61987CC0129_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Ifoelge tjenestemandsvedtaegten kan tjenestemaend til Faellesskabets pensionsordning overfoere de rettigheder, de har erhvervet i henhold til en national ordning, inden de blev ansat ved Faellesskabets institutioner . I anledning af to af hinanden uafhaengige sager har Luxembourgs Cour de cassation forelagt Domstolen praejudicielle spoergsmaal, som endnu engang viser, at den reelle gennemfoerelse af denne overfoersel skaber visse problemer .
2 . Jeg skal foerst gennemgaa Retter-sagen, som vedroerer et forhold, der ligger paa et tidligere tidspunkt end forholdet i Fingruth-sagen .
3 . François Retter blev den 5 . februar 1962 fastansat som tjenestemand ved EKSF, efter at han havde vaeret beskaeftiget som loenmodtager i et selskab, og efter at han i 61 maaneder havde vaeret tilsluttet Caisse de pension des employés privé ( herefter benaevnt "pensionskassen "). Der bestaar uenighed om, hvorvidt en ordning med overtagelse af bidragene, som den i Luxembourg i 1964 gaeldende, altsaa paa det tidspunkt, da Retter anmodede om og fik udbetalt tilbagekoebsvaerdien, er forenelig med faellesskabsretten .
4 . For saa vidt angaar tjenestemaend ved EKSF, indfoerte "Forordning om fastsaettelse af vedtaegten for tjenestemaend og oevrige ansatte i Faellesskabet", udstedt af Formandsudvalget for EKSF, retten til overfoersel i artikel 11, stk . 2, foerste afsnit, i bilag VIII, der bestemmer : "Tjenestemanden, der efter fratraeden af tjenesten hos en administration, en national eller international organisation eller en virksomhed, indtraeder i Faellesskabets tjeneste, kan ved sin fastansaettelse foranledige betalt foelgende beloeb til Faellesskabet : - den aktuarmaessige modvaerdi af de pensionsrettigheder, han har erhvervet i administrationen, i den nationale eller internationale organisation eller virksomheden eller - en fastsat tilbagekoebsvaerdi, som denne administrations, organisations eller virksomheds pensionskasse skylder ham paa tidspunktet for hans fratraeden ". Ifoelge artikel 2 traadte denne forordning i kraft den 1 . januar 1962 . Det bemaerkes, at ordlyden i det vaesentlige, bortset fra visse redaktionelle aendringer, var identisk med bestemmelserne i Raadenes forordning ( EOEF ) nr . 31, ( Euratom ) nr . 11 af 18 . december 1961 om vedtaegten for tjenestemaend og om ansaettelsesvilkaarene for de oevrige ansatte i Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Det Europaeiske Atomenergifaellesskab ( 1 ), der ligeledes traadte i kraft den 1 . januar 1962 . Det skal dog tilfoejes, at den af Formandsudvalget for EKSF udstedte forordning i modsaetning til sidstnaevnte forordning, der blev udstedt i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 189 og Euratom-Traktatens artikel 161, tilsyneladende hverken er blevet offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende eller paa anden maade .
5 . Domstolen skal i denne sag afgoere, om bestemmelsen i EKSF-tjenestemandsvedtaegten af 1962 er umiddelbart anvendelig paa en luxembourgsk lov, der var i kraft, da vedtaegten blev udstedt . Saavel under skriftvekslingen som under den mundtlige forhandling for Domstolen har parterne hele tiden argumenteret, som om den paagaeldende vedtaegtsbestemmelse havde samme retlige karakter som en faellesskabsforordning, skoent den maaske ikke helt opfylder de noedvendige kriterier herfor .
6 . Under disse omstaendigheder finder jeg det berettiget, at Domstolen genaabner retsforhandlingerne med henblik paa at fastlaegge retsvirkningerne af EKSF-tjenestemandsvedtaegten af 1962, herunder mere praecist bestemmelsen vedroerende overfoersel af pensionsrettigheder, navnlig naar henses til den manglende offentliggoerelse .
7 . Jeg finder det herefter unoedvendigt at gaa videre med forslaget til afgoerelse i Retter-sagen .
8 . Den retlige baggrund for Fingruth-sagen er helt forskellig fra Retter-sagens . Den vedroerer nemlig en tvist angaaende en anmodning om overfoersel, som en i april 1981 fastansat tjenestemand ved Europa-Parlamentet indgav i november 1981 . Anmodningen stoettedes i faellesskabsretlig henseende paa den faelles vedtaegt for tjenestemaend ved De Europaeiske Faellesskaber, der blev fastsat ved Raadets forordning ( EOEF, Euratom, EKSF ) nr . 259/68 af 29 . februar 1968 ( 2 ), naermere betegnet paa artikel 11, stk . 2, afsnit 1, i vedtaegtens bilag VIII, der lyder saaledes :
"Tjenestemanden, der efter fratraeden af tjenesten hos en administration, en national eller international organisation eller en virksomhed, indtraeder i Faellesskabernes tjeneste, kan ved sin fastansaettelse foranledige betalt foelgende beloeb til Faellesskaberne :
- den aktuarmaessige modvaerdi af de pensionsrettigheder, han har erhvervet i administrationen, i den nationale eller internationale organisation eller virksomheden eller
- en fastsat tilbagekoebsvaerdi, som denne administrations, organisations eller virksomheds pensionskasse skylder ham paa tidspunktet for hans fratraeden ."
For saa vidt angaar luxembourgsk lov, henviste Eva Fingruth til bestemmelserne i loven af 14 . marts 1979 om fastsaettelse af de nationale betingelser for overfoersel i henhold til ovennaevnte vedtaegtsmaessige bestemmelse . Lovens artikel 18, som aendret ved lov af 16 . december 1963, bestemmer, at bidrag, der er indbetalt til den luxembourgske pensionsordning, paa den pensionsberettigedes anmodning overfoeres til Faellesskabets pensionsordning med tillaeg af renters rente 4% p.a . fra den 31 . december i hvert af de aar, den paagaeldende har vaeret tilsluttet ordningen; anmodningen om overfoersel skal indgives inden et aar efter fastansaettelsen, da retten til overfoersel ellers fortabes . Den i loven fastsatte tilbagekoebsordning vedroerer, som det er oplyst under retsmoedet, samtlige bidrag, dvs . saavel loenmodtager - som arbejdsgiverbidrag .
9 . Eva Fingruth indgav inden for et aar efter sin fastansaettelse som EF-tjenestemand, dvs . inden for den praeklusive frist i henhold til loven af 1979, en anmodning om overfoersel af sine pensionsrettigheder til Parlamentets administration, som imidlertid foerst videresendte anmodningen til pensionskassen mere end et aar efter fastansaettelsen; paa baggrund heraf har Cour de cassation forelagt Domstolen et spoergsmaal for at faa afgjort, om en praeklusiv frist er forenelig med den i vedtaegten fastsatte ret til overfoersel .
10 . For saa vidt det tilkom den nationale lovgiver at fastsaette betingelserne for overfoerslen i henhold til vedtaegten, kan jeg tilslutte mig Kommissionens og Det Forenede Kongeriges opfattelse, hvorefter disse betingelser kan omfatte en frist for indgivelse af anmodningen om overfoersel til den nationale myndighed, da retten ellers fortabes . Administrative hensigtsmaessighedskrav i de nationale institutioner, som forvalter de pensionsrettigheder, der er erhvervet af private inden deres EF-ansaettelse, kan efter min mening umiddelbart begrunde den nationale lovgivers oenske om at forpligte EF-tjenestemanden til at beslutte sig inden for en vis frist .
11 . Da der imidlertid er tale om en frist fastsat ved national lov med henblik paa faktisk udoevelse af en mulighed, der bestaar efter faellesskabsretten, maa fristen, for at vaere EF-konform, fastsaettes inden for visse graenser .
12 . I dommen af 5 . marts 1980 i Ferwerda-sagen fastslog Domstolen foerst, at det tilkommer
"hver medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente retter og at fastsaette de processuelle regler for sagsanlaeg til beskyttelse af de rettigheder, som tilkommer de retsundergivne efter faellesskabsrettens direkte virkning",
hvorefter Domstolen praeciserede, at disse regler
"under ingen omstaendigheder maa umuliggoere udoevelse af rettigheder, som de nationale retter har pligt til at beskytte ". ( 3 )
I analogi med denne dom mener jeg, at betingelserne for at udoeve en ret, der er knaesat i en faellesskabsforordning, der er direkte anvendelig, ikke kan fastsaettes af den nationale lovgivning paa en saadan maade, at det bliver umuligt, eller blot vanskeligt, at udoeve den paagaeldende ret . Som Det Forenede Kongerige har fremhaevet i sine skriftlige indlaeg, maa den frist, der fastsaettes for udoevelsen af retten til overfoersel, naermere bestemt vaere tilstraekkelig lang til at give tjenestemanden mulighed for baade at tage stilling til spoergsmaalet og for at traeffe en beslutning paa et rimeligt grundlag .
13 . Ud fra dette synspunkt kan en frist som den i den luxembourgske lov af 1979 - i oevrigt efter samraad med Kommissionen - fastsatte frist paa et aar efter fastansaettelsen som EF-tjenestemand vel ikke goere det umuligt, eller blot vanskeligt, at udoeve retten til overfoersel, navnlig ikke hvis man, som pensionskassen har anfoert, tager i betragtning, at tjenestemanden oftest foerst fastansaettes efter en proevetid paa et aar .
14 . Er en rimelig praeklusiv frist imidlertid kun forenelig med artikel 11, stk . 2, afsnit 1, i vedtaegtens bilag VIII, saafremt det yderligere bestemmes, at retten til overfoersel ikke fortabes i visse tilfaelde fristoverskridelse?
15 . Kommissionen har i denne forbindelse fremsat en raekke forslag, der er snaevert knyttet til den uheldige situation, Fingruth befandt sig i, fordi hun rettidigt gav udtryk for sit oenske om overfoersel af pensionsrettighederne, hvorefter Europa-Parlamentets administration imidlertid forsinkede videregivelsen af hendes anmodning .
16 . Kommissionen har hovedsagelig henvist til det loebende samarbejde mellem Faellesskabets og de nationale institutioner med hensyn til overfoersel af pensionsrettigheder . Den anfoerer, at dette samarbejde, som hviler paa Traktatens artikel 5 og naermere bestemt paa artikel 19 i protokollen vedroerende privilegier og immuniteter, maa indebaere, at en tjenestemand, som inden for fristen paa et aar over for sin EF-institution udtrykkeligt har ytret oenske om overfoersel, ikke kan miste retten hertil .
17 . Jeg kan kun delvis gaa ind for dette argument . Hvis der henvises til Traktatens artikel 5, stk . 1, hvilket formentlig er tilfaeldet, skal jeg erindre om, at Domstolen har udtalt, at forpligtelsen ifoelge denne bestemmelse ikke er tilstraekkelig til at skabe retsvirkninger for medlemsstaterne . Som professor Vladimir Constantinesco har udtrykt det, skal forpligtelsen "styrke de allerede eksisterende forpligtelser mellem Faellesskabets medlemsstater", og den maa derfor afloeses af en saerlig forpligtelse ( 4 ). Naar henses til det omraade, vi her beskaeftiger os med, mener jeg ikke, at der er tale om en saadan forpligtelse i ovennaevnte protokols artikel 19, der lyder saaledes : "Ved anvendelse af denne Protokol handler Faellesskabernes institutioner i gensidig forstaaelse med de paagaeldende medlemsstaters ansvarlige myndigheder ". Jeg mener, at denne bestemmelse er alt for generel til, at den, selv om den sammenholdes med artikel 5, kan danne grundlag for en undtagelse fra reglen om rettighedsfortabelse som foelge af overskridelse af en i national ret fastsat frist, naar overskridelsen skyldes en EF-administrations traeghed i forbindelse med videresendelse af en anmodning .
18 . Under redegoerelsen for sin opfattelse af det snaevre samarbejde mellem de nationale myndigheder og Faellesskabets institutioner vedroerende overfoersel af pensionsrettigheder, har Kommissionen fremhaevet, at samarbejdet hvilede paa den praksis, hvorefter EF-administrationen betragtes som "tjenestemandens fuldmaegtig", og heraf udledt, at den beslutning, som tjenestemanden klart har givet udtryk for over for EF-administrationen inden for et aar efter sin fastansaettelse, maa betragtes som gyldig .
19 . Et saadant argument ser jeg som en misforstaaet opfattelse af begrebet fuldmaegtig . Saafremt det antages, at EF-administrationen kan anses for tjenestemandens fuldmaegtig, maa den vaere forpligtet til at overholde samme frist for indgivelse af anmodningen om overfoersel . For at undgaa, at retten til overfoersel fortabes, maa man i virkeligheden opfatte EF-administrationen som fuldmaegtig for den nationale administration og ikke for tjenestemanden . I saa fald maa EF-administrationens modtagelse af en anmodning inden etaarsfristens udloeb anses for at opfylde betingelsen i den luxembourgske lov af 1979 . Som allerede anfoert kan de naevnte bestemmelser i Traktaten og i protokollen vedroerende privilegier og immuniteter vanskeligt danne retsgrundlag for at antage, at der her er tale om "fuldmagt", og andre faellesskabsbestemmelser kan heller ikke danne grundlag for en saadan opfattelse .
20 . Det skal i oevrigt tilfoejes, at Kommissionen under retsmoedet i besvarelse af et spoergsmaal har anfoert, at den dog ikke ville gaa saa vidt som til at anse EF-institutionen for forpligtet til at handle som den nationale institutions fuldmaegtig .
21 . I virkeligheden vil en saadan opfattelse af "tvungen fuldmagt" indebaere en nyskabelse, for saa vidt angaar forholdet mellem Faellesskabets og de nationale institutioner, og den kan naeppe, uden udtrykkelige bestemmelser, stoettes paa en fortolkning af Domstolens praksis, da der i for hoej grad er tale om konkrete afgoerelser .
22 . Saafremt det ikke kan goeres gaeldende, at den praeklusive frist er udloebet, saafremt anmodningen er indgivet via en EF-institution, kan man da forestille sig, at retten fortabes, saafremt fristen er sprunget, uden at tjenestemanden paa nogen maade er skyld heri? I virkeligheden rejser man her spoergsmaalet, om der kan tages hensyn til force majeure .
23 . Det er ubestrideligt, at EF-institutionerne, for saa vidt angaar den faktiske gennemfoerelse af retten til overfoersel, herunder navnlig udfaerdigelsen af anmodningen om en saadan overfoersel, selv har paataget sig pligten til at virke som formidler . Det fremgaar af Kommissionens indlaeg med bilag, at EF-administrationen har indfoert en veritabel procedure til forberedelse af anmodninger om overfoersel, der omfatter foelgende : oplysning over for tjenestemaendene om retten til overfoersel i henhold til luxembourgsk lovgivning, centralisering af tjenestemaendenes anmodninger om oplysninger vedroerende de beloeb, der kan overfoeres, og fremsendelse af disse anmodninger til de luxembourgske pensionskasser, modtagelse af svarene og videregivelse til de paagaeldende tjenestemaend, centralisering af selve anmodningerne om overfoersel og fremsendelse heraf til de luxembourgske pensionskasser samt administrationens fastsaettelse af en frist, inden for hvilken den enkelte tjenestemand skal traeffe beslutning om overfoersel .
24 . Under disse omstaendigheder kan man rejse det spoergsmaal, om der ikke er tale om force majeure, saafremt en anmodning om overfoersel ikke videresendes rettidigt, naar tjenestemanden behoerigt, inden for den i luxembourgsk lov fastsatte frist, har indgivet en anmodning til sin administration . Naar bortses fra det tilfaelde, hvor tjenestemanden indgiver sin anmodning til EF-administrationen i sidste oejeblik, kan han nemlig normalt ikke forudse, at administrationen ikke videresender anmodningen inden for den fastsatte frist, og han har ingen indflydelse paa, hvad der videre sker med den . At administrationen ikke inden for den fastsatte frist videresender den af tjenestemanden rettidigt indgivne anmodning, maa med andre ord skyldes forhold, som tjenestemanden ikke har indflydelse paa, og som han ikke kan vaerge sig mod, naar henses til den af EF-administrationen indfoerte procedure . Boer Domstolen paa baggrund af en saadan situation, som Eva Fingruths tilfaelde er et levende eksempel paa, tage et forbehold ved besvarelsen af det praejudicielle spoergsmaal?
25 . Naar man skal danne sig en mening om dette spoergsmaal, kan det vaere en hjaelp at tage sit udgangspunkt i Domstolens dom af 22 . januar 1986 i sagen Denkavit mod FORMA ( 5 ).
26 . Sagen drejede sig om gyldigheden af artikel 15 i Kommissionens forordning nr . 1380/75 af 29 . maj 1975 om gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende monetaere udligningsbeloeb, som bestemte : "Bortset fra tilfaelde af force majeure skal dokumenterne om betaling af det monetaere udligningsbeloeb indgives senest seks maaneder efter den dag, da toldformaliteterne er blevet afsluttet, idet kravet i modsat fald er foraeldet ". Domstolen udtalte, at
"den foraeldelsesvirkning, der indtraeffer ved en forsinket indgivelse af dokumenterne, som hovedregel er den normale konsekvens, naar en ufravigelig frist udloeber, og ikke udgoer nogen sanktion" ( 6 ),
idet Domstolen henviste til, at
"saerlige omstaendigheder, som udgoer force majeure, efter artikel 15 kan begrunde en forsinkelse ".
Herefter fastslog Domstolen :
"Under disse forhold er der ikke grundlag for at antage, at foraeldelsesvirkningen ... skulle staa i et urimeligt forhold til det formaal, der tilstraebes af faellesskabslovgiver" ( 7 ).
27 . Denne dom boer paakalde sig saerlig interesse, idet den fremhaever den opfattelse, at det for at afgoere, om en praeklusiv frist er urimelig, maa undersoeges, om der foreligger saerlige omstaendigheder, som udgoer force majeure, saaledes at foraeldelsesvirkningen ikke indtraeder . En saadan loesning, der tager udgangspunkt i en rent faellesskabsretlig ordning, maa efter min opfattelse kunne overfoeres paa en situation, hvor en EF-forordning fastsaetter en ret og den nationale lovgivning de noedvendige gennemfoerelsesbestemmelser . Naermere betegnet boer artikel 11, stk . 2, afsnit 1, i vedtaegtens bilag VIII kunne fortolkes saaledes, at national lovgiver har mulighed for at fastsaette en praeklusiv frist for udoevelsen af retten til overfoersel, forudsat at fristen er rimelig, dvs . at den er tilstraekkelig lang til, at der kan traeffes en velovervejet beslutning, og at en overskridelse heraf kan begrundes i saerlige omstaendigheder, der kan betegnes som force majeure . For saa vidt angaar begrebet force majeure, boer der efter min opfattelse henvises til definitionen i Domstolens dom af 9 . februar 1984 i Busseni-sagen :
"... begrebet force majeure ... tager (( i det vaesentlige )) sigte paa udefra kommende begivenheder, som goer det umuligt at foretage den paagaeldende handling . Selv om der ikke stilles krav om absolut umulighed, kraeves det dog, at der foreligger helt usaedvanlige vanskeligheder, som den, der skal foretage handlingen, ikke har indflydelse paa, og som forekommer uundgaaelige, selv om der udvises al den agtpaagivenhed, som maa forventes" ( 8 ).
28 . Det bemaerkes, at Domstolen i dommen i ovennaevnte sag Denkavit mod FORMA fandt, at det forhold, at et dokument var bortkommet paa grund af toldmyndighedernes forsoemmelighed, ikke udgjorde force majeure, som kunne begrunde overskridelsen af den praeklusive frist, der var fastsat i den paagaeldende faellesskabsforordning . Denne loesning kan imidlertid forklares ved den omstaendighed, at den procedure, som den erhvervsdrivende skulle foelge, saafremt dokumentet ikke blev tilbageleveret, var fastsat i selve forordningen .
29 . Paa det omraade, som er genstand for naervaerende sag, tilkommer det under alle omstaendigheder den nationale ret at afgoere, om et bestemt forhold kan betegnes som force majeure, jfr . Busseni-dommen .
30 . Det er ikke uden en vis toeven, at jeg er naaet frem til den loesning, jeg netop har gjort rede for; ganske vist kan den afhjaelpe virkningerne af en beklagelig fejl begaaet af EF-administrationen, men denne kommer ikke herved til at baere foelgerne, i det mindste ikke over for den ansatte . Men jeg mener, at Domstolens praksis rent logisk indebaerer en fastlaeggelse af de graenser, inden for hvilke national lovgiver kan fastsaette en frist til udoevelse af en ret, der flyder af en EF-forordning, idet der hermed samtidig tages hensyn til forhold, der for de paagaeldende tjenestemaend maa anses for force majeure .
31 . Jeg skal herefter foreslaa :
- at retsforhandlingerne i Retter-sagen genaabnes, og
- at Domstolen i Fingruth-sagen besvarer det forelagte spoergsmaal saaledes :
"Artikel 11, stk . 2, afsnit 1, i bilag VIII til tjenestemandsvedtaegten er ikke til hinder for, at der i national lovgivning fastsaettes en praeklusiv frist for udoevelse af den heri hjemlede ret, forudsat at fristen fastsaettes saaledes, at den ikke goer det umuligt eller blot vanskeligt at udoeve denne ret, og at retten ikke fortabes, saafremt en overskridelse af fristen skyldes usaedvanlige vanskeligheder for tjenestemanden, som han ikke havde indflydelse paa og ikke kunne undgaa ."
(*) Oversat fra fransk .
( 1 ) EFT 1959-1962, s . 126 .
( 2 ) EFT 1968 I, s . 30 .
( 3 ) Sag 265/78, Sml . 1980, s . 617, praemis 10 .
( 4 ) "L' article 5 CEE, de la bonne foi à la loyauté communautaire", bidrag til "Du droit international au droit de l' integration ". Liber amicorum, Pierre Pescatore, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1987, s . 110 .
( 5 ) Sag 266/84, Sml . 1986, s . 149 .
( 6 ) Ovennaevnte dom, praemis 21 .
( 7 ) Ovennaevnte dom, praemis 22 .
( 8 ) Sag 284/82, Sml . 1984, s . 557, praemis 11 .