61989J0032
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-32/89 (
*1
)
I. Hechos
1.
El Reglamento (CEE) no 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agraria común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220) dispone que la Comunidad, y en particular la Sección «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (en lo sucesivo, «FEOGA»), financiará directamente las restituciones a la exportación a terceros países y las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrarios respectivamente concedidas a las empresas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrarios.
Según el artículo 4 del Reglamento no 729/70, la Comisión pondrá a disposición de los Estados miembros los créditos necesarios para que los servicios y organismos nacionales competentes procedan, de conformidad con las normas comunitarias y con las legislaciones nacionales, a los pagos de las citadas restituciones e intervenciones. Con arreglo a la letra b) del apartado 2 del artículo 5 del citado Reglamento, la Comisión, previa consulta al Comité del FEOGA, verificará antes del final del año siguiente, basándose en las cuentas anuales acompañadas de los documentos justificativos necesarios para su liquidación, las cuentas de los servicios y organismos de los Estados miembros autorizados a pagar las restituciones a la exportación a terceros países y las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrarios, en el marco de la organización común de los mercados agrarios. Según el artículo 9 del citado Reglamento no 729/70, los Estados miembros pondrán a disposición de la Comisión todas las informaciones necesarias para el buen funcionamiento del FEOGA. Además, los agentes de la Comisión están facultados para efectuar verificaciones sobre el terreno durante las cuales tendrán acceso a todos los documentos que tengan relación con los gastos financiados por el FEOGA.
Según la letra a) del artículo 8 del Reglamento (CEE) no 1723/72 de la Comisión, de 26 de julio de 1972, relativo a la liquidación de las cuentas referentes al Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, Sección «Garantía» (DO L 186, p. 1; EE 03/06, p. 70), la decisión de liquidación implicará la determinación del importe de los gastos realizados en cada Estado miembro durante el año de que se trate, reconocidos con cargo al FEOGA, Sección «Garantía».
2.
Mediante su Decisión 88/630/CEE, de 29 de noviembre de 1988, la Comisión liquidó las cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), Sección «Garantía», durante el ejercicio financiero 1986 (DO L 353, p. 30), y fijó el importe de los gastos reconocidos con cargo al FEOGA.
3.
A la luz de las verificaciones efectuadas por la Comisión, ésta consideró que determinados importes, declarados por la República Helénica como imputables al ejercicio financiero de que se trata, no cumplían las condiciones establecidas por las normas comunitarias y no podían ser financiados por el FEOGA, Sección «Garantía». La Decisión impugnada indica que los Estados miembros fueron informados con detalle de las correcciones de sus cuentas y pudieron manifestar su posición al respecto.
4.
Según los autos, afirma la Comisión, las operaciones que motivaron dichos gastos no eran conformes a las disposiciones que regulan las medidas de intervención controvertidas. La Comisión afirma que precisó a la República Helénica los motivos específicos por los que eran contrarias a Derecho cada una de estas operaciones durante los contactos bilaterales que precedieron a la Decisión de liquidación de cuentas. Estos motivos han sido resumidos en el Informe de Síntesis relativo a los resultados de los controles para la liquidación de cuentas del FEOGA, Sección «Garantía», correspondiente al ejercicio 1986 (en lo sucesivo, «Informe de Síntesis»), que fue comunicado a la República Helénica.
El presente recurso tiene por objeto la anulación de la Decisión 88/630 en su totalidad, y más en particular que se anule en lo referente al no reconocimiento con cargo al FEOGA, Sección «Garantía», de los importes siguientes:
1)
6.840.546.206 DR en concepto de restituciones y de montantes compensatorios monetarios, como consecuencia de investigaciones efectuadas en Grecia, en el sector de los cereales (apartado 3.1.3.4.1, epígrafes A, B y C, del addendum al Informe de Síntesis).
2)
26.358.604 DR como consecuencia de una investigación realizada en el sector de los cereales y relativa a 65.000 toneladas de «trigo duro» (apartado 3.2.1.10.2, «trigo duro», del addendum al Informe de Síntesis).
3)
406.029 DR relativas a la celebración fuera de plazo de un contrato de almacenamiento para beneficiarse de una ayuda concedida al amparo del Reglamento (CEE) no 1082/85 de la Comisión, de 26 de abril de 1985, por el que se establece una ayuda al almacenamiento privado de los quesos kefalotyri y kasseri (DO L 114, p. 29) (apartado 3.3.6.1.4 del addendum al Informe de Síntesis).
4)
50.762.546 DR en concepto de solicitudes de ayudas presentadas directamente ante el organismo pagador por determinadas empresas de envasado en Grecia (apartado 3.4.1.2.1 del Informe de Síntesis).
5)
6.173.884 DR relativas a ventas a precios fijados [Reglamento (CEE) no 3444/84 de la Comisión, de 5 de diciembre de 1984, relativo a la venta al precio fijado por anticipado de las pasas de la cosecha de 1983 en posesión de los organismos de almacenamiento griegos (DO L 318, p. 33] (apartado 3.7.3.2 del Informe de Síntesis).
II. Procedimiento
5.
El recurso de la Comisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de febrero de 1989.
6.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
7.
La República Helénica, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia en su demanda que:
1)
Anule la Decisión 88/630/CEE de la Comisión, de 29 de noviembre de 1988, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, Sección «Garantía», durante el ejercicio financiero 1986, en los sectores y respecto de los apartados indicados en el presente recurso.
2)
Condene en costas a la Comisión.
8.
La Comisión, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
1)
Desestime por infundado el recurso de anulación de la Decisión 88/630/CEE de la Comisión, de 29 de noviembre de 1988, interpuesto por la República Helénica.
2)
Condene en costas a la demandante.
9.
Mediante escrito de 13 de julio de 1990, el Tribunal de Justicia instó a la República Helénica a que manifestara si, a la vista de las soluciones adoptadas por el Tribunal de Justicia en las sentencias dictadas, entretanto, el 10 de julio de 1990, República Helénica/Comisión (C-259/87, Rec. p. I-2845; C-334/87, Rec. p. I-2849; y C-335/87, Rec. p. I-2875), y el 12 de julio de 1990, Comisión/República Helénica (C-35/88, Rec. p. I-3125), mantenía todos los motivos e imputaciones expuestos en el presente recurso.
Mediante escrito de 11 de septiembre de 1990, la República Helénica indicó que desistía de un determinado número de motivos y pretensiones, entre ellas particularmente de la relativa a las «solicitudes de ayudas presentadas directamente ante el organismo pagador por determinadas empresas de envasado en Grecia» (apartado 3.4.1.2.1. del Informe de Síntesis). No se mencionan en lo sucesivo los motivos de que desiste la República Helénica en apoyo de su recurso.
III. Motivos y alegaciones de las partes
A. Sobre los gastos en concepto de restituciones y de montantes compensatorios monetarios que no han sido reconocidos como consecuencia de investigaciones efectuadas en Grecia en el sector de los cereales (apartado 3.13.4.1, epígrafes A, B y C del addendum al Informe de Síntesis)
10.
Según el Informe de Síntesis, la República Helénica adoptó un determinado número de medidas que podían perturbar la política comunitaria seguida en el sector de los cereales y atacar los principios de libre circulación de las mercancías y de igualdad de trato de los operadores.
La Comisión afirma que se vio así obligada a abrir una investigación, con arreglo al artículo 9 del Reglamento no 729/70, sobre los años 1982 y siguientes. La investigación afectó al conjunto de las instancias nacionales que intervienen en la gestión del mercado (de los cereales y alimentos para el ganado), principalmente a la Oficina Central de Gestión de los Productos Nacionales (en lo sucesivo, «KYDEP»). La investigación tenía por finalidad determinar en qué medida existen transferencias financieras hechas por las autoridades nacionales o por su cuenta a la KYDEP. Por lo que se refiere a los vínculos financieros entre la KYDEP y el Estado griego, la Comisión considera, en el Informe de Síntesis, que procede destacar que los informes de actividades editados por el Banco de Grecia, y en particular las previsiones presentadas en materia de necesidades financieras del país, indican que la KYDEP forma parte del sector público y, en particular, del Gobierno central. De acuerdo con los informes de actividades del Banco de Grecia, las actividades de la KYDEP tienen influencia directa sobre las cuentas de gestión de los productos agrarios y estas últimas cuentas cubren así la situación financiera de la KYDEP. Las operaciones de compra y de venta de la KYDEP son financiadas principalmente por el Banco Agrario. Los déficit experimentados en estas actividades se reflejan en las cuentas de gestión de los productos agrarios, que a su vez constituyen la base de la cuenta de bienes de consumo. El déficit que arroje esta cuenta se financia mediante préstamos concedidos al Gobierno por el Banco de Grecia. Las operaciones de compra y de venta de la KYDEP constituyen una parte del presupuesto del Gobierno y las pérdidas financieras de la KYDEP repercuten en las actividades de financiación del Banco de Grecia. En su informe sobre el ejercicio 1983, el Banco indica que el nivel de precios de los cereales no depende exclusivamente del nivel comunitario y de la paridad de la dracma verde, sino también y en definitiva del resultado de la política nacional. Así, en 1982, cuando el nivel de precios era inferior al nivel comunitario, fue el Banco Agrario el que pagó la diferencia a los productores que suministraban a la KYDEP.
Según el Informe de Síntesis, el informe elaborado por la 36a asamblea general de la KYDEP, celebrada en Atenas el 12 de diciembre de 1986, así como el informe de la Asociación Internacional de Industrias Molineras elaborado con ocasión de la asamblea de 29 de mayo de 1984, demuestran que la KYDEP se comprometió por cuenta del Estado a liberar existencias de trigo blando que poseía. Esta operación se efectuó mediante la suscripción de contratos de programa. El Banco de Grecia confirmó en su informe sobre el ejercicio financiero 1986 que, si el Gobierno consideraba necesario subvencionar el crédito por motivos económicos o sociales, esta subvención debería salir directamente del presupuesto nacional. El informe del Banco relativo al año 1985 confirmó indirectamente, por otra parte, la existencia de los contratos de programa en lo referente al trigo blando. Siempre según el Informe de Síntesis, la Comisión dispone de una nota fechada el 6 de junio de 1985, elaborada y firmada por la Dirección general de la KYDEP y destinada a su Consejo de Administración, que indica la existencia, en 1985, de dos contratos de programa celebrados con el Ministerio de Economía. Dichos contratos se refieren a la exportación de 40000 toneladas de sémola de trigo duro y una cantidad de pastas alimenticias equivalente a 15000 toneladas de trigo duro.
En cuanto al mercado de alimentos para el ganado, del citado informe de actividades de la KYDEP se deduce que esta última actúa exclusivamente como agente del Estado griego. El déficit experimentado en esta actividad está enteramente cubierto por el presupuesto nacional. Estos datos están confirmados por un informe del 4 de noviembre de 1985 del servicio jurídico de la KYDEP relativo a la gestión del mercado de los cereales pienso y por el acta no 189 de 14 de febrero de 1984 del Comité conjunto de los Ministerios de Comercio y de Agricultura.
De estos datos, pueden deducirse las siguientes conclusiones:
—
El hecho de que la KYDEP gestione el mercado de los cereales pienso y, con carácter general, el de los alimentos para el ganado supone la existencia de un monopolio estatal.
—
La cobertura total de los gastos efectuados por la KYDEP en relación con esta gestión prueba que los productos se venden por debajo de su precio de coste.
La disminución artificial del coste de las materias primas por medio de la asunción de los déficit de gestión sufridos se califica, en último lugar, como la concesión de una ventaja financiera complementaria de las restituciones a la exportación en caso de venta en el mercado mundial. En el Informe de Síntesis, la Comisión considera que, para los cereales pienso, caracterizados por la elasticidad de la demanda en razón de su muy elevado precio, el impacto de esta importante disminución del precio de coste de los alimentos es de tal magnitud que en una situación normal, es decir, a un precio netamente más elevado, estos productos no habrían podido exportarse. Ahora bien, según las declaraciones de gastos presentadas por Grecia, este Estado miembro es un exportador importante de alimentos compuestos. Habida cuenta que la carga financiera creada con ocasión de estas exportaciones es el resultado exclusivo de esta intervención en el coste del producto, el FEOGA no puede hacerse cargo de las restituciones concedidas de 1982 a 1986 en relación con estos alimentos.
11.
La República Helénica alega, en primer lugar, que la Comisión no era competente para adoptar la Decisión impugnada porque en el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento no 729/70 figura el verbo «decidir» en la letra a) acerca de los avances para los organismos nacionales y el verbo «verificar» en la letra b) en el marco de las liquidaciones de cuentas de los servicios y organismos. Así pues, la Comisión no está facultada para legislar mediante una «Decisión», en el sentido de las disposiciones del artículo 189 del Tratado CEE, en materia de liquidación de cuentas.
12.
La República Helénica considera, seguidamente, de modo más particular, que respecto a las imputaciones relacionadas con «contratos de programa» (apartado 3.1.3.4.1, epígrafes By A, del addendum al Informe de Síntesis), la Decisión de la Comisión incurre en un error sobre los hechos y en una calificación errónea de los mismos.
A este respecto, la República Helénica alega que sólo se han celebrado tres contratos de programa, y no cuatro, como sostiene la Comisión, entre la KYDEP y las industrias molineras (dos contratos sobre harina de trigo blando) y entre la KYDEP y la industria de las pastas alimenticias (un contrato sobre pastas alimenticias). Contrariamente a las afirmaciones de la Comisión, entre la KYDEP y el Ministerio de Economía no se celebró ningún contrato de programa sobre «sémolas de trigo duro».
La República Helénica rechaza, por otra parte, la afirmación de la Comisión según la cual las pérdidas sufridas por la KYDEP, en relación con los citados contratos de programa, fueron cubiertas por el Estado. Según la República Helénica, por una parte, la KYDEP es una organización cooperativa de tercer grado que actúa, de hecho y no sólo formalmente, por cuenta de sus miembros, los cuales, junto con la KYDEP, cubren las pérdidas de esta última, y, por otra, la financiación de la KYDEP por el Estado pretende cubrir las «necesidades» crecientes de financiación de la KYDEP debidas a sus existencias más cuantiosas de productos agrarios y no cubrir sus déficit. La prueba de que la KYDEP actúa por cuenta de sus miembros la da el informe anual del Banco de Grecia, para el ejercicio de 1987, que incluye a la KYDEP en el sector privado. En 1986, el Banco de Grecia incluyó a la KYDEP en el sector público únicamente por motivos estadísticos.
13.
La República Helénica solicita también la anulación de la Decisión impugnada en lo que se refiere al «mercado de los alimentos para el ganado» (apartado 3.1.3.4.1, epígrafe C, del addendum al Informe de Síntesis), por una parte, por error de hecho y calificación errónea de los hechos y, por otra, por falta de motivación o motivación inexacta.
En el marco de la primera de estas dos imputaciones, la República Helénica rechaza que la gestión del mercado de los cereales por la KYDEP suponga la existencia de un monopolio estatal, que la venta de los productos de la KYDEP se haga a precios inferiores al precio de coste gracias a la cobertura financiera total de la KYDEP por parte del Estado y que, sin la concesión de esta ventaja financiera (3.200 DR/tonelada de cereales) complementaria de las restituciones a la exportación en caso de venta en el mercado mundial, estos productos no se habrían exportado debido a la elasticidad de la demanda de los mismos.
Añade la República Helénica que la KYDEP no es titular de ningún monopolio y es una cooperativa de tercer grado que agrupa a cooperativas agrarias de primero y de segundo grado cuyos miembros son productores de cereales. Por consiguiente, la casi totalidad de la producción de cereales para el ganado pasa por la KYDEP. Esta efectúa las importaciones de cereales que los miembros necesitan. No obstante, el Estado no impone su supremacía mediante una política autoritaria y preferencial, pues no existe obstáculo legislativo o técnico alguno que pueda impedir la entrada de otras empresas en el sector.
Por otra parte, la concesión de ayudas financieras estatales a la KYDEP no constituye la prueba de que la KYDEP venda sus productos a precios inferiores al precio de coste. En efecto, según el acta de la 36a asamblea general de la KYDEP, ésta puede pedir prestamos al Banco Agrario de Grecia en las condiciones previstas por el Banco de Grecia, los precios pagados a los productores son fijados por la KYDEP en función de las condiciones más favorables para sus miembros y, por ùltimo, el déficit de la KYDEP se cubre mitad con las reservas de ésta y mitad con las reservas de sus miembros.
Por ùltimo, razones técnicas de cría y razones financieras hacen que la demanda de cereales pienso sea rígida. En efecto, por una parte, la alimentación de las vacas lecheras consistente en forrajes frescos y alimentos compuestos con, por ejemplo, cantidades determinadas de almidón, de nitrógeno o de sustancias fibrosas es difícilmente reemplazable por alimentos de menor calidad, pues ello supondría la disminución, poco deseable, del rendimiento lechero del ganado. Por otra parte, por estas mismas razones, el índice de variación de la demanda es inferior al índice de variación del precio, lo que significa que la demanda de cereales para animales en estabulación no es elástica.
En apoyo de la segunda imputación, relativa a la falta de motivación, la República Helénica alega que la Comisión debería haber indicado en su Decisión: a) las facturas de compra de materias primas por las empresas de producción y de comercialización de alimentos compuestos para animales en Grecia; b) los precios a los que los alimentos compuestos para animales, tanto los producidos en Grecia como los producidos en otros Estados miembros, salen al mercado en terceros países; c) el capítulo del acta de la 36a asamblea general de la KYDEP dedicado a la centralización y a la comercialización de los productos por cuenta de los productores.
Con ocasión de contactos bilaterales, la República Helénica afirma que presentó a la Comisión facturas de la mayor empresa griega de producción y de comercialización de alimentos compuestos para animales, según las cuales no se había concedido ayuda alguna a la exportación de dichos productos.
Ello se demuestra también mediante datos relativos a determinadas licitaciones internacionales. Así el Estado libio, uno de los principales compradores de alimentos para el ganado del mercado internacional, había convocado licitaciones internacionales anuales con las siguientes ofertas:
—
a la licitación de 24 de febrero de 1984 respondieron, para la compra de alimentos para vacas, empresas griegas que ofrecían un precio de 263 USD/tonelada, empresas alemanas que ofrecían un precio de 223 USD/tonelada y empresas italianas que ofrecían un precio de 223,5 USD/tonelada;
—
a la licitación de 23 de enero de 1985 respondieron, para la compra de alimentos para vacas, empresas griegas que ofrecían un precio de 175 USD/tonelada y empresas italianas que ofrecían un precio de 176 USD/tonelada; para la compra de alimentos para carneros, empresas griegas que ofrecían un precio de 173 USD/tonelada y empresas italianas que ofrecían un precio de 170 USD/tonelada; para la compra de alimentos para aves ponedoras (mezclas), empresas griegas que ofrecían un precio de 212 USD/tonelada y empresas italianas que ofrecían un precio de 204 USD/tonelada; para la compra de alimentos para aves de engorde, empresas griegas que ofrecían un precio de 232 USD/tonelada y empresas italianas que ofrecían un precio de 212 USD/tonelada;
—
a la licitación del mes de febrero de 1986 respondieron empresas griegas que ofrecían un precio de 175,5 USD/tonelada y empresas italianas que ofrecían un precio de 175,5 USD/tonelada;
—
a la licitación del mes de agosto de 1986 respondieron, para la compra de alimentos para aves ponedoras, empresas griegas que ofrecían un precio de 224 USD/tonelada y empresas italianas que ofrecían un precio de 203 USD/tonelada; para la compra de alimentos para aves de engorde, empresas griegas que ofrecían un precio de 237 USD/tonelada y empresas alemanas que ofrecían un precio de 224 USD/tonelada;
—
a la licitación del mes de diciembre de 1986, para la compra de alimentos para aves de engorde, respondieron empresas alemanas que ofrecían un precio de 214,5 USD/tonelada.
A la vista de los resultados de estas licitaciones, la República Helénica considera que no se ha producido infracción alguna respecto a la igualdad de condiciones de competencia entre empresas en la Comunidad. En apoyo de esta consideración, la demandante presenta también un cuadro, elaborado por Eurostat, de las exportaciones, expresadas en toneladas, correspondientes a los años 1982 a 1986, de los Estados miembros, por una parte, a Libia, a la que empresas griegas exportan o bien cantidades complementarias de las entregadas por empresas de otros Estados miembros o bien alimentos de composición específica para animales, y, por otra, a Bulgaria y Malta.
Exportaciones a Libia
(en toneladas)
Año
Clasificación arancelaría
Grecia
Italia
îélgica y Luxemburgo
Alemania (R.F.)
1982
230740
82993
242137
31530
—
1983
230740
95516
122593
—
—
1984
230740
74202
129415
—
46663
1985
230740
45862
88028
12050
—
1986
230740
113345
29416
12000
—
Exportaciones a Bulgaria
(en toneladas)
Año
Clasificación arancelaria
Grecia
Otros países de la CEE
1982
230740
—
—
1983
230740
16886
1984
230740
25767
1985
230740
11808
1986
230740
988
Exportaciones a Malta
(en toneladas)
Ano
Clasificación arancelaría
Grecia
Otros países de la CEE
1982
230221
—
—
1983
230221
1200
—
1984
230221
—
—
1985
230221
2240
660
1986
230221
—
—
Por otra parte, según un cuadro de las cantidades de cereales para el ganado exportadas, estas cantidades constituyen un porcentaje entre el 8,7 % y el 15 % de la cantidad correspondiente a la diferencia entre la producción anual total, expresada en toneladas, y la cantidad del consumo nacional:
Ejercicio
Producción griega total
Consumo nacional
Diferencia
Total de las exportaciones en el mundo entero
Relaciones entre las exportaciones y la diferencia (en %)
1981/1982
2 422 000
1 200 000
1 222 000
121 063
9,9
1982/1983
2 849 000
1 200 000
1 649 000
234 237
14,5
1983/1984
2 674 000
1 200 000
1 474 000
223 498
15,0
1984/1985
2 957 000
1 200 000
1 757 000
153 051
8,7
1985/1986
2 255 000
1 200 000
1 055 000
154 999
14,5
Por consiguiente, las autoridades griegas no han actuado contra las condiciones de igualdad entre las empresas en la gestión de la política agraria común.
14.
La Comisión cree ser competente para tomar «Decisiones», en el sentido del artículo 189 del Tratado CEE, relativas a la liquidación de las cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el FEOGA. Esta competencia se proclama directamente en el texto del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento no 729/70. La sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de enero de 1988, Dinamarca/Comisión (349/85, Rec. p. 169), confirma esta competencia de la Comisión. Por otra parte, no se concibe una liquidación sin la adopción de una Decisión por parte de la Comisión.
15.
En cuanto a las peticiones de anulación de los epígrafes relativos a los «contratos de programa» (apartado 3.1.2.4.1, epígrafes B y A del addendum al Informe de Síntesis), la Comisión estima que no ha incurrido en error sobre los hechos o sobre la calificación de éstos.
A este respecto, la Comisión indica en su Decisión así como en sus escritos procesales que la KYDEP celebró cuatro contratos de programa, dos relativos a la harina de trigo blando (de ellos, el primer contrato, de 1983, relativo a 500000 toneladas, celebrado con las industrias molineras, implica una carga financiera para el Estado de 1500 millones de DR y el segundo contrato, de 1984, relativo a 400000 toneladas, suscrito con el Gobierno, costó al Estado 710 millones de DR) y otros dos sobre sémola de trigo duro y pastas alimenticias, celebrados con el Ministerio de Economía, que supusieron para el Estado una carga de 535,5 millones de DR. En cuanto a estos dos últimos contratos, el Director general de la KYDEP dirigió al Consejo de Administración de esta entidad una carta el 6 de junio de 1985, que trata de la celebración por la KYDEP, en 1985, de dos contratos de programa con el Ministerio de Economía. Estos contratos trataban de la exportación de 40000 toneladas de sémola de trigo duro y de una cantidad de pastas alimenticias equivalente a 15000 toneladas de trigo duro. La cantidad de pastas alimenticias fue estimada en unas 8900 toneladas (coeficiente 1,67), en tanto que las pérdidas causadas por estas exportaciones, que fueron cubiertas por el Estado, fueron del orden de 535,5 millones de DR. La Comisión estima que, en atención a estas circunstancias, corresponde a la República Helénica demostrar mediante pruebas concretas que el contrato de programa para la sémola de trigo duro no llegó a concretarse.
La Comisión alega que estos contratos supusieron para la KYDEP un «descubierto» de unos 535,5 millones de DR, que provocó, como indica el citado escrito de 6 de junio de 1985, la adopción de una resolución del Ministerio de Economía que garantizaba la cobertura financiera total de la KYDEP. Esta es, por lo tanto, una representante del Estado griego aunque formalmente se presente como una organización cooperativa de tercer grado.
La Comisión apoya esta última afirmación remitiéndose principalmente al acta de la 36a asamblea general de la KYDEP de 12 de diciembre de 1986, al informe de 4 de noviembre de 1985 del Servicio Jurídico de la KYDEP, al acta de la 189a reunión del Comité creado mediante resolución conjunta de los Ministerios de Comercio y Agricultura de 14 de febrero de 1984, a las múltiples órdenes ministeriales y a las actas de las sesiones del Parlamento griego así como a los informes anuales del Banco de Grecia. En todos sus informes anuales hasta 1986, este último consideró a la KYDEP como una emanación del Gobierno central. Así, según el informe del Banco de Grecia de 1986, el déficit nacional comprende igualmente el resultado (negativo), que asciende a 22000 millones de DR, de las cuentas de gestión de los productos agrarios. Según el informe de 1985 del citado banco, la KYDEP constituye un departamento del Gobierno central. El mero hecho de que con posterioridad al año 1987 el Banco de Grecia clasifique a la KYDEP en el sector privado no cambia en nada la situación en el presente caso. Por una parte, porque el asunto que nos ocupa se refiere a la liquidación de cuentas de ejercicios financieros anteriores a 1987 y, por otra, porque la Comisión no ha discutido nunca que la KYDEP sea formalmente una organización cooperativa de tercer grado que actúa por cuenta de sus miembros. Por otra parte, la República Helénica admite expressis verbis la existencia de una «financiación» de la KYDEP por parte del Estado. No existe diferencia entre la financiación por el Estado con la finalidad de cubrir las crecientes necesidades financieras de la KYDEP y la financiación destinada a cubrir los déficit de la KYDEP pues las «necesidades financieras» incluyen los «déficit».
Según estas consideraciones, la celebración de cuatro contratos de programa constituye una incitación a la exportación de cereales transformados que genera gastos en concepto de restituciones a cargo del FEOGA, y el cumplimiento de estos contratos incluye elementos de ayuda nacional que se suman a las restituciones, lo que permite ofrecer en el mercado mundial productos transformados a precios inferiores a los precios habituales.
16.
Respecto a la petición de anulación relativa al «mercado de los alimentos para el ganado» (apartado 3.1.3.4.1, epígrafe C, del addendum al Informe de Síntesis), la Comisión, remitiéndose al addendum al Informe de Síntesis, considera que la KYDEP es una emanación del poder público, el cual cubre sus déficit y la utiliza con frecuencia para la prosecución de objetivos de política nacional y ello a pesar de aparecer formalmente como una organización cooperativa que actúa por cuenta de sus miembros. La KYDEP asume el papel de organismo gestor exclusivo, o casi, del mercado de alimentos para el ganado, lo que significa que ejerce un monopolio.
Por otra parte, la República Helénica reconoce que la casi totalidad de la producción de cereales pienso pasa por la KYDEP y que los precios de compra pueden ser superiores a los de la CEE. Esto permite la conclusión de que el precio ofrecido por la KYDEP impide la libre competencia con los otros agentes económicos. La oferta de este precio elevado se explica por la cobertura de los déficit de la KYDEP. Esta ayuda financiera indirecta y complementaria perturbó la igualdad entre operadores ya que, a falta de intervención del Estado, los precios de venta reales serían más elevados que los precios alegados por la República Helénica. La KYDEP, junto con las asociaciones afiliadas, no puede cubrir dichos déficit. En efecto, según balances de la KYDEP correspondientes a los ejercicios 1983 a 1985, las reservas de la KYDEP se elevaban respectivamente a 1233, 1401 y 1443 millones de DR. Por otra parte, según el acta de 14 de febrero de 1984 del Comité de gestión de los alimentos para el ganado de los Ministerios de Comercio y de Agricultura, el déficit a cargo del Estado procedente de la gestión de los alimentos para el ganado se elevó a 7900 millones de DR sólo en el año 1982. El hecho de que la KYDEP haya podido aumentar sus reservas prueba que la estructura financiera de la KYDEP no se ve afectada por sus déficit.
Sin poner en duda la exactitud del contenido de las facturas presentadas por la República Helénica, la Comisión considera que las correcciones financieras criticadas están justificadas no por la concesión por Grecia de ayudas directas a la exportación, sino por el hecho de que el Estado financia un sector determinado de actividad económica, financiación que adopta la forma de cobertura de los déficit de gestión de la KYDEP mediante fondos presupuestarios. A falta de semejante financiación, los precios de venta efectivos de los cereales pienso de la KYDEP serían mucho más elevados que los precios facturados, lo que provocaría un incremento del precio del producto final comercializado tanto en el interior como en el exterior. Esta reducción artificial del precio de venta de la materia prima equivale, según la Comisión, a un ayuda indirecta en la fase de exportación del producto final. Por otra parte, habida cuenta de que hay considerables existencias de alimentos para el ganado almacenados, el nivel del precio de venta constituye un factor determinante para terceros países a la hora de elegir sus suministradores. De esta forma, la rigidez de la demanda de dichos productos, aun suponiendo que se tratara de una hipótesis exacta, sería neutralizada por la gran elasticidad en relación con los precios.
Las estadísticas presentadas por la demandante revelan indirectamente que, entre 1981 y 1986, hubo existencias importantes de cereales almacenados sin vender que aumentaron la necesidad de una financiación mayor.
17.
Por último, la Comisión critica el inmovilismo de las autoridades griegas que se negaron a «abrir» la KYDEP y la falta de cualquier colaboración real griega para el control por la Comisión de la exactitud de los gastos declarados.
B. Sobre los gastos en relación con la «investigación efectuada en Grecia en el sector de los cereales», relativa a 65000 toneladas de «trigo duro» (apartado 3.2.1.10.2 del addendum al Informe de Síntesis)
18.
A tenor del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 1569/77 de la Comisión, de 11 de julio de 1977, que fija los procedimientos y condiciones de aceptación de los cereales por parte de los organismos de intervención (DO L 174, p. 15; EE 03/12, p. 234):
«1.
La fecha de la aceptación por parte del organismo de intervención la decidirán el vendedor y el organismo de intervención.
2.
La aceptación efectiva de los cereales la efectuará el organismo de intervención en presencia del vendedor o de sus representantes debidamente acreditados.
3.
En el caso en que no pueda cumplirse un acuerdo respecto a la calidad y características del cereal ofrecido, las autoridades competentes harán analizar a un laboratorio autorizado las muestras tomadas contradictoriamente. Los resultados de dicho análisis serán decisivos.
4.
El vendedor y el organismo de intervención podrán estar representados por sus mandatarios respectivos.»
19.
Según el Informe de Síntesis, del informe de la KYDEP de 12 de diciembre de 1986 resulta que, basándose en una instrucción estatal sobre el trigo duro, se acordaron también operaciones de transferencia a la intervención comunitaria, liberando así existencias nacionales. Se trata fundamentalmente de 65000 toneladas en 1985. En este mismo informe, la Dirección general de la KYDEP reconoció que el trigo duro imputado al FEOGA no satisfacía los criterios cualitativos para la intervención comunitaria.
20.
La República Helénica estima, a este respecto, que el trigo duro de que se trata satisfacía, en el momento de su presentación a la intervención, los criterios cualitativos prescritos por los reglamentos comunitarios para acogerse a la intervención. Por consiguiente, debería anularse la Decisión impugnada, en primer lugar, por falta de motivación o motivación inexacta; seguidamente, por inaplicación del artículo 4 del Reglamento no 1569/77; además, por extralimitarse la Comisión en el uso de su facultad de apreciación, y, por último, por incompetencia de la Comisión en la época en que adoptó la Decisión impugnada.
21.
De este modo, la República Helénica alega, más en particular, que el trigo fue objeto de control en el momento de su presentación a la intervención. Los documentos justificativos se adjuntaron a la demanda. Además, la Comisión dispuso de pruebas prima facie y habría podido tomar en consideración dichos elementos de prueba.
La República Helénica añade que, si la Comisión hubiera querido verificar la calidad del trigo duro, hubiera podido comprobar los «boletines de apreciación del trigo» justificativos que constan y se conservan en cada expediente. El hecho de que la Comisión se haya negado y haya dejado de hacerlo (lo que constituye una falta de previsión o una falta de precaución inexcusable) no justifica que los gastos relacionados con el mencionado trigo duro sean imputados a la República Helénica por la única razón de que según un informe (que no constituye un elemento de prueba) de la KYDEP el trigo duro de que se trata no responde a los criterios exigidos.
Al basar su apreciación sobre estos elementos, la Comisión rebasó los límites últimos de su facultad de apreciación en lo que se refiere a los controles de la gestión correcta del FEOGA.
22.
La Comisión estima que el hecho de que la KYDEP haya reconocido (en el acta de la 36.a asamblea general de la KYDEP de 12 de diciembre de 1986) que las 65000 toneladas de trigo duro fueron sometidas a intervención debido a que el trigo duro de que se trata presentaba divergencias en relación con las prescripciones comunitarias constituye un indicio serio, si no una prueba total, de la calidad del trigo. Además, Grecia no presentó jamás los «boletines de evaluación del trigo» correspondientes a las 65000 toneladas del trigo duro de que se trata.
La Comisión manifiesta que ya alegó en la Decisión impugnada que la negativa a imputar con cargo al FEOGA los gastos relativos al trigo duro de que se trata está justificada en atención a las razones económicas por las que las 65000 toneladas fueron sometidas a intervención. Según la Decisión impugnada, la transferencia de las 65000 toneladas de trigo duro fue puramente contable y se realizó para reducir las existencias crecientes de la KYDEP y aliviar la carga financiera que pesaba sobre ella debido a las obligaciones bancarias que había contraído para el pago de cosechas sucesivas. La transferencia a la intervención del trigo duro se realizó por razones que no guardan relación alguna con los objetivos que debe perseguir la intervención comunitaria. Estas consideraciones constituyen una motivación legítima y suficiente de que el FEOGA no reconociera los gastos correspondientes a la citada intervención.
C. Sobre los gastos relativos a la celebración filera de plazo de un contrato de almacenamiento privado de quesos (apartado 3.3.6.1.4. del addendum al Informe de Síntesis)
23.
La letra b) del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CEE) no 1082/85 de la Comisión, de 26 de abril de 1985, por el que se establece una ayuda al almacenamiento privado de los quesos kefalotyri y kasseri (DO L 114, p. 29) es del tenor literal siguiente:
«Artículo 2
1.   [...]
2.   El contrato de almacenamiento:
a)
[...]
b)
se celebrará una vez finalizadas las operaciones de almacenamiento de la partida de queso objeto del contrato y, a más tardar, cuarenta días después de la fecha en que empezó el almacenamiento cubierto por el contrato»(traducción no oficial).
El 7 de octubre de 1985 se almacenó una cantidad de veinte toneladas en tanto que el contrato de almacenamiento se celebró el 9 de enero de 1986, es decir, 94 días más tarde. Por consiguiente no fue reconocido con cargo al FEOGA un importe de 406029 DR.
24.
La República Helénica estima que la Decisión impugnada debe ser anulada en este punto por interpretación y aplicación errónea del concepto de fuerza mayor.
El Gobierno griego alega, en apoyo de esta petición, que el Sr. Nicolaos Tzafetas, tras depositar su queso, envió por correo, en el período anterior a la Navidad, los justificantes que demostraban que los quesos habían sido almacenados. El exceso de trabajo de los servicios postales en dicha época del año supuso un retraso en la llegada de las cartas. Por el contrario, según los autos, los quesos habían sido almacenados el 7 de octubre de 1985. El retraso en la llegada de los documentos justificativos se debió a fuerza mayor que la Comisión habría debido admitir. En su Decisión de liquidación la Comisión debería haber reconocido con cargo al FEOGA 406029 DR relativas al contrato de almacenamiento.
25.
La Comisión estima que el concepto de fuerza mayor es un concepto excepcional y de interpretación estricta que no puede incluir el supuesto de un retraso en la llegada del correo anterior al período de Navidad. Por otra parte, la República Helénica no presenta prueba alguna en apoyo de su afirmación y, por consiguiente, procede desestimar este motivo de anulación.
D. Sobre los gastos relativos a las ventas a precios fijados (Reglamento no 3444/84) de las pasas de la cosecha de 1983 en Grecia (apartado 3.7.3.2 del Informe de Síntesis)
26.
El Reglamento (CEE) no 3444/84 de la Comisión, de 5 de diciembre de 1984, relativo a la venta al precio fijado por anticipado de las pasas de la cosecha de 1983 en posesión de los organismos griegos de almacenamiento (DO L 318, p. 33), entró en vigor el 10 de diciembre de 1984. Su período de aplicación expiró el 31 de enero de 1985.
Las autoridades griegas prohibieron las exportaciones de pasas de la cosecha de 1983, desde el 1 de diciembre de 1984 hasta el 9 de enero de 1985. Esta medida impidió el funcionamiento regular del régimen instaurado por el Reglamento no 3444/84 y provocó una disminución importante de las cantidades vendidas, tanto durante el primer período cubierto por el citado Reglamento, del 10 de diciembre de 1984 al 9 de enero de 1985, durante el cual estuvieron prohibidas las exportaciones, como durante el segundo período, comprendido entre el 10 y el 31 de enero de 1985, ya que los compradores potenciales no tuvieron un plazo suficiente para exportar sus productos. Esto supuso un aumento correlativo de los gastos del FEOGA por almacenamiento y costes financieros. En atención a estas consideraciones y habida cuenta de que la medida adoptada por las autoridades griegas tuvo también un impacto sobre los importes declarados al FEOGA en 1986, la Comisión operó una rectificación en los gastos declarados por el Gobierno griego por un importe de 6173884 DR.
27.
Sobre este punto, la República Helénica solicita que se anule la Decisión impugnada por error de hecho, por error en la calificación jurídica de los hechos y por inexactitud objetiva de los motivos de la Decisión.
A este respecto, la República Helénica alega, apoyándose en los cuadros mensuales de la Oficina de Estadísticas griega relativos a las cantidades de pasas exportadas durante el primer semestre de 1986 que, a partir del 1 de enero de 1981, las autoridades griegas no pusieron trabas a la exportación de pasas. Por otra parte, los Decretos presidenciales impugnados por la Comisión fueron derogados por el Decreto presidencial no 215/86. La República Helénica es un Estado productor y exportador de pasas por excelencia. Sería contrario a las orientaciones de la política de exportación de la República Helénica poner trabas a las exportaciones de dicho producto. La falta de trabas es confirmada por el flujo constante de exportaciones de dicho producto durante el año 1986.
28.
La Comisión remite a este respecto a sus escritos procesales en el citado asunto C-335/87, en el que considera que la exportación de pasas fue prohibida durante el período del que se discute. Aunque la prohibición haya sido derogada posteriormente con efecto retroactivo, esto no impidió que produjera consecuencias negativas porque los comerciantes no manifestaron ningún interés por un producto cuya exportación consideraban prohibida. Como esta derogación retroactiva sólo se produjo tres semanas antes de la expiración del período de validez del Reglamento no 3444/84, los exportadores no tuvieron ninguna posibilidad de comprar ni de exportar las cantidades de pasas que hubieran podido exportarse si hubieran tenido a su disposición la totalidad del período de validez del Reglamento comunitario.
Añade la Comisión que la medida criticada no tenía por finalidad normalizar las exportaciones evitando las mezclas de pasas de distintas cosechas pues, con arreglo a la normativa comunitaria, las autoridades griegas deberían haber adoptado todas las medidas necesarias para garantizar la aplicación íntegra del Reglamento a las ventas.
G. F. Mancini
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: griego.