62024CJ0519
DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
16. april 2026 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – miljø – luftforurening – ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner – direktiv 2003/87/EF – midlertidige regler for harmoniseret gratistildeling – artikel 10a – national lovgivning, hvorefter driftsledere, som har modtaget en betydelig mængde gratistildelinger, pålægges en afgift på CO2-emissioner«
I sag C-519/24,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Veszprémi Törvényszék (retten i første instans i Veszprém, Ungarn) ved afgørelse af 8. juli 2024, indgået til Domstolen den 29. juli 2024, i sagen
Nitrogénművek Vegyipari Zrt.
mod
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, K. Jürimäe, Domstolens præsident, K. Lenaerts, som fungerende dommer i Anden Afdeling, og dommerne F. Schalin (refererende dommer), M. Gavalec og Z. Csehi,
generaladvokat: T. Ćapeta,
justitssekretær: fuldmægtig I. Illéssy,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 25. juni 2025,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Nitrogénművek Vegyipari Zrt. ved ügyvédek P. Bibók, Zs. Okányi og D. Zlati,
–
den ungarske regering ved M.Z. Fehér og K. Szíjjártó, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved A. Armenia, B. Béres, B. De Meester og G. Wils, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 9. oktober 2025,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af:
–
5., 7. og 20. betragtning til og artikel 1, artikel 3, litra f), og artikel 10 og 11 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (EUT 2003, L 275, s. 32), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/410 af 14. marts 2018 (EUT 2018, L 76, s. 3) (herefter »direktiv 2003/87«)
–
artikel 18 TEUF, 49 TEUF og 56 TEUF
–
artikel 17 og 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«)
–
artikel 14 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), og artikel 1 i tillægsprotokol nr. 1 hertil, undertegnet i Paris den 20. marts 1952.
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Nitrogénművek Vegyipari Zrt., et ungarsk aktieselskab, der beskæftiger sig med produktion af gødning (herefter »Nitrogénművek«), og Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága (direktoratet for klager ved den nationale told-, skatte- og afgiftsmyndighed, Ungarn) vedrørende betaling af den afgift, som ved den nationale lovgivning er indført på kvoter for emissioner af kuldioxid (CO2) (herefter »afgiften på CO2-emissionskvoter«), der er sket ved udnyttelse af gratiskvoter.
Retsforskrifter
EU-retten
3
5., 7. og 20. betragtning til direktiv 2003/87 har følgende ordlyd:
»(5)
[Det Europæiske Union] og dens medlemsstater har vedtaget, at de vil opfylde deres forpligtelser til at reducere antropogene drivhusgasemissioner i henhold til [protokollen fra Kyoto, Japan] i fællesskab, i overensstemmelse med [Rådets] beslutning 2002/358/EF [af 25. april 2002 om godkendelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af Kyotoprotokollen til De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer og om den fælles opfyldelse af forpligtelserne i forbindelse hermed (EFT 2002, L 130, s. 1)]. Direktivet skal bidrage til at opfylde Unionens og dens medlemsstaters forpligtelser mere effektivt gennem et effektivt europæisk marked med kvoter for drivhusgasemissioner og med den mindst mulige negative indvirkning på den økonomiske udvikling og beskæftigelsessituationen.
[...]
(7)
Det er nødvendigt at fastsætte EF-bestemmelser om medlemsstaternes tildeling af kvoter for at bidrage til at bevare det indre markeds integritet og undgå konkurrencefordrejninger.
[...]
(20)
Dette direktiv vil fremme anvendelsen af mere energieffektive teknologier, herunder kraftvarmeteknologi, som frembringer færre emissioner pr. produktionsenhed [...]«
4
Direktivets artikel 1 med overskriften »Formål« bestemmer følgende i stk. 1:
»Ved dette direktiv fastlægges et system for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Unionen (i det følgende benævnt »EU ETS«) med henblik på at fremme reduktionen af drivhusgasemissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde.«
5
Direktivets artikel 3 med overskriften »Definitioner« fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
[...]
f)
»driftsleder«: en person, der driver eller kontrollerer et anlæg, eller som efter national lovgivning har fået overdraget afgørende økonomiske beføjelser med hensyn til den tekniske drift heraf«.
6
I direktivets artikel 10 med overskriften »Auktionering af kvoter« hedder det i stk. 1, første og andet afsnit:
»Fra 2019 og fremefter auktionerer medlemsstaterne alle kvoter, som ikke tildeles gratis i overensstemmelse med dette direktivs artikel 10a og 10c, og som ikke overføres til markedsstabilitetsreserven oprettet ved Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse (EU) 2015/1814 [af 6. oktober 2015 om oprettelse og anvendelse af en markedsstabilitetsreserve i forbindelse med Unionens system for handel med kvoter for drivhusgasemissioner og om ændring af direktiv 2003/87/EF (EUT 2015, L 264, s. 1)] eller annulleres i overensstemmelse med dette direktivs artikel 12, stk. 4.
Fra 2021 og fremefter, og uden at det berører en mulig reduktion i henhold til artikel 10a, stk. 5a, er den andel af kvoter, der skal auktioneres, 57%.«
7
Artikel 10a i direktiv 2003/87 med overskriften »Midlertidige unionsregler for harmoniseret gratistildeling« bestemmer følgende i stk. 1 og 6:
»1.   [Europa-Kommissionen] tillægges beføjelser til at vedtage delegerede retsakter i overensstemmelse med artikel 23 for at supplere dette direktiv vedrørende de fuldt harmoniserede bestemmelser for hele Unionen om tildeling af de i nærværende artikels stk. 4, 5, 7 og 19 omhandlede kvoter.
[...]
6.   Medlemsstaterne bør vedtage finansielle foranstaltninger i overensstemmelse med dette stykkes andet og fjerde afsnit til fordel for sektorer eller delsektorer, der er udsat for en reel risiko for kulstoflækage på grund af betydelige indirekte omkostninger, der faktisk skyldes drivhusgasemissionsomkostninger, der videregives i elpriserne, forudsat at sådanne finansielle foranstaltninger er i overensstemmelse med statsstøttereglerne og navnlig ikke forårsager urimelige konkurrencefordrejninger på det indre marked. [...]
[...]«
Ungarsk ret
Lov CL af 2017
8
Artikel 195 i adózás rendjéről szóló 2017. évi CL. törvény (lov CL af 2017 om skatte- og afgiftsprocedurer) (Magyar Közlöny 2017/192) bestemmer:
»Skatte- og afgiftsmyndigheden træffer uden forudgående kontrol afgørelse om den afgiftspligtiges berigtigede angivelse inden for 15 dage fra indgivelsen heraf, når denne berigtigede angivelse alene skyldes, at den bestemmelse, hvoraf afgiftspligten følger, er i strid med en grundlæggende lov eller en forpligtende EU-retsakt, eller hvad angår en kommunal bekendtgørelse med alle andre retsregler, medmindre den afgørelse fra [Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol, Ungarn), Kúria (øverste domstol, Ungarn)] eller Den Europæiske Unions Domstol, hvorved der tages stilling til dette spørgsmål, endnu ikke er blevet offentliggjort på tidspunktet for indgivelsen af den berigtigede angivelse, eller den berigtigede angivelse ikke er i overensstemmelse med den offentliggjorte afgørelse.«
Regeringsdekret nr. 320/2023
9
Jelentős térítésmentes kibocsátásiegység-kiosztásban részesülő létesítmény üzemeltetőjét érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 320/2023. (VII. 17.) Kormányrendelet (regeringsdekret nr. 320/2023 om visse nødbestemmelser vedrørende driftsledere på anlæg, som har modtaget betydelige gratistildelinger af kvoter) af 17. juli 2023 (Magyar Közlöny 2023/106., herefter »regeringsdekret nr. 320/2023«) blev vedtaget i forbindelse med den undtagelsestilstand, som de ungarske myndigheder erklærede på grund af krigen mellem Ukraine og Rusland. Det pålægger driftsledere, som har modtaget betydelige gratistildelinger af drivhusgasemissionskvoter inden for rammerne af EU ETS, to afgiftsbyrder. Dekretet træder i henhold til dets artikel 4 i kraft på tredjedagen efter offentliggørelsen, som fandt sted den 17. juli 2023.
10
I henhold til artikel 1, stk. 1, i regeringsdekret nr. 320/2023 forstås der ved en driftsleder, som har modtaget betydelige gratistildelinger, enhver driftsleder, hvis anlæg råder over en produktbenchmarket delinstallation som defineret i Kommissionens delegerede forordning (EU) 2019/331 af 19. december 2018 om fastlæggelse af midlertidige EU-regler for harmoniseret gratistildeling af emissionskvoter i henhold til artikel 10a i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF (EUT 2019, L 59, s. 8), eller en procesemissionsdelinstallation som defineret i denne delegerede forordning, og hvis anlæg eller delinstallation
–
har et årligt gennemsnit af certificerede CO2-udledninger i de tre år forud for det pågældende år på over 25000 ton og
–
har modtaget en gratistildeling af kvoter i året forud for det pågældende år svarende til mindst 50% af gennemsnittet af de samlede certificerede CO2-emissioner i de tre år forud for det pågældende år.
11
Den første afgiftsbyrde, der blev indført ved dekretet, og som er den eneste, der er berørt af de præjudicielle spørgsmål, er afgiften på CO2-emissionskvoter, som beløber sig til 36 EUR pr. ton årlige emissioner fra driftslederen. Afgiftsgrundlaget for denne afgift skal angives og betales inden den 31. maj i det år, der følger efter det pågældende regnskabsår. For 2023 blev afgiften på CO2-emissionskvoter pålagt samtlige emissioner i året, dvs. også emissionerne fra før dekretets ikrafttræden.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
12
Nitrogénművek, som regeringsdekret nr. 320/2023 finder anvendelse på, blev anset for at være undergivet den første af de afgiftsbyrder, der blev indført ved dekretet.
13
Den 21. december 2023 indgav selskabet en berigtiget angivelse vedrørende afgiften på CO2-emissionskvoter på grundlag af artikel 195 i lov CL af 2017 til Nemzeti Adó- és Vámhivatal Veszprém Vármegyei Adó- és Vámigazgatósága (den nationale told-, skatte- og afgiftsmyndighed, direktoratet for told og skat, provinsen Veszprém, Ungarn). Selskabet anførte, at det ville opnå en nedsættelse af sit afgiftstilsvar med 2561256000 ungarske forint (HUF) for perioden fra den 1. april 2023 til den 30. juni 2023.
14
Det anfægtede navnlig foreneligheden af regeringsdekret nr. 320/2023 med Magyarország Alaptörvénye (Ungarns grundlov) og EU-retten.
15
Efter at først den nationale told-, skatte- og afgiftsmyndighed, direktoratet for told og skat, provinsen Veszprém, og derefter direktoratet for klager ved den nationale told-, skatte- og afgiftsmyndighed i det væsentlige havde afvist Nitrogénműveks berigtigede angivelse, anlagde selskabet sag ved Veszprémi Törvényszék (retten i første instans i Veszprém, Ungarn), som er den forelæggende ret.
16
Nitrogénművek har for denne ret gjort gældende, at afgiften på CO2-emissionskvoter, som er direkte forbundet med de gratis CO2-emissionskvoter, der tildeles i henhold til direktiv 2003/87, er uforenelig med Unionens mål i henhold til EU ETS. Desuden er regeringsdekret nr. 320/2023 diskriminerende, det skaber en hindring for udøvelsen af de grundlæggende frihedsrettigheder, der er sikret ved traktaterne, det griber ind i den frie udveksling af tjenesteydelser, etableringsfriheden og ejendomsretten, og det kan falde ind under lovgivningen om statsstøtte.
17
Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt afgiften på CO2-emissionskvoter er forenelig med direktiv 2003/87. Den er af den opfattelse, at svarene på de spørgsmål, der er stillet i den foreliggende sag, ikke klart kan udledes af Domstolens praksis, eftersom de domme fra Domstolen, som Nitrogénművek har påberåbt sig, havde en anden genstand end sagen ved den forelæggende ret.
18
På denne baggrund har Veszprémi Törvényszék (retten i første instans i Veszprém) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal – eller kan – formålene med og bestemmelserne i [direktiv 2003/87] – navnlig, men ikke udelukkende dets artikel 1, 10 og 11 samt 5., 7. og 20. betragtning hertil – fortolkes således, at disse formål og disse bestemmelser er til hinder for en national foranstaltning (regeringsdekret [nr. 320/2023]), som:
–
pålægger de emissioner, der er sket ved udnyttelse af kvoter, en efterfølgende afgiftsbyrde (opkrævning af en afgift)
–
pålægger de emissioner, der er sket ved udnyttelse af gratis kvoter, en efterfølgende afgiftsbyrde (opkrævning af en afgift)
–
pålægger de emissioner, der er sket ved udnyttelse af gratis kvoter, en efterfølgende afgiftsbyrde (opkrævning af en afgift), som har til virkning at fratage de gratis kvoter deres værdi og kompenserende virkning
–
pålægger de emissioner, der er sket ved udnyttelse af gratis kvoter, en efterfølgende afgiftsbyrde (opkrævning af en afgift), som har til virkning at afholde driftslederne fra at nedbringe deres emissioner, forbedre deres miljøeffektivitet eller investere i mere miljøvenlige teknologier
–
pålægger de emissioner, der er sket ved udnyttelse af gratis kvoter, en efterfølgende afgiftsbyrde (opkrævning af en afgift), hvis pålæggelse har et formål, som ikke har nogen forbindelse med beskyttelsen af miljøet eller med [EU ETS] eller formålene hermed, idet formålet med og den eneste begrundelse for at godkende indførelsen af denne afgift derimod er at imødegå virkningerne af den væbnede konflikt og den humanitære katastrofe i Ungarns nærområde?
2)
Skal – eller kan – begrebet »driftsleder«, som anvendes i artikel 3, litra f), [i direktiv 2003/87] i lyset af forbuddet mod forskelsbehandling, som følger af artikel 18 [TEUF], 49 [TEUF] og 56 [TEUF], [chartrets] artikel 21 og [EMRK’s] artikel 14, fortolkes således, at dette begreb er til hinder for en national foranstaltning (regeringsdekret [nr. 320/2023]), som på ugrundet og vilkårlig vis og uden støtte i et tvingende alment hensyn forskelsbehandler en bestemt kategori af sådanne driftsledere i forhold til driftsledere, der ikke er omfattet af foranstaltningens anvendelsesområde?
3)
Skal – eller kan – artikel 18 TEUF, 49 TEUF og 56 TEUF fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national foranstaltning (regeringsdekret [nr. 320/2023]), som begrænser udøvelsen af disse frihedsrettigheder, og som:
–
på ugrundet og vilkårlig vis og uden støtte i et tvingende alment hensyn forskelsbehandler en bestemt kategori af driftsledere som omhandlet i [...] artikel 3, litra f), [i direktiv 2003/87] ved at underlægge disse en anden (mere bebyrdende) ordning
–
på vilkårlig vis og uden støtte i et tvingende alment hensyn fastlægger et personelt anvendelsesområde, som ikke er egnet til at opfylde formålene med de beføjelser, i henhold til hvilken det blev fastlagt, og
–
indføres pludseligt og uforudsigeligt, idet der kun går tre dage mellem foranstaltningens forkyndelse og ikrafttrædelse, samtidig med at der herved pålægges efterfølgende forpligtelser med tilbagevirkende kraft med hensyn til faktiske omstændigheder, som er indtruffet før dens ikrafttrædelse?
4)
Skal – eller kan – beskyttelsen af ejendomsretten, som er sikret ved chartrets artikel 17 og artikel 1 i første tillægsprotokol til EMRK, fortolkes således, at denne beskyttelse er til hinder for en national foranstaltning (regeringsdekret [nr. 320/2023]), som har karakter af konfiskation og inden for en nær fremtid fuldstændig fratager de driftsledere, der er omfattet af dens anvendelsesområde, deres indtægter, hvilket udgør et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
19
Det bemærkes indledningsvis, at det følger af fast retspraksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, der er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer Domstolen at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den for denne verserende tvist. Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, den forelægges (dom af 29.4.2021, Granarolo, C-617/19, EU:C:2021:338, præmis 32).
20
Den omstændighed, at en forelæggende ret rent formelt har udformet sin anmodning om præjudiciel afgørelse under henvisning til bestemte EU-retlige bestemmelser, er i denne forbindelse ikke til hinder for, at Domstolen oplyser denne ret om alle de fortolkningsmomenter, der kan være til nytte ved afgørelsen af den sag, som verserer for den forelæggende ret, uanset om den henviser til dem i sine spørgsmål. Det tilkommer herved Domstolen fra samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale ret, navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til sagens genstand er nødvendigt at fortolke (dom af 29.4.2021, Granarolo, C-617/19, EU:C:2021:338, præmis 33).
21
I det foreliggende tilfælde vedrører tvisten i hovedsagen i det væsentlige lovligheden af regeringsdekret nr. 320/2023, hvorved der pålægges en afgift på kvoter for drivhusgasemissioner. I henhold til dekretets artikel 3 er beskatningsgrundlaget for afgiften den afgiftspligtige driftleders mængde af CO2-emissioner beregnet i ton CO2, og afgiftssatsen er fastsat til et beløb i ungarske forint svarende til 36 EUR pr. ton CO2. Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, skal afgiften i henhold til dekretets artikel 1 betales af enhver driftsleder, som har modtaget betydelige gratistildelinger af drivhusgasemissionskvoter inden for rammerne af EU ETS, og som råder over et produktbenchmarket anlæg eller en produktbenchmarket delinstallation og/eller en procesemissionsdelinstallation, og hvis anlæg eller delinstallation for det første har et årligt gennemsnit af certificerede CO2-emissioner i de tre år forud for det pågældende år på over 25000 ton og for det andet har modtaget en gratistildeling af kvoter i året forud for det pågældende år svarende til mindst 50% af gennemsnittet af de samlede certificerede CO2-emissioner i de tre år forud for det pågældende år.
22
I den oprindelige affattelse af direktiv 2003/87 var det artikel 10, der omhandlede gratistildeling af CO2-kvoter, men den relevante bestemmelse i denne henseende er direktivets artikel 10a efter vedtagelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/29/EF af 23. april 2009 om ændring af direktiv 2003/87/EF med henblik på at forbedre og udvide ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet (EUT 2009, L 140, s. 63). Der skal således foretages en fortolkning af direktivets artikel 10a i forbindelse med det første spørgsmål.
23
Henset til det ovenstående må det fastslås, at den forelæggende ret med sit første spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 1 og 10a i direktiv 2003/87, sammenholdt med 5., 7. og 20. betragtning til direktivet, skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, der specifikt pålægger en erhvervsdrivende, som har modtaget betydelige gratistildelinger af drivhusgasemissionskvoter inden for rammerne af EU ETS, at betale en afgift på CO2-emissionskvoter for sit produkt- og/eller procesbenchmarkede anlæg, når den pågældende lovgivning har den virkning, at den neutraliserer den kompenserende virkning af tildelingen af sådanne kvoter, og er i strid med målene om at bevare konkurrenceevnen og undgå kulstoflækage.
24
Indledningsvis bemærkes, at som det følger af artikel 1 i direktiv 2003/87, fastlægger dette direktiv et EU ETS i Unionen med henblik på at fremme reduktionen af CO2-emissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde (dom af 12.4.2018, PPC Power, C-302/17, EU:C:2018:245, præmis 18).
25
Domstolen har gentagne gange fastslået, at hovedformålet med direktiv 2003/87 er at reducere drivhusgasemissionerne væsentligt. Dette mål skal nås ved opfyldelsen af en række delmål og ved hjælp af visse instrumenter. Det vigtigste instrument i denne henseende udgøres af EU ETS. De andre delmål, der skal nås med dette system, er bl.a. – således som det fremgår af femte og syvende betragtning til direktivet – bevarelse af den økonomiske udvikling og beskæftigelsessituationen og at beskytte det indre markeds integritet og konkurrencevilkårene (dom af 17.10.2013, Iberdrola m.fl., C-566/11, C-567/11, C-580/11, C-591/11, C-620/11 og C-640/11, EU:C:2013:660, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
26
Som det ligeledes fremgår af 20. betragtning til direktiv 2003/87, er et andet delmål, der forfølges med EU ETS, at fremme reduktionen af disse emissioner gennem teknologiske forbedringer såsom anvendelse af mere energieffektive teknologier, der frembringer færre emissioner pr. produktionsenhed.
27
For at nå sit mål for reduktion af drivhusgasemissioner på en sådan måde bygger direktiv 2003/87 på emissionskvoternes økonomiske værdi med henblik på at tilskynde virksomhederne til at nedbringe emissionerne og indfører i denne henseende EU ETS. Virksomhederne kan således anvende de emissionskvoter, de er blevet tildelt, eller sælge dem til en pris baseret på deres markedsværdi eller det udbytte, de eventuelt kan opnå herved (jf. i denne retning dom af 17.10.2013, Iberdrola m.fl., C-566/11, C-567/11, C-580/11, C-591/11, C-620/11 og C-640/11, EU:C:2013:660, præmis 47, 49 og 55, og af 12.4.2018, PPC Power, C-302/17, EU:C:2018:245, præmis 24).
28
I denne forbindelse er der fastsat regler om en gratistildeling af disse emissionskvoter for at forhindre et tab af konkurrenceevne for Unionens industrier, som kan føre til det fænomen med udflytning af produktion, der kaldes »kulstoflækage« (jf. i denne retning dom af 17.10.2013, Iberdrola m.fl., C-566/11, C-567/11, C-580/11, C-591/11, C-620/11 og C-640/11, EU:C:2013:660, præmis 39, og af 26.2.2015, ŠKO-Energo, C-43/14, EU:C:2015:120, præmis 28). Med henblik på at nå dette mål vedrørende Unionens industriers konkurrenceevne opstiller artikel 10a i direktiv 2003/87 således et sæt midlertidige regler for gratistildeling af emissionskvoter. Artiklens stk. 1, første afsnit, fastsætter således, at Kommissionen tillægges beføjelser til at vedtage delegerede retsakter i overensstemmelse med direktivets artikel 23 for at supplere direktivet vedrørende de fuldt harmoniserede bestemmelser for hele Unionen om tildeling af de i artikel 10a, stk. 4, 5, 7 og 19, omhandlede kvoter. Direktivets artikel 10a, stk. 1, andet til fjerde afsnit, og artikel 10a, stk. 2, præciserer beregningsmetoden og fremgangsmåden for gratistildelingen af kvoter efter fastlæggelsen af ex ante-benchmarks for hvert enkelt produkt, der skal anvendes for hver sektor og delsektor.
29
Artikel 10a, stk. 6, første og fjerde afsnit, i direktiv 2003/87 bemyndiger i det væsentlige medlemsstaterne til at vedtage finansielle foranstaltninger til fordel for sektorer eller delsektorer, der er udsat for en reel risiko for kulstoflækage på grund af betydelige indirekte omkostninger, der faktisk skyldes drivhusgasemissionsomkostninger, der videregives i elpriserne, forudsat at sådanne finansielle foranstaltninger er i overensstemmelse med statsstøttereglerne og navnlig ikke forårsager urimelige konkurrencefordrejninger på det indre marked.
30
Som generaladvokaten har anført i punkt 54 i forslaget til afgørelse, er reglerne for denne tildeling i denne henseende fuldt ud harmoniseret på EU-plan. Dette følger bl.a. af 23. betragtning til direktiv 2009/29, hvori det hedder, at »[m]idlertidige gratistildelinger til anlæg bør være omfattet af harmoniserede [EU-regler] for at mindske konkurrenceforvridningen i [Unionen] mest muligt«.
31
Domstolen har i øvrigt fastslået, at EU-lovgiver ved vedtagelsen af artikel 10a, stk. 1, i direktiv 2003/87 insisterede på vigtigheden af en fuldstændig harmonisering ved at fastsætte, at »Kommissionen vedtager [...] fuldt harmoniserede gennemførelsesforanstaltninger for hele [Unionen] med henblik på tildeling af [...] kvoter«, og over for Kommissionen udpegede de kriterier, som skulle ligge til grund for harmoniseringen, dvs. i det væsentlige på grundlag af benchmarks for hver sektor og delsektor (jf. i denne retning dom af 22.6.2016, DK Recycling und Roheisen mod Kommissionen, C-540/14 P, EU:C:2016:469, præmis 52).
32
Domstolen har endvidere fastslået, at EU-lovgiver ved at fastsætte en sådan metode for gratistildeling af drivhusgasemissionskvoter, der er fuldt harmoniseret inden for de forskellige sektorer, har konkretiseret det væsentlige krav om at mindske konkurrenceforvridningen i det indre marked mest muligt (dom af 22.6.2016, DK Recycling und Roheisen mod Kommissionen, C-540/14 P, EU:C:2016:469, præmis 53).
33
Det følger af det ovenstående, at selv om ingen af disse bestemmelser udtrykkeligt begrænser medlemsstaternes ret til at vedtage foranstaltninger af skattemæssig karakter, der kan påvirke de økonomiske virkninger af drivhusgasemissionskvoterne, forholder det sig ikke desto mindre således, at vedtagelsen af sådanne foranstaltninger ikke må bringe formålene med direktiv 2003/87, jf. denne doms præmis 27 og 29, i fare. For at EU ETS kan fungere korrekt, er det nemlig nødvendigt, at en national skattemæssig foranstaltning ikke mindsker incitamentet til at reducere drivhusgasemissionerne så meget, at det fjernes helt.
34
I det foreliggende tilfælde er den ungarske afgift på CO2-emissionskvoter, som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, kendetegnet ved, at der for det første i det væsentlige skal betales en afgift på drivhusgasemissionskvoter af enhver driftsleder af et anlæg, som har modtaget betydelige gratistildelinger af emissionskvoter, og hvis anlæg omfatter en produktbenchmarket delinstallation og/eller en procesemissionsdelinstallation, og hvis anlæg har haft et årligt gennemsnit af certificerede CO2-emissioner på over 25000 ton og har modtaget en gratistildeling svarende til mindst 50% af gennemsnittet af de samlede certificerede emissioner, og at afgiften for det andet belaster driftslederens CO2-emissioner med 36 EUR pr. ton CO2.
35
Eftersom en sådan afgift specifikt pålægges visse erhvervsdrivende, som har modtaget gratistildelinger af drivhusgasemissionskvoter, har den den virkning, at disse erhvervsdrivende fratages incitamentet til at investere i foranstaltninger til reduktion af deres emissioner for et beløb svarende til den afgift, der skal betales. En sådan afgift kan derfor fjerne en væsentlig del af disse kvoters økonomiske værdi og indebære, at de incitamentsmekanismer, som EU ETS er baseret på, tilintetgøres og som en følge heraf, at de incitamenter, der er beregnet til at fremme nedbringelsen af drivhusgasemissioner, fjernes. Det skal herved bemærkes, at den omstændighed, at størrelsen af den afgift, der skal betales, lineært afhænger af de faktiske emissioner, ikke kan anses for på nogen måde at virke som incitament for driftslederne.
36
Denne fortolkning kan ikke drages i tvivl af den ungarske regerings argumentation vedrørende den mekanisme, der er fastsat i artikel 3, stk. 6, i regeringsdekret nr. 320/2003, som tilskynder driftslederne til at reducere deres emissioner ved at gøre det muligt for en afgiftspligtig person at nedsætte afgiftsgrundlaget for afgiften med 50%, når denne afgiftspligtige persons CO2-emissioner er faldet i sammenligning med de certificerede emissioner i det andet år forud for det pågældende år, med mindst en mængde svarende til den lineære reduktionsfaktor, som anvendes inden for EU ETS og kræves i henhold hertil. Denne nedsættelse af afgiftsgrundlaget har nemlig ligeledes den virkning, at drivhusgasemissionskvoterne fratages en væsentlig del af deres økonomiske værdi, således at de erhvervsdrivende mister ethvert incitament til at investere i foranstaltninger til nedbringelse af deres emissioner, som gør det muligt for dem at høste gevinsterne af at sælge deres ubrugte kvoter.
37
Det ser således ud til, at den ungarske afgift på CO2-emissionskvoter har den virkning, at den neutraliserer princippet om gratistildeling af drivhusgasemissionskvoter som fastsat i artikel 10a i direktiv 2003/87 og bringer formålene med dette direktiv i fare, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
38
Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 1 og 10a i direktiv 2003/87, sammenholdt med 5., 7. og 20. betragtning til direktivet, skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, der specifikt pålægger en erhvervsdrivende, som har modtaget betydelige gratistildelinger af drivhusgasemissionskvoter inden for rammerne af EU ETS, at betale en afgift på CO2-emissionskvoter for sit produkt- og/eller procesbenchmarkede anlæg, når den pågældende lovgivning har den virkning, at den neutraliserer den kompenserende virkning af tildelingen af sådanne kvoter, og er i strid med målene om at bevare konkurrenceevnen og undgå kulstoflækage.
Om det andet til det fjerde spørgsmål
39
Henset til besvarelsen af det første spørgsmål er det ufornødent at besvare det andet til det fjerde spørgsmål.
Sagsomkostninger
40
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
Artikel 1 og 10a i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om et system for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/410 af 14. marts 2018, sammenholdt med 5., 7. og 20. betragtning til nævnte direktiv 2003/87, som ændret,
skal fortolkes således, at
de er til hinder for en national lovgivning, der specifikt pålægger en erhvervsdrivende, som har modtaget betydelige gratistildelinger af drivhusgasemissionskvoter inden for rammerne af ordningen for handel med drivhusgasemissionskvoter i Den Europæiske Union, at betale en afgift på CO2-emissionskvoter for sit produkt- og/eller procesbenchmarkede anlæg, når den pågældende lovgivning har den virkning, at den neutraliserer den kompenserende virkning af tildelingen af sådanne kvoter, og er i strid med målene om at bevare konkurrenceevnen og undgå kulstoflækage.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: ungarsk.