Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ANDREA BIONDI
présentées le 7 mai 2026 (1)
Affaire C‑641/24 P
Hongrie
contre
Commission européenne
« Pourvoi – Accès aux documents – Règlement no 1049/2001 – Fonds ESI – Règlement no 1303/2013 – Programme opérationnel – Demande d’accès à la correspondance entre la Hongrie et la Commission quant à un projet d’appel à propositions – Objections de la Hongrie à la divulgation des documents – Décision de la Commission rejetant les objections de l’État membre et octroyant l’accès aux documents – Protection des intérêts légitimes des États membres – Obligation de motivation – Article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 – Champ d’application – Processus décisionnel en cours d’une institution – Notion de “décision” – Notion d’atteinte grave, effective et concrète à une procédure décisionnelle en cours »
I.      Introduction
1.        Par le présent pourvoi, la Hongrie demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 10 juillet 2024, Hongrie/Commission (2), par lequel celui-ci avait rejeté son recours tendant à l’annulation de la décision de la Commission européenne du 14 décembre 2021 octroyant à un tiers demandeur, en vertu du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (3), l’accès à la correspondance adressée par les autorités hongroises à la Commission concernant un projet d’appel à propositions (ci-après la « décision litigieuse ») dans le cadre de la programmation des Fonds structurels et d’investissement européens (ci-après les « Fonds ESI ») pour la période allant du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2023 (4).
2.        Les antécédents du litige ressortent des points 2 à 13 de l’arrêt attaqué. Ils peuvent être à nouveau rappelés comme suit.
3.        Le 30 avril 2021, un tiers a demandé à la Commission l’accès, sur le fondement du règlement no 1049/2001, à l’intégralité de la correspondance officielle entre la Commission et les autorités hongroises concernant l’appel à propositions EFOP 2.2.5. Sur les onze documents identifiés par la Commission comme relevant du champ couvert par la demande d’accès, cinq provenaient des autorités hongroises (5).
4.        Dans le cadre de la procédure de consultation prévue à l’article 4, paragraphes 4 et 5, du règlement no 1049/2001, les autorités hongroises ont informé la Commission, par lettre du 28 mai 2021, qu’elles s’opposaient à ce qu’un accès soit donné aux documents émanant d’elles, sur le fondement de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 (6). Les autorités hongroises ont relevé que, dans la mesure où le processus décisionnel concernant l’appel à propositions EFOP 2.2.5 était toujours en cours, la divulgation, à ce stade, de ces documents, aurait gravement porté atteinte aux principes d’égalité de traitement, de non-discrimination et de transparence, étant donné que des bénéficiaires potentiels auraient pu accéder à des informations susceptibles de leur conférer un avantage concurrentiel déloyal.
5.        Dans un premier temps, la Commission a refusé d’accorder au tiers demandeur l’accès aux cinq documents émanant des autorités hongroises en application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001. Ce tiers demandeur a, par la suite, présenté une demande confirmative auprès de la Commission, conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001.
6.        Le 13 octobre 2021, à la suite de la demande confirmative, le secrétaire général de la Commission a de nouveau consulté les autorités hongroises et a informé ces dernières que, après avoir examiné l’applicabilité de toutes les exceptions énumérées à l’article 4 du règlement no 1049/2001, il lui semblait que l’accès aux documents émanant des autorités hongroises et concernés par la demande d’accès ci-dessus ne pouvait être refusé que sur le fondement de la protection des données à caractère personnel. Lors de l’examen de la demande confirmative, la Commission a, en outre, identifié quatre documents supplémentaires émanant des autorités hongroises comme relevant de la demande d’accès. Ces autorités ont réitéré leur position selon laquelle aucun accès aux documents émanant d’elles ne devait être accordé sur le fondement de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001.
7.        Par la décision litigieuse, dont la Hongrie a été informée par lettre de la Commission du 15 décembre 2021, cette dernière a statué sur la demande confirmative du tiers demandeur et a accordé à ce dernier l’accès, sous une forme expurgée des données à caractère personnel, aux documents litigieux (7), la Commission ayant conclu que la Hongrie n’avait pas démontré, prima facie, l’applicabilité de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001.
8.        Le 25 février 2022, la Hongrie a introduit un recours devant le Tribunal tendant à l’annulation de la décision litigieuse. Le Tribunal a considéré que la requérante soulevait, en substance, quatre moyens à l’appui de ce recours, à savoir : premièrement, un moyen tiré d’une insuffisance de motivation de la décision litigieuse ; deuxièmement, un moyen tiré de la violation du principe de coopération loyale ; troisièmement, un moyen tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 et, quatrièmement, un moyen tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
9.        Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté les trois premiers moyens comme étant non fondés et le quatrième moyen comme étant irrecevable. Partant, il a rejeté le recours dans son intégralité.
10.      Le 27 septembre 2024, la Hongrie a introduit le présent pourvoi contre l’arrêt attaqué. Dans ses conclusions, elle tend à ce qu’il plaise à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué,
d’annuler la décision litigieuse et de condamner la Commission aux dépens.
11.      La Commission, pour sa part, conclut au rejet du pourvoi et à la condamnation de la Hongrie aux dépens.
II.    Analyse
12.      À l’appui de son pourvoi, la Hongrie soulève quatre moyens. Le premier moyen est tiré d’une
méconnaissance de la portée de l’obligation de motivation de la décision litigieuse ;
le deuxième est tiré d’une méconnaissance du principe de coopération loyale ; le troisième moyen est tiré d’erreurs de droit dans l’interprétation
de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 et le quatrième moyen est tiré d’une erreur d’appréciation concernant le moyen soulevé en première instance tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
13.      Conformément à la demande de la Cour, les présentes conclusions seront ciblées sur les premier et troisième moyens du pourvoi (8).
A.      Sur le premier moyen tiré d’une méconnaissance de la portée de l’obligation de motivation de la décision litigieuse
14.      Par son premier moyen, la Hongrie fait, en substance, grief au Tribunal d’avoir méconnu la portée de l’obligation de motivation qui incombait à la Commission en considérant, comme cela ressortirait de la lecture combinée des points 25 à 29 et 35 à 37 de l’arrêt attaqué, que la Commission n’avait pas expliqué, d’une part, les raisons pour lesquelles elle avait accordé accès aux documents litigieux malgré l’opposition des autorités hongroises
de manière exhaustive (première branche), et d’autre part, les raisons pour lesquelles elle s’était écartée de sa pratique décisionnelle antérieure (seconde branche).
1.      Sur le caractère exhaustif de la motivation de la décision litigieuse et sur la possibilité de recourir au contexte
a)      Résumé de l’argumentation des parties
15.      En substance, la Hongrie soutient que le Tribunal aurait erré en droit en jugeant, au point 27 de l’arrêt attaqué, que, dès lors que la décision litigieuse, qui faisait droit à la demande du tiers d’accéder aux documents litigieux, n’était pas destinée à la Hongrie et n’avait pas pour objet de refuser l’accès aux documents litigieux, la Commission n’était pas tenue d’expliquer dans cette décision, de manière exhaustive, les raisons pour lesquelles elle considérait que la demande de la Hongrie de ne pas divulguer ces documents n’était pas fondée.
16.      La protection des intérêts des États membres serait primordiale. Il serait donc inacceptable de considérer que le seul acte susceptible d’un recours par un État membre, lorsqu’une institution de l’Union européenne entend divulguer des documents émanant de lui malgré son opposition, ne doit pas contenir toutes les raisons pour lesquelles cette institution n’a pas tenu compte de cette opposition. Une décision donnant accès à des documents en dépit de l’opposition d’un État membre et qui ne contiendrait pas les raisons du rejet de cette opposition ne placerait ni l’État membre concerné dans la position de pouvoir exercer effectivement son droit de recours ni le juge de l’Union dans celle de pouvoir exercer son contrôle.
17.      Contrairement à ce qu’a jugé le Tribunal au point 28 de l’arrêt attaqué, la motivation de la décision litigieuse ne pourrait pas être complétée par le contexte ayant entouré son adoption et constitué de la lettre du 15 décembre 2021.
18.      La Commission conclut au caractère inopérant de cette branche, en raison du fait que la Hongrie ne conteste pas les points 24 et 25 de l’arrêt attaqué. En tout état de cause, le raisonnement du Tribunal en ce qui concerne la suffisance de la motivation de la décision litigieuse serait exempt de toute erreur.
b)      Appréciation
19.      D’emblée, il convient de constater que le Tribunal a correctement rappelé, au point 24 de l’arrêt attaqué, l’état de la jurisprudence établie relative à l’exigence de motivation selon laquelle cette dernière doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Au même point, le Tribunal a également constaté, à bon droit, que la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296, deuxième alinéa,
TFUE et de l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne doit être appréciée au regard non seulement de son libellé mais également de son contexte et de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée.
20.      Premièrement, en ce qui concerne l’argument de la Hongrie selon lequel la Commission aurait dû fournir une motivation exhaustive,
il procède d’une lecture manifestement erronée de cette jurisprudence, pourtant non contestée (9). Il est, en effet, constant que l’auteur de l’acte n’est pas tenu de fournir une motivation exhaustive et que le respect de l’obligation de motivation peut être vérifié également au regard des circonstances et du contexte.
21.      Deuxièmement, en ce qui concerne la prise en compte de la lettre du 15 décembre 2021 comme faisant partie du contexte permettant d’éclairer la motivation de la décision litigieuse, j’estime que la référence au contexte apparaissait d’autant plus nécessaire que la Hongrie n’était pas destinataire de la décision litigieuse.
22.      En effet, il est important de rappeler que les faits de l’espèce se déroulent dans le cadre d’une relation triangulaire mettant en présence un tiers demandeur qui s’adresse à une institution de l’Union pour demander l’accès à des documents émanant d’un État membre, lequel devra alors être consulté (10). Une fois que l’institution a arrêté sa position, elle la communique au tiers demandeur qui est destinataire de la décision de divulgation, comme cela ressort d’ailleurs des points 25 et 27 de l’arrêt attaqué.
23.      La décision litigieuse, dont la Hongrie ne nie pas avoir eu connaissance, annonçait qu’un acte complémentaire allait intervenir. Le point 6 de cette décision, intitulé « Disclosure against the explicit opinion of the author » énonçait : « [s]ince the decision to grant partial access to documents [...] is taken against the objections of the Hungarian national authorities, the European Commission will inform the authorities of the Member State of its decision to grant partial access to these documents [...]. It will not grant such partial disclosure until a period of ten working days has elapsed from the formal notification of its decision to the Member State authorities [...]. This time period will allow the Hungarian national authorities to inform the European Commission whether they will object to the partial disclosure using the remedies available [...] » (11).
24.      Il ressort donc explicitement de la décision litigieuse que les autorités hongroises allaient être informées de manière séparée des raisons pour lesquelles la Commission n’avait pas retenu l’exception invoquée applicable. Il en ressort également que la lettre adressée dès le lendemain de son adoption (12) entendait donc précisément préserver la position de la Hongrie au regard des droits qui lui sont conférés par le règlement no 1049/2001.
25.      Il en résulte que la thèse de la Hongrie, consistant à soutenir que la protection des intérêts des États membres exigerait que les raisons de la divulgation, en dépit de l’opposition de l’État membre concerné, figurent dans la décision de divulgation adressée au seul demandeur, est dénuée de justification.
26.      En raison de l’existence de la lettre du 15 décembre 2021, il aurait été superfétatoire d’obliger la Commission à faire figurer dans la décision de divulgation les raisons pour lesquelles elle a estimé que les exceptions à la divulgation prévues par le règlement no 1049/2001 – que le tiers demandeur n’a, en toute logique, pas invoquées – ne trouvent pas à s’appliquer (13).
27.      Troisièmement, en ce qui concerne l’affirmation, contenue au point 28 de l’arrêt attaqué, selon laquelle la lettre du 15 décembre 2021 « contient un exposé plus précis des raisons pour lesquelles la Commission a estimé que l’exception mentionnée à l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 n’était pas applicable », force est de constater qu’elle repose sur un examen détaillé, par le Tribunal, du contenu de cette lettre, auquel s’ajoutent les considérations mentionnées au point 29 de l’arrêt attaqué tenant à l’absence de démonstration d’une atteinte concrète et effective à la protection du processus décisionnel.
28.      Ce faisant, il ressort clairement de l’analyse menée dans l’arrêt attaqué que le Tribunal a bien pris soin de vérifier que le contenu de la lettre du 15 décembre 2021, faisant partie du contexte ayant entouré l’adoption de la décision litigieuse, avait permis à la Hongrie de comprendre les raisons pour lesquelles la Commission avait, finalement et en deuxième analyse, octroyé l’accès au tiers demandeur aux documents litigieux, et considéré que l’exception invoquée par la Hongrie pour s’y opposer ne trouvait pas à s’appliquer.
29.      Je ne peux d’ailleurs que constater que le contenu de la requête introduite devant le Tribunal par la Hongrie à l’encontre de la décision litigieuse confirme qu’elle a pu comprendre les raisons pour lesquelles la Commission estimait que l’exception invoquée ne trouvait pas à s’appliquer. La Hongrie ne peut donc prétendre ne pas avoir été mise en mesure de prendre connaissance de manière détaillée des considérations qui ont conduit à l’adoption de la décision litigieuse (14).
30.      Partant, la première branche du premier moyen doit être rejetée comme étant non fondée.
2.      Sur l’existence d’une pratique décisionnelle antérieure et d’une obligation de motivation renforcée
a)      Résumé de l’argumentation des parties
31.      La Hongrie soutient, en substance, que, contrairement à ce qu’a jugé le Tribunal au point 37 de l’arrêt attaqué, la Commission était tenue d’expliquer les raisons pour lesquelles, dans la décision litigieuse adoptée en réponse à la demande confirmative, elle s’était écartée de sa décision initiale. La Hongrie aurait établi l’existence d’une pratique décisionnelle constante relative au traitement des demandes d’accès concernant l’appel à propositions EFOP 2.2.5. En présence d’une telle pratique, il incomberait à la Commission de développer son raisonnement d’une manière explicite lorsqu’elle entend se départir de cette pratique, ce qui découlerait également du principe de coopération loyale.
32.      Dans son mémoire en réplique, la Hongrie conteste la pertinence de la jurisprudence citée aux points 32, 35 et
36 de l’arrêt attaqué. La Hongrie souligne la particularité de la présente espèce qui résiderait dans le fait que les mêmes intéressés font l’objet d’une appréciation différente, tant dans deux procédures différentes qu’au sein d’une même procédure, pour les mêmes faits. La Commission aurait donc dû fournir une explication à ce sujet.
33.      Alors que la Commission, dans le cadre de la première appréciation, a estimé que l’exception contenue à l’article 4, paragraphe 3, du règlement
no 1049/2001,
trouvait à s’appliquer, elle a manifestement changé d’avis aux termes de la décision litigieuse. Ce changement fondamental dans l’orientation de la décision de la Commission rendrait l’analogie avec l’arrêt Deutsche Telekom/Commission (15), cité par le Tribunal, non pertinente.
34.      La Commission, pour sa part, considère que, faute pour la Hongrie d’avoir contesté le point 33 de l’arrêt attaqué ou démontré l’existence d’une pratique décisionnelle antérieure différente, la présente branche du premier moyen devrait être jugée inopérante et, en tout état de cause, non fondée.
b)      Appréciation
35.      Premièrement, en ce qui concerne le grief relatif à l’existence d’une pratique décisionnelle antérieure de la Commission, la Hongrie cherche à se prévaloir de la jurisprudence au terme de laquelle lorsqu’une décision de la Commission s’écarte sensiblement de sa pratique décisionnelle courante et va plus loin que les décisions précédentes, il incombe à la Commission de développer son raisonnement d’une manière explicite (16). Toutefois, en cherchant à faire qualifier la position de la Commission dans le cadre de sa décision initiale de « pratique décisionnelle constante », l’argumentation de la Hongrie révèle une méconnaissance de la nature de la procédure ayant conduit à l’adoption de la décision litigieuse.
36.      En effet, il résulte de la procédure instaurée par les articles 6 à 8 du règlement no 1049/2001 que celle-ci est susceptible de se dérouler en deux phases (17). Ainsi, la demande d’accès donne lieu à une décision initiale de la Commission (première phase) (18). La Commission proposait de faire partiellement droit à la demande d’accès du tiers demandeur, ce qui a conduit ce dernier à présenter une demande confirmative (deuxième phase) sur le fondement de l’article 7, paragraphe 2, de ce règlement, consistant à inviter la Commission à réviser sa position.
37.      En parallèle de cette procédure bilatérale, qui se joue entre la Commission et le tiers demandeur, se déroule la procédure de consultation entre la Commission et l’État membre dont les actes auxquels il est demandé accès émanent, en tout ou partie (19). Bien qu’elles soient menées de manière séparée, ces deux procédures vont s’influencer mutuellement : la position de la Commission à l’égard du tiers demandeur peut être utilement complétée par les observations reçues de la part de l’État membre consulté sur la question de la divulgation ; les arguments soulevés par le tiers demandeur dans le cadre de sa demande confirmative pourront également faire évoluer la position de la Commission par rapport à la question de l’applicabilité des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001.
38.      Comme l’a déjà jugé la Cour, « [l]a réponse à une demande initiale d’accès aux documents, au titre de l’article 7, paragraphe 1, [du règlement no 1049/2001] ne constitue qu’une première prise de position, en principe non susceptible de recours [...]. Une telle réponse confère au demandeur le droit, prévu à cet article 7, paragraphe 2, dudit règlement, de réitérer une demande d’accès nonobstant un premier refus motivé et permet à l’institution de l’Union concernée de réexaminer sa position initiale avant de prendre une décision définitive de refus, susceptible de faire l’objet d’un recours devant les juridictions de l’Union et de remédier, le cas échéant, aux éventuelles illégalités dont serait entaché un premier refus » (20).
39.      La position exprimée par la Commission au stade de la décision initiale ne peut donc pas s’analyser comme l’expression d’une pratique décisionnelle constante de la part de la Commission.
40.      Comme l’a souligné la Commission, il serait contraire à l’économie générale du règlement no 1049/2001 de qualifier de pratique décisionnelle constante toute prise de position initiale, dès lors que toute demande d’accès aux documents doit systématiquement, dès que le tiers le demande, être réévaluée à la lumière des éléments juridiques et factuels existants à la date d’adoption de la décision (21). Autrement dit, le caractère dynamique du processus décisionnel de la Commission en ce qui concerne les demandes d’accès aux documents s’oppose, par nature, à toute idée de cristallisation d’une pratique de la Commission sur la seule base de sa décision initiale.
41.      En outre, reconnaître la force d’une pratique décisionnelle constante aux décisions initiales en la matière pourrait avoir pour conséquence de limiter la force des arguments invoqués au stade de la décision confirmative et, ainsi, les droits des tiers demandeurs au titre du règlement no 1049/2001, qu’il s’agit aussi de préserver.
42.      C’est donc sans errer en droit que le Tribunal a pu conclure, au point 33 de l’arrêt attaqué, que, en se bornant à renvoyer à la décision initiale qui avait refusé l’accès aux documents, la Hongrie ne saurait établir l’existence d’une pratique décisionnelle constante de la Commission dont celle-ci se serait écartée dans la décision litigieuse.
43.      En outre, ce point 33 est également exempt de toute erreur en ce qui concerne la question de savoir si la force d’une pratique décisionnelle constante de la Commission pouvait être donnée à la demande d’accès référencée GESTDEM 2020/1513. Pour rappel, il ressort de la lettre du 15 décembre 2021 que la demande d’accès ayant donné lieu à l’adoption de la décision litigieuse s’inscrit dans la suite de cette première demande d’accès (22). Cela étant, il me semble difficile de lui conférer une telle valeur dès lors que, premièrement, la constance dans la pratique décisionnelle nécessite un élément de répétition, là où la décision initiale dans le cadre de l’examen de la demande d’accès référencée GESTDEM 2020/1513 s’analyse comme une décision isolée et, deuxièmement, le sens véritable de la décision de la Commission ne peut se comprendre qu’en prenant en considération la décision finale adoptée par la Commission à propos de cette demande d’accès et qui a consisté, en fin d’analyse, à donner accès aux documents concernés par cette demande.
44.      Deuxièmement, en ce qui concerne l’allégation d’une exigence de motivation renforcée, indépendante de l’existence d’une pratique décisionnelle constante, quand la Commission adopte une décision confirmative en tout ou partie contraire à la décision initiale, force est de constater qu’une telle exigence n’est supportée par aucun argument textuel ou jurisprudentiel qui serait avancé par la Hongrie.
45.      La Hongrie se borne à soutenir que la jurisprudence citée par le Tribunal aux points 35 et 36 de l’arrêt attaqué (23) ne serait pas pertinente parce qu’il s’agirait d’une situation qui ne serait pas comparable. Toutefois, il découle simplement de cette jurisprudence que la décision initiale ne constitue qu’une première prise de position, conférant au demandeur la possibilité de former une demande confirmative et que seule la décision confirmative, remplaçant intégralement la prise de position précédente, est susceptible de produire des effets juridiques de nature à affecter les intérêts du demandeur et, partant, de faire l’objet d’un recours en annulation.
La conclusion à laquelle parvient le Tribunal au point 37 de l’arrêt attaqué, selon laquelle la Commission était uniquement tenue de motiver la solution à laquelle elle est parvenue dans la décision confirmative, apparait donc correcte.
46.      Enfin, en ce qui concerne les arguments qui ont trait au principe de coopération loyale, ceux-ci devront, le cas échéant, être examinés lorsque la Cour traitera le deuxième moyen du pourvoi, qui ne fait pas l’objet des présentes conclusions ciblées.
47.      Il résulte de ce qui précède que la seconde branche du premier moyen doit être rejetée comme étant non fondée.
48.      Partant, le premier moyen dans son intégralité apparait non fondé.
B.      Sur le troisième moyen, tiré d’erreurs de droit dans l’interprétation de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001
49.      Le troisième moyen est divisé en quatre branches. Selon la Hongrie, le Tribunal aurait dû conclure qu’un processus décisionnel de la Commission, au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, lié à la finalisation du projet d’appel à propositions, était en cours (première branche). Il aurait également dû considérer que les documents litigieux avaient trait à un processus décisionnel de la Commission en cours portant sur la modification du programme opérationnel (deuxième branche). En tout état de cause, la Hongrie soutient que l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 serait également applicable en présence d’un processus décisionnel d’une autorité nationale de gestion chargée de finaliser un projet d’appel à propositions régi par le règlement no 1303/2013 (troisième branche). Enfin, la Hongrie soutient que, contrairement à ce qu’a jugé le Tribunal, l’existence d’une atteinte effective grave et concrète au processus décisionnel en cours lié à ce projet en raison de la divulgation des documents litigieux aurait été établie (quatrième branche).
1.      Sur la notion de « décision » et sur l’existence d’un processus décisionnel de la Commission concernant le projet d’appel à propositions (première branche)
a)      Résumé de l’argumentation des parties
50.      En substance, la Hongrie reproche au Tribunal d’avoir retenu une approche exclusivement formaliste de la notion de « décision » au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001. C’est cette approche formaliste qui l’aurait conduit au constat erroné selon lequel la Commission n’était pas amenée à prendre une décision relative à l’appel à propositions EFOP 2.2.5 en vertu du règlement no 1303/2013 (24).
51.      Même si la Commission ne prend pas formellement de décision, cette institution exercerait une influence déterminante sur l’élaboration et le contenu concret des projets d’appel à propositions compte tenu, notamment, de la possibilité qu’elle engage un audit et exclut du financement certaines dépenses. Il serait dans l’intérêt de l’autorité de gestion nationale de suivre les orientations qu’elle reçoit de la Commission et la possibilité théorique qu’un État membre ignore les conclusions de la Commission à propos du projet d’appel à propositions ne serait pas une alternative réaliste.
52.      La forme exigée de la décision de la Commission ne résulterait pas du libellé de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001. Le législateur de l’Union aurait utilisé le moment de l’adoption de la décision par l’institution comme un simple marqueur temporel pour distinguer cette première hypothèse de celle visée au deuxième alinéa de cette disposition. D’un point de vue téléologique, si l’accès aux documents doit être aussi large que possible, il n’en serait pas pour autant illimité. Relèverait donc du champ de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 tout processus décisionnel, quel que soit sa forme et indépendamment de la question de savoir s’il a, ou non, été concrétisé par une décision au sens formel. La décision devrait avant tout se définir d’un point de vue fonctionnel.
53.      L’influence de la Commission sur la décision de l’autorité nationale de gestion au travers des échanges dont témoigne la correspondance entretenue entre la Hongrie et la Commission à propos du projet d’appel à propositions ne pourrait être résumée à une simple participation. Preuve en serait que, lors de l’un de ces échanges, la Commission aurait indiqué qu’elle envisageait d’exclure le financement européen si la Hongrie ne suivait pas ses propositions.
54.      Dans les domaines dans lesquels la gestion est partagée, les processus décisionnels se confondraient et il ne serait pas possible de distinguer les fonctions selon qu’elles sont exercées par la Commission ou les États membres. Par ailleurs, quand la Commission donne son avis sur un projet d’appel à propositions, la position qu’elle exprime serait comparable à un audit anticipé.
55.      La Commission conclut au rejet de la première branche du troisième moyen.
b)      Appréciation
56.      Je rappelle que l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 prévoit que l’accès à un document établi par une institution ou détenue par elle, qui a trait à une question sur laquelle elle n’a pas encore pris de décision, est refusé dans le cas où la divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie sa divulgation.
57.      En réponse aux arguments soulevés devant lui et visant à établir l’existence d’un processus décisionnel de la Commission en cours, le Tribunal a rappelé les principes fondamentaux au cœur du règlement no 1049/2001 (25) avant d’examiner le contexte particulier dans le cadre duquel les documents litigieux ont été échangés. Ces documents ont trait à un échange de vues internes sur un projet d’appel à propositions que les autorités hongroises étaient en train de finaliser en vue d’un financement au titre des Fonds ESI qui relèvent de la gestion partagée telle que définie par le règlement no 1303/2013 (26).
58.      Le Tribunal a relevé que, dans ce cadre, les tâches liées à l’exécution du budget sont déléguées aux États membres et que si les États membres et la Commission sont responsables de la gestion et du contrôle des programmes, c’est en fonction de leurs compétences respectives (27). Les obligations de gestion, de contrôle et d’audit sont remplies par les États membres (28). Pour sa part, il appartient à la Commission de s’assurer que les États membres ont mis en place des systèmes de contrôle efficace pendant la mise en œuvre des programmes (29). La préparation et la mise en œuvre des programmes opérationnels tout comme leur exécution sont confiées aux États membres (30). L’élaboration et la publication des appels à propositions relèvent de la responsabilité des groupes d’action locale qui sont désignés par les États membres (31). L’autorité de gestion nationale établit et applique les procédures et les critères appropriés de sélection des opérations financées par les Fonds ESI qui doivent être approuvés par le comité de suivi (32).
59.      Le Tribunal déduit de ce cadre juridique que les appels à propositions régis par le règlement no 1303/2013 relèvent de la responsabilité exclusive des États membres (33) et que ce règlement « ne confère pas de compétence particulière à la Commission dans le processus de finalisation d’un appel à propositions régi par ce règlement, de sorte que cette dernière [...] n’était pas amenée à prendre une décision relative à l’appel à propositions EFOP 2.2.5 » (34).
60.      La Hongrie ne conteste pas une telle conclusion et reconnait que la Commission n’était pas amenée à adopter une décision formelle en ce qui concerne cet appel à propositions. Elle soutient toutefois que la décision de la Commission peut être de nature « fonctionnelle » de par l’influence que la Commission exercerait en réalité au travers des échanges informels avec les États membres concernant les projets d’appel à propositions relevant des Fonds ESI.
61.      Une telle approche ne peut être retenue.
62.      La Cour a, en effet, jugé que la notion de « processus décisionnel », au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, doit être comprise comme se rapportant directement à la prise de décision (35). Or, une prise de décision, au sens de cette disposition, présuppose l’existence d’un objet déterminé sur lequel portera la décision à venir, et cela indépendamment du caractère imminent de l’adoption d’un projet d’acte spécifique et identifiable (36).
Par ailleurs, elle a également jugé qu’admettre qu’une décision n’a pas encore été prise et, partant, qu’il existe un « processus décisionnel » en cours, au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, lorsque l’objet d’un tel processus n’est pas déterminé irait à l’encontre tant de l’économie de cette disposition que de l’exigence de fonder le refus d’accès sur l’existence d’un risque
d’atteinte concrète et effective, c'est-à-dire raisonnablement prévisible et non purement hypothétique, à l’intérêt protégé (37). En effet, tant que l’objet exact d’une décision à venir n’est pas encore déterminé, tout risque d’atteinte au processus décisionnel visant à l’adoption de cette décision du fait de la divulgation d’un document demandé en vertu du règlement no 1049/2001 est par définition hypothétique, étant donné qu’il serait, en réalité, impossible de vérifier si le contenu de ce document a réellement trait à ce processus décisionnel (38).
63.      Je reconnais que la nature composite des modalités d’organisation et de gestion des fonds européens ne facilite pas l’identification d’un processus décisionnel. Néanmoins, le règlement no 1303/2013 tend à conférer des compétences distinctes aux différentes parties prenantes concernées (39).
64.      Dans le cas présent, le problème ne réside pas tant dans l’absence d’une décision formelle que dans le fait que l’objet du processus décisionnel, tel que la Hongrie prétend qu’il existe, n’est pas, et ne peut être, déterminé.
65.      D’une part, comme l’a rappelé la Commission, la finalisation de l’appel à propositions ne nécessite pas l’approbation de la Commission puisqu’elle relève de la seule compétence des États membres en vertu de la répartition opérée par le règlement no 1303/2013.
66.      D’autre part, l’argument selon lequel l’échange de vues internes reflété dans les documents litigieux constituerait une décision d’audit anticipé de la Commission ne saurait être accueilli : tant que la décision de l’autorité nationale de gestion relative à l’appel à propositions n’a pas été adoptée, il n’est pas question que la Commission audite quoi que ce soit. Tant que la décision de l’autorité nationale de gestion n’a pas été adoptée pour fixer le cadre de cet appel, la Commission n’est pas en mesure de se forger un avis ni d’exercer les compétences décisionnelles qui sont les siennes aux termes du règlement no 1303/2013.
67.      La Hongrie ne peut donc soutenir que l’influence de la Commission sur le processus d’élaboration de l’appel à propositions est telle que son action s’apparente à une décision d’audit anticipé, alors qu’il n’y a toujours aucune certitude quant à l’existence et au contenu même de l’appel à propositions. Dans son mémoire en réponse, la Commission a fait valoir, à juste titre, que, tout au long du dialogue informel tel que celui qui a donné lieu à l’échange de vues internes, les autorités nationales sont libres de décider de suivre les propositions de la Commission ou de persister dans leur projet, voire de renoncer au financement par les Fonds ESI, ce qui ressort d’ailleurs du point 90 de l’arrêt attaqué, qui n’est pas contesté par la Hongrie.
68.      En ce qui concerne l’argument selon lequel l’échange de vues internes permettrait aux autorités nationales concernées de répondre aux attentes de la Commission afin d’échapper à de futures corrections financières qu’elle déciderait, il ne convainc pas plus : en effet, une stratégie mise en œuvre pour éviter une prise de décision future ne peut étayer l’existence d’un processus décisionnel en cours, au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001.
69.      Ainsi, même dans l’hypothèse où l’approche qualifiée de « formaliste » par la Hongrie, suivie par le Tribunal et soutenue par une interprétation rigoureuse de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 (40), devait être abandonnée – quod non – au profit de l’approche « fonctionnelle » proposée par la Hongrie, le lien entre les documents auxquels l’accès est demandé et le processus décisionnel de la Commission est trop hypothétique et incertain, dès lors que ce processus ne peut pas véritablement être identifié. Autrement dit, même l’approche dite « fonctionnelle » n’a pas permis d’établir la présence d’un processus décisionnel de la Commission.
70.      Enfin, sans anticiper l’analyse menée dans le cadre de l’examen de la quatrième branche du troisième moyen, l’insuffisance de la thèse soutenue par la Hongrie me semble illustrée par la considération suivante : en admettant que la thèse fonctionnelle prévale, je ne vois pas comment il serait possible que la Commission justifie, comme l’exige la jurisprudence, une décision de refus d’accès à des documents par la démonstration que l’accès engendrerait un risque d’atteinte à l’intérêt protégé par l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 raisonnablement prévisible et non purement hypothétique.
71.      Partant, il y a lieu de rejeter la première branche du troisième moyen comme étant non fondée.
2.      Sur l’existence d’un processus décisionnel de la Commission en cours concernant une demande de modification du programme opérationnel (deuxième branche)
a)      Résumé de l’argumentation des parties
72.      En substance, la Hongrie soutient que le Tribunal a méconnu l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 en ne considérant pas que la correspondance entretenue avec la Commission relative au contenu de l’appel à propositions avait trait à un processus décisionnel en cours de la Commission car elle pourrait se rapporter à une demande de modification du programme opérationnel, alors qu’une telle modification supposerait une décision de l’institution. Or, une demande de modification d’un programme opérationnel ne débuterait pas seulement après la demande formelle de modification mais, en pratique, au moment où son contenu a été convenu avec la Commission.
73.      La Commission ferait souvent des observations avant l’introduction de la demande de modification d’un tel programme, lesquelles seraient accueillies par l’État membre concerné pour éviter le risque d’une correction financière. La Hongrie illustre sa position par référence à deux échanges avec la Commission datant du 7 juillet 2017 et du 13 juillet 2021. Un État membre n’introduirait pas auprès de la Commission de proposition de modification sans que cette dernière ne l’ait préalablement approuvée dans un cadre informel.
74.      La Commission conclut au caractère en partie irrecevable, en raison de la tentative de fourniture, au stade du pourvoi, d’éléments nouveaux de preuve, et en partie non fondé de la deuxième branche du troisième moyen.
b)      Appréciation
75.      L’argumentation de la Hongrie s’inscrit dans la lignée de celle développée dans le cadre de la première branche du troisième moyen, en ce sens qu’elle entend, à nouveau, reprocher une approche trop formaliste du processus décisionnel que le Tribunal aurait retenue en refusant de considérer que l’échange de vues internes entre la Hongrie et la Commission portait sur un processus décisionnel en lien avec une demande de modification d’un programme opérationnel.
76.      De manière liminaire, je ne peux m’empêcher de penser que l’argumentation de la Hongrie, consistant à soutenir que le processus décisionnel en cours auquel les documents litigieux auraient trait concerne soit la finalisation d’un appel à propositions soit une demande de modification d’un programme opérationnel, tend plutôt à confirmer le caractère indéterminé de l’objet sur lequel porte la décision à venir et dont le processus serait protégé par l’application de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001.
77.      Quoi qu’il en soit, sur l’approche fonctionnelle, je renvoie, mutatis mutandis, à l’analyse de ses limites développée dans le cadre de l’examen de la première branche du présent moyen. Partant, toute l’argumentation sur le caractère informel de l’influence de la Commission doit être écartée.
78.      Je note également que le Tribunal a reconnu que la Commission peut être amenée à adopter une décision en cas de modification du programme opérationnel dont relève un appel à propositions sur le fondement de l’article 30, paragraphe 2, du règlement no 1303/2013 (41). Toutefois, il a également relevé que la Commission n’avait pas été saisie, au moment de la décision litigieuse, d’une telle demande de modification (42) et il a expliqué les raisons l’ayant conduit à ce constat, de sorte que le raisonnement du Tribunal apparait motivé à suffisance de droit.
79.      Quant aux deux échanges évoqués par la Hongrie, comme la Commission l’a relevé, même à les supposer pertinents et suffisants pour établir l’existence d’une demande de modification – quod non –, je constate que leur invocation vise à obtenir de la Cour une appréciation d’éléments de preuve qui n’ont pas d’abord été soumis au Tribunal. Ils échappent donc à la compétence de la Cour dans le cadre du pourvoi.
80.      La deuxième branche du troisième moyen doit donc être rejetée comme étant en partie irrecevable et en partie non fondée.
3.      Sur l’application de l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 au processus décisionnel en cours des autorités nationales de gestion chargées de finaliser les projets d’appel à propositions relevant du règlement no 1303/2013 (troisième branche)
a)      Résumé de l’argumentation des parties
81.      En substance, la Hongrie soutient que le Tribunal aurait erronément jugé que l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 ne viserait pas à protéger les intérêts légitimes des États membres et ne pourrait pas s’appliquer lorsque des processus décisionnels des autorités nationales de gestion, au sens du règlement no 1303/2013, sont en cours. Le Tribunal s’en serait notamment tenu à une interprétation strictement littérale de cette disposition alors que la recherche d’un équilibre délicat entre une transparence accrue et la protection des intérêts légitimes des États membres, à la suite de l’abandon de la règle de l’auteur, commanderait d’aller au-delà du texte de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001.
82.      La Cour aurait déjà reconnu que cet article peut être invoqué par les États membres aux fins de préserver leurs propres processus décisionnels (43) dès lors que la protection des intérêts des États membres constituerait une limite objective justifiant le refus de la divulgation des documents en cause. Une interprétation restrictive d’une telle limite pourrait nuire à la confiance des États membres envers les institutions et instaurerait une discrimination injustifiée entre les institutions et les États membres. Alors que les États membres se tournaient vers la Commission en cas de doute, afin d’éviter des corrections financières, si l’interprétation par le Tribunal de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 devait être confirmée, cela aurait pour résultat une réduction de l’efficacité du processus de concertation avec la Commission
dès lors que
ceux-ci
risqueraient, en communiquant avec la Commission, de rendre publiques des considérations sur lesquelles ils n’ont pas encore effectivement pris de décision.
Si les États membres ne peuvent protéger les processus décisionnels de leurs institutions, ils n’auront aucun intérêt à s’adresser à la Commission à propos de questions pour lesquelles une de leurs autorités n’aurait pas encore pris de décision. Un accès aux documents pourrait être assuré après la clôture des processus décisionnels nationaux.
83.      La Commission conclut au rejet de la troisième branche du troisième moyen en raison de son caractère non fondé.
b)      Appréciation
84.      Le Tribunal a jugé, au point 127 de l’arrêt attaqué,
que l’exception tirée de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 ne saurait être interprétée comme protégeant également le processus décisionnel des autorités de gestion nationales au sens du règlement no 1303/2013. Le Tribunal a rappelé que le terme « institution » figurant à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 était défini à l’article 1er, sous a), de ce règlement comme visant le Parlement européen, le Conseil ou la Commission, alors qu’il découle de l’article 3, sous b), dudit règlement que les États membres et les institutions non communautaires relèvent de la notion de « tiers » (44). Le Tribunal s’est ensuite attaché à examiner la lettre de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 ainsi que son objet et sa finalité (45) avant de rappeler l’exigence d’interprétation stricte des exceptions visées à cet article 4 (46).
85.      Les arguments de la Hongrie développés dans le cadre de la présente branche n’entendent pas remettre en cause cette analyse qui, au demeurant, suit une démarche tout à fait classique lorsque le juge de l’Union est appelé à interpréter une disposition de droit de l’Union. En revanche, la Hongrie soutient que le Tribunal aurait dû aller au-delà de la lettre de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 dès lors que la protection des intérêts légitimes des États membres constituerait une raison objective justifiant de mettre à leur disposition le bénéfice de cette exception pour protéger leurs propres processus décisionnels, ce qui pourrait être déduit de l’arrêt Suède/Commission (47).
86.      La position de la Hongrie repose sur une lecture erronée de cet arrêt.
87.      Il est, en effet, inexact de recourir à cette jurisprudence pour soutenir une interprétation à ce point extensive de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 qu’elle en deviendrait contraire à son libellé. Les enseignements à tirer dudit arrêt pour l’interprétation des dispositions de ce règlement ne peuvent se comprendre que dans les limites du champ d’application de ce dernier. Ainsi, lorsque la Cour y affirme que l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 prévoit une exception matérielle et s’attache à définir les limites objectives d’intérêt public ou privé susceptibles de justifier un refus de divulgation (48), il est évident que ces limites se situent toujours dans le champ d’application du règlement et qu’il doit être tenu compte des conditions dont la réunion est nécessaire aux fins de l’application de cette disposition. Or, comme l’a relevé le Tribunal, l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, lu à la lumière de l’article 1er, sous a), de ce règlement, ne trouve pas à s’appliquer dans le cas où le processus décisionnel d’une instance non communautaire serait en cours. Le champ d’application du règlement no 1049/2001 est défini par rapport aux institutions énumérées par celui-ci, et non à des catégories de documents spécifiques ni à l’auteur du document détenu par ces institutions (49).
88.      Contrairement à ce que prétend la Hongrie, retenir une telle conception du champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 ne vide pas de son contenu l’article 4, paragraphe 5, de ce règlement. C’est précisément cette dernière disposition qui permet la sauvegarde, au cours d’un processus décisionnel d’une institution, des intérêts qu’un État membre estime légitimes (50) en lui reconnaissant la possibilité de demander à cette institution de ne pas divulguer un document qui émane de lui (51). Pour autant, la Cour a déjà refusé de reconnaître en l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1049/2001 une règle de conflit de lois aux fins de préserver l’application des règles nationales ou de la politique des États membres en matière d’accès aux documents émanant de ces derniers au détriment des règles spécifiques de ce règlement (52). L’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1049/2001 est encadré par les exceptions matérielles des paragraphes 1 à 3 de cet article et dans les limites de ces exceptions (53).
89.      Une extension du champ d’application de l’exception visée par l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de ce règlement dans le sens souhaité par la Hongrie méconnaîtrait de manière manifeste la volonté du législateur de la limiter aux seuls documents qui ont trait à un processus décisionnel d’une institution, au sens du règlement no 1049/2001.
90.      Les règles du jeu sont claires, y compris pour les États membres. C’est la raison pour laquelle je ne partage pas la préoccupation exprimée par la Hongrie tenant à l’érosion de la confiance dans la communication entre les États membres et la Commission (54). En tout état de cause, une telle préoccupation ne peut légitimer une interprétation de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 qui aille au-delà de sa lettre, laquelle serait, en outre et comme le Tribunal l’a constaté à bon droit, contraire à l’exigence d’une interprétation restrictive que cet article prévoit (55).
91.      Au terme de l’analyse qui précède, aucune erreur de droit n’a pu être identifiée. La troisième branche du troisième moyen doit être rejetée comme étant non fondée.
4.      Sur l’existence d’une atteinte effective, grave et concrète au processus décisionnel en cours (quatrième branche)
a)      Résumé de l’argumentation des parties
92.      La Hongrie
soutient que le Tribunal aurait commis une erreur de droit en affirmant qu’elle n’avait pas démontré l’existence d’une atteinte grave, effective et concrète au processus décisionnel concernant la finalisation du projet d’appel à propositions EFOP 2.2.5.
La requérante maintient que la divulgation des documents pourrait compromettre la finalisation de ce projet car elle procurerait une information privilégiée à certaines organisations qui leur permettrait de mieux se préparer à répondre à cet appel.
93.      La Hongrie conteste, en outre, l’affirmation, qui ne serait que partiellement vraie, contenue au point 137 de l’arrêt attaqué, selon laquelle le contenu de l’appel à propositions EFOP 2.2.5 était, au moment de la demande d’accès aux documents (juin 2021), accessible en ligne au public alors que, selon elle, le projet d’appel à propositions EFOP 2.2.5 avait été modifié (projet d’appel à propositions EFOP 2.2.25) et la version modifiée n’avait, pour sa part, été publiée que le 28 octobre 2022.
94.      La Commission conclut au rejet de la quatrième branche du troisième moyen.
b)      Appréciation
95.      La présente branche du troisième moyen invite la Cour à se prononcer, dans l’hypothèse où l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 trouverait à s’appliquer à la correspondance entre la Commission et la Hongrie à propos de la finalisation du projet d’appel à propositions EFOP 2.2.5, sur l’existence d’une atteinte au processus décisionnel satisfaisant les conditions requises par cette disposition.
96.      C’est à titre surabondant que le Tribunal avait examiné si cette condition était remplie (56) dès lors qu’il avait conclu à l’absence d’un processus décisionnel de la Commission en cours, et donc à l’inapplicabilité de l’exception à la divulgation invoquée par la Hongrie. Dès lors que je propose à la Cour de confirmer l’arrêt attaqué sur ce point, elle n’aurait, en principe, pas besoin de répondre à cette branche du troisième moyen du pourvoi.
97.      Néanmoins, je poursuis l’analyse en indiquant que le Tribunal a rappelé que le simple fait qu’un document concerne un intérêt protégé par l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 ne suffit pas à justifier sa non-divulgation (57), l’application de l’exception prévue exigeant la démonstration que l’accès au document concerné serait susceptible de porter concrètement et effectivement atteinte à la protection du processus décisionnel de l’institution dans le cadre d’un risque raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (58). Le Tribunal a également relevé que l’atteinte portée doit atteindre un certain seuil de gravité (59).
98.      Cette grille d’analyse est conforme à l’état de la jurisprudence en la matière. La Cour a déjà jugé que lorsqu’une institution de l’Union décide de rejeter une demande d’accès sur le fondement de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001, il lui incombe de fournir des explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par cette exception, le risque d’une telle atteinte devant être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (60). De la même manière, il incombe à la personne qui sollicite l’application de l’une de ces exceptions par une institution à laquelle le règlement no 1049/2001 s’applique de fournir, en temps utile, des explications équivalentes (61). L’existence d’un tel risque doit être établie, une simple allégation non étayée ne pouvant suffire à considérer l’exception applicable (62).
99.      La Hongrie ne conteste pas ce standard. Il lui appartenait donc d’établir, devant le Tribunal, que le processus décisionnel relatif à la finalisation du projet d’appel à propositions pouvait être gravement, effectivement et concrètement affecté par la divulgation des documents litigieux.
100. À cet égard, le Tribunal a considéré que les motifs avancés par la Hongrie n’avaient pas permis de déterminer que la divulgation des documents litigieux pourrait affecter d’une telle manière le processus décisionnel (63). Les affirmations de la Hongrie visant à soutenir que la divulgation des documents compromettrait les principes d’égalité de traitement, de non-discrimination et de transparence parce que des bénéficiaires potentiels de l’appel à propositions EFOP 2.2.5 pourraient obtenir des informations leur procurant un avantage concurrentiel déloyal n’étaient pas étayées, la Hongrie n’avançant aucune argumentation circonstanciée ni aucun élément de preuve (64). Enfin, le Tribunal a également tiré argument de l’analyse de la Commission selon laquelle la divulgation des documents litigieux ne pouvait pas, à la date de la décision litigieuse, compromettre le processus décisionnel lié à cet appel à propositions dès lors que le contenu dudit appel était, à cette date, accessible au public (65).
101. Au stade du pourvoi, si la Hongrie semble contester, au moyen d’allégations génériques, la conclusion à laquelle le Tribunal est parvenu, c’est sans jamais convaincre, l’effort d’argumentation étant limité à répéter les arguments avancés devant le Tribunal.
102. Pour le reste, en ce qui concerne le point 137 de l’arrêt attaqué, la Hongrie soutient que l’affirmation du Tribunal selon laquelle l’appel à propositions était disponible à la date de la demande initiale « n’est que partiellement vraie » (66) et le Tribunal aurait dû prendre en compte le fait qu’un nouveau projet d’appel à propositions (67) avait été publié postérieurement à la date de la décision litigieuse et que l’accès aux documents litigieux aurait pu permettre à certaines parties intéressées d’obtenir des informations leur accordant un avantage concurrentiel. Je constate toutefois que l’arrêt attaqué ne comporte aucune mention d’un tel argument, que la Commission estime donc, à juste titre, nouveau et, comme tel, échappant à la compétence de la Cour exercée dans le cadre d’un pourvoi (68), ce que la Hongrie ne semble d’ailleurs pas contester (69). En tout état de cause, la Hongrie n’évoque que la potentialité d’un accès qui aurait donné lieu à un avantage concurrentiel non précisé. Une telle imprécision n’apparait pas, non plus,
répondre au standard requis afin de démontrer l’existence d’une atteinte grave, effective et concrète.
103. Par conséquent, il convient de rejeter la quatrième et dernière branche du troisième moyen.
5.      Conclusion sur le troisième moyen
104. Au terme de l’analyse des quatre branches du troisième moyen, il y a lieu de conclure à son rejet en raison de son caractère non fondé.
C.      Conclusion
105. Eu égard à l’ensemble des raisons qui précèdent, je propose à la Cour de
rejeter les premier et troisième moyens du pourvoi.
1      Langue originale : le français.
2      T‑104/22, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2024:467.
3      JO 2001, L 145, p. 43.
4      Ce projet d’appel à propositions ayant le numéro de code « EFOP 2.2.5 », intitulé « Amélioration de la transition des soins en établissement vers les services de proximité – remplacement de l’hébergement institutionnel d’ici 2023 » (ci-après l’« appel à propositions EFOP 2.2.5 ») avait été élaboré par l’autorité de gestion désignée par les autorités hongroises pour la mise en œuvre du programme opérationnel relatif au développement des ressources humaines pour la
désinstitutionalisation des personnes handicapées vivant actuellement dans des institutions en Hongrie (EFOP). L’EFOP avait été adopté par la Commission sur proposition de la Hongrie conformément au règlement (UE) no 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) nº 1083/2006 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 320, et rectificatif JO 2016, L 200, p. 140).
5      Il s’agit d’un courrier électronique, comportant deux annexes, des autorités hongroises du 11 mars 2020, ainsi que de quatre lettres des autorités hongroises à la Commission en date du 19 juin 2020, du 6 août 2020, du 5 janvier 2021 et du 14 avril 2021.
6      Pour rappel, l’article 4, paragraphes 3 à 5, du règlement no 1049/2001 est libellé comme suit :
« 3. L’accès à un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle celle-ci n’a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
L’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
4. Dans le cas de documents de tiers, l’institution consulte le tiers afin de déterminer si une exception prévue au paragraphe 1 ou 2 est d’application, à moins qu’il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué.
5. Un État membre peut demander à une institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État sans l’accord préalable de celui-ci. ».
7      À savoir les cinq documents des autorités hongroises initialement identifiés par la Commission et les quatre documents supplémentaires identifiés au stade de la demande confirmative (ci-après les « documents litigieux »).
8      Il appartiendra à la Cour de répondre préalablement à l’argument de la Commission,
laquelle laisse à la Cour le soin d’apprécier la recevabilité du pourvoi au regard des exigences des articles 168 et 169 du règlement de procédure de la Cour (voir points 12 et 13 du mémoire en réponse de la Commission). Je suis cependant d’avis que, dès lors que, premièrement, la Commission n’excipe pas d’exception d’irrecevabilité et, deuxièmement, le contenu du mémoire en réponse de la Commission illustre le fait que la Commission a pleinement été en mesure de comprendre les arguments du pourvoi, ce dernier devrait être jugé recevable.
9      La Hongrie ne semble, en effet, pas mettre en cause la jurisprudence rappelée au point 24 de l’arrêt attaqué, ce que confirme la lecture du point 24 du pourvoi.
10      Voir article 4, paragraphes 4 et 5, du règlement no 1049/2001.
11      Italique ajouté par mes soins.
12      Dont le fondement est l’article 5, paragraphes 5 et 6, des dispositions concernant la mise en œuvre du règlement no 1049/2001 ajoutées en annexe au règlement intérieur de la Commission par sa décision du 5 décembre 2001 modifiant son règlement intérieur (JO 2001, L 345, p. 94).
13      Des raisons de confidentialité pourraient même militer en faveur d’une communication toujours séparée de la décision de divulgation des raisons pour lesquelles la Commission entend donner accès aux documents malgré l’opposition manifestée par un État membre.
14      Voir point 29 du pourvoi.
15      Arrêt du 28 mars 2017 (T‑210/15, EU:T:2017:224).
16      Voir arrêt du 29 septembre 2011, Elf Aquitaine/Commission (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, point 155).
17      Voir arrêt du 29 juillet 2024, Validity/Commission (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, points 49 et 62).
18      Soit la décision du 16 juin 2021 : voir point 7 de l’arrêt attaqué.
19      Voir article 4, paragraphes 4 et 5, du règlement no 1049/2001.
20      Arrêt du 29 juillet 2024, Validity/Commission (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, point 49 et jurisprudence citée).
21      Voir point 28 du mémoire en réponse de la Commission.
22      Je rappelle que ladite demande d’accès, qui portait déjà sur des documents liés à l’appel à propositions EFOP 2.2.5, a fait l’objet d’une décision initiale de refus, fondée sur les objections de la Hongrie qui invoquait la protection du processus décisionnel en cours. Cette décision initiale a été confirmée au stade de la demande confirmative avant que le demandeur n’introduise un recours en annulation devant le Tribunal. Au cours de la procédure devant le Tribunal, la Commission a décidé de revenir sur sa décision confirmative pour finalement donner accès aux documents, ce qui a conduit le Tribunal à prononcer un non-lieu à statuer [voir ordonnance du 22 novembre 2022, Validity/Commission (T‑640/20, EU:T:2022:752)]. Tous ces éléments sont rappelés dans la lettre du 15 décembre 2021.
23      C'est-à-dire arrêt du 28 mars 2017, Deutsche Telekom/Commission (T‑210/15, EU:T:2017:224).
24      Voir point 76 de l’arrêt attaqué.
25      Voir points 60 à 63 de l’arrêt attaqué.
26      Voir points 64 à 66 de l’arrêt attaqué.
27      Voir points 67 et 68 de l’arrêt attaqué.
28      Voir point 69 de l’arrêt attaqué.
29      Voir point 70 de l’arrêt attaqué.
30      Voir point 71 de l’arrêt attaqué.
31      Voir point 72 de l’arrêt attaqué.
32      Voir points 73 et 74 de l’arrêt attaqué.
33      Voir point 75 de l’arrêt attaqué.
34      Point 76 de l’arrêt attaqué.
35      Ce que le Tribunal a rappelé au point 82 de l’arrêt attaqué.
36      Voir arrêt du 16 janvier 2025, Commission/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, point 73).
37      Voir arrêt du 16 janvier 2025, Commission/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, point 63).
38      Voir arrêt du 16 janvier 2025, Commission/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, point 74).
39      Voir point 58 des présentes conclusions.
40      Voir points 80 à 86 de l’arrêt attaqué.
41      Voir points 97 et 98 de l’arrêt attaqué.
42      Voir point 99 de l’arrêt attaqué.
43      La Hongrie invoque, à cet égard, l’arrêt du 18 décembre 2007, Suède/Commission (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, point 57).
44      Voir point 109 de l’arrêt attaqué.
45      Voir points 110 à 112 de l’arrêt attaqué.
46      Voir point 113 de l’arrêt attaqué.
47      Arrêt du 18 décembre 2007 (C‑64/05 P, EU:C:2007:802).
48      Voir arrêt du 18 décembre 2007, Suède/Commission (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, point 57).
49      Voir arrêt du 18 juillet 2017, Commission/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, point 37 et jurisprudence citée).
50      Voir arrêt du 18 décembre 2007, Suède/Commission (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, point 83).
51      C'est-à-dire à la fois les documents dont l’État membre est lui-même l’auteur comme ceux qui ont été simplement transmis par cet État membre à l’institution concernée : arrêt du 18 décembre 2007, Suède/Commission (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, point 61).
52      Voir arrêt du 18 décembre 2007, Suède/Commission (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, point 65).
53      Voir arrêt du 18 décembre 2007, Suède/Commission (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, point 76).
54      J’ajoute ici que le fait de ne pas étendre le champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 aux documents liés au processus décisionnel d’une autorité nationale de gestion est sans préjudice de la possibilité, pour un État membre, de faire valoir, lorsque l’exception est susceptible de s’appliquer, le respect de certaines règles de droit national protégeant un intérêt public qui s’opposeraient à la divulgation d’un document et seraient invoquées par un État membre à cette fin, qui pourraient alors être considérées comme un intérêt digne de protection au titre de cette disposition : voir arrêt du 18 décembre 2007, Suède/Commission (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, point 84).
55      Voir arrêts du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671, point 30 et jurisprudence citée), du 8 juin 2023, Conseil/Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, point 33) ainsi que du 16 janvier 2025, Commission/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, point 62).
56      Voir point 129 de l’arrêt attaqué.
57      Voir point 130 de l’arrêt attaqué et jurisprudence citée.
58      Voir point 131 de l’arrêt attaqué et jurisprudence citée.
59      Voir point 132 de l’arrêt attaqué et jurisprudence citée.
60      Voir arrêts du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, points 54 et 93 et jurisprudence citée) ainsi que du 16 janvier 2025, Commission/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, point 63 et jurisprudence citée).
61      Voir arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, point 94).
62      Voir, par analogie, arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, point 95).
63      Voir point 133 de l’arrêt attaqué.
64      Voir points 134 et 135 de l’arrêt attaqué.
65      Voir point 137 de l’arrêt attaqué.
66      Voir point 124 du pourvoi. Je note que la Hongrie procède à une lecture erronée de l’arrêt attaqué dès lors que le Tribunal y vise non pas la date de la demande initiale mais celle de la décision litigieuse.
67      EFOP 2.2.25.
68      Voir arrêt du 15 janvier 2026, XH/Commission (Harcèlement pendant un congé de maladie) (C‑75/24 P, EU:C:2026:6, point 177 et jurisprudence citée).
69      Voir point 44 du mémoire en réplique de la Hongrie.