62008CJ0393_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑393/08
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Włochy) postanowieniem z dnia 21 maja 2008 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 10 września 2008 r., w postępowaniu:
Emanuela Sbarigia
przeciwko
Azienda USL RM/A,
Comune di Roma,
Assiprofar – Associazione Sindacale Proprietari Farmacia,
Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: A. Tizzano, prezes izby, E. Levits (sprawozdawca), A. Borg Barthet, J.J. Kasel i M. Berger, sędziowie,
rzecznik generalny: N. Jääskinen,
sekretarz: R. Şereş, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 17 grudnia 2009 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu E. Sbarigii przez V. Cerullego Irellego oraz M. Di Giandomenica, avvocati,
– w imieniu Comune di Roma przez R. Murrę, avvocato,
– w imieniu Assiprofar – Associazione Sindacale Proprietari Farmacia przez M. Lucaniego oraz I. Perego, avvocati,
– w imieniu Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma przez S. Cicciottiego, avvocato,
– w imieniu rządu włoskiego przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez M. Russo, avvocato dello Stato,
– w imieniu rządu greckiego przez S. Spyropoulosa, Z. Chatzipavlou oraz V. Karrę, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez C.M. Wissels oraz D.J.M. de Gravego, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu austriackiego przez C. Pesendorfer oraz T. Krölla, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez E. Traversę oraz C. Cattabrigę, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 11 marca 2010 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 49 WE, art. 81– 86 WE, 152 WE i 153 WE.
2. Wniosek ten został złożony w ramach sporu między E. Sbarigią, właścicielką apteki, a Azienda Unità Sanitaria Locale „Roma A” (lokalnym urzędem ds. opieki medycznej „Rzym A”, zwanym dalej „ASL RM/A”), właściwym organem gminy Rzym, w przedmiocie decyzji ASL RM/A odrzucającej wnioski E. Sbarigii o uzyskanie odstępstwa od obowiązujących godzin i okresów zamknięcia apteki, a w szczególności corocznego zamknięcia na okres urlopu latem 2006 r.
Ramy prawne
3. Mającymi zastosowanie do postępowania przed sądem krajowym przepisami jest Legge Regionale Lazio n. 26 del 30 juglio 2002, Disciplina dell’orario, dei turni e delle ferie delle farmacie aperte al pubblico (ustawa regionalna regionu Lazio nr 26 z dnia 30 lipca 2002 r. o godzinach otwarcia, dyżurach i zamknięciu aptek na okres urlopu, Bollettino Ufficiale della Regione Lazio
nr 23, dodatek zwyczajny nr 5, z dnia 20 sierpnia 2002 r., oraz GURI nr 24, seria specjalna nr 3, z dnia 14 czerwca 2003 r., zwana dalej „L.R. 26/02”).
4. Artykuły 2–8 L.R. 26/02 określają godziny otwarcia, dobrowolne dyżury, dni zamknięcia w tygodniu oraz coroczne terminy zamknięcia aptek z powodu urlopu. Przepisy te ustanawiają w szczególności obowiązujący maksymalny wymiar godzin otwarcia, obowiązek zamknięcia apteki w niedzielę i przez pół dnia w tygodniu oraz w dni świąteczne oraz na minimalny okres rocznego urlopu.
5. Artykuł 10 L.R. 26/02 ma następujące brzmienie:
„1. Dla gminy Rzym każdy [lokalny urząd ds. opieki medycznej, zwany dalej „USL”] przyjmuje zgodnie ze swoją właściwością środki przewidziane niniejszą ustawą, po uzyskaniu zgody pozostałych zainteresowanych USL.
2. Dla aptek położonych w szczególnych strefach miejskich godziny otwarcia w tygodniu, zamknięcie aptek miejskich na okres urlopu oraz na pół dnia odpoczynku tygodniowego […] mogą być zmienione decyzją właściwej miejscowo USL za zgodą mera gminy, której to dotyczy, regionalnej izby aptekarskiej oraz regionalnych organizacji farmaceutów najbardziej reprezentatywnych dla aptek publicznych i prywatnych”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
6. E. Sbarigia jest właścicielką apteki znajdującej się w strefie zwanej „del Tridente”, położonej w zabytkowym centrum Rzymu. Dzielnica ta, całkowicie zamknięta dla ruchu kołowego, znajduje się w samym centrum turystycznym stolicy.
7. Z powodu tego położenia i znaczącego wzrostu liczby klientów w lipcu i sierpniu skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym wystąpiła w dniu 31 maja 2006 r., na podstawie art. 10 ust. 2 L.R. 26/02, do właściwego miejscowo ASL RM/A o pozwolenie na rezygnację z okresu zamknięcia apteki na czas urlopu latem 2006 r. Wniosek ten został odrzucony decyzją z dnia 22 czerwca 2006 r., od której E. Sbarigia wniosła odwołanie do sądu krajowego.
8. Oczekując na wynik postępowania sądowego w przedmiocie wniesionego przez nią odwołania, w dniu 18 października 2006 r., na podstawie drugiego wniosku, E. Sbarigia rozszerzyła zakres dochodzonych zwolnień, ubiegając się o zwolnienie z obowiązku zamykania apteki na coroczne urlopy i w dni świąteczne, oraz o możliwość rozszerzenia godzin otwarcia apteki określonych dla tygodnia na cały rok. W tym względzie E. Sbarigia powołuje się na okoliczność, że podobne pozwolenie zostało wydane w dniu 8 września 2006 r. na rzecz innej apteki, znajdującej się w okolicach dworca kolejowego Termini, posiadającej taką samą specyficzną klientelę jak jej apteka.
9. Również ten drugi wniosek został odrzucony przez ASL RM/A decyzją nr 119945/P z dnia 22 marca 2007 r., w odniesieniu do której E. Sbarigia sformułowała uzupełniające zarzuty odwoławcze i wniosła o zastosowanie środków zawieszających.
10. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2007 r. sąd krajowy przychylił się do wniosku o zawieszenie wykonania decyzji z dnia 22 marca 2007 r. celem ponownego zbadania sprawy przez ASL RM/A.
11. Następnie ASL RM/A wydał decyzję nr 40249 z dnia 1 sierpnia 2007 r., na mocy której ponownie odrzucił wniosek skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym – na podstawie art. 10 ust. 2 L.R. 26/02 oraz negatywnej opinii wydanej przez gminę Rzym, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma (regionalną izbę aptekarską w Rzymie), a także stowarzyszenia zawodowe Assiprofar (Associazione Sindacale Proprietari Farmacia, zwane dalej „Assiprofar”) i Confservizi.
12. E. Sbarigia wniosła odwołanie od tej ostatniej decyzji, podnosząc nowe zarzuty odwoławcze w ramach postępowania zawisłego przed sądem krajowym.
13. W opinii Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (okręgowego sądu administracyjnego dla Lazio) uznanie usług farmaceutycznych za usługi publiczne służące ochronie zdrowia konsumentów nie wystarczy, aby uzasadnić przyjęcie ograniczających przepisów dotyczących zasad otwarcia aptek. Liberalizacja godzin i okresów otwarcia wszystkich aptek – zalecana zresztą przez raport z dnia 1 lutego 2007 r. sporządzony przez Autorità garante della concorrenza e del mercato (krajowy urząd ds. ochrony konkurencji i rynku) – pozwoliłaby na zwiększenie ogólnej oferty (plany rozmieszczenia gwarantujące zrównoważone rozmieszczenie aptek w mieście) z korzyścią dla konsumentów.
14. Przepisy L.R. 26/02 wydają się także zdaniem Tribunale amministrativo regionale per il Lazio przesadne i nieuzasadnione. Interes publiczny i wymagania związane z usługami farmaceutycznymi byłyby bowiem bez wątpienia lepiej chronione przez liberalizację zasad otwarcia aptek, sprzyjającą rozwojowi konkurencji.
15. Co za tym idzie, sąd krajowy powziął wątpliwości co do zgodności ograniczeń spornych w zawisłym przed nim postępowaniu z niektórymi zasadami prawa wspólnotowego w dziedzinie swobodnej konkurencji przedsiębiorstw z jednej strony oraz z działaniami Unii Europejskiej podejmowanymi w celu poprawy i ochrony zdrowia z drugiej strony. W szczególności sąd ten prezentuje pogląd, że w sprzeczności ze wskazanym celem obecnie obowiązujące w regionie Lazio ramy prawne obejmujące organizację usług farmaceutycznych stoją na przeszkodzie skutecznemu przyczynianiu się do ochrony zdrowia publicznego.
16. W tych okolicznościach Tribunale amministrativo regionale per il Lazio postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z dwoma następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy są zgodne ze wspólnotowymi zasadami ochrony wolnej konkurencji i swobody świadczenia usług, o których mowa w szczególności w art. 49 [WE i] 81[–]86 [WE], przepisy [L.R. 26/02] zakazujące [farmaceutom] rezygnacji z corocznego urlopu, ograniczające godziny [otwarcia aptek] oraz poddające apteki w gminie Rzym, na mocy art. 10 ust. 2 tej ustawy, celem uzyskania odstępstwa od powyższych ograniczeń, uprzedniej dyskrecjonalnej decyzji organu administracji (wydawanej w porozumieniu z podmiotami i organizacjami wymienionymi w tym przepisie) stwierdzającej spełnienie kryteriów szczególnej strefy miejskiej?
2) Czy jest zgodne z art. 152 [WE] i 153 [WE] objęcie świadczenia publicznych usług farmaceutycznych, w celu ochrony zdrowia publicznego, ograniczeniami takimi jak te wprowadzone na mocy L.R. 26/02 dotyczącymi zasad otwarcia aptek w wymiarze dziennym, tygodniowym i rocznym?”.
W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
17. W uwagach przedstawionych na piśmie rządy włoski i grecki kwestionują dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie. W trakcie rozprawy Assiprofar i – w sposób dorozumiany – Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma wyraziły podobne stanowisko.
18. Rząd włoski wskazuje w szczególności, że sąd krajowy nie dostarcza jakichkolwiek informacji na temat okoliczności faktycznych i prawnych, które doprowadziły go do powzięcia wątpliwości w przedmiocie zgodności odpowiedniego przepisu krajowego z wymienionymi przez niego postanowieniami traktatu WE. Rząd grecki, Assiprofar i Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma twierdzą natomiast, że wobec braku elementu transgranicznego pytania prejudycjalne nie wykazują żadnego związku z prawem Unii.
19. W tym względzie należy przypomnieć, że wyłącznie do sądów krajowych, przed którymi toczy się spór i które wobec tego muszą przyjąć na siebie odpowiedzialność za wydane orzeczenie, należy ocena, w świetle konkretnych okoliczności każdej sprawy, zarówno niezbędności orzeczenia prejudycjalnego do wydania wyroku, jak i znaczenia dla sprawy pytań skierowanych do Trybunału. W związku z tym, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (zob. wyrok z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie C‑169/07 Hartlauer, Zb.Orz. s. I‑1721, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
20. Z powyższego wynika, że pytania dotyczące wykładni prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wniósł sąd krajowy, jest więc możliwa tylko wtedy, gdy okazuje się oczywiste, że wykładnia prawa wspólnotowego, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym, gdy problem jest natury hipotetycznej, bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego koniecznymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 grudnia 2006 r. w sprawach połączonych C‑94/04 i C‑202/04 Cipolla i in., Zb.Orz. s. I‑11421, pkt 25; z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawach połączonych od C‑222/05 do C‑225/05 van der Weerd i in., Zb.Orz. s. I‑4233, pkt 22).
21. Tymczasem, jeśli chodzi o podniesiony przez rząd włoski zarzut niedopuszczalności, należy stwierdzić, że postanowienie odsyłające opisuje w sposób wystarczający ramy prawne i stan faktyczny sporu przed sądem krajowym i że udzielone przez sąd krajowy informacje pozwalają na ustalenie zakresu zadanych pytań. Wspomniane postanowienie skutecznie umożliwiło zainteresowanym podmiotom przedstawienie ich uwag zgodnie z art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości, o czym świadczy zresztą treść uwag przedłożonych Trybunałowi.
22. Wynika z tego, że omawiany zarzut nie może zostać uwzględniony.
23. Następnie, co się tyczy argumentów przytoczonych przez Assiprofar, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma i rząd grecki, zgodnie z którymi wszystkie aspekty sporu przed sądem krajowym zamykają się w obszarze wyłącznie jednego państwa członkowskiego, należy przypomnieć, że jak wynika z orzecznictwa Trybunału, jego odpowiedź może być użyteczna dla sądu krajowego nawet w tego rodzaju okolicznościach, w szczególności w sytuacji, gdy prawo krajowe wymagałoby od sądu umożliwienia obywatelowi tego państwa skorzystania z takich samych praw, jakie w takiej samej sytuacji przysługiwałyby na mocy prawa Unii obywatelowi innego państwa członkowskiego (zob. w szczególności wyrok z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie C‑451/03 Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Zb.Orz. s. I‑2941, pkt 29; ww. wyrok w sprawach połączonych Cipolla i in., pkt 30; a także wyrok z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawach połączonych C‑570/07 i C‑571/07 Blanco Pérez i Chao Gómez, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 36).
24. Na gruncie niniejszej sprawy założenie przedstawione w pkt 23 niniejszego wyroku odnosi się – biorąc pod uwagę kontekst sprawy przed sądem krajowym – do praw, jakie obywatel innego państwa członkowskiego mógłby wywieść z prawa Unii, gdyby znalazł się w takiej samej sytuacji jak E. Sbarigia, prowadząca aptekę w szczególnej strefie miejskiej gminy Rzym i będąca adresatem wydanej na podstawie art. 10 ust. 2 L.R. 26/02 decyzji właściwego krajowego organu administracji w przedmiocie wniosku, który nie podważa w żaden sposób ogólnego systemu uregulowania godzin otwarcia i urlopów aptek ustanowionego na mocy tej ustawy, lecz ma jedynie na celu uzyskanie, na zasadzie wyjątku od tego systemu ogólnego, pozwolenia na rezygnację z wszelkich okresów zamknięcia.
25. Co za tym idzie, mając na względzie specyficzne okoliczności sprawy przed sądem krajowym, oczywiste jest, że wykładnia art. 49 WE, o którą zwrócił się w postanowieniu odsyłającym sąd krajowy, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu przed sądem krajowym.
26. Jak bowiem zauważył rzecznik generalny w pkt 72 i 73 opinii, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że obywatel państwa członkowskiego, który w sposób stały i ciągły prowadzi działalność zawodową w innym państwie członkowskim, podlega rozdziałowi traktatu WE dotyczącemu prawa przedsiębiorczości, a nie rozdziałowi dotyczącemu usług (zob. w szczególności wyroki: z dnia 21 czerwca 1974 r. w sprawie C‑2/74 Reyners, Rec. s. 631, pkt 21; z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C‑55/94 Gebhard, Rec. s. I‑4165, pkt 28).
27. Co się zresztą tyczy swobody przedsiębiorczości, mimo że Tribunale amministrativo regionale per il Lazio nie zwrócił się bezpośrednio do Trybunału o dokonanie wykładni art. 43 WE, jest bezsprzeczne, że wykładnia tego artykułu również pozostaje b ez znaczenia dla zawisłego przed sądem krajowym sporu.
28. Jak już bowiem zostało podkreślone w pkt 23 niniejszego wyroku, apteka, której dotyczy sprawa, jest stałym zakładem położonym w strefie całkowicie zamkniętej dla ruchu kołowego w centrum Rzymu, którego właściciel, przyjmijmy – obywatel innego państwa członkowskiego – prowadzi już ciągłą działalność zawodową. Co za tym idzie, wykonywanie prawa przedsiębiorczości, o którym mowa w art. 43 WE, bez wątpienia nie stanowi przedmiotu sprawy przed sądem krajowym.
29. Stwierdziwszy powyższe, należy dodać, że inne postanowienia prawa wspólnotowego w dziedzinie konkurencji, o których wykładnię zwrócił się sąd krajowy, w szczególności art. 81–86 WE, również nie znajdują zastosowania w kontekście takim jak okoliczności sprawy przed sądem krajowym.
30. Należy bowiem zaznaczyć, po pierwsze, że art. 83–85 WE pozostają bez znaczenia dla sporu toczącego się przed sądem krajowym, ponieważ chodzi albo o postanowienia o charakterze czysto proceduralnym (w przypadku art. 83 WE i 85 WE), albo o postanowienia przejściowe (w przypadku art. 84 WE).
31. Po drugie, choć wprawdzie art. 81 WE i 82 WE dotyczą wyłącznie zachowania przedsiębiorstw i nie dotyczą przepisów ustawowych lub wykonawczych pochodzących od państw członkowskich, to artykuły te w związku z art. 10 WE, który ustanawia obowiązek współpracy, nakładają na państwa członkowskie obowiązek nieprzyjmowania oraz nieutrzymywania w mocy przepisów, również o charakterze ustawowym lub wykonawczym, które mogłyby pozbawiać skuteczności reguły konkurencji znajdujące zastosowanie do przedsiębiorstw (zob. ww. wyrok w sprawach połączonych Cipolla i in., pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
32. W tej kwestii bezsprzeczne jest jednak, że krajowe przepisy sporne w postępowaniu przed sądem krajowym dotyczące ewentualnego przyznania odstępstwa w odniesieniu do okresów otwarcia apteki położonej w szczególnej strefie miejskiej gminy Rzym nie mogą, same w sobie lub przez ich stosowanie, wpływać na handel między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 81 WE i 82 WE (zob. a contrario wyroki: z dnia 17 października 1972 r. w sprawie 8/72 Vereniging van Cementhandelaren przeciwko Komisji, Rec. s. 977, pkt 29; z dnia 10 grudnia 1991 r. w sprawie C‑179/90 Merci convenzionali porto di Genova, Rec. s. I‑5889, pkt 14, 15; z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie C‑35/99 Arduino, Rec. s. I‑1529, pkt 33).
33. W konsekwencji należy przyjąć, że pierwsze pytanie sądu krajowego w zakresie, w jakim odnosi się ono do art. 81 WE i 82 WE, jest niedopuszczalne.
34. Po trzecie, z faktu, że wspomniane powyżej postanowienia prawa Unii w dziedzinie konkurencji nie znajdują zastosowania do sprawy przed sądem krajowym wynika, że art. 86 WE także nie ma do niej zastosowania.
35. Jeśli chodzi o art. 28 WE, przywołany przez niektóre podmioty, które przedstawiły uwagi przed Trybunałem, należy stwierdzić – dla celów udzielenia wyczerpującej odpowiedzi – że ze względów wskazanych w pkt 32 niniejszego wyroku wpływ na handel między państwami członkowskimi, a w konsekwencji możliwość ograniczenia swobody przepływu towarów, również powinny zostać z góry wykluczone.
36. Z powyższego należy wyciągnąć wniosek, że wykładnia art. 28 WE pozostaje bez znaczenia dla wyniku sporu wniesionego do sądu krajowego.
37. Wreszcie w odniesieniu do art. 152 WE i 153 WE, wymienionych przez sąd krajowy w pytaniu drugim, wystarczy zauważyć – jak to uczynił rzecznik generalny w pkt 48–51 opinii i jak podkreślili prawie wszyscy zainteresowani, którzy w ramach niniejszego postępowania przedstawili uwagi – wspomniane artykuły są skierowane do instytucji Unii i państw członkowskich i bezwzględnie nie mogą być powoływane do celów badania zgodności krajowych przepisów z prawem Unii.
38. Z całości powyższych rozważań wynika, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie należy uznać za niedopuszczalny.
W przedmiocie kosztów
39. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale amministrativo regionale per il Lazio postanowieniem z dnia 21 maja 2008 r. jest niedopuszczalny.