62013CC0129_SK
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. Spojené veci predložené Súdnemu dvoru sa týkajú práva na obhajobu a konkrétnejšie práva byť vypočutý v rámci správneho konania.
2. Svojimi návrhmi na začatie prejudiciálneho konania z 22. februára 2013, ktoré boli doručené Súdnemu dvoru 18. marca 2013, Hoge Raad der Nederlanden (Holandsko) kladie Súdnemu dvoru predovšetkým otázku o priamej uplatniteľnosti zásady dodržiavania práva na obhajobu. V prípade kladnej odpovede sa pýta, či právo byť vypočutý treba považovať za porušené, ak dotknutá fyzická alebo právnická osoba mala príležitosť vyjadriť svoj postoj až v opravnom prostriedku v správnom konaní, teda až potom, čo bolo vydané pôvodné rozhodnutie. Napokon kladie Súdnemu dvoru otázku o právnych následkoch prípadného porušenia zásady dodržiavania práva na obhajobu a o okolnostiach, ktoré ich môžu ovplyvniť.
II – Právny rámec
A – Právo Únie
1. Charta základných práv Európskej únie
3. Článok 41 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) s nadpisom „Právo na dobrú správu vecí verejných“ vo svojich odsekoch 1 a 2 stanovuje:
„1. Každý má právo, aby inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie vybavovali jeho záležitosti nestranne, spravodlivo a v primeranej lehote.
2. Toto právo zahŕňa najmä:
a) právo každého na vypočutie pred prijatím akéhokoľvek individuálneho opatrenia, ktoré by sa ho mohlo nepriaznivo dotýkať;
…“
4. Článok 51 Charty s nadpisom „Rozsah pôsobnosti“ vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Ustanovenia tejto charty sú pri dodržaní zásady subsidiarity určené pre inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie, a tiež pre členské štáty výlučne vtedy, ak vykonávajú právo Únie. V dôsledku toho rešpektujú práva, dodržiavajú zásady a podporujú ich uplatňovanie v súlade so svojimi príslušnými právomocami a pri zachovaní obmedzení právomocí Únie, ktoré boli na ňu prenesené zmluvami.“
2. Nariadenie (EHS) č. 2913/92
5. Články 220 a 221 nariadenia Rady (EHS) č. 2913/92 z 12 októbra 1992, ktorým sa ustanovuje Colný kódex spoločenstva(2) (ďalej len „CKS“), sú súčasťou kapitoly 3 oddielu 1 s názvom „Zápis colného dlhu do účtovnej evidencie a jeho oznámenie dlžníkovi“.
6. Článok 220 ods. 1 CKS znie:
„Ak suma cla vyplývajúca z colného dlhu nebola zapísaná do účtovnej evidencie v súlade s článkami 218 a 219 alebo ak bola zapísaná do účtovnej evidencie vo výške nižšej ako suma dlžná na základe právnych predpisov, zapíše sa suma cla, ktorá má byť vybratá alebo zostáva na vybratie do 2 dní odo dňa, kedy sa colné orgány o tejto skutočnosti dozvedeli a môžu vypočítať sumu dlžnú na základe právnych predpisov a určiť dlžníka (dodatočné zapísanie do účtovnej evidencie). Táto lehota môže byť predĺžená v súlade s článkom 219.“
7. Článok 221 CKS znie:
„1. Akonáhle je suma cla zapísaná do účtovnej evidencie, musí byť oznámená dlžníkovi v súlade s ustanovenými postupmi.
…
3. Oznámenie dlžníkovi sa neuskutoční po ukončení obdobia troch rokov od dátumu, keď sa nadobudol colný dlh. Toto obdobie sa predlžuje od času, keď sa podá odvolanie v zmysle článku 243 na obdobie odvolacieho konania.
…“
8. Články 243 až 245 CKS sú súčasťou hlavy VIII s názvom „Odvolania“.
9. Článok 243 CKS stanovuje toto:
„1. Každá osoba má právo podať odvolanie proti rozhodnutiu colných orgánov, ktoré sa týka uplatňovania colných predpisov, ktoré sa ich priamo a osobne dotýkajú.
Právo podať odvolanie má taktiež každá osoba, ktorá požiadala colné orgány o rozhodnutie týkajúce sa colných predpisov a v lehote podľa článku 6, odsek 2 ho neobdržala.
Odvolanie musí byť podané v členskom štáte, kde bolo rozhodnutie prijaté alebo o jeho prijatie bolo požiadané.
2. Odvolanie môže byť podané:
a) na prvom stupni colným orgánom určeným na tento účel členskými štátmi;
b) na druhom stupni nezávislému orgánu, ktorým môže byť s súlade s platnými právnymi predpismi členských štátov súd alebo rovnocenný zvláštny orgán.“
10. Článok 244 CKS stanovuje:
„Podanie odvolania nemá odkladný účinok na výkon napadnutého rozhodnutia.
Colné orgány však prerušia výkon rozhodnutia, a to úplne alebo čiastočne, ak majú dôvodné pochybnosti o tom, či je napadnuté rozhodnutie v súlade s colnými predpismi, alebo ak hrozí dotknutej osobe nenahraditeľná škoda.
Ak je v dôsledku napadnutého rozhodnutia vymerané dovozné alebo vývozné clo, je prerušenie výkonu tohto rozhodnutia podmienené zabezpečením colného dlhu. Toto zabezpečenie však nemusí byť požadované, ak by táto požiadavka dlžníkovi, vzhľadom na pomery, spôsobila vážne hospodárske alebo sociálne ťažkosti.“
11. Článok 245 CKS znie:
„Predpisy o postupe pri podávaní odvolania budú stanovené členskými štátmi.“
B – Holandské právo
12. Podľa § 4:8 ods. 1 všeobecného zákona o správnom práve (Algemene wet bestuursrecht, ďalej len „Awb“) správny orgán pred prijatím rozhodnutia, ktoré pravdepodobne spôsobí ujmu dotknutej osobe, ktorá o toto rozhodnutie nežiadala, tejto osobe umožní vyjadriť sa, ak jednak uvedené rozhodnutie vychádza z okolností súvisiacich so skutočnosťami a záujmami, ktoré sa dotknutej osoby týkajú, a jednak samotná dotknutá osoba tieto informácie neposkytla.
13. § 4:12 ods. 1 Awb znie takto:
„Správny orgán môže neuplatniť ustanovenia § 4:7 a 4:8, keď prijíma rozhodnutie, ktoré smeruje ku vzniku finančnej povinnosti alebo práva, ak:
a) proti tomuto rozhodnutiu možno podať námietku alebo odvolanie a
b) negatívne dôsledky rozhodnutia možno plne odstrániť po podaní námietky alebo odvolania.“
14. § 6:22 Awb znie takto:
„Rozhodnutie, proti ktorému je podaná námietka alebo odvolanie, môže orgán, ktorý rozhoduje o námietke alebo o odvolaní, nezrušiť napriek porušeniu písaného alebo nepísaného právneho pravidla alebo všeobecnej právnej zásady, ak možno pripustiť, že toto porušenie pravidla alebo zásady nespôsobilo dotknutým osobám ujmu.“
15. § 7:2 Awb znie takto:
„1. Pred rozhodnutím o námietke správny orgán ponúkne dotknutej osobe možnosť, že bude vypočutá.
2. Správny orgán o tom informuje v každom prípade osobu, ktorá námietky podala, i dotknuté osoby, ktoré v rámci prípravy rozhodnutia vyjadrili svoje stanovisko.“
16. Správne rozhodnutia môžu byť následne predmetom súdnej žaloby s možnosťou odvolania a kasačného konania.
III – Skutkový stav, konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky
A – Skutkový stav, ktorý je základom návrhov na začatie prejudiciálneho konania
17. V každom z konaní vo veci samej pred vnútroštátnym súdom colný zástupca, teda Kamino International Logistics BV vo veci C‑129/13 a Datema Hellmann Worldwide Logistics BV vo veci C‑130/13 (ďalej len „dotknuté osoby“), podal v roku 2002 a v roku 2003 na príkaz rovnakého podniku vyhlásenia s cieľom prepustenia určitých tovarov, ktoré boli označené „záhradné prístrešky/stany na oslavy a bočnice“, do voľného obehu. Dotknuté osoby deklarovali tieto tovary pod položkou 6 601 10 00 („záhradné alebo podobné slnečníky a dáždniky“) kombinovanej nomenklatúry (ďalej len „KN“). Colný orgán vybral clo so sadzbou 4,7 %, ktorá bola stanovená pre túto položku.
18. Holandské colné orgány neskôr uskutočnili u príkazcu dotknutých osôb kontrolu, ktorej cieľom bolo zabezpečiť správnosť tohto colného zaradenia. Na základe tejto kontroly príslušný holandský orgán, teda daňový inšpektor, dospel k záveru, že uvedené zaradenie bolo nesprávne a že predmetné tovary mali byť zaradené pod položku 6 306 99 00 KN („stany a kempingový tovar“), na ktorú sa uplatňuje vyššia sadzba (12,2 %).
19. Vzhľadom na rozdiel v uplatniteľných sadzbách na dve uvedené položky daňový inšpektor rozhodnutím z 2. apríla 2005 vymeral dodatočne clo (v obidvoch prípadoch suma okolo 10 000 eur). Každá z dotknutých osôb dostala na tento účel výzvu na zaplatenie (ďalej len „výzva“) vydanú na základe článku 220 CKS.
20. Dotknuté osoby nemali pred vydaním týchto výziev možnosť predložiť svoje argumenty.
B – Priebeh správneho a súdneho konania
21. Dotknuté osoby podali proti uvedeným výzvam námietku u daňového inšpektora, ktorý im dal možnosť vyjadriť svoje stanovisko, ale rozhodol, že námietky nie sú dôvodné.
22. Žaloby, ktoré podali dotknuté osoby proti tomuto rozhodnutiu daňového inšpektora, vyhlásil Rechtbank te Haarlem za nedôvodné. V odvolacom konaní Gerechtshof te Amsterdam potvrdil rozsudok, ktorý vydal Rechtbank te Haarlem, v rozsahu, v akom dotknutým osobám nariaďoval splniť si povinnosti uložené výzvami.
23. Dotknuté osoby preto podali kasačný opravný prostriedok na Hoge Raad der Nederlanden. V rámci tohto konania boli položené prejudiciálne otázky.
24. Vo svojich návrhoch na začatie prejudiciálneho konania Hoge Raad der Nederlanden pripomína, že Gerechtshof te Amsterdam v odvolacom konaní usúdil, že daňový inšpektor porušil zásadu dodržiavania práva na obhajobu, keďže pred vydaním výzvy nedal dotknutým osobám príležitosť vyjadriť sa ku skutočnostiam, ktoré boli základom pre dodatočné vymeranie cla.
25. Uvádza však, že ani CKS, ani uplatniteľné vnútroštátne právo neobsahujú procesné ustanovenia, ktoré by ukladali colným orgánom povinnosť, aby pred oznámením colného dlhu podľa článku 221 ods. 1 CKS dali colnému dlžníkovi možnosť vyjadriť jeho stanovisko k okolnostiam, o ktoré sa opiera dodatočné vymeranie cla.
26. V dôsledku toho sa Hoge Raad der Nederlanden predovšetkým pýta, či je zásada dodržiavania práva na obhajobu vhodná na to, aby ju vnútroštátny súd priamo uplatňoval. Ďalej, ak by odpoveď na túto otázku bola kladná, chce vedieť, či je správny záver, ku ktorému dospel Gerechtshof te Amsterdam, že zásada dodržiavania práva na obhajobu (a konkrétnejšie právo byť vypočutý, ktoré je jeho súčasťou) bola porušená, keď dotknuté osoby síce nemohli uviesť svoje argumenty pred prvým rozhodnutím daňového inšpektora, ale mali príležitosť obhajovať svoje stanovisko počas konaní o námietke a o žalobe. Napokon Hoge Raad der Nederlanden kladie Súdnemu dvoru otázku o právnych následkoch porušenia zásady práva na obhajobu a tom, či sa majú určovať v súlade s vnútroštátnym právom alebo podľa práva Únie. Presnejšie a za predpokladu, že tieto právne následky sa majú určovať podľa práva Únie, chce Hoge Raad der Nederlanden vedieť, či v prípade porušenia zásady dodržiavania práva na obhajobu je vnútroštátny súd povinný zrušiť napadnuté rozhodnutie, alebo či vo svojom posúdení môže zohľadniť skutočnosť, že ak by k predmetnému porušeniu nedošlo, rozhodnutie by bolo rovnaké.
C – Prejudiciálne otázky
27. Za týchto okolností Hoge Raad der Nederlanden rozhodol prerušiť konanie a položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky, ktoré majú v oboch spojených veciach rovnaké znenie:
„1. Je zásada ochrany práva na obhajobu správnymi orgánmi, ktorá je zakotvená v práve Únie, vhodná na to, aby ju vnútroštátny súd priamo uplatňoval?
2. V prípade kladnej odpovede na prvú otázku:
a) Má sa zásada ochrany práva na obhajobu správnymi orgánmi, ktorá je zakotvená v práve Únie, vykladať v tom zmysle, že je porušená, keď adresát plánovaného rozhodnutia síce nebol vypočutý predtým, ako proti nemu správny orgán prijal opatrenie, ktoré sa ho nepriaznivo dotkne, ale v nasledujúcom správnom konaní (o námietke), ktoré predchádza podaniu žaloby na vnútroštátnom súde, dodatočne dostal možnosť byť vypočutý?
b) Určujú sa právne účinky porušenia zásady ochrany práva na obhajobu správnymi orgánmi, ktorá je zakotvená v práve Únie, podľa vnútroštátneho práva?
3. V prípade zápornej odpovede na druhú otázku písm. b): aké okolnosti môže vnútroštátny súd zohľadniť pri stanovení právnych účinkov a môže vziať do úvahy osobitne to, či treba predpokladať, že ak by správne orgány neporušili zásadu ochrany práva na obhajobu, ktorá je zakotvená v práve Únie, konanie by prebehlo inak?“
IV – Konanie pred Súdnym dvorom
28. Návrhy na začatie prejudiciálneho konania boli doručené Súdnemu dvoru 18. marca 2013. Rozhodnutím z 24. apríla 2013 predseda Súdneho dvora nariadil spojenie vecí.
29. Dotknuté osoby, holandská, belgická, grécka a španielska vláda a Európska komisia predložili písomné pripomienky. Dňa 15. januára 2014 sa uskutočnilo pojednávanie, na ktorom dotknuté osoby, holandská, belgická a grécka vláda a Komisia predniesli svoje písomné pripomienky.
V – Právna analýza
A – O prvej prejudiciálnej otázke
30. Svojou prvou otázkou chce vnútroštátny súd vedieť, či je zásada dodržiavania práva na obhajobu vhodná na to, aby ju vnútroštátny súd priamo uplatňoval.
31. Je isté, že „právo na obhajobu, ktorého súčasťou je právo byť vypočutý…, patrí medzi tie zo základných práv, ktoré sú nedeliteľnou súčasťou právneho poriadku Únie a sú zakotvené v Charte“(3) .
32. Súdny dvor navyše v rámci veci týkajúcej sa dodatočného vymáhania dovozného cla objasnil, že na základe tejto zásady „sa musí osobám, ktorých záujmy toto rozhodnutie významnou mierou ovplyvňuje, umožniť, aby mohli účinne vyjadriť svoje stanovisko ku skutočnostiam, z ktorých správny orgán zamýšľa vychádzať pri svojom rozhodnutí“(4) . Inými slovami, „právo byť vypočutý zaručuje každému možnosť oznámiť účinne a efektívne svoj názor v priebehu správneho konania, a to skôr, ako bude prijaté akékoľvek rozhodnutie, ktoré môže nepriaznivo ovplyvniť jeho záujmy“(5) .
33. Okrem toho „právo každého na vypočutie pred prijatím akéhokoľvek individuálneho opatrenia, ktoré by sa ho mohlo nepriaznivo dotýkať“, je článkom 41 ods. 2 Charty už výslovne zahrnuté v práve na dobrú správu vecí verejných.
34. Je nesporné, že v prejednávanej veci ide o konanie týkajúce sa dodatočného vymerania cla, a teda o vykonanie práva Únie, takže článok 41 Charty musia členské štáty rešpektovať v súlade s článkom 51 ods. 1 Charty.
35. Čo sa týka úlohy vnútroštátneho súdu, Súdny dvor mal v už citovanom rozsudku Sopropé príležitosť objasniť, že práve tomuto súdu prináleží, „aby sa ubezpečil, že lehota [na predloženie pripomienok zo strany dotknutých osôb], ktorú správny orgán individuálne poskytol, zodpovedá konkrétnej situácii dotknutej osoby alebo podniku a umožňuje im uplatniť ich práva na obhajobu so zreteľom na zásadu efektivity“(6) .
36. Preto si myslím, že z predchádzajúcich úvah vyplýva nielen to, že vnútroštátne správne orgány sú povinné dodržiavať právo na obhajobu, keď vykonávajú právo Únie, ale aj to, že dotknuté osoby musia byť oprávnené dovolávať sa jeho dodržiavania priamo pred vnútroštátnymi súdmi. aby sa predišlo tomu, že toto právo zostane bez uplatnenia alebo len čisto formálne(7) .
B – O druhej prejudiciálnej otázke písm. a)
37. Druhá otázka sa delí na dve čiastkové otázky.
38. Druhá otázka písm. a) smeruje k tomu, či právo na obhajobu osoby, ktorej bolo rozhodnutie určené, je porušené, ak nebola vypočutá pred vydaním rozhodnutia (v tejto veci výzvy), hoci mohla vyjadriť svoje stanovisko neskôr vo fáze správneho konania o námietke. Druhá otázka písm. b) sa týka právnych následkov porušenia zásady dodržiavania práva na obhajobu. Táto čiastková otázka sa vzťahuje na rovnakú tematiku ako tretia otázka položená vnútroštátnym súdom. Preskúmam ich teda spoločne neskôr a tu svoj výklad obmedzím na druhú otázku písm. a).
39. Pred týmto preskúmaním by som sa však chcel vyjadriť k otázku, ktorá sa podrobne rozoberala na pojednávaní a spomína ju vnútroštátny súd: a to, či konanie od vydania výzvy až do rozhodnutia o námietke podanej na základe Awb predstavuje jediné konanie (v takom prípade by právo osoby, ktorej je rozhodnutie určené, na obhajobu, z podstaty veci jediné, bolo nevyhnutne dodržané), alebo či naopak zahŕňa dve fázy a dve rozhodnutia, pričom k druhému dôjde len v prípade námietky proti prvému (v takom prípade vzniká otázka dodržiavania práva na obhajobu, lebo osoba, ktorej boli rozhodnutia určené, bola vypočutá až po vydaní pôvodného rozhodnutia a po podaní námietky).
40. Aj keď je správny orgán počas celého konania rovnaký (hoci zástupca holandskej vlády na pojednávaní uviedol, že tento orgán sa môže obrátiť na inú inštanciu, ale naďalej zostáva príslušný rozhodovať), prikláňam sa jasne k druhej alternatíve.
41. Vydanie a zaslanie výzvy totiž predstavuje rozhodnutie s vlastnými právnymi účinkami, ktorým sa osobe, ktorej je určené, uložila v prejednávanej veci povinnosť zaplatiť dodatočné clo. Tieto účinky sú pritom konečné, ak osoba, ktorej je určené a ktorá nebola v tomto štádiu vypočutá, nepodá námietku. Iba v rámci prípadného konania o námietke musí príslušný správny orgán vypočuť dotknutú osobu, vykonať úplné preskúmanie spisu a prijať nové rozhodnutie alebo potvrdiť vydanú výzvu.
42. Navyše z preskúmania uplatniteľného práva Únie a vnútroštátneho práva vyplýva, že námietka nemá automatický odkladný účinok, takže zaplatenie požadovaného cla zostáva vykonateľné. To, že o odklad možno požiadať (a že podľa vyhlásení zástupcu holandskej vlády na pojednávaní ministerský obežník stanovuje, že sa takej žiadosti má vyhovieť okrem prípadov podvodu), nič nemení na skutočnosti, že výzva predstavuje rozhodnutie so samostatnými právnymi účinkami.
43. Na tomto predpoklade sú teda založené moje nasledujúce úvahy.
1. Cieľ sledovaný právom byť vypočutý
44. Pre odpoveď na otázku, ktorú položil Hoge Raad der Nederlanden, treba predovšetkým pripomenúť cieľ sledovaný zásadou dodržiavania práva na obhajobu a konkrétnejšie právom byť vypočutý.
45. Podľa Súdneho dvora „účelom pravidla, podľa ktorého sa príjemcovi rozhodnutia, ktoré nepriaznivo zasahuje do jeho právneho postavenia, musí umožniť, aby pred prijatím rozhodnutia predložil pripomienky, je to, aby príslušný orgán rovnako účelne prihliadol na všetky relevantné skutočnosti. Aby sa zaručila účinná ochrana dotknutej osoby alebo dotknutého podniku, je účelom pravidla predovšetkým to, aby tieto subjekty mohli opraviť chybu alebo uviesť také skutočnosti týkajúce sa ich osobného stavu, ktoré môžu ovplyvniť prijatie rozhodnutia alebo jeho obsah.“(8) .
46. Inými slovami, „právo byť vypočutý zaručuje každému možnosť oznámiť účinne a efektívne svoj názor v priebehu správneho konania, a to skôr, ako bude prijaté akékoľvek rozhodnutie, ktoré môže nepriaznivo ovplyvniť jeho záujmy“(9) .
47. Súdny dvor už objasňoval rozsah práva byť vypočutý pri príležitosti veci Gerlach(10) týkajúcej sa režimu tranzitu v Únii. Podľa Súdneho dvora z právnej úpravy uplatniteľnej v čase skutkových okolností veci(11) vyplývalo, že členský štát, ktorému patrí výstupný colný úrad, môže začať s vyberaním dovozného cla len v prípade, ak vopred informoval hlavného zodpovedného, že má k dispozícii trojmesačnú lehotu na predloženie požadovaných dôkazov, a ak ich ten v uvedenej lehote nepredložil. Súdny dvor usúdil, že za týchto okolností nemožno uvedenú lehotu poskytnúť po prvý raz až v konaní o sťažnosti podanej proti rozhodnutiu príslušných orgánov o začatí vyberania dovozného cla(12) . Súdny dvor totiž opísal právo hlavného zodpovedného ako právo „riadne vyjadriť stanovisko k zákonnosti tranzitnej operácie pred
prijatím rozhodnutia o vybratí cla, ktoré mu je určené a ktoré závažne zasahuje do jeho záujmov“(13) .
48. Z tejto judikatúry vyplýva, že ak sa osobe, ktorej je určené rozhodnutie spôsobujúce jej ujmu, poskytne právo obhajovať svoje stanovisko po
vydaní uvedeného rozhodnutia, nie je dodržané ani právo byť vypočutý, ani právo na obhajobu.
49. No podľa takisto ustálenej judikatúry „základné práva ako dodržiavanie práva na obhajobu nie sú absolútnymi právami, ale môžu obsahovať obmedzenia pod podmienkou, že tieto skutočne zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu, ktoré predmetné opatrenie sleduje, a z hľadiska sledovaného cieľa nie sú neprimeraným a neadekvátnym zásahom do samotnej podstaty takto zabezpečených práv“(14) . V tom istom už citovanom rozsudku Dokter a i. ešte Súdny dvor objasňuje, že takéto obmedzenie „by bolo neprimeraným a neadekvátnym zásahom do samotnej podstaty práva na obhajobu, len ak by dotknutým osobám bola odobratá možnosť namietať tieto opatrenia a užitočne uplatniť svoje stanovisko v neskoršom konaní“(15) .
2. Obmedzenie zásady práva byť vypočutý
50. Pre odpoveď na otázku, či obmedzenie práva byť vypočutý vytvorené konaním, ktoré zaviedlo Holandské kráľovstvo, zodpovedá podmienkam uvedeným v už citovanom rozsudku Dokter a i., treba zohľadniť jednak záväzné podmienky, ktoré stanovuje samotné právo Únie pre dodatočné zapísanie cla vyplývajúceho z colného dlhu do účtovnej evidencie, a jednak celé správne konanie, ako ho upravuje vnútroštátna právna úprava.
a) Lehoty stanovené CKS
51. Článok 220 ods. 1 CKS stanovuje, že ak suma cla vyplývajúca z colného dlhu nebola zapísaná do účtovnej evidencie v súlade s jeho článkami 218 a 219 alebo ak bola zapísaná do účtovnej evidencie vo výške nižšej ako suma dlžná na základe právnych predpisov, zapíše sa suma cla, ktorá má byť vybratá alebo zostáva na vybratie, v lehote dvoch dní
odo dňa, kedy sa colné orgány o tejto skutočnosti dozvedeli a môžu vypočítať sumu dlžnú na základe právnych predpisov a určiť dlžníka. Článok 221 CKS dodáva, že suma cla musí byť oznámená dlžníkovi, len čo je zapísaná do účtovnej evidencie .
52. Takáto záväzná lehota dvoch dní sa zdá byť ťažko zlučiteľná s povinnosťou vypočuť dotknutú osobu pred rozhodnutím o zapísaní sumy cla, ktoré sa má vybrať.
53. Súlad tejto lehoty so zásadou dodržiavania práva na obhajobu už bol navyše predmetom diskusie vo veci nesplnenia povinnosti, ktoré bolo vytýkané Talianskej republike(16) . Súdny dvor síce usúdil, že zásadu dodržiavania práva na obhajobu možno uplatniť v konaní o dodatočnom vymeraní cla, ale doplnil toto tvrdenie výhradou, podľa ktorej uvedená zásada „nemôže mať za následok umožniť členskému štátu nesplniť si povinnosť zapísať nárok [Únie] na vlastné zdroje v lehote, ktorú stanovuje právna úprava Spoločenstva“(17) .
54. V tomto rozsudku si teda Súdny dvor zvolil pripomenutie výhrady zo zásady. Z tejto formulácie vyplýva, že síce právo na obhajobu treba iste dodržiavať, ale nemôže viesť k porušeniu lehôt, ktoré členským štátom stanovuje colná právna úprava Únie.
55. Vedomý si obmedzenia práva na obhajobu, ku ktorému vedie táto výhrada, ju Súdny dvor zmiernil, keď objasnil, že „navyše treba pripomenúť, že zápis a oznámenie splatných ciel, ako aj zápis vlastných zdrojov nebráni platiteľovi cla namietať podľa článku 243 a nasl. colného kódexu proti povinnosti, ktorá mu je uložená tým, že uvedie všetky dostupné dôkazy“(18) .
56. Zdá sa, že sám normotvorca Únie si je vedomý ťažkostí, ktoré majú členské štáty s vypočutím dotknutej osoby pred zapísaním sumy cla, ktoré sa má vybrať.
57. Jednak článok 22 ods. 6 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 952/2013 z 9. októbra 2013, ktorým sa ustanovuje Colný kódex Únie (prepracované znenie)(19), už totiž výslovne stanovuje, že „pred vydaním rozhodnutia, ktoré by bolo v neprospech žiadateľa, oznámia colné orgány dôvody, ktoré budú podkladom ich rozhodnutia, žiadateľovi, ktorému sa umožní, aby v stanovenej lehote, ktorá plynie odo dňa, keď mu bolo uvedené oznámenie doručené alebo sa považuje za doručené, predložil svoje stanovisko“. Odôvodnenie 27 tohto nariadenia navyše objasňuje, že táto povinnosť je dôsledkom vyplývajúcim z Charty. Jednak podľa článku 105 ods. 3 uvedeného nariadenia sa suma dovozného alebo vývozného cla, ktorá sa má zaplatiť, bude zapisovať do účtovnej evidencie, keď budú relevantné ustanovenia uplatniteľné(20), do štrnástich dní odo dňa, keď colné orgány „môžu určiť sumu daného dovozného alebo vývozného cla a vydať rozhodnutie“(21) .
b) Charakter predmetného vnútroštátneho správneho konania
58. Správne konanie v prejednávanej veci upravuje Awb. V § 4:8 Awb je stanovená zásada, že správne orgány pred prijatím rozhodnutia, ktoré by mohlo spôsobiť ujmu dotknutej osobe, ktorá o toto rozhodnutie nežiadala, jej umožnia vyjadriť sa k plánovanému rozhodnutiu.
59. Podľa § 4:12 Awb sa však táto zásada neuplatní na rozhodnutia finančnej povahy, ak po prvé proti rozhodnutiu možno podať námietku a po druhé nepriaznivé dôsledky možno plne odstrániť po podaní opravného prostriedku .
60. V prejednávanej veci sa zdá, že tieto dve podmienky sú splnené.
61. Dotknuté osoby totiž mali možnosť nechať preskúmať rozhodnutie správnym orgánom, ktorý ho vydal (predtým, ako mali právo podať súdnu žalobu s možnosťou odvolania a kasačného opravného prostriedku).
62. Podľa holandskej vlády sa pritom toto správne preskúmanie uskutočňuje ex nunc, teda na základe relevantných právnych predpisov a skutkového stavu, ako existovali v čase, keď bolo prijaté rozhodnutie o námietke. Negatívne dôsledky napadnutého rozhodnutia teda bolo možné odstrániť v konaní o námietke.
63. Navyše podľa § 7:2 Awb „pred rozhodnutím o námietke správny orgán ponúkne dotknutej osobe možnosť, že bude vypočutá“.
64. Poznamenávam však, že podľa článku 244 prvého odseku CKS nemá podanie opravného prostriedku odkladný účinok na výkon napadnutého rozhodnutia. Je pravda, že druhý odsek uvedeného článku pravidlo zmierňuje tým, že colnými orgánom umožňuje úplne alebo čiastočne prerušiť výkon uvedeného rozhodnutia. Tento odklad výkonu je však možný len vtedy, ak colné úrady majú dôvodné pochybnosti o tom, či je napadnuté rozhodnutie v súlade s colnými predpismi, alebo ak dotknutej osobe hrozí nenahraditeľná škoda. Navyše článok 244 tretí odsek CKS v tomto prípade nariaďuje zriadenie zábezpeky (s výhradou vážnych hospodárskych alebo sociálnych ťažkostí dlžníka).
65. Podľa holandskej vlády by sa však prípadné negatívne dôsledky sporného rozhodnutia dali odstrániť následne, keďže v prípade námietky a odkladu výkonu rozhodnutia by platbu bolo možné odložiť, kým by sa o námietke (a odvolaní) podľa vnútroštátnej právnej úpravy nerozhodlo.
66. No ako som už spomenul, zástupca holandskej vlády na pojednávaní uviedol, že tento odklad nie je automatický, ale oň musí osoba, ktorej je určená napadnutá výzva, požiadať vo svojej námietke. Okrem toho z jeho vyhlásení vyplýva, že hoci sa odklad výkonu vo všeobecnosti povoľuje, je táto prax zakotvená iba v ministerskom obežníku.
67. S výhradou overenia vnútroštátnym súdom (ktorý tento obežník nespomenul vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania) sa mi nezdá, že by taká norma, ktorá z podstaty veci môže byť kedykoľvek zmenená, spôsobovala dostatočne automatický odklad samostatných právnych účinkov výzvy až do jej prípadnej zmeny a konkrétnejšie povinnosti zaplatiť dodatočné clo.
c) Záver k druhej otázke písm. a)
68. V prejednávanej veci nebola osoba, ktorej je výzva určená, vypočutá pred vydaním rozhodnutia, ktoré jej spôsobuje ujmu, ale § 7:2 Awb výslovne stanovuje, že pred rozhodnutím o námietke správny orgán ponúkne dotknutej osobe možnosť, že bude vypočutá.
69. Nevyhnutnosť rozlišovať medzi právami, ktoré zakotvuje na jednej strane článok 41 Charty (správne spory) a na druhej strane článok 47 Charty (súdne spory), je navyše dodržaná, lebo vypočutie dotknutej osoby je riadne upravené v rámci správneho konania a nie iba v priebehu súdneho konania.
70. Nejde teda o prípad, keď by, slovami už citovaného rozsudku Dokter a i., „dotknutým osobám bola odobratá možnosť namietať [sporné rozhodnutie] a užitočne uplatniť svoje stanovisko v neskoršom konaní“(22) .
71. Tieto okolnosti sa mi však nezdajú byť dostatočné na to, aby odôvodňovali obmedzenie zásady dodržiavania práva na obhajobu, a to z troch dôvodov.
72. Predovšetkým mi nie sú zrejmé dôvody, ktorých by sa bolo možné dovolávať ako cieľov všeobecného záujmu, odôvodňujúce absenciu predchádzajúceho vypočutia. V tejto súvislosti sa mi nezdá, že samotné požiadavky lehôt, ktoré vyplývajú z právnej úpravy Únie, by sa ako také dôvody mohli pripustiť.
73. Ďalej, rozhodnutie prijaté bez vypočutia osoby, ktorej je určené, môže byť predmetom nového správneho rozhodnutia iba na základe jej iniciatívy.
74. Napokon a najmä, toto námietkové konanie nemá automatický odkladný účinok. Z judikatúry Súdneho dvora pritom vyplýva, že táto okolnosť má rozhodujúci význam pri skúmaní prípadného odôvodnenia obmedzenia práva byť vypočutý pred vydaním rozhodnutia, ktoré spôsobuje ujmu.
75. Súdny dvor okrem iného vo svojom rozsudku Texdata Software(23) rozhodol, že „uplatnenie úvodnej sankcie vo výške 700 eur bez predchádzajúcej výzvy a možnosti vypočutia pred jej uložením by nemalo mať vplyv na zásadný obsah dotknutého základného práva, keďže podanie odôvodnených námietok proti rozhodnutiu o pokute vedie k zabráneniu jej okamžitej uplatniteľnosti
a k začatiu riadneho konania, v rámci ktorého možno rešpektovať právo byť vypočutý“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
76. V prejednávanej veci je síce splnená druhá podmienka (osoba, ktorej je rozhodnutie určené, je vypočutá v rámci námietkového konania), ale prvá požiadavka (zabránenie okamžitej uplatniteľnosti aktu, ktorý spôsobuje ujmu, v prípade podania opravného prostriedku) chýba.
77. Za týchto okolností sa domnievam, že vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, porušuje zásadu dodržiavania práva na obhajobu účastníka správneho konania a konkrétnejšie právo byť vypočutý.
78. Ak by Súdny dvor nesúhlasil s mojou analýzou, nebolo by potrebné odpovedať na druhú otázku písm. b) ani na tretiu otázku, keďže sa týkajú právnych následkov porušenia zásady práva na obhajobu.
C – O druhej otázke písm. b) a o tretej otázke
79. Svojou druhou otázkou písm. b) a treťou otázkou vnútroštátny súd smeruje k tomu, aby Súdny dvor objasnil, či jednak sa právne následky porušenia zásady dodržiavania práva na obhajobu správnymi orgánmi určujú podľa vnútroštátneho práva, a jednak v prípade, ak to tak nie je, aké okolnosti má vnútroštátny súd zohľadniť v rámci svojho skúmania. Vo svojej tretej otázke tento súd výslovne zvažuje zohľadnenie predpokladu, že výsledok rozhodovacieho procesu by bol rovnaký v prípade dodržania porušeného práva.
80. Jasná, presná a jednoznačná odpoveď na tieto otázky sa nachádza v už citovanom rozsudku G. a R.. Súdny dvor totiž rozhodol:
„35 Povinnosť dodržiavať právo na obhajobu osôb, ktorým sú určené rozhodnutia, ktoré citeľným spôsobom ovplyvnia ich postavenie, sa tak v zásade vzťahuje na správne orgány členských štátov pri prijímaní opatrení patriacich do pôsobnosti práva Únie. Pokiaľ tak, ako v prejednávanej veci, právo Únie nestanovuje ani podmienky, za ktorých sa musí zabezpečiť dodržiavanie práva na obhajobu…, ani dôsledky porušenia týchto práv, tieto podmienky a dôsledky sa určia podľa vnútroštátneho práva, pokiaľ opatrenia prijaté v tomto zmysle sú rovnakej povahy ako tie, ktoré sa vzťahujú na jednotlivcov v porovnateľných situáciách podľa vnútroštátneho práva (zásada ekvivalencie) a nevedú k praktickej nemožnosti alebo nadmernému sťaženiu výkonu práv priznaných právnym poriadkom Únie (zásada efektivity)…
36 Hoci je pritom možné, že členské štáty umožňujú výkon práva na obhajobu týchto štátnych príslušníkov rovnakými spôsobmi, ako je to v prípade úpravy situácií podľa vnútroštátneho práva, tieto spôsoby musia byť v súlade s právom Únie a predovšetkým nesmú byť v rozpore s potrebným účinkom smernice 2008/115.
…
38 Vzhľadom na otázky položené vnútroštátnym súdom treba uviesť, že podľa práva Únie porušenie práva na obhajobu, najmä práva byť vypočutý, vedie k zrušeniu rozhodnutia prijatého v správnom konaní, o ktoré ide, iba vtedy, ak by pri neexistencii tejto vady mohlo toto konanie dospieť k inému výsledku…“(24) .
81. Pravidlo nie je nové. Také riešenie už Súdny dvor uviedol vo veci Distillers Company/Komisia(25), v ktorej žalobca okrem iného tvrdil, že príslušný orgán nebol schopný zohľadniť všetky tvrdenia uvedené na podporu žaloby počas ústnej časti konania ani viaceré doplnenia odpovede na oznámenie o výhradách Komisie. Vo svojom rozsudku však Súdny dvor usúdil, že „nie je potrebné skúmať [tieto] vady konania“ a že „inak by to bolo iba vtedy, ak by existovala možnosť, že bez týchto vád by správne konanie mohlo dospieť k inému výsledku“(26) .
82. Keďže vo veci, ktorá viedla k už citovanému rozsudku G. a R., sa Súdny dvor pridŕžal tohto riešenia, aj keď išlo o opatrenie tak obmedzujúce osobnú slobodu, akým je predĺženie zaistenia cudzinca, ktorý čaká na návrat do svojej krajiny, zo šesť na osemnásť mesiacov, neviem si predstaviť, že by to mohlo byť inak v rámci konania, ktoré sa týka čisto finančných záujmov.
83. Navyše poznamenávam, že v tejto veci správne rozhodnutie o námietke i rozsudky prvostupňového a odvolacieho súdu potvrdili pôvodné rozhodnutie po tom, čo dotknuté osoby mohli predložiť svoje argumenty.
84. Vzhľadom na tieto úvahy Súdnemu dvoru navrhujem, aby na druhú otázku písm. b) odpovedal tak, že vnútroštátnemu súdu objasní, že podmienky, za ktorých sa musí zabezpečiť dodržiavanie práva na obhajobu, a dôsledky porušenia tohto práva sa určia podľa vnútroštátneho práva, pokiaľ opatrenia prijaté v tomto zmysle sú rovnakej povahy ako tie, ktoré sa vzťahujú na jednotlivcov v porovnateľných situáciách podľa vnútroštátneho práva (zásada ekvivalencie) a nevedú k praktickej nemožnosti alebo nadmernému sťaženiu výkonu práv priznaných právnym poriadkom Únie (zásada efektivity).
85. Prebratie tohto riešenia na colnú vec je opodstatnené, lebo článok 245 CKS výslovne odkazuje na vnútroštátne právo tým, že objasňuje, že „predpisy o postupe pri podávaní odvolania budú stanovené členskými štátmi“.
86. Keďže však treba zabezpečiť plný účinok práva Únie, okrem toho Súdnemu dvoru navrhujem, aby na tretiu otázku odpovedal tak, že vnútroštátnemu súdu uvedie, že podľa práva Únie vedie porušenie práva na obhajobu – najmä práva byť vypočutý – k zrušeniu rozhodnutia vydaného na konci predmetného správneho konania iba vtedy, ak by bez tejto vady mohlo toto konanie dospieť k inému výsledku.
87. Toto riešenie je v prejednávanej veci opodstatnené o to viac, že samotné dotknuté osoby pripúšťajú, že konanie o námietke by neviedlo k inému výsledku, keby boli vypočuté pred vydaním sporného rozhodnutia, keďže nespochybňujú colné zaradenie, ktoré vykonal daňový inšpektor. Ako som už uviedol, správne rozhodnutie o námietke i rozsudky prvostupňového a odvolacieho súdu potvrdili pôvodné rozhodnutie.
VI – Návrh
88. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Hoge Raad der Nederlanden, takto:
1. Jednotlivci pred vnútroštátnymi súdmi sa môžu priamo dovolávať zásady dodržiavania práva na obhajobu správnymi orgánmi.
2. a) Vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, ktorá neumožňuje osobe, ktorej je určené rozhodnutie spôsobujúce jej ujmu, byť vypočutý správnym orgánom pred prijatím rozhodnutia, ale jej dáva možnosť byť vypočutý v neskoršej fáze správneho konania, avšak bez toho, aby taký opravný prostriedok spôsoboval automatický odklad výkonu rozhodnutia spôsobujúceho ujmu, porušuje zásadu dodržiavania práva na obhajobu účastníka správneho konania a konkrétnejšie právo byť vypočutý.
b) Podmienky, za ktorých sa musí zabezpečiť dodržiavanie práva na obhajobu, a dôsledky porušenia tejto zásady sa určia podľa vnútroštátneho práva, pokiaľ opatrenia prijaté v tomto zmysle sú rovnakej povahy ako tie, ktoré sa vzťahujú na jednotlivcov v porovnateľných situáciách podľa vnútroštátneho práva (zásada ekvivalencie) a nevedú k praktickej nemožnosti alebo nadmernému sťaženiu výkonu práv priznaných právnym poriadkom Únie (zásada efektivity).
3. Vnútroštátny súd má povinnosť zabezpečiť plný účinok práva Únie, takže musí pri hodnotení dôsledkov porušenia práva na obhajobu, najmä práva byť vypočutý, zohľadniť okolnosť, že také porušenie vedie k zrušeniu rozhodnutia vydaného na konci predmetného správneho konania iba vtedy, ak by bez tejto vady mohlo toto konanie dospieť k inému výsledku.
(1) .
(2)  –	Ú. v. ES L 302, s. 1; Mim. vyd. 02/004, s. 307; nariadenie zmenené a doplnené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 2700/2000 zo 16. novembra 2000 (Ú. v. ES L 311, s. 17; Mim. vyd. 02/010, s. 239).
(3)  –	Rozsudok z 10. septembra 2013, G. a R. (C‑383/13 PPU, bod 32). Pozri tiež v tomto zmysle rozsudok z 18. júla 2013, Komisia/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P a C‑595/10 P, bod 99).
(4)  –	Rozsudok z 18. decembra 2008, Sopropé (C‑349/07, Zb. s. I‑10369, bod 37).
(5)  –	Rozsudok z 22. novembra 2012, M. (C‑277/11, bod 87 a citovaná judikatúra).
(6)  –	Rozsudok Sopropé (už citovaný, bod 44).
(7)  –	Také stanovisko som vyjadril aj vo veci, ktorá viedla k už citovanému rozsudku G. a R., týkajúcej sa smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (Ú. v. EÚ L 348, s. 98). Pozri bod 52 môjho stanoviska v tejto veci.
(8)  –	Rozsudok Sopropé (už citovaný, bod 49). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(9)  –	Rozsudok M. (už citovaný, bod 87 a citovaná judikatúra). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(10)  –	Rozsudok z 8. marca 2007 (C‑44/06, Zb. s. I‑2071).
(11)  –	Nariadenie Rady (EHS) č. 222/77 z 13. decembra 1976 o tranzite Spoločenstva [ neoficiálny preklad ] (Ú. v. ES L 38, s. 1), zmenené a doplnené nariadením Rady (EHS) č. 474/90 z 22. februára 1990 (Ú. v. ES L 51, s. 1), a nariadenie Komisie (EHS) č. 1062/87 z 27. marca 1987 o vykonávacích ustanoveniach a opatreniach na zjednodušenie tranzitného režimu Spoločenstva [ neoficiálny preklad ] (Ú. v. ES L 107, s. 1), zmenené a doplnené nariadením Komisie (EHS) č. 1429/90 z 29. mája 1990 (Ú. v. ES L 137, s. 21).
(12)  –	Rozsudok Gerlach (už citovaný, bod 36).
(13)  –	Tamže (bod 37). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(14)  –	Rozsudok z 15. júna 2006, Dokter a i. (C‑28/05, Zb. s. I‑5431, bod 75).
(15)  –	Tamže (bod 76).
(16)  –	Pozri rozsudok z 17. júna 2010, Komisia/Taliansko (C‑423/08, Zb. s. I‑5449).
(17)  –	Tamže (bod 45).
(18)  –	Tamže (bod 46).
(19)  –	Ú. v. EÚ L 269, s. 1.
(20)  –	Podľa článku 288 ods. 2 nariadenia č. 952/2013 sa články 22 a 105 budú uplatňovať od 1. mája 2016.
(21)  –	Zatiaľ čo článok 220 ods. 1 CKS, ktorý sa uplatňuje na prejednávanú vec, stanovuje iba lehotu dvoch dní odo dňa, kedy sa colné orgány dozvedeli o príslušnej skutočnosti a sú schopné vypočítať sumu dlžnú na základe právnych predpisov a určiť dlžníka.
(22)  –	Bod 76 tohto rozsudku.
(23)  –	Rozsudok z 26. septembra 2013 (C‑418/11, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 85).
(24)  – Rozsudok G. a R. (už citovaný). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(25)  –	Rozsudok z 10. júla 1980 (30/78, Zb. s. 2229).
(26)  –	Tamže (bod 26).