61987CC0354_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 . Il ricorso di annullamento che ci è sottoposto riguarda un regolamento della Commissione vertente sulla ripartizione di titoli di importazione tra talune imprese interessate . Si tratta del regolamento ( CEE ) n . 2806/87 ( 1 ), più precisamente dell' art . 1, secondo comma, di tale regolamento :
"Qualora una domanda superi il quantitativo di 4 617 tonnellate reso disponibile dal regolamento ( CEE ) n . 2539/87, si tiene conto esclusivamente di questo quantitativo ".
Contesto normativo
2 . Il regolamento base nel settore della carne bovina è il regolamento ( CEE ) del Consiglio n . 805/68 ( 2 ).
A partire dal 1° gennaio 1980, la Comunità ha aperto, nell' ambito degli obblighi derivanti dal GATT, un contingente tariffario annuale per le carni bovine di qualità pregiata, fresche, refrigerate o congelate, di cui alle sottovoci O2.01 A II a ) e 02.01 A II b ) della Tariffa doganale comune . Nell' ambito di tale contingente il dazio della Tariffa doganale comune è fissato al 20 %.
Tale contingente tariffario è stato aperto per la prima volta con il regolamento ( CEE ) del Consiglio n . 2957/79 ( 3 ) e, per quanto riguarda i fatti del caso di specie, con il regolamento ( CEE ) del Consiglio n . 3928/86 ( 4 ). L' art . 2 del detto regolamento del Consiglio n . 2957/79 ( e lo stesso articolo dei regolamenti adottati negli anni successivi ), dispone che le modalità di applicazione sono determinate secondo la procedura prevista dall' art . 27 del regolamento base ( in prosieguo : la "procedura del comitato "). Nel secondo "considerando" della motivazione si rileva, quanto allo scopo, che "occorre garantire, in particolare, l' uguaglianza e la continuità di accesso al contingente a tutti gli operatori interessati della Comunità ".
Le modalità di applicazione sono state determinate per la prima volta nel regolamento della Commissione n . 2972/79 ( 5 ) e successivamente ogni anno immediatamente dopo l' apertura di un contingente tariffario . Per il 1987, che interessa il caso di specie, tali modalità di applicazione figurano nel regolamento ( CEE ) della Commissione n . 3985/86, che prenderò in esame più avanti ( nel punto 6 ). Tali regolamenti annuali stabilivano ogni volta una ripartizione del contingente tariffario complessivo e contenevano pure talune norme relative ai certificati di autenticità a garanzia dell' origine delle partite di carne .
3 . Tuttavia, sono state ancora stabilite altre modalità di applicazione, del pari secondo la procedura del comitato . E' questo il caso del regolamento ( CEE ) della Commissione n . 2377/80 ( 6 ), che trova il suo fondamento giuridico sia nel regolamento base del Consiglio ( in particolare negli artt . 13 e 14 ) ( 7 ) sia nel contempo nel regolamento del Consiglio n . 2957/79, relativo all' apertura di un contingente tariffario comunitario ( 8 ). Il detto regolamento n . 2377/80 disciplina in generale, per una serie di regimi divergenti nel settore della carne bovina, fra i quali figura il regime di cui al caso di specie, la domanda e il rilascio di titoli di importazione e di esportazione . Gli artt . 12 e 15 sono fondamentali in questa causa . La ricorrente assume infatti che la disposizione del regolamento impugnato citata all' inizio ( nel punto 1 ) contrasta con il regolamento n . 2377/80 .
Come mostrano gli atti, gli artt . 12 e 15 sono stati modificati due volte in modo da influenzare l' interpretazione della normativa di cui trattasi, e cioè una volta nel 1983, con regolamento ( CEE ) n . 3578/82 ( 9 ) e una volta a partire dal 1° gennaio 1988, con regolamento ( CEE ) n . 3434/87 ( 10 ).
Per chiarezza, riproduco qui le tre versioni tanto dell' art . 12 quanto dell' art . 15 .
4 . Il testo dell' art . 12, n . 1, lett . a ), era così formulato in origine, cioè a partire dal 1° ottobre 1980 sino alla fine del 1982 :
"Per poter fruire del regime speciale all' importazione di cui all' art . 1, n . 1, lett . d ), del regolamento ( CEE ) n . 2972/79 :
a ) la domanda di titolo o le domande di titoli presentate da uno stesso interessato devono vertere su un quantitativo globale corrispondente al minimo a 5 t di carne, in peso del prodotto, e al massimo al 10% del quantitativo fissato, nel quadro del regime in causa, conformemente all' art . 7 del regolamento ( CEE ) n . 2972/79, per il trimestre durante il quale la domanda di titolo viene presentata ".
Ecco ora il testo della versione vigente dal 1° gennaio 1983 alla fine del 1987, cioè durante il periodo durante il quale si sono svolti i fatti all' origine della causa principale :
"la domanda di titolo o le domande di titoli presentate da uno stesso interessato devono vertere su un quantitativo globale corrispondente al minimo a 5 t di carne, in peso del prodotto, per il regime in causa e per il mese durante il quale la domanda di titolo o le domande di titoli vengono presentate ".
La modifica più importante ( il passaggio dalla valutazione trimestrale alla valutazione mensile non sembra essere pertinente ) è la soppressione della frase "e al massimo al 10% del quantitativo fissato conformemente all' art . 7 del regolamento ( CEE ) n . 2972/79", cioè al massimo al 10% del quantitativo di "Hilton beef" per il quale un contingente è stato attribuito durante l' anno di cui trattasi ( 11 ). I motivi di tale modifica sono indicati nella motivazione del regolamento n . 3578/82, che vi ravvisa un mezzo di "adottare un modo di gestione più elastico, in modo da garantire l' utilizzazione ottimale del regime" ( 12 ).
Infine, il testo nella versione in vigore dal 1° gennaio 1988 è così formulato ( 13 ):
"(...) devono vertere su un quantitativo globale corrispondente come minimo a 5 t di carne, in peso del prodotto, e al massimo al quantitativo disponibile per il regime considerato per il trimestre ( 14 ) di presentazione delle domande di titolo ".
Si fa quindi di nuovo menzione di un massimo, ma diverso dal precedente : mentre era pari sino al 1982 al 10% del quantitativo disponibile, esso corrisponde, a partire dal 1988, a tutto il quantitativo disponibile ( o 100 %).
5 . A partire dal 1° ottobre 1980, l' art . 15, n . 6, lett . a ), si leggeva come segue :
"I quantitativi richiesti a norma degli artt . da 9 a 12 ( 15 ) possono venire ridotti di una determinata percentuale ".
A partire dal 1° gennaio 1983, per quanto riguarda il regime speciale dell' importazione di cui si tratta nel caso di specie, si applicava il seguente testo dell' art . 15, n . 6, lett . d ):
"La Commissione decide in quale misura possa essere dato seguito alle domande presentate a norma dell' art . 12 . Se i quantitativi per i quali sono stati richiesti i titoli superano il quantitativo disponibile, la Commissione stabilisce una percentuale unica di riduzione dei quantitativi richiesti . Se il quantitativo globale oggetto delle domande è inferiore al quantitativo disponibile, la Commissione determina il quantitativo restante ".
Per la discussione davanti alla Corte, è importante sapere che la Commissione si è conferita, come ente di gestione quotidiana, nel citato art . 15, n . 6, in quanto potere regolamentare generale, il potere di fissare la percentuale unica ( adeguata ) di un' eventuale riduzione dei quantitativi richiesti . La modifica che è entrata in vigore il 1° gennaio 1983 non ha, come si è visto, apportato cambiamenti al detto principio di competenza . Né lo ha fatto la modifica successiva, che è entrata in vigore il 1° gennaio 1988 ( 16 ).
L' organizzazione concreta delle domande di titoli per il 1987
6 . Il Consiglio apriva, con il regolamento n . 3928/86 ( 17 ), il contingente tariffario comunitario annuo per il 1987 per le carni bovine di qualità pregiata, fresche, refrigerate o congelate, delle sottovoci O2.01 A II a ) e b ), per un volume totale di 29 800 tonnellate ( art . 1 ).
Nel regolamento n . 3985/86, la Commissione stabiliva una settimana più tardi ( 18 ) le modalità di applicazione del regolamento precedente, modalità entrate anch' esse in vigore il 1° gennaio 1987 . Vi era in particolare precisato che, nel contingente generale di importazione di 29 800 tonnellate di carne bovina, 10 000 tonnellate erano concesse per il cosiddetto "Hilton beef" ( 19 ). Inoltre, l' art . 7 di tale regolamento disponeva che la presentazione delle domande di titoli e il rilascio di titoli di importazione dovevano avvenire in conformità alle disposizioni degli artt . 12 e 15 del regolamento n . 2377/80; questi articoli 12 e 15 sono stati riprodotti in parte supra ( punti 4 e 5 ).
Il regolamento ( CEE ) della Commissione n . 519/87 ( 20 ) relativo all' "Hilton beef" veniva pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 21 febbraio 1987 . Nell' ultimo "considerando" di tale regolamento si rilevava che le domande già presentate vertevano su quantitativi globali eccedenti i quantitativi disponibili;
"che, stando così le cose e nell' intento di garantire un' equa ripartizione dei quantitativi disponibili, è opportuno ridurre proporzionalmente ( 21 ) i quantitativi richiesti ".
La riduzione veniva fissata come segue all' art . 1 di tale regolamento : le domande andavano soddisfatte fino a concorrenza del 3,343% del quantitativo richiesto .
E' pacifico fra le parti che in definitiva il numero di titoli di importazione così rilasciato non venne interamente utilizzato, di guisa che esisteva un' "eccedenza" di possibilità di importazione . Per porvi rimedio la Commissione apriva una nuova "possibilità di presentare domande" per l' "Hilton beef", adottando il regolamento ( CEE ) 24 agosto 1987, n . 2539 ( 22 ). Tale regolamento offriva la possibilità di presentare, nel corso dei primi giorni del mese di settembre 1987, domande di titoli per un quantitativo globale di 4 617 tonnellate di carni bovine originarie degli Stati Uniti d' America e del Canada e provenienti da tali paesi .
Con il regolamento controverso 18 settembre 1987, n . 2806, la Commissione decideva di ridurre di nuovo i quantitativi richiesti durante il periodo supplementare concesso per la presentazione delle domande, dato che esse superavano pure allora i quantitativi disponibili . Tale regolamento "impugnato" è analogo, quanto alla sua funzione, al regolamento 20 febbraio 1987, n . 519 ( 23 ), che decideva del rilascio dei titoli di importazione delle prime 10 000 tonnellate disponibili per le quali potevano essere presentate domande di titoli nel febbraio 1987 .
Il regolamento controverso
7 . La lite verte quindi sul modo in cui la Commissione ha trattato le domande presentate durante il periodo supplementare di dieci giorni nel settembre 1987 : all' art . 1, primo comma, la Commissione ha fissato come segue la percentuale di "soddisfazione" delle domande : 0,2425% della quantità richiesta .
Il punto controverso è il secondo comma dell' art . 1, già citato sopra ( punto 1 ), nel quale si dice che si tiene conto delle domande vertenti su un quantitativo superiore al quantitativo globale di 4 617 tonnellate rese disponibili solo entro il limite di quest' ultimo quantitativo . Ciò significa in concreto che le domande presentate dalla ricorrente, che vertevano su 80 000 più 240 000, cioè su 320 000 tonnellate, sono state prese in considerazione solo fino a concorrenza di 4 617 tonnellate, di guisa che la ricorrente si è vista attribuire solo un quantitativo corrispondente allo 0,2425% di 4 617 tonnellate, ossia poco più di 11 tonnellate .
La controversia giuridica
8 . Secondo il punto di vista della ricorrente, sostenuta dal governo dei Paesi Bassi, il regolamento controverso n . 2806/87, descritto al punto 6, era stato adottato senza potere, era insufficientemente motivato, non era stato preceduto - a torto - dalla consultazione del comitato di gestione e comportava una trasgressione del principio della parità di trattamento e della certezza del diritto, in quanto derogava alle condizioni del regolamento n . 2377/80, specialmente alle disposizioni dell' art . 12 del suddetto regolamento .
Per la Commissione, invece, il secondo comma controverso dell' art . 1 del regolamento impugnato non è altro che la conclusione logica di principi già contenuti nelle norme generali .
Fatti non contestati
9 . L' 11 settembre 1987, ossia l' indomani della scadenza del ( secondo ) periodo fissato per la presentazione delle domande, il Produktschap voor Vee en Vlees ( in prosieguo : il "Produktschap ") comunicava via telex alla Commissione il totale delle domande presentate nei Paesi Bassi; tale totale era pari a 1 033 970 tonnellate, quantitativo manifestamente di gran lunga superiore al quantitativo globale di 4 617 tonnellate attribuito per il complesso della Comunità . Come ho detto in precedenza, la domanda della Weddel ammontava a 80 000 più 240 000, ossia a 320 000 tonnellate, cioè circa un terzo del totale olandese .
La Commissione rispondeva con telex del 15 settembre 1987 osservando che, "sebbene dal 1982 non esista più un massimale specifico nell' ambito di tale regime, risulta dalle circostanze date nonché dal testo del regolamento n . 2539/87 ( 24 ) che una domanda di titolo non può in alcun caso superare il quantitativo di 4 617 tonnellate disponibile all' inizio del mese corrente ". Il Produktschap manifestava la sua sorpresa alla lettura del telex del 15 settembre, contrario, secondo lui, a talune posizioni prese anteriormente dalla Commissione, in particolare nella riunione del comitato di gestione della carne bovina dell' 11 settembre 1987 . Inoltre, il Produktschap asseriva che, anche se la tesi della Commissione fosse esatta, comunque "la situazione, che avete creato esige una soluzione pratica ed equa per le imprese interessate"; quanto meno le imprese interessate dovrebbero aver ancora la possibilità di presentare domande di titoli per i quantitativi per i quali, il 10 settembre, erano state presentate domande e prestate garanzie secondo la vostra attuale interpretazione ".
La Commissione non aderiva alla domanda del Produktschap e adottava il 18 settembre il regolamento controverso n . 2806/87, a termini del quale si teneva conto delle domande solo fino a concorrenza di 4 617 tonnellate .
Fatti contestati
10 . E' principalmente sotto il profilo dell' argomentazione relativa alla violazione della certezza del diritto o dell' esistenza di una retroattività vietata che le parti controvertono su ciò che sarebbe stato detto o no in sede di comitato di gestione della carne bovina l' 11 settembre sulla questione dell' ammissibilità di domande vertenti su un quantitativo superiore al quantitativo da ripartire che era stato annunciato ( in prosieguo : le "domande eccessive ").
Secondo la ricorrente il Produktschap basava la sua tesi sulla constatazione che, dopo la soppressione di una parte di frase dell' art . 12 del regolamento n . 2377/80, le domande non erano soggette a un limite; nella replica essa dice tuttavia che il Produktschap si basava in proposito sulla prassi seguita nell' ambito di altri regolamenti agricoli ( 25 ) e che tale convincimento era corroborato da quanto era avvenuto nella riunione del comitato l' 11 settembre . Infatti, un rappresentante del Regno Unito aveva ivi chiesto se potessero essere presentate domande eccessive, ma la Commissione non aveva potuto rispondere e si era riservata di esaminare ancora la questione ( secondo il rapporto del comitato ).
La Commissione ribatte che la riunione dell' 11 settembre ha avuto luogo comunque dopo la scadenza del termine prescritto per la presentazione delle domande, che in quella sede essa non ha asserito che una domanda vertente su un quantitativo superiore al quantitativo disponibile fosse ricevibile e che, in ogni modo, non si poteva parlare di un' "opinione del comitato", bensì di una semplice domanda di un membro al fine di ottenere un' informazione e di una risposta evasiva, non vincolante per la Commissione, del suo rappresentante .
Nella replica, la ricorrente ( che non assisteva di persona alla riunione e deve quindi saperlo per "sentito dire ") risponde che i verbali del comitato di gestione nella versione redatta dalla Commissione sono inesatti; secondo il Produktschap, la Commissione ha risposto, senza riserve, che erano autorizzate le domande vertenti su quantitativi superiori al massimo . E' detto pure nella replica che, in seguito, il governo dei Paesi Bassi ha energicamente protestato contro quello che considerava un cambiamento di posizione della Commissione ( 26 ).
In risposta alla replica, la Commissione asserisce, nella controreplica, che il rappresentante olandese nel comitato non ha contestato l' esattezza dei verbali e che eventuali dichiarazioni fatte dalla Commissione nei confronti del Produktschap non possono essere invocate contro di essa da una singola impresa .
Ricevibilità
11 . La convenuta contesta la ricevibilità del ricorso . Secondo lei, il regolamento impugnato non riguarda direttamente e individualmente la ricorrente . Per sostenere la sua tesi, essa si basa su tre sentenze : Moksel ( 27 ), Binderer ( 28 ) e Deutz ( 29 ).
La ricorrente ritiene, al contrario, che il suo ricorso sia ricevibile in conformità alle sentenze International Fruit Company ( 30 ) e Usines coopératives de déshydratation du Vexin ( 31 ).
12 . Risulta dalla giurisprudenza della Corte che il presente ricorso è ricevibile se la disposizione impugnata "non costituisce una disposizione avente portata generale ai sensi dell' art . 189, secondo comma, del Trattato, ma dev' essere considerata come una pluralità di decisioni individuali adottate dalla Commissione (...) sotto forma di regolamento, decisioni che modificano la situazione giuridica dei singoli richiedenti" ( 32 ).
Quando un regolamento è in realtà una pluralità di decisioni individuali e, di conseguenza, è impugnabile da parte di singoli soggetti di diritto?
Nella causa International Fruit il ricorso era diretto contro un regolamento che prevedeva che le domande di titoli di importazione presentate fino ad una certa data situata in un passato recente fossero soddisfatte solo fino a concorrenza dell' 80% di un quantitativo di riferimento . La ricorrente aveva presentato domande nel corso del detto periodo passato . Il suo ricorso era ricevibile in quanto "al momento dell' adozione del suddetto regolamento, il numero delle domande cui esso poteva applicarsi era determinato né poteva essere aumentato" ( 33 ).
Il punto sostanziale per la ricevibilità riguarda, mi sembra, la fissazione nel passato dell' ambito di applicazione del regolamento impugnato : soltanto i regolamenti che producono effetti giuridici nei confronti di una cerchia chiusa di soggetti di diritto possono essere impugnati da questi individualmente . A questo proposito, non è il numero grande o piccolo di persone interessate né "la possibilità di determinare il numero o addirittura l' identità dei soggetti di diritto ai quali esso si applica in un determinato momento" ( 34 ) che sono determinanti . Lo è il fatto che, al momento in cui è stato adottato, il regolamento impugnato toccasse la situazione giuridica di una cerchia chiusa di soggetti ( 35 ).
Nelle circostanze delle cause Moksel e Usines coopératives de déshydratation du Vexin il regolamento impugnato produceva effetti giuridici nei confronti di una cerchia aperta di soggetti : si trattava infatti, nelle due cause, dell' instaurazione di un periodo di sospensione che si estendeva fino a dopo la data dello stesso regolamento ( 36 ). Il trattamento di un numero sconosciuto o non conoscibile di domande che sarebbero ancora state presentate senza il regolamento impugnato è stato quindi giuridicamente influenzato .
Nella causa Binderer la domanda era irricevibile, benché la ricorrente e due altre imprese fossero le sole ad importare determinati tipi di vini provenienti da due paesi terzi ben determinati e quindi a essere riguardate dal regolamento impugnato . La Corte indicava, come motivo di irricevibilità, che "l' impugnata disposizione del regolamento (...) stabilisce il divieto di usare determinate traduzioni ( delle denominazioni di vini ) per tutti gli operatori economici che importano o importeranno in futuro vini del genere dai paesi terzi nella Comunità" ( 37 ).
Nel caso di specie, il regolamento impugnato è stato adottato il 18 settembre 1987 e pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 19 settembre 1987 . Esso decideva del seguito che si doveva dare alle domande che erano state presentate tra il 1° e il 10 settembre 1987 . La cerchia dei richiedenti riguardati dal regolamento era quindi manifestamente chiusa : nessun soggetto di diritto poteva più aggiungervisi al momento in cui il regolamento è stato adottato . I richiedenti sono stati quindi direttamente ed individualmente toccati dal regolamento impugnato che ben può essere considerato come una pluralità o una serie di decisioni individuali . In altri termini, il ricorso è ricevibile .
Argomenti di merito riguardanti la competenza, l' indicazione dei motivi e il procedimento
13 . Prendo complessivamente in esame tre mezzi dedotti dalla ricorrente, cioè la mancanza di motivazione, l' eccesso di potere e la trasgressione di una forma sostanziale, cioè la consultazione del comitato, in quanto, secondo me, questi tre mezzi sono intimamente connessi e vengono, d' altra parte, trattati globalmente anche dalla ricorrente .
Secondo la ricorrente, la motivazione del regolamento impugnato è pressappoco simile a quella dell' analogo regolamento adottato alcuni mesi prima, il regolamento n . 519/87 ( 38 ), ma, rispetto a quello, effetti gravidi di conseguenze vengono aggiunti all' art . 1 con l' introduzione di un secondo comma che limita le domande individuali al quantitativo globale disponibile . L' insufficienza di motivi che giustifichino tale misura costituirebbe una trasgressione dell' art . 190 del Trattato .
Il secondo comma costituisce pure, secondo la ricorrente, un eccesso di potere, dato che non si limita alla decisione che la Commissione era autorizzata ad adottare in conformità all' art . 15, n . 6, lett . d ), del regolamento n . 2377/80 ( 39 ): nel secondo comma impugnato, la Commissione sancisce, infatti, una norma riguardante le condizioni cui sono soggette le domande, norma che va oltre quelle contenute nell' art . 12 dello stesso regolamento n . 2877/80 . Il regolamento impugnato non si limitirebbe quindi ad adottare una decisione che disciplina la procedura di presentazione delle domande di titoli ( come prevede l' art . 2 del regolamento n . 3928/86 ( 40 ), citato sopra, nel punto 6 ), ma al contrario usurperebbe un potere fissando condizioni supplementari nelle norme di procedura o di attuazione .
Infine, la ricorrente fa carico alla convenuta di aver trasgredito una norma di procedura e/o di forma sostanziale consistente, in caso di modifiche sul piano del contenuto del regolamento n . 2377/80 ( 41 ), nella fattispecie dell' art . 12, nell' obbligo di consultare il comitato come prescritto dall' art . 27 del regolamento base ( 42 ). A questo proposito, la ricorrente trae un argomento a contrario dal fatto che la procedura di cui all' art . 12 del regolamento n . 2377/80 è stata modificata a partire dal 1° gennaio 1988 con il regolamento n . 3434/87 ( 43 ), nelle debite forme, previa consultazione del comitato e con espressa menzione dei motivi . Ciò dimostrerebbe ancora una volta che il secondo comma impugnato dell' art . 1 richiedeva una base formale supplementare e che questa mancava . Inoltre, la successiva modifica, entrata in vigore solo il 1° gennaio 1988, attesterebbe l' insussistenza, al momento dell' adozione della disposizione impugnata, di circostanze eccezionalmente urgenti che avrebbero potuto giustificare una specie di usurpazione di potere al fine di adottare "misure legislative eccezionali ".
14 . La risposta della Commissione a questi tre mezzi è contenuta globalmente in ciò che è chiamato nel controricorso la "genesi del principio del massimale ". Secondo la convenuta l' art . 1, secondo comma, impugnato è solo una semplice precisazione e non già una modifica apportata al regime degli artt . 12 e 15 del regolamento della Commissione n . 2377/80 ( 44 ). Ciò risulterebbe da due elementi, e cioè dal testo del regolamento n . 2539/87, in forza del quale è stato aperto il secondo periodo per la presentazione delle domande di titolo ( 45 ), e dal regime di cui trattasi nel suo complesso .
Per quanto riguarda il testo del regolamento n . 2539/87, l' art . 1 di tale regolamento, che contiene l' "invito" a presentare domande, dispone che domande di titoli possono essere presentate "per un quantitativo globale di 4 617 tonnellate di carne bovina"(46 ).
Quanto al regime, la convenuta rileva che in forza dell' art . 15, n . 6, lett . d ), del regolamento n . 2377/80 una domanda vertente su un quantitativo superiore al contingente disponibile per il complesso della Comunità ha una natura non soltanto chimerica, ma anche speculativa . Essa porterebbe più precisamente a risultati inammissibili, incompatibili con il funzionamento dell' organizzazione dei mercati : anzitutto, una discriminazione nei confronti dei piccoli commercianti che non possono costituire la cauzione ( elevata ) commisurata a una domanda eccessiva e, in secondo luogo, sviamenti di traffico e quindi una ripartizione iniqua tra gli Stati membri se in taluni Stati si ammettono le domande eccessive e in altri no . La convenuta conclude che, quando si è trovata di fronte all' esistenza della prassi consistente nel presentare domande esageratamente alte in taluni Stati membri, essa non ha avuto altra scelta che aggiungere, nel regolamento n . 2806/87, il secondo comma in questione in quanto conseguenza logica dell' art . 15, n . 6, lett . d ) e del regime nel suo complesso .
15 . La ricorrente replica che la tesi della Commissione che ho appena riportato è insostenibile, per i seguenti motivi :
- il fatto che successivamente, a partire dal 1° gennaio 1988, sia stata adottata la stessa normativa, ma secondo "la procedura del comitato" prevista all' art . 27 del regolamento base, proverebbe che non si trattava di una "conseguenza" di un regime già esistente; è l' argomento a contrario già menzionato sopra ( punto 13 );
- il riferimento all' art . 15, n . 6, lett . d ), è inopportuno, dato che, per il periodo di cui trattasi, tale articolo era, per l' appunto, stato reso meno rigido grazie al regolamento n . 3578/82 ( v . il punto 4, sopra ), e che l' esigenza di un massimale per domanda era stata soppressa; la Commissione disponeva in tale ambito solo del potere di procedere ad una riduzione proporzionale;
- una riduzione proporzionale significa una diminuzione generale ed è in contrasto con la riduzione di domande individuali, ad esempio di tutte quelle che superano il quantitativo complessivo disponibile; la ricorrente rileva la differenza che esiste fra, da una parte, riduzioni proporzionali generali, per le quali la Commissione sarebbe competente e, d' altra parte, riduzioni individuali per le quali sarebbe incompetente; essa è confortata in questa tesi dall' intervento del governo dei Paesi Bassi .
Per quanto riguarda i risultati inammissibili cui la convenuta fa riferimento, consistenti innanzitutto in una discriminazione nei confronti dei piccoli commercianti e, in secondo luogo, in sviamenti di traffico, la ricorrente rileva quanto segue : la discriminazione nei confronti dei più piccoli costituisce un timore privo di fondamento, dato che le cauzioni ( da prestare per le domande eccessive ) sono poco costose . A proposito degli sviamenti di traffico - un punto che occorre piuttosto richiamare, a mio parere, nel successivo esame del principio della parità di trattamento -, la ricorrente asserisce che è l' interpretazione sostenuta dalla convenuta che porta ad una disparità inammissibile, quella creata fra le imprese che, come la ricorrente, presentano apertamente e onestamente una domanda eccessiva e quelle che, come è accaduto ad esempio in Gran Bretagna, secondo la ricorrente, presentano un totale di trecento domande vertenti ciascuna su 4 617 tonnellate tramite 299 prestanomi .
All' udienza, la convenuta ha ribattuto a sua volta che l' uso improprio della procedura di presentazione delle domande mediante domande apertamente eccessive era più facile da scoprire e da bloccare dell' abuso consistente nel presentare più domande mediante prestanomi . Spetta alla Commissione combattere l' uso improprio di procedure, nella misura del possibile . Il punto se, in proposito, talune forme di uso improprio siano contrastate più rapidamente o maggiormente costituisce un semplice dato di fatto . Questo punto sarà affrontato di nuovo all' atto dell' esame dell' argomentazione relativa alla parità di trattamento, presentata dalla ricorrente .
16 . La mia valutazione della questione di competenza si confonde con la mia valutazione della questione se il comma impugnato dovesse essere espressamente motivato e se fosse quindi arrecato pregiudizio al legittimo affidamento della ricorrente . La soluzione di queste tre questioni dipende a mio parere dalla soluzione data alla seguente questione : poteva la Commissione, nel secondo comma impugnato, in un momento in cui le domande erano già tutte state presentate, precisare che ciascuna delle domande sarebbe stata presa in considerazione solo entro il limite del quantitativo globale disponibile di 4 617 tonnellate?
Ho usato il verbo "precisare" per indicare che deve effettivamente trattarsi della conferma di una cosa evidente . Se la Commissione ha fatto di più, la problematica si presenta sotto un' altra luce .
Se la Corte ritiene che la limitazione delle domande al quantitativo disponibile derivasse logicamente e direttamente dalla finalità o dal sistema dell' insieme del regime di domande, il ricorrente non poteva legittimamente credere che la sua domanda sarebbe stata presa in considerazione al di là del quantitativo globale disponibile . Il principio giuridico comunitario del legittimo affidamento tutela contro le modifiche imprevedibili di una situazione giuridica, non già contro una valutazione erronea di una situazione giuridica stabile . D' altra parte, la valutazione di una situazione giuridica concreta non costituisce una semplice questione soggettiva : non viene tutelato se non l' affidamento che poteva ragionevolmente esistere nella mente di un soggetto . Aggiungasi che l' affidamento, anche ammettendo che fosse legittimo, sarebbe stato provocato nel caso di specie da una dichiarazione il cui contenuto è stato contestato e viene contraddetto dai verbali, ritualmente compilati, della riunione del comitato di gestione e che sarebbe stata fatta per telefono da un singolo funzionario della Commissione ( 47 ) a persone diverse dalla ricorrente : altrettante ragioni per non ritenere opponibile alla Commissione l' affidamento assertivamente suscitato .
17 . Passo ora alla soluzione della questione appena formulata . Il punto di partenza è lo scopo del regime di domande e di riduzione delle domande, cioè la ripartizione del quantitativo disponibile fra gli interessati in caso di superamento del contingente . Il secondo "considerando" del regolamento del Consiglio n . 2957/79, citato sopra, nel punto 2 ((" garantire (...) l' uguaglianza di accesso (...) al contingente a tutti gli operatori interessati della Comunità ") )), mostra che lo scopo è questo .
In questo contesto, mi sembra che un' impresa che presenti una domanda per un quantitativo che supera di molto il quantitativo globale disponibile per l' intera Comunità non agisce in buona fede o, perlomeno, non compie un atto sul quale può basare una legittima pretesa ( 48 ). La domanda eccessiva può infatti essere stata formulata solo nell' intento di falsare, a proprio vantaggio, la riduzione proporzionale delle varie domande effettuata successivamente dalla Commissione . Qualora questa prassi fosse autorizzata, una domanda che ecceda mille volte il quantitativo disponibile, ad esempio, sarebbe sufficiente, in caso di comportamento "normale" degli altri richiedenti, per aggiudicarsi quasi tutto il quantitativo disponibile . La ricorrente ha essa stessa rilevato ( punto 14, sopra ) che le spese di
fideiussione o di cauzione non costituiscono un ostacolo per siffatti modi di agire . Tutte le altre domande "normali" resterebbero, quindi, quasi del tutto infruttuose . La reazione logica che ci si deve aspettare da parte dei richiedenti "normali" delusi sarebbe che essi imitino alla prossima occasione il comportamento della ricorrente . L' intero sistema diverrebbe così una specie di poker e crollerebbe del tutto . Queste considerazioni mostrano, a mio parere, che il fatto di tener conto delle domande individuali sino a concorrenza del quantitativo totale disponibile nell' intento di ridurle successivamente deriva dalla natura delle cose e che la ricorrente non poteva ragionevolmente aspettarsi che le autorità comunitarie agissero diversamente .
In base alle memorie scritte, mi sembrava che tale tesi potesse essere messa in dubbio per un solo motivo, e cioè l' asserzione della ricorrente secondo cui, in altri regolamenti e regimi che rientrano nella politica agricola comune, il fatto di "esagerare" o di presentare "domande eccessive" era usuale ed ammesso . Nella risposta al quesito scritto posto dalla Corte, la ricorrente non ha potuto però suffragare questo assunto tramite esempi concreti tratti da altri settori . Ne concludo quindi che non è stato dimostrato che, nel secondo comma impugnato, la Commissione abbia fatto altro che rendere esplicito ciò che era evidente . Essa era indubbiamente competente ad agire in tal senso, senza giustificazione diversa da quella che risulta dalla natura delle cose e senza consultazione del comitato .
A questo proposito è infine opportuno osservare quanto segue . Non credo che si possa dedurre dall' abolizione, nel 1982, del massimale del 10% del quantitativo disponibile ( v . punto 4, sopra ) che essa abbia comportato la soppressione del limite - evidente - del 100 %. L' abolizione del detto massimale poco elevato del 10% mirava ad ovviare alla rilevata mancanza di domande . Ciò facendo, la Commissione non può affatto avere avuto lo scopo di smantellare completamente il sistema dei titoli . Quindi, a mio parere, vanno respinti gli argomenti relativi all' incompetenza, all' insufficienza della motivazione, alla violazione del legittimo affidamento e alla mancata consultazione del comitato di gestione .
Il principio della parità di trattamento
18 . La ricorrente asserisce che in caso di validità del secondo comma contestato sussiste un' ingiustificata disparità di trattamento fra gli operatori che, come lei, hanno presentato in un solo Stato membro un' unica domanda eccessiva, che viene "livellata" a 4 617 tonnellate, e quelli che hanno presentato una domanda vertente sul quantitativo massimo in ciascuno dei vari Stati membri, dodici ad esempio, e riceverebbero quindi dodici volte tanto .
La convenuta risponde a questa censura nel modo seguente : essa ammette che sin dalla modifica dell' art . 15, n . 2, lett . b ) del regolamento n . 2377/80 ( 49 ) ad opera del regolamento n . 3578/82 ( 50 ), non si sommano più le diverse domande presentate dal medesimo interessato in diversi Stati membri; combinato con il principio del massimale previsto dal regolamento impugnato, tale sistema potrebbe, essa ammette, comportare una disparità di trattamento . La convenuta aggiunge, tuttavia, che in pratica non vi sono stati segni - nella forma di sviamenti di traffico di cui il comitato sia venuto a conoscenza - dell' esistenza di problemi veramente seri; altrimenti, non vi è alcun dubbio che essa avrebbe adottato provvedimenti, peraltro su richiesta del comitato; essa esprime questa considerazione in questi termini : "la Commissione ritiene di non essere tenuta a legiferare direttamente ogni volta che il funzionamento dell' organizzazione dei mercati presenti una potenziale difficoltà ".
In secondo luogo, dice la convenuta, la ricorrente non ha subito alcun effetto della potenziale differenza di trattamento giacché non ha presentato domande in altri Stati membri e non ha quindi fatto uso di una possibilità esistente; essa si basa a questo proposito sulle sentenze Cargill / ONIC ( 51 ) e Welding ( 52 ), che riassume come segue : "un operatore economico non può invocare una discriminazione se poteva evitarla avvalendosi delle possibilità esistenti ".
19 . Nella replica, la ricorrente dimostra - a mio parere in modo convincente - che la giurisprudenza sulla questione della parità di trattamento citata come seconda arma di confutazione non è pertinente : in quei casi si trattava di una disparità fra due vie possibili tra cui i ricorrenti potevano ancora scegliere al momento in cui prendevano le loro disposizioni; nel caso di specie, al momento in cui la Commissione ha reso nota la sua interpretazione al Produktschap e al momento in cui ha adottato il regolamento impugnato non esisteva più, invece, la minima possibilità per la ricorrente, o per i suoi concorrenti, di presentare domande in altri Stati membri; si tratta quindi, per dirla con la ricorrente, di una nuova "discriminazione", o quanto meno di una disparità creata dalla stessa normativa controversa .
20 . La soluzione della questione se la parte impugnata del regolamento contenga una discriminazione incompatibile con il diritto comunitario dipende dal se il comportamento adottato dalla ricorrente l' autorizzi ad esigere un trattamento uguale . Su questo punto, la sua pretesa non può, a mio parere, essere accolta . Il paragone fra il modo palese in cui la ricorrente elude il regime di domanda e di concessione e il modo di agire alquanto occulto che essa imputa a talune imprese in altri Stati membri è di per sé dubbio . Non esiste, infatti, alcun diritto alla parità di trattamento tra colui che dirotta apertamente dai suoi fini un regime regolamentare istituito dal diritto comunitario e coloro che fanno la stessa cosa eventualmente in un modo occulto, meno facile da accertare o da reprimere . Il fatto che il secondo tipo di elusione o di abuso non abbia potuto eventualmente essere accertato o represso o non abbia potuto esserlo così rapidamente o ancora debba essere qualificato abuso più grave non conferisce alla ricorrente il minimo diritto a che la propria elusione sia approvata .
Violazione della certezza del diritto/retroattività inammissibile
21 . Secondo la ricorrente e il governo dei Paesi Bassi, l' interpretazione della Commissione non derivava chiaramente dalla normativa nella versione vigente durante i dieci primi giorni di settembre e, di conseguenza, lo Stato membro, l' organo incaricato dell' applicazione ( il Produktschap ) e le imprese interessate non potevano averne conoscenza; detta interpretazione è stata comunicata al Produktschap solo dopo la scadenza del termine fissato dal regolamento n . 2539/87 ( 53 ). La Commissione risponde che, tenuto conto del modo in cui essa ha "situato" la disposizione impugnata nel complesso del regime, non può trattarsi di violazione della certezza del diritto; giacché né il comitato competente né la Commissione avevano approvato la prassi consistente nel presentare domande eccessive, non esisteva alcun motivo di credere che siffatte domande eccessive avrebbero avuto più peso delle domande vertenti sul quantitativo massimo disponibile . Il punto di vista della Commissione si risolve quindi nell' asserire che non sussisteva legittimo affidamento ( né quindi la possibilità di violarlo ).
Si deve qui ricordare quello che è stato detto sopra ( rispettivamente nei punti 17 e 20 ) a proposito dell' assunto relativo alla prassi in vigore in altri regolamenti agricoli e a proposito degli effetti del comportamento della ricorrente sul regime . Ne consegue che non sussisteva violazione della certezza del diritto né retroattività, giacché l' intervento della Commissione poteva essere considerato una reazione ovvia .
Conclusione
22 . In base alle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di constatare che la ricorrente non ha fornito la prova di elementi tali da mettere in dubbio la validità dell' art . 1 del regolamento ( CEE ) della Commissione n . 2806/87, e quindi di respingere il ricorso d' annullamento e condannare la ricorrente alle spese .
(*) Lingua originale : l' olandese .
( 1 ) Regolamento 18 settembre 1987, relativo al rilascio di titoli di importazione per le carni bovine di qualità pregiata, fresche, refrigerate o congelate ( GU L 268, pag . 59 ).
( 2 ) Regolamento 27 giugno 1968, recante organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina ( GU L 148, pag . 24 ).
( 3 ) Regolamento 20 dicembre 1979, relativo all' apertura di un contingente tariffario comunitario di carni bovine di qualità pregiata, fresche, refrigerate o congelate, di cui alle sottovoci 02.01 A II a ) e 02.01 A II b ) della Tariffa doganale comune ( GU L 336, pag . 5 ).
( 4 ) Regolamento 16 dicembre 1986, relativo all' apertura di un contingente tariffario comunitario per le carni bovine di qualità pregiata, fresche, refrigerate o congelate, delle sottovoci 02.01 A II a ) e 02.01 A II b ) della Tariffa doganale comune ( 1987 ) ( GU L 365, pag . 2 ).
( 5 ) Regolamento 21 dicembre 1979, che stabilisce le modalità di applicazione dei regimi di importazione istituiti dai regolamenti ( CEE ) nn . 2957/79 e 2958/79 nel settore delle carni bovine ( GU L 336, pag . 37 ).
( 6 ) Regolamento 4 settembre 1980, che stabilisce le modalità particolari di applicazione del regime dei titoli di importazione e di esportazione nel settore delle carni bovine ( GU L 241, pag . 5 ).
( 7 ) V . nota 2, sopra .
( 8 ) V . nota 3, sopra .
( 9 ) Regolamento 23 dicembre 1982, che modifica per la terza volta il regolamento ( CEE ) n . 263/81 che stabilisce le modalità di applicazione dei regimi di importazione istituiti dai regolamenti ( CEE ) nn . 217/81 e 218/81 nel settore delle carni bovine e che modifica per la sesta volta il regolamento ( CEE ) n . 2377/80 ( GU L 373, pag . 59 ).
( 10 ) Regolamento 17 novembre 1987, che modifica i regolamenti ( CEE ) nn . 2973/79 e 2377/80 per quanto riguarda taluni regimi di importazione e di esportazione di carne bovina ( GU L 327, pag . 7 ).
( 11 ) L' art . 7 di tale regolamento rinviava all' art . 1, n . 1, lett . d ), dello stesso regolamento, che stabiliva il contingente per l' "Hilton beef" nell' ambito del contingente globale per il 1980 . Per il 1987, pertinente nel caso di specie, l' art . 7 del regolamento ( CEE ) della Commissione n . 3985/86 rinviava del pari all' art . 1, n . 1, lett . d ), dello stesso regolamento .
( 12 ) All' inizio degli anni 80, i quantitativi richiesti sono stati, a quanto sembra, insufficienti - le parti concordono su questo punto -, di guisa che i contingenti non sono stati del tutto utilizzati .
( 13 ) Regolamento n . 3434/87, citato nella nota 10, sopra .
( 14 ) Manifestamente, si è passati di nuovo al calcolo trimestrale .
( 15 ) L' articolo 12 trattava del regime speciale all' importazione ex regolamento n . 2972/79 .
( 16 ) Solo l' ultima frase dell' art.15, n . 6, lett . d ), è stata modificata a partire dal 1° gennaio 1988; essa riguarda il caso di domande vertenti su quantitativi inferiori al quantitativo disponibile; il nostro problema riguarda domande vertenti su quantitativi superiori al quantitativo disponibile .
( 17 ) V . nota 4, sopra .
( 18 ) Regolamento 23 dicembre 1986, che stabilisce le modalità di applicazione dei regimi di importazione istituiti dai regolamenti ( CEE ) nn . 3927/86 e 3928/86 nel settore delle carni bovine ( GU L 370, pag . 37 ).
( 19 ) Per la definizione ufficiale, v . art . 1, n . 1, lett . d ); tanto la Weddel quanto il governo dei Paesi Bassi usano la denominazione "Hilton beef ".
( 20 ) Regolamento 20 febbraio 1987, relativo al rilascio di titoli di importazione per le carni bovine di qualità pregiata, fresche, refrigerate o congelate ( GU L 52, pag . 12 ).
( 21 ) In olandese figura il termine "procentueel" ( fino a concorrenza di una certa percentuale ); nelle altre otto lingue figura il termine "proporzionale ".
( 22 ) Regolamento 24 agosto 1987, relativo al quantitativo di carni bovine di qualità pregiata che può essere importato dagli Stati Uniti d' America e dal Canada nell' ambito del regime previsto dal regolamento n . 3928/86 ( GU L 241, pag . 6 )
( 23 ) V . nota 20, sopra .
( 24 ) La Commissione si riferiva nel caso di specie, come mostrano gli atti del fascicolo, al brano di seguito sottolineato dell' art . 1 del succitato regolamento, che prevedeva un nuovo periodo per la presentazione delle domande ( punto 6, sopra ): "Durante i primi dieci giorni del mese di settembre (...) ed in conformità all' art . 12 (...) possono essere presentate domande di titoli per un quantitativo globale di 4 617 tonnellate di carni bovine originarie degli Stati Uniti d' America e del Canada ed in provenienza da tali paesi ".
( 25 ) Per più ampi dettagli su questa questione, v . il punto 17 qui di seguito .
( 26 ) Protesta del 30 settembre 1987, comunicata a richiesta della Corte .
( 27 ) Sentenza 25 marzo 1982, Moksel / Commissione ( causa 45/81, Racc . pag . 1129 ).
( 28 ) Sentenza 29 gennaio 1985, Binderer / Commissione ( causa 147/83, Racc . pag . 257 ).
( 29 ) Sentenza 24 febbraio 1987, Deutz / Consiglio ( causa 26/86, Racc . pag . 941 ).
( 30 ) Sentenza 13 maggio 1971 ( cause riunite 41/70, 42/70, 43/70 e 44/70, Racc . pag . 411 ).
( 31 ) Sentenza 21 novembre 1989, Usines coopératives de déshydratation du Vexin e a . / Commissione ( causa C-244/88, Racc . pag . 3811 ).
( 32 ) Sentenza International Fruit, punto 21 della motivazione . Del pari, già la sentenza 14 dicembre 1962, Confédération nationale / Consiglio ( cause riunite 16/62 e 17/62, Racc . pag . 879, in particolare pagg . 894-895 ), e specialmente le conclusioni dell' avvocato generale Lagrange pag . 897, in particolare pag . 904, in cui si tratta di una "decisione collettiva" che ha in pratica il valore di un "fascio di decisioni individali ".
( 33 ) Punti 17 e 18 della motivazione .
( 34 ) Sentenza Deutz, punto 8 della motivazione .
( 35 ) V . sentenza Usines coopératives de déshydratation du Vexin, punto 10 della motivazione .
( 36 ) Questo elemento viene sottolineato nel punto 12 della motivazione della sentenza Usines coppératives de déshydratation du Vexin ed è pure menzionato chiaramente come motivo d' irricevibilità nei punti 16 e 17 della motivazione della sentenza Moksel .
( 37 ) Punto 13 della motivazione ( il corsivo è mio ).
( 38 ) V . nota 20, sopra .
( 39 ) V . nota 6, sopra .
( 40 ) V . nota 4, sopra .
( 41 ) V . nota 6, sopra .
( 42 ) V . nota 2, sopra .
( 43 ) V . nota 10, sopra .
( 44 ) V . nota 6, sopra .
( 45 ) V . nota 22, sopra .
( 46 ) V . il passo citato nella nota 24 .
( 47 ) Nella sentenza 16 novembre 1983, Thyssen / Commissione ( causa 188/82, Racc . pag . 3721 ), la Corte ha dichiarato, nel punto 11 della motivazione, a proposito dell' argomento relativo a contatti diretti tra dipendenti della Commissione e la ricorrente :
"Va del pari respinto l' argomento relativo ad un' asserita promessa di dipendenti della Commissione, dato che nessun dipendente può validamente impegnarsi a non applicare il diritto comunitario . Nessun legittimo affidamento avrebbe potuto quindi essere creato da una promessa del genere nel caso in cui fosse stata fatta ".
( 48 ) A proposito del requisito della buona fede di colui che invoca il legittimo affidamento, posso rinviare già alla sentenza della Corte 22 marzo 1961 Snupat / Alta Autorità ( cause riunite 42/59 e 49/59, Racc . pag . 97, in particolare pag . 105 ).
( 49 ) V . nota 6, sopra .
( 50 ) V . nota 9, sopra .
( 51 ) Sentenza 29 settembre 1977, punto 19 della motivazione ( causa 27/77, Racc . pag . 1535 ).
( 52 ) Sentenza 30 novembre 1978, punto 8 della motivazione ( causa 87/78, Racc . pag . 2457 ).
( 53 ) V . nota 22, sopra .