61976C0011
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
FRANCESCO CAPOTORTI
της 5ης Δεκεμβρίου 1978 (
*1
)
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1.
Οι σημερινές προτάσεις μου αναφέρονται σε τέσσερις προσφυγές που ασκήθηκαν αντίστοιχα από την Ολλανδική Κυβέρνηση (υπόθεση 11/76), τη Γαλλική Κυβέρνηση (συνεκδικαζόμενες υποθέσεις 15 και 16/76) και την Κυβέρνηση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας (υπόθεση 18/76). Οι προσφεύγουσες κυβερνήσεις ζητούν την ακύρωση των αποφάσεων με τις οποίες η Επιτροπή, κατά την εκκαθάριση των λογαριασμών που αφορούν τα οικονομικά έτη 1970 και 1971 του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), Τμήμα Εγγυήσεων, αρνήθηκε να αναγνωρίσει ότι επιβαρύνουν το Ταμείο αυτό ορισμένες δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν από τα τρία κράτη μέλη στο πλαίσιο της δραστηριότητας τους εκτελέσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής.
Η ενέργεια της Επιτροπής οφείλεται κυρίως στην άποψη ότι οι δαπάνες για τις οποίες πρόκειται είναι τυπικά ανώμαλες και τελείως αδικαιολόγητες ενόψει της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως. Η άποψη των τριών κυβερνήσεων στηρίζεται στις περισσότερες περιπτώσεις σε ερμηνεία των εφαρμοστέων διατάξεων, η οποία διαφέρει από την ερμηνεία της Επιτροπής και προσπαθεί να δικαιολογήσει τις πραγματο ποιηθείσες δαπάνες, συνεπώς δε, τον καταλογισμό στο ΕΓΤΠΕ του οικονομικού βάρους το οποίο συνεπάγονται. Σε άλλες περιπτώσεις, όμως, οι προσφεύγουσες κυβερνήσεις αναγνωρίζουν ότι οι δαπάνες των οποίων ζητούν την απόδοση δεν βρίσκουν αντικειμενική δικαιολογία στους κοινοτικούς κανόνες λόγω του ότι πραγματοποιήθηκαν κατόπιν εσφαλμένης ερμηνείας αυτών των διατάξεων ή για να θεραπευθεί το ανεφάρμοστο αυτών των διατάξεων στις πραγματικές καταστάσεις. Παρόλα αυτά οι προσφεύγουσες κυβερνήσεις υποστηρίζουν ότι τα επίμαχα οικονομικά βάρη πρέπει επίσης να τα φέρει η Κοινότητα και προς υποστήριξη της απόψεως αυτής προβάλλουν σειρά σκέψεων σχετικά με τα κριτήρια του καταλογισμού στην Κοινότητα των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν για λογαριασμό της από τους εθνικούς οργανισμούς στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής. Η γενική σημασία των σκέψεων αυτών με ωθεί να πιστεύω ότι πρέπει να ερευνηθούν πριν από την εξέταση της ουσίας των διαφόρων δαπανών που αποτελούν το αντικείμενο της αρνήσεως την οποία προέβαλε η Επιτροπή στην εκκαθάριση τους.
2.
Οι προσβαλλόμενες αποφάσεις στηρίζονται στο άρθρο 5, παράγραφος 2, περίπτωση β, του κανονισμού 729/70/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970, και στο άρθρο 8, περίπτωση α, του κανονισμού 1723/72/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 26ης Ιουλίου 1972. Ο πρώτος από τους κανονισμούς αυτούς αναφέρεται στη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής, ενώ ο δεύτερος κανονισμός αφορά την εκκαθάριση των λογαριασμών του Τμήματος Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ.
Κατά το γράμμα της πρώτης διατάξεως, «η Επιτροπή, κατόπιν διαβουλεύσεως με την επιτροπή του Ταμείου που προβλέπεται στο άρθρο 11, … εκκαθαρίζει προ του τέλους του επομένου έτους, βάσει των εγγράφων που προβλέπονται στην παράγραφο 1, περίπτωση β, τους λογαριασμούς των (εθνικών) υπηρεσιών και οργανισμών».
Η άλλη διάταξη που αναφέρεται πιο πάνω ορίζει ότι η απόφαση για την εκκαθάριση των λογαριασμών περιέχει «τον καθορισμό του ποσού των δαπανών που πραγματοποιούνται σε κάθε κράτος μέλος κατά τη διάρκεια του σχετικού έτους και αναγνωρίζεται ότι επιβαρύνουν το ΕΓΤΠΕ, Τμήμα Εγγυήσεων».
Πρέπει να διευκρινιστεί ότι, ως το 1970 συμπεριλαμβανόμενο, οι δαπάνες της κοινής γεωργικής πολιτικής προκαταβάλλονταν από τα κράτη μέλη και εισπράττονταν κατόπιν από την Κοινότητα. Αντίθετα, από τον Ιανουάριο 1971, δυνάμει του προαναφερθέντος κανονισμού 729/70, εισήχθη το σύστημα της άμεσης χρηματοδότησης από την Κοινότητα των επιστροφών κατά την εξαγωγή στις τρίτες χώρες και των παρεμβάσεων που προορίζονταν να ομαλοποιήσουν τις γεωργικές αγορές. Η Επιτροπή θέτει στη διάθεση των κρατών μελών τις απαραίτητες πιστώσεις, για να προβούν τα αρμόδια εθνικά όργανα στις πληρωμές που αφορούν τα μέτρα των προαναφερθέντων δύο ειδών. Κατά τη διάρκεια κάθε έτους η Επιτροπή δίνει προκαταβολές στους εθνικούς οργανισμούς. Κατόπιν διαβιβάζουν τα κράτη μέλη στην Επιτροπή τους ετήσιους λογαριασμούς που αφορούν τις οικονομικές συναλλαγές του προαναφερθέντος είδους, οι οποίες πραγματοποιήθηκαν από τις υπηρεσίες τους και τους αντίστοιχους οργανισμούς και προσαρτούν τα οικεία δικαιολογητικά έγγραφα.
Η εκκαθάριση των λογαριασμών είναι λοιπόν κάτι περισσότερο από μια απλή λογιστική ενέργεια. Πράγματι, για να μπορέσει να γίνει ο συμψηφισμός των προκαταβολών που δόθηκαν από την Επιτροπή και των πληρωμών που διενήργησαν τα κράτη μέλη, πρέπει οι πληρωμές αυτές να αναγνωρίζονται οριστικά ότι επιβαρύνουν το ΕΓΤΠΕ, Τμήμα Εγγυήσεων. Δεν έχει προβλεφθεί καμιά ειδική διοικητική διαδικασία που να έχει ως αντικείμενο τη λύση των προβλημάτων, τα οποία μπορούν να ανακύψουν στα θέματα καταλογισμού στο ΕΓΤΠΕ των πληρωμών που έγιναν από τους εθνικούς οργανισμούς. Κατά συνέπεια, η εξακρίβωση των προϋποθέσεων που επιτρέπουν τον καταλογισμό αυτών των δαπανών στο ΕΓΤΠΕ πραγματοποιείται στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθαρίσεως.
Είναι προφανές ότι η διαχείριση των εν λόγω πληρωμών από τα κράτη μέλη και για λογαριασμό της Κοινότητας μπορεί να δώσει λαβή σε ανωμαλίες. Αυτή την περίπτωση ρυθμίζει το άρθρο 8 του προαναφερθέντος κανονισμού 729/70, το οποίο υποχρεώνει τα κράτη μέλη με την παράγραφο 1 να θεσπίσουν, μεταξύ άλλων, τα απαραίτητα μέτρα για την πρόληψη και τη δίωξη των ανωμαλιών και την ανάληψη των απολεσθέντων εξαιτίας ανωμαλιών ή αμελειών ποσών. Τα κράτη μέλη πρέπει να ενημερώνουν την Επιτροπή για τα ληφθέντα μέτρα προς το σκοπό αυτό και ιδίως για την πορεία των διοικητικών και δικαστικών διαδικασιών. Περαιτέρω, κατά το γράμμα της παραγράφου 2, «σε περίπτωση μη πλήρους ανακτήσεως, οι οικονομικές συνέπειες των ανωμαλιών ή αμελειών αναλαμβάνονται από την Κοινότητα, εκτός εκείνων που προκύπτουν από ανωμαλίες ή αμέλειες καταλογιστέες στα διοικητικά όργανα ή οργανισμούς των κρατών μελών».
3.
Η ερμηνεία του κανόνα αυτού αποτελεί το αντικείμενο του πρώτου προκαταρκτικού γενικής φύσεως ζητήματος, το οποίο είναι κοινό για την υπόθεση της Ολλανδικής Κυβερνήσεως και για την υπόθεση της Γερμανικής Κυβερνήσεως. Πρόκειται για το ζήτημα αν το άρθρο 8 αφορά κυρίως τις ανωμαλίες ή αμέλειες που διαπράχθηκαν από τους ιδιώτες και αφορά τις ανωμαλίες ή αμέλειες των κρατών μελών μόνον όσον αφορά τη γραμμή συμπεριφοράς που ακολουθούν τα διοικητικά τους όργανα ή οι οργανισμοί τους σε σχέση με τη συμπεριφορά των ιδιωτών ή αν, αντίθετα, ρυθμίζει τον καταλογισμό όλων των δαπανών που προκύπτουν από ανωμαλίες ή από αμέλειες που διαπράχθηκαν τόσο από τους ιδιώτες, όσο και από τις εθνικές διοικήσεις.
Υπέρ της πρώτης απόψεως επισημαίνει η Επιτροπή τα άρθρα 2 και 3 του προαναφερθέντος κανονισμού, τα οποία προβλέπουν αντίστοιχα την κοινοτική χρηματοδότηση των επιστροφών κατά την εξαγωγή προς τρίτες χώρες και τη χρηματοδότηση των παρεμβάσεων για τη ρύθμιση των γεωργικών αγορών, πάντοτε όμως εν αναφορά προς επιστροφές που χορηγήθηκαν και προς παρεμβάσεις που αναλήφθηκαν «σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών». Από τις διατάξεις αυτές προκύπτει, κατά την άποψη της Επιτροπής, ότι το ΕΓΤΠΕ δεν μπορεί εγκύρως να αναλάβει για λογαριασμό του το βάρος των μέτρων που θεσπίστηκαν από τα κράτη εφόσον δεν ήταν σύμφωνα με τις κοινοτικές διατάξεις. Επομένως, κατά γενικό κανόνα, καμιά πληρωμή που διενεργήθηκε από τους οργανισμούς του κράτους υπό προϋποθέσεις αντικειμενικά ανώμαλες δεν μπορεί να καταλογιστεί στο ΕΓΤΠΕ, πλην της περιπτώσεως ανωμαλιών ή αμελειών που διαπράχθηκαν από τους ιδιώτες (όπως, παραδείγματος χάρη, σε περίπτωση απάτης). Μόνο στην περίπτωση αυτή θα ήταν δικαιολογημένος ο καταλογισμός στην Κοινότητα και πάντως το κράτος μέλος θα ήταν υπεύθυνο αν τα όργανά του που είναι επιφορτισμένα με τη διαχείριση της κοινής γεωργικής πολιτικής διέπραξαν αυτά τα ίδια ανωμαλίες ή αμέλειες (παραδείγματος χάρη στην περίπτωση ανεπαρκούς προκαταρκτικού ελέγχου, στην περίπτωση αμέλειας για την αναζήτηση αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών και σε άλλες ανάλογες περιπτώσεις).
Η Γερμανική και η Ολλανδική Κυβέρνηση έχουν εντελώς άλλη άποψη. Θεωρούν ότι η διάταξη του άρθρου 8, παράγραφος 2, ρυθμίζει κατά γενικό τρόπο το ζήτημα του καταλογισμού των πληρωμών που διενεργήθηκαν κατά τρόπο ανώμαλο, ακόμη και πέραν των περιπτώσεων στις οποίες η ανωμαλία προήλθε από ενέργεια των ιδιωτών. Είδαμε ότι σύμφωνα με το γράμμα της διατάξεως αυτής, τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να αναλαμβάνουν μόνον εκείνες τις δαπάνες «που προκύπτουν από ανωμαλίες ή αμέλειες καταλογιστέες στα διοικητικά όργανα ή οργανισμούς» καθενός από αυτά· κατά συνέπεια, αν αποδοθεί στη διάταξη αυτή περιεχόμενο τέτοιο ώστε να περιλαμβάνει όλες τις περιπτώσεις ανωμαλιών που διαπράχθηκαν από τους κρατικούς οργανισμούς, το γενικό κριτήριο του επιμερισμού του βάρους των ανωμάλων πληρωμών μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών εμφανίζεται ριζικά διαφορετικό από εκείνο που συνάγει η Επιτροπή από τα άρθρα 2 και 3 του κανονισμού.
Οι προσφεύγουσες κυβερνήσεις προβάλλουν υπέρ των απόψεών τους επιχειρήματα που συνάγονται από τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά του συστήματος παρεμβάσεως. Υποστηρίζουν ότι μετά τη θέσπιση του συστήματος της «αμέσου χρηματοδοτήσεως», η χρηματοδότηση αυτή πρέπει να διενεργείται κανονικά με κίνδυνο της Κοινότητας. Περαιτέρω, είναι αναμφίβολο ότι το σύστημα παρεμβάσεως βρίσκεται στο πλαίσιο της γεωργικής πολιτικής, η οποία είναι αποκλειστικά κοινοτική. Αν επομένως είναι αληθές ότι τα κράτη ενεργούν για λογαριασμό της Κοινότητας κατά την εφαρμογή των κοινοτικών μέτρων παρεμβάσεως, είναι σύμφωνο με τη λογική του συστήματος, κατά την άποψη των προσφευγουσών κυβερνήσεων, ότι η ευθύνη τους για τις ανώμαλες πληρωμές περιορίζεται στις περιπτώσεις στις οποίες τους καταλογίζονται συγκεκριμένες ανωμαλίες ή αμέλειες.
Πρέπει να παρατηρηθεί ότι αυτή η άποψη δεν έχει την αναγκαία σαφήνεια εφόσον δεν διευκρινιστεί η έννοια των «ανωμαλιών ή αμελειών που είναι καταλογιστέες στο κράτος».
Εν επιγνώσει αυτού του γεγονότος, η Ολλανδική Κυβέρνηση αποσαφηνίζει ορισμένα πράγματα επί του σημείου αυτού. Θεωρεί ότι είναι ασυγχώρητη η ανωμαλία μιας πληρωμής που πραγματοποιήθηκε λόγω ανεπαρκούς γνώσεως των κοινοτικών κανόνων από τους εθνικούς υπαλλήλους. Κατά την αποψή της, το κράτος είναι επίσης υπεύθυνο για τα ερμηνευτικά σφάλματα των κοινοτικών κανόνων όταν, ενόψει των συγκεκριμένων περιστάσεων, η ερμηνεία αυτή δεν μπορεί να γίνει εύλογα δεκτή από έναν αντικειμενικό παρατηρητή, ειδικό επί του θέματος. Η σκέψη της Ολλανδικής Κυβερνήσεως φαίνεται, κατ' ουσίαν, να είναι ότι οι οικονομικές συνέπειες των ανωμαλιών που διαπράχθηκαν κατά την εφαρμογή της κοινοτικής γεωργικής κανονιστικής ρυθμίσεως καταλογίζονται στα κράτη μέλη μόνο στην περίπτωση βαριάς αμέλειας των κρατικών οργανισμών.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει, εξάλλου, ότι δεν έχει την εξουσία να απευθύνεται ευθέως στους εθνικούς οργανισμούς παρεμβάσεως για να τους δίνει οδηγίες περί του τρόπου εφαρμογής της γεωργικής κανονιστικής ρυθμίσεως και ότι δεν έχει πολύ περισσότερο την εξουσία ελέγχου που θα της επέτρεπε να εμποδίσει τους εθνικούς οργανισμούς να εκτελέσουν κατά τρόπο ανώμαλο τους κανόνες που ισχύουν επί του θέματος. Οι εσωτερικές κρατικές αρχές απολαύουν πλήρους και απόλυτης αυτονομίας κατά την εκτέλεση της γεωργικής κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως· η Επιτροπή πιστεύει ότι στην αυτονομία αυτή πρέπει να αντιστοιχεί μια ευθύνη επίσης ευρεία των κρατών για τις ανωμαλίες που διαπράχθηκαν από τους οργανισμούς τους στο πλαίσιο αυτό.
4.
Όσον αφορά εμένα, νομίζω ότι το πρόβλημα συνίσταται στη διαπίστωση αν η γενική αρχή καταλογισμού στην Κοινότητα των πληρωμών που προβλέπονται από τον προαναφερθέντα κανονισμό 729/70 πρέπει να συναχθεί από τα άρθρα 2 και 3 του κανονισμού αυτού ή από τον κανόνα του άρθρου 8, παράγραφος 2. Στην πρώτη περίπτωση, η γενική αρχή θα ήταν να καταλογίζονται στην Κοινότητα μόνο οι κανονικές δαπάνες· έτσι θα αποκλειόταν να εφαρμοστεί η εξαίρεση του άρθρου 8, παράγραφος 2 και στις ανώμαλες δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη χωρίς υπαίτια ενέργεια των ιδιωτών, αφού η απόδοση στην εξαίρεση αυτή τέτοιας εκτάσεως θα ισοδυναμούσε τελικά με άρνηση αυτής της ίδιας της αρχής. Στη δεύτερη περίπτωση, αντίθετα, η γενική αρχή θα ήταν ο καταλογισμός στην Κοινότητα όλων των δαπανών που αναλήφθηκαν από τα κράτη μέλη κατά τη διαχείριση των επιστροφών κατά την εξαγωγή και των παρεμβάσεων για τη ρύθμιση των γεωργικών αγορών, περιλαμβανομένων και των πληρωμών που διενεργήθηκαν κατά τρόπο όχι σύμφωνο, τόσο από άποψη ουσίας, όσο και από άποψη τύπου, με το κοινοτικό δίκαιο, με μόνη εξαίρεση των ανωμαλιών ή αμελειών που μπορούν να προσδιοριστούν ως «καταλογιστέες» στα διοικητικά όργανα ή στους οργανισμούς των κρατών μελών. Απομένει, βεβαίως, να καθοριστούν οι προϋποθέσεις αυτού του κατ' εξαίρεση «καταλογιστού» στα κράτη μέλη.
Από το όλο περιεχόμενο του κανονισμού 729/70 προκύπτει σαφώς, κατά την άποψή μου, ότι η γενική αρχή είναι αυτή που μπορεί να συναχθεί από τα άρθρα 2 και 3 και ότι η εξαίρεση αφορά τη δυνατότητα να επιρριφθούν στην Κοινότητα οι πληρωμές που πάσχουν ανωμαλίες ή αμέλειες, οι οποίες δεν μπορούν να καταλογιστούν στα εθνικά διοικητικά όργανα ή στους εθνικούς οργανισμούς. Στην πραγματικότητα, ένα σύστημα αμέσου κοινοτικής χρηματοδοτήσεως μέτρων κοινής γεωργικής πολιτικής συνεπάγεται λογικά ότι η Κοινότητα χρηματοδοτεί τα μέτρα αυτά υπό τις προϋποθέσεις που αυτή η ίδια προσδιόρισε μέσω των δικών της κανόνων. Τα άρθρα 2, παράγραφος 1 και 3, παράγραφος 1, του προαναφερθέντος κανονισμού δεν κάνουν τίποτε άλλο από το να επιβεβαιώνουν αυτή την απολύτως λογική άποψη. Αν οι κρατικοί οργανισμοί που είναι επιφορτισμένοι με τη διαχείριση των εν λόγω μέτρων είναι αμελείς κατά την εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων ή προβαίνουν σε ανωμαλίες (και πρέπει να παρατηρηθεί ότι ο δεύτερος αυτός όρος είναι ευρύτερος από τον πρώτο, αφού λείπει το υποκειμενικό χαρακτηριστικό της υπαίτιας συμπεριφοράς), τα κράτη μέλη πρέπει να αναλάβουν την ευθύνη· αλλοιώς θα χορηγούνταν η κοινοτική χρηματοδότηση ανεξάρτητα από την τήρηση των κοινοτικών κανόνων, αντίθετα προς τα προαναφερθέντα άρθρα 2 και 3.
Υπέρ αυτής της απόψεως μπορούν να συναχθούν από το γράμμα του άρθρου 8 κι άλλα επιχειρήματα. Πρέπει να υπενθυμιστεί ότι στην πρόταση του κανονισμού που υπέβαλε η Επιτροπή στο Συμβούλιο, το περιεχόμενο του άρθρου αυτού ήταν σαφώς περιορισμένο στις περιπτώσεις ανωμαλιών που μπορούν να καταλογιστούν στους τρίτους. Έστω κι αν η διατύπωση που υιοθετήθηκε κατόπιν είναι διαφορετική, δεν μπορεί από αυτό να συναχθεί ότι το Συμβούλιο είχε την πρόθεση να επιφέρει στην αρχικά υποβληθείσα πρόταση μια τόσο θεμελιώδη τροποποίηση σαν αυτή που θα συνίστατο στην ανατροπή της βασικής αρχής του καταλογιστού που προκύπτει από τα ήδη αναφερθέντα άρθρα 2 και 3.
Ας δούμε ήδη ποιο είναι το ακριβές περιεχόμενο και ποια η διατύπωση του άρθρου 8, παράγραφος 1. Το άρθρο αυτό αρχίζει ορίζοντας ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να εξασφαλίσουν την πραγματοποίηση και την κανονικότητα των χρηματοδοτουμένων από το Ταμείο πράξεων και τους επιβάλει να προλάβουν και να διώξουν τις ανωμαλίες, καθώς και να ανακτήσουν τα απολεσθέντα εξαιτίας ανωμαλιών ή αμελειών ποσά· η Επιτροπή πρέπει να ενημερώνεται για τα ληφθέντα μέτρα, ιδίως δε για την πορεία των διοικητικών και δικαστικών διαδικασιών. Μου φαίνεται εύλογο ότι η κανονικότητα αναφέρεται στις χρηματοδοτούμενες από το Ταμείο πράξεις, δηλαδή στις ενέργειες ιδιωτικού χαρακτήρα που ενισχύονται από τη χρηματοδότηση και όχι στις πληρωμές που διενεργούνται από τα κράτη· η ίδια αναφορά πρέπει να χρησιμοποιηθεί και στις ανωμαλίες. Περαιτέρω, νομίζω ότι, όσον αφορά το περιεχόμενό του, ο κανόνας αυτός αναφέρεται σαφώς στις ανωμαλίες ή αμέλειες που προέρχονται από ενέργειες υποκειμένων δικαίου, άλλων πλην των κρατών: τα κράτη καλούνται να τις προλάβουν, να τις διώξουν, να ανακτήσουν τα απολεσθέντα ποσά και, κατά συνέπεια, να εναγάγουν τους τρίτους, υπαίτιους αυτών των ανωμαλιών ή αμελειών.
Όσον αφορά την υποχρέωση αναζητήσεως των απολεσθέντων ποσών εξαιτίας ανωμαλιών ή αμελειών, θα παρατηρήσω ότι κάθε φορά που κατόπιν μιας εσφαλμένης ερμηνείας των κοινοτικών κανόνων ή αμελούς εφαρμογής των κανόνων αυτών κατέβαλε η διοίκηση στους τρίτους ποσά ανώτερα από αυτά που επιτρεπόταν να τους καταβληθούν ή προέβη στην καταβολή υπό προϋποθέσεις τυπικά ανώμαλες, η γενική αρχή του σεβασμού της καλής πίστεως δύσκολα θα επέτρεπε να επιβληθεί στο δικαιούχο η επιστροφή των ποσών που καταβλήθηκαν. Η κατάσταση είναι διαφορετική, αντίθετα, όταν η πληρωμή διενεργήθηκε κατόπιν απάτης ή ακόμη και ανωμαλίας που διαπράχθηκε από τον δικαιούχο ιδιώτη.
Και ήδη προχωρώ στην παράγραφο 2 του άρθρου 8. Η Ολλανδική και η Γερμανική Κυβέρνηση ερμηνεύουν τη διάταξη αυτή σαν να είχε την εξής διατύπωση: «Σε περίπτωση μη πλήρους ανακτήσεως, οι οικονομικές συνέπειες των ανωμαλιών ή αμελειών τόσο των ιδιωτών, όσο και των διοικητικών οργάνων ή οργανισμών των κρατών μελών αναλαμβάνονται από την Κοινότητα, εκτός εκείνων που προκύπτουν από ανωμαλίες ή αμέλειες καταλογιστέες στα διοικητικά όργανα ή οργανισμούς των κρατών μελών». Αλλά τι έννοια θα είχε να αντιταχθούν οι ανωμαλίες ή οι αμέλειες των εθνικών διοικήσεων στις ανωμαλίες ή αμέλειες που είναι καταλογιστέες στις εθνικές διοικήσεις; Η αμέλεια της διοικήσεως δεν μπορεί να είναι τίποτε άλλο από την αμέλεια που είναι καταλογιστέα σ' αυτή την ίδια διοίκηση· το ίδιο ισχύει και για την ανωμαλία. Η διάταξη δεν έχει νόημα παρά μόνο αν οι ανωμαλίες ή οι αμέλειες που είναι καταλογιστέες στις εθνικές διοικήσεις μπορούν να αντιταχθούν στις ανωμαλίες ή στις αμέλειες που είναι καταλογιστέες σε διαφορετικά υποκείμενα, δηλαδή στους ιδιώτες, στα υποκείμενα των πράξεων που χρηματοδοτούνται από το Ταμείο.
Ας θυμηθούμε επίσης ότι το Συμβούλιο, ενεργώντας σύμφωνα με την παράγραφο 3 του άρθρου 8, θέσπισε με τον κανονισμό 283/72, της 7ης Φεβρουαρίου 1972, τις γενικές διατάξεις εφαρμογής του άρθρου αυτού. Η μεταγενέστερη αυτή νομοθετική πράξη περιέχει ορισμένα στοιχεία που μπορούν να συμβάλουν στην ερμηνεία του άρθρου 8, παράγραφος 2. Αναφέρομαι προπαντός στην αιτιολογία του κανονισμού 283/72, από την οποία προκύπτει ότι το Συμβούλιο στάθμισε μαζί τις απατηλές πρακτικές και τις ανωμαλίες (τρίτη αιτιολογική σκέψη) και επομένως αναφέρεται στις πράξεις που πραγματοποιήθηκαν από τους ιδιώτες με τους διάφορους βαθμούς βαρύτητας και προθέσεως.
Περαιτέρω, ενδιαφέρουσα είναι η αναφορά του άρθρου 3, το οποίο επιτάσσει στα κράτη μέλη να γνωστοποιούν ανά τρίμηνο στην Επιτροπή κατάσταση στην οποία να αναφέρονται οι περιπτώσεις ανωμαλιών που αποτέλεσαν αντικείμενο προ της διοικητικής ή δικαστικής βεβαιώσεως και επιβάλλει μεταξύ άλλων στα κράτη μέλη να παρέχουν διευκρινίσεις επί των πρακτικών που χρησιμοποιήθηκαν κατά τη διάπραξη της ανωμαλίας και επί του τρόπου με τον οποίο αποκαλύφθηκε αυτή η ανωμαλία. Ο κανόνας αυτός συνεπάγεται προφανώς, κι αυτός επίσης, ότι οι ανώμαλες πρακτικές ήταν έργο υποκειμένων ξένων προς τη διοίκηση. Στο άρθρο 4 γίνεται, τέλος, μνεία των ανωμαλιών «που αποκαλύπτουν τη χρήση νέας απατηλής πρακτικής». Είναι, λοιπόν, προφανώς, αυτό το είδος της ανωμαλίας που χαρακτηρίζεται ως δόλος, ο οποίος τράβηξε περισσότερο την προσοχή του κοινοτικού νομοθέτη.
Κατά τη συζήτηση της προτάσεως που κατέληξε στη θέσπιση του κανονισμού 283/72, το πρόβλημα της έννοιας που πρέπει να αποδοθεί στον όρο (ανωμαλία) δεν αμελήθηκε τελείως: Η γερμανική αντιπροσωπεία δήλωσε ότι θεωρεί ότι κάθε μέτρο της διοικήσεως ενός κράτους μέλους που ενέχει αμέλεια πρέπει να χαρακτηριστεί ως ανωμαλία κατά την έννοια του εν λόγω κανονισμού. Θεωρώ επίσης ενδιαφέρον το γεγονός, το οποίο τόνισε η Επιτροπή, ότι η δήλωση αυτή παρέμεινε μονομερής και δεν επαναλήφθηκε στα πρακτικά του Συμβουλίου. Επομένως, δεν συμβάλλει υπέρ της γνώμης των προσφευγουσών κυβερνήσεων το ίδιο συμπέρασμα επιβάλλεται και όσον αφορά την κοινή δήλωση του Συμβουλίου και της Επιτροπής, της 7ης Φεβρουαρίου 1972, με την οποία χαρακτηρίζεται ως ανωμαλία, κατά την έννοια του κανονισμού, «κάθε παράβαση, εκ προθέσεως ή μη, διατάξεως νομικού χαρακτήρα».
5.
Υπό το φως αυτών των σκέψεων η διάταξη του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 729/70 του Συμβουλίου πρέπει να ερμηνευθεί, κατ' εμέ, υπό την έννοια ότι σε περίπτωση μη πλήρους ανακτήσεως των ποσών που έλαβαν οι ιδιώτες αχρεωστήτως από την εθνική διοίκηση λόγω της παράνομης ή αμελούς ενέργειάς τους, η απώλεια αναλαμβάνεται από την Κοινότητα, εκτός αν αυτή η εθνική διοίκηση κατέστη η ίδια υπεύθυνη της απώλειας λόγω της συμπεριφοράς της κατά την πληρωμή (παραδείγματος χάρη, αμέλεια κατά τον έλεγχο της ακριβείας των δηλώσεων πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν ανεπιφύλακτα σε αμφίβολες περιπτώσεις· εσφαλμένος υπολογισμός του ποσού) ή σε μεταγενέστερη ημερομηνία (παραδείγματος χάρη, παράλειψη αναζητήσεως του αχρεωστήτως καταβληθέντος ή παράλειψη ασκήσεως εμπροθέσμου αγωγής για την ανάκτηση των καταβληθέντων ποσών).
Η διάταξη αυτή αναφέρεται λοιπόν προπαντός στις ανωμαλίες ή αμέλειες που είναι καταλογιστέες στους ιδιώτες, ενώ οι ανωμαλίες και αμέλειες της διοικήσεως δεν υπολογίζονται κατά το μέτρο που είναι παρεπόμενες πράξεων που τελέστηκαν από τους ιδιώτες. Έτσι εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 8 οι ανωμαλίες που διαπράχθηκαν ευθέως από τη διοίκηση, ανεξαρτήτως από τις ενέργειες των ιδιωτών. Στις ανωμαλίες αυτές εφαρμόζεται ο γενικός κανόνας, που μπορεί να συναχθεί από τα άρθρα 2 και 3 και σύμφωνα με τον οποίο η Κοινότητα επιβαρύνεται μόνο με τις πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν κανονικά από τα κράτη μέλη κατ' εφαρμογή της κοινοτικής γεωργικής κανονιστικής ρυθμίσεως. Σε σχέση με το γενικό αυτό κανόνα, το άρθρο 8, παράγραφος 2, αποτελεί προφανώς εξαίρεση, που περιορίζεται πάντως από την πρώτη φράση, η οποία έχει ως σκοπό να θεσπίσει το θεμελιώδες κριτήριο του καταλογισμού στα κράτη των ανωμάλων πληρωμών.
Δεν νομίζω ότι η ερμηνεία αυτή περιέχει κανένα παραλογισμό, όπως ισχυρίζεται η Ολλανδική Κυβέρνηση. Πράγματι, εφόσον τα κράτη μέλη ενεργούν για λογαριασμό της Κοινότητας, είναι ορθό να αναλάβει αυτή τις απώλειες που προκύπτουν από ενέργειες των διοικουμένων όταν τα κράτη μέλη έκαναν ό, τι τους είναι δυνατό για να εξασφαλίσουν την πραγματοποίηση και την κανονικότητα των χρηματοδοτούμενων από το Ταμείο πράξεων, για να προλάβουν και για να διώξουν τις ανωμαλίες καθώς και για να ανακτήσουν τα απολεσθέντα ποσά. Το πράγμα έχει διαφορετικά στην περίπτωση ανωμάλων πληρωμών που διενεργήθηκαν από τους κρατικούς οργανισμούς χωρίς πταίσμα εκ μέρους τρίτων. Η επέκταση σ' αυτή την περίπτωση της εξαιρέσεως που προβλέπεται από το άρθρο 8, παράγραφος 2, θα δημιουργούσε τον κίνδυνο να διευρυνθεί πολύ η οικονομική παρέμβαση της Κοινότητας και να τεθεί αυτή η τελευταία στην περίεργη περίπτωση η οποία συνίσταται στη χρηματοδότηση κρατικών ενεργειών που δεν είναι σύμφωνες προς το κοινοτικό δίκαιο, που είναι επίσης ασυμβίβαστες προς την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων ως προς τα αποτελέσματά τους, αν μη ως προς τις προθέσεις αυτών οι οποίοι τις μετήλθαν. Ξέρομε πράγματι ότι σύμφωνα με την αρχή αυτή, η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση πρέπει να παρέχει τα ίδια πλεονεκτήματα και να επιβάλλει τα ίδια βάρη σε όλα τα κράτη μέλη σ' αυτούς οι οποίοι υπάγονται σ' αυτή τη ρύθμιση. Αυτό είναι επίσης αναγκαίο για να αποφευχθεί η στρέβλωση των όρων του αντα γωνισμού. Αν γινόταν δεκτό ότι η Κοινότητα φέρει επίσης το βάρος των ανωμάλων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη κατά τη διαχείριση της κοινής γεωργικής πολιτικής — εξαιρώντας μόνο τις δαπάνες που είναι αποτέλεσμα βαριάς αμέλειας— τα κράτη που θα προέβαιναν στις περισσότερες ανωμαλίες κατά τη χορήγηση κοινοτικών ενισχύσεων θα καθίσταντο οι μεγαλύτεροι δικαιούχοι των χρηματοδοτήσεων αυτών του ΕΓΤΠΕ, πράγμα που θα ήταν αντίθετο προς τις στοιχειώδεις αρχές της διανεμητικής δικαιοσύνης.
Εξάλλου, ο μετριασμός του οικονομικού κινδύνου που συνδέεται με τις ανωμαλίες και ο οποίος προκύπτει από τις ανωμαλίες αυτές για τα κράτη, μπορεί να συμβάλει στο να τα παρακινήσει να χαλαρώσουν την επαγρύπνησή τους και μπορεί, επομένως, να επιφέρει αύξηση των ανωμάλων δαπανών, που αποτελεί ακόμη πιο σοβαρό κίνδυνο αφού η Κοινότητα δεν έχει τη δυνατότητα να παρεμβαίνει ευθέως στις εθνικές διοικητικές αρχές για να ανακαλέσουν τις διαταγές ή οδηγίες τους.
6.
Σ' όλες τις περιπτώσεις των ανωμάλων πληρωμών στις οποίες αναφέρονται οι προσβαλλόμενες αποφάσεις στις παρούσες υποθέσεις διακυβεύεται μόνο η ενέργεια της ενδιαφερόμενης εθνικής διοικήσεως, χωρίς να υφίσταται συντρέχουσα ανώμαλη ενέργεια που να μπορεί να καταλογιστεί στους διαφόρους δικαιούχους.
Απ' αυτό προκύπτει, βάσει των όσων έχω πει μέχρι τώρα, ότι όλες αυτές οι περιπτώσεις πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο εφαρμογής όχι της διατάξεως του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 729/70 του Συμβουλίου, αλλά του γενικού κανόνα σύμφωνα με τον οποίο τα μέτρα παρεμβάσεως που χρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΠΕ είναι εκείνα που είναι σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες.
Πάντως, λαμβάνοντας υπόψη την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, η Επιτροπή δέχεται ότι κάθε ανωμαλία που διαπράχθηκε από τις εθνικές διοικήσεις (εκτός, βεβαίως, των περιπτώσεων που αναφέρονται στο άρθρο 8, παράγραφος 2) δεν συνεπάγεται αυτομάτως ότι η δαπάνη πρέπει να αποκλειστεί από τον προϋπολογισμό του ΕΓΤΠΕ. Ειδικότερα, όταν η εσφαλμένη ερμηνεία των εφαρμοσθέντων κοινοτικών κανόνων από την εθνική διοίκηση μπορεί να καταλογισθεί σε όργανο της Κοινότητας, αυτή είναι εκείνη που πρέπει να αναλάβει το οικονομικό βάρος που προκύπτει από την εσφαλμένη αυτή ερμηνεία, κατά το χρόνο της εκκαθαρίσεως της δαπάνης.
Φρονώ ότι η δυνατότητα αυτή του συμπληρωματικού περιορισμού της ευθύνης των κρατών μελών πρέπει να γίνει δεκτή ως σύμφωνη με τη λογική του συστήματος, όχι μόνο βάσει της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, αλλά επίσης και υπό το φως των γενικών κριτηρίων που ισχύουν σε θέματα ευθύνης. Μπορεί στο σημείο αυτό να υπάρχει σφάλμα καταλογιστέο στην Κοινότητα στο πλαίσιο της κοινοτικής, εκτελεστικής φύσεως, ενεργείας (σκέπτομαι μια άποψη της Επιτροπής για τον τρόπο εφαρμογής ορισμένων κανόνων όχι τόσο σαφών, που στη συνέχεια αποκαλύπτεται να είναι καρπός εσφαλμένης ερμηνείας των κανόνων αυτών ή επίσης την παράλειψη απαντήσεως σε αίτηση παροχής διευκρινήσεων που υπέβαλε ένα κράτος μέλος) ή στο πλαίσιο της ίδιας της ενεργείας του κοινοτικού νομοθέτη (παραδείγματος χάρη, κανόνας που διατυπώθηκε κατά τρόπο αμφίβολο ή ασαφή, ικανός να παραπλανήσει ακόμη και έναν εμπειρογνώμονα επί του εν λόγω θέματος).
Αυτές οι λογικές απαμβλύνσεις της αυστηρότητας του γενικού κανόνα της ευθύνης των κρατών μελών λόγω των ανωμαλιών που διέπραξαν τα όργανά τους κατά την εφαρμογή της κοινοτικής γεωργικής κανονιστικής ρυθμίσεως οδηγούν επομένως στο να επιβαρυνθεί το ΕΓΤΠΕ με τις ανώμαλες δαπάνες, οι οποίες, σύμφωνα με την ερμηνεία που μέχρις εδώ έχω δεχτεί, βρίσκονται εκτός του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 729. Έτσι, θα πρέπει να μείνει ισχυρή και η γενική αρχή που προαναφέρθηκε και η οποία συνάγεται από τα άρθρα 2 και 3 του κανονισμού αυτού.
7.
Ένα άλλο προκαταρκτικό ζήτημα, το οποίο ανακίνησαν οι προσφεύγουσες κυβερνήσεις στις υποθέσεις 11/76 και 18/76 (δηλαδή από την Ολλανδική και τη Γερμανική Κυβέρνηση) αναφέρονται στη διαδικασία που ακολουθήθηκε από την Επιτροπή για τη διαπίστωση των προβαλλομένων ανωμαλιών.
Οι δύο κυβερνήσεις ισχυρίζονται ότι θα πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ της διαδικασίας εκκαθαρίσεως των λογαριασμών και της διαδικασίας καταλογισμού των δαπανών. Μόνον η διαδικασία εκκαθαρίσεως χαρακτηρίζεται από το γεγονός ότι έχει πλήρως αφεθεί στην Επιτροπή και ότι περαιώνεται με απόφασή της, ενώ ο καταλογισμός των δαπανών, ακόμη και ελλείψει ρητής κανονιστικής διατάξεως, απαιτεί, λόγω αυτού του ίδιου του χαρακτήρα της, πιο περίπλοκη διαδικασία, με συμμετοχή των ενδιαφερομένων κρατών μελών και του Συμβουλίου.
Οι προσφεύγουσες κυβερνήσεις υπογραμμίζουν ότι η διαδικασία εκκαθαρίσεως προβλέπεται από το άρθρο 5, παράγραφος 2, περίπτωση β, του κανονισμού 729/70· αντίθετα, η διαδικασία καταλογισμού στηρίζεται, σύμφωνα με την άποψή τους, στο άρθρο 8, παράγραφος 2. Με την εκκαθάριση αποφασίζεται κατά τρόπο οριστικό η εγγραφή των αναληφθεισών από τα κράτη μέλη δαπανών στο παθητικό του κοινοτικού προϋπολογισμού· η απόφαση αυτή προϋποθέτει επομένως ότι έχουν λυθεί τα ζητήματα σχετικά με τον καταλογισμό των δαπανών. Ελλείψει προηγούμενης διαδικασίας καταλογισμού, η απόφαση της εκκαθαρίσεως των δαπανών, που εκδίδεται χωρίς καμιά επιφύλαξη, είναι πλημμελής και συνεπώς πρέπει να ακυρωθεί.
Έτσι λοιπόν, ποτέ δεν ρυθμίστηκαν οι λεπτομέρειες της διαδικασίας καταλογισμού. Κατόπιν αυτού, η Γερμανική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η Επιτροπή έπρεπε τουλάχιστον να τηρήσει τη δήλωση που έκανε η ίδια, μαζί με το Συμβούλιο, όταν θέσπισε τον κανονισμό 283/72, δήλωση η οποία αναγνώρισε το τελευταίο αυτό θεσμικό όργανο (πάντοτε κατά τη γνώμη της Γερμανικής Κυβερνήσεως) αποφασιστικό ρόλο στη λύση των προκειμένων ενδίκων υποθέσεων. Αντίθετα, η Ολλανδική Κυβέρνηση κρίνει ότι αποκλείεται να περιλαμβάνει η δήλωση αυτή την υποχρέωση να επαφίεται κανείς στο Συμβούλιο για τη φροντίδα επιλύσεως των προκειμένων υποθέσεων η δήλωση αυτή περιλαμβάνει μόνο τη δέσμευση της Επιτροπής να υποβάλει στο Συμβούλιο προτάσεις κανονισμού, στο πλαίσιο του άρθρου 8, παράγραφος 3, του κανονισμού 729/70 για τον καθορισμό ορισμένων ουσιαστικών κριτηρίων και για τη θέσπιση διαδικασίας κατάλληλης για τη λύση των προβλημάτων που μπορούν να ανακύψουν σε θέματα καταλογισμού των δαπανών παρεμβάσεως στο γεωργικό τομέα.
Στην πραγματικότητα, η προαναφερθείσα κοινή δήλωση της Επιτροπής και του Συμβουλίου προβλέπει ότι όταν η Επιτροπή κρίνει ότι οι οικονομικές συνέπειες των ανωμαλιών ή των αμελειών στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 729/70 δεν πρέπει να αναλαμβάνονται από την Κοινότητα, η Επιτροπή έρχεται σε επαφή με το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος και προχωρεί κατόπιν σε ανταλλαγή απόψεων με την επιτροπή του ΕΓΤΠΕ. Πέραν αυτού και υπό το φως της κτηθείσας πείρας, η Επιτροπή πρέπει να ενημερώσει το Συμβούλιο για τον τρόπο που κρίνει ως τον καταλληλότερο για την επίλυση των περιπτώσεων «που δεν έχουν ρυθμιστεί» και «θα συνοδεύσει ενδεχομένως την έκθεση αυτή με προτάσεις λύσεων που θα πρέπει να υιοθετήσει το Συμβούλιο για να επιλύσει αυτές τις διχογνωμίες».
Το νόημα του κειμένου αυτού δεν είναι απολύτως σαφές. Δεν μπορεί να καταλάβει κανείς προπαντός αν, μιλώντας για περιπτώσεις «που δεν έχουν ρυθμιστεί», θελήθηκε να γίνει αναφορά σε ειδικά ζητήματα που είναι ακόμη εκκρεμή ή σε είδη αμφισβητήσεων για τις οποίες η ισχύουσα κανονιστική ρύθμιση δεν παρέχει επαρκή κριτήρια λύσεως. Η δεύτερη περίπτωση της διαζεύξεως φαίνεται να επιρρωννύεται από τη μνεία της κτηθείσας πείρας. Αν έχουν έτσι τα πράγματα, οι τυχόν προτάσεις λύσεως πρέπει να συνίστανται σε προτάσεις κανονιστικού χαρακτήρα, όπως φρονεί η Ολλανδική Κυβέρνηση.
Οπωσδήποτε, η προαναφερθείσα δήλωση προθέσεως δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την τροποποίηση των αρμοδιοτήτων των θεσμικών οργάνων που προκύπτουν, ρητά ή σιωπηρά, από τα ισχύοντα νομοθετικά κείμενα.
Δεν υπάρχει καμιά αμφιβολία ότι στην Επιτροπή έχουν εμπιστευθεί κατά τρόπο αποκλειστικό τα καθήκοντα της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ, ότι δεν έχει προβλεφθεί καμιά ειδική διαδικασία και ότι δεν έχει παραχωρηθεί καμιά αρμοδιότητα σε άλλα όργανα για να λύσουν επί διοικητικού επιπέδου τα προβλήματα που αναφέρονται στον καταλογισμό των πληρωμών στις οποίες προέβησαν τα κράτη. Εφόσον έχουν έτσι τα πράγματα και ενόψει των πολύ στενών δεσμών που υφίστανται μεταξύ του καταλογισμού των δαπανών και της εκκαθαρίσεως, δεν μπορεί να μην αναγνωριστεί επίσης στην Επιτροπή, κατ' αναγκαία συνέπεια, δικαιολογημένη από προφανείς λειτουργικές απαιτήσεις, η εξουσία να κρίνει στο διοικητικό επίπεδο επί του καταλογισμού στο ΕΓΤΠΕ των δαπανών που περιλαμβάνονται στους λογαριασμούς που πρέπει να εκκαθαριστούν. Είναι δε αυτονόητο ότι, ελλείψει καταλλήλων διαδικαστικών κανόνων, δικαιούται η Επιτροπή επίσης να εφαρμόσει κατά τον καταλογισμό τους κανόνες που προβλέπονται για την εκκαθάριση.
Όπως προκύπτει από το «έγγραφο εργασίας» της Επιτροπής, με τον αριθμό VI/129/75 της 16ης Οκτωβρίου 1975, το θεσμικό αυτό όργανο προέβλεψε, για τον καθορισμό του καταλογισμού των δαπανών, τη συμμετοχή κάθε ενδιαφερομένου κράτους, η οποία πραγματοποιείται προέχοντος επί διμερούς επιπέδου μέσω επανειλημμένων επαφών μεταξύ των υπηρεσιών της Επιτροπής και των κρατικών υπηρεσιών, προς το σκοπό της πλέον ευρείας αμοιβαίας ενημερώσεως επί των πραγματικών και νομικών προβλημάτων.
Μετά την έρευνα κάθε περιπτώσεως υπό το φως των αποτελεσμάτων αυτών των επαφών, η Επιτροπή διαβουλεύεται ανεπίσημα με την επιτροπή του ΕΓΤΠΕ, η γνώμη της οποίας αποτελεί επομένως στοιχείο που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όταν θεσπίζεται η σχετική απόφαση περί καταλογισμού των δαπανών και περί εκκαθαρίσεως των λογαριασμών. Ακόμη και μετά την έκδοση της αποφάσεως αυτής, τα ενδιαφερόμενα κράτη έχουν τη δυνατότητα να επιτύχουν την τροποποίηση διά της διοικητικής οδού, ιδίως παρέχοντας συμπληρωματικές απο δείξεις σχετικά με τις δαπάνες τις οποίες η Επιτροπή επιφυλάχθηκε να επανεξετάσει.
Η διαδικασία αυτή επιτρέπει, επομένως, στα κράτη, σε περίπτωση διχογνωμίας με την Επιτροπή, να προβάλλουν τις απόψεις τους τόσο ενώπιον της Επιτροπής, όσο και στο πλαίσιο της επιτροπής του Ταμείου, πριν εκδοθεί η απόφαση σχετικά με τον καταλογισμό των δαπανών. Η απόφαση αυτή μπορεί φυσικά να βελτιωθεί. Δεν νομίζω όμως, υπό τις κρατούσες σήμερα συνθήκες δικαίου, ότι μπορεί να αποδειχθεί η ύπαρξη υποχρεώσεως της Επιτροπής να παραπέμπει τα αμφισβητούμενα ζητήματα στο Συμβούλιο, όπως φαίνεται να υποστηρίζει η Γερμανική Κυβέρνηση βάσει της αμφίβολης δηλώσεως προθέσεως που ανέφερα πιο πάνω· πράγματι, ελλείψει σαφούς κανονιστικής διατάξεως, η Επιτροπή δεν μπορεί να υποχρεωθεί να απαρνηθεί την άσκηση των εξουσιών της λήψεως αποφάσεως. Εξάλλου, νομίζω ότι δεν είναι ευκταίο, ζητήματα τα οποία πρέπει να επιλύονται βάσει αντικειμενικών νομικών κριτηρίων, κατά τρόπο που να διασφαλίζεται η ίση μεταχείριση όλων των κοινοτικών υποκειμένων, να κινδυνεύουν να αποτελέσουν αντικείμενο πολιτικής κρίσεως.
Κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, η Επιτροπή είναι υποχρεωμένη να ακολουθήσει, ακόμη και ελλείψει διατάξεως στο σημείο αυτό, την διαδικασία που προβλέπεται από το άρθρο 26 του κανονισμού 17/64 του Συμβουλίου (με την οποία ρυθμίζονται οι προϋποθέσεις βοήθειας του ΕΓΤΠΕ) και η οποία επαναλήφθηκε κατά λέξη από το άρθρο 13 του κανονισμού 729/70. Η διάταξη αυτή προβλέπει ότι όταν τα μέτρα που υιοθετήθηκαν από την Επιτροπή δεν είναι σύμφωνα με τη γνώμη της επιτροπής του Ταμείου, τα μέτρα αυτά γνωστοποιούνται στο Συμβούλιο, το οποίο μπορεί να θεσπίσει εντός προθεσμίας ενός μηνός διαφορετική απόφαση, αποφασίζοντας με ειδική πλειοψηφία. Αλλά, σύμφωνα με το γράμμα των δύο προαναφερθέντων άρθρων, η διαδικασία αυτή πρέπει να εφαρμοστεί μόνο στις περιπτώσεις όπου γίνεται ρητή αναφορά σ' αυτήν. Πλην αυτών των περιπτώσεων, η Επιτροπή έχει ευρεία εξουσία να διαβουλευθεί ανεπίσημα με την επιτροπή του Ταμείου, δυνάμει του άρθρου 27, του κανονισμού 17/64 και του άρθρου 14 του προαναφερθέντος κανονισμού 729/70. Αυτό ακριβώς έκανε και η Επιτροπή στις δύο προκείμενες περιπτώσεις.
Για τους λόγους αυτούς θεωρώ ότι δεν υφίστανται οι πλημμέλειες που δήθεν πάσχουν οι προσβαλλόμενες αποφάσεις και οι οποίες προκύπτουν τόσο από το ότι το Συμβούλιο δεν κλήθηκε να λύσει τις αμφισβητούμενες περιπτώσεις, όσο και από το γεγονός ότι δεν ακολουθήθηκε η προβλεπόμενη διαδικασία από το άρθρο 26 του κανονισμού 17/64 και από το άρθρο 13 του κανονισμού 729/70.
Κατά συνέπεια, η αίτηση που υπέβαλε η Ολλανδική Κυβέρνηση στο Δικαστήριο για να πετύχει την αναστολή της διαδικασίας μέχρις ότου υποβάλει η Επιτροπή στο Συμβούλιο πρόταση κανονισμού σύμφωνα με το άρθρο 8, παράγραφος 3, του κανονισμού 729/70, πρέπει να απορριφθεί επίσης. Εξάλλου, κι αν ακόμα υποτεθεί ότι η Επιτροπή είναι υποχρεωμένη να ενεργήσει υπό την έννοια αυτή, δεν οφείλει πάντως να ανοίξει πάλι τη διοικητική διαδικασία που ήδη έχει κλείσει με τη θέσπιση των προσβαλλομένων αποφάσεων. Ας προστεθεί ότι τίποτε δεν εγγυάται ότι το Συμβούλιο θα προβεί στη ρύθμιση του θέματος εντός ευλόγου προθεσμίας.
Θα ήταν επομένως αντίθετο σε κάθε στοιχειώδη απαίτηση εύρυθμης λειτουργίας, καθώς και στην αρχή της ασφάλειας των νομικών καταστάσεων, να παραμείνει εκκρεμής η εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ για ακαθόριστη περίοδο.
Έτσι εξήντλησα την έρευνα των γενικών προβλημάτων, τα οποία τίθενται στις υπό κρίση υποθέσεις, και θα προχωρήσω ήδη στην ανάλυση καθεμιάς από τις προσφυγές που αναφέρονται στις διαφορετικές δαπάνες που αποτελούν αντικείμενο των αρνητικών αποφάσεων της Επιτροπής.
Πώληση βουτύρου σε μειωμένη τιμή για εξαγωγή (προσφυγή της Ολλανδικής και Γερμανικής Κυβερνήσεως: υπόθεση 9)
8.
Στο θέμα της πωλήσεως σε μειωμένη τιμή βουτύρου για εξαγωγή υπάρχει έριδα μεταξύ της Ολλανδικής και Γερμανικής Κυβερνήσεως αφενός και της Επιτροπής αφετέρου, λόγω της αρνήσεως της τελευταίας να καταλογίσει στο ΕΓΤΠΕ το οικονομικό βάρος που ανέλαβαν τα δύο κράτη σχετικά με παραδόσεις που έγιναν πέραν ορισμένης προθεσμίας.
Ο κανονισμός 1308/68/ΕΟΚ της Επιτροπής επέτρεψε στους οργανισμούς παρεμβάσεως να πωλήσουν βούτυρο δημοσίων αποθεμάτων σε μειωμένη τιμή, υπό την προϋπόθεση ότι το εμπόρευμα θα εξήγετο εντός τριάντα ημερών μετά την πώληση (άρθρο 3). Η τήρηση αυτής της προϋποθέσεως ήταν εγγυημένη με ασφάλεια, η οποία θα κατέπιπτε οριστικά σε περίπτωση εκπρόθεσμης εξαγωγής (άρθρο 4). Το σύστημα αυτό καταργήθηκε με τον κανονισμό 1893/70 από τις 21 Σεπτεμβρίου 1970, εκτός από το βούτυρο που είχε ήδη πωληθεί, αλλά δεν είχε ακόμη εξαχθεί την ημερομηνία αυτή. Η Επιτροπή, στηριζόμενη στον κανονισμό 1308/68, έκρινε ότι η 21η Οκτωβρίου 1970 ήταν η εσχάτη ημερομηνία για την εξαγωγή πωληθέντος βουτύρου, επομένως δε, κατά μείζονα λόγο, για την παράδοση του εμπορεύματος στον αγοραστή από τον οργανισμό παρεμβάσεως.
Είναι βέβαιο ότι στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και στις Κάτω Χώρες οι οργανισμοί παρεμβάσεως συνέχισαν να προβαίνουν σε παραδόσεις βουτύρου ακόμη και μετά τις 21 Οκτωβρίου 1970, στηριζόμενοι στον κανονισμό 1308/68. Στις υπό κρίση περιπτώσεις, πολλές παρτίδες βουτύρου αποτέλεσαν αντικείμενο συμβάσεων πωλήσεων που καταρτίστηκαν πριν από τις 22 Σεπτεμβρίου 1971, οι παραδόσεις όμως από τους οργανισμούς παρεμβάσεως καθυστέρησαν. Η εξαγωγή έπρεπε να πραγματοποιηθεί εντός προθεσμίας τριάντα ημερών από τις παραδόσεις αυτές.
Σύμφωνα με τις προσφεύγουσες κυβερνήσεις, η προθεσμία που αναφέρεται στο άρθρο 3 αρχίζει να τρέχει από την ημερομηνία εξόδου του εμπορεύματος από την αποθήκη του οργανισμού παρεμβάσεως και όχι από την ημερομηνία της συμβάσεως πωλήσεως. Καθώς οι ενέργειες εξαγωγής γίνονταν βάσει συμβάσεων, η εκτέλεση των οποίων έπρεπε να εκτείνεται σε μακρό χρόνο, οι παραδόσεις του εμπορεύματος έπρεπε να προσαρμόζονται στο ρυθμό αυτών των ενεργειών. Εξάλλου, δεν υφίσταται κανένας κίνδυνος να χρησιμοποιηθεί το βούτυρο κατ' άλλο τρόπο από τον αγοραστή όσο χρόνο το εμπόρευμα βρίσκεται στην αποθήκη του οργανισμού παρεμβάσεως. Μόνο χάρη σ' αυτή την ερμηνεία του άρθρου 3 του κανονισμού 1308/68 ήταν δυνατό, σύμφωνα με τη Γερμανική Κυβέρνηση, να επιτευχθεί η διακίνηση των απαραιτήτων ποσοτήτων για την απορρόφηση των πλεονασμάτων.
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι η προαναφερθείσα διάταξη ομιλεί για πώληση και ότι η έννοια αυτή είναι πολύ διαφορετική από την έννοια της παραδόσεως, τόσο στη νομική ορολογία, όσο και στην καθημερινή ομιλία. Σύμφωνα με τη γενική αποδοχή της λέξεως, ως «πώληση» νοείται η συμφωνία περί μεταβιβάσεως της κυριότητας ενός αγαθού αντί καταβολής ορισμένου ποσού. Το γράμμα του κανονισμού 1308/68 δεν περιλαμβάνει κανένα στοιχείο από το οποίο θα μπορούσε να υποτεθεί ότι ο όρος χρησιμοποιήθηκε υπό έννοια που απομακρύνεται από τη συνήθη σημασία του. Αντίθετα, υπάρχουν στοιχεία που μπορούν να επιβεβαιώσουν ότι χρησιμοποιήθηκε επίσης υπό τη συνήθη έννοια του στον κανονισμό αυτό.
Συμμερίζομαι την άποψη της Επιτροπής, υπέρ της οποίας νομίζω ότι μπορεί να επικαλεσθεί κανείς ευλόγως πολλά επιχειρήματα. Αναφέρομαι καταρχάς στο άρθρο 1 του εν λόγω κανονισμού, το οποίο προβλέπει αποθεματοποίηση τουλάχιστον τεσσάρων μηνών και ορίζει ότι η προϋπόθεση αυτή πρέπει να πληρούται κατά το χρόνο της πωλήσεως. Προφανώς, η προστασία των συμφερόντων των αγοραστών συνεπάγεται ότι ο χρόνος πρέπει να είναι εκείνος της συνάψεως της συμβάσεως — για να έχουν οι αγοραστές τη βεβαιότητα, πριν αναλάβουν υποχρέωση, ότι η προϋπόθεση έχει ήδη πληρωθεί — και όχι ο χρόνος κατά τον οποίο εξέρχεται το εμπόρευμα από την αποθήκη του οργανισμού παρεμβάσεως.
Ο κανόνας του άρθρου 2 ορίζει υπό την ίδια έννοια. Προβλέπει ότι οι οργανισμοί παρεμβάσεως «πωλούν σε τιμή που είναι ίση με την τιμή αγοράς από αυτούς, μειωμένης κατά 5,5 λογιστικές μονάδες ανά 100 χιλιόγραμμα». Είναι σαφές ότι η λέξη «πωλούν» αναφέρεται στο χρόνο συνάψεως της συμβάσεως δεδομένου ότι τότε καθορίζεται η τιμή, και όχι στο χρόνο της παραδόσεως.
Όπως είδαμε, δυνάμει του άρθρου 4, ο οργανισμός παρεμβάσεως δεν πωλεί το βούτυρο στον ενδιαφερόμενο παρά μόνο υπό την προϋπόθεση ότι συνέστησε ασφάλεια «το αργότερο κατά τη σύναψη της συμβάσεως αγοράς». Επομένως, η ασφάλεια πρέπει να συσταθεί είτε πριν από τη σύναψη της συμβάσεως είτε, το αργότερο, κατά το χρόνο συνάψεως της. Και εδώ το ρήμα «πωλούν» χρησιμοποιείται υπό την κυρία έννοιά του.
Είναι αληθές ότι σε ορισμένα νομοθετικά κείμενα που αφορούν άλλους γεωργικούς τομείς (όπως στην περίπτωση του κανονισμού 2059/69 της Επιτροπής περί πωλήσεως αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη από δημόσια αποθέματα που προορίζεται για εξαγωγή), ο κοινοτικός νομοθέτης προέβη σε σαφή διάκριση μεταξύ της συνάψεως της συμβάσεως πωλήσεως και της αναλήψεως του εμπορεύματος από τον αγοραστή, προβλέποντας ότι η προθεσμία πραγματοποιήσεως της εξαγωγής αρχίζει να τρέχει από την ημερομηνία του δευτέρου αυτού γεγονότος (άρθρο 3). Αυτό όμως δεν μας δίνει το δικαίωμα να υποθέσομε, όπως θα ήθελε η Ολλανδική Κυβέρνηση, ότι ο νομοθέτης θέλησε να θεσπίσει το ίδιο σύστημα ενώ συγχρόνως προέβλεψε ότι η προθεσμία αρχίζει να τρέχει από την ήμερα πωλήσεως.
Ούτε μπορεί να θεωρηθεί ότι υπάρχει κενό στον κανονισμό 1308/68 από μόνο το γεγονός ότι ο κανονισμός 1893/70 (στο άρθρο του 2, παράγραφος 3) προβλέπει ελάχιστη προθεσμία αναλήψεως του εμπορεύματος, προβλέποντας να αρχίζει να τρέχει η προθεσμία αυτή από την ημερομηνία συνάψεως της συμβάσεως πωλήσεως. Η Ολλανδική Κυβέρνηση συνάγει από αυτό ότι ελλείψει ανάλογης διάταξης στον κανονισμό 1308/68, ο κανονισμός αυτός δεν απαγορεύει την πώληση με παράδοση διαφορετική και πρέπει, κατόπιν αυτού, αναγκαστικά να επιτρέπει να αρχίζει να τρέχει η προθεσμία εξαγωγής από ημερομηνία μεταγενέστερη από εκείνη της συνάψεως της συμβάσεως. Σχετικά, η Επιτροπή παρατηρεί ορθά ότι εν αντιθέσει προς τον κανονισμό 1308/68, ο κανονισμός 1893/70 δεν θεσπίζει υποχρέωση εξαγωγής του εμπορεύματος πριν από ορισμένη προθεσμία. Πράγμα που εξηγεί την ανάγκη καθορισμού από το χρόνο συνάψεως της συμβάσεως την προθεσμία εντός της οποίας πρέπει ο αγοραστής να αναλάβει το εμπόρευμα από τον οργανισμό παρεμβάσεως.
9.
Από τα προηγουμένως εκτεθέντα προκύπτει ότι ελλείψει σαφούς εκφράσεως αντιθέτου βουλήσεως του κοινοτικού νομοθέτη, δεν πρέπει να υποτεθεί ότι η αναφορά στην πώληση, που προβλέπεται στο άρθρο 3 του κανονισμού 1308/68, έχει διαφορετική έννοια από εκείνη που έχει ο όρος αυτός σε άλλες διατάξεις του ίδιου κανονισμού και ότι αντιστοιχεί προς τη συνήθη σημασία του.
Η άποψη αυτή επιρρωνύεται από το σκοπό της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως, με τον οποίο ήδη θα ασχοληθώ. Οι μειώσεις τιμών θεσπίστηκαν για να επιταχυνθεί η διάθεση των πλεονασμάτων βουτύρου αποθηκευμένου από ορισμένο χρόνο (τουλάχιστον 4 μήνες). Αντίθετα, η ερμηνεία την οποία υποστηρίζουν οι δύο προσφεύγουσες κυβερνήσεις επέτρεψαν στην πραγματικότητα να συναφθούν συμβάσεις πωλήσεως με μειωμένη τιμή ακόμη και για το νωπό βούτυρο (ή, εν πάση περιπτώσει, για βούτυρο αποθηκευμένο λιγότερο από 4 μήνες): αρκούσε να προβλεφθεί στις συμβάσεις ότι το βούτυρο αυτό θα παρέμενε στην αποθήκη μέχρις ότου φθάσει τη διάρκεια αποθηκεύσεως που αντιστοιχεί με αυτήν που απαιτεί ο κανονισμός 1308/68. Με την ενέργεια αυτή προδόθηκε ο ρόλος που έχει προβλεφθεί για το σύστημα πωλήσεως σε μειωμένη τιμή, όχι μόνο διότι το πλεονέκτημα αυτού του καθεστώτος επεκτάθηκε έτσι και στο νωπό βούτυρο, αλλά επίσης από το γεγονός ότι, για να πληρωθεί η προϋπόθεση που προβλέπεται από τον κανονισμό, ήταν αναγκαίο να το αφήσουν να παλιώσει στις αποθήκες των οργανισμών παρεμβάσεως, πράγμα που τελικά κατέληξε στην τεχνητή καθυστέρηση της διαθέσεως των αποθεμάτων αντί της επιταχύνσεώς της.
Περαιτέρω, πάντοτε βάσει της ερμηνείας την οποία υποστηρίζει η προσφεύγουσα κυβέρνηση, τα κράτη μέλη είχαν στην πραγματικότητα την ευχέρεια να καθορίσουν αυτά τα ίδια τη διάρκεια και επομένως τη σημασία της κοινοτικής ενεργείας. Οι οργανισμοί τους είχαν, πράγματι, τη δυνατότητα να συνάψουν συμβάσεις πωλήσεως που να μπορούν να επιτρέπουν στους αγοραστές να καλύπτουν τις εξαγωγές για περίοδο μακρύτερη από εκείνη που θεωρούνταν αναγκαία για την κοινοτική ενέργεια. Εν τω μεταξύ το βούτυρο συνέχισε να παραμένει στις αποθήκες των οργανισμών παρεμβάσεως με έξοδα της Κοινότητας. Αυτή δε δεν ήταν σε θέση να τερματίσει, ακόμη και κατά τη στιγμή που έκρινε σκόπιμη, την προηγουμένως αναληφθείσα ενέργεια.
Πρέπει επίσης να υπογραμμιστεί ότι η Επιτροπή είχε ήδη εκθέσει την άποψή της όταν ανακινήθηκε το πρόβλημα από τη γερμανική αντιπροσωπεία κατά την εκατοστή ενενηκοστή πέμπτη συγκέντρωση της επιτροπής διαχειρίσεως γάλακτος, στις 13 Αυγούστου 1970. Η Επιτροπή είχε τότε ρητώς αποκλείσει τη δυνατότητα εξομοιώσεως της εννοίας της «πωλήσεως» με την έννοια της υλικής μεταφοράς εμπορεύματος. Η πεποίθηση αυτή της Επιτροπής υπενθυμίστηκε με έγγραφο της 14ης Δεκεμβρίου 1970. Επομένως, οι ολλανδικές και γερμανικές αρχές ήταν απολύτως εν γνώσει και θα έπρεπε τουλάχιστον να έχουν ορισμένες αμφιβολίες για την ορθότητα της ερμηνείας τους.
Παρατηρώ, τέλος, ότι το πρόβλημα δεν έχει καθόλου αλλάξει από το γεγονός ότι η Επιτροπή αρνήθηκε να κινήσει διαδικασία βάσει του άρθρου 169 κατά της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και κατά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών. Αυτό δεν οφείλετο πράγματι σε αλλαγή γνώμης της Επιτροπής όσον αφορά την ερμηνεία της ισχύουσας κανονιστικής ρυθμίσεως, αλλά μόνο στο γεγονός ότι η επικρινόμενη ενέργεια είχε τερματιστεί στην περίπτωση αυτή. Επιφυλάσσομαι πάντως να επανέλθω στο σημείο αυτό κατόπιν, όταν θα ασχοληθώ με την προσφυγή της Γαλλικής Κυβερνήσεως.
Επιστροφές κατά την εξαγωγή γαλακτοαλβουμίνης (προσφυγή της Ολλανδικής Κυβερνήσεως)
10.
Η διαφορά αυτή ανάγεται στο γεγονός ότι οι οργανισμοί παρεμβάσεως της Ολλανδίας χορήγησαν επιστροφές κατά την εξαγωγή για την γαλακτοαλβουμίνη κατά τα έτη 1971 και 1972 και στο ότι η Επιτροπή, κρίνοντας αδικαιολόγητες τις πληρωμές αυτές, αρνήθηκε να επιβαρύνει μ' αυτές το ΕΓΤΠΕ. Η Κυβέρνηση του Βασιλείου των Κάτω Χωρών αναγνωρίζει ήδη ότι οι επιστροφές για τις οποίες πρόκειται δεν οφείλονταν τότε· μπορεί δε ειπωθεί ότι είναι αναγκασμένη να το δεχθεί από την απόφαση του Δικαστηρίου της 13ης Δεκεμβρίου 1973 στην υπόθεση 150/73 (Hollandse Melksuikerfabriek, Raccolta 1973, σ. 1633). Η ενέργεια των ολλανδικών οργανισμών παρεμβάσεως ήταν συνεπώς συνέπεια εσφαλμένης ερμηνείας των κανονισμών που ισχύουν επί του θέματος αυτού. Κατά την άποψη της προσφεύγουσας κυβέρνησης, το σφάλμα αυτό πρέπει πάντως να θεωρηθεί συγγνωστό διότι η ερμηνεία την οποία ακολούθησε ήταν απολύτως εύλογη κατά το χρόνο των πραγματικών περιστατικών. Η κυβέρνηση αυτή, στηριζόμενη επίσης στον κανόνα που ήδη προαναφέρθηκε του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1729/70 του Συμβουλίου, συνεχίζει να υποστηρίζει ότι το οικονομικό βάρος που έχει σχέση με την επίμαχη χρηματοδότηση πρέπει να το αναλάβει η Κοινότητα.
Υπενθυμίζω ότι η δυνατότητα χορηγήσεως επιστροφών κατά την εξαγωγή για διάφορα γαλακτοκομικά προϊόντα, μεταξύ των οποίων και η γαλακτοαλβουμίνη, προβλέφθηκε από τον κανονισμό 804/768 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968, περί οργανώσεως των αγορών στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων. Το Συμβούλιο θέσπισε με τον κανονισμό 204/69, της 28ης Ιανουαρίου 1969, τους γενικούς κανόνες περί χορηγήσεως αυτών των επιστροφών και τα κριτήρια για τον καθορισμό του ύψους τους. Τα κριτήρια αυτά ήταν όμοια για την γαλακτοαλβουμίνη και για την ωοαλβουμίνη. Εξάλλου, όπως έκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση που ήδη αναφέρθηκε, η ομοιότητα αυτή δεν συνεπαγόταν ότι η χορήγηση μιας επιστροφής κατά την εξαγωγή ωοαλβουμίνης μπορούσε να επεκταθεί στην εξαγωγή γαλακτοαλβουμίνης, εκτός αν θεσπίζονταν ειδικές διατάξεις με αυτή την έννοια στο πλαίσιο κανονισμού της Επιτροπής, που θα εκδιδόταν κατ' εφαρμογή του άρθρου 17 του κανονισμού 804/68 του Συμβουλίου.
Πράγματι, ο ήδη αναφερθείς κανονισμός 204/69 εξομοίωνε μόνο τα δύο προϊόντα για το σκοπό της εφαρμογής των κριτηρίων υπολογισμού των επιστροφών. Έλυνε επίσης το πρόβλημα του πώς, αλλά όχι το πρόβλημα του εάν, παρατήρησε πολύ σωστά ο γενικός εισαγγελέας Trabbucchi στις σχετικές προτάσεις του επί των προαναφερθεισών υποθέσεων (Raccolta, όπ.π., σ. 1643). «Η συγκεκριμένη όμως εφαρμογή αυτών των κριτηρίων — λέγει επίσης ο γενικός εισαγγελέας Trabbucchi — προϋποθέτει ακριβή και σαφώς εκπεφρασμένη βούληση της Επιτροπής να χορηγήσει επιστροφή κατά την εξαγωγή κάθε προϊόντος, κρινομένου χωριστά, επί του οποίου είναι εφαρμοστέα τα κριτήρια αυτά κατά τρόπο αφηρημένο».
Ο γενικός εισαγγελέας έκρινε ότι το νόημα του επίμαχου συστήματος ήταν σαφές και όχι αμφίβολο. Με την παρατήρηση αυτή απέκλειε τη σκέψη ότι μπορεί να υποστηριχθεί ευλόγως μια διαφορετική ερμηνεία των υπό έρευνα κανόνων και διευκρίνησε ότι ο νόμιμος σκοπός του μηχανισμού των επιτροφών κατά την εξαγωγή, καθώς και η σχέση μεταξύ βασικών κανονισμών περί οργανώσεως των αγορών και εκτελεστικών κανονισμών που εκδόθηκαν από την Επιτροπή οδηγούσαν στον αποκλεισμό της εκδοχής ότι η απόφαση χορηγήσεως επιστροφών για ένα προϊόν μπορούσε σιωπηρά να περιέχει ανάλογη απόφαση σχετικά με ένα διαφορετικό προϊόν.
Υπό το φως των σκέψεων αυτών, νομίζω ότι η προσφεύγουσα κυβέρνηση δεν μπορεί να υποστηρίξει ότι, κατά το χρόνο που χορηγήθηκαν οι επίδικες επιστροφές, μπορούσε να γίνει δεκτή μια διαφορετική ερμηνεία από εκείνη που επιβεβαίωσε αργότερα το Δικαστήριο.
Εξάλλου, εφόσον πρόκειται να γίνει εξαίρεση από τη γενική αρχή του καταλογιστού στα κράτη των πληρωμών που έγιναν κατά τρόπο ανώμαλο από αυτά, θεωρώ, όπως το είπα ήδη στο γενικό μέρος των προτάσεών μου, ότι για να επιβαρυνθεί η Κοινότητα με πληρωμές τέτοιου είδους δεν αρκεί να εμφανίζεται εύλογη η εσφαλμένη ερμηνεία των εφαρμοστέων κανόνων πρέπει να είναι ικανή να πείθει τους επί του θέματος εμπειρογνώμονες. Σχετικά πρέπει να σημειωθεί ότι κατά τη συγκέντρωση της 21ης Σεπτεμβρίου 1971 της επιτροπής διαχειρίσεως αυγών και πουλερικών, οι αντιπρόσωποι της Επιτροπής απέκλεισαν ρητά ότι είναι δυνατό να καταβληθεί επιστροφή κατά την εξαγωγή γαλακτοαλβουμίνης. Ενόψει αυτής της θέσεως που έλαβαν οι αρμόδιοι υπάλληλοι του θεσμικού οργάνου του ίδιου που εξέδωσε τον κανονισμό 204/69, της οποίας αμφισβητούνταν η ερμηνεία, δεν μπορούσε να μην έχει η προσφεύγουσα κυβέρνηση ορισμένες αμφιβολίες για την ορθότητα της ερμηνείας της του κανονισμού 204/69, τούτο δε πολύ περισσότερο αφού η Ολλανδοί εκπρόσωποι είχαν αυτοί οι ίδιοι δηλώσει ότι έκριναν πως από την άποψη των οικονομικών συνεπειών η καταβολή επιστροφής για τη γαλακτοαλβουμίνη προσέκρουε στους σκοπούς στους οποίους απέβλεπε η κανονιστική ρύθμιση.
Κατόπιν αυτών, νομίζω ότι δεν είναι δικαιολογημένο να αναλάβει η Κοινότητα το οικονομικό βάρος της επιστροφής που χορηγήθηκε για προϊόν διαφορετικό από εκείνο για το οποίο θεσπίστηκε από την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση.
Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι οι ολλανδικές αρχές ενήργησαν καλόπιστα. Αυτό όμως δεν αποκλείει την εκ μέρους τους αμέλεια, εφόσον δεν φρόντισαν να αναστείλουν τις πληρωμές αναμένοντας την εκκαθάριση του ζητήματος ή, τουλάχιστον, να προβούν στις πληρωμές αυτές με επιφύλαξη, έτσι ώστε να αποφευχθεί η δημιουργία κεκτημένων δικαιωμάτων υπέρ των δικαιούχων.
Η προσφεύγουσα κυβέρνηση μνημονεύει την ανάγκη να μη μείνουν για μακρό χρονικό διάστημα σε εκκρεμότητα οι αιτήσεις επιστροφών που ήδη υποβλήθηκαν και αναφέρεται στη γενική πρακτική, η οποία συνίσταται στην πληρωμή εντός 30 ημερών από της καταθέσεως της αιτήσεως. Υποστηρίζει ότι ήταν δύσκολο για τις διοικητικές αρχές να προβούν σε πληρωμή υπό επιφύλαξη και ότι επιπλέον ο τρόπος αυτός ενεργείας θα εμπόδιζε τον επιχειρηματία να προσδιορίσει την τιμή του πωλήσεως με πλήρη επίγνωση της καταστάσεως. Σύμφωνα με την άποψη αυτή, ο Ολλανδός επιχειρηματίας που θα αντιμετώπιζε πληρωμή συνοδευόμενη με επιφυλάξεις θα μπορούσε να ασκήσει προσφυγή ενώπιον των δικαστηρίων, τα οποία κατά πάσα πιθανότητα θα τον δικαίωναν.
Σχετικά περιορίζομαι να παρατηρήσω ότι οι δίκες που θα οφείλονταν στην πληρωμή με επιφύλαξη θα παρείχαν πιθανώς την ευκαιρία παραπομπής προδικαστικού ερωτήματος στο Δικαστήριο και θα έδιναν έτσι την ευκαιρία να αποσαφηνιστεί οριστικά το εριστό σημείο, όπως έγινε αργότερα στο πλαίσιο της προδικαστικής υποθέσεως 150/73.
Ομοίως, δεν μου φαίνεται κρίσιμο το επιχείρημα που προσπαθεί η προσφεύγουσα κυβέρνηση να αντλήσει από το γεγονός ότι ποτέ δεν έλαβε, σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού 204/69, τις υποσχεθείσες κατά τα λεγόμενά του πληροφορίες από τους υπαλλήλους της Επιτροπής κατά τη συγκέντρωση της 21ης Σεπτεμβρίου 1971 της αρμόδιας επιτροπής διαχειρίσεως, όπως προέκυπτε από το ανακοινωθέν που διανεμήθηκε κατά το πέρας αυτής της συγκεντρώσεως.
Σχετικώς, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι δεν είχε σκοπό να υποσχεθεί γραπτή τοποθέτηση επί του ειδικού ζητήματος που τέθηκε από την ολλανδική αντιπροσωπεία, αλλά ότι ανήγγειλε μόνο μια γνωστοποίηση που περιείχε γενικές πληροφορίες επί του κανονισμού 204/69, γνωστοποίηση η οποία πράγματι διανεμήθηκε αργότερα. Πιθανόν να μην ήταν σαφές από την άποψη αυτή το ανακοινωθέν της επιτροπής διαχειρίσεως. Όπως κι αν έχουν τα πράγματα, η προσφεύγουσα κυβέρνηση μπορούσε, σε περίπτωση επίμονης αμφιβολίας, να ζητήσει γραπτή ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με το ειδικό πρόβλημα το οποίο προέβαλε.
Συμπερασματικά, κι αν υποτεθεί ακόμη ότι κρίνεται εφαρμοστέα στην προκειμένη περίπτωση η διάταξη του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 729/70, η προσφυγή που ήδη ερευνάται πρέπει, κατά την άποψή μου, να θεωρηθεί αβάσιμη. Πράγματι, ο ολλανδικός οργανισμός παρεμβάσεως, έστω κι αν στηριζόταν καλόπιστα σε εσφαλμένη ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου, όχι μόνο δεν παραπλανήθηκε από πράξη ή ενέργεια της Κοινότητας, αλλά, επιπλέον, δεν επέδειξε την απαραίτητη επιμέλεια και φροντίδα κατά την εφαρμογή της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως, όταν προειδοποιήθηκε από την Επιτροπή.
Ενισχύσεις του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη που χρησιμοποιείται για τη διατροφή ζώων (προσφυγή της Γερμανικής Κυβερνήσεως: υποθέσεις 4 και 5) — (προσφυγή της Γαλλικής Κυβερνήσεως: υπόθεση 15/76)
11.
Επί του θέματος των κοινοτικών ενισχύσεων στο αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη που προορίζεται για διατροφή ζώων έχουν ανακύψει τρεις αμφισβητήσεις, από τις οποίες οι δύο μεταξύ της Κοινότητας και της Γερμανικής Κυβερνήσεως, που έχουν χαρακτηριστεί αντίστοιχα ως περιπτώσεις 4 και 5, και μια αμφισβήτηση μεταξύ της Κοινότητας και της Γαλλικής Κυβερνήσεως, η οποία αποτελεί το αντικείμενο της προσφυγής στην υπόθεση 15/76. Νομίζω ότι ενδείκνυται να αναπτύξω προκαταρκτικά την ισχύουσα κοινοτική κανονιστική ρύθμιση.
Πρόκειται για τον κανονισμό του Συμβουλίου 986/68/ΕΟΚ, της 15ης Ιουλίου 1968, ο οποίος θεσπίζει τους γενικούς κανόνες σχετικά με τη χορήγηση των ενισχύσεων για τις οποίες πρόκειται. Ο κανονισμός αυτός προβλέπει, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 3, παράγραφος 1, εδάφιο 2, ότι ένα κράτος μέλος μπορεί να χορηγήσει ενίσχυση ακόμη και αν το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη που έχει παραχθεί στο έδαφός του προορίζεται να μετουσιωθεί κατόπιν (ή να μεταποιηθεί σε σύνθετες τροφές για ζώα) σε άλλο κράτος μέλος. Αυτό αποτελεί εξαίρεση, η οποία περιορίζεται στις περιόδους εμπορίας γάλακτος 1968/1969 και 1969/1970, της αρχής σύμφωνα με την οποία η ενίσχυση χορηγείται από το κράτος μέλος επί του εδάφους του οποίου βρίσκεται η επιχείρηση που μετουσίωσε το γάλα ή το χρησιμοποίησε για την παρασκευή τροφών για ζώα. Ο κανονισμός 1106/68 της Επιτροπής, της 27ης Ιουλίου 1968, προβλέπει στο άρθρο 7, παράγραφος 4, ότι στην περίπτωση γάλακτος παρασκευασμένου σε ένα κράτος μέλος και προοριζόμενου να εξαχθεί σε άλλο κράτος μέλος πριν από τη μετουσίωσή του, ο αρμόδιος οργανισμός του κράτους εξαγωγής μπορεί να καταβάλει την ενίσχυση όταν έχει λάβει την απόδειξη ότι το εξαχθέν προϊόν υπήχθη σε τελωνειακό ή διοικητικό έλεγχο από τις αρχές του κράτους μέλους της εισαγωγής. Σύμφωνα με τη διάταξη της παραγράφου 2 του άρθρου αυτού, όπως τροποποιήθηκε από το άρθρο 1 του κανονισμού 332/70 της Επιτροπής, της 23ης Φεβρουαρίου 1970, «η απόδειξη ότι υποβλήθηκε σε έλεγχο από το κράτος μέλος προορισμού δεν μπορεί να προσκομιστεί παρά με την προσαγωγή του εγγράφου του ελέγχου που αναφέρεται στο άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΟΚ) 2315/69».
Βάσει του προαναφερθέντος άρθρου 7, παράγραφος 4, η Επιτροπή θεώρησε ως αποφασιστική στιγμή για την καταβολή της ενισχύσεως από το κράτος μέλος εξαγωγής, την ημέρα κατά την οποία τίθεται το εμπόρευμα υπό έλεγχο στο έδαφος του κράτους μέλους αποστολής. Την άποψη αυτή εξέφρασε η Επιτροπή σε ένα έγγραφο της γενικής διευθύνσεως γεωργίας της 4ης Οκτωβρίου 1971, που γνωστοποιήθηκε στις 7 Οκτωβρίου του ίδιου έτους στην επιτροπή διαχειρίσεως γάλακτος. Στο έγγραφο αυτό η Επιτροπή ανέφερε ότι, λαμβανομένης υπόψη της προθεσμίας που προβλέπεται από το άρθρο 3, παράγραφος 1, εδάφιο 2, του κανονισμού 986/68, που έχει ήδη αναφερθεί, τα κράτη μέλη εξαγωγής είχαν την ευχέρεια να καταβάλουν την ενίσχυση για το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη που παρήχθη επί του εδάφους τους και μετουσιώθηκε σε άλλο κράτος μέλος, μόνο στην περίπτωση που το γάλα είχε υποβληθεί στη χώρα εισαγωγής, πριν από την 1η Ιουλίου 1971, στον προαναφερθέντα τελωνειακό ή διοικητικό έλεγχο. Για το γάλα που δεν είχε υποβληθεί σε έλεγχο πριν από την ημερομηνία αυτή η καταβολή της ενισχύσεως έπρεπε να διενεργηθεί από το κράτος εισαγωγής.
12.
Και έτσι εισέρχομαι στην τέταρτη περίπτωση. Ορισμένη ποσότητα αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη είχε εξαχθεί από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στην Ιταλία για να μετουσιωθεί στη χώρα αυτή και να χρησιμοποιηθεί για διατροφή ζώων. Τα σχετικά με την εμπορική αυτή πράξη έγγραφα αναφέρουν ως ημερομηνία προσαγωγής προς έλεγχο του γάλακτος στην Ιταλία είτε ημερομηνία δυσανάγνωστη είτε ημερομηνία μεταγενέστερη της 30ής Ιουνίου 1971. Η προαναφερθείσα κανονιστική ρύθμιση έπρεπε, τουλάχιστον για την περίπτωση της δεύτερης ομάδας, να έχει ως συνέπεια την απαγόρευση για το κράτος εξαγωγής να καταβάλει ενίσχυση. Αλλά, σε ένα τηλετύπημα της 12ης Οκτωβρίου 1971 σε απάντηση ερωτήσεως του γερμανικού ομοσπονδιακού υπουργείου διατροφής, η Επιτροπή, υπενθυμίζοντας την άποψη που εξέφρασε στο έγγραφο της 4ης Οκτωβρίου που αναφέρθηκε πιο πάνω, δήλωσε ότι είναι διατεθειμένη να ακολουθήσει γραμμή πιο εύκαμπτης συμπεριφοράς. Πράγματι, βεβαίωσε ότι «στις περιπτώσεις όπου δεν μπορεί να αποδειχθεί σαφώς ο χρόνος της υποβολής στον έλεγχο και όταν οι αρμόδιοι ιταλικοί οργανισμοί αρνήθηκαν οριστικά να καταβάλουν την ενίσχυση, η καταβολή της από την Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση δεν προκαλεί αντιρρήσεις, δεδομένου ότι, στην περίπτωση αυτή, αποκλείεται κάθε κίνδυνος διπλής καταβολής». Κατόπιν αυτού, η ενίσχυση καταβλήθηκε από τη Γερμανική Κυβέρνηση.
Ανοικτό παρέμεινε το ζήτημα της αποδείξεως της ελλείψεως καταβολής της ίδιας ενισχύσεως στην Ιταλία. Σχετικά, η Γερμανική Κυβέρνηση επικαλέστηκε έγγραφο της 14ης Μαρτίου 1972, το οποίο απεστάλη από τον αρμόδιο ιταλικό οργανισμό (τον ΑΙΜΑ) εις απάντηση ερωτήσεως των γερμανικών αρχών, επιστολή στην οποία το ΑΙΜΑ βεβαίωνε ότι δεν μπόρεσε να εξακριβώσει όλες τις περιπτώσεις στις οποίες οι αρχές αυτές αναφέρονταν, δήλωνε όμως ότι ήταν «νομικά αδύνατο» οι εν λόγω παρτίδες γάλακτος, για τις οποίες χορηγήθηκε στη Γερμανία κοινοτική ενίσχυση, να μπόρεσαν να επιτύχουν ενίσχυση επίσης στην Ιταλία.
Η Επιτροπή, χωρίς να αμφισβητεί το αληθές της εν λόγω βεβαιώσεως, έκρινε ότι η βεβαίωση αυτή δεν επέτρεπε πάντως να αποδειχθεί αν, πράγματι, χορηγήθηκε διπλή ενίσχυση ή όχι. Για τον έλεγχο αυτού του πραγματικού περιστατικού δεν αρκεί, κατά την άποψη της Επιτροπής, να βεβαιώνεται η νομική αδυναμία διπλής ενισχύσεως· αυτό δε ακόμη περισσότερο που το έγγραφο του ΑΙΜΑ δεν επιτρέπει την εξατομίκευση των διαφόρων επιδίκων παρτίδων. Κατά συνέπεια, κατά το χρόνο εκκαθαρίσεως των λογαριασμών, η Επιτροπή αρνήθηκε να επιβαρύνει το ΕΓΤΠΕ με το ποσό της ενίσχυσης που αντιστοιχεί στις εν λόγω παρτίδες.
Η προσφεύγουσα κυβέρνηση υποστηρίζει, ότι είναι έργο της Επιτροπής να αποδείξει ότι δεν υπήρξε διπλή καταβολή στις περιπτώσεις που αμφισβητούνται απ' αυτήν. Ελλείψει τέτοιας αποδείξεως, δεν μπορεί να αρνηθεί την ανάληψη από την Κοινότητα της δαπάνης που αναφέρεται στην καταβολή αυτή.
Καταρχάς, παρατηρώ ότι το κράτος εξαγωγής, όταν δεν τήρησε τις προϋποθέσεις που έχουν θεσπιστεί από την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση σχετικά με την απόδειξη, δεν μπορεί να επικαλεστεί την ανώμαλη κατάσταση την οποία προκάλεσε αυτό το ίδιο για να επιβαρύνει την Επιτροπή με τη φροντίδα να προσκομίσει την απόδειξη του εναντίου. Είναι αληθές, βέβαια, ότι οι γερ μανικές αρχές δεν είναι υπεύθυνες, αρχικά, για τις ανεπάρκειες των εγγράφων που διαβιβάστηκαν από τις ιταλικές αρχές, ανέλαβαν όμως την ευθύνη από τη στιγμή που, αρκεσθείσες σ' αυτά τα έγγραφα, προέβησαν στην πληρωμή της ενισχύσεως. Στην προκειμένη υπόθεση, σύμφωνα με τις ακριβείς διατάξεις του κανονισμού 1106/78, η απόδειξη έπρεπε να συνίσταται σε τελωνειακές βεβαιώσεις ότι το γάλα υπεβλήθη σε έλεγχο στο κράτος προορισμού. Ελλείψει τέτοιων πιστοποιητικών, οι γερμανικές αρχές κακώς προέβησαν αυτές οι ίδιες στην καταβολή των ενισχύσεων χωρίς μάλιστα να λάβουν την πρόνοια να προσθέσουν κάποια επιφύλαξη στις καταβολές αυτές.
Η ευχέρεια που κατ' εξαίρεση παραχωρήθηκε από την Επιτροπή στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος (με το τηλετύπημα που μόλις ανέφερα) να περιοριστεί στην απόδειξη ότι δεν υπήρξε δεύτερη πληρωμή της πρώτης ενισχύσεως από τις ιταλικές αρχές αποτελεί ευχέρεια που παραχωρήθηκε κατά παρέκκλιση της ισχύουσας κανονιστικής ρυθμίσεως. Η έκταση όμως μιας παρεκκλίσεως πρέπει να κρίνεται περιοριστικά. Η Επιτροπή δεν μπορούσε, πράγματι, να αρνηθεί το δικαίωμα να ζητήσει απόδειξη ικανή να αποκλείσει πλήρως κάθε κίνδυνο διπλής πληρωμής της ενισχύσεως.
Αν ληφθεί υπόψη ότι για τα προϊόντα που εισήχθησαν στην Ιταλία και ετέθησαν υπό έλεγχο μετά την 30ή Ιουνίου 1971 (ή σε χρόνο ακαθόριστο, ο οποίος μπορεί ακόμη και να είναι μεταγενέστερος αυτής της ημερομηνίας), η εξουσία χορηγήσεως ενισχύσεως ανήκε καταρχήν μόνο στους ιταλικούς οργανισμούς, η έλλειψη αποδείξεως της υποβολής σε έλεγχο πριν από την 1η Ιουλίου αφήνει να πλανάται η αμφιβολία, που είναι εύλογη, ότι μπορεί να πραγματοποιήθηκε διπλή πληρωμή της ενισχύσεως. Κατά συνέπεια, χωρίς να αμφισβητείται η καλή πίστη των ομοσπονδιακών διοικητικών αρχών ή των ιταλικών διοικη τικών αρχών, η αντικειμενική ύπαρξη του κινδύνου διπλής καταβολής —που μπορεί να συναχθεί από τη μη τήρηση των κοινοτικών κανόνων και από τις λιγότερο αυστηρές προϋποθέσεις που κατ' εξαίρεση παραχωρήθηκαν από την Επιτροπή— δικαιολογεί απολύτως την άρνηση της καθής να επιβαρύνει το ΕΓΤΠΕ με τις καταβολές που έγιναν από την Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση.
Η προσφεύγουσα κυβέρνηση αντιτάσσει επίσης ότι η Επιτροπή ποτέ δεν ζήτησε προηγουμένως αποδείξεις από περίπτωση σε περίπτωση. Εξάλλου, στο έγγραφο της 12ης Οκτωβρίου 1971 η Επιτροπή αναφερόταν στις περιπτώσεις στις οποίες δεν μπορούσε να διευκρινιστεί ο χρόνος του ελέγχου και στις οποίες οι αρμόδιες αρχές αρνήθηκαν οριστικά την καταβολή της ενισχύσεως. Η αναγκαιότητα, εις βάρος του ενδιαφερομένου, να αποδείξει την ύπαρξη μιας περιπτώσεως του είδους αυτού δεν δημιουργεί καμιά αμφιβολία.
Εξάλλου, όπως υποστηρίζει η καθής, μπορεί να συναχθεί από το έγγραφο του ΑΙΜΑ της 14ης Μαρτίου 1972 ότι κατά τα τέλη του 1971 και κατά τις αρχές του 1972 οι γερμανικές αρχές είχαν ζητήσει να βεβαιωθεί σε όλες τις περιπτώσεις η υποβολή του εισαχθέντος γάλακτος στον έλεγχο του ιταλικού οργανισμού παρεμβάσεως. Μπορεί, επομένως, να συναχθεί ότι οι αρχές αυτές είχαν ήδη αντιληφθεί από τότε την αναγκαιότητα συλλογής ακριβών αποδείξεων. Οι αρχές αυτές ήσαν ασφαλώς σε θέση να αντιληφθούν ότι μια γενικής φύσεως δήλωση σχετικά με το νομικό πρόβλημα, και όχι σχετικά με την εξέλιξη των πραγματικών περιστατικών, σαν αυτή στην οποία προέβη ο ΑΙΜΑ, δεν πληρούσε τις απαραίτητες προϋποθέσεις ώστε να μπορέσουν να καταλογιστούν στο ΕΓΤΠΕ οι καταβληθείσες ενισχύσεις.
Όλα αυτά μας οδηγούν στο συμπέρασμα ότι η παρούσα προσφυγή πρέπει να απορριφθεί, τούτο δε κι αν υποτεθεί ακόμη ότι η διάταξη του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 729/70 είναι εφαρμοστέα στην προκειμένη περίπτωση.
13.
Όπως είδαμε κατά την έρευνα της περιπτώσεως 4, κατά γενικό κανόνα, ένα κράτος μέλος εξαγωγής γάλακτος αποκορυφωμένου σε σκόνη μπορεί να πληρώσει την ενίσχυση μόνον όταν η υποβολή σε έλεγχο του εμπορεύματος (όσον αφορά τον προορισμό του) έχει αποδειχθεί από το κράτος προορισμού.
Στην πραγματικότητα, πρέπει το κράτος εξαγωγής να έχει λάβει το έντυπο Τ1/Τ2 αριθ. 5 του κράτους προορισμού. Συνεπώς, είναι γεγονός ότι για έξι παρτίδες γάλακτος που εξήχθησαν από τη Γερμανία στην Ιταλία μεταξύ της 20ής Φεβρουαρίου 1970 και της 12ης Ιουνίου 1971, που ανήρχοντο συνολικά σε 140 τόνους, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας κατέβαλε την ενίσχυση χωρίς να λάβει το έντυπο αυτό. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή αρνήθηκε να καταλογίσει στο ΕΓΤΠΕ το αντίστοιχο ποσό και έτσι προκλήθηκε η διαφορά που αποτελεί την περίπτωση 5.
Τα ελλείποντα έγγραφα χάθηκαν κατά την ταχυδρομική μεταφορά, αφού απεστάλησαν από τις ιταλικές αρχές στο γερμανικό τελωνειακό γραφείο. Η προσφεύγουσα κυβέρνηση βεβαιώνει ότι παρόλα αυτά, άλλα έγγραφα αποδεικνύουν ότι οι επίδικες παρτίδες υποβλήθηκαν σε έλεγχο στην Ιταλία πριν από την 1η Ιουλίου 1971, έστω κι αν δεν μπορεί να αποδειχθεί η ακριβής ημερομηνία του ελέγχου. Οι γερμανικές αρχές πλήρωσαν αφού οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις τους χορήγησαν τη βεβαίωση εκτελωνισμού των ιταλικών αρχών και αφού τους παρέσχαν την μαρτυρία των εκπροσώ πων τους. Η προσφεύγουσα κυβέρνηση θεωρεί λοιπόν ότι δεν υπάρχει κανένας κίνδυνος διπλής καταβολής στην προκειμένη περίπτωση, τούτο δε στηριζόμενη σε σκέψεις όμοιες με εκείνες που εκτέθηκαν στο πλαίσιο της περιπτώσεως 4, ιδίως στο έγγραφο της 14ης Μαρτίου 1972 του ΑΙΜΑ, για το οποίο έχω ήδη μιλήσει.
Η Επιτροπή παρατηρεί πάντως ότι η παραπομπή στο έγγραφο αυτό είναι, εν πάση περιπτώσει, άστοχος, δεδομένου ότι στην προκειμένη περίπτωση πρόκειται όχι μόνο να αποφευχθεί η διπλή πληρωμή, αλλά, κυρίως, να αποδειχθεί αν τα εμπορεύματα για τα οποία πρόκειται μπορούσαν να παράσχουν δικαίωμα καταβολής της ενισχύσεως.
Η προσφεύγουσα κυβέρνηση υποστηρίζει ότι εφόσον η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση που εφαρμόζεται στην προκειμένη υπόθεση έχει ως σκοπό να ευνοήσει την μεταποίηση του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη κατά τρόπον ώστε να μπορέσει να χρησιμοποιηθεί ως διατροφή ζώων, αποφασιστικό γεγονός για την καταβολή της ενισχύσεως δεν είναι το ότι το εμπόρευμα υποβλήθηκε σε έλεγχο, αλλά μάλλον η μεταποίηση του γάλακτος. Αυτή η μεταποίηση πραγματοποιήθηκε στην προκειμένη περίπτωση και μόνο το γεγονός της ελλείψεως αντιγράφου του εγγράφου ελέγχου δεν μπορεί να δικαιολογήσει την άρνηση χορηγήσεως της ενισχύσεως.
Στον ισχυρισμό αυτό απαντά η Επιτροπή ότι ελλείψει των εγγράφων που απαιτούνται από την προαναφερθείσα κοινοτική κανονιστική ρύθμιση για την απόδειξη της υποβολής σε έλεγχο, θα πρέπει να θεωρηθεί ότι δεν αποδείχθηκαν όχι μόνον η ημερομηνία αυτού του ελέγχου, αλλά ακόμη και αυτό τούτο το γεγονός του ελέγχου. Η τυπολατρεία της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως, η οποία επιτρέπει μόνον ένα συγκεκριμένο τρόπο αποδείξεως, δικαιολογείται για λόγους νομικής ασφαλείας και απλοποιήσεως των διατυπώσεων του τελωνειακού ελέγχου. Το κοινοτικό αυτό σύστημα αποδείξεως στηρίζεται επί της αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των κρατών μελών, η οποία δεν μπορεί να διατηρηθεί παρά υπό την προϋπόθεση ότι το κοινοτικό σύστημα εξακολουθεί να εφαρμόζεται παντού κατά τρόπο ενιαίο και χωρίς καμιά εξαίρεση.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει επίσης την αναγκαιότητα να διασφαλιστεί ώστε το σύστημα των ενισχύσεων, το οποίο αποβλέπει στην προώθηση της πωλήσεως των πλεονασμάτων του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη, κατευθύνοντάς τα στη διατροφή ζώων, να εφαρμόζεται μόνον όταν είναι εξασφαλισμένο ότι το προϊόν δεν μπορεί να επανέλθει στο σύνηθες εμπορικό κύκλωμα και να χρησιμοποιηθεί για ανθρώπινη διατροφή.
Η θεμελιώδης αυτή απαίτηση δικαιολογεί κατά την άποψή μου την αυστηρότητα της αποδείξεως. Στην απόφαση της 22ας Οκτωβρίου 1970 στην υπόθεση 12/70, (Craeynest, Raccolta 1970, σ. 905), το Δικαστήριο δέχτηκε την αναγκαιότητα της αυστηρής τήρησης των τύπων, κρίνοντας ότι ελλείψει πιστοποιητικού TD 4, ο εισαγωγέας δεν μπορεί σε καμιά περίπτωση να υπαχθεί στο σύστημα των γεωργικών ενδοκοινοτικών εισφορών ούτε, επομένως, να τύχει του μειωμένου συντελεστή που προβλέπεται για τις ενδοκοινοτικές εμπορικές ανταλλαγές. Σύμφωνα με την προαναφερθείσα απόφαση, η προσαγωγή του πιστοποιητικού αυτού είναι απαραίτητη ακόμη και αν η κοινοτική προέλευση του εμπορεύματος μπορεί να αποδειχθεί με άλλα αποδεικτικά μέσα εκτός του πιστοποιητικού.
Είναι αληθές ότι στην παρούσα υπόθεση τα απαιτούμενα έγγραφα χάθηκαν, είναι όμως αδύνατο να αποδειχθεί σε ποιον πρέπει να καταλογιστεί αυτή η απώλεια και αν η απώλεια αυτή οφείλεται σε αμέλεια ή σε τυχαίο γεγονός. Η προσφεύγουσα κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η δυσχέρεια προσκομίσεως της απαιτουμένης αποδείξεως οφείλεται σε αμέλεια της Επιτροπής. Παρατηρεί ότι κατά το γράμμα του κανονισμού της Επιτροπής 2315/69, το χαρτόσημο του ελέγχου που επικολλάται από το κράτος προορισμού εμφανίζεται σε ένα και μοναδικό έγγραφο, το οποίο αποτελεί την αναγκαία απόδειξη για τη χορήγηση της ενισχύσεως. Κατά την προσφεύγουσα κυβέρνηση, το γεγονός ότι έχει προβλεφθεί μόνον ένα αντίτυπο του δικαιολογητικού εγγράφου είναι αντίθετο σε κάθε κανόνα στοιχειώδους προνοίας καθώς και στην πρακτική που ισχύει στις διεθνείς εμπορικές ανταλλαγές να προβλέπονται περισσότερα αντίγραφα του ίδιου εγγράφου και να αποτελούν όλα πλήρη απόδειξη, κατά τρόπον ώστε να αποκλείονται οι κίνδυνοι απώλειας των πρωτοτύπων που πρέπει να αποσταλούν. Η κανονιστική ρύθμιση που θεσπίστηκε από την Επιτροπή εμφανίζει λοιπόν αυτό το κενό ότι δεν προβλέπει την περίπτωση της απώλειας του τίτλου ελέγχου, ο οποίος πρέπει να επαναποσταλεί στο τελωνειακό γραφείο καταγωγής, πράγμα από το οποίο αντλείται το δικαίωμα των γερμανικών αρχών να θεραπεύσουν αυτό το κενό προσφεύγοντας σε άλλα αποδεικτικά μέσα. Στην προκειμένη περίπτωση, τα αποδεικτικά αυτά μέσα έδωσαν τη βεβαιότητα ότι η μεταποίηση της σκόνης του αποκορυφωμένου γάλακτος πραγματοποιήθηκε σύμφωνα με τις κοινοτικές διατάξεις και ότι κάθε κίνδυνος επανόδου του εμπορεύματος στο εμπορικό κύκλωμα είχε αποκλειστεί.
Η καθής, υπενθυμίζοντας τον τυπικό και κατηγορηματικό χαρακτήρα των εγγράφων που απαιτούνται από τον κανονισμό 1106/68, αρνείται ότι τα έγγραφα επί των οποίων στηρίχτηκε η γερμανική διοικητική αρχή αρκούν για να παράσχουν την αναγκαία απόδειξη ενόψει των σκοπών της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως. Κατά την Επιτροπή, τα συνοδευτικά έγγραφα και οι δηλώσεις εκτελωνισμού αποδεικνύουν ότι το εμόρευμα έφθασε στην Ιταλία, όχι όμως ότι υποβλήθηκε σε έλεγχο. Όσον αφορά τις δηλώσεις των εκπροσώπων των επιχειρήσεων που έτυχαν ενισχύσεως και οι οποίες είχαν συνεπώς άμεσο συμφέρον για τη διατήρηση της νομιμότητας, δύσκολα μπορούν να λογισθούν ως ικανές να αποδείξουν την πραγματική υποβολή σε έλεγχο του εμπορεύματος.
Κατά την άποψή μου οι διατάξεις που θέσπισε το Συμβούλιο και η Επιτροπή είναι απολύτως σαφείς και αναμφίβολες· κάθε εσφαλμένη ερμηνεία τους θα ήταν συνεπώς ασύγγνωστη. Αλλωστε, η προσφεύγουσα κυβέρνηση δεν το επικαλείται. Ομοίως, τα δήθεν κενά που εμφανίζει η εν λόγω κανονιστική ρύθμιση, κατά την άποψη της προσφεύγουσας κυβέρνησης, δεν επιτρέπουν, κατ' εμέ, να γίνει εξαίρεση από τους εφαρμοστέους εν προκειμένω κανόνες. Το να υποστηριχθεί ότι κάθε κράτος μέλος μπορεί να διορθώνει μονομερώς τα τυχόν ελαττώματα της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως θα ήταν προφανώς αντίθετο προς την απαίτηση του ενιαίου της ρυθμίσεως αυτής και αυτής της ίδιας της αρχής της ασφαλείας δικαίου.
Η σκοπιμότητα αποφυγής πρωτοβουλιών των διαφόρων κρατών μελών επιβάλλεται ακόμη περισσότερο όταν διακυβεύεται η χορήγηση οικονομικών πλεονεκτημάτων σε ορισμένες κατηγορίες επιχειρηματιών εις βάρος των οικονομικών της Κοινότητας. Ασφαλώς δεν λείπουν τα μέσα από τα κράτη μέλη για να προκαλέσουν, σύμφωνα με τις συνήθεις διαδικασίες, την τροποποίηση ενός κανονισμού που είναι άστοχος ή που εμφανίζει κενά. Μέχρις ότου όμως επέλθουν οι τροποποιήσεις, δεν μπορεί να γίνει δεκτό να διαφεύγει ένα κράτος μέλος του ισχύοντος δικαίου επειδή το κρίνει μη ικανοποιητικό. Αυτό πρέπει να ισχύει επί σης και ιδίως μάλιστα όταν πρόκειται για κανόνες τύπου, η τήρηση των οποίων δεν διευκολύνει απλώς το έργο της διοικήσεως, αλλά αποβλέπει επίσης στη διασφάλιση της ομοιομορφίας των κριτηρίων που διέπουν τη χορήγηση οικονομικών πλεονεκτημάτων.
Κατά συνέπεια, το αίτημα της Γερμανικής Κυβερνήσεως στερείται, κατά την άποψή μου, ερείσματος.
14.
Το πρόβλημα που εγείρει μια από τις προσφυγές που άσκησε η Γαλλική Κυβέρνηση (ειδικότερα στο πλαίσιο της υποθέσεως 15/76) εμφανίζει τελείως διαφορετικές όψεις από εκείνες που χαρακτήριζαν τις δύο περιπτώσεις που μόλις εξήτασα.
Η διαφορά την οποία πρόκειται να ερευνήσω προέρχεται από μια διχογνωμία μεταξύ των γαλλικών αρχών και της Επιτροπής για τον καθορισμό του χρόνου βάσει του οποίου προσδιορίστηκε ο συντελεστής της εφαρμοστέας ενισχύσεως (πρόκειται ακόμη για ενισχύσεις του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη που παρασκευάστηκε σε ένα κράτος μέλος και προορίζεται να μετουσιωθεί κατά την εξαγωγή σε άλλο κράτος μέλος). Η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση δεν διευκρινίζει αν πρέπει να εφαρμοστεί ο ισχύων συντελεστής την ημέρα της υποβολής σε έλεγχο του εξαχθέντος γάλακτος ή ο συντελεστής της ημέρας συμπληρώσεως των τελωνειακών διατυπώσεων εξαγωγής. Οι γαλλικές αρχές υιοθέτησαν τη δεύτερη αυτή λύση, κρίνοντάς την συμφωνότερη προς τα κοινοτικά συμφέροντα, δεδομένου ότι ο συντελεστής των ενισχύσεων είχε τάση αυξήσεως με την πάροδο του χρόνου. Οι υπηρεσίες της Κοινότητας που είχαν πληροφορηθεί τότε την πρακτική αυτή αντέτειναν ότι εμφανίζει το μειονέκτημα να προκαλέσει κίνδυνο διπλής πληρωμής για το γάλα που εξήχθη από τη Γαλλία μέχρι τις 30 Ιουνίου 1971 και υποβλήθηκε σε έλεγχο στην Ιταλία από την 1η Ιουλίου του ίδιου έτους. Αφού προέβησαν οι υπηρεσίες αυτές σε συστηματικό έλεγχο των αντιγράφων των εγγράφων ελέγχου, διαπίστωσαν ότι σε ορισμένο αριθμό περιπτώσεων η ημερομηνία υποβολής σε έλεγχο στην Ιταλία δεν είχε σημειωθεί από τις γαλλικές τελωνειακές αρχές επί των εν λόγω αντιγράφων. Στη συνέχεια προέβη η Επιτροπή στον έλεγχο των πρωτοτύπων αυτών των εγγράφων (περίπου 6000), τα οποία μπόρεσε να ανεύρει σχεδόν όλα, εκτός από οκτώ. Ο έλεγχος αυτός αποκάλυψε ανωμαλίες για ενενήντα έγγραφα, αυτό δε πέραν των οκτώ περιπτώσεων όπου έλειπε το πρωτότυπο, όπως είπα πιο πάνω, και σε δεκαοκτώ άλλες περιπτώσεις στις οποίες το πρωτότυπο δεν είχε συμπληρωθεί πλήρως από τον εξαγωγέα· σε πενήντα πέντε περιπτώσεις έλειπε η επίσημη σφραγίδα της ιταλικής τελωνειακής αρχής· και σε εννέα περιπτώσεις έλειπε η ένδειξη της ημερομηνίας κατά την οποία υπεβλήθη το προϊόν στην Ιταλία σε έλεγχο. Κατόπιν αυτού, η Επιτροπή αρνήθηκε να καταλογίσει στο ΕΓΤΠΕ τα βάρη που απέρρεαν από τις ενέργειες στις οποίες αναφέρονται τα έγγραφα αυτά.
Η προσφεύγουσα κυβέρνηση ισχυρίζεται κατά τρόπο γενικό ότι ακόμη κι αν υπάρχει παράβαση κανόνα σχετικά με τύπο ουσιώδη (δηλαδή παράβαση από την οποία ανακύπτει ο κίνδυνος αχρεωστήτως καταβληθείσης δαπάνης), δεν πρέπει να συγχέεται η έλλειψη αποδείξεως σύμφωνης με τις νόμιμες διατάξεις με τη θετική απόδειξη του ανώμαλου χαρακτήρα της δαπάνης. Με αυτή τη σειρά των σκέψεων η Επιτροπή δεν μπορούσε από μόνο το γεγονός της τυπικής ανωμαλίας της αποδείξεως να επιβάλει χωρίς άλλο το οικονομικό βάρος στο κράτος, αλλά έπρεπε τουλάχιστον να του επιτρέψει να προσκομίσει δικαιολογητικά ικανά να διαλύσουν τις αμφιβολίες που αναφέρονται στην κανονικότητα της δαπάνης όσον αφορά την ουσία.
Η καθής παρατηρεί καταρχάς ότι η διάκριση μεταξύ ουσιωδών και μη ουσιωδών τύπων εκπονήθηκε για το δίκαιο των διοικητικών διαφορών για να καθιερωθούν οι τυπικές πλημμέλειες που μπορούν να επιφέρουν την ακύρωση μιας πράξεως· η διάκριση αυτή δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί απλώς και μόνο σε θέματα αποδείξεως.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει ακόμη ότι τα έγγραφα που συνοδεύουν τα εμπορεύματα στις εμπορικές ανταλλαγές μεταξύ των κρατών μελών, έγγραφα που εκδίδονται βάσει κοινοτικών προτύπων, αποβλέπουν στην απλοποίηση τόσο των διατυπώσεων που αφορούν τη διέλευση των συνόρων, όσο και των απαραιτήτων ελέγχων που διασφαλίζουν την ακριβή εφαρμογή της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως. Καθώς η παρουσίαση αυτών των εγγράφων αντικατέστησε άλλες διατυπώσεις ελέγχου των τελωνειακών γραφείων, είναι απαραίτητο να τηρούνται κατά τον πιο σχολαστικό τρόπο οι οικείοι κοινοτικοί κανόνες, να κρίνονται δε με κάποια αυστηρότητα οι περιπτώσεις των ανωμάλων εγγράφων.
Όσον αφορά ειδικότερα την προκειμένη περίπτωση, πρέπει σε τελική ανάλυση να καθοριστεί αν κάθε διαφορά σε σχέση με το νόμιμο πρότυπο ενός εγγράφου, στο οποίο ο κοινοτικός νομοθέτης απέδωσε αξία μοναδικού αποδεικτικού μέσου ενός περιστατικού από το οποίο εξαρτάται η παροχή της διοικητικής αρχής, πρέπει να επιφέρει την άρνηση της παροχής ή αν, υπό ορισμένους περιορισμούς, επιτρέπεται να γίνουν δεκτές τυπικές διαφορές που δεν μπορούν να έχουν συνέπειες για το δικαιούχο της παροχής.
Η συμφωνία του εγγράφου προς το νόμιμο πρότυπο αποβλέπει προφανώς στη διασφάλιση ότι όλες οι ουσιαστικές προϋποθέσεις που δικαιολογούν τη χορήγηση της ενισχύσεως έχουν πληρωθεί και στο να επιτραπεί ο έλεγχος των κοινοτικών αρχών. Φρονώ, κατά συνέπεια, ότι πρέπει να γίνει δεκτό το κριτήριο, σύμφωνα με το οποίο κάθε διαφορά του εγγράφου σε σχέση με το νόμιμο πρότυπο, η οποία μπορεί να μειώσει την αποδεικτική δύναμη ή να φέρει εμπόδια στις δυνατότητες ελέγχου, στερεί το έγγραφο αυτό από κάθε ισχύ. θα πρέπει ακόμα να αναρωτηθούμε αν, στην περίπτωση που υφίστατο μια τυπική ανωμαλία κατά το χρόνο καταβολής της ενισχύσεως, μπορεί ο εθνικός οργανισμός παρεμβάσεως να προβεί σε εκ των υστέρων τακτοποίηση. Η Επιτροπή αποκλείει ριζικά τη δυνατότητα αυτή, παρατηρώντας ότι το έγγραφο το οποίο χρησιμεύει στη δικαιολόγηση της καταβολής δημοσίων πόρων πρέπει να είναι ικανό να παίξει το ρόλο του από τη στιγμή που έγινε η καταβολή. Αν αυτό το έγγραφο δεν μπορεί να δώσει νόμιμο έγκυρο έρεισμα στη δαπάνη, η δαπάνη αυτή έγινε κακώς και η ανωμαλία δεν μπορεί να επανορθωθεί κατόπιν διορθώνοντας την έλλειψη τύπου.
Νομίζω ότι είναι περιττό να εξετάσω τη βασιμότητα αυτής της αυστηρής απόψεως της καθής, διότι στην προκειμένη περίπτωση δεν διενεργήθηκε καμία διόρθωση εκ των υστέρων όταν προχώρησε η Επιτροπή στην εκκαθάριση των δαπανών. Ούτε μπορεί να γίνει δεκτό ότι έγιναν διορθώσεις όταν ερευνούσε η Επιτροπή τους φακέλλους για να προβεί στην εκκαθάριση των δαπανών. Αλλωστε, λαμβανομένου υπόψη του πολύ σημαντικού αριθμού των εμπορικών πράξεων που χρηματοδοτήθηκαν από το ΕΓΤΠΕ, θα κινδύνευε να αναβληθεί επ' αόριστον η εκκαθάριση των λογαριασμών και θα δημιουργούνταν δυσχέρειες και περιπλοκές στις υπηρεσίες της Επιτροπής, αναθέτοντάς τους βαριά καθήκοντα ερεύνης, τα οποία θα έβαιναν πολύ πέραν των συνήθων καθηκόντων τους ελέγχου.
Όσον αφορά περαιτέρω τις οκτώ περιπτώσεις των ελλειπόντων εγγράφων (κατόπιν, φαίνεται, της πρόωρης καταστροφής τους από ένα γαλλικό τελωνειακό γραφείο), η άρνηση της Επιτροπής δεν στηρίζεται στο γεγονός ότι οι τυπικές προϋποθέσεις δεν είχαν συμπληρωθεί κατά το χρόνο χορηγήσεως της ενισχύσεως, αλλά επί του γεγονότος ότι τα έγγραφα δεν ήταν διαθέσιμα. Ακόμα κι αν υποτεθεί ότι η ενίσχυση χορηγήθηκε σε τέτοιες περιπτώσεις βάσει εγγράφων απολύτως εντάξει, η καταστροφή του μοναδικού αποδεικτικού μέσου που επιτρέπεται από την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση, η οποία επήλθε στη συνέχεια, λόγω πταίσματος της εθνικής διοικητικής αρχής, καθιστά αδύνατο τον έλεγχο της κανονικότητάς της.
15.
Οι σκέψεις αυτές αρκούν, κατά τη γνώμη μου, για να δικαιολογήσουν την απόρριψη της προσφυγής αφού η ύπαρξη των τυπικών ανωμαλιών δεν αμφισβητείται και αφού οι ανωμαλίες αυτές δεν αφορούν αμιγώς παρεπόμενα θέματα.
Πάντως, αν το Δικαστήριο θελήσει να προχωρήσει σε πιο εμπεριστατωμένη έρευνα επί των ανωμαλιών που αναφέρονται στα διαθέσιμα έγγραφα, θα πρέπει να ερευνηθεί ξεχωριστά καθεμιά από τις τρεις κατηγορίες των περιπτώσεων που αναφέρονται πιο πάνω. Αυτό θα προσπαθήσω ήδη να κάνω συνοπτικά.
α)
Είδαμε ότι από πενήντα πέντε έγγραφα λείπει η σφραγίδα του ιταλικού τελωνειακού γραφείου· είναι πάντως γνωστό ότι επί των εγγράφων αυτών υπάρχει η ακόλουθη μνεία, η οποία αναγράφηκε με τη βοήθεια σφραγίδος: «Η παρτίδα ελέγχθηκε στις …, εφόσον έχει ως προορισμό αυτόν που αναφέρεται όπισθεν. Συστάθηκε κατάλληλη ασφάλεια ως εγγύηση αυτού του προορισμού». Ακολουθεί η υπογραφή ενός υπαλλήλου. Η προσφεύγουσα κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η αναφορά στην ασφάλεια αρκεί για να αποδείξει την κανονικότητα της πράξεως· επομένως, δεν υπάρχει κανένας κίνδυνος διπλής πληρωμής ή ανώμαλης πληρωμής, παρόλη την έλλειψη επίσημου χαρτόσημου.
Κατά την άποψη της Επιτροπής, ο τύπος για τον οποίο πρόκειται, ο οποίος προβλέπεται από το άρθρο 7 του κανονισμού 1106/68, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 332/70, εμφανίζει χαρακτήρα επιτακτικό και αποτελεί ουσιώδη προϋπόθεση της καταβολής της ενισχύσεως. Η καθής δικαιολογεί αυτή την προσήλωση στους τύπους με ανάλογες σκέψεις προς εκείνες που ήδη εκτέθηκαν σχετικά με την γερμανική περίπτωση 4, την οποία έχω ήδη αναλύσει.
Νομίζω ότι η εν λόγω μνεία, μολονότι τέθηκε με σφραγίδα, η οποία υποτίθεται ότι ήταν από το ιταλικό τελωνειακό γραφείο, δεν μπορεί να αντικαταστήσει το ίδιο το χαρτόσημο του γραφείου αυτού. Η υποχρέωση επιθέσεως χαρτοσήμου προκύπτει από το πρότυπο του εγγράφου ελέγχου, που επισυνάπτεται στον κανονισμό 2315/69/ΕΟΚ· ο ρόλος του είναι προφανώς να καταστήσει αυθεντική την υπογραφή του αρμοδίου υπαλλήλου, καθιστώντας έτσι αδύνατες τις παραποιήσεις ή, τουλάχιστον, πολύ δυσχερείς. Πρέπει, συνεπώς, να θεωρηθεί ότι πρόκειται στην περίπτωση αυτή όχι για παρεπόμενο τύπο, αλλά αντιθέτως, για ένα ουσιώδες αποδεικτικό μέσο της αυθεντικότητας των εγγράφων. Ελλείψει αυτού, τα έγγραφα αυτά δεν μπορούν να χρησιμεύσουν ως κατάλληλη απόδειξη της υποβολής σε έλεγχο των προϊόντων, ακόμη και αν περιέχουν τη μνεία που μόλις πριν από λίγο ανέφερα.
β)
Όσον αφορά την έλλειψη, στο υπ' αριθμόν 104 τετραγωνίδιο των δεκαοκτώ εγγράφων, της μνείας του γεγονότος ότι το προϊόν προοριζόταν για μετουσίωση στην Ιταλία, η προσφεύγουσα κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η μνεία αυτή δεν ήταν απαραίτητη αφού η ιταλική τελωνειακή αρχή σημείωσε, σε άλλο σημείο του ίδιου εγγράφου, ότι έθεσε το εμπόρευμα υπό έλεγχο· το γεγονός αυτό αρκεί καθ' αυτό για να εξασφαλίσει ότι το γάλα προοριζόταν για μετουσίωση.
Η Επιτροπή αντιτείνει πάντως σ' αυτά ότι ελλείψει της μνείας για την οποία πρόκειται στο υπ' αριθμόν 104 τετραγωνίδιο, η σχετική σημείωση περί υποβολής σε έλεγχο από την ιταλική τελωνειακή αρχή δεν έχει πλέον σημασία. Στη σφραγίδα αναγράφεται πράγματι, όπως είπα πιο πάνω, ότι η παρτίδα «υποβλήθηκε σε έλεγχο … εφόσον έχει τον προορισμό που αναφέρεται όπισθεν». Ο προορισμός όμως αυτός δεν εμφαίνεται από τη στιγμή που το υπ' αριθμόν 104 τετραγωνίδιο, που υπάρχει στο πίσω μέρος του εγγράφου, σημειώνει μόνο το όνομα του αποδέκτη του εμπορεύματος. Περαιτέρω, δεκαέξι από τα δεκαοκτώ εν λόγω έγγραφα αποτελούν αντίγραφα επί των οποίων αναγράφεται μια επεξηγηματική σημείωση των αρμοδίων γαλλικών τελωνειακών αρχών, η οποία πιστοποιεί ότι· τα εμπορεύματα είχαν τον προορισμό που αναφέρεται όπισθεν και χρησιμοποιήθηκαν υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπονται σ' αυτό το έγγραφο. Αλλά, ακόμη μιά φορά, τα αντίγραφα δεν αναφέρουν κανένα συγκεκριμένο προορισμό ούτε καμιά ειδική προϋπόθεση χρησιμοποιήσεως, δεδομένου ότι το υπ' αριθμόν 104 τετραγωνίδιο παρέμεινε κενό.
Κατά συνέπεια, οι παραλείψεις για τις οποίες πρόκειται οδηγούν στο συμπέρασμα ότι τα εν λόγω έγγραφα στερούνται οποιασδήποτε αποδεικτικής δυνάμεως.
γ)
Τέλος, στις περιπτώσεις των εννέα εγγράφων τα οποία κρίθηκαν άκυρα διότι δεν υποβλήθηκαν σε έλεγχο των ιταλικών τελωνειακών αρχών, η προσφεύγουσα κυβέρ νηση υποστηρίζει ότι η απαιτούμενη μνεία έχει τεθεί, αλλά σε διαφορετικό τετραγωνίδιο από εκείνο στο οποίο θα έπρεπε να τεθεί· υπάρχει δηλαδή ένα σφάλμα, αλλά το σφάλμα αυτό δεν είναι ικανό να στερήσει την καθαυτό μνεία από κάθε αποδεικτική δύναμη.
Κατά την Επιτροπή, αντίθετα, η ένδειξη της υποβολής σε έλεγχο λείπει τελείως από τα εννέα εν λόγω έγγραφα, όπισθεν των οποίων υπάρχει μόνο μια υπογραφή και το επίσημο χαρτόσημο των ιταλικών τελωνείων, πέραν της ενδείξεως ημερομηνίας και των αρχικών γραμμάτων του θέματος στο οποίο αφορά.
Η έρευνα των φωτοαντιγράφων που επισυνάπτονται στους φακέλλους φαίνεται να δίνουν δίκαιο στην καθής.
Επομένως, το αίτημα της προσφεύγουσας κυβέρνησης παρίσταται αβάσιμο από όλες τις απόψεις.
Ενισχύσεις για την αγορά βουτύρου από τους δικαιούχους κοινωνικής αντιλήψεως (προσφυγή της Γερμανικής Κυβερνήσεως: υπόθεση 8)
16.
Ο κανονισμός 414/70 του Συμβουλίου προβλέπει τη δυνατότητα για την Επιτροπή να επιτρέψει στα κράτη μέλη, μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1970, να χορηγήσουν ενισχύσεις προς το σκοπό διευκολύνσεως της αγοράς βουτύρου από ορισμένες κατηγορίες καταναλωτών. Με τον κανονισμό 2550/70, το Συμβούλιο περιόρισε αυτή τη δυνατότητα μόνο στους δικαιούχους κοινωνικής αντιλήψεως, παρατείνοντας την προθεσμία μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1971. Βάσει του πρώτου κανονισμού, η Επιτροπή, με την απόφαση 70/228 της 24ης Μαρτίου 1970, επέτρεψε στα κράτη μέλη να χορη γήσουν ενίσχυση. Δυνάμει του άρθρου 3 της αποφάσεως αυτής, οι καταναλωτές μπορούσαν να αγοράσουν βούτυρο σε μειωμένη τιμή εμφανίζοντας ένα δελτίο που είχε εκδοθεί στο όνομά τους. Για λόγους οικονομίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προέβλεψε ότι η διανομή των δελτίων θα γινόταν από τους κοινωνικούς οργανισμούς και τις δημοτικές αρχές και παρέδωσε τα δελτία αυτά σ' αυτούς τους οργανισμούς και σ' αυτές τις αρχές στην αρχή καθενός από τα δύο έτη στα οποία ίσχυσε η κανονιστική ρύθμιση. Τα δελτία ίσχυαν για όλο το χρόνο εντός του οποίου είχαν εκδοθεί. Η Επιτροπή δεν προέβαλε αντιρρήσεις όσον αφορά αυτό το σύστημα.
Με την απόφαση 71/76 της 30ής Μαρτίου 1971, η Επιτροπή κατήργησε την πιο πάνω απόφαση επί τω λόγω ότι η αρωγή την οποία είχε επιτρέψει δεν φαινόταν πλέον δικαιολογημένη λόγω της αλλαγής της καταστάσεως που επήλθε στην αγορά βουτύρου. Πρέπει να σημειωθεί ότι η προσφεύγουσα κυβέρνηση, αντίθετη προς την κατάργηση, προτίμησε να απόσχει από τη συγκέντρωση της Επιτροπής διαχειρίσεως γάλακτος, κατά την οποία εξετάστηκε αυτή η απόφαση. Στη συνέχεια και παρά την απόφαση που εξέδωσε η Επιτροπή, η Ομοσπονδιακή Γερμανική Κυβέρνηση έκρινε ότι μπορούσε να επιτρέψει μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1971 τη χρησιμοποίηση των δελτίων που είχαν διανεμηθεί ομαδικά στους δικαιούχους τους κατά τους πρώτους μήνες του έτους. Κατά την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ, η Επιτροπή αρνήθηκε να καταλογίσει στην Κοινότητα τις δαπάνες που προέρχονταν από αυτές τις ενισχύσεις που είχαν παραταθεί κατά τρόπο ανώμαλο. Από αυτή την απόφαση γεννήθηκε η διαφορά την οποία ήδη εξετάζω.
Το πρώτο επιχείρημα που προβάλλει η προσφεύγουσα κυβέρνηση συνίσταται στο ότι η ισχύς του ενός πλήρους ημερολογιακού έτους που αναγραφόταν επί των δελτίων είχε αποφασιστεί βάσει της ημερομηνίας λήξεως που προβλεπόταν από τον κανονισμό 2550/70 του Συμβουλίου (δηλαδή της 31ης Δεκεμβρίου 1970). Πρέπει να υπογραμμιστεί, εξάλλου, ότι η προθεσμία αυτή αφορά μόνο την άσκηση της διακριτικής εξουσίας που παραχωρήθηκε στην Επιτροπή να επιτρέπει στα κράτη μέλη να χορηγούν ενίσχυση. Η απόφαση της Επιτροπής με την οποία δόθηκε πράγματι αυτή η άδεια στα κράτη μέλη, κατά την προβλεπόμενη έννοια, δεν συνοδευόταν από καμιά προθεσμία. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή ήταν ελεύθερη να καταργήσει την απόφασή της σε οποιαδήποτε στιγμή θα ήθελε, λαμβανομένης υπόψη της εξελίξεως της καταστάσεως της αγοράς βουτύρου. Μέσα σ' αυτό το κανονιστικό πλαίσιο, η λήξη των γερμανικών δελτίων στις 31 Δεκεμβρίου, μολονότι συνέπιπτε με την εσχάτη προθεσμία που είχε καθοριστεί για την άσκηση της ευχέρειας που επέτρεψε η Επιτροπή, δεν μπορούσε να στηριχθεί στην εγγύηση ότι η αγορά βουτύρου σε μειωμένη τιμή θα υποστηριζόταν από την κοινοτική ενίσχυση μέχρι την ημερομηνία αυτή.
Η δεύτερη απόφαση της Επιτροπής, υπό ημερομηνία 30 Μαρτίου 1971, προέβλεπε στο άρθρο 1 ότι «η απόφαση της 24ης Μαρτίου 1970 περί διαθέσεως του βουτύρου, καταργείται από 1ης Μαΐου 1971». Από τη διάταξη αυτή προέκυπτε επομένως καθαρά ότι από την 1η Μαΐου 1971 τα κράτη μέλη δεν είχαν πλέον δικαίωμα να καταβάλουν τις ενισχύσεις στους προμηθευτές βουτύρου που προοριζόταν σε δικαιούχους κοινωνικής αντιλήψεως. Η κατάσταση όμως την οποία αντιμετώπιζε η Γερμανική Κυβέρνηση χαρακτηρίζεται από το γεγονός ότι πολλά πρόσωπα είχαν λάβει δελτία πριν από τις 30 Απριλίου 1971 και ότι στα δελτία αυτά αναγραφόταν περίοδος ισχύος που έφθανε μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου. Η προσφεύγουσα κυβέρνηση παρατηρεί ότι στο επίπεδο της εσωτερικής νομικής της τάξεως, τα πρόσωπα που κατείχαν τέτοια δελτία απέκτησαν το δικαίωμα να τα χρησιμοποιήσουν μέχρι το τέλος του τρέχοντος έτους. Επικαλείται επίσης την ανάγκη να ληφθεί υπόψη η ειδική κατάσταση των δικαιούχων των δελτίων, ως προσώπων που έχουν ανάγκη προστασίας.
Φρονώ ότι δεν πρέπει να λησμονούμε το σκοπό των μέτρων για τα οποία πρόκειται και ο οποίος συνίσταται στην πραγματικότητα στο να ευνοήσει τη διάθεση του βουτύρου για να μειωθούν τα πλεονάσματα που είχαν συσσωρευθεί στην κοινή αγορά. Ο σκοπός αυτός, που είναι ουσιωδώς οικονομικός, του κανονισμού 414/70 του Συμβουλίου προκύπτει σαφώς από την αιτιολογία του. Η αιτιολογία του αναφέρεται, πράγματι, κυρίως στο άρθρο 12, παράγραφος 1, του κανονισμού 804/68, ο οποίος όριζε ότι μπορούν να ληφθούν συμπληρωματικά μέτρα πέραν εκείνων που προβλέπονται από το άρθρο 6 του ίδιου κανονισμού ενόψει της διευκολύνσεως της πωλήσεως λιπαρών ουσιών με βάση το βούτυρο όταν δημιουργηθούν πλεονάσματα. Το προοίμιο του κανονισμού 414/70 συνεχίζει στο ίδιο πνεύμα, διαπιστώνοντας την ύπαρξη σημαντικών αποθεμάτων βουτύρου στην Κοινότητα, λόγω της λειτουργίας των μηχανισμών παρεμβάσεως, και την αδυναμία μειώσεως αυτών των αποθεμάτων με την πώληση βουτύρου υπό κανονικές συνθήκες αγοράς· από αυτό προκύπτει η ανάγκη λήψεως νέων μέτρων.
Αυτό καταδεικνύει ότι η διάθεση βουτύρου σε μειωμένη τιμή —πηγή όχι αμελητέων βαρών για τον κοινοτικό προϋπολογισμό— είχε χαρακτήρα εξαιρετικό και έπρεπε επομένως να διατηρηθεί εντός των αυστηρά αναγκαίων ορίων. Ήταν, επομένως, λογικό η διάθεση αυτή να τερματιστεί, έστω και πριν από την εσχάτη προθεσμία που προέβλεπε ο κανονισμός του Συμβουλίου, μόλις θα το επέτρεπε η εξέλιξη της καταστάσεως στην αγορά βουτύρου. Όσον αφορά την κοινωνική λειτουργία του εν λόγω μέτρου, πρέπει να αναγνωριστεί ότι αυτή ήταν δευτερεύουσα συνέπεια του μη χανισμού που επελέγη για να επιτευχθεί ο στόχος της μειώσεως των πλεονασμάτων. Νομίζω λοιπόν ότι δεν είναι δικαιολογημένη η άντληση επιχειρήματος από την κοινωνική αυτή λειτουργία για να υποστηριχθεί η άποψη ελαστικότερης ερμηνείας του εν λόγω μέτρου.
Κατά την εφαρμογή της αποφάσεως της Επιτροπής, κάθε κράτος ήταν ασφαλώς ελεύθερο να θεσπίζει εκείνο το σύστημα πωλήσεως βουτύρου που του φαινόταν ως πλέον πρακτικό και πλέον οικονομικό εντός του πλαισίου του συστήματός του. Κανένα όμως κράτος μέλος δεν μπορούσε να παραχωρήσει στους δικαιούχους, εις βάρος της Κοινότητας, δικαιώματα πλέον εκτεταμένα από εκείνα που επέτρεπε η απόφαση της Επιτροπής, κρινόμενη σε συνδυασμό με τους σκοπούς του συστήματος ενισχύσεων, το οποίο υλοποιούσε αυτή η απόφαση. Η απόφαση δε αυτή, όχι μόνον δεν εξασφάλιζε τη διατήρηση της προστασίας για όλο το έτος 1971, αλλά ούτε έδινε καν τέτοια ελπίδα.
Ασφαλώς δεν υπήρχε καμία ανάγκη να υπενθυμίσει η Επιτροπή στα κράτη μέλη, τα οποία έπρεπε να γνωρίζουν καλώς το ρόλο της ενισχύσεως, ότι η άδεια εφαρμογής της μπορούσε να αναβληθεί ανά πάσα στιγμή λόγω της καταστάσεως της αγοράς. Κατά συνέπεια, αν το σύστημα διαθέσεως που σκέφτηκε ένα κράτος μέλος παρείχε στο εσωτερικό επίπεδο στους δικαιούχους δικαιώματα από τα οποία μπορούσαν αυτοί να αντλήσουν πλεονεκτήματα καθ' όλο το τρέχον έτος, αυτό αφορούσε το κράτος αυτό και όχι την Κοινότητα. Όσον αφορά το σύστημα των δελτίων, δεδομένου ότι αυτά διανέμονταν δωρεάν, τίποτε δεν εμπόδιζε το κράτος μέλος να διατυπώσει μια γενική επιφύλαξη όσον αφορά το χρόνο της ισχύος τους. Επομένως, η μη τήρηση κριτηρίων προνοίας από τις εσωτερικές αρχές δεν μπορεί να επιφέρει υποχρέωση για την Κοινότητα να αναλάβει τα βάρη ενός μηχανισμού, ο οποίος δεν ανταποκρινόταν πλέον στους κοινοτικούς σκοπούς.
Η αντίρρηση των αντιπροσώπων της Γερμανίας κατά τη θέσπιση της καταργητικής αποφάσεως, συμπεριφορά την οποία έχω ήδη υπαινιχθεί, καταδεικνύει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας είχε αντιληφθεί καλώς τη σημασία της· αλλιώς δεν μπορεί να αντιληφθεί κανείς για ποιο λόγο η χώρα αυτή ζήτησε την καθυστέρηση της ενάρξεως ισχύος κατά ένα μήνα. Επιτρέποντας και χρηματοδοτώντας την πώληση βουτύρου σε τιμή μειωμένη, ακόμη και μετά την εσχάτη προθεσμία που καθιερώθηκε από την Επιτροπή, η προσφεύγουσα κυβέρνηση τελούσε σε πλήρη επίγνωση ότι ενεργούσε κατά παράβαση αυτού που είχε αποφασίσει η Επιτροπή.
Τελικά, δεν υφίσταται κανένας ισχυρός λόγος για να επιρριφθεί στην Κοινότητα το οικονομικό βάρος που προκύπτει από τη συνέχιση χωρίς άδεια αυτής της ενέργειας υποστηρίξεως εκείνων που έχουν ανάγκη κοινωνικής αντιλήψεως. Κατόπιν αυτού, το αίτημα της προσφεύγουσας κυβέρνησης πρέπει, κατά την άποψή μου, να κριθεί ως αβάσιμο.
Εξαγορά βουτύρου πωληθέντος σε μειωμένη τιμή και προοριζόμενου για μεταποίηση σε συμπυκνωμένο βούτυρο (προσφυγή της Γερμανικής Κυβερνήσεως: υπόθεση 10)
17.
Εκτιμώντας τα πλεονέσματα του βουτύρου που υπήρχαν στην Κοινότητα και τις περιορισμένες δυνατότητες εξαγωγής του, η Επιτροπή, με απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1968, στηριζόμενη στο άρθρο 6, παράγραφος 3, του κανονισμού του Συμβουλίου 804/68, επέτρεψε στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να πωλήσει σε μειωμένες τιμές το βούτυρο που κατείχαν οι οργανισμοί παρεμβάσεως. Για να εξασφαλιστεί ώστε οι παρτίδες των πωληθέντων εμπορευμάτων σε κατώτερη τιμή από την κανονική δεν θα εκτρέπονταν από τον προορισμό τους έπρεπε φυσικά να θεσπιστεί σύστημα ελέγχου και η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία —όπως προκύπτει από μια αιτιολογική σκέψη της προαναφερθείσας απόφασης— δήλωσε ότι μπορούσε να εγγυηθεί την αποτελεσματικότητά του. Εξάλλου, κατά τη διάρκεια του 1971, οι γερμανικές αρχές ειδοποίησαν την Επιτροπή ότι, κατόπιν της εξελίξεως της καταστάσεως της αγοράς βουτύρου, δεν ήσαν πλέον σε θέση να εγγυηθούν σε όλα τα στάδια της εμπορίας ότι το βούτυρο δεν θα εκτραπεί από το νόμιμο προορισμό του.
Κατά τον ίδιο χρόνο, ορισμένες ποσότητες βουτύρου που είχαν πωληθεί σε μειωμένη τιμή το 1970 από τους γερμανικούς οργανισμούς παρεμβάσεως βρίσκονταν ακόμη στα χέρια των πρώτων αγοραστών, οι οποίοι φάνηκαν διατεθειμένοι να συναινέσουν στη λύση των συμβάσεων αγοράς και κατόπιν αυτού να επιστρέψουν το εμπόρευμα υπό τον όρο ότι θα τους επεστρέφετο το τίμημα που είχαν καταβάλει, επαυξημένο κατά ορισμένο ποσό λόγω αποζημιώσεως για τις αναληφθείσες δαπάνες. Αυτό παρακίνησε την Επιτροπή να εκδώσει την απόφαση της 19ης Αυγούστου 1971, επιτρέποντας στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να συμφωνήσει με τους εν λόγω αγοραστές τη λύση των συμβάσεων πωλήσεως που είχαν συναφθεί από το γερμανικό οργανισμό παρεμβάσεως πριν από την 1η Ιανουαρίου 1971. Η άδεια αυτή απέβλεπε στο να αποφευχθεί ώστε οι ποσότητες βουτύρου που βρίσκονταν ακόμη στην κατοχή των πρώτων αγοραστών να καταστούν αντικείμενο, στη συνέχεια, απατηλών ενεργειών και άλλων πλημμελειών επί ζημία της λειτουργίας του κοινοτικού συστήματος.
Η εν λόγω απόφαση όριζε ότι τα ποσά που προορίζονταν για την αποζημίωση των αγοραστών δεν έπρεπε να υπερβαίνουν ορι σμένα όρια. Ειδικότερα, το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο β, της αποφάσεως καθόριζε το ανώτατο ποσό αποζημιώσεως βάσει της ποσότητας του εμπορεύματος και της διάρκειας της αποθηκεύσεως εκ μέρους του αγοραστή.
Ο γερμανικός οργανισμός προέβη έτσι στην εξαγορά των διαθεσίμων παρτίδων. Οι γερμανικές όμως αρχές επέτρεψαν συμβατικά επιστροφές υπολογισθείσες βάσει ανωτέρων τιμών από την τιμή στην οποία είχε πωλήσει ο οργανισμός παρεμβάσεως το βούτυρο. Περαιτέρω, καταβλήθηκαν επίσης ποσά που αντιστοιχούσαν στους τόκους που έχασαν οι αγοραστές λόγω της αποθηκεύσεως του εμπορεύματος.
Ενόψει αυτής της καταστάσεως, η Επιτροπή έκρινε ότι δεν μπορούσε να επιβαρύνει το ΕΓΤΠΕ παρά μόνο με τις δαπάνες που ήταν σύμφωνες με τα κριτήρια τα οποία είχε καθορίσει ο κανονισμός 2306/70 του Συμβουλίου, της 10ης Νομεβρίου 1970 (περί χρηματοδοτήσεως των δαπανών παρεμβάσεως στην εσωτερική αγορά στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων).
Δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο στ, του κανονισμού αυτού, ο λογαριασμός σχετικά με τις πράξεις παρεμβάσεως στην εσωτερική αγορά βουτύρου πρέπει να χρεωθεί «στο ποσό των εξόδων παραμονής στην αποθήκη, πλην των εξόδων χρηματοδοτήσεως, υπολογιζομένων βάσει ενός κατ' αποκοπήν ποσού κατά μονάδα τόννου-διαρκείας, που καθορίστηκε σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 18, παράγραφος 2». Το στοιχείο η της ίδιας διατάξεως προβλέπει κατόπιν την προσθήκη στον πιο πάνω λογαριασμό των εξόδων μεταποιήσεως στα οποία υποβλήθηκε ο οργανισμός παρεμβάσεως κατόπιν των ειδικών μέτρων που θεσπίστηκαν για την πώληση βουτύρου δημοσίου αποθέματος, που δεν κατέστη δυνατό να διατεθεί υπό συνθήκες ομαλές κατά το διάστημα μιας περιόδου εμπορίας.
Η προαναφερθείσα απόφαση της Επιτροπής, της 19ης Αυγούστου 1971, αποτίμησε τα έξοδα αποθηκεύσεως στα οποία υποβλήθηκαν οι αγοραστές βουτύρου σε μειωμένη τιμή σε συνάρτηση με τα έξοδα τα οποία θα ανελάμβαναν οι οργανισμοί παρεμβάσεως αν είχαν συνεχίσει αυτοί οι ίδιοι να διατηρούν στην αποθήκη το πωληθέν βούτυρο. Τα ποσά που προβλέπονται από την πιο πάνω απόφαση αντιστοιχούν πράγματι σχεδόν ακριβώς, σύμφωνα με τη βεβαίωση της Επιτροπής, με το κατ' αποκοπήν ποσό που προέβλεψε το άρθρο 4, παράγραφος 1, περίπτωση στ, του κανονισμού 2306/70.
Όσον αφορά τα έξοδα σχετικά με τη μεταποίηση βουτύρου σε συμπυκνωμένο βούτυρο, το κατ' αποκοπήν ποσό τους για την εν λόγω περίοδο καθορίστηκε για όλη την Κοινότητα από την Επιτροπή με την απόφαση της 30ής Νοεμβρίου 1973, η οποία εκδόθηκε σύμφωνα με τη διαδικασία της επιτροπής διαχειρίσεως, που προβλέπεται από τον κανονισμό 2306/70 (άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο η, που ήδη αναφέρθηκε). Μόνο το ποσό αυτό μπορούσε, συνεπώς, να πληρωθεί στις πράξεις εξαγοράς, εξαιρουμένων των ειδικών περιστάσεων αυτών των πράξεων τα συμπληρωματικά ποσά που αναφέρονταν στη μεταποίηση του συμπυκνωμένου βουτύρου σε λυωμένο βούτυρο, που διενεργήθηκε από τους αγοραστές, δεν μπορούσαν να επιβαρύνουν το ΕΓΤΠΕ. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή κρίνει ότι το κοινοτικό δίκαιο δικαιολογεί την άρνηση την οποία προέβαλε στη Γερμανική Ομοσπονδιακή Δημοκρατία να καταλογιστούν στο ΕΓΤΠΕ, σε συνδυασμό με τις πράξεις που μόλις περιέγραψα, τα χρηματικά βάρη που είναι ανώτερα από τα κατ' αποκοπήν ποσά των εξόδων αποθηκεύσεως και με ταποιήσεως που καθορίστηκαν από τις διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφος 1, περιπτώσεις στ και η, του κανονισμού 2306/70.
Η προσφεύγουσα κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η δαπάνη την οποία υποχρεώθηκε να αναλάβει, έστω και ανώτερη από εκείνη που προβλέπει η απόφαση της 19ης Αυγούστου 1971, πραγματοποιήθηκε προς το συμφέρον της Κοινότητας και ήταν αναγκαία για την επίτευξη του εν λόγω σκοπού. Το γεγονός όμως αυτό δεν αρκεί για να επιβαρυνθεί η Κοινότητα με τις δαπάνες αυτές· αυτό εμποδίζεται από τον εξαντλητικό χαρακτήρα του πίνακα των λογιστικών κονδυλίων που προβλέπονται από το άρθρο 4 του κανονισμού 2306/70.
Για να διαφύγει από το γενικό κανόνα η προσφεύγουσα κυβέρνηση προβάλλει ότι η κατάσταση στην οποία βρέθηκε ο οργανισμός παρεμβάσεώς της πρέπει να εξομοιωθεί με περίπτωση διοικήσεως αλλοτρίων για λόγους επείγοντος και ανάγκης. Υποστηρίζει ότι δεν μπορεί κανείς λογικά να αναμένει ότι αγοραστές που βρίσκονται ακόμη στην κατοχή του βουτύρου, στους οποίους παρείχετο η ευκαιρία μιας κερδοσκοπικής πράξεως που συνίστατο στην εκ νέου πώληση στην αγορά του βουτύρου που είχε αγοραστεί σε χαμηλή τιμή, θα αρκούνταν στην επιστροφή της τιμής αγοράς και στην απλή αποζημίωση των εξόδων αποθηκεύσεως. Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, η ανωτάτη τιμή εξαγοράς που καθορίστηκε από την Επιτροπή στην απόφαση της 19ης Αυγούστου 1970 ήταν οικονομικά ανεφάρμοστη· η κυβέρνηση αυτή κρίνει, κατά συνέπεια, ότι η μονομερής ενέργειά της βοήθησε στη διασφάλιση του συμφέροντος της Κοινότητας.
Φρονώ ότι η Κοινότητα και όχι τα κράτη μέλη, λογιζόμενα ατομικά, έχει την αρμοδιότητα να κρίνει το συμφέρον που μπορεί να έχει για την πραγματοποίηση της εξαγοράς την οποία επιτρέπει και χρηματοδοτεί· βάσει αυτής της κατά διακριτική εξουσία εκτιμήσεως είναι πάντα έργο της Κοινότητας να θεσπίζει τις προϋποθέσεις αυτής της ενέργειας.
Ας μην ξεχνάμε, εξάλλου, ότι κατά τη στιγμή που επέτρεψε την πραγματοποίηση της πωλήσεως βουτύρου σε χαμηλή τιμή, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας είχε δηλώσει ότι μπορούσε να εξασφαλίσει την κανονική πραγματοποίηση της και είχε αναλάβει συγκεκριμένη δέσμευση υπό την έννοια αυτή. Έπρεπε, επομένως, να λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα για να αποφύγει τον κίνδυνο κερδοσκοπικών ενεργειών που έπρεπε να αναμένονται από μέρους των ιδιωτών, χωρίς να επιρρίψει στην Κοινότητα τα συμπληρωματικά οικονομικά βάρη. Με άλλα λόγια, αφού οι αρμόδιες γερμανικές αρχές είχαν δώσει την εν λόγω εγγύηση, υποτίθεται ότι ήταν σε θέση να αναλάβουν, σύμφωνα με τους γενικούς κανόνες που ερευνήθηκαν στην αρχή των προτάσεών μου, την ευθύνη ενδεχομένων ανωμαλιών που θα προέκυπταν από ελαττώματα του συστήματος ελέγχου το οποίο εφήρμοσαν.
Είναι αληθές ότι παρόλα αυτά η Επιτροπή δήλωσε αργότερα ότι είναι διατεθειμένη να μετάσχει στο κόστος της εξαγοράς, αλλά μόνο εντός συγκεκριμένων οικονομικών ορίων. Αν λοιπόν η Γερμανική Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση έκρινε αναγκαίο να εκτεθεί σε έξοδα πιο υψηλά για να ολοκληρώσει την ενέργεια αυτή, αρκεί η βασική ευθύνη την οποία ανέλαβε και μόνον αυτή για να δικαιολογήσει την άρνηση της καθής να αναλάβει η Κοινότητα αυτές τις συμπληρωματικές δαπάνες που δεν είχαν επιτραπεί.
Ούτε άλλωστε νομίζω ότι το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 729/70 μπορεί να έχει επίδραση στη λύση της συγκεκριμένης αυτής περιπτώσεως (ακόμη κι αν υποτεθεί ότι θα δεχθείτε την ερμηνεία που συνάγει η προσφεύγουσα κυβέρνηση από τον κανόνα αυτό), δεδομένου ότι οι εν λόγω δαπάνες είναι ανώτερες από εκείνες που της επιτράπηκαν.
Όσον αφορά την προβαλλόμενη διοίκηση αλλοτρίων, ασφαλώς δεν μπορεί να μεταφερθεί χωρίς άλλο από το ιδιωτικό δίκαιο στο επίπεδο των σχέσεων της Κοινότητας με τα κράτη μέλη. Εν πάση περιπτώσει, ο νομικός αυτός θεσμός δεν επιτρέπει στα κράτη να υποκαταστήσουν την Κοινότητα επιβαρύνοντας τον προϋπολογισμό της σε έναν τομέα στον οποίο είχε σαφώς καθορίσει τα όρια εντός των οποίων ήταν διατεθειμένη να αναλάβει το οικονομικό βάρος μιας επιχειρήσεως την οποία είχε αναλάβει, κατόπιν αδείας, το γερμανικό κράτος, κατόπιν αιτήσεώς του. Καθώς δεν υπάρχει παράλειψη εκ μέρους της Κοινότητας, οι κανόνες διοικήσεως αλλοτρίων είναι, εν πάση περιπτώσει, ανεφάρμοστες στην προκειμένη περίπτωση. Η ενέργεια των γερμανικών αρχών πρέπει μάλλον να θεωρηθεί ως ενέργεια extra legem, η οποία προήλθε από τη φροντίδα να εξασφαλιστεί στην επιχείρηση εξαγοράς μία έκταση πιο ευρεία από εκείνη που μπορούσε να της δοθεί μέσα στα όρια των προϋποθέσεων που είχε καθορίσει η Επιτροπή.
Πρέπει τέλος να παρατηρηθεί ότι δεν αποδείχθηκε ότι υφίσταντο λόγοι επείγοντος ικανοί να εμποδίσουν τις ομοσπονδιακές γερμανικές αρχές να αποδείξουν στην Κοινότητα ότι ήταν αναγκαίο γι' αυτήν να μετάσχει ευρύτερα στη χρηματοδότηση της επιχειρήσεως.
Το αίτημα, επομένως, της προσφεύγουσας κυβέρνησης επί του σημείου αυτού δεν μπορεί να θεωρηθεί βάσιμο.
Κόστος θρυμματισμού της ζάχαρης που είχε καταστεί ενιαίος όγκος (προσφυγή της Γερμανικής Κυβερνήσεως: υπόθεση 12)
18.
Για μια παρτίδα ζάχαρης που είχε αποθηκευθεί στους οργανισμούς παρεμβάσεως στη Γερμανία και η οποία είχε καταστεί ενιαίος όγκος λόγω της υγρασίας της αποθήκης, ήταν αναγκαίο να θρυμματισθεί πριν τεθεί το εμπόρευμα αυτό προς πώληση. Η Επιτροπή αρνήθηκε να καταλογίσει στο ΕΓΤΠΕ τις δαπάνες σχετικά με την ενέργεια αυτή, δεδομένου ότι η ενέργεια αυτή δεν περιλαμβάνεται μεταξύ εκείνων που προβλέπονται από το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2334/69 του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 1969, περί χρηματοδοτήσεως των δαπανών παρεμβάσεως στην εσωτερική αγορά στον τομέα της ζάχαρης. Κατά το γράμμα αυτής της διατάξεως, παράγραφος 1, περίπτωση η, το ΕΓΤΠΕ αναλαμβάνει ασφαλώς τις δαπάνες σχετικά με την αποθήκευση το ύψος της οποίας υπολογίζεται, εξάλλου, κατ' αποκοπήν, όχι όμως τις λοιπές δαπάνες που μπορεί να συνεπάγεται η αποθήκευση του εμπορεύματος.
Η προσφεύγουσα κυβέρνηση παρατηρεί ότι ήταν αναγκαίος ο θρυμματισμός της ζάχαρης πριν τεθεί προς πώληση, για να τηρηθεί το άρθρο 6 του κανονισμού της Επιτροπής 822/70, κατά το γράμμα του οποίου «ο μόνιμος διαγωνισμός αφορά ποσότητες λευκής ζάχαρης που διατίθεται ελεύθερα». Αν δεν γινόταν ο θρυμματισμός θα μπορούσαν επομένως οι ενδιαφερόμενοι να ασκήσουν αγωγή αποζημιώσεως για το λόγο ότι η ζάχαρη δεν ανταποκρινόταν στην ποιότητα που είχε προδιαγραφεί από την εν λόγω διάταξη.
Μολονότι τα έξοδα θρυμματισμού της ζάχαρης δεν περιλαμβάνονται στον πίνακα των δαπανών που αναλαμβάνονται από το ΕΓΤΠΕ, σύμφωνα με το άρθρο 4 του κανονισμού του Συμβουλίου 2334/69, η προ σφεύγουσα κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι έπρεπε να αφαιρεθούν από το συνολικό ποσό των εσόδων τα οποία έπρεπε να πιστωθεί το ΕΓΤΠΕ σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού αυτού.
Το ποσό αυτό αντιστοιχεί, πράγματι, στο έσοδο των πωλήσεων που έγιναν από τους εθνικούς οργανισμούς παρεμβάσεως, το οποίο σχηματίζεται όχι από την ακαθάριστη τιμή της κατακυρώσεως του διαγωνισμού, αλλά από την τιμή αυτή καθαρή από τις δαπάνες που ήταν αναγκαίο να αναληφθούν για τη διάθεση του προϊόντος. Τα έξοδα θρυμματισμού ανήκουν στην κατηγορία αυτή, δεδομένου ότι το εμπόρευμα δεν ήταν εμπορεύσιμο αν δεν γινόταν αυτή η ενέργεια.
Όπως παρατήρησα επ' ευκαιρία της προηγουμένης υποθέσεως (υπόθεση 10), η απαρίθμηση που περιλαμβάνεται στο άρθρο 4, όσον αφορά τόσο τα χρεωστικά κονδύλια του ΕΓΤΠΕ (υπόθεση 1), όσο και τα πιστωτικά του κονδύλια (υπόθεση 2), έχει αναμφισβήτητα χαρακτήρα εξαντλητικό.
Η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση δεν προβλέπει καμία έκπτωση από τα ακαθάριστα έσοδα που κτήθηκαν από την πώληση και δεν προβλέπει ούτε τον καταλογισμό της κρινομένης δαπάνης στο λογαριασμό του οργανισμού παρεμβάσεως. Κατά συνέπεια, τα έξοδα σχετικά με το θρυμματισμό πρέπει να θεωρηθούν ότι περιλαμβάνονται στο κατ' αποκοπήν ποσό των δαπανών που αφορούν την αποθήκευση.
Όσον αφορά ειδικότερα το σημείο που μας απασχολεί στην προκειμένη περίπτωση, πρέπει να υπενθυμιστεί ότι κατά το γράμμα του άρθρου 9 του κανονισμού 822/70 της Επιτροπής, «στην περίπτωση που αποδεικνύεται ότι ποσότητα ζάχαρης η οποία αποτέλεσε αντικείμενο κατακυρώσεως του διαγωνισμού δεν ανταποκρίνεται κατά το όλο ή κατά μέρος στην προϋπόθεση ποιότητας της προκηρύξεως του διαγωνισμού, κατόπιν αιτήσεως του ενδιαφερομένου υπέρ ου η κατακύρωση η οποία πρέπει να υποβληθεί κατά τη στιγμή της αναλήψεως και για την ποσότητα ζάχαρης που δεν είναι σύμφωνη με την εν λόγω προκήρυξη, ο γερμανικός οργανισμός παρεμβάσεως τακτοποιεί την επίμαχη κατακυρωθείσα ποσότητα. Εξάλλου, κατόπιν συμφωνίας των δύο μερών, η ποσότητα ζάχαρης που δεν είναι σύμφωνη μπορεί να αντικατασταθεί με ισάξια σύμφωνη ποσότητα, που προέρχεται από άλλες διαθέσιμες παρτίδες του διαγωνισμού που δεν κατακυρώθηκαν, αν οι παρτίδες αυτές βρίσκονται στην ίδια περιοχή αποθηκεύσεως. Μετά την ανάληψη, ο υπέρ ου η κατακύρωση δεν μπορεί να επικαλεστεί, λόγω της πιο πάνω αναφερθείσας διαφοράς ποιότητας, συμβατικά ή εξωσυμβατικά δικαιώματα». Από τις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού αυτού προκύπτει ότι η διάταξη που μόλις παρέθεσα προβλέφθηκε ακριβώς ενόψει των περιπτώσεων στις οποίες «η κατακυρωθείσα ζάχαρη δεν διατίθεται ελεύθερα». Στην περίπτωση αυτή, συνεχίζει η σχετική αιτιολογική σκέψη, «θα πρέπει τότε να προβλεφθεί … η τακτοποίηση της κατακυρωθείσας ποσότητας από το γερμανικό οργανισμό παρεμβάσεως ή, αν το ζητήσει ο υπέρ ου η κατακύρωση, η δυνατότητα για τον εν λόγω οργανισμό να αντικαταστήσει την εν λόγω ποσότητα». Η δυσχέρεια είχε, επομένως, αναγνωριστεί και είχαν προβλεφθεί τα δυνατά μέσα θεραπείας.
Η προσφεύγουσα κυβέρνηση αντιτείνει σ' αυτά ότι τα μέσα θεραπείας δεν μπορούσαν να εφαρμοστούν στην προκειμένη περίπτωση, δεδομένου ότι, λόγω των υποχρεώσεων παραδόσεως που είχαν αναλάβει, οι υπέρ ων η κατακύρωση είχαν επιμείνει να αποσύρουν όλη την κτηθείσα ποσότητα και ότι ο οργανισμός παρεμβάσεως δεν διέθετε άλλη ζάχαρη αντίστοιχης ποσότητας με την κατακυρωθείσα.
Οι γερμανικοί οργανισμοί παρεμβάσεως ήσαν προφανώς ελεύθεροι να προβούν στο θρυμματισμό της ζάχαρης για να ικανοποίησουν τις ειδικές απαιτήσεις των προσώπων υπέρ ων η κατακύρωση. Δεν μπορούσαν πάντως να αξιώσουν να επιρριφθεί το βάρος στο ΕΓΤΠΕ· επαναλαμβάνω ότι αυτό απαγορεύεται, κατά την άποψή μου, από τον εξαντλητικό χαρακτήρα των δαπανών που μπορούν να επιρριφθούν στο ταμείο δυνάμει του άρθρου 4 του κανονισμού 2334/79 του Συμβουλίου. Παρατηρώ επίσης ότι βάσει των διατάξεων που ήδη εκτέθηκαν του κανονισμού 822/70, στην περίπτωση που η ζάχαρη που είχε κατακυρωθεί δεν ανταποκρινόταν στην προβλεφθείσα ποιότητα («δεν διετίθετο ελεύθερα»), ο δε οργανισμός που είχε προβεί στην κατακύρωση δεν είχε τη δυνατότητα να αντικαταστήσει το εμπόρευμα με ζάχαρη «που διατίθεται ελέυθερα» (όπως φαίνεται ότι συνέβη στην προκειμένη περίπτωση), οι αγοραστές είχαν το δικαίωμα να αποκτήσουν, προφανώς εντός των ορίων των διαθεσίμων, συμπληρωματική ποσότητα ζάχαρης για να συμψηφίσουν τη μειωμένη αξία του ληφθέντος εμπορεύματος. Η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση σχετικά με τις προϋποθέσεις διαγωνισμού δεν προβλέπει τίποτε περισσότερο και, επομένως, οι αγοραστές δεν είχαν καμιά αξίωση να προβεί ο ίδιος ο οργανισμός που προέβη στην κατακύρωση στο θρυμματισμό της ζάχαρης που είχε καταστεί ενιαίος όγκος.
Εφόσον έχουν έτσι τα πράγματα, φρονώ ότι είναι άχρηστο να προχωρήσω στην ουσία του ζητήματος, η οποία αμφισβητείται από τους διαδίκους, των αιτίων του φαινομένου της συσσωματώσεως της ζάχαρης σε ενιαίο όγκο και του καταλογισμού στον οργανισμό παρεμβάσεως της τυχόν αμέλειας στον τομέα των όρων αποθηκεύσεως. Το ζήτημα αυτό θα ήταν σοβαρό αν επρόκειτο να εφαρμοστεί η διάταξη του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού του Συμβουλίου 729/70, η οποία, όπως είδαμε ήδη, προβλέπει μόνον τον καταλογισμό στα κράτη μέλη των δαπανών που ανελήφθησαν κατά την εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων επί γεωργικών θεμάτων σε περίπτωση ανωμαλιών ή αμελειών από μέρους των οργανισμών των κρατών μελών. Η διάταξη όμως αυτή, εν πάση περιπτώσει, δεν έχει σχέση με τις δαπάνες που δεν προβλέπονται από την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση, οι οποίες σε καμιά περίπτωση δεν μπορούν να επιρριφθούν στο ΕΓΤΠΕ, δυνάμει των κανονισμών 729/70 και 2334/69 του Συμβολίου. Συμπερασματικά, το αίτημα το οποίο μόλις εξήτασα εδώ αποδεικνύεται, κι αυτό επίσης, ότι στερείται ερείσματος.
Ενισχύσεις για την απόσταξη οίνου (προσφυγή της Γαλλικής Κυβερνήσεως: υπόθεση 16/76)
19.
Για να διευκολυνθεί η διάθεση των πλεονασμάτων οίνου, το Συμβούλιο, με τον κανονισμό 766/72 της 17ης Απριλίου 1972, ο οποίος εκδόθηκε κατ' εφαρμογή του άρθρου 7 του βασικού κανονισμού 816/70, προέβλεψε τη χορήγηση οικονομικών ενισχύσεων στους αποστάκτες υπό την προϋπόθεση ότι θα αποκτούσαν τον οίνο από παραγωγούς σε τιμή κατώτερη από εκείνη που έχει καθοριστεί με τον κανονισμό και θα προέβαιναν πράγματι στην απόσταξή του. Για να τύχουν αυτών των ενισχύσεων η απόσταξη έπρεπε να διενεργηθεί μεταξύ της 24ης Απριλίου και της 27ης Μαΐου 1972, της τελευταίας ημερομηνίας παραταθείσης κατόπιν μέχρι της 31ης Ιουλίου του ίδιου έτους δυνάμει του κανονισμού 1098/72.
Οι γαλλικές αρχές, κρίνοντας ότι η κατωτάτη τιμή κτήσεως των επιτραπέζιων οίνων που προορίζονταν για απόσταξη, η οποία είχε καθοριστεί από την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση σε 6,10 γαλλικά φράγκα ανά βαθμό και ανά εκατόλιτρο, δεν ήταν αρκετή για να παρακινήσει τους αμπελουργούς να πωλήσουν την παραγωγή τους στους αποστάκτες, αποφάσισαν να καταβάλουν στους τελευταίους ένα συμπλήρωμα ενι σχύσεως κατά το αναγκαίο μέτρο ώστε κι αυτοί να εξασφαλίσουν στους παραγωγούς κατωτάτη τιμή 7,10 γαλλικών φράγκων ανά βαθμό-εκατόλιτρο. Το μέτρο αυτό, το οποίο έπρεπε αρχικά να περιοριστεί σε 2 εκατομμύρια εκατόλιτρα, επεκτάθηκε αργότερα σε 2,8 εκατομμύρια εκατόλιτρα. Η Επιτροπή αποφάσισε καταρχάς να κινήσει τη διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως κατ' εφαρμογή του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ (έγγραφο της 27ης Ιουλίου 1972 της Γαλλικής Κυβερνήσεως), αλλά αργότερα εγκατέλειψε τη διαδικασία αυτή (έγγραφο της 4ης Μαΐου 1973), διότι τα μέτρα που συγκροτούσαν την παράβαση είχαν εξαντλήσει τα αποτελέσματά τους. Εντούτοις, με το δεύτερο έγγραφο η ρηθείσα κυβέρνηση διευκρίνιζε ότι η εγκατάλειψη της περαιτέρω διαδικασίας δεν προδίκαζε το οριστικό κλείσιμο των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ. Η Γαλλική Κυβέρνηση ζήτησε από το Δικαστήριο την απόδοση των ενισχύσεων που καταβλήθηκαν στους αποστάκτες κατά το μέτρο της τιμής των 6,10 γαλλικών φράγκων ανά εκατόλιτρο που είχε καθοριστεί από το Συμβούλιο (αναλαμβάνοντας φυσικά τα ποσά των συμπληρωματικών καταβολών που αποφασίστηκαν από την ίδια), αλλά η Επιτροπή αρνήθηκε να επιβαρύνει με την απόδοση αυτή το Ταμείο, κρίνοντας ότι οι συμπληρωματικές αυτές καταβολές είχαν στρεβλώσει εντελώς το σύστημα παρεμβάσεως που είχε καθιερωθεί από τον κοινοτικό νομοθέτη.
Πρέπει να ερευνηθεί προκαταρκτικά το επιχείρημα που προβάλλει η προσφεύγουσα κυβέρνηση, σύμφωνα με το οποίο η Επιτροπή, αφού σταμάτησε τη διαδικασία που στηριζόταν στο άρθρο 169 της Συνθήκης, δεν μπορούσε να ανακινήσει την αμφισβήτηση αλλού, με την ευκαιρία της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών.
Παρατηρώ σχετικά ότι κανένας κοινοτικός κανόνας δεν καθιερώνει την κίνηση της διαδικασίας που προβλέπει το άρθρο 169 ως αναγκαία προϋπόθεση για να μπορέσει η Επιτροπή να αρνηθεί τον καταλογισμό στο ΕΓΤΠΕ των δαπανών που διενεργήθηκαν ανωμάλως από ένα κράτος μέλος. Στην περίπτωση που η Επιτροπή κίνησε μια τέτοια διαδικασία πριν από την εκκαθάριση των δαπανών εντός του πλαισίου του ΕΓΤΠΕ, το γεγονός ότι εγκατέλειψε τη συνέχισή της δεν μπορεί ασφαλώς να νομιμοποιήσει τα αθέμιτα μέτρα ή να γεννήσει υποχρέωση για την Επιτροπή να χρηματοδοτήσει αυτά τα μέτρα. Αρνούμενη τη συνέχιση της διαδικασίας που στηρίζεται στο άρθρο 169, η Επιτροπή παραιτήθηκε μόνο από τη ρητή διαπίστωση του Δικαστηρίου της καταλογιζόμενης σ' ένα κράτος μέλος παραβάσεως. Αυτό όμως σε καμιά περίπτωση δεν συνεπάγεται ότι παραιτήθηκε από τη διασφάλιση, κατά το χρόνο της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ, της τηρήσεως των κοινοτικών διατάξεων που ρυθμίζουν την ανάληψη από την Κοινότητα του βάρους των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη. Κατά την εφαρμογή της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως που διέπει τις δαπάνες του ΕΓΤΠΕ, η Επιτροπή υποβάλλεται σε υποχρεώσεις από τις οποίες δεν μπορεί να διαφύγει. Η παραίτηση από τη διαδικασία που προβλέπεται από το άρθρο 161 συνιστά αντιθέτως πράξη η οποία εγγράφεται στο πλαίσιο της διακριτικής της εξουσίας. Η πράξη αυτή δεν έχει καμιά επίπτωση στο λογιστικό κονδύλιο του ενδιαφερομένου κράτους, το οποίο εξακολουθεί να υπόκειται πλήρως στις διατάξεις του κανονισμού του Συμβουλίου 729/70 και, ειδικότερα, στα άρθρα 3 και 5, παράγραφος 2.
Όσον αφορά την ουσία της υποθέσεως, πρέπει να υπενθυμιστεί καταρχάς ότι ο καθορισμός σε κοινοτικό επίπεδο κατωτάτης τιμής αγοράς του οίνου που προορίζεται για απόσταξη είχε προπαντός ως στόχο την οικονομική ισορροπία τόσο μεταξύ παραγωγών και καταναλωτών (σύμφωνα με τους σκοπούς που καθορίζει το άρθρο 39 της Συνθήκης), όσο και μεταξύ των παραγωγών των διαφόρων κρατών μελών, οι οποίοι πρέπει να βρίσκονται σε όμοιες συνθήκες ανταγωνισμού, καθώς και μεταξύ της αγοράς οίνου και της αγοράς οινοπνεύματος. Αυτό προκύπτει από το άρθρο 7, παράγραφος 2, στοιχεία α και β, του κανονισμού 816/70 και από την πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 766/72. Κατά την άποψη της Επιτροπής, τα μέτρα που έλαβε η Γαλλική Κυβέρνηση δεν συνεξετίμησαν αυτή την περίπλοκη ισορροπία και, ειδικότερα, στρέβλωσαν τις συνθήκες ανταγωνισμού υπέρ των Γάλλων αμπελουργών. Πέραν αυτού, η καθής υποστηρίζει ότι η απορρόφηση της πλεονασματικής ποσότητας οίνου από τη βιομηχανία αποστάξεως συνέβαλε, μαζί με την όχι πλούσια συγκομιδή του 1972, σε υπερβολική αύξηση των τιμών κατά την περίοδο εμπορίας 1972/9173.
Η μόνη δικαιολογία που δίνει η προσφεύγουσα κυβέρνηση στην ενέργειά της συνίσταται στην υπογράμμιση ότι ένα μήνα μετά την έναρξη της ισχύος του συστήματος των κοινοτικών ενισχύσεων μόνο 504000 εκατόλιτρα οίνου παραδόθηκαν για απόσταξη· πράγμα που αποδεικνύει, κατά την άποψή της, ότι η ελάχιστη τιμή που καθορίστηκε από την Επιτροπή ήταν υπερβολικά χαμηλή για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού. Η προσφεύγουσα κυβέρνηση διευκρίνησε σχετικά ότι προτείνοντας στο Συμβούλιο το σύστημα της ενισχύσεως στην εν λόγω απόσταξη, η Επιτροπή όρισε ως στόχο της επιχειρήσεως την απόσταξη 3 εκατομμυρίων εκατολίτρων οίνου, από τα οποία τα μισά στη Γαλλία και τα άλλα μισά στην Ιταλία. Το αποτέλεσμα που επιτεύχθηκε μετά τη συμπληρωματική επιχορήγηση της Γαλλικής Κυβερνήσεως ήταν να δώσουν για απόσταξη οι Γάλλοι αμπελουργοί και μόνον αυτοί 3 εκατομμύρια περίπου εκατόλιτρα οίνου κατά την περίοδο εφαρμογής του συστήματος αυτού. Αντιθέτως, στην Ιταλία αποστάχθηκε κατά το διάστημα της ίδιας περιόδου ποσότητα όχι ανώτερη από 500000 εκατόλιτρα, δηλαδή ένα τρίτο από την ποσότητα που προέβλεψαν οι κοινοτικές αρχές.
Για την απόδειξη του βασίμου της προσφυγής δεν αρκεί μόνον η μόρφωση κρίσεως για την οικονομική σκοπιμότητα του συμπληρώματος της ενισχύσεως που χορηγήθηκε μονομερώς από το γαλλικό κράτος, θα πρέπει μάλλον να ερευνηθεί αν το μονομερές αυτό μέτρο είχε ως αποτέλεσμα να καταστήσει παράνομη την ενέργεια ενισχύσεως της αποστάξεως έτσι όπως πραγματοποιήθηκε στη Γαλλία.
Νομίζω ότι αρκεί σχετικώς να σας υπενθυμίσω την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η οποία αποκλείει κάθε δυνατότητα για τα κράτη μέλη, όσον αφορά την εφαρμογή της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως, να λαμβάνουν μονομερώς συμπληρωματικά μέτρα ικανά «να επηρεάσουν την έκταση της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως και να διακυβεύσουν ειδικότερα τη διασφάλιση της αρχής της ίσης μεταχείρισης των διοικουμένων σ' όλο το έδαφος εφαρμογής της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως» (βλ. τις αποφάσεις της 18ης Φεβρουαρίου 1970 στην υπόθεση 40/69, Bollamnn, Raccolta 1970, σ. 70· της 11ης Φεβρουαρίου 1971 στην υπόθεση 39/70, Fleischkontor, Raccolta 1971, σ. 49· της 1ης Φεβρουαρίου 1972 στις υποθέσεις 49/71, Hagen και 59/71 Wünsche, Raccolta 1972, σ. 24 και 54· της 6ης Ιουλίου 1972 στην υπόθεση 94/71, Schlüter, Raccolta 1972, σ. 308· της 30ης Νομεβρίου 1972, στην υπόθεση 32/72, Wasaknäcke, Raccolta 1972, σ. 1181).
Οι μονομερείς αυτές ενέργειες των κρατών μελών πρέπει κατά μείζονα λόγο να θεωρηθούν αθέμιτες όταν, πέραν του ότι διακυβεύουν την ομοιομορφία της μεταχειρίσεως των διοικουμένων, τροποποιούν επίσης κατά ουσιώδη τρόπο το πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού συστήματος παρεμβάσεως.
Στην προφορική διαδικασία πρότεινε η προσφεύγουσα κυβέρνηση επικουρικά και ως δίκαιη λύση να αναλάβει η Κοινότητα το βάρος της ενισχύσεως τουλάχιστον για την ποσότητα οίνου για την οποία ήλπιζε να επιτύχει την απόσταξη στη Γαλλία (δηλαδή για 1,5 εκατομμύριο εκατόλιτρα).
Η Επιτροπή απάντησε όμως ορθώς ότι δεν είναι δυνατό να αποδειχθεί αν ο επιδιωχθείς στόχος πέτυχε στη Γαλλία ελλείψει εθνικής συμπληρωματικής ενισχύσεως. Αν είναι αληθές, όπως βεβαιώνει η προσφεύγουσα κυβέρνηση, ότι το επίπεδο της κατωτάτης κοινοτικής τιμής ήταν ακατάλληλο για να επιτευχθούν οι επιδιωκόμενοι στόχοι, τότε στρεβλώνοντας τη λειτουργία του συστήματος που καθιερώθηκε από το Συμβούλιο, το μέτρο που έλαβε η Γαλλική Κυβέρνηση κατέστησε αδύνατη κάθε εκτίμηση, έστω και κατά προσέγγιση, της ποσότητας οίνου που έτυχε κοινοτικής παρεμβάσεως αν η τιμή έμεινε επίσης στη Γαλλία στο επίπεδο που καθόρισε το Συμβούλιο.
Στην πραγματικότητα, η επιχείρηση ενισχύσεως της αποστάξεως, όπως διενεργήθηκε στη Γαλλία, κατέληξε να νοθευτεί πλήρως από τη μονομερή τροποποίηση που επέφεραν οι εθνικές αρχές στην κατωτάτη κοινοτική τιμή. Περαιτέρω, ενόθευσε τις προϋποθέσεις ανταγωνισμού στην κοινή αγορά μεταξύ των παραγωγών οίνου των ενδιαφερομένων κρατών μελών, καθώς και την προβλεπόμενη κατανομή οικονομικών πλεονεκτημάτων μεταξύ των αμπελουργών του ενός και του άλλου κράτους. Η επιχείρηση για την οποία πρόκειται πρέπει να θεωρηθεί, κατά την άποψή μου, ως αθέμιτη στο σύνολό της. Δεν πρόκειται απλώς να αποφευχθεί να υποστεί ο προϋπολογισμός του ΕΓΤΠΕ δαπάνη βαρύτερη από εκείνη που ήταν υποχρεωμένο να αντιμετωπίσει ελλείψει των μονομερώς ληφθέντων μέτρων από τη Γαλλική Κυβέρνηση· πρόκειται προπαντός να αποφευχθεί να εγκρίνει η Κοινότητα μια ενέργεια αντίθετη στην ισορροπία του συστήματος και στις αρχές που διέπουν τη λειτουργία της κοινής αγοράς.
20.
Η συζήτηση των διαφόρων περιπτώσεων που ενδιαφέρουν αντίστοιχα τη μία ή την άλλη από τις τρεις προσφεύγουσες κυβερνήσεις μας οδηγεί επομένως, όπως είδαμε πιο πάνω, σε όμοια συμπεράσματα με αυτά που μας οδήγησε η έρευνα των γενικών προβλημάτων.
Έτσι, καταλήγω, προτείνοντας στο Δικαστήριο να απορρίψει ως αβάσιμες σε όλα τους τα κεφάλαια τις τέσσερις προσφυγές που εξήτασα εδώ.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ιταλική.