61989CC0279_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
Antecedentes y objeto del asunto
1. La Comisión ha interpuesto este recurso contra el Reino Unido con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, y en él solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario al establecer, en 1986, nuevos requisitos para la concesión de las licencias de pesca que los barcos matriculados en el Reino Unido necesitan para poder practicar la pesca. El Reino de España interviene como coadyuvante en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
Los requisitos objeto del litigio se refieren a la explotación del buque y a la composición de la tripulación, y pretenden garantizar que los buques británicos que pesquen con cargo a las cuotas británicas tengan un vínculo económico real con el Reino Unido. Estos requisitos se han venido aplicando a partir del 1 de enero de 1986 y constituyen la segunda normativa que el Reino Unido pone en vigor para combatir el "quota hopping". (1)
2. El Tribunal de Justicia conoce bien estos requisitos, puesto que el requisito relativo a la explotación del buque constituyó el objeto de la sentencia del Tribunal de Justicia, de 14 de diciembre de 1989, Jaderow, (2) y el requisito relativo a la composición de la tripulación, que englobaba al mismo tiempo un requisito de nacionalidad y otro de residencia, constituyó el objeto de la sentencia del Tribunal de Justicia del mismo día, Agegate. (3)
La Comisión presentó su recurso en el caso de autos en septiembre de 1989, es decir, antes de que se dictaran las sentencias Jaderow y Agegate. El intercambio de escritos de alegaciones de las partes ha tenido lugar con posterioridad al pronunciamiento de dichas sentencias.
La Comisión ha defendido en su escrito de interposición de recurso las mismas opiniones que expresó en el asunto Jaderow y en el asunto Agegate.
Y ha mantenido el presente recurso por incumplimiento principalmente porque opina que las modificaciones introducidas por el Gobierno británico tras dictarse las sentencias de los asuntos Jaderow y Agegate no bastan para satisfacer las exigencias del Derecho comunitario.
Es necesario señalar que, en un comunicado de prensa de 23 de mayo de 1990, (4) el Gobierno británico anunció que no se exigiría, en lo sucesivo, el requisito de residencia y que las normas relativas a la composición de la tripulación se adaptarían, en cierto número de puntos concretos, a las exigencias derivadas de la sentencia Agegate. Procede también indicar que el Gobierno británico ha anunciado que posteriormente decidió asimilar, a partir del 1 de enero de 1991, a los pescadores españoles y portugueses a los pescadores de otros Estados miembros por lo que se refiere al requisito relativo a la tripulación, y que se han mitigado algunos de los requisitos relativos a la explotación del buque. El Gobierno británico ha subrayado que estas modificaciones ulteriores no significaban una aceptación por su parte de que los requisitos exigidos hasta entonces fueran incompatibles con el Derecho comunitario. Por último, hay que señalar que el Gobierno británico ha informado de que los demandantes en los asuntos Jaderow y Agegate han desistido del procedimiento ante el órgano jurisdiccional nacional tras la introducción de estas modificaciones.
Por su parte, la Comisión ha retirado, tras la sentencia Agegate, uno de los motivos de infracción recogidos en su recurso, el relativo al requisito de cotización al régimen de Seguridad Social británico que se exigía al capitán y a la tripulación del buque.
3. En consecuencia, la Comisión sólo aduce en apoyo de sus pretensiones los siguientes motivos de infracción:
- En primer lugar, que el requisito relativo a la explotación del buque, tal como se formuló en 1986, es contrario al Derecho comunitario, y más concretamente al artículo 34 del Tratado CEE.
- En segundo lugar, que el requisito relativo a la composición de la tripulación es contrario al Derecho comunitario, principalmente al artículo 48 del Tratado, en la medida en que discrimina a los súbditos españoles y portugueses en comparación con los nacionales de otros Estados miembros.
- En tercer lugar, que el requisito de residencia es contrario al Derecho comunitario, principalmente al artículo 48 del Tratado.
Como el Gobierno británico ha admitido que el requisito de residencia es contrario al Derecho comunitario, la controversia entre las partes sólo se extiende ahora a los dos primeros motivos de infracción.
Una de las razones de la controversia -y no de las menos importantes- versa sobre el alcance que debe atribuirse a determinados fundamentos de Derecho de las sentencias Jaderow y Agegate a efectos de valorar la legalidad de estos requisitos.
Requisito relativo a la explotación del buque
4. El contenido literal de este requisito, en su integridad, es como sigue:
"El buque deberá ejercer sus actividades partiendo del Reino Unido, la isla de Man o las islas del Canal. Sin perjuicio del carácter general de este requisito, se considerará que un buque lo cumple en el ejercicio de sus actividades si, respecto a cada semestre de cada año natural (por ejemplo, de enero a junio y de julio a diciembre):
a) al menos un 50 %, en peso, del pescado al que se refiere la presente licencia o cualquier otra licencia en vigor durante el período de que se trate, desembarcado o transbordado por el buque, ha sido desembarcado y vendido en el Reino Unido, en la isla de Man o en las islas del Canal o transbordado, mediante compraventa, dentro de la zona de pesca británica (British Fisheries Limits); o bien
b) se ha aportado de otro modo la prueba de que el buque ha estado presente en un puerto del Reino Unido, de la isla de Man o de las islas del Canal en cuatro ocasiones al menos y con intervalos de quince días como mínimo."
Para apreciar la causa del desacuerdo que sigue existiendo entre la Comisión y el Reino Unido en cuanto a la legalidad de este requisito es preciso referirse brevemente a los considerandos correspondientes de la sentencia Jaderow.
El Tribunal de Justicia comenzó a reconocer que el objetivo que se busca con este requisito es garantizar que los barcos autorizados para pescar con cargo a las cuotas británicas tengan un vínculo económico real con el Reino Unido; en consecuencia, declaró que el Derecho comunitario, en su estado actual:
"1) No se opone a que un Estado miembro, para permitir que uno de sus buques pesque con cargo a las cuotas de pesca nacionales, exija requisitos dirigidos a asegurar que el buque tenga un vínculo económico real con dicho Estado, siempre que dicho vínculo se refiera solamente a las relaciones entre las actividades pesqueras del citado buque y las poblaciones que viven de la pesca, así como las industrias conexas.
2) No se opone a que un Estado miembro, para permitir que uno de sus buques pesque con cargo a las cuotas de pesca nacionales, imponga, para asegurar la existencia de un vínculo económico real como el precisado más arriba, el requisito de que el buque ejerza sus actividades partiendo de puertos nacionales, siempre que este requisito no implique la obligación de que el buque parta de un puerto nacional en todas sus expediciones pesqueras" (el subrayado es mío).
El Tribunal de Justicia declaró, a continuación, que el Derecho comunitario no se opone
"a que un Estado miembro, para permitir que uno de sus buques pesque con cargo a las cuotas de pesca nacionales, considere que la prueba del ejercicio de las actividades del buque partiendo de puertos nacionales puede aportarse mediante el desembarque de una parte de las capturas o la presencia periódica del buque en puertos nacionales" (el subrayado es mío).
De la sentencia se deduce que el requisito relativo al desembarque de capturas en puertos nacionales sería contrario al Derecho comunitario si implicara que el buque está específicamente obligado a desembarcar sus capturas en dichos puertos. En cambio, el requisito del desembarque es compatible con el Derecho comunitario si sólo constituye un modo más, entre otros, de demostrar que dicha pesca se realiza a partir de puertos nacionales, es decir, si se demuestra que es posible recurrir a medios alternativos de prueba. Un medio alternativo de este tipo es la posibilidad de demostrar que la pesca se efectúa a partir de puertos nacionales aportando la prueba de que los buques están presentes a intervalos regulares en puertos nacionales. La legalidad de una regla como ésta en materia de prueba tiene como requisito previo, sin embargo, el que dicha regla no obstaculice el ejercicio de una actividad pesquera normal. En consecuencia, el Tribunal de Justicia declaró que, en su estado actual, el Derecho comunitario
"no se opone a que un Estado miembro, como prueba de que se cumple el requisito del ejercicio de las actividades del buque partiendo de puertos nacionales, sólo admita el desembarque de una parte determinada de las capturas, o una presencia periódica determinada del buque en los puertos nacionales, a condición de que la periodicidad requerida para la presencia del buque en dichos puertos no imponga directa ni indirectamente una obligación de desembarcar sus capturas en los puertos nacionales, ni obstaculice el ejercicio de una actividad pesquera normal, [...]"
5. En su recurso, la Comisión había sostenido que el requisito relativo a la explotación del buque era en sí mismo incompatible con el artículo 34 del Tratado de Roma, principalmente a causa de lo oneroso que resultaba para el propietario del buque respetar la obligación de desembarque. Por razones fácilmente comprensibles, la Comisión, en su réplica y en la vista, se ha visto obligada a adaptar sus motivos y alegaciones teniendo en cuenta la interpretación de las normas comunitarias pertinentes que realizó el Tribunal de Justicia en su sentencia Jaderow.
Ahora la Comisión alega, con carácter principal, que el requisito relativo a la explotación de los buques a partir de puertos británicos es contrario al Derecho comunitario ya que dicho requisito no cumple, a su juicio, una de las condiciones de las que depende expresamente la legalidad del mismo a tenor de la sentencia Jaderow, a saber, que las normas relativas a la prueba de la presencia periódica del buque en los puertos británicos no supongan un "obstáculo al ejercicio de una actividad pesquera normal". En apoyo de su tesis la Comisión se remite a una declaración jurada presentada ante el órgano jurisdiccional nacional en el asunto Jaderow.
El Gobierno británico alega, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia debe declarar que no procede pronunciarse sobre si, tal como ha sostenido la Comisión en su réplica, el requisito relativo a la explotación del buque supone un obstáculo al ejercicio de una actividad pesquera normal y, en segundo lugar y con carácter subsidiario, que dicho requisito no obstaculiza el ejercicio de una actividad pesquera normal y es, por tanto, legítimo.
Excepción de inadmisibilidad
6. El Gobierno británico ha sostenido que la Comisión ha intentado ampliar el objeto del litigio al alegar -por primera vez en su escrito de réplica- que el requisito relativo a la explotación del buque obstaculiza el ejercicio de una actividad pesquera normal. Al actuar de este modo, entiende el Gobierno británico, la Comisión ha infringido el artículo 169 del Tratado y el artículo 42 del Reglamento de Procedimiento. La infracción del artículo 169 del Tratado resulta del hecho de que el procedimiento administrativo previo se ha referido únicamente a la cuestión de si los requisitos relativos a la explotación eran contrarios, en sí mismos, al artículo 34 del Tratado y a la organización común de mercados en el sector de la pesca. El motivo que invoca la Comisión en su réplica es diferente, opina el Gobierno británico, porque suscita nuevas cuestiones jurídicas que sólo pueden comprenderse y abordarse en el contexto de la sentencia Jaderow. Dicho Gobierno alega que no ha tenido ocasión de pronunciarse sobre dichas cuestiones en el contexto jurídico en el que se plantean ahora, a la luz de los principios establecidos por la sentencia Jaderow. Además se ha producido, a su juicio, una infracción del apartado 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento, ya que se trata de un motivo nuevo que modifica el objeto del litigio. Por último, el Gobierno británico alega también una infracción del apartado 1 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento, porque la Comisión, en su réplica se ha referido a nuevas pruebas, sin indicar la razón por la cual sólo se ha invocado la prueba de que se trata en esta fase del procedimiento.
Frente a esta tesis, la Comisión ha señalado que su réplica no va más allá del objeto del litigio tal como se definió en la fase administrativa previa contemplada en el artículo 169 del Tratado. El objeto del presente procedimiento continúa siendo, según la Comisión, que se declare que los requisitos para la concesión de licencias de pesca establecidos en 1986 por el Reino Unido son contrarios al Tratado CEE y principalmente a su artículo 34. La Comisión ha indicado que, tras la sentencia Jaderow, continúa manteniendo la postura de que los requisitos relativos a la explotación son contrarios al artículo 34 del Tratado. En su réplica, alega, se limitó a presentar un nuevo motivo en apoyo de dicha incompatibilidad. La Comisión considera que podía presentar este nuevo motivo, dado que la sentencia Jaderow, dictada con posterioridad a la presentación del recurso, contenía una interpretación del Derecho comunitario pertinente, aportando así una nueva razón de derecho, a los efectos del apartado 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento.
7. En una primera aproximación, podría parecer procedente la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Gobierno británico. El fondo del problema en este asunto ha resultado modificado a consecuencia del nuevo motivo que invoca la Comisión, y me parece dudoso que la sentencia del asunto Jaderow pueda considerarse una nueva razón de derecho capaz de justificar, según el apartado 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento, la presentación de un nuevo motivo.
Pero, en cambio, no creo que la razón subyacente de esta disposición del Reglamento de Procedimiento, a saber, la preocupación por proteger el derecho de defensa, constituya un argumento decisivo en contra de un examen en profundidad del nuevo motivo de la Comisión por parte del Tribunal de Justicia.
Como resultará de los argumentos que paso ahora a desarrollar, considero que una decisión sobre el fondo del asunto no lesiona de manera significativa el derecho de defensa del Gobierno británico. El nuevo motivo es, desde un punto de vista jurídico, simple. El Gobierno británico ha podido adoptar una postura con respecto a él tanto en su dúplica como durante la fase oral del procedimiento. La carga de la prueba recae sobre la Comisión, y no sobre el Gobierno británico. Es la Comisión quien debe demostrar que la norma relativa a la presencia periódica de los barcos en puertos británicos supone un obstáculo al ejercicio de una actividad pesquera normal. Los medios de prueba que efectivamente se han presentado son unas declaraciones aportadas ante el órgano jurisdiccional nacional en el asunto Jaderow y, por tanto, el Gobierno británico tiene conocimiento de ellas.
Aunque una aplicación estricta, en Derecho, del artículo 169 y del artículo 42 tal vez apoye más la decisión de no entrar a examinar el fondo del motivo invocado por la Comisión, propongo al Tribunal de Justicia, habida cuenta de las especiales características del asunto, que se pronuncie sobre el fondo del motivo de la Comisión, que se basa en que el requisito relativo a la explotación del buque es contrario al Derecho comunitario porque la norma relativa a la presencia periódica se opone al ejercicio de una actividad pesquera normal.
Legalidad del requisito relativo a la explotación del buque
8. La Comisión, apoyada por España, alega que el ejercicio de una actividad pesquera normal resulta obstaculizado si los buques se ven obligados a estar presentes en un puerto del Reino Unido en cuatro ocasiones al menos y con intervalos de quince días como mínimo en cada semestre de cada año natural.
La Comisión basa su argumentación en una interpretación extensiva de la condición impuesta por el Tribunal de Justicia, según la cual las reglas relativas a la presencia periódica y otras pruebas similares destinadas a demostrar que las actividades pesqueras se realizan a partir de puertos nacionales no deben obstaculizar el ejercicio de una actividad pesquera normal. Llevando el argumento hasta sus últimas consecuencias, la Comisión alega que dichos requisitos no pueden restringir las posibilidades de planificar libremente sus actividades pesqueras que tienen los propietarios de los buques. La Comisión ha llegado incluso a afirmar que puede resultar difícil, si no prácticamente imposible, modificar el requisito relativo a la explotación de modo tal que se suprima todo obstáculo al ejercicio normal de las actividades pesqueras de cada buque. Más concretamente, la Comisión ha alegado:
- que la regla relativa a la presencia periódica, habida cuenta de que se exige un intervalo de quince días entre escala y escala, obstaculiza las actividades pesqueras de la mayor parte de los pescadores que hacen escala en puerto a intervalos más reducidos (sobre este tema la Comisión se remite a una declaración jurada de un pescador, presentada ante el Tribunal de instancia en el litigio principal en el asunto Jaderow), y
- que la regla relativa a las escalas, habida cuenta de que implica la realización de cuatro escalas por semestre, dificulta la pesca de altura, que se caracteriza por la circunstancia de que los navíos no pueden regresar a los puertos del Reino Unido durante largos períodos.
9. Resulta evidente, a mi juicio, que no es posible dar la razón a la Comisión en este punto.
Las tesis de la Comisión se basan -tal como ha alegado con acierto, en mi opinión, el Gobierno británico- en una interpretación demasiado amplia de la condición que exige el Tribunal de Justicia para reconocer la legalidad de requisitos de explotación como los que se están discutiendo ahora. La Comisión no tiene suficientemente en cuenta el hecho de que el Tribunal de Justicia basó su fallo en el asunto Jaderow en la premisa fundamental de que está permitido exigir un vínculo económico estrecho entre el buque y el Estado de matrícula, y que este último, con el fin de garantizar que se respete dicha exigencia, puede imponer ciertos requisitos para que la pesca se realice desde puertos nacionales, y que la prueba de que se respeta dicha exigencia puede exigirse en principio a través de mecanismos alternativos, bien mediante el desembarque de las capturas, bien mediante una presencia periódica en los puertos del Reino Unido.
No puede atribuirse a la salvedad establecida por el Tribunal de Justicia un alcance tal que llegue a privar de todo alcance real a la norma de la presencia periódica en los puertos nacionales, cuyo principio admitió el Tribunal de Justicia.
10. A mi juicio, no resulta procedente, en el caso de autos, examinar con más detalle el contenido de la salvedad que estableció el Tribunal de Justicia.
En efecto, me parece evidente que la Comisión no ha demostrado en absoluto que la norma relativa a la presencia periódica de los barcos en puertos británicos suponga un obstáculo al ejercicio de una actividad pesquera normal, ni siquiera interpretando en un sentido amplio el concepto de actividad pesquera normal.
En primer lugar, resulta claro que la declaración jurada de un patrón de buque de pesca, presentada por la Comisión, según la cual el requisito relativo a la presencia periódica del buque en un puerto del Reino Unido tiene como resultado restringir las posibilidades de ejercicio de una actividad pesquera normal, está basada en una comprensión incorrecta del requisito. Dicho pescador opinaba que un buque presente en un puerto británico con intervalos de diez días no podía cumplir la regla relativa a los quince días de intervalo entre escalas. Esta es una idea equivocada. Según la información proporcionada por el Gobierno británico, la regla se aplica en la práctica considerando que, por ejemplo, un buque que atraque en un puerto británico los días 1, 11 y 21 de un mes cualquiera ha hecho escala dos veces con arreglo a la norma citada, es decir, los días 1 y 21 del mes.
En este contexto, debe también atribuirse la importancia que merece al hecho de que los demandantes en el asunto Jaderow, pendiente ante el órgano jurisdiccional nacional, llegaran a un acuerdo con el Ministerio británico demandado, a tenor del cual, mientras el asunto continuara pendiente de resolución, aquéllos podrían cumplir el requisito relativo a la explotación del buque, mientras que el Ministerio no exigiría que se respetara el requisito relativo a la composición de la tripulación. Por otra parte, las declaraciones juradas aportadas por el Gobierno británico, que también fueron presentadas ante el órgano jurisdiccional nacional en el asunto Jaderow, confirman que los afectados son de la opinión de que el cumplimiento del requisito relativo a la explotación del buque no entraña en la práctica cargas particularmente pesadas u onerosas.
En segundo lugar, la Comisión no ha demostrado que el requisito de escala obstaculice el ejercicio de una actividad normal de pesca de altura. La Comisión no ha sido capaz de impugnar la exactitud de una información proporcionada por el Gobierno británico según la cual la pesca de altura que practican los navíos británicos es de una duración lo bastante corta como para que el requisito de la presencia periódica no obstaculice el ejercicio normal de este tipo de pesca.
En consecuencia, al no estar basado en prueba alguna, a mi juicio, el motivo de infracción alegado por la Comisión relativo al requisito de explotación del buque, propongo al Tribunal de Justicia que desestime la pretensión correspondiente.
Requisito relativo a la tripulación del buque
11. Este requisito está redactado como sigue:
"Al menos el 75 % de la tripulación debe estar integrado por ciudadanos británicos o nacionales de la CEE (excluidos, hasta el 1 de enero de 1988, todos los nacionales griegos y, hasta el 1 de enero de 1993, todos los nacionales españoles o portugueses, con excepción de los cónyuges o los hijos menores de 21 años de trabajadores griegos, españoles o portugueses ya establecidos en el Reino Unido, conforme a las disposiciones transitorias relativas a la libre circulación de los trabajadores a raíz de la adhesión de Grecia, España y Portugal a las Comunidades Europeas previstas en las Actas de adhesión respectivas), que residan habitualmente en el Reino Unido, la isla de Man o las islas del Canal; residencia significa residencia en tierra y, a tal efecto, el servicio a bordo de un buque británico no equivale a la residencia en el Reino Unido, en la isla de Man o en las islas del Canal."
Este requisito incluye, pues, tanto un requisito relativo a la nacionalidad de la tripulación como un requisito relativo a la residencia de la tripulación.
12. Tal como se indicó antes, el Gobierno británico admitió, tras dictarse la sentencia en el asunto Agegate, que el requisito de residencia es contrario al Derecho comunitario.
El Gobierno británico ha admitido también que, a la vista de la sentencia Agegate, no es posible aplicar el requisito de nacionalidad a los pescadores españoles y portugueses ya empleados, en el momento de la adhesión, en el territorio del Reino Unido o a bordo de un buque británico, cuando la relación laboral implicaba un nexo de unión suficientemente estrecho con dicho territorio.
El Gobierno británico considera, en cambio, que se puede seguir oponiendo el requisito de nacionalidad a los demás trabajadores españoles y portugueses durante el período transitorio previsto en el Acta de adhesión de España y Portugal. En este sentido, dicho Gobierno se remite a los artículos 55 y 56 del Acta de adhesión por lo que se refiere a España y a los artículos 215 y 216 por lo que se refiere a Portugal. Según estas disposiciones, los antiguos Estados miembros pueden mantener, durante el período transitorio, las restricciones a la libre circulación de trabajadores españoles y portugueses preexistentes. (5)
La Comisión alega que el régimen transitorio previsto en el Acta de adhesión no es aplicable al requisito objeto del litigio. A su juicio, dicho requisito supone una restricción adicional en relación con el requisito preexistente, y fue introducida en un momento en el que no resultaba ya posible introducir nuevas restricciones hacia los trabajadores españoles y portugueses.
13. En su sentencia Agegate, el Tribunal de Justicia interpretó los artículos 55 y 56 del Acta de adhesión. Después de recordar las sentencias dictadas en los asuntos Peskeloglou y Lopes da Veiga, (6) el Tribunal de Justicia declaró que los artículos 55 y 56
"no se oponen a una normativa o práctica nacional según la cual los trabajadores españoles quedan excluidos, hasta el 1 de enero de 1993, del 75 % de la tripulación de dichos buques, a condición de que tal restricción, introducida después del Acta de adhesión de 1985, no agrave en ningún caso la situación de los trabajadores españoles y de que dicha restricción no afecte a los nacionales españoles ya empleados como trabajadores, en el momento de la adhesión, en el territorio británico o a bordo de un buque británico, cuando la relación laboral tenga un nexo de unión suficientemente estrecho con dicho territorio" (apartado 41 de los fundamentos de Derecho).
Las cuestiones derivadas son, por tanto,
- si puede considerarse que el requisito objeto del litigio establece una restricción adicional hacia los trabajadores españoles y portugueses, en relación con el requisito hasta entonces en vigor, y
- si, en caso de respuesta afirmativa, dicho requisito ha sido introducido en un momento en el que ya no podían introducirse requisitos más restrictivos.
14. Por lo que se refiere a la primera cuestión, es sin duda cierto que la modificación introducida por las autoridades británicas en el momento de la adhesión de España y Portugal era en primer lugar una consecuencia de la adhesión de dichos países a la Comunidad Europea. Hasta ese momento, el requisito de nacionalidad se basaba en una distinción entre nacionales de los Estados miembros de la Comunidad y nacionales de países terceros. A partir del momento en que los trabajadores españoles y portugueses seguían sin poder ser considerados nacionales comunitarios por lo que respecta al requisito relativo al 75 % de la tripulación, era preciso modificar el tenor de ese requisito. Considerada aisladamente, una modificación de este tipo encontraba su fundamento legal en las disposiciones transitorias del Acta de adhesión.
Pero no es éste sin embargo el punto decisivo. En efecto, las autoridades británicas aprovecharon la ocasión para modificar al mismo tiempo el ámbito de aplicación del requisito. Mientras que hasta ese momento el requisito era aplicable tanto a la pesca de especies en el régimen de cuotas como a la pesca de especies no incluidas en dicho régimen dentro de la zona de pesca británica, a partir de entonces se modificó el ámbito de aplicación del requisito de modo que, por una parte, sólo se aplicaba la pesca de especies incluidas en el régimen de cuotas y, por otra parte, se aplicaba tanto si la pesca se realizaba dentro de la zona de pesca británica como si tenía lugar fuera de ella.
El Gobierno británico alega que estas modificaciones no hacen el requisito más restrictivo. A este respecto alude, entre otros extremos, al hecho de que la importancia práctica del requisito inicial para los buques afectados debe valorarse comparándola con el requisito paralelo establecido por las autoridades irlandesas, descrito en mis conclusiones en el asunto 280/89, Comisión/Irlanda (sentencia de 2 de diciembre de 1992, Rec. p. I-6185), según el cual los buques británicos que no satisfagan el requisito relativo al 75 % de la tripulación no pueden pescar dentro de la zona de pesca irlandesa.
Esta modificación del ámbito de aplicación del requisito relativo a la tripulación, que no era consecuencia necesaria de la adhesión de España y Portugal a la Comunidad, supone, a mi juicio, una restricción adicional en relación con el requisito inicial, en el sentido que da a esta expresión el Tribunal de Justicia en sus sentencias Peskeloglou y Agegate. El requisito así modificado afecta a la pesca de cualquier especie incluida en las cuotas británicas, con independencia del lugar en que se desarrolle la actividad pesquera. Por otra parte, es evidente que los afectados consideraron esta modificación como una restricción adicional. El hecho de que se presentara una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia, así como las observaciones de las partes en el asunto Agegate, demuestra que los empresarios pesqueros afectados consideraban dicha modificación como una significativa restricción de la pesca a la que habían podido dedicarse hasta entonces según las normas aplicables hasta ese momento.
15. La cuestión es, por lo tanto, si dicha modificación fue introducida en un momento en el que no se encontraba en vigor la prohibición, establecida en el Acta de adhesión, de añadir restricciones adicionales a las normas existentes.
El Gobierno británico alega, en primer lugar, que la modificación del requisito relativo a la tripulación se produjo antes de la adhesión de España y Portugal a la Comunidad, el 1 de enero de 1986, dado que el Ministro de Agricultura británico había anunciado ya, a principios de diciembre de 1985, mediante un comunicado de prensa, que el nuevo requisito se aplicaría a todas las licencias de pesca con efectos a partir del 1 de enero de 1986. El Gobierno británico considera, con carácter subsidiario, que esta modificación respeta las exigencias del Derecho comunitario, puesto que el requisito entró en vigor a partir de la fecha de la adhesión de Portugal y España.
En mi opinión, no procede debatir cuándo se introdujeron las modificaciones que afectan al requisito relativo a la tripulación y cuándo se tradujeron efectivamente en modificaciones en los requisitos aplicables a las licencias de pesca concedidas con anterioridad. (7) Basta, a mi juicio, con partir de la base de que las modificaciones debían surtir efecto el 1 de enero de 1986.
16. La cuestión decisiva es, por tanto, si las disposiciones transitorias del Acta de adhesión permiten agravar las restricciones preexistentes, a partir del momento en que la adhesión de los nuevos Estados resulta efectiva.
El Tribunal de Justicia subrayó, en el asunto Agegate, que las disposiciones transitorias contenidas en las Actas de adhesión de nuevos Estados miembros, en cuanto implican excepciones con respecto a las normas fundamentales del Derecho comunitario, deben interpretarse estrictamente y que sólo pueden autorizar el "mantenimiento de las restricciones preexistentes". (8) No es razonable sostener que una modificación del requisito relativo a la composición de la tripulación que surte efecto en la fecha de la adhesión de España y Portugal constituye un mantenimiento de las reglas preexistentes. Dicha modificación supone, pues, en la medida en que se aplica a los trabajadores españoles y portugueses, una agravación del requisito preexistente, que no encuentra fundamento legal en las disposiciones transitorias del Acta de adhesión y es contraria, por esta razón, al artículo 48 del Tratado. (9)
17. La Comisión ha sostenido también que el requisito relativo a la composición de la tripulación es contrario al Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, (10) y al Reglamento (CEE) nº 1251/70 de la Comisión, de 29 de junio de 1970, relativo al derecho de los trabajadores a permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo. (11) La Comisión ha indicado, a este respecto, que el requisito relativo a la tripulación no tiene suficientemente en cuenta los derechos a la igualdad de trato de que disfrutan -cualquiera que sea su nacionalidad- los miembros de la familia del trabajador, con arreglo a dichos Reglamentos. No parece que el Gobierno británico haya discutido las afirmaciones de la Comisión sobre este punto.
18. La Comisión ha sostenido que el requisito referente a la tripulación es contrario al artículo 52 del Tratado, relativo a la libertad de establecimiento, y al artículo 59, que se refiere a la libre prestación de servicios. Resultaba natural, al menos inicialmente, sostener dicha tesis en relación con el artículo 52, dado que en el asunto Agegate se planteaba, entre otras, la cuestión de si los pescadores retribuidos "a la parte" eran trabajadores en el sentido del artículo 48 (por cuenta ajena) o bien trabajadores por cuenta propia en el sentido del artículo 52. Como es sabido, el Tribunal de Justicia ha establecido que los pescadores retribuidos a la parte deben ser considerados trabajadores por cuenta ajena. No acabo de ver qué importancia pueden tener, a partir de ese momento, los artículos 52 y 59 del Tratado por lo que se refiere a la legalidad del requisito debatido relativo a la tripulación, y la Comisión tampoco ha aportado precisiones adicionales sobre su punto de vista a este respecto. Dadas estas circunstancias, no considero correcto que el Tribunal de Justicia establezca que el requisito relativo a la tripulación constituye también una infracción de los artículos 52 y 59 del Tratado.
Conclusiones
Basándome en los argumentos que se han ido exponiendo, propongo al Tribunal de Justicia que declare:
- el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 48 del Tratado y de los Reglamentos nº 1612/68 del Consejo y nº 1251/70 de la Comisión al introducir en las licencias de pesca un nuevo requisito relativo a la composición de la tripulación, con efectos a partir del 1 de enero de 1986;
- se desestima el recurso en todo lo demás;
- cada parte cargará con sus propias costas y
- el Reino de España cargará con sus propias costas.
(*) Lengua original: danés.
(1) - La primera normativa data de 1983 y no fue objeto de recurso ante el Tribunal de Justicia. Incluía, entre otras, normas relativas a la composición de la tripulación. La segunda es la que se discute en el caso de autos. Esta fue objeto de las sentencias dictadas en los asuntos prejudiciales Jaderow y Agegate, a las que me referiré más adelante. La tercera data de 1988 y se refería principalmente a las relaciones entre propietarios. Esta última ha sido objeto de la sentencia del Tribunal de Justicia, de 25 de julio de 1991, Factortame (C-221/89, Rec. p. I-3905) y de 4 de octubre de 1991, Comisión/Reino Unido (C-246/89, Rec. p. I-4585).
Por quota hopping, el Gobierno británico entiende la práctica que consiste en que buques que hasta entonces no tenían ningún vínculo con el Reino Unido adopten el pabellón británico para, a continuación, pescar con cargo a las cuotas que la Comunidad concede anualmente al Reino Unido en el marco de la política común de pesca. Concretamente, son sobre todo barcos españoles los que han adoptado de este modo el pabellón británico.
El número de barcos a los que se aplicaría el concepto de quota hopping parece ser relativamente escaso, a saber, unos ciento cincuenta buques sobre una flota pesquera británica que cuenta en total con diez mil buques, a comienzos de 1989 (véase Churchill, R., en la Common Market Law Review, 1990, p. 212).
(2) - Asunto C-216/87, Rec. p. 4509.
(3) - Asunto C-3/87, Rec. p. 4459.
(4) - El Gobierno británico ha señalado que, para informar a los sectores interesados del establecimiento de nuevos requisitos aplicables a la concesión de licencias de pesca, el método habitual consiste en la distribución de un comunicado de prensa por parte del Ministerio competente; a partir de la fecha de su entrada en vigor, los nuevos requisitos se anotan en cada licencia de pesca concreta que se concede.
(5) - Los artículos mencionados aquí son idénticos en cuanto al fondo.
El artículo 55 del Acta de Adhesión está redactado así:
El artículo 48 del Tratado CEE sólo será aplicable, respecto de la libre circulación de los trabajadores entre España y los demás Estados miembros, salvo lo establecido en las disposiciones transitorias previstas en los artículos 56 a 59 de la presente Acta.
El artículo 56, por su parte, dispone lo siguiente:
1. Los artículos 1 a 6 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad sólo serán aplicables en España, respecto de los nacionales de los demás Estados miembros, y en los demás Estados miembros, respecto de los nacionales españoles, a partir del 1 de enero de 1993.
El Reino de España y los demás Estados miembros tendrán la facultad de mantener en vigor hasta el 31 de diciembre de 1992, respectivamente, en relación con los nacionales de los demás Estados miembros, por una parte, y los nacionales españoles, por otra, las disposiciones nacionales o que resulten de acuerdos bilaterales que sometan a previa autorización la inmigración con miras a ejercer un trabajo por cuenta ajena y/o acceso a un empleo por cuenta ajena [...]
(6) - Sentencia de 23 de marzo de 1983 (77/82, Rec. p. 1085) y sentencia de 27 de septiembre de 1989 (9/88, Rec. p. 2989).
(7) - Las informaciones recogidas muestran que las modificaciones de las licencias de pesca sólo se produjeron en la práctica durante el período posterior al 1 de enero de 1986. Sin embargo, el Gobierno británico ha subrayado que resultaba evidente, en cualquier caso, que las modificaciones debían surtir efecto a partir del 1 de enero de 1986.
(8) - El considerando de que se trata está redactado así:
Una disposición transitoria, en cuanto excepción al principio de la libre circulación de los trabajadores establecido por el artículo 48 del Tratado CEE, debe interpretarse estrictamente y, por consiguiente, si se autoriza a los antiguos Estados miembros y a los que se han adherido a la Comunidad a mantener anteriores restricciones, no pueden, en ningún caso, durante el período de transición, agravar las condiciones de acceso al empleo de sus nacionales respectivos mediante la introducción de nuevas medidas restrictivas (apartado 39 de los fundamentos de Derecho).
(9) - La Comisión ha dado a entender que la prohibición de nuevas medidas restrictivas que agravasen las restricciones preexistentes podría surtir efecto desde la firma del Acta de adhesión y citaba, a este respecto, una Declaración común realizada en el momento de la firma del Acta de adhesión (véase DO 1985, L 302, p. 480). En dicha Declaración común se recoge, entre otras, la siguiente declaración:
Los Estados miembros actuales y los nuevos Estados miembros se comprometen a no aplicar a los nacionales de los demás Estados miembros que residan o trabajen regularmente en su territorio cualquier nueva medida de carácter restrictivo que adopten eventualmente a partir de la fecha de la firma de la presente Acta, relativa a la estancia y al empleo de los extranjeros.
Como se deduce de las reflexiones precedentes, no procede pronunciarse sobre este motivo en el caso de autos. Señalaré, no obstante, que, en cualquier caso, la Declaración común sólo afecta a las personas ya establecidas o que trabajen regularmente en el territorio del Estado de acogida (a este respecto, véase también las conclusiones del Abogado General Sr. Mischo en el asunto Agegate, punto 33).
(10) - DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77.
(11) - DO L 142, p. 24; EE 05/01, p. 93.