62022CC0726
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ΝΙΚΟΛΑ ΑΙΜΙΛΙΟΥ
της 27ης Ιουνίου 2024 (
1
)
Υπόθεση C‑726/22 P
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Pollinis France
«Αίτηση αναιρέσεως – Πρόσβαση στα έγγραφα – Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 – Άρνηση παροχής πρόσβασης – Έγγραφο καθοδήγησης όσον αφορά την εκτίμηση της επικινδυνότητας των φυτοπροστατευτικών προϊόντων για τις μέλισσες – Επιτροπολογία – Θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει το θεσμικό όργανο – Διαδικασία λήψης αποφάσεων – Επιμέρους θέσεις των κρατών μελών – Κίνδυνος να θιγεί σοβαρά η διαδικασία λήψης αποφάσεων»
I. Εισαγωγή
1.
Η συνεργασία διέπει όλα τα βασίλεια ζωντανών οργανισμών και ειδών, από τους ανθρώπους μέχρι τις ταπεινές αγριομέλισσες.
2.
Εξεταζόμενη υπό το ανωτέρω πρίσμα, η περίπλοκη δυναμική των διαδικασιών επιτροπολογίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση έχει έντονη ομοιότητα με εκείνες που συναντώνται σε μια κυψέλη. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή (που μπορεί να παρομοιασθεί με τη βασίλισσα στο πλαίσιο της συγκεκριμένης παρομοίωσης) είναι επιφορτισμένη με την άσκηση των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων της για την έκδοση νέων εκτελεστικών πράξεων. Από την πλευρά τους, οι επιτροπές επιτροπολογίας (οι μέλισσες) συμμετέχουν σε μια συλλογική προσπάθεια συμβάλλοντας στη «γονιμοποίηση» της διαδικασίας λήψης αποφάσεων. Μολονότι η εν λόγω συνέργεια συνδράμει συνήθως την Επιτροπή στην επίτευξη του σκοπού της, εντούτοις ακόμη και τα καλύτερα σχέδια (των μελισσών και των ανθρώπων) δεν έχουν πάντα το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα (
2
).
3.
Η υπό κρίση υπόθεση απηχεί αυτούς τους προβληματισμούς. Με την αίτησή της αναιρέσεως, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναιρέσει την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου στην υπόθεση Pollinis France κατά Επιτροπής (
3
), με την οποία το Γενικό Δικαστήριο ακύρωσε δύο αποφάσεις της Επιτροπής περί αρνήσεως παροχής στην Pollinis France (
4
) προσβάσεως σε έγγραφα που αφορούσαν έγγραφο καθοδήγησης που εκπονήθηκε από την Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA) όσον αφορά την εκτίμηση της επικινδυνότητας των φυτοπροστατευτικών προϊόντων για τις μέλισσες (στο εξής: έγγραφο καθοδήγησης του 2013). Ειδικότερα, η Επιτροπή αμφισβητεί το συμπέρασμα του Γενικού Δικαστηρίου ότι, στην υπό κρίση υπόθεση, τα έγγραφα στα οποία ζητήθηκε πρόσβαση από την Pollinis France σχετίζονταν με θέμα επί του οποίου είχε αποφασίσει το θεσμικό όργανο και υποστηρίζει ότι η υπό κρίση διαδικασία λήψης αποφάσεων ήταν εν εξελίξει κατά τον χρόνο έκδοσης των εν λόγω αποφάσεων.
4.
Ως εκ τούτου, η παρούσα αίτηση αναιρέσεως αποτελεί ευκαιρία προκειμένου να διευκρινισθεί το πεδίο εφαρμογής της εξαίρεσης που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος, 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού (ΕΚ) 1049/2001 όσον αφορά την πρόσβαση στα έγγραφα (
5
).
II. Νομικό πλαίσιο
Α.
Ο κανονισμός 1049/2001
5.
Το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 (που αφορά τις «Εξαιρέσεις») έχει ως εξής:
«Προκειμένου περί εγγράφου που συντάχθηκε από ένα θεσμικό όργανο για εσωτερική χρήση ή που έχει παραληφθεί από ένα θεσμικό όργανο, και το οποίο σχετίζεται με θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει, το εν λόγω θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.»
Β.
Οι πρότυποι διαδικαστικοί κανόνες για τις επιτροπές
6.
Το άρθρο 9 του κανονισμού (ΕΕ) 182/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Φεβρουαρίου 2011, για τη θέσπιση κανόνων και γενικών αρχών σχετικά με τους τρόπους ελέγχου από τα κράτη μέλη της άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων από την Επιτροπή (
6
), ορίζει τα εξής:
«1.   Κάθε επιτροπή εκδίδει με απλή πλειοψηφία των μελών που την απαρτίζουν τον εσωτερικό της κανονισμό μετά από πρόταση του προέδρου της, με βάση πρότυπους κανόνες που εκπονούνται από την Επιτροπή μετά τη διενέργεια διαβουλεύσεων με τα κράτη μέλη. […]
[…]
2.   Οι αρχές και προϋποθέσεις για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα και οι κανόνες για την προστασία δεδομένων που ισχύουν για την Επιτροπή ισχύουν και για τις επιτροπές.»
7.
Το άρθρο 10, παράγραφος 2, των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων για τις επιτροπές – Διαδικαστικών κανόνων για την επιτροπή [όνομα της επιτροπής] (
7
) ορίζει τα εξής:
«[…] καταρτίζονται υπό την ευθύνη του προέδρου συνοπτικά πρακτικά, με περίληψη κάθε σημείου που έχει εγγραφεί στην ημερήσια διάταξη, καθώς και το αποτέλεσμα της ψηφοφορίας για κάθε σχέδιο εκτελεστικής πράξης που υποβλήθηκε στην επιτροπή. Τα συνοπτικά πρακτικά δεν αναφέρουν την ατομική θέση των μελών στις συζητήσεις της επιτροπής.»
8.
Το άρθρο 13 των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων προβλέπει τα ακόλουθα:
«1.   Οι αιτήσεις για πρόσβαση στα έγγραφα της επιτροπής διεκπεραιώνονται σύμφωνα με [τον κανονισμό αριθ. 1049/2001] […]
2.   Οι εργασίες της επιτροπής έχουν εμπιστευτικό χαρακτήρα.
3.   Τα έγγραφα που υποβάλλονται στα μέλη της επιτροπής, στους εμπειρογνώμονες και στους αντιπροσώπους των τρίτων μερών έχουν εμπιστευτικό χαρακτήρα, εκτός αν έχει παραχωρηθεί πρόσβαση σε αυτά τα έγγραφα σύμφωνα με την παράγραφο 1 ή έχουν δημοσιοποιηθεί με άλλο τρόπο από την Επιτροπή.
[…]»
III. Ιστορικό της διαφοράς
9.
Το ιστορικό της διαφοράς εκτίθεται λεπτομερώς στις σκέψεις 2 έως 14 και 48 έως 52 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης. Τα κρίσιμα για τις παρούσες προτάσεις πραγματικά περιστατικά μπορούν να συνοψιστούν ως ακολούθως.
10.
Το 2013 η EFSA εκπόνησε το έγγραφο καθοδήγησης του 2013. Το εν λόγω έγγραφο υποβλήθηκε κατόπιν από την Επιτροπή στη Μόνιμη Επιτροπή Φυτών, Ζώων, Τροφίμων και Ζωοτροφών (Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed) (στο εξής: SCoPAFF), η οποία είναι επιτροπή επιτροπολογίας που προεδρεύεται από την Επιτροπή, με σκοπό την έκδοσή του. Ωστόσο, η έλλειψη συναίνεσης μεταξύ των κρατών μελών σχετικά με το κείμενο του εν λόγω εγγράφου δεν κατέστησε δυνατή την έκδοσή του.
11.
Το 2018 η Επιτροπή πρότεινε την εφαρμογή ορισμένων μόνον τμημάτων του εγγράφου καθοδήγησης του 2013, τροποποιώντας τις ενιαίες αρχές που διατυπώνονται στον κανονισμό (ΕΕ) 546/2011 (
8
). Ως εκ τούτου, υπέβαλε για γνωμοδότηση στην SCoPAFF σχέδιο κανονισμού για την τροποποίηση του κανονισμού 546/2011, με σκοπό την έκδοσή του. Παρότι η SCoPAFF γνωμοδότησε θετικά επ’ αυτού, η Επιτροπή δεν κατόρθωσε να εκδώσει την εν λόγω πράξη, καθόσον το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αντιτάχθηκε στην έκδοσή της το 2019.
12.
Τον Μάρτιο του 2019 η Επιτροπή ζήτησε από την EFSA να αναθεωρήσει το έγγραφο καθοδήγησης του 2013, προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι επιστημονικές εξελίξεις από το 2013 και μετά.
13.
Στις 27 Ιανουαρίου 2020 η Pollinis France υπέβαλε στην Επιτροπή αίτηση παροχής πρόσβασης σε ορισμένα έγγραφα σχετικά με το έγγραφο καθοδήγησης του 2013, βάσει του κανονισμού 1049/2001 και του κανονισμού (ΕΚ) 1367/2006 (
9
). Με την απόφαση C(2020) 4231 final της Επιτροπής, της 19ης Ιουνίου 2020 (στο εξής: πρώτη προσβαλλόμενη απόφαση), η Επιτροπή παρέσχε στην προσφεύγουσα μερική πρόσβαση σε ένα έγγραφο, πλην όμως αρνήθηκε την πρόσβαση σε όλα τα υπόλοιπα έγγραφα που μνημονεύονταν στην εν λόγω αίτηση, επικαλούμενη την εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001.
14.
Στις 8 Απριλίου 2020 η Pollinis France υπέβαλε δεύτερη αίτηση παροχής πρόσβασης σε ορισμένα έγγραφα σχετικά με το ως άνω έγγραφο καθοδήγησης. Με την απόφαση C(2020) 5120 final της Επιτροπής, της 21ης Ιουλίου 2020 (στο εξής: δεύτερη προσβαλλόμενη απόφαση), η Επιτροπή παρέσχε στην προσφεύγουσα μερική πρόσβαση σε τέσσερα έγγραφα, πλην όμως αρνήθηκε την πρόσβαση σε όλα τα υπόλοιπα έγγραφα που μνημονεύονταν στην εν λόγω αίτηση, επικαλούμενη την ίδια εξαίρεση που προβλέπεται στον κανονισμό 1049/2001.
15.
Στις εν λόγω προσβαλλόμενες αποφάσεις, η Επιτροπή επισήμανε ότι, εν αναμονή της ολοκλήρωσης της αναθεώρησης του εγγράφου καθοδήγησης του 2013 από την EFSA, η εξέτασή του στο πλαίσιο της SCoPAFF «είχε ανασταλεί». Διευκρίνισε, επίσης, ότι το σχέδιο για την έκδοση του εγγράφου καθοδήγησης του 2013 θα συνεχιζόταν μόνον αφότου η EFSA είχε ολοκληρώσει την αναθεώρησή του.
IV. Η ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου διαδικασία και η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση
16.
Η Pollinis France άσκησε ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου προσφυγή βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, ζητώντας την ακύρωση των προσβαλλόμενων αποφάσεων. Με την προσφυγή της, προέβαλε τέσσερις λόγους ακυρώσεως. Με τον πρώτο και τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, προέβαλε παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001. Με τον τρίτο λόγο ακυρώσεως, η Pollinis France προέβαλε παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 1367/2006. Με τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως, προέβαλε εσφαλμένη εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, και του άρθρου 4, παράγραφος 6, του κανονισμού 1049/2001.
17.
Με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, το Γενικό Δικαστήριο δέχθηκε τον πρώτο λόγο ακυρώσεως που είχε προβάλει η Pollinis France, έκρινε δε ότι παρέλκει η εξέταση του δευτέρου και του τρίτου λόγου ακυρώσεως. Επίσης, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε εν συντομία τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως, αλλά τον απέρριψε ως αλυσιτελή. Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο ακύρωσε τις προσβαλλόμενες αποφάσεις και καταδίκασε την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
V. Η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία και τα αιτήματα των διαδίκων
18.
Με την αίτηση αναιρέσεως, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναιρέσει την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση και να καταδικάσει την Pollinis France στα δικαστικά έξοδα.
19.
Η Pollinis France ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την αίτηση αναιρέσεως και να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
20.
Στις 26 Ιουνίου 2023 η Επιτροπή κατέθεσε υπόμνημα απαντήσεως και στις 27 Ιουλίου 2023 η Pollinis France κατέθεσε υπόμνημα ανταπαντήσεως.
VI. Εκτίμηση
21.
Η Επιτροπή προβάλλει δύο λόγους αναιρέσεως, υποστηρίζοντας ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλείονες περιπτώσεις σε πλάνη περί το δίκαιο κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, το οποίο προβλέπει μία από τις εξαιρέσεις στο δικαίωμα πρόσβασης των πολιτών και κατοίκων της Ένωσης στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης (στο εξής: επίμαχη εξαίρεση). Το εν λόγω άρθρο ορίζει ότι, «[π]ροκειμένου περί εγγράφου που συντάχθηκε από ένα θεσμικό όργανο για εσωτερική χρήση […], και το οποίο σχετίζεται με θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει, το εν λόγω θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον».
22.
Με τον πρώτο λόγο, ο οποίος βάλλει κατά των σκέψεων 54 έως 61 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, προβάλλεται πλάνη κατά την ερμηνεία της έννοιας του «θέμα[τος] επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει» θεσμικό όργανο. Με τον δεύτερο λόγο αναιρέσεως, ο οποίος βάλλει κατά των σκέψεων 85 έως 138 της εν λόγω απόφασης, προβάλλεται ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη κατά την εξέταση του ζητήματος κατά πόσον η γνωστοποίηση των εγγράφων που ζητήθηκαν «θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων».
Α.
Επί του πρώτου λόγου αναιρέσεως
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
23.
Με τον πρώτο λόγο αναιρέσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο, ερμηνεύοντας στενά την έννοια του «θέμα[τος] επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει» θεσμικό όργανο, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, περιορίζοντας την εφαρμογή της σε ζητήματα που υποβάλλονται άμεσα προς διαβούλευση και σε καταστάσεις στις οποίες το οικείο θεσμικό όργανο καλείται να εκδώσει αμέσως συγκεκριμένο σχέδιο νομοθετικής πράξης.
24.
Περαιτέρω, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι κακώς έκρινε το Γενικό Δικαστήριο ότι το καθορισμένο περιεχόμενο του εγγράφου καθοδήγησης που αναθεωρείται από την EFSA και ο τύπος τον οποίο θα περιβαλλόταν σε περίπτωση έκδοσής του ήταν σχετικά με την εν λόγω έννοια, πλην όμως δεν έλαβε υπόψη τη σημασία του σκοπού που επιδιώκει το εν λόγω θεσμικό όργανο.
25.
Κατά την Επιτροπή, η έννοια «θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει» θεσμικό όργανο πρέπει να θεωρηθεί ότι αφορά την άσκηση της αρμοδιότητάς του και το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα των ενεργειών του. Ως εκ τούτου, η εν λόγω ερμηνεία περιλαμβάνει τροποποιήσεις στο περιεχόμενο ή τη στρατηγική για την επίτευξη του σκοπού του, περιλαμβανομένων τυχόν μεταβολών κατά τη διαδικασία έκδοσης. Συναφώς, η απόφαση με την οποία ζητείται η αναθεώρηση του εγγράφου καθοδήγησης του 2013 από την EFSA απηχεί τον σκοπό που επιδιώκει η Επιτροπή για την εφαρμογή ενός εγγράφου καθοδήγησης για τις μέλισσες και συνιστά την άσκηση της εξουσίας της στο εν λόγω θέμα.
26.
Επομένως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η ανωτέρω ενέργεια αποτελούσε στάδιο της ίδιας εν εξελίξει διαδικασίας λήψεως αποφάσεως, το οποίο είχε ως σκοπό να καταστήσει οριστικό το κείμενο επί του οποίου η SCoPAFF θα μπορούσε να συμφωνήσει στο πλαίσιο της διαδικασίας επιτροπολογίας για τον σκοπό της έκδοσης του εν λόγω εγγράφου. Τούτο καταδεικνύει ότι υφίστατο «θέμα επί του οποίου δεν [είχε] αποφασίσει» το θεσμικό όργανο κατά τον χρόνο έκδοσης των προσβαλλόμενων αποφάσεων. Συνεπώς, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι κρίσεις του Γενικού Δικαστηρίου είναι νομικώς εσφαλμένες και ενέχουν αντιφάσεις.
27.
Από την πλευρά της, η Pollinis France συντάσσεται με το σκεπτικό και τις κρίσεις του Γενικού Δικαστηρίου. Υποστηρίζει ότι η ερμηνεία της εν λόγω έννοιας από το Γενικό Δικαστήριο, καθώς και η εκτίμησή του περί του όρου «διαδικασία λήψης αποφάσεων», είναι οι προσήκουσες λαμβανομένης υπόψη της υποχρέωσης περιοριστικής ερμηνείας της εξαίρεσης που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001.
2. Ανάλυση
28.
Ο πρώτος λόγος αναιρέσεως αφορά πρωτίστως την εκ μέρους του Γενικού Δικαστηρίου ερμηνεία των φράσεων «θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει [το θεσμικό όργανο]» και «διαδικασία λήψης αποφάσεων».
α) «Θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει θεσμικό όργανο»
29.
Η έννοια του «θέματος» δεν ορίζεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001. Δεν ορίζεται ρητώς ούτε στο άρθρο 3 του εν λόγω κανονισμού, το οποίο περιλαμβάνει τους ορισμούς. Ωστόσο, λαμβανομένης υπόψη της συνήθους σημασίας αυτού του όρου και των αντίστοιχων όρων που μνημονεύονται στις διάφορες γλωσσικές αποδόσεις του εν λόγω κανονισμού (
10
), προκύπτει ότι ο όρος «θέμα» αφορά ζήτημα, ερώτημα ή κατάσταση που εξετάζεται από ένα θεσμικό όργανο της Ένωσης.
30.
Ο όρος «matter» (θέμα) ο οποίος μνημονεύεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 δηλώνει συγκεκριμένη ιδιαιτερότητα η οποία ενδέχεται να μην καθίσταται αμέσως εμφανής κατά την ανάγνωση της αγγλικής απόδοσης του εν λόγω κανονισμού. Συγκεκριμένα, στην εν λόγω γλωσσική απόδοση, ο όρος «matter» (θέμα) χρησιμοποιείται επίσης στο άρθρο 3 του κανονισμού, το οποίο, στο πλαίσιο του κανονισμού, ορίζει ως «document» (έγγραφο) «any content whatever its medium […] concerning a matter relating to the policies, activities and decisions falling within the institution’s sphere of responsibility» (οποιοδήποτε περιεχόμενο ανεξάρτητα από το χρησιμοποιηθέν υπόθεμα […] που αφορά τις πολιτικές, τις δράσεις και τις αποφάσεις αρμοδιότητας του θεσμικού οργάνου) (
11
). Ωστόσο, η μεγάλη πλειονότητα των γλωσσικών αποδόσεων του κανονισμού χρησιμοποιεί δύο διαφορετικούς όρους στα άρθρα 3 και 4 του εν λόγω κανονισμού: ενώ στο πρώτο χρησιμοποιείται ένας όρος με ελαφρώς ευρύτερη σημασία (όπως θέμα, αντικείμενο) (
12
), στο δεύτερο χρησιμοποιείται ένας όρος με στενότερο πεδίο εφαρμογής και πιο ειδική χροιά (
13
).
31.
Ως εκ τούτου, δεν με πείθει ο ισχυρισμός της Επιτροπής, στον οποίο ερείδονται πολλά επιχειρήματά της, ότι ο όρος «θέμα» κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 πρέπει να ερμηνευθεί ευρέως.
32.
Συναφώς, επισημαίνω επίσης ότι, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις 1 έως 4 του κανονισμού 1049/2001, το συγκεκριμένο νομοθέτημα εκφράζει την αρχή της διαφάνειας όσον αφορά το έργο των θεσμικών οργάνων της Ένωσης (
14
) και αποσκοπεί να παράσχει στο κοινό το δικαίωμα της ευρύτερης δυνατής πρόσβασης στα έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή των θεσμικών οργάνων της Ένωσης (
15
). Για τον λόγο αυτόν, οι περιορισμοί που τίθενται στο συγκεκριμένο δικαίωμα πρέπει να τυγχάνουν στενής ερμηνείας και εφαρμογής (
16
). Ως εκ τούτου, όπως επισήμανε, κατ’ ουσίαν, το Γενικό Δικαστήριο στις σκέψεις 35 έως 38 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, οι όροι που χρησιμοποιούνται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 πρέπει να ερμηνεύονται στενά.
33.
Επιπλέον, στην απόφασή του επί της υποθέσεως Saint-Gobain, το Δικαστήριο απέρριψε τον ισχυρισμό της Επιτροπής ότι ο όρος «θέμα» μπορεί να νοηθεί ευρέως ώστε να προσδίδει εμπιστευτικό χαρακτήρα όχι μόνον στα έγγραφα που συντάσσονται στο πλαίσιο της διαδικασίας λήψης αποφάσεων, αλλά και σε εκείνα «που συνδέονται άμεσα με τα ζητήματα τα οποία εξετάζονται στο πλαίσιο της εν λόγω διαδικασίας (
17
)». Επιπλέον, από την εν λόγω απόφαση συνάγεται ότι προκειμένου να αντιληφθούμε ορθώς τη σημασία του όρου «θέμα», αυτός πρέπει να ερμηνεύεται εντός του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται και υπό το πρίσμα του σκοπού που επιδιώκεται με την οικεία διάταξη (
18
).
34.
Σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, προκειμένου να τύχει εφαρμογής η εξαίρεση δεν αρκεί το θέμα να εξετάζεται για οποιονδήποτε λόγο ή σκοπό (
19
). Συγκεκριμένα, η εν λόγω διάταξη παραπέμπει ρητώς σε θέματα τα οποία εξετάζονται στο πλαίσιο σειράς αλληλένδετων ενεργειών (ήτοι της «διαδικασία[ς] λήψης αποφάσεων» του οικείου θεσμικού οργάνου) με σκοπό την οριστική επίλυση του οικείου θέματος (ήτοι την έκδοση «απόφασης»).
35.
Ο άρρηκτος δεσμός μεταξύ των όρων «θέμα», «διαδικασία λήψης αποφάσεων» και «απόφαση» είναι όλως ιδιαιτέρως σημαντικός κατά τον προσδιορισμό του πεδίου εφαρμογής της επίμαχης εξαίρεσης. Συγκεκριμένα, αντικατοπτρίζει τον πρωταρχικό στόχο αυτής της εξαίρεσης: τη διαφύλαξη της αποτελεσματικότητας της διαδικασίας λήψης αποφάσεων των θεσμικών οργάνων και, επομένως, της ικανότητας να επιτελούν τα καθήκοντά τους (
20
).
36.
Για τον λόγο αυτόν, θα εξετάσω στη συνέχεια το σημασιολογικό περιεχόμενο των όρων «διαδικασία λήψης αποφάσεων» και «απόφαση» για τους σκοπούς του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001.
β) «Διαδικασία λήψης αποφάσεων» και «απόφαση»
37.
Κατ’ αρχάς, πρέπει να επισημάνω ότι οι δύο ανωτέρω όροι πρέπει να νοούνται κατά τρόπο γενικό και μη τεχνικό. Η φράση «διαδικασία λήψης αποφάσεων» του θεσμικού οργάνου περιλαμβάνει όλες τις τυπικές και άτυπες διαδικασίες μέσω των οποίων ένα θεσμικό όργανο καταλήγει σε απόφαση σχετικά με συγκεκριμένο θέμα. Ομοίως, η «απόφαση», κατά το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, δεν περιορίζεται στις «αποφάσεις» κατά την έννοια του άρθρου 288 ΣΛΕΕ, αλλά περιλαμβάνει κάθε απόφαση για τη λήψη συγκεκριμένου μέτρου.
38.
Εντούτοις, οι εν λόγω όροι εξακολουθούν να μην μπορούν να τύχουν υπέρμετρα ευρείας ερμηνείας, όπως προτείνει η Επιτροπή.
39.
Συναφώς, υπενθυμίζω ότι η κατάσταση συγκεκριμένης διαδικασίας λήψης αποφάσεων (είτε εν εξελίξει είτε περατωθείσας) φαίνεται να συνδέεται λογικά με το ζήτημα αν οι σχετικές δραστηριότητες είναι ακόμη εν εξελίξει ή αν το θεσμικό όργανο της Ένωσης έχει λάβει συγκεκριμένη απόφαση επί συγκεκριμένου «θέματος». Στο πλαίσιο αυτό, προκύπτει ότι δύο ζητήματα είναι άμεσα κρίσιμα. Πρώτον, ποια στοιχεία εμπίπτουν ευλόγως σε μια «διαδικασία λήψης αποφάσεων»; Δεύτερον, ποια στοιχεία αποτελούν κατάσταση κατά την οποία έχει ή δεν έχει ληφθεί «απόφαση», καθορίζοντας, επομένως, εάν έχει περατωθεί η διαδικασία λήψης αποφάσεων;
40.
Όσον αφορά το πρώτο ζήτημα, τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης έχουν επισημάνει ότι το προπαρασκευαστικό έργο –ανεξάρτητα από τον προκαταρκτικό χαρακτήρα των στοιχείων που μνημονεύονται στα θεσμικά έγγραφα ή τον προκαταρκτικό χαρακτήρα των συζητήσεων που αποσκοπούν στην επίτευξη συναίνεσης– μπορεί να ενταχθεί σε συγκεκριμένη διαδικασία λήψης αποφάσεων (
21
). Τούτο οφείλεται στο ότι το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 δεν διακρίνει αναλόγως του σταδίου προόδου της οικείας δραστηριότητας (
22
).
41.
Τούτου λεχθέντος, τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης έχουν επίσης επισημάνει ότι ο όρος «διαδικασία λήψης αποφάσεων» δεν πρέπει να ερμηνεύεται κατά τρόπο τόσο ευρύ ώστε να εμπερικλείει το σύνολο της διοικητικής διαδικασίας ή κάθε έγγραφο που σχετίζεται με συγκεκριμένο «θέμα». Αντιθέτως, έχουν κρίνει ότι η διαδικασία λήψης αποφάσεων πρέπει να νοείται ως αφορώσα τη «λήψη αποφάσεως» (
23
), στο πλαίσιο της οποία το οικείο θεσμικό όργανο διαθέτει περιθώριο ελιγμών προκειμένου, μεταξύ άλλων, να διαβουλευθεί ως προς τις επιλογές στις οποίες θα πρέπει να προβεί και, αναλόγως του είδους διαδικασίας, ως προς τις προτάσεις που ενδεχομένως θα υποβληθούν (
24
).
42.
Κατά συνέπεια, παρότι το στάδιο κατά το οποίο η λήψη αποφάσεων εξελίσσεται στο πλαίσιο της οικείας διαδικασίας δεν φαίνεται να αποτελεί παράγοντα καθοριστικής σημασίας, ο ουσιαστικός χαρακτήρας της λήψης αποφάσεων αυτής καθεαυτήν φαίνεται να αποτελεί τέτοιον παράγοντα. Επομένως, ό,τι σχετίζεται με τη λήψη «απόφασης» δεν εμπίπτει οπωσδήποτε στην έννοια της «διαδικασίας λήψης αποφάσεων». Αυτό που έχει σημασία είναι η ύπαρξη πραγματικής δραστηριότητας «λήψης αποφάσεων» στο πλαίσιο της οποίας καταρτίσθηκαν ή ελήφθησαν τα επίμαχα έγγραφα.
43.
Βεβαίως, το ζήτημα τι στοιχειοθετεί δραστηριότητα λήψης αποφάσεων πρέπει να εκτιμάται κατά περίπτωση υπό το πρίσμα του πλαισίου και των οικείων διαδικαστικών σταδίων. Εν τέλει, δεν είναι δυνατή η καθιέρωση ενός ενιαίου κανόνα που θα ισχύει για όλες τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων κάθε επιπέδου και θα καλύπτει όλες τις παρεμβάσεις ή δραστηριότητες.
44.
Ωστόσο, η ύπαρξη ενός τέτοιου είδους περιθωρίου ελιγμών τονίζει εγγενώς το ότι πρέπει να πραγματοποιηθούν συζητήσεις, εκτιμήσεις ή άλλες δραστηριότητες προκειμένου το οικείο θεσμικό όργανο να έχει τη δυνατότητα να καταλήξει στη λήψη απόφασης (
25
). Χωρίς αυτές τις δραστηριότητες που προσανατολίζονται στο αποτέλεσμα, μια διαδικασία λήψης αποφάσεων δυσχερώς μπορεί να χαρακτηρισθεί ως έχουσα ακριβώς αυτήν την ιδιότητα, με οποιονδήποτε τρόπο ή μορφή.
45.
Παράλληλα, μια τέτοια δραστηριότητα λήψης αποφάσεων προϋποθέτει την ύπαρξη συγκεκριμένου θέματος με κάποιας μορφής προσδιορίσιμο περιεχόμενο και ένδειξη των μεθόδων που καθιστούν δυνατή τη λήψη της σχετικής απόφασης. Διαφορετικά, σε ποια βάση θεωρείται ότι υπήρξε «λήψη αποφάσεων» και σε σχέση με ποιο ακριβώς θέμα υποτίθεται ότι πρέπει να ληφθεί «απόφαση»; Θα ήταν σαν να προσπαθούμε να λύσουμε ένα πρόβλημα χωρίς πρώτα να γνωρίζουμε ποιο είναι το πρόβλημα αυτό.
46.
Συνεπώς, φρονώ ότι προκειμένου να προσδιοριστεί η πραγματική λήψη αποφάσεων, οι σχετικές δραστηριότητες πρέπει να αφορούν συγκεκριμένο θέμα και να καταδεικνύουν προσπάθεια που καταβλήθηκε για την επίτευξη του σκοπού της σχετικής διαδικασίας.
47.
Ασφαλώς, τούτο δεν προϋποθέτει ότι το περιεχόμενο του οικείου θέματος ή η μέθοδος και το χρονοδιάγραμμα για την έκδοση της σχετικής απόφασης πρέπει να παραμείνουν αμετάβλητα καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας λήψης αποφάσεων. Όπως μόλις επισήμανα, το οικείο θεσμικό όργανο πρέπει να έχει περιθώριο ελιγμών στο πλαίσιο μιας διαδικασίας λήψης αποφάσεων, προκειμένου να τροποποιεί το ουσιαστικό περιεχόμενο του μέτρου που είχε αρχικώς σχεδιασθεί, να τροποποιήσει τη διαδικασία ή το χρονοδιάγραμμα για την έκδοσή του ή να λάβει άλλα μέτρα που θεωρεί αναγκαία, με δική του πρωτοβουλία ή ως απάντηση στα μέτρα των λοιπών θεσμικών οργάνων και των φορέων που μετέχουν στη διαδικασία. Συγκεκριμένα, η ευελιξία αυτή είναι συχνά ζωτικής σημασίας για την επίτευξη συναίνεσης, ιδίως όταν παρεμβαίνουν επιτροπές επιτροπολογίας, είναι δε αναγκαία προκειμένου η διαδικασία να φθάσει στο στάδιο κατά το οποίο είναι δυνατή η λήψη τελικής απόφασης.
48.
Ωστόσο, το περιθώριο ελιγμών του θεσμικού οργάνου δεν πρέπει να μεταβάλλει ουσιωδώς τον χαρακτήρα του επίμαχου θέματος. Συγκεκριμένα, το αρχικό θέμα, ακόμη και εάν συζητηθεί και αναθεωρηθεί σε διάφορα στάδια κατά τη διάρκεια συγκεκριμένης διαδικασίας, θα πρέπει να διαθέτει, εξαρχής και καθ’ όλη τη διάρκειά της, ένα βασικό στοιχείο που αποτελεί βάση για τη λήψη αποφάσεων. Με άλλα λόγια, πρέπει να υφίσταται εύλογη σχέση εγγύτητας –όχι μόνο όσον αφορά το περιεχόμενο, αλλά ενδεχομένως και όσον αφορά τη μέθοδο έκδοσης της πράξης και τον σκοπό που επιδιώκεται– μεταξύ του θέματος, όπως προβλέφθηκε αρχικώς, και του θέματος που εξετάζεται στη συνέχεια από τα θεσμικά και άλλα όργανα της Ένωσης που μετέχουν στη διαδικασία.
49.
Συναφώς, μπορεί να γίνει δεκτό ότι τυχόν κινήσεις που συνιστούν σημαντική απόκλιση από το αρχικό θέμα σηματοδοτούν την περάτωση μιας διαδικασίας λήψης αποφάσεων και την έναρξη νέας.
50.
Τούτο οδηγεί στο δεύτερο, αλληλένδετο ζήτημα: πότε περατώνεται μια διαδικασία λήψης αποφάσεων, ως αποτέλεσμα της λήψης απόφασης επί του οικείου θέματος;
51.
Πλείονες αποφάσεις των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης είναι κρίσιμες για να δοθεί απάντηση στο ανωτέρω ζήτημα. Πρώτον, οι αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου στις υποθέσεις Toland κατά Κοινοβουλίου (
26
) και PAN Europe κατά Επιτροπής (
27
) καθιστούν σαφές ότι «απόφαση» δεν λαμβάνεται έως ότου εξεταστεί οριστικώς το συγκεκριμένο θέμα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων –συχνά με τη μορφή πράξης ή μέτρου– και όχι κατά το χρονικό διάστημα στο οποίο εξακολουθεί να αποτελεί αντικείμενο συζητήσεων, αξιολογήσεων, αναθεωρήσεων ή άλλων μορφών δραστηριότητας που αποτελούν συστατικά μέρη της διαδικασίας.
52.
Περαιτέρω, οι διαδικασίες λήψης αποφάσεων που υφίστανται σε συγκεκριμένα διαδικαστικά πλαίσια παρέχουν επιπλέον ενδείξεις για τον προσδιορισμό του σταδίου κατά το οποίο έχει ληφθεί «απόφαση» και η σχετική διαδικασία θεωρείται περατωθείσα. Αξιοσημείωτο παράδειγμα αποτελεί η διαδικασία λήψης αποφάσεων της Επιτροπής στο πλαίσιο πρότασης νομοθετικής πρωτοβουλίας.
53.
Η Επιτροπή έχει εξουσία νομοθετικής πρωτοβουλίας, όπερ σημαίνει ότι αποφασίζει εάν θα υποβάλει νομοθετική πρόταση, εξαιρουμένων των περιπτώσεων στις οποίες υποχρεούται να υποβάλει πρόταση δυνάμει του δικαίου της Ένωσης. Συναφώς, η Επιτροπή πρέπει να προβεί σε σειρά ενεργειών κατά την κατάρτιση της νομοθετικής πρότασης.
54.
Στο ως άνω πλαίσιο, το Δικαστήριο έχει επισημάνει ότι δραστηριότητες όπως η κατάρτιση εκθέσεων εκτίμησης επιπτώσεων αποτελούν μέρος της διαδικασίας λήψης αποφάσεων της Επιτροπής, η οποία διεξάγεται πριν από τη νομοθετική διαδικασία εν στενή εννοία (
28
). Πράγματι, τέτοιου είδους ενέργειες οι οποίες αποσκοπούν στην επίτευξη συναίνεσης προκειμένου να οριστικοποιηθεί η επίσημη πρόταση συνιστούν ακριβώς στοιχείο της «λήψης αποφάσεων» της εν λόγω διαδικασίας. Όταν εγκριθεί η πρόταση, η Επιτροπή μπορεί να αποφασίσει να την υποβάλει στον νομοθέτη της Ένωσης, θέτοντας, επομένως, ένα τέλος στο στάδιο πρωτοβουλίας και εκκινώντας το νομοθετικό στάδιο. Σε αυτό ακριβώς το στάδιο, συνεπώς, «η απόφαση» μπορεί να θεωρηθεί ληφθείσα, στοιχείο που περατώνει πράγματι τη διαδικασία λήψης αποφάσεων σχετικά με συγκεκριμένη νομοθετική πρωτοβουλία (
29
).
55.
Ομοίως, το Δικαστήριο έχει επισημάνει ότι η απόφαση της Επιτροπής να αποσύρει υπό εξέταση νομοθετική πρωτοβουλία περατώνει οριστικά τη σχεδιαζόμενη νομοθετική δράση, η οποία μπορεί να συνεχιστεί μόνο εάν η Επιτροπή αποσύρει την απόφαση αυτή. Συνεπώς, η απόφαση περί μη υποβολής πρότασης αποτελεί σαφώς κρίσιμο σημείο –συνεπάγεται τη λήψη αρνητικής απόφασης, η οποία, ως εκ τούτου, περατώνει και αυτήν τη διαδικασία λήψης αποφάσεων (
30
).
56.
Συναφώς, η μετάβαση από τη λήψη αποφάσεων στην έκδοση αποφάσεων οριοθετείται από το χρονικό σημείο κατά το οποίο η Επιτροπή λαμβάνει την απόφαση να υποβάλει τη νομοθετική πρότασή της στον νομοθέτη της Ένωσης ή αποφασίζει να αποσύρει εξ ολοκλήρου μια νομοθετική πρόταση (
31
).
57.
Φρονώ ότι οι ανωτέρω εκτιμήσεις έχουν ιδιαίτερη σημασία στο πλαίσιο της εκ μέρους της Επιτροπής άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων της, σε σχέση με τις οποίες οι σχετικοί διαδικαστικοί κανόνες απαιτούν εν γένει από την Επιτροπή να προβαίνει σε διαβουλεύσεις με επιτροπή επιτροπολογίας. Οι εν λόγω ενέργειες μπορεί συχνά να συνεπάγονται την αναθεώρηση σχεδίων νομοθετικών κειμένων προς τον σκοπό εξασφάλισης θετικής γνώμης από την εν λόγω επιτροπή. Στην περίπτωση αυτή, οι συγκεκριμένες ακριβώς κινήσεις έχουν ως σκοπό την επιτυχή λήψη ενός μέτρου και συνιστούν στοιχείο «λήψης αποφάσεων» της σχετικής διαδικασίας.
58.
Ως εκ τούτου, μπορεί ευλόγως να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η διαδικασία λήψης αποφάσεων της Επιτροπής περατώνεται όταν η Επιτροπή αποφανθεί οριστικώς, κατά τον ένα ή τον άλλο τρόπο, επί του συγκεκριμένου θέματος, λαμβάνοντας το προβλεπόμενο μέτρο (όπως προτάθηκε αρχικώς ή όπως τροποποιήθηκε ακολούθως) ή αποσύροντάς το. Μόλις πραγματοποιηθεί οριστική επιλογή όσον αφορά συγκεκριμένο θέμα, το γεγονός ότι παρόμοιες διοικητικές διαδικασίες μπορεί να κινηθούν στο μέλλον, στο πλαίσιο των οποίων τα επίμαχα έγγραφα μπορεί να χρησιμοποιηθούν εκ νέου, δεν αποκλείει την περάτωση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων σε σχέση με τα εν λόγω έγγραφα (
32
).
59.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, θα εξετάσω εν συνεχεία τα επιχειρήματα που προέβαλε η Επιτροπή για να διαπιστωθεί αν το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο.
γ) Η εκ μέρους του Γενικού Δικαστηρίου εκτίμηση στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση
60.
Η εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου σχετικά με το αν είχε περατωθεί η επίμαχη διαδικασία λήψης αποφάσεων επικεντρώθηκε στο κατά πόσον βρισκόταν εν εξελίξει οποιαδήποτε δραστηριότητα λήψης αποφάσεων σε σχέση με την έκδοση του εγγράφου καθοδήγησης του 2013 ή κατά πόσον είχε ληφθεί απόφαση για την έκδοση (ή μη) του εγγράφου κατά τον χρόνο έκδοσης των προσβαλλόμενων αποφάσεων.
61.
Δίδοντας ιδιαίτερη προσοχή στις διασκέψεις σχετικά με το έγγραφο καθοδήγησης του 2013 στο πλαίσιο της SCoPAFF και στη συνακόλουθη προσπάθεια της Επιτροπής να εφαρμόσει ορισμένα τμήματα του εν λόγω εγγράφου μέσω τροποποιήσεων των ενιαίων αρχών που διατυπώνονται στον κανονισμό 546/2011, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η διαδικασία λήψης αποφάσεων σε σχέση με το έγγραφο καθοδήγησης μπορεί να θεωρηθεί ότι βρισκόταν εν εξελίξει μεταξύ των ετών 2013 και 2019.
62.
Εντούτοις, στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, ιδίως δε στις σκέψεις 53 έως 57 αυτής, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι η αναθεώρηση του εν λόγω εγγράφου από την EFSA δεν αποτελούσε μέρος της ίδιας διαδικασίας λήψης αποφάσεων. Το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι τυχόν εξέταση στο πλαίσιο της SCoPAFF είχε περατωθεί και εστίασε στο γεγονός ότι τόσο το περιεχόμενο του υπό αναθεώρηση εγγράφου όσο και η μέθοδος της ενδεχόμενης έκδοσής του, συμπεριλαμβανομένης της σχετικής διαδικασίας, περιβάλλονταν από ιδιαίτερη αβεβαιότητα. Δεδομένου ότι η αναθεώρηση βρισκόταν σε στάδιο όλως παρασκευαστικό, δεν αποτελούσε πραγματική διαδικασία λήψης αποφάσεων, αλλά μάλλον προετοιμασία διαδικασίας που δεν είχε κινηθεί ακόμη.
63.
Στο ως άνω πλαίσιο, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε όχι μόνον ότι, κατά την κρίση του, η λήψη αποφάσεων σε σχέση με το έγγραφο καθοδήγησης του 2013 είχε ανασταλεί, αλλά, κυρίως, και ότι η Επιτροπή δεν αποσκοπούσε πλέον στην εφαρμογή του εν λόγω εγγράφου καθοδήγησης και είχε λάβει τη σιωπηρή απόφαση να μην το εφαρμόσει όταν ζήτησε από την EFSA την αναθεώρηση του περιεχομένου του. Βάσει αυτού, έκρινε ότι η διαδικασία λήψης αποφάσεων δεν βρισκόταν πλέον εν εξελίξει, επειδή είχε ληφθεί «η απόφαση».
64.
Η Επιτροπή αμφισβητεί την ανωτέρω κρίση. Ωστόσο, φρονώ ότι τα επιχειρήματά της δεν είναι πειστικά.
65.
Πρώτον, για τους λόγους που εκτέθηκαν στο σημείο 32 ανωτέρω, φρονώ ότι η γενικού χαρακτήρα κριτική την οποία διατύπωσε η Επιτροπή περί στενής ερμηνείας, από το Γενικό Δικαστήριο, των όρων που μνημονεύονται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 είναι αβάσιμη. Η προσέγγιση του Γενικού Δικαστηρίου συνάδει, επίσης, με την ευρέως αποδεκτή αρχή ερμηνείας σύμφωνα με την οποία εξαιρέσεις και αποκλίσεις από το γενικό καθεστώς ή τους γενικούς κανόνες νομικής πράξης πρέπει να ερμηνεύονται στενά (
33
).
66.
Δεύτερον, δεν συμφωνώ ότι το Γενικό Δικαστήριο περιόρισε την έννοια του «θέμα[τος] επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει» θεσμικό όργανο σε ζητήματα που υποβάλλονται άμεσα προς διαβούλευση και σε καταστάσεις στις οποίες το οικείο θεσμικό όργανο καλείται να εκδώσει αμέσως συγκεκριμένο σχέδιο νομοθετικής πράξης.
67.
Ουδόλως προκύπτει από τις σκέψεις 54 έως 61 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης ότι, ελλείψει άμεσης διαβούλευσης σε σχέση με συγκεκριμένο σχέδιο μέτρου, αποκλείεται η ύπαρξη πραγματικών δραστηριοτήτων λήψης αποφάσεων. Ειδικότερα, στη σκέψη 56 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο δέχθηκε σαφώς ότι η διαδικασία λήψης αποφάσεων μπορούσε να εξακολουθεί να υφίσταται για μεγάλο χρονικό διάστημα, κατά το οποίο το θεσμικό όργανο ενδέχεται να κινείτο ενεργώς προς τον σκοπό της επίτευξης συναίνεσης, αλλά να απέχει αρκετά από την οριστικοποίηση του περιεχομένου της τελικής πράξης ή μέτρου.
68.
Τα ανωτέρω χωρία της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης απλώς επιβεβαιώνουν την αρχή κατά την οποία η διαδικασία λήψης αποφάσεων απαιτεί την ύπαρξη συγκεκριμένου θέματος σε σχέση με το οποίο θα πραγματοποιηθούν δραστηριότητες λήψης αποφάσεων. Τούτο καταδεικνύεται ιδίως στο το τέλος της σκέψης 56 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης. Στην εν λόγω σκέψη, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι δεδομένης της σημαντικής αβεβαιότητας που περιβάλλει το ενδεχόμενο περιεχόμενο, τη μορφή και το χρονοδιάγραμμα της αναθεωρημένης πράξης, «η διαδικασία λήψεως αποφάσεων της Επιτροπής ήταν άνευ αντικειμένου κατά τον χρόνο εκδόσεως των προσβαλλόμενων αποφάσεων (
34
)».
69.
Τρίτον, δεν συμμερίζομαι την άποψη της Επιτροπής ότι στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση το Γενικό Δικαστήριο συνήγαγε τα συμπεράσματά του σχετικά με τον όρο «θέμα» και τον σχετικό όρο «διαδικασία λήψης αποφάσεων» βασιζόμενο σε εσφαλμένα κριτήρια.
70.
Όπως υπομνήσθηκε στο σημείο 45 ανωτέρω, η ύπαρξη διαδικασίας λήψης αποφάσεων προϋποθέτει ένα ελάχιστο προσδιορίσιμο περιεχόμενο της προς έκδοση απόφασης και τις ενδεχόμενες μεθόδους έκδοσής της. Η έλλειψη ορισμένων βασικών στοιχείων της διαδικασίας λήψης αποφάσεων είναι, κατά τη γνώμη μου, ιδιαίτερα προβληματική στις περιπτώσεις κατά τις οποίες είχαν υποβληθεί πολύ συγκεκριμένα μέτρα προς έκδοση, αλλά παρά την πληθώρα προτάσεων που υποβάλλονταν επί μακρόν, η έκδοσή τους αποσύρθηκε εν τέλει.
71.
Βάσει των προεκτεθέντων, αντιθέτως προς την Επιτροπή, φρονώ ότι το Γενικό Δικαστήριο ορθώς έκρινε κατά νόμον ότι το ενδεχόμενο περιεχόμενο και η μορφή του μέτρου που προτάθηκε ή των μέτρων που προτάθηκαν προς έκδοση αποτελούν κρίσιμα στοιχεία για την απόδειξη της ύπαρξης «θέμα[τος] επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει» το οικείο θεσμικό όργανο στην προκειμένη υπόθεση.
72.
Περαιτέρω, δεν συμφωνώ με την άποψη ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν εκτίμησε τη σημασία του σκοπού που επιδιώκει το εν λόγω θεσμικό όργανο. Η σκέψη 57 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης δεν αποκλείει τον κρίσιμο χαρακτήρα του εν λόγω στοιχείου, αλλά μόνον τον καθοριστικής σημασίας χαρακτήρα του (
35
).
73.
Βεβαίως, ο σκοπός συγκεκριμένης διαδικασίας –ο λόγος ύπαρξής της, κατά κάποιον τρόπο– μπορεί να αποτελέσει αξιόπιστη ένδειξη της κατάστασής της: όταν ο σκοπός επιτευχθεί, η διαδικασία είναι πιθανόν να περατωθεί. Σε αντίθετη περίπτωση, η διαδικασία συνεχίζει να είναι εν εξελίξει. Εντούτοις, αυτή η προσέγγιση κοινής λογικής έχει εύλογα όρια. Πράγματι, δεν λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι διαδικασία λήψης αποφάσεων μπορεί επίσης να περατωθεί ακόμη και αν δεν έχει επιτευχθεί ο σκοπός της, όπως όταν ένα συγκεκριμένο θέμα αποσυρθεί και δεν εξεταστεί περαιτέρω. Όπως αναφέρθηκε στην εισαγωγή, ορισμένα σχέδια αποτυγχάνουν και, επομένως, πρέπει να αντικατασταθούν από νέα ή, κατά περίπτωση, από κανένα σχέδιο.
74.
Τούτο ισχύει, κατά μείζονα λόγο, όσον αφορά θέματα σε σχέση με τα οποία μπορούν, αλλά δεν πρέπει κατ’ ανάγκην, να ληφθούν μέτρα. Στην πραγματικότητα, αυτό ισχύει ιδίως για τα έγγραφα κατευθυντήριων γραμμών σύμφωνα με το άρθρο 77 του κανονισμού 1107/2009. Η διάταξη αυτή ορίζει τα εξής: «[σ]ύμφωνα με τη συμβουλευτική διαδικασία […], η Επιτροπή μπορεί να εγκρίνει ή να τροποποιεί τα τεχνικά έγγραφα και κάθε άλλο έγγραφο κατευθυντήριων γραμμών […], με σκοπό την εφαρμογή του παρόντος κανονισμού. Η Επιτροπή μπορεί να ζητήσει από την [EFSA] να συντάξει αυτά τα κείμενα κατευθυντήριων γραμμών ή να συμβάλει στη σύνταξή τους (
36
)».
75.
Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο όχι μόνον δεν παρέλειψε να εξετάσει τον σκοπό που επιδιώκεται από την Επιτροπή, αλλά συνήγαγε αυτό το συμπέρασμα προβαίνοντας σε διάκριση μεταξύ του γενικού σκοπού του θεσμικού οργάνου να εκδώσει ένα κατευθυντήριο έγγραφο για τις μέλισσες και του ειδικότερου και πιο στοχευμένου σκοπού της έκδοσης ή εφαρμογής (εν όλω ή εν μέρει) του εγγράφου καθοδήγησης του 2013 που δεν είχε υποβληθεί στη SCoPAFF.
76.
Η ανωτέρω προσέγγιση φαίνεται να συνάδει με τον ορισμό του «θέμα[τος]» ο οποίος δόθηκε από το Γενικό Δικαστήριο στην υπό κρίση υπόθεση και τον οποίο θεωρώ, για τους λόγους που εξέθεσα ανωτέρω, εύλογο.
77.
Τέταρτον και τελευταίο, δεν εντοπίζω καμία άλλη πλάνη περί το δίκαιο στην ερμηνεία ή την εφαρμογή της έννοιας του «θέμα[τος] επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει» από το Γενικό Δικαστήριο.
78.
Εκ προοιμίου, πρέπει να επισημάνω ότι θεωρώ το κριτήριο που πρότεινε η Επιτροπή για τον ορισμό της ανωτέρω έννοιας –ήτοι την πραγματική άσκηση της αρμοδιότητας του θεσμικού οργάνου και τον αντίστοιχο σκοπό των ενεργειών του– υπέρμετρα ευρύ και αόριστο.
79.
Ας εξετάσουμε, για παράδειγμα, την υπό κρίση υπόθεση. Εάν η άποψη της Επιτροπής ήταν ορθή, για όσο διάστημα δεν είχε εκδοθεί έγγραφο καθοδήγησης (στην πραγματικότητα, οποιοδήποτε έγγραφο καθοδήγησης) για τις μέλισσες δυνάμει του άρθρου 77 του κανονισμού 1107/2009, η διαδικασία λήψης αποφάσεων θα θεωρείτο ότι ήταν εν εξελίξει. Τούτο θα σήμαινε ότι υπάρχει μόνο μία ενιαία διαδικασία λήψης αποφάσεων, ανεξαρτήτως του χρόνου που έχει παρέλθει, του αριθμού και του χαρακτήρα των διαδικαστικών πράξεων που διενεργήθηκαν κατά τη διάρκειά της, των περιόδων στις οποίες ενδέχεται να μην ασκήθηκε καμία δραστηριότητα και κυρίως ανεξαρτήτως του περιεχομένου αυτού καθεαυτό των δύο εγγράφων.
80.
Λαμβανομένης υπόψη της σημασίας της σχεδιαζόμενης πράξεως θα επιμείνω στην εξέταση του τελευταίου στοιχείου (ήτοι του περιεχομένου του προβλεπόμενου μέτρου). Κατά τη γνώμη μου, είναι αυτονόητο ότι δύο έγγραφα καθοδήγησης επί του ίδιου θέματος μπορεί να είναι πολύ διαφορετικά από άποψη περιεχομένου. Συγκεκριμένα, ένα έγγραφο καθοδήγησης θα πρέπει να αντικατοπτρίζει το πλέον πρόσφατο κανονιστικό πλαίσιο και να βασίζεται στις τελευταίες επιστημονικές και τεχνικές γνώσεις (
37
). Δεδομένης της μακράς διάρκειας της διαδικασίας έως τον χρόνο έκδοσης των προσβαλλόμενων αποφάσεων και του γεγονότος ότι η μέθοδος κατάρτισης του αναθεωρημένου εγγράφου ήταν διαφορετική (
38
), δεν φαίνεται παράλογο να υποθέσουμε ότι το έγγραφο το οποίο ανατέθηκε στην EFSA προς αναθεώρηση το 2019 μπορεί να διαφέρει (ενδεχομένως ουσιωδώς) από εκείνο που η εν λόγω αρχή είχε καταρτίσει το 2013.
81.
Το ανωτέρω στοιχείο θα πρέπει να θεωρηθεί, κατ’ αρχήν, μη κρίσιμο για τους σκοπούς της παρούσας νομικής εκτίμησης;
82.
Φρονώ πως όχι. Η ίδια η Επιτροπή επιβεβαιώνει στο υπόμνημά της απαντήσεως ότι «στο επίκεντρο της συζήτησης βρίσκεται συνήθως το περιεχόμενο μιας πρότασης». Στην πραγματικότητα, φρονώ ότι είναι εξαιρετικά επίπλαστο να θεωρήσουμε ότι διαδικασία λήψης αποφάσεων μπορεί να παραμείνει ίδια παρότι το αντικείμενο, η διαδικασία και το χρονοδιάγραμμά της έχουν τροποποιηθεί ριζικά. Τούτο ισχύει κυρίως όταν, όπως έχω επισημάνει, θεσμικό όργανο αποφασίσει να θέσει μια πρόταση στο αρχείο και να καταρτίσει νέα πρόταση.
83.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, το κύριο ζήτημα που εγείρεται σε αυτό το πλαίσιο είναι το εξής: ποιο ήταν το θέμα (το οποίο πρέπει να γίνει αντιληπτό ως συγκεκριμένο θέμα, ζήτημα ή κατάσταση) που εξεταζόταν από την Επιτροπή και σε σχέση με το οποίο το συγκεκριμένο θεσμικό όργανο προετίθετο να λάβει «απόφαση», περατώνοντας με αυτόν τον τρόπο την πραγματική «διαδικασία λήψης αποφάσεων»;
84.
Το Γενικό Δικαστήριο, λαμβάνοντας υπόψη «τις ιδιαίτερες περιστάσεις των υπό κρίση υποθέσεων» (
39
), αποφάνθηκε ότι αντικείμενο των συζητήσεων και των διαπραγματεύσεων, καθ’ όλη την περίοδο από το 2013 έως το 2019, ήταν η έκδοση ή μερική εφαρμογή του εγγράφου καθοδήγησης του 2013. Συγκεκριμένα, βάσει των στοιχείων που προσκομίστηκαν, ή τουλάχιστον δεν αμφισβητήθηκαν, από την Επιτροπή, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι, κατόπιν ιδιαίτερα μακροχρόνιας διαδικασίας, i) η εξέταση του μέτρου που προτάθηκε για έκδοση στο πλαίσιο της SCoPAFF «περατώθηκε» (οριστικώς)· ii) η μερική εφαρμογή του εν λόγω μέτρου μέσω έκδοσης εναλλακτικού μέτρου επίσης δεν ευδοκίμησε· iii) ένα νέο μέτρο βρισκόταν στο στάδιο προετοιμασίας· και iv) σε αυτό το στάδιο, οποιεσδήποτε σκέψεις σχετικά με το ενδεχόμενο περιεχόμενο, τον χαρακτήρα, τη μορφή έκδοσης και τη διαδικασία που θα μπορούσε να ακολουθηθεί για αυτόν τον σκοπό ήταν «υποθετικ[ές]».
85.
Είμαι πρόθυμος να δεχθώ ότι, όπως τονίζει η Επιτροπή, μια απλή «αναθεώρηση» εγγράφου το οποίο προορίζεται για έκδοση συνιστά, εν γένει, ένα ακόμη στάδιο το οποίο ανήκει στην ίδια διαδικασία λήψης αποφάσεων. Εντούτοις, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο διαδικασία που χαρακτηρίζεται ως «αναθεώρηση» να βαίνει, υπό ορισμένες ασυνήθιστες περιστάσεις, πολύ πέραν μιας απλής προσαρμογής, βελτίωσης ή επικαιροποίησης του αρχικού εγγράφου.
86.
Τούτο συνέβη, κατά το Γενικό Δικαστήριο, εν προκειμένω, λαμβανομένων υπόψη των «ιδιαίτερ[ων] περιστάσ[εων]» που αναφέρονται ανωτέρω. Στο συγκεκριμένο πλαίσιο, φρονώ ότι τα συμπεράσματα του Γενικού Δικαστηρίου σχετικά με την πραγματική έννοια του «θέμα[τος]», της «διαδικασία[ς] λήψης αποφάσεων και της «απόφαση[ς]» στην προκειμένη υπόθεση δεν ενέχουν πλάνη περί το δίκαιο. Ειδικότερα, καθόσον το Γενικό Δικαστήριο i) δεν ερμήνευσε εσφαλμένα τις επίμαχες έννοιες, ii) εξέτασε τα νομικά και πραγματικά περιστατικά τα οποία είναι, κατ’ αρχήν, κρίσιμα για την εκτίμηση και iii) προέβη σε ευλογοφανή συνολική εκτίμηση αυτών των στοιχείων, αμφισβητώ κατά πόσον το Δικαστήριο πρέπει να προβεί εκ νέου σε συνολική εκτίμηση αυτού του ζητήματος στο πλαίσιο της αναιρετικής δίκης.
87.
Κάτι τέτοιο θα μετέβαλλε την αποστολή του Δικαστηρίου, μετατρέποντας τον έλεγχο της ορθής ερμηνείας του δικαίου και του νομικού χαρακτηρισμού των πραγματικών περιστατικών σε μια μορφή επανεξέτασης προσανατολισμένη περισσότερο στα πραγματικά περιστατικά. Για παράδειγμα, το Δικαστήριο θα έπρεπε να εξετάσει, μεταξύ άλλων, τα εξής ζητήματα: απέσυρε οριστικώς η Επιτροπή, εμμέσως πλην σαφώς, την ενδεχόμενη έκδοση του εγγράφου όπως προβλεπόταν αρχικώς; Είναι πιθανόν το αναθεωρημένο έγγραφο να έχει εύλογη σχέση εγγύτητας με το αρχικώς προταθέν προς έκδοση;
88.
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω, συνάγεται ότι ο πρώτος λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
89.
Εάν το Δικαστήριο είναι σύμφωνο με την εκτίμησή μου, τότε παρέλκει η εξέταση του δεύτερου λόγου αναιρέσεως προκειμένου να απορριφθεί η αίτηση αναιρέσεως, δεδομένου ότι ο λόγος αυτός θα προβάλλεται αλυσιτελώς. Συγκεκριμένα, εάν τα επίμαχα έγγραφα δεν αφορούν εν εξελίξει διαδικασία λήψης αποφάσεων, τότε η επίμαχη εξαίρεση ουδόλως δύναται να τύχει εφαρμογής. Ως εκ τούτου, το ζήτημα αν το Γενικό Δικαστήριο ερμήνευσε πεπλανημένα την έννοια της φράσης «θίγει σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων», όπως υποστηρίζει η Επιτροπή με τον δεύτερο λόγο αναιρέσεως, θα είναι άνευ σημασίας και δεν θα μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την αναίρεση της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης. Ωστόσο, για την περίπτωση που το Δικαστήριο δεν συμφωνήσει με την εκτίμησή μου επί του πρώτου λόγου αναιρέσεως, θα εξηγήσω εν συντομία τους λόγους για τους οποίους φρονώ ότι και ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Β.
Επί του δευτέρου λόγου αναιρέσεως
90.
Με τον δεύτερο λόγο αναιρέσεως, η Επιτροπή προβάλλει ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κατά την εκτίμηση του ζητήματος αν η γνωστοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001.
91.
Ο λόγος αυτός αναιρέσεως αποτελείται από δύο σκέλη. Το δεύτερο σκέλος περιλαμβάνει τρεις αιτιάσεις.
1. Επί του πρώτου σκέλους
92.
Με το πρώτο σκέλος του δευτέρου λόγου αναιρέσεως εγείρεται ζήτημα ερμηνείας των προσβαλλόμενων αποφάσεων.
93.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο υποκαθιστώντας με τη δική του ερμηνεία την αιτιολογία του εν λόγω θεσμικού οργάνου στις προσβαλλόμενες αποφάσεις. Υποστηρίζει ότι κακώς αποφάνθηκε το Γενικό Δικαστήριο ότι το θεσμικό όργανο δεν είχε στηριχθεί στον κανονισμό 1049/2001 προκειμένου να αρνηθεί την πρόσβαση στα ζητηθέντα έγγραφα, αλλά μόνο στους πρότυπους διαδικαστικούς κανόνες. Κατά την άποψή της, το συμπέρασμα αυτό ισοδυναμεί με παραμόρφωση των πραγματικών περιστατικών, καθώς τροποποιεί σε μεγάλο βαθμό την επιχειρηματολογία που εκτέθηκε στις προσβαλλόμενες αποφάσεις και έχει ως αποτέλεσμα το σκεπτικό της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως να ενέχει αντιφάσεις.
94.
Όπως και η Pollinis France, φρονώ ότι το επιχείρημα της Επιτροπής μαρτυρά παρανόηση της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης.
95.
Σε πολλές περιπτώσεις, ιδίως, στις σκέψεις 62 και 63 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο κατέστησε σαφές ότι στις προσβαλλόμενες αποφάσεις η Επιτροπή στηρίχθηκε στην εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001. Με τη σειρά τους, οι σκέψεις 85 έως 90 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης αφορούν τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή στηρίχθηκε στην ανάγκη διαφύλαξης του εμπιστευτικού χαρακτήρα των επιμέρους θέσεων των κρατών μελών, μνημονεύοντας τις διατάξεις των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων, χωρίς ωστόσο να προσδιορίσει σαφή σχέση μεταξύ αυτών των διατάξεων και εκείνων που προβλέπονται στον κανονισμό 1049/2001.
96.
Βάσει των ανωτέρω, η σκέψη 90 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, στην οποία, μεταξύ άλλων, αναφέρεται ότι «η Επιτροπή δεν βασίστηκε στις διατάξεις του κανονισμού 1049/2001», πρέπει να θεωρηθεί ότι αφορά τις προηγούμενες σκέψεις στις οποίες το Γενικό Δικαστήριο διευκρίνισε την αιτιολογία που εξέθεσε η Επιτροπή στις προσβαλλόμενες αποφάσεις. Η εν λόγω σκέψη δεν πρέπει να ερμηνευθεί εσφαλμένα ως κρίνουσα ότι η Επιτροπή ουδόλως στηρίχθηκε στον κανονισμό 1049/2001.
97.
Στην πραγματικότητα, στη σκέψη 107 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο ολοκλήρωσε την εκτίμησή του σχετικά με το κατά πόσον οι πρότυποι διαδικαστικοί κανόνες επιτρέπουν την άρνηση πρόσβασης σε έγγραφα στα οποία εκτίθενται οι επιμέρους θέσεις των κρατών μελών σύμφωνα με τον κανονισμό 1049/2001. Το εν λόγω συμπέρασμα δεν βασίζεται σε παράλειψη της Επιτροπής να στηριχθεί στις διατάξεις του εν λόγω κανονισμού. Αντιθέτως, βασίζεται στον συνδυασμό των δύο συνόλων κανόνων.
98.
Συνεπώς, δεν φρονώ ότι επήλθε υποκατάσταση της αιτιολογίας ούτε εντοπίζω συναφώς αντιφάσεις. Επομένως, το πρώτο σκέλος του δευτέρου λόγου αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμο.
2. Δεύτερο σκέλος, πρώτη αιτίαση
99.
Στην αίτηση αναιρέσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο έκρινε εσφαλμένα, στις σκέψεις 91 και 92 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι οι πρότυποι διαδικαστικοί κανόνες δεν έχουν εφαρμογή στην περίπτωση της SCoPAFF, επειδή αυτή δεν είχε τυπικώς εκδώσει τον εσωτερικό της κανονισμό.
100.
Κατά τη γνώμη μου, το επιχείρημα αυτό είναι αλυσιτελές. Ουδεμία σημασία έχει εάν είναι εφαρμοστέοι οι πρότυποι διαδικαστικοί κανόνες στη διαδικασία που διεξήχθη στο πλαίσιο της SCoPAFF.
101.
Όπως ορθώς έκρινε το Γενικό Δικαστήριο –συμμεριζόμενο ανάλογες εκτιμήσεις που αναπτύχθηκαν από τον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή στην απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 2019 σε απάντησή του στην καταγγελία που υποβλήθηκε από την Pollinis France (
40
)– οι πρότυποι διαδικαστικοί κανόνες δεν μπορούν να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι παρέχουν προστασία στα έγγραφα πέραν των προβλεπόμενων στον κανονισμό 1049/2001 (
41
).
3. Δεύτερο σκέλος, δεύτερη αιτίαση
102.
Πρώτον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο, καθόσον έκρινε ότι οι κανόνες επιτροπολογίας βάσει του κανονισμού 1049/2001 δεν είναι κρίσιμοι. Υποστηρίζει ότι οι κανόνες επιτροπολογίας είναι κρίσιμοι κατά την εκτίμηση του κινδύνου που ενδέχεται να ενέχει η γνωστοποίηση εγγράφου για τους σκοπούς του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001. Για τον λόγο αυτόν, το Γενικό Δικαστήριο δεν μπορούσε να αποκλίνει από την υφιστάμενη νομολογία η οποία επισημαίνει την εφαρμογή του συγκεκριμένου νομικού πλαισίου ούτε να παραβλέψει το γεγονός ότι οι κανόνες που αφορούν τον εμπιστευτικό χαρακτήρα στους πρότυπους διαδικαστικούς κανόνες απηχούν τη σημασία που αποδίδεται στον εμπιστευτικό χαρακτήρα των πληροφοριών στο πλαίσιο επιτροπών όπως η SCoPAFF (
42
).
103.
Δεύτερον, η Επιτροπή διατείνεται ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο, επειδή ερμήνευσε πεπλανημένα τους κανόνες επιτροπολογίας στους οποίους στηρίχθηκε η Επιτροπή στις προσβαλλόμενες αποφάσεις. Ειδικότερα, ισχυρίζεται ότι το Γενικό Δικαστήριο, κατά την εκ μέρους του εκτίμηση στις σκέψεις 101 έως 107 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, παρέβλεψε ότι οι επιμέρους θέσεις των κρατών μελών στις διαδικασίες επιτροπολογίας και οι πληροφορίες που ανταλλάσσονται στο πλαίσιο των επιτροπών πρέπει να θεωρούνται ευαίσθητου χαρακτήρα σύμφωνα με τους συγκεκριμένους κανόνες. Συναφώς, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η σημασία του εμπιστευτικού χαρακτήρα που προβλέπεται στους κανόνες αυτούς δεν θα πρέπει να περιορίζεται από στενή ερμηνεία του όρου «εργασίες της επιτροπής» του άρθρου 10, παράγραφος 2, και του άρθρου 13, παράγραφος 2, των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων. Το άρθρο 13, παράγραφος 3, των εν λόγω κανόνων επιβεβαιώνει αυτήν τη θέση –όπως υποστηρίζει η Επιτροπή– καθώς προβλέπει ότι τα έγγραφα που υποβάλλονται στα μέλη συγκεκριμένης επιτροπής καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας έχουν εμπιστευτικό χαρακτήρα.
104.
Τρίτον, η Επιτροπή διατείνεται ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο καθόσον ερμήνευσε πεπλανημένα τη βάση της αιτιολογίας που παρέθεσε η Επιτροπή στις προσβαλλόμενες αποφάσεις σχετικά με την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας που προβλέπεται στο άρθρο 4 ΣΕΕ.
105.
Η Pollinis France αμφισβητεί το βάσιμο του συνόλου των ανωτέρω ισχυρισμών.
106.
Τα επιχειρήματα της Επιτροπής δεν με πείθουν.
107.
Πρώτον, το Γενικό Δικαστήριο δεν παρέβλεψε την κρισιμότητα των κανόνων επιτροπολογίας για τους σκοπούς του κανονισμού 1049/2001. Στην πραγματικότητα, στις σκέψεις 100 έως 105 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, εξέτασε ρητώς τους πρότυπους διαδικαστικούς κανόνες που επικαλέστηκε η Επιτροπή στις προσβαλλόμενες αποφάσεις για να διαπιστώσει τον χαρακτήρα τους και την επιρροή τους στο ζήτημα της πρόσβασης στα έγγραφα δυνάμει του κανονισμού. Βάσει αυτού, διαπίστωσε ότι οι εν λόγω διατάξεις δεν αφορούν την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα των επιτροπών και δεν επιβάλλουν αυτές καθεαυτές να μην επιτρέπεται η εν λόγω πρόσβαση βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001. Συνεπώς, δεν παρέλειψε να λάβει υπόψη το νομικό πλαίσιο που διέπει τις διαδικασίες επιτροπολογίας ούτε να αιτιολογήσει την απόφασή του.
108.
Δεύτερον, το Γενικό Δικαστήριο δεν ερμήνευσε πεπλανημένα τους πρότυπους διαδικαστικούς κανόνες στους οποίους στηρίχθηκε η Επιτροπή στις προσβαλλόμενες αποφάσεις. Συγκεκριμένα, τα επιχειρήματα της Επιτροπής φαίνεται να υπονοούν ότι συγκεκριμένα έγγραφα, όπως εκείνα που σχετίζονται με τις επιμέρους θέσεις των κρατών μελών κατά τις εργασίες των επιτροπών, κατά το άρθρο 10, παράγραφος 2, των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων, θα πρέπει, κατ’ ουσίαν, να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής γενικού τεκμηρίου περί μη γνωστοποιήσεως λαμβανομένου υπόψη του εμπιστευτικού χαρακτήρα που μνημονεύεται στις εν λόγω διατάξεις.
109.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι όταν θεσμικό όργανο της Ένωσης αποφασίζει να απορρίψει την πρόσβαση σε έγγραφο βάσει μίας από τις εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001 –όπως προκύπτει εν προκειμένω– οφείλει να παράσχει εξηγήσεις σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο η πρόσβαση στο έγγραφο αυτό μπορεί να θίξει συγκεκριμένα και ουσιαστικά το συμφέρον που προστατεύεται με την εν λόγω εξαίρεση. Επιπλέον, ο κίνδυνος προσβολής του συμφέροντος αυτού πρέπει να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός (
43
). Ωστόσο, σε ορισμένες περιπτώσεις, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης έχουν τη δυνατότητα να στηρίζονται σε γενικό τεκμήριο περί μη γνωστοποιήσεως προκειμένου να αρνούνται την παροχή της εν λόγω πρόσβασης (
44
).
110.
Εντούτοις, η αναγνώριση γενικού τεκμηρίου για μια κατηγορία εγγράφων προϋποθέτει ότι έχει προηγουμένως αποδειχθεί ότι η γνωστοποίηση του είδους εγγράφων που εμπίπτουν στην κατηγορία αυτή ενδέχεται, κατά τρόπο ευλόγως προβλέψιμο, να θίξει πράγματι το προστατευόμενο με την επίμαχη εξαίρεση συμφέρον. Εξάλλου, τα γενικά τεκμήρια, καθόσον συνιστούν εξαίρεση από την υποχρέωση συγκεκριμένης και εξατομικευμένης εξέτασης, από το οικείο θεσμικό όργανο της Ένωσης, κάθε εγγράφου το οποίο αφορά η αίτηση πρόσβασης και, περαιτέρω, από την αρχή της ευρύτερης δυνατής πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα που κατέχουν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, πρέπει να τυγχάνουν στενής ερμηνείας και εφαρμογής (
45
).
111.
Ως εκ τούτου, οι επιμέρους θέσεις των κρατών μελών στις διαδικασίες επιτροπολογίας δεν εμπίπτουν στις κατηγορίες εγγράφων που εμπίπτουν στα γενικά τεκμήρια εμπιστευτικού χαρακτήρα. Στην πραγματικότητα, όπως επισήμανε το Γενικό Δικαστήριο στις σκέψεις 104 και 105 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το άρθρο 13 των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων, ως σύνολο, προβλέπει ότι οι αιτήσεις για πρόσβαση στα έγγραφα της επιτροπής διεκπεραιώνονται σύμφωνα με τον κανονισμό 1049/2001 και ότι ο χαρακτήρας των εργασιών ή των εγγράφων της επιτροπής, που υποβάλλονται, μεταξύ άλλων, σε μέλη της επιτροπής, παραμένει εμπιστευτικός, εκτός αν έχει παραχωρηθεί πρόσβαση σε αυτά τα έγγραφα από την Επιτροπή. Σε αυτό συνηγορεί, εξάλλου, το γράμμα του άρθρου 9 του κανονισμού 182/2011 το οποίο, μετά τον καθορισμό των αρχών σύμφωνα με τις οποίες οι επιτροπές εκδίδουν τους εσωτερικούς κανονισμούς τους, προσθέτει ότι «[ο]ι αρχές και προϋποθέσεις για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα […] που ισχύουν για την Επιτροπή ισχύουν και για τις επιτροπές».
112.
Επομένως, φρονώ ότι το Γενικό Δικαστήριο ορθώς έκρινε ότι οι πρότυποι διαδικαστικοί κανόνες στους οποίους στηρίχθηκε η Επιτροπή στις προσβαλλόμενες αποφάσεις τις δεν απέκλειαν τα ζητηθέντα έγγραφα από το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1049/2001. Για τον λόγο αυτόν, ζητήθηκε από το συγκεκριμένο θεσμικό όργανο να εξηγήσει με ποιον τρόπο η γνωστοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων θα έθιγε το συμφέρον που προστατεύεται από την εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού αυτού. Η συγκεκριμένη διαπίστωση δεν θα μεταβαλλόταν ακόμη και αν ο όρος «εργασία της επιτροπής» του άρθρου 13, παράγραφος 2, των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων ερμηνευόταν ευρέως, ώστε να περιλαμβάνει τα λοιπά στάδια διαδικασίας επιτροπολογίας εκτός του τελικού σταδίου διαβουλεύσεων.
113.
Τρίτον, από τις σκέψεις 111 έως 113 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης προκύπτει ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν παρέβλεψε το γεγονός ότι η μνεία, στις προσβαλλόμενες αποφάσεις, της συνεργασίας και της αμοιβαίας εμπιστοσύνης αφορούσε τα κράτη μέλη και την Επιτροπή. Στην πραγματικότητα, εξέτασε ρητώς το εν λόγω στοιχείο κατά την εκ μέρους του εκτίμηση. Εν πάση περιπτώσει, οι παρατηρήσεις που εκτίθενται σε αυτές τις σκέψεις βασίζονται στην παράλειψη της Επιτροπής να παράσχει εξηγήσεις ικανές να καταδείξουν τον τρόπο με τον οποίο οι αρχές αυτές θα θίγονταν από τη γνωστοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων. Τα συμπεράσματα του Γενικού Δικαστηρίου δεν στηρίχθηκαν σε πεπλανημένη ερμηνεία της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας (
46
).
114.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, η δεύτερη αιτίαση του δευτέρου σκέλους πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμη.
4. Δεύτερο σκέλος, τρίτη αιτίαση
115.
Η Επιτροπή υποστηρίζει επίσης ότι το Γενικό Δικαστήριο, κατά την εκτίμησή του, εξέτασε μεμονωμένα τους διάφορους λόγους στους οποίους είχε στηριχθεί το εν λόγω θεσμικό όργανο στις προσβαλλόμενες αποφάσεις. Κατά την Επιτροπή, η διάκριση αυτή είναι επίπλαστη, είχε δε ως αποτέλεσμα την παραμόρφωση των επιχειρημάτων της Επιτροπής. Ειδικότερα, ο διαχωρισμός της εκτίμησης σε τρία διακριτά μέρη σήμαινε ότι δεν ελήφθησαν δεόντως υπόψη αλληλένδετα μεταξύ τους επιχειρήματα προς στήριξη των ισχυρισμών της Επιτροπής όσον αφορά τους κινδύνους της γνωστοποίησης.
116.
Επίσης, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο προέβη σε εσφαλμένη διάκριση μεταξύ των εξωτερικών πιέσεων που ασκούνταν στην Επιτροπή και εκείνων που ασκούνταν στα κράτη μέλη. Κατά την Επιτροπή, αυτή η διάκριση είναι εσφαλμένη, καθόσον δεν λαμβάνεται υπόψη ότι και οι δύο συμμετέχουν σε μία ενιαία διαδικασία λήψης αποφάσεων εντός του πλαισίου των διαδικασιών επιτροπολογίας. Ομοίως, το Γενικό Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη το γεγονός ότι ο όρος «μόνιμες επιτροπές» στις προσβαλλόμενες αποφάσεις περιλάμβανε τη SCoPAFF. Επομένως, κακώς έκρινε, κατά την Επιτροπή, ότι η μνεία που γίνεται στις εξωτερικές πιέσεις στις προσβαλλόμενες αποφάσεις δεν αφορούσε τη διαδικασία λήψης αποφάσεων στο πλαίσιο της SCoPAFF.
117.
Τέλος, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο εφάρμοσε, στις σκέψεις 119 και 130 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, εσφαλμένο νομικό κριτήριο σύμφωνα με το οποίο στις προσβαλλόμενες αποφάσεις η Επιτροπή όφειλε να διαπιστώσει, πρώτον, ότι η μη περάτωση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων ήταν αποτέλεσμα εξωτερικών πιέσεων και, δεύτερον, ότι η άρνηση πρόσβασης στα ζητηθέντα έγγραφα θα καθιστούσε δυνατή την επίτευξη του σκοπού της διαδικασίας. Η Επιτροπή διατείνεται ότι σύμφωνα με το εφαρμοστέο κριτήριο οφείλει μόνον να αποδείξει ευλόγως προβλέψιμο κίνδυνο να επηρεαστεί ουσιωδώς η απόφαση που πρόκειται να ληφθεί εξαιτίας των εν λόγω εξωτερικών πιέσεων.
118.
Τα επιχειρήματα της Επιτροπής δεν είναι πειστικά.
119.
Στη σκέψη 63 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι, στις προσβαλλόμενες αποφάσεις, η Επιτροπή στηρίχθηκε, «κατ’ ουσίαν, σε ένα σύνολο τριών συναφών λόγων προκειμένου να αρνηθεί την πρόσβαση στα ζητηθέντα έγγραφα δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 (
47
)». Οι λόγοι αυτοί εκτίθενται κατωτέρω:
«Κατά την Επιτροπή, πρώτον, στις διαδικασίες επιτροπολογίας διαφυλάσσεται ο εμπιστευτικός χαρακτήρας των επιμέρους απόψεων των κρατών μελών. Δεύτερον, η δημοσιοποίηση των απόψεων των κρατών μελών που ανταλλάσσονται σε ένα πλαίσιο εμπιστευτικότητας θα υπονόμευε τη συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών και την αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής. […] Τρίτον, η Επιτροπή ήταν και εξακολουθεί να γίνεται στόχος εξωτερικών πιέσεων από διάφορα ενδιαφερόμενα μέρη με αντικρουόμενα συμφέροντα, με αποτέλεσμα τυχόν δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων να εκθέτει μια μακρά και πολύπλοκη διαδικασία λήψεως αποφάσεων σε πρόσθετες εξωτερικές πιέσεις. Η δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων θα μείωνε το περιθώριο ελιγμών και την ευελιξία των κρατών μελών, τα οποία θα πρέπει να είναι ελεύθερα να διερευνήσουν, χωρίς εξωτερικές πιέσεις, όλες τις επιλογές στο πλαίσιο των μόνιμων επιτροπών.»
120.
Επίσης, στη σκέψη 110 της απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι στο υπόμνημα απαντήσεώς της, η Επιτροπή είχε επισημάνει ότι «τα στοιχεία που μνημονεύονται στις προσβαλλόμενες αποφάσεις δεν πρέπει να εξετάζονται μεμονωμένα αλλά να λαμβάνονται υπόψη συνολικά».
121.
Περαιτέρω, κατά τη γνώμη μου, είναι σαφές ότι, στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, το Γενικό Δικαστήριο δεν εξέτασε τους ανωτέρω λόγους εντελώς μεμονωμένα τον έναν από τον άλλο (
48
). Η χωριστή εξέταση των συναφών λόγων φαίνεται να υπαγορεύεται από μια λογική συστηματικής εξέτασης των επιχειρημάτων της Επιτροπής. Ως εκ τούτου, φρονώ ότι ο ισχυρισμός της Επιτροπής ότι το Γενικό Δικαστήριο παραμόρφωσε τα επιχειρήματά της στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση φαίνεται αβάσιμος.
122.
Στο ανωτέρω πλαίσιο, επισημαίνω επίσης ότι, κατά τη γνώμη μου, η Επιτροπή δεν εξήγησε προσηκόντως με ποιον τρόπο η μέθοδος εξέτασης του Γενικού Δικαστηρίου θα είχε οδηγήσει σε διαφορετικό αποτέλεσμα, εάν αυτό εξέταζε τους τρεις συναφείς λόγους από κοινού. Η ανάλυση του Γενικού Δικαστηρίου επικεντρώνεται, σε κάθε στάδιο, στην εξέταση του ζητήματος αν η Επιτροπή εκπλήρωσε την υποχρέωσή της να καταδείξει επαρκώς –στις προσβαλλόμενες αποφάσεις και υπό το πρίσμα των διευκρινίσεων που παρασχέθηκαν στην πρωτοβάθμια διαδικασία– την ύπαρξη κινδύνου σοβαρής προσβολής της διαδικασίας λήψης αποφάσεων λαμβανομένων υπόψη των συγκεκριμένων λόγων και των συναφών στοιχείων που προσκομίστηκαν (
49
).
123.
Περαιτέρω, ούτε το επιχείρημα ότι στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση παραβλέφθηκαν κρίσιμα στο πλαίσιο αυτό στοιχεία είναι πειστικό.
124.
Πρώτον, το Γενικό Δικαστήριο έχει επανειλημμένως δεχθεί, στη νομολογία του, ότι οι εξωτερικές πιέσεις μπορούν να αποτελούν θεμιτό λόγο για τον περιορισμό της πρόσβασης στα έγγραφα (
50
).
125.
Συμμερίζομαι την εκτίμηση αυτή. Εντούτοις, πρέπει να αποδεικνύεται ότι είναι ευλόγως προβλέψιμος ο κίνδυνος να επηρεαστεί ουσιωδώς η απόφαση που πρόκειται να ληφθεί εξαιτίας των εν λόγω εξωτερικών πιέσεων. Οι εκτιμήσεις του Γενικού Δικαστηρίου στις σκέψεις 129 και 134 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης εξετάζουν την έλλειψη στοιχείων προς στήριξη του ισχυρισμού ότι οι εξωτερικές πιέσεις θα επηρέαζαν τη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Τα συμπεράσματά του δεν βασίζονται στο κατά πόσον οι επίμαχες εξωτερικές πιέσεις απευθύνονταν προς την Επιτροπή ή τα κράτη μέλη χωριστά. Αντιθέτως, ερείδονται στην έλλειψη στοιχείων βάσει των οποίων μπορεί να διαπιστωθεί η σχέση μεταξύ των εξωτερικών πιέσεων και της πιθανής βλάβης που θα προκαλούσε η γνωστοποίηση. Συναφώς, δεν διαπιστώνω επιπλέον κρίσιμα στοιχεία τα οποία ενδέχεται να παρέβλεψε το Γενικό Δικαστήριο κατά την εκτίμησή του και τα οποία, εάν είχαν ληφθεί υπόψη, θα κλόνιζαν το συμπέρασμα το οποίο συνήγαγε στη σκέψη 136 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης.
126.
Ομοίως, το Γενικό Δικαστήριο δεν στήριξε την εκτίμησή του στο κατά πόσον οι προσβαλλόμενες αποφάσεις μνημόνευαν συγκεκριμένα τη διαδικασία λήψης αποφάσεων στο πλαίσιο της SCoPAFF ή γενικότερα τις «μόνιμες επιτροπές», προκειμένου να αποφανθεί ότι οι εν λόγω αποφάσεις δεν κατεδείκνυαν προσηκόντως την ύπαρξη των κινδύνων που προέβαλε η Επιτροπή. Ανεξαρτήτως αν ο όρος «μόνιμες επιτροπές» περιλαμβάνει τη SCoPAFF, οι προσβαλλόμενες αποφάσεις δεν μνημόνευαν κανένα συγκεκριμένο στοιχείο που να συνδέεται ειδικά με την επίμαχη διαδικασία λήψης αποφάσεων.
127.
Τέλος, το Γενικό Δικαστήριο δεν εφάρμοσε εσφαλμένο νομικό κριτήριο σε σχέση με την επίμαχη εξαίρεση. Φρονώ ότι η Επιτροπή εξετάζει τις σκέψεις 119 και 130 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης αποκομμένες από το πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται. Αυτά τα χωρία αφορούν το ότι η επίμαχη διαδικασία λήψης αποφάσεων, η οποία διήρκεσε πλείονα έτη, δεν ευδοκίμησε παρά τη μεταχείριση των επίμαχων εγγράφων ως εμπιστευτικού χαρακτήρα. Κατ’ ουσίαν, το Γενικό Δικαστήριο δεν έθεσε κανένα κριτήριο βάσει της εξαίρεσης που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, αλλά απλώς εκτίμησε την αποδεικτική ισχύ συγκεκριμένων πραγματικών στοιχείων που πρόβαλε η Επιτροπή.
128.
Εν κατακλείδι, στις ανωτέρω σκέψεις, το Γενικό Δικαστήριο δεν απέκλινε από την πάγια προϋπόθεση βάσει της οποίας απαιτείται να αποδειχθεί ότι είναι ευλόγως προβλέψιμος ο κίνδυνος να επηρεαστεί ουσιωδώς η απόφαση που πρόκειται να ληφθεί εξαιτίας των εξωτερικών πιέσεων. Συγκεκριμένα, όπως προκύπτει από τη σκέψη 136 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η Επιτροπή ουδόλως εκπλήρωσε αυτό το νομικό κριτήριο.
129.
Ως εκ τούτου, και η τρίτη αιτίαση του δεύτερου σκέλους πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμη και, κατά συνέπεια, η αίτηση αναιρέσεως στο σύνολό της.
VII. Επί των δικαστικών εξόδων
130.
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, που εφαρμόζεται στην αναιρετική διαδικασία δυνάμει του άρθρου του 184, παράγραφος 1, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
131.
Δεδομένου ότι η Επιτροπή ηττήθηκε, η δε Pollinis France ζήτησε την καταδίκη της στα δικαστικά έξοδα, η Επιτροπή πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η Pollinis France στην παρούσα αναιρετική διαδικασία.
VIII. Πρόταση
132.
Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο:
–
να απορρίψει την αίτηση αναιρέσεως·
–
να καταδικάσει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.
(
2
)	Όπως έγραψε ο Ρόμπερτ Μπερνς στο ποίημα του «To a Mouse» του 1785: «The best laid schemes o’ Mice an’ Men/Gang aft agley» («Των ποντικών και των ανθρώπων τα πιο ωραία σχέδια/συχνά αποτυγχάνουν).
(
3
)	Απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 2022 (T‑371/20 και T‑554/20, EU:T:2022:556) (στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση).
(
4
)	Γαλλική μη κυβερνητική οργάνωση δραστηριοποιούμενη στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος και, ειδικότερα, της προστασίας των μελισσών.
(
5
)	Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (ΕΕ 2001, L 145, σ. 43).
(
6
)	ΕΕ 2011, L 55, σ. 13.
(
7
)	ΕΕ 2011, C 206, σ. 11 (στο εξής: πρότυποι διαδικαστικοί κανόνες).
(
8
)	Κανονισμός της Επιτροπής, της 10ης Ιουνίου 2011, για την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1107/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά τις ενιαίες αρχές για την αξιολόγηση και την αδειοδότηση των φυτοπροστατευτικών προϊόντων (ΕΕ 2011, L 155, σ. 127).
(
9
)	Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Σεπτεμβρίου 2006, για την εφαρμογή στα όργανα και τους οργανισμούς της Κοινότητας των διατάξεων της σύμβασης του Århus σχετικά με την πρόσβαση στις πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα (ΕΕ 2006, L 264, σ. 13).
(
10
)	Βλ., για παράδειγμα, τους όρους Sager (δανικά), Angelegenheit (γερμανικά), θέμα (ελληνικά), asunto (ισπανικά), question (γαλλικά), pitanje (κροατικά), questione (ιταλικά), klausimas (λιθουανικά), kwistjoni (μαλτεζικά), spraw (πολωνικά), chestiune (ρουμανικά), zadevo (σλοβενικά) και fråga (σουηδικά).
(
11
)	Η υπογράμμιση δική μου. Ορισμένες άλλες γλωσσικές αποδόσεις, όπως η τσεχική, η ουγγρική και η μαλτέζικη, χρησιμοποιούν επίσης τον ίδιο όρο και στις δύο διατάξεις.
(
12
)	Βλ., μεταξύ άλλων, άρθρο 3 στη δανική (Emner), γερμανική (Sachverhalt), ισπανική (temas), γαλλική (matière), ιταλική (aspetti), πολωνική (kwestii), ρουμανική (subiect) και σλοβενική απόδοση (vprašanju) του κανονισμού. Πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι ορισμένες γλωσσικές αποδόσεις, όπως η ελληνική, η φινλανδική, η λιθουανική και η σουηδική, δεν χρησιμοποιούν όρο αντίστοιχο με τον όρο «matter».
(
13
)	Βλ. υποσημείωση 10 ανωτέρω.
(
14
)	Η εν λόγω αρχή διατυπώνεται επίσης στο άρθρο 10, παράγραφος 3, ΣΕΕ και στο άρθρο 15, παράγραφος 1, και το άρθρο 298, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
(
15
)	Δικαίωμα το οποίο κατοχυρώνεται και στο άρθρο 42 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
(
16
)	Πρβλ. απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2023, Breyer κατά REA (C‑135/22 P, EU:C:2023:640, σκέψη 70 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Όσον αφορά ειδικότερα την εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού, βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 8ης Ιουνίου 2023, Συμβούλιο κατά Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, σκέψη 82 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
17
)	Απόφαση της 13ης Ιουλίου 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland κατά Επιτροπής (C‑60/15 P, EU:C:2017:540, σκέψεις 73 έως 77).
(
18
)	Όπ.π. (σκέψεις 75 έως 77).
(
19
)	Βλ., κατ’ αναλογίαν, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Pikamäe στην υπόθεση De Masi και Βαρουφάκης κατά ΕΚΤ (C‑342/19 P, EU:C:2020:549, σημεία 81 έως 84).
(
20
)	Πρβλ. αιτιολογικές σκέψεις 6 και 11 του κανονισμού 1049/2001. Στο πλαίσιο αυτό, βλ., επίσης, σκέψη 60 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης.
(
21
)	Βλ., για παράδειγμα, απόφαση της 7ης Φεβρουαρίου 2018, Access Info Europe κατά Επιτροπής (T‑851/16, EU:T:2018:69, σκέψεις 90 έως 94).
(
22
)	Βλ., ιδίως, αποφάσεις της 25ης Ιανουαρίου 2023, De Capitani κατά Συμβουλίου (T‑163/21, EU:T:2023:15, σκέψη 78 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 18ης Δεκεμβρίου 2008, Muñiz κατά Επιτροπής (T‑144/05, EU:T:2008:596, σκέψη 80).
(
23
)	Απόφαση της 13ης Ιουλίου 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland κατά Επιτροπής (C‑60/15 P, EU:C:2017:540, σκέψεις 75 έως 77).
(
24
)	Πρβλ. απόφαση της 20ής Ιανουαρίου 2021, Land Baden-Württemberg (Εσωτερικές επικοινωνίες) (C‑619/19, EU:C:2021:35, σκέψη 46 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Βλ., επίσης, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar στην υπόθεση Saint-Gobain Glass Deutschland κατά Επιτροπής (C‑60/15 P, EU:C:2016:778, σημεία 60 έως 76).
(
25
)	Βλ., κατ’ αναλογίαν, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Pikamäe στην υπόθεση De Masi και Βαρουφάκης κατά ΕΚΤ (C‑342/19 P, EU:C:2020:549, σημεία 85 και 86).
(
26
)	Απόφαση της 7ης Ιουνίου 2011 (T‑471/08, EU:T:2011:252, σκέψεις 3 έως 12 και 73 έως 76).
(
27
)	Απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 2016 (T‑51/15, EU:T:2016:519, σκέψεις 26 και 27).
(
28
)	Πρβλ. απόφαση της 4ης Σεπτεμβρίου 2018, ClientEarth κατά Επιτροπής (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, σκέψη 86). Βλ., επίσης, στο πλαίσιο των διοικητικών και δικαστικών διαδικασιών, απόφαση της 16ης Ιουλίου 2015, ClientEarth κατά Επιτροπής (C‑612/13 P, EU:C:2015:486, σκέψεις 77 έως 78).
(
29
)	Πρβλ. απόφαση της 4ης Σεπτεμβρίου 2018, ClientEarth κατά Επιτροπής (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, σκέψεις 92 έως 112). Βλ., επίσης, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Υ. Bot στην υπόθεση ClientEarth κατά Επιτροπής (C‑57/16 P, EU:C:2017:909, σημείο 68).
(
30
)	Βλ. απόφαση της 4ης Σεπτεμβρίου 2018, ClientEarth κατά Επιτροπής (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, σκέψη 87).
(
31
)	Βλ. απόφαση της 14ης Απριλίου 2015, Συμβούλιο κατά Επιτροπής (C‑409/13, EU:C:2015:217, σκέψεις 74 έως 77).
(
32
)	Πρβλ. απόφαση της 22ας Ιανουαρίου 2020, MSD Animal Health Innovation και Intervet International κατά EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, σκέψεις 126 και 127).
(
33
)	Βλ., για παράδειγμα, απόφαση της 28ης Οκτωβρίου 2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Έκδοση και αρχή ne bis in idem) (C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, σκέψεις 119 και 120 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
34
)	Η υπογράμμιση δική μου.
(
35
)	Η εν λόγω σκέψη έχει ως εξής: «[…] [ε]ιδικότερα, ακόμη και εάν υποτεθεί ότι διαπιστωνόταν η ύπαρξη τέτοιου σκοπού, τούτο ουδόλως θα σήμαινε από μόνο του ότι κατά τον χρόνο εκδόσεως των προσβαλλόμενων αποφάσεων βρισκόταν σε εξέλιξη διαδικασία λήψεως αποφάσεων σε σχέση με το συγκεκριμένο έγγραφο». Η υπογράμμιση δική μου.
(
36
)	Η υπογράμμιση δική μου.
(
37
)	Βλ., συναφώς, άρθρο 12, παράγραφος 2, και άρθρο 36, παράγραφος 1, του κανονισμού 1107/2009. Επ’ αυτού, βλ., επίσης, σκέψη 57 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως.
(
38
)	Βλ. σκέψη 53 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης: «η Επιτροπή ανάφερε ότι [είχε ζητήσει από την ESFA] να συμμετάσχουν οι εμπειρογνώμονες και οι ενδιαφερόμενοι φορείς των κρατών μελών, ώστε να διασφαλιστεί ότι όλες οι απόψεις έχουν ληφθεί υπόψη, γεγονός που θα καθιστούσε δυνατή την ταχεία αποδοχή του αναθεωρημένου εγγράφου καθοδήγησης για τις μέλισσες».
(
39
)	Βλ. σκέψη 59 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης.
(
40
)	Απόφαση στην υπόθεση 2142/2018/EWM σχετικά με την άρνηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να χορηγήσει πρόσβαση στις θέσεις των κρατών μελών σχετικά με έγγραφο καθοδήγησης σχετικά με την εκτίμηση κινδύνου των φυτοφαρμάκων στις μέλισσες. Βλ., ιδίως, σκέψεις 13, 14, 21, 34 και 35 αυτής.
(
41
)	Βλ., ιδίως, σκέψεις 96 και 97 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης.
(
42
)	Απόφαση της 28ης Μαΐου 2020, ViaSat κατά Επιτροπής (T‑649/17, EU:T:2020:235).
(
43
)	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 8ης Ιουνίου 2023, Συμβούλιο κατά Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, σκέψη 34 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
44
)	Για μια επισκόπηση αυτών των περιπτώσεων, βλ. απόφαση της 4ης Σεπτεμβρίου 2018, ClientEarth κατά Επιτροπής (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, σκέψη 81 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
45
)	Όπ.π. (σκέψη 80).
(
46
)	Βλ., ιδίως, σκέψη 113 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης.
(
47
)	Η υπογράμμιση δική μου.
(
48
)	Βλ., για παράδειγμα, σκέψη 111 αυτής.
(
49
)	Βλ., ιδίως, σκέψεις 91, 106, 111, 114, 119, 126 και 129 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης.
(
50
)	Βλ., για παράδειγμα, απόφαση της 25ης Ιανουαρίου 2023, De Capitani κατά Συμβουλίου (T‑163/21, EU:T:2023:15, σκέψη 85 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).