62002CC0010_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I – Εισαγωγή
1. Τα υπό κρίση ερωτήματα του Tribunale amministrativo regionale per la Puglia αφορούν τα κριτήρια για την πρόσβαση των ιατρών σε ορισμένες δραστηριότητες της πρωτοβάθμιας ιατρικής περιθάλψεως. Το αιτούν δικαστήριο έχει αμφιβολίες ως προς το αν συνάδει προς την οδηγία 93/16/EΟΚ του Συμβουλίου, της 5ης Απριλίου 1993, για τη διευκόλυνση της ελεύθερης κυκλοφορίας των ιατρών και της αμοιβαίας αναγνωρίσεως των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων τίτλων τους (2) (στο εξής: οδηγίες περί ιατρών), η προτίμηση, κατά την επιλογή ιατρών γενικής ιατρικής για την άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας στο εθνικό σύστημα υγείας, υποψηφίων οι οποίοι απέκτησαν τόσο πιστοποιητικό ειδικής εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική όσο και, βάσει κεκτημένων δικαιωμάτων, άδεια ασκήσεως επαγγέλματος ως ιατροί γενικής ιατρικής, έναντι άλλων υποψηφίων οι οποίοι διαθέτουν ένα μόνον από τα προσόντα αυτά.
II – Το νομικό πλαίσιο
A –	Το κοινοτικό δίκαιο
2. Η οδηγία περί ιατρών κωδικοποιεί διάφορες οδηγίες για τα προσόντα των ιατρών, μεταξύ των οποίων και την οδηγία 86/457/EΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Σεπτεμβρίου 1986, περί ειδικής εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική (3) .
3. Η εκπαίδευση στη γενική ιατρική ρυθμίζεται στα άρθρα 31, 32 και 34 της οδηγίας περί ιατρών (άρθρα 2, 3 και 5 της οδηγίας 86/457). Προβλέπεται ιδίως στο άρθρο 32, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, διάρκεια τουλάχιστον δύο ετών με πλήρη απασχόληση. Αν πραγματοποιηθεί εκπαίδευση κατά μερική απασχόληση, αυτή παρατείνεται αντιστοίχως, κατά το άρθρο 34 της οδηγίας περί ιατρών.
4. Το άρθρο 36 της οδηγίας περί ιατρών (άρθρο 7 της οδηγίας 86/457) ορίζει τα εξής:
«1) Από την 1η Ιανουαρίου 1995, κάθε κράτος μέλος εξαρτά, υπό την επιφύλαξη των διατάξεων περί κεκτημένων δικαιωμάτων, την άσκηση των δραστηριοτήτων του ιατρού με την ιδιότητα του γενικού ιατρού στα πλαίσια του εθνικού του συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων, από την κατοχή διπλώματος, πιστοποιητικού ή άλλου τίτλου που προβλέπεται στο άρθρο 30.
[…]
2) Κάθε κράτος μέλος προσδιορίζει τα κεκτημένα δικαιώματα. Πάντως, πρέπει να θεωρεί ως κεκτημένο το δικαίωμα άσκησης των δραστηριοτήτων του ιατρού με την ιδιότητα του γενικού ιατρού στο πλαίσιο του εθνικού του συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων χωρίς το δίπλωμα, πιστοποιητικό ή άλλο τίτλο που προβλέπονται στο άρθρο 30 σε όλους τους ιατρούς που θα έχουν το δικαίωμα αυτό στις 31 Δεκεμβρίου 1994, βάσει των άρθρων 1 έως 20 και είναι εγκατεστημένοι κατά την ημερομηνία αυτή στο έδαφός του, έχοντας επωφεληθεί από το άρθρο 2 ή από το άρθρο 9, παράγραφος 1.
[…]»
B –	Το ιταλικό δίκαιο
5. Το νομοθετικό διάταγμα 256/1991 ρυθμίζει τα προσόντα τα οποία είναι αναγκαία για την άσκηση στην Ιταλία των δραστηριοτήτων του ιατρού με την ιδιότητα του γενικού ιατρού. Κατ’ αρχήν, απαιτείται συναφώς πιστοποιητικό εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική. Κατά το άρθρο 6 του εν λόγω νομοθετικού διατάγματος, παρέχεται, βάσει κεκτημένων δικαιωμάτων, η δυνατότητα και στους ιατρούς, οι οποίοι μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1994 είχαν αποκτήσει άδεια ασκήσεως επαγγέλματος, να εργασθούν στα πλαίσια του εθνικού συστήματος υγείας με την ιδιότητα του γενικού γιατρού.
6. Η πρόσβαση στην άσκηση ορισμένων δραστηριοτήτων της γενικής ιατρικής στο πλαίσιο του ιταλικού συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων ρυθμιζόταν κατά τον χρόνο της διαφοράς της κύριας δίκης από συλλογική σύμβαση του έτους 1996, η οποία είχε τεθεί σε ισχύ με το προεδρικό διάταγμα 484/96. Προϋπόθεση συναφώς, κατά το άρθρο 1, παράγραφος 3, της συλλογικής συμβάσεως, ήταν είτε η κατοχή πιστοποιητικού εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική είτε η κατοχή άδειας βάσει κεκτημένων δικαιωμάτων.
7. Κατά το άρθρο 2, πρώτο εδάφιο, της ως άνω συλλογικής συμβάσεως, οι υγειονομικές αρχές επιλέγουν ιατρούς για τις δραστηριότητες τις οποίες ρυθμίζει η εν λόγω σύμβαση βάσει πίνακα που καταρτίζεται ετησίως σε περιφερειακό επίπεδο. Σύμφωνα με το άρθρο 3 της συλλογικής συμβάσεως, οι υποψήφιοι λαμβάνουν μόρια, τα οποία στηρίζονται, αφενός, στα επαγγελματικά τους προσόντα και, αφετέρου, στην επαγγελματική τους πείρα. Το πιστοποιητικό εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική αντιστοιχεί σε δώδεκα μόρια. Για κάθε μήνα δραστηριότητας ως συμβασιούχου ιατρού για τη βασική περίθαλψη χορηγούνται 0,20 μόρια. Η τιμή αυτή ανέρχεται σε 0,30 μόρια, εάν η δραστηριότητα πραγματοποιήθηκε εντός της εκάστοτε περιφέρειας.
8. Περαιτέρω μόρια μπορούν να χορηγηθούν για ορισμένες ειδικές δραστηριότητες που ασκούνται υπό την ιδιότητα του γενικού ιατρού. Το άρθρο 3, τρίτο εδάφιο, της συλλογικής συμβάσεως αποκλείει, άλλωστε, ρητώς τη σώρευση μορίων, τα οποία αφορούν την επαγγελματική δραστηριότητα του ιδίου χρονικού διαστήματος. Αντιθέτως, δεν υπάρχει ρύθμιση η οποία αποκλείει ρητώς τη σώρευση μορίων βάσει της επαγγελματικής δραστηριότητας και μορίων βάσει του πιστοποιητικού εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική.
9. Το άρθρο 20 της συλλογικής συμβάσεως αφορά την πλήρωση των κατ’ ιδίαν κενών θέσεων για την πρωτοβάθμια ιατρική περίθαλψη σε τομείς με ανεπαρκή κάλυψη. Προς τον σκοπό αυτόν, καταρτίζεται, βάσει του προαναφερθέντος περιφερειακού πίνακα, ένας περαιτέρω πίνακας κατατάξεως των υποψηφίων για την εκάστοτε δραστηριότητα, με τον οποίο σε κάθε υποψήφιο χορηγούνται πέντε επιπλέον μόρια, εφόσον διαμένει από δύο τουλάχιστον ετών στον τόπο στον οποίον υπάρχει κενή θέση για την οποία υποβάλλεται αίτηση, και 20 επιπλέον μόρια, εφόσον διαμένει από δύο τουλάχιστον ετών εντός της οικείας περιφέρειας.
10. Σύμφωνα με το άρθρο 3, σημείο 6, της συλλογικής συμβάσεως, οι περιφέρειες επιφυλάσσουν το 20 έως 40 % των κενών θέσεων για την πρωτοβάθμια περίθαλψη σε γενικούς ιατρούς οι οποίοι έχουν αποκτήσει το πιστοποιητικό εκπαιδεύσεως και το υπόλοιπο 60έως 80 % σε ιατρούς οι οποίοι χωρίς το προσόν αυτό –π.χ. βάσει κεκτημένων δικαιωμάτων– έχουν άδεια ασκήσεως του ιατρικού επαγγέλματος στο πλαίσιο του ιταλικού συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων. Στην περίπτωση της μη έγκαιρης ανανεώσεως της συμβάσεως, ισχύει το επόμενο έτος, κατά την τελική διάταξη υπ’ αριθ. 5, για αμφότερες τις κατηγορίες ποσόστωση του 50 %.
III – Πραγματικά περιστατικά και αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως
11. Οι διαφορές των κυρίων δικών στηρίζονται στο γεγονός ότι ιατροί, οι οποίοι είχαν εκπαιδευθεί στη γενική ιατρική και ταυτοχρόνως έχουν, βάσει κεκτημένων δικαιωμάτων, άδεια ασκήσεως της δραστηριότητας του γενικού ιατρού μπορούν να υποβάλουν υποψηφιότητα και για τις δύο ποσοστώσεις.
12. Κατ’ αρχάς, οι τοπικές υγειονομικές αρχές της Περιφέρειας της Απουλίας, ιδίως η μετέχουσα στη διαδικασία αρχή Azienda Unitá Sanitaria Locale BA/3 με έδρα στην Altamura (στο εξής: AUSL BA/3 Altamura), αρνήθηκαν, κατόπιν εντολής της Περιφερειακής Διοικήσεως, να λάβουν υπόψη όσον αφορά τους εν λόγω υποψηφίους, στο πλαίσιο της ποσοστώσεως για ιατρούς με κεκτημένα δικαιώματα, τα δώδεκα μόρια, τα οποία χορηγούνται στους υποψηφίους «με διττή νομιμοποίηση» βάσει του πιστοποιητικού εκπαιδεύσεως. Το αιτούν δικαστήριο έχει επικυρώσει με παγία νομολογία του την πρακτική αυτή βάσει των προαναφερθέντων κανόνων του ιταλικού δικαίου. Η υπόθεση C-11/02 οφείλεται στις προσφυγές ιατρών «με διττή νομιμοποίηση», των μετεχόντων στη διαδικασία Berardi κ.λπ., καθώς και Vaira κ.λπ., οι οποίοι αμφισβητούν τη νομιμότητα της πρακτικής αυτής.
13. Εν τω μεταξύ, το Consiglio di Stato έκρινε ότι πρέπει να ληφθούν υπόψη τα δώδεκα μόρια για το πιστοποιητικό εκπαιδεύσεως στην περίπτωση των υποψηφίων «με διττή νομιμοποίηση» και στο πλαίσιο της ποσοστώσεως για ιατρούς με κεκτημένα δικαιώματα. Κατά τα στοιχεία που παρέσχε το αιτούν δικαστήριο, το Consiglio di Stato υποστήριξε συναφώς την άποψη ότι η οδηγία περί ιατρών απαγορεύει κάθε μέτρο εις βάρος των κατόχων του πιστοποιητικού εκπαιδεύσεως.
14. Οι υγειονομικές αρχές, συμπεριλαμβανομένων των μετεχουσών στη διαδικασία αρχών Azienda Unitá Sanitaria Locale BA/1 με έδρα στην Andria (στο εξής: AUSL BA/1 Andria) και AUSL BA/3 Altamura, τροποποίησαν στη συνέχεια, κατόπιν εντολής της Περιφερειακής Διοικήσεως της Απουλίας, την πρακτική τους και αναγνώρισαν τα δώδεκα μόρια για το πιστοποιητικό εκπαιδεύσεως σε υποψηφίους «με διττή νομιμοποίηση» και στο πλαίσιο της ποσοστώσεως για ιατρούς με κεκτημένα δικαιώματα. Οι μετέχοντες στη διαδικασία Fascicolo κ.λπ. καθώς και De Benedictis κ.λπ. αντιτάχθηκαν στην απόφαση αυτή. Πρόκειται για ιατρούς οι οποίοι μπορούν να υποβάλουν υποψηφιότητα αποκλειστικά για την ποσόστωση που αφορά τους ιατρούς με κεκτημένα δικαιώματα, διότι δεν διαθέτουν πιστοποιητικό εκπαιδεύσεως. Η υπόθεση C-10/02 οφείλεται στις προσφυγές αυτές.
15. Το αιτούν δικαστήριο διακρίνει στην άποψη του Consiglio di Stato μονομερή προτίμηση του πιστοποιητικού εκπαιδεύσεως έναντι των κεκτημένων δικαιωμάτων, η οποία αντιβαίνει προς την οδηγία περί ιατρών. Κατά συνέπεια, υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα ερωτήματα για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως:
«1. Πρέπει, όσον αφορά την άσκηση της δραστηριότητας του ιατρού γενικής ιατρικής, να θεωρείται η αποκτηθείσα μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1994 άδεια ασκήσεως επαγγέλματος ισότιμη με το πιστοποιητικό ειδικής εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική, υπό την έννοια των άρθρων 7, παράγραφος 2, της οδηγίας 86/457/ΕΟΚ και 36, παράγραφος 2, της οδηγίας 93/16/ΕΟΚ;
2. Επιτρέπεται στα κράτη μέλη από την 1η Ιανουαρίου 1995, σύμφωνα με τις ανωτέρω αναφερθείσες κοινοτικές διατάξεις, να υπάγουν τους ιατρούς που έχουν αποκτήσει το πιστοποιητικό ειδικής εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική και κατέχουν επίσης άδεια ασκήσεως επαγγέλματος, την οποία απέκτησαν μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1994, σε ευνοϊκότερο καθεστώς, το κύριο χαρακτηριστικό του οποίου είναι ότι οι ιατροί αυτοί έχουν πρόσβαση σε ευρύτερη κατηγορία θέσεων απ’ ό,τι οι κάτοχοι μόνο του πιστοποιητικού ειδικής εκπαιδεύσεως ή μόνο της άδειας ασκήσεως επαγγέλματος;
3. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο προηγούμενο ερώτημα: Επιτρέπεται στα κράτη μέλη, ενόψει της ανωτέρω καταστάσεως και λαμβανομένης υπόψη της ρυθμίσεως περί κεκτημένων δικαιωμάτων, να παρέχουν στους εν λόγω ιατρούς μια ακόμη ειδικότερη μεταχείριση, χορηγώντας τους πάντοτε επιπλέον μόρια λόγω της αποκτήσεως του πιστοποιητικού ειδικής εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική;»
IV –
Νομική εκτίμηση
Α –	Οι ισχυρισμοί των διαδίκων
16. Οι διάδικοι στις κύριες δίκες εντάσσονται σε δύο στρατόπεδα.
17. Οι Fascicolo κ.λπ., De Benedictis κ.λπ. καθώς και η AUSL BA/3 Altamura υποστηρίζουν την άποψη ότι η οδηγία περί ιατρών είναι αντίθετη στη χορήγηση μορίων για το πιστοποιητικό εκπαιδεύσεως, εφόσον ο κάτοχος του πιστοποιητικού υποβάλλει υποψηφιότητα για την ποσόστωση των φορέων κεκτημένων δικαιωμάτων.
18. Η άποψη αυτή στηρίζεται στην αποδοχή ότι το προσόν για την άσκηση γενικής ιατρικής βάσει κεκτημένων δικαιωμάτων είναι ισότιμο προς την ειδική εκπαίδευση. Επομένως, η εκπαίδευση δεν αποτελεί επιπλέον προσόν για τον ιατρό, εάν αυτός έχει ήδη βάσει κεκτημένων δικαιωμάτων το δικαίωμα να ασκήσει δραστηριότητα γενικού ιατρού. Κατά συνέπεια, ο συνυπολογισμός επιπλέον μορίων για την εκπαίδευση δεν δικαιολογείται στο πλαίσιο της ποσοστώσεως για φορείς κεκτημένων δικαιωμάτων. Η χορήγηση των μορίων αυτών θίγει σε μεγάλο βαθμό, στα πλαίσια του ανταγωνισμού, τους φορείς κεκτημένων δικαιωμάτων που δεν διαθέτουν εκπαίδευση στη γενική ιατρική. Με τον τρόπο αυτόν αμφισβητείται κυρίως ο σκοπός της ποσοστώσεως, ιδίως η προστασία των ιατρών με κεκτημένα δικαιώματα. Τέλος, υφίσταται και ο κίνδυνος ότι ιατροί μπορούν να αποκτήσουν ειδική εκπαίδευση στη γενική ιατρική μόνο διότι κατά τον τρόπο αυτόν μπορούν να λάβουν περισσότερα μόρια απ’ ό,τι με την πρακτική άσκηση της σχετικής δραστηριότητας κατά το ίδιο χρονικό διάστημα. Προς αποτροπή του ενδεχομένου αυτού, μειώθηκε με τη νεότερη συλλογική σύμβαση η αξία της εκπαιδεύσεως σε 7,2 μόρια. Η αξία αυτή αντιστοιχεί στην άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας δύο ετών στην εκάστοτε περιφέρεια.
19. Αντιθέτως, οι Berardi κ.λπ., Vaira κ.λπ., η AUSL BA/1 Andria καθώς και η Περιφέρεια της Απουλίας θεωρούν ότι επιτρέπεται η χορήγηση μορίων για το πιστοποιητικό εκπαιδεύσεως όταν ο κάτοχος του πιστοποιητικού υποβάλλει υποψηφιότητα για την ποσόστωση που αφορά τους φορείς κεκτημένων δικαιωμάτων.
20. Η άποψη αυτή διακρίνει μεταξύ της άδειας ασκήσεως της δραστηριότητας του γενικού ιατρού στα πλαίσια του συστήματος κοινωνικής ασφαλίσεως και της αξιολογήσεως των προσόντων για την επιλογή των υποψηφίων. Επειδή η αρχή της ισότητας απαιτεί να υφίστανται ίδια μεταχείριση μόνον ισοδύναμες καταστάσεις, ενώ διαφορετικές καταστάσεις πρέπει να υπόκεινται σε διαφορετική μεταχείριση, υποψήφιοι με διπλά προσόντα πρέπει να έχουν πρόσβαση σε μεγαλύτερες ποσοστώσεις κενών θέσεων. Η δαπάνη για την απόκτηση του πιστοποιητικού εκπαιδεύσεως δικαιολογεί να αξιολογείται η εν λόγω εκπαίδευση ως σημαντικότερη απ’ ό,τι η αντίστοιχη περίοδος ασκήσεως ιατρικής επαγγελματικής δραστηριότητας. Η μη χορήγηση των δώδεκα μορίων για το πιστοποιητικό αυτό θα είχε ως συνέπεια τη δυσμενέστερη μεταχείριση των κατόχων του πιστοποιητικού έναντι εκείνων οι οποίοι, αντί της διετούς εκπαιδεύσεως, άσκησαν επαγγελματική δραστηριότητα και, επομένως, έλαβαν μόρια μεταξύ 4,8 και 7,2 επιπλέον.
21. Η Επιτροπή τονίζει, κατ’ αρχάς, ότι οι λεπτομέρειες προσβάσεως στην απασχόληση στα εθνικά συστήματα υγείας δεν ρυθμίζονται στο άρθρο 36, παράγραφος 2, ή σε άλλες διατάξεις της οδηγίας περί ιατρών. Αντιθέτως, από την απόφαση Garofalo (4) συνάγεται ότι η αναγνώριση κεκτημένων δικαιωμάτων είναι ισοδύναμη προς το πιστοποιητικό εκπαιδεύσεως. Με την απόφαση εκείνη το Δικαστήριο δέχθηκε ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρύ περιθώριο διακριτικής ευχέρειας κατά την αναγνώριση κεκτημένων δικαιωμάτων, το οποίο περιορίζεται μόνον κατά το ότι πρέπει να αναγνωριστεί εν πάση περιπτώσει σε όλους τους εγκατεστημένους πριν από την 1η Ιανουαρίου 1995 σε κράτος μέλος ιατρούς από άλλα κράτη μέλη, οι οποίοι είχαν το δικαίωμα να ασκούν το επάγγελμα του ιατρού γενικής ιατρικής, η διατήρηση του δικαιώματος αυτού.
Β –	Η γνώμη μου επί της υποθέσεως
22. Ζητείται εν προκειμένω από το Δικαστήριο να αποφασίσει αν συνάδει προς την οδηγία περί ιατρών η απόδοση στο πιστοποιητικό εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική μεγαλύτερης αξίας απ’ ό,τι στα κεκτημένα δικαιώματα ιατρών που θεωρούνται ότι βρίσκονται στην ίδια θέση ή αν, αντιθέτως, αμφότερες οι κατηγορίες πρέπει να αντιμετωπίζονται κατά τον ίδιο τρόπο. Το ερώτημα αυτό προϋποθέτει εντούτοις ότι η οδηγία περί ιατρών περιέχει οπωσδήποτε ρύθμιση για την επιλογή υποψηφίων για την άσκηση δραστηριοτήτων γενικής ιατρικής στο πλαίσιο των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως.
23. Στις παρούσες υποθέσεις θα μπορούσε να τεθεί εν αμφιβόλω η δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας περί ιατρών, διότι πρόκειται προφανώς για αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις χωρίς καμία σχέση προς τις θεμελιώδεις ελευθερίες (5) . Η οδηγία περί ιατρών στηρίζεται στο άρθρο 49 της Συνθήκης ΕΟΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 40 EΚ), στο άρθρο 57, παράγραφοι 1 και 2, πρώτη και τρίτη περίοδος, της Συνθήκης ΕΟΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 47, παράγραφοι 1 και 2, πρώτη και τρίτη περίοδος, EΚ) καθώς και στο άρθρο 66 της Συνθήκης ΕΟΚ (νυν άρθρο 55 EΚ), τα οποία αποτελούν τη βάση για τις διατάξεις περί διευκολύνσεως της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων καθώς και της ελευθερίας εγκαταστάσεως και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
24. Η οδηγία περί ιατρών δεν περιορίζεται εν πάση περιπτώσει στη διευκόλυνση, σε κοινοτικό επίπεδο, της ελεύθερης κυκλοφορίας των ιατρών, αλλά εναρμονίζει και τις ελάχιστες απαιτήσεις όσον αφορά την εκπαίδευση στη γενική ιατρική (6) . Βάσει της εναρμονίσεως αυτής, η οδηγία περί ιατρών αναπτύσσει κανονιστική ισχύ και σε αμιγώς ενδοκρατικές σχέσεις (7) . Η εν λόγω κανονιστική ισχύς δεν αντιβαίνει προς τις νομικές βάσεις της οδηγίας περί ιατρών. Το άρθρο 57, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΟΚ επιτρέπει ρητώς και τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που αφορούν την ανάληψη και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων. Ο συντονισμός αυτός περιλαμβάνει και καθαρώς ενδοκρατικές καταστάσεις.
25. Πάντως, από την προσεκτική μελέτη των διατάξεων της οδηγίας περί ιατρών συνάγεται ότι αυτή δεν ρυθμίζει την επιλογή υποψηφίων για την άσκηση δραστηριοτήτων γενικής ιατρικής στα συστήματα κοινωνικής ασφαλίσεως.
26. Το άρθρο 36, παράγραφος 1, της οδηγίας περί ιατρών θεμελιώνει μόνο, σε σχέση με την εκπαίδευση, ειδική προϋπόθεση προσβάσεως στην άσκηση του επαγγέλματος του γενικού ιατρού στο πλαίσιο του συστήματος κοινωνικής ασφαλίσεως κράτους μέλους. Η διάταξη αυτή δεν προβλέπει δικαίωμα κάθε ιατρού ο οποίος διαθέτει το προσόν αυτό να ασκεί τις ως άνω δραστηριότητες. Η αναγνώριση κεκτημένων δικαιωμάτων κατά το άρθρο 36, παράγραφος 2, της οδηγίας περί ιατρών δεν μπορεί να θεμελιώσει περαιτέρω αξιώσεις όσον αφορά την επιλογή των ιατρών για τις εν λόγω δραστηριότητες.
27. Οι λοιπές διατάξεις του τίτλου IV για την ειδική εκπαίδευση στη γενική ιατρική ρυθμίζουν τις απαιτήσεις όσον αφορά την εκπαίδευση αυτή, την αναγνώριση των πιστοποιητικών εκπαιδεύσεως καθώς και το δικαίωμα των ιατρών να φέρουν τους επαγγελματικούς τίτλους. Δεν υπάρχει ρύθμιση όσον αφορά τα κριτήρια βάσει των οποίων πρέπει να επιλεγούν ορισμένοι υποψήφιοι από μια κατηγορία.
28. Και οι λοιπές διατάξεις της οδηγίας περί ιατρών αφορούν κατ’ ουσίαν τα αναγκαία προσόντα για τους ιατρούς και τους ειδικευμένους ιατρούς καθώς και την αναγνώριση των πιστοποιητικών εκπαιδεύσεως. Πάντως, όπως και στην περίπτωση των προσόντων για την άσκηση της γενικής ιατρικής, πρόκειται μόνο για διατάξεις σχετικές με τις προϋποθέσεις προσβάσεως που συνδέονται με την εκπαίδευση και όχι για εξαντλητικά κριτήρια επιλογής. Στο γενικό πλαίσιο της οδηγίας περί ιατρών, μόνον το άρθρο 21 ρυθμίζει μια μη συνδεόμενη με την εκπαίδευση πτυχή της προσβάσεως σε δραστηριότητες που εντάσσονται στα συστήματα κοινωνικών ασφαλίσεων, δηλαδή την απαίτηση προπαρασκευαστικής ασκήσεως. Εντούτοις, η διάταξη αυτή έχει εν τω μεταξύ καταργηθεί, λόγω παρελεύσεως του χρόνου ισχύος της.
29. Κατά συνέπεια, η οδηγία περί ιατρών ρυθμίζει απλώς τις προϋποθέσεις προσβάσεως όσον αφορά την αναγκαία εκπαίδευση καθώς και τη δυνατότητα και την ελάχιστη έκταση της αναγνωρίσεως των κεκτημένων δικαιωμάτων. Εξ άλλου, η οδηγία περί ιατρών αφήνει ρητώς στα κράτη μέλη, κατά την 22η αιτιολογική σκέψη, την οργάνωση των κοινωνικοασφαλιστικών συστημάτων τους και τον καθορισμό των δραστηριοτήτων που θα ασκούνται στα πλαίσια των συστημάτων αυτών.
30. Επομένως, τα κράτη μέλη μπορούν να διαμορφώνουν ελεύθερα τα κριτήρια επιλογής για την άσκηση της γενικής ιατρικής στο πλαίσιο του συστήματος κοινωνικής ασφαλίσεως, στο μέτρο τουλάχιστον που δεν απαιτούν την ιδιότητα του γενικού ιατρού ή κεκτημένο δικαίωμα για την άσκηση της δραστηριότητας αυτής.
31. Όπως επισήμανε η Επιτροπή κατά την προφορική διαδικασία, μπορούν να προκύψουν περαιτέρω απαιτήσεις σε υποθέσεις διασυνοριακού χαρακτήρα από τις θεμελιώδεις ελευθερίες του κοινοτικού δικαίου. Μολονότι οι De Benedictis κ.λπ. επιχείρησαν, επίσης κατά την προφορική διαδικασία, να αποδείξουν την ύπαρξη ενδεχομένων διασυνοριακών σχέσεων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι σχέσεις αυτές στην παρούσα διαδικασία έχουν πλασματικό χαρακτήρα. Το αιτούν δικαστήριο δεν υπέβαλε σχετικά ερωτήματα. Κατά συνέπεια, δεν υπάρχει λόγος να εξεταστεί στην υπό κρίση υπόθεση η εφαρμογή των θεμελιωδών ελευθεριών.
32. Όσον αφορά το δεύτερο και το τρίτο ερώτημα, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η οδηγία περί ιατρών δεν περιλαμβάνει καμία ρύθμιση ως προς το αν τα κράτη μέλη μπορούν,
– εφόσον υπάρχει πιστοποιητικό εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική, να επιφυλάσσουν στους ιατρούς οι οποίοι είναι κάτοχοι και άδειας ασκήσεως επαγγέλματος πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1994 προνομιακή μεταχείριση, υπό την έννοια ότι αυτοί μπορούν να υποβάλουν υποψηφιότητα για μεγαλύτερο αριθμό θέσεων απ’ ό,τι αντιστοίχως οι κάτοχοι πιστοποιητικού εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική και οι ιατροί που εξομοιώνονται προς αυτούς, και/ή
– να επιφυλάσσουν στους προαναφερθέντες ιατρούς περαιτέρω ειδική μεταχείριση με τη χορήγηση σ’ αυτούς σε κάθε περίπτωση επιπλέον μορίων λόγω του πιστοποιητικού της εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική.
33. Η πρακτική σημασία της απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, αν δηλαδή η οδηγία περί ιατρών αποδίδει μεγαλύτερη αξία στην εκπαίδευση στη γενική ιατρική, φαίνεται, ενόψει του εν λόγω ενδιαμέσου συμπεράσματος, αμφίβολη. Εντούτοις, επειδή το αιτούν δικαστήριο και ορισμένοι από τους διαδίκους στηρίζουν την άποψή τους στην υποτιθέμενη ισοδυναμία αμφοτέρων των «προσόντων» και η συλλογική σύμβαση στο άρθρο 1, παράγραφος 3, καλύπτει την άδεια βάσει κεκτημένων δικαιωμάτων ως ισοδύναμο τίτλο (titolo equipollente), ενδείκνυται να λάβω θέση και επί του ερωτήματος αυτού.
34. Ούτε η οδηγία περί ιατρών ούτε η απόφαση Garofalo ορίζουν ρητώς ότι η ειδική εκπαίδευση στη γενική ιατρική και τα κεκτημένα δικαιώματα είναι ισοδύναμα. Η οδηγία περί ιατρών αποδίδει στην εκπαίδευση μεγαλύτερη αξία. Θεσπίστηκε, κατά τη 17η αιτιολογική σκέψη, για να καλύψει τα ελλείμματα στην παραδοσιακή ιατρική εκπαίδευση. Από τα εν λόγω πρόσθετα προσόντα ο κοινοτικός νομοθέτης φρονεί, κατά τη 18η αιτιολογική σκέψη, ότι θα προκύψει όφελος για τους ασθενείς και βελτίωση της ιατρικής περίθαλψης (8) . Τέτοια πλεονεκτήματα μπορούν, κατ’ αρχήν, να αποτελέσουν επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, ο οποίος πρέπει να συντρέχει για να δικαιολογήσει τις επιβαρύνσεις που συνδέονται με την απαίτηση εκπαιδεύσεως σε σύγκριση με την ελεύθερη άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας (9) .
35. Αντιθέτως, από την οδηγία περί ιατρών δεν μπορούν να συναχθούν ενδείξεις περί της ιδιαίτερης αξίας των κεκτημένων δικαιωμάτων. Το άρθρο 36, παράγραφος 2, της οδηγίας περί ιατρών καθιερώνει την αναγνώριση κεκτημένων δικαιωμάτων για την προστασία των ιατρών, οι οποίοι έχουν κάνει χρήση της ελευθερίας εγκαταστάσεως και είχαν πριν από την 1η Ιανουαρίου 1995 τα αναγκαία προσόντα για την άσκηση της δραστηριότητας της γενικής ιατρικής στα πλαίσια του συστήματος κοινωνικής ασφαλίσεως (10) . Τα κράτη μέλη μπορούν να διευρύνουν τον κύκλο των προστατευομένων ιατρών (11) . Ειδικότερα, δεν υποχρεούνται να απαιτούν συγκεκριμένες ελάχιστες περιόδους ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας ή άλλες μορφές προσόντων. Έτσι, κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, υφίστανται θεωρητικώς κεκτημένα δικαιώματα όταν ένας ιατρός μπορούσε, έστω και μόνον κατά την 31η Δεκεμβρίου 1994, να ασκήσει επαγγελματική δραστηριότητα ως γενικός ιατρός. Συναφώς, η δυνατότητα αναγνωρίσεως κεκτημένων δικαιωμάτων δεν προϋποθέτει ειδικά προσόντα. Η απλή αναγνώριση κεκτημένων δικαιωμάτων δεν εξασφαλίζει, κατά συνέπεια, βελτίωση της ποιότητας της περιθάλψεως των ασθενών ή του συστήματος υγείας. Αντιθέτως, πρόκειται απλώς για διάταξη σχετική με καταστάσεις ανωτέρας βίας (Härtefallregelung).
36. Συνοψίζοντας, επιβάλλεται, επομένως, το συμπέρασμα ότι η εκπαίδευση στη γενική ιατρική έχει μεγαλύτερη αξία από την αναγνώριση κεκτημένων δικαιωμάτων. Η υψηλότερη αξία της εκπαιδεύσεως δεν αποκλείει φυσικά το ενδεχόμενο να είναι οι φορείς κεκτημένων δικαιωμάτων, λόγω της επαγγελματικής πείρας τους, εξίσου ή περισσότερο ικανοί για την άσκηση δραστηριοτήτων γενικής ιατρικής από τους κατόχους πιστοποιητικού εκπαιδεύσεως. Ο λόγος της μεγαλύτερης ικανότητας δεν έγκειται εν πάση περιπτώσει στα κεκτημένα δικαιώματα, αλλά στην επαγγελματική πείρα.
37. Κατά συνέπεια, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η οδηγία περί ιατρών αναγνωρίζει, κατ’ αρχήν, στο πιστοποιητικό εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική μεγαλύτερη αξία απ’ ό,τι στα κεκτημένα δικαιώματα.
V – Πρόταση
38. Κατά συνέπεια, προτείνω να δοθούν στα ερωτήματα του Tribunale amministrativo regionale per la Puglia οι ακόλουθες απαντήσεις:
«1. Η οδηγία 93/16/EΟΚ του Συμβουλίου, της 5ης Απριλίου 1993, για τη διευκόλυνση της ελεύθερης κυκλοφορίας των ιατρών και της αμοιβαίας αναγνωρίσεως των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων τίτλων τους αναγνωρίζει, κατ’ αρχήν, στην εκπαίδευση στη γενική ιατρική υψηλότερη αξία απ’ ό,τι στα κεκτημένα δικαιώματα.
2. Η οδηγία 93/16/EΟΚ δεν περιέχει καμία ρύθμιση ως προς το ζήτημα αν τα κράτη μέλη μπορούν,
– εφόσον υπάρχει πιστοποιητικό εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική, να επιφυλάσσουν στους ιατρούς οι οποίοι είναι κάτοχοι και άδειας ασκήσεως επαγγέλματος πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1994 προνομιακή μεταχείριση, υπό την έννοια ότι αυτοί μπορούν να υποβάλουν υποψηφιότητα για μεγαλύτερο αριθμό θέσεων απ’ ό,τι αντιστοίχως οι κάτοχοι πιστοποιητικού εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική και οι ιατροί που εξομοιώνονται προς αυτούς, και/ή
– να επιφυλάσσουν στους προαναφερθέντες ιατρούς περαιτέρω ειδική μεταχείριση με τη χορήγηση σ’ αυτούς σε κάθε περίπτωση επιπλέον μορίων λόγω του πιστοποιητικού της εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική.»
(1) .
(2)
–	ΕΕ L 165, σ. 1.
(3)
–	ΕΕ L 267, σ. 26.
(4)
–	Απόφαση της 16ης Οκτωβρίου 1997 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-69/96 έως C-79/96, Garofalo κ.λπ. (Συλλογή 1997, σ.
I-5603, σκέψη 31).
(5)
–	Βλ. τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Ruiz-Jarabo της 26ης Ιουνίου 1997, Garofalo κ.λπ. (Συλλογή 1997, σ. I-5605, σημεία 46 επ.).
(6)
–	Βλ. την απόφαση της 9ης Σεπτεμβρίου 2003, στην υπόθεση C-25/02, Rinke (Συλλογή 2003, σ. Ι‑8349, σκέψη 38).
(7)
–	Βλ. υπό την έννοια αυτή τη διάταξη της 17ης Οκτωβρίου 2003, στην υπόθεση C-35/02, Vogel (Συλλογή 2003, σ. Ι-2229). Κατά τη διάταξη αυτή, η παρεμφερής προς την οδηγία περί ιατρών οδηγία 78/687/EΟΚ του Συμβουλίου της 25ης Ιουλίου 1978, περί του συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν τις δραστηριότητες του οδοντιάτρου (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/003, σ. 21), απαγορεύει εθνική ρύθμιση η οποία επιτρέπει γενικώς στους (ημεδαπούς) ιατρούς οι οποίοι δεν έχουν την κατάρτιση που απαιτεί η οδηγία 78/687 να ασκούν τις δραστηριότητες του οδοντιάτρου, ανεξαρτήτως του τίτλου με τον οποίο ασκούνται οι δραστηριότητες αυτές.
(8)
–	Έτσι και η απόφαση Rinke (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 6, σκέψη 38).
(9)
–	Βλ. σχετικά με την έμμεση διάκριση λόγω φύλου την απόφαση Rinke (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 6). Δικαιολογούνται και επεμβάσεις στην επαγγελματική ελευθερία.
(10)
–	Απόφαση Garofalo κ.λπ. (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 4, σκέψη 31).
(11)
–	Όπ.π., σκέψη 38.