62001CC0294_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Käsiteltävänä oleva ennakkoratkaisupyyntö koskee seuraavan kolmen yhteisön direktiivin tulkintaa:
─ raakamaidon, lämpökäsitellyn maidon ja maitopohjaisten tuotteiden tuotantoa ja markkinoille saattamista koskevista terveyssäännöistä 16 päivänä kesäkuuta 1992 annettu neuvoston direktiivi 92/46/ETY,(2) sellaisena kuin se on muutettuna 13 päivänä joulukuuta 1993 annetulla neuvoston direktiivillä 94/71/EY(3) (jäljempänä direktiivi 92/46/ETY),
─ kuluttajalle myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskeva jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 18 päivänä joulukuuta 1978 annettu neuvoston direktiivi 79/112/ETY,(4) sellaisena kuin se on muutettuna 14 päivänä kesäkuuta 1985 annetulla neuvoston direktiivillä 89/395/ETY(5) (jäljempänä direktiivi 79/112/ETY) ja
─ elintarvike-erän tunnistamismerkinnöistä 14 päivänä kesäkuuta 1989 annettu neuvoston direktiivi 89/396/ETY.(6)
2. Tribunale civile di Bologna (Italia) kysyy, onko näiden kolmen direktiivin
" yhdessä soveltaminen"
esteenä sille, että Italian viranomaiset vahvistavat korkeassa lämpötilassa pastöroidun maidon säilyvyysajaksi neljä päivää.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön oikeussäännöt
3. Direktiivissä 92/46/ETY säädetään raakamaidon, lämpökäsitellyn maidon ja maitopohjaisten tuotteiden tuotantoa ja markkinoille saattamista koskevista terveyssäännöistä. Tässä Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksen 43 artiklan (josta on tullut EY:n perustamissopimuksen 43 artikla, josta on muutettuna tullut EY 37 artikla) nojalla annetussa direktiivissä pyritään varmistamaan maitoalan järkiperäinen kehitys,(7) kansanterveyden suojaaminen(8) ja edistämään sisämarkkinoiden toteutumista.(9)
4. Kyseisen direktiivin 5 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että lämpökäsiteltyä kulutukseen tarkoitettua maitoa ei saateta markkinoille, ellei se vastaa tiettyjä erityisesti direktiivin 92/46/ETY liitteessä C lueteltuja vaatimuksia.
5. Liitteessä C oleva I luku koskee lämpökäsitellyn maidon valmistukseen liittyviä vaatimuksia. Liitteen I luvun A kohdan 4 alakohdan a alakohdan ii alakohdassa säädetään seuraavaa:
" pastöroidun maidon ─ ─ on reagoitava negatiivisesti fosfataasitestiin ja positiivisesti peroksidaasitestiin. Peroksidaasitestiin negatiivisesti reagoivan pastöroidun maidon tuotanto on kuitenkin sallittua sillä edellytyksellä, että maito merkitään
" korkeassa lämpötilassa pastöroiduksi"
" .
6. Liitteessä C olevassa III luvussa säädetään tuotteen käärimisestä ja pakkaamisesta. Kyseisen luvun 5 kohdan mukaan lämpökäsitellyn maidon pakkauksessa on esittävä lämpökäsittelyn laatu, sen suorittamispäivä ja pastöroidun maidon osalta lämpötila, jossa tuotetta on säilytettävä.
7. Liitteessä C olevan IV luvun B kohdassa asetetaan tiettyjä merkintöihin liittyviä edellytyksiä. Siinä säädetään, että merkinnöistä on ilmettävä selvästi viimeinen käyttöpäivä tai vähimmäissäilyvyysaika sellaisten tuotteiden osalta, joissa voi esiintyä mikrobien kasvua, tämän kuitenkaan rajoittamatta direktiivin 79/112/ETY säännösten noudattamista.
8. Direktiivissä 79/112/ETY säädetään kuluttajalle myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä ja esillepanoa koskevista säännöksistä. Tämän Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksen 100 artiklan (josta on muutettuna tullut EY:n perustamissopimuksen 100 artikla, josta on tullut EY 94 artikla) nojalla annetun direktiivin tarkoitus on tätä alaa koskevan kansallisten lainsäädäntöjen erilaisuudesta johtuvien tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien esteiden poistaminen ja yhteismarkkinoiden toiminnan kehittäminen.(10)
9. Direktiivin 3 artiklan 1 kohdan 4 alakohdassa säädetään, että elintarvikkeisiin on pakollisesti merkittävä
" vähimmäissäilyvyyspäivämäärä"
tai hyvin herkästi pilaantuviin elintarvikkeisiin
" päivämäärä, jota ennen tuote on käytettävä" .
10. Direktiivin 79/112/ETY 9 artiklan ja 9 a artiklan nojalla vähimmäissäilyvyysajalla tarkoitetaan ajankohtaa, johon saakka elintarvike asianmukaisesti säilytettynä säilyttää erityisominaisuutensa. Se on ilmoitettava merkinnällä
" parasta ennen"
tai merkinnällä
" parasta ennen ... loppua" .
11. Elintarvikkeen viimeinen käyttöpäivä sen sijaan on ilmoitettava ilmaisulla
" käytettävä ennen ─ ─ "
ja siinä on mainittava päivä, kuukausi ja mahdollisesti vuosi. Näiden tietojen perässä on oltava säilytysohje, jota noudattamalla tuote säilyy.
12. Direktiivissä 89/396/ETY säädetään elintarvike-erän tunnistamismerkinnöistä. Tämän Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksen 100 a artiklan (josta on tullut EY:n perustamissopimuksen 100 a artikla, josta on muutettuna tullut EY 95 artikla) nojalla annetun direktiivin tarkoitus on varmistaa paremman tiedon saaminen tuotteen erityisominaisuuksista erityisesti niissä tapauksissa, joissa kyseisistä tuotteista saattaa aiheutua vaaraa kuluttajan terveydelle.(11)
B Kansalliset oikeussäännöt
13. Vuoteen 1997 asti 3.5.1989 annettuun lakiin nro 169,(12) jonka nimi on
" Disciplina del trattamento e della commercializzazione del latte alimentare vaccino", sisältyivät kaikki italialaiset lehmänmaidon käsittelystä ja kaupan pitämisestä annetut säännökset.
14. Tässä laissa määritellään
" pastöroidun maidon"
ja
" tuoreen pastöroidun maidon"
ominaisuudet. Lain 5 §:n 3 momentissa säädetään lisäksi, että pakkauksessa on ilmoitettava näiden määritelmien mukainen maitotuoteluokka sekä säilyvyysaika. Samassa säännöksessä todetaan, että säilyvyysaika voi olla korkeintaan neljä päivää pakkaamisesta.
15. Laissa nro 169/89 ei sen sijaan ole mitään korkeassa lämpötilassa pastöroitua maitoa koskevaa erityissäännöstä. Ennakkoratkaisun pyytämistä koskevan päätöksen(13) mukaan tämäntyyppistä maitoa saadaan erityisellä pastörointimenetelmällä (Falling Stream Heater -menetelmä), jonka avulla maidolle saadaan 15─20 päivän säilyvyysaika pakkauspäivästä laskettuna. Teknisessä mielessä korkeassa lämpötilassa pastöroitu maito on maitotuote, joka reagoi negatiivisesti peroksidaasitestiin.
16. Italian lainsäädännössä korkeassa lämpötilassa pastöroitu maito mainitaan pelkästään 14.1.1997 annetussa presidentin asetuksessa nro 54,(14) jolla pannaan täytäntöön direktiivit 92/46/ETY ja 92/47/ETY.(15)
17. Direktiivin 92/46/ETY liitteessä C olevan I luvun mukaisesti asetuksessa nro 54/97 säädetään, että pastöroidun maidon on reagoitava positiivisesti peroksidaasitestiin ja että peroksidaasitestiin negatiivisesti reagoivan pastöroidun maidon tuotanto on kuitenkin sallittua sillä edellytyksellä, että maito merkitään
" korkeassa lämpötilassa pastöroiduksi" .
II Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
18. Granarolo SpA -niminen yhtiö(16) on sijoittautunut Bolognaan (Italia). Se pitää siellä kaupan
" Più Giorno"
-nimistä Saksassa sen lukuun tuotettua korkeassa lämpötilassa pastöroitua maitoa.
19. Bolognan kunta antoi 11.2.2000 määräyksen, jolla Granalorolle määrättiin 1 119,16 euron (2 167 000 ITL) suuruinen sakko lain nro 169/89
5 §:n 3 momentin rikkomisen perusteella. Italian viranomaiset totesivat, että
" Più Giorno"
-nimisen maidon pakkauksessa oleva säilyvyysaika oli kahdeksan päivää pakkaamisesta laissa säädetyn neljä päivän sijasta.
20. Granarolo valitti kyseisestä päätöksestä Tribunale civile di Bolognaan. Se väitti, että riidanalainen päätös oli direktiivien 92/46/ETY, 79/112/ETY ja 89/396/ETY vastainen.
21. Ennakkoratkaisun pyytämistä koskevassa päätöksessään Tribunale civile di Bologna selittää, että Italian viranomaiset ovat tulkinneet lainsäädäntöä siten, että korkeassa lämpötilassa pastöroitu maito on laissa nro 169/89 säädetyn
" pastöroitu maito"
-määritelmän mukainen tuote. Italian viranomaiset ovat siis johdonmukaisesti soveltaneet kyseisessä laissa määrättyä neljän päivän säilyvyysaikaa Granarolon maahan tuomaan korkeassa lämpötilassa pastöroituun maitoon.
22. Tribunale civile di Bologna haluaa tarkistaa, että Italian viranomaisten tulkinta on yhteensopiva yhteisön oikeuden kanssa.
III Ennakkoratkaisukysymys
23. Näin ollen kyseinen tuomioistuin päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen, jolla pyritään määrittämään:
" voidaanko ─ ─ direktiivin 92/46/ETY (pantu Italiassa täytäntöön asetuksella nro 54/97) sekä ─ ─ direktiivin 89/395 ja 89/396/ETY (pantu Italiassa täytäntöön 27.1.1992 annetulla asetuksella nro 109) soveltamista rajoittaa kansallisella lainsäädännöllä (erityisesti ─ ─ lain nro 169/89
5 §:n 3 momentti luettuna yhdessä 3 §:n kanssa), jonka mukaan (esillä olevassa asiassa annetun tulkinnan nojalla) korkeassa lämpötilassa pastöroidun maidon osalta (josta säädetään direktiivissä 92/46/ETY ja asetuksessa nro 54/97) viimeinen käyttöpäivä on neljäs päivä pakkaamisesta" .
IV Alustava huomautus
24. Oikeudenkäyntiasiakirjoista(17) käy ilmi, että pääasian oikeudenkäynnissä esitettyjen tosiseikkojen jälkeen Granarolo siirsi tuotantopaikkansa Italiaan. Käsittelyssä se selitti, että
" Più Giorno"
-maitoa tuotetaan nykyisin Italiassa, mutta että Italian viranomaiset määräsivät sille edelleenkin seuraamuksia (sakkoja ja takavarikointeja) sillä perusteella, että Granarolon tuotteiden merkinnät eivät olleet lain nro 169/89 mukaisia.
25. Granarolo pyrkii siis löytämään väitteen, jolla se voisi ratkaista kaikki kohtaamansa vaikeudet. Yhtäältä se toivoo voivansa pitää kaupan Saksassa valmistettuja tuotteitaan säilyvyysajalla, joka on pidempi kuin neljä päivää. Toisaalta se toivoo voivansa pitää kaupan myös Italiassa valmistettuja tuotteitaan sellaisella viimeisellä käyttöpäivällä, joka on pidempi kuin neljä päivää. Granarolo etsii siis ratkaisua, joka soveltuu sekä rajatylittäviin tilanteisiin (kuten pääasian kohteena olevassa oikeusriidassa) että myös erityisesti puhtaasti sisäisiin tilanteisiin.
26. Näin ollen Granarolo ei riitauta lakia nro 169/89 EY 28 ja EY 30 artiklaan nähden. Se väittää, että kyseisen lain 5 §:n 3 momentti on ristiriidassa direktiivin 92/46/ETY, 79/112/ETY ja 89/396/ETY kanssa.
27. Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen aloitan ennakkoratkaisupyynnön tarkastelun direktiivin 92/46/ETY ja 79/112/ETY valossa (jäljempänä V kohta). Sen jälkeen esitän syyt, joiden perusteella oikeusriitaa tulisi mielestäni tarkastella myös EY 28 ja EY 30 artiklan valossa (jäljempänä VI kohta).
V Direktiivi 92/46/ETY ja direktiivi 79/112/ETY
28. Tribunale civile di Bologna kysyy, estävätkö direktiivit 92/46/ETY ja 79/112/ETY sen, että jäsenvaltion viranomaiset soveltavat korkeassa lämpötilassa pastöroituun maitoon kansallista lainsäädäntöä, jonka mukaan viimeinen käyttöpäivä on neljäs päivä tuotteen pakkaamisesta.(18)
29. Yhteisöjen tuomioistuimen hyväksymien tulkintamenetelmien mukaisesti(19) tähän kysymykseen vastaaminen edellyttää mainittujen direktiivien sanamuodon, systematiikan sekä tavoitteiden tarkastelua mainitussa järjestyksessä.
A Direktiivin 92/46/ETY ja direktiivin 79/112/ETY sanamuoto
30. Direktiivin 92/46/ETY ja 79/112/ETY sanamuodon osalta on selvää, että niissä ei ole mitään säännöstä, jossa säädettäisiin pastöroidun maidon tai muiden maitopohjaisten tuotteiden viimeisestä käyttöpäivästä. On myös selvää, ettei näissä direktiiveissä ole mitään säännöstä, jossa säädettäisiin tavasta, jolla maitotuotteiden tai elintarvikkeiden viimeinen käyttöpäivä on määriteltävä.
31. Näin ollen direktiivin 92/46/ETY ja 79/112/ETY sanatarkan tulkinnan perusteella ei voida sulkea pois sitä, että korkeassa lämpötilassa pastöroituun maitoon voidaan soveltaa säilyvyysaikaa, joka on neljä päivää.
32. Granarolon ja Saksan hallituksen kannasta poiketen katson, että direktiivin 92/46/ETY ja 79/112/ETY yleinen systematiikka vahvistaa tämän tulkinnan.
B Direktiivin 92/46/ETY ja direktiivin 79/112/ETY systematiikka
33. Kuten edellä totesin direktiivissä 92/46/ETY säädetään maidon ja maitopohjaisten tuotteiden tuotantoon liittyvistä terveyssäännöistä.
34. Kyseisessä direktiivissä säädetyt vaatimukset kattavat kaikki raakamaidon, lämpökäsitellyn maidon ja maitopohjaisten tuotteiden tuotantovaiheet. Direktiivissä 92/46/ETY määrätään aluksi edellytyksistä, jotka koskevat raakamaidon vastaanottamista maidon käsittelylaitoksissa tai jalostamoissa.(20) Nämä edellytykset koskevat eläinten terveyttä, karjatilojen hygieniaa ja niiden henkilökuntaa sekä hygieniaa, joka liittyy raakamaidon lypsyyn, keräämiseen ja kuljetukseen käsittelylaitokseen tai jalostamoon.
35. Direktiivissä 92/46/ETY säädetään seuraavaksi käsittelylaitosten ja jalostamojen hyväksymisvaatimuksista sekä näiden laitosten tilojen, laitteiden ja henkilöstön hygieniavaatimuksista.(21) Direktiivi jatkuu lämpökäsitellyn maidon ja maitopohjaisten tuotteiden valmistamista koskevilla vaatimuksilla(22) sekä tuotteiden käärimistä, pakkaamista ja päällysmerkintöjä koskevilla vaatimuksilla.(23) Lopuksi direktiivissä säädetään tuotteiden kuljetusta ja säilyttämistä koskevista vaatimuksista(24) sekä terveystarkastuksista ja tuotannon valvonnasta.(25)
36. Direktiivi 92/46/ETY koskee näin kaikkia maidon tuotantoprosessin vaiheita eläinten terveydestä tuotteiden kuljetukseen eri myyntipisteisiin.
37. Direktiivissä 92/46/ETY ei sen sijaan millään tavoin säädetä tuotannon jälkeisistä vaiheista eikä tuotteiden markkinoille saattamisesta. Siinä ei vahvisteta mitään niiden kaupan pitämiseen ja kuluttamiseen liittyviä vaatimuksia.
38. Tuotteiden säilyvyysaika koskee kuitenkin nimenomaisesti niiden tuotannon jälkeistä vaihetta. Vaikka kyseinen päivämäärä määrätään muun muassa tuotteen valmistustavan(26) mukaan, se kuuluu kuitenkin niiden vaatimusten soveltamisalaan, joiden mukaan tuotetta voidaan käyttää (tai on käytettävä) sen jälkeen, kun se on valmistettu ja saatettu markkinoille.
39. Näin ollen lämpökäsitellyn maidon viimeisen käyttöpäivän vahvistaminen ei kuulu direktiivin 93/46/ETY soveltamisalaan.
40. Samaa on todettava direktiivin 79/112/ETY osalta.
41. Kuten jo totesin, tässä direktiivissä säädetään vaatimuksista, jotka koskevat kuluttajalle myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa.
42. On selvää, että direktiiviin 79/112/ETY sisältyy kuitenkin vain muodollisia säännöksiä. Siinä säädetään päällysmerkintöjen yksityiskohtaisista säännöistä,(27) luetellaan pakollisesti merkittävät tiedot(28) sekä tarvittaessa tapa, jolla kyseiset merkinnät on ilmaistava.(29) Siinä ei sen sijaan vahvisteta mitään näiden merkintöjen sisältöön liittyvää oleellista sääntöä.(30)
43. Täten ainesosaluettelon osalta direktiivissä 79/112/ETY säädetään esimerkiksi, että elintarvikkeiden päällysmerkinnöissä
" ainesosaluettelo"
on pakollinen.(31) Direktiivissä luetellaan tapaukset, joissa kyseinen merkintä voidaan jättää pois,(32) annetaan
" ainesosan"
määritelmä(33) sekä säädetään ainesosien ilmoittamistavasta.(34) Direktiivissä 79/112/ETY ei sen sijaan määritellä ainesosia, jotka elintarvikkeiden koostumukseen täytyy sisältyä.(35)
44. Direktiivin 79/112/ETY 3 artiklan 1 kohdassa säädetään samalla tavalla, että elintarvikkeeseen on pakollisesti merkittävä
" vähimm äissäilyvyyspäivämäärä"
tai erittäin herkästi pilaantuvien elintarvikkeiden kohdalla
" viimeinen käyttöpäivä" . Direktiivin 9 ja 9 a artiklassa määritellään
" vähimmäissäilyvyysaika"
sekä tapa, jolla tämä merkintä on ilmaistava. Direktiivissä 79/112/ETY ei sen sijaan millään tavoin säädetä tämän päivämäärän aineellisesta sisällöstä. Siinä ei ole mitään säännöstä, jonka avulla voitaisiin määrittää suoraan tai välillisesti elintarvikkeiden vähimmäissäilyvyysaika.
45. Näistä eri seikoista seuraa, että viimeisen käyttöpäivän vahvistaminen ei kuulu direktiivin 92/46/ETY ja 79/112/ETY soveltamisalaan.
46. Euroopan yhteisöjen komission tavoin(36) katson, että tämä soveltamisalan ulkopuolelle jättäminen on luonteeltaan tahallinen. Tiettyjen seikkojen perusteella voidaan nimittäin ajatella, että yhteisön lainsäätäjä on tarkoituksella jättänyt käsittelemättä direktiivissä 92/46/ETY ja 79/112/ETY tarkoitettujen tuotteiden viimeiseen käyttöpäivään liittyvän kysymyksen.
47. Yhtäältä direktiivin 79/112/ETY yhteydessä oli aineellisesti mahdotonta vahvistaa elintarvikkeiden viimeinen käyttöpäivä. Kyseisen direktiivin kolmannessa perustelukappaleessa nimittäin todetaan, että
" [tarkoitus] ─ ─ tulisi olla yleisten, kaikkia markkinoille saatettavia elintarvikkeita koskevien säännösten antaminen" . Lainsäätäjä ei siis mitenkään voinut vahvistaa viimeistä käyttöpäivää kaikille jäsenvaltioissa markkinoille saatettaville elintarvikkeille.
48. Toisaalta voidaan todeta, että direktiivissä 92/46/ETY on äärimmäisen yksityiskohtaisia säännöksiä useilta aloilta. Siinä säädetään, että esimerkiksi
" lypsäjien on pestävä kätensä juuri ennen lypsyn aloittamista ja pidettävä ne mahdollisimman puhtaina koko lypsyn ajan" (37) tai että
" maitopohjaisten tuotteiden valmistukseen käytetyn puhvelin raakamaidon pesäkemäärän on 30° C:ssa [oltava] (/ml) < 1 000 000 [tämän luvun ollessa] kahden kuukauden geometrinen keskiarvo, kun näytteitä otetaan vähintään kaksi kuukaudessa" (38) tai vielä, että
" pastöroidun maidon kuljetukseen käytettävät säiliöt, pystöt ja muut astiat on ─ ─ pestävä, puhdistettava ja desinfioitava välittömästi kunkin käyttökerran jälkeen ja tarvittaessa ennen seuraavaa käyttöä" .(39)
49. Kun otetaan huomioon näiden vaatimusten yksityiskohtainen määrittely, on selvää, että jos lainsäätäjä olisi halunnut säätää raakamaidolle, lämpökäsitellylle maidolle tai maitopohjaisille tuotteille viimeisen käyttöpäivän, se olisi huolehtinut näiden nimenomaisten säännösten sisällyttämisestä direktiiviin 92/46/ETY.(40)
50. Komission tavoin(41) voidaan lopuksi korostaa, että tuotteen viimeinen käyttöpäivä vahvistetaan yleensä objektiivisten seikkojen (kuten raaka-aineiden laatu, valmistusmenetelmä tai kauppakunnostamisen ominaispiirteet) lisäksi myös subjektiivisten seikkojen (kuten ilmasto-olosuhteet, tuotteen säilytysolosuhteet sekä kuluttajien tottumukset ja odotukset) perusteella.
51. Näin ollen elintarvikkeen viimeisen käyttöpäivän ei välttämättä tarvitse olla sama kuin sen valmistusmenetelmän mukainen objektiivinen säilyvyysaika. Toimivaltaiset viranomaiset voivat päättää tämän päivämäärän muuttamisesta niiden alueelle tai yhteisölle ominaisten seikkojen mukaan. Tästä seuraa myös, että saman elintarvikkeen viimeinen käyttöpäivä voi vaihdella jäsenmaiden välillä tai jopa eri alueiden välillä.
52. Kaikki edellä esitetyt seikat huomioon ottaen katson, että tuotteiden viimeisen käyttöpäivän vahvistamista koskeva kysymys ei kuulu direktiivin 92/46/ETY ja 79/112/ETY soveltamisalaan. Näiden kahden direktiivin tarkoitus ei toisin sanoen ole säännellä elintarvikkeiden viimeistä käyttöpäivää.
C Direktiivin 92/46/ETY ja direktiivin 79/112/ETY tavoitteet
53. Suullisessa käsittelyssä Granarolo on nimenomaisesti myöntänyt, että direktiivissä 92/46/ETY ei ole mitään seikkoja, joiden perusteella voitaisiin vahvistaa korkeassa lämpötilassa pastöroidun säilyvyysaika.
54. Tästä toteamuksesta huolimatta Granolo on väittänyt, että direktiivi 92/46/ETY on esteenä lain nro 169/89 soveltamiselle korkeassa lämpötilassa pastöroituun maitoon.
55. Granarolo katsoo, että Italian viranomaisten tulkinta
" rajoittaa väistämättä ─ ─ yhteisön oikeuden tehokkuutta ja sovellettavuutta"
Italian oikeusjärjestyksessä.(42) Sen mukaan direktiivissä 92/46/ETY talouden toimijoille tarjottaisiin turhaan mahdollisuutta tuottaa uuteen tuoteluokkaan kuuluvaa maitoa (eli korkeassa lämpötilassa pastöroitua maitoa), jos jokin jäsenvaltio voi kansallisella tasolla jatkaa sellaisen lainsäädännön soveltamista, jossa säädetään, että kyseistä tuotetta on myytävä käyttäen viimeistä käyttöpäivää, joka on neljäs päivä pakkaamisesta. Granarolo lisää, että lain nro 169/89 vaikutus on, että italialaiset ja ulkomaiset toimijat pitäytyvät tekemästä direktiivissä 92/46/ETY tarkoitetun korkeassa lämpötilassa pastöroidun maidon tuottamisen edellyttämiä investointeja Italiassa.
56. Osaltani katson, että tätä väitettä ei voida hyväksyä.
57. Kuten komissio on korostanut, direktiivin 92/46/ETY päämäärä ei ole sen salliminen, että talouden toimijat voivat tuottaa uuteen tuoteluokkaan kuuluvaa maitoa. Sen päämäärä ei ole myöskään korkeassa lämpötilassa pastöroidun maidon myynnin edistäminen eri jäsenvaltioissa tai taloudellisten investointien kannustaminen Euroopan yhteisössä.
58. Direktiivin 92/46/ETY pääasiallinen tavoite on kansanterveyden suojaamisen korkean tason varmistaminen.(43) Siinä määritellään säännökset, joiden avulla taataan, että eri jäsenvaltioissa markkinoille saatetut tuotteet ovat vaadittujen takeiden mukaisia terveyden, laadun ja elintarvikkeiden turvallisuuden kannalta. Tämän päämäärän valossa direktiivissä 92/46/ETY tyydytään ilmoittamaan edellytykset, jotka korkeassa lämpötilassa pastöroidun maidon on täytettävä, jotta se voidaan saattaa markkinoille laillisesti.
59. On totta, että direktiivin 92/46/ETY toissijainen tavoite on sisämarkkinoiden asteittainen luominen.(44) Direktiivillä pyritään varmistamaan siinä lueteltujen terveysnormien mukaisesti valmistettujen tuotteiden vapaa liikkuvuus.
60. Katson kuitenkin, että tämä tavoite ei sinällään riitä siihen, että lain nro 169/89 soveltamista korkeassa lämpötilassa pastöroituun maitoon ei voitaisi hyväksyä.(45)
61. Edellä esitetyistä seikoista nimittäin käy selvästi ilmi,(46) että direktiivi 92/46/ETY samoin kuin direktiivi 79/112/ETY eivät koske tuotteiden viimeisen käyttöpäivän vahvistamistapaa. Tämä säilyvyysaika ei kuulu kyseisillä direktiiveillä toteutettavan yhdenmukaistamisen piiriin. Tästä seuraa, että yhteisön oikeuden nykyisessä kehitysvaiheessa jäsenvaltiot ovat edelleenkin toimivaltaisia
toteuttamaan toimenpiteitä, jotka liittyvät direktiivissä 92/46/ETY tarkoitettujen tuotteiden viimeisen käyttöpäivän vahvistamiseen, tämän kuitenkaan rajoittamatta perustamissopimuksen yleisten määräysten ja erityisesti EY 28 ja EY 30 artiklan soveltamista.
VI EY 28 artikla ja EY 30 artikla
62. Tältä osin katson, että EY 28 artiklasta ja EY 30 artiklasta voidaan saada apua pääasian riidan ratkaisuun.
63. On nimittäin selvää, että käsiteltävänä olevassa asiassa Italian viranomaiset ovat kieltäneet toisessa jäsenvaltiossa eli Saksan liittotasavallassa laillisesti valmistettujen tuotteiden myynnin. Pääasian kohteena oleva oikeusriita kuuluu siis perustamissopimuksen tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten
soveltamisalaan. Näiden määräysten tulkinta saattaisi lisäksi johtaa kansallisen tuomioistuimen toteamaan, että Granarololle määrätty sakko on laiton.(47)
64. Vakiintuneen oikeuskäytännön(48) mukaisesti ehdotan siis, että yhteisöjen tuomioistuin tulkitsee EY 28 artiklaa ja EY 30 artiklaa.
65. Pääasian osalta on muistettava, että yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard annetusta tuomiosta(49) alkaen yhteisöjen tuomioistuin on tehnyt eron tuotteiden ominaispiirteitä koskevien kansallisten toimenpiteiden ja myyntijärjestelyjä koskevien toimenpiteiden välillä.
66. Ensimmäisen toimenpideluokan osalta yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että jos lainsäädäntöä ei ole yhdenmukaistettu, EY 28 artikla kieltää sellaiset yhteisön sisäisen kaupan esteet, jotka aiheutuvat siitä, että toisista jäsenvaltioista tuotavien ja niissä laillisesti valmistettavien ja kaupan pidettävien tavaroiden on täytettävä toisen jäsenvaltion lainsäädännössä asetetut edellytykset (jotka koskevat esimerkiksi tavaroiden ulkoasua, merkintöjä tai pakkausta), vaikka näitä edellytyksiä sovelletaan erotuksetta kaikkiin tavaroihin.(50)
67. Toisen tuoteluokan osalta, jossa kysymys on sen sijaan kansallisista toimenpiteistä, yhteisöjen tuomioistuin katsoo nykyisin, että tiettyjä myyntijärjestelyjä rajoittavien tai ne kieltävien kansallisten oikeussääntöjen soveltaminen muista jäsenvaltioista tuotuihin tuotteisiin ei ole asiasta
Dassonville ilmenevän oikeuskäytännön(51) mukainen este, jos niitä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltion alueella toimiviin toimijoihin ja jos niillä on sama vaikutus sekä kotimaisten tuotteiden että muista jäsenvaltioista maahan tuotujen tuotteiden markkinointiin.(52)
68. Käsiteltävänä olevassa asiassa laki nro 169/89 ei kuulu ensimmäisen luokan toimenpiteisiin. Sen 5 §:n 3 momentti koskee merkintöjä, jotka pastöroidun maidon pakkauksessa on oltava eli edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard nimenomaisesti mainittuja ominaisuuksia (tuotteiden ulkoasu ja pakkausmerkinnät). Riidanalaista säännöstä ei siis voida pitää edellä mainitun oikeuskäytännön mukaisena
" myyntijärjestelynä" .
69. On myöskin selvää, että lakia nro 169/89 sovelletaan erotuksetta kotimaisiin tuotteisiin ja maahan tuotuihin tuotteisiin. Suullisessa käsittelyssä Granarolo selitti, että sen jälkeen kun sen tuotantopaikka oli siirretty Italiaan, Italian viranomaiset sovelsivat edelleenkin samoja kieltotoimenpiteitä (sakkoja ja takavarikointeja) kuin mitä ne olivat soveltaneet Saksassa tuotettuun maitoon.
70. Vaikka lakia nro 169/89 sovelletaankin erotuksetta Italiassa tuotettuun maitoon ja Saksassa tuotettuun maitoon, kyseinen laki rajoittaa tavaroiden vapaata liikkuvuutta. Tästä toimenpiteestä nimittäin seuraa, että se pakottaa maahantuojat järjestämään eri tavalla niiden tuotteiden ulkoasun markkinointipaikan mukaan ja siis vastaamaan pakkausten aiheuttamista lisäkustannuksista. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön(53) mukaisesti tällainen toimenpide kuuluu siten EY 28 artiklan soveltamisalaan.
71. Käsittelyn tässä vaiheessa on vielä tutkittava, voidaanko lain nro 169/89 soveltamista perustella kansanterveyteen liittyvillä syillä.(54)
72. Vakiintunen oikeuskäytännön(55) mukaan yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että kansallisten viranomaisten tehtävä on tapauskohtaisesti osoittaa, että kyseinen lainsäädäntö on välttämätön kuluttajien terveyden suojaamiseksi ja että se on oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.
73. Käsiteltävänä olevassa asiassa Italian tasavalta ei ole esittänyt mitään seikkaa, jonka perusteella voitaisiin päätellä, että lain nro 169/89 soveltaminen korkeassa lämpötilassa pastöroituun maitoon on suhteellisuusperiaatteen mukainen. Oikeudenkäyntiasiakirjoista käy päinvastoin ilmi, että tällainen soveltaminen ylittää sen, mikä on katsottava välttämättömäksi kansanterveyden suojelemiseksi.
74. Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevassa päätöksessään Tribunale civile di Bologna korostaa, että korkeassa lämpötilassa pastöroidun maidon pääasiallinen ominaisuus on sen pitkä säilyvyysaika verrattuna pastöroituun maitoon ja perinteiseen maitoon. Kansallisen tuomioistuimen mukaan korkeassa lämpötilassa pastöroidun maidon tuotannossa käytetyn pastörointimenetelmän avulla voidaan taata jopa 15─20 päivän säilyvyysaika pakkaamisesta.(56) Kansallinen tuomioistuin mainitsee lisäksi, että laissa nro 169/89 säädetyn neljän päivän säilyvyysajan soveltaminen
" [on] epäolennai[sta] korkeassa lämpötilassa pastöroidun maidon osalta, johon liittyen on nykyään olemassa uusia teknisiä keinoja pidemmän säilyvyyden varmistamiseksi." (57)
75. Koska yksikään väliintulijoista ei ole kiistänyt näitä seikkoja, katson, että yhteisöjen tuomioistuin voi päätellä lain nro 169/89 5 §:n 3 momentissa säädetyn vaatimuksen olevan suhteeton tavoiteltuun päämäärään nähden. Ehdotan siis yhteisöjen tuomioistuimelle, että se toteaa EY 28 ja EY 30 artiklan estävän lain nro 169/89 soveltamisen Granarolon Saksasta maahan tuomaan korkeassa lämpötilassa pastöroituun maitoon.
VII Loppuhuomautukset
76. On selvää, että edellä esitettyihin seikkoihin perustuvan ratkaisun avulla ei voida selvittää kaikkia Granarolon kohtaamia ongelmia.
77. EY 28 artiklan tavoite on poistaa tavaroiden tuonnin esteet eikä varmistaa sitä, että kansalliset tavarat saavat saman kohtelun kuin maahantuodut tavarat.(58) Näin ollen esittämäni ratkaisun yksinomainen vaikutus on, että se kieltää lain nro 169/89 soveltamisen muista jäsenvaltioista peräisin olevaan korkeassa lämpötilassa pastöroituun maitoon. Italian viranomaiset voivat sen sijaan jatkaa neljän päivän säilyvyysajan soveltamista Italian alueella tuotettuun korkeassa lämpötilassa pastöroituun maitoon.
78. Tämä ratkaisu johtaa, kuten Granarolo on korostanut,
" käänteiseen syrjintään", koska yhteisöjen tuomioistuimen antaman tuomion jälkeen kansallisiin tuotteisiin sovelletaan ankarampaa kohtelua kuin maahantuotuihin tuotteisiin.
79. Vakiintuneen oikeuskäytännön(59) nojalla tiedetään, että yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että käänteinen syrjintä ei kuulu yhteisön oikeuden soveltamisalaan. Yhteisöjen tuomioistuimella ei siis oman määritelmänsä mukaan ole toimivaltaa puuttua tämänkaltaisiin tilanteisiin.(60)
80. On kuitenkin todettava, että yhteisöjen tuomioistuimen omaksuman kannan vuoksi kansalliset viranomaiset pyrkivät löytämään muita ratkaisuja. Jotkut näistä viranomaisista ovatkin vahvistaneet (lainsäädännöllisen tai oikeuskäytäntöön perustuvan) periaatteen, jonka mukaan kansallisten tuotteiden tai kansalaisten on saatava samanlainen kohtelu kuin se mitä sovelletaan muiden jäsenvaltioiden tuotteisiin tai kansalaisiin yhteisön oikeuden nojalla.
81. Näyttäisi siltä, että Italian perustuslakituomioistuin on nimenomaisesti vahvistanut tällaisen periaatteen 30.12.1997 antamassaan tuomiossa nro 443.(61)
82. On nimittäin muistettava, että asiassa 3 Glocken ym. annetussa tuomiossa(62) yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että EY 28 artikla ja EY 30 artikla ovat esteenä Italian makaronivalmisteita koskevalle lainsäädännölle, jossa kielletään tavallisesta vehnästä tai tavallisen ja kovan vehnän sekoituksesta tehdyt makaronit. Yhteisöjen tuomioistuin on oikeuskäytäntönsä mukaisesti halunnut täsmentää, että
" kiistan kohteena on makaronivalmisteista annetun lain ulottaminen koskemaan maahan tuotuja tuotteita ja ettei yhteisön oikeudessa edellytetä lain kumoamista siltä osin kuin se koskee Italian alueelle sijoittautuneita makaronivalmisteiden tuottajia" .(63) Näyttää kuitenkin siltä, että Italian perustuslakituomioistuin on 30.12.1997 antamassaan tuomiossa todennut, että tällaista kansallisten tuottajien ja yhteisön tuottajien välillä olevaa käänteistä syrjintää ei voida hyväksyä, koska siinä ei otettu huomioon Italian perustuslain 3 §:ssä säädettyä tasa-arvoisen kohtelun periaatetta.(64)
83. Kansallisen tuomioistuimen tulisikin siksi tutkia, voidaanko Italian perustuslakituomioistuimen vahvistamaa periaatetta soveltaa esillä olevaan asiaan. Jos vastaus on myönteinen, Tribunale civile di Bologna voi soveltaa EY 28 ja EY 30 artiklan nojalla annettua ratkaisua Granarolon Italian alueella korkeassa lämpötilassa tuottamaan pastöroituun maitoon.
VIII Ratkaisuehdotus
84. Edellä esitettyjen seikkojen nojalla ehdotan siis, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa seuraavalla tavalla Tribunale civile di Bolognan esittämään ennakkoratkaisukysymykseen:
1) Raakamaidon, lämpökäsitellyn maidon ja maitopohjaisten tuotteiden tuotantoa ja markkinoille saattamista koskevista terveyssäännöistä 16 päivänä kesäkuuta 1992 annettu neuvoston direktiivi 92/46/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 13 päivänä joulukuuta 1993 annetulla neuvoston direktiivillä 94/71/EY sekä kuluttajalle myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskeva jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 18 päivänä joulukuuta 1978 annettu neuvoston direktiivi 79/112/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 14 päivänä kesäkuuta 1989 annetulla neuvoston direktiivillä 89/395/ETY eivät ole esteenä sille, että jäsenvaltion viranomaiset soveltavat korkeassa lämpötilassa pastöroituun maitoon kansallista lainsäädäntöä, jonka mukaan viimeinen käyttöpäivä on neljäs päivä tuotteen pakkaamisesta.
2) EY 28 ja EY 30 artikla sen sijaan estävät tällaisen lainsäädännön soveltamisen muista jäsenvaltioista maahan tuotuun korkeassa lämpötilassa pastöroituun maitoon sikäli kuin on näytetty toteen, että kyseisen maidon valmistuksessa käytetty menetelmä takaa säilyvyysajan, joka on 15─20 päivää tuotteen pakkaamisesta.
(1) .
(2) EYVL L 268, s. 1.
(3) EYVL L 368, s. 33.
(4) EYVL 1979, L 33, s. 1.
(5) EYVL L 186, s. 17.
(6) EYVL L 186, s. 21.
(7) Toinen perustelukappale.
(8) Neljäs perustelukappale.
(9) Viides ja seitsemäs perustelukappale.
(10) Ensimmäinen ja toinen perustelukappale.
* Toisissa säännöksissä
" vähimmäissäilyvyysaika"
(date de durabilité minimale).
* Toisissa säännöksissä
" viimeinen käyttöpäivä"
(date limite de comsommation).
(11) Kolmas perustelukappale.
(12) GURI (Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana) nro 180, 11.5.1989, s. 1996 (jäljempänä laki N:o 169/89).
(13) Sivu 5─7. Ks. myös pääasian kantajan kirjalliset huomautukset, 2 kohdan a alakohta).
(14) GURI nro 59, 12.3.1997, lisäosa nro 54, s. 1200 (jäljempänä asetus nro 54/97).
(15) Neuvoston direktiivi, annettu 16.6.1992, edellytyksistä myöntää väliaikaisia ja rajoitettuja poikkeuksia tietyistä yhteisön maidon ja maitopohjaisten tuotteiden tuotantoa ja markkinoille saattamista koskevista terveyssäännöistä (EYVL L 268, s. 33).
(16) Jäljempänä Granarolo.
(17) Ks. ennakkoratkaisun pyytämistä koskeva päätös (s. 10); Granarolon kirjalliset huomautukset (s. 13 ja s. 14); Granarolon 18.6.2002 esittämä suullisen käsittelyn ennenaikaistamista koskeva hakemus (s. 2) ja Granarolon suulliset huomautukset.
(18) Vaikka direktiivi 89/396/ETY mainitaankin ennakkoratkaisun pyytämistä koskevassa päätöksessä, kyseinen direktiivi ei vaikuta merkitykselliseltä ennakkoratkaisukysymykseen annettavan vastauksen kannalta. Ainoa säännös, joka tässä direktiivissä koskee elintarvikkeiden viimeistä käyttöpäivää, on sen 5 artikla, jossa säädetään, että
" kun vähimmäissäilyvyyden päivämäärä tai päivämäärä, jota ennen tuote on käytettävä, ilmaistaan etiketissä, elintarvikkeeseen ei tarvitse liittää merkintää [jonka perusteella voidaan tunnistaa elintarvikkeen valmistuserä], jos päivämäärä merkitään selväkielisenä ilmoittaen ainakin päivän ja kuukauden nimenomaan tässä järjestyksessä" . Tätä artiklaa lukuun ottamatta direktiivissä 89/396 ei ole mitään säännöstä, joka koskisi suoraan tai välillisesti maitotuotteiden viimeistä säilyvyyspäivää. Tyydyn siis tarkastelemaan pelkästään direktiiviä 92/46 ja 79/112/ETY.
(19) Ks. esim. viimeaikaisesta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä asia C-491/01, British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco, tuomio 10.12.2002 (203 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(20) Ks. liite A.
(21) Ks. liite B.
(22) Ks. liite C, I ja II luku.
(23) Ks. liite C, III ja IV luku.
(24) Ks. liite C, V luku.
(25) Ks. liite C, VI luku.
(26) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 49 kohta.
(27) 2 artikla.
(28) 3─14 artikla.
(29) Idem.
(30) Ks. vastaavasti asia C-144/95, Maurin, tuomio 13.6.1996 (Kok. 1996, s. I-2909, 10 ja 11 kohta) sekä julkisasiamies La Pergolan kyseisessä asiassa esittämä ratkaisuehdotus (4 kohta).
(31) 3 artiklan 1 kohdan 2 alakohta.
(32) 6 artiklan 2 kohta.
(33) 6 artiklan 4 kohta.
(34) 6 artiklan 5─8 kohta, 7 ja 8 kohta.
(35) Tämän kysymyksen osalta voidaan mahdollisesti tarkastella kyseessä olevaa elintarviketta koskevaa alakohtaista direktiiviä [ks. esim. hedelmähilloja, hyytelöitä ja marmeladeja sekä kastanjasosetta koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 24 päivänä heinäkuuta 1979 annettu neuvoston direktiivi 79/693/ETY (EYVL L 205, s. 5)].
(36) Ks. komission kirjalliset huomautukset (63 kohta).
(37) Liite A, III luku, C, 1 kohdan b alakohdan ensimmäinen alakohta.
(38) Liite A, IV luku, B, 1 kohta.
(39) Liite C, V luku, 2 kohdan kolmas luetelmakohta.
(40) Ks. vastaavasti asia C-257/00, Givane ym., tuomio 9.1.2003 (52 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(41) Ks. komission kirjalliset huomautukset (59 kohta).
(42) Ks. Granarolon kirjalliset huomautukset (s. 10).
(43) Neljäs perustelukappale.
(44) Viides ja seitsemäs perustelukappale.
(45) Ks. analogisesti asia C-12/00, komissio v. Espanja, tuomio 16.1.2003 (51─70 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) ja asia C-14/00, komissio v. Italia, tuomio 16.1.2003 (43─67 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(46) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 29─51 kohta.
(47) Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 65─75 kohta.
(48) Ks. erityisesti asia 35/85, Tissier, tuomio 20.3.1986 (Kok. 1986, s. 1207, 9 kohta); asia C-107/98, Teckal, tuomio 18.11.1999 (Kok. 1999, s. I-8121, 39 kohta) ja asia C-265/01, Pansard ym., tuomio 16.1.2003 (19 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(49) Yhdistetyt asiat C-267/91 ja C-268/91, tuomio 24.11.1993 (Kok. 1993, s. I-6097, Kok. Ep. XIV, s. I-477).
(50) Ibidem (tuomion 15 kohta).
(51) Asia 8/74, tuomio 11.7.1974 (Kok. 1974, s. 837, Kok. Ep. II, s. 349).
(52) Edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard annetun tuomion 16 kohta.
(53) Ks. erityisesti asia C-470/93, Mars, tuomio 6.7.1995 (Kok. 1995, s. I-1923, 11─14 kohta).
(54) Kyseisen lain 5 §:n 3 momentissa säädetty vaatimus on nimittäin tällaisen perusteen syynä (ks. ennakkoratkaisun pyytämistä koskeva päätös, s. 5).
(55) Ks. esim. asia 227/82, Van Bennekom, tuomio 30.11.1983 (Kok. 1983, s. 3883, 39 ja 40 kohta) ja asia C-17/83, Van der Veldt, tuomio 14.7.1994 (Kok. 1994, s. I-3537, 15 kohta).
(56) Ks. ennakkoratkaisun esittämistä koskeva päätös (s. 6 ja 7).
(57) Ibidem (s. 5 ja 6).
(58) Ks. erityisesti asia 355/85, Cognet, tuomio 23.10.1986 (Kok. 1986, s. 3231, 10 kohta); yhdistetyt asiat 80/85 ja 159/85, Edah, tuomio 13.11.1986 (Kok. 1986, s. 3359, 18 kohta) ja asia 98/86, Mathot, tuomio 18.2.1987 (Kok. 1987, s. 809, 7 kohta).
(59) Ks. erityisesti asia 86/78,
Peureux, tuomio 13.3.1979 (Kok. 1979, s. 897); em. asiassa Cognet annetun tuomion 10─12 kohta; em. asiassa Edah annetun tuomion 23 kohta ja em. asiassa Mathot annetun tuomion 12 kohta.
(60) Vastakkaisen kannan osalta ks. Poiares Maduron erinomainen kannanotto,
" The Scope of European Remedies: The Case of Purely Internal Situations and Reverse Discrimination",
The Future of Remedies in Europe, Hart Publishing, USA, 2000 (s. 117).
(61) Rivista di diritto internazionale, 1998 (s. 530).
(62) Asia 407/85, tuomio 14.7.1988 (Kok. 1988, s. 4233, Kok. Ep. IX, s. 577).
(63) Ibidem (tuomion 25 kohta).
(64) Tämän tuomion osalta ks. myös Della Chà, A.,
" Challenge of internal rules on grounds of reverse discrimination: an open issue",
Diritto del commercio internazionale, 2002 (s. 145, 161).