62019CC0001
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
GERARD HOGAN
11 päivänä maaliskuuta 2021 (
1
)
Lausuntomenettely 1/19,
jonka Euroopan parlamentti on pannut vireille
SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukainen lausuntopyyntö – Naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta tehty yleissopimus (Istanbulin yleissopimus) – Unionin liittyminen yleissopimukseen – Unionin ulkoinen toimivalta – Asianmukaiset oikeusperustat – SEUT 78 artiklan 2 kohta – SEUT 82 artiklan 2 kohta – SEUT 83 artiklan 1 kohta – SEUT 84 artikla – Allekirjoittamista ja tekemistä koskevien päätösten jakaminen kahteen osaan sovellettavien oikeusperustojen mukaan – Yhteensopivuus EU- ja EUT-sopimusten kanssa – Yhteistä sopimusta koskeva käytäntö – Yhteensopivuus EU- ja EUT-sopimusten kanssa – Lausuntopyynnön tutkittavaksi ottaminen
I Johdanto
1.
Unionin tuomioistuimen viimeaikainen oikeuskäytäntö osoittaa selvästi, että jäsenvaltioiden ja unionin väliseen suhteeseen molempia osapuolia sitovia kansainvälisiä sopimuksia tehtäessä voi liittyä joitakin Euroopan unionin oikeuden vaikeimpia ja monimutkaisimpia kysymyksiä. Jäsenvaltioiden ja unionin toimivallan (ja niiden keskinäisen yhteyden) rajaaminen käsittää poikkeuksetta vaikeita määrittelykysymyksiä ja edellyttää usein yksityiskohtaista ja perusteellista arviointia kansainvälisestä sopimuksesta, jota laadittaessa ei aina ole otettu huomioon Euroopan unionin institutionaaliseen rakenteeseen (ja sen toimivallan jakoon) liittyvää hienovaraista monitahoisuutta.
2.
Tämä pätee valitettavasti myös käsiteltävänä olevan SEUT 218 artiklan 11 kohdan määräysten nojalla esitetyn lausuntopyynnön kohteena olevaan kansainväliseen sopimukseen eli naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemistä ja torjumista koskevaan yleissopimukseen, jonka Euroopan neuvoston ministerikomitea teki 7.4.2001 (Istanbulin yleissopimus). Samalla kun kyseisellä yleissopimuksella pyritään edistämään ylevää ja toivottavaa tavoitetta torjua naisiin ja lapsiin kohdistuvaa väkivaltaa, kysymykseen siitä, onko tämän nimenomaisen yleissopimuksen tekeminen yhteensopivaa unionin perussopimusten kanssa, liittyy jossain määrin uusia monimutkaisia oikeudellisia ongelmia, joita on luonnollisesti tarkasteltava oikeudellisesta näkökulmasta etäältä ja kiihkottomasti. Kysymys tulee esille seuraavasti.
II Istanbulin yleissopimuksen tausta
3.
Vuonna 1979 Yhdistyneet kansakunnat hyväksyi kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskevan yleissopimuksen. Tätä yleissopimusta täydennettiin naisten syrjinnän poistamista käsittelevän komitean antamilla suosituksilla, joihin kuuluu naisiin kohdistuvasta väkivallasta annettu yleissuositus nro 19 (1992), joka puolestaan on saatettu ajan tasalle naisiin kohdistuvasta sukupuoleen perustuvasta väkivallasta annetulla yleissuosituksella nro 35 (2017). Näissä suosituksissa täsmennetään, että sukupuoleen perustuva väkivalta on kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskevassa yleissopimuksessa tarkoitettua syrjintää.
4.
Euroopan neuvosto ehdotti kyseisen järjestön jäsenille osoitetussa suosituksessa ensimmäistä kertaa Euroopassa kokonaisvaltaista strategiaa naisiin kohdistuvan väkivallan ehkäisemiseksi ja uhrien suojaamiseksi kaikissa Euroopan neuvoston jäsenvaltioissa.
5.
Joulukuussa 2008 Euroopan neuvosto perusti asiantuntijakomitean, naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan torjunnan asiantuntijaryhmän (Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence, jäljempänä Grevio). Tämän Euroopan neuvoston jäsenvaltioiden hallitusten edustajista muodostuvan elimen tehtäväksi annettiin laatia yksi tai useampi oikeudellisesti sitova asiakirja ”ehkäisemään ja torjumaan perheväkivaltaa, myös naisiin kohdistuvan väkivallan erityisiä muotoja ja naisiin kohdistuvan väkivallan muita muotoja, ja suojelemaan ja tukemaan tällaisen väkivallan uhreja ja saattamaan väkivallantekijät syytteeseen”.
6.
Grevio kokoontui yhdeksän kertaa ja viimeisteli yleissopimuksen luonnoksen tekstin joulukuussa 2010. Unioni ei osallistunut neuvotteluihin. (
2
)
7.
Euroopan neuvoston ministerikomitea hyväksyi 7.4.2011 naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemistä ja torjumista koskevan yleissopimuksen (jäljempänä Istanbulin yleissopimus). Se avattiin allekirjoittamista varten 11.5.2011 Istanbulissa pidetyssä ministerikomitean 121. istunnossa. (
3
)
8.
Euroopan unionin oikeus- ja sisäasioiden neuvosto hyväksyi 5.–6.6.2014 päätelmät, joissa jäsenvaltioita kehotettiin allekirjoittamaan ja tekemään kyseinen yleissopimus ja panemaan se täytäntöön.
9.
Komissio toimitti Euroopan unionin neuvostolle 4.3.2016 ehdotuksen neuvoston päätökseksi Istanbulin yleissopimuksen allekirjoittamisesta Euroopan unionin puolesta. Ehdotuksessa täsmennetään, että kyseisen yleissopimuksen tekeminen kuuluu sekä unionin että jäsenvaltioiden toimivaltaan. Komission ehdotuksen mukaan Istanbulin yleissopimus allekirjoitettaisiin unionin puolesta yhdellä SEUT 82 artiklan 2 kohtaan ja SEUT 84 artiklaan perustuvalla päätöksellä.
10.
Samalla kun komissio toimitti neuvostolle tämän ehdotuksen neuvoston päätökseksi luvan antamisesta Istanbulin yleissopimuksen allekirjoittamiseen unionin puolesta se toimitti neuvostolle myös ehdotuksen yhdeksi ainoaksi neuvoston päätökseksi, jolla annetaan lupa kyseisen yleissopimuksen tekemiseen unionin puolesta. Komission ehdottama oikeusperusta oli sama kuin komission allekirjoittamisesta antamassa ehdotuksessa, eli se perustui siis niin ikään SEUT 82 artiklan 2 kohtaan ja SEUT 84 artiklaan.
11.
Neuvoston valmistelevissa elimissä käytyjen keskustelujen kuluessa kävi ilmi, että komission ehdotus tiettyjä aloja koskevan Istanbulin yleissopimuksen tekemisestä unionin puolesta ei saisi neuvoston jäsenten vaaditun määräenemmistön tukea. Tämän vuoksi ehdotus Istanbulin yleissopimuksen tekemisestä unionin puolesta päätettiin rajoittaa koskemaan pelkästään toimivaltuuksia, joiden kyseiset valmistelevat elimet katsoivat kuuluvan unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Ehdotuksen oikeusperustaa muutettiin siten poistamalla viittaus SEUT 84 artiklaan ja lisäämällä SEUT 83 artiklan 1 kohta ja SEUT 78 artiklan 2 kohta SEUT 82 artiklan 2 kohdan rinnalle. Lisäksi päätettiin jakaa komission ehdotus neuvoston päätökseksi Istanbulin yleissopimuksen allekirjoittamisesta kahteen osaan ja antaa kaksi päätöstä EU- ja EUT-sopimuksiin liitetyssä pöytäkirjassa N:o 21 tarkoitetun Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan erityisaseman huomioon ottamiseksi.
12.
Komissio hyväksyi nämä 26.4.2017 pidetyssä pysyvien edustajien komitean (Committee of Permanent Representatives, Coreper) kokouksessa tehdyt muutokset.
13.
Neuvosto antoi 11.5.2017 Istanbulin yleissopimuksen allekirjoittamisesta seuraavat kaksi erillistä päätöstä:
–
naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemistä ja torjumista koskevan Euroopan neuvoston yleissopimuksen allekirjoittamisesta Euroopan unionin puolesta rikosoikeuden alalla tehtävään oikeudelliseen yhteistyöhön liittyvien asioiden osalta 11.5.2017 annetun neuvoston päätöksen (EU) 2017/865 (EUVL 2017, L 131, s. 11). Tässä päätöksessä aineellisiksi oikeusperustoiksi todetaan SEUT 82 artiklan 2 kohta ja SEUT 83 artiklan 1 kohta.
–
naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemistä ja torjumista koskevan Euroopan neuvoston yleissopimuksen allekirjoittamisesta Euroopan unionin puolesta turvapaikanhaun ja palauttamiskiellon osalta 11.5.2017 annetun neuvoston päätöksen (EU) 2017/866 (EUVL 2017, L 131, s. 13). Tässä päätöksessä ilmoitetaan SEUT 78 artiklan 2 kohta aineelliseksi oikeusperustaksi.
14.
Kummankin päätöksen johdanto-osan 5–7 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(5)
Sekä unionilla että sen jäsenvaltioilla on toimivaltaa [Istanbulin] yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla.
(6)
[Istanbulin y]leissopimus olisi allekirjoitettava unionin puolesta unionin toimivaltaan kuuluvien asioiden osalta siltä osin kuin [Istanbulin] yleissopimus voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden soveltamisalaa. Tämä koskee erityisesti tiettyjä [Istanbulin] yleissopimuksen määräyksiä, jotka liittyvät rikosoikeuden alalla tehtävään oikeudelliseen yhteistyöhön, sekä niitä [Istanbulin] yleissopimuksen määräyksiä, jotka koskevat turvapaikanhakua ja palauttamiskieltoa. Jäsenvaltiot säilyttävät toimivaltansa siltä osin kuin [Istanbulin] yleissopimus ei vaikuta yhteisiin sääntöihin tai muuta niiden soveltamisalaa.
(7)
Unionilla on myös yksinomainen toimivalta hyväksyä [Istanbulin] yleissopimuksessa määrätyt velvoitteet omien toimielintensä ja julkishallintonsa osalta.”
15.
Päätöksen 2017/865 johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen mukaan ”[ihmiskaupan ehkäisemisestä ja torjumisesta sekä ihmiskaupan uhrien suojelemisesta ja neuvoston puitepäätöksen 2002/629/YOS korvaamisesta 5.4.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/36/EU (EUVL 2011, L 101, s. 1) ja lasten seksuaalisen hyväksikäytön ja seksuaalisen riiston sekä lapsipornografian torjumisesta ja neuvoston puitepäätöksen 2004/68/YOS korvaamisesta 13.12.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/93/EU] sitovat Irlantia ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa, joten ne osallistuvat tämän päätöksen hyväksymiseen”.
16.
Päätöksen 2017/866 johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen mukaan ”Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyssä, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 21 olevien 1 ja 2 artiklan mukaisesti nämä jäsenvaltiot eivät osallistu tämän päätöksen hyväksymiseen, päätös ei sido näitä jäsenvaltioita eikä sitä sovelleta näihin jäsenvaltioihin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta mainitun pöytäkirjan 4 artiklan soveltamista”.
17.
Molempien päätösten johdanto-osan 11 perustelukappaleessa todetaan, että ”Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyssä, Tanskan asemasta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 22 olevien 1 ja 2 artiklan mukaisesti Tanska ei osallistu tämän päätöksen hyväksymiseen, päätös ei sido Tanskaa eikä sitä sovelleta Tanskaan”.
18.
Istanbulin yleissopimuksen allekirjoittamisesta annettujen edellä mainittujen kahden päätöksen mukaisesti kyseinen yleissopimus allekirjoitettiin unionin puolesta 13.6.2017. (
4
) Istanbulin yleissopimuksen tekemisestä ei kuitenkaan annettu päätöstä.
19.
Euroopan parlamentti pyysi 9.7.2019 SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukaisesti unionin tuomioistuimelta lausuntoa Euroopan unionin liittymisestä Istanbulin yleissopimukseen. Lausuntopyynnön sanamuoto on seuraava: (
5
)
”[1. a]   Muodostavatko SEUT 82 artiklan 2 kohta ja SEUT 84 artikla asianmukaisen oikeusperustan neuvoston toimelle, joka koskee Istanbulin yleissopimuksen tekemistä unionin puolesta, vai onko kyseisen toimen perustuttava SEUT 78 artiklan 2 kohtaan, SEUT 82 artiklan 2 kohtaan ja SEUT 83 artiklan 1 kohtaan[?]
[1. b]   Onko välttämätöntä tai mahdollista jakaa yleissopimuksen allekirjoittamista ja tekemistä koskevat päätökset kahteen osaan kyseisen oikeusperustan valinnan perusteella?
[2.]   Onko Istanbulin yleissopimuksen tekeminen unionin puolesta SEUT 218 artiklan 6 kohdan mukaisesti sopusoinnussa perussopimusten kanssa, vaikka kaikki jäsenvaltiot eivät ole päässeet yhteiseen sopimukseen kyseiseen yleissopimukseen sitoutumisesta?”
III Euroopan parlamentin lausuntopyynnön tutkittavaksi ottaminen
20.
On kaksi pääasiallista tapaa saattaa unionin tekemät kansainväliset sopimukset unionin tuomioistuimen arvioitaviksi. Ensimmäisessä unionin tuomioistuin arvioi kansainvälistä sopimusta yleisen toimivaltansa perusteella, kuten tuomioistuinvalvonnan, kanteiden tai ennakkoratkaisumenettelyjen yhteydessä. Toinen tapa, joka on tässä asiassa merkityksellinen, on menettely, josta määrätään SEUT 218 artiklan 11 kohdassa, jossa unionin tuomioistuimelle on erityisesti annettu toimivalta antaa jäsenvaltion, Euroopan parlamentin, neuvoston tai komission pyynnöstä lausunto siitä, onko kansainvälinen sopimus, jonka tekemistä unioni suunnittelee, sopusoinnussa perussopimusten kanssa. (
6
)
21.
SEUT 218 artiklassa määrätään yleisesti sovellettavasta menettelystä siltä osin kuin kyse on sellaisista kansainvälisistä sopimuksista neuvottelemisesta ja niiden tekemisestä, jotka unioni on toimivaltainen tekemään toimialoillaan. (
7
) Viimeisessä kohdassa – SEUT 218 artiklan 11 kohdassa – määrätään ehdotetun sopimuksen perustuslainmukaisuuden ennakkovalvontaa koskevasta merkittävästä mekanismista. Tämä mekanismi on oikeudelliselta kannalta merkittävä, koska SEUT 216 artiklan 2 kohdan mukaan unionin tekemät kansainväliset sopimukset sitovat unionin toimielimiä ja jäsenvaltioita ja voivat siten lähtökohtaisesti määrittää näiden toimielinten toteuttamien toimien lainmukaisuuden. Poliittisesti tällainen mekanismi on myös merkittävä, sillä lausuntopyynnön esittäminen itsessään merkitsee mahdollisia esteitä sopimuksen muodolliselle tekemiselle. (
8
)
22.
Vaikka SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukaisen menettelyn käyttäminen on edelleen suhteellisen harvinaista, unionin tuomioistuimen tämän määräyksen perusteella antamilla lausunnoilla on kuitenkin yleensä ollut huomattava käytännön merkitys, eikä vähiten siksi, että niillä on selvennetty unionin toimivallan laajuutta kansainvälisen oikeuden ja kansainvälisten sopimusten aloilla ja samankaltaisilla aloilla. Unionin tuomioistuimen lausunnoissa on siten vahvistettu ulkosuhteisiin sovellettavan oikeuden perusperiaatteita aina unionin toimivallan yksinomaisuudesta unionin oikeuden itsenäisyyden periaatteeseen ja sen soveltamiseen erityisesti kansainvälisissä riitojenratkaisumenettelyissä. Joissakin unionin tuomioistuimen lausunnoissa on vahvistettu merkittäviä perustuslaillisia periaatteita, jotka ylittävät välittömästi esitetyt kysymykset tai jopa unionin ulkosuhteissa sovellettavan oikeuden rajat. (
9
)
23.
Yhteisöjen tuomioistuin selitti menettelyn perusteet selkeästi lausunnossa 1/75, (
10
) jossa todetaan seuraavaa:
”– – tarkoituksena on ehkäistä vaikeuksia, jotka voisivat aiheutua oikeudenkäynneistä, jotka koskisivat [unionia] sitovien kansainvälisten sopimusten yhteensoveltuvuutta perustamissopimuksen kanssa. Yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisu, jossa tällaisen sopimuksen mahdollisesti todettaisiin olevan joko sisältönsä tai sopimuksen tekemiseen johtaneen menettelyn vuoksi yhteensoveltumaton perustamissopimuksen määräysten kanssa, ei voisi olla aiheuttamatta vakavia vaikeuksia sekä [unionin] että kansainvälisten suhteiden tasolla, ja se olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa kaikille asianosaisille kolmannet maat mukaan lukien.
Tällaisten vaikeuksien välttämiseksi perustamissopimuksessa on otettu käyttöön poikkeuksellinen menettely asian saattamisesta yhteisöjen tuomioistuimen ennakkokäsittelyyn, jotta kysymys sopimuksen yhteensoveltuvuudesta perustamissopimuksen kanssa olisi ratkaistu ennen sopimuksen tekemistä.”
24.
Kuten unionin tuomioistuin on tuonut esille, (
11
) tuomioistuimen ratkaisusta, jossa mahdollisesti todetaan unionia sitovan kansainvälisen sopimuksen tekemisen jälkeen, että tällainen sopimus on joko sisältönsä tai sopimuksen tekemisessä käytetyn menettelytavan vuoksi yhteensopimaton perussopimusten määräysten kanssa, aiheutuisi tosiaan paitsi unionin sisällä myös kansainvälisissä suhteissa vakavia oikeudellisia ja käytännön vaikeuksia ja mahdollisesti vahinkoa kaikille osapuolille, joita asia koskee, kolmannet valtiot mukaan lukien.
25.
Unionin tuomioistuimelta tässä asiassa pyydetty lausunto edellyttää sen tarkastelevan merkittäviä alustavia kysymyksiä, jotka koskevat unionin tuomioistuimelle esitettyjen kysymysten tutkittavaksi ottamista tässä poikkeuksellisessa menettelyssä.
A
Osapuolten esittämät oikeudenkäyntiväitteet
26.
Eri osapuolet ovat usein eri perustein kyseenalaistaneet sen, voidaanko lausuntopyyntö ottaa tutkittavaksi.
27.
Ensimmäisen kysymyksen a osan osalta neuvosto sekä Irlannin ja Unkarin hallitukset väittävät, että se on jätettävä tutkimatta, koska se on esitetty liian myöhään. Ne vetoavat siihen, että koska parlamentti olisi voinut riitauttaa päätökset Istanbulin yleissopimuksen allekirjoittamisesta ja siinä yhteydessä käytettyjen oikeusperustojen pätevyyden, se ei voi enää saattaa asiaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, sillä se merkitsisi kumoamiskanteen nostamisen määräaikoja koskevien sääntöjen kiertämistä ja vääristäisi siten lausuntomenettelyn kohdetta.
28.
Ensimmäisen kysymyksen b osan osalta neuvosto katsoo, että sitä ei voida ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin se koskee Istanbulin yleissopimuksen allekirjoittamista, koska allekirjoittamista koskevista päätöksistä on tullut lopullisia.
29.
Neuvosto väittää myös, että toinen kysymys on jätettävä tutkittamatta sen vuoksi, että se on hypoteettinen. Tämä kysymys on paitsi muotoiltu yleisluonteisesti, se myös perustuu siihen lähtökohtaan, että neuvosto noudatti itse asettamaansa sääntöä, jonka mukaan sekasopimuksen tapauksessa se odottaa, kunnes kaikki jäsenvaltiot ovat tehneet tällaisen sopimuksen, ennen kuin unioni vuorostaan tekee sen, mutta parlamentti ei ole osoittanut tällaista menettelysääntöä olevan.
30.
Yleisemmällä tasolla neuvosto samoin kuin Espanjan ja Unkarin hallitukset katsovat, että lausuntopyyntö on jätettävä kokonaan tutkimatta. Ne korostavat ensinnäkin, että päätöksentekomenettely on edelleen valmisteluvaiheessa, ja erityisesti, ettei siinä ole päästy vaiheeseen, jossa neuvoston on haettava parlamentilta hyväksyntä. Koska parlamentilla olisi siten edelleen mahdollisuus esittää huomautuksensa Istanbulin yleissopimuksen tekemistä koskevan päätöksen luonnoksesta, lausuntopyyntö on jätettävä ennenaikaisena tutkimatta.
31.
Neuvosto katsoo lisäksi, että parlamentti vetoaa tosiasiallisesti siihen, että sopimuksen tekemistä koskeva menettely on ollut hidas. Parlamentin olisi siten pitänyt nostaa SEUT 265 artiklan mukainen laiminlyöntikanne. Koska lausuntomenettelyllä on eri tarkoitus eikä sitä voida käyttää toisen toimielimen pakottamiseksi toimimaan, lausuntopyyntö pitäisi jättää myös tällä perusteella tutkimatta. Espanjan, Unkarin ja Slovakian hallitukset yhtyvät tähän kantaan.
32.
Neuvosto sekä Bulgarian, Irlannin, Kreikan, Espanjan, Unkarin ja Puolan hallitukset väittävät vielä, että parlamentti pyrkii lausuntopyynnöllään todellisuudessa riitauttamaan neuvoston päätöksen rajoittaa Istanbulin yleissopimuksen tekeminen unionin puolesta määräyksiin, jotka kuuluvat unionin yksinomaiseen toimivaltaan, ja siten riitauttamaan unionin ja jäsenvaltioiden tarkan toimivallan jaon. Koska lausuntomenettelyssä voidaan käsitellä ainoastaan sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen pätevyyttä, lausuntopyyntö pitäisi näin ollen jättää tutkimatta.
B
Asian tarkastelu
33.
Aluksi on korostettava, että kun otetaan huomioon edellä esitetyn mukainen SEUT 218 artiklan 11 kohdassa vahvistetun menettelyn oikeudellinen ja poliittinen merkitys, lausuntomenettelylle pitäisi lähtökohtaisesti hyväksyä suhteellisen laaja soveltamisala. (
12
)
34.
Unionin tuomioistuimelle tässä menettelyssä esitettävät kysymykset voivat siten koskea sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen sekä aineellista että muodollista pätevyyttä, (
13
) ja tälle on mielestäni kolme rajoitusta, joilla pyritään lähinnä varmistamaan, ettei unionin tuomioistuin vastaa kysymykseen, jolla ei ole tietyn sopimuksen tekemisen kannalta konkreettista merkitystä. (
14
)
35.
Ensinnäkin esitettyjen kysymysten on koskettava kansainvälistä sopimusta, jonka tekeminen on ilman SEUT 218 artiklan 11 kohdassa tarkoitetun menettelyn aloittamista välittömästi tapahtuvaa ja kohtuudella odotettavissa. (
15
) Tämä ilmenee jo SEUT 218 artiklan 11 kohdan sanamuodosta sinänsä, kun siinä puhutaan siitä, onko ”suunniteltu sopimus” sopusoinnussa perussopimusten kanssa. Parlamentti (tai mikään muukaan SEUT 218 artiklan 11 kohdassa tarkoitettu vaatimukset täyttävä lausuntopyynnön esittäjä) ei siten voisi vedota SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukaiseen menettelyyn esimerkiksi pyytääkseen unionin tuomioistuinta ottamaan kantaa puhtaasti abstraktilta tai täysin hypoteettiselta kannalta kysymykseen siitä, olisiko tietyn kansainvälisen sopimuksen tekeminen unionin oikeuden vastaista, jos kyseisen sopimuksen tekemistä ei ole koskaan suunniteltu tai jos unioni on selvästi ilmoittanut, ettei se tule tekemään kyseistä sopimusta.
36.
Esitetyt kysymykset voivat kuitenkin periaatteessa liittyä mihin tahansa suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevaan mahdolliseen skenaarioon, kunhan menettelyn tarkoituksena on ehkäistä vaikeuksia, joita kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevan toimen kumoamisesta voisi aiheutua. (
16
) Koska tämä menettely ei ole kontradiktorinen ja koska se toteutetaan ennen suunnitellun sopimuksen tekemistä unionin puolesta, oikeuskäytäntö, jonka mukaan unionin tuomioistuimen pitäisi pidättyä neuvoa-antavien lausuntojen esittämisestä yleisistä tai hypoteettisista kysymyksistä, ei luonnollisesti ole sellaisenaan sovellettavissa. (
17
) Koska tämä ennakkovalvonnan muoto käsittää väistämättä joitakin hypoteettisia seikkoja, mikä tahansa päinvastainen päätelmä merkitsisi sitä, että SEUT 218 artiklan 11 kohdalla ei olisi enää yleistä tehokasta vaikutusta. Mielestäni ainoastaan siinä erityisessä tilanteessa, jossa joitakin esitettyyn kysymykseen vastaamiseksi välttämättömiä seikkoja ei ole vielä tiedossa, lausuntopyynnössä esitetty kysymys voidaan jättää tutkimatta, mutta ei sillä perusteella, että se on hypoteettinen, vaan pikemminkin sillä perusteella, että unionin tuomioistuimen on käytännössä mahdotonta vastata siihen neuvottelujen tai menettelyn vaiheen vuoksi.
37.
Toiseksi lausuntopyynnössä on kysyttävä, onko tällaisen sopimuksen tekeminen sopusoinnussa perussopimusten kanssa. (
18
) Kun otetaan huomioon tämän menettelyn tavoite eli niiden vaikeuksien ehkäiseminen, joita kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevan toimen kumoamisesta voisi aiheutua, itse määräyksen tulkinnan kannalta (
19
) esitetyn kysymyksen täytyy näin ollen koskea ainoastaan seikkoja, jotka voivat vaikuttaa tekemistä koskevan toimen pätevyyteen. (
20
) Kuten 11.11.1975 annetussa lausunnossa 1/75 (OECD:n paikalliskustannusten standardia koskeva järjestely) (EU:C:1975:145) todettiin, lausuntomenettelyssä on ”tutkittava kaikki kysymykset – – siltä osin kuin nämä kysymykset ovat omiaan herättämään epäilyksiä [päätöksen luvan antamisesta kansainvälisen] sopimuksen [tekemiseen unionin puolesta] aineellisesta tai muodollisesta pätevyydestä perustamissopimuksen kannalta”. (
21
) Vaikka lausuntopyyntö voi koskea kysymystä siitä, pitäisikö yksinomaan jäsenvaltioiden, unionin vai molempien tehdä sopimus, unionin tuomioistuimen asiana ei ole lausuntomenettelyssä ottaa kantaa niiden toimivallan tarkkaan jakoon. Lausunnossa 2/00 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja) (EU:C:2001:664), joka annettiin 6.12.2001, todettiin, että koska sekä unionilla että jäsenvaltioilla on vahvistettu olevan toimivaltaa samalla alalla, toisaalta unionin ja toisaalta jäsenvaltioiden toimivallan laajuus ei voi sellaisenaan vaikuttaa unionilla olevaan toimivaltaan tehdä kansainvälinen sopimus eikä myöskään yleisemmin tämän sopimuksen aineelliseen tai muodolliseen pätevyyteen perustamissopimuksen kannalta. (
22
)
38.
Näiden kahden aineellisen edellytyksen lisäksi on myös otettava huomioon yksi muodollinen edellytys. Jos sopimusluonnos on olemassa ja unionin tuomioistuimen on lausuttava suunnitellun sopimuksen määräysten yhteensopivuudesta perussopimuksen määräysten kanssa, sillä on oltava käytössään riittävästi tietoa itse kyseisen sopimuksen sisällöstä, mikäli se aikoo hoitaa tehtävänsä tehokkaasti. (
23
) Jos siis lausuntopyynnössä ei ole vaadittua määrää tietoa kansainvälisen sopimuksen luonteesta ja sisällöstä, se on jätettävä tutkimatta. (
24
)
39.
Osapuolten esittämiä eri oikeudenkäyntiväitteitä voidaan seuraavaksi tutkia näiden periaatteiden valossa.
40.
Siltä osin kuin kyse on kahdesta ensimmäisestä
oikeudenkäyntiväitteestä, joista toinen koskee sitä, että parlamentti ei ole allekirjoittamisvaiheessa riitauttanut SEUT 78 artiklan 2 kohdan, SEUT 82 artiklan 2 kohdan ja SEUT 83 artiklan 1 kohdan valintaa oikeusperustoiksi, ja toinen mahdollisuutta kysyä unionin tuomioistuimelta niiden päätösten pätevyydestä, joilla annetaan lupa Istanbulin yleissopimuksen allekirjoittamiseen unionin puolesta, mielestäni 9.3.1994 annetun tuomion TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, EU:C:1994:90) taustalla olevat perustelut, siltä osin kuin ne koskevat yleistä oikeusvarmuuden periaatetta, (
25
) voidaan analogisesti ulottaa koskemaan täysin lausuntomenettelyä. Koska parlamentti ei siis riitauttanut allekirjoittamista koskevien päätösten pätevyyttä, kuten se olisi voinut tehdä, ja niistä on näin ollen tullut lopullisia, kyseinen toimielin ei voi käyttää lausuntomenettelyä kiertääkseen kumoamiskanteen nostamisen määräaikoja. Ensimmäisen kysymyksen b osa pitäisi tämän vuoksi mielestäni jättää tutkimatta mutta vain siltä osin kuin se koskee päätöksiä Istanbulin yleissopimuksen allekirjoittamisesta.
41.
Tämän näkemyksen esittäessäni en ole unohtanut sitä, että 24.3.1995 annetussa lausunnossa 2/92 (OECD:n kolmas korjattu päätös kansallisesta kohtelusta) (EU:C:1995:83) todetaan, että ”vaikka tietyt kysymykset voitaisiin käsitellä toista oikeudenkäyntimenettelyä käyttäen erityisesti soveltaen – – mahdollisuutta nostaa kumoamiskanne, ei tämä sulje pois mahdollisuutta pyytää [unionin] tuomioistuimen lausuntoa [SEUT 218 artiklan 11 kohdan] nojalla”. (
26
) Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukaisella menettelyllä itsessään voitaisiin korvata kumoamiskanne siltä osin kuin kyse on allekirjoittamista koskevista päätöksistä, sillä näistä päätöksistä on tullut lopullisia ja mikä tahansa tavanomainen kanne olisi siis selvästi myöhässä.
42.
Kuten olen jo todennut, siltä osin kuin kyse on nyt käsiteltävästä lausuntopyynnöstä, viivästyminen koskee juuri allekirjoittamista koskevaa päätöstä – erotuksena mistä tahansa sopimuksen tekemistä koskevasta päätöksestä. Unionin tuomioistuin on jo todennut, että päätös, jossa annetaan lupa kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen, ja toimi, jolla sopimus hyväksytään, ovat kaksi erillistä oikeudellista tointa, joista seuraavat oikeudelliset velvoitteet osapuolille ovat perustavanlaatuisesti erilaiset, sillä jälkimmäinen toimi ei merkitse ensimmäisen vahvistamista. (
27
) Näin joka tapauksessa määrätään kansainvälisen sopimusoikeuden perusperiaatteissa. Tästä seuraa näin ollen, että mikä tahansa päätös luvan antamisesta Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen unionin puolesta on edelleen mahdollista riitauttaa.
43.
Kolmannen oikeudenkäyntiväitteen mukaan toinen kysymys perustuu vahvistamattomaan lähtökohtaan, jonka mukaan neuvosto on virheellisesti uskonut olevansa velvollinen odottamaan, että kaikki jäsenvaltiot tekevät Istanbulin yleissopimuksen, ennen kuin sillä on oikeus sen tekemiseen. Väitteen mukaan SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukaiseen menettelyyn turvautuminen tässä tarkoituksessa perustuu siten perusteettomaan hypoteesiin, minkä vuoksi lausuntopyyntö pitäisi jättää tutkimatta.
44.
Kuten edellä on selitetty, on syytä korostaa, että unionin tuomioistuimelle lausuntopyynnössä esitetyt kysymykset voivat liittyä mihin tahansa suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevaan mahdolliseen skenaarioon, kunhan menettelyn tarkoituksena on ehkäistä vaikeuksia, joita kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevan toimen kumoamisesta voisi aiheutua.
45.
Kumoamiskanteessa esitetty peruste, joka koskee perussopimusten rikkomista tietyn käytännön seurauksena, voi tosin johtaa riidanalaisen päätöksen kumoamiseen vain, jos kantaja voi osoittaa, että päätöksen antaja katsoi väitetyn käytännön sitovan itseään tai vaihtoehtoisesti katsoi, että se on sitova, ja että käytäntö oli näin ollen kyseisen päätöksen syynä tai perustana. (
28
) Lausuntopyynnön yhteydessä lausuntoa pyytävälle jäsenvaltiolle tai toimielimelle ei kuitenkaan ole asetettu todistustaakkaa, ja mikä tahansa kysymys voidaan esittää edellyttäen, että se liittyy tilanteisiin, jotka olisivat voineet syntyä. (
29
) Lausuntomenettely on jo luonteeltaan tarkoitettu unionin tuomioistuimen kannan selvittämiseksi hypoteettisista tilanteista, sillä lähtökohtaisesti se voi koskea ainoastaan sellaista sopimuksen tekemistä koskevaa päätöstä, jota ei vielä ole annettu. Näin ollen se, että parlamentti ei ole näyttänyt, että neuvosto olisi katsonut kyseessä olevan käytännön sitovan itseään, ei ole peruste toisen kysymyksen tutkimatta jättämiselle.
46.
Tarkasteltaessa neljättä oikeudenkäyntiväitettä, jonka mukaan lausuntopyyntö on ennenaikainen, on syytä muistaa, että SEUT 218 artiklan 11 kohdassa ei aseteta tältä osin mitään määräaikaa. (
30
) Ainoa tässä määräyksessä asetettu aikaa koskeva edellytys on se, että sopimuksen tekemisen täytyy olla suunniteltu. Tästä seuraa, että jäsenvaltio, parlamentti, neuvosto tai komissio voi hankkia unionin tuomioistuimen lausunnon mistä tahansa asiasta, joka liittyy kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi annettavan päätöksen yhteensopivuuteen perussopimusten kanssa, kunhan unioni on suunnitellut sen tekemistä (
31
) ja niin kauan kuin unioni ei vielä ole tehnyt kyseistä sopimusta. Koska lausuntopyyntö on otettava tutkittavaksi silloinkin, kun sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen antamiseen johtava menettely on vielä valmisteluvaiheessa, tätä oikeudenkäyntiväitettä ei voida hyväksyä.
47.
Tarkasteltaessa viidettä oikeudenkäyntiväitettä, jossa neuvosto vetoaa siihen, että parlamentin olisi pitänyt nostaa laiminlyöntikanne eikä esittää lausuntopyyntöä, on korostettava, että SEUT 265 artiklassa tarkoitetun menettelyn tavoitteena on tuomita Euroopan unionin toimielin lainvastaisen toimimatta jättämisen takia unionin oikeuden perusteella. Vaikka käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistoon todellakin sisältyy seikkoja, jotka viittaavat siihen, että parlamentti pyrkii nopeuttamaan Istanbulin yleissopimuksen tekemistä koskevaa menettelyä, on kuitenkin todettava, ettei yksikään parlamentin esittämistä kysymyksistä liity mahdolliseen laiminlyöntiin. Tämän vuoksi tätä lausuntopyyntöä ei voida jättää tutkimatta tällaisella perusteella. (
32
)
48.
Tarkasteltaessa kuudenneksi oikeudenkäyntiväitettä, joka on esitetty sillä perusteella, että esitetyt kysymykset koskevat tosiasiallisesti unionin ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa, on huomattava, että tämä nimenomainen väite liittyy korkeintaan ensimmäisen kysymyksen a osaan. Se perustuu siihen lähtökohtaan, että koska unionin tuomioistuimen tähän kysymykseen antama vastaus ei mahdollisesti voi koskea yleissopimuksen tekemistä koskevan päätöksen pätevyyttä, sillä haetaan tosiasiallisesti jäsenvaltioiden ja unionin välisen tarkan toimivallan jaon määrittämistä.
49.
Tältä osin on huomattava, että – kuten unionin tuomioistuin on toistuvasti korostanut – tietyt asianmukaisen oikeusperustan valintaan liittyvät sääntöjenvastaisuudet eivät välttämättä johda kyseessä olevan toimen pätemättömyyteen. Sitä vastoin on osoitettava, että nämä virheet saattavat vaikuttaa sovellettavaan lainsäädäntömenettelyyn (
33
) tai unionin toimivaltaan. (
34
)
50.
Esimerkiksi 18.12.2014 antamassaan tuomiossa Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (C-81/13, EU:C:2014:2449, 67 kohta) unionin tuomioistuin totesi, että ”virhe riidanalaisen päätöksen viittauskappaleissa” (oikeusperustan jättäminen pois muiden mainittujen oikeusperustojen joukosta) oli puhtaasti muodollinen virhe, joka ei vaikuttanut kyseessä olleen päätöksen pätevyyteen. Vaikka 25.10.2017 antamassaan tuomiossa komissio v. neuvosto (WRC-15) (C-687/15, EU:C:2017:803) unionin tuomioistuin korosti oikeusperustojen perustuslaillista merkitystä, (
35
) se huolehti sen tarkastamisesta, että kyseisen asian olosuhteissa kyseessä olleella sääntöjenvastaisuudella saattoi olla vaikutusta komission ja neuvoston toimivaltaan sekä niiden kummankin rooliin riidanalaisen toimen hyväksymismenettelyssä. (
36
) Vaikka kyseisen tuomion 55 ja 56 kohdassa unionin tuomioistuin katsoi erityisesti, että oikeusperustaa koskevan viittauksen puuttuminen on riittävä peruste kyseisen toimen kumoamiseen perusteluvelvollisuuden laiminlyönnin vuoksi, se kuitenkin korosti, että joissakin tapauksissa se, ettei viitata perussopimuksen johonkin tiettyyn määräykseen – kun muita määräyksiä mainitaan – ei välttämättä ole olennainen virhe.
51.
Nyt käsiteltävässä asiassa pitää paikkansa, että ensimmäisen kysymyksen a osassa mainituissa eri oikeusperustoissa eli SEUT 78 artiklan 2 kohdassa, SEUT 82 artiklan 2 kohdassa, SEUT 83 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 84 artiklassa määrätään tavallisen lainsäätämisjärjestyksen soveltamisesta ja että ne kaikki johtavat sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen antamiseen saman menettelyn eli SEUT 218 artiklan 6 kohdan a alakohdan v alakohdassa ja 8 kohdassa määrätyn menettelyn perusteella.
52.
SEUT 82 artiklan 3 kohdassa ja SEUT 83 artiklan 3 kohdassa määrätään tosin, että jäsenvaltiolla, joka katsoo, että näiden oikeusperustojen soveltamisalaan kuuluva toimi vaikuttaa sen oikeusjärjestyksen perusteisiin, on mahdollisuus saattaa asia Eurooppa-neuvoston käsiteltäväksi. Toisaalta nämä oikeusperustat kuuluvat alaan, jolla voidaan soveltaa EU- ja EUT-sopimukseen liitettyjä pöytäkirjoja N:o 21 ja N:o 22.
53.
Koska asian saattaminen Eurooppa-neuvoston käsiteltäväksi ainoastaan keskeyttää lainsäädäntömenettelyn, tämä jäsenvaltioille annettu mahdollisuus saattaa asia Eurooppa-neuvoston käsiteltäväksi ei näytä olevan luonteeltaan yhteensovittamattomissa SEUT 78 ja SEUT 84 artiklassa määrättyjen menettelyjen kanssa. Unionin tuomioistuin on jo katsonut, että pöytäkirjat N:o 21 ja N:o 22 eivät voi mitenkään vaikuttaa kysymykseen sovellettavista asianmukaisista oikeusperustoista. (
37
) Unionin tuomioistuin on äskettäin vahvistanut tämän kannan pöytäkirjan N:o 22 osalta 26.7.2017 antamassaan lausunnossa 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus) (EU:C:2017:592). (
38
)
54.
Vaikka nämä pöytäkirjat voivat varmasti vaikuttaa neuvostossa noudatettaviin äänestyssääntöihin kyseessä olevan toimen antamisen osalta, ne eivät näin ollen vaikuta aineellisesti sen oikeusperustojen valintaan. (
39
) Sen seurauksena, että osa toimesta kuuluu EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston soveltamisalaan, on varmasti se, että kyseisen toimen asiaa koskevat säännökset eivät erityistapauksia lukuun ottamatta sido Irlantia ja Tanskan kuningaskuntaa. Tämä ei kuitenkaan itsessään merkitse sitä, että alaa, jota kyseisen toimen EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston soveltamisalaan kuuluvat säännökset koskevat, olisi pidettävä määräävänä, jolloin vastaavien oikeusperustojen mainitseminen olisi pakollista. Tämä merkitsee ainoastaan sitä, että kyseisiä säännöksiä annettaessa on noudatettava näissä pöytäkirjoissa tarkoitettuja neuvoston äänestyssääntöjä, vaikka yhtään EUT-sopimuksen kolmannen osan V osastoon viittaavaa oikeusperustaa ei mainittaisi.
55.
Tässä yhteydessä voidaan siis perustellusti pohtia, eikö ensimmäisen kysymyksen a osalla itse asiassa haluta varmistaa, missä kohtaa tarkalleen toimivalta unionin ja jäsenvaltioiden välillä jakautuu. Myöntävä vastaus tähän kysymykseen merkitsisi sitä, että osa kysymyksestä jäisi SEUT 218 artiklan 11 kohtaan perustuvan lausuntomenettelyn soveltamisalan ulkopuolelle.
56.
On kuitenkin huomattava, että ensimmäisen kysymyksen a osaan vastaamiseksi on tarkasteltava paitsi parlamentin kysymyksessään mainitsemia oikeusperustoja, myös sitä, onko sopimuksen tekemistä koskevaan päätökseen sisällytettävä jokin muu oikeusperusta. Koska ei voida sulkea pois sitä, että jokin muu oikeusperusta kuin ne, jotka parlamentti on maininnut, voi olla relevantti, ei voida sulkea pois myöskään sitä, että unionin tuomioistuimen vastauksella esitettyihin kysymyksiin voi olla vaikutusta sen päätöksen pätevyyteen, jolla unionille annetaan lupa Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen. (
40
) Näin ollen ei ole mielestäni syytä todeta, että ensimmäisen kysymyksen a osa ei täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä sillä perusteella, että se liittyy seikkoihin, joilla ei ole tekemistä Istanbulin yleissopimuksen tekemistä koskevan päätöksen pätevyyden kanssa.
57.
Ensimmäisen kysymyksen b osan ja toisen kysymyksen osalta on todettava, että sen lisäksi, että nämä kysymykset eivät mitenkään liity unionin ja jäsenvaltioiden väliseen toimivallan jakoon, katson olevan joka tapauksessa niin, että koska unionin tuomioistuin ei ole milloinkaan tutkinut perusteellisesti, voisiko kyseisillä velvoitteilla olla vaikutusta kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen sisältöön, näihin kysymyksiin pitäisi vastata nimenomaan kyseisten seikkojen selvittämiseksi. (
41
)
58.
Toista kysymystä ei kuitenkaan voida, toisin kuin tietyt osapuolet väittävät, tulkita uudelleen siten, että se koskisi pelkästään kysymystä siitä, onko neuvostolla oikeus odottaa siihen asti, kunnes kaikki jäsenvaltiot ovat tehneet Istanbulin yleissopimuksen. (
42
) Vaikka tällaista käytäntöä olisikin pidettävä yhteensopimattomana perussopimusten kanssa, tämä seikka ei johtaisi yleissopimuksen tekemistä koskevan päätöksen pätemättömyyteen, koska – toistettakoon se vielä – viivyttely tässä asiassa ei lähtökohtaisesti ole pätemättömyysperuste. Tutkittavaksi ottamista koskevien edellytysten täyttymiseksi kyseinen kysymys on välttämättä ymmärrettävä täsmälleen siinä muodossa kuin se on esitetty, toisin sanoen siten, että se koskee sitä, olisiko päätös Istanbulin yleissopimuksen tekemisestä sopusoinnussa perussopimusten kanssa, jos se tehtäisiin ennen kuin kaikki jäsenvaltiot ovat tehneet kyseisen yleissopimuksen.
59.
Tämän vuoksi katson, että kaikki parlamentin unionin tuomioistuimelle esittämät kysymykset pitäisi ottaa tutkittaviksi, lukuun ottamatta ensimmäisen kysymyksen b osaa mutta vain siltä osin kuin se koskee päätöstä Istanbulin yleissopimuksen allekirjoittamisesta.
IV Ensimmäisen kysymyksen a osa: Istanbulin yleissopimuksen tekemistä koskevat asianmukaiset oikeusperustat
60.
Ensimmäisen kysymyksensä a osassa parlamentti pyytää unionin tuomioistuinta ottamaan kantaa siihen, ovatko SEUT 82 artiklan 2 kohta ja SEUT 84 artikla asianmukaiset oikeusperustat neuvoston päätökselle Istanbulin yleissopimuksen tekemisestä unionin puolesta vai onko kyseisen toimen perustuttava SEUT 78 artiklan 2 kohtaan, SEUT 82 artiklan 2 kohtaan ja SEUT 83 artiklan 1 kohtaan.
61.
Parlamentti huomauttaa, että komission ehdotuksessa päätökseksi luvan antamisesta Istanbulin yleissopimuksen allekirjoittamiseen unionin puolesta ja sen ehdotuksessa päätökseksi luvan antamisesta Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen unionin puolesta mainitaan SEUT 218 artikla menettelyllisenä oikeusperustana ja SEUT 82 artiklan 2 kohta ja SEUT 84 artikla aineellisina oikeusperustoina. Kun neuvosto antoi päätöksen luvan antamisesta Istanbulin yleissopimuksen allekirjoittamiseen, se kuitenkin muutti näitä aineellisia oikeusperustoja ja viittasi SEUT 78 artiklan 2 kohtaan, SEUT 82 artiklan 2 kohtaan ja SEUT 83 artiklan 1 kohtaan.
62.
Kun otetaan huomioon Istanbulin yleissopimuksen tavoitteet, joina on – kuten sen 1, 5 ja 7 artiklasta sekä III ja IV luvusta selvästi ilmenee – suojella väkivallan uhreina olevia naisia ja ehkäistä tällaista väkivaltaa, parlamentti pyrkii selvittämään, saattoiko komissio perustellusti yksilöidä SEUT 82 artiklan 2 kohdan ja SEUT 84 artiklan tämän yleissopimuksen kahdeksi määrääväksi tekijäksi. Parlamentti pohtii tämän vuoksi, olisiko neuvostolla oikeus luopua SEUT 84 artiklasta aineellisena oikeusperustana ja sen sijaan lisätä oikeusperustoiksi SEUT 78 artiklan 2 kohta ja SEUT 83 artiklan 1 kohta, kuten se teki antaessaan päätöksen, jolla annetaan lupa Istanbulin yleissopimuksen allekirjoittamiseen.
63.
Parlamentilla on epäilyksiä erityisesti SEUT 78 artiklan 2 kohdan osalta, koska tämä oikeusperusta kattaa ainoastaan Istanbulin yleissopimuksen 60 ja 61 artiklan. Se pyrkii selvittämään, voidaanko näitä kahta määräystä pitää tämän yleissopimuksen itsenäisenä ja määräävänä tekijänä, vai ulotetaanko kyseisen yleissopimuksen 60 ja 61 artiklalla vain kaikkien naisten, jotka ovat väkivallan uhreja, suojelua koskeva yleinen pyrkimys koskemaan turvapaikka-asioita koskevaa erityistä alaa. Jos näin olisi, kyseiset kaksi Istanbulin yleissopimuksen määräystä olisivat luonteeltaan liitännäisiä eivätkä edellyttäisi erityisen oikeusperustan lisäämistä.
64.
SEUT 83 artiklan 1 kohdan osalta parlamentti huomauttaa, että tässä määräyksessä annetaan unionille rikosasioita koskevaa toimivaltaa ainoastaan tietyillä aloilla, jotka eivät sisällä naisiin kohdistuvaa väkivaltaa sellaisenaan. Tällainen väkivalta voitaisiin siten kriminalisoida unionin tasolla, jos se liittyy ihmiskauppaan, naisten ja lasten seksuaaliseen hyväksikäyttöön ja järjestäytyneeseen rikollisuuteen, jotka sellaisinaan ovat Istanbulin yleissopimuksen ensisijaisia painopisteitä. Koska jäsenvaltiot ovat säilyttäneet toimivallan suurimmassa osassa Istanbulin yleissopimuksen kattamaa aineellista rikosoikeutta ja kysymykset, joissa unionilla on toimivaltaa, näyttävät olevan luonteeltaan toissijaisia, rikosoikeutta koskevan erityisen oikeusperustan lisääminen ei olisi tarpeellista.
65.
Edellä esitetystä seuraa näin ollen, että ensimmäinen kysymys koskee oikeusperustojen valintaa eikä – kuten joidenkin osapuolten esittämissä perusteluissa annetaan ymmärtää – sitä, onko unionin toimivalta Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen yksinomaista vai ei. Sitä, ovatko tietyt toimivaltaperusteet yksinomaisia vai eivät, tarkastellaankin, mutta ainoastaan, jos tähän kysymykseen on tarpeen vastata. Tältä osin saattaa olla paikallaan esittää joitakin huomautuksia menetelmien valinnasta ennen Istanbulin yleissopimuksen sisällön tarkastelua.
A
Menetelmiä koskevat huomautukset
66.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen – myös kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi annettavan toimen – oikeusperustojen valinnan on perustuttava sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat toimen tarkoitus ja sisältö. (
43
)
67.
Jos unionin toimea tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on kaksi eri tarkoitusta tai että siinä on kaksi tekijää, ja jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, on käytettävä yhtä ainoaa oikeusperustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää. (
44
)
68.
Jos sen sijaan todetaan, että toimella on useampi samanaikainen tarkoitus tai siinä on useita tekijöitä, joita ei voida erottaa toisistaan ja joista mikään ei ole toiseen nähden liitännäinen, jolloin on mahdollista soveltaa useita perussopimusten määräyksiä, tällaista toimea annettaessa on poikkeuksellisesti käytettävä vastaavia eri oikeusperustoja. (
45
) Kahden oikeusperustan käyttäminen ei kuitenkaan ole mahdollista, jos näiden perustojen osalta määrätyt menettelyt ovat keskenään yhteensopimattomia. (
46
)
69.
Toimen oikeusperustan – tai joissakin tapauksissa sen useiden oikeusperustojen – valinnan ratkaisevat siten sen tarkoitukset ja tekijät eikä se, onko unionin toimivalta kyseisen toimen osalta yksinomaista vai jaettua. (
47
) Kuten selitän jäljempänä, on totta, että tämän toimivallan yksinomainen tai jaettu luonne voi varmuudella, unionin oikeuden näkökulmasta katsottuna, vaikuttaa kansainvälisten sopimusten tekemisen ulottuvuuteen ja se siten rajaa käytettävissä olevat oikeusperustat. Käytettävien oikeusperustojen valinta käytettävää toimivaltaa vastaavien oikeusperustojen joukosta riippuu kuitenkin yksinomaan kyseessä olevan toimen tarkoituksista ja tekijöistä.
70.
Kuten julkisasiamies Kokott on todennut, tällaista lähestymistapaa ei pitäisi soveltaa unionin ja jäsenvaltioiden väliseen toimivallan jakoon. ”Jos [unioni] on – – toimivaltainen ainoastaan toteuttamansa toimen yksittäisten osatekijöiden osalta ja muut osatekijät kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan – –, [unioni] ei voi painopisteen tarkastelun perusteella suoralta kädeltä katsoa olevansa toimivaltainen koko asiassa. Muuten se mitätöisi rajoitetun erityistoimivallan periaatteen – –” (
48
)
71.
Samat huolet voitaisiin tuoda esille, kun unionin eri toimivaltojen joukosta määritetään ne, joihin kyseessä olevan toimen antamisen on perustuttava, ja siten määritetään asianmukaiset oikeusperustat toimen antamiselle. Painopistettä koskeva arviointiperuste johtaa siihen, että toimen antamiseen sovellettava menettely määräytyy yksinomaan pääasiallisten oikeusperustojen perusteella. Näin ollen tämä lähestymistapa luonnollisesti edellyttää huomion kiinnittämistä ainoastaan käytettyyn pääasialliseen toimivaltaan. Vastaavasti on tärkeää, että elintärkeitä menettelyllisiä takeita, jotka kuuluvat erottamattomasti tiettyjen muiden toimivaltojen käyttämiseen – kuten yksimielinen äänestystulos neuvostossa –, ei näin menetellessä kierretä. Vaikka jokin säännös on pitänyt pakosti antaa tietyn oikeusperustan nojalla, kun se on toimen ainoa säännös, silloin jos kyseinen säännös sisällytetään toimeen, jossa on muita säännöksiä. se saatetaan siten antaa eri oikeusperustan – jossa esimerkiksi määrätään eri äänestyssäännöstä – nojalla. Tämä voisi johtaa tosiasiallisesti strategioihin, joilla pyritään ottamaan käyttöön Troijan hevosen tyyppisiä oikeussääntöjä (cavalier législatif). (
49
)
72.
Unionin tuomioistuin on kuitenkin systemaattisesti viitannut oikeuskäytännössä määräävää tarkoitusta ja tekijöitä koskevaan arviointiperusteeseen (jota kutsutaan myös painopistettä koskevaksi arviointiperusteeksi). Esimerkiksi 4.9.2018 antamassaan tuomiossa komissio v. neuvosto (Kazakstanin kanssa tehty sopimus) (C-244/17, EU:C:2018:662, 38 kohta) unionin tuomioistuin korosti jälleen kerran, että ”jos – – päätöksessä on – – useita tekijöitä tai sillä on useampi tarkoitus, joista eräät kuuluvat [yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan] piiriin, sen tekemiseen sovellettava äänestyssääntö on määritettävä sen pääasiallisen tai määräävän tarkoituksen tai tekijän mukaan”. Tästä seuraa, että vaikka toimella voi olla useampi tarkoitus ja se voi edellyttää usean eri toimivallan ”mobilisointia”, oikeusperusta, jonka nojalla toimi annetaan, ei ilmennä kaikkea kyseisen toimen antamiseksi käytettyä toimivaltaa vaan ainoastaan sen pääasiallista tarkoitusta tai tarkoituksia tai pääasiallista tekijää tai tekijöitä vastaavaa toimivaltaa. (
50
) Lisäksi edellä mainittu tiettyjen menettelysääntöjen kiertämistä koskeva riski on poistunut Lissabonin sopimuksen voimaantulosta lähtien, sillä se on vähentänyt merkittävästi tiettyjen menettelyjen erityispiirteitä.
73.
Joissakin tuomioissa, kuten ensinnäkin 10.1.2006 annetussa tuomiossa komissio v. neuvosto (C-94/03, EU:C:2006:2, 55 kohta), on tosin korostettu, että oikeusperustaa voidaan käyttää paitsi sovellettavan menettelyn määrittämiseen ja sen varmistamiseen, että unioni on todella ainakin osittain toimivaltainen allekirjoittamaan kyseessä olevan sopimuksen, myös antamaan kolmansille osapuolille tietoa käytetyn unionin toimivallan laajuudesta (
51
) ja kyseessä olevan toimen ulottuvuudesta. (
52
) Tästä oikeuskäytännön suuntauksesta saattaisi siksi olla houkuttelevaa päätellä, että tällaisen tehtävän toteuttamiseksi toimen oikeusperustan tai oikeusperustojen pitäisi ilmentää kaikkea sitä toimivaltaa, jota unioni käyttää kyseessä olevan toimen antamiseksi. Tällainen lähestymistapa voi näyttää perustellulta erityisesti silloin, jos kansainvälinen sopimus kuuluu useamman toimivallan, jotka on jaettu unionin ja jäsenvaltioiden välillä, piiriin, sillä unioni saattaa päättää olla käyttämättä jotain toimivaltaansa, jolloin jäsenvaltion asiana on siis panna kyseisen sopimuksen vastaavat määräykset täytäntöön. (
53
)
74.
Tällainen lähestymistapa olisi kuitenkin ristiriidassa sen lähestymistavan kanssa, jota unionin tuomioistuin on tähän mennessä noudattanut oikeusperustoja koskevan ristiriidan välttämiseksi. (
54
) Esimerkiksi 26.7.2017 annetussa lausunnossa 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus) (EU:C:2017:592) – jossa unionin tuomioistuin katsoi, että päätöksellä luvan antamisesta kyseessä olevan kansainvälisen sopimuksen tekemiseen unionin puolesta pitäisi olla kaksi oikeusperustaa – unionin tuomioistuin jälleen viittasi edellä mainittuun oikeuskäytäntöön. (
55
)
75.
Lisäksi on niin, että vaikka nämä seikat tietysti ovat perustavanlaatuisen tärkeitä unionin sisäisen oikeusjärjestyksen (ja siinä tehdyn unionin ja sen jäsenvaltioiden välisen toimivallan jaon) kannalta, niillä ei ole välitöntä merkitystä kolmansille valtioille, sillä 23.5.1969 tehdyn valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen (Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, osa 1155, s. 331) – valtiosopimus, jossa itsessään kodifioidaan kansainvälisiä sopimuksia koskevaa kansainvälistä tapaoikeutta ja joka sitoo Euroopan unionia (
56
) – 27 artiklan mukaan kansainvälisen sopimuksen osapuolet, ovatpa ne valtioita tai kansainvälisiä järjestelmä, eivät voi vedota sisäisen oikeutensa määräyksiin perusteena valtiosopimuksen täyttämättä jättämiselle. (
57
)
76.
Jäsenvaltioiden osalta on todettava, että vaikka voi todellakin olla niiden edun mukaista olla täysin tietoinen unionin käyttämän toimivallan laajuudesta sopimuksen tekemisen ajankohtana, toimen oikeusperustat eivät ole ainoa keino tämän tiedon välittämiseksi. Oikeuskäytännössä on nimittäin vakiintuneesti katsottu, että SEUT 296 artiklan toisen kohdan mukaisen perusteluvelvollisuuden noudattamista arvioitaessa on erityisesti otettava huomioon toimen sisältö kokonaisuudessaan (
58
) ja etenkin sen perustelukappaleet. (
59
) Vaikka on siis tärkeää, että jäsenvaltio kykenee määrittämään, mitä toimivaltuuksia unioni on käyttänyt tietyn sopimuksen tehdessään, se, että tätä tietoa ei ole mahdollista päätellä tosiasiallisesti valituista oikeusperustoista, joiden nojalla päätös luvan antamisesta tällaisen sopimuksen tekemiseen annetaan, ei näytä olevan ratkaisevaa.
77.
Vaikka on monia syitä puoltaa näkemystä, jonka mukaan toimen oikeusperustan pitäisi ilmentää tarkoin unionin kyseisen toimen antamiseksi käyttämää toimivaltaa, tässä yhteydessä voidaan kuitenkin huomauttaa, että tällainen lähestymistapa ei olisi täysin yhdenmukainen vallitsevan oikeuskäytännön kanssa. (
60
)
78.
Tämän ratkaisuehdotuksen loppuosassa noudatan näin ollen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön sitä suuntausta, jonka mukaan silloin, jos toimella on useampi tarkoitus tai siinä on useita tekijöitä, on lähtökohtaisesti käytettävä yhtä ainoaa oikeusperustaa ja poikkeuksellisesti useampaa oikeusperustaa. Näiden oikeusperustojen on oltava niitä, joita kansainvälisen sopimuksen määräävät tai vähintäänkin pääasialliset tarkoitukset tai tekijät edellyttävät. Tästä seuraa, että sillä, onko kyseessä olevaa toimea annettaessa käytetty muuta toimivaltaa, ei ole merkitystä niin kauan kuin tämä muu toimivalta koskee olennaisilta osin liitännäisiä tarkoituksia tai tekijöitä.
79.
On myös huomattava, että edellä mainitun unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan huomioon otettavat tarkoitukset ja tekijät ovat kyseessä olevan unionin toimen tarkoituksia ja tekijöitä. Kansainvälistä sopimusta tehtäessä hyväksyttävien oikeusperustojen määrittämisen kannalta ratkaiseviksi osoittautuvat siten luvan antamista sopimuksen tekemiseen koskevan päätöksen eikä itse kansainvälisen sopimuksen tarkoitukset ja täsmällinen sisältö.
80.
On totta, että käytännössä kyseisen päätöksen tarkoitus ja sisältö ovat suurimmaksi osaksi samat kuin suunnitellun sopimuksen tarkoitus ja sisältö, koska tällainen toimi on jo luonteeltaan sellainen, että sen on määrä ilmentää unionin suostumusta tulla sidotuksi kyseiseen sopimukseen. (
61
) Näin ei kuitenkaan aina ole. Onkin tärkeää muistaa, että kansainvälisen oikeuden ja unionin oikeuden välillä on tässä suhteessa merkittävä näkökulmaero, millä on ratkaiseva merkitys esillä olevan asian kannalta.
81.
Kansainvälisen oikeuden kannalta sekasopimusten tapauksessa unionin ja jäsenvaltioiden katsotaan liittyvän sopimuksiin yhdessä eikä rinnakkain. (
62
) Jollei toimivallan jakoa koskevaa varaumaa ole tehty, mikä edellyttää, ettei sopimuksessa suljeta pois tällaista mahdollisuutta, sopimuksen tekeminen unionin puolesta käsittää siten unionilla olevan velvoitteen soveltaa sopimusta kokonaisuudessaan. (
63
) Tällaisen sopimuksen tekemiseksi valittujen oikeusperustojen tai sopimuksen sekasopimuksen luonteen kaltaisten kysymysten katsotaan olevan unionin sisäiseen oikeusjärjestykseen kuuluvia kysymyksiä, (
64
) jotka eivät itsessään voi estää kansainvälisellä tasolla vastuuta sopimuksen perusteettomasta täyttämättä jättämisestä. (
65
)
82.
Unionin oikeuden kannalta on kuitenkin katsottava, että kun unioni liittyy kansainväliseen yleissopimukseen, se tekee niin kyseisen sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen antamiseksi käytetyn toimivallan puitteissa. (
66
) Sen on tosin käytettävä yksinomaista ulkoista toimivaltaansa, mutta unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unioni ei ole velvollinen käyttämään jaettua toimivaltaansa, kun se tekee sopimuksen. (
67
) Näin ollen riippuen jaetusta toimivallasta, jota unioni päättää käyttää tässä yhteydessä, sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen”painopiste” voi siirtyä, minkä seurauksena sovellettavat oikeusperustat muuttuvat. Esimerkiksi yksinomaista toimivaltaa ilmentävä oikeusperusta voi näin ollen jäädä merkitykseltään jossain määrin vähäisemmäksi kuin jokin toinen oikeusperusta, joka ilmentää jaettua toimivaltaa, jota unioni on päättänyt käyttää.
83.
Koska päätöksellä luvan antamisesta kansainvälisen sopimuksen tekemiseen unionin puolesta voi olla rajoitetumpi tarkoitus ja sisältö kuin kyseisellä sopimuksella, kyseinen päätös on mahdollisesti annettava yhden ainoan oikeusperustan nojalla, kun taas esimerkiksi silloin, jos unioni on käyttänyt kaiken siihen mennessä jäsenvaltioiden kanssa jakamansa toimivallan, kahden tai useamman oikeusperustan käyttäminen on voinut olla tarpeen, koska tämä päätös olisi voinut siten kattaa joitakin muita tärkeitä tarkoituksia ja tekijöitä.
84.
Lisäksi silloin, kun unioni päättää olla käyttämättä toimivaltaa, joka olisi kattanut kyseessä olevan kansainvälisen sopimuksen pääasialliset tarkoitukset ja tekijät, tietyt tarkoitukset ja tekijät, joita olisi pidetty kyseiseen tekemiseen luvan antavan päätöksen kannalta ohessa olevina, muuttuvat määrääviksi. Tästä syystä on mielestäni tärkeää erottaa sopimuksen tarkoitukset ja tekijät päätöksen, jolla annetaan lupa kansainvälisen sopimuksen tekemiseen, tarkoituksista ja tekijöistä, jotka voivat olla rajatumpia.
85.
Tämä on keskeinen kysymys nyt käsiteltävässä asiassa. On selvää, että neuvosto haluaa, että unioni tekee Istanbulin yleissopimuksen vain osittain. Tämän vuoksi ei ole syytä arvioida koko Istanbulin yleissopimusta vaan ainoastaan tämän yleissopimuksen niitä osia, jotka unionin oikeuden kannalta tulevat sitomaan unionia.
86.
Kumoamiskanteen yhteydessä tämä kysymys ei tuota erityisiä vaikeuksia, koska unionin tuomioistuin suorittaa valvontaansa jälkikäteen vasta, kun kyseessä oleva lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty toimi on annettu, ja näin ollen vasta, kun on tiedossa, mitä toimivaltaa on käytetty.
87.
Käsiteltäessä lausuntopyyntöä, jolloin – kuten tässä tapauksessa – päätösluonnosta ei vielä ole olemassa, se, että neuvosto saattaa käyttää suurempaa tai pienempää määrää jaettua toimivaltaa, voi kuitenkin tehdä oikeusperustojen määrittämisestä jossain määrin monimutkaisempaa tai jopa mahdotonta, sillä unionin tuomioistuinta pyydetään käsittelemään tätä kysymystä ennakoivasti.
88.
Saattaisi kylläkin vaikuttaa asianmukaiselta aloittaa tarkastelemalla kyseisen sopimuksen kunkin osan osalta, kuuluuko se unionin yksinomaiseen toimivaltaan, siltä osin kuin unionin on välttämättä käytettävä tätä toimivaltaa. Sen jälkeen, kun tämä tarkastelu on suoritettu, on kuitenkin ratkaistava, miten kyseisen sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen painopiste voidaan määrittää, kun tämä painopiste riippuu, kuten edellä on selitetty, myös muutetusta jaetusta toimivallasta, jota unioni päättää vapaaehtoisesti käyttää. Jollei neuvosto ole jo äänestänyt päätösluonnoksesta ja unionin tuomioistuimelta pyydetään lausuntoa samaan aikaan kun tämä luonnos toimitetaan parlamentille, sitä, missä laajuudessa jaettua toimivaltaa tullaan käyttämään, ei tosiaankaan voida pitää itsestään selvänä. (
68
)
89.
Mielestäni tässä aivan erityisessä tilanteessa, joka koskee kysymystä, jota unionin tuomioistuin ei ole koskaan aiemmin tutkinut, lausuntopyynnöstä (tai vähintäänkin asian olosuhteista) on pääteltävä, mitä nimenomaista jaettua toimivaltaa unioni kaikkein todennäköisimmin tulee käyttämään. Kuten olen selittänyt tämän ratkaisuehdotuksen lausuntopyynnön tutkittavaksi ottamista koskevassa osassa, muuten olisi vaikeaa nähdä, miten unionin tuomioistuin voisi ottaa parlamentin pyytämällä tavalla kantaa siihen, mihin oikeusperustaan päätöksen Istanbulin yleissopimuksen tekemisestä on perustuttava. (
69
) Kuitenkin tässä tilanteessa vastaus, jonka unionin tuomioistuin antaa, on tästä syystä voimassa ainoastaan, jos suunniteltu skenaario tosiasiallisesti toteutuu.
90.
Käsiteltävässä asiassa parlamentin esittämän kysymyksen sanamuodon perusteella on selvää, että se perustuu lähtökohtaan, jonka mukaan antaessaan päätöksen luvan antamisesta Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen unionin puolesta unioni käyttää ainakin sitä toimivaltaa, jota sillä on asioissa, jotka liittyvät ensinnäkin rikosoikeuden alalla tehtävään oikeudelliseen yhteistyöhön ja toiseksi turvapaikanhakuun ja maahanmuuttoon. Tämän lähtökohdan merkityksellisyyden vahvistaa lisäksi niiden päätösten sisältä, jotka koskevat luvan antamista Istanbulin yleissopimuksen allekirjoittamiseen unionin puolesta ja joiden voidaan tämän ratkaisuehdotuksen 42 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä huolimatta katsoa jossain määrin ennakoivan toimivaltaa, jota tullaan käyttämään kyseisen sopimuksen tekemisen aikaan.
91.
Tällaisen lähtökohdan on kuitenkin oltava vähintäänkin yhteensopiva nykyisen toimivallan jaon kanssa. Tämä edellyttää sen arvioimista, koskeeko sopimus tämän toimivallan lisäksi muuta unionin toimivaltaa, jota on käytettävä, koska se on yksinomaista. Kuten olen selittänyt, tämä edellyttää, että huomioon otetaan paitsi toimivalta, jota unioni aikoo käyttää, myös toimivalta, jota – koska se kuuluu yksinomaan unionille – sen on välttämättä käytettävä, jos se haluaa tehdä tämän sopimuksen.
92.
Tältä osin on syytä muistaa, että SEUT 3 artiklan 1 kohdassa on luonteeltaan yksinomaista toimivaltaa koskeva luettelo. Tämän luettelon lisäksi SEUT 3 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että ”unionilla on myös yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus, kun sopimuksen tekemisestä on säädetty lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä unionin säädöksessä tai kun tämä on välttämätöntä, jotta unioni voi käyttää sisäistä toimivaltaansa, tai siltä osin kuin se voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta”. (
70
)
93.
Kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä selvästi ilmenee, riski siitä, että kansainvälisillä sitoumuksilla vaikutetaan haitallisesti unionin yhteisiin sääntöihin tai muutetaan kyseisten sääntöjen ulottuvuutta, millä voidaan perustella unionin yksinomainen ulkoinen toimivalta, on olemassa silloin, kun kyseiset sitoumukset kuuluvat näiden sääntöjen soveltamisalaan. (
71
)
94.
Tällaista riskiä koskevan toteamuksen edellytyksenä ei ole se, että kansainvälisten sitoumusten kattama ala ja unionin säännöstön kattama ala ovat täysin yhdenmukaiset. (
72
) Erityisesti tällaiset kansainväliset sitoumukset voivat vaikuttaa unionin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta silloin, kun kyseiset sitoumukset kuuluvat alaan, jonka unionin säännöt jo suurelta osin kattavat. (
73
)
95.
Toisin kuin komissio väittää, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei voida päätellä, että se, onko unionilla sopimuksen kattamilla aloilla yksinomainen vai jaettu toimivalta, pitäisi määrittää kokonaisvaltaisen lähestymistavan perusteella. Koska unionilla on vain toimivalta, joka sille on annettu, kaiken toimivallan, erityisesti yksinomaisen toimivallan, olemassaolon on perustuttava suunnitellun kansainvälisen sopimuksen ja voimassa olevan unionin oikeuden välisen suhteen kokonaisvaltaisesta ja konkreettisesta tarkastelusta tehtyihin päätelmiin. (
74
)
96.
Sen varmistamiseksi, onko sopimus omiaan haittaamaan joidenkin unionin yhteisten sääntöjen yhtenäistä ja johdonmukaista soveltamista ja niillä perustetun järjestelmän moitteetonta toimintaa, tässä tarkastelussa on otettava huomioon sekä unionin sääntöjen että suunnitellun sopimuksen määräysten – jotka sitovat unionia, sillä ne vastaavat toimivaltaa, jota unioni on päättänyt käyttää antaessaan päätöksen kyseisen yleissopimuksen tekemisestä – kattamat alat, sekä näiden sääntöjen ja määräysten ennustettavissa olevat kehitysnäkymät. (
75
)
97.
Näiden kysymysten osalta Irlanti väittää, että parlamentti ei ole lausuntopyynnössään suorittanut kokonaisvaltaista ja konkreettista tarkastelua Istanbulin yleissopimuksen vaikutuksesta unionin sekundaarilainsäädäntöön. (
76
) Unionin tuomioistuin on nimittäin katsonut, että tällaisen tarkastelun suorittamista varten asianomaisen osapuolen on osoitettava unionin ulkoisen toimivallan, johon asianomainen osapuoli haluaa vedota, yksinomaisuus. (
77
)
98.
On kuitenkin merkille pantavaa, että tämän oikeuskäytännön suuntauksen perustelut sisältyvät kumoamiskanteiden johdosta annettuihin tuomioihin. Näissä tapauksissa unionin tuomioistuimen on annettava ratkaisunsa asianosaisten esittämien huomautusten perusteella. Tällainen vaatimus ei koske lausuntomenettelyä, jolle on tunnusomaista pyrkimys yhteistoimintaan unionin tuomioistuimen, unionin muiden toimielinten ja jäsenvaltioiden välillä ja jolla pyritään ehkäisemään vaikeuksien syntymistä myöhemmässä vaiheessa. (
78
) Koska tämä menettely on sekä ennakoiva että ei-kontradiktorinen, perusteluilla, jotka perustuvat kontradiktoriseen jälkikäteisvalvontaa koskevaan järjestelmään ja jotka liittyvät kumoamiskanteeseen, ei ole tässä yhteydessä juurikaan merkitystä. Katson näin ollen, että sillä, että parlamentti ei ole suorittanut kokonaisvaltaista ja konkreettista tarkastelua yleissopimuksen vaikutuksesta unionin sekundaarilainsäädäntöön, ei itsessään ole merkitystä ja että on unionin tuomioistuimen asiana suorittaa tällainen tarkastelu.
99.
On kuitenkin muistettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansainvälisen sopimuksen tekeminen ei vaikuta yhteisiin sääntöihin, jos sekä unionin oikeuden säännökset ja määräykset että kyseisen kansainvälisen sopimuksen määräykset ovat vähimmäissääntelyä. (
79
) Näin ollen siinäkin tapauksessa, että kansainvälinen sopimus kattaa saman alan kuin unionin yhteiset säännöt, tämä oikeuskäytäntö antaa ymmärtää, että unionin tuomioistuin ei katso, että unionin sääntöihin – ja siten jaettuun toimivaltaan – vaikutetaan, jos molemmissa vahvistetaan vähimmäisvaatimukset. (
80
)
100.
Istanbulin yleissopimuksen tapauksessa 73 artiklassa määrätään, että ”tämän yleissopimuksen määräykset eivät vaikuta sellaisiin kansallisen lain ja sitovien kansainvälisten asiakirjojen määräyksiin, jotka ovat voimassa tai voivat tulla voimaan ja joiden mukaan henkilöille myönnetään tai myönnettäisiin parempia oikeuksia ehkäistäessä ja torjuttaessa naisiin kohdistuvaa väkivaltaa ja perheväkivaltaa”.
101.
Jotta siis tässä yhteydessä unionin jäsenvaltioiden kanssa jakamaa toimivaltaa voitaisiin pitää yksinomaisena toimivaltana (toisin sanoen toimivaltana, jota neuvosto on velvollinen käyttämään), olisi osoitettava, että unioni on jo antanut tällä alalla yhteisiä sääntöjä, joissa ei vahvisteta vähimmäisvaatimuksia, ja että Istanbulin yleissopimuksen tekeminen voi vaikuttaa näihin vaatimuksiin.
102.
Niiden kahden päätöksen osalta, joissa annetaan lupa Istanbulin yleissopimuksen allekirjoittamiseen unionin puolesta, on mahdollista epäillä, oliko neuvosto oikeassa katsoessaan, että unioni on velvollinen käyttämään tätä toimivaltaa SEUT 3 artiklan 2 kohdassa mainitun kolmannen tilanteen perusteella.
103.
Kuten Puolan tasavalta pyrkii korostamaan, SEUT 82 artiklan 2 kohdassa ja SEUT 83 artiklan 1 kohdassa, jotka koskevat oikeudellista yhteistyötä rikosoikeuden alalla, määrätään vain vähimmäissääntöjen antamisesta. Tämän vuoksi tällä alalla annetuilla yhteisillä säännöillä voidaan pätevästi vahvistaa vain vähimmäisvaatimuksia.
104.
Siltä osin kuin kyse on SEUT 78 artiklan 2 kohdasta, jossa annetaan unionille toimivaltaa turvapaikka- ja maahanmuuttoasioissa, ensi arviolta vaikuttaa siltä, että unionin turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan alalla antamat yhteiset säännöt ovat vain vähimmäissääntöjä tai jos eivät ole, Istanbulin yleissopimuksen määräykset eivät nähdäkseni todennäköisesti vaikuttaisi näihin sääntöihin.
105.
Tältä osin olisi tosin huomattava, että Istanbulin yleissopimus sisältää kolme määräystä, joilla voi olla merkitystä turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan kannalta, eli 59–61 artiklan, jotka muodostavat kyseisen yleissopimuksen VII luvun.
106.
Siltä osin kuin kyse on Istanbulin yleissopimuksen 59 artiklasta, joka koskee naisiin kohdistuvan väkivallan uhrien kotipaikka-asemaa, unionin antamat kotipaikkaa koskevat säännöt ovat vain vähimmäisvaatimuksia. (
81
) Kuten julkisasiamies Bot totesi asiassa Rahman ym. (C-83/11, EU:C:2012:174, 64 kohta), direktiivissä 2004/38 (
82
) säädetään vähimmäistason yhdenmukaistamisesta, koska sen tarkoituksena on erityisesti tunnustaa oleskeluoikeus unionin kansalaisen perheenjäsenelle tietyissä tilanteissa, sulkematta pois mahdollisuutta myöntää oleskeluoikeus muissa tapauksissa.
107.
On myös totta, että jotkin direktiiviä 2004/38 koskevat tuomiot, kuten tuomio NA (
83
) tai tuomio Diallo, (
84
) ovat voineet herättää epäilyjä joidenkin tähän direktiiviin sisältyvien vaatimusten vähimmäisluonteesta. Näitä ratkaisuja on kuitenkin tarkasteltava oikeassa asiayhteydessään. On tosiaan niin, että koska ennakkoratkaisumenettelyssä unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tulkita kansallista lainsäädäntöä tai soveltaa unionin oikeutta tietyssä tapauksessa, tuomion antaessaan se viittaa aina tilanteeseen, jota tarkoitetaan ennakkoratkaisukysymyksissä, jotka saattavat kattaa vain joitakin oikeusriitaan liittyviä seikkoja. Kun unionin tuomioistuimelta kysytään direktiivin tietyn säännöksen tulkinnasta, vaikka tämän direktiivin mukaan siinä vahvistetaan ainoastaan vähimmäisvaatimuksia, unionin tuomioistuin näin ollen useimmiten ottaa kantaa – riippuen siitä, miten kysymys on esitetty – tulkintaan, joka kyseessä olevalle säännökselle pitäisi antaa, riippumatta jäsenvaltioiden mahdollisuudesta ottaa käyttöön tiukempia vaatimuksia. (
85
) Tämänkaltaisissa tilanteissa annettava vastaus ei näin ollen rajoita valtioille annettua mahdollisuutta myöntää pelkän kansallisen lainsäädäntönsä perusteella suotuisammin edellytyksin oikeutta maahantuloon ja maassa oleskeluun. (
86
) Kun tuomiossa NA (
87
) tai tuomiossa Diallo (
88
) omaksutut ratkaisut on asetettu ennakkoratkaisumenettelyn asiayhteyteen, niitä ei näin ollen ole ymmärrettävä siten, että jäsenvaltioita kiellettäisiin myöntämästä oleskelulupaa mainituissa asioissa, vaan pikemminkin siten, että niiden ei edellytetä tekevän niin. (
89
)
108.
Istanbulin yleissopimuksen 60 artiklassa määrätään, että allekirjoittajaosapuolten on varmistettava, että sukupuoleen perustuva naisiin kohdistuva väkivalta voidaan tunnustaa vuoden 1951 pakolaisten oikeusasemaa koskevassa yleissopimuksessa tarkoitetun vainon muodoksi ja vakavaksi haitaksi, joka antaa perusteet täydentävään tai toissijaiseen suojeluun.
109.
Myös tässä yhteydessä joissakin direktiiveissä, lähinnä niissä, joita kutsutaan ensimmäisen sukupolven direktiiveiksi, mainitaan, että niissä vahvistetaan ainoastaan vähimmäissäännöt. (
90
) Uudemmissa direktiiveissä kylläkin täsmennetään, että jäsenvaltiot voivat säätää tai pitää voimassa suotuisampia säännöksiä, ”kunhan nämä säännökset ovat yhteensopivat [näiden] direktiivi[e]n kanssa”, minkä perusteella voitaisiin katsoa, että joidenkin säännösten osalta suotuisampia säännöksiä ei voida antaa. (
91
) Näissä direktiiveissä annetaan kuitenkin menettelyllisiä oikeuksia tai takeita tai vaihtoehtoisesti velvoitetaan jäsenvaltiot ottamaan huomioon tiettyjä olosuhteita sulkematta pois mahdollisuutta antaa myös muita oikeuksia tai takeita tai ottaa huomioon muita olosuhteita. Erityisesti on todettava, ettei yksikään näissä säädöksissä vahvistetuista perusteista pakolaisaseman epäämiselle tai toissijaisen suojelun lakkaamiselle tai peruuttamiselle näytä olevan ristiriidassa Istanbulin yleissopimuksen määräysten kanssa.
110.
Unionin oikeudessa tietysti yhdenmukaistetaan jossain määrin edellytykset, joilla kolmansien maiden kansalaiset ja kansalaisuudettomat henkilöt voidaan määritellä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi, sekä tällaisen aseman sisältö. (
92
) Nämä edellytykset ovat kuitenkin sellaisia, että niitä näyttää olevan mahdollista soveltaa Istanbulin yleissopimuksen 60 artiklan mukaisesti. Erityisesti pakolaisaseman osalta on todettava, että direktiivin 2011/95 (
93
) 2 artiklan d alakohdan mukaan pakolaisella tarkoitetaan ketä tahansa kolmannen maan kansalaista, joka oleskelee kansalaisuusmaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai haluton turvautumaan sanotun maan suojaan, koska hänellä on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi erityisesti ”tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen” vuoksi, ja tämä viimeksi mainittu käsite määritellään hyvin laajasti saman direktiivin 10 artiklassa siten, että sillä tarkoitetaan mitä tahansa ryhmää, jonka ”jäsenet jakavat jonkin luontaisen ominaisuuden”. (
94
) Lisäksi siinä säädetään, että ”sukupuoleen liittyvät seikat, sukupuoli-identiteetti mukaan luettuna, on otettava asianmukaisesti huomioon määritettäessä kuulumista tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään tai tällaisen ryhmän piirteitä”.
111.
Istanbulin yleissopimuksen 61 artiklan osalta on huomattava, että sen mukaan osapuolten on toteutettava tarvittavat toimet noudattaakseen palauttamiskiellon periaatetta, ja tämä velvoite on jo asetettu unionin oikeudessa. (
95
)
112.
Nähdäkseni nyt käsiteltävässä asiassa ei missään tapauksessa ole tarpeen ratkaista lopullisesti, onko unionilla, kuten neuvosto katsoo, yksinomainen toimivalta Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen näillä kahdella alalla SEUT 3 artiklan 2 kohdan nojalla ja onko unioni siten velvollinen käyttämään tätä toimivaltaa. Vaikka osoittautuisikin, että ilman mitään riskiä siitä, että Istanbulin yleissopimuksen tekeminen vaikuttaisi tätä alaa koskeviin unionin yhteisiin sääntöihin, tällainen toimivalta säilyisi jaettuna, neuvosto voisi silti edelleen vapaasti käyttää tätä toimivaltaa, kuten lähtökohtaisesti tapahtuukin. (
96
) Kuten olen edellä esittänyt, parlamentin esittämä kysymys tosiaankin perustuu implisiittisesti siihen lähtökohtaan, että unioni käyttää ainakin sitä toimivaltaa, joka sillä on turvapaikka- ja maahanmuuttoasioissa ja rikosoikeuden alalla tehtävää oikeudellista yhteistyötä koskevissa asioissa.
B
Istanbulin yleissopimuksen tarkoitusten ja tekijöiden arviointi
113.
Istanbulin yleissopimuksen tavoitteena on sen johdanto-osan mukaan ”luoda Eurooppa, joka on vapaa naisiin kohdistuvasta väkivallasta ja perheväkivallasta”. Kuten kyseisen yleissopimuksen 1 artiklassa määrätään, tämä tavoite jakautuu viiteen alatavoitteeseen, joina on:
–
”suojella naisia kaikilta väkivallan muodoilta sekä ehkäistä ja poistaa naisiin kohdistuvaa väkivaltaa ja perheväkivaltaa ja saattaa väkivallantekijät syytteeseen;
–
edistää kaikkien naisten syrjinnän muotojen poistamista sekä naisten ja miesten välistä tosiasiallista tasa-arvoa, myös voimaannuttamalla naisia;
–
luoda laaja-alaiset puitteet, toimintaperiaatteet ja toimet kaikkien naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan uhrien suojelemiseksi ja auttamiseksi;
–
edistää kansainvälistä yhteistyötä naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan poistamiseksi;
–
tukea järjestöjä ja lainvalvontaviranomaisia sekä auttaa niitä toimimaan tehokkaasti yhteistyössä yhtenäisen lähestymistavan omaksumiseksi pyrittäessä poistamaan naisiin kohdistuvaa väkivaltaa ja perheväkivaltaa.”
114.
Istanbulin yleissopimuksen sisällön osalta tämän yleissopimus käsittää 81 artiklaa, jotka jakautuvat seuraaviin 12 lukuun:
–
I luku – Tavoitteet, määritelmät, tasa-arvo ja yhdenvertaisuus, yleiset velvoitteet
–
II luku – Yhtenäiset toimintaperiaatteet ja tietojen kokoaminen
–
III luku – Ehkäiseminen
–
IV luku – Suojelu ja tuki
–
V luku – Aineellinen oikeus
–
VI luku – Tutkinta, syytetoimet, prosessioikeus ja suojelutoimet
–
VII luku – Maahanmuutto ja turvapaikanhaku
–
VIII luku – Kansainvälinen yhteistyö
–
IX luku – Seurantajärjestelmä
–
X luku – Suhde muihin kansainvälisiin asiakirjoihin
–
XI luku – Yleissopimuksen muuttaminen
–
XII luku – Loppumääräykset.
115.
Istanbulin yleissopimuksen I luku sisältää määräyksiä tavoitteista ja määritelmistä ja tämän yleissopimuksen suhteesta tasa-arvoon ja yhdenvertaisuuteen sekä yleisiä velvoitteita. Siinä määritellään erityisesti koko yleissopimuksen tekstissä käytetyt keskeiset käsitteet (
97
) ja velvoitetaan osapuolet tuomitsemaan kaikki syrjinnän muodot varmistamalla, että miesten ja naisten välisen tasa-arvon periaatetta sovelletaan niiden oikeusjärjestyksissä, ja tehdään selväksi, että positiivisia toimia voidaan toteuttaa. (
98
) Kaikkien osapuolten on myös varmistettava, että valtiolliset toimijat pidättyvät osallistumasta väkivallantekoihin, ja noudatettava huolellisuusvelvoitetta siten, että valtiosta riippumattomien toimijoiden väkivallanteot ehkäistään ja tutkitaan ja niistä rangaistaan ja että tällaiset teot hyvitetään. (
99
) Tässä luvussa määrätään vielä, että osapuolten on muun muassa edistettävä naisten ja miesten välistä tasa-arvoa sekä naisten vaikutusvallan vahvistamista edistäviä toimintaperiaatteita. (
100
)
116.
Yleissopimuksen II luvussa osapuolet velvoitetaan panemaan täytäntöön laaja-alaisia toimintaperiaatteita naisiin kohdistuvan väkivallan käsittelemiseksi ja tekemään tehokasta yhteistyötä kaikkien asianomaisten viranomaisten, laitosten ja järjestöjen kesken, ottamalla tarvittaessa mukaan kaikki asianomaiset toimijat, kuten valtion virastot, kansalliset, alueelliset ja paikalliset edustuselimet ja viranomaiset, kansalliset ihmisoikeusinstituutiot ja kansalaisyhteiskunnan järjestöt. (
101
) Osapuolten edellytetään myös kokoavan asiaankuuluvia eriteltyjä tilastotietoja ja pyrkivän tekemään väestöpohjaisia tutkimuksia säännöllisin väliajoin kaikkien Istanbulin yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvien väkivallan muotojen esiintymisestä. (
102
)
117.
Yleissopimuksen III luvussa täsmennetään osapuolten velvoitteet ehkäisemisen alalla. Osapuolten on lähtökohtaisesti noudatettava monimuotoista lähestymistapaa, jossa valistus, sukupuolten tasa-arvo ja väkivaltaa koskeva kysymys sisällytetään viralliseen opetukseen kaikilla koulutustasoilla käyttämällä asianmukaista opetusmateriaalia ja opetussuunnitelmia ja jossa väkivallattomuutta ja sukupuolten tasa-arvoa edistetään epävirallisissa koulutusjärjestelmissä sekä urheilu-, kulttuuri- ja harrastustoiminnassa ja joukkoviestimissä. (
103
) Osapuolten on varmistettava asianmukaisen koulutuksen järjestäminen väkivallantekojen uhrien ja tekijöiden parissa toimiville ammattihenkilöille. (
104
) Lisäksi on toteutettava toimenpiteitä ennalta ehkäisevien puuttumis- ja hoito-ohjelmien käyttöön ottamiseksi (
105
) ja yksityisen sektorin kannustamiseksi osallistumaan näiden toimintaperiaatteiden kehittämiseen ja täytäntöönpanoon ja laatimaan materiaalia ja vapaaehtoisia normeja. (
106
)
118.
Yleissopimuksen IV luvussa määritellään osapuolten velvoitteet, jotka koskevat uhrien suojelua ja tukea. (
107
) Nämä velvoitteet käsittävät velvoitteen tarjota asianmukaista ja oikea-aikaista tietoa saatavilla olevista tukipalveluista ja oikeudellisista toimista uhrien ymmärtämällä kielellä (
108
) ja varmistaa, että saatavilla on yleisiä tukipalveluja, kuten terveydenhuolto- ja sosiaalipalveluja, oikeudellista ja psykologista neuvontaa, taloudellista apua, asumisjärjestelyjä, koulutusta ja avustamista työnsaannissa, (
109
) ja erityispalveluja, jotka käsittävät turvakodit, maksuttomat ja jatkuvasti tavoitettavissa olevat auttavat puhelimet, erityisen lääketieteellisen ja oikeuslääketieteellisen tuen seksuaalisen väkivallan uhreille ja lapsitodistajien tarpeiden huomioon ottamisen. (
110
) Lisäksi on toteutettava toimia, joilla kannustetaan väkivallantekojen todistajia tai henkilöitä, joilla on perusteltua syytä epäillä, että tällainen teko on saatettu suorittaa tai että uusia väkivallantekoja on odotettavissa, ilmoittamaan asiasta, ja säädettävä edellytyksistä, joilla ammattihenkilöt voivat ilmoittaa väkivallanteoista tai odotettavissa olevista väkivallanteoista rikkomatta yleistä salassapitovelvollisuuttaan. (
111
)
119.
Aineellista oikeutta koskeva V luku sisältää kaikkein yksityiskohtaisimmat määräykset. Ensinnäkin osapuolten on tarjottava uhreille asianmukaiset siviilioikeudelliset oikeussuojakeinot henkisen tai ruumiillisen väkivallan tekijöitä vastaan, ja näihin keinoihin sisältyvät korvaukset; varmistettava se, että pakkoavioliitot voidaan mitätöidä, kumota tai purkaa aiheuttamatta uhreille kohtuutonta taloudellista tai hallinnollista taakkaa, ja varmistettava, että määrättäessä lasten huoltajuudesta ja tapaamisoikeuksista otetaan huomioon Istanbulin yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvat väkivaltatapaukset. (
112
) Toiseksi tässä luvussa on luettelo menettelyistä, joista on säädettävä rikosoikeudellinen seuraamus, ja näitä ovat henkinen väkivalta uhkaamalla tai pakottamalla, vainoaminen, ruumiillinen väkivalta, seksuaalinen väkivalta, mukaan lukien raiskaus, pakkoavioliitto, naisen sukuelinten silpominen, pakotettu raskauden keskeyttäminen tai pakkosterilointi ja seksuaalinen häirintä. (
113
) Tässä luvussa osapuolet velvoitetaan kriminalisoimaan myös avunanto, osallisuus ja yritys sekä toisen henkilön saattaminen näiden rikosten tekemiseen. (
114
) Kolmanneksi V luvussa määrätään, että osapuolten on toteutettava toimia varmistaakseen, että ”kunniaan” ei voida vedota tällaisten rikosten oikeuttamiseksi, (
115
) ja että kyseisen yleissopimuksen mukaisesti rangaistaviksi säädettävien tekojen käsitteitä sovelletaan uhrin ja väkivallantekijän välisen suhteen luonteesta riippumatta. (
116
) Neljänneksi siinä velvoitetaan osapuolet toteuttamaan tarvittavat lainsäädäntö- tai muut toimet ulottaakseen lainkäyttövaltansa kyseisen yleissopimuksen mukaisesti rangaistaviksi säädettäviin tekoihin, jos kyseisellä teolla on yhteys osapuolen alueeseen tai sen kansalaiseen. (
117
) Viidenneksi siinä velvoitetaan osapuolet säätämään asianmukaiset ja varoittavat seuraamukset (
118
) ja ottamaan huomioon luetellut seikat raskauttavina seikkoina. (
119
) Lopuksi V luvussa annetaan osapuolille mahdollisuus ottaa tuomioita annettaessa huomioon tuomiot, jotka toinen osapuoli on antanut kyseisen yleissopimuksen mukaisesti rangaistaviksi säädettävistä teoista, (
120
) ja kielletään pakollisten vaihtoehtoisten ratkaisumenettelyjen käyttöön ottaminen. (
121
)
120.
Yleissopimuksen VI luku koskee prosessioikeutta ja suojelutoimia tutkinnan ja oikeudenkäyntien kuluessa. (
122
) Osapuolten on varmistettava muun muassa, että lainvalvontaviranomaiset suojelevat uhreja nopeasti, myös kokoamalla todisteita, (
123
) ja arvioivat väkivaltatilanteiden vakavuuden sekä niihin liittyvän kuolemanvaaran. (
124
) Siihen, että väkivallantekijöiden saatavilla on ampuma-aseita, on kiinnitettävä erityistä huomiota. Oikeusjärjestyksissä on määrättävä mahdollisuudesta määrätä välittömiä lähestymiskieltoja ja lähestymiskieltoja tai antaa suojelumääräyksiä aiheuttamatta uhrille kohtuutonta taloudellista tai hallinnollista taakkaa. (
125
) Näiden lähestymiskieltojen tai suojelumääräysten rikkomisesta voidaan määrätä tehokkaat, oikeasuhteiset ja varoittavat rikosoikeudelliset ja muut oikeudelliset seuraamukset. Osapuolten on varmistettava, että uhrin seksuaalista historiaa ja käyttäytymistä koskeva todistelu sallitaan ainoastaan, jos se on asiaan kuuluvaa ja tarpeellista, (
126
) ja että vakavimpien rikosten tutkinta ei riipu kokonaan uhrin rikosilmoituksesta tai muusta ilmoituksesta. (
127
) Osapuolten on myös varmistettava valtion organisaatioille ja kansalaisjärjestöille sekä perheväkivallan käsittelyn asiantuntijoille mahdollisuus auttaa ja/tai tukea uhreja heidän pyynnöstään Istanbulin yleissopimuksen mukaisesti rangaistaviksi säädettävien tekojen tutkinnan ja niitä koskevien oikeudenkäyntien aikana. Tässä luvussa yleissopimuksessa esitetään avoin luettelo toimista uhrien oikeuksien ja etujen suojelemiseksi, mukaan lukien heidän tarpeensa todistajina, kaikissa tutkinnan ja oikeudenkäyntien vaiheissa. Erityisesti on otettava huomioon lapsiuhrien ja lapsitodistajien erityistarpeet. (
128
) Osapuolten on säädettävä oikeudesta oikeusapuun (
129
) ja vakavimpien rikosten osalta sellaisista vanhentumisajoista, että asiaa koskeva oikeudenkäynti voidaan panna tehokkaasti vireille sen jälkeen, kun uhri on tullut täysi-ikäiseksi. (
130
)
121.
Yleissopimuksen VII luvussa määrätään, että osapuolten on myös toteutettava tarvittavat lainsäädäntötoimet, jotta toimet väkivallan torjumiseksi eivät vaikuta uhrien kotipaikka-asemaan, (
131
) ja että sukupuoleen perustuva naisiin kohdistuva väkivalta tunnustetaan Genevessä 28.7.1951 allekirjoitetussa pakolaisten oikeusasemaa koskevassa yleissopimuksessa tarkoitetun vainon muodoksi ja vakavaksi haitaksi, joka antaa perusteet täydentävään tai toissijaiseen suojeluun. (
132
) Lisäksi osapuolten on otettava käyttöön sukupuolen huomioon ottavia turvapaikanhakijoiden vastaanottomenettelyjä. Tässä luvussa pyritään myös varmistamaan, että naisiin kohdistuvan väkivallan uhreihin sovelletaan kaikissa olosuhteissa palauttamiskiellon periaatetta. (
133
)
122.
Yleissopimuksen VIII luku koskee kansainvälisen yhteistyön varmistamista osapuolten välillä Istanbulin yleissopimuksen täytäntöönpanossa. Osapuolten on erityisesti varmistettava, että rikosilmoitus voidaan tehdä uhrin asuinvaltiossa, vaikka rikos olisi tehty kyseisen yleissopimuksen toisen osapuolen alueella. (
134
) Tilanteissa, joissa henkilö on välittömässä vaarassa joutua väkivallan kohteeksi, osapuolten on ilmoitettava asiasta toisilleen, jotta suojelutoimia voidaan toteuttaa. (
135
) Lisäksi siinä nimenomaisesti annetaan pyynnön esittäneelle osapuolelle oikeus saada tietoa tämän luvun mukaisesti toteutettujen toimien lopputuloksesta sitä kautta, että kyseisen yleissopimuksen osapuolten välillä järjestetään asiaa koskeva tietojenvaihto. (
136
)
123.
Yleissopimuksen IX luvussa määrätään Istanbulin yleissopimuksen täytäntöönpanoa koskevasta seurantajärjestelmästä, ja tämän seurannan toteuttaminen on annettu Grevion tehtäväksi.
124.
Yleissopimuksen X luvussa selvennetään, että Istanbulin yleissopimus ei vaikuta muista kansainvälisistä asiakirjoista johtuviin osapuolten velvoitteisiin ja että osapuolet voivat vapaasti tehdä muita kansainvälisiä sopimuksia yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvista asioista täydentääkseen tai tehostaakseen yleissopimuksen määräyksiä.
125.
Yleissopimuksen XI luvussa määrätään menettelystä, jolla Istanbulin yleissopimusta voidaan muuttaa.
126.
Yleissopimuksen XII luku sisältää loppumääräykset. Siinä todetaan erityisesti, että Istanbulin yleissopimus on nimenomaisesti avoinna allekirjoittamista varten Euroopan unionille. (
137
) Tässä luvussa täsmennetään myös, että varaumat ovat mahdollisia vain rajoitetuissa tapauksissa ja tietyissä olosuhteissa. (
138
)
127.
Kuten komissio huomauttaa ehdotuksessaan neuvoston päätökseksi naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemistä ja torjumista koskevan Euroopan neuvoston yleissopimuksen allekirjoittamisesta Euroopan unionin puolesta, (
139
) Istanbulin yleissopimuksen tekeminen unionin puolesta voi koskea useampaa eri toimivaltaa, joka unionilla on yksin tai yhdessä jäsenvaltioiden kanssa. Näin ollen hyvin monet EUT-sopimuksen mukaiset oikeusperustat voivat teoreettisesti olla asianmukaisia, kuten ”16 artikla (tietosuoja), 19 artiklan 1 kohta (sukupuoleen perustuva syrjintä), 23 artikla (toisen jäsenvaltion kansalaisille annettava konsuliviranomaisten suojelu), 18, 21, 46 ja 50 artikla (kansalaisten vapaa liikkuvuus, työntekijöiden vapaa liikkuvuus ja sijoittautumisvapaus), 78 artikla (turvapaikka sekä toissijainen ja tilapäinen suojelu), 79 artikla (maahanmuutto), 81 artikla (oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeudellisissa asioissa), 82 artikla (oikeudellinen yhteistyö rikosoikeuden alalla), 83 artikla (EU:n laajuisen rikollisuuden määritelmä ja seuraamukset erityisen vakavista rajatylittävistä rikoksista), 84 artikla (periaate, jonka mukaan rikollisuuden torjuntatoimenpiteistä annettavaa jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ei yhdenmukaisteta) sekä 157 artikla (tasa-arvoiset mahdollisuudet ja miesten ja naisten tasa-arvoinen kohtelu työtä ja ammattia koskevissa kysymyksissä)”. Näihin voitaisiin lisätä, vaikka komissio ei niitä mainitsekaan, SEUT 165 artikla (korkealaatuisen koulutuksen kehittäminen), SEUT 166 artikla (ammatillista koulutusta koskevan politiikan toteuttaminen) tai SEUT 336 artikla (unionin virkamiehiä ja muuta henkilöstöä koskevat työhön liittyvät ehdot). (
140
)
128.
Kuten olen selittänyt, toimen oikeusperustan tai oikeusperustojen ei kuitenkaan oleteta ilmentävän kaikkea kyseessä olevan toimen antamiseksi käytettyä toimivaltaa. Päätöksen luvan antamisesta Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen unionin puolesta pitäisi perustua ainoastaan oikeusperustaan tai oikeusperustoihin, jotka vastaavat sitä, mikä tämän päätöksen painopiste tulee olemaan.
C
Luvan antamista Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen unionin puolesta koskevan päätöksen pääasiallisten tarkoitusten ja tekijöiden määrittäminen
129.
Jos vastaus ensimmäisen kysymyksen a osaan riippuisi pelkästään Istanbulin yleissopimuksen tarkoituksista ja tekijöistä, olisi ollut riittävää tuoda esille, että vaikka tässä yleissopimuksessa on useita tekijöitä, sukupuoleen perustuvan syrjinnän poistamista koskeva tarkoitus on kuitenkin selvästi sen pääasiallinen tarkoitus ja tekijä. (
141
) Kuten yleissopimuksen selitysmuistiossa todetaan, tällä yleissopimuksella pyritään sen johdanto-osasta ilmenevällä tavalla tunnistamaan se, että ”naisiin kohdistuvan väkivallan poistamisella on yhteys sukupuolten tasa-arvon saavuttamiseen oikeudellisesti ja tosiasiallisesti”. (
142
) Lisäksi siinä todetaan, että ”’naisiin kohdistuvan väkivallan’ määritelmästä ilmenee selvästi, että tässä yleissopimuksessa naisiin kohdistuvaa väkivaltaa pidetään ihmisoikeuksien loukkaamisena ja yhtenä syrjinnän muotona”. (
143
) Koska tarkempaa oikeusperustaa ei ole mainittu, asianmukainen oikeusperusta näyttää siten olevan SEU 3 artiklan 3 kohta, joka luettuna yhdessä SEUT 19 artiklan kanssa antaa unionille toimivallan ”toteuttaa tarvittavat toimenpiteet sukupuoleen perustuvan syrjinnän torjumiseksi”.
130.
Kuten edellä on mainittu, kuitenkin määritettäessä, minkä oikeusperustan nojalla päätös luvan antamisesta Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen unionin puolesta on annettava, on otettava huomioon paitsi tämän yleissopimuksen tarkoitukset ja tekijät, myös nimenomaan kyseisen päätöksen itsensä tarkoitukset ja tekijät.
131.
Käsiteltävässä asiassa on pidettävä lähinnä itsestään selvänä, ettei neuvosto toivo unionin käyttävän muuta toimivaltaa kuin parlamentin kysymyksessä mainittuja määräyksiä vastaavaa toimivaltaa, eikä niihin nyt sisälly SEU 3 artiklan 3 kohtaa tai SEUT 19 artiklaa.
132.
Näin ollen päätös luvan antamisesta Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen unionin puolesta voi perustua ainoastaan kyseisiin määräyksiin, jos vähintäänkin ilmenee, että unionin on välttämättä käytettävä vastaavaa ulkoista toimivaltaa.
133.
Tässä suhteessa on huomattava, että sukupuoleen perustuvan syrjinnän poistaminen ei ole yksi niistä SEUT 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista aloista, joilla unionille on nimenomaisesti annettu yksinomainen toimivalta. Siltä osin kuin kyse on SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista lukuisista yksinomaisen ulkoisen toimivallan tapauksista, ainoastaan kyseisen määräyksen 2 kohdassa tarkoitetulla kolmannella tilanteella (jossa unionilla on yksinomainen ulkoinen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus) näyttää olevan merkitystä tällaisen sopimuksen sellaisten määräysten osalta, jotka voivat vaikuttaa unionin yhteisiin sääntöihin.
134.
Kuten edellä on selitetty, koska Istanbulin yleissopimuksessa vahvistetaan ainoastaan vähimmäissääntöjä, yksinomaisen toimivallan antaminen unionille sellaisten yhteisten sääntöjen vuoksi, joihin kyseisen yleissopimuksen tekeminen voi vaikuttaa, edellyttää siten, että näissä yhteisissä säännöissä ei rajoituta vahvistamaan vähimmäisvaatimuksia. Sukupuoleen perustuvan syrjinnän torjumiseksi annetut yhteiset säännöt, jotka ilmenevät direktiivistä 2000/78, (
144
) direktiivistä 2004/113, (
145
) direktiivistä 2006/54 (
146
) tai direktiivistä 2010/41, (
147
) sisältävät vain vähimmäissääntöjä, koska niissä kaikissa täsmennetään, että jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön tai pitää voimassa suotuisampia säännöksiä.
135.
Sukupuoleen perustuvan syrjinnän torjumista koskevien yhteisten sääntöjen nykyisen sisällön osalta on todettava, että unionilla ei ole yksinomaista ulkoista toimivaltaa tällä alalla. Unioni ei siksi ole velvollinen käyttämään sukupuoleen perustuvan syrjinnän torjumista koskevaa toimivaltaansa Istanbulin yleissopimuksen tekemiseksi. (
148
) Siltä osin kuin esitetty kysymys perustuu lähtökohtaan, jonka mukaan unioni ei lähtökohtaisesti käyttäisi muuta toimivaltaa kuin turvapaikka-asioita ja rikosoikeuden alalla tehtävää oikeudellista yhteistyötä koskevaa toimivaltaa, SEU 3 artiklan 3 kohta tai SEUT 19 artikla eivät ole asianmukaisia oikeusperustoja päätökselle tehdä Istanbulin yleissopimus unionin puolesta.
136.
Tämän valossa tutkin seuraavaksi, onko olemassa oikeusperustoja, jotka eivät kata täysin yleissopimusta mutta voivat kuitenkin kattaa siitä merkittäviä osia, samalla kun ne vastaavat toimivaltaa, jota unionin on käytettävä tai jota se aikoo käyttää tämän yleissopimuksen tekemisajankohtana. Se seikka, että unionin on käytettävä muuta toimivaltaa kuin parlamentin kysymyksissään mainitsemia oikeusperustoja koskevaa toimivaltaa, ei sellaisenaan riitä siihen, että se otetaan tätä varten huomioon; on myös tarpeen, että tämä toimivalta kattaa Istanbulin yleissopimuksen tekijät, jotka ovat vähintään yhtä tärkeitä kuin ne, jotka parlamentin mainitsemat oikeusperustat kattavat.
137.
Tässä tarkoituksessa tutkin aluksi, onko olemassa muuta kuin parlamentin kysymyksessään tarkoittamaa toimivaltaa, joka olisi riittävän merkityksellinen ja jota unioni olisi velvollinen käyttämään Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen.
D
Muut kuin parlamentin kysymyksessään mainitsemat oikeusperustat, jotka yhtäältä vastaavat toimivaltaa, jota unioni olisi velvollinen käyttämään, ja toisaalta Istanbulin yleissopimuksen niitä tarkoituksia ja tekijöitä, joita voidaan pitää vähintään yhtä tärkeinä kuin niitä, jotka parlamentin mainitsemat oikeusperustat kattavat
138.
Tämän ratkaisuehdotuksen 127 kohdassa mainituista eri toimivaltaperusteista, joita Istanbulin yleissopimus voi koskea, ainoastaan neljä näyttää olevan riittävän merkityksellisiä, jotta niiden perusteellisempi tarkastelu olisi perusteltua, nimittäin SEUT 165 artikla (korkealaatuisen koulutuksen kehittäminen), SEUT 166 artikla (ammatillista koulutusta koskevan politiikan toteuttaminen), SEUT 81 artikla (oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeudellisissa asioissa) ja SEUT 336 artikla (unionin virkamiehiä ja muuta henkilöstöä koskevat työhön liittyvät ehdot).
Yleissivistävää ja ammatillista koulutusta koskevat Istanbulin yleissopimuksen seikat
139.
SEUT 6 artiklan mukaan unionilla on yleissivistävää ja ammatillista koulutusta koskevissa asioissa ainoastaan täydentävää toimivaltaa. Tällainen toimivalta on jo luonteeltaan sellaista, että unioni ei voi varata sitä itselleen, ja tästä seuraa, ettei unioni ole koskaan velvollinen sen käyttämiseen.
Oikeudellista yhteistyötä yksityisoikeudellisissa asioissa koskevat Istanbulin yleissopimuksen seikat
140.
SEUT 81 artiklan 1 kohdan mukaan oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeudellisissa asioissa, joilla on rajatylittäviä vaikutuksia, kuuluu unionin jäsenvaltioiden kanssa jakamaan toimivaltaan. Tämän määräyksen toisessa virkkeessä täsmennetään, että yhteistyöhön voi kuulua jäsenvaltioiden lakien ja asetusten lähentämistä koskevien toimenpiteiden hyväksymistä. (
149
) SEUT 81 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan tyhjentävä luettelo niistä tavoitteista, joihin unionin mahdollisesti hyväksymillä toimenpiteillä voidaan pyrkiä.
141.
Kyseisen määräyksen perusteella unioni on antanut useita sääntöjä. Joissakin, kuten neuvoston direktiivissä 2003/8/EY, jonka tarkoituksena on parantaa oikeussuojakeinoja rajat ylittävissä riita-asioissa, vahvistetaan ainoastaan vähimmäisvaatimuksia. (
150
) Vastaavasti direktiivin 2008/52 (
151
) 1 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että kyseistä direktiiviä ei sovelleta oikeuksiin ja velvoitteisiin, joista osapuolet eivät asianomaisen sovellettavan lain nojalla saa sopia. Tämän vuoksi kyseisessä direktiivissä ei suljeta pois mahdollisuutta, että jäsenvaltiot voivat kieltää sovittelun käytön joillakin aloilla. (
152
)
142.
Toiset säädökset sisältävät kuitenkin sääntöjä, joissa ei selvästikään vahvisteta vain vähimmäisvaatimuksia. (
153
) On erityisesti todettava, että unionin tuomioistuin on jo katsonut tuomioiden tunnustamista koskevan järjestelmän käyttöön ottamisen osalta, että unioni on saavuttanut ulkoisen toimivallan. (
154
)
143.
Siltä osin kuin Istanbulin yleissopimuksen 62 artiklassa määrätään, että allekirjoittajaosapuolten on toimittava yhteistyössä pannakseen täytäntöön asiaa koskevia osapuolten oikeusviranomaisten antamia siviili- ja rikostuomioita, mukaan lukien suojelumääräykset, unioni on velvollinen lopulta käyttämään oikeudellista yhteistyötä yksityisoikeudellisissa asioissa koskevaa yksinomaista ulkoista toimivaltaansa yleissopimuksen tiettyjen määräysten, kuten 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan, osalta.
Unionin virkamiehiä ja muuta henkilöstöä koskevien työhön liittyvien ehtojen määrittämistä koskevat yleissopimuksen seikat
144.
SEUT 336 artiklan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto vahvistavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetuilla asetuksilla ja kuultuaan niitä muita toimielimiä, joita asia koskee, Euroopan unionin virkamiehiin sovellettavat henkilöstösäännöt ja unionin muuta henkilöstöä koskevat palvelussuhteen ehdot.
145.
On selvää, että unionin kaikkea henkilöstöä koskevat sen soveltamat työhön liittyvät ehdot eivät liity SEUT 3 ja SEUT 6 artiklassa mainittuihin aloihin. Näin ollen unioni jakaa tämän toimivallan jäsenvaltioiden kanssa SEUT 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti. On kuitenkin huomattava, että tämä toimivalta on varattu unionille antamalla Euroopan talousyhteisön ja Euroopan atomienergiajärjestön virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja näiden yhteisöjen muuta henkilöstöä koskevien palvelussuhteen ehtojen vahvistamisesta annettu asetus N:o 31 (ETY) 11 (Euratom) (
155
) ja että unionin katsotaan tämän vuoksi saavuttaneen asiassa SEU 3 artiklan 2 kohdan nojalla yksinomaisen ulkoisen toimivallan.
146.
Tästä seuraa, että parlamentin mainitsemien oikeusperustojen lisäksi on syytä tarkastella myös SEUT 81 ja SEUT 336 artiklaa sen määrittämiseksi, minkä oikeusperustan tai oikeusperustojen nojalla päätös luvan antamisesta Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen unionin puolesta pitäisi antaa.
147.
Muiden kuin edellä tarkasteltujen neljän toimivaltaperusteen tai parlamentin kysymyksessään tarkoittamien toimivaltaperusteiden osalta katson, että vaikka jotkin Istanbulin yleissopimuksen määräykset kuuluvat kyseiseen toimivaltaan, juuri edellä mainitsemistani syistä nämä määräykset eivät ole omiaan vaikuttamaan minkään kyseisen yleissopimuksen tekemisestä annettavan unionin päätöksen painopisteeseen. Tämä johtuu joko siitä, että unioni ei ole velvollinen käyttämään tätä toimivaltaa, tai siitä, että kyseessä olevia määräyksiä voidaan olosuhteiden perusteella pitää liitännäisinä.
E
Lopullinen arviointi: parlamentin mainitsemien oikeusperustojen ja oikeusperustojen, joiden on aiemmin yksilöity sekä vastaavan käytettävää toimivaltaa että kattavan riittävästi Istanbulin yleissopimuksen relevantit tarkoitukset ja tekijät, asianmukaisuus
148.
Tässä on heti alkuun jälleen paikallaan korostaa sitä, mikä tekee tästä tapauksesta niin erityisen, eli sitä, että unioni ei käytä kaikkea jäsenvaltioiden kanssa jakamaansa toimivaltaa. Näyttää erityisesti siltä, että unionin ei tarvitse käyttää toimivaltaa, jonka katsottaisiin kattavan Istanbulin yleissopimuksen tarkoitukset ja ensisijaiset tekijät eli sukupuoleen perustuvan syrjinnän torjumisen. (
156
)
149.
Tämän seurauksena muista mahdollisista oikeusperustoista, jotka muutoin olisivat olleet liitännäisiä, voi tulla asianmukaisia. On kuitenkin pidettävä mielessä, että ne kattavat vain pieniltä osin Istanbulin yleissopimuksen tarkoitukset ja tekijät. Kuten olen selittänyt, tämän vuoksi asianmukainen oikeusperusta tai asianmukaiset oikeusperustat on määritettävä muihin mahdollisiin oikeusperustoihin vertaamalla eikä absoluuttisella tavalla.
150.
Parlamentti haluaa kysymyksellään tietää, voiko päätös luvan antamisesta Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen pätevästi perustua, kuten neuvosto on suunnitellut, SEUT 82 artiklan 2 kohtaan ja SEUT 84 artiklaan, vai pitäisikö sen perustua sen sijaan SEUT 78 artiklan 2 kohtaan, SEUT 82 artiklan 2 kohtaan ja SEUT 83 artiklan 1 kohtaan. Näiden oikeusperustojen – joiden on oletettava vastaavan toimivaltaa, jota unioni on päättänyt käyttää – lisäksi on edellä mainituista syistä otettava huomioon myös SEUT 81 ja SEUT 336 artikla. Aloitan tarkastelemalla SEUT 82 artiklan 2 kohtaa, SEUT 83 artiklan 1 kohtaa ja SEUT 84 artiklaa, jotka kaikki sisältyvät EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston 4 lukuun ja koskevat oikeudellista yhteistyötä rikosoikeuden alalla, ja SEUT 81 artiklan 1 kohtaa.
151.
Ensinnäkin on huomattava, että SEUT 82 artiklan 2 kohdassa annetaan unionille toimivalta säätää vähimmäissäännöistä tuomioiden ja oikeusviranomaisten päätösten vastavuoroisen tunnustamisen helpottamiseksi ja toteuttaa tai tehostaa poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä rajatylittävissä rikosasioissa. Tämän määräyksen toisessa alakohdassa täsmennetään kuitenkin, että nämä toimenpiteet koskevat – jollei neuvosto ole aiemmin antanut päätöstä, jossa yksilöidään ennalta muita rikosasian käsittelyn erityisiä osatekijöitä – todisteiden vastavuoroista hyväksyttävyyttä jäsenvaltioissa, yksilön oikeuksia rikosasioiden käsittelyssä tai rikosten uhrien oikeuksia. (
157
)
152.
Kuten edellä on todettu, Istanbulin yleissopimuksen VIII luvun tarkoituksena on toteuttaa kansainvälistä oikeudellista yhteistyötä, joka suuntautuu rikosasioihin. Tämän luvun määräykset voivat siksi kuulua SEUT 82 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan. (
158
) Kun otetaan huomioon, että jäsenvaltiot ovat pitkälti säilyttäneet yksinomaisen toimivallan rikosasioissa, nähdäkseni mahdollisista oikeusperustoista SEUT 82 artiklan 2 kohta on muihin verrattuna ja tilanteessa, jossa unioni ei ole halukas käyttämään toimivaltaansa, joka sillä on yhdenvertaista kohtelua koskevissa asioissa, oikeusperusta, joka voi kattaa oikeudellisen painopisteen sen osalta, mikä tulee olemaan päätös luvan antamisesta Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen unionin puolesta. Tältä osin on ehkä merkillepantavaa, että kirjallisia huomautuksia esittäneet kolme toimielintä – Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio – katsovat yksimielisesti, että SEUT 82 artiklan 2 kohta on yksi asianmukaisista aineellisista oikeusperustoista, jonka nojalla päätös luvan antamisesta Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen unionin puolesta voidaan antaa.
153.
Näillä edellytyksillä SEUT 81 artiklan 1 kohta ei mielestäni voi olla yksi niistä oikeusperustoista, joiden nojalla päätös luvan antamisesta Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen unionin puolesta annetaan. Kyseisen yleissopimuksen systematiikastakin ilmenee selvästi, että sen tarkoitukset ja tekijät, jotka voivat kuulua oikeudelliseen yhteistyöhön yksityisoikeuden alalla, ovat liitännäisiä rikosoikeuden alalla toteutettavalle kansainväliselle yhteistyölle. Yleissopimuksen VIII luvun määräysten (62–65 artikla) sekä tämän yleissopimuksen yleisen systematiikan perusteella on tosiaan selvää, että siinä pyritään antamaan etusija rikosoikeudellisille toimille naisiin kohdistuvan väkivallan torjumiseksi ja että suunniteltu kansainvälinen yhteistyö on ennen kaikkea rikosoikeudellista. Tässä tilanteessa katson, että Istanbulin yleissopimuksen määräykset, jotka koskevat oikeudellisen yhteistyön toteuttamista yksityisoikeuden alalla, ovat lähinnä liitännäisiä rikosoikeuden alan yhteistyölle, jota samalla yleissopimuksella pyritään toteuttamaan.
154.
SEUT 83 artiklan 1 kohdassa taas annetaan unionille toimivalta säätää rikosten ja seuraamusten määrittelyä koskevista vähimmäissäännöistä erityisen vakavan rikollisuuden alalla, joka on rajatylittävää joko rikosten luonteen tai vaikutusten johdosta tai sen vuoksi, että niiden torjuminen yhteisin perustein on erityisesti tarpeen. Toisessa alakohdassa esitetään kuitenkin tyhjentävä luettelo kyseessä olevista aloista, joita ovat terrorismi, ihmiskauppa sekä naisten ja lasten seksuaalinen hyväksikäyttö, laiton huumausainekauppa, laiton asekauppa, rahanpesu, lahjonta, maksuvälineiden väärentäminen, tietokonerikollisuus ja järjestäytynyt rikollisuus. Vaikka kolmannessa alakohdassa määrätään, että neuvosto voi tehdä päätöksen, jolla tätä luetteloa laajennetaan, se ei näytä tähän mennessä käyttäneen tätä mahdollisuutta. (
159
)
155.
SEUT 83 artiklan 1 kohdan tällä hetkellä kattamien alojen luettelon perusteella näyttää siltä, että Istanbulin yleissopimukseen sisältyvät aineellista rikosoikeutta koskevat määräykset eivät kuulu unionin toimivaltaan vaan jäsenvaltioiden säilyttämään toimivaltaan. Mielestäni pelkästään se, että joissakin tapauksissa tämän yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluva väkivalta voidaan yhdistää ihmiskauppaan tai naisten ja lasten seksuaaliseen hyväksikäyttöön, ei itsessään riitä perusteeksi katsoa, että jotkin Istanbulin yleissopimuksen määräykset voivat kuulua toimivaltaan, jonka unioni johtaa SEUT 83 artiklan 1 kohdasta. Nähdäkseni tähän oikeusperustaan turvautuminen on siten joka tapauksessa suljettava pois.
156.
SEUT 84 artiklan tarkoituksena on antaa unionille mahdollisuus säätää toimenpiteistä, joilla kannustetaan ja tuetaan jäsenvaltioiden toimintaa rikollisuuden torjunnan alalla, mutta nämä toimenpiteet eivät voi käsittää lakien ja asetusten yhdenmukaistamista. Tämän vuoksi on pohdittava, edellyttääkö Istanbulin yleissopimus, että unioni – jos se tekee tämän yleissopimuksen – toteuttaa tukitoimenpiteitä.
157.
Tässä suhteessa kyseisessä yleissopimuksessa asetetaan allekirjoittajaosapuolille useita niille suoraan osoitettuja velvoitteita toteuttaa tiettyjä ennalta ehkäiseviä toimia ja suojelutoimia. Mielestäni SEUT 84 artiklaa ei kuitenkaan pitäisi ymmärtää liian rajoittavassa merkityksessä, joka mahdollistaisi ainoastaan jäsenvaltioille osoitettujen toimenpiteiden toteuttamisen, vaan pikemminkin siten, että se mahdollistaa myös, kuten sen sanamuodosta selvästi ilmenee, toimenpiteiden toteuttamisen valtion toiminnan tukemiseksi eli valtioiden antamien toimenpiteiden lisäksi, mikä ei kuitenkaan estä sitä, että ne voivat koskea suoraan luonnollisia henkilöitä.
158.
Siltä osin kuin kyse on niiden Istanbulin yleissopimuksen tarkoitusten ja tekijöiden merkityksestä, jotka liittyvät rikollisuuden torjuntaan, on niin, että koska – kuten olen jo selittänyt – unioni ei käytä kaikkea toimivaltaansa eikä erityisesti toimivaltaansa sukupuoleen perustuvan syrjinnän torjumiseksi, oikeusperustan pääasiallisen luonteen arvioinnista tulee suhteellista. Tiettyjen kyseessä olevien tarkoitusten ja tekijöiden määräävää tai pääasiallista luonnetta on toisin sanoen arvioitava verrattuna Istanbulin yleissopimuksen muihin tarkoituksiin ja tekijöihin, jotka sitovat unionia, koska unioni on päättänyt käyttää niitä vastaavaa toimivaltaa.
159.
Koska tässä tilanteessa neuvosto aikoo rajoittaa niiden oikeudellisten velvoitteiden ulottuvuutta, joihin unioni sitoutuu Istanbulin yleissopimuksen tekemisajankohtana, luvan antamista tämän yleissopimuksen tekemiseen unionin puolesta koskevan päätöksen tarkoitukset ja tekijät, jotka voivat kuulua SEUT 84 artiklan soveltamisalaan, ovat nähdäkseni yhtä määrääviä kuin SEUT 82 artiklan 2 kohdan kattamat tarkoitukset ja tekijät. Sitä paitsi sekä oikeudellinen yhteistyö rikosoikeuden alalla että naisiin kohdistuvan väkivallan ehkäiseminen ovat kummatkin kyseisen yleissopimuksen kokonaisen luvun aiheina.
160.
SEUT 78 artiklan 2 kohdassa puolestaan viitataan unionin toimivaltaan ottaa käyttöön yhteinen turvapaikkajärjestelmä. On totta, että – kuten parlamentti korostaa – Istanbulin yleissopimus sisältää ainoastaan kolme artiklaa, jotka koskevat maahanmuuttoa ja turvapaikanhakua. Kyseisen yleissopimuksen 59 artiklassa osapuolet velvoitetaan säätämään kansallisessa lainsäädännössään maahanmuuttajanaisia olevien uhrien mahdollisuudesta saada itsenäinen kotipaikka-asema, kun taas sen 60 ja 61 artiklassa lähinnä edellytetään, että osapuolet tunnustavat naisiin kohdistuvan väkivallan vainon muodoksi ja tutkivat pakolaisaseman myöntämistä koskevat hakemukset sukupuolen huomioon ottavan tulkinnan perusteella ja noudattavat naisiin kohdistuvan väkivallan uhrien palauttamiskiellon periaatetta.
161.
On kuitenkin huomattava, että nämä kolme määräystä muodostavat joka tapauksessa erillisen luvun, mikä kuvastaa sitä, että Istanbulin yleissopimuksessa annetaan näille kysymyksille yhtä paljon merkitystä kuin oikeudelliselle yhteistyölle tai ennalta ehkäiseville toimenpiteille. Toisin kuin useimmat määräykset, joiden osalta unionilla on toimivaltaa, nämä määräykset eivät vastaa unionissa tällä hetkellä voimassa olevaa lainsäädäntöä. Nykyisessä tilanteessa unionin oikeudessa ei yleensä säädetä, että velvoitteella ottaa huomioon naisiin kohdistuva väkivalta yhtenä vainon muotona, joka voi johtaa pakolaisaseman myöntämiseen, ja tällaisen nimenomaisen velvoitteen asettamisella saattaisi olla merkittäviä käytännön seurauksia. Ennen kaikkea on pidettävä mielessä, että koska neuvosto on suunnitellut tiettyihin toimivaltaperusteisiin rajautuvaa yleissopimuksen tekemistä, hyvin monet Istanbulin yleissopimuksen määräykset eivät tule, unionin oikeuden näkökulmasta katsottuna, sitomaan unionia.
162.
Tässä yhteydessä katson, että SEUT 78 artiklan 2 kohdan pitäisi kuulua oikeusperustoihin, joiden nojalla annetaan päätös Istanbulin yleissopimuksen tekemisestä unionin puolesta, koska se kattaa tarkoituksia ja tekijöitä, joita ainakin tämän päätöksen muihin tarkoituksiin ja tekijöihin verrattuna pitäisi pitää määräävinä. Vaikka joidenkin tämän yleissopimuksen tarkoitusten tai tekijöiden saatettaisiin katsoa kuuluvan sellaiseen unionin yksinomaiseen toimivaltaan, jota en ole maininnut, todellisuudessa nämä tarkoitukset tai tekijät voivat olla korkeintaan vain liitännäisiä.
163.
Unionin koko henkilöstöä koskevien unionin soveltamien työhön liittyvien ehtojen osalta on mielestäni selvää, että yleensä pelkästään se, että kansainvälinen sopimus voi koskea myös unionin työntekijöitä, ei riitä perusteeksi SEUT 336 artiklan mainitsemiselle oikeusperustana: tämän sopimuksen soveltamisen kyseisiin työntekijöihin on oltava kyseisen sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen tarkoitus tai pääasiallinen tekijä.
164.
Tässä asiassa on kuitenkin niin, että siltä osin kuin unioni ei aio käyttää toimivaltaansa sukupuoleen perustuvan syrjinnän torjumiseksi, on huomattava, että muut jäljellä olevat oikeusperustat kattavat mainitun sopimuksen vain hyvin pieneltä osin. Merkittävät osat Istanbulin yleissopimuksen tarkoituksista ja tekijöistä, erityisesti ne, jotka koskevat tietyn menettelyn kriminalisointia, kuuluvat jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan. Velvoitteet, jotka unionin on täytettävä, jos se pysyy aikomuksessaan liittyä yleissopimukseen rajoitetusti, ovat tosiasiallisesti varsin rajattuja. Nähdäkseni tässä tilanteessa kyseisen yleissopimuksen tarkoitukset ja tekijät, jotka voivat kuulua SEUT 336 artiklan soveltamisalaan, ovat unionin näkökulmasta suhteellisesti aivan yhtä tärkeitä kuin SEUT 78 artiklan 2 kohdan, SEUT 82 artiklan 2 kohdan ja SEUT 84 artiklan kattamat tarkoitukset ja tekijät. Unionin liittymisellä Istanbulin yleissopimukseen tulee tosiaan olemaan unionin henkilöstön osalta täysi vaikutus. Niinpä velvollisuudet, joita tämän yleissopimuksen ratifioinnista tulee koitumaan unionille suhteessa sen henkilöstöön, ovat aineellisesti laajempia kuin ne, joita unionin kansalaisten osalta koituu siitä, että unioni käyttää muuta toimivaltaansa. Näin ollen minusta vaikuttaa siltä, että rajoitettu liittyminen luo erityistilanteen, jossa työntekijöitä koskevaa tekijää ei voida pitää liitännäisenä suhteessa muuhun toimivaltaan.
165.
On totta, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toimen antamisessa on lähtökohtaisesti käytettävä yhtä ainoaa oikeusperustaa. Kuten edellä on kuitenkin selitetty, heti kun unioni aikoo liittyä sopimukseen rajoitetusti luopumalla toimivallastaan sukupuoleen perustuvan syrjinnän torjumista koskevalla alalla, oikeusperustojen kumuloituminen vaikuttaa välttämättömältä muiden toimivaltaperustojen hajanaisuuden vuoksi. (
160
) Lisäksi kaikissa näissä oikeusperustoissa määrätään sisäistä toimivaltaa käytettäessä samasta menettelystä eli tavallisesta lainsäätämisjärjestyksestä, joka ulkoista toimivaltaa käytettäessä johtaa SEUT 218 artiklan mukaisesti samojen äänestyssääntöjen soveltamiseen. Nämä oikeusperustat ja unionin ulkoisen toimivallan käyttäminen ovat näin ollen keskenään täysin yhteensopivia.
166.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen kysymykseen siten, että kun otetaan huomioon neuvoston suunnitteleman yleissopimuksen tekemisen ulottuvuus, päätöksen antaa unionille luvan sen tekemiseen on perustuttava SEUT 78 artiklan 2 kohtaan, SEUT 82 artiklan 2 kohtaan, SEUT 84 artiklaan ja SEUT 336 artiklaan.
V Ensimmäisen kysymyksen b osa: voidaanko lupa Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen antaa kahdella erillisellä päätöksellä
167.
Parlamentin esittämän ensimmäisen kysymyksen b osa koskee lähinnä sitä, että jos muun muassa oikeusperustojen valinnan seurauksena lupa Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen unionin puolesta olisi annettava kahdella erillisellä päätöksellä, olisiko tällainen lupa puolestaan pätemätön.
168.
Parlamentti huomauttaa, että kahden erillisen päätöksen antamista allekirjoittamisvaiheessa on selitetty sillä, että Istanbulin yleissopimuksen 60 ja 61 artikla kuuluvat SEUT 78 artiklassa tarkoitetun turvapaikka-asioita sekä toissijaista ja tilapäistä suojelua koskevan yhteisen politiikan alaan. Tämä on sen mukaan johtanut erityiseen vaikeuteen pöytäkirjan N:o 21 soveltamisessa siltä osin kuin tämän pöytäkirjan mukaan tällä alalla toteutetut toimenpiteet eivät sido Irlantia eikä niitä sovelleta Irlannissa, eikä Irlanti näin ollen osallistu niiden hyväksymiseen, paitsi jos se ilmaisee suostumuksensa tähän osallistumiseen. Parlamentti katsoo kuitenkin, että pöytäkirjan N:o 21 osalta esitetyt huolenaiheet ovat perusteettomia, sillä mikäli unioni tekee Istanbulin yleissopimuksen, sen tekeminen sitoo Irlantia kaiken sen toimivallan osalta, jota unioni käyttää kyseisen yleissopimuksen perusteella. Omalta osaltani en kuitenkaan yhdy tähän väitteeseen, sillä se tarkoittaisi sitä, että jos näin tapahtuisi, pöytäkirjan N:o 21 mahdollinen vaikutus lakkaisi, koska nämä kyseisen yleissopimuksen määräykset koskevat pitkälti yhteisiä sääntöjä, jotka Irlanti on hyväksynyt.
169.
Aluksi on todettava, että tämä parlamentin esittämä kysymys koskee Istanbulin yleissopimuksen tekemistä koskevan päätöksen muodollista tulevaa pätevyyttä.
170.
Tässä suhteessa on huomattava SEUT 263 artiklasta ilmenevän, että toimen muodollinen pätevyys voidaan riitauttaa ainoastaan, jos olennaista menettelymääräystä on rikottu. Tämän vuoksi voidaankin pohtia, mikä muodostaa tässä tarkoituksessa olennaisen menettelymääräyksen.
171.
Kuten olen edellä selittänyt, nämä määräykset sisältävät menettely- ja muotomääräyksiä, jotka voivat vaikuttaa kyseessä olevan toimen sisältöön, (
161
) tai perusteluvelvollisuuden osalta aiheuttaa epäilyksiä riidanalaisen toimen luonteesta tai ulottuvuudesta. (
162
) Jotta siis kahden erillisen päätöksen antaminen vain yhden päätöksen sijaan olisi unionin oikeuden vastaista, on ensinnäkin tutkittava, onko se, mitä voidaan kutsua ”jakamismenettelyksi”, vastoin jotakin sääntöä tai periaatetta, ja toiseksi, voidaanko tätä sääntöä tai periaatetta pitää tässä mielessä ”olennaisena”.
172.
Tällaisen säännön tai periaatteen olemassaolon osalta voidaan todeta, ettei yhdessäkään perussopimusten tai neuvoston työjärjestyksen määräyksessä aseteta vaatimusta, jossa kiellettäisiin jakamasta päätös kansainvälisen sopimuksen tekemisestä kahdeksi erilliseksi päätökseksi.
173.
SEUT 218 artiklan 6 kohdassa viitataan tosin sopimuksen tekemistä koskevan menettelyn osalta neuvoston päätökseen luvan antamisesta sopimuksen tekemiseen. On kuitenkin selvää, että [englanninkielisessä versiossa] epämääräisen artikkelin ”a” käyttö viittaa ”päätöksen” yleiseen käsitteeseen, jolla tarkoitetaan neuvoston tai komission tavallisesti antamaa toimea, joka ei ole yleisesti sovellettava. Tämän vuoksi tällä ei viitata mannereurooppalaisen oikeusjärjestelmän maissa käytettyyn käsitteeseen ”instrumentum” (muoto) erotukseksi käsitteestä ”negotium” (sisältö). Kun sitä tarkastellaan oikeassa asiayhteydessä, on syytä epäillä, olisivatko perussopimuksen laatijat tarkoittaneet pelkällä epämääräisen artikkelin käytöllä sulkea pois mahdollisuuden, että tällainen päätös saatetaan antaa kahden erillisen toimen muodossa.
174.
Voi myös olla vaikeaa nähdä, miten luvan antamista kansainvälisen sopimuksen tekemiseen koskevan päätöksen jakamisella kahteen eri toimeen voitaisiin rikkoa SEU 17 artiklan 2 kohtaa tai SEUT 293 artiklaa. Vaikka molemmat määräykset koskevat ainoastaan lainsäädäntömenettelyä, (
163
) SEUT 218 artiklan sijainti EUT-sopimuksessa – kyseinen määräys on viidennen osan V osastossa (joka koskee unionin ulkoista toimintaa) eikä kuudennen osan I osaston 2 luvun 2 jaksossa, kuten lainsäädäntömenettely – yhdessä tämän määräyksen sisällön kanssa osoittaa, että kansainvälisten sopimusten tekemistä koskeva menettely on ainutlaatuinen ja erityinen. Sen lisäksi, että eri toimielinten oikeudet ovat näissä eri menettelyissä erilaiset, myös perussopimuksissa käytetty terminologia on erilainen. Esimerkiksi SEUT 218 artiklan 3 kohdassa määrätään, että kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen tähtäävä menettely aloitetaan ”suosituksella”, kun taas SEUT 294 artiklan 2 kohdan mukaan lainsäädäntömenettely aloitetaan ”ehdotuksella”. (
164
)
175.
Vaikka jossakin näistä perussopimuksen määräyksistä voitaisiin katsoa vahvistettavan tällainen määräys, sitä ei mielestäni voitaisi pitää SEUT 263 artiklassa tarkoitetulla tavalla ”olennaisena”.
176.
Tässä yhteydessä ainoa sääntö tai periaate, joka voi merkitä olennaista menettely- tai muotomääräystä ja joka siten voisi estää neuvostoa jakamasta luvan antamista kansainvälisen sopimuksen tekemiseen koskevaa päätöstä kahteen eri toimeen, on se, että on kunnioitettava muiden toimielinten ja jäsenvaltioiden oikeuksia samoin kuin sovellettavia äänestyssääntöjä, (
165
) koska nämä säännöt eivät ole toimielinten itsensä määrättävissä. (
166
)
177.
Unionin tuomioistuin katsoi siten esimerkiksi tuomiossaan komissio v. neuvosto, (
167
) johon viitataan yleisesti ns. hybridipäätöstä koskevana tuomiona, että neuvosto ja jäsenvaltioiden hallitusten edustajat eivät voi sulauttaa yhdeksi päätökseksi toimea, jolla annetaan lupa unionin ja kolmansien valtioiden tai kansainvälisten järjestöjen välisen sopimuksen allekirjoittamiseen, ja kyseisen sopimuksen väliaikaista soveltamista jäsenvaltioiden toimesta koskevaa toimea. Kuten unionin tuomioistuin toi esille, tämä johtuu siitä, että jäsenvaltioilla ei ole toimivaltaa ensin mainitun päätöksen antamiseen, eikä neuvosto taas unionin toimielimenä voi osallistua jaetun toimivallan sopimuksen väliaikaista soveltamista jäsenvaltioiden toimesta koskevan toimen antamiseen. Viimeksi mainittu toimi kuuluu kunkin näistä valtioista kansallisen oikeuden alaan. (
168
) Unionin tuomioistuin totesi lisäksi, että tällä käytännöllä on voinut olla vaikutusta sovellettaviin äänestyssääntöihin, sillä ensin mainittu toimi olisi pitänyt SEUT 218 artiklan 8 kohdan mukaisesti antaa neuvostossa määräenemmistöllä, kun taas jaetun toimivallan sopimuksen väliaikainen soveltaminen jäsenvaltioiden toimesta edellyttää kunkin näistä valtioista kansalliseen oikeuteen kuuluvana asiana, että näiden valtioiden edustajien välillä vallitsee yksimielisyys, ja siis heidän yksimielistä sopimustaan. (
169
)
178.
Nyt käsiteltävässä asiassa Istanbulin yleissopimuksen tekeminen kahdella päätöksellä yhden päätöksen sijaan ei kuitenkaan näytä olevan sen luonteista, että se antaisi aihetta vastaaviin huolenaiheisiin kuin unionin tuomioistuin toi esille niin sanottua hybridipäätöstä koskevassa tuomiossa.
179.
On ensinnäkin riidatonta, että annettavien päätösten lukumäärästä riippumatta kaikkien niiden antaminen kuuluu unionin toimivaltaan.
180.
Äänestyssääntöjen osalta on huomattava, että päätöksen jakaminen kahteen erilliseen toimeen voi merkitä sitä, että kansainvälisen sopimuksen tekemistä rasittaa virhe, jos ensin annettava toimi annettaisiin tietyn äänestyssäännön mukaisesti ja jälkimmäinen toisen äänestyssäännön perusteella tilanteessa, jossa vain yhtä sääntöä olisi sovellettu, jos olisi ollut annettava vain yksi toimi. (
170
) Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin niin, että kaikista edellä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä tarkasteltaessa esitetyistä syistä kaikki kyseessä olevat oikeusperustat johtavat saman menettelyn soveltamiseen.
181.
Ensimmäisen kysymyksen a osaan annettavasta vastauksesta tosin ilmenee, että Istanbulin yleissopimuksen allekirjoittaminen – ja mikäli näin käy, lopulta tekeminen – unionin puolesta merkitsi ja merkitsee sitä, että unioni käyttää tiettyjä EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston soveltamisalaan kuuluvia toimivaltaperusteita. Tästä seuraa näin ollen, että päätöksen luvan antamisesta kyseisen yleissopimuksen tekemiseen unionin puolesta – sillä parlamentti viittaa viimeksi mainittuun päätökseen – on katsottava kuuluvan pöytäkirjojen N:o 21 ja N:o 22 kattamaan unionin toimivaltaan. Toisin kuin parlamentti väittää, sen vaikutuksena, että kyseisen yleissopimuksen tekeminen jaetaan kahteen erilliseen toimeen, on kuitenkin sovellettavien äänestyssääntöjen noudattaminen ja pöytäkirjalla N:o 21 taatun Irlannin erityisaseman kunnioittaminen eikä niiden huomiotta jättäminen. (
171
)
182.
Tältä osin on selvää, että kahden päätöksen antamista edellytetään, jos toimella on useampi tarkoitus tai siinä on useita tekijöitä, joista mikään ei ole toiseen nähden liitännäinen, ja jos nämä eri oikeusperustat ovat keskenään yhteensovittamattomissa, koska ne johtavat eri äänestyssääntöjen soveltamiseen. (
172
) Nähdäkseni on myös totta, että usean erillisen toimen antamista edellytetään silloin, jos toimeen sisältyy tekijöitä, jotka voivat ainakin osittain kuulua pöytäkirjojen N:o 21 ja N:o 22 soveltamisalaan ja osittain olla kuulumatta. Pöytäkirjan N:o 21 vuoksi Irlanti ei osallistu EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston nojalla ehdotettujen toimenpiteiden hyväksymiseen neuvostossa, jollei kyseinen jäsenvaltio ilmoita halustaan osallistua. (
173
) Pöytäkirjan N:o 22 mukaan Tanskan kuningaskunta ei osallistu neuvostossa sellaisten toimenpiteiden antamiseen, joita ehdotetaan EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston nojalla, eivätkä nämä toimenpiteet sido sitä, paitsi jos se päättää niiden antamisen jälkeen saattaa ne osaksi kansallista lainsäädäntöään. (
174
)
183.
Koska Tanskan kuningaskunta ei osallistu neuvostossa sellaisten toimenpiteiden antamiseen, jotka kuuluvat EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston soveltamisalaan, ja koska Irlanti osallistuu ainoastaan, jos se ilmoittaa aikovansa tehdä niin, aina silloin, kun unionin toimea annettaessa on käytettävä useaa oikeusperustaa, joista jotkin kuuluvat EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston ja toiset kyseisen perussopimuksen muiden määräysten soveltamisalaan, kyseinen toimi saattaa olla tarpeen jakaa useampaan päätökseen.
184.
Nyt käsiteltävässä asiassa on selvää, että kaikki toimivalta, jota unionin on käytettävä tai jota se aikoo käyttää, kuuluu EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston soveltamisalaan. Tämän vuoksi kumpikaan näistä päätöksistä ei sido Tanskan kuningaskuntaa, eikä se osallistu äänestykseen kummankaan päätöksen antamisesta. Pöytäkirja N:o 22 ei siten voi muuttaa sovellettavia äänestyssääntöjä.
185.
Irlannin tilanteesta parlamentti katsoo, että siltä osin kuin yhteiset säännöt, jotka Irlanti on hyväksynyt, kattavat suurelta osin sopimuksen, tuleva sopimus sitoo välttämättä tätä jäsenvaltiota ja se on siten velvollinen osallistumaan äänestykseen.
186.
Kuten olen jo todennut, en kuitenkaan voi yhtyä tähän näkemykseen. Sen lisäksi, että ensimmäiseen kysymykseen annettavasta vastauksesta ilmenee, että unionin sekundaarilainsäädäntö ei täysin kata aloja, jotka vastaavat toimivaltaa, jota unionin on käytettävä kyseessä olevan yleissopimuksen tekemiseksi, ja parlamentin lausuntopyynnössään tarkoittamaa toimivaltaa, mielestäni se, että Irlanti on jo ilmaissut suostumuksensa osallistua unionin lainsäädännön tiettyjen toimien antamiseen, ei velvoita sitä tekemään niin samaa asiaa koskevan kansainvälisen sopimuksen tekemisen osalta. Tämä ilmenee mielestäni pöytäkirjassa N:o 21 olevasta 4 a artiklasta, jonka mukaan pöytäkirjan määräyksiä ”sovelletaan – – myös Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen kolmannen osan V osaston nojalla ehdotettuihin tai hyväksyttyihin toimenpiteisiin, joilla muutetaan näitä jäsenvaltioita sitovaa voimassa olevaa toimenpidettä”. (
175
) Siltä osin kuin Istanbulin yleissopimuksen tekeminen voi vaikuttaa joihinkin voimassa oleviin toimenpiteisiin turvapaikka-asioiden alalla, kuten ensimmäisen kysymyksen a osaa tarkasteltaessa on todettu, on selvää, että pöytäkirjan N:o 21 nojalla Irlanti voisi päättää, ettei päätös luvan antamisesta Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen sido sitä, ja siten se saattaisi olla osallistumatta kyseistä asiaa koskevaan äänestykseen.
187.
Unionin tuomioistuin tosin katsoi lausunnossa 1/15, että pöytäkirjojen N:o 21 ja N:o 22 soveltaminen ei vaikuttanut neuvoston äänestyssääntöihin. (
176
) Kyseisen asian perustelut on kuitenkin ymmärrettävä tuossa asiassa kyseessä olleiden olosuhteiden valossa. Kyseisessä asiassa Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta olivat ilmoittaneet haluavansa osallistua kyseessä olleen päätöksen antamiseen, minkä vuoksi pöytäkirjassa N:o 21 olevan 3 artiklan mukaisesti kyseisen pöytäkirjan 1 artiklassa vahvistettuja äänestyssääntöjä ei ollut tarpeen soveltaa. Pöytäkirjasta N:o 22 unionin tuomioistuin totesi olennaisilta osin, että kun otetaan huomioon suunnitellun sopimuksen sisältö, kyseisen sopimuksen määräykset eivät sido Tanskan kuningaskuntaa eikä Tanskan kuningaskunta näin ollen osallistu kyseisen päätöksen antamiseen sen oikeusperustasta riippumatta. (
177
)
188.
Voidaan todeta, että – toisin kuin komissio väitti istunnossa – se, että unionilla on tässä tilanteessa yksinomainen toimivalta SEUT 3 artiklan 2 kohdan nojalla, ei voi johtaa siihen, ettei pöytäkirjaa N:o 21 voitaisi soveltaa. Jos näin todella olisi, pöytäkirjassa N:o 21 oleva 4 a artikla menettäisi tosiasiallisen merkityksensä, sillä mielestäni kyseisen määräyksen tarkoituksena on nimenomaan täsmentää, että pöytäkirjaa sovelletaan myös, kun unionilla on yksinomainen toimivalta, koska suunnitellulla toimenpiteellä voidaan muuttaa voimassa olevia lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjä toimia.
189.
Uskoakseni Irlannin suostumus on edelleen tarpeen myös niiden Istanbulin yleissopimuksen määräysten osalta, joilla ei muuteta voimassa olevaa toimenpidettä. Vaikka pöytäkirjassa N:o 21 olevassa 4 a artiklassa viitataan toimenpiteeseen, jolla muutetaan voimassa olevaa toimenpidettä, on kuitenkin niin, että – kuten ilmaisun ”myös” käyttämisellä korostetaan – silloinkin, kun toimenpiteellä ei tulla muuttamaan voimassa olevaa toimea, pöytäkirjan 1 artiklaa sovelletaan kuitenkin heti, kun suunniteltu toimenpide sisältää EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston soveltamisalaan kuuluvia määräyksiä.
190.
On tietysti totta, että siltä osin kuin Irlanti on ilmaissut suostumuksensa sitoutua unionin lainsäädännön tiettyihin toimiin, se ei voisi tehdä yleissopimusta tai muuta kansainvälistä sopimusta, joka vaarantaisi saman lainsäädännön tehokkuuden. Sama ei kuitenkaan päde kääntäen. Se, että Irlanti on ilmaissut suostumuksensa sitoutua näihin unionin lainsäädäntötoimiin, ei merkitse sitä, että se olisi sen jälkeen velvollinen osallistumaan EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston kattamaa alaa koskevan yleissopimuksen tekemistä koskevan toimen antamiseen. Mikä tahansa tällainen johtopäätös olisi pöytäkirjan N:o 21 selvän sanamuodon vastainen.
191.
Vaikka on selvää, että jos Istanbulin yleissopimus tulisi voimaan unionin osalta, se vaikuttaa unionin lainsäädäntöön turvapaikka-asioissa, pöytäkirjan N:o 21 vaikutuksena unionin oikeuden kannalta tarkasteltuna on se, että kyseinen yleissopimus ei sitoisi Irlantia kaiken sen toimivallan osalta, jota se on käyttänyt kyseisen yleissopimuksen tekemisajankohtana, jollei se myös ilmaise suostumustaan sitoutua siihen. Jos siis Irlanti ilmaisee suostumuksensa sitoutua unionin päätökseen luvan antamisesta Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen ainoastaan tiettyjen tämän yleissopimuksen määräysten osalta, on näin ollen edellytettävä kahden erillisen päätöksen antamista.
192.
Lisäksi se, että Irlanti on jo tehnyt Istanbulin yleissopimuksen, ei mielestäni sellaisenaan voi kyseenalaistaa edellä esitettyä arviointia. (
178
) Tämä johtuu siitä, että yleissopimuksen tekemisellä ei ole samoja seurauksia kuin silloin, jos Irlanti ilmaisee suostumuksensa sitoutua unionin päätökseen kyseisen yleissopimuksen tekemisestä. Erityisesti silloin, jos Irlanti ilmaisee suostumuksensa sitoutua unionin liittymiseen kyseiseen yleissopimukseen, tämän seurauksena on yhtäältä se, että vaikka kyseinen jäsenvaltio joskus irtisanoisi kyseisen yleissopimuksen sen 80 artiklan mukaisesti, se olisi edelleen sidottu siihen unionin toimivaltaan kuuluvien asioiden osalta. Toisaalta kyseinen jäsenvaltio ei välttämättä halua tulla sidotuksi päätökseen, jonka unioni antaa, siltä osin kuin – liittymisen ulottuvuudesta riippuen – kyseinen päätös voisi saada etusijan kyseisen jäsenvaltion tekemiin varaumiin nähden.
193.
Irlannin aikomuksista riippuen kahden päätöksen antaminen olisi tässä tilanteessa perusteltua, minkä lisäksi tämä lähestymistapa olisi myös asianmukainen ja saattaisi olla jopa oikeudellisesti välttämätön.
194.
Tässä tilanteessa ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa parlamentille, että Istanbulin yleissopimuksen tekeminen unionin puolesta kahdella erillisellä toimella ei ole omiaan tekemään näistä toimista pätemättömiä.
VI Toinen kysymys
195.
Parlamentti kysyy toisella kysymyksellään, olisiko unionin päätös Istanbulin yleissopimuksen tekemisestä pätevä, jos se annettaisiin tilanteessa, jossa kaikki jäsenvaltiot eivät ole päässeet yhteiseen sopimukseen kyseiseen yleissopimukseen sitoutumisesta.
196.
Tässä suhteessa parlamentti myöntää, että kansainvälisen sopimuksen neuvottelu-, tekemis- ja täytäntöönpanomenettelyssä on tärkeää varmistaa jäsenvaltioiden ja unionin toimielinten välinen tiivis yhteistyö. Se katsoo kuitenkin, että se, että neuvoston pitäisi odottaa, kunnes kaikki jäsenvaltiot ovat tehneet kyseisen sopimuksen, ennen sen tekemistä unionin puolesta (käytäntö, johon parlamentti viittaa ”yhteisen sopimuksen” käytäntönä), menee tällaista yhteistyötä pidemmälle. Parlamentti väittää, että tämä johtaisi käytännössä siihen, että neuvostossa vaadittaisiin yksimielisyyttä kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi määräenemmistösäännöstä huolimatta. Tällainen käytäntö merkitsisi lisäksi sitä, että päätös luvan antamisesta kansainvälisen sopimuksen tekemiseen unionin puolesta muuttuisi hybridipäätökseksi.
197.
Istunnossa neuvosto vaikutti myöntävän, että sekasopimuksen tapauksessa neuvoston käytäntönä useimmiten on, että se odottaa, kunnes jäsenvaltiot ovat tehneet kyseisen sopimuksen (tai ainakin siihen asti, kunnes ne vahvistavat tekevänsä kyseisen sopimuksen), ennen kuin se vie päätöksen luvan antamisesta kyseisen sopimuksen tekemiseen unionin puolesta äänestykseen. Neuvosto väittää kuitenkin, ettei se katso olevansa sidottu tähän käytäntöön, mutta että tällainen odottava kanta on täysin oikeutettu Istanbulin yleissopimuksen tekemisen tapauksessa.
198.
Tässä yhteydessä on ensinnäkin muistettava, että kun unioni päättää käyttää toimivaltaansa, toimivallan käyttämisen on tapahduttava kansainvälistä oikeutta noudattaen. (
179
)
199.
Kansainvälisen oikeuden mukaan se, että jokin yhteisö allekirjoittaa kansainvälisen sopimuksen, ei lähtökohtaisesti merkitse sitä, että se sitoutuisi noudattamaan tätä sopimusta, eikä se lähtökohtaisesti velvoita sitä tekemään kyseistä sopimusta tai välttämättä edes aloittamaan omaa perustuslaillista menettelyään (esimerkiksi hakemalla asianmukaisen lainsäädännöllisen tai parlamentaarisen hyväksynnän) sopimuksen tekemistä koskevan luvan saamiseksi. Ainoa tällaisille osapuolille asetettu velvoite on 23.5.1969 tehdyn valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen (
180
) 18 artiklassa asetettu velvoite toimia vilpittömässä mielessä ja pidättäytyä toimenpiteistä, jotka tekisivät tyhjäksi kyseisen sopimuksen tarkoituksen tai päämäärän.
200.
Unionin oikeuden kannalta toimielimet eivät ole velvollisia antamaan yleisesti sovellettavaa toimea, jollei toisin ole määrätty. Ne eivät myöskään ole velvollisia tekemään näin tietyn ajan kuluessa. Koska kansainvälisen sopimuksen tekemisen tapauksessa perussopimuksissa ei aseteta neuvostolle määräaikaa sitä koskevan päätöksen antamiseen ja koska tällä toimielimellä mielestäni on laaja harkintavalta tämän päätöksen antamisessa (
181
) ‐ silloinkin kun unioni on jo allekirjoittanut kyseisen sopimuksen –, katson, että neuvosto voi lykätä päätöstään niin pitkään kuin se arvioi tarpeelliseksi voidakseen antaa asianmukaisiin tietoihin perustuvan päätöksen.
201.
Toisin kuin parlamentti väittää, siihen asti odottaminen, että kaikki jäsenvaltiot ovat tehneet kyseessä olevan sekasopimuksen, ei merkitse niiden sääntöjen muuttamista, jotka koskevat päätöstä antaa unionille lupa tämän sopimuksen tekemiseen, eikä se myöskään muuta annettavaa päätöstä hybridipäätökseksi. Tällainen menettely ei tosiaankaan merkitse sitä, että jos jäsenvaltio lopulta päättäisi olla tekemättä kyseistä sopimusta, unioni ei sitä tekisi. Tällainen käytäntö ei siten vastaa millään tavoin kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevan kansallisen menettelyn sulauttamista SEUT 218 artiklassa tarkoitettuun menettelyyn.
202.
Vaikka unionin tuomioistuimen asiana ei ole lausua tällaisen menettelyn merkityksestä, tällainen käytäntö vaikuttaa täysin perustellulta. Kuten olen jo selittänyt, heti kun unioni ja jäsenvaltiot ovat tehneet sekasopimuksen, ne ovat kansainvälisen oikeuden kannalta yhteisvastuussa kaikesta sopimuksen perusteettomasta täytäntöön panematta jättämisestä. (
182
) Istanbulin yleissopimuksen osalta useat jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet kohdanneensa vakavia vaikeuksia, jotka liittyvät sen tekemiseen kansallisella tasolla.
203.
On selvää, että kun unioni aikoo tehdä sekasopimuksen, jäsenvaltioilla on niin sopimusneuvottelujen aikana ja sopimusta tehtäessä kuin sopimuksella asetettuja velvoitteita täytäntöönpantaessakin velvoitteita, jotka perustuvat siihen vaatimukseen, että unionin edustamisen on kansainvälisissä yhteyksissä oltava yhtenäistä. (
183
) Tällaiset velvoitteet eivät kuitenkaan merkitse sitä, että jäsenvaltiot olisivat joka tapauksessa velvollisia tällaisen sopimuksen tekemiseen. Tällainen näkemys olisikin ristiriidassa SEU 4 artiklan 1 kohdassa vahvistetun toimivallan jaon periaatteen kanssa.
204.
Tämän kaltaisessa tapauksessa siitä voi itsenäisesti seurata korkeintaan velvoite pidättyä toimenpiteistä. (
184
) Koska joka tapauksessa vilpittömän yhteistyön velvoite hyödyttää myös jäsenvaltioita sikäli, että se edellyttää unionin kunnioittavan jäsenvaltioiden toimivaltaa, (
185
) unioni ei voi vedota siihen velvoittaakseen jäsenvaltiot tekemään kansainvälisen sopimuksen.
205.
Tässä yhteydessä se, että unioni tekee sekasopimuksen, voi siis merkitä sitä, että se on kansainvälisen oikeuden mukaan vastuussa joidenkin jäsenvaltioiden menettelystä, vaikka nämä jäsenvaltiot toimisivat näissä olosuhteissa yksinomaisen toimivaltansa puitteissa. Tämä on kuitenkin unionin sisäisen perustuslain mukaisen toimivallan jaon periaatteen väistämätön seuraus.
206.
Nyt käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että Istanbulin yleissopimuksen tekemiseksi unioni ei käytä tiettyä jaettua toimivaltaa eikä varsinkaan sukupuoleen perustuvan syrjinnän torjumista koskevaa toimivaltaa. Tämän seurauksena merkittävä osa kyseisen yleissopimuksen mukaisista velvoitteista kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan. Useat jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet kohdanneensa vakavia vaikeuksia, jotka liittyvät yleissopimuksen tekemiseen kansallisella tasolla. Tämä kaikki merkitsee sitä, että neuvostolla on oikeus noudattaa varovaista ja harkitsevaa lähestymistapaa tämän sopimuksen tekemisen osalta.
207.
Tässä suhteessa on joskus esitetty, ettei neuvoston olisi oikeudellisesti hyväksyttävää odottaa jäsenvaltioiden ”yhteistä sopimusta” sekasopimuksen tekemisestä, koska unioni voisi ratkaista minkä tahansa eteen tulleen vaikeuden yksinkertaisesti tekemällä varauman unionin ja jäsenvaltioiden välisen toimivallan jaon osalta. Istanbulin yleissopimuksen nimenomaisessa tapauksessa Istanbulin yleissopimuksen 78 artiklan 1 kohdassa kuitenkin määrätään, ettei varaumia saa tehdä, lukuun ottamatta 78 artiklan 2 tai 3 kohdassa mainittuja poikkeuksia. Kummassakaan näistä määräyksistä ei määrätä unionin mahdollisuudesta antaa toimivaltaa koskeva selitys tällä tavoin tehtävällä varaumalla.
208.
Useat asian käsittelyyn osallistuneet osapuolet ovat kuitenkin väittäneet, että yleissopimuksen määräyksistä huolimatta unioni voisi antaa toimivaltaa koskevan selityksen, sillä se ei niiden mukaan tosiasiassa merkitsisi kansainvälisessä oikeudessa tarkoitettua varaumaa. Tällainen toimivaltaa koskeva selitys ei näiden osapuolten mukaan olisi varauma, koska sillä olisi eri tavoite. Niiden mielestä selitys vain heijastaa objektiivista oikeudellista tilannetta eli tilannetta, jossa kansainvälisen sopimuksen osapuolella ei ole täyttä kelpoisuutta tehdä sitä, kun taas varauma sitä vastoin heijastaa kyseisen osapuolen subjektiivista päätöstä olla liittymättä kokonaisuudessaan kyseessä olevaan sopimukseen. Tämän vuoksi selitys voidaan antaa silloinkin, kun kyseessä olevan sopimuksen mukaan varaumat eivät ole mahdollisia.
209.
En kuitenkaan yhdy tähän näkemykseen. Wienin yleissopimuksen (
186
) 2 artiklan 1 kappaleen d kohdasta ilmenee selvästi, että varauma tarkoittaa miten tahansa muotoiltua tai nimitettyä yksipuolista selitystä, jonka valtio antaa allekirjoittaessaan, ratifioidessaan tai hyväksyessään valtiosopimuksen tai siihen liittyessään ja jonka tarkoituksena on valtiosopimuksen tiettyjen määräysten oikeudellisten vaikutusten poistaminen tai muuttaminen sovellettaessa niitä tähän valtioon. (
187
)
210.
Vaikuttaa siksi siltä, että kansainvälisen oikeuden mukaan selityksen tavoitteella ei ole merkitystä määritettäessä, onko sitä pidettävä varaumana vai ei. Kysymys on ainoastaan siitä, onko kyseessä olevan selityksen tehtävänä valtiosopimuksen tiettyjen määräysten oikeudellisten vaikutusten poistaminen tai muuttaminen. (
188
)
211.
Tässä yhteydessä on paikallaan muistaa, että yksi kansainvälisiä sopimuksia koskeva keskeinen periaate, sellaisena kuin se on vahvistettu Wienin yleissopimuksen 27 artiklassa sekä 21.3.1986 tehdyn valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen välisiä tai kansainvälisten järjestöjen keskinäisiä sopimuksia koskevaa oikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen (
189
) 27 artiklassa, on se, että osapuoli ei voi vedota sisäisen oikeutensa määräyksiin perusteena valtiosopimuksen täyttämättä jättämiselle. Tämä olisi kuitenkin nimenomaan toimivaltaa koskevan selityksen tavoitteena, jos sitä käytettäisiin rajoittamaan vaaraa siitä, että unioni joutuu vastuuseen sen seurauksena, että jäsenvaltio ei ole pannut sekasopimusta täytäntöön. (
190
) Sitä olisi tämän vuoksi pidettäväWienin yleissopimuksen 2 artiklan 1 kappaleen d kohdassa tarkoitettuna varaumana.
212.
Tästä seuraa, että kansainvälisen oikeuden kannalta kansainvälisen järjestön ja sen jäsenten välistä toimivallan jakoa koskevan selityksen on katsottava muodostavan varauman (
191
) ja että näin ollen selitys voidaan antaa ainoastaan, jos se on kyseessä olevan sopimuksen määräyksen mukaan mahdollista, kuten oli esimerkiksi Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimuksen liitteessä IX olevan 2 artiklan tapauksessa niin sanottua MOX-laitosta koskevassa asiassa. (
192
)
213.
Käytännössä monissa yleissopimuksissa, joissa unioni on osapuolena, määrätään mahdollisuudesta tehdä varaumia tai jopa edellytetään näitä yleissopimuksia tekeviltä kansainvälisiltä järjestöiltä, että ne antavat toimivaltaa koskevan selityksen. (
193
) Tunnetuin esimerkki yleissopimuksesta, jossa määrätään tällaisesta velvoitteesta, on Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimuksen liitteessä IX oleva 2 artikla. (
194
)
214.
Koska Istanbulin yleissopimuksessa ei kuitenkaan anneta osapuolelle mahdollisuutta tehdä varaumia toimivaltasääntöjen osalta, minkä tahansa unionin tältä osin antaman selityksen voitaisiin katsoa olevan kansainvälisen oikeuden kannalta vailla oikeudellista vaikutusta. Komissio vetosi aluksi 6.10.2020 pidetyssä istunnossa mahdollisuuteen turvautua toimivaltaa koskevaan selitykseen. Painostettuna se kuitenkin lopulta myönsi, että kansainvälisen oikeuden kannalta tällaisella selityksellä ei olisi minkäänlaista oikeudellista arvoa ja sillä olisi pelkästään informatiivinen arvo. (
195
)
215.
Mielestäni (kaikella kunnioituksella) tällaista lähestymistapaa ei voida pitää muuta kuin epätyydyttävänä. Mikä tahansa tällainen toteamus olisi kansainvälisen oikeuden kannalta merkityksetön, minkä lisäksi tästä näkökulmasta tarkasteltuna sitä voitaisiin pitää myös harhaanjohtavana. Nähdäkseni unionin pitäisi näin ollen pidättyä tällaisten toimivaltaa koskevien selitysten antamisesta, jos kyseessä olevassa yleissopimuksessa ei anneta mahdollisuutta varaumien tekemiseen. (
196
)
216.
Vastaavasti on huomattava, että olisi tarpeetonta odottaa, koska Istanbulin yleissopimuksen 77 artiklassa määrätään, että valtio tai Euroopan unioni voi tämän yleissopimuksen allekirjoittaessaan tai ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirjansa tallettaessaan määritellä alueen tai alueet, joihin kyseistä yleissopimusta sovelletaan. Mielestäni on kuitenkin lähinnä kaksi syytä, miksi unionin ei todellisuudessa olisi mahdollista yrittää vedota tähän määräykseen rajoittaakseen unionin vastuuta. Ensinnäkin mikä tahansa pyrkimys rajoittaa sopimuksen alueellista soveltamisalaa tiettyihin jäsenvaltioihin olisi vastoin unionin oikeuden olennaista yhtenäisyyttä unionissa ja vastoin yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Tästä unionin oikeuden olennaisesta yhtenäisyydestä ja johdonmukaisuudesta poikkeamisesta määrätään yleensä nimenomaisesti perussopimusten tasolla, kuten pöytäkirjat N:o 20, N:o 22 ja N:o 32 kaikki omalla tavallaan selvästi osoittavat. Toiseksi Istanbulin yleissopimus voidaan käytännössä panna täytäntöön vasta, kun kaikkien jäsenvaltioiden kanta on tiedossa. Vaikka katsottaisiinkin, että tähän määräykseen olisi todella mahdollista turvautua, painavat käytännön syyt ja oikeudelliset perusteet puoltavat ”yhteisen sopimuksen” käytäntöä.
217.
Se, että kyseessä oleva yleissopimus on hyväksytty Euroopan neuvoston suojeluksessa – joka olisi täysin tietoinen jäsenvaltioiden ja unionin välistä toimivallan jakoa koskevien sääntöjen monimutkaisuudesta –, ei oikeuttaisi unionia jättämään kansainvälisen oikeuden sääntöjä noudattamatta, jos se tekisi kyseisen yleissopimuksen. Kansainvälisen oikeuden sääntöjä sovelletaan poikkeuksetta kaikkiin kansainvälisiin sopimuksiin. Toisaalta Istanbulin yleissopimuksen sanamuodosta ilmenee selvästi, että sen laatijoilla on ollut Euroopan unionin erityisasema kirkkaana mielessä sitä laatiessaan, ja silti ne ovat – oletettavasti tarkoituksella – sulkeneet pois mahdollisuuden tehdä toimivaltaa koskevia varaumia. (
197
)
218.
Sen lisäksi, että tässä yhteydessä unionilla ei ole välitöntä velvoitetta tehdä yleisopimusta tietyssä ajassa, on painavia käytännön syitä – kuten olen juuri yrittänyt selittää –, joiden vuoksi on syytä odottaa siihen asti, kunnes kaikki jäsenvaltiot ovat tehneet sen. Jos yksi tai useampi jäsenvaltio kieltäytyisi Istanbulin yleissopimuksen tekemisestä, neuvosto saattaisi päättää, että unionin pitäisi käyttää alun perin suunniteltua suurempaa osaa jaetusta toimivallasta rajoittaakseen jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvan liittymisen ulottuvuutta. (
198
)
219.
Istanbulin yleissopimuksen tapauksessa tällainen lähestymistapa vaikuttaa perustellulta erityisesti siksi, että neuvosto ja parlamentti voisivat mahdollisesti päätellä joissakin jäsenvaltioissa tämän yleissopimuksen tekemisessä esiintyvistä vaikeuksista, että tietynlaisen menettelyn torjuminen on erityisesti tarpeen SEUT 83 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä, mikä oikeuttaisi ne kyseisen kohdan kolmannen alakohdan nojalla ulottamaan jaetun toimivallan aloja rikosoikeutta koskeville aloille.
220.
On kuitenkin niin, että vaikka parlamentti kritisoi SEUT 218 artiklan mukaisessa lausuntopyynnössään viivästystä Istanbulin yleissopimuksen tekemisessä, se muotoilu kysymyksensä siten, että se koskee sitä, olisiko päätös Istanbulin yleissopimuksen tekemisestä pätevä, jos se annettaisiin odottamatta sitä, että jäsenvaltiot pääsevät yhteiseen sopimukseen kyseiseen yleissopimukseen sitoutumisesta.
221.
Tässä suhteessa unionin tuomioistuin on jo todennut, että mahdolliset vaikeudet, joita asianomaisten sopimusten hallinnoinnissa voi ilmetä, eivät muodosta arviointiperustetta, jonka nojalla luvan antamista sopimuksen tekemiseen koskevan päätöksen pätevyyttä voidaan arvioida. (
199
)
222.
Uskoakseni neuvoston ei näin ollen ole saatava jäsenvaltioilta vahvistusta siitä, mitä ne aikovat sopia, antaakseen unionille luvan tehdä tällainen sopimus. (
200
) Perussopimuksissa ei mainita tällaista velvoitetta. Vaikka unionin ja jäsenvaltioiden on varmistettava niiden kansainvälisen edustuksen yhtenäisyys, kuten edellä on todettu, unionin on myös varmistettava jäsenvaltioiden toimivallan kunnioittaminen. Lisäksi se, että jokin jäsenvaltio ei ole tehnyt kansainvälistä sopimusta, ei estä sitä noudattamasta kansainvälisen edustuksen yhtenäisyyttä koskevaa unionin oikeusperiaatetta, sillä se edellyttää ainoastaan, että kyseinen valtio pidättyy toimista, jotka ovat selvästi unionin kantojen vastaisia.
223.
Kaiken tämän perusteella katson, että neuvosto ei ole velvollinen odottamaan jäsenvaltioiden yhteistä sopimusta eikä liioin velvollinen tekemään Istanbulin yleissopimuksen kaltaista kansainvälistä sopimusta välittömästi sen allekirjoittamisen jälkeen. Sen on pikemminkin arvioitava, mikä on paras ratkaisu, jolloin sen on otettava huomioon muun muassa se, kuinka suuri vaara on, että jäsenvaltio jättää perusteettomasti panematta kyseessä olevan sekasopimuksen täytäntöön, tai mahdollisuus saada tarvittava enemmistö kyseisessä toimielimessä, jotta se voi käyttää yksin kaikkea jaettua toimivaltaa, jota kyseinen sopimus koskee.
224.
Lopuksi käsittelen vielä, vaikka se ei olisi välttämätöntä, suullisessa käsittelyssä esille tuotua tilannetta, joka voisi syntyä, jos jäsenvaltio päättäisi irtisanoa kyseisen yleissopimuksen sen jälkeen, kun jäsenvaltiot ja unioni ovat tehneet sen.
225.
Vaikka tässä tilanteessa vilpittömän yhteistyön velvoite merkitsisi kiistatta asianomaisen jäsenvaltion velvoitetta ilmoittaa unionille etukäteen asiasta, kyseinen velvoite ei voi mennä niin pitkälle, että se estäisi jäsenvaltiota irtisanomasta kansainvälistä sopimusta. Looginen ja väistämätön seuraus toimivallan jaon periaatteesta on se, että jäsenvaltio voi irtisanoa sekasopimuksen niin kauan kuin osa sopimuksesta kuuluu edelleen valtioiden toimivaltaan joko sen vuoksi, että unioni ei ole vielä varannut itselleen kaikkea jaettua toimivaltaa, tai sen vuoksi, että tietyt osat sopimuksesta kuuluvat jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan. Tämä mahdollisuus ei kuitenkaan velvoittaisi myös unionia lähtemään sopimuksesta. Mielestäni myös tässä neuvoston olisi tarvittaessa punnittava kyseessä olevan sopimuksen merkitystä suhteessa niihin riskeihin, jotka aiheutuvat siitä, että unioni ja jäsenvaltiot tekevät sopimuksen vaillinaisesti.
226.
Ehdotan näin ollen toiseen kysymykseen vastattavan, että unionin päätös Istanbulin yleissopimuksen tekemisestä olisi yhteensopiva perussopimusten kanssa, jos se annettaisiin ilman kaikkien jäsenvaltioiden yhteistä sopimusta, jossa ne ilmaisevat suostumuksensa sitoutua kyseiseen yleissopimukseen. Se olisi kuitenkin yhteensopiva perussopimusten kanssa myös silloin, jos se annettaisiin vasta tällaiseen yhteiseen sopimukseen pääsemisen jälkeen. On yksinomaan neuvoston asiana päättää, kumpi näistä vaihtoehdoista on parempi.
VII Ratkaisuehdotus
227.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin vastaa parlamentin esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
Jos neuvoston aikomukset sen osalta, missä laajuudessa Istanbulin yleissopimuksen tekemiseksi on käytettävä jaettua toimivaltaa, pysyvät muuttumattomina, luvan antamista tämän yleissopimuksen tekemiseen unionin puolesta koskevan päätöksen aineellisina oikeusperustoina on käytettävä SEUT 78 artiklan 2 kohtaa, SEUT 82 artiklan 2 kohtaa sekä SEUT 84 ja SEUT 336 artiklaa.
Istanbulin yleissopimuksen tekeminen unionin puolesta kahdella erillisellä toimella ei ole omiaan tekemään näistä toimista pätemättömiä.
Unionin päätös Istanbulin yleissopimuksen tekemisestä olisi yhteensopiva perussopimusten kanssa, jos se annettaisiin ilman kaikkien jäsenvaltioiden yhteistä sopimusta, jossa ne ilmaisevat suostumuksensa sitoutua kyseiseen yleissopimukseen. Se olisi kuitenkin yhteensopiva perussopimusten kanssa myös silloin, jos se annettaisiin vasta tällaiseen yhteiseen sopimukseen pääsemisen jälkeen. On yksinomaan neuvoston asiana päättää, kumpi näistä vaihtoehdoista on parempi.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	Euroopan unionin neuvoston mukaan tämä johtuu siitä, että komissio ei koskaan toimittanut Euroopan unionin neuvostolle suositusta päätökseksi aloittaa neuvottelut ja antaa komissiolle lupa käydä neuvotteluja unionin puolesta.
(
3
)	Ks. kokonaisvaltaisemman kuvan saamiseksi tämän yleissopimuksen hyväksymisen asiayhteydestä naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuksen selitysmuistio (Explanatory Report to the Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence), Euroopan neuvoston sopimuskokoelma, nro 210.
(
4
)	Kansainvälisen oikeuden mukaan kansainvälisen sopimuksen allekirjoittaminen vastaa alustavan hyväksymisen muotoa. Se ei käsitä sitovaa velvoitetta mutta ilmentää kyseisen osapuolen aikomusta sopimuksen tekemiseen. Vaikka tämä allekirjoittaminen ei ole lupaus sopimuksen tekemisestä, se velvoittaa allekirjoittajaosapuolia pidättymään sopimuksen tavoitteiden tai tarkoituksen vastaisista toimista.
(
5
)	Lausuntopyynnön esittämisajankohtana 21 Euroopan unionin jäsenvaltiota oli tehnyt Istanbulin yleissopimuksen. Kuitenkin ainakin kahdessa jäsenvaltiossa, Bulgariassa ja Slovakiassa, sopimuksentekomenettely oli keskeytetty. Bulgariassa keskeyttäminen johtui Konstitutsionen sadin (perustuslakituomioistuin) ratkaisusta, jossa Istanbulin yleissopimuksen katsottiin olevan ristiriidassa kyseisen jäsenvaltion perustuslain kanssa. Slovakiassa Národna rada Slovenskej republiky (Slovakian tasavallan kansallisneuvosto) äänesti suurella enemmistöllä yleissopimuksen tekemistä vastaan.
(
6
)	Menettely oli jo sisällytetty alkuperäiseen Euroopan talousyhteisön perustamissopimukseen (1957), mikä on kenties yllättävää, kun otetaan huomioon Euroopan talousyhteisölle tuolloin nimenomaisesti annettu rajoitettu toimivalta sopimusten tekemiseen. Ks. Cremona, M., ”Opinions of the Court of Justice”, Ruiz Fabri, H. (toim.), Max Planck Encyclopaedia of International Procedural Law
(MPEiPro), OUP, Oxford, saatavilla verkossa, 2 kohta.
(
7
)	Ks. esim. tuomio 24.6.2014, parlamentti v. neuvosto (C-658/11, EU:C:2014:2025, 52 kohta).
(
8
)	Cremona, M., ”Opinions of the Court of Justice”, Ruiz Fabri, H. (toim.), Max Planck Encyclopaedia of International Procedural Law (MPEiPro), OUP, Oxford, saatavilla verkossa, 3 kohta.
(
9
)	Ibid.
(
10
)	Lausunto 1/75 (OECD:n paikalliskustannusten standardia koskeva järjestely), 11.11.1975 (EU:C:1975:145, s. 1360 ja 1361). Ks. vastaavasti myös lausunto 2/94 (Euroopan yhteisön liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 28.3.1996 (EU:C:1996:140, 3–6 kohta) ja lausunto 2/13 (Euroopan unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 18.12.2014 (EU:C:2014:2454, 145 ja 146 kohta).
(
11
)	Ks. lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 69 kohta).
(
12
)	Ks. vastaavasti lausunto 2/91 (ILO:n yleissopimus nro 170), 19.3.1993 (EU:C:1993:106, 3 kohta).
(
13
)	Kansainvälisessä oikeudessa sopimus tehdään vaihtamalla, tallettamalla tai ilmoittamalla asiakirjoja, joissa ilmaistaan sopimuspuolten lopullinen sitoutuminen sopimukseen. Euroopan unionin kannalta neuvosto antaa neuvottelijan ehdotuksesta päätöksen sopimuksen tekemisestä. Ks. SEUT 218 artikla ja Neframi, E., ”Accords internationaux, Compétence et conclusion”, Jurisclasseur Fascicule 192-1, LexisNexis, 2019.
(
14
)	Ks. vastaavasti lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 54 kohta).
(
15
)	Toisinaan unionin tuomioistuin ottaa huomioon kyseessä olevaan sopimukseen nähden erillisiä toimia, jotka kuitenkin liittyvät siihen suoraan. Ks. vastaavasti lausunto 1/92 (Toinen lausunto ETA-sopimuksesta), 10.4.1992 (EU:C:1992:189, 23–25 kohta).
(
16
)	Unionin tuomioistuimelle voidaan näin ollen esittää lausuntopyyntö ennen kansainvälisten neuvottelujen aloittamista silloin, kun suunnitellun sopimuksen kohde on tiedossa. Ks. lausunto 1/09 (Sopimus yhdistetyn patenttioikeudenkäyntijärjestelmän perustamisesta), 8.3.2011 (EU:C:2011:123, 55 kohta).
(
17
)	Ks. esimerkki tämän suuntaisesta oikeuskäytännöstä ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä: tuomio 10.12.2018, Wightman ym. (C-621/18, EU:C:2018:999, 28 kohta).
(
18
)	Unionin tuomioistuimella on lausuntomenettelyn yhteydessä toimivalta ottaa kantaa unionin toimivaltaan tehdä yleissopimus, tässä tarkoituksessa noudatettavaan menettelyyn tai siihen, onko kyseinen yleissopimus yhteensopiva perussopimusten kanssa. Ks. vastaavasti lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 70–72 kohta).
(
19
)	Lausunto 1/09 (Sopimus yhdistetyn patenttioikeudenkäyntijärjestelmän perustamisesta), 8.3.2011 (EU:C:2011:123, 47 ja 48 kohta).
(
20
)	Kysymystä määräajasta kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen antamiselle ei siten voitaisi ottaa tutkittavaksi SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukaisessa menettelyssä, sillä päätöksen antamiseen käytetty aika ei – vastakkaisen oikeussäännön puuttuessa – ole kumoamisperuste. Ks. vastaavasti esim. määräys 13.12.2000, SGA v. komissio (C‑39/00 P, EU:C:2000:685, 44 kohta).
(
21
)	S. 1361. Kursivointi tässä.
(
22
)	15–17 kohta.
(
23
)	Ks. lausunto 1/09 (Sopimus yhdistetyn patenttioikeudenkäyntijärjestelmän perustamisesta), 8.3.2011 (EU:C:2011:123, 49 kohta).
(
24
)	Ks. lausunto 2/94 (Euroopan yhteisön liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 28.3.1996 (EU:C:1996:140, 20–22 kohta); lausunto 1/09 (Sopimus yhdistetyn patenttioikeudenkäyntijärjestelmän perustamisesta), 8.3.2011 (EU:C:2011:123, 49 kohta) ja lausunto 2/13 (Euroopan unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 18.12.2014 (EU:C:2014:2454, 147 kohta). Koska nyt käsiteltävässä asiassa Istanbulin yleissopimuksen sisältö ja sen ”keskeiset ominaispiirteet” ovat tiedossa, ei ole mitään syytä jättää esitettyjä kysymyksiä tutkimatta pelkästään sen ajankohdan perusteella, jona kysymykset on esitetty SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukaisessa menettelyssä. Ainoa aikaa koskeva rajoitus on se, että SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukaiseen menettelyyn pitää turvautua ennen ajankohtaa, jona kyseessä oleva kansainvälinen sopimus on tehty unionin puolesta.
(
25
)	Tuomio 9.3.1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, EU:C:1994:90, 16, 17 ja 25 kohta)
(
26
)	14 kohta.
(
27
)	Lausunto 2/00 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja), 6.12.2001 (EU:C:2001:664, 11 kohta).
(
28
)	Tämä edellyttäisi, että kyseessä oleva käytäntö oli riidanalaisen päätöksen yhtenä syynä tai että se oli vahvistettu sisäisissä säännöissä tai että neuvosto oli viitannut siihen laiminlyöntimenettelyn yhteydessä annetussa kannanotossa.
(
29
)	Lausuntomenettelyn tarkoituksena on ehkäistä vaikeuksia, joita voisi aiheutua kansainvälisellä tasolla, jos päätös kansainvälisen sopimuksen tekemisestä myöhemmin kumottaisiin. Näin ollen tässä ”neuvoa-antavassa menettelyssä” on voitava käsitellä kaikkia kysymyksiä, jotka voivat vaikuttaa kyseisen päätöksen pätevyyteen. Mielestäni unionin tuomioistuimen asiana ei ole ottaa kantaa siinä tarkoitetun skenaarion uskottavuuteen tai sen puutteeseen, koska luonnollisestikin vasta silloin, kun sopimuksen tekemistä koskeva päätös on annettu, neuvoston menettelyä koskevat valinnat voivat olla tiedossa ja hyväksyttyjä.
(
30
)	Ks. Adam, S., La procédure d’avis devant la Cour de justice de l’Union européenne, Bruylant, Bryssel, 2011, s. 166.
(
31
)	Lausunto 1/09 (Sopimus yhdistetyn patenttioikeudenkäyntijärjestelmän perustamisesta), 8.3.2011 (EU:C:2011:123, 53 kohta). Ennen neuvottelujen aloittamista kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi lausuntopyyntö voi koskea ainoastaan unionin toimivaltaa tehdä sopimus kyseessä olevalla alalla edellyttäen, että suunnitellun sopimuksen täsmällinen kohde on jo tiedossa. Ks. vastaavasti lausunto 2/94 (Euroopan yhteisön liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 28.3.1996 (EU:C:1996:140, 16–18 kohta).
(
32
)	Jos lausuntopyyntö on muotoiltu niin, että se täyttää tutkittavaksi ottamisen edellytykset, jotka perustuvat tätä menettelyä koskevaan sanamuotoon ja sille asetettuihin tavoitteisiin, sitä ei yleensä voida jättää tutkimatta. Ks. vastaavasti lausunto 3/94 (Banaanien puitesopimus), 13.12.1995 (EU:C:1995:436, 22 kohta).
(
33
)	Ks. vastaavasti tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto (C-370/07, EU:C:2009:590, 48 kohta). Yleisemmällä tasolla unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan menettelysäännön rikkominen johtaa riidanalaisen toimen kumoamiseen ainoastaan, jos tämä sääntö olisi voinut vaikuttaa kyseisen toimen sisältöön. Ks. tuomio 29.10.1980, van Landewyck ym. v. komissio (209/78–215/78 ja 218/78, EU:C:1980:248, 47 kohta). On kuitenkin riittävää, että virhe on saattanut vaikuttaa päätökseen, jotta kyseinen päätös voidaan kumota. Ks. a contrario tuomio 21.3.1990, Belgia v. komissio (C-142/87, EU:C:1990:125, 48 kohta).
(
34
)	Ks. vastaavasti lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 70 ja 71 kohta).
(
35
)	49 kohta. Kuten unionin tuomioistuin selitti 26.7.2017 antamassaan lausunnossa 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus) (EU:C:2017:592, 71 kohta), toimen oikeusperustan mainitsemisen perustuslaillinen merkitys johtuu siitä, että koska unionilla on vain rajoitettua erityistoimivaltaa, oikeusperustan mainitsemisen avulla on mahdollista liittää unionin antamat toimet perussopimusten määräyksiin, joissa sille todellakin annetaan toimivalta tähän tarkoitukseen.
(
36
)	Ks. 51 kohta. On kuitenkin huomattava, että 25.10.2017 annetussa tuomiossa komissio v. neuvosto (WRC-15) (C-687/15, EU:C:2017:803) ja 1.10.2009 annetussa tuomiossa komissio v. neuvosto (C-370/07, EU:C:2009:590), joissa unionin tuomioistuin niin ikään kumosi toimen oikeusperustoihin liittyvän ongelman vuoksi, kyseessä ollut toimi ei sisältänyt mitään tietoa oikeusperustoista, joihin se perustui.
(
37
)	Tuomio 27.2.2014, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (C-656/11, EU:C:2014:97, 49 kohta) ja tuomio 22.10.2013, komissio v. neuvosto (C-137/12, EU:C:2013:675, 73 kohta).
(
38
)	117 kohta.
(
39
)	Mielestäni näiden pöytäkirjojen soveltaminen määräytyy asianomaisen toimen ulottuvuuden perusteella eikä sen oikeusperustan tai oikeusperustojen valinnan perusteella.
(
40
)	Myös kumoamiskanteessa kanneperusteen tehokkuus tai tehottomuus liittyy yksinomaan – siinä tapauksessa, että se on perusteltu – siihen, että se voi johtaa kantajan vaatimaan kumoamiseen, mutta se ei vaikuta millään tavoin kyseisen kanneperusteen tutkittavaksi ottamiseen.
(
41
)	Lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 74 kohta).
(
42
)	Tällainen perustelu toimisi tosiasiallisesti vain laiminlyöntikanteen yhteydessä.
(
43
)	Tuomio 4.9.2018, komissio v. neuvosto (Kazakstanin kanssa tehty sopimus) (C-244/17, EU:C:2018:662, 36 kohta).
(
44
)	Tuomio 4.9.2018, komissio v. neuvosto (Kazakstanin kanssa tehty sopimus) (C-244/17, EU:C:2018:662, 37 kohta) ja tuomio 3.12.2019, Tšekki v. parlamentti ja neuvosto (C-482/17, EU:C:2019:1035, 31 kohta). Tähän lähestymistapaan on toisinaan viitattu myös niin kutsuttuna absorptio-oppina. Ks. Maresceau, M., ”Bilateral Agreements Concluded by the European Community”, Recueil Des Cours De l’Academie De Droit International – Collected Courses of the Hague Academy of International Law, osa 309, 2006, Martinus Nijhoff, Haag, s. 157. Toimen pääasiallisen tai määräävän tekijän (tekijöiden) katsotaan sulauttavan itseensä kaikki muut tarkoitukset tai tekijät. Ks. tuomio 23.2.1999, parlamentti v. neuvosto (C-42/97, EU:C:1999:81, 43 kohta); tuomio 30.1.2001, Espanja v. neuvosto (C-36/98, EU:C:2001:64, 60, 62 ja 63 kohta) ja erityisesti tuomio 19.7.2012, parlamentti v. neuvosto (C-130/10, EU:C:2012:472, 70–74 kohta). Ks. myös julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (C-94/03, EU:C:2005:308, 31 kohta) ja ratkaisuehdotus parlamentti v. neuvosto (C-155/07, EU:C:2008:368, 66 kohta).
(
45
)	Lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 77 kohta) ja tuomio 4.9.2018, komissio v. neuvosto (Kazakstanin kanssa tehty sopimus) (C-244/17, EU:C:2018:662, 37 kohta). Tästä oikeuskäytännöstä ilmenee, että kahden oikeusperustan käyttämiseksi on täytettävä kaksi edellytystä, ensinnäkin se, että kyseessä olevalla toimella on useampi samanaikainen tarkoitus tai siinä on useita tekijöitä, joista mikään ei ole toiseen nähden liitännäinen, jolloin on mahdollista soveltaa useita perussopimusten määräyksiä. Toiseksi näitä tarkoituksia tai tekijöitä ei voida erottaa toisistaan (tämä pätee implisiittisesti, sillä muuten toimi on jaettava osiin).
(
46
)	Lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 78 kohta).
(
47
)	Ks. vastaavasti komission ehdotuksen neuvoston päätökseksi naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemistä ja torjumista koskevan Euroopan neuvoston yleissopimuksen allekirjoittamisesta Euroopan unionin puolesta (COM(2016) 111 final) alaviite 31.
(
48
)	Ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (C-13/07, EU:C:2009:190, 113 kohta).
(
49
)	Jos hypoteettisessa tilanteessa näin joskus tapahtuisi, katson tämän merkitsevän menettelyn väärinkäyttöä, joka mahdollisesti johtaa kyseisen säännöksen kumoamiseen.
(
50
)	Yhteisöjen tuomioistuin totesi lausuntonsa 1/08 (Sopimukset, joilla on tarkoitus muuttaa erityisten sitoumusten listoja GAT-sopimuksen mukaisesti) (EU:C:2009:739) 166 kohdassa, että määritettäessä toimen oikeusperustaa tai oikeusperustoja huomioon ei ole otettava oikeussääntöjä, jotka ovat liitännäisiä toimen jollekin tarkoitukselle tai jotka ovat luonteeltaan äärimmäisen rajattuja. Samoin 4.9.2018 antamassaan tuomiossa komissio v. neuvosto (Kazahstanin kanssa tehty sopimus) (C-244/17, EU:C:2018:662, 45 ja 46 kohta) unionin tuomioistuin katsoi, että kansainvälisen sopimuksen määräyksiä, joissa sopimuspuolet vain lausuvat niistä tavoitteista, joita niiden yhteistyön tulee koskea, yksilöimättä, kuinka nämä tavoitteet saavutettaisiin konkreettisesti, ei ole otettava huomioon määritettäessä asianomaista oikeusperustaa. Ei ole kuitenkaan selvää, voidaanko tästä tehdä se vastakohtaispäätelmä, että joukon määräyksiä, jotka eivät kuulu tämän erityisen skenaarion alaisuuteen, pitäisi katsoa ilmentävän toimen tärkeintä tekijää tai tarkoitusta. Unionin tuomioistuin on nimittäin myöhemmin jatkanut painopistettä koskevaa arviointiperustetta koskevan oikeuskäytäntönsä toistamista. Mielestäni se seikka, että unionin tuomioistuin on pitänyt huolen siitä, että se on esittänyt sen melko itsestäänselvän seikan, että liitännäisiä tai hyvin rajattuja määräyksiä ei pidä ottaa huomioon määritettäessä asianomaista oikeusperustaa, pikemminkin osoittaa, että unionin tuomioistuin käyttää nykyisin yksityiskohtaisempaa arviointia kuin aiemmin ja on nykyisin halukkaampi hyväksymään useita oikeusperustoja luopumatta kuitenkaan siitä näkemyksestä, että toimen oikeusperustan ei tarvitse heijastaa kaikkea toimen antamisessa käytettyä toimivaltaa ja täten kyseisen toimen kaikkia tarkoituksia tai tekijöitä. Ks. esim. lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 90 kohta).
(
51
)	Tämä on jossain määrin paradoksaalista, sillä edellä mainitun oikeuskäytännön mukaan toimen oikeusperusta ilmentää vain osaa käytetystä toimivallasta. Ks. tuomio 10.1.2006, komissio v. neuvosto (C-94/03, EU:C:2006:2, 35 ja 55 kohta).
(
52
)	Ks. myös tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto (C-370/07, EU:C:2009:590, 49 kohta) ja tuomio 25.10.2017, komissio v. neuvosto (WRC-15) (C-687/15, EU:C:2017:803, 58 kohta).
(
53
)	Ainoa edellytys sille, että unioni käyttää jaettua toimivaltaa, on tämän toimivallan käyttäminen kansainvälistä oikeutta noudattaen. Ks. tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C-626/15 ja C-659/16, EU:C:2018:925, 127 kohta).
(
54
)	Ks. vastaavasti tuomio 10.1.2006, komissio v. parlamentti ja neuvosto (C-178/03, EU:C:2006:4, 57 kohta) tai tuomio 19.7.2012, parlamentti v. neuvosto (C-130/10, EU:C:2012:472, 49 kohta).
(
55
)	Päätyessään johtopäätökseen, jonka mukaan kyseessä olevassa päätöksessä myös matkustajarekisteritietojen suoja oli sen määräävä tekijä, unionin tuomioistuin tukeutui siihen, että ”suunnitellun sopimuksen sisältö – – koskee muun muassa [(ranskaksi 'notamment')] sellaisen järjestelmän perustamista, joka koostuu joukosta sääntöjä, joilla on tarkoitus suojata henkilötietoja”. Ilmaisu ”muun muassa” on varsin kuvaava, sillä se tarkoittaa unionin tuomioistuimen katsovan, ettei kyseessä olevaa sopimusta ole tarpeen käsitellä tyhjentävästi. Lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 89 kohta). Ks. vastaavasti myös tuomio 22.10.2013, komissio v. neuvosto (C-137/12, EU:C:2013:675, 57 ja 58 kohta).
(
56
)	Tuomio 25.2.2010, Brita (C-386/08, EU:C:2010:91, 42 kohta). Ks. kansainvälisen oikeuden ja unionin oikeuden välisestä suhteesta yleisesti Malenoský, J., ”À la recherché d’une solution inter-systémique aux rapports du droit international au droit de l’Union européenne”, Annuaire français de droit international, osa LXV, CNRS Éditions, 2019, s. 3.
(
57
)	On lisäksi korostettava, että Euroopan unioni poikkeaa perinteisistä kansainvälisistä järjestelmistä siinä, että unionin ja jäsenvaltioiden välinen toimivallan jako muuttuu jatkuvasti, mikä voi vaikeuttaa tätä toimivallan jakoa koskevaa analyysiä kansainvälisen oikeuden näkökulmasta.
(
58
)	Ks. esim. tuomio 5.12.2013, Solvay v. komissio (C‑455/11 P, ei julkaistu, EU:C:2013:796, 91 kohta).
(
59
)	Ks. esim. tuomio 28.7.2011, Agrana Zucker (C-309/10, EU:C:2011:531, 34–36 kohta).
(
60
)	Edellä mainituissa tuomioissa unionin tuomioistuin näyttää korostavan, että toimen oikeusperusta voi antaa tietoa käytetystä toimivallasta, kahden muun oikeuskäytännön sivuuttamiseksi. Ensinnäkin se, ettei viitata perussopimuksen johonkin tiettyyn määräykseen, ei välttämättä ole olennainen virhe, jos toimen antamiseen käytetyt oikeusperustat voidaan määrittää sen sisällön perusteella. Ks. tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto (C-370/07, EU:C:2009:590, 56 kohta) ja tuomio 18.12.2014, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (C-81/13, EU:C:2014:2449, 65–67 kohta). Toiseksi, kuten edellä on todettu, jotta asianmukaisten oikeusperustojen valintaan liittyvät sääntöjenvastaisuudet johtaisivat kyseessä olevan toimen kumoamiseen, on lähtökohtaisesti osoitettava, että nämä virheet saattavat vaikuttaa sovellettavaan lainsäädäntömenettelyyn tai unionin toimivaltaan. Ks. vastaavasti tuomio 10.12.2002, British American Tobacco (Investments) and Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741, 98 kohta) ja tuomio 11.9.2003, komissio v. neuvosto (C-211/01, EU:C:2003:452, 52 kohta). Unionin yleinen tuomioistuin viittaa usein tähän oikeuskäytäntöön. Ks. esim. tuomio 18.10.2011, Reisenthel v SMHV – Dynamic Promotion (Laatikot ja korit) (T‑53/10, EU:T:2011:601, 41 kohta).
(
61
)	Ks. vastaavasti tuomio 26.11.2014, parlamentti ja komissio v. neuvosto (C-103/12 ja C-165/12, EU:C:2014:2400, 52 kohta). Tässä suhteessa on paikallaan huomata, että vuoden 1969 valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 27 artiklan mukaan kansainvälisen sopimuksen osapuoli ei voi vedota sisäisen oikeutensa määräyksiin perusteena sopimuksen täyttämättä jättämiselle.
(
62
)	Ks. vastaavasti tuomio 2.3.1994, parlamentti v. neuvosto (C-316/91, EU:C:1994:76, 26 ja 29 kohta). Ks. esim. Marín Durán, G., ”Untangling the International Responsibility of the European Union and Its Member States in the World Trade Organisation Post-Lisbon: A Competence/Remedy Model”, European Journal of International Law, osa 28, numero 3, 2017, s. 703 ja 704: ”Niin kauan kuin Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot ovat WTO-sopimuksen (ja sen liitesopimusten) osapuolia, kansainvälisen oikeuden kannalta olettamana on, että kaikki niistä seuraavat velvoitteet sitovat kutakin niistä, eivätkä ne voi vedota sisäisen oikeutensa määräyksiin perusteena [valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen välisiä tai kansainvälisten järjestöjen keskinäisiä sopimuksia koskevasta oikeudesta tehdyn Wienin yleissopimuksen 27 artiklan 1 ja 2 kappaleen] täyttämättä jättämiselle – – Tieteellisessä kirjallisuudessa enemmistön kantana on, että kaikki WTO:n määräykset sitovat Euroopan unionia ja sen jäsenvaltioita yhdessä, ja – – myös WTO:n riidanratkaisuelimet ovat ottaneet tämän kannan.”
(
63
)	Ks. esim. Fry J. D., ”Attribution of Responsibility”, Nollkaemper, A., ja Plakokefalos, I. (toim.) Principles of Shared Responsibility in International Law, Cambridge, CUP, 2014, s. 99: ”– – Euroopan unionin (EU) ja sen jäsenvaltioiden sekasopimuksissa, joissa ei määrätä selvästä toimivallan jaosta, molemmat osapuolet ovat yhteisvastuussa sopimuksen rikkomisesta ilman, että toiminnan syyksilukemiseen olisi otettava kantaa. Tämä merkitsee sitä, että EU tai jäsenvaltiot ovat vastuussa, vaikka sopimuksen rikkominen voidaan lukea toisen syyksi.”
(
64
)	Lisäksi on huomattava unionin tuomioistuimen korostaneen, että SEUT 344 artikla on esteenä sille, että unionin ja jäsenvaltioiden toimivallan jakoa koskevat unionin oikeussäännöt saatettaisiin jonkin muun tuomioistuimen kuin unionin tuomioistuimen arvioitaviksi. Ks. lausunto 2/13 (Euroopan unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 18.12.2014 (EU:C:2014:2454, 201 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja tuomio 6.3.2018, Achmea (C-284/16, EU:C:2018:158, 32 kohta). Tästä seuraa, että jos unioni on mukana kansainvälisessä oikeusriidassa, se ei voi vedota siihen, että kyseessä oleva sopimuksen perusteeton täyttämättä jättäminen kuuluisi jäsenvaltioiden toimivaltaan, välttyäkseen tältä osin vastuulta kansainvälisen oikeuden perusteella, koska tällaisen väitteen seurauksena asian käsiteltäväkseen saanut kansainvälinen tuomioistuin voisi joutua ottamaan kantaa unionin oikeussääntöihin, jotka koskevat unionin ja sen jäsenvaltioiden toimivallan jakoa.
(
65
)	Ainoa poikkeus edellä mainittuun on nähdäkseni juuri tilanne, jossa tältä osin on tehty varauma tai jossa sopimuksessa määrätään kansainvälisen järjestön velvoitteesta antaa selitys toimivaltansa laajuudesta. Tässä tapauksessa kansainvälinen tuomioistuin nimittäin soveltaa kyseistä varaumaa tai selitystä arvioimatta, onko se unionin ja sen jäsenvaltioiden toimivallan jakoa koskevien unionin oikeussääntöjen mukainen, ja näin noudatetaan vaatimusta, jonka mukaan unionin tuomioistuimen ja kansainvälisen tuomioistuimen toimivalta erotetaan tiukasti toisistaan – seikka, jota korostetaan 30.4.2019 annetussa lausunnossa 1/17 (EU:n ja Kanadan välinen CETA-sopimus) (EU:C:2019:341, 111 kohta). Juuri näistä syistä unionin kannalta on yleensä tällaisista sekasopimuksista neuvoteltaessa toivottavaa vaatia, että kyseessä olevassa kansainvälisessä sopimuksessa määrätään tällaisen varauman mahdollisuudesta. Osa käsiteltävän asian vaikeuksista on aiheutunut siitä, että Istanbulin yleissopimuksen neuvottelijoina olivat Euroopan neuvoston yksittäiset jäsenvaltiot, eikä Euroopan unioni ollut alun perin lainkaan mukana. Tästä näyttää seuranneen, että kyseisen yleissopimuksen laatijat eivät yksinkertaisesti määränneet mahdollisuudesta tehdä varaumia.
(
66
)	Ks. esim. Olson, P. M., ”Mixity from the Outside: The Perspective of a Treaty Partner”, Hillion, C. ja Koutrakos, P., (toim.), Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World, Oxford, Hart Publishing, 2010), s. 344: ”Vaikka toimivallan jako voi vaikuttaa siihen, miten unioni panee sekasopimuksen määräykset täytäntöön, vastuukysymykset kansainvälisellä tasolla eivät määräydy tämä toimivallan jaon perusteella” (kursivointi tässä).
(
67
)	Ks. vastaavasti lausunto 2/15 (EU:n ja Singaporen välinen vapaakauppasopimus), 16.5.2017 (EU:C:2017:376, 68 kohta).
(
68
)	On syytä muistaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan päätös, jossa annetaan unionille lupa kansainvälisen sopimuksen tekemiseen, ei merkitse sen päätöksen vahvistamista, jossa annetaan lupa kyseisen sopimuksen allekirjoittamiseen. Lausunto 2/00 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja), 6.12.2001 (EU:C:2001:664, 11 kohta).
(
69
)	Muussa tapauksessa kysymystä pitäisi mielestäni pitää niin abstraktina, että se olisi jätettävä tutkimatta.
(
70
)	On selvää, että SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu kolmas tilanne edellyttää, että tätä toimivaltaa on käytetty. Ks. lausunto 2/92 (OECD:n kolmas korjattu päätös kansallisesta kohtelusta), 24.3.1995 (EU:C:1995:83, 36 kohta) ja lausunto 2/15 (EU:n ja Singaporen välinen vapaakauppasopimus), 16.5.2017 (EU:C:2017:376, 230–237 kohta).
(
71
)	Ks. esim. tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C-114/12, EU:C:2014:2151, 68 kohta). Tästä syystä määritettäessä, onko unionilla yksinomainen toimivalta sopimuksen tiettyjen osien tekemiseen, ei ole tarpeen ottaa huomioon rahoitus- tai yhteistyöohjelmien perustamista koskevia toimia, koska tällaiset toimet eivät sisällä ”yhteisiä sääntöjä”.
(
72
)	Lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 72 kohta).
(
73
)	Lausunto 3/15 (Marrakeshin sopimus julkaistujen teosten saatavuuden helpottamisesta), 14.2.2017 (EU:C:2017:114, 107 kohta). Unionin tuomioistuin on tältä osin katsonut, että ilmaisu ”ala, jonka unionin säännöt jo suurelta osin kattavat” vastaa ilmaisua, jolla tuomion komissio v. neuvosto (22/70, EU:C:1971:32) 22 kohdassa on määritelty sellaisten kansainvälisten sitoumusten luonne, joita jäsenvaltiot eivät saa tehdä unionin toimielinjärjestelmän ulkopuolella silloin, kun unionin yhteisiä sääntöjä on annettu perussopimuksen tavoitteiden toteuttamista varten. Kyseistä ilmaisua on näin ollen tulkittava niiden tarkennusten valossa, jotka siitä on esitetty tuomiossa komissio v. neuvosto (22/70, EU:C:1971:32) ja oikeuskäytännössä, joka on kehittynyt kyseisestä tuomiosta alkaen. Ks. tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C-114/12, EU:C:2014:2151, 66 ja 67 kohta), jossa esitettiin tarkoitus välttää se, että jäsenvaltiot voisivat ”yksipuolisesti tai yhteisesti sitoutua kolmansien valtioiden kanssa sellaisiin velvoitteisiin, jotka voisivat vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta”. Ks. tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C-626/15 ja C-659/16, EU:C:2018:925, 111 kohta).
(
74
)	Lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 74 kohta).
(
75
)	Ks. esim. lausunto 1/03 (Uusi Luganon yleissopimus), 7.2.2006 (EU:C:2006:81, 126, 128 ja 133 kohta) tai tuomio 26.11.2014, Green Network (C-66/13, EU:C:2014:2399, 33 kohta). Kuitenkin sen varmistamiseksi, ettei toimivallan jaon periaatetta vaaranneta, ja siltä osin kuin nykyisten lainsäädäntömenettelyjen lopputulosta ei voida ennustaa, unionin oikeuden tilan ennustettavissa olevien kehitysnäkymien huomioon ottamisella on nähdäkseni ymmärrettävä viitattavan tässä yhteydessä ainoastaan toimiin, jotka on jo annettu mutta eivät ole vielä tulleet voimaan.
(
76
)	Se ei kuitenkaan esitä mitään täsmällisiä johtopäätöksiä tästä perustelusta.
(
77
)	Ks. tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C-114/12, EU:C:2014:2151, 75 kohta) ja tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C-626/15 ja C-659/16, EU:C:2018:925, 115 kohta).
(
78
)	Ks. lausunto 2/94 (Euroopan yhteisön liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 28.3.1996 (EU:C:1996:140, 6 kohta).
(
79
)	Ks. vastaavasti lausunto 2/91 (ILO:n yleissopimus nro 170), 19.3.1993 (EU:C:1993:106, 18 ja 21 kohta) ja tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C-114/12, EU:C:2014:2151, 91 kohta).
(
80
)	Ks. vastaavasti lausunto 1/03 (Uusi Luganon yleissopimus), 7.2.2006 (EU:C:2006:81, 123 ja 127 kohta) ja tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C-114/12, EU:C:2014:2151, 91 kohta). Tämä ratkaisu ei kuitenkaan sovellu, jos jäsenvaltiot voivat unionin oikeussääntöjen perusteella panna täytäntöön täysimääräisesti yhdenmukaistetulla alalla poikkeuksia tai rajoituksia yhdenmukaistettuun sääntöön. Ks. lausunto 3/15 (Marrakeshin sopimus julkaistujen teosten saatavuuden helpottamisesta), 14.2.2017 (EU:C:2017:114, 119 kohta).
(
81
)	Ks. esim. oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY (EUVL 2003, L 251, s. 12 – tätä direktiiviä sovelletaan jäsenvaltioissa Irlantia ja Tanskaa lukuun ottamatta) 3 artiklan 5 kohta. Joissakin muissa direktiiveissä säädetään nimenomaisesti, että ne eivät estä soveltamasta suotuisampia määräyksiä, joita voi sisältyä kansainväliseen sopimukseen. Ks. esim. pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY (EUVL 2004, L 16, s. 44 – tätä direktiiviä sovelletaan jäsenvaltioissa Irlantia ja Tanskaa lukuun ottamatta) 3 artiklan 3 kohta.
(
82
)	Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY (EUVL 2004, L 158, s. 77).
(
83
)	Tuomio 30.6.2016, NA (C-115/15, EU:C:2016:487, 51 kohta).
(
84
)	Tuomio 27.6.2018, Diallo (C-246/17, EU:C:2018:499, 55 kohta).
(
85
)	27.6.2018 annetun tuomion Diallo (C-246/17, EU:C:2018:499) 28 kohdassa unionin tuomioistuin näin ollen korosti, että sillä oli toimivalta antaa ratkaisu vain ennakkoratkaisukysymyksissä mainittujen direktiivien tulkinnasta.
(
86
)	Ks. analogisesti tuomio 12.12.2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Perheenyhdistäminen – pakolaisen sisar) (C-519/18, EU:C:2019:1070, 43 kohta). Kyseinen asia koski tosin direktiiviä 2003/86/EY, mutta on pantava merkille, että unionin tuomioistuin viittaa 42 kohdassa nimenomaisesti 27.6.2018 annettuun tuomioon Diallo (C-246/17, EU:C:2018:499).
(
87
)	Tuomio 30.6.2016, NA (C-115/15, EU:C:2016:487).
(
88
)	Tuomio 27.6.2018, Diallo (C-246/17, EU:C:2018:499).
(
89
)	Ks. vastaavasti, miten suuren jaoston lopullinen kanta on muotoiltu 18.12.2014 annetussa tuomiossa M’Bodi (C-542/13, EU:C:2014:2452, 49 kohta). Näin on sitä suuremmalla syyllä sen vuoksi, että direktiivin 2003/86 johdanto-osan 15 perustelukappaleen mukaan kolmansien maiden kansalaisten voidaan antaa jäädä jäsenvaltioiden alueille syistä, jotka jäävät kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.
(
90
)	Ks. esim. turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista 27.1.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/9/EY (EUVL 2003, L 31, s. 18) 1 artiklan 1 kohta. Tämä direktiivi on kumottu, mutta sitä sovelletaan edelleen Irlantiin.
(
91
)	Ks. esim. kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY (EUVL 2004, L 304, s. 12 – tämä direktiivi on kumottu, mutta sitä sovelletaan edelleen Irlantiin) 3 artikla. Ks. myös pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annetun neuvoston direktiivin 2005/85/EY (EUVL 2005, L 326, s. 13 – tämä direktiivi on kumottu, mutta sitä sovelletaan edelleen Irlantiin) 1 ja 4 artikla; jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY (EUVL 2008, L 348, s. 98 – tätä direktiiviä sovelletaan jäsenvaltioissa Irlantia ja Tanskaa lukuun ottamatta) 4 artikla; vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (EUVL 2011, L 337, s. 9 – tämä direktiivi seurasi direktiiviä 2004/83 ja sitä sovelletaan jäsenvaltioissa Irlantia ja Tanskaa lukuun ottamatta) 3 artikla; kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU (EUVL 2013, L 180, s. 60 – tätä direktiiviä sovelletaan jäsenvaltioissa Irlantia ja Tanskaa lukuun ottamatta) 5 artikla tai kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33/EU (EUVL 2013, L 180, s. 96 – tämä direktiivi seurasi direktiiviä 2003/9 ja sitä sovelletaan jäsenvaltioissa Irlantia ja Tanskaa lukuun ottamatta) 4 artikla.
(
92
)	Ks. vastaavasti tuomio 18.12.2014, M’Bodj (C-542/13, EU:C:2014:2452, 44 kohta).
(
93
)	Aiemmin direktiivin 2004/83 2 artiklan c alakohta.
(
94
)	Ks. myös direktiivin 2004/83 10 artikla.
(
95
)	Ks. direktiivin 2008/15 4, 5 ja 9 artikla, direktiivin 2004/83 21 artikla ja direktiivin 2011/95/EU 21 artikla.
(
96
)	Tässä suhteessa on paikallaan korostaa, että tällainen tilanne ei olisi rinnastettavissa tilanteeseen, jossa yksittäistapausta koskevan päätöksen yhteydessä toimivaltainen viranomainen katsoo virheellisesti, että sen harkintavalta on sidottu (compétence liée). Jos tämän seurauksena kyseessä olevan viranomaisen päätöstä rasittaa oikeudellinen virhe, joka on perusteena sen kumoamiselle, tämä johtuu siitä, että ylemmänasteinen vaatimus on edellyttänyt sen käyttävän harkintavaltaansa yhden tai useamman oikeudellisen arviointiperusteen huomioon ottamiseksi. Kun kyse on päätöksestä, joka koskee luvan antamista unionille kansainvälisen yleissopimuksen tekemiseen, se ei kuitenkaan käytä mitään oikeudellista arviointiperustetta, jota neuvoston pitäisi soveltaa määrittääkseen, missä laajuudessa jaettua toimivaltaa on käytettävä. Kyse on puhtaasta harkintavallasta.
(
97
)	3 artikla.
(
98
)	4 artikla.
(
99
)	5 artikla.
(
100
)	6 artikla.
(
101
)	7 artikla.
(
102
)	11 artikla.
(
103
)	12, 13 ja 14 artikla.
(
104
)	15 artikla.
(
105
)	16 artikla.
(
106
)	17 artikla.
(
107
)	18 artikla. 18 artiklan 5 kohdassa täsmennetään seuraavaa: ”Osapuolet toteuttavat kansainvälisestä oikeudesta johtuvien velvoitteidensa mukaisesti tarvittavat toimet tarjotakseen konsulisuojelua ja muuta suojelua sekä tukea kansalaisilleen ja muille uhreille, joilla on oikeus tällaiseen suojeluun.”
(
108
)	19 artikla.
(
109
)	20 ja 21 artikla.
(
110
)	22–26 artikla.
(
111
)	27 ja 28 artikla.
(
112
)	29–32 artikla.
(
113
)	33–40 artikla.
(
114
)	41 artikla.
(
115
)	42 artikla.
(
116
)	43 artikla.
(
117
)	44 artikla.
(
118
)	45 artikla.
(
119
)	46 artikla.
(
120
)	47 artikla.
(
121
)	48 artikla.
(
122
)	49 artikla.
(
123
)	50 artikla.
(
124
)	51 artikla.
(
125
)	52 ja 53 artikla.
(
126
)	54 artikla.
(
127
)	55 artikla.
(
128
)	56 artikla.
(
129
)	57 artikla.
(
130
)	58 artikla.
(
131
)	59 artikla.
(
132
)	60 artikla.
(
133
)	61 artikla.
(
134
)	62 artikla.
(
135
)	63 artikla.
(
136
)	64 artikla.
(
137
)	75 artiklan 1 kohta.
(
138
)	Istanbulin yleissopimusta on täydennetty liitteellä, jossa vahvistetaan Grevion jäsenten ja maavierailuja tekevien valtuuskuntien muiden jäsenten matkoilla, jotka liittyvät heidän tehtäviensä suorittamiseen, nauttimat erioikeudet ja vapaudet.
(
139
)	COM(2016) 111 final.
(
140
)	Samoin kuin EKP:n osalta Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan (N:o 4) 36 artikla ja EIP:n osalta Euroopan investointipankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan (N:o 5) 11 artiklan 7 kohta.
(
141
)	Ks. tästä aiheesta mutta siltä osin, onko unionin ulkoinen toimivalta syrjinnän torjumiseksi yksinomainen vai ei, Prechal, S., ”The European Union’s Accession to the Istanbul Convention”, Lenaerts, K., Bonichot, J.–C., Kanninen, H., Naome, C. ja Pohjankoski, P. (toim.), An Ever-Changing Union? Perspectives on the Future of EU Law in Honour of Allan Rosas, Hart Publishing, Oxford, 2019, s. 285–.
(
142
)	Selitysmuistion 31 kohta.
(
143
)	Selitysmuistion 40 kohta.
(
144
)	Yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista 27.11.2000 annettu neuvoston direktiivi 2000/78/EY (EUVL 2000, L 303, s. 16).
(
145
)	Miesten ja naisten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta tavaroiden ja palvelujen saatavuuden ja tarjonnan alalla 13.12.2004 annettu neuvoston direktiivi 2004/113/EY (EUVL 2004, L 373, s. 37).
(
146
)	Miesten ja naisten yhtäläisten mahdollisuuksien ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta työhön ja ammattiin liittyvissä asioissa 5.7.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/54/EY (uudelleenlaadittu toisinto) (EUVL 2006, L 204, s. 23).
(
147
)	Miesten ja naisten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen soveltamisesta itsenäisiin ammatinharjoittajiin sekä neuvoston direktiivin 86/613/ETY kumoamisesta 7.7.2010 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/41/EU (EUVL 2010, L 180, s. 1)
(
148
)	Se, että 13.12.2007 allekirjoitetun Lissabonin sopimuksen hyväksyneen hallitustenvälisen konferenssin päätösasiakirjaan liitetyssä julistuksessa 19 viitataan tarpeeseen torjua kaikenlaista perheväkivaltaa, ei nähdäkseni kyseenalaista tätä toteamusta, sillä toisin kuin pöytäkirjoilla ja perussopimusten liitteillä, kyseisellä julistuksella on korkeintaan vain tulkinnallista arvoa.
(
149
)	Koska SEUT 81 artiklan 1 kohdassa ei määrätä menettelysäännöistä, on pääteltävä, että kyseessä olevien lähentämistä koskevien toimenpiteiden täytyy liittyä näissä kahdessa määräyksessä mainittuihin tavoitteisiin. Kun SEUT 81 artiklan 3 kohdassa viitataan perheoikeuteen, siinä viitataan ainoastaan perheoikeudellisiin toimenpiteisiin, joilla on rajatylittäviä vaikutuksia (mikä merkitsee sitä, että perheoikeudelliset seikat, joilla ei ole rajatylittäviä vaikutuksia, jäävät sitä vastoin jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan).
(
150
)	Oikeussuojakeinojen parantamisesta rajat ylittävissä riita-asioissa vahvistamalla oikeusapuun kyseisissä riita-asioissa liittyvät yhteiset vähimmäisvaatimukset 27.1.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/8/EY (EUVL 2003, L 26, s. 41). Ks. kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohta ja 19 artikla.
(
151
)	Tietyistä sovittelun näkökohdista siviili- ja kauppaoikeuden alalla 21.5.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/52/EY (EUVL 2008, L 136, s. 3).
(
152
)	Kuten kyseisen direktiivin 4 artiklasta ilmenee, tässä direktiivissä lisäksi säädetään ainoastaan, että jäsenvaltioiden on edistettävä sovittelun käyttöä.
(
153
)	Ks. esim. tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta siviili- ja kauppaoikeuden alalla 12.12.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1215/2012 (EUVL 2012, L 351, s. 1) 67–73 artikla.
(
154
)	Lausunto 1/03 (Uusi Luganon yleissopimus), 7.2.2006 (EU:C:2006:81, 173 kohta).
(
155
)	Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja näiden yhteisöjen muuta henkilöstöä koskevien palvelussuhteen ehtojen vahvistamisesta sekä yhteisöjen virkamiehiin tilapäisesti sovellettavien erityisten toimenpiteiden laatimisesta 29.2.1968 annettu neuvoston asetus (ETY, Euratom, EHTY) N:o 259/68 (EYVL L 56, 4.3.1968, s. 1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna Euroopan unionin virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja unionin muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen muuttamisesta 22.10.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU, Euratom) N:o 1023/2013 (EUVL 2013, L 287, s. 15).
(
156
)	Tässä suhteessa ei voida pitää poissuljettuna, että jäsenvaltiot pelkäsivät, että jos unioni käyttää tätä toimivaltaa, se taas antaa SEUT 83 artiklan 2 kohdan perusteella toimivallan toimia yksin mainitussa yleissopimuksessa tarkoitettujen menettelyjen kriminalisoimiseksi. Ks. vastaavasti myös tuomio 13.9.2005, komissio v. neuvosto (C-176/03, EU:C:2005:542, 48 kohta).
(
157
)	Jotta SEUT 83 artiklan 1 kohta säilyttäisi tehokkaan vaikutuksensa, ”rikosten uhrien oikeudet” on mielestäni ymmärrettävä siten, että tiettyjen menettelyjen kriminalisointi on suljettu pois.
(
158
)	Voidaan tosin todeta, että kyseisen yleissopimuksen VI luvun 54 artiklassa asetetaan tiettyjä todistelua koskevia velvoitteita. Saman luvun 49–53 ja 56–58 artiklassa on tarkoitus antaa uhreille tiettyjä oikeuksia rikosoikeudenkäynneissä. Yleissopimuksen IV luvun määräyksissä samoin kuin V luvun 29–32 artiklassa vahvistetaan rikoksen uhrien hyväksi tietyt menettelysäännöt. On kuitenkin huomattava, että SEUT 82 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukaan siinä annetaan unionille toimivalta ainoastaan antaa toimia, jotka koskevat ”todisteiden vastavuoroista hyväksyttävyyttä jäsenvaltioissa, yksilön oikeuksia rikosasioiden käsittelyssä tai rikosten uhrien oikeuksia”. Näitä eri määräyksiä ei kuitenkaan ole tarkoitettu helpottamaan oikeusviranomaisten päätösten tunnustamista, ja mielestäni olisi vaikea katsoa, että naisiin kohdistuva väkivalta on rajatylittävä rikosasia, jollei näin katsota olevan kaiken rikollisen toiminnan tapauksessa. Todettakoon tältä osin, että 13.6.2019 antamassaan tuomiossa Moro (C-646/17, EU:C:2019:489, 29–37 kohta) unionin tuomioistuin varoi tarkoin ottamasta tähän kysymykseen kantaa.
(
159
)	Neuvosto voisi käyttää tätä mahdollisuutta, jos kävisi niin, että jokin jäsenvaltio ei ratifioisi Istanbulin yleissopimusta, pienentääkseen unionin riskiä joutua vastuuseen siitä, että jäsenvaltio on perusteettomasti jättänyt noudattamatta Istanbulin yleissopimusta. SEUT 83 artiklan 2 kohdassa edellytetään tosin, että ”jäsenvaltioiden lakien ja asetusten lähentäminen rikosoikeuden alalla osoittautuu välttämättömäksi jonkin unionin politiikan tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi alalla, jolla on toteutettu yhdenmukaistamistoimenpiteitä”, mutta näin olisi juuri silloin, jos osoittautuisi, että jäsenvaltio ei pane Istanbulin yleissopimusta täytäntöön tai ei edes tee sitä. Unioni voisi siten käyttää tätä määräystä antaakseen itselleen yksinomaisen toimivallan kyseisen yleissopimuksen kaikkien niiden määräysten osalta, joilla on tarkoitus kriminalisoida tietty menettely, ja näin ollen valtioseuraannon opin mukaisesti täyttää yksin tästä yleissopimuksesta johtuvat velvoitteet. Ks. vastaavasti myös Prechal, S., ”The European Union’s Accession to the Istanbul Convention” teoksessa Lenaerts, K., Bonichot, J.-C., Kanninen, H., Naome, C. ja Pohjankoski, P. (toim.), An Ever-Changing Union? Perspectives on the Future of EU Law in Honour of Allan Rosas, Hart Publishing, Oxford, 2019, s. 290.
(
160
)	Ks. esimerkkinä oikeusperustojen kumuloitumisesta tuomio 10.1.2006, komissio v. neuvosto (C-94/03, EU:C:2006:2, 54 kohta).
(
161
)	Ks. tuomio 29.10.1980, van Landewyck ym. v. komissio (209/78–215/78 ja 218/78, EU:C:1980:248, 47 kohta). On kuitenkin riittävää, että virhe saattoi vaikuttaa päätökseen, sillä unionin tuomioistuimella ei ole valtaa toimia hallinnon asemesta eikä se siten voi arvioida virheen konkreettista vaikutusta päätökseen. Ks. esim. tuomio 21.3.1990, Belgia v. komissio (C-142/87, EU:C:1990:125, 48 kohta).
(
162
)	Tältä osin on korostettava, että nyt kyseessä oleva päätös on päätös luvan antamisesta Istanbulin yleissopimuksen tekemiseen unionin puolesta. Kyseisen sopimuksen tekeminen puolestaan tapahtuu lähtökohtaisesti yhdellä asiakirjalla eli sopimuksen tallettajalle, tässä Euroopan neuvostolle, osoitetulla kirjeellä.
(
163
)	Ks. vastaavasti tuomio 14.4.2015, neuvosto v. komissio (C-409/13, EU:C:2015:217, 71 kohta). Lisäksi SEU 17 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että säädökset, erityisesti lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset, on annettava komission ehdotuksesta, ”jollei perussopimuksissa toisin määrätä”. SEUT 293 artiklassa taas määrätään, että sitä sovelletaan vain, jos ”neuvosto – – tekee ratkaisunsa komission ehdotuksesta”.
(
164
)	Jos lainsäädäntömenettelyn katsotaan olevan edes osittain sovellettavissa, SEU 17 artiklan 2 kohdassa määrätään, että unionin on annettava lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävä säädös komission ehdotuksesta, ”jollei perussopimuksissa toisin määrätä”, kun taas SEUT 218 artiklassa vahvistetun menettelyn osalta kyseisessä määräyksessä todetaan, että päätös antaa unionille lupa sopimuksen tekemiseen tehdään neuvottelijan ehdotuksesta, eikä tämä neuvottelija välttämättä ole komissio. Vastaavasti SEUT 293 artiklassa määrätään, että sitä sovelletaan vain, jos ”neuvosto tekee ratkaisunsa komission ehdotuksesta”.
(
165
)	Tuomio 25.10.2017, komissio v. neuvosto (WRC-15) (C-687/15, EU:C:2017:803, 42 kohta).
(
166
)	Ks. esim. tuomio 6.5.2008, parlamentti v. neuvosto (C-133/06, EU:C:2008:257, 54 kohta).
(
167
)	Tuomio 28.4.2015, komissio v. neuvosto (C-28/12, EU:C:2015:282).
(
168
)	Ibid., 49 ja 50 kohta.
(
169
)	Ibid., 51 ja 52 kohta.
(
170
)	Tässä perustelussa oletetaan, että toimen oikeusperustat eivät välttämättä tarkoin ilmennä käytettyä toimivaltaa (ks. kysymys 1 a). Muussa tapauksessa toimenpiteestä ilmenevät oikeusperustat, jos se toteutettaisiin yhden ainoan päätöksen muodossa, vastaisivat kahdessa päätöksessä mainittujen oikeusperustojen yhdistelmää, jos toimenpide jaettaisiin kahteen. Näin ollen joko menettely olisi samanlainen tai, jos kyseisiä oikeusperustoja ei voitaisi sovittaa keskenään yhteen, toimenpide oli tarpeen jakaa kahteen päätökseen.
(
171
)	Tältä osin huomautan, että näiden pöytäkirjojen soveltaminen riippuu asianomaisen toimen sisällöstä eikä käytetyistä oikeusperustoista. Niinpä riippumatta siitä, minkä vastauksen unionin tuomioistuin antaa ensimmäiseen kysymykseen, jos unionin aikoo käyttää näiden pöytäkirjojen mukaisia valtuuksiaan, ne on otettava huomioon.
(
172
)	Ks. vastaavasti tuomio 24.6.2014, parlamentti v. neuvosto (C-658/11, EU:C:2014:2025, 57 kohta).
(
173
)	Koska Yhdistynyt kuningaskunta on lähtenyt Euroopan unionista, sitä ei ole tarpeen ottaa huomioon.
(
174
)	Kyseisen pöytäkirjan 4 artiklan mukaan Tanskan kuningaskunta voi päättää saattaa toimenpiteen osaksi kansallista lainsäädäntöään, mutta jos se tekee niin, kyseinen toimenpide muodostaa joka tapauksessa vain kansainvälisen oikeuden mukaisen velvoitteen Tanskan kuningaskunnan ja muiden jäsenvaltioiden välille.
(
175
)	Kursivointi tässä. Pöytäkirjan 4 a artiklan 2 kohdassa määrätään erityisestä mekanismista tilanteessa, jossa Irlannin osallistumattomuus voi tehdä toimenpiteen soveltamisen muissa jäsenvaltioissa käytännössä mahdottomaksi. Siinäkään tapauksessa Irlanti ei kuitenkaan ole velvollinen soveltamaan toimenpidettä.
(
176
)	Lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 110 ja 117 kohta).
(
177
)	Lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 111 ja 113 kohta).
(
178
)	Euroopan neuvoston verkkosivuilla esitetyn tiedon mukaan Irlanti ratifioi tämän yleissopimuksen 8.3.2019.
(
179
)	Tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C-626/15 ja C-659/16, EU:C:2018:925, 127 kohta).
(
180
)	Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, osa 1155, s. 331 (jäljempänä Wienin yleissopimus).
(
181
)	Päätös liittyä kansainväliseen sopimukseen edellyttää mahdollisesti poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekemistä ja erilaisten intressien asettamista järjestykseen tai monitahoisten arviointien suorittamista. Näin ollen neuvostolle on tässä yhteydessä annettava laaja harkintavalta. Ks. analogisesti tuomio 7.3.2017, RPO (C-390/15, EU:C:2017:174, 54 kohta).
(
182
)	Ks. Cremona, M., ”Disconnection clauses in EU Law and Practice”, Hillon, C. ja Koutrakos, P. (toim.), Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World, Hart Publishing, Oxford, 2010, s. 180. On selvää, että Euroopan unioni on luonteeltaan erityinen kansainvälinen järjestö siltä osin kuin 15.7.1964 annetussa tuomiossa Costa v. Enel (6/64, EU:C:1964:66) esitetyn muotoilun mukaisesti se on perustanut oman oikeusjärjestyksensä, joka on sisällytetty perustamissopimuksen voimaantullessa jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksiin ja joka sitoo jäsenvaltioiden tuomioistuimia. Ks. myös tuomio 28.4.2015, komissio v. neuvosto (C-28/12, EU:C:2015:282, 39 kohta). Kuten 20.11.2018 annetusta tuomiosta komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C-626/15 ja C-659/16, EU:C:2018:925, 125–135 kohta) selvästi ilmenee, tämä ei voi johtaa siihen, että kolmannet valtiot velvoitettaisiin yksipuolisesti noudattamaan unionin toimivaltasääntöjä.
(
183
)	Ks. esim. tuomio 19.3.1996, komissio v. neuvosto (C-25/94, EU:C:1996:114, 48 kohta).
(
184
)	Ks. a contrario tuomio 20.4.2010, komissio v. Ruotsi (C-246/07, EU:C:2010:203, 75 kohta).
(
185
)	Tuomio 28.11.1991, Luxemburg v. parlamentti (C-213/88 ja C-39/89, EU:C:1991:449, 29 kohta) ja tuomio 28.4.2015, komissio v. neuvosto (C-28/12, EU:C:2015:282, 47 kohta).
(
186
)	Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, osa 1155, s. 331.
(
187
)	Guide to Practice on Reservations to Treaties 2011 (Käytännön ohjeet valtiosopimuksiin tehtävistä varaumista 2011), jonka Kansainvälisen oikeuden toimikunta hyväksyi 63. istunnossaan vuonna 2011 ja toimitti yleiskokoukselle osana toimikunnan kertomusta tältä istuntokaudelta (A/66/10, 75 kohta) (Kansainvälisen oikeuden toimikunnan vuosikirja 2011, nide II, toinen osa), 1.1 kohta, jossa todetaan myös, että ”varaumalla” tarkoitetaan ”miten tahansa muotoiltua tai nimitettyä yksipuolista selitystä, jonka valtio tai kansainvälinen järjestö antaa hyväksyessään valtiosopimuksen tai siihen liittyessään – – valtiosopimuksen tiettyjen määräysten oikeudellisten vaikutusten poistamiseksi tai muuttamiseksi sovellettaessa niitä tähän valtioon tai tähän kansainväliseen järjestöön”.
(
188
)	Kansainvälisen oikeuden käytännön mukaan selitykset voidaan samaistaa varaumiin, jos ne tehdään saman tehtävän toteuttamiseksi: ks. Edwards Jr., R. W., ”Reservations to Treaties”, Michigan Journal of International Law, osa 10, 1989, s. 368. Ks. vastaavasti myös Tomuschat, C., ”Admissibility and Legal Effects of Reservations to Multilateral Treaties”, Heidelberg Journal of International Law, osa 27, 1967, s. 465 tai Meek, M. R., ”International Law: Reservations to Multilateral Agreements”, DePaul Law Review, osa 5, 1955, s. 41.
(
189
)	Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, osa 1155, s. 331. Tämä yleissopimus ei kuitenkaan ole tullut voimaan, koska valtioilta on tallettamatta 35 ratifioimiskirjaa.
(
190
)	Siltä osin kuin unioni voi päättää käyttää tai olla käyttämättä osaa jäsenvaltioiden kanssa jakamastaan toimivallasta, unionin antaman selityksen sen kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi käyttämän toimivallan laajuudesta ei voida missään tapauksessa katsoa perustuvan objektiivisiin seikkoihin.
(
191
)	Ks. esim. Ranskan tasavallan antamasta toimivaltaa koskevasta selityksestä, jonka katsottiin olevan varauma, ad hoc ‑välitystuomioistuin, Delimitation of the Continental Shelf (Yhdistynyt kuningaskunta v. Ranska), 54 I.L.R. 6, 18 I.L.M. 397 (30.6.1977). Ks. myös Dolmans, J. F. M., ”Problems of Mixed Agreements: Division of Powers within the EEC and the Rights of Third States”, Asser Instituut, Haag, 1984, s. 65 ja 66.
(
192
)	Tuomio 30.5.2006, komissio v. Irlanti (C-459/03, EU:C:2006:345). Tältä osin on huomattava, että vaikka sopimuksen mukaan varaumien tekeminen olisi mahdollista, unionin ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa koskevalla varaumalla olisi vain rajoitettu vaikutus. Koska unioni voi myöhemmin varata itselleen jaetun toimivallan, jota ei ole käytetty, tällainen selitys olisi väistämättä tilapäinen. Näin ollen sitä, että unioni tekee varaumia ilmoittaakseen, ettei Euroopan unioni ole käyttänyt tiettyä jaettua toimivaltaa, on pidettävä kiellettynä, jos kyseessä olevan kansainvälisen sopimuksen mukaan varaumia ei voida peruuttaa. Muussa tapauksessa tämä merkitsisi sitä – siltä osin kuin tällainen varauma velvoittaisi unionin lopullisesti luopumaan kyseessä olevasta jaetusta toimivallasta –, että kyseinen toimivalta muuttuisi jäsenvaltioiden yksinomaiseksi toimivallaksi primaarioikeuden sääntöjen vastaisesti. Lisäksi on niin, että vaikka perussopimuksessa määrätään mahdollisuudesta tai jopa velvollisuudesta ajantasaistaa toimivaltaa koskevia selityksiä, vaikuttaa siltä, että unioni ei juurikaan toteuta tällaista ajantasaistamista. Odermatt on vuonna 2017 todennut, että ajantasaistetuista toimivaltaa koskevista selityksistä on vain yksi esimerkki, nimittäin YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestön yhteydessä annetut selitykset. Ks. Odermatt, J., ”The Development of Customary International Law by International Organisations”, International and Comparative Law Quarterly, osa 66(2), 2017, s. 506 ja 507.
(
193
)	Ks. esim. tuomio 10.12.2002, komissio v. neuvosto (C-29/99, EU:C:2002:734, 70 kohta). Ks. luettelo unionin allekirjoittamista yleissopimuksista, joissa määrätään unionin velvoitteesta antaa toimivaltaa koskeva selitys, Heliskoski, J., ”EU declarations of competence and international responsibility” teoksessa Evans, M. ja Koutrakos, P. (toim.), The International Responsibility of the European Union International and European Perspectives, Hart Publishing, Oxford, 2013, s. 201. Tässä artikkelissa sen kirjoittaja tarkastelee ainoastaan tätä skenaariota. Ks. s. 189.
(
194
)	Ks. Heliskoski, J., ”EU Declarations of Competence and International Responsibility”, Evans, M. ja Koutrakos, P. (toim.), The International Responsibility of the European Union: European and International Perspectives, Hart Publishing, Oxford, 2013, s. 189.
(
195
)	Voitaisiin kylläkin väittää, että siltä osin kuin kolmannet valtiot ovat aina hyväksyneet toimivaltaa koskevien selitysten käytännön, se on johtanut tällaisen käytännön syntymiseen. Mielestäni tällaisen väitteen kiistanalaisuus (siltä osin kuin se on muun muassa ristiriidassa Wienin yleissopimuksen kanssa) puoltaa myös tiettyä varovaisuutta neuvoston taholta.
(
196
)	On syytä huomata, että yhä useampi kansainvälinen sopimus sisältää sitoumusta koskevia määräyksiä, joissa unionin kaltaiset alueelliset taloudellisen yhdentymisen järjestöt velvoitetaan ilmoittamaan, mitkä osat sopimuksesta kuuluvat niiden toimivaltaan. Ks. Klamert, M., The Principle of Loyalty in EU Law, OUP, Oxford, 2014, s. 195.
(
197
)	Vastaavasti mielestäni ei voida vakavasti väittää, että Istanbulin yleissopimuksen 78 artiklaa, jossa rajoitetaan mahdollisuutta tehdä varaumia, ei sovelleta Euroopan unioniin sillä perusteella, että se ei ole luonteeltaan samanlainen kuin valtio. Yleissopimuksen 78 artiklan 2 kohdassa viitataan nimenomaisesti sekä valtioihin että Euroopan unioniin, mikä osoittaa, että kyseisen yleissopimuksen laatijoiden tarkoituksena oli todella sulkea pois myös unionin mahdollisuus tehdä varaumia.
(
198
)	Pelkästään se seikka, että unionin toimi kansainvälisissä yhteyksissä kuuluu unionin ja sen jäsenvaltioiden kesken jaetun toimivallan piiriin, ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että neuvosto omassa keskuudessaan saa kokoon vaaditun määräenemmistö, jotta unioni voi käyttää kyseistä ulkoista toimivaltaansa yksin. Tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C-626/15 ja C-659/16, EU:C:2018:925, 126 kohta).
(
199
)	Ks. vastaavasti lausunto 1/08 (Sopimukset erityisten sitoumusten listojen muuttamisesta GATS-sopimuksen mukaisesti), 30.11.2009 (EU:C:2009:739, 127 kohta).
(
200
)	Esimerkiksi Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimus tehtiin yhteisön puolesta 1.4.1998, vaikka Tanskan kuningaskunta ja Luxemburgin suurherttuakunta eivät vielä olleet tehneet sitä.