62011CC0630
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
YVES BOT
apresentadas em 21 de março de 2013 (
1
)
Processos apensos C-630/11 P a C-633/11 P
HGA Srl e o. (C-630/11 P),
Regione Autonoma della Sardegna (C-631/11 P),
Timsas Srl (C-632/11 P),
Grand Hotel Abi d’Oru SpA (C-633/11 P)
contra
Comissão Europeia
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Auxílio aprovado pela Comissão em benefício da indústria hoteleira em Itália (Região da Sardenha) — Regulamento (CE) n.o 659/1999 — Subvenções concedidas pelas autoridades italianas em benefício de projetos iniciados antes da data do pedido dos auxílios — Procedimento formal de investigação — Decisão que constata a aplicação abusiva do auxílio aprovado e que declara as subvenções incompatíveis com o mercado comum — Decisão de retificação que constata a ilegalidade do auxílio aprovado — Orientações — Critérios de compatibilidade do auxílio — Necessidade do auxílio — Efeito de incentivo»
1.
Os presentes processos deveriam conduzir o Tribunal de Justiça a esclarecer se, para efeitos do exame da compatibilidade de um auxílio de Estado com finalidade regional com o mercado interno, o caráter de anterioridade relativamente à execução dos trabalhos, de um pedido de auxílio, é uma condição incontornável da prova do efeito de incentivo e, portanto, da necessidade do auxílio.
2.
Estes casos têm como quadro recursos interpostos por HGA Srl e o. (
2
) (C-630/11 P), pela Regione Autonoma della Sardegna (C-631/11 P), Timsas Srl (
3
) (C-632/11 P), e Grand Hotel Abi d’Oru SpA (
4
) (C-633/11 P) (a seguir, conjuntamente, «recorrentes»), que pedem a anulação do acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 20 de setembro de 2011, Regione Autonoma della Sardegna e o./Comissão (T-394/08, T-408/08, T-453/08 e T-454/08) (
5
), através do qual este negou provimento aos seus recursos, em que pediam a anulação da Decisão n.o 2008/854/CE da Comissão, de 2 de julho de 2008, relativa a um regime de auxílios estatais «Lei Regional n.o 9 de 1998 — Aplicação abusiva do auxílio N 272/98» C 1/04 (ex NN 158/03 e CP 15/2003 (JO L 302, p. 9, a seguir «decisão controvertida») (
6
).
3.
Através da decisão impugnada, a Comissão Europeia considerou que os auxílios de Estado atribuídos por força de uma lei regional italiana em violação da obrigação de apresentação do pedido de auxílios anterior à execução dos trabalhos, imposta pelas Orientações relativas aos auxílios de Estado com finalidade regional (
7
) eram, por este motivo, incompatíveis com o mercado interno.
4.
Esta questão, dado que constitui o elemento essencial do debate, pelo que vamos centrar as conclusões apenas nesse aspeto jurídico do litígio, afigurando-se-nos as restantes disposições do acórdão recorrido confirmadas e sem contestação possível.
I — Quadro jurídico pertinente
5.
As Orientações de 1998 vieram codificar a prática da Comissão na execução das derrogações enunciadas no artigo 107.o, n.o 3, TFUE.
6.
A Comissão publicou, em 1998, as orientações relativas aos auxílios de Estado com finalidade regional. O ponto 4.2, último parágrafo, das Orientações de 1998, estabelece que «os regimes de auxílios devem prever que o pedido do auxílio seja apresentado antes do início da execução dos projetos».
7.
O ponto 6.1 destas Orientações estabelece o seguinte:
«[…] a Comissão apreciará a compatibilidade dos auxílios com finalidade regional com o mercado comum com base nas presentes orientações desde a sua adoção. Porém, os projetos de auxílios notificados antes da comunicação aos Estados-Membros das presentes orientações e relativamente aos quais a Comissão ainda não adotou uma decisão final, serão apreciados com base nos critérios em vigor aquando da notificação.»
II — Factos na origem dos litígios
8.
Em 10 de março de 1998, foram publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias as novas orientações emitidas pela Comissão relativamente aos auxílios de Estado com finalidade regional. Em razão do aspeto no qual se centram exclusivamente as presentes conclusões, é útil recordar o teor do ponto 4.2 destas Orientações, que exige que os regimes de auxílio deverão prever que o pedido do auxílio seja apresentado antes do início da execução dos trabalhos.
9.
Em 11 de março de 1998, a Regione Autonoma della Sardegna adotou, com a data de entrada em vigor fixada para 5 de abril de 1998, a Lei Regional n.o 9, que estabelece medidas de incentivo à renovação e à adaptação das estruturas hoteleiras, e disposições que alteram e completam a Lei Regional n.o 40, de 14 de setembro de 1993 [legge regionale no 9, incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale 14 settembre 1993, no 40 (interventi creditizi a favore dell’industria alberghiera)] (
8
), que instituía auxílios aos investimentos iniciais em benefício das empresas do setor hoteleiro na Sardenha (Itália).
10.
Este regime de auxílios inicial com finalidade regional, materializado na Lei n.o 9/1998, foi notificado à Comissão pelas autoridades italianas por carta de 6 de maio de 1998.
11.
Na sequência de um pedido de informações complementares da Comissão, as autoridades italianas informaram esta última, por carta de 22 de junho de 1998, de que as disposições de execução do regime de auxílios inicial só seriam adotadas após a eventual aprovação do referido regime.
12.
Por carta de 28 de setembro de 1998, as autoridades italianas indicaram à Comissão que a concessão dos auxílios só poderia abranger projetos que devessem ser realizados «posteriormente» e que esta condição seria confirmada nas disposições de execução da Lei n.o 9/1998.
13.
Por carta de 12 de novembro de 1998, a Comissão decidiu aprovar o regime de auxílios com finalidade regional (
9
), considerando-o compatível com o mercado interno, na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), TFUE. Nesta decisão de aprovação, a Comissão afirmou, nomeadamente, que os pedidos de financiamento deveriam ser apresentados antes do início da execução dos projetos.
14.
Em seguida, a Regione Autonoma della Sardegna adotou, em 29 de abril de 1999, o Decreto n.o 285 relativo à aplicação da Lei n.o 9/1998 (
10
). Este decreto previa que o regime de auxílios inicial devia ser aplicado no quadro de um procedimento de convite à apresentação dos pedidos, que os auxílios concedidos deveriam dizer respeito a projetos a realizar após a apresentação daquelas candidaturas e que as despesas elegíveis deveriam ser posteriores às referidas candidaturas. No entanto, entre as disposições transitórias figurava uma que previa, em contradição com as Orientações de 1998, emitidas pouco mais de um ano antes, que, na fase da primeira aplicação do Decreto n.o 285/1999, eram elegíveis as despesas efetuadas após 5 de abril de 1998, ou seja depois da data da entrada em vigor da Lei n.o 9/1998.
15.
Em 27 de julho de 2000, a Regione Autonoma della Sardegna adotou a Deliberação n.o 33/3 (deliberazione no 33/3), que revoga o Decreto n.o 285/1999 por vícios de forma, e a Deliberação n.o 33/4 (deliberazione no 33/4), que estabelece novas disposições de aplicação do regime de auxílios inicial, respeitando, desta vez claramente, as imposições do ponto 4.2, último parágrafo, das Orientações de 1998, tendo sido retirada a disposição «transitória».
16.
No mesmo dia, a Regione Autonoma della Sardegna adotou a Deliberação n.o 33/6 (deliberazione no 33/6) que dispunha que, na medida em que a publicação do Decreto n.o 285/1999, que continha disposições não conformes com as normas do direito da União, poderia ter criado nos potenciais beneficiários de um auxílio a expectativa de que todos os trabalhos efetuados após 5 de abril de 1998 fossem considerados elegíveis, havia que tomar em consideração, na fase da primeira aplicação da Lei n.o 9/1998, os trabalhos efetuados após essa data, na medida em que tinham sido objeto de um pedido de auxílios, no quadro do primeiro convite anual à apresentação de pedidos.
17.
Em resposta a um pedido da Comissão quanto à compatibilidade entre os regimes de auxílios existentes e as Orientações de 1998, aplicáveis a partir de 1 de janeiro de 2000, as autoridades italianas confirmaram à Comissão, numa carta de 2 de novembro de 2000, que tinham respeitado o princípio da necessidade do auxílio, fazendo referência à Deliberação n.o 33/4, que estabelecia explicitamente a elegibilidade das despesas efetuadas após o pedido de auxílios, sem todavia mencionarem a Deliberação n.o 33/6.
18.
Após ter sido publicado o primeiro convite à apresentação dos pedidos pela Regione Autonoma della Sardegna em 29 de dezembro de 2000, a Comissão pediu às autoridades italianas, por carta de 28 de fevereiro de 2001, informações complementares sobre a forma como a condição de o pedido de auxílios dever ser prévio à execução do projeto tinha sido respeitada no quadro do mecanismo dos convites.
19.
Por carta de 25 de abril de 2001, as autoridades italianas confirmaram novamente que o regime de auxílios era conforme às Orientações de 1998, à qual juntaram, de novo, a Deliberação n.o 33/4, mas, mais uma vez, sem fazerem qualquer menção à Deliberação n.o 33/6.
20.
Na sequência de uma queixa, em 21 de fevereiro de 2003, que denunciava a aplicação abusiva do regime de auxílios inicial, a Comissão pediu informações complementares às autoridades italianas que, em de 22 de março de 2003, mencionaram, pela primeira vez, a Deliberação n.o 33/6.
21.
Seguiu-se a decisão da Comissão, de 3 de fevereiro de 2004, de dar início a um procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE, que respeita à aplicação abusiva do regime de auxílios inicial (
11
). Considerando que as autoridades italianas não tinham respeitado a obrigação contida na decisão de aprovação, nem as condições enunciadas nas Orientações de 1998, a Comissão concluiu que podia existir uma aplicação abusiva do regime de auxílios inicial, na aceção do artigo 16.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 (
12
) do Conselho e manifestou dúvidas quanto à compatibilidade dos auxílios concedidos a projetos de investimentos iniciados antes da data do pedido de auxílio.
22.
As autoridades italianas e o Grand Hotel Abi d’Oru comunicaram as suas observações à Comissão, as primeiras, em 19 de abril de 2004, e o segundo, em 30 de abril de 2004.
23.
Em 22 de novembro de 2006, a Comissão notificou à República Italiana a sua decisão de retificar e alargar o âmbito do procedimento pendente C 1/2004, iniciado nos termos do artigo 108.o, n.o 2, TFUE (
13
). Nesta decisão, a Comissão indicou, nomeadamente, que a Deliberação n.o 33/6 não fora mencionada na decisão de dar início ao procedimento, embora tivesse sido com fundamento nessa deliberação, e não na Deliberação n.o 33/4, que foram concedidos auxílios a 28 empresas para projetos de investimento iniciados antes da data do pedido de auxílio. Além disso, a Comissão salientou que o conceito de utilização abusiva de um auxílio, na aceção do artigo 16.o do Regulamento n.o 659/1999, ao qual a decisão de dar início ao procedimento faz referência, visava situações em que o beneficiário de um auxílio autorizado o aplica de forma contrária às condições fixadas na decisão de concessão e não as situações em que um Estado-Membro, alterando um regime de auxílios existente, institui um novo auxílio ilegal [artigo 1.o, alíneas c) e f), do Regulamento n.o 659/1999].
24.
A Comissão adotou a decisão controvertida, na qual concluiu que o regime de auxílios, tal como foi aplicado, não respeita a decisão de aprovação e que os projetos de auxílio cuja execução se tenha iniciado antes da apresentação de um qualquer pedido de auxílios devem, por isso, ser considerados ilegais.
25.
O dispositivo da decisão impugnada tem a seguinte redação:
«Artigo 1.o
Os auxílios estatais concedidos ao abrigo da Lei Regional n.o 9 de 1998, ilegalmente aplicada pela [Republica Italiana] através da Deliberação n.o 33/6 e o primeiro convite à apresentação dos pedidos, são incompatíveis com o mercado comum, salvo se o beneficiário do auxílio tiver apresentado um pedido de auxílio[s] com base neste regime antes da execução dos trabalhos relativos a um projeto de investimento inicial.
[…]»
III — Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido
26.
Por petições apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 16 e em 25 de setembro de 2008, bem como em 3 e em 6 de outubro de 2008, a Regione Autonoma della Sardegna, o SF Turistico Immobiliare Srl, a Timsas e o Grand Hotel Abi d’Oru interpuseram recursos pedindo a anulação total ou parcial da decisão controvertida.
27.
Estas recorrentes, segundo o acórdão recorrido, invocaram diversos fundamentos, entre os quais aquele que aqui nos interessa, isto é, relativo a um erro manifesto de apreciação quanto à existência do efeito de incentivo. Alegaram que a Comissão não apreciou corretamente o efeito de incentivo do regime controvertido, tendo em conta as características do mercado local e à luz da conceção subjetiva adquirida pelos operadores económicos quanto ao funcionamento dos mecanismos de apoio. A este propósito, avançaram vários argumentos relativos à inaplicabilidade das Orientações de 1998, das disposições relativas a um regime de auxílios precedente, ao contexto legislativo nacional, à certeza que tinham as empresas, desde a adoção da Lei n.o 9/1998, de poderem beneficiar dos auxílios que aí se encontravam previstos, bem como relativos à situação particular ou ao comportamento dos beneficiários dos auxílios controvertidos.
28.
O Tribunal Geral, depois de ter recordado, nos n.os 213 a 215 do acórdão recorrido, que a simples verificação da anterioridade do pedido de auxílios em relação ao início da execução dos projetos constitui um critério simples, pertinente e adequado que permite à Comissão presumir a existência de um efeito de incentivo, prosseguiu indicando que, no âmbito deste fundamento, já não se tratava de pôr em causa esse critério mas unicamente de examinar se as recorrentes tinham demonstrado a existência, no caso em apreço, de circunstâncias suscetíveis de assegurar o efeito de incentivo do regime controvertido, mesmo na falta de apresentação do pedido anteriormente ao início da execução dos projetos em causa (
14
).
29.
O Tribunal Geral rejeitou os argumentos das recorrentes relativos à sua situação particular ou ao seu comportamento, para a seguir analisar os que se reportam, de maneira geral, ao regime controvertido.
30.
Quanto ao argumento segundo o qual a simples entrada em vigor da Lei n.o 9/1998 conferia às empresas a certeza de poderem beneficiar do auxílio, o Tribunal Geral recordou que a apreciação da compatibilidade das medidas de auxílio ou de um regime de auxílios com o mercado interno compete exclusivamente à Comissão, agindo sob a fiscalização do juiz da União (
15
), e que, na falta de uma decisão da Comissão sobre essa compatibilidade, a simples adoção de disposições legais nacionais que prevejam a introdução de um regime de auxílios não é suscetível de conferir uma certeza aos potenciais beneficiários desse regime de poderem beneficiar dos auxílios nele previstos (
16
).
31.
O Tribunal Geral deduziu ser esse o caso das disposições da Lei n.o 9/1998. Além disso, referiu que a adoção da decisão de aprovação tinha vindo pôr termo a qualquer eventual esperança que os potenciais beneficiários pudessem ter alimentado quanto à admissibilidade de projetos iniciados antes da apresentação dos pedidos de auxílios, uma vez que esta decisão excluía expressamente a concessão de auxílios ao abrigo do regime introduzido pela Lei n.o 9/1998, para tais projetos (
17
).
32.
O Tribunal Geral negou provimento aos recursos das recorrentes e condenou-as a suportar as despesas da Comissão, com exclusão das que esta efetuou em razão da intervenção, bem como as suas próprias despesas.
IV — Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
33.
Por despacho do Presidente do Tribunal de Justiça, de 29 de março de 2012, os processos C-630/11 P a C-633/11 P foram apensos para efeitos da fase escrita e oral, bem como do acórdão, em conformidade com o artigo 54.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
34.
O HGA e o. bem como a Regione Autonoma della Sardegna concluem pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
—
anular e/ou reformar o acórdão recorrido;
—
anular a decisão controvertida.
35.
A Timsas e o Grand Hotel Abi d’Oru concluem pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
—
anular o acórdão recorrido;
—
anular a decisão impugnada;
—
condenar a Comissão nas despesas da presente instância e nas da primeira instância.
36.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
—
negar provimento aos recursos;
—
condenar as recorrentes nas despesas da presente instância e nas da primeira instância.
V — Quanto aos recursos dos acórdãos do Tribunal Geral
A — Argumentação das recorrentes quanto ao fundamento relativo a erro manifesto de apreciação quanto à existência de um efeito de incentivo
37.
O HGA e o., através do seu quarto fundamento, e a Regione Autonoma della Sardegna, através do seu primeiro fundamento, censuram o Tribunal Geral por ter violado os princípios da necessidade e do efeito de incentivo. Defendem que o acórdão recorrido está ferido de ilegalidade, uma vez que o Tribunal Geral considerou que, para excluir o efeito de incentivo e a necessidade do auxílio, era suficiente aplicar a priori o critério relativo à apresentação do pedido de auxílios antes do início da execução dos projetos, que o Tribunal Geral considerou pertinente e adequado para a apreciação do efeito de incentivo de um regime de auxílios (
18
). No entender destas, o Tribunal Geral deveria ter afirmado que a simples falta de apresentação do pedido de auxílios antes do início da execução dos projetos não podia ser considerada suficiente para se excluir o caráter de incentivo e a necessidade do auxílio.
38.
Para o HGA e o., bem como para a Regione Autonoma della Sardegna, a Comissão teria podido tomar em consideração outras circunstâncias, na sua apreciação sobre a compatibilidade do auxílio, uma vez que o pedido prévio do auxílio não constituía uma obrigação normativa, mas um simples critério de apreciação.
39.
Inicialmente, em primeiro lugar, referem-se à circunstância de as recorrentes terem adquirido a certeza de obter o auxílio mesmo antes de apresentarem o seu pedido, dado que preenchiam indiscutivelmente todas as condições previstas na Lei n.o 9/1998.
40.
Em segundo lugar, o HGA e o., bem como a Regione Autonoma della Sardegna, afirmam que o facto de saberem que as condições de aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea a) e/ou c), TFUE estavam preenchidas constitui uma prova de que existia, na realidade, um efeito de incentivo.
41.
Em terceiro lugar, invocam que poderiam ter implementado outros programas de renovação, ao abrigo de regimes de auxílio diferentes do previsto na Lei n.o 9/1998.
42.
A Regione Autonoma della Sardegna argumenta, em seguida, que as Orientações de 1998 tinham sido elaboradas concomitantemente com a Lei n.o 9/1998, pelo que, portanto, não podiam ser tomadas em consideração pelas empresas e que, até à data da decisão de aprovação, o sistema anteriormente vigente não exigia a anterioridade do pedido de auxílio.
43.
Por fim, o HGA e o., a Regione Autonoma della Sardegna, bem como a Timsas apoiam-se na jurisprudência Graphischer Maschinenbau/Comissão (
19
) segundo a qual a Comissão não podia concluir, pelo simples facto de os trabalhos terem sido iniciados antes da data da notificação do auxílio que deveria financiá-los, que o referido auxílio não preenchia o critério relativo ao efeito de incitativo (
20
).
44.
A Comissão rejeita a totalidade dos argumentos apresentados pelas recorrentes, por serem improcedentes ou inadmissíveis.
B — A nossa apreciação
45.
Importa antes de mais salientar que a jurisprudência Graphischer Maschinenbau/Comissão, já referida, não se aplica, de forma alguma, ao caso em apreço.
46.
Esta jurisprudência, que é invocada pelo HGA e o., pela Regione Autonoma della Sardegna, bem como pela Timsas, segundo a qual a Comissão não podia concluir, pelo simples facto de os trabalhos terem sido iniciados antes da data da notificação do auxílio que deveria financiá-los, que o referido auxílio não preenchia o critério relativo ao efeito de incitativo (
21
), não se aplica aos presentes processos, uma vez que, no caso que deu origem à referida jurisprudência, o contexto era completamente diferente, uma vez que nesse processo, estavam em causa orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação, concedidos a empresas em dificuldade (
22
). A empresa em causa, cuja situação económica era tal que precisava de beneficiar de um auxílio à reestruturação para garantir a sua viabilidade, não podia esperar para ter a certeza absoluta do pagamento daquele auxílio para dar execução ao seu programa de reestruturação para regressar à viabilidade.
47.
Em seguida, há que explicar, como assinalou a Comissão na sua resposta, que em nosso entender, o HGA e o. bem como a Regione Autonoma della Sardegna, fazem uma leitura errada do acórdão recorrido.
48.
Com efeito, defendem, ao contrário do que declarou o Tribunal Geral, que a simples falta da apresentação do pedido de auxílios antes do início da execução dos projetos não pode ser considerada suficiente para excluir o caráter de incentivo e a necessidade do auxílio.
49.
Ora, recordamos que o Tribunal Geral, após ter realçado que o critério da anterioridade do pedido de auxílio em relação ao início da execução dos projetos constituía um critério simples, pertinente e adequado que permite à Comissão presumir a existência de um efeito de incentivo (
23
), acrescentou que era necessário examinar se as recorrentes tinham demonstrado a aptidão do regime controvertido para assegurar o efeito de incentivo, mesmo na falta de apresentação do pedido anteriormente ao início da execução do projeto de investimento (
24
).
50.
O Tribunal Geral procedeu, assim, ao exame das diferentes circunstâncias invocadas pelas recorrentes e concluiu que não eram suscetíveis de assegurar o efeito de incentivo do regime de auxílios.
51.
Em consequência, o Tribunal Geral não concluiu, ao contrário do afirmado pelas recorrentes, que o critério relativo à falta de apresentação do pedido de auxílios antes do início da execução dos trabalhos conduzia imperativamente à exclusão do efeito de incentivo, sem possibilidade de prova em contrário.
52.
Todavia, apesar da leitura errada que as recorrentes fizeram das passagens pertinentes do acórdão recorrido, verifica-se, ainda assim, que através do fundamento invocado, estas pretendem pôr em causa a apreciação do Tribunal Geral quanto à existência, ou não, de um efeito de incentivo do auxílio.
53.
Na sua análise, o Tribunal Geral considera o critério relativo à apresentação do pedido de auxílios antes do início da execução dos projetos uma presunção da existência do efeito de incentivo, e não uma condição incontornável da necessidade do auxílio.
54.
Ainda que aprovemos o resultado final a que chegou o Tribunal Geral, ou seja, julgar improcedente o pedido das recorrentes, entendemos, no entanto, que, na fundamentação que expôs, este cometeu um erro de direito, que é necessário retificar no interesse das ações futuras.
55.
Para ser declarado compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, TFUE, um auxílio deve responder a determinados princípios de base, entre os quais o da necessidade do auxílio.
56.
De uma forma geral, é exclusivamente a Comissão que, sob reserva da fiscalização de plena jurisdição que o juiz da União é chamado a exercer no caso de um recurso jurisdicional, que detém o poder de apreciação da compatibilidade do auxílio com o mercado interno. Esta deve, mediante a avaliação do esquema geral do sistema proposto relativamente ao objetivo visado, determinar a sua admissibilidade global.
57.
O princípio da necessidade do auxílio foi afirmado pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão Philip Morris Holland/Comissão (
25
). Por força deste princípio, não podem ser declarados compatíveis com o mercado comum (
26
) os auxílios sem os quais o objetivo pretensamente visado teria, em qualquer caso, sido prosseguido pelos beneficiários.
58.
O efeito de incentivo sobre as empresas do auxílio considerado não é mais, por fim, do que a tradução concreta da sua necessidade. Foi o auxílio autorizado pela Comissão que incentivou as empresas a participar na obra? Como se caracteriza, então, este efeito de incentivo? E isto de modo ainda menos contestável, porque constitui a prova da necessidade do auxílio, condição fundamental da compatibilidade entre Tratado e o regime considerado.
59.
O princípio da necessidade do auxílio foi formalizado objetivamente pela Comissão nas Orientações de 1998. Estas Orientações contribuem para garantir a transparência, a previsibilidade e a segurança jurídica da ação da Comissão (
27
).
60.
Deste modo, por exemplo, em caso de justaposição, sucessão ou sobreposição de diversos regimes de auxílios relativos à mesma região, o critério da anterioridade do pedido, que, por natureza, deverá, em nosso entender, fazer referência a um regime preciso aprovado pela Comissão (
28
), parece-nos constituir um critério que exclui quaisquer dúvidas, qualquer contencioso e qualquer insegurança jurídica. Observamos, em qualquer caso, que este critério em nada prejudica as empresas, uma vez que a anterioridade do pedido determina que, depois de preenchida esta condição, a necessidade, que é uma condição essencial, se encontre automaticamente demonstrada sem que, sobre essa questão, possa existir qualquer contestação.
61.
Como assinala o Tribunal Geral com toda a justeza no n.o 208 do acórdão recorrido, decorre da sua parte introdutória, que as Orientações de 1998 fixam, de forma geral e abstrata, os critérios que a Comissão aplica para efeitos da apreciação da compatibilidade com o mercado interno dos auxílios com finalidade regional, em cumprimento do disposto no artigo 107.o, n.o 3, alíneas a) e c), TFUE e, por conseguinte, garantem a segurança jurídica dos Estados-Membros que concedem tais auxílios. A condição estabelecida no ponto 4.2 das Orientações de 1998, segundo a qual os regimes de auxílios devem prever que o pedido do auxílio seja apresentado antes do início da execução dos projetos, aplica-se à totalidade dos auxílios visados pelas referidas orientações, independentemente do seu objeto, da sua forma e do seu montante, e parece-nos, portanto, cumprir plenamente o imperativo da segurança e tomar em conta a natureza exata do papel da Comissão, tal como a natureza das coisas impõe.
62.
Como assinala o Tribunal Geral com toda a justeza no n.o 215 do acórdão recorrido, a aplicação do critério do ponto 4.2 das Orientações de 1998 visa apurar se uma medida de auxílio apresenta um efeito de incentivo, numa situação em que não é possível proceder a um exame completo de todos os aspetos económicos da decisão de investimento dos futuros beneficiários do auxílio. O Tribunal Geral indica, a este respeito, que resulta do ponto 2, segundo a quarto parágrafos, das Orientações de 1998 que a Comissão só aprova, em princípio, os auxílios com finalidade regional sob a forma de regimes de auxílios, pois considera que os auxílios individuais ad hoc não preenchem a condição segundo a qual deverá ser assegurado um equilíbrio entre as distorções da concorrência que decorrem dos auxílios e as vantagens dos mesmos em termos de desenvolvimento de uma região desfavorecida. Ora, prossegue o Tribunal Geral, na altura do exame da compatibilidade com o mercado interno de um regime de auxílios notificado, as circunstâncias particulares próprias dos diferentes potenciais beneficiários do regime e dos projetos concretos para os quais estes poderão pedir subvenções são, por definição, desconhecidas da Comissão. Donde o Tribunal Geral deduz que a Comissão, para apreciar a compatibilidade de um regime de auxílios com o mercado interno, deve basear-se em critérios que sejam independentes das circunstâncias particulares próprias dos futuros beneficiários, ou uniformes para todos os futuros beneficiários. O facto de exigir que o pedido de auxílios preceda o início da execução do projeto subvencionado permite garantir que a empresa em causa tenha claramente manifestado a sua vontade de beneficiar do regime de auxílios em causa antes de iniciar a execução do referido projeto. Isso permite, portanto, evitar que sejam apresentados ex post pedidos para projetos cuja realização foi iniciada independentemente da existência de um regime de auxílios.
63.
Resulta, em nosso entender, das considerações anteriores que a Comissão podia instaurar um critério objetivo destinado a estabelecer a existência do efeito de incentivo e que o critério que foi fixado, ou seja, a anterioridade do pedido de auxílio em relação ao início da execução do projeto, constitui um meio adaptado e pertinente para a constatação do efeito de incentivo da proposta e não uma simples presunção.
64.
Além disso, o Tribunal Geral refere, no n.o 169 do acórdão recorrido, que resulta tanto do procedimento pré-contencioso do processo entre a Comissão e a Regione Autonoma della Sardegna como do comportamento desta perante o Tribunal Geral que a interessada estava consciente da condição relativa à apresentação do pedido de auxílio anteriormente ao início dos trabalhos. Com efeito, o Tribunal Geral indica que, como a Comissão sublinha com razão, a Regione Autonoma della Sardegna nunca negou, na sua correspondência com a Comissão nem perante o Tribunal Geral, ter assumido o compromisso de conceder o auxílio unicamente a projetos iniciados após a apresentação do pedido de auxílio.
65.
Assim, o reconhecimento implícito do caráter incontornável da condição consubstanciada no pedido prévio do auxílio parece-nos corroborado pelos contactos mantidos entre a Comissão e as autoridades italianas durante o procedimento pré-contencioso. Resulta destes contactos, a Comissão interpelou, por diversas vezes, as autoridades italianas, sobre o respeito destas pelo princípio da necessidade do auxílio, e estas autoridades confirmaram sempre que respeitavam o critério do pedido prévio (
29
). Durante estes contactos, operados no quadro do artigo 4.o, n.o 3, TUE, que estabelece que, em virtude do princípio da cooperação leal, a União e os Estados-Membros se respeitam e se assistem mutuamente no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados, as autoridades italianas não negociaram com a Comissão um acordo sobre o regime transitório instituído pela Deliberação n.o 33/6 e, em vez disso, pura e simplesmente dissimularam a sua existência. Ao adotarem o Decreto n.o 285/1999 e a Deliberação n.o 33/6, as autoridades italianas sabiam perfeitamente que estavam a violar a decisão de aprovação, uma vez que, como assinala o Tribunal Geral no n.o 168 do acórdão recorrido, na parte da decisão de aprovação da Comissão consagrada à descrição do regime aprovado, esta indicou sem ambiguidade que «[a]s empresas devem ter apresentado um pedido de financiamento antes do início da execução dos projetos de investimento».
66.
À luz deste conjunto de elementos, parece-nos, portanto, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito, uma vez que não devia ter declarado, como fez nos n.os 215 e 226 do acórdão recorrido, que o critério do pedido prévio é um critério simples, pertinente e adequado que permite à Comissão presumir a existência de um efeito de incentivo, mas em vez disso, que o caráter prévio do pedido de auxílio em relação à execução dos projetos, após aprovação pela Comissão, é uma condição incontornável da necessidade deste. Este carácter incontornável só poderia ser posto em causa e tornar admissível o exame de outras circunstâncias na hipótese de, no quadro do exame da compatibilidade de um regime de auxílios particular elementos exclusivamente emanados da Comissão (correspondência, declarações, decisões, notificações, etc.) tivessem sido de natureza a induzir em erro quanto à aplicabilidade ou às condições de aplicabilidade ao regime em causa da disposição do ponto 4.2. último parágrafo, das Orientações de 1998. Esta apreciação parece-nos corroborada pelas precauções suplementares fixadas pela Comissão nas Orientações relativas aos auxílios de Estado com finalidade regional para o período 2007-2013 (
30
).
67.
Embora o Tribunal Geral tenha cometido um erro de direito, a constatação deste erro não é, todavia, suficiente para determinar a anulação do acórdão recorrido.
68.
Com efeito, há que recordar que resulta de jurisprudência constante que, se os fundamentos de um acórdão do Tribunal Geral contiverem uma violação do direito da União, mas o seu dispositivo se mostrar fundado por outros fundamentos de direito, o recurso não deve obter provimento (
31
).
69.
Donde resulta que, em nosso entender, a negação de provimento pelo Tribunal Geral ao recurso de anulação das recorrentes se baseia na falta de efeito de incentivo e nos restantes fundamentos que não examinámos, o erro de direito que vicia os n.os 215 e 226 do acórdão recorrido não é suscetível de invalidar o acórdão (
32
).
70.
Assim, entendemos que deverá ser negado provimento aos recursos.
VI — Quanto às despesas
71.
Ao abrigo do artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso for julgado improcedente, ou for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas. Por força do disposto no 138.°, n.o 1, deste regulamento, aplicável ao recurso por força do artigo 184.o, n.o 1, do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação das recorrentes nas despesas e devendo estas ser consideradas vencidas, há que condená-las nas despesas referentes ao recurso.
VII — Conclusão
72.
Tendo em conta as considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que decida da forma seguinte:
1)
Negar provimento aos recursos.
2)
O HGA Srl e o., a Regione Autonoma della Sardegna, a Timsas Srl e o Grand Hotel Abi d’Oru SpA deverão suportar as despesas.
(
1
)	Língua original: francês.
(
2
)	A seguir «HGA e o.».
(
3
)	A seguir «Timsas».
(
4
)	A seguir «Grand Hotel Abi d’Oru».
(
5
)	Colet., p. II-6255, a seguir «acórdão recorrido».
(
6
)	JO L 302, p. 9, a seguir «decisão controvertida».
(
7
)	JO 1998, C 74, p. 9, a seguir as «Orientações de 1998».
(
8
)	Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna n.o 9, de 21 de março de 1998, a seguir «Lei n.o 9/1998».
(
9
)	A seguir «decisão de aprovação».
(
10
)	Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna n.o 15, de 8 de maio de 1999, a seguir «Decreto n.o 285/1999».
(
11
)	JO C 79, p. 4, a seguir «decisão de dar início ao procedimento».
(
12
)	Regulamento do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.° TFUE] (JO L 83, p.1)
(
13
)	JO 2007, C 32, p. 2.
(
14
)	N.o 226 do acórdão recorrido.
(
15
)	Acórdãos de 22 de março de1977, Steinike & Weinlig (78/76, Colet., p. 203, n.o 9); de 21 de novembro de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (C-354/90, Colet., p. I-5505, n.o 14); e de 18 de julho de 2007, Lucchini (C-119/05, Colet., p. I-6199, n.o 52).
(
16
)	V., neste sentido, acórdãos de 20 de setembro de 1990, Comissão/Alemanha (C-5/89, Colet., p. I-3437, n.o 14); e de 14 de janeiro de 1997, Espanha/Comissão (C-169/95, Colet., p. I-135, n.o 51).
(
17
)	N.os 233 e 234 do acórdão recorrido.
(
18
)	N.o 226 do acórdão recorrido.
(
19
)	Acórdão do Tribunal Geral de 14 de maio de 2002 (T-126/99, Colet., p. II-2427).
(
20
)	N.o 43.
(
21
)	Idem.
(
22
)	JO 1997, C 283, p. 2.
(
23
)	N.o 215 do acórdão recorrido.
(
24
)	N.o 226 do acórdão recorrido.
(
25
)	Acórdão de 17 de setembro de 1980 (730/79, Colet., p. 2671).
(
26
)	N.o 17.
(
27
)	Acórdão de 7 de março de 2002, Itália/Comissão (C-310/99, Colet., p. I-2289, n.o 52).
(
28
)	Não vemos, com efeito, de que modo um pedido de autorização não deferido pela Comissão poderia ter o menor efeito de incentivo, pois constitui um mero projeto.
(
29
)	N.os 12 e 17 a 19 das presentes conclusões.
(
30
)	JO 2006, C 54, p. 13.
(
31
)	Acórdão de 19 de abril de 2012, Artegodan/Comissão (C-221/10 P, n.o 94 e jurisprudência referida).
(
32
)	V., neste sentido, acórdão de 26 de abril de 2007, Alcon/IHMI (C-412/05 P, Colet., p. I-3569, n.o 41 e jurisprudência referida).