61994C0050
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NIAL FENNELLY
presentadas el 14 de marzo de 1996 (
*1
)
Introducción
1.
La República Helénica ha interpuesto un recurso, con arreglo al artículo 173 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, mediante el cual solicita la anulación, por lo que se refiere a dos grupos de productos, de la Decisión 93/659/CE de la Comisión, de 25 de noviembre de 1993, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros, correspondientes a los gastos financiados por la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola respecto al ejercicio financiero de 1990 (
1
) (en lo sucesivo, «FEOGA» o «Fondo»), en la medida en que afecta a la República Helénica. El presente asunto plantea en parte, una vez más, y a pesar de las esperanzas en contrario manifestadas por el Abogado General Sr. Jacobs la última ocasión en que se solicitó al Tribunal de Justicia que se pronunciara sobre ella, (
2
) la aparentemente eterna cuestión de las relaciones entre el Estado griego y la unión de cooperativas agrícolas, KYDEP; versa, asimismo, sobre los mecanismos de control existentes en Grecia relativos a la ayuda concedida por la Comunidad a los productores de aceite de oliva.
Marco jurídico y hechos
2.
El Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común, (
3
) dispone que la Sección Garantía del FEOGA financiará las restituciones a la exportación a terceros países, (
4
) así como las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas, concedidas o emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. (
5
) El artículo 5 del Reglamento establece que la Comisión liquidará las cuentas anuales presentadas por los organismos nacionales facultados para pagar los gastos relativos a las referidas restituciones e intervenciones. La Comisión verificará, o liquidará, dichas cuentas antes del final del año siguiente al ejercicio financiero de que se trate. En el artículo 9 del Reglamento se establece un conjunto de medidas efectivas destinadas a permitir a la Comisión verificar y completar las informaciones y los documentos que hayan puesto a su disposición las autoridades de los Estados miembros, cuando lo considere necesario. Por citar un ejemplo, la Comisión está facultada para realizar verificaciones sobre el terreno, después de dar aviso de las mismas al Estado miembro interesado, y tiene acceso a los libros y a cualquier documento de otro tipo que tengan relación con los gastos financiados por el Fondo; podrá asimismo efectuar investigaciones y verificaciones, con el acuerdo de los Estados miembros. El artículo 11 del Reglamento crea el Comité del FEOGA y le confiere la misión de asistir a la Comisión en la administración del Fondo.
3.
El apartado 1 del artículo 8 del Reglamento n° 729/70 obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias. Mientras que el apartado 2 del artículo 8 dispone que, a falta de una recuperación total, las consecuencias financieras de las irregularidades o de las negligencias serán costeadas por la Comunidad, esta misma disposición establece claramente una excepción al referido principio para «las que resulten de irregularidades o de negligencias imputables a las Administraciones u organismos de los Estados miembros». En el asunto Países Bajos/Comisión, (
6
) el Tribunal de Justicia declaró:
«[...] estas disposiciones sólo permiten a la Comisión imputar al FEOGA los importes pagados de acuerdo con las normas establecidas en los diferentes sectores de los productos agrícolas, corriendo por cuenta de los Estados miembros cualquier otro importe pagado [...]; esta interpretación estricta de los requisitos de financiación de gastos por el FEOGA se impone, además, por razón de la finalidad del Reglamento n° 729/70. Efectivamente, la gestión de la Política Agrícola Común en condiciones de igualdad entre los operadores económicos de los Estados miembros se opone a que las autoridades nacionales de un Estado miembro, interpretando en sentido amplio una disposición determinada, favorezcan a los operadores de dicho Estado en detrimento de los de los demás Estados miembros en los que se aplica una interpretación más estricta».
4.
En el momento de aprobar las cuentas del FEOGA correspondientes al ejercicio financiero 1989, la Comisión, mediante una Decisión de 31 de julio de 1992, (
7
) creó un Comité interservicios en el cual se hallaban representados los distintos departamentos de la Comisión con competencia en esta materia. Al citado Comité se le encargó poner a punto una aproximación metodológica con respecto a aquellos Estados miembros que hubieran aplicado incorrectamente las normas comunitarias. Los criterios adoptados por el Comité interservicios (
8
) fueron aprobados tanto por la Comisión como por los representantes de los Estados miembros en el Comité del FEOGA. No se considera que tengan carácter de normas vinculantes. En su informe, el Comité puso de manifiesto que cualquier corrección financiera tendría que fundarse en la inobservancia por parte de un Estado miembro de las normas comunitarias que ocasione gastos a la Comunidad. La elección del porcentaje de corrección que debe aplicarse debe estar en función de una evaluación del riesgo. Los criterios relativos a las correcciones a tanto alzado (
9
) mencionan distintos métodos preexistentes de estimación del riesgo. En este momento, deben mencionarse dos en particular: a) el consistente en denegar una cantidad calculada mediante extrapolación de las verificaciones efectuadas sobre una muestra fidedigna, y b) el que consiste en no reembolsar más que basándose en la proporción representada por los controles realmente efectuados en relación con el número de controles requeridos. No obstante, era necesario otro método para aquellas situaciones en las que no se disponía de una información suficiente para justificar una extrapolación, pero en las cuales la limitación del reembolso en proporción al número de controles efectuados podía incrementar las pérdidas del Fondo. Por este motivo, el Comité interservicios pretendió determinar el grado de riesgo que tenían para el FEOGA los distintos grados de falta de control, teniendo en cuenta diversas circunstancias y propuso tres porcentajes de reducción a tanto alzado de los reembolsos para las distintas situaciones: 2 %, 5 % y 10 %. Se aplica un porcentaje del 10 % «si la omisión afecta a todos, o a los elementos fundamentales del sistema de control, o incluso a la ejecución de los controles esenciales destinados a garantizar la regularidad del gasto, de forma que se pueda razonablemente llegar a la conclusión de que existía un riesgo elevado de pérdidas generalizadas para el FEOGA».
I. Sobre los alimentos para el ganado
5.
El Reglamento (CEE) n° 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales, (
10
) establece un régimen de restituciones a la exportación que se aplica, entre otros, a los cereales pienso. (
11
) La misma restitución se aplicará en toda la Comunidad (
12
) y «para salvar la diferencia existente entre los precios mundiales y comunitarios [se fijará] teniendo en cuenta la diferencia existente entre los precios representativos en la Comunidad y las cotizaciones más favorables en el mercado mundial, al objeto de salvar la diferencia entre los precios mundiales y los comunitarios». (
13
)
6.
Por lo que se refiere a los alimentos para el ganado, el litigio versa sobre el papel de la Oficina Central Griega de Gestión de los Productos Nacionales (en lo sucesivo, «KYDEP»), que constituye una agrupación nacional de cooperativas agrícolas regionales para los cereales, las hortalizas y los piensos. Sus principales funciones son comprar, almacenar y vender los productos de sus miembros, así como servir de organismo de intervención comunitaria. (
14
) En el pasado, el Tribunal de Justicia (o la Comisión por razones consideradas aceptables por el Tribunal de Justicia) consideró que la KYDEP había ejercido un monopolio en el mercado del trigo como agente del Estado; (
15
) que había actuado por cuenta de éste, el cual había cubierto sus déficit, avalado sus empréstitos y fijado los precios de compra y venta del trigo; (
16
) que, mediante ventas a precios inferiores al precio de coste, había servido de instrumento para las intervenciones ilegales el Estado en la organización común de los mercados de cereales, así como para las ayudas concedidas por el Estado indebidamente a los productores, (
17
) y que había pretendido obtener ilegalmente restituciones a la exportación mediante la exportación de cereales que, sin las citadas ventas a precios inferiores al precio de coste, no hubieran podido exportarse, ni siquiera beneficiándose de las referidas restituciones. (
18
) Estas afirmaciones, según las cuales la KYDEP se hallaba bajo el control del Estado y que resultaba incompatible con la organización común de los mercados agrícolas, afectan respectivamente al período comprendido entre el 1 de enero de 1981 y el 26 de marzo de 1984, el período de la recogida del trigo de 1982, el otoño de 1985, el período comprendido entre 1982 y 1986, el ejercicio financiero del FEOGA 1986 y el ejercicio financiero de este mismo organismo correspondiente a 1988. (
19
)
II. Sobre las ayudas a la producción de aceite de oliva
7.
En el marco del régimen de ayudas a la producción de aceite de oliva, (
20
) el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 154/75 del Consejo (
21
) obliga a los Estados miembros productores de aceite de oliva a establecer un registro oleícola con objeto de obtener los datos necesarios para el conocimiento en la Comunidad del potencial de producción de aceitunas y de aceite de oliva y de garantizar un mejor funcionamiento del régimen comunitario de ayudas. El Reglamento (CEE) n° 3453/80 del Consejo (
22
) obligó a Grecia a establecer plenamente el registro antes citado para el 31 de octubre de 1988. Los controles que deben efectuarse están en función de que el productor forme parte de una organización o unión de productores o no. Por lo que se refiere a los productores organizados, la organización o unión (que presenta en nombre de sus miembros las solicitudes de ayuda al Estado miembro interesado) debe efectuar controles sobre el terreno en un 5 % de los casos. (
23
) El apartado 2 del artículo 14 del Reglamento n° 2261/84 dispone que «los Estados miembros productores controlarán la actividad de cada organización de productores y de cada unión y, en particular, las operaciones de control realizadas por dichas entidades». Por lo que se refiere a los productores independientes, el Estado miembro interesado deberá efectuar controles sobre el terreno al 1 % de los oleicultores en aquellas zonas en que estén disponibles los datos básicos del registro oleícola, y del 4 % de los oleicultores en las demás zonas. (
24
) El apartado 1 del artículo 14 del Reglamento n° 2261/84 obliga asimismo a los Estados miembros a aplicar, «un régimen de controles que garantice que el producto para el que se ha concedido la ayuda tiene derecho a beneficiarse de la misma». En términos más generales, el apartado 1 del artículo 16 de este mismo Reglamento les obliga a crear y a mantener al día ficheros permanentes informatizados de datos oleícolas, en parte con el fin de contribuir al control y a la verificación en materia de ayudas comunitarias. El apartado 5 del artículo 14 del propio Reglamento obliga a los Estados miembros a utilizar los ficheros informatizados a efectos de los controles y las verificaciones previstos en dicho artículo. Además, el Reglamento exige la puesta en marcha del conjunto de los elementos del fichero informatizado antes del 31 de octubre de 1990, y dispone que los Estados miembros utilizarán los datos para los controles antes de la referida fecha y a medida que se vayan constituyendo los ficheros específicos. (
25
)
8.
En Grecia, los productores afiliados a una organización o a una asociación (casi siempre la asociación Elourgiki) son mucho más numerosos que los que no forman parte de ellas (379.323 frente a 28.003). Durante el ejercicio financiero 1990, la agencia de control del aceite de oliva (en lo sucesivo, «agencia de control») tuvo encomendada la realización de los controles a los productores organizados en tanto que las Delegaciones locales del Ministerio de Agricultura controlaban las solicitudes formuladas por los productores independientes. (
26
) Los Estados miembros se hallan implicados de una forma menos directa en lo que respecta a la verificación de las solicitudes presentadas por los productores organizados que con respecto a los productores independientes; como ya he señalado anteriormente, en el primer caso, los Estados miembros verifican las operaciones de control de las organizaciones de productores, en tanto que, en el segundo, son ellos mismos quienes realizan los controles. De esta forma, en el caso de Grecia, estaba previsto que el propio Estado efectuara 2.000 controles en 1990 con el fin de verificar las cifras que se le habían comunicado en relación con cerca de 400.000 productores organizados.
III. Sobre la Decisión impugnada
9.
Mediante la Decisión 93/659 (
27
) (en lo sucesivo, «Decisión»), la Comisión liquidó las cuentas presentadas por los Estados miembros correspondientes a los gastos financiados por la Sección de Garantía del FEOGA respecto al ejercicio financiero 1990 y determinó los importes reconocidos como imputables al Fondo. Como resultado de las inspecciones practicadas, la Comisión consideró que algunos importes declarados por la República Helénica para dicho ejercicio financiero no cumplían los requisitos establecidos en las normas comunitarias por lo cualno podían reconocerse como imputables. Dicha afirmación era aplicable, en particular, a determinados gastos relativos a alimentos para el ganado y a las ayudas a la producción de aceite de oliva. El informe recapitulativo de la Comisión de 10 de junio de 1993 relativo al resultado de las actividades preliminares para la liquidación de las cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA correspondientes al ejercicio 1990 (en lo sucesivo, «Informe recapitulativo») que figura como Anexo a la Decisión recurrida, expone los motivos de las correcciones financieras impuestas. (
28
)
10.
Por lo que se refiere a los alimentos para el ganado, la Comisión, sobre la base de una investigación practicada en 1992, afirmó que la KYDEP había seguido interviniendo en el mercado de cereales, hasta el 16 de noviembre de 1990, mediante la fijación de los precios de compra y venta y que el Estado helénico había cubierto las pérdidas resultantes de las mencionadas operaciones. Dado que los déficit ocasionados por las citadas intervenciones eran muy superiores a los importes imputados en concepto de restituciones a la exportación, la Comisión confirmó una reserva negativa de 120.296.279 DR para el ejercicio financiero 1989 y fijó una corrección financiera de 806.305.307 DR, es decir, la cantidad total declarada en concepto de restituciones a la exportación de alimentos para el ganado correspondientes al ejercicio financiero 1990. (
29
)
11.
Por lo que se refiere a las ayudas a la producción de aceite de oliva, la Comisión llegó a las tres conclusiones siguientes: i) no se había establecido el registro oleícola exigido por el Reglamento n° 154/75, no obstante haber expirado el plazo límite de 1988; ii) la constitución de los ficheros informatizados prevista en el Reglamento n° 2261/84 había sufrido grandes retrasos y muchas regiones productoras importantes no se hallaban cubiertas, a pesar de acercarse la fecha límite del 31 de octubre de 1990, (
30
) y el organismo competente, Didagep, no utilizaba los ficheros parcialmente constituidos para efectuar los controles antes de pagar las ayudas, y iii) durante el período al que se refiere el presente litigio, sólo se habían realizado 499 controles sobre el terreno en el conjunto del territorio griego, cuando las normas comunitarias aplicables exigían que se efectuara un porcentaje del 5 %. (
31
) Dado que la situación en Grecia no ofrecía las garantías exigidas por el FEOGA, la Comisión decidió efectuar una retención a tanto alzado del 10 % de la ayuda pagada por este concepto para el ejercicio financiero de que se trata, es decir 981.233.150 DR. (
32
)
Alegaciones de las partes
12.
El Gobierno helénico solicita la anulación de la Decisión en la medida en que se refiere a las restituciones a la exportación en relación con los alimentos para el ganado y a las ayudas a la producción de aceite de oliva, (
33
) así como que se condene a la Comisión en costas en tanto que ésta solicita que se desestimen ambas pretensiones. Los principales motivos del Gobierno helénico se resumen a continuación. En la exposición que sigue, se detallan, en cuanto sea necesario, tanto sus alegaciones como los argumentos aducidos en contrario por la Comisión (la cual, por desgracia, no contesta a todos los puntos).
I. Sobre los alimentos para el ganado
13.
El Gobierno helénico solicita la anulación de la Decisión en la medida en que versa sobre sus gastos en relación con los alimentos para el ganado, alegando errores de hecho y de Derecho así como abuso de poder por parte de la Comisión. En particular, alega lo siguiente:
i)
que la Comisión tuvo indebidamente en cuenta unas informaciones que sólo llegaron a su conocimiento después del momento en que las cuentas hubieran debido ser liquidadas (es decir, con posterioridad al 31 de diciembre de 1991);
ii)
que la Comisión no indicó concretamente la relación existente entre la KYDEP y las exportaciones de alimentos para el ganado, así como el nivel de precios que hubiera regido de no haberse producido la citada intervención de la KYDEP;
iii)
que durante el período al que se refiere el presente litigio, el Estado helénico y la KYDEP ya no mantenían relación especial alguna, lo cual se demuestra por el hecho de que dicha entidad fuera declarada en liquidación, sin que pudiera recurrir al Estado para que éste pagara las deudas que había acumulado. Cualquier afirmación por parte de la dirección de la KYDEP de que dicha relación había seguido existiendo resulta errónea;
iv)
que la Decisión tiene una motivación insuficiente en la medida en que la Comisión denegó el pago de la cantidad total declarada como gastos realizados en concepto de restituciones a la exportación.
II. Sobre las ayudas a la producción de aceite de oliva
14.
El Gobierno helénico solicita la anulación de la Decisión en la medida en que se refiere a sus gastos efectuados en concepto de ayudas a la producción de aceite de oliva, para lo cual aduce la infracción de la normativa comunitaria aplicable, una motivación insuficiente, errores de hecho o en la aplicación de las normas contables, así como violación del principio de seguridad jurídica. En particular, señala lo siguiente:
i)
que las disposiciones aplicables no permiten denegar una proporción arbitraria de los gastos;
ii)
que la Comisión no indicò las pérdidas que hubieran podido evitarse de haberse practicado una inspección adecuada a los productores, o si se hubieran establecido plenamente tanto el registro oleícola como los ficheros informatizados;
iii)
que la no constitución del registro dentro del plazo señalado se debió a una imposibilidad objetiva, que fue objeto de una correspondencia con la Comisión y de una cooperación con esta Institución y el retraso producido en el establecimiento de los ficheros informatizados era tan sólo parcial;
iv)
que la insuficiencia del número de controles realizados por la agencia de control se vio compensado por los controles llevados a cabo por las Delegaciones locales del Ministerio de Agricultura;
v)
que la agencia de control constituye un organismo comunitario más que una administración nacional por lo cual sus insuficiencias no pueden imputarse al Estado helénico.
Análisis
15.
Comenzaré por hacer algunas observaciones preliminares acerca de la carga de la prueba en aquellos casos en los que un Estado miembro solicita la anulación de una Decisión de la Comisión relativa a la liquidación de cuentas del FEOGA. En el asunto Países Bajos/Comisión, el Tribunal de Justicia definió la citada carga en los siguientes términos: (
34
)
«[...] La Comisión tiene la obligación no de demostrar de forma exhaustiva la irregularidad de los datos transmitidos por los Estados miembros, sino de aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a las cifras comunicadas por las administraciones nacionales. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que [...] el Estado se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de las cuentas del FEOGA, y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de los cálculos de la Comisión.»
16.
De lo anterior se desprende que la Comisión está facultada para extraer conclusiones razonables de las informaciones que obran en su poder, que le hayan sido facilitadas por los Estados miembros o que haya podido adquirir como resultado de sus propias investigaciones. El Tribunal de Justicia no deberá anular una Decisión de la Comisión por la que se deniega el reembolso de los gastos declarados fundándose en una afirmación en contrario de un Estado miembro, ni siguiera sobre la base de las dudas fundadas suscitadas por los medios de prueba presentados por un Estado miembro. El Estado miembro que se considere perjudicado debe acreditar, con un grado por lo menos probable de certeza, (
35
) que la Comisión ha incurrido en un error, y ello conforme al principio actori incumba probatio. (
36
)
I. Sobre los alimentos para el ganado
i) En lo relativo a las informaciones recibidas con posterioridad al 31 de diciembre'de 1991
17.
La Comisión ha basado sus afirmaciones, según las cuales el Estado helénico y la KYDEP siguieron manteniendo relación, en la información conseguida durante una inspección practicada a las dependencias de la KYDEP y al Ministerio de Agricultura helénico del 1 al 4 de junio de 1992. En sus escritos, la Comisión señaló que las autoridades griegas sólo habían autorizado dichas inspecciones a partir del 14 de mayo de 1991; hasta esta fecha, la denegación de la citada autorización, opuesta a la Comisión no obstante sus derechos de inspección, había constituido una razón de peso para no reembolsar algunos de los gastos realizados por la KYDEP. Con ocasión de una entrevista mantenida con los inspectores de la Comisión, el Director General de la KYDEP declaró que el Estado helénico no había intervenido en el mercado de los alimentos para el ganado con posterioridad a 1988; no obstante, dado que la KYDEP no recibió ningún documento oficial, en el que se confirmara dicho cambio de política, había seguido vendiendo a precios inferiores al precio de coste, lo que hizo inevitable que acumulara nuevos déficit. Un escrito, de 9 de noviembre de 1990, dirigido a la KYDEP por el Ministro, que luego se examinará, dio lugar a que dicho organismo interrumpiera esta práctica el 16 de noviembre de 1990, es decir una vez concluido el ejercicio financiero 1990 del FEOGA.
18.
Como ya señalé anteriormente, la letra b) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 729/70 (
37
) establece que la Comisión verificará las cuentas presentadas por los Estados miembros relacionadas con las operaciones financiadas por la Sección Garantía, sobre la base de los documentos que hayan transmitido los Estados miembros antes del final del año siguiente al ejercicio financiero de que se trate. Sin embargo, desde los años 70, se ha venido comprobando la imposibilidad de liquidar las cuentas dentro del plazo señalado debido, en gran medida, a la necesidad de verificar la información presentada. El Tribunal de Justicia ha indicado claramente que, en principio, no deben dejar de tenerse en cuenta los medios de prueba obtenidos por la Comisión después de la fecha límite teórica establecida para la liquidación.
«Puesto que las autoridades nacionales tienen la responsabilidad de verificar si se han cumplido los requisitos para que se efectúen los gastos impuestos por el Derecho comunitario, sólo puede efectuarse un control de los servicios de la Comisión mediante sondeo. Dado que este mecanismo de control intermitente es inherente al sistema, es posible que se descubran irregularidades mucho tiempo después de haber ocurrido los hechos. Mientras las cuentas no hayan sido debidamente liquidadas, la Comisión, en virtud del artículo 2 del Reglamento n° 729/70, está obligada a evitar que el FEOGA se haga cargo de las restituciones que no hayan sido concedidas según las normas comunitarias. Esta obligación no desaparece por el simple hecho de que la liquidación de cuentas se efectúe después de la expiración del plazo previsto en el artículo 5 del mismo Reglamento. A falta de sanciones vinculadas a la inobservancia de este plazo y teniendo en cuenta la naturaleza de la decisión de liquidación de cuentas, cuyo objeto esencial es garantizar que los gastos efectuados por las autoridades nacionales sean conformes a las normas comunitarias, dicho plazo sólo puede tener un carácter dispositivo, a reserva de que lesione los intereses de un Estado miembro.» (
38
)
19.
A la luz de esta declaración jurídica general, y habida cuenta de que la Comisión no tuvo acceso a la KYDEP durante los seis primeros meses de 1991, considero que debe rechazarse la alegación del Gobierno helénico según la cual la Comisión no estaba facultada para tomar en consideración los medios de prueba obtenidos durante su inspección de 1992.
ii) En lo relativo al hecho de no haberse indicado los efectos de la actividad desarrollada por la KYDEP
20.
El Gobierno helénico considera que la Decisión tiene una motivación insuficiente, en la medida en que la Comisión hubiera debido acreditar: a) la relación existente entre la política seguida por la KYDEP y las exportaciones de alimentos para el ganado; b) el nivel probable que hubieran alcanzado los precios de los alimentos para el ganado de no haberse producido dicha intervención, y c) el volumen probable de los gastos que hubieran debido efectuarse en concepto de restituciones a la exportación de no haberse producido dicha intervención. Sin embargo, el Tribunal de Justicia, en su jurisprudencia, se ha mostrado radicalmente contrario a dichas alegaciones. En el asunto Reino Unido/Comisión, declaró que «las Decisiones sobre la liquidación de cuentas no exigen una motivación detallada, en razón a que el Gobierno interesado estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de la Decisión y conoce, por consiguiente, la razón por la cual la Comisión estima que no debe imputar al FEOGA las sumas controvertidas». (
39
)
21.
En primer lugar, la larga serie de asuntos relativos al impacto de las actividades de la KYDEP sobre las cuentas anuales presentadas por el Gobierno helénico se remonta a la fecha de la adhesión de la República Helénica a la Comunidad. Tanto las preocupaciones reiteradamente expuestas por la Comisión como las sentencias del Tribunal de Justicia en las que se señala que la actitud de la KYDEP no ha experimentado cambios sustanciales ponen de manifiesto que el Gobierno helénico estaba obligado a tener plena conciencia de sus implicaciones para los años venideros. En segundo lugar, es evidente que la Comisión, para efectuar las citadas afirmaciones, mantuvo conversaciones con las autoridades helénicas y el informe recapitulativo demuestra que éstas solicitaron una reserva positiva, que fue denegada. En su informe correspondiente a la inspección practicada del 1 al 4 de junio de 1992, la Comisión hizo figurar los datos referentes a los déficit en que incurrió la KYDEP como consecuencia de sus operaciones en el sector de los alimentos para el ganado, incluyendo los costes de administración y de otra índole, datos que no permiten albergar ninguna duda de que dicha entidad vendía a precios inferiores al precio de coste.
22.
Por lo que se refiere a la relación entre dichas ventas a precios inferiores al de coste y los gastos efectuados por la República Helénica en concepto de restituciones a la exportación, la Comisión señala que los déficit sufridos por la KYDEP eran mucho mayores que los importes imputados al FEOGA en concepto de restituciones a la exportación. La Comisión afirma que, sin la intervención complementaria de la KYDEP, los alimentos griegos para el ganado no hubieran podido exportarse a terceros países, ni siquiera beneficiándose de las ayudas comunitarias a la exportación. También en el asunto Reino Unido/Comisión, el Tribunal de Justicia señaló que, en tales circunstancias, incumbe al Estado demostrar la exactitud de su punto de vista:
«[...] Cuando la Comisión se niega a poner a cargo del FEOGA determinados gastos, porque fueron provocados por infracciones a la normativa comunitaria imputables a un Estado miembro, incumbe a dicho Estado miembro demostrar que concurren los requisitos para obtener la financiación denegada por la Comisión.» (
40
)
En el marco del presente asunto, al haber quedado acreditado que la KYDEP intervino en el mercado de alimentos para el ganado disminuyendo artificialmente los precios, incumbe al Gobierno helénico probar, sobre la base de los precios que hubieran regido de no haber existido dicha intervención, que ello no afectó al nivel de las exportaciones ni, por consiguiente, al volumen de los gastos realizados en concepto de restituciones a la exportación. El Gobierno helénico no ha intentado expresamente hacerlo. Sin embargo, cumplimentó, si bien no dentro del plazo señalado, la petición formulada por el Tribunal de Justicia durante la vista, en el sentido de facilitar copias de dos documentos oficiales confidenciales, (
41
) que se examinarán con mayor detalle a continuación, y de los cuales uno interesa a los fines de esta cuestión. Al no haber facilitado el Gobierno helénico explicación alguna acerca de los citados documentos y al no haber existido ninguna posibilidad de formular preguntas a las partes sobre los mismos, por haber llegado después del plazo señalado, me veo obligado a interpretar su alcance por mi propia iniciativa. En uno de los documentos, una resolución de 27 de agosto de 1990, se hallan referencias a varias resoluciones de fechas anteriores, que no se presentaron, lo cual viene a añadirse a la obligación que incumbe ya al Gobierno helénico de explicar en términos inequívocos la naturaleza, la amplitud y el objeto de sus intervenciones en el mercado por mediación de la KYDEP. Dicha resolución especifica los precios que la KYDEP debe fijar a partir del 1 de septiembre de 1990 para la venta de determinados cereales pienso efectuadas, bien directamente a los granjeros griegos, bien a aquellas empresas que fabrican alimentos para el ganado, por lo que se refiere a los alimentos destinados exclusivamente al mercado nacional. Los precios fijados, que la Comisión conocía y el análisis por la Comisión de los precios de compra de los cereales así como de los costes de gestión y otros de KYDEP revelan con toda evidencia que la referida resolución suponía ineludiblemente que este organismo vendía con pérdidas. (
42
) Sin embargo, la resolución pretende establecer un régimen distinto para la venta de los cereales a los fabricantes de alimentos para el ganado, por lo que se refiere a los piensos destinados a la exportación. La KYDEP debía efectuar dichas ventas al precio de coste, teniendo en cuenta sus propios gastos de gestión, de transporte y otros.
23.
Parece que, mediante la referida resolución, las autoridades griegas pretendieron dispensar un trato distinto a la exportación de alimentos para el ganado, probablemente con el fin de garantizar la observancia formal de las exigencias relativas a las restituciones a la exportación, (
43
) aun cuando siguieron interviniendo masivamente en el mercado nacional de los alimentos para el ganado. Sin embargo, no considero que ello cuestione de ninguna forma la Decisión de la Comisión. Efectivamente, el nuevo documento, en todo caso, justificaría la Decisión. En primer lugar, a la Comisión se le ocultaron los detalles de la citada decisión política (posiblemente porque confirma el papel del Estado, el cual ordenaba a la KYDEP que vendiese a precios inferiores al precio de coste en el mercado interno), de forma que la Comisión no podía haber conocido la tentativa de sanear las actividades exportadoras de la KYDEP.
24.
En segundo lugar, el Gobierno helénico no ha presentado ninguna prueba de que, con anterioridad al 1 de septiembre de 1990, pretendiera efectuar dicha distinción entre los mercados nacionales y el mercado de exportación y, por consiguiente, deduzco de ello que la resolución de 27 de agosto de 1990 constituía una innovación en este sentido. De cualquier forma, sean cuales fueren los méritos de la política establecida mediante dicha resolución, la Comisión estaba en lo cierto cuando afirmó que la política seguida por la KYDEP, durante los ocho meses y medios anteriores del ejercicio financiero 1990, consistente en vender a precios inferiores al precio de coste, afectaba directamente al régimen de restituciones a la exportación.
25.
En tercer lugar, de los medios de prueba disponibles no se desprende en modo alguno que la resolución de 27 de agosto de 1990 subsanara los defectos de que adolecían las exportaciones griegas de alimentos para el ganado y que llevaron a la Comisión a denegar el reembolso de los gastos efectuados en concepto de restituciones a la exportación. No se ha señalado la existencia de medida alguna que se hubiera adoptado para garantizar que los cereales vendidos a precios inferiores al de coste en el mercado nacional a los productores de alimentos para el ganado no se emplearan en beneficio de las exportaciones. No está claro si dichas normas fueron dictadas para impedir las subvenciones cruzadas de las exportaciones de los productores por medio de sus actividades nacionales subvencionadas. En términos más generales, la ayuda concedida a los productores griegos de alimentos para el ganado para sus ventas en el mercado nacional pudo haberles permitido sobrevivir, en unas circunstancias en las cuales otros productores comunitarios hubieran tenido en otro caso una ventaja competitiva sobre ellos, de forma que es posible que tanto el mantenimiento de su capacidad para exportar como la posibilidad de beneficiarse de las restituciones a la exportación hubieran dependido de dicho apoyo en el mercado nacional. Como es lógico, todos ellos son problemas típicos derivados de la segmentación de los mercados. Quiero añadir que, con independencia de la manifiesta ilegalidad de la ayuda concedida por las autoridades griegas en lo relativo al mercado nacional, cualquier intento de impedir la exportación de productos destinados a la alimentación del ganado subvencionados (que, como hemos visto, resulta esencial para asegurar que los mercados nacionales y exteriores siguen siendo distintos) resulta contrario a las normas comunitarias que prohiben las restricciones a las exportaciones.
26.
Personalmente, considero que, aun cuando la Comisión no tuvo acceso a una parte importante de las informaciones relativas a la política seguida por las autoridades griegas, es manifiesto que su afirmación según la cual la política seguida por la KYDEP consistente en vender cereales a precios inferiores al precio de coste produjo efectos perjudiciales sobre el régimen de restituciones a la exportación, resulta correcta.
iii) Sobre la relación existente entre la KYDEP y el Gobierno helénico
27.
El Gobierno helénico afirma que durante el período al que se refiere el presente litigio no mantuvo con la KYDEP relaciones similares a las indicadas en la jurisprudencia anterior. Si la dirección de la KYDEP consideraba que el Estado helénico seguiría cubriendo los déficit provocados por las ventas efectuadas a precios inferiores al de coste, estaba en un error. Ello se demuestra por el hecho de que, en 1992, la KYDEP fue declarada en liquidación por lo cual no pudo recurrir a ninguno de los dos procedimientos posibles para cobrar los créditos contra el Estado, como hubiera sucedido de haber cubierto éste sus pérdidas.
28.
No se discute que, durante dicho período, la KYDEP vendía alimentos para el ganado a precios inferiores al de coste. Como ya se ha señalado, el Director General de la KYDEP declaró a la Comisión que desde 1987 el Estado helénico no intervino en el mercado de alimentos para el ganado. El Gobierno helénico ha presentado también como prueba un escrito dirigido por la KYDEP al Ministro de Agricultura el 24 de enero de 1991, en el cual reconocía que desde 1988 no había recibido ninguna cantidad para las citadas intervenciones. No obstante, ningún documento oficial puso fin al acuerdo precedente y la KYDEP continuó llevando a cabo las prácticas intervencionistas anteriores. La Comisión podía sospechar por este motivo que el Gobierno helénico seguía controlando de una manera informal las operaciones de la KYDEP sin concederles, sin embargo, una garantía formal.
29.
El hecho de que la KYDEP fuera declarada, en 1993, en liquidación a instancias del Banco Agrícola de Grecia en modo alguno contradice el punto de vista de la Comisión sobre sus actividades desarrolladas en 1990. Además, dado que los activos de la KYDEP resultaban claramente insuficientes para cubrir sus pérdidas, la liquidación de sus deudas con respecto a un banco de titularidad estatal tuvo como consecuencia que éste absorbiera los costes de sus intervenciones masivas en el mercado — en resumidas cuentas, el mismo efecto que el de una línea presupuestaria directa del Estado a, favor de-la KYDEP o de una garantía estatal para los empréstitos contratados por la KYDEP con un banco del Estado.
30.
En cualquier caso, hay pruebas fehacientes de la implicación del Estado en las actividades de la KYDEP. El primer elemento está constituido por una Ley aprobada por el Parlamento helénico en febrero de 1992, (
44
) cuyo artículo 32 prevé el pago de grandes cantidades por parte del Estado a las organizaciones cooperativas responsables de algunos productos agrícolas, entre los que se hallan los alimentos para el ganado, para las actividades correspondientes al año 1989 y a varios años anteriores. Por lo tanto, la referida Ley afecta a la totalidad del ejercicio financiero 1989 del FEOGA (para el cual la reserva negativa relativa a los alimentos para el ganado adquirió carácter definitivo mediante la Decisión de liquidación de 1990); si se computa sobre la base de años civiles, (
45
) afectaría asimismo a una parte del ejercicio financiero 1990, el cual comenzó el 16 de octubre de 1989.
31.
En un escrito dirigido a la Comisión el 25 de septiembre de 1992, el Gobierno helénico señaló que dicha disposición legal, en la que se establecía que el Estado asumiría algunas de las deudas de la KYDEP, debía interpretarse en el sentido de que estaba subordinada al requisito de que la KYDEP se considerara viable. (
46
) Sin embargo, no acierto a ver la forma en que la dependencia de la viabilidad de la KYDEP de las ayudas del Estado le priva de su carácter.de ayuda a la política seguida por dicho organismo consistente en vender a precios inferiores al.de coste. En-definitiva, la..posibilidad de disponer de las ayudas sería un factor importante de las posibilidades de supervivencia de la KYDEP, no obstante el hecho de seguir practicando una política en el mercado de cereales, que, de otra forma, resultaría temeraria desde un punto de vista económico.
32.
El informe de la Comisión acerca de la inspección practicada a la KYDEP del 1 al 4 de junio de 1992 menciona, asimismo, un escrito dirigido a la KYDEP por el Ministro helénico de Agricultura, el cual llevó a que dicha entidad interrumpiera sus intervenciones en el mercado a partir del 16 de noviembre de 1990. Antes de la vista, el Gobierno helénico presentó como medio de prueba una copia de dicho escrito, de conformidad con una petición formulada por el Tribunal de Justicia. (
47
) En el escrito, fechado el 9 de noviembre de 1990, el Ministro informó a la KYDEP de la derogación parcial por parte del Banco Nacional de Grecia de dos de sus resoluciones, las de 27 de agosto y 26 de julio de 1990. La primera se refiere a los precios fijados por el Banco Nacional de Grecia para la venta de cereales que deberían ser sustituidos por precios libres (es decir, precios de mercado). La segunda ponía fin a la práctica consistente en cubrir los déficit de KYDEP ocasionados por la importación de cereales (y, de una forma presunta, por su posterior venta a precios inferiores al precio de coste).
33.
En respuesta a una petición formulada por el Tribunal de Justicia durante la vista, el agente del Gobierno helénico declaró que iba a presentar los textos de las primitivas resoluciones adoptadas por el Banco Nacional de Grecia dentro de un plazo de tres semanas contadas a partir de la vista. Finalmente, dichas disposiciones fueron presentadas una semana después de que expirara dicho plazo. Como ya he señalado, se definen como Decisiones de la Comisión de rentas y precios más que como resoluciones del Banco Nacional de Grecia, aun cuando, en todo caso, se trata claramente de Decisiones adoptadas por un organismo estatal. Ya he puesto de relieve el contenido de la Decisión de 27 de agosto de 1990, de la cual se desprende claramente que el Estado inspiró la política de la KYDEP consistente en vender los cereales piensos en el mercado nacional de Grecia a precios inferiores al precio de compra durante el período posterior al 1 de septiembre de 1990. Además, la Decisión establece que la KYDEP no tenía que pagar intereses por sus empréstitos contraídos para financiar las compras de cereales, durante un período de seis meses contados a partir de la fecha de la Decisión y facultaba al Ministro de Agricultura para adoptar medidas complementarias para su aplicación.
34.
En la otra resolución, la de 26 de julio de 1990, se establece expresamente que el Ministerio de Agricultura cubrirá, hasta un importe máximo de 2.400.000 DR, las deudas contraídas por la KYDEP en las importaciones de cereales pienso destinadas a hacer frente a las necesidades del mercado griego realizadas entre el 1 de junio y el 31 de diciembre de 1990 y facultaba al Ministro para adoptar otras medidas para su aplicación.
35.
Aun cuando dicha prueba de la intervención del Estado helénico afecta a un período de menos de cuatro meses de actividad del mercado, sus efectos, unidos a los de la referida Ley de 1992 y a la práctica sequida por la KYDEP, durante todo dicho período, consistente en vender a precios inferiores al de coste, bastan para justificar la afirmación de la Comisión según la cual la KYDEP seguía siendo un organismo dependiente del Estado helénico y actuaba por cuenta de éste cuando intervenía en el mercado de los alimentos para el ganado.
iv) Sobre el importe de la corrección financiera
36.
El Gobierno helénico afirma que la Comisión no hubiera debido denegar el pago de la totalidad del importe de los gastos declarados en concepto de restituciones a la exportación. En efecto, sostiene que debería haberse reembolsado hasta el importe de las restituciones a tanto alzado a la exportación que hubiera debido pagar para hacer coincidir los precios (inferiores al precio de coste) de los alimentos griegos para el ganado con los precios (más reducidos) que regían en los mercados mundiales; la Comisión habría debido excluir únicamente aquella parte de la restitución media a la exportación que, de haber sido pagada, habría contribuido a financiar los gastos provocados por las ventas efectuadas por la KYDEP a precios inferiores al precio de coste.
37.
El criterio de la Comisión sobre este punto figura en el informe de la inspección practicada del 1 al 4 de junio de 1992 y es sustancialmente idéntico al resumido de la siguiente forma en el informe para la vista del asunto Grecia/Comisión: (
48
)
«[...] La Comisión considera que, para los cereales pienso, caracterizados por la elasticidad de la demanda en razón de su muy elevado precio, el impacto de esta importante disminución del precio de coste de los alimentos [ocasionada por la intervención de la KYDEP] es de tal magnitud que, en una situación normal, sin ninguna ayuda nacional, es decir a un precio netamente más elevado, estos productos no habrían podido exportarse. Ahora bien, según las declaraciones de gastos presentadas por Grecia, este Estado miembro es un exportador importante de alimentos compuestos. Habida cuenta de que la carga financiera creada con ocasión de estas exportaciones es el resultado exclusivo de esta intervención en el coste del producto, el FEOGA no puede hacerse cargo de las restituciones concedidas [...] en relación con estos alimentos».
38.
El Tribunal de Justicia aceptó el planteamiento defendido por la Comisión en aquel asunto. (
49
) De esto se desprende que debe denegarse enteramente el reembolso de los pagos efectuados en concepto de restituciones a la exportación cuando la ayuda nacional permite a los productos agrícolas que sin ella no serían competitivos cruzar el umbral de los precios que separa los productos que pueden competir en los mercados mundiales (con la ayuda de las restituciones comunitarias a la exportación) de los que no son competitivos. Si bien es posible que, después del 1 de septiembre de 1990, la relación directa entre las ventas a precios inferiores al de coste de la KYDEP y las exportaciones griegas de alimentos para el ganado se viera atenuada (aun admitiendo, lo que no está probado, que la resolución griega de 27 de agosto de 1990 diera lugar a una separación efectiva del mercado nacional y del mercado de exportación), las ventajas indirectas en el plano de la competencia que las subvenciones al mercado nacional provocaban para los productores griegos de alimentos para el ganado significa que, incluso durante este período, la Comisión podía afirmar fundadamente que el Estado helénico les había ayudado a superar el umbral de precios necesario. Procede pues rechazar la alegación en contrario del Gobierno helénico.
II. Sobre las ayudas a la producción de aceite de oliva
i) En lo relativo a la facultad de efectuar una corrección a tanto alzado
39.
El Gobierno helénico considera que, en la legislación comunitaria, no hay ninguna disposición que permita deducir unas cantidades determinadas arbitrariamente de los importes declarados por los Estados miembros para conseguir un reembolso por parte del Fondo. La Comisión responde que puede denegarse la totalidad del importe declarado cuando los gastos se han comprometido de una forma contraria al Derecho comunitario. Cuando no deduce más que una proporción del importe declarado, correspondiente a una evaluación del riesgo para el Fondo, ello constituye una tentativa para evitar que se penalice excesivamente a los Estados miembros por las carencias en que hayan podido incurrir en la organización de sus controles.
40.
A mi juicio, la alegación de la Comisión se ve apoyada por lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 2 y en el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 729/70, a que antes se hizo referencia, así como por una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En el asunto Reino Unido/Comisión, el Tribunal de Justicia declaró que «en el supuesto de que resultara imposible precisar con exactitud la cuantía en que una medida nacional incompatible con el Derecho comunitario ha provocado incremento de los gastos que figuran en un capítulo presupuestario del FEOGA, la Comisión no tiene otra opción que denegar la financiación de la totalidad de los gastos correspondientes». (
50
) Después de haber declarado que corresponde al Estado miembro interesado demostrar que concurren los requisitos para obtener la financiación denegada por la Comisión, (
51
) el Tribunal de Justicia siguió diciendo:
«Las mismas consideraciones se aplican al caso en que, como en el de autos, la Comisión, en lugar de rechazar la totalidad de los gastos en relación con la infracción, se haya esforzado en precisar el impacto financiero de la acción ilegal por medio de cálculos basados en una estimación de la situación que se hubiera producido en el mercado en cuestión de no haber tenido lugar la infracción. En tal caso, la carga de probar que estos cálculos no son exactos incumbe al Estado que pide la anulación de la negativa de financiación.» (
52
)
41.
El método de cálculo utilizado por la Comisión en dicho asunto era más preciso que el que se cuestiona, o el establecido para aquellas situaciones en las cuales la carencia de unos controles efectivos y la consiguiente falta de datos fidedignos impiden efectuar evaluaciones detalladas del riesgo. Sin embargo, es de aplicación el mismo principio: cuando la Comisión pretende cuantificar, por cualquier sistema que sea, la pérdida posible o real que haya causado al Fondo la infracción de las normas comunitarias, incumbe al Estado miembro interesado demostrar la inexactitud de su evaluación. En principio, no cabe hacer ninguna objeción a la pretensión de la Comisión de cuantificar dichas pérdidas con más o menos exactitud.
42.
La práctica consistente en efectuar correcciones a tanto alzado no es nueva. La Comisión la aplica desde hace muchos años y el Tribunal de Justicia ha prestado tácitamente su aquiescencia a la misma. Por citar un ejemplo, en el asunto Italia/Comisión, (
53
) el Tribunal de Justicia consideró implícitamente que era legítima una Decisión de la Comisión de proceder a una corrección a tanto alzado del 2 % de los gastos realizados en concepto de ayudas a la transformación en alimentos para el ganado de la leche desnatada en polvo por cuanto las autoridades italianas no habían facilitado la prueba del porcentaje de pérdidas reales de la leche desnatada en polvo durante el proceso de transformación. En otro asunto que enfrentó a Italia a la Comisión, (
54
) el Tribunal de Justicia examinó sin formular objeciones una reducción a tanto alzado del 5 % del importe reembolsado en concepto de una partida presupuestaria del FEOGA; finalmente, en el asunto Irlanda/Comisión, (
55
) el Tribunal de Justicia admitió presuntamente la posibilidad de una reducción del 2 % de los citados gastos. No parece que se haya cuestionado expresamente la reducción de un porcentaje amplio. En definitiva, los porcentajes utilizados constituyen para los Estados miembros una sanción menos grave si se los compara con la medida más grave consistente en denegar la totalidad de los gastos en cuestión. A mi juicio, la actividad del Comité interservicios constituye una tentativa adecuada y equilibrada de adoptar unos criterios que indiquen en qué medida se ponen en peligro los fondos comunitarios por la inobservancia de las normas comunitarias por parte de los Estados miembros.
ii) En lo relativo al hecho de no haberse indicado las pérdidas
43.
El Gobierno helénico considera que la Comisión no evaluó adecuadamente las pérdidas provocadas por el hecho de no haberse establecido un sistema idóneo de controles en el campo de la producción de aceite de oliva. La inexistencia de un sistema de esta índole, de registros, ficheros informatizados y controles adecuados tuvo como consecuencia que la Comisión no dispusiera de datos fidedignos con los que calcular con exactitud el importe de las pérdidas posibles. Las propuestas del Comité interservicios de la Comisión, antes expuestas, prevén dicho supuesto, y los criterios utilizados para aplicarlos no han sido impugnados como tales. Por consiguiente, si el Gobierno helénico no logra acreditar que no concurren dichos criterios para efectuar una deducción del 10 %, debe considerarse que la Decisión tiene una motivación suficiente.
iii) Sobre los retrasos producidos en el establecimiento del registro oleícola y de los ficheros informatizados
iv) En lo relativo a los controles realizados por la agencia de control
44.
Es preferible examinar conjuntamente estas dos alegaciones: como ya se ha señalado, la Comisión justifica la reducción en un 10 % de los importes declarados en concepto de reembolso con respecto a las ayudas a la producción de aceite de oliva fundándose en las carencias que afectan al sistema de control en su conjunto o a aquellos elementos esenciales destinados a garantizar la regularidad del gasto. Dichas carencias deben ser de una naturaleza que puedan provocar un «riesgo serio de pérdidas generalizadas para el Fondo». El Gobierno helénico afirma que los obstáculos encontrados en la constitución del registro oleícola fueron de tal magnitud que fue objetivamente imposible cumplir las exigencias impuestas por el Reglamento n° 154/75. (
56
) Afirma que se habían establecido parcialmente los ficheros informatizados de datos oleícolas y que se utilizaban por el organismo estatal encargado de conceder las ayudas, es decir, Didagep. Señala, asimismo, que la insuficiencia del número de controles efectuados por la agencia de control se vio compensada por el suficiente número de controles realizados por las Delegaciones locales del Ministerio de Agricultura (1.534).
45.
Por lo que se refiere al registro oleícola, el Gobierno helénico, mediante un escrito de 28 de diciembre de 1988 (es decir, tres días antes de que expirara el plazo señalado para su constitución), presentó a la Comisión para su aprobación un programa experimental con vistas a su establecimiento. A ello siguió un intercambio de correspondencia entre el Gobierno helénico y la Comisión relativo a los medios que podrían emplearse para superar dichas dificultades, lo cual condujo a que la Comisión propusiera, el 21 de junio de 1991, una primera operación piloto, para cuya ejecución se convocó una licitación el 22 de abril de 1992. (
57
) La Comisión afirma que, aún cuando pretendió prestarle su asistencia para el establecimiento del fichero, el Gobierno helénico, durante dicho período, carecía de un plan realista para ello y observó negligencia en su examen del proyecto. El Gobierno helénico no indicó, de una forma concreta, la índole de las dificultades supuestamente insuperables a las que se había enfrentado al constituir el registro. En cualquier caso, el hecho de que la Comisión pretendiese ayudar al Gobierno helénico en sus esfuerzos para cumplir sus obligaciones, aunque fuera una vez expirado el plazo señalado para ello, no significa que la Comisión aceptara implícitamente que dicho incumplimiento fuera excusable, o que el Tribunal de Justicia se viera en la obligación de hacer una declaración en este sentido.
46.
Por lo que se refiere a los controles efectuados por la agencia de control a los productores organizados, es evidente que los 1.534 controles realizados por las Delegaciones locales del Ministerio de Agricultura no tienen ninguna relevancia. Fueron efectuados a los productores independientes y si bien pueden cumplir las exigencias establecidas en el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento n° 3061/84, (
58
) modificado, relativas a la obligación del Estado miembro de llevar a cabo controles en un 4 % de los casos para aquellas regiones de importacia en las no se haya constituido el registro oleícola, no tienen ninguna relevancia en lo relativo a la suficiencia del número de controles de las solicitudes presentadas por los productores organizados. Por consiguiente, el Gobierno helénico no ha presentado ningún medio de prueba que pueda cuestionar la fundamentación de la Decisión de la Comisión sobre este punto; la insuficiencia del control puramente documental del 5 % de las solicitudes de ayudas formuladas por las organizaciones de productores (apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 2261/84; (
59
) apartado 2 del artículo 4 del Reglamento n° 3061/84) así como el insuficiente número de controles de otro tipo (499) llevados a cabo por el Estado a través de la agencia de control (apartados 1 y 2 del artículo 14 del Reglamento n° 2261/84).
47.
El Gobierno helénico afirma que se habían constituido parcialmente los ficheros informatizados (para el ejercicio financiero 1990, se habían elaborado en un 47 %), que se habían utilizado por Didagep, y que sus insuficiencias se veían compensadas por los controles suplementarios realizados por las Delegaciones locales del Ministerio de Agricultura. Sin embargo, no se ha presentado medio de prueba alguno en apoyo de estas dos últimas afirmaciones. El equipo mediante el cual la Comisión llevó a cabo su inspección observó que, en los ficheros, no figuraba ningún dato acerca de algunas regiones productoras de importancia y que el personal de Didagep (
60
) no había podido consultar los citados ficheros, en la situación en que se hallaban. Ya hemos visto que la Comisión consideró insuficiente el número de controles llevados a cabo a los oleicultores organizados y el Gobierno helénico no ha acreditado de qué forma las Delegaciones locales del Ministerio de Agricultura, que sólo tenían competencia con respecto a los productores independientes, pudieron compensar dichas insuficiencias, o el hecho de no haberse puesto en marcha los ficheros informatizados relativos a los productores organizados.
48.
En lo relativo a la posición de la Comisión sobre este punto, puede plantearse otro problema, que no ha sido suscitado por el Gobierno helénico. El artículo 11 del Reglamento n° 3061/84, modificado, (
61
) prevé un plazo que expira el 31 de octubre de 1990, por consiguiente, después de que finalizase, el 15 de octubre de 1990, el ejercicio financiero 1990, para el establecimiento de los ficheros informatizados. ¿Puede invocar la Comisión el pretendido incumplimiento de una obligación que no se había aún «concretado»? No se acierta a ver de qué forma hubiera podido interponer un recurso con arreglo al artículo 169 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea con el fin de que se respetara la obligación, antes citada, antes del vencimiento del plazo, aun cuando fuera posible ejercitar una acción antes de la referida fecha con objeto de hacer observar la obligación subsidiaria de utilizar con fines de control los datos procedentes de los ficheros informatizados en la forma que habían sido establecidos. En cualquier caso, deseo poner de manifiesto que, cuando liquida las cuentas del FEOGA, la Comisión no desempeña la misma función que cuando interpone un recurso al objeto de garantizar la observancia del Derecho comunitario, por ejemplo, con arreglo al artículo 169 y al apartado 2 del artículo 171 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. En el primer caso, no tiene la misma discrecionalidad que en el segundo y debe actuar con la finalidad de proteger al Fondo contra las posibles pérdidas provocadas por la inobservancia de las normas comunitarias. (
62
) Por consiguiente, la Comisión podía afirmar que el hecho de que Didagep no utilizara los datos disponibles contenidos en los ficheros informatizados y la circunstancia de que, según se iba aproximando el plazo límite, el Estado helénico no hubiera establecido un sistema completo de ficheros informatizados que debían estar operativos para la citada fecha, ponían de manifiesto una laguna adicional en el sistema de control previsto.
49.
En definitiva, lo que me convence de que procede confirmar la apreciación de la Comisión es la concurrencia de todos los factores que se han invocado. La realización negligente de los controles sobre el terreno por parte de las autoridades griegas, y las deficiencias producidas en la constitución del registro oleícola y de los ficheros informatizados ponen de manifiesto que existían problemas en todos los aspectos del sistema de control, en una medida que la Comisión podía fundadamente afirmar que concurrían los requisitos para efectuar una corrección del 10 % en el importe de los gastos declarados por el Gobierno helénico en concepto de ayudas a la producción de aceite de oliva. La inexistencia de un adecuado sistema de control pudo llevar a la Comisión a afirmar fundadamente que existía un riesgo elevado de pérdidas generalizadas para el FEOGA. Los hechos comprobados por la Comisión indican que el Gobierno helénico incumplió su obligación general de crear un sistema adecuado de control, establecido en el artículo 5 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y en el Reglamento n° 729/70 (
63
) así como en las disposiciones más detalladas de la normativa comunitaria relativas a la producción de aceite de oliva. (
64
)
v) Sobre el estatuto de la agencia de control
50.
El Gobierno helénico afirma que la agencia de control es un organismo comunitario más que una entidad nacional, por lo cual sus posibles carencias no pueden imputarse al Estado helénico.
51.
La..responsabilidad de establecer la organización común de los mercados agrícolas así como.. los necesarios mecanismos de control para lograr dicho establecimiento incumbe principalmente a los Estados miembros. Ello se deduce del sistema del Reglamento n° 729/70, (
65
) y el Tribunal de Justicia lo ha confirmado en repetidas ocasiones. Por citar un ejemplo, en el asunto Dinamarca/Comisión, declaró lo siguiente:
«[...] Merece recordarse que la gestión de la financiación del FEOGA descansa principalmente en las administraciones nacionales encargadas de velar por el estricto respeto de las normas comunitarias. Este régimen, basado en la confianza, no conlleva ningún control sistemático por parte de la Comisión, que, por otra parte, está en la imposibilidad material de llevarlo a cabo». (
66
)
En el caso concreto de la producción oleícola, es evidente que la agencia de control desempeña las funciones que la legislación aplicable atribuye a los Estados miembros. Además, del informe de la inspección practicada a Didagep y a la agencia de control para el ejercicio financiero 1990 se desprende que la agencia de control había sido creada mediante un Decreto del Presidente helénico de 1987, que dependía del Ministerio de Agricultura de Grecia y que sus funcionarios tienen el estatuto de funcionarios públicos.
52.
Por todo ello, tanto del marco normativo como de los hechos del presente asunto se desprende con toda evidencia que la agencia de control debe considerarse organismo del Estado helénico, por lo cual sus posibles carencias deben imputarse al Estado.
Conclusión
53.
A la luz de las consideraciones anteriores, procede rechazar todas las pretensiones de la República Helénica relativas a la nulidad de la Decisión que se impugna en el presente caso. Por ello concluyo que no procede anular la Decisión 93/659/CE de la Comisión, de 25 de noviembre de 1993, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros, correspondientes a los gastos financiados por la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) respecto al ejercicio financiero de 1990, en la medida en que afecta a la República Helénica.
54.
Procede condenar a la República Helénica al pago de las costas del procedimiento.
(
*1
)	Lengua original: inglés.
(
1
)	DO L 301, p. 13.
(
2
)	Sentencia de 22 de junio de 1993, Grecia/Comisión (C-56/91, Rcc. p. I-3433), punto 2 de las conclusiones.
(
3
)	DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220.
(
4
)	Apartado 1 del artículo 2.
(
5
)	Apartado 1 del artículo 3.
(
6
)	Sentencia de 7 de febrero de 1979 (11/76, Rec. p. 245), apartados 8 y 9.
(
7
)	COM(92) PV 1116.
(
8
)	Estos criterios fueron presentados a la Comisión para su aprobación el 1 de junio de 1993.
(
9
)	Los criterios hablan de reducciones de las cantidades reclama-das en concepto de reembolso de los gastos efectuados por los Estados miembros; sin embargo, en el texto de las presentes conclusiones, denominaré en ocasiones correcciones a las reducciones a tanto alzado.
(
10
)	DO L 281, p. 1; EE 03/09, p. 13.
(
11
)	Véase cl artículo 1 y el Anexo A del Reglamento.
(
12
)	Apartado 2 del artículo 16 del Reglamento.
(
13
)	Segundo considerando de la exposición de motivos del Reglamento (CEE) n° 2746/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establecen, para el sector de los cereales, las normas generales relativas a la concesión de restituciones a la exportación y a los criterios para la fijación de su importe (DO L 281, p. 78; EE 03/09, p. 73); véase, asimismo, el artículo 3 de este Reglamento.
(
14
)	El Abogado General Sr. Gulmann describió en estos términos el papel de la KYDEP en las conclusiones que presentó en el asunto en el que recayó la sentencia de 7 de abril de 1992, Comisión/Grecia (C-61/90, Rec. pp. I-2407 y ss., especialmente p. I-2431).
(
15
)	Sentencia de 19 de marzo de 1991, Grecia/Comisión (C-32/89, Rec. p. I-1321), apartado 9; véase también la sentencia de 30 de mayo de 1991, Comisión/Grecia (C-110/89, Rec. p. I-2659).
(
16
)	Sentencias de 12 de julio de 1990, Comisión/Grecia (C-35/88, Rec. p. I-3125), apartados 22 a 28, y de 19 de marzo de 1991, Grecia/Comisión, citada en la nota 15 supra, apartados 9, 13 y 17.
(
17
)	Sentencia de 12 de julio de 1990, Comisión/Grecia, citada en la nota 16 supra, apartados 33 y 37.
(
18
)	Sentencias de 22 de junio de 1993, Grecia/Comisión, citada en la nota 2 supra, apartados 18 a 24, y de 19 de marzo de 1991, Grecia/Comisión, citada en la nota 15 supra, apartados 8 a 18.
(
19
)	Sentencias de 12 de julio de 1990, Comisión/Grecia, citada en la nota 16 supra; de 29 de noviembre de 1989, Comisión/Grecia (C-281/87, Rec. p. 4015); de 30 de mayo de 1991, Comisión/Grecia, eitada en la nota 15 supra; de 7 de abril de 1992, Comisión/Grecia, citada en la nota 14 supra; de 19 de marzo de 1991, Grecia/Comisión, citada en la nota 15 supra, y de 22 de junio de 1993, Grecia/Comisión, citada en la nota 2 supra.
(
20
)	Este régimen fue establecido mediante el artículo 5 del Reglamento n° 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas (DO 1966, 172, p. 3025; EE 03/01, p. 214). El presente asunto no versa más que sobre la producción de aceitunas y no acerca de la producción de aceite de oliva como tal. En las presentes conclusiones, se utilizarán indistintamente los términos «productores» y «oleicultores» para designar a aquellas personas que ejercen una actividad de producción de aceitunas, más que de aceite de oliva.
(
21
)	Reglamento de 21 de enero de 1975 por el que se establece un registro oleícola en los Estados miembros productores de aceite de oliva (DO L 19, p. 1; EE 03/03, p. 72).
(
22
)	Reglamento de 22 de diciembre de 1980 por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 154/75 por el que se establece un registro oleícola en los Estados miembros productores de aceite de oliva (DO L 360, p. 15; EE 03/20, p. 73).
(
23
)	Apartado 1 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 2261/84 del Consejo, de 17 de julio de 1984, por el que se adoptan las normas generales relativas a la concesión de la ayuda a la producción de aceite de oliva y a las organizaciones de productores (DO L 208, p. 3; EE 03/31, p. 232), desarrollado por el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 3061/84 de la Comisión, de 31 de octubre de 1984, por cl que se establecen las modalidades de aplicación del régimen dc ayuda a la producción de aceite de oliva (DO L 288, p. 52; EE 03/32, p. 169).
(
24
)	Apartado 4 del artículo 14 del Reglamento n° 2261/84, citado en la nota 23 supra, desarrollado por el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento n° 3061/84, citado en la nota 23 supra, modificado por cl apartado 5 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 98/89 de la Comisión, de 17 de junio de 1989, por el que se establecen las modalidades de aplicación del régimen de ayuda a la producción dc aceite de oliva (DO L 14, p. 14). Con anterioridad, la exigencia era del 5 % en todos los casos.
(
25
)	Apartado 1 del artículo 11 del Reglamento n° 3061/84, citado en la nota 23 supra, modificado por el apartado 7 del artículo 1 del Reglamento n° 98/89, citado en la nota 24 supra.
(
26
)	Esta información procede del informe de la inspección practicada por la Comisión a Oidagep y a la agencia de control del aceite de oliva, del 4 al 8 de noviembre de 1991, con respecto al ejercicio financiero 1990.
(
27
)	Citada en la nota 1 supra.
(
28
)	Documento VI/119/93.
(
29
)	Apartado 4.2.3.1 del informe rccapitulativo.
(
30
)	La fecha límite que se señala por error es el 31 de octubre de 1991; sin embargo, carece de importancia al no ser probablemente más que un error mecanográfico.
(
31
)	Parece que esta afirmación reúne bajo un único enunciado dos problemas distintos, si bien relacionados entre sí, que afectan únicamente a los productores organizados. £1 primer problema se refiere a las carencias que afectan a los controles sobre el terreno que deben efectuar las organizaciones de productores (apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 2261/84, citado en la nota 23 supra; apartado 2 del artículo 4 del Reglamento n° 3061/84, citado en la nota 23 supra), ya que parece que dichas organizaciones consideraban habitualmente que el mero examen de los documentos bastaba para cumplir la exigencia del 5 %. El segundo problema versa sobre las carencias que afectan al sistema de control del propio Estado (apartado 1 del artículo 14 del Reglamento n° 2261/84) o a la verificación por parte del Estado de las operaciones de control de las organizaciones de productores (apartado 2 del artículo 14 del Reglamento n° 2261/84) ya que la agencia de control había efectuado tan sólo 499 de sus propios controles en lugar de los 2.000 previstos. Estos graves problemas se examinan separadamente en el informe de una inspección efectuada por la Comisión a Didagep y a la agencia de control del 4 al 8 de noviembre de 1991, correspondiente al ejercicio de 1990.
(
32
)	Apartado 4.7.1.1 del informe rccapitulativo.
(
33
)	Durante la vista, el Gobierno helénico desistió de otra pretensión tendente a la anulación de la Decisión en lo referente al tabaco, en la medida en que la Decisión imponía únicamente una reserva negativa provisional para las restituciones a la exportación en el sector del tabaco (apartado 4.9.2.1 del informe rccapitulativo).
(
34
)	Sentencia de 10 de noviembre de 1993 (C-48/91, Rec. p. I-5611), apartado 17.
(
35
)	En el apartado 18 de sus conclusiones presentadas en el asunto en que recayó la sentencia de 19 de febrero de 1991, Italia/Comisión (C-281/89, Rec. p. I-347), el Abogado General Sr. Mischo citó este principio.
(
36
)	Véanse las conclusiones presentadas por el Abogado General Sr. Gand en el asunto en el que recayó la sentencia de 8 de febrero de 1966, Acciaierie e Ferriere Pugliesi/Alta Autoridad (8/65, Rec. pp. 1 y ss., especialmente p. 17).
(
37
)	Citado en la nota 3 supra.
(
38
)	Sentencia de 27 de enero de 1988, Dinamarca/Comisión (C-349/85, Rec. p. 169), apartado 19.
(
39
)	Sentencia de 24 de marzo de 1988 (347/85, Ree. p. 1749), apartado 60; véase, también, la sentencia de 27 de enero de 1981, Italia/Comisión (1251/79, Rec. p. 205).
(
40
)	Sentencia citada en la nota 39 supra, apartado 14.
(
41
)	Estos documentos se definen de dos formas distintas, como resoluciones de la Comisión de rentas y precios (lo que induce a pensar su encabezamiento) y como resoluciones del Banco Nacional de Grecia (así se presentan en una decisión posterior que las ha derogado parcialmente). En cualquier caso, las referencias directas que figuran en dichas resoluciones al papel del Ministro de Agricultura, así como el hecho de que fuera el referido ministro quien informara a la KYDEP acerca de su derogación parcial, indican que tienen el carácter de disposiciones oficiales del Estado griego.
(
42
)	Este análisis figura en el informe de la inspección practicada por la Comisión a la KYDEP del 1 al 4 de junio de 1992, antes aludido.
(
43
)	Esta resolución fue adoptada en el transcurso de la fase escrita del procedimiento en el asunto Grecia/Comisión, C-32/89, citada en la nota 15 supra, en el cual la Comisión expresó sus objeciones al «acondicionamiento» de las restituciones a la exportación mediante subvenciones nacionales; véase además el examen de dicha cuestión en el inciso iv de la Sección I a continuación.
(
44
)	Ley n° 2008/1992.
(
45
)	El informe de la Comisión relativo a la inspección practicada a la KYDEP en 1992 en el cual se discute la Ley, no arroja luz sobre este punto.
(
46
)	Durante la vista, el agente del Gobierno helénico presentó una copia de dicho escrito.
(
47
)	El Gobierno helénico ya había enviado a la Comisión una copia del citado escrito, que figura como Anexo a su carta de 25 de septiembre de 1992, antes citada. La Comisión no presentó como medio de prueba una copia de dicho escrito, aun cuando, en sus alegaciones escritas, la invoca de una forma presunta.
(
48
)	Asunto C-32/89, citado en la nota 15 supra, p. I-1326.
(
49
)	Apartado 18 de la sentencia.
(
50
)	Sentencia citada en la nota 39 supra, apartado 13 (el subrayado es mío); véase, asimismo, la sentencia de 7 de febrero de 1979, Francia/Comisión (asuntos acumulados 15/76 y 16/76, Rec. p. 321).
(
51
)	Sentencia Reino Unido/Comisión, apartado 14, citada en el punto 22 supra.
(
52
)	Apartado 15 de la sentencia.
(
53
)	Sentencia de 28 de enero de 1986 (129/84, Rec. p. 309), apartados 33 a 38.
(
54
)	Sentencia de 6 de octubre de 1993 (C-55/91, Rec. p. I-4813), apartados 48 a 58.
(
55
)	Sentencia de 14 de septiembre de 1995 (C-49/94, Rec. p. I-2683), apartado 22.
(
56
)	Véase la sentencia de 15 de enero de 1986, Comisión/Bélgica (52/84, Rec. p. 89).
(
57
)	DO C 100, p. 28.
(
58
)	Citado en la nota 23 supra.
(
59
)	Citado en la nota 23 supra.
(
60
)	Informe de la inspección practicada a Didagep y a la agencia de control del 4 al 8 de noviembre de 1991, correspondiente al ejercicio financiero 1990.
(
61
)	Véase la nota 24 supra.
(
62
)	Sentencia Francia/Comisión, citada en la nota 50 supra, apartados 27 y 28.
(
63
)	Citado en la nota 3 supra.
(
64
)	En lo relativo a esta obligación general, véase la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión (C-8/88, Ree. p. I-2321), apartados 17, 20, 21, 36 y 40.
(
65
)	Citado en la nota 3 supra; véase en particular el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento.
(
66
)	Sentencia citada en la nota 38 supra, apartado 19; dicho pasaje precede inmediatamente al que qué en el punto 18 supra; en el mismo sentido, la sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, citada en la nota 34 supra, apartado 11, así como las conclusiones del Abogado General Sr. Van Gcrvcn en el asunto Italia/Comisión, C-55/91, citado en la nota 54 supra, punto 8 de las conclusiones.