62017CC0350
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØE
přednesené dne 25. října 2018 (
1
)
Spojené věci C‑350/17 a C‑351/17
Mobit Soc. cons. arl
proti
Regione Toscana (C‑350/17)
za účasti
Autolinee Toscane SpA,
Régie autonome des transports parisiens (RATP)
a
Autolinee Toscane SpA
proti
Mobit Soc. cons. arl (C‑351/17)
za účasti
Regione Toscana,
Régie autonome des transports parisiens (RATP)
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie)]
„Řízení o předběžné otázce – Nařízení (ES) č. 1370/2007 – Veřejné služby v přepravě cestujících po železnici a silnici – Článek 5 – Uzavírání smluv o veřejných službách – Článek 8 odst. 2 – Přechodné opatření – Nepoužitelnost článku 5 na smlouvy uzavřené od 3. prosince 2009 do 2. prosince 2019 – Článek 8 odst. 3 – Přechodné opatření – Nepoužitelnost článku 5 na smlouvy uzavřené před 3. prosincem 2009 – Článek 5 odst. 2 – Přímé uzavření smlouvy – Požadavek omezení činností vnitřního provozovatele – Nedodržení – Neexistence dopadů na postup uzavírání smluv na základě nabídkového řízení – Pojmy ‚příslušný orgán a vnitřní provozovatel‘ “
I. Úvod
1.
Dvěma rozhodnutími ze dne 6. dubna 2017 Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) zaslala Soudnímu dvoru dvě žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu čl. 5 odst. 2 a čl. 8 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70 (
2
).
2.
Tyto žádosti byly předloženy jednak v rámci sporu mezi Mobit Soc. cons. arl, konsorciem sdružujícím několik italských podniků provozujících činnost v oblasti přepravy, a Regione Toscana (region Toskánsko, Itálie), který se týká konečného přidělení zakázky Autolinee Toscane SpA, podniku ovládanému Régie autonome des transports parisiens (RATP), spočívající v uzavření smlouvy o veřejných službách v místní přepravě, a jednak v rámci sporu se stejným skutkovým rámcem, kde jsou stranami sporu Autolinee Toscane a Mobit.
3.
Těmito otázkami se předkládající soud v podstatě snaží zjistit, zda články 5 a 8 nařízení č. 1370/2007 mají být vykládány v tom smyslu, že takový provozovatel, jako je Autolinee Toscane ve sporu v původním řízení, musí být vyloučen z postupu uzavírání smluv na základě nabídkového řízení, a to z důvodu, že tento provozovatel je ovládán jiným provozovatelem, v tomto sporu konkrétně RATP, v jehož prospěch byla před vstupem v platnost tohoto nařízení přímo uzavřena smlouva (
3
).
4.
Z důvodů vyložených následně v tomto stanovisku mám za to, že žádné ustanovení nařízení č. 1370/2007 nebrání, za okolností sporu v původním řízení, uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě na základě nabídkového řízení s takovým provozovatelem, jako je Autolinee Toscane.
II. Právní rámec
A.
Unijní právo
5.
Podle čl. 1 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 1370/2007 je jeho účelem definovat, jak mohou příslušné orgány v souladu s pravidly unijního práva zasahovat do odvětví veřejné přepravy cestujících, aby zajistily poskytování služeb obecného zájmu, které jsou mimo jiné četnější, bezpečnější, kvalitnější nebo levnější než služby, které by mohly nabídnout samotné tržní mechanismy.
6.
Článek 2 tohoto nařízení obsahuje zejména následující definice:
„[…]
b)
‚příslušným orgánem‘ orgán nebo skupina orgánů veřejné správy členského státu nebo členských států, jenž má pravomoc zasahovat do veřejné přepravy cestujících v dané územní oblasti, nebo jakýkoli jiný orgán mající takovou pravomoc;
[…]
h)
‚přímým uzavřením smlouvy‘ uzavření smlouvy o veřejných službách se stanoveným provozovatelem veřejných služeb bez jakéhokoli předchozího nabídkového řízení;
[…]
j)
‚vnitřním provozovatelem‘ právně samostatný subjekt, nad kterým vykonává příslušný místní orgán, nebo v případě skupiny přinejmenším jeden příslušný místní orgán, kontrolu podobnou té, kterou vykonává nad svými vlastními útvary;
[…]“
7.
Článek 3 odst. 1 nařízení č. 1370/2007 stanoví, že „[p]okud příslušný orgán rozhodne o udělení výlučného práva nebo poskytnutí kompenzace jakékoli povahy za plnění závazků veřejné služby jím vybranému provozovateli, provede to v rámci smlouvy o veřejných službách“.
8.
Článek 5 nařízení č. 1370/2007, nadepsaný „Uzavírání smluv o veřejných službách“, zní takto:
„1.   Smlouvy o veřejných službách se uzavírají v souladu s pravidly stanovenými tímto nařízením. […]
2.   Není-li to vnitrostátním právem zakázáno, může kterýkoli příslušný místní orgán, bez ohledu na to, zda se jedná o samostatný orgán nebo skupinu orgánů poskytujících integrované veřejné služby v přepravě cestujících, rozhodnout o tom, že bude veřejné služby v přepravě cestujících poskytovat sám, nebo že uzavře smlouvu o veřejných službách přímo s právně samostatným subjektem, nad kterým vykonává příslušný místní orgán, nebo v případě skupiny přinejmenším jeden příslušný místní orgán, kontrolu podobnou té, kterou vykonává nad svými vlastními útvary. Pokud příslušný místní orgán vydá takové rozhodnutí, platí následující:
a)
za účelem určení, zda příslušný místní orgán vykonává takovou kontrolu, je třeba vzít v úvahu faktory jako míra zastoupení ve správních, řídících nebo dozorčích orgánech, související upřesnění ve stanovách, vlastnictví, skutečný vliv a kontrola nad strategickými rozhodnutími a jednotlivými rozhodnutími v rámci řízení. V souladu s právem Společenství není stoprocentní vlastnictví příslušným orgánem veřejné správy, zejména v případě partnerství veřejného a soukromého sektoru, nezbytnou podmínkou určení, že jde o kontrolu ve smyslu tohoto odstavce, převažuje-li veřejný vliv a může-li být kontrola určena podle jiného hlediska;
b)
podmínkou pro použití tohoto odstavce je, že vnitřní provozovatel a všechny subjekty, které tento provozovatel může byť i minimálně ovlivňovat, vykonává svou činnost ve veřejné přepravě cestujících na území v působnosti příslušného místního orgánu, bez ohledu na jakékoli vnější linky nebo jiné vedlejší části dané činnosti zasahující do území v působnosti sousedních příslušných místních orgánů, a neúčastní se nabídkových řízení týkajících se poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících organizovaných mimo území v působnosti příslušného místního orgánu;
c)
bez ohledu na písmeno b) se vnitřní provozovatel může účastnit spravedlivých nabídkových řízení dva roky před skončením s ním přímo uzavřené smlouvy o veřejných službách za podmínky, že bylo přijato konečné rozhodnutí podřídit veřejné služby v přepravě cestujících zahrnuté ve smlouvě s vnitřním provozovatelem spravedlivému nabídkovému řízení a s vnitřním provozovatelem nebyla přímo uzavřena žádná jiná smlouva o veřejných službách;
d)
v případě neexistence příslušného místního orgánu se písmena a), b) a c) použijí na vnitrostátní orgán ve prospěch územní oblasti, která není celostátní, za podmínky, že se vnitřní provozovatel neúčastní nabídkových řízení týkajících se poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících organizovaných mimo oblast, pro kterou byla smlouva o veřejných službách uzavřena;
[…]
3.   Každý příslušný orgán, který se obrátí na třetí osobu jinou, než je vnitřní provozovatel, musí uzavřít smlouvy o veřejných službách na základě nabídkového řízení, s výjimkou případů uvedených v odstavcích 4, 5 a 6. Postup přijatý pro nabídkové řízení musí být otevřený všem provozovatelům, spravedlivý a musí dodržovat zásady transparentnosti a zákazu diskriminace. Po předložení nabídek a případném předběžném výběru může dojít za dodržení uvedených zásad k vyjednáváním, jejichž účelem je upřesnit, jak nejlépe splnit specifické nebo komplexní požadavky.
[…]“
9.
Článek 8 nařízení č. 1370/2007, nadepsaný „Přechodné období“, stanoví:
„1.   Smlouvy o veřejných službách se uzavírají v souladu s pravidly stanovenými tímto nařízením. […]
2.   Aniž je dotčen odstavec 3, musí být uzavírání smluv o veřejných službách v přepravě po železnici a po silnici uvedeno do souladu s článkem 5 tohoto nařízení do 3. prosince 2019. Během tohoto přechodného období přijmou členské státy opatření, aby postupně dosáhly souladu s článkem 5, a tím se vyhnuly vážným strukturálním problémům, zejména v souvislosti s přepravní kapacitou.
Do šesti měsíců od konce první poloviny přechodného období předloží členské státy Komisi zprávu o pokroku zdůrazňující provádění postupného uzavírání smluv o veřejných službách v souladu s článkem 5. Na základě zpráv o pokroku od členských států může Komise navrhnout členským státům vhodná opatření.
3.   Pro účely použití odstavce 2 se neberou v úvahu smlouvy o veřejných službách uzavřené v souladu s právem Společenství a vnitrostátním právem
a)
před 26. červencem 2000 na základě spravedlivého nabídkového řízení;
b)
před 26. červencem 2000 na základě jiného řízení než spravedlivého nabídkového řízení;
c)
od 26. července 2000 a přede dnem 3. prosince 2009 na základě spravedlivého nabídkového řízení;
d)
od 26. července 2000 a přede dnem 3. prosince 2009 na základě jiného řízení než spravedlivého nabídkového řízení.
Smlouvy uvedené v písmenu a) zůstávají v platnosti do uplynutí doby jejich platnosti. Smlouvy uvedené v písmenech b) a c) zůstávají v platnosti do uplynutí doby jejich platnosti, ale ne déle než po dobu 30 let. Smlouvy uvedené v písmenu d) zůstávají v platnosti do uplynutí doby jejich platnosti, pokud mají omezenou dobu trvání srovnatelnou s dobami trvání uvedenými v článku 4.
Smlouvy o veřejných službách zůstávají v platnosti do uplynutí doby jejich platnosti, pokud by jejich ukončení mělo nežádoucí právní nebo hospodářské dopady a pokud k tomu Komise dala svůj souhlas.
[…]“
B.
Italské právo
10.
Předkládající soud upřesnil, že vedle ustanovení nařízení č. 1370/2007 jsou pro vyřešení sporů v původním řízení relevantní též normy vyplývající z decreto legislativo n. 422, del 19 novembre 1997, conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge n. 59, del 15 marzo 1997 (legislativní nařízení č. 422 ze dne 19. listopadu 1997 o ukládání funkcí a úkolů v oblasti místní veřejné přepravy regionům a místním orgánům na základě čl. 4 odst. 4 zákona č. 59 ze dne 15. března 1997, dále jen „legislativní nařízení ze dne 19. listopadu 1997“).
11.
Článek 18 legislativního nařízení ze dne 19. listopadu 1997, nadepsaný „Organizace služeb regionální a místní veřejné přepravy“, stanoví:
„[…]
2)   Za účelem podpory překonávání monopolistických struktur a zavádění pravidel fungování hospodářské soutěže v oblasti řízení služeb regionální a místní přepravy dodržují regiony a místní samosprávy při uzavírání smluv na tyto služby zásady obsažené v článku 2 zákona č. 481 ze dne 14. listopadu 1995 a zaručují zejména:
a)
využívání nabídkových řízení pro výběr správce služby, na základě prvků smlouvy o službách upravené v článku 19 a v souladu s právní úpravou Společenství a vnitrostátní právní úpravou v oblasti veřejných zakázek na služby […]. Společnosti i jejich mateřské společnosti, společnosti, které jsou součástí stejné skupiny, a dceřiné společnosti, kterým jsou v Itálii nebo v zahraničí přiděleny veřejné zakázky v rozporu s ustanoveními článku 5 ve spojení s čl. 8 odst. 3 [nařízení č. 1370/2007], jejichž doba platnosti přesahuje 3. prosinec 2019, se nemohou účastnit žádného postupu uzavírání smluv o službách, včetně již zahájeného. Toto vyloučení se nevztahuje na společnosti, kterým byla přidělena služba, která je předmětem nabídkového řízení […].“
III. Spory v původním řízení a předběžné otázky
12.
Mobit je italská skupina společností („società consortile“) sdružující několik podniků v odvětví přepravy.
13.
Autolinee Toscane je italská společnost ovládaná RATP prostřednictvím společností RATP DEV SA et RATP DEV Italia Srl. Podle údajů sdělených předkládajícím soudem je RATP veřejnoprávním subjektem založeným a ovládaným francouzským státem, který mu svěřil smlouvy o veřejných službách v přepravě již od roku 1948. Platnost smlouvy uzavřené s RATP ve Francii, účinné v rozhodné době z hlediska skutkového stavu, skončí k 31. prosinci 2039.
14.
Výzvou zveřejněnou v Úředním věstníku Evropské unie dne 5. října 2013 zahájil region Toskánsko postup uzavírání smluv o koncesi na veřejné služby v místní přepravě na svém území.
15.
Region Toskánsko zaslal výzvy k předkládání nabídek pouze dvěma subjektům, které projevily zájem účastnit se řízení, konkrétně Mobit a Autolinee Toscane.
16.
Dne 24. listopadu 2015 byla smlouva předběžně uzavřena s Autolinee Toscane. O konečném přidělení zakázky Autolinee Toscane bylo rozhodnuto dne 2. března 2016.
17.
Dne 15. dubna 2016 napadla Mobit toto rozhodnutí o konečném přidělení zakázky u Tribunale amministrativo della Toscana (správní soud Toskánska, Itálie). Mobit svojí žalobou napadla legalitu řízení, přičemž se opřela o důvody založené na protiprávnosti účasti Autolinee Toscane na zadávacím řízení a na nedostatcích takto vybrané nabídky a podpůrně též na protiprávnosti celého řízení.
18.
Autolinee Toscane podala vedlejší žalobu znějící na vyloučení nabídky předložené ze strany Mobit. RATP vstoupil do řízení jako vedlejší účastník na podporu Autolinee Toscane.
19.
Rozsudkem ze dne 28. října 2016 Tribunale amministrativo della Toscana (správní soud Toskánska) vyhověl hlavní žalobě Mobit a současně i vedlejší žalobě Autolinee Toscane. Tento soud zrušil napadené akty a opatření od rozhodnutí o přidělení zakázky Autolinee Toscane, jejíž nabídka dle soudu nesplňovala podmínky stanovené v právní úpravě zadávacího řízení. Taktéž vyloučil nabídku Mobit, která tak nemohla nahradit nabídku Autolinee Toscane v zadávacím řízení.
20.
Mobit se proti tomuto rozsudku odvolala k předkládajícímu soudu, přičemž namítla zejména porušení čl. 2 písm. b) a j), čl. 5 odst. 2 a čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1370/2007.
21.
Mobit především uvedla, že Autolinee Toscane měla být vyloučena z postupu uzavírání smluv podle čl. 5 odst. 2 písm. b) a d) nařízení č. 1370/2007, jelikož je ovládána podnikem – RATP – v jehož prospěch byla přímo uzavřena smlouva ve Francii a který měl být kvalifikován jako vnitřní provozovatel ve smyslu výše uvedených ustanovení.
22.
Předkládající soud je toho názoru, že pokud má být toto nařízení vykládáno tak, že v rámci nabídkového řízení vyžaduje vyloučení podniků, v jejichž prospěch byla kromě toho již přímo uzavřena smlouva, musel by změnit rozsudek soudu prvního stupně a rozhodnout, že Autolinee Toscane nemohla být úspěšným uchazečem.
23.
V důsledku toho Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí se čl. 5 odst. 2 nařízení (ES) č. 1370/2007 [konkrétně pokud jde o zákaz uvedený v písm. b) a d) pro vnitřního provozovatele účastnit se nabídkových řízení extra moenia] použít či nikoli i na smlouvy uzavřené přímo před vstupem tohoto nařízení v platnost?
2)
Je teoreticky možné kvalifikovat jako ‚vnitřního provozovatele‘ ve smyslu uvedeného nařízení a případně per analogiam s účelem judikatury týkající se dodávek ‚in house‘ právnickou osobu veřejného práva, která uzavřela přímo smlouvu na služby místní dopravy se státním orgánem, pokud je prvně uvedená osoba přímo spojena se státním orgánem z hlediska organizačního a z hlediska kontroly a jejíž kapitál vlastní stát (zcela nebo částečně, v takovém případě společně s dalšími veřejnými orgány)?
3)
Je s ohledem na přímo uzavřenou smlouvu na služby spadající do oblasti působnosti nařízení (ES) č. 1370/2007 skutečnost, že po uzavření smlouvy uvedený státní orgán zřídí veřejnou správní instituci s organizačními pravomocemi na dotčené služby (přičemž státu zůstane výlučná pravomoc udělovat koncese), instituci, která nevykonává žádnou ‚podobnou kontrolu‘ nad subjektem, kterému byly služby přímo zadány, okolností, která může vést k tomu, že dotčené uzavření smlouvy nebude podléhat režimu uvedenému v čl. 5 odst. 2 nařízení?
4)
Vede původní doba platnosti smlouvy uzavřené přímo přesahující dobu třiceti let, která uplyne 3. prosince 2039 [doba počínající ode dne vstupu nařízení (ES) č. 1370/2007 v platnost] k neslučitelnosti uzavření smlouvy se zásadami uvedenými v ustanovení článku 5 ve spojení s ustanovením čl. 8 odst. 3 téhož nařízení, nebo tato nesrovnalost musí být považována za automaticky napravenou, a to pro všechny právní účely, implicitním omezením ‚ex lege‘ (čl. 8 odst. 3) na tuto dobu třiceti let?“
IV. Řízení před Soudním dvorem
24.
Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce byly zapsány do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 12. června 2017.
25.
Písemná vyjádření podaly Mobit, Autolinee Toscane, region Toskánsko, RATP, francouzská a portugalská vláda a Evropská komise.
26.
Na jednání dne 21. června 2018 se dostavily a vyjádření přednesly Mobit, Autolinee Toscane, region Toskánsko, RATP, italská a francouzská vláda, jakož i Komise.
V. Analýza
27.
Předkládající soud položil čtyři otázky týkající se výkladu čl. 5 odst. 2 a čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1370/2007 za účelem určení, zda takový provozovatel, jako je Autolinee Toscane ve sporu v původním řízení, má být vyloučen z postupu uzavírání smluv na základě nabídkového řízení z důvodu, že tento provozovatel je ovládán jiným provozovatelem, konkrétně v tomto sporu RATP, v jehož prospěch byla přímo uzavřena smlouva před vstupem tohoto nařízení v platnost.
28.
Podle mého názoru žádné ustanovení nařízení č. 1370/2007 nebrání za okolností sporu v původním řízení tomu, aby byla uzavřena na základě nabídkového řízení smlouva o veřejných službách v přepravě s takovým provozovatelem, jako je Autolinee Toscane.
29.
Tento přístup vyplývá ze tří odlišných a samostatných důvodů, tedy z přechodného opatření stanoveného v čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 (oddíl A), z přechodného opatření stanoveného v čl. 8 odst. 3 tohoto nařízení (oddíl B) a ze vzájemného vztahu mezi čl. 5 odst. 2 a čl. 5 odst. 3 uvedeného nařízení (oddíl C).
30.
Pro úplnost se v části D budu zabývat pojmy „vnitřní provozovatel“ a „příslušný orgán“, které jsou předmětem druhé a třetí otázky.
A.
K použitelnosti přechodného opatření stanoveného v čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 na takový postup uzavírání smluv, jaký je předmětem sporu v původním řízení
31.
První otázka položená předkládajícím soudem se týká použitelnosti čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 na smlouvy uzavřené přímo, a to před vstupem tohoto nařízení v platnost. V kontextu sporu v původním řízení se tato otázka týká přímého uzavření smlouvy ve prospěch RATP ve Francii, které není předmětem tohoto sporu, ale mohlo by, dle argumentace předložené Mobit, způsobit vyloučení Autolinee Toscane z postupu uzavírání smluv dotčeného v uvedeném sporu, na základě čl. 5 odst. 2 písm. b) uvedeného nařízení (
4
).
32.
Před posouzením této otázky je však třeba zabývat se tím, zda příslušný orgán, jako je region Toskánsko, byl povinen řídit se článkem 5 nařízení č. 1370/2007 v rámci takového postupu uzavírání smluv ukončeného dne 2. března 2016, jakého se týká spor v původním řízení (
5
).
33.
Předně dle mého názoru vyplývá z přechodného opatření stanoveného v čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1370/2007, že článek 5 tohoto nařízení nelze použít v rámci takového postupu uzavírání smluv, jako je postup dotčený v původním řízení (pododdíl 1).
34.
Následně se pro úplnost budu zabývat argumentem vzneseným ze strany Mobit, podle kterého se toto přechodné opatření týká pouze čl. 5 odst. 3 uvedeného nařízení, a to bez ohledu na jasné znění čl. 8 odst. 2 téhož nařízení (pododdíl 2).
35.
Nakonec vysvětlím důvody, pro něž je třeba odlišovat přechodné opatření stanovené v čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 od přechodného opatření stanoveného v čl. 8 odst. 3 tohoto nařízení (pododdíl 3), přičemž posledně uvedené opatření je předmětem oddílu B tohoto stanoviska.
1. K nepoužitelnosti článku 5 nařízení č. 1370/2007 v rámci takového postupu uzavírání smluv, jako je postup dotčený v původním řízení
36.
Poukazuji na to, že článek 12 nařízení č. 1370/2007 stanoví, že toto nařízení vstupuje v platnost dne 3. prosince 2009. Článek 8 odst. 2 první pododstavec věta první uvedeného nařízení však stanoví, že uzavírání smluv o veřejných službách v přepravě po železnici a po silnici musí být uvedeno do souladu s článkem 5 téhož nařízení do 3. prosince 2019.
37.
Jinými slovy, čl. 8 odst. 2 první pododstavec věta první nařízení č. 1370/2007 stanoví desetileté přechodné období od vstupu v platnost tohoto nařízení do 2. prosince 2019, během kterého se příslušné orgány členských států nemusí řídit článkem 5 uvedeného nařízení při uzavírání takových smluv o veřejných službách v přepravě po silnici, jako je smlouva dotčená ve sporu v původním řízení.
38.
Spor v původním řízení se přitom týká smlouvy uzavřené dne 2. března 2016, tedy před uplynutím tohoto přechodného období (
6
). Z toho vyvozuji, že region Toskánsko nebyl povinen dodržovat ustanovení článku 5 nařízení č. 1370/2007 v kontextu tohoto sporu.
39.
Jinak by tomu bylo pouze v případě, kdy by uzavření smlouvy dotčené v uvedeném sporu spadalo pod vnitrostátní právní úpravu provádějící již v předstihu článek 5 nařízení č. 1370/2007, což je výslovně dovoleno a dokonce podporováno čl. 8 odst. 2 prvním pododstavcem větou druhou tohoto nařízení. V takovém případě by bylo třeba mít za to, že region Toskánsko byl skutečně povinen dodržet uvedený článek 5 v kontextu téhož sporu, a to v rozsahu určeném touto vnitrostátní právní úpravou.
40.
Z žádné součásti spisu předloženého Soudnímu dvoru však nevyplývá, že by se Italská republika nebo region Toskánsko rozhodly provést článek 5 nařízení č. 1370/2007 v předstihu, tedy před uplynutím přechodného období. Na dotaz položený v tomto směru při jednání italská vláda i region Toskánsko potvrdily neexistenci tohoto provedení v předstihu. Předkládajícímu soudu nicméně přísluší ověřit, že tomu tak skutečně je.
41.
Navrhuji proto, aby Soudní dvůr odpověděl na položené otázky následovně. Článek 8 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 musí být vykládán v tom smyslu, že článek 5 tohoto nařízení není použitelný v rámci takového postupu uzavírání smluv uskutečněného před uplynutím přechodného období stanoveného v čl. 8 odst. 2 uvedeného nařízení, jako je postup dotčený ve sporu v původním řízení, vyjma případu, kdy by takové uzavírání smluv podléhalo vnitrostátní právní úpravě provádějící s předstihem uvedený článek 5, a to v rozsahu určeném touto právní úpravou.
2. Ke vztahu mezi čl. 8 odst. 2 a článkem 5 nařízení č. 1370/2007
42.
Ze samotného znění čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 vyplývá, že toto ustanovení stanoví dočasnou výjimku týkající se článku 5 tohoto nařízení jako celku, jak uvedly Autolinee Toscane, region Toskánsko, RATP a francouzská vláda.
43.
Komise ve svých výkladových pokynech týkajících se nařízení č. 1370/2007 nicméně uvedla, že „v této souvislosti je relevantní pouze čl. 5 odst. 3 […]“ (
7
). Mobit podpořila tento výklad ve svém písemném vyjádření.
44.
Na podporu tohoto výkladu uvedla Komise ve svých výkladových pokynech argument systémové povahy. Podle ní jsou jiná ustanovení článku 5 nařízení č. 1370/2007, nežli ta obsažená v jeho odstavci 3, „méně přísná než obecné zásady Smlouvy a odpovídající judikatura“. Jinými slovy, „zmrazení“ použití těchto ustanovení během přechodného období by nutilo příslušné orgány dodržovat přísnější povinnosti, tedy povinnosti vyplývající z obecných zásad Smlouvy a z odpovídající judikatury.
45.
Podle mého názoru musí být tento výklad odmítnut ze třech následujících důvodů.
46.
Předně je v rozporu s jednoznačným zněním čl. 8 odst. 2 prvního pododstavce nařízení č. 1370/2007, který zmiňuje článek 5 tohoto nařízení bez dalšího upřesnění.
47.
Dále nepřísluší Soudnímu dvoru, aby „hádal“ rozsah takového přechodného opatření, jaké je stanoveno v čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1370/2007, když by prováděl srovnávání z hlediska systematiky mezi povinnostmi vyplývajícími ze dvou nástrojů, v daném případě z tohoto nařízení a ze Smlouvy o FEU. Takový postup by podle mého názoru znamenal nebezpečný precedens z pohledu zásad dělby moci a právní jistoty.
48.
Konečně se mi zdá, že Komise se snaží prostřednictvím výkladu znovu zavést omezení, které bylo odmítnuto unijním normotvůrcem. Pokud se totiž toto omezení rozsahu čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 neobjevuje v první verzi tohoto nařízení, tak jak byla přijata dne 23. října 2007, bylo taktéž odmítnuto unijním normotvůrcem při přijímání nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2338 ze dne 14. prosince 2016, kterým se mění nařízení č. 1370/2007, pokud jde o otevření trhu vnitrostátních služeb v přepravě cestujících po železnici (
8
).
49.
Ve svém návrhu pozměňovacího nařízení totiž Komise výslovně navrhla omezit rozsah čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 pouze na čl. 5 odst. 3 tohoto nařízení (
9
). Konečné znění pozměňovacího nařízení, tak jak bylo přijato Radou a Evropským parlamentem, přitom takové omezení neobsahuje (
10
).
50.
Z výše uvedeného vyvozuji, že čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 stanoví přechodné období, během kterého všechna ustanovení článku 5 tohoto nařízení postrádají závaznost.
3. Ke vztahu mezi čl. 8 odst. 2 a čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1370/2007
51.
Z následujících důvodů mám za to, že čl. 8 odst. 2 a čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1370/2007 stanoví dvě odlišná přechodná opatření, jak v podstatě uvedly RATP, francouzská vláda a Komise.
52.
Úvodem zdůrazňuji, že legislativní proces vedoucí k přijetí nařízení č. 1370/2007, který byl zahájen na návrh Komise ze dne 26. července 2000, byl obzvláště dlouhý a obtížný. Po trvalé blokaci uvnitř Rady (
11
) byly provedeny podstatné změny textu původně navrženého Komisí. Především přechodné mechanismy upravené v čl. 8 odst. 2 a 3 tohoto nařízení vycházejí z velké části ze společného postoje přijatého Radou dne 11. prosince 2006 (
12
).
53.
Zaprvé se obě tato ustanovení týkají smluv uzavřených v rozdílných obdobích. Článek 8 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 má zajistit přechodné období pro nově uzavřené smlouvy, tedy pro smlouvy uzavřené po 3. prosinci 2009, tudíž po datu vstupu v platnost tohoto nařízení (
13
). Naproti tomu čl. 8 odst. 3 uvedeného nařízení stanoví přechodný mechanismus pro stávající smlouvy, tedy pro ty, které byly uzavřeny před 3. prosincem 2009.
54.
Zadruhé jsou data skončení platnosti obou těchto přechodných mechanismů rozdílná. Na straně jedné mechanismus upravený v čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 skončí dne 2. prosince 2019. Ze znění tohoto ustanovení totiž vyplývá, že vyžaduje dodržování článku 5 tohoto nařízení ode dne 3. prosince 2019.
55.
Na straně druhé čl. 8 odst. 3 tohoto nařízení stanoví, že smlouvy uzavřené v minulosti zůstávají v platnosti do uplynutí doby jejich platnosti, přičemž je stanoveno nejzazší datum pro většinu těchto smluv. Uvedeno na konkrétním příkladu, platnost přímo uzavřené smlouvy mezi francouzským státem a RATP, na kterou se odvolává Mobit ve sporu v původním řízení, skončí dne 31. prosince 2039, ale bude moci využívat opatření stanoveného ve výše uvedeném ustanovení pouze do nejzazšího data 3. prosince 2039 (
14
). Proto je zřejmé, že doba trvání tohoto druhého přechodného mechanismu se nekryje s dobou trvání prvního přechodného mechanismu, které končí dne 2. prosince 2019.
56.
První přechodný mechanismus tak odkládá použití článku 5 nařízení č. 1370/2007 na nově uzavřené smlouvy do 3. prosince 2019, zatímco druhý přechodný mechanismus vylučuje použití tohoto nařízení na stávající smlouvy až do skončení jejich platnosti nebo do nejzazšího data.
57.
Zatřetí je rozsah přechodného mechanismu stanoveného v čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 omezen na článek 5 tohoto nařízení, jehož použití se odkládá ve vztahu k novým smlouvám uzavřeným mezi 3. prosincem 2009 a 2. prosincem 2019. Naproti tomu přechodný mechanismus stanovený v čl. 8 odst. 3 uvedeného nařízení není dle mého názoru omezen na konkrétní ustanovení, a proto se vztahuje na všechna ustanovení obsažená v nařízení, která tak nelze použít na stávající smlouvy (
15
).
58.
Začtvrté návětí čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1370/2007, tedy formulace „aniž je dotčen odstavec 3“, naznačuje existenci dodatečného přechodného mechanismu stanoveného v odstavci 3. Stejně tak formulace „pro účely použití odstavce 2“, užitá v čl. 8 odst. 3 tohoto nařízení, evokuje doplňkovou povahu mechanismu stanoveného v posledně uvedeném ustanovení.
59.
Zapáté záměr zavést dva odlišné přechodné mechanismy vyplývá též ze společného postoje přijatého Radou (
16
), z něhož pochází text článku 8 nařízení č. 1370/2007.
60.
Lze shrnout, jak jasně vysvětlila francouzská vláda při jednání, že nařízení č. 1370/2007 stanovilo tři odlišná opatření podle data uzavření smlouvy, aby bylo dosaženo souladu mezi požadavky na otevření trhu konkurenci, právní jistotu a legitimní očekávání.
61.
Konečné opatření se týká smluv uzavřených nově od 3. prosince 2019, které musí být v souladu s nařízením č. 1370/2007 v celém jeho rozsahu.
62.
První přechodné opatření se týká smluv uzavřených nově od 3. prosince 2009 do 2. prosince 2019, pro které je použití článku 5 tohoto nařízení odloženo na základě čl. 8 odst. 2 uvedeného nařízení.
63.
Druhé přechodné opatření vylučuje použití nařízení na smlouvy uzavřené před 3. prosincem 2009, a to způsobem stanoveným v čl. 8 odst. 3 téhož nařízení.
64.
V následujícím oddíle se budu zabývat použitelností posledně uvedeného opatření za takových okolností, jako jsou okolnosti ve sporu v původním řízení.
B.
K použitelnosti přechodného opatření stanoveného v čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1370/2007 na smlouvu spadající pod čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. b) tohoto nařízení, jejíž platnost skončí po uplynutí doby třiceti let stanovené v tomto ustanovení (první a čtvrtá otázka)
65.
Podstatou první a čtvrté otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1370/2007 má být vykládán v tom smyslu, že čl. 5 odst. 2 tohoto nařízení je použitelný na přímé uzavření smlouvy uskutečněné před vstupem v platnost uvedeného nařízení, přičemž platnost této smlouvy skončí po uplynutí doby třiceti let stanovené pro smlouvy spadající pod čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. b) téhož nařízení.
66.
Znovu zdůrazňuji, že „přímé uzavření smlouvy“, kterého se tato otázka týká, nebylo uskutečněno ze strany regionu Toskánsko v řízení, které vedlo ke sporu v původním řízení, jelikož se zde jednalo o nabídkové řízení po vstupu v platnost nařízení č. 1370/2007.
67.
Ve skutečnosti se tato otázka týká přímého uzavření smlouvy ve prospěch RATP ve Francii před vstupem v platnost tohoto nařízení. V tomto ohledu připomínám, že předkládající soud hledá odpověď na otázku, zda má být Autolinee Toscane vyloučena z postupu uzavírání smluv dotčeného ve sporu v původním řízení z důvodu, že je ovládána RATP (
17
).
68.
Shodně s názorem zastávaným francouzskou vládou a Komisí se domnívám, že čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007, a zejména bod pod písmenem b) tohoto ustanovení, není použitelný na přímé uzavření smlouvy uskutečněné před vstupem v platnost tohoto nařízení, způsobem stanoveným v čl. 8 odst. 3 uvedeného nařízení, a to z následujících důvodů.
69.
Zaprvé z čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. a) až d) nařízení č. 1370/2007 vyplývá, že se toto přechodné opatření vztahuje na každou smlouvu uzavřenou před vstupem v platnost tohoto nařízení, tedy před 3. prosincem 2009 (
18
).
70.
Zadruhé účelem čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1370/2007 je vyloučit použití tohoto nařízení, způsobem stanoveným v tomto ustanovení, na smlouvy uzavřené před 3. prosincem 2009. Toto vyloučení může mít, dle mého názoru, dvě různé podoby.
71.
Na straně jedné nemůže být platnost takových smluv zpochybněna z důvodu porušení nařízení č. 1370/2007, zejména jeho článku 5. Vyplývá to z čl. 8 odst. 3 druhého pododstavce tohoto nařízení, podle kterého dotčené smlouvy „zůstávají v platnosti“.
72.
Na straně druhé se podle čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce uvedeného nařízení takové smlouvy „neberou v úvahu“. Z tohoto ustanovení vyvozuji, že příslušné orgány členských států nemají brát v úvahu smlouvy uzavřené před vstupem v platnost tohoto nařízení, přistupují-li k uzavírání smluv podle článku 5 téhož nařízení.
73.
V rámci sporu v původním řízení je relevantní pouze tento druhý aspekt, jelikož předkládající soud se zabývá možností vyloučení Autolinee Toscane z dotčeného postupu uzavírání smluv z toho důvodu, že ve prospěch RATP došlo před 3. prosincem 2009 k přímému uzavření smlouvy.
74.
Zatřetí čl. 8 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1370/2007 vymezuje dobu platnosti tohoto přechodného opatření, která se mění v závislosti na datu a způsobu uzavření smlouvy.
75.
V tomto ohledu vyplývá ze skutkových zjištění Tribunale amministrativo della Toscana (správní soud Toskánska), která předkládající soud převzal (
19
) a která nebyla zpochybněna účastníky řízení, kteří předložili Soudnímu dvoru svá vyjádření, že:
–
přímé uzavření smlouvy s RATP ve Francii se uskutečnilo v roce 1948 a
–
doba platnosti smlouvy uzavřené s RATP ve Francii, platné v době rozhodné z hlediska skutkového stavu, skončí dne 31. prosince 2039.
76.
V důsledku toho se na smlouvu uzavřenou ve prospěch RATP ve Francii vztahuje čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. b) nařízení č. 1370/2007, jak uvedl předkládající soud.
77.
Podle čl. 8 odst. 3 druhého pododstavce tohoto nařízení tento typ smluv „zůstává v platnosti do uplynutí doby jejich platnosti, ale ne déle než po dobu třiceti let“.
78.
Je politováníhodné, že posledně uvedené ustanovení neuvádí počátek běhu doby třiceti let, jak uvedly Mobit a Komise. Teoreticky lze uvažovat o několika počátcích běhu, jako je datum předložení původního návrhu nařízení Komisí (26. červenec 2000), jak navrhla Mobit, datum vstupu v platnost nařízení č. 1370/2007 (3. prosinec 2009), datum dne následujícího po skončení platnosti přechodného období stanoveného v čl. 8 odst. 2 tohoto nařízení (3. prosinec 2019), datum uzavření posuzované smlouvy, nebo datum nabytí účinnosti této smlouvy.
79.
Mám nicméně za to, že za počátek běhu této doby třiceti let musí být považováno datum vstupu v platnost nařízení č. 1370/2007, a to ze dvou následujících důvodů. Na jedné straně by použití data spojeného s posuzovanou smlouvou neumožňovalo použít jednotné řešení pro všechny smlouvy, jichž se týká čl. 8 odst. 3 tohoto nařízení. Taková situace by způsobila příslušným orgánům obtíže při uplatňování a provozovatelům činným v oblasti přepravy právní nejistotu.
80.
Na druhé straně podotýkám, že toto ustanovení se týká všech smluv uzavřených před 3. prosincem 2009, datem vstupu v platnost tohoto nařízení. Proto se mi zdá rozumné považovat toto datum též za počátek běhu doby třiceti let stanovené v čl. 8 odst. 3 druhém pododstavci tohoto nařízení pro smlouvy, jichž se týká čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. b) a c) uvedeného nařízení, jak předpokládá předkládající soud a francouzská vláda.
81.
Je tedy třeba mít za to, podle tohoto výkladu relevantních ustanovení, že tato doba třiceti let končí dne 3. prosince 2039 (
20
).
82.
Ve své čtvrté otázce se předkládající soud táže, zda se na smlouvu uzavřenou francouzským státem s RATP může vztahovat přechodné opatření stanovené v čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1370/2007, bez ohledu na skutečnost, že doba platnosti této smlouvy skončí dne 31. prosince 2039, tedy po 3. prosinci 2039, datu skončení doby třiceti let.
83.
V tomto ohledu Mobit uvádí, že smlouva uzavřená s RATP není, z důvodu délky svého trvání, v souladu s výše uvedeným ustanovením. Toto stanovisko však dle mého názoru směšuje podmínky použití a účinky tohoto přechodného opatření.
84.
Ze znění čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1370/2007 totiž jednak vyplývá, že přechodné opatření se použije na všechny smlouvy uzavřené před 3. prosincem 2009, a to nezávisle na době jejich trvání. Dále pak čl. 8 odst. 3 druhý pododstavec tohoto nařízení upřesňuje nikoli typ smlouvy, na níž se toto opatření vztahuje, ale účinky a dobu trvání uvedeného opatření.
85.
Podle tohoto výkladu relevantních ustanovení nejsou žádné pochybnosti o tom, že na smlouvu uzavřenou francouzským státem s RATP se skutečně může vztahovat přechodné opatření stanovené v čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1370/2007, a to bez ohledu na skutečnost, že doba platnosti této smlouvy skončí 31. prosince 2039, jak uvedly Autolinee Toscane, RATP, region Toskánsko, francouzská a portugalská vláda i Komise. Na uvedenou smlouvu se bude toto opatření nicméně vztahovat pouze po dobu třiceti let stanovenou pro smlouvy, jichž se týká čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. b) tohoto nařízení, přičemž tato doba skončí dne 3. prosince 2039.
86.
V důsledku toho bude možné použít čl. 5 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1370/2007 na takovou smlouvu, jako je smlouva uzavřená ve prospěch RATP, až od 4. prosince 2039. Relativně dlouhou dobu trvání tohoto přechodného opatření lze vysvětlit především složitým hledáním shody v Radě při přijímání tohoto nařízení (
21
).
87.
S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na první a čtvrtou otázku následovně. Článek 8 odst. 3 nařízení č. 1370/2007 musí být vykládán v tom smyslu, že čl. 5 odst. 2 a 3 tohoto nařízení se neuplatní po dobu třiceti let, jež končí dne 3. prosince 2039, na smlouvu, na kterou se vztahuje čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. b) uvedeného nařízení, o to bez ohledu na skutečnost, že doba platnosti této smlouvy uplyne po 3. prosinci 2039.
88.
Stejně jako odpověď navržená v oddílu A tohoto stanoviska tato odpověď umožňuje odpovědět na všechny otázky položené předkládajícím soudem. Ještě podpůrněji se v následujícím oddílu budu zabývat tím, zda článek 5 nařízení č. 1370/2007 může být vykládán v tom smyslu, že podnik musí být vyloučen z nabídkového řízení z toho důvodu, že je ovládán podnikem, v jehož prospěch byla dříve přímo uzavřena smlouva.
C.
K povaze sankce spojené s požadavkem na omezení činností vnitřních provozovatelů stanoveným v čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007
89.
Druhá a třetí otázka položená předkládajícím soudem spočívá na předpokladu, který vyžaduje zvláštní posouzení, konkrétně na možnosti či dokonce povinnosti vyloučit takový podnik, jako je Autolinee Toscana ve sporu v původním řízení, z postupu uzavírání smluv na základě nabídkového řízení ve smyslu čl. 5 odst. 3 nařízení č. 1370/2007, z důvodu, že ve prospěch tohoto podniku, nebo podniku, který jej kontroluje, jako je v tomto sporu RATP, byla přímo uzavřena smlouva ve smyslu čl. 5 odst. 2 tohoto nařízení.
90.
Z důvodů uvedených níže mám za to, že tento předpoklad je chybný. Souhlasím totiž se stanoviskem vyjádřeným Komisí, podle něhož podnik nemůže být vyloučen z postupu uzavírání smluv na základě nabídkového řízení z důvodu, že v jeho prospěch byla vedle toho přímo uzavřena smlouva.
91.
Připomínám, že článek 5 nařízení č. 1370/2007 poskytuje příslušnému orgánu svobodu výběru mezi postupem přímého uzavírání smluv, upraveným v čl. 5 odst. 2 tohoto nařízení, a postupem uzavírání smluv na základě nabídkového řízení, na nějž se vztahuje čl. 5 odst. 3 uvedeného nařízení.
92.
Tato svoboda výběru byla nicméně podmíněna požadavkem zeměpisného omezení činnosti vnitřního provozovatele v případě, kdy příslušný orgán zvolí postup přímého uzavírání smluv. Tato zásada omezení, jejíž znění bylo upřesněno v čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007, má zabránit případnému narušení hospodářské soutěže, které by mohlo vzniknout tím, že by se nabídkového řízení zúčastnil vnitřní provozovatel, mající výhodné hospodářské podmínky v rámci jiné smlouvy uzavřené bez nabídkového řízení.
93.
Žádný z účastníků, kteří předložili vyjádření Soudnímu dvoru, nezpochybnil princip tohoto požadavku omezení činností vnitřního poskytovatele. Naproti tomu tito účastníci vyložili rozdílné pohledy, co se týče sankce stanovené pro případ porušení tohoto požadavku.
94.
Předkládající soud vyšel z předpokladu, že tato sankce spočívá ve vyloučení vnitřních provozovatelů z každého postupu uzavírání smluv na základě nabídkového řízení. Toto stanovisko zastává Mobit a italská vláda.
95.
Naproti tomu Autolinee Toscane, region Toskánsko, RATP, francouzská vláda a Komise uvedly, že účast vnitřního provozovatele na nabídkovém řízení způsobuje nikoli vyloučení tohoto provozovatele z uvedeného řízení, ale neplatnost přímého uzavření smlouvy ve prospěch tohoto provozovatele.
96.
Podle mého názoru nemůže mít nedodržení požadavku omezení, stanoveného v čl. 5 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1370/2007, žádný dopad na postup uzavírání smluv na základě nabídkového řízení ve smyslu čl. 5 odst. 3 tohoto nařízení.
97.
Zaprvé podotýkám, že požadavek omezení je stanoven v čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007, který upravuje přímé uzavírání smluv, a nikoli v čl. 5 odst. 3 tohoto nařízení, které se týká uzavírání smluv na základě nabídkového řízení.
98.
Zadruhé tento výklad vyplývá ze znění čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007. Z článku 5 odst. 2 písm. b) tohoto nařízení, a především z formulace „podmínkou pro použití tohoto odstavce je, že“ totiž výslovně vyplývá, že požadavek omezení činností vnitřního provozovatele je vnitřní podmínkou platnosti postupu uzavírání smluv.
99.
Zatřetí znění čl. 5 odst. 3 druhé věty nařízení č. 1370/2007 taktéž vyznívá proti vyloučení provozovatelů, v jejichž prospěch byla uzavřena přímá smlouva, jelikož výslovně vyžaduje, aby byl tento postup „otevřený všem provozovatelům“. V tomto ohledu zdůrazňuji, že čl. 5 odst. 3 tohoto nařízení, týkající se postupu uzavírání smluv na základě nabídkového řízení, neobsahuje odkaz na požadavek omezení, stanovený v čl. 5 odst. 2 písm. b) uvedeného nařízení, ani žádný podobný požadavek.
100.
Formalistický výklad formulace „každý příslušný orgán, který se obrátí na třetí osobu jinou, než je vnitřní provozovatel“, která uvozuje čl. 5 odst. 3 první větu nařízení č. 1370/2007, by zajisté mohl vést k závěru, že všichni vnitřní provozovatelé jsou automaticky vyloučeni z postupu uzavírání smluv na základě nabídkového řízení. Ve skutečnosti se tato formulace nutně týká pouze vnitřních provozovatelů dotyčného příslušného orgánu, tedy toho, který přistupuje k uzavírání smluv na základě nabídkového řízení.
101.
Účelem tohoto ustanovení totiž není vyloučit každého vnitřního provozovatele z nabídkového řízení, ale uložit postup prostřednictvím nabídkového řízení pokaždé, když příslušný orgán nepostupuje prostřednictvím přímého uzavírání smluv podle čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007. Jinými slovy, příslušné orgány jsou povinny využít buď přímé uzavírání smluv, nebo uzavírání smluv na základě nabídkového řízení (
22
), a jsou rovněž povinny, vyberou-li si posledně uvedenou možnost, otevřít řízení všem provozovatelům.
102.
Začtvrté výklad navrhovaný Komisí je v souladu s jedním z cílů nařízení č. 1370/2007, konkrétně se širším využíváním nabídkových řízení pro uzavírání smluv o veřejných službách v přepravě (
23
). Podle tohoto výkladu může být účast vnitřního provozovatele v nabídkovém řízení totiž sankcionována neplatností přímo uzavřených smluv, které byly v jeho prospěch uzavřeny (
24
). Podle mého názoru není pochyb o tom, že tato sankce může odradit vnitřního provozovatele od účasti v nabídkovém řízení. Každý vnitřní provozovatel má nicméně plné právo účastnit se nabídkových řízení, jejichž účinnost je takto chráněna.
103.
Z výše uvedeného vyvozuji, že článek 5 nařízení č. 1370/2007 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání uzavření takové smlouvy o veřejných službách v přepravě na základě nabídkového řízení, o jakou se jedná ve sporu v původním řízení, s provozovatelem ovládaným jiným provozovatelem, v jehož prospěch byla přímo uzavřena smlouva před vstupem tohoto nařízení v platnost.
104.
Naproti tomu účast vnitřního provozovatele na postupu uzavírání smluv na základě nabídkového řízení by mohla případně zpochybnit platnost přímého uzavření smlouvy, které bylo uskutečněno ve prospěch tohoto podniku nebo podniku, který jej ovládá, za předpokladu, že se uplatní článek 5 (
25
). Zdůrazňuji, že tato otázka stojí dle mého názoru mimo předmět sporu v původním řízení.
D.
K pojmům „vnitřní provozovatel“ a „příslušný orgán“, obsaženým v čl. 2 písm. b) a j), jakož i v čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 (druhá a třetí otázka)
105.
Podobně jako RATP, Autolinee Toscane, francouzská vláda a Komise se domnívám, že není třeba odpovídat na druhou a třetí otázku.
106.
Z odpovědí, které jsem navrhnul v předchozích oddílech tohoto stanoviska, totiž vyplývá, že nařízení č. 1370/2007 nebrání, za okolností sporu v původním řízení, uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě na základě nabídkového řízení s takovým provozovatelem, jako je Autolinee Toscane.
107.
Pro úplnost nicméně v tomto oddíle stručně odpovím na druhou a třetí otázku.
108.
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 2 písm. j) a čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 musí být vykládány v tom smyslu, že jako „vnitřní provozovatel“ může být kvalifikována právnická osoba veřejného práva, se kterou státní orgán přímo uzavřel smlouvu o veřejných službách v místní přepravě, pokud je prvně uvedená osoba přímo spojena s tímto orgánem z hlediska organizačního a z hlediska kontroly a jejíž kapitál vlastní stát.
109.
Podle vysvětlení poskytnutého předkládajícím soudem je účelem této otázky vyjasnit postavení RATP z hlediska tohoto nařízení.
110.
Dle mého názoru závisí odpověď na tuto otázku z velké části na zjištěních skutkové povahy, která spadají do pravomoci vnitrostátního soudu.
111.
Konkrétně přísluší vnitrostátnímu soudu, aby ověřil, zda příslušný orgán vykonává nad dotyčným provozovatelem „kontrolu podobnou té, kterou vykonává nad svými vlastními útvary“, ve světle kritérií stanovených v čl. 5 odst. 2 písm. a) nařízení č. 1370/2007.
112.
Jak správně zdůraznila Mobit, okolnost, že takový provozovatel, jako je RATP, má právní formu právnické osoby veřejného práva, postrádá relevanci pro účely kvalifikace jakožto vnitřního provozovatele. Nařízení č. 1370/2007 totiž nijak nerozlišuje mezi veřejnými podniky a soukromými podniky, v souladu s bodem 12 svého odůvodnění.
113.
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007, vykládaný ve světle čl. 2 písm. b) tohoto nařízení, musí být vykládán v tom smyslu, že smlouva, která byla uzavřena přímo v souladu s tímto ustanovením, může být následně vyloučena z jeho působnosti z důvodu přesunu pravomoci organizovat dotyčné přepravní služby na instituci, která nevykonává „podobnou kontrolu“ nad subjektem, kterému byly služby přímo zadány.
114.
Podle vysvětlení poskytnutého předkládajícím soudem je tato otázka odůvodněna potřebou určit příslušný orgán, co se týká přepravních služeb poskytovaných RATP. Podle tohoto soudu by tímto příslušným orgánem mohl být buďto francouzský stát, který si ponechal právo disponovat s koncesí udělenou RATP, nebo Syndicat des transports d’Île-de-France (dále jen „STIF“), veřejná správní instituce, která již od roku 2004 není ovládaná francouzským státem a která byla pověřena funkcí organizovat přepravu v pařížském regionu. Uvedený soud nicméně zdůrazňuje, že STIF nemá žádné pravomoci v oblasti rozhodování, postupů, předmětu a udělování koncese udělené ex lege RATP.
115.
Opět se domnívám, že odpověď na tuto otázku závisí z velké části na skutkových ověřeních, která přísluší učinit vnitrostátnímu soudu.
116.
Ve světle definice pojmu „příslušný orgán“, stanovené v čl. 2 písm. b) nařízení č. 1370/2007, mohou po převodu pravomocí organizovat dotyčné přepravní služby na STIF nastat tři situace:
–
francouzský stát si jako jediný ponechal pravomoc zasahovat do veřejné přepravy cestujících v dotyčné zeměpisné oblasti;
–
tato pravomoc je napříště rozdělena mezi francouzský stát a STIF, nebo
–
uvedená pravomoc náleží výhradně STIF.
117.
Aby tedy mohlo být rozhodnuto, zda smlouva uzavřená přímo s RATP i nadále spadá pod čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007, přísluší vnitrostátnímu soudu, aby nejprve určil, zda francouzský stát nebo STIF mají být kvalifikovány jako příslušné orgány. Následně pak bude muset posoudit, zda jsou splněny podmínky „podobné kontroly“ a omezení činností vnitřního provozovatele.
118.
Podle znění položené otázky má předkládající soud za to, že STIF nevykonává „podobnou kontrolu“ nad RATP, ve smyslu čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007. V důsledku toho pak smlouva uzavřená s RATP nadále spadá pod toto ustanovení, bez ohledu na převod pravomocí organizovat dotyčné přepravní služby na STIF, pokud si státní orgán ponechá, sám či spolu se STIF, pravomoc zasahovat do veřejné přepravy cestujících v dotyčné zeměpisné oblasti (a může tak být kvalifikován jako „příslušný orgán“) a pokud tento orgán i nadále vykonává „podobnou kontrolu“ nad úspěšným uchazečem.
119.
Proto navrhuji, aby Soudní dvůr na druhou a třetí otázku odpověděl následovně.
120.
Článek 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007, vykládaný ve světle čl. 2 písm. j) tohoto nařízení, musí být vykládán v tom smyslu, že jako „vnitřní provozovatel“ může být kvalifikována právnická osoba veřejného práva, se kterou státní orgán přímo uzavřel smlouvu o veřejných službách v místní přepravě, pod podmínkou, že tento orgán vykonává nad touto osobou „kontrolu podobnou“ té, kterou vykonává nad svými vlastními útvary.
121.
Kromě toho, čl. 5 odst. 2 uvedeného nařízení č. 1370/2007, vykládaný ve světle čl. 2 písm. b) téhož nařízení, musí být vykládán v tom smyslu, že převod pravomoci organizovat přepravní služby ze státního orgánu na instituci, která nevykonává „podobnou kontrolu“ nad úspěšným uchazečem, nezpůsobuje vyloučení uzavřené smlouvy z působnosti tohoto ustanovení, a to za podmínky, že si státní orgán ponechá, sám nebo spolu s touto institucí, pravomoc zasahovat do veřejné přepravy cestujících v dotyčné zeměpisné oblasti (a může tak být kvalifikován jako „příslušný orgán“) a že tento orgán i nadále vykonává „podobnou kontrolu“ nad úspěšným uchazečem.
VI. Závěry
122.
Vzhledem k výše uvedenému navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) následovně:
„1)
Článek 8 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70 musí být vykládán v tom smyslu, že článek 5 tohoto nařízení není použitelný v rámci takového postupu uzavírání smluv uskutečněného před uplynutím přechodného období stanoveného v čl. 8 odst. 2 uvedeného nařízení, jako je postup dotčený ve sporu v původním řízení, vyjma případu, kdy by takové uzavírání smluv podléhalo vnitrostátní právní úpravě provádějící s předstihem uvedený článek 5, a to v rozsahu určeném touto právní úpravou.
2)
Podpůrně, čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1370/2007 musí být vykládán v tom smyslu, že článek 5 tohoto nařízení se neuplatní po dobu třiceti let, jež končí dne 3. prosince 2039, na smlouvu, na kterou se vztahuje čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. b) uvedeného nařízení, a to bez ohledu na skutečnost, že doba platnosti této smlouvy uplyne po 3. prosinci 2039.
3)
Podpůrněji, článek 5 nařízení č. 1370/2007 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání uzavření takové smlouvy o veřejných službách v přepravě na základě nabídkového řízení, o jakou se jedná ve sporu v původním řízení, s provozovatelem ovládaným jiným provozovatelem, v jehož prospěch byla přímo uzavřena smlouva před vstupem tohoto nařízení v platnost.
4)
Ještě podpůrněji, čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007, vykládaný ve světle čl. 2 písm. j) tohoto nařízení, musí být vykládán v tom smyslu, že jako ‚vnitřní provozovatel‘ může být kvalifikována právnická osoba veřejného práva, se kterou státní orgán přímo uzavřel smlouvu o veřejných službách v místní přepravě, pod podmínkou, že tento orgán vykonává nad touto osobou ‚kontrolu podobnou‘ té, kterou vykonává nad svými vlastními útvary.
Kromě toho, čl. 5 odst. 2 uvedeného nařízení, vykládaný ve světle čl. 2 písm. b) téhož nařízení, musí být vykládán v tom smyslu, že převod pravomoci organizovat přepravní služby ze státního orgánu na instituci, která nevykonává ‚podobnou kontrolu‘ nad úspěšným uchazečem, nezpůsobuje vyloučení z působnosti tohoto ustanovení, a to za podmínky, že si státní orgán ponechá, sám nebo spolu s touto institucí, pravomoc zasahovat do veřejné přepravy cestujících v dotyčné zeměpisné oblasti (a může tak být kvalifikován jako ‚příslušný orgán‘) a že tento orgán i nadále vykonává ‚podobnou kontrolu‘ nad úspěšným uchazečem.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Úř. věst. 2007, L 315, s. 1.
(
3
) – Viz body 21 a 22 tohoto stanoviska.
(
4
) – Viz body 21 a 22 tohoto stanoviska.
(
5
) – Viz bod 16 tohoto stanoviska.
(
6
) – Viz bod 16 tohoto stanoviska.
(
7
) – Sdělení Komise o výkladových pokynech pro nařízení (ES) č. 1370/2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici (Úř. věst. 2014, C 92, s. 1), bod 2.6.1.
(
8
) – Úř. věst. 2016, L 354, s. 22. Toto pozměňovací nařízení vstoupilo v platnost podle svého článku 2 dne 24. prosince 2017.
(
9
) – Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 1370/2007, pokud jde o otevření trhu vnitrostátních služeb v přepravě cestujících po železnici, 30. ledna 2013, COM(2013) 28 final, s. 7 a 16.
(
10
) – Viz čl. 1 bod 9 nařízení 2016/2338.
(
11
) – Viz zejména revidovaný návrh Komise nařízení Evropského parlamentu a Rady o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici ze dne 20. července 2005, COM(2005) 319 final, s. 4: „Již pět let je tento návrh zablokován v Radě. Pro společný postoj nebylo možné nalézt kompromis, neboť zejména s ohledem na rozdílné zkušenosti s otevřením pozemní dopravy konkurenci se členské státy nemohou dohodnout na rozsahu tohoto otevření.“
(
12
) – Společný postoj (ES) č. 2/2007 ze dne 11. prosince 2006, přijatý Radou (Úř. věst. 2007, C 70E, s. 1, viz zejména s. 9 a 17).
(
13
) – Viz článek 12 nařízení č. 1370/2007.
(
14
) – Viz body 75 až 85 tohoto stanoviska.
(
15
) – Kromě článku 5 nařízení č. 1370/2007 by se přechodné období stanovené v čl. 8 odst. 3 tohoto nařízení mohlo týkat především povinnosti uzavřít smlouvu o veřejných službách (článek 3), pravidel pro kompenzace (čl. 4 odst. 1 a 2 a článek 6) nebo pravidel upravujících dobu trvání smluv (čl. 4 odst. 3 a 4).
(
16
) – Společný postoj (ES) č. 2/2007 ze dne 11. prosince 2006, přijatý Radou (Úř. věst. 2007, C 70E, s. 1), s. 17: „Aby měly příslušné orgány a provozovatelé dostatek času přizpůsobit se novému právnímu rámci, Rada provedla několik změn přechodných opatření, které navrhla Komise. V první řadě, nařízení vstoupí v platnost tři roky po vyhlášení. Dvanáct let poté bude nutno zadávat smlouvy na veřejné služby v železniční a silniční dopravě podle tohoto nařízení. […] Ohledně smluv uzavřených před vstupem tohoto nařízení v platnost společný postoj stanovuje přechodné opatření, které je v souladu s návrhy, které Parlament předložil v prvním čtení. Rada usiluje o soulad mezi dodržováním zásady pacta sunt servanda a tím, aby nedošlo k uzavření trhu na příliš dlouhou dobu. […]“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
(
17
) – Viz body 21 a 22 tohoto stanoviska.
(
18
) – Zdůrazňuji, že tato dvě data, na nichž je postaven čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1370/2007, odpovídají jednak datu, kdy Komise předložila původní návrh nařízení (26. červenec 2000) a jednak vstupu v platnost tohoto nařízení (3. prosince 2009). Viz společný postoj (ES) č. 2/2007 ze dne 11. prosince 2006, přijatý Radou (Úř. věst. 2007, C 70E, s. 1), zejména s. 17.
(
19
) – Viz bod 13 tohoto stanoviska.
(
20
) – Připomínám, že podle klasických pravidel počítání času, pokud je doba vyjádřená v rocích, dies ad quem je den posledního roku, jehož datum odpovídá datu dies a quo. Viz čl. 4 odst. 2 Evropské úmluvy o počítání času uzavřené v Basileji dne 16. května 1972. Soudní dvůr se odvolal na tuto úmluvu v rozsudku ze dne 11. listopadu 2004, Toeters a Verberk (C‑171/03, EU:C:2004:714, bod 34).
(
21
) – Viz bod 51 tohoto stanoviska.
(
22
) – Skutečnost, že tyto dva postupy uzavírání smluv upravené v článku 5 nařízení č.1370/2007 se ze své povahy navzájem vylučují, potvrzuje definice pojmu přímé uzavření smlouvy obsažená v článku 2 pod písm. h) tohoto nařízení: „uzavření smlouvy o veřejných službách se stanoveným provozovatelem veřejných služeb bez jakéhokoli předchozího nabídkového řízení“.
(
23
) – Viz zejména body 6 a 7 odůvodnění nařízení č. 1370/2007.
(
24
) – Připomínám, že nařízení jsou závazná v celém rozsahu a přímo použitelná v právních řádech členských států podle čl. 288 odst. 2 SFEU. Podle ustálené judikatury je nařízení způsobilé ze samotné své povahy a z povahy své funkce v systému pramenů práva Unie přiznávat jednotlivcům práva, která jsou vnitrostátní soudy povinny chránit (viz zejména rozsudky ze dne 14. prosince 1971, Politi, 43/71, EU:C:1971:122, bod 9, a ze dne 17. září 2002, Muñoz a Superior Fruiticola, C‑253/00, EU:C:2002:497, bod 27).
(
25
) – V tomto ohledu viz oddíl B body 65 až 88 tohoto stanoviska.