Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. BIONDI
fremsat den 11. september 2025 (1)
Forenede sager C-448/24 og C-449/24
British American Tobacco Belgium NV,
Nicoventures Holdings Ltd (C-448/24)
DSE International BV (C-449/24)
mod
Belgische Staat
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien))
» Præjudiciel forelæggelse – Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) – fortolkning af artikel 7, stk. 6, og artikel 20, stk. 3, litra c), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/40/EU af 3. april 2014 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobak og relaterede produkter og om ophævelse af direktiv 2001/37/EF – fremstilling, præsentation og salg af tobak – forbud mod markedsføring af tobaksvarer, der indeholder visse tilsætningsstoffer – tilsætningsstoffer, der letter inhalering eller nikotinoptagelse – forbuddet omfatter elektroniske cigaretter «
I.      Indledning
1.        Denne anmodning om præjudiciel afgørelse rejser et eneste spørgsmål om ordningen vedrørende elektroniske cigaretter og en specifik kategori af tilsætningsstoffer inden for rammerne af direktiv 2014/40 (2). Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 20, stk. 3, skal sikre, at elektroniske cigaretters nikotinholdige væske ikke indeholder de tilsætningsstoffer, der letter inhalering eller optagelse, som er opført i direktivets artikel 7, stk. 6.
2.        Dette spørgsmål giver Domstolen lejlighed til at fortolke de relevante bestemmelser i betragtning af de videnskabelige beviser, som i de seneste år er blevet fremlagt vedrørende de skadelige virkninger af elektroniske cigaretter.
3.        I min bedømmelse vil jeg, efter nogle indledende overvejelser om fortolkningen af de to bestemmelser, fokusere på de sundhedsskadelige virkninger af elektroniske cigaretter. På baggrund heraf vil jeg hævde, at direktiv 2014/40 ikke længere (eller rettere sagt ikke kun) skal fortolkes i lyset af forsigtighedsprincippet, men på baggrund af reguleringen af sektoren for tobak og relaterede produkter og således med udgangspunkt i proportionaliteten i EU-lovgivers valg.
II.    Retsforskrifter
A.      EU-retten
4.        18., 39. og 41. betragtning til direktiv 2014/40 angiver:
»(18)      Visse tilsætningsstoffer anvendes for at give det indtryk, at tobaksvarerne frembyder sundhedsmæssige fordele, udgør en begrænset sundhedsrisiko eller skærper årvågenhed og fysiske præstationer. Disse tilsætningsstoffer samt tilsætningsstoffer, som har CMR-egenskaber også i uforbrændt form, bør forbydes for at sikre ensartede regler i hele Unionen og et højt sundhedsbeskyttelsesniveau. Tilsætningsstoffer, der øger produktets afhængighedsskabende egenskaber og toksicitet, bør også forbydes.
[…]
(39)      Kun elektroniske cigaretter, der leverer nikotindoser i konstante mængder, bør tillades markedsført i henhold til dette direktiv. Levering af nikotindoser i konstante mængder ved normale anvendelsesbetingelser er nødvendig af hensyn til sundhedsbeskyttelsen, sikkerheden og kvaliteten, herunder for at undgå risikoen for et utilsigtet indtag af høje doser.
[…]
(41)      Eftersom nikotin er et toksisk stof og i betragtning af de potentielle sundhedsmæssige risici og sikkerhedsrisici, herunder for de personer, som produktet ikke er beregnet til, bør nikotinholdig væske kun markedsføres i elektroniske cigaretter eller i genopfyldningsbeholdere, der opfylder visse sikkerheds- og kvalitetskrav. […]«
5.        Artikel 1 i direktiv 2014/40, som har overskriften »Genstand«, fastsætter:
»Målet med dette direktiv er at gennemføre en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om: […]
f)       markedsføring og mærkning af visse produkter, der er beslægtet med tobaksvarer, nemlig elektroniske cigaretter […]
for at fremme den rette funktion af det indre marked for tobak og relaterede produkter med udgangspunkt i et højt sundhedsbeskyttelsesniveau, navnlig for unge, og for at opfylde Unionens forpligtelser i henhold til WHO’s rammekonvention om tobakskontrol (»FCTC«).«
6.        Direktivets artikel 7 med overskriften »Bestemmelser om ingredienser« foreskriver i stk. 6, litra d):
»Medlemsstaterne forbyder markedsføring af tobaksvarer, der indeholder følgende tilsætningsstoffer:
[…]
d)      for røgtobak, tilsætningsstoffer, der letter inhalering eller nikotinoptagelse […]«
7.        Stk. 1 i direktivets artikel 20 med overskriften »Elektroniske cigaretter« foreskriver:
»Medlemsstaterne sikrer, at elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere kun markedsføres, hvis de overholder dette direktiv og al anden relevant EU-lovgivning.«
8.        Artikel 20, stk. 3, litra c), fastsætter:
»Medlemsstaterne sikrer, at:
[…]
c)      den nikotinholdige væske ikke indeholder de tilsætningsstoffer, der er opført i artikel 7, stk. 6.«
B.      Belgisk ret
9.        Artikel 4 i koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten (kongeligt dekret af 28.10.2016 om fremstilling og markedsføring af elektroniske cigaretter, herefter »det kongelige dekret af 28. oktober 2016«), som ændret ved artikel 3 i koninklijk besluit van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigaretten (kongeligt dekret af 7.11.2022 om ændring af det kongelige dekret af 28. oktober 2016 om fremstilling og markedsføring af elektroniske cigaretter (3), herefter »det kongelige dekret af 7. november 2022«), som har overskriften »Sammensætning og teknisk lovgivning«, fastsætter i stk. 4, nr. 5:
»Nikotinholdig væske indeholder ikke følgende tilsætningsstoffer:
[…]
5.      tilsætningsstoffer, der letter inhalering eller nikotinoptagelse.«
III. Hovedsagerne og det præjudicielle spørgsmål
10.      Det kongelige dekret af 28. oktober 2016 om fremstilling og markedsføring af elektroniske cigaretter gennemfører direktiv 2014/40 for så vidt angår elektroniske cigaretter.
11.      Den 6. juli 2021 underrettede Belgische Staat (den belgiske stat) i henhold til direktiv 2015/1535 (4) Europa-Kommissionen om udkastet til ændring af artikel 4 i det kongelige dekret af 28. oktober 2016, idet der oprindeligt blev oplistet fire grupper af forbudte tilsætningsstoffer i elektroniske cigaretter.
12.      Imidlertid vedtog Belgische Staat (den belgiske stat) den 7. november 2022 et kongeligt dekret om ændring af artikel 4 i det kongelige dekret af 28. oktober 2016, hvor der – til forskel fra den oprindelige ordlyd af udkastet – blev tilføjet en femte kategori af forbudte tilsætningsstoffer, nemlig netop tilsætningsstoffer, der letter inhalering eller nikotinoptagelse.
13.      Den 13. marts 2023 anlagde British American Tobacco (herefter »BAT«), Nicoventures Holdings Ltd (herefter »NH«) og DSE International BV (herefter »DSE«) (herefter samlet »sagsøgerne«) to søgsmål ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) med påstand om annullation af det kongelige dekret af 7. november 2022, idet selskaberne fremførte to anbringender, af hvilke kun det andet har betydning for den præjudicielle sag (5).
14.      Med dette andet anbringende har sagsøgerne nærmere bestemt gjort gældende, at artikel 3 i det kongelige dekret af 7. november 2022 »overskrider spillerummet for lovgivning om e-cigaretter og er i strid med direktiv 2014/40«. Efter sagsøgernes opfattelse relaterer artikel 7, stk. 6, litra d), sig nemlig udelukkende til »røgtobak«, hvilken kategori dog ikke inkluderer elektroniske cigaretter, eftersom de ikke indeholder tobak og dermed ikke producerer en forbrænding.
15.      Til støtte for sit anbringende har sagsøgerne anført, at i lyset af definitionerne af »røgtobak« og »elektronisk cigaret« henholdsvis i direktivets artikel 2, nr. 9) og nr. 16), omfatter anvendelsesområdet for direktivets artikel 7, stk. 6, litra d), kun »røgtobak«, hvorfor elektroniske cigaretter tydeligt er udelukket herfra.
16.      Sagsøgerne har desuden gjort gældende, at artikel 3 i det kongelige dekret af 7. november 2022 indeholder en begrænsning, som er i strid med artikel 24 i direktiv 2014/40, eftersom medlemsstaterne ifølge denne artikel ikke må forbyde eller begrænse markedsføringen af tobak eller relaterede produkter hvad angår de aspekter, som er harmoniseret ved direktivet.
17.      Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) nærer tvivl om henvisningen i artikel 20, stk. 3, litra c), i direktiv 2014/40 til samme direktivs artikel 7, stk. 6, og har derfor besluttet at udsætte de to hovedsager og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 20, stk. 3, litra c), [i direktiv 2014/40,] sammenholdt med artikel 7, stk. 6, [heri,] fortolkes således, at [denne bestemmelse], for så vidt angår markedsføring af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere, forpligter medlemsstaterne til at forbyde, at nikotinholdig væske indeholder tilsætningsstoffer, der letter inhalering eller nikotinoptagelse, som det er fastsat i direktivets artikel 7, stk. 6, litra d), selv om en elektronisk cigaret hverken producerer en forbrænding eller røg?«
18.      Sagsøgerne, den belgiske,
den tjekkiske, den tyske, den franske, den østrigske og den portugisiske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
IV.    Bedømmelse
19.      Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 20, stk. 3, litra c), i direktiv 2014/40, sammenholdt med artikel 7, stk. 6, heri, skal fortolkes således, at der ikke må markedsføres elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere, hvis nikotinholdige væske indeholder tilsætningsstoffer, der letter inhalering eller nikotinoptagelse. Den belgiske lovgivning, som specifikt omfatter elektroniske cigaretter, foreskriver udtrykkeligt, at nikotinholdig væske ikke må indeholde tilsætningsstoffer, der letter inhalering eller nikotinoptagelse.
20.      Af de nedenfor anførte grunde er jeg af den opfattelse, at spørgsmålet fra den forelæggende ret skal besvares bekræftende.
21.      Der er nu gået hele 25 år siden den historiske dom af 5. oktober 2000, Tyskland mod Parlamentet og Rådet, hvor Domstolen fastslog, at EU-lovgiver, selv om beskyttelsen af folkesundheden er afgørende for lovgivers valg, kan basere sig på bestemmelserne vedrørende det indre markeds oprettelse, når den lovgivningsakt, som vedtages, reelt har til formål at forbedre vilkårene for det indre markeds oprettelse og funktion (6). Domstolen afklarede endvidere, at traktaten udelukker enhver harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der tilsigter at beskytte og forbedre menneskers sundhed, men at dette ikke indebærer, at harmoniseringsforanstaltninger, der vedtages på grundlag af andre af traktatens bestemmelser, i den foreliggende situation artikel 114 TEUF, ikke kan have indvirkning på beskyttelsen af menneskers sundhed (7).
22.      Desuden har Domstolen i flere tilfælde påpeget, at EU’s harmoniseringsforanstaltninger i sektoren for tobak og relaterede produkter har et »dobbelt formål«, som består i a) at fremme den rette funktion af det indre marked for disse produkter, b) med udgangspunkt i et højt sundhedsbeskyttelsesniveau, navnlig for unge (8).
23.      Den indbyrdes afhængighed mellem de to formål kan udelukkende opnås på EU-plan med henblik på at undgå, at der opstår afvigelser mellem de nationale lovgivninger i denne specifikke sektor og dermed såvel hindringer for de frie varebevægelser som konkurrencefordrejninger (9).
24.      Henset til det overordnede formål, som sundhedsbeskyttelsen har inden for Unionens retsorden (10), tilkommer det ligeledes EU-lovgiver i sine reguleringsmæssige valg at tage højde for, på den ene side, de mulige økonomiske konsekvenser for virksomhederne, som skal overholde de forpligtelser og forbud, der følger af harmoniseringsforanstaltningerne, og på den anden side behovet for at sikre et højt sundhedsbeskyttelsesniveau. Domstolen har erindret om, at opfyldelsen af dette behov »kan begrunde endog betydelige negative økonomiske konsekvenser« (11).
25.      Som anført hersker der ingen tvivl om, at også det omhandlede direktiv har det ovenfor vurderede »dobbelte formål«, såsom angivet i direktivets artikel 1. Artikel 1 fastsætter, at målet med dette direktiv er at gennemføre en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger for at fremme den rette funktion af det indre marked for tobak og relaterede produkter med udgangspunkt i et højt sundhedsbeskyttelsesniveau, og for at opfylde EU’s forpligtelser i henhold til Verdenssundhedsorganisationens
(herefter »WHO«) rammekonvention om tobakskontrol.
26.      En analyse af de specifikke bestemmelser, som den forelæggende ret har anmodet om en fortolkning af, fører til den samme slutning.
27.      Ifølge fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (12).
28.      Hvad angår ordlydsfortolkningen finder jeg det hensigtsmæssigt indledningsvis at erindre om, at direktivet i det væsentlige vedrører to produkttyper. Dels er der »Tobaksvarer« som omhandlet i direktivets afsnit II, der igen er inddelt i »røgtobak« (dvs. produkter, som kan forbruges via en forbrændingsproces) og »røgfri tobaksvare« (såsom tyggetobak, tobak, der indtages nasalt, og tobak, der indtages oralt) (13). Dels omfatter direktivet »Elektroniske cigaretter og urtebaserede rygeprodukter« ifølge sit afsnit III.
29.      Artikel 7 er indeholdt i kapitel I i afsnit II, som har overskriften »Tobaksvarer«. Derfor omfatter bestemmelserne i dette afsnit udelukkende tobaksvarer. Faktisk omhandler artikel 7, stk. 6, litra d), specifikt røgtobak, fordi EU-lovgiver har villet opstille forbuddet mod tilsætningsstoffer, der letter inhalering eller nikotinoptagelse, med hensyn til en specifik kategori af tobaksvarer såsom røgtobak. Heraf følger, at stk. 6 i direktivets artikel 7, henset til denne artikels placering i direktivet, ikke også udtrykkeligt kan relatere sig til elektroniske cigaretter.
30.      At hævde på generel vis, at artikel 7, stk. 6, burde og kunne have henvist udtrykkeligt til elektroniske cigaretter, såfremt hensigten var, at den skulle finde anvendelse på dem, er med andre ord ensbetydende med at ignorere direktivets opbygning.
31.      Artikel 20, som er indeholdt i afsnit III med overskriften »Elektroniske cigaretter og urtebaserede rygeprodukter«, foreskriver i stk. 3, litra c), at »den nikotinholdige væske ikke indeholder de tilsætningsstoffer, der er opført i artikel 7, stk. 6«, uden at foretage nogen sondring med hensyn til røgtobak. Lovgiver havde derfor til hensigt at inkludere alle tilsætningsstoffer, der er opført i artikel 7, stk. 6, inklusive tilsætningsstoffer, der letter inhalering eller nikotinoptagelse.
32.      En ordlydsfortolkning kan derfor i sig selv være tilstrækkelig til at konkludere, at medlemsstaterne i henhold til artikel 20, stk. 3, sammenholdt med artikel 7, stk. 6, skal sikre, at elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere ikke indeholder tilsætningsstoffer, der letter inhalering eller nikotinoptagelse.
33.      Jeg er dog indforstået med, at der stadig kan være fortolkningstvivl, sådan som nogle parter har påpeget. Disse tvivl kan efter min opfattelse helt afhjælpes på grundlag af en formålsbestemt fortolkning. Denne konklusion kan navnlig drages i lyset af et af formålene (14) med direktivet, dvs. at sikre et højt sundhedsbeskyttelsesniveau, eftersom der findes videnskabelige beviser for, at elektroniske cigaretter hvad angår sundhedsrisici kvalitativt kan sidestilles med standardcigaretter.
34.      Det fremgår af syvende betragtning til direktiv 2014/40, at »[der også er] behov for et lovgivningsmæssigt tiltag på EU-plan for at gennemføre
WHO’s rammekonvention om tobakskontrol fra maj 2003 (»FCTC«), hvis bestemmelser er bindende for Unionen og dens medlemsstater. […]«.
35.      Inden for videnskaben har flere studier vist, at elektroniske cigaretter har sundhedsskadelige virkninger. Disse virkninger forårsages navnlig af den type stoffer, som genereres ved anvendelsen af elektroniske cigaretter, og af den nikotin, der er indeholdt i væsken til elektroniske cigaretter. De sundhedsskadelige virkninger af elektroniske cigaretter kan sidestilles med virkningerne af standardcigaretter.
36.      Det fremgår nemlig af udtalelsen af 16. april 2021 fra Den Videnskabelige Komité for Sundheds- og Miljørisici og Nye Risici (SCHEER) til Europa-Kommissionen, at nikotinoptagelse via elektroniske cigaretter kan sidestilles med optagelse via standardcigaretter(15). Eksempelvis hævder denne komité, at nikotinniveauet i serum ved anvendelse af elektroniske cigaretter, alt efter anvendelsestidsrum og antallet af »sug«, kan nå samme niveau som for standardcigaretter (16).
37.      Også tekniske rapporter fra WHO bekræfter de sundhedsskadelige virkninger af elektroniske cigaretter. Af denne grund har WHO opfordret parterne i rammekonventionen til at gennemføre politikker til at forebygge og mindske nikotinafhængighed, idet disse politikker skal indgå i et bredere program for tobakskontrol (17).
38.      I denne specifikke sammenhæng, hvor den nuværende videnskabelige viden er klar, er en risiko for folkesundheden reel og tilstrækkeligt bevist (18).
39.      Det er i øvrigt hensigtsmæssigt at erindre om, at forsigtighedsprincippet – der er det kriterium, som Domstolen benytter i forbindelse med vurdering af videnskabelige oplysninger og mulige sundhedsrisici – reelt omfatter to faser, dvs.: a) en fastlæggelse af de potentielt negative konsekvenser for sundheden af de pågældende stoffer eller fødevarer og en omfattende evaluering af risikoen for sundheden på grundlag af de mest pålidelige videnskabelige data, der er til rådighed, og de seneste internationale forskningsresultater, og b) kun hvis det viser sig ikke at være muligt med sikkerhed at fastslå, om og i givet fald i hvilket omfang den påståede risiko foreligger, som følge af at resultaterne af de foretagne undersøgelser er utilstrækkelige, ikke er overbevisende eller er upræcise, men at sandsynligheden for en reel skade for folkesundheden varer ved, dersom risikoen indtræder, begrunder forsigtighedsprincippet således restriktive foranstaltninger, såfremt de ikke er forskelsbehandlende og er objektive (19).
40.      I det omhandlede direktivs tilfælde synes der ifølge den fortolkning, som foreslås med henblik på at beskytte sundheden, ikke (længere) at foreligge forsigtighedsgrunde, men alene reguleringsgrunde.
41.      På grundlag af den nuværende videnskabelige viden og med det nødvendige udgangspunkt i sundhedsbeskyttelsen kan det derfor konkluderes, at elektroniske cigaretter ikke kan anses for at være frie for risici for menneskers sundhed, idet nikotinoptagelse via elektroniske cigaretter ikke adskiller sig væsentligt fra optagelse via standardcigaretter.
42.      Hvis der ikke længere skal tages udgangspunkt i forsigtighedsprincippet, skal vurderingen vedrøre proportionaliteten i lovgivers valg
– eftersom det drejer sig netop om dette. I medfør af artikel 114 TEUF
har EU-lovgiver en vis skønsmargen i forbindelse med harmoniseringen og må gribe ind og vedtage de nødvendige foranstaltninger under overholdelse af dels artikel 114, stk. 3, TEUF (20), dels de retsprincipper, der er nævnt i EUF-traktaten eller udledt af retspraksis (21).
43.      Sagsøgerne har gjort gældende, at elektroniske cigaretter ikke må være omfattet af samme ordning som tobaksvarer, fordi elektroniske cigaretter hverken producerer en forbrænding eller røg. Ifølge sagsøgerne skal harmoniseringen opfattes netop i denne retning, dvs. at de to produkttyper har forskellige objektive kendetegn, hvorfor elektroniske cigaretter skal reguleres forskelligt i forhold til tobaksvarer. Dette argument er ikke overbevisende, på trods af at Domstolen i tidligere afgørelser udtrykkeligt har fastslået, at »elektroniske cigaretter [adskiller sig fra tobaksvarer] ved deres objektive kendetegn såvel som ved deres nyhed på det berørte marked, hvilket begrunder, at der anvendes en særlig ordning for disse produkter« (22).
44.      Den omstændighed, at elektroniske cigaretter kan være genstand for en særlig ordning, begrunder imidlertid ikke, at denne ordning kan undlade at tage hensyn til det grundlæggende formål om sundhedsbeskyttelse, som direktivet forfølger (23).
45.      At hævde, at harmoniseringen skal opnås ved at opretholde forskellige ordninger for de to omhandlede produkttyper – elektroniske cigaretter og tobaksvarer – ville efter min opfattelse af samme grund bevirke, at der alene tages hensyn til det ene formål, dvs. at sikre den rette funktion af det indre marked, og at der ses bort fra det andet formål, nemlig at sikre et højt sundhedsbeskyttelsesniveau. Af overvejelserne ovenfor i punkt 24 fremgår det derimod klart, at det sidstnævnte formål skal vejlede fortolkningen af bestemmelser som de af hovedsagerne omfattede.
46.      Hvis det fastslås, at forbuddet mod tilsætningsstoffer, der letter inhalering eller nikotinoptagelse, ikke omfatter elektroniske cigaretter, frygter jeg i denne forbindelse, at dette ville øge risikoen for skadelige virkninger for forbrugernes sundhed, navnlig for unge, der udgør den største forbrugergruppe for denne produkttype (24).
47.      Hvis EU-lovgiver udtrykkeligt havde fastsat, at forbuddet mod de omhandlede tilsætningsstoffer ikke omfattede elektroniske cigaretter, ville dette bl.a. have medført, at elektroniske cigaretter ville have banet vejen for nikotinafhængighed, hvilket er i åbenbar modstrid med logikken bag 43. betragtning til direktivet (25).
48.      Der er således tale om en risiko, som EU-lovgiver ikke ville have kunnet acceptere, henset til forsigtighedsprincippet (tidligere) og proportionalitetsprincippet (nu) og så meget desto mere på grundlag af den nuværende videnskabelige viden. Når der er usikkerhed med hensyn til, om og i givet fald i hvilket omfang der er risiko for menneskers sundhed, har EU-lovgiver bl.a. i kraft af forsigtighedsprincippet allerede fuldt ud ret til at træffe beskyttelsesforanstaltninger uden at afvente, at det påvises, at der er en risiko, og hvilket omfang denne har (26).
49.      Dette bekræftes yderligere i 41. betragtning til direktivet, hvoraf det fremgår, at nikotin »er et toksisk stof«, som medfører »potentielle sundhedsmæssige risici […], herunder for de personer, som produktet ikke er beregnet til«, og at nikotinholdig væske – dvs. elektroniske cigaretters væske – følgelig »kun [bør] markedsføres i elektroniske cigaretter eller i genopfyldningsbeholdere, der opfylder visse sikkerheds- og kvalitetskrav«.
50.      At hævde, at det omhandlede forbud ikke også omfatter elektroniske cigaretter, ville desuden være ensbetydende med at overhøre WHO’s advarsel i denne henseende. Under den sjette session af konferencen for parterne i rammekonventionen, som blev afholdt den 18. oktober 2014, blev parterne opfordret til bl.a. at forbyde eller fastsætte regler for anvendelsen af elektroniske cigaretter »under hensyntagen til et højt sundhedsbeskyttelsesniveau« (27). Efter at have fremhævet, at elektroniske cigaretter ifølge videnskabelige studier ikke effektivt fremmer rygestop, opfordrede WHO for nylig i det tekniske notat af 2023 parterne til at gribe ind og reducere de risici, der følger af anvendelsen af elektroniske cigaretter, navnlig hos unge (28).
51.      I modsætning til hvad sagsøgerne har gjort gældende, kan det derfor i lyset af forsigtighedsprincippet og proportionalitetsprincippet ikke konkluderes, at en begrænsning som den af Belgische Staat (den belgiske stat) indførte udgør en yderligere begrænsning, som går ud over dem, der fremgår af direktiv 2014/40, hvorfor denne begrænsning ikke er uforenelig med stk. 1 i artikel 24 i direktiv 2014/40, som har overskriften »Fri bevægelighed«.
52.      Jeg er derfor af den opfattelse, at artikel 3 i det kongelige dekret af 7. november 2022, ifølge hvilken nikotinholdig væske ikke må indeholde tilsætningsstoffer, der letter inhalering eller nikotinoptagelse, ikke er i strid med direktiv 2014/40 i dens helhed.
53.      Heraf følger, at anvendelsen af forbuddet mod tilsætningsstoffer, der letter inhalering eller nikotinoptagelse, også på elektroniske cigaretter efter min opfattelse skal anses for en foranstaltning, der sigter mod at opnå formålet om at sikre et højt sundhedsbeskyttelsesniveau i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i EUF-traktaten og chartret (29).
V.      Forslag til afgørelse
54.      På baggrund af ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det spørgsmål, som Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) har forelagt, på følgende måde:
»Artikel 20, stk. 3, litra c), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/40/EU af 3. april 2014 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobak og relaterede produkter og om ophævelse af direktiv 2001/37/EF, sammenholdt med artikel 7, stk. 6, heri, skal fortolkes således, at medlemsstaterne skal sikre, at nikotinholdig væske ikke indeholder tilsætningsstoffer, der letter inhalering eller nikotinoptagelse, sådan som fastsat i direktivets artikel 7, stk. 6, litra d), selv om elektroniske cigaretter hverken producerer en forbrænding eller røg.«
1 –      Originalsprog: italiensk.
2 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/40/EU af 3.4.2014 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobak og relaterede produkter og om ophævelse af direktiv 2001/37/EF (EUT 2014, L 127, s. 1).
3 –      Belgisch Staatsblad af 11.1.2023, s. 5873.
4 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/1535 af 9.9.2015 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester (kodifikation) (EUT 2015, L 241, s. 1). Ifølge dette direktiv skal medlemsstaterne på grundlag af princippet om loyalt samarbejde underrette Kommissionen om deres planer vedrørende tekniske forskrifter inden udstedelsen heraf.
5 –      Den forelæggende ret har fundet, at den kan træffe afgørelse om det første anbringende subsidiært efter afgørelse om det andet anbringende, og har derfor udsat vurderingen af det første anbringende uden at formulere noget præjudicielt spørgsmål herom. For fuldstændighedens skyld skal det oplyses, at parterne med det første anbringende har gjort gældende, at Belgien ikke korrekt underrettede Europa-Kommissionen om udkastet til ændring af det kongelige dekret og følgelig tilsidesatte de proceduremæssige krav i direktiv 2015/1535.
6 –      Dom af 5.10.2000, Tyskland mod Parlamentet og Rådet (C-376/98, EU:C:2000:544, præmis 88).
7 –      Dom af 5.10.2000, Tyskland mod Parlamentet og Rådet (C-376/98, EU:C:2000:544, præmis 77 og 78). Jf. senest dom af 26.6.2025, PJ Carroll og Nicoventures Trading (C-759/23, EU:C:2025:477, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
8 –      Jf. i denne retning dom af 10.12.2002, British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741, præmis 124), og af 4.4.2016, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-358/14, EU:C:2016:323, præmis 80).
9 –      Jf. i denne retning dom af 10.12.2002, British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741, præmis 64 og 179), og af 4.4.2016, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-358/14, EU:C:2016:323, præmis 117 og 118).
10 –      Det fremgår af chartrets artikel 35, andet punktum, samt af artikel 9 TEUF, artikel 114, stk. 3, TEUF og artikel 168, stk. 1, TEUF, at der skal sikres et højt sundhedsbeskyttelsesniveau ved fastlæggelsen og gennemførelsen af alle Unionens politikker og aktiviteter, og derfor herunder ved gennemførte harmoniseringsforanstaltninger; jf. senest dom af 22.6.2023, Kommissionen mod Ungarn (C-823/21, EU:C:2023:504, præmis 55).
11 –      Jf. bl.a. dom af 22.11.2018, Swedish Match (C-151/17, EU:C:2018:938, præmis 54).
12 –      Jf. senest dom af 9.1.2025, Holding Communal (C-627/23, EU:C:2025:9, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
13 –      Jf. i denne forbindelse artikel 2, nr. 4), 5), 9) og 13), og artikel 19, stk. 4, i direktiv 2014/40.
14 –      Jf. dom af 4.4.2016, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-358/14, EU:C:2016:323, præmis 80), hvor Domstolen udtrykkeligt bemærkede, at direktivet »har et dobbelt formål, som består i at fremme den rette funktion af det indre marked for tobak og relaterede produkter med udgangspunkt i et højt sundhedsbeskyttelsesniveau, navnlig for unge«. Jf. også dom af 4.4.2016, Philip Morris Brands m.fl. (C-547/14, EU:C:2016:325, præmis 220), af 22.2.2022, Stichting Rookpreventie Jeugd m.fl. (C-160/20, EU:C:2022:101, præmis 32), og af 15.4.2025, Bundesminister für Gesundheit (C-717/23, EU:C:2025:351, præmis 49). Jf. senest dom af 26.6.2025, PJ Carroll og Nicoventures Trading (C-759/23, EU:C:2025:477, præmis 54 og 55).
15 –      Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, European Commission, Opinion on electronic cigarettes, 16.4.2021, s. 6.
16 –      Ibidem, s. 8. I lyset af de videnskabelige beviser for de skadelige virkninger af de såkaldte »nye« produkter som elektroniske cigaretter (jf. punkt 2 i Rådets henstilling om røg- og aerosolfrie miljøer, der erstatter Rådets henstilling 2009/C 296/02 (retsgrundlag foreslået af Kommissionen: artikel 168, stk. 6, i TEUF) – Vedtagelse (Note ST 15059 2024 INIT) fra Generalsekretariatet for Rådet for Den Europæiske Union (14.11.2024)) vedtog Rådet desuden en henstilling med overskriften »Rådets henstilling af 3.12.2024 om røg- og aerosolfrie miljøer, der erstatter Rådets henstilling 2009/C 296/02 (EUT C, C/2024/7425). Anvendelsesområdet for denne henstilling, der blev vedtaget den 3.12.2024, omfatter – til forskel fra den tidligere ophævede henstilling – også elektroniske cigaretter.
17 –      WHO, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, december 2023, s. 5. I forbindelse med vurderingen af gyldigheden af artikel 20 i direktiv 2014/40 tog Domstolen i dom af 4.4.2016, Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, præmis 51), bl.a. hensyn til WHO’s rapport af 1.9.2014 med overskriften »Electronic nicotine delivery systems« (Report by WHO, (FCTC/COp/6/10/ Rev. 1), kan findes på: https://iris.who.int/handle/10665/147110). Jf. analogt dom af 9.9.2003, Monsanto Agricoltura Italia m.fl. (C-236/01, EU:C:2003:431, præmis 79).
18 –      Jf. analogt dom af 2.12.2004, Kommissionen mod Nederlandene (C-41/02, EU:C:2004:762, præmis 49), af 9.9.2003, Monsanto Agricoltura Italia m.fl. (C-236/01, EU:C:2003:431, præmis 109), og af 28.1.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-333/08, EU:C:2010:44, præmis 87).
19 –      Jf. analogt dom af 19.1.2017, Queisser Pharma (C-282/15, EU:C:2017:26, præmis 56 og 57).
20 –      Artikel 114, stk. 3, TEUF bestemmer følgende: »Kommissionens forslag i henhold til stk. 1 inden for sundhed, sikkerhed, miljøbeskyttelse og forbrugerbeskyttelse skal bygge på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til navnlig enhver ny udvikling baseret på videnskabelige kendsgerninger. Inden for deres respektive kompetenceområder bestræber Europa-Parlamentet og Rådet sig også på at nå dette mål.« Jf. også senest dom af 26.6.2025, PJ Carroll og Nicoventures Trading (C-759/23, EU:C:2025:477, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
21 –      Jf. i denne retning dom af 4.4.2016, Philip Morris Brands m.fl. (C-547/14, EU:C:2016:325, præmis 62 og 63), og af 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:490, præmis 49).
22 –      Jf. dom af 4.4.2016, Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, præmis 62). I præmis 63 bemærkede Domstolen, at en sammenligning af de regler, der gælder for tobaksvarer, med dem, der gælder for elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere, var irrelevant i lyset af forskellene mellem de to produktkategorier.
23 –      I denne forbindelse deler jeg Kommissionens bemærkninger om emnet. Kommissionen har anført, at det ville være uforeneligt med formålet om at sikre et højt sundhedsbeskyttelsesniveau at antage, at tilsætningsstoffer, der letter inhalering eller nikotinoptagelse, kan undtages fra de grupper af forbudte tilsætningsstoffer, som er oplistede i direktivet, i overensstemmelse med artikel 20, stk. 3, litra c), sammenholdt med artikel 7, stk. 6, fordi elektroniske cigaretter producerer damp.
24 –      Ifølge udtalelsen fra Den Videnskabelige Komité for Sundheds- og Miljørisici og Nye Risici (SCHEER) til Europa-Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 16, er antallet af unge, der anvender elektroniske cigaretter, steget markant i EU fra 7,2% i 2012 til 14,6% i 2017 (s. 17). Det fremgår endvidere af et fælles studie fra Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD) og Europa-Kommissionen, som har titlen »Health at a Glance: Europe 2024: State of Health in the EU Cycle« (OECD Publishing, 2024, Paris), at anvendelsen af elektroniske cigaretter i de europæiske lande »er markant højere blandt unge« (s. 118).
25 –      I 43. betragtning til direktiv 2014/40 angiver EU-lovgiver, at »[e]lektroniske cigaretter kan bane vejen for nikotinafhængighed og i sidste ende et traditionelt tobaksforbrug, da de imiterer og normaliserer rygning«.
26 –      Jf. i denne retning dom af 10.4.2014, Acino mod Kommissionen (C-269/13 P, EU:C:2014:255, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
27 –      Jf. beslutningen »Electronic nicotine delivery systems and electronic non-nicotine delivery systems« fra konferencen for parterne i WHO’s rammekonvention om tobakskontrol, som blev truffet den 18.10.2014 under den sjette session afholdt i Moskva, FCTC/COP/6(9) (beslutningens punkt 3), kan findes på: https://iris.who.int/handle/10665/145116.
28 –      Jf. WHO, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, december 2023, navnlig s. 3, hvor det oplyses, at »[y]oung people in many countries are increasingly taking up the use of e-cigarettes and this trend has been reported to be of great public health concern by several countries«.
29 –      Nævnt ovenfor i fodnote 10.