Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ANDREA BIONDI
prezentate la 12 martie 2026(1)
Cauza C‑845/24 P
Silgan Holdings, Inc.,
Silgan Holdings Austria GmbH,
Silgan International Holdings BV,
Silgan Metal Packaging Distribution GmbH,
Silgan White Cap Manufacturing GmbH
împotriva
Comisiei Europene
„ Recurs – Concurență – Înțelegeri – Piața ambalajelor metalice – Inițierea procedurii de investigare de către Comisia Europeană la cererea unei autorități naționale de concurență – Termen de realocare – Regulamentul (CE) nr. 1/2003 – Comunicarea Comisiei privind cooperarea în cadrul rețelei autorităților de concurență – Principiul bunei administrări – Obligația de motivare ”
I.      Introducere
1.        În cadrul prezentului recurs, Silgan Holdings, Inc., Silgan Holdings Austria GmbH, Silgan International Holdings BV, Silgan Metal Packaging Distribution GmbH și Silgan White Cap Manufacturing GmbH, societăți care fac parte din același grup de societăți (denumite în continuare împreună „Silgan”), solicită anularea Hotărârii Tribunalului din 2 octombrie 2024, Silgan Holdings ș.a./Comisia (T‑589/22, EU:T:2024:662, denumită în continuare „hotărârea atacată”), prin care acesta a respins acțiunea introdusă de ele împotriva Deciziei C(2022) 4761 final a Comisiei din 12 iulie 2022(2) (denumită în continuare „decizia în litigiu”)(3) privind o procedură de aplicare a articolului 101 TFUE. Pe scurt, Comisia a inițiat o procedură, inter alia, împotriva Silgan la cererea Bundeskartellamt (Oficiul Federal al Concurenței, Germania, denumit în continuare „autoritatea națională de concurență”). Autoritatea națională de concurență a solicitat Comisiei să inițieze procedura pentru motivul că lacunele din dreptul german în vigoare la acel moment nu ar fi permis sancționarea în mod eficient a societăților în cauză, dat fiind că, în urma restructurării întreprinderilor din grupul Silgan, nu ar fi fost posibilă identificarea tuturor societăților autoare ale încălcării. La încheierea procedurii, Comisia a constatat(4) o încălcare unică și continuă a articolului 101 TFUE în sectorul ambalajelor metalice în Germania în perioada cuprinsă între 11 martie 2011 și 18 septembrie 2014 și a aplicat Silgan o amendă de 23 852 000 de euro, redusă cu 10 % în temeiul Comunicării privind desfășurarea procedurilor de tranzacție(5).
2.        În hotărârea atacată, Tribunalul a respins pe fond toate motivele invocate în susținerea acțiunii îndreptate împotriva deciziei Comisiei.
II.    Cadrul juridic
A.      Regulamentul nr. 1/2003
3.        În cadrul prezentului recurs, este relevant articolul 11 alineatele (3) și (6) din Regulamentul nr. 1/2003(6) privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele [101 și 102 TFUE].
4.        Articolul 11 alineatele (3) și (6), intitulat „Cooperarea dintre Comisie și autoritățile de concurență ale statelor membre”, prevede următoarele:
„(3)      Autoritățile de concurență ale statelor membre, atunci când acționează în temeiul articolului [101 sau 102 TFUE], informează Comisia în scris, înainte sau imediat după începerea primelor măsuri formale de investigație. Aceste informații pot fi puse de asemenea la dispoziția autorităților de concurență ale altor state membre.
[…]
(6)      Inițierea de către Comisie a procedurilor în vederea adoptării unei decizii în temeiul capitolului III privează autoritățile de concurență ale statelor membre de competența lor de a aplica articolele [101 și 102 TFUE]. În cazul în care o autoritate de concurență a unui stat membru analizează deja o cauză, Comisia inițiază proceduri numai după ce se consultă cu autoritatea națională de concurență în cauză”.
B.      Comunicarea Comisiei privind cooperarea în cadrul rețelei autorităților de concurență
5.        Funcționarea Regulamentului nr. 1/2003 este detaliată în Comunicarea privind cooperarea în cadrul rețelei autorităților de concurență(7) (denumită în continuare „Comunicarea privind cooperarea”). În special, în ceea ce privește prezentul recurs, punctul 18 din Comunicarea privind cooperarea are următorul cuprins:
„Atunci când apar probleme de realocare a cauzelor, acestea trebuie soluționate rapid, în mod obișnuit în termen de două luni de la data trimiterii primelor informații comunicate rețelei în conformitate cu articolul 11 din [Regulamentul nr. 1/2003]. În această perioadă autoritățile de concurență se străduiesc să ajungă la un acord privind eventuala realocare și, după caz, asupra modalităților de acțiune în paralel.”
6.        Punctul 19 din comunicarea menționată mai sus prevede următoarele:
„În general, autoritatea sau autoritățile de concurență care instrumentează o cauză la sfârșitul perioadei de realocare trebuie să continue să instrumenteze cauza respectivă până la finalizarea procedurii. Realocarea unei cauze după perioada inițială de alocare de două luni nu trebuie să se realizeze decât în cazul unei modificări importante a faptelor cunoscute ale cauzei pe parcursul procedurii.”
7.        Secțiunea 3.2 din aceeași comunicare, intitulată „Inițierea procedurilor de către Comisie în temeiul articolului 11 alineatul (6) din regulamentul [nr. 1/2003]”, prezintă funcționarea inițierii unei proceduri. În special, în această secțiune se arată că pot exista două situații, dintre care cea de a doua apare atunci când una sau mai multe autorități naționale de concurență au informat rețeaua despre faptul că instrumentează o anumită cauză. A doua ipoteză, care este relevantă în prezentul recurs, este reglementată la punctul 54. Mai precis, punctul 54 prevede următoarele:
„A doua situație apare atunci când una sau mai multe autorități naționale de concurență au informat rețeaua în temeiul articolului 11 alineatul (3) din [Regulamentul nr. 1/2003] despre faptul că instrumentează o anumită cauză. Pe parcursul perioadei de atribuire inițială (perioadă de două luni, a se vedea punctul 18 de mai sus), Comisia poate iniția proceduri cu efectele articolului 11 alineatul (6) din [Regulamentul nr. 1/2003] după consultarea autorităților în cauză. După faza de alocare, Comisia nu aplică în principiu articolul 11 alineatul (6) din [Regulamentul nr. 1/2003] decât dacă apare una din situațiile prezentate în continuare.
[…]
(d)      Apare necesitatea adoptării unei decizii a Comisiei privind dezvoltarea politicii comunitare din domeniul concurenței în special atunci când o problemă similară de concurență apare în mai multe state membre sau pentru aplicarea eficientă.
[…]”
III. Cu privire la recurs
8.        Obiectul principal al prezentului recurs este funcționarea sistemului de cooperare dintre Comisie și autoritățile de concurență ale statelor membre, astfel cum este acesta definit în Comunicarea privind cooperarea, în situația specifică în care cererea de realocare intervine după faza inițială de alocare. În special, problema privește competența Comisiei și termenul de inițiere a unei proceduri, după ce autoritatea națională de concurență a inițiat deja o investigație din care reieșea că lacunele din dreptul național în vigoare la acel moment nu ar fi permis sancționarea în mod eficient a întreprinderilor în cauză.
9.        În special, Silgan solicită Curții anularea hotărârii atacate, anularea deciziei în litigiu și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată efectuate în ambele proceduri.
10.      Comisia și Republica Federală Germania, intervenientă în primă instanță, solicită Curții să respingă recursul și să condamne Silgan la plata cheltuielilor de judecată. Consiliul Uniunii Europene, deopotrivă intervenient în primă instanță, solicită Curții să respingă recursul în măsura în care prin acesta se contestă aprecierea Tribunalului cu privire la legalitatea articolului 11 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1/2003.
11.      În susținerea recursului formulat, Silgan invocă cinci motive de recurs, toate fiind contestate de Comisie. Primul motiv se întemeiază pe o interpretare și o aplicare eronată a principiului subsidiarității. Al doilea motiv se întemeiază pe o interpretare și o aplicare eronată a principiului interzicerii abuzului de putere. Al treilea motiv se întemeiază pe o interpretare și o aplicare eronată a principiului proporționalității. Prin al patrulea motiv, Silgan reproșează Tribunalului că a interpretat și aplicat în mod eronat principiul conform căruia administrația este obligată să respecte propriile decizii. Al cincilea motiv se întemeiază pe o interpretare și o aplicare eronată a obligației de motivare a Comisiei. Astfel cum a solicitat Curtea, prezentele concluzii se vor concentra asupra celui de al patrulea motiv.
12.      Argumentația dezvoltată de Silgan în cadrul celui de al patrulea motiv se împarte în patru aspecte.
13.      Primul aspect privește interpretarea eronată a principiului potrivit căruia administrația este ținută de deciziile sale. Al doilea aspect privește interpretarea eronată a efectului obligatoriu al comunicării Comisiei. Al treilea aspect privește o eroare de drept în interpretarea punctelor 19 și 54 din comunicarea Comisiei. Al patrulea aspect privește o eroare de drept în interpretarea obligației de motivare a Comisiei.
14.      În cadrul analizei prezentelor concluzii, considerăm totuși că este util să reorganizăm cele patru aspecte în ordinea importanței lor, examinând mai întâi al treilea aspect. În continuare, pentru ca analiza să fie completă, vom examina împreună primul, al doilea și al patrulea aspect. Justificarea este că al treilea aspect al celui de al patrulea motiv privește tocmai problema principală a prezentului recurs, și anume competența Comisiei de a iniția procedura la cererea autorității naționale de concurență.
A.      Observații introductive
15.      Cu titlu introductiv, trebuie prezentat contextul în care se înscrie prezenta cauză. După cum se știe, Regulamentul nr. 1/2003 a instituit un sistem de competențe paralele în care Comisia și autoritățile de concurență ale statelor membre pot aplica articolele 101 și 102 TFUE. Împreună, acestea formează o rețea, numită „European Competition Network” (Rețeaua europeană în domeniul concurenței, REC), care se bazează pe cooperarea strânsă în aplicarea și controlul dreptului Uniunii în domeniul concurenței. Această rețea trebuie să asigure aplicarea eficientă și uniformă a dreptului concurenței.
16.      În cadrul acestei rețele de cooperare, aplicarea dreptului concurenței se întemeiază pe un sistem de competențe paralele ale Comisiei și ale autorităților naționale de concurență(8). În același timp, s‑a menținut regula conform căreia autoritățile de concurență din statele membre sunt private automat de competența lor atunci când Comisia inițiază propriile proceduri, aceasta, pentru a asigura o aplicare eficientă a normelor de concurență și o gestionare optimă a rețelei(9). Așadar, Comisia rămâne garantul aplicării uniforme a dreptului Uniunii în domeniul concurenței.
17.      În acest context, Comunicarea privind cooperarea, un instrument de soft law, definește în mod detaliat funcționarea sistemului instituit prin Regulamentul nr. 1/2003.
18.      Comunicarea privind cooperarea reprezintă, așadar, un ghid pentru coordonarea relațiilor de cooperare și de alocare a cauzelor între Comisie și autoritățile de concurență ale statelor membre.
19.      Acesta este contextul în care se înscrie problema principală care se ridică în prezentul litigiu și care privește modul de repartizare a cauzelor între Comisie și autoritățile naționale de concurență. Mai precis, pentru soluționarea prezentului recurs, Curtea va trebui să precizeze în ce măsură Comisia poate iniția o procedură, la cererea autorității naționale de concurență, în sensul Comunicării privind cooperarea.
1.      Cu privire la al treilea aspect al celui de al patrulea motiv de recurs
20.      Silgan contestă punctul 105 din hotărârea atacată, în care Tribunalul a concluzionat că Silgan nu a demonstrat faptul că Comisia s‑a îndepărtat de la Comunicarea privind cooperarea., Silgan invocă două critici în această privință.
21.      Prin intermediul primei critici, Silgan contestă punctele 59 și 60 din hotărârea atacată, în care Tribunalul a reținut că erau îndeplinite condițiile prevăzute la punctul 54 litera (d) a doua opțiune din Comunicarea privind cooperarea.
22.      Prin intermediul celei de a doua critici, Silgan susține că Tribunalul nu a luat în considerare termenul de două luni prevăzut de Comunicarea privind cooperarea și că ar fi trebuit să concluzioneze că Comisia nu a respectat acest termen.
a)      Argumentele Silgan cu privire la prima critică, întemeiată pe nerespectarea condițiilor necesare pentru o realocare tardivă
23.      În ceea ce privește prima critică, întemeiată pe nerespectarea condițiilor necesare pentru o realocare tardivă, Silgan arată că modificarea importantă a faptelor, menționată la punctul 19 din Comunicarea privind cooperarea, presupune că este vorba despre elemente noi referitoare la împrejurările care au determinat Comisia să concluzioneze în sensul existenței unei încălcări a dreptului. Potrivit Silgan, restructurarea întreprinderilor nu constituie o modificare importantă a faptelor, dat fiind că restructurarea ar fi avut loc după încetarea încălcării.
24.      Silgan contestă de asemenea punctul 72 din hotărârea atacată, în care Tribunalul s‑ar fi limitat să indice că autoritatea națională de concurență ar fi putut să nu fie în măsură să garanteze că eventualele încălcări erau sancționate în totalitate, lăsând astfel, potrivit Silgan, deschisă problema dacă aceasta era efectiv situația.
25.      Așadar, Tribunalul ar fi trebuit să concluzioneze că nu s‑a demonstrat că preluarea investigației de către Comisie era necesară pentru a asigura aplicarea eficientă a dreptului Uniunii în domeniul concurenței.
26.      Pe de altă parte, Silgan susține că Tribunalul ar fi săvârșit, la punctul 105 din hotărârea atacată, o eroare de apreciere în ceea ce privește repartizarea sarcinii probei. Comisia ar fi trebuit să facă dovada elementelor pe care își întemeiază competența și să demonstreze că erau îndeplinite condițiile de realocare.
b)      Analiză
27.      În primul rând, trebuie menționate punctele 18 și 19 din Comunicarea privind cooperarea., Pe de o parte, referindu‑se la termenul de două luni de la data trimiterii primelor informații comunicate rețelei, punctul 18 privește perioada inițială de alocare, care intervine înainte de inițierea procedurii(10). Cu alte cuvinte, perioada inițială de alocare coincide cu perioada în care este identificată autoritatea care este bine plasată pentru a soluționa o cauză(11). Pe de altă parte, punctul 19 privește ipoteza în care, după expirarea termenului de două luni, autoritatea de concurență ar trebui să continue să instrumenteze cauza până la finalizarea procedurii. În continuare, punctul 19 reglementează ipoteza în care, cu titlu excepțional, realocarea nu este admisă, după perioada inițială de alocare de două luni, decât în cazul unei modificări importante a faptelor cunoscute ale cauzei pe parcursul procedurii.
28.      Odată făcute aceste precizări, este necesar să se arate că, la punctul 60 din hotărârea atacată, Tribunalul a apreciat corect că Comisia era în mai mare măsură decât autoritatea națională de concurență să asigure aplicarea eficientă a dreptului concurenței. În această privință, considerăm că raționamentul Tribunalului cuprins la punctele 56-59 din hotărârea atacată nu este afectat de erori de drept.
29.      În special, la punctele 56-58 din hotărârea atacată, Tribunalul a subliniat diferența temporală dintre momentul în care a fost constatată încălcarea și momentul în care au avut loc restructurările(12) și a arătat totodată că lacunele din dreptul german în vigoare la acel moment ar fi împiedicat aplicarea unor sancțiuni eficiente împotriva întreprinderilor în cauză(13). Date fiind împrejurările și diferențele temporale menționate, Tribunalul a putut statua că s‑ar fi putut genera riscul ca, în conformitate cu dreptul german în vigoare la acel moment, încălcarea să rămână nesancționată cel puțin în parte, nefiind posibil, prin urmare, să se asigure aplicarea eficientă a dreptului Uniunii în domeniul concurenței.
30.      Astfel, Tribunalul a amintit, la punctul 59 din hotărârea atacată, că obiectivul Regulamentului nr. 1/2003 este să asigure aplicarea eficientă a normelor de concurență ale Uniunii, împuternicind autoritățile de concurență ale statelor membre să aplice această legislație în paralel cu Comisia.
31.      Tribunalul s‑a limitat să sublinieze că acest obiectiv este amintit și la punctul 54 litera (d) a doua opțiune din Comunicarea privind cooperarea., În aceste condiții, Tribunalul a apreciat corect că Comisia era în mai mare măsură decât autoritatea națională de concurență să asigure aplicarea eficientă a dreptului concurenței.
32.      Pe de altă parte, astfel cum se prevede la punctul 2 din Comunicarea privind cooperarea, „statele membre au obligația de a institui un sistem de sancțiuni care să fie eficient, proporțional și preventiv pentru încălcarea dreptului comunitar”. Cu alte cuvinte, dacă statul membru nu poate asigura un astfel de sistem de sancțiuni, aplicarea eficientă și uniformă a dreptului concurenței nu poate fi garantată(14). Astfel, ar fi contrar spiritului de cooperare prin care se caracterizează rețeaua, precum și obiectivului urmărit de Regulamentul nr. 1/2003 să se considere că autoritatea națională de concurență nu poate solicita Comisiei să își aloce procedura(15).
33.      Pe de altă parte, articolul 11 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1/2003, care se întemeiază pe strânsa cooperare dintre autoritățile naționale de concurență ale statelor membre și Comisie(16), prevede nu numai că inițierea unei proceduri de către Comisie privează autoritățile naționale de concurență de competența lor, ci și că, în cazul în care o autoritate națională analizează deja o cauză, Comisia inițiază proceduri numai după ce se consultă cu această autoritate națională(17). În această privință și astfel cum a subliniat și Curtea, articolul 11 alineatul (6) face parte din capitolul IV din Regulamentul nr. 1/2003, care reglementează cooperarea dintre Comisie și autoritățile de concurență ale statelor membre(18).
34.      Așadar, argumentul formulat de Silgan potrivit căruia Tribunalul a declarat că erau îndeplinite condițiile prevăzute la punctul 54 litera (d) a doua opțiune din Comunicarea privind cooperarea este nefondat. Punctele 59 și 60 din hotărârea atacată nu cuprind nicio mențiune în acest sens.
35.      În ceea ce privește critica formulată de Silgan cu privire la modificarea importantă a faptelor cunoscute ale cauzei, menționată la punctul 19 din Comunicarea privind cooperarea, trebuie arătat mai întâi că punctele criticate din hotărârea atacată nu cuprind nicio mențiune privind dezbateri care să fi vizat acest aspect. Astfel cum s‑a arătat mai sus, concluzia la care ajunge Tribunalul potrivit căreia Comisia își putea exercita competența se întemeiază numai pe necesitatea de a asigura urmărirea obiectivului Regulamentului nr. 1/2003, și anume aplicarea eficientă a dreptului concurenței.
36.      Chiar presupunând că există o legătură între prezenta cauză și punctul 19 din Comunicarea privind cooperarea, avem îndoieli cu privire la faptul că o restructurare a întreprinderilor nu se poate încadra în definiția noțiunii de modificare importantă a faptelor cauzei. Deși restructurarea în sine poate constitui un fapt fără legătură cu încălcarea în cauză, considerăm că, în general, restructurarea, sub diferitele forme pe care le poate lua, trebuie considerată un mijloc posibil de îmbunătățire a poziției comerciale și strategice pe piață a oricărei întreprinderi și care oricum determină modificări importante în ceea ce privește întreprinderile autoare ale încălcărilor, putând, așadar, să se încadreze în definiția noțiunii de modificare importantă a faptelor.
37.      În ceea ce privește repartizarea sarcinii probei, avem îndoieli cu privire la admisibilitatea criticii formulate de Silgan potrivit căreia sarcina de a‑și dovedi competența revenea Comisiei. Referitor la acest aspect, trebuie amintit că, în cadrul unei căi de atac, sarcina de a aduce probe care pot consta în indicii serioase, prin care să se demonstreze temeinicia criticilor sale, revine reclamantului(19). În speță, Tribunalul nu a săvârșit o eroare de apreciere, ci s‑a limitat să constate că Silgan nu a demonstrat faptul că Comisia s‑a îndepărtat de la Comunicarea privind cooperarea., Pe de altă parte, din cuprinsul punctului 105 din hotărârea atacată reiese că Tribunalul avea îndoieli cu privire la admisibilitatea argumentului formulat de Silgan potrivit căruia administrația nu se poate îndepărta de la măsurile interne pe care le adoptă, dat fiind că acesta a fost invocat numai în memoriul în replică.
38.      În opinia noastră, din considerațiile de mai sus reiese că prima critică din cadrul celui de al treilea aspect al celui de al patrulea motiv trebuie respinsă.
c)      Argumentele formulate de Silgan cu privire la a doua critică, întemeiată pe realocarea a posteriori prea tardivă
39.      În ceea ce privește a doua critică din cadrul celui de al treilea aspect, întemeiată pe realocarea a posteriori prea tardivă, Silgan susține că Tribunalul nu ia în considerare cerințele temporale impuse de Comunicarea privind cooperarea în cazul realocării a posteriori
și că, la punctul 105 din hotărârea atacată, Tribunalul ar fi trebuit în schimb să concluzioneze că era vorba despre o abatere de la aceste cerințe.
40.      Silgan susține de asemenea că, contrar celor susținute de Tribunal la punctul 88 din hotărârea atacată, din utilizarea expresiei „în principiu”, care figurează la punctul 18 din Comunicarea privind cooperarea, nu reiese că termenul de două luni de la data trimiterii primelor informații comunicate rețelei nu este imperativ. La punctele 88 și 89 din hotărârea atacată, Tribunalul ar fi săvârșit o eroare de drept atunci când a apreciat că punctul 18 din Comunicarea privind cooperarea nu se aplică în speță și că Comisia nu este ținută de niciun termen.
41.      Silgan susține că realocarea a posteriori ar trebui în schimb să fie efectuată fără întârziere, de îndată ce Comisia ia cunoștință de împrejurările care o justifică.
d)      Analiză
42.      Arătăm mai întâi că, la punctul 88 din hotărârea atacată, Tribunalul a apreciat că punctul 18 din Comunicarea privind cooperarea nu este relevant în speță, întrucât punctul 18 reglementează ipoteza în care autoritatea națională de concurență și Comisia au trebuit să ajungă la un acord cu privire la o eventuală alocare.
43.      În această privință, trebuie menționat că, astfel cum s‑a arătat la punctul 27 din prezentele concluzii, punctul 18 se referă în mod expres la ipoteza în care există probleme de realocare, care pot să apară în cursul fazei inițiale de alocare și care trebuie soluționate rapid, în mod obișnuit în termen de două luni. Totuși, din dosar reiese că Comisia a intervenit la cererea autorității naționale de concurență, deoarece autoritatea în cauză se temea că lacunele din dreptul german ar fi putut să lase nesancționate societățile autoare ale încălcării. Pe de altă parte, în speță, este cert că autoritatea națională de concurență a solicitat Comisiei să instrumenteze cauza după ce inițiase deja procedura(20). În consecință, Comisia a intervenit după perioada inițială de alocare. Așadar, considerăm că Tribunalul a apreciat corect că punctul 18 din Comunicarea privind cooperarea nu este relevant în speță.
44.      În ceea ce privește punctul 89 din hotărârea atacată, în care Tribunalul a ajuns la concluzia că din cuprinsul punctului 54 din Comunicarea privind cooperarea nu reiese că Comisia ar fi ținută de vreun termen specific, este necesar să se clarifice domeniul de aplicare al punctului 54 din Comunicarea privind cooperarea.
45.      Punctul 54 reglementează două ipoteze: prima ipoteză se referă la perioada inițială de alocare, făcând trimitere la termenul de două luni prevăzut la punctul 18. În această perioadă inițială, astfel cum se prevede la punctul 54, Comisia poate iniția procedura în temeiul articolului 11 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1/2003, după consultarea autorității de concurență în cauză. A doua ipoteză se referă la momentul în care, odată încheiată faza de alocare, Comisia nu poate în principiu să aplice articolul 11 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1/2003 decât în anumite situații enumerate la același punct 54. În ceea ce privește această a doua ipoteză, punctul 54 nu indică niciun termen. Una dintre situațiile enumerate la punctul menționat privește împrejurarea în care apare necesitatea adoptării unei decizii a Comisiei pentru a asigura aplicarea eficientă a dreptului Uniunii în domeniul concurenței.
46.      Rezultă, în opinia noastră, că Tribunalul a apreciat corect că din cuprinsul punctului 54 reiese că Comisia nu este ținută de niciun termen.
47.      Pe de altă parte, trebuie arătat că, în actele sale, Comisia explică faptul că procedura nu putea fi inițiată înainte de data inspecțiilor pe care trebuia să le efectueze. De asemenea, aceasta justifică faptul că au trecut 10 luni între solicitarea formulată de autoritatea națională de concurență și inițierea procedurii de către Comisie prin împrejurarea că această perioadă a fost necesară pentru a solicita un număr mare de dosare și pentru a le analiza, pentru a decide dacă să continue sau nu investigația și pentru a organiza inspecțiile.
48.      În această privință, arătăm că, la punctele 91-93 din hotărârea atacată, Tribunalul a făcut în mod corect trimitere la jurisprudența potrivit căreia dreptul Uniunii impune instituțiilor să examineze într‑un termen rezonabil problemele care apar în cadrul procedurilor administrative pe care le desfășoară și că natura rezonabilă a termenului se apreciază ținând seama de împrejurările proprii fiecărei spețe și în special de complexitatea cauzei în discuție(21).
49.      În mod specific, arătăm că Curtea a statuat deja că, în principiu, cauzele din domeniul concurenței necesită realizarea unei analize factuale și economice complexe și că, în cazul unui număr semnificativ de cauze, eventualele acte și măsuri de investigare adoptate de autoritățile de concurență ar prelungi în mod necesar durata procedurii de constatare a încălcărilor(22).
50.      În speță, considerăm că Tribunalul a apreciat corect, pe baza elementelor menționate la punctele 94-100 din hotărârea atacată, că un termen de 10 luni pentru desfășurarea procedurii nu era nerezonabil. Pe de altă parte, după cum a amintit corect Tribunalul la punctul 101 din hotărârea atacată, trebuie menționat prin analogie că, potrivit jurisprudenței Curții, încălcarea principiului respectării termenului rezonabil nu poate conduce la anularea unei decizii adoptate în urma unei proceduri întemeiate pe articolele 101 și 102 TFUE decât dacă implică și o încălcare a dreptului la apărare al întreprinderii în cauză(23). Totuși, Silgan nu a invocat încălcarea dreptului său la apărare nici în fața Tribunalului(24), nici în fața Curții.
51.      În opinia noastră, din considerațiile de mai sus reiese că și a doua critică din cadrul celui de al treilea aspect al celui de al patrulea motiv trebuie respinsă.
2.      Cu privire la primul, la al doilea și la al patrulea aspect ale celui de al patrulea motiv de recurs
52.      În cadrul celui de al patrulea motiv de recurs, Silgan formulează alte trei critici împotriva punctelor 105 și 106 din hotărârea atacată.
53.      În primul rând, Silgan invocă principiul potrivit căruia Comisia este obligată să respecte actele pe care le adoptă, putându‑se îndepărta de la acestea numai pentru motive compatibile cu principiul egalității de tratament.
54.      În al doilea rând, Silgan susține că acest principiu se aplică și în cazul Comunicării privind cooperarea. În acest sens, Silgan menționează Hotărârea din 9 februarie 2022, Sped-Pro/Comisia (T‑791/19, EU:T:2022:67), în care Tribunalul a considerat că, la fel ca în cazul altor instrumente de soft law, Comisia s-a autolimitat în exercitarea puterii sale de apreciere și nu se poate abate de la aceste norme, în caz contrar riscând să fie sancționată, dacă este cazul, pentru încălcarea unor principii generale de drept precum egalitatea de tratament sau protecția încrederii legitime(25).
55.      În al treilea rând, Silgan reproșează Tribunalului faptul că nu a considerat că Comisia nu a motivat suficient derogarea de la Comunicarea privind cooperarea.
56.      În ceea ce privește primele două critici menționate mai sus, Silgan se limitează să citeze principiul potrivit căruia administrația este ținută de propriile decizii, fără a contesta în vreun mod raționamentul Tribunalului. Așadar, avem îndoieli cu privire la admisibilitatea acestor două critici.
57.      În ceea ce privește fondul și astfel cum s‑a arătat la punctele 28-31 din prezentele concluzii, în cazul în care Comisia decide, la cererea autorității naționale de concurență, să inițieze procedura, întrucât acest lucru este necesar pentru a asigura aplicarea eficientă a dreptului Uniunii în domeniul concurenței, nu este vorba despre o abatere de la Comunicarea privind cooperarea., Pentru acest motiv, aceste considerații nu sunt contrare Hotărârii Sped-Pro/Comisia, astfel cum a fost menționată la punctul 54 din prezentele concluzii.
58.      În ceea ce privește a treia critică expusă la punctul 55 din prezentele concluzii, Silgan face trimitere la cele arătate în cadrul celui de al cincilea motiv de recurs. Silgan contestă în special punctul 62 din hotărârea atacată, în care Tribunalul a apreciat că motivele cuprinse în comunicatele de presă ale autorității naționale de concurență din 27 aprilie 2018(26) și, respectiv, ale Comisiei din 12 iulie 2022(27) permiteau Silgan să înțeleagă contextul care a determinat autoritatea națională să prezinte cererea și Comisia să inițieze procedura. În această privință, Silgan susține că comunicatele de presă nu pot înlocui motivarea unei decizii a Comisiei, în special atunci când comunicatul de presă a fost publicat ulterior adoptării deciziei în cauză.
59.      În ceea ce privește această din urmă critică, arătăm că este adevărat că în decizia în litigiu Comisia se limitează la a semnala că a inițiat procedura la cererea autorității naționale de concurență, în timp ce în comunicatul de presă a precizat că autoritatea națională de concurență a decis să aloce cauza Comisiei ca urmare a lacunelor din dreptul german în vigoare la acel moment, care nu ar fi permis sancționarea filialelor Silgan(28). Totuși, din dosar reiese că asemenea dificultăți cauzate de lacunele de ordin legislativ au fost evidențiate și în comunicatul de presă al autorității naționale de concurență din 27 aprilie 2018 – așadar cu mult înainte de comunicatul de presă al Comisiei din 12 iulie 2022.
60.      În această privință, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele relevante de fapt și de drept, dat fiind că respectarea obligației de motivare trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare a actului, ci și în raport cu contextul său, precum și cu normele juridice care reglementează materia respectivă(29).
61.      Pe de altă parte, cu toate că o astfel de examinare nu se poate face decât pe baza unei decizii adoptate în mod formal, Curtea a statuat deja că elemente cum ar fi comunicatul de presă permit cunoașterea elementelor esențiale pertinente pentru cauza în discuție(30).
62.      În speță, arătăm că comunicatul de presă al Comisiei, precum și cel al autorității naționale de concurență – având în vedere cele reieșite din hotărârea atacată – permiteau Silgan să înțeleagă motivele care au determinat autoritatea națională de concurență să aloce cauza Comisiei, iar acesteia din urmă să inițieze procedura.
63.      Din considerațiile de mai sus reiese că și primul, al doilea și al patrulea aspect ale celui de al patrulea motiv de recurs trebuie respinse.
64.      Prin urmare, considerăm că al treilea motiv de recurs trebuie respins în totalitate.
IV.    Concluzie
65.      Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să respingă al patrulea motiv de recurs în totalitate.
1      Limba originală: italiana.
2      Decizia C(2022) 4761 final a Comisiei din 12 iulie 2022 privind cazul AT.40522 poate fi consultată la adresa: https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases1/202307/AT_40522_8986595_2868_7.pdf
3      Pentru o prezentare mai detaliată a situației de fapt din prezenta cauză, facem trimitere la punctele 2-14 din hotărârea atacată.
4      În aceeași decizie, Comisia a constatat că încălcarea a fost săvârșită și de Crown Holdings, Inc. și Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH (denumite în continuare împreună „Crown”), aplicând o amendă și acestor societăți. După cum reiese din memoriile depuse de Republica Federală Germania, și societățile Crown au efectuat o restructurare a întreprinderilor. Împotriva deciziei Comisiei, și Crown a introdus la Tribunal o acțiune în anulare, care a fost însă respinsă prin Hotărârea din 2 octombrie 2024, Crown Holdings și Crown Cork & Seal Deutschland/Comisia (T‑587/22, EU:T:2024:661). În prezent, este pendinte la Curte recursul introdus de Crown prin care se solicită anularea hotărârii Tribunalului în cauza C‑855/24 P. În prezentele concluzii, ne vom limita doar la argumentele invocate de Silgan.
5      Comunicarea Comisiei privind desfășurarea procedurilor de tranzacție în vederea adoptării de decizii în temeiul articolelor 7 și 23 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului în cazurile privind cartelurile (JO 2008, C 167, p. 1).
6      Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 81 și 82 din tratat (JO 2003, L 1, p. 1), astfel cum a fost modificat ultima dată prin Regulamentul (CE) nr. 487/2009 al Consiliului din 25 mai 2009 (JO 2009, L 148, p. 1).
7      A se vedea punctul 3 din Comunicarea Comisiei privind cooperarea în cadrul rețelei autorităților de concurență (JO 2004, C 101, p. 43, Ediție specială, 08/vol. 4, p. 111).
8      A se vedea Hotărârea din 23 noiembrie 2017, Gasorba ș.a. (C‑547/16, EU:C:2017:891, punctul 23).
9      A se vedea considerentul (17) al Regulamentului 1/2003.
10      În acest sens, Comisia a precizat în memoriile sale că perioada inițială de alocare intervine înainte de inițierea procedurii.
11      A se vedea punctele 5-9 din comunicarea REC.
12      După cum a constatat Comisia în decizia sa (a se vedea nota de subsol 2 din prezentele concluzii), încălcarea a avut loc în perioada cuprinsă între 11 martie 2011 și 18 septembrie 2014. Astfel cum se precizează la punctul 56 din hotărârea atacată, mai multe societăți din grupul Silgan au făcut obiectul unor restructurări începând cu luna decembrie a anului 2016.
13      Ulterior, legiuitorul german a remediat lacunele, introducând articolul 81 prin modificarea 9 la Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (Legea împotriva restrângerii concurenței), Bundesgesetzblatt Jahrgang 2017 Teil Nr. 33, ausgegeben zu Bonn am 8. Juni 2017.
14      A se vedea în acest sens Hotărârea din 30 ianuarie 2025, Caronte & Tourist (C‑511/23, EU:C:2025:42), în care Curtea a amintit că, „în exercitarea autonomiei sale procedurale, un stat membru trebuie să garanteze nu numai deplina efectivitate a dreptului concurenței al Uniunii, precum și urmărirea și sancționarea încălcărilor acestuia, ci și respectarea drepturilor fundamentale, în special a dreptului la apărare al întreprinderilor vizate de procedurile de constatare a încălcării” (punctul 62, sublinierea noastră).
15      Acest lucru este valabil și atunci când autoritatea de concurență constată că nu mai este bine plasată pentru a finaliza procedura și a aplica sancțiuni ca urmare a faptului că sistemul legislativ în vigoare nu ar fi permis urmărirea încălcărilor normelor de concurență.
16      A se vedea Hotărârea din 8 martie 2007, France Télécom/Comisia (T‑339/04, EU:T:2007:80, punctul 79).
17      A se vedea Hotărârea din 25 februarie 2021, Slovak Telekom (C‑857/19, EU:C:2021:139, punctul 31).
18      Ibidem.
19      A se vedea Hotărârea din 26 ianuarie 2017, Duravit ș.a./Comisia (C‑609/13 P, EU:C:2017:46, punctul 58).
20      După cum reiese din cuprinsul punctelor 3 și 4 din hotărârea atacată, la 21 mai 2015, autoritatea națională de concurență a efectuat percheziții în incintele diferitelor societăți din grupul Silgan și, la 14 iunie 2017, aceeași autoritate a solicitat Comisiei să instrumenteze prezenta cauză.
21      A se vedea Hotărârea din 15 octombrie 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij ș.a./Comisia (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P‑C‑252/99 P și C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punctul 187).
22      A se vedea prin analogie Hotărârea din 15 ianuarie 2026, Imballaggi Piemontesi (C‑588/24, EU:C:2026:14, punctul 58 și jurisprudența citată).
23      A se vedea prin analogie Hotărârea din 4 octombrie 2024, Ferriere Nord/Comisia (C‑31/23 P, EU:C:2024:851, punctul 150 și jurisprudența citată).
24      A se vedea punctul 76 din hotărârea atacată.
25      Punctul 40.
26      Comunicatul de presă al autorității naționale de concurență nu este anexat la memoriile părților. Acesta făcea parte din actele depuse la Tribunal și este accesibil publicului.
27      Comunicatul de presă al Comisiei poate fi consultat la adresa: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_4483
28      Comunicatul de presă al Comisiei se referă și la filialele Crown.
29      A se vedea printre altele Hotărârea din 14 decembrie 2023, EDP España Naturgy Energy Group și Comisia (C‑693/21 P și C‑698/21 P, EU:C:2023:989, punctul 61).
30      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler ș.a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 71).