62002CC0182_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I ─ Inleiding
1.
Met de onderhavige prejudiciële verwijzing wenst de Conseil d'État (Frankrijk) als hoogste administratieve rechter de bestaande twijfels betreffende een aantal bepalingen van de vogelrichtlijn weg te nemen.(2)
Met name gaat het om het onderzoek van de rol die de richtlijn aan de jacht als culturele en recreatieve activiteit toebedeelt, en om de vraag of krachtens artikel 9 ervan ook mag worden gejaagd gedurende de periodes waarin de vogels een grotere bescherming moeten krijgen, namelijk zolang de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten, gedurende de verschillende fasen van de broedperiode of tijdens de trek naar de nestplaatsen, in de zin van artikel 7, lid 4, van de richtlijn.
II ─ Feiten en procesverloop
2.
De Ligue pour la protection des oiseaux sauvages (liga voor de bescherming van de wilde vogels; hierna:
"liga"
), ondersteund door andere organisaties ter bescherming van de vogels(3), heeft de Conseil d'État verzocht decreet nr. 2000-754 van 1 augustus 2000 betreffende de data voor de jacht op trekvogels en waterwild en tot wijziging van de Code rural (landbouwwetboek) (hierna:
"decreet"
)(4) nietig te verklaren. Twee representatieve jagerverenigingen(5) zijn in het geding tussengekomen en concluderen tot de geldigheid van het decreet.
3.
De Conseil d'État heeft artikel 1 van de bestreden regeling nietig verklaard. Dit artikel stelde de data van opening en sluiting van de jacht op bepaalde soorten (eenden, ralvogels en meerkoeten, bepaalde limicolen, watersnippen, bossnippen, waterralen en zeeëenden, alsmede lijsterachtigen) vast buiten de periodes die volgen uit artikel 7, lid 4, van de richtlijn. De Conseil d'État achtte het evenwel geoorloofd de jacht op limicolen vanaf 10 augustus te openen en die op duifachtigen pas op 10 februari te sluiten.
4.
De Conseil d'État heeft zich evenwel niet uitgesproken over de geldigheid van artikel 2 van het decreet dat aan het landbouwwetboek de volgende bepaling toevoegt:
"De in de vijfde alinea van artikel L 224-2 genoemde afwijkingen kunnen door de prefecten worden toegestaan teneinde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik in kleine hoeveelheden van ganzen, houtduiven en lijsters tot 20 februari mogelijk te maken.
Een besluit van de voor de jacht en wilde flora bevoegde minister, [...] bepaalt de voorwaarden waaronder deze jacht kan worden toegestaan en de te verrichten controles. [...] Deze minister bepaalt tevens per soort het maximumaantal vogels dat aldus per departement mag worden gejaagd.
De prefecten bepalen [...] het maximumaantal vogels dat door de begunstigden van de afwijking mag worden gejaagd.
"
III ─ Richtlijn 79/409
5.
De richtlijn gaat uit van de zorgwekkende vaststelling dat bepaalde natuurlijk in het wild levend op het Europese grondgebied van de lidstaten voorkomende vogelsoorten een achteruitgang van hun populatie vertonen, hetgeen
"een ernstige bedreiging vormt voor het behoud van het natuurlijk milieu, met name wegens het biologisch evenwicht dat hierdoor wordt bedreigd"
.(6) De doeltreffende bescherming van de vogels wordt gezien als
"een typisch grensoverschrijdend milieuvraagstuk [...] dat een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid impliceert"
.(7) Doel van deze instandhouding is
"de bescherming op lange termijn en het beheer van de natuurlijke bronnen als integrerend deel van het erfgoed van de Europese volkeren"
en
"het behoud en de aanpassing van het natuurlijke evenwicht van de soorten binnen de grenzen van hetgeen redelijkerwijze mogelijk is"
.(8)
6.
De richtlijn legt een aantal algemene verplichtingen op inzake het behoud van de populatie van beschermde soorten en voor de bescherming, de instandhouding en het herstel van hun leefgebieden (artikelen 2 en 3). De overige bepalingen bevatten nadere verplichtingen inzake de bescherming van bedreigde soorten en trekvogelsoorten (artikel 4) en de bescherming van wilde vogels in het algemeen, waaronder een verbod op de verhandeling van wilde vogels en beperkingen van de jacht op vogels van beschermde soorten (artikelen 5 tot en met 8).
7.
Ingevolge de artikelen 5 tot en met 7 kunnen de lidstaten de jacht toestaan op bepaalde in bijlage II bij de richtlijn vermelde wildevogelsoorten waarvan de bescherming
"vanwege hun populatieniveau, hun geografische verspreiding en de omvang van hun voortplanting in de hele Gemeenschap"
aldus niet in gevaar wordt gebracht (artikel 7, lid 1). Er mag niet worden gejaagd zolang de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten of gedurende de verschillende fasen van de broedperiode; op trekvogels mag niet worden gejaagd tijdens de broedperiode noch tijdens de trek naar de nestplaatsen (artikel 7, lid 4).
8.
Artikel 9, lid 1, van de richtlijn luidt:
"De lidstaten mogen, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5, 6, 7 en 8
[...]
a)
─
in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid,
─
in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer,
─
ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren,
─
ter bescherming van flora en fauna;
b)
voor doeleinden in verband met onderzoek en onderwijs, het uitzetten en herinvoeren van soorten en voor de met deze doeleinden samenhangende teelt;
c)
ten einde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan.
"
9.
Artikel 9, lid 2, bepaalt:
"In de afwijkende bepalingen moet worden vermeld:
─
voor welke soorten mag worden afgeweken,
─
welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan,
─
onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en van plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen,
─
welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen,
─
welke controles zullen worden uitgevoerd.
"
10.
Ingevolge artikel 9, lid 3, zenden de lidstaten de Commissie jaarlijks een verslag toe over de toepassing van dit artikel. Zij
"zal er voortdurend op toezien, dat de gevolgen van deze afwijkende maatregelen niet onverenigbaar zijn met deze richtlijn"
en
"neemt in dat verband de nodige initiatieven"
(artikel 9, lid 4).
IV ─ Bij het Hof ingediende opmerkingen
11.
Volgens de Liga, verzoekster in het hoofdgeding, en de partijen die haar conclusies ondersteunen, kan artikel 9, lid 1, van de richtlijn niet aldus worden uitgelegd dat het betrekking heeft op de jacht tijdens een periode van bijzondere bescherming. Deze activiteit kan geen
"verstandig gebruik"
vormen, aangezien er andere bevredigende oplossingen bestaan. Anders had zij moeten worden onderworpen aan zeer strenge voorwaarden die in de Franse regeling ontbreken.
12.
Volgens de Union des chasseurs machtigt artikel 9, lid 1, tot ruime afwijkingen van de algemene beschermingsregeling van de richtlijn en met name van artikel 7 ervan. Deze afwijkingen moeten evenwel stroken met de criteria van de richtlijn. Aangezien de jacht op wilde en watervogels aan een strengere controle is onderworpen dan die op de andere vogels, kan op deze soorten buiten de overeenkomstig artikel 7, lid 4, van de richtlijn vastgestelde data van opening en sluiting van de jacht slechts worden gejaagd op basis van een strikt afgebakende afwijking. Het enige alternatief is dus een jachtverbod.
13.
Volgens de Franse regering is artikel 9, lid 1, van de richtlijn, dat eist dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat, slechts van toepassing op de jacht van vogels die op een bepaald grondgebied aanwezig zijn in de periode waarin volgens artikel 7, lid 4, van de richtlijn een bijzondere bescherming geldt. Anderzijds moeten de in artikel 9, lid 2, van de richtlijn gestelde voorwaarden concreet en nauwgezet worden nageleefd, waarbij naast de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, tevens rekening wordt gehouden met economische en recreatieve eisen.
14.
Volgens de Griekse regering kunnen gewone recreatieve eisen niet volstaan om een afwijking op de regeling ter bescherming van vogels te rechtvaardigen.
15.
Volgens de Commissie omvat de uitdrukking
"elke andere wijze van verstandig gebruik"
mede de jacht. Voor de voorwaarden voor de beoefening van de jacht bij wijze van afwijking verwijst zij naar de vereisten van artikel 9 van de richtlijn.
V ─ De prejudiciële vragen
16.
Van oordeel dat de geldigheid van artikel 2 van decreet nr 2000-754 afhangt van de uitlegging van artikel 9, lid 1, van de richtlijn, heeft de Conseil d'État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
"1)
Is het een lidstaat ingevolge artikel 9, lid 1, sub c, van richtlijn 79/409 van de Raad van 2 april 1979 toegestaan, af te wijken van de data voor het openen en sluiten van de jacht die met inachtneming van de in artikel 7, lid 4, ervan vermelde doelstellingen zijn vastgesteld?
2)
Zo ja: aan de hand van welke criteria kunnen de grenzen van een dergelijke afwijking worden bepaald?
"
VI ─ Onderzoek van de prejudiciële vragen
De eerste prejudiciële vraag
17.
Met de eerste prejudiciële vraag wenst de Conseil d'État te vernemen of de afwijkingsregeling van artikel 9 van de richtlijn relevant is voor het toestaan van bepaalde jachtactiviteiten. Zoals de Franse regering terecht stelt, komt de vraag of op basis van artikel 9, lid 1, sub c, van de richtlijn van de overeenkomstig de doelstellingen van artikelen 7, lid 4, van de richtlijn vastgestelde data kan worden afgeweken, neer op de vraag of voor de jacht zelf van het beginsel van volledige bescherming kan worden afgeweken.
Gelet op de doelstelling, de systematiek en de geest van instandhouding van de richtlijn alsook op de bewoordingen van de artikelen 7, lid 4, en 9, leden 1 en 2, ervan, denk ik dat dit niet kan.
Ik kom tot deze conclusie op twee alternatieve gronden: ofwel ziet artikel 9, lid 1, van de richtlijn niet op de jacht, ofwel strookt de jachtsport niet met de eisen van artikel 9, leden 1 en 2.
18.
Artikel 7, lid 4, van de richtlijn verbiedt de jacht gedurende de verschillende fasen van de broedperiode, alsook tijdens de trek van de trekvogels naar hun nestplaatsen (formulering van het
"beginsel van volledige bescherming"
).
Artikel 9, lid 1, van de richtlijn staat, voorzover hier relevant, afwijkingen van deze volledige bescherming toe, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat,
"ten einde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan"
(sub c).
19.
Zoals de Commissie opmerkt, bevat de betrokken regeling niets op basis waarvan de jacht als een gewone recreatieve activiteit noodzakelijkerwijs van de gevallen van toepassing van artikel 9, lid 1, sub c, moet worden uitgesloten. Op een aantal punten laat een uitlegging zelfs het tegendeel vermoeden.
20.
Teleologisch beschouwd beoogt de richtlijn geen algemeen verbod, maar een vermindering van de beoefening van de jacht. De achtste overweging van de considerans spreekt van een
exploitatie van de natuurlijke bronnen binnen de grenzen
van hetgeen redelijkerwijze mogelijk is, terwijl volgens de elfde overweging van de considerans de jacht een
"toelaatbare vorm van exploitatie is, [...] voorzover bepaalde beperkingen worden vastgesteld en in acht genomen"
. Deze bewoordingen liggen qua betekenis dicht bij het begrip
"verstandig gebruik"
van artikel 9, lid 1, sub c, van de richtlijn.
21.
Het Hof lijkt deze analyse overigens meermaals te hebben bevestigd.
22.
In zijn arresten van 8 juli 1987, Commissie/Italië(9), 7 maart 1996, Associazione Italiana per il WWF e.a.(10) en 12 december 1996, LRBPO en AVES(11), heeft het Hof de verenigbaarheid van nationale jachtregelingen met artikel 9, lid 1, sub c, van de richtlijn onderzocht; volgens het Hof was de jacht een van de doelstellingen die konden rechtvaardigen dat een afwijking werd toegestaan.
23.
Ik verkies een andere uitlegging: volgens artikel 9, lid 1, sub c, van de richtlijn kan onder de daarin gestelde voorwaarden op een bepaald aantal vogels worden gejaagd tijdens de periode waarin zij bijzonder kwetsbaar zijn, maar is de jacht niet als recreatieve activiteit toegestaan.
24.
Blijkens de tekst van artikel 9, lid 1, van de richtlijn streven de daarin gestelde afwijkingen enerzijds doelstellingen na die van hoger belang dan het beginsel van volledige bescherming van de soorten worden geacht. Afgeweken kan worden in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid, de veiligheid van het luchtverkeer, ter voorkoming van belangrijke schade aan de gewassen, vee, bossen, vissen en wateren, en ter bescherming van de flora en fauna [sub a]. In deze gevallen zou strikte inachtneming van de in de artikelen 5 tot en met 8 van de richtlijn vervatte beginselen van instandhouding onevenredig afbreuk doen aan andere waarden die ook bescherming verdienen. Er is ook een afwijking voor doeleinden in verband met onderzoek en onderwijs, het uitzetten en herinvoeren van soorten en voor met deze doeleinden samenhangende teelt [sub b]. In deze gevallen wijkt de volledigere bescherming voor maatregelen voor het best mogelijke behoud van de soort op lange termijn.
25.
Blijkens de tekst van artikel 9, lid 1, van de richtlijn gaat het anderzijds steeds om gerichte maatregelen. De dertiende overweging van de considerans van de richtlijn verklaart:
"overwegende dat wegens het belang dat bepaalde specifieke situaties kunnen hebben, mogelijkheid tot ontheffing dient te bestaan waarbij door de Commissie toezicht wordt uitgeoefend."
Volgens artikel 9, lid 1, van de richtlijn mag worden afgeweken
indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat
en mag, aldus artikel 9, lid 1, sub c, worden afgeweken ten einde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik
in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden
toe te staan. Lid 2 van dit artikel bevat nadere voorschriften voor de afwijkingen en beperkt deze tot het
"strikt noodzakelijke"
onder toezicht van de Commissie.(12)
26.
De jacht als sport dient alleen tot vermaak van de deelnemers; dat doel kan bezwaarlijk worden geacht te primeren op dat van de bescherming in artikel 7, lid 4, van de richtlijn. Bovendien heeft zij als zodanig geen enkel kenmerk van een gerichte maatregel.
Het doet dus vreemd aan, indien de recreatieve jacht als een van de gevallen van toepassing van artikel 9, lid 1, van de richtlijn wordt beschouwd. Zulks strookt niet met de bewoordingen van de richtlijn die de jacht meermaals vermeldt, met name in de artikelen 5, 7 en 8 die wezenlijke voorschriften bevatten die moeten worden nageleefd voor de afwijkingen krachtens artikel 9. Het lijkt eigenaardig dat de activiteit die vermoedelijk het grootste gevaar voor het behoud van de soorten vormt, in vage termen en naast andere meer geschikte mogelijkheden als een
"verstandig gebruik"
wordt aangeduid.
Artikel 9, lid 1, sub c, van de richtlijn noemt verschillende uitzonderlijke omstandigheden waarin de wetgever niet uitdrukkelijk wilde of kon voorzien. Indien hij de recreatieve jacht in aanmerking had willen nemen, had hij deze uitdrukkelijk genoemd.
Deze strikt letterlijke uitlegging is overigens geboden nu artikel 9 van de richtlijn die niet tot regulering van de jachtactiviteiten maar tot bescherming van de vogels strekt, afwijkingen kent. Met andere woorden, de door de onduidelijke redactie gerezen twijfels terzake moeten worden weggenomen in de voor het beschermingsdoel gunstigste zin.
27.
Gelet op de bewoordingen en de systematiek van de richtlijn, valt de jacht als recreatieve activiteit mijns inziens dus buiten de in artikel 9, lid 1, sub c, bedoelde gevallen van
"verstandig gebruik"
. Dit houdt uiteraard geen waardeoordeel over de jacht in; alleen wordt een letterlijke en systematische uitlegging toegepast.
28.
Resten de argumenten, ontleend aan de drie hiervoor genoemde arresten.
Mijns inziens dient het gewicht van deze argumenten te worden gerelativeerd.
Om te beginnen verduidelijkt geen van deze arresten of de jacht als zuiver recreatieve activiteit een geval van toepassing van artikel 9, lid 1, sub c, van de richtlijn is. Bovendien vertonen de eraan ten grondslag liggende feiten opmerkelijke bijzonderheden.
In het arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, heeft het Hof alleen aanvaard dat het vangen en de verkoop van vogels voor gebruik als levende lokvogels of voor gebruik op kermissen en markten, een verstandig gebruik in de zin van artikel 9, lid 1, sub c, van de richtlijn is, zelfs buiten het jachtseizoen.(13) Het verschil van deze activiteit met de jacht en de geringere omvang ervan als recreatieve activiteit zijn duidelijk.
Het arrest WWF Italië, reeds aangehaald, beperkte zich overeenkomstig de aan het Hof gestelde vraag tot een verduidelijking van de voorwaarden waarin artikel 9 van de richtlijn de lidstaten machtigt af te wijken van het uit de artikelen 5 en 7 van deze richtlijn voortvloeiende algemene verbod om op beschermde soorten te jagen.
Ten slotte beschouwde het Hof in het arrest LRBPO en AVES, reeds aangehaald, het vangen van bepaalde beschermde soorten teneinde de liefhebbers in staat te stellen hun volières te bevoorraden om de nadelen van inteelt bij de siervogels te voorkomen, als een vorm van verstandig gebruik in de zin van artikel 9, lid 1, sub c, van de richtlijn. Ook hier gaat het om een activiteit met een ander doel en een andere omvang dan de jacht.
29.
In deze drie arresten heeft Hof veeleer beklemtoond dat de regelingen die krachtens artikel 9 van de richtlijn kunnen worden vastgesteld, een afwijkend karakter hebben. Dienaangaande is significant dat het Hof in geen enkel van deze gevallen van oordeel was dat de nationale regeling voldeed aan de door de gemeenschapsbepaling gestelde hoge eisen.
30.
Volgens het Hof staat artikel 9, lid 1, van de richtlijn weliswaar een ruime afwijking van de algemene beschermingsregeling toe, maar moet het een concrete en gerichte toepassing vinden, teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties.(14) In het kader van de omzetting van de richtlijn moet dus worden gegarandeerd dat de vangst van bepaalde vogelsoorten tot het strikte minimum beperkt blijft en de vangstperiode niet zonder noodzaak samenvalt met de periodes waarin de richtlijn een bijzondere bescherming tot stand beoogt te brengen.(15)
31.
Ook al wordt in theorie aanvaard dat de met een recreatief oogmerk beoefende jacht als een
"verstandig gebruik"
in de zin van artikel 9, lid 1, sub c, van de richtlijn kan gelden, kan zij bovendien op zichzelf niet voldoen aan een van de voorwaarden voor de afwijkingsregelingen krachtens voormeld artikel 9, namelijk dwingend noodzakelijk zijn omdat er geen andere bevredigende oplossing bestaat.
32.
Op het eerste gezicht is zelfs in abstracto niet gemakkelijk te zien in welke omstandigheden er voor een recreatieve activiteit niet een andere voldoende bevredigende activiteit kan bestaan. De onmogelijkheid te jagen op bepaalde soorten gedurende de periode waarin zij bijzonder kwetsbaar zijn, kan worden vervangen door de jacht gedurende de rest van het jaar of door om het even welke andere ludieke activiteit.
33.
De Union des chasseurs en de Franse regering hebben ieder nadere toelichtingen verstrekt.
Volgens de Union des chasseurs is de jacht op in het wild levende vogels en watervogels, aangezien zij aan bijzonder strenge controles is onderworpen, alleen op basis van een strikt afgebakende afwijking mogelijk buiten de overeenkomstig artikel 7, lid 4, van de richtlijn vastgestelde data van opening en sluiting van de jacht. Het enige alternatief is dus een jachtverbod. Ter terechtzitting voegde zij eraan toe dat de jachtvergunning tijdens de periode van bijzondere bescherming de enige bevredigende oplossing kan zijn ter compensatie van de geringe betrouwbaarheid van het wetenschappelijk onderzoek op basis waarvan de data van opening en sluiting van de jacht worden vastgesteld.
Volgens de Franse regering kan artikel 9, lid 1, sub c, van de richtlijn slechts op de jacht worden toegepast, voorzover bepaalde soorten alleen tijdens de verschillende fasen van de broedperiode en nooit op andere tijdstippen van het jaar op bepaalde plaatsen aanwezig zouden zijn. Dan is er geen andere bevredigende oplossing dan op dat tijdstip daarop te jagen.
34.
Niet alleen vinden deze standpunten geen aanknopingspunt in de voorschriften, zij lijken mij ook zeer weinig overtuigend.
Noch de strengheid van de wetteksten noch de wetenschappelijke onzekerheid kan op een gebied waarop de instandhouding van de soorten wettelijk voorrang geniet, tot gevolg hebben dat de jacht op bepaalde soorten in de loop van de maximale beschermingsperiode onontbeerlijk is. In het kader van de huidige praktijk wordt, wanneer een volledige wetenschappelijke risico-evaluatie niet mogelijk is, daarentegen veeleer het voorzorgsbeginsel (of het beginsel van preventief handelen in de zin van artikel 174, lid 2, EG) toegepast om een hoog niveau van bescherming van het milieu en van de gezondheid van mens, dier en plant te bereiken.(16)
In dezelfde zin worden de prioriteiten van de richtlijn omgekeerd, wanneer het noodzakelijk wordt geacht om op bepaalde soorten tijdens hun broedperiode te jagen, omdat zij slechts in die periode op het grondgebied aanwezig zijn.
35.
De onduidelijke of gekunstelde argumenten die zijn aangevoerd ter rechtvaardiging van de noodzaak van de jacht tijdens de periode van kwetsbaarheid, bevestigen mijn eerste indruk dat artikel 9, lid 1, van de richtlijn niet is bedoeld om afwijkingen van het algemene verbod van de jacht als recreatieve activiteit toe te staan.
36.
Op de eerste vraag van de Conseil d'État dient derhalve te worden geantwoord dat artikel 9, lid 1, sub c, van de richtlijn een lidstaat niet toestaat, voor de uitoefening van recreatieve jachtactiviteiten af te wijken van de data van opening en sluiting van de jacht die met inachtneming van de doelstellingen van artikel 7, lid 4, van deze richtlijn zijn vastgesteld.
De tweede prejudiciële vraag
37.
Met deze tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, aan de hand van welke criteria bij een bevestigend antwoord op de eerste vraag de grenzen van deze afwijkingen kunnen worden bepaald.
38.
Voor het geval het Hof de eerste vraag anders beantwoordt dan ik voorstel, maak ik de volgende opmerkingen.
39.
Volgens artikel 9 van de richtlijn kan de afwijkingsregeling van dit artikel slechts worden toegepast, mits is voldaan aan drie voorwaarden:
a)
er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b)
de jacht (in de vorm van een
"verstandig gebruik"
, als volgt uit het antwoord op de eerste vraag) op bepaalde vogels in kleine hoeveelheden moet selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden plaatsvinden [artikel 9, lid 1, sub c];
c)
gepreciseerd moeten worden:
─
voor welke soorten mag worden afgeweken, welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan, onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en van plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen,
─
welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen,
─
welke controles zullen worden uitgevoerd.
40.
In zijn arresten Commissie/België en Commissie/Italië, beide reeds aangehaald, heeft het Hof aan de hand van een soortgelijk schema gepreciseerd dat de mogelijkheid om afwijkingen krachtens artikel 9 van de richtlijn vast te stellen, onderworpen is aan drie voorwaarden: in de eerste plaats moet de lidstaat de afwijking beperken tot gevallen waarin er geen andere bevredigende oplossing bestaat; in de tweede plaats moet de afwijking zijn ingegeven door ten minste een van de in artikel 9, lid 1, sub a, b en c, limitatief opgesomde redenen, en in de derde plaats moet de afwijking voldoen aan de in artikel 9, lid 2, nauwkeurig omschreven vormvoorwaarden, die tot doel hebben de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken en de controle ervan door de Commissie mogelijk te maken. Het Hof heeft erop gewezen dat dit artikel weliswaar een ruime afwijking van de algemene beschermingsregeling toestaat, maar dat het een concrete en gerichte toepassing moet vinden, ten einde tegemoet te komen aan nauwkeurige eisen en specifieke situaties.(17) Ten slotte heeft het Hof eraan toegevoegd dat de lidstaten krachtens artikel 2 van de richtlijn alle nodige maatregelen moeten treffen om de populatie van alle vogelsoorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening moeten houden met economische en recreatieve eisen. Artikel 2 vormt derhalve geen zelfstandige afwijking van de algemene beschermingsregeling, maar toont aan dat de richtlijn enerzijds de noodzaak van een doeltreffende bescherming van de vogels(18), en anderzijds de eisen inzake de gezondheid en openbare veiligheid, de economie, de ecologie, de wetenschap, de cultuur en de recreatie in aanmerking neemt.(19)
41.
In een andere gedachtegang heeft het Hof er ook op gewezen dat wanneer de algemene juridische context de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende bepaalde en duidelijke wijze verzekert, de omzetting in intern recht niet noodzakelijkerwijs vereist dat de bepalingen van de richtlijn formeel en letterlijk worden overgenomen in een uitdrukkelijke en specifieke wetsbepaling, doch dat een algemene juridische context kan volstaan.
42.
Alvorens deze samenvatting van de rechtspraak af te ronden, wil ik er ten slotte op wijzen dat de nauwkeurige omzetting van een richtlijn in intern recht naar letter en geest van bijzonder belang is wanneer aan elke lidstaat voor zijn eigen grondgebied het beheer van het gemeenschappelijk erfgoed wordt overgelaten.(20)
43.
Een andere vraag dan die welke de Conseil d'État in zeer duidelijke bewoordingen stelt, is die van de verenigbaarheid van een regeling zoals de Franse met de richtlijn.
44.
Zonder een probleem te willen oplossen dat de verwijzende rechter niet aan de orde stelt, wil ik opmerken dat op het gebied van het behoud van wilde vogels de criteria op basis waarvan de lidstaten van het verbod van de richtlijn kunnen afwijken, in nauwkeurige nationale bepalingen moeten worden overgenomen.(21) Daartoe moeten maatregelen worden genomen die voldoende gemotiveerd verwijzen naar de in artikel 9, leden 1 en 2, genoemde elementen.(22)
Er kan worden volstaan met de vaststelling dat de Franse regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, niet de redenen vermeldt waarom de jachtactiviteit die zij in de periode van maximale bescherming toestaat, niet door een andere bevredigende oplossing kan worden vervangen.
45.
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoordt, moet op de tweede prejudiciële vraag worden geantwoord dat de afwijkingsregeling van artikel 9, lid 1, van de richtlijn op de jacht van toepassing is, wanneer:
a)
er geen andere bevredigende oplossing bestaat;
b)
de jacht op bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden plaatsvindt;
c)
gepreciseerd wordt:
─
voor welke soorten mag worden afgeweken, welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan, onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en van plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen,
─
welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen,
─
welke controles zullen worden uitgevoerd.
VII ─ Conclusie
46.
Mitsdien geef ik het Hof in overweging de vragen van de Conseil d'État te beantwoorden als volgt:
"Artikel 9, lid 1, sub c, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, staat een lidstaat niet toe voor de beoefening van de jacht als recreatieve activiteit af te wijken van de data voor het openen en sluiten van de jacht die met inachtneming van de in artikel 7, lid 4, ervan vermelde doelstellingen zijn vastgesteld."
(1) .
(2)
Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1; hierna:
"richtlijn"
).
(3)
De Association pour la protection des animaux sauvages en de Rassemblement des opposants à la chasse.
(4)
JORF
van 5 augustus 2000, nr. 12178; hierna:
"bestreden decreet"
.
(5)
De Union nationale des fédérations départementales de chasseurs en de Association nationale des chasseurs de gibier d'eau.
(6)
Tweede overweging van de considerans.
(7)
Derde overweging van de considerans.
(8)
Achtste overweging van de considerans.
(9)
262/85, Jurispr. blz. 3073; hierna:
"arrest Commissie/Italië"
.
(10)
C-118/94, Jurispr. blz. I-1223; hierna:
"arrest WWF Italië"
.
(11)
C-10/96, Jurispr. blz. I-6775; hierna:
"arrest LRBPO"
.
(12)
Arresten van 8 juli 1987, Commissie/België, 247/85, Jurispr. blz. 3029, punt 7, en 17 september 1987, Commissie/Duitsland, 412/85, Jurispr. blz. 3503, punt 18.
(13)
Arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 38.
(14)
Arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 7, en arrest WWF Italië, reeds aangehaald, punt 21.
(15)
Arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 39 in fine.
(16)
Zie mededeling van de Commissie over het voorzorgsbeginsel (COM/2000/1 def).
(17)
Punt 7 van de arresten Commissie/België en Commissie/Italië, reeds aangehaald.
(18)
W. G. Sebald beschrijft in zijn roman
Austerlitz
(Anagrama, Barcelona, blz. 84 en 85) met welk gemak bepaalde vogels,
"terwijl ze elkaar bij de bek vasthielden, de tralies opklauterden en soms met allerlei acrobatieën terug naar beneden kwamen, de open ramen in en uit vlogen, of steeds in beweging over de grond sprongen en liepen en altijd druk bezig leken met een of andere taak. Zij leken meestal erg op mensen. Je hoorde ze ademen, lachen, niezen en geeuwen. Ze krasten vóór ze in hun eigen taal gingen spreken."
(19)
Punt 8 van de arresten Commissie/België en Commissie/Italië, beide reeds aangehaald.
(20)
Arresten Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 9; 8 juli 1987, Commissie/België, reeds aangehaald, punt 9; arrest van 13 oktober 1987, Commissie/Nederland, 236/85, Jurispr. blz. 3989, punt 5, en arrest Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 5.
(21)
Arrest van 15 maart 1990, Commissie/Nederland, C-339/87, Jurispr. blz. I-851, punt 28, en arrest WWF Italië, reeds aangehaald, punt 22.
(22)
Arrest WWF Italië, reeds aangehaald, punt 26.