61998CC0466_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Inleiding
1. Bij acht afzonderlijke verzoekschriften, alle ingediend op 18 december 1998, heeft de Commissie bij het Hof van Justitie beroep ingesteld tegen het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, Denemarken, Zweden, Finland, België, Luxemburg, Oostenrijk en Duitsland. Deze beroepen strekken ertoe om overeenkomstig artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) te doen vaststellen dat deze staten verscheidene verplichtingen die volgens het gemeenschapsrecht op hen rusten, niet zijn nagekomen door met de Verenigde Staten van Amerika bilaterale overeenkomsten inzake luchtvervoer te sluiten. Aan de verwerende staten wordt met name het volgende verweten:
a) tussen 1995 en 1996 met de Verenigde Staten bijzonder liberale overeenkomsten op het gebied van het luchtvervoer (de zogenoemde open sky"-overeenkomsten) te hebben gesloten, in strijd met de beginselen die de externe bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten regelen (deze grief heeft echter geen betrekking op het Verenigd Koninkrijk, omdat diens overeenkomst met de Verenigde Staten niet als een open sky"-overeenkomst wordt beschouwd);
b) inbreuk te hebben gemaakt op artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG), door in de bilaterale overeenkomsten met de Verenigde Staten de zogenoemde nationaliteitenclausule" op te nemen of te handhaven, die elke partij feitelijk het recht geeft om de in de overeenkomsten vastgestelde rechten te weigeren aan door de andere overeenkomstsluitende staat aangewezen luchtvaartmaatschappijen die evenwel niet in handen zijn van of gecontroleerd worden door onderdanen van die staat;
c) subsidiair, inbreuk te hebben gemaakt op artikel 234, tweede alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 307, tweede alinea, EG) dan wel artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG), door niet alle passende middelen te hebben gebruikt om de overeenkomsten met de Verenigde Staten, die voor de inwerkingtreding van het EG-Verdrag of voor de vaststelling van de communautaire regeling voor het luchtvervoer, inzonderheid het zogenoemde derde maatregelenpakket", zijn gesloten, volledig verenigbaar te maken met het gemeenschapsrecht (ook deze grief geldt niet voor het Verenigd Koninkrijk).
2. Van welk belang en hoe delicaat deze procedures zijn, behoeft nauwelijks betoog. De aan het Hof voorgelegde kwesties zijn immers politiek en economisch gezien van evident belang, en zulks niet alleen wegens het ongebruikelijk aantal betrokken lidstaten en de consequenties voor de betrekkingen met de Verenigde Staten, doch inzonderheid wegens de gevolgen voor de ingrijpende reorganisatie die in de internationale luchtvaartsector plaatsvindt en daarmee ook voor het beleid van de communautaire maatschappijen die hun werkzaamheden moeten verrichten in een door globalisering van de markten en toenemende internationale concurrentie gekenmerkt economisch klimaat. Maar het aspect waarop ik in dit kader met name de aandacht wil vestigen, is dat deze zaken in velerlei opzicht van bijzonder belang en bovendien hoogst ingewikkeld zijn, ook op juridisch vlak. Dit zal uit het hiernavolgende blijken, zodat ik mij op deze plaats kan beperken tot de opmerking dat het, voorzover mij bekend, de eerste keer is dat de Commissie een dergelijke procedure tegen de lidstaten uit hoofde van inbreuk op de externe bevoegdheid van de Gemeenschap aanhangig maakt.
I - Juridisch kader
Gemeenschapsrecht
3. Zoals bekend, wordt het luchtvervoer in het systeem van het Verdrag apart geregeld. Artikel 84, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 80, lid 1, EG) bepaalt namelijk dat titel IV (thans titel V) inzake het vervoer alleen van toepassing is op het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren; overeenkomstig lid 2 van dit artikel kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluiten of, in hoeverre en volgens welke procedure, passende bepalingen voor de zeevaart en de luchtvaart zullen kunnen worden genomen".
4. Op grond van laatstbedoelde bepaling en met het oog op de geleidelijke verwezenlijking van de interne luchtvervoermarkt, stelde de Raad in 1987, 1990 en 1992 drie maatregelenpakketten" vast ter verzekering van de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van het luchtvervoer en de toepassing in deze sector van de communautaire mededingingsregelingen.
5. Stapsgewijs stelde de Raad de markt gedeeltelijk open door middel van de eerste twee maatregelenpakketten, en realiseerde hij ten slotte door middel van het derde pakket een volledige liberalisatie van het intracommunautaire luchtvervoer. Dit geheel van voorschriften omvat inzonderheid de volgende handelingen:
i) Verordening (EEG) nr. 2407/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de verlening van exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen, waarin de voorwaarden zijn geregeld voor de verlening en de handhaving van exploitatievergunningen voor in de Gemeenschap gevestigde luchtvaartmaatschappijen door de lidstaten. In dit opzicht is het nuttig om er al terstond op te wijzen dat artikel 3, lid 3, van deze verordening bepaalt dat de in de Gemeenschap gevestigde ondernemingen binnen het grondgebied van de Gemeenschap geen passagiers, post en/of vracht tegen vergoeding door de lucht mogen vervoeren, tenzij aan hen de desbetreffende exploitatievergunning is verleend. Voorts bepaalt de verordening in artikel 4 dat, onverminderd overeenkomsten en verdragen waarbij de Gemeenschap partij is, de betrokken vergunning slechts kan worden verleend aan in een lidstaat gevestigde ondernemingen waarin onderdanen van die staat een meerderheidsdeelneming hebben en daadwerkelijk zeggenschap uitoefenen. Deze verordening heeft bijgevolg alleen betrekking op exploitatievergunningen van communautaire luchtvaartmaatschappijen en voor intracommunautaire luchtroutes.
ii) Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes. Voorzover in casu relevant, wijs ik erop dat volgens artikel 3, lid 1, van deze verordening de betrokken lidstaten communautaire luchtvaartmaatschappijen (dat wil zeggen maatschappijen die een exploitatievergunning in de zin van verordening nr. 2407/92 hebben verkregen) toestemming verlenen om vervoersrechten op routes in de Gemeenschap uit te oefenen; lid 2 van dit artikel bevat enkele tijdelijke uitzonderingen (tot 1 april 1997), die uitsluitend betrekking hebben op cabotage. Deze verordening bevat bovendien bijzondere voorschriften op grond waarvan de lidstaten voor bepaalde routes openbare-dienstverplichtingen kunnen opleggen (artikelen 4 tot en met 7), zonder discriminatie op grond van nationaliteit of identiteit van de luchtvaartmaatschappij het verkeer tussen de luchthavens van een luchthavensysteem kunnen regelen (artikel 8), en bij ernstige congestie- en/of milieuproblemen voorwaarden kunnen opleggen en de uitoefening van vervoersrechten kunnen beperken of weigeren, met name wanneer andere takken van vervoer een bevredigend niveau van dienstverlening kunnen bieden (artikel 9).
iii) Verordening (EEG) nr. 2409/92 van de Raad van 23 juli 1992 inzake tarieven voor luchtdiensten, die voorziet in criteria en procedures voor de vaststelling van tarieven voor luchtvervoer van passagiers en vracht voor luchtdiensten waarbij het vervoer volledig binnen de Gemeenschap plaatsvindt. In dit verband verdient het opmerking dat, ofschoon deze verordening niet van toepassing is op tarieven voor passagiers en vracht die worden aangerekend door andere dan communautaire luchtvaartmaatschappijen (artikel 1, lid 2, sub a), artikel 1, lid 3, van deze verordening nochtans bepaalt: Alleen communautaire luchtvaartmaatschappijen hebben het recht om nieuwe producten dan wel lagere dan de bestaande tarieven voor dezelfde producten in te voeren": dit impliceert uiteraard een overeenkomstig verbod voor luchtvaartmaatschappijen van derde landen.
6. Naast de voorschriften die deel uitmaken van de genoemde pakketten", heeft de communautaire wetgever nog andere regelgevende handelingen op het gebied van het luchtvervoer vastgesteld, waarvan de volgende met name vermelding verdienen:
i) Verordening (EEG) nr. 2299/89 van de Raad van 24 juli 1989 betreffende gedragsregels voor geautomatiseerde boekingssystemen. Artikel 1 bepaalt dat de verordening van toepassing is op geautomatiseerde boekingssystemen die luchtvervoerproducten omvatten (computerised reservation system; hierna: CRS"), wanneer deze worden aangeboden en/of gebruikt op het grondgebied van de Gemeenschap, ongeacht de status of nationaliteit van de systeemverkoper, de bron van de gebruikte informatie of de plaats waar de betrokken centrale dataverwerkingseenheid zich bevindt, en de geografische ligging van de luchthavens waartussen het luchtvervoer plaatsvindt. Artikel 7 bepaalt evenwel:
1. De verplichtingen van een systeemverkoper uit hoofde van de artikelen 3 en 4 tot en met 6 zijn niet van toepassing ten aanzien van een moederluchtvaartmaatschappij uit een derde land, voorzover haar [CRS] buiten het grondgebied van de Gemeenschap de luchtvaartmaatschappijen uit de Gemeenschap geen behandeling verleent die gelijkwaardig is aan die welke in deze verordening en verordening (EEG) nr. 83/91 van de Commissie is voorgeschreven.
2. De verplichtingen van moederluchtvaartmaatschappijen of deelnemende luchtvaartmaatschappijen uit hoofde van de artikelen 3 bis, 4 en 8 zijn niet van toepassing ten aanzien van een [CRS] waarover een luchtvaartmaatschappij (of luchtvaartmaatschappijen) uit een of meer derde landen zeggenschap heeft (hebben), voorzover buiten het grondgebied van de Gemeenschap aan de moederluchtvaartmaatschappij(en) of de deelnemende luchtvaartmaatschappij(en) geen behandeling wordt verleend die gelijkwaardig is aan die welke in deze verordening en verordening (EEG) nr. 83/91 van de Commissie is voorgeschreven."
ii) Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van slots" op communautaire luchthavens. Deze verordening - gebaseerd op het beginsel dat de toewijzing van slots" op communautaire luchthavens op onpartijdige, doorzichtige en niet-discriminerende wijze moet plaatsvinden - is eveneens van toepassing op luchtvaartmaatschappijen uit derde landen; artikel 12 van deze verordening bepaalt evenwel:
1. Wanneer, wat de toewijzing van ‚slots op luchthavens betreft, blijkt dat een derde land:
a) communautaire luchtvaartmaatschappijen geen behandeling toekent die vergelijkbaar is met de behandeling die door de lidstaten aan luchtvaartmaatschappijen uit dat land wordt toegekend, of
b) communautaire luchtvaartmaatschappijen niet de facto een nationale behandeling toekent, of
c) luchtvaartmaatschappijen uit andere derde landen een gunstiger behandeling toekent dan aan communautaire luchtvaartmaatschappijen,
kunnen in overeenstemming met het gemeenschapsrecht ten aanzien van de betrokken luchthaven(s) passende maatregelen worden genomen om dit te verhelpen, inclusief de gehele of gedeeltelijke schorsing van de verplichtingen uit hoofde van deze verordening ten aanzien van een luchtvaartmaatschappij van dat derde land.
2. De lidstaten stellen de Commissie op de hoogte van alle ernstige juridische of feitelijke moeilijkheden die communautaire luchtvaartmaatschappijen ondervinden bij het verwerven van ‚slots op luchthavens van derde landen."
Internationaal recht
7. Zoals bekend, is op internationaal vlak het luchtvervoer geregeld bij het Verdrag van Chicago inzake de internationale burgerluchtvaart van 7 december 1944. Voorzover te dezen van belang, kan worden gewezen op artikel 1 van dit verdrag, volgens hetwelk elke Staat de volledige en uitsluitende soevereiniteit heeft over de luchtruimte boven zijn grondgebied". Artikel 6 van dit verdrag bepaalt bovendien: Geen geregelde internationale luchtdienst mag worden geëxploiteerd over of tot in het grondgebied van een Verdragsluitende Staat anders dan met de speciale toestemming of vergunning van die Staat en overeenkomstig de voorwaarden verbonden aan een zodanige toestemming of vergunning."
II - Feiten en procesverloop
Initiatieven van de Commissie met het oog op de sluiting door de Gemeenschap van internationale overeenkomsten inzake luchtvervoer
8. De betrekkingen tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschap en de Verenigde Staten op het gebied van het luchtvervoer worden van oudsher geregeld door bilaterale overeenkomsten, waarin aan de door de overeenkomstsluitende partijen aangewezen maatschappijen de in artikel 6 van het Verdrag van Chicago genoemde toestemmingen of vergunningen worden verleend, met inachtneming van de voorwaarden van elke overeenkomst.
9. Vanaf het begin van de jaren '90 heeft de Europese Commissie herhaaldelijk stappen ondernomen om, met de bedoeling al deze bilaterale overeenkomsten te vervangen door één enkele overeenkomst van de Gemeenschap met de Verenigde Staten, van de Raad een mandaat te verkrijgen om over een dergelijke overeenkomst inzake luchtvervoer met de Amerikaanse autoriteiten te kunnen onderhandelen.
10. Het eerste verzoek dienaangaande werd al door de Commissie op 23 februari 1990 gedaan in de vorm van een voorstel voor een beschikking van de Raad inzake een overleg- en machtigingsprocedure voor overeenkomsten betreffende commerciële luchtvaartbetrekkingen tussen de lidstaten en derde landen". Op 23 oktober 1992 werd een tweede, licht gewijzigd voorstel voor een beschikking ingediend. Deze twee voorstellen hadden als rechtsgrondslag artikel 113 van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 133 EG), aangezien de Commissie ervan uitging dat het sluiten van internationale overeenkomsten inzake luchtvervoer deel uitmaakt van de handelspolitiek van de Gemeenschap.
11. In beide gevallen verkoos de Raad evenwel geen gevolg te geven aan deze initiatieven van de Commissie. Hij stelde zijn standpunt duidelijk vast in zijn conclusies van 15 maart 1993, waarin hij verklaarde:
- dat artikel 84, lid 2, van het Verdrag de juiste rechtsgrondslag was voor de ontwikkeling van een extern luchtvaartbeleid;
- dat de lidstaten volledig verantwoordelijk bleven voor hun betrekkingen met derde landen op luchtvaartgebied, tenzij en totdat er maatregelen waren getroffen door de Raad. Dienaangaande heeft de Raad ook beklemtoond dat de betrokken lidstaten tijdens de bilaterale onderhandelingen terdege rekening dienden te houden met de door het gemeenschapsrecht opgelegde verplichtingen en zich op de hoogte dienden te stellen van de belangen van de andere lidstaten;
- dat onderhandelingen met derde landen slechts door de Gemeenschap konden worden gevoerd indien de Raad van mening was dat een dergelijke aanpak in overeenstemming was met het gemeenschappelijk belang, omdat dit betere resultaten voor alle lidstaten kon opleveren dan het traditionele systeem van bilaterale overeenkomsten.
12. In april 1995 stelde de Commissie de kwestie opnieuw aan de orde en gaf zij de Raad in overweging haar bij beschikking een mandaat te geven om met de Verenigde Staten onderhandelingen te voeren over een overeenkomst inzake luchtvervoer. Op dit nieuwe verzoek verleende de Raad de Commissie in juni 1996 een beperkt mandaat om - in samenwerking met een speciaal door de Raad aangewezen comité - met de Verenigde Staten te onderhandelen over de volgende punten: mededingingsregels; eigendom van en controle over luchtvaartmaatschappijen; CRS; code-sharing; geschillenregeling; leasing; milieubepalingen, en overgangsmaatregelen. Indien de Verenigde Staten hierom zouden verzoeken, kon de Commissie ook onderhandelen over staatssteun en andere maatregelen ter voorkoming van het faillissement van luchtvaartmaatschappijen; de toekenning van slots" in luchthavens; de economische en technische geschiktheid van luchtvaartmaatschappijen; bepalingen inzake beveiliging; vrijwaringsclausules, en enige andere kwestie in verband met de regeling van de bedrijfstak. Daarentegen werd uitdrukkelijk gepreciseerd dat onderhandelingen over de toegang tot de markt (met inbegrip van code-sharing en leasing, voorzover deze verband houden met vervoersrechten), capaciteit, aanwijzing van luchtvaartmaatschappijen en tarieven buiten het mandaat vielen.
13. Bij de notulen van de vergadering van de Raad waarin aan de Commissie bovenbedoeld onderhandelingsmandaat werd verleend, was een aantal verklaringen van de twee betrokken instellingen gevoegd. Voorzover hier van belang, zou volgens een van deze verklaringen, die uitgaat van de twee instellingen samen, het toenmalige systeem van bilaterale overeenkomsten worden gehandhaafd en van kracht blijven tot een nieuwe overeenkomst zou worden gesloten, zodat de continuïteit van de betrekkingen met de Verenigde Staten was verzekerd tijdens de door de Gemeenschap gevoerde onderhandelingen, en een valabel alternatief beschikbaar was in geval van mislukking van de onderhandelingen. In een eigen verklaring stelde de Commissie zich op het standpunt dat de communautaire bevoegdheid inzake luchtvaartrechten nu was gevestigd.
14. Naar het schijnt diende de Commissie in november 1997 nogmaals een verzoek voor een onderhandelingsmandaat in, dat de Raad echter heeft afgewezen.
15. Eveneens moet erop worden gewezen dat het onderhandelingsmandaat dat in 1996 aan de Commissie werd verleend, tot dusverre niet tot een overeenkomst met de Verenigde Staten heeft geleid. Daarentegen sloot de Gemeenschap in 1992, zoals de Commissie in haar memories heeft aangevoerd, met Noorwegen en Zweden een burgerluchtvaartovereenkomst, bereikte zij een beginselakkoord op dit gebied met Zwitserland, en onderhandelt zij met twaalf Europese landen (Bulgarije, Tsjechië, Estland, Hongarije, IJsland, Letland, Litouwen, Noorwegen, Polen, Roemenië, Slowakije en Slovenië) over een overeenkomst inzake een Europese gemeenschappelijke luchtvaartzone".
Overeenkomsten tussen de Verenigde Staten en de lidstaten en de precontentieuze procedure
16. Uit de stukken van de onderhavige zaken blijkt dat de Verenigde Staten vanaf 1992 aan verscheidene lidstaten van de Gemeenschap hebben voorgesteld om de van kracht zijnde bilaterale overeenkomsten inzake luchtvervoer te wijzigen teneinde deze in overeenstemming te brengen met een bepaalde, buitengewoon liberale modelovereenkomst (de zogenoemde open sky"-overeenkomst). Volgens de richtsnoeren van de regering van de Verenigde Staten, die worden geciteerd in de verzoekschriften van de Commissie, moet een open sky"-overeenkomst met name voldoen aan de volgende criteria:
1. vrije toegang tot alle routes;
2. onbeperkte capaciteit en frequenties op alle routes;
3. onbeperkte route- en vervoersrechten, anders gezegd het recht om vluchten uit te voeren tussen elk punt in de Verenigde Staten en elk punt in het Europese land, zonder beperkingen ten aanzien van daartussen en verder gelegen punten, inzetten van een ander type vliegtuig, flexibiliteit in de keuze van routes, gezamenlijk gebruik van terminals en het recht het vervoer van de vijfde vrijheid uit te voeren;
4. stelsel van dubbele afkeuring voor de vaststelling van de tarieven op markten van de derde en vierde vrijheid: 1) op intracommunautaire markten: het recht om dezelfde tarieven aan te rekenen op markten van derde landen; 2) op niet-communautaire markten: het recht om de tarieven op de markten van derde landen vrijelijk vast te stellen voorzover de maatschappijen van de derde en vierde vrijheid dat recht hebben;
5. liberale overeenkomst voor chartervluchten (van de chartervoorschriften van de twee regeringen zijn de minst restrictieve van toepassing, ongeacht waar de vlucht begint);
6. liberale vrachtregeling (even ruime normen als gelden voor vervoerders die gecombineerde transporten uitvoeren);
7. overeenkomst over de omwisseling en de overmaking van inkomsten naar het eigen land (de maatschappijen kunnen hun inkomsten omwisselen en prompt en zonder beperkingen in harde valuta naar het eigen land overmaken);
8. mogelijkheid van overeenkomsten inzake code-sharing;
9. bepalingen betreffende de verlening van gronddiensten (het recht van de maatschappij om ondersteunende luchthavendiensten uit te voeren of te controleren);
10. bepalingen ter stimulering van de mededinging bij handelsmogelijkheden, gebruiksheffingen, eerlijke mededinging en intermodale rechten, en
11. uitdrukkelijke verplichting om het gebruik van en toegang tot CRS zonder enige vorm van discriminatie toe te staan.
(opmerking: een ‚open sky-overeenkomst zal uiteraard standaardbepalingen inzake veiligheid inhouden)."
17. Zoals eveneens uit deze richtsnoeren blijkt, vormt een volledige uitwisseling van vervoersrechten een wezenlijk en karakteristiek element van een open sky"-overeenkomst. Naast de uitwisseling van de zogenoemde rechten van de derde en de vierde vrijheid, hierin bestaande dat een luchtvaartmaatschappij passagiers mag vervoeren van het land van oorsprong naar een ander land en omgekeerd, voorzien dergelijke overeenkomsten ook in de uitwisseling van rechten van de vijfde vrijheid, dat wil zeggen het recht om passagiers te vervoeren tussen twee landen in een vliegtuig van een derde land op een route met begin- /eindpunt in dat land. Bij wijze van voorbeeld: een uitwisseling van rechten van de vijfde vrijheid tussen België en de Verenigde Staten geeft aan een maatschappij van de Verenigde Staten het recht om een vlucht Boston/Brussel/Berlijn of een vlucht Berlijn/Brussel/Boston uit te voeren (waarbij in Brussel passagiers het vliegtuig verlaten en andere passagiers aan boord komen), mits uiteraard de Duitse autoriteiten daarmee akkoord gaan ten aanzien van het gedeelte van de vlucht dat onder hun opzicht valt, welke toestemming op haar beurt kan worden verleend op grond van individuele besluiten of in het algemeen kan voortvloeien uit een soortgelijke uitwisseling van rechten van de vijfde vrijheid tussen Duitsland en de Verenigde Staten. Voorzover in casu rechtstreeks relevant, dient erop te worden gewezen dat een uitwisseling van rechten van de vijfde vrijheid aan maatschappijen van de Verenigde Staten toegang kan verschaffen tot intracommunautaire routes, met name wanneer de Verenigde Staten in een reeks van dergelijke overeenkomsten met diverse lidstaten van de Gemeenschap zijn getreden.
18. In 1993 en 1994 voerden de Verenigde Staten hun diplomatieke inspanningen jegens enige Europese landen op. In 1995 bereikten zij overeenstemming met Denemarken, Zweden, Finland, België, Luxemburg en Oostenrijk om de bestaande overeenkomsten met die landen volgens het open sky"-model te wijzigen; in 1996 sloten zij met Duitsland een dergelijke overeenkomst, die in de plaats kwam van een in 1994 onderhandelde speciale overgangsregeling (hierna: litigieuze overeenkomsten"). In 1995 ten slotte kwamen de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk overeen om de tot dusverre geldende bilaterale overeenkomst te wijzigen, zonder de nieuwe overeenkomst evenwel aan het open sky"-model aan te passen (zoals we zullen zien, wordt deze overeenkomst niet door de Commissie betwist en is zij bijgevolg geen litigieuze overeenkomst").
19. Al vóór de genoemde overeenkomsten werden gesloten, had de Commissie evenwel bij brief van 17 november 1994 de lidstaten verzocht niet met de Verenigde Staten in onderhandeling te treden voordat zij onderlinge afstemming hadden bereikt en een gemeenschappelijk standpunt hadden bepaald; in die brief stelde de Commissie eveneens voor dat zij als waarneemster aan eventuele oriënterende besprekingen met de regering van de Verenigde Staten zou deelnemen. In maart en april 1995 wendde de Commissie zich wederom schriftelijk tot de verwerende lidstaten (met uitzondering van Duitsland), waarbij zij erop wees dat de door de Verenigde Staten voorgestelde bilaterale overeenkomsten onverenigbaar waren met het gemeenschapsrecht, met verzoek haar te bevestigen dat daarover niet zou worden onderhandeld en dat deze niet zouden worden gesloten.
20. Nadat de Commissie had vastgesteld dat de betrokken lidstaten niet aan haar verzoek hadden voldaan, zond zij hun in juni en juli 1995 op grond van artikel 169 EG-Verdrag een aanmaningsbrief, waarin zij hun verweet inbreuk te hebben gemaakt op de externe bevoegdheid van de Gemeenschap (door in overeenkomsten te treden over zaken die tot de uitsluitende bevoegdheid van de Gemeenschap behoorden), op de voorschriften inzake het recht van vestiging (door in die overeenkomsten een nationaliteitenclausule" op te nemen of te handhaven), en in het algemeen op de verplichting tot loyale samenwerking als vastgelegd in artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG). Een soortgelijke aanmaningsbrief werd in mei 1996 aan Duitsland gezonden.
21. In hun antwoorden op de aanmaningsbrief verwierpen alle lidstaten de door de Commissie gemaakte verwijten. Van de antwoorden van de verwerende regeringen dient met name dat van het Verenigd Koninkrijk te worden genoemd, dat zich niet beperkte tot een betwisting in rechte van de in de aanmaningsbrief genoemde inbreuken, doch eveneens feitelijk ontkende met de Verenigde Staten in een open sky"-overeenkomst te zijn getreden. De Britse regering stelde namelijk dat de met de regering van de Verenigde Staten in 1995 gesloten overeenkomst evenals de voorafgaande overeenkomst van 1977 (bekend onder de naam Bermuda II") niet de karakteristieke kenmerken van een open sky"-overeenkomst vertoonde, dat wil zeggen de afschaffing van alle beperkingen ten aanzien van capaciteiten, aantal aangewezen maatschappijen, routes en uitwisseling van de rechten van de vijfde vrijheid.
22. Aangezien de Commissie de ontvangen antwoorden niet overtuigend vond, zond zij op 16 maart 1998 aan de betrokken lidstaten een met redenen omkleed advies, waarin zij in wezen de in de aanmaningsbrieven genoemde grieven bevestigde. In antwoord op het argument van verscheidene lidstaten dat de met de Verenigde Staten bestaande overeenkomsten onder artikel 234, eerste alinea, van het Verdrag vielen, stelde de Commissie bovendien dat, zelfs wanneer dat het geval was, de betrokken lidstaten nochtans in strijd met de tweede alinea van dat artikel hadden gehandeld, aangezien zij niet alle passende middelen hadden gebruikt om de vóór de inwerkingtreding van het Verdrag gesloten overeenkomsten met het gemeenschapsrecht verenigbaar te maken. Alleen in de procedure tegen het Verenigd Koninkrijk is de Commissie aanzienlijk afgeweken van het in de aanmaningsbrief neergelegde standpunt, door te erkennen dat de door het Verenigd Koninkrijk met de autoriteiten van de Verenigde Staten in 1995 gesloten overeenkomst niet beantwoordde aan het open sky"-model. Bijgevolg betichtte de Commissie het Verenigd Koninkrijk niet van inbreuk op de externe bevoegdheid van de Gemeenschap, maar alleen van inbreuk op artikel 52 EG-Verdrag; en aangezien de beweerdelijk met het recht van vestiging in strijd zijnde nationaliteitenclausule" in de opvolgende overeenkomst van 1995 niet was gewijzigd, verweet de Commissie het Verenigd Koninkrijk inbreuk op artikel 52 EG-Verdrag door diezelfde clausule in de Bermuda II-overeenkomst van 1997 (die in de procedure tegen het Verenigd Koninkrijk daarom als een litigieuze overeenkomst moet worden beschouwd) op te nemen. Voorts dient erop te worden gewezen dat in het aan het Verenigd Koninkrijk gezonden met redenen omkleed advies niet wordt geklaagd over inbreuk op artikel 234, tweede alinea, EG-Verdrag.
23. Ontevreden over de antwoorden op de met redenen omklede adviezen, maakte de Commissie op 18 december 1998 de onderhavige beroepen aanhangig, waarmee zij beoogt de inbreuken op het gemeenschapsrecht als vermeld in de met redenen omklede adviezen door het Hof te doen vaststellen. Met name in haar beroep tegen het Verenigd Koninkrijk verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat deze lidstaat, door de Bermuda II-overeenkomst - die voorziet in de intrekking, de schorsing of de beperking van de vervoersrechten wanneer de luchtvaartmaatschappijen die door het Verenigd Koninkrijk zijn aangewezen, niet in handen zijn van deze staat of van de onderdanen van die staat - te sluiten en toe te passen, niet heeft voldaan aan de overeenkomstig artikel 52 EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen.
24. In haar andere beroepen heeft de Commissie daarentegen het Hof verzocht om:
- primair, vast te stellen dat de verwerende staten, door over de litigieuze overeenkomsten te onderhandelen, en deze overeenkomsten te paraferen en te sluiten (en, alleen in de procedures tegen België en Luxemburg, uit te voeren), niet hebben voldaan aan de verplichtingen die op hen rusten overeenkomstig het Verdrag, met name de artikelen 5 en 52, en de bepalingen van afgeleid recht (met name de verordeningen nrs. 2407/92, 2408/92, 2409/92, 2299/89 en 95/93);
- subsidiair, voor het geval het Hof van oordeel mocht zijn dat de litigieuze overeenkomsten de eerder gesloten overeenkomsten niet ingrijpend hebben gewijzigd en daarom niet hebben vervangen, vast te stellen dat de verwerende staten, door de in die overeenkomsten vervatte bepalingen die onverenigbaar zijn met het Verdrag (met name met artikel 52 daarvan) en met het afgeleide recht, niet in te trekken of daartoe niet alle passende middelen te gebruiken, niet hebben voldaan aan de verplichtingen die op hen rusten overeenkomstig - al naargelang het al dan niet betreft overeenkomsten die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag zijn gesloten - artikel 234, tweede alinea, of artikel 5 van het Verdrag (alsmede, doch alleen in het beroep tegen de Bondsrepubliek Duitsland en aangaande overeenkomsten die na de inwerkingtreding van het Verdrag zijn gesloten, overeenkomstig de bepalingen van afgeleid recht).
25. De verwerende lidstaten betwistten de grieven van de Commissie, waarbij zij (met verschillende variaties, die in de loop van het onderzoek ter sprake zullen komen) met name aanvoeren dat:
- de beroepen niet-ontvankelijk zijn wegens misbruik van procedure, buitensporig lange duur van de precontentieuze fase, onnauwkeurige en algemene aanmaningsbrieven, het feit dat in die brieven de in de met redenen omklede adviezen vermelde grieven niet worden genoemd, en het feit dat het voorwerp van het beroep niet nauwkeurig is gespecificeerd;
- de Gemeenschap exclusieve bevoegdheid om open sky"-overeenkomsten met de Verenigde Staten te sluiten, ontbeert;
- de nationaliteitenclausule" verenigbaar is met de communautaire regelgeving inzake het recht van vestiging;
- artikel 234, eerste alinea, van het Verdrag hoe dan ook in casu van toepassing is en er geen sprake is van niet-nakoming van de verplichtingen genoemd in artikel 234, tweede alinea, en artikel 5 EG-Verdrag.
26. Voorts is Nederland geïntervenieerd aan de zijde van de verwerende staten (het is bij beschikking van 8 juli 1999 toegelaten tot interventie). De Commissie heeft eveneens tegen die lidstaat krachtens artikel 169 EG-Verdrag een, thans in de precontentieuze fase verkerende, niet-nakomingsprocedure aanhangig gemaakt wegens sluiting van een open sky"-overeenkomst met de Verenigde Staten.
III - Juridisch onderzoek
27. Thans komend tot het onderzoek van de talrijke kwesties die in de onderhavige procedures aan de orde zijn gesteld, moet ik vooropstellen dat tussen deze kwesties vele en evidente punten van overeenstemming bestaan, zoals trouwens wordt aangetoond door het feit dat de door de Commissie in elke procedure afzonderlijk ingediende verzoekschriften grotendeels eensluidend en in vele passages zelfs identiek zijn. Ik acht het daarom nuttig deze procedures gezamenlijk te behandelen, waarbij ik telkens op de bijzonderheden van de afzonderlijke procedure zal wijzen. Ik zal uiteraard beginnen met het onderzoek naar de ontvankelijkheid van de beroepen en deze vervolgens ten gronde bespreken.
A - Ontvankelijkheid
28. Zoals al vermeld, betwisten verscheidene verwerende regeringen de ontvankelijkheid van de beroepen van de Commissie, waarbij zij, naar gelang van de zaak, zich op de volgende argumenten beroepen: misbruik van procedure; buitensporig lange duur van de precontentieuze procedure; onnauwkeurige en algemene aanmaningsbrief; het vermelden in het met redenen omkleed advies van grieven die niet in de aanmaningsbrief zijn genoemd; geen nauwkeurige specificatie van het voorwerp van het beroep. Ik zal nu deze argumenten in volgorde onderzoeken.
Misbruik van procedure
29. De Belgische, de Luxemburgse en de Duitse regering voeren aan dat de beroepen niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard wegens misbruik van procedure, op grond dat het werkelijke doel daarvan niet is om pretense inbreuken door de verwerende lidstaten te doen vaststellen, doch om druk op de Raad uit te oefenen om akkoord te gaan met de aanvang van onderhandelingen van de Gemeenschap met de Verenigde Staten met het oog op het sluiten van een overeenkomst inzake luchtvervoer. Wanneer dit echter de bedoeling van de Commissie is, zo stellen deze regeringen, moet zij niet tegen de lidstaten procederen, maar tegen de Raad, hetzij door diens beschikkingen aan te vallen waarin aan de Commissie de toestemming om in onderhandeling te treden werd onthouden of alleen ten aanzien van bepaalde onderwerpen werd verleend, hetzij door een beroep wegens nalaten.
30. Ik ben echter van mening dat de Commissie op dit argument eenvoudigweg kan antwoorden door de rechtspraak van het Hof te citeren, volgens welke de Commissie [g]elet op haar rol van hoedster van het Verdrag [...] bij uitsluiting bevoegd [is] te beslissen, of het opportuun is om een niet-nakomingsprocedure in te leiden en op grond van welk aan de betrokken lidstaat toe te rekenen handelen of nalaten de procedure moet worden ingeleid". De Commissie beschikt immers over een ruime beoordelingsmarge om al dan niet een niet-nakomingsprocedure tegen een lidstaat in te leiden, waarbij de beoordelingen die zij in dit verband maakt niet onder rechterlijke controle staan. Dat de Commissie bij haar beoordeling ook rekening houdt met de mogelijke politieke en juridische consequenties van een eventuele veroordeling (hetgeen in casu echter niet is aangetoond), kan daarom op zich niet tot de niet-ontvankelijkheid van een beroep krachtens artikel 169 EG-Verdrag leiden, evenmin als de omstandigheid dat haar pretense doelstellingen eveneens met andere rechtsmiddelen zouden kunnen worden bereikt, aangezien het aan de Commissie staat om, wanneer verschillende beroepen theoretisch mogelijk zijn, de voorkeur te geven aan dat beroep dat zij het meest geschikt acht.
Buitensporig lange duur van de precontentieuze procedure
31. De Oostenrijkse regering beklaagt zich erover dat de precontentieuze procedure meer dan twee jaar en negen maanden heeft geduurd, waardoor bij de verwerende staat een grote mate van rechtsonzekerheid is ontstaan. Ook wanneer dit niet zo uitdrukkelijk is gezegd, moet deze grief mijns inziens aldus worden opgevat dat de Oostenrijkse regering de ontvankelijkheid van het beroep van de Commissie wil betwisten wegens de buitensporig lange duur van de precontentieuze procedure.
32. Ik moet er echter aan herinneren, zoals dit ook door de Commissie in haar memories is gedaan, dat overeenkomstig de rechtspraak van het Hof, de voorschriften van artikel 169 van het Verdrag gelden zonder dat de Commissie een bepaalde termijn in acht behoeft te nemen, behoudens de gevallen waarin een buitensporig lange duur van de precontentieuze procedure als bedoeld in die bepaling het voor de betrokken lidstaat moeilijker kan maken de argumenten van de Commissie te weerleggen, en zodoende inbreuk wordt gemaakt op het recht van verweer [...]. Het staat derhalve aan de betrokken lidstaat om het bewijs te leveren van een dergelijke nadelige invloed." Aangezien de Oostenrijkse regering zich niet beroept op een schending van haar recht van verweer op grond van de buitensporig lange duur van de procedure en ook geen andere aanknopingspunten voor een dergelijke schending heeft aangevoerd, moet dit argument mijns inziens worden verworpen.
Onnauwkeurige en algemene aanmaningsbrief
33. De Duitse regering verwijt de Commissie bovendien dat de jegens haar bestaande grieven in de aanmaningsbrief onvoldoende nauwkeurig zijn gepreciseerd, waarbij met name niet is aangegeven welke concrete bepalingen van de litigieuze overeenkomst hadden moeten worden gewijzigd, en in welke zin. De Commissie wijst erop dat de aanmaningsbrief kan worden beperkt tot een algemene omschrijving van de feitelijke en de juridische situatie waarop de niet-nakomingsprocedure is gebaseerd, zonder dat dit tot niet-ontvankelijkheid van het beroep leidt.
34. Dienaangaande wil ik erop wijzen dat volgens vaste rechtspraak de aanmaningsbrief, gezien de functie van de precontentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure, tot doel [heeft] het onderwerp van het geschil te bepalen en de lidstaat die om opmerkingen wordt verzocht, de gegevens te verschaffen die hij nodig heeft om zijn verweer voor te bereiden". Ofschoon de mogelijkheid om hun opmerkingen in de precontentieuze fase in te dienen een wezenlijke waarborg van het recht van verweer van de lidstaten vormt, betekent dit niet dat zij voor iedere fase van de procedure in dezelfde omvang geldt. Inzonderheid preciseert het Hof: Ook al moet daarom het in artikel 169 EEG-Verdrag bedoelde met redenen omkleed advies een coherente, gedetailleerde uiteenzetting bevatten van de redenen die de Commissie tot de overtuiging hebben gebracht, dat de betrokken lidstaat een van de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, aan de nauwkeurigheid van de aanmaningsbrief kunnen niet even strenge eisen worden gesteld, daar die brief noodzakelijkerwijze niet meer kan bevatten dan een eerste beknopte samenvatting van de bezwaren."
35. Uit deze rechtspraak volgt dat de Commissie zich in haar aanmaningsbrief mocht beperken tot een samenvatting van de jegens Duitsland gerezen bezwaren en zich het recht mocht voorbehouden om in het met redenen omkleed advies verdere details te verschaffen, onder meer op grond van de door die staat verschafte inlichtingen en verklaringen. In casu volstaat het daarom erop te wijzen dat de verwerende staat uit de aanmaningsbrief met voldoende nauwkeurigheid het voorwerp van de procedure kon opmaken en zijn verdediging tegen de kritiek van de Commissie kon voorbereiden. De brief heeft daarom geen afbreuk gedaan aan het recht van verweer van die staat, die later de mogelijkheid had uitvoerig te reageren op de meer gedetailleerde grieven in het met redenen omkleed advies, waarvan de volledigheid in casu niet is betwist. Dientengevolge moet ook dit argument worden verworpen.
In het met redenen omkleed advies worden grieven aangevoerd die niet in de aanmaningsbrief voorkomen
36. De Oostenrijkse regering voert bovendien aan dat de grief inzake niet-nakoming van artikel 234, tweede alinea, EG-Verdrag voor het eerst in het met redenen omkleed advies aan de orde is gesteld, terwijl deze in de aanmaningsbrief niet was genoemd; dit vormt volgens haar een ongeoorloofde uitbreiding van de procedure, hetgeen leidt tot de niet-ontvankelijkheid van het beroep met betrekking tot deze grief. De Commissie stelt daartegenover dat de grief inzake niet-nakoming van artikel 234, tweede alinea, eerst actueel werd nadat de Oostenrijkse regering zich in haar antwoord op de aanmaningsbrief op de eerste alinea van dit artikel had beroepen; in ieder geval bevat artikel 234, tweede alinea, haars inziens alleen een concretisering van de verplichtingen tot loyale samenwerking overeenkomstig artikel 5 EG-Verdrag, over de niet-nakoming waarvan al in de aanmaningsbrief was geklaagd.
37. Ik heb wat deze kwestie betreft al opgemerkt dat de Commissie de in de aanmaningsbrief in meer algemene bewoordingen aangevoerde grieven in het met redenen omkleed advies kan preciseren en nauwkeuriger kan definiëren; dit geldt uiteraard a fortiori wanneer dit noodzakelijk wordt op grond van argumenten die de lidstaten in hun antwoord op die brief aanvoeren. Zoals het Hof heeft gepreciseerd, moet weliswaar [...] in een procedure krachtens artikel 169 het door de Commissie ingestelde beroep hetzelfde onderwerp hebben als het met redenen omkleed advies, dat zelf weer moet worden voorafgegaan door een ingebrekestelling, doch niets belet de Commissie om de grieven die zij in de schriftelijke ingebrekestelling in meer algemene termen heeft geformuleerd in haar met redenen omkleed advies meer gedetailleerd uiteen te zetten. Het antwoord op de ingebrekestelling kan immers tot een nieuw onderzoek van de grieven leiden."
38. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, vormt de verplichting van de lidstaten op grond van artikel 234, tweede alinea, EG-Verdrag om alle passende middelen te gebruiken om de onverenigbaarheden van vóór de inwerkingtreding van het Verdrag gesloten overeenkomsten met het gemeenschapsrecht op te heffen, in zekere zin een toepassing van de in artikel 5 vastgelegde algemene verplichting tot samenwerking op dit specifieke gebied. Daaruit volgt dat de Commissie in het met redenen omkleed advies mocht preciseren dat, wanneer artikel 234, eerste alinea, van toepassing mocht zijn, zoals de Oostenrijkse regering dit als reactie op de aanmaningsbrief had aangevoerd, het niet voldoen aan de verplichting tot loyale samenwerking een niet-nakoming van artikel 234, tweede alinea, EG-Verdrag, zou hebben opgeleverd. Aangezien de Oostenrijkse regering zich op artikel 234 EG-Verdrag had beroepen en de eerste twee alinea's van dit artikel nauw verband met elkaar houden, mag zij zich niet op het standpunt stellen dat de subsidiair in het met redenen omkleed advies aangevoerde niet-nakoming van artikel 234, tweede alinea, haar heeft belet in de precontentieuze fase volledig gebruik te maken van haar recht van verweer. Ik ben daarom van mening dat ook dit argument moet worden verworpen.
Voorwerp van het beroep
39. Ten slotte wijst de Duitse regering erop dat in het verzoekschrift van de Commissie wordt gesteld dat inbreuk is gemaakt op de externe bevoegdheid van de Gemeenschap in verband zowel met de overeenkomst van 1996 als met de voorafgaande overgangsregeling die de betrekkingen met de Verenigde Staten van 1994 tot de sluiting van de overeenkomst in 1996 heeft geregeld. Die overgangsregeling was nog van kracht toen de aanmaningsbrief werd verzonden, maar haar gevolgen waren uitgeput vóór de verzending van het met redenen omkleed advies, zodat zij niet het voorwerp van het beroep kan zijn. De Commissie acht het daarentegen op haar weg liggen om alle inbreuken aan te voeren die successievelijk in dit verband hebben plaatsgehad, ongeacht de omstandigheid dat deze ten tijde van de instelling van het beroep geen effect meer sorteerden.
40. Ik acht het argument van de Duitse regering overtuigend. Volgens vaste rechtspraak zijn immers de beroepen krachtens artikel 169 alleen ontvankelijk wanneer zij zijn gericht tegen inbreuken die bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn nog plaatsvinden en niet ook tegen inbreuken die in de precontentieuze fase van de procedure al waren verholpen. Daaruit volgt dat de Commissie, wanneer de aanmaningsbrief betrekking heeft op een juridische overgangsregeling waarop nog voor de verzending van het met redenen omkleed advies een definitieve regeling is gevolgd, tegen deze definitieve regeling moet ageren. Ware dit anders, dan zou het Hof immers in strijd met zijn rechtspraak uitspraak moeten doen over een regeling die al voor het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn geen rechtsgevolgen meer had. Ik ben daarom van mening dat in de procedure tegen Duitsland het beroep van de Commissie niet-ontvankelijk is voorzover het betrekking heeft op de overgangsregeling van 1994, zodat het Hof alleen de overeenkomst van 1996 behoeft te onderzoeken.
B - Ten gronde
1. Inbreuk op de externe bevoegdheid van de Gemeenschap
41. Met haar eerste middel verwijt de Commissie de verwerende lidstaten (met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk), door het sluiten van de litigieuze overeenkomsten, inbreuk te hebben gemaakt op de externe bevoegdheid van de Gemeenschap. Zij ontwikkelt in dit opzicht twee verschillende redeneringen, de eerste gebaseerd op de overweging dat het noodzakelijk" was in de zin van advies 1/76 om die overeenkomsten op communautair niveau te sluiten, en de tweede op de overweging dat deze overeenkomsten de door de Gemeenschap op dat gebied vastgestelde gemeenschappelijke regels aantasten" in de zin van het arrest AETR. Ik zal deze argumenten in volgorde afzonderlijk onderzoeken.
A - Inbreuk op een exclusieve communautaire bevoegdheid in de zin van advies 1/76
Argumenten van partijen
42. Met haar eerste argument betoogt de Commissie in wezen, dat de Gemeenschap bij uitsluiting bevoegd was om over de betrokken overeenkomsten in onderhandeling te treden. Ofschoon deze bevoegdheid haar niet in een uitdrukkelijke bepaling ter zake is toegekend, komt deze de Gemeenschap toe krachtens de beginselen die het Hof met name in advies 1/76 heeft geformuleerd, te weten omdat de onderhavige overeenkomsten noodzakelijk" waren voor de verwezenlijking van een doelstelling van het Verdrag.
43. Volgens de Commissie heeft het Hof in dit advies gepreciseerd dat de externe bevoegdheid van de Gemeenschap een exclusief karakter kan hebben niet alleen in de gevallen waarin zij uitdrukkelijk is toegekend, maar eveneens in alle andere gevallen die voldoen aan de door het Hof genoemde voorwaarden. Volgens het bekende arrest AETR bestaat deze bevoegdheid met name wanneer intern gemeenschappelijke regels zijn vastgesteld; zij bestaat echter eveneens - hetgeen te dezen relevant is - wanneer van de interne bevoegdheid geen gebruik is gemaakt, doch het sluiten van een overeenkomst op communautair niveau noodzakelijk" is om een doelstelling van het Verdrag te verwezenlijken. De Commissie wijst erop dat volgens advies 1/76, ongeacht of intern specifieke communautaire maatregelen werden vastgesteld, de bevoegdheid om de Gemeenschap jegens derde staten te binden, impliciet voort[vloeit] uit de verdragsbepalingen welke de interne bevoegdheid vestigen, inzover de deelneming der Gemeenschap aan het internationaal akkoord [...] noodzakelijk is voor de verwezenlijking van een der doelstellingen van de Gemeenschap". In die gevallen vestigt de noodzaak" om de externe bevoegdheid van de Gemeenschap uit te oefenen, derhalve een dergelijke bevoegdheid, met uitsluiting van die van de lidstaten.
44. Op grond hiervan poogt de Commissie aan te tonen dat in de onderhavige zaken de rechten die krachtens de litigieuze overeenkomsten aan luchtvaartmaatschappijen van de Verenigde Staten op intracommunautaire routes zijn toegekend, aanleiding geven tot ernstige discriminaties en concurrentieverstoringen ten nadele van communautaire maatschappijen en, meer in het algemeen, tot een destabilisering van de gemeenschappelijke markt. Volgens de Commissie volgen hieruit de noodzaak" in de zin van advies 1/76 van een gemeenschappelijk optreden jegens de Verenigde Staten en bijgevolg de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap om over de betrokken overeenkomst te onderhandelen en deze te sluiten, en zulks niet alleen ongeacht of van de interne bevoegdheid reeds gebruik is gemaakt, doch eveneens ongeacht het feit dat de Raad de Commissie geen mandaat heeft verstrekt om ter zake van de betrokken overeenkomst in onderhandeling te treden. Daaruit volgt, aldus de Commissie, dat door het sluiten van de litigieuze overeenkomst inbreuk is gemaakt op de externe bevoegdheid van de Gemeenschap.
45. Hiertegen brengen de verwerende lidstaten, zij het met enige variaties, in wezen in dat:
- volgens artikel 84, lid 2, van het Verdrag de opportuniteit om een communautaire overeenkomst inzake luchtvervoer te sluiten, van geval tot geval dient te worden beoordeeld door de Raad, die in casu de noodzaak van een dergelijke overeenkomst met de Verenigde Staten uitdrukkelijk heeft ontkend, omdat hij handhaving van het bestaande systeem van bilaterale overeenkomsten passender achtte;
- in ieder geval de externe bevoegdheid van de Gemeenschap in de zin van advies 1/76 alleen een exclusieve bevoegdheid zou kunnen worden door de noodzakelijk" geachte overeenkomst te sluiten;
- de Commissie hoe dan ook niet heeft aangetoond dat het noodzakelijk" was om met de Verenigde Staten in een overeenkomst op communautair niveau te treden.
Beoordeling
46. Ik stel voorop dat ik mij niet kan vinden in de conclusies die de Commissie uit advies 1/76 trekt en, meer in het algemeen, uit de rechtspraak van het Hof inzake de externe bevoegdheid van de Gemeenschap.
47. Om te beginnen herinner ik eraan dat het Hof om dit advies was verzocht teneinde onder meer vast te stellen of de Gemeenschap bevoegd was om met Zwitserland in een, al door de overeenkomstsluitende partijen geparafeerde, overeenkomst te treden betreffende de instelling van een Europees oplegfonds voor de binnenscheepvaart". Een uitdrukkelijke bepaling inzake een dergelijke bevoegdheid kwam in het Verdrag niet voor en op het arrest AETR kon geen beroep worden gedaan omdat de Gemeenschap op dit gebied geen interne maatregelen had getroffen. In zijn advies heeft het Hof er in de eerste plaats naar gestreefd te verduidelijken dat een impliciete externe bevoegdheid van de Gemeenschap niet alleen kan ontstaan in alle gevallen waarin van de interne bevoegdheid reeds gebruik is gemaakt voor de vaststelling van maatregelen in het kader van de totstandbrenging van een gemeenschappelijk beleid", doch eveneens indien de interne communautaire maatregelen pas worden vastgesteld met het oog op de sluiting en tenuitvoerlegging van een internationaal akkoord". Zoals al eerder vermeld, vloeit namelijk volgens het Hof de bevoegdheid om de Gemeenschap jegens derde staten te binden, impliciet voort uit de verdragsbepalingen welke de interne bevoegdheid vestigen, inzover de deelneming der Gemeenschap aan het internationaal akkoord, zoals in casu, noodzakelijk is voor de verwezenlijking van een der doelstellingen van de Gemeenschap".
48. Daarom kan worden gesteld dat het Hof in zekere zin de gedachte die ten grondslag ligt aan artikel 235 EG-Verdrag (thans artikel 308 EG) naar het gebied van de externe bevoegdheden van de Gemeenschap heeft overgeheveld, welk artikel, zoals algemeen bekend, luidt: Indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt om, in het kader van de gemeenschappelijke markt, een der doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken zonder dat dit Verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, neemt de Raad met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement de passende maatregelen." Zoals de Raad bij het ontbreken van interne bevoegdheden", onder de voorwaarden en volgens de procedure die in artikel 235 zijn genoemd, dergelijke bevoegdheden kan creëren wanneer zij noodzakelijk" zijn om een van de doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken, kan derhalve de Gemeenschap, wanneer een overeenkomst noodzakelijk" is voor de verwezenlijking van een doelstelling van de Gemeenschap, haar eigen bevoegdheid om die overeenkomst te sluiten vestigen - steeds in de vereiste vorm, zoals ik straks zal toelichten - door deze impliciet uit de overeenkomstige interne bevoegdheid af te leiden, ook wanneer zij daarvan nog geen gebruik heeft gemaakt. Ontbreekt ook de overeenkomstige interne bevoegdheid, dan kan toch ditzelfde resultaat worden bereikt door, zoals zich herhaaldelijk in de praktijk heeft voorgedaan, voor het sluiten van de overeenkomst rechtstreeks een beroep te doen op artikel 235 van het Verdrag.
49. Ik kom aanstonds terug op deze parallellie. Eerst wil ik beklemtonen dat de conclusies die de Commissie uit de bovengenoemde rechtspraak trekt mijns inziens berusten op het misverstand dat het Hof, door de bevestiging van de bevoegdheid van de Gemeenschap in de situaties die in advies 1/76 zijn genoemd, eveneens zou hebben beslist dat die bevoegdheid automatisch van exclusieve aard is. Bij zorgvuldige lezing van de aangehaalde passages blijkt echter dat het Hof alleen heeft uiteengezet dat in die situaties, ondanks het ontbreken van een specifieke bepaling, de noodzaak" van een overeenkomst op een bepaald gebied de Gemeenschap de mogelijkheid kan verschaffen haar eigen externe bevoegdheid te vestigen. Die bevoegdheid wordt echter alleen dan van exclusieve aard wanneer die noodzaak" concreet wordt erkend, dat wil zeggen door de daadwerkelijke uitoefening ervan, en zulks uit hoofde van dezelfde redenen als gewoonlijk aan dit type bevoegdheid ten grondslag liggen, te weten dat het door de lidstaten aangaan van internationale verplichtingen op hetzelfde gebied de verwezenlijking van de doelstelling van de Gemeenschap, waarvoor de overeenkomst inderdaad noodzakelijk werd geacht, in gevaar zou kunnen brengen.
50. Dit oordeel vindt mijns inziens steun in latere arresten waarin het Hof de betekenis en de werkingssfeer van advies 1/76 in de zojuist genoemde zin heeft verduidelijkt. Het Hof heeft in dit verband uiteengezet dat wanneer de sluiting van een internationale overeenkomst noodzakelijk is ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag, die niet door middel van autonome regelgeving kunnen worden bereikt", alsdan volgens advies 1/76 de externe bevoegdheid berustend op de bevoegdheden van de Gemeenschap op intern vlak, kan worden uitgeoefend zonder dat eerst interne regelgeving is vastgesteld, en zo een exclusief karakter kan krijgen" (advies 2/92; dezelfde formulering is later ook gebruikt in advies 1/94).
51. De bovenstaande conclusies worden echter mijns inziens vooral bevestigd door de problemen waartoe het argument van de Commissie aanleiding geeft wanneer men zich afvraagt hoe en door wie de noodzaak" van de overeenkomst moet worden beoordeeld wanneer van de betrokken bevoegdheid door de Gemeenschap nog geen gebruik is gemaakt (wanneer dit wel het geval is, zijn immers in dit opzicht de normale procedures inzake wettigheidstoetsing van de handelingen van de gemeenschapsorganen van toepassing). De opvatting die door de Commissie in de onderhavige zaken wordt verdedigd komt er, als ik mij niet vergis, op neer dat die beoordeling op bijna abstracte wijze kan plaatsvinden en in ieder geval met voorbijgaan van alle reeds bestaande procedurele regelingen. In deze opvatting kunnen (of, beter gezegd, moeten) de lidstaten deze beoordeling zelf maken wanneer zij het besluit nemen al dan niet in een overeenkomst te treden. Die beoordeling zou evenwel zijn onderworpen aan de controle van de Commissie, die uiteraard tot een ander inzicht zou kunnen komen en zich derhalve, zo de lidstaten zouden hebben besloten om de overeenkomst te sluiten, hiertegen zou kunnen verzetten op grond dat inbreuk op de communautaire bevoegdheid is gemaakt. Maar door wie, op basis waarvan en met welk recht het bestaan van die bevoegdheid rechtens zou worden erkend, blijft een volkomen raadsel. De lidstaten komen daarvoor niet in aanmerking, omdat zij ter zake niet bevoegd zijn; evenmin komt de Commissie of de Raad, handelend voor eigen rekening, daarvoor in aanmerking, omdat zij weliswaar afzonderlijk aan de uitoefening van de bevoegdheid deelnemen, doch niet over een monopolie voor het vestigen daarvan beschikken; en mijns inziens evenmin het Hof, omdat het - ofschoon het in zulke situaties kan worden verzocht de wettigheid van de handelingen of verzuimen van de bevoegde organen te beoordelen - zijn eigen discretionaire beoordeling niet in de plaats kan stellen van de beoordeling die door de genoemde instellingen al dan niet is gemaakt.
52. Aanvaarding van de zienswijze van de Commissie zou daarom betekenen dat het systeem werd belast met een grote dosis onzekerheid en verwarring, omdat de beoordeling van de noodzaak van een overeenkomst nog steeds zou plaatsvinden volgens een nogal vaag mechanisme dat in wezen eenzijdig en willekeurig is, terwijl bovendien daarvoor in de hierboven onderzochte rechtspraak geen aanknopingspunt kan worden gevonden. Het komt mij integendeel voor dat uit deze rechtspraak, en met name uit de logica van het systeem, moet worden afgeleid dat de erkenning van de noodzaak" van een overeenkomst niet kan worden geabstraheerd van de specifieke beoordeling door de bevoegde instellingen en van de, al naargelang het geval, voorgeschreven procedures, en dat van het exclusieve karakter van de communautaire bevoegdheid eerst sprake kan zijn na deze concrete en volgens de voorschriften uitgevoerde beoordeling. Meer in het bijzonder ben ik van mening, dat de noodzaak van een overeenkomst moet worden beoordeeld volgens de voor de uitoefening van de parallelle interne bevoegdheid voorgeschreven procedure in de gevallen waarin in die bevoegdheid al is voorzien, en in de overige gevallen volgens de procedure van artikel 235 van het Verdrag.
53. Terugkomend op de hierboven specifiek met betrekking tot artikel 235 genoemde parallellie, wijs ik erop dat dit artikel niet alleen voor de rechtvaardiging van de bevoegdheid van de Gemeenschap verlangt dat een maatregel noodzakelijk" is, doch eveneens precieze voorwaarden en procedures verbindt aan de vaststelling van die noodzaak en bijgevolg aan de vaststelling of daarop een dergelijke bevoegdheid kan worden gevestigd. Ik ben van mening dat dezelfde benadering ook hier moet worden toegepast. Mijns inziens ligt het voor de hand dat wanneer in het Verdrag aan bepaalde instellingen een discretionaire bevoegdheid is verleend en de procedures voor de uitoefening daarvan zijn voorgeschreven, daaruit volgt dat noch aan de bevoegdheid noch aan de procedures kan worden getornd en inzonderheid dat geen andere entiteit in de plaats van de genoemde instellingen die bevoegdheid kan uitoefenen. Er kan over worden getwist, mogelijk zelfs ten overstaan van de rechter, of in een bepaald geval de beoordeling van de noodzaak" van een overeenkomst rechtmatig is uitgevoerd (of achterwege is gelaten), maar aan het feit dat de tot de beoordeling bevoegde instellingen en de daarbij in acht te nemen procedures die zijn welke in het Verdrag zijn gespecificeerd, valt niet te ontkomen. Anders ontstaat, zoals ik al heb opgemerkt, het gevaar dat het systeem van de verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten wordt belast met elementen van onzekerheid of zelfs willekeur (of, wat nog veel erger is, dat het Hof ervan wordt beticht deze in het systeem te willen introduceren), en dat de door het Verdrag gevestigde procedures en het tussen de instellingen bestaande evenwicht worden verstoord.
54. Gelet op het voorafgaande, moet daarom worden geconcludeerd dat zolang de noodzaak" van een overeenkomst door de bevoegde instellingen niet naar behoren en concreet overeenkomstig de voorgeschreven procedures is erkend, van een exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap geen sprake kan zijn; bijgevolg blijven de lidstaten vrij om internationale verplichtingen op het betrokken gebied aan te gaan, zij het, zoals ik straks zal aantonen, onder de verplichting om overeenkomstig artikel 5 van het Verdrag loyaal met de instellingen van de Gemeenschap samen te werken.
55. Wat de onderhavige zaken betreft, kan er mijns inziens in het licht van wat ik tot dusverre heb betoogd, geen twijfel over bestaan dat de Gemeenschap in casu geen externe bevoegdheid heeft uitgeoefend die, in de zin van advies 1/76, wordt gerechtvaardigd door de noodzaak" om een overeenkomst inzake luchtvervoer met de Verenigde Staten te sluiten. Zoals aangetoond, heeft de Raad immers, ondanks de talrijke voorstellen van de Commissie daartoe, er geen blijk van gegeven de mening van de Commissie aangaande de noodzaak" van een dergelijke overeenkomst te delen. Aanvankelijk heeft de Raad zelfs geweigerd het door de Commissie verzochte onderhandelingsmandaat te verlenen en eerst in juni 1996, dat wil zeggen nadat de litigieuze overeenkomsten waren gesloten, verstrekte hij een beperkt mandaat, wat er evenwel niet toe heeft geleid dat de Gemeenschap een overeenkomst met de Verenigde Staten heeft kunnen sluiten. Aangezien daarom de procedures die zijn voorgeschreven voor de beoordeling van de noodzaak" om de litigieuze overeenkomsten te sluiten, niet tot een positief resultaat hebben geleid, kan, gezien het bovenstaande, niet worden betoogd dat ter zake een exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap in de zin van advies 1/76 is gevestigd.
56. Evenmin baat het om, zoals de Commissie heeft gedaan, te stellen dat de Raad het in andere gevallen noodzakelijk" oordeelde om bepaalde overeenkomsten inzake luchtvervoer met derde landen te sluiten. Daargelaten eventuele verschillen tussen de diverse specifieke situaties en de andere verschillende overwegingen waardoor de Raad zich in die zaken heeft kunnen laten leiden, kan dit argument op eenvoudige wijze worden weerlegd, omdat de omstandigheid dat de Raad zich anders heeft opgesteld evenzeer als een negatieve beoordeling van de noodzaak" van de overeenkomst met de Verenigde Staten kan worden gezien.
57. Zoals ik al heb aangevoerd, kan uiteraard worden verdedigd dat de beoordeling van de Raad onrechtmatig was. Maar zoals verscheidene lidstaten in het kader van de onderhavige procedures hebben opgemerkt, zou in dat geval de relevante beschikking van de Raad moeten worden aangevallen of, wanneer aan de voorwaarden daarvoor was voldaan, tegen die instelling een beroep wegens nalaten moeten worden ingesteld. Bij gebreke van dergelijke juridische stappen moet ervan worden uitgegaan dat de beschikkingen van de Raad (dan wel, in voorkomend geval, zijn stilzitten) geacht worden rechtmatig te zijn; hoe dan ook kan de geldigheid ervan niet op indirecte wijze en door middel van daarvoor niet bestemde procedures worden aangetast. De Commissie had derhalve tegen de Raad moeten ageren op grond dat de Raad het niet noodzakelijk" achtte in een overeenkomst met de Verenigde Staten te treden en bijgevolg geen exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap ter zake creëerde. Doch juist daarom heeft zij thans niet het recht om tegen de lidstaten te ageren uit hoofde van inbreuk op een bevoegdheid van de Gemeenschap die in feite nimmer is gevestigd.
58. Gezien deze overwegingen moet mijns inziens worden uitgesloten dat de Gemeenschap in casu een exclusieve bevoegdheid bezat in de zin van advies 1/76 om overeenkomsten inzake luchtvervoer met de Verenigde Staten te sluiten en dat dientengevolge de verwerende lidstaten op die bevoegdheid inbreuk hebben gemaakt.
B - Inbreuk op een exclusieve communautaire bevoegdheid in de zin van arrest AETR
Argumenten van partijen
59. Het tweede door de Commissie ontwikkelde argument teneinde aan te tonen dat er in casu sprake is van inbreuk op de exclusieve externe bevoegdheid van de Gemeenschap, is gebaseerd op het reeds aangehaalde arrest AETR en berust met name op het bestaan van communautaire regelingen op de gebieden die het voorwerp zijn van de litigieuze overeenkomsten.
60. Na eraan te hebben herinnerd dat volgens het arrest AETR, telkens wanneer de Gemeenschap [...] bepalingen heeft getroffen, waarbij in enigerlei vorm gemeenschappelijke regels worden ingevoerd, de lidstaten niet meer gerechtigd zijn om, individueel of zelfs collectief optredend, met derde landen verplichtingen aan te gaan, welke deze regels aantasten", betoogt de Commissie dat het in casu exact om deze situatie gaat. Zij stelt dat de Gemeenschap een volledige reeks van gemeenschappelijke voorschriften heeft vastgesteld om de interne markt in de luchtvaartsector te verwezenlijken, en daarbij inzonderheid de toegang tot de intracommunautaire routes heeft geregeld en de noodzakelijke mechanismen heeft ingevoerd om een ongunstige beïnvloeding van de mededinging te voorkomen. Volgens de Commissie hebben deze voorschriften niet alleen betrekking op communautaire luchtvaartmaatschappijen, maar zijn zij eveneens van toepassing - althans gedeeltelijk - op maatschappijen uit derde landen. Het door de lidstaten sluiten van bilaterale overeenkomsten volgens het open sky"-model kan daarom een nadelig effect hebben op het functioneren van de interne markt voor het deel dat onder de gemeenschappelijke regels valt, en vormt bijgevolg een inbreuk op de bevoegdheid van de Gemeenschap in de zin van het arrest AETR. Op de tegenwerping van de lidstaten dat de litigieuze overeenkomsten geen inbreuk maken op een specifieke bepaling van afgeleid recht, repliceert de Commissie dat, zelfs wanneer dit juist was, de bevoegdheid van de Gemeenschap op dit gebied van exclusieve aard is en dat daarop inbreuk wordt gemaakt door het enkele feit dat de lidstaten in een overeenkomst treden inzake onderwerpen die onder de gemeenschappelijke regels vallen.
61. Hunnerzijds voeren de verwerende lidstaten in wezen het volgende aan, zij het met enkele variaties, waarop ik nog zal ingaan:
- dat de Commissie niet nauwkeurig heeft aangegeven met welke communautaire bepalingen de litigieuze overeenkomsten onverenigbaar zouden zijn, ofschoon dit wel op haar weg lag;
- dat de Raad overeenkomstig artikel 84, lid 2, van het Verdrag over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te besluiten of, in hoeverre en volgens welke procedure, passende bepalingen voor de zeevaart en de luchtvaart zullen kunnen worden genomen"; en dat de Raad, die bevoegdheid uitoefenend, er bewust van heeft afgezien specifieke voorschriften vast te stellen voor de toegang van maatschappijen uit derde landen tot de markten van de Gemeenschap en voor de toegang van maatschappijen uit de lidstaten tot niet-communautaire markten. Deze onderwerpen zijn daarom deel blijven uitmaken van de bevoegdheid van de lidstaten en kunnen niet impliciet binnen het bereik van de communautaire bevoegdheid worden gebracht;
- dat de communautaire regeling inzake luchtvervoer niet voorziet in volledige harmonisatie en er daarom, naast de toegang van maatschappijen uit derde landen tot de communautaire markt, nog steeds tal van andere onderwerpen zijn die niet op communautair niveau zijn geregeld;
- dat eveneens op grond hiervan geen tegenstrijdigheid kan bestaan tussen de litigieuze overeenkomsten en de communautaire regelgeving op luchtvaartgebied;
- dat hoe dan ook de litigieuze overeenkomsten geen wezenlijke wijzigingen hebben meegebracht vergeleken met de daarvóór geldende bilaterale overeenkomsten, die zijn gesloten vóór de vaststelling van de door de Commissie genoemde bepalingen van secundair recht en veelal zelfs vóór de inwerkingtreding van het Verdrag of vóór de toetreding van de betrokken lidstaten, met als gevolg dat de bepalingen van die overeenkomsten, zelfs als zij onverenigbaar zouden zijn met de communautaire regelgeving, hoe dan ook onder de uitzondering van artikel 234, eerste alinea, van het Verdrag zouden vallen.
Beoordeling
62. Op deze plaats laat ik de laatstbedoelde kwestie, te weten de mogelijke toepassing van artikel 234 van het Verdrag, die ik infra (punten 109 en volgende) zal behandelen, rusten. Voor de beoordeling van de onderhavige grief is het noodzakelijk om eerst de reikwijdte en betekenis van het arrest AETR te onderzoeken. Alleen na een dergelijk onderzoek kan worden vastgesteld, of en in hoeverre de litigieuze overeenkomsten de door de communautaire wetgever vastgestelde gemeenschappelijke regels kunnen aantasten in de zin van genoemd arrest.
a) Algemene overwegingen
63. Zoals bekend, betekende het arrest AETR een mijlpaal in de definitie van de bevoegdheid van de Gemeenschap op het gebied van de externe betrekkingen. Zoals ik al enige malen heb opgemerkt, vestigde het met name het beginsel dat een dergelijke bevoegdheid niet alleen ontstaat in situaties die uitdrukkelijk in het Verdrag zijn geregeld, doch eveneens impliciet kan worden afgeleid uit de interne bevoegdheden van de Gemeenschap, omdat men [...] bij de uitvoering van de verdragsbepalingen het stelsel van de interne maatregelen der Gemeenschap niet mag scheiden van dat der buitenlandse betrekkingen".
64. Bij de toepassing van dit beginsel heeft het Hof inzonderheid met het oog op de noodzaak om de eenheid van de gemeenschappelijke markt te bewaren en de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht te waarborgen, bovendien gepreciseerd dat wanneer de Gemeenschap van haar interne bevoegdheid daadwerkelijk gebruik heeft gemaakt en gemeenschappelijke regels heeft ingevoerd, haar parallelle externe bevoegdheid een exclusief karakter krijgt, zodat de lidstaten niet meer gerechtigd zijn om met derde landen verplichtingen aan te gaan, welke deze regels aantasten; dat immers, naargelang deze gemeenschappelijke regels worden ingevoerd, alleen de Gemeenschap in staat is verbintenissen jegens derde staten op zich te nemen en na te komen met werking voor het gehele toepassingsgebied van de communautaire rechtsorde". Zoals ik al heb opgemerkt, is het doel hiervan om met het oog op de behartiging van het algemeen belang van de Gemeenschap" te voorkomen dat de eenheid van handelen van de Gemeenschap in het gedrang kan komen door eventuele verschillen tussen de interne maatregelen en de maatregelen die vervolgens op het gebied van de buitenlandse betrekkingen noodzakelijk kunnen blijken. Wanneer namelijk de lidstaten zich een parallelle bevoegdheid [zouden kunnen voorbehouden], teneinde in hun buitenlandse betrekkingen hun eigen belangen na te streven" en in hun betrekkingen met derde landen een ander standpunt kunnen innemen dan de Gemeenschap", zou dit de institutionele praktijk [...] verstoren, de vertrouwensverhoudingen binnen de Gemeenschap [...] ondermijnen en haar [...] verhinderen haar taak te vervullen ter behartiging van het algemeen belang".
65. De betekenis en de draagwijdte van deze rechtspraak werden vervolgens bevestigd en nader toegelicht in diverse uitspraken van het Hof. Daaronder wil ik in het bijzonder de aandacht vestigen op het bekende advies 1/94, waarin werd gepreciseerd: De exclusieve externe bevoegdheid van de Gemeenschap vloeit zelfs op het gebied van het vervoer [...] niet ipso facto voort uit haar bevoegdheid om op intern vlak regels vast te stellen. Zoals in het arrest AETR [...] is beklemtoond, verliezen de lidstaten slechts het recht om, individueel of collectief optredend, jegens derde landen verplichtingen aan te gaan, al naargelang gemeenschappelijke regels worden ingevoerd die door deze verplichtingen zouden kunnen worden aangetast. Het is slechts voorzover op intern vlak gemeenschappelijke regels zijn vastgesteld, dat de externe bevoegdheid van de Gemeenschap een exclusief karakter krijgt."
66. Ten behoeve van de onderhavige zaken moet er met name de aandacht op worden gevestigd dat in die rechtspraak steeds wordt gepreciseerd dat de lidstaten na de vaststelling van gemeenschappelijke regels niet meer gerechtigd zijn om met derde landen verplichtingen" aan te gaan die deze regels aantasten" dan wel, volgens een andere formulering uit hetzelfde arrest AETR, verplichtingen aan te gaan, welke deze regels aantasten of aan de betekenis hiervan afdoen". Het is met name op de wijze waarop de internationale verplichtingen de gemeenschappelijke regels moeten aantasten" in de zin van het arrest AETR, dat het debat tussen de partijen zich in de onderhavige zaken heeft geconcentreerd. Enerzijds betogen de lidstaten dat dit arrest hun alleen verbiedt internationale verplichtingen aan te gaan die op enigerlei wijze - althans potentieel - in strijd zijn met de gemeenschappelijke regels. Anderzijds betoogt de Commissie dat voor het verbod niet is vereist dat tussen de gemeenschappelijke regels en de internationale verplichtingen van tegenstrijdigheid sprake is, en dat het volstaat dat deze verplichtingen binnen dezelfde werkingssfeer als de gemeenschappelijke regels vallen.
67. Ik ben het met de Commissie eens dat de lidstaten ingevolge het arrest AETR niet alleen niet in internationale verplichtingen mogen treden die in strijd zijn met gemeenschappelijke regels, te meer daar een dergelijke handeling een zelfstandige schending van het gemeenschapsrecht zou vormen, waartegen ook los van het arrest AETR zou kunnen worden opgetreden. In het arrest AETR wordt het de lidstaten in duidelijke bewoordingen verboden om te treden in verplichtingen die de gemeenschappelijke regels ook slechts kunnen aantasten". In andere belangrijke beslissingen komt dit, zo dit al mogelijk is, in nog duidelijkere bewoordingen tot uitdrukking. Ik herinner in dit verband alleen aan advies 2/91, dat ook door de Commissie is aangehaald, waarin het Hof bevestigde dat de Gemeenschap exclusieve bevoegdheid bezat om de verplichtingen vervat in enige bepalingen van een IAO-verdrag op zich te nemen, alleen al omdat deze bepalingen betrekking hadden op een gebied dat al grotendeels het voorwerp was van communautaire richtlijnen, ook al bestaat er tussen de bepalingen van het verdrag en die van [de] richtlijnen geen tegenstrijdigheid".
68. Vervolgens dient echter nog te worden gepreciseerd wanneer en onder welke voorwaarden een door de lidstaten gesloten overeenkomst de gemeenschappelijke regels kan aantasten". Hiervoor moet wederom het arrest AETR worden geraadpleegd. Zoals we hebben gezien, oordeelde het Hof in die zaak dat de Gemeenschap exclusief bevoegd was om de Europese overeenkomst betreffende de arbeidsvoorwaarden voor de bemanning van motorrijtuigen voor het internationale vervoer over de weg (AETR) te sluiten, alleen al omdat het onderwerp van de AETR op het toepassingsgebied van verordening nr. 543/69 [lag]". De reden daarvoor was juist dat de sluiting door de lidstaten van een overeenkomst op een gebied dat al op communautair niveau was geregeld, op zich al verordening nr. 543/69 kon aantasten".
69. Diezelfde benadering heeft het Hof in latere uitspraken gevolgd. Ik heb bijvoorbeeld zo-even al uiteengezet dat het Hof in advies 2/91 oordeelde dat de Gemeenschap exclusief bevoegd was om verplichtingen op zich te nemen die zijn vervat in enige bepalingen van een IAO-overeenkomst, omdat deze betrekking hadden op een gebied dat goeddeels reeds werd bestreken door communautaire regelgeving en daarom een aantasting beteken[den] van de in deze richtlijnen neergelegde gemeenschapsregels". Evenzo heeft het Hof in zijn advies 1/94 bevestigd: Wanneer de Gemeenschap in haar interne wetgeving bepalingen heeft opgenomen betreffende de aan onderdanen van derde landen toe te kennen behandeling, of wanneer zij haar instellingen uitdrukkelijk de bevoegdheid heeft verleend om met derde landen te onderhandelen, verwerft zij een exclusieve externe bevoegdheid op het door die wetgeving bestreken gebied. Hiervan is in elk geval ook sprake, zelfs bij ontstentenis van een bepaling die de gemeenschapsinstellingen met zoveel woorden machtigt om met derde landen te onderhandelen, wanneer de Gemeenschap de regelingen inzake de toegang tot een werkzaamheid anders dan in loondienst volledig heeft geharmoniseerd. Immers, de aldus vastgestelde gemeenschappelijke regels zouden kunnen worden aangetast, in de zin van meergenoemd arrest AETR, indien de lidstaten vrij bleven om met derde landen te onderhandelen." In advies 2/92 heeft het Hof, teneinde vast te stellen of de Gemeenschap exclusief bevoegd was om deel te nemen aan het derde herziene besluit van de OESO-Raad betreffende de nationale behandeling, alleen maar getoetst of er op het door het derde besluit bestreken gebied reeds interne regelgeving bestaat met voorschriften over de behandeling van onder buitenlandse controle staande ondernemingen, of waarbij de instellingen de bevoegdheid wordt verleend om met derde landen te onderhandelen dan wel de regelingen inzake de toegang tot een werkzaamheid anders dan in loondienst volledig zijn geharmoniseerd".
70. Zoals op eenvoudige wijze kan worden vastgesteld, heeft het Hof in deze eerdere uitspraken niet onderzocht, of er specifieke redenen waren op grond waarvan het aangaan van internationale verplichtingen op de een of andere wijze inderdaad gevolgen kon hebben voor de communautaire regelingen. Om uit te sluiten dat de lidstaten dergelijke verplichtingen konden aangaan, achtte het Hof het voldoende, om zijn eigen woorden te gebruiken, dat de verplichtingen op het toepassingsgebied" van de communautaire regelingen liggen", dat zij betrekking hebben op een gebied dat goeddeels reeds wordt bestreken door" communautaire wetgeving, dat zij zich bevinden op het door die wetgeving bestreken gebied", of dat er op het door [de overeenkomsten] bestreken gebied reeds interne regelgeving bestaat". De reden hiervoor is, zoals ik al heb vermeld, eenvoudig omdat de aldus vastgestelde gemeenschappelijke regels zouden kunnen worden aangetast, in de zin van meergenoemd arrest AETR, indien de lidstaten vrij bleven om met derde landen te onderhandelen [over dezelfde aangelegenheden]" (advies 1/94), en zulks ongeacht de inhoud van de overeenkomsten waarover moet worden onderhandeld en ongeacht eventuele tegenstrijdigheden tussen die overeenkomsten en de gemeenschappelijke regels.
71. Op grond van het bovenstaande moet derhalve worden geconcludeerd dat de lidstaten op de gebieden die door gemeenschappelijke voorschriften zijn geregeld, principieel in geen geval internationale overeenkomsten mogen sluiten, ook niet wanneer deze volledig met die voorschriften stroken, daar elk initiatief buiten het kader van de gemeenschappelijke instellingen onverenigbaar is met de eenheid van de gemeenschappelijke markt en de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht". Ik heb er begrip voor dat sommigen deze conclusie te streng en veel te formalistisch vinden - en hebben gevonden - maar ik zie geen mogelijkheid om de consequenties ervan op een redelijke en geloofwaardige wijze af te zwakken, zonder afbreuk te doen aan de coherentie van de beginselen en van het systeem en, met name, aan het fundamentele vereiste van eenheid en uniformiteit van het gemeenschappelijk handelen dat, zoals aangetoond, door het Hof aan zijn rechtspraak op dit gebied ten grondslag is gelegd.
72. Blijft deze conclusie overeind, dan moeten logischerwijze verdere consequenties aan die rechtspraak worden ontleend. De eerste is dat de lidstaten geen internationale overeenkomsten mogen sluiten ten aanzien van onderwerpen die al gemeenschappelijk zijn geregeld, zelfs wanneer in de tekst van de overeenkomsten de gemeenschappelijke regels letterlijk worden overgenomen of daarnaar wordt verwezen. Het sluiten van zulke overeenkomsten zou immers op twee verschillende manieren afbreuk kunnen doen aan de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht. In de eerste plaats omdat, zoals ook door de Commissie wordt aangevoerd, de receptie" van de gemeenschappelijke regels in de overeenkomsten niet zou garanderen dat die regels inderdaad uniform worden toegepast en vooral dat eventuele interne wijzigingen volledig en terstond in de overeenkomsten worden overgenomen. In de tweede plaats omdat deze receptie" hoe dan ook zou leiden tot een wijziging in de aard en het juridisch stelsel van de gemeenschappelijke regels, op het grote en concrete gevaar af dat zij zouden worden onttrokken aan de door het Hof overeenkomstig het Verdrag uitgeoefende controle.
73. De aangehaalde rechtspraak heeft echter nog een consequentie, die in casu van bijzondere betekenis is. Er moet van worden uitgegaan dat de lidstaten niet in internationale verplichtingen mogen treden ten aanzien van zaken die al gemeenschappelijk zijn geregeld, zelfs niet teneinde eventuele onverenigbaarheden op te heffen tussen die regelgeving en de overeenkomsten die door hen zijn gesloten vóór die regelgeving werd vastgesteld. Ook het vereiste van de volledige en correcte toepassing van het gemeenschapsrecht zou namelijk een onafhankelijk handelen van de lidstaten niet kunnen rechtvaardigen, omdat een dergelijk handelen heel wel ook de gemeenschappelijke regels zou kunnen aantasten", waardoor afbreuk zou kunnen worden gedaan aan de eenheid van de gemeenschappelijke markt en de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht.
74. In zulke gevallen moet aan dat vereiste in beginsel worden voldaan door de Gemeenschap zelf, die met de vaststelling van de gemeenschappelijke regels een exclusieve bevoegdheid op dit gebied heeft verkregen en daarom als enige bevoegd is om te onderhandelen over overeenkomsten die bestemd zijn om de voordien door de lidstaten gesloten overeenkomsten aan te passen aan die regels, en deze te sluiten. Indien zou blijken dat de Gemeenschap op grond van interne of externe redenen niet in staat is om zulke overeenkomsten rechtstreeks te sluiten, dan zou overeenkomstig de beginselen en artikel 5 van het Verdrag samenwerking tussen haar instellingen en de lidstaten noodzakelijk worden, opdat deze laatste de bestaande overeenkomsten kunnen wijzigen op een wijze die strookt met en beantwoordt aan het belang van de Gemeenschap. In zoverre ben ik van mening dat de lidstaten zich eerst tot de communautaire instellingen zouden moeten wenden om zo mogelijk machtiging te verkrijgen om over de noodzakelijke wijzigingen in onderhandeling te treden, eventueel op grond van op gemeenschapsniveau overeengekomen communautaire richtsnoeren en modaliteiten. Bij voortdurende moeilijkheden zouden zij hun pogingen moeten voortzetten om op communautair niveau de oplossing te vinden die het geschiktst is om de grootst mogelijke adhesie met de bovengenoemde beginselen te verzekeren en waarbij zij wederom in nauwe samenwerking met de communautaire instellingen zouden moeten handelen en zo nodig gecoördineerd jegens de andere partijen bij de onderhandelingen zouden moeten optreden. Zoals de Raad zelf in zijn conclusies van 1993 heeft opgemerkt, dienen zij hoe dan ook rekening te houden met hun verplichtingen krachtens het gemeenschapsrecht en zich op de hoogte te stellen van de belangen van de andere lidstaten. Uiteraard zouden ook de communautaire instellingen hunnerzijds aan de lidstaten hun volledige medewerking moeten verlenen bij het zoeken naar passende oplossingen en hun, waar mogelijk, bij de onderhandelingen moeten assisteren.
75. Aan het bovenstaande moet ik nog toevoegen dat tussen de tot dusverre genoemde, als extreem te beschouwen, gevallen van overeenkomsten die duidelijk in strijd zijn met gemeenschappelijke regels (en daarom hoe dan ook onwettig zijn) en overeenkomsten inzake hetzelfde onderwerp als dat van de gemeenschappelijke regels (en die derhalve duidelijk onwettig zijn op grond van het arrest AETR), een waaier van overeenkomsten bestaat die weliswaar niet onder deze gevallen kunnen worden gerangschikt, doch nochtans wel kunnen vallen binnen de werkingssfeer van dat arrest, voorzover zij de gemeenschappelijke regels kunnen aantasten". Zonder de moeilijke taak op mij te willen nemen deze waaier te definiëren, beperk ik mij ertoe dienaangaande bij wijze van voorbeeld te verwijzen naar overeenkomsten die betrekking hebben op aspecten die, bij wijze van spreken, verwant zijn aan de in de gemeenschappelijke regels geregelde aspecten, of naar overeenkomsten die weliswaar een onderwerp betreffen dat grotendeels onder de gemeenschappelijke regels valt, doch eveneens aspecten bevatten die niet (of nog niet) in deze laatste zijn geregeld. In zulke gevallen moet de eventuele aantasting" van de gemeenschappelijke regels door de overeenkomst uiteraard worden beoordeeld met inachtneming van de bijzonderheden van elk individueel geval; daarom moet van geval tot geval concreet worden beoordeeld, of de overeenkomst in enig opzicht in strijd is met de gemeenschappelijke regels dan wel op enigerlei wijze de correcte toepassing daarvan kan beïnvloeden of de effectiviteit daarvan kan wijzigen.
76. Voorzover in casu van belang, is een dergelijke beoordeling met name noodzakelijk in de gevallen waarin de door de Gemeenschap intern vastgestelde regels alleen de uitoefening van een bepaalde activiteit door onderdanen van de Gemeenschap binnen de Gemeenschap regelen, terwijl de internationale overeenkomsten de uitoefening van dezelfde activiteit regelen door onderdanen van de Gemeenschap in derde landen of door onderdanen van derde landen binnen de Gemeenschap. In die gevallen hebben de overeenkomsten betrekking op situaties die verschillen van de op communautair niveau geregelde situaties, zodat er niet van kan worden uitgegaan dat zij automatisch de gemeenschappelijke regels aantasten". Gezien echter de duidelijke verwantschap van het onderwerp, is een zorgvuldig onderzoek nodig om vast te stellen of de bepalingen ervan de correcte toepassing van de gemeenschappelijke regels kunnen beïnvloeden of de effectiviteit daarvan kunnen wijzigen of zelfs daarmee onverenigbaar kunnen zijn. Wanneer dit het geval is, moet uiteraard worden vastgesteld dat de overeenkomsten de gemeenschappelijke regels kunnen aantasten" in de zin van het arrest AETR.
77. Ik moet er echter op wijzen dat het voor de vaststelling dat de gemeenschappelijke regels worden aangetast", niet volstaat te verwijzen naar algemene economische gevolgen die de overeenkomsten zouden kunnen hebben voor het functioneren van de interne markt; wat daarentegen is vereist, is een gedetailleerde specificatie van de aspecten van de communautaire regelgeving waaraan door de overeenkomsten afbreuk zou kunnen worden gedaan. Een voorbeeld hiervan, juist met betrekking tot open sky"-overeenkomsten, komt voor in advies 1/94, waarin het, wat communautaire regels in die sector betreft die zich niet uitstrekten tot externe betrekkingen, juist ging om de vraag of de lidstaten bevoegd waren om overeenkomsten te sluiten die deze regels zouden kunnen aantasten. De Commissie hield staande dat de bevoegdheid van de lidstaten alleen al moest worden uitgesloten omdat, [i]ndien aan de lidstaten de vrijheid wordt gelaten, een extern beleid te voeren middels sluiting van bilaterale overeenkomsten met derde landen, zulks onvermijdelijk zal leiden tot distorsies van de dienstenstromen en tot een geleidelijke ondermijning van de interne markt". Maar die redenering werd niet als voldoende beschouwd om de lidstaten te beletten overeenkomsten op het betrokken gebied te sluiten. Volgens het Hof volstond daarvoor niet het algemene risico van distorsies waarover de Commissie had geklaagd, omdat deze gemakkelijk door andere maatregelen konden worden voorkomen. Met name merkte het Hof op dat niets in het Verdrag de instellingen belet, in de door hen vastgestelde gemeenschappelijke regels te voorzien in een onderling afgestemd optreden jegens derde landen, of om de lidstaten voor te schrijven, welke houding zij jegens die landen moeten aannemen".
b) Specifieke beoordeling van de aantasting van de communautaire regelgeving door de litigieuze overeenkomsten
78. Na de bovenstaande opmerkingen zal ik nu de communautaire regelgeving onderzoeken die volgens de Commissie door de litigieuze overeenkomsten wordt aangetast", teneinde vast te stellen - op grond van de hierboven uiteengezette beginselen - of dit inderdaad het geval is en of deze overeenkomsten daarom zijn gesloten in strijd met een exclusieve bevoegdheid.
79. Maar ik moet eerst nog twee korte voorafgaande opmerkingen maken. De eerste is dat het mijns inziens van groot belang is er de aandacht op te vestigen dat ik uitsluitend de problemen zal behandelen die het gevolg zijn van de door de litigieuze overeenkomsten veroorzaakte wijzigingen. In theorie zou men - om redenen die ik aanstonds zal bespreken (punten 110 en volgende) - ook de eventuele aantasting" kunnen onderzoeken door de, door de latere overeenkomsten niet gewijzigde, bepalingen van de voorafgaande overeenkomsten; wij zullen echter zien dat die bepalingen in werkelijkheid geen problemen opleveren, ofschoon daarover verschillend wordt gedacht.
80. Ten slotte moet ik erop wijzen dat de onderhavige beroepen door de Commissie aanhangig zijn gemaakt teneinde te doen vaststellen dat verscheidene lidstaten niet hebben voldaan aan de hun door het Verdrag opgelegde verplichtingen. Het is vaste rechtspraak dat het [i]n het kader van een procedure wegens niet-nakoming op grond van artikel 169 van het Verdrag, [...] aan de Commissie [staat], het gestelde verzuim aan te tonen en het Hof de gegevens te verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van dat verzuim". Het zal daarom noodzakelijk zijn om, waar dit dienstig is, na te gaan of de Commissie de pretense inbreuken op de externe bevoegdheid van de Gemeenschap voldoende heeft aangetoond.
i) Aantasting van verordeningen nrs. 2407/92 en 2408/92
81. In de eerste plaats betoogt de Commissie dat de litigieuze overeenkomsten onverenigbaar" zijn met verordening nr. 2407/92 betreffende de verlening van exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen, en verordening nr. 2408/92 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes. Deze verordeningen regelen volgens de Commissie uitputtend de voorwaarden voor de toegang tot intracommunautaire routes, derhalve ten aanzien van alle luchtvaartmaatschappijen, al dan niet communautaire. Als ik het goed begrijp, wordt de onverenigbaarheid" veroorzaakt door het feit dat de litigieuze overeenkomsten voorzien in een uitwisseling van rechten van de vijfde vrijheid op grond waarvan, met name wegens het cumulatieve effect van de zeven overeenkomsten, ook de maatschappijen van de Verenigde Staten die niet voldoen aan de voorwaarden van verordening nr. 2407/92 op intracommunautaire routes kunnen vliegen. Daarom betoogt de Commissie dat het sluiten van de litigieuze overeenkomsten de twee communautaire verordeningen aantast".
82. Het komt mij evenwel voor dat dit argument op een onjuist begrip van de twee verordeningen berust. Zoals door de verwerende regeringen uiteengezet, heeft de Raad met de vaststelling van deze verordeningen alleen besloten - op grond van artikel 84, lid 2, van het Verdrag - om de luchtvaartmaatschappijen van de Gemeenschap te verzekeren van toegang tot de intracommunautaire routes, zonder zich uit te spreken over de luchtvaartmaatschappijen van derde landen. Verordening nr. 2408/92 bepaalt namelijk dat door de betrokken lidstaat (lidstaten) aan communautaire luchtvaartmaatschappijen [wordt] toegestaan om vervoersrechten op routes in de Gemeenschap uit te oefenen" (artikel 3, lid 1), en preciseert dat onder communautaire luchtvaartmaatschappij" wordt verstaan een luchtvaartmaatschappij met een geldige, door een lidstaat overeenkomstig verordening (EEG) nr. 2407/92 [...] verleende exploitatievergunning" (artikel 2, sub b). Er is daarom niets in verordening nr. 2408/92 waaruit kan worden afgeleid dat daarin ook is beoogd om de verlening van vervoersrechten binnen de Gemeenschap aan niet-communautaire maatschappijen te regelen (althans in de zin van een verbod), anders gezegd aan maatschappijen die niet in het bezit zijn van een exploitatievergunning in de zin van verordening nr. 2407/92. De mogelijkheid voor de lidstaten om toegang te verlenen tot routes binnen de Gemeenschap aan niet-communautaire luchtvaartmaatschappijen, wordt daarom geenszins door verordening nr. 2408/92 beperkt, evenmin als door verordening nr. 2407/92, waarin alleen de voorwaarden zijn geregeld voor de verlening en de handhaving van de exploitatievergunningen voor in de Gemeenschap gevestigde luchtvaartmaatschappijen door de lidstaten.
83. Hieruit blijkt dat van de pretense onverenigbaarheid van de litigieuze overeenkomsten met de verordeningen nrs. 2407/92 en 2408/92 geen sprake kan zijn, aangezien zij verschillende situaties regelen. Nochtans moet nog in het licht van hetgeen supra is aangevoerd worden onderzocht, of de verplichtingen waarin de lidstaten krachtens de litigieuze overeenkomsten zijn getreden, de beide genoemde verordeningen toch niet zouden kunnen aantasten" in die zin dat zij de correcte toepassing daarvan zouden beïnvloeden dan wel de effectiviteit ervan zouden wijzigen. Ik moet er echter de aandacht op vestigen dat - afgezien van wat aanstonds zal blijken met betrekking tot de verstoring van de mededinging en de discriminatie die beweerdelijk door de overeenkomsten worden veroorzaakt - de Commissie er, zoals nochtans op haar weg lag, niet in is geslaagd enig bewijs te leveren dat dit in casu het geval is. Daarom is, zo bezien, niet aangetoond dat de overeenkomsten de bepalingen van de verordeningen nrs. 2407/92 en 2408/92 kunnen aantasten in de zin van het arrest AETR.
84. Ik voeg daaraan terstond toe dat, waar de Commissie deze kwestie slechts in het voorbijgaan ter sprake brengt, het resultaat anders had kunnen uitvallen wanneer de betrokken overeenkomsten bepalingen zouden hebben bevat inzake de voorwaarden voor de toekenning en handhaving van exploitatievergunningen van in de Gemeenschap gevestigde luchtvaartmaatschappijen, aangezien deze vereisten op communautair niveau zijn vastgesteld in artikel 4 van verordening nr. 2407/92: [o]nverminderd overeenkomsten en verdragen waarbij de Gemeenschap partij is". Aangezien de litigieuze overeenkomsten evenwel een dergelijke bepaling niet bevatten, komt het mij voor dat ook vanuit deze optiek niet kan worden gesteld dat de overeenkomsten de bepalingen van verordening nr. 2407/92 aantasten.
ii) Aantasting van de normale werking van de gemeenschappelijke markt
85. Zoals supra vermeld, betoogt de Commissie in de tweede plaats dat op grond van de litigieuze overeenkomsten specifieke voordelen zijn toegekend aan de overeenkomstsluitende lidstaten (met name in verband met vervoersrechten), die onvermijdelijk leiden tot concurrentieverstoring en discriminatie, waardoor het begrip interne markt zelf op losse schroeven kan worden gezet. Bovendien zal het mededingingsevenwicht op de interne markt worden verstoord door het feit dat door de litigieuze overeenkomsten toegang wordt verleend tot routes binnen de Gemeenschap aan maatschappijen van de Verenigde Staten die niet aan alle voor communautaire maatschappijen geldende regels behoeven te voldoen.
86. Ik moet er echter terstond op wijzen dat de Commissie deze grieven baseert op zeer algemene argumenten, zonder op nauwkeurige en gedetailleerde wijze uiteen te zetten waarin de pretense discriminatie en verstoring van de mededinging bestaan en aan welke communautaire verplichtingen de maatschappijen van de Verenigde Staten zich op grond van de litigieuze overeenkomsten onttrekken. Aangezien de Commissie niet heeft voldaan aan de op haar rustende bewijslast, kunnen de beroepen reeds op die grond worden verworpen.
87. Dit daargelaten, komt het mij voor dat de Commissie eigenlijk niet anders doet dan de argumenten herhalen die zij reeds in het kader van advies 1/94 aan het Hof heeft voorgelegd en die door het Hof zijn verworpen. Zoals ik al heb vermeld, had de Commissie immers ook bij die gelegenheid ten bewijze van de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap voor het sluiten van de GATS-overeenkomst bij wijze van voorbeeld betoogd dat indien aan de lidstaten de vrijheid wordt gelaten, een extern beleid te voeren middels sluiting van bilaterale overeenkomsten met derde landen, zulks onvermijdelijk zal leiden tot distorsies van de dienstenstromen en tot een geleidelijke ondermijning van de interne markt. Zo zal bijvoorbeeld een reiziger het vliegtuig gaan nemen op de luchthaven van de lidstaat die met een derde land en de luchtvaartmaatschappij van dat land een bilaterale overeenkomst van het type ‚open skies heeft gesloten, op grond waarvan de beste verhouding kwaliteit/prijs kan worden aangeboden." Dit argument is echter, zoals gezegd, door het Hof verworpen en zulks in de volgende bewoordingen: Op dit argument behoeft slechts te worden geantwoord, dat niets in het Verdrag de instellingen belet, in de door hen vastgestelde gemeenschappelijke regels te voorzien in een onderling afgestemd optreden jegens derde landen, of om de lidstaten voor te schrijven, welke houding zij jegens die landen moeten aannemen." Wanneer op een bepaald gebied de betrekkingen met derde landen niet communautair zijn geregeld, kunnen namelijk de verschillen die eventueel het gevolg kunnen zijn van de diverse internationale overeenkomsten die door de lidstaten te dien einde worden gesloten, en de economische gevolgen die daaruit voor de interne markt eventueel ontstaan, op zichzelf het recht van de lidstaten om in dergelijke overeenkomsten te treden, niet uitsluiten.
88. Bijgevolg ben ik van mening dat dit argument van de Commissie eveneens moet worden verworpen.
iii) Aantasting van verordening nr. 2409/92
89. De Commissie stelt bovendien dat de wijzigingen die het gevolg zijn van de litigieuze overeenkomsten, eveneens betrekking hebben op de tarieven voor de intracommunautaire routes en daarom op een onderwerp waarvoor intussen de Gemeenschap exclusief bevoegd is geworden, gezien het feit dat daarover nog vóór het sluiten van deze overeenkomsten intern specifieke voorschriften waren vastgesteld, die ook voor maatschappijen van derde landen golden. Meer in het bijzonder voorziet verordening nr. 2409/92 in de normen en de in acht te nemen procedures voor de vaststelling van de tarieven voor het vervoer van passagiers en voor het vrachtvervoer die volledig binnen de Gemeenschap plaatsvinden. Ook al is de verordening niet van toepassing op de tarieven die worden aangerekend door andere dan communautaire luchtvaartmaatschappijen (artikel 1, lid 2, sub a), artikel 1, lid 3, bepaalt nochtans: Alleen communautaire luchtvaartmaatschappijen hebben het recht om nieuwe producten dan wel lagere dan de bestaande tarieven voor dezelfde producten in te voeren", waardoor, zij het ook indirect, een dergelijk verbod eveneens geldt voor de maatschappijen van derde landen.
90. De verwerende regeringen voeren daartegen in wezen aan dat de bepalingen van de litigieuze overeenkomsten niet in strijd zijn met artikel 1, lid 3, van verordening nr. 2409/92; enige van hen wijzen erop dat in ieder geval, juist teneinde alle twijfels in dit opzicht weg te nemen, in de overeenkomsten met de Verenigde Staten clausules zijn ingevoegd op grond waarvan de overeenkomstsluitende partijen verplicht zijn dit voorschrift voor de tarieven op de intracommunautaire routes in acht te nemen.
91. Ik wil er mijnerzijds in de eerste plaats op wijzen dat artikel 1, lid 3, van verordening nr. 2409/92, door de uitdrukkelijke beperking tot de communautaire luchtvaartmaatschappijen van de mogelijkheid om binnen de Gemeenschap lagere dan de bestaande tarieven voor dezelfde producten in te voeren", op indirecte, maar niet mis te verstane wijze deze mogelijkheid voor niet-communautaire maatschappijen uitsluit, die het bijgevolg verboden is dergelijke tarieven aan te bieden. Terecht stelt de Commissie daarom dat dit een belangrijke beperking vormt van de vrijheid van de maatschappijen van derde landen om tarieven binnen de Gemeenschap vast te stellen, welke beperking het resultaat is van een nieuwe communautaire regeling die ook betrekking heeft op aspecten die doorgaans werden geregeld in het kader van bilaterale overeenkomsten inzake luchtvervoer.
92. Volgens de supra uiteengezette opvatting ontstaat dus uit de invoering van een dergelijke regeling een exclusieve communautaire bevoegdheid ten aanzien van de daaronder vallende onderwerpen. Krachtens advies 1/94 geldt immers, zoals reeds vermeld: Wanneer de Gemeenschap in haar interne wetgeving bepalingen heeft opgenomen betreffende de aan onderdanen van derde landen toe te kennen behandeling [ ...] verwerft zij een exclusieve externe bevoegdheid op het door die wetgeving bestreken gebied." Ook al werd daarmee op communautair niveau geen volledige regeling vastgesteld voor de tarieven die door de maatschappijen van derde landen kunnen worden aangerekend, toch mag worden aangenomen dat de beperking van de vrijheid van die maatschappijen ten aanzien van de tarieven tot gevolg heeft - wanneer de strikte consequenties worden getrokken die, zoals gezien, het arrest AETR gebiedt - dat deze kwesties thans onder de externe bevoegdheid van de Gemeenschap vallen. Dit betekent dat de lidstaten na de vaststelling van verordening nr. 2409/92 niet langer mochten treden in internationale verplichtingen betreffende de binnen de Gemeenschap door niet-communautaire maatschappijen aan te rekenen tarieven, zonder daardoor de effectiviteit van deze verordening aan te tasten".
93. Maar in casu is dit nu juist gebeurd, omdat alle litigieuze overeenkomsten de regeling van de tarieven van de eerder geldende bilaterale overeenkomsten volgens in wezen uniforme normen in de genoemde zin hadden gewijzigd. Tussen die wijzigingen bestaan verschillen qua omvang en technische modaliteiten (zo werden bijvoorbeeld vroegere bepalingen soms vervangen, doch soms ook alleen maar gewijzigd), maar in alle gevallen bevatten de litigieuze overeenkomsten specifieke bepalingen voor het tariefsysteem dat (eveneens voor intracommunautaire routes) geldt voor de door de Verenigde Staten aangewezen maatschappijen. Zoals ik al heb gesteld, volgt daaruit dat, althans wat dit aspect betreft, sprake is van inbreuk op de externe bevoegdheid van de Gemeenschap.
94. Ik geloof ook niet dat aan deze conclusie kan worden afgedaan doordat, zoals met name Finland en België hebben aangevoerd, sommige litigieuze overeenkomsten de voordien geldende tarieven slechts in geringe mate hebben gewijzigd. Zonder te willen overgaan tot een kwantificering" van deze wijzigingen, ben ik namelijk van mening dat het in beginsel niet gaat om de grotere of minder grote omvang daarvan: deze kan een rol spelen met het oog op de ernst van de inbreuk op de communautaire bevoegdheid, maar niet voor het antwoord op de vraag of al dan niet van inbreuk sprake is.
95. Evenmin acht ik doorslaggevend dat, zoals verscheidene verwerende regeringen hebben betoogd, enige door de litigieuze overeenkomsten aangebrachte wijzigingen een voorbehoud ten aanzien van de toepassing van verordening nr. 2409/92 bevatten, waardoor aan de door partijen aangewezen luchtvaartmaatschappijen de mogelijkheid werd ontnomen om tarieven vast te stellen die in strijd zijn met die verordening (zoals in het geval van de door Denemarken, Zweden, Finland en Oostenrijk gesloten overeenkomsten) dan wel in strijd met latere communautaire verordeningen die niet restrictiever zijn dan" de voorafgaande (zoals is bepaald in de door Duitsland gesloten overeenkomst). Zoals de Commissie namelijk heeft opgemerkt, kan door middel van clausules van het eerste type niet worden gewaarborgd dat verordening nr. 2409/92 altijd in de op dat moment geldende versie wordt toegepast en kunnen zij derhalve geen voorbehoud inhouden ten aanzien van eventuele latere wijzigingen, en geldt dit bezwaar ook gedeeltelijk voor clausules van het tweede type (gebruikt door Duitsland), aangezien deze alleen een voorbehoud maken ten aanzien van de toepassing van latere verordeningen die niet restrictiever" zijn dan verordening nr. 2409/92.
96. Maar afgezien van deze overwegingen, moet ik herhalen dat van de onderhavige inbreuk alleen maar sprake is omdat de eerdere bilaterale overeenkomsten zijn gewijzigd ten aanzien van aspecten die thans na de vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften op intern vlak onder de externe bevoegdheid van de Gemeenschap vallen. Ook het vereiste dat de volledige en correcte toepassing van de gemeenschappelijke normen (in casu verordening nr. 2409/92) wordt gewaarborgd, kan, zoals ik supra (punt 73) heb uiteengezet, een zelfstandig optreden van de lidstaten buiten de communautaire instellingen om niet rechtvaardigen, omdat deze normen door een dergelijk optreden hoe dan ook zouden kunnen worden aangetast", waardoor aan de eenheid van de gemeenschappelijke markt en de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht afbreuk kan worden gedaan. Wanneer dan, zoals in casu, de tegenstrijdigheid tussen de eerdere overeenkomsten en verordening nr. 2409/92 op de hierboven genoemde gronden niet door een overeenkomst van de Gemeenschap kon worden overbrugd, hadden de verwerende lidstaten in overeenstemming en nauwe samenwerking met de communautaire instellingen zich daarvoor moeten inzetten. Zij hadden, zoals ik al heb opgemerkt (punt 74), in de eerste plaats moeten trachten van de communautaire instellingen een mandaat te ontvangen om met de Verenigde Staten over de noodzakelijke wijzigingen te kunnen onderhandelen en zij hadden in ieder geval alle passende middelen moeten gebruiken om tezamen met die instellingen een oplossing te vinden die het meest aan het belang van de Gemeenschap beantwoordde. Uit de dossiers blijkt echter dat de verwerende lidstaten niet alleen van dergelijke initiatieven hebben afgezien, doch veeleer volledig op eigen houtje over de litigieuze overeenkomsten in onderhandeling zijn getreden en deze hebben gesloten, ieder voor zich en zonder op enigerlei wijze de instellingen van de Gemeenschap daarin te kennen, en zulks ondanks de herhaalde oproepen van de Commissie, die van hen, zoals aangetoond (supra punt 19), verlangde dat zij ten aanzien van de gerezen kwesties moesten trachten een gemeenschappelijk standpunt te bepalen en die van haar twijfels over de verenigbaarheid van de door de autoriteiten van de Verenigde Staten voorgestelde overeenkomsten met het gemeenschapsrecht had blijk gegeven. Onder deze omstandigheden kan daarom ook de prijzenswaardige bedoeling om elke tegenstrijdigheid met verordening nr. 2409/92 op te heffen, het sluiten van de litigieuze overeenkomsten niet rechtvaardigen.
97. Uit het bovenstaande volgt dat de lidstaten na de vaststelling van verordening nr. 2409/92 de bepalingen van de van kracht zijnde overeenkomsten inzake de tarievenregeling die voor de door de Verenigde Staten aangewezen maatschappijen (ook voor de intracommunautaire routes) gold, niet meer buiten de communautaire instellingen om konden wijzigen; daarmee is in zoverre sprake van de gestelde inbreuk op de externe bevoegdheid van de Gemeenschap.
iv) Aantasting van verordening nr. 2299/89
98. In de vierde plaats stelt de Commissie dat de litigieuze overeenkomsten de bepalingen aantasten van verordening nr. 2299/89 die eveneens geldt voor onderdanen van derde landen, mits de betrokken landen aan onderdanen van de Gemeenschap dezelfde behandeling verlenen als in de communautaire regelgeving is voorzien.
99. De verwerende lidstaten betogen in wezen dat de litigieuze overeenkomsten niet in strijd zijn met de communautaire regelgeving inzake CRS en dat hoe dan ook in de loop van de onderhandelingen passende maatregelen werden getroffen om de coherentie daartussen te waarborgen.
100. Ik moet er echter nogmaals op wijzen dat de vaststelling op gemeenschapsniveau van regelingen als de onderhavige - die eveneens voor niet-communautaire onderdanen gelden, behoudens uitzonderingen gebaseerd op het reciprociteitsbeginsel - volstaat om aan de Gemeenschap exclusieve externe bevoegdheid te verlenen ten aanzien van de onderwerpen die onder deze regelingen vallen. Aangezien alle litigieuze overeenkomsten wijzigingen hebben aangebracht in de vroegere overeenkomsten door de toevoeging van specifieke bijlagen ter zake van de op CRS toepasselijke voorschriften, moet ervan worden uitgegaan dat zij de bepalingen van verordening nr. 2299/89 kunnen aantasten" in de zin van het arrest AETR.
101. Enige verwerende lidstaten (Denemarken, Zweden, Finland, Oostenrijk en Duitsland) hebben echter aangevoerd dat zij, juist om de problemen te vermijden die de bijlagen inzake CRS hadden kunnen meebrengen met het oog op de bevoegdheid van de Gemeenschap, passende verklaringen hebben geformuleerd in memoranda", die zijn opgesteld in de loop van de onderhandelingen die tot de litigieuze overeenkomsten hebben geleid, teneinde de ontwikkeling daarvan aanschouwelijk te maken. Deze verklaringen preciseren met name dat deze staten alleen de bepalingen in de bijlagen inzake CRS zouden nakomen voorzover deze in het concrete geval niet onverenigbaar waren met de communautaire gedragsregels voor CRS zoals die op dat moment golden, dan wel, meer in het algemeen, met de communautaire regelgeving inzake CRS. Volgens de betrokken lidstaten was op deze manier iedere mogelijkheid van een overlapping tussen de litigieuze overeenkomsten en de communautaire regelgeving totaal uitgesloten. De Commissie bestrijdt deze conclusie met de stelling dat de betrokken verklaringen wellicht politieke betekenis konden hebben, doch juridisch van generlei waarde waren.
102. Daargelaten de twijfel omtrent de aard van deze memoranda, waarvan de juridische waarde en het formele verband met de overeenkomsten waarop zij betrekking hebben minst genomen onzeker zijn, kan ik mij beperken tot de opmerking dat het Hof al enige malen gelegenheid heeft gehad zich uit te spreken over de waarde van verklaringen die in de loop van onderhandelingen worden genotuleerd, met name aangaande verklaringen die worden afgelegd vóór de besluiten van de Raad of vóór het sluiten van internationale overeenkomsten. Het Hof heeft dienaangaande herhaaldelijk uiteengezet, dat individuele standpuntbepalingen noch een gemeenschappelijke verklaring van de lidstaten kunnen worden gebruikt bij de uitlegging van een bepaling wanneer [...] de inhoud ervan niet in de tekst van de bepaling is terug te vinden en dus geen rechtskracht heeft". Aangezien in de onderhavige zaken de door de lidstaten aangevoerde verklaringen in de tekst van de litigieuze overeenkomsten nu juist niet zijn terug te vinden, komt het mij voor dat de juridische waarde ervan, zelfs wanneer zij alleen als zuivere uitleggingsnormen worden gebruikt, minst genomen aan twijfel onderhevig is.
103. Maar zelfs wanneer men ervan zou uitgaan dat de litigieuze verklaringen juridisch van belang zijn, kunnen zij hoe dan ook niet de gestelde inbreuk op de communautaire bevoegdheid opheffen. Om te beginnen kan de verplichting van de lidstaten om geen inbreuk te maken op de communautaire regelgeving inzake CRS die op dat moment van kracht is, eventuele tegenstrijdigheden uiteraard niet wegnemen wanneer deze regelgeving wordt gewijzigd. Maar bovenal wijs ik erop dat de lidstaten volgens het arrest AETR (supra, punt 71) na de vaststelling van de communautaire voorschriften inzake CRS op dit gebied niet langer in internationale verplichtingen konden treden, ook al waren die conform deze voorschriften.
104. Uit het bovenstaande volgt naar mijn mening dat de bepalingen van de litigieuze overeenkomsten inzake CRS de toepassing van verordening nr. 2299/89 in de bij verordening nr. 3089/93 gewijzigde versie kunnen aantasten in de zin van het arrest AETR, en dat de onderhandelingen daarover bijgevolg een inbreuk vormden op de externe bevoegdheid van de Gemeenschap.
v) Aantasting van verordening nr. 95/93
105. In de vijfde plaats betoogt de Commissie in vijf van de zeven beroepen (die betreffende Denemarken, Zweden, Finland, België en Luxemburg) dat de litigieuze overeenkomsten de toepassing kunnen aantasten" van verordening nr. 95/93 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van slots op communautaire luchthavens, die, behoudens enige uitzonderingen op grond van het reciprociteitsbeginsel, eveneens van toepassing is op niet-communautaire luchtvaartmaatschappijen. Ofschoon de litigieuze overeenkomsten geen clausules bevatten die specifiek van toepassing zijn op de toewijzing van slots, behelzen zij een soort algemene clausule ter zake van fair competition, die de contracterende partijen verplicht tot het handhaven van eerlijke en gelijke mededingingsvoorwaarden. Een dergelijke bepaling houdt ook de verplichting in om de door de wederpartij aangewezen maatschappijen op niet-discriminerende voorwaarden toegang te verlenen tot de noodzakelijke luchthavenvoorzieningen, waaronder inzonderheid slots. De Commissie heeft evenwel ter onderbouwing van deze uitlegging niets anders aangevoerd dan een verslag van de regering van de Verenigde Staten, volgens hetwelk dergelijke clausules doorgaans ook betrekking hebben op de toewijzing van slots.
106. De verwerende lidstaten stellen hunnerzijds dat de bepaling reeds in de eerdere overeenkomsten voorkwam en dat zij geenszins betrekking heeft op de toewijzing van slots.
107. Ook mijns inziens werd de betrokken bepaling niet door de litigieuze overeenkomsten geïntroduceerd, maar kwam zij al voor in de eerdere overeenkomsten; alleen bij de overeenkomsten die in 1995 door Denemarken, Finland en Zweden werden gesloten, zijn in de onderhavige clausule kleine wijzigingen aangebracht, voornamelijk van redactionele aard. Alleen al om deze reden zou daarom kunnen worden uitgesloten dat de litigieuze overeenkomsten inbreuk hebben gemaakt op de communautaire bevoegdheid, althans in de gevallen waarin de clausule niet was gewijzigd. Maar afgezien daarvan komt het mij van belang voor erop te wijzen dat de Commissie geenszins heeft aangetoond dat de clausule ook van toepassing is op de toewijzing van slots. De clausule is in werkelijkheid vervat in zeer algemene bewoordingen en kan op verschillende manieren worden uitgelegd, waaronder in beginsel op de door de Commissie voorgestelde wijze. Gezien evenwel de standpunten van de overeenkomstsluitende lidstaten, die deze uitlegging ronduit van de hand wijzen, en bij gebreke van enige officiële verklaring van de regering van de Verenigde Staten ter zake, komt het mij voor dat de Commissie zich alleen dan volledig van de op haar rustende bewijslast zou hebben gekweten wanneer zij haar opvatting had gestaafd met concretere bewijzen, in plaats van zich ertoe te beperken een algemeen document aan te voeren - het verslag van het US General Accounting Office - dat bovendien niet specifiek betrekking heeft op de met de Europese landen gesloten overeenkomsten.
108. Ik moet daarom tot de conclusie komen dat niet is aangetoond dat de litigieuze overeenkomsten verordening nr. 95/93 kunnen aantasten in de zin van het arrest AETR.
c) Toepasselijkheid van artikel 234 van het Verdrag en de vraag naar de aard van de litigieuze overeenkomsten
109. Alvorens dit punt af te sluiten, dien ik nog het aan artikel 234, eerste alinea, van het Verdrag ontleende verweer van enige lidstaten tegen de middelen van de Commissie te onderzoeken. Zoals ik supra heb vermeld, hebben namelijk verscheidene verwerende regeringen aangevoerd dat de litigieuze overeenkomsten alleen wijzigingen hebben aangebracht in de bilaterale overeenkomsten die zij met de Verenigde Staten hebben gesloten vóór het Verdrag in werking was getreden; de thans geldende overeenkomsten vallen derhalve, althans voor de gedeelten die niet door latere overeenkomsten zijn gewijzigd, onder artikel 234, eerste alinea, van het Verdrag, luidende: De rechten en verplichtingen voortvloeiende uit overeenkomsten vóór de inwerkingtreding van dit Verdrag gesloten tussen een of meer lidstaten enerzijds en een of meer derde staten anderzijds, worden door de bepalingen van dit Verdrag niet aangetast."
110. In feite is dit een stelling die in de onderhavige zaken herhaaldelijk terugkeert, omdat zij verband houdt met een meer algemene kwestie die tussen de partijen zeer omstreden is en eveneens een rol speelt bij andere middelen van de Commissie, ofschoon, zoals wij zullen zien, niet steeds in dezelfde vorm. Ik heb het met name over de vraag of, zoals de verwerende lidstaten betogen, de voorheen geldende bilaterale overeenkomsten (hierna: oude overeenkomsten") bij de litigieuze overeenkomsten slechts marginaal en in ieder geval op niet-essentiële punten werden gewijzigd, zodat zij zijn blijven bestaan; dan wel of, zoals de Commissie meent, de wijzigingen integendeel zo radicaal en vérstrekkend waren dat daardoor in werkelijkheid nieuwe" overeenkomsten zijn ontstaan, waarvan de inhoud praktisch gelijk is aan die van de oude" overeenkomsten, zoals gewijzigd bij de litigieuze overeenkomsten. Uitgaande van deze premissen, hebben partijen de onderhavige kwestie in de loop van de procedures indringend besproken; de lidstaten ter verdediging van hun mening dat de grieven van de Commissie hoogstens moeten worden beoordeeld op basis van de wijzigingen die bij de litigieuze overeenkomsten in de oude overeenkomsten zijn aangebracht, derhalve zonder dat de ongewijzigd gebleven bepalingen daarbij aan de orde komen, en de Commissie om daarentegen te betogen dat de nieuwe" overeenkomsten in hun totaliteit in aanmerking moeten worden genomen, derhalve met inbegrip van de bepalingen van de oude overeenkomsten die niet bij de litigieuze overeenkomsten werden gewijzigd.
111. Ik stel voorop dat op grond van de conclusies die ik heb getrokken uit het zojuist gehouden onderzoek de redenen voor de tegenstrijdigheid tussen de twee opvattingen grotendeels kunnen worden overbrugd, omdat, zoals wij hebben gezien (en zoals wij eveneens zullen zien ten aanzien van de volgende grief), de ruimte voor een eventuele onverenigbaarheid met het gemeenschapsrecht in feite beperkt is tot de wijzigingen die bij de litigieuze overeenkomsten zijn aangebracht. Dit heeft geleid tot oplossingen waarin ook kan worden afgezien van de radicalere formuleringen van het alternatief dat partijen verdeeld houdt. Dit resultaat is ook daarom zo aantrekkelijk, omdat ik moet erkennen dat het niet eenvoudig is aangaande dit alternatief tot een stellig en definitief standpunt te komen, en inzonderheid om op grond van de beknopte indicaties van partijen vast te stellen, of de kwaliteit en de draagwijdte van de bij de litigieuze overeenkomsten aangebrachte wijzigingen het voorwerp en de fundamentele inhoud van de oude overeenkomsten zo grondig hebben gewijzigd dat deze een geheel andere strekking hebben gekregen. Ik moet echter eveneens erkennen dat de opvatting van de Commissie mij bijzonder heeft verbaasd, omdat er belangrijke aanwijzingen voor een tegengestelde opvatting bestaan en omdat aan de hare niet een redenering ten grondslag ligt op grond waarvan zulke radicale gevolgen gerechtvaardigd zijn. Niet slechts gaat zij er volledig aan voorbij dat formeel gezien de litigieuze overeenkomsten de voorheen geldende bilaterale overeenkomsten weliswaar wijzigden, maar niet vervingen, doch eveneens en inzonderheid schijnt zij geen rekening te houden met de wil van partijen, die in een zaak als de onderhavige juist het belangrijkste aanknopingspunt zou moeten zijn. Uit de wisseling van de diplomatieke nota's door middel waarvan de litigieuze overeenkomsten zijn gesloten en uit de tekst van die overeenkomsten zelf, blijkt immers duidelijk dat de overeenkomstsluitende partijen niet de bedoeling hadden om de oude overeenkomsten volledig te vervangen (zoals dit wèl het geval was in de zaak van het Verenigd Koninkrijk), maar slechts om enige, zij het belangrijke, bepalingen te wijzigen. Het feit dat de litigieuze overeenkomsten nauwkeurig de daarbij gewijzigde bepalingen van de oude overeenkomsten aangeven, bewijst mijns inziens zonder meer dat partijen deze overeenkomsten voor het overige intact wilden laten. Bovendien verschaft de Commissie, zoals wij hebben gezien, geen enkel gegeven ten bewijze dat partijen de bedoeling hadden om, zelfs impliciet, de oude" overeenkomsten te beëindigen door deze door volledig nieuwe overeenkomsten te vervangen. En dit alles zelfs zonder rekening te houden met de negatieve repercussies die de opvatting van de Commissie voor de zekerheid van de internationale betrekkingen en de inachtneming van de rechten van de overeenkomstsluitende partijen zou hebben.
112. Ik moet echter ook verduidelijken dat wanneer, zoals mijns inziens moet gebeuren, de radicale consequenties van de opvatting van de Commissie worden uitgesloten en dienovereenkomstig wordt aanvaard dat de oude" overeenkomsten zijn blijven bestaan, de nog radicalere consequenties van de tegenovergestelde opvatting eveneens moeten worden uitgesloten; anders gezegd, voorkomen moet worden dat de latere wijzigingen dezelfde status hebben als de overeenkomsten zelf. Wanneer zou blijken dat een wijziging onverenigbaar is met het communautaire recht, zou zij steeds een inbreuk betekenen die niet kan worden verborgen (zoals enige lidstaten in dubbelzinnige bewoordingen hebben getracht te suggereren) achter het formele scherm van een oude" overeenkomst. Anders gezegd, ofschoon juist is dat de betrokken wijzigingen de oude" overeenkomsten niet volledig herschiepen in nieuwe" overeenkomsten, is het eveneens juist dat zij, wanneer zij onverenigbaar zouden zijn met het communautaire recht, niet zouden kunnen worden gerechtvaardigd door het feit dat de oude" overeenkomsten, waarvan zij deel uitmaken, zijn blijven bestaan.
113. Thans terugkomend op de vraag van de toepassing van de eerste alinea van artikel 234, moet ik vooropstellen dat ik, gezien het bovenstaande, enige moeite heb om het reële belang van die bepaling voor de onderhavige grief inzake de inbreuk op de externe bevoegdheid van de Gemeenschap te onderkennen. Wanneer men de bepalingen van de oude" overeenkomsten die niet werden veranderd beschouwt, kan niet worden betwijfeld dat zij van eerdere datum zijn dan het ontstaan van de bevoegdheid van de Gemeenschap, zodat de desbetreffende onderhandelingen geen inbreuk op die bevoegdheid kunnen hebben gemaakt. Eventueel zouden zij ten gronde een probleem inzake de verenigbaarheid met specifieke bepalingen van het Verdrag (bijvoorbeeld artikel 52) of met voorschriften van afgeleid recht (bijvoorbeeld de verordeningen inzake luchtvervoer) kunnen opwerpen, en in dat geval zal, zoals wij zullen zien, de kwestie van de toepassing van artikel 234 zeker aan de orde komen. Maar wat de bevoegdheid betreft, kan zich daarentegen geen probleem inzake de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht voordoen, om de voor de hand liggende reden dat de later ontstane externe bevoegdheid van de Gemeenschap in aangelegenheden die reeds werden geregeld door middel van overeenkomsten van de lidstaten, op zichzelf niet tot gevolg heeft dat die overeenkomsten onverenigbaar worden met de voorschriften en de beginselen ter zake van de verdeling van bevoegdheden. Evenmin kan, zoals duidelijk is, het arrest AETR in dit opzicht relevant zijn, omdat dat alleen betrekking heeft op overeenkomsten die zijn gesloten na de uitoefening van een interne bevoegdheid. Het komt mij daarom voor dat er geen grond bestaat om in dit verband artikel 234, eerste alinea, toe te passen.
114. Van de door de litigieuze overeenkomsten aangebrachte wijzigingen staat daarentegen vast dat zij zijn ingevoerd nadat het Verdrag voor alle verwerende lidstaten in werking was getreden, aangezien die overeenkomsten in 1995 en 1996 werden gesloten. Derhalve speelt ook in dit geval de eerste alinea van artikel 234 van het Verdrag geen rol, omdat dit alleen betrekking heeft op overeenkomsten die zijn gesloten vóór de inwerkingtreding van dit Verdrag". Bovendien kan, zoals ik zo-even heb uiteengezet, ook niet worden gesteld dat deze wijzigingen dezelfde status hebben als de oude overeenkomsten waarin zij later zijn opgenomen, om aldus de eventuele onverenigbaarheid ervan met het gemeenschapsrecht door middel van een beroep op artikel 234, eerste alinea, te dekken.
115. Uit het voorafgaande volgt ten slotte dat ik de grieven niet gefundeerd acht op grond waarvan de Commissie subsidiair - op grond van artikel 234, tweede alinea, of van artikel 5 van het Verdrag, al naargelang - betoogt dat de verwerende lidstaten niet alle passende middelen hebben gebruikt om de onverenigbaarheid op te heffen tussen de inmiddels ontstane bevoegdheid van de Gemeenschap en de overeenkomsten die zij vóór de inwerkingtreding van het Verdrag of de vaststelling van de communautaire regelgeving op het gebied van het luchtvervoer hebben gesloten. Zoals al uiteengezet, acht ik namelijk de premisse waarop de grief is gebaseerd onjuist, te weten dat de vaststelling van interne voorschriften op het gebied van het luchtvervoer op zichzelf heeft geleid tot de onverenigbaarheid van de oude" overeenkomsten (of, nauwkeuriger, van de bepalingen van de oude" overeenkomsten die door de litigieuze overeenkomsten niet werden gewijzigd) met de regelgeving en de beginselen inzake de verdeling van bevoegdheden. Dat bovendien de onderhavige situatie verschilt van die met betrekking tot de andere grieven (zie infra punt 144), wordt overigens daardoor bevestigd dat, wanneer men het met mijn conclusie niet eens mocht zijn, hoe dan ook nog moet worden aangetoond hoe de lidstaten op artikel 234, tweede alinea, inbreuk konden maken in een geval waarin de pretense onverenigbaarheid uitsluitend en alleen het resultaat was van een later ontstane communautaire bevoegdheid. In dit geval konden de lidstaten logischerwijze in het geheel niet meer ingrijpen - en zij zouden dat ook niet moeten doen - aangezien het enige middel om deze situatie te verhelpen daarin zou bestaan dat de overeenkomsten van de lidstaten werden vervangen door een door de Gemeenschap gesloten overeenkomst. Wanneer deze laatste echter niet tot stand komt, kunnen de lidstaten niets ondernemen, afgezien van een beroep (uiteraard binnen de grenzen van het volkenrecht) op het ultieme middel van de opzegging van de eerdere overeenkomsten, evenwel met het risico dat daardoor een heus rechtsvacuüm ontstaat, alleen maar om het stilzitten van de communautaire instellingen te verhelpen.
d) Conclusies
116. Op grond van bovenstaande overwegingen moet ik tot de conclusie komen dat de verwerende lidstaten, overeenkomstig het arrest AETR, niet bevoegd waren om internationale verplichtingen op zich te nemen inzake de tarieven die de maatschappijen van derde landen mogen aanrekenen op intracommunautaire routes of inzake CRS. Anderzijds is mijns inziens niet aangetoond dat zij niet bevoegd waren om de andere verplichtingen die zijn voorzien in de litigieuze overeenkomsten, aan te gaan.
117. Derhalve ben ik van mening dat het Hof dient vast te stellen dat Denemarken, Zweden, Finland, België, Luxemburg, Oostenrijk en Duitsland, door in de litigieuze overeenkomsten bepalingen op te nemen inzake de tarieven die de door de Verenigde Staten van Amerika aangewezen luchtvaartmaatschappijen op intracommunautaire routes mogen aanrekenen en inzake CRS, niet hebben voldaan aan de overeenkomstig artikel 5 van het Verdrag en verordeningen nrs. 2409/92 en 2299/89 op hen rustende verplichtingen.
2. Inbreuk op het recht van vestiging
118. Het tweede middel van de Commissie, ditmaal gericht tegen alle verwerende lidstaten, betreft de inbreuk op artikel 52 van het Verdrag dat, zoals bekend, elke beperking van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verbiedt. Volgens de Commissie bestaat de inbreuk in het feit dat de geldende overeenkomsten met de Verenigde Staten een zogenoemde nationaliteitenclausule" bevatten, op grond waarvan elke partij in de praktijk de in de overeenkomsten vastgestelde rechten kan weigeren aan maatschappijen die door de andere overeenkomstsluitende staat zijn aangewezen, maar niet in handen zijn van of gecontroleerd worden door onderdanen van die staat. Meer specifiek geeft de clausule aan elke overeenkomstsluitende staat het recht om de luchtvaartmaatschappijen aan te wijzen waaraan hij het recht wil toekennen om de in deze overeenkomsten voorziene luchtvervoersdiensten te verrichten. De andere overeenkomstsluitende staat is verplicht, aan deze maatschappijen de noodzakelijke toestemmingen of vergunningen te verlenen wanneer aan bepaalde voorwaarden is voldaan en met name, voorzover in casu van belang, wanneer deze maatschappijen voor een wezenlijk deel in handen zijn van en daadwerkelijk worden gecontroleerd door de overeenkomstsluitende staat die ze heeft aangewezen en/of door natuurlijke of rechtspersonen die de nationaliteit van die staat hebben. Evenwel is erin voorzien dat, wanneer na de verlening van de noodzakelijke toestemmingen of vergunningen aan een door de andere partij aangewezen maatschappij blijkt dat aan deze voorwaarde niet meer wordt voldaan, iedere overeenkomstsluitende staat deze toestemmingen of vergunningen kan intrekken, schorsen of beperken.
119. Bij het onderzoek van deze grief zal ik eerst nagaan of de onderhavige clausule verenigbaar is met artikel 52 van het Verdrag en vervolgens, wanneer dit niet het geval is, of die clausule kan worden gerechtvaardigd door de uitzondering genoemd in artikel 56 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 46 EG), zoals enige verwerende regeringen hebben betoogd. Subsidiair moet in ieder geval worden nagegaan of artikel 234, eerste alinea, EG-Verdrag in casu van toepassing is.
A - Verenigbaarheid van de nationaliteitenclausule" met artikel 52 van het Verdrag
Argumenten van partijen
120. De Commissie is van mening dat de bevoegdheid van iedere partij om de noodzakelijke toestemmingen of vergunningen te weigeren, in te trekken, te schorsen of te beperken ten aanzien van luchtvaartmaatschappijen die niet in handen zijn van of worden gecontroleerd door de andere overeenkomstsluitende staat of door onderdanen van die staat (de nationaliteitenclausule"), onverenigbaar is met artikel 52 van het Verdrag, omdat een luchtvaartmaatschappij die in handen is van of wordt gecontroleerd door een lidstaat die geen partij bij de overeenkomst is (of door onderdanen van een dergelijke lidstaat) en die zich vestigt in een van de verwerende lidstaten, als gevolg van de nationaliteitenclausule niet dezelfde behandeling krijgt als wordt verleend aan nationale maatschappijen en daarom in strijd met het gemeenschapsrecht wordt gediscrimineerd.
121. Anderzijds stellen de verwerende regeringen dat zelfs wanneer men ervan uitgaat dat werkelijk sprake zou zijn van de discriminatie die de Commissie laakt, alleen de Verenigde Staten zich daaraan schuldig zouden kunnen maken. De reden daarvan is dat, gezien de wijze waarop de nationaliteitenclausule, zoals hierboven beschreven, werkt, de bevoegdheid van de overeenkomstsluitende lidstaten om luchtvaartmaatschappijen van andere lidstaten aan te wijzen, geenszins wordt beperkt, doch aan de Verenigde Staten het recht wordt verleend (overeenkomstig het Verdrag van Chicago) om de toestemmingen of vergunningen ten aanzien van dergelijke luchtvaartmaatschappijen te weigeren, in te trekken, te schorsen of te beperken.
122. De verwerende regeringen stellen eveneens dat onder de omstandigheden van dit geval artikel 52 hoe dan ook ratione loci (om een door de Duitse regering gebruikte uitdrukking over te nemen) niet van toepassing is, aangezien de relevante economische activiteiten alleen op transatlantische routes en derhalve buiten de Gemeenschap worden uitgeoefend. Enige regeringen betogen zelfs dat artikel 52 ratione materiae evenmin van toepassing is, omdat de nationaliteitenclausule alleen betrekking heeft op het vrij verrichten van diensten, dat op het gebied van luchtvervoer alleen wordt gewaarborgd binnen de grenzen van de bepalingen van afgeleid recht die zijn vastgesteld op grond van artikel 84 van het Verdrag. De Duitse regering stelt ten slotte dat een in haar overeenkomst met de Verenigde Staten opgenomen speciale clausule, waarop ik straks terugkom, de pretense discriminerende gevolgen van de nationaliteitenclausule, in ieder geval wat die overeenkomst betreft, uitsluit.
Beoordeling
123. Van de hierboven uiteengezette zienswijzen verdient die van de Commissie mijns inziens de voorkeur. Het komt mij evident voor dat de verwerende lidstaten op grond van de onderhavige clausule aan luchtvaartmaatschappijen die in handen zijn van of worden gecontroleerd door andere lidstaten of door onderdanen van die andere lidstaten die op hun grondgebied zijn gevestigd, in strijd met de vereisten van artikel 52 van het Verdrag niet dezelfde behandeling verlenen als aan nationale maatschappijen. Alleen de laatstbedoelde, en niet de eerstbedoelde maatschappijen hebben, wanneer aan alle noodzakelijke voorwaarden is voldaan, in elk geval recht op door de autoriteiten van de Verenigde Staten verstrekte toestemmingen of vergunningen voor de uitoefening van de in de bilaterale overeenkomsten voorziene luchtvervoersdiensten. Daarom kan niet worden betwist dat deze situatie een geval van discriminatie op grond van nationaliteit betreft en dat deze niet het gevolg is van mogelijke handelwijzen van de Verenigde Staten, maar rechtstreeks voortvloeit uit de bilaterale overeenkomsten.
124. Evenmin kan die conclusie worden weerlegd, zoals de verwerende regeringen doen, met de stelling dat in de onderhavige gevallen artikel 52 van het Verdrag noch ratione loci noch ratione materiae van toepassing is. Tegen het eerste aspect kan op eenvoudige wijze met name worden ingebracht dat ten minste een deel van het transatlantische luchtvervoer plaatsvindt op de vliegvelden en in het luchtruim van de Gemeenschap. Maar afgezien daarvan moet worden opgemerkt dat de lidstaten overeenkomstig artikel 52 van het Verdrag verplicht zijn aan de op hun grondgebied gevestigde maatschappijen van andere lidstaten een nationale behandeling te verlenen, of deze nu van plan zijn binnen de betrokken lidstaat of in andere lidstaten te opereren dan wel ook of uitsluitend in derde landen. Om enige eenvoudige voorbeelden te noemen: een lidstaat mag niet, zonder inbreuk te maken op artikel 52, alleen zijn nationale" maatschappijen, maar niet de maatschappijen die op zijn grondgebied zijn gevestigd, maar worden gecontroleerd door onderdanen van andere lidstaten, toestaan om adviezen te verlenen aan Japanse maatschappijen, producten in Canada op de markt te brengen, vakantiereizen in het Caribische gebied te organiseren of expreskoeriersdiensten naar Australië aan te bieden, enzovoorts. Op dezelfde wijze mogen de lidstaten daarom niet tegen een luchtvaartmaatschappij die op hun grondgebied is gevestigd, doch in handen is van of wordt gecontroleerd door onderdanen van andere lidstaten, discriminerende maatregelen treffen ten aanzien van de toegang tot transatlantische routes.
125. Aangaande de pretense niet-toepasselijkheid ratione materiae van artikel 52, wijs ik erop dat de Commissie de verwerende lidstaten niet ervan beschuldigt dat zij luchtvaartmaatschappijen van andere lidstaten ervan weerhouden om in het kader van het vrij verrichten van diensten op de routes tussen hun grondgebied en dat van de Verenigde Staten te opereren. Waarvan de Commissie de verwerende lidstaten wel beschuldigt, is dat zij geen nationale behandeling verlenen aan luchtvaartmaatschappijen die op hun grondgebied zijn gevestigd, maar in handen zijn van of gecontroleerd worden door onderdanen van andere lidstaten. Uit deze benadering volgt duidelijk dat in casu niet de bepalingen van het Verdrag inzake het vrij verrichten van diensten van toepassing zijn, maar de bepalingen inzake het recht van vestiging.
126. Alvorens dit punt af te sluiten, moet ik nog ingaan op het argument van de Duitse regering dat de onverenigbaarheid van de nationaliteitenclausule met artikel 52 van het Verdrag wordt uitgesloten door een specifieke bepaling die in 1996 in artikel 3, lid 3, van de overeenkomst tussen Duitsland en de Verenigde Staten van 1955 is ingelast. Als ik die bepaling, die niet bepaald eenvoudig te lezen valt, goed begrijp, beperkt zij de autoriteiten van de Verenigde Staten aanzienlijk in hun mogelijkheid om de vergunningen die worden benodigd door luchtvaartmaatschappijen die door andere lidstaten overeenkomstig de bepalingen van een bilaterale overeenkomst tussen hen en de Verenigde Staten zijn aangewezen en waarvan Duitse natuurlijke of rechtspersonen minder dan 50 % van het aandelenkapitaal in handen hebben, te weigeren of in te trekken. Als dit juist is, is het mijns inziens evident dat deze clausule niet aan de Verenigde Staten de bevoegdheid ontneemt om de relevante vergunningen te weigeren of in te trekken, wanneer deze worden benodigd door luchtvaartmaatschappijen die door de Duitse instanties zijn aangewezen en die, ofschoon gevestigd in Duitsland, in handen zijn van of gecontroleerd worden door onderdanen van andere lidstaten; anders gezegd, die clausule sluit de met artikel 52 van het Verdrag onverenigbare discriminaties niet uit. De door de Duitse autoriteiten aangevoerde bepaling kan daarom de onwettigheid van de nationaliteitenclausule, die deel uitmaakt van de geldende overeenkomst tussen Duitsland en de Verenigde Staten, niet helen.
B - Toepassing van de uitzondering van artikel 56 van het Verdrag
127. Nu is vastgesteld dat de nationaliteitenclausule in strijd is met artikel 52 van het Verdrag, dien ik thans te onderzoeken of, zoals betoogd door enige verwerende regeringen (Verenigd Koninkrijk, Denemarken en Duitsland), de clausule onder een uitzondering van artikel 56 van het Verdrag valt, volgens hetwelk de voorschriften inzake het recht van vestiging niet afdoen aan de nationale bepalingen die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid. Inzonderheid stellen deze regeringen dat het hun zou moeten zijn toegestaan om, waar nodig, om redenen van openbare orde de vergunningen die worden benodigd door luchtvaartmaatschappijen die zijn aangewezen door de Verenigde Staten, doch niet in handen zijn van of gecontroleerd worden door onderdanen van de Verenigde Staten, te weigeren of in te trekken, hetgeen uiteraard betekent dat de overeenkomstige bevoegdheid aan de Verenigde Staten moet worden toegekend.
128. Ik acht dit argument echter niet overtuigend. In de eerste plaats wil ik erop wijzen dat alle betrokken overeenkomsten al passende bepalingen bevatten ter zake van de veiligheid van de luchtvaart, die lijken te voldoen aan dezelfde eisen van openbare orde als waarop partijen zich nu ter rechtvaardiging van de nationaliteitenclausule beroepen. Zoals de Commissie heeft beklemtoond, wordt bovendien het weigeringsrecht" van partijen door deze clausule niet beperkt tot gevallen van reëel gevaar voor de openbare orde, zodat niet kan worden uitgesloten dat in werkelijkheid van dit recht uit zuiver economische overwegingen gebruik wordt gemaakt, derhalve om redenen waardoor volgens vaste rechtspraak de toepassing van de onderhavige uitzondering niet kan worden gerechtvaardigd.
129. Maar ook afgezien van dit een en ander kan deze clausule mijns inziens niet op grond van artikel 56 worden gerechtvaardigd. Uit vaste rechtspraak van het Hof op dit gebied volgt namelijk dat [h]et beroep op deze rechtvaardiging [...] het bestaan [onderstelt] van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging van een fundamenteel belang van de samenleving" en dat de krachtens artikel 56 EEG-Verdrag genomen maatregelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel. Als uitzondering op een fundamenteel beginsel van het Verdrag moet dit artikel immers aldus worden uitgelegd, dat de werking ervan beperkt is tot hetgeen noodzakelijk is voor de bescherming van de belangen die het beoogt te waarborgen." Hieruit volgt met name dat de door de lidstaten getroffen uitzonderingsmaatregelen niet door artikel 56 kunnen worden gerechtvaardigd wanneer de daarmee beoogde bescherming van het openbaar belang kan worden verzekerd door middel van minder beperkende maatregelen.
130. In casu hebben de verwerende regeringen evenwel niet aangetoond dat dit resultaat niet langs andere weg had kunnen worden bereikt, bijvoorbeeld, zoals de Commissie lijkt te suggereren, door communautaire maatschappijen op dezelfde voet te behandelen als nationale maatschappijen, waardoor de Verenigde Staten hun weigeringsrecht alleen zouden kunnen toepassen op luchtvaartmaatschappijen die in handen zijn van of worden gecontroleerd door onderdanen van niet-communautaire landen. Een dergelijke clausule zou zonder meer met het gemeenschapsrecht verenigbaar zijn geweest, zoals overigens verscheidene verwerende regeringen openlijk hebben toegegeven door eraan te herinneren dat zij juist om die reden aan de autoriteiten van de Verenigde Staten een wijziging in die zin van de nationaliteitenclausule hebben voorgesteld. Tot hun verweer voeren zij echter aan dat zij wegens de besliste weigering van de kant van de autoriteiten van de Verenigde Staten het door hen gewenste resultaat niet konden verwezenlijken.
131. Ten aanzien van dit laatste punt kan ik mij tot twee opmerkingen beperken. De eerste is dat juist het bovenstaande bevestigt dat in casu minder beperkende oplossingen mogelijk waren. De tweede is dat de lidstaten niet hebben aangetoond dat zij alles in het werk hebben gesteld om de betrokken clausule te doen wijzigen in de hierboven aangegeven zin of althans in een zin die meer beantwoordt aan het gemeenschapsrecht. Ik ontken niet dat zij in dit opzicht voor problemen zouden zijn gesteld, maar ik moet er wel op wijzen dat uit het dossier blijkt dat zij niet al het nodige in het werk hebben gesteld om deze te ondervangen. Om slechts een voorbeeld te noemen: ik kan mij voorstellen dat wanneer zij althans gezamenlijk tegen de Verenigde Staten waren opgetreden, zij naar alle waarschijnlijkheid een betere kans van slagen hadden gehad.
132. Concluderend ben ik van mening dat de nationaliteitenclausule in strijd is met de voorschriften inzake het recht van vestiging en niet kan worden gerechtvaardigd op grond van artikel 56 van het Verdrag.
C - Toepassing van artikel 234, eerste alinea, van het Verdrag
133. Na deze overwegingen moet nog worden nagegaan of de onderhavige clausule niet wordt gesauveerd door de eerste alinea van artikel 234, zoals verscheidene verwerende regeringen betogen. Anders gezegd, vastgesteld moet worden of, zoals deze regeringen stellen, de clausule deel uitmaakt van overeenkomsten die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag zijn gesloten (de oude overeenkomsten") en om die reden onder de eerste alinea van artikel 234 valt, dan wel of, zoals de Commissie staande houdt, het aanbrengen van belangrijke wijzigingen in die overeenkomsten in 1995 en 1996, teneinde deze in overeenstemming te brengen met het open sky"-model, moet worden geacht gelijk te staan met het sluiten van nieuwe overeenkomsten (die feitelijk gelijkluidend zijn aan de oude overeenkomsten", zoals gewijzigd bij de litigieuze overeenkomsten), met als gevolg dat de onderhavige clausule niet meer onder de eerste alinea van artikel 234 valt.
134. Ik moet hieraan terstond toevoegen dat de kwestie zich in die vorm alleen voordoet in de zaken tegen Denemarken, Zweden, Finland, Oostenrijk en Duitsland, aangezien deze staten al vóór de inwerkingtreding van het Verdrag overeenkomsten hadden gesloten (de oude overeenkomsten") waarin de onderhavige clausule was opgenomen. In de later, in 1995 en 1996, gesloten overeenkomsten met de Verenigde Staten (de litigieuze overeenkomsten) is deze clausule niet gewijzigd, behoudens enige redactionele aanpassingen van minder belang, en in sommige gevallen zelfs dat niet. In de zaken die betrekking hebben op België en Luxemburg komt deze kwestie daarentegen in andere vorm aan de orde, omdat de oude overeenkomsten" tussen deze staten en de Verenigde Staten in 1980 respectievelijk 1986 zijn gesloten. Ook wanneer men er daarom van zou uitgaan dat de nationaliteitenclausule geen onderdeel vormt van nieuwe overeenkomsten" die voortvloeien uit het sluiten van de litigieuze overeenkomsten, stamt zij hoe dan ook uit overeenkomsten die na de inwerkingtreding van het Verdrag zijn gesloten en ten aanzien waarvan voor de vraag naar de toepassing van artikel 234, eerste alinea, uiteraard geen plaats is. De zaak tegen het Verenigd Koninkrijk moet ik echter afzonderlijk bespreken wegens de bijzonderheden van de zogenoemde Bermuda II-overeenkomst (in die zaak de litigieuze overeenkomst), waarop ik infra nog zal ingaan.
135. Ik beperk mij daarom tot de genoemde zaken en moet er om te beginnen op wijzen dat hier wederom de vraag aan de orde is of het bij de betrokken overeenkomsten om oude" dan wel nieuwe" overeenkomsten gaat, welke vraag ik elders al heb onderzocht (supra punten 109 e.v.). Mijn mening over deze vraag heb ik al in algemene bewoordingen te kennen gegeven en ik moge daarom verwijzen naar hetgeen ik dienaangaande al heb aangevoerd. Ik volsta met de toevoeging dat het ook in casu duidelijk de wil van partijen was om de oude overeenkomsten" niet volledig te vervangen (anders dan in het geval van het Verenigd Koninkrijk, zoals wij straks zullen zien), doch om te volstaan met de wijziging van enige bepalingen, ofschoon deze wel van belang waren. Op grond van de omstandigheid dat over de nationaliteitenclausule na het sluiten van de oude overeenkomsten" niet meer is onderhandeld en dat de contractpartijen daarmee niet langer hun wil ter zake tot uitdrukking hebben gebracht, moet er daarom van worden uitgegaan dat deze clausule nog steeds haar grondslag vindt in die oude overeenkomsten". Ik wijs er bovendien op dat verscheidene lidstaten hebben aangevoerd dat zij hebben getracht deze clausule opnieuw aan de orde te stellen, doch dat zij zijn gestuit op een besliste weigering van de kant van de autoriteiten van de Verenigde Staten; dit laatste wijst er huns inziens daarom op dat laatstgenoemde staat geen wijziging wenste te brengen in de situatie zoals deze vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag bestond.
136. Hieraan moet ik echter ook toevoegen dat ik de indruk heb dat het gehele debat over dit onderwerp berust op een premisse die niet geheel juist is, te weten dat de contractpartijen ten tijde van het sluiten van de litigieuze overeenkomsten niet opnieuw over de nationaliteitenclausule zouden hebben onderhandeld. Naar mijn mening werd de clausule door deze overeenkomsten weliswaar formeel niet gewijzigd (afgezien van enige redactionele wijzigingen), maar werd haar inhoud door het sluiten van de overeenkomsten wel degelijk ingrijpend gewijzigd.
137. Zoals ik al heb uiteengezet, kan iedere partij op grond van deze clausule de luchtvaartmaatschappijen aanwijzen waaraan zij het recht wil toekennen om luchtvervoersdiensten te verlenen. Wanneer aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, hebben de aldus aangewezen maatschappijen met name recht op de vergunningen die noodzakelijk zijn voor het verlenen van alle in die overeenkomsten genoemde luchtvervoersdiensten. Daarom houdt de inhoud van de vergunningen nauw verband met de aard van de diensten die de houders van de vergunningen krachtens andere bepalingen van de overeenkomsten mogen verlenen; wanneer deze bepalingen, waarnaar impliciet wordt verwezen, gewijzigd worden, wordt eveneens de omvang van de eventuele vergunningen gewijzigd en daarmee die van de onderhavige clausule.
138. Die omvang werd in feite uitgebreid na en als gevolg van de door de litigieuze overeenkomsten tot stand gebrachte volledige liberalisering van de routes van de vijfde vrijheid: de maatschappijen van de overeenkomstsluitende lidstaten ontvingen namelijk, wanneer zij door die lidstaten werden aangewezen, het recht om deze routes in de Verenigde Staten te bedienen, terwijl de autoriteiten van de Verenigde Staten het recht kregen om de maatschappijen van de lidstaten die geen overeenkomst hadden gesloten de toegang tot deze routes te weigeren. Aldus zijn de partijen impliciet overeengekomen om de werkingssfeer van de onderhavige clausule uit te breiden door de rechten en verplichtingen die daaruit voortvloeien te wijzigen. Wanneer zij niet de bedoeling zouden hebben gehad om de clausule aldus automatisch uit te breiden, hadden zij de bewoordingen van de clausule herzien en bijvoorbeeld het aantal luchtvaartmaatschappijen dat moest worden aangewezen of die gemachtigd waren om bepaalde routes te bedienen, beperkt. Door daarvan af te zien, zijn zij impliciet met deze uitbreiding akkoord gegaan. Daaruit volgt dat de inhoud van de in de oude overeenkomsten" opgenomen nationaliteitenclausule door de litigieuze overeenkomsten werd gewijzigd, zij het op indirecte wijze. Bovendien volgt daaruit dat artikel 234, eerste alinea, EG-Verdrag niet van toepassing kan zijn op de litigieuze overeenkomsten, aangezien deze in 1995 en 1996, en derhalve na de inwerkingtreding van het Verdrag, werden gesloten.
139. Zoals al aangestipt, ligt dit daarentegen in de zaak tegen het Verenigd Koninkrijk ietwat anders. Het Verenigd Koninkrijk heeft in 1995 met de Verenigde Staten een overeenkomst gesloten, waarbij in de vorige bilaterale overeenkomst van 1977 zulke geringe wijzigingen werden aangebracht dat zelfs de Commissie haar niet als een nieuwe overeenkomst" wilde aanmerken. Deze overeenkomst (de zogenoemde Bermuda II-overeenkomst), die in de zaak tegen het Verenigd Koninkrijk de litigieuze overeenkomst" vormt, is volledig in de plaats gekomen van de Bermuda I-overeenkomst uit 1944 (de oude overeenkomst"). Door het sluiten van de Bermuda II-overeenkomst hebben de partijen daarom duidelijk blijk gegeven van een nieuwe en expliciete wil ten aanzien van de volledige overeenkomst, met inbegrip van de nationaliteitenclausule die al in dezelfde bewoordingen in de oude overeenkomst" voorkwam. Op grond van deze nieuwe wilsuiting staat vast dat de onderhavige clausule thans deel uitmaakt van de Bermuda II-overeenkomst, derhalve van een overeenkomst die na de toetreding van deze lidstaat tot de Gemeenschap is gesloten.
140. Concluderend ben ik daarom van mening dat de nationaliteitenclausule die voorkomt in de thans geldende overeenkomsten tussen de verwerende lidstaten en de Verenigde Staten, niet onder artikel 234, eerste alinea, EG-Verdrag valt.
3. Niet-nakoming van de verplichtingen krachtens artikel 234, tweede alinea, EG-Verdrag
141. Ten slotte betoogt de Commissie subsidiair, voor het geval de al onderzochte grieven worden verworpen, dat de lidstaten hun verplichtingen uit hoofde van artikel 234, tweede alinea, EG-Verdrag niet zijn nagekomen. Dit aspect heb ik al besproken in het kader van de gestelde inbreuk op de bevoegdheid van de Gemeenschap (supra punt 115); op deze plaats beperk ik mij er derhalve toe dit te onderzoeken in verband met de inbreuk op artikel 52 EG-Verdrag, en zulks eveneens ten subsidiaire gezien de conclusies die ik al op dit punt heb bereikt.
142. Voor het geval het Hof daarom van opvatting mocht zijn dat de in de geldende overeenkomsten tussen de Verenigde Staten en Denemarken, Zweden, Finland, Oostenrijk en Duitsland vervatte nationaliteitenclausule door artikel 234, eerste alinea, EG-Verdrag wordt gedekt, verzoekt de Commissie het Hof om vast te stellen dat de verwerende lidstaten inbreuk hebben gemaakt op artikel 234, tweede alinea, doordat zij niet alles in het werk hebben gesteld om de vastgestelde onverenigbaarheid van die clausule met het recht van vestiging op te heffen.
143. Ik moge eraan herinneren dat overeenkomstig de tweede alinea van artikel 234, voorzover bepaalde overeenkomsten gesloten vóór de inwerkingtreding van het Verdrag onverenigbaar zijn met het Verdrag, de betrokken lidstaat of lidstaten gebruik [maken] van alle passende middelen om de vastgestelde onverenigbaarheid op te heffen. Indien nodig verlenen de lidstaten elkaar bijstand teneinde dat doel te bereiken en volgen [zij] in voorkomende gevallen een gemeenschappelijke gedragslijn." Ik herinner er eveneens aan dat het Hof recentelijk deze bepaling zeer streng heeft uitgelegd door te oordelen dat het vereiste om vóór de inwerkingtreding van het Verdrag gesloten overeenkomsten in overeenstemming met het gemeenschapsrecht te brengen, de lidstaten zelfs ertoe kan verplichten om die overeenkomsten op te zeggen, wanneer de derde landen die bij die overeenkomst zijn betrokken niet in nieuwe onderhandelingen wensen te treden.
144. Zoals hierboven vermeld, betogen de verwerende lidstaten dat zij getracht hebben de onderhavige clausule bij de autoriteiten van de Verenigde Staten opnieuw aan de orde te stellen teneinde de pretense onverenigbaarheid ervan met het gemeenschapsrecht op te heffen, doch waren gestuit op een besliste weigering van die autoriteiten. Daartegen moet ik echter inbrengen - zonder mij te wagen aan een reconstructie van de onderhandelingen die met de Verenigde Staten hebben plaatsgehad - dat een dergelijke poging niet als voldoende kan worden beschouwd voor een behoorlijke nakoming van de verplichtingen krachtens de tweede alinea van artikel 234 van het Verdrag. Daarvoor moeten de betrokken lidstaten aantonen dat zij alle passende middelen hebben aangewend om de onverenigbaarheid op te heffen; en het komt mij voor dat zij dit bewijs in casu niet hebben geleverd. Met name staat vast dat zij ondanks de specifieke bepaling in de tweede alinea van artikel 234 geen gemeenschappelijke gedragslijn jegens de Verenigde Staten hebben gevolgd en evenmin stappen hebben ondernomen om elkaar behulpzaam te zijn, teneinde de wederpartij ertoe te bewegen in te stemmen met een wijziging van de nationaliteitenclausule, waardoor deze met het gemeenschapsrecht verenigbaar werd. Voorts blijkt niet dat de betrokken lidstaten in de loop van de onderhandelingen de Verenigde Staten ervan op de hoogte hebben gebracht dat zij, wanneer de nationaliteitenclausule niet in de zojuist aangegeven zin zou worden gewijzigd, zich uiteindelijk genoopt zouden kunnen zien om de overeenkomsten op te zeggen.
145. Gelet op een en ander ben ik daarom van mening dat Denemarken, Zweden, Finland, Oostenrijk en Duitsland niet hebben voldaan aan de krachtens de tweede alinea van artikel 234 van het Verdrag op hen rustende verplichtingen.
Afsluitende opmerkingen
146. Samengevat volgt uit de bovenstaande overwegingen ten aanzien van de verschillende middelen van beroep:
- dat in de procedure tegen Duitsland het beroep van de Commissie niet-ontvankelijk is voorzover dit betrekking heeft op de overgangsregeling van 1994;
- dat Denemarken, Zweden, Finland, België, Luxemburg, Oostenrijk en Duitsland inbreuk hebben gemaakt op de voorschriften inzake de verdeling van bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten door in de litigieuze overeenkomsten specifieke bepalingen op te nemen inzake de tarieven die de door de Verenigde Staten aangewezen luchtvaartmaatschappijen op intracommunautaire routes mogen aanrekenen en inzake CRS. Die lidstaten hebben daardoor niet voldaan aan de krachtens artikel 5 van het Verdrag en de verordeningen nrs. 2409/92 en 2299/89 op hen rustende verplichtingen;
- dat niet is aangetoond dat over andere bepalingen van de litigieuze overeenkomsten is onderhandeld in strijd met de voorschriften inzake de verdeling van bevoegdheden. Met name is niet gebleken dat de bovengenoemde staten niet hebben voldaan aan de krachtens de verordeningen nrs. 2407/92, 2408/92 en 95/93 op hen rustende verplichtingen, zoals de Commissie in het kader van haar beroepen heeft aangevoerd;
- dat alle verwerende lidstaten in strijd hebben gehandeld met artikel 52 EG-Verdrag, doordat zij de zogenoemde nationaliteitenclausule hebben vastgesteld of gehandhaafd;
- subsidiair, ten aanzien van de door Denemarken, Zweden, Finland, Oostenrijk en Duitsland gesloten overeenkomsten, voor het geval het Hof ervan mocht uitgaan dat de nationaliteitenclausule krachtens artikel 234, eerste alinea, EG-Verdrag kan worden gerechtvaardigd, dat deze staten niet hebben voldaan aan de krachtens artikel 234, tweede alinea, op hen rustende verplichtingen, doordat zij niet alle passende middelen hebben gebruikt om de onverenigbaarheid van deze clausule met artikel 52 op te heffen.
IV - Kosten
147. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd; volgens artikel 69, lid 3, kan het Hof evenwel de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen.
148. Gelet op de conclusies die ik hiervoor heb bereikt, met name aangaande het feit dat de Commissie en de verwerende staten over en weer in het ongelijk worden gesteld, alsmede gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval en de ingewikkeldheid van de in deze zaken aan de orde gestelde kwesties, ben ik van mening dat iedere partij haar eigen kosten dient te dragen.
149. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, draagt Nederland, als interveniënte in alle zaken, zijn eigen kosten.
V - Conclusie
150. Op de hierboven uiteengezette gronden geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt.
i) In zaak C-466/98:
- door in de Bermuda II-overeenkomst van 1977 de zogenoemde nationaliteitenclausule op te nemen, heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland niet voldaan aan de krachtens artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) op hem rustende verplichtingen;
- het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de Commissie dragen elk hun eigen kosten;
- het Koninkrijk der Nederlanden draagt zijn eigen kosten.
ii) In zaak C-467/98:
- door in de met de Verenigde Staten in 1995 gesloten overeenkomst inzake luchtvervoer specifieke bepalingen op te nemen inzake de tarieven die de door de Verenigde Staten aangewezen luchtvaartmaatschappijen op intracommunautaire routes mogen aanrekenen en inzake CRS, heeft het Koninkrijk Denemarken niet voldaan aan de krachtens artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) en de verordeningen nrs. 2409/92 en 2299/89 op hem rustende verplichtingen;
- door de in de eerdere overeenkomst met de Verenigde Staten opgenomen nationaliteitenclausule te handhaven, heeft het Koninkrijk Denemarken niet voldaan aan de krachtens artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) op hem rustende verplichtingen;
- subsidiair, voor het geval artikel 234, eerste alinea, EG-Verdrag van toepassing mocht zijn, door niet alle passende middelen te gebruiken om de onverenigbaarheid van de voordien met de Verenigde Staten gesloten overeenkomst met artikel 52 EG-Verdrag op te heffen, heeft het Koninkrijk Denemarken niet voldaan aan de krachtens artikel 234, tweede alinea, EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen;
- het beroep wordt verworpen voor het overige;
- het Koninkrijk Denemarken en de Commissie dragen elk hun eigen kosten;
- het Koninkrijk der Nederlanden draagt zijn eigen kosten.
iii) In zaak C-468/98:
- door in de met de Verenigde Staten in 1995 gesloten overeenkomst inzake luchtvervoer specifieke bepalingen op te nemen inzake de tarieven die de door de Verenigde Staten aangewezen luchtvaartmaatschappijen op intracommunautaire routes mogen aanrekenen en inzake CRS, heeft het Koninkrijk Zweden niet voldaan aan de krachtens artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) en de verordeningen nrs. 2409/92 en 2299/89 op hem rustende verplichtingen;
- door de in de eerdere overeenkomst met de Verenigde Staten opgenomen nationaliteitenclausule te handhaven, heeft het Koninkrijk Zweden niet voldaan aan de krachtens artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) op hem rustende verplichtingen;
- subsidiair, voor het geval artikel 234, eerste alinea, EG-Verdrag van toepassing mocht zijn, door niet alle passende middelen te gebruiken om de onverenigbaarheid van de voordien met de Verenigde Staten gesloten overeenkomst met artikel 52 EG-Verdrag op te heffen, heeft het Koninkrijk Zweden niet voldaan aan de krachtens artikel 234, tweede alinea, EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen;
- het beroep wordt verworpen voor het overige;
- het Koninkrijk Zweden en de Commissie dragen elk hun eigen kosten;
- het Koninkrijk der Nederlanden draagt zijn eigen kosten.
iv) In zaak C-469/98:
- door in de met de Verenigde Staten in 1995 gesloten overeenkomst inzake luchtvervoer specifieke bepalingen op te nemen inzake de tarieven die de door de Verenigde Staten aangewezen luchtvaartmaatschappijen op intracommunautaire routes mogen aanrekenen en inzake CRS, heeft de Republiek Finland niet voldaan aan de krachtens artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) en de verordeningen nrs. 2409/92 en 2299/89 op haar rustende verplichtingen;
- door de in de eerdere overeenkomst met de Verenigde Staten opgenomen nationaliteitenclausule te handhaven, heeft de Republiek Finland niet voldaan aan de krachtens artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) op haar rustende verplichtingen;
- subsidiair, voor het geval artikel 234, eerste alinea, EG-Verdrag van toepassing mocht zijn, door niet alle passende middelen te gebruiken om de onverenigbaarheid van de voordien met de Verenigde Staten gesloten overeenkomst met artikel 52 EG-Verdrag op te heffen, heeft de Republiek Finland niet voldaan aan de krachtens artikel 234, tweede alinea, EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen;
- het beroep wordt verworpen voor het overige;
- de Republiek Finland en de Commissie dragen elk hun eigen kosten;
- het Koninkrijk der Nederlanden draagt zijn eigen kosten.
v) In zaak C-471/98:
- door in de met de Verenigde Staten in 1995 gesloten overeenkomst inzake luchtvervoer specifieke bepalingen op te nemen inzake de tarieven die de door de Verenigde Staten aangewezen luchtvaartmaatschappijen op intracommunautaire routes mogen aanrekenen en inzake CRS, heeft het Koninkrijk België niet voldaan aan de krachtens artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) en de verordeningen nrs. 2409/92 en 2299/89 op hem rustende verplichtingen;
- door de in de eerdere overeenkomst met de Verenigde Staten opgenomen nationaliteitenclausule te handhaven, heeft het Koninkrijk België niet voldaan aan de krachtens artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) hem rustende verplichtingen;
- het beroep wordt verworpen voor het overige;
- het Koninkrijk België en de Commissie dragen elk hun eigen kosten;
- het Koninkrijk der Nederlanden draagt zijn eigen kosten.
vi) In zaak C-472/98:
- door in de met de Verenigde Staten in 1995 gesloten overeenkomst inzake luchtvervoer specifieke bepalingen op te nemen inzake de tarieven die de door de Verenigde Staten aangewezen luchtvaartmaatschappijen op intracommunautaire routes mogen aanrekenen en inzake CRS, heeft het Groothertogdom Luxemburg niet voldaan aan de krachtens artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) en de verordeningen nrs. 2409/92 en 2299/89 op hem rustende verplichtingen;
- door de in de eerdere overeenkomst met de Verenigde Staten opgenomen nationaliteitenclausule te handhaven, heeft het Groothertogdom Luxemburg niet voldaan aan de krachtens artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) op hem rustende verplichtingen;
- het beroep wordt verworpen voor het overige;
- het Groothertogdom Luxemburg en de Commissie dragen elk hun eigen kosten;
- het Koninkrijk der Nederlanden draagt zijn eigen kosten.
vii) In zaak C-475/98:
- door in de met de Verenigde Staten in 1995 gesloten overeenkomst inzake luchtvervoer specifieke bepalingen op te nemen inzake de tarieven die de door de Verenigde Staten aangewezen luchtvaartmaatschappijen op intracommunautaire routes mogen aanrekenen en inzake CRS, heeft de Republiek Oostenrijk niet voldaan aan de krachtens artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) en de verordeningen nrs. 2409/92 en 2299/89 op haar rustende verplichtingen;
- door de in de eerdere overeenkomst met de Verenigde Staten opgenomen nationaliteitenclausule te handhaven, heeft de Republiek Oostenrijk niet voldaan aan de krachtens artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) op haar rustende verplichtingen;
- subsidiair, voor het geval artikel 234, eerste alinea, EG-Verdrag van toepassing mocht zijn, door niet alle passende middelen te gebruiken om de onverenigbaarheid van de voordien met de Verenigde Staten gesloten overeenkomst met artikel 52 EG-Verdrag op te heffen, heeft de Republiek Oostenrijk niet voldaan aan de krachtens artikel 234, tweede alinea, EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen;
- het beroep wordt verworpen voor het overige;
- de Republiek Oostenrijk en de Commissie dragen elk hun eigen kosten;
- het Koninkrijk der Nederlanden draagt zijn eigen kosten.
viii) In zaak C-476/98:
- het beroep is niet-ontvankelijk voorzover het betrekking heeft op de overgangsregeling van 1994;
- door in de met de Verenigde Staten in 1996 gesloten overeenkomst inzake luchtvervoer specifieke bepalingen op te nemen inzake de tarieven die de door de Verenigde Staten aangewezen luchtvaartmaatschappijen op intracommunautaire routes mogen aanrekenen en inzake CRS, heeft de Bondsrepubliek Duitsland niet voldaan aan de krachtens artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) en de verordeningen nrs. 2409/92 en 2299/89 op haar rustende verplichtingen;
- door de in de eerdere overeenkomst met de Verenigde Staten opgenomen nationaliteitenclausule te handhaven, heeft de Bondsrepubliek Duitsland niet voldaan aan de krachtens artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) op haar rustende verplichtingen;
- subsidiair, voor het geval artikel 234, eerste alinea, EG-Verdrag van toepassing mocht zijn, door niet alle passende middelen te gebruiken om de onverenigbaarheid van de voordien met de Verenigde Staten gesloten overeenkomst met artikel 52 EG-Verdrag op te heffen, heeft de Bondsrepubliek Duitsland niet voldaan aan de krachtens artikel 234, tweede alinea, EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen;
- het beroep wordt verworpen voor het overige;
- de Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie dragen elk hun eigen kosten;
- het Koninkrijk der Nederlanden draagt zijn eigen kosten.