62013CC0335
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 19ης Ιουνίου 2014 (
1
)
Υπόθεση C‑335/13
Robin John Feakins
κατά
The Scottish Ministers
[αίτηση του Scottish Land Court (Ηνωμένο Βασίλειο)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Κοινή γεωργική πολιτική — Κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 — Κανονισμός (ΕΚ) 795/2004 — Ενιαία ενίσχυση — Ρήτρα επιείκειας λόγω αντίξοων συνθηκών — Εθνικό απόθεμα — Σώρευση δικαιωμάτων ενισχύσεως»
I – Εισαγωγή
1.
Όπως μαρτυρούν πολυάριθμες υποθέσεις (
2
), το έτος 2003 συνιστά σημείο καμπής για το σύστημα των άμεσων εισοδηματικών ενισχύσεων που παρέχονται σε γεωργούς εντός της Ένωσης. Αντί των ενισχύσεων που καθορίζονταν βάσει της παραγωγής, καθιερώθηκε κατ’ ουσία η «ενιαία ενίσχυση», το ύψος της οποίας ουδόλως επηρεάζεται πλέον από την τρέχουσα παραγωγή γεωργικής εκμεταλλεύσεως.
2.
Ωστόσο, η προγενέστερη παραγωγή ενός γεωργού ήταν κρίσιμη για τον πρώτο υπολογισμό της ενισχύσεως που αυτός μπορούσε να ζητήσει δυνάμει του νέου καθεστώτος: συγκεκριμένα, η ενίσχυση προσδιοριζόταν, καταρχήν, από το ύψος των πριμοδοτήσεων που είχαν ληφθεί κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς, δηλαδή των ετών 2000 έως 2002, με βάση το παλαιό σύστημα το οποίο στηριζόταν στην παραγωγή.
3.
Εάν η παραγωγή είχε μειωθεί κατά την περίοδο αυτή για συγκεκριμένους λόγους, τούτο θα επηρέαζε κατ’ ανάγκη και το ύψος της ενιαίας ενισχύσεως. Τέτοιου είδους περιπτώσεις καλύπτονταν από τη ρήτρα επιείκειας λόγω αντίξοων συνθηκών, η οποία επέτρεπε τη μεταβολή της περιόδου αναφοράς.
4.
Επιπλέον, το νέο σύστημα παρείχε επίσης, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, τη δυνατότητα να προβληθούν δικαιώματα ενισχύσεως από «εθνικό απόθεμα».
5.
Η προκειμένη υπόθεση αφορά γεωργό ο οποίος δεν μπορούσε να λάβει παροχές από το εθνικό απόθεμα, διότι είχε επωφεληθεί ήδη από τη ρήτρα επιείκειας λόγω αντίξοων συνθηκών με σκοπό την προσαρμογή της περιόδου αναφοράς. Συγκεκριμένα, ειδικός κανόνας βέλτιστης αξίας αποκλείει τέτοια σώρευση. Ακολούθως, επιβάλλεται να διευκρινισθεί η ερμηνεία και το κύρος αυτού του κανόνα.
II – Νομικό πλαίσιο
6.
Στην περίπτωση αυτή, το νομικό πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης περιλαμβάνει τον κανονισμό 1782/2003 (
3
) (στο εξής: βασικός κανονισμός), ο οποίος εν τω μεταξύ καταργήθηκε, καθώς και τον κανονισμό 795/2004 (
4
) (στο εξής: εκτελεστικός κανονισμός), ο οποίος εκδόθηκε με σκοπό την εφαρμογή του βασικού κανονισμού.
1. Ο βασικός κανονισμός
7.
Οι ρυθμίσεις σχετικά με την ενιαία ενίσχυση συνιστούν τον πυρήνα του βασικού κανονισμού. Ο εν λόγω κανονισμός συνοψίζει, ως επί το πλείστον, τις μέχρι τούδε προβλεπόμενες εισοδηματικές ενισχύσεις για τους γεωργούς οι οποίες καθορίζονταν βάσει της παραγωγής.
8.
Η αιτιολογική σκέψη 29 ορίζει κατά λέξη τα εξής:
«Προκειμένου να καθορισθεί το ποσό που θα δικαιούται ο γεωργός στα πλαίσια του νέου καθεστώτος, ενδείκνυται να γίνει αναφορά στα ποσά που έχει λάβει κατά τη διάρκεια μιας περιόδου αναφοράς. Προκειμένου να αντιμετωπισθούν ιδιαίτερες καταστάσεις, θα πρέπει να δημιουργηθεί ένα εθνικό απόθεμα. Το απόθεμα αυτό είναι δυνατόν να χρησιμοποιηθεί επίσης για να διευκολυνθεί η συμμετοχή νέων γεωργών στο καθεστώς.»
9.
Κατά το άρθρο 22 («Αιτήσεις παροχής ενίσχυσης»), ο γεωργός υποβάλλει για τις άμεσες ενισχύσεις που καλύπτονται από το ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης μία αίτηση ετησίως, η οποία περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, όλα τα αγροτεμάχια της εκμετάλλευσης, καθώς και τον αριθμό και το ποσό των δικαιωμάτων ενίσχυσης.
10.
Το άρθρο 37, παράγραφος 1, προβλέπει ότι για τον υπολογισμό του ποσού της ενισχύσεως πρέπει να ληφθεί υπόψη ποσό αναφοράς. Συναφώς, το ποσό αναφοράς είναι ο τριετής μέσος όρος των συνολικών ποσών των ενισχύσεων που έχει λάβει ο γεωργός κατά τη διάρκεια κάθε ημερολογιακού έτους της περιόδου αναφοράς.
11.
Το άρθρο 38 ορίζει ως περίοδο αναφοράς τα ημερολογιακά έτη 2000, 2001 και 2002.
12.
Με βάση το άρθρο 40, ο γεωργός του οποίου η παραγωγή κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς επηρεάστηκε δυσμενώς από περίπτωση ανωτέρας βίας ή εξαιρετικών περιστάσεων, δικαιούται να ζητήσει, κατά παρέκκλιση του άρθρου 37, να υπολογιστεί το ποσό αναφοράς με βάση το ημερολογιακό έτος ή έτη κατά την περίοδο αναφοράς που δεν επηρεάστηκε [από την περίπτωση ανωτέρας βίας ή από τις εξαιρετικές περιστάσεις] (στο εξής: ρήτρα επιείκειας).
13.
Ως περίπτωση αντίξοων συνθηκών λογίζεται, δυνάμει του άρθρου 40, παράγραφος 5, μεταξύ άλλων και η ανάληψη γεωργοπεριβαλλοντικών δεσμεύσεων από γεωργό κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς.
14.
Το άρθρο 42 περιλαμβάνει ρυθμίσεις σχετικά με το εθνικό απόθεμα. Κατά τις παραγράφους 1 και 7, τα κράτη μέλη προβαίνουν σε γραμμική ποσοστιαία μείωση των ποσών αναφοράς προκειμένου να δημιουργήσουν ένα εθνικό απόθεμα προς εξυπηρέτηση των δικαιωμάτων. Οι παράγραφοι 3 έως 5 του άρθρου 42 ορίζουν τις περιπτώσεις στις οποίες μπορεί να χρησιμοποιηθεί το εθνικό απόθεμα.
15.
Βάσει του άρθρου 42, παράγραφοι 3 και 5, τα κράτη μέλη δύνανται να χρησιμοποιούν το εθνικό απόθεμα προκειμένου να καθορίζουν ποσά αναφοράς για τους γεωργούς που αρχίζουν τη γεωργική τους δραστηριότητα ή συμμετέχουν σε προγράμματα αναδιάρθρωσης και/ή αναπτυξιακά προγράμματα.
16.
Το άρθρο 42, παράγραφος 4, έχει ως εξής:
«Τα κράτη μέλη χρησιμοποιούν το εθνικό απόθεμα προκειμένου να καθορίζουν, με αντικειμενικά κριτήρια και κατά τρόπο που εγγυάται την ίση μεταχείριση μεταξύ γεωργών και την αποφυγή στρεβλώσεων της αγοράς και του ανταγωνισμού, ποσά αναφοράς για γεωργούς σε συγκεκριμένες καταστάσεις που θα καθοριστούν από την Επιτροπή [...].»
2. Ο εκτελεστικός κανονισμός
17.
Η αιτιολογική σκέψη 13 του εκτελεστικού κανονισμού ορίζει τα ακόλουθα:
«Το άρθρο 42, παράγραφος 4, του [βασικού κανονισμού] προβλέπει ότι η Επιτροπή καθορίζει τις ειδικές περιπτώσεις στο πλαίσιο των οποίων επιτρέπεται ο καθορισμός των ποσών αναφοράς για ορισμένους γεωργούς που λόγω των περιστάσεων δεν μπόρεσαν να λάβουν το σύνολο ή ένα μέρος των άμεσων ενισχύσεων κατά την περίοδο αναφοράς. Κατά συνέπεια, πρέπει να καταρτιστεί κατάλογος των εν λόγω ειδικών περιπτώσεων και να προβλεφθούν κανόνες για να αποφευχθεί η σώρευση οφελών από τις διάφορες δυνατότητες χορήγησης δικαιωμάτων ενίσχυσης στον ίδιο γεωργό, με την επιφύλαξη της δυνατότητας της Επιτροπής να συμπληρώσει ενδεχομένως και άλλες περιπτώσεις στον κατάλογο αυτό. Επιπλέον, πρέπει να δοθεί περιθώριο ελιγμών στα κράτη μέλη για να καθορίσουν τα ποσά αναφοράς τα οποία πρόκειται να χορηγηθούν.»
18.
Το άρθρο 12 αφορά την υποβολή αιτήσεως κατά την αρχική χορήγηση δικαιωμάτων ενισχύσεως. Το άρθρο 12, παράγραφος 8, προβλέπει, αποσπασματικώς, τα εξής:
«[…] δεν απαιτείται δήλωση των αγροτεμαχίων για τον καθορισμό των δικαιωμάτων ενίσχυσης, εκτός εάν πρόκειται για τον καθορισμό δικαιωμάτων ενίσχυσης από το εθνικό απόθεμα, που αναφέρεται στα άρθρα [...] 18 έως 23α. [...]»
19.
Κατά το άρθρο 18, παράγραφος 1, ως «γεωργοί που βρίσκονται σε ειδική κατάσταση» νοούνται οι γεωργοί ως προς τους οποίους μπορούν να εφαρμοσθούν τα άρθρα 19 έως 23α του εκτελεστικού κανονισμού. Αυτά τα άρθρα αφορούν περιπτώσεις στις οποίες ο γεωργός δεν μπόρεσε να λάβει, για συγκεκριμένους λόγους, το σύνολο ή ένα μέρος των άμεσων ενισχύσεων κατά την περίοδο αναφοράς.
20.
Το άρθρο 18, παράγραφος 2, απαγορεύει τη σώρευση θεσπίζοντας κανόνα βέλτιστης αξίας:
«Στις περιπτώσεις που κάποιος γεωργός ο οποίος βρίσκεται σε ειδική κατάσταση εκπληρώνει τα κριτήρια εφαρμογής δύο ή περισσότερων από τα άρθρα 19 έως 23α του [εκτελεστικού] κανονισμού ή τα άρθρα 37, παράγραφος 2, 40, 42, παράγραφος 3, ή 42, παράγραφος 5, του [βασικού] κανονισμού, λαμβάνει αριθμό δικαιωμάτων ενισχύσεως που δεν υπερβαίνει τον αριθμό των εκταρίων τα οποία δηλώνει κατά το πρώτο έτος εφαρμογής του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης και των οποίων η αξία είναι η μέγιστη αξία που έχει τη δυνατότητα να λάβει μέσω της ξεχωριστής εφαρμογής καθενός από τα άρθρα των οποίων εκπληρώνει τους όρους.»
21.
Βάσει του άρθρου 22, ειδική κατάσταση υφίσταται και σε περίπτωση αγοράς ενοικιασμένης γης. Ο γεωργός λαμβάνει δικαιώματα ενισχύσεως, εάν αγόρασε εκμετάλλευση της οποίας η γη είχε ενοικιασθεί κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς, με σκοπό την έναρξη ή την επέκταση της γεωργικής του δραστηριότητας εντός ενός έτους μετά τη λήξη του συμβολαίου μίσθωσης και εφόσον συντρέχουν ορισμένες επιπλέον προϋποθέσεις.
III – Η κύρια διαδικασία και τα προδικαστικά ερωτήματα
22.
Ο R. J. Feakins ήταν γεωργός στο Ηνωμένο Βασίλειο. Κατά το έτος 2001 εσφάγησαν όλα τα ζώα του λόγω επιδημίας αφθώδους πυρετού με αποτέλεσμα να καταστεί αδύνατη η ανασύσταση του ζωικού του κεφαλαίου και η εξακολούθηση της εκμεταλλεύσεώς του έως το 2002.
23.
Επομένως, κατόπιν αιτήσεώς του, το ποσό αναφοράς, το οποίο είναι αναγκαίο για τον υπολογισμό της ενιαίας ενισχύσεως, προσδιορίσθηκε με βάση τη ρήτρα επιείκειας που προβλέπει ο βασικός κανονισμός. Ως περίοδος αναφοράς χρησιμοποιήθηκε το έτος 2000.
24.
Το 2002, ο R. J. Feakins αγόρασε δύο επιπλέον γεωργικές εκμεταλλεύσεις οι οποίες ήταν μισθωμένες σε τρίτους κατά τον χρόνο εκείνο. Ο R. J. Feakins είχε σκοπό να τις εκμεταλλευθεί ο ίδιος μετά τη λήξη της μισθώσεως και οι εν λόγω εκμεταλλεύσεις περιήλθαν στην κατοχή του το 2005 και το 2007. Κατά τα δύο αυτά έτη, ο R. J. Feakins υπέβαλε αιτήσεις ενισχύσεως για την αντίστοιχη εκμετάλλευση. Το 2005 είχε ζητήσει ήδη την προσωρινή χορήγηση δικαιωμάτων ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα δυνάμει του άρθρου 22 του εκτελεστικού κανονισμού.
25.
Οι Αρχές ενέκριναν την προσωρινή χορήγηση, αλλά εφάρμοσαν περαιτέρω τον κανόνα βέλτιστης αξίας. Εν τέλει, λοιπόν, δεν χορήγησαν στον R. J. Feakins δικαιώματα ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα, διότι η ρήτρα επιείκειας που προβλέπει το άρθρο 40 του βασικού κανονισμού είχε εφαρμοσθεί ήδη για αυτόν κατά τον καθορισμό του ποσού αναφοράς.
26.
Ο R. J. Feakins προσέφυγε ενώπιον του Scottish Land Court, του αιτούντος δικαστηρίου. Τούτο έχει αμφιβολίες ως προς την ερμηνεία και το κύρος του κανόνα βέλτιστης αξίας και υποβάλλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα τρία προδικαστικά ερωτήματα:
1.
Έχει το άρθρο 18, παράγραφος 2, του εκτελεστικού κανονισμού την έννοια ότι εφαρμόζεται:
α)
όταν ένας γεωργός πληροί τις προϋποθέσεις για την εφαρμογή δύο ή περισσότερων από τα ακόλουθα άρθρα: 19, 20, 21, 22, 23, 23α, του κανονισμού αυτού και των άρθρων 37, παράγραφος 2, 40 και 42, παράγραφοι 3 και 5, του βασικού κανονισμού, ή μόνον,
β)
όταν ο γεωργός πληροί τις προϋποθέσεις για την εφαρμογή δύο ή περισσότερων από τα άρθρα 19, 20, 21, 22, 23 και 23α του εκτελεστικού κανονισμού ή, μεμονωμένα, δύο ή περισσότερων από τα άρθρα 37, παράγραφος 2, 40 και 42, παράγραφοι 3 και 5, του βασικού κανονισμού;
2.
Εάν το άρθρο 18, παράγραφος 2, έχει την έννοια που περιγράφεται στο ανωτέρω ερώτημα 1α, είναι άκυρη η διάταξη αυτή, εν όλω ή εν μέρει, για τον έναν από τους ακόλουθους λόγους που προέβαλε ο προσφεύγων ή για αμφότερους τους λόγους αυτούς:
α)
διότι η Επιτροπή, κατά την έκδοση του εκτελεστικού κανονισμού, δεν είχε την εξουσία θεσπίσεως του άρθρου 18, παράγραφος 2, υπό την ανωτέρω έννοια ή
β)
διότι η Επιτροπή, κατά τη θέσπιση του εκτελεστικού κανονισμού, δεν αιτιολόγησε το άρθρο 18, παράγραφος 2;
3.
Αν το άρθρο 18, παράγραφος 2, έχει την έννοια που περιγράφεται στο ανωτέρω ερώτημα 1α, και αν η απάντηση στο ερώτημα 2 είναι αρνητική, έχει εφαρμογή το άρθρο 18, παράγραφος 2, στην περίπτωση που ο γεωργός έλαβε προσωρινή έγκριση χορηγήσεως δικαιωμάτων ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα σύμφωνα με το άρθρο 22 του εκτελεστικού κανονισμού για μία γεωργική εκμετάλλευση το 2005, αλλά δεν δήλωσε τα δικαιώματα αυτά στο έντυπο ΟΣΔΕ έως το 2007, το έτος κατά το οποίο περιήλθε στην κατοχή του η γεωργική εκμετάλλευση;
27.
Στο πλαίσιο της διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου, ο R. J. Feakins, οι Scottish Ministers, η Επιτροπή και η Ελλάδα κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις και συμμετείχαν στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 30ής Απριλίου 2014.
IV – Νομική εκτίμηση
28.
Προκειμένου να δοθεί απάντηση στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι εύλογο να αποσαφηνισθεί, προκαταρκτικώς, η οικονομία του συστήματος ενιαίας ενισχύσεως.
Α— Η οικονομία του συστήματος ενιαίας ενισχύσεως
29.
Τα άρθρα 37 και 38 του βασικού κανονισμού θέτουν τον βασικό κανόνα όσον αφορά τον υπολογισμό της ενιαίας ενισχύσεως. Καθοριστική σημασία, λοιπόν, έχουν οι άμεσες ενισχύσεις που έλαβε γεωργός κατά την περίοδο αναφοράς πριν από την εφαρμογή του συστήματος.
30.
Από αυτόν τον βασικό κανόνα προβλέπονται ορισμένες εξαιρέσεις. Πρόκειται, κατ’ ουσία, για τη ρήτρα επιείκειας στο άρθρο 40 του βασικού κανονισμού, καθώς και για τις περιπτώσεις εκείνες στις οποίες επιτρέπεται η προβολή δικαιωμάτων ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα δυνάμει του άρθρου 42 του βασικού κανονισμού.
31.
Εάν γεωργός εμπίπτει σε περισσότερες της μιας εξαιρέσεις από τον βασικό κανόνα υπολογισμού της ενιαίας ενισχύσεως, μπορεί να στηριχθεί το πολύ στην εξαιρετική διάταξη που του εξασφαλίζει την υψηλότερη αξία, όπως επιβάλλει ο κανόνας βέλτιστης αξίας που περιέχει ο εκτελεστικός κανονισμός —αλλά όχι ο βασικός κανονισμός. Κατ’ αυτόν τον τρόπο αποκλείεται η σώρευση οφελών από τις διάφορες δυνατότητες χορηγήσεως δικαιωμάτων ενισχύσεως (
5
).
32.
Το αιτούν δικαστήριο ζητεί διευκρινίσεις όσον αφορά τόσο την ερμηνεία (σχετικά, υπό Β) όσο και το κύρος (σχετικά, υπό Γ) του κανόνα βέλτιστης αξίας. Με περαιτέρω ερώτημα, ζητεί να αποσαφηνισθεί επίσης αν ο αριθμός εκταρίων ορισμένης εκμεταλλεύσεως λογίζεται ότι δηλώθηκε δεόντως στις αρμόδιες Αρχές ήδη διά της υποβολής αιτήσεως περί προσωρινής εγκρίσεως δικαιωμάτων ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα ή αν τούτο συμβαίνει μόνο διά της δηλώσεως του εν λόγω αριθμού στην αίτηση πραγματικής καταβολής («έντυπο ΟΣΔΕ») που οφείλει να υποβάλει ο γεωργός (σχετικά, υπό Δ). Ανεξάρτητα από αυτά τα ερωτήματα, πρέπει να εξετασθεί και η δυνατότητα διαχρονικού περιορισμού των αποτελεσμάτων της αποφάσεως του Δικαστηρίου (σχετικά, υπό E).
Β— Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
33.
Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσία, να διευκρινισθεί η ερμηνεία του κανόνα βέλτιστης αξίας. Οι μετέχοντες στη διαδικασία διαφωνούν επί του ζητήματος αυτού, διότι ο κανόνας βέλτιστης αξίας αφορά διατάξεις τόσο του βασικού κανονισμού όσο και του εκτελεστικού κανονισμού.
34.
Η πλειονότητα των μετεχόντων στη διαδικασία υποστηρίζει ότι όλες οι παρατιθέμενες διατάξεις πρέπει να λογίζονται ως ιεραρχικώς ισότιμες και υποκείμενες στην απαγόρευση σωρεύσεως, βάσει μιας «συμπλεκτικής» προσεγγίσεως. Αντιθέτως, υπό το πρίσμα διαζευκτικής θεωρήσεως —την οποία υποστηρίζει ο R. J. Feakins— ο κανόνας βέλτιστης αξίας θα έπρεπε να θεωρηθεί ότι αφορά δύο διαφορετικές ομάδες διατάξεων: αφενός, τα άρθρα 19 έως 23α του εκτελεστικού κανονισμού και, αφετέρου, τα άρθρα 37, παράγραφος 2, 40, 42, παράγραφοι 3 και 5, του βασικού κανονισμού. Η τελευταία ερμηνεία στηρίζεται στο ότι οι δύο ομάδες διατάξεων, τρόπον τινά, συνδέονται αλλά και διαχωρίζονται μεταξύ τους λεκτικώς, παραδείγματος χάρη, στο γερμανικό κείμενο με τη φράση «oder von» [στο ελληνικό κείμενο: «ή [από]»].
35.
Στην περίπτωση του R. J. Feakins, η πρώτη προσέγγιση θα είχε ως συνέπεια ότι εφόσον είχε κάνει χρήση της ρήτρας επιείκειας λόγω της επιδημίας αφθώδους πυρετού δεν θα μπορούσε να προβάλει πλέον παραλλήλως δικαιώματα ενισχύσεως δυνάμει του άρθρου 22 του εκτελεστικού κανονισμού. Τούτο όμως θα ήταν δυνατό, εάν ο κανόνας βέλτιστης αξίας ερμηνευόταν σύμφωνα με τη δεύτερη προσέγγιση.
36.
Το αιτούν δικαστήριο δέχεται, ευλόγως, ότι η φυσιολογική αντίληψη του κανόνα βέλτιστης αξίας συνηγορεί υπέρ της συμπλεκτικής ερμηνευτικής προσεγγίσεως. Δηλαδή, εάν ο συντάκτης του κανονισμού ήθελε να διαχωρίσει μεταξύ τους δύο διαφορετικές ομάδες διατάξεων και να προβλέψει την απαγόρευση σωρεύσεως μόνον εντός της κάθε ομάδας, θα χρησιμοποιούσε, κατά πάσα πιθανότητα, σαφέστερη διατύπωση αναγνωρίζοντας τον κίνδυνο αμφισημίας.
37.
Εντούτοις, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το γράμμα του κανόνα βέλτιστης αξίας δεν επιδέχεται σαφή ερμηνεία. Συναφώς, δεν τίθεται ζήτημα αποκλίσεως μεταξύ των διαφόρων γλωσσικών αποδόσεων. Αντιθέτως, καθαυτή η γραμματική ερμηνεία των μεμονωμένων κειμένων, όπως του γερμανικού, του αγγλικού (
6
) ή του γαλλικού (
7
) δεν οδηγεί σε σαφές συμπέρασμα.
38.
Κατά πάγια νομολογία, για την ερμηνεία διατάξεως του δικαίου της Ένωσης πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της, αλλά και τα συμφραζόμενά της και οι σκοποί που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αυτή αποτελεί μέρος (
8
).
1. Εκτιμήσεις συστηματικού χαρακτήρα
39.
Ο R. J. Feakins προβάλλει το επιχείρημα ότι οι διατάξεις των άρθρων 19 έως 23α του εκτελεστικού κανονισμού, αφενός, και των άρθρων 37, παράγραφος 2, 40, 42, παράγραφοι 3 και 5, του βασικού κανονισμού, αφετέρου, εξυπηρετούν διαφορετικούς σκοπούς. Οι πρώτες διατάξεις αφορούν περιπτώσεις στις οποίες ο γεωργός δύναται να προβάλει δικαιώματα ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα για τον λόγο ότι προέβη σε επενδύσεις προκειμένου να αυξήσει την παραγωγή του, αλλά αυτές οι επενδύσεις δεν αντικατοπτρίζονταν στον καθορισμό του σχετικού ποσού αναφοράς. Αντιθέτως, η δεύτερη ομάδα διατάξεων καλύπτει τις περιπτώσεις όπου η ενιαία ενίσχυση, την οποία δικαιούται γεωργός κατ’ εφαρμογή του βασικού κανόνα που θέτει το άρθρο 37 του βασικού κανονισμού, πρέπει να «εξορθολογιστεί», καθόσον ο γεωργός αντιμετώπισε, επί παραδείγματι, αντίξοες συνθήκες και ως εκ τούτου, η παραγωγή του ήταν μειωμένη κατά την περίοδο αναφοράς.
40.
Το επιχείρημα αυτό δεν είναι πειστικό. Όπως αναγνωρίζει και ο R. J. Feakins, το άρθρο 19 του εκτελεστικού κανονισμού δεν αφορά περίπτωση επενδυτικής δραστηριότητας που σκοπεί στην αύξηση της παραγωγής. Τουναντίον, αυτή η διάταξη απευθύνεται σε παραγωγούς γαλακτοκομικών προϊόντων των οποίων η παραγωγή ήταν μειωμένη κατά την περίοδο αναφοράς. Τούτο ισχύει ομοίως και για το άρθρο 23α του εκτελεστικού κανονισμού που αφορά περιπτώσεις στις οποίες χορηγούνται δικαιώματα σε γεωργό βάσει οριστικής διοικητικής πράξεως ή αποφάσεως δικαστηρίου.
41.
Αντιθέτως, γεωργός που άρχισε γεωργική δραστηριότητα μετά ή κατά τη λήξη της περιόδου αναφοράς και επομένως μπορεί να προβάλει δικαιώματα ενισχύσεως δυνάμει του άρθρου 42, παράγραφος 3, του βασικού κανονισμού δεν αποτελεί περίπτωση ως προς την οποία επιβάλλεται «εξορθολογισμός» της ενιαίας ενισχύσεως που καθορίζεται σύμφωνα με τον βασικό κανόνα του άρθρου 37 του βασικού κανονισμού. Ο γεωργός αυτής της κατηγορίας, άλλωστε, δεν έχει λάβει ακόμη καμία άμεση ενίσχυση.
42.
Πέραν της διαφορετικής νομοθετικής τους προελεύσεως, λοιπόν, οι επίμαχες διατάξεις του βασικού κανονισμού και του εκτελεστικού κανονισμού δεν μπορούν διαχωρισθούν κατά τρόπο πειστικό. Αντιθέτως, όλες επιδιώκουν την αντιστάθμιση των μειονεκτημάτων που θα επιβάρυναν τον γεωργό, εάν ο καθορισμός του ποσού αναφοράς στηριζόταν αποκλειστικώς στις ενισχύσεις που είχε λάβει κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς των ετών 2000 έως 2002.
2. Εκτιμήσεις τελολογικού χαρακτήρα
43.
Όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 13 του εκτελεστικού κανονισμού, ο σκοπός του κανόνα βέλτιστης αξίας συνίσταται στο να αποφευχθεί η σώρευση οφελών από τις διάφορες δυνατότητες χορηγήσεως δικαιωμάτων ενισχύσεως στον ίδιο γεωργό.
44.
Ωστόσο, εάν ο κανόνας βέλτιστης αξίας ερμηνευθεί υπό το φως διαζευκτικής θεωρήσεως, όπως υποστηρίζει ο R. J. Feakins, θα ήταν δυνατή η σώρευση οφελών από τις διάφορες δυνατότητες χορηγήσεως δικαιωμάτων ενισχύσεως στον ίδιο γεωργό. Παραδείγματος χάρη, θα μπορούσαν, καταρχήν, να προβληθούν παραλλήλως τόσο δικαίωμα ενισχύσεως βάσει των άρθρων 19 έως 23α του εκτελεστικού κανονισμού όσο και δικαίωμα ενισχύσεως δυνάμει του άρθρου 42, παράγραφος 5, του βασικού κανονισμού. Κατ’ αυτόν τον τρόπο θα ματαιωνόταν ο σκοπός του κανόνα βέλτιστης αξίας.
3. Ενδιάμεσο συμπέρασμα
45.
Συνολικώς, λοιπόν, τα ισχυρότερα επιχειρήματα συνηγορούν υπέρ της συμπλεκτικής προσεγγίσεως. Συνεπώς, ως ενδιάμεσο συμπέρασμα, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι ο κανόνας βέλτιστης αξίας εφαρμόζεται όταν γεωργός πληροί τις προϋποθέσεις για την εφαρμογή δύο ή περισσότερων από τις ακόλουθες διατάξεις: άρθρα 19, 20, 21, 22, 23 και 23α του εκτελεστικού κανονισμού, καθώς και άρθρα 37, παράγραφος 2, 40 και 42, παράγραφοι 3 και 5, του βασικού κανονισμού.
46.
Κατόπιν τούτου, πρέπει να εξετασθεί πλέον το δεύτερο ερώτημα το οποίο τίθεται σε περίπτωση που γίνει δεκτή η συμπλεκτική ερμηνεία.
Γ — Επί του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος
47.
Με αυτό το ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινισθεί αν είναι άκυρος ο κανόνας βέλτιστης αξίας, διότι η Επιτροπή δεν είχε εξουσία θεσπίσεως τέτοιου κανόνα ή διότι δεν αιτιολόγησε τη θέσπισή του. Όπως προκύπτει από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, οι αμφιβολίες του αιτούντος δικαστηρίου οφείλονται, ιδίως, στην ενδεχόμενη παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως.
48.
Επομένως, το πλαίσιο ελέγχου του κύρους του κανόνα βέλτιστης αξίας είναι ευρύ. Εν συνεχεία, λοιπόν, θα εξετάσω τη νομική βάση για την έκδοση αυτού του κανόνα (σχετικά, υπό σημείο 1), την τήρηση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως από την Επιτροπή (σχετικά, υπό σημείο 2), τον ενδεχόμενο περιορισμό της πρακτικής αποτελεσματικότητας της ρήτρας επιείκειας (σχετικά, υπό σημείο 3) και την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως (σχετικά, υπό σημείο 4).
1. Επί της νομικής βάσεως
49.
Ως προς το κύρος του κανόνα βέλτιστης αξίας πρέπει να εξετασθεί προκαταρκτικώς αν η Επιτροπή στηρίχθηκε στη δέουσα νομική βάση κατά τη θέσπισή του. Πράγματι, κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, η Επιτροπή δεν επιτρέπεται να υπερβεί τα όρια των αρμοδιοτήτων που της έχουν απονεμηθεί.
50.
Όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις που παρατίθενται στο προοίμιο του εκτελεστικού κανονισμού, η Επιτροπή χρησιμοποίησε, ως νομικές βάσεις για την έκδοση του εν λόγω κανονισμού, κυρίως το άρθρο 42, παράγραφος 4, και το άρθρο 145, στοιχείο γʹ, του βασικού κανονισμού.
α) Επί του άρθρου 42, παράγραφος 4, του βασικού κανονισμού
51.
Κατά την αιτιολογική σκέψη 13 του εκτελεστικού κανονισμού, ο κανόνας βέλτιστης αξίας στηρίζεται ρητώς στο άρθρο 42, παράγραφος 4, του βασικού κανονισμού.
52.
Από το γράμμα αυτής της διατάξεως όμως προκύπτει μόνον το καθήκον να καθορισθεί πότε βρίσκονται οι γεωργοί «σε ειδική κατάσταση». Τούτο το έπραξε η Επιτροπή στο άρθρο 18, παράγραφος 1, και στα άρθρα 19 έως 23α του εκτελεστικού κανονισμού.
53.
Ωστόσο, κατά την άποψη της Επιτροπής, η εξουσιοδότηση για τον καθορισμό ειδικών καταστάσεων, οι οποίες παρέχουν τη δυνατότητα προβολής δικαιωμάτων ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα, υποδηλώνει και την εξουσία θεσπίσεως κανόνων για τον περιορισμό του αριθμού των προβαλλόμενων δικαιωμάτων.
54.
Το επιχείρημα αυτό όμως δεν είναι πειστικό. Συγκεκριμένα, το γράμμα του άρθρου 42, παράγραφος 4, του βασικού κανονισμού έχει εντελώς διαφορετικό προσανατολισμό όσον αφορά τις εκτελεστικές αρμοδιότητες της Επιτροπής. Αναφέρει ρητώς μόνον τον καθορισμό «ειδικών καταστάσεων».
55.
Η αποδοχή μιας υποδηλούμενης εξουσίας θεσπίσεως τέτοιου κανόνα βέλτιστης αξίας θα αντέβαινε και στο συστηματικό πλαίσιο του άρθρου 42, παράγραφος 4, του βασικού κανονισμού. Πράγματι, ο κανόνας βέλτιστης αξίας αποκλείει, επί παραδείγματι, τη δυνατότητα γεωργού να προβάλει δικαιώματα ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα δυνάμει του άρθρου 42, παράγραφος 5, εάν αυτός συμμετείχε σε προγράμματα αναδιαρθρώσεως κατά την έννοια τούτης της διατάξεως και έχει επωφεληθεί, επιπλέον, από τον κανόνα περί αντίξοων συνθηκών τον οποίο προβλέπει το άρθρο 40. Ο γεωργός του εν λόγω παραδείγματος όμως δεν βρίσκεται σε «ειδική κατάσταση» που θα έπρεπε να καθορισθεί βάσει του άρθρου 42, παράγραφος 4.
56.
Επομένως, το άρθρο 42, παράγραφος 4, του βασικού κανονισμού δεν μπορεί να αποτελέσει τη δέουσα νομική βάση για τη θέσπιση του κανόνα βέλτιστης αξίας.
β) Επί του άρθρου 145 του βασικού κανονισμού
57.
Πάντως, οι Scottish Ministers υποστηρίζουν ότι η θέσπιση του κανόνα βέλτιστης αξίας καλύπτεται από το άρθρο 145 του βασικού κανονισμού και ιδίως από το στοιχείο γʹ. Η διάταξη αυτή προβλέπει τη θέσπιση «λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή» του βασικού κανονισμού, ιδίως σχετικά με τη χορήγηση των ενισχύσεων που προβλέπει ο εν λόγω κανονισμός.
58.
Το Δικαστήριο ερμηνεύει, καταρχήν, την έννοια της «εκτελέσεως» στο πλαίσιο της κοινής αγροτικής πολιτικής κατά τρόπο ευρύ (
9
). Συναφώς, παραπέμπει στον ιδιαίτερο ρόλο της Επιτροπής όσον αφορά τη διαρκή και προσεκτική παρακολούθηση της εξελίξεως των γεωργικών αγορών και τονίζει ότι μόνον η Επιτροπή είναι σε θέση να ενεργήσει με την απαιτούμενη ταχύτητα (
10
). Όπως διευκρινίζει όμως το Δικαστήριο, τέτοια ευρεία ερμηνεία των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής μπορεί να γίνει δεκτή μόνο μέσα στο πλαίσιο που χαρακτηρίζει τις κανονιστικές ρυθμίσεις των γεωργικών αγορών (
11
). Ειδάλλως ισχύει ότι η εκτελεστική αρμοδιότητα της Επιτροπής συνεπάγεται τη δυνατότητά της να διευκρινίζει το περιεχόμενο της βασικής πράξεως (
12
). Σε κάθε περίπτωση, η Επιτροπή έχει την εξουσία να θεσπίζει μέτρα εφαρμογής, μόνον εφόσον τα εν λόγω μέτρα δεν αντιβαίνουν στη βασική πράξη (
13
).
59.
Η προκειμένη περίπτωση δεν αφορά τον τομέα της ρυθμίσεως της αγοράς. Πρέπει να σημειωθεί ότι από τον βασικό κανονισμό καθαυτό δεν απορρέει καμία απαγόρευση αντλήσεως οφέλους από περισσότερες ρυθμίσεις οι οποίες παρεκκλίνουν από τον βασικό κανόνα υπολογισμού της ενιαίας ενισχύσεως κατά το άρθρο 37. Τούτο επιβεβαιώνει, ιδίως, η αιτιολογική σκέψη 13 του βασικού κανονισμού, το γράμμα της οποίας, μάλιστα, αφήνει ανοιχτό το ενδεχόμενο σωρεύσεως.
60.
Επίσης, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι το Συμβούλιο, το οποίο εξέδωσε τον βασικό κανονισμό, υπέπεσε σε κάποιο σφάλμα με αποτέλεσμα τη δημιουργία ρυθμιστικού κενού που χρήζει συμπληρώσεως. Συγκεκριμένα, ο συντάκτης του κανονισμού έλαβε υπόψη το ενδεχόμενο σωρεύσεως δικαιωμάτων ενισχύσεως, όπως προκύπτει από το άρθρο 35 του βασικού κανονισμού. Βάσει αυτής της διατάξεως, για επιλέξιμη έκταση είναι δυνατόν να υποβληθεί, καταρχήν, τόσο αίτηση ενιαίας ενισχύσεως όσο και αίτηση για οποιαδήποτε άμεση ή άλλη ενίσχυση.
61.
Επομένως, με τη θέσπιση του κανόνα βέλτιστης αξίας, η Επιτροπή δεν συγκεκριμενοποίησε κάποια απαγόρευση σωρεύσεως απορρέουσα από τον βασικό κανονισμό. Αντιθέτως, θέσπισε τον εν λόγω κανόνα με δική της νομοθετική πρωτοβουλία και κατ’ αυτόν τον τρόπο μετέβαλε την οικονομία του συστήματος του βασικού κανονισμού. Ενήργησε, λοιπόν, καθ’ υπέρβαση των ορίων της εκτελεστικής της αρμοδιότητας που συνίσταται στη λεπτομερή διαμόρφωση των διατάξεων του βασικού κανονισμού.
γ) Ενδιάμεσο συμπέρασμα
62.
Συνεπώς, συνάγεται ως ενδιάμεσο συμπέρασμα ότι ο κανόνας βέλτιστης αξίας είναι άκυρος, καθόσον τόσο το άρθρο 42, παράγραφος 4, όσο και το άρθρο 145 του βασικού κανονισμού δεν συνιστούν δέουσα νομική βάση για τη θέσπισή του.
2. Επί της τηρήσεως της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως
63.
Ανεξαρτήτως των ανωτέρω σκέψεων, πρέπει να εξετασθεί ακολούθως αν η ακυρότητα του κανόνα βέλτιστης αξίας οφείλεται και στην παραβίαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως από την Επιτροπή.
64.
Το άρθρο 296, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ επιβάλλει την αιτιολόγηση των νομικών πράξεων. Κατά πάγια νομολογία, η φύση της σχετικής πράξεως είναι καθοριστική για την έκταση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως. Προκειμένου για πράξη γενικής φύσεως, η αιτιολογία μπορεί να περιορίζεται στην παρουσίαση, αφενός, της όλης καταστάσεως που οδήγησε στην έκδοσή της και, αφετέρου, στον προσδιορισμό των γενικών σκοπών που επιδιώκει (
14
).
65.
Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει, επίσης, ότι η υποχρέωση αιτιολογήσεως κατά το άρθρο 296, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ αποτελεί ουσιώδη τύπο. Πρέπει να διακρίνεται από το ζήτημα του βασίμου της αιτιολογίας, δεδομένου ότι αυτό πρέπει να εξετάζεται στο πλαίσιο της ουσιαστικής νομιμότητας της σχετικής πράξεως (
15
).
66.
Ο κανόνας βέλτιστης αξίας περιλαμβάνεται σε πράξη γενικής ισχύος την οποία εξέδωσε η Επιτροπή με σκοπό την εφαρμογή του καθεστώτος ενιαίας ενισχύσεως. Όπως τονίζεται στην αιτιολογική σκέψη 13 του εκτελεστικού κανονισμού, τα ποσά αναφοράς για ορισμένους γεωργούς που βρίσκονται σε ειδική κατάσταση δύνανται να καθορισθούν βάσει του άρθρου 42, παράγραφος 4, του βασικού κανονισμού. Για τον λόγο αυτόν, επιβάλλεται να καταρτιστεί κατάλογος των περιπτώσεων που λογίζονται ως ειδικές καταστάσεις. Όπως επισημαίνεται περαιτέρω, η Επιτροπή προτίθεται να θεσπίσει και κανόνες προς αποτροπή της σωρεύσεως οφελών από τις διάφορες δυνατότητες χορηγήσεως δικαιωμάτων ενισχύσεως στον ίδιο γεωργό.
67.
Επομένως, από τυπικής απόψεως, η Επιτροπή παρέθεσε επαρκώς, στο προοίμιο του εκτελεστικού κανονισμού, τους λόγους για τους οποίους θεσπίστηκε ο κανόνας βέλτιστης αξίας. Επιπλέον, περιέγραψε και τον σκοπό τον οποίο επιδιώκει αυτός ο κανόνας. Δεν υφίσταται, λοιπόν, παραβίαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως κατά το άρθρο 296, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
3. Επί του περιορισμού της πρακτικής αποτελεσματικότητας της ρήτρας επιείκειας
68.
Ανεξαρτήτως των ήδη εξετασθέντων τυπικών ζητημάτων, τίθεται από ουσιαστικής απόψεως το ζήτημα μήπως ο κανόνας βέλτιστης αξίας περιορίζει την πρακτική αποτελεσματικότητα της ρήτρας επιείκειας. Συναφώς, πρέπει να εξετασθεί καταρχάς η ρήτρα επιείκειας και, ακολούθως, η σχέση της με τις διατάξεις περί εθνικού αποθέματος.
α) Επί της ρήτρας επιείκειας
69.
Η ρήτρα επιείκειας αφορά, αφενός, γεωργούς των οποίων η παραγωγή κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς επηρεάστηκε δυσμενώς από περίπτωση ανωτέρας βίας ή εξαιρετικών περιστάσεων. Αφετέρου, δυνάμει του άρθρου 40, παράγραφος 5, του βασικού κανονισμού, η εν λόγω ρήτρα καλύπτει και γεωργούς που δεν μπορούσαν να παρουσιάσουν αντιπροσωπευτική παραγωγή κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς, διότι είχαν αναλάβει γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα. Αυτοί, λοιπόν, είχαν επίσης τη δυνατότητα να ζητήσουν προσαρμογή της περιόδου αναφοράς κατά τον καθορισμό του ποσού αναφοράς.
70.
Όπως έχει διαπιστώσει ήδη το Δικαστήριο, ο σκοπός του άρθρου 40, παράγραφος 5, του βασικού κανονισμού συνίσταται στο να περιέλθουν οι γεωργοί που ανέλαβαν τα προαναφερθέντα γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς στην κατάσταση στην οποία θα βρίσκονταν αν δεν είχαν μετάσχει στα μέτρα αυτά (
16
). Ο γεωργός που ανέλαβε τέτοιες δεσμεύσεις δεν θα έπρεπε να έχει μειονεκτική μεταχείριση στο πλαίσιο της εφαρμογής μεταγενέστερου καθεστώτος ενισχύσεων της Ένωσης λόγω ακριβώς των ως άνω δεσμεύσεων. Συγκεκριμένα, δεν ήταν σε θέση να προβλέψει ότι η απόφασή του θα είχε επιπτώσεις στη μελλοντική χορήγηση άμεσων ενισχύσεων καταβαλλόμενων δυνάμει μεταγενέστερης ρυθμίσεως (
17
). Επομένως, η κάλυψη των γεωργοπεριβαλλοντικών μέτρων από τη ρήτρα επιείκειας του βασικού κανονισμού αποτελεί, ιδίως, έκφραση της αρχής της ασφαλείας δικαίου και της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης (
18
).
71.
Αντιθέτως προς ό,τι υποστήριξε ο R. J. Feakins κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, γεωργός ο οποίος αντιμετώπισε (αληθινές) αντίξοες συνθήκες, όπως εν προκειμένω τον αφθώδη πυρετό, ασφαλώς, δεν μπορεί να επικαλεσθεί κατά τον ίδιο τρόπο τις εν λόγω αρχές. Δεν έχει αναλάβει, επί παραδείγματι, συγκεκριμένες γεωργοπεριβαλλοντικές δεσμεύσεις. Τούτο όμως δεν μεταβάλλει το γεγονός ότι το άρθρο 40 του βασικού κανονισμού έχει ως σκοπό, όσον αφορά τον υπολογισμό του ποσού αναφοράς για την ενιαία ενίσχυση, να περιέλθουν και οι γεωργοί που αντιμετώπισαν αντίξοες συνθήκες στην κατάσταση στην οποία θα βρίσκονταν εάν αυτές δεν υφίσταντο. Δηλαδή, η ρήτρα επιείκειας έχει ως αποτέλεσμα, εν τέλει, να μην λαμβάνεται υπόψη στο πλαίσιο του υπολογισμού του ποσού αναφοράς εκείνη η περίοδος κατά την οποία η παραγωγή ήταν μειωμένη.
72.
Επίσης, από την οικονομία της ρήτρας επιείκειας προκύπτει, μάλιστα, ότι ο συντάκτης του κανονισμού είχε ως σκοπό να αντισταθμίσει σε ιδιαιτέρως ευρεία κλίμακα τις επιπτώσεις αντίξοων συνθηκών. Συγκεκριμένα, εάν η παραγωγή είχε μειωθεί λόγω αντίξοων συνθηκών καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς που ορίζεται στο άρθρο 38 του βασικού κανονισμού, το άρθρο 42, παράγραφος 2, καθιστούσε δυνατό τον υπολογισμό του ποσού αναφοράς βάσει της περιόδου 1997 έως 1999 ή βάσει τμήματος αυτής.
73.
Συνεπώς, όσον αφορά την επαναφορά στην αρχική κατάσταση κατά τον καθορισμό του ποσού αναφοράς για την ενιαία ενίσχυση επιδιώκεται η εξομοίωση γεωργού που αντιμετωπίζει αντίξοες συνθήκες με γεωργό που δεν βρίσκεται σε τέτοια κατάσταση. Στην προσπάθεια αυτή, ο συντάκτης του κανονισμού υπερέβη ακόμη και τις επιταγές που απορρέουν από τη νομολογία του Δικαστηρίου στο πλαίσιο παρεμφερών υποθέσεων (
19
).
β) Επί της σχέσεως της ρήτρας επιείκειας με το εθνικό απόθεμα
74.
Ο βασικός κανονισμός διακρίνει σαφώς μεταξύ της ρήτρας επιείκειας κατά το άρθρο 40 και του εθνικού αποθέματος κατά το άρθρο 42. Όσον αφορά το εθνικό απόθεμα, δεν αποκλείεται το ενδεχόμενο να μην επαρκούν οι διαθέσιμοι πόροι προκειμένου να καλυφθούν όλα τα δικαιώματα ενισχύσεως που πρέπει να εξυπηρετηθούν κατά προτεραιότητα από αυτήν την πηγή. Στην περίπτωση αυτή, λοιπόν, τα κράτη μέλη προβαίνουν σε γραμμική μείωση των δικαιωμάτων.
75.
Αντιθέτως, ως προς τη ρήτρα επιείκειας δεν ισχύει τέτοια επιφύλαξη. Αυτή δεν έχει ως αποτέλεσμα τη χορήγηση επιπρόσθετων δικαιωμάτων ενισχύσεως, αλλά μόνον τη μεταβολή της περιόδου αναφοράς για τον υπολογισμό της ενιαίας ενισχύσεως. Επομένως, παρέχεται προτεραιότητα στις περιπτώσεις που δικαιολογούν την εφαρμογή της ρήτρας επιείκειας.
76.
Οι προπαρασκευαστικές εργασίες για την έκδοση του βασικού κανονισμού στηρίζουν αυτή τη διαφοροποίηση και την προτεραιότητα της ρήτρας επιείκειας. Κατά την αρχική πρόταση της Επιτροπής, ο κύριος σκοπός του εθνικού αποθέματος έπρεπε να συνίσταται στη συμπλήρωση των ποσών αναφοράς των γεωργών που είχαν αντιμετωπίσει αντίξοες συνθήκες (
20
).
77.
Τούτο όμως απορρίφθηκε κατά τις διαβουλεύσεις με το Συμβούλιο. Το εθνικό απόθεμα δεν έπρεπε, ιδίως, να αφορά τις περιπτώσεις μειώσεως της παραγωγής κατά την περίοδο αναφοράς λόγω αντίξοων συνθηκών ή λόγω γεωργοπεριβαλλοντικών δεσμεύσεων που είχε αναλάβει ο γεωργός (
21
). Αντιθέτως, το εθνικό απόθεμα όφειλε, εν τέλει, να καλύπτει κατά προτεραιότητα δικαιώματα ενισχύσεως για γεωργούς ευρισκόμενους σε ειδική κατάσταση (
22
).
78.
Επιπλέον, η ρήτρα επιείκειας και η ρύθμιση περί εθνικού αποθέματος διαφέρουν μεταξύ τους και ως προς τον σκοπό τους. Η ρήτρα επιείκειας επιδιώκει τον ειδικό σκοπό να εξαλείψει τα μειονεκτήματα για τον γεωργό που αντιμετώπισε αντίξοες συνθήκες, όπως εν προκειμένω τον αφθώδη πυρετό, τα οποία οφείλονται στον καθορισμό των ετών 2000 έως 2002 ως περιόδου αναφοράς. Αντιθέτως, η ρύθμιση περί εθνικού αποθέματος δεν συνιστά επιπρόσθετη ρήτρα επιείκειας (
23
). Σκοπεί κυρίως στην αντιστάθμιση των μειονεκτημάτων που δεν οφείλονται στην επιλογή της περιόδου αναφοράς, αλλά στην εν γένει εφαρμογή του καθεστώτος ενιαίας ενισχύσεως (
24
). Στην περίπτωση του R. J. Feakins, επί παραδείγματι, πρέπει να γίνει δεκτό ότι αν εκμεταλλευόταν ο ίδιος τις εκτάσεις που αγόρασε το έτος 2002, θα μπορούσε να λάβει ενισχύσεις βάσει του παλαιότερου καθεστώτος ενισχύσεων που στηριζόταν στην παραγωγή.
γ) Συμπέρασμα
79.
Από τις ανωτέρω παρατηρήσεις, λοιπόν, προκύπτει ότι η ρήτρα επιείκειας και η λειτουργία του εθνικού αποθέματος συνιστούν δύο διαφορετικά, ποιοτικώς, συστήματα. Η ρήτρα επιείκειας επιδιώκει την εξομοίωση των γεωργών που αντιμετώπισαν αντίξοες συνθήκες με εκείνους που δεν βρέθηκαν σε παρόμοια κατάσταση. Επιπλέον, ο βασικός κανονισμός προβλέπει ότι οι περιπτώσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της ρήτρας επιείκειας έχουν προτεραιότητα έναντι των δικαιωμάτων ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα.
80.
Ωστόσο, ο κανόνας βέλτιστης αξίας του εκτελεστικού κανονισμού δεν διακρίνει μεταξύ της ρήτρας επιείκειας και της ρυθμίσεως περί εθνικού αποθέματος. Αντιθέτως, καλύπτει εν γένει ρυθμίσεις οι οποίες αντισταθμίζουν τα μειονεκτήματα που οφείλονται στην εφαρμογή του βασικού κανόνα του άρθρου 37 του βασικού κανονισμού κατά τον υπολογισμό της ενιαίας ενισχύσεως.
81.
Κατ’ αυτόν τον τρόπο, ο κανόνας βέλτιστης αξίας περιορίζει την πρακτική αποτελεσματικότητα της ρήτρας επιείκειας. Ο εν λόγω κανόνας μπορούσε να παρακινήσει γεωργό να μην επωφεληθεί από τη ρήτρα επιείκειας, προκειμένου να μην απολέσει τη δυνατότητα επιδοτήσεως από το εθνικό απόθεμα. Σε περίπτωση που γεωργός είχε ζητήσει τόσο την εφαρμογή της ρήτρας επιείκειας όσο και την επιδότηση από το εθνικό απόθεμα, έπρεπε να επιλέξει μεταξύ των δύο δυνατοτήτων, λόγω της ισχύος του κανόνα βέλτιστης αξίας. Τούτο όμως αντιβαίνει στο πνεύμα και τον σκοπό της ρήτρας επιείκειας που επιδιώκει την εξομοίωση των γεωργών που έχουν αντιμετωπίσει αντίξοες συνθήκες.
82.
Συνεπώς, ο κανόνας βέλτιστης αξίας είναι άκυρος, καθόσον περιορίζει την πρακτική αποτελεσματικότητα της ρήτρας επιείκειας που θεσπίζει ο βασικός κανονισμός.
4. Επί της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως
83.
Περαιτέρω, πρέπει να εξετασθεί αν ο κανόνας βέλτιστης αξίας συνάδει με την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως. Ιδίως υπό αυτό το πρίσμα, το κύρος του κανόνα βέλτιστης αξίας συζητήθηκε εντόνως μεταξύ των μετεχόντων στη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου.
84.
Ο R. J. Feakins προβάλλει το γεγονός ότι γεωργός, όπως ο ίδιος, του οποίου η παραγωγή ήταν μειωμένη κατά την περίοδο αναφοράς λόγω του αφθώδους πυρετού και για τον λόγο αυτόν επωφελήθηκε της ρήτρας επιείκειας με σκοπό τον «εξορθολογισμό» του δικού του ποσού αναφοράς, δεν δύναται πλέον να προβάλει, παραλλήλως, δικαιώματα ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα, λόγω του κανόνα βέλτιστης αξίας. Ωστόσο, γεωργός του οποίου η παραγωγή δεν επηρεάσθηκε δυσμενώς από τον αφθώδη πυρετό διατηρεί τη δυνατότητα να ενισχυθεί από το εθνικό απόθεμα και τούτο συνιστά, κατά τον R. J. Feakins, άνιση μεταχείριση που δεν δικαιολογείται αντικειμενικώς.
85.
Τουναντίον, η Επιτροπή, οι Scottish Ministers και η Ελλάδα δεν δέχονται την ύπαρξη άνισης μεταχειρίσεως, καθόσον οι καταστάσεις δεν είναι παρόμοιες, ενώ σε περίπτωση που συναχθεί αντίθετο συμπέρασμα υποστηρίζουν ότι αυτή η μεταχείριση είναι αντικειμενικώς δικαιολογημένη.
86.
Η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, την οποία καθιερώνουν τα άρθρα 20 και 21 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (
25
). Η αρχή αυτή απαιτεί να μην αντιμετωπίζονται διαφορετικά παρόμοιες καταστάσεις και να μην αντιμετωπίζονται κατά τον ίδιο τρόπο διαφορετικές καταστάσεις, εκτός αν η αντιμετώπιση αυτή δικαιολογείται αντικειμενικώς. (
26
)
87.
Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, τα στοιχεία που χαρακτηρίζουν διαφορετικές καταστάσεις και έτσι τον παρόμοιο χαρακτήρα τους πρέπει να προσδιορίζονται και να εκτιμώνται λαμβανομένων υπόψη του αντικειμένου και του σκοπού του μέτρου που θεσπίζει τη συγκεκριμένη διάκριση. Εξάλλου, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι αρχές και οι σκοποί του τομέα στον οποίο εμπίπτει το επίμαχο μέτρο (
27
).
Επί της υπάρξεως άνισης μεταχειρίσεως
88.
Καταρχάς πρέπει να εξεταστεί αν ο κανόνας βέλτιστης αξίας οδηγεί σε άνιση μεταχείριση. Ο εν λόγω κανόνας διακρίνει, εν τέλει, μεταξύ γεωργού του οποίου το ποσό αναφοράς καθορίσθηκε κατ’ εφαρμογή της ρήτρας επιείκειας που προβλέπει ο βασικός κανονισμός και γεωργού του οποίου το ποσό αναφοράς υπολογίσθηκε κατά τον βασικό κανόνα που θέτει το άρθρο 37 του βασικού κανονισμού. Στον πρώτο δεν παρέχεται η δυνατότητα να προβάλει, παραλλήλως, δικαιώματα ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα, μολονότι αντιμετωπίζει αντίξοες συνθήκες, ενώ ο δεύτερος ο οποίος δεν αντιμετωπίζει τέτοιες συνθήκες δύναται να περιέλθει σε «ειδική κατάσταση» και να αντλήσει οφέλη από αποθεματικούς πόρους.
Επί της εξετάσεως του παρόμοιου χαρακτήρα των καταστάσεων
89.
Κατά συνέπεια, θα έπρεπε να εξετασθούν πλέον ο παρόμοιος χαρακτήρας των καταστάσεων βάσει του αντικειμένου και του σκοπού του μέτρου που θεσπίζει τη σχετική διάκριση, καθώς και οι αρχές και οι σκοποί του οικείου ρυθμιστικού τομέα.
90.
Στις προτάσεις μου τις οποίες ανέπτυξα προσφάτως επί της υποθέσεως Nordea Bank (
28
), αποστασιοποιήθηκα από αυτού του είδους την εξέταση του παρόμοιου χαρακτήρα. Εκείνη η διαδικασία αφορούσε την ελευθερία εγκαταστάσεως και το ζήτημα της συμβατότητάς της με συγκεκριμένες εθνικές φορολογικές διατάξεις. Έκρινα ότι αυτή ήταν η δέουσα προσέγγιση, δεδομένου ότι η νομολογία σχετικά με την ερμηνεία των θεμελιωδών ελευθεριών έχει εξελιχθεί και δεν είναι σαφή τα κριτήρια που χρησιμοποιεί το Δικαστήριο όταν εξετάζει τον παρόμοιο χαρακτήρα των καταστάσεων σε υποθέσεις φορολογικού δικαίου (
29
).
91.
Τέτοιου είδους ασάφειες δεν υφίστανται στην υπό κρίση περίπτωση. Εν προκειμένω, το ζήτημα του παρόμοιου χαρακτήρα τίθεται σε σχέση με τη γενική αρχή της ίσης μεταχειρίσεως και όχι στο ειδικό πλαίσιο των θεμελιωδών ελευθεριών και του φορολογικού δικαίου και, ως εκ τούτου, θα το εξετάσω χωριστά.
92.
Όπως επισημάνθηκε ήδη, η ρήτρα επιείκειας σκοπεί στην εξομοίωση γεωργού που μπορεί να στηριχθεί σε αυτήν λόγω των αντίξοων συνθηκών που αντιμετωπίζει με γεωργό που δεν αντιμετωπίζει τέτοιες συνθήκες (
30
). Λαμβανομένου υπόψη του σκοπού που επιδιώκει το Συμβούλιο, ως συντάκτης του κανονισμού, δεν προκύπτουν δυσχέρειες προκειμένου να γίνει δεκτός ο παρόμοιος χαρακτήρας των καταστάσεων.
γ) Η δικαιολόγηση
i) Το κριτήριο εξετάσεως
93.
Εν συνεχεία πρέπει να εξετασθεί το αν δικαιολογείται η άνιση μεταχείριση.
94.
Όπως ορθώς επισημαίνουν η Επιτροπή και οι Scottish Ministers, το Δικαστήριο αναγνωρίζει, καταρχήν, την ευρεία εξουσία του νομοθέτη της Ένωσης στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής με συνέπεια τον περιορισμό του δικαστικού ελέγχου στις περιπτώσεις πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως και καταχρήσεως εξουσίας (
31
).
95.
Εντούτοις, το άρθρο 42, παράγραφος 4, του βασικού κανονισμού, που συγκεκριμενοποιεί τη γενική αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, επιβάλλει ρητώς στα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν την ίση μεταχείριση των γεωργών κατά τον καθορισμό των ποσών αναφοράς για τους γεωργούς που βρίσκονται σε ειδική κατάσταση. Υπό την ίδια έννοια, δεσμεύεται και η Επιτροπή να τηρεί την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως όταν στηρίζεται στην εν λόγω διάταξη για να καθορίσει τους όρους υπό τους οποίους δύναται γεωργός να προβάλει δικαιώματα ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα (
32
).
96.
Κατόπιν τούτου, επιβάλλεται να εξετασθεί αν δικαιολογείται αντικειμενικώς η διαφορετική μεταχείριση μεταξύ γεωργών με βάση το ποια περίοδος αναφοράς χρησιμοποιήθηκε για τον καθορισμό του ποσού αναφοράς για την ενιαία ενίσχυση.
ii) Η αντικειμενική δικαιολόγηση
97.
Η Επιτροπή εκτιμά ότι η άνιση μεταχείριση δικαιολογείται από τον σκοπό αποκλεισμού της σωρεύσεως οφελών από τις διάφορες δυνατότητες χορηγήσεως δικαιωμάτων ενισχύσεως στον ίδιο γεωργό. Διασφαλίζεται, έτσι, η προστασία των οικονομικών συμφερόντων των γεωργών των οποίων η ενιαία ενίσχυση καθορίσθηκε δυνάμει του βασικού κανόνα που προβλέπει το άρθρο 37 του βασικού κανονισμού. Υψηλός αριθμός προβαλλόμενων δικαιωμάτων ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα πρέπει να αντισταθμίζεται από τη γραμμική μείωση των ποσών αναφοράς που καθορίζονται εκτός του εθνικού αποθέματος, όπως ορίζει το άρθρο 42, παράγραφοι 1 και 7, του βασικού κανονισμού.
98.
Ο σκοπός που επικαλείται η Επιτροπή είναι, καταρχήν, θεμιτός. Συγκεκριμένα, όπως έχω επισημάνει ήδη, οι πόροι του εθνικού αποθέματος είναι πεπερασμένοι και, επομένως, είναι σκόπιμος ο περιορισμός του αριθμού των προβαλλόμενων δικαιωμάτων ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα (
33
).
99.
Αντιθέτως όμως προς την άποψη των Scottish Ministers, δεν είναι ορθό ότι καθαυτή η ρήτρα επιείκειας συνιστά όφελος. Τουναντίον, σκοπεί μόνο στην αντιστάθμιση μειονεκτήματος το οποίο επιβαρύνει γεωργό που αντιμετώπισε αντίξοες συνθήκες. Ως εκ τούτου, ο κανόνας βέλτιστης αξίας με την προκειμένη διαμόρφωση έχει ως αποτέλεσμα να δυσχεραίνει αδικαιολογήτως την κατάσταση των γεωργών που αντιμετωπίζουν αντίξοες συνθήκες.
100.
Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να απορριφθεί και το επιχείρημα ότι η εφαρμογή της ρήτρας επιείκειας μπορεί, εν τέλει, να ωφελήσει υπέρμετρα γεωργό που αντιμετωπίζει αντίξοες συνθήκες, δεδομένου ότι κατά τον υπολογισμό του ποσού αναφοράς είναι δυνατό να έχει ληφθεί υπόψη περίοδος με ιδιαιτέρως υψηλή παραγωγή και αυτή να αποτελέσει εν συνεχεία τη βάση για την ενιαία ενίσχυση.
101.
Αυτή η συνέπεια είναι απλώς συνυφασμένη με τον τρόπο καθορισμού της ενιαίας ενισχύσεως τον οποίο θέσπισε ο συντάκτης του κανονισμού. Κρίσιμη είναι η παραγωγή κατά την περίοδο αναφοράς. Κατά τη διάρκεια αυτής της περιόδου, η παραγωγή ορισμένων γεωργών ενδέχεται να υπερέβαινε τον μέσο όρο. Επίσης, η παραγωγή άλλων γεωργών μπορεί να ήταν μειωμένη χωρίς να έχουν αντιμετωπίσει αντίξοες συνθήκες. Ωστόσο, σε καμία από αυτές τις δύο περιπτώσεις δεν συντρέχει λόγος διορθωτικών παρεμβάσεων.
iii) Ενδιάμεσο συμπέρασμα
102.
Συνεπώς, συνάγεται ως ενδιάμεσο συμπέρασμα ότι ο κανόνας βέλτιστης αξίας είναι άκυρος και λόγω της παραβιάσεως της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως, καθόσον αυτός ο κανόνας απαγορεύει σε γεωργό να προβάλει δικαιώματα ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα δυνάμει του άρθρου 22 του εκτελεστικού κανονισμού, εάν έχει επωφεληθεί ήδη από την εφαρμογή της ρήτρας επιείκειας κατά το άρθρο 40 του βασικού κανονισμού.
Δ — Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
103.
Τέλος, με το τρίτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινισθεί αν ο κανόνας βέλτιστης αξίας εφαρμόζεται σε περίπτωση που γεωργός, όπως ο R. J. Feakins, έλαβε το 2005 την προσωρινή έγκριση χορηγήσεως δικαιωμάτων ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα για γεωργική εκμετάλλευση, αλλά δήλωσε τα δικαιώματα αυτά πρώτη φορά στο έντυπο με το οποίο ζήτησε την πραγματική καταβολή της ενισχύσεως, δηλαδή το 2007, το έτος κατά το οποίο περιήλθε εν τέλει στην κατοχή του η εν λόγω εκμετάλλευση.
104.
Το αιτούν δικαστήριο θέτει τούτο το ερώτημα μόνο για την περίπτωση που δεν θα γίνει δεκτή η ακυρότητα του κανόνα βέλτιστης αξίας. Η απάντηση, λοιπόν, σε αυτό το ερώτημα παρέλκει, κατόπιν των παρατηρήσεών μου επί του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος, αλλά επιβάλλεται επικουρικώς η συνοπτική παράθεση των ακόλουθων επισημάνσεων.
105.
Ο κανόνας βέλτιστης αξίας λαμβάνει υπόψη «τον αριθμό των εκταρίων τα οποία δηλών[ονται] κατά το πρώτο έτος εφαρμογής του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης». Επομένως, κατά την άποψη του R. J. Feakins, ο κανόνας βέλτιστης αξίας μπορεί να εφαρμοσθεί μόνον ως προς τις αιτήσεις που υποβλήθηκαν το πρώτο έτος εφαρμογής του καθεστώτος ενιαίας ενισχύσεως, ήτοι το έτος 2005.
106.
Κατά το έτος εκείνο, ο R. J. Feakins, γνωστοποιώντας τον αντίστοιχο αριθμό εκταρίων, ζήτησε και έλαβε αρχικώς προσωρινή έγκριση χορηγήσεως δικαιωμάτων ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα για τις δύο εκμεταλλεύσεις που αγόρασε το 2002.
107.
Η πραγματική καταβολή των ενισχύσεων όμως προϋποθέτει, επιπλέον, την υποβολή αιτήσεως παροχής ενισχύσεως σύμφωνα με το άρθρο 22 του βασικού κανονισμού («έντυπο ΟΣΔΕ»). Όσον αφορά την εκμετάλλευση που περιήλθε στην κατοχή του το 2007, ο R. J. Feakins υπέβαλε πρώτη φορά τέτοια αίτηση εκείνο το έτος. Ο R. J. Feakins υποστηρίζει πλέον ότι ο γεωργός «δηλώνει» τον αριθμό των εκταρίων μόνο με τη γνωστοποίηση του αριθμού αυτού στο έντυπο ΟΣΔΕ και ότι για τη δική του δήλωση μέσω του εντύπου ΟΣΔΕ κατά το έτος 2007 δεν δύναται να εφαρμοσθεί ο κανόνας βέλτιστης αξίας.
108.
Ανεξαρτήτως της ορθότητας της απόψεως ότι ο κανόνας βέλτιστης αξίας εφαρμόζεται αποκλειστικώς κατά το πρώτο έτος του καθεστώτος ενιαίας ενισχύσεως, πρέπει να επισημανθεί το εξής: το άρθρο 12 του εκτελεστικού κανονισμού ρυθμίζει την πρώτη χορήγηση των δικαιωμάτων ενισχύσεως. Βάσει της παραγράφου 8 του εν λόγω άρθρου, δεν απαιτείται δήλωση των αγροτεμαχίων για τον καθορισμό των δικαιωμάτων ενισχύσεως, εκτός εάν πρόκειται για τον καθορισμό δικαιωμάτων ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα.
109.
Από την ανωτέρω επισήμανση προκύπτει, εξ αντιδιαστολής, όπως ορθώς παρατηρεί η Επιτροπή, ότι η χορήγηση δικαιωμάτων ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα δεν είναι δυνατόν να εγκριθεί προσωρινώς χωρίς να δηλωθούν οι αντίστοιχες εκτάσεις.
110.
Αντιθέτως προς την εκτίμηση του R. J. Feakins, λοιπόν, δεν χωρεί ερμηνεία του κανόνα βέλτιστης αξίας υπό την έννοια ότι η γνωστοποίηση του αριθμού εκταρίων σε αίτηση προσωρινής χορηγήσεως δικαιωμάτων ενισχύσεως δεν συνιστά «δήλωση» αυτών των εκτάσεων.
Ε — Επί του χρονικού περιορισμού των αποτελεσμάτων της ακυρώσεως
111.
Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή ζήτησε τον περιορισμό των διαχρονικών αποτελεσμάτων της αποφάσεως σε περίπτωση που το Δικαστήριο ακυρώσει τον κανόνα βέλτιστης αξίας.
112.
Όταν το Δικαστήριο ακυρώνει πράξη οργάνου της Ένωσης στο πλαίσιο διαδικασίας εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, η σχετική απόφαση έχει, καταρχήν, αναδρομικό αποτέλεσμα, όπως οι ακυρωτικές αποφάσεις (
34
). Ωστόσο, το Δικαστήριο δύναται να διατάξει τη διατήρηση συγκεκριμένων αποτελεσμάτων της επίδικης πράξεως, εφαρμόζοντας κατ’ αναλογία το άρθρο 264, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, εφόσον κρίνει ότι τούτο επιβάλλεται λόγω επιτακτικών αναγκών ασφάλειας δικαίου (
35
).
113.
Η Επιτροπή εκτιμά ότι τα κράτη μέλη θα αντιμετωπίσουν σοβαρές δυσχέρειες σε σχέση με τον εκ νέου υπολογισμό των δικαιωμάτων ενισχύσεως των γεωργών, εάν ο κανόνας βέλτιστης αξίας ακυρωθεί χωρίς να περιορισθούν τα αποτελέσματά του μόνο για το μέλλον.
114.
Πράγματι, εάν δεν είχε θεσπισθεί ο κανόνας βέλτιστης αξίας με την προκειμένη μορφή, γεωργοί οι οποίοι επωφελήθηκαν της ρήτρας επιείκειας θα μπορούσαν να προβάλουν, παραλλήλως, δικαιώματα ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα. Η αυξημένη άντληση ενισχύσεων από το εθνικό απόθεμα θα είχε ως συνέπεια τη γραμμική μείωση, εν ανάγκη, των ποσών αναφοράς των λοιπών γεωργών βάσει του άρθρου 42, παράγραφος 7, του βασικού κανονισμού. Η ακύρωση του κανόνα βέλτιστης αξίας, λοιπόν, θα μπορούσε να θίξει, ιδίως, τα οικονομικά συμφέροντα των λοιπών γεωργών.
115.
Εντούτοις, στην προκειμένη περίπτωση, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι δεν υφίστανται αναλυτικά στοιχεία σχετικά με τη συχνότητα της εφαρμογής της ρήτρας επιείκειας. Ομοίως, δεν μπορεί να εκτιμηθεί πόσα επιπρόσθετα δικαιώματα ενισχύσεως από το εθνικό απόθεμα θα προβάλλονταν. Εξάλλου, στην πλειονότητα των περιπτώσεων στις οποίες έχει ζητηθεί η χορήγηση ενιαίας ενισχύσεως δυνάμει του βασικού κανονισμού θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι έχουν εκδοθεί εν τω μεταξύ σχετικές αποφάσεις χορηγήσεως ενισχύσεως που έχουν καταστεί απρόσβλητες.
116.
Συνεπώς, δεν υφίστανται επαρκή στοιχεία που να καθιστούν δικαιολογημένο τον χρονικό περιορισμό των αποτελεσμάτων της αποφάσεως λόγω επιτακτικών αναγκών ασφάλειας δικαίου.
V – Πρόταση
117.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα ως ακολούθως:
Το άρθρο 18, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) 795/2004 είναι άκυρο.
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γερμανική.
(
2
)	Βλ. μόνον τις αποφάσεις Elbertsen (C‑449/08, EU:C:2009:652), Grootes (C‑152/09, EU:C:2010:671), Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:590) και Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630), καθώς και τις προτάσεις μου επί των δύο τελευταίων υποθέσεων (EU:C:2011:464 και EU:C:2013:319).
(
3
)	Κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 του Συμβουλίου, της 29ης Σεπτεμβρίου 2003, για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς […] (ΕΕ L 270, σ. 1), ο οποίος τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 118/2005 της Επιτροπής, της 26ης Ιανουαρίου 2005 για τροποποίηση του παραρτήματος VIII του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1782/2003 […] (ΕΕ L 24, σ. 15) και καταργήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 73/2009 του Συμβουλίου, της 19ης Ιανουαρίου 2009, σχετικά με τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης για τους γεωργούς στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς [...] (ΕΕ L 30, σ. 16).
(
4
)	Κανονισμός (ΕΚ) 795/2004 της Επιτροπής, της 21ης Απριλίου 2004, σχετικά με τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης που προβλέπεται στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1782/2003 [...] (ΕΕ L 141, σ. 1), ο οποίος τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 1701/2005 της Επιτροπής, της 18ης Οκτωβρίου 2005, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 795/2004 [...] (ΕΕ L 273, σ. 6) και καταργήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 1120/2009 της Επιτροπής, της 29ης Οκτωβρίου 2009, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης που προβλέπεται στον τίτλο ΙΙΙ του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 (ΕΕ L 316, σ. 1).
(
5
)	Βλ. την αιτιολογική σκέψη 13 του εκτελεστικού κανονισμού.
(
6
)
(
7
)
(
8
)	Βλ. αποφάσεις Merck (292/82, EU:C:1983:335, σκέψη 12), Tenuta il Bosco (C‑162/91, EU:C:1992:392, σκέψη 11), NCC Construction Danmark (C‑174/08, EU:C:2009:669, σκέψη 23) και Spedition Welter (C‑306/12, EU:C:2013:650, σκέψη 17).
(
9
)	Αποφάσεις Rey Soda κ.λπ. (23/75, EU:C:1975:142, σκέψη 11), Vandemoortele κατά ΕΟΚ (27/85, EU:C:1987:120, σκέψη 14), Ιταλία κατά Επιτροπής (C‑285/94, EU:C:1997:313, σκέψη 22) και Somalfruit και Camar (C‑369/95, EU:C:1997:562, σκέψη 62).
(
10
)	Απόφαση Rey Soda κ.λπ. (23/75, EU:C:1975:142, σκέψη 11).
(
11
)	Απόφαση Vreugdenhil κ.λπ. (22/88, EU:C:1989:277, σκέψη 17)· η υπογράμμιση δική μου.
(
12
)	Συναφής και η απόφαση Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑427/12, EU:C:2014:170, σκέψη 39).
(
13
)	Αποφάσεις Zuckerfabrik Franken (121/83, EU:C:1984:175, σκέψη 13), Alessandrini κ.λπ. κατά Επιτροπής (C‑295/03 P, EU:C:2005:413, σκέψη 75 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(
14
)	Βλ. αποφάσεις Beus (5/67, EU:C:1968:13, σ. 144), Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου (C‑150/94, EU:C:1998:547, σκέψη 25), Ισπανία κατά Επιτροπής (C‑304/01, EU:C:2004:495, σκέψη 51) και Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, σκέψη 115).
(
15
)	Βλ. αποφάσεις Γαλλία κατά Επιτροπής (C‑17/99, EU:C:2001:178, σκέψη 35), AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, σκέψη 60) και Gascogne Sack Deutschland κατά Επιτροπής (C‑40/12 P, EU:C:2013:768, σκέψη 46).
(
16
)	Απόφαση Confédération paysanne (EU:C:2013:630, σκέψη 29).
(
17
)	Αποφάσεις Confédération paysanne (EU:C:2013:630, σκέψη 26) και Grootes (EU:C:2010:671, σκέψεις 36 και 44).
(
18
)	Βλ. τις προτάσεις μου Confédération paysanne (EU:C:2013:319, σημεία 28 και 30).
(
19
)	Βλ. αποφάσεις Erpelding (84/87, EU:C:1988:245, σκέψη 30) και Kühn (C‑177/90, EU:C:1992:2, σκέψη 18).
(
20
)	Βλ. άρθρα 43 και 45 της προτάσεως της Επιτροπής· COM(2003) 23, τελικό.
(
21
)	Βλ., σχετικά, ιδίως το προσαρτημένο ως παράρτημα IV του εγγράφου αριθ. 9971/03 του Συμβουλίου, της 3ης Ιουνίου 2003, ανεπίσημο σημείωμα με τίτλο «Single payment scheme/Special cases/National Reserve», στο σημείο 1, στίχος 1.
(
22
)	Όσον αφορά τη σχέση μεταξύ των ρυθμίσεων των παραγράφων 3 έως 5 του άρθρου 42 του βασικού κανονισμού, οι οποίες αφορούν το εθνικό απόθεμα, βλ. το σημείο 48 των προτάσεών μου Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:464).
(
23
)	Συναφώς, δύναται να εξαιρεθεί ενδεχομένως το άρθρο 19 του εκτελεστικού κανονισμού. Τη διάταξη αυτή μπορούν να επικαλεσθούν, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, οι παραγωγοί γαλακτοκομικών προϊόντων που βρίσκονται στην κατάσταση η οποία αναφέρεται στο άρθρο 40 του βασικού κανονισμού.
(
24
)	Βλ. και την αιτιολογική σκέψη 17 του εκτελεστικού κανονισμού.
(
25
)	Αποφάσεις Ruckdeschel κ.λπ. (117/76 και 16/77, EU:C:1977:160, σκέψη 7) και Akzo Nobel Chemicals και Akros Chemicals κατά Επιτροπής (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, σκέψη 54).
(
26
)	Αποφάσεις IATA και ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, σκέψη 95), Arcelor Atlantique et Lorraine κ.λπ. (C‑127/07, EU:C:2008:728, σκέψη 23) και Akzo Nobel Chemicals και Akros Chemicals κατά Επιτροπής (EU:C:2010:512, σκέψη 55).
(
27
)	Αποφάσεις Arcelor Atlantique et Lorraine κ.λπ. (EU:C:2008:728, σκέψεις 25 επ.), AJD Tuna (EU:C:2011:153, σκέψη 93) και Λουξεμβούργο κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑176/09, EU:C:2011:290, σκέψη 32).
(
28
)	C‑48/13, EU:C:2014:153.
(
29
)	Βλ. σημεία 21 επ. των προτάσεών μου Nordea Bank (C‑48/13, EU:C:2014:153).
(
30
)	Σημεία 69 επ. των παρουσών προτάσεων.
(
31
)	Σχετικά με την εξουσία του Συμβουλίου, βλ. αποφάσεις Stölting (138/78, EU:C:1979:46, σκέψη 7), Fedesa κ.λπ. (331/88, EU:C:1990:391, σκέψεις 8 και 14), Jippes κ.λπ. (C‑189/01, EU:C:2001:420, σκέψη 80) και Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, σκέψη 43). Σχετικά με την εξουσία της Επιτροπής, βλ. απόφαση AJD Tuna (EU:C:2011:153, σκέψη 80).
(
32
)	Βλ. απόφαση Franz Egenberger (C‑313/04, EU:C:2006:454, σκέψη 36).
(
33
)	Προτάσεις Unió de Pagesos de Catalunya (EU:C:2011:464, σημείο 64).
(
34
)	Αποφάσεις Roquette Frères (C‑228/92, EU:C:1994:168, σκέψη 17) και FMC κ.λπ. (C‑212/94, EU:C:1996:40, σκέψη 56).
(
35
)	Αποφάσεις Lomas κ.λπ. (C‑38/90 και C‑151/90, EU:C:1992:116, σκέψη 24), Silos (C‑228/99, EU:C:2001:599, σκέψη 35), Régie Networks (C‑333/07, EU:C:2008:764, σκέψη 121) και Volker und Markus Schecke και Eifert (C‑92/09 και C‑93/09, EU:C:2010:662, σκέψη 93).