61979C0081
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS
DEL 19 GIUGNO 1980 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
I ricorsi odierni vertono su controversie insorte tra la Commissione e tre suoi dipendenti. Le parti non concordano sulle condizioni cui va soggetta la concessione della riduzione fiscale per i figli a carico allorché entrambi i genitori sono dipendenti comunitari.
Per risparmiare tempo, mi richiamo alla relazione d'udienza per la descrizione degli antefatti, peraltro incontestati, da cui sono scaturite le tre controversie.
Le ricorrenti criticano la Commissione per aver rifiutato ad una dipendente della Comunità, con un figlio a carico, il diritto alla riduzione fiscale di cui trattasi, in quanto il coniuge, pure dipendente della Comunità, ne fruisce anch'e-gli. A giudizio degli interessati, questa prassi viola le norme che disciplinano la materia e costituisce un eccesso di potere (primo mezzo invocato); inoltre la stessa prassi provocherebbe discriminazione nei loro confronti (secondo mezzo, invocato in subordine).
I —
Le norme assertivamente violate, secondo il primo mezzo invocato, sono:
—
l'art. 3, n. 4, secondo comma del regolamento 29 febbraio 1968 n. 260 relativo all'imposta riscossa dalle Comunità sugli stipendi dei loro dipendenti e
—
l'art. 2, n. 2, primo comma e n. 6 dell'allegato VII allo Statuto, che sancisce le norme in materia di remunerazione e di rimborso spese.
L'art. 3, n. 4, secondo comma del regolamento in materia di imposta è la principale norma in questione. Esso recita «per ciascun figlio a carico della persona soggetta all'imposta e per ciascuna persona assimilata ... si effettua una detrazione supplementare equivalente al doppio dell'ammontare dell'assegno per figlio a carico». Questa norma sancisce quindi — da un lato — il principio e — dall'altro — alcune modalità, di applicazione in materia di riduzione per figli a carico.
Il n. 2 dell'art. 2 dell'allegato VII dà una definizione del «figlio a carico». È incontestato che le ricorrenti hanno figli a carico ai sensi del primo comma di detta norma, e che l'espressione «figlio a carico» nel testo fiscale va intesa nel senso che esso le conferisce.
Il n. 6 dello stesso articolo è una disposizione anticumulo in materia di assegni per figli a carico. Esso ricorda il principio generale del divieto di cumulo espresso dall'art. 67, n. 2, dello statuto per gli assegni familiari contemplati da questo articolo.
1°)
La violazione di queste disposizioni commessa dalla convenuta e il suo eccesso di potere consisterebbero nel fatto che, nella sua prassi amministrativa, essa estende al campo fiscale la norma anticumulo sancita dall'art. 2, n. 6 in materia di prestazioni familiari. Più precisamente, secondo le ricorrenti, la convenuta subordina la concessione della riduzione fiscale a due condizioni, che si aggiungono a quelle poste dal regolamento sull'imposta:
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la riscossione, da parte dell'amministrato, dell'assegno per figli a carico contemplato dall'art. 2, n. 1, dell'allegato VII dello Statuto, eventualmente in collegamento con il n. 6 dello stesso articolo, come è stato precisato in una nota inviata alla ricorrente nella causa 81/79;
—
l'esistenza di un figlio a carico che fa insorgere la spettanza all'assegno relativo, come il controricorso della Commissione ha consentito alle ricorrenti di evidenziare.
Con questo atteggiamento, la convenuta non rispetterebbe la portata della norma fiscale che — dal momento che è chiara e precisa — non ha bisogno di essere interpretata.
Per la Commissione, invece, l'art. 3, n. 4, secondo comma, non ha la chiarezza asserita dalle ricorrenti. La convenuta ammette la possibilità di porre l'accento sui termini «ciascun figlio», cosicché l'esistenza di un figlio a carico dell'amministrato implicherebbe automaticamente nei suoi confronti la riduzione fiscale. Però essa osserva pure — ed è il suo argomento principale — che si può insistere sul fatto che il figlio deve essere a carico dell'amministrato, sicché questa riduzione viene a fungere da assegno di famiglia complementare che serve a compensare gli oneri conseguenti al fatto di avere un figlio. A suo parere, il testo della norma può benissimo venir interpretato.
Nonostante si tratti di una disposizione di diritto fiscale, ciò non implica che essa debba inevitabilmente venir interpretata a favore del contribuente né che non si possa tener conto del suo fondamento o della sua finalità. Fondamento e scopo indiscutibili della riduzione fiscale per figli a carico sono quelli di contribuire alle spese di studio e di mantenimento dei figli. Anche se non formalmente, quanto meno in sostanza la riduzione fiscale costituisce quindi per la Commissione un assegno supplementare per figli a carico, i cui veri beneficiari sono i figli stessi. Ne consegue che la riduzione può venir effettuata una volta sola per figlio. D'altro canto, per la Commissione, è in un certo senso impossibile, materialmente, che su padre e madre gravino contemporaneamente e totalmente le spese relative ad un solo figlio.
La convenuta aggiunge che la sua prassi è pure seguita dalle altre istituzioni della Comunità, peraltro in conformità a quanto dispone l'art. 10 del regolamento n. 260/68, in base al quale «le amministrazioni delle istituzioni delle Comunità si concertano per assicurare l'applicazione uniforme delle disposizioni del presente regolamento». Essa sottolinea pure che, anche in tutti gli altri Stati membri, la riduzione per figli a carico o persone assimilate è concessa solo una volta per figlio. Questo sistema è praticato specialmente in Italia, se i redditi dei due coniugi sono tassati separatamente, cioè secondo un sistema di imposte sul reddito personale simili a quelle applicate per le retribuzioni dei dipendenti comunitari.
2°)
Dal canto mio, condivido quanto sostengono le ricorrenti, cioè, comunque si consideri l'art. 3, n. 4, secondo comma, l'unica condizione che questa norma prescrive per la concessione della riduzione fiscale è l'esistenza di un figlio a carico dell'amministrato, sicché ponendo condizioni che vanno oltre il chiaro tenore della disposizione, la convenuta l'ha disconosciuta in modo patente.
Al contrario, se si ammette di uscire dallo stretto ambito dell'esame del tenore stesso di questa disposizione, per affrontare questioni come il fondamento e la finalità della riduzione per figlio a carico o la situazione esistente negli stati membri in questa materia, la convenuta ha indubbiamente ragione. Però si tratta precisamente di sapere se si può condividere questo punto di vista.
Per risolvere questo problema, a mio giudizio, si deve assumere come base la norma da interpretarsi e non dimenticare che, per giustificare una prassi che stride con il tenore della norma, la Commissione deve far richiamo al fondamento e alla finalità della norma fiscale dandone un'interpretazione estensiva sfavorevole agli amministrati.
In realtà la norma in esame può esser eufemisticamente definita (come ha fatto in udienza il rappresentante dell'istituzione convenuta) come norma che, malauguratamente, non delimita il problema in modo più chiaro oppure, parlando con maggior franchezza, si può dire di essa che è imprecisa e incompleta.
Così stando le cose, penso che al giudice spetti modestamente il compito di applicare la norma come è piuttosto che industriarsi a salvare l'applicazione che ne è stata fatta. Non è vostro compito sostituirvi agli autori del regolamento sull'imposta comunitaria. Il giudice deve sindacare, non legiferare, come il comitato dei capi d'amministrazione che, allorché si accorda su una applicazione uniforme dei regolamenti vigenti per il personale, non ha facoltà di ampliare il contenuto della legge. Se, come credo, è d'uopo modificare l'art. 3, n. 4, secondo comma, è il legislatore comunitario l'unico competente a provvedervi.
Mi pare che questo dovere sia tanto più imperioso dal momento che si tratta di una disposizione fiscale. È un principio consolidato in tutti i paesi della Comunità quello secondo cui le norme fiscali vanno interpretate restrittivamente e — in caso di dubbio — è necessario interpretarle come torna più favorevole per il contribuente. Non si vede perché si dovrebbe seguire altra via nel caso dell'imposta comunitaria gravante sulle retribuzioni del personale.
Se, per caso, questi principi cedono il passo a principi di orientamento opposto, è necessario che vi sia una più che valida ragione, che per lo più è rappresentata dall'equità. Per quest'ultimo punto, le ricorrenti osservano, nel loro secondo mezzo, che in qualità di coniuge di un altro dipendente delle Comunità, esse sono discriminate rispetto ai dipendenti il cui coniuge, occupato fuori dalle istituzioni comunitarie, fruisce di una riduzione fiscale per ogni figlio a carico o di un vantaggio simile. Però la convenuta ribatte che il sistema che esse auspicano, dal momento che ognuno dei due coniugi fruisce di una riduzione fiscale per lo stesso figlio, si risolverebbe esso pure in una discriminazione a danno dei dipendenti il cui coniuge non lavora o — pur se è occupato — non fruisce di un vantaggio simile a quello di cui ci occupiamo.
Per questo motivo, senza voler anticipare la soluzione della controversia, penso che non vi sia discriminazione tanto palese da consentire all'amministrazione di calpestare í principi.
La prassi criticata seguita dalla convenuta, cioè l'aver applicato una norma an-ticumulo pur nel silenzio della legge, è per di più in contrasto con un altro principio unanimemente ammesso, cioè quello secondo cui una norma anticumulo non si presuppone. Se gli autori del regolamento avessero voluto emanare una norma di questo genere, avrebbero dovuto farlo espressamente. La lacuna del loro silenzio non poteva venir colmata validamente con una prassi siffatta instaurata dall'amministrazione, che risulta perciò priva di qualsiasi effetto giuridico. Non si può dunque accogliere la giustificazione della Commissione secondo cui la riduzione fiscale per figli a carico va considerata sotto il profilo funzionale, cioè in considerazione della finalità che essa persegue, come un assegno familiare complementare, soluzione prospettata dalla convenuta onde poter giustificare l'applicazione del principio generale del divieto di cumulo, che si può operare anche in assenza di norme, che essa asserisce desumere dal n. 2 dell'art. 67 dello Statuto, pur se questa norma riguarda espressamente solo gli assegni menzionati al n. 1 dello stesso articolo.
Ad un esame approfondito, questa tesi risulta inoltre non essere perfettamente consona alla realtà. Come dimostra il documento intitolato «Codificazione e nomenclatura della scheda informativa personale dei dipendenti» della Commissione, fruisce di riduzione fiscale il dipendente che ha un figlio che però non fa insorgere spettanza agli assegni familiari per figli a carico. Quindi, poiché un figlio a carico per cui non spettano assegni può conferire il diritto alla riduzione, se ne dovrebbe logicamente dedurre che il vantaggio della riduzione non è inscindibilmente connesso alla esistenza di un figlio a carico che fa insorgere il diritto all'assegno. Questo ragionamento viene però scalzato dal fatto che, nel caso in cui entrambi i coniugi siano dipendenti comunitari, fruisce della riduzione solo colui che percepisce l'assegno, quindi che vi ha diritto.
Infine è chiaro che la prassi anticumulo litigiosa svisa la natura del sistema di imposte comunitarie. Poiché il legislatore comunitario ha istituito un sistema di imposta individuale, la convenuta non ha facoltà di appellarsi alla situazione fiscale di un altro ammistrato, anche se questi è il coniuge di un suo dipendente, per rifiutare a quest'ultimo la riduzione fiscale cui — secondo il tenore della norma corrispondente — egli ha incontestabilmente diritto.
II —
Assumerò come base ancora l'indole fiscale della norma litigiosa per esaminare il mezzo subordinato che le ricorrenti vogliono trarre dalla violazione dei principi della parità di trattamento, della giustizia distributiva e dell'equità.
Questa violazione sussisterebbe in quanto, come si è visto, allorché due coniugi sono entrambi dipendenti comunitari ed hanno un figlio a carico, solo colui che riscuote l'assegno per il figlio a carico può fruire della riduzione fiscale, mentre — se uno solo dei coniugi è dipendente comunitario mentre l'altro è occupato altrove — il dipendente gode comunque della riduzione fiscale, cioè anche se l'altro coniuge fruisce di una riduzione analoga in forza della disciplina cui è soggetta la sua remunerazione.
1°)
Per la convenuta, che si richiama alla vostra sentenza Bode, del 16 giugno 1971 (cause 63-75/70, Race. pag. 556) questo raffronto non è fondato, giacché, tenendo conto di una eventuale riduzione fiscale nel regime applicabile alla remunerazione del coniuge che non dipende dalle Comunità, si interpone un elemento estraneo all'amministrazione e sul quale questa non può intervenire in alcun modo.
Le ricorrenti ne convengono. Però esse osservano che, pur limitandosi all'ambito della disciplina comunitaria, la parità di trattamento non viene ciononostante rispettata. La pratica anticumulo che esse criticano non è abbinata in realtà al suo necessario corollario, l'obbligo di dichiarare i vantaggi di cui si fruisce da altra fonte.
Scendendo allora sul piano pratico, la Commissione ribatte loro che, se quest'obbligo può venir assolto abbastanza facilmente per quel che riguarda gli assegni familiari, il calcolo del vantaggio della riduzione fiscale è per contro ben più arduo. Da un lato, alla Commissione, questa riduzione è concessa mensilmente, al contrario di quanto avviene nella maggior parte degli Stati membri, ove viene concessa una volta l'anno. D'altro canto, pur sapendo come è disciplinata la riduzione fiscale nazionale, è sovente difficile calcolare quale diminuzione di imposta ne risulta esattamente per il coniuge del dipendente.
Questa obiezione non mi pare però controbatta acconciamente la censura mossa dalle ricorrenti. Se in realtà è tecnicamente impossibile tener conto di un'eventuale riduzione fiscale concessa in virtù di una disciplina diversa da quella comunitaria, il solo mezzo per evitare le discriminazioni è quello di sopprimere la prassi anticumulo, invece di applicarla nei confronti di alcuni, ma non di altri, come si è fatto nella fattispecie.
2°)
Il secondo argomento con cui si difende la Commissione è l'affermazione secondo cui — se per ipotesi se ne tenesse conto — il raffronto invocato non mette in luce una discriminazione, in quanto, secondo la vostra sentenza Humblet del 16 dicembre 1960 (causa 6/60, Race. pag. 1125) il raffronto deve riferirsi alla situazione finanziaria globale dei due coniugi.
A questo proposito penso anzitutto che i passi tratti dalla sentenza Humblet («in base a ragionevoli considerazioni economiche e finanziarie, il complesso dei redditi di un contribuente costituisce un tutto organico», restando inteso che nella fattispecie rientravano in questo complesso i redditi di entrambi i coniugi Humblet; «il raffronto essenziale che si impone nella materia va fatto tra funzionari comunitari di diversa nazionalità che fruiscono della stessa retribuzione lorda e che dispongono inoltre, nei loro rispettivi paesi, di altri redditi imponibili di uguale entità») non hanno la portata generale che loro attribuisce la Commissione.
Mi pare che questi brani possano venir citati proficuamente, astraendoli dal loro contesto, solo con molta circospezione: mi pare costituiscano essenzialmente le maglie della catena logicamente seguita dalla Corte nel suo iter, su cui è fondata la sua decisione. Però il problema era allora molto diverso dall'attuale, si trattava cioè di stabilire se gli stipendi versati dalle Comunità ai loro dipendenti potessero entrare in linea di conto per stabilire l'aliquota fiscale da applicare ai loro redditi residui o a quelli del coniuge Come sapete, la Corte ha risolto la questione in senso chiaramente negativo.
L'argomento scelto non è pure in contraddizione con la tesi che peraltro sostiene la convenuta? L'esame della situazione finanziaria globale dei due coniugi non implica che si tenga conto del reddito del coniuge del dipendente e del suo regime fiscale, che costituiscono altrettanti elementi estranei alla sfera comunitaria? Per di più, questa presa in considerazione mi pare difficilmente conciliabile con l'orientamento generale e con la soluzione stessa della sentenza invocata.
3°)
Infine la Commissione cerca di ritorcere contro gli avversari la loro censura, osservando che il sistema delle ricorrenti provoca anch'esso discriminazioni. A suo parere esso è discriminatorio sia nei confronti dei dipendenti il cui coniuge non svolge attività remunerata, sia per quelli il cui coniuge ha un'occupazione in uno Stato che non pratica i sistemi di riduzione contemplati dalle norme comunitarie. Sia gli uni che gli altri potrebbero fruire di una sola riduzione per figlio, mentre, accogliendo l'argomento delle ricorrenti, allorché entrambi i genitori sono dipendenti delle Comunità, un figlio potrebbe dar diritto a due riduzioni fiscali.
Questa replica potrebbe essere determinante se la convenuta non ammettesse, ancora una volta, di tener conto della natura del provvedimento di cui trattasi, che è una riduzione fiscale, cioè una frazione dell'imponibile esclusa dalla base di calcolo dell'imposta. Questa riduzione trae la sua causa dall'imposta da cui si opera il defalco, imposta che colpisce la remunerazione degli amministrati, che la riscuotono corno contropartita delle loro prestazioni. Quindi, se una persona non lavora, non può fruire di una riduzione fiscale su un'imposta gravante su uno stipendio e su quanto si percepisce in connessione con lo stesso. Quanto a coloro che non sono dipendenti delle istituzioni comunitarie e non fruiscono di riduzione fiscali per figli a carico, ancora una volta la convenuta sbaglia nel tener conto, per quel che la interessa, di un elemento esterno alla sfera comunitaria, mentre essa rifiuta di tenerne conto, a ragion veduta, in altre occasioni.
III —
Ritenendo che la prassi che essi criticano costituisca una faute de service, le ricorrenti chiedono per questo illecito la condanna della convenuta al pagamento di interessi di mora o, quanto meno, al pagamento degli interessi giudiziari. Sotto questo profilo, la controversia tra le parti verte sulla possibilità di applicare, nelle singole fattispecie, la soluzione adottata nella vostra sentenza Fiehn del 9 luglio 1970, secondo la quale «salvo eccezioni, il fatto di adottare un'interpretazione inesatta non costituisce, di per sé stesso, un illecito» (causa 23/69, Fiehn e/Commissione, Race, pag. 561).
Per la convenuta, le presenti cause non mettono in luce alcuna circostanza particolare che consenta di derogare alla norma fondamentale. Al contrario, esse hanno in comune, con la causa Fiehn, il fatto che si tratta ancora di un'interpretazione, per ipotesi inesatta, delle norme litigiose.
Per contro, onde eludere questa norma di principio, le ricorrenti adducono due motivi, che si confondono con i due mezzi che hanno invocato a sostegno della loro domanda di annullamento: più che una interpretazione inesatta di una norma ordinaria, la prassi incriminata equivale ad una vera snaturazione di un atto chiaro; essa è pure discriminatoria, poiché viene seguita solo per alcuni dipendenti, ma non per tutti.
Per risolvere questa questione, prenderò come base la vostra sentenza Heinemann del 13 luglio 1972 (causa 79/71, Race, pag. 589), secondo la quale un'azione di risarcimento rappresenta un mezzo di tutela autonomo che non può identificarsi con l'azione di annullamento, in quanto trae origine non già da un'illegittimità, bensì da un illecito (faute de service).
Nella fattispecie, non penso che l'amministrazione abbia commesso un illecito, che presuppone, come risulta dalla vostra giurisprudenza costante, una negligenza da parte sua. Oltre le sentenze Fiehn e Heinemann (Race. pag. 589 e 590) già citate, si deve ricordare anche il caso analogo della causa Richez-Parise e altri c/Commissione (sentenza 28 maggio 1970, cause riunite 19, 20, 29 e 30/69, Racc. pag. 339 e 340) nonché, in altri settori, le sentenze Serio c/Commissione CEEA (sentenza 15 dicembre 1966, causa 62/65, Racc, pag. 827), Di Pillo e/Commissione (sentenza 12 luglio 1973, cause 10 e 47/72, Racc. pag. 772) e Elz c/Commissione (sentenza 24 giugno 1976, causa 56/75, pag. 1111).
Questa negligenza non mi pare dimostrata, giacché, seguendo la prassi giustamente criticata dalle ricorrenti, la Commissione si è semplicemente conformata, come ha esplicitamente ammesso (all. I al suo controricorso) alle conclusioni adottate dai capi dell'amministrazione in forza dell'art. 10 del regolamento n. 260/68, che — come, abbiamo visto — prescriveva una concertazione interistituzionale onde garantire l'applicazione uniforme delle disposizioni di detta disciplina.
Da queste considerazioni, signori, scaturisce la conclusione che vi propongo di risolvere come segue i vari problemi:
—
affermare che alle ricorrenti, fin dalla loro entrata in servizio, spettava — e spetta tuttora — una riduzione supplementare, per ogni figlio a carico, pari al doppio dell'importo dell'assegno per il figlio a carico (cause 81 e 82/79);
—
che al ricorrente spetta, per ogni figlio a carico, la riduzione supplementare equivalente al doppio dell'importo dell'assegno per figlio a carico (causa 146/79);
—
annullare i fogli stipendio delle ricorrenti a decorrere dal primo, loro pervenuto nei tre mesi precedenti il reclamo, in quanto, per il calcolo dell'imposta nei fogli stessi non si tiene conto delle riduzioni fiscali per figlio a carico cui l'interessata ha diritto, nonché annullare il silenzio rifiuto opposto al suo reclamo (cause 81 e 82/79);
—
annullare la decisione con cui si sopprimono, allorché si determina la remunerazione imponibile del ricorrente a decorrere dal 1o aprile 1979, le riduzioni supplementari per i suoi due figli a carico e il silenzio rifiuto opposto al suo reclamo (causa 146/79);
—
respingere i ricorsi negli altri punti;
—
porre le spese a carico della convenuta.
Prima di terminare, mi pare opportuna un'osservazione — piuttosto importante — sull'esecuzione della sentenza, se essa sarà conforme alle mie conclusioni.
Per effetto dell'annullamento delle decisioni impugnate, la convenuta dovrà versare alle ricorrenti le somme corrispondenti alle imposte riscosse in eccesso. Però questo rimborso non potrà operarsi, contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti nelle cause 81 e 82/79, che per le imposte relative ai fogli stipendio loro trasmessi dal terzo mese precedente il loro reclamo.
Per il periodo precedente vi è infatti prescrizione, a norma dell'art. 90, n. 2, dello Statuto. Dato che la disposizione litigiosa, che in seguito non è stata modificata, è entrata in vigore dal 1968, cioè molto prima della loro assunzione alle dipendenze della Commissione (la sig.ra Sorasio-Allo nel 1973, la sig.ra AimoCampogrande nel 1974) e dato che entrambe a quel momento avevano figli a carico, salvo nel caso della sig.ra Sora-sio-Allo che ha avuto il secondo figlio nel 1974, esse avrebbero dovuto presentare reclamo:
—
la sig.ra Aimo-Campogrande, dalla data del ricevimento del primo foglio stipendio;
—
la sig.ra Sorasio-Allo: per la prima riduzione che le spetta, dalla data in cui il coniuge, sig. Allo, ha avuto il primo foglio stipendio, poiché egli è entrato alle dipendenze della Commissione dopo la moglie; per la seconda riduzione, dalla data del ricevimento del primo foglio stipendio dopo la nascita del secondo figlio.
(
1
)	Traduzione dal francese.