62004CJ0186_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-186/04,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Conseil d'État (Belgija) z odločbo z dne 1. aprila 2004, ki je prispela na Sodišče 22. aprila 2004, v postopku
Pierre Housieaux
proti
Délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale,
v prisotnosti
Société de développement régional de Bruxelles (SDRB),
Batipont Immobilier SA (BPI),
Immomills Louis de Waele Development SA (ILDWD),
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, R. Silva de Lapuerta, sodnica, P. Kūris, G. Arestis in J. Klučka (poročevalec), sodniki,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 20. januarja 2005,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Pierra Housieauxa J. Sambon in P. Reyniers, odvetnika,
– za délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale P. Coenraets in C. Lepinois, odvetnika,
– za société de développement régional de Bruxelles (SDRB) F. Krenc in P. Lambert, odvetnika,
– za Komisijo Evropskih skupnosti U. Wölker in F. Simonetti, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 27. januarja 2005
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 3(4) in 4 Direktive Sveta 90/313/EGS z dne 7. junija 1990 o prostem dostopu do informacij o okolju (UL L 158, str. 56).
2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med P. Housieauxom in Collège des délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale (v nadaljevanju: Collège) glede odločbe slednjega v zvezi z dostopom do dokumentov, ki se nanašajo na pogodbo o urbanističnem načrtovanju.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
3. Člen 3(1) Direktive 90/313 določa:
„Razen ko je določeno v tem členu, države članice zagotovijo, da se od organov javnih oblasti zahteva, da dajo na razpolago informacije v zvezi z okoljem vsaki fizični ali pravni osebi na njeno prošnjo in ne da bi ta morala dokazovati svoj interes.
Države članice določijo praktične rešitve, po katerih so take informacije dejansko dane na razpolago.“
4. Člen 3(2) in (3) iste direktive navaja razloge, iz katerih je mogoče zavrniti prošnjo za informacije.
5. Člen 3(4) omenjene direktive se glasi:
„Organ javne oblasti osebi, ki zahteva informacije, odgovori, kakor hitro je mogoče, najkasneje pa v dveh mesecih. Treba je navesti razloge, zakaj je zagotovitev zahtevanih informacij zavrnjena.“
6. Člen 4 Direktive 90/313 določa:
„Oseba, ki meni, da je bila njena prošnja za informacije neupravičeno zavrnjena ali prezrta ali da je bil odgovor organa javne oblasti nanjo neustrezen, lahko po sodni ali upravni poti spodbija odločitev v skladu z ustreznim nacionalnim pravnim sistemom.“
Nacionalna ureditev
7. S sklepom z dne 29. avgusta 1991 o dostopu do informacij o okolju v regiji Bruselj-prestolnica ( Moniteur belge
z dne 1. oktobra 1991, str. 21505, v nadaljevanju: sklep iz leta 1991) so bile upoštevne določbe Direktive 90/313 prenesene v pravni red te regije.
8. Člen 7 sklepa iz leta 1991 določa:
„Izvršilni organ izda seznam kategorij pisnih dokumentov, ki jih morajo ustrezni organi brez odlašanja dati na vpogled na kraju samem.“
9. Člen 8 omenjenega sklepa se glasi:
„Glede drugih podatkov, ki niso zajeti v dokumentih iz člena 7, ima organ, na katerega je naslovljena prošnja in ki ima pri tem še vedno možnost, da jih brez odlašanja da na vpogled na kraju samem, na voljo en mesec, da pisno odgovori prosilcu.
Če po preteku navedenega roka o prošnji ni bilo odločeno, se molk organa šteje za odločbo o zavrnitvi dostopa. V tem primeru se lahko prosilec, z odstopanjem od člena 12(2), obrne neposredno na zastopnike Sveta, ki torej odločijo o prošnji.“
10. Člen 12 istega sklepa določa:
„(1) Zastopniki Sveta so izključno pristojni za zavrnitev dostopa do podatkov, s katerimi razpolaga organ […]. To pristojnost izvršujejo kolegijsko in v okviru omejitev iz člena 9.
(2) […] vsak organ, ki zavrne razkriti podatek, na katerega se nanaša prošnja za dostop, mora o tem obvestiti prosilca in hkrati predložiti zadevo zastopnikom Sveta. Predložitev zadeve zastopnikom sveta poteka tako, da se predloži prošnjo za dostop, kateri so priloženi izvod ali kopija podatka in razlogi, ki po mnenju organa upravičujejo zavrnitev dostopa. Rok, določen v členu 8(1), se podaljša za en mesec od datuma obvestitve prosilca o predložitvi zadeve zastopnikom sveta.“
11. Člen 13 sklepa iz leta 1991 določa:
„Vsaka odločba o zavrnitvi dostopa, bodisi v celoti ali delno, mora jasno, natančno, celovito in resnično navesti razloge, ki jo upravičujejo.“
12. Člen 14 omenjenega sklepa določa:
„Zastopniki Sveta prosilcu v dveh mesecih od prošnje zahtevani dokument predložijo ali pa mu sporočijo zavrnitev dostopa. Po preteku tega roka se molk šteje za odločbo o zavrnitvi dostopa. Njihova odločba se prav tako predloži organu, ki je prejel prošnjo za dostop.“
13. Sklep iz leta 1991 glede dostopa do informacij o okolju ne določa nobenega posebnega pravnega postopka proti odločbam Collège, zato se pri tem uporabljajo redna pravna sredstva v upravnem sporu.
14. Tako, na podlagi člena 14(1) usklajenih zakonov o Conseil d’État ( Moniteur belge
z dne 21. oktobra 1973, str. 3459), „upravni oddelek [Conseil d’État] s sodbo odloči o ničnostnih tožbah zoper akte in predpise različnih upravnih organov, zaradi bistvene kršitve postopka ali zaradi kršitve, za katero je predpisana posledica ničnost, zaradi prekoračitve ali zlorabe pooblastil“.
15. Odlok regenta z dne 23. avgusta 1948 o postopku pred upravnim oddelkom Conseil d’État v svojem členu 4, tretji pododstavek, določa, da „tožbe iz člena [14] zakona zastarajo v šestdesetih dneh od objave ali vročitve spornih aktov, predpisov ali odločb. Če jih ni treba niti objaviti niti vročiti, teče rok od dneva, ko je tožeča stranka zanje izvedela“.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
16. Regija Bruselj-prestolnica je februarja 1991 zemljišče nekdanje vojaške bolnišnice razlastila v korist société de développement régional de Bruxelles (v nadaljevanju: SDRB), ki ji je bila dodeljena obnova tega zemljišča. SDRB je z obojestransko privolitvijo sklenila pogodbo z začasno združbo, ki sta jo tvorili družbi Batipont Immobilier SA in Immomills Louis de Waele Development (v nadaljevanju: Batipont). S to pogodbo se je Batipont zavezal na omenjenem zemljišču zgraditi celoten kompleks zgradb in objektov, skladno s programom, ki ga je predhodno pripravila SDRB.
17. Z dopisom z dne 21. marca 1993, naslovljenim na predsednika SDRB, je P. Housieaux želel vpogledati v pogodbo in dobiti kopije le-te. SDRB je z odločbo z dne 5. aprila 1994 zavrnila prošnjo z obrazložitvijo, da na podlagi sklepa iz leta 1991 izvršilni organ „določi, za vsak organ posebej, postopek dostopa do informacij“.
18. P. Housieaux je 22. aprila 1994 pri Collège vložil tožbo zoper to odločbo in je ponovil svojo prošnjo za dostop do pogodbe.
19. Po izmenjavi več dopisov s P. Housieauxom je Collège z odločbo z dne 1. februarja 1995 odločil, da predloži prosilcu Prilogi H in I k pogodbi, ki sta se nanašali na okolje in s katerih predložitvijo ni bil ogrožen noben ekonomski ali industrijski interes. Collège je z dopisom z dne 3. februarja 1995 o tej odločbi obvestil P. Housieauxa in SDRB.
20. Ker P. Housieaux z omenjeno odločbo ni bil zadovoljen, je 31. marca 1995 pri Conseil d’État vložil tožbo na razglasitev ničnosti te odločbe.
21. Collège je pred tem pravosodnim organom vložil ugovor nedopustnosti tožbe, utemeljen na dejstvu, da je odločba z dne 1. februarja 1995 potrdilna, ki se je kot take ne more spodbijati. Collège je zatrjeval, neupoštevajoč pri tem predložitev Prilog H in I k pogodbi, da ta odločba zgolj potrjuje predhodno domnevano odločbo o zavrnitvi, do katere je prišlo zaradi več kot dvomesečnega molka po prošnji za informacije, ki jo je P. Housieaux podal 22. aprila 1994. Ta zavrnilna odločba zaradi molka organa naj bi postala dokončna, kolikor ni bila spodbijana v šestdesetdnevnem roku, predvidenem v členu 14(1) usklajenih zakonov o Conseil d’État. Posledično Collège zatrjuje, da P. Housieaux zaradi preteka roka ni mogel več vložiti tožbe na razglasitev ničnosti odločbe o zavrnitvi z dne 1. februarja 1995.
22. V teh okoliščinah je Conseil d’État prekinilo odločanje in postavilo Sodišču ta vprašanja za predhodno odločanje:
„1. Ali je rok dveh mesecev iz člena 3(4) Direktive Sveta 90/313 […] instrukcijski rok, se pravi popolnoma okviren za organ, pri katerem je bila vložena prošnja za informacije, ali pa je zakonski rok, ki ga mora ta organ spoštovati?
2. Kolikor je rok dveh mesecev zakonski rok in če organ, pri katerem je bila vložena prošnja za informacije, ni sprejel nobene odločbe, kakšna je ‚odločitev‘, ki je omenjena na koncu člena 4 omenjene direktive, ki se lahko spodbija po sodni ali upravni poti ‚v skladu z ustreznim nacionalnim pravnim sistemom‘?
3. Ali člena 3(4) in 4 omenjene direktive prepovedujeta, da ‚ustrezni nacionalni pravni sistem‘ razlaga dvomesečni molk organa, pri katerem je bila vložena prošnja za informacije, določen v členu 3(4) direktive, kot zavrnilno odločbo zaradi molka organa, ki ni obrazložena, vendar so zoper njo dopustna pravna sredstva po sodni ali upravni poti iz člena 4?
4) Ali člena 3(4) in 4 direktive, kolikor je rok dveh mesecev iz člena 3(4) direktive instrukcijski, preprečujeta, da bi ‚nacionalni pravni sistem‘ za prosilca za informacije predvidel možnost, da le-ta zahteva od organa, da mu v določenem roku odgovori, ob odsotnosti odgovora pa se nadaljnji molk organa šteje za domnevano odločbo o zavrnitvi dostopa do informacij, ki se lahko spodbija s tožbo v upravnem sporu?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
23. S prvim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je rok iz člena 3(4) Direktive 90/313 instrukcijski ali prekluzivni.
24. S tem v zvezi je treba poudariti, kot je to storila že generalna pravobranilka v točkah 23 in 24 sklepnih predlogov, da izhaja tako iz besedila kakor tudi duha omenjene določbe, da je dvomesečni rok, ki ga določa, treba razumeti kot prekluzivni.
25. Po eni strani namreč uporaba besedne zveze „kakor hitro je mogoče, najkasneje pa v dveh mesecih“ jasno izraža, da je organ javne oblasti, pristojen za odločanje o prošnji za informacijo (v nadaljevanju: organ javne oblasti), dolžan spoštovati tak rok za preučitev prošnje in za podajo odgovora nanjo.
26. Po drugi strani, če ta rok ne bi bil prekluzivni, ampak zgolj instrukcijski, bi bil člen 4 Direktive 90/313, ki določa sodno varstvo posameznika, brez polnega učinka. Oseba, ki poda prošnjo za informacijo, namreč ne bi natančno vedela, od katerega datuma dalje lahko vloži tožbo.
27. To razlago člena 3(4) Direktive 90/313 dodatno potrjujejo cilji le-te, kakor izhajajo zlasti iz njene enajste uvodne izjave, ki poudarja aktivno zagotavljanje splošnih informacij o stanju okolja javnosti.
28. Kot je to izpostavila generalna pravobranilka v točki 24 sklepnih predlogov, je koristnost teh informacij pretežno odvisna od dejstva, da so le-te posameznikom na voljo čim prej.
29. Glede na te ugotovitve je treba na prvo postavljeno vprašanje odgovoriti, da je dvomesečni rok iz člena 3(4) Direktive 90/313 prekluzivni rok.
Tretje vprašanje
30. S tretjim vprašanjem, ki ga je treba obravnavati pred drugim vprašanjem, predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali člena 3(4) in 4 Direktive 90/313 nasprotujeta nacionalni ureditvi, po kateri se šteje, da ima dvomesečni molk organa javne oblasti glede prošnje za informacije po preteku tega roka za posledico nastanek domnevane odločbe o zavrnitvi te prošnje, odločbe, ki sicer ni obrazložena, vendar so zoper njo dopustna pravna sredstva po sodni ali upravni poti na podlagi člena 4 omenjene direktive.
31. S tem v zvezi je treba opomniti, da je Sodišče že razsodilo, da se domnevi, po kateri molk organa pomeni domnevano odločbo o zavrnitvi, ne more sami po sebi očitati neskladnosti z zahtevami Direktive 90/313 zgolj zato, ker odločba o zavrnitvi z molkom, po definiciji, nima nobene obrazložitve (sodba z dne 26. junija 2003 v zadevi Komisija proti Franciji, C-233/00, Recueil, str. I-6625, točka 111).
32. Nasprotno, Sodišče je menilo, da je treba v primeru zavrnilne odločbe zaradi molka organa v zvezi s prošnjo za informacije o okolju v dveh mesecih po vložitvi začetne prošnje, čeprav po tem ko se šteje, da je bila izdana zavrnilna odločba zaradi molka organa, sporočiti razloge za to zavrnitev, saj je omenjeno navedbo
razlogov treba razumeti kot „odgovor“ v smislu člena 3(4) omenjene direktive (zgoraj navedena sodba Komisija proti Franciji, točka 118).
33. Samo s ta ko razlago člena 3(4) Direktive 90/313 je mogoče ohraniti polni učinek te določbe, ki določa, da je organ javne oblasti dolžan obrazložiti vsako odločbo o zavrnitvi prošnje za informacije.
34. V nasprotju z nacionalno ureditvijo, ki je bila predmet zgoraj navedene sodbe Komisija proti Franciji, po kateri se enomesečni molk organa javne oblasti glede prošnje za informacije šteje za domnevano odločbo o zavrnitvi te prošnje, tu obravnavana ureditev v postopku v glavni stvari določa nastanek odločbe o zavrnitvi z molkom po dvomesečnem molku od vložitve prošnje.
35. Iz sodbe Komisija proti Franciji tako izhaja, da če Direktiva 90/313 zaradi zagotovitve učinkovitega sodnega varstva v skladu s členom 4 omenjene direktive ne nasprotuje domnevi o zavrnilni odločbi v zvezi s prošnjo za dostop do informacij po dvomesečnem molku, člen 3(4) omenjene direktive nasprotuje temu, da taka odločba po preteku dvomesečnega roka ne bi bila obrazložena. V teh okoliščinah zavrnilna odločba zaradi molka organa sicer pomeni „odgovor“ v smislu te zadnje določbe, vendar jo je treba šteti za nezakonito.
36. Zato je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da člen 3(4) Direktive 90/313, v povezavi s členom 4 le-te, v situaciji, kot je v postopku v glavni stvari, ne nasprotuje nacionalni ureditvi, po kateri se zaradi zagotovitve učinkovitega sodnega varstva šteje, da ima dvomesečni molk omenjenega organa javne oblasti za posledico nastanek domnevane odločbe o zavrnitvi, zoper katero so dopustna pravna sredstva po sodni ali upravni poti skladno z nacionalnim pravnim redom. Vendar pa omenjeni člen 3(4) nasprotuje temu, da takšna odločba po preteku dvomesečnega roka ne bi bila obrazložena. V teh okoliščinah je zavrnilno odločbo zaradi molka organa treba šteti za nezakonito.
Drugo vprašanje
37. Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, kakšna je „odločitev“, ki se jo lahko spodbija v smislu člena 4 Direktive 90/313, če organ javne oblasti ni sprejel nobene odločitve po preteku dvomesečnega roka iz člena 3(4) te direktive.
38. Odgovor na to vprašanje izhaja iz navedenega v zvezi s tretjim vprašanjem, iz katerega sledi, da se šteje, da ima dvomesečni molk organa javne oblasti glede prošnje za informacije po preteku tega roka za posledico nastanek odločbe, ki se jo lahko spodbija skladno z nacionalnim pravnim redom.
39. Posledično je na drugo vprašanje treba odgovoriti, da je odločitev iz člena 4 Direktive 90/313, ki jo oseba, ki poda prošnjo za informacije, lahko spodbija po sodni ali upravni poti, domnevana odločba o zavrnitvi, ki izhaja iz dvomesečnega molka organa javne oblasti.
Četrto vprašanje
40. Glede na odgovor na prvo vprašanje, in sicer da je rok iz člena 3(4) Direktive 90/313 prekluzivni rok, ni treba odgovoriti na četrto vprašanje.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1) Dvomesečni rok iz člena 3(4) Direktive Sveta 90/313/EGS z dne 7. junija 1990 o prostem dostopu do informacij o okolju je prekluzivni rok.
2) Odločitev iz člena 4 Direktive 90/313, ki jo oseba, ki poda prošnjo za informacije, lahko spodbija po sodni ali upravni poti, je domnevana odločba o zavrnitvi, ki izhaja iz dvomesečnega molka organa javne oblasti, pristojnega za odločanje o tej prošnji.
3) Člen 3(4) Direktive 90/313, v povezavi s členom 4 le-te, v situaciji, kot je v postopku v glavni stvari, ne nasprotuje nacionalni ureditvi, po kateri se zaradi zagotovitve učinkovitega sodnega varstva šteje, da ima dvomesečni molk omenjenega organa javne oblasti za posledico nastanek domnevane odločbe o zavrnitvi, zoper katero so dopustna pravna sredstva po sodni ali upravni poti skladno z nacionalnim pravnim redom. Vendar pa omenjeni člen 3(4) nasprotuje temu, da taka odločba po preteku dvomesečnega roka ne bi bila obrazložena. V teh okoliščinah je zavrnilno odločbo zaradi molka organa treba šteti za nezakonito.