyek nem nyitottak a versenyre. Az egyetlen vizsgálandó kérdés ugyanis az, hogy az AF hulladéklerakójának üzemeltetése (beleértve a nem háztartásból származó hulladékok kezelését is, amit magánjogi gazdasági szereplők is végeznek) az AF‑et irányító ajánlatkérő szervek által az AF‑re bízott feladat ellátásának részét képezi‑e. Ennélfogva önmagában nem releváns az a körülmény, hogy az AF közvetlen versenyben áll magánjogi gazdasági szereplőkkel, tekintve, hogy a holland szabályozás tiltja a háztartási maradékhulladék lerakását, mivel csak az ipari hulladékot lehet lerakni, és hogy Hollandiában az ipari hulladékot elhelyező hulladéklerakók üzemeltetése részben magánjogi gazdasági szereplők által végzett tevékenységnek minősül.
76.      A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre azt a választ adja, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikke (3) bekezdése első albekezdésének b) pontját és (5) bekezdésének első albekezdését úgy kell értelmezni, hogy az irányított jogi személy részéről az irányítást gyakorló ajánlatkérő szervek által rábízott feladatok teljesítése keretében elért árbevétel meghatározása céljából figyelembe kell venni az olyan piacokon harmadik személy felhasználóknál elért árbevételt, amelyekben e jogi személy magánjogi gazdasági szereplőkkel is versenyben áll, amennyiben bizonyítást nyer, hogy e feladatokat ezen ajánlatkérő szervek ténylegesen rábízták.
Végkövetkeztetés
77.      A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Gerechtshof Den Haag (hágai fellebbviteli bíróság, Hollandia) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 12. cikke (3) bekezdése első albekezdésének b) pontját és (5) bekezdésének első albekezdését
a következőképpen kell értelmezni:
–        az arra vonatkozó feltételt, hogy az irányított jogi személy tevékenységeinek több mint 80%‑át az irányítást gyakorló ajánlatkérő szerv által rábízott feladatok teljesítésének kell kitennie, amennyiben az e rendelkezésekben említett tevékenységek százalékos arányát az árbevétel alapján határozzák meg, és az irányított jogi személy egy olyan csoportot vezet, amelynek vonatkozásában összevont (konszolidált) beszámolók készültek, a meghatározott típusú vállalkozások éves pénzügyi kimutatásairól, összevont (konszolidált) éves pénzügyi kimutatásairól és a kapcsolódó beszámolókról, a 2006/43/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv módosításáról, valamint a 78/660/EGK és a 83/349/EGK tanácsi irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. június 26‑i 2013/34/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 22. és 24. cikkének megfelelően főszabály szerint e csoport összevont (konszolidált) árbevétele, vagy – többek között – amennyiben ez az irányelv nem alkalmazandó, a „vállalkozás” uniós versenyjogból eredő fogalmával kapcsolatban kialakított kritériumok alapján kell értékelni, és
–        az irányított jogi személy részéről az irányítást gyakorló ajánlatkérő szervek által rábízott feladatok teljesítése keretében elért árbevétel meghatározása céljából figyelembe kell venni az olyan piacokon harmadik személy felhasználóknál elért árbevételt, amelyekben e jogi személy magánjogi gazdasági szereplőkkel is versenyben áll, amennyiben bizonyítást nyer, hogy e feladatokat ezen ajánlatkérő szervek ténylegesen rábízták.
1      Eredeti nyelv: francia.
2      A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 65. o.; helyesbítések: HL 2015. L 275., 68. o.; HL 2020. L 211., 22. o.; HL L, 2023/90063, 2023.11.3.).
3      Lásd: 1999. november 18‑i Teckal ítélet (C‑107/98, EU:C:1999:562, 50. pont).
4      Lásd: a 2014/24 irányelv (31) preambulumbekezdése. Lásd még: 2022. december 22‑i Sambre & Biesme és Commune de Farciennes ítélet (C‑383/21 és C‑384/21, a továbbiakban: Sambre ítélet, EU:C:2022:1022, 43. pont). E kivételt a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/25/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 243. o.; helyesbítés: HL 2014. L 327., 9. o.) 28. cikkében is kodifikálták.
5      Lásd e tekintetben: a 2014/24 irányelv (5) preambulumbekezdésének első mondata; 2016. december 8‑i Undis Servizi ítélet (C‑553/15, a továbbiakban: Undis Servizi ítélet, EU:C:2016:935, 30. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
6      A 2014/24 irányelv nem alkalmazza kifejezetten a „belső” és „in house” vagy „kvázi belső” és a „kvázi in house” kifejezéseket, ez utóbbiakat általában a gyakorlatban és a szakirodalomban használják. E terminológiával kapcsolatban lásd: Hogan főtanácsnok Irgita ügyre vonatkozó indítványa (C‑285/18, EU:C:2019:369, 38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
7      Lásd többek között: 2019. október 3‑i Irgita ítélet (C‑285/18, a továbbiakban: Irgita ítélet, EU:C:2019:829); 2020. május 28‑i Informatikgesellschaft für Software-Entwicklung ítélet (C‑796/18, EU:C:2020:395); 2020. június 4‑i Remondis ítélet (C‑429/19, EU:C:2020:436; a továbbiakban: Remondis ítélet); 2022. május 12‑i Comune di Lerici ítélet (C‑719/20, EU:C:2022:372); Sambre ítélet.
8      A meghatározott típusú vállalkozások éves pénzügyi kimutatásairól, összevont (konszolidált) éves pénzügyi kimutatásairól és a kapcsolódó beszámolókról, a 2006/43/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv módosításáról, valamint a 78/660/EGK és a 83/349/EGK tanácsi irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. június 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2013. L 182., 19. o.).
9      Mindazonáltal megjegyzem, hogy a tárgyaláson az AF azt állította, hogy leányvállalatai nem folytatnak az AF részvényesei számára végzett tevékenységeken kívül más tevékenységeket.
10      E hulladékok nem minősülnek olyan hulladéknak, amelynek lerakása tilos a hulladéklerakókról szóló, 1999. április 26‑i 1999/31/EK tanácsi irányelv (HL 1999. L 182., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 4. kötet, 228. o.) 5. cikkének (1)–(4) bekezdése értelmében.
11      Többek között a hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. november 19‑i 2008/98/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 312., 3. o.) 11. cikkében meghatározott célkitűzések eléréséhez szükséges intézkedések keretében.
12      E megközelítés alátámasztására az AVR a 2006. május 11‑i Carbotermo és Consorzio Alisei ítéletre (C‑340/04, a továbbiakban: Carbotermo ítélet, EU:C:2006:308, 60–62. pont) és az Undis Servizi ítéletre (33. pont) hivatkozik.
13      Lásd: Sambre ítélet (61. pont).
14      Lásd: Sambre ítélet (62–64. pont). Megjegyzem, hogy a Bizottság irányelvjavaslatában e három feltétel teljesülése nem az igazolt „irányítást”, hanem „az irányítás vélelmét” jelentette (lásd: COM(2011) 896 végleges – 2011/0438 (COD) javaslat 11. cikke (3) bekezdésének második albekezdése).
15      Egyébiránt az AF–Irado odaítélés nem az Irado saját feladatainak, hanem a BAR által az Iradóra ruházott feladatok teljesítésére vonatkozott. E tekintetben megjegyzem, hogy a nemzeti eljárás keretében az AVR vitatta, hogy a BAR tényleges irányítást gyakorolt volna az Irado felett, mivel a BAR nagymértékben korlátozott szavazati joggal rendelkezik az Iradóban.
16      Lásd ebben az értelemben: Sambre ítélet (72. pont); és Carbotermo ítélet (39. és 40. pont); a jelen indítvány 3. pontja.
17      Lásd: 2022. május 12‑i Comune di Lerici ítélet (C‑719/20, EU:C:2022:372, 40. pont).
18      Lásd analógia útján: 2005. november 10‑i Bizottság kontra Ausztria ítélet (C‑29/04, EU:C:2005:670, 38. pont).
19      Lásd ebben az értelemben: 2020. május 28‑i Informatikgesellschaft für Software-Entwicklung ítélet (C‑796/18, EU:C:2020:395, 38. és 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
20      Lásd e tekintetben: a jelen indítvány 17. pontja. Azt is érdemes lenne kideríteni, hogy a BAR–Irado odaítélésről szóló szerződésben emellett szerepelt‑e, hogy a BAR 2019. december 31‑én az Irado részvényesévé vált.
21      Az AF árbevétele csak akkor lehet releváns, ha megállapításra kerül, hogy – azonkívül, hogy az Irado a saját szervezeti egységei felett gyakorolt irányítással összehasonlítható irányítást gyakorolt az AF felett – a BAR–Irado odaítélés egyetlen célja a hulladékkezelési szerződésnek az AF részére történő odaítélése azzal a következménnyel, hogy a két odaítélést egy egységként kezelik. Úgy tűnik azonban, hogy nem ez a helyzet, mivel – amint az a BAR szóbeli észrevételeiből kitűnik – a BAR és az Irado közötti együttműködési megállapodás sokkal szélesebb körű és teljesebb volt, és a BAR‑önkormányzatok háztartásaiból származó maradékhulladék kezelése mellett számos más szolgáltatást is érintett (mint például többek között a pénzügyek és az emberierőforrás-menedzsment területén nyújtott támogatási szolgáltatásokat).
22      Lásd ebben az értelemben: 2005. október 13‑i Parking Brixen ítélet (C‑458/03, EU:C:2005:605, 63. pont); Undis Servizi ítélet (28. és 29. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); Cosmas főtanácsnok Teckal ügyre vonatkozó indítványa (C‑107/98, EU:C:1999:344, 65. pont).
23      Lásd ebben az értelemben: Sambre ítélet (66. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
24      Mindazonáltal megjegyzem, hogy a 80% csak egy alsó küszöbértéket jelent; ez az érték egyes tagállamokban magasabb (lásd a jogirodalomban: Hartung, X. és Kuźma, K., „Article 12, Public contracts between entities within the public sector”, in: Caranta, R., és Sanchez-Graells, A. [szerk.], European Public Procurement, Edward Elgar Publishing, 2021, 135. o.).
25      Lásd ebben az értelemben: Remondis ítélet (23. és 24. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); Sambre ítélet (54. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
26      Kiemelés tőlem.
27      Kiemelés tőlem.
28      Lásd: a 2014/24 irányelv 12. cikke (1) bekezdése első albekezdésének b) pontja, (2) bekezdése és (3) bekezdése első albekezdésének b) pontja.
29      Lásd: a 2014/24 irányelv 12. cikkének (2) bekezdése és (4) bekezdésének c) pontja.
30      Lásd: Undis Servizi ítélet (31. és 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
31      Kiemelés tőlem.
32      Kiemelés tőlem.
33      Lásd: a Bizottság irányelvjavaslatának (COM(2011) 896 végleges – 2011/0438 (COD)) 11. cikke.
34      Lásd: Undis Servizi ítélet (33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); Léger főtanácsnok ARGE ügyre vonatkozó indítványa (C‑94/99, EU:C:2000:330, 77. pont).
35      Lásd: Carbotermo ítélet (63. pont).
36      A jelen ügyben megjegyzem, hogy a Bíróság elé terjesztett iratokból kitűnik, hogy úgy tűnik, hogy a hulladékok kezelését nem kizárólag az AF végzi, hanem az azok szétválogatásában és elégetésében részt vevő leányvállalatok is. Az AF leányvállalatai által végzett e tevékenységek tehát szorosan kapcsolódnak egymáshoz és elengedhetetlenek az in house szerződés végrehajtásához.
37      A kereszttámogatás e kockázata vonatkozásában megjegyzem, hogy a jelen ügyben az AF ezt kizárta, mivel – amint azt a tárgyaláson kifejtette – a harmadik személyekkel szemben alkalmazott díjak nem lehetnek alacsonyabbak a részvényesek által fizetett díjaknál.
38      Lásd analógia útján: 2005. november 10‑i Bizottság kontra Ausztria ítélet (C‑29/04, EU:C:2005:670, 48. pont).
39      Kiemelés tőlem.
40      Lásd e tekintetben: a 2013/34 irányelv (29) preambulumbekezdése.
41      A koncessziós szerződésekről szóló, 2014. február 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 1. o.; helyesbítések: HL 2015. L 114., 24. o.; HL 2018. L 82., 17. o.).
42      Lásd: a 2014/23 irányelv (39) preambulumbekezdése; a 2014/25 irányelv (41) preambulumbekezdése.
43      Kiemelés tőlem. Lásd e tekintetben: a 2014/23 irányelv 13. cikkének (1) és (6) bekezdése; a 2014/25 irányelv 29. cikkének (1) és (6) bekezdése.
44      Lásd ebben az értelemben: a 2014/25 irányelv (38) preambulumbekezdése. Az a körülmény, hogy a 2014/24 irányelvvel ellentétben e két irányelv kifejezetten hivatkozik a 2013/34 irányelv rendelkezéseire, valószínűleg azzal magyarázható, hogy ez utóbbi rendelkezések keretében az ajánlatkérő szervek felépítésüket tekintve több különálló vállalkozásból álló gazdasági csoportok, és ezért ki kell zárni a pályáztatásból bizonyos olyan kapcsolt vállalkozásnak odaítélt szerződéseket, amelynek fő tevékenysége nem szolgáltatásainak a piacon való kínálása, hanem az, hogy e szolgáltatásokat annak a csoportnak nyújtsa, amelyhez tartozik (lásd: 2014/25 irányelv (39) preambulumbekezdése; a 2014/23 irányelv (38) preambulumbekezdése).
45      Lásd még a 2013/34 irányelv (20) preambulumbekezdését, amely előírja, hogy „[a]hhoz, hogy a pénzügyi kimutatások felhasználói az Unión belül jobban össze tudják hasonlítani a vállalkozások pénzügyi helyzetét, az szükséges, hogy a mérleg tagolásának korlátozott számú változata legyen”.
46      Lásd e tekintetben: a 2013/34 irányelv (9) preambulumbekezdése.
47      Lásd: a 2013/34 irányelv 23. cikke, amely kivételeket állapít meg a „kisméretű csoportok” és a „közepes méretű csoportok” tekintetében.
48      Lásd: 2017. április 27‑i Akzo Nobel és társai kontra Bizottság ítélet (C‑516/15 P, EU:C:2017:314, 47. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). A „vállalkozás” és a „gazdasági egység” fogalmáról lásd az Unilever Italia Mkt ügyre vonatkozó indítványomat (C‑-680/20, EU:C:2022:586, 24–55. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Lásd még: a Finanzamt T II ügyre vonatkozó indítványomat (C‑184/23, EU:C:2024:416, 1. és 38. pont) a „héacsoport” fogalmát, vagyis egy olyan személyekből álló csoportot illetően, amelyek jogilag függetlenek, azonban pénzügyileg, gazdaságilag és szervezetileg szorosan kapcsolódnak egymáshoz.
49      Lásd: 2021. október 6‑i Sumal ítélet (C‑882/19, EU:C:2021:800, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
50      Lásd: Carbotermo ítélet (65. és 66. pont) (kiemelés tőlem); a 2014/24 irányelv (32) preambulumbekezdése.
51      Közelebbről, a BAR‑önkormányzatok szerint a BAR által szervezett, a háztartási hulladékok fenntartható kezelésének piacáról szóló konzultációt követően bebizonyosodott, hogy az AVR nem volt alkalmas e hulladékok fenntartható kezelésének biztosítására, különösen a műanyag csomagolások, fémcsomagolások és italos kartoncsomagolások tekintetében biztosított minimális válogatási arányra tekintettel, amely arra irányult, hogy a lehető legkevesebb hulladékot elégessék el, ami igazolta volna az Iradónak és az AF‑nek történő in house odaítélést.