62019CJ0928_RES
Υπόθεση C‑928/19 P
European Federation of Public Service Unions (EPSU)
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 2ας Σεπτεμβρίου 2021
«Αίτηση αναιρέσεως – Θεσμικό δίκαιο – Κοινωνική πολιτική – Άρθρα 154 και 155 ΣΛΕΕ – Κοινωνικός διάλογος μεταξύ των κοινωνικών εταίρων στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Ενημέρωση των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων στις διοικήσεις των κεντρικών κυβερνήσεων των κρατών μελών και διαβούλευση με αυτούς – Συμφωνία συναφθείσα μεταξύ των κοινωνικών εταίρων – Από κοινού αίτηση των μερών που υπέγραψαν τη συμφωνία αυτή για την εφαρμογή της στο επίπεδο της Ένωσης – Άρνηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να υποβάλει πρόταση αποφάσεως στο Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Έκταση δικαστικού ελέγχου – Υποχρέωση αιτιολογήσεως της αποφάσεως περί μη υποβολής προτάσεως»
Κοινωνική πολιτική – Συμφωνία περί κοινωνικής πολιτικής – Συμφωνίες μεταξύ κοινωνικών εταίρων – Εφαρμογή με απόφαση του Συμβουλίου κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής – Εξουσία πρωτοβουλίας της Επιτροπής – Περιεχόμενο – Από κοινού αίτηση των υπογραφόντων μερών – Υποχρέωση της Επιτροπής να υποβάλει στο Συμβούλιο πρόταση αποφάσεως – Δεν υφίσταται – Αυτονομία των κοινωνικών εταίρων – Δεν ασκεί επιρροή
(Άρθρο 17 ΣΕΕ· Άρθρα 151, εδ. 1, 152, εδ. 1, 154 και 155 § 2, ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 33, 34, 40, 44-49, 60-64, 71)
Επιτροπή – Αρμοδιότητες – Εφαρμογή, στο επίπεδο της Ένωσης, συμφωνιών που συνάπτουν οι κοινωνικοί εταίροι – Εξουσία πρωτοβουλίας της Επιτροπής – Άσκηση τηρουμένων των αρχών της κατανομής των εξουσιών και της θεσμικής ισορροπίας
(Άρθρα 13 § 2, και 17 § 2, ΣΕΕ· άρθρο 155 § 2, ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψη 48)
Επιτροπή – Αρμοδιότητες – Εφαρμογή, στο επίπεδο της Ένωσης, συμφωνιών που συνάπτουν οι κοινωνικοί εταίροι – Εξουσία πρωτοβουλίας της Επιτροπής – Εξουσία της Επιτροπής να αποφασίζει για τη σκοπιμότητα υποβολής προτάσεως στο Συμβούλιο – Έκταση της εξουσίας – Δεν ασκεί επιρροή ο νομοθετικός χαρακτήρας μιας τέτοιας προτάσεως
(Άρθρο 155 § 2, ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 87, 88)
Κοινωνική πολιτική – Συμφωνία περί κοινωνικής πολιτικής – Συμφωνίες μεταξύ κοινωνικών εταίρων – Εφαρμογή με απόφαση του Συμβουλίου κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής – Εξουσία πρωτοβουλίας της Επιτροπής – Περιθώριο εκτιμήσεως της Επιτροπής – Δικαστικός έλεγχος – Όρια
(Άρθρο 17 § 2, ΣΕΕ· άρθρο 155 § 2, ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 95, 96, 98)
Πράξεις των οργάνων – Αιτιολογία – Υποχρέωση – Περιεχόμενο – Απόφαση της Επιτροπής περί μη υποβολής στο Συμβούλιο προτάσεως για την εφαρμογή συμφωνιών που έχουν συναφθεί μεταξύ κοινωνικών εταίρων
(Άρθρο 296 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 108, 109, 111, 112)
Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Αρχές – Προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης – Προϋποθέσεις – Συγκεκριμένες διαβεβαιώσεις εκ μέρους της διοικήσεως – Εξουσία πρωτοβουλίας της Επιτροπής στο πλαίσιο της εφαρμογής, στο επίπεδο της Ένωσης, συμφωνιών μεταξύ κοινωνικών εταίρων – Ανακοινώσεις που έχουν προηγουμένως δημοσιευθεί από το όργανο αυτό στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής – Ρητή και αδιαμφισβήτητη δέσμευση όσον αφορά την άσκηση της εν λόγω εξουσίας – Δεν υφίσταται
(Άρθρο 155 § 2, ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 127-129)
Σύνοψη
Αίτηση αναιρέσεως EPSU: Η Επιτροπή δεν υποχρεούται να ικανοποιήσει το αίτημα των κοινωνικών εταίρων για την εφαρμογή, στο επίπεδο της Ένωσης, της συμφωνίας που συνήψαν
Το Δικαστήριο επικυρώνει την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου και υπενθυμίζει ότι η Επιτροπή διαθέτει περιθώριο εκτιμήσεως προκειμένου να αποφασίσει για τη σκοπιμότητα υποβολής στο Συμβούλιο προτάσεως περί τέτοιας εφαρμογής δυνάμει του άρθρου 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ
Τον Απρίλιο του 2015, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προέβη σε διαβούλευση σχετικά με την ενδεχόμενη επέκταση του πεδίου εφαρμογής διαφόρων οδηγιών για την ενημέρωση των εργαζομένων και τη διαβούλευση με αυτούς (
1
) στους υπαλλήλους και τους εργαζομένους των κεντρικών διοικήσεων των κρατών μελών. Μερικούς μήνες αργότερα, στο πλαίσιο της διαβουλεύσεως αυτής, δύο κοινωνικοί εταίροι, η Αντιπροσωπεία Συνδικάτων της Εθνικής και Ευρωπαϊκής Διοίκησης (TUNED) και η Ένωση Εργοδοτών της Ευρωπαϊκής Διοίκησης (EUPAE), συνήψαν συμφωνία περί θεσπίσεως γενικού πλαισίου για την ενημέρωση και τη διαβούλευση των υπαλλήλων και των λοιπών εργαζομένων των εθνικών αυτών διοικήσεων. Τα μέρη που μετείχαν στη συμφωνία ζήτησαν εν συνεχεία από την Επιτροπή να υποβάλει στο Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης πρόταση αποφάσεως για τη θέση σε εφαρμογή της συμφωνίας αυτής στο επίπεδο της Ένωσης βάσει του άρθρου 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ (
2
). Με απόφαση της 5ης Μαρτίου 2018, η Επιτροπή απέρριψε την αίτησή τους (στο εξής: επίδικη απόφαση).
Τον Μάιο του 2018, η EPSU, ένωση των ευρωπαϊκών συνδικαλιστικών οργανώσεων των εργαζομένων των δημοσίων υπηρεσιών η οποία συνέβαλε στην ίδρυση της TUNED, προσέβαλε την απόφαση αυτή ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, ζητώντας την ακύρωσή της. Το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή αυτή (
3
), κρίνοντας ότι το άρθρο 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ δεν υποχρεώνει τα θεσμικά όργανα της Ένωσης να δώσουν συνέχεια σε από κοινού αίτηση των υπογραφόντων μερών μιας συμφωνίας για την εφαρμογή της συμφωνίας αυτής στο επίπεδο της Ένωσης. Το Γενικό Δικαστήριο, αφού διαπίστωσε ότι η επίδικη απόφαση έπρεπε να αποτελέσει αντικείμενο περιορισμένου ελέγχου, έκρινε ότι αυτή πληρούσε την προβλεπόμενη στο άρθρο 296 ΣΛΕΕ υποχρέωση αιτιολογήσεως και ότι η αμφισβητούμενη αιτιολογία της απόφασης αυτής ήταν βάσιμη.
Επιληφθέν αιτήσεως αναιρέσεως την οποία άσκησε η EPSU, το τμήμα μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου επικυρώνει την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου, υπενθυμίζοντας το περιθώριο εκτιμήσεως που αναγνωρίζεται στην Επιτροπή στον εν λόγω τομέα και τον περιορισμένο δικαστικό έλεγχο στον οποίο υπόκεινται τέτοιες αποφάσεις.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Όσον αφορά, κατ’ αρχάς, τη γραμματική ερμηνεία του άρθρου 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η διάταξη αυτή δεν περιέχει ένδειξη σχετικά με ενδεχόμενη υποχρέωση της Επιτροπής να υποβάλει πρόταση αποφάσεως στο Συμβούλιο. Επομένως, οι επιτακτικές διατυπώσεις που χρησιμοποιούνται σε διάφορες γλωσσικές αποδόσεις σκοπούν απλώς και μόνον να εκφράσουν τον αποκλειστικό χαρακτήρα των δύο εναλλακτικών διαδικασιών που προβλέπονται στην εν λόγω διάταξη, εκ των οποίων η μία αποτελεί ειδική διαδικασία που οδηγεί στην έκδοση πράξεως της Ένωσης.
Εν συνεχεία, όσον αφορά τη συστηματική και τελολογική ερμηνεία της διατάξεως, το Δικαστήριο αναλύει τη διάταξη αυτή στο πλαίσιο των εξουσιών που απονέμουν στην Επιτροπή οι Συνθήκες και, ιδίως, το άρθρο 17 ΣΕΕ, η παράγραφος 1 του οποίου αναθέτει στο θεσμικό αυτό όργανο την αποστολή της προαγωγής του γενικού συμφέροντος της Ένωσης, ενώ η παράγραφος 2 αναγνωρίζει στο εν λόγω θεσμικό όργανο τη γενική εξουσία νομοθετικής πρωτοβουλίας. Το Δικαστήριο συνάγει εκ των ανωτέρω το συμπέρασμα ότι το άρθρο 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ απονέμει στην Επιτροπή ειδική αρμοδιότητα, η οποία εντάσσεται στο πλαίσιο της αποστολής που της έχει ανατεθεί από το άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ, και η οποία συνίσταται στην εκτίμηση της σκοπιμότητας υποβολής προτάσεως στο Συμβούλιο βάσει συμφωνίας συναφθείσας μεταξύ κοινωνικών εταίρων για την εφαρμογή της συμφωνίας στο επίπεδο της Ένωσης. Διαφορετική ερμηνεία θα είχε ως συνέπεια να υπερισχύουν της αποστολής της προαγωγής του γενικού συμφέροντος της Ένωσης, η οποία ανατίθεται στην Επιτροπή, μόνον τα συμφέροντα των κοινωνικών εταίρων που υπέγραψαν συμφωνία. Δεν αναιρεί το συμπέρασμα αυτό η αυτονομία των κοινωνικών εταίρων, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 152, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ και η οποία πρέπει να λαμβάνεται υπόψη στο πλαίσιο του κοινωνικού διαλόγου, που έχει αναχθεί σε σκοπό της Ένωσης από το άρθρο 151, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Η ύπαρξη της αυτονομίας αυτής, η οποία χαρακτηρίζει το στάδιο της διαπραγματεύσεως ενδεχόμενης συμφωνίας μεταξύ κοινωνικών εταίρων, δεν σημαίνει ότι η Επιτροπή οφείλει να υποβάλει αυτομάτως στο Συμβούλιο πρόταση αποφάσεως για την εφαρμογή, στο επίπεδο της Ένωσης, τέτοιας συμφωνίας όταν το ζητήσουν από κοινού οι εν λόγω εταίροι, διότι τούτο θα ισοδυναμούσε με αναγνώριση στους κοινωνικούς εταίρους ιδίας εξουσίας πρωτοβουλίας, η οποία δεν τους έχει ανατεθεί.
Το Δικαστήριο επισημαίνει, εξάλλου, ότι το ζήτημα του νομοθετικού χαρακτήρα των νομικών πράξεων που εκδίδονται βάσει του άρθρου 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, το οποίο εγείρει η EPSU, είναι διακριτό από το ζήτημα της εξουσίας που διαθέτει η Επιτροπή να αποφασίζει για τη σκοπιμότητα υποβολής στο Συμβούλιο προτάσεως βάσει της εν λόγω διατάξεως και ότι η έκταση της εξουσίας αυτής της Επιτροπής είναι η ίδια είτε η πράξη έχει νομοθετικό χαρακτήρα είτε όχι.
Εξάλλου, όσον αφορά την προβληματική του βαθμού του δικαστικού ελέγχου της επίδικης αποφάσεως, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι η Επιτροπή διαθέτει περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά την απόφαση για τη σκοπιμότητα υποβολής στο Συμβούλιο προτάσεως δυνάμει του άρθρου 155, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Δεδομένων των περίπλοκων εκτιμήσεων στις οποίες πρέπει να προβεί συναφώς η Επιτροπή, ο δικαστικός έλεγχος αυτού του είδους των αποφάσεων είναι περιορισμένος. Ο περιορισμός αυτός επιβάλλεται ιδίως όταν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης υποχρεούνται, όπως εν προκειμένω, να συμβιβάσουν διιστάμενα, ενδεχομένως, συμφέροντα και να λάβουν αποφάσεις βάσει πολιτικών επιλογών, λαμβάνοντας υπόψη εκτιμήσεις πολιτικής, οικονομικής και κοινωνικής φύσεως.
Τέλος, η αναιρεσείουσα προέβαλε προσβολή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, εκτιμώντας ότι η Επιτροπή είχε αποκλίνει από τις προγενέστερες ανακοινώσεις τις οποίες είχε δημοσιεύσει στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής. Συναφώς, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι, ασφαλώς, το θεσμικό όργανο, θεσπίζοντας κανόνες συμπεριφοράς και αναγγέλλοντας με τη δημοσίευσή τους ότι, στο εξής, θα τους εφαρμόζει στις περιπτώσεις τις οποίες οι κανόνες αυτοί αφορούν, αυτοπεριορίζεται κατά την άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει. Εντούτοις, ελλείψει ρητής και αδιαμφισβήτητης δεσμεύσεως εκ μέρους της Επιτροπής, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή είχε, εν προκειμένω, αυτοπεριοριστεί κατά την άσκηση της αρμοδιότητάς της που προβλέπεται από διάταξη του πρωτογενούς δικαίου, δεσμευόμενη να εξετάζει αποκλειστικώς ορισμένες συγκεκριμένες εκτιμήσεις πριν υποβάλει την πρότασή της, μετατρέποντας με τον τρόπο αυτό τη διακριτική αυτή ευχέρεια σε δέσμια αρμοδιότητα υπό τη συνδρομή ορισμένων προϋποθέσεων.
Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο επιβεβαιώνει ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο και απορρίπτει στο σύνολό της την αίτηση αναιρέσεως της EPSU.
(
1
)	Οδηγία 98/59/ΕΚ του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 1998, για προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών που αφορούν τις ομαδικές απολύσεις (ΕΕ 1998, L 225, σ. 16), οδηγία 2001/23/ΕΚ του Συμβουλίου, της 12ης Μαρτίου 2001, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με τη διατήρηση των δικαιωμάτων των εργαζομένων σε περίπτωση μεταβιβάσεων επιχειρήσεων, εγκαταστάσεων ή τμημάτων εγκαταστάσεων ή επιχειρήσεων (ΕΕ 2001, L 82, σ. 16) και οδηγία 2002/14/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Μαρτίου 2002, περί θεσπίσεως γενικού πλαισίου ενημερώσεως και διαβουλεύσεως των εργαζομένων - Κοινή δήλωση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής για την εκπροσώπηση των εργαζομένων (ΕΕ 2002, L 80, σ. 29).
(
2
)	Από την εν λόγω διάταξη προκύπτει, κατ’ ουσίαν, ότι οι συμφωνίες που συνάπτονται σε επίπεδο της Ένωσης εφαρμόζονται είτε σύμφωνα με τις διαδικασίες και πρακτικές των ενδιαφερομένων κοινωνικών εταίρων και κρατών μελών είτε σε τομείς που εμπίπτουν στο άρθρο 153 (ήτοι τομείς που εμπίπτουν στην κοινωνική πολιτική), όταν το ζητούν από κοινού τα υπογράφοντα μέρη, με απόφαση του Συμβουλίου που λαμβάνεται μετά από πρόταση της Επιτροπής.
(
3
)	Απόφαση της 24ης Οκτωβρίου 2019, EPSU και Goudriaan κατά Επιτροπής (T‑310/18, EU: T: 2019.757).