62023CJ0271_RES
Kohtuasi C‑271/23
Euroopa Komisjon
versus
Ungari
Euroopa Kohtu (suurkoda) 27. jaanuari 2026. aasta kohtuotsus
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – ELTL artikkel 258 – Vastuvõetavus – Otsus (EL) 2021/3 – Euroopa Liidu nimel võetav seisukoht ÜRO Majandus- ja Sotsiaalnõukogu loodud narkootiliste ainete komisjoni uuesti kokku kutsutud 63. istungjärgul seoses kanepi ja kanepiga seotud ainete kandmisega nimekirjadesse, mis on lisatud 1961. aasta narkootiliste ainete ühtsele konventsioonile (muudetud 1972. aasta protokolliga) ja 1971. aasta psühhotroopsete ainete konventsioonile – Liikmesriigi seisukoht ja hääletamine, mis on vastuolus liidu seisukohaga – ELL artikli 4 lõige 3 – Lojaalse koostöö põhimõte – Etteheidetava tegevuse tagajärjed põhjendatud arvamuses määratud tähtaja möödumise kuupäeval – Kestvad tagajärjed liidu välistegevuse ühtsusele ja järjepidevusele – ELTL artikli 3 lõige 2 – Ainuvälispädevus – Ühiseeskirjade mõjutamine või nende reguleerimisala muutmine – Õigusvastasuse väide, mis on esitatud kaitseargumendina – Vastuvõetamatus
Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Vastuvõetavuse tingimused – Komisjoni kohustus märkida põhjendatud arvamuses meetmed, mis võimaldavad etteheidetava rikkumise kõrvaldada – Puudumine
(ELTL artikkel 258, artikli 260 lõige 1 ja artikkel 279)
(vt punktid 51–54)
Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Vastuvõetavuse tingimused – Nõue, et tagajärjed, mis kaasnevad nõukogu sellise otsuse rikkumisega, millega määratakse kindlaks Euroopa Liidu nimel asjaomase rahvusvahelise organisatsiooni istungjärgul võetav seisukoht, ei tohi olla lõplikult avaldunud – Puudumine – Liikmesriigi vaidlusaluse tegevuse kahjulikud tagajärjed liidu rahvusvahelise tegevuse ühtsusele ja järjepidevusele asjaomases rahvusvahelises organisatsioonis
(ELL artiklid 2 ja 17; ELTL artikli 218 lõige 9, artikkel 258 ja artikli 288 neljas lõik)
(vt punktid 56–58)
Rahvusvahelised lepingud – Sõlmimine – Liidu pädevus – Ainupädevus lepingu suhtes, mis võib mõjutada ühiseeskirju või muuta nende reguleerimisala – Ulatus – Nõukogu ainupädevus võtta vastu otsus, millega määratakse kindlaks liidu nimel võetav seisukoht – Siduv akt – Akti kehtivuse presumptsioon – Kõnealuse otsuse täitmata jätmine liikmesriigi poolt – Liikmesriigi kohustuste rikkumine
(ELTL artikli 3 lõige 2 ja artikli 218 lõige 9; nõukogu raamotsus 2004/757, mida on muudetud direktiiviga 2017/2103, artikli 1 punkti 1 alapunktid a ja b ning artikkel 4; nõukogu otsus 2021/3)
(vt punktid 94–109 ja 135–137)
Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Otsusest või direktiivist tulenevate kohustuste rikkumine – Vastuväited – Õigusvastasuse vastuväide – Nõukogu otsuse õiguspärasuse kahtluse alla seadmine – Vastuvõetamatus – Piirid – Õigustühine akt
(ELL artikli 4 lõige 3; ELTL artiklid 258, 259, 263, 265 ja 277; Euroopa Kohtu kodukord, artikli 160 lõige 1)
(vt punktid 119–132)
Liikmesriigid – Kohustused – Kohustus teha liidu institutsioonidega lojaalset koostööd – Nõukogu otsus, millega määratakse kindlaks Euroopa Liidu nimel asjaomase rahvusvahelise organisatsiooni istungjärgul võetav seisukoht – Liikmesriigi hääletamine selle seisukoha vastu ja selle liikmesriigi avalik avaldus, milles ta väljendas vastuseisu sellele seisukohale – Lubamatus – Liikmesriigi kohustuste rikkumine
(ELL artikli 4 lõige 3; ELTL artikli 218 lõige 9; nõukogu otsus 2021/3)
(vt punktid 152–159)
Kokkuvõte
Euroopa Komisjoni esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi lahendades tuvastas Euroopa Kohtu suurkoda, et kuna Ungari ei järginud ÜRO narkootiliste ainete komisjoni uuesti kokku kutsutud 63. istungjärgul Euroopa Liidu seisukohta, mille Euroopa Liidu Nõukogu oli kindlaks määranud, siis rikkus Ungari liidu õigusest tulenevaid kohustusi (
1
). Sellega seoses täpsustas kohus nõukogu poolt ELTL artikli 218 lõike 9 alusel vastu võetud otsuste kohustuslikkust, kinnitas, et liidul on ainuvälispädevus, kui rahvusvahelised kohustused võivad mõjutada ühiseeskirju, ja märkis, et liikmesriik ei saa põhimõtteliselt selliste otsuste õiguspärasust vaidlustada liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses. Ta täpsustas ka lojaalse koostöö põhimõtte ulatust liidu esindamisel välissuhetes.
Narkootiliste ainete komisjon on ÜRO Majandus- ja Sotsiaalnõukogu loodud organ. Narkootiliste ainete konventsioon (
2
) ja psühhotroopsete ainete konventsioon (
3
) annavad talle pädevuse Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) soovituste alusel muuta neile kahele konventsioonile lisatud nimekirju, mis käsitlevad teatud ainete klassifitseerimist.
ELTL artikli 218 lõike 9 alusel vastu võetud otsusega 2021/3 määras nõukogu kindlaks narkootiliste ainete komisjoni 2020. aasta detsembriks kavandatud istungjärgul liidu nimel võetava seisukoha. Selle otsusega määrati muu hulgas kindlaks liidu liikmesriikide ühine seisukoht WHO soovituste suhtes kanepi ja teatavate kanepiga seotud ainete klassifikatsiooni muutmiseks asjasse puutuvatele konventsioonidele lisatud nimekirjades.
Narkootiliste ainete komisjoni istungjärgul ei järginud Ungari nõukogu kindlaks määratud seisukohta. Ungari hääletas WHO soovituste vastu ja märkis, et nende soovituste vastuvõtmine suurendaks kanepi niigi kasvavat kasutamist ja tooks kaasa põhjendamatu sekkumise riigisisesesse poliitikasse.
Kuna komisjon leidis, et Ungari hääletamine ja seisukoht, mida ta oli väljendanud narkootiliste ainete komisjonis, kujutavad endast nõukogu otsuse rikkumist ning eiravad liidu ainuvälispädevust ja lojaalse koostöö põhimõtet, algatas komisjon selle liikmesriigi suhtes liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse.
Euroopa Kohtu hinnang
Kõigepealt lükkas Euroopa Kohus tagasi Ungari esitatud vastuvõetamatuse vastuväite.
Esiteks tuletas ta meelde, et komisjon ei ole kohustatud põhjendatud arvamuses märkima meetmeid, mis võimaldaksid etteheidetava rikkumise kõrvaldada, kuna ELTL artikli 258 alusel esitatud hagi eesmärk on tuvastada, et liikmesriik on rikkunud liidu õigusest tulenevaid kohustusi. Rikkumise tuvastamine kohustab asjaomast liikmesriiki vastavalt ELTL artikli 260 lõikele 1 võtma Euroopa Kohtu otsuse täitmiseks vajalikud meetmed. Seega ei saa komisjon ega Euroopa Kohus kohustada liikmesriiki võtma konkreetseid meetmeid, kuna komisjon ei saa paluda Euroopa Kohtul teha põhimenetluses ettekirjutus. Seevastu ELTL artiklil 279 põhinevas ajutiste meetmete kohaldamise menetluses võib komisjon paluda Euroopa Kohtul kohaldada selliseid ajutisi meetmeid nagu ettekirjutus.
Teiseks lükkas Euroopa Kohus tagasi Ungari argumendi, mille kohaselt ta ei saa etteheidetud rikkumist enam lõpetada ning komisjon ei ole tõendanud, et vaidlusalusel käitumisel oleksid olnud tegelikud ja märgatavad tagajärjed, mis oleksid kestnud kauem kui asjaomane otsustusprotsess, või et see oleks kahjustanud liidu välistegevuse ühtsust ja järjepidevust.
Euroopa Kohus leidis kõigepealt, et liikmesriik, kes oma käitumisega kahjustab ELTL artikli 218 lõike 9 alusel vastu võetud otsusele omase eesmärgi saavutamist, ei saa pääseda liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlusest põhjusel, et selle rikkumise tagajärjed on juba lõplikult avaldunud. Vastasel juhul oleks komisjonil võimatu esitada talle ELTL artikli 258 alusel antud pädevuse raames asjaomase liikmesriigi vastu Euroopa Kohtule hagi, et tuvastada rikkumine, ning täita oma ülesannet aluslepingute täitmise järelevalvajana täies ulatuses. Lisaks ei saanud Ungari esile toodud asjaolu, et liidu mainele ja usaldusväärsusele väidetavalt tekitatud kahju ei ole enam võimalik heastada, mingil juhul kaasa tuua kõnealuse hagi vastuvõetamatust. Nimelt ei saa olla lubatav, et liikmesriik võiks tugineda tema enda toimepandud teole kui pöördumatule faktile, et pääseda liikmesriigi kohustuste rikkumise hagist Euroopa Kohtus.
Euroopa Kohus märkis seejärel, et see, kui möönda, et liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi, mis on liikmesriigi vastu esitatud ELTL artikli 218 lõike 9 alusel vastu võetud otsuse rikkumise tõttu, on vastuvõetamatu, kahjustaks nii otsuste kohustuslikkust kui ka nende väärtuste järgimist, millele liit on rajatud, sealhulgas õigusriigi põhimõte. Nimelt võiks liikmesriik pärast seda, kui ta on nõukogus osalenud arutelul ja hääletamisel, ennast vastuvõetud otsusest lahti siduda, olles samas kindel, et komisjon ei saa Euroopa Kohtule liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi esitada.
Lõpuks tõdes Euroopa Kohus, et Ungari vaidlusaluse käitumise tagajärgi narkootiliste ainete komisjoni istungjärgul ei saa lugeda selle istungi lõppemisega lakanuks, kuna need väljenduvad liidu välistegevuse ühtsuse ja järjepidevuse tasandil. Seega lähevad need tagajärjed asjaomasest otsustusprotsessist kaugemale, samas kui ELTL artikli 218 lõike 9 alusel vastu võetud otsuse eesmärk on just nimelt nende huvide tagamine.
Edasi analüüsis Euroopa Kohus kohtuasja sisuliselt.
Esiteks täpsustas Euroopa Kohus seoses komisjoni etteheitega ELTL artikli 3 lõikes 2 ette nähtud liidu ainuvälispädevuse rikkumise kohta, et see säte on kohaldatav ka juhul, kui rahvusvahelise lepingu alusel loodud organ peab vastu võtma lepingu rakendusmeetmed. Sellega seoses ei takista asjaolu, et liit ei ole rahvusvahelise organisatsiooni liige, tal seda pädevust tegelikult teostada liikmesriikide vahendusel, kes tegutsevad solidaarselt liidu huvides.
Euroopa Kohus rõhutas, et võib esineda oht, et rahvusvahelised kohustused võivad mõjutada liidu ühiseeskirju või muuta nende reguleerimisala, mis annab alust liidu ainuvälispädevuse kehtestamiseks, kui need kohustused kuuluvad kõnealuste eeskirjade kohaldamisalasse. Ei ole vaja, et rahvusvahelise lepingu ja liidu õigusnormidega hõlmatud valdkonnad täielikult kattuksid, kui kõnealused kohustused võivad mõjutada ühiseeskirjade mõtet, reguleerimisala või tõhusust, isegi kui vastuolu puudub.
Kõnealusel juhul nähtus raamotsusest 2004/757 (
4
), et mõiste „uimasti“ on määratletud eelkõige viitega asjasse puutuvatele konventsioonidele. Seega, nagu on märgitud otsuses 2021/3, võetakse neile konventsioonidele lisatud nimekirjade iga muudatus otse üle liidu ühistesse õigusnormidesse, mistõttu mõjutab selline muudatus otseselt raamotsuse 2004/757 sisu.
Mis puudutab teiseks Ungari esitatud väidet otsuse 2021/3 õigusvastasuse kohta, siis tuletas Euroopa Kohus alustuseks meelde, et EL toimimise lepinguga kehtestatud õiguskaitsevahendite süsteem teeb vahet liikmesriigi kohustuste rikkumise hagidel ja tühistamishagidel ning et neil kahte liiki hagidel on eraldiseisvad eesmärgid ja nende suhtes kehtib erinev kord. Kohus rõhutas, et liikmesriik ei saa teda selleks otseselt volitava aluslepingu sätte puudumise korral tulemuslikult tugineda temale adresseeritud otsuse või direktiivi õigusvastasusele vastuväitena liikmesriigi kohustuste rikkumise hagile, mis on esitatud selle otsuse või direktiivi järgimata jätmise tõttu. Kuuludes nõukokku, kes on vastu võtnud otsuse, millega määratakse kindlaks rahvusvahelises organis peetavatel läbirääkimistel liidu nimel võetav seisukoht, oli liikmesriik tingimata otsusest teadlik, isegi kui ta ei olnud formaalselt selle adressaat. Liikmesriigil oli seega täielikult võimalik esitada selle otsuse peale tühistamishagi ELTL artikli 263 kuuendas lõigus ette nähtud kahekuulise tähtaja jooksul.
Euroopa Kohus tuletas samuti meelde, et liikmesriigi kohustuste rikkumise hagil on konkreetne eesmärk, mis seisneb üksnes selles, et Euroopa Kohus tuvastaks, et liikmesriik on oma kohustusi rikkunud, ja mida ei tohi seega kasutada selleks, et kompenseerida väidetavalt eiratud akti peale tühistamishagi esitamata jätmist.
Euroopa Kohus lisas, et liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi ei puuduta kuidagi liidu akti kohaldatavust ja vastavalt ELTL artiklile 277 on õigusvastasuse väite eesmärk just saavutada sellise akti kohaldamatus.
Nende asjaolude põhjal kinnitas Euroopa Kohus, et liikmesriigil ei saa olla lubatud esitada sellise hagi menetluses niisuguse liidu akti – milline see ka ei oleks – õigusvastasuse väidet, välja arvatud juhul, kui selles on eriti suured ja ilmsed puudused, mille tõttu võib seda akti pidada õigustühiseks. Liikmesriik, kes soovib kasutada võimalikku liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi, et vaidlustada sellise õigusakti õiguspärasus, mille järgimata jätmine andis alust hagi esitamiseks, eirab kehtivuse eeldust, mis esineb kõigi teiseste õigusaktide puhul. See eeldus tähendab aga, et kõigil liidu õiguse subjektidel on kohustus tunnustada liidu teiseste õigusaktide täielikku toimet seni, kuni Euroopa Liidu Kohus ei ole tuvastanud nende kehtetust, ja austada nende täitmisele pööratavust seni, kuni liidu kohus ei ole otsustanud nende täitmist peatada.
Euroopa Kohus märkis, et nii toimides on asjaolu, et liikmesriigil ei ole võimalik tugineda selle akti õigusvastasusele, mille eiramise tõttu algatas komisjon tema suhtes liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamise menetluse, osa põhimõttest, mille kohaselt – välja arvatud sõnaselgelt ette nähtud juhtudel – keelab aluslepingute ülesehitus liikmesriikidel ise õigusemõistjaks hakata. Kui liikmesriik leiab, et teisene õigusakt on mingis aspektis liidu õigusega vastuolus, on tal õigus tegutseda kas nõukogus, komisjoni hoiatades või lõpuks kohtumenetluses, mille eesmärk on saavutada nende vastuolude kõrvaldamine. Seevastu ei või liikmesriik mingil juhul võtta ühepoolselt parandus- või kaitsemeetmeid, mille eesmärk on teise liikmesriigi või liidu institutsiooni võimalikku liidu õigusnormide eiramist heastada, seadmata kahtluse alla liidu õiguskorra olulist nõuet, milleks on liidu õiguse ühetaoline kohaldamine.
Euroopa Kohus rõhutas, et kui liikmesriik ei esita tühistamishagi ette nähtud tähtaja jooksul, ei saa ta akti õiguspärasust hiljem liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi menetluses kahtluse alla seada, sest vastasel juhul seataks ohtu liidu õiguse ühtne ja ühetaoline kohaldamine, mis on liidu õiguskorra üks põhitunnuseid. Asjaolu, et liikmesriik rikub oma riigisiseste huvide arusaama kohaselt ühepoolselt tasakaalu tema liitu kuulumisest tulenevate eeliste ja kohustuste vahel, seab ohtu liikmesriikide võrdsuse liidu õiguse ees, rikkudes solidaarsuskohustusi, mida liikmesriigid on liiduga ühinemise tõttu aktsepteerinud ja mis kuuluvad liidu õiguskorra põhialuste hulka. Selline hoiak võib pealegi diskrimineerida liikmesriikide kodanikke ja eeskätt just selle sama riigi kodanikke, kes ei järgi liidu õigusnorme.
Lisaks täpsustas Euroopa Kohus, et kiireloomulises olukorras, mis tuleneb sellest, et ühelt poolt nõukogu otsus, millega määratakse kindlaks liidu nimel rahvusvahelises organis peetavatel läbirääkimistel võetav seisukoht, ja teiselt poolt selles organis hääletamine on samaaegsed või peaaegu samaaegsed, peab liikmesriik, kellel on kahtlusi sellise otsuse kehtivuse suhtes, kasutama aega, mis jääb komisjoni poolt otsuse eelnõu lõpliku või peaaegu lõpliku versiooni esitamise ja nõukogus hääletamise vahele, mille tulemusena otsus võidakse vastu võtta, et koostada oma hagiavaldus ja taotlus peatada otsuse kohaldamine. Seda silmas pidades peab komisjon üldiselt püüdma esitada oma ettepaneku piisavalt vara, et nõukogu saaks oma otsustusprotsessi lõpule viia, et määrata aegsasti kindlaks seisukoht, mis võetakse liidu nimel sellises organis läbirääkimiste pidamiseks ja hääletamiseks. Kohaldamise peatamine jätaks selle otsuse ajutiselt ilma kehtivuse eeldusest, ilma et liikmesriigid ja liidu institutsioonid oleksid siiski vabastatud lojaalse koostöö kohustusest, eelkõige seoses ühtsuse tagamisega liidu esindamisel välissuhetes.
Peale selle rõhutas Euroopa Kohus, et asjaolu, et liikmesriigil ei ole võimalik liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses esitada õigusvastasuse väidet, ei mõjuta siiski tema õigust vaidlustada selle tõlgenduse põhjendatus, mille komisjon on andnud teisesele õigusaktile, mida liikmesriik on väidetavalt rikkunud, kusjuures teisest õigusakti tuleb võimaluse korral tõlgendada kooskõlas aluslepingutega ja liidu sõlmitud rahvusvaheliste lepingutega.
Mis puudutab kolmandaks komisjoni etteheidet, et Ungari rikkus lojaalse koostöö põhimõtet (
5
), siis tuletas Euroopa Kohus meelde, et liikmesriigid peavad aitama kaasa liidu ülesannete täitmisele ja hoiduma kõigist meetmetest, mis võiksid ohustada aluslepingute eesmärkide saavutamist. Kui rahvusvahelise lepingu või konventsiooni ese kuulub osaliselt liidu ja osaliselt liikmesriikide pädevusse, on oluline tagada tihe koostöö liikmesriikide ja liidu institutsioonide vahel nii lepingu üle läbirääkimisel ja selle sõlmimisel kui ka sellega võetud kohustuste täitmisel. See kohustus tuleneb liidu ühtse rahvusvahelise esindatuse nõudest.
Euroopa Kohus täpsustas, et liikmesriigil lasuvad erilised tegutsemis- ja hoidumiskohustused välistavad selle, et ta esitab rahvusvahelise lepinguga loodud organis ühepoolse ettepaneku, millega ta taganeb nõukogus välja töötatud ühisstrateegiast. Selline olukord võib nimelt kahjustada liidu ja tema liikmesriikide ühtse rahvusvahelise esindatuse põhimõtet, aga ka nõrgendada nende läbirääkimisjõudu teiste konventsiooniosaliste suhtes. Lojaalse koostöö põhimõttest liikmesriikidele tulenevad kohustused kehtivad neile a fortiori valdkonnas, milles liidul on ainupädevus.
Euroopa Kohus rõhutas samuti, et mitte ainult liidu mõistest endast, vaid ka nõukogus häälteenamusega hääletamise korra kohaldamisest tuleneb, et liikmesriigid panevad oma huve maksma aluslepingutega liidu eesmärkide rakendamiseks loodud kollektiivsete arutamismehhanismide raames. Kohus tuletas veel meelde, et nõukogu poolt ELTL artikli 218 lõike 9 alusel vastu võetud otsuse järgimine liikmesriikide poolt on lojaalse koostöö kohustusest tuleneva liidu ühtse esindatuse nõude konkreetne väljendus.
Eespool toodut silmas pidades järeldas Euroopa Kohus, et kuna Ungari esiteks ei hääletanud narkootiliste ainete komisjonis vastavalt otsusele 2021/3 ja teiseks väljendas vastuolus liidu poolt selles otsuses võetud seisukohaga avalikult oma erimeelsust WHO soovituste suhtes, mis olid päevakorras, rikkus ta lojaalse koostöö põhimõtet. Niisugune käitumine kahjustas liidu välistegevuse tõhusust ning liidu usaldusväärsust ja mainet rahvusvahelisel areenil.
(
1
)	Nimelt neid, mis tulenevad nõukogu 23. novembri 2020. aasta otsusest (EL) 2021/3 Euroopa Liidu nimel võetava seisukoha kohta narkootiliste ainete komisjoni uuesti kokku kutsutud 63. istungjärgul seoses kanepi ja kanepiga seotud ainete kandmisega 1961. aasta narkootiliste ainete ühtsesse konventsiooni, mida on muudetud 1972. aasta protokolliga, ja 1971. aasta psühhotroopsete ainete konventsiooni (ELT 2021, L 4, lk 1), ELTL artikli 3 lõikest 2, artikli 218 lõikest 9 ja artikli 288 neljandast lõigust ning ELL artikli 4 lõikest 3.
(
2
)	1961. aasta narkootiliste ainete ühtne konventsioon, mis sõlmiti 30. märtsil 1961 New Yorgis (muudetud 1972. aasta protokolliga 1961. aasta ühtse konventsiooni muutmise kohta) (United Nations Treaty Series, 520. kd, nr 7515).
(
3
)	Psühhotroopsete ainete konventsioon, mis sõlmiti 21. veebruaril 1971 Viinis (United Nations Treaty Series, 1019. kd, lk 175).
(
4
)	Nõukogu 25. oktoobri 2004. aasta raamotsuse 2004/757/JSK, millega kehtestatakse miinimumeeskirjad ebaseadusliku uimastiäri kuriteokoosseisu ja karistuste kohta (ELT 2004, L 335, lk 8), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. novembri 2017. aasta direktiiviga (EL) 2017/2103 (ELT 2017, L 305, lk 12), artikli 1 punkti 1 alapunktid a ja b.
(
5
)	Sätestatud ELL artikli 4 lõikes 3.