62021TJ0489_RES
Predmet T-489/21
Kraljevina Španjolska
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (sedmo prošireno vijeće) od 2. srpnja 2025.
„Državne potpore – Digitalna televizija – Potpora za razvoj DZT-a u udaljenim i manje urbaniziranim područjima u Španjolskoj (osim u Kastilji-La Mancha) – Odluka kojom se potpora proglašava nezakonitom i nespojivom s unutarnjim tržištem – Odluka o pokretanju službenog istražnog postupka – Članak 6. stavak 1. Uredbe (EU) 2015/1589 – Pojam ‚program potpora’ – Selektivnost – Teret dokazivanja – Tehnološka neutralnost – Prednost – Stjecanje bez osnove”
Tužba za poništenje – Poništavajuća presuda – Doseg – Komisijina odluka kojom se utvrđuje nespojivost potpore s unutarnjim tržištem i nalaže njezin povrat – Poništenje zbog nedostatnog obrazloženja – Nastavak Komisijine istrage predmeta – Obveza donošenja nove odluke o pokretanju službenog istražnog postupka – Nepostojanje
(čl. 108. st. 2. i čl. 266. UFEU-a)
(t. 28.-34.)
Tužba za poništenje – Razlozi – Razlozi koje se može istaknuti protiv Komisijine odluke u području državnih potpora – Razlozi na koje se pozivaju zainteresirane stranke protiv odluke kojom se potpora proglašava nezakonitom i nespojivom te nalaže njezin povrat – Tužbeni razlozi koji se odnose na odluku o pokretanju formalnog istražnog postupka – Dopuštenost
(čl. 108. st. 2. i čl. 263. UFEU-a)
(t. 40.)
Potpore koje dodjeljuju države – Komisijino ispitivanje – Odluka o pokretanju službenog istražnog postupka predviđenog u članku 108. stavku 2. UFEU-a – Obveza obrazlaganja – Doseg – Odluka kojom se zainteresiranim stranama omogućuje učinkovito sudjelovanje u službenom istražnom postupku – Sažeti prikaz relevantnih činjeničnih i pravnih elemenata – Objedinjeno ispitivanje kriterija selektivnosti i gospodarske prednosti – Dopuštenost
(čl. 108. st. 2. UFEU-a; Uredba Vijeća br. 659/1999, čl. 1. t. (h) i čl. 6. st. 1.)
(t. 45.-53., 62.-64., 74.)
Potpore koje dodjeljuju države – Komisijino ispitivanje – Upravni postupak – Komisijina obveza da pozove zainteresirane osobe da podnesu svoje primjedbe – Komisijina obveza da dotičnoj državi članici dostavi primjedbe drugih zainteresiranih strana na odluku o pokretanju službenog istražnog postupka – Doseg
(čl. 108. UFEU-a; Uredba Vijeća br. 2015/1589, čl. 6.)
(t. 90.-93.)
Tužba za poništenje – Poništavajuća presuda – Učinci – Poništenje Komisijine odluke kojom se utvrđuje povreda pravila u području državnih potpora – Retroaktivnost poništenja – Donošenje nove odluke kojom se utvrđuje postojanje nezakonite potpore nespojive s unutarnjim tržištem i nalaže njezin povrat – Dopuštenost – Pretpostavke – Odluka donesena uz poštovanje obrazloženja i izreke poništavajuće presude
(čl. 266. UFEU-a)
(t. 99.-106.)
Pravo Europske unije – Načela – Zaštita legitimnih očekivanja – Pretpostavke – Precizna jamstva uprave – Nepostojanje
(t. 107., 108.)
Potpore koje dodjeljuju države – Upravni postupak – Komisijine obveze – Načelo dobre uprave – Poštovanje razumnog roka – Povreda – Nepostojanje
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41. st. 1.)
(t. 112.-114.)
Potpore koje dodjeljuju države – Komisijino ispitivanje – Sustav potpora – Pojam – Kriteriji za ocjenu – Program koji se temelji na zajedničkoj odredbi – Nepostojanje daljnjih provedbenih mjera potrebnih za dodjelu pojedinačnih potpora – Opća i apstraktna definicija korisnika – Ispunjeni uvjeti
(Uredba Vijeća br. 659/1999, čl. 1. t. (d))
(t. 119.-129., 157.-159., 178.-181.)
Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Selektivnost mjere – Javno financiranje radi potpore procesu digitalizacije radiodifuzije u određenim područjima – Kriteriji za ocjenu – Određivanje referentnog okvira
(čl. 107. st. 1. UFEU-a)
(t. 186.-189., 194.-203.)
Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Selektivnost mjere – Razlikovanje između poduzetnika koji se nalaze u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji s obzirom na cilj referentnog sustava – Ocjena na temelju situacije koja je postojala u trenutku donošenja predmetne mjere – Teret dokazivanja
(čl. 107. st. 1. UFEU-a)
(t. 207., 227.-233., 236.-239.)
Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite potpore – Izračun iznosa za povrat i utvrđivanje primateljâ nalogâ za povrat – Potrebni i dostatni Komisijini navodi
(čl. 108. UFEU-a)
(t. 274.-287.)
Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite potpore – Povrat u prijašnje stanje – Povreda načelâ proporcionalnosti i jednakog postupanja – Nepostojanje
(čl. 108. UFEU-a)
(t. 307.-311.)
Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Dodjela prednosti korisnicima – Ciljevi države – Nepostojanje utjecaja
(čl. 107. UFEU-a)
(t. 315., 316.)
Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Dodjela prednosti korisnicima – Javno financiranje radi potpore procesu digitalizacije radiodifuzije u određenim područjima – Odabir korisnika na temelju javnih nabava koje nisu tehnološki neutralne – Javna nabava koja ne isključuje postojanje prednosti
(čl. 107. st. 1. UFEU-a; Komunikacija Komisije 2016/C 262/01, t. 89., 93., 95. i 96.)
(t. 322.-328.)
Kratak prikaz
Opći sud, zasjedajući u proširenom sastavu, odbija tužbu za poništenje koju je Kraljevina Španjolska podnijela protiv Odluke Europske komisije od 10. lipnja 2021. o državnoj potpori koju je ta država članica dodijelila za uvođenje digitalne zemaljske televizije u udaljenim i manje urbaniziranim područjima (
1
). U tom okviru Opći sud mora, među ostalim, ispitati poštovanje prava obrane Španjolske tijekom upravnog postupka koji je doveo do donošenja pobijane odluke, s obzirom na činjenicu da je njome zamijenjena ranija odluka koju je Sud poništio.
Španjolska je, nastojeći promicati proces prelaska s analogne radiodifuzije na digitalnu radiodifuziju na svojem državnom području, 2005. donijela kraljevski dekret (
2
) kojim se propisuje da nacionalne privatne i javne televizijske kuće osiguravaju da 95 % odnosno 98 % populacije ima digitalnu zemaljsku televiziju (DZT).
Radi postizanja utvrđenih ciljeva pokrivenosti određenih za DZT, španjolska su tijela, među ostalim, dodijelila javno financiranje, kako bi se podržao postupak zemaljske digitalizacije u područjima manje urbaniziranih i udaljenih dijelova španjolskog državnog područja i, konkretnije, u unutrašnjosti pokrajina autonomnih zajednica koje se nalaze u tim područjima.
Nakon što joj je podnesena pritužba u tom pogledu, Komisija je pokrenula službeni istražni postupak u smislu članka 108. stavka 2. UFEU-a na cijelom španjolskom državnom području, osim u Comunidadu Autónoma de Castilla-La Mancha (Autonomna zajednica Kastilja-La Mancha). Nakon tog postupka Komisija je utvrdila da je operatorima zemaljske televizijske platforme dodijeljena državna potpora za uvođenje, održavanje i rad mreže DZT-a u manje urbaniziranim i udaljenim područjima o kojima je riječ. Kvalificirajući tu potporu kao nezakonitu i nespojivu s unutarnjim tržištem, osim potpore koja je dodijeljena u skladu s kriterijem tehnološke neutralnosti, Komisija je naložila njezin povrat Odlukom 2014/489 (
3
).
Tužbe za poništenje podnesene protiv te odluke odbijene su sa šest presuda Općeg suda (
4
). Protiv njih su zatim podnesene žalbe koje Sud također nije prihvatio (
5
), osim one koja se odnosi na presudu Općeg suda u predmetu Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (
6
). Odlučujući o toj žalbi, Sud je naime ukinuo pobijanu presudu i poništio Odluku Komisije 2014/489 zbog nedostatnosti obrazloženja u pogledu selektivnosti predmetne mjere (
7
).
Nakon te presude Komisija je donijela novu odluku u kojoj je, među ostalim, utvrdila da mjere koje su španjolska tijela poduzela kako bi osigurala uvođenje digitalne televizije u udaljenim i manje urbaniziranim područjima španjolskog državnog područja, osim u Comunidadu Autónoma de Castilla-La Mancha (u daljnjem tekstu: predmetna mjera) predstavljaju program potpora koji se financira izravno iz proračuna Španjolske ili proračuna određenih autonomnih zajednica i lokalnih korporacija kojim se dodjeljuje gospodarska prednost operatorima koji upravljaju zemaljskom mrežom. Smatrajući, osim toga, da je ta mjera nespojiva s unutarnjim tržištem i da nije poštovan postupak prethodne prijave predviđen člankom 108. stavkom 3. UFEU-a, Komisija je naložila povrat dodijeljenih potpora.
Španjolska je Općem sudu podnijela tužbu za poništenje te odluke, koja se odbija u cijelosti.
Ocjena Općeg suda
U prilog svojoj tužbi Španjolska je prigovorila Komisiji da je povrijedila njezina prava obrane tijekom upravnog postupka koji je doveo do donošenja pobijane odluke.
Kao prvo, Španjolska je tvrdila da je Komisija, nakon poništenja Odluke 2014/489, trebala donijeti novu odluku o pokretanju službenog istražnog postupka.
U tom pogledu Opći sud podsjeća na to da se, u slučaju poništenja akta kojim se okončava upravni postupak koji se sastoji od različitih faza, postupak zamjene tog akta može nastaviti točno od trenutka u kojem je nastupila nezakonitost. Međutim, budući da je Sud poništio Odluku 2014/489 zbog nedostatnosti obrazloženja, nezakonitost te odluke nastala u trenutku njezina donošenja i ne odnosi se na prethodni postupak, o kojem se Sud nije izjasnio. Iz toga slijedi da izvršenje poništavajuće presude nije nalagalo Komisiji da ponovi cijeli postupak iz članka 108. UFEU-a.
Opći sud zatim odbija kritike koje je Španjolska iznijela u pogledu analize selektivnosti iz odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka. Nakon što je istaknuo da taj prigovor treba ocijeniti s obzirom na odredbe Uredbe br. 659/1999 (
8
), Opći sud podsjeća na to da, u skladu s člankom 6. te uredbe, odluka o pokretanju postupka sadržava privremenu ocjenu kako kvalifikacije mjere kao državne potpore tako i njezine spojivosti s unutarnjim tržištem. Usto, iako predstavljaju dva različita kriterija, pojmovi „prednost” i „selektivnost” mogu se ispitati zajedno, kao „treća pretpostavka” predviđena člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, koji se odnosi na postojanje „selektivne prednosti”.
S obzirom na ta pojašnjenja, Opći sud utvrđuje da je, s obzirom na prirodu i sadržaj odluke o pokretanju službenog istražnog postupka, kao i kontekst njezina donošenja, Španjolska mogla shvatiti razloge zbog kojih je Komisija preliminarno smatrala da se predmetnom mjerom dodjeljuje selektivna prednost osobito operatorima zemaljske mreže u odnosu na mrežne operatore koji koriste druge tehnologije i, konkretnije, satelitsku, koji su konkurirali prvonavedenim operatorima za emitiranje digitalnog televizijskog signala na koji se odnosi pravni sustav kojim se uređuje prelazak na digitalnu televiziju u Španjolskoj. Štoviše, valja utvrditi da je obrazloženje koje se odnosi na selektivnost predmetne mjere u odluci o pokretanju postupka omogućilo Kraljevini Španjolskoj da iznese svoja stajališta o tom pitanju, osobito u pogledu usporedivosti situacija zemaljskih i satelitskih tehnologija.
Osim toga, Opći sud odbija prigovore Španjolske koji se temelje na povredi njezinih prava obrane jer je analiza selektivnosti sadržana u pobijanoj odluci nova i utemeljena na novim činjenicama koje joj nisu bile priopćene. U tom pogledu Opći sud naglašava da se, što se tiče selektivnosti predmetne mjere, odluka o pokretanju postupka i podredno rasuđivanje izneseno u pobijanoj odluci u biti temelje na istoj pretpostavci i da je odluka o pokretanju postupka sadržavala dostatno obrazloženje u tom pogledu. Štoviše, navodno novi elementi koje je navela Španjolska nisu joj bili nepoznati i ni u kojem se slučaju ne mogu smatrati bitnim temeljem Komisijina zaključka o selektivnosti predmetne mjere.
Naposljetku, Opći sud utvrđuje da, suprotno onomu što tvrdi Španjolska, Komisija nije bila dužna, na temelju članka 6. stavka 2. Uredbe 2015/1589, proslijediti joj primjedbe koje je primila od drugih zainteresiranih strana kao odgovor na zahtjeve za pružanje informacija poslane nakon poništenja Odluke 2014/489, s obzirom na to da ta odredba obvezuje Komisiju samo da proslijedi primjedbe koje su podnijele zainteresirane strane o odluci o pokretanju službenog istražnog postupka.
Nakon što je tako odbio sve prigovore koji se temelje na povredi prava obrane Španjolske, Opći sud također odbija prigovore koji se u biti temelje na povredi članka 107. stavka 1. UFEU-a zbog pogrešne analize uvjeta selektivnosti. U tom je pogledu Španjolska osobito prigovorila Komisiji da nije provela konkretno i iscrpno ispitivanje usporedivosti predmetnih situacija te da je zaključila da su te tehnologije usporedive samo na temelju potencijalnog tržišnog natjecanja između zemaljske i satelitske tehnologije.
U vezi s potonjim, Opći sud podsjeća na to da je mjera selektivna ako se njome uvodi razlikovanje između poduzetnika koji se nalaze u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji s obzirom na cilj referentnog sustava.
Međutim, budući da je cilj referentnog sustava u ovom slučaju prijenos digitalnog radiodifuzijskog signala, Komisija je u pobijanoj odluci pravilno smatrala da su i operatori zemaljske platforme i operatori satelitske platforme bili sposobni osigurati taj prijenos. Suprotno onomu što je tvrdila Kraljevina Španjolska, te okolnosti idu u prilog priznavanju stvarnog, a ne potencijalnog odnosa tržišnog natjecanja između zemaljskih i satelitskih platformi.
Osim toga, Komisija nije zaključila da su predmetne situacije usporedive samo zbog stvarnog ili potencijalnog konkurentskog odnosa između zemaljskih i satelitskih platformi. Naime, iz pobijane odluke proizlazi da je uzela u obzir niz okolnosti zbog kojih bi dvije tehnologije o kojima je riječ bile slične s obzirom na cilj prijenosa signala digitalne radiodifuzije.
Suprotno tvrdnjama Španjolske, Komisija također nije propustila uzeti u obzir više činjeničnih i pravnih okolnosti koje razlikuju zemaljske i satelitske platforme.
U tom pogledu Opći sud osobito odbija argument prema kojem je Komisija prebacila teret dokazivanja selektivnosti koji je snosila, s obzirom na to da svoju analizu nije temeljila na studiji troškova.
Naime, iako je na Komisiji da podnese dokaz o postojanju „državne potpore” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a te stoga i dokaz da je ispunjen uvjet dodjele selektivne prednosti korisnicima, nije na njoj da na vlastitu inicijativu i bez ikakvih naznaka u tom pogledu traži sve informacije koje bi mogle biti u vezi s predmetom koji je pred njom bio pokrenut, čak i ako su te informacije bile javne.
Iz toga slijedi da je u ovom slučaju bilo na Kraljevini Španjolskoj da Komisiji dostavi sve informacije i elemente koji Komisiji omogućuju da provjeri osnovanosti njezina argumenta koji se temelji na razlici u troškovima između zemaljskih i satelitskih tehnologija, ovisno o slučaju, nakon što ju je u okviru službenog istražnog postupka pozvala da dostavi sve relevantne informacije u tu svrhu.
Budući da su ostali tužbeni razlozi koje je istaknula Španjolska također odbijeni, Opći sud u cijelosti odbija njezinu tužbu za poništenje.
(
1
)	Odluka Komisije (EU) 2021/2034 od 10. lipnja 2021. o državnoj potpori SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009) koju je provela Španjolska za uvođenje digitalne zemaljske televizije u udaljenim i manje urbaniziranim područjima (osim Kastilje-La Mancha) (SL 2021., L 417, str. 1.)
(
2
)	Real Decreto 944/2005 por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre (Kraljevski dekret 944/2005 o odobravanju nacionalnog tehničkog programa za digitalnu zemaljsku televiziju) od 29. srpnja 2005. (BOE br. 181 od 30. srpnja 2005., str. 27006.)
(
3
)	Odluka 2014/489/EU od 19. lipnja 2013. o državnoj potpori SA.28599 ((C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009)) Kraljevine Španjolske za uvođenje digitalne zemaljske televizije u udaljenim i manje urbaniziranim područjima (osim u Kastilji-La Mancha) (SL 2014., L 217, str. 52.)
(
4
)	Presude od 26. studenoga 2015., Španjolska/Komisija (T-461/13, EU:T:2015:891), Abertis Telecom i Retevisión I/Komisija (T-541/13, neobjavljena, EU:T:2015:898), Navarra de Servicios y Tecnologías/Komisija (T-487/13, neobjavljena, EU:T:2015:899), Comunidad Autónoma de Cataluña i CTTI/Komisija (T-465/13, neobjavljena, EU:T:2015:900), Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (T-463/13 i T 464/13, neobjavljena, EU:T:2015:901) i Comunidad Autónoma del País Vasco i Itelazpi/Komisija (T-462/13, EU:T:2015:902)
(
5
)	Presude od 20. prosinca 2017., Španjolska/Komisija (C-81/16 P, EU:C:2017:1003) i Comunidad Autónoma del País Vasco i dr./Komisija (C-66/16 P do C-69/16 P, EU:C:2017:999)
(
6
)	Presuda od 26. studenoga 2015., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (T-463/13 i T-464/13, neobjavljena, EU:T:2015:901)
(
7
)	Presuda od 20. prosinca 2017., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisija (C-70/16 P, EU:C:2017:1002)
(
8
)	Uredba Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 93. Ugovora o EZ-u (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.)