62014CJ0487
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Siebte Kammer)
26. November 2015 (
*1
)
„Vorlage zur Vorabentscheidung — Umwelt — Abfälle — Verbringung — Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 — Verbringung innerhalb der Europäischen Union — Anderer Eingangsort als in der Notifizierung und der vorherigen Zustimmung vorgesehen — Erhebliche Änderung der Einzelheiten der Abfallverbringung — Illegale Verbringung — Verhältnismäßigkeit der Geldbuße“
In der Rechtssache C‑487/14
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Verwaltungs- und Arbeitsgericht Budapest, Ungarn) mit Entscheidung vom 22. Oktober 2014, beim Gerichtshof eingegangen am 4. November 2014, in dem Verfahren
SC Total Waste Recycling SRL
gegen
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség
erlässt
DER GERICHTSHOF (Siebte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten der Fünften Kammer J. L. da Cruz Vilaça in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Siebten Kammer sowie der Richter C. Lycourgos (Berichterstatter) und J.‑C. Bonichot,
Generalanwalt: Y. Bot,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
—
der Europäischen Kommission, vertreten durch L. Havas und D. Loma-Osorio Lerena als Bevollmächtigte,
aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 2 Nr. 35 Buchst. d, Art. 17 Abs. 1 und Art. 50 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen (ABl. L 190, S. 1) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 669/2008 der Kommission vom 15. Juli 2008 (ABl. L 188, S. 7) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 1013/2006).
2
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der SC Total Waste Recycling SRL (im Folgenden: Total Waste Recycling) und der Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (nationale Aufsichtsbehörde für Umwelt- und Naturschutz, im Folgenden: nationale Aufsichtsbehörde) wegen einer von dieser für Verstöße gegen die Regelung über die Verbringung von Abfällen verhängten Geldbuße.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3
Die Erwägungsgründe 1, 7, 13, 14 und 33 der Verordnung Nr. 1013/2006 lauten:
„(1)
Wichtigster und vorrangiger Zweck und Gegenstand dieser Verordnung ist der Umweltschutz; ihre Auswirkungen auf den internationalen Handel sind zweitrangig.
…
(7)
Die Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen müssen so organisiert und geregelt werden, dass der Notwendigkeit, die Qualität der Umwelt und der menschlichen Gesundheit zu erhalten, zu schützen und zu verbessern, Rechnung getragen und eine gemeinschaftsweit einheitlichere Anwendung der Verordnung gefördert wird.
…
(13)
Wenngleich die Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen innerhalb eines Mitgliedstaats in dessen Zuständigkeitsbereich fällt, sollten die nationalen Regelungen für die Verbringung von Abfällen der erforderlichen Kohärenz mit den Gemeinschaftsregelungen Rechnung tragen, damit ein hohes Schutzniveau für Umwelt und menschliche Gesundheit sichergestellt ist.
(14)
Im Fall von Verbringungen von zur Beseitigung bestimmten Abfällen und von zur Verwertung bestimmten Abfällen, die nicht in den Anhängen III, IIIA oder IIIB aufgeführt sind, ist es zweckmäßig, ein Höchstmaß an Überwachung und Kontrolle sicherzustellen, indem die vorherige schriftliche Zustimmung solcher Verbringungen [im Folgenden: Zustimmung] vorgeschrieben wird. Ein entsprechendes Verfahren sollte seinerseits die vorherige Notifizierung einschließen, damit die zuständigen Behörden angemessen informiert sind und sie alle zum Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt notwendigen Maßnahmen treffen können. Außerdem sollte es den zuständigen Behörden ermöglichen, begründete Einwände gegen eine derartige Verbringung zu erheben.
…
(33)
Die erforderlichen Maßnahmen sollten ergriffen werden, um sicherzustellen, dass die innergemeinschaftliche Verbringung von Abfällen und die Einfuhr von Abfällen in die Gemeinschaft in Übereinstimmung mit der Richtlinie 2006/12/EG und anderen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über Abfälle so erfolgt, dass während der gesamten Dauer der Verbringung, einschließlich der Verwertung oder Beseitigung im Empfängerstaat, die menschliche Gesundheit nicht gefährdet wird und keine Verfahren oder Methoden verwendet werden, die die Umwelt schädigen könnten. …“
4
Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) dieser Verordnung sieht vor:
„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck:
…
35.
‚illegale Verbringung‘ jede Verbringung von Abfällen, die
…
d)
in einer Weise erfolgt, die den Notifizierungs- oder Begleitformularen sachlich nicht entspricht …“
5
Nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. b Ziff. i der Verordnung Nr. 1013/2006 unterliegt die Verbringung bestimmter Abfälle, die zur Verwertung bestimmt und in der „gelben“ Abfallliste in Anhang IV dieser Verordnung aufgeführt sind, dem Verfahren der Notifizierung und Zustimmung im Sinne der Bestimmungen von Titel II dieser Verordnung.
6
Um eine Verbringung von in Art. 3 Abs. 1 Buchst. a oder b der Verordnung Nr. 1013/2006 genannten Abfällen zu notifizieren, füllt der Notifizierende gemäß Art. 4 der Verordnung das Notifizierungsformular gemäß Anhang IA der Verordnung und – soweit relevant – das Begleitformular gemäß Anhang IB der Verordnung aus, indem er in diesen beiden Formularen die in Anhang II Teil 1 und 2 dieser Verordnung aufgeführten Informationen und Unterlagen angibt oder sie ihnen beifügt.
7
Art. 9 der Verordnung Nr. 1013/2006 sieht ein Verfahren für die Zustimmungen vor, die die zuständigen Behörden am Bestimmungsort und am Versandort sowie die für die Durchfuhr zuständigen Behörden für die ihnen notifizierten Abfallverbringungen erteilen.
8
Art. 17 („Änderungen der Verbringung nach der Zustimmung“) der Verordnung Nr. 1013/2006 bestimmt:
„(1)   Bei erheblichen Änderungen der Einzelheiten und/oder Bedingungen einer Verbringung mit Zustimmung, einschließlich Änderungen der vorgesehenen Menge, des Transportwegs, der Beförderung, des Zeitpunkts der Verbringung oder des Transportunternehmens, unterrichtet der Notifizierende die betroffenen zuständigen Behörden und den Empfänger unverzüglich und, sofern möglich, vor Beginn der Verbringung.
(2)   In solchen Fällen ist eine erneute Notifizierung einzureichen, es sei denn, alle betroffenen zuständigen Behörden sind der Ansicht, dass die beabsichtigten Änderungen keine erneute Notifizierung erfordern.
…“
9
Art. 49 („Umweltschutz“) der Verordnung Nr. 1013/2006 sieht in Abs. 1 vor:
„(1) Der Erzeuger, der Notifizierende und andere an der Verbringung von Abfällen und/oder ihrer Verwertung oder Beseitigung beteiligte Unternehmen treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass alle verbrachten Abfälle während der gesamten Verbringung und während ihrer Verwertung und Beseitigung ohne Gefährdung der menschlichen Gesundheit und in umweltgerechter Weise behandelt werden. Dazu gehört insbesondere – wenn die Verbringung innerhalb der Gemeinschaft erfolgt – die Einhaltung der Bestimmungen des Artikels 4 der Richtlinie 2006/12/EG sowie der anderen Abfallgesetzgebung der Gemeinschaft.
…“
10
Art. 50 („Durchsetzung der Vorschriften in den Mitgliedstaaten“) dieser Verordnung sieht vor:
(1)   Die Mitgliedstaaten legen Vorschriften für Sanktionen fest, die bei einem Verstoß gegen diese Verordnung zu verhängen sind, und treffen alle erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Anwendung. Die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. Die Mitgliedstaaten unterrichten die Kommission über ihre nationalen Rechtsvorschriften zur Verhinderung und Ermittlung von illegalen Verbringungen und über die für derartige Verbringungen vorgesehenen Sanktionen.
…
(3)   Die Kontrolle von Verbringungen kann insbesondere folgendermaßen vorgenommen werden:
…
d)
während der Verbringung innerhalb der Gemeinschaft.
(4)   Die Kontrollen von Verbringungen umfassen die Einsichtnahme in Unterlagen, Identitätsprüfungen und gegebenenfalls die Kontrolle der Beschaffenheit der Abfälle.
…“
11
Feld 8 von Anhang IA („Notifizierungsformular für grenzüberschreitende Verbringungen von Abfällen“) der Verordnung Nr. 1013/2006 stellt sich wie folgt dar:
12
Die Felder 15 und 16 dieses Anhangs IA stellen sich wie folgt dar:
13
Feld 8 von Anhang IB („Begleitformular für grenzüberschreitende Verbringungen von Abfällen“) der Verordnung 1013/2006 stellt sich wie folgt dar:
14
In Nr. 26 von Anhang IC („Spezifische Anweisungen für das Ausfüllen der Notifizierungs- und Begleitformulare“) der Verordnung Nr. 1013/2006 heißt es:
„Feld 15 (siehe Anhang II Teil 1 Nummern 8–10 und 14): Geben Sie bitte in Feld 15 Zeile a den Namen der Versand-, Durchfuhr- und Empfängerstaaten … an oder den Code für die einzelnen Länder unter Verwendung der Kürzel der ISO-Norm 3166. In Zeile b geben Sie bitte gegebenenfalls die Codenummer der jeweiligen zuständigen Behörde in den einzelnen Staaten und in Zeile c den Namen des Grenzübergangs oder Hafens und gegebenenfalls die Codenummer der Eingangszollstelle bei der Einreise in ein bestimmtes Land oder der Ausgangszollstelle bei der Ausreise aus einem bestimmten Land an. Zu Durchfuhrstaaten sind in Zeile c die entsprechenden Angaben zur Eingangs- und Ausgangsstelle zu machen. Sind mehr als drei Durchfuhrstaaten von einer bestimmten Verbringung betroffen, fügen Sie die entsprechenden Angaben als Anlage bei. Machen Sie bitte in einem Anhang Angaben zum vorgesehenen Transportweg zwischen den Eingangs- und Ausgangsorten und zu möglichen Alternativen, auch für den Fall unvorhergesehener Umstände.“
15
Anhang II der Verordnung Nr. 1013/2006, der Informationen und Unterlagen für die Notifizierung betrifft, sieht in Teil 1 („Im Notifizierungsformular anzugebende oder diesem beizufügende Informationen“) vor:
„…
13.
Vorgesehene Transportart;
14.
Vorgesehene Beförderung (Ein- und Ausgangsorte aller betroffenen Staaten, einschließlich der Eingangszollstelle und/oder Ausgangszollstelle und/oder Ausfuhrzollstelle der Gemeinschaft) sowie vorgesehener Transportweg (Transportweg zwischen den Ein- und Ausgangsorten), einschließlich möglicher Alternativen, auch für den Fall unvorhergesehener Umstände;
…“
16
In Teil 2 („Im Begleitformular anzugebende oder beizufügende Informationen“) dieses Anhangs II heißt es:
„…
3.
Transportart;
…
5.
Vorgesehene Beförderung (Ein- und Ausgangsorte aller betroffenen Staaten, einschließlich der Eingangszollstelle und/oder Ausgangszollstelle und/oder Ausfuhrzollstelle der Gemeinschaft) sowie vorgesehener Transportweg (Transportweg zwischen den Ein- und Ausgangsorten), einschließlich möglicher Alternativen, auch für den Fall unvorhergesehener Umstände;
…“
Ungarisches Recht
17
Art. 19 Abs. 1 des Gesetzes Nr. CLXXXV von 2012 über Abfälle (A hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény) bestimmt:
„Abfälle können nach Maßgabe der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Regierungsverordnung über die grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen in ungarisches Hoheitsgebiet eingeführt werden.“
18
Art. 86 Abs. 1 dieses Gesetzes sieht vor:
„Gegen natürliche oder juristische Personen, Einzelunternehmer sowie Organisationen ohne Rechtspersönlichkeit, die
a)
gegen die Vorschriften über die Abfallbewirtschaftung, einen unmittelbar anzuwendenden Rechtsakt der Europäischen Union oder eine Verwaltungsentscheidung verstoßen,
b)
eine einer behördlichen Genehmigung, Zustimmung, Registrierung oder Anmeldung unterliegende Abfallbewirtschaftungstätigkeit ohne Genehmigung, Zustimmung, Registrierung oder Anmeldung oder abweichend davon ausüben oder
c)
die Umweltbehörde nicht oder nicht ordnungsgemäß über die Herstellung oder das Anfallen von Nebenprodukten unterrichten oder Abfälle als Erzeugnisse oder Nebenprodukte verwenden, vertreiben oder lagern,
setzt die Umweltschutzbehörde eine abfallrechtliche Geldbuße nach Maßgabe der Regierungsverordnung über die detaillierten Bestimmungen zu Geldbußen wegen Verstößen gegen die Vorschriften über die Abfallbewirtschaftung fest.“
19
Art. 1 der Regierungsverordnung Nr. 271 vom 21. Dezember 2001 über die Höhe der Geldbußen wegen abfallrechtlicher Verstöße und die Einzelheiten ihrer Verhängung und Festsetzung (A hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról szóló 271/2001. [XII. 21.] Kormányrendelet, im Folgenden: Regierungsverordnung) bestimmt:
„(1)   Die Geldbuße wird – unbeschadet der Bestimmungen in Art. 2 Abs. 4 bis 8 und Art. 3 Abs. 4 – in Höhe des Betrags festgesetzt, der sich aus der Multiplikation der in dieser Verordnung festgelegten Geldbußengrundbeträge mit den den Modifizierungsfaktoren entsprechenden Koeffizienten nach Maßgabe der Bestimmungen im Anhang ergibt.
…
(3)   Der Höchstbetrag des Geldbußengrundbetrags (im Folgenden: Grundbetrag) wegen eines Verstoßes gegen die Vorschriften über die Abfallbewirtschaftung beträgt
…
g)
bei rechtswidriger grenzüberschreitender Verbringung von gefährlichen Abfällen 1000000 HUF.“
20
Art. 3 der Regierungsverordnung sieht vor:
„(1)   Zur Festsetzung der Geldbuße ist zunächst der Grundbetrag zu bestimmen.
…
(4)   Bei einer rechtswidrigen grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen (Einfuhr, Ausfuhr oder Durchfuhr durch das nationale Hoheitsgebiet) ergibt sich die zu entrichtende Geldbuße aus der Multiplikation des in Art. 1 Abs. 3 Buchst. f und g vorgesehenen Grundbetrags mit dem Indikator für die Abfallmenge. Lässt sich die Abfallmenge nicht genau bestimmen, wird ein Mittelwert des in Tonnen ausgedrückten Mengenintervalls, das durch Schätzung zu ermitteln ist, angesetzt.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
21
Am 21. Oktober 2013 wurde ein Lastkraftwagen von Total Waste Recycling, der 8380 Tonnen Abfälle der gelben Liste gemäß Anhang IV der Verordnung Nr. 1013/2006 beförderte, d. h. Abfälle, die dem Verfahren der vorherigen schriftlichen Notifizierung und Zustimmung unterliegen, bei der Einreise nach Ungarn am Grenzübergang Nagylak einer Kontrolle unterzogen.
22
Diese Kontrolle ergab, dass dem Transport das Notifizierungsformular gemäß Anhang IA der Verordnung Nr. 1013/2006, das Begleitformular gemäß Anhang IB dieser Verordnung sowie die in dieser Verordnung vorgesehenen behördlichen Zustimmungen beigegeben waren. Das Notifizierungsformular und die Zustimmungen gaben als genauen Eingangsort für Ungarn allerdings die Grenzübergangsstelle Ártánd (Ungarn) an, die sich knapp 180 Kilometer nördlich von Nagylak (Ungarn) befindet. Hierzu erklärte Total Waste Recycling, dass der Fahrer des Lastkraftwagens aufgrund eines Kommunikationsfehlers versucht habe, über die seinem Wohnort näher gelegene Grenzübergangsstelle Nagylak nach Ungarn einzureisen.
23
Mit Entscheidung vom 4. Februar 2014 erlegte die nationale Aufsichtsbehörde Total Waste Recycling nach dem Gesetz Nr. CLXXXV von 2012 wegen eines Verstoßes gegen eine abfallrechtliche Verpflichtung eine Geldbuße in Höhe von 8,38 Mio. ungarischen Forint (HUF) (etwa 26864,26 Euro) und die Verfahrenskosten in Höhe von 256500 HUF (etwa 822,16 Euro) auf. Sie begründete ihre Entscheidung damit, dass der fragliche Transport nicht über die in den Zustimmungen genannte Grenzübergangsstelle in das ungarische Hoheitsgebiet gelangt sei und Total Waste Recycling es unterlassen habe, den zuständigen Behörden die Änderung des zuvor genehmigten Transportwegs mitzuteilen, so dass der Transport eine illegale Verbringung nach Art. 2 Nr. 35 Buchst. d der Verordnung Nr. 1013/2006 darstelle. Bei der Festsetzung der Höhe dieser Geldbuße legte die Behörde in Anwendung der Regierungsverordnung den höchsten Grundbetrag von 1 Mio. HUF (etwa 3205,10 Euro) zugrunde und multiplizierte diesen mit der Menge der verbrachten Abfälle.
24
Mit ihrer Klage beim Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Verwaltungs- und Arbeitsgericht Budapest, Ungarn) beantragt Total Waste Recycling die Aufhebung dieser Entscheidung. Sie macht geltend, dass keine „illegale Verbringung“ von Abfällen im Sinne von Art. 2 Nr. 35 Buchst. d der Verordnung Nr. 1013/2006 erfolgt sei, da sich die „Weise“, in der die Verbringung im Sinne dieser Bestimmung erfolgt sei, im vorliegenden Fall über die Straße, nicht geändert habe und dass nur die Beförderung geändert worden sei. Außerdem ergebe sich aus den Anhängen dieser Verordnung, dass die Begriffe „Transportart“ und „Beförderung“ unterschiedlich seien: Nr. 13 des Anhangs II dieser Verordnung betreffe die „Transportart“, während sich Nr. 14 dieses Anhangs auf die „Beförderung“ beziehe.
25
Die nationale Aufsichtsbehörde beantragt, die Klage abzuweisen. Da die im vorliegenden Fall vorgesehene Beförderung geändert worden sei, sei Total Waste Recycling nach Art. 17 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1013/2006 verpflichtet gewesen, die zuständigen Behörden unverzüglich zu unterrichten. Das auf Anhang II gestützte Vorbringen von Total Waste Recycling sei unzulässig, und es sei unerheblich, dass sie sich auf das Verzeichnis der Abkürzungen und Codes am Ende von Anhang IA dieser Verordnung zu berufen versuche.
26
Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts geht aus dem Wortlaut der Verordnung Nr. 1013/2006 nicht eindeutig hervor, ob ein Abfalltransport, der über einen anderen Ort als die im Notifizierungsformular und in der Zustimmung angegebene Grenzübergangsstelle in den Durchfuhrstaat gelange, als eine Änderung der Transportart oder als eine Verbringung von Abfällen, die in einer Weise erfolge, die dem Notifizierungsformular nicht entspreche, und damit als eine „illegale Verbringung“ von Abfällen gemäß Art. 2 Nr. 35 Buchst. d dieser Verordnung anzusehen sei. Dabei sei auch die dem Notifizierenden nach Art. 17 Abs. 1 der Verordnung obliegende Pflicht zu berücksichtigen, die zuständigen Behörden bei erheblichen Änderungen der Einzelheiten der Verbringung, einschließlich des Transportwegs und der vorgesehenen Beförderung, unverzüglich zu unterrichten. Für den Fall, dass diese Verbringung als illegal anzusehen sein sollte, stellt dieses Gericht in Anbetracht der Umstände des Ausgangsverfahrens außerdem die Frage nach der Verhältnismäßigkeit der verhängten Geldbuße.
27
Unter diesen Umständen hat der Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Verwaltungs- und Arbeitsgericht Budapest, Ungarn) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Sind unter der Verbringung von Abfällen, die im Sinne von Art. 2 Nr. 35 Buchst. d der Verordnung Nr. 1013/2006 „in einer Weise erfolgt, die den [Notifizierungsformularen] sachlich nicht entspricht“, die in den Anhängen IA und IB dieser Verordnung genannten Transportarten (Straße, Schiene, Seeweg, Luftweg, Binnenwasserstraßen) zu verstehen?
2.
Kann, wenn im Fall einer erheblichen Änderung der Einzelheiten und/oder Bedingungen einer Verbringung mit Zustimmung im Sinne von Art. 17 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1013/2006 die Unterrichtung der Behörde unterlassen wird, als Folge dieser Unterlassung festgestellt werden, dass die Verbringung im Sinne von Art. 2 Nr. 35 Buchst. d der Verordnung Nr. 1013/2006 „in einer Weise erfolgt, die den [Notifizierungsformularen] sachlich nicht entspricht“ und es sich infolgedessen um eine illegale Verbringung von Abfällen handelt?
3.
Ist es als eine erhebliche Änderung der Einzelheiten und/oder Bedingungen einer Verbringung mit Zustimmung im Sinne von Art. 17 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1013/2006 anzusehen, wenn der Abfalltransport über eine andere als die in der Zustimmung oder dem Notifizierungsformular genannte Grenzübergangsstelle in den angegebenen Durchfuhrstaat gelangt?
4.
Kann, wenn es als illegale Verbringung von Abfällen anzusehen ist, dass der Abfalltransport über eine andere als die in der Zustimmung und dem Notifizierungsformular genannte Stelle in den Durchfuhrstaat gelangt, eine aus diesem Grund verhängte Geldbuße als verhältnismäßig angesehen werden, deren Betrag der für einen Gesetzesverstoß verhängten Geldbuße entspricht, die demjenigen auferlegt wird, der gegen die Verpflichtung verstößt, eine Zustimmung einzuholen und eine vorherige schriftliche Notifizierung einzureichen?
Zu den Vorlagefragen
Zu den ersten drei Fragen
28
Mit seinen ersten drei Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 17 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1013/2006 dahin auszulegen ist, dass die Verbringung von Abfällen wie den in Anhang IV dieser Verordnung genannten in den Durchfuhrstaat über eine andere Grenzübergangsstelle als die, die im Notifizierungsformular angegeben und von einer Zustimmung der zuständigen Behörden gedeckt ist, als eine erhebliche Änderung der Einzelheiten und/oder Bedingungen einer Verbringung mit Zustimmung im Sinne dieser Bestimmung anzusehen ist und, falls ja, ob der Umstand, dass die zuständigen Behörden über diese Änderung nicht unterrichtet wurden, zur Folge hat, dass die Abfallverbringung illegal ist, da sie im Sinne von Art. 2 Nr. 35 Buchst. d der Verordnung „in einer Weise erfolgt [ist], die den [Notifizierungsformularen] sachlich nicht entspricht“.
29
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Verordnung Nr. 1013/2006 nach Art. 1 Abs. 1 und dem siebten Erwägungsgrund die Verfahren und Kontrollregelungen für die Verbringung von Abfällen so festlegt, dass der Notwendigkeit, die Qualität der Umwelt und der menschlichen Gesundheit zu erhalten, zu schützen und zu verbessern, Rechnung getragen wird. Insbesondere geht aus Art. 3 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 1 dieser Verordnung in Verbindung mit dem 14. Erwägungsgrund hervor, dass die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen und von zur Verwertung bestimmten gefährlichen Abfällen zwischen Mitgliedstaaten den zuständigen Behörden zuvor schriftlich notifiziert werden muss, damit diese die zum Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt erforderlichen Maßnahmen treffen können (vgl. in diesem Sinne Urteile Ragn-Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, Rn. 52, und Shell Nederland und Belgian Shell, C‑241/12 und C‑242/12, EU:C:2013:821, Rn. 32).
30
Für eine solche Notifizierung muss der Notifizierende nach Art. 4 der Verordnung Nr. 1013/2006 das Notifizierungsformular gemäß Anhang IA dieser Verordnung und – soweit relevant – das Begleitformular gemäß Anhang IB dieser Verordnung ausfüllen, indem er die in Anhang II Teil 1 und 2 dieser Verordnung aufgeführten Informationen und Unterlagen in den beiden Formularen angibt oder sie diesen beifügt. Auf der Grundlage aller notifizierten Unterlagen und Informationen erteilen oder verweigern die zuständigen Behörden ihre Zustimmung zu der jeweiligen Abfallverbringung gemäß Art. 9 der Verordnung Nr. 1013/2006.
31
Kommt es nach Erteilung der Zustimmung zu Änderungen der Einzelheiten und/oder Bedingungen der genehmigten Verbringung, einschließlich Änderungen der vorgesehenen Menge, des Transportwegs, der Beförderung, des Zeitpunkts der Verbringung oder des Transportunternehmens, hat der Notifizierende nach Art. 17 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1013/2006 die betreffenden zuständigen Behörden sowie den Empfänger unverzüglich und, wenn möglich, vor Beginn der Verbringung zu unterrichten.
32
Insoweit geht aus dem Wortlaut von Art. 17 Abs. 1 eindeutig hervor, dass Änderungen der Beförderung „erhebliche Änderungen der Einzelheiten und/oder Bedingungen einer Verbringung mit Zustimmung“ darstellen. Durch den Gebrauch der Wendung „einschließlich Änderungen der … Beförderung“ weist diese Bestimmung nämlich darauf hin, dass diese Art von Änderungen erhebliche Änderungen derjenigen Einzelheiten und/oder Bedingungen einer Verbringung, die als wesentlich gelten, darstellen können.
33
Wie sich aus Anhang II Teil 1 Nr. 14 der Verordnung Nr. 1013/2006 ergibt, sind unter „Beförderung“ die „Ein- und Ausgangsorte aller [von der Verbringung] betroffenen Staaten“ zu verstehen, d. h., wie in Feld 15 des „Notifizierungsformular[s]“ in Anhang IA dieser Verordnung ausgeführt, die Grenzübergangsstellen.
34
Diese Ein- und Ausgangsorte sind in Feld 15 des „Notifizierungsformular[s]“ anzugeben, was sowohl im Formular selbst als auch in Anhang IC Nr. 26 der Verordnung Nr. 1013/2006, der spezifische Anweisungen für das Ausfüllen dieses Formulars enthält, erläutert wird.
35
Daher entspricht die Änderung einer Grenzübergangsstelle wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden einer Änderung der Beförderung, was nach Art. 17 Abs. 1 dieser Verordnung eine „erhebliche [Änderung] der Einzelheiten und/oder Bedingungen einer Verbringung mit Zustimmung“ darstellt, die den zuständigen Behörden mitzuteilen ist.
36
Wenn eine solche Änderung erfolgt, ist gemäß Art. 17 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1013/2006 grundsätzlich eine erneute Notifizierung einzureichen. Die zuvor notifizierten und von den betroffenen Behörden genehmigten Einzelheiten der Verbringung entsprechen nämlich infolge dieser Änderung nicht mehr der Wirklichkeit und können daher nicht mehr als genehmigt angesehen werden.
37
Diese Verbringung, die von dem abweicht, was in der eingereichten Notifizierung angegeben ist, sollte als „illegal“ eingestuft werden, da sie im Sinne von Art. 2 Nr. 35 Buchst. d dieser Verordnung „in einer Weise erfolgt, die den [Notifizierungsformularen] sachlich nicht entspricht“.
38
Diese am Wortlaut und an der Systematik der Verordnung Nr. 1013/2006 orientierte Auslegung wird durch eine teleologische Auslegung bestätigt.
39
Insoweit ist nämlich darauf hinzuweisen, dass die Verordnung Nr. 1013/2006 nach ihrem ersten Erwägungsgrund den Umweltschutz zum Zweck hat. Ihrem siebten Erwägungsgrund zufolge müssen „die Überwachung und die Kontrolle der Verbringung von Abfällen so organisiert und geregelt werden …, dass der Notwendigkeit, die Qualität der Umwelt und der menschlichen Gesundheit zu erhalten, zu schützen und zu verbessern, Rechnung getragen wird“.
40
Bezüglich der Verbringung von Abfällen der gelben Liste gemäß Anhang IV der Verordnung Nr. 1013/2006 – wie sie im Ausgangsverfahren in Rede stehen – heißt es im 14. Erwägungsgrund der Verordnung, dass es zweckmäßig ist, ein Höchstmaß an Überwachung und Kontrolle sicherzustellen, indem die vorherige schriftliche Zustimmung solcher Verbringungen vorgeschrieben wird, und dass ein entsprechendes Verfahren seinerseits die vorherige Notifizierung einschließen sollte, damit die zuständigen Behörden angemessen informiert sind und sie alle zum Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit notwendigen Maßnahmen treffen können. Außerdem sollte das Verfahren es den zuständigen Behörden ermöglichen, begründete Einwände gegen eine derartige Verbringung zu erheben.
41
Die Angaben wie die Grenzübergangsstelle der Verbringung, die das Notifizierungsformular gemäß Anhang IA der Verordnung Nr. 1013/2006 enthalten muss, sind daher erforderlich, damit die zuständigen Behörden ihre Aufgaben ordnungsgemäß wahrnehmen können.
42
Die Überwachungs- und Kontrollaufgaben gemäß der Verordnung könnten diese Behörden nicht mehr optimal wahrnehmen, wenn die Grenzübergangsstelle der Verbringung, die im Notifizierungsformular angegeben und von ihrer Zustimmung gedeckt ist, geändert würde und sie unter Verstoß gegen Art. 17 Abs. 1 der Verordnung nicht darüber unterrichtet würden.
43
Demnach muss eine solche Änderung als erheblich und damit unter Art. 17 Abs. 1 fallend angesehen werden, so dass eine Verbringung in den Durchfuhrstaat über eine andere als die im Notifizierungsformular angegebene Grenzübergangsstelle, ohne dass die betreffenden zuständigen Behörden darüber unterrichtet worden wären und ohne dass eine erneute Notifizierung der Verbringung erfolgt wäre, als „illegale Verbringung“ einzustufen ist. Eine gegenteilige Auslegung würde den durch die Verordnung Nr. 1013/2006 eingeführten Verfahren und Kontrollregelungen jede praktische Wirksamkeit nehmen.
44
Diese Schlussfolgerung kann durch das terminologische Problem, das Gegenstand der ersten vom vorlegenden Gericht gestellten Frage ist, nicht in Frage gestellt werden. Mit dieser Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob der Begriff „Weise“ („módon“ auf Ungarisch) in der in der Definition der „illegalen Verbringung“ in Art. 2 Nr. 35 Buchst. d der Verordnung Nr. 1013/2006 enthaltenen Wendung „in einer Weise erfolgt, die den [Notifizierungsformularen] sachlich nicht entspricht“ allein die Transportart (szállítás módjai) (Straße, Schiene, Seeweg, Luftweg, Binnenwasserstraßen) erfasst, wie sie in den Anhängen IA und IB dieser Verordnung vorgesehen ist.
45
Diese Frage wird deshalb gestellt, weil die ungarische Fassung der Verordnung Nr. 1013/2006 von den anderen Sprachfassungen dieser Verordnung abweicht. Mit Ausnahme von Feld 8 des in Anhang IA dieser Verordnung enthaltenen „Notifizierungsformular[s]“, in dem die Wörter „szállítási eszköz“ ordnungsgemäß verwendet werden, um den französischen Begriff „moyens de transports“ („Transportart“) zu übersetzen, wurde dieser im Verzeichnis der Abkürzungen und Codes am Ende von Anhang IA sowie in Anhang IB (Feld 8 und Verzeichnis der Abkürzungen und Codes am Ende des Anhangs IB) und in Anhang II (Teil 1 Nr. 13 und Teil 2 Nr. 3) dieser Verordnung mit den Wörtern „szállítás módjait“ übersetzt und damit das ungarische Äquivalent des französischen Wortes „manière“ („Weise“), nämlich der Begriff „mód“, verwendet. Darauf konnte Total Waste Recycling ihr Vorbringen stützen, wonach eine illegale Verbringung im Sinne von Art. 2 Nr. 35 Buchst. d der Verordnung Nr. 1013/2006 nur dann vorliege, wenn sich die verwendete Transportart von der in der Notifizierung angegebenen unterscheide.
46
Nach ständiger Rechtsprechung kann die in einer der Sprachfassungen einer Vorschrift des Unionsrechts verwendete Formulierung nicht als alleinige Grundlage für die Auslegung dieser Vorschrift herangezogen werden oder Vorrang vor den anderen sprachlichen Fassungen beanspruchen. Die Bestimmungen des Unionsrechts müssen nämlich – im Licht der Fassungen in allen Sprachen der Europäischen Union – einheitlich ausgelegt und angewandt werden. Weichen die verschiedenen Sprachfassungen eines Textes des Unionsrechts voneinander ab, muss die fragliche Vorschrift nach der allgemeinen Systematik und dem Zweck der Regelung ausgelegt werden, zu der sie gehört (vgl. insbesondere Urteil Léger, C‑528/13, EU:C:2015:288, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
47
Zur allgemeinen Systematik und zum Zweck der Verordnung Nr. 1013/2006 ist in den Rn. 33 bis 43 des vorliegenden Urteils festgestellt worden, dass die im Bereich der Abfallverbringung zuständigen Behörden angemessen informiert werden müssen, damit sie im Rahmen ihrer Überwachungs- und Kontrollaufgaben alle zum Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit notwendigen Maßnahmen treffen können, und dass es hierfür unerlässlich ist, dass sie über die im Notifizierungsformular gemäß Anhang IA dieser Verordnung geforderten Informationen verfügen und nicht nur über Informationen zur verwendeten Transportart.
48
Daraus folgt, dass die allgemeine Systematik und der Zweck der Verordnung Nr. 1013/2006 zu einer Auslegung führen, wonach der Begriff „Weise“ in Art. 2 Nr. 35 Buchst. d dieser Verordnung nicht dahin zu verstehen ist, dass er nur „Transportart“ bedeutet, sondern ihm im Gegenteil eine weite Bedeutung beizumessen ist in dem Sinne, dass er sich auf Umstände oder Einzelheiten der Verbringung bezieht, die die Beförderung einschließen.
49
Nach alledem ist auf die ersten drei Fragen zu antworten, dass Art. 17 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1013/2006 dahin auszulegen ist, dass die Verbringung von Abfällen wie den in Anhang IV dieser Verordnung genannten in den Durchfuhrstaat über eine andere Grenzübergangsstelle als die, die im Notifizierungsformular angegeben und von einer Zustimmung der zuständigen Behörden gedeckt ist, als eine erhebliche Änderung der Einzelheiten und/oder Bedingungen einer Verbringung mit Zustimmung im Sinne dieser Bestimmung anzusehen ist, so dass der Umstand, dass die zuständigen Behörden über diese Änderung nicht unterrichtet wurden, zur Folge hat, dass die Abfallverbringung illegal ist, da sie im Sinne von Art. 2 Nr. 35 Buchst. d dieser Verordnung „in einer Weise erfolgt [ist], die den [Notifizierungsformularen] sachlich nicht entspricht“.
Zur vierten Frage
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Mit seiner vierten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 50 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1013/2006, wonach die Vorschriften, die von den Mitgliedstaaten bei einem Verstoß gegen diese Verordnung zu verhängen sind, verhältnismäßig sein müssen, dahin auszulegen ist, dass er der Festsetzung einer Geldbuße, mit der die Verbringung von Abfällen wie den in Anhang IV dieser Verordnung genannten in den Durchfuhrstaat über eine andere Grenzübergangsstelle als die, die im Notifizierungsformular angegeben und von der Zustimmung der zuständigen Behörden gedeckt ist, geahndet wird, dann entgegensteht, wenn diese Geldbuße ebenso hoch ist wie diejenige, die bei einem Verstoß gegen die Pflicht, eine Zustimmung einzuholen und eine vorherige schriftliche Notifizierung einzureichen, verhängt wird.
51
Hierzu ist festzustellen, dass Art. 50 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1013/2006 den Mitgliedstaaten aufgibt, „Vorschriften für Sanktionen fest[zulegen], die bei einem Verstoß gegen diese Verordnung zu verhängen sind … Die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.“ Die Verordnung enthält keine genaueren Vorgaben hinsichtlich der Festlegung der innerstaatlichen Sanktionen und stellt insbesondere kein ausdrückliches Kriterium für die Beurteilung ihrer Verhältnismäßigkeit auf.
52
Nach ständiger Rechtsprechung sind die Mitgliedstaaten in Ermangelung einer Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Union auf dem Gebiet der Sanktionen bei Nichtbeachtung der Voraussetzungen, die eine nach dem Unionsrecht geschaffene Regelung vorsieht, befugt, die Sanktionen zu wählen, die ihnen sachgerecht erscheinen. Sie sind allerdings verpflichtet, bei der Ausübung ihrer Befugnis das Unionsrecht und seine allgemeinen Grundsätze, also auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, zu beachten (vgl. insbesondere Urteil Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, Rn. 23 und die dort angeführte Rechtsprechung).
53
Insoweit ist zu beachten, dass bei der Beurteilung der Frage, ob die fragliche Sanktion mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist, u. a. die Art und die Schwere des Verstoßes, der mit dieser Sanktion bestraft werden soll, sowie die Methoden für die Bestimmung ihrer Höhe zu berücksichtigen sind (vgl. insbesondere Urteil Rodopi-M 91, C‑259/12, EU:C:2013:414, Rn. 38 und die dort angeführte Rechtsprechung). Die Mitgliedstaaten müssen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz daher auch in Bezug auf die Würdigung der Gesichtspunkte beachten, die in die Festsetzung der Geldbuße einfließen können (Urteil Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, Rn. 54).
54
Es ist jedoch letztlich Sache des vorlegenden Gerichts, unter Berücksichtigung aller tatsächlichen und rechtlichen Umstände, die die bei ihm anhängige Rechtssache kennzeichnen, zu beurteilen, ob die Höhe der Sanktion über das hinausgeht, was zur Erreichung der mit den streitigen Rechtsvorschriften verfolgten Ziele erforderlich ist. Denn die konkrete Anwendung dieses Grundsatzes obliegt dem vorlegenden Gericht, das zu prüfen hat, ob die nationalen Maßnahmen mit dem Unionsrecht vereinbar sind. Der Gerichtshof kann nur alle unionsrechtlichen Auslegungshinweise geben, die es dem vorlegenden Gericht ermöglichen, die Frage dieser Vereinbarkeit zu beurteilen (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteil Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski, C‑188/09, EU:C:2010:454, Rn. 30 und die dort angeführte Rechtsprechung).
55
Was die bei einem Verstoß gegen die Verordnung Nr. 1013/2006, die ein hohes Schutzniveau für Umwelt und menschliche Gesundheit sicherstellen soll, zu verhängenden Sanktionen betrifft, hat das nationale Gericht im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer solchen Sanktion insbesondere die Gefahren zu berücksichtigen, die durch diesen Verstoß im Bereich des Schutzes der Umwelt und der menschlichen Gesundheit hervorgerufen werden können.
56
Somit ist die Festsetzung einer Geldbuße, mit der die Verbringung von Abfällen wie den in Anhang IV dieser Verordnung genannten in den Durchfuhrstaat über eine andere Grenzübergangsstelle als die, die im Notifizierungsformular angegeben und von der Zustimmung der zuständigen Behörden gedeckt ist, geahndet wird und deren Grundbetrag dem der Geldbuße entspricht, die bei einem Verstoß gegen die Pflicht, eine Zustimmung einzuholen und eine vorherige schriftliche Notifizierung einzureichen, verhängt wird, nur dann als verhältnismäßig anzusehen, wenn die den begangenen Verstoß kennzeichnenden Umstände die Feststellung erlauben, dass es sich um vergleichbar schwere Verstöße handelt.
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Nach alledem ist auf die vierte Frage zu antworten, dass Art. 50 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1013/2006, wonach die Sanktionen, die von den Mitgliedstaaten bei einem Verstoß gegen diese Verordnung zu verhängen sind, verhältnismäßig sein müssen, dahin auszulegen ist, dass die Festsetzung einer Geldbuße, mit der die Verbringung von Abfällen wie den in Anhang IV dieser Verordnung genannten in den Durchfuhrstaat über eine andere Grenzübergangsstelle als die, die im Notifizierungsformular angegeben und von der Zustimmung der zuständigen Behörden gedeckt ist, geahndet wird und deren Grundbetrag dem der Geldbuße entspricht, die bei einem Verstoß gegen die Pflicht, eine Zustimmung einzuholen und eine vorherige schriftliche Notifizierung einzureichen, verhängt wird, nur dann als verhältnismäßig anzusehen ist, wenn die den begangenen Verstoß kennzeichnenden Umstände die Feststellung erlauben, dass es sich um vergleichbar schwere Verstöße handelt. Es ist Sache des nationalen Gerichts, unter Berücksichtigung aller tatsächlichen und rechtlichen Umstände, die die bei ihm anhängige Rechtssache kennzeichnen, und insbesondere der Gefahren, die durch diesen Verstoß im Bereich des Schutzes der Umwelt und der menschlichen Gesundheit hervorgerufen werden können, zu prüfen, ob die Höhe der Sanktion über das hinausgeht, was zur Erreichung der Ziele, ein hohes Schutzniveau für Umwelt und menschliche Gesundheit sicherzustellen, erforderlich ist.
Kosten
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Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Siebte Kammer) für Recht erkannt:
1.
Art. 17 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen in der durch die Verordnung (EG) Nr. 669/2008 der Kommission vom 15. Juli 2008 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass die Verbringung von Abfällen wie den in Anhang IV dieser Verordnung genannten in den Durchfuhrstaat über eine andere Grenzübergangsstelle als die, die im Notifizierungsformular angegeben und von einer Zustimmung der zuständigen Behörden gedeckt ist, als eine erhebliche Änderung der Einzelheiten und/oder Bedingungen einer Verbringung mit Zustimmung im Sinne dieser Bestimmung anzusehen ist, so dass der Umstand, dass die zuständigen Behörden über diese Änderung nicht unterrichtet wurden, zur Folge hat, dass die Abfallverbringung illegal ist, da sie im Sinne von Art. 2 Nr. 35 Buchst. d dieser Verordnung „in einer Weise erfolgt [ist], die den [Notifizierungsformularen] sachlich nicht entspricht“.
2.
Art. 50 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1013/2006 in der Fassung der Verordnung Nr. 669/2008, wonach die Sanktionen, die von den Mitgliedstaaten bei einem Verstoß gegen diese Verordnung zu verhängen sind, verhältnismäßig sein müssen, ist dahin auszulegen, dass die Festsetzung einer Geldbuße, mit der die Verbringung von Abfällen wie den in Anhang IV dieser Verordnung genannten in den Durchfuhrstaat über eine andere Grenzübergangsstelle als die, die im Notifizierungsformular angegeben und von der Zustimmung der zuständigen Behörden gedeckt ist, geahndet wird und deren Grundbetrag dem der Geldbuße entspricht, die bei einem Verstoß gegen die Pflicht, eine Zustimmung einzuholen und eine vorherige schriftliche Notifizierung einzureichen, verhängt wird, nur dann als verhältnismäßig anzusehen ist, wenn die den begangenen Verstoß kennzeichnenden Umstände die Feststellung erlauben, dass es sich um vergleichbar schwere Verstöße handelt. Es ist Sache des nationalen Gerichts, unter Berücksichtigung aller tatsächlichen und rechtlichen Umstände, die die bei ihm anhängige Rechtssache kennzeichnen, und insbesondere der Gefahren, die durch diesen Verstoß im Bereich des Schutzes der Umwelt und der menschlichen Gesundheit hervorgerufen werden können, zu prüfen, ob die Höhe der Sanktion über das hinausgeht, was zur Erreichung der Ziele, ein hohes Schutzniveau für Umwelt und menschliche Gesundheit sicherzustellen, erforderlich ist.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Ungarisch.