62023CJ0588
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a zecea)
16 ianuarie 2025 (
*1
)
„Trimitere preliminară – Recuperarea unui ajutor ilegal și incompatibil – Regulamentul (UE) 2015/1589 – Articolul 16 – Beneficiar al unui ajutor individual identificat în decizia de recuperare a Comisiei Europene – Executarea deciziei de recuperare – Transferul ajutorului către o altă întreprindere ulterior deciziei de recuperare – Continuitate economică – Apreciere – Autoritate competentă – Extinderea obligației de recuperare la beneficiarul efectiv – Principiul contradictorialității – Articolele 41 și 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene”
În cauza C‑588/23,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Tribunale amministrativo regionale della Campania (Tribunalul Administrativ Regional din Campania, Italia), prin decizia din 18 septembrie 2023, primită de Curte la 25 septembrie 2023, în procedura
Scai Srl
împotriva
Regione Campania,
CURTEA (Camera a zecea),
compusă din domnul D. Gratsias, președinte de cameră, domnul I. Jarukaitis, președintele Camerei a patra, și domnul Z. Csehi (raportor), judecător,
avocat general: domnul A. Rantos,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
luând în considerare observațiile prezentate:
–
pentru Scai Srl, de A. Raviele și L. Visone, avvocati;
–
pentru guvernul italian, de G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de S. Fiorentino, avvocato dello Stato;
–
pentru Comisia Europeană, de A. Steiblytė, B. Stromsky și F. Tomat, în calitate de agenți,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolelor 108, 263 și 288 TFUE, a articolelor 41 și 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), precum și a articolelor 16 și 31 din Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9).
2
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Scai Srl, pe de o parte, și Regione Campania (Regiunea Campania, Italia), pe de altă parte, în legătură cu obligația impusă Scai de a rambursa cuantumul corespunzător unui ajutor ilegal și incompatibil cu piața internă de care beneficiase inițial o altă societate.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Regulamentul 2015/1589
3
Considerentul (25) al Regulamentului 2015/1589 are următorul cuprins:
„În cazul ajutoarelor ilegale care nu sunt compatibile cu piața internă, trebuie restabilită concurența efectivă. În acest scop, este necesară recuperarea fără întârziere a ajutorului, inclusiv a dobânzii. Este necesar ca recuperarea să se realizeze în conformitate cu procedurile de drept național. Aplicarea acestor proceduri nu trebuie să ridice obstacole în calea restabilirii concurenței nedenaturate, prin împiedicarea executării imediate și efective a deciziei Comisiei [Europene]. Pentru a obține acest rezultat, statele membre trebuie să ia toate măsurile necesare pentru a asigura efectul util al deciziei Comisiei.”
4
În capitolul II din acest regulament, intitulat „Procedura privind ajutorul notificat”, articolul 9 din acesta, intitulat la rândul lui „Decizii ale Comisiei de închidere a procedurii formale de investigare”, prevede la alineatul (5):
„În cazul în care constată că ajutorul notificat nu este compatibil cu piața internă, Comisia decide că acesta nu va fi acordat (denumită în continuare «decizie negativă»)”.
5
Capitolul III din regulamentul menționat, referitor la procedura privind ajutorul ilegal, cuprinde printre altele articolele 16 și 17 din acesta.
6
Articolul 16 din același regulament, intitulat „Recuperarea ajutorului”, prevede:
„(1)   Atunci când adoptă decizii negative în cazuri de ajutor ilegal, Comisia decide ca statul membru în cauză să ia toate măsurile necesare pentru recuperarea ajutorului de la beneficiar (denumită în continuare «decizie de recuperare»). Comisia nu solicită recuperarea ajutorului în cazul în care aceasta ar contraveni unui principiu general de drept al Uniunii.
[…]
(3)   Fără a aduce atingere unui ordin emis de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în temeiul articolului 278 TFUE, recuperarea se efectuează fără întârziere și în conformitate cu procedurile legislației naționale a statului membru în cauză, cu condiția ca acestea să permită executarea imediată și efectivă a deciziei Comisiei. În acest scop și în eventualitatea unei proceduri derulate în fața instanțelor naționale, statele membre în cauză parcurg toate etapele necesare permise de legislațiile naționale respective, inclusiv măsuri provizorii, fără a aduce atingere dreptului Uniunii.”
7
Articolul 31 din Regulamentul 2015/1589, intitulat „Destinatarul deciziilor”, prevede:
„(1)   Deciziile luate în temeiul articolului 7 alineatul (7), al articolului 8 alineatele (1) și (2) și al articolului 9 alineatul (9) se adresează întreprinderii sau asociației de întreprinderi vizate. Comisia notifică de îndată decizia destinatarului, acordându‑i posibilitatea de a indica Comisiei informațiile pe care le consideră ca intrând sub incidența obligației de păstrare a secretului profesional.
(2)   Toate celelalte decizii adoptate de Comisie în temeiul capitolelor II, III, V, VI și IX se adresează statelor membre vizate. […]”
8
Dispozițiile Regulamentului 2015/1589 menționate la punctele 4-7 din prezenta hotărâre au fost preluate din cele care figurau în Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 [TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1, Ediție specială 08/vol. 1, p. 41), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) nr. 734/2013 al Consiliului din 22 iulie 2013 (JO 2013, L 204, p. 15), pe care Regulamentul 2015/1589 l‑a abrogat.
Comunicarea privind recuperarea
9
Secțiunea 4.3 din Comunicarea Comisiei din 23 iulie 2019 privind recuperarea ajutoarelor de stat ilegale și incompatibile cu piața internă (JO 2019, C 247, p. 1, denumită în continuare „Comunicarea privind recuperarea”), referitoare la „[i]dentificarea beneficiarilor de la care trebuie recuperat ajutorul”, prevede la punctul 83:
„Ajutorul ilegal considerat incompatibil cu piața internă trebuie să fie recuperat de la beneficiarii care au beneficiat efectiv de acesta […] Atunci când beneficiarii ajutorului nu sunt identificați în decizia de recuperare, statul membru în cauză trebuie să analizeze situația individuală a fiecărei întreprinderi în cauză […]”
10
Secțiunea 4.3.2 din Comunicarea privind recuperarea, intitulată „Extinderea ordinului de recuperare; continuitate economică”, conține următorul pasaj:
„89.
Dacă, în etapa de executare a unei decizii de recuperare, ajutorul nu poate fi recuperat de la beneficiarul inițial întrucât a fost transferat unei alte întreprinderi, statul membru ar trebui să extindă recuperarea la întreprinderea care beneficiază efectiv de avantajul respectiv în urma transferului de activități și să se asigure că obligația de recuperare nu este eludată […]
90.
Curtea de Justiție a operat o distincție între două mijloace de transferare a activităților unei întreprinderi. Acestea sunt (i) vânzarea totală sau parțială a activelor sale, în urma căreia activitatea nu mai este efectuată de aceeași persoană juridică (vânzare de active – «asset deal»); și (ii) vânzarea acțiunilor sale, în urma căreia întreprinderea care a beneficiat de ajutor își păstrează personalitatea juridică și continuă să își desfășoare activitățile (vânzare de acțiuni – «share deal») […]
4.3.2.1. Vânzarea de active («asset deal»)
91.
În cazul în care beneficiarul ajutorului incompatibil înființează o nouă societate sau își transferă activele către o altă întreprindere pentru a‑și continua activitățile în tot sau în parte, continuarea acestor activități poate prelungi denaturarea concurenței cauzată de ajutor. În consecință, societatea nou-înființată sau cumpărătorul activelor poate fi obligat, dacă păstrează acest avantaj, să restituie ajutorul în cauză.
92.
În cadrul unui scenariu de vânzare de active, Comisia evaluează existența continuității economice între întreprinderi de la caz la caz, utilizând un set deschis de criterii necumulative. În special, Comisia poate lua în considerare următoarele criterii […]: (i) domeniul de aplicare al transferului (active […] și pasive, păstrarea forței de muncă și/sau conducerea); (ii) prețul transferului […] (iii) identitatea acționarilor sau a proprietarilor vânzătorului și ai cumpărătorului; (iv) momentul în care are loc transferul (în cursul examinării preliminare în temeiul articolului 4 din Regulamentul de procedură sau al procedurii formale de investigare în temeiul articolului 6 din regulamentul menționat sau după adoptarea deciziei de recuperare); (v) logica economică a funcționării […]”
Dreptul italian
11
Articolul 48 din legge n. 234 – Norma generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa delle politiche dell’Unione europea (Legea nr. 234 privind normele generale privind participarea Italiei la formarea și la punerea în aplicare a reglementării și a politicilor Uniunii Europene) din 24 decembrie 2012 (GURI nr. 3 din 4 ianuarie 2013), în versiunea aplicabilă faptelor din litigiul principal (denumită în continuare „Legea nr. 234/2012”), intitulat „Proceduri de recuperare”, prevede la alineatele 1-3:
„1.   Societatea Equitalia SpA colectează sumele datorate ca urmare a deciziilor de recuperare menționate la articolul 16 din Regulamentul [2015/1589], indiferent de forma ajutorului și de entitatea care l‑a acordat.
2.   În urma notificării unei decizii de recuperare prevăzute la alineatul 1, printr‑un decret care urmează să fie adoptat în termen de 45 de zile de la data notificării deciziei, ministrul competent în materie desemnează, dacă este cazul, persoanele obligate la rambursarea ajutorului, stabilește sumele datorate și determină modalitățile și termenele de plată. În prezența mai multor administrații competente, președintele Consiliului de Miniștri numește prin decret, în termen de 15 zile de la data notificării deciziei de recuperare, un administrator extraordinar care trebuie identificat în cadrul administrațiilor care au acordat ajutoarele care fac obiectul deciziei de recuperare sau al celor care sunt vizate din punct de vedere teritorial de măsurile de ajutor, și definește modalitățile de punere în aplicare a deciziei de recuperare prevăzute la alineatul 1. Administratorul extraordinar identifică, prin decizie proprie, în termen de 45 de zile de la decretul de numire, persoanele obligate la rambursarea ajutorului, stabilește sumele datorate și determină modalitățile și termenele de plată. Administrațiile care au acordat ajutorul care face obiectul procedurii de recuperare furnizează fără întârziere administratorului extraordinar, la cererea acestuia, datele și orice alte elemente necesare pentru buna executare a deciziei de recuperare menționate la alineatul 1. Administratorul extraordinar nu are dreptul la nicio remunerație. Administratorul extraordinar exercită activitățile legate de misiunea care i‑a fost încredințată cu resursele umane, financiare și materiale ale administrațiilor competente, prevăzute de legislația în vigoare. Decretul ministrului competent, decizia administratorului extraordinar și decizia menționată la alineatul 3 constituie titluri executorii împotriva destinatarilor lor.
3.   În cazurile în care autoritatea competentă nu este statul, decizia de identificare a persoanelor obligate să ramburseze ajutorul, prin care se stabilesc sumele datorate și se determină modalitățile și termenele de plată, este adoptată de regiune, de provincia autonomă sau de autoritatea teritorială competentă. Activitățile menționate la alineatul 1 sunt efectuate de concesionarul încasării veniturilor de la entitatea teritorială în cauză.”
Litigiul principal și întrebările preliminare
12
Buonotourist Srl era o societate privată care exploata servicii de transport public local pe baza unor concesiuni regionale și municipale.
13
Printr‑o decizie din 7 noiembrie 2012, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) a recunoscut dreptul Buonotourist de a primi o compensație suplimentară de serviciu public pentru furnizarea de servicii de transport de călători cu autobuzul pe baza unor concesiuni acordate de regiunea Campania, pentru anii 1996-2002, cuantificată la 1111572,00 euro, cu dobânzile aferente.
14
La 5 decembrie 2012, autoritățile italiene au notificat Comisiei, în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) TFUE, un ajutor de stat constând în acordarea societății Buonotourist a compensației suplimentare menționate la punctul anterior, în executarea deciziei Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) din 7 noiembrie 2012. Ajutorul a fost plătit societății Buonotourist de către regiunea Campania la 21 decembrie 2012.
15
Prin scrisoarea din 20 februarie 2014, Comisia a informat Republica Italiană asupra deciziei sale de a iniția procedura formală de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE.
16
La 19 ianuarie 2015, Comisia a adoptat Decizia (UE) 2015/1075 privind ajutorul de stat SA.35843 (2014/C) (ex 2012/NN) pus în aplicare de Italia – Compensații suplimentare pentru obligațiile de serviciu public pentru Buonotourist (JO 2015, L 179, p. 128), prin care a constatat că compensația suplimentară acordată Buonotourist în executarea deciziei Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) din 7 noiembrie 2012 constituia un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, incompatibil cu piața internă, acordat acestei societăți cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) TFUE, și a dispus ca autoritățile italiene să o recupereze de la aceasta din urmă (denumită în continuare „decizia Comisiei din 19 ianuarie 2015”).
17
Buonotourist a introdus la Tribunalul Uniunii Europene o acțiune în anularea Deciziei Comisiei din 19 ianuarie 2015. Această acțiune a fost respinsă prin Hotărârea din 11 iulie 2018, Buonotourist/Comisia (T‑185/15, EU:T:2018:430). Recursul formulat de Buonotourist a fost respins prin Hotărârea Curții din 4 martie 2020, Buonotourist/Comisia (C‑586/18 P, EU:C:2020:152).
18
În temeiul unui act de divizare parțială a întreprinderii intervenit la 21 iulie 2011, Buonotourist TPL s‑a substituit Buonotourist în cadrul unui contract de atribuire provizorie referitor la o linie de transport regional cu autobuzul. În temeiul unui alt act de divizare a întreprinderii, intervenit la 21 octombrie 2013, Autolinee Buonotourist TPL Srl s‑a substituit Buonotourist TPL în cadrul acestui contract de atribuire provizorie. Pe baza unui contract de leasing financiar încheiat la 10 mai 2019, care a încetat la 1 iulie 2021, Autolinee Buonotourist TPL a închiriat societății Scai ramura de activitate cuprinzând printre altele contractele de servicii, personalul și autobuzele pentru exploatarea serviciilor minime de transport public local. Pentru a continua serviciul de transport public local, regiunea Campania a încredințat prestarea serviciului către AIR Campania, pe care o deține parțial. Această societate a achiziționat de la Scai mijloacele necesare pentru prestarea serviciului.
19
Buonotourist, Buonotourist TPL și Autolinee Buonotourist TPL au fost declarate în faliment în perioada 2018-2020.
20
După ce a încercat fără succes să recupereze ajutorul de stat vizat de Decizia Comisiei din 19 ianuarie 2015 de la Buonotourist, de la Buonotourist TPL și de la Autolinee Buonotourist TPL, regiunea Campania a dispus, printr‑un decret din 7 februarie 2023, ca Scai să ramburseze acest ajutor, întemeindu‑se pe existența unei continuități economice între Buonotourist și aceasta din urmă (denumit în continuare „ordinul de recuperare”).
21
Scai a introdus o cale de atac împotriva ordinului de recuperare la Tribunale amministrativo regionale della Campania (Tribunalul Administrativ Regional din Campania, Italia), care este instanța de trimitere, invocând printre altele o încălcare a articolelor 108, 109 și 288 TFUE, o încălcare a articolului 48 din Legea nr. 234/2012, un abuz de putere și o încălcare a Comunicării privind recuperarea.
22
În susținerea acțiunii formulate, Scai a invocat, mai întâi, faptul că regiunea Campania, prin emiterea ordinului de recuperare, exercitase în mod nelegal competențele conferite Comisiei. Astfel, în timp ce Decizia Comisiei din 19 ianuarie 2015 era adresată, potrivit Scai, unor destinatari preciși, și anume Republica Italiană și Buonotourist, regiunea Campania ar fi extins domeniul de aplicare al acesteia, încălcând astfel articolul 288 TFUE și Comunicarea privind recuperarea.
23
Scai a adăugat că, procedând astfel, ordinul de recuperare fusese adoptat făcând referire la o procedură care s‑a desfășurat în fața Comisiei și la care aceasta nu a participat. În plus, aceasta a apreciat că ar fi fost privată de dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă, întrucât nu era îndreptățită să sesizeze Tribunalul cu o acțiune împotriva Deciziei Comisiei din 19 ianuarie 2015, a cărei destinatară nu era. Aceasta subliniază că nu s‑a putut pronunța nici cu privire la existența ajutorului în discuție în litigiul principal, nici cu privire la compatibilitatea acestuia din urmă cu piața internă, nici cu privire la legalitatea extinderii ordinului de recuperare.
24
În continuare, Scai a contestat existența unei continuități economice între ea și Autolinee Buonotourist TPL, o astfel de continuitate neputând fi dedusă, în opinia sa, din împrejurarea că această din urmă societate i‑a închiriat un sector de activitate.
25
Scai a contestat de asemenea ideea că ar fi obținut, prin contractul de leasing financiar, un avantaj anticoncurențial, întrucât nu s‑ar fi putut constata nicio cumpărare de bunuri sau de servicii în condiții mai favorabile decât cele de pe piață. În special, închirierea ramurii de activitate a societății Autolinee Buonotourist TPL, care încetase deja în cursul anului 2021, ar fi fost încheiată pentru o chirie rezonabilă, ținând seama de obiectul limitat al contractului de închiriere, și, la sfârșitul contractului, Scai nu ar fi păstrat niciun bun material sau imaterial al locatorului.
26
În apărare, regiunea Campania susține în fața instanței de trimitere că era competentă să adopte ordinul de recuperare în privința reclamantei din litigiul principal, întrucât existau indicii obiective și subiective care stabileau existența unei continuități economice anterioare între societățile în cauză și Scai, astfel cum ar rezulta din schimburile acesteia cu Comisia. Astfel, Scai ar fi obținut, în temeiul contractului de leasing financiar, dreptul de a utiliza toate activele corporale și necorporale necesare exercitării activității societății care a beneficiat inițial de ajutor, precum și un drept de opțiune și de preempțiune, care i‑ar asigura, în anumite condiții, o poziție privilegiată în cazul vânzării Autolinee Buonotourist TPL.
27
Regiunea Campania a precizat că avea dreptul să extindă domeniul de aplicare subiectiv al Deciziei Comisiei din 19 ianuarie 2015, întrucât din articolul 48 alineatele 2 și 3 din Legea nr. 234/2012 rezultă că, în urma unei decizii de recuperare a Comisiei, ministrul competent în materie sau autoritatea teritorială competentă desemnează, dacă este cazul, persoanele obligate la rambursarea ajutorului.
28
Instanța de trimitere ridică, în primul rând, problema conformității cu articolele 108 și 288 TFUE, precum și cu Regulamentul 2015/1589 a unei legislații naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care permite autorităților naționale competente, atunci când Comisia a identificat în decizia sa de recuperare întreprinderea care trebuie să ramburseze ajutorul în discuție, să extindă calitatea de beneficiar al ajutorului pentru motivul că există o continuitate economică între această întreprindere identificată în decizia de recuperare și întreprinderea în privința căreia se realizează această extindere. Astfel, o asemenea legislație națională ar aduce atingere competențelor Comisiei, astfel cum sunt prevăzute de dreptul Uniunii, întrucât, în cazul în care această instituție a adresat o decizie de recuperare unui destinatar determinat, numai instituția menționată ar putea decide o eventuală extindere justificată de o continuitate economică.
29
Instanța de trimitere adaugă că, dacă adoptarea deciziei de extindere ar fi lăsată în competența autorităților naționale, în cazul în care destinatarul deciziei de recuperare a fost identificat exact de Comisie, această posibilitate ar depăși simpla executare a deciziilor Comisiei, astfel încât instanța națională, care este însărcinată cu controlul legalității actului național de recuperare, ar ajunge în mod indirect să controleze aspecte care țin de competența exclusivă a Comisiei.
30
Potrivit instanței de trimitere, hotărârile Curții s‑au referit până în prezent la principiul continuității economice, iar nu la problema de a ști care este autoritatea competentă să aprecieze existența unei astfel de continuități economice. Cu toate acestea, ea face referire la anumite decizii adoptate de Comisie care extind domeniul de aplicare al beneficiarilor ca urmare a unui transfer de active și subliniază, în această privință, că respectivele decizii arată că, atunci când continuitatea economică este dedusă, precum în speță, dintr‑un acord de cesiune de active, decizia de extindere corespunzătoare a fost adoptată întotdeauna de Comisie. În plus, instanța de trimitere precizează că nu ridică problema dacă este îndeplinită în prezenta cauză condiția continuității economice.
31
Instanța de trimitere arată că, în speță, faptul că au existat schimburi de corespondență între autoritatea națională competentă și Comisie nu înseamnă că aceasta și‑a exercitat puterea de apreciere, întrucât aceste schimburi nu ar fi luat forma unor acte obligatorii, ci a unor simple note redactate, în plus, în termeni dubitativi și făcând trimitere la necesitatea unei investigații factuale mai aprofundate.
32
În al doilea rând, instanța de trimitere ridică problema conformității unei legislații naționale precum cea în discuție în litigiul principal cu garanțiile procedurale prevăzute de dreptul Uniunii, în special cu principiul contradictorialității și cu respectarea dreptului la apărare, consacrate în opinia sa la articolul 41 din cartă, precum și cu dreptul la protecție jurisdicțională efectivă, consacrat la articolul 47 din aceasta. Ea arată că, în fața sa, Scai a susținut că, în urma nerespectării competențelor Comisiei, a fost privată de garanțiile procedurale, atât în ceea ce privește decizia inițială a Comisiei, cât și atunci când a fost ea însăși vizată de obligația de recuperare a ajutorului, în măsura în care singurul său interlocutor a fost autoritatea națională. Instanța de trimitere consideră că posibilitatea ca o parte aflată în situația societății Scai să conteste în fața instanței naționale actele autorității naționale nu este suficientă pentru a asigura persoanei interesate respectarea garanțiilor procedurale consacrate de dreptul Uniunii, precum și o protecție jurisdicțională efectivă, din moment ce aceasta ar implica pronunțarea cu privire la existența unei continuități economice, ceea ce ar ține doar de puterea de apreciere a Comisiei.
33
În aceste condiții, Tribunale amministrativo regionale della Campania (Tribunalul Administrativ Regional din Campania) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolele 108 și 288 TFUE, precum și articolele 16 și 31 din Regulamentul 2015/1589 se opun unei reglementări naționale precum articolul 48 din [Legea nr. 234/2012], care permite autorității naționale, în faza de executare a unei decizii de recuperare, să extindă sfera persoanelor obligate să restituie un ajutor ilegal, prin intermediul unei aprecieri a continuității economice între întreprinderi, fără a exclude această competență atunci când Comisia a identificat deja destinatarii direcți, excluzând astfel competența Comisiei în materie de ajutoare de stat?
2)
Articolele 263 și 288 TFUE, articolele 41 și 47 din cartă și articolele 16 și 31 din Regulamentul 2015/1589 se opun unei reglementări naționale precum articolul 48 din Legea nr. [234/2012] privind ajutoarele de stat, în măsura în care, prevăzând că statul, cu ocazia executării unei decizii de recuperare, identifică, dacă este cazul, persoanele obligate la rambursarea ajutorului, permite executarea deciziei și împotriva unei persoane autonome, alta decât destinatarii deciziei, care nu a participat la procedura în fața Comisiei, nu a beneficiat de garanțiile contradictorialității și, în consecință, nu poate formula o cale de atac împotriva deciziei menționate la Tribunalul Uniunii Europene?”
Cu privire la întrebările preliminare
34
Prin intermediul celor două întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 108 și articolul 288 al patrulea paragraf TFUE, articolele 16 și 31 din Regulamentul 2015/1589, precum și articolele 41 și 47 din cartă trebuie interpretate în sensul că, în situația în care o decizie a Comisiei dispune recuperarea unui ajutor de stat de la un beneficiar pe care îl identifică, se opun unei legislații naționale în temeiul căreia autoritățile naționale competente, în cadrul misiunii lor de executare a acestei decizii, pot dispune recuperarea respectivului ajutor de la o altă întreprindere ca urmare a existenței unei continuități economice între aceasta din urmă și beneficiarul ajutorului identificat în decizia menționată.
35
În primul rând, este necesar să se arate că articolul 288 al patrulea paragraf TFUE prevede că o decizie „este obligatorie în toate elementele sale” și că, atunci când „indică destinatarii”, ea este obligatorie numai pentru aceștia.
36
Pe de altă parte, din articolul 31 din Regulamentul 2015/1589 rezultă că deciziile prin care se constată incompatibilitatea ajutorului notificat cu piața internă („decizii negative”), adoptate în temeiul articolului 9 alineatul (5) din acest regulament, precum și deciziile prin care se dispune recuperarea ajutorului, adoptate în temeiul articolului 16 din regulamentul menționat, se adresează statelor membre vizate, ceea ce rezultă de asemenea din jurisprudența Curții (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 septembrie 2002, Falck și Acciaierie di Bolzano/Comisia, C‑74/00 P și C‑75/00 P, EU:C:2002:524, punctele 81-83).
37
Din considerațiile care preced reiese că, în speță, decizia Comisiei din 19 ianuarie 2015 are ca unic destinatar Republica Italiană și că Buonotourist, desemnată în această decizie ca fiind beneficiarul ajutorului de stat în cauză, nu este destinatara acestei decizii.
38
În al doilea rând, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, statul membru destinatar al unei decizii prin care este obligat să recupereze ajutoare ilegale este ținut, în temeiul articolului 288 TFUE, să ia toate măsurile necesare pentru a asigura executarea respectivei decizii [Hotărârea din 15 septembrie 2022, Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, punctul 39 și jurisprudența citată].
39
În această privință, reiese din considerentul (25) al Regulamentului 2015/1589 și din articolul 16 alineatul (3) prima teză din acesta că recuperarea unui ajutor se efectuează fără întârziere și în conformitate cu procedurile legislației naționale a statului membru în cauză, cu condiția ca acestea să permită executarea imediată și efectivă a deciziei Comisiei. În acest scop, potrivit articolului 16 alineatul (3) ultima teză din regulamentul menționat, statele membre în cauză parcurg „toate etapele necesare” permise de legislațiile naționale respective, inclusiv măsuri provizorii, fără a aduce atingere dreptului Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 mai 2010, Scott și Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, punctul 28, precum și Hotărârea din 11 septembrie 2014, Comisia/Germania, C‑527/12, EU:C:2014:2193, punctul 38). Statul membru trebuie să realizeze o recuperare efectivă a sumelor datorate (Hotărârea din 5 mai 2011, Comisia/Italia, C‑305/09, EU:C:2011:274, punctul 27).
40
În plus, potrivit jurisprudenței Curții, întrucât principalul obiectiv urmărit prin rambursarea unui ajutor de stat plătit ilegal este eliminarea denaturării concurenței cauzate de avantajul concurențial generat de ajutorul ilegal, un astfel de ajutor trebuie recuperat de la societatea care continuă activitatea economică a întreprinderii care a beneficiat de acest ajutor atunci când este stabilit că societatea respectivă păstrează beneficiul efectiv al avantajului concurențial legat de acordarea ajutorului menționat (Hotărârea din 7 martie 2018, SNCF Mobilités/Comisia, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, punctele 104 și 106, precum și jurisprudența citată). De altfel, este ceea ce amintește punctul 83 prima teză din Comunicarea privind recuperarea.
41
Considerațiile expuse la punctele 38-40 din prezenta hotărâre se opun astfel unei interpretări a articolului 288 TFUE în sensul că statele membre ar fi obligate să recupereze un ajutor de stat declarat ilegal și incompatibil printr‑o decizie a Comisiei numai de la beneficiarul ajutorului în cauză identificat în această decizie.
42
Astfel, în ceea ce privește o decizie de recuperare care identifică în mod precis, precum în speță, beneficiarul unui ajutor individual, este necesar să se arate că această identificare corespunde, după cum subliniază Comisia în observațiile sale, numai unei evaluări a situației efectuate cu ocazia adoptării acestei decizii, în funcție de informațiile de care dispune instituția menționată la acel moment precis.
43
Prin urmare, identificarea menționată face parte din identificarea ajutorului vizat de decizia Comisiei. În consecință, această din urmă decizie nu poate fi interpretată în sensul că împiedică statul membru în cauză să recupereze ajutorul în discuție de la o altă întreprindere atunci când, conform jurisprudenței citate la punctul 40 din prezenta hotărâre, această altă întreprindere continuă activitatea economică a beneficiarului ajutorului și păstrează beneficiul efectiv al avantajului concurențial legat de acordarea ajutorului.
44
Astfel, se poate întâmpla ca avantajul concurențial legat de acordarea unui ajutor individual să fie transmis unei alte întreprinderi ulterior adoptării deciziei de recuperare de către Comisie, de exemplu cu ocazia unei cesiuni de active, astfel cum amintesc punctele 89-92 din Comunicarea privind recuperarea.
45
În ceea ce privește cazul unui transfer de active, o continuitate economică între societățile care sunt părți la transfer este evaluată în funcție de obiectul transferului, și anume activele și pasivele, menținerea forței de muncă, activele grupate, de prețul transferului, de identitatea acționarilor sau a proprietarilor întreprinderii dobânditoare și a primei întreprinderi, de momentul în care a avut loc transferul, și anume după începerea investigației, deschiderea procedurii sau decizia finală, sau chiar de logica economică a operațiunii (Hotărârea din 7 martie 2018, SNCF Mobilités/Comisia, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, punctul 108 și jurisprudența citată).
46
În consecință, în cadrul misiunii lor de recuperare a ajutorului și în scopul de a garanta deplina efectivitate a unei decizii de recuperare a Comisiei care identifică în mod precis beneficiarul ajutorului, precum și de a elimina efectiv denaturarea concurenței cauzată de avantajul concurențial legat de primirea ajutorului, autoritățile și instanțele naționale sunt obligate să identifice o altă întreprindere decât cea identificată în această decizie de recuperare, în ipoteza în care avantajul legat de ajutorul în cauză a fost transferat efectiv acestei alte întreprinderi ulterior adoptării deciziei de recuperare menționate.
47
Existența unei asemenea obligații în sarcina autorităților naționale este confirmată de jurisprudența constantă a Curții, care amintește că instanțele naționale și Comisia îndeplinesc roluri complementare și distincte (Hotărârea din 7 decembrie 2023, RegioJet și STUDENT AGENCY, C‑700/22, EU:C:2023:960, punctul 13) și că instanțele naționale pot, în materia ajutoarelor de stat, să fie învestite cu soluționarea unor litigii cu privire la interpretarea și la aplicarea noțiunii de „ajutor”, prevăzută la articolul 107 alineatul (1) TFUE, dar nu sunt competente pentru a se pronunța asupra compatibilității unui ajutor de stat cu piața internă, această din urmă apreciere fiind de competența exclusivă a Comisiei, acționând sub controlul instanței Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 martie 2020, Buonotourist/Comisia, C‑586/18 P, EU:C:2020:152, punctul 90 și jurisprudența citată).
48
În ceea ce privește îndoielile instanței de trimitere cu privire la natura decizională sau nedecizională a notelor și a instrucțiunilor informale furnizate de serviciile Comisiei autorităților naționale pentru a efectua analiza continuității economice, Curtea a statuat că astfel de luări de poziție nu figurează printre actele care pot fi adoptate în temeiul Regulamentului 2015/1589 și nu se poate considera că sunt obligatorii pentru instanța națională. Curtea a precizat însă că, în măsura în care elementele cuprinse în luări de poziție de această natură, precum și în avizele Comisiei solicitate eventual de instanța națională urmăresc facilitarea îndeplinirii sarcinii autorităților naționale în cadrul punerii în aplicare imediate și efective a deciziei de recuperare și ținând cont de principiul cooperării loiale, prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE, instanța națională trebuie să le aibă în vedere ca element de apreciere în litigiul cu care este sesizată și să motiveze decizia ținând seama de toate înscrisurile depuse la dosar (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 februarie 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, punctele 26, 28 și 31).
49
În al treilea rând, având în vedere indicațiile instanței de trimitere, rezumate la punctul 32 din prezenta hotărâre, trebuie, în ceea ce privește articolele 41 și 47 din cartă, să se distingă între, pe de o parte, posibilitatea unei întreprinderi aflate într‑o situație precum cea a reclamantei din litigiul principal de a participa la procedura de investigare a unui ajutor de stat de către Comisie și, dacă este cazul, să se conteste decizia acesteia din urmă prin care ajutorul respectiv este declarat ilegal și incompatibil, și, pe de altă parte, posibilitatea acestei întreprinderi de a participa la procedura în fața unei autorități naționale care poate conduce la o decizie prin care se constată existența unei continuități economice între întreprinderea menționată și beneficiarul ajutorului identificat în decizia Comisiei și prin care aceeași întreprindere este obligată să restituie ajutorul în cauză, precum și, dacă este cazul, posibilitatea de a contesta această decizie națională.
50
Primo, în ceea ce privește procedura în fața Comisiei, este necesar să se arate că procedura de control al ajutoarelor de stat este, ținând seama de economia sa generală, o procedură deschisă față de statul membru responsabil, având în vedere obligațiile sale de acordare a ajutorului în temeiul dreptului Uniunii. În această procedură, părțile interesate, altele decât statul membru în cauză, nu pot pretinde ele însele o dezbatere în contradictoriu cu Comisia, precum cea existentă în beneficiul statului membru respectiv. Procedura menționată nu este o procedură inițiată împotriva beneficiarului sau a beneficiarilor ajutoarelor, ceea ce ar presupune că acesta sau aceștia ar putea să se prevaleze de drepturi atât de extinse precum dreptul la apărare în sine (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 martie 2020, Comisia/Gmina Miasto Gdynia și Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punctele 73-75).
51
În ceea ce privește ipoteza în care beneficiarul efectiv al unui ajutor, desemnat ca atare într‑un act național de recuperare ca urmare a existenței unei continuități economice cu beneficiarul anterior, nu ar fi putut formula o acțiune în anulare în temeiul articolului 263 TFUE împotriva deciziei Comisiei prin care acest ajutor este declarat ilegal și incompatibil și prin care se dispune recuperarea sa, este necesar să se observe că unui astfel de beneficiar efectiv i se garantează totuși o protecție jurisdicțională prin dreptul Uniunii.
52
Astfel, reiese din jurisprudența Curții că controlul de către instanța națională cu privire la un act național prin care se urmărește recuperarea unui ajutor de stat ilegal și incompatibil trebuie să fie considerat ca fiind simpla manifestare a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă consacrat la articolul 47 din cartă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 mai 2010, Scott și Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, punctul 25, precum și jurisprudența citată).
53
În acest context, beneficiarul efectiv poate de asemenea să conteste în fața instanței naționale validitatea deciziei Comisiei care a declarat ajutorul ilegal și incompatibil, în cazul în care acest beneficiar efectiv nu ar fi putut, fără nicio îndoială, să introducă o acțiune directă, în temeiul articolului 263 TFUE, împotriva acestei decizii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 februarie 2011, Bolton Alimentari, C‑494/09, EU:C:2011:87, punctele 22 și 23, precum și jurisprudența citată, și Hotărârea din 25 iulie 2018, Georgsmarienhütte ș.a., C‑135/16, EU:C:2018:582, punctul 17, precum și jurisprudența citată). Desigur, instanța națională nu este competentă să constate ea însăși nevaliditatea unei astfel de decizii, numai Curtea fiind abilitată să constate nevaliditatea actelor Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iulie 2007, Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, punctul 53 și jurisprudența citată). Cu toate acestea, atunci când o instanță națională apreciază că unul sau mai multe motive de nevaliditate a unui act al Uniunii prezentate de părți sau, dacă este cazul, invocate din oficiu sunt întemeiate, aceasta trebuie să suspende judecarea cauzei și să sesizeze Curtea cu o procedură de trimitere preliminară în aprecierea validității, aceasta din urmă fiind singura competentă să constate nevaliditatea unui act al Uniunii (Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami ș.a./Parlamentul și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punctul 96, precum și jurisprudența citată).
54
Secundo, în ceea ce privește respectarea drepturilor beneficiarului efectiv al unui ajutor în cadrul unei proceduri în fața unei autorități naționale care poate conduce la o decizie prin care se constată existența unei continuități economice și se dispune recuperarea ajutorului de la acest beneficiar efectiv, trebuie să se observe de la bun început că, așa cum reiese din cuprinsul punctului 32 din prezenta hotărâre, instanța de trimitere pornește de la premisa potrivit căreia constatarea existenței unei continuități economice ține numai de puterea de apreciere a Comisiei. Or, din cuprinsul punctelor 41 și 43 din prezenta hotărâre reiese că această premisă este eronată.
55
În orice caz, deși din modul de redactare a articolului 41 din cartă rezultă că acesta nu este adresat statelor membre (Hotărârea din 17 iulie 2014, YS ș.a., C‑141/12 și C‑372/12, EU:C:2014:2081, punctul 67), nu este mai puțin adevărat că, potrivit jurisprudenței Curții, obligația de a respecta dreptul la apărare al destinatarilor unor decizii care afectează în mod sensibil interesele acestora revine astfel în principiu administrațiilor statelor membre atunci când acestea adoptă măsuri care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii (Hotărârea din 10 septembrie 2013, G. și R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, punctul 35). Prin urmare, revine autorității naționale care intenționează să adopte o decizie de recuperare a unui ajutor declarat ilegal de la beneficiarul efectiv al acestui ajutor sarcina de a asigura respectarea dreptului la apărare al acestuia din urmă.
56
În plus, din cuprinsul punctului 52 din prezenta hotărâre reiese că beneficiarul efectiv al ajutorului trebuie să dispună de posibilitatea de a obține controlul unei asemenea decizii de către o instanță națională care, în cazul în care are îndoieli cu privire la interpretarea dreptului Uniunii, poate sau, după caz, trebuie să sesizeze Curtea cu o procedură de trimitere preliminară, în conformitate cu articolul 267 TFUE.
57
Având în vedere ceea ce precedă, este necesar să se răspundă la întrebările adresate că articolul 108 și articolul 288 al patrulea paragraf TFUE, articolele 16 și 31 din Regulamentul 2015/1589, precum și articolele 41 și 47 din cartă trebuie interpretate în sensul că, în situația în care o decizie a Comisiei dispune recuperarea unui ajutor de stat de la un beneficiar pe care îl identifică, nu se opun unei legislații naționale în temeiul căreia autoritățile naționale competente, în cadrul misiunii lor de executare a acestei decizii, pot dispune recuperarea respectivului ajutor de la o altă întreprindere ca urmare a existenței unei continuități economice între aceasta din urmă și beneficiarul ajutorului identificat în decizia menționată.
Cu privire la cheltuielile de judecată
58
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a zecea) declară:
Articolul 108 și articolul 288 al patrulea paragraf TFUE, articolele 16 și 31 din Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 [TFUE], precum și articolele 41 și 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
trebuie interpretate în sensul că,
în situația în care o decizie a Comisiei Europene dispune recuperarea unui ajutor de stat de la un beneficiar pe care îl identifică, nu se opun unei legislații naționale în temeiul căreia autoritățile naționale competente, în cadrul misiunii lor de executare a acestei decizii, pot dispune recuperarea respectivului ajutor de la o altă întreprindere ca urmare a existenței unei continuități economice între aceasta din urmă și beneficiarul ajutorului identificat în decizia menționată.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.