61993C0484
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
MICHAEL B. ELMER
fremsat den 17. maj 1995 (
*1
)
Indledning
1.
I denne sag er Domstolen blevet bedt om at vurdere, om fællesskabsretten er til hinder for, at en medlemsstat afslår at yde en låntager statsligt tilskud til renter på lån til opførelse, erhvervelse eller forbedring af bolig under henvisning til, at lånet er optaget i et kreditinstitut, der ikke er etableret i den pågældende medlemsstat, når sådant tilskud ydes i tilfælde, hvor lån under i øvrigt tilsvarende omstændigheder er optaget i et kreditinstitut, der er etableret i den pågældende medlemsstat.
2.
Ægtefællerne Peter Svensson og Lena Gustafsson er svenske statsborgere og bor sammen med deres to børn i Luxembourg, hvor Peter Svensson udøver sin professionelle aktivitet. Med henblik på at opføre et hus til beboelse optog de den 10. juni 1990 et lån i Comptoir d'Escompte de Belgique SA i Liège i Belgien, hvor dette selskab er etableret. Den 7. oktober 1991 ansøgte ægtefællerne de luxembourgske myndigheder om tilskud til betaling af renterne, men fik afslag herpå under henvisning til, at lånet ikke var optaget i et kreditinstitut, der havde tilladelse til at drive virksomhed i Storhertugdømmet Luxembourg.
3.
Reglerne om den luxembourgske rentetilskudsordning findes i règlement grand-ducal af 17. juni 1991 (herefter benævnt »bekendtgørelsen«), der er udfærdiget med hjemmel i artikel 14 a i lov af 25. februar 1979 om boligtilskud, som ændret ved lov af 21. december 1990. Efter bekendtgørelsens artikel 1 kan der opnås et statsligt rentetilskud til opførelse, erhvervelse eller forbedring af en bolig, såfremt ansøgeren er bosat i Luxembourg, har forsørgerpligt over for mindst ét barn, og:
»... i et kreditinstitut, der har tilladelse til at drive virksomhed i Storhertugdømmet Luxembourg, eller i en pensionskasse, der er omfattet af den sociale sikringsordning ... [har] optaget et lån med henblik på opførelse, erhvervelse eller forbedring af en bolig, der er beliggende i Storhertugdømmet Luxembourg, og som faktisk og varigt benyttes eller vil blive benyttet af ansøgeren«.
Den luxembourgske regering har som svar på et spørgsmål fra Domstolen oplyst, at den citerede bestemmelse indebærer, at rentetilskud kun kan ydes, såfremt det pågældende lån er optaget i »et pengeinstitut, der er hjemmehørende i Luxembourg, eller som dér har etableret et datterselskab eller en filial, og som derfor er opført på den officielle liste over kreditinstitutter, der har tilladelse til at drive virksomhed i Luxembourg«.
4.
Ægtefællerne Peter Svensson og Lena Gustafsson har indbragt afslaget på rentetilskud for Conseil d'Etat, Luxembourg, der ved kendelse af 28. december 1993 har udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er Rom-traktaten, jf. særligt artikel 67 og 71, til hinder for, at en medlemsstat gør en social ydelse i form af boligstøtte, navnlig et rentetilskud, betinget af, at de lån, der skal finansiere opførelsen, erhvervelsen eller forbedringen af den tilskudsberettigede bolig, er optaget hos et kreditinstitut, der har tilladelse til at drive virksomhed i denne medlemsstat?«
5.
Forelæggelseskendelsen henviser særlig til traktatens artilder 67 og 71 om kapitalbevægelser mv. Som det også er fremgået af proceduren for Domstolen, giver det imidlertid anledning til tvivl, om det er disse regler, der er relevante for sagens afgørelse, eller om det i stedet er reglerne i artikel 59 ff. om den fri udveksling af tjenesteydelser, der er relevante.
De relevante fællesskabsretlige regler
6.
Efter EØF-traktatens artikel 59 skal restriktioner, der hindrer den fri udveksling af tjenesteydelser inden for Fællesskabet, afskaffes for så vidt angår statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i et andet af Fællesskabets lande end modtageren af den pågældende ydelse. På forslag af Kommissionen kan Rådet efter artikel 59, stk. 2, med kvalificeret flertal vedtage at udstrække anvendelsen af traktatens regler om tjenesteydelser til tjenesteydere, der er statsborgere i tredjeland og bosat inden for Fællesskabet.
Efter traktatens artikel 60 betragtes som tjenesteydelser i traktatens forstand ydelser, der normalt udføres mod betaling, i det omfang de ikke omfattes af bl.a. bestemmelserne vedrørende den frie bevægelighed for varer, kapital og personer.
Med henblik på den nærmere gennemførelse af reglerne om fri bevægelighed for tjenesteydelser havde Rådet på det for sagen relevante tidspunkt (
1
) vedtaget direktiv 77/780/EØF om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut (herefter benævnt »direktiv 77/780«). Dette direktivs artikel 7, stk. 1, lyder således:
»Med henblik på at føre tilsyn med virksomheden i kreditinstitutter, som udøver virksomhed i en eller flere andre medlemsstater end den, hvor de har hjemsted ... arbejder de kompetente myndigheder i de pågældende medlemsstater snævert sammen. De meddeler hinanden alle sådanne oplysninger om ledelsen og ejerforholdet i disse kreditinstitutter, som vil kunne lette tilsynet med disse og undersøgelsen af betingelserne for meddelelse af tilladelse, samt alle oplysninger, der vil kunne lette kontrollen med deres likviditet og solvens.«
7.
Efter EØF-traktatens artikel 67 afskaffer medlemsstaterne, i det omfang det er nødvendigt for fællesmarkedets tilfredsstillende funktion, gradvis i løbet af overgangsperioden indbyrdes restriktioner for kapitalbevægelser, såfremt kapitalen tilhører personer, der er bosat eller har hjemsted i medlemsstaterne, ligesom de ophæver enhver forskelsbehandling, der støttes på parternes nationalitet eller bopæl eller på stedet for kapitalens anbringelse.
Med henblik på gennemførelsen af kapitalens frie bevægelighed har Rådet udstedt en række direktiver (
2
). På det for sagen relevante tidspunkt var liberaliseringen af kapitalbevægelserne reguleret ved direktiv 88/361/EØF af 24. juni 1988 om gennemførelse af traktatens artikel 67 (
3
) (herefter benævnt »direktiv 88/361«). Efter direktivets artikel 1 ophæver medlemsstaterne »... de restriktioner for kapitalbevægelser, der finder sted mellem valutaindlændinge i medlemsstaterne ...«. Direktivets øvrige bestemmelser indeholder en række undtagelser fra denne hovedregel. De af direktivet liberaliserede kapitalbevægelser omfatter bl.a. finanslån og kreditter ydet af valutaudlændinge til valutaindlændinge og omvendt, jf. direktivets bilag I, kategori 8.
Hvilket regelsæt er relevant for besvarelsen af spørgsmålet?
8.
En national lovgivning, der begrænser ydelsen af statslige tilskud til betaling af renter på lån til anskaffelse af bolig til tilfælde, hvor lånet er optaget i et kreditinstitut, der er etableret i den pågældende medlemsstat, indebærer ikke i sig selv nogen hindring for eller besværliggørelse af grænseoverskridende transaktioner med den kapital, der udbetales som følge af lånoptagelsen. Det væsentlige ved den nationale tilskudsordning, der er beskrevet i forelæggelseskendelsen, er derimod, at ordningen gør det økonomisk mindre attraktivt at optage lånet i et pengeinstitut, der ikke er etableret i den pågældende medlemsstat, og således foretage grænseoverskridende udveksling af tjenesteydelser i form af lån til bolig. Efter min opfattelse er det derfor i den foreliggende sag mindre relevant at drøfte forholdet mellem den nationale tilskudsordning, der er beskrevet i forelæggelseskendelsen, og traktatens regler om fri bevægelighed for kapital.
9.
Domstolen har på linje hermed i dom af 28. januar 1992 i sag C-204/90, Bachmann (
4
), fastslået, at »artikel 67 ikke forbyder restriktioner, hvorved kapitaloverførsler ikke begrænses direkte, men [kun] indirekte som følge af begrænsninger af andre grundlæggende friheder ...«.
10.
Direktiv 88/361 er vedtaget til gennemførelse af traktatens artikel 67 og må fortolkes på samme måde som denne bestemmelse (
5
).
11.
Efter min opfattelse må spørgsmålet om den pågældende nationale tilskudsordnings forenelighed med fællesskabsretten således drøftes ikke i forhold til de fællesskabsretlige regler om kapitaltransaktioner, men i forhold til traktatens regler om tjenesteydelser.
Foreligger der en restriktion af den fri udveksling af tjenesteydelser?
12.
Kommissionen har under proceduren for Domstolen gjort gældende, at en national lovgivning som den, der er omhandlet i forelæggelseskendelsen, indebærer en restriktion af den fri udveksling af tjenesteydelser. Den luxembourgske og den græske regering har heroverfor anført, at der ikke kan antages at foreligge nogen sådan restriktion.
13.
Efter min opfattelse må ydelse af lån til erhvervelse af bolig antages at være omfattet af begrebet tjenesteydelser i traktatens artikel 60, stk. 1, og dermed af artikel 59 (
6
). Der er ved direktiv 88/361 sket en liberalisering af de kapitalbevægelser, der er knyttet til finanslån og kreditter ydet af valutaudlændinge til valutaindlændinge og omvendt, og traktatens bestemmelser om tjenesteydelser finder derfor anvendelse på et lån som det i hovedsagen omhandlede (
7
). De umiddelbart anvendelige bestemmelser i traktatens artikel 59 ff. om den fri udveksling af tjenesteydelser (
8
) kan derfor i en sag som den foreliggende påberåbes direkte ved de nationale domstole.
14.
En national lovgivning, der begrænser ydelsen af statslige tilskud til betaling af renter på lån til anskaffelse af bolig til tilfælde, hvor lånet er optaget i et kreditinstitut, der er etableret i den pågældende medlemsstat, gør det som nævnt ovenfor økonomisk mindre attraktivt at optage boliglån i et pengeinstitut, der ikke er etableret i den pågældende medlemsstat. Den manglende mulighed for at opnå tilskud til betalingen af renter på lånet må i praksis forventes at ville afholde den pågældende medlemsstats borgere fra at optage lån i kreditinstitutter, der er etableret i en anden medlemsstat (
9
). Den måde, som tilskudsordningen er udformet på, rammer således selskaber, der ikke er etableret i den pågældende medlemsstat, hårdere end selskaber, der er etableret i medlemsstaten.
15.
Domstolen har fastslået, at en national skatte- eller afgiftsregel, der påvirker de erhvervsdrivendes udøvelse af retten til fri udveksling af tjenesteydelser, kan udgøre en begrænsning i strid med artikel 59 (
10
).
16.
Om en restriktion i den fri udveksling af tjenesteydelser gennemføres i tilknytning til en skatte- eller afgiftsregel eller i tilknytning til en regel om offentlige tilskud, kan efter min opfattelse ikke gøre nogen forskel. Såvel regler om skatte- eller afgiftsmæssig begunstigelse som regler om udbetaling af offentlige tilskud bevirker en begunstigelse af visse personer gennem midler fra det offentlige. Medlemsstaternes valg mellem de to modeller for begunstigelse kan i det enkelte tilfælde afhænge af fordelingspolitiske, kontrolmæssige, lovtekniske eller andre hensyn. Men uanset hvilken model en medlemsstat måtte vælge, må det betragtes som en restriktion i den fri udveksling af tjenesteydelser, hvis begunstigelsen er betinget af, at der er leveret en tjenesteydelse, og reglens udformning rammer tjenesteydere fra andre medlemsstater hårdere end tjenesteydere fra den pågældende medlemsstat.
17.
En national tilskudsordning som den, der er beskrevet i forelæggelseskendelsen, må således efter min opfattelse anses for at indebære en restriktion af den fri udveksling af tjenesteydelser.
18.
Dette er imidlertid ikke ensbetydende med, at den pågældende ordning er uforenelig med traktaten. Efter Domstolens faste praksis kan det nemlig i betragtning af visse tjenesteydelsers særlige karakter ikke anses for uforeneligt med traktaten at begrænse den fri udveksling af tjenesteydelser ved regler, der er begrundet i tvingende almene hensyn, og som gælder for enhver person eller selskab, der omfattes af det nationale regelsæt (
11
). Dette er efter Domstolens praksis også tilfældet for så vidt angår nationale regler, der som den foreliggende indebærer en indirekte forskelsbehandling mellem indenog udenlandske virksomheders konkurrenceposition som følge af et etableringskrav (
12
). Som eksempler på, hvad der kan være tvingende almene hensyn, kan af betydning for nærværende sag nævnes hensynet til beskyttelsen af forbrugerne (
13
) samt hensynet til en effektiv skattekontrol og sammenhængen i skattesystemet (
14
).
Hensynet til forbrugerbeskyttelsen
19.
Den græske regering har anført, at hensynet til beskyttelsen af forbrugerne i det foreliggende tilfælde kan retfærdiggøre en restriktion af den fri udveksling af tjenesteydelser. Kommissionen finder heroverfor ikke, at en lovgivning som den luxembourgske er egnet til at fremme forbrugerbeskyttelsen.
20.
Hensynet til forbrugerbeskyttelsen må utvivlsomt anses for tungtvejende og vil som nævnt ovenfor efter Domstolens praksis kunne begrunde visse indskrænkninger i den fri udveksling af tjenesteydelser. At der på et givet område generelt må tages hensyn til beskyttelsen af forbrugernes interesser, kan imidlertid ikke i sig selv begrunde en restriktion af den frie udveksling af tjenesteydelser. Det må navnlig først påvises, at den nationale lovgivning rent faktisk er egnet til at fremme nærmere angivne forbrugerbeskyttelseshensyn.
21.
I forbindelse med bankvirksomhed er der behov for at beskytte forbrugere og andre, der yder indlån, mod risikoen for, at pengeinstituttet går konkurs. Dette hensyn gør sig imidlertid ikke gældende i denne sag, hvor der er tale om et udlån. Ved udlån er der behov for at beskytte forbrugerne mod urimelige aftalevilkår og for at sikre, at de får omfattende information om lånevilkårene og sammenlignelige oplysninger om de omkostninger, som optagelsen af lån vil medføre for dem.
22.
Det må imidlertid fremhæves, at bestemmelser som dem, der er tale om i denne sag, ikke angår sådanne spørgsmål. Det må derfor efter min opfattelse konkluderes, at der ikke i forbindelse med sagens behandling er oplyst omstændigheder, der i tilstrækkeligt omfang dokumenterer, at hensynet til forbrugerne skulle kunne begrunde en national lovgivning som den, der er omtalt i forelæggelseskendelsen.
Kontrolhensynet
23.
Kommissionen har anført, at medlemsstaterne har en legitim interesse i at sikre sig, at offentlige tilskud ikke bliver udbetalt, uden at reglerne herfor er opfyldt, og at visse restriktioner for den fri udveksling af tjenesteydelser derfor vil kunne begrundes i behovet for at kunne skaffe sikker oplysning om eksistensen og størrelsen af lån og rentebetalinger, der danner grundlag for udbetalingen af rentetilskuddet. Imidlertid er det krav om etablering, som den luxembourgske lovgivning stiller som betingelse for, at låntagere kan opnå rentetilskud, efter Kommissionens opfattelse ikke nødvendigt for at opfylde dette mål. Kommissionen har i den forbindelse anført, at medlemsstaterne efter artikel 7 i direktiv 77/780 har mulighed for at få oplysninger fra andre medlemsstater vedrørende enkelte lån.
24.
Der er efter min opfattelse ikke grundlag for at antage, at reglerne om informationsudveksling i artikel 7 i direktiv 77/780 i dets daværende udformning skulle give de nationale myndigheder mulighed for informationsudveksling med henblik på at foretage kontrol af låntageres oplysninger i ansøgninger om tilskud til betaling af renter på lån optaget i kreditinstitutter i andre medlemsstater. Det fremgår således klart af de indledende ord i artikel 7, stk. 1, at informationsudvekslingen sker »med henblik på at føre tilsyn med virksomheden i kreditinstitutter ...«, og de oplysninger, som specifikt omtales i bestemmelsen, er oplysninger om »... ledelsen og ejerforholdet i disse kreditinstitutter, som vil kunne lette tilsynet med disse og undersøgelsen af betingelserne for meddelelse af tilladelse til etablering i værtslandet, samt alle oplysninger, der vil kunne lette kontrollen med deres likviditet og solvens«.
25.
Kontrolhensynet vil imidlertid uden vanskeligheder kunne tilgodeses på en anden og langt mindre restriktiv måde end ved et krav om, at kreditinstituttet er etableret i den pågældende medlemsstat. Tilskudsordningen kan jo blot udformes på den måde, at de nationale myndigheder kan afkræve den, der ansøger om tilskud, de beviser vedrørende lånets eksistens, størrelse og rentebetalingen, som myndighederne finder nødvendige, og i givet fald nægte at anerkende fradraget, hvis beviserne ikke fremlægges (
15
).
Hensynet til sammenhængen i det nationale beskatningssystem
26.
Den luxembourgske og den græske regering har anført, at medlemsstaterne må have ret til at tilpasse betingelserne for ydelse af offentlige boligtilskud til de særlige økonomiske og sociale omstændigheder, der gør sig gældende på deres område. Såfremt lån til boligopførelse mv. optages i det land, der udbetaler boligstøtten, vil denne medlemsstat kunne beskatte de renteindtægter, som långiveren har på lånet. Optages lånet derimod i en anden medlemsstat, vil den medlemsstat, der yder boligtilskuddet, ikke kunne beskatte den långivende kreditinstitution, og den pågældende medlemsstat vil derfor ikke gennem beskatning af långiveren kunne opnå en hel eller delvis kompensation for den udbetalte støtte til boligejeren.
27.
Kommissionen finder heroverfor ikke, at der foreligger sådanne hensyn til sammenhængen i de nationale beskatningssystemer, som kan retfærdiggøre den omhandlede restriktion.
28.
Domstolen har i sin praksis fastslået, at økonomiske hensyn ikke i sig selv kan begrunde en national lovgivning, som hæmmer den fri udveksling af tjenesteydelser (
16
). Nationale lovbestemmelser kan umiddelbart forekomme velbegrundede ud fra en snæver nationaløkonomisk betragtning, men alligevel være i strid med de fællesskabsretlige regler, f.eks. hvis de er diskriminerende over for statsborgere fra andre medlemsstater (
17
).
29.
Der er under sagen til støtte for restriktionens forenelighed med fællesskabsretten henvist til, at Domstolen i to domme af 28. januar 1992 (
18
) har fastslået, at behovet for sammenhæng i de nationale beskatningsordninger i hvert fald i visse situationer kan være et tvingende alment hensyn, der kan begrunde en restriktion af den fri udveksling af tjenesteydelser, og at et nationalt beskatningssystem, der har en sådan restriktiv virkning for udvekslingen af tjenesteydelser, således vil kunne være foreneligt med traktaten, såfremt sammenhængen i beskatningssystemet ikke kan sikres ved bestemmelser, der i mindre grad begrænser traktatens grundlæggende friheder. Dommene angik en national lovgivning, der gjorde adgangen til at foretage fradrag ved indkomstopgørelsen for indbetalinger til bl.a. visse alderspensionsforsikringer betinget af, at forsikringsselskabet var etableret i den pågældende medlemsstat, således at denne medlemsstat kunne sikre sin beskatning af de ydelser, der til sin tid blev udbetalt som følge af ordningen. Der var således tale om et beskatningssystem, hvor én og samme person fik sin beskatning udskudt, og hvor skatteopkrævningen og -kontrollen i mangel af harmoniserede regler på området gjorde restriktionen nødvendig for at undgå, at fradragsordningen kunne misbruges til at unddrage de pågældende midler fra beskatning.
30.
I den foreliggende sag er situationen efter min opfattelse en væsentligt anden. Den påståede sammenhæng i skattesystemet består i den foreliggende sag ikke i et system, hvor én og samme person får udskudt sin beskatning, og hvor restriktionen er nødvendig for at undgå, at midler unddrages fra den pågældende medlemsstats beskatning. Tilskuddet og beskatningen vedrører forskellige skattesubjekter, og ordningen svarer ganske til andre ordninger, hvor ydelser fra statskassen finansieres gennem statens almindelige indtægter, herunder skatter og afgifter.
31.
Der er således ikke nogen egentlig sammenhæng mellem størrelsen af det tilskud, de luxembourgske myndigheder udbetaler, og den skatteindtægt, myndighederne får gennem selskabsbeskatning af kreditinstitutioner etableret i Luxembourg. Den beregning, som den luxembourgske regering har henvist til under sagen, tager f.eks. ikke hensyn til, at det slet ikke er sikkert, at der fremkommer midler til beskatning fra de luxembourgske pengeinstitutter som følge af rentetilskuds-ordningen. Der er jo kun et beskatningsgrundlag, hvis driften af det pågældende kreditinstitut samlet giver overskud, hvilket ikke nødvendigvis er tilfældet, idet driftsresultatet kan påvirkes negativt af andre faktorer, f.eks. af tab på udlån eller kurstab på beholdninger af værdipapirer. Beregningen tager heller ikke højde for, at der også uden restriktionen i et eller andet omfang vil blive optaget boliglån i luxembourgske kreditinstitutter. I øvrigt må en nationaløkonomisk beregning vel også tage højde for de samlede samfundsøkonomiske virkninger af en konkurrence uden den pågældende restriktion mellem kreditinstitutter i de forskellige medlemsstater med henblik på at yde boliglån til husejere.
32.
Konsekvensen af at anerkende en restriktion som den i denne sag omhandlede ville være, at man også måtte anerkende tilsvarende ordninger på andre områder. Som eksempler herpå kan — blot inden for boligområdet — nævnes nationale regler, der giver tilskud til forbedring af boliger, men gør tilskuddet betinget af, at den benyttede håndværker er etableret i den pågældende medlemsstat, således at medlemsstaten kan beskatte håndværkerens indtægt på boligforbedringen, eller regler om boligsikring, hvor tilskuddet gøres betinget af, at udlejeren er etableret i den pågældende medlemsstat, således at indtægterne ved udlejning beskattes af denne medlemsstat.
33.
Efter min opfattelse ville det være uholdbart og virke stik imod traktatens formål, såfremt man anså nationale etableringskrav for tjenesteydere for forenelige med traktaten i tilfælde, hvor medlemsstaterne yder tilskud, som i større eller mindre grad skal kompensere tjenesteydelsesmodtageren for dennes udgifter til at betale vederlaget for tjenesteydelsen.
34.
Jeg finder på denne baggrund, at hensynet til sammenhængen i det nationale skattesystem ikke kan retfærdiggøre, at en medlemsstat begrænser ydelsen af statslige rentetilskud til anskaffelse af bolig til tilfælde, hvor lånet er optaget i et kreditinstitut, der er etableret i den pågældende medlemsstat. Det af den nationale ret rejste spørgsmål bør derfor besvares med, at EØF-traktatens regler om den fri udveksling af tjenesteydelser skal fortolkes således, at en medlemsstat ikke kan afslå at yde en låntager statsligt tilskud til renter på lån til opførelse, erhvervelse eller forbedring af bolig under henvisning til, at lånet er optaget i et kreditinstitut, der ikke er etableret i den pågældende medlemsstat, når sådant tilskud ydes i tilfælde, hvor lån under i øvrigt tilsvarende omstændigheder er optaget i et kreditinstitut, der er etableret i den pågældende medlemsstat.
Betydningen af, at sagsøgerne er statsborgere i tredjeland
35.
Den luxembourgske regering har imidlertid peget på, at den belgiske kreditinstitution ikke er part i sagen for den nationale ret, og rejst spørgsmål om, hvorvidt sagsøgerne, der på det for sagen relevante tidspunkt begge var statsborgere i tredjeland, nemlig Sverige, overhovedet kan påberåbe sig traktatens regler om ret til fri udveksling af tjenesteydelser.
36.
Kommissionen har heroverfor anført, at den luxembourgske lov ikke sondrer mellem statsborgere i medlemsstaterne og statsborgere i tredjelande. Traktatens artikel 59 stiller krav om, at tjenesteyderen skal være statsborger i en medlemsstat, men stiller ikke et tilsvarende krav for så vidt angår modtageren af den pågældende tjenesteydelse.
37.
Traktatens artikel 59, stk. 1, beskriver retten til fri udveksling af tjenesteydelser som en ret for tjenesteydere, som er »statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i et andet af Fællesskabets lande end modtageren af den pågældende ydelse«. Det er rigtigt, som af Kommissionen anført, at bestemmelsen ikke fastsætter, at modtageren af tjenesteydelsen skal være statsborger i en medlemsstat, og at det centrale indhold i bestemmelsen derfor er, at medlemsstaterne ikke må hindre, at tjenesteydere udveksler tjenesteydelser med en modtager i en anden medlemsstat. At bestemmelsen er formuleret på denne måde, må ses i sammenhæng med, at den ikke kun hindrer restriktioner over for udveksling af tjenesteydelser, om hvis levering der allerede er indgået aftale mellem yderen og modtageren. Bestemmelserne i artilderne 59 og 60 må nemlig også antages at forbyde visse restriktioner, der hindrer tjenesteyderen i at komme i kontakt med mulige modtagere af ydelser i andre medlemsstater, f.eks. ved at nægte den pågældende indrejse eller ved at forbyde, at den pågældende reklamerer for sine ydelser, når et sådant forbud ikke gælder for tjenesteydere, der er statsborgere i den pågældende medlemsstat selv.
38.
Uanset at artikel 59 er formuleret med udgangspunkt i tjenesteyderens forhold, har Domstolen i sin faste praksis fastslået, at retten til fri udveksling af tjenesteydelser efter traktatens artikel 59 ikke blot omfatter tjenesteydere, men også modtagere af tjenesteydelser (
19
). Bl.a. har modtagere af tjenesteydelser ret til at indrejse i en anden medlemsstat for dér at modtage en tjenesteydelse, f.eks. som turist, uden at blive hindret af restriktioner og uden at blive udsat for forskelsbehandling (
20
). Også i relation til modtageren må det centrale indhold i retten til fri udveksling af tjenesteydelser være, at medlemsstaterne ikke må hindre modtagelsen af tjenesteydelser fra tjenesteydere i andre medlemsstater. Retten til at indrejse som turist i en anden medlemsstat for at modtage tjenesteydelser uden at blive udsat for forskelsbehandling forudsætter således ikke, at det konkret kan påvises, at tjenesteyderne, f.eks. udlejerne af hotelværelser, er statsborgere i en medlemsstat.
39.
Tjenesteydere, der ikke er statsborgere i Fællesskabet, men i tredjeland, har ikke ret til fri udveksling af tjenesteydelser inden for Fællesskabet. Dette følger i og for sig af, at medlemsstaterne med traktaten i almindelighed kun kan antages at have villet begunstige deres egne statsborgere, men understreges samtidig af en modsætningsslutning fra artikel 59, stk. 2, hvorefter Rådet kan udstrække anvendelsen af bestemmelserne om tjenesteydelser til tjenesteydere, der er statsborgere i tredjeland og bosat inden for Fællesskabet. Sådanne bestemmelser er endnu ikke fastsat.
40.
Bestemmelsen i artikel 59 er som tidligere nævnt udformet med udgangspunkt i tjenesteyderens forhold, men i Domstolens praksis udvidet til også at omfatte modtageren af den pågældende tjenesteydelse. Der er intet grundlag for at antage, at statsborgere i tredjelande skulle have en gunstigere stilling som modtagere af tjenesteydelser end som tjenesteydere. Det må derfor antages, at det kun er statsborgere i medlemsstaterne, der kan påberåbe sig den ret, som reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser tillægger modtagerne af de pågældende ydelser. Statsborgere i tredjelande har således ikke denne ret. Tredjelandsstatsborgere, der på grundlag af opholdstilladelse eller visum bor eller opholder sig i en medlemsstat, kan f.eks. ikke på traktatens artikel 59 støtte en selvstændig ret til at indrejse i de andre medlemsstater for dér som turister at modtage tjenesteydelser uden restriktioner og uden forskelsbehandling (
21
).
41.
Sagsøgerne i hovedsagen, ægtefællerne Peter Svensson og Lena Gustafsson, er begge svenske statsborgere og var således på det for sagen relevante tidspunkt statsborgere i tredjeland. De kan på baggrund af det anførte ikke over for en medlemsstat påberåbe sig traktatens regler om fri udveksling af tjenesteydelser. Traktaten er naturligvis på den anden side ikke til hinder for, at sagsøgerne på andet grundlag, f.eks. national ret i den pågældende medlemsstat, opnår samme retsstilling, som hvis de havde været statsborgere i en medlemsstat. Overenskomsten af 22. juli 1972 mellem EØF og Sverige (
22
) indeholder ikke regler om fri udveksling af tjenesteydelser, og specielt artikel 19 om betalinger mv. kan ikke antages indirekte at regulere sådanne spørgsmål.
42.
Man kunne i og for sig nøjes med at besvare den forelæggende rets spørgsmål med, at statsborgere i tredjeland ikke selvstændigt kan påberåbe sig EØF-traktatens regler om den fri udveksling af tjenesteydelser. Når statsborgere i tredjelande ikke har denne ret efter fællesskabsretten, afhænger det jo alene af national ret, om de skal ligestilles med statsborgere i Fællesskabets medlemsstater. Det kan imidlertid være af betydning for den nationale rets fortolkning af national ret at vide, hvordan retsstillingen er for statsborgere i medlemsstaterne. Det er endvidere oplyst under sagen, at et antal andre sager er udsat på Domstolens besvarelse af det stillede spørgsmål. Jeg finder derfor, at Domstolen giver den forelæggende ret den mest hensigtsmæssige og nyttige besvarelse af det stillede spørgsmål ved også at tage stilling til selve det rejste fortolknings-problem.
Forslag til afgørelse
43.
Jeg foreslår på denne baggrund Domstolen at besvare det af Conseil d'Etat, Luxembourg, ved kendelse af 28. december 1993 stillede spørgsmål således:
—
EØF-traktatens artikel 59 skal fortolkes således, at en medlemsstat ikke kan afslå at yde en låntager statsligt tilskud til renter på lån til opførelse, erhvervelse eller forbedring af bolig under henvisning til, at lånet er optaget i et kreditinstitut, der ikke er etableret i den pågældende medlemsstat, når sådant tilskud ydes i tilfælde, hvor lån under i øvrigt tilsvarende omstændigheder er optaget i et kreditinstitut, der er etableret i den pågældende medlemsstat.
—
EØF-traktatens artikel 59 kan ikke selvstændigt påberåbes af statsborgere i tredjeland.
(
*1
) – Originalsprog: dansk.
(
1
) – Direktiv 89/646/EØF af 15.12.1989 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udove virksomhed som kreditinstitut og om ændring af direktiv 77/780/EØF må antages forst at skulle have varret gennemfort af medlemsstaterne den 1.1.1993, jf. direktivets artikel 24, sammenholdt med artikel 10, stk. 3, i direktiv 89/647/EØF. Se herved note nr. XV/120/90 af maj 1990 fra Comité Consultatif Bancaire, Commission des Communautés Européennes.
(
2
) – Artikel 67 er efter Domstolens praksis ikke umiddelbart anvendelig, jf. navnlig dom af 11.11.1981, sag 203/80, Casati, Sml. s. 2595, pramis 8-13, og af 21.9.1988, sag 267/86, Van Eycke, Sml. s. 4769, pramis 23 og 24.
(
3
) – EFT L 178, s. 5.
(
4
) – Sml. I, s. 249, præmis 34.
(
5
) – Jf. dom af 3.2.1993, sag C-148/91, Veronica Omroep Organisatie, Sml. I, s. 487.
(
6
) – Jf. eksempelvis dom af 24.10.1978, sag 15/78, Koestlcr, Sml. s. 1971, præmis 3.
(
7
) – Jf. traktatens artikel 61, stk. 2, og sammenlign dom af 21.9.1988 i sag 267/86; se ovenfor, note 2.
(
8
) – Jf. dom af 3.12.1974, sag 33/74, Van Binsbergen, Sml. s. 1299.
(
9
) – Se tilsvarende domme af 28.1.1992, sag C-204/90, Bachmann, præmis 31, if. ovenfor, note 4, og sag C-300/90, Kommissionen mod Belgien, Sml. Ī, s. 305, præmis 22.
(
10
) – Jf. bla. dom af 13.12.1989, sag C-49/89, Corsica Ferries France, Sml. s. 4441, præmis 8.
(
11
) – Jf. navnlig domme af 26.2.1991, sag C-154/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 659, sag C-180/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 709 og sag C-198/89, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 727.
(
12
) – Jf. dom af 17.5.1994, sag C-18/93, Corsica Ferries, Sml. I, s. 1783, og de såkaldte co-assurance-domme af 4.12.1986, sag 220/83, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 3663, sag 252/83, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 3713, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755, og sag 206/84, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 3817, samt de i note 8 omtalte domme af 28.1.1992.
(
13
) – Jf. bl.a. dom af 24.3.1994, sag C-275/92, Schindler, Sml. I, s. 1039, præmis 58.
(
14
) – Jf. de i note 8 nævnte domme af 28.1.1992.
(
15
) – Jf. domme af 28.1.1992, sag C-204/90, Bachmann, se ovenfor, note 4, præmis 20, og sag C-300/90, Kommissionen mod Belgien, se ovenfor, note 9, præmis 13.
(
16
) – Jf. dom af 26.4.1988, sag 352/85, Bond van Adverteerders, Sml. s. 2085, præmis 34, og af 25.7.1991, sag C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Sml. I, s. 4007, præmis 11.
(
17
) – Jf. f.eks. dom af 22.6.1993, sag C-243/S9, Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 3353, præmis 23, om anvendelse af en »kob dansk-klausul« i forbindelse med udbud af cl byggearbejde.
(
18
) – Sag C-204/90, Bachmann, jf. ovenfor, note 4, præmis 21-33, og sag C-300/90, Kommissionen mod Belgien, jf. ovenfor, note 9, præmis II-24.
(
19
) – Jf. senest dom af 9.8.1991, sag C-43/93, Vander Elst, Sml. I, s. 3803, præmis 13.
(
20
) – Jf. dom af 31.1.1984, forenede sager 286/82 og 26/83, Luisi og Carbone, Sml. s. 377, og for så vidt angår diskriminationsforbuddet EØF-traktatens artikel 7, og dom af 2.2.1989, sag 186/87, Cowan, Sml. s. 195.
(
21
) – Noget andet er, at der kan være en af fællesskabsreglerne afledt ret for familie til en statsborger i en medlemsstat, jf. f.eks. artilderne 10, 11 og 12 i Rådets forordning nr. 1612/68/EØF om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet. I dom af 9.8.1994 i sag C-43/93, Vander Elst, jf. ovenfor, note 19, har Domstolen fastslået, at en virksomhed, der vil præstere tjenesteydelser i en anden medlemsstat, ikke kan mødes med krav om, at virksomheden opnår arbejdstilladelse mv. fra den anden medlemsstat for så vidt angår statsborgere i tredjelande, som virksomheden lovligt og fast beskæftiger i den medlemsstat, hvor den er etableret.
(
22
) – EFT 1972, 31. december, s. 99, med senere ændringer.