62009CJ0322_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑322/09 P,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek na základě článku 56 statutu Soudního dvora, podaný dne 8. srpna 2009,
NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB, se sídlem ve Stockholmu (Švédsko), zastoupená M. Merolou a L. Armatim, avvocati,
žalobkyně,
přičemž další účastnicí řízení je:
Evropská komise, zastoupená L. Flynnem a T. Scharfem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalovaná v prvním stupni,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení K. Lenaerts, předseda senátu, D. Šváby, E. Juhász, G. Arestis a T. von Danwitz (zpravodaj), soudci,
generální advokátka: V. Trstenjak,
vedoucí soudní kanceláře: L. Hewlett, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 9. září 2010,
– s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Kasačním opravným prostředkem se společnost NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB (dále jen „NDSHT“) domáhá zrušení rozsudku Soudu prvního stupně Evropských společenství (nyní Tribunál Evropské unie) ze dne 9. června 2009, NDSHT v. Komise (T‑152/06, Sb. rozh. s. II‑1517, dále jen „napadený rozsudek“), kterým byla prohlášena na nepřípustnou její žaloba na neplatnost rozhodnutí, které bylo obsaženo v dopisech Komise Evropských společenství ze dne 24. března a 28. dubna 2006 zaslaných spolčenosti NDSHT a které se týkalo stížnosti ohledně údajně protiprávních státních podpor udělených městem Stockholm společnosti Stockholm Visitors Board AB (dále jen „sporný akt“).
Právní rámec
2. Jak plyne z jeho druhého bodu odůvodnění, nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [88 ES] (Úř. věst. L 83, s. 1), ve znění Aktu o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky k Evropské unii a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. L 236, s. 33; Zvl. vyd. 08/01, s. 339, dále jen „nařízení č. 659/1999“), kodifikuje a posiluje v oblasti přezkumu státních podpor praxi ustanovenou Komisí v souladu s judikaturou Soudního dvora.
3. Podle čl. 1 písm. b) bodu i) uvedeného nařízení se „existující podporou“ rozumí „aniž jsou dotčeny články 144 a 172 aktu o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska, příloha IV bod 3 a dodatek k uvedené příloze aktu o přistoupení České republiky, Estonska, Kypru, Lotyšska, Litvy, Maďarska, Malty, Polska, Slovinska a Slovenska, všechny podpory existující v jednotlivých členských státech před vstupem Smlouvy [o ES] v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm“.
4. Podle čl. 1 písm. h) uvedeného nařízení se „zúčastněnou stranou“ rozumí „kterýkoliv členský stát, osoba, podnik nebo sdružení podniků, jejichž zájmy by mohly být ovlivněny poskytnutím podpory, zejména příjemce podpory, konkurenční podniky a profesní sdružení“.
5. Článek 4 nařízení č. 659/1999 uvedený v jeho kapitole II nazvané „Řízení týkající se oznámené podpory“ stanoví v odstavcích 1 až 4:
„1. Komise přezkoumá oznámení ihned po jeho obdržení. Aniž je dotčen článek 8, Komise přijme rozhodnutí podle odstavců 2, 3 nebo 4.
2. Shledá-li Komise po předběžném přezkoumání, že oznámené opatření není podporou, zaznamená tento nález ve formě rozhodnutí.
3. Shledá-li Komise po předběžném přezkoumání, že nejsou vzneseny žádné pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření se společným trhem, pokud opatření spadá pod čl. 87 odst. 1 Smlouvy, rozhodne, že opatření je slučitelné se společným trhem (dále jen ‚rozhodnutí nevznášet námitky‘). Rozhodnutí blíže určí, která výjimka podle Smlouvy byla použita.
4. Shledá-li Komise po předběžném přezkoumání, že existují pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření se společným trhem, rozhodne o zahájení postupu podle čl. [88 odst. 2 ES] (dále jen ‚rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení‘).“
6. Kapitola III uvedeného nařízení upravuje řízení týkající se protiprávní podpory. Článek 10 odst. 1 této kapitoly stanoví:
„Pokud má Komise k dispozici informace týkající se údajné protiprávní podpory, přezkoumá je bezodkladně bez ohledu na jejich zdroj.“
7. Článek 13 uvedené kapitoly III nazvaný „Rozhodnutí Komise“ stanoví v odstavci 1:
„Přezkoumání možné protiprávní podpory je zakončeno přijetím rozhodnutí podle čl. 4 odst. 2, 3 nebo 4. […]“
8. V kapitole VI nařízení č. 659/1999 nazvané „Zúčastněné strany“ stanoví čl. 20 odst. 2 a 3:
„2. Každá zúčastněná strana může informovat Komisi o každé údajné protiprávní podpoře a o každém údajném zneužití podpory. Pokud se Komise domnívá, že informace, které má k dispozici, neposkytují dostatečný základ k vyjádření se k případu, uvědomí o tom zúčastněnou stranu. Přijme-li Komise rozhodnutí v případu týkajícím se předmětu záležitosti, ke které byly poskytnuty informace, zašle jednu kopii tohoto rozhodnutí zúčastněné straně.
3. Na svou žádost obdrží zúčastněná strana kopii rozhodnutí podle článků 4 a 7, čl. 10 odst. 3 a článku 11.“
9. Podle článku 25 nařízení č. 659/1999:
„Rozhodnutí přijatá podle kapitol II, III, IV, V a VII jsou určena dotyčnému členskému státu. […]“
Skutkový základ sporu
10. NDSHT je společností podle švédského práva, která provozuje činnosti cestovní kanceláře ve Stockholmu prostřednictvím své internetové stránky. Nabízí globální službu zahrnující rezervaci hotelových pokojů a turistickou kartu nazvanou „Stockholm à la carte“, která svým držitelům umožňuje přístup k řadě služeb a infrastrukturám ve městě Stockholm, jako jsou muzea a místní doprava.
11. Stockholm Visitors Board AB (dále jen „SVB“) je společností vlastněnou městem Stockholm prostřednictvím různých dceřiných společností. Byla pověřena poskytováním turistických informací a propagací regionu Stockholm. V souvislosti s těmito činnostmi vykonává rovněž obchodní činnosti spočívající zejména ve službách rezervace hotelových pokojů za sníženou cenu a prodeje souboru služeb spojených s turismem prostřednictvím karty nazvané „Stockholm Card“ která nabízí bezplatný přístup k turistickým lokalitám a infrastrukturám města Stockholm.
12. V září 2004 předala společnost NDSHT Komisi informace týkající se ročních subvencí přiznaných městem Stockholm společnosti SVB pro roky 2003 až 2005, přičemž tvrdila, že tyto subvence jsou státní podpory poskytnuté v rozporu s čl. 88 odst. 3 ES. Společnost NDSHT ve stížnosti tvrdila, že údajné státní podpory jsou tvořeny ročními úvěry z rozpočtu města Stockholm ve prospěch společnosti SVB, pravidelnou náhradou ztrát vyplácenou společnosti SVB její mateřskou společností před zdaněním a přednostním přístupem k veřejným infrastrukturám, jako je placené parkoviště spravované městem Stockholm. Podle společnosti NDSHT mohla společnost SVB použít tyto podpory k financování své obchodní činnosti, jež konkuruje obchodní činnosti dalších národních a mezinárodních podniků, což narušuje hospodářskou soutěž.
13. Komise přezkoumala stížnost NDSHT s ohledem na doplňující informace poskytnuté uvedenou společností a informace předané švédskými orgány na základě žádostí o informace, které jim Komise poslala.
14. Dne 24. března 2006 ředitel ředitelství „Státní podpory 1: Soudržnost a hospodářská soutěž“ Generálního ředitelství pro hospodářskou soutěž Komise, který byl pověřený spisem (dále jen „ředitel služby Komise pověřený spisem“) zaslal společnosti NDSHT dopis v následujícím znění:
„[…]
Chtěl bych Vás informovat o skutečnosti, že na základě dostupných informací dospěly příslušné služby generálního ředitelství pro hospodářskou soutěž k závěru, že nejsou dostatečné důvody pro pokračování v přezkumu Vaší stížnosti. […]
Z naší analýzy vyplývá, že činnosti spojené se ‚Stockholm Card‘ a s rezervací hotelových pokojů (s výjimkou parkovacích míst zahrnutých ve ‚Stockholm Card‘) jsou prováděny za tržních podmínek. Tyto činnosti tedy nejsou financovány státní podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES. Pokud jde o bezplatné využití některých parkovacích míst, je možné tvrdit, že není ovlivněn obchod, a i kdyby tomu tak bylo, tato podpora byla zahrnuta do ‚Stockholm Card‘ ještě před vstupem Švédska do Evropské unie v roce 1995, a tedy představuje existující podporu. Krom toho od 1. ledna 2006 již není tato služba ve ‚Stockholm Card‘ zahrnuta.
Pokud jde o další činnosti (poskytování turistických informací atd.), zdá se, že spadají pod ustanovení upravující služby v obecném hospodářském zájmu (SOHZ). Nezdá se, že by existovaly křížové dotace ve prospěch hospodářských činností. I za předpokladu, že by vyrovnání za SOHZ bylo kvalifikováno jako státní podpora, byla by taková podpora poskytována za stejných podmínek již od doby předcházející roku 1995, a představovala by tedy existující podporu.
Shrneme-li předcházející, pak důkladná šetření, která jsme ohledně této stížnosti provedli, ukazují, že se jedná o existující, a nikoliv protiprávní podporu, která je v každém případě slučitelná se společným trhem. Protože není třeba provést řízení o vhodných opatřeních stanovených v čl. 88 odst. 1 ES, nezamýšlíme přijmout v této věci žádná další opatření.
[…]“
15. Dopisem ze dne 5. dubna 2006 společnost NDSHT informovala Komisi, že z dopisu ze dne 24. března 2006 vyvodila, že její stížnost byla zamítnuta a že bylo přijato rozhodnutí nevznášet námitky proti údajným podporám podle článku 13 a čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení č. 659/1999. Společnost NDSHT rovněž požádala Komisi, aby jí podle článku 20 téhož nařízení zaslala kopii tohoto rozhodnutí.
16. Dopisem ze dne 28. dubna 2006 odpověděl ředitel služby Komise pověřený spisem společnosti NDSHT a připomněl jí, že z poskytnutých informací plyne, že dotčená opatření nepředstavují protiprávní státní podpory, a že proto jí nemůže být poskytnuto rozhodnutí Komise podle článku 20 nařízení č. 659/1999.
Řízení před Soudem a napadený rozsudek
17. Návrhem došlým kanceláři Soudu dne 6. června 2006 podala NDSHT žalobu směřující ke zrušení sporného aktu, jakož i k zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 88 odst. 2 ES.
18. Samostatným podáním vznesla Komise námitku nepřípustnosti na základě čl. 114 odst. 1 jednacího řádu Soudu, na kterou společnost NDSHT odpověděla dne 9. listopadu 2006.
19. Společnost NDSHT ve vyjádření k námitce nepřípustnosti tvrdila, že sporný akt vyjadřoval konečné odmítnutí ze strany Komise zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 88 odst. 2 ES a zároveň rozhodnutí o odložení věci. Sporný akt by tedy měl být považován za rozhodnutí, které má dopad na právní postavení společnosti NDSHT. Je tedy napadnutelným aktem ve smyslu článku 230 ES.
20. Napadeným rozsudkem Soud zamítl žalobu společnosti NDSHT jako nepřípustnou a uložil jí náhradu nákladu řízení.
21. Soud za účelem určení, zda sporný akt představuje napadnutelný akt, rozhodl, že je třeba s ohledem na jeho podstatu rozlišit, zda jde o rozhodnutí ve smyslu článku 4 nařízení č. 659/1999, nebo pouze o neformální sdělení na základě čl. 20 odst. 2 druhé věty uvedeného nařízení.
22. V bodě 44 napadeného rozsudku tvrdil, že Komise není povinna přijmout rozhodnutí ve smyslu článku 4 nařízení č. 659/1999 v odpověď na každou stížnost. Taková povinnost existuje pouze v případě, kdy se uplatní článek 13 uvedeného nařízení. Tomu tak přitom není, pokud se stížnost týká existující podpory. V bodě 64 napadeného rozsudku Soud uvedl, že povinnost přijmout rozhodnutí ve smyslu článku 4 nařízení č. 659/1999 v odpověď na stížnost týkající se existující podpory by byla v rozporu s hospodárností řízení o kontrole státních podpor.
23. Z dopisů ze dne 24. března a 28. dubna 2006 (dále jen společně „sporné dopisy“) plyne, že Komise rozhodla nevyhovět stížnosti, protože dotčené podpory představovaly existující podpory, na něž se vztahuje postup podle čl. 88 odst. 1 ES. Soud měl v bodě 57 napadeného rozsudku za to, že v takovém případě s ohledem na ustálenou judikaturu nemůže být Komise prostřednictvím stížnosti donucena k tomu, aby členskému státu zaslala doporučení navrhující vhodná opatření podle článku 18 nařízení č. 659/1999. Krom toho žádné z ustanovení nařízení č. 659/1999 použitelných v oblasti existujících podpor nestanovilo možnost, aby Komise přijala akt s povahou rozhodnutí na závěr předběžné fáze přezkumu existující podpory.
24. Konečně v bodě 63 napadeného rozsudku Soud uvedl, že vzhledem k tomu, že po prvním přezkumu sporných finančních opatření měla Komise za to, že mají být považována za existující podpory, sporné dopisy nemohou představovat odmítnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 88 odst. 2 ES.
25. Soud v důsledku toho dospěl k závěru, že sporné dopisy mají být považovány nikoli za rozhodnutí ve smyslu článku 4 nařízení č. 659/1999, ale za neformální sdělení ve smyslu článku 20 uvedeného nařízení. Nepředstavují tudíž napadnutelný akt ve smyslu článku 230 ES.
Návrhová žádání účastnic řízení před Soudním dvorem
26. Společnost NDSHT kasačním opravným prostředkem napadá kvalifikaci sporných opatření provedenou Komisí a navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadený rozsudek v plném rozsahu a vyhověl jejím návrhovým žádáním v prvním stupni a uložil Komisi náhradu nákladů řízení, nebo podpůrně prohlásil její žalobu za přípustnou, vrátil věc Soudu a zrušil rozhodnutí o nákladech řízení vydané v uvedených dvou řízeních.
27. Komise navrhuje, aby byl kasační opravný prostředek zamítnut a aby NDSHT byla uložena náhrada nákladů řízení.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
28. Společnost NDSHT vznáší na podporu kasačního opravného prostředku čtyři důvody.
29. První důvod kasačního opravného prostředku vychází ze zjevného zkreslení obsahu sporných dopisů. Druhým důvodem kasačního opravného prostředku navrhovatelka uplatňuje, že se Soud dopustil nesprávného právního posouzení, když sporný akt považoval za přípravný akt, který nepředstavuje konečné rozhodnutí napadnutelné žalobou na neplatnost. Třetím důvodem kasačního opravného prostředku společnost NDSHT vytýká Soudu, že se dopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že zaujetí stanoviska Komise je třeba považovat za zamítnutí žádosti o přijetí vhodných opatření ve smyslu čl. 88 odst. 1 ES. Konečně čtvrtým důvodem kasačního opravného prostředku společnost NDSHT tvrdí, že se Soud dopustil rovněž nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že kvalifikace
sporných finančních opatření jako existujících podpor provedená Komisí, bránila napadnout zamítnutí stížnosti. Takové řešení spočívalo na nesprávném výkladu článků 4, 10, 13 a 20 nařízení č. 659/1999.
30. Vzhledem k tomu, že druhý až čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku jsou úzce spojeny, je třeba přezkoumat je společně.
Ke druhému až čtvrtému důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastnic řízení
31. NDSHT odkazuje zejména na rozsudek ze dne 17. července 2008, Athinaïki Techniki v. Komise (C‑521/06 P, Sb. rozh. s. I‑5829), a vytýká Soudu, že porušil články 4, 10, 13 a čl. 20 odst. 2 nařízení č. 659/1999, když rozhodl, že zamítnutí stížnosti ze strany Komise nevykazuje vlastnosti rozhodnutí se závaznými právními účinky, které by mohly ovlivnit zájmy společnosti NDSHT, a není tedy napadnutelným aktem ve smyslu článku 230 ES.
32. Navrhovatelka totiž ve druhém důvodu kasačního opravného prostředku tvrdí, že se Soud dopustil nesprávného právního posouzení, když tvrdil, že sporný akt nepředstavuje konečné rozhodnutí, ale přípravný akt. Dále tvrdí, že Komise naopak provedla přezkum a přijala rozhodnutí, jehož předmět spočíval v zamítnutí stížnosti z důvodu slučitelnosti poskytnuté podpory se společným trhem, aniž však toto rozhodnutí formalizovala.
33. V tomto ohledu navrhovatelka třetím důvodem kasačního opravného prostředku tvrdí, že se Soud v bodě 57 a násl. napadeného rozsudku, dopustil nesprávného právního posouzení, když zaujetí stanoviska Komise kvalifikoval jako zamítnutí žádosti přijmout vhodná opatření ve smyslu čl. 88 odst. 1 ES, a nikoli jako odmítnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle odstavce 2 téhož článku. Stejně tak Soud neprávem tvrdil, že Komise nemá povinnost na základě stížnosti přijmout rozhodnutí na závěr předběžné fáze přezkumu.
34. Krom toho navrhovatelka čtvrtým důvodem kasačního opravného prostředku tvrdí, že články 4, 10 a 13 nařízení č. 659/1999 ukládají Komisi, aby jakmile přistoupí k přezkumu stížnosti oznamující existenci údajné protiprávní podpory, ukončila předběžnou fázi přezkumu přijetím rozhodnutí, jak je uvedeno v bodě 40 výše uvedeného rozsudku Athinaïki Techniki v. Komise.
35. Tato povinnost vyslovit se formou rozhodnutí platí i v případě, že fáze předběžného přezkumu vede Komisi k závěru, že jde o existující podporu. Možnost napadnout dopis Komise, kterým se odmítá zahájení formálního vyšetřovacího řízení z důvodu, že sporná podpora je existující podporou, byla totiž potvrzena Soudním dvorem v rozsudku CIRFS a další v. Komise ze dne 24. března 1993 (C‑313/90, Receuil, s. I‑1125). Podle navrhovatelky tak výklad provedený Soudem v bodech 64 a násl. napadeného rozsudku, podle něhož je v rozporu s hospodárností řízení o kontrole státních podpor se domnívat, že když Komise informuje stěžovatele, že jeho stížnost se týká existující podpory, přijímá nezbytně rozhodnutí ve smyslu článku 4 nařízení č. 659/1999, svědčí o zásadně nesprávném pojetí tohoto procesního systému. Takový výklad by implikoval, že pokud by Komise kvalifikovala sporná finanční opatření jako existující podporu, mohla by se vyhnout jakémukoli přezkumu soudem Unie, což je zjevně nepřijatelné.
36. Komise především připouští, že sporné dopisy se netýkaly všech sporných finančních opatření a že uvedenými dopisy nepřijala rozhodnutí o existující podpoře. Uvedené dopisy naopak obsahují několik hypotetických, a tedy nikoli konečných závěrů, které navíc nevedou k jednotné kvalifikaci jednotlivých opatření. V týchž dopisech navíc Komise shrnula postoj služby pověřené vyřízením stížnosti, podle něhož služba neměla v daném okamžiku v úmyslu stížnosti vyhovět.
37. Dále je nepřípustný argument společnosti NDSHT, podle kterého Komise přijala rozhodnutí, i když nebylo formální povahy, neboť nebyl předložen v průběhu řízení v prvním stupni.
38. V každém případě Komise tvrdí, že nepřijala rozhodnutí a omezila se na předběžné posouzení, přičemž k odložení stížnosti došlo až v prosinci 2006. Mimoto ohledně existující podpory nemohla přijmout rozhodnutí bezprostředně, ale pokud by považovala opatření za neslučitelná se společným trhem, musela by nejdříve informovat dotčený členský stát předtím, než by navrhla případná vhodná opatření. Nařízení č. 659/1999 nestanoví pro takový případ zvláštní postup, jediným možným prostředkem napadení sporného aktu by byla žaloba na nečinnost.
39. Konečně Komise zpochybňuje relevanci odkazů na výše uvedené rozsudky CIRFS a další v. Komise, jakož i Athinaïki Techniki v. Komise, neboť vzhledem ke konstatování existujících podpor již Komise nemohla zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 88 odst. 2 ES.
Závěry Soudního dvora
– K přípustnosti argumentu uplatněného společností NDSHT, který se týkal nedostatku formální povahy rozhodnutí Komise
40. Podle Komise nebyl argument navrhovatelky, podle kterého ukončila přezkum sporných finančních opatření rozhodnutím, jež nebylo formalizováno, vznesen v řízení před Soudem, a je proto nepřípustný.
41. V tomto ohledu je třeba uvést, že z ustanovení článku 58 statutu Soudního dvora a z čl. 113 odst. 2 jeho jednacího řádu vyplývá, že v rámci kasačního opravného prostředku se navrhovatel může dovolávat jakéhokoli relevantního argumentu s jedinou výhradou, že kasační opravný prostředek nemění předmět sporu před Soudem (rozsudek ze dne 18. ledna 2007, PKK a KNK v. Rada, C‑229/05 P, Sb. rozh. s. I‑439, bod 66, jakož i ze dne 29. listopadu 2007, Herrero Romeu v. Komise, C‑8/06 P, Sb. rozh. s. I‑10333, bod 32).
42. Je přitom třeba konstatovat, že v rozporu s tvrzením Komise byl uvedený argument obsažen v žalobě podané společností NDSHT k Soudu, v níž se v bodě 29 tvrdí, že „podle ustálené judikatury nemá forma přijatých aktů či rozhodnutí vliv na právo je napadnout“. Tudíž i za předpokladu, že tento argument nebyl vyjádřen před Soudem stejnými výrazy jako v uvedené žalobě, nemění předmět sporu před Soudem.
43. Z toho plyne, že tento argument je přípustný.
– K věci samé
44. Navrhovatelka chce druhým až čtvrtým důvodem kasačního opravného prostředku v podstatě dokázat, že se Soud dopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že sporné dopisy nemají povahu napadnutelného aktu ve smyslu článku 230 ES.
45. V tomto ohledu Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že žaloba na neplatnost ve smyslu článku 230 ES může být podána proti veškerým aktům přijatým orgány, bez ohledu na jejich povahu či formu, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce tím, že podstatným způsobem změní jeho právní postavení (viz zejména rozsudky Athinaïki Techniki v. Komise, výše, bod 29 a citovanou judikaturu, jakož i ze dne 26. ledna 2010, Internationaler Hilfsfonds v. Komise, C‑362/08 P, Sb. rozh. s. I‑669, bod 51).
46. Z ustálené judikatury týkající se přípustnosti žaloby na neplatnost rovněž vyplývá, že za účelem kvalifikace napadených aktů je třeba se zaměřit na samotný obsah těchto aktů (viz zejména rozsudky ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise, 60/81, Recueil, s. 2639, bod 9, a ze dne 22. června 2000, Nizozemsko v. Komise, C‑147/96, Recueil, s. I‑4723, bod 27).
47. Naproti tomu forma, v níž je akt nebo rozhodnutí přijato, je pro přípustnost žaloby na neplatnost v zásadě nerozhodná. Pro kvalifikaci dotčeného aktu je tedy v zásadě bezvýznamné, zda tento akt splňuje či nikoliv určité formální požadavky, tedy zda je svým autorem řádně nazván, nebo zda uvádí ustanovení, která jsou jeho právním základem. Je tedy irelevantní, že tento akt není označen jako „rozhodnutí“ nebo že neodkazuje na čl. 4 odst. 2, 3 nebo 4 nařízení č. 659/1999. Je rovněž bezvýznamné, že jej Komise v rozporu s článkem 25 uvedeného nařízení neoznámila dotyčnému členskému státu, neboť taková vada nemůže změnit obsah uvedeného aktu (viz rozsudek Athinaïki Techniki v. Komise, výše, body 43 a 44, jakož i citovaná judikatura).
48. Krom toho napadnutelnými akty ve smyslu článku 230 ES jsou v zásadě opatření, která vyjadřují konečné stanovisko Komise ve správním řízení a jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky, kterými mohou být dotčeny zájmy žalobce, a nikoliv mezitímní opatření, jejichž cílem je příprava konečného rozhodnutí, která takové účinky nemají (viz rozsudek Athinaïki Techniki v. Komise, výše, bod 42 a citovaná judikatura).
49. Pokud jde o případnou konečnou povahu a napadnutelnost opatření přijatých Komisí v rámci řízení o kontrole státních podpor, je třeba především připomenout, že Komise musí na základě čl. 10 odst. 1 nařízení č. 659/1999 bez ohledu na zdroj informací provést přezkum, má-li informace týkající se údajné protiprávní podpory. Přezkum stížnosti na základě uvedeného ustanovení znamená zahájení předběžné fáze přezkumu stanovené v čl. 88 odst. 3 ES, přičemž Komise má povinnost bezodkladně přezkoumat případnou existenci podpory a její slučitelnost se společným trhem (viz v tomto smyslu rozsudek Athinaïki Techniki v. Komise, výše, bod 37).
50. Článek 13 odst. 1 nařízení č. 659/1999, který se uplatní v rámci přezkumu stížnosti na údajnou protiprávní podporu, ukládá Komisi, aby ukončila předběžnou fázi přezkumu přijetím rozhodnutí podle čl. 4 odst. 2, 3 nebo 4 uvedeného nařízení, tedy přijetím rozhodnutí konstatujícího neexistenci podpory, rozhodnutí nevznášet námitky nebo rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení, přičemž tento orgán není oprávněn během předběžné fáze přezkumu setrvávat v nečinnosti. V daném okamžiku mu přísluší buď zahájit další fázi přezkumu podle čl. 88 odst. 2 ES, nebo odložit věc tak, že přijme rozhodnutí v tomto smyslu (viz rozsudek Athinaïki Techniki v. Komise, výše, bod 40 a citovaná judikatura).
51. Pokud Komise po přezkumu stížnosti konstatuje, že šetření neumožňuje dospět k závěru, že existuje státní podpora ve smyslu článku 87 ES, implicitně odmítne zahájit postup podle čl. 88 odst. 2 ES (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink’s France, C‑367/95 P, Recueil, s. I‑1719, bod 47).
52. Pokud jde o zjištění Komise, podle kterého oznámená opatření představují existující podporu, je třeba konstatovat, že existující podpora podléhá průběžnému přezkumu podle čl. 88 odst. 1 ES a musí být považována za legální, dokud Komise nekonstatuje její neslučitelnost se společným trhem (viz rozsudky ze dne 9. srpna 1994, Namur-Les assurances du crédit, C‑44/93, Recueil, s. I‑3829, bod 34, a ze dne 9. října 2001, Itálie v Komise, C‑400/99, Recueil, s. I‑7303, bod 48). Je-li však Komisi předložena stížnost na údajně protiprávní podporu, Komise tím, že opatření kvalifikuje jako existující podporu, podřizuje toto opatření postupu podle čl. 88 odst. 1 ES a tak implicitně odmítá zahájit postup podle čl. 88 odst. 2 ES (viz v tomto smyslu rozsudky CIRFS a další v Komise, výše, body 25 a 26, jakož i ze dne 16. května 2002, ARAP a další v. Komise, C‑321/99 P, Recueil, s. I‑4287, bod 61).
53. Takové rozhodnutí odmítající zahájit postup podle čl. 88 odst. 2 ES je konečné, a nelze jej kvalifikovat jako pouhé předběžné opatření (výše uvedené rozsudky CIRFS a další v. Komise, bod 26, jakož i v tomto smyslu Athinaïki Techniki v. Komise, body 54 a 58).
54. V takové situaci se osoby, jimž svědčí procesní záruky stanovené uvedeným ustanovením, mohou domoci jejich dodržení, pouze pokud mají možnost napadnout toto rozhodnutí před soudem Unie v souladu s čl. 230 čtvrtým pododstavcem ES. Tato zásada platí také v případě, kdy Komise přijme rozhodnutí, jelikož se domnívá, že podpora je slučitelná se společným trhem, a stejně tak když je názoru, že samotná existence podpory musí být vyloučena (rozsudek Komise v. Sytraval a Brink’s France, výše, bod 47) nebo když má za to, že se jedná o existující podporu (viz v tomto smyslu výše uvedené rozsudky CIRFS a další v. Komise, bod 27, jakož i ARAP a další v. Komise, bod 62).
55. Toto konstatování je potvrzeno článkem 20 nařízení č. 659/1999, jež upravuje práva zúčastněných stran. Podle druhé a třetí věty odstavce 2 uvedeného článku Komise poté, co obdrží informace o údajné protiprávní podpoře nebo o údajném zneužití podpory od takové zúčastněné strany, se buď domnívá, že tyto informace neposkytují dostatečný základ k vyjádření se k případu, a uvědomí o tom uvedenou zúčastněnou stranu, nebo přijme rozhodnutí v případu týkajícím se předmětu věci, ke které byly poskytnuty informace. Z toho plyne, že pokud Komise přezkoumala takové informace a zaujala k nim stanovisko, přijala rozhodnutí.
56. Žaloba na neplatnost rozhodnutí, kterým bylo odmítnuto zahájit postup podle čl. 88 odst. 2 ES, kterou podala zúčastněná strana ve smyslu uvedeného článku, musí být tedy považována za přípustnou, pokud tím autor uvedené žaloby zamýšlí zachovat svá procesní práva, jež vyplývají z posledně uvedeného rozhodnutí (viz rozsudek Athinaïki Techniki v. Komise, výše, bod 36 a citovaná judikatura).
57. V projednávané věci je nesporné, že Komise přezkoumala stížnost navrhovatelky s ohledem na doplňující informace poskytnuté posledně jmenovanou a na informace předané švédskými orgány na základě žádostí o informace zaslané Komisí. Po přezkumu stížnosti dospěla Komise v dopise ze dne 24. března 2006 k závěru, že neexistují dostačující důvody pro pokračování v přezkumu a dodala, že v této věci nezamýšlí přijmout jiná opatření. Krom toho v dopise ze dne 28. dubna 2006 připomněla, že sporná finanční opatření nepředstavují protiprávní podpory.
58. Jelikož Komise dospěla k závěru, že neexistují dostačující důvody pro pokračování v přezkumu stížnosti, z podstaty sporného aktu vyplývá, že si vytvořila konečný názor na přezkoumávaná opatření a vyjádřila tak svoji vůli ukončit předběžný přezkum. Tímto konstatováním, jak plyne z judikatury citované v bodě 52 tohoto rozsudku, implicitně odmítla zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 88 odst. 2 ES.
59. Navrhovatelka přitom jakožto podnik soutěžící se společností, který má prospěch z oznámených opatření, patří nesporně mezi zúčastněné strany ve smyslu čl. 88 odst. 2 ES (viz rozsudky Komise v. Sytraval a Brink’s France, výše, bod 41, jakož i ze dne 9. července 2009, 3F v Komise, C‑319/07 P, Recueil, s. I‑5963, bod 32), s ohledem na definici uvedeného pojmu obsaženou v čl. 1 písm. h) nařízení č. 659/1999.
60. Je tedy třeba konstatovat, že Soud se dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že sporný akt nemá povahu rozhodnutí se závaznými právními účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobkyně, a zejména že nepředstavuje rozhodnutí na základě článku 4 nařízení č. 659/1999. Z toho plyne, že sporný akt musí být považován za napadnutelný akt ve smyslu článku 230 ES.
61. Z předcházejících úvah plyne, že druhému až čtvrtému důvodu, jež vznesla společnost NDSHT na podporu kasačního opravného prostředku, je třeba vyhovět.
62. Krom toho vzhledem k tomu, že Soudní dvůr v bodech 52 a 60 tohoto rozsudku připomíná, že rozhodnutí, jako je sporný akt, představuje napadnutelný akt, i když se v něm konstatuje, že opatření oznámená stěžovatelkou představují existující podpory, není třeba rozhodnout o prvním důvodu kasačního opravného prostředku vznesenému navrhovatelkou, který vychází ze zkreslení obsahu sporných dopisů.
63. Za těchto podmínek je třeba napadený rozsudek zrušit.
K vrácení věci Tribunálu
64. Podle čl. 61 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie může posledně jmenovaný v případě, že zruší rozhodnutí Tribunálu, sám vydat konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo vrátit věc Tribunálu k rozhodnutí.
65. Soudní dvůr nicméně nemůže rozhodnout o meritu žaloby podané společností NDSHT. Tento aspekt žaloby, a zejména otázka, zda Komise neprávem rozhodla, že nezahájí formální vyšetřovací řízení podle čl. 88 odst. 2 ES z toho důvodu, že dotčená opatření představují existující podpory, které jsou v každém případě slučitelné se společným trhem, předpokládá provedení skutkového posouzení na základě skutečností, které nebyly posouzené Soudem, ani projednány před Soudním dvorem. Soudní dvůr naproti tomu má k dispozici informace nezbytné k tomu, aby s konečnou platností rozhodl o námitce nepřípustnosti vznesené Komisí během řízení v prvním stupni.
66. Z důvodů uvedených v bodech 44 až 62 tohoto rozsudku musí být zamítnuta uvedená námitka nepřípustnosti vycházející ze skutečnosti, že sporný akt nemůže být předmětem žaloby na neplatnost.
67. Je tedy třeba vrátit věc Tribunálu, aby rozhodl o návrhových žádáních společnosti NDSHT směřujících ke zrušení rozhodnutí Komise, obsaženého ve sporných dopisech, nepokračovat v přezkumu stížnosti podané navrhovatelkou ohledně údajné protiprávních státních podpor poskytnutých městem Stockholm společnosti SVB.
K nákladům řízení
68. Vzhledem k tomu, že se věc vrací zpět Tribunálu, je třeba rozhodnout o nákladech řízení souvisejících s tímto řízením o kasačním opravném prostředku později.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1) Rozsudek Soudu prvního stupně Evropských společenství ze dne 9. června 2009, NDSHT v. Komise (T‑152/06) se zrušuje.
2) Námitka nepřípustnosti vznesená Komisí Evropských společenství před Soudem se zamítá.
3) Věc se vrací zpět Tribunálu Evropské unie k rozhodnutí o návrhových žádáních společnosti NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB směřujících ke zrušení rozhodnutí Komise Evropských společenství, obsaženého v jejích dopisech ze dne 24. března a 28. dubna 2006, nepokračovat v přezkumu stížnosti podané uvedenou společností a týkající se údajně protiprávních státních podpor poskytnutých městem Stockholm společnosti Stockholm Visitors Board AB.
4) O nákladech řízení bude rozhodnuto později.