62008CC0333
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JÁN MAZÁK
prezentate la 8 septembrie 2009 (
1
)
Cauza C-333/08
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Franceze
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru — Libera circulație a mărfurilor — Articolele 28 CE și 30 CE — Restricții cantitative la import — Măsuri cu efect echivalent — Regim de autorizare prealabilă — Adjuvanți tehnologici și produse alimentare la prepararea cărora au fost utilizați adjuvanți tehnologici care provin din alte state membre, în care sunt fabricați și/sau comercializați în mod legal — Procedură care permite operatorilor economici obținerea înscrierii unor astfel de substanțe pe o «listă pozitivă» — Clauză de recunoaștere reciprocă — Cadru național de reglementare care creează o situație de insecuritate juridică pentru unii operatori economici”
1.
Prin acțiunea formulată, Comisia Comunităților Europene solicită Curții constatarea faptului că, prin instituirea unui regim de autorizare prealabilă, care nu respectă principiul proporționalității, pentru adjuvanții tehnologici și pentru produsele alimentare la prepararea cărora au fost utilizați adjuvanți tehnologici care provin din alte state membre în care sunt fabricați și/sau comercializați în mod legal, Republica Franceză nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 28 CE.
I — Cadrul juridic
A — Dreptul comunitar
2.
Adjuvanții tehnologici nu fac în sine obiectul unei armonizări orizontale la nivel comunitar. Dreptul comunitar nu armonizează decât unele categorii de adjuvanți tehnologici (
2
) și utilizarea de adjuvanți tehnologici în fabricarea anumitor produse alimentare (
3
).
3.
Reglementarea națională a adjuvanților tehnologici face parte din legislația alimentară și, prin urmare, trebuie să îndeplinească cerințele care decurg din Regulamentul (CE) nr. 178/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din 28 ianuarie 2002 de stabilire a principiilor și a cerințelor generale ale legislației alimentare, de instituire a Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară și de stabilire a procedurilor în domeniul siguranței produselor alimentare (
4
). Printre principiile generale ale legislației alimentare prevăzute în acest regulament se numără principiul analizei riscurilor și principiul precauției.
B — Reglementarea franceză privind adjuvanții tehnologici
4.
Regimul juridic al adjuvanților tehnologici a fost stabilit prin Decretul din 15 aprilie 1912 privind regulamentul administrației publice pentru aplicarea Legii din referitoare la prevenirea fraudelor în domeniul vânzării mărfurilor și al falsificării produselor alimentare, astfel cum a fost modificat prin Decretul nr. 73-138 din și prin Decretul nr. 99-242 din (denumit în continuare „Decretul din 1912”).
5.
Decretul din 1912 se întemeiază pe sistemul de autorizare prealabilă. Aceasta înseamnă că s-a interzis comercializarea mărfurilor și a alimentelor destinate alimentației umane atunci când au fost adăugate produse chimice (
5
) sau atunci când la prepararea lor s-au utilizat produse chimice. Această interdicție nu se referă la produsele chimice a căror utilizare a fost legalizată prin deciziile adoptate în aplicarea Decretului din 1912.
6.
O serie de decizii au fost adoptate pentru aplicarea Decretului din 1912. Acestea stabilesc în general substanța autorizată, precum și utilizarea și produsul alimentar pentru care este autorizată. În decizii sunt precizate criteriile de puritate și alte caracteristici pe care trebuie să le respecte adjuvanții tehnologici și sunt stabilite, pe lângă condițiile de utilizare a adjuvantului vizat în procesul de fabricație, cantitățile reziduale maxime ale adjuvanților tehnologici utilizați în produsul alimentar finit. Numai patru dintre aceste decizii conțin o clauză de recunoaștere reciprocă.
7.
Decretul din 1912 a fost abrogat prin Decretul nr. 2001-725 din 31 iulie 2001 privind adjuvanții tehnologici care pot fi utilizați la fabricarea de produse alimentare destinate alimentației umane (denumit în continuare „Decretul din 2001”), care nu a intrat totuși în vigoare decât la .
8.
Articolul 1 din Decretul din 2001 conține o definiție a „adjuvanților tehnologici” și stabilește domeniul de aplicare material al decretului menționat. Potrivit acestei definiții, prin adjuvanți tehnologici se înțelege:
„orice substanță care nu este folosită ca ingredient alimentar în sine, folosită în mod intenționat la prelucrarea materiilor prime, a alimentelor ori a ingredientelor acestora pentru a realiza un anumit obiectiv tehnologic în timpul tratării sau al prelucrării și care poate avea drept rezultat prezența neintenționată, dar inevitabilă din punct de vedere tehnologic, a reziduurilor acestei substanțe sau a derivatelor sale în produsul final, cu condiția ca aceste reziduuri să nu prezinte riscuri pentru sănătate și să nu aibă efect tehnologic asupra produsului final”.
9.
Decretul din 2001 se întemeiază, la fel ca Decretul din 1912, pe sistemul de autorizare prealabilă a adjuvanților tehnologici. Din articolul 2 din Decretul din 2001 rezultă că miniștrii responsabili cu consumul, cu agricultura, cu sănătatea și cu industria adoptă o decizie prin care se stabilește, în primul rând, lista adjuvanților tehnologici a căror utilizare este autorizată și, eventual, condițiile utilizării lor, precum și limitele reziduale maxime admisibile, în al doilea rând, criteriile de identitate și de puritate pe care trebuie să le îndeplinească și, în al treilea rând, normele privind substanțele utilizate ca produse de suport sau de diluare.
10.
Articolul 3 din Decretul din 2001 privește posibilitatea de a modifica decizia prevăzută la articolul 2 și are următorul conținut:
„Orice persoană fizică sau juridică poate formula o cerere de modificare sau de completare a dispozițiilor deciziei prevăzute la articolul 2. Cererea se adresează Direcției generale concurență, consum și prevenire a fraudelor, însoțită de dosarul necesar administrării sale, în vederea transmiterii către Agenția franceză pentru siguranța alimentelor.
Normele de întocmire a dosarului se stabilesc prin decizie a miniștrilor responsabili cu consumul, cu agricultura, cu sănătatea și cu industria.
Din momentul în care dosarul este complet, Direcția generală concurență, consum și prevenire a fraudelor confirmă primirea acestuia și asigură transmiterea sa către Agenția franceză pentru siguranța alimentelor. Agenția dispune de un termen de patru luni de la data primirii cererii pentru a emite un aviz.
Direcția generală concurență, consum și prevenire a fraudelor notifică solicitantului avizul acestei instituții, precum și decizia motivată a ministrului adoptată ca urmare a acestui aviz. Această notificare se realizează în luna următoare adoptării avizului.”
11.
Articolul 6 din Decretul din 2001 prevede că este interzisă deținerea sau expunerea spre vânzare, punerea în vânzare, vânzarea sau distribuirea cu titlu gratuit a adjuvanților tehnologici care nu respectă dispozițiile articolului 2 din Decretul din 2001 și a produselor alimentare destinate alimentației umane la prepararea cărora au fost utilizați adjuvanți tehnologici care nu respectă dispozițiile articolului 2 din Decretul din 2001.
12.
Cu toate acestea, articolul 6 din Decretul din 2001 prevede o clauză de recunoaștere reciprocă care are următorul conținut:
„Totuși, aceste dispoziții nu încalcă principiul liberei circulații:
a)
a produselor alimentare menționate la alineatul 1 al prezentului articol care provin din alte state membre ale Comunității Europene sau de la alte părți contractante ale Acordului privind Spațiul Economic European, din moment ce aceste state au introdus un mod de evaluare a riscurilor prezentate de utilizarea de adjuvanți tehnologici, care permite asigurarea unui nivel de securitate echivalent celui garantat prin prezentul decret;
b)
a adjuvanților tehnologici care provin din alte state membre ale Comunității Europene sau de la alte părți contractante ale Acordului privind Spațiul Economic European, care îndeplinesc criterii de puritate diferite de cele stabilite prin decizia prevăzută la articolul 2, atunci când aceste criterii au fost instituite de unul dintre aceste state sau au făcut obiectul unui aviz favorabil al unei instituții competente în unul dintre aceste state, publicat în mod oficial.”
13.
În conformitate cu articolul 7, Decretul din 2001 nu a intrat în vigoare decât începând de la data publicării deciziei prevăzute la articolul 2. Dat fiind că această decizie, și anume Decizia privind utilizarea de adjuvanți tehnologici la fabricarea anumitor produse alimentare (denumită în continuare „Decizia din 2006”), a fost adoptată la 19 octombrie 2006 și publicată în Journal officiel de la République française din, Decretul din 2001 a intrat în vigoare la .
II — Faza precontencioasă a procedurii și concluziile părților
14.
Întrucât a considerat că, prin instituirea unui regim de autorizare prealabilă pentru adjuvanții tehnologici și pentru produsele alimentare atunci când în procesele lor de elaborare se utilizează adjuvanți tehnologici care provin din alte state membre în care sunt fabricați și/sau comercializați în mod legal și, în subsidiar, prin omisiunea de a stabili, pentru obținerea unei autorizații de utilizare a adjuvanților tehnologici, o procedură suficient de clară, ușor accesibilă, transparentă și care să răspundă cerințelor de securitate juridică, Republica Franceză nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 28 CE, Comisia a trimis, la 18 octombrie 2005, o scrisoare de punere în întârziere a Republicii Franceze (
6
) potrivit articolului 226 CE.
15.
Întrucât a considerat nesatisfăcătoare observațiile formulate de Republica Franceză în răspunsul său din 16 februarie 2006 (
7
), Comisia i-a adresat un aviz motivat prin care solicita autorităților franceze să ia măsurile necesare în termen de două luni.
16.
În pofida argumentelor prezentate de autoritățile franceze în răspunsul la avizul motivat din 8 septembrie 2006, Comisia a introdus prezenta acțiune prin care solicită Curții constatarea faptului că, prin instituirea unui regim de autorizare prealabilă, care nu respectă principiul proporționalității, pentru adjuvanții tehnologici și pentru produsele alimentare la prepararea cărora au fost utilizați adjuvanți tehnologici care provin din alte state membre în care sunt fabricați și/sau comercializați în mod legal, Republica Franceză nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 28 CE și obligarea Republicii Franceze la plata cheltuielilor de judecată.
17.
Pe baza argumentelor prezentate în memoriul în apărare și în duplică, Republica Franceză solicită Curții respingerea acțiunii și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
III — Analiză
A — Sistemul de autorizare prealabilă ca măsură cu efect echivalent unor restricții cantitative
18.
În speță, nu se contestă faptul că sistemul de autorizare prealabilă a adjuvanților tehnologici, prevăzut atât prin Decretul din 1912, cât și prin Decretul din 2001, constituie în sine o măsură cu efect echivalent unor restricții cantitative.
19.
Curtea a avut anterior ocazia să examineze sistemul de autorizare prealabilă instituit prin Decretul din 1912 cu privire la vitamine și minerale. În Hotărârea din 5 februarie 2004, Comisia/Franța (
8
), Curtea s-a pronunțat în sensul că reglementarea care condiționează comercializarea de produse alimentare îmbogățite cu vitamine și minerale de înscrierea prealabilă a acestor substanțe nutritive pe o „listă pozitivă” face comercializarea acestor produse alimentare mai dificilă și mai costisitoare și, în consecință, constituie o măsură cu efect echivalent unor restricții cantitative în sensul articolului 30 din tratat.
20.
În Hotărârea din 19 iunie 2008, Națională Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers și Andibel (
9
), Curtea a confirmat și a generalizat această jurisprudență, recunoscând că o reglementare care condiționează comercializarea anumitor mărfuri de înscrierea prealabilă a acestora pe o „listă pozitivă” face comercializarea acestora mai dificilă și mai costisitoare și, în consecință, constituie un obstacol în calea schimburilor dintre statele membre.
21.
Considerăm că această jurisprudență este aplicabilă în prezenta cauză. Atât Decretul din 1912, cât și Decretul din 2001 se întemeiază pe sistemul de autorizare prealabilă a adjuvanților tehnologici care, prin condiționarea comercializării adjuvanților tehnologici și a produselor alimentare la prepararea cărora au fost utilizați adjuvanți tehnologici de înscrierea prealabilă a adjuvanților tehnologici pe o „listă pozitivă”, face mai dificilă și mai costisitoare comercializarea adjuvanților tehnologici și a produselor alimentare la prepararea cărora au fost utilizați adjuvanți tehnologici care provin din alte state membre în care sunt fabricați și/sau comercializați în mod legal și, în consecință, constituie un obstacol în calea schimburilor dintre statele membre.
22.
Apreciem că o astfel de constatare nu ar fi posibilă dacă sistemul de autorizare prealabilă ar conține o clauză de recunoaștere reciprocă care elimină efectele negative ale sistemului menționat în ceea ce privește comercializarea adjuvanților tehnologici și a produselor alimentare la prepararea cărora au fost utilizați adjuvanți tehnologici care provin din alte state membre în care sunt fabricați și/sau comercializați în mod legal. Totuși, situația nu este aplicabilă în cauză.
23.
În ceea ce privește Decretul din 1912, o clauză de recunoaștere reciprocă nu se regăsea decât în patru dintre deciziile adoptate în aplicarea sa. În ceea ce privește Decretul din 2001, acesta conține, desigur, o clauză de recunoaștere reciprocă. Cu toate acestea, astfel cum rezultă din modul său de redactare, clauza se limitează să garanteze libera circulație a adjuvanților tehnologici și a produselor alimentare la prepararea cărora au fost utilizați adjuvanți tehnologici care provin numai din state care asigură un nivel de securitate echivalent celui garantat de reglementarea franceză.
B — Justificarea sistemului de autorizare prealabilă
24.
Chiar dacă sistemul de autorizare prealabilă constituie o măsură cu efect echivalent, potrivit unei jurisprudențe constante, o reglementare națională care constituie un obstacol în calea liberei circulații a mărfurilor nu este în mod necesar contrară dreptului comunitar dacă poate fi justificată de unul dintre motivele prevăzute la articolul 30 CE sau de una dintre cerințele imperative (
10
).
25.
Dat fiind că sistemul de autorizare prealabilă de utilizare a adjuvanților tehnologici își găsește justificarea, în opinia guvernului francez, în cerința protecției sănătății publice, expres prevăzută la articolul 30 CE, trebuie examinat dacă sunt întrunite condițiile care permit derogarea de la norma generală prevăzută la articolul 28 CE.
26.
În această privință, Comisia este de părere că sistemul general de autorizare prealabilă a utilizării adjuvanților tehnologici nu poate fi justificat de obiectivul protecției sănătății publice, deoarece este disproporționat în raport cu eventualele riscuri pe care adjuvanții tehnologici le pot prezenta pentru sănătatea umană. Aceasta nu exclude, în principiu, ca anumite categorii de adjuvanți tehnologici să poată fi supuse autorizării prealabile, cu condiția totuși ca recurgerea la un astfel de regim să fie direcționată în mod precis și să fie justificată cu claritate pe baze științifice pentru fiecare categorie de adjuvanți tehnologici vizată.
27.
În apărare, guvernul francez susține că adjuvanții tehnologici pot prezenta potențiale riscuri pentru sănătatea publică legate de existența reziduurilor de adjuvanți tehnologici și/sau de produse neoformate în produsele finite. În susținerea afirmației sale, acesta face referire, în primul rând, la o notă a Agenției franceze pentru siguranța alimentelor (Agence française de sécurité sanitaire des aliments, denumită în continuare „AFSSA”) din 13 august 2008, în care aceasta a prezentat rezumatul bilanțului său de opt ani de evaluare a cererilor de autorizare a utilizării de adjuvanți tehnologici folosiți în industria agroalimentară și, în al doilea rând, la studiul efectuat de AFSSA în aprilie 2007 cu privire la impactul procedeelor de fabricație a produselor alimentare în formarea produselor neoformate.
28.
Guvernul francez subliniază că, potrivit principiului precauției, în cazul în care persistă unele incertitudini cu privire la existența și la sfera de aplicare a riscurilor privind sănătatea umană, se pot lua măsuri de protecție fără a trebui să se aștepte demonstrarea pe deplin a caracterului real și grav al acestor riscuri. Rezultă de aici că, pentru a justifica sistemul său de autorizare prealabilă raportat la cerințele de sănătate publică, guvernul nu trebuie să stabilească în mod precis și științific existența riscului pe care îl prezintă adjuvanții tehnologici. În schimb, guvernul are sarcina de a determina riscul pe care îl poate prezenta utilizarea adjuvanților.
29.
În această privință, Comisia nu contestă că sistemul de autorizare prealabilă este capabil să protejeze sănătatea publică. Problema care s-ar ridica ar fi dacă o astfel de protecție a sănătății este necesară sau, altfel spus, dacă adjuvanții tehnologici în ansamblul lor prezintă un astfel de risc pentru sănătatea publică încât să fie necesară asigurarea protecției acesteia printr-un regim de autorizare prealabilă.
30.
Înainte de a începe să se examineze dacă riscul adjuvanților tehnologici pentru sănătatea publică a fost dovedit, dorim să subliniem că este necesară efectuarea unei distincții între examinarea proporționalității sistemului de autorizare prealabilă a adjuvanților tehnologici, precum în speță, și examinarea proporționalității deciziilor concrete de interzicere a comercializării mărfurilor adoptate în aplicarea acestui sistem, precum, de exemplu, în cauza în care a fost pronunțată Hotărârea din 5 februarie 2004, Comisia/Franța (
11
). Astfel, evaluarea dovezii privind existența riscului pentru sănătatea publică trebuie să fie diferit în aceste două cazuri.
31.
Trebuie de asemenea subliniat că cererea introductivă a Comisiei nu vizează deciziile adoptate în aplicarea sistemului de autorizare prealabilă care au ca obiect interzicerea comercializării unui produs concret. Dimpotrivă, ea se referă doar la sistemul de autorizare prealabilă însuși.
32.
Din jurisprudența Curții rezultă că, în lipsa unei armonizări și în măsura în care subzistă incertitudini în stadiul actual al cercetării științifice, statele membre sunt cele care decid cu privire la nivelul la care înțeleg să asigure protecția sănătății și a vieții persoanelor și cu privire la cerința unei autorizări prealabile introducerii pe piață a produselor alimentare, ținând seama în același timp de cerințele liberei circulații a mărfurilor în interiorul Comunității (
12
).
33.
Rezultă de asemenea din jurisprudența Curții că revine autorităților naționale care invocă articolul 30 CE sarcina de a demonstra în fiecare caz, în lumina obiceiurilor alimentare naționale și ținând cont de rezultatele cercetării științifice internaționale, că reglementarea acestora este necesară pentru a proteja efectiv interesele vizate de dispoziția menționată și, în special, că din comercializarea produselor în cauză rezultă un risc real pentru sănătatea publică (
13
).
34.
Ar putea părea că există o discordanță între principiile jurisprudențiale sus-menționate. În timp ce, pe de o parte, în vederea examinării unei autorizări prealabile introducerii pe piață a produselor alimentare, este suficient să se demonstreze incertitudinile care subzistă în stadiul actual al cercetării științifice, pe de altă parte, este necesar să se demonstreze în fiecare caz, ținând seama de rezultatele cercetării științifice internaționale, că o comercializare a produselor în discuție prezintă un risc real pentru sănătatea publică.
35.
Tocmai în acest context trebuie efectuată distincția între sistemul de autorizare prealabilă și deciziile concrete de interzicere a comercializării mărfurilor adoptate în aplicarea acestui sistem. În opinia noastră, în cazul unui sistem de autorizare prealabilă, este suficient să se demonstreze incertitudinile care subzistă în stadiul actual al cercetării științifice, pe când, în cazul deciziilor concrete de interzicere a comercializării mărfurilor, trebuie să se demonstreze în fiecare caz, ținând seama de rezultatele cercetării științifice internaționale, că o comercializare a produselor în discuție prezintă un risc real pentru sănătatea publică.
36.
În consecință, apreciem că guvernul francez și-a adus la îndeplinire sarcina probei. O notă a AFSSA din 13 august 2008 și studiul AFSSA din aprilie 2007 constituie dovezi suficiente. Acestea demonstrează că, în stadiul actual al cercetării științifice, nu este cert că adjuvanții tehnologici sunt inofensivi pentru sănătatea publică.
37.
În ceea ce privește argumentul Comisiei potrivit căruia numai anumite categorii de adjuvanți tehnologici pot fi supuse autorizării prealabile, cu condiția ca recurgerea la un astfel de regim să fie direcționată în mod precis și justificată cu claritate pe baze științifice pentru fiecare categorie de adjuvanți tehnologici vizată, achiesăm la argumentul guvernului francez potrivit căruia, dată fiind evoluția permanentă a procedeelor de fabricație, este dificil să se evalueze anticipat unele substanțe susceptibile să fie utilizate ca adjuvanți tehnologici și să se identifice dinainte categoriile de adjuvanți tehnologici care ar fi inofensivi.
38.
Pentru a concluziona, considerăm că sistemul de autorizare prealabilă a adjuvanților tehnologici este justificat de motive de protecție a sănătății publice.
C — Procedura care permite modificarea listei pozitive a adjuvanților tehnologici autorizați
39.
Comisia critică sistemul autorizării prealabile a utilizării adjuvanților tehnologici pentru motivul că nu îndeplinește cerințele stabilite de jurisprudența Curții în materie, potrivit cărora o procedură care permite operatorilor economici să obțină înscrierea adjuvanților tehnologici pe lista națională a adjuvanților tehnologici autorizați trebuie să fie ușor accesibilă, trebuie să poată fi finalizată în termene rezonabile și, în cazul în care conduce la un refuz, acesta trebuie să poată face obiectul unei acțiuni în justiție.
40.
În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, o reglementare care condiționează comercializarea anumitor mărfuri de înscrierea prealabilă a acestora pe o „listă pozitivă” este conformă cu dreptul comunitar numai în cazul în care sunt întrunite mai multe condiții (
14
). Una dintre condiții prevede că această reglementare trebuie să fie însoțită de o procedură care să permită operatorilor economici să obțină înscrierea mărfurilor pe lista pozitivă națională a mărfurilor autorizate. Această procedură trebuie să fie ușor accesibilă, ceea ce presupune că trebuie să fie prevăzută în mod expres într-un act cu caracter general, trebuie să poată fi finalizată în termene rezonabile și, în cazul în care conduce la un refuz de înscriere, care trebuie să fie motivat, acesta trebuie să poată face obiectul unei acțiuni în justiție (
15
).
41.
În opinia noastră, condițiile sus-menționate se înscriu în sfera criteriilor care permit evaluarea proporționalității reglementării naționale vizate.
42.
După cum am arătat deja la punctul 19 din prezentele concluzii, Curtea a avut anterior ocazia să examineze sistemul de autorizare prealabilă a utilizării instituit prin Decretul din 1912. În Hotărârea din 5 februarie 2004, Comisia/Franța (
16
), Curtea s-a pronunțat în sensul că, în ceea ce privește Decretul din 1912, procedura care permite operatorilor economici să obțină înscrierea mărfurilor pe lista pozitivă națională a mărfurilor autorizate nu îndeplinește condițiile amintite la punctul 35 din prezentele concluzii.
43.
În ceea ce privește sistemul de autorizare prealabilă a utilizării instituit prin Decretul din 2001, Comisia pune accentul pe faptul că, deși prevede o procedură care permite modificarea sau completarea listei adjuvanților tehnologici autorizați, procedura în discuție nu îndeplinește, din mai multe motive, cerințele stabilite de jurisprudența Curții în materie.
44.
În primul rând, Comisia precizează că cererile de înscriere de noi substanțe pe lista adjuvanților tehnologici autorizați sunt soluționate în același mod, fără a ține cont de faptul că este vorba despre o substanță națională neautorizată încă sau despre o substanță fabricată și/sau comercializată în mod legal într-un alt stat membru. Acest element nu a fost contestat de guvernul francez. Totuși, acesta a susținut că împrejurarea că o substanță a fost comercializată într-un alt stat membru nu o poate scuti de o examinare din partea AFSSA și a autorităților franceze competente.
45.
Nu considerăm că tratamentul preferențial al noilor substanțe fabricate și/comercializate în mod legal ca adjuvanți tehnologici într-un alt stat membru în cadrul procedurii de autorizare figurează printre condițiile care trebuie respectate în vederea asigurării conformității cu dreptul comunitar a unei reglementări potrivit căreia comercializarea anumitor mărfuri este supusă unei autorizări prealabile. În caz contrar, acest lucru ar contraveni sistemului de autorizare prealabilă însuși.
46.
În al doilea rând (
17
), Comisia atrage atenția asupra faptului că, spre deosebire de cerința accesibilității procedurii de autorizare, decizia ministerială de stabilire a conținutului dosarelor privind cererea de înscriere nu a fost încă adoptată. Guvernul francez a replicat că AFSSA a publicat pe site-ul său internet, la 2 iulie 2003, documentul intitulat „Orientări pentru întocmirea unui dosar privind utilizarea unui adjuvant tehnologic în alimentația umană”, care constituie un ajutor pentru întocmirea dosarelor de solicitare a autorizației.
47.
Suntem în totalitate de acord cu analiza potrivit căreia posibilitatea de a avea acces la informațiile referitoare la întocmirea dosarelor privind cererea de înscriere are efect asupra accesibilității procedurii de autorizare. În plus, termenele prevăzute de Decretul din 2001 pentru soluționarea cererii de înscriere a unei substanțe pe lista adjuvanților tehnologici autorizați încep să curgă în ziua în care dosarul cererii este complet.
48.
Fără a fi necesară analizarea conținutului documentului „Orientări pentru întocmirea unui dosar privind utilizarea unui adjuvant tehnologic în alimentația umană”, împărtășim punctul de vedere al Comisiei potrivit căruia acest document nu poate, în orice caz, să se substituie deciziei ministeriale prevăzute la articolul 3 din Decretul din 2001, care trebuie să stabilească normele privind conținutul dosarelor de înregistrare.
49.
Astfel, persoana care solicită înscrierea unei substanțe pe lista adjuvanților tehnologici autorizați nu are legătură cu AFSSA, care este autorul documentului „Orientări pentru întocmirea unui dosar privind utilizarea unui adjuvant tehnologic în alimentația umană”. Potrivit articolului 3 din Decretul din 2001, solicitantul introduce cererea la Direcția generală concurență, consum și prevenire a fraudelor care soluționează, în definitiv, această cerere. Din punctul de vedere al solicitantului, AFSSA nu reprezintă decât un organ consultativ. Din acest motiv, documentul AFSSA nu are și nu poate avea efect obligatoriu față de persoanele care solicită înscrierea unei substanțe pe lista adjuvanților tehnologici autorizați.
50.
În al treilea rând, Comisia apreciază că durata procedurii, care este de aproximativ cinci luni minimum, ar trebui să fie considerabil redusă în ceea ce privește substanțele care provin din alte state membre în care sunt deja autorizate ca adjuvanți tehnologici. În orice caz, durata examinării dosarului de către autoritățile administrative ar fi nejustificată. Potrivit guvernului francez, o procedură cu o durată de aproape cinci luni, dintre care patru luni sunt rezervate pentru evaluarea de către AFSSA, nu este excesivă.
51.
Considerăm că cerința reducerii duratei procedurii de autorizare în cazul noilor substanțe fabricate și/sau comercializate în mod legal ca adjuvanți tehnologici într-un alt stat membru este, ca și cerința privind tratamentul preferențial al unor astfel de substanțe, nefondată.
52.
Cu toate acestea, trebuie să se examineze dacă durata procedurii de autorizare poate fi considerată un „termen rezonabil” în sensul jurisprudenței Curții (
18
).
53.
Potrivit articolului 3 din Decretul din 2001, procedura de autorizare ar putea fi finalizată în cel mai bun caz în termen de cinci luni. Cu toate acestea, modul de redactare a acestui articol și mai ales modul de calcul al termenului nu exclud o depășire a acestuia.
54.
În plus, termenul începe să curgă din ziua în care dosarul privind cererea de autorizare este complet. Ținând cont de incertitudinea referitoare la conținutul dosarului, momentul începerii termenului pare incert.
55.
În al patrulea rând, Comisia subliniază că Decretul din 2001 nu prevede care sunt căile de atac în cazul unei decizii de refuz de înscriere. Guvernul francez nu contestă acest aspect. Totuși, acesta susține că decizia de refuz de înscriere poate face obiectul unei acțiuni în justiție chiar dacă Decretul din 2001 nu precizează căile de atac împotriva unei astfel de decizii. Mai mult, în dreptul francez există o obligație generală de informare a justițiabililor cu privire la căile de atac disponibile, precum și la condițiile de exercitare a acestora.
56.
Cu privire la acest aspect, suntem de acord cu argumentul guvernului francez potrivit căruia cerința privind posibilitatea de a formula o acțiune împotriva deciziei de refuz de înscriere nu înseamnă că Decretul din 2001 ar trebui să prevadă căile de atac împotriva unei astfel de decizii. Guvernul francez a făcut dovada existenței unei reglementări generale, respectiv Codul administrativ (Code de justice administrative), care garantează, în mod general, posibilitatea formulării unei acțiuni împotriva oricărei decizii administrative.
57.
În concluzie, apreciem că prin omisiunea de a prevedea o procedură ușor accesibilă, care să permită operatorilor economici să obțină înscrierea adjuvanților tehnologici pe lista pozitivă națională a mărfurilor autorizate, susceptibilă să fie finalizată în termene rezonabile, Decretul din 2001, care condiționează comercializarea adjuvanților tehnologici de autorizarea prealabilă, nu este conform cu dreptul comunitar.
58.
Ținând cont de faptul că atât Decretul din 1912, cât și Decretul din 2001 nu cuprind, în opinia noastră, o procedură care să respecte principiul proporționalității, stabilirea decretului aplicabil la data relevantă, și anume termenul prevăzut în avizul motivat, este nesemnificativă. Cu toate acestea, apreciem că un aviz al autorităților franceze adresat întreprinderilor din sectorul alimentar, publicat în Journal officiel de la République française la 19 ianuarie 2002, în care se precizează că de la data publicării acestuia devin aplicabile dispozițiile Decretului din 2001 referitoare la depunerea dosarelor și la principiul liberei circulații, nu poate avea efecte obligatorii față de terți. În caz contrar, s-ar încălca principiul securității juridice care face parte din principiul statului de drept.
D — Sistemul de autorizare prealabilă și clauza de recunoaștere reciprocă
59.
În prezenta acțiune s-a ridicat problema dacă dreptul comunitar impune includerea în reglementarea națională a unor clauze de recunoaștere reciprocă.
60.
În Hotărârea din 10 februarie 2009, Comisia/Italia (
19
), Curtea a precizat din nou în mod clar că articolul 28 CE reflectă obligația de respectare a principiilor nediscriminării și recunoașterii reciproce a produselor fabricate și comercializate în mod legal în alte state membre, precum și pe cea de asigurare a unui acces liber pe piețele naționale pentru produsele comunitare. Rezultă din această jurisprudență că o clauză de recunoaștere reciprocă constituie unul dintre mijloacele de îndeplinire a obligației care decurge din articolul 28 CE.
61.
Cu toate acestea, articolul 30 CE autorizează anumite excepții de la obligația care decurge din articolul 28 CE. Această înseamnă că reglementarea națională care constituie o măsură cu efect echivalent nu trebuie să conțină o clauză de recunoaștere reciprocă dacă acest obstacol poate fi justificat de unul dintre motivele de interes general enumerate la articolul 30 CE. Dacă reglementarea respectivă ar conține o clauză de recunoaștere reciprocă, aceasta nu ar constitui o măsură cu efect echivalent.
62.
Comparând Hotărârea din 22 octombrie 1998, Comisia/Franța (
20
) cu Hotărârea din, Comisia/Franța (
21
), anumite rezerve ar putea surveni. În ambele cazuri, Comisia a reproșat Republicii Franceze că nu a introdus în reglementarea sa o clauză de recunoaștere reciprocă, omisiune care implica un obstacol în calea liberei circulații a mărfurilor. Dacă în primul caz Curtea a constatat existența unei neîndepliniri a obligațiilor, în al doilea caz a respins această critică privind neîndeplinirea obligațiilor. Cu toate acestea, respectivele cauze se deosebesc prin faptul că, dacă în al doilea caz Republica Franceză a făcut dovada că reglementarea sa, care constituia un obstacol în calea liberei circulații a mărfurilor, era justificată de protecția sănătății publice, în primul caz nu s-a invocat nicio considerație în legătură cu protecția sănătății publice.
IV — Cu privire la cheltuielile de judecată
63.
Potrivit articolului 69 alineatul (2) prima teză din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Franceze la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
V — Concluzie
64.
În temeiul considerațiilor de mai sus, propunem Curții:
—
să constate că, prin instituirea unui regim de autorizare prealabilă pentru adjuvanții tehnologici și pentru produsele alimentare la prepararea cărora au fost utilizați adjuvanți tehnologici care provin din alte state membre în care sunt fabricați și/sau comercializați în mod legal, regim care nu este însoțit de o procedură care să permită operatorilor economici să obțină înscrierea adjuvanților tehnologici care provin din alte state membre în care sunt fabricați și/sau comercializați în mod legal pe lista pozitivă națională a adjuvanților tehnologici autorizați, cu respectarea principiului proporționalității, Republica Franceză nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 28 CE;
—
să oblige Republica Franceză la plata cheltuielilor de judecată.
(
1
)	Limba originală: franceza.
(
2
)	De exemplu solvenții de extracție, care sunt armonizați prin Directiva 88/344/CE a Consiliului din 13 iunie 1988 de apropiere a legislațiilor statelor membre privind solvenții de extracție utilizați la fabricarea produselor alimentare și a ingredientelor alimentare (JO L 157, p. 28, Ediție specială, 13/vol. 8, p. 212).
(
3
)	De exemplu vinurile, care sunt reglementate prin Regulamentul (CE) nr. 1493/1999 al Consiliului din 17 mai 1999 privind organizarea comună a pieței vitivinicole (JO L 179, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 28, p. 190).
(
4
)	JO L 31, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 8, p. 68.
(
5
)	Sintagma „produse chimice” utilizată în Decretul din 1912 acoperă noțiunea „adjuvanți tehnologici” care în 1912 nu era cunoscută.
(
6
)	Este vorba despre o punere în întârziere complementară care anula și înlocuia scrisoarea de punere în întârziere din 3 iulie 1996 și avizul motivat din .
(
7
)	În conformitate cu solicitarea formulată de autoritățile franceze, Comisia a acceptat să prelungească termenul de răspuns la scrisoarea de punere în întârziere.
(
8
)	C-24/00, Rec., p. I-1277, punctul 23.
(
9
)	C-219/07, Rec., p. I-4475, punctul 23.
(
10
)	A se vedea Hotărârea din 20 februarie 1979, Rewe-Zentral (120/78, Rec., p. 649, punctul 8), Hotărârea din, Comisia/Italia (C-420/01, Rec., p. I-6445, punctul 29), Hotărârea din, Comisia/Italia (C-270/02, Rec., p. I-1559, punctul 21), Hotărârea din, Schwarz (C-366/04, Rec., p. I-10139, punctul 30).
(
11
)	Citată la nota de subsol 8, punctele 49-75.
(
12
)	A se vedea Hotărârea din 5 martie 2009, Comisia/Spania (C-88/07, Rep., I-1535, punctul 86 și jurisprudența citată).
(
13
)	A se vedea Hotărârea din 5 martie 2009, Comisia/Spania (citată la nota de subsol 12, punctul 89 și jurisprudența citată).
(
14
)	A se vedea Hotărârea din 16 iulie 1992, Comisia/Franța (C-344/90, Rec., p. I-4719, punctele 8-10 și jurisprudența citată), Hotărârea din, Comisia/Franța (citată la nota de subsol 8, punctul 25), precum și Hotărârea din, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers și Andibel (citată la nota de subsol 9, punctele 33-36).
(
15
)	A se vedea Hotărârea din 19 iunie 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers și Andibel (citată la nota de subsol 9, punctul 35 și jurisprudența citată).
(
16
)	Citată la nota de subsol 8, punctele 36-42.
(
17
)	Pentru o mai bună înțelegere, am modificat ordinea argumentelor Comisiei.
(
18
)	A se vedea jurisprudența citată la nota de subsol 15.
(
19
)	C-110/05, Rep., p. I-519, punctul 34 și jurisprudența citată.
(
20
)	C-184/96, Rec., p. I-6197.
(
21
)	Citată la nota de subsol 8.