62023CJ0540
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (пети състав)
5 февруари 2026 година (
*1
)
„Обжалване — Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Член 4, параграф 3, втора алинея — Защита на процеса на вземане на решения — Отказ за предоставяне на документи, свързани с начина на гласуване на държавите членки по отношение на изменението на приложение III към Регламент (ЕО) № 1925/2006 — Регламент (ЕС) № 182/2011 — Комитология — Решение 1999/468/ЕО — Процедура по регулиране с контрол — Насрещна жалба“
По дело C‑540/23 P
с предмет жалба на основание член 56 от Статута на Съда на Европейския съюз, подадена на 23 август 2023 г.,
Европейска комисия, представлявана първоначално от Ș. Ciubotaru, C. Ehrbar и A. Spina, а впоследствие от C. Ehrbar и A. Spina,
жалбоподател,
като другите страни в производството са:
Covington & Burling LLP, установено в Сен-Жос-тен-Нод (Белгия),
Bart Van Vooren, с местожителство в Мейсе (Белгия),
представлявани от P. Diaz Gavier, advocaat,
жалбоподатели в първоинстанционното производство,
подпомагани от
Кралство Нидерландия, представлявано от M. K. Bulterman, H. S. Gijzen и C. S. Schillemans,
встъпила страна в производството по обжалване,
СЪДЪТ (пети състав),
състоящ се от: M. L. Arastey Sahún, председател на състава, J. Passer, E. Regan, D. Gratsias (докладчик) и B. Smulders, съдии,
генерален адвокат: M. Szpunar,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 12 юни 2025 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбата си Европейската комисия иска отмяна на решение на Общия съд на Европейския съюз от 14 юни 2023 г., Covington & Burling и Van Vooren/Комисия (T‑201/21, наричано по-нататък обжалваното съдебно решение, EU:T:2023:333), с което Общият съд отменя Решение C(2021) 2541 final на Комисията от 7 април 2021 г. (наричано по-нататък „спорното решение“), доколкото с последното тази институция отказва на основание член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76) достъп до документите относно гласуванията на отделните държавите членки, издадени в рамките на процедура по комитология за изменение на приложение III към Регламент (ЕО) № 1925/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 2006 година относно влагането на витамини, минерали и някои други вещества в храните (ОВ L 404, 2006 г., стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 59, стр. 102), доколкото то се отнася до ботаническите видове, съдържащи производни на хидроксиантрацена.
2
С насрещната си жалба Covington & Burling LLP и г‑н Bart Van Vooren (наричани по-нататък „жалбоподателите в първоинстанционното производство“) искат отмяна на обжалваното съдебно решение в частта, в която Общият съд приема, че член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 е приложим в настоящия случай.
Правна уредба
Регламент № 1049/2001
3
Съображения 2 и 4 от Регламент № 1049/2001 гласят:
„(2)
Откритостта дава възможност на гражданите да участват в процеса на вземане на решения и е гаранция за по-голяма законност, ефективност и отговорност на управление на гражданите в демократична система. Откритостта допринася за засилване на принципите на демокрация и за спазването на основните права, както е определено в член 6 [ДЕС] и в Хартата за основните права на Европейския съюз.
[…]
(4)
Настоящият регламент цели да даде възможно най-голяма гласност на правото на публичен достъп до документите и да установи основните принципи и ограничения съгласно член 255, параграф 2 [ЕО]“.
4
Член 1 от този регламент предвижда:
„Целта на настоящият регламент е:
а)
да определи принципите, условията и границите, на базата на съображения за обществен или частен интерес, които регулират правото на достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета [на Европейския съюз] и на Комисията (наричани по-долу „институциите“), посочени в член 255 [ЕО], с цел гарантиране на възможно най-широк достъп до документите;
[…]“.
5
Съгласно член 4, параграфи 1 и 3 от посочения регламент:
„1.   Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването им засяга защитата на:
[…]
б)
частния живот и личната неприкосновеност, и по-специално в съответствие със законодателството на Общността относно защитата на личните данни.
[…]
3.   Достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
Достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато разпространението на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“.
Регламент (ЕО) № 178/2002
6
Съгласно член 58, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (OB L 31, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68), изменен с Регламент (ЕС) № 652/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 г. (ОВ L 189, 2014 г., стр. 1):
„Комисията се подпомага от Постоянен комитет по растенията, животните, храните и фуражите […] Този комитет е комитет по смисъла на [Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета [от 16 февруари 2011 година за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията (ОВ L 55, 2011 г., стр. 13)] […]“.
Регламент № 1925/2006
7
Член 8 от Регламент (ЕО) № 1925/2006, изменен с Регламент (ЕС) 2019/650 на Комисията от 24 април 2019 г. (ОВ L 110, 2019 г., стр. 21), озаглавен „Вещества, чиято употреба в храни е забранена, ограничена или е в процес на оценка“, предвижда в параграфи 1 и 2:
„1.   Процедурата, предвидена в настоящия член, се прилага, когато вещество, различно от витамините или минералите, или съставка, съдържаща вещество, различно от витамините или минералите, е вложено в храни или се използва при производството на храни при условия, които биха довели до приемането на количества от това вещество, значително надвишаващи количествата, които се предполага, че могат да бъдат приети при нормални условия на консумация при балансиран и разнообразен хранителен режим, и/или които по някакъв друг начин биха представлявали потенциален риск за потребителите.
2.   По своя инициатива или въз основа на информацията, предоставена от държавите членки, Комисията може, след оценка от [Европейския орган за безопасност на храните (EFSA)] на наличната информация за всеки отделен случай, в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, предвидена в член 14, параграф 3, да реши да включи, ако е необходимо, веществото или съставката в приложение III. […]
[…]“.
8
Член 14 от този регламент, озаглавен „Процедура на комитета“, гласи в параграфи 1 и 3:
„1.   Комисията се подпомага от Постоянния комитет по хранителната верига и здравето на животните, създаден с член 58, параграф 1 от Регламент [№ 178/2002].
[…]
3.   При позоваване на настоящия параграф се прилагат член 5а, параграфи 1—4 и член 7 от Решение 1999/468/ЕО [на Съвета от 28 юни 1999 година за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията (ОВ L 184, 1999 г., стр. 23; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 2, стр. 159)], като се вземат предвид разпоредбите на член 8 от него“.
Регламент № 182/2011
9
Съгласно съображения 6, 10 и 19—21 от Регламент № 182/2011:
„(6)
За онези основни актове, за които се изисква държавите членки да упражняват контрол върху приемането на актове за изпълнение от Комисията, е целесъобразно за целите на този контрол да се създадат комитети, съставени от представители на държавите членки и председателствани от Комисията.
[…]
(10)
Следва да се установят критерии за определяне на процедурата, която да бъде използвана за приемането на актове за изпълнение от Комисията. За да се постигне по-голяма последователност процедурните изисквания следва да бъдат пропорционални на естеството и последиците на актовете за изпълнение, които ще бъдат приети.
[…]
(19)
Следва да се осигури публичен достъп до информация за работата на комитетите в съответствие с Регламент [№ 1049/2001].
(20)
Комисията следва да води регистър с информация относно работата на комитетите. Следователно правилата относно защитата на класифицирани документи, приложими за Комисията, следва също така да се прилагат към ползването на регистъра.
(21)
Решение [1999/468] следва да бъде отменено. За да се извърши преходът от режима, предвиден в Решение [1999/468], към настоящия регламент, всяко позоваване в съществуващото законодателство на процедурите, предвидени в посоченото решение, следва да се разбира като позоваване на съответните процедури, предвидени в настоящия регламент, с изключение на процедурата по регулиране с контрол, предвидена в член 5а от Решение [1999/468]. Действието на член 5а от Решение [1999/468] следва да бъде временно запазено за целите на действащи основни актове, които се позовават на този член“.
10
Член 2 от този регламент, озаглавен „Избор на процедура“ предвижда в параграф 2:
„Процедурата по разглеждане се прилага по-специално при приемането на:
а)
актове за изпълнение от общ характер;
[…]“.
11
Съгласно член 3 от същия регламент, озаглавен: „Общи разпоредби“:
„1.   Предвидените в настоящия член общи разпоредби се прилагат за всички процедури, посочени в членове 4—8.
2.   Комисията се подпомага от комитет, съставен от представители на държавите членки. Комитетът се председателства от представител на Комисията. […]
3.   Председателят внася в комитета проекта на акта за изпълнение, който предстои да бъде приет от Комисията.
[…]
4.   Докато комитетът даде становище, всеки член на комитета може да предлага изменения, а председателят може да представя изменени версии на проекта на акта за изпълнение.
Председателят се стреми да намери решения, които се ползват с възможно най-широка подкрепа в рамките на комитета. […]
5.   В надлежно обосновани случаи председателят може да получи становището на комитета по писмена процедура. Председателят изпраща на членовете на комитета проекта на акта за изпълнение и определя срок за даване на становище в зависимост от спешността на въпроса. За всеки член на комитета, който не се е противопоставил на проекта на акта за изпълнение или не се е въздържал изрично от гласуване преди изтичането на този срок, се счита, че е дал мълчаливото си съгласие за проекта на акта за изпълнение.
[…]
6.   Становището на комитета се записва в протокола. […]
[…]“.
12
Член 4 от посочения регламент, озаглавен „Процедура по консултиране“, гласи:
„1.   Когато се прилага процедурата по консултиране, комитетът приема, когато е необходимо, становището си чрез гласуване. […]
2.   Комисията взема решение относно проекта на акта за изпълнение, който предстои да бъде приет, като отчита в най-пълна степен заключенията от дискусиите в рамките на комитета и даденото становище“.
13
Съгласно член 9 от същия регламент, озаглавен „Процедурен правилник“:
„1.   По предложение на своя председател всеки комитет приема с обикновено мнозинство от членовете си собствен процедурен правилник въз основа на стандартни правила, които се изготвят от Комисията след консултация с държавите членки. Тези стандартни правила се публикуват от Комисията в Официален вестник на Европейския съюз.
Съществуващите комитети адаптират в необходимата степен своите процедурни правилници към стандартните правила.
2.   Принципите и условията за публичен достъп до документите и правилата за защита на данните, които са приложими за Комисията, се прилагат и за комитетите“.
14
Член 10 от Регламент № 182/2011, озаглавен „Информация за работата на комитетите“, предвижда:
„1.   Комисията води регистър за дейността на комитетите, който съдържа:
а)
списък на комитетите,
б)
дневния ред на заседанията на комитетите,
в)
протоколите от заседанията в резюме заедно със списъци на органите и организациите, към които принадлежат лицата, посочени от държавите членки да ги представляват,
г)
проектите на актове за изпълнение, по които се иска становище от комитетите,
д)
резултатите от гласуванията,
е)
окончателните проекти на актове за изпълнение в резултат на даденото становище на комитетите,
ж)
информация относно приемането на окончателните проекти на актовете за изпълнение от Комисията, и
з)
статистически данни за работата на комитетите.
2.   Комисията публикува и годишен доклад за работата на комитетите.
3.   Европейският парламент и Съветът имат достъп до информацията, посочена в параграф 1, в съответствие с приложимите правила.
4.   Едновременно с изпращането им на членовете на комитетите Комисията предоставя на Европейския парламент и на Съвета достъп до документите, посочени в параграф 1, букви б), г) и е), като същевременно ги уведомява за наличието на такива документи.
5.   Данните на всички документи, посочени в параграф 1, букви от а) до ж), както и информацията, посочена в параграф 1, буква з), са публично достъпни в регистъра“.
15
Член 11 от този регламент, озаглавен „Право на контрол на Европейския парламент и Съвета“, предвижда, че когато основният акт е приет по обикновената законодателна процедура, както Парламентът, така и Съветът могат по всяко време да уведомят Комисията, че по тяхно мнение даден проект на акт за изпълнение превишава изпълнителните правомощия, предоставени в основния акт, като в такъв случай Комисията преразглежда проекта на акта за изпълнение, като взема предвид изразените позиции.
16
Съгласно член 12 от посочения регламент:
„Решение [1999/468] се отменя.
Действието на член 5а от Решение [1999/468] се запазва за целите на съществуващите основни актове, които съдържат позоваване на този член“.
17
Член 13 от същия регламент, озаглавен „Преходни разпоредби: адаптиране на действащи основни актове“, гласи:
„1.   Когато в основни актове, приети преди влизането в сила на настоящия регламент, се предвижда Комисията да упражнява изпълнителните правомощия в съответствие с Решение [1999/468], се прилагат следните правила:
а)
когато основният акт съдържа позоваване на член 3 от Решение [1999/468], се прилага процедурата по консултиране, посочена в член 4 от настоящия регламент;
[…]
д)
когато основният акт съдържа позоваване на членове 7 и 8 от Решение [1999/468], се прилагат членове 10 и 11 от настоящия регламент.
2.   За целите на параграф 1 членове 3 и 9 от настоящия регламент се прилагат към всички съществуващи комитети.
[…]“.
Решение 1999/468
18
Съгласно съображение 7а от Решение 1999/468, изменено с Решение 2006/512/ЕО на Съвета от 17 юли 2006 г. (ОВ L 200, 2006, г., стр. 11; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 6, стр. 163):
„Процедурата по регулиране с контрол се следва във връзка с мерки от общ характер, които имат за цел да изменят несъществени елементи от даден основен акт, приет съгласно процедурата, посочена в член 251 [ЕО], включително като се премахнат някои от тези елементи или се добавят нови, несъществени елементи. Тази процедура трябва да позволи на двата клона на законодателния орган да осъществяват контрол преди приемането на подобни мерки. Съществените елементи на законодателен акт могат да бъдат изменени само от законодателя въз основа на Договора“.
19
Член 5а от това решение, озаглавен „Процедура по регулиране с контрол“, предвижда в параграфи 1—4:
„1.   Комисията се подпомага от комитет по регулиране с контрол, съставен от представители на държавите членки и председателстван от представителя на Комисията.
2.   Представителят на Комисията представя на комитета проект на мерките, които ще се вземат. Комитетът издава своето становище по проекта в рамките на срок, който може да бъде определен от председателя в зависимост от спешността на въпроса. Становището се приема с мнозинството, предвидено в член 205, параграфи 2 и 4 [ЕО] в случай на решения, които Съветът взема по предложение на Комисията. Гласовете на представителите на държавите членки в рамките на комитета се претеглят по начин, определен в този член. Председателят не гласува.
3.   Когато предвидените от Комисията мерки съответстват на становището на комитета, се прилага следната процедура:
а)
Комисията внася незабавно проекта за мерки в Европейския парламент и в Съвета за контрол;
б)
Европейският парламент с мнозинство на членовете си или Съветът с квалифицирано мнозинство могат да отхвърлят този проект от мерки на Комисията, с аргумента, че този проект от мерки, внесен от Комисията, надхвърля изпълнителните правомощия, предвидени в основния акт, или че този проект не е съвместим с целта или съдържанието на основния акт, или че не спазва принципите за субсидиарност или пропорционалност;
в)
ако в срок от три месеца, след като бъдат сезирани, Европейският парламент или Съветът отхвърлят проекта за мерки, Комисията не приема посочените мерки. В този случай Комисията може да внесе в комитета изменен проект за мерки или да внесе законодателно предложение въз основа на Договора;
г)
ако до изтичането на този срок нито Европейският парламент, нито Съветът не отхвърлят проекта за мерки, Комисията приема посочените мерки.
4.   Когато мерките, предвидени от Комисията, не съответстват на становището на комитета или ако няма такова становище, се прилага следната процедура:
а)
Комисията внася незабавно предложение за мерките в Съвета и същевременно го изпраща на Европейския парламент;
б)
Съветът се произнася с квалифицирано мнозинство по това предложение в срок от два месеца от датата, на която бъде сезиран;
в)
ако в този срок Съветът отхвърли с квалифицирано мнозинство предложените мерки, те не се приемат. […]
г)
ако Съветът възнамерява да приеме предложените мерки, той ги внася незабавно в Европейския парламент. Ако Съветът не се произнесе в срок от два месеца, Комисията внася незабавно мерките за контрол в Европейския парламент;
д)
в срок от четири месеца, считано от внасянето на предложението по буква а), Европейският парламент с мнозинството на членовете си може да отхвърли посочените мерки […];
е)
ако в посочения срок Европейският парламент отхвърли предложените мерки, те не се приемат. […]
ж)
ако до изтичането на този срок Европейският парламент не отхвърли предложените мерки, те се приемат от Съвета или от Комисията, според случая“.
Стандартният процедурен правилник
20
Член 10 от Стандартния процедурен правилник за комитети (ОВ C 206, 2011 г., стр. 11, наричан по-нататък „стандартният процедурен правилник“), озаглавен „Протоколи и резюмета от заседанията“, предвижда в параграф 2:
„За целите на член 10 от Регламент [№ 182/2011] председателят отговаря за изготвянето на обобщен протокол, в който се описват накратко всяка точка от дневния ред и резултатите от гласуването по всеки проект на акт за изпълнение, представен на комитета. В този обобщен протокол не се посочват отделните позиции на членовете, изразени по време на разискванията на комитета“.
21
Член 13 от стандартния процедурен правилник, озаглавен „Достъп до документи и поверителност“, предвижда:
„1.   Исканията за достъп до документите на комитета се третират в съответствие с Регламент [№ 1049/2001]. Задължение на Комисията е да вземе решение относно исканията за достъп до тези документи съгласно нейния процедурен правилник, изменен с Решение [2001/937/ЕО, ЕОВС, Евратом на Комисията от 5 декември 2001 година за изменение на нейния процедурен правилник (ОВ L 345, 2001 г., стр. 94; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 148)]. […]
2.   Разискванията на комитета са поверителни.
3.   Документите, предоставени на членовете на комитета, на експерти и на представители на трети страни, са поверителни […], освен ако не е осигурен достъп до тези документи съгласно параграф 1 или те не са направени публично достояние по някакъв друг начин от Комисията.
4.   От членовете на комитета, както и от експертите и представителите на третите страни, се изисква да спазват задълженията за поверителност, посочени в този член. Председателят следи за това експертите и представителите на трети страни да бъдат уведомени за изискванията за поверителност, които са им наложени“.
Обстоятелствата по спора
22
Обстоятелствата по спора са изложени в точки 2—7 от обжалваното съдебно решение, както следва:
„2
На 4 декември 2020 г. [жалбоподателите в първоинстанционното производство] подават заявление за достъп до документи, съдържащи информация за начина на гласуване на 22 държави членки в Постоянния комитет по растенията, животните, храните и фуражите — секция „Общо законодателство в областта на храните [Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds, наричан по-нататък „Scopaff“]. Тези гласове са подадени в подкрепа на проекта на регламент на Комисията за изменение на приложение III към Регламент [№ 1925/2006], което е довело до приемането на Регламент (ЕС) 2021/468 на Комисията от 18 март 2021 година за изменение на приложение III към Регламент (ЕО) № 1925/2006 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на ботаническите видове, съдържащи производни на хидроксиантрацена (ОВ L 96, 2021 г., стр. 6, […]).
3
На 11 януари 2021 г. генерална дирекция „Здравеопазване и безопасност на храните“ на Комисията отговаря на заявлението за достъп до документи изпраща с писмо до „Mr Bart Van Vooren Covington & Burling LLP“ отговор на заявлението за достъп до документи от 4 декември 2020 г.
4
В това писмо Комисията посочва, че 21 документа […] са идентифицирани като попадащи в обхвата на заявлението. Достъпът до тези документи е отказан въз основа на изключението, свързано със защитата на процеса на вземане на решения, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент [№ 1049/2001].
5
С електронно писмо от 29 януари 2021 г. г‑н Van Vooren подава потвърдително заявление на основание член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 в отговор на първоначалния отказ.
6
На 15 февруари 2021 г. в електронно писмо до г‑н Van Vooren Комисията уведомява [жалбоподателите в първоинстанционното производство], че определеният срок за приемане на потвърдително решение е удължен с още 15 работни дни, а именно до 12 март 2021 г.
7
На 10 март 2021 г. Комисията изпраща на [жалбоподателите в първоинстанционното производство] ново електронно писмо, в което посочва, че не е в състояние да приеме потвърдително решение в удължения срок.“
Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
23
С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 6 април 2021 г., при липсата на изричен отговор на потвърдителното им заявление от 29 януари 2021 г., посочено в точка 5 от обжалваното съдебно решение, жалбоподателите в първоинстанционното производство искат отмяна на мълчаливото решение на Комисията за отхвърляне на това заявление. На 7 април 2021 г. Комисията приема и съобщава на г‑н Van Vooren спорното решение, с което потвърждава отказа си да предостави достъп до исканите документи, като се основава на изключението, свързано със защитата на процеса на вземане на решения, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001. Освен това тя се позовава в посоченото решение на изключението, свързано със защитата на частния живот и личната неприкосновеност, предвидено в член 4, параграф 1, буква б) от този регламент, за да обоснове отказа си да предостави достъп до личните данни, съдържащи се в исканите документи.
24
С отделен акт, внесен в секретариата на Общия съд на 12 април 2021 г., жалбоподателите в първоинстанционното производство изменят жалбата си на основание член 86 от Процедурния правилник на Общия съд, за да поискат отмяната на спорното решение.
25
В подкрепа на жалбата си жалбоподателите изтъкват пет основания, първото от които, което е посочено като главно, е твърдение за нарушение на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, второто, по същество, е твърдяна липса на доказване на засягане на процеса на вземане на решения от оповестяването на исканите документи и на тежестта на това засягане, с третото се твърди, че Комисията неправилно се е позовала на Регламент № 182/2011, за да обоснове отказа си да предостави достъп до исканите документи, с четвъртото се твърди, че Комисията неправилно се е позовала на стандартния процедурен правилник, за да обоснове отказа си да разреши достъп до исканите документи, а петото е твърдение за нарушение на принципа на прозрачност и засягане на демократичната легитимност на актовете за изпълнение, приети съгласно установената с Регламент № 182/2011 процедура.
26
По-конкретно, с първото си основание жалбоподателите в първоинстанционното производство твърдят, че с оглед на неговия текст член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 не е приложим към заявлението им за достъп до документи. От една страна, тяхното искане се отнасяло до гласовете на 22 държави членки, които били изразени в полза на проекта за регламент на Комисията за изменение на приложение III към Регламент № 1925/2006 по отношение на ботаническите видове, съдържащи производни на хидроксиантрацена. Тези гласове не представлявали „разискванията и предварителните консултации“, а били резултат от тях. Подобно гласуване било „външно“ спрямо „вътрешния“ процес на вземане на решения, който единствен е защитен от разглежданото изключение. От друга страна, такова гласуване не изразявало мнението на отделен член на комитет, а представлявало акт, с който се упражнява суверенна власт от името на държава членка.
27
В това отношение Общият съд приема, че исканите документи са били издадени в рамките на процеса на вземане на решение, довел до приемането на Регламент 2021/468, който процес е проведен на основание член 8, параграф 2 от Регламент № 1925/2006 в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, посочена в член 14, параграф 3 от този регламент, и следователно в съответствие с член 5а от Решение 1999/468. От обжалваното съдебно решение е видно, че именно в приложение на този член Комисията е представила проекта на регламент, довел до приемането на Регламент 2021/468, на Scopaff, който е дал положително становище по този проект, който впоследствие е бил представен на Парламента и на Съвета, преди да бъде приет от Комисията.
28
Общият съд припомня, че Scopaff, съставен от представители на държавите членки и председателстван от представител на Комисията, е постоянен комитет, който съгласно член 14, параграф 1 от Регламент № 1925/2006 подпомага Комисията при упражняването на изпълнителните ѝ правомощия. В това отношение в точки 40 и 41 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че макар гласовете на държавите членки действително да изразяват техните суверенни права, те все пак са били подадени в рамките на този комитет, за да може Комисията да изготви становище, и то преди проектът за регламент, довел до приемането на Регламент 2021/468, да бъде представен на Парламента и на Съвета. Следователно, както е посочено в точки 42 и 43 от обжалваното съдебно решение, резултатът от тези индивидуални гласувания бил оказал влияние върху вътрешния процес на вземане на решения на Комисията и следователно те трябва да се считат за подготвителни актове за този проект на регламент, които тази институция е трябвало да вземе предвид в рамките на вътрешния си процес на вземане на решения, и следователно да се считат за издадени като „част от предварителни обсъждания и консултации“ по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
29
Така, като приема, че условията за приложимост на тази разпоредба са изпълнени, Общият съд отхвърля първото основание, изтъкнато от жалбоподателите в първоинстанционното производство. В това отношение в точка 44 от обжалваното съдебно решение Общият съд уточнява, че въпросът дали самите гласове на държавите членки представляват обсъждания или резултат от обсъждания е ирелевантен, доколкото тези гласове представляват най-малкото последния етап от обсъжданията, проведени в рамките на Комисията. По този въпрос Общият съд се позовава на решение от 14 септември 2022 г., Pollinis France/Комисия (T‑371/20 и T‑554/20, EU:T:2022:556), което съгласно точка 45 от обжалваното съдебно решение потвърждава, че в надлежно обосновани случаи Комисията може да откаже достъп до документи, отнасящи се до индивидуалната позиция на държавите членки в рамките на Scopaff.
30
По-нататък Общият съд разглежда заедно второто, третото, четвъртото и петото основание, изтъкнати от жалбоподателите в първоинстанционното производство при условията на евентуалност, с които те твърдят по същество, че Комисията, от една страна, не е доказала, че оповестяването на исканите документи би засегнало сериозно процеса на вземане на решения, а от друга страна, е допуснала грешка при прилагане на правото, като е приела, че разглежданото оповестяване не може да бъде обосновано. Накрая, те се позовават на нарушение от страна на Комисията на общия принцип на прозрачност, гарантиран от Договорите и от Хартата на основните права на Европейския съюз, както и на накърняване на демократичната легитимност на актовете за изпълнение, приети съгласно процедурата, установена с Регламент № 182/2011.
31
На първо място, Общият съд разглежда представените от жалбоподателите в първоинстанционното производство доводи срещу спорното решение, според което цялата правна уредба, приложима за комитологията, ясно предвижда поверителността на отделните позиции на държавите членки при гласуване. В точка 68 от обжалваното съдебно решение той приема, че тази правна уредба не е пречка за прогласеното в Регламент № 1049/2001 право на достъп до документи и не може сама по себе си да обоснове наличието на опасност от сериозно засягане на процеса на вземане на решения на Комисията.
32
Като се позовава многократно по-специално на решение от 14 септември 2022 г., Pollinis France/Комисия (T‑371/20 и T‑554/20, EU:T:2022:556), Общият съд първо припомня в точка 59 от обжалваното съдебно решение, че съгласно съдебната практика правната уредба на Съюза в областта на достъпа до документи не може да обоснове принципния отказ на дадена институция да предостави достъп до документи, свързани с нейните разисквания, с мотива че тези документи съдържат информация относно позицията, възприета от представителите на държавите членки.
33
Второ, що се отнася до стандартния процедурен правилник, на който се позовава Комисията в спорното решение, Общият съд приема в точка 63 от обжалваното съдебно решение, че разпоредбите на Процедурния правилник на даден комитет и дори тези на стандартния процедурен правилник не могат да позволят да се предостави защита на документите, до които се отнася заявлението за достъп, която надхвърля предвиденото в Регламент № 1049/2001.
34
Трето, Общият съд приема, че Комисията също така неправилно се е позовала на член 10, параграф 1 от Регламент № 182/2011, за да обоснове отказа си да предостави достъп до исканите документи. Съгласно точка 67 от обжалваното съдебно решение, макар тази разпоредба несъмнено да предвижда само воденето на регистър за работата на съответния комитет, в който се записват общият резултат от гласуванията, а не отделните гласове на държавите членки, това не променя факта, че посочената разпоредба се отнася само до съдържанието на този регистър, а не до публичния достъп до документите, свързани с тази дейност.
35
На второ място, що се отнася до опасността, до която води според Комисията оповестяването на исканите документи, и по-специално опасността от засягане на взаимното доверие между държавите членки в рамките на процедурата по комитология, в точки 73 и 74 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че изтъкнатите от Комисията съображения са абстрактни и се основават на предпоставката, че процедурите по комитология защитават поверителността на отделните позиции на държавите членки, която според Общия съд е погрешна.
36
Така Общият съд отменя спорното решение в частта, в която Комисията отказва достъп до индивидуалните гласове на представителите на държавите членки на основание член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, и приема, че не е необходимо да се разглежда въпросът за наличието на по-висш обществен интерес, който може да обоснове оповестяването на исканите документи, или на евентуално нарушение на принципа на прозрачност.
Производството пред Съда и исканията на страните
37
С жалбата си Комисията моли Съда:
–
да отмени обжалваното съдебно решение,
–
да отхвърли всички основания, приети от Общия съд в първоинстанционното производство,
–
да се произнесе окончателно по спора,
–
при условията на евентуалност, да върне делото на Общия съд,
–
да не се произнася по съдебните разноски в настоящото производство, ако върне делото на Общия съд, или да осъди жалбоподателите в първоинстанционното производство да заплатят съдебните разноски, ако се произнесе окончателно по спора.
38
Жалбоподателите в първоинстанционното производство молят Съда:
–
да отхвърли жалбата,
–
да потвърди обжалваното съдебно решение в неговата цялост, и
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
39
Кралство Нидерландия, което с решение на председателя на Съда от 9 февруари 2024 г. е допуснато да встъпи в подкрепа на исканията на жалбоподателите в първоинстанционното производство, иска от Съда да отхвърли жалбата, да потвърди обжалваното съдебно решение в неговата цялост и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
40
С насрещната си жалба жалбоподателите в първоинстанционното производство искат от Съда:
–
да отмени обжалваното съдебно решение, доколкото Общият съд е приел, че е приложим член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001,
–
да постанови окончателно решение, като постанови, че отделните гласове, подадени от държавите членки в рамките на процедура по комитология, трябва без изключение да бъдат публично оповестени; или,
–
при условията на евентуалност, да върне делото на Общия съд, и
–
да не се произнася по съдебните разноски в настоящото производство, ако върне делото на Общия съд, или, ако се произнесе окончателно по спора, да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
41
Комисията иска от Съда:
–
да отхвърли насрещната жалба и
–
да осъди жалбоподателите в първоинстанционното производство да заплатят съдебните разноски за двете инстанции.
По насрещната жалба
42
В подкрепа на насрещната си жалба жалбоподателите в първоинстанционното производство изтъкват едно-единствено основание, като твърдят, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 е приложим в случая, и поради това искат обжалваното съдебно решение да бъде отменено изцяло.
Доводи на страните
43
С единственото си основание жалбоподателите в първоинстанционното производство поддържат, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точки 35—47 от обжалваното съдебно решение е приел, че отделните гласове на държавите членки, както са изразени в Scopaff, трябва да се считат за подадени в рамките на предварителни обсъждания и консултации по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001. Според тях, ако се приеме, че тези гласувания са част от предварителните обсъждания и консултации, това би означавало, че само заключителният акт на процес като разглеждания, а именно в случая Регламент 2021/468, не попада в приложното поле на тази разпоредба от Регламент № 1049/2001.
44
Жалбоподателите в първоинстанционното производство считат, първо, че тези гласове не представляват временни становища, които могат да се променят по всяко време, а резултат от обсъждания. Те също така не представлявали вътрешни обсъждания или предварителни консултации на Scopaff или на Комисията, доколкото гласуването по даден въпрос се извършва след приключването на разискванията или на обсъжданията по този въпрос. Текстът на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 обаче се отнасял само до обсъжданията или консултациите.
45
Второ, както следвало от решение от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия (C‑506/08 P, EU:C:2011:496), гласовете не попадали в категорията „становища, които са за вътрешно ползване“, посочена в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001. Те не попадали също така сред становищата, за които било необходимо членовете на съответния комитет да разполагат с „поле за размисъл“. Отделните гласове на държавите членки в Scopaff били израз на техния суверенитет и не били „вътрешни“ за Комисията или за този комитет.
46
Трето, жалбоподателите в първоинстанционното производство твърдят, че с оглед на член 2 ДЕС, ако се приеме, че отделните гласове, подадени от държавите членки в рамките на процедура по комитология, попадат в приложното поле на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, това би накърнило демократичната легитимност на актовете за изпълнение на Съюза. Освен че гражданите на Европейския съюз биха били лишени от възможността да узнаят как са гласували тези държави, в случай като настоящия те също така не биха могли да контролират законността на решение, взето в рамките на процедура като разглежданата.
47
Комисията оспорва тези доводи.
Съображения на Съда
48
Както следва от практиката на Съда, член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 прави ясно разграничение в зависимост от това дали процедурата е приключена или не. От една страна, съгласно първа алинея от посочения параграф 3 в приложното поле на изключението, с което се цели защита на процеса на вземане на решения, попада всеки документ, който е изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или е получен от институция, и третиращ въпрос, по който тя все още не е приела решение (решение от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, т. 78).
49
От друга страна, тъй като счита, че след приемането на решението изискванията за защита на процеса на вземане на решения не са толкова строги (решение от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, т. 80), във втора алинея от посочения параграф 3 законодателят на Съюза е ограничил прилагането на изключението, предвидено в член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001, със строги условия. Всъщност това изключение обхваща само някои видове документи, а именно документите, съдържащи становища, предназначени за вътрешно ползване при предварителни обсъждания и консултации в рамките на съответната институция, а обосновката за отказа на достъп до такива документи е, че оповестяването може да засегне „сериозно“ процеса на вземане на решения в институцията (вж. в този смисъл решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, т. 77).
50
Както обаче отбелязва генералният адвокат в точка 58 от заключението си, това не променя факта, че както Съдът вече е постановил, посоченото изключение се прилага за всеки документ, съдържащ такива становища (решение от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, т. 93).
51
В случая от разпоредбите, уреждащи процедурата, в рамките на която са били подадени гласовете на държавите членки, за които се отнася искането на жалбоподателите в първоинстанционното производство, е видно, че подаването на тези гласове е етап от разглеждания процес на вземане на решения и посочените гласове трябва да се считат за становища, предназначени за вътрешна употреба в рамките на предварителни обсъждания и консултации в Комисията по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
52
По-конкретно с тези гласувания, подадени в Scopaff, държавите членки изразяват подкрепа за проект на регламент на Комисията за изменение на приложение III към Регламент № 1925/2006, който съгласно член 8, параграф 2 и член 14, параграф 3 от този регламент може да бъде изменен съгласно процедурата по регулиране с контрол, уредена в член 5а от Решение 1999/468.
53
След гласуване в този комитет, който подпомага Комисията в съответствие с член 58 от Регламент № 178/2002 и член 5а, параграф 1 от Решение 1999/468, и с оглед на последващото положителното становище на този комитет, Комисията е представила на Европейския парламент и на Съвета този проект за регламент за контрол съгласно член 5а, параграф 3, буква а) от посоченото решение.
54
Така, както правилно констатира Общият съд в точка 43 от обжалваното съдебно решение, гласовете, за които се отнася искането на жалбоподателите в първоинстанционното производство и въз основа на които съответният комитет дава становище, преди Комисията да представи своя проект за регламент на Парламента и на Съвета, представляват „становища“ по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, които сами по себе си не могат да се считат за крайния резултат от разглеждания процес на вземане на решения.
55
Всъщност, на първо място, както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 62 от своето заключение, нищо в Регламент № 1049/2001 не позволява да се изключат от приложното поле на член 4, параграф 3, втора алинея от този регламент документите, които не се наричат „становища“, но се държат от съответната институция и са предназначени за вътрешно ползване при предварителни обсъждания и консултации в нея. Следователно, доколкото е безспорно, че гласовете, за които се отнася искането на жалбоподателите в първоинстанционното производство, конкретизират становищата, които държавите членки са изразили в рамките на Scopaff относно предвидените от Комисията мерки за изменение на приложение III към Регламент № 1925/2006, тези гласове трябва да се считат за становища по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
56
На второ място, от член 5а, параграфи 3 и 4 от Решение 1999/468 следва, че положителното или отрицателното становище, дадено от съответния комитет, в случая Scopaff, след гласуването на представителите на съставляващите го държави членки, не е обстоятелство, което може да определи дали предвидените от Комисията мерки ще бъдат приети или не, доколкото тази институция при всички положения е длъжна да представи на Парламента и на Съвета предложение за мерки, независимо от смисъла на становището на този комитет.
57
Вярно е, че съгласно член 5а, параграф 3 от Решение 1999/468, когато предвидените от Комисията мерки са в съответствие със становището на комитета както в настоящия случай, Комисията представя „незабавно“ проекта за мерки на Парламента и на Съвета за контрол. При все това, противно на това, което, изглежда, твърдят жалбоподателите в първоинстанционното производство, текстът на тази разпоредба не може да доведе до промяна, в зависимост от смисъла на становището на съответния комитет, нито на статута на този комитет, който съгласно параграф 1 от този член 5а подпомага Комисията, нито на естеството на подадените от държавите членки гласове в посочения комитет. Ето защо не може в никакъв случай да се счита, че сами по себе си тези гласове водят до приемането на регламент за изменение, какъвто в случая е Регламент 2021/468.
58
Тези съображения не могат да бъдат поставени под въпрос от доводите на жалбоподателите в първоинстанционното производство, изложени в точка 46 от настоящото решение. Всъщност фактът, че гласовете на държавите членки, подадени в рамките на процес на вземане на решения, като посочения от Комисията в случая, попадат в приложното поле на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, не означава, че гражданите на Съюза по принцип са възпрепятствани да се запознаят с тези гласове и поради това не може да се счита, че накърнява демократичната легитимност на актовете за изпълнение на Съюза. В това отношение следва да се припомни, че съгласно тази разпоредба достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации в съответната институция, може да се откаже, дори и след вземането на решение, единствено когато разпространението на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш интерес обосновава оповестяването му.
59
Следва да се припомни, че както отбелязва генералният адвокат в точка 67 от своето заключение, съгласно член 1, буква а) от Регламент № 1049/2001, във връзка със съображение 4 от него, той цели да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп до документите на институциите. Макар това право несъмнено да се подчинява на някои ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес, дори когато става въпрос за документи, свързани с дейността на дадена институция в качеството ѝ на законодател, доколкото изключенията дерогират в това отношение принципа за възможно най-широк достъп на обществеността до документите, те трябва да се тълкуват и прилагат стриктно (вж. в този смисъл решение от 16 януари 2025 г., Комисия/Pollinis France, C‑726/22 P, EU:C:2025:17, т. 62 и цитираната съдебна практика).
60
С оглед на всичко изложено по-горе следва да се отхвърли единственото правно основание, изтъкнато от жалбоподателите в първоинстанционното производство, а следователно и насрещната жалба в нейната цялост.
По главната жалба
61
В подкрепа на жалбата си Комисията изтъква две основания, първото от които е твърдяна грешка при прилагане на правото, която Общият съд допуснал, като приел, че приложимата към комитологията правна уредба е неотносима за разглеждането на въпроса дали оповестяването на исканите документи би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от тази институция по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, а второто — твърдяна грешка при прилагане на правото, допусната от Общия съд, доколкото в рамките на тази проверка не е преценил общо всички релевантни фактори.
По първото основание
Доводи на страните
62
Първото основание за обжалване е разделено на две части.
63
С първата част от първото основание Комисията упреква Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото при прилагането на принципа на съгласувано тълкуване на Регламент № 1049/2001 с други секторни правила, които не засягат пряко достъпа до документи, и следователно е нарушил задължението си за мотивиране.
64
Като се позовава по-конкретно на точки 64 и 67 от обжалваното съдебно решение, Комисията счита, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че член 10, параграф 1 от Регламент № 182/2011 и член 10, параграф 2 от Стандартния процедурен правилник не са релевантни в областта на достъпа до документи. Тези разпоредби били релевантни за прилагането на изключението, предвидено в член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001, и трябвало да бъдат взети предвид в рамките на анализа относно наличието на опасност от засягане на процеса на вземане на решения на тази институция. В подкрепа на тези твърдения Комисията се позовава на решения от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 58 и 59), от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия (C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 79 и сл.), от 28 юни 2012 г., Комисия/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394), и от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия (C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 59—64).
65
С оглед на тези съдебни решения Комисията счита, че фактът, че правилата за комитологията предвиждат, че обобщените протоколи от обсъжданията, проведени въз основа на тези правила, трябва да посочват резултата от гласуването, без да указват индивидуалните позиции на членовете, е част от релевантните „обективни причини“, които трябва да се вземат предвид при конкретната преценка на поверителността на документите, свързани с индивидуалните гласувания. Доколкото Общият съд не обяснил причините, поради които се е отклонил от решенията, посочени в предходната точка от настоящото решение, Комисията счита, че той е нарушил също така задължението си за мотивиране.
66
С втората част от първото основание за обжалване Комисията твърди, че Общият съд е тълкувал неправилно член 13 от Стандартния процедурен правилник. Като цитира по-специално точки 66 и 67 от обжалваното съдебно решение, тя твърди по същество, че ако правилата за комитологията не бъдат надлежно взети предвид, те биха станали безпредметни. Тълкуването от Общия съд на член 13 от Стандартния процедурен правилник било в противоречие с неговия текст, както и с текста на член 10, параграф 2 от този правилник, тъй като тези две разпоредби отразявали чувствителния характер на индивидуалните позиции, изразени от държавите членки.
67
От съвместния прочит на тези разпоредби, както и на член 10 от Регламент № 182/2011, към който препраща член 10, параграф 2 от Стандартния процедурен правилник, ясно следвало, че индивидуалните позиции на членовете на съответния комитет, както и документите, предадени на тези членове, се считат за съдържащи чувствителна информация. В това отношение Комисията подчертава разликата между, от една страна, член 13, параграф 2 от Стандартния процедурен правилник, чийто текст бил безусловен, и от друга страна, параграф 3 от този член 13, в който изрично се споменават изключенията относно документите, разменени с представители на трети страни в рамките на комитетите по комитология. Макар да признава, че „ръководният принцип е прозрачността“, Комисията счита, че от тази разлика, както и от разпоредбите на Регламент № 182/2011 следва, че законодателят на Съюза е искал да предостави по-голяма защита на „обсъжданията“, провеждани в рамките на процедурата по комитология, както и на индивидуалните позиции, изразени от членовете на тези комитети. Тези правила не можели да бъдат изключени само поради това че документите, разменени в рамките на процедурите по комитология, попадат в приложното поле на Регламент № 1049/2001.
68
Освен това, като се позовава на точка 63 от обжалваното съдебно решение, Комисията поддържа, че правила като член 339 ДФЕС не представляват lex specialis, който позволява да се дерогират предвидените в Регламент № 1049/2001 изисквания, а могат и трябва да бъдат взети предвид в рамките на неговото прилагане, тъй като посоченият регламент не установява предварително и in abstracto конкретно равнище на прозрачност, приложимо за дейностите на Съюза, и не ограничава различните правни или фактически обстоятелства, които могат да бъдат взети предвид, за да се докаже in concreto, че оповестяването на документ може да засегне интересите, които подлежат на защита с член 4 от него.
69
Накрая, Комисията твърди, че по същите причини като посочените в точки 66—68 от настоящото решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точки 73—76 от обжалваното съдебно решение е заключил, че Комисията се е основала на абстрактни мотиви относно запазването на сътрудничеството между държавите членки в рамките на процедурите по комитология като цяло.
70
Жалбоподателите в първоинстанционното производство, подкрепяни от Кралство Нидерландия, оспорват тези доводи.
Съображения на Съда
71
С двете части от първото си основание, които следва да се разгледат заедно, Комисията по същество оспорва, от една страна, направеното от Общия съд тълкуване на разпоредбите на Регламент № 182/2011 и на Стандартния процедурен правилник. Според тази институция тези разпоредби утвърждават поверителността на работата на комитет като Scopaff, и по-специално поверителността на позициите, изразени от държавите членки в него. От друга страна, Комисията оспорва установената от Съда корелация между тези разпоредби и разпоредбите на Регламент № 1049/2001.
72
С тези доводи Комисията по същество иска от Съда да признае в случая съществуването на обща презумпция за поверителност и следователно за неоповестяване на някои документи, свързани с процедурите по комитология, и по-специално на документи относно отделните позиции на държавите членки, изразени в хода на работата на комитети като Scopaff.
73
В това отношение следва да се припомни, че съгласно установената съдебна практика, за да се обоснове отказът на достъп до документ, чието оповестяване е поискано, по принцип не е достатъчно документът да е свързан с някоя от дейностите, посочени в член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001. Съответната институция трябва също така да предостави обяснения за това по какъв начин достъпът до посочения документ би могъл да засегне конкретно интереса, защитен от предвидено в този член изключение (вж. в този смисъл решения от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 53, и от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 64 и цитираната съдебна практика).
74
Съдът е приел, че съответната институция на Съюза може да се позовава в това отношение на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер могат да намерят приложение относно искания за оповестяване, които се отнасят за документи от едно и също естество (решение от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 65 и цитираната съдебна практика).
75
Независимо от това признаването на обща презумпция по отношение на нова категория документи предполага преди това да бъде доказано, че е разумно предвидимо оповестяването на вида документ от тази категория да може действително да засегне интереса, защитен от въпросното изключение. Освен това, тъй като представляват изключение от задължението всеки документ, посочен в заявлението за предоставяне на достъп, да бъде разгледан от съответната институция на Съюза конкретно и поотделно и по-общо — от принципа за възможно най-широк публичен достъп до документите на институциите на Съюза, общите презумпции трябва да се тълкуват и прилагат стриктно (решение от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, т. 80 и цитираната съдебна практика).
76
В тези случаи изводът за наличие на обща презумпция в смисъла, че оповестяването на документи от определено естество по принцип би засегнало защитата на някой от интересите, изброени в член 4 от Регламент № 1049/2001, позволява на съответната институция да разгледа общо искане и да му отговори по съответния начин (решение от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 68 и цитираната съдебна практика).
77
В случая, на първо място, както правилно отбелязва Общият съд в точка 67 от обжалваното съдебно решение, член 9, параграф 2 от Регламент № 182/2011 във връзка със съображение 19 от този регламент уточнява, че правото на достъп до документите, попадащи в неговото приложно поле, се упражнява в рамките на Регламент № 1049/2001. В това отношение, както следва от същата точка от обжалваното съдебно решение, член 10, параграф 1 от Регламент № 182/2011, в който само се посочват елементите, които трябва да бъдат включени в регистъра, поддържан за работата на комитет като Scopaff, е ирелевантен, тъй като тази разпоредба не съдържа никакво особено правило относно достъпа до тези или до други документи.
78
На второ място, както припомня Общият съд в точки 63—68 от обжалваното съдебно решение, разпоредбите на Стандартния процедурен правилник също не могат да се тълкуват в смисъл, че изключват публичния достъп до индивидуалните позиции на държавите членки. По-специално обстоятелството, че член 10, параграф 2 от този правилник предвижда, че в обобщения протокол за работата на комитетите не се посочват тези индивидуални позиции, по никакъв начин не може да предопредели, както правилно отбелязва Общият съд в точка 64 от това решение, публичния достъп при поискване до документи, в които се излагат тези индивидуални позиции. Що се отнася до член 13 от посочения правилник, той съдържа разпоредби, които изрично уреждат отношенията между последния и Регламент № 1049/2001. Съгласно параграф 1 от този член 13 заявленията за достъп до документите на комитетите се разглеждат без изключение от Комисията в съответствие с Регламент № 1049/2001.
79
Наистина, както подчертава Общият съд в точка 66 от обжалваното съдебно решение, параграф 2 от посочения член 13 гласи, че „разискванията“ на комитетите имат поверителен характер. Въпреки това трябва да се отбележи, че параграф 3 от същия член 13, който подчинява документите, предадени на членовете на комитетите, на експертите и на представителите на трети страни на режима, предвиден в Регламент № 1049/2001, независимо от техния поверителен характер, не съдържа никакви изключения.
80
При всички положения член 13 от Стандартния процедурен правилник, който по силата на член 9, параграф 1 от Регламент № 182/2011 е „изготв[ен]“ и „публикува[…]“ от Комисията „след консултация с държавите членки“, трябва да се тълкува в съответствие с Регламент № 1049/2001, с който, както бе припомнено в точка 59 от настоящото решение, законодателят на Съюза е установил принципа на възможно най-широк достъп до документите на институциите на Съюза.
81
От това следва, че Общият съд правилно и при спазване на задължението си за мотивиране е приел в точки 67 и 68 от обжалваното съдебно решение, че правната уредба относно процедурите по комитология не може сама по себе си да възпрепятства правото на достъп до документи, произтичащо от Регламент № 1049/2001, и не може сама по себе си да позволи на Комисията да твърди, че съществува опасност от сериозно засягане на процеса ѝ на вземане на решения.
82
Съдебната практика, на която се позовава Комисията в това отношение, в случая е неотносима.
83
Първо, в решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), Съдът приема, че общи презумпции като посочените в точка 74 от настоящото решение могат да произтичат от правната уредба, приложима към производствата за контрол върху държавните помощи, както и от съдебната практика относно правото на запознаване с документите от свързаната с тях административна преписка. Както Съдът констатира в точка 56 от това решение, Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (ОВ L 83, 1999 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41), приложим към делото, по което е постановено посоченото решение, не предвижда „никакво право на достъп до документите от административната преписка на Комисията в полза на заинтересованите страни“ в рамките на производство за контрол върху държавните помощи. Случаят обаче не е такъв нито по отношение на Регламент № 182/2011, нито по отношение на Стандартния процедурен правилник, които, както следва от точки 77 и 78 от настоящото решение, се позовава изрично или по същество на предвидения в Регламент № 1049/2001 режим на достъп до документи.
84
Второ, съображения, аналогични на изложените в цитираното в предходната точка решение, важат в областта на производствата за контрол върху концентрациите между предприятия, както посочва Съдът в точка 59 от решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394). Всъщност в точка 62 от това решение се приема, че всеобщият достъп по силата на Регламент № 1049/2001 до документите, разменени в рамките на тези производства между Комисията и нотифициращите страни или трети лица, би могъл да застраши равновесието, което законодателят на Съюза е искал да осигури между, от една страна, задължението на съответните предприятия да предоставят на Комисията евентуално чувствителна търговска информация, за да може тя да прецени съвместимостта на планираната концентрация с общия пазар, и от друга страна, гаранцията за засилена защита, чрез професионалната и търговската тайна, на предоставените на Комисията сведения. Както обаче отбелязва генералният адвокат в точка 91 от заключението си, Стандартният процедурен правилник не може да се счита за резултат от такова равновесие, установено от законодателя на Съюза с цел защита на работата на комитетите по комитология.
85
Трето, в решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия (C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738), Съдът признава съществуването на обща презумпция като посочената в точка 74 от настоящото решение, що се отнася до документите, свързани с производство за установяване на неизпълнение на задължения. От точка 59 от първото решение е видно, че правото на Съюза не предвижда право на частноправен субект да се запознае с преписката по такова производство, дори то да е образувано по негова жалба. Налага се обаче изводът, че в случая не са релевантни съображения като посочените в точка 63 от посоченото първо решение, които се отнасят конкретно до последиците, които евентуално оповестяване на документи от такава преписка би могло да има за протичането на съответното производство за установяване на неизпълнение на задължения.
86
Четвърто, правната уредба, приложима към процедурите по комитология, също така не може да се сравнява с правилата, уреждащи оповестяването на писмените становища, представени от институция в рамките на съдебно производство. Съгласно съдебната практика не е предвидено общо право на достъп на трети лица до писмените становища, представени пред Съда в рамките на такива производства (решение от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 99).
87
Накрая, съдебната практика, на която се позовава Комисията в подкрепа на доводите си, не може да се приложи в настоящия случай предвид особеното естество на процедурата, към която спадат исканите документи.
88
В това отношение, както следва от член 2, параграф 2, буква а) от Регламент № 182/2011, комитети като Scopaff подпомагат Комисията по-специално в процедурата по приемане на актове за изпълнение от общ характер. Освен това съгласно съображение 7а от Решение 1999/468 приложената в случая процедура по регулиране с контрол трябва да позволява на двата клона на законодателния орган да осъществяват контрол преди приемането на мерки, които имат за цел да изменят несъществени елементи на акт, приет съгласно обикновената законодателна процедура.
89
Ето защо при разглеждането на доводите на Комисията следва да се вземат предвид предимствата, произтичащи съгласно съображение 2 от Регламент № 1049/2001, от по-голямата прозрачност, а именно по-голяма възможност за гражданите да участват в процеса на вземане на решения и по-голяма легитимност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократичната система (решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 45).
90
Макар тези съображения да са от особено значение, когато институциите на Съюза действат в качеството си на законодател (решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 46), те са релевантни и когато Комисията упражнява правомощията си в рамките на процедура по приемане на актове за изпълнение от общ характер, каквато е процедурата по изготвяне на проект за регламент за изменение на приложение III към Регламент № 1925/2006, които актове, както отбелязва генералният адвокат в точка 100 от заключението си, могат да засегнат гражданите на Съюза като цяло.
91
Предвид всичко изложено по-горе първото основание трябва да се отхвърли.
По второто основание
Доводи на страните
92
Второто основание се разделя на две части.
93
С първата част от второто основание Комисията упреква Общия съд, че не е изпълнил задължението си за мотивиране и че е преценил непълно мотивите, на които се основава спорното решение.
94
По-специално Общият съд разделил на две категории мотивите, изложени в това решение, а именно тези относно „индивидуалната позиция на държавите членки в процедурите по комитология“, разгледани в точки 54—69 от обжалваното съдебно решение, и мотивите относно „сътрудничеството на държавите членки в рамките на процедурата по комитология“, разгледани в точки 70—76 от обжалваното съдебно решение. Общият съд не разгледал опасността от оповестяване на съответните документи с оглед на принципа на лоялно сътрудничество, предвиден в член 4, параграф 3 ДЕС. Тази разпоредба обаче можела да обоснове неоповестяването на поверителна информация, когато разкриването ѝ би могло да застраши законодателния процес.
95
Освен това Общият съд пропуснал да вземе предвид факта, че процедурата по приемане на Регламент 2021/468 не била напълно приключена, което представлявало съществен елемент, който доказва, „че не е изключено Комисията да трябва да възобнови обсъжданията преди окончателното [му] приемане […]“. Следователно Общият съд нарушил задължението си за мотивиране и „направил непълна преценка на доводите, изтъкнати от Комисията в [спорното] решение“.
96
С втората част от второто основание Комисията изтъква, че Общият съд не е преценил цялостно обстоятелствата, изтъкнати в рамките на преценката на тази институция за наличието на риск от сериозно засягане на процеса на вземане на решения, посочен в спорното решение.
97
Жалбоподателите в първоинстанционното производство оспорват тези доводи.
Съображения на Съда
98
С двете части от второто основание, които следва да се разгледат заедно, Комисията по същество упреква Общия съд, че при преценката си за наличието на опасност от сериозно засягане на процеса на вземане на решения на тази институция не е извършил обща преценка на представените от нея доказателства. По-специално Общият съд отхвърлил релевантността, от една страна, на член 4, параграф 3 ДЕС и от друга страна, на правилата на комитологията относно поверителността на работата на комитетите като Scopaff. При това положение Общият съд също така не бил изпълнил задължението си за мотивиране.
99
Както следва от точки 73 и 74 от настоящото решение, освен в случаите, в които Съдът признава обща презумпция за неоповестяване на определена категория документи, институциите на Съюза са длъжни да извършат индивидуална и конкретна проверка на всеки от поисканите документи на основание Регламент № 1049/2001 и да дадат конкретни обяснения относно изтъкнатата от тях опасност от засягане на процеса на вземане на решения и следователно не могат да се задоволят с абстрактни и общи съображения, за да обосноват неоповестяването на тези документи.
100
Както обаче следва от съображенията, изложени при разглеждането на първото основание от настоящата жалба, предпоставката, на която се основава Комисията в спорното решение, а именно че правната уредба на процедурите по комитология защитава поверителността на индивидуалните позиции на държавите членки по отношение на всяко заявление за достъп до документи, е погрешна.
101
С оглед на тези констатации нито един от доводите, изтъкнати от Комисията в рамките на второто ѝ основание, не може да постави под въпрос точка 73 от обжалваното съдебно решение, в която Общият съд приема, че спорното решение се основава на абстрактни мотиви относно запазването на сътрудничеството между държавите членки в рамките на процедурите по комитология като цяло.
102
Това се отнася по-специално твърдението на Комисията, че Общият съд не е разгледал като самостоятелен довода ѝ, изведен от член 4, параграф 3 ДЕС, на който той при всички положения изрично се позовава в точка 72 от обжалваното съдебно решение. Всъщност в точки 73 и 74 от това съдебно решение Общият съд отбелязва, без това да се оспорва от Комисията в настоящото производство по обжалване, че посочените в спорното решение отрицателни последици по отношение на сътрудничеството на държавите членки нямат никаква конкретна връзка със специфичните обстоятелства на разглеждания процес на вземане на решения, тъй като тези отрицателни последици се основават на предпоставката, че процедурите по комитология защитават поверителността на индивидуалните позиции на държавите членки по отношение на всяко заявление за достъп до документи, която предпоставка, както бе припомнено в точка 100 от настоящото решение, е погрешна.
103
Същото се отнася и за твърденията на Комисията, че Общият съд не е взел предвид правилата на комитологията относно поверителността на процедурите като разглежданата в настоящия случай. В това отношение в точки 68 и 69 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че макар правната уредба относно процедурите по комитология да не може да възпрепятства правото на достъп до документи, произтичащо от Регламент № 1049/2001, нито да позволи на Комисията да твърди, че е налице опасност от сериозно засягане на процеса на вземане на решения поради самия факт на приложимостта на тази правна уредба, това по никакъв начин не е пречка в надлежно обосновани случаи тази институция да откаже достъп до документи като исканите в случая, когато оповестяването им би могло да засегне конкретно интересите, защитени от изключенията, предвидени в член 4 от този регламент. Комисията обаче не твърди, че в спорното решение е изложила конкретни доказателства, въз основа на които може да се установи наличието на такава опасност, що се отнася до съответния процес на вземане на решения.
104
Освен това, макар Комисията да твърди, че Общият съд неправилно е разделил изложените в спорното решение мотиви на две категории, трябва да се констатира, че тази институция не обяснява нито по какъв начин Общият съд не е взел предвид всички релевантни в случая обстоятелства, нито причините, поради които друг метод на разглеждане на тези мотиви би довел до различен резултат.
105
При тези условия Комисията няма основание да поддържа и че Общият съд е нарушил задължението си за мотивиране.
106
Накрая, трябва да се отхвърли доводът на Комисията, че Общият съд е пропуснал да разгледа факта, че процедурата по приемане на Регламент 2021/468 не е била напълно приключена, което според Комисията е видно от спорното решение.
107
Всъщност, от една страна, следва да се констатира, че по-специално от точка 25 и от диспозитива на обжалваното съдебно решение следва, че в спорното решение Комисията, която в жалбата си не се оплаква от изопачаване на фактите в това отношение, се позовава на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, а не на първа алинея от този параграф 3, отнасяща се до защитата на процес на вземане на решения, който все още е в ход. Както отбелязва генералният адвокат в точка 114 от заключението си, след като Комисията се позовава на тази втора алинея, тя не може да се позовава на твърдяното неприключване на процедурата, за да поддържа, че оповестяването на исканите документи би засегнало сериозно процеса ѝ на вземане на решения.
108
От друга страна и при всички положения, Регламент 2021/468 е приет на 18 март 2021 г., тоест преди приемането на 7 април същата година на спорното решение. Ето защо не може да се приеме, че процедурата по приемане на този регламент не е била напълно приключила към момента на приемане на това решение.
109
С оглед на гореизложеното второто основание следва да се отхвърли, а следователно и жалбата в нейната цялост.
По съдебните разноски
110
По силата на член 184, параграф 2 от Процедурния правилник, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски.
111
Съгласно член 138, параграф 1 от този правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от него, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
112
След като Комисията е загубила делото по главната си жалба и жалбоподателите в първоинстанционното производство са направили искане тази институция да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, свързани с главната жалба.
113
След като насрещната жалба на жалбоподателите в първоинстанционното производство е отхвърлена и Комисията е направила искане те да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски, те трябва да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски, свързани с насрещната жалба.
114
Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда, който се прилага по отношение на производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от него, държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски.
115
Поради това Кралство Нидерландия следва да понесе направените от него съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:
1)
Отхвърля главната жалба и насрещната жалба.
2)
Осъжда Европейската комисия да заплати съдебните разноски, свързани с главната жалба.
3)
Осъжда Covington & Burling LLP и г‑н Bart Van Vooren да заплатят съдебните разноски, свързани с насрещната жалба.
4)
Кралство Нидерландия понася направените от него съдебни разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.