ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
4 juin 2009 (*)
«FEOGA – Règlement (CE) n° 1257/1999 – Soutien communautaire au développement rural – Soutien aux méthodes de production agroenvironnementales»
Dans l’affaire C‑241/07,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Riigikohus (Estonie), par décision du 14 mai 2007, parvenue à la Cour le 21 mai 2007, dans la procédure
JK Otsa Talu OÜ
contre
Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA),
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, MM. K. Schiemann, J. Makarczyk (rapporteur), L. Bay Larsen et Mme C. Toader, juges,
avocat général: M. J. Mazák,
greffier: Mme C. Strömholm, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 10 avril 2008,
considérant les observations présentées:
–        pour JK Otsa Talu OÜ, parK. Sild, advokaat,
–        pour le gouvernement estonien, par M. L. Uibo, en qualité d’agent,
–        pour la gouvernement grec, par Mme S. Charitaki et M. V. Kontolaimos, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement polonais, par M. T. Nowakowski, en qualité d’agent,
–        pour la Commission des Communautés européennes, par Mme E. Randvere, M. J. Schieferer et Mme Z. Malůšková, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 23 octobre 2008,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements (JO L 160, p. 80), tel que modifié par le règlement (CE) n° 2223/2004 du Conseil, du 22 décembre 2004 (JO L 379, p. 1, ci-après le «règlement n° 1257/1999»).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant JK Otsa Talu OÜ (ci-après «Otsa Talu»), successeur d’Agrofarm AS (ci-après «Agrofarm»), au Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) (office d’information et de registres agricoles, ci-après le «PRIA») au sujet du refus d’octroi du soutien pour une production favorable à l’environnement dans le cadre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA).
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3        Le règlement n° 1257/1999 institue le cadre du soutien communautaire en faveur d’un développement rural durable.
4        Aux termes du vingt-neuvième considérant du règlement n° 1257/1999, une importance accrue sera accordée aux instruments agroenvironnementaux destinés à contribuer au développement durable des zones rurales et à répondre à un accroissement des exigences de la société en matière de services écologiques.
5        Selon le trente et unième considérant de ce règlement, il importe que le régime d’aides agroenvironnemental continue à encourager les agriculteurs à exercer une véritable fonction au service de l’ensemble de la société par l’introduction ou le maintien de méthodes d’exploitation agricole compatibles avec les nécessités accrues de la protection et de l’amélioration de l’environnement, des ressources naturelles, ainsi qu’avec les nécessités du maintien de l’espace naturel et du paysage.
6        L’article 22 dudit règlement est ainsi rédigé:
«Un soutien est accordé aux méthodes de production agricoles conçues pour protéger l’environnement, préserver l’espace naturel (agroenvironnement) ou améliorer le bien-être des animaux, afin de contribuer à la réalisation des objectifs communautaires en matière d’agriculture, d’environnement et de bien-être des animaux d’élevage.
Ce soutien est destiné à encourager:
a)      des formes d’exploitation des terres agricoles compatibles avec la protection et l’amélioration de l’environnement, du paysage et de ses caractéristiques, des ressources naturelles, des sols et de la diversité génétique,
b)      une extensification des modes d’exploitation agricoles favorable à l’environnement et la gestion des systèmes de pâturage à faible intensité,
c)      la conservation d’espaces cultivés à haute valeur naturelle menacés,
d)      l’entretien du paysage et des caractéristiques traditionnelles des terres agricoles,
e)      la prise en compte de la planification environnementale dans la pratique agricole,
f)      l’amélioration du bien-être des animaux.»
7        L’article 23 du règlement n° 1257/1999 est libellé comme suit:
«1.      Un soutien est accordé aux agriculteurs qui souscrivent des engagements agroenvironnementaux ou concernant le bien-être des animaux pour une durée minimale de cinq ans. Le cas échéant, une durée plus longue peut être fixée pour certains types d’engagements eu égard à leurs effets sur l’environnement ou sur le bien-être des animaux.
2.      Les engagements agroenvironnementaux ou concernant le bien-être des animaux doivent aller au-delà de la simple application des bonnes pratiques agricoles habituelles, y compris des bonnes pratiques en matière d’élevage.
Ils doivent offrir des services que ne peuvent fournir les autres mesures de soutien, telles que les mesures de soutien du marché ou les indemnités compensatoires.»
8        Aux termes de l’article 24, paragraphe 1, de ce règlement:
«L’aide versée en contrepartie des engagements agroenvironnementaux ou concernant le bien-être des animaux qui sont souscrits est allouée annuellement et calculée en fonction:
a)      de la perte de revenus encourue,
b)      des coûts additionnels résultant des engagements, et
c)      de la nécessité de fournir une incitation financière.
Les coûts liés aux investissements ne sont pas pris en compte pour le calcul du niveau de l’aide annuelle. Le coût des investissements non productifs nécessaires au respect des engagements peut être pris en compte pour le calcul du niveau de l’aide annuelle.
[…]»
9        L’article 37, paragraphes 1 et 4, dudit règlement énonce:
«1.      Le soutien en faveur du développement rural n’est accordé qu’aux mesures conformes au droit communautaire.
[…]
4.      Les États membres peuvent établir des conditions supplémentaires ou plus restrictives en matière d’octroi du soutien communautaire au titre du développement rural, sous réserve qu’elles soient cohérentes avec les objectifs et les exigences fixés dans le présent règlement.»
10      Aux termes de l’article 39 du même règlement:
«1.      Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer la compatibilité et la cohérence des mesures de soutien en faveur du développement rural conformément aux dispositions du présent chapitre.
2.      Les plans en faveur du développement rural soumis par les États membres incluent une évaluation de la compatibilité et de la cohérence des mesures de soutien envisagées et l’indication des dispositions prises pour assurer lesdites compatibilité et cohérence.
3.      Le cas échéant, les mesures de soutien peuvent être révisées ultérieurement en vue d’assurer la compatibilité et la cohérence.»
11      L’article 41 du règlement n° 1257/1999 dispose:
«1.      Les plans de développement rural sont établis au niveau géographique jugé le plus approprié. Ils sont élaborés par les autorités compétentes désignées par l’État membre et soumis par ce dernier à la Commission, après consultation des autorités et des organisations compétentes au niveau territorial approprié.
2.      Dans la mesure du possible, les mesures de soutien en faveur du développement rural applicables à une zone doivent être intégrées dans un plan unique. Si l’élaboration de plusieurs plans est nécessaire, il importe d’indiquer la relation entre les mesures prévues par les différents plans et de veiller à leur compatibilité et à leur cohérence.»
La réglementation nationale
12      La loi d’application de la politique agricole commune de l’Union européenne (Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus), adoptée le 24 mars 2004 et entrée en vigueur le 1er mai 2004 (RT I 2004, 24, 163), régit les questions relatives à la procédure d’attribution des soutiens au développement rural accompagnant la politique agricole commune.
13      Aux termes de l’article 42 de cette loi:
«1.      Les soutiens au développement rural accompagnant la politique agricole commune [...] sont accordés conformément aux dispositions du programme ‘plan de développement rural de l’Estonie pour les années 2004 à 2006’ (‘Eesti maaelu arengukava 2004-2006’) […] (ci-après le ‘plan de développement’). Ce sont les autorités prévues par ce programme qui organisent l’attribution des aides et qui vérifient la régularité des demandes déposées en vue de l’obtention du soutien.
2.      C’est le ministre de l’Agriculture qui décide quel type de soutien au développement rural est accordé au cours d’un exercice donné et quel type d’activités est soutenu au cours de cet exercice, ainsi que de l’affectation des moyens prévus pour le soutien du développement rural.
3.      Le droit de demander et d’obtenir le soutien au développement rural ne prend pas naissance si l’attribution de ce soutien ou le soutien de cette activité n’est pas prévu pour l’exercice en cause conformément au paragraphe 2 du présent article.»
14      L’article 43 de ladite loi, relatif aux conditions d’obtention du soutien au développement rural, est ainsi rédigé:
«1.      A le droit de demander le soutien au développement rural la personne qui remplit les conditions prévues par la présente loi et par le programme visé à l’article 42, paragraphe 1, de la présente loi.
2.      Le ministre de l’Agriculture peut fixer les modalités d’obtention du soutien au développement rural pour le demandeur et l’activité projetée, ainsi que la liste des zones dans lesquelles le soutien au développement rural est accordé. Ces modalités peuvent être adoptées séparément pour chaque type d’aide.»
15      Aux termes de l’article 44, paragraphe 2, de la même loi, intitulé «Demande de soutien au développement rural et procédure de la demande»:
«Le ministre de l’Agriculture fixe les modalités concernant la demande de soutien au développement rural et la procédure de la demande, la forme de la demande, les motifs de réduction du soutien et les taux pour chaque type de soutien, ainsi que les motifs de rejet d’une demande. Les modalités de la demande de soutien et de la procédure de la demande peuvent être fixées séparément pour chaque type d’aide.»
16      Les modalités concernant l’obtention du soutien au développement rural sont régis par le règlement n° 51 du ministre de l’Agriculture, du 20 avril 2004 ( RT I 2004, 51, 879), entré en vigueur le 1er mai 2004.
17      L’article 3, paragraphe 1, de ce règlement, intitulé «Conditions pour l’obtention du soutien», est ainsi rédigé:
«Le soutien […] peut être demandé par une personne physique, une personne morale, une société ou par une autre association de personnes n’ayant pas la qualité de personne morale, exerçant une activité agricole, [...], qui opère dans les zones visées au point 9.2 du chapitre 9 du plan de développement et qui remplit les conditions prévues au point 9.2 du chapitre 9 du plan de développement et qui:
1)      utilise des terres d’une taille d’au moins 1 hectare, inscrites au registre des aides agricoles et des parcelles agricoles, lesdites terres faisant l’objet d’une culture agricole, d’une mise en jachère complète, d’une utilisation pour la production de fourrage ou pour le pâturage [...] ou ne faisant, temporairement, pas l’objet d’une exploitation agricole;
2)      remplit les conditions environnementales générales en matière agricole, visées au tableau 39 du chapitre 9 du plan de développement dans toute l’entreprise;
3)      prend l’engagement de remplir les conditions visées aux points 1 et 2 et les conditions d’obtention du paiement agroenvironnemental pendant 5 ans à compter de la date limite prévue pour la demande de soutien.»
18      Le 21 avril 2005, ledit règlement a été modifié par le règlement n° 43 du ministre de l’Agriculture, en vigueur depuis le 1er mai 2005 (ci-après le «règlement n° 51 modifié»).
19      Aux termes de l’article 82, paragraphe 7, du règlement n° 51 modifié:
«En 2005, peut introduire une demande pour une activité de production favorable à l’environnement le demandeur qui, en 2004, a bénéficié d’une décision d’attribution du soutien pour une activité de production favorable à l’environnement et qui a pris l’engagement visé à l’article 3, paragraphe 1, point 3».
20      Selon le chapitre 9.2, point 1), du plan de développement, il a été prévu de soutenir la production favorable à l’environnement.
21      Aux termes du point 12.6.2. du plan de développement, intitulé «Soutien agroenvironnemental»:
«Les demandes introduites sont examinées et la décision est prise en fonction des critères d’attribution du soutien et des moyens financiers affectés à la mesure en question pour l’année concernée. Le cas échéant, les demandes font l’objet d’un classement en fonction de leur mérite.
Lorsqu’il n’y a pas suffisamment de moyens budgétaires pour satisfaire les demandes remplissant les conditions, le ministre de l’Agriculture peut adopter une procédure de réduction du paiement agroenvironnemental, en vertu de laquelle il est procédé à la réduction proportionnelle du soutien pour tous les demandeurs remplissant les conditions d’un paiement agroenvironnemental, à la réduction du montant du soutien en fonction de la surface de la terre agricole couverte par la demande ou à la réduction de l’aide en fonction des activités à soutenir ou sur le fondement d’un autre critère.»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
22      Le 26 mai 2005, Agrofarm a présenté au PRIA une demande de paiements à la surface et de soutien à une production favorable à l’environnement. Ayant déjà effectué en 2004 les préparatifs nécessaires, Agrofarm était prête à souscrire l’engagement de mettre en œuvre ce type de production, en vue d’obtenir un soutien en faveur du développement rural.
23      Par la décision n° 1-3134/74, du 19 décembre 2005, le directeur général du PRIA a rejeté la demande d’Agrofarm au motif que ledit soutien ne pouvait pas être accordé pour les parcelles agricoles ne faisant pas l’objet d’un engagement valable en vue d’une production favorable à l’environnement.
24      Le 1er février 2006, Agrofarm a formé un recours devant le Tartu halduskohus (tribunal administratif de Tartu) devant lequel il a notamment soutenu que, en adoptant le règlement n° 51 modifié, le ministre de l’Agriculture a violé les principes de proportionnalité et d’égalité de traitement. Par jugement du 28 avril 2006, le Tartu halduskohus a rejeté ledit recours, estimant, principalement, que le règlement n° 51 modifié n’a pas pu porter atteinte aux droits de la requérante.
25      En tant que successeur en droit d’Agrofarm, Otsa Talu a fait appel dudit jugement devant le Tartu ringkonnakohus (cour d’appel de Tartu). Ayant rappelé que le règlement n° 1257/1999 s’opposait à l’introduction de règles inégalitaires par rapport aux demandeurs d’aides en matière agroenvironnementale, Otsa Talu a relevé que, en raison de l’adoption tardive du règlement n° 51 modifié, intervenue un mois avant la date limite d’introduction des demandes d’aides pour l’année 2005, ont été violés les principes de la confiance légitime et de l’État de droit. Le Tartu ringkonnakohus a rejeté le recours par arrêt du 7 septembre 2006, constatant, pour l’essentiel, que le règlement n° 51 modifié n’était pas contraire au droit communautaire.
26      Otsa Talu s’est alors pourvue en cassation devant la juridiction de renvoi. La requérante a fait valoir que le règlement n° 51 modifié était incompatible avec le droit communautaire, en particulier avec l’article 24, paragraphe 1, du règlement n° 1257/1999 aux termes duquel les aides versées en contrepartie des engagements agroenvironnementaux souscrits sont allouées annuellement. Par ailleurs, selon Otsa Talu, le règlement n° 51 modifié est également contraire au point 12.6.2. du plan de développement, lequel prévoit que, en cas de manque de moyens budgétaires, le montant total des aides en matière agroenvironnementale à verser à tous les demandeurs remplissant les conditions applicables doit être réduit au prorata.
27      Pour sa part, le PRIA a soutenu devant la juridiction de renvoi que, s’agissant de l’interprétation de la nature du soutien en faveur du développement rural en cause, ledit soutien constitue non pas une aide sociale qu’il convient de répartir sur une base générale, mais une aide dont les conditions d’obtention résultent des nécessités et des priorités de la politique agricole de l’État.
28      Selon la juridiction de renvoi, la question qui se pose dans l’affaire au principal est celle de savoir s’il est légal de modifier, au cours de la période de soutien, les conditions d’attribution des aides en matière agroenvironnementale de façon à restreindre la catégorie des demandeurs éligibles. Elle note que la réglementation communautaire applicable ne contient pas de dispositions détaillées relatives à l’attribution desdites aides.
29      La juridiction de renvoi considère qu’il est conforme à l’objectif du soutien au développement rural, tel que prévu par le règlement n° 1257/1999, de soutenir chaque année les nouveaux demandeurs qui sont prêts à souscrire un engagement de production favorable à l’environnement. Cette approche serait conforme au principe d’égalité de traitement ainsi qu’à l’objectif d’assurer une meilleure protection de l’environnement. En outre, la juridiction de renvoi fait valoir que le terme «annuellement», figurant à l’article 24 de ce règlement, doit être interprété en ce sens qu’il est possible d’adhérer au régime de soutien au développement rural chaque année.
30      La juridiction de renvoi doute, par conséquent, que la condition selon laquelle le demandeur doit déjà avoir fait l’objet d’une décision d’octroi d’un soutien en faveur du développement rural au cours de l’exercice précédent pour pouvoir prétendre à un tel soutien pour l’exercice suivant soit conforme au règlement n° 1257/1999.
31      En outre, elle relève que, en vertu du plan de développement, dans l’hypothèse d’un manque de moyens budgétaires, a été prévue l’adoption d’une procédure de réduction proportionnelle pour tous les demandeurs remplissant les conditions d’octroi du soutien en faveur du développement rural.
32      Selon la juridiction de renvoi, le fait de réduire la catégorie des bénéficiaires ne constitue pas une solution proportionnée en vue de résoudre les difficultés résultant de l’insuffisance des ressources budgétaires et, au lieu de cela, il aurait fallu réduire proportionnellement le soutien au développement rural accordé à tous les demandeurs remplissant initialement les conditions pour en bénéficier, comme l’avait envisagé le plan de développement.
33      Dans ces conditions, le Riigikohus a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      Faut-il considérer qu’il est conforme à l’objectif du soutien en matière agroenvironnementale visé aux articles 22 à 24 du règlement [...] n° 1257/1999 [...]:
a)      que seuls puissent continuer à percevoir ce soutien les demandeurs qui, dans le cadre de ce programme, ont déjà, au cours du précédent exercice, bénéficié d’une décision d’attribution du soutien en matière agroenvironnementale et souscrit un engagement agroenvironnemental,
ou
b)      que, à chaque exercice, un soutien soit également accordé aux nouveaux demandeurs qui s’engagent dans le sens d’une production favorable à l’environnement et qui, par conséquent, organisent leur production conformément aux conditions requises?
2)      Dans l’hypothèse où il convient de répondre dans le sens de l’hypothèse figurant sous b) et s’il apparaît que, dans le cadre du programme, il n’y a plus suffisamment de moyens budgétaires pour attribuer un premier soutien, les dispositions combinées de l’article 24, paragraphe 1, de l’article 37, paragraphe 4, et de l’article 39 du règlement [...] n° 1257/99 permettent-elles à un État membre:
a)      de modifier la réglementation et les conditions relatives à la demande et à l’attribution du soutien en matière agroenvironnementale et de prévoir que seuls sont autorisés à faire une demande les demandeurs qui, au cours de l’exercice précédent, ont bénéficié d’une décision d’attribution du soutien et qui, par conséquent, sont tenus par un engagement dans le sens d’une production favorable à l’environnement,
ou
b)      de réduire proportionnellement le soutien accordé à tous les demandeurs remplissant les conditions requises pour bénéficier du soutien en matière agroenvironnementale?»
Sur les questions préjudicielles
34      Par ses deux questions, qu’il convient de traiter ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les dispositions de l’article 24, paragraphe 1, du règlement n° 1257/1999, lues en combinaison avec les articles 37, paragraphe 4, et 39 de ce règlement, s’opposent à ce qu’un État membre modifie, en raison de l’insuffisance des moyens budgétaires, les conditions d’attribution du soutien en faveur du développement rural de façon à restreindre la catégorie des demandeurs éligibles aux seuls agriculteurs déjà concernés par une décision d’octroi d’un tel soutien au titre de l’exercice budgétaire précédent.
35      À cet égard, il convient de rappeler que, s’agissant des objectifs du règlement n° 1257/1999 en ce qui concerne les mesures agroenvironnementales, il découle des vingt-neuvième et trente-et-unième considérants dudit règlement que les instruments agroenvironnementaux contribuent au développement durable des zones rurales et que le régime d’aides agroenvironnemental vise à encourager les agriculteurs à exercer une véritable fonction au service de toute la société par l’introduction ou le maintien de méthodes d’exploitation agricole compatibles avec les nécessités accrues de la protection de l’environnement.
36      Les conditions générales d’attribution du soutien accordé aux méthodes de production agricole conçues, notamment, pour préserver l’espace naturel sont définies aux articles 22 à 24 du règlement n° 1257/1999, dont il découle que les mesures agroenvironnementales se caractérisent par l’engagement quinquennal souscrit par les agriculteurs concernés de pratiquer une agriculture respectueuse de l’environnement. En contrepartie des engagements agroenvironnementaux, l’aide est allouée annuellement par les États en fonction de la perte de revenus encourue ou des coûts additionnels en résultant.
37      Afin de garantir la transparence des mesures envisagées, les États membres établissent, conformément à l’article 41 du règlement n° 1257/1999, les plans de développement rural, intégrant, notamment, la description des mesures de soutien en faveur du développement rural, telles que des mesures agroenvironnementales, ainsi qu’un tableau financier général indicatif résumant les ressources nationales et communautaires. Lesdits programmes sont soumis à la Commission qui les apprécie en fonction de leur cohérence avec ledit règlement, sans que pour autant cette approbation leur confère la nature de mesure de droit communautaire (voir, en ce sens, arrêt du 19 septembre 2002, Huber, C‑336/00, Rec. p. I‑7699, points 39 et 40).
38      Eu égard à l’objectif du règlement n° 1257/1999 qui vise à promouvoir le développement agroenvironnemental et rural en général, les États membres doivent s’efforcer de mener une gestion adéquate de leurs ressources financières de nature à permettre à chaque demandeur éligible au sens du même règlement de pouvoir bénéficier du soutien en faveur du développement rural.
39      Toutefois, il y a lieu d’observer que, aux termes des articles 37, paragraphe 4, et 39, paragraphe 3, du règlement n° 1257/1999, les États membres peuvent établir des conditions supplémentaires ou plus restrictives en matière d’octroi du soutien communautaire au titre du développement rural, sous réserve qu’elles soient cohérentes avec les objectifs et les exigences fixés dans ledit règlement et que, le cas échéant, les mesures de soutien puissent être révisées ultérieurement par les États membres en vue d’assurer la compatibilité et la cohérence.
40      Ainsi, la programmation du régime d’aides agroenvironnemental est susceptible d’évoluer, l’adaptation dudit régime devant être menée dans le respect des objectifs du règlement n° 1257/1999.
41      Dans l’affaire au principal, selon le rapport du comité de suivi créé conformément à l’article 48, paragraphe 3, du règlement n° 1257/1999, les demandes d’aides en faveur du développement rural au titre de l’année 2004 ont été deux fois plus importantes que celles prévues par le plan de développement.
42      Eu égard au nombre de demandes satisfaites en 2004, il s’est avéré que les moyens prévus pour le financement du soutien en vue d’une production favorable à l’environnement ne suffisaient pas pour accepter de nouvelles demandes en 2005 et en 2006.
43      Certes, le plan de développement établi par le ministre de l’Agriculture estonien prévoyait, en son point 12.6.2, une réponse à la situation d’insuffisance budgétaire sous forme d’une réduction proportionnelle dudit soutien pour tous les demandeurs remplissant les conditions pour en bénéficier.
44      Toutefois, une telle réduction ne constituait qu’une faculté, ainsi que cela ressort d’ailleurs expressément dudit plan.
45      Par ailleurs, ainsi que l’a fait valoir, en substance, le gouvernement estonien lors de l’audience, si ledit État avait décidé de réduire proportionnellement le montant du soutien en faveur du développement rural aussi bien pour les bénéficiaires de ce soutien au titre de l’année 2004 que pour les nouveaux demandeurs dudit soutien au titre de l’année 2005, il aurait été impossible de compenser les coûts supplémentaires et la perte de revenus des premiers.
46      Aussi, sous réserve de la compatibilité et de la cohérence avec les objectifs et les dispositions du règlement n° 1257/1999, ainsi que du respect des principes généraux du droit communautaire, que les États membres doivent respecter lorsqu’ils mettent en œuvre des réglementations communautaires (voir, en ce sens, arrêt du 14 septembre 2006, Elmeka, C‑181/04 à C‑183/04, Rec. p. I-8167, point 31 et jurisprudence citée), tels que les principes de l’égalité de traitement, de protection de la confiance légitime et de proportionnalité, les autorités nationales avaient la possibilité de recourir à une autre mesure que celle prévue au plan de développement.
47      À cet égard, il y a lieu de relever que le système d’octroi du soutien en faveur du développement rural tel que prévu par le règlement n° 51 modifié vise à soutenir les agriculteurs ayant souscrit des engagements agroenvironnementaux, en contribuant à la continuité du soutien accordé tout au long de la période de programmation.
48      Compte tenu du contexte lié à l’insuffisance des moyens budgétaires constatée au cours de l’année 2005 en Estonie, le choix opéré par le législateur national visant à limiter la catégorie des agriculteurs pouvant bénéficier du soutien en faveur du développement rural aux seuls agriculteurs ayant déjà, au cours de l’exercice précédent, souscrit des engagements agroenvironnementaux, s’inscrit dans la marge de manœuvre dont disposent les États membres en vertu du règlement n° 1257/1999.
49      En outre, en ce qui concerne le principe de l’égalité de traitement, il importe de relever qu’un agriculteur qui présente une demande de soutien en faveur du développement rural pour la première fois ne se trouve pas dans la même situation qu’un agriculteur qui, au titre d’une décision d’attribution déjà prise, est tenu de respecter un certain nombre d’obligations dans le cadre de son engagement visant à pratiquer une agriculture respectueuse de l’environnement, engagement qui, ainsi qu’il découle des articles 23 et 24 du règlement n° 1257/1999, va au-delà de la simple application des bonnes pratiques agricoles habituelles et qui est susceptible de générer des coûts supplémentaires ainsi que des pertes de revenus effectifs que l’État s’engage à compenser.
50      Aussi, le principe d’égalité de traitement, qui exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié, ne s’oppose pas à ce qu’un État membre adopte une mesure telle que le règlement n° 51 modifié (arrêt du 6 décembre 2005, ABNA e.a, C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 et C‑194/04, Rec. p. I‑10423, point 63).
51      En ce qui concerne le principe de la confiance légitime, que les États membres doivent respecter lorsqu’ils mettent en œuvre des réglementations communautaires (voir jurisprudence citée au point 46 du présent arrêt), il convient de rappeler que, dans le domaine de la politique agricole commune, les opérateurs économiques ne sont pas justifiés à placer leur confiance légitime dans le maintien d’une situation existante qui peut être modifiée dans le cadre du pouvoir d’appréciation des autorités compétentes (voir en ce sens, en matière d’organisation commune de marchés, arrêt du 7 septembre 2006, Espagne/Conseil, C‑310/04, Rec. p. I‑7285, point 81).
52      Aussi, Otsa Talu ne pouvait légitimement s’attendre à ce que le régime d’aides agroenvironnemental reste inchangé pendant toute la période correspondante.
53      Enfin, il importe de relever que le principe de proportionnalité ne s’oppose pas à une mesure telle que le règlement n° 51 modifié. En effet, la République d’Estonie, après avoir procédé à une appréciation globale des conséquences attachées à l’insuffisance budgétaire constatée en 2005, a pu retenir une mesure telle que celle en cause au principal afin de réaliser l’objectif poursuivi par la réglementation communautaire, à savoir un développement rural respectueux de l’environnement, sans excéder les limites de ce qui est nécessaire à la réalisation dudit objectif.
54      Eu égard à tout ce qui précède, il convient de répondre aux questions posées en ce sens que les dispositions de l’article 24, paragraphe 1, du règlement n° 1257/1999, lues en combinaison avec les articles 37, paragraphe 4, et 39 de ce règlement, ne s’opposent pas à ce qu’un État membre restreigne, en raison de l’insuffisance des moyens budgétaires, la catégorie des bénéficiaires du soutien en faveur du développement rural aux seuls agriculteurs déjà concernés par une décision d’octroi d’un tel soutien au titre de l’exercice budgétaire précédent.
Sur les dépens
55      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit:
Les dispositions de l’article 24, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2223/2004 du Conseil, du 22 décembre 2004, lues en combinaison avec les articles 37, paragraphe 4, et 39 dudit règlement, ne s’opposent pas à ce qu’un État membre restreigne, en raison de l’insuffisance des moyens budgétaires, la catégorie des bénéficiaires du soutien en faveur du développement rural aux seuls agriculteurs déjà concernés par une décision d’octroi d’un tel soutien au titre de l’exercice budgétaire précédent.
Signatures
* Langue de procédure: l’estonien.