62001CC0434_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Med förevarande talan vill Europeiska gemenskapernas kommission att domstolen skall fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 12 och 16 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (nedan kallat direktiv 92/43 eller direktivet).(2)
I – Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapsrätten
2. Direktiv 92/43, som antagits med stöd av artikel 130s i fördraget (nu artikel 175 EG), syftar huvudsakligen till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget (artikel 2). Medlemsstaterna är i detta syfte skyldiga att inrätta ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden, som skall säkerställa bevarandet av vissa livsmiljötyper och habitat för vissa arter av växter och djur (artikel 3 och följande artiklar samt bilagorna 1–3).
3. I direktivet anges vidare att bevarandet av vissa arter av växter och djur kräver införandet av ett ”strikt skyddssystem” (artikel 12 och följande artiklar samt bilaga 4).
4. I artikel 12.1 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a, med förbud mot
a) att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs,
b) att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,
c) att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen,
d) att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.”
5. Bland de skyddade arter som avses i ovannämnda bilaga 4 återfinns större vattensalamander ( Triturus cristatus ).
6. Enligt artikel 16.1 i direktivet finns en begränsad möjlighet till undantag från bestämmelserna om ”strikt skyddssystem” i artikel 12. Där föreskrivs i synnerhet följande:
”Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, får medlemsstaterna göra undantag från bestämmelserna i artiklarna 12–14 samt 15 a och b av följande anledningar:
a) För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer.
b) För att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom.
c) Av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön.
d) För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel av dessa arter och för den uppfödning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter.
e) För att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna.”
De nationella bestämmelserna
7. Artiklarna 12 och 16 i direktivet har i Förenade kungariket genomförts genom Conservation (Natural Habitats) Regulations från 1994 (nedan kallade Regulations).
8. I Regulation 39.1 föreskrivs ett förbud mot att fånga eller döda exemplar av de arter som skyddas på europeisk nivå i naturen, att förstöra eller samla in ägg, och att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser för dessa arter.
9. Enligt Regulation 44 får emellertid de behöriga myndigheterna ge tillstånd till att göra undantag från bestämmelserna om skydd för arter som skyddats på europeisk nivå (nedan kallat tillstånd till undantag) och utveckla verksamhet, när ett sådant undantag är nödvändigt för att uppnå vissa särskilda syften, däribland följande:
”...
c) skydd för vilda djur eller växter, eller för inplantering av dessa i vissa områden,
...
e) hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön,
...”.(3)
10. Enligt Regulation 44.3 får tillstånd till undantag endast meddelas när de behöriga myndigheterna konstaterat att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras ”naturliga utbredningsområde”.
11. De myndigheter som är behöriga att ge tillstånd till undantag enligt Regulation 44.4 jämfört med Regulation 4 är de behöriga regionala naturskyddsorganen (det vill säga Nature Council for England, Countryside Council for Wales och Scottish Natural Heritage for Scotland) när det gäller de skäl som anges i Regulation 44 nr 2 under a–d, medan de behöriga myndigheterna enligt Regulation 44 nr 2 e–g är Minister of Agriculture, Fisheries and Food eller Secretary of State.
12. Enligt Regulation 3.4 skall vidare alla brittiska myndigheter inom ramen för sin verksamhet beakta bestämmelserna i direktiv 92/43.
13. Det framgår av handlingarna i målet att Regulation 3.4 särskilt tillämpas när den verksamhet som kan ge upphov till ”störningar” också rör bestämmelser om stadsplanering.
14. I ett sådant fall måste, enligt handlingarna i målet, den berörda personen först ansöka om planeringstillstånd hos den lokala planeringsmyndigheten. Den kan avslå ansökan om risken för ”störningar” av en viss skyddad art är för stor, eller lämna tillstånd med villkor att sökanden också erhåller tillstånd till undantag enligt Regulation 44.
15. Vid utövandet av detta handlingsutrymme har de lokala stadsplaneringsmyndigheterna följt riktlinjer för planering (i Wales Planning Guidance Wales från år 1999). Enligt dessa riktlinjer skall, när det finns skyddade arter inom det område som ansökan gäller, de lokala myndigheterna innan de lämnar tillstånd konsultera de myndigheter som är behöriga att meddela tillstånd till undantag (Planning Guidance nr 5.3.20). I alla händelser skall ansökan om tillstånd till markanvändning inte avslås om ”markanvändningen kan förenas med villkor om att den inte får skada vilda djur och växter i området ... eller om andra omständigheter med tillräcklig styrka talar emot bevarandehänsyn” (Planning Guidance nr 5.3.21).(4)
II – Omständigheter och förfarande
16. Till följd av påpekanden från enskilda angående ”störningar” av populationer av större vattensalamander i Broughton Park, Pontblyddyn och Connah’s Quay i Wales lämnade kommissionen den 28 april 1999, efter att ha berett de brittiska myndigheterna tillfälle att yttra sig, en formell underrättelse till Förenade kungariket. Underrättelsen följdes av ett motiverat yttrande av den 2 februari 2001, i vilket kommissionen gjorde gällande att Förenade kungariket underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 12 och 16 i direktivet, och i synnerhet villkoren i artikel 16.1 a och c angående lämnande av tillstånd till viss verksamhet, med undantag av bestämmelserna om ”strikt skyddssystem” i artikel 12 i direktivet.
17. Eftersom kommissionen fann de förklaringar som Förenade kungariket lämnade otillfredsställande väckte den förevarande talan.
III – Bedömning
18. Kommissionen har under det skriftliga förfarandet uppmärksammat vissa lagändringar, om än senkomna, i Förenade kungariket, och har därför återtagit sin talan avseende underlåtenhet att uppfylla de skyldigheter som följer av artikel 16.1 a i direktivet.(5)
19. Förevarande mål rör således endast kommissionens påstående att Förenade kungariket underlåtit att korrekt genomföra artikel 16.1 c i direktivet genom att det finns risk för ”störningar” av skyddade arter i den mening som avses i artikel 12 och bilaga 4 i direktivet till följd av verksamhet som är föremål för en ansökan om tillstånd.
Parternas yttranden
20. Kommissionen har i huvudsak invänt mot fördelningen av beslutskompetens mellan de lokala planeringsmyndigheterna, som är behöriga att lämna tillstånd till markanvändning, och de myndigheter som är behöriga att lämna tillstånd till undantag enligt Regulation 44.
21. Kommissionen har därvid anfört att enligt brittisk praxis meddelas tillstånd till markanvändning innan ansökan om tillstånd till undantag lämnas in.
22. Den myndighet som har att pröva ansökan om tillstånd till undantag kan därmed, efter att tillstånd till markanvändning lämnats, inte längre avgöra huruvida det finns något tillfredsställande alternativ för det ifrågavarande projektet, vilket krävs enligt artikel 16.1 i direktivet.
23. Denna myndighet kan heller inte, när den bedömer ansökan om tillstånd till undantag enligt artikel 16.1 c i direktivet, ifrågasätta huruvida det föreligger ”tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse”, särskilt som dess beslut i allmänhet grundas på samma omständigheter som de som legat till grund för planeringsmyndighetens beslut att lämna tillstånd till markanvändning.
24. Enligt kommissionen visas detta genom uttalanden i den skrivelse som Department of Environment, Transport and the Regions den 25 oktober 2000 sände till en av de enskilda personer vars klagomål ligger till grund för talan i detta mål. I den skrivelsen angavs det att vid bedömningen av en ansökan om tillstånd till undantag ”beaktas att en offentlig myndighet i enlighet med och inom ramen för markanvändningspolitiken har beslutat att lämna tillstånd till sådan användning. När så är fallet beaktas det att planeringsmyndigheten kommit fram till att tungt vägande skäl talar till förmån för sådan markanvändning.”(6)
25. Det saknar vidare betydelse att brittiska myndigheter, inklusive planeringsmyndigheter, enligt den allmänna bestämmelsen i Regulation 3 och för att säkerställa genomförandet av artikel 16 i direktivet, ”skall ... beakta bestämmelserna i direktiv[et] 92/43” när [de] fullgör sina uppgifter. I alla händelser skall, enligt Planning Guidance nr 5.3.21 (se punkt 15 ovan), ansökan om tillstånd till markanvändning inte avslås om ”markanvändningen kan förenas med villkor om att den inte får skada vilda djur och växter i området ... eller om andra omständigheter med tillräcklig styrka talar emot bevarandehänsyn”, vilket bekräftar att brittisk administrativ praxis inte är lika rigorös som det krävs enligt artikel 16.1 i direktivet.
26. Förenade kungariket har å sin sida framhållit att dess lokala planeringsmyndigheter skall, inom ramen för sin verksamhet, beakta bestämmelserna i direktivet. De får således inte medge tillstånd till markanvändning när dess utövande skulle kunna riskera att vara till men för en skyddad art, om de inte är övertygade om att villkoren i artikel 16.1 i direktivet är uppfyllda.
27. Än viktigare är, enligt Förenade kungarikets regering, ändå att iakttagandet av artikel 16 i direktivet säkerställs direkt av de myndigheter som är behöriga att meddela tillstånd till undantag enligt Regulation 44. Den omständigheten att dessa myndigheter grundar sin bedömning på den information de erhåller från lokala planeringsmyndigheter påverkar på intet sätt deras eget handlingsutrymme, och de är i än mindre utsträckning bundna av den faktiska bedömning som den lokala planeringsmyndigheten gjort av dessa omständigheter när den lämnade tillstånd till markanvändning.
28. Skrivelsen av den 25 oktober 2000 (se punkt 24 ovan) visar heller inte, vilket kommissionen förefaller påstå, att de brittiska myndigheterna tillämpat bestämmelserna felaktigt. Enligt Förenade kungarikets regering har nämligen kommissionen återgivit denna skrivelse på ett ofullständigt och felaktigt sätt genom att utelämna den sista meningen, av vilken det klart framgår att den behöriga myndigheten har det fulla ansvaret för att avgöra huruvida villkoren i Regulation 44 är uppfyllda, oaktat att tillstånd till markanvändning redan lämnats av den lokala planeringsmyndigheten.
Bedömning
29. Det skall inledningsvis framhållas att parterna inte är oeniga om gemenskapsrättens korrekta tolkning i detta avseende.
30. Parterna är nämligen eniga om att det är nödvändigt att medlemsstaten, för att lämna ett tillstånd till undantag från bestämmelserna om ”strikt skyddssystem” för skyddade arter, skall säkerställa att sökanden uppfyller villkoren i artikel 16 i direktivet. Det råder heller ingen oenighet om att Regulation 44 formellt innebär att artikel 16 i direktivet till fullo genomförts.
31. Målet rör huruvida det brittiska systemet i praktiken riskerar att medföra att de skyldigheter som följer av direktivet inte uppfylls.
32. Enligt fast rättspraxis åligger det kommissionen i mål om fördragsbrott som väckts enligt artikel 226 EG att bevisa det påstådda fördragsbrottet. Det är kommissionen som skall förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera om fördragsbrott föreligger, utan att kunna stödja sig på någon presumtion.(7)
33. Det skall således prövas huruvida de av kommissionen åberopade omständigheterna är tillräckliga för att visa att det brittiska systemet för lämnande av tillstånd i praktiken medför ”störningar” och därmed avviker från bestämmelserna om ”strikt skyddssystem” utan att det först slagits fast att det inte finns något tillfredsställande alternativ och utan att något av villkoren i artikel 16.c i direktivet är uppfyllt.
34. Kommissionen har kritiserat att (vilket Förenade kungariket förnekat) de lokala planeringsmyndigheterna, även om de allmänt är skyldiga att iaktta direktivets bestämmelser, vid beslut om huruvida tillstånd till markanvändning skall lämnas inte är skyldiga att iaktta lika strikta villkor som dem som anges i artikel 16 i direktivet.
35. Denna omständighet förefaller vara av avgörande betydelse i förevarande mål, eftersom beslutet att meddela tillstånd till markanvändning enligt kommissionen i praktiken avgör det senare beslutet om tillstånd till undantag enligt Regulation 44 e jämfört med Regulation 4.
36. Enligt kommissionen görs nämligen myndigheternas bedömning av ansökan om tillstånd till undantag på grundval av information som den lokala planeringsmyndigheten tillhandahållit. Denna myndighet har redan bedömt ansökan om tillstånd till markanvändning, och den information som den tillhandahåller kan således inte särskiljas ifrån denna bedömning.
37. Det enda bevis som kommissionen åberopat är den skrivelse som Department of Environment, Transport and the Regions den 25 oktober 2000 sände till en av de enskilda personer vars klagomål ligger till grund för talan i detta mål. I den skrivelsen anges det att vid bedömningen av en ansökan om tillstånd till undantag beaktas att en lokal offentlig myndighet har beslutat att lämna tillstånd till markanvändning, och att planeringsmyndigheten kommit fram till att ”tungt vägande skäl” talar till förmån för sådan markanvändning.
38. Emellertid anges det också i denna skrivelse – vilket kommissionen underlåtit att återge – att ansvaret för det slutliga administrativa beslutet alltjämt åligger den myndighet som har att pröva ansökningar om tillstånd till undantag, och att sådant tillstånd endast skall meddelas när villkoren enligt Regulation 44 och artikel 16 i direktivet är uppfyllda.
39. Utan att gå in på frågan rörande bedömningskriterier som de lokala myndigheterna tillämpar vid prövningen av ansökan om tillstånd till markanvändning, kan det konstateras att kommissionen inte bevisat den centrala punkten i sitt påstående.
40. Det framgår nämligen inte av nämnda skrivelse eller av någon annan omständighet som kommissionen åberopat att de centrala myndigheternas prövning skulle sakna betydelse, bara för att de erhållit sin information från de lokala myndigheterna och fattar sitt beslut efter det att tillstånd till markanvändning meddelats.
41. Såsom Förenade kungarikets regering anfört förefaller det vidare uppenbart att den omständigheten att två olika myndigheter efter varandra har att pröva samma omständigheter inte medför att den första myndighetens beslut innebär att den andra ställs inför fullbordat faktum. Detta gäller särskilt när, såsom i förevarande mål, dessa myndigheter fattar sina beslut utifrån skilda bestämmelser. I det ena fallet finns enligt Regulation 3.4 en allmän skyldighet att beakta direktivets bestämmelser, medan den andra bedömningen skall ske med strikt tillämpning av Regulation 44.
42. Kommissionen har således, genom att inte åberopa tillräckliga bevis för att de myndigheter som nämns i Regulation 44 e och Regulation 4 saknar förmåga att korrekt tillämpa bestämmelserna i artikel 16.1 c i direktivet, inte uppfyllt sin bevisskyldighet.
43. Jag föreslår därför att kommissionens talan skall ogillas på grund av bristfällig bevisning.
IV – Rättegångskostnader
44. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Förenade kungarikets regering har yrkat ersättning för rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet skall Förenade kungarikets yrkande bifallas.
V – Förslag till avgörande
45. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen skall besluta om följande dom:
1) Kommissionens talan ogillas.
2) Kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna.
(1) .
(2)
–	EGT L 206, s. 7.
(3)
– Ej officiell översättning.
(4)
–	Ej officiell översättning.
(5)
–	Kommissionens replik, punkterna 1–3.
(6)
–	Ej officiell översättning
(7)
–	Dom av den 25 april 1989 i mål 141/87, kommissionen mot Italien, REG 1989, s. 943, punkt 15, av den 19 mars 1991 i mål C‑249/88, kommissionen mot Belgien, REG 1991, s. I‑1275, punkt 6, av den 16 december 1992 i mål C‑210/91, kommissionen mot Grekland, REG 1992, s. I‑6735, punkt 22, av den 16 september 1997 i mål C‑279/94, kommissionen mot Italien, REG 1997, s. I‑4743, punkt 33, av den 12 september 2000 i mål C‑408/97, kommissionen mot Nederländerna (REG 2000, s. I‑6417) punkt 15, och av den 11 juli 2002 i mål C‑139/00, kommissionen mot Spanien, (REG 2002, s. I‑6407) punkt 45.