62002TO0341_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo T-341/02,
Regione Siciliana,
representada por I. Braguglia, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias,
representada por E. de March e L. Flynn, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida,
que tem por objecto um pedido de anulação da Decisão
D (2002) 810439 da Comissão, de 5 de Setembro de 2002, de encerramento do processo relativo à contribuição financeira do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) relativa ao grande projecto «Auto-estrada Messina-Palermo» (FEDER n.º 93.05.03.001 – Arinco n.º 93.IT.16.009),
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Terceira Secção),
composto por: J. Azizi, presidente, M. Jaeger e F. Dehousse, juízes,
secretário: H. Jung,
profere o presente
Despacho
Fundamentação jurídica do acórdão
Enquadramento jurídico
1. O artigo 158.° CE dispõe que a Comunidade desenvolverá e prosseguirá a sua acção no sentido de reforçar a sua coesão económica e social. Em especial, procurará reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das menos favorecidas, a fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade. De acordo com o artigo 159.° CE, a Comunidade apoiará igualmente a realização destes objectivos pela acção por si desenvolvida através dos fundos com finalidade estrutural, designadamente o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER).
2. Para alcançar estes objectivos e regular as missões dos fundos, o Conselho aprovou o Regulamento (CEE) n.° 2052/88, de 24 de Junho de 1988, relativo às missões dos fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes (JO L 185, p. 9), alterado designadamente pelo Regulamento (CEE) n.° 2081/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993 ( JO L 193, p. 5) (a seguir «Regulamento n.° 2052/88», em vigor na época dos factos), e o Regulamento (CEE) n.° 4253/88, de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento n.° 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro (JO L 374, p. 1), alterado designadamente pelo Regulamento (CEE) n.° 2082/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993 ( JO L 193, p. 20) (a seguir «Regulamento n.° 4253/88», então vigente).
Regulamento n.° 2052/88
3. De acordo com o artigo 3.°, n.° 1, primeiro travessão, do Regulamento n.° 2052/88, o FEDER tem designadamente como missão essencial promover o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas (objectivo n.° 1). Nos termos do Anexo I do referido regulamento, a Sicília (Itália) é uma região abrangida pelo objectivo n.° 1.
4. O artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2052/88 estabelece:
«A acção comunitária será concebida como um complemento das acções nacionais correspondentes ou como um contributo para as mesmas. Será estabelecida através de uma concertação estreita entre a Comissão, o Estado‑Membro interessado, as autoridades e os organismos competentes [...] designados pelo Estado‑Membro a nível nacional, regional, local ou outro, agindo todas as partes na qualidade de parceiros que prosseguem um objectivo comum. Essa concertação é adiante denominada ‘parceria’. A parceria abrangerá a preparação e o financiamento, bem como a apreciação ex ante, o acompanhamento e a avaliação ex post
das acções.»
5. O artigo 5.°, n.° 2, segundo parágrafo, do mesmo regulamento dispõe que as formas de intervenção, com excepção das referidas na alínea e), que consistem no apoio à assistência técnica, empreendidas por iniciativa da Comissão, só podem ser as estabelecidas pelo Estado‑Membro ou pelas autoridades competentes por este designadas e submetidas à apreciação da Comissão por esse Estado‑Membro ou por qualquer outro organismo que este, se for caso disso, designe para o efeito.
Regulamento n.° 4253/88
6. O artigo 2.° do Regulamento n.° 4253/88 dispõe que a coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos se efectua nomeadamente ao nível dos quadros comunitários de apoio (QCA). Estes são regulados pelo ponto III do referido regulamento (artigos 8.° a 13.°). Segundo o artigo 8.°, n.° 1, deste regulamento os QCA relativos ao objectivo n.° 1 serão estabelecidos de comum acordo com o Estado‑Membro interessado, no âmbito da parceria e por decisão da Comissão.
7. Nos termos do sexto considerando do Regulamento n.° 2082/93, «em aplicação do princípio da subsidiariedade, e sem prejuízo das competências da Comissão, nomeadamente enquanto responsável pela gestão dos recursos financeiros comunitários, a execução das formas de intervenção incluídas nos [QCA] deve ser principalmente da responsabilidade dos Estados‑Membros ao nível territorial adequado, segundo a especificidade de cada Estado‑Membro».
8. Em conformidade com o disposto no n.° 1 do artigo 9.° do Regulamento n.° 4253/88 («[a]dicionalidade»), a fim de assegurar um impacte económico real, as dotações dos fundos estruturais não podem substituir‑se às despesas estruturais públicas ou equiparáveis do Estado‑Membro no conjunto dos territórios elegíveis para um objectivo.
9. O Regulamento n.° 4253/88 estabelece, no ponto IV («[c]ontribuições dos fundos»), as normas relativas à apreciação dos pedidos de contribuição (artigo 14.°), as condições de elegibilidade para o financiamento (artigo 15.°) e certas disposições específicas (artigo 16.°).
10. Segundo o artigo 16.°, n.° 2, do referido regulamento, o FEDER, à semelhança dos outros fundos estruturais, pode conceder uma contribuição financeira para despesas decorrentes de grandes projectos, ou seja, daqueles cujo custo total tomado em consideração para determinar o montante da contribuição comunitária excede, em regra, 25 milhões de ecus no que respeita aos investimentos em infra‑estruturas e 15 milhões de ecus no que respeita aos investimentos produtivos.
11. O Regulamento n.° 4253/88 consagra, no ponto VI («[d]isposições financeiras») as regras relativas às autorizações orçamentais (artigo 20.°), aos pagamentos da contribuição financeira (artigo 21.°), ao controlo das acções financiadas (artigo 23.°) e à redução, suspensão e supressão da contribuição (artigo 24.°).
12. Dispõe o artigo 21.° do Regulamento n.° 4253/88:
«1. O pagamento da contribuição financeira efectua‑se em conformidade com as autorizações orçamentais e é enviado à autoridade ou ao organismo nacional, regional ou local, designado para esse efeito no pedido apresentado pelo Estado‑Membro em causa, num prazo que, em regra geral, não ultrapassa dois meses a contar da recepção de um pedido admissível. Pode assumir a forma de adiantamentos ou de pagamentos definitivos referentes às despesas efectuadas. No que se refere às acções de duração igual ou superior a dois anos, os pagamentos dizem respeito às fracções anuais das autorizações [...]
3. Será efectuado um segundo adiantamento, calculado por forma a que o montante acumulado dos dois adiantamentos não exceda 80% da autorização, quando o organismo responsável tiver comprovado que pelo menos metade do primeiro adiantamento foi utilizado e que a acção está a avançar a um ritmo satisfatório e de acordo com os objectivos previstos.
Os pagamentos devem ser feitos aos beneficiários finais, sem qualquer dedução ou retenção que possa reduzir o montante da ajuda financeira a que têm direito.
4. Será efectuado o pagamento do saldo de cada autorização se:
– a autoridade ou o organismo designado, referido no n.° 1, apresentar à Comissão um pedido de pagamento no prazo de seis meses após o final do ano em causa ou a conclusão material da acção,
– os relatórios referidos no n.° 4 do artigo 25.° forem apresentados à Comissão,
– o Estado‑Membro enviar à Comissão uma declaração confirmando as informações fornecidas no pedido de pagamento e nos relatórios.
5. Os Estados‑Membros designarão as autoridades habilitadas a emitir os certificados referidos nos n. os 3 e 4 e envidarão esforços para que os beneficiários recebam os montantes dos adiantamentos e dos pagamentos o mais rapidamente possível, e sem exceder, em regra geral, três meses após a recepção das dotações pelo Estado‑Membro, sob reserva de que os pedidos dos beneficiários preencham as condições necessárias para se proceder ao pagamento.»
13. O artigo 23.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, refere:
«Para garantir o êxito das acções empreendidas por promotores públicos ou privados, os Estados‑Membros, aquando da execução das acções, tomarão as medidas necessárias para:
– verificar regularmente se as acções financiadas pela Comunidade foram empreendidas de forma correcta,
– prevenir e combater as irregularidades,
– recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou negligência. Salvo se o Estado‑Membro e/ou o intermediário e/ou o promotor provarem que esse abuso ou negligência lhes não são imputáveis, o Estado‑Membro será subsidiariamente responsável pelo reembolso das importâncias indevidamente pagas.
[...]»
14. Prevê o artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88:
«1. Se a realização de uma acção ou de uma medida parecer não justificar, nem em parte nem na totalidade, a contribuição financeira que lhe foi atribuída, a Comissão procederá a uma análise adequada do caso no âmbito da parceria, solicitando nomeadamente ao Estado‑Membro ou às autoridades por ele designadas para a execução da acção que apresentem as suas observações num determinado prazo.
2. Após essa análise, a Comissão poderá reduzir ou suspender a contribuição para a acção ou para a medida em causa se a análise confirmar a existência de uma irregularidade ou de uma alteração importante que afecte a natureza ou as condições de execução da acção ou da medida, e para a qual não tenha sido solicitada a aprovação da Comissão.
3. Qualquer verba que dê lugar a reposição deve ser devolvida à Comissão [...]»
15. Finalmente, no ponto VII, o Regulamento n.° 4253/88 consagra as normas relativas ao acompanhamento e avaliação das contribuições atribuídas pelos fundos. Para este efeito, o seu artigo 25.°, n.° 3, prevê a criação de comités de acompanhamento, no âmbito da parceria, por acordo entre o Estado‑Membro em questão e a Comissão.
Factos na origem do litígio
16. Por decisão de 22 de Dezembro de 1993, dirigida à República Italiana, a Comissão atribuiu, para o período de programação 1994/1999, uma contribuição financeira do FEDER correspondente a 50% das despesas elegíveis relativas à construção da auto‑estrada entre Palermo e Messina, na Sicília, que constitui um grande projecto, na acepção do n.° 2 do artigo 16.° do Regulamento n.° 4253/88. Os trabalhos necessários foram repartidos em dez lotes.
17. Segundo o primeiro parágrafo do artigo 3.° desta decisão, a contribuição comunitária podia ser concedida para custear as operações previstas pelo projecto que, no Estado‑Membro, tinham sido objecto de actos juridicamente vinculativos e de um correspondente compromisso financeiro específico antes de 30 de Junho de 1994. O termo do prazo para a execução das despesas relativas a estas operações foi fixado em 30 de Junho de 1996. Ao abrigo do segundo parágrafo desta mesma disposição, a Comissão podia adiar estas datas mediante pedido apresentado pelo Estado‑Membro no prazo previsto. Na ausência de adiamento da data estipulada pela Comissão, as despesas efectuadas após o termo do último prazo fixado para a respectiva execução deixavam de poder beneficiar da contribuição do FEDER.
18. Nos termos do anexo da decisão de 22 de Dezembro de 1993, a recorrente foi designada como autoridade responsável pela realização do projecto.
19. Por decisão de 28 de Julho de 1995, dirigida à República Italiana, a Comissão, mediante pedido apresentado pelo Governo italiano, adiou o termo do prazo respeitante aos compromissos financeiros nacionais para 31 de Dezembro de 1995 e, sem prejuízo da adopção de outra sua decisão até 31 de Dezembro de 1995, o termo do prazo para os pagamentos nacionais relativos ao projecto para 31 de Dezembro de 1997.
20. Por decisão de 22 de Dezembro de 1995, dirigida à República Italiana, a Comissão modificou a descrição do projecto constante da decisão de 22 de Dezembro de 1993.
21. Em 9 de Julho de 1997, a comissão de acompanhamento do QCA para as regiões abrangidas pelo objectivo n.° 1 em Itália (a seguir «comissão de acompanhamento») verificou a dificuldade de concluir os trabalhos relativos ao projecto antes de 31 de Dezembro de 1997. Nessa ocasião, o consórcio da auto‑estrada e a recorrente comprometeram‑se, cada um por si, a suportar com recursos próprios o montante correspondente à participação do FEDER relativa aos trabalhos de conclusão dos lotes ainda não terminados.
22. Por carta de 5 de Agosto de 1997, a recorrente comprometeu‑se oficialmente a financiar a conclusão dos trabalhos relativos a certos lotes.
23. Por carta de 26 de Setembro de 1997, a recorrente solicitou à Comissão uma prorrogação dos prazos de pagamento relativos a vários lotes.
24. A Comissão, por carta de 30 de Outubro de 1997 dirigida à recorrente, após recordar que, relativamente a este projecto, já fora concedida uma prorrogação de prazo até 31 de Dezembro de 1997, indicou que deviam ser tomadas com urgência todas as medidas necessárias à conclusão dos trabalhos o mais tardar até essa data.
25. Por carta de 17 de Junho de 1998, a recorrente apresentou ao Ministério do Tesouro italiano e à Comissão a certificação final das despesas efectuadas até 31 de Dezembro de 1997, o pedido de pagamento pelo FEDER e o relatório de execução final.
26. A Comissão remeteu este relatório ao Ministério do Tesouro italiano, por carta de 23 de Julho de 1998, com o fundamento de que não continha todas as informações necessárias para proceder ao encerramento do projecto. Solicitou às autoridades italianas o envio de um novo relatório final contendo, designadamente, para cada um dos dez lotes financiados no âmbito do referido projecto, uma exposição sobre o estado de avanço técnico e financeiro
na data limite para os pagamentos (31 de Dezembro de 1997) e uma justificação adequada dos motivos do atraso na realização de cada um dos dez lotes.
27. Por carta de 10 de Fevereiro de 1999, a Comissão comunicou ao Ministério do Tesouro italiano que resultava do relatório final de execução que o compromisso da recorrente de financiar a conclusão dos trabalhos do projecto até 31 de Dezembro de 1997 não fora aparentemente respeitado. A Comissão verificou que apenas dois dos dez lotes previstos tinham sido concluídos até 31 de Dezembro de 1997, com um atraso de dois anos. Nestas circunstâncias, esclareceu que a eventual liquidação do saldo da contribuição devia basear‑se nas despesas efectivamente efectuadas nos dois lotes terminados, na medida em que a sua realização tivesse, em substância, sido conforme com o projecto inicial.
28. A Comissão, através da sua representação permanente junto da União Europeia, por carta de 21 de Dezembro de 2001, enviou à República Italiana uma proposta de encerramento do projecto devido aos atrasos verificados na execução dos trabalhos. Esta proposta foi elaborada com base nas despesas efectuadas até 31 de Dezembro de 1997, relativas aos trabalhos concluídos em 31 de Dezembro de 1999.
29. Por carta de 14 de Fevereiro de 2002, a recorrente apresentou as suas observações escritas sobre esta proposta de encerramento.
30. Por carta de 5 de Setembro de 2002 (a seguir «decisão impugnada»), a Comissão, através da sua representação permanente junto da União Europeia, informou a República Italiana da sua decisão de proceder ao encerramento definitivo do processo relativo à contribuição respeitante ao projecto, com base nas despesas efectuadas até 31 de Dezembro de 1997 e relativas aos trabalhos concluídos em 5 de Setembro de 2002, anulando e substituindo assim as datas de encerramento comunicadas na carta de 21 de Dezembro de 2001.
31. No termo desta decisão, a Comissão indicou, por um lado, o montante do saldo não gasto a desafectar, correspondente à diferença entre o montante da contribuição financeira do FEDER inicialmente atribuída ao projecto e o montante da totalidade das transferências por este efectuadas, e, por outro, o montante a recuperar, ou seja, a diferença entre este último montante e o correspondente à parte das despesas elegíveis a cargo do FEDER na data do encerramento. Por outro lado, informou a República Italiana de que deveria comunicar esta decisão ao beneficiário final, mediante carta registada.
Tramitação processual e pedidos das partes
32. Foi neste contexto que a recorrente interpôs o presente recurso, através de petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 14 de Novembro de 2002.
33. Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca quatro fundamentos de anulação. O primeiro é extraído da incompetência do órgão que assinou a decisão impugnada; o segundo baseia‑se na violação e/ou aplicação errada dos artigos 24.° e 25.° do Regulamento n.° 4253/88; o terceiro é extraído de um comportamento contraditório da Comissão e da violação do princípio da confiança legítima; o quarto assenta na ausência de fundamentação e na insuficiência da instrução.
34. A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– anular a decisão impugnada;
– condenar a Comissão nas despesas.
35. A Comissão concluiu pedindo que o Tribunal se digne:
– a título principal, declarar o recurso inadmissível;
– a título subsidiário, negar provimento ao recurso;
– em qualquer dos casos, condenar a recorrente nas despesas.
Quanto à admissibilidade
Argumentos das partes
36. A Comissão não contesta que a decisão diz individualmente respeito à recorrente. Em contrapartida, considera que a mesma não lhe diz directamente respeito e que, consequentemente, o presente recurso é inadmissível por esta simples razão.
37. Substancialmente, a Comissão sublinha que, no seu despacho de 25 de Abril de 2001, Coillte Teoranta/Comissão (T‑244/00, Colect., p. II‑1275), o Tribunal já considerou que a decisão de excluir certas despesas do financiamento atribuído pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», não produzia efeitos directos sobre a situação jurídica do beneficiário do auxílio comunitário.
38. Segundo a Comissão, os fundamentos desse despacho são aplicáveis do mesmo modo à gestão do FEDER e dos outros fundos estruturais durante o período de programação de 1994/1999. Essa transposição é possível porque a gestão dos fundos assenta no princípio da separação das relações jurídicas existentes, por um lado, entre a Comissão e os Estados‑Membros e, por outro, entre os Estados‑Membros e os beneficiários.
39. No caso em apreço, a Comissão considera que a decisão impugnada deixa à República Italiana um poder discricionário, relativamente ao beneficiário final, no que respeita à repetição do indevido. Qualquer eventual restituição pela recorrente dos auxílios que lhe foram atribuídos no presente caso não resulta da decisão impugnada enquanto tal, mas da acção eventualmente desencadeada para o efeito pelas autoridades competentes com base na sua regulamentação nacional.
40. Em consequência, a boa execução da decisão impugnada exige unicamente que a República Italiana restitua à Comissão o montante indevido nela referido. A ser assim, no entanto, haverá que concluir que a decisão impugnada não diz directamente respeito à recorrente.
41. Em consequência, a Comissão pede, a título principal, que o recurso seja declarado inadmissível.
42. A recorrente argumenta que as disposições do Tratado CE relativas ao direito de acção dos particulares não podem ser interpretadas restritivamente (acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, Colect.1962‑1964, p. 279). Segundo a recorrente, a legitimidade processual deve, consequentemente, ser reconhecida a todos aqueles que possuam a personalidade jurídica exigida pelas disposições do referido Tratado e aos quais o acto impugnado diga directa e individualmente respeito.
43. A recorrente considera que esta solução se impõe igualmente quando o recorrente é uma entidade pública que satisfaz certos critérios (acórdão do Tribunal de Primeira Instância, de 15 de Junho de 1999, Regione autonoma Friuli‑Venezia Giulia/Comissão, T‑288/97, Colect., p. II‑1871).
44. Segundo a recorrente, o acto impugnado no presente caso, ainda que não lhe seja formalmente dirigido, diz‑lhe directa e individualmente respeito, visto que ela pode ser identificada como o destinatário material do acto e que existe um manifesto nexo de causalidade entre a sua situação individual e o acto adoptado. Longe de ter um alcance normativo ou geral, o acto em questão foi adoptado tendo em conta de modo específico a situação da recorrente, conferindo‑lhe assim legitimidade processual (acórdãos do Tribunal de Justiça de 13 de Maio de 1971, International Fruit Company e o./Comissão, 41/70 a 44/70, Colect.,
p. 131; de 18 de Novembro de 1975, CAM/Comissão, 100/74, Recueil, p. 1393, Colect., p. 471; e de 21 de Novembro de 1989, Usines coopératives de déshydratation du Vexin e o./Comissão, C‑244/88, Colect., p. 3811).
45. No que respeita à condição suplementar necessária para interpor utilmente um recurso, ou seja, que não tenha que ser adoptada qualquer medida de execução que permita a aplicação do acto em causa, a recorrente considera que se pode razoavelmente considerar que também está preenchida no presente caso. Com efeito, a decisão impugnada afecta directamente a situação jurídica da recorrente, sem deixar ao seu destinatário, a República Italiana, qualquer poder de apreciação quanto à sua implementação, que consiste na mera devolução de quantias anteriormente pagas pelo FEDER, sem que seja necessária qualquer actividade normativa suplementar para este efeito. A recorrente considera que, segundo jurisprudência comunitária constante, tais circunstâncias bastam para fundamentar a legitimidade processual dos particulares (acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Maio de 1998, Dreyfus/Comissão, C‑386/96 P, Colect., p. I‑2309, n.° 43, e jurisprudência aí citada).
46. Por outro lado, a recorrente sublinha que, contrariamente ao que sustenta a Comissão, existiram vínculos jurídicos directos entre ela própria e a Comissão quanto ao projecto em causa. A este propósito, remete, em particular, para a carta de 30 de Outubro de 1997, através da qual a Comissão lhe comunicou directamente a sua posição quanto à atribuição da prorrogação que ela tinha pedido para a conclusão dos trabalhos.
Apreciação do Tribunal
47. De acordo com o disposto no artigo 113.° do seu Regulamento de Processo, o Tribunal de Primeira Instância pode, a todo o tempo e oficiosamente, verificar se estão preenchidos os pressupostos processuais, pronunciando‑se, para o efeito, nos termos do disposto nos n. os 3 e 4 do artigo 114.° do referido regulamento.
48. Por força do n.° 3 do artigo 114.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, a tramitação ulterior do processo é oral, salvo decisão em contrário do Tribunal.
49. No caso em apreço, o Tribunal considera‑se suficientemente esclarecido pelos elementos dos autos e decide não proceder à audição das partes.
50. Recorde‑se que, em conformidade com o quarto parágrafo do artigo 230.° CE, qualquer pessoa singular ou colectiva pode interpor, nas condições referidas nos primeiro e segundo parágrafos desta disposição, recurso das decisões de que seja destinatária e das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito.
51. No presente caso, é certo que a decisão impugnada foi notificada pela Comissão à República Italiana.
52. Nestas condições, cumpre verificar se a recorrente, que não pode ser considerada destinatária da decisão impugnada na acepção do parágrafo quarto do artigo 230.° CE, tem legitimidade para interpor recurso de anulação da referida decisão com o fundamento de que esta lhe diz directa e individualmente respeito.
53. Quanto à afectação directa, é jurisprudência assente que esta condição exige que a medida comunitária em causa produza efeitos directos na situação jurídica do particular e que não deixe qualquer poder de apreciação aos destinatários dessa medida encarregados da sua implementação, por esta ser de carácter puramente automático e decorrer apenas da regulamentação comunitária, sem aplicação de outras regras intermediárias (acórdão Dreyfus/Comissão, já referido no n.° 45 supra, n.° 43; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Setembro de 1998, Oleifici Italiani e Fratelli Rubino/Comissão, T‑54/96, Colect., p. II‑3377, n.° 56; de 13 de Dezembro de 2000, DSTV/Comissão, T‑69/99, Colect., p. II‑4039, n.° 24; e de 22 de Novembro de 2001, Mitteldeutsche Erdöl‑Raffinerie/Comissão, T‑9/98, Colect., p. II‑3367, n.° 47; despacho do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Setembro de 2002, Japan Tobacco e JT International/Parlamento e Conselho, T‑223/01, Colect., p. II‑3259, n.° 45). O mesmo se passa quando a possibilidade de os destinatários não implementarem o acto comunitário é puramente teórica, não existindo quaisquer dúvidas de que pretendem retirar consequências conformes ao referido acto (acórdãos do Tribunal de Justiça de 17 de Janeiro de 1985, Piraiki‑Patraiki e o./Comissão, 11/82, Recueil, p. 207, n. os 8 a 10, e Dreyfus/Comissão, já referido no n.° 45 supra, n.° 44).
54. No presente caso, observe‑se que a decisão impugnada, ao manifestar a recusa da Comissão de prorrogar o prazo para a apresentação dos pedidos de pagamento definitivo e ao proceder ao encerramento definitivo do processo relativo à contribuição controvertida com base nas despesas apresentadas em 31 de Dezembro de 1997, relativas aos trabalhos concluídos em 5 de Setembro de 2002, excluía qualquer pagamento do FEDER, a título da contribuição controvertida, relativo a despesas que tivessem sido efectuadas após 31 de Dezembro de 1997 ou fossem relativas a trabalhos não concluídos em 5 de Setembro de 2002, uma vez que as mesmas eram consideradas inelegíveis para a referida contribuição.
55. Daí resulta que a decisão impugnada teve por efeito, por um lado, desvincular o FEDER quanto aos montantes da contribuição ainda não concedidos relativos às despesas tornadas inelegíveis e, por outro, permitir à Comissão proceder à recuperação das quantias já pagas pelo FEDER relativas às referidas despesas. A decisão impugnada produziu, deste modo, um efeito de «amputação» da contribuição financeira do FEDER (despacho do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Junho de 2002, SLIM Sicilia/Comissão, T‑105/01, Colect., p. II‑2697, n.° 47).
56. Quanto à determinação dos efeitos desta decisão para a recorrente, cabe sublinhar que, nos termos da decisão inicial de concessão da contribuição controvertida de 22 de Dezembro de 1993, a recorrente era a autoridade responsável pela realização do projecto. Resulta dos autos que, em conformidade com o disposto no n.° 1 do artigo 21.° do Regulamento n.° 4253/88, a recorrente recebeu, a esse título, o pagamento dos montantes correspondentes à contribuição controvertida, tendo em vista a sua atribuição aos beneficiários finais. Decorre da decisão impugnada que, de acordo com o n.° 3 do artigo 21.° do Regulamento n.° 4253/88, estes pagamentos representaram 80% da totalidade da referida contribuição.
57. Nesta situação, só poderia entender‑se que a decisão impugnada produziu directamente efeitos na situação jurídica da recorrente se, devido à mencionada decisão e sem que a República Italiana tivesse disposto de um poder de apreciação a este propósito, a referida recorrente, por um lado, tivesse ficado privada do pagamento dos montantes desafectados correspondentes às quantias ainda não recebidas do FEDER a título da contribuição controvertida e relativos às despesas que se tornaram inelegíveis e, por outro, ficasse obrigada a restituir os montantes indevidos correspondentes às quantias, já recebidas a título da referida contribuição, destinadas a efectuar despesas que se tornaram inelegíveis.
58.
Ora, o Tribunal já considerou que não decorrem consequências deste tipo de uma decisão da Comissão que ponha termo a uma contribuição financeira do FEDER, nem de qualquer outra disposição de direito comunitário vocacionada para reger o efeito jurídico dessa decisão (despacho SLIM Sicilia/Comissão, já referido no n.° 55 supra, n.° 51).
59. A este propósito, cabe recordar a título liminar que, de acordo com o sistema institucional da Comunidade e com as normas que regem as relações entre a Comunidade e os Estados‑Membros, cabe a estes, na falta de disposição em contrário do direito comunitário, assegurar no seu território a execução dos regulamentos comunitários (acórdãos do Tribunal de Justiça de 21 de Setembro de 1983, Deutsche Milchkontor e o., 205/82 a 215/82, Recueil, p. 2633, e de 7 de Julho de 1987, Étoile commerciale e CNTA/Comissão, 89/86 e 91/86, Colect., p. 3005, n.° 11; despacho Coillte Teoranta/Comissão, já referido no n.° 37 supra, n.° 42). Mais especificamente, no que respeita às acções de financiamento adoptadas no quadro do FEDER, incumbe aos Estados‑Membros, segundo o artigo 23.°, n.° 1, do Regulamento n.° 4253/88, tomar as medidas necessárias para recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou negligência.
60. Tal como o Tribunal de Justiça decidiu no acórdão de 22 de Janeiro de 2004, COPPI (C‑271/01, Colect., p. I‑0000, n. os 39 e 40), esta última disposição consagra o princípio da
subsidiariedade enunciado no sexto considerando do Regulamento n.° 2082/93, segundo o qual, no que respeita à utilização de fundos provenientes do FEDER e sem prejuízo das competências da Comissão, nomeadamente enquanto responsável pela gestão dos recursos financeiros comunitários, a execução das formas de intervenção deve ser principalmente da responsabilidade dos Estados‑Membros ao nível territorial adequado, segundo a especificidade de cada Estado‑Membro (v., igualmente, neste sentido, despacho do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Março de 2004, Institouto N. Avgerinopoulou e o./Comissão, T‑66/02 e T‑139/02, Colect., p. II‑0000, n.° 64).
61. Neste sistema, cabe portanto aos Estados‑Membros, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, executar os regulamentos comunitários e adoptar, em relação aos operadores económicos em causa, as decisões individuais necessárias. Aquando dessa execução, os Estados‑Membros procederão de acordo com as disposições e modalidades previstas pela legislação nacional, dentro dos limites estabelecidos pelo direito comunitário (acórdão Étoile commerciale e CNTA/Comissão, já referido no n.° 59 supra, n.° 12, e despacho Coillte Teoranta/Comissão, já referido no n.° 37 supra, n.° 42).
62. A este respeito, sublinhe‑se que uma entidade pública territorial, como a recorrente, que foi incumbida da gestão, ao nível regional, dos fundos recebidos do FEDER não pode ser equiparada ao próprio Estado‑Membro (despacho do Tribunal de Justiça de 21 de Março de 1997, Région wallonne/Comissão, C‑95/97, Colect., p. I‑1787, n.° 6). Resulta aliás da regulamentação aplicável, designadamente do artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2052/88, que existe uma distinção clara entre os Estados‑Membros, por um lado, e os organismos ou autoridades competentes designados por estes ao nível nacional, regional ou local, por outro.
63. É neste contexto que deverá efectuar‑se a análise da afectação directa da recorrente.
64. No que respeita, em primeiro lugar, à desvinculação do FEDER quanto aos montantes não pagos, cumpre sublinhar que a decisão impugnada se limitou a informar a República Italiana de que, devido ao encerramento do processo relativo à contribuição controvertida, os referidos montantes não seriam pagos. Ora, resulta do n.° 5 do artigo 21.° do Regulamento n.° 4253/88 que, excepto para certas formas de intervenção que não estão em causa no caso em apreço, designadamente a referida no artigo 5.°, n.° 2, primeiro parágrafo, alínea e), do Regulamento n.° 2052/88, os créditos comunitários atribuídos no âmbito da contribuição financeira do FEDER são pagos pela Comissão ao Estado‑Membro em causa (acórdão COPPI, já referido no n.° 60 supra, n. os 37, 38 e 41; conclusões do advogado‑geral S. Alber no mesmo processo, ainda não publicadas na Colectânea, n.° 61).
65. Observe‑se que nada impede que a República Italiana decida assumir com fundos próprios a parte desafectada do financiamento comunitário, com o objectivo de financiar a conclusão dos trabalhos relativos ao projecto em causa. A este propósito, sublinhe‑se, em particular, que, nos termos do artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2052/88, a contribuição do FEDER é concebida como um complemento das acções nacionais correspondentes ou como um contributo para as mesmas, especificando ainda o artigo 9.° do Regulamento n.° 4253/88 que, de acordo com o princípio da adicionalidade, as contribuições comunitárias não podem substituir‑se às despesas públicas do Estado‑Membro.
66. Em segundo lugar, no que respeita à restituição do indevido, sublinhe‑se que, na decisão impugnada, a Comissão se limitou a informar a República Italiana de que os montantes objecto de pagamento comunitário e correspondentes a despesas tornadas inelegíveis deviam ser recuperadas pelo FEDER. Diversamente da prática geralmente seguida pela Comissão em matéria de ajudas ilegais declaradas incompatíveis com o mercado comum, a decisão não contém qualquer disposição ordenando à República Italiana que proceda à recuperação das quantias indevidas junto dos beneficiários (v., neste sentido, despacho Coillte Teoranta/Comissão, já referido no n.° 37 supra, n.° 45).
67. A este respeito, a obrigação imposta à República Italiana pela decisão impugnada de informar da referida decisão o seu beneficiário final não pode, como é evidente, ser equiparada a uma obrigação de proceder à recuperação, junto deste, das quantias indevidamente pagas. Em quaisquer circunstâncias, não sendo a recorrente o beneficiário final da contribuição financeira em causa, esta menção não poderia em caso algum determinar, o que a recorrente aliás não sustenta, que a decisão impugnada afectava directamente a sua situação jurídica na acepção do quarto parágrafo do artigo 230.° CE.
68. Assim, a execução correcta da decisão impugnada implica apenas, como a Comissão adequadamente sustenta nos seus articulados, que a República Italiana restitua ao FEDER as quantias indevidamente pagas nela indicadas (v., neste sentido, despacho Coillte Teoranta/Comissão, já referido no n.° 37 supra, n.° 45, e conclusões do advogado‑geral S. Alber no processo COPPI, já referidas no n.° 64 supra, n. os 58 a 63).
69. A este propósito, cumpre aliás sublinhar que a Comissão só poderia exigir a devolução de uma contribuição à entidade a que a mesma foi acordada (conclusões do advogado‑geral S. Alber no processo COPPI, já referidas no n.° 64 supra, n.° 58). Ora, tal como já foi referido no n.° 64, supra, os créditos comunitários atribuídos no âmbito de uma contribuição financeira do FEDER são, num caso como o presente, pagos pela Comissão ao Estado‑Membro em causa (acórdão COPPI, já referido no n.° 60 supra, n.° 41).
70. Nestas circunstâncias, o reembolso dos fundos comunitários pagos à recorrente seria a consequência directa não da decisão impugnada, mas da acção intentada para o efeito pela República Italiana com base na legislação nacional para satisfazer as obrigações resultantes da regulamentação comunitária na matéria (acórdão Deutsche Milchkontor e o., já referido no n.° 59 supra, n. os 19 e 20; conclusões do advogado‑geral J. L. Cruz Vilaça no processo Étoile commerciale e CNTA/Comissão, já referidas no n.° 59 supra, n. os 48 a 52, e despacho Coillte Teoranta/Comissão, já referido no n.° 37 supra, n.° 47).
71. Ora, no que respeita à contribuição financeira do FEDER, o Tribunal já considerou que nada permite concluir que o Estado‑Membro não dispõe de qualquer poder de apreciação, ou mesmo de qualquer poder decisório, no que respeita ao reembolso (despacho SLIM Sicilia/Comissão, já referido no n.° 55 supra, n.° 52).
72. Com efeito, em conformidade com o princípio da subsidiariedade enunciado no sexto considerando do Regulamento n.° 2082/93, quando o Estado‑Membro adopta medidas de aplicação do artigo 23.°, n.° 1, do Regulamento n.° 4253/88, actua com competências próprias (v., neste sentido, acórdão COPPI, já referido no n.° 60 supra, n. os 39 a 45 e 48, e conclusões do advogado‑geral S. Alber no mesmo processo, já referidas no n.° 64 supra, n.° 72).
73. Assim, não é de excluir que circunstâncias especiais possam levar a República Italiana a renunciar ao pedido de reembolso das ajudas controvertidas e a tomar a seu cargo o reembolso ao FEOGA das quantias que erradamente se considerou autorizada a pagar (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de Fevereiro de 1979, Países Baixos/Comissão, 11/76, Colect., p. 101, n.° 8; conclusões do advogado‑geral J. L. Cruz Vilaça no processo Étoile commerciale e CNTA/Comissão, já referidas no n.° 59 supra, n.° 54; e despacho Coillte Teoranta/Comissão, já referido no n.° 37 supra, n.° 48).
74. A este propósito, deve sublinhar‑se, em primeiro lugar, que nenhuma das decisões adoptadas no caso vertente pela Comissão relativamente à República Italiana, quer se trate da decisão inicial de 22 de Dezembro de 1993 ou das decisões ulteriores de 28 de Julho e 22 de Dezembro de 1995, contém disposições impondo que a República Italiana obtenha o reembolso, pela recorrente ou pelos beneficiários finais, das quantias indevidamente pagas.
75. Depois, como já se referiu no n.° 65, supra, uma vez que a contribuição do FEDER é concebida como um complemento das acções nacionais correspondentes ou como um contributo para as mesmas, não é de excluir que a República Italiana assuma, com fundos próprios, a conclusão dos trabalhos relativos ao projecto em causa.
76. A este propósito, observe‑se que não resulta dos autos que, nas suas relações com a recorrente, a República Italiana tenha manifestado a intenção de repercutir sobre aquela ou sobre os beneficiários finais as consequências financeiras de uma qualquer decisão da Comissão relativa à redução da contribuição em causa. Em particular, a recorrente não facultou qualquer elemento susceptível de indicar que o financiamento do projecto no montante da contribuição comunitária em causa estava subordinado à condição de, afinal, o mesmo ser suportado pelo FEDER, circunstância que torna ainda mais indirecta a incidência da decisão impugnada sobre a eventual recuperação da referida contribuição (despacho Coillte Teoranta/Comissão, já referido no n.° 37 supra, n.° 51). Em quaisquer circunstâncias, ainda que isso se tivesse verificado, sublinhe‑se que tanto o Tribunal de Justiça (acórdão Étoile commerciale e CNTA/Comissão, já referido no n.° 59 supra, n.° 13) como o Tribunal de Primeira Instância (despacho SLIM Sicilia/Comissão, já referido no n.° 55 supra, n.° 51) já declararam que essa circunstância não basta para determinar a afectação directa exigida pelo quarto parágrafo do artigo 230.° CE, uma vez que, nesse caso, o reembolso não é a consequência da decisão comunitária impugnada, mas de uma medida interna adoptada autonomamente pelas autoridades nacionais competentes.
77. Finalmente, deve referir‑se que, ainda que a República Italiana decidisse proceder à recuperação do indevido, não parece que não dispusesse de qualquer poder de apreciação quanto à entidade junto da qual esta recuperação deveria ser efectuada. Em particular, não está de modo algum demonstrado que a República Italiana procederia necessariamente à recuperação do indevido junto da recorrente e não junto dos beneficiários finais.
78. Resulta de tudo o que precede que, na sequência da adopção da decisão impugnada, é à República Italiana que incumbe apreciar se, de acordo com as disposições do seu direito interno e sob a fiscalização dos órgãos jurisdicionais nacionais, deve exigir o reembolso do indevido, conforme o caso, à recorrente ou aos beneficiários finais, e adoptar as medidas nacionais individuais necessárias para o efeito.
79. Há, aliás, que observar que, embora tenha afirmado, nas suas alegações, que a República Italiana não dispunha de qualquer poder de apreciação quanto à recuperação do indevido, a recorrente não facultou qualquer elemento susceptível de comprovar esta afirmação. Por outro lado, a recorrente também não alegou que, ainda que a República Italiana dispusesse de um poder de apreciação, este seria puramente teórico, tendo designadamente em conta certas disposições específicas do direito interno relativas, por exemplo, à repartição de competências entre o Estado e as colectividades regionais. A este respeito, observe‑se que, embora, quando a Comissão, a pedido de um Estado‑Membro, adopta medidas de salvaguarda ou declara um auxílio de Estado compatível com o mercado comum, não haja qualquer dúvida, de acordo com a jurisprudência, que o Estado‑Membro que requereu as referidas medidas lhes dará seguimento para retirar delas todas as consequências (v., designadamente, acórdão Piraiki‑Patraiki e o./Comissão, já referido no n.° 53 supra, n. os 8 e 9; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Dezembro de 1996, AIUFFASS e AKT/Comissão, T‑380/94, Colect., p. II‑2169, n. os 46 e 47, e de 5 de Dezembro de 2002, Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum/Comissão, T‑114/00, Colect., p. II‑5121, n. os 73 e 74) ), o mesmo não se passa
no presente caso, uma vez que a República Italiana não requereu à Comissão a adopção da decisão impugnada, de modo que, salvo qualquer elemento susceptível de demonstrar o contrário, não é de excluir que a República Italiana renuncie a proceder à recuperação da contribuição em causa junto da recorrente ou dos beneficiários finais.
80. Consequentemente, a decisão impugnada não produziu efeitos directos sobre a situação jurídica da recorrente.
81. Nenhum dos argumentos ou circunstâncias, de resto não comprovados, invocados pela recorrente nos seus articulados é susceptível de prejudicar esta conclusão.
82. No que respeita, em primeiro lugar, ao acórdão Dreyfus/Comissão (já referido no n.° 45 supra ), mencionado pela recorrente em apoio da afirmação de que tem legitimidade processual, cabe sublinhar que a situação no caso vertente não pode ser equiparada à que deu lugar a esse acórdão. Com efeito, o Tribunal de Justiça observou, nos n. os 52 e 53 do acórdão Dreyfus/Comissão, já referido, que, como a faculdade de o destinatário da decisão recorrida renunciar ao financiamento comunitário era «puramente teórica», a referida decisão, recusando o financiamento em causa, privava a recorrente «de qualquer possibilidade efectiva de executar o contrato que tinha subscrito ou de obter o pagamento dos fornecimentos efectuados de acordo com as condições estabelecidas». Por esta razão, o Tribunal de Justiça considerou que a decisão dizia directamente respeito à recorrente. Inversamente, resulta do que precede que a possibilidade de a República Italiana assumir com fundos próprios o financiamento da conclusão dos trabalhos sem proceder à recuperação do indevido junto da recorrente não é de modo algum teórica.
83. Em segundo lugar, quanto à circunstância, sucintamente invocada na réplica, de a recorrente ser «um organismo público que preenche certas condições», basta recordar que, se as autoridades públicas descentralizadas ou autónomas podem ter legitimidade para interpor um recurso de anulação com fundamento no artigo 230.° CE, a admissibilidade desse recurso, como resulta do acórdão Regione autonoma Friuli‑Venezia Giulia/Comissão (já referido no n.° 43 supra, n. os 28 a 35), citado pela recorrente, está subordinada à condição de as referidas autoridades serem, designadamente, directamente afectadas pelo acto impugnado. Ora, pelas razões expostas, não é esse o caso da recorrente no presente processo.
84. Em terceiro lugar, no que respeita à circunstância de terem existido relações jurídicas directas entre a recorrente e a Comissão no que respeita ao projecto em causa, tendo certos documentos sido enviados directamente pela recorrida à recorrente, basta observar que essa circunstância, presumindo que está provada, em nada demonstra a existência de um nexo directo entre a recorrente e a decisão impugnada, na acepção do quarto parágrafo do artigo 230.° CE, dado que a existência de um tal nexo só pode ser demonstrada quando a referida decisão produzir directamente efeitos na situação jurídica da recorrente sem aplicação de outras normas intermédias. Ora, resulta da análise efectuada que tal não é o caso.
85. Finalmente, em quarto lugar, no que respeita à circunstância de a decisão impugnada ter sido adoptada tendo em conta a situação específica da recorrente, basta sublinhar que essa circunstância, presumindo que está provada, seria, quando muito, susceptível de demonstrar que a referida decisão diz individualmente respeito à recorrente. Em contrapartida, essa circunstância não é pertinente para determinar se a decisão impugnada diz directamente respeito à recorrente.
86. Resulta do conjunto das considerações precedentes que a decisão impugnada não diz directamente respeito à recorrente, apenas produzindo efeitos nas relações jurídicas entre a Comissão e a República italiana.
87. Assim, sem que seja necessário examinar se a decisão impugnada diz individualmente respeito à recorrente, há que indeferir o presente recurso, por inadmissível.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
88. Nos termos do n.° 2 do artigo 87.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la a suportar as despesas do processo, em conformidade com o pedido da Comissão.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção)
decide:
1) O recurso é julgado inadmissível.
2) A recorrente suportará as suas próprias despesas, bem como as da recorrida.