DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (sixième chambre)
6 juin 2019 (*)
« Responsabilité non contractuelle – Enquête de l’OLAF – Violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers – Préjudice moral – Lien de causalité »
Dans l’affaire T‑399/17,
John Dalli,
demeurant à St. Julians (Malte), représenté par Mes L. Levi et S. Rodrigues, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. J.-P. Keppenne et J. Baquero Cruz, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 268 TFUE et tendant à obtenir réparation du préjudice que le requérant aurait prétendument subi en raison de comportements prétendument illégaux de la Commission et de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), liés à la cessation de ses fonctions en tant que membre de la Commission le 16 octobre 2012,
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé de MM. G. Berardis, président, S. Papasavvas (rapporteur) et Mme O. Spineanu‑Matei, juges,
greffier : M. F. Oller, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 13 décembre 2018,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1        Par décision 2010/80/UE du Conseil européen, du 9 février 2010, portant nomination de la Commission européenne (JO 2010, L 38, p. 7), le requérant, M. John Dalli, a été nommé membre de la Commission européenne pour la période allant du 10 février 2010 au 31 octobre 2014. Il s’est vu attribuer le portefeuille de la santé et de la protection des consommateurs par le président de la Commission.
2        Le 25 mai 2012, à la suite de la réception par la Commission, le 21 mai 2012, d’une plainte (ci-après la « plainte ») de la société Swedish Match (ci-après le « plaignant »), contenant des allégations concernant le comportement du requérant, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a entamé une enquête (OF/2012/0617), conformément aux articles 3 et 4 du règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil, du 25 mai 1999, relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF (JO 1999, L 136, p. 1).
3        Le 11 juillet 2012, l’OLAF a informé le requérant qu’il devait se considérer comme une personne concernée par une enquête ouverte à la suite de la plainte. Le requérant s’est vu refuser l’accès à la plainte.
4        Le 16 juillet 2012, le requérant a été entendu une première fois par l’OLAF.
5        Le président de la Commission a rencontré le requérant le 25 juillet 2012. Au cours de cet entretien, le requérant a nié les accusations portées contre lui dans la plainte.
6        Le 17 septembre 2012, le requérant a été entendu une seconde fois par l’OLAF.
7        Le 5 octobre 2012, le directeur général de l’OLAF a informé le secrétaire général de la Commission que le rapport final d’enquête relatif à la plainte (ci-après le « rapport de l’OLAF ») était sur le point de lui être envoyé.
8        Le 15 octobre 2012, le rapport de l’OLAF a été transmis au secrétaire général de la Commission, à l’attention du président de cette institution. Ce rapport était accompagné d’une lettre signée par le directeur général de l’OLAF, résumant les principales conclusions de l’enquête et informant le président de la Commission que celles-ci étaient portées à sa connaissance en vue de l’adoption de mesures éventuelles au titre du code de conduite des commissaires [C(2011) 2904].
9        Le 16 octobre 2012, le requérant a rencontré le président de la Commission. Plus tard dans la même journée, ce dernier a appelé le Premier ministre de la République de Malte pour l’informer de la démission du requérant de ses fonctions de membre de la Commission et lui demander de pourvoir à son remplacement. Le président de la Commission a également écrit aux présidents du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne pour leur annoncer que le requérant avait présenté sa démission avec effet immédiat. Plus tard encore dans la journée, la Commission a publié un communiqué de presse annonçant ladite démission.
10      Le 21 octobre 2012, le requérant a écrit au président de la Commission pour l’informer qu’il ne considérait pas avoir valablement donné sa démission, qu’il estimait avoir été privé du droit de se défendre de manière appropriée et que son droit à la présomption d’innocence avait été violé par le directeur général de l’OLAF.
11      Le 28 novembre 2012, le Conseil a adopté, d’un commun accord avec le président de la Commission, la décision 2012/744/UE, portant nomination d’un nouveau membre de la Commission européenne (JO 2012, L 332, p. 21), M. Tonio Borg, jusqu’à la fin du mandat de la Commission, le 31 octobre 2014.
12      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 décembre 2012, le requérant a introduit un recours tendant à l’annulation de la « décision verbale du 16 octobre 2012 de cessation [de ses] fonctions […] avec effet immédiat, prise par le président de la Commission » et à la réparation du préjudice subi à hauteur de 1 euro symbolique au titre du préjudice moral et, à titre provisoire, à hauteur de 1 913 396 euros au titre du préjudice matériel (affaire T‑562/12, Dalli/Commission, ci-après le « premier recours »).
13      Par arrêt du 12 mai 2015, Dalli/Commission (T‑562/12, EU:T:2015:270), le Tribunal a rejeté le premier recours.
14      S’agissant, d’une part, de la demande en annulation, le Tribunal a constaté que le requérant avait présenté sa démission de façon volontaire, sans que celle-ci ait fait l’objet d’une demande du président de la Commission, au sens de l’article 17, paragraphe 6, TUE. Dès lors que l’existence de cette demande, qui constituait l’acte attaqué par le requérant, n’avait pas été établie, le Tribunal a estimé que la demande en annulation devait être rejetée comme irrecevable.
15      S’agissant, d’autre part, de la demande en indemnité, le Tribunal a estimé que, dès lors qu’il avait relevé que l’existence des actes de la Commission mis en cause dans le cadre de la demande en annulation n’était pas avérée, aucune illégalité de ce chef et, à plus forte raison, aucune violation caractérisée d’une règle de droit ne sauraient être constatées à ce titre à l’encontre de cette institution. Quant au vice du consentement allégué, à titre subsidiaire, dans le cadre de la demande en annulation, le Tribunal a relevé que son existence n’avait pas été démontrée. Il a conclu que les allégations d’un comportement fautif de la Commission ou de son président n’avaient pas été établies à suffisance de droit. Il a donc rejeté la demande en indemnité comme non fondée.
16      Par ordonnance du 14 avril 2016, Dalli/Commission (C‑394/15 P, non publiée, EU:C:2016:262), la Cour a rejeté le pourvoi introduit par le requérant contre l’arrêt du 12 mai 2015, Dalli/Commission (T‑562/12, EU:T:2015:270).
Procédure et conclusions des parties
17      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 28 juin 2017, le requérant a introduit le présent recours.
18      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 13 septembre 2017, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal. Le requérant a déposé ses observations sur cette exception le 24 octobre 2017.
19      Par ordonnance du 21 février 2018, Dalli/Commission (T‑399/17, non publiée), le Tribunal (sixième chambre) a joint l’exception d’irrecevabilité au fond, sur le fondement de l’article 130, paragraphe 7, du règlement de procédure.
20      Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (sixième chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89 du règlement de procédure, a posé des questions écrites à la Commission, auxquelles cette dernière a répondu dans le délai imparti.
21      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 13 décembre 2018.
22      Dans la requête et la réplique, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        ordonner la réparation du préjudice, notamment moral, estimé, à titre provisoire, à 1 000 000 euros ;
–        condamner la Commission aux dépens.
23      Dans l’exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter comme irrecevable la demande en indemnité ;
–        condamner le requérant aux dépens.
24      Dans les observations sur l’exception d’irrecevabilité, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité et inviter la Commission à déposer un mémoire en défense ;
–        ordonner la réparation de son préjudice, notamment moral, estimé à titre provisoire, à 1 000 000 euros ;
–        condamner la Commission aux dépens.
25      Dans le mémoire en défense et la duplique, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable et, en tout état de cause, comme manifestement non fondé ;
–        condamner le requérant aux dépens.
Sur la recevabilité
26      La Commission fait valoir que le présent recours est irrecevable en raison de l’autorité de la chose jugée de l’arrêt du 12 mai 2015, Dalli/Commission (T‑562/12, EU:T:2015:270). En effet, premièrement, le présent recours opposerait les mêmes parties que le premier recours. Deuxièmement, l’objet de ce dernier engloberait celui du présent recours. Troisièmement, les causes des deux recours coïncideraient. Or, la Commission souligne que, dans l’arrêt du 12 mai 2015, Dalli/Commission (T‑562/12, EU:T:2015:270), le Tribunal a rejeté le premier recours dans son intégralité, à savoir la demande en annulation comme irrecevable et la demande en indemnité comme non fondée, et que, dans le cadre de son pourvoi contre ledit arrêt, le requérant n’a pas contesté le rejet de cette dernière demande. En tout état de cause, l’arrêt du 12 mai 2015, Dalli/Commission (T‑562/12, EU:T:2015:270), a été confirmé par la Cour. Partant, eu égard au caractère définitif des constatations du Tribunal dans l’arrêt susmentionné concernant la demande en indemnité, la Commission estime que le présent recours est manifestement irrecevable. La Commission souligne également que, alors que la jurisprudence exige seulement l’identité de la cause et non l’identité de chacun des moyens soulevés, les affirmations formulées et les moyens invoqués dans le présent recours sont similaires à ceux avancés dans le premier recours. Selon la Commission, les seuls moyens du présent recours qui n’ont pas été expressément formulés dans le premier recours sont celui concernant la prétendue violation du protocole d’accord concernant un code de conduite pour assurer en temps utile un échange d’informations entre l’OLAF et la Commission au sujet des enquêtes internes de l’OLAF au sein de la Commission (ci-après le « protocole d’accord ») et ceux relatifs à la violation du principe de bonne administration et à la violation de l’indépendance de l’OLAF. Cependant, ces deux derniers moyens reposeraient sur des faits qui ont été développés dans la réplique du premier recours. De plus, outre que ces trois moyens seraient en grande partie inopérants, ils auraient pu être soulevés dans le cadre du premier recours. À cet égard, la Commission souligne que, si le présent recours était recevable, le requérant, d’une part, contournerait l’interdiction de soulever des moyens nouveaux dans la réplique d’une procédure en les invoquant dans une nouvelle procédure et, d’autre part, serait en mesure de demander une révision de facto d’un arrêt définitif sans avancer d’élément de fait décisif nouveau.
27      À cet égard, il convient de rappeler l’importance que revêt, tant dans l’ordre juridique de l’Union européenne que dans les ordres juridiques nationaux, le principe de l’autorité de la chose jugée. En effet, en vue de garantir aussi bien la stabilité du droit et des relations juridiques qu’une bonne administration de la justice, il importe que les décisions juridictionnelles devenues définitives après épuisement des voies de recours disponibles ou après expiration des délais prévus pour l’exercice de ces recours ne puissent plus être remises en cause (voir arrêt du 6 octobre 2009, Asturcom Telecomunicaciones, C‑40/08, EU:C:2009:615, points 35 et 36 et jurisprudence citée).
28      Selon une jurisprudence constante, l’autorité de la chose jugée s’attachant à un arrêt est susceptible de faire obstacle à la recevabilité d’un recours si celui ayant donné lieu à l’arrêt en cause a opposé les mêmes parties, a porté sur le même objet et a été fondé sur la même cause, étant précisé que ces conditions ont nécessairement un caractère cumulatif (voir arrêt du 25 juin 2010, Imperial Chemical Industries/Commission, T‑66/01, EU:T:2010:255, point 197 et jurisprudence citée).
29      En particulier, s’agissant de conclusions en indemnité, l’autorité de la chose jugée qui s’attache à un arrêt ayant rejeté de telles conclusions, au motif que ni la réalité et l’étendue des préjudices allégués, ni l’existence d’un lien de causalité entre eux et les illégalités de fond invoquées au soutien de cette demande n’ont été établies à suffisance de droit, s’oppose à ce que la partie requérante puisse demander à nouveau la réparation d’un préjudice correspondant à celui dont la demande de réparation au même titre a déjà été rejetée (voir, en ce sens, arrêt du 23 novembre 2011, Sison/Conseil, T‑341/07, EU:T:2011:687, points 21 à 25 et jurisprudence citée).
30      Il convient également de préciser que l’autorité de la chose jugée ne s’attache qu’aux points de fait et de droit qui ont été effectivement ou nécessairement tranchés par une décision juridictionnelle (voir arrêt du 25 juin 2010, Imperial Chemical Industries/Commission, T‑66/01, EU:T:2010:255, point 198 et jurisprudence citée).
31      En l’espèce, conformément à la jurisprudence citée au point 28 ci-dessus, il convient d’examiner si le premier recours et le présent recours opposent les mêmes parties, portent sur le même objet et sont fondés sur la même cause.
32      S’agissant, en premier lieu, de la condition relative à l’identité des parties en cause, il convient de constater qu’elle est remplie en l’espèce.
33      S’agissant, en deuxième lieu, de la condition relative à l’objet des recours, il doit être rappelé que l’objet d’un recours correspond aux prétentions de l’intéressé (voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2013, Commission/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, point 84). À cet égard, d’une part, il convient de relever que, dans le premier recours, le requérant demandait l’annulation de la décision verbale prétendument prise par le président de la Commission, le 16 octobre 2012, mettant fin à ses fonctions en tant que membre de la Commission ainsi que la réparation du préjudice qu’il aurait subi à la suite de cette décision. S’agissant de cette dernière demande, le requérant soutenait que, en mettant fin à ses fonctions, la Commission lui avait causé un préjudice moral et matériel et il demandait une réparation à hauteur de 1 euro symbolique au titre du préjudice moral et, à titre provisoire, à hauteur de 1 913 396 euros au titre du préjudice matériel. D’autre part, il doit être relevé que, dans le cadre du présent recours, le requérant demande la réparation du préjudice, notamment moral, que lui a causé, principalement, le comportement illégal de la Commission, y compris de l’OLAF, lié à la fin de ses fonctions le 16 octobre 2012. Il demande ainsi la réparation d’un préjudice, notamment moral, estimé, à titre provisoire, à 1 000 000 d’euros. Il s’ensuit que, par ces deux recours, le requérant demande l’indemnisation du préjudice prétendument subi dans le contexte de la cessation de ses fonctions à la Commission et que l’objet du présent recours est, en substance, compris dans celui du premier recours. Il y a donc lieu de considérer que le présent recours a le même objet que celui d’une des demandes présentées dans le premier recours et que, partant, la condition relative à l’objet des recours est remplie. Cette conclusion n’est pas remise en cause par le fait que le montant de l’indemnisation sollicitée diffère entre les deux recours, dès lors que ledit montant est accessoire par rapport à l’objet même des recours.
34      S’agissant, en troisième lieu, de la condition relative à la cause des recours, il est à souligner que la cause d’un recours correspond au fondement, juridique et factuel, des prétentions invoquées (voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2013, Commission/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, point 84).
35      À cet égard, il convient d’emblée de relever que, dans l’arrêt du 12 mai 2015, Dalli/Commission (T‑562/12, EU:T:2015:270), aux fins de rejeter la demande en indemnité présentée dans le premier recours, le Tribunal a indiqué que, dès lors qu’il avait relevé que l’existence des actes de la Commission mis en cause dans le cadre de la demande en annulation n’était pas avérée, aucune illégalité de ce chef et, à plus forte raison, aucune violation caractérisée d’une règle de droit ne sauraient être constatées à ce titre à l’encontre de cette institution. Il a ajouté, s’agissant du vice du consentement allégué, à titre subsidiaire, dans le cadre de la demande en annulation, que son existence n’était pas démontrée. Le Tribunal en a donc conclu que les allégations d’un comportement fautif de la Commission ou de son président n’étaient pas établies à suffisance de droit.
36      Il s’ensuit que le rejet de la demande en indemnité présentée dans le premier recours est fondé sur la circonstance que la décision du président de la Commission mettant fin aux fonctions du requérant n’existait pas et que, partant, aucune illégalité ne pouvait affecter cette décision susceptible d’entraîner la responsabilité de l’Union. En d’autres termes, le Tribunal ne s’est pas prononcé, dans l’arrêt du 12 mai 2015, Dalli/Commission (T‑562/12, EU:T:2015:270), sur les comportements fautifs qui étaient invoqués afin d’étayer la demande en annulation de la prétendue décision du président de la Commission, mais s’est contenté de constater l’inexistence de ladite décision.
37      Il ne ressort donc pas de l’arrêt du 12 mai 2015, Dalli/Commission (T‑562/12, EU:T:2015:270), que les points de droit et de fait relatifs aux comportements fautifs de l’OLAF allégués dans le premier recours auraient été effectivement ou nécessairement tranchés par ledit arrêt. Ce dernier n’est donc pas revêtu, à cet égard, de l’autorité de la chose jugée, conformément à la jurisprudence citée au point 30 ci-dessus.
38      Certes, l’arrêt du 12 mai 2015, Dalli/Commission (T‑562/12, EU:T:2015:270), conclut que « les allégations d’un comportement fautif de la Commission ou de son président ne sont pas établies à suffisance de droit ». Toutefois, il ressort clairement dudit arrêt que ces allégations n’ont pas été examinées, le Tribunal se contentant de fonder le rejet de la demande en annulation sur l’inexistence de la décision mise en cause, ainsi que, pour le même motif, la demande en indemnité.
39      Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que l’arrêt du 12 mai 2015, Dalli/Commission (T‑562/12, EU:T:2015:270), ne se prononce pas sur les illégalités invoquées au soutien de la demande en indemnité, et donc sur le fondement juridique et factuel de celle-ci.
40      Partant, faute, pour l’arrêt du 12 mai 2015, Dalli/Commission (T‑562/12, EU:T:2015:270), d’être revêtu de l’autorité de la chose jugée sur ce point, il n’y a pas lieu d’examiner si la cause des deux recours est identique.
41      Il convient, enfin, d’écarter l’argumentation de la Commission selon laquelle, si le présent recours était recevable, le requérant pourrait contourner l’interdiction de soulever des moyens nouveaux et demander de facto la révision de l’arrêt du 12 mai 2015, Dalli/Commission (T‑562/12, EU:T:2015:270). En effet, d’une part, l’interdiction de soulever des moyens nouveaux s’applique au sein d’une seule et même procédure. Aussi, dans la mesure où l’autorité de la chose jugée ne s’oppose pas à la recevabilité du présent recours, il demeure loisible au requérant de soulever les moyens de son choix à l’appui de celui-ci. D’autre part, dans la même mesure, le présent recours n’a ni pour objet ni pour effet d’obtenir une révision de l’arrêt du 12 mai 2015, Dalli/Commission (T‑562/12, EU:T:2015:270). En tout état de cause, faute pour le Tribunal d’avoir examiné, dans ledit arrêt, les comportements fautifs qui étaient invoqués afin d’étayer la demande en annulation de la prétendue décision du président de la Commission, il ne saurait être considéré que le requérant « essaie de ressusciter une vieille controverse qui a déjà été tranchée », comme le suggère la Commission.
42      Il résulte de ce qui précède que le présent recours est recevable dans son intégralité et que l’exception d’irrecevabilité de la Commission doit être rejetée.
Sur le fond
43      Le requérant demande la réparation du préjudice, notamment moral, que lui aurait causé, principalement, le prétendu comportement illégal de la Commission, y compris l’OLAF, lié à la fin de ses fonctions en tant que membre de la Commission, avec effet immédiat le 16 octobre 2012.
44      À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, en matière de responsabilité non contractuelle, l’Union doit réparer, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres, les dommages causés par ses institutions ou par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions.
45      Selon une jurisprudence constante, il ressort de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE que l’engagement de la responsabilité extracontractuelle de l’Union et la mise en œuvre du droit à la réparation du préjudice subi dépendent de la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre ce comportement et le préjudice invoqué (voir arrêt du 9 septembre 2008, FIAMM e.a./Conseil et Commission, C‑120/06 P et C‑121/06 P, EU:C:2008:476, point 106 et jurisprudence citée).
46      Dès lors que l’une de ces conditions n’est pas remplie, le recours doit être rejeté dans son ensemble sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions de la responsabilité non contractuelle de l’Union (voir arrêt du 14 octobre 1999, Atlanta/Communauté européenne, C‑104/97 P, EU:C:1999:498, point 65 et jurisprudence citée).
Sur l’illégalité du comportement reproché
47      Il y a lieu de rappeler que, pour admettre qu’il est satisfait à la condition relative à l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la jurisprudence exige que soit établie une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers [voir arrêt du 19 avril 2007, Holcim (Deutschland)/Commission, C‑282/05 P, EU:C:2007:226, point 47 et jurisprudence citée].
48      À cet égard, il convient d’écarter, d’emblée, l’argument du requérant selon lequel, dans le contexte des activités administratives ou non normatives d’une institution, le critère d’engagement de la responsabilité de celle-ci est l’illégalité de son comportement, indépendamment de l’existence d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. En effet, certes, la responsabilité non contractuelle des institutions, lorsqu’elle est mise en jeu sur le fondement des dispositions de l’article 270 TFUE, peut être engagée en raison de la seule illégalité d’un acte faisant grief ou d’un agissement non décisionnel, et ce sans qu’il soit besoin de s’interroger sur la question de savoir s’il s’agit d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers (voir arrêt du 14 juin 2018, Spagnolli e.a./Commission, T‑568/16 et T‑599/16, EU:T:2018:347, point 196 et jurisprudence citée). La jurisprudence invoquée par le requérant au soutien de son argument concerne d’ailleurs des demandes fondées sur l’article 270 TFUE. Toutefois, en dehors de cette hypothèse concernant les recours en matière de fonction publique, le juge de l’Union n’a pas établi de régime de responsabilité non contractuelle du fait de l’activité administrative différent du régime de responsabilité non contractuelle du fait de l’activité normative. En effet, il ne ressort pas de la jurisprudence que, en dehors des recours en matière de fonction publique, il ne serait pas nécessaire d’établir une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers afin d’engager la responsabilité non contractuelle de l’Union, lorsque les illégalités alléguées sont liées à l’activité administrative de l’institution concernée. Il découle au contraire de la jurisprudence que l’exigence que soit établie une telle violation est d’application tant dans le domaine de l’activité normative qu’administrative des institutions. En effet, il a déjà été jugé que cette exigence visait, quelle que fût la nature de l’acte illicite en cause, à éviter que le risque d’avoir à supporter les dommages allégués par les personnes concernées n’entravât la capacité de l’institution concernée à exercer pleinement ses compétences dans l’intérêt général, tant dans le cadre de son activité à portée normative ou impliquant des choix de politique économique que dans la sphère de sa compétence administrative, sans pour autant laisser peser sur des particuliers la charge des conséquences de manquements flagrants et inexcusables (voir arrêt du 23 novembre 2011, Sison/Conseil, T‑341/07, EU:T:2011:687, point 34 et jurisprudence citée). Cette exigence a d’ailleurs été implicitement confirmée par la jurisprudence s’agissant de l’illégalité alléguée du comportement tant de l’OLAF que de la Commission dans le cadre de leurs activités non normatives [voir, en ce sens, arrêts du 7 avril 2016, Holcim (Romania)/Commission, C‑556/14 P, non publié, EU:C:2016:207, point 55 ; du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission, T‑48/05, EU:T:2008:257, point 95, et du 20 juillet 2016, Oikonomopoulos/Commission, T‑483/13, EU:T:2016:421, point 41 (non publié)].
49      Il convient, enfin, de rappeler qu’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers est établie lorsqu’elle implique une méconnaissance manifeste et grave par l’institution concernée des limites qui s’imposent à son pouvoir d’appréciation, les éléments à prendre en considération à cet égard étant, notamment, le degré de clarté et de précision de la règle violée ainsi que l’étendue de la marge d’appréciation que la règle enfreinte laisse à l’autorité de l’Union (arrêt du 30 mai 2017, Safa Nicu Sepahan/Conseil, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, point 30). Lorsque cette institution ne dispose que d’une marge d’appréciation considérablement réduite, voire inexistante, la simple infraction au droit de l’Union peut suffire pour établir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée (arrêt du 10 décembre 2002, Commission/Camar et Tico, C‑312/00 P, EU:C:2002:736, point 54).
50      C’est à la lumière de ces considérations qu’il y a lieu d’examiner les griefs soulevés par le requérant concernant l’illégalité du comportement de l’OLAF et de la Commission.
Sur l’illégalité du comportement de l’OLAF
51      En ce qui concerne l’illégalité du comportement de l’OLAF, le requérant avance, en substance, sept griefs.
–       Sur le premier grief, tiré de l’illégalité de la décision d’ouvrir l’enquête
52      Le requérant soutient que la décision de l’OLAF d’ouvrir l’enquête était illégale. À cet égard, il relève, notamment, que l’OLAF n’a pas identifié la base juridique de son enquête, qu’il n’a pas procédé à l’évaluation des informations figurant dans la plainte et qu’il n’a pas vérifié s’il existait des soupçons suffisamment sérieux. Il n’aurait, en outre, pas évalué la possibilité d’un conflit d’intérêts du plaignant. Il aurait ainsi violé son devoir de diligence. Le requérant soutient également, dans la réplique, que l’OLAF a violé son devoir d’impartialité.
53      La Commission conteste les arguments du requérant.
54      À cet égard, il convient de vérifier, en premier lieu, si, dans le cadre du présent grief, le requérant invoque la violation de règles de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.
55      Il convient, à cet effet, de constater que le requérant se réfère, dans la requête, à l’article 1er, paragraphe 3, du règlement no 1073/1999 et à l’article 5 des instructions de l’OLAF à son personnel sur les procédures d’enquête (ci-après les « instructions de l’OLAF »).
56      Or, d’une part, l’article 1er, paragraphe 3, du règlement no 1073/1999 indique que, à l’intérieur des institutions, organes et organismes institués par les traités ou sur la base de ceux-ci, l’OLAF effectue les enquêtes administratives destinées à lutter contre la fraude, la corruption et contre toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union et à y rechercher à cet effet les faits graves, liés à l’exercice d’activités professionnelles, pouvant constituer un manquement aux obligations des fonctionnaires et des agents de l’Union, susceptible de poursuites disciplinaires et, le cas échéant, pénales, ou un manquement aux obligations analogues des membres des institutions et organes, des dirigeants des organismes ou des membres du personnel des institutions, organes et organismes non soumis au statut des fonctionnaires de l’Union européenne. Ainsi, loin de conférer des droits aux particuliers, en particulier de nature procédurale, cette disposition se limite à énoncer les objectifs et les fonctions de l’OLAF dans le cadre d’enquêtes administratives.
57      D’autre part, s’agissant des instructions de l’OLAF, il y a lieu de constater qu’il s’agit de règles internes à l’OLAF que le personnel de ce dernier doit appliquer, dans le cadre des enquêtes de celui-ci. Lesdites instructions visent à ce que les enquêtes de l’OLAF soient menées de manière logique et cohérente. Concernant plus particulièrement l’article 5 de ces instructions, qui est invoqué par le requérant, il décrit la procédure de sélection des affaires et, plus particulièrement, le contenu de l’avis sur l’ouverture ou le classement sans suite d’une affaire qui doit être élaboré par l’unité « Enquête – Sélection et révision » de l’OLAF, les critères pris en compte à cet égard ainsi que le délai dans lequel il doit être émis. Il y a donc lieu de considérer que, eu égard à son contenu, l’article 5 des instructions de l’OLAF ne confère, en tant que tel et à lui seul, aucun droit au profit des particuliers.
58      Il s’ensuit que l’article 1er, paragraphe 3, du règlement no 1073/1999 et l’article 5 des instructions de l’OLAF n’ont ni pour objet ni pour effet de conférer un droit subjectif au requérant.
59      Toutefois, le requérant se réfère également, dans le cadre du présent grief, à une violation du devoir de diligence. Or, ce dernier, qui est inhérent au principe de bonne administration et exige de l’administration de l’Union qu’elle agisse avec soin et prudence [voir, en ce sens, arrêt du 16 décembre 2008, Masdar (UK)/Commission, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, points 92 et 93], constitue une règle de droit conférant des droits aux particuliers (voir, en ce sens, arrêt du 16 septembre 2013, ATC e.a./Commission, T‑333/10, EU:T:2013:451, point 93).
60      Il convient donc d’examiner, en second lieu, si le requérant a démontré que, en ouvrant l’enquête, l’OLAF avait méconnu son devoir de diligence.
61      Premièrement, il y a lieu d’apprécier les allégations du requérant relatives à la base juridique pour l’ouverture de l’enquête.
62      Concernant, tout d’abord, l’allégation selon laquelle l’OLAF a décidé d’ouvrir l’enquête alors qu’il avait admis que les intérêts financiers de l’Union n’étaient pas en jeu, force est de constater qu’elle est inopérante. En effet, il ressort de l’article 2, paragraphe 1, premier alinéa, de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission, du 28 avril 1999, instituant l’OLAF (JO 1999, L 136, p. 20), que ce dernier exerce les compétences de la Commission en matière d’enquêtes administratives externes en vue de renforcer la lutte contre la fraude, contre la corruption et contre toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, ainsi qu’aux fins de la lutte antifraude concernant tout autre fait ou activité d’opérateurs en violation de dispositions de l’Union. Il découle également de l’article 2, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la décision 1999/352, que l’OLAF est chargé d’effectuer des enquêtes administratives destinées, d’une part, à lutter contre la fraude, contre la corruption et contre toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union et, d’autre part, à rechercher les faits graves, liés à l’exercice d’activités professionnelles, pouvant constituer un manquement aux obligations des fonctionnaires et agents de l’Union susceptible de poursuites disciplinaires et, le cas échéant, pénales ou un manquement aux obligations analogues des membres des institutions et organes, des dirigeants des organismes ou des membres du personnel des institutions, organes et organismes non soumis au statut des fonctionnaires de l’Union européenne ou au régime applicable aux autres agents de l’Union européenne. Il convient également de relever que, selon le considérant 5 du règlement no 1073/1999, la responsabilité de l’OLAF concerne, au-delà de la protection des intérêts financiers, l’ensemble des activités liées à la sauvegarde d’intérêts de l’Union contre des comportements irréguliers susceptibles de poursuites administratives ou pénales. Il y a également lieu de souligner que les termes de l’article 2, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la décision 1999/352 sont en substance repris par l’article 1er, paragraphe 3, du règlement no 1073/1999, avec une légère différence de terminologie. Celle-ci n’est cependant pas susceptible, lue à la lumière de la décision 1999/352 et du considérant 5 du règlement no 1073/1999, de remettre en cause la nature de la compétence de l’OLAF. Il s’ensuit que l’OLAF n’a pas uniquement pour mission de protéger les intérêts financiers de l’Union, mais également, notamment, de lutter contre la fraude ou la corruption ainsi que de rechercher les faits graves, liés à l’exercice d’activités professionnelles, pouvant constituer un manquement aux obligations des membres des institutions susceptibles de poursuites disciplinaires et, le cas échéant, pénales. Quant à la circonstance, évoquée par le requérant, que les priorités de la politique d’enquête fixées par le directeur général de l’OLAF pour 2012 mentionnent l’impact financier comme étant une des cinq priorités, il suffit de relever qu’il est prévu qu’aucune priorité ne peut devenir une condition sine qua non. En tout état de cause, lesdites priorités ne sauraient remettre en cause la définition de la compétence de l’OLAF découlant de la décision 1999/352 et du règlement no 1073/1999. Il résulte de ce qui précède que l’absence d’impact sur les intérêts financiers de l’Union est sans influence sur la possibilité pour l’OLAF d’ouvrir une enquête. L’argument du requérant doit par conséquent être rejeté.
63      Concernant, ensuite, l’argument selon lequel les allégations en cause ne concernaient pas des « faits graves », il y a, tout d’abord, lieu de relever que c’est à tort que le requérant soutient, en se référant à l’article 1er, paragraphe 3, du règlement no 1073/1999, que seuls des « faits graves » peuvent justifier l’ouverture d’une enquête. En effet, il ne découle pas de cette disposition que l’existence avérée de tels faits conditionnerait l’ouverture d’une enquête. Il ressort en fait du libellé de celle-ci que les enquêtes de l’OLAF sont, notamment, destinées à rechercher de tels faits. À cet égard, il convient d’ailleurs de rappeler que le régime mis en place par le règlement no 1073/1999 vise spécifiquement à permettre la vérification de soupçons relatifs à des faits entrant dans le champ de compétence d’enquête de l’OLAF (voir, en ce sens, arrêts du 10 juillet 2003, Commission/BCE, C‑11/00, EU:C:2003:395, point 141, et du 10 juillet 2003, Commission/BEI, C‑15/00, EU:C:2003:396, point 105). En tout état de cause, la plainte contenait de graves allégations concernant le comportement du requérant, et notamment son implication dans une tentative de corruption. En effet, selon le plaignant, un entrepreneur maltais, M. Z., aurait utilisé ses relations avec le requérant pour tenter d’obtenir du plaignant et de l’association European Smokeless Tobacco Council (ESTOC) un avantage pécuniaire, en échange de son intervention visant à influer, en faveur de l’industrie du tabac, sur une éventuelle future proposition législative sur les produits de tabac. Les allégations en cause concernaient donc des « faits graves », susceptibles de justifier l’ouverture d’une enquête visant à vérifier s’ils étaient avérés. L’argument du requérant doit donc être écarté.
64      Concernant, enfin, l’argument selon lequel l’OLAF ne se référerait pas à l’existence de soupçons suffisamment sérieux relevant de ses compétences, il y a lieu de souligner que la décision du directeur général de l’OLAF d’ouvrir une enquête ne saurait intervenir en l’absence de soupçons suffisamment sérieux relatifs à des faits de fraude ou de corruption ou à d’autres activités illégales susceptibles de porter atteinte aux intérêts financiers de l’Union (voir, en ce sens, arrêts du 10 juillet 2003, Commission/BCE, C‑11/00, EU:C:2003:395, point 141, et du 10 juillet 2003, Commission/BEI, C‑15/00, EU:C:2003:396, point 164). Il y a lieu de considérer que tel est également le cas s’agissant d’une enquête concernant des allégations relatives à des faits graves pouvant constituer un manquement aux obligations des membres des institutions. En l’espèce, l’avis sur l’ouverture de l’enquête émis par l’unité « Enquête – Sélection et révision », sur la base duquel le directeur général de l’OLAF s’est fondé pour adopter la décision d’ouverture de l’enquête, indique que l’information fournie était suffisante pour ouvrir une enquête. Certes, ledit avis n’évoque pas explicitement l’existence de soupçons pouvant justifier l’ouverture de l’enquête. Toutefois, eu égard aux informations précises et aux allégations circonstanciées contenues dans la plainte, telles qu’évoquées au point 63 ci-dessus, il y a lieu de considérer que l’OLAF pouvait légitimement nourrir des soupçons suffisamment sérieux relatifs à un possible manquement du requérant à ses obligations, au sens de l’article 1er, paragraphe 3, du règlement no 1073/1999. L’argument du requérant doit donc être écarté.
65      Il s’ensuit que c’est à tort que le requérant prétend que l’OLAF s’est illégalement estimé compétent en violation du règlement no 1073/1999.
66      Deuxièmement, il y a lieu d’examiner les arguments du requérant selon lesquels l’OLAF n’a pas effectué l’évaluation nécessaire des informations reçues et que, de fait, ces informations se sont révélées fausses.
67      À cet égard, il convient d’emblée de relever que le requérant procède par pure affirmation et n’apporte aucun élément permettant d’établir que l’OLAF n’aurait pas procédé à l’évaluation des informations reçues.
68      Certes, ainsi que le relève, en substance, le requérant, le secrétaire général de la Commission a transmis, le 24 mai 2012, au directeur général de l’OLAF les informations contenues dans la plainte et la décision d’ouverture de l’enquête a été adoptée le lendemain, de sorte que l’enquête a été ouverte dans un délai très court à la suite de la réception des informations de la Commission. Toutefois, il ne saurait être inféré de cette circonstance que l’OLAF n’a pas procédé à l’examen de ces informations. Il ressort au contraire de l’avis sur l’ouverture de l’enquête que, dans le court délai imparti, l’unité « Enquête – Sélection et révision » de l’OLAF a procédé à des recherches sur le plaignant et deux des personnes mises en cause.
69      En tout état de cause, ainsi qu’il ressort de l’article 5.3 des instructions de l’OLAF, l’avis de l’unité « Enquête – Sélection et révision », qui est rendu dans le cadre de la procédure de sélection et que le directeur général de l’OLAF examine avant de décider d’ouvrir une enquête ou de classer l’affaire, doit être fondé sur les questions de savoir si les informations tombent dans le champ de compétence de l’OLAF, si elles sont suffisantes pour ouvrir une enquête et si elles correspondent aux priorités définies par le directeur général de l’OLAF. S’agissant de l’examen de la question de savoir si les informations sont suffisantes pour ouvrir une enquête, il doit être prêté attention à la fiabilité de la source et à la crédibilité des allégations, ainsi qu’il ressort de l’article 5.4 desdites instructions.
70      Il s’ensuit que, si les instructions de l’OLAF imposent notamment de vérifier, dans le cadre de la procédure de sélection, si les informations sont suffisantes pour l’ouverture d’une enquête, elles n’exigent pas de procéder à une évaluation approfondie de celles-ci, laquelle ne pourrait être effectuée que dans le cadre de l’enquête.
71      L’OLAF se doit en revanche d’examiner avec soin et impartialité l’ensemble des éléments en cause, et notamment la fiabilité de la source et la crédibilité des allégations, afin de déterminer si les informations en cause sont suffisantes pour ouvrir l’enquête.
72      Il en résulte que c’est à tort que le requérant reproche à l’OLAF d’avoir prétendument ignoré les éléments factuels qu’il évoque dans la requête, dès lors que ceux-ci ne pouvaient être établis ou analysés qu’à l’issue de l’enquête et non au stade de l’évaluation des informations recueillies. De même, le grief selon lequel la plainte reposait prétendument sur de fausses informations est sans pertinence, dès lors que la véracité de ces informations ne pouvait être confirmée ou infirmée à ce stade. Il convient, pour les mêmes motifs, d’écarter le grief, soulevé au stade de la réplique, pris de ce que l’OLAF aurait violé le principe d’impartialité objective en omettant de vérifier le sérieux des faits évoqués dans la plainte, sans même qu’il soit nécessaire d’examiner sa recevabilité.
73      En tout état de cause, eu égard à la précision des informations contenues dans la plainte et au caractère circonstancié des allégations figurant dans celle-ci, il ne saurait être considéré que l’OLAF aurait dû, a priori, douter de la crédibilité de celles-ci.
74      Il convient, pour les mêmes motifs, d’écarter le reproche du requérant selon lequel l’OLAF n’a pas examiné la possibilité d’un conflit d’intérêts avec le plaignant ou l’existence d’une manipulation de l’industrie du tabac. En effet, si l’OLAF se doit, ainsi qu’il découle du point 71 ci-dessus, d’examiner la fiabilité de la source lors de la procédure de sélection, il ne lui appartient pas, avant l’adoption d’une décision d’ouverture d’une enquête, d’examiner de telles hypothèses, sauf dans la circonstance où celles-ci seraient établies de manière manifeste sur la base du seul examen des informations qui lui ont été communiquées. En l’espèce, eu égard aux éléments figurant dans la plainte, le fait que la question du tabac était une question sensible faisant l’objet de lobbying ou le fait que le plaignant était concerné par plusieurs sujets traités par le requérant n’avaient pas à conduire l’OLAF à conclure, avant l’ouverture de l’enquête, à l’existence d’un conflit d’intérêts ou d’une manipulation. En tout état de cause, aucun élément du dossier ne permet d’établir l’existence d’une telle manipulation ou d’un tel conflit d’intérêts, ni de conclure que l’OLAF aurait dû douter de la fiabilité de la source.
75      Il convient encore de rejeter l’argument du requérant selon lequel les informations en cause ont été présentées à tort comme provenant de la Commission, et non du plaignant. En effet, il est constant que le secrétaire général de la Commission a reçu la plainte le 21 mai 2012 et que, ainsi que le requiert l’article 2, deuxième alinéa, de la décision 1999/396/CE, CECA, Euratom de la Commission, du 2 juin 1999, relative aux conditions et modalités des enquêtes internes en matière de lutte contre la fraude, la corruption et toute activité illégale préjudiciable aux intérêts des Communautés (JO 1999, L 149, p. 57), cette dernière a transmis au directeur général de l’OLAF les informations qui lui avaient été communiquées le 24 mai 2012. C’est ainsi que, comme l’indique l’avis sur l’ouverture de l’enquête, la source d’information de l’OLAF est la Commission, nonobstant la circonstance que celle-ci a été saisie par le biais d’une plainte. En tout état de cause, il ressort clairement de cet avis que la plainte a été adressée à la Commission et que celle-ci l’a transmise au directeur général de l’OLAF.
76      Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que, dans les circonstances de l’espèce, l’OLAF n’a pas méconnu son devoir de diligence.
77      Le premier grief doit donc être écarté.
–       Sur le deuxième grief, tiré de vices dans la caractérisation de l’enquête et de l’extension illégale de celle-ci
78      Le requérant critique les extensions du champ de l’enquête, qui, selon lui, ne sont pas permises et qui, à supposer qu’elles le soient, n’ont pas été décidées dans des conditions régulières.
79      La Commission réfute l’argumentation du requérant.
80      À cet égard, il convient de relever, à titre liminaire, que, dans la requête, le requérant soutient, de manière générale, que les règles procédurales sont des règles qui confèrent des droits aux particuliers. Il n’identifie cependant pas avec précision une règle conférant des droits aux particuliers qui aurait, en l’espèce, été violée. Interrogé à cet égard par le Tribunal lors de l’audience, le requérant n’a pas mentionné explicitement et spécifiquement une règle de droit conférant des droits aux particuliers dont la violation était alléguée, se bornant à faire valoir qu’il soutenait que l’unité « Enquête – Sélection et révision » n’avait pas effectué de contrôle.
81      Ensuite, et en tout état de cause, aucun des arguments soulevés par le requérant au soutien du présent grief n’est fondé.
82      Ainsi, concernant, d’une part, la possibilité d’étendre le champ de l’enquête, il est à rappeler que, en vertu du règlement no 1073/1999, les enquêtes effectuées par l’OLAF consistent en des enquêtes externes, c’est-à-dire à l’extérieur des institutions de l’Union, et en des enquêtes internes, c’est-à-dire à l’intérieur de ces institutions. Les règles procédurales à suivre par l’OLAF diffèrent en fonction de la nature de l’enquête.
83      Il est, en outre, à relever que l’article 5 du règlement no 1073/1999 prévoit que les enquêtes externes sont ouvertes par une décision du directeur général de l’OLAF qui agit de sa propre initiative ou à la suite d’une demande d’un État membre intéressé et que les enquêtes internes sont ouvertes par une décision dudit directeur qui agit de sa propre initiative ou à la suite d’une demande de l’institution, de l’organe ou de l’organisme au sein duquel l’enquête devra être effectuée.
84      Force est cependant de constater que le règlement no 1073/1999 ne contient aucune disposition relative à l’extension de la portée d’une enquête, c’est-à-dire concernant la possibilité d’étendre la portée d’une enquête interne à celle d’une enquête externe et inversement.
85      Toutefois, rien n’interdit explicitement au directeur général de l’OLAF de procéder à une telle extension.
86      Il serait d’ailleurs contraire aux objectifs assignés à l’OLAF ainsi qu’à l’indépendance de ce dernier de limiter le pouvoir conféré à son directeur général s’agissant de l’ouverture des enquêtes, y compris lorsqu’il s’agit d’étendre la portée d’une enquête. Tel serait le cas si, en présence de soupçons suffisamment sérieux concernant des faits, qui se sont révélés au cours d’une enquête interne, mais qui nécessitent l’ouverture d’une enquête externe, le directeur général de l’OLAF était empêché d’ouvrir cette dernière ou d’étendre la portée de la première.
87      Il y a également lieu de relever que les instructions de l’OLAF envisagent explicitement la possibilité d’étendre la portée d’une enquête. C’est ainsi que l’article 12.3 desdites instructions prévoit que, lorsque l’unité d’enquête envisage de mener une activité d’enquête qui ne relève pas du champ d’application de l’enquête, elle présente une demande à l’unité « Enquête – Sélection et révision » afin de faire étendre la portée de l’enquête. Cette dernière contrôle la légalité et la nécessité de la proposition d’extension du champ d’application et soumet au directeur général de l’OLAF un avis, sur la base duquel ce dernier prend une décision.
88      À cet égard, il convient de préciser que, dès lors que le règlement no 1073/1999 ne prohibe pas la possibilité d’étendre la portée d’une enquête, l’argument du requérant, selon lequel les instructions de l’OLAF ne peuvent ajouter une règle audit règlement, doit être écarté.
89      Il résulte de ce qui précède que, contrairement à ce que prétend le requérant, les extensions de la portée d’une enquête ne sont pas, en soi, illégales.
90      Concernant, d’autre part, les extensions du champ de l’enquête en cause en l’espèce, il est à relever que rien ne permet de considérer, comme le suggère le requérant, qu’elles auraient été décidées dans des conditions irrégulières.
91      Ainsi, en ce qui concerne la première extension, celle-ci a été décidée par le directeur général de l’OLAF le 22 juin 2012, à la suite d’une demande de l’équipe d’enquête spéciale du 19 juin 2012 et après un avis de l’unité « Enquête – Sélection et révision » de l’OLAF du 22 juin 2012. Cette extension avait pour objet d’étendre la portée de l’enquête aux aspects externes de celle-ci. Force est de constater que le requérant n’avance aucun élément permettant de considérer que la décision d’extension ne respecte pas la procédure instituée par les instructions de l’OLAF s’agissant de l’extension de la portée d’une enquête. Dans ce contexte, il y a lieu de rejeter l’argument, invoqué lors de l’audience, selon lequel l’unité « Enquête – Sélection et révision » de l’OLAF n’aurait pas procédé à un contrôle de la demande en cause. En effet, ladite unité a rendu un avis positif à cet égard et rien ne permet de considérer qu’elle n’aurait pas adéquatement examiné la demande de l’équipe d’enquête spéciale. Il convient également d’écarter, pour les motifs exposés au point 62 ci-dessus, l’argument du requérant pris de ce que ladite décision ne mentionne aucune fraude ou irrégularité touchant aux intérêts financiers de l’Union. Quant à la circonstance que la demande d’extension de la portée de l’enquête évoquait le fait que l’enquête avait été ouverte pour des faits graves concernant l’exercice de fonctions professionnelles alors que ladite enquête avait été ouverte en raison d’un éventuel manquement d’un membre de la Commission à ses obligations, elle est sans influence sur la régularité de la décision d’extension de la portée de l’enquête. Au demeurant, malgré cette circonstance, la demande d’extension présentée par l’équipe d’enquête spéciale expose avec précision et sans ambiguïté les motifs justifiant ladite demande.
92      En ce qui concerne la seconde extension, elle a été décidée par le directeur général de l’OLAF, à la suite d’une demande de l’équipe d’enquête spéciale de procéder à celle-ci, de mener des vérifications sur place et d’interviewer une personne concernée, et après un avis de l’unité « Enquête – Sélection et révision » de l’OLAF du 27 juin 2012. En ce qu’elle a trait à l’extension, ladite demande évoque, en substance, de possibles fraudes au détriment du budget de l’Union se rapportant à une entreprise souhaitant obtenir des fonds de l’Union. À cet égard, il convient d’écarter d’emblée l’allégation du requérant selon laquelle les soupçons de malversation financière auraient été inventés de mauvaise foi par l’OLAF, dès lors qu’elle ne repose sur aucun élément de preuve, le requérant procédant par pure affirmation. En tout état de cause, la demande d’autorisation de cette seconde extension se réfère à des éléments précis, dont une conversation téléphonique du 29 mars 2012 au cours de laquelle a été évoquée la question d’une entreprise de M. Z. qu’il utiliserait pour obtenir plus de fonds de l’Union, laquelle permet de démontrer l’existence desdits soupçons. Quant à l’argument selon lequel la décision d’extension aurait été prise le jour même de la demande d’autorisation et exigeait une analyse approfondie, il est à noter que rien ne permet d’indiquer qu’une telle analyse n’aurait pas eu lieu. Il est d’ailleurs à noter que l’unité « Enquête – Sélection et révision » a, dans son avis, émis un doute sur la nécessité d’étendre le champ de l’enquête, étant donné qu’elle couvrait déjà les articles 3 et 4 du règlement no 1073/1999. Elle a cependant estimé que cette extension était acceptable afin de mieux protéger les droits fondamentaux de M. Z. Cela tend à démontrer que ladite unité a procédé à un examen précis de la demande. Quant à l’allégation selon laquelle le tiers identifié dans ladite demande a été entendu pour des allégations portées dans le cadre de l’enquête interne, elle est sans influence sur la légalité de la décision d’extension. Il en va de même des allégations du requérant relatives à l’implication du service de coordination antifraude maltais (ci-après l’« AFCOS »).
93      Il s’ensuit qu’il n’a pas été démontré que les extensions de la portée de l’enquête seraient irrégulières.
94      Le deuxième grief doit donc être écarté.
–       Sur le troisième grief, tiré de la violation des principes en matière d’administration de la preuve et de la dénaturation et de la falsification des éléments de preuve
95      Le requérant fait grief à l’OLAF d’avoir violé les principes en matière d’administration de la preuve et dénaturé ou falsifié des éléments de preuve. Dans ce contexte, il reproche, tout d’abord, au directeur général de l’OLAF d’avoir assigné l’affaire à une équipe d’enquête spéciale sans impliquer un directeur, d’avoir décidé que l’équipe d’enquête spéciale agirait sous sa supervision directe et d’avoir participé directement à des activités d’enquête, dont ses auditions et celles d’autres personnes concernées. En réaction à l’affirmation de la Commission selon laquelle il n’avait pas déposé de plainte pour dénoncer un vice de procédure, le requérant indique qu’il a porté plainte, en 2014, contre l’OLAF devant une juridiction belge. Ensuite, le requérant avance que l’OLAF a conseillé aux employés du plaignant de maintenir une fausse affirmation sur laquelle reposait la plainte. Il estime, en outre, qu’un courriel et une transcription d’un appel téléphonique ont été tronqués. Il dénonce, par ailleurs, l’attitude de l’OLAF à l’égard d’un témoin, Mme K. L’enquête aurait, de plus, violé son droit au respect de la vie privée et à la confidentialité des communications. Il critique également le fait que Mme S., membre du comité de surveillance de l’OLAF (ci-après le « comité de surveillance »), ait participé à certaines auditions. Enfin, la Commission n’expliquerait pas pourquoi ledit comité a relevé, dans l’avis 2/2012, différentes violations des principes d’administration de la preuve, notamment, ceux d’impartialité et de respect de la vie privée et des communications.
96      La Commission conteste toute violation par l’OLAF des principes invoqués par le requérant.
97      À cet égard, il convient, à titre liminaire, de relever que le requérant estime que les enquêtes de l’OLAF doivent être menées dans le respect des principes de légalité, de proportionnalité, d’impartialité, d’objectivité, d’équité, de respect de la présomption d’innocence, de subsidiarité et de confidentialité, lesquels figurent aux considérants 10 et 21 du règlement no 1073/1999, aux articles 41 et 48 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et dans l’introduction des instructions de l’OLAF. Selon le requérant, ces règles procédurales constitueraient des règles de droits conférant des droits aux particuliers.
98      Force est cependant de constater que, ce faisant, le requérant se borne à énoncer, de manière générale, des principes qui conféreraient des droits aux particuliers et qui auraient été violés en l’espèce, sans toutefois indiquer avec précision lequel ou lesquels d’entre eux l’auraient été en l’occurrence.
99      Il peut toutefois être déduit d’une analyse d’ensemble de la requête, et notamment des six allégations avancées au soutien du présent grief, que le requérant invoque, en substance, une violation de l’obligation d’impartialité, l’existence de conflits d’intérêts, une falsification ou une dénaturation des preuves et une violation du droit au respect de la vie privée et à la confidentialité des communications.
100    À cet égard, il y a lieu de souligner que le droit au respect de la vie privée et à la confidentialité des communications confère des droits aux particuliers (voir arrêt du 24 septembre 2008, M/Médiateur, T‑412/05, non publié, EU:T:2008:397, point 125 et jurisprudence citée). En outre, la règle d’impartialité, qui s’impose aux institutions dans l’accomplissement de missions d’enquête de la nature de celles qui sont confiées à l’OLAF, vise, outre l’intérêt général, la protection des personnes concernées et leur confère un droit subjectif au respect des garanties correspondantes (arrêt du 6 avril 2006, Camós Grau/Commission, T‑309/03, EU:T:2006:110, point 102). Enfin, les règles relatives à l’administration de la preuve, en particulier le principe de loyauté de celle-ci, visent à garantir le droit des personnes concernées de voir leurs affaires traitées impartialement et équitablement, lequel est garanti par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux.
101    En ce qui concerne, en premier lieu, la prétendue violation de l’obligation d’impartialité et l’existence d’un conflit d’intérêts, le requérant avance, en substance, deux allégations.
102    Premièrement, le requérant fait grief au directeur général de l’OLAF d’avoir assigné l’affaire à une équipe d’enquête spéciale sans impliquer un directeur, d’avoir décidé que l’équipe d’enquête spéciale agirait sous sa supervision directe et d’avoir participé directement à des activités d’enquête, dont son audition et celle d’autres personnes concernées, de sorte qu’il aurait manqué à son obligation d’impartialité et aurait été en situation de conflit d’intérêts.
103    À cet égard, il convient de relever que, en l’espèce, le directeur général de l’OLAF a attribué l’enquête à une équipe d’enquête spéciale, agissant sous sa supervision directe. Or, il convient de relever, d’une part, que l’article 6.3 des instructions de l’OLAF prévoit explicitement que le directeur général de l’OLAF peut, dans des circonstances exceptionnelles, assigner un dossier à une unité d’enquête autre que l’unité compétente ou à une unité d’enquête spéciale établie à cet effet. À cet égard, s’agissant de l’évocation par le requérant du fait que le directeur de la direction A de l’OLAF n’a pas été impliqué, il est à noter que les instructions de l’OLAF ne prévoient pas que, pour attribuer un dossier à une unité d’enquête spéciale, le directeur général de l’OLAF doive impliquer ledit directeur. Il convient de relever, d’autre part, que, en vertu de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1073/1999, il incombe au directeur général de l’OLAF de diriger l’exécution des enquêtes. Il ne saurait donc être empêché, lorsque les circonstances l’exigent, de superviser lui-même une équipe d’enquête spéciale ou de participer à des activités d’enquêtes. En effet, la direction d’une enquête peut inclure tant sa supervision que la participation directe à celle-ci. Il y a d’ailleurs à souligner qu’aucune disposition du règlement no 1073/1999 ou des instructions de l’OLAF ne prohibe une telle possibilité. Contrairement à ce que soutient le requérant, cela ne porte pas atteinte à l’impartialité de l’enquête, ni n’est source de conflit d’intérêts. De même, le droit au recours du requérant pour contester les déficiences de l’enquête n’est nullement mis en cause, comme celui-ci le prétend en substance, par la circonstance que le directeur général de l’OLAF supervisait l’équipe d’enquête spéciale. La Commission affirme d’ailleurs, sans être valablement contredite par le requérant, qu’à aucun moment, au cours de l’enquête, ce dernier n’a soumis de plainte concernant la participation du directeur général de l’OLAF à l’enquête. Dans ce contexte, il est également à souligner que, alors que le directeur général de l’OLAF était présent lors des deux auditions du requérant, il ne ressort pas des procès-verbaux de celles-ci que ce dernier aurait critiqué la participation dudit directeur général à l’enquête. L’évocation par le requérant du fait que, le 5 février 2014, il a déposé plainte, auprès du tribunal de première instance de Bruxelles (Belgique), contre l’OLAF pour diffamation et violation du secret professionnel est sans pertinence. En effet, outre le fait que cette plainte n’a pas été versée au dossier par le requérant, celle-ci n’aurait été déposée que deux ans après l’enquête et il ne ressort pas de l’argumentation du requérant que celle-ci aurait spécifiquement trait à la participation du directeur général de l’OLAF à l’enquête, ni, de manière plus large, à une violation de l’obligation d’impartialité et à l’existence d’un conflit d’intérêts.
104    Deuxièmement, le requérant fait valoir que des représentants de l’AFCOS, et notamment sa dirigeante, Mme S., laquelle faisait également partie du comité de surveillance, ont participé à certaines auditions menées par l’OLAF. Il se réfère à l’audition de M. Z., les 4 et 5 juillet 2012. Cela démontrerait une confusion et un conflit d’intérêts entre le rôle de l’OLAF et celui des autorités nationales.
105    À cet égard, il suffit de relever que, ainsi que le requérant l’indique, la présence des représentants de l’AFCOS a été acceptée par M. Z. à des fins d’interprétation et de traduction. Il ressort également du dossier que ces représentants ont informé M. Z., en maltais, de ses droits dans le contexte du droit maltais applicable. De plus, aucune disposition ne s’opposait à la présence de représentants de l’AFCOS lors d’une audition d’une personne concernée effectuée par l’OLAF à Malte. En tout état de cause, rien ne démontre que ces représentants seraient intervenus dans le cadre du déroulement de l’audition. En particulier, si la présence, parmi ces représentants, d’une personne étant, par ailleurs, membre du comité de surveillance est certes regrettable au regard du rôle conféré à ce comité par l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 1073/1999, aucun élément ne prouve que cette personne aurait interféré d’une quelconque manière dans le déroulement de ladite audition ou, de manière générale, de l’enquête. Quant à la circonstance que Mme S. a reçu le rapport de l’OLAF, elle est sans pertinence, dès lors que cette communication a eu lieu en raison de sa qualité de dirigeante de l’AFCOS, conformément aux arrangements de travail entre l’OLAF et ce service, et non en qualité de membre du comité de surveillance.
106    Il s’ensuit que l’argumentation relative à la prétendue violation de l’obligation d’impartialité et à l’existence d’un conflit d’intérêts doit être rejetée.
107    En ce qui concerne, en deuxième lieu, la prétendue falsification ou dénaturation des preuves, le requérant avance, en substance, quatre allégations.
108    Premièrement, s’agissant de l’allégation relative au prétendu conseil que l’OLAF aurait adressé à des employés du plaignant, visant à ce qu’ils s’en tiennent à une fausse déclaration, d’une part, il doit être relevé que ladite déclaration concerne les circonstances entourant une rencontre entre Mme K. et M. Z. À cet égard, il est à noter que, si la plainte indique que Mme K. aurait rencontré M. Z. ainsi que le requérant le 10 février 2012, le rapport de l’OLAF ne retient pas une telle allégation et ne se fonde pas sur une prétendue rencontre entre Mme K., M. Z. et le requérant le 10 février 2012. Ledit rapport indique, en effet, que, à cette date, le requérant a rencontré M. Z. et que, par la suite, M. Z. a rencontré Mme K., laquelle aurait, lors de cette rencontre, téléphoné à M. G., en laissant entendre à ce dernier qu’elle avait été présente à la rencontre avec le requérant. De plus, ainsi que le reconnaît le requérant, l’OLAF lui a indiqué, lors de son audition du 16 juillet 2012, qu’il n’y avait aucune preuve de l’existence d’une rencontre entre lui et Mme K. Par ailleurs, il ressort tant du rapport de l’OLAF que de ses annexes que M. G. s’est borné à indiquer à l’OLAF ce que Mme K. lui avait déclaré s’agissant des participants à cette réunion, sans qu’il atteste lui-même de la participation du requérant. D’autre part, il ne saurait être déduit des propos tenus par M. G. et une autre employée du plaignant lors d’un entretien avec des membres du Parlement que l’OLAF leur aurait demandé de s’en tenir à leurs affirmations. En effet, il ressort en substance de cet entretien que M. G. a indiqué que l’OLAF lui avait conseillé d’être prudent avec la manière dont il donnerait des informations, en essayant de ne pas déranger l’enquête en cours à Malte. M. G. a en particulier nié, en réponse à une question, que l’OLAF lui ait demandé de « conserver sa version ». La Commission indique d’ailleurs à cet égard, sans être valablement contredite par le requérant, que, eu égard au secret des investigations maltaises en cours, l’OLAF aurait uniquement conseillé aux personnes auditionnées de fournir leur compte rendu des faits sans divulguer les faits qu’il avait établis, qui étaient couverts par le secret professionnel. Cette indication correspond à la substance de la transcription de la rencontre en cause. Eu égard à l’ensemble de ces éléments, l’argumentation du requérant concernant la prétendue demande de maintenir une fausse information doit donc être écartée.
109    Deuxièmement, s’agissant de l’allégation selon laquelle le rapport de l’OLAF ne reproduirait pas certains passages d’un courriel que Mme K. avait adressé au plaignant le 6 janvier 2012 dans lequel elle indiquait qu’elle n’avait pas représenté ce dernier lors de sa rencontre avec le requérant du même jour, il doit être relevé qu’il ne saurait être exigé des rapports d’enquête de l’OLAF qu’ils reproduisent l’intégralité des pièces sur lesquelles ils s’appuient, celles-ci n’ayant vocation à figurer, le cas échéant, qu’en annexe de ceux-ci. Or, en l’espèce, si, certes, le corps du rapport de l’OLAF ne reproduit pas in extenso le courriel en cause, il n’en demeure pas moins qu’il figure en annexe audit rapport dans son intégralité. Cette annexe reproduit en particulier la mention selon laquelle Mme K. a indiqué au plaignant que cette réunion était confidentielle, qu’elle ne le représentait en aucun cas et qu’elle ne faisait qu’exprimer la position objective des producteurs et utilisateurs de snus. Elle reproduit également les passages faisant mention de l’attitude du requérant lors de cette rencontre. Il s’ensuit que l’argument du requérant doit être rejeté. Quant à l’allégation, figurant dans la réplique, selon laquelle le fait que le requérant aurait rencontré Mme K., en qualité de lobbyiste, a conduit le président de la Commission à mettre fin à ses fonctions, il suffit, pour l’écarter, de rappeler que le requérant a démissionné de sa propre initiative, ainsi qu’il a été constaté dans l’arrêt du 12 mai 2015, Dalli/Commission (T‑562/12, EU:T:2015:270).
110    Troisièmement, s’agissant de l’allégation relative au fait que la transcription d’une conversation téléphonique du 29 mars 2012 entre M. Z. et Mme D. a été tronquée, force est de constater qu’il existe une légère différence entre les deux transcriptions d’un même passage de la conversation évoquées par le requérant. En effet, celle sur laquelle le requérant se fonde indique « dites-leur que c’est le prix qu’il demande » (Tell them this is the price he asking) alors que celle reproduite par l’OLAF indique « c’est le prix qu’il demande » (This is the price he’s asking). Toutefois, il ne saurait être inféré d’une telle différence, mineure, une quelconque falsification ou dénaturation des preuves, ladite différence étant sans influence sur les conclusions tirées par l’OLAF. D’ailleurs, ainsi que l’indique la Commission, il peut être implicitement déduit des deux versions qu’il est fait référence à un tiers, en l’occurrence le requérant. L’argument du requérant doit donc être écarté.
111    Quatrièmement, s’agissant de l’allégation concernant les conditions dans lesquelles l’audition de Mme K. se serait déroulée le 14 juin 2012, il est à relever que le requérant n’évoque, à cet égard, que des éléments relatés par des articles de presse maltais. Aucun élément de preuve direct permettant de les corroborer ou d’en vérifier le bien-fondé n’est cependant avancé. En tout état de cause, il ne ressort pas du procès-verbal de cette audition que Mme K. aurait contesté les conditions dans lesquelles celle-ci s’est déroulée. D’ailleurs, si, ainsi qu’il ressort du procès-verbal de celle-ci, lors de sa deuxième audition, qui a eu lieu le 7 septembre 2012 et s’est poursuivie le 15 septembre 2012, Mme K. a apporté des ajouts, des modifications et des clarifications quant à sa première audition du 14 juin 2012, elle n’a cependant pas mis en cause les conditions de cette dernière.
112    Il s’ensuit que l’argumentation relative à la prétendue falsification ou dénaturation des preuves doit être rejetée.
113    En ce qui concerne, en troisième lieu, la prétendue violation du droit au respect de la vie privée et à la confidentialité des communications, le requérant avance, en substance, deux allégations relatives, la première, à des demandes de relevés téléphoniques adressées par l’OLAF aux autorités maltaises et, la seconde, à l’enregistrement par l’OLAF d’une conversation téléphonique du 3 juillet 2012 entre M. Z. et Mme D.
114    Avant d’examiner ces allégations, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 8, paragraphe 1, de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH ») et de l’article 7 de la charte des droits fondamentaux, toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. À cet égard, il est à noter que, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour EDH »), les communications téléphoniques relèvent des notions de vie privée et de correspondance, au sens de l’article 8 de la CEDH (Cour EDH, 4 décembre 2015, Roman Zakharov c. Russie, CE :ECHR :2015 :1204JUD 004714306, point 173).
115    Premièrement, s’agissant des demandes de relevés téléphoniques, il convient de souligner, à titre liminaire, que ces demandes ont été communiquées par la Commission à la suite d’une demande du Tribunal dans le cadre d’une mesure d’organisation de la procédure, le requérant ne les ayant pas produites au soutien de son recours.
116    Il y a, ensuite, lieu d’examiner les cinq allégations avancées, en substance, par le requérant concernant les demandes de relevés téléphoniques.
117    Tout d’abord, il convient de relever que, certes, comme le requérant le fait valoir, la base juridique indiquée dans les demandes de relevés téléphoniques, à savoir l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1073/1999, n’était pas adéquate, dès lors que cette disposition ne visait pas les informations détenues par les autorités nationales. Toutefois, la circonstance que lesdites demandes comportent une indication erronée concernant leur base juridique ne saurait, à elle seule, remettre en cause leur régularité, dont aucun élément ne permet d’ailleurs de considérer qu’elle aurait été contestée par les autorités maltaises. Il est au demeurant à noter que, dans ses écritures, le requérant ne soutient pas explicitement qu’aucun fondement juridique ne permettrait à l’OLAF de procéder à de telles demandes. En tout état de cause, ces demandes s’inscrivent dans le contexte de l’obligation de coopération loyale attendue des États membres lorsque l’OLAF exerce ses pouvoirs d’enquête. Cette obligation, évoquée notamment à l’article 6, paragraphe 6, première phrase, du règlement no 1073/1999, implique que les autorités nationales compétentes apportent leur concours à l’action conduite par l’OLAF au nom de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 4 octobre 2006, Tillack/Commission, T‑193/04, EU:T:2006:292, point 73).
118    Ensuite, il y a lieu d’écarter l’allégation tirée de ce que ces demandes n’ont pas été précédées d’un contrôle juridique de l’unité « Enquête – Sélection et révision ». En effet, d’une part, le requérant n’invoque, au soutien de son allégation, aucune disposition spécifique imposant un tel contrôle. D’autre part, l’article 12.1 des instructions de l’OLAF, lu en combinaison avec l’article 11 de celles-ci, ne prévoit la présentation d’une demande à l’unité « Enquête – Sélection et révision » que lorsqu’il est envisagé de procéder à l’audition de personnes concernées et de témoins, à l’inspection de locaux, à des contrôles sur place, à des expertises technico-légales numériques et à des missions d’enquête dans les pays tiers. Il n’est en revanche pas prévu par lesdites instructions qu’une demande de relevé téléphonique, adressée à une autorité nationale, telle que celle en cause en l’espèce, nécessite la consultation de ladite unité.
119    Par ailleurs, concernant l’allégation du requérant selon laquelle l’utilisation, la collecte et le stockage des informations obtenues constitue une ingérence d’une autorité publique illégale dans l’exercice du droit à la vie privée et au secret de la correspondance, elle n’est soutenue par aucune argumentation, le requérant procédant par pure affirmation, en reprenant les remarques du comité de surveillance. En particulier, le requérant n’indique pas en quoi, à supposer que ladite ingérence soit établie, elle ne pourrait être justifiée, sur le fondement de l’article 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux, au regard, notamment, des missions confiées à l’OLAF. De plus, il n’indique pas en quoi l’OLAF pourrait être tenu pour responsable de la collecte en cause, laquelle a été effectuée par les autorités maltaises. À cet égard, il importe de noter que les autorités maltaises ont répondu à la demande de l’OLAF et qu’elles n’ont pas indiqué que le droit maltais ne permettait pas de procéder à ces relevés ou s’y opposait, notamment au regard du respect de la vie privée et de la confidentialité des communications. Dans ce contexte, il convient de relever que si, en vertu de l’article 6, paragraphe 6, première phrase, du règlement no 1073/1999, les autorités compétentes nationales prêtent le concours nécessaire aux agents de l’OLAF pour l’accomplissement de leur mission, c’est sous réserve de la conformité avec leurs dispositions nationales.
120    En outre, s’agissant de l’allégation du requérant selon laquelle aucune vérification n’a été faite au titre du règlement (CE) no 45/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2000, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (JO 2001, L 8, p. 1), il est à rappeler que les dispositions dudit règlement sont des règles de droit ayant pour objet de conférer des droits aux personnes concernées par les données à caractère personnel détenues par les institutions et organes de l’Union (arrêt du 12 septembre 2007, Nikolaou/Commission, T‑259/03, non publié, EU:T:2007:254, points 210 et 232). Toutefois, en l’espèce, le requérant n’apporte aucun élément au soutien de son allégation concernant l’absence de « vérification », notamment en ce qui concerne le droit de la personne concernée de recevoir certaines informations. À supposer que, par cette allégation, il soutienne qu’il n’a pas été informé de la transmission de ses données à caractère personnel, comme le prévoient les articles 11 et 12 du règlement no 45/2001, il convient de relever que le requérant a reçu des informations concernant ses données à caractère personnel, conformément auxdits articles, à plusieurs reprises, en l’occurrence lors de l’invitation à l’entretien, lors de l’entretien lui-même et lors de la clôture de l’enquête. Quant à l’information d’autres personnes, il suffit de constater que le requérant ne saurait faire valoir une prétendue violation de l’obligation d’information d’un tiers au soutien du présent recours.
121    Enfin, s’agissant de l’allégation concernant l’analyse sélective des appels en cause qu’aurait opérée l’OLAF, il suffit de relever que le requérant procède par pure affirmation et n’apporte aucun élément permettant de démontrer que l’OLAF aurait méconnu de manière manifeste et grave les limites qui s’imposent à son large pouvoir d’appréciation, lors de l’analyse de relevés téléphoniques, en se concentrant sur les appels passés par M. Z. au requérant et à Mme K. L’argument selon lequel les relevés d’appels adressés à d’autres personnes par M. Z. auraient pu montrer que ce dernier était intéressé par un appel d’offres relatif au loto maltais et aux bouleversements politiques nationaux ne peut qu’être rejeté, dès lors que de tels relevés ne permettent pas d’attester du contenu des appels téléphoniques en cause.
122    Deuxièmement, s’agissant de l’enregistrement d’une conversation téléphonique du 3 juillet 2012 entre M. Z. et Mme D., il convient de souligner, à titre liminaire, que la plainte mentionnait, notamment, une conversation téléphonique qui avait eu lieu le 29 mars 2012 entre le secrétaire général de l’ESTOC et M. Z., pendant laquelle ce dernier aurait formulé une demande de paiement très élevée en contrepartie d’une réunion avec une personnalité de haut niveau. À la suite de l’ouverture de l’enquête, l’OLAF a estimé qu’il pouvait être opportun de demander au secrétaire général de l’ESTOC d’avoir une nouvelle conversation téléphonique avec M. Z., susceptible d’apporter des éléments de preuve supplémentaires, ce qui aurait permis de mieux planifier les suites de l’investigation et de confirmer, ou de démentir, la réalité des faits concernant la tentative de corruption dénoncée et d’en préciser la portée. Le secrétaire général de l’ESTOC a confirmé sa disponibilité pour coopérer avec l’OLAF en ce sens. Cette seconde conversation téléphonique entre M. Z. et le secrétaire général de l’ESTOC a eu lieu le 3 juillet 2012 et a été enregistrée par l’OLAF.
123    En l’espèce, il convient d’emblée de relever que, selon la jurisprudence de la Cour EDH, une écoute téléphonique telle que celle effectuée le 3 juillet 2012 constitue une ingérence au droit au respect de la vie privée et de la correspondance (voir, en ce sens, Cour EDH, 7 juin 2016, Cevat Özel c. Turquie, CE :ECHR :2016 :0607JUD 001960206, point 29). Conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux, une telle restriction n’est justifiée que si elle est prévue par la loi, si elle respecte le contenu essentiel dudit droit et si, dans le respect du principe de proportionnalité, elle est nécessaire et répond effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et des libertés d’autrui (voir, en ce sens, arrêt du 15 septembre 2016, Star Storage e.a., C‑439/14 et C‑488/14, EU:C:2016:688, point 49).
124    Or, sans même qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si la restriction en cause pouvait être considérée comme étant prévue par la loi, il suffit de relever que, dès lors que le requérant n’était pas une des personnes dont la conversation a été écoutée et enregistrée, son droit au respect de la vie privée et à la confidentialité des communications n’a, en l’occurrence, pas été violé.
125    Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argument du requérant, selon lequel la conversation en cause le concernait et était une tentative de l’inculper. En effet, d’une part, le droit au respect de la vie privée et à la confidentialité des communications protège toute personne contre l’interception illicite d’une conversation téléphonique, son enregistrement et son éventuelle utilisation ultérieure, et non contre le fait d’être concerné par ladite conversation. Aussi, la circonstance que la conversation le concernait, à la supposer établie, ne permettrait pas d’établir une violation, par l’OLAF, du droit en cause. Il convient, pour le même motif, d’écarter l’argument avancé par le requérant lors de l’audience selon lequel il invoque, en fait, une violation « indirecte » dudit droit. D’autre part, aucun élément ne permet de considérer que ladite conversation visait précisément à mettre en cause le requérant.
126    En ce qui concerne, en quatrième lieu, l’allégation selon laquelle la Commission n’expliquerait pas pourquoi le comité de surveillance a relevé, dans l’avis 2/2012, différentes violations des principes d’administration de la preuve, notamment, ceux d’impartialité et de respect de la vie privée et des communications, elle doit être écartée. En effet, c’est au requérant qu’il appartient d’établir que les conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union sont réunies. Il n’appartient en revanche pas à la Commission de prendre position sur les allégations contenues dans l’avis 2/2012 concernant la procédure, lequel n’a aucune force obligatoire. C’est au requérant d’établir que celles-ci seraient avérées. Il convient également, dans ce contexte, d’écarter l’allégation selon laquelle il n’aurait pas été répondu à toutes les remarques et recommandations figurant dans ledit avis, dès lors qu’elle est sans pertinence aux fins d’établir l’illégalité alléguée.
127    Le troisième grief doit donc être écarté.
–       Sur le quatrième grief, tiré d’une violation des droits de la défense, de l’article 4 de la décision 1999/396 et de l’article 18 des instructions de l’OLAF
128    Le requérant invoque une violation de ses droits de la défense, de l’article 4 de la décision 1999/396 et de l’article 18 des instructions de l’OLAF. À cet égard, il fait valoir, en substance, que des accusations ont été retenues contre lui et sont distinctes de celles dont il a été informé par l’OLAF le 11 juillet 2012. Or, selon le requérant, l’OLAF n’avait pas le droit de tirer des conclusions sur la base d’allégations autres que celles pour lesquelles il avait été identifié en tant que personne concernée. Le requérant avance, en outre, qu’il n’a pas eu la possibilité de présenter ses observations sur ces allégations. En particulier, il n’aurait pas eu connaissance des éléments figurant dans une déclaration de M. G. du 19 septembre 2012 reproduite dans une note du même jour. Il n’aurait également pas pu réfuter une des trois conclusions de l’OLAF.
129    La Commission conteste l’argumentation du requérant.
130    À cet égard, il convient de relever, d’une part, que, aux termes de l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396, dans le cas où apparaît la possibilité d’une implication personnelle d’un membre, d’un fonctionnaire ou d’un agent de la Commission, l’intéressé doit en être informé rapidement lorsque cela ne risque pas de nuire à l’enquête. En tout état de cause, des conclusions visant nominativement un membre, un fonctionnaire ou un agent de la Commission ne peuvent être tirées à l’issue de l’enquête sans que l’intéressé ait été mis à même de s’exprimer sur tous les faits qui le concernent.
131    L’article 4, second alinéa, de la décision 1999/396 prévoit toutefois que, dans des cas nécessitant le maintien d’un secret absolu aux fins de l’enquête et exigeant le recours à des moyens d’investigation relevant de la compétence d’une autorité judiciaire nationale, l’obligation d’inviter le membre, le fonctionnaire ou l’agent de la Commission à s’exprimer peut être différée en accord avec le président de la Commission ou le secrétaire général de celle-ci.
132    D’autre part, l’article 18.1 des instructions de l’OLAF prévoit que, avant que les conclusions se rapportant nommément à une personne concernée n’aient été tirées, l’unité d’enquête informe ladite personne des faits la concernant et l’invite à présenter ses observations sur ces faits. Ces observations peuvent être formulées dans le cadre d’une audition ou par écrit.
133    Toutefois, l’article 18.3 des instructions de l’OLAF dispose que, lorsqu’il est nécessaire de maintenir la confidentialité de l’enquête ou d’une procédure judiciaire nationale, le droit de la personne concernée à présenter ses observations sur les faits la concernant peut être différé. Si la personne concernée est un membre, un fonctionnaire ou un autre agent d’une institution, d’un organe ou d’un organisme de l’Union, le droit de présenter ses observations peut être différé en accord avec le secrétaire général ou une autorité équivalente.
134    Force est donc de constater que l’article 4 de la décision 1999/396 confère des droits aux particuliers (voir arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission, T‑48/05, EU:T:2008:257, point 153 et jurisprudence citée). Il en va de même de l’article 18 des instructions de l’OLAF. En effet, ces dispositions donnent la possibilité à un membre de la Commission d’être informé rapidement d’une possible implication personnelle, d’être informé des faits le concernant et de présenter ses observations avant que des conclusions ne soient tirées.
135    Certes, l’article 4 de la décision 1999/396 confère une marge d’appréciation à l’OLAF dans des cas nécessitant le maintien d’un secret absolu aux fins de l’enquête et exigeant le recours à des moyens d’investigation relevant de la compétence d’une autorité judiciaire nationale (voir arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission, T‑48/05, EU:T:2008:257, point 154 et jurisprudence citée). Il en est également ainsi s’agissant de l’article 18 des instructions de l’OLAF, lorsqu’il est nécessaire de maintenir la confidentialité de l’enquête ou d’une procédure judiciaire nationale.
136    Cependant, s’agissant du droit de l’intéressé de s’exprimer sur tous les faits qui le concernent, l’OLAF ne dispose d’aucune marge d’appréciation.
137    En l’espèce, le requérant reproche à l’OLAF d’avoir tiré des conséquences sur la base d’allégations autres que celles pour lesquelles il avait été identifié comme personne concernée et de ne pas avoir pu présenter d’observations sur ces allégations.
138    À cet égard, il convient de relever que, le 11 juillet 2012, le requérant a été informé par l’OLAF qu’il était considéré comme étant une personne concernée dans une enquête relative à des tentatives d’impliquer le plaignant et l’ESTOC par le biais d’un intermédiaire dans le paiement de pots-de-vin dans le but d’obtenir la levée de l’interdiction du snus et d’avoir participé à des réunions avec des parties intéressées, des lobbyistes et des opérateurs économiques concernant des questions liées à l’affaire du snus, ce qui pourrait constituer une violation des règles relatives à l’impartialité des membres de la Commission.
139    Dans ce contexte, le requérant avance, en substance, six arguments.
140    Premièrement, le requérant fait valoir que l’OLAF a finalement retenu à son égard des contacts officieux répétés avec des parties intéressées, des lobbyistes et des opérateurs économiques pour discuter de questions liées au snus. Or, force est de constater que cette allégation figurant dans le rapport de l’OLAF concerne la partie de celui-ci consacrée à l’objet de l’enquête se rapportant au requérant (point 1.2 du rapport de l’OLAF). Il ne s’agit cependant pas des conclusions tirées par l’OLAF le concernant (point 5.1 du rapport de l’OLAF). En tout état de cause, cette indication s’inscrit pleinement dans le cadre du motif de l’enquête indiqué au requérant le 11 juillet 2012. L’argument du requérant concernant ladite indication doit être écarté.
141    Deuxièmement, le requérant soutient que des faits qui ont été retenus à son égard lui ont été « cachés ». Il se réfère en particulier à l’affirmation, figurant dans le rapport de l’OLAF, selon laquelle il a eu des « contacts officieux répétés avec des parties intéressées, des lobbyistes et des opérateurs économiques pour discuter de questions liées au snus ». Or, il ressort du dossier que, lors de son audition du 16 juillet 2012, l’OLAF a informé le requérant qu’il existait des preuves que M. Z. avait proposé à des fabricants de tabac sans fumée de payer des sommes considérables afin de le rencontrer secrètement et d’obtenir ensuite une levée de l’interdiction du snus. L’OLAF a également interrogé le requérant sur la question de savoir s’il avait discuté avec M. Z. de questions liées au snus, l’a informé qu’un entretien qu’il aurait eu le 6 janvier 2012 concernait également cette question et lui a demandé s’il avait mentionné la possibilité de lever l’interdiction de ce produit. L’argument du requérant concernant l’existence de faits qui lui auraient été cachés doit donc être rejeté.
142    Troisièmement, le requérant allègue que l’affirmation figurant dans le rapport de l’OLAF selon laquelle il avait connaissance des machinations de M. Z. et du fait qu’il utilisait son nom et sa position pour bénéficier d’avantages financiers serait contradictoire avec d’autres constats du rapport de l’OLAF. À cet égard, il y a lieu de relever d’emblée que cet argument est sans pertinence dans le cadre du présent grief concernant, en substance, les droits de la défense, de sorte qu’il doit, pour ce motif, être écarté. En tout état de cause, il n’est pas fondé. En effet, lors de son audition du 16 juillet 2012, l’OLAF a informé le requérant qu’il disposait de preuves en ce sens, ainsi qu’il a déjà été relevé au point 141 ci-dessus. Au demeurant, cette affirmation n’est en rien contradictoire, comme le soutient le requérant, avec les constats selon lesquels il n’y a pas de preuve de participation directe du requérant que ce soit comme instigateur ou comme cerveau de l’opération consistant à solliciter de l’argent en échange de services politiques, selon lesquels le requérant aurait tenté de minimiser la fréquence et le contenu de ses contacts avec M. Z. et selon lesquels il n’aurait pas entrepris de démarches visant à le dissocier de ces faits ou à rapporter les circonstances dont il avait connaissance. Il n’existe, en effet, aucune incompatibilité entre cette affirmation et ces constats.
143    Quatrièmement, le requérant soutient que le rapport de l’OLAF contient une note transcrivant le contenu d’une audition de M. G. du 19 septembre 2012, qui n’aurait pas été portée à sa connaissance. À cet égard, tout d’abord, il convient certes de relever que tant cette audition que cette note sont postérieures à la date de la dernière audition du requérant et que ce dernier n’a pas présenté ses observations à cet égard. Toutefois, il convient de rappeler que l’article 4 de la décision 1999/396 et l’article 18 des instructions de l’OLAF ne confèrent le droit à la personne en cause de présenter ses observations que sur les faits qui le concernent. Ces dispositions n’imposent en revanche pas à l’OLAF de demander à une personne concernée de prendre position sur chaque témoignage recueilli. Il ne ressort d’ailleurs pas du dossier que le requérant ait pris spécifiquement position sur tous les autres témoignages recueillis par l’OLAF, ce qu’il ne critique pas en l’espèce. Ensuite, il ressort du rapport de l’OLAF que cette note au dossier n’a été évoquée, en substance, que pour présenter les auditions de témoins qui se sont déroulées (note en bas de page no 8), pour relater un fait ne concernant pas le requérant et confirmant ce que le témoin avait déjà indiqué lors d’une première audition (note en bas de page no 63) et pour relater la compréhension subjective, par le témoin, d’offres faites par M. Z. notamment au plaignant (note en bas de page no 120). Il ne ressort donc pas de ce rapport que l’OLAF aurait tiré une quelconque conclusion à l’égard du requérant sur la base de cette seule note. Enfin, est à relever que, lors de l’audience, si le requérant a indiqué, à tort, ainsi qu’il ressort de ce qui précède, que la note en question n’était pas explicitement mentionnée dans le corps du rapport de l’OLAF, il a également soutenu qu’elle figurait dans la liste des annexes. Toutefois, contrairement à ce qu’il prétend, il ne saurait être inféré de la seule circonstance que la note en cause est citée dans la liste des annexes du rapport de l’OLAF que celle-ci a été utilisée comme une preuve des allégations retenues à son égard. Cela n’est d’ailleurs pas corroboré par le corps du rapport de l’OLAF. L’argument du requérant concernant la note en cause doit donc être rejeté.
144    Cinquièmement, dans la réplique, le requérant avance que, ainsi que l’a relevé le comité de surveillance, il n’a pas pu réfuter une des conclusions de l’OLAF, en niant ou en expliquant les faits. À cet égard, il y a lieu de constater, à titre liminaire, que, ainsi qu’il a été confirmé lors de l’audience par le requérant, la conclusion en cause est celle selon laquelle le requérant n’a pas fait un rapport à la Commission ou à la direction générale (DG) de la santé et de la protection des consommateurs sur ses rencontres non officielles sur la question du snus avec des parties intéressées. Ensuite, il convient de relever que, si l’article 4 de la décision 1999/396 confère à la personne concernée le droit d’être mise en mesure de s’exprimer sur tous les faits qui la concernent, aucune disposition ne donne le droit de s’exprimer sur les conclusions qui peuvent en être tirées par l’OLAF, dans le cadre de son rapport final d’enquête. De plus, le requérant n’indique pas quels faits fondant cette conclusion il aurait entendu nier ou expliquer. En particulier, il n’apporte aucun élément visant à démontrer qu’il aurait fait un rapport à la Commission ou à la DG de la santé et de la protection des consommateurs de ses rencontres. Partant, l’argument du requérant concernant la conclusion en cause ne peut qu’être écarté, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur sa recevabilité.
145    Sixièmement, quant au fait, invoqué par le requérant également dans la réplique, selon lequel le comité de surveillance a indiqué, dans l’avis 2/2012, qu’il n’était pas certain que le requérant était clairement informé par l’OLAF, il ne saurait suffire, à lui seul, à démontrer une violation des droits de la défense. Il ressort, en tout état de cause, du dossier que le requérant a été mis à même de s’exprimer sur les faits qui le concernent.
146    Il résulte de l’ensemble de ce qui précède qu’il n’a pas été démontré que l’OLAF aurait violé les droits de la défense du requérant.
147    Le quatrième grief doit donc être rejeté.
–       Sur le cinquième grief, tiré d’une violation de l’article 11, paragraphe 7, du règlement no 1073/1999 et de l’article 13, paragraphe 5, du règlement intérieur du comité de surveillance
148    Le requérant invoque une violation de l’article 11, paragraphe 7, du règlement no 1073/1999 et de l’article 13, paragraphe 5, du règlement intérieur du comité de surveillance. Il fait en substance valoir que les attributions du comité de surveillance ont été violées en ce que, notamment, il n’a pas eu le temps nécessaire pour remplir sa fonction, avant la transmission d’informations aux autorités judiciaires maltaises.
149    La Commission conteste toute violation des dispositions invoquées par le requérant.
150    À cet égard, il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 11, paragraphe 7, dernière phrase, du règlement no 1073/1999, le directeur général de l’OLAF informe le comité de surveillance des cas nécessitant la transmission d’informations aux autorités judiciaires d’un État membre. Ainsi qu’il ressort du libellé de cette disposition, cette information doit se faire avant la transmission (arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission, T‑48/05, EU:T:2008:257, point 164). Cela est d’ailleurs confirmé par l’article 2, paragraphe 4, du règlement intérieur du comité de surveillance qui prévoit que les informations transmises par l’OLAF aux autorités judiciaires nationales lui « sont notifiées au préalable ».
151    Il convient également de souligner que, selon l’article 13, paragraphe 5, premier alinéa, du règlement intérieur du comité de surveillance, les cas dans lesquels il y a lieu de transmettre des informations aux autorités judiciaires d’un État membre sont examinés sur la base des informations fournies par le directeur général de l’OLAF et conformément au règlement no 1073/1999. L’article 13, paragraphe 5, second alinéa, du règlement intérieur du comité de surveillance prévoit notamment que, avant l’envoi des informations, le comité de surveillance demande l’accès aux enquêtes concernées afin de s’assurer que les garanties procédurales et les droits fondamentaux ont bien été respectés. Une fois que le secrétariat a obtenu l’accès aux documents dans un délai qui lui permet de remplir cette fonction, les rapporteurs désignés pour examiner les dossiers préparent leur présentation destinée à la séance plénière du comité de surveillance.
152    Il y a, enfin, lieu de relever que, ainsi qu’il ressort de l’article 2, paragraphe 4, de son règlement intérieur, en ce qui concerne les informations transmises par l’OLAF aux autorités judiciaires nationales et qui lui sont notifiées au préalable, le comité de surveillance vérifie que les garanties procédurales et les droits fondamentaux ont bien été respectés en cours d’enquête. Il a donc vocation à protéger les droits des personnes faisant l’objet des enquêtes de l’OLAF. Partant, l’exigence de consulter ce comité avant la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales, découlant de l’article 11, paragraphe 7, dernière phrase, du règlement no 1073/1999, a pour objet de conférer des droits aux personnes concernées (arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission, T‑48/05, EU:T:2008:257, point 168). Il y a lieu de considérer qu’il en est de même de l’article 13, paragraphe 5, premier alinéa, du règlement intérieur du comité de surveillance.
153    À cet égard, il y a lieu de préciser que si l’OLAF ne dispose d’aucune marge d’appréciation concernant l’exigence d’informer le comité de surveillance préalablement à la transmission d’informations aux autorités judiciaires d’un État membre, l’article 11, paragraphe 7, dernière phrase, du règlement no 1073/1999 ne donne aucune indication quant au délai dans lequel les documents pouvant être demandés par le comité de surveillance dans ce cadre doivent être communiqués. Toutefois, selon l’arrangement provisoire de travail conclu, en septembre 2012, entre l’OLAF et le comité de surveillance de celui-ci, les documents à transmettre au comité de surveillance doivent lui être communiqués en règle générale cinq jours ouvrables avant la transmission aux autorités judiciaires. Ce délai est cependant indicatif et modulable en fonction des circonstances, ainsi qu’il ressort notamment de l’utilisation des termes « en règle générale ». L’OLAF bénéficie donc d’une marge d’appréciation concernant ce délai.
154    En l’espèce, il ressort du dossier que le 16 octobre 2012, le directeur général de l’OLAF a informé, par téléphone, le président du comité de surveillance de la possibilité que des informations soient transmises aux autorités judicaires maltaises dans un délai inférieur à cinq jours.
155    Le 17 octobre 2012, l’OLAF a informé, par écrit, le comité de surveillance, en vertu de l’article 11, paragraphe 7, dernière phrase, du règlement no 1073/1999, qu’il entendait transmettre son rapport aux autorités maltaises. Il a transmis les onze premières pages anonymisées dudit rapport, ainsi que l’avis sur ce rapport et les recommandations de l’unité « Enquête – Sélection et révision ». Le même jour, le président du comité de surveillance a demandé au directeur général de l’OLAF l’accès au dossier étant donné que les documents transmis audit comité ne lui permettaient pas d’avoir suffisamment d’informations pour s’acquitter pleinement de ses attributions.
156    Le 18 octobre 2012, l’OLAF a accordé l’accès au dossier au comité de surveillance jusqu’à la fin du mois de novembre 2012.
157    Le 19 octobre 2012, en fin de matinée, le comité de surveillance a informé l’OLAF que ses membres considéraient qu’ils n’avaient pas bénéficié d’un délai permettant de remplir leur fonction. Le même jour, le rapport de l’OLAF et ses annexes ont été transmis aux autorités maltaises. À cet égard, il convient de préciser que, si la lettre de transmission porte la date du 17 octobre 2012, il est confirmé par le rapport de la mission de transmission du rapport aux autorités maltaises et par les accusés de réception correspondant que cette transmission a bien eu lieu le 19 octobre 2012 à la mi-journée. Toujours le même jour, aux environs de 19 heures, le comité de surveillance a été informé que le directeur général de l’OLAF avait décidé de donner accès au dossier dans les conditions demandées par le président dudit comité le 17 octobre 2012.
158    Le 22 octobre 2012, le comité de surveillance a accédé au dossier.
159    Force est donc de constater que l’OLAF a informé le comité de surveillance avant la transmission de son rapport aux autorités maltaises. Il a donc respecté l’obligation découlant de l’article 11, paragraphe 7, dernière phrase, du règlement no 1073/1999.
160    Certes, l’OLAF n’a pas respecté le délai indicatif de cinq jours, fixé par l’arrangement provisoire de travail conclu avec le comité de surveillance, entre la communication des éléments au comité de surveillance et la transmission aux autorités nationales. Toutefois, eu égard aux circonstances particulières du cas d’espèce, dont notamment l’importance et le caractère sensible de l’enquête en cause ainsi qu’au fait que le requérant avait démissionné le 16 octobre 2012, il ne saurait être considéré que l’OLAF a manifestement outrepassé sa marge d’appréciation en transmettant son rapport aux autorités maltaises dès le 19 octobre 2012, alors que l’accès au dossier complet n’avait été autorisé que la veille. Dans ce contexte, il convient également de prendre en compte la circonstance, invoquée par la Commission et non valablement contestée par le requérant, que le président du comité de surveillance avait été informé dès le 16 octobre 2012 de la nécessité d’une transmission rapide du rapport aux autorités maltaises et qu’il aurait approuvé ladite nécessité.
161    Quant à la question de savoir si le comité de surveillance a pu adéquatement remplir ses fonctions, telles qu’il les a définies dans son règlement intérieur, il y a lieu de relever qu’aucune disposition n’impose que lesdites fonctions soient nécessairement remplies avant la transmission d’informations aux autorités judiciaires d’un État membre. En effet, l’article 11, paragraphe 7, dernière phrase, du règlement no 1073/1999 n’impose qu’une obligation d’information du comité de surveillance. Si la jurisprudence a interprété cette disposition comme imposant que cette information se fasse avant la transmission (arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission, T‑48/05, EU:T:2008:257, point 164), il ne ressort ni de ladite disposition ni de la jurisprudence que ledit comité devrait avoir achevé de remplir ses fonctions avant la transmission des informations aux autorités nationales. Certes, l’article 13, paragraphe 5, du règlement intérieur du comité de surveillance prévoit que, « avant l’envoi des informations, le comité de surveillance demande l’accès aux enquêtes concernées afin de s’assurer que les garanties procédurales et les droits fondamentaux ont bien été respectés » et que, « [une fois que le secrétariat a obtenu l’accès aux documents dans un délai qui lui permette de remplir cette fonction, les rapporteurs désignés pour examiner les dossiers préparent leur présentation destinée à la séance plénière du comité ». Toutefois, outre le fait que le règlement intérieur du comité de surveillance ne saurait imposer à l’OLAF des obligations non prévues, notamment, par le règlement no 1073/1999, l’article 13, paragraphe 5, du règlement intérieur du comité de surveillance n’implique pas que, pour qu’il remplisse sa fonction, l’examen du comité de surveillance doive être achevé avant la transmission des informations aux autorités nationales. D’ailleurs, ainsi que la Commission l’a souligné sans être valablement contestée par le requérant, le comité de surveillance avait demandé à avoir accès au dossier jusqu’au 15 novembre 2012, soit à une date largement postérieure à celle qu’aurait impliqué le respect du délai de cinq jours prévu par l’arrangement provisoire de travail pour la transmission des informations.
162    Il convient encore de souligner que, si le comité de surveillance peut, notamment de sa propre initiative, donner des avis au directeur concernant les activités de l’OLAF, c’est, ainsi qu’il ressort de l’article 11, paragraphe 1, second alinéa, du règlement no 1073/1999, sans interférer toutefois dans le déroulement des enquêtes en cours. D’ailleurs, comme le requérant l’a reconnu lors de l’audience, ledit comité ne pourrait, quoiqu’il en soit, pas s’opposer à ladite transmission.
163    Enfin, et en tout état de cause, nonobstant les circonstances de l’espèce, le comité de surveillance a pu adéquatement remplir ses fonctions. En effet, celui-ci a adopté l’avis 2/2012, dont l’objet était notamment de s’assurer du respect des garanties procédurales et des droits fondamentaux dans le cadre de l’enquête en cause.
164    Il résulte de ce qui précède qu’il n’a pas été démontré que l’article 11, paragraphe 7, du règlement no 1073/1999 et l’article 13, paragraphe 5, du règlement intérieur du comité de surveillance avaient été violés.
165    Le cinquième grief doit donc être écarté.
–       Sur le sixième grief, tiré de la violation du principe de la présomption d’innocence, de l’article 8 du règlement no 1073/1999, de l’article 339 TFUE et du droit à la protection des données à caractère personnel
166    Le requérant invoque une violation du principe de la présomption d’innocence, de l’article 8 du règlement no 1073/1999, de l’article 339 TFUE et du droit à la protection des données à caractère personnel. Il fait valoir à cet égard que l’OLAF l’a nommément accusé de s’être rendu coupable de délits pénaux, ce qui constitue une violation de la présomption d’innocence, du devoir de confidentialité, du secret professionnel et de la protection des données à caractère personnel. Il évoque plusieurs éléments factuels au soutien de ce grief, dont, notamment, les déclarations du directeur général de l’OLAF lors d’une conférence du 17 octobre 2012, la divulgation du contenu du rapport de l’OLAF et des allégations formulées dans celui-ci lors de cette conférence de presse, le fait que le plaignant a eu accès audit rapport et que l’OLAF l’avait informé de la tenue de la conférence de presse et l’avait invité à s’y préparer et une fuite du rapport de l’OLAF, ayant donné lieu, notamment, à sa publication dans la presse.
167    La Commission conteste que le droit du requérant d’être présumé innocent ait été violé en l’espèce.
168    À cet égard, il convient de rappeler que le principe de la présomption d’innocence, qui constitue un droit fondamental, énoncé à l’article 6, paragraphe 2, de la CEDH et à l’article 48, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux, confère aux particuliers des droits dont le juge de l’Union garantit le respect (voir arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission, T‑48/05, EU:T:2008:257, point 209 et jurisprudence citée).
169    Ce principe trouve son corollaire dans l’obligation de confidentialité qui s’impose à l’OLAF, conformément à l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1073/1999, et qui confère également des droits aux particuliers qui sont affectés par une enquête de l’OLAF dans la mesure où ils sont en droit d’attendre que les enquêtes les concernant soient traitées en respectant leurs droits fondamentaux (arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission, T‑48/05, EU:T:2008:257, points 213 et 218).
170    Il en va de même s’agissant de l’obligation de confidentialité découlant de l’article 339 TFUE, lequel est invoqué par le requérant et qui prévoit, notamment, que les fonctionnaires et agents de l’Union sont tenus, même après la cessation de leurs fonctions, de ne pas divulguer les informations qui, de par leur nature, sont couvertes par le secret professionnel, et notamment les renseignements relatifs aux entreprises et concernant leurs relations commerciales ou les éléments de leur prix de revient.
171    En outre, ainsi qu’il a été relevé (voir point 120 ci-dessus), les dispositions relatives à la protection des données à caractère personnel, et notamment le règlement no 45/2001 qui est invoqué par le requérant, sont des règles de droit ayant pour objet de conférer des droits aux personnes concernées par les données à caractère personnel détenues par les institutions et organes de l’Union.
172    En l’espèce, le requérant fait valoir que l’OLAF l’a nommément accusé de s’être rendu coupable de délits pénaux. À cet égard, il avance quatre arguments.
173    S’agissant, en premier lieu, de l’argument relatif à la conférence de presse tenue par le directeur général de l’OLAF le 17 octobre 2012, il y a lieu de rappeler, d’une part, que l’article 6, paragraphe 2, de la CEDH ne se limite pas à une garantie procédurale en matière pénale, sa portée est plus étendue et exige qu’aucun représentant de l’État ne déclare qu’une personne est coupable d’une infraction avant que sa culpabilité n’ait été établie par un tribunal (Cour EDH, 28 octobre 2004, Y. B. et autres c. Turquie, CE :ECHR :2004 :1028JUD 004817399, point 43). D’autre part, l’article 6, paragraphe 2, de la CEDH ne saurait empêcher, au regard de l’article 10 de la CEDH, qui garantit la liberté d’expression, les autorités de renseigner le public sur des enquêtes pénales en cours, mais requiert qu’elles le fassent avec toute la discrétion et toute la réserve que commande le respect de la présomption d’innocence (Cour EDH, Allenet de Ribemont c. France, 10 février 1995, CE :ECHR :1995 :0210JUD 001517589, point 38, et 28 octobre 2004, Y. B. et autres c. Turquie, CE :ECHR :2004 :1028JUD 004817399, point 47).
174    Le requérant reproche plus particulièrement au directeur général de l’OLAF d’avoir sélectionné et révélé des extraits du rapport de l’OLAF tout en maintenant la confidentialité de celui-ci afin d’accentuer l’impression de sa culpabilité.
175    Force est toutefois de constater que l’information qui a été donnée à la presse par le directeur général de l’OLAF lors de la conférence de presse en cause respecte un juste équilibre entre les intérêts du requérant, notamment son droit au respect de la présomption d’innocence, et ceux de l’OLAF, consistant à informer, le plus précisément possible, le public des actions mises en œuvre dans le contexte d’éventuels dysfonctionnements ou fraudes. En effet, il convient de relever que, ainsi qu’il ressort de la transcription de la conférence de presse en cause fournie par le requérant, lors de celle-ci, le directeur général de l’OLAF a, notamment, rappelé des éléments de conclusions du rapport de l’OLAF. À cet égard, il est à noter que certains d’entre eux figuraient déjà dans un communiqué de presse de la Commission du 16 octobre 2012. En outre, les propos du directeur général de l’OLAF, apportés en réponse à des questions posées par des journalistes, apparaissent équilibrés et mesurés, ainsi que faisant preuve de la réserve nécessaire.
176    Le directeur général de l’OLAF s’est en particulier limité à évoquer, de manière générale, le déroulement de l’enquête ainsi que, de manière essentiellement factuelle, les principales conclusions du rapport de l’OLAF et s’est abstenu de révéler la plupart des détails de ce dernier, y compris concernant les noms des personnes impliquées. Il a d’ailleurs pris soin de rappeler que l’OLAF ne divulguait pas en public le contenu de ses rapports et que tel était également le cas en l’espèce. Certes, les constatations factuelles en cause concernent le requérant, et plus particulièrement la connaissance qu’il aurait eu des agissements en cause et de l’absence de réaction de sa part à cet égard. Toutefois, il ne saurait être considéré que ces constatations sont évoquées d’une manière visant à refléter une culpabilité du requérant ou à inciter le public à croire en sa culpabilité. Il importe d’ailleurs de relever qu’il est précisé qu’il n’existe aucune preuve concluante de sa participation directe aux faits en cause. Le directeur général de l’OLAF s’est en outre abstenu d’indiquer que le requérant serait coupable d’infractions pénales et n’a pas préjugé de l’appréciation des faits par les autorités judiciaires maltaises. Il a enfin refusé de commenter les déclarations du requérant.
177    Il est encore à relever que, le 16 octobre 2012, le requérant a publié un communiqué de presse dans lequel il évoquait lui-même les conclusions du rapport de l’OLAF. Il exposait notamment, ainsi que la Commission l’avait fait dans le communiqué de presse annonçant sa démission, que ledit rapport indiquait qu’il n’existait pas de preuve de sa participation directe et que le processus décisionnel de la Commission n’avait pas été influencé, mais que l’OLAF estimait, sur la base de preuves circonstanciées, qu’il avait connaissance des faits en cause. Dans son communiqué, le requérant a dénié en avoir connaissance. Force est donc de constater que, avant la conférence de presse du directeur général de l’OLAF, le requérant avait lui-même exposé, pour les réfuter, les conclusions du rapport de l’OLAF et avait, partant, associé son nom à l’affaire en cause.
178    Dans ces conditions, il ne saurait être considéré que, lors de cette conférence de presse, l’OLAF a porté atteinte, comme le soutient le requérant, au principe de la présomption d’innocence. Il en va de même, s’agissant de l’obligation de confidentialité, du secret professionnel, ainsi que de la protection des données à caractère personnel, pour lesquels le requérant ne développe pas une argumentation autonome.
179    S’agissant, en deuxième lieu, de l’argument relatif au communiqué de presse de l’OLAF du 19 octobre 2012, il ressort, tout d’abord, dudit communiqué que celui-ci a été publié afin de clarifier des commentaires effectués dans les médias. Il rappelle en outre, de manière essentiellement factuelle, les principales conclusions du rapport de l’OLAF. Ce communiqué se réfère par ailleurs à l’évocation dans la presse de certaines preuves et, tout en regrettant que ces preuves partielles aient été fournies à la presse par des parties intéressées, se refuse à les commenter. Il indique également que les droits des personnes concernées ont été respectés, soulignant notamment que le requérant a été entendu deux fois pendant l’enquête. Il rappelle, enfin, que le principe de la présomption d’innocence et les droits de la défense de la personne concernée ont été respectés tout au long du processus d’enquête.
180    Au regard du contenu de ce communiqué, il y a lieu de considérer que l’OLAF a légitimement informé le public avec toute la discrétion et toute la réserve requises, en respectant le juste équilibre entre les intérêts du requérant et les siens. Il ne dépasse pas les limites qui s’imposaient à l’OLAF dans le contexte de la légitime information du public.
181    S’agissant, en troisième lieu, de l’argument selon lequel un salarié du plaignant aurait indiqué que ce dernier avait eu accès au rapport de l’OLAF et que, le 14 octobre 2012, l’OLAF avait téléphoné au plaignant pour l’informer de la conférence de presse du 17 octobre 2012 et lui conseiller de s’y préparer, il ressort en substance des propos tenus par le salarié en cause devant des membres du Parlement que l’OLAF a contacté le plaignant avant la conférence de presse, en l’occurrence le 16 octobre 2012. L’OLAF aurait demandé au plaignant d’être « préparé », étant donné qu’il allait être « mentionné ». Cependant, selon lesdits propos, le plaignant ne « savait rien avant la conférence de presse ». Force est donc de constater que l’argumentation du requérant repose sur une interprétation erronée des propos du salarié en cause. Au demeurant, rien ne permet de conclure à une divulgation d’informations et de documents confidentiels, ni à une violation du règlement no 45/2001, comme le prétend le requérant. Quant à l’allégation selon laquelle la principale préoccupation de l’OLAF était l’opinion que l’industrie du tabac aurait de la Commission, elle repose sur une lecture erronée d’une lettre adressée par l’OLAF au président de la Commission le 15 octobre 2012 et ne permet en rien de démontrer que le plaignant aurait eu accès au rapport de l’OLAF avant la conférence de presse du 17 octobre 2012. Enfin, s’agissant du fait que l’OLAF a contacté le plaignant avant la cessation de fonctions du requérant, il ne saurait en être déduit, comme le soutient le requérant dans la réplique, qu’il renforce l’argument selon lequel ladite cessation était planifiée. En effet, outre qu’aucun élément ne permet de démontrer que, lors de ce contact, cette question ait été évoquée, il doit être rappelé que le requérant a démissionné de sa propre initiative, ainsi que le Tribunal l’a constaté dans l’arrêt du 12 mai 2015, Dalli/Commission (T‑562/12, EU:T:2015:270). Il convient pour ce dernier motif d’écarter également l’argument du requérant, soulevé dans la réplique, se référant à un contact entre l’OLAF et le secrétaire général de la Commission le 5 octobre 2012 et dont il déduit en substance que la cessation de fonction aurait été orchestrée.
182    S’agissant, en quatrième lieu, de l’argument selon lequel la presse maltaise a publié le rapport de l’OLAF, il est, tout d’abord, à relever que cette divulgation a eu lieu le 28 avril 2013, soit plus de six mois après que celui-ci a été transmis par l’OLAF aux autorités judicaires maltaises et à l’AFCOS. Il ressort, en outre, des éléments fournis par la Commission qu’un juge aurait également ordonné la transmission de ce rapport par les autorités judiciaires maltaises aux avocats de M. Z. Partant, à la date de la divulgation, de nombreuses personnes ont pu avoir accès à ce rapport. Il est, par ailleurs, à noter que, ainsi que la Commission le souligne, la version du rapport de l’OLAF qui a été divulguée est celle qui a été communiquée aux autorités judiciaires maltaises, laquelle comportait la lettre de transmission à l’Attorney general de Malte. De plus, rien ne permet de considérer que l’OLAF serait responsable de la fuite en cause ou qu’il aurait commis une négligence à cet égard. Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que la responsabilité de la divulgation en cause ne saurait, faute d’indice en ce sens, être imputée à l’OLAF. Enfin, s’agissant de l’allégation selon laquelle la presse maltaise a rapporté que la police avait trouvé chez une ancienne membre du comité de surveillance une copie originale du rapport de l’OLAF, il est à constater que, ainsi qu’il a été relevé au point 105 ci-dessus, cette personne a reçu cette copie en raison de ses fonctions de dirigeante de l’AFCOS, conformément aux arrangements de travail entre l’OLAF et ce service. Le rapport de la mission de transmission en atteste clairement.
183    Il résulte de ce qui précède qu’il n’a pas été démontré que l’OLAF avait violé le principe de la présomption d’innocence, l’article 8 du règlement no 1073/1999, l’article 339 TFUE ou le droit à la protection des données à caractère personnel.
184    Le sixième grief doit être rejeté.
–       Sur le septième grief, tiré d’une violation de l’article 4 du règlement no 1073/1999, de l’article 4 de la décision 1999/396 et du protocole d’accord
185    Le requérant invoque une violation de l’article 4 du règlement no 1073/1999, de l’article 4 de la décision 1999/396 et du protocole d’accord. À cet égard, il fait valoir, tout d’abord, que, en faisant part au secrétaire général de la Commission, le 25 mai 2012, de sa décision de ne pas informer le requérant et en lui demandant de ne pas informer le président de la Commission, le directeur général de l’OLAF a cité l’article 4, paragraphe 5, second alinéa, du règlement no 1073/1999 alors qu’il aurait dû s’agir de l’article 4 de la décision 1999/396. Ensuite, l’OLAF aurait violé le protocole d’accord en n’informant pas le président de la Commission alors que l’affaire concernait un membre de cette institution. Enfin, les informations fournies par le directeur général de l’OLAF le 25 mai 2012 seraient erronées, en violation de l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1073/1999 et du protocole d’accord. L’OLAF aurait donc violé ces dispositions qui confèrent des droits au requérant, et notamment le droit que le président de la Commission vérifie que, en ouvrant une enquête sur la base d’allégations et de faits correctement partagés, l’OLAF ne compromet pas les activités du membre de la Commission concerné.
186    La Commission estime que les dispositions dont la violation est alléguée dans le cadre du présent grief ne confèrent pas de droits aux particuliers et conteste, en tout état de cause, toute violation de celles-ci.
187    À cet égard, en premier lieu, s’agissant de la violation de l’article 4 du règlement no 1073/1999 et de l’article 4 de la décision 1999/396, il convient de rappeler, d’emblée, que si ce dernier article confère des droits aux particuliers (voir point 134 ci-dessus), tel n’est pas le cas de l’article 4 du règlement no 1073/1999 (voir arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission, T‑48/05, EU:T:2008:257, points 161 et 162).
188    Ensuite, et en tout état de cause, il est à rappeler, d’une part, que, selon l’article 4, paragraphe 5, premier alinéa, du règlement no 1073/1999, lorsque les investigations révèlent la possibilité d’une implication personnelle d’un membre, d’un dirigeant, d’un fonctionnaire ou d’un agent, l’institution, l’organe ou l’organisme auquel il appartient en est informé. L’article 4, paragraphe 5, second alinéa, du règlement no 1073/1999 prévoit toutefois que, dans des cas nécessitant le maintien d’un secret absolu aux fins de l’enquête ou exigeant le recours à des moyens d’investigation relevant de la compétence d’une autorité judiciaire nationale, cette information peut être différée. D’autre part, l’article 4, premier alinéa, première phrase, de la décision 1999/396 prévoit que, dans le cas où apparaît la possibilité d’une implication personnelle d’un membre, d’un fonctionnaire ou d’un agent de la Commission, l’intéressé doit en être informé rapidement lorsque cela ne risque pas de nuire à l’enquête. Néanmoins, selon l’article 4, second alinéa, de la décision 1999/396, dans des cas nécessitant le maintien d’un secret absolu aux fins de l’enquête et exigeant le recours à des moyens d’investigation relevant de la compétence d’une autorité judiciaire nationale, l’obligation d’inviter le membre, le fonctionnaire ou l’agent de la Commission à s’exprimer peut être différée en accord avec, respectivement, le président de la Commission ou le secrétaire général de celle-ci.
189    Force est donc de constater que l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1073/1999 permet à l’OLAF de différer l’information de l’institution lorsque des investigations ont révélé la possibilité d’une implication personnelle de l’un de ses membres, alors que l’article 4 de la décision 1999/396 confère le droit à l’OLAF de ne pas informer rapidement un membre pour lequel une telle possibilité apparaît, afin de ne pas nuire à l’enquête.
190    Or, la note adressée le 25 mai 2012 par le directeur général de l’OLAF au secrétaire général de la Commission demande de ne pas informer le requérant et mentionne, comme fondement de cette demande, l’article 4, paragraphe 5, second alinéa, du règlement no 1073/1999.
191    Cette erreur, pour regrettable qu’elle soit, est toutefois sans influence en l’espèce. Le requérant n’indique d’ailleurs pas quelle conséquence il y aurait lieu d’en tirer. Il ne saurait donc être considéré que l’article 4 de la décision 1999/36 ou l’article 4, paragraphe 5, second alinéa, du règlement no 1073/1999 ont été violés.
192    En deuxième lieu, s’agissant de la violation du protocole d’accord, il convient, d’emblée, de relever que celui-ci n’a pas été conclu, dès lors que l’OLAF ne l’a pas signé. Néanmoins, il y a lieu de considérer, au regard des éléments fournis par la Commission en réponse aux questions écrites du Tribunal, qu’il constituait la « référence pratique » suivant laquelle l’échange d’informations en temps utile entre l’OLAF et la Commission au sujet des enquêtes internes était assuré. Ensuite, il ressort de ce protocole que l’OLAF doit informer le président de la Commission par écrit de toute affaire qui concerne un membre de la Commission ou une inspection de ses locaux. Force est de constater que ces dispositions, indépendamment de la portée juridique du protocole d’accord, ne confèrent pas des droits aux particuliers, dès lors qu’elles ont pour objet de régler les relations entre l’OLAF et la Commission dans le cadre d’enquêtes internes. En tout état de cause, dans sa note du 25 mai 2012, le directeur général de l’OLAF n’a pas demandé au secrétaire général de la Commission de ne pas informer le président de la Commission de l’ouverture de l’enquête, comme le soutient le requérant. Il a, en effet, indiqué que l’interdiction d’informer le requérant de cette ouverture s’appliquait au président de la Commission, aux autres membres de celle-ci et aux fonctionnaires. Le requérant se méprend donc manifestement sur la portée de la note du 25 mai 2012. L’argumentation du requérant relative au protocole d’accord ne peut donc qu’être écartée.
193    En troisième lieu, il convient de relever que l’argument tiré de ce que la note du 25 mai 2012 évoque des faits de corruption ou de comportement inapproprié d’un membre du collège alors que la décision d’ouverture de l’enquête évoque un éventuel manquement d’un membre de la Commission à ses obligations doit être écarté. En effet, les griefs mentionnés dans ladite note sont compris dans les incriminations invoquées dans la décision d’ouverture. Au demeurant, l’avis de l’unité « Enquête – Sélection et révision » évoque une suspicion de corruption. Par ailleurs, le fait qu’aucun type d’activité affectant les intérêts financiers de l’Union ne soit allégué est sans pertinence, ainsi qu’il ressort du point 62 ci-dessus. Enfin, si le protocole d’accord affirme que les informations à fournir par l’OLAF incluent un « résumé des faits laissant présumer une implication personnelle de la personne faisant l’objet de l’enquête », il suffit de relever, outre qu’il est douteux que la disposition en cause du protocole d’accord confère des droits aux particuliers, que les faits en cause ont été signalés par la Commission elle-même à l’OLAF, de sorte qu’il apparaît superfétatoire que ce dernier lui fournisse un tel résumé. D’ailleurs, la décision d’ouverture de l’enquête se réfère aux informations reçues et la note du 25 mai 2012 adressée par le directeur général de l’OLAF au secrétaire général de la Commission cite cette dernière comme étant la source d’information.
194    Il s’ensuit qu’aucun élément ne permet de considérer que l’OLAF aurait violé l’article 4 du règlement no 1073/1999, l’article 4 de la décision 1999/396 ou le protocole d’accord.
195    Il convient, pour les mêmes motifs, d’écarter la violation du droit à une bonne administration invoquée par le requérant dans la réplique, dans le contexte du présent grief.
196    Le septième grief doit donc être rejeté.
Sur l’illégalité du comportement de la Commission
197    En ce qui concerne le comportement de la Commission, le requérant avance, en substance, deux griefs.
–       Sur le premier grief, tiré d’une violation du principe de bonne administration et de l’obligation de se comporter de manière loyale, impartiale et objective et dans le respect du principe d’indépendance
198    Le requérant invoque une violation du principe de bonne administration, ainsi que de l’obligation de se comporter de manière loyale, impartiale et objective et dans le respect du principe d’indépendance. À cet égard, il fait notamment valoir, en substance, que les éléments communiqués par le plaignant n’ont prétendument été reçus qu’une semaine après leur envoi et qu’il ressort du rapport de l’OLAF que, selon un témoignage, un ancien agent de la Commission, qui était alors consultant pour le plaignant, a discuté avec le secrétaire général de cette institution des éléments récoltés par le plaignant avant qu’il n’ait communiqué son rapport et ses allégations à la Commission. Cela constitue, selon le requérant, des preuves de la violation du principe de bonne administration, d’un conflit d’intérêts grave, d’une violation de l’indépendance du personnel de la Commission et d’un comportement contraire à l’éthique ainsi que des preuves que le lobby du tabac a développé une stratégie destinée à la Commission en vue de compromettre le processus décisionnel lié à la directive sur les produits du tabac, dirigé par le requérant. Il invoque également les articles 11 et 11 bis du statut des fonctionnaires de l’Union européenne.
199    La Commission réfute l’argumentation du requérant.
200    À cet égard, il doit être rappelé que le principe de bonne administration, lorsqu’il constitue l’expression d’un droit spécifique tel que le droit de voir les affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable, au sens de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux, doit être considéré comme une règle du droit de l’Union ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers [voir, en ce sens, s’agissant de l’obligation de diligence, qui se rattache au principe de bonne administration et impose à l’institution compétente d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce, arrêt du 16 décembre 2008, Masdar (UK)/Commission, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, point 91 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêts du 4 octobre 2006, Tillack/Commission, T‑193/04, EU:T:2006:292, point 127, et du 13 novembre 2008, SPM/Conseil et Commission, T‑128/05, non publié, EU:T:2008:494, point 127]. Tel est le cas en l’espèce, dès lors que le requérant invoque conjointement le principe de bonne administration et le droit à ce que l’administration se comporte de manière loyale, impartiale et objective et dans le respect du principe d’indépendance. Il en va de même, contrairement à ce que soutient la Commission, des articles 11 et 11 bis du statut des fonctionnaires de l’Union européenne, dès lors que ceux-ci énoncent, en substance, des obligations visant à assurer que les fonctionnaires de l’Union agissent de manière indépendante et à éviter les situations de conflit d’intérêts.
201    En l’espèce, le requérant avance deux allégations au soutien de son grief.
202    Premièrement, le requérant évoque, en substance, le fait que le secrétaire général de la Commission a reçu la plainte datée du 14 mai 2012 le 21 mai suivant. Force est de relever d’emblée que ce fait n’est, en tant que tel, pas en mesure de conduire au constat d’une violation du principe de bonne administration de la part de la Commission au détriment du requérant. Le requérant n’avance d’ailleurs, dans ce contexte, ni preuve ni argumentation visant à démontrer un comportement illégal de la Commission. Il se borne ainsi à poser la question de savoir s’il est plausible que la plainte ait « été perdu[e] en transit pendant une semaine » ou s’il ne serait pas plus plausible de considérer qu’elle était examinée aux fins « de développer une stratégie d’action » avant d’être officiellement enregistrée. En tout état de cause, aucun élément du dossier ne permet de considérer que le secrétaire général de la Commission aurait reçu la plainte avant le 21 mai 2012. Il ressort au demeurant de plusieurs éléments du dossier que, dans le cadre des échanges entre la Commission et le plaignant, la Commission se réfère à la lettre du 14 mai 2012 en précisant qu’elle a été reçue le 21 mai 2012. Quoiqu’il en soit, un délai d’acheminement de la plainte, y compris avec une remise par porteur, d’une semaine n’apparaît pas déraisonnable. Quant à l’allégation, avancée dans la réplique, selon laquelle un délai de transmission de la plainte à l’OLAF de trois ou quatre jours ne peut être considéré comme une transmission immédiate comme le soutient la Commission dans le mémoire en défense, il suffit de noter qu’un tel délai n’apparaît pas, en soi, déraisonnable et que rien ne peut en être inféré quant à une prétendue violation du principe de bonne administration.
203    Deuxièmement, le requérant souligne qu’un ancien directeur général du service juridique de la Commission, qui serait désormais consultant du plaignant et lobbyiste pour l’industrie du tabac, et le secrétaire général de la Commission auraient discuté des preuves récoltées par le plaignant avant que celui-ci n’ait adressée la plainte à la Commission. Or, il ressort uniquement de l’audition, par l’OLAF, d’un conseiller du plaignant que l’ancien directeur général du service juridique de la Commission a, à la demande du plaignant, contacté le secrétaire général de la Commission et que le plaignant a, par la suite, soumis la plainte. Aucun élément du dossier ne permet de considérer qu’il y aurait eu un échange, direct ou indirect, sur le fond des éléments communiqués par le plaignant, entre ce dernier et la Commission, avant la transmission de la plainte. C’est donc à tort que le requérant prétend qu’il s’agit de preuves sérieuses de la violation du principe de bonne administration, d’un conflit d’intérêts grave, d’une violation de l’indépendance du personnel de la Commission et d’un comportement contraire à l’éthique ainsi que des preuves circonstanciées dénuées d’ambiguïté que le lobby du tabac a développé une stratégie en vue de compromettre le processus décisionnel lié à la directive sur les produits du tabac.
204    Il résulte de ce qui précède qu’aucun élément ne permet de démontrer une violation du principe de bonne administration et de l’obligation de se comporter de manière loyale, impartiale et objective et dans le respect du principe d’indépendance ainsi que des articles 11 et 11 bis du statut des fonctionnaires de l’Union européenne.
205    Le premier grief doit être rejeté.
–       Sur le deuxième grief, tiré de la violation de l’indépendance de l’OLAF
206    Le requérant invoque une violation, par la Commission, de l’indépendance de l’OLAF. À cet égard, il se réfère, notamment, au fait que le président de la Commission a demandé au directeur général de l’OLAF de traiter cette affaire en priorité et, ensuite, à quel stade en était l’enquête, à la circonstance que la procédure législative du projet de directive relative aux produits du tabac était subordonnée à la chronologie de l’enquête de l’OLAF et au fait que le directeur général de l’OLAF a affirmé à plusieurs reprises qu’il faisait l’objet de pressions.
207    La Commission conteste l’argumentation du requérant.
208    À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon l’article 3 de de la décision 1999/352, l’OLAF exerce ses compétences d’enquête en toute indépendance. Dans l’exercice de ces compétences, le directeur de l’OLAF ne sollicite, ni n’accepte d’instructions de la Commission, d’aucun gouvernement, ni d’aucune autre institution, organe ou organisme.
209    En tant qu’elle garantit l’impartialité, l’équité et l’objectivité de ses enquêtes, il y a lieu de considérer que l’indépendance de l’OLAF consacrée par l’article 3 de la décision 1999/352 confère des droits aux particuliers.
210    En l’espèce, le requérant avance plusieurs éléments visant à démontrer que la Commission aurait porté atteinte à l’indépendance de l’OLAF.
211    S’agissant, premièrement, de la demande tendant à ce que l’affaire soit traitée en priorité, il convient de relever que, selon la note du 25 mai 2012 adressée au directeur général de l’OLAF par le secrétaire général de la Commission, le président de cette institution a demandé à cette dernière de solliciter que l’affaire fût traitée par l’OLAF en priorité. Une telle demande ne saurait être assimilée à une instruction au sens de l’article 3 de la décision 1999/352, dès lors que la demande de traiter l’affaire en priorité ne concerne pas le fond de celle-ci, en ce sens qu’il ne s’agit pas d’un ordre visant l’ouverture de l’enquête et prescrivant le sens à donner aux résultats de celle-ci.
212    S’agissant, deuxièmement, du fait que le président de la Commission a demandé au directeur général de l’OLAF à quel stade en était l’enquête, il y a lieu de relever qu’une telle demande ne saurait manifestement être considérée comme constituant une instruction au sens de l’article 3 de la décision 1999/352, ni même comme une pression exercée sur l’OLAF. Tel pourrait cependant être le cas si une telle demande avait été émise de manière répétée et insistante, ce qui n’est ni démontré ni même allégué en l’espèce. Dans ce contexte, il convient de souligner que la circonstance que, environ dix jours avant la clôture de l’enquête, le directeur général de l’OLAF a informé la Commission que son rapport était sur le point de lui être transmis est sans influence à cet égard, dès lors qu’une telle information de la Commission par l’OLAF n’apparaît ni illégitime ni mettant en cause l’indépendance de l’OLAF. De même, l’argumentation avancée par le requérant, notamment dans la réplique, concernant des échanges entre le président de la Commission et le Premier ministre de la République de Malte repose sur de pures conjectures, aucunement étayées.
213    S’agissant, troisièmement, de l’argument relatif à la procédure législative du projet de directive relative aux produits du tabac, il suffit de relever que les éléments avancés par le requérant ne sont pas susceptibles d’établir une quelconque atteinte à l’indépendance de l’OLAF. Il ressort en tout état de cause des éléments fournis par la Commission que le premier report dans la mise en œuvre de la consultation interservices concernant le projet de directive est lié à des problèmes qui restaient en suspens, notamment concernant la base juridique du projet de directive, et que le second report était lié notamment à la tenue d’un Conseil européen. En revanche, rien n’indique qu’il y aurait un quelconque lien avec l’enquête.
214    S’agissant, quatrièmement, du fait que le directeur général de l’OLAF a affirmé à plusieurs reprises qu’il faisait l’objet de pressions, le requérant avance, à cet égard, que ledit directeur général a indiqué, afin de justifier le non-respect du délai accordé au comité de surveillance pour effectuer son contrôle, que ce délai était réduit étant donné la pression à laquelle il était soumis de toute part. Or, force est de constater qu’une telle déclaration, vague et générale, n’est pas en mesure de démontrer une pression spécifique de la Commission sur l’OLAF, ni, a fortiori, une volonté de celle-ci de porter atteinte à l’indépendance de l’OLAF, par exemple, en orientant les conclusions de l’enquête.
215    Il s’ensuit qu’aucun élément avancé par le requérant ne permet de démontrer que la Commission aurait porté atteinte à l’indépendance de l’OLAF.
216    Le deuxième grief doit donc être écarté.
Conclusion sur l’illégalité du comportement reproché
217    Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le requérant n’a pas démontré l’existence d’un comportement illégal de l’OLAF ou de la Commission.
218    Le Tribunal estime néanmoins opportun d’examiner, à titre surabondant, l’existence du préjudice allégué et du lien de causalité.
Sur le préjudice allégué et le lien de causalité
219    Le requérant fait valoir qu’il a subi un préjudice, notamment moral, causé, principalement, par le comportement illégal de la Commission, y compris de l’OLAF, lié à la fin de ses fonctions le 16 octobre 2012. Selon le requérant, l’existence du préjudice moral découle des erreurs de la Commission et de l’OLAF. Ledit préjudice lui aurait été causé par l’atteinte à sa réputation et à son intégrité professionnelle à la Commission, dans les institutions de l’Union, au sein de cercles privés, à Malte, dans l’Union et aussi en dehors de l’Union, de la calomnie dont il a été victime, de l’agacement moral et du stress auxquels lui et sa famille ont été soumis, de sa marginalisation de la vie publique, du fait qu’il serait presque inemployable et qu’il n’a plus d’emploi, ni de revenu depuis la mi-octobre 2012, de l’incidence négative sur sa santé et de l’état d’incertitude et d’anxiété dans lequel il se trouve. Selon le requérant, il existe un lien de causalité direct entre les violations alléguées et son préjudice.
220    La Commission s’oppose à l’argumentation du requérant.
221    À cet égard, il doit être rappelé que, en vertu de l’article 76, sous d), du règlement de procédure, toute requête doit indiquer l’objet du litige, les moyens et arguments invoqués ainsi qu’un exposé sommaire desdits moyens. Une requête visant à la réparation de dommages causés par une institution de l’Union doit contenir les éléments qui permettent d’identifier le comportement que la partie requérante reproche à l’institution, les raisons pour lesquelles elle estime qu’un lien de causalité existe entre le comportement et le préjudice qu’elle prétend avoir subi ainsi que le caractère et l’étendue de ce préjudice (arrêt du 13 décembre 2006, Abad Pérez e.a./Conseil et Commission, T‑304/01, EU:T:2006:389, point 44). En ce qui concerne le préjudice, la requête doit contenir les éléments permettant d’identifier le préjudice allégué et d’en apprécier la nature et l’étendue (arrêt du 30 septembre 1998, Coldiretti e.a./Conseil et Commission, T‑149/96, EU:T:1998:228, point 47). Cette exigence est également applicable au préjudice immatériel (voir, en ce sens, arrêt du 28 février 2013, Inalca et Cremonini/Commission, C‑460/09 P, EU:C:2013:111, point 103).
222    Il ressort, en outre, de la jurisprudence que le dommage dont il est demandé réparation dans le cadre d’une action en responsabilité non contractuelle de l’Union doit être réel et certain, ce qu’il appartient à la partie requérante de prouver (voir arrêt du 9 novembre 2006, Agraz e.a./Commission, C‑243/05 P, EU:C:2006:708, point 27 et jurisprudence citée). Il incombe à cette dernière d’apporter des preuves concluantes tant de l’existence que de l’étendue du préjudice qu’elle invoque (voir arrêt du 16 septembre 1997, Blackspur DIY e.a./Conseil et Commission, C‑362/95 P, EU:C:1997:401, point 31 et jurisprudence citée).
223    La condition relative au lien de causalité posée à l’article 340, deuxième alinéa, TFUE porte sur l’existence d’un lien de cause à effet suffisamment direct entre le comportement des institutions et le dommage (arrêts du 18 mars 2010, Trubowest Handel et Makarov/Conseil et Commission, C‑419/08 P, EU:C:2010:147, point 53, et du 14 décembre 2005, Beamglow/Parlement e.a., T‑383/00, EU:T:2005:453, point 193 ; voir également, en ce sens, arrêt du 4 octobre 1979, Dumortier e.a./Conseil, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 et 45/79, EU:C:1979:223, point 21). Il appartient à la partie requérante d’apporter la preuve de l’existence d’un lien de causalité entre le comportement reproché et le préjudice invoqué (voir arrêt du 30 septembre 1998, Coldiretti e.a./Conseil et Commission, T‑149/96, EU:T:1998:228, point 101 et jurisprudence citée).
224    En l’espèce, force est de constater que le requérant n’apporte aucun élément permettant d’établir l’existence du préjudice moral allégué, ni le lien avec le comportement de la Commission ou de l’OLAF. Il n’avance ainsi aucun élément permettant de démontrer le bien-fondé des allégations résumées au point 219 ci-dessus. Le requérant n’a en effet produit que trois certificats médicaux. Toutefois, ainsi que le relève la Commission, ceux-ci ne couvrent que les mois de janvier et de février 2013 et n’évoquent pas les faits en cause en l’espèce. Au surplus, il ressort des documents produits par la Commission que, dès l’été 2013, le requérant a été invité par une banque à participer à une journée de réflexion portant, en substance, sur la réforme du système de santé et le gouvernement maltais lui a demandé de conseiller le ministre de la Santé maltais sur la réorganisation d’un hôpital. Il n’est donc pas établi que, ainsi qu’il le prétend, le requérant aurait subi une marginalisation de la vie publique et serait presque inemployable, ni qu’il aurait été porté atteinte à sa réputation et à son intégrité professionnelle. De plus, dans la mesure où le préjudice invoqué par le requérant découlerait d’un comportement illégal de la Commission lié à la fin de ses fonctions, comme invoqué dans la requête, il est à rappeler qu’il découle de l’arrêt du 12 mai 2015, Dalli/Commission (T‑562/12, EU:T:2015:270), que le requérant a démissionné volontairement de ses fonctions, de sorte qu’aucun préjudice découlant de la fin desdites fonctions ne saurait être imputé à l’Union. Enfin, il convient d’écarter l’affirmation du requérant selon laquelle le communiqué de presse du 16 octobre 2012 établirait un lien de causalité entre la démission et le rapport de l’OLAF. Outre que cette affirmation repose sur une lecture controuvée dudit communiqué, il suffit de relever que c’est un lien entre le préjudice et les fautes alléguées que le requérant doit prouver et non entre le rapport de l’OLAF et sa démission.
225    Certes, il ressort de la jurisprudence que, dans la mesure où la partie requérante n’avance aucun élément de nature à démontrer l’existence et à déterminer l’étendue de son préjudice moral ou immatériel, il lui incombe, tout au moins, d’établir que le comportement incriminé était, de par sa gravité, de nature à lui causer un tel dommage (voir, en ce sens, arrêts du 16 juillet 2009, SELEX Sistemi Integrati/Commission, C‑481/07 P, non publié, EU:C:2009:461, point 38 ; du 28 janvier 1999, BAI/Commission, T‑230/95, EU:T:1999:11, point 39, et du 16 octobre 2014, Evropaïki Dynamiki/Commission, T‑297/12, non publié, EU:T:2014:888, points 31, 46 et 63). Toutefois, en l’espèce, le requérant reste en défaut de procéder à une telle démonstration.
226    Il résulte de ce qui précède que le requérant n’a pas établi l’existence d’un lien de causalité suffisamment direct entre les comportements reprochés et le dommage allégué, ni même l’existence de ce dernier.
Sur les demandes de mesures d’organisation de la procédure
227    Le requérant suggère que le Tribunal pourrait estimer nécessaire de demander, en tant que mesure d’organisation de la procédure, la production de divers documents.
228    La Commission considère que ces documents sont manifestement sans pertinence pour la résolution du litige et que la demande du requérant doit être rejetée.
229    À cet égard, il convient de rappeler que c’est au Tribunal qu’il appartient d’apprécier l’utilité de mesures d’organisation de la procédure (voir arrêt du 9 mars 2015, Deutsche Börse/Commission, T‑175/12, non publié, EU:T:2015:148, point 417 et jurisprudence citée).
230    En l’espèce, il y a lieu de relever que les éléments contenus dans le dossier ainsi que les explications données lors de l’audience sont suffisants pour permettre au Tribunal de se prononcer, celui-ci ayant pu utilement statuer sur la base des conclusions, des moyens et des arguments développés en cours d’instance et au vu des documents déposés par les parties.
231    Il s’ensuit que les demandes de mesures d’organisation de la procédure doivent être rejetées ainsi que le recours dans son intégralité.
Sur les dépens
232    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      M. John Dalli supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
Berardis
Papasavvas
Spineanu-Matei
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 6 juin 2019.
Signatures
Table des matières
Antécédents du litige
Procédure et conclusions des parties
Sur la recevabilité
Sur le fond
Sur l’illégalité du comportement reproché
Sur l’illégalité du comportement de l’OLAF
– Sur le premier grief, tiré de l’illégalité de la décision d’ouvrir l’enquête
– Sur le deuxième grief, tiré de vices dans la caractérisation de l’enquête et de l’extension illégale de celle-ci
– Sur le troisième grief, tiré de la violation des principes en matière d’administration de la preuve et de la dénaturation et de la falsification des éléments de preuve
– Sur le quatrième grief, tiré d’une violation des droits de la défense, de l’article 4 de la décision 1999/396 et de l’article 18 des instructions de l’OLAF
– Sur le cinquième grief, tiré d’une violation de l’article 11, paragraphe 7, du règlement no 1073/1999 et de l’article 13, paragraphe 5, du règlement intérieur du comité de surveillance
– Sur le sixième grief, tiré de la violation du principe de la présomption d’innocence, de l’article 8 du règlement no 1073/1999, de l’article 339 TFUE et du droit à la protection des données à caractère personnel
– Sur le septième grief, tiré d’une violation de l’article 4 du règlement no 1073/1999, de l’article 4 de la décision 1999/396 et du protocole d’accord
Sur l’illégalité du comportement de la Commission
– Sur le premier grief, tiré d’une violation du principe de bonne administration et de l’obligation de se comporter de manière loyale, impartiale et objective et dans le respect du principe d’indépendance
– Sur le deuxième grief, tiré de la violation de l’indépendance de l’OLAF
Conclusion sur l’illégalité du comportement reproché
Sur le préjudice allégué et le lien de causalité
Sur les demandes de mesures d’organisation de la procédure
Sur les dépens
*      Langue de procédure : l’anglais.