Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Т. ĆAPETA
представено на 19 март 2026 година(1)
Дело C‑354/24
Elisa Eesti AS
срещу
Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogu,
Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet
(Преюдициално запитване, отправено от Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин, Естония)
„ Преюдициално запитване — Далекосъобщителни услуги — Директива (ЕС) 2018/1972 — Член 40, параграф 1 и член 41, параграф 1 — Сигурност на мрежи и услуги — 5G функционалност — Процедура по издаване на разрешение — „Високорискови“ доставчици на хардуер и софтуер — Забрана на „високорисков“ хардуер и софтуер по съображения за национална сигурност — Член 4, параграф 2 ДЕС — Член 17, параграф 1 от Хартата — Пропорционалност — Интензивност на контрола — Положителни мерки в случай на влияние или контрол от трета държава “
I.      Въведение
1.        Как мерките, предприети от държава членка с цел защита на националната ѝ сигурност, си взаимодействат със законодателството на Съюза, прието с цел да се гарантира функционирането на вътрешния пазар на електронни съобщителни мрежи и услуги?
2.        Най-важните въпроси са дали такива национални мерки са изключени от приложното поле на Директива (ЕС) 2018/1972 (Европейски кодекс за електронни съобщения, наричан по-нататък „ЕКЕС“)(2), тъй като са приети по съображения за национална сигурност и следователно не подлежат на съдебен контрол за пропорционалност с оглед на правото на Съюза.
3.        Тези въпроси възникват в контекста на законодателството, прието в Естония за въвеждане на процедура по издаване на разрешение ex ante за използване на хардуер и софтуер при предоставянето на електронни съобщителни мрежи и услуги. Тази процедура дава възможност на компетентните органи да забранят използването на определено оборудване, ако счетат, че то представлява риск за националната сигурност.
4.        Жалбоподателят по главното производство, Elisa Eesti AS (наричано по-нататък „жалбоподателят“), дъщерно дружество на финландското дружество за далекосъобщителни услуги Elisa Oyi, е един от тримата доставчици на мобилни далекосъобщителни мрежи и услуги с национално покритие в Естония. Пред Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин, Естония) (запитващата юрисдикция) той обжалва решение, с което компетентните естонски органи отказват да му издадат разрешение за използване в неговата далекосъобщителна мрежа на определен хардуер и софтуер за 2G-4G и 5G. Това решение е прието, наред с останалото, защото това оборудване е произведено от китайско дружество за далекосъобщения, Huawei Corporation (наричано по-нататък „Huawei“), което естонските органи са счели за „високорисков“ доставчик на такова оборудване.
II.    Правен и фактически контекст на настоящото дело и преюдициалните въпроси
А.      Обща информация за далекосъобщителната 5G инфраструктура и технология
5.        За да се разбере контекстът на настоящото дело, е необходимо минимално обяснение на инфраструктурата в основата на 5G функционалността. С това ще започна.
6.        Дадена мобилна далекосъобщителна мрежа традиционно се състои от две части. Първата и централна част от тази инфраструктура е основната мрежа. Тя съдържа централното оборудване, което контролира цялата мрежа и е проектирано като основен канал за свързване на всички крайни точки на трафика, като агрегира и прехвърля мрежовия трафик с висока скорост(3). Втората част от тази инфраструктура е мобилната радио мрежа. Тя се състои от базови станции, които разделят по-голяма зона на обслужване на „клетки“, към които клетъчни устройства като мобилните телефони могат да се свързват чрез мобилната мрежа на територията на дадена държава членка(4). Тази част от мобилната мрежа понякога се нарича „крайна“ мрежа.
7.        Далекосъобщителната технология се обозначава като „поколения“. 2G, 3G и 4G са последователни поколения на неаналоговата мобилна мрежова технология. Петото поколение на тази технология — 5G, е проектирано да замести настоящия 4G стандарт в бъдеще(5). 5G технологията се характеризира с висока скорост и капацитет за пренос на данни и по-ниска латентност (закъснение).
8.        Европейската комисия счита, че 5G технологията е важен компонент за изграждането на високоскоростни и висококапацитетни мрежи в Европейския съюз в полза на икономиката и на обществото като цяло(6).
9.        Както следва от преюдициалното запитване и националната преписка по делото, 5G технологията може да бъде разделена на „несамостоятелна“ 5G и „самостоятелна“ 5G функционалност. Несамостоятелната 5G е технологията, която се изгражда върху съществуващия мрежов слой на 2G-4G инфраструктурата(7). Следователно комуникацията все още се осъществява към и от „крайната“ и „основната“ съобщителна мрежа. Самостоятелните 5G мрежи създават своя собствена радио мрежа и по този начин не зависят от „по-старата“ 2G-4G инфраструктура или от основната мрежа. Самостоятелните 5G устройства създават своя собствена, независима мрежова инфраструктура, без да преминават първо през основната мрежа. На тази основа те могат да комуникират пряко помежду си, без да преминават през „ядрото“ на далекосъобщителната инфраструктура. Поради тази характеристика самостоятелната 5G технология ще бъде в състояние да свързва много повече устройства от всякога в „интернет на нещата“(8).
10.      От преюдициалното запитване и преписката по делото става ясно, че основната мрежа на жалбоподателя се състои от хардуер и софтуер, произведени от шведското дружество Telefonaktiebolaget LM Ericsson (наричано по-нататък „Ericsson“) и финландското дружество Nokia Corporation (наричано по-нататък „Nokia“), а мобилната му радио мрежа се състои от хардуер и софтуер, произведени от китайското дружество Huawei.
11.      Настоящият спор засяга само мобилната радио мрежа на жалбоподателя, т.е. крайната мрежа.
Б.      Правен и фактически контекст на главното производство
12.      На 23 март 2022 г.(9) жалбоподателят подава до Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet (Служба за защита на потребителите и за технически контрол, Естония) (наричана по-нататък „TTJA“) заявление за издаване на разрешение да използва в крайната си мрежа i) хардуер и софтуер Huawei 2G-4G, които вече са налични в нея, и ii) хардуер и софтуер Huawei 5G, които ще бъдат въведени в нея от 1 юни 2022 г. (наричани по-нататък заедно „разглежданият хардуер и софтуер“).
13.      Това заявление е подадено на основание на Elektroonilise side seadus (естонския Закон за електронните съобщения, наричан по-нататък „ESS“)(10). Запитващата юрисдикция обяснява, че ESS по-специално транспонира ЕКЕС.
14.      Глава 8 от ESS предвижда определени изисквания за предоставянето на електронни съобщителни услуги в Естония. Член 872, параграф 1 от него изисква операторите на съобщителни услуги да въведат подходящи технически и организационни мерки за управление на рисковете, свързани със сигурността и [интегритета] на съобщителните услуги и мрежи. Член 873, параграф 1 от ESS изисква хардуерът и софтуерът, използвани при предоставянето на съобщителни услуги в съобщителна мрежа, да не представляват риск за националната сигурност. Съответно, както изисква член 873, параграф 6 от него, оператор на съобщителни услуги е длъжен да подаде заявление до TTJA за издаване на разрешение за използване на хардуера или софтуера в съобщителна мрежа.
15.      Съгласно член 873, параграф 2 от ESS рискът за националната сигурност се установява въз основа на високия риск, който представлява производителят или доставчикът
на услуги по поддръжка или техническо обслужване (т. 1), или поради риска, който произтича от техническите характеристики или конфигурацията на хардуера или софтуера (т. 2). Високорисковият характер на производител или доставчик на услуги по поддръжка или техническо обслужване се оценява въз основа на 12 критерия, определени в параграф 873, параграф 3 от ESS(11).
16.      Когато се установи, че хардуерът или софтуерът представлява риск за националната сигурност, член 1965 от ESS предвижда някои фиксирани преходни периоди: до 31 декември 2025 г. за 5G технологията(12) и до 31 декември 2029 г. за 2G, 3G и 4G хардуера и софтуера(13).
17.      При получаване на заявление за издаване на разрешение за използване на хардуер и софтуер в съобщителна мрежа TTJA е длъжна на основание член 874 от ESS да поиска становище от Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogu (Съвет за киберсигурност към Комитета по сигурността на правителството на Република Естония) (наричан по-нататък „KJN“) по въпроса дали хардуерът и софтуерът, посочени в заявлението, представляват заплаха за националната сигурност.
18.      С Решение № 1 от 27 октомври 2022 г. KJN установява наличието на такава заплаха във връзка с целия разглеждан хардуер и софтуер(14). Според акта за преюдициално запитване тази заплаха е установена по отношение на всички 12 критерия, изброени в член 873, параграф 3 от ESS(15). Този орган също така предлага на TTJA да издаде разрешение за използване на 5G функционалност до 31 декември 2025 г. и на 2G-4G функционалност до 31 декември 2029 г. (наричано по-нататък „решението на KJN“).
19.      С Решение № 1‑7/22‑436 от 25 ноември 2022 г. TTJA констатира, че целият хардуер и софтуер, посочен в заявлението на заявителя за издаване на разрешение, представлява заплаха за националната сигурност на Естония. Поради това в съответствие с член 1965 от ESS тя издава на заявителя разрешение за използване с ограничен срок, за 5G функционалност — до 31 декември 2025 г., и за 2G-4G функционалност — до 31 декември 2029 г. (наричано по-нататък „решението на TTJA“).
20.      С жалба от 1 декември 2022 г. жалбоподателят обжалва съответните решения на KJN и TTJA (наричани по-нататък заедно „обжалваните решения“) пред запитващата юрисдикция. Жалбоподателят твърди, наред с останалото, че KJN и TTJA не са доказали наличието на заплаха за националната сигурност на Естония, вероятността твърдяната заплаха да се реализира, или потенциалния размер на вредите, произтичащи от разглеждания хардуер и софтуер. Тази страна твърди и че поради краткия преходен период обжалваните решения представляват забрана на разглеждания хардуер и софтуер с обратна сила, което има за последица отчуждаване на собствеността на жалбоподателя. Това на свой ред трябвало да доведе до изплащане на обезщетение. Жалбоподателят оспорва допълнително валидността на обжалваните решения на основание, че законът, въз основа на който са приети тези решения, не е бил нотифициран на Комисията и следователно е несъвместим с Директива (ЕС) 2015/1535 (наричана по-нататък „Директивата TRIS“)(16). Накрая, той твърди, че обжалваните решения представляват ограничение на свободата да се предоставят електронни съобщителни мрежи и услуги, както е предвидена в член 12, параграф 1 от ЕКЕС, и че всяко ограничение на тази свобода трябва да бъде надлежно обосновано, което компетентните органи не са направили.
21.      KJN и TTJA оспорват тези доводи. По същество те твърдят, че обжалваните решения се основават на оценка на риска, за целите на която вероятността и предвидимостта на риск са достатъчни. Тези решения били единствено от компетентността на Естония, която подлежи само на ограничен съдебен контрол. KJN и TTJA също така отбелязват, че преходният период, предоставен в обжалваните решения, представлява максималният разрешен период по член 1965 от ESS. Накрая, тези страни не са съгласни, че обжалваните решения са несъвместими с Директивата TRIS и с ЕКЕС.
22.      При тези обстоятелства Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин, Естония) решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Попада ли в обхвата на [ЕКЕС] национална правна уредба (член 873, параграфи 2, 3, 6, 7 и 8, член 874, параграфи 1—4 и член 1965, параграфи 1—4 от [ESS]), която с цел гарантиране на националната сигурност задължава оператор на съобщителни услуги да получи разрешение за ползване на хардуер и софтуер в съобщителната си мрежа?
2)      При утвърдителен отговор на предходния въпрос: трябва ли член 1, параграф 3, буква в) [от [ЕКЕС] във връзка с член 4, параграф 2 [ДЕС] да се тълкува в смисъл, че въвеждането на такива ограничения попада в обхвата на изключителната компетентност на държавата членка и представлява чисто национална мярка, по отношение на която не се прилагат разпоредбите на [ЕКЕС]?
3)      При отрицателен отговор на втория въпрос: представлява ли ограничаване на свободата на предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги по смисъла на член 12, параграф 1 от [ЕКЕС] национална правна уредба (член 873, параграфи 2, 3, 6, 7 и 8, член 874, параграфи 1—4 и член 1965, параграфи 1—4 от ESS), която не позволява на оператор на съобщителни услуги да използва хардуер и софтуер в електронната си съобщителна мрежа, ако не е получил от административен орган разрешение за ползването на тези хардуер и софтуер?
4)      При утвърдителен отговор на третия въпрос: трябва ли такава национална правна уредба да не се прилага, ако не е предварително съобщена на Комисията в съответствие с член 12, параграф 1 от [ЕКЕС]?
5)      При утвърдителен отговор на втория въпрос: съвместима ли е с член 36 ДФЕС и с принципа на пропорционалност национална правна уредба, която с цел гарантиране на националната сигурност изисква от оператор на съобщителни услуги да получи разрешение за ползването на хардуер и софтуер в съобщителната си мрежа, а не задължава административния орган при оценката на заплахата, която представляват високорисковият хардуер и софтуер: а) да провери дали рисковете, свързани с производителя, се прехвърлят върху конкретните хардуер и софтуер, б) да оцени функционалността, местоположението и значението на конкретните хардуер и софтуер в рамките на предоставянето на съобщителната услуга, и в) да провери дали проблемите, свързани с държавата на установяване на производителя, се прехвърлят върху производителя?
6)      Представлява ли лишаване от собственост по смисъла на член 17, параграф 1, второ изречение от Хартата на основните права на Европейския съюз, ако използването на хардуер или софтуер, който е наличен в съобщителната мрежа и активно използван преди въвеждането на задължението за получаване на разрешение, е разрешено за по-кратък период отколкото срока на ползване на този хардуер или софтуер и съответният хардуер или софтуер е законно придобит?“.
23.      Писмени становища до Съда представят жалбоподателят, чешкото, датското, естонското, испанското, френското, италианското, финландското и шведското правителство и Комисията. Жалбоподателят, KJN, естонското, датското, германското, испанското, френското, италианското, финландското и шведското правителство и Комисията излагат устни становища в съдебното заседание, проведено на 11 ноември 2025 г.
III. Анализ
24.      Ще структурирам анализа си, както следва.
25.      Първите два въпроса на запитващата юрисдикция се отнасят до приложното поле на ЕКЕС. Първият въпрос е дали правна уредба, която изисква предварително разрешение за използването на хардуер и софтуер в електронните съобщителни мрежи и услуги, като тази, въведена от ESS, попада в материалното приложно поле на ЕКЕС. Ще разгледам този въпрос в раздел III.A. Вторият въпрос е дали такива мерки въпреки това са изключени от приложното поле на тази директива, защото са приети по съображения за национална сигурност. Ще разгледам този въпрос в раздел III.Б. Заключението ми по двата въпроса е, че ЕКЕС се прилага в настоящия случай.
26.      Предвид факта, че ЕКЕС се прилага, третият въпрос търси насоки за това дали обжалваните мерки представляват ограничение на свободата на предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги по смисъла на член 12, параграф 1 от ЕКЕС. Ще отговоря утвърдително на този въпрос в раздел III.В. Това ме води до четвъртия въпрос, в който се иска обяснение дали тези мерки е трябвало да бъдат съобщени на Комисията, и ако да, какви са последствията от липсата на съобщаване. Ще разгледам този въпрос в раздел III.Г.
27.      Ако разглежданите национални мерки представляват ограничение на свободното предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги, както аз считам, друг важен въпрос, който възниква в този контекст, е дали, и ако да, как такива мерки биха могли да бъдат обосновани. Такава обосновка е възможна съгласно член 12, параграф 1 от ЕКЕС; тази разпоредба препраща в това отношение към член 52, параграф 1 ДФЕС. Запитващата юрисдикция обаче не иска разяснение как да извърши проверката за пропорционалност по член 12, параграф 1 от ЕКЕС. Вместо това тя поставя този въпрос под формата на пети въпрос във връзка със свободното движение на стоки и при условие че Съдът установи, че ЕКЕС не се прилага. Тъй като ще предложа да се приеме, че ЕКЕС се прилага, няма да е необходимо да се отговаря на петия въпрос, така както е формулиран до Съда. Въпреки това същината на този въпрос е релевантна за запитващата юрисдикция за целта на обосноваването по член 12, параграф 1 от ЕКЕС, разглеждан във връзка с член 52, параграф 1 ДФЕС. Следователно, вместо да отговоря на петия въпрос, така както е поставен на Съда, ще предложа да бъде преформулиран като поставен във връзка с последните разпоредби (а не във връзка с членове 34 и 36 ДФЕС). Ще разгледам преформулирания въпрос в раздел III.Д.
28.      Накрая, с шестия си въпрос запитващата юрисдикция иска съдействие от Съда, за да определи дали предвид обстоятелствата по настоящото дело разглежданите мерки представляват фактическо лишаване от собственост на жалбоподателя, в който случай тя счита, че член 17, параграф 1 от Хартата изисква да бъде предоставено подходящо обезщетение. В раздел III.Е ще предложа на Съда да приеме, че разглежданата мярка не представлява такова лишаване, а представлява намеса в ползването от право на собственост, която обаче може да бъде обоснована и следователно не изисква обезщетение на основание член 17, параграф 1 от Хартата.
А.      Първият въпрос
29.      С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали съответните разпоредби на ESS, въз основа на които са приети обжалваните мерки, попадат в приложното поле на ЕКЕС.
30.      Становищата на страните, представени в настоящото производство, се различават, що се отнася до отговорите на този въпрос. Жалбоподателят, естонското и френското правителство и Комисията по същество считат, че ЕКЕС се прилага по отношение на мерките, разглеждани по настоящото дело. Естонското правителство, подкрепяно от Комисията, обяснява конкретно, че ESS всъщност е приет в изпълнение на ЕКЕС. Заемайки противоположната позиция, датското, чешкото, италианското, шведското и финландското правителство по същество считат, че ЕКЕС не се прилага, тъй като разглежданата мярка за издаване на разрешение е приета с цел защита на националната сигурност на Естония. Испанското правителство от своя страна твърди, че мерките, приети за защита на националната сигурност, не попадат в приложното поле на ЕКЕС, но че това не освобождава държавите членки от задължението да спазват ЕКЕС, който се прилага в настоящия случай.
31.      Считам, че ЕКЕС е приложим и че разглежданите мерки попадат в приложното поле ratione materiae на тази директива.
32.      ЕКЕС е основният законодателен акт в областта на електронните съобщения. Той установява хармонизирана правна рамка с цел да се гарантира вътрешният пазар на електронни съобщителни мрежи и услуги(17). За да постигне тази цел, тя се стреми да премахне пречките, свързани с предоставянето на електронни съобщителни мрежи и услуги, като забранява ограниченията, наложени от държавите членки, и като приема общи правила(18).
33.      Тази рамка се прилага и за мобилните мрежи — предмет на настоящото дело(19).
34.      Следователно по принцип всички национални правила, които се отнасят до регулирането на електронните съобщителни мрежи и услуги, попадат в приложното поле на ЕКЕС.
35.      Една от целите на ЕКЕС е да гарантира сигурността на вътрешния пазар на електронни съобщителни мрежи и услуги. Така в съответствие с член 1, параграф 2, буква а) тази директива има за цел да „създаде вътрешен пазар на електронните съобщителни мрежи и услуги, който води до разгръщането и използването на мрежи с много голям капацитет, устойчива конкуренция, оперативна съвместимост на електронните съобщителни услуги, достъпност, сигурност на мрежите и услугите, и предимства за крайните ползватели“(20).
36.      За тази цел член 40, параграф 1 от ЕКЕС изрично изисква от държавите членки да гарантират, че доставчиците на обществени електронни съобщителни мрежи или услуги предприемат подходящи и пропорционални технически и организационни мерки за адекватно управление на рисковете за сигурността на мрежите и услугите. Като се вземат предвид най-модерните постижения, тези мерки трябва да осигуряват „ниво на сигурност, съответстващо на съществуващия риск“, което включва мерки, годни да предотвратяват и свеждат до минимум въздействието от инциденти, свързани със сигурността, върху ползвателите и върху други мрежи и услуги.
37.      Следователно националните правила, приети с цел гарантиране на „сигурността на мрежи и услуги“, трябва да се разглеждат като попадащи в приложното поле на ЕКЕС.
38.      Понятието „сигурност на мрежи и услуги“ е определено в член 2, точка 21 от ЕКЕС като „способността на електронните съобщителни мрежи и услуги да издържат — при определено ниво на увереност — на действия, които компрометират наличността, автентичността, целостта или поверителността на въпросните мрежи и услуги, на съхранените, пренесените или обработените данни или на свързаните услуги, които тези електронни съобщителни мрежи или услуги предоставят или до които осигуряват достъп“.
39.      Това определение трябва да се чете във връзка с определенията на понятията „електронна съобщителна мрежа“(21) и „електронна съобщителна услуга“(22).
40.      Първото от тези понятия е формулирано широко и обхваща по-специално физическото оборудване, необходимо за предоставянето на тази мрежа (и следователно също така хардуера и софтуера, съдържащи се в нея)(23). Второто понятие се отнася до предаването на сигнали чрез физическа инфраструктура, което Съдът е тълкувал като обхващащо и софтуера, използван по-конкретно за достъп до интернет(24).
41.      От това следва, че понятието „сигурност на мрежи“, както е определено в член 2, точка 21 от ЕКЕС, трябва да се разбира като обхващащо сигурността както на хардуерните, така и на софтуерните елементи на дадена електронна съобщителна мрежа.
42.      За да се приложи член 40, параграф 1 от ЕКЕС, член 41, параграф 1 от него изисква държавите членки да гарантират, че компетентните органи имат правомощията да издават задължителни указания, включително за мерките, изисквани за предотвратяване на инцидент, свързан със сигурността, при наличието на „значителна заплаха“.
43.      Няма други разпоредби относно правилата, които държавите членки трябва да приемат в това отношение. Следователно правото на Съюза оставя на държавите членки решението как да прилагат тези изисквания, за да гарантират сигурността на своите мрежи и услуги.
44.      По настоящото дело от акта за преюдициално запитване, от становището на жалбоподателя и от становището на естонското правителство и на KJN, потвърдени в съдебното заседание, следва, че разглежданите правила имат за цел да въведат в изпълнение ЕКЕС, и по-специално член 40, параграф 1 и член 41, параграф 1 от него, в естонското право.
45.      Няма причина процедура по издаване на предварително разрешение за използване на хардуер и софтуер за предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги като изискваната от ESS да не се разглежда като един от възможните варианти за прилагане на член 40, параграф 1 и член 41, параграф 1 от ЕКЕС.
46.      Това не се оспорва в настоящото производство.
47.      В светлината на гореизложеното предлагам на Съда да отговори утвърдително на първия въпрос, поставен от запитващата юрисдикция, а именно че ЕКЕС трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща национална правна уредба, която с цел гарантиране на сигурността на националната електронна съобщителна мрежа и нейните услуги задължава оператор, който желае да предоставя такава мрежа и услуга, да получи разрешение за използване на хардуер и софтуер в своята съобщителна мрежа.
Б.      Вторият въпрос
48.      С втория си въпрос, който е обусловен от получаването на утвърдителен отговор на първия въпрос, запитващата юрисдикция по същество иска указания дали действието на член 4, параграф 2 ДЕС и член 1, параграф 3, буква в) от ЕКЕС е такова, че разглежданите мерки за издаване на разрешение са от изключителната компетентност на държавите членки, по отношение на които ЕКЕС не се прилага, защото тези мерки са приети с цел да се гарантира националната сигурност.
49.      Мога да бъда кратка по този въпрос.
50.      Последното изречение на член 4, параграф 2 ДЕС предвижда, че националната сигурност остава единствено в рамките на отговорността на всяка държава членка. Тази идея е отразена и в член 1, параграф 3, буква в) от ЕКЕС, който предвижда, че тази директива не засяга действията, предприемани от държавите членки за целите на обществения ред и обществената сигурност и за целите на отбраната.
51.      Следователно въпреки терминологичните разлики между тези две разпоредби(25) съм съгласна с Комисията и с френското правителство, че член 1, параграф 3, буква в) от ЕКЕС по същество представлява израз на член 4, параграф 2 ДЕС.
52.      Трябва ли тези две разпоредби да се тълкуват в смисъл, че мерките, приети за целите на националната сигурност, следва да бъдат изключени от приложното поле на ЕКЕС?
53.      Жалбоподателят, естонското, испанското и френското правителство и Комисията считат, че макар държавите членки да могат самостоятелно да вземат решения относно мерки за защита на националната си сигурност, това не ги освобождава от задължението да спазват ЕКЕС. Поради това член 4, параграф 2 ДЕС и член 1, параграф 3, буква в) от ЕКЕС нямали за последица да изключат разглежданата мярка за издаване на разрешение от приложното поле на правото на Съюза. Изразявайки противоположното становище, датското, чешкото, италианското, шведското и финландското правителство подчертават, че предвид факта, че разглежданите мерки са приети с цел защита на националната сигурност на Естония, действието на член 4, параграф 2 ДЕС и член 1, параграф 3, буква в) от ЕКЕС е такова, че изключва прилагането на правото на Съюза.
54.      Според мен в практиката на Съда вече е обяснено, че член 4, параграф 2 ДЕС не изключва мерките за национална сигурност от обхвата на правото на Съюза(26).
55.      Тази разпоредба по-скоро потвърждава, че Европейският съюз няма компетентност да решава какво е необходимо и как да се защити сигурността на държавите членки. Въпреки това, макар че съгласно член 4, параграф 2 ДЕС националната сигурност остава единствено в рамките на отговорността на всяка държава членка, „сам по себе си фактът, че дадена национална мярка е приета за целите на защитата на националната сигурност, не може да доведе до неприложимост на правото на Съюза и до освобождаване на държавите членки от необходимостта да спазват това право“(27).
56.      Следователно, дори Естония да е приела спорната правна уредба с цел защита на националната си сигурност, това не изключва тази правна уредба и мерките, приети въз основа на нея, от приложното поле на ЕКЕС.
57.      С други думи, когато мерките, приети за защита на националната сигурност, са в противоречие с правилата на Съюза, общественият интерес от защита на националната сигурност може да бъде използван за обосновка на това противоречие; въпреки това тези мерки трябва да отговарят на критерия за пропорционалност, за да се докаже тяхната законосъобразност. Ще се върна на този въпрос при отговора на петия въпрос.
58.      В настоящото производство, както вече обясних, естонското правителство заема конкретно становището, че разглежданата правна уредба защитава интереси, свързани с националната сигурност, но че в същото време е приета за въвеждане в изпълнение на ЕКЕС(28). Всъщност, за да обоснове своите национални административни решения да третира разглеждания хардуер и софтуер като „високорисков“ за сигурността на далекосъобщителната си инфраструктура, естонското правителство се позовава на определени актове от правото на Съюза, които нямат правнообвързващ характер, изготвени от Европейската комисия(29) и от група за сътрудничество на националните агенции за сигурност(30).
59.      Следователно съществува сближаване между националните съображения за сигурност на Естония и изискванията за сигурност, определени на равнище Европейски съюз.
60.      Това обстоятелство отличава настоящото дело от решение Ministrstvo za obrambo(31). В това решение Съдът приема, че някои категории военни дейности не попадат в приложното поле на Директива 2003/88/ЕО относно някои аспекти на организацията на работното време(32), „когато тези дейности са толкова специфични, че неизбежно и постоянно влизат в конфликт със спазването на наложените с тази директива изисквания“(33).
61.      Въз основа на гореизложеното предлагам на Съда да отговори отрицателно на втория въпрос и да постанови, че член 4, параграф 2 ДЕС и член 1, параграф 3, буква в) от ЕКЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че от приложното поле на ЕКЕС не е изключена мярка, която изисква получаването на разрешение за хардуер и софтуер за предоставяне на обществена електронна съобщителна мрежа или услуга, дори ако тази мярка е приета с цел защита на интересите на националната сигурност.
В.      Третият въпрос
62.      От отговорите ми на първите два въпроса следва, че ESS и обжалваните решения, приети въз основа на ESS, попадат в приложното поле на ЕКЕС. Това ме довежда до третия въпрос.
63.      С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество пита дали национална мярка, която изисква предварително разрешение за използването на хардуер и софтуер, представлява ограничаване на свободата на предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги по смисъла на член 12, параграф 1 от ЕКЕС.
64.      Жалбоподателят счита, че отговорът на този въпрос трябва да бъде утвърдителен. Той твърди, че член 12, параграф 1 от ЕКЕС изисква от държавите членки да гарантират свободата на предоставяне на електронни съобщителни услуги, която е ограничена от процедурата по издаване на разрешение в ESS. Естонското, испанското, френското и италианското правителство и Комисията не са съгласни с тази позиция. Те твърдят по същество, че процедурата по издаване на разрешение, предвидена в ESS, действа като предусловие за свободното предоставяне на електронни съобщителни услуги, а не като ограничение, тъй като според член 12, параграф 1 от ЕКЕС свободата на предоставяне на електронни съобщителни услуги е предоставена „в съответствие с условията, установени в настоящата директива“. Тъй като сигурността на електронните съобщителни мрежи и услуги представлява едно от тези условия, държавите членки можели законосъобразно да установят процедура по издаване на разрешение като разглежданата по главното производство(34).
65.      От тези становища следва, че Съдът има две възможности за определяне на характера на разглежданата мярка за издаване на разрешение съгласно член 12, параграф 1 от ЕЕКК: i) като условие за предоставянето на електронни съобщителни мрежи и услуги или ii) като ограничаване на предоставянето на тези мрежи и услуги.
66.      Считам, че такова изискване представлява ограничение на предоставянето на такива мрежи и услуги по смисъла на член 12, параграф 1 от ЕЕКК. Считам обаче, че това ограничение е обосновано.
67.      В това отношение си заслужава да се припомнят първите две изречения от член 12, параграф 1 от ЕКЕС:
„Държавите членки гарантират свободата на предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги в съответствие с условията, установени в настоящата директива. За тази цел държавите членки не могат да възпрепятстват предприятията да предоставят електронни съобщителни мрежи или услуги, освен когато това е необходимо поради основанията, посочени в член 52, параграф 1 от ДФЕС“(35).
68.      Следователно по принцип изходното положение, произтичащо от тази разпоредба, е, че при определени условия държавите членки трябва да позволяват на  предприятията да предоставят електронни съобщителни мрежи и услуги.
69.      Освен това държавите членки не могат да възпрепятстват тези предприятия да упражняват тази свобода, чрез ограничения, които не са наложени пряко от самия ЕКЕС като условие за предоставянето на такива електронни съобщителни мрежи и услуги.
70.      Заедно с налагането на отрицателна интеграция (т.е. забрана на мерки на държавите членки, които създават пречки за свободното предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги)(36) член 12, параграф 1 от ЕКЕС признава и необходимостта от положителна интеграция (т.е. хармонизиране на необходимостта да се гарантира сигурност, като условие за предоставянето на електронни съобщителни мрежи и услуги).
71.      Същевременно, макар че се изисква мрежите и услугите да бъдат сигурни, положителната интеграция по отношение на сигурността на тези мрежи и услуги не се осъществява на равнище Европейски съюз.
72.      ЕКЕС не предвижда мерките, които гарантират такава сигурност. Той оставя този избор на държавите членки, като с член 40, параграф 1 и член 41, параграф 1 ги задължава да направят този избор.
73.      С други думи, дори ако съгласно ЕКЕС сигурността на мрежите и услугите представлява условие за предоставянето на такива мрежи и услуги, предварителното разрешение за използването на хардуер и софтуер при предоставянето им не е такова.
74.      Обратното, т.е. ако се приеме, че всяка мярка, която дадена държава членка избере да приложи за гарантиране на сигурността на мрежите и услугите, се характеризира автоматично като условие за правилното функциониране на вътрешния пазар на електронни съобщителни мрежи и услуги, това би означавало, че държавите членки биха могли лесно да създават пречки за свободното движение(37).
75.      Такъв вид автоматично изключване от съдебен контрол за пропорционалност на мерките, избрани от държавите членки, би било в разрез с намерението с член 12, параграф 1 от ЕКЕС да се предотвратяват пречки пред свободата на предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги.
76.      Затова предлагам тълкуване, в съответствие с което конкретна национална мярка, приета с цел да се гарантира сигурността на мрежите и услугите на дадена държава членка, може все пак да се характеризира като ограничение на свободата на предоставяне на такива мрежи и услуги, забранено съгласно член 12, параграф 1 от ЕКЕС, дори ако тази директива изисква от държавите членки да гарантират сигурността на своите мрежи.
77.      Всякакви изисквания за получаване на предварително разрешение за достъп до вътрешния пазар по принцип се считат за пречки за свободното движение, било то на стоки(38), услуги(39), капитал(40) или свободата на установяване(41). Такова изискване винаги прави дадена свобода по-малко привлекателна и затруднява достъпа до съответните пазари.
78.      В това отношение е ясно, че процедура по издаване на  предварително  разрешение като разглежданата в настоящото дело, която позволява на компетентните органи да забранят използването на определен хардуер и софтуер на основание, че той е „високорисков“, е мярка, която по принцип представлява пречка за свободното движение на електронни съобщителни мрежи и услуги, тъй като може да направи достъпа до тази услуга и нейното упражняване по-малко привлекателни или да го затрудни.
79.      Следователно такава мярка е по принцип забранена от член 12, параграф 1 от ЕКЕС.
80.      Следователно разглежданото естонско законодателство може да ограничи свободата на предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги, което е в противоречие с първото изречение на член 12, параграф 1 от ЕКЕС.
81.      Въпреки това по силата на член 12, параграф 1 от ЕКЕС такава мярка може да бъде обоснована на някое от основанията, посочени в член 52, параграф 1 ДФЕС.
82.      Произтичащият от това анализ за пропорционалност, който обхваща съображения, свързани с националната сигурност, е от компетентността на запитващата юрисдикция. Тя не е поискала насоки по този конкретен аспект на член 12, параграф 1 от ЕКЕС. Същевременно във връзка с предложения от мен отговор на петия въпрос предоставям някои насоки, които могат да бъдат полезни за запитващата юрисдикция и в това отношение.
83.      Въз основа на гореизложеното предлагам на Съда да отговори утвърдително на третия въпрос: член 12, параграф 1 от ЕКЕС трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба, която изисква разрешение от административен орган за използването на хардуер и софтуер при предоставянето на електронни съобщителни мрежи и услуги, представлява ограничение на свободата на предоставяне на такива мрежи и услуги по смисъла на тази разпоредба. Такова ограничение може да бъде обосновано по съображенията, предвидени в член 52, параграф 1 ДФЕС.
Г.      Четвъртият въпрос
84.      Третото изречение на член 12, параграф 1 от ЕКЕС изисква държавите членки да обосновават надлежно всяко ограничаване на свободата на предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги и да съобщават на Комисията за такова ограничаване.
85.      В светлината на тази разпоредба с четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи какви последици произтичат от липсата на съобщаване за ограничаване на правото по член 12, параграф 1 от ЕКЕС, както, по настоящото дело, правна уредба, която изисква предварително разрешение за използването на хардуер и софтуер в електронна съобщителна мрежа. Най-важното е, че тази юрисдикция пита дали липсата на съобщаване прави такава мярка неприложима.
86.      Според жалбоподателя разглежданата правна уредба не е съобщена на Комисията. Поради тази причина процедурата по издаване на разрешение, предвидена в ESS, не можело да бъде приложена спрямо него. Естонското, испанското, френското и италианското правителство и Комисията, към които в съдебното заседание се присъединяват TTJA и германското и финландското правителство, възразяват, че не е било необходимо да се извършва съобщаване, тъй като според тях произтичащото от ESS изискване за разрешение не представлява ограничаване, а по-скоро условие, наложено от ЕКЕС за предоставянето на електронни съобщителни мрежи и услуги.
87.      Обратно на тези становища, както вече обясних във връзка с третия въпрос, според мен мярка за издаване на предварително разрешение като въведената в Естония от ESS представлява ограничение на свободното предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги. Ето защо според мен този вид мярка е трябвало да бъде съобщена на Комисията.
88.      Бих искала обаче да отбележа, че от преписката по делото не става ясно дали тази мярка действително е била съобщена. Според естонското правителство проектът на ESS, включително рамката на разрешаване, е бил предаден на Комисията през 2020 г.(42), преди да влезе в сила през 2022 г. Въпреки това жалбоподателят оспорва наличието на такова съобщаване. Запитващата юрисдикция трябва да провери дали това наистина е било така.
89.      При това положение, дори естонското правителство да не е съобщило на Комисията законовото задължение за предварително разрешение, считам, че този пропуск не води до неприложимост на тази част от ESS към жалбоподателя, т.е. действието на несъобщаването не е същото като това, което би настъпило в случай на несъобщаване на техническите изисквания съгласно Директивата TRIS.
90.      Първо, Директивата TRIS изрично изключва своята приложимост в областта на електронните съобщителни мрежи и услуги. Член 1, параграф 3 от нея гласи, че тя „не се прилага за правилата, свързани с въпроси, които са предмет на законодателството на Съюза в областта на далекосъобщителните услуги, както е посочено в [директивата — предшественик на ЕКЕС]“.
91.      Следователно за целите на техническите правила и стандарти, свързани с електронните съобщителни мрежи и услуги, ЕКЕС представлява lex specialis по отношение на Директивата TRIS.
92.      Второ, както обяснява Комисията, не може да се прави аналогия между, от една страна, неизпълнението на задължението за съобщаване по член 12, параграф 1 от ЕКЕС и от друга страна, неспазването на процедурата за нотифициране, установена с Директивата TRIS и относимата съдебна практика, в съответствие с която липсата на нотифициране на технически стандарт води до неприложимостта му по отношение на частноправните субекти(43).
93.      Това се дължи на факта, че за разлика от Директивата TRIS член 12, параграф 1 от ЕКЕС не поставя приложимостта на условията, свързани с предоставянето на електронни съобщителни мрежи и услуги, в зависимост от одобрението на Комисията или изтичането на минимален период от време.
94.      Следователно несъобщаването на ограничение на свободното предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги съгласно член 12, параграф 1 от ЕКЕС не води до невъзможност за прилагане на процедурата по издаване на разрешение, установена в ESS, по отношение на жалбоподателя.
95.      С оглед на гореизложените мотиви предлагам на Съда да отговори на четвъртия въпрос, че несъобщаването на Комисията на ограничение на свободата на предоставяне на електронни съобщителни мрежи по смисъла на член 12, параграф 1 от ЕКЕС не води до неприложимост на националната правна уредба, която не е съобщена.
Д.      Петият въпрос
96.      Петият въпрос, както е зададен, е свързан с обосноваността на национални мерки, които ограничават свободното движение на стоки, както е предвидено в член 34 ДФЕС, но могат да бъдат обосновани на основание член 36 ДФЕС. Този въпрос е поставен на Съда, при условие че той счете, че ЕКЕС е неприложим.
97.      Както обаче обясних, считам, че ЕКЕС е приложим в настоящия случай. Следователно по принцип Съдът не е длъжен да отговаря на петия въпрос.
98.      Въпреки това по същество отговорът на този въпрос, както е зададен, би бил полезен за запитващата юрисдикция при вземането на решение дали обжалваните мерки, въведени въз основа на ESS, могат да бъдат обосновани по член 12, параграф 1 от ЕКЕС, съгласно който те представляват ограничение.
99.      Тъй като Съдът има възможност да преформулира зададения му въпрос по начин, който счита за полезен за решаването на спора пред запитващата юрисдикция, предлагам на Съда да направи това в настоящия случай(44).
100. Преформулираният пети въпрос би бил следователно: съвместима ли е с член 12, параграф 1 от ЕКЕС и с принципа на пропорционалност национална правна уредба, която с цел гарантиране на националната сигурност изисква от оператор на съобщителни услуги да получи разрешение за използването на хардуер и софтуер в съобщителната си мрежа, а не задължава административния орган при оценката на заплахата, която представляват високорисковият хардуер и софтуер: а) да провери дали рисковете, свързани с производителя, се прехвърлят върху конкретния хардуер и софтуер, б) да оцени функционалността, местоположението и значението на конкретния хардуер и софтуер в рамките на предоставянето на съобщителната услуга и в) да провери дали проблемите, асоциирани с държавата на установяване на производителя, се прехвърлят върху производителя.
101. Важно е да се подчертае в това отношение, че запитващата юрисдикция не търси отговор във връзка с пропорционалността на обжалваните решения, приети въз основа на ESS. Тя по-скоро търси насоки за това дали процедурата по издаване на разрешение, уредена в ESS, на която се основават обжалваните решения, може да бъде обоснована, ако не налага задължение на компетентните органи първо да оценят дали рискът за националната сигурност е реален, преди да отхвърлят заявлението за издаване на разрешение на това основание. Едва ако ESS бъде счетен за валиден от тази гледна точка, възниква въпросът дали начинът, по който е приложен, е пропорционален.
102. Мярка, която се изразява в ограничаване на свободата на предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги по смисъла на член 12, параграф 1 от ЕКЕС, може да бъде обоснована по съображенията, посочени в член 52, параграф 1 ДФЕС, а именно обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве.
103. По настоящото дело естонското правителство обосновава ограничението, въведено от ESS, по съображения за национална сигурност (в смисъл на сигурността на далекосъобщителната инфраструктура) и с факта, че тези мерки прилагат ЕКЕС, и по-конкретно член 40, параграф 1 и член 41, параграф 1 от него.
104. Не се оспорва, че сигурността на съобщителните мрежи е особено важна в съвременните демократични общества: сигурна и надеждна далекосъобщителна инфраструктура е необходима не само за ефективното упражняване на редица ценности и основни права на Съюза, включително ценността на демокрацията и свободата на изразяване, но и за осигуряване на социална стабилност, тъй като влиянието върху или нарушаването на далекосъобщителната инфраструктура на дадена държава членка може да засегне други сектори на икономиката и по-общо — ежедневието на гражданите на Съюза(45).
105. Отбелязвам също, че Съдът вече е признал, че сигурността на далекосъобщителната инфраструктура на държава членка може да представлява елемент от обществената сигурност на държавата(46).
106. Освен това ЕКЕС преследва целта да гарантира сигурността на електронните съобщителни мрежи и услуги, и за тази цел по силата на член 40, параграф 1 и член 41, параграф 1 възлага на държавите членки да гарантират сигурността на своите електронни съобщителни мрежи и услуги(47).
107. Същевременно, макар сигурността на електронната съобщителна мрежа и услуги на дадена държава членка да се признава за основен интерес на обществото както на равнище държава членка, така и на равнище Европейски съюз и следователно може да се използва като основание за ограничаване на свободното предоставяне на такива мрежи и услуги, това ограничаване може да бъде наложено само ако рискът за този интерес е действителен, настоящ и достатъчно сериозен в конкретния случай(48).
108. В това отношение държава членка не може да обоснове такова ограничение само с позоваване на съображения за национална сигурност(49).
109. Вместо това правната уредба, която позволява такова ограничение, в случая — ESS, трябва да задължава компетентните органи, в конкретния случай — TTJA и KJN, да преценят дали разглежданото конкретно оборудване действително представлява такъв риск за сигурността на националната далекосъобщителна мрежа.
110. Макар че тази преценка може да бъде различна за риска, произтичащ от трети държави или от техни доставчици(50), тя не може да се основава на общо подозрение(51), а трябва да включва конкретна оценка на предназначението на оборудването и свързаните с него рискове. Тази оценка може да включва например рискове, свързани с вида на въпросното оборудване, производителя на това оборудване или държавата, в която е установен този производител(52).
111. С оглед на това на петия въпрос на запитващата юрисдикция следва да се отговори в смисъл, че член 12, параграф 1 от ЕКЕС изисква национална правна уредба, която налага изискване за предварително разрешение за използването на хардуер и софтуер с цел защита на сигурността на електронните съобщителни мрежи и услуги, да задължава органите, оправомощени да вземат решение дали да издадат такова разрешение, да преценят дали разглежданият хардуер и софтуер, разрешаването на чието използване се иска, представлява реална заплаха за сигурността на мрежата, което може да включва да се вземе предвид предназначението на това оборудване, дали рисковете, асоциирани с държавата, в която е установен производителят, се прехвърлят върху производителя, и дали рисковете, свързани с производителя, се прехвърлят върху конкретния хардуер и софтуер.
112. Според моето разбиране, което запитващата юрисдикция трябва да провери, ESS установява точни критерии, въз основа на които компетентните национални органи могат да направят извода, че съществува риск за националната сигурност. За тази цел, изглежда, се взема предвид в частност наличието на заплаха, свързана с производителя и третата държава, в която е установен този производител(53).
113. При съдебния контрол върху обжалваните решения националният съд ще трябва да прецени дали тези критерии са били действително взети под внимание при оценката на рисковете в конкретната ситуация по съответното дело, което е довело до временното ограничаване на разрешението за използване.
114. Тъй като изисква задълбочени познания по техническите, политическите и свързаните със сигурността аспекти на конкретна ситуация, оценката за наличието на риск във връзка с конкретен производител, неговото оборудване или използването на това оборудване не може да бъде направена от съдилищата на Съюза. Въпреки това, когато национален съд е сезиран да осъществи контрол върху мерки, с които се забранява използването на определен хардуер и софтуер по съображения за национална сигурност, компетентните органи трябва да могат да предоставят разумно обяснение за основанията за констатирането на такъв риск(54); когато е необходимо, това може да изисква използването на различни съдебни механизми(55).
115. Когато, както в настоящия случай, има сближаване между интересите на сигурността на равнището на Европейския съюз и на национално равнище, националният съд може в хода на съдебния контрол върху разглежданата мярка да вземе предвид и оценките на риска, извършени от институциите и службите на Съюза и от национални органи.
116. В това отношение редица документи, на които се позовава естонското правителство, могат да бъдат релевантни за оценката на запитващата юрисдикция: това правителство се позовава по-конкретно на Препоръката за киберсигурност, на Координираната оценка на риска и на Инструментариума за 5G(56) на групата за сътрудничество за мрежова и информационна сигурност(57), както и на Съобщението за прилагане на инструментариума за 5G.
117. Макар че тези документи представляват правни актове без правнообвързващ характер, които не са задължителни за държавите членки, те установяват координирана оценка на риска от компетентните органи на национално равнище и на равнището на Европейския съюз, въз основа на която Комисията, наред с останалото, е установила, че оборудването, произведено от производителя на разглеждания хардуер и софтуер, представлява „значително по-висок риск в сравнение с други доставчици на 5G“ и че поради „тези високи рискове […] Комисията счита, че решенията, приети от държавите членки за ограничаване или изключване на Huawei […], са обосновани и съответстват на инструментариума за 5G“(58).
118. Според Съобщението за прилагане на инструментариума за 5G този извод се основава по-специално на факта, че съществува „връзката между [този] доставчик и правителство на дадена трета държава, законодателството на третата държава и характеристиките на корпоративната собственост на доставчика“(59).
119. Естонското правителство обяснява, че неговите компетентни органи са взели предвид тази оценка и че поради общото установяване на риска както на равнище Европейски съюз, така и на равнище държава членка те са счели за необходимо да ограничат използването на оборудване, наред с останалото, на Huawei, доставчика на разглеждания хардуер и софтуер, при предоставянето на електронни съобщителни мрежи и услуги.
120. В съответствие с това ми се струва разумно да се направи изводът, че ESS и обжалваните решения, приети въз основа на него, въпреки че представляват ограничение на свободата на предоставяне на електронни мрежи и услуги, преследват легитимна цел: тази за предотвратяване на реална заплаха за сигурността на мрежите. Това обаче трябва да бъде преценено от запитващата юрисдикция.
Е.      Шестият въпрос
121. От националната преписка по делото е видно, че разглежданият хардуер и софтуер е бил използван от жалбоподателя за 2G-4G функционалност за предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги преди обжалваните решения. От поясненията на жалбоподателя е видно и че той е закупил оборудване за 5G функционалност с цел да включи това оборудване в своята крайна мрежа преди въвеждането на изискването за издаване на разрешение в ESS. Накрая, от акта за преюдициално запитване и обясненията на страните следва, че обжалваните решения са позволили използването на разглеждания хардуер и софтуер за период, по-кратък от срока на използване на това оборудване.
122. В това отношение с шестия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали, като се вземат предвид тези обстоятелства, обжалваните решения водят до лишаване от собственост по смисъла на член 17, параграф 1, второ изречение от Хартата, в който случай жалбоподателят може да има право на подходящо обезщетение.
123. Жалбоподателят счита, че това е така. Той твърди, че спорният разрешителен режим води до неоснователно лишаване от собственост. Той счита също, че внезапна промяна в законовия режим на използване на разглеждания хардуер и софтуер, която въвежда изискване за разрешение за използването и води до забрана за използване на хардуер и софтуер, който жалбоподателят е придобил законно от определен производител, е недопустима съгласно член 17, параграф 1 от Хартата, освен ако бъде предвидено справедливо и подходящо обезщетение.
124. Според Комисията и естонското, испанското, германското, френското, италианското, шведското и финландското правителство рамката, в която се вписва разглежданата мярка за издаване на разрешение, представлява вид уредба на ползването от право на собственост по смисъла на член 17, параграф 1, трето изречение от Хартата. Съответно, обжалваните решения не водели до лишаване на жалбоподателя от собствеността върху разглеждания хардуер и софтуер, било то de facto или de jure. Тези страни считат, по-нататък, че посочената уредба на собствеността в светлината на съображенията за национална и обществена сигурност на Естония представлява пропорционално ограничение на това право, като се има предвид, че естонските органи са предвидили достатъчно дълъг преходен период.
125. Съгласно член 17, параграф 1 от Хартата „[в]секи има право да се ползва от собствеността на имуществото, което е придобил законно, да го ползва, да се разпорежда с него и да го завещава. Никой не може да бъде лишен от своята собственост, освен в обществена полза, в предвидените със закон случаи и условия и срещу справедливо и своевременно обезщетение за понесената загуба. Ползването на имуществото може да бъде уредено със закон до степен, необходима за общия интерес“.
126. Съдът приема, че тази разпоредба съдържа три отделни норми. Той обяснява, че „[п]ървата, която се съдържа в първото изречение от тази разпоредба и има общ характер, конкретизира принципа на зачитане на правото на собственост. Втората, която се съдържа във второто изречение от споменатата разпоредба, се отнася до лишаването от собственост и го подчинява на определени условия. Що се отнася до третата, която се съдържа в третото изречение от същата разпоредба, тя признава на държавите членки правомощието да регламентират ползването на имуществото до степен, необходима за общия интерес. Тези норми обаче не са лишени от връзка помежду си. Всъщност втората и третата норма се отнасят до конкретни примери за засягане на правото на собственост и трябва да се тълкуват в светлината на принципа, залегнал в първата норма(60).
127. От практиката на Съда следва също, че защитата, предоставена от член 17, параграф 1 от Хартата, е широка и обхваща, наред с имуществото с икономическа стойност, и интересите, свързани с използването на лицензия или разрешение за ползване(61).
128. По главното производство обжалваните решения се отнасят до заявление за издаване на разрешение за използване на определен хардуер и софтуер при предоставянето на електронни съобщителни мрежи и услуги. Това заявление е било удовлетворено само частично и до максималния възможен срок, определен в ESS, а именно, за 2G-4G функционалност — до 31 декември 2029 г., а за 5G функционалност — до 31 декември 2025 г.
129. Следователно, тъй като не е засегнато основното съдържание на правото на собственост, жалбоподателят не е бил лишен от него(62). Вместо това обжалваните решения представляват ограничение на ползването на имуществото на жалбоподателя по смисъла на член 17, параграф 1, трето изречение от Хартата(63).
130. В такъв случай жалбоподателят по принцип няма право на обезщетение.
131. Въпреки това ограничаването на ползването на имущество е възможно само до степен, необходима за общия интерес. За целите на настоящото дело тази преценка ще бъде подобна на преценката, която се изисква за обосноваване на намеса в свободата на предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги съгласно член 12, параграф 1 от ЕКЕС.
132. Запитващата юрисдикция обаче не е поискала указания за това как да извърши такава оценка за пропорционалност.
133. Въпреки това бих могла да отбележа, че един аспект, който запитващата юрисдикция следва да вземе предвид в настоящия случай, е дали е била достатъчна продължителността на периода, през който жалбоподателят е имал правото да продължи да използва разглеждания хардуер и софтуер, поставена в контекста на продължителността на периода, през който жалбоподателят е имал възможност да се подготви за такава промяна, в нормативната уредба.
134. Това е така, защото разглежданата мярка за издаване на разрешение, съчетана със строги максимални срокове на използване, засяга в значителна степен инвестициите, направени преди въвеждането на тези нормативни промени(64).
135. Следователно запитващата юрисдикция трябва да прецени дали целият период, през който жалбоподателят е могъл да се подготви, за да се приспособи към новото правно положение, считано от момента, в който са били предложени съответните изменения в ESS, до края на максималния срок на използване на разглеждания хардуер и софтуер, е бил достатъчно дълъг. Ако установи, че това не е така, следва да се обмисли система за разумно компенсиране на претърпените вреди(65).
136. Накрая, при оценката за пропорционалност на обжалваните решения запитващата юрисдикция трябва да вземе предвид тежестта на намесата в основното право, както и значението на преследваната цел(66), както и други интереси, като интересите на получателите на електронни съобщителни мрежи и услуги по отношение на безопасността и сигурността на тези мрежи и услуги и пазарния риск, който един предпазлив и съобразителен конкурент, действащ на същия пазар, би поел по отношение на разглеждания хардуер и софтуер(67).
137. Ако запитващата юрисдикция установи, че тежестта, наложена на жалбоподателя, е била несъразмерно голяма, дори да е била необходима, би било уместно — както беше обяснено — да се предвиди справедливо обезщетение.
138. Въз основа на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на шестия въпрос, като постанови, че ограничението на използването на хардуер или софтуер, който вече е наличен в електронна съобщителна мрежа преди въвеждането на изискване за разрешение за използване, според което използването се разрешава за период, по-кратък от срока на използване на този хардуер или софтуер, не представлява лишаване от право на собственост по смисъла на член 17, параграф 1, второ изречение от Хартата.
IV.    Заключение
139. Предлагам на Съда да отговори на въпросите, поставени му от Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин, Естония), както следва:
„1)      Директива (ЕС) 2018/1972 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 година за установяване на Европейски кодекс за електронни съобщения
трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща национална правна уредба, която с цел гарантиране на сигурността на националната електронна съобщителна мрежа и нейните услуги задължава оператор, който желае да предоставя такава мрежа и услуга, да получи разрешение за използване на хардуер и софтуер в своята съобщителна мрежа.
2)      Член 4, параграф 2 ДЕС и член 1, параграф 3, буква в) от Директива 2018/1972
трябва да се тълкуват в смисъл, че от приложното поле на Директива 2018/1972 не е изключена мярка, която изисква получаването на разрешение за хардуер и софтуер за предоставяне на обществена електронна съобщителна мрежа или услуга, дори ако тази мярка е приета с цел защита на интересите на националната сигурност.
3)      Член 12, параграф 1 от Директива 2018/1972
трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба, която изисква разрешение от административен орган за използването на хардуер и софтуер при предоставянето на електронни съобщителни мрежи и услуги, представлява ограничение на свободата на предоставяне на такива мрежи и услуги по смисъла на тази разпоредба.
Такова ограничение може да бъде обосновано по съображенията, предвидени в член 52, параграф 1 ДФЕС
4)      Член 12, параграф 1 от Директива 2018/1972
трябва да се тълкува в смисъл, че несъобщаването на Европейската комисия на ограничение на свободата на предоставяне на електронни съобщителни мрежи не води до неприложимост на националната правна уредба, която не е съобщена.
5)      Член 12, параграф 1 от Директива 2018/1972 и принципът на пропорционалност
трябва да се тълкуват в смисъл, че изискват национална правна уредба, която налага изискване за предварително разрешение за използването на хардуер и софтуер с цел защита на сигурността на електронните съобщителни мрежи и услуги, да задължава органите, оправомощени да вземат решение дали да издадат такова разрешение, да преценят дали разглежданият хардуер и софтуер, разрешаването на чието използване се иска, представлява реална заплаха за сигурността на мрежата, което може да включва да се вземе предвид предназначението на това оборудване, дали рисковете, асоциирани с държавата, в която е установен производителят, се прехвърлят върху производителя, и дали рисковете, свързани с производителя, се прехвърлят върху конкретния хардуер и софтуер.
6)      Ограничението на използването на хардуер или софтуер, който вече е наличен в електронна съобщителна мрежа преди въвеждането на изискване за получаване на разрешение за използване, според което използването се разрешава за период, по-кратък от срока на използване на този хардуер или софтуер, не представлява лишаване от право на собственост по смисъла на член 17, параграф 1, второ изречение от Хартата на основните права на Европейския съюз“.
1      Език на оригиналния текст: английски.
2      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 г. за установяване на Европейски кодекс за електронни съобщения (ОВ L 321, 2018 г., стр. 36).
3      Вж. в този смисъл Sendin, A., M. A. Sanchez-Fornie, I. Berganza, J. Simon, I. Irritoa. Telecommunication Networks for the Smart Grid, Boston: Artech House, 2016, p. 176. Поради своето фундаментално значение за далекосъобщителната инфраструктура като цяло, основната мрежа понякога се нарича „гръбнак“ или „мозък“ на мобилната мрежа. Вж. общо по този въпрос NATO Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence (Център за сътрудничество и отлични постижения в областта на киберзащитата на НАТО), който описва основната мрежа като „фундаментална инфраструктура и следователно […] съществен национален интерес, който има последици за националната сигурност“. Вж. NATO Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence. Kaska, K., Beckvard, H., Minárik, T. Huawei, 5G and China as a Security Threat, 2019, p. 15, достъпно на: https://ccdcoe.org/uploads/2019/03/CCDCOE-Huawei-2019‑03‑28-FINAL.pdf.
4      Вж. например в Германия, German Federal Office for Information Security (Федерална служба за информационна сигурност на Германия), 5G Risk Analysis, Framework Document: Methodology, Risk Scenarios and Results, 2025, p. 21, достъпен на: https://www.bsi.bund.de/SharedDocs/Downloads/EN/BSI/Publications/Studies/5G/5G_Framework_Document.pdf?__blob=publicationFile&v= 4,
където се обяснява, че „радиодостъпната мрежа (RAN) съдържа 5G базови станции […] с радиоинтерфейс […], който осигурява свързаност за мобилни устройства“ (достъпен на: https://www.bsi.bund.de/SharedDocs/Downloads/EN/BSI/Publications/Studies/5G/5G_Framework_Document.pdf?__blob=publicationFile&v= 4).
5      В някои държави членки 2G и 3G мрежите вече са в процес на изключване; вж. например, в случая на Ирландия, Commission for Communications Regulation, ‘2G/3G Switch off: Guidance for Mobile Network Operators. — ComReg 24/61, 30 July 2024, достъпно на: https://www.comreg.ie/media/2024/07/ComReg-2461.pdf.
6      Комисията изразява това становище още през 2016 г. и по-късно го доразвива. Вж. Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите, „5G за Европа: план за действие“, COM(2016) 588 final, стр. 4, в което се обяснява, че „[е]дин амбициозен график за въвеждане на 5G е от съществено значение, за да може Европа да играе водеща роля и да се възползва отрано от новите пазарни възможности благодарение на 5G не само в сектора на далекосъобщенията, но и в цялата икономика и общество“.
7      В точка 2, буква а) от Препоръка (ЕС) 2019/534 на Комисията от 26 март 2019 година Киберсигурност на 5G мрежите (ОВ L 88, 2019 г., стр. 42) (наричана по-нататък „Препоръката за киберсигурност) Комисията определя „5G мрежи[те]“ като „набор от всички съответни елементи на мрежовата инфраструктура за технологията на мобилна и безжична комуникация, използвани за постигане на свързаност и предоставяне на услуги с добавена стойност, имащи усъвършенствани експлоатационни характеристики, като например много висока скорост на пренос на данни и много голям капацитет, комуникации с ниска латентност и изключително висока надеждност, или поддържащи голям брой свързани устройства. Те могат да включват заварени мрежови елементи, основаващи се на предишни поколения технологии за мобилна и безжична комуникация, като например 4G или 3G. 5G мрежите следва да се разбират като включващи всички съответни части на мрежата“.
8      Вж. например специалния доклад на Европейската сметна палата за 2022 г., в който се посочва, че „[в] края на 2018 г. са се използвали около 22 млрд. свързани устройства в цял свят [и че се предвижда] до 2030 г. тази цифра да се увеличи до около 50 млрд., създавайки широкообхватна мрежа от взаимосвързани устройства, обхващащи всичко от смартфони до кухненски уреди. Очаква се потреблението на данни в световен мащаб да скочи от 12 ексабайта трафик на мобилни данни на месец през 2017 г. до над 5 000 ексабайта до 2030 г.“. Вж. Европейска сметна палата, Въвеждане на 5G в ЕС — забавяне в изграждането на мрежите и нерешени въпроси, свързани със сигурността, Специален доклад 03/2022, Служба за публикации на Европейския съюз, 2022 г., стр. 7, достъпен на: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR22_03/SR_Security-5G-networks_BG.pdf.
9      Следва да се отбележи, че докато в акта за преюдициално запитване и в становището на жалбоподателя като дата, на която той е подал заявление за издаване на разрешение, се посочва 23 март 2022 г., според становището на естонското правителство и части от националната преписка по делото, включително Решение № 1‑7/22‑436 на TTJA от 25 ноември 2022 г., това заявление е датирано 18 март 2022 г.
10      Превод на английски език на този текст може да бъде намерен на: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/ee/Riigikogu/act/528102025002/consolide.
11      Тези 12 критерия са следните: „1) производителят или доставчикът на услуги по поддръжка или техническо обслужване има седалище или централен офис в държава, […] която не е членка на Европейския съюз, Организацията на Северноатлантическия договор [(НАТО)] или Организацията за икономическо сътрудничество и развитие [(ОИСР)]; 2) в държавата на установяване на производителя или доставчика на услуги по поддръжка или техническо обслужване не се спазват принципите на демократичната правова държава или не се зачитат правата на човека; 3) интелектуалната собственост, личните данни или търговските тайни на лица от други държави не са защитени в държавата на установяване на производителя или доставчика на услуги по поддръжка или техническо обслужване; 4) държавата на установяване на производителя или доставчика на услуги по поддръжка или техническо обслужване проявява агресивно поведение в киберпространството; 5) държавите—членки на Европейския съюз, НАТО или ОИСР са вменили кибератаки на държавата на установяване на производителя или доставчика на услуги по поддръжка или техническо обслужване; 6) производителят или доставчикът на услуги по поддръжка или техническо обслужване е подчинен на правителството или на държавен орган на държавата на установяване или друга чужда държава, в която няма независим съдебен контрол; 7) държавата на установяване на производителя или доставчика на услуги по поддръжка или техническо обслужване или друга чужда държава може да го задължи да действа по начин, който представлява риск за националната сигурност на Естония; 8) икономическите дейности на производителя или доставчика на услуги по поддръжка или техническо обслужване не се основават на пазарна конкуренция или в държавата на установяване не са създадени подходящи условия за това; 9) структурата на собственост, организационната структура или управленската структура на производителя или доставчика на услуги по поддръжка или техническо обслужване не е прозрачна; 10) финансирането на производителя или доставчика на услуги по поддръжка или техническо обслужване не е прозрачно; 11) продуктите или услугите на производителя или доставчика на услуги по поддръжка или техническо обслужване включват уязвимости и не са предприети адекватни мерки за сигурност, за да бъдат отстранени същите; 12) производителят или доставчикът на услуги по поддръжка или техническо обслужване не е в състояние да осигури непрекъснати доставки на продукти или услуги, освен в случаи на непреодолима сила“.
12      Съгласно текста на член 1965 от ESS това обхваща „[несамостоятелна] 5G или стандарт за мобилна съобщителна мрежа от по-ново поколение“.
13      От текста на член 1965 от ESS разбирам, че след 31 декември 2025 г. няма да се издават разрешения за 5G технологии, за които е установено, че представляват риск за националната сигурност, докато разрешение да продължи използването на 2G, 3G, 4G хардуер и софтуер, дори когато е установено, че представляват риск за националната сигурност, може да се поиска след 31 декември 2029 г.
14      Съгласно член 873, параграф 2 от естонския ESS хардуерът или софтуерът, използван в съобщителна мрежа, може да застраши националната сигурност поради високия риск, който производителят или доставчикът на услуги по поддръжка или техническо обслужване представлява (т. 1), или поради риска, който представляват техническите характеристики или конфигурацията на хардуера или софтуера (т. 2).
15      Вж. бележка под линия 11 по-горе. В съдебното заседание естонското правителство обяснява, че примери за видовете идентифицирани рискове са свързани с потенциала за шпионаж, незаконното използване на информация и данни и прекъсването на важни услуги.
16      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 9 септември 2015 година установяваща процедура за предоставянето на информация в сферата на техническите регламенти и правила относно услугите на информационното общество.
17      Вж. в това отношение член 1, параграф 1 от ЕКЕС. В този смисъл ЕКЕС преработва редица актове, приети като пакет през март 2002 г., които преди това уреждаха електронните съобщения с оглед на изменение на регулаторната рамка, за да се отчетат технологичните и пазарните промени. Вж. в този смисъл решение от 27 февруари 2025 г., T — 2 (C‑562/23, EU:C:2025:126, т. 37 и цитираната съдебна практика).
18      Както гласи съображение 5 от ЕКЕС, свободата да се предоставят електронни съобщителни мрежи и услуги, следва да е обвързана единствено с условията, установени в тази директива.
19      Вж. член 2, точка 1 от ЕКЕС.
20      Курсивът е мой.
21      Вж. член 2, точка 1 от ЕКЕС.
22      Вж. член 2, точка 4 от ЕКЕС.
23      Понятието „електронна съобщителна мрежа“ е определено в член 2, точка 1 от ЕКЕС като „преносни системи, независимо дали са базирани на постоянна инфраструктура, или на централизиран административен капацитет, и когато е приложимо, оборудване за комутация или маршрутизация и други ресурси, включително неактивни мрежови елементи, които позволяват преноса на сигнали посредством проводници, радиовълни, оптични или други електромагнитни способи, включително спътникови мрежи, фиксирани (с комутация на канали и пакети, включително интернет) и мобилни мрежи, електропроводни системи, доколкото са използвани за пренос на сигнали, мрежи, използвани за радио- и телевизионно разпръскване, кабелни телевизионни мрежи, независимо от типа на пренасяната информация“.
24      Вж. в този смисъл решения от 5 юни 2019 г., Skype Communications (C‑142/18, EU:C:2019:460, т. 49), и от 13 юни 2019 г., Google (C‑193/18, EU:C:2019:498, т. 34, 35 и 41).
25      Член 4, параграф 2 ДЕС говори за националната сигурност, докато член 1, параграф 3, буква в) от ЕКЕС използва понятията „обществен ред“ и „обществена сигурност“. Въпреки това например съображение 6 от ЕКЕС използва понятието „основни интереси по сигурността“ заедно с понятията „обществен ред“ и „обществена сигурност“ като част от изброяването на това какво директивата „не засяга“. Предвид факта, че в текста на самия ЕКЕС, неговата цел или подготвителните документи по него няма индикации за различно тълкуване (вж. Предложение за Директива на Европейския парламент и на Съвета за установяване на Европейски кодекс за електронни съобщения (COM(2016) 590 final/2), считам, че използваната в член 1, параграф 3, буква в) от ЕКЕС терминология следва да се тълкува като включваща понятията „национална сигурност“ или „основни интереси по сигурността“. Това би било в съответствие и с формулировката, използвана в директивата — предшественик на ЕКЕС, която в своите съображения (макар и без конкретна разпоредба в този смисъл) съдържа такава формулировка. Вж. съображение 7 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (ОВ L 108, 2002 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195).
26      Вж. например решения от 26 октомври 1999 г., Sirdar (C‑273/97, EU:C:1999:523, т. 15), от 6 октомври 2020 г., Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, т. 44 и цитираната съдебна практика), и от 15 юли 2021 г., Ministrstvo za obrambo (C 742/19, EU:C:2021:597, т. 40 и цитираната съдебна практика).
27      Вж., неотдавна, решение от 29 юли 2024 г., protectus (C‑185/23, EU:C:2024:657, т. 62 и цитираната съдебна практика).
28      В този смисъл настоящото производство представлява интересен пример за „секюритизация“ на правото на Съюза. За развитието на „дуопол на сигурността“ между държавите членки и политическите институции на Съюза, при който политическите насоки се преплитат с действията на национално равнище и на равнище Европейски съюз, вж. Pilniok, A. Governance of the European Security Union. — In: Dietrich, J.‑H., A. Pilniok. European Security Union: Law and Policies. Beck/Hart/Nomos, 2024, pp. 18, 19.
29      Вж., наред с останалото, Препоръката за киберсигурност и Съобщение на Комисията: Прилагане на инструментариума за киберсигурност на 5G технологиите, C(2023) 4049 final (наричано по-нататък „Съобщението за прилагане на инструментариума за 5G“).
30      Вж. NIS Cooperation Group (Група за сътрудничество за мрежова и информационна сигурност), „EU coordinated risk assessment of the cybersecurity of 5G networks“, 2019 (наричанa по-нататък „Координираната оценка на риска“), достъпно на: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/eu-wide-coordinated-risk-assessment-5g-networks-security. Вж. също NIS Cooperation Group (Група за сътрудничество за мрежова и информационна сигурност), „Cybersecurity of 5G networks, EU Toolbox of risk mitigating measures“, 2020 (наричан по-нататък „Инструментариумът за 5G“), достъпно на: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/cybersecurity-5g-networks-eu-toolbox-risk-mitigating-measures.
31      Решение от 15 юли 2021 г. (C‑742/19, EU:C:2021:597).
32      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 4 ноември 2003 година (ОВ L 299, 2003 г., стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 3).
33      Вж. решение от 15 юли 2021 г., Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, т. 75).
34      Френското правителство посочва и че не е очевидно, че режим на предварително разрешение за хардуер и софтуер като разглеждания по главното производство засяга възможността за предоставяне на такива мрежи или услуги. Според него този режим по никакъв начин не изисква от операторите на далекосъобщителни услуги да получат разрешение, за да могат да извършват дейността по предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги по-общо.
35      Курсивът е мой.
36      Въпреки че член 12, параграф 1 от ЕКЕС съдържа формулировка, според която държавите членки не „възпрепятстват“ свободата на предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги, считам, че този израз следва да се разбира в по-широк смисъл като забрана за държавите членки да налагат каквито и да било пречки за предоставянето им. Това следва от целта на ЕКЕС да създаде вътрешен пазар на електронни съобщителни мрежи и услуги. Този извод може да се направи и от текстовете на член 12, параграф 1 от ЕКЕС на различните езици, в които се използват изрази, означаващи както „пречат“, така и „възпрепятстват“: сравнете в това отношение например текста на немски език, в който се използва „hindern“, на испански език, в който се използва „no impedirán“, на френски език, в който се използва „n’empêchent pas“, или на хърватски език, който си служи с „ne smiju sprečavati“.
37      Представете си ситуация, в която дадена държава членка реши, че за да се гарантира сигурността на мрежите, всеки хардуер и софтуер, използван в такива мрежи, трябва да бъде произведен от предприятия, установени в тази държава. Такъв тип протекционистка мярка несъмнено би била в противоречие със свободата на предоставяне на мрежи и услуги, но би била обоснована, ако ЕКЕС се тълкува в смисъл, че всяка мярка, приета с цел постигане на сигурност на мрежите и услугите, автоматично следва да се счита за приемлива и изключена от по-нататъшен контрол.
38      Вж. например решение от 23 февруари 1995 г., Bordessa и др. (C‑358/93 и C‑416/93, EU:C:1995:54, т. 25).
39      Вж. например решение от 4 декември 1986 г., Комисия/Германия (205/84, EU:C:1986:463, т. 28).
40      Вж. например решение от 14 март 2000 г., Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, т. 14).
41      Вж. например решение от 1 юни 2010 г., Blanco Pérez и Chao Gómez (C‑570/07 и C‑571/07, EU:C:2010:300, т. 54).
42      Естонското правителство се позовава на техническото уведомление за този проект, получено от Комисията на 20 октомври 2020 г., достъпно на: https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/en/notification/15441.
43      Вж. по-специално решения от 30 април 1996 г., CIA Security International (C‑194/94, EU:C:1996:172, т. 54), и от 21 декември 2023 г., Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, т. 44).
44      Вж. ex multis решение от 15 юли 2021 г., Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, т. 31 и цитираната съдебна практика).
45      Вж. в това отношение съображения 5 и 37 от Директива (ЕС) 2022/2555 на Европейския парламент и на Съвета от 14 декември 2022 година относно мерки за високо общо ниво на киберсигурност в Съюза, за изменение на Регламент (ЕС) № 910/2014 и Директива (ЕС) 2018/1972 и за отмяна на Директива (ЕС) 2016/1148 (Директива МИС 2) (ОВ L 333, 2022 г., стр. 80, наричана по-нататък „Директивата МИС 2“).
46      Вж. в този смисъл решение от 20 юни 2002 г., Radiosistemi (C‑388/00 и C‑429/00, EU:C:2002:390, т. 44). Във всеки случай, още от постановяването на решение от 10 юли 1984 г., Campus Oil и др. (72/83, EU:C:1984:256, по-конкретно т. 34—36), е ясно, че в съдебната практика понятието „обществена сигурност“ се схваща като надхвърлящо правовия ред и използването на полицейските сили и военните; в него Съдът е постановил, че това понятие може да се отнася и до други видове заплахи за институциите на държава членка, нейните съществени обществени услуги и нуждите на обществото като цяло.
47      Вж. точки 32—42 от настоящото заключение.
48      Вж. ex multis решения от 14 март 2000 г., Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, т. 17 и цитираната съдебна практика), и от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването) (C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 91 и цитираната съдебна практика).
49      Вж. по аналогия решение от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия (C‑402/05 P и C‑415/05 P, EU:C:2008:461, т. 343) (в което се обяснява, че не може дадена мярка да не подлежи на никакъв съдебен контрол от съдилищата на Съюза само защото актът, с който е приета, засяга националната сигурност).
50      Вж. по аналогия решение от 26 февруари 2019 г., X (Междинни дружества, установени в трети страни) (C‑135/17, EU:C:2019:136, т. 90 и цитираната съдебна практика).
51      Вж. в този смисъл решения от 14 март 2000 г., Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, т. 22), и от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването) (C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 86 и 93).
52      Вж. по аналогия решение от 10 март 2016 г., Safe Interenvíos (C‑235/14, EU:C:2016:154, т. 104) (в което се обяснява, че в областта на изпирането на пари оценката на високорисковия характер на даден клиент може да обхваща анализ на разглеждания вид клиент, държава, продукт или сделка).
53      Вж. в това отношение бележка под линия 11 по-горе.
54      Вж. по аналогия решение от 21 ноември 1991 г., Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, т. 13 и 14).
55      Вж. в този смисъл решение от 4 юни 2013 г., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, т. 57 и цитираната съдебна практика).
56      Този инструментариум е резултат от една от целите, заложени от Комисията в нейната Препоръка за киберсигурност (вж. т. 1, буква в) от нея), в която се посочва, че групата за сътрудничество за мрежова и информационна сигурност следва „да определи евентуален общ набор от мерки, които да бъдат предприети с цел намаляване на рисковете за киберсигурността, свързани с инфраструктурите в основата на цифровата екосистема, по-специално 5G мрежите“.
57      Вж. бележка под линия 30 по-горе. Тази група представлява комитет, създаден на основание член 11, параграф 1 от Директива (EС) 2016/1148 на Европейския парламент и на Съвета от 6 юли 2016 година относно мерки за високо общо ниво на сигурност на мрежите и информационните системи в Съюза (ОВ L 194, 2016 г., стр. 1). Междувременно тази директива е заменена от Директива МИС 2, но комитетът продължава да съществува (вж. член 14, параграф 1 от Директива МИС 2).
58      Вж. Съобщението за прилагане на инструментариума за 5G, стр. 2.
59      Вж. Съобщението за прилагане на инструментариума за 5G, стр. 1.
За подобни критерии за уязвимост, свързани с доставчика, вж. също стр. 42 от инструментариума за 5G.
60      Вж. решение от 10 юли 2025 г., INTERZERO и др. (C‑254/23, EU:C:2025:569, т. 144 и цитираната съдебна практика). Вж. също в този смисъл решение от 5 май 2022 г., BPC Lux 2 и др. (C‑83/20, EU:C:2022:346, т. 38 и цитираната съдебна практика).
61      Вж. в този смисъл решение от 10 юли 2025 г., INTERZERO и др. (C‑254/23, EU:C:2025:569, т. 145 и 146 и цитираната съдебна практика).
62      Вж. в този смисъл решение от 10 септември 2024 г., Neves 77 Solutions (C‑351/22, EU:C:2024:723, т. 82 и 88 и цитираната съдебна практика).
63      Вж. по аналогия решение от 10 юли 2025 г., INTERZERO и др. (C‑254/23, EU:C:2025:569, т. 146 и цитираната съдебна практика) (където се обяснява, че „интересите, свързани с използването на лицензия, представляват имуществени интереси, които се ползват от предоставената с [член 1 от Допълнителен протокол № 1 [към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи] закрила“, така че „отнемането ex lege на разрешение, което позволява на неговия притежател да упражнява дадена стопанска дейност, се разглежда като ограничение на гарантираното от този член право на собственост, което в качеството си на мярка за регламентиране на ползването на имущество попада в обхвата на втората алинея от посочения член“).
64      Вж. в този смисъл решение от 10 юли 2025 г., INTERZERO и др. (C‑254/23, EU:C:2025:569, т. 155 и цитираната съдебна практика).
65      Вж. в този смисъл решение от 10 юли 2025 г., INTERZERO и др. (C‑254/23, EU:C:2025:569, т. 155—156 и цитираната съдебна практика).
66      Вж., съвсем неотдавна, решение от 18 декември 2025 г., Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, т. 168 и цитираната съдебна практика).
67      Вж. в този смисъл решение от 10 юли 2025 г., INTERZERO и др. (C‑254/23, EU:C:2025:569, т. 158 и цитираната съдебна практика).