61998CC0423_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1 Par la demande préjudicielle présentée conformément à l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), la Corte di Appello di Napoli (Italie) invite la Cour à interpréter certaines dispositions du droit communautaire primaire afin de constater dans quelle mesure celles-ci s'accordent avec une législation nationale qui fait dépendre d'une autorisation préalable l'acquisition, en particulier par une personne étrangère, de droits réels portant sur des biens immobiliers se trouvant dans des zones du territoire italien caractérisées par leur intérêt militaire.
II - Les circonstances du litige et la procédure
2 Deux ressortissants allemands ont acheté, le 14 janvier 1998, deux immeubles situés à Barano, dans l'île d'Ischia (golfe de Naples). Toutefois, le conservateur du registre des biens immobiliers de Naples a refusé de procéder à la transcription de la convention de vente au motif que les acheteurs n'avaient pas sollicité au préalable l'autorisation préfectorale prévue spécialement lorsque les acheteurs sont des étrangers par l'article 18 de la loi italienne n, 898, du 24 décembre 1976, dans sa version modifiée par l'article 9 de la loi no 104 du 2 mai 1990, qui s'applique désormais en vertu de l'arrêté pris conjointement, le 15 mai 1990, par les ministres de la Défense et de l'Intérieur (1). Comme nous le verrons, cette autorisation est nécessaire lorsque, tel qu'en l'espèce, les immeubles offerts à la vente sont situés dans des zones qui ont été classées en «zones d'intérêt militaire».
3 M. Alfredo Albore, partie appelante au principal (ci-après «M. Albore»), notaire à Forio, a attaqué ce refus devant le Tribunale di Napoli, considérant que l'exigence d'une autorisation préalable ne pouvait s'appliquer à des étrangers ressortissants d'autres États membres de l'Union européenne, car son application serait alors contraire aux principes fondamentaux de l'ordre juridique communautaire. La juridiction de première instance n'a pas accueilli ce moyen.
4 Le 22 juin 1998, M. Albore a interjeté appel, en invoquant derechef l'incompatibilité de la législation nationale litigieuse avec les règles de droit communautaire.
5 La juridiction de renvoi relève que les dispositions litigieuses de la loi italienne semblent à première vue contraires aux dispositions conjointes de l'article 6 et des articles 52, 56 et 67 du traité. Elle estime néanmoins «nécessaire de saisir la Cour à titre préjudiciel, au sens de l'article 177 du traité, sur la compatibilité de l'article 18 de la loi n, 898 de 1976, telle qu'elle a été modifiée par l'article 9 de la loi n, 104/1990 avec les articles précités du traité».
III - La législation nationale en cause
6 La loi italienne n, 1095 du 3 juin 1935, relative au transfert de la propriété des biens immobiliers situés dans les provinces jouxtant les frontières terrestres, disposait, en son article premier:
«Tous les actes d'aliénation totale ou partielle des biens immobiliers situés dans les zones des provinces jouxtant les frontières terrestres doivent être soumis à l'approbation du préfet de la province».
Aux termes de l'article 2 de la même loi, les actes portant aliénation ou transfert de propriété ne peuvent être transcrits sur les registres publics par les services compétents «s'il n'est pas produit la preuve que le préfet a donné son approbation».
7 L'article 18 de la loi n, 898 du 24 décembre 1976, portant nouvelle réglementation des servitudes militaires, elle-même modifiée par la loi n, 104 du 2 mai 1990, dispose:
«Les dispositions visées aux articles 1 et 2 de la loi n, 1095 du 3 juin 1935, modifiée par la loi n, 2207 du 22 décembre 1939, s'appliquent également dans les zones du territoire national déclarées d'intérêt militaire par arrêté du ministre de la défense, pris de concert avec le ministre de l'intérieur et publié au Journal officiel.
L'autorisation du préfet et l'avis de l'autorité militaire prévus pour les actes portant mutation totale ou partielle de biens immobiliers par la loi n, 1095 du 3 juin 1935, dans sa version modifiée par la loi n, 2207 du 22 décembre 1939, ne sont pas exigés pour les actes de cession totale ou partielle aux ressortissants italiens ou aux administrations de l'État, y compris les entreprises autonomes, aux communes, aux provinces et autres collectivités locales, aux régions, aux organismes publics ayant des missions d'ordre économique ainsi qu'à toute autre personne morale, publique ou privée, de nationalité italienne.»
8 L'arrêté conjoint des ministres de la Défense et de l'Intérieur, prévu par la loi no 104, du 2 mai 1990, a été adopté le 15 mai 1990 et
publié au GURI n, 117 du 22 mai 1990. Cet arrêté a déclaré d'intérêt militaire les mêmes zones que celles qui étaient mentionnées dans le texte de l'article 18 de la loi antérieure, la loi no 898/76. Ces zones comprennent pratiquement toutes les petites îles italiennes, au nombre desquelles figure Ischia, qui intéresse le litige au principal.
IV - La recevabilité des questions préjudicielles
9 Le gouvernement italien croit qu'il n'y a pas lieu, pour la Cour, de répondre sur le fond à la question préjudicielle posée, dans la mesure où le litige au principal présenterait un caractère purement national. Le gouvernement italien soutient, en effet, que la question de l'acquisition de droits réels portant sur des immeubles ne serait susceptible de faire l'objet d'un examen en droit communautaire que s'il s'avérait qu'elle fût liée à l'exercice d'une des libertés consacrées par le traité, soit la liberté d'établissement, la liberté de circulation ou la libre prestation de services. Le fait que les acheteurs des immeubles concernés soient des personnes de nationalité allemande ne permet pas, à lui seul, de considérer que les restrictions imposées par la législation italienne à l'acquisition de droits réels soient liées à l'exercice de l'une des libertés, mentionnées ci-dessus, consacrées par l'ordre juridique communautaire.
10 Nous ne pouvons pas nous rallier à ce raisonnement. Il suffit, sur ce point, de souligner que l'acquisition à titre onéreux de droits réels par des personnes habitant dans d'autres États membres constitue un investissement, et donc un mouvement transfrontalier de capitaux qui, en tant que tel, est couvert par le principe de liberté de circulation des capitaux. Nous nous référerons utilement, en la matière, à l'arrêt de la Cour du 1er juin 1999, Konle (2). Au point 22 de cet arrêt, la Cour expose: «Quant aux mouvements de capitaux, ils comprennent les opérations par lesquelles des non-résidents effectuent des investissements immobiliers sur le territoire d'un État membre, ainsi qu'il ressort de la nomenclature des mouvements de capitaux figurant à l'annexe I de la directive 88/361/CEE du Conseil, du 24 juin 1988, pour la mise en oeuvre de l'article 67 du traité (JO L 178, p. 5).»
11 En l'espèce, c'est un ressortissant allemand qui a acheté des immeubles sis en territoire italien. Si cette personne ne réside pas en Italie, l'acquisition d'un droit réel, quels qu'en soient les objectifs, relève du champ d'application du droit communautaire, à tout le moins en ce qu'elle suppose un mouvement transfrontalier de capitaux. Pour le cas où cette même personne réside déjà en Italie, la question examinée relève évidemment du droit communautaire, cette fois sous l'angle de la liberté de circulation des personnes.
V - Le choix de la base légale
A - Les arguments des parties
12 M. Albore tente d'établir un lien entre la prohibition nationale litigieuse et les dispositions du traité en matière de liberté d'établissement, de libre circulation des travailleurs, de liberté de prestation de services, de libre mouvement des capitaux, ainsi qu'avec le principe de non-discrimination, inscrit à l'article 6 du traité CE (devenu article 12 CE). Il invoque à cet effet l'arrêt du 30 mai 1989 (3), dans lequel la Cour a considéré que le droit d'acquérir des droits réels sur des immeubles était un élément constitutif important de la libre circulation, des personnes comme des services. Il soutient également que, pris conjointement, le principe de non-discrimination et le droit à la protection de la vie privée impliquent que le droit communautaire s'oppose à une législation nationale qui imposerait aux ressortissants d'États membres autres que l'État membre concerné de déclarer les finalités de l'acquisition d'un bien immobilier, alors que les ressortissants de cet État membre ne sont pas soumis à une telle exigence. En revanche, pour M. Albore, la question préjudicielle ne peut pas être examinée au regard des articles 223 et 224 du traité CE (devenus, respectivement, article 296 et article 297), car les conditions exceptionnelles d'application de ces dispositions ne sont pas réunies en l'espèce.
13 Dans les observations qu'il a adressées à la Cour, le gouvernement hellénique vise à faire admettre la compatibilité des prohibitions nationales litigieuses avec le droit communautaire en les rattachant aux domaines de la défense, de la sécurité publique et de la politique étrangère, domaines dans lesquels, soutient le gouvernement hellénique, les États membres disposent du pouvoir d'appréciation le plus étendu possible. Sans invoquer de disposition du traité à titre de base juridique, il mentionne les articles J.1 du traité sur l'Union européenne, 223 et 224 du traité CE, et 36, 48 et 73 D du traité CE (devenus articles 30, 39 et 85 CE), dont il déduit l'existence, si ce n'est absolue, à tout le moins largement admise, d'une faculté, pour les États membres, d'adopter des mesures au titre de la défense nationale et de la sécurité publique, même si ces mesures retreignent l'une des libertés consacrées par l'ordre juridique communautaire.
14 La Commission estime qu'il est plus exact d'examiner la question litigieuse sous l'angle des articles 56 et 73 D (devenus articles 46 et 58 CE). La législation italienne concernée semble en effet constituer, d'une part, une «nouvelle restriction» au droit d'établissement et, d'autre part, un obstacle à la libre circulation des capitaux.
15 Le gouvernement italien soutient que, dans l'hypothèse où la question serait examinée au fond, il conviendrait de considérer que la législation en cause est en totale conformité avec le droit communautaire.
B - Notre point de vue sur la question
a) La particularité des mesures nationales relatives à l'armée et à la défense nationale
16 Nous entamerons notre analyse en soulignant que c'est une question sensible qui est soulevée en l'espèce, en l'occurrence celle consistant à confronter au droit communautaire des mesures étatiques qui concernent la défense d'intérêts nationaux d'ordre militaire. Nous pensons que cet aspect spécifique de l'intérêt public national, directement lié à la notion même de souveraineté de l'État et au centre névralgique de l'État, présente certaines particularités qui le distinguent des autres dimensions que présente la sécurité publique, si l'on admet que la «sécurité publique» est un concept d'ordre général, qui inclut, entre autres, les mesures étatiques, les décisions et les politiques qui regardent les intérêts et exigences d'ordre militaire d'un État membre. En d'autres termes, l'auteur et le praticien du droit communautaire doivent, d'une part, aborder cette question avec une grande prudence et, d'autre part, lui appliquer, le cas échéant, un régime spécifique du point de vue de la légistique et de l'interprétation, qui s'écarte peu ou prou de la façon dont sont habituellement posées les questions de protection de la sécurité publique nationale.
17 Il est par ailleurs significatif que, dans certains cas, le droit des traités mentionne de manière spécifique la défense nationale ou des situations exceptionnelles dans lesquelles un État membre peut être amené à avoir recours à ses instruments militaires. Nous mentionnerons bien entendu les dispositions du traité sur l'Union européenne relatives à la mise en oeuvre d'une politique étrangère et de sécurité commune, ainsi que les articles 223 et 224 du traité CE (devenus articles 296 et 297 CE), dispositions sur lesquelles nous reviendrons dans la suite de notre analyse. En outre, la Cour a constamment enseigné que la définition de la politique nationale en matière de sécurité publique (interne et externe) et l'adoption des mesures qu'elle comporte relèvent de la compétence exclusive des États membres (4); a fortiori, la gestion des «affaires militaires» d'un État membre non seulement relève-t-elle de sa propre souveraineté, mais encore ne doit-elle pas rencontrer d'obstacles découlant de l'ordre juridique communautaire, qui seraient de nature à supprimer l'autonomie nationale de ses choix.
18 Toutefois, les observations qui précèdent n'amènent pas à conclure, comme semble le supposer le gouvernement hellénique, que cette compétence nationale ne serait pas susceptible d'une appréciation au regard du droit communautaire, ce qui reviendrait à admettre l'existence d'une «réserve générale, inhérente au traité, excluant du champ d'application du droit communautaire toute mesure prise au titre de la sécurité publique» (5). Des dispositions étatiques qui sont prises au titre de la poursuite d'objectifs militaires nationaux sont passibles d'un contrôle de compatibilité avec le droit communautaire dans la mesure où leur application entrave ou affecte le respect des règles de l'ordre juridique communautaire.
19 Or, c'est précisément sur ce point que l'applicabilité du droit communautaire suscite une difficulté supplémentaire. Certes, comme nous l'avons précédemment exposé, il serait utile de reconnaître que, dans certains cas, par leur nature, les mesures nationales relevant de la catégorie spécifique de l'«intérêt militaire» doivent être distinguées d'autres règles nationales du domaine de la sécurité publique et méritent que la Cour leur réserve un traitement spécifique aux fins du contrôle de leur conformité avec les règles communautaires. Cependant, cette possibilité ne se déduit pas directement des dispositions du droit communautaire primaire. Tout d'abord, les dispositions du traité sur l'Union européenne relatives à la politique étrangère et de sécurité commune, qui autorisent les États membres à faire état des particularités de leur politique de défense (6), ne sont nullement susceptibles d'affecter l'application du traité CE (7). Les États membres n'ont dès lors plus la faculté d'invoquer les dispositions du traité sur l'Union européenne pour s'abstenir de se conformer aux obligations qui leur incombent en vertu du traité CE. S'agissant de ce dernier, exception faite des situations relevant de la clause spécifique de sauvegarde des articles 223 et suiv. du traité CE (devenus articles 296 et suiv. CE), des dispositions nationales touchant à des questions militaires et de défense nationale et qui limitent ou entravent l'application du droit communautaire ne semblent pouvoir être justifiées que dans les cas et dans les conditions prévues formellement par le législateur communautaire.
20 Les articles 36, 56, 66, 73 D et 100 A du traité CE (devenus articles 30, 46, 55, 58 et 95 CE), qui permettent de déroger aux règles de libre circulation et d'harmonisation des législations nationales, peuvent être considérés, par exemple, comme constituant de telles clauses de sauvegarde. Toutefois - et, comme nous l'avons précédemment relevé, ceci est important - ces dispositions ne portent pas de manière spécifique sur des questions de nature militaire ou relevant de la défense nationale, mais concernent, de manière générale, les mesures nationales dictées par des raisons «d'ordre public» ou «de sécurité publique»; ces dispositions soumettent les mesures nationales dérogatoires au respect du principe de proportionnalité et à un large contrôle de fond de la Cour. Ainsi, il semble résulter du libellé des dispositions du droit communautaire primaire que, dans les cas où une question d'application des articles 223 et suiv. du traité ne se pose pas, des dispositions nationales telles que celle en cause devraient être examinées de la même façon que toute autre mesure nationale concernant l'ordre public ou la sécurité publique.
21 Cependant, ce nonobstant, ne serait-il pas utile que la Cour étudie la manière dont elle pourrait vérifier le respect des principes communautaires en prenant en compte les particularités propres à de telles situations? Comme nous l'exposerons ultérieurement, cette solution est la seule qui soit acceptable et qui corresponde aux orientations adoptées à ce jour par la jurisprudence.
b) Le fondement juridique de l'article 24 du traité CE (devenu article 297 CE)
22 Nous croyons utile de nous référer tout d'abord à l'article 224 du traité, et d'examiner l'applicabilité de cette disposition en l'espèce.
23 Cet article constitue, dans l'économie du traité, une sorte de soupape de sécurité permettant la sauvegarde de certains intérêts péremptoires des États membres. Cette clause de dégagement des obligations qui, normalement, incombent aux États membres dans l'ordre juridique communautaire, présente un double caractère exceptionnel. Tout d'abord, tout comme les autres clauses de sauvegarde qui accompagnent les règles communautaires, elle est d'interprétation stricte dès lors qu'elle constitue une exception au régime normatif généralement applicable. Ensuite, contrairement aux autres clauses de sauvegarde, sa mise en oeuvre semble impossible dans des «conditions normales» et n'est envisageable que dans des circonstances extrêmes, définies de manière exhaustive à l'article 224.
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Cette dernière constatation a conduit la Cour, notamment après les conclusions de l'avocat général M. Darmon sous l'arrêt Johnston (8), à considérer que les dispositions de l'article 224 revêtaient un caractère subsidiaire par rapport aux autres dispositions du traité, en ce sens qu'elles constituent l'«ultima ratio» à laquelle il ne peut être fait recours qu'à défaut d'une autre disposition communautaire permettant de satisfaire à la nécessité d'ordre public en cause (9). Tel est d'ailleurs la raison principale pour laquelle, à ce jour, la disposition en cause n'a encore jamais trouvé application (10).
25 Nous croyons que le raisonnement qui déduit automatiquement la subsidiarité d'une disposition de droit communautaire primaire de son caractère exceptionnel ne résiste pas au feu de la critique juridique.
26 Nous comprenons parfaitement l'attitude réservée adoptée par la Cour vis-à-vis de l'article 224: si les États membres invoquaient systématiquement cette disposition, l'équilibre des dispositions du traité risquerait de s'en trouver bouleversé et des dysfonctionnements pourraient affecter le mécanisme de contrôle de la compatibilité avec le droit communautaire des mesures nationales dérogeant aux principes généraux applicables en droit communautaire: pour échapper précisément au contrôle juridictionnel sévère de proportionnalité qui accompagne généralement l'application des autres clauses de sauvegarde que le traité prévoit (telles que les articles 36, 56, 66, e.a.), les États membres ont tout intérêt à réclamer l'examen des mesures nationales concernées sous l'angle de l'article 224; conformément à l'article 225 (devenu article 298 CE), l'appréciation de la Cour se limiterait alors à la question de l'«usage abusif» éventuel des pouvoirs conférés par l'article 224.
27 Toutefois, pensons-nous, au delà de la faculté offerte aux États d'adopter des mesures dérogatoires au droit communautaire - mesures qui seraient, le cas échéant, susceptibles d'être justifiées au titre d'autres dispositions du droit communautaire primaire - c'est un rôle supplémentaire que le législateur a entendu assigner à l'article 224 dans l'économie du traité. L'article 224 semble révéler une ligne de démarcation entre les circonstances normales de fonctionnement des institutions nationales et communautaires et des situations graves de danger national, qui affectent les relations générales entre la Communauté et les États membres. L'article 224 induit des modifications significatives de la nature, de l'intensité et de l'étendue des liens qui rattachent l'ordre juridique national à l'ordre juridique communautaire; il est dès lors impératif de déterminer, dans chaque cas, si les conditions d'application dudit article sont réunies. Telle est la raison pour laquelle le législateur communautaire n'a pas subordonné explicitement l'exercice des pouvoirs nationaux conféré par l'article 224 à l'insuffisance des autres voies de droit offertes aux États membres par le traité pour sauvegarder leurs intérêts.
28 Or, quelle est la portée normative de l'article 224? M. Albore ainsi que la Commission pensent qu'il va quasi de soi que cette disposition ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce. Nous ne sommes pas sûr que cette réponse négative soit si évidente.
29 Tout d'abord, l'interprétation de cet article présente une difficulté sensible. Les situations qu'il énumère, soit les «troubles intérieurs graves affectant l'ordre public», la «guerre», la «tension internationale grave constituant une menace de guerre», ou «faire face aux engagements contractés par lui en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationale», sont directement liées aux appréciations politiques, militaires et géopolitiques qui relèvent en principe des États membres. Comme l'observe l'avocat général M. F. Jacobs, dans ses conclusions sous l'ordonnance C-120/94 (11), il s'agit d'une question qui soulève le problème fondamental des «limites du pouvoir de contrôle juridictionnel dévolu à la Cour en pareilles hypothèses» (12), en particulier dans les situations qui relèvent de la notion de «guerre» ou de «menace de guerre». Dans ces hypothèses, «l'intensité de ce contrôle peut être fortement diminuée du fait de l'absence d'un critère juridique approprié qui soit susceptible d'être appliqué par les tribunaux» (13). Par ailleurs, l'avocat général souligne lui-même que l'étendue du contrôle juridictionnel exercé (au titre de l'article 225), relatif à l'éventuel usage abusif des pouvoirs concernés, «est très limitée, non seulement en raison de la terminologie de cet article et de celui qui le précède, mais également en raison de l'objet même du litige» (14). Il s'ensuit que le point de vue des autorités nationales quant à l'existence des conditions d'application de l'article 224, telles qu'elles sont énoncées dans le traité, n'est pas passible de la plénitude du contrôle juridictionnel de fond tel qu'il s'exerce, par exemple, à propos du caractère proportionnel des mesures prises au titre des articles 36, 56, 66 e.a., du traité CE.
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En outre, un problème d'interprétation supplémentaire apparaît. Le recours à l'article 224 suppose-t-il réellement une conjoncture où se rencontrent des événements et des circonstances du type de celles décrites dans cette disposition, soit des situations concrètes d'anarchie intérieure, de guerre, de menace de guerre ou de mise en oeuvre d'engagements (généralement d'ordre militaire) contractés en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationale? M. Albore ainsi que la Commission semblent répondre à cette question par l'affirmative. Dans ses conclusions sous l'arrêt Sirdar (15), l'avocat général M. la Pergola a soutenu qu'un État membre ne saurait invoquer l'application de cet article pour justifier des mesures nationales relatives à l'organisation de forces spéciales s'il ne se trouve pas, à l'époque concernée, dans une situation réelle de troubles graves, de guerre, de menace de guerre etc. Cette solution restrictive paraît, à première vue, correspondre tant au libellé de la disposition concernée du droit communautaire primaire qu'au principe de l'interprétation stricte des exceptions au respect du droit communautaire.
31 Néanmoins, croyons-nous, il est possible de défendre une démarche différente, qui se fonderait sur la nature particulière des situations auxquelles les auteurs des traités se sont référés en rédigeant l'article 224. Nous pensons spécialement que l'objectif majeur et ultime des rédacteurs de cet article consiste à reconnaître aux États membres la marge d'appréciation la plus large possible pour faire face à des conjonctures exceptionnelles et vraiment dangereuses. L'adoption de mesures destinées à faire face à de telles circonstances ne présuppose pas nécessairement la survenance de ce type de situations: il suffit que la prise de ces mesures soit en relation directe et exclusive avec ces circonstances. Il serait dès lors possible de soutenir que le pouvoir reconnu aux États membres d'opérer selon les impératifs dictés par la nécessité lorsqu'ils se trouvent en situation de crise, les habilite à adopter les mesures préventives indispensables pour être à même de réagir en cas de guerre, de troubles internationaux ou d'effondrement de l'État. Une conception totalement restrictive de l'interprétation de l'article 224, qui rejetterait automatiquement en dehors du champ d'application de cet article les décisions nationales liées directement et de manière exclusive aux situations exceptionnelles qu'il définit
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soit, en l'occurrence, des décisions d'organisation militaire de la défense nationale et des forces armées - risquerait de priver cette disposition de tout effet utile. Il convient en effet de distinguer l'interprétation stricte (que nous admettons pleinement) d'une clause dérogatoire d'une acception à ce point restrictive de la portée de cette disposition qu'elle reviendrait à la priver de toute utilité pratique.
32 Il serait possible d'opposer à ce raisonnement l'argument tiré de la nature exceptionnelle des situations visées à l'article 224, qui voudrait que, d'une manière ou d'une autre, les mesures nationales adoptées ne puissent avoir qu'un caractère provisoire. C'est qu'il ne serait pas concevable d'intégrer dans le champ d'application de cette disposition des décisions réglant de manière permanente une question, même s'il s'agit de l'attitude à adopter face à de circonstances de guerre ou de crises analogues. En d'autres termes, en admettant même que les mesures nationales litigieuses ne coïncident pas nécessairement avec l'époque où les situations particulières décrites à l'article 224 apparaissent réellement - nous avons précédemment exposé les difficultés que présente une définition nette des hypothèses dans lesquelles existe une «menace» avérée de guerre - il ne serait, derechef, pas possible de prolonger de telles mesures à l'infini: en effet, le caractère permanent qui serait alors le leur démontrerait qu'il ne s'agit pas de mesures adoptées exclusivement en vue de résoudre les problèmes relevant du champ d'application de l'article 224. Nous ne serions pas opposé à ce que semblable interprétation soit présumée: une telle présomption pourrait certes être réfutée mais, en pratique, elle serait difficile à renverser.
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Pour ne plus demeurer sur un plan théorique, nous allons transposer les considérations qui précèdent dans le contexte du présent litige. Nous nous demanderons dès lors dans quelle mesure les dispositions prohibitives litigieuses relatives à l'acquisition de droits réels immobiliers dans des zones qualifiées d'intérêt militaire pourraient relever du champ d'application de l'article 224. Nous n'estimerions pas impossible de répondre par l'affirmative si les prohibitions en cause revêtaient un caractère provisoire et spécial. Qu'il nous suffise de rappeler l'état d'anarchie qui a sévi pendant un certain temps en Albanie - un État voisin de l'Italie - ou, a fortiori, l'implication de l'Italie dans les missions de l'OTAN en Bosnie et, plus récemment, au Kosovo. Serait-il possible de refuser aux autorités italiennes le droit de voir dans ces conjonctures des menaces de guerre ou des conditions particulières découlant d'engagements internationaux contractés «en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationale»? Eût-il été possible, eu égard à l'instabilité régnant dans les Balkans ces cinq dernières années, d'empêcher l'Italie de maintenir des mesures d'interdiction préventives telles que celle en cause, même dans des périodes qui, certes, ont vu le rétablissement de l'ordre et de la sécurité internationales, sans pour autant qu'il apparaisse clairement que les problèmes sont définitivement résolus? Le juge communautaire pourrait-il, dans ces conditions, contrôler sans plus le caractère proportionnel de mesures exceptionnelles prises pour la défense des intérêts militaires, et considérer, par exemple, que la zone où se situe l'île d'Ischia ne peut pas être qualifiée, peu ou prou, de zone «à risque»? Ou pourrait-il soutenir, comme le suggère M. Albore, que des impératifs militaires de cet ordre n'existent plus?
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Il est manifeste, pensons-nous, que, à tout le moins pour certains États membres, l'existence de conditions telles que celles prévues par l'article 224 n'est pas aussi inimaginable que nous n'avons pu le penser habituellement. Il convient en tout cas de faire état des difficultés inhérentes à la définition des limites et de l'exercice du contrôle juridictionnel visant, au titre l'article 225 du traité CE, à prévenir l'usage abusif de la possibilité ainsi offerte; tout cela implique évidemment qu'il ne soit pas possible d'écarter l'application de l'article 224 en se contentant de faire état, à tort à notre avis, du caractère subsidiaire de cet article.
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La question ne se pose pas en l'espèce. La législation italienne concernée ne revêt pas un caractère provisoire, mais permanent. Dès lors, conformément à l'analyse à laquelle nous venons de procéder, elle n'est pas visée par le champ d'application de l'article 224. En outre, le législateur italien n'a pas eu recours à la possibilité de dérogation offerte par l'article 224. Il n'a pas non plus cherché à exposer les raisons pour lesquelles il existerait des situations relevant de cet article ou les motifs pour lesquels, s'agissant de mesures de nature militaire, les dispositions litigieuses sont incontestablement et exclusivement destinées à faire face à des situations de ce type, ce qui, conformément au mode d'interprétation de l'article 224 que nous avons exposé ci-dessus, les intégrerait dans son champ d'application, à tout le moins pour une période déterminée. Dans la mesure où, ainsi que nous l'avons précisé, la façon dont les États membres font face aux circonstances géopolitiques, stratégiques et autres liées à l'article 224 est déterminante aux fins de l'application de cet article, il n'y a pas lieu de traiter encore de cette question particulière.
36 Toutefois, l'analyse à laquelle nous venons de procéder n'est pas dénuée d'intérêt. Elle est nécessaire pour montrer la signification de la législation nationale litigieuse et la manière spécifique dont il convient de la considérer. Dès lors que cette législation concerne une question qualifiée par l'Italie de «question d'intérêt militaire», liée, à ce titre, aux situations auxquelles, potentiellement, l'article 224 s'appliquerait, la Cour est appelée à prendre en compte ces paramètres aux fins de l'appréciation qu'elle portera sur ladite législation, y compris dans le cadre des autres bases juridiques offertes par le traité. Si la Cour adopte ce type de raisonnement, hors le champ d'application de l'article 224, les États membres n'auront plus intérêt à recourir à cet article de manière extensive et, le cas échéant, dangereuse pour la légalité communautaire.
c) Les autres fondements juridiques
37 Outre l'article 224 du traité CE, il convient d'examiner, en premier lieu, si la prohibition nationale litigieuse porte atteinte à certaines règles de droit communautaire et, en second lieu si, ce nonobstant, elle est de toute façon compatible avec le droit communautaire. La juridiction de renvoi ainsi que les parties ont proposé, à titre de bases juridiques appropriées aux fins de l'examen du litige, les dispositions de droit communautaire primaire prescrivant l'interdiction des discriminations fondées sur la nationalité, l'inviolabilité de la vie privée, ainsi que la libre circulation des personnes, des services et des capitaux.
38 Avant d'examiner plus avant l'une et l'autre des bases juridiques ainsi proposées, nous relèverons que lesdites dispositions du traité présentent une caractéristique commune: une juste interprétation montre qu'elles autorisent, explicitement ou tacitement, l'instauration, sous certaines conditions, de dérogations nationales au principe de la libre circulation, au nom de la «sécurité publique». La Cour a analysé en termes identiques la notion de sécurité publique, quel que soit le cadre juridique particulier dans lequel cette notion est évoquée. Eu égard à cette observation, le choix de ou des dispositions pertinentes du traité aux fins de l'appréciation du litige ne revêt pas de signification pratique notable.
39 S'agissant, tout d'abord, de la libre circulation des capitaux, il suffit de rappeler ce qui suit (16): d'une part, les mouvements de capitaux comprennent notamment ceux par lesquels des personnes non résidentes d'un État membre procèdent à des investissements en immeubles sis sur le territoire de cet État membre; d'autre part, la législation nationale litigieuse impose de manière spécifique aux personnes qui ne sont pas des ressortissants italiens certaines conditions supplémentaires à l'acquisition de droits réels portant sur des immeubles situés dans certaines zones italiennes. La législation nationale concernée concerne clairement, à ce titre, la libre circulation des capitaux: sa compatibilité avec le droit communautaire doit donc être examinée sous l'angle des dispositions communautaires qui organisent cette liberté communautaire fondamentale, dans la mesure où il s'avère vraisemblablement que, dans le litige au principal, les acquéreurs, ressortissants allemands, ne sont pas des résidents italiens.
40 En revanche, comme la Cour ne connaît pas les intentions des acquéreurs des immeubles concernés, il n'est pas possible de déterminer la mesure dans laquelle l'acquisition litigieuse de droits réels est liée à l'exercice de la libre circulation des personnes et des services. L'acquisition d'immeubles peut constituer un élément constitutif important de ces libertés, comme la Cour l'a déclaré dans l'arrêt Commission/Grèce (17). Néanmoins, dans le cadre du litige en instance devant la juridiction de renvoi, le lien entre l'acquisition des immeubles litigieux situés sur l'île d'Ischia en Italie et l'intention d'exercer les libertés ainsi accordées par le droit communautaire demeure hypothétique. Nous pensons dès lors que les questions préjudicielles ne doivent pas être examinées au regard de ces bases juridiques, dans la mesure où, comme il est vraisemblable, les acquéreurs desdits immeubles ne résident pas déjà en Italie ou n'ont pas l'intention d'y résider.
41 Il serait bien sûr possible de prétendre que l'acquisition d'un immeuble dans une zone touristique telle que l'est l'île d'Ischia, en Italie, suffit à rendre vraisemblable l'intention de l'acquéreur de visiter cette île comme touriste, soit comme destinataire de services, auquel cas les dispositions relatives à la libre prestation des services s'appliqueraient en l'espèce (18). Dès lors, l'acception large adoptée par la Cour ainsi que par le législateur communautaire à propos du champ d'application de la libre circulation des personnes et du droit d'établissement, faisant bénéficier de ces prérogatives des catégories de personnes qui ne sont pas concernées directement par l'exercice d'un travail, la recherche d'un emploi ou d'autres activités économiques (19), pourrait nous amener à conclure que la seule tentative d'acquisition d'un immeuble dans une zone quelconque du territoire communautaire équivaut à une intention manifeste de recourir à la libre circulation des personnes ou au droit de libre établissement, auquel cas les articles concernés du traité s'appliqueraient. Si, en principe, nous ne sommes pas opposé à une telle présomption -- qui, de toute façon, ne supprime pas le caractère hypothétique du lien entre l'acquisition d'immeubles litigieuse et les libertés ainsi consacrées par le traité - nous ne pensons pas, toutefois, qu'il soit indispensable de persévérer dans cette voie: en effet, comme nous l'avons précédemment exposé, le litige paraît en l'espèce relever du domaine de la libre circulation des capitaux. En outre, conformément à l'analyse à laquelle nous venons de procéder (20), la réponse à la question du caractère compatible ou non avec le droit communautaire de la législation nationale litigieuse ne dépend pas, en l'occurrence, de l'aspect de la libre circulation, sous lequel elle sera examinée.
42 Il convient enfin de reconnaître l'intérêt de l'affirmation selon laquelle les restrictions nationales en cause sont contraires à l'article 6 du traité CE (devenu article 12 CE), qui interdit de façon générale «toute discrimination exercée en raison de la nationalité», et contraires au droit à la protection de la vie privée, reconnu en droit communautaire.
43 En effet, le droit à la vie privée est consacré par l'ordre juridique communautaire (21). Nous ne pensons pas toutefois que l'obligation, imposée par les autorités italiennes, de leur notifier le but dans lequel une personne souhaite acquérir un immeuble constitue une atteinte à la vie privée. De toute façon, par ailleurs, les droits fondamentaux «n'apparaissent toutefois pas comme des prérogatives absolues, mais peuvent comporter des restrictions, à condition que celles-ci répondent effectivement à des objectifs d'intérêt général poursuivis par la Communauté et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits ainsi garantis ...» (22). Il en résulte que, même si elles sont considérées comme constituant une restriction du droit à la vie privée, les prohibitions nationales en cause ne sont pas contraires au droit communautaire dès lors qu'elles sont justifiées par des raisons d'intérêt public, telles que la défense nationale.
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C'est un argument plus important qui est soulevé, à notre avis, lorsqu'il est prétendu que la législation italienne concernée serait contraire à l'article 6 du traité, parce qu'elle introduirait une discrimination fondée sur la nationalité. Les gouvernements italien et hellénique soutiennent que ladite disposition du traité ne saurait s'appliquer de manière autonome que dans la mesure où s'appliquent également d'autres dispositions, plus spécifiques, du traité, constituant des applications concrètes du principe de non-discrimination. Si l'on admettait cette perspective réductrice, l'article 6 ne pourrait constituer un fondement juridique sur la base duquel il ne serait possible d'examiner le présent litige que si ce même litige s'inscrirait dans le cadre normatif d'une autre disposition du traité, telle que la libre circulation des personnes, des services ou des capitaux. Nous n'approuvons pas cette interprétation réductrice, qui aboutit à priver de toute utilité pratique cette disposition de droit communautaire primaire. La Cour a clairement établi qu'un sujet de droit peut fonder des droits sur l'article 6 du traité dans toutes les situations relevant de l'ordre juridique communautaire, dans la mesure où il n'est pas possible d'appliquer une des dispositions spécifiques du droit communautaire primaire ou dérivé qui mette en oeuvre l'obligation fondamentale, pour les États membres, d'éviter les discriminations fondées sur la nationalité (23). Le droit à l'égalité de traitement, quelle que soit la nationalité, qui découle de ladite disposition, ne revêt pas non plus, évidemment, un caractère absolu. L'on peut comprendre que le droit national maintienne ou instaure certaines limitations, pour des raisons liées à l'intérêt public, correspondant à celles prévues aux articles 36, 59, 69 e.a. du traité.
45 Néanmoins, l'article 6 ne constitue pas la base juridique adéquate pour examiner le présent litige, non pas parce qu'il ne peut pas s'appliquer de manière autonome, mais bien parce qu'il existe une autre disposition de droit communautaire ayant pour objet une manifestation plus particulière du principe de non-discrimination. En effet, dès lors qu'il a été constaté, au préalable, que la législation nationale litigieuse concerne le droit communautaire sous l'angle de la libre circulation des capitaux et, à ce titre, est visée par le champ d'application des articles 67 et suivants du traité ou, à titre subsidiaire, que ladite législation concerne le droit communautaire sous l'angle de la libre circulation des personnes, il n'est pas concevable de recourir directement à l'article 6 du traité.
46 Nous pensons, en conclusion, qu'il convient d'apprécier le litige en cause dans la perspective de la libre circulation des capitaux, même si, à titre subsidiaire, il serait également possible de l'examiner sous l'angle de la libre circulation des personnes.
VI - La compatibilité de la législation nationale litigieuse avec le droit communautaire
A - Les critères du contrôle de légalité
47 Contrairement aux allégations de la juridiction de renvoi, il n'y a pas lieu d'examiner les dispositions nationales concernées sous l'angle de l'article 67, mais bien plutôt sous l'angle des articles 73 B et 73 D du traité (devenus articles 56 et 58 CE), comme le prévoit explicitement l'article 73 A (abrogé par le traité d'Amsterdam). L'exigence d'une autorisation administrative préalable comme condition de l'acquisition de la propriété des immeubles, spécialement lorsque les acquéreurs ne sont pas des ressortissants italiens, constitue incontestablement une restriction au libre mouvement des capitaux. A ce titre, elle se heurte à la prohibition édictée par l'article 73 B, sauf si elle est justifiée conformément à l'article 73 D du traité. Cette disposition énonce: «L'article 73 B ne porte pas atteinte au droit qu'ont les États membres: ... de prendre des mesures justifiées par des motifs liés à l'ordre public ou à la sécurité publique». Nous avons précédemment indiqué que les auteurs du traité instituant la Communauté économique européenne utilisent l'expression «sécurité publique» pour traduire une même dimension de l'intérêt public, tant dans le contexte de l'article 73 D que dans celui des articles 36, 56 et 66 du traité CE. Il reste à examiner dans quelle mesure la législation italienne qui est en cause constitue une restriction licite au libre mouvement des capitaux, au titre de la protection de la sécurité publique.
48 Avant de procéder à l'analyse de cette question particulière, il est indispensable, pensons-nous, de souligner les différences distinguant la présente affaire de celle dont la Cour a eu à connaître dans l'arrêt Commission/Grèce (24). L'objet de cette dernière affaire ressemblait à celui de la présente, car il s'agissait de la conformité au droit communautaire d'une législation nationale instaurant un régime spécial relatif à la passation, par des personnes physiques ou morales étrangères, d'actes juridiques portant sur des biens immobiliers situés dans les régions frontalières. Cependant, dans cette affaire C-305/87 (25), la Cour n'a pas abordé certaines des questions qui ont été soulevées dans le cadre du présent litige. En effet, le gouvernement hellénique n'avait pas contesté les griefs que la Commission lui avait adressés, fondés sur l'incompatibilité de ladite législation hellénique avec les articles 48, 52 et 59 du traité, se bornant, au cours de la procédure écrite, à faire état de l'existence d'un projet de loi destiné à modifier la législation litigieuse (26). Ce n'est d'ailleurs que lors de la procédure orale que le gouvernement hellénique a, pour la première fois, fait valoir que la réglementation litigieuse serait justifiée en tant que mesure prise au titre de l'article 224 du traité, sans préciser d'ailleurs en quoi les conditions d'application de cette disposition seraient réunies en l'occurrence (27). Enfin, eu égard à l'objet du litige dont elle avait à connaître, la Cour s'est contentée de déclarer que la réglementation hellénique était contraire aux articles 48, 52 et 59 du traité, sans examiner dans quelle mesure cette réglementation pourrait, le cas échéant, être justifiée par des impératifs tenant à la défense des intérêts militaires de la Grèce; en d'autres termes, la question du lien entre les dispositions prohibitives nationales et la protection de la sécurité publique ne constituait pas un objet substantiel du contrôle juridictionnel.
49 Selon une jurisprudence constante de la Cour, les dispositions du traité autorisant l'adoption de mesures nationales dérogeant aux règles communautaires généralement applicables sont d'interprétation stricte, en raison de leur caractère dérogatoire. Il convient dès lors de vérifier pleinement le caractère proportionnel des mesures nationales qui introduisent ou maintiennent des obstacles ou des restrictions à la libre circulation, afin de juger de leur compatibilité avec les obligations incombant aux États membres en vertu des dispositions du droit communautaire primaire. Aucune mesure nationale dérogatoire ne peut être disproportionnée par rapport au but poursuivi et toute mesure de ce type doit être interprétée «de façon que ses effets soient limités à ce qui est nécessaire pour la protection des intérêts qu'[elle] vise à garantir» (28).
50 Nous accorderons un intérêt particulier, dans ce contexte, à l'arrêt Konle (29). Cet arrêt portait sur la compatibilité avec le droit communautaire d'une législation autrichienne qui faisait dépendre les transactions relatives à l'acquisition, par des étrangers, de la propriété d'immeubles de résidence dans certaines régions autrichiennes d'une autorisation délivrée par l'autorité compétente en matière de transactions immobilières. Cette législation visait à éviter un changement d'utilisation des immeubles de certaines zones du territoire autrichien qui aurait pour effet d'en faire des résidences secondaires. Après avoir qualifié ces mesures de restriction discriminatoire aux mouvements de capitaux entre les États membres (30), la Cour
a exposé que «dans la mesure où un État membre peut justifier son exigence d'une autorisation préalable en invoquant un objectif d'aménagement du territoire tel que le maintien, dans l'intérêt général, d'une population permanente et d'une activité économique autonome par rapport au secteur touristique dans certaines régions, la mesure restrictive que constitue une telle exigence ne peut être admise que si elle n'est pas appliquée de manière discriminatoire et si d'autres procédures moins contraignantes ne permettent pas de parvenir au même résultat» (31). Elle en a conclu que «compte tenu du risque de discrimination inhérent à un système d'autorisation préalable à l'acquisition de biens fonciers tel que celui de l'espèce ainsi que des autres possibilités dont dispose l'État membre concerné pour faire assurer le respect des orientations qu'il a retenues pour l'aménagement de son territoire, la procédure d'autorisation en cause constitue une restriction aux mouvements de capitaux qui n'est pas indispensable pour faire échec aux infractions à la législation nationale sur les résidences secondaires» (32).
51 Cette jurisprudence est importante, non seulement en raison de l'analogie qu'elle présente avec l'objet de l'affaire qui nous occupe, mais aussi en ce qu'elle dévoile la profondeur du contrôle juridictionnel exercé dans le cadre de l'application des dispositions de l'article 73 D du traité. C'est que, pour apprécier la nécessité et le caractère proportionnel au sens strict d'une réglementation nationale, la Cour adopte un raisonnement qui calque celui de l'auteur de la réglementation litigieuse, en recherchant une solution permettant d'atteindre l'objectif recherché par les autorités publiques en recourant à des moyens qui affectent le moins possible les libertés consacrées par le droit du traité. En d'autres termes, dans certaines des étapes de son raisonnement, la Cour se substitue au législateur national pour examiner si les mesures nationales dont elle a à connaître respectent les exigences de nécessité et de stricte proportionnalité.
52 À l'audience, la Commission a invoqué l'arrêt Konle, soulignant les similitudes existant entre la législation autrichienne qui faisait l'objet de cette dernière affaire et les dispositions litigieuses de droit italien qui nous occupent en l'espèce. Elle soutenait que la solution adoptée dans l'arrêt Konle pouvait être transposée à l'identique en l'espèce. En d'autre termes, la Commission invitait la Cour à dire pour droit que la législation italienne en cause et le régime d'autorisation préalable des actes de vente étaient contraires au principe du libre mouvement des capitaux en ce qu'ils n'étaient pas indispensables à la protection de l'intérêt public, invoquée par les autorités nationales, dès lors que cet intérêt peut être sauvegardé par des dispositions qui affectent moins gravement la liberté reconnue par le droit communautaire.
53 Nous ne partageons pas ce point de vue de la Commission. Il nous est difficile d'admettre qu'il est possible de suivre cette jurisprudence point par point, amenant, d'une part, à examiner de manière approfondie les impératifs militaires spécifiques invoqués par l'Italie et, d'autre part, à proposer des solutions de remplacement répondant à ces impératifs. Pour les raisons que nous avons précédemment détaillées dans les présentes conclusions (33), la pleine vérification au fond qui accompagne habituellement l'application du principe de proportionnalité n'est pas adéquate en l'espèce.
54 Nous pensons d'ailleurs que, dans un cas tel que celui-ci, la Cour a pris en compte la nécessité de limiter l'examen du critère de proportionnalité. C'est le point de vue que la Cour semble admettre lorsqu'elle déclare que les États membres disposent d'une certaine marge d'appréciation lorsqu'ils adoptent des mesures relevant de la sécurité publique (34). Il résulte de cette considération que le contrôle juridictionnel qui s'exerce à propos de l'application du principe de proportionnalité se transforme: il ne s'agit plus d'une appréciation globale sur le fond, mais d'un examen des limites du pouvoir d'appréciation des États membres en matière de sécurité publique. S'agissant plus spécialement de l'aspect de la sécurité publique qui est concerné en l'espèce, soit la sauvegarde des intérêts militaires et de défense nationale, la marge d'appréciation et d'action des États membres est particulièrement large, ainsi que nous avons eu l'occasion de le relever précédemment. Et dès lors que la marge d'appréciation des autorités nationales s'élargit, l'étendue du contrôle juridictionnel des mesures nationales concernées se contracte dans la même mesure (35).
55 Or, quels seront les critères déterminant l'étendue de l'intervention du juge dans des affaires telles que celles que nous examinons? Comme l'observe à juste titre la Commission, l'ordre juridique communautaire s'oppose à ce qu'un État membre excipe, en termes généraux, abstraits et hypothétiques, d'un intérêt public national, même d'ordre militaire, pour écarter l'application des règles communautaires. Une solution contraire risquerait d'amener à reconnaître l'existence d'une (plus ou moins grande) catégorie d'«actes de gouvernement» nationaux qui échapperaient au contrôle de légalité communautaire. Il est dès lors nécessaire qu'un État membre qui souhaite s'écarter de la ligne communautaire fournisse les explications nécessaires, permettant ainsi de considérer que les exceptions introduites ne revêtent pas un caractère général et ne visent pas, improprement, à faire face à des situations hypothétiques et indémontrables. Cette obligation de «motivation minimale» constitue une condition de la reconnaissance de la compatibilité avec le droit communautaire de décisions nationales prises dans des domaines d'intérêt militaire.
56 Cela ne signifie pas que, en l'espèce, le praticien du droit communautaire soit tenu d'émettre une appréciation de fond relative à la politique de défense de l'Italie ni qu'il procède à une appréciation comparative des différents choix réglementaires opérés par le législateur national. C'est à ce dernier seul qu'il appartiendra tout d'abord de qualifier une question d'intérêt militaire et, ensuite, de rechercher
les moyens de répondre à cet objectif spécifique d'intérêt public. Il n'est toutefois pas possible d'invoquer sans plus la défense nationale: les mesures nationales doivent, jusqu'à un certain point, s'accompagner d'une motivation qui permette d'inférer, d'une part, l'objectif recherché et, d'autre part, le lien logique existant entre les mesures nationales adoptées et la poursuite de cet objectif. La Cour ne saurait admettre un renvoi, sans autres explications logiques, à la notion de défense nationale qui ne serait qu'un prétexte destiné à tourner les obligations incombant à un État membre en vertu du droit communautaire. Lorsqu'elles renvoient à la dimension militaire de la sécurité publique, les autorités nationales doivent en tout cas se conformer aux normes de la logique et au bon sens. Il ne leur est pas permis, en excipant de la défense nationale, de camoufler un autre objectif d'ordre national, contraire aux dispositions du traité, comme par exemple l'introduction indirecte de discriminations fondées sur la nationalité. Il s'agirait alors indéniablement d'un cas de comportement abusif de la part de l'État membre concerné, en violation des règles de libre circulation.
57 L'arrêt de la Cour du 27 novembre 1997, Commission/Grèce (36) constitue une application significative de la censure exercée par la Cour sur des règles nationales qu'un État membre lie à sa défense militaire. La Grèce avait maintenu en vigueur des dispositions légales qui limitaient le droit à l'immatriculation dans les registres helléniques et le droit de battre pavillon hellénique aux seuls bateaux appartenant à des ressortissants helléniques à concurrence de plus de 50 % ou à des personnes morales de droit hellénique dont les capitaux sont détenus à concurrence de ce même pourcentage par des ressortissants helléniques; pour justifier cette législation, la République hellénique avait, entre autres, excipé des particularités de l'organisation de sa défense et de la nécessité de pouvoir réquisitionner des navires pour faire face à des situations exceptionnelles. La Cour s'est bornée à répondre à cette argumentation de la manière suivante: «en ce qui concerne l'organisation de la défense militaire de la République hellénique, il suffit de constater que ses autorités pourraient décider de réquisitionner à des fins militaires tout navire battant pavillon hellénique, quelle que soit la nationalité de son propriétaire» (37). En d'autres termes, la Cour a fondé son raisonnement sur les conclusions logiques et le bon sens, qui veulent que le pouvoir, pour un État, de réquisitionner certains biens pour des raisons de défense nationale soit à ce point étendu qu'il ne puisse être le moins du monde affecté par la nationalité du propriétaire de ces biens. Les règles nationales litigieuses n'étaient donc pas logiquement liées à la poursuite de l'objectif militaire poursuivi par ledit État.
B - Application de ces critères en l'espèce
58 Il nous reste à transposer en l'espèce les conclusions de cette analyse des limites du contrôle de légalité communautaire et des critères de ce contrôle. Nous rappelons que les États membres peuvent disposer d'un très large pouvoir d'appréciation pour la défense de leurs intérêts d'ordre militaire, pour autant que le pouvoir dont ils disposent à ce titre ne soit pas incontrôlable. C'est pourquoi, lorsqu'elles introduisent des exceptions au principe fondamental de droit communautaire de la libre circulation, les autorités nationales sont tenues de motiver ces exceptions, en ce sens qu'elles doivent indiquer le but poursuivi par lesdites dispositions et le lien logique entre elles et la poursuite du but recherché. Le respect d'un devoir de motivation - dont les caractéristiques spécifiques s'adaptent bien entendu aux particularités de chaque cas
- constitue une condition indispensable pour pouvoir en apprécier la légalité en droit communautaire et pour garantir, à chaque fois, que les États membres n'ont pas outrepassé les limites du pouvoir d'appréciation qu'ils détiennent au nom de la protection de l'intérêt public militaire ou qu'ils n'ont pas invoqué abusivement cet aspect de l'intérêt public pour poursuivre en réalité d'autres objectifs, contraires aux exigences du droit communautaire.
59 Pour pouvoir apprécier utilement la légalité en droit communautaire de la législation italienne litigieuse, qui fait dépendre d'une autorisation administrative préalable l'acquisition, par des non-ressortissants italiens, de droits réels immobiliers dans des zones d'intérêt militaire, il faut que les autorités italiennes fournissent les explications suivantes.
60 D'une part, s'agissant de l'élaboration de la législation litigieuse, il est indispensable de préciser la logique du système de classement de certaines zones du territoire en zones d'«intérêt militaire», les critères généraux qui sont en principe suivis pour la détermination de ces zones, ainsi que la raison pour laquelle les acheteurs d'immeubles étrangers sont les seuls à devoir se soumettre à la procédure d'autorisation préalable.
61 D'autre part, s'agissant de la mise en oeuvre de ces dispositions dans la pratique, il serait utile, pour le praticien du droit communautaire - en prenant en compte, naturellement, autant que possible, la particularité des situations où la sauvegarde d'intérêts militaires se trouve impliquée - de connaître les objectifs du contrôle exercé par les autorités administratives nationales ainsi que les critères particuliers pris en compte ad hoc pour accorder ou refuser ladite autorisation.
a) La logique des dispositions nationales litigieuses
62 Nous partirons du premier aspect de l'obligation de motivation. En pratique, les autorités italiennes sont appelées à répondre à deux questions. D'abord, pourquoi est-il indispensable de traiter de manière spécifique, manifestement discriminatoire, les étrangers qui désirent acquérir des droits réels immobiliers dans certaines zones de l'Italie? Ensuite, comment sont déterminées, au niveau législatif, les parties du territoire italien auxquels s'applique ce régime réservé aux étrangers?
i) Pourquoi le régime spécifique ne concerne-t-il que les ressortissants non italiens?
63 Il résulte des réponses données par le gouvernement italien aux questions posées par la Cour dans le cadre de la procédure écrite que l'application d'un régime d'autorisation préalable à l'acquisition de droits réels immobiliers par des ressortissants non italiens dans des zones qualifiées de zones d'intérêt militaire se fonde sur le raisonnement suivant: d'une part, les personnes ayant la nationalité d'un État membre appartiennent à une «communauté nationale», participant aux intérêts fondamentaux de cette communauté. D'autre part, du seul fait de leur nationalité, ces personnes sont soumises à une certaine obligation de se conformer aux intérêts de la communauté nationale, obligation qui découle du devoir de solidarité qui lie le citoyen à l'État dont il est ressortissant. Ce devoir se traduit en pratique par une série d'obligations diverses qui incombent aux nationaux, telles que celle énoncée à l'article 246 du code pénal italien, qui punit le citoyen recevant de l'argent ou tout autre avantage de l'étranger afin d'accomplir des actes contraires aux intérêts nationaux. Il est clair que les personnes qui n'ont pas la nationalité italienne ne se trouvent pas dans la même situation de droit et de fait que les ressortissants italiens, en ce sens que, d'une part, ils ne sauraient être considérés comme «partageant» les intérêts nationaux de l'Italie et que, d'autre part, ils ne sont pas soumis aux obligations spécifiques imposées par l'ordre juridique italien pour se conformer à ces intérêts.
64 C'est que si, de l'avis souverain des autorités italiennes, la nationalité italienne de l'acheteur d'un immeuble situé dans des zones d'intérêt militaire et les devoirs qui lui sont inhérents suffisent pour que l'opération immobilière concernée ne mette pas en péril les intérêts militaires nationaux, il n'existerait pas de garanties correspondantes lorsque l'acquéreur est un étranger. Toujours de l'avis du gouvernement italien, il convient, en conséquence, de prévoir un système complémentaire de garantie des intérêts militaires nationaux. Tel est précisément l'objectif poursuivi par la législation italienne lorsqu'elle introduit un régime d'autorisation préalable s'appliquant de manière spécifique aux achats d'immeubles par des étrangers dans des zones d'intérêt militaire.
65 Le raisonnement ainsi tenu par les autorités italiennes s'expose à la critique suivante. Si la situation de droit et de fait des étrangers peut ne pas être assimilée à celle des ressortissants italiens, se pose toutefois la question de savoir dans quelle mesure le droit communautaire admet que les premiers se voient imposer un contrôle préventif tandis que les seconds s'avèrent ne pas être soumis à ce même contrôle préventif (38): l'article 246 du code pénal italien, précité, prévoit des sanctions pénales à l'encontre de tout citoyen italien qui nuit aux intérêts nationaux (militaires en l'occurrence); cette même logique de sauvegarde des intérêts militaires nationaux est toutefois compromise dès lors que l'ordre juridique italien supporte d'abord l'atteinte à ces intérêts par un ressortissant italien, et intervient par après de manière répressive, alors qu'il intervient de manière préventive, au nom de ces mêmes intérêts, au regard d'actes accomplis en Italie par des étrangers. Peut-être la législation italienne litigieuse cache-t-elle une position plus généralement négative du législateur national à l'égard des ressortissants non italiens, qui sous-entendrait que, de jure, les étrangers apparaissent comme plus enclins à développer des comportements hostiles et donc comme, dans les faits, plus dangereux, en particulier lorsque l'intérêt public militaire est en jeu.
66 À supposer que cette façon de voir traduise pour l'essentiel les intentions du législateur italien, elle embarrasse indéniablement le praticien du droit communautaire, dès lors qu'elle est susceptible de signifier le rejet des idées de la convergence continue des peuples des États membres et de progrès de l'unification européenne, portées par l'ordre juridique communautaire. Toutefois, cette critique revêt un caractère politique et non juridique. Au présent stade de l'unification européenne et malgré les pas en avant réalisés au niveau institutionnel et constitutionnel, en particulier dans le domaine de la citoyenneté européenne, un État membre conserve, à notre avis, le droit d'établir une distinction entre ses ressortissants et ceux d'autres États membres et de considérer, dans certains cas et sous certaines conditions, que le comportement des premiers présente, pour la sécurité militaire nationale, un risque potentiellement inférieur au comportement des seconds. Nous ne qualifierons donc pas de contraire au droit communautaire une législation italienne qui s'applique dans des zones du territoire national d'intérêt militaire au seul motif qu'elle impose aux ressortissants non italiens qui souhaitent acquérir des immeubles dans ces zones l'obligation de demander et d'obtenir une autorisation administrative, laquelle n'est pas exigée lorsque l'acquéreur desdits immeubles est un ressortissant italien. Cette discrimination peut éventuellement être considérée comme justifiée au regard du droit communautaire.
ii) La détermination des zones d'«intérêt militaire»
67 Il se peut que la logique de la distinction entre ressortissants nationaux et étrangers à propos de la question litigieuse, relative à l'acquisition de droits réels sur le territoire italien, puisse, au moins théoriquement, être admise sous l'angle du droit communautaire: cela ne signifie toutefois pas que, automatiquement et à tous points de vue, la législation italienne en cause soit compatible avec les règles de l'ordre juridique communautaire. Pour reconnaître la nécessité de cette distinction au titre de la défense des intérêts militaires italiens, il est indispensable de préciser la logique du système qui conduit au classement de certaines parties du territoire italien en zones d'intérêt militaire et les soumet à un régime spécifique qui ne concerne que les étrangers. Nous ne demandons pas - et d'ailleurs comment le pourrions-nous? - à analyser de manière exhaustive la politique italienne en matière de défense de telle sorte qu'il soit possible de définir dans le détail la notion d'«intérêt militaire». Nous croyons cependant qu'il est indispensable que les autorités italiennes soient à même d'expliquer la philosophie sous-jacente à un système qui distingue, sur le territoire italien, les zones d'intérêt militaire et celles qui ne présentent pas un tel intérêt, ainsi que le fonctionnement du mécanisme de contrôle préalable dans ce contexte.
68 Or, nous relèverons que, après les observations écrites et orales fournies par le gouvernement italien, la raison d'être de la législation en cause n'est pas suffisamment précise. En effet, l'arrêté ministériel du 15 mai 1990, qui applique les dispositions de la loi no 104/90 et détermine les zones d'intérêt militaire auquel s'applique le régime spécial des actes de mutation immobilière, se contente d'énumérer, sans aucun commentaire, les zones insulaires prévues par la loi no 898/76 laquelle, à son tour, renvoyait aux lois nos 1095/1935 et 2207/1939. Les ministres responsables semblent dès lors ne pas avoir procédé à une quelconque appréciation au fond du caractère utile ou non du maintien des zones insulaires concernées sous le régime spécial précité ou, à supposer qu'ils aient examiné la question, ils n'ont pas fait connaître les motifs qui fondaient leur décision. En outre, ni la loi de 1976, ni la loi initiale de 1935 ne comportent d'indications concrètes quant à la philosophie qui sous-tend le système de répartition de l'Italie entre zones d'intérêt militaire et zones qui en sont dépourvues, pas plus qu'elles ne définissent les critères généraux qui président à la répartition à laquelle les autorités nationales compétentes procèdent à cet effet. Il ne semble pas non plus que l'on ait fait mention de l'examen, à intervalles réguliers, de la question de savoir dans quelle mesure il était
utile de maintenir sous cette qualification une zone qui relevait initialement de la catégorie des zones d'intérêt militaire.
69 Il est ainsi significatif que, tandis que la loi no 898/1976 règle de manière exhaustive la question des servitudes qui grèvent les immeubles voisins d'installations militaires (articles 1 à 15) ainsi que celle des restrictions qui s'imposent à la construction de certains ouvrages dans les «communes d'intérêt militaire», elle est particulièrement peu claire en ce qui concerne les «zones d'intérêt militaire» visées à l'article 18. En effet, le législateur définit dans le détail les cas dans lesquels s'imposent des limitations d'usage en ce qui concerne certains immeubles, en raison de la proximité d'installations militaires, ainsi que la portée de ces restrictions et les conditions dans lesquelles elles peuvent être imposées. La validité de ces restrictions est limitée dans le temps, leur nécessité fait l'objet d'un examen régulier et la loi prévoit la possibilité de les refuser ou l'octroi d'une indemnisations aux personnes qui subissent un préjudice de leur fait. En revanche, le système de répartition générale du territoire italien en zones d'intérêt militaire et zones qui en sont dépourvues est resté, pour l'essentiel, immuable, sous la forme qui lui a été donnée peu de temps après la seconde guerre mondiale, soit alors que les conditions géopolitiques et stratégiques étaient clairement différentes. Le législateur italien contemporain ne semble pas s'être penché sur la nécessité de maintenir ce système et il n'a même pas fait en sorte de fournir des indications relatives aux critères de détermination de la notion de zones d'intérêt militaire.
70 Bref, le droit italien ne fournit aucun élément qui permette d'expliquer pourquoi et selon quels critères certaines parties du territoire national, comparées aux autres, présentent un intérêt militaire propre à justifier l'application d'un régime spécial frappant les étrangers qui souhaitent conclure des actes de mutation immobilière. Manque donc la démonstration du rapport logique rattachant spécialement les régions concernées à l'intérêt public militaire, ainsi que du rapport entre la défense de cet intérêt et la mise en oeuvre d'un régime d'autorisation préalable pour les transactions immobilières dans lesquelles l'acquéreur n'est pas ressortissant italien.
71 Il convient de relever que le défaut de motivation de la législation litigieuse ne saurait être justifié, comme a tenté de le faire le gouvernement italien à l'audience, en invoquant un concept général et indéfini de «secret militaire». Un tel concept est peut-être susceptible de justifier le refus de fournir certains éléments relatifs à l'intérêt militaire d'une zone déterminée. Il n'est toutefois pas à même de remédier à l'absence de motivation caractérisant le classement de larges parties du territoire italien dans la catégorie des zones d'intérêt militaire. Il convient de distinguer le système général de classement de certaines zones en zones d'«intérêt militaire», dont les autorités italiennes doivent être en mesure d'expliquer la logique, des applications particulières de ce système, qui sont susceptibles, le cas échéant, d'être couvertes par le secret militaire.
72 Les États membres peuvent certes disposer d'un large pouvoir d'appréciation pour déterminer les critères d'assujettissement de certaines zones à un régime spécial pour des raisons d'ordre militaire: ils ne peuvent toutefois pas s'abstenir complètement de déterminer de tels critères en procédant, le cas échéant, à une classification arbitraire des différentes zones du territoire national. Rien n'empêcherait sinon les États d'assujettir l'ensemble du territoire à un régime spécial, instaurant de la sorte une restriction des plus larges au libre mouvement des capitaux, en invoquant sans autre explication l'intérêt militaire de ces zones. Une telle pratique est manifestement condamnable sous l'angle du droit communautaire.
73 Nous croyons utile, à ce stade, de formuler deux remarques supplémentaires à l'encontre de la position adoptée par la législation italienne, sous l'angle du droit communautaire.
74 Tout d'abord, il n'est pas sans intérêt de relever que le régime de l'autorisation préalable des mutations de droits réels dans des zones d'intérêt militaire, introduit par la loi no 1095/1935, concernait initialement tous les actes de mutation, peu importe la nationalité de l'acheteur. C'est la loi no 898/1976 qui, en maintenant et élargissant géographiquement le champ d'application de ces dispositions, a prévu qu'elles ne s'appliquaient plus lorsque l'acheteur était un ressortissant italien. La discrimination au détriment des ressortissants non italiens a donc été introduite par après, à un moment où l'Italie était déjà membre des Communautés européennes et avait l'obligation de respecter les principes de libre mouvement des capitaux. S'ajoutant à l'absence d'explications suffisantes à propos de la logique inspirant ce mécanisme de contrôle préalable et le lien avec les nécessités réelles de protection des intérêts nationaux d'ordre militaire, que nous avons précédemment constatée, cette circonstance ne nous permet pas d'exclure que, le cas échéant, la législation italienne en cause constitue un instrument de discriminations arbitraires au détriment des ressortissants des autres États membres souhaitant exercer les droits qui découlent du principe de liberté de mouvement des capitaux.
75 Ensuite, s'agissant en particulier de zones insulaires telles que celles concernées dans les questions préjudicielles, il convient de noter que le législateur a classé la totalité des petites îles italiennes dans la catégorie des zones d'intérêt militaire (39). En d'autres termes, il semble que les caractéristiques, du point de vue géopolitique et stratégique, de l'île d'Ischia, qui nous intéresse en l'espèce, n'ont pas été examinées lorsque cette île a été rangée parmi les zones d'intérêt militaires. Le problème créé en droit communautaire par le manque d'explications satisfaisantes quant à la logique du système litigieux de classement du territoire italien et quant à la manière dont l'intérêt public militaire concerne une région déterminée, se pose de manière encore plus aiguë si l'on sait que beaucoup d'îles mentionnées dans l'arrêté du 15 mai 1990, au nombre desquelles figure l'île d'Ischia, présentent, à l'heure actuelle, un intérêt touristique majeur, ce qui, bien entendu, attire les acheteurs d'immeubles italiens et étrangers, et transforme l'acquisition de droits réels portant sur des immeubles situés dans ces îles en un investissement très attrayant. Si donc le législateur italien ne fournit absolument aucune explication quant à la raison pour laquelle ces mêmes îles présentent un intérêt militaire, il n'est pas possible de déterminer dans quelle mesure l'interdiction imposée aux acheteurs étrangers vise réellement la défense d'intérêts spécifiques d'ordre militaire ou vise, en contradiction directe avec le droit communautaire, une discrimination des investisseurs étrangers vis-à-vis des investisseurs nationaux.
76 Dès lors, à tout le moins sur la base des éléments dont dispose la Cour, dans la mesure où la législation italienne en cause constitue une exception au principe du libre mouvement des capitaux, qui n'est pas suffisamment justifiée au titre de la défense d'un intérêt public d'ordre militaire, elle ne paraît pas compatible avec le droit communautaire. Nous formulerons en tout cas une légère réserve pour le cas où, dans le cadre de la procédure au principal, les autorités italiennes fourniraient à la juridiction de renvoi les explications permettant d'inférer, d'une part, la philosophie qui sous-tend le système de détermination, sur le territoire italien, des zones d'intérêt militaire et, d'autre part, le lien logique entre le service des intérêts militaires italiens et l'application d'un régime spécial aux mutations d'immeubles situés dans ces zones (40).
b) L'application de la législation italienne litigieuse
77 L'analyse qui suit vaut dans l'hypothèse où la Cour estime que les disposition en cause, relatives à la répartition du territoire italien en zones d'intérêt militaire et zones qui en sont dépourvues, visent réellement la sauvegarde d'un intérêt public existant, d'ordre militaire, et que l'exercice d'un contrôle préalable s'appliquant aux mutations immobilières dans les zones d'intérêt militaire lorsque l'acheteur n'est pas un ressortissant italien s'inscrit dans le contexte logique de la défense de cet intérêt, et que, partant, cette législation, au moins théoriquement, n'est pas contraire aux règles communautaires relatives au libre mouvement des capitaux. En effet, dans cette hypothèse, il est indispensable d'examiner dans quelle mesure les modalités d'application particulière de ladite législation constituent un obstacle injustifié et, partant, contraire au droit communautaire, à l'exercice de ladite liberté. Il est dès lors crucial d'examiner les éléments qui caractérisent le contrôle administratif préalable exercé dans la pratique sur lesdites mutations immobilières.
78 Il résulte des réponses données par le gouvernement italien aux questions posées en la matière par la Cour que le pouvoir réel d'octroi à un étranger de l'autorisation d'acquérir un droit réel sur un immeuble situé en zone d'intérêt militaire relève des autorités militaires, appelées à donner leur avis sur la question. Ce sont finalement ces autorités qui disent dans quelle mesure l'intérêt militaire de la zone concernée ne s'oppose pas à l'acquisition d'un immeuble par un étranger déterminé. Il n'existe pas toujours de critères clairs d'exercice de ce contrôle préalable et nous ne savons pas non plus si l'examen effectué par les autorités militaires s'articule autour de la personne de l'étranger ou des caractéristiques de l'immeuble.
79 Nous devons souligner, sur ce point, que la nécessité, pour le praticien du droit communautaire, de connaître la façon dont les autorités nationales examinent les demandes introduites par des ressortissants non italiens en vue de l'acquisition de droits réels immobiliers dans des zones d'intérêt militaires peut, le cas échéant, se heurter à la nécessité de conserver le secret militaire. Les raisons pour lesquelles l'administration militaire se prononce en faveur ou en défaveur de l'octroi de l'autorisation à un étranger peuvent se fonder sur des appréciations d'ordre confidentiel, dont la divulgation serait peut-être susceptible de porter atteinte à la sécurité publique. Même si, influençant le contrôle, dans chaque cas, du respect de la légalité communautaire, il intéresse clairement l'ordre juridique communautaire, le problème épineux de la compatibilité de la mission juridictionnelle avec la préservation du secret militaire continue à relever du domaine du droit national: il est en effet couvert par le principe de l'autonomie procédurale des États membres. C'est au juge national, en sa qualité de juge communautaire de droit commun, qu'il appartient de rechercher la solution idoine, prenant en compte, d'une part, l'obligation d'examiner dans quelle mesure, dans la pratique, les modalités d'application de la législation italienne en cause sont ou non constitutives d'une discrimination illicite au détriment des ressortissants non italiens et, d'autre part, les possibilités et les limites, fixées par le doit interne, de l'accès aux informations nécessaires.
80 De toute façon, indépendamment de l'étendue du contrôle juridictionnel exercé sur l'application concrète de ladite législation, nous croyons utile de mentionner des données chiffrées relatives à la pratique administrative adoptée jusqu'à ce jour. Il ressort des informations fournies par les autorités italiennes dans leurs observations écrites, qui n'ont pas fait l'objet de contestation, que sur l'ensemble des demandes introduites en Italie par des étrangers au cours des années 1997 et 1998, seules deux ont connu une réponse négative, dont l'une concernait une zone frontière. Il en résulte donc que la législation italienne en cause ne semble pas, à ce jour, avoir été utilisée pour exclure systématiquement les étrangers de la possibilité d'acquérir des immeubles dans certaines régions d'Italie. Il s'agit, à notre avis, d'une indication montrant que le système de contrôle national en cause ne semble pas fonctionner de façon à en faire, dans sa globalité, un instrument de discrimination au détriment des non-ressortissants italiens, contraire aux exigences de la libre circulation. Sous l'angle du droit communautaire, le problème posé par cette législation est, ainsi que nous l'avons exposé, un problème différent: il porte sur le manque d'explications satisfaisantes à propos des critères de détermination des «zones d'intérêt militaire» comme à propos du lien logique rattachant l'intérêt public militaire à ces zones ainsi qu'au régime spécial applicable aux mutations immobilières.
VII - Conclusion
81 Eu égard aux développements qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre à la question préjudicielle posée de la manière suivante:
Le droit communautaire, et en particulier le principe de libre mouvement des capitaux, s'opposent à une législation nationale qui fait dépendre d'une autorisation l'acquisition par des non-ressortissants de droits réels sur des immeubles situés dans des zones classées d'intérêt militaire, dès lors que des explications satisfaisantes ne sont pas données quant aux critères qui permettent de classer une zone en zone d'intérêt militaire, et quant à la nécessité de l'exercice de ce contrôle préalable au titre de la sauvegarde d'intérêts nationaux d'ordre militaire.
(1) - GURI no 177, du 22 mai 1990.
(2) - C-302/97, Rec. p. I-0000.
(3) - Arrêt de la Cour du 30 mai 1989, Commission/Grèce (305/87, Rec. p. 1461).
(4) - Arrêts du 4 octobre 1991, Richardt (C-367/89, Rec. p. I-4621), et du 17 octobre 1995, Leifer e.a. (C-83/94, Rec. p. I-3231, point 35).
(5) - Voir l'arrêt du 26 octobre 1999 (C-273/97, Rec. p. I-0000, point 11).
(6) - Voir, par exemple, l'article J. 4, paragraphe 4, du traité sur l'Union européenne (devenu article 17, paragraphe 1, troisième alinéa, UE): «La politique de l'Union au sens du présent article n'affecte pas le caractère spécifique de la politique de défense de certains États membres...».
(7) - Voir l'article M du traité sur l'Union européenne (devenu article 47 UE): «...aucune disposition du présent traité n'affecte les traités instituant les Communautés européennes ni les traités et actes subséquents qui les ont modifiés ou complétés».
(8) - Arrêt de la Cour du 15 mai 1986, Johnston/Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary (222/84, Rec. p. 1651). .
(9) - Conclusions de l'avocat général M. Darmon sous l'arrêt Johnston, précité à la note 8.
(10) - Il a existé, jusqu'à ce jour, à tout le moins deux cas dans lesquels, à mon avis, la mise en oeuvre de l'article 224 du traité était théoriquement possible. Tout d'abord, l'arrêt Johnston, précité à la note 8, portait sur une mesure nationale qui réservait aux seuls policiers hommes le port d'arme, la formation au maniement et à l'usage des armes à feu, et l'occupation d'emplois d'agent armé dans des corps auxiliaires de la police intervenant en Irlande du Nord; il y eut ensuite l'arrêt du 26 octobre 1999, Sirdar (C-273/97, Rec. p. I-0000, qui portait sur l'appréciation de la compatibilité avec le droit communautaire d'une disposition nationale qui excluait l'engagement de femmes dans les Royal Marins. Dans ces deux affaires, la Cour s'est abstenue d'examiner le problème posé sous dans sa dimension relevant de l'article 224, se bornant à apprécier lesdites dispositions nationales sous l'angle d'autres règles du droit communautaire. Il convient encore de mentionner l'ordonnance de la Cour du 19 mars 1996, Commission/Grèce (C-120/94, Rec. p. I-1513), relative à la compatibilité avec le droit communautaire de l'embargo imposé par la Grèce à l'ancienne République yougoslave de Macédoine. Même si, par suite du désistement de la Commission, cette affaire n'a jamais été examinée sur le fond par la Cour, l'avocat général M. Jacobs a eu l'occasion, dans ses conclusions, de soulever un certain nombre de considérations intéressantes, portant sur le champ et les modalités d'application de l'article 224 du traité CE.
(11) - Ordonnance Commission/Grèce, précitée à la note 10.
(12) - Point 50 des conclusions de l'avocat général M. F. Jacobs.
(13) - Point 53 des conclusions de l'avocat général M. F. Jacobs.
(14) - Point 63 des conclusions de l'avocat général M. F. Jacobs.
(15) - Précité à la note 5.
(16) - Voir ci-dessus, points 10 et 11.
(17) - Précité à la note 2.
(18) - Voir les arrêts du 31 janvier 1984, Luisi et Carbone/Ministero dello Tesoro (286/82, 26/83, Rec. p. 377); du 2 février 1989, Cowan/Trésor public (186/87, Rec. p. 195), et du 19 janvier 1999, Calfa (C-348/96, Rec. p. I-11).
(19) - Voir l'analyse à laquelle nous avons procédé dans les conclusions que nous avons présentées le 16 mars 1999, sous l'arrêt du 21 septembre 1999, Wijsenbeek (C-378/97, Rec p. I-0000, points 30 et 31).
(20) - Voir ci-dessus, point 38.
(21) - Voir, par exemple, les arrêts de la Cour du 21 septembre 1989, Hoechst/Commission (46/87, Rec. p. 2859), du 8 avril 1992, Commission/Allemagne (C-62/90, Rec. p. I-2575), et du 5 octobre 1994, X/Commission (C-404/92, Rec. p. I-4737).
(22) - Arrêt Commission/Allemagne, précité à la note 21, point 23.
(23) - Voir l'analyse de la jurisprudence à laquelle nous avons procédé dans nos conclusions du 21 septembre, dans l'affaire Ferlini/Centre hospitalier de Luxembourg (C-411/98, non encore publiées au Recueil, points 62 et suiv.).
(24) - Précité à la note 2.
(25) - Arrêt Commission/Grèce, précité à la note 2.
(26) - Arrêt Commission/Grèce, précité à la note 2, point 10.
(27) - Arrêt Commission/Grèce, précité à la note 2, point 11.
(28) - Arrêt de la Cour du 26 avril 1988, Bond van Adverteerders/Etat néerlandais (352/85, Rec. p. 2085, point 36).
(29) - Précité à la note 2.
(30) - Point 23 de l'arrêt Konle, précité à la note 2.
(31) - Point 40 de l'arrêt Konle, précité à la note 2.
(32) - Point 49 de l'arrêt Konle, précité à la note 2.
(33) - Aux points 16 et suiv.
(34) - Voir les arrêts Sirdar, précité à la note 5 (point 27), et Leifer, précité à la note 4 (point 35).
(35) - Dans cette même perspective, nous devons en conclure que l'appréciation en termes de proportionnalité qui va de pair avec l'application des articles 36, 59, 69 ou 73 D du traité, outre la limitation due à la nature particulière des mesures nationales concernées, présente des analogies avec l'appréciation du caractère «abusif» prévu à l'article 225 du traité CE. Cette méthode d'analyse permettra tout d'abord de rétablir l'équilibre dans l'application du droit communautaire primaire, et ensuite de tracer plus nettement les frontières de l'action des autorités nationales face au droit communautaire et sans risquer d'attenter à la souveraineté nationale en exagérant la censure exercée au titre du droit communautaire.
(36) - C-62/96, Rec. p. I-6725.
(37) - Point 26 de l'arrêt Commission/Grèce, précité à la note 36.
(38) - Nous rappellerons que, jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi no 898/1976, les ressortissants italiens étaient soumis à un contrôle préventif en vertu de la loi no 1095/1935.
(39) - Nous renvoyons, sur ce point, au texte de l'arrêté ministériel conjoint du 15 mai 1990, mentionné au point 8 des présentes conclusions.
(40) - Nous estimons indispensable, à ce propos, de signaler la distinction fondamentale qu'il convient d'opérer, en matière procédurale, entre la procédure de demande préjudicielle de l'article 177 du traité CE (devenu l'article 234 CE) et celle de l'article 169 du traité CE (devenu l'article 226 CE). Si la législation en cause faisait l'objet d'un recours de la Commission contre la République italienne, nous n'hésiterions pas à estimer que, au vu des éléments dont nous disposons, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions de droit communautaire relatives au libre mouvement des capitaux. Toutefois, dans le cadre de la procédure de l'article 234 CE, le seul objectif de la Cour consiste à fournir à la juridiction nationale les indications relatives à l'interprétation du droit communautaire qui permettent à celle-ci désormais de juger dans quelle mesure les dispositions nationales qu'elle est appelée à appliquer sont conformes au droit communautaire. L'appréciation finale relève donc de la juridiction nationale.