62022CC0654
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 16 november 2023 (
1
)
Zaak C‑654/22
FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de voedselketen & Leefmilieu
tegen
Triferto Belgium NV
[verzoek van de rechtbank van eerste aanleg Oost-Vlaanderen, afdeling Gent, sectie burgerlijke rechtbank (België), om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Verordening (EG) nr. 1907/2006 – Registratie en beoordeling van en autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen – Reach – Werkingssfeer – Vrijstelling voor stoffen onder douanetoezicht – Registratieverplichting – Importeur – Invoer – Tot registratie verplichte persoon”
I. Inleiding
1.
Heel wat consumenten kennen ureum in de vorm van een additief voor dieselvoertuigen onder de naam AdBlue (
2
). Dit additief reduceert de uitstoot van stikstofoxiden. Er zijn echter nog tal van andere toepassingen van deze stof, bijvoorbeeld in de landbouw of in de farmaceutische en cosmetische industrie. Vandaar dat er jaarlijks meer dan 10 miljoen ton van die stof in de Unie wordt geproduceerd of ingevoerd.
2.
Er zijn geen bijzondere gevaren bekend. (
3
) Toch moeten importeurs deze stof bij invoer ervan op grond van de Reach-verordening (
4
) registreren bij het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA). In de onderhavige prejudiciële procedure moet worden uitgemaakt of een onderneming die ureum in een derde land bestelt als importeur moet worden beschouwd en dus aan deze verplichting moet voldoen, of dat andere personen dan deze afnemer die verplichting op zich kunnen nemen door de invoer te regelen.
II. Toepasselijke bepalingen
3.
Het doel en de hoofdbeginselen van de Reach-verordening zijn te vinden in artikel 1 ervan:
„1.   Het doel van deze verordening is een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu, inclusief de bevordering van alternatieve beoordelingsmethoden voor gevaren van stoffen, alsmede het vrije verkeer van stoffen op de interne markt te waarborgen en tegelijkertijd het concurrentievermogen en de innovatie te vergroten.
[…]
3.   Deze verordening is gebaseerd op het beginsel dat fabrikanten, importeurs en downstreamgebruikers ervoor moeten zorgen dat zij stoffen vervaardigen, in de handel brengen of gebruiken die niet schadelijk zijn voor de gezondheid van de mens of voor het milieu. Zij is gebaseerd op het voorzorgsbeginsel.”
4.
Volgens artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening is zij niet van toepassing op „stoffen, als zodanig of in een mengsel of voorwerp, die onder douanetoezicht vallen, tenzij zij worden bewerkt of verwerkt, en stoffen die in tijdelijke opslag zijn, zich in een vrije zone of een vrij entrepot bevinden met het oog op wederuitvoer, of in transito zijn”.
5.
In overweging 10 van de Reach-verordening wordt deze uitsluiting als volgt toegelicht:
„Stoffen onder douanetoezicht die in tijdelijke opslag zijn, die met het oog op wederuitvoer in vrije zones of vrije entrepots zijn opgeslagen of die in transito zijn, worden niet gebruikt in de zin van deze verordening en moeten dus buiten het toepassingsgebied ervan worden gehouden. […]”
6.
In artikel 3, punten 10 tot en met 13, van de Reach-verordening worden verschillende begrippen gedefinieerd:
„10.   ‚invoer’: het binnen het douanegebied van de Gemeenschap brengen;
11.   ‚importeur’: een in de Gemeenschap gevestigde natuurlijke persoon of rechtspersoon die voor de invoer verantwoordelijk is;
12.   ‚in de handel brengen’: het aan een derde leveren of beschikbaar stellen, ongeacht of dit tegen betaling dan wel om niet geschiedt. Invoer wordt beschouwd als in de handel brengen;
13.   ‚downstreamgebruiker’: elke in de Gemeenschap gevestigde natuurlijke persoon of rechtspersoon, niet zijnde een fabrikant of importeur, die een stof, hetzij als zodanig, hetzij in een mengsel, gebruikt bij zijn industriële activiteiten of beroepsactiviteiten. Distributeurs en consumenten zijn geen downstreamgebruikers. Wederimporteurs die krachtens artikel 2, lid 7, onder c), zijn vrijgesteld, worden als downstreamgebruikers beschouwd;”
7.
Artikel 5 van de Reach-verordening ziet op de gevolgen van niet-registratie:
„Onverminderd de artikelen 6, 7, 21 en 23 mogen stoffen als zodanig en stoffen in mengsels of in voorwerpen niet in de Gemeenschap worden vervaardigd of in de handel worden gebracht, tenzij deze, in de gevallen waarin dit vereist is overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van deze titel, zijn geregistreerd.”
8.
Artikel 6, lid 1, van de Reach-verordening voorziet in de volgende registratieverplichting:
„Behalve wanneer in deze verordening anders is bepaald, dient elke fabrikant of importeur die een stof, als zodanig of in een of meer mengsels, in hoeveelheden van 1 ton of meer per jaar vervaardigt of invoert, een registratie bij het Agentschap in.”
9.
De functie van die registratieverplichting blijkt uit de overwegingen 16, 17 en 19 van de Reach-verordening:
„(16)
Deze verordening bevat specifieke eisen en verplichtingen voor fabrikanten, importeurs en downstreamgebruikers van stoffen als zodanig, in mengsels of voorwerpen. Deze verordening stoelt op het beginsel dat de industrie stoffen met zoveel verantwoordelijkheidsgevoel en zorg produceert, importeert of gebruikt of op de markt brengt als nodig is om ervoor te zorgen dat onder redelijkerwijs te verwachten omstandigheden de menselijke gezondheid en het milieu niet worden geschaad.
(17)
Alle beschikbare en relevante informatie over stoffen als zodanig, in mengsels of voorwerpen moet worden bijeengebracht om te helpen bij het in kaart brengen van gevaarlijke eigenschappen, en aanbevelingen betreffende risicobeheersmaatregelen moeten stelselmatig via toeleveringsketens worden doorgegeven, als redelijkerwijs noodzakelijk, om negatieve gevolgen voor de menselijke gezondheid en het milieu te voorkomen. […]
[…]
(19)
Om deze redenen verplichten de registratiebepalingen de fabrikanten en importeurs ertoe gegevens te verzamelen over de stoffen die zij vervaardigen of invoeren, deze gegevens te gebruiken om de risico’s van deze stoffen te beoordelen en geschikte risicobeheersmaatregelen op te stellen en aan te bevelen. Om te zorgen dat zij deze verplichting ook nakomen, en omwille van de transparantie, moeten zij voor de registratie bij het Europees Agentschap voor chemische stoffen een dossier met al deze informatie indienen. Geregistreerde stoffen moeten op de interne markt kunnen circuleren.”
10.
Artikel 7 van de Reach-verordening regelt de registratie en mededeling van stoffen in voorwerpen, en artikel 8 ervan de aanwijzing van een enige vertegenwoordiger door buiten de Unie gevestigde fabrikanten. Als een dergelijke vertegenwoordiger is aangewezen, worden de importeurs van de producten van die fabrikant beschouwd als downstreamgebruikers, die niet tot registratie verplicht zijn.
III. Feiten en prejudiciële vragen
11.
Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing en uit nadere informatie die de verwijzende rechter op verzoek van het Hof heeft verstrekt, blijken de volgende feiten.
12.
Transvostok Group Limited (vermoedelijk gevestigd in Cyprus) heeft op 3 juli 2019 in de haven van Kavkaz (Rusland) aan de Zwarte Zeekust in totaal 7873,167 ton ureum geladen op het schip MV HC SVEA KIM voor rekening van Dreymoor Fertilizers Overseas PTE LTD (gevestigd in Singapore) (hierna: „Dreymoor”) en Belor-Eurofert GmbH (gevestigd in Bamberg, Duitsland) (hierna: „Belor”). Het ureum was oorspronkelijk gefabriceerd door een onderneming in Mary (Turkmenistan).
13.
Triferto Belgium NV (gevestigd in Gent, België) (hierna: „Triferto”) heeft op 7 juli 2019 bij Dreymoor in totaal 4000 ton ureum CFR Ghent (Incoterms 2010) besteld. Incoterms staat voor „International Commercial Terms” (internationale handelsvoorwaarden). CFR is één van die handelsvoorwaarden en staat voor „cost and freight” (kosten en vracht). Die voorwaarde komt erop neer dat de verkoper de vrachtkosten draagt, maar niet het risico van verlies van de goederen tijdens het transport. De plaats van levering onder deze overeenkomst was Gent.
14.
Op 9 augustus 2019 heeft Belor de lading ureum in opdracht van Dreymoor de Europese Unie binnengebracht via een douane-entrepot in Gent. Aldaar heeft Belor andere ondernemingen ingeschakeld voor diverse taken in verband met de aanlanding en opslag van de lading. Eerder had Belor het ureum bij ECHA geregistreerd in haar hoedanigheid van importeur in de zin van artikel 6, lid 1, van de Reach-verordening. Zij heeft ook de douaneaangifte voor deze stof ingediend.
15.
Na deze eerste aankoop en afroep heeft Triferto op 21 augustus 2019 nog 700 ton en op 26 augustus 2019 nog eens 1176,173 ton uit deze partij aangekocht en afgeroepen onder de clausule CIF Ghent (Incoterms 2010). CIF staat voor „cost, insurance and freight” en betekent dat de verkoper niet alleen de transportkosten draagt, maar de goederen bovendien ook verzekert.
16.
Tijdens een controle op 11 februari 2020 heeft de Federale Overheidsdienst Volksgezondheid, Veiligheid van de voedselketen & Leefmilieu (hierna: „FOD Volksgezondheid”) vastgesteld dat Triferto de voornoemde hoeveelheden ureum in 2019 bij Dreymoor had aangekocht.
17.
Er bestaat een overeenkomst tussen Dreymoor en Belor waarin laatstgenoemde bevestigt verantwoordelijk te zijn voor het fysiek binnenbrengen van ureum 46 % in de Europese Unie met het schip MV HC SVEA KIM, „in overeenstemming met de Reach-richtlijnen”.
18.
De FOD Volksgezondheid is echter de mening toegedaan dat niet Belor, maar Triferto dient te worden aangemerkt als importeur in de zin van artikel 6 juncto artikel 3 van de Reach-verordening. Bijgevolg had zij het ureum moeten registreren, wat zij niet heeft gedaan. De FOD Volksgezondheid heeft Triferto daarom een geldboete van 32856,00 EUR opgelegd.
19.
De FOD Volksgezondheid en Triferto hebben zich gezamenlijk gewend tot de rechtbank van eerste aanleg Oost-Vlaanderen, afdeling Gent, sectie burgerlijke rechtbank (België), met het verzoek om de rechtmatigheid van de geldboete te toetsen.
20.
Deze rechterlijke instantie legt het Hof daarom de volgende prejudiciële vragen voor:
„1)
Dienen de artikelen 6.1, 3.10, 3.11 van de Reach-verordening aldus te worden uitgelegd dat er een registratieplicht rust op diegene die de stof bij een niet EU-fabrikant bestelt/aankoopt, ook al worden alle regelingen met het oog op het fysiek binnen het douanegebied van de Unie brengen feitelijk getroffen door een derde partij die ook uitdrukkelijk bevestigt hiervoor verantwoordelijk te zijn?
Is het voor de beantwoording van vermelde vraag relevant of de hoeveelheid die wordt besteld/aangekocht slechts een deel (maar wel meer dan 1 ton) betreft van een grotere lading van dezelfde stof van dezelfde niet-EU-fabrikant die door deze derde partij binnen het douanegebied van de Unie wordt gebracht om aldaar in douane-entrepot te worden ingeslagen?
2)
Dient artikel 2.1.b) van de Reach-verordening aldus te worden uitgelegd dat ook [de] stof die wordt ingeslagen in douane-entrepot (middels plaatsing onder de regeling J – code 71 00 in vak 37 van het enig document) buiten het toepassingsgebied van de Reach-verordening blijft, totdat zij in een latere fase wordt uitgeslagen en onder een andere douaneregeling wordt geplaatst (bv. het in het vrije verkeer brengen)?
In het bevestigend geval, dienen de artikelen 6.1 en 3.10 en 3.11 van de Reach-verordening aldus te worden begrepen dat de verplichting tot registratie in die omstandigheid rust op diegene die de stof rechtstreeks heeft gekocht buiten de Unie en deze afroept (zonder dat hij de stof eerder fysiek binnen het douanegebied van de Unie heeft binnengebracht), ook indien de stof reeds werd geregistreerd door de derde onderneming die ze eerder fysiek binnen het douanegebied van de Unie heeft gebracht?”
21.
Triferto, het Koninkrijk België en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en hebben deelgenomen aan de terechtzitting van 12 oktober 2023.
IV. Juridische beoordeling
22.
Met de eerste vraag en het tweede deel van de tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen wie in de zin van artikel 6, lid 1, en artikel 3, punt 10, van de Reach-verordening moet worden aangemerkt als importeur van een hoeveelheid stof, die deze bij ECHA moet registreren. Voor het antwoord op die vraag is het nuttig om eerst het eerste deel van de tweede vraag te onderzoeken, waarmee wordt beoogd vast te stellen wanneer de litigieuze hoeveelheid stof in de Unie werd binnengebracht.
A.
Tijdstip van invoer
23.
Met het eerste deel van de tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of stoffen die (middels plaatsing onder de regeling J – code 71 00 in vak 37 van het enig document) in een douane-entrepot worden opgeslagen, buiten het toepassingsgebied van de Reach-verordening vallen totdat zij in een latere fase worden uitgeslagen en onder een andere douaneregeling (bv. het in het vrije verkeer brengen) worden geplaatst.
24.
Het kan verbazing wekken dat deze vraag betrekking heeft op douaneregimes, maar zij knoopt aan bij artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening, waarin is bepaald dat deze verordening niet van toepassing is op stoffen die onder bepaalde douaneregimes zijn geplaatst.
25.
Mocht die uitsluiting hier van toepassing zijn, zou het ureum weliswaar eerst fysiek zijn binnengebracht in het douanegebied van de Unie, maar er nog niet zijn ingevoerd in de zin van artikel 3, punt 10, van de Reach-verordening zolang de toepassing van die verordening, en dus ook van die definitie, was uitgesloten op grond van artikel 2, lid 1, onder b), ervan.
26.
Concreet strekt deze vraag dus ertoe uit te maken of de litigieuze hoeveelheid stof pas bij overdracht ervan aan Triferto werd ingevoerd, dan wel reeds toen Belor haar voor het eerst in het douanegebied van de Unie heeft binnengebracht en in een douane-entrepot heeft opgeslagen.
27.
Artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening bepaalt dat deze verordening niet van toepassing is op stoffen „die onder douanetoezicht vallen, tenzij zij worden bewerkt of verwerkt, en stoffen die in tijdelijke opslag zijn, zich in een vrije zone of een vrij entrepot bevinden met het oog op wederuitvoer, of in transito zijn”.
28.
Deze uitsluiting van de toepassing van de Reach-verordening geldt onder meer ten aanzien van stoffen die onder douanetoezicht vallen. Daarvan moet in het hoofdgeding worden uitgegaan, aangezien het ureum volgens de prejudiciële vraag middels plaatsing onder de regeling J – code 71 00 in vak 37 van het enig document werd opgeslagen in een douane-entrepot.
29.
De uitsluiting geldt echter alleen als daarnaast ten eerste is voldaan aan de negatieve voorwaarde dat de desbetreffende stof niet wordt bewerkt of verwerkt, en zij ten tweede onder een van drie bijzondere douaneregimes is geplaatst.
30.
De verwijzingsbeslissing bevat geen aanwijzingen voor enige bewerking of verwerking van het ureum vóór de overdracht ervan aan Triferto. Bijgevolg moet ervan worden uitgegaan dat in het hoofdgeding aan die negatieve voorwaarde was voldaan.
31.
Anders dan het Koninkrijk België stelt, was echter niet voldaan aan de tweede voorwaarde, namelijk de toepassing van een van de drie bijzondere douaneregimes.
32.
Volgens de prejudiciële vraag werd het ureum middels plaatsing onder de regeling J – code 71 00 in vak 37 van het enig document opgeslagen in een douane-entrepot. Dit strookt ook met de inhoud van code 71 00 in vak 37 van het enig document. Die code geeft immers aan dat de goederen onder de regeling douane-entrepot werden geplaatst (71) en dat er geen voorafgaande regeling was (00). (
5
)
33.
De opslag in douane-entrepots is geregeld in titel VII, hoofdstuk 3, afdeling 2, van het douanewetboek (
6
) (artikelen 240‑242). Het betreft een bijzondere douaneregeling. Zij is echter niet een van de drie in artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening genoemde bijzondere douaneregimes.
34.
De tijdelijke opslag van goederen overeenkomstig artikel 5, punten 11 en 17, en de artikelen 144 tot en met 152 van het douanewetboek is het eerste bijzondere douaneregime dat in artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening wordt genoemd. Het gaat daarbij om een alternatief voor de plaatsing van goederen onder een douaneregeling, en dus ook voor opslag in een douane-entrepot.
35.
Als tweede bijzondere douaneregime vermeldt artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening de opslag in een vrije zone met het oog op wederuitvoer. Hoewel dit regime zeer nauw aansluit bij de opslag in douane-entrepots, wordt het echter geregeld in een andere afdeling van titel VII, hoofdstuk 3, van het douanewetboek, namelijk in afdeling 3 (artikelen 243‑249, zie ook artikel 5, punt 14, doch niet artikel 270). Beide vormen van opslag zijn bijzondere douaneregelingen en sluiten elkaar dus uit.
36.
De in artikel 2, lid 1, onder b), en overweging 10 van de Reach-verordening eveneens genoemde opslag in een vrij entrepot viel in het oude douanewetboek (
7
), dat ten tijde van de vaststelling van de Reach-verordening van kracht was, nog onder dezelfde regelingen als de opslag in een vrije zone, doch thans is niet langer voorzien in vrije entrepots. Een vrij entrepot mag met name niet worden gelijkgesteld aan een douane-entrepot, waarin het oude douanewetboek ook al voorzag en dat daarin onder andere regelingen viel dan een vrij entrepot.
37.
In de Duitse taalversie van artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening wordt het derde bijzondere douaneregime aangeduid met „Transitverkehr” („in transito” in de Nederlandse taalversie). Deze term komt echter niet voor in het douanewetboek. In de Engelse en de Franse taalversie van artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening wordt daarentegen de term „transit” gebruikt, die wel in de betrokken taalversies van het douanewetboek voorkomt. In de Duitse taalversie van het douanewetboek wordt dit begrip aangeduid met de term „Versand” („douanevervoer” in de Nederlandse taalversie). Het gebruik van de term „Transitverkehr” in de Duitse taalversie berust mijns inziens dan ook op een vertaalfout.
38.
Als alternatief voor opslag omvat het douanevervoer andere bijzondere douaneregelingen die in titel VII, hoofdstuk 2, van het douanewetboek zijn vastgesteld en die bijgevolg de opslag in een douane-entrepot eveneens uitsluiten.
39.
Kortom, in een douane-entrepot opgeslagen stoffen vallen niet binnen de werkingssfeer van artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening, omdat zij niet vallen onder een van de daarin genoemde bijzondere douaneregimes. Deze verordening is dus van toepassing op dergelijke stoffen. Hieruit volgt dat zij reeds bij het fysiek binnenbrengen in het douanegebied van de Unie worden ingevoerd in de zin van artikel 3, punt 10, ervan en reeds vóór dat tijdstip bij ECHA moeten zijn geregistreerd.
40.
Deze conclusie strookt met het door de uitsluiting van artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening beoogde doel. De Reach-verordening beoogt immers niet de uitvoer van stoffen te regelen, maar dient alleen het vrije verkeer van stoffen en een hoog niveau van bescherming in de interne markt te waarborgen. (
8
) Met het oog daarop moeten fabrikanten, importeurs en downstreamgebruikers van stoffen deze overeenkomstig overweging 16 van genoemde verordening met zoveel verantwoordelijkheidsgevoel en zorg produceren, importeren of gebruiken of op de markt brengen als nodig is om ervoor te zorgen dat onder redelijkerwijs te verwachten omstandigheden de menselijke gezondheid en het milieu niet worden geschaad.
41.
Om die reden moeten stoffen op grond van artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening worden vrijgesteld van de vereisten van die verordening wanneer – zoals dat het geval is bij de drie genoemde douaneregimes – kan worden aangenomen dat zij zich slechts tijdelijk zonder verdere bewerking of verwerking in de Unie bevinden. Zoals is vermeld in overweging 10, worden dergelijke stoffen niet gebruikt in de zin van de Reach-verordening. In dat geval is het onwaarschijnlijk dat de aan de desbetreffende stoffen verbonden risico’s zich in de Unie zullen voordoen. Voor zeer gevaarlijke stoffen kunnen echter bijzondere regelingen gelden. (
9
)
42.
Als de stof daarentegen in de Unie wordt bewerkt of verwerkt, moet de Reach-verordening worden toegepast teneinde het nagestreefde beschermingsniveau in de Unie te waarborgen. In dat geval moeten immers de nodige maatregelen worden genomen om ervoor te zorgen dat de aan de stof verbonden risico’s zich niet voordoen bij bewerking of verwerking ervan. Of de stof dan wel de daarmee vervaardigde producten onder douaneregelingen zijn geplaatst met het oog op latere wederuitvoer, is niet relevant voor de aanpak van die risico’s.
43.
Bijgevolg moet op het eerste deel van de tweede vraag worden geantwoord dat de uitsluiting van artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening alleen van toepassing is wanneer de desbetreffende stoffen onder een van de daarin genoemde bijzondere douaneregimes zijn geplaatst, namelijk de tijdelijke opslag (artikel 5, punten 11 en 17, en de artikelen 144‑152 van het douanewetboek), de opslag in vrije zones met het oog op wederuitvoer (artikel 5, punt 14, en de artikelen 243‑249, doch niet artikel 270 van het douanewetboek) of het douanevervoer (artikelen 226‑236 van het douanewetboek), en zij onder die regimes niet worden bewerkt of verwerkt.
B.
Identificatie van de importeur
44.
Thans moet worden onderzocht of de persoon die een bepaalde hoeveelheid van een stof bestelt of aankoopt bij een buiten de Europese Unie gevestigde fabrikant, moet worden aangemerkt als de importeur ervan in de zin van artikel 6, lid 1, en artikel 3, punt 10, van de Reach-verordening, die deze stof moet registreren bij ECHA.
45.
Overeenkomstig artikel 3, punt 12, van de Reach-verordening wordt de invoer van een stof beschouwd als het in de handel brengen ervan. Aangezien een stof volgens artikel 5 van deze verordening alleen in de handel mag worden gebracht wanneer zij is geregistreerd, mag die stof dus pas na registratie ervan worden ingevoerd. Artikel 21, lid 1, van voornoemde verordening bepaalt zelfs dat invoer alleen is toegestaan als ECHA binnen drie weken na registratie niet heeft gewezen op tekortkomingen in het registratiedossier.
46.
Wie moet echter aan de registratieverplichting voldoen? Volgens artikel 6, lid 1, van de Reach-verordening dient elke importeur die een stof in hoeveelheden van 1 ton of meer per jaar invoert, een registratie bij ECHA in. In artikel 3, punt 11, van die verordening wordt het begrip „importeur” gedefinieerd als een in de Unie gevestigde natuurlijke persoon of rechtspersoon die voor de invoer verantwoordelijk is. Invoer, op zijn beurt, moet overeenkomstig artikel 3, punt 10, van diezelfde verordening worden begrepen als het fysiek binnenbrengen in het douanegebied van de Unie.
47.
Bij de invoer van stoffen hangt de registratieverplichting dus af van wie verantwoordelijk is voor het fysiek binnenbrengen in het douanegebied van de Unie.
48.
Volgens de gebruikelijke zin van het woord is een groot aantal verantwoordelijken denkbaar. Wanneer de uitsluiting van artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening niet geldt, zijn de crew, en met name de kapitein, van het schip MV HC SVEA KIM alsook het transportbedrijf rechtstreeks verantwoordelijk voor het fysiek binnenbrengen. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt echter dat de onderneming Belor de stof in de Europese Unie heeft ingevoerd, zodat het transportbedrijf vermoedelijk in haar opdracht en onder haar toezicht handelde. Bijgevolg kan ook deze onderneming verantwoordelijk zijn voor de invoer. Belor handelde echter in opdracht van Dreymoor, zodat ook die onderneming verantwoordelijk kan zijn. Aangezien deze order op zijn minst deels berustte op het feit dat Triferto reeds een groot deel van de zending had aangekocht en besteld, zou ook deze onderneming verantwoordelijk kunnen zijn.
49.
Artikel 3, punt 11, en artikel 6 van de Reach-verordening hebben echter – anders dan bijvoorbeeld het strafrecht – niet tot doel om alle verantwoordelijken te identificeren en te bestraffen naar verhouding van hun bijdrage aan de inbreuk. Volgens overweging 17 van die verordening moet er daarentegen voor worden gezorgd dat alle beschikbare en relevante informatie over stoffen wordt bijeengebracht om te helpen bij het in kaart brengen van gevaarlijke eigenschappen. Teneinde de inspanningen voor het verstrekken van die informatie passend te verdelen over de gebruikers van de stof, dient elke in de Unie geproduceerde of ingevoerde hoeveelheid stof te worden geregistreerd. Om die reden is het noodzakelijk, maar ook toereikend, dat één enkele persoon de desbetreffende hoeveelheid stof registreert.
50.
De Reach-verordening – en met name artikel 3, punt 11, ervan – zijn echter van beperkt nut voor het identificeren van deze persoon, aangezien het begrip „verantwoordelijk”, zoals uiteengezet in punt 48 hierboven, bijzonder ruim is. Weliswaar wordt de kring van verantwoordelijken beperkt door het feit dat alleen in de Unie gevestigde personen als importeur in aanmerking komen, waardoor met name Dreymoor en wellicht ook de kapitein en de crew van het schip zijn uitgesloten. In het onderhavige geval blijven echter in elk geval Triferto en Belor over als mogelijke verantwoordelijken.
51.
In zijn richtsnoer voor registratie adviseert ECHA om de importeur aan te wijzen naargelang van de omstandigheden van elk individueel geval. Daarop voortbouwend geeft het een aantal voorbeelden van wie in bepaalde gevallen verantwoordelijk moet zijn. In vele gevallen is de eindontvanger van de goederen, dus de persoon die de ingevoerde stof heeft besteld en aangekocht, als invoerder te beschouwen, maar in sommige gevallen echter ook de persoon die de invoer heeft geregeld. (
10
) De Commissie en het Koninkrijk België beroepen zich in hun betoog op dit richtsnoer.
52.
ECHA is echter niet bevoegd om artikel 3, punt 11, van de Reach-verordening te concretiseren middels een bindende uitlegging, wat het ook nadrukkelijk aangeeft in zijn richtsnoer. (
11
) Om die reden is dat richtsnoer niet bindend: het kan echter wel nuttige aanwijzingen bieden voor de uitlegging van een vaag rechtsbegrip zoals de verantwoordelijke voor de invoer. Zo lijkt het meer dan aannemelijk dat de hoofdverantwoordelijkheid vaak dient te berusten bij de eindontvanger van de goederen, aangezien hij er belang bij heeft dat de goederen in de Unie worden binnengebracht. Zonder zijn initiatief zou de invoer van de stof normaal gesproken niet plaatsvinden. Hoewel de verkoper meestal ook een dergelijk belang heeft, komt hij volgens artikel 3, punt 11, van de Reach-verordening echter niet in aanmerking als verantwoordelijke wanneer hij – zoals in het onderhavige geval – niet in de Unie is gevestigd.
53.
Het belang van de koper bij de invoer sluit echter niet uit dat een andere persoon – in het onderhavige geval Belor – de verantwoordelijkheid op zich neemt in plaats van de eindontvanger van de goederen, waardoor hij importeur wordt in de zin van artikel 3, punt 11, van de Reach-verordening en de registratieverplichting gaat dragen.
54.
In de regel kan een loutere verklaring of zelfs een overeenkomst daartoe niet volstaan, aangezien anders het gevaar bestaat dat de importeur zijn verplichtingen op grond van de Reach-verordening omzeilt. Met name moet worden voorkomen dat de daadwerkelijke importeur van de stof de door hem ingevoerde hoeveelheden verdeelt over verschillende „fictieve importeurs” die telkens onder de drempel voor de registratieverplichting of een drempel voor nadere informatievereisten blijven. Volgens artikel 6, lid 1, van die verordening geldt de registratieverplichting immers alleen voor importeurs die hoeveelheden van 1 ton of meer invoeren, en overeenkomstig artikel 12 ervan nemen de registratieverplichtingen toe bij grotere invoerhoeveelheden per jaar per importeur (10, 100 of 1000 ton).
55.
Daarbij komt dat de registratie geen loutere formaliteit is, maar met aanzienlijke inspanningen gepaard gaat. Volgens artikel 10 van de Reach-verordening en verschillende bijlagen erbij moet de registrant namelijk een uitgebreid dossier over de stof en een chemisch veiligheidsrapport indienen. Bovendien moet hij volgens artikel 22 ervan na de registratie voldoen aan nadere informatievereisten.
56.
Een effectieve overname van de verantwoordelijkheid en van de registratieverplichting vooronderstelt dan ook op zijn minst het gerechtvaardigde vertrouwen van de bij de invoer betrokken marktdeelnemers dat de persoon die de verantwoordelijkheid op zich neemt, over de nodige kennis en middelen beschikt om de genoemde verplichtingen na te komen. Deze marktdeelnemers, en met name de afnemer van de stof, mogen daarop niet blindelings vertrouwen, maar moeten bij hun keuze de nodige zorgvuldigheid betrachten en dienen in elk geval vóór de invoer zich ervan te vergewissen dat de registrant de hoeveelheid stof daadwerkelijk bij ECHA heeft geregistreerd.
57.
Als echter, zoals in het onderhavige geval, de persoon die de verantwoordelijkheid voor de invoer op zich neemt, daadwerkelijk aan de verplichtingen van de importeur heeft voldaan, dat wil zeggen met name de levering bij ECHA heeft geregistreerd, en voorts ook in beslissende mate het fysiek binnenbrengen van de zending in de Unie heeft georganiseerd, en er geen aanwijzingen zijn dat hij zijn verplichtingen op grond van de Reach-verordening heeft omzeild of geschonden, lijkt het redelijk om aan te nemen dat deze persoon de verantwoordelijkheid op zich heeft genomen. Anders dan het Koninkrijk België meent, is het echter niet van doorslaggevend belang dat deze overname berust op een contract met de koper van de goederen of op andere voorwaarden – in casu de overeenkomst tussen Dreymoor en Belor.
58.
Artikel 8 van de Reach-verordening bepaalt zelfs uitdrukkelijk dat het in één specifiek geval mogelijk is om een overeenkomst te sluiten met een buiten de Unie gevestigde marktdeelnemer, namelijk wanneer een buiten de Unie gevestigde fabrikant van een stof met wederzijdse instemming een in de Unie gevestigde persoon aanwijst om als zijn enige vertegenwoordiger de verplichtingen voor importeurs te vervullen. Importeurs worden aldus vrijgesteld van de registratieverplichting, aangezien zij in dat geval worden beschouwd als downstreamgebruikers.
59.
Zoals ook de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, verzetten deze bepalingen inzake de enige vertegenwoordiger zich niet tegen een overname van de registratieverplichting in andere gevallen. Het is weliswaar juist dat de Reach-verordening geen met artikel 8 ervan vergelijkbare bepaling bevat die ertoe strekt dat de bij de invoer betrokken marktdeelnemers met wederzijdse instemming de persoon kunnen aanwijzen die de registratieverplichting dient te vervullen. Aangezien de verordening echter niet eenduidig bepaalt aan wie die verplichting wordt opgelegd, maar tegelijkertijd uitgaat van een eenmalige registratie van ingevoerde hoeveelheden stoffen, moet het mogelijk zijn om overeen te komen wie deze verplichting op zich neemt.
60.
Deze uitlegging van artikel 3, punt 11, en artikel 6 van de Reach-verordening biedt bovendien het voordeel dat zij ook de situatie dekt waarin een buiten de Unie gevestigde handelsonderneming, zoals Dreymoor, een hoeveelheid van een door een andere fabrikant geproduceerde stof in de Unie invoert, maar nog geen afnemers in de Unie heeft. In dat geval zou namelijk niemand de levering kunnen registreren, zodat de invoer vanuit juridisch oogpunt ontoelaatbaar zou zijn. Een dergelijke handelsonderneming is niet de fabrikant van de stof en kan bijgevolg geen enige vertegenwoordiger aanwijzen overeenkomstig artikel 8 van de Reach-verordening. Evenmin kan zij de levering zelf registreren als zij geen vestiging in de Unie heeft. En als er nog geen zekerheid bestaat over de afnemers, kunnen ook deze geen verantwoordelijkheid dragen voor de invoer. Om dergelijke invoer mogelijk te maken, moet het dan ook mogelijk zijn dat een in de Unie gevestigde marktdeelnemer de verantwoordelijkheid voor de invoer op zich neemt.
61.
In het hoofdgeding zou die oplossing hoe dan ook noodzakelijk zijn voor de hoeveelheden die Triferto pas na de invoer heeft aangekocht, en mogelijkerwijs ook voor het deel van de lading, te weten 2000 ton, waarvan de bestemming niet aan het Hof is meegedeeld. Volgens het antwoord op het eerste deel van de tweede vraag waren immers op zijn minst de later aan Triferto verkochte hoeveelheden al ingevoerd alvorens er zekerheid bestond over de afnemer ervan.
62.
Bijgevolg moet op de eerste vraag en het tweede deel van de tweede vraag worden geantwoord dat de koper van meer dan één ton van een in de Unie binnengebrachte stof overeenkomstig artikel 3, punten 10 en 11, en artikel 6 van de Reach-verordening niet verplicht is om deze stof zelf te registreren indien een andere in de Unie gevestigde persoon de verantwoordelijkheid voor de invoer van die stof op zich heeft genomen en deze heeft geregistreerd, en indien er geen aanwijzingen zijn dat er verplichtingen zijn omzeild met betrekking tot de registratie van die stof.
V. Conclusie
63.
Bijgevolg geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:
„1)
De uitsluiting van artikel 2, lid 1, onder b), van verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen is alleen van toepassing wanneer de desbetreffende stoffen onder een van de daarin genoemde bijzondere douaneregimes zijn geplaatst, namelijk de tijdelijke opslag [artikel 5, punten 11 en 17, en de artikelen 144‑152 van verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie], de opslag in vrije zones met het oog op wederuitvoer (artikel 5, punt 14, en de artikelen 243‑249, doch niet artikel 270 van verordening nr. 952/2013) of het douanevervoer (artikelen 226‑236 van verordening nr. 952/2013), en zij onder die regimes niet worden bewerkt of verwerkt.
2)
De koper van meer dan één ton van een in de Unie binnengebrachte stof is overeenkomstig artikel 3, punten 10 en 11, en artikel 6 van verordening nr. 1907/2006 niet verplicht om deze stof zelf te registreren indien een andere in de Unie gevestigde persoon de verantwoordelijkheid voor de invoer van die stof op zich heeft genomen en deze heeft geregistreerd, en indien er geen aanwijzingen zijn dat er verplichtingen zijn omzeild met betrekking tot de registratie van die stof.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	Deze handelsnaam is beschermd door de handelsmerken 003945938, 008526717 en W01042880 van de vereniging van Duitse automobielfabrikanten.
(
3
)	ECHA, Substance Infocard Urea, https://www.echa.europa.eu/de/substance-information/-/substanceinfo/100.000.286.
(
4
)	Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (Reach), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen, houdende wijziging van richtlijn 1999/45/EG en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad en verordening (EG) nr. 1488/94 van de Commissie alsmede richtlijn 76/769/EEG van de Raad en de richtlijnen 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG en 2000/21/EG van de Commissie (PB 2006, L 396, blz. 1, met rectificatie in PB 2007, L 136, blz. 3); in casu relevant is de versie ervan zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2019/957 van de Commissie van 11 juni 2019 (PB 2019, L 154, blz. 37).
(
5
)	Zie gedelegeerde verordening (EU) 2016/341 van de Commissie van 17 december 2015 tot aanvulling van verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en van de Raad met overgangsregels voor enkele bepalingen van het douanewetboek van de Unie voor de gevallen waarin de relevante elektronische systemen nog niet operationeel zijn, en tot wijziging van gedelegeerde verordening (EU) 2015/2446 (PB 2016, L 69, blz. 1), in het bijzonder aanhangsel D1.
(
6
)	Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PB 2013, L 269, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2019/632 van het Europees Parlement en van de Raad van 17 april 2019 (PB 2019, L 111, blz. 54).
(
7
)	Artikelen 166‑181 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1992, L 302, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 648/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 13 april 2005 (PB 2005, L 117, blz. 13).
(
8
)	Zie arrest van 27 april 2017, Pinckernelle (C‑535/15, EU:C:2017:315, met name punt 43).
(
9
)	Zie bijvoorbeeld verordening (EU) nr. 649/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende de in- en uitvoer van gevaarlijke chemische stoffen (PB 2012, L 201, blz. 60).
(
10
)	Europees Agentschap voor chemische stoffen, Richtsnoer voor registratie, augustus 2021, versie 4.0, blz. 20.
(
11
)	Ibid., blz. 2. Zie ook arrest van 13 juli 2023, Commissie/CK Telecoms UK Investments (C‑376/20 P, EU:C:2023:561, punt 123).