62021TJ0163
PRESUDA OPĆEG SUDA (deseto prošireno vijeće)
25. siječnja 2023. (
*1
)
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Dokumenti koji se odnose na zakonodavni postupak koji je u tijeku – Radne skupine Vijeća – Dokumenti koji se odnose na zakonodavni prijedlog kojem je predmet izmjena Direktive 2013/34/EU o godišnjim financijskim izvještajima, konsolidiranim financijskim izvještajima i povezanim izvješćima za određene vrste poduzeća – Djelomično odbijanje pristupa – Tužba za poništenje – Pravni interes – Dopuštenost – Članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja”
U predmetu T‑163/21,
Emilio De Capitani, sa stalnom adresom u Bruxellesu (Belgija), kojeg zastupaju O. Brouwer, odvjetnik, i S. Gallagher, solicitor,
tužitelj,
kojeg podupire
Kraljevina Belgija, koju zastupaju C. Pochet, L. Van den Broeck i M. Jacobs, u svojstvu agenata,
Kraljevina Nizozemska, koju zastupaju M. Bulterman, M. H. S. Gijzen i M. J. Langer, u svojstvu agenata,
Republika Finska, koju zastupa M. Pere, u svojstvu agenta,
i
Kraljevina Švedska, koju zastupaju C. Meyer‑Seitz i R. Shahsavan Eriksson, u svojstvu agenata,
intervenijenti,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju M. J. Bauerschmidt i K. Pavlaki, u svojstvu agenata,
tuženika,
OPĆI SUD (deseto prošireno vijeće),
u sastavu, tijekom vijećanja: A. Kornezov (izvjestitelj), predsjednik, E. Buttigieg, K. Kowalik‑Bańczyk, G. Hesse i D. Petrlík, suci,
tajnik: P. Cullen, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
nakon rasprave održane 22. rujna 2022.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom koja se temelji na članku 263. UFEU‑a tužitelj Emilio De Capitani zahtijeva poništenje Odluke Vijeća Europske unije SGS 21/000067 od 14. siječnja 2021. kojom mu je Vijeće odbilo pristup određenim dokumentima, pod oznakom „WK”, koji su razmijenjeni unutar radnih skupina Vijeća u okviru zakonodavnog postupka 2016/0107 (COD), čiji je predmet izmjena Direktive 2013/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o godišnjim financijskim izvještajima, konsolidiranim financijskim izvještajima i povezanim izvješćima za određene vrste poduzeća, o izmjeni Direktive 2006/43/EZ Europskog parlamenta i Vijeća i o stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 78/660/EEZ i 83/349/EEZ (SL 2013., L 182, str. 19.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 17., svezak 3., str. 253.) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Okolnosti spora
2
Tužitelj je 15. listopada 2020. na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.) podnio zahtjev za pristup određenim dokumentima razmijenjenima unutar radne skupine „Pravo društava” Vijeća u vezi sa zakonodavnim postupkom 2016/0107 (COD), koji je bio u tijeku u trenutku podnošenja zahtjeva.
3
Vijeće je 10. studenoga 2020. djelomično prihvatilo taj zahtjev dostavivši tužitelju sedam dokumenata i odbivši pristup u cijelosti u pogledu sedam ostalih dokumenata, odnosno onima pod oznakama WK 6662/18, WK 14969/17 REV 1, WK 14969/17 INIT, WK 5230/17, WK 12197/17, WK 12197/17 REV1 i WK 10931/17 (u daljnjem tekstu: sporni dokumenti), u bitnome zbog toga što bi njihovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja Vijeća u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
4
Tužitelj je 25. studenoga 2020. Vijeću podnio ponovljeni zahtjev u kojem je ponovio svoj zahtjev za pristup spornim dokumentima.
5
Vijeće je 14. siječnja 2021. donijelo pobijanu odluku kojom je potvrdilo svoje odbijanje davanja pristupa spornim dokumentima na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
Zahtjevi stranaka
6
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži Vijeću snošenje troškova.
7
Vijeće od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu ili je, podredno, odbije kao neosnovanu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
8
Intervenijenti, Kraljevina Belgija, Kraljevina Nizozemska, Republika Finska i Kraljevina Švedska, izjavljuju da podupiru tužiteljeve zahtjeve.
Pravo
Daljnje postojanje tužiteljeva pravnog interesa
9
Iako zasebnim aktom nije službeno istaknulo prigovor obustave postupka, Vijeće tvrdi da je tužitelj izgubio svoj pravni interes tijekom postupka jer mu je Vijeće dopisom od 14. lipnja 2021. dostavilo sve sporne dokumente. Stoga tužba svojim ishodom više ne bi mogla donijeti korist tužitelju te je stoga postala bespredmetna.
10
Tužitelj, kojeg u tom pogledu podupiru Kraljevina Nizozemska, Republika Finska i Kraljevina Švedska, osporava gubitak svojeg pravnog interesa tijekom postupka. S jedne strane, ističe da nije imao pravodoban pristup spornim dokumentima, to jest u stadiju koji bi mu omogućio da u cijelosti i djelotvorno ostvari svoja prava europskog građanina u demokratskom društvu, kad je riječ o predmetnom zakonodavnom postupku. S druge strane, smatra da i dalje ima pravni interes da se nezakonitost koju je počinilo Vijeće ne ponavlja u budućnosti.
11
U tom pogledu, valja navesti da tužiteljev pravni interes s obzirom na predmet tužbe mora postojati u stadiju njezina podnošenja, u suprotnome ta je tužba nedopuštena. Taj predmet spora kao i pravni interes moraju postojati do proglašenja sudske odluke, pod prijetnjom obustave postupka, što pretpostavlja da tužba svojim ishodom može donijeti korist stranci koja ju je podnijela (vidjeti presudu od 21. siječnja 2021., Leino‑Sandberg/Parlament, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, t. 32. i navedenu sudsku praksu).
12
U ovom slučaju nije sporno da je Vijeće 14. lipnja 2021. tužitelju dostavilo sporne dokumente, to jest nakon podnošenja ove tužbe. Međutim, Vijeće nije službeno povuklo pobijanu odluku tako da spor nije postao bespredmetan (vidjeti u tom smislu presude od 4. rujna 2018., ClientEarth/Komisija, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, t. 45. i od 21. siječnja 2021., Leino‑Sandberg/Parlament, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, t. 33. i navedenu sudsku praksu).
13
Stoga, valja ispitati, u skladu sa sudskom praksom Suda navedenom u točki 11. ove presude, je li se tužitelj i dalje, unatoč tom otkrivanju, mogao pozivati na pravni interes, što podrazumijeva utvrđenje toga je li navedenim otkrivanjem tužitelju u potpunosti udovoljeno s obzirom na ciljeve koje je nastojao ostvariti svojim zahtjevom za pristup predmetnim dokumentima, što podrazumijeva utvrđivanje toga je li to otkrivanje bilo pravodobno (vidjeti u tom smislu presude od 4. rujna 2018., ClientEarth/Komisija, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, t. 47. i navedenu sudsku praksu, i od 21. siječnja 2021., Leino‑Sandberg/Parlament, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, t. 34.).
14
U tom pogledu, kao što to u biti ističu tužitelj i Republika Finska, svojim prvotnim zahtjevom od 15. listopada 2020. i ponovljenim zahtjevom od 25. studenoga 2020. tužitelj je želio ostvariti pristup spornim dokumentima kako bi doznao stajališta koja su države članice izrazile u Vijeću, koje je djelovalo u svojstvu suzakonodavca, i kako bi mogao, prema potrebi, o tome obavijestiti društvo i otvoriti raspravu u tom pogledu prije nego što ta institucija zauzme stajalište u predmetnom zakonodavnom postupku.
15
Međutim, u ovom je slučaju do otkrivanja spornih dokumenata došlo tek nakon što je Vijeće 3. ožujka 2021. zauzelo svoje pregovaračko stajalište u navedenom postupku i nakon sporazuma postignutog 1. lipnja 2021. u okviru tripartitnih međuinstitucijskih sastanaka.
16
Otkrivanje spornih dokumenata stoga nije nastupilo pravodobno kad je riječ o ciljevima obavještavanja društva i otvaranja rasprave koje je tužitelj namjeravao ostvariti svojim zahtjevom za pristup navedenim dokumentima, u smislu sudske prakse iz točke 13. ove presude (vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 59. i od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 33.). Naime, u trenutku tog otkrivanja Vijeće je usvojilo svoje stajalište i postignut je međuinstitucijski sporazum u okviru trijaloga. Iako, doduše, zakonodavni postupak u tom trenutku još nije službeno okončan, suzakonodavci sporazume postignute u okviru trijaloga potom ipak najčešće usvajaju bez bitnih izmjena (vidjeti u tom smislu presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 72.).
17
Stoga tužitelj otkrivanjem spornih dokumenata nije uspio u potpunosti zadovoljiti ciljeve koje je želio ostvariti svojim zahtjevom za pristup navedenim dokumentima.
18
Prema tome, valja odbiti argumentaciju Vijeća koja se temelji na gubitku tužiteljeva pravnog interesa tijekom postupka.
Meritum
19
Tužitelj u prilog tužbi iznosi dva glavna tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na povredi članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 i nedostatnom obrazloženju u vezi s pitanjem bi li otkrivanje spornih dokumenata ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja, a drugi na povredi iste odredbe i nedostatnom obrazloženju u vezi s nepostojanjem prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava otkrivanje navedenih dokumenata. Podredno također ističe treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001 i nedostatnom obrazloženju.
20
Prvi tužbeni razlog sastoji se, u biti, od dva dijela, od kojih se prvi odnosi na primjenjivost izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001 na zakonodavne dokumente, a drugi na primjenu tog izuzeća u ovom slučaju.
Primjenjivost članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 na zakonodavne dokumente
21
Tužitelj ističe da je time što je odbilo pristup spornim dokumentima, koji su u biti zakonodavni dokumenti, na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, Vijeće povrijedilo novu ustavnu dimenziju u području pristupa dokumentima sastavljenima u okviru zakonodavnih postupaka, uspostavljenu UFEU‑om i Poveljom Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Stoga, za razliku od bivšeg članka 207. stavka 3. UEZ‑a, koji je nekoć ovlašćivao Vijeće da odredi slučajeve u kojima bi trebalo smatrati da djeluje u svojstvu zakonodavca kako bi se omogućio bolji pristup dokumentima u tim slučajevima, uz istodobno očuvanje učinkovitosti njegova postupka odlučivanja, UFEU i Povelja više ne spominju nikakvu iznimku koja se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja u okviru zakonodavnih postupaka. Stoga postoje pravne neusklađenosti između, s jedne strane, članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, koja je donesena na temelju prijašnjih tumačenja načela transparentnosti koja proizlaze iz UEZ‑a, i, s druge strane, članka 15. stavka 2. UFEU‑a i članka 42. Povelje. Stoga je Vijeće dužno izravno postupiti u skladu s obvezama koje mu nalažu UFEU i Povelja, a koje mu ne daju nikakvu diskrecijsku ovlast koja bi ga ovlastila da uskrati pristup dokumentima sastavljenima u okviru zakonodavnog postupka.
22
Tužitelj u replici pojašnjava da se članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 više ne primjenjuje na zakonodavne rasprave i povezane dokumente. Dodaje da su druga izuzeća, poput onih predviđenih člankom 4. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 1049/2001, nasuprot tomu, i dalje relevantna kad je riječ o pristupu zakonodavnim dokumentima i da članak 15. stavak 3. UFEU‑a treba tumačiti na način da upućuje na tu vrstu izuzeća.
23
Vijeće odgovara da tužitelj miješa dvije različite dimenzije zakonodavne transparentnosti, odnosno, s jedne strane, onu koja se odnosi na sastanke Europskog parlamenta i Vijeća na kojima njihovi članovi vijećaju o nacrtima zakonodavnih akata i, s druge strane, onu koja se odnosi na pristup dokumentima koji se odnose na zakonodavne postupke. Članak 15. stavak 2. UFEU‑a odnosi se na tu prvu dimenziju i stoga nije relevantan u ovom slučaju. Naime, tu odredbu treba shvatiti na način da se njome upućuje na Vijeće u sastavu koji obuhvaća predstavnike na ministarskoj razini, koji su ovlašteni preuzimati obveze u ime vlade države članice koju zastupaju i glasovati u skladu s člankom 16. stavkom 2. UEU‑a. Nasuprot tomu, druga dimenzija zakonodavne transparentnosti, odnosno ona iz članka 15. stavka 3. UFEU‑a, ne predviđa bezuvjetno pravo na pristup dokumentima, uključujući zakonodavne dokumente.
24
U odgovoru na repliku Vijeće tvrdi da tužiteljev argument prema kojem se članak 4. stavak 3. Uredbe br. 1049/2001 više ne može primjenjivati na dokumente izrađene u okviru zakonodavnog postupka nakon stupanja na snagu UFEU‑a i Povelje čini „novi prigovor nezakonitosti” koji je prvi put istaknut u stadiju replike i koji stoga čini novi tužbeni razlog koji treba proglasiti nedopuštenim. Osim toga, Vijeće traži da se, pod pretpostavkom da taj „novi tužbeni razlog” treba smatrati dopuštenim, na temelju članka 88. stavka 1. Poslovnika Općeg suda donese mjera upravljanja postupkom kako bi se pozvalo Parlament i Europsku komisiju da zauzmu stajalište o navodnoj nezakonitosti navedene odredbe.
25
Upitan o tome u okviru mjere upravljanja postupkom, tužitelj osporava argument Vijeća o postojanju zapreke vođenju postupka, ističući u biti da je u tužbi već jasno iznesen argument prema kojem, od stupanja na snagu UFEU‑a i Povelje, postoji pravna neusklađenost između članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 i primarnog prava, osobito članka 15. stavka 2. UFEU‑a, i da Vijeće stoga treba postupiti u skladu s obvezama koje ima na temelju primarnog prava, otkrivanjem zakonodavnih dokumenata javnosti.
– O zapreci vođenju postupka koju je istaknulo Vijeće
26
U skladu s ustaljenom sudskom praksom koja se odnosi na članak 84. stavak 1. Poslovnika, tijekom postupka zabranjeno je iznositi nove razloge, osim ako se oni ne temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se doznalo tijekom postupka. Međutim, razlog koji predstavlja proširenje razloga koji je ranije, izravno ili neizravno, iznesen u tužbi kojom se pokreće postupak i koji je u uskoj vezi s njim, treba proglasiti dopuštenim. Kako bi ga se moglo smatrati proširenjem prethodno iznesenog razloga ili prigovora, novi argument treba biti u dovoljno uskoj vezi s razlozima ili prigovorima prvotno navedenima u tužbi, da bi se smatralo kako proizlazi iz uobičajenog tijeka rasprave u okviru sudskog postupka (vidjeti presudu od 5. listopada 2020., HeidelbergCement i Schwenk Zement/Komisija, T‑380/17, EU:T:2020:471, t. 87. (neobjavljenu) i navedenu sudsku praksu).
27
U ovom slučaju valja utvrditi da je tužitelj u tužbi jasno tvrdio da članak 15. stavak 2. UFEU‑a i članak 42. Povelje treba tumačiti na način da se njima Vijeću ne daje „nikakva diskrecijska ovlast” za odbijanje pristupa dokumentima sastavljenima u okviru zakonodavnog postupka, da je ta institucija bila dužna „izravno” postupiti u skladu s obvezama koje su joj propisane Ugovorima i da je stoga navedena institucija u ovom slučaju preširoko protumačila izuzeće koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja predviđenog člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001. Osim toga, istaknuo je postojanje „pravne neusklađenosti” između, s jedne strane, potonje odredbe i, s druge strane, UFEU‑a i Povelje.
28
Tužitelj u replici samo dalje razvija taj dio svoje argumentacije, kao odgovor na argumente koje je Vijeće iznijelo u odgovoru na tužbu. Među ostalim tvrdi da se članak 4. stavak 3. Uredbe br. 1049/2001 „više ne može primjenjivati” na zakonodavne dokumente jer članak 15. stavak 2. UFEU‑a „izravno” nalaže zakonodavcu Europske unije obvezu transparentnosti u pogledu zakonodavnog postupka.
29
Iz toga slijedi da je tužitelj u replici u najboljem slučaju samo proširio tužbeni razlog naveden u tužbi koju sud Unije treba proglasiti dopuštenom.
30
Osim toga, suprotno onomu što tvrdi Vijeće, tužitelj ne ističe nikakav prigovor nezakonitosti protiv članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, kao što je to uostalom potvrdio na raspravi. Naime, tužitelj svojim argumentom ne smatra da je članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 nezakonit sam po sebi jer je protivan UFEU‑u i Povelji, nego da tu odredbu treba tumačiti s obzirom na UFEU i Povelju na način da se ne primjenjuje na zakonodavne dokumente, iako je ona i dalje u potpunosti primjenjiva na druge vrste dokumenata.
31
Što se ostalog tiče, valja utvrditi da je, u skladu s člankom 82. Poslovnika, Parlamentu i Komisiji poslan primjerak tužbe i odgovora na tužbu, kako bi im se omogućilo da utvrde poziva li se u njima na neprimjenjivost kojeg od njihovih akata u smislu članka 277. UFEU‑a. Budući da se tužiteljev argument već jasno navodio u tužbi, valja zaključiti da su Parlament i Komisija uz potpuno poznavanje činjenica odlučili da neće intervenirati u ovaj predmet. Stoga ne treba udovoljiti zahtjevu Vijeća za donošenje mjere upravljanja postupkom u tom pogledu.
32
Prema tome, treba odbiti argument o postojanju zapreke vođenju postupka i zahtjev Vijeća za donošenje mjere upravljanja postupkom.
– Meritum
33
U skladu s člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001, pristup dokumentu koji je sastavila institucija za internu uporabu ili koji je institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem nije odlučivala, odbija se kad bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes.
34
Kao što je to navedeno u točkama 21. i 22. ove presude, tužitelj u biti tvrdi da se članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 ne može primijeniti kako bi se uskratio pristup dokumentima razmijenjenima unutar radnih skupina Vijeća u okviru zakonodavnog postupka nakon stupanja na snagu UFEU‑a i Povelje.
35
U tom pogledu valja primijetiti da Vijeće ne osporava zakonodavnu prirodu spornih dokumenata.
36
U tom kontekstu, valja istaknuti da se primarnim pravom Unije uspostavlja uska veza između zakonodavnih postupaka i načela javnosti i transparentnosti (presuda od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 77.).
37
Upravo transparentnost u zakonodavnom postupku, time što se njome omogućuje da se otvoreno raspravi o razlikama između nekoliko stajališta, pridonosi tome da se institucijama Unije osigura veća legitimnost u očima građana Unije i da se osnaži njihovo povjerenje. Zapravo, prije će nedostatak informacija i rasprave pobuditi sumnje u građanima i to ne samo u pogledu zakonitosti pojedinačnog akta, nego i u pogledu legitimnosti cjelokupnog procesa odlučivanja (vidjeti u tom smislu presudu od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 59.).
38
Načela javnosti i transparentnosti stoga su svojstvena zakonodavnim postupcima Unije (presuda od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 81.).
39
Međutim, to ne znači da primarno pravo Unije predviđa bezuvjetno pravo na pristup zakonodavnim dokumentima.
40
U tom pogledu valja podsjetiti na to da članak 42. Povelje propisuje da svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili sjedištem u nekoj državi članici ima pravo pristupa dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije neovisno o njihovu mediju.
41
Objašnjenja koja se odnose na Povelju, objavljena u Službenom listu Europske unije od 14. prosinca 2007. (SL 2007., C 303, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 120.), koja sudovi Unije trebaju propisno uzeti u obzir prilikom tumačenja Povelje (vidjeti petu uvodnu izjavu preambule Povelje), navode kako slijedi:
„Pravo zajamčeno [člankom 42.] preuzeto je iz članka 255. Ugovora o EZ‑u, na temelju čega je naknadno usvojena Uredba […] br. 1049/2001. Europska konvencija proširila je to pravo na dokumente institucija, tijela i agencija, bez obzira na njihov oblik (vidjeti članak 15. stavak 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije). U skladu s člankom 52. stavkom 2. Povelje, pravo pristupa dokumentima provodi se pod uvjetima i u granicama predviđenima u članku 15. stavku 3. [UFEU‑a].”
42
Iz toga slijedi da se pravo na pristup dokumentima, utvrđeno u članku 42. Povelje, ostvaruje „pod uvjetima i u granicama predviđenima u članku 15. stavku 3.” UFEU‑a.
43
To je tumačenje, osim toga, u skladu s člankom 52. stavkom 2. Povelje, u skladu s kojim se prava priznata Poveljom koja su predviđena u Ugovorima ostvaruju pod uvjetima i u granicama određenima tim Ugovorima.
44
U skladu s člankom 15. stavkom 3. prvim podstavkom UFEU‑a, svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili sjedištem u nekoj državi članici ima pravo pristupa dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije neovisno o njihovu mediju, „podložno načelima i uvjetima koji se utvrđuju u skladu s ovim stavkom.” U drugom podstavku navedenog stavka navodi se da „[o]pća načela i ograničenja na temelju javnog ili privatnog interesa koj[a] uređuju pravo na pristup dokumentima utvrđuj[u] [Europski parlament i] Vijeće uredbama, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom.”
45
U članku 15. stavku 3. petom podstavku UFEU‑a navodi se da Parlament i Vijeće osiguravaju objavljivanje dokumenata koji se odnose na zakonodavne postupke „pod uvjetima utvrđenima uredbama iz drugog podstavka” navedenog stavka. Iako je tako istaknuto načelo javnosti zakonodavnih dokumenata, ta odredba ipak ne predviđa da se ti dokumenti moraju objaviti u svakom slučaju i bez ikakve iznimke, čemu svjedoči upućivanje na „uvjete” koje uredbe mogu predvidjeti u tu svrhu.
46
Iz toga slijedi da se pravo na pristup dokumentima institucija, uključujući zakonodavne dokumente, građana Unije i svake osobe s boravištem ili sjedištem na području Unije ostvaruje u skladu s općim načelima, ograničenjima i uvjetima utvrđenima uredbama. Naime, članak 15. stavak 3. UFEU‑a ne isključuje zakonodavne dokumente iz svojeg područja primjene.
47
Prema tome, odredbe UFEU‑a i Povelje koje uređuju pravo na pristup dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije predviđaju da ostvarivanje tog prava može podlijegati ograničenjima i uvjetima predviđenima uredbama, uključujući kad je riječ o pristupu zakonodavnim dokumentima.
48
Taj zaključak nije doveden u pitanje argumentima koje je istaknuo tužitelj.
49
Kao prvo, ne može se prihvatiti tužiteljev argument prema kojem je Uredba br. 1049/2001 na neki način zastarjela zbog činjenice da je donesena na temelju UEZ‑a i da se stoga ne uzimaju u obzir izmjene iz UFEU‑a i Povelje. Naime, kao što je to navedeno u točki 41. ove presude, u objašnjenjima koja se odnose na Povelju pojašnjava se da je pravo zajamčeno člankom 42. „preuzeto […] iz članka 255. Ugovora o EZ‑u, na temelju čega je naknadno usvojena [navedena uredba]”. To pojašnjenje tako upućuje na kontinuitet koji postoji u tom području između UEZ‑a i UFEU‑a kao i na to da je ta uredba i dalje relevantna nakon stupanja na snagu UFEU‑a i Povelje. Da su autori Povelje željeli urediti pravo na pristup dokumentima na način bitno različit od onog koji je na snazi na temelju UEZ‑a, naveli bi to u njezinim objašnjenjima.
50
Kao drugo, tužitelj ističe da članak 15. stavak 3. drugi podstavak UFEU‑a treba tumačiti na način da se „ograničenja” prava na pristup dokumentima iz te odredbe primjenjuju na druge vrste izuzeća, poput onih predviđenih u članku 4. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 1049/2001, ali ne i u svrhu zaštite procesa odlučivanja u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka te uredbe.
51
Međutim, članak 15. stavak 3. drugi podstavak UFEU‑a upućuje na „ograničenja na temelju javnog ili privatnog interesa koj[a] uređuju pravo na pristup dokumentima”, a da se pritom ne navodi nikakvo dodatno pojašnjenje ni razlikovanje u pogledu prirode tih ograničenja. Prema tome, ništa ne upućuje na zaključak da odredbe UFEU‑a i Povelje načelno isključuju mogućnost da se pristup zakonodavnim dokumentima odbije zato što bi njihovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije o kojoj je riječ, u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
52
Kao treće, tužitelj se u prilog svojoj tvrdnji poziva na članak 15. stavak 2. UFEU‑a. U skladu s tom odredbom, „Europski parlament zasjeda javno, kao i Vijeće kada razmatra i glasuje o nacrtu zakonodavnog akta.”
53
Iz izraza „zasjeda” proizlazi da se člankom 15. stavkom 2. UFEU‑a utvrđuje načelo javnosti zakonodavnih rasprava tijekom zasjedanja Parlamenta i Vijeća. Nasuprot tomu, ta se odredba ne odnosi na pravo na pristup dokumentima ni na ograničenja i uvjete za ostvarivanje tog prava, koji su uređeni člankom 15. stavkom 3. UFEU‑a i člankom 42. Povelje.
54
Normativni kontekst prava na pristup dokumentima potvrđuje zaključak iz točke 47. ove presude.
55
Naime, valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 1. UEU‑a, taj ugovor „označuje novu fazu u procesu stvaranja sve tješnje povezane unije među narodima Europe, u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima.” Članak 10. stavak 3. UEU‑a pak predviđa da svaki građanin ima pravo sudjelovati u demokratskom životu Unije te da se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. Jednako tako, u članku 15. stavku 1. UFEU‑a navodi se da „[i]nstitucije, tijela, uredi i agencije Unije, radi promicanja dobrog upravljanja i osiguranja sudjelovanja civilnog društva, pri svome radu koliko je god to moguće poštuju načelo otvorenosti djelovanja.”
56
Sve te odredbe potvrđuju da načelo otvorenosti, iako je od temeljne važnosti za pravni poredak Unije, ipak nije apsolutno.
57
Naposljetku, sud Unije već je imao priliku pojasniti da je institucijama Unije i dalje dopušteno odbiti pristup određenim dokumentima zakonodavne prirode u propisno opravdanim slučajevima na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 (presuda od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 112.).
58
Jednako tako, u svojoj presudi od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 36. do 40. i 62.), Sud je u biti presudio da se članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 primjenjuje na zakonodavne dokumente i da prilikom primjene te odredbe Opći sud mora uzeti u obzir ravnotežu između načela transparentnosti i očuvanja učinkovitosti postupka odlučivanja Vijeća.
59
Što se tiče tužiteljeva argumenta prema kojem se sudska praksa koja se odnosi na članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 temeljila na UEZ‑u i da ju je UFEU stoga nadišao, dovoljno je utvrditi da je presuda navedena u točki 57. ove presude donesena u pogledu odluke usvojene znatno nakon stupanja na snagu UFEU‑a.
60
Naposljetku, iako tužitelj također navodi članak 41. Povelje, ta odredba nije relevantna za rješavanje ovog spora jer se odnosi na pravo svake osobe na pristup „svojem spisu”. Međutim, nesporno je da se sporni dokumenti ne odnose posebno na tužitelja.
61
Zaključno, iako je doduše točno da pristup zakonodavnim dokumentima mora biti što je moguće širi, odredbe Ugovorâ i Povelje na koje se tužitelj poziva ipak se ne mogu tumačiti na način da načelno isključuju mogućnost da se pristup takvim dokumentima uskrati zbog toga što bi njihovo otkrivanje moglo ozbiljno ugroziti proces odlučivanja institucije o kojem je riječ, u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
62
S obzirom na prethodno navedeno, prvi dio prvog tužbenog razloga valja odbiti kao neosnovan.
Primjena članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 na predmetni slučaj
63
Tužitelj, kojeg podupiru svi intervenijenti, u biti tvrdi da Vijeće nije dokazalo da bi otkrivanje spornih dokumenata konkretno i stvarno ugrozilo njegov proces odlučivanja i da je opasnost od takvog ugrožavanja bila razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska.
64
Vijeće osporava tužiteljeve argumente ponavljajući, u biti, razloge iznesene u pobijanoj odluci.
65
U tom pogledu, valja podsjetiti na to da je u skladu s njezinom uvodnom izjavom 1., cilj Uredbe br. 1049/2001 stvaranje Unije u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. Kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 2. navedene uredbe, pravo javnosti na pristup dokumentima institucija odraz je njihove demokratičnosti.
66
U tu svrhu, Uredbom br. 1049/2001, kao što je to navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 4. i njezinu članku 1., javnosti se nastoji dati najšire moguće pravo pristupa (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 58. i navedenu sudsku praksu).
67
To pravo ipak podliježe određenim ograničenjima utemeljenima na razlozima javnog ili privatnog interesa. Konkretnije, u skladu sa svojom uvodnom izjavom 11., Uredba br. 1049/2001 u članku 4. utvrđuje sustav izuzeća na temelju kojih institucije mogu odbiti pristup dokumentu u slučaju kad bi njegovo otkrivanje ugrozilo neki od interesa zaštićenih tim člankom (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 59. i navedenu sudsku praksu).
68
Budući da ta izuzeća odstupaju od načela što šireg pristupa javnosti dokumentima, potrebno ih je tumačiti i primjenjivati restriktivno (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 61. i navedenu sudsku praksu).
69
Kada institucija, tijelo, ured ili agencija Unije kojoj je podnesen zahtjev za pristup dokumentu odluči odbiti taj zahtjev na temelju jednog od izuzeća predviđenih člankom 4. Uredbe br. 1049/2001, načelno je na njoj da objasni na koji bi način pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen tim izuzećem, pri čemu opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska (presude od 4. rujna 2018., ClientEarth/Komisija, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, t. 51. i od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 63. do 65.).
70
Prema sudskoj praksi, ugrožavanje procesa odlučivanja u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 „ozbiljno” je osobito kada otkrivanje zatraženih dokumenata ima znatan utjecaj na proces odlučivanja. Ocjena težine ovisi o svim okolnostima slučaja, osobito o negativnim učincima na proces odlučivanja, na koje se institucija poziva u pogledu otkrivanja zatraženih dokumenata (presude od 18. prosinca 2008., Muñiz/Komisija, T‑144/05, neobjavljena, EU:T:2008:596, t. 75.; od 7. lipnja 2011., Toland/Parlament, T‑471/08, EU:T:2011:252, t. 71. i od 9. rujna 2014., MasterCard i dr./Komisija, T‑516/11, neobjavljena, EU:T:2014:759, t. 62.).
71
U ovom slučaju sporni dokumenti jesu dokumenti razmijenjeni unutar radne skupine Vijeća pod nazivom „Pravo društava”. Konkretno, dokumenti WK 5230/17 od 8. svibnja 2017., WK 10931/17 od 6. listopada 2017., WK 12197/17 od 27. listopada 2017. i WK 12197/17 REV1 od 18. srpnja 2018. sadržavaju konkretne tekstualne komentare i izmjene koje su predložile delegacije država članica u pogledu cijelog predmetnog zakonodavnog prijedloga, u obliku rekapitulacijskih tablica. Dokumenti WK 14969/17 od 19. prosinca 2017. i WK 14969/17 REV 1 od 8. siječnja 2018. sadržavaju bilješke predsjedništva Vijeća upućene predmetnoj radnoj skupini u kojima je ono, među ostalim, istaknulo pogreške u unakrsnom upućivanju u zakonodavnom prijedlogu, predložilo izmjene čiji je cilj pojasniti tekst odredbe i istaknulo jednu točku o kojoj još treba raspraviti, a to je pronalazak prikladnije formulacije za određene odredbe kako bi se izbjegla opasnost od toga da određeni poduzetnici izbjegnu primjenu direktive. Dokument WK 6662/18 od 1. lipnja 2018. sadržava pak poziv predsjedništva na sastanak radne skupine čiji je cilj nastavak rada na predmetnom zakonodavnom prijedlogu, u kojem se pojašnjava da su delegacije pozvane da zauzmu stajalište osobito o prijedlozima koji se nalaze u prethodnim dokumentima.
72
Vijeće je u pobijanoj odluci svoje odbijanje pristupa spornim dokumentima opravdalo navođenjem nekoliko razloga.
73
Kao prvo, u točki 9. pobijane odluke Vijeće je istaknulo da je pitanje porezne transparentnosti multinacionalnih poduzeća „veoma osjetljivo” s političkog stajališta.
74
U tom pogledu, iz cjelovite verzije spornih dokumenata, koji su sada otkriveni, proizlazi da oni sadržavaju prijedloge i izmjene normativnih tekstova koji su dio uobičajenog tijeka zakonodavnog postupka. Međutim, Vijeće ni u pobijanoj odluci ni pred Općim sudom ne navodi nijedan konkretan i poseban dio tih dokumenata koji bi bio osobito osjetljiv.
75
Osim toga, valja istaknuti, kao što to uostalom navodi i sâmo Vijeće u pobijanoj odluci, da je Europsko vijeće u svojim zaključcima od 18. prosinca 2014. smatralo da je potrebno „hitno uložiti dodatne napore u borbu protiv izbjegavanja plaćanja poreza i agresivnog poreznog planiranja, kako na svjetskoj razini tako i na razini Europske unije” te da je Parlament 16. prosinca 2015. donio rezoluciju s preporukama Komisiji o uvođenju transparentnosti, koordinacije i konvergencije u politike poreza na dobit u Uniji [2015/2010(INL)]. Ti dokumenti svjedoče o velikoj važnosti pitanja porezne transparentnosti multinacionalnih poduzetnika za europske građane, što više ide u prilog najširem mogućem pristupu odgovarajućim zakonodavnim dokumentima, a ne u korist ograničenog pristupa. Naime, pristup svim informacijama koje čine osnovu zakonodavne aktivnosti Unije uvjet je za to da građani Unije djelotvorno ostvare svoja demokratska prava, osobito priznata člankom 10. stavkom 3. UEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 4. rujna 2018., ClientEarth/Komisija, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, t. 92.).
76
Posljedično, iako se odnosi na pitanja koja imaju određenu važnost i koja su doista obilježena političkim i pravnim poteškoćama, ništa u pobijanoj odluci ne omogućuje donošenje zaključka da je sadržaj spornih dokumenata posebno osjetljiv u smislu da bi neki temeljni interes Unije ili država članica bio doveden u pitanje u slučaju otkrivanja (vidjeti u tom smislu presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 97. i navedenu sudsku praksu). Osim toga, Vijeće pred Općim sudom ne pojašnjava ni konkretne dijelove sadržaja tih dokumenata koji bi bili osobito osjetljivi.
77
Kao drugo, Vijeće je u točki 21. pobijane odluke istaknulo da je predmetni zakonodavni prijedlog predmet rasprava koje su u tijeku te da sporni dokumenti nisu iscrpni i da nužno ne odražavaju konačna stajališta država članica.
78
U tom pogledu, dostatno je podsjetiti na to da preliminarna narav rasprava o predmetnom zakonodavnom prijedlogu kao takva ne omogućuje da se opravda primjena izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001. Naime, ta odredba ne provodi razliku s obzirom na stadij odvijanja rasprava. Ona općenito upućuje na dokumente koji se odnose na pitanje o kojem dotična institucija „nije odlučivala”, za razliku od članka 4. stavka 3. drugog podstavka navedene uredbe, kojim se predviđa slučaj u kojem je predmetna institucija donijela odluku. U ovom slučaju, preliminarna narav rasprava u tijeku, kao i činjenica da ti prijedlozi još nisu bili predmet dogovora ili kompromisa u okviru Vijeća, ne omogućuju donošenje zaključka da je riječ o ozbiljnom ugrožavanju procesa odlučivanja (vidjeti u tom smislu presude od 22. ožujka 2011., Access Info Europe/Vijeće, T‑233/09, EU:T:2011:105, t. 75. i 76. i od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 100.).
79
Jednako tako, u skladu sa sudskom praksom, prijedlog je po svojoj naravi takav da se o njemu raspravlja i nije namijenjen tomu da ostane nepromijenjen nakon rasprave. Javnost je sasvim sposobna razumjeti da bi autor prijedloga kasnije mogao izmijeniti njegov sadržaj. Upravo zbog tih razloga podnositelj zahtjeva za pristup zakonodavnim dokumentima u okviru postupka u tijeku bit će u potpunosti svjestan privremene naravi informacija koje se u njima nalaze i činjenice da se one mogu mijenjati tijekom svih rasprava u okviru pripremnih akata radne skupine Vijeća sve dok se ne postigne dogovor o cijelom tekstu (vidjeti u tom smislu presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 102. i navedenu sudsku praksu). To osobito potvrđuje cilj koji se u ovom slučaju želi postići zahtjevom za pristup, s obzirom na to da je tužitelj tražio da se upozna sa stajalištima koja su države članice iznijele u Vijeću upravo kako bi potaknuo raspravu u tom pogledu prije nego što ta institucija utvrdi svoje stajalište u predmetnom zakonodavnom postupku (vidjeti točku 14. ove presude).
80
Kao treće, Vijeće je u točki 22. pobijane odluke istaknulo da su elementi koji se nalaze u spornim dokumentima rezultat „teških pregovora” među državama članicama i da iz njih proizlaze poteškoće koje tek treba riješiti prije postizanja sporazuma.
81
Međutim, u pobijanoj odluci Vijeće ne pojašnjava koji su konkretni i posebni „elementi” spornih dokumenata bili izvori takvih poteškoća da bi njihovo otkrivanje moglo ozbiljno ugroziti njegov proces odlučivanja. Osim toga, razlog prema kojem se o određenim prijedlozima izmjene iz spornih dokumenata još trebalo raspraviti prije postizanja sporazuma preopćenit je i može se primijeniti na sve zakonodavne dokumente sastavljene ili razmijenjene u okviru radne skupine Vijeća.
82
Kao četvrto, u točki 23. pobijane odluke Vijeće je istaknulo da sporni dokumenti sadržavaju slobodne i otvorene rasprave između država članica, čije bi otkrivanje u toj fazi „pregovora” štetilo uzajamnom povjerenju na kojem se temelji rad radnih skupina Vijeća.
83
Međutim, Vijeće nije podnijelo nijedan konkretan dokaz kojim bi se moglo dokazati da bi, što se tiče predmetnog zakonodavnog postupka, pristup spornim dokumentima ugrozio lojalnu suradnju koja postoji među državama članicama. Navedena opasnost stoga se čini hipotetskom. Štoviše, s obzirom na to da države članice u radnim skupinama Vijeća izražavaju svoja stajališta o određenom zakonodavnom prijedlogu i njegovim izmjenama koje su spremne prihvatiti, činjenica da se ti elementi potom otkrivaju na zahtjev ne može sama po sebi činiti prepreku lojalnoj suradnji koju su države članice i institucije obvezne međusobno održavati na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a (vidjeti po analogiji presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 103. i 104.).
84
Iako je Vijeće na temelju razloga navedenog u točki 23. pobijane odluke uputilo na opasnost od javnih pritisaka, kao što to tvrdi u odgovoru na tužbu, valja podsjetiti na to da su suzakonodavci u sustavu utemeljenom na načelu demokratskog legitimiteta dužni odgovarati javnosti za svoje radnje. Kako bi građani mogli ostvariti svoja demokratska prava, mora im se omogućiti detaljno praćenje procesa odlučivanja u okviru institucija koje sudjeluju u zakonodavnim postupcima te pristup svim relevantnim informacijama (presuda od 22. ožujka 2011., Access Info Europe/Vijeće, T‑233/09, EU:T:2011:105, t. 69.). Osim toga, u članku 10. stavku 3. UEU‑a navodi se da svaki građanin ima pravo sudjelovati u demokratskom životu Unije i da se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. Stoga je izražavanje javnog mišljenja u pogledu nekog zakonodavnog prijedloga sastavni dio ostvarivanja demokratskih prava građana Unije (presuda od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 98.).
85
Iako sudska praksa priznaje da opasnost od vanjskih pritisaka može biti legitiman razlog za ograničavanje pristupa dokumentima koji se odnose na proces odlučivanja, ipak je potrebno da je postojanje takvih vanjskih pritisaka sa sigurnošću utvrđeno i da se podnese dokaz o tome da je opasnost od bitnog utjecanja na odluku koju treba donijeti razumno predvidljiva zbog navedenih vanjskih pritisaka. Međutim, na temelju nijednog konkretnog elementa iz spisa nije moguće utvrditi da su u slučaju otkrivanja spornih dokumenata postojali takvi vanjski pritisci. Stoga ništa u spisu kojim raspolaže Opći sud ne upućuje na to da je, što se tiče predmetnog zakonodavnog postupka, Vijeće moglo razumno očekivati reakciju koja nadilazi ono što bilo koji član zakonodavnog tijela koje predlaže izmjenu nacrta zakona može očekivati od javnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 22. ožujka 2011., Access Info Europe/Vijeće, T‑233/09, EU:T:2011:105, t. 74. i od 22. ožujka 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 99.).
86
Kao peto, Vijeće je u točkama 23. i 24. pobijane odluke objasnilo da bi otkrivanje spornih dokumenata ozbiljno ugrozilo učinkovitost njegova procesa odlučivanja i smanjilo izglede za postizanje sporazuma.
87
Međutim, razlog naveden u točkama 23. i 24. pobijane odluke i dalje je preopćenit jer Vijeće ne objašnjava kako bi pristup spornim dokumentima na konkretan, stvaran i nehipotetski način ozbiljno ugrozio mogućnosti postizanja sporazuma o predmetnom zakonodavnom prijedlogu.
88
Kao šesto, Vijeće je u točkama 25. i 27. pobijane odluke istaknulo da legitimni javni interes koji opravdava otkrivanje spornih dokumenata ne prevladava nad jednako tako legitimnom potrebom zaštite procesa odlučivanja.
89
Čini se da Vijeće u okviru razloga navedenog u točkama 25. i 27. pobijane odluke miješa, kao što to ističe tužitelj, dvije različite faze u primjeni članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Naime, samo ako predmetna institucija smatra da bi otkrivanje dokumenta konkretno i stvarno ugrozilo predmetni proces odlučivanja, na njoj je da zatim provjeri opravdava li prevladavajući javni interes unatoč svemu otkrivanje predmetnog dokumenta. Drugim riječima, samo je u tom kontekstu na Vijeću da odvagne poseban interes koji treba zaštititi neotkrivanjem predmetnog dokumenta i, osobito, javni interes da taj dokument bude dostupan, s obzirom na prednosti koje proizlaze iz, kao što se to navodi u uvodnoj izjavi 2. navedene uredbe, veće transparentnosti, odnosno većeg sudjelovanja građana u procesu odlučivanja kao i veće legitimnosti, učinkovitosti i odgovornosti uprave prema građanima u demokratskom sustavu (vidjeti po analogiji presudu od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 45.).
90
Kao sedmo, u točki 26. pobijane odluke Vijeće je navelo da odbijanje otkrivanja ograničenog broja dokumenata na koje se odnosi tužiteljev zahtjev ne bi dovelo do uskraćivanja građanima mogućnosti da budu informirani o predmetnom procesu odlučivanja.
91
U tom pogledu, kao i tužitelj, i kao što je uostalom i Vijeće priznalo, razlog naveden u točki 26. pobijane odluke nije relevantan kriterij za ocjenu toga jesu li ispunjeni uvjeti za odbijanje na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Naime, puka činjenica da je odobren pristup određenim dokumentima koji se odnose na isti zakonodavni postupak ne može opravdati odbijanje pristupa drugim dokumentima.
92
Kao osmo, Vijeće u točki 28. pobijane odluke ističe da je „nakon posebne ocjene sadržaja i konteksta” spornih dokumenata zaključilo da postoje objektivni razlozi koji dokazuju da postoji razumno predvidljiva opasnost da bi otkrivanje navedenih dokumenata ozbiljno ugrozilo predmetni proces odlučivanja.
93
Međutim, ta navodna „posebna ocjena sadržaja i konteksta” spornih dokumenata ne proizlazi iz pobijane odluke, tako da opasnost od ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja nije potkrijepljena nikakvim opipljivim, konkretnim i specifičnim dokazima.
94
Naposljetku, Vijeće u svojim pismenima pred Općim sudom dodaje da valja razlikovati dokumente sastavljene u okviru trijaloga na koje se odnosi presuda od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament (T‑540/15, EU:T:2018:167) od spornih dokumenata. Prema njegovu mišljenju, prvi nastaju u fazi zakonodavnog postupka u kojoj se već zauzelo stajalište o zakonodavnom prijedlogu, dok se drugi odnose na rasprave u okviru radnih skupina između dužnosnika delegacija država članica koji nastaju na „tehničkoj razini”. U ovom slučaju, potonji su se dokumenti odnosili na pripremne akte i nemaju političke implikacije sve dok kao takvi nisu podneseni Odboru stalnih predstavnika (Coreper) i kasnije jednom od ministarskih sastava Vijeća.
95
Iako tim argumentom Vijeće nastoji opravdati uži pristup dokumentima koje su usustavile njegove radne skupine zbog njihove navodne „tehničke” prirode, najprije valja istaknuti da „tehnička” priroda dokumenta nije relevantan kriterij za primjenu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Nadalje, i u svakom slučaju, sâm sadržaj spornih dokumenata pokazuje da oni sadržavaju normativne prijedloge različitih zakonodavnih tekstova i da su stoga dio uobičajenog odvijanja zakonodavnog postupka. Sporni dokumenti stoga nemaju nikakav „tehnički” karakter. Naposljetku, članovi radnih skupina Vijeća imaju mandat država članica koje zastupaju i tijekom vijećanja o određenom zakonodavnom prijedlogu izražavaju stajalište svoje države članice u Vijeću kada ono djeluje u svojstvu suzakonodavca. Činjenica da navedene radne skupine nisu ovlaštene za donošenje konačnog stajališta te institucije ipak ne znači da njihovi radovi nisu dio uobičajenog odvijanja zakonodavnog postupka, što Vijeće uostalom ne osporava, kao ni da su dokumenti koje one sastavljaju „tehničke naravi”.
96
S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja zaključiti da nijedan od razloga koje je Vijeće iznijelo u pobijanoj odluci ne omogućuje donošenje zaključka da bi otkrivanje spornih dokumenata na konkretan, stvaran i nehipotetski način ozbiljno ugrozilo zakonodavni postupak u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
97
Stoga valja prihvatiti drugi dio prvog tužbenog razloga i, posljedično, poništiti pobijanu odluku, a da pritom nije potrebno ispitati druge tužbene razloge i prigovore istaknute u prilog tužbi.
Troškovi
98
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Vijeće nije uspjelo u svojem zahtjevu, valja mu naložiti da, uz vlastite, snosi i tužiteljeve troškove, u skladu s njegovim zahtjevom.
99
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, Kraljevina Belgija, Kraljevina Nizozemska, Republika Finska i Kraljevina Švedska snosit će vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deseto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Poništava se Odluka SGS 21/000067 Vijeća Europske unije od 14. siječnja 2021.
2.
Vijeće će, uz vlastite, snositi i troškove Emilija De Capitanija.
3.
Kraljevina Belgija, Kraljevina Nizozemska, Republika Finska i Kraljevina Švedska snosit će vlastite troškove.
Kornezov
Buttigieg
Kowalik‑Bańczyk
Hesse
Petrlík
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 25. siječnja 2023.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski