62021CJ0061_RES
Rechtssache C‑61/21
JP
gegen
Ministre de la Transition écologiqueundPremier ministre
(Vorabentscheidungsersuchen der Cour administrative d’appel de Versailles)
Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 22. Dezember 2022
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Umwelt – Richtlinien 80/779/EWG, 85/203/EWG, 96/62/EG, 1999/30/EG und 2008/50/EG – Luftqualität – Grenzwerte für Feinstaub (PM10) und Stickstoffdioxid (NO2) – Überschreitung – Luftqualitätspläne – Schäden, die einem Einzelnen durch die Verschlechterung der Luft aufgrund einer Überschreitung dieser Grenzwerte entstanden sein sollen – Haftung des betreffenden Mitgliedstaats – Voraussetzungen für die Auslösung dieser Haftung – Erfordernis, dass die unionsrechtliche Norm, gegen die verstoßen worden ist, bezweckt, den Geschädigten Rechte zu verleihen – Fehlen“
Zur Vorabentscheidung vorgelegte Fragen – Zuständigkeit des Gerichtshofs – Bestimmung der relevanten Elemente des Unionsrechts – Umformulierung der Fragen
(Art. 267 AEUV)
(vgl. Rn. 34)
Recht der Europäischen Union – Dem Einzelnen verliehene Rechte – Verletzung durch einen Mitgliedstaat – Pflicht zum Ersatz des dem Einzelnen entstandenen Schadens – Voraussetzungen – Rechtsnorm, die dem Einzelnen Rechte verleihen soll – Begriff – Richtlinien, die zum einen die Einhaltung der Grenzwerte für Schadstoffe in der Luft durch die Mitgliedstaaten und zum anderen den Erlass geeigneter Maßnahmen im Fall der Überschreitung dieser Werte vorschreiben – Nichteinbeziehung – Möglichkeit für den unmittelbar betroffenen Einzelnen, bei den zuständigen nationalen Behörden den Erlass geeigneter Maßnahmen zu erwirken – Keine Auswirkung
(Richtlinie 2008/50 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 13 Abs. 1 und Art. 23 Abs. 1; Richtlinie 80/779 des Rates, Art. 3 und 7; Richtlinie 85/203 des Rates, Art. 3 und 7; Richtlinie 96/62 des Rates, Art. 7 und 8; Richtlinie 1999/30 des Rates, Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1)
(vgl. Rn. 43‑62, 65 und Tenor)
Zusammenfassung
Im Rahmen einer beim Tribunal administratif de Cergy-Pontoise (Verwaltungsgericht Cergy-Pontoise, Frankreich) erhobenen Klage begehrte JP, der im Ballungsraum Paris wohnt, u. a. von der Französischen Republik Ersatz des mit der Verschlechterung seines Gesundheitszustands zusammenhängenden Schadens, der ihm durch die Verschlechterung der Luftqualität in diesem Ballungsraum entstanden sein soll. Diese Verschlechterung soll sich aus den Überschreitungen der durch die Richtlinie 2008/50 über die Luftqualität (
1
) festgelegten Grenzwerte für die Konzentration von Stickstoffdioxid (NO2) und Feinstaub (PM10) ergeben, die auf Verstößen der französischen Behörden gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 13 (
2
) und 23 (
3
) der Richtlinie 2008/50 beruhen sollen.
Da seine Klage im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen wurde, dass die von ihm geltend gemachten Bestimmungen der Richtlinie 2008/50 über die Luftqualität dem Einzelnen keinen Anspruch auf Ersatz eines etwaigen durch die Verschlechterung der Luftqualität entstandenen Schadens verliehen, legte JP gegen diese Entscheidung bei der Cour administrative d’appel de Versailles (Verwaltungsberufungsgericht Versailles, Frankreich) ein Rechtsmittel ein.
Der von diesem Gericht um Vorabentscheidung ersuchte Gerichtshof (Große Kammer) konkretisiert die Voraussetzungen für den Eintritt der Haftung eines Mitgliedstaats für Schäden, die einem Einzelnen durch eine aufgrund einer Überschreitung der Grenzwerte für Schadstoffe in der Luft verursachte Beeinträchtigung der Luft entstehen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Der Gerichtshof stellt zunächst fest, dass die von JP geltend gemachte Richtlinie 2008/50 über die Luftqualität am 11. Juni 2008 in Kraft getreten ist, d. h. teils nach den JP angeblich entstandenen Gesundheitsschäden, die im Jahr 2003 begonnen haben sollen. Um eine etwaige Haftung der Französischen Republik für die in Rede stehenden Schäden zu prüfen, hält der Gerichtshof es daher für zweckmäßig, nicht nur die einschlägigen Bestimmungen dieser Richtlinie, sondern auch die der Richtlinien zu berücksichtigen, die ihr vorangingen (
4
) und entsprechende Anforderungen vorsahen.
Sodann weist der Gerichtshof darauf hin, dass der Eintritt der Haftung eines Staates gegenüber dem Einzelnen an die Erfüllung dreier kumulativer Voraussetzungen geknüpft ist, nämlich, dass die unionsrechtliche Norm, gegen die verstoßen worden ist, bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, dass der Verstoß gegen diese Norm hinreichend qualifiziert ist und dass zwischen diesem Verstoß und dem dem Einzelnen entstandenen Schaden ein unmittelbarer Kausalzusammenhang besteht.
Was die erste Voraussetzung anbelangt, dass die Norm, gegen die verstoßen worden ist, bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, so entstehen solche Rechte nicht nur, wenn unionsrechtliche Vorschriften dies ausdrücklich bestimmen, sondern auch aufgrund von eindeutigen positiven oder negativen Verpflichtungen, die diese Vorschriften dem Einzelnen wie auch den Mitgliedstaaten und den Organen der Union auferlegen. Ein Verstoß gegen solche Verpflichtungen durch einen Mitgliedstaat kann nämlich die Ausübung der Rechte behindern, die die betreffenden Vorschriften den Einzelnen implizit verleihen, und somit die Rechtsstellung verändern, die diese Vorschriften für sie schaffen sollen. Deshalb verlangen die volle Wirksamkeit dieser Vorschriften und der Schutz der Rechte, die sie verleihen, dass der Einzelne die Möglichkeit hat, eine Entschädigung zu erlangen, und zwar unabhängig davon, ob die betreffenden Vorschriften unmittelbare Wirkung haben, da diese Eigenschaft für die Erfüllung dieser ersten Voraussetzung weder erforderlich noch für sich genommen ausreichend ist.
Im vorliegenden Fall verpflichten Art. 13 Abs. 1 und Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 über die Luftqualität wie die entsprechenden Bestimmungen der vorangegangenen Richtlinien die Mitgliedstaaten im Wesentlichen zum einen, dafür zu sorgen, dass die Werte u. a. von PM10 und NO2 in ihrem jeweiligen Hoheitsgebiet ab bestimmten Zeitpunkten die in diesen Richtlinien festgelegten Grenzwerte nicht überschreiten, und zum anderen, geeignete Maßnahmen vorzusehen, um etwaigen Überschreitungen dieser Grenzwerte – u. a. im Rahmen von Luftqualitätsplänen – abzuhelfen. Daraus folgt, dass diese Bestimmungen recht klare und genaue Verpflichtungen hinsichtlich des Ergebnisses vorsehen, das die Mitgliedstaaten sicherstellen müssen. Jedoch verfolgen diese Verpflichtungen ein allgemeines Ziel des Schutzes der menschlichen Gesundheit und der Umwelt insgesamt und erlauben nicht die Annahme, dass sie den Einzelnen implizit Rechte verleihen, deren Verletzung die Haftung eines Mitgliedstaats für ihnen entstandene Schäden auslösen könnte. Daher ist die erste der drei kumulativen Voraussetzungen für den Eintritt der Haftung des Staates nicht erfüllt.
An dieser Feststellung vermag auch die den Einzelnen durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs zuerkannte Möglichkeit, im Fall der Überschreitung der Grenzwerte der Richtlinie 2008/50 und der vorangegangenen Richtlinien bei den nationalen Behörden – gegebenenfalls durch Anrufung der zuständigen Gerichte – den Erlass eines Luftqualitätsplans zu erwirken, nichts zu ändern. Diese Möglichkeit, die sich insbesondere aus dem unionsrechtlichen Grundsatz der Effektivität ergibt – einer Effektivität, zu der die betroffenen Einzelnen berechtigterweise beitragen können, indem sie aufgrund ihrer besonderen Stellung Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren einleiten –, bedeutet jedoch nicht, dass die Verpflichtungen aus Art. 13 Abs. 1 und Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 sowie aus den entsprechenden Bestimmungen der vorangegangenen Richtlinien bezweckten, den Betroffenen individuelle Rechte im Sinne der ersten der drei oben genannten Voraussetzungen zu verleihen.
Nach alledem gelangt der Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass Art. 13 Abs. 1 und Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 über die Luftqualität sowie die entsprechenden Bestimmungen der vorangegangenen Richtlinien dahin auszulegen sind, dass sie nicht bezwecken, dem Einzelnen individuelle Rechte zu verleihen, die für ihn einen Schadensersatzanspruch gegen einen Mitgliedstaat nach dem Grundsatz der Haftung des Staates für Schäden begründen können, die dem Einzelnen durch dem Staat zuzurechnende Verstöße gegen das Unionsrecht entstehen.
(
1
)	Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl. 2008, L 152, S. 1).
(
2
)	Nach Art. 13 Abs. 1 dieser Richtlinie „[stellen d]ie Mitgliedstaaten … sicher, dass überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen die Werte für Schwefeldioxid, PM10, Blei und Kohlenmonoxid in der Luft die in Anhang XI festgelegten Grenzwerte nicht überschreiten“ und „[dürfen d]ie in Anhang XI festgelegten Grenzwerte für Stickstoffdioxid und Benzol … von dem dort festgelegten Zeitpunkt an nicht mehr überschritten werden“.
(
3
)	Art. 23 dieser Richtlinie sieht vor: „Überschreiten in bestimmten Gebieten oder Ballungsräumen die Schadstoffwerte in der Luft einen Grenzwert oder Zielwert zuzüglich einer jeweils dafür geltenden Toleranzmarge, sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass für diese Gebiete oder Ballungsräume Luftqualitätspläne erstellt werden, um die entsprechenden in den Anhängen XI und XIV festgelegten Grenzwerte oder Zielwerte einzuhalten.“
(
4
)	Nämlich die Art. 3 und 7 der Richtlinie 80/779/EWG des Rates vom 15. Juli 1980 über Grenzwerte und Leitwerte der Luftqualität für Schwefeldioxid und Schwebestaub (ABl. 1980, L 229, S. 30), die Art. 3 und 7 der Richtlinie 85/203/EWG des Rates vom 7. März 1985 über Luftqualitätsnormen für Stickstoffdioxid (ABl. 1985, L 87, S. 1), die Art. 7 und 8 der Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität (ABl. 1996, L 296, S. 1) sowie Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 1999/30/EG des Rates vom 22. April 1999 über Grenzwerte für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft (ABl. 1999, L 163, S. 41).