62002CC0066_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
Obsah
I –	Úvod
II –	Skutkový stav a vnitrostátní úprava
III –	Řízení před Komisí a napadené rozhodnutí
IV –	K žalobě
A –	Úvodní poznámky k žalobním důvodům
B –	K obecnému žalobnímu důvodu nedostatečného zohlednění cílů a podstaty sporných opatření (první žalobní důvod)
1.	Hlavní argumenty italské vlády
2.	Posouzení
C –	K výtce, že Komise nesprávně kvalifikovala sporná opatření jako podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, přičemž porušila povinnost odůvodnění (druhý žalobní důvod)
1.	K vadnosti napadeného rozhodnutí s ohledem na otázku, zda je spornými opatřeními poskytováno selektivní zvýhodnění ze státních prostředků
a)	Hlavní argumenty italské vlády
b)	Posouzení
2.	K otázce narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
a)	Hlavní argumenty italské vlády
b)	Posouzení
3.	K nedostatečnému odůvodnění vycházejícímu z nedostatku různého posouzení sporných opatření podle čl. 87 odst. 1 ES a podle čl. 87 odst. 3 ES, jakož i z příliš globálního přezkumu sporných opatření
a)	Hlavní argumenty italské vlády
b)	Posouzení
D –	K porušení čl. 87 odst. 3 ES a povinnosti odůvodnění ohledně otázky slučitelnosti se společným trhem (třetí žalobní důvod)
1.	Hlavní argumenty italské vlády
2.	Posouzení
V –	Náklady řízení
VI –	Závěry
I – Úvod
1. Žalobou, která došla kanceláři Soudního dvora dne 21. února 2002, na základě čl. 230 odst. 1 ES, se Italská republika domáhá, aby bylo zrušeno rozhodnutí Komise 2002/581/ES ze dne 11. prosince 2001 o režimu státních podpor zavedeném Itálií ve prospěch bank.(2)
II – Skutkový stav a vnitrostátní úprava
2. Až do osmdesátých let bylo italské bankovní odvětví zčásti ve státním vlastnictví a obecně pod silným vlivem státu a rovněž se vyznačovalo specializací a regionalizací. Od počátku osmdesátých let zahájily italské orgány proces privatizace bank, který měl vést k průměrnému zvětšení bank a k odstranění jejich specializace. Zákonem č. 218/90 ze dne 30. července 1990, takzvaný „zákon Amato“ (dále jen „zákon Amato“), přijala italská vláda základní opatření k postupné privatizaci bankovního odvětví.
3. Banky, které se nacházely ve vlastnictví státu, se tímto mohly přeměnit na akciové společnosti a v roce 1993 byly povinny tuto přeměnu uskutečnit. Jejich akcie byly umístěny na trh nebo převedeny na instituce zaměřené na zisk, které byly označovány jako „bankovní nadace“. V rámci těchto postupů došlo k následujícímu rozdělení: zatímco nově založené banky (dále jen obecně „banky“) převzaly bankovní obchod, bankovní nadace vlastnily a spravovaly podíly bank, a tím tyto banky ovládaly. Na základě určitých daňových předpisů obsažených v zákoně Amato mohly také bankovní nadace převést na banky určitá aktiva a jiné majetkové hodnoty, které nebyly pro uskutečňování předmětu činnosti nezbytné.
4. Koncem devadesátých let přijala italská vláda nová opatření, aby podpořila restrukturalizaci a konsolidaci bankovního odvětví. Zákon č. 461/98 ze dne 23. prosince 1998 (dále jen „zákon Ciampi“) zmocnil vládu mimo jiné k přijetí rozpočtových opatření k ulehčení zpětného převodu aktiv a jiných majetkových hodnot bank, které nebyly pro uskutečňování předmětu činnosti nezbytné, na bankovní nadace a rovněž opatření k ulehčení restrukturalizace bankovního odvětví prostřednictvím fúzí bank nebo podobných restrukturalizačních opatření.
5. Zákon Ciampi byl proveden legislativním nařízením č. 153/99 ze dne 17. května 1999 (dále jen nařízení č. 153/99“), které upravovalo zvláštní daňová opatření pro určité operace týkající se restrukturalizace a zpětného převodu.
6. V bodě 5 odůvodnění číslo 1 až 5 napadeného rozhodnutí jsou daňová opatření (dále jen „sporná opatření“) zavedená zákonem Ciampi a nařízením č. 153/99 (dále jen „sporná opatření v oblasti podpor“) souhrnně popsána následovně:
1) Snížení sazby daně z příjmů (IRPEG) na 12,5 % pro banky, které uskutečnily fúzi nebo podobnou restrukturalizaci během pěti po sobě následujících daňových období za předpokladu, že se ze zisků vytvoří zvláštní rezerva, podléhající zákazu rozdělení po dobu tří let. Zisk tvořící zvláštní rezervu nemůže překročit 1,2 % rozdílu mezi celkovou částkou pohledávek a dluhů bank, které se fúze účastnily, a obdobným agregátem největší banky, která se na této operaci podílela (čl. 22 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 nařízení č. 153/99);
2) daňovou neutralitu zpětných převodů na subjekt, který byl vkladatelem aktiv a jiných majetkových hodnot, které nebyly nezbytné pro uskutečňování předmětu činnosti, a které již byly na banky převedeny v souladu se zákonem č. 218/90 ze dne 30. července 1990 (čl. 16 odst. 3 nařízení č. 153/99);
3) zavedení pevné sazby daně namísto daní vyměřených ve vztahu k operacím uvedeným v bodech 1 a 2 (čl. 24 odst. 1 a čl. 16 odst. 5 nařízení č. 153/99);
4) daňová neutralita pro účely místní daně z kapitálových zisků z nemovitostí ve vztahu k operacím podle bodu 1 a 2 (čl. 24 odst. 1 a čl. 16 odst. 5 nařízení č. 153/99);
5) osvobození od daně z převodu podílů na kapitálu Banca d’Italia bankovními společnostmi na bankovní nadace (čl. 27 odst. 2 nařízení č. 153/99).
7. Sporná opatření se použijí pro operace uskutečněné v letech 1998 až 2004 včetně.
III – Řízení před Komisí a napadené rozhodnutí
8. V návaznosti na parlamentní otázku zahájila Komise v březnu roku 1999 předběžné vyšetřování týkající se zákona Ciampi a nařízení č. 153/99. V řízení o podpoře oznámila Komise italským orgánům dopisem ze dne 23. března 2000, že zákon Ciampi a nařízení č. 153/99 mohou obsahovat prvky podpory, a vyzvala je, aby prozatím sporná opatření dočasně neprováděly. Dopisem ze dne 12. dubna 2000 sdělily italské orgány Komisi, že pozastavily provádění těchto opatření, takže daňové úlevy mohly být poskytnuty pouze v letech 1998, 1999 a 2000.
9. Dopisem ze dne 25. října 2000 oznámila Komise italské vládě, že zahajuje řízení ve věci státních podpor.
10. Dne 11. prosince 2001 přijala Komise napadené rozhodnutí, ve kterém dospěla k závěru, že sporná opatření ve prospěch bank – až na výjimku uvedenou v bodu 5 odůvodnění pod číslem 5 – představovala režim státních podpor neslučitelný se společným trhem (články 1 a 2 rozhodnutí). Komise mimoto uložila italské vládě povinnost, aby sporná opatření zrušila (článek 3 rozhodnutí), aby zajistila navrácení podpor, které byly poskytnuty na základě těchto opatření (článek 4 rozhodnutí), a to i s úroky, a aby ve lhůtě dvou měsíců od oznámení rozhodnutí informovala Komisi o opatřeních k jeho provedení (článek 5 rozhodnutí).
IV – K žalobě
A – Úvodní poznámky k žalobním důvodům
11. Italská vláda uplatňuje ve své žalobě porušení povinnosti odůvodnění a porušení čl. 87 odst. 1 ES, článku 253 ES a čl. 87 odst. 3 písm. b) a c) ES. Komise však opodstatněnost všech těchto žalobních důvodů zpochybnila.
12. Italská vláda odůvodňuje svou žalobu nejprve uplatněním prvního, obecnějšího žalobního důvodu, že Komise v napadeném rozhodnutí dostatečně nezohlednila, resp. neuznala cíle a podstatu sporných opatření, stejně jako souvislost mezi ratio legis
zákona Amato a zákona Ciampi, a tím porušila povinnost odůvodnění především z hlediska posouzení povzbuzení hospodářské soutěže.
13. Ve druhém žalobním důvodu, který se skládá z několika částí, uplatňuje italská vláda, že jsou sporná opatření nesprávně kvalifikována jako státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES.
14. Jako třetí žalobní důvod uvádí italská vláda, že Komise porušila čl. 87 odst. 3 ES a článek 253 ES tím, že na základě právně chybného a rozporného odůvodnění neprohlásila sporná opatření za „podpory, které mají napomoci uskutečnění významného projektu společného evropského zájmu“, nebo za „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností“ ve smyslu těchto ustanovení, a tudíž za slučitelná se společným trhem.
15. Mimoto vznesla italská vláda ve své replice výtku porušení svých práv obhajoby. Namítá, že Komise vyjádřila samostatnou výtku ohledně nepřímého zdanění privatizovaných bank poprvé až v napadeném rozhodnutí – a ne již při postupu před zahájením řízení – a tím v této věci neumožnila ani italské vládě ani příjemcům údajné podpory uplatnit jejich práva obhajoby.
16. K této výtce je nutno konstatovat, že z čl. 42 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora vyplývá, že zásadně není možno předkládat v průběhu řízení nové důkazy a skutečnosti, ledaže by se zakládaly na právních nebo skutkových okolnostech, které vyšly najevo teprve v průběhu řízení.(3)
17. Jelikož italská vláda skutečně přednesla výtku porušení práv obhajoby poprvé až ve fázi repliky a nezaložila ji na právních nebo skutkových okolnostech, které by vyšly najevo až v průběhu řízení, vyplývá z toho, že tato výtka, jak Komise právem uvádí, je nepřípustná, a proto jí dále nebude po obsahové stránce věnována pozornost.
B – K obecnému žalobnímu důvodu nedostatečného zohlednění cílů a podstaty sporných opatření (první žalobní důvod)
1. Hlavní argumenty italské vlády
18. Italská vláda uplatňuje, že Komise nerozpoznala důležitou roli sporných opatření v rámci reformy italského bankovního odvětví a že nepochopila úzkou souvislost mezi zákonem Amato a zákonem Ciampi. Sporná opatření totiž představovala nezbytnou etapu k dokončení privatizace a restrukturalizace uvedeného odvětví, které zahájil zákon Amato, a byla v souladu s cíli integrace a hospodářské soutěže. Daňová opatření obsažená v zákoně Amato by bývala nevedla k zamýšleným účinkům, jako např. v oblasti segmentace trhu, která z velké části nadále přetrvávala. Zákon Ciampi a prováděcí nařízení č. 153/99, které obsahuje sporná opatření, jsou tedy pro uskutečnění cílů zákona Amato nezbytná. Komise se tedy mýlí i ve své domněnce, že privatizace byla ukončena v roce 1992. Tím, že Komise nedostatečně zhodnotila mimořádnou povahu opatření jako části reforem bankovního odvětví, porušila svou povinnost odůvodnění. Komise tak nedostatečně posoudila otázku, jestli sporná opatření hospodářskou soutěž v bankovním odvětví skutečně narušovala, nebo, jak argumentuje žalobkyně, byla pro hospodářskou soutěž prospěšná.
2. Posouzení
19. Úvodem je třeba připomenout, že čl. 87 odst. 1 ES definuje státní podpory upravené ve Smlouvě o ES jako podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy.
20. Podlé ustálené judikatury je tedy pro kvalifikaci opatření jako podpory ve smyslu tohoto článku rozhodující splnění následujících kumulativních podmínek: i) opatření musí určitým podnikům nebo určitým odvětvím výroby poskytnout jednostranné zvýhodnění; ii) zvýhodnění musí být poskytnuto přímo nebo nepřímo ze státních prostředků; iii) opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž; a iv) musí ovlivňovat obchod mezi členskými státy(4) .
21. Povaha cílů sledovaných státními opatřeními a důvody těchto opatření nejsou jako takové naproti tomu pro jejich kvalifikaci jako podpory rozhodující. Podle ustálené judikatury totiž článek 87 ES nerozlišuje „podle důvodů a cílů státních opatření, nýbrž je definuje podle jejich účinků“(5) .
22. Z „charakteru“ opatření jako takového se totiž ještě nedá určit, zda splňuje podmínky podpory, nebo nikoli. Soudní dvůr tak například v souvislosti s právní úpravou v oblasti sociálního zabezpečení v ustálené judikatuře uvádí, že státní opatření „nejsou sama o sobě kvůli svému sociálnímu charakteru“ vyňata z režimu podpor ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES(6) .
23. Je také ostatně obtížné stanovit jednoznačně a obecně přesný účel daňových právních úprav. Jak ostatně ukazují vyjádření italské vlády v žalobě, dají se v závislosti na úhlu pohledu, pod kterým takové opatření zkoumáme, najít různé cíle a účely. Sporná daňová opatření tak mohou sice více či méně úzce souviset s privatizačním projektem, k tomu ale italská vláda také uvedla, že tato opatření mají sloužit jako podnět k fúzím, resp. zpětným převodům, a že tím má být zvýšena rentabilita resp. kapitalizace dotčených bank a konkurenceschopnost bankovního odvětví. Na jiném místě vláda uvádí, že spornými daňovými opatřeními má být vyrovnán zvýšený daňový tlak, kterému ve srovnání s jinými hospodářskými odvětvími bankovní odvětví podléhá.
24. Prohlášení italské vlády, podle kterého byla sporná opatření přijata z důvodů jako je privatizace, oživení hospodářské soutěže resp. v souladu se zájmy evropského sjednocování, nemůže v žádném případě podle judikatury, kterou jsem uvedla výše v bodě 21 a 22, vyloučit sporná opatření z jejich kvalifikace jako podpor ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES podle kritérií uvedených výše v bodu 20. Provedení důkladného porovnání s politickými a hospodářskými zájmy tak, jak je vypočetla italská vláda, jakož i náležité posouzení opodstatnění podpory, náleží Komisi v rámci její pravomoci posouzení podle čl. 87 odst. 3(7) .
25. Mimoto nelze zpochybnit relevanci či charakter indicie argumentům týkajícím se účelu a dosahu opatření, zejména za účelem jejich posouzení podle čl. 87 odst. 1, pokud mohou osvětlit způsob, jakým se určité opatření projeví, a hrát tak roli při přezkoumání existence různých znaků pojmu podpory „vztahujících se k účinkům“ vyjmenovaným v bodu 20(8) .
26. Ovšem i v tomto smyslu se uplatní již několikrát zmíněný argument, podle kterého jsou sporná opatření podporami i tehdy, pokud by restrukturalizací a posílením bank nakonec hospodářskou soutěž oživila, resp. by měla učinit banky konkurenceschopnými.
27. Pravidla použitelná v oblasti státních podpor tvoří totiž nástroj v rámci systému upraveného čl. 3 odst. 1 písm. g) ES, který zajišťuje „aby na vnitřním trhu nebyla narušována hospodářská soutěž“. Takové narušení by bylo možno mimo jiné spatřovat právě v tom, že členský stát posiluje podniky nebo hospodářské činnosti v hospodářské soutěži, čímž dochází k „oživení“ hospodářské soutěže ve srovnání s jinými srovnatelnými podniky nebo hospodářskými činnostmi v rámci vnitřního trhu. „Oživení“ hospodářské soutěže nebo větší hospodářská soutěž totiž nepředstavuje protiklad k „narušení hospodářské soutěže“, na které se pravidla Společenství v oblasti státních podpor odvolávají. V tomto směru také Soudní dvůr v ustálené judikatuře rozhodl, „že úsilí členského státu přiblížit jednostrannými opatřeními podmínky hospodářské soutěže určitých hospodářských odvětví podmínkám v jiných členských státech nemůže tato opatření zbavit charakteru podpor“(9) .
28. Co se týče dále argumentace italské vlády ohledně kontinuity ve stanovených cílech v zákonech Amato a Ciampi, je patrný její základ v názoru, že sporné opatření není možno kvalifikovat jako podporu z toho důvodu, že Komise neprovedla pozastavení opatření již na základě zákona Amato.
29. Zde je nutno poukázat na to, že kvalifikace státního opatření jako podpory ve smyslu článku 87 ES podle znaků skutkových podstat tohoto ustanovení závisí na celé řadě faktorů a případ od případu vyžaduje přesnou analýzu technické a právní povahy příslušného státního opatření a jeho hospodářského kontextu(10) . Právě proto, že pravidla v oblasti státních podpor, jak správně italská vláda uvádí, musejí být zasazena do hospodářské reality, nejedná se při kontrole poskytování státní podpory ve smyslu Smlouvy o statický koncept. Tento názor vyjádřila Rada ve čtvrtém bodu odůvodnění k nařízení (ES) č. 659/1999(11) následovně:
„Dotvoření a prohloubení vnitřního trhu je postupný proces, který se odráží ve stálém rozvoji politiky státní podpory. Z důvodu tohoto vývoje se určitá opatření, která v okamžiku jejich provedení nebyla státní podporou, se mohla od té doby státní podporou stát.“
30. Ve světle těchto důvodů je zřejmé, že z okolnosti, že Komise nevznesla dříve žádné výtky proti opatřením, jako je zákon Amato – který navíc Komise zkoumala jen s ohledem na některé aspekty, což italská vláda nezpochybňuje – není možné vyvozovat, že by další opatření, i kdyby mělo „spojitost“ se svrchu jmenovaným opatřením nebo sloužilo těm samým cílům, nemohlo být kvalifikováno jako státní podpora. Jinými slovy, Komise není v žádném případě omezena v kvalifikaci opatření jako státní podpory pouze proto, že nevznesla výtku proti předchozímu opatření.
31. Pokud italská vláda konečně uplatňuje porušení povinnosti odůvodnění podle článku 253 ES, je nutno v této souvislosti připomenout některé zásady, které vyplývají z ustálené judikatury.
32. Zaprvé je nutno si povšimnout, že povinnost odůvodnění představuje podstatnou formální náležitost, která musí být odlišena od otázky opodstatněnosti odůvodnění, která spadá do legality merita sporného aktu(12) .
33. Co se týče zadruhé požadavků na odůvodnění, musí se odůvodnění podle ustálené judikatury přizpůsobit povaze dotčeného aktu a musejí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl vykonávat svůj přezkum. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 253 ES, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho text, ale také s ohledem na jeho celkovou souvislost, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast(13) .
34. S ohledem na výtku nedostatečného zohlednění mimořádné povahy opatření jako součásti reformy bankovního odvětví je z tohoto hlediska nutno konstatovat, že Komise v bodu 16 odůvodnění napadeného rozhodnutí shrnula poznámky Itálie ohledně předcházejících událostí a cílů sporných opatření. Ke stanoveným cílům podpory, zejména ke konsolidaci bankovního odvětví, je kromě toho přihlédnuto v rámci právního posouzení podpory v bodech 30 a 32 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
35. Obzvláště se zřetelem na úlohu stanovených cílů sporného opatření pro jeho kvalifikaci jako podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, jak jsem tuto úlohu nastínila výše v bodech 21 až 25, není možno vzhledem k zohlednění charakteru a stanovených cílů sporného opatření konstatovat nedostatek odůvodnění.
36. Co se týče vyjádření ohledně kontinuity mezi spornými opatřeními a zákonem Amato, je o tomto argumentu pojednáno v bodě 53 napadeného rozhodnutí.
37. Výtka, kterou italská vláda uplatňuje v rámci prvního, obecného žalobního důvodu porušení povinnosti odůvodnění podle článku 253 ES, je tedy neopodstatněná.
38. Z přezkoumání prvního žalobního důvodu tedy vzhledem k výše uvedenému nevyplývá nic, co by zpochybňovalo platnost napadeného rozhodnutí.
C – K výtce, že Komise nesprávně kvalifikovala sporná opatření jako podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, přičemž porušila povinnost odůvodnění (druhý žalobní důvod)
39. Tento žalobní důvod se skládá z několika ne zcela jasně strukturovaných částí, ve kterých italská vláda uplatňuje v souvislosti s napadeným rozhodnutím souhrnně následující aspekty:
– nedostatečné odůvodnění, vzhledem k tomu, že sporná opatření nebyla posouzena odděleně, pokud jde o čl. 87 odst. 1 ES a pokud jde o čl. 87 odst. 3 ES, a vzhledem k příliš globálnímu posouzení sporných opatření;
– nesprávný předpoklad a nesprávné posouzení poskytovaných zvýhodnění a selektivnosti vzhledem k daňovému opatření uvedenému v bodu 5 č. 1;
– žádné zatížení státního rozpočtu nebo použití státních prostředků spornými opatřeními a daňová neutralita opatření ohledně operací zpětného převodu;
– žádný selektivní charakter sporných opatření;
– žádné narušení hospodářské soutěže mezi bankami provozujícími činnost v Itálii nebo mezi tuzemskými a zahraničními bankami;
– chybné posouzení a nedostatek odůvodnění ohledně dopadů na obchod mezi členskými státy.
1. K vadnosti napadeného rozhodnutí s ohledem na otázku, zda je spornými opatřeními poskytováno selektivní zvýhodnění ze státních prostředků
a) Hlavní argumenty italské vlády
40. V druhé části druhého žalobního důvodu uplatňuje italská vláda, že, co se týče opatření uvedeného v bodu 5 pod číslem 1 odůvodnění napadeného rozhodnutí, napadené rozhodnutí se zakládá ohledně poskytovaných zvýhodnění na chybném předpokladu. Snížení sazby daně z příjmů právnických osob (IRPEG) na 12,5 % se vztahuje pouze na příjmy věnované do zvláštního fondu a ne obecně na celkový příjem bank, které se účastnily fúze nebo podobné restrukturalizace. Toto daňové zvýhodnění je vázáno na čtyři podmínky, které Komise nepřezkoumala. Z těchto podmínek vyplývá, že účel tohoto daňového opatření nespočívá ve zvýhodňování akcionářů, nýbrž v kapitalizaci bank vzniklých fúzí. Tím by došlo k posílení konkurenceschopnosti bankovního odvětví.
41. Nejedná se ani o selektivní opatření, jak to tvrdí Komise, v bodu 33 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Italská vláda zdůrazňuje obzvláště chybnost tvrzení Komise, podle kterého by tímto opatřením byly znevýhodněny malé banky oproti velkým. Toto opatření se mimoto neomezuje pouze na italské banky, nýbrž se vztahuje také na dceřiné společnosti bank jiných členských států v Itálii.
42. Ve třetí části druhého žalobního důvodu uplatňuje italská vláda, že pojem státní podpory předpokládá zvýhodnění pro podniky, stejně jako přímý vliv na státní rozpočet – použitím státních finančních prostředků nebo vzdáním se těchto prostředků. Státní rozpočet by však spornými daňovými opatřeními – počítáno globálně a s delším časovým výhledem – nebyl zatížen. Italský zákonodárce se vždy snažil používat nástroje, které by byly neutrální, a to jak s ohledem na hospodářskou soutěž, tak i na souhrn rozpočtových prostředků v bankovním odvětví.
43. Italská vláda mimoto zdůrazňuje, že je nutno nahlížet na opatření, která se týkají zpětného převodu aktiv a jiných majetkových hodnot, které nebyly pro uskutečňování předmětu činnosti bank nezbytné, na bankovní nadace, ne jako na osvobození od daně, nýbrž pouze jako na nástroj daňové neutrality. Tyto zpětné převody by nevytvářely ani vyšší hodnotu nebo úbytek hodnoty a bankovní nadace by zásadně musely odvést daň, kterou nezaplatily banky, i když k pozdějšímu časovému okamžiku než k původnímu datu splatnosti, takže je možno hovořit pouze o časově omezeném pozastavení daňového dluhu. Nedochází tak k žádnému vzdání se daňových příjmů. Mimoto by tato opatření byla výhodná pro takové celky, jako jsou holdingy, které nelze kvalifikovat jako podniky ve smyslu pojmu podpory.
44. Ve čtvrté části druhého žalobního důvodu uplatňuje obecně italská vláda, že sporná opatření nesplňují ani předpoklad selektivnosti. Spíše se jedná o obecná opatření, která jsou bez jakékoli diskriminace určena všem bankám, které se reformy účastní.
45. Při přezkoumání selektivnosti daňových zvýhodnění je třeba nejprve určit, zda tato představují výjimku z použití obecně platného daňového systému ve prospěch určitých podniků některého členského státu. Pokud tomu tak je, musí být následně zjištěno, jestli je tato výjimka nebo toto rozlišování uvnitř systému odůvodněné povahou nebo organizací daňového systému.
46. V projednávaném případě je nutno nahlížet na sporná opatření ne jako na opatření zvláštní, přestože se vztahují pouze na bankovní odvětví, nýbrž jako na opatření obecná, protože jsou založena na základní zásadě platné v italském právním řádu, která stanoví rozdílný daňový režim bank ve srovnání s průmyslovými podniky. Italská vláda uvádí, že bankovní odvětví podléhá zvláštním zákonným podmínkám a kontrolám. Bankovní odvětví se také vyznačuje zvláštnostmi podle dynamiky hospodářské soutěže. Existují objektivní rozdíly mezi daňovými poplatníky v bankovním odvětví a v jiných odvětvích. Zvláštní zdanění tohoto odvětví je tedy objektivně odůvodněné, což také vyplývá ze Sdělení Komise o použití pravidel o státních podporách na opatření v oblasti přímého zdanění podniků(14) . Sporná opatření není tedy možno považovat za „výjimky“ z obecného režimu. Jedná se o mimořádná a časově omezená opatření, která mají sloužit pro subjekty jako podnět k nutnému strukturálnímu přizpůsobení. Mimoto je zlepšení hospodářské soutěže v bankovním odvětví bezprostředním přínosem i pro jiné hospodářské oblasti.
b) Posouzení
47. Pojem podpory podle čl. 87 odst. 1 ES nejprve předpokládá zvýhodnění určitých podniků nebo určitých odvětví výroby. K tomuto je nutno připomenout, že podle ustálené judikatury je pojem státní podpora ve smyslu tohoto ustanovení širší než pojem dotace, protože nezahrnuje jenom pozitivní plnění jako dotace samotné, ale také i opatření, která v různých formách snižují zatížení, která jinak podnik musí nést(15) .
48. Podpora je zde tedy popisována jako zvýhodňující odchylka od obecného daňového režimu, resp. od normálního daňového zatížení. Tím je pro „zvýhodnění“ vytvářen nutný referenční bod(16) .
49. Je tedy nezbytné na prvním místě zcela zásadně určit, jestli je nutno posuzovat sporná opatření ve vztahu k daňovému režimu, který jinak platí pro příslušné operace, nebo jestli představují samostatný obecný daňový režim, resp. „zvláštní daňový režim“ jak to uvedla italská vláda.
50. V projednávané věci však podle mého názoru celkový kontext sporných opatření svědčí mnohem více tomu, aby byla tato opatření hodnocena podle měřítek obecné daňové soustavy, než aby byla sama považována za novou, obecnou soustavu nebo „právní normalitu“. Jedná se o soubor jednotlivých odchylek od předtím platných obecných daňových ustanovení, které měly usnadnit určité operace v souvislosti s bankovními fúzemi(17) . Projednávaná věc se v tomto ohledu příliš mnoho neliší od věcí Steenkolenmijnen(18) nebo Maribel(19), ve kterých se jednalo o vztah zvláštních daňových opatření k obecnému systému – v těchto věcech k obecnému systému sociálního zabezpečení. Soudní dvůr v nich přezkoumával tato zvláštní opatření rovněž jako výjimky z příslušné obecné daňové soustavy, a ne jako samostatná opatření. Soudní dvůr se dále také v rozsudku Adria‑Wien Pipeline neřídil názorem generálního advokáta Mischoa, podle kterého představovalo samo sporné opatření týkající se úhrad nově vytvořené obecné opatření(20) .
51. Co se týče nejprve otázky splnění podmínky poskytování zvýhodnění na základě sporných opatření, je nutno toto zvýhodnění spatřovat v tom, že právě na základě sporných opatření nemusely dotčené banky odvádět určitá peněžitá plnění, která by v obecné daňové soustavě normálně odvádět musely – tedy daň z příjmů právnických osob a odvody, které vznikají při provádění operací zpětného převodu – vůbec nebo jen v malé míře. Jedním slovem se jedná o snížení zatížení dotčených podniků. V tomto smyslu Komise právem označila v napadeném rozhodnutí sporná opatření za „daňová zvýhodnění“ a také v bodu 42 odůvodnění tohoto rozhodnutí mimo jiné tvrdí, že zvýhodnění jsou poskytnuta vzdáním se určitých daňových příjmů.
52. Co se týče obzvláště bankovních fúzí nebo podobných restrukturalizačních operací – tedy operací, na které se vztahuje bod 5 č. 1 odůvodnění napadeného rozhodnutí – spočívá poskytnutí zvýhodnění ve snížení sazby daně z příjmů právnických osob na 12,5 % za určitých podmínek, které jsou také na uvedeném místě napadeného rozhodnutí popsány.
53. Italská vláda podle mého názoru nepřednesla nic, co by mohlo zpochybnit skutečnost, že toto opatření je poskytnutým zvýhodněním.
54. Úvodem je třeba konstatovat, že Komise v bodu 5 č. 1 odůvodnění napadeného rozhodnutí zjevně zopakovala, resp. shrnula znaky těchto opatření v tom smyslu, jak je popsala italská vláda. Zejména výslovně uvedla, že snížení mimo jiné platí, „pokud se ze zisků vytvoří zvláštní rezerva […]“.
55. Zadruhé nemění „technické“ znaky tohoto opatření v jednotlivostech nic na tom, že je dotčeným bankám v každém případě snížena daň z příjmů právnických osob.
56. Zatřetí má být tímto opatřením podle údajů italské vlády výslovně poskytnut daňový podnět k fúzím bank.
57. Začtvrté je třeba poukázat na to, že z bodu 8 odůvodnění napadeného rozhodnutí, který italská vláda nezpochybnila, vyplývá, že italské orgány samy vypočítaly nejvyšší teoretickou částku daňových zvýhodnění, které mohly oprávněné osoby podle tohoto opatření v relevantním časovém období získat, na 2 767 milionů eur.
58. Co se týče potom konkrétně sporných opatření, tak pokud tato opatření stanovují „daňovou neutralitu“ operací v rámci restrukturalizace bank – jmenovitě například operace zpětných převodů na subjekt, který byl vkladatelem aktiv a jiných majetkových hodnot, které nebyly nezbytné pro uskutečňování předmětu činnosti – spočívá účinek této „daňové neutrality“ podle předložených údajů v tom, že je zabráněno, aby vznikaly bankám daně, které by jinak musely zaplatit v rámci obecné daňové soustavy při provádění dotčených operací. Především se jedná o daně z kapitálových zisků.
59. Toto podle mého názoru jednoznačně představuje daňové zvýhodnění. V projednávaném případě nezáleží na tom, že tato opatření nepředstavují pro určité operace žádné daňové zvýhodnění, jak to přednesla italská vláda – protože tyto operace nejsou předmětem daně již na základě jiného opatření, nebo protože v konkrétních jednotlivých případech nevzniká transakcí žádná daň z kapitálových zisků, vzhledem k tomu, že transakcí nedojde ke vzniku příslušného kapitálového zisku. Předmětem napadeného rozhodnutí jsou totiž sporná opatření jako taková a ne individuální poskytnutí podpor nebo jednotlivé případy použití, jak to Komise také tvrdí v bodě 29 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Podle judikatury se totiž může Komise omezit na to, že přezkoumá opatření v oblasti podpor podle jeho obecných znaků a na základě těchto znaků pak rozhodne, jestli opatření obsahuje prvky podpory(21) . Na zvýhodnění v každém jednotlivém případě v důsledku toho nezáleží. Také argument, podle kterého by mohla být sporná opatření výhodná pro subjekty jako holding, které nelze kvalifikovat jako podniky ve vztahu k pravidlům o podporách, není zde ze stejných důvodů relevantní. Rozhodující v projednávané věci je to, že i když na základě provedení příslušné operace by běžně došlo ke vzniku daňové povinnosti, je tato povinnost tímto opatřením, jak jsem již uvedla, pro banky zásadně „neutralizována“.
60. Nehledě na to je nutno na výtku italské vlády, že je spornými opatřeními, pokud se týkají uvedených transakcí zpětného převodu, poskytnut pouze odklad, resp. časové pozastavení daňového dluhu, souhlasně s Komisí prohlásit, že již v pouhém odkladu splátky daně je nutno vidět finanční zvýhodnění(22) .
61. Nakonec sama italská vláda uvedla, že opatření týkající se transakcí zpětného převodu mají vést k odstranění daňových překážek.
62. Vzhledem k výše uvedenému nepřednesla italská vláda nic, co by odporovalo konstatování, že spornými opatřeními, pokud stanoví „daňovou neutralitu“ pro určitý okruh operací, je poskytováno zvýhodnění ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES.
63. Co se potom týká poskytnutí státních prostředků, spočívá toto v případech „negativních“ podpor, jako v projednávané věci, ve vzdání se daňových příjmů(23), které je spojeno se zvýhodněním.
64. Je nutno odmítnout argument italské vlády, podle kterého by sporná opatření státní rozpočet v konečném důsledku natrvalo nezatížila. Článek 87 ES má zabránit tomu, aby byl obchod mezi členskými státy narušován zvýhodněními, které poskytují státní orgány a které nejrůznějším způsobem, upřednostňováním určitých podniků nebo odvětví výroby, hospodářskou soutěž narušují nebo mohou narušit(24) . Právě znak použití státních prostředků slouží k rozlišení státních podpor od soukromých zásahů, na které se pravidla o státních podporách nevztahují(25) . Tento znak je nutno odlišovat od otázky, jestli se toto použití státních prostředků v konečném důsledku skutečně projeví v zatížení rozpočtu nebo jestli bude mít výsledně dokonce příznivý dopad na státní rozpočet. Není tudíž podstatné, jestli v konečném výsledku dojde k zatížení rozpočtu dotčeného státu, nebo ne(26) .
65. Italská vláda nakonec zvláště zpochybnila selektivnost sporných opatření.
66. Podle doslovného znění čl. 87 odst. 1 ES má hospodářské zvýhodnění poskytnuté členským státem charakter státní podpory jenom tehdy, pokud je způsobilé, aby zvýhodnilo toliko „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“.
67. Znak selektivnosti slouží k rozlišování státních opatření, u kterých se může jednat o podpory ve smyslu článku 87 ES, a takových obecných opatření, která jsou výrazem obecné daňové a poplatkové politiky jednotlivého členského státu a jež jsou vyhrazena členským státům.
68. Za obecná, neselektivní státní opatření je nutno zásadně považovat taková opatření, ze kterých mají stejnou měrou prospěch všechny hospodářské subjekty na území jednoho členského státu(27) .
69. Pod touto rovinou obecnosti se však může ukázat jako velmi obtížné rozlišovat mezi obecnými a selektivními opatřeními. V každém případě se však může podle judikatury jednat o (selektivní) podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES i pokud se tyto týkají celého nebo dokonce několika hospodářských odvětví(28) .
70. V projednávané věci je však nutno každopádně bezesporu konstatovat, že sporná opatření se použijí pouze pro bankovní odvětví.
71. Již jsem uvedla, že sporná opatření je nutno podle mého názoru, pokud jsou chápána jako osvobození oprávněných osob od finančních nákladů, které by jinak musely nést, posuzovat v rámci a ve vztahu k obecné úpravě odvodů, na které se dotčená osvobození vztahují.
72. Podle pojmu, který poprvé použil generální advokát M. Darmon ve svém stanovisku předneseném ve spojených věcech Sloman Neptun, je pro selektivní opatření ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES charakteristická „povaha výjimky“, kterou má opatření podle své podstaty vůči struktuře obecného systému, ke kterému patří(29) .
73. Určení, zda je opatřením provedené rozlišení – kterým se oprávněným osobám přiznává zvýhodnění v rámci obecného systému, do kterého patří opatření – selektivní nebo ne, záleží na tom, jestli toto rozlišení vyplývá z podstaty nebo struktury obecného systému – jedním slovem z vnitřní logiky zdanění tohoto systému.
74. Komise se v bodu 32 odůvodnění napadeného rozhodnutí odvolala na příslušné konstatování Soudního dvora v rozsudku Belgie v. Komise, podle kterého je „nutno nahlížet na opatření, které má podniky určitého hospodářského odvětví částečně osvobodit od finančního zatížení a které vyplývá z použití obecného systému sociálního zabezpečení, aniž by toto osvobození bylo odůvodněné podstatou nebo strukturou tohoto systému, jako na podporu“(30) .
75. Rozlišení tedy může být neselektivní pouze tehdy, pokud je vzhledem k obecné úpravě odvodů, v rámci které bylo provedeno, objektivně odůvodněno. Blízkost tohoto přezkumu a přezkumu rovného zacházení je zde ostatně zcela zřejmá, což je vyjádřeno také v judikatuře Soudního dvora týkající se selektivnosti, podle níž je třeba zjistit, jestli by některé podniky nebo některá odvětví výroby mohla být zvýhodněna „oproti jiným podnikům, které se s ohledem na cíl, jenž je dotčeným opatřením sledován, nacházejí ve skutkově i právně srovnatelné situaci“(31) .
76. Spornými opatřeními byla provedena celá řada změn jinak platného daňového systému, omezená na bankovní odvětví (snížení sazby daně z příjmů právnických osob, daňová neutralita ve vztahu ke kapitálovému zisku atd.). Vzhledem k tomu, že rozlišení v rámci daňového systému nemá jen tehdy „povahu výjimky“, a tudíž je nutno jej považovat za neselektivní, pokud vyplývá z „vnitřní logiky zdanění“ tohoto daňového systému, bylo by rozlišení zavedené spornými opatřeními neselektivní pouze tehdy, pokud by bylo v souladu s logikou zdanění obecného daňového systému, nebo, jak uvedla italská vláda, pokud by byl obecný systém přizpůsoben zvláštním charakteristikám bankovní činnosti.
77. Sdílím však názor Komise, že v projednávané věci tomu tak není; že sporná opatření tedy jinými slovy nevytvořila objektivní rozlišení mezi bankovním odvětvím a jinými odvětvími a podniky. U sporných opatření se jedná o přesně zaměřená opatření, kterými mělo být dosaženo konsolidace italského bankovního odvětví, resp., jak uvedla italská vláda, posílení konkurenceschopnosti italského bankovního odvětví. Považuji proto tvrzení Komise v bodu 32 odůvodnění napadeného rozhodnutí za správné v tom smyslu, že se přitom jedná o vnější znak, který se nevyznačuje žádnou inherentní spojitostí se strukturou jinak – v souvislosti s bankovními fúzemi nebo jinými operacemi, na které se sporná opatření vztahují – platného daňového systému. Cíl restrukturalizace a privatizace bankovního odvětví členského státu může být sám o sobě naprosto legitimní, to však ale ještě neznamená, že výhradní zvýhodnění bankovního odvětví bude odůvodněno podstatou a obecnými účely platného vnitrostátního daňového systému. Účely sporných opatření, které jsou systému cizí, tedy podle mého názoru naznačují, že se nejedná o přizpůsobení obecného systému.
78. Generální advokát Ruiz-Jarabo Colomer kromě toho poukázal na to, že prokázání, že opatření slouží vnitřní logice systému, může být úspěšné pouze tehdy, pokud je vyloučen jakýkoli úmysl „zlepšit podmínky jednoho odvětví vůči jeho zahraničním konkurentům“(32) . Italská vláda však sama vícekrát uvedla, že se u sporných opatření jedná rovněž o posílení konkurenceschopnosti – provedením bankovních fúzí a zajištěním vyšší rentability.
79. Vzhledem k výše uvedenému považuji v každém případě sporná opatření, vzhledem k tomu, že v každém případě platí jen pro dotčené operace v bankovním odvětví, za odvětvově selektivní, jak také výstižně tvrdí Komise v bodu 35 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
80. Proti této selektivitě nemluví ostatně ani to, že podniky v jiných hospodářských oblastech – pokud by provedly příslušné operace restrukturalizace, které jsou v bankovním odvětví na základě sporných opatření daňově zvýhodněny, byly by nuceny zaplatit příslušné odvody – nejsou s bankami v soutěžním vztahu. Toto bude dokonce častý případ, pokud jde o podpory pro celá „odvětví výroby“, případ, který je nicméně výslovně uveden v čl. 87 odst. 1 ES.
81. Těžištěm tohoto ustanovení je vliv na hospodářskou soutěž ve Společenství, to znamená, že se zde například jedná také o hospodářskou soutěž s bankovními odvětvími jiných členských států(33) . Soudní dvůr proto také ve věci Adria‑Wien Pipeline a Wietersdorfer & Zementwerke, kterou Komise uvádí, konstatoval existenci selektivního zvýhodnění, ačkoli se rozsah působnosti sporných vnitrostátních podpor velmi široce vztahoval na „podniky, které vyrábějí hmotné statky“(34) .
82. Komise také v napadeném rozhodnutí učinila ještě (doplňkové)(35) konstatování vztahující se k selektivitě sporných opatření, především opatření, které bylo uvedeno v bodu 5 pod číslem 1 odůvodnění napadeného rozhodnutí, v rámci bankovního odvětví, tedy s ohledem na selektivnost rozlišení mezi různými bankami.
83. Protože je tvrzení Komise, jak už bylo zmíněno, ohledně odvětvové selektivity správné a protože je pro kvalifikování opatření jako podpory dostatečné zjištění, že je selektivní v jednom ohledu, je zbytečné přezkoumání, zda jsou sporná opatření nadto skutečně ještě selektivní v rámci odvětví(36) .
84. Je takto nutno konstatovat, že Komise mohla správně dospět k závěru, že sporná daňová opatření splňují podmínky jednostranného poskytnutí zvýhodnění ze státních prostředků.
2. K otázce narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
a) Hlavní argumenty italské vlády
85. V páté části druhého žalobního důvodu uplatňuje italská vláda, že nedošlo k narušení hospodářské soutěže ani ve vztahu mezi bankami působícími v Itálii, ani mezi tuzemskými a zahraničními bankami.
86. Italská vláda uvádí, že sporných daňových zvýhodnění mohou využít všechny banky, které splňují určité objektivní předpoklady. Daňová zvýhodnění jsou ohledně určitých úkonů pouze vázána na podmínku, aby se tyto úkony uskutečnily v Itálii. Co se týče opatření uvedeného v napadeném rozhodnutí v bodě 5 pod číslem 1 odůvodnění napadeného rozhodnutí, použije se toto i pro dceřiné společnosti zahraničních bank. Přístup zahraničních bank na vnitrostátní trh by proto nebyl ztížen.
87. Mimoto musí být při přezkoumání dopadů sporných opatření na hospodářskou soutěž brán zřetel na to, že daňová zátěž bank působících v Itálii je ve srovnání s evropským průměrem znatelně vyšší. Takováto situace může opatření ke snížení daňového zatížení odůvodnit. Komise nesprávně opomenula přezkoumat narušení hospodářské soutěže na základě relevantního trhu.
88. V šesté části druhého žalobního důvodu uplatňuje italská vláda chybné posouzení a nedostatek odůvodnění ohledně ovlivnění obchodu mezi členskými státy spornými opatřeními. Obrací se především proti tvrzení v napadeném rozhodnutí, podle kterého sporná opatření usnadňují expanzi italských bank v zahraničí a ztěžují přístup zahraničních bank. Toto odůvodnění není ani dostatečné, ani relevantní. Znovu uvádí, že sporná opatření jsou použitelná rovněž na zahraniční banky a že italské banky podléhají zvýšené daňové zátěži, pročež tyto neexpandují „potenciálně agresivněji“.
b) Posouzení
89. Nejprve je nutno si uvědomit, že podle ustálené judikatury nemusí být prokázáno skutečné ovlivnění hospodářské soutěže a obchodu v rámci Společenství, nýbrž že záleží na pouhé způsobilosti sporného opatření ovlivňovat obchod mezi členskými státy a narušovat hospodářskou soutěž(37) .
90. Mimoto může vyplývat již z okolností, za nichž byla podpora poskytnuta, jestli ovlivňují obchod mezi členskými státy nebo hospodářskou soutěž narušují nebo mohou narušit(38) .
91. Co se nyní týče argumentu, podle kterého zde neexistuje žádné narušení hospodářské soutěže, tak jsem již uvedla, že se v pravidlech Společenství o státních podporách jedná o nástroj k zamezení deformace hospodářské soutěže na Společném trhu(39) . K odůvodnění použitelnosti čl. 87 odst. 1 ES tak postačuje, pokud jsou sporná opatření způsobilá, aby ovlivnila hospodářskou soutěž ve vztahu ke konkurentům, kteří působí na společném trhu(40) . To, že jsou sporná opatření použitelná podle objektivních kritérií a přístupná jak tuzemským bankám, tak i bankám zahraničním, není, jak uvedla Komise, postačující k objasnění toho, jestli zde taková způsobilost existuje, či nikoli. Rozhodující je, že spornými opatřeními jsou posíleny určité v Itálii působící banky, a to vzhledem k jejich velikosti – fúzemi s jinými bankami – nebo vzhledem k jejich finanční síle a rentabilitě – např. zpětnými převody. I když mohou zásadně zahraniční dceřiné společnosti bank, pakliže splňují podmínky sporných opatření, z těchto sporných opatření těžit, nemění to nic na skutečnosti, že mohou tato opatření ovlivňovat hospodářskou soutěž bank působících v Itálii ve vztahu k bankám působícím v jiných členských státech. Vzhledem k liberalizaci finančních trhů, která byla uskutečněna v posledních letech, není možno podle mého názoru zpochybnit, že by v rámci Společenství neexistovala alespoň určitá míra hospodářské soutěže v bankovním odvětví.
92. K argumentu, podle kterého je daňové zatížení bank působících v Itálii ve srovnání s evropským průměrem znatelně vyšší, je nutno konstatovat, že podle judikatury pokus jednostrannými opatřeními přiblížit podmínky hospodářské soutěže určitého hospodářského odvětví podmínkám v jiných členských státech nemůže tato opatření zbavit charakteru podpor(41) . Tuto „kompenzační“ formulaci v argumentaci italské vlády je tedy nutno odmítnout.
93.
Italská vláda tudíž neprokázala, že Komise nesprávně vycházela ze skutečnosti, že sporná daňová opatření byla způsobilá narušit hospodářskou soutěž.
94. Co se potom týká posouzení a odůvodnění ohledně způsobilosti sporných opatření ovlivnit obchod uvnitř Společenství, tak z judikatury Soudního dvora nevyplývá žádné přísnější kritérium ani ve vztahu k narušení hospodářské soutěže, ani ve vztahu ke zjištění ovlivnění obchodu mezi členskými státy(42) .
95. Podle judikatury, na kterou Komise v bodu 41 odůvodnění napadeného rozhodnutí správně poukázala, je nutno posuzovat obchod, kdy poskytnuté zvýhodnění posiluje postavení jedné skupiny podniků vůči jiným podnikům, které jsou s touto skupinou v rámci obchodu uvnitř Společenství v soutěžním vztahu, jako obchod, který je tímto zvýhodněním ovlivněn(43) .
96. Podle názorů italské vlády mají sporná opatření posílit konkurenceschopnost italského bankovního odvětví. Mají zvýšit rentabilitu dotčených bank a ulehčit fúze bank.
97. Kromě toho stačí konstatovat, že – vzhledem k vývoji liberalizace finančních služeb a vzhledem k vývoji integrace finančních trhů, na které poukázala Komise v bodě 41 odůvodnění napadeného rozhodnutí a které italská vláda jako takové také nezpochybnila – není možno v žádném případě vyloučit, že zvýhodněné podniky si s podniky z jiných členských států konkurují(44) .
98. V důsledku toho mohla Komise správně vycházet z ovlivňování obchodu. Komise mimoto v bodě 41 odůvodnění napadeného rozhodnutí podrobně vysvětlila, proč předpokládá dopad na obchod.
99. Tím jsou také argumenty ohledně chybného posouzení vlivu na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy neopodstatněné.
3. K nedostatečnému odůvodnění vycházejícímu z nedostatku různého posouzení sporných opatření podle čl. 87 odst. 1 ES a podle čl. 87 odst. 3 ES, jakož i z příliš globálního přezkumu sporných opatření
a) Hlavní argumenty italské vlády
100. Italská vláda nejprve uplatňuje, že v napadeném rozhodnutí nebyly samostatně posouzeny dvě rozdílné otázky, a sice otázka kvalifikace sporných opatření jako podpor ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES a otázka použitelnosti ustanovení o výjimce čl. 87 odst. 3 ES. Odůvodnění kvalifikace sporných opatření jako státních podpor ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES je navíc příliš globální.
b) Posouzení
101. K tomu je nutno ve světle zásad ohledně povinnosti odůvodnění, jak jsem je uvedla výše v bodech 32 a 33, konstatovat, že otázky kvalifikace sporných opatření jako podpor ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES a otázky použitelnosti ustanovení o výjimce čl. 87 odst. 3 ES byly v napadeném rozhodnutí samostatně odůvodněny, a sice jednak v bodech 32 až 43 odůvodnění napadeného rozhodnutí a jednak v bodech 45 až 48 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
102. Nelze tedy uznat argument žalobkyně, že obě otázky nebyly přezkoumány odděleně.
103. Stejně tak málo je ve světle předcházejících úvah, které se týkaly jednotlivých znaků skutkové podstaty pojmu podpora a v nichž jsem se zabývala příslušnými tvrzeními Komise, opodstatněná obecná výtka příliš globálního odůvodnění, resp. chybějícího dostatečného odůvodnění kvalifikace sporných opatření jako státních podpor ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES.
104. První část druhého žalobního důvodu je tedy rovněž neopodstatněná.
105. Vzhledem k výše uvedenému je nutno jako neopodstatněný zamítnout druhý žalobní důvod, podle kterého Komise kvalifikovala sporná opatření nesprávně jako podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, přičemž porušila povinnost odůvodnění.
D – K porušení čl. 87 odst. 3 ES a povinnosti odůvodnění ohledně otázky slučitelnosti se společným trhem (třetí žalobní důvod)
1. Hlavní argumenty italské vlády
106. Italská vláda vytýká Komisi, že porušila čl. 87 odst. 3 ES a článek 253 ES tím, že na základě právně chybného a rozporného odůvodnění odmítla prohlásit sporná daňová opatření za slučitelná se společným trhem.
107. K tomu nejprve s ohledem na bod 48 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí, že Komise nebyla oprávněna ze skutečnosti, že o sporných opatřeních nebyla informována podle čl. 88 odst. 3 ES, vyvozovat, že by bylo nutno tato sporná opatření prohlásit za neslučitelná se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 ES nebo že by proto byla oprávněna provést pouhé povrchní posouzení relevantních okolností. Také v jiných případech, v nichž se jednalo o neoznámená opatření, jednala Komise s italskou vládou nezaujatě a nakonec použila výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. c) ES. Komise ale v projednávané věci pouze nesouvisle použila standardní pravidla.
108. Italská vláda dále uplatňuje, že sporná daňová opatření by mohla být prohlášena za „podpory, které mají napomoci uskutečnění významného projektu společného evropského zájmu“ ve smyslu čl. 87 odst. 3 písm. c) ES, která jsou slučitelná se společným trhem.
109. K tomu uvádí, že italský zákonodárce chtěl zákonem Ciampi dosáhnout na italském bankovním trhu významného účinku, totiž úplné a konečné privatizace italských bank. Takovýto projekt, který by byl navíc v souladu s evropským projektem vytvoření Eurozóny a vnitřního trhu, by představoval „projekt společného evropského zájmu“. Takovýto projekt je možno uskutečnit členskými státy jen ve vztahu k bankám se sídlem v daném státě. Celé Společenství by ale mělo prospěch z této privatizace, která by posílila hospodářskou soutěž na tak důležitém finančním trhu, jako je trh italský. Po této stránce je nedostatečné tvrzení Komise v bodu 45 odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle kterého by sporná opatření zvýhodňovala „především hospodářské subjekty jednoho členského státu, a ne celého Společenství“. Navíc musí pouze „projekt“, a nikoli podpora, splňovat požadavek „společného evropského zájmu“, a tudíž představovat zvýhodnění pro celé Společenství. Mimoto italská vláda zpochybňuje vzhledem k cílům, které podrobně uvedla, že by se nejednalo o „konkrétní, přesný a jasně definovaný projekt“ (viz rovněž bod 45 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
110. Italská vláda potom stejnými argumenty ohledně stanovení cílů sporných opatření uplatňuje, že sporná daňová opatření by také mohla být prohlášena za „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností“ ve smyslu čl. 87 odst. 3 písm. c) ES, která jsou slučitelná se společným trhem.
111. Italská vláda navíc uvádí, že Komise byla neměla vyloučit možnost slučitelnosti sporných opatření se společným trhem podle tohoto článku pouze na základě hlavních zásad týkajících se státních regionálních podpor(45) . Obzvláště v případě, jako je ten projednávaný, v němž se jedná o „atypická“ opatření, musí být přezkoumáno i to, jestli tato opatření patří pod pojem podpora podle čl. 87 odst. 3 písm. c) ES nezávisle na kategoriích uvedených v hlavních zásadách.
112. Italská vláda konečně kritizuje především tvrzení Komise v bodu 45 odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle kterého by sporná opatření, ve srovnání s dřívějšími opatřeními, jako především těch v rámci zákona Amato, způsobila hlavně zlepšení konkurenceschopnosti příjemců podpory.
2. Posouzení
113. Úvodem je třeba připomenout, že Komise má při použití čl. 87 odst. 3 ES širokou posuzovací pravomoc, jejíž výkon zahrnuje hodnocení hospodářského a sociálního charakteru, která musejí být provedena v kontextu Společenství(46) .
114. Vzhledem k tomuto širokému prostoru pro uvážení nemůže Soudní dvůr při přezkumu legality výkonu této svobody nahradit posouzení příslušného orgánu svým posouzením ve věci.(47)
115. Za těchto podmínek není ani úkolem Soudního dvora zjišťovat, jestli je nutno prohlásit státní podporu za slučitelnou se společným trhem, nebo jestli by za slučitelnou mohla být prohlášena(48) .
116. Naopak soudní přezkum Komisí provedeného posouzení se musí omezit na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, jakož i věcné správnosti skutkových zjištění, neexistence zjevně nesprávného posouzení a zneužití pravomoci(49) .
117. Co se týče argumentu italské vlády ohledně bodu 48 odůvodnění napadeného rozhodnutí, je nutno konstatovat, že Komise nevyvodila závěr, že tato opatření nejsou slučitelná se společným trhem, ze skutečnosti, že jí nebyla sporná opatření oznámena.
118. Spíše se toto posouzení Komise opírá o důvody, které byly uvedeny v bodech 45 až 48 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
119. Komise v těchto bodech mimo jiné také podala výklad k výjimkám, které jsou upraveny v čl. 87 odst. 3 ES, a odůvodnila, proč tyto nepovažuje vzhledem k okolnostem projednávaného případu za použitelné.
120. Ve světle zásad, které jsem uvedla výše v bodech 32 a 33 tohoto stanoviska ohledně povinnosti odůvodnění, je tedy nutno konstatovat, že napadené rozhodnutí je ve vztahu k otázce slučitelnosti se společným trhem dostatečně odůvodněno(50) . Pokud italská vláda uplatňovala, že napadené rozhodnutí je v rozporu s dřívějšími rozhodnutími, neprokazuje to, že by bylo odůvodnění napadeného rozhodnutí jako takové rozporuplné.
121. K tomu, co uvádí italská vláda ohledně chybějícího přezkumu sporných opatření Komisí nezávisle na hlavních zásadách, je navíc nutno konstatovat, že z bodů 47 a 48 odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že Komise neposuzovala otázku slučitelnosti sporných opatření se společným trhem pouze s ohledem na hlavní zásady, třebaže také dospěla k závěru, že projednávané okolnosti nepřipouštěly, aby byla sporná daňová opatření prohlášena za slučitelná se společným trhem.
122. Ostatně, jak jsem již uvedla, předpokládá rozhodnutí o tom, jestli sporná opatření představují „projekt společného evropského zájmu“ nebo „podporu, která má usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností“, posouzení komplexních hospodářských a sociálních souvislostí. Toto posouzení provedené Komisí se vztahuje na Společenství jako celek. I v případě, že by tedy bylo přijato, že sporná opatření směřují k úplné a definitivní privatizaci italských bank a toto je v souladu s realizací vnitřního trhu a Eurozóny – což již samo o sobě podléhá posuzovací pravomoci –, není ještě možno z toho vyvozovat, že Komise chybně sporná opatření nepodřadila pod čl. 87 odst. 3 písm. b) nebo c) ES.
123. Vzhledem k již objasněné vícečetnosti cílů sporných opatření a ke způsobu, jímž se projevují, mám za to, že italská vláda neprokázala, že by se Komise tvrzením v bodu 45 odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle něhož jsou těmito opatřeními „zvýhodněny především hospodářské subjekty jednoho členského státu, a nikoliv celého Společenství, a není podporován žádný konkrétní a přesně definovaný projekt“, dopustila zjevně nesprávného posouzení.
124. Co se konečně týče tvrzení v bodu 45 odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle něhož sporná opatření ovlivňují, na rozdíl od dřívějších opatření (v rámci zákona Amato), především zlepšení konkurenceschopnosti, není porovnatelnost sporných opatření s dřívějšími opatřeními ohledně otázky slučitelnosti se společným trhem rozhodující(51) . Vzhledem ke zjevným účinkům sporných opatření, spočívajícím v posílení hospodářské soutěže, jak ostatně italská vláda sama uvedla, se nejedná ani u tvrzení, které Komise učinila a podle něhož tato opatření ovlivňují především zlepšení konkurenceschopnosti příjemců podpory, samo o sobě o žádné zjevně nesprávné posouzení.
125. Vzhledem k výše uvedenému je nutno jako neopodstatněný zamítnout i třetí žalobní důvod.
V – Náklady řízení
126. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Italská republika neměla ve věci úspěch, je namístě uložit jí náhradu nákladů řízení v souladu s návrhovými žádáními Komise v tomto smyslu.
VI – Závěry
127. Vzhledem k výše uvedenému navrhuji Soudnímu dvoru, aby:
1) žalobu zamítl;
2) uložil Italské republice náhradu nákladů řízení.
(1) .
(2)  –	Úř. věst. 2002, L 184, s. 27 (dále jen „napadené rozhodnutí“).
(3)  –	Viz zejména rozsudky ze dne 6. dubna 2000, Komise v. Francie (C‑256/98, Recueil, s. I‑2487, bod 31), a ze dne 7. května 1986, Barcella a další v. Komise (191/84, Recueil, s. 1541, bod 5).
(4)  –	Viz zejména rozsudky ze dne 24. července 2003, Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, Recueil, s. I‑7747, bod 75), a ze dne 3. března 2005, Heiser (C‑172/03, Sb. rozh. s. I‑1627, bod 27).
(5)  –	Viz mimo jiné rozsudky ze dne 26. září 1996, Francie v. Komise (C‑241/94, Recueil, s. I‑4551, bod 21); ze dne 29. dubna 1999, Španělsko v. Komise (C‑342/96, Recueil, s. I‑2459, bod 23); ze dne 13. června 2002, Nizozemsko v. Komise (C‑382/99, Recueil, s. I‑5163, bod 61), a ze dne 13. února 2003, Španělsko v. Komise (C‑409/00, Recueil, s. I‑1487, bod 46).
(6)  –	Viz zejména rozsudky Francie v. Komise, výše uvedený v poznámce pod čarou 5, bod 21, a Španělsko v. Komise, výše uvedený v poznámce pod čarou 5, bod 23.
(7)  –	O použití čl. 87 odst. 3 ES je v projednávané věci pojednáno v rámci třetího žalobního důvodu. Viz především mé úvahy v bodu 113 a násl.
(8)  –	Viz Sutter, Das EG-Beihilfenverbot und sein Durchführungsverbot in Steuersachen, 2005, s. 44 a násl.
(9)  –	Viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 10. prosince 1969, Komise v. Francie (6/69 a 11/69, Recueil, s. 523, bod 21), a ze dne 19. května 1999, Itálie v. Komise (C‑6/97, Recueil, s. I‑2981, bod 21).
(10)  –	Viz ohledně otázky jednostranného poskytnutí zvýhodnění úvahy generálního advokáta Tizzana v jeho stanovisku přednesené dne 8. května 2001 ve věci Ferring (rozsudek ze dne 22. listopadu 2001 (C‑53/00, Recueil, s. I‑ 9067, bod 39).
(11)  –	Nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999 o zvláštních předpisech pro použití čl. 93 Smlouvy ES (Úř. věst. L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339).
(12)  –	Viz zejména rozsudek ze dne 7. března 2002, Itálie v. Komise (C‑310/99, Recueil, s. I‑2289, bod 48).
(13)  –	Viz zejména rozsudky ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink’s France (C‑367/95 P, Recueil, s. I‑1719, bod 63), ze dne 30. března 2000, VBA v. Florimex a další (C‑265/97 P, Recueil, s. I‑2061, bod 93), ze dne 22. března 2001, Francie v. Komise (C‑17/99, Recueil, s. I‑2481, body 35 a 36), a Itálie v. Komise, výše uvedený v poznámce pod čarou 12, bod 48.
(14)  –	Úř. věst. C 384 ze dne 10. 12. 1998, s. 3.
(15)  –	Viz zejména rozsudky ze dne 23. února 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg v. Vysoký úřad (30/59, Recueil, s. 3, zejména 43); ze dne 15. března 1994, Banco Exterior de España (C‑387/92, Recueil, s. I‑877, bod 13); ze dne 29. června 1999, DM Transport (C‑256/97, Recueil, s. I‑3913, bod 19), a ze dne 12. prosince 2002, Belgie v. Komise (C ‑5/01, Recueil, s. I‑11991, bod 32).
(16)  –	Viz například Ross, „State aid and national courts: definition and other problems – a case of premature anticipation?“ CMLR 2000, 407: „No advantage can be identified without a comparator first being found as a benchmark for treatment“. Identifikace referenčního bodu není podle mého názoru potřebná teprve až s ohledem na otázku jednostrannosti, resp. selektivnosti výhody, nýbrž také ve vztahu k poskytování zvýhodnění, neboť i na otázku, jestli bude podniku určitým opatřením poskytnuto zvýhodnění, nelze odpovědět pouze z pohledu podniku. Proto také podle ustálené judikatury nezáleží na tom, jestli se situace opatřením údajně zvýhodněného subjektu ve srovnání s předešlým právním stavem zlepšila nebo zhoršila nebo jestli naopak zůstala beze změny. Viz zejména rozsudek ze dne 7. června 1988, Řecko v. Komise (57/86, Recueil, s. 2855, bod 10).
(17)  –	Viz například stanovisko generálního advokáta La Pergoly přednesené dne 12. listopadu 1998 ve věci Belgie v. Komise (rozsudek ze dne 17. června 1999, C‑75/97, Recueil, s. I‑3671, bod 11).
(18)  –	Rozsudek De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg v. Vysoký úřad, uvedený výše v poznámce pod čarou 15.
(19)  –	Rozsudek Belgie v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 17.
(20)  –	Viz stanovisko generálního advokáta Mischoa přednesené dne 8. května 2001 ve věci Adria‑Wien Pipeline (rozsudek ze dne 8. listopadu 2001, C‑143/99, Recueil, s. I‑8365, body 40 a násl.) Viz také rozsudek ze dne 29. dubna 2004, GIL Insurance (C‑308/01, Recueil, s. I‑4777, bod 70 a násl.).
(21)  –	Viz rozsudky ze dne 14. října 1987, Německo v. Komise (C‑248/84, Recueil, s. 4013, bod 18), a Belgie v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 17, bod 48.
(22)  –	Viz rozsudek DM Transport, uvedený výše v poznámce pod čarou 15, bod 19.
(23)  –	Rozsudek ze dne 19. září 2000, Německo v. Komise (C‑156/98, Recueil, s. I‑6857, bod 26).
(24)  –	Rozsudky ze dne 2. července 1974, Itálie v. Komise (173/73, Recueil, s. 709, bod 26), a Banco Exterior de Espana, výše uvedený v poznámce pod čarou 15, bod 12.
(25)  –	Jedná se především o možnost státního zásahu, jak vyplývá například z rozsudku ze dne 20. listopadu 2003, GEMO (C‑126/01, Recueil, s. I‑3769, bod 26).
(26)  –	Viz Heidenhain, Handbuch des Europäischen Beihilfenrecht, 2003, s. 155, odstavec 5.
(27)  –	Viz zejména rozsudek ze dne 19. září 2000, Německo v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 23, bod 26.
(28)  –	Viz rozsudek ze dne 17. června 1999, Belgie v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 17, zejména body 32 a 33.
(29)  –	Stanovisko generálního advokáta přednesené dne 17. března 1992 (rozsudek ze dne 17. března 1993, C‑72/91 a C‑73/91, Recueil, s. I‑887, bod 50). Viz pro výslovný odkaz na tento pojem rozsudek Belgie v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 17, nadpis k bodu 32.
(30)  –	Rozsudek ze dne 17. června 1999, Belgie v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 17, bod 33, který odkazuje na rozsudek Itálie v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 24, bod 33.
(31)  –	Viz rozsudek GIL Insurance a další, výše uvedený v poznámce pod čarou 20, bod 68.
(32)  –	Viz bod 27 stanoviska generálního advokáta předneseného dne 17. září 1998 (rozsudek ze dne 19. května 1999, Itálie v. Komise, výše uvedený v poznámce pod čarou 9, bod 27.
(33)  –	Viz také mé výše uvedené úvahy v bodě 27 tohoto stanoviska.
(34)  –	Rozsudek Adria-Wien Pipeline, uvedený výše v poznámce pod čarou 20, bod 30.
(35)  –	Viz bod 35 odůvodnění napadeného rozhodnutí, v němž Komise uvádí o selektivnosti následující (mnou zdůrazněno): „I kdyby měly
být podpory poskytnuty všem bankám bez rozdílu, představovala by opatření podpory hospodářské činnosti“.
(36)  –	Viz rozsudek ze dne 6. listopadu, Itálie v. Komise (C‑86/89, Recueil, s. I‑3891, bod 20).
(37)  –	Viz rozsudek Španělsko v. Komise, výše uvedený v poznámce pod čarou 5, bod 75.
(38)  –	Viz zejména rozsudek ze dne 19. října 2000, Itálie a Sardegna Lines v. Komise (C‑15/98 a C‑105/99, Recueil, s. I‑8855, bod 66 a výše uvedená judikatura).
(39)  –	Viz bod 27 tohoto stanoviska.
(40)  –	Viz také Sutter, uvedený výše v poznámce pod čarou 8, s. 132.
(41)  –	Viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 10. prosince 1969, Komise v. Francie, uvedený výše v poznámce pod čarou 9, bod 21, a ze dne 19. května 1999, Itálie v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 9, bod 21.
(42)  –	Viz bod 33 stanoviska generálního advokáta Jacobse předneseného dne 23. března 1994 ve věci Španělsko v. Komise (rozsudek ze dne 14. září 1994, C‑278/92 až C‑280/92, Recueil, s. I‑4103); viz také Keppenne, Guide des aides d’Etat en droit communautaire, 1999, s. 120 a 132 a násl.
(43)  –	Viz zejména rozsudky ze dne 17. září 1980, Philip Morris v. Komise (730/79, Recueil, 2671, bod 11), a Ferring, uvedený výše v poznámce pod čarou 10, bod 21.
(44)  –	Viz rozsudek Heiser, uvedený výše v poznámce pod čarou 4, bod 35.
(45)  –	Hlavní zásady týkající se regionálních podpor (Úř. věst. 1998, C 74, s. 9).
(46)  –	Rozsudky ze dne 24. února 1987, Deufil v. Komise (310/85, Recueil, s. 901, bod 18); ze dne 8. března 1988, Exécutif regional wallon a Glaverbel v. Komise (62/87 a 72/87, Recueil, s. 1573), a ze dne 29. dubna 2004, Itálie v. Komise (C‑372/97, Recueil, s. I‑3679, bod 83).
(47)  –	Viz zejména rozsudek ze dne 14. ledna 1997, Španělsko v. Komise (C‑169/95, Recueil, s. I‑135, bod 34).
(48)  –	Viz zejména usnesení ze dne 24. července 2003, Sicilcassa a další (C‑297/01, Recueil, s. I‑7849, bod 47).
(49)  –	Viz zejména rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Itálie v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 46, bod 83.
(50)  –	Viz také zejména rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Itálie v. Komise, uvedený výše v poznámce pod čarou 46, bod 87.
(51)  –	Viz také moje úvahy uvedené výše, body 29 a 30 tohoto stanoviska.