61999CC0377_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Il presente ricorso proposto dalla Repubblica federale di Germania ha per oggetto l'annullamento della decisione della Commissione 28 luglio 1992, 99/596/CE (in prosieguo: la «decisione impugnata»), nella parte in cui stabilisce per l'esercizio finanziario 1995, nel settore dei seminativi, una rettifica forfettaria del 5% invece di una rettifica del 2%, e quindi pone a carico della Repubblica federale di Germania (Meclemburgo-Pomerania) un importo pari a DEM 18 236 469,20.
II - Ambito normativo
2. Il finanziamento della politica agricola comune è disciplinato dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 729/70 . Ai sensi degli artt. 1, n. 2, lett. b), e 3, n. 1, di detto regolamento, il FEAOG, sezione «Garanzia», finanzia gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli e intrapresi secondo le norme comunitarie nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli.
3. Tali interventi comprendono anche i pagamenti compensativi nel settore dei seminativi, controversi nel caso di specie, effettuati sulla base del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1765/92 e di altri regolamenti specifici .
4. Ai sensi dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, gli Stati membri adottano le misure necessarie per accertare se le operazioni del FEAOG siano reali e regolari, prevenire e perseguire le irregolarità, nonché recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
5. Per quanto riguarda le misure che gli Stati membri devono adottare ai sensi di detto articolo per garantire l'attuazione regolare delle operazioni finanziate dal FEAOG, per il settore dei seminativi occorre fare riferimento al regolamento (CEE) del Consiglio n. 3508/92, in forza del quale si deve creare in ogni Stato membro un sistema integrato di gestione e di controllo (in prosieguo: il «SIGC»).
6. Conformemente all'art. 2 del regolamento n. 3508/92, il SIGC comprende, inter alia, un sistema alfanumerico di identificazione delle parcelle agricole. Ai sensi dell'art. 3 del regolamento (CEE) della Commissione n. 3887/92, recante modalità di applicazione del regolamento n. 3508/92, gli Stati membri possono prevedere l'utilizzazione di un'unità diversa dalla parcella agricola, come, ad esempio, la parcella catastale o l'appezzamento.
7. Ai sensi dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 3508/92, lo Stato membro procede a un controllo amministrativo delle domande di aiuto. Conformemente all'art. 8, n. 2, i controlli amministrativi sono completati da controlli in loco aventi per oggetto un campione delle aziende agricole. Per l'insieme di tali controlli, lo Stato membro elabora un piano di campionatura.
8. Il regolamento n. 3887/92 dispone all'art. 6, n. 1, che i controlli amministrativi e in loco sono effettuati in modo da consentire l'efficace verifica del rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti e dei premi. Per quanto attiene ai controlli in loco, l'art. 6, nn. 3-5, stabilisce per estratto quanto segue:
«3. I controlli in loco vertono almeno su un campione significativo delle domande. Detto campione deve rappresentare almeno:
(...);
- il 5% delle domande di aiuto per superficie, percentuale che è tuttavia ridotta al 3% per le domande di aiuto per superficie oltre il numero di 700 000 per Stato membro e anno civile.
Qualora da visite in loco risultino significative irregolarità in una regione o parte di essa, le competenti autorità effettuano controlli supplementari durante l'anno in corso e aumentano la percentuale delle domande da controllare l'anno successivo per la medesima regione o parte di essa.
4. Le domande che sono oggetto di controlli in loco sono determinate dalla competente autorità, in particolare sulla base di un'analisi dei rischi e tenendo conto di un fattore di rappresentatività delle domande di aiuto inoltrate. L'analisi dei rischi tiene conto:
- dell'importo dell'aiuto;
- del numero di parcelle, della superficie (...) per [le] quali l'aiuto è richiesto;
- dell'evoluzione in rapporto all'anno precedente;
- delle constatazioni fatte nei controlli degli anni precedenti;
- di altri parametri definiti dagli Stati membri.
5. I controlli in loco sono effettuati senza preavviso e vertono sull'insieme delle parcelle agricole (...) contemplat[e] da una o più domande (...)».
9. Qualora uno Stato membro decida di controllare per telerilevamento la totalità o una parte del campione di cui all'art. 6, n. 3, esso procede, ai sensi dell'art. 7, n. 1, di tale regolamento, inter alia, al controllo materiale di tutte le domande per le quali la fotointerpretazione non consente di concludere che la dichiarazione è esatta, con soddisfazione dell'autorità competente.
10. Qualora uno Stato membro violi le normative citate in materia di controlli o non rispetti gli obblighi che ne derivano, la Commissione deve rifiutare la presa a carico delle spese. Infatti, ai sensi dell'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70, le conseguenze finanziarie delle «irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri» non sono sopportate dalla Comunità.
III - Fatti e procedimento
11. Nell'esercizio finanziario 1995, corrispondente alla campagna 1994, venivano concessi dal Land Meclemburgo-Pomerania aiuti nel settore dei seminativi. L'impiego di detti aiuti veniva controllato mediante il SIGC istituito in Meclemburgo-Pomerania in forza dei regolamenti nn. 3508/92 e 3887/92.
12. In preparazione della liquidazione dei conti relativa all'esercizio finanziario 1995, la Commissione effettuava in Meclemburgo-Pomerania un controllo ai sensi dei regolamenti nn. 1765/92, 2078/92 e 2080/92 nel periodo 23-27 ottobre 1995.
13. La Commissione comunicava le sue osservazioni alle autorità tedesche con lettera del 13 febbraio 1996, in cui rilevava in particolare che, per quanto riguarda la regolamentazione in materia di seminativi, si erano constatate carenze nei controlli e nella gestione. Essa rinviava soprattutto alle insufficienze dei controlli in loco.
14. Le osservazioni della Commissione in merito alle constatazioni fondate sulla verifica da essa effettuata costituivano in seguito l'oggetto di un'ampia corrispondenza con le autorità tedesche, durante la quale la Commissione ha continuato a sostenere e rimarcare le proprie censure.
15. Con lettera del 17 giugno 1997 la Commissione comunicava al Ministero federale dell'Alimentazione, dell'Agricoltura e delle Foreste gli esiti provvisori della verifica effettuata nel periodo 23-27 ottobre 1995 in Meclemburgo-Pomerania e proponeva una rettifica pari al 5% delle spese.
16. In seguito ad un ulteriore scambio d'informazioni verbale e scritto tra le autorità tedesche e la Commissione, con lettera del 12 giugno 1998 quest'ultima trasmetteva formalmente alle autorità tedesche i risultati della verifica effettuata in Meclemburgo-Pomerania, ai sensi della decisione 94/442. In tale lettera la Commissione dichiarava che, alla luce dei chiarimenti forniti dalle autorità tedesche, avrebbe rinunciato alla rettifica finanziaria prevista del 5% e avrebbe ormai considerato adeguata una rettifica finanziaria del 2%.
17. La Commissione fondava detta nuova analisi dei rischi di danno per il bilancio della Comunità su numerose considerazioni, tra cui la seguente: «Secondo i dati contenuti nella lettera del ministero federale dell'Agricoltura del 3 settembre 1997, in Meclemburgo-Pomerania nel 90% circa degli appezzamenti di terreno viene praticata la coltura di un seminativo ovvero l'appezzamento viene lasciato a riposo. Tale affermazione, la cui coerenza può essere esaminata in successive verifiche di liquidazioni dei conti, riveste un'importanza determinante nella valutazione dei danni che possono derivare per il bilancio della Comunità». Tuttavia la Commissione si riservava di aumentare l'aliquota di rettifica nel caso la verifica che avrebbe avuto luogo nel 1998 avesse fatto emergere dubbi sull'esattezza delle informazioni fornite dalle autorità tedesche, sulla base delle quali è stato modificato il tasso di rettifica.
18. Con lettera del 28 luglio 1998 il governo tedesco chiedeva l'avvio di una procedura di conciliazione.
19. Nell'agosto 1998 i servizi della Commissione effettuavano in Meclemburgo-Pomerania un'ulteriore visita d'ispezione (in prosieguo: la «seconda visita d'ispezione»).
20. Nella lettera del 24 novembre 1998 alle autorità tedesche, inviata anche all'organo di conciliazione, la Commissione si riferiva in particolare ai risultati della seconda visita d'ispezione osservando quanto segue:
«Vi ricordo inoltre il seguente aspetto che potrebbe essere rilevante nell'ambito della procedura di conciliazione. Nel corso di una visita d'ispezione comune effettuata nell'agosto 1998 dalla DG VI e dal controllo di bilancio è emerso che in numerose domande la superficie effettivamente coltivata differiva dalla superficie catastale della parcella catastale ovvero che la superficie effettivamente coltivata non veniva interamente denunciata come appezzamento di terreno. Nel caso in cui i dati relativi alla superficie effettivamente coltivata non emergessero dal catasto, bensì si fondassero su ragguagli forniti dall'agricoltore, verrebbe ulteriormente evidenziata la necessità di procedere alla misurazione degli appezzamenti di terreno nell'ambito dei controlli in loco. Qualora tale ipotesi si dimostrasse corretta, l'argomento delle autorità tedesche secondo cui il 90% circa degli appezzamenti veniva destinato ad una sola coltura ovvero veniva interamente lasciato a riposo perderebbe valore. La questione è attualmente al vaglio e Vi sarei grato se poteste inviarmi eventuali osservazioni in merito nel più breve tempo possibile».
21. Nella relazione finale del 30 dicembre 1998, redatta sulla base di un'audizione della Commissione in data 4 novembre 1998 e delle autorità tedesche in data 3 dicembre 1998, nonché di numerose osservazioni scritte presentate da entrambi i partecipanti, l'organo di conciliazione prende atto delle considerazioni espresse dalla Commissione nella lettera del 24 novembre 1998 e della relativa risposta delle autorità tedesche. L'organo di conciliazione rileva le carenze del sistema di controllo, ma anche gli sforzi compiuti dal Land Meclemburgo-Pomerania; trattandosi di un nuovo Land federale, tali sforzi meriterebbero un riconoscimento particolare. Di conseguenza l'organo di conciliazione perviene alla conclusione che era in ogni caso giustificato non applicare il tasso di rettifica forfettaria del 5%, come inizialmente previsto dai servizi della Commissione.
22. Nella relazione di sintesi del 12 gennaio 1999 sui risultati dei controlli relativi alla liquidazione dei conti FEAOG, sezione «Garanzia», per l'esercizio finanziario 1995, la Commissione proponeva, alla luce delle informazioni ottenute fino a quella data nel procedimento di verifica, una rettifica finanziaria in ragione del 2% invece di una rettifica del 5%. Tuttavia tale rettifica era subordinata alla riserva che la dichiarazione delle autorità tedesche, secondo cui in Meclemburgo-Pomerania il 90% circa di tutti gli appezzamenti verrebbe dedicato ad una sola coltura ovvero lasciato a riposo, si rivelasse corretta nell'ambito di un successivo controllo in relazione alla liquidazione dei conti (in prosieguo: la «riserva»).
23. Nel supplemento della relazione di sintesi del 27 maggio 1999 la Commissione presentava osservazioni sulle conclusioni tratte dall'organo di conciliazione il 30 dicembre 1998. Essa adduceva che, se è vero che dal sistema di controllo non emergerebbe alcun abuso manifesto, tuttavia esso presenterebbe gravi insufficienze, il che giustificherebbe una rettifica del 5%. L'esito del controllo effettuato nell'agosto 1998 avrebbe evidenziato una situazione ancora peggiore di quanto la Commissione avesse temuto, problema comunicato alle autorità tedesche con lettera del 24 novembre 1998, ma di cui l'organo di conciliazione non avrebbe tenuto conto nella relazione finale. In particolare, il 15% degli appezzamenti verrebbe dedicato a colture diverse e le parcelle appartenenti a tali appezzamenti costituirebbero il 29% del totale delle parcelle. Quasi tutti gli appezzamenti di terreno sarebbero composti da un insieme di parcelle catastali e più della metà di queste ultime si estenderebbe su due o più appezzamenti appartenenti spesso allo stesso produttore.
24. Secondo quanto dichiarato dalle autorità tedesche, il supplemento perveniva loro il 21 giugno 1999.
25. Con lettera del 18 giugno 1999 la Commissione comunicava, in riferimento al procedimento di conciliazione, le sue conclusioni definitive sulla liquidazione dei conti FEAOG, sezione «Garanzia», esercizio finanziario 1995, settore seminativi. Dal punto di vista del contenuto tali conclusioni coincidono sostanzialmente con il supplemento della relazione di sintesi.
26. Dopo che gli Stati membri erano stati sentiti dal comitato del FEAOG il 22 giugno 1999, il 28 luglio 1999 la Commissione adottava la decisione impugnata ponendo a carico della Repubblica federale di Germania (Meclemburgo-Pomerania) una rettifica del 5% delle spese, vale a dire DEM 30 394 115,33.
27. Con ricorso depositato in cancelleria il 7 ottobre 1999 la Repubblica federale di Germania chiede che la Corte voglia annullare la decisione impugnata nella parte in cui le viene posto a carico un importo di DEM 18 236 469,20. Tale importo corrisponde alla differenza tra la rettifica del 5% e quella del 2%.
28. La Commissione chiede che la Corte voglia respingere il ricorso e condannare la ricorrente alle spese di causa.
IV - Osservazioni preliminari
29. Prima di poter esaminare in dettaglio le censure, sono anzitutto necessari alcuni chiarimenti.
1. Ambito della controversia: criteri di valutazione del rischio
30. Una particolare complicazione emerge anzitutto dal fatto che nel caso di specie vengono utilizzate tre unità di superficie definite in maniera diversa e quindi tre diverse misure di riferimento, vale a dire «parcella», «appezzamento di terreno» e «parcella catastale».
31. La parcella è un'unità di superficie su cui si basa il SIGC in forza del regolamento n. 3508/92. Ai sensi dell'art. 1, n. 4, di detto regolamento, si intende per «parcella agricola: una porzione continua di terreno sulla quale un'unica coltura è effettuata da un unico imprenditore». Quindi una parcella è sempre dedicata solo ad un tipo di coltura o lasciata a riposo (unità di superficie «identificata in base all'utilizzo») e costituisce, secondo la Commissione, la misura di riferimento e di conto rilevante.
32. Il regolamento tedesco in materia di pagamenti compensativi nel settore dei seminativi riconosce invece oltre alla parcella anche appezzamenti di terreno e parcelle catastali. A tale riguardo il sistema tedesco di identificazione di superfici agricole si fonda principalmente sugli appezzamenti di terreno. Ai sensi dell'art. 3, n. 4, lett. a), di detto regolamento, un appezzamento di terreno costituisce «una superficie agricola continua di proprietà di un produttore sulla quale sono effettuate una o più colture o che viene lasciata a riposo e che è delimitata da confini naturali o da superfici non utilizzate da detto produttore. Un appezzamento di terreno può essere costituito da una o più parcelle catastali o parti di parcelle catastali». Gli appezzamenti di terreno sono quindi unità di superficie «identificate in base alla posizione».
33. La parcella catastale viene a sua volta definita dall'art. 3, n. 3, del regolamento in materia di pagamenti compensativi nel settore dei seminativi come «una superficie delimitata nel catasto», e quindi come unità di superficie «identificata in base alla proprietà».
34. Dalle diverse definizioni discende che le tre unità di superficie citate possono sovrapporsi e ognuna può essere composta dalle altre unità di superficie o da loro parti.
35. In tale contesto occorre anzitutto osservare che, per definizione, unicamente nel caso della parcella la superficie su cui è praticata una coltura coincide in ogni caso con la superficie della parcella stessa, mentre l'appezzamento di terreno e la parcella catastale possono essere destinati a più colture, per cui la superficie di una determinata coltura effettuata su un appezzamento di terreno o su una parcella catastale può anche costituire solo una parte di dette superfici.
36. Si deve inoltre notare che soltanto nel caso della parcella catastale l'effettiva grandezza della superficie risulta direttamente dal catasto.
37. Questi due punti sono rilevanti per la problematica relativa ai controlli che si sarebbero dovuti effettuare nel Land Meclemburgo-Pomerania per garantire la corretta erogazione degli aiuti e riguardano quindi in definitiva la questione dell'entità delle superfici a rischio. Infatti è possibile prescindere da una misurazione degli appezzamenti di terreno come unità di superficie «identificata in base alla posizione» solo se e nella parte in cui gli appezzamenti sono dedicati integralmente ad un'unica coltura e si compongono di parcelle catastali intere. In tal caso la superficie dell'(o degli) appezzamento(i) di terreno può essere desunta dalla parcella catastale accatastata ed è sufficiente accertarsi visivamente se l'appezzamento di terreno sia coltivato in maniera capillare e quindi se la superficie accatastata venga dedicata ad una determinata coltura di seminativi.
2. Struttura del ricorso
38. La Repubblica federale di Germania osserva anzitutto che, nel supplemento della relazione di sintesi, la Commissione motiva l'aumento della rettifica finanziaria dal 2% al 5% con le sette constatazioni che seguono:
1 - la valutazione dei rischi non riguarderebbe il 10% o il 15% degli appezzamenti di terreno, bensì il 29% di tutte le parcelle agricole;
2 - quasi tutti gli appezzamenti di terreno sarebbero composti da varie parcelle catastali;
3 - oltre la metà delle parcelle catastali si estenderebbe su due o più appezzamenti di terreno appartenenti spesso allo stesso produttore; in tali casi non andrebbe escluso che per una parcella agricola, per la quale sia stato concesso un aiuto di importo superiore, siano state notificate superfici in eccesso;
4 - sussisterebbe un rischio per il 50% circa del totale delle parcelle site in Meclemburgo-Pomerania;
5 - in mancanza di un controllo incrociato a vasto raggio, il rischio di dichiarazioni in eccesso sarebbe stato molto elevato;
6 - l'ufficio di Schwerin avrebbe effettuato un numero di controlli inferiore a quello indicato e avrebbe fornito dati numerici non corretti in relazione ai controlli in loco;
7 - sussisterebbero dubbi sul fatto che l'ufficio di Schwerin abbia proceduto effettivamente all'analisi dei rischi come indicato.
39. Gli argomenti dedotti dal governo tedesco per la motivazione del ricorso si compongono di quattro motivi: in primo luogo, la riserva formulata dalla Commissione per l'applicazione di un'aliquota di rettifica in ragione del 2% invece di quella originariamente prevista del 5% è esaurita. In secondo luogo, la decisione impugnata sarebbe affetta da vizi procedurali sostanziali, poiché si fonderebbe su argomenti - le constatazioni nn. 1-4 citate supra al paragrafo 38 (in prosieguo: le «constatazioni nn. 1-4») - che, da un lato, non avrebbero costituito l'oggetto né della fase scritta della procedura di liquidazione dei conti, né dei colloqui bilaterali, né della procedura di conciliazione, e che, dall'altro, non sarebbero corretti. In terzo luogo, gli argomenti oggetto della procedura di conciliazione - le constatazioni nn. 5-7 citate supra al paragrafo 38 (in prosieguo: le «constatazioni nn. 5-7») - sarebbero irrilevanti per la questione relativa ad un aumento della rettifica finanziaria. Infine, la valutazione dei rischi effettuata dalla Commissione sarebbe priva di pertinenza.
3. Conclusioni tratte dal confronto tra l'ambito della controversia e la struttura del ricorso
a) Le constatazioni della Commissione alla luce delle diverse nozioni di unità di superficie
40. E' necessario tener conto del rapporto esistente tra le tre nozioni di superficie utilizzate per poter determinare il contenuto delle constatazioni nn. 1-4 figuranti nel supplemento della relazione di sintesi, soprattutto per quanto riguarda il loro «valore aggiunto» rispetto ai presupposti di base che costituivano l'oggetto del procedimento di rettifica già prima del supplemento e per quanto attiene la loro relazione con i risultati della seconda visita d'ispezione.
41. Occorre partire dal presupposto che gli appezzamenti di terreno sui quali vengono praticate colture diverse vanno misurati in quanto rappresentano in linea di principio superfici a rischio riguardo a dichiarazioni in eccesso, e perché da un controllo a campione effettuato in occasione della prima visita d'ispezione è emerso, per estrapolazione, che il 17,3% di tali superfici a rischio è effettivamente interessato da una dichiarazione in eccesso (il cosiddetto rischio di dichiarazione in eccesso).
42. Una parte delle constatazioni nn. 1-4 va ricondotta al risultato della seconda visita d'ispezione, secondo cui veniva in realtà dedicato a colture diverse il 15% degli appezzamenti di terreno, invece del 10%, come garantito dalla ricorrente.
43. Dai dati forniti dalla Commissione emerge che originariamente, ovvero al suo interno, essa considerava una quota di parcelle a rischio pari al 18%, il che corrisponderebbe al 10% menzionato dalla ricorrente degli appezzamenti di terreno destinati a colture diverse. Partendo ora, sulla base della seconda visita d'ispezione, dal 15% di appezzamenti dedicati a colture diverse, la quota delle parcelle a rischio (situate in appezzamenti di terreno su cui vengono praticate colture diverse) dovrebbe ammontare al 29%. In base al rischio (uguale) di dichiarazioni in eccesso del 17,3%, nel 18% delle parcelle a rischio sorge un rischio di perdite pari al 3% circa, mentre nel 29% delle parcelle a rischio tale rischio di perdite supera il 5%.
44. Su questa base, con il principio contenuto nella constatazione n. 1, concernente la percentuale di parcelle a rischio, la Commissione modifica i termini della relazione originariamente stabilita sulla base di un campione, la cui rappresentatività è manifestamente indiscussa, tra il numero di appezzamenti di terreno destinati a colture diverse e parcelle a rischio, sulla base della quota - accertata con la seconda visita d'ispezione - di appezzamenti dedicati a colture diverse. Appare dunque evidente che non è un cambiamento intervenuto nella grandezza di riferimento che, in quanto tale, avrebbe aumentato il rischio di perdite per il bilancio comunitario.
45. Le constatazioni nn. 2 e 3 si ricollegano alla conclusione tratta dalla Commissione dalla seconda visita d'ispezione, secondo cui appezzamenti di terreno sui quali si pratica un'unica coltura potrebbero essere inclusi tra le superfici scevre di rischi solo se coincidenti con le parcelle catastali. Poiché ciò non si verificherebbe nel caso di un dato numero di appezzamenti di terreno, sarebbe a rischio anche una parte del restante 85% di appezzamenti su cui viene praticata un'unica coltura (in prosieguo: la «problematica connessa alle parcelle catastali e agli appezzamenti di terreno»). A tale proposito la Commissione constata che quasi tutti gli appezzamenti si compongono di numerose parcelle catastali. La ricorrente adduce al riguardo che tale osservazione riflette bene la situazione emergente dal contesto in loco già noto anche alla Commissione. La constatazione che oltre la metà delle parcelle catastali si estenderebbe su due o più appezzamenti di terreno, spesso appartenenti allo stesso produttore, si fonda su un'estrapolazione dalle domande di aiuto esaminate dalla Commissione.
46. Infine, la constatazione n. 4, secondo cui il 50% circa di tutte le parcelle sarebbe a rischio, costituisce una conseguenza tratta dalle due conclusioni principali della seconda visita d'ispezione e dalle succitate constatazioni: ad essa si giunge, secondo i dati forniti dalla Commissione nel controricorso, da un lato, considerando il 29% delle parcelle a rischio quali emergono dal 15% degli appezzamenti su cui vengono praticate colture diverse e, dall'altro lato, tenuto conto del restante 71% delle parcelle che, a parere della Commissione, vanno incluse nelle superfici a rischio sulla base della problematica connessa alle parcelle catastali e agli appezzamenti di terreno. A tale riguardo la Commissione applica il tasso di rischio derivante da dichiarazioni in eccesso pari al 17,3% da essa determinato - tuttavia in riferimento ad appezzamenti di terreno dedicati a colture diverse - aggiungendo al 29% il 14% circa delle parcelle come superfici a rischio. Ne deriva una percentuale totale del 43% circa di parcelle a rischio.
47. In sintesi, con le constatazioni nn. 1-4 la Commissione effettua pertanto una trasposizione numerica del risultato del controllo effettuato, ritenendo che sussista un rischio di perdite più elevato rispetto a quello originariamente presunto, in quanto, da un lato, vengono praticate colture diverse sul 15% degli appezzamenti di terreno e non sul 10% e, dall'altro, che occorra includere nelle superfici a rischio, sulla base della problematica connessa alle parcelle catastali e agli appezzamenti, anche gli appezzamenti di terreno destinati ad un'unica coltura.
b) Inquadramento delle censure sollevate dalla ricorrente
48. Occorre anzitutto rilevare che il ricorso proposto dalla Repubblica federale di Germania si fonda manifestamente su una distinzione tra due gruppi di constatazioni contenute nel supplemento, vale a dire le constatazioni nn. 1-4, da un lato, e le constatazioni nn. 5-7, dall'altro.
49. La ricorrente ritiene che le constatazioni nn. 5-7 siano state oggetto del procedimento amministrativo e dell'esame da parte dell'organo di conciliazione e siano già state addotte nella relazione di sintesi per motivare la rettifica del 2%. A tale riguardo, pertanto, nel terzo motivo di ricorso la ricorrente fa principalmente valere che dette constatazioni non potrebbero motivare l'aumento del tasso al 5%, ovvero che costituirebbe uno sviamento di potere tenerne ulteriormente conto per la maggiorazione. Inoltre tali constatazioni non sarebbero neanche atte, dal punto di vista del contenuto, a motivare una rettifica superiore al 2%. Con il terzo motivo di ricorso la ricorrente fa quindi valere, da un lato, sotto il profilo procedurale, l'eccesso di potere da parte della Commissione a motivo del «riutilizzo» di constatazioni e, dall'altro, l'erroneità di contenuto della rettifica in ragione del 5%.
50. La ricorrente ha ritenuto che le constatazioni nn. 1-4 fossero riconducibili alla seconda visita d'ispezione e siano apparse per la prima volta nel supplemento per la motivazione dell'aumento della rettifica al 5%. La ricorrente ne trae nel secondo motivo di ricorso la censura di natura procedurale relativa alla violazione di disposizioni sostanziali di forma. In concreto essa contesta alla Commissione di aver ampliato illegittimamente l'oggetto del procedimento mediante un'introduzione tardiva del tasso di rettifica maggiorato e delle constatazioni nn. 1-4, all'origine di tale aumento. In particolare, così facendo, la Commissione avrebbe anche violato i principi del procedimento di conciliazione e il principio dell'audizione della parte interessata. Inoltre tali constatazioni non potrebbero giustificare neanche dal punto di vista del contenuto l'onere maggiorato.
51. Dal nesso tra la relazione di sintesi - in particolare dalla cosiddetta «riserva» illustrata nella sezione Fatti - e il supplemento - e cioè dalla constatazione al riguardo secondo cui dalla seconda visita d'ispezione sarebbe emerso che in realtà il 15% degli appezzamenti di terreno erano destinati a colture diverse - discende anche la censura figurante al primo motivo di ricorso, in cui la ricorrente sostiene che la riserva si sarebbe esaurita e pertanto la Commissione - sulla base del principio dell'autolimitazione dell'amministrazione - non sarebbe stata autorizzata a derogare alla rettifica del 2% proposta nella relazione di sintesi. A tale proposito, quindi, giuridicamente la censura non verte solo sulla questione dell'«esaurimento della riserva», bensì sulla violazione di un principio, vale a dire quello dell'autolimitazione dell'amministrazione.
52. Con il quarto motivo di ricorso la ricorrente si oppone in sostanza alla constatazione sommaria della Commissione secondo cui tutti i «controlli in loco» effettuati in Meclemburgo-Pomerania presenterebbero lacune e comporterebbero un rischio di perdite di considerevole entità per il FEAOG. Essa rivendica che le insufficienze rilevate consentivano in ogni caso di concludere che il rischio di danni per il FEAOG era minimo.
53. Con il quarto motivo di ricorso e con le censure relative all'esattezza intrinseca della rettifica ovvero delle constatazioni all'origine di detta rettifica di cui al secondo e al terzo motivo di ricorso, si fa valere, nel complesso l'erroneità, della rettifica in ragione del 5%. Per contro la ricorrente, come ha confermato all'udienza, non contesta la rettifica del 2% nonché i presupposti ovvero i calcoli della Commissione su cui si fonda tale rettifica.
54. Alla luce di quanto precede, occorre qui di seguito approfondire dapprima i motivi di ricorso di diritto procedurale, vale a dire la violazione del principio di autolimitazione dell'amministrazione, dei principi del procedimento di conciliazione e della procedura di liquidazione dei conti, del principio dei diritti della difesa e l'eccesso di potere della Commissione. In seguito è d'uopo esaminare se la rettifica impugnata fosse erronea in relazione alle constatazioni da cui ha tratto origine ed alla valutazione del rischio su di esse fondata.
V - Analisi
A - Aspetti di diritto procedurale
1. Osservazioni generali sul procedimento di liquidazione dei conti
55. Il regolamento (CEE) del Consiglio n. 729/70 contiene il fondamento giuridico per rettifiche di spese che vanno finanziate dal FEAOG, sezione «Garanzia». Ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. c), la Commissione decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario qualora constati che tali spese non sono state effettuate in conformità alle norme comunitarie. Inoltre l'art. 8, n. 2, primo comma, del regolamento n. 729/70 precisa che la Comunità non sopporta le conseguenze finanziarie di irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri.
56. Di conseguenza il procedimento di liquidazione dei conti si distingue nettamente, da un lato, dal procedimento relativo alle sanzioni in caso di concessione illegittima di un vantaggio finanziario, ma anche, dall'altro lato, da procedimenti per inadempimento.
57. Il procedimento di liquidazione dei conti non costituisce infatti un procedimento relativo a sanzioni, in quanto la presa in carico o meno di talune spese si fonda su una considerazione oggettiva dell'antecedente rispetto delle condizioni inerenti alla concessione degli aiuti in questione.
58. Per quanto attiene alla differenza rispetto al procedimento per inadempimento, è sufficiente indicare che nell'ambito del procedimento di liquidazione dei conti la Commissione non ha facoltà di autorizzare o rifiutare la presa in carico di spese effettuate in maniera illegittima. Infatti, la Corte ha considerato che «il procedimento di liquidazione dei conti ha lo scopo di accertare non soltanto il carattere effettivo e la regolarità delle spese, ma anche la corretta ripartizione, fra gli Stati membri e la Comunità, degli oneri finanziari connessi alla politica agricola comune» . Pertanto, secondo tale giurisprudenza, la Commissione non dispone di alcun potere discrezionale che le consenta di derogare alle norme che disciplinano la ripartizione di detti oneri.
59. Conformemente a tale scopo del procedimento di liquidazione dei conti, anche le sue garanzie procedurali si distinguono dalle garanzie procedurali dell'altro procedimento citato.
60. Occorre anzitutto sottolineare che l'ambito di un procedimento di liquidazione dei conti non viene delineato dalle disposizioni comunitarie violate. Infatti non prevale tanto la questione della violazione di tali disposizioni, bensì il rischio derivante per il bilancio comunitario. A differenza di un procedimento per inadempimento, in cui, secondo una costante giurisprudenza, «(...) la lettera di intimazione ha lo scopo di circoscrivere l'oggetto della lite (...)» e «l'oggetto del ricorso proposto ai sensi dell'art. 169 viene stabilito dal parere motivato della Commissione», il procedimento di liquidazione dei conti non costituisce un procedimento precontenzioso ai sensi dell'art. 226, primo comma, CE. Se le carenze del sistema di controllo nazionale censurate dalla Commissione sono sostanzialmente incontestate, la discussione che ha luogo nel corso del procedimento di liquidazione dei conti riguarda solo la questione delle conseguenze da trarne. Ora, nella fattispecie il governo federale tedesco non contesta in linea di principio le insufficienze del sistema di controllo in Meclemburgo-Pomerania, ma i rischi derivanti per il bilancio comunitario.
61. In tale contesto occorre richiamare la regola relativa alla ripartizione dell'onere della prova, secondo cui «[s]e spetta (...) alla Commissione provare l'esistenza di una violazione delle norme comunitarie, tocca poi allo Stato membro dimostrare, se del caso, l'errore commesso dalla Commissione circa le conseguenze finanziarie da trarne» . Pertanto, nuovi dati sui rischi che gravano sul bilancio comunitario, ottenuti nel corso della procedura di liquidazione dei conti, non costituiscono in linea di principio un ampliamento dell'oggetto della lite.
62. Tuttavia l'introduzione di siffatti nuovi dati è subordinata alle garanzie emergenti dalla natura del procedimento di liquidazione dei conti in quanto procedimento contraddittorio. In merito la Corte ha dichiarato quanto segue: «la decisione finale e definitiva sulla liquidazione dei conti è emanata al termine dello specifico procedimento contraddittorio che garantisce debitamente agli Stati membri la possibilità di esporre le loro ragioni» . Nel caso citato tali garanzie hanno condotto all'annullamento della decisione definitiva della Commissione sulla liquidazione dei conti impugnata, a motivo del fatto che essa si fondava sui risultati di un'indagine non comunicati allo Stato membro interessato prima dell'adozione della decisione definitiva, cosicché tale Stato non aveva avuto la possibilità di esprimersi in merito.
63. E' infine necessario esaminare il procedimento di conciliazione. Occorre anzitutto osservare che i principi procedurali di cui all'art. 8 del regolamento (CE) della Commissione n. 1663/95 non trovano applicazione nel presente procedimento in quanto, ai sensi dell'art. 10, il regolamento non è applicabile all'esercizio 1995.
64. Il procedimento di conciliazione nell'ambito della liquidazione dei conti FEAOG, sezione «Garanzia», è stata istituita, com'è noto, dalla decisione della Commissione 94/442/CE . Tale procedimento persegue lo scopo di conciliare le posizioni divergenti della Commissione e dello Stato membro interessato sull'esclusione programmata di talune spese . Tuttavia il procedimento di conciliazione non sostituisce la discussione bilaterale durante tutta la procedura. L'organo di conciliazione redige una relazione; nondimeno le conclusioni emergenti da tale relazione non hanno carattere vincolante per la Commissione .
2. Sull'asserita autolimitazione della Commissione
65. Nel primo motivo di ricorso il governo federale tedesco tenta di spiegare che le informazioni desunte dalla seconda visita d'ispezione avrebbero comportato l'esaurimento della riserva di cui alla comunicazione formale del 12 giugno 1998. La Commissione dovrebbe attenersi alla chiara lettera della sua riserva.
66. Si deve anzitutto precisare che la questione dell'esaurimento di una riserva è in linea di principio irrilevante ai fini della valutazione della legittimità di una decisione relativa alla liquidazione dei conti. Infatti, poiché in un procedimento di liquidazione dei conti la Commissione deve valutare i rischi di danni per il bilancio comunitario derivanti dalla mancata osservanza di una normativa comunitaria, essa lo fa nell'ambito di un procedimento in corso. A tale riguardo, qualora la Commissione dovesse ritenere di non disporre in un dato momento del procedimento di tutti gli elementi necessari per una valutazione definitiva, potrebbe presentare il proprio punto di vista provvisorio riservandosi di procedere ad ulteriori riesami . Qualora da tali riesami emerga tuttavia in seguito la necessità di classificare i rischi temuti come più elevati di quelli originariamente presunti, la questione se le informazioni ottenute dai riesami effettuati dalla Commissione abbiano o meno comportato l'esaurimento della riserva da essa avanzata sarebbe in linea di principio irrilevante per la validità giuridica della decisione finale della Commissione. Sotto questo punto di vista il primo motivo di ricorso è inoperante e va disattivato.
67. Ciò non significa però che le riserve avanzate dalla Commissione siano sottratte ad un controllo giurisdizionale. In tale contesto occorre rinviare alla sentenza della Corte nella causa 129/84, secondo cui la Commissione può interpretare una riserva da essa stessa avanzata solo se lo Stato membro interessato «abbia inteso la riserva nello stesso senso» .
68. La Repubblica federale di Germania ritiene che dal collegamento tra l'applicazione di un tasso di rettifica inferiore e la prova dell'esattezza della dichiarazione delle autorità tedesche, secondo cui in Meclemburgo-Pomerania il 90% circa di tutti gli appezzamenti di terreno sarebbe destinato ad un'unica coltura o lasciato a riposo, come risulta nella riserva, derivi che la Commissione avrebbe fondato la propria valutazione dei rischi sulla percentuale del numero degli appezzamenti destinati a colture diverse, e non, ad esempio, sulla percentuale della loro superficie rispetto alla superficie totale di tutti gli appezzamenti. La Commissione sostiene per contro che la riserva dev'essere interpretata solo alla luce dell'eventuale rischio per il bilancio comunitario; l'affermazione del governo tedesco che il 90% degli appezzamenti di terreno sarebbe dedicato ad un'unica coltura avrebbe dovuto essere intesa come riferimento ad una superficie a rischio di una data dimensione.
69. A prima vista, l'interpretazione sostenuta dalla Commissione della riserva da essa avanzata non sembra paradossale, cosicché, almeno secondo la giurisprudenza succitata, si può partire dal presupposto che essa potesse essere intesa dalla Repubblica federale di Germania nello stesso senso. Infatti non si può ignorare che le spese in questione riguardano aiuti concessi in base alla superficie. Pertanto, nell'ambito della valutazione dei rischi effettuata dalla Commissione, sembra evidente che la riserva - anche se, stando alla lettera, concerneva l'utilizzo - era in realtà connessa alla superficie, considerando, com'è pacifico nel caso di specie, che appezzamenti di terreno non costituiscono, prima facie, superfici a rischio se destinati ad una sola coltura e composti da parcelle catastali intere.
70. Tuttavia tale discussione sul contenuto e sulla portata della riserva avanzata dalla Commissione è rilevante solo se con essa la Commissione si sia presumibilmente vincolata per quanto riguarda la sua successiva valutazione dei rischi.
71. Ciò non sembra però essere il caso per i seguenti motivi. Ho già osservato che, ai sensi delle disposizioni giuridiche applicabili nella fattispecie, in qualunque momento del procedimento è possibile in linea di principio introdurre nuovi dati ottenuti dalla Commissione sulle conseguenze di insufficienze del sistema di controllo nazionale di cui trattasi . Ne deriva che nel corso del procedimento la Commissione può in linea di principio modificare la propria valutazione dei rischi sulla base dei nuovi dati, purché lo Stato membro abbia avuto sufficiente occasione di esprimersi. In particolare esso ha modo di farlo, come nel caso di specie, dopo la notifica di una valutazione provvisoria dei rischi con riserva.
72. Nella fattispecie la riserva avanzata dalla Commissione riguarda in definitiva l'entità dei rischi per il bilancio comunitario. A tale proposito occorre tuttavia rammentare che un rifiuto di imputare talune spese finanziate dal FEAOG, sezione «Garanzia», non costituisce una decisione discrezionale della Commissione se le spese non sono state effettuate in conformità alle norme comunitarie . Pertanto, qualora si attribuisse alla Commissione l'intenzione - secondo l'interpretazione della riserva data dal governo federale tedesco - di voler subordinare la valutazione dei rischi unicamente al numero di appezzamenti di terreno su cui viene praticata una sola coltura - e non alla quota reale di superfici a rischio -, si configurerebbe un eccesso nell'esercizio del potere discrezionale da parte della Commissione. In altri termini, non sta nel potere discrezionale della Commissione vincolarsi in relazione ai risultati futuri delle verifiche che effettuerà.
73. Propongo pertanto di respingere il primo motivo in quanto inoperante e, in subordine, infondato.
3. Sul momento dell'introduzione dei risultati della seconda visita d'ispezione nell'ambito del procedimento
74. La Repubblica federale di Germania fa valere l'illegittimità della decisione impugnata a motivo del momento in cui si sono introdotti nel procedimento i risultati della seconda visita d'ispezione. Considerando la premessa non priva di problemi, secondo cui l'aumento della rettifica finanziaria dal 2% al 5% verrebbe motivato unicamente dalle constatazioni nn. 1-4, il governo federale reputa illegittima la decisione impugnata in quanto queste quattro constatazioni non avrebbero costituito né l'oggetto del procedimento scritto di liquidazione dei conti, né dei colloqui bilaterali, né del procedimento di conciliazione.
75. Per quanto riguarda questo argomento, occorre anzitutto rilevare che l'introduzione di nuove informazioni in un procedimento di liquidazione dei conti, che comportano una valutazione più elevata dei rischi per il bilancio comunitario nella decisione finale, non costituisce in linea di principio un ampliamento dell'oggetto della lite . La questione determinante se lo Stato membro interessato abbia avuto sufficiente possibilità di esprimersi in merito a tali dati riguarda tuttavia non tanto l'iter regolare del procedimento quanto l'aspetto della garanzia dei diritti della difesa, che, pertanto, va anch'essa discussa in questo ambito.
76. Nel caso di specie la Commissione ha formulato la sua riserva il 12 giugno 1998, vale a dire prima che la Repubblica federale di Germania si rivolgesse all'organo di conciliazione. La Commissione ha evidenziato chiaramente il carattere provvisorio della propria valutazione, annunciando in particolare la seconda visita d'ispezione. Quest'ultima veniva effettuata nell'agosto 1998, poco dopo la domanda delle autorità tedesche del 28 luglio 1998 di avviare un procedimento di conciliazione. Con lettera del 24 novembre 1998 - e quindi ancora nel corso del procedimento di conciliazione - la Commissione comunicava alle autorità tedesche i primi risultati della seconda visita d'ispezione chiedendo loro di prendere posizione in merito, ed informava al contempo l'organo di conciliazione. L'11 dicembre 1998 le autorità tedesche inviavano all'organo di conciliazione osservazioni sulla lettera della Commissione del 24 novembre 1998. Nella relazione di sintesi del 12 gennaio 1999 sui risultati dei controlli per la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «Garanzia», per l'esercizio 1995, la Commissione non si esprimeva né sui dubbi manifestati dall'organo di conciliazione nella relazione finale, né sui risultati della seconda visita d'ispezione. Tali punti venivano affrontati solo nel supplemento della relazione di sintesi del 27 maggio 1999.
77. Secondo il governo tedesco, la circostanza che alla data della relazione finale l'organo di conciliazione non disponesse degli elementi derivanti dalla seconda visita d'ispezione, successivamente addotti per motivare il tasso di rettifica maggiorato, comporta che il procedimento di liquidazione dei conti è inficiato da un vizio di forma sostanziale.
78. Non è possibile condividere tale opinione. Il governo federale non contesta che l'organo di conciliazione era a conoscenza sia della riserva avanzata dalla Commissione sia dei dubbi emergenti da una valutazione provvisoria dei risultati della seconda visita d'ispezione, dubbi espressi dalla Commissione con lettera del 24 novembre 1998. Ciò si riflette nella relazione finale dell'organo di conciliazione del 30 dicembre 1998 che così recita, inter alia: «L'organo di conciliazione ritiene quindi che fosse giustificato in ogni caso non applicare il tasso di rettifica forfettaria del 5%, come inizialmente previsto dai servizi della Commissione» (il corsivo è mio). Alla luce di quanto precede, può sorgere solo la questione se la Commissione sia vincolata a tale parere dell'organo di conciliazione, punto su cui mi sono già espresso in senso negativo .
79. Pertanto non occorre più esaminare la questione di principio se il procedimento di liquidazione dei conti debba ritenersi inficiato da un vizio di forma già per il motivo che la decisione definitiva della Commissione si basa su elementi che non avevano costituito oggetto del procedimento di conciliazione.
4. Sulla violazione del principio dell'audizione della parte interessata
80. Per la valutazione della legittimità formale della decisione impugnata è pertanto determinante stabilire se le autorità tedesche abbiano avuto sufficiente possibilità di esprimersi su tutti gli elementi considerati per motivare l'applicazione di un aumentato tasso di rettifica del 5%. Riguardo alla rilevanza di tale garanzia procedurale è d'uopo rinviare a quanto esposto supra .
81. Dall'esposizione della motivazione sostanziale della decisione della Commissione impugnata e dalla sua analisi alla luce del background della controversia emerge che la decisione impugnata viene motivata essenzialmente con l'aumento di rischi derivante, da un lato, dalla percentuale di appezzamenti di terreno destinati a colture diverse e, dall'altro, dalla presa in considerazione della problematica connessa alle parcelle catastali e agli appezzamenti di terreno in caso di appezzamenti di terreno su cui viene praticata una sola coltura.
82. L'esame si incentrava anzitutto sulla quota di appezzamenti di terreno destinati a colture diverse, in quanto oggetto della riserva avanzata dalla Commissione. Di conseguenza il governo federale tedesco ha avuto occasione di esprimersi sulla rilevanza di tale aspetto nella valutazione dei rischi sia prima che durante la procedura di conciliazione.
83. Per quanto attiene all'effettiva entità di tale quota, occorre osservare che corrisponde, secondo i dati emersi dalla seconda visita d'ispezione, al 15%. Tuttavia tale percentuale veniva comunicata per la prima volta alle autorità tedesche solo con il supplemento della relazione di sintesi del 27 maggio 1999. Secondo quanto indicato dalle autorità tedesche il supplemento perveniva loro il 21 giugno 1999, quindi un giorno prima della riunione del comitato del FEAOG.
84. In tale contesto non condivido l'opinione della Commissione secondo cui il supplemento del 27 maggio 1999 non poteva dare adito ad una consultazione delle autorità tedesche in quanto non conteneva nuovi argomenti. Infatti ai fini della garanzia dell'audizione dell'interessato può essere rilevante solo la questione se la Commissione abbia fondato la decisione finale che deve adottare su nuovi dati . E' tuttavia pacifico che nella decisione impugnata essa si è fondata in maniera determinante sui dati della seconda visita d'ispezione.
85. Per quanto riguarda i rischi cui sono soggetti gli appezzamenti su cui viene praticata una sola coltura, si delinea una situazione diversa: il primo riferimento all'incidenza di rischi di tale tipo per appezzamenti di terreno era emerso già nel corso della procedura di conciliazione con la lettera della Commissione del 24 novembre 1998. A parte gli appezzamenti di terreno destinati a colture diverse, la Commissione ha fatto riferimento al fatto che una parte degli appezzamenti su cui viene praticata una sola coltura potrebbe essere classificata come superficie a rischio sulla base dei risultati della seconda visita d'ispezione.
86. Il supplemento della relazione di sintesi del 27 maggio 1999 confermava tale tesi e la chiariva. Tuttavia è pacifico che il governo tedesco, nel corso del procedimento di conciliazione, poteva prendere posizione sulla lettera della Commissione del 24 novembre 1998 e, di conseguenza, sui dubbi manifestati.
87. Ne consegue che la questione relativa al diritto di audizione della parte interessata si riduce al quesito se le autorità tedesche hanno avuto sufficiente possibilità di esprimersi, prima dell'adozione della decisione finale avvenuta in data 28 luglio 1999, sulle ulteriori motivazioni figuranti nel supplemento della relazione di sintesi del 27 maggio 1999 e sulle conclusioni definitive e ampiamente condivisibili dal punto di vista del contenuto formulate dalla Commissione il 18 giugno 1999.
88. Nel caso di specie il termine di cinque settimane circa tra l'arrivo del supplemento e l'adozione della decisione finale appare comunque molto limitato, in particolare se si tiene conto della necessità di concertazione tra autorità federali e autorità regionali. Incidentalmente si noti, tuttavia, che le autorità tedesche nel corso del procedimento hanno regolarmente preso posizione entro periodi più brevi sulle singole lettere della Commissione. Per esempio, già l'11 dicembre 1998 esse comunicavano all'organo di conciliazione le loro osservazioni sulla lettera inviata dalla Commissione il 24 novembre 1998.
89. Nel complesso, non è lecito ritenere che le autorità tedesche non abbiano avuto modo di esprimersi sui dati emersi dalla seconda visita d'ispezione, tanto più che nel corso del procedimento era emerso chiaramente che tali dati sarebbero stati rilevanti in relazione alla decisione finale che la Commissione doveva adottare, impugnata nel caso di specie.
90. La corrispondente censura della Repubblica federale di Germania è infondata e va pertanto respinta.
5. Sull'asserito eccesso di potere a motivo del doppio impiego delle constatazioni già addotte per motivare un tasso di rettifica inferiore
91. La Repubblica federale di Germania contesta inoltre che la decisione impugnata, concernente in definitiva un aumento del tasso di rettifica dal 2% al 5%, viene motivata con constatazioni - e precisamente le constatazioni nn. 5-7 riportate supra - già prese in considerazione per motivare la rettifica del 2%. Ciò costituirebbe un illegittimo doppio impiego e pertanto eccesso di potere.
92. Detto argomento travisa la natura del procedimento di liquidazione dei conti.
93. Le rettifiche costituiscono la conseguenza giuridica di negligenze imputabili ad uno Stato membro nel garantire l'effettiva e regolare attuazione di misure finanziate dal FEAOG mediante i controlli descritti. A tale riguardo la Commissione applica tassi di rettifica forfettari conformemente a linee direttrici interne (in prosieguo: il «rapporto Belle») che dovrebbero riflettere il rischio di una perdita finanziaria cui sarebbero esposte le casse comunitarie qualora sussista un'insufficienza nel sistema di controllo.
94. Conformemente al rapporto Belle, occorre tener conto soprattutto dei seguenti fattori specifici:
«1. L'insufficienza riguarda l'efficacia globale del sistema di controllo, l'efficacia di un elemento specifico del sistema, o l'attuazione pratica di uno o più controlli nell'ambito del sistema? 2. L'entità dell'insufficienza nell'ambito della totalità dei controlli amministrativi, fisici e di altro tipo previsti. 3. La vulnerabilità delle misure nei confronti delle frodi, con particolare attenzione all'incentivo economico».
95. Il rapporto Belle prevede in particolare tassi forfettari del 2% e del 5%. Il primo tasso si applica nel caso in cui le insufficienze siano limitate ad aspetti di minore importanza del sistema di controllo, o all'esecuzione di controlli non essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato di portata minore. Il tasso del 5% si applica nel caso in cui le insufficienze riguardino elementi importanti del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli necessari per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato significativo.
96. Da tali linee direttrici del rapporto Belle emerge chiaramente che, nella scelta dell'aliquota di rettifica da applicare, la Commissione si fonda in maniera determinante sull'entità del rischio. Tuttavia la valutazione dei rischi costituisce un'operazione unica basata su una visione d'insieme di tutte le singole constatazioni e informazioni.
97. Da tale considerazione deriva che, in linea di principio, non vi erano impedimenti perché la Commissione - fatto salvo il suo riesame del contenuto - ricorresse nuovamente a constatazioni già prese in considerazione per motivare la rettifica del 2% al fine di motivare la rettifica del 5%.
98. Pertanto anche la relativa censura mossa dalla Repubblica federale di Germania è infondata e va respinta.
B - Aspetti sostanziali
99. Dalle considerazioni che precedono discende che il riesame del contenuto della rettifica non riguarda l'esistenza o meno di controlli insufficienti o rischi aggiuntivi che potessero giustificare il passaggio al tasso di rettifica superiore. Pertanto, nel caso di specie le osservazioni della ricorrente in merito, cui è stato dedicato ampio spazio all'udienza, sono irrilevanti. Occorre invece esaminare se la Commissione poteva, in complesso, secondo i criteri delle disposizioni relative all'onere della prova vigenti in materia, dimostrare l'esistenza in Meclemburgo-Pomerania di controlli insufficienti ovvero di un rischio in tal senso e se, su tale base, andava applicata l'aliquota di rettifica del 5%.
1. Sulla giurisprudenza della Corte in materia
100. Per cominciare, è d'uopo rammentare la costante giurisprudenza della Corte relativa alla liquidazione dei conti del FEAOG e alla ripartizione dell'onere della prova avverso analoghe decisioni della Commissione.
101. In linea di principio spetta alla Commissione provare l'esistenza di una violazione delle norme comunitarie, tuttavia tocca poi allo Stato membro dimostrare, se del caso, l'errore commesso dalla Commissione circa le conseguenze finanziarie da trarne .
102. L'esatto contenuto dei rispettivi obblighi di prova si configura secondo la giurisprudenza come di seguito illustrato.
103. Innanzi tutto la Commissione è obbligata a giustificare la decisione con cui rileva la mancanza o l'inadeguatezza dei controlli istituiti dallo Stato membro interessato . La Commissione ha già adempiuto tale obbligo di prova o di giustificazione se corrobora con elementi probatori dubbi seri e ragionevoli che essa nutre a proposito dei controlli effettuati dallo Stato membro o dei dati forniti .
104. Questa mitigazione dell'onere della prova, a favore della Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato quello che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti del FEAOG, e che deve quindi presentare la prova più circostanziata ed esauriente dell'effettività dei suoi controlli ed eventualmente dell'inesattezza delle affermazioni della Commissione .
105. Lo Stato membro interessato può confutare le constatazioni della Commissione solo con osservazioni suffragate da elementi atti a dimostrare l'esistenza di un sistema di controllo affidabile ed operativo. Qualora lo Stato membro non riesca a provare che le constatazioni della Commissione siano inesatte, queste costituiscono elementi che possono far nascere seri dubbi circa l'istituzione di un complesso adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo .
106. Considerate nel complesso e in maniera coerente, le disposizioni esistenti in materia di onere della prova introducono una presunzione - fino a prova contraria - a favore della Commissione. Lo Stato membro deve fornire la prova di un sistema di controllo affidabile ed operativo sulla cui validità la Corte deve indagare nell'ambito del ricorso d'annullamento .
107. Per quanto riguarda l'importo della rettifica finanziaria, emerge chiaramente dalla giurisprudenza della Corte che la Commissione può anche rifiutare la presa in carico da parte del FEAOG della totalità delle spese sostenute, se constata che non ci sono meccanismi di controllo sufficienti . In base a tale considerazione non sarebbe di per sé possibile contestare alla Commissione di aver applicato una determinata rettifica forfettaria .
108. Secondo una costante giurisprudenza della Corte, nei casi in cui la Commissione, invece di negare il riconoscimento di tutte le spese, si sia adoperata per stabilire regole dirette a trattare in modo differenziato i singoli casi di irregolarità, a seconda della gravità delle carenze nei controlli e dei rischi per il FEAOG, lo Stato membro può tuttavia far valere che tali criteri sono arbitrari e contrari all'equità .
109. Il criterio di decisione più importante ai fini della questione relativa al tasso applicabile ad una rettifica finanziaria, conformemente al rapporto Belle - come illustrato supra -, è l'entità del rischio di danni per il bilancio della Comunità. La questione se il rischio fosse di scarsa entità, elevato o molto elevato si definisce a sua volta in funzione delle parti del sistema di controllo interessate dalle insufficienze.
110. Nel frattempo la Corte ha riconosciuto come corretta l'applicazione di rettifiche finanziarie forfettarie secondo i criteri posti dal rapporto Belle e ne tiene conto nelle proprie valutazioni .
111. Ne consegue che uno Stato membro può provare alla Commissione un errore commesso in relazione alle conseguenze finanziarie da trarre dalla violazione di disposizioni comunitarie quanto all'entità dell'aliquota di rettifica solo se dimostra che i criteri di rettifica stabiliti dal rapporto Belle, ammessi di per sé, siano stati applicati nei suoi confronti in maniera arbitraria e contraria all'equità.
2. Applicazione al caso concreto
112. Sulla base della ripartizione dell'onere della prova sopra descritta, occorre in prosieguo esaminare se la ricorrente abbia spiegato nel complesso l'erroneità della controversa rettifica del 5%.
113. A tale riguardo è d'uopo rilevare, in primo luogo, che se è vero che nella replica la ricorrente ha negato l'esistenza di insufficienze rilevanti nei controlli, tuttavia non ha messo in discussione in generale l'esistenza di carenze nel sistema di controllo. Infatti, non da ultimo all'udienza, essa ha ritenuto pacifica l'esistenza di carenze tali da giustificare una rettifica in ragione del 2% ed ha negato unicamente l'esistenza di insufficienze di portata più ampia o di un rischio maggiore rispetto all'ipotesi contenuta nella relazione di sintesi.
114. A tale proposito la ricorrente ha almeno riconosciuto nello specifico che il 10% degli appezzamenti di terreno venivano destinati a colture diverse e che per essi sussisteva un rischio di dichiarazione in eccesso. Tuttavia ha anche ammesso come superficie a rischio (su cui vengono praticate colture diverse) la percentuale indicata dalla Commissione del 15% circa degli appezzamenti di terreno ed ha chiarito la differenza adducendo di non aver tenuto conto nei suoi dati, contrariamente alla Commissione, di divergenze che non implicano sovvenzioni. La ricorrente contesta solo la quota delle superfici a rischio, vale a dire 17,3%, ottenuta dalla Commissione per estrapolazione delle superfici dichiarate in eccesso e indica essa stessa un fattore di rischio pari a 2,4%.
115. In secondo luogo, la ricorrente non ha contestato che nell'ufficio di Schwerin, almeno per quanto riguarda sei controlli eseguiti in loco, non veniva effettuata un'analisi dei rischi esauriente che avrebbe soddisfatto i requisiti posti dal diritto comunitario. L'argomento dedotto dalla ricorrente, secondo cui l'organo di conciliazione e la Commissione avrebbero già tenuto conto di tale circostanza nelle conclusioni della relazione di sintesi, è peraltro irrilevante in relazione alla questione della prova della violazione di disposizioni comunitarie .
116. In terzo luogo, si può considerare che nell'ambito dei controlli in loco sussistano insufficienze nelle misurazioni, in quanto in Meclemburgo-Pomerania appezzamenti di terreno e parcelle catastali non coincidono.
117. Infatti la ricorrente ha espressamente contestato la necessità di procedere a misurazioni nell'ambito dei controlli in loco quando gli appezzamenti di terreno sono destinati solo ad una coltura e considera che si debbano includere nelle superfici a rischio e misurare solo gli appezzamenti di terreno su cui si praticano colture diverse. Per contro la Commissione ha motivato la necessità della misurazione con il fatto che gli appezzamenti dedicati ad una sola coltura potrebbero essere controllati visivamente solo nel caso in cui i loro confini coincidano con quelli delle parcelle catastali.
118. Tale opinione sembra oggettivamente fondata, poiché se un appezzamento di terreno supera le dimensioni di una parcella catastale o ne costituisce unicamente una parte, mentre nel catasto figurano solo i confini della parcella catastale, l'esatta superficie di tale appezzamento di terreno non può in ogni caso emergere dal catasto.
119. A differenza di quanto ritenuto dalla ricorrente, regolari controlli in loco conformemente al SIGC avrebbero quindi dovuto includere misurazioni anche per gli appezzamenti destinati ad una sola coltura che non coincidono con le parcelle catastali.
120. In riferimento alla seconda visita d'ispezione, la Commissione ha sostenuto che, tuttavia, di regola ciò non sarebbe avvenuto. A tale riguardo la ricorrente in effetti ha sostenuto, senza entrare nel merito, che le misurazioni hanno interessato anche appezzamenti di terreno destinati ad una sola coltura, tuttavia ha chiarito, d'altro canto, che essa considera superfici a rischio solo appezzamenti di terreno su cui vengono praticate colture diverse e che verrebbero misurati «prioritariamente» questi appezzamenti. Di conseguenza la ricorrente non ha comunque indicato di aver di norma misurato anche appezzamenti dedicati ad una sola coltura, in quanto non coincidenti con le parcelle catastali, tanto più che essa ha persino negato in linea di principio la necessità di tali misurazioni.
121. Nell'atto introduttivo del ricorso, la ricorrente ha inoltre riconosciuto che la constatazione della Commissione contenuta nel supplemento, secondo cui in Meclemburgo-Pomerania quasi tutti gli appezzamenti di terreno si componevano di numerose parcelle catastali, è fondata. Essa non contesta neanche il fatto che il 90% circa del totale degli appezzamenti sia dedicato ad una sola coltura.
122. Nel complesso emerge pertanto l'esistenza di un certo numero di appezzamenti di terreno su cui si pratica una sola coltura, i quali non sono stati misurati, in contrasto con i requisiti del SIGC.
123. Dalle considerazioni che precedono deriva che la ricorrente non poteva in ogni caso fornire la prova di un sistema di controllo affidabile ed operativo.
124. Alla luce di quanto precede, le constatazioni della Commissione costituiscono opinioni atte a suscitare dubbi seri e giustificati sul sistema di controllo in Meclemburgo-Pomerania. Pertanto, la Commissione ha adempiuto l'obbligo dell'onere della prova che le incombe in relazione alle irregolarità da essa contestate alla Repubblica federale di Germania.
125. Per quanto attiene all'entità della rettifica, si è già constatato che la Commissione ha potuto corroborare con elementi probatori l'insufficienza dei controlli in loco da effettuare conformemente al SIGC.
126. I controlli in loco costituiscono senza dubbio - accanto ai controlli amministrativi - un elemento rilevante del SIGC, senza cui è impossibile esaminare in maniera attendibile se le condizioni di concessione degli aiuti e dei premi vengano rispettate. Sulla base delle norme del rapporto Belle la Commissione poteva quindi presumere, tenuto conto dei dati in suo possesso ovvero dei controlli in loco non corretti, un rischio elevato di danni per il FEAOG.
127. Pertanto l'applicazione del tasso di rettifica in ragione del 5% non sembra arbitrario o iniquo né, pertanto, illegittimo.
VI - Sulle spese
128. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna della Repubblica federale di Germania alle spese e questa è rimasta soccombente, le spese vanno poste a suo carico.
VII - Conclusione
129. Dalle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica federale di Germania sopporta le spese.