62018CC0089
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
GIOVANNIHO PITRUZZELLY
přednesené dne 14. března 2019 (
1
)
Věc C‑89/18
A
proti
Udlændinge- og Integrationsministeriet
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Østre Landsret (odvolací soud pro východní oblast, Dánsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Dohoda o přidružení EHS-Turecko – Vnitrostátní právní úprava zpřísňující podmínky prvního vstupu na území dotčeného členského státu pro manžele či manželky státních příslušníků třetích států pobývajících v tomto členském státě v postavení pracovníků – Sloučení rodiny – Požadavek na silnější vazby k hostitelskému členskému státu než k třetímu státu původu – Článek 13 rozhodnutí č. 1/80 – Doložka ‚standstill‘ – Nové omezení – Naléhavý důvod obecného zájmu – Cíl spočívající v úspěšné integraci – Nezbytnost a přiměřenost nového omezení“
1.
Může se stát, že individuální práva zaručená unijním právem mohou kolidovat s národní identitou členských států, kterou se Unie rovněž zavázala ctít, jak vyplývá z čl. 4 odst. 2 SEU. V takovém případě musí Soudní dvůr přistoupit k nezbytnému, avšak choulostivému vyvažování těchto dvou a priori protichůdných zájmů na základě zásady proporcionality. To je úkol, který byl Soudnímu dvoru opětovně svěřen v rámci tohoto řízení o předběžné otázce, v němž se musí vyjádřit k tomu, zda po manželce tureckého pracovníka, který je řádně začleněn do trhu práce hostitelského členského státu, může být legitimně požadováno, aby s cílem získat povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny s tímto pracovníkem prokázala, že daný pár má silnější vazby k hostitelskému členskému státu než k státu původu, a to aniž by byla porušena práva, jež dotyčné manželce přísluší na území Unie.
I. Úvod
2.
Žalobkyně v původním řízení, A., je tureckou státní příslušnicí narozenou v Turecku, která dne 24. května 1983 uzavřela manželství s B., jenž je také tureckým státním příslušníkem. Manželé mají čtyři děti narozené v Turecku před tím, než se dne 24. června 1998 rozvedli. Dne 7. ledna 1999 se B. oženil s německou státní příslušnicí pobývající v Dánsku. Coby manželovi občana Unie bylo B. uděleno povolení k pobytu v Dánsku s platností od 6. července 1999. V roce 2006 mu byl udělen trvalý pobyt podle dánských předpisů, kterými se provádí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (
2
). Uvedené čtyři děti narozené ze svazku mezi A. a B. rovněž získaly povolení k pobytu v Dánsku z důvodu sloučení rodiny s B.
3.
Manželství mezi B. a jeho manželkou, německou státní příslušnicí, bylo rozvedeno dne 25. června 2009. Dne 28. srpna 2009 se B. znovu oženil v Dánsku s A. Dne 3. září 2009 požádala A. Udlændingeservice (úřad pro cizince) o povolení k pobytu v Dánsku z důvodu uzavření manželství s B., o němž je nesporné, že je zaměstnancem.
4.
Dne 26. května 2010 úřad pro cizince tuto žádost zamítl na základě § 9 odst. 1 bodu 1 a § 7 udlændingeloven (dále jen „zákon o cizincích“) (
3
), ve znění platném v době přijetí rozhodnutí dotčeného v původním řízení, podle kterého:
„1.   Povolení k pobytu lze na žádost vydat:
1)
každému cizinci staršímu 24 let, který žije v manželském nebo trvalém partnerském svazku s osobou rovněž starší 24 let s pobytem v Dánsku
[…]
d)
který je držitelem povolení k trvalému pobytu v Dánsku po dobu delší než tři roky
[…]
7.   Vyjma zvláštních důvodů může být povolení k pobytu […] podle odst. 1 bodu 1 písm. b) až d) uděleno jen tehdy, pokud vazby manželů či partnerů k Dánsku jsou silnější než vazby k jiné zemi.“
5.
Rozhodnutím ze dne 30. září 2010 ministerstvo zamítlo opravný prostředek podaný A. proti rozhodnutí ze dne 26. května 2010 z důvodu, že A. a B. nesplnili podmínku vazeb, podle které vazby manželů k Dánsku musí být na základě celkového posouzení silnější než vazby, které mohou mít k jiné zemi. Ministerstvo poté, co připomnělo použitelné právo a podmínky pro aplikaci a posouzení těchto vazeb, ověřovalo, zda manželé A. a B. mají silnější vazby k Dánsku než k Turecku, a to tak, že poměřovalo vazby B. k Dánsku a k zemi jeho původu, jakož i vazby A. k zemi jejího původu. Vzhledem k tomu, že z žádosti A. navíc nevyplýval žádný zvláštní osobní důvod ani žádná mimořádná lékařská okolnost, které by mohly odůvodnit udělení povolení k pobytu i přes nedostatečné vazby k Dánsku, ministerstvo zamítlo žádost A. a dotyčnou i její dvě nejmladší děti vyzvalo, aby svůj rodinný život dále vedly v Turecku.
6.
Dne 10. března 2014 podala A. k Retten i Aalborg (soud prvního stupně v Aalborgu, Dánsko) opravný prostředek směřující ke zrušení tohoto rozhodnutí a požadovala, aby její žádost o sloučení rodiny byla opětovně posouzena. Věc byla dne 26. května 2014 postoupena Københavns byret (městský soud v Kodani, Dánsko), který ale dne 14. prosince 2016 postoupil věc předkládajícímu soudu, neboť vnitrostátní právo opravňuje soudy prvního stupně postoupit věci, v nichž vyvstaly zásadní otázky, odvolacím soudům, které o nich rozhodnou v prvním stupni. A. požádala o zrušení rozhodnutí ze dne 30. září 2010 (
4
), jakož i o nové posouzení její žádosti o sloučení rodiny.
7.
Předkládající soud uvádí, že článek 13 rozhodnutí č. 1/80 Rady přidružení ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení (dále jen „rozhodnutí č. 1/80“), připojeného k Dohodě zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem, kterou dne 12. září 1963 podepsala v Ankaře Turecká republika na jedné straně a členské státy EHS a Společenství na straně druhé a která byla jménem Společenství uzavřena, schválena a potvrzena rozhodnutím Rady 64/732/EHS ze dne 23. prosince 1963 (
5
) (dále jen „dohoda o přidružení EHS-Turecko“), je použitelný, neboť je nesporné, že B. je tureckým pracovníkem. Tento článek zakazuje členským státům „přijmout nová omezení týkající se podmínek přístupu k zaměstnání pracovníků a jejich rodinných příslušníků, kteří se z hlediska pobytu a zaměstnání […] oprávněně nacházejí na jejich území.“ Podle předkládajícího soudu žádné pravidlo srovnatelné s § 9 odst. 7 zákona o cizincích nebylo v době, kdy rozhodnutí č. 1/80 vstoupilo v platnost, použitelné, a dané ustanovení tedy představuje nové omezení ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80.
8.
Předkládající soud připomíná judikaturu Soudního dvora, podle níž je nové omezení ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80 zakázáno, „ledaže patří mezi omezení uvedená v článku 14 tohoto rozhodnutí nebo je odůvodněno naléhavým důvodem obecného zájmu, může zajistit dosažení sledovaného legitimního cíle a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné“ (
6
). Z důvodové zprávy k návrhům zákona z let 2000 a 2002 (
7
) vyplývá, že cíl sledovaný podmínkou vazeb spočívá v úspěšné integraci. Předkládající soud a quo poznamenává, že Soudní dvůr již rozhodl (
8
), že takový cíl může představovat naléhavý důvod obecného zájmu. Zbývá proto v zásadě určit, zda požadavek silnějších vazeb k Dánsku než k státu původu může zaručit uskutečnění sledovaného legitimního cíle, aniž překročí meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné.
9.
Za těchto podmínek se Østre Landsret (odvolací soud pro východní oblast, Dánsko) rozhodl přerušit řízení a předkládacím rozhodnutím došlým kanceláři Soudního dvora dne 8. února 2018 položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
V případě, že byla zavedena ‚nová omezení‘ pro sloučení rodiny s manželem nebo manželkou, která jsou a priori v rozporu s pravidly statu quo (‚standstill‘) podle [článku 13 rozhodnutí č. 1/80], a tato omezení jsou odůvodněna tím, že rozsudky ze dne 12. dubna 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), a ze dne 29. března 2017, Tekdemirem (C‑652/15, EU:C:2017:239) připouštějí posouzení ‚úspěšné integrace‘, může být taková právní norma, jako je norma uvedená v § 9 odst. 7 Udlændingeloven [dánský zákon o cizincích] – který mimo jiné obecně podmiňuje sloučení rodiny státního příslušníka třetí země, kterému bylo uděleno povolení k pobytu v Dánsku, s jeho manželem či manželkou tím, že vazby tohoto páru k Dánsku jsou silnější než vazby k Turecku – považována za normu ‚odůvodněnou naléhavým důvodem obecného zájmu, jež může zajistit dosažení sledovaného legitimního cíle a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné‘?
2)
V případě kladné odpovědi na první otázku, totiž že podmínka existence vazeb musí být a priori považována za způsobilou zaručit splnění integračního cíle, je za současného respektování kritérií pro posouzení existence omezení nebo pro posouzení proporcionality:
i)
přípustná praxe, podle které v případě, že manžel s povolením k pobytu v členském státě (referenční osoba) přicestoval to tohoto státu ve věku 12 nebo 13 let či později, je při posuzování vazeb této referenční osoby k danému členskému státu přikládána zásadní váha těmto okolnostem:
–
dotyčný oprávněně pobýval v členském státě po dobu přibližně 12 let;
–
nebo pobýval v členském státě a bez větších přerušení zde po dobu nejméně čtyř až pěti let vykonával stálé zaměstnání, které je spojené s vysokou mírou kontaktů a komunikace s kolegy či případně zákazníky v jazyce tohoto členského státu;
–
nebo pobýval v členském státě a bez větších přerušení zde po dobu nejméně sedmi až osmi let vykonával stálé zaměstnání, které není spojené s vysokou mírou kontaktů a komunikace s kolegy či případně zákazníky v jazyce tohoto členského státu;
ii)
přípustná praxe, podle které to, že si referenční osoba uchovala silné vazby k zemi původu a často nebo dlouhodobě v ní pobývá, povede k nesplnění podmínky existence vazeb, avšak krátkodobé pobyty z důvodu dovolené nebo vzdělávání nepředstavují faktor, který by udělení pobytu bránil;
iii)
přípustná praxe, podle které skutečnost, že se jedná o situaci osoby ‚ženaté/vdané, rozvedené, znovu ženaté/vdané‘, velmi silně nasvědčuje tomu, že podmínku vazeb nelze uznat za splněnou?“
10.
V projednávané věci předložily písemná vyjádření A., dánská vláda a Evropská komise.
11.
Na jednání před Soudním dvorem, které se konalo dne 13. prosince 2018, přednesly svá vyjádření A., dánská vláda a Komise.
II. Analýza
12.
Podstatou předběžných otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda takové vnitrostátní opatření, jako je opatření dotčené v původním řízení, jež podmiňuje sloučení rodiny tureckého pracovníka, který oprávněně pobývá v dotčeném členském státě, s jeho manželkou, tureckou státní příslušnicí, tím, že vazby manželů k Dánsku musí být silnější než jejich vazby k jiné zemi, představuje nové omezení ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80.
13.
Úvodem podotýkám, že projednávaná věc navazuje na věc Genc (
9
). Úkolem Soudního dvora zde bylo posoudit, zda v souladu s článkem 13 rozhodnutí č. 1/80 bylo jiné ustanovení stejného zákona o cizincích, jež podmiňovalo sloučení rodiny tureckého pracovníka, který oprávněně pobýval v dotčeném členském státě, s jeho nezletilým dítětem tím, že toto dítě prokázalo nebo mohlo prokázat dostatečné vazby k danému členskému státu umožňující mu úspěšnou integraci, a to v případě, že dotyčné dítě a jeho druhý rodič pobývali ve státě původu nebo v jiném státě a žádost o sloučení rodiny byla podána ve lhůtě dvou let od okamžiku, kdy rodič pobývající v dotčeném členském státě získal povolení k trvalému pobytu. Z rozsudku Genc (
10
) lze pro projednávanou věc vyvodit několik užitečných poučení. Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ostatně vyplývá, že dánské správní orgány vyvodily z tohoto rozsudku důsledky ohledně konkrétního ustanovení zákona o cizincích, o které se tehdy jednalo, ale nebylo zde uvedeno nic o podmínkách, jež musí být splněny v případě sloučení rodiny na žádost manžela či manželky tureckého pracovníka, a zejména o požadavku vazeb k Dánsku. I když se jeví, že dánské správní orgány jsou přesvědčeny, že § 9 odst. 7 zákona o cizincích je legální, neboť sice představuje nové omezení ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80, avšak jde o omezení odůvodněné naléhavým důvodem obecného zájmu, které je s to zajistit dosažení sledovaného legitimního cíle, aniž překračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné, předkládající soud má i nadále pochybnosti.
A.
K existenci nového omezení odůvodněného naléhavým důvodem obecného zájmu
14.
Jak připomněl předkládající soud, doložka „standstill“ uvedená v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 obecně zakazuje přijetí jakéhokoliv nového opatření, které by mělo za cíl nebo za následek podrobení výkonu hospodářské svobody tureckým státním příslušníkem na území dotčeného členského státu restriktivnějším podmínkám, než jsou ty, které platily v okamžiku vstupu uvedeného rozhodnutí v platnost (
11
).
15.
Ze spisu vyplývá, že § 9 odst. 7 zákona o cizincích byl přijat poté, co rozhodnutí č. 1/80 vstoupilo v Dánsku v platnost, a že zpřísňuje podmínky vstupu manžela či manželky tureckého pracovníka, který/á se hodlá připojit k tomuto pracovníkovi na dánském území. Je rovněž nesporné, že B. je řádným zaměstnancem na dánském pracovním trhu. A. žádá o povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny. Za těchto podmínek v případě, že nové omezení může mít dopad na svobodu B. vykonávat výdělečnou činnost v Dánsku, nelze vnitrostátní ustanovení dotčené v původním řízení použít (
12
). Rozhodnutí B. usadit se, a zejména zůstat v Dánsku jakožto turecký pracovník by totiž mohlo být negativně ovlivněno, pokud by vnitrostátní předpisy ztížily nebo znemožnily sloučení rodiny, neboť B. by tak mohl být nucen si vybrat mezi pracovní činností v Dánsku a rodinným životem v Turecku (
13
). Vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení, která v porovnání s podmínkami existujícími v době, kdy rozhodnutí č. 1/80 vstoupilo na tomto území v platnost, ztěžuje sloučení rodiny, jelikož zpřísňuje podmínky, za kterých se k tureckému pracovníkovi může na území hostitelského členského státu připojit jeho manželka, tudíž může mít dopad na vykonávání hospodářské činnosti uvedeného pracovníka, a proto představuje „nové omezení“ ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80 omezující turecké státní příslušníky ve výkonu jejich práva na volný pohyb pracovníků.
16.
Jak připomíná předkládající soud, takovéto omezení je zakázáno vyjma případů, kdy spadá pod omezení uvedená v článku 14 rozhodnutí č. 1/80 (
14
) – což nebylo uplatněno v rámci sporu v původním řízení – nebo je odůvodněno naléhavým důvodem obecného zájmu, může zajistit dosažení sledovaného legitimního cíle a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné (
15
).
17.
K požadavku naléhavého důvodu obecného zájmu již Soudní dvůr konstatoval, že „cíl spočívající v zajištění úspěšné integrace státních příslušníků třetích států v dotčeném členském státě […] může představovat [takovýto] důvod“ (
16
), a připomněl „význam, který se v rámci unijního práva přisuzuje integračním opatřením, jak plyne z čl. 79 odst. 4 SFEU […] a z několika směrnic […], které stanoví, že integrace státních příslušníků třetích států je rozhodující pro podporu hospodářské a sociální soudržnosti, základního cíle Unie stanoveného Smlouvou“ (
17
).
18.
Dánská vláda se jako naléhavého důvodu obecného zájmu rovněž dovolává účinného řízení migračních toků, které považuje za důležitý motiv související s výše uvedeným naléhavým důvodem, neboť toto řízení je nutné za účelem zajištění integrace osob, kterým bylo nebo může být uděleno povolení k pobytu v členském státě. Dánská vláda je toho názoru, že podíl cizinců v celkové populaci má vliv na jejich úspěšnou integraci. Není nutné, aby se Soudní dvůr vyjádřil k této souvislosti a k podílu cizinců, pouze připomínám, že Soudní dvůr již konstatoval, že „cíl spočívající v zabránění nelegálnímu vstupu a pobytu představuje naléhavý důvod obecného zájmu pro účely článku 13 rozhodnutí č. 1/80“ (
18
) a že „cíl spočívající v účinném řízení migračních toků může představovat [takový] důvod“ (
19
), který by mohl odůvodnit nové omezení podle uvedeného ustanovení.
19.
Mohu si proto je obtížně představit, že se Soudní dvůr bude těmito tvrzeními opětovně zabývat, a to tím spíše že shledání existence naléhavého důvodu obecného zájmu v žádném případě nestačí k tomu, aby toto nové omezení bylo považováno za přípustné podle článku 13 rozhodnutí 1/80, neboť je dále třeba, aby se ukázalo jako nezbytné a přiměřené, což představuje skutečné jádro problému projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
B.
K nezbytnosti a přiměřenosti nového omezení
1. Popis vnitrostátních právních předpisů a praxe
20.
Vnitrostátní právní předpisy stanoví, že každý cizinec starší 24 let, který žije ve stálém a trvalém svazku s osobou rovněž starší 24 let, jež pobývá v Dánsku a je držitelem povolení k trvalému pobytu po dobu delší než tři roky, může požádat o povolení k pobytu. Nicméně pokud osoba pobývající v Dánsku (dále jen „referenční osoba“) nezískala před dovršením 28 let dánské státní občanství, může být jeho manželovi nebo manželce uděleno povolení k pobytu jen tehdy, pokud jsou vazby manželů k Dánsku silnější než vazby, které mohou mít k třetímu státu.
21.
K správnému a úplnému pochopení významu tohoto vnitrostátního opatření však je třeba jít nad rámec jeho pouhého znění a – jak stanoví judikatura (
20
) – zkoumat způsoby jeho uplatnění, které v projednávaném případě vyplývají z přípravných prací k zákonům z let 2000 a 2002 (
21
) a z oběžníku z roku 2005 (
22
).
22.
Pokud totiž orgány mají za povinnost určit, zda pár žádající o sloučení má silnější vazby k Dánsku než k státu či státům původu, musí provést celkové posouzení, při kterém zohlední všechny okolnosti, které jsou jim známy. Musí proto zvážit na jedné straně vazby referenční osoby – v projednávaném případě tureckého pracovníka – k Dánsku a na druhé straně vazby manžela nebo manželky k jeho či její zemi původu. Rovněž musí vzít do úvahy vazby, které referenční osoba udržuje se zemí původu svého manžela nebo manželky. Zohledňují se zejména místo narození manželů, místo, kde strávili dětství a navštěvovali školu, četnost a délka pobytů v zemi původu. Zohledněny musí být také rodinné vazby manželů k Dánsku ve srovnání s rodinnými vazbami udržovanými v zemi původu, zejména pokud jeden nebo oba rodiče referenční osoby pocházejí ze stejné země jako její manžel nebo manželka. V úvahu se bere též otázka, kdo má rodičovskou moc nebo právo na styk s nezletilým dítětem pobývajícím v Dánsku, i když tato otázka není rozhodující. Jazykové znalosti a dorozumívací jazyk mezi manželi se rovněž zohledňují. Zkoumají se též vzdělávací a profesní vazby manželů k Dánsku, jakož i délka přítomnosti na dánském území a četnost a délka pobytů referenční osoby nebo jejího manžela či manželky v zemi původu (
23
). Kromě délky přítomnosti pracovníka na trhu práce se posuzuje povaha jeho zaměstnání, která je rovněž důležitá, stejně jako skutečnost, zda dotčené pracovní místo mohlo být obsazeno na základě kvalifikace získané v Dánsku. Pokud totiž referenční osoba po dobu čtyř nebo pěti let vykonávala zaměstnání, které z důvodu kontaktů s veřejností souvisejících se zaměstnáním nebo z důvodu nutnosti komunikovat v dánštině se svými kolegy či zákazníky přispělo k její integraci do dánské společnosti, je možné ji považovat za osobu se silnými vazbami k Dánsku, přestože doba jejího pobytu v Dánsku byla pouze „čtyři nebo pět let“ (
24
). Naopak stálé zaměstnání vykonávané po stejně dlouhé období, jež ale neumožňuje udržovat významné kontakty s dánsky mluvící veřejností, se nepovažuje za zaměstnání umožňující vytvoření takovýchto vazeb. V takovém případě se délka pobytu a výkonu práce zvyšuje na „sedm nebo osm let“ (
25
).
23.
Skutečnost, že referenční osoba a žadatelka uzavřeli manželství nebo společně žili v zemi původu před tím, než referenční osoba přicestovala do Dánska, a že tento pár následně požádal o sloučení rodiny na základě manželství, které opětovně uzavřeli poté, co referenční osoba vstoupila do Dánska a získala povolení k trvalému pobytu (situace osoby „ženaté/vdané, rozvedené, znovu ženaté/vdané“), silně nasvědčuje absenci silnějších vazeb k Dánsku. Skutečnost, že sňatek byl uzavřen opakovaně, nasvědčuje podle dánských úřadů tomu, že si referenční osoba uchovala silné vazby k žadatelce i k zemi původu.
24.
V některých případech mohou zvláštní důvody svědčit pro udělení povolení k pobytu manželce nebo manželovi i bez silných vazeb k Dánsku. Bude tomu tak například tehdy, pokud by neudělení tohoto povolení nutilo manžele vést rodinný život v zemi, do níž referenční osoba nemůže vstoupit nebo v ní pobývat, anebo v případě vážné nemoci, postižení či vysokého věku referenční osoby. Existence zvláštního důvodu může být shledána také tehdy, pokud má referenční osoba rodičovskou moc nebo právo na styk s nezletilým dítětem žijícím v Dánsku (
26
). A konečně podmínka silnějších vazeb k Dánsku neplatí v případě manželství osob s pobytem, které se v Dánsku narodily a vyrostly, nebo které do Dánska přicestovaly ještě jako děti, vyrostly zde a oprávněně pobývaly po dobu 28 let.
25.
Z rozhodnutí dotčeného ve věci v původním řízení vyplývá, že ministerstvo provedlo celkové posouzení situace A. a jejího manžela a postupovalo podle vodítek, která jsem právě popsal. Uvedlo konkrétně, že A. se narodila a vyrostla v Turecku, kde rovněž navštěvovala školu; že s manželem spolu komunikovali v turečtině nebo kurdštině; že řídké pobyty A. v Dánsku nebyly takové povahy, aby si vytvořila vazbu k Dánsku. Pokud jde o situaci B., ministerstvo shledalo, že se narodil a vyrostl v Turecku; že do Dánska přicestoval pozdě, neboť k jeho prvnímu vstupu došlo až v roce 1999; že před tímto datem dlouhodobě vedl s A. společný život v Turecku a od tohoto data často pobýval v zemi původu po dobu, jež mohla dosáhnout až tří měsíců; že členové jeho blízké rodiny (rodiče a dva sourozenci) jsou stále v Turecku; že další jeho čtyři sourozenci se nacházejí v Dánsku; že sice má vazby na dánský trh práce, avšak vzhledem k povaze a délce různých zaměstnání, která B. v Dánsku vykonával nebo v současnosti vykonává, tím nejsou oslabeny silné vazby, které má B. k Turecku; že situace páru, jenž nejprve uzavřel manželství, poté se rozvedl a následně znovu uzavřel manželství poté, co B. získal povolení k trvalému pobytu, významně zpochybňuje existenci silnějších vazeb k Dánsku (
27
), neboť opětovné uzavření manželství s první ženou nasvědčuje tomu, že si B. uchoval vazby k A. i zemi původu. Co se týče dětí dotyčného páru, ministerstvo uvedlo, že se všechny narodily v Turecku, kde žily před tím, než za svým otcem přicestovaly do Dánska; že dvě jsou nyní zletilé; že za těchto podmínek lze předpokládat, že si uchovaly jazykové, kulturní a rodinné vazby k Turecku; jelikož děti již žily odděleně od své matky, byla to volba manželů tímto způsobem rozdělit rodinu a A. by se mohla vrátit do Turecka se svými dvěma nejmladšími dětmi, aniž by taková situace byla v rozporu s článkem 8 úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950.
2. Analýza zásady proporcionality
26.
Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že při existenci vnitrostátních právních předpisů, které upravují sloučení rodiny a jsou aplikovány na rodinného příslušníka tureckého pracovníka, musí vnitrostátní orgány při posouzení postupovat na základě „kritérií, která jsou dostatečně přesná, objektivní a nediskriminační a která musí být posouzena případ od případu, což vede k přijetí odůvodněného rozhodnutí, které lze napadnout účinným opravným prostředkem tak, aby se zabránilo správní praxi systematického odmítání“ (
28
). Je zřejmé, že ministerstvo podrobně odůvodnilo své zamítavé rozhodnutí, které žalobkyně mohla napadnout u předkládajícího soudu. Problematičtější se mi jeví být velký počet kritérií, jež vytvářejí pocit jisté nepředvídatelnosti (
29
).
27.
Úvodem poznamenávám, že při posuzování orgány posuzují z celkového hlediska jak manžela, který se na dánském území již nachází – v případě B. déle než dvacet let – tak žadatelku ve věci v původním řízení. Kladu si však otázku, zda vzhledem k povaze žádosti – která se týká povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny – není poněkud rozporuplné požadovat po žadatelce, aby i ona prokázala silnější vazby k Dánsku než ke svému státu původu. Z definice se totiž o sloučení rodiny žádá v situaci, kdy společný život musel být přerušen, nebo není možný, a kdy pár žije odděleně. Nelze rovněž popřít, že značná část případů slučování rodin se týká situací, v nichž jednotlivé osoby tvořící pár mají stejnou státní příslušnost nebo pocházejí ze stejného státu, na jehož území začal jejich společný život. To platí i ve vztahu k tureckým pracovníkům. Podle mého výkladu dohody o přidružení EHS-Turecko a rozhodnutí č. 1/80 měli jejich autoři především na mysli, byť nikoliv výlučně (
30
), rodinné příslušníky s tureckou státní příslušností, když v obou dokumentech upravili právní postavení rodinných příslušníků tureckých pracovníků. V souvislosti se žádostí o sloučení rodiny, jehož předpokladem je v zásadě to, že k vytvoření rodinné vazby došlo ve státě původu a že je zde snaha znovu utvořit rodinu na území hostitelského státu, si proto kladu otázku, do jaké míry povinnost dotyčných manželů prokázat, že mají silnější vazby k Dánsku než k státu původu, v podstatě znamená vyžadovat po nich předložení určitého probatio diabolica, a to tím spíše že z popisu správní praxe nevyplývá žádné zvláštní vážení kritérií, které osoba žádající o povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny nesplňuje.
28.
Jinými slovy, je zřejmé, že pro páry složené ze dvou osob stejné státní příslušnosti, jako jsou A. a B., bude obtížnější splnit podmínku silnějších vazeb k Dánsku, neboť kritéria spojená s místem narození, dětstvím, školní docházkou, jazykovými znalostmi a rodinnými vazbami budou obtížněji splněna v případech, kdy se manžel nebo manželka ještě nachází ve státě původu, ve kterém ona či on strávili celý svůj život, a budou těžko kompenzována samotným tureckým pracovníkem, pokud tento stát opustil jako dospělý. Dánské orgány nemohou počítat ani s tím, že uvedená manželka nebo manžel dlouhodobě pobývali v Dánsku tak, aby si zde vytvořili společenské vazby, neboť předmětem žádosti o sloučení rodiny je právě to, že takovýto oprávněný pobyt dosud nebyl možný nebo byl omezen na krátká období (
31
). Pravidelné střednědobé pobyty tureckého pracovníka ve státě původu jsou interpretovány jako znaky stále ještě (příliš) významných vazeb k tomuto státu, ale protože ještě není možné vést společný život v Dánsku, může být manželský, a tedy rodinný život udržován, ačkoliv pouze sporadicky, jen díky tomuto častému přemisťování v rozsahu, který je slučitelný s požadavky profesního života tureckého pracovníka v Dánsku.
29.
Kritéria, která správní orgány zohledňují, nejsou podle vyjádření dánské vlády ani absolutní, ani kumulativní. Žádné není samo o sobě rozhodující. Uvedená kritéria se také mohou jevit jako neurčitá. V případě „pozdního“ příjezdu na dánské území, tj. po dovršení „12 nebo 13 let“ (
32
) věku, se u pracovníka vyžaduje pobyt v délce nejméně 12 let, avšak tato doba může být zkrácena v případě vzdělávání nebo zaměstnání v Dánsku, nicméně za podmínky, že dané zaměstnání má určitou povahu, takže pracovník může po čtyřech nebo pěti letech práce splnit podmínku týkající se vazeb. Doba, po kterou musí být zaměstnání vykonáváno, je prodloužena na sedm nebo osm let, pokud se nemá za to, že dané pracovní místo přispívá k integraci pracovníka v Dánsku. Dojmem, který toto zanechává, je jistá nečitelnost pro žadatele, neboť v konečném důsledku je při rozhodování ponechán správním orgánům velký prostor pro uvážení. Výše uvedený požadavek stanovený Soudním dvorem, podle něhož orgány musí rozhodovat na základě jasných kritérií, se nejeví být splněn.
30.
Pokud jde o situaci „osoby ženaté/vdané, rozvedené, znovu ženaté/vdané“, předkládající soud uvádí, že se jedná o nevyvratitelnou domněnku, která vylučuje jakoukoliv možnost zohlednit osobní situaci manželů a jejich schopnost integrovat se, jež vedla k praxi, kdy povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny bylo téměř systematicky zamítáno. Je-li tomu tak, je tato domněnka per se v rozporu s judikaturou Soudního dvora (
33
). Nicméně podle vyjádření dánské vlády lze tuto domněnku vykládat jen jako faktor, jenž významně zpochybňuje existenci silnějších vazeb k Dánsku. I kdyby se praxe ukázala být méně drastická, než jak ji líčí předkládající soud, není mi jasná skutečná spojitost mezi situací „osoby ženaté/vdané, rozvedené, znovu ženaté/vdané“ a vyhlídkou na úspěšnou integraci nebo na účinné řízení migračních toků. Pokud za této situace mají dánské úřady podezření na obcházení zákona, protože opětovné uzavření manželství v nich vyvolalo pochyby o upřímnosti tohoto aktu, který tureckému pracovníkovi umožnil získat povolení k pobytu, bylo třeba tyto pochyby podložit konkrétními důkazy proti B. Ze spisu však v žádném případě nevyplývá, že by dánská vláda prokázala spojitost mezi situací „osoby ženaté/vdané, rozvedené, znovu ženaté/vdané“ a podvodem obecně nebo konkrétně ve vztahu k páru tvořenému A. a B. Důvod, proč by v uvedené situaci měla taková, byť i vyvratitelná domněnka platit, je proto možné zpochybnit.
31.
Konečně a možná především je většina zohledňovaných kritérií sama o sobě značně vzdálena otázce úspěšné integrace manžela nebo manželky tureckého pracovníka či páru, který s tímto pracovníkem tvoří, do dánské společnosti, přičemž uvedená otázka je prvním z uplatňovaných naléhavých důvodů obecného zájmu. Nevidím totiž nutně rozpor mezi udržováním silných vazeb k zemi původu a schopností integrovat se do hostitelského státu. Většina kritérií, kterými se řídí hodnocení dánských orgánů, je navíc založena na okolnostech, na které manžel nebo manželka neměli vliv (například místo narození, místo školní docházky, rodinné vazby atd.). Neumožňují stanovit diagnózu nedostatečné integrace, stejně jako neumožňují předpovědět, že integrace bude úspěšná. Ve skutečnosti jsou z tohoto hlediska spíše neutrální. Vzhledem k sledovanému cíli by podle mého názoru bylo logičtější uložit žadatelům pozitivní povinnosti do budoucna, jako je například povinnost dosáhnout určité úrovně znalosti jazyka nebo dánské společnosti v přiměřené lhůtě poté, co bylo sloučení rodiny povoleno.
32.
Co se týče druhého naléhavého důvodu obecného zájmu, který byl uplatněn, tj. účinné řízení migračních toků, nevidím ani zde jakoukoliv logickou souvislost mezi různými kritérii, jež jsou zohledňována, a sledovaným cílem. Co například mohou o řízení migračních toků vypovídat místo narození žalobkyně, jazyk, který za účelem komunikace s manželem používá, nebo místo, kde žijí její rodiče?
33.
Článek 13 rozhodnutí č. 1/80 stanoví, že členské státy musí vzít do úvahy zvláštní postavení tureckých pracovníků, kteří nejsou plně srovnatelní s občany Unie, ani se nejedná o běžné státní příslušníky třetích států, přičemž právě s ohledem na toto zvláštní postavení se domnívám, že vnitrostátní právní předpisy dotčené v původním řízení nepřiměřeně a někdy též nelogicky zpřísňují podmínky, jež musí být splněny k tomu, aby dotčený turecký pracovník mohl dále vést či obnovit manželský život na území hostitelského státu. Dopady uplatnění vnitrostátních právních předpisů na B., skrze jeho manželku, se navíc netýkají pouze jeho manželství, neboť dánské orgány vyzvaly A. a dva z jejích synů, kteří jsou již usazeni v Dánsku a kterým zde bylo uděleno povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny, aby „svůj rodinný život vedli v Turecku a [tam] v rodinném životě pokračovali“ (
34
). Je tedy zjevné, že vnitrostátní opatření dotčené v původním řízení zasahuje do svobody B. vykonávat výdělečnou činnost, neboť ho způsobem, který považuji za neodůvodněný, nutí si vybrat mezi jeho pracovní činností v Dánsku a rodinným životem v Turecku.
34.
Za těchto podmínek a ze všech výše uvedených důvodů je zcela zřejmé, že § 9 odst. 7 zákona o cizincích není způsobilý dosáhnout sledovaného legitimního cíle a překračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné.
35.
Z mé analýzy v důsledku toho vyplývá, že takové vnitrostátní opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, jež podmiňuje sloučení rodiny tureckého pracovníka, který oprávněně pobývá v hostitelském členském státě, s jeho manželem nebo manželkou tím, že tento pár má silnější vazby k hostitelskému členskému státu než k třetímu nebo třetím státům původu, představuje nové omezení ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80 a takovéto omezení není odůvodněné.
III. Závěry
36.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky předložené Østre Landsret (odvolací soud východního regionu, Dánsko), následovně:
„Takové vnitrostátní opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, jež podmiňuje sloučení rodiny tureckého pracovníka, který oprávněně pobývá v hostitelském členském státě, s jeho manželem nebo manželkou tím, že tento pár má silnější vazby k hostitelskému členskému státu než k třetímu nebo třetím státům původu, představuje nové omezení ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80 Rady přidružení ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení, připojeného k Dohodě zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem, kterou dne 12. září 1963 podepsala v Ankaře Turecká republika na jedné straně a členské státy EHS a Společenství na straně druhé a která byla jménem Společenství uzavřena, schválena a potvrzena rozhodnutím Rady 64/732/EHS ze dne 23. prosince 1963. Takovéto omezení není odůvodněné.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Úř. věst. 2004, L 158, s. 77; Zvl. vyd. 05/05, s. 46.
(
3
) – Tato ustanovení byla do zákona o cizincích začleněna lov nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love (zákon č. 365, kterým se mění zákon o cizincích, zákon o manželství atd., ze dne 6. června 2002), jenž rozšířil a zpřísnil podmínku vazeb zavedenou lov nr. 424 af 31. maj 2000 (zákon č. 424 ze dne 31. května 2000). Toto zpřísnění podmínky vazeb zavedené prostřednictvím legislativní změny z roku 2002 vedlo zejména k požadavku, aby vazby manželů k Dánsku byly silnější než vazby, které mohli mít k jiné zemi. Oběžníkem Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (ministerstvo pro uprchlíky, přistěhovalce a integraci, dále jen „ministerstvo“) ze dne 1. prosince 2005 byly upřesněny vhodné postupy při aplikaci § 9 odst. 7 zákona o cizincích. Podmínka silných vazeb k Dánsku byla ještě zpřísněna v souvislosti s legislativní změnou z roku 2011 před tím, než se zákonodárce rozhodl vrátit se ke znění § 9 odst. 7 zákona o cizincích z roku 2003. Během jednání před Soudním dvorem dánská vláda upřesnila, že § 9 odst. 7 zákona o cizincích byl zrušen v roce 2018 a nahrazen požadavkem na integraci. Právě znění § 9 odst. 7 zákona o cizincích z roku 2003 tak bude zkoumáno ve zbytku této analýzy, neboť jde o právní úpravu použitelnou v době vydání rozhodnutí dotčeného v původním řízení v roce 2010.
(
4
) – V žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je uvedeno též rozhodnutí ministerstva ze dne 24. srpna 2017, jímž ministerstvo potvrdilo rozhodnutí Udlændingestyrelsen (úřad pro migraci, Dánsko) ze dne 1. prosince 2014 o zamítnutí nové žádosti o sloučení rodiny podané A. Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nicméně vyplývá, že se tato týká opravného prostředku projednávaného předkládajícím soudem, jenž směřuje proti rozhodnutí ministerstva ze dne 30. září 2010.
(
5
) – Úř. věst. 1964, 217, s. 3685; Zvl. vyd. 11/11, s. 10.
(
6
) – Rozsudek ze dne 12. dubna 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 51 a citovaná judikatura).
(
7
) – Viz poznámku pod čarou 3 tohoto stanoviska.
(
8
) – Rozsudky ze dne 12. dubna 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), a ze dne 29. března 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239).
(
9
) – Rozsudek ze dne 12. dubna 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).
(
10
) – Rozsudek ze dne 12. dubna 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).
(
11
) – Viz rozsudek ze dne 12. dubna 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 33 a citovaná judikatura).
(
12
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 12. dubna 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 37).
(
13
) – Obdobně viz rozsudky ze dne 12. dubna 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 40), a ze dne 7. srpna 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, bod 61 a citovaná judikatura).
(
14
) – To znamená z důvodů veřejného pořádku, bezpečnosti nebo veřejného zdraví.
(
15
) – Viz mimo jiné rozsudek ze dne 12. dubna 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 51 a citovaná judikatura).
(
16
) – Rozsudek ze dne 12. dubna 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 56).
(
17
) – Rozsudek ze dne 12. dubna 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 55). Viz rovněž stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, bod 31 a násl.).
(
18
) – Rozsudek ze dne 29. března 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, bod 38).
(
19
) – Rozsudek ze dne 29. března 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, bod 39). Viz rovněž stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2016:960, bod 17), a rozsudek ze dne 7. srpna 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, bod 77).
(
20
) – Rozsudek ze dne 7. srpna 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, bod 81 a citovaná judikatura).
(
21
) – Viz poznámku pod čarou 3 tohoto stanoviska.
(
22
) – Viz poznámku pod čarou 3 tohoto stanoviska.
(
23
) – Pokud se tedy nejedná o pobyt referenční osoby v zemi původu manžela nebo manželky z důvodu zaměstnání u dánského orgánu, mezinárodní či obdobné organizace nebo u dánské společnosti v zahraničí.
(
24
) – Viz znění předběžných otázek.
(
25
) – Viz znění předběžných otázek.
(
26
) – Toto kritérium se jeví být rovněž vzato do úvahy při posuzování existence silnějších vazeb k Dánsku: viz bod 21 tohoto stanoviska.
(
27
) – Jak to vyplývá z oběžníku ze dne 1. prosince 2005 o použití kritéria vazby u žádosti o sloučení rodiny.
(
28
) – Rozsudek ze dne 12. dubna 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 66).
(
29
) – Z důvodu této nepředvídatelnosti má žalobkyně v původním řízení pochybnosti, zda vnitrostátní soudy jsou schopny provést úplný soudní přezkum rozhodnutí správních orgánů.
(
30
) – Otázka, zda se pojem „rodinní příslušníci“ tureckého pracovníka ve smyslu čl. 7 prvního pododstavce rozhodnutí č. 1/80 vztahuje pouze na rodinné příslušníky turecké státní příslušnosti, byla předložena Soudnímu dvoru ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 19. července 2012, Dülger (C‑451/11, EU:C:2012:504), přičemž odpověď Soudního dvora byla negativní.
(
31
) – V některých případech též z ekonomických důvodů. V tomto ohledu sdílím názor vyjádřený generálním advokátem P. Mengozzim v jeho stanovisku ve věci Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, bod 49).
(
32
) – Viz znění předběžných otázek.
(
33
) – Viz rozsudek ze dne 10. července 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, bod 38).
(
34
) – Viz bod 5 tohoto stanoviska.