61994CC0007_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
1. Det praejudicielle spoergsmaal, som Bundesverwaltungsgericht har forelagt Domstolen, drejer sig om fortolkningen af artikel 12 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (herefter benaevnt "forordningen") (1). Den forelaeggende rets spoergsmaal vedroerer saerligt det personelle anvendelsesomraade for denne artikel med henblik paa at afgoere, om begrebet boern af vandrende arbejdstagere, som indgaar i denne bestemmelse, skal forstaas som udelukkende omfattende boern under 21 aar og/eller under forsoergelse af arbejdstageren.
Forordningens artikel 12 bestemmer, at saafremt en statsborger i en medlemsstat er eller har vaeret beskaeftiget paa en anden medlemsstats omraade, har hans boern, hvis de er bosat paa denne medlemsstats omraade, adgang til almindelig undervisning, laerlingeuddannelse og faglig uddannelse paa samme vilkaar som statsborgere i denne stat. Stk. 2 paalaegger medlemsstaterne at fremme bestraebelser, der goer det muligt for boern omhandlet i stk. 1 paa bedst mulige vilkaar at foelge undervisningen.
2. For saa vidt det er relevant for denne sag, udgoeres den tyske lovgivning om uddannelsesstoette for det foerste af Bundesausbildungsfoerderungsgesetz (tysk forbundslov om uddannelsesstoette, herefter benaevnt "BAfoeG"); BAfoeG' s § 5, stk. 2, bestemmer generelt, at der kan ydes uddannelsesstoette til studerende, som er bosiddende paa tysk omraade, med henblik paa at foelge en uddannelse i udlandet, forudsat at en saadan uddannelse haever den studerendes allerede opnaaede uddannelsesniveau og ligger inden for den normale laengde af den paagaeldendes uddannelse; endelig skal den paagaeldende besidde de noedvendige sprogkundskaber. I § 8, stk. 1, anfoeres blandt de stoetteberettigede personer tyske statsborgere samt studerende, der i deres egenskab af boern af vandrende arbejdstagere er omfattet af retten til fri bevaegelighed, eller som har opholdsret i medfoer af den tyske lov om opholdsret for statsborgere fra Faellesskabet. I denne anden lovs (Aufenthaltsgesetz/EWG) § 1, stk. 2, praeciseres det, at familiemedlemmer i henhold til denne lov omfatter boern (af den vandrende arbejdstager), som ikke er fyldt 21 aar, eller som endnu forsoerges af den vandrende arbejdstager eller dennes aegtefaelle.
3. Lubor Gaal, der er foedt i 1967 og er belgisk statsborger, har siden 1969 vaeret bosiddende i Tyskland, hvor han har taget studentereksamen, og hvor han har paabegyndt et biologistudium. Efter faderens doed har han siden 1987 modtaget en ydelse for boern, der har mistet en af foraeldrene, hvilken udgoer hans eneste indtaegtskilde.
I 1989 ansoegte han den relevante myndighed (Landesamt for Ausbildungsfoerderung, herefter benaevnt "Landesamt") om uddannelsesstoette med henblik paa at foelge et mindre forloeb paa otte maaneder ved et britisk universitet som led i sin uddannelse. Ansoegningen blev afslaaet med den begrundelse, at da han allerede var fyldt 21 aar og ikke blev forsoerget af sine foraeldre, indgik han i henhold til den ovenfor omtalte tyske lovgivning ikke i kredsen af personer med ret til en saadan stoette.
4. I forbindelse med den retssag, som fulgte, efter at Gaal havde anlagt sag til proevelse af naevnte afslag, forelagde den tyske ret, der behandlede sagen som oeverste appelinstans, det ovenfor omtalte praejudicielle spoergsmaal for Domstolen, der i praksis angaar spoergsmaalet om, hvorvidt forordningens artikel 12 skal fortolkes saaledes, at den dobbelte begraensning, som er fastsat i den tyske lovgivning, saettes ud af kraft, med den foelge, at Landesamt er forpligtet til at yde den ansoegte stoette til Gaal.
5. Ved aabningen af retsmoedet gav den tyske regering udtryk for tvivl med hensyn til forskriftsmaessigheden af sammensaetningen af den afdeling, der behandler sagen. Efter anmodning fra Domstolen blev denne indsigelse formuleret skriftligt. Den tyske regering fandt saerligt, at der forelaa en overtraedelse af EF-traktatens artikel 165, stk. 2, andet punktum, derved, at kriterierne for udvaelgelsen af de fem dommere, der faktisk udgoer afdelingen, blandt de seks dommere i afdelingen, som ved begyndelsen af retsaaret var blevet anfoert i EF-Tidende (2), ikke var blevet oplyst paa fyldestgoerende maade.
Den tyske regerings indsigelse medfoerte en forsinkelse af proceduren, men indsigelsen er aabenbart uberettiget. Under den foreliggende sag har den afdeling, der behandler sagen, vaeret sammensat af fem dommere som hjemlet i traktatens artikel 165. Udvaelgelsen af de fem dommere, hvoraf afdelingen er sammensat, blandt afdelingens seks dommere henhoerer under alle omstaendigheder under Domstolens befoejelser vedroerende dens interne organisation.
6. Herefter kan sagens realitet tages under behandling. Indledningsvis skal jeg bemaerke, at mens Domstolen ved flere tilfaelde har haft lejlighed til at udtale sig om saavel det personelle som det materielle anvendelsesomraade for forordningens artikel 12 (3), saa har fortolkningen af denne artikel aldrig angaaet det konkrete spoergsmaal, om der eksisterer en "implicit" begraensning for anvendelsen heraf i form af betingelser vedroerende de af bestemmelsen omfattede personers alder eller status. I modsaetning til artikel 10 og 11 (der fastlaegger boernenes ret til at tage bopael hos foraeldrene og til at udoeve enhver loennet beskaeftigelse) foreskriver artikel 12 ikke udtrykkeligt en saadan begraensning, der saaledes alene ville kunne udfindes gennem fortolkning.
Det skal foelgelig undersoeges, om og i hvilket omfang det er hensigtsmaessigt eller noedvendigt at gaa videre end en bogstavelig fortolkning af artikel 12 for at naa frem til at fastslaa, at anvendelsen af den deri indeholdte regel er begraenset til tilfaelde, hvor de paagaeldende personer er under 21 aar eller endnu er under foraeldrenes forsoergelse. Sidstnaevnte hypotese ville blive resultatet af en systematisk fortolkning af forordningen, naermere bestemt af de sidste tre artikler i forordningens foerste del (artikel 10, 11 og 12), gaaende ud paa, at indholdet af de tre bestemmelser skal vaere indbyrdes afstemt.
En saadan fortolkning af forordningens artikel 12, saaledes som foreslaaet af Landesamt og den tyske regering, ville ikke hindre anvendelse af de omtvistede bestemmelser i BAfoeG. Hvis derimod Domstolen maatte finde, at artikel 12 skal udlaegges anderledes, foelger det, at den tyske lovgivning er uforenelig med artiklen, og lovgivningen ville derfor ikke kunne finde anvendelse.
7. I den henseende skal det straks anfoeres, at der set med mine oejne ikke fremgaar nogen elementer af ordlyden af forordningens artikel 12, som laegger op til af afgraense begrebet boern paa basis af barnets alder eller status, og en undersoegelse af formaalet med artiklen tillader heller ikke at komme frem til en anden fortolkning.
For det foerste kunne lovgiver, saafremt han havde oensket at underkaste begrebet boern i artikel 12' s forstand den omhandlede, dobbelte afgraensning, have indfoejet en udtrykkelig bestemmelse herom i artiklens tekst, saaledes som indeholdt i samme forordnings artikel 10 og 11. Begrebet boern i artikel 10 kan heller ikke automatisk udstraekkes til de oevrige relevante artikler i forordningen: Et bevis herpaa findes i den omstaendighed, at den efterfoelgende artikel 11 ved fastlaeggelsen af de af bestemmelsen omfattede rettighedssubjekter udtrykkeligt praeciserer, at der er tale om boern under 21 aar eller som forsoerges. Faktisk kan der ikke i nogen som helst artikel, og endnu mindre i praeamblen, paavises boernebegreb, som skal finde anvendelse for alle efterfoelgende bestemmelsers vedkommende.
8. For saa vidt angaar formaalet med den omhandlede artikel, hvorefter den vandrende arbejdstagers familie skal sikres den bedst mulige indfoering i samfundslivet i modtagerlandet, anser jeg det for relevant kort at omtale Domstolens vigtigste afgoerelser paa dette omraade for at vise den vide fortolkning, som denne bestemmelse hidtil har vaeret genstand for, ogsaa for saa vidt angaar de generelle formaal, som forordningen forfoelger.
Helt fra de tidligste domme har Domstolen nemlig ° under henvisning til, at artikel 12 ikke kan fortolkes uden hensyn til de i forordningen fastsatte maalsaetninger ° understreget vigtigheden af, at alle hindringer for arbejdstagernes bevaegelighed afskaffes, isaer med henblik paa betingelserne for integration af familien i samfundslivet i modtagerlandet (4).
9. Paa grundlag af dette udgangspunkt har Domstolen klart og ubetinget fastslaaet princippet om ligebehandling paa uddannelsesomraadet mellem boern af vandrende arbejdstagere og modtagerlandets statsborgere. Domstolen har tillige praeciseret, at princippet "ikke alene omfatter reglerne om adgang til undervisningen, men ogsaa de generelle foranstaltninger, der skal lette deltagelsen i denne" (5), samt alle fordele, som er hjemlet i modtagerlandets lovgivning, f.eks. med henblik paa handicappedes revalidering (6).
I de nyeste domme har Domstolen yderligere uddybet dette aspekt, idet den har bekraeftet, at den efter artikel 12 tilsikrede ligebehandling omfatter alle former for undervisning, hvad enten der er tale om faglig uddannelse eller almindelig undervisning, herunder universitetsundervisning og videregaaende faglig uddannelse (7), og at status som barn i artikel 12' s forstand bl.a. medfoerer retten til at modtage saadan statslig studiestoette, som er fastsat for modtagerlandets statsborgere (8). Stadig i relation til bestemmelsens materielle anvendelsesomraade blev det i Di Leo-dommen afklaret, at bestemmelsen trods bopaelskravet ogsaa omfatter stoette til at gennemfoere en uddannelse, der ikke udbydes i modtagerlandet, men i udlandet (9).
10. Vedroerende det personelle anvendelsesomraade har Domstolen frem for alt praeciseret, at ligebehandlingsprincippet med rette kan paaberaabes ogsaa af boern af en afdoed vandrende arbejdstager (10). I tilknytning til konstateringen af, at det, for at den i forordningen tilsigtede integration kan lykkes, er helt afgoerende, at EF-arbejdstagerens boern har mulighed for at paabegynde og fuldfoere en uddannelse paa ethvert niveau i modtagerlandet, har Domstolen endvidere fastslaaet, at ogsaa et barn, der er vendt tilbage til hjemstaten sammen med sin familie, ikke mister sine rettigheder efter artikel 12 og foelgelig kan udnytte disse, saafremt det vender tilbage til modtagerlandet for at fortsaette eller afslutte sine studier (11).
11. Dette hastige overblik over den relevante praksis bekraefter, at en snaever fortolkning af artikel 12 med henblik paa at goere anvendeligheden af artiklen betinget af yderligere krav, som ikke er udtrykkeligt fastsat, ikke ville stemme overens med bestemmelsens egne maalsaetninger, saaledes som de ved flere tilfaelde er blevet udledt og fastslaaet af Domstolen. Desuden forekommer en saadan fortolkning, der ville medfoere en uberettiget forskelsbehandling mellem boern af vandrende arbejdstagere og modtagerlandets statsborgere, mig at vaere i klar modstrid ikke kun med bestemmelsens aand, men ogsaa med grundlaeggende faellesskabsretlige principper paa dette omraade (12).
12. Den her anfoerte konklusion synes ogsaa at blive bekraeftet af en raekke yderligere betragtninger.
For det foerste henvises der i artikel 12 ikke blot til almindelig undervisning, men tillige til laerlingeuddannelse og faglig uddannelse; sidstnaevnte former for uddannelse tages jaevnligt, om end naeppe hovedsageligt, af unge, som allerede har afsluttet den obligatoriske skoleundervisning, og nogle gange tillige af studerende, der har afsluttet et studium paa universitetsniveau. Det ville i mine oejne vaere temmelig ejendommeligt, hvis de rettigheder, som er knyttet til saadanne former for uddannelse, blev begraenset til kun at gaelde for personer under 21 aar (13).
13. Jeg skal endvidere naevne, at Domstolen, hvilket jeg anser for en vaesentlig omstaendighed, i dommen i sagen Echternach og Moritz, som er blevet citeret en raekke gange ovenfor, gav en praejudiciel fortolkning af artikel 12, hvorved den fastslog, at artiklen fandt anvendelse i den paagaeldende sag, der omhandlede en studerende, der paa det for hovedsagen relevante tidspunkt allerede var fyldt 24 aar.
Endelig skal det bemaerkes, at Domstolen i samme dom i forbindelse med sin undersoegelse af den nederlandske lovgivning om stoette til nederlandske studerende (som i henhold til Domstolens afgoerelse ogsaa skal kunne komme boern af vandrende arbejdstagere til gode) fastslog, at de omtvistede stoettebeloeb var bestemt til at daekke udgifter af meget forskellig art, bl.a. udgifter til eventuelt underhold af personer, som den studerende forsoerger (14). Nu kan det ikke udelukkes, at en person under 21 aar kan have forsoergerpligt over for andre personer, men det er under alle omstaendigheder klart, at det ikke giver mening at tale om personer forsoerget af en person, der for sit vedkommende forsoerges af en tredje person. Dette bekraefter, saafremt det skulle vaere noedvendigt, at det med den fortolkning af artikel 12, som Domstolen foretog, og hvorved den udstrakte anvendelsesomraadet af den nederlandske lovgivning til at omfatte boern af vandrende arbejdstagere, ikke var meningen at goere anvendelsen betinget af krav vedroerende disses alder eller status.
14. Den tyske regering har anfoert, at en fortolkning af artikel 12 i henhold til dennes bogstav kan foere til den paradoksale foelge, at et barn af en vandrende arbejdstager, som ganske vist ikke har ret til at tage bopael hos foraeldrene i henhold til artikel 10 (fordi det er over 21 aar eller selvstaendigt), vil kunne paaberaabe sig og opnaa fordele i medfoer af artikel 12, ja, endog kunne haevde, at det i kraft af de rettigheder, som foelger af artikel 12, har etableringsret i modtagerlandet.
Til dette skal jeg alene bemaerke, hvilket korrekt er blevet fremfoert af Kommissionen, at barnets ret til at opholde sig paa modtagerlandets omraade i visse tilfaelde ikke foelger af forordningens artikel 10, men af andre faellesskabsretlige bestemmelser, som f.eks. artikel 3, stk. 2, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1251/70 af 29. juni 1970 om arbejdstageres ret til at blive boende paa en medlemsstats omraade efter at have haft beskaeftigelse dér (15). I disse tilfaelde er det noedvendigt at indfoere en passende beskyttelse, saaledes at der ikke sker en uberettiget forskelsbehandling mellem modtagerlandets statsborgere og boern af vandrende arbejdstagere, der, selv om deres ret til at opholde sig i modtagerlandet maatte foelge af andre bestemmelser end forordningens, alligevel er berettiget til at paaberaabe sig dennes artikel 12 i deres egenskab af boern.
15. Min afsluttende bemaerkning angaar Raadets direktiv 90/366/EOEF af 28. juni 1990 om opholdsret for studerende (16), hvortil den tyske regering henviste i sit indlaeg til stoette for at naegte vandrende studerende ret til stoette til underhold fra modtagerlandet. Det er korrekt, at det foelger af artikel 3, at dette direktiv ikke giver studerende med ret til ophold ret til stoette til underhold; dette indebaerer imidlertid ikke, at direktivet som saadan er til hinder for en ret til saadan stoette, saafremt stoetten, som i den foreliggende sag, foelger af andre faellesskabsretlige bestemmelser.
16. Paa grundlag af ovenstaaende betragtninger foreslaar jeg, at Domstolen besvarer det af Bundesverwaltungsgericht forelagte spoergsmaal saaledes:
"Artikel 12 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet skal fortolkes saaledes, at den er til hinder for anvendelsen af nationale retsforskrifter, hvorefter begrebet boern i naevnte artikel er underkastet betingelser vedroerende alder eller status som person under forsoergelse."
(*) Originalsprog: italiensk.
(1) ° EFT 1968 II, s. 467.
(2) ° EFT 1994 C 304, s. 1.
(3) ° Blandt nyere domme kan henvises til dom af 13.11.1990, sag C-308/89, Di Leo, Sml. I, s. 4185, og dom af 15.3.1989, forenede sager 389/87 og 390/87, Echternach og Moritz, Sml. s. 723. Se dog allerede dom af 3.7.1974, sag 9/74, Casagrande, Sml. s. 773.
(4) ° Dom af 11.4.1973, sag 76/72, Michel S., Sml. s. 457, praemis 13; ovennaevnte dom i sagen Casagrande, praemis 3, og dom af 29.1.1975, sag 68/74, Alaimo, Sml. s. 109, praemis 4, der alle naesten ordret gentager forordningens femte betragtning.
(5) ° Ovennaevnte dom i sagen Casagrande, praemis 4.
(6) ° Ovennaevnte dom i sagen Michel S., praemis 14.
(7) ° Ovennaevnte dom i sagen Echternach og Moritz, praemis 29 og 30.
(8) ° Ovennaevnte dom i sagen Echternach og Moritz, praemis 34 og 35.
(9) ° Ovennaevnte dom i sagen Di Leo, praemis 15.
(10) ° Dom af 27.9.1988, sag 42/87, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 5445, praemis 10. Domstolen havde imidlertid allerede praeciseret, at artikel 12 ikke kan skabe rettigheder for en arbejdstagers boern foedt efter, at arbejdstagerens beskaeftigelse og bopael i modtagerlandet er ophoert, idet barnet i saa tilfaelde aldrig har haft status som medlem af en arbejdstagers familie (dom af 21.6.1988, sag 197/86, Brown, Sml. s. 3205, praemis 29 og 30).
(11) ° Ovennaevnte dom i sagen Echternach og Moritz, praemis 21, 22 og 23.
(12) ° Jeg taenker naturligvis paa traktatens artikel 7 (i dag artikel 6), som Domstolen henviste til i mangel af en konkret bestemmelse (som imidlertid findes paa det omraade, der har interesse i denne sag) og paa grundlag af hvilken den fastslog, at det gebyr (minerval), som de belgiske undervisningsinstitutioner havde paalagt udenlandske studerende, var ulovligt (dom af 13.7.1983, sag 152/82, Forcheri, Sml. s. 2323, af 13.2.1985, sag 293/83, Gravier, Sml. s. 593, og af 2.2.1988, sag 24/86, Blaizot, Sml. s. 379).
(13) ° Se tilsvarende forslag til afgoerelse fra generaladvokat Slynn i sagen Matteucci (dom af 27.9.1988, sag 235/87, Sml. s. 5589), saerligt s. 5601 og 5602.
(14) ° Ovennaevnte dom i sagen Echternach og Moritz, praemis 32.
(15) ° EFT 1970 II, s. 348.
(16) ° EFT L 180, s. 30.