62017CJ0384
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (ötödik tanács)
2018. október 4. (
*1
)
„Előzetes döntéshozatal – Jogszabályok közelítése – Közúti közlekedés – Adórendelkezések – 1999/62/EK irányelv – A nehéz tehergépjárművekre egyes infrastruktúrák használatáért kivetett díjak – Úthasználati díj – A tagállamok hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciók kialakítására vonatkozó kötelezettsége – Átalánybírság – Az arányosság elve – Az irányelv közvetlen alkalmazhatósága”
A C‑384/17. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) a Bírósághoz 2017. június 27‑én érkezett, 2017. június 13‑i határozatával terjesztett elő
a Dooel Uvoz‑Izvoz Skopje Link Logistik N&N
és
Budapest Rendőrfőkapitánya
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (ötödik tanács),
tagjai: J. L. da Cruz Vilaça tanácselnök, E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger (előadó) és F. Biltgen bírák,
főtanácsnok: M. Bobek,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
–
a magyar kormány képviseletében Koós G. és Fehér M. Z., meghatalmazotti minőségben,
–
az Európai Bizottság képviseletében Havas L. és J. Hottiaux, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2018. június 26‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2011. szeptember 27‑i 2011/76/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL 2011. L 269., 1. o.) módosított, a nehéz tehergépjárművekre egyes infrastruktúrák használatáért kivetett díjakról szóló, 1999. június 17‑i 1999/62/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 1999. L 187., 42. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 4. kötet, 372. o.; helyesbítés: HL 2008. L 51., 27. o.; a továbbiakban: 1999/62 irányelv) 9a. cikkének értelmezésére vonatkozik.
2
E kérelmet a Dooel Uvoz‑Izvoz Skopje Link Logistic N&N (a továbbiakban: Link Logistic N&N) és Budapest Rendőrfőkapitánya (Magyarország) között valamely útszakasznak az előírt útdíj megfizetése nélküli használata miatt a Link Logistic N&N‑nel szembeni bírság kiszabása tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
Az uniós jog
3
Az 1999/62 irányelv (1), (12) és (15) preambulumbekezdésének szövege az alábbi:
„(1)
A tagállamokban működő fuvarozási vállalkozások közötti verseny torzulásainak a felszámolása szükségessé teszi mind a díjkivetési rendszerek összehangolását, mind pedig méltányosságon alapuló mechanizmusok kidolgozását az infrastruktúra‑használati díjak kivetésére a fuvarozási vállalkozások esetében.
[…]
(12)
A verseny meglévő torzulásai nem szüntethetők meg kizárólag az adók vagy az üzemanyagok jövedéki adójának összehangolásával; ugyanakkor mindaddig, amíg a díjkivetés műszakilag és gazdaságilag megfelelőbb formái ki nem alakulnak, az ilyen torzulások mérsékelhetők az autópályadíjak és/vagy használati díjak alkalmazásának a fenntartásával vagy bevezetésével; továbbá engedélyezni kell, hogy díjakat vessenek ki hidak, alagutak és hegyi átjárók használatára.
[…]
(15)
A használati díjak díjtételeit az érintett infrastruktúra használatának időtartama alapján és a közúti járművek használata által előidézett költségek szerinti megkülönböztetéssel kell meghatározni.”
4
Ezen irányelv 1. cikkének első bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ez az irányelv a gépjárműadókra, úthasználati díjakra és használati díjakra alkalmazandó a 2. cikk meghatározásai szerint.”
5
Az említett irányelv 2. cikke előírja:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
[…]
b)
»úthasználati díj«: valamely járműre az adott infrastruktúra használatáért a megtett távolság és a jármű típusa alapján fizetendő, infrastruktúradíjból és/vagy külsőköltség‑díjból álló, meghatározott összeg;
[…]”
6
Az 1999/62 irányelv 7. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„A 9. cikk (1a) bekezdésének sérelme nélkül, a tagállamok az e cikk (2), (3), (4) és (5) bekezdésében, valamint a 7a–7k. cikkben meghatározott feltételek szerint úthasználati díjakat és/vagy használati díjakat tarthatnak fenn, illetve vezethetnek be a transzeurópai közúthálózaton vagy annak egyes szakaszain, továbbá saját autópálya‑hálózatuk bármely más olyan szakaszán, amely nem része a transzeurópai közúthálózatnak. Ez nem sérti a tagállamok arra vonatkozó jogát, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződéssel összhangban más utakra vonatkozóan úthasználati díjat és/vagy használati díjat vessenek ki, feltéve, hogy az ezen más utakon kivetett úthasználati díj és/vagy használati díj nem hozza hátrányos helyzetbe a nemzetközi forgalmat, és nem vezet a gazdasági szereplők közötti verseny torzításához.”
7
Ezen irányelv 9a. cikke így rendelkezik:
„A tagállamoknak megfelelő ellenőrzéseket kell létrehozniuk és meg kell állapítaniuk azt a szankciórendszert, amely az ezen irányelv alapján elfogadott nemzeti rendelkezések megsértése esetén alkalmazandó; a tagállamok megtesznek minden szükséges intézkedést e szankciók végrehajtásának biztosítása érdekében. A megállapított szankcióknak hatékonyaknak, arányosaknak és visszatartó erejűeknek kell lenniük.”
A magyar jog
A közúti közlekedésről szóló törvény
8
A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: a közúti közlekedésről szóló törvény) 20. §‑ának (1) bekezdése ekként rendelkezik:
„Az e törvényben, valamint külön jogszabályban és közösségi jogi aktusban
[…]
m)
az útdíjköteles útszakaszok használatáért fizetendő, megtett úttal arányos útdíjra […]
[…]
vonatkozó rendelkezések megsértői bírság fizetésére kötelezhetők.”
9
A közúti közlekedésről szóló törvény 21. §‑a előírja:
„(1)   A gépjármű üzemben tartója, illetve a 21/A. §[‑ának] (2) bekezdésében meghatározott esetben a gépjárművet használatra átvevő személy felel azért, hogy az általa üzemeltetett, illetve használt gépjárművel
[…]
h)
a díjköteles útszakaszok használatáért fizetendő, megtett úttal arányos útdíjra vonatkozó – külön jogszabályban meghatározott – egyes előírások betartásra kerüljenek.
[…]
(2)   Ha az (1) bekezdés szerinti egyes előírásokat megszegik, az üzemben tartóval, illetve a 21/A. §[‑ának] (2) bekezdésében meghatározott esetben a gépjárművet használatra átvevő személlyel szemben 10000 forinttól 300000 forintig [(HUF) (hozzávetőleg 32 eurótól 974 euróig)] terjedő közigazgatási bírságot kell kiszabni. Az egyes rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegét a Kormány rendeletben határozza meg. Amennyiben egy cselekménnyel több előírást szegnek meg és azt egy eljárásban bírálják el, a kiszabandó bírság összegét az egyes szabályszegésekhez rendelt bírságösszegek összegeként kell megállapítani.
[…]
(5)   A Kormány – az (1) bekezdésben foglaltakra figyelemmel – rendeletben állapítja meg azon szabályszegések körét, amelyek esetén az érintett gépjármű üzemben tartója […] közigazgatási bírsággal sújtandó.”
Az ED törvény
10
Az autópályák, autóutak és főutak használatáért fizetendő, megtett úttal arányos díjról szóló 2013. évi LXVII. törvény (a továbbiakban: ED törvény) 3. §‑ának (1) és (6) bekezdése kimondja:
„(1)   Az útdíjköteles elemi útszakaszok útdíjköteles gépjárművel történő használatához e törvényben meghatározott úthasználati jogosultságot kell szerezni.
[…]
(6)   A gépjármű üzemben tartója […] felel azért, hogy az általa üzemeltetett gépjárművel az (1) bekezdésben meghatározott előírások betartásra kerüljenek.”
11
Az ED törvény 14. §‑a így szól:
„Jogosulatlan úthasználatnak minősül – a 9. § szerinti mentesség eseteinek kivételével –, ha:
a)
az útdíjköteles elemi útszakasz használatának megkezdése előtt a díjfizetésre kötelezett elmulasztja viszonylati jegy megváltását az általa használt útdíjköteles elemi útszakaszra vonatkozóan és nincs hatályos, az útdíjszolgáltatóval kötött – az e törvény szerinti bevallások útdíjszedőhöz történő benyújtására és útdíj megfizetésére vonatkozó – szerződése,
b)
a díjfizetésre kötelezett az útdíjköteles elemi útszakaszt a díj vagy környezetvédelmi kategóriájánál alacsonyabb díj vagy környezetvédelmi kategóriához tartozó bevallás alapján használja, vagy
c)
az útdíjköteles elemi útszakasz használatára az érintett gépjármű vonatkozásában van hatályos, az útdíjszolgáltatóval kötött – az e törvény szerinti bevallások útdíjszedőhöz történő benyújtására és útdíj megfizetésére vonatkozó – szerződése, de a fedélzeti eszköz szabályszerű működtetésének az e törvény felhatalmazása alapján kiadott rendeletben meghatározott feltételek valamelyike nem teljesül az útdíjköteles elemi útszakaszok használata során, és az útdíjköteles elemi útszakasz használatának megkezdése előtt a díjfizetésre kötelezett elmulasztja viszonylati jegy megváltását az általa használt útdíjköteles elemi útszakaszra vonatkozóan.”
12
E törvény 15. §‑a kimondja:
„(1)   A bírság mértékét úgy kell megállapítani, hogy az az előírt díj megfizetésére ösztönözze a díjfizetésre kötelezetteket.
(2)   A kiszabott bírság az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 14. §[‑a] (4) bekezdés[ének] d) pontja szerinti fejezet javára elszámolandó költségvetési bevételként a központi költségvetés bevételét képezi. A kiszabott bírság összegének megfizetése forintban, az e törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabályban meghatározott számlaszámra történő befizetéssel történik.”
13
Az említett törvény 16. §‑a előírja:
„Az e törvény szerinti jogosulatlan úthasználat szabályszegés, amelynek észlelése esetén a közúti közlekedésről szóló törvény alapján bírság szabható ki.”
14
A 2014. évi LIV. törvénnyel 2014. november 9‑i hatállyal az ED törvénybe beiktatott 29/A. § (1), (4), (6) és (7) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A (2)–(4) bekezdésben foglaltak fennállása esetén a 2013. július 1. és 2014. március 31. között elkövetett, a 14. § a) pontjában meghatározott jogosulatlan úthasználat miatt kiszabott bírság megfizetése alól a kérelmezők az útdíjszedésre kijelölt szervezethez (a továbbiakban: útdíjszedő) benyújtott, a (6)–(7) bekezdésben foglalt előírásoknak megfelelő kérelemre (a továbbiakban: kérelem) e törvényben foglaltak szerint mentesülnek.
[…]
(4)   A (7) bekezdésben foglaltak szerint megalapozott kérelme alapján mentesül a 14. §[‑ának] a) pontjában foglaltak megszegése esetén kiszabott bírság megfizetése alól a kérelmező abban az esetben, ha a bírság kiszabására olyan útdíjköteles elemi útszakaszon vagy az odavezető úton – a viszonylati jegy érvényességi idején belül, adott ellenőrzési ponton irányonként legfeljebb egy alkalommal – került sor, amely út hálózati szempontból funkcionálisan párhuzamos azzal az úttal, amelyre ugyanazon időben az érintett jármű rendelkezett úthasználati jogosultsággal, és e jogosultságot annak érvényességi ideje alatt nem váltotta úthasználatra.
[…]
(6)   A bírság alóli mentesülésnek a (2)–(4) bekezdésben foglaltakon túl feltétele, hogy a kérelmező a kérelem benyújtását megelőzően bírságonként 12000 forint [(hozzávetőleg 39 euró)] általános forgalmi adót is magába foglaló szolgáltatási díjat az útdíjszedőnek megfizette és ezt a kérelem benyújtásával egyidejűleg igazolja. […]
(7)   A kérelem benyújtására [az ED törvény] módosításáról szóló 2014. évi LIV. törvény hatálybalépését követő hatvan napon belül van lehetőség. Az útdíjszedő a benyújtott kérelem alapján – amennyiben a kérelemben foglaltak e törvénynek megfelelnek, és az útdíjszedő adatbázisában foglaltakkal nem ellentétesek – igazolást állít ki arról, hogy a kérelmező a (2)–(4) bekezdésben foglaltak teljesülésére tekintettel mentesíthető a bírság megfizetése alól. Amennyiben a kérelemben foglaltak az útdíjszedő adatbázisában szereplő adatoktól eltérőek, az igazolás kiállításának nincs helye. Az útdíjszedő az igazolást a kérelem beérkezését követő százhúsz napon belül állítja ki. […]”
A 410/2007. Korm. rendelet
15
A közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 410/2007. Korm. rendelet) 1. §‑ának (1) bekezdése kimondja:
„A [közúti közlekedésről szóló törvény] 21. §[‑ának] (1) bekezdésében foglaltak alapján – a 2–8/A. §‑ban hivatkozott rendelkezések megsértése esetén – a gépjármű üzemben tartójával […] szemben az e rendeletben meghatározott összegű közigazgatási bírságot kell kiszabni.”
16
A 410/2007. Korm. rendelet 8/A. §‑a ekként rendelkezik:
„(1)   A [közúti közlekedésről szóló törvény] 21. §[‑a] (1) bekezdés[ének] h) pontjához kapcsolódóan a gépjármű üzemeltetője a 9. mellékletben meghatározott jogszabályi rendelkezés megsértése esetén jármű‑kategóriánként meghatározott összegű bírságot köteles fizetni.
(2)   A gépjármű üzemeltetőjével szemben az (1) bekezdés szerinti bírság ugyanazon gépjárművel történő jogosulatlan úthasználat miatt nem szabható ki ismételten, ha ezen gépjárművel történő jogosulatlan úthasználat első alkalommal történő észlelése óta nyolc óra nem telt el.
[…]”
17
E kormányrendelet 9. melléklete értelmében:
„A
B
B1
B2
B3
1. az ED törvény szerinti szabályszegés
A bírság mértéke járműkategóriánként
J2
J3
J4
2. ED törvény 14. § a) pontja
140 000
150 000
165 000
3. ED törvény 14. § b) pontja
80 000
90 000
110 000
4. ED törvény 14. § c) pontja
140 000
150 000
165 000”
A 209/2013. Korm. rendelet
18
Az ED törvény végrehajtásáról szóló 209/2013 (VI. 18.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 209/2013. Korm. rendelet) 24. §‑ának (3) bekezdése kimondja:
„A viszonylati jegy egy útra, megszakítás nélkül, a megváltáskor megadott járműparaméterek vonatkozásában keletkeztet úthasználati jogosultságot. A viszonylati jegy nem ruházható át, a benne foglalt megváltáskor megadott útvonal és jármű paraméterek nem változtathatóak meg. A viszonylati jegy az előre meghatározott napon megkezdett utazásra használható fel, az alábbiak szerint:
a)
amennyiben az érvényesség kezdete a viszonylati jegy megváltásának napja, akkor a megváltás időpontjától a következő nap végéig,
b)
amennyiben legfeljebb 30 napos elővételben kerül megváltásra, a megadott naptári nap kezdetétől az azt követő nap végéig érvényes.”
19
E kormányrendelet 26. §‑a (1) bekezdésének a) pontja ekként rendelkezik:
„Az útdíjköteles elemi útszakasz használatának megkezdését megelőzően a díjfizetésre kötelezett köteles gondoskodni arról, hogy az útdíj szolgáltatóval olyan jogviszonyban álljon, amely alapján ténylegesen képes az útdíjszedő által üzemeltetett [elektronikus útdíj] rendszer használatára, ennek keretében a tényleges úthasználatnak megfelelő viszonylati jegy megváltása megtörténjen.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
20
2015. október 29‑én 19 óra 34 perckor a Link Logistik N&N, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságban bejegyzett vállalkozás üzemeltetésében lévő, a 410/2007. Korm. rendelet szerinti J4 kategóriába tartozó tehergépjármű Magyarországon útdíjköteles útszakaszon közlekedett, anélkül hogy érvényes úthasználati jogosultsággal rendelkezett volna, és az autópálya ezen szakaszán megtett távolsággal arányos útdíjat sem fizette meg.
21
Ugyanezen a napon 19 óra 52 perckor e tehergépjármű vezetője a gépjármű által igénybe venni tervezett teljes díjköteles útvonalra eső 19573 HUF (hozzávetőleg 63 euró) útdíjat önként megfizette, majd az említett útvonalon folytatta útját.
22
Vas Megye Rendőrfőkapitánya (Magyarország) 2016. január 15‑i határozatában azonban a közúti közlekedésről szóló törvény 21–21/B. §‑a, valamint a 410/2007. Korm. rendelet 1. §‑ának (1) bekezdése és 8/A. §‑a alapján 165000 HUF (hozzávetőleg 532 euró) közigazgatási bírság megfizetésére kötelezte a Link Logistik N&N‑t amiatt, hogy az érintett gépjármű az előírt útdíj előzetes megfizetése nélkül közlekedett, megszegve ezzel az ED törvény 14. §‑ának a) pontját.
23
Budapest Rendőrfőkapitánya helybenhagyta e határozatot azzal az indokolással, hogy az alkalmazandó nemzeti szabályozás a bírságösszeg tekintetében a közigazgatási hatóság részére nem biztosít mérlegelési jogkört. E hatóság nem vehet figyelembe méltányossági megfontolásokat, és csak a jogszabályban megengedett szempontokból indulhat ki, amelyek közt nem szerepelnek sem a Link Logistik N&N által hivatkozott olyan körülmények, mint a viszonylati jegy utólagos, rövid időn belüli, a teljes díjköteles útvonalra történt megváltása, sem ezen útdíjköteles szakasz használatát megelőző viszonylati jegyvásárlást esetlegesen megakadályozó körülmények.
24
A Link Logistik N&N a Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) előtt keresettel élt Budapest Rendőrfőkapitányának határozata ellen, többek között arra hivatkozva, hogy a magyar szabályozás nem áll összhangban az uniós joggal. Ezen összeget eltúlzottnak tartja, mivel neki ugyanakkora összegű bírságot kellett fizetnie, mint azoknak a személyeknek vagy vállalkozásoknak, akik, illetve amelyek egyáltalán nem vettek viszonylati jegyet.
25
A kérdést előterjesztő bíróság emlékeztet arra, hogy a 2017. március 22‑iEuro‑Team és Spirál‑Gép ítélet (C‑497/15 és C‑498/15, EU:C:2017:229) alapját képező ügyben, amelynek tényállása az alapeljáráséhoz hasonló, a Bíróság értelmezte az 1999/62 irányelv 9a. cikkében előírt arányossági követelményt, és megállapította, hogy a szankciók magyar szabályozás által előírt mértéke nem felel meg ezen követelménynek.
26
Az alapeljárásbeli jogvitát elbíráló és kérdést előterjesztő bíróság mindenekelőtt azt a kérdést veti fel, hogy e rendelkezés közvetlenül alkalmazandó‑e.
27
Ezenkívül a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy az ilyen követelmény nem korlátok nélküli. Jóllehet az uniós jog elsőbbségéből és a tagállami hűség követelményeiből levezethető a közvetlenül nem alkalmazandó irányelvi rendelkezéssel ellentétes nemzeti jog alkalmazás nélkül hagyása, nem feltétlenül és nem minden esetben vezethető le a nemzeti jog jogértelmezés útján történő tartalmi kiegészítése.
28
A kérdést előterjesztő bíróság tehát azon az állásponton van, hogy a nemzeti jog irányelvvel összhangban álló értelmezése nem valósíthat meg burkolt jogalkotást, a nemzeti jogalkotó hatáskörének átvételét és így a jogalkalmazó szervek hatáskörének túllépését.
29
A kérdést előterjesztő bíróság szerint a jelen esetben a nemzeti jognak az 1999/62 irányelvvel összhangban álló értelmezése során – jogalkotás nélkül – nem valósulhat meg a közúti közlekedésről szóló törvény 21. §‑a (2) bekezdésének kiegészítése az arányosság követelményével, mivel egyrészt e rendelkezés magát a bírság összegét kormányrendelet által rendeli meghatározni, másrészt az alkalmazandó és értelmezendő magyar szabályozás az arányosság követelményét nem tartalmazza.
30
A kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy az a kérdés, hogy az arányosság követelményének a nemzeti jogalkotó által a nemzeti jogba való bevezetése nélkül van‑e a nemzeti szabályozásnak az uniós joggal összhangban álló értelmezése, megosztja a szakértőket, és abban eltérő álláspontok alakultak ki.
31
E körülmények között a Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
A[z 1999/62] irányelv 9a. cikkében előírt, és az Európai Unió Bírósága [által a 2017. március 22‑iEuro‑Team és Spirál‑Gép ítéletben (C‑497/15 és C‑498/15, EU:C:2017:229)] értelmezett arányosság követelménye közvetlenül alkalmazandó irányelvi rendelkezés‑e?
2)
Amennyiben [az e rendelkezésben] előírt, és az Európai Unió Bírósága [által a 2017. március 22‑iEuro‑Team és Spirál‑Gép ítéletben (C‑497/15 és C‑498/15, EU:C:2017:229)] értelmezett arányosság követelménye nem közvetlenül alkalmazandó irányelvi rendelkezés:
A tagállami jog uniós joggal összhangban álló értelmezése lehetővé és szükségessé teszi‑e, hogy a tagállam bírósága és a tagállam közigazgatási hatósága tagállami jogalkotás nélkül, a jelen esetben érintett magyar tagállami szabályozást kiegészítse az arányosság követelményének az Európai Unió Bírósága [2017. március 22‑iEuro‑Team és Spirál‑Gép ítéletében (C‑497/15 és C‑498/15, EU:C:2017:229)] meghatározott tartalmi ismérveivel?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
32
Előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseivel – amelyeket célszerű együttesen vizsgálni – a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy az 1999/62 irányelv alapján elfogadott nemzeti rendelkezések megsértése esetére a tagállamok által megállapított szankciók arányosságának ezen irányelv 9a. cikkében előírt követelménye közvetlenül alkalmazandó rendelkezés‑e, és nemleges válasz esetén a nemzeti jog uniós joggal összhangban álló értelmezése érdekében az érintett tagállam bíróságai és közigazgatási hatóságai – a nemzeti jogalkotó fellépése hiányában – jogosultak vagy kötelesek‑e a szóban forgó nemzeti szabályozást kiegészíteni a Bíróság ítélkezési gyakorlatában meghatározott tartalmi ismérvekkel?
Az elfogadhatóságról
33
A magyar kormány vitatja az előterjesztett kérdések elfogadhatóságát, az első kérdés tekintetében azt állítva, hogy mivel a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata nehézség nélkül alkalmazható az alapeljárásban, az e kérdésre adandó válasz nem szükséges az alapügy elbírálásához, a második kérdéssel kapcsolatban pedig kifejtve, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által adott magyarázatokból kitűnik, hogy az az alapeljárásban a nemzeti jog uniós joggal összhangban álló értelmezésének kibontását várja a Bíróságtól, ami kizárólag a nemzeti bíróság feladata.
34
Az elfogadhatatlansági kifogás tekintetében emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság és a nemzeti bíróságok között az EUMSZ 267. cikkel létrehozott együttműködés keretében kizárólag az ügyben eljáró és a meghozandó határozatért felelős nemzeti bíróság feladata annak eldöntése, hogy az ügy sajátos jellemzőire tekintettel az ítélet meghozatalához szükség van‑e az előzetes döntéshozatalra, és hogy a Bíróságnak feltett kérdések relevánsak‑e. Tehát, ha az előterjesztett kérdések az uniós jog értelmezésére vonatkoznak, a Bíróság főszabály szerint köteles határozni róluk (lásd többek között: 2018. június 5‑iWirtschaftsakademie Schleswig‑Holstein ítélet, C‑210/16, EU:C:2018:388, 47. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
35
Ebből következik, hogy az uniós jogra vonatkozó kérdések releváns voltát vélelmezni kell. A Bíróság csak akkor utasíthatja el a nemzeti bíróság előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéséről való határozathozatalt, ha valamely uniós jogi szabály kért értelmezése vagy érvényességének kért értékelése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs az alapügy tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha nem állnak a Bíróság rendelkezésére azok a ténybeli és jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson (lásd többek között: 2018. május 31‑iZheng ítélet, C‑190/17, EU:C:2018:357, 21. pont).
36
Márpedig a jelen ügyben nem ez a helyzet. Ugyanis mindenekelőtt az előzetes döntéshozatalra utaló határozat kellőképpen kifejti a ténybeli és jogi hátteret ahhoz, hogy az előterjesztett kérdések tárgyát meg lehessen határozni. Ezenkívül az előzetes döntéshozatal iránti kérelem egyértelműen feltünteti azon okokat, amelyek arra vezették a kérdést előterjesztő bíróságot, hogy az 1999/62 irányelv 9a. cikkének – nevezetesen az ott megfogalmazott és a Bíróság által a 2017. március 22‑iEuro‑Team és Spirál‑Gép ítéletben (C‑497/15 és C‑498/15, EU:C:2017:229) értelmezett arányossági követelménynek – az értelmezésével kapcsolatban kételyei merüljenek fel. Végezetül a kért értelmezés összefügg az alapeljárás tényállásával és tárgyával, valamint az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések nem hipotetikus jellegűek, mivel a Bíróság válasza közvetlen hatással lesz arra, hogy az alapeljárás felperesével szemben kiszabható‑e bírság.
37
A második elfogadhatatlansági kifogás tekintetében kétségtelen, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Bíróságnak nem az a feladata, hogy a nemzeti jogszabályi rendelkezések értelmezése tárgyában határozzon, az ilyen értelmezés ugyanis a nemzeti bíróságok kizárólagos hatáskörébe tartozik (2018. június 5‑iGrupo Norte Facility ítélet, C‑574/16, EU:C:2018:390, 32. pont).
38
Meg kell azonban állapítani, hogy a kérdések – abban a formában, ahogy a kérdést előterjesztő bíróság megfogalmazta őket – nem a magyar, hanem az uniós jog – konkrétan az 1999/62 irányelv 9a. cikkében foglalt arányossági követelmény –, valamint a 2017. március 22‑iEuro‑Team és Spirál‑Gép ítéletből (C‑497/15 és C‑498/15, EU:C:2017:229) eredő következmények értelmezésére vonatkoznak, amely a Bíróság hatáskörébe tartozik.
39
A fentiekre tekintettel az előterjesztett kérdéseket elfogadhatónak kell tekinteni.
Az ügy érdeméről
Előzetes észrevételek
40
Emlékeztetni kell arra, hogy az arányosság elve az uniós jog általános elvei közé tartozik, amelyek a tagállamok közös alkotmányos hagyományainak alapját képezik, és amelyeket az uniós jog alkalmazási körébe tartozó vagy azt végrehajtó nemzeti szabályozásoknak tiszteletben kell tartaniuk (lásd különösen: 2014. június 12‑iPańczyk végzés, C‑28/14, nem tették közzé, EU:C:2014:2003, 26. pont). Az arányosság elve megköveteli a tagállamoktól, hogy a kitűzött cél megvalósítására alkalmas intézkedéseket fogadjanak el, amelyek nem lépik túl az elérni kívánt cél megvalósításához szükséges mértéket (lásd ebben az értelemben: 2018. április 17‑iEgenberger ítélet, C‑414/16, EU:C:2018:257, 68. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
41
Ez az elv – amelyet az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 49. cikkének (3) bekezdése is biztosít, amely értelmében a büntetések súlyossága nem lehet aránytalan a bűncselekményhez mérten – a Charta 51. cikke (1) bekezdésének értelmében kötelező a tagállamokra, ha az Unió jogát hajtják végre.
42
Így a szankció súlyosságának meg kell felelnie az adott jogsértés súlyának, mivel e követelmény a Charta 52. cikkének (1) bekezdéséből és a Charta 49. cikkének (3) bekezdésében rögzített, a büntetések arányosságának elvéből is következik (lásd ebben az értelemben: 2018. március 20‑iGarlsson Real Estate és társai ítélet, C‑537/16, EU:C:2018:193, 56. pont).
43
Az Alapjogi Chartához fűzött magyarázatokból (HL 2007. C 303., 17. o.) kiderül, hogy mivel a Charta 49. cikkében biztosított jog megfelel az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4‑én aláírt európai egyezményben (a továbbiakban: EJEE) biztosított jognak is, a Charta 52. cikkének (3) bekezdésével összhangban annak tartalma és terjedelme az EJEE által biztosított jogéval azonos. Így az Emberi Jogok Európai Bíróságának a szankciók arányosságára vonatkozó követelményei a Charta 17. cikkének (1) bekezdése, 51. cikkének (1) bekezdése, 52. cikkének (1) bekezdése és (3) bekezdése együttes rendelkezései alapján alkalmazandók az olyan ügyben, mint amely az alapeljárás tárgya.
44
Meg kell állapítani ezenkívül, hogy az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény Párizsban, 1952. március 20‑án aláírt első kiegészítő jegyzőkönyvének 1. cikkében kimondott tulajdonhoz való jog – amely szerint minden természetes vagy jogi személynek joga van javai tiszteletben tartásához – megsértése fennállásának vizsgálatakor az Emberi Jogok Európai Bírósága az adott ügy körülményeit figyelembe véve azt értékeli, hogy a pénzbeli – akár büntetőjogi, vagy akár közigazgatási – szankciók nem vonnak‑e maguk után túlzott terhet vagy tulajdontól való megfosztást a pénzbeli szankcióval sújtott személy tekintetében, aránytalanná téve e szankciókat (lásd többek között: EJEB, 2013. június 18., S. C. Complex Herta Import Export S. R. L. Lipova kontra Románia, CE:ECHR:2013:0618JUD001711804, 38. §; EJEB, 2014. március 4., Grande Stevens és társai kontra Olaszország, CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, 199. §).
45
Ebből következik, hogy az arányosság elve megköveteli egyrészt, hogy a kiszabott szankció megfeleljen a jogsértés súlyának, másrészt hogy a szankció meghatározásakor és a bírság összegének megállapításakor figyelembe vegyék az adott ügy egyedi körülményeit.
46
A feltett kérdésekre e megfontolások tükrében kell választ adni.
Az első és a második kérdésről
47
Emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében valamennyi olyan esetben, amikor valamely irányelv rendelkezései a tartalmuk alapján feltétlennek és kellően pontosnak tűnnek, azokra a magánszemélyek a tagállammal szemben azok bíróságai előtt hivatkozhatnak, nevezetesen amennyiben az nem ültette át időben ezen irányelvet a nemzeti jogba, vagy amennyiben nem megfelelően ültette azt át (2017. február 15‑iBritish Film Institute ítélet, C‑592/15, EU:C:2017:117, 13. pont).
48
E vonatkozásban meg kell vizsgálni a szóban forgó rendelkezés természetét, rendszerét és kifejezéseit (1974. december 4‑ivan Duyn ítélet, 41/74, EU:C:1974:133, 12. pont). Különösen ez a helyzet áll fenn, ha a szóban forgó irányelvi rendelkezés olyan kötelezettséget fogalmaz meg, amely nem tartalmaz semmilyen fenntartást vagy feltételt, amely természeténél fogva nem igényel sem az Unió intézményei, sem a tagállamok részéről semmilyen jogi aktust, és amely számukra nem enged meg semmilyen mérlegelési lehetőséget a végrehajtás során (lásd különösen: 1974. december 4‑ivan Duyn ítélet, 41/74, EU:C:1974:133, 6. és 13. pont; 2010. december 22‑iGavieiro Gavieiro és Iglesias Torres ítélet, C‑444/09 és C‑456/09, EU:C:2010:819, 79. pont).
49
A jelen ügyben meg kell tehát vizsgálni, hogy az 1999/62 irányelv 9a. cikkében foglalt arányossági követelmény a tartalma alapján feltétlennek és kellően pontosnak tűnik‑e ahhoz, hogy valamely magánszemély a tagállammal szemben ezen állam hatóságai előtt hivatkozhasson rá.
50
E rendelkezés értelmében a tagállamok állapítják meg az ezen irányelv alapján elfogadott nemzeti rendelkezések megsértése esetén alkalmazandó szankciórendszert, és az említett szankcióknak hatékonyaknak, arányosaknak és visszatartó erejűeknek kell lenniük.
51
Következésképpen ahhoz, hogy az arányosság elvét az 1999/62 irányelv keretében végrehajtsák, a tagállamoknak el kell fogadniuk a belső joguk szerint szükséges jogi aktusokat, mivel ezen irányelv 9a. cikke olyan kötelezettséget fogalmaz meg, amely természeténél fogva e tagállamok jogi aktusát igénylik, amelyek e kötelezettség átültetése során széles mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek.
52
Ebben az összefüggésben meg kell állapítani, hogy ezen irányelv nem tartalmaz pontosabb szabályokat az említett nemzeti szankciók megállapítására vonatkozóan, és különösen nem határoz meg semmilyen kifejezett szempontot, amely alapján mérlegelni lehetne az ilyen szankciók arányos jellegét (2017. március 22‑iEuro‑Team és Spirál‑Gép ítélet, C‑497/15 és C‑498/15, EU:C:2017:229, 38. pont).
53
Következésképpen, mivel az 1999/62 irányelv 9a. cikke tagállami fellépést tesz szükségessé, és jelentős mérlegelési mozgásteret biztosít a tagállamoknak, e rendelkezés a tartalma alapján nem tekinthető feltétlennek és kellően pontosnak, ami kizárja a közvetlen hatályát.
54
Az ezzel ellentétes értelmezés a gyakorlatban a kizárólag a nemzeti jogalkotókra ruházott mérlegelési jogkör megszűnéséhez vezetne, amely jogalkotók feladata a megfelelő szankciórendszernek az 1999/62 irányelv 9a. cikkében meghatározott keretek közötti kialakítása.
55
Következésképpen olyan körülmények között, mint amelyek az alapeljárás tárgyát képezik, a szankciók arányosságának az 1999/62 irányelv 9a. cikkében előírt követelménye nem értelmezhető úgy, hogy a nemzeti bíróságot arra kötelezi, hogy átvegye a nemzeti jogalkotó szerepét.
56
Az 1999/62 irányelv 9a. cikke ezért nem rendelkezik közvetlen hatállyal, és olyan helyzetben, mint amely az alapeljárás tárgyát képezi, nem biztosítja a jogalanyoknak azt a jogot, hogy a nemzeti hatóságok előtt hivatkozhassanak rá.
57
Mindazonáltal emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a tagállamok irányelvből eredő kötelezettsége az abban előírt eredmény elérésére, valamint az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése és az EUMSZ 288. cikk szerinti azon feladatuk, hogy megtegyék a megfelelő általános és különös intézkedéseket e kötelezettség teljesítésének biztosítása érdekében, a tagállamok minden hatóságára vonatkozik, beleértve hatáskörük keretén belül az igazságszolgáltatás szerveit is (lásd különösen: 2016. szeptember 14‑iMartínez Andrés és Castrejana López ítélet, C‑184/15 és C‑197/15, EU:C:2016:680, 50. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2018. január 24‑iPantuso és társai ítélet, C‑616/16 és C‑617/16, EU:C:2018:32, 42. pont).
58
E kötelezettség teljesítése érdekében az összhangban álló értelmezés elve megköveteli, hogy a nemzeti hatóságok hatáskörük keretei között tegyenek meg mindent annak érdekében, hogy a belső jog egészére tekintettel és az általa elfogadott értelmezési módszerek alkalmazásával biztosítsák az uniós jog teljes érvényesülését, és annak céljával összhangban álló eredményre jussanak (lásd többek között: 2016. július 13‑iPöpperl ítélet, C‑187/15, EU:C:2016:550, 43. pont; 2018. június 28‑iCrespo Rey ítélet, C‑2/17, EU:C:2018:511, 70. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
59
A nemzeti jog összhangban álló értelmezése ezen elvének azonban vannak bizonyos korlátai. Így az általános jogelvek korlátozzák a nemzeti bíróság azon kötelezettségét, hogy a belső jog irányadó szabályainak értelmezésekor és alkalmazásakor figyelembe kell vennie az uniós jog tartalmát, továbbá e kötelezettség nem szolgálhat a nemzeti jog contra legem értelmezésének alapjául (lásd különösen: 2016. július 13‑iPöpperl ítélet, C‑187/15, EU:C:2016:550, 44. pont).
60
Márpedig – fenntartva, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak e kérdést még vizsgálnia kell – a Bírósághoz benyújtott iratokból az tűnik ki, hogy a nemzeti jognak az 1999/62 irányelv 9a. cikkével összhangban álló értelmezése contra legem értelmezéshez vezethetne annyiban, amennyiben e bíróságnak csökkentenie kellene az alapeljárás felperesével szemben kiszabott bírság összegét, jóllehet a közúti szabályszegésekre vonatkozó magyar szabályozás pontosan meghatározza a bírságok összegét, és nem biztosítja azok csökkentésének lehetőségét, vagy nem követeli meg, hogy azok összhangban álljanak az arányosság elvével.
61
A szintén állandó ítélkezési gyakorlatból viszont az következik, hogy amennyiben az ilyen összhangban álló értelmezés lehetetlen, a nemzeti bíróság köteles teljes egészében alkalmazni az uniós jogot, és megvédeni az abban az egyének részére biztosított jogokat, szükség esetén mellőzve a nemzeti jog azon rendelkezéseinek alkalmazását, amelyek az adott ügy körülményei között az uniós joggal ellentétes eredményre vezetnének (2016. július 13‑iPöpperl ítélet, C‑187/15, EU:C:2016:550, 45. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
62
A fenti megfontolások összességére tekintettel az előterjesztett kérdésekre azt a választ kell adni egyrészt, hogy az 1999/62 irányelv 9a. cikkében előírt arányossági követelmény nem tekinthető közvetlen hatályúnak, másrészt hogy a nemzeti bíróságnak – arra vonatkozó kötelezettsége alapján, hogy megtegye a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket a rendelkezés teljesítésének biztosítása érdekében – a nemzeti jogot e rendelkezéssel összhangban kell értelmeznie, vagy ha az ilyen összhangban álló értelmezés lehetetlen, mellőznie kell a nemzeti jog bármely rendelkezésének alkalmazását, amennyiben azok alkalmazása az adott ügy körülményei között az uniós joggal ellentétes eredményre vezetne.
A költségekről
63
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (ötödik tanács) a következőképpen határozott:
A 2011. szeptember 27‑i 2011/76/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított, a nehéz tehergépjárművekre egyes infrastruktúrák használatáért kivetett díjakról szóló, 1999. június 17‑i 1999/62/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 9a. cikkében előírt arányossági követelmény nem tekinthető közvetlen hatályúnak. A nemzeti bíróságnak – arra vonatkozó kötelezettsége alapján, hogy megtegye a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket a rendelkezés teljesítésének biztosítása érdekében – a nemzeti jogot e rendelkezéssel összhangban kell értelmeznie, vagy ha az ilyen összhangban álló értelmezés lehetetlen, mellőznie kell a nemzeti jog bármely rendelkezésének alkalmazását, amennyiben azok alkalmazása az adott ügy körülményei között az uniós joggal ellentétes eredményre vezetne.
Da Cruz Vilaça
Levits
Borg Barthet
Berger
Biltgen
Kihirdetve Luxembourgban, a 2017. október 4‑i nyilvános ülésen.
A. Calot Escobar
hivatalvezető
J. L. da Cruz Vilaça
az ötödik tanács elnöke
(
*1
)	Az eljárás nyelve: magyar.