ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
8 juillet 2010 (*)
«Renvoi préjudiciel – Validité – Directive 2009/30/CE – Article 1er, paragraphe 8 – Directive 98/70/CE – Article 8 bis – Pollution atmosphérique – Carburants – Utilisation d’additifs métalliques dans les carburants – Teneur limite en méthylcyclopentadiényle manganèse tricarbonyle (MMT) – Étiquetage – Étude d’impact – Erreur manifeste d’appréciation – Principe de précaution – Proportionnalité – Égalité de traitement – Sécurité juridique – Recevabilité»
Dans l’affaire C‑343/09,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Royaume-Uni), par décision du 2 juillet 2009, parvenue à la Cour le 26 août 2009, dans la procédure
Afton Chemical Limited
contre
Secretary of State for Transport,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. J.-C. Bonichot, président de chambre, Mme C. Toader, MM. K. Schiemann, P. Kūris (rapporteur) et L. Bay Larsen, juges,
avocat général: Mme J. Kokott,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 15 avril 2010,
considérant les observations présentées:
–        pour Afton Chemical Limited, par Mme J. Stratford et M. R. Blakeley, barristers, ainsi que par M. J. Flynn, QC, mandatés par M. M. Lohn, solicitor,
–        pour le gouvernement allemand, par MM. M. Lumma et J. Möller, en qualité d’agents,
–        pour le Conseil de l’Union européenne, par M. M. Moore et Mme M. Simm, en qualité d’agents,
–        pour le Parlement européen, par Mmes I. Anagnostopoulou et R. Kaškina, en qualité d’agents,
–        pour la Commission européenne, par Mme A. Alcover San Pedro ainsi que par MM. E. White et D. Kukovec, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 6 mai 2010,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur la validité de l’article 1er, paragraphe 8, de la directive 2009/30/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, modifiant la directive 98/70/CE en ce qui concerne les spécifications relatives à l’essence, au carburant diesel et aux gazoles ainsi que l’introduction d’un mécanisme permettant de surveiller et de réduire les émissions de gaz à effet de serre, modifiant la directive 1999/32/CE du Conseil en ce qui concerne les spécifications relatives aux carburants utilisés par les bateaux de navigation intérieure et abrogeant la directive 93/12/CEE (JO L 140, p. 88), en tant qu’il introduit un nouvel article 8 bis, paragraphes 2 et 4 à 6, dans la directive 98/70/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 1998, concernant la qualité de l’essence et des carburants diesel et modifiant la directive 93/12/CEE du Conseil (JO L 350, p. 58).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’une demande introduite le 2 juillet 2009 par Afton Chemical Limited (ci-après «Afton») en vue d’être autorisée à introduire un recours en contrôle de légalité («judicial review») de «l’intention et/ou l’obligation» du gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de transposer la directive 2009/30.
Le cadre juridique
3        Le trente-cinquième considérant de la directive 2009/30 dispose:
«L’utilisation d’additifs métalliques spécifiques, en particulier du méthylcyclopentadiényle manganèse tricarbonyle [ci-après le ‘MMT’], pourrait accroître les risques pour la santé humaine et entraîner des dommages pour les moteurs de véhicules et les équipements antipollution. Nombre de constructeurs automobiles mettent en garde contre l’utilisation de carburants contenant des additifs métalliques, l’emploi de tels carburants étant même susceptible d’invalider les garanties du véhicule. Il est donc souhaitable de revoir en permanence les effets de l’utilisation du MMT dans les carburants, en consultation avec toutes les parties prenantes intéressées. Dans l’attente d’un réexamen, il importe de prendre des mesures pour limiter la gravité des dommages qui peuvent être causés. Il est donc souhaitable de fixer une limite maximale pour l’utilisation de MMT dans les carburants, sur la base des connaissances scientifiques disponibles. Cette limite devrait être relevée uniquement s’il peut être démontré que l’utilisation de teneurs plus élevées n’entraîne pas de dommage. Pour éviter que les consommateurs, sans le savoir, n’invalident les garanties couvrant leur véhicule, il importe aussi d’exiger l’étiquetage de tous les carburants contenant des additifs métalliques.»
4        L’article 1er, paragraphe 8, de la directive 2009/30 insère dans la directive 98/70 un article 8 bis ainsi rédigé:
«Additifs métalliques
1.      La Commission réalise une évaluation des risques pour la santé et l’environnement causés par l’utilisation d’additifs métalliques dans les carburants et élabore, dans ce but, des méthodes d’essai. Elle rend compte de ses conclusions au Parlement européen et au Conseil, le 31 décembre 2012 au plus tard.
2.      En attendant le développement des méthodes d’essai mentionnées au paragraphe 1, la présence de l’additif métallique méthylcyclopentadiényle manganèse tricarbonyle (MMT) dans les carburants est limitée à 6 mg de manganèse par litre, à compter du 1er janvier 2011. Cette limite est de 2 mg de manganèse par litre à partir du 1er janvier 2014.
3.      La teneur limite de MMT dans les carburants, précisée au paragraphe 2, est révisée sur la base des résultats de l’évaluation réalisée au moyen des méthodes d’essais visées au paragraphe 1. Elle peut être réduite à zéro lorsque l’évaluation des risques le justifie. Elle ne peut être augmentée que si l’évaluation des risques le justifie. Cette mesure, qui vise à modifier des éléments non essentiels de la présente directive, est arrêtée en conformité avec la procédure de réglementation avec contrôle visée à l’article 11, paragraphe 4.
4.      Les États membres garantissent qu’une étiquette relative à l’additif métallique présent dans le carburant est apposée partout où un carburant contenant des additifs métalliques est mis à la disposition des consommateurs.
5.      Cette étiquette comporte le texte suivant: ‘Contient des additifs métalliques’.
6.      L’étiquette est apposée, de façon bien visible, à l’endroit où sont affichées les informations relatives au type de carburant. La taille de l’étiquette et le format des caractères sont choisis de sorte à rendre l’information clairement visible et facilement lisible.»
La procédure au principal et les questions préjudicielles
5        Afton est établie au Royaume-Uni et fait partie du groupe Afton Chemical, qui produit et commercialise du MMT pour une utilisation dans le monde entier.
6        Il ressort des explications fournies par la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) que le MMT est un additif métallique pour carburant basé sur le manganèse, qui sert à augmenter l’indice d’octane dans le carburant sans plomb et/ou à protéger les soupapes des véhicules fonctionnant avec de l’essence contenant des substituts au plomb.
7        Selon Afton, l’insertion de l’article 8 bis, paragraphes 2 et 4 à 6, dans la directive 98/70 par la directive 2009/30 est illégale. Préalablement à l’adoption de cette dernière directive, il n’aurait existé aucune limite ou restriction à l’utilisation du MMT ni d’obligation d’étiquetage au regard des additifs métalliques et du MMT en particulier.
8        Afton a saisi la juridiction de renvoi d’une demande en vue d’être autorisée à exercer un recours en contrôle de légalité («judicial review») de «l’intention et/ou l’obligation» du gouvernement du Royaume-Uni de transposer la directive 2009/30.
9        La High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) a accordé l’autorisation sollicitée et a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«Au regard des dispositions relatives aux additifs métalliques prévues par la directive 2009/30 […]:
1)      En ce qui concerne la partie de l’article 1er, paragraphe 8, qui insère dans la directive 98/70 un nouvel article 8 bis, paragraphe 2, limitant l’utilisation dans les carburants de [MMT] à 6 mg de Mn par litre à compter du 1er janvier 2011 et à 2 mg de Mn à compter du 1er janvier 2014, l’imposition de telles limites est-elle:
a)      illicite en tant que fondée sur une erreur manifeste d’appréciation?
b)      illicite en tant que violant les exigences du principe de précaution?
c)      illicite en tant que ne répondant pas au principe de proportionnalité?
d)      illicite en tant que contraire au principe d’égalité de traitement?
e)      illicite en tant que contraire au principe de sécurité juridique?
2)      En ce qui concerne la partie de l’article 1er, paragraphe 8, qui insère dans la directive 98/70 un nouvel article 8 bis, paragraphes 4 à 6, exigeant l’étiquetage de tous les carburants contenant des additifs métalliques par la mention ‘contient des additifs métalliques’, l’imposition d’une telle obligation d’étiquetage est-elle:
a)      illicite en tant que fondée sur une erreur manifeste d’appréciation?
b)      illicite en tant que ne répondant pas au principe de proportionnalité?»
Sur la recevabilité du renvoi préjudiciel
10      Le Parlement et la Commission soutiennent que la demande de décision préjudicielle est irrecevable.
11      Cette irrecevabilité découle, selon eux, du fait que, d’une part, il n’existe aucun litige entre les parties, le Secretary of State for Transport ayant adopté une position neutre quant au bien fondé de l’action, et, d’autre part, le seul but de la procédure devant la juridiction de renvoi est d’obtenir l’annulation de l’article 1er, paragraphe 8, de la directive 2009/30.
12      La Commission fait valoir que Afton remplit probablement les conditions pour former un recours direct devant la juridiction communautaire en application de l’article 230 CE.
13      En premier lieu, il convient de rappeler que, lorsqu’une question sur la validité d’un acte pris par les institutions de l’Union européenne est soulevée devant une juridiction nationale, c’est à cette juridiction de juger si une décision sur ce point est nécessaire pour rendre son jugement et, partant, de demander à la Cour de statuer sur cette question. En conséquence, dès lors que les questions posées par le juge national portent sur la validité d’une règle de droit communautaire, la Cour est, en principe, tenue de statuer [arrêts du 10 décembre 2002, British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco, C‑491/01, Rec. p. I‑11453, point 34, ainsi que du 3 juin 2008, Intertanko e.a., C‑308/06, Rec. p. I‑4057, point 31].
14      Il n’est possible pour la Cour de refuser de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale que lorsque, notamment, il apparaît de manière manifeste que l’interprétation ou l’appréciation de la validité d’une règle communautaire, demandées par la juridiction nationale, n’ont aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal ou lorsque le problème est de nature hypothétique [arrêts précités British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco, point 35, ainsi que Intertanko e.a., point 32].
15      Dans l’affaire au principal, il ressort de la décision de renvoi que Afton a introduit, devant la High Court, un recours en contrôle de légalité de «l’intention et/ou l’obligation» du gouvernement du Royaume-Uni de transposer la directive 2009/30 alors même que, à la date de l’introduction de ce recours, le délai prévu pour la transposition de cette directive n’était pas encore expiré et qu’aucune mesure nationale de transposition de ladite directive n’avait été adoptée. Par ailleurs, le seul fait que le Secretary of State for Transport ait manifesté son intention de transposer la directive 2009/30 suffit pour considérer qu’il existe un désaccord entre Afton et ledit Secretary [voir, en ce sens, arrêt British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco, précité, point 36].
16      En outre, il n’est pas contesté devant la Cour que les questions posées sont pertinentes pour la solution du litige au principal, car l’adoption de mesures nationales visant à transposer une directive dans l’ordre juridique du Royaume-Uni peut être subordonnée à la condition que cette directive soit valide (arrêt Intertanko e.a., précité, point 34).
17      Dès lors, il n’apparaît pas de manière manifeste que l’appréciation de la validité de la directive 2009/30, demandée par la juridiction de renvoi, n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal ou concerne un problème de nature hypothétique.
18      S’agissant, en second lieu, de la question de savoir si admettre la recevabilité du renvoi préjudiciel en appréciation de validité dans une situation telle que celle au principal pourrait constituer un moyen pour contourner les dispositions de l’article 230 CE, il convient de relever que, dans le système complet de voies de recours et de procédures établi par le traité CE en vue d’assurer le contrôle de la légalité des actes des institutions, des personnes physiques ou morales ne pouvant pas, en raison des conditions de recevabilité visées au quatrième alinéa de ladite disposition, attaquer directement des actes communautaires de portée générale, ont la possibilité, selon les cas, de faire valoir l’invalidité de tels actes soit, de manière incidente en vertu de l’article 241 CE, devant le juge communautaire, soit devant les juridictions nationales et d’amener celles-ci, qui ne sont pas compétentes pour constater elles-mêmes l’invalidité desdits actes, à interroger à cet égard la Cour par la voie de questions préjudicielles [voir arrêt British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco, précité, point 39].
19      La question se pose donc de savoir si un recours en annulation de Afton, au titre de l’article 230, quatrième alinéa, CE, à l’encontre des dispositions litigieuses, aurait été sans aucun doute recevable, au motif que lesdites dispositions la concerneraient directement et individuellement (voir, en ce sens, arrêts du 12 décembre 1996, Accrington Beef e.a., C‑241/95, Rec. p. I‑6699, point 15, ainsi que du 2 juillet 2009, Bavaria et Bavaria Italia, C‑343/07, non encore publié au Recueil, point 40).
20      À cet égard, il y a lieu de relever que Afton ne peut pas être considérée comme étant sans aucun doute «individuellement concernée», au sens de l’article 230 CE, quatrième alinéa, CE, par les dispositions litigieuses (voir arrêt Bavaria et Bavaria Italia, précité, point 41).
21      En effet, il résulte d’une jurisprudence constante que, pour que des opérateurs économiques puissent être considérés comme individuellement concernés par l’acte dont ils demandent l’annulation, il faut qu’ils soient atteints dans leur position juridique, en raison d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et les individualise de manière analogue à celle d’un destinataire (voir arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, Rec. p. 197, 223, et du 18 mai 1994, Codorniu/Conseil, C‑309/89, Rec. p. I‑1853, point 20).
22      Dans l’affaire au principal, il importe de constater que les dispositions de la directive 2009/30, dont l’invalidité est demandée, concernent l’ensemble des producteurs de MMT.
23      En effet, l’article 1er, paragraphe 8, de la directive 2009/30 ne vise pas spécifiquement Afton et ne la concerne qu’en sa qualité objective de producteur de MMT au même titre que tout autre opérateur économique se trouvant actuellement ou potentiellement dans une situation identique.
24      Par ailleurs, il convient également de rappeler que la possibilité de déterminer, avec plus ou moins de précision, le nombre ou même l’identité des sujets de droits auxquels s’applique une mesure n’implique nullement que ces sujets doivent être considérés comme étant concernés individuellement par cette mesure, tant il est constant que, comme dans l’affaire au principal, cette application s’effectue en vertu d’une situation objective de droit ou de fait définie par l’acte en cause (voir, notamment, arrêt du 22 novembre 2001, Antillean Rice Mills/Conseil, C‑451/98, Rec. p. I‑8949, point 52, ainsi que ordonnance du 8 avril 2008, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission, C‑503/07 P, Rec. p. I‑2217, point 70).
25      Il convient donc de constater que Afton n’était pas indéniablement recevable à agir en annulation sur le fondement de l’article 230 CE à l’encontre des dispositions litigieuses. Partant, elle est en droit d’invoquer, dans le cadre du recours formé en vertu du droit national, l’invalidité de ces dispositions, alors même qu’elle n’a pas introduit de recours en annulation à l’encontre de ces dernières devant la juridiction communautaire dans le délai prévu à l’article 230 CE (voir arrêt Bavaria et Bavaria Italia, précité, point 46).
26      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que les questions posées par la juridiction de renvoi sont recevables.
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
27      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 1er, paragraphe 8, de la directive 2009/30, qui insère un article 8 bis, paragraphe 2, dans la directive 98/70, est invalide en ce qu’il limite l’utilisation de MMT dans les carburants à compter du 1er janvier 2011.
Sur l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation
28      À titre liminaire, il convient de souligner que, dans un cadre technique complexe à caractère évolutif tel que celui de l’affaire au principal, le législateur de l’Union dispose d’un large pouvoir d’appréciation, notamment quant à l’appréciation des éléments factuels d’ordre scientifique et technique hautement complexes pour déterminer la nature et l’étendue des mesures qu’il adopte, tandis que le contrôle du juge communautaire doit se limiter à examiner si l’exercice d’un tel pouvoir n’est pas entaché d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir ou encore si le législateur n’a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation. Dans un tel contexte, le juge communautaire ne peut en effet substituer son appréciation des éléments factuels d’ordre scientifique et technique à celle du législateur à qui le traité a conféré cette tâche [voir, en ce sens, arrêt du 15 octobre 2009, Enviro Tech (Europe), C‑425/08, non encore publié au Recueil, point 47 et jurisprudence citée].
29      Afton soutient que les teneurs limites en MMT ont été imposées à la suite d’une erreur manifeste d’appréciation des faits par le Conseil et le Parlement. À cette fin, Afton observe que l’imposition de ces limites n’est pas appuyée par la conclusion de la Commission formalisée dans l’étude d’impact jointe à la proposition de directive et que lesdites limites sont impraticables et arbitraires.
30      À cet égard, il convient, en premier lieu, de relever que l’étude d’impact réalisée par la Commission, jointe à sa proposition de directive et qui n’envisageait ni l’interdiction des additifs métalliques ni la fixation de valeur de la teneur limite en MMT dans les carburants, ne liait ni le Conseil ni le Parlement, lesquels, dans le cadre de la procédure législative de codécision définie par l’article 251 CE, étaient en droit d’apporter des modifications à ladite proposition.
31      En second lieu, aux termes de l’article 95, paragraphe 3, CE, la Commission prend pour base un niveau de protection élevé en tenant compte notamment de toute nouvelle évolution basée sur des faits scientifiques. Dans le cadre de leurs compétences respectives, le Parlement et le Conseil s’efforcent également d’atteindre cet objectif.
32      Par ailleurs, l’article 174, paragraphe 1, CE dispose que la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement contribue à la poursuite d’un certain nombre d’objectifs dont la protection de la santé des personnes. Le paragraphe 3 dudit article dispose que dans l’élaboration de sa politique dans le domaine de l’environnement, l’Union tient compte des données scientifiques et techniques disponibles. Cette obligation vaut particulièrement pour la procédure au titre de l’article 95, paragraphe 3, CE pour laquelle la prise en considération des données nouvelles est nécessaire (voir, en ce sens, arrêt du 6 novembre 2008, Pays-Bas/Commission, C‑405/07 P, Rec. p. I‑8301, point 61).
33      Néanmoins, il convient de préciser que le large pouvoir d’appréciation du législateur de l’Union, impliquant un contrôle juridictionnel limité de son exercice, s’applique non pas exclusivement à la nature et à la portée des dispositions à prendre, mais aussi, dans une certaine mesure, à la constatation des données de base (voir, notamment, arrêts du 25 octobre 2001, Italie/Conseil, C‑120/99, Rec. p. I‑7997, point 44, et du 7 septembre 2006, Espagne/Conseil, C‑310/04, Rec. p. I‑7285, point 121).
34      Toutefois, un tel contrôle juridictionnel, même s’il a une portée limitée, requiert que les institutions communautaires, auteurs de l’acte en cause, soient en mesure d’établir devant la Cour que l’acte a été adopté moyennant un exercice effectif de leur pouvoir d’appréciation, lequel suppose la prise en considération de tous les éléments et circonstances pertinents de la situation que cet acte a entendu régir (arrêt Espagne/Conseil, précité, point 122).
35      Dans l’affaire au principal, à la lecture du projet de rapport établi par la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire du Parlement du 19 juillet 2007, il apparaît que cette dernière préconisait l’interdiction de l’utilisation du MMT dans les carburants à compter du 1er janvier 2010 au motif que l’emploi de cet additif et d’autres additifs métalliques est très dommageable pour l’environnement, sans préciser les fondements scientifiques de cet avis.
36      Néanmoins, dans le cadre de la procédure devant la Cour, le Parlement a précisé que ladite commission a organisé non seulement des «ateliers généraux» sur la révision de la directive 2003/17/CE du Parlement européen et du Conseil, du 3 mars 2003, modifiant la directive 98/70/CE concernant la qualité de l’essence et des carburants diesel (JO L 76, p. 10), mais également un «atelier spécifique» sur les MMT le 3 avril 2008, au cours duquel Afton a notamment été auditionnée. Cette commission parlementaire a aussi pris en considération diverses études mettant en doute l’innocuité du MMT dont le rapport «Sierra research», du 29 août 2008, réalisé au Canada par la Canadian Vehicle Manufacturers’ Association and Association of International Automobile Manufacturers of Canada, qui, en tout état de cause, en tant qu’étude intervenue postérieurement, ne pouvait pas être pris en compte par la Commission lors de la publication de l’étude d’impact.
37      Le Conseil soutient avoir pris en compte, au cours de la procédure législative, des études réalisées dès 2004 par l’International Council on Clean Transportation (ICCT) (Conseil international pour des transports propres) qui démontreraient que l’utilisation de MMT nuit à la santé humaine et au bon fonctionnement des systèmes de contrôle des émissions, ainsi que la déclaration dite «de Brescia» sur la prévention de la neurotoxicité des métaux des 17 et 18 juin 2006 qui recommande notamment l’arrêt de l’addition de composés organiques à base de manganèse dans les carburants.
38      Il est vrai que Afton a, le 29 décembre 2008, adressé au Conseil, au Parlement et à la Commission, sur le fondement du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43), une demande tendant à ce que lui soient communiqués les documents scientifiques et les preuves qui ont été pris en considération lors de la décision fixant la teneur limite en MMT dans les carburants et qu’aucun document communiqué ne concernait des informations scientifiques relatives aux risques liés à l’utilisation du MMT.
39      Il convient, toutefois, d’observer que, outre le fait que le Conseil n’est pas nécessairement détenteur des documents scientifiques utilisés par les États membres lors des réunions, l’ensemble des documents susmentionnés est dans le domaine public et donc accessible à toute personne ou entreprise intéressée par ce sujet.
40      Partant, il ne saurait être soutenu que ces documents scientifiques n’ont pas été pris en compte au cours de la procédure législative.
41      Il résulte de ce qui précède que, au cours du processus législatif, le Parlement, le Conseil et la Commission ont pris en compte les données scientifiques disponibles, y compris celles parues au cours de cette procédure, pour exercer effectivement leur pouvoir d’appréciation.
42      Au vu des documents scientifiques qui portent tant sur les effets du MMT à l’égard de la santé humaine que de l’environnement et de son incidence sur les véhicules, le Parlement et le Conseil n’ont commis aucune erreur manifeste d’appréciation en décidant de fixer une teneur limite en MMT dans les carburants. Par conséquent, l’article 1er, paragraphe 8, de la directive 2009/30, en tant qu’il introduit un article 8 bis, paragraphe 2, dans la directive 98/70, n’est pas invalide.
Sur le non-respect des principes de proportionnalité et de précaution
43      Afton allègue que les teneurs limites en MMT ont été adoptées en violation du principe de proportionnalité au motif qu’aucun élément ne saurait justifier une limitation à ce point sévère de l’utilisation de MMT qui revient à l’interdire en fait dans l’essence sans plomb à partir de 2014 et dans l’essence de substitution à l’essence plombée à compter de 2011.
44      En outre, Afton tente de démontrer qu’il n’existe aucun élément de preuve justifiant l’adoption d’une législation ayant pour objet l’application du principe de précaution en matière de MMT puisque aucun examen des effets du MMT sur la santé ni aucune évaluation scientifique des risques concernant l’impact négatif du MMT sur les technologies de réduction de la pollution et sur l’environnement n’avaient été réalisés. De plus, le principe de précaution serait à tort invoqué comme justification.
45      Selon une jurisprudence constante, il convient de rappeler que le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit communautaire, exige que les actes des institutions communautaires ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante, et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (arrêts du 12 juillet 2001, Jippes e.a., C‑189/01, Rec. p. I‑5689, point 81; du 7 juillet 2009, S.P.C.M. e.a., C‑558/07, non encore publié au Recueil, point 41, ainsi que du 9 mars 2010, ERG e.a., C‑379/08 et C‑380/08, non encore publié au Recueil, point 86 ainsi que jurisprudence citée).
46      En ce qui concerne le contrôle juridictionnel des conditions mentionnées au point précédent, il y a lieu de reconnaître au législateur de l’Union un large pouvoir d’appréciation dans un domaine qui implique de sa part des choix de nature politique, économique et sociale, et dans lequel il est appelé à effectuer des appréciations complexes. Seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée en ce domaine, par rapport à l’objectif que les institutions compétentes entendent poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure (arrêt S.P.C.M. e.a., précité, point 42 ainsi que jurisprudence citée).
47      En l’espèce, il importe d’examiner si la fixation de teneurs limites en manganèse telles que prévues à l’article 8 bis, paragraphe 2, de la directive 98/70 constituent un moyen proportionné pour atteindre les objectifs de cette directive.
48      Selon le trente-cinquième considérant de la directive 2009/30, les objectifs des limites fixées pour le MMT se fondent sur le fait que l’utilisation de cette substance présente des risques pour la santé humaine et entraîne des dommages pour les moteurs de véhicules et les équipements antipollution. Il prévoit un étiquetage de tous les carburants énonçant ainsi une obligation d’information des consommateurs.
49      Les objectifs de protection de la santé, de l’environnement et des consommateurs sont visés à l’article 95, paragraphe 3, CE, pour lesquels le législateur prend pour base un niveau de protection élevé en tenant compte, notamment, de toute nouvelle évolution basée sur des faits scientifiques, tout comme à l’article 174, paragraphes 1 et 2, CE, qui prévoit que la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement est fondée notamment sur le principe de précaution.
50      La fixation d’une limite à la présence du MMT dans les carburants qui permet de réduire d’autant les quantités de cette substance pouvant potentiellement causer des dommages à la santé n’est pas manifestement inappropriée pour atteindre les objectifs de protection de la santé et de l’environnement poursuivis par le législateur de l’Union. Il reste toutefois à vérifier qu’il ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs.
51      En l’espèce, il convient certes de relever que le projet de directive de la Commission ne prévoyait ni une interdiction ni une limitation des MMT dans le carburant. En revanche, la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire du Parlement souhaitait une interdiction totale dudit MMT. À cet égard, s’agissant de la directive 2003/17, il convient de constater que, au moment de l’adoption de la directive 2009/30, l’état des connaissances scientifiques ne permettait pas ou difficilement l’élaboration de méthodes d’essai.
52      De plus, l’article 8 bis, paragraphe 1, de la directive 98/70 prévoit l’élaboration de méthodes d’essai et la présentation de conclusions devant le Parlement et le Conseil avant le 31 décembre 2012.
53      La teneur limite en MMT dans les carburants a ainsi été fixée dans l’attente du développement desdites méthodes d’essai. Elle a donc un caractère temporaire et est susceptible d’être modifiée selon les résultats de l’évolution qui seront observés.
54      La disposition litigieuse s’inscrit, enfin, dans le cadre plus global de la directive 2009/30, qui a pour objet de définir des spécifications minimales relatives aux carburants aux fins de la protection de la santé et de l’environnement dans le contexte de réduction des émissions de gaz à effet de serre.
55      En conséquence, eu égard aux risques sur la santé et aux dommages sur les moteurs des véhicules ainsi qu’aux difficultés d’élaboration de méthodes d’essai, une mesure restrictive telle qu’une limitation de la présence du MMT dans les carburants ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour satisfaire aux objectifs de la directive 2009/30.
56      En outre, il importe de vérifier si, en exerçant son pouvoir d’appréciation, le législateur de l’Union a tenté d’assurer un certain équilibre entre, d’une part, la protection de la santé, de l’environnement et des consommateurs et, d’autre part, les intérêts économiques des opérateurs, dans la poursuite de l’objectif qui lui est assigné par le traité d’assurer un niveau élevé de protection de la santé et de l’environnement.
57      Au préalable, il convient de rappeler que l’étude d’impact de la Commission ne liait pas le Parlement non plus que le Conseil.
58      À cet égard, il ressort des documents scientifiques et des débats entre les parties que, au moment de l’adoption de la directive 2009/30, le MMT n’avait pas fait l’objet d’une évaluation scientifique concernant ses effets sur la santé entreprise par un organisme public ou une entité indépendante. Or, s’agissant des études fournies par les professionnels du secteur, force est de constater que les conclusions qu’elles formulent à cet égard sont fortement divergentes selon que l’étude invoquée a été réalisée par l’industrie automobile ou par les producteurs de MMT.
59      Il s’ensuit que le législateur de l’Union a été confronté à des doutes sérieux, en l’absence de données scientifiques fiables et suffisantes, quant au caractère inoffensif du MMT sur la santé et sur l’environnement.
60      Une application correcte du principe de précaution présuppose, en premier lieu, l’identification des conséquences potentiellement négatives pour la santé de l’utilisation proposée du MMT et, en second lieu, une évaluation complète du risque pour la santé fondée sur les données scientifiques disponibles les plus fiables et les résultats les plus récents de la recherche internationale (voir arrêt du 28 janvier 2010, Commission/France, C‑333/08, non encore publié au Recueil, point 92 et jurisprudence citée).
61      Lorsqu’il s’avère impossible de déterminer avec certitude l’existence ou la portée du risque allégué en raison de la nature insuffisante, non concluante ou imprécise des résultats des études menées, mais que la probabilité d’un dommage réel pour la santé publique persiste dans l’hypothèse où le risque se réaliserait, le principe de précaution justifie l’adoption de mesures restrictives, sous réserve qu’elles soient non discriminatoires et objectives (voir arrêt Commission/France, précité, point 93 et jurisprudence citée).
62      Dans ces circonstances, il doit être admis que le législateur de l’Union pouvait, en vertu du principe de précaution, prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées (voir arrêt Commission/France, précité, point 91).
63      Dans une affaire telle que celle au principal, la teneur limite en MMT dans les carburants n’est pas discriminatoire, puisqu’elle s’applique à l’ensemble de l’Union et à tous les producteurs et importateurs de MMT.
64      En outre, le législateur de l’Union a pu, à juste titre, considérer que la manière appropriée de concilier le niveau élevé de protection de la santé et de l’environnement et les intérêts économiques des producteurs de MMT consistait à limiter la teneur en MMT dans les carburants de manière dégressive tout en prévoyant la possibilité, à l’article 8 bis, paragraphe 3, de la directive 98/70, de revoir ces limites en se fondant sur des résultats d’évaluation.
65      Enfin, Afton conteste le niveau des limites en considérant qu’il n’est fondé sur aucune base scientifique, qu’il développe certains inconvénients par rapport à des véhicules anciens et que le législateur de l’Union n’a pas procédé à l’examen de ces inconvénients. Elle ajoute que ces limites reviennent à une interdiction de fait du MMT.
66      Toutefois, dès lors que des incertitudes existent quant aux dommages susceptibles d’être causés par le MMT, il ne peut y avoir d’informations plus précises permettant de définir le niveau de teneur limite en MMT dans les carburants qui serait susceptible de prévenir adéquatement ces mêmes dommages.
67      En outre, Afton a commercialisé dans l’Union moins de 0,5 % des ventes mondiales totales de MMT en 2008, à destination de quelques pays. Dans le même temps, d’autres États membres tels que la République fédérale d’Allemagne ont interdit la présence de MMT dans les carburants.
68      Par suite, eu égard aux incertitudes portant tant sur les dommages causés par l’utilisation de MMT que sur les risques engendrés pour l’utilisateur de MMT, la fixation des teneurs limites en MMT dans les carburants n’apparaît pas manifestement disproportionnée au regard des intérêts économiques des producteurs de MMT, en vue d’assurer un niveau élevé de protection de la santé et de l’environnement.
69      Il résulte des considérations qui précèdent que l’article 1er, paragraphe 8, de la directive 2009/30, en tant qu’il introduit un article 8 bis, paragraphe 2, dans la directive 98/70, n’est pas invalide en raison de la violation du principe de précaution et du principe de proportionnalité.
Sur le non-respect du principe d’égalité de traitement
70      Afton allègue qu’il n’est pas justifié d’établir des limites au MMT sans apporter de restrictions à l’utilisation d’autres additifs métalliques, y compris ceux contenant du manganèse.
71      Selon elle, le MMT a une fonction analogue à celle des autres additifs métalliques et n’entraîne pas de risques supplémentaires pour la santé et l’environnement. Elle cite le cyclopentadiényle manganèse tricarbonyle (CMT) pour lequel la réglementation en cause ne prévoit pas de limite d’utilisation.
72      Les institutions qui sont intervenues devant la Cour font valoir, en substance, que les autres additifs basés sur le manganèse ne sont pas utilisés ou importés dans l’Union.
73      Le Parlement précise que le MMT fait l’objet d’études et d’analyses de risques depuis longtemps et qu’il est utilisé de longue date comme additif métallique dans les carburants alors qu’il n’existe aucune étude sur les autres additifs.
74      Selon une jurisprudence constante, le principe d’égalité de traitement ou de non-discrimination exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (arrêt S.P.C.M. e.a., précité, point 74 et jurisprudence citée).
75      À cet égard, il suffit de constater que Afton n’a pas contredit l’affirmation selon laquelle les autres additifs métalliques basés sur le manganèse, dont le CMT, n’étaient ni utilisés ni importés dans l’Union.
76      Il en résulte que le MMT n’est pas dans une situation comparable à celle des autres additifs métalliques basés sur le manganèse et le législateur de l’Union n’était dès lors pas tenu de définir des limites pour lesdits additifs.
77      Par conséquent, aucune violation du principe d’égalité de traitement n’étant constatée, l’article 1er, paragraphe 8, de la directive 2009/30, en tant qu’il introduit un article 8 bis, paragraphe 2, dans la directive 98/70, n’est pas invalide en raison de la violation de ce principe.
Sur le non-respect du principe de sécurité juridique
78      Afton soutient que le nouvel article 8 bis, paragraphe 2, de la directive 98/70 est insuffisamment précis en ce qui concerne le lien supposé exister entre la teneur limite en MMT dans les carburants et le développement des méthodes d’essai.
79      Selon une jurisprudence constante, le principe général de sécurité juridique, qui constitue un principe fondamental du droit communautaire, exige, notamment, qu’une réglementation soit claire et précise, afin que les justiciables puissent connaître sans ambiguïté leurs droits et obligations et prendre leurs dispositions en conséquence (voir arrêts du 14 avril 2005, Belgique/Commission, C‑110/03, Rec. p. I‑2801, point 30; du 10 janvier 2006, IATA et ELFAA, C‑344/04, Rec. p. I‑403, point 68, ainsi que Intertanko e.a., précité, point 69).
80      Contrairement à ce que soutient Afton, l’appréciation du lien entre la teneur limite en MMT dans les carburants et le développement des méthodes d’essais ne saurait porter que sur le seul article 8 bis, paragraphe 2, de la directive 98/70.
81      L’article 8 bis, paragraphe 3, première phrase, de la directive 98/70 prévoit expressément que la «teneur limite de MMT dans les carburants, précisée au paragraphe 2, est révisée sur la base des résultats de l’évaluation réalisée au moyen des méthodes d’essais visées au paragraphe 1».
82      Il s’ensuit qu’aucune ambiguïté ne résulte de la rédaction de l’article 8 bis, paragraphe 2, de la directive 98/70 sur le lien entre la teneur limite en MMT dans les carburants et le développement des méthodes d’essai.
83      Dès lors, aucune violation du principe de sécurité juridique ne saurait être constatée et, par conséquent, l’article 1er, paragraphe 8, de la directive 2009/30 en tant qu’il introduit un article 8 bis, paragraphe 2, de la directive 98/70 n’est pas invalide en raison de la violation de ce principe.
84      Il résulte de tout ce qui précède que l’examen de la première question n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 1er, paragraphe 8, de la directive 2009/30 en tant qu’il introduit un article 8 bis, paragraphe 2, dans la directive 98/70.
Sur la seconde question
85      Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 1er, paragraphe 8, de la directive 2009/30, qui insère un article 8 bis, paragraphes 4 à 6, dans la directive 98/70, est invalide en ce qu’il impose un étiquetage des carburants contenant des additifs métalliques.
86      Afton soutient que l’obligation d’étiquetage a été imposée à la suite d’une erreur manifeste d’appréciation et qu’elle est disproportionnée en ce qu’elle équivaut à une interdiction de fait de l’utilisation du MMT et des autres additifs métalliques.
87      Aux termes du trente-cinquième considérant de la directive 2009/30, l’utilisation des additifs métalliques, et en particulier le MMT, pourrait accroître les risques pour la santé humaine et entraîner des dommages pour les moteurs de véhicules et les équipements antipollution. Après s’être référé aux mises en garde des constructeurs automobiles, le législateur de l’Union a, dans la dernière phrase dudit considérant, cherché à éviter que les consommateurs, sans le savoir, n’invalident les garanties couvrant leur véhicule.
88      Par suite, comme l’a relevé Mme l’avocat général au point 123 de ses conclusions, l’obligation d’étiquetage a pour finalité la protection des consommateurs qui, selon l’article 153 CE, est un objectif de l’Union. Ce dernier doit être réalisé par la promotion des droits des consommateurs à l’information.
89      L’apposition, de façon bien visible, d’une étiquette comportant le texte, ainsi formulé, «Contient des additifs métalliques» est un moyen approprié à la poursuite de cet objectif.
90      Contrairement à ce que soutient Afton, la concision du message et l’absence de référence à la garantie des constructeurs satisfont à l’objectif susmentionné.
91      En effet, pour que le consommateur puisse prévenir les risques tant pour sa santé que pour son véhicule, il doit être informé de la présence de tels additifs dans le carburant.
92      Par ailleurs, l’objectif de protection du consommateur ne saurait être atteint par la seule définition des limites prévues à l’article 8 bis, paragraphe 2, de la directive 98/70 qui ont pour but de satisfaire le niveau élevé de protection de la santé et de l’environnement requis par le traité et qui ne portent que sur le MMT.
93      En outre, Afton fait valoir que l’obligation d’étiquetage équivaut en pratique à une interdiction des additifs métalliques dans les carburants.
94      À cet égard, il convient de relever, en tout état de cause, d’une part, que l’étiquetage n’est requis que pour la vente de carburant contenant des additifs métalliques et non pour la vente de MMT en tant qu’additif et, d’autre part, qu’il n’est pas susceptible d’alourdir considérablement la charge des producteurs et des distributeurs de carburants compte tenu du faible volume de carburant contenant de tels additifs, en l’occurrence moins de 0,1 % du volume des ventes de carburant réalisées dans l’Union.
95      Il s’ensuit que c’est sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation que le législateur de l’Union a pu retenir l’obligation d’étiquetage prévue à l’article 8 bis, paragraphes 4 à 6, de la directive 98/70, qui ne constitue pas une obligation manifestement inappropriée pour atteindre l’objectif de protection du consommateur prévu par la directive 2009/30.
96      Il résulte des considérations qui précèdent que l’examen de la seconde question n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 1er, paragraphe 8, de la directive 2009/30, qui insère un article 8 bis, paragraphes 4 à 6, dans la directive 98/70.
97      Il résulte de tout ce qui précède que l’examen des questions n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 1er, paragraphe 8, de la directive 2009/30 en tant qu’il introduit un nouvel article 8 bis, paragraphes 2 et 4 à 6, dans la directive 98/70.
Sur les dépens
98      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit:
L’examen des questions n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 1er, paragraphe 8, de la directive 2009/30/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, modifiant la directive 98/70/CE en ce qui concerne les spécifications relatives à l’essence, au carburant diesel et aux gazoles ainsi que l’introduction d’un mécanisme permettant de surveiller et de réduire les émissions de gaz à effet de serre, modifiant la directive 1999/32/CE du Conseil en ce qui concerne les spécifications relatives aux carburants utilisés par les bateaux de navigation intérieure et abrogeant la directive 93/12/CEE, en tant qu’il introduit un nouvel article 8 bis, paragraphes 2 et 4 à 6, dans la directive 98/70/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 1998, concernant la qualité de l’essence et des carburants diesel et modifiant la directive 93/12/CEE du Conseil.
Signatures
* Langue de procédure: l’anglais.