62010CC0473_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Euroopan komissio vaatii nyt käsiteltävällä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalla kanteella unionin tuomioistuinta toteamaan, että Unkari ei ole noudattanut direktiivin 91/440/ETY,(2) sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2001/12/EY(3) (jäljempänä direktiivi 91/440), 6 artiklan 3 kohdan ja liitteen II sekä direktiivin 2001/14/EY,(4) sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2004/49/EY(5) (jäljempänä direktiivi 2001/14), 4 artiklan 2 kohdan, 14 artiklan 2 kohdan, 6 artiklan 1 ja 2 kohdan, 7 artiklan 3 kohdan, 8 artiklan 1 kohdan ja 11 artiklan mukaisia velvoitteitaan. Unkari vaatii komission nostaman kanteen hylkäämistä.
2. Nyt käsiteltävä asia liittyy sarjaan komission vuosina 2010 ja 2011 nostamia jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevia kanteita,(6) jotka koskevat sitä, miten jäsenvaltiot soveltavat direktiivejä 91/440 ja 2001/14, ja erityisesti rautatieyritysten yhtäläisiä ja ketään syrjimättömiä infrastruktuurin eli rautatieverkon käyttömahdollisuuksia. Nämä kanteet ovat uusia, sillä ne antavat unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden lausua ensimmäistä kertaa rautateiden vapauttamisesta Euroopan unionissa ja erityisesti tulkita niin sanottua ”ensimmäistä rautatiepakettia”.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
3. Direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että infrastruktuurin yhtäläisten ja ketään syrjimättömien käyttömahdollisuuksien kannalta olennaiset, liitteessä II luetellut toiminnot annetaan tehtäväksi sellaisille elimille tai yrityksille, jotka eivät itse harjoita rautatieliikennettä. Organisatorisista rakenteista riippumatta on voitava osoittaa, että tämä tavoite on saavutettu.
Jäsenvaltiot voivat kuitenkin antaa rautatieyritykselle tai muulle elimelle tehtäväksi maksujen perimisen ja vastuun rautateiden infrastruktuurin hoidosta, kuten investoinn[eista], kunnossapido[sta] ja rahoitukse[sta].”
4. Direktiivin 91/440 liitteessä II luetellaan 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut olennaiset toiminnot:
”– rautatieyritysten toimilupien myöntämistä koskeva valmistelu ja päätöksenteko, mukaan lukien yksittäisten toimilupien myöntäminen;
– reittien jakamista koskeva päätöksenteko, johon sisältyy saatavuuden määrittely ja arviointi sekä yksittäisten junareittien jakaminen;
– infrastruktuurimaksuja koskeva päätöksenteko;
– tiettyjen palvelujen tarjoamisen [yhteydessä täytettävien] julkisen palvelun velvoitteiden noudattamisen seuranta.”
5. Direktiivin 2001/14 2 artiklassa esitettyjen määritelmien mukaan direktiivissä tarkoitetaan
”a) ’käyttöoikeuden myöntämisellä’ infrastruktuurin hallinnon suorittamaa rautateiden infrastruktuurin kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämistä;
– –
g) ’infrastruktuurikapasiteetilla’ mahdollisuutta laatia aikatauluja reiteille, joiden käyttöoikeutta on haettu tietyksi ajaksi infrastruktuurin jollekin osuudelle;
h) ’infrastruktuurin hallinnolla’ elintä tai yritystä, joka on vastuussa erityisesti rautateiden infrastruktuurin rakentamisesta ja ylläpidosta. Tämä voi käsittää myös infrastruktuurin valvonta- ja turvajärjestelmien hallinnoinnin. Verkkoa tai verkon osaa koskevat infrastruktuurin hallinnon tehtävät voidaan antaa eri elimille tai yrityksille;
i) ’verkolla’ koko infrastruktuurin hallinnon omistamaa ja/tai hallinnoimaa rautateiden infrastruktuuria; – –
k) ’rautatieyrityksellä’ yksityistä tai julkista yritystä, jolla on yhteisön voimassa olevan lainsäädännön mukainen lupa ja joka päätoimenaan harjoittaa rautateiden tavara- ja/tai matkustajaliikennettä ja joka on velvollinen huolehtimaan vetopalveluista; tähän kuuluvat myös yksinomaan vetopalveluja tarjoavat yritykset;
l) ’reitillä’ infrastruktuurikapasiteettia, joka tarvitaan tietyn junan kuljettamiseen paikasta toiseen tiettynä ajankohtana;
m) ’liikenteen aikataululla’ tietoja, joissa kuvataan kaikki junien ja liikkuvan kaluston suunniteltu liikkuminen kyseisessä infrastruktuurissa aikataulun voimassaoloaikana.”
6. Direktiivin 2001/14 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. – – Infrastruktuurin käyttömaksujen määrittelystä ja perimisestä vastaa infrastruktuurin hallinto.
2. Jos infrastruktuurin hallinto ei ole oikeudelliselta muodoltaan, organisaatioltaan tai päätöksenteoltaan rautatieyrityksestä riippumaton, tässä luvussa esitetyt muut toiminnot kuin maksujen perimisen suorittaa hinnoitteluelin, joka on oikeudelliselta muodoltaan, organisaatioltaan ja päätöksenteoltaan rautatieyrityksestä riippumaton.”
7. Direktiivin 2001/14 5 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Rautatieyrityksille on tarjottava ketään syrjimättömin perustein liitteessä II esitetyt vähimmäiskäyttömahdollisuudet ja radan käyttömahdollisuudet palveluihin pääsyä varten. Liitteessä II olevassa 2 kohdassa mainittuja palveluja on tarjottava ketään syrjimättömällä tavalla, ja rautatieyrityksen hakemus voidaan evätä ainoastaan, jos on olemassa markkinaolosuhteiden mukaisia toteuttamiskelpoisia vaihtoehtoja. Jos palveluja tarjoaa useampi kuin yksi infrastruktuurin hallinto, ’pääinfrastruktuurin’ tarjoajan on pyrittävä kaikkia kohtuullisia keinoja käyttäen helpottamaan näiden palvelujen saantia.”
8. Direktiivin 2001/14 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on vahvistettava vaatimukset ja tarvittaessa myös ennakkomaksut sen varmistamiseksi, että tavanomaisissa liikeolosuhteissa ja kohtuullisen ajanjakson aikana infrastruktuurin hallinnon tileissä ovat keskenään tasapainossa toisaalta infrastruktuurin käyttömaksuista saatavat tulot, muista kaupallisista toimista aiheutuvat ylijäämät ja valtion rahoitus sekä toisaalta infrastruktuurista aiheutuvat menot.
– –
2. Infrastruktuurin hallinnolle on tarjottava kannustimia infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten vähentämiseksi ja sen käytöstä perittävien maksujen alentamiseksi kiinnittäen aiheellista huomiota turvallisuuteen sekä infrastruktuuripalvelun laadun ylläpitämiseen ja parantamiseen.
3. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 2 kohdassa säädetyt kannustimet toteutetaan joko toimivaltaisen viranomaisen ja infrastruktuurin hallinnon välisellä sopimuksella, jonka kesto on vähintään kolme vuotta ja jossa määrätään valtion rahoituksesta, tai perustamalla aiheelliset valvontatoimenpiteet, joihin liittyy riittävä toimivalta.”
9. Direktiivin 2001/14 7 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Vähimmäiskäyttömahdollisuuksista ja radan käyttömahdollisuuksista palveluihin pääsyä varten perittävät infrastruktuurimaksut on vahvistettava niiden kustannusten perusteella, jotka aiheutuvat suoraan rautatieliikenteen harjoittamisesta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 tai 5 kohdan tai 8 artiklan soveltamista.”
10. Direktiivin 2001/14 8 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Saadakseen infrastruktuurin hallinnolle aiheutuneet kustannukset katetuksi täysimääräisesti jäsenvaltio voi markkinoiden niin salliessa periä lisähintoja toimivien, avointen ja ketään syrjimättömien periaatteiden perusteella taaten kuitenkin samalla erityisesti kansainvälisen rautateiden tavaraliikenteen mahdollisimman hyvän kilpailukyvyn. Hinnoittelujärjestelmässä on otettava huomioon rautatieyritysten aikaansaama tuottavuuden kasvu.
Maksut eivät kuitenkaan saa olla niin korkeita, että infrastruktuuria eivät voi käyttää sellaiset markkinalohkot, jotka pystyvät maksamaan vähintään rautatiepalvelujen käytöstä suoraan aiheutuvat kustannukset sekä sen katetuoton, jonka markkinat kestävät.”
11. Direktiivin 2001/14 13 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Oikeus tietyn infrastruktuurikapasiteetin käyttöön reittien muodossa voidaan myöntää hakijoille enintään yhdeksi liikenteen aikataulun kaudeksi.”
12. Direktiivin 2001/14 14 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”– – Infrastruktuurin hallinnon on huolehdittava kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämismenettelyistä – –
Jos infrastruktuurin hallinto ei ole oikeudelliselta muodoltaan, organisaatioltaan tai päätöksenteoltaan rautatieyrityksestä riippumaton, 1 kohdassa tarkoitetut ja tässä luvussa esitetyt toiminnot suorittaa käyttöoikeuden myöntävä elin, joka on oikeudelliselta muodoltaan, organisaatioltaan ja päätöksenteoltaan rautatieyrityksestä riippumaton.”
13. Direktiivin 2001/14 29 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jos junaliikenteessä esiintyy teknisistä ongelmista tai onnettomuudesta johtuvia häiriöitä, infrastruktuurin hallinnon on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet tilanteen palauttamiseksi ennalleen. Tätä varten sen on laadittava varotoimia koskeva suunnitelma, jossa luetellaan ne viranomaiset, joille on ilmoitettava vakavista onnettomuuksista tai vakavista häiriöistä junaliikenteessä.
2. Hätätilanteissa ja jos se on infrastruktuurin käytön tilapäisesti estävän häiriön vuoksi ehdottoman välttämätöntä, reitit, joihin on myönnetty käyttöoikeus, voidaan ilman varoitusta poistaa käytöstä järjestelmän korjaamiseen tarvittavaksi ajaksi.
Jos infrastruktuurin hallinto pitää sitä tarpeellisena, se voi vaatia rautatieyrityksiä antamaan sen käyttöön resurssit, joita se pitää kaikkein asianmukaisimpina tilanteen palauttamiseksi ennalleen mahdollisimman nopeasti.
3. Jäsenvaltiot voivat vaatia rautatieyrityksiä osallistumaan sen varmistamiseen, että turvallisuusstandardit ja lainsäädäntö pannaan täytäntöön ja sen noudattamista valvotaan kyseisten yritysten itsensä osalta.”
14. Direktiivin 2001/14 liitteessä II olevassa 1 kohdassa todetaan seuraavaa:
”1. Vähimmäiskäyttömahdollisuuksiin sisältyvät:
a) infrastruktuurikapasiteettia koskevien hakemusten käsittely;
b) oikeus käyttää myönnettyä kapasiteettia;
c) verkon risteysasemien ja vaihteiden käyttö;
d) junaliikenteen ohjaus, mukaan lukien merkinanto, liikenteen ohjaus, lähettäminen ja viestinanto sekä tietojen tarjonta junien liikkumisesta;
e) kaikki muut tiedot, jotka tarvitaan sellaisen liikenteen harjoittamiseen, jota varten kapasiteetti on myönnetty.”
B Kansallinen oikeus
15. Rautateitä koskevalla Unkarin vuoden 1993 lailla XCV perustettiin vuonna 2004 rautatieyrityksistä riippumaton elin Vasúti Pályakapacitás-elosztó Szervezet (jäljempänä VPE).
16. Rautatieliikennettä koskevan vuoden 2005 lain CLXXXIII (2005 évi CLXXXIII. törvény a vasúti közlekedésről,(7) jäljempänä rautatielaki) 62 §:n mukaan VPE vastaa reittien jakamisesta ja maksujen vahvistamisesta.
17. Rautatielain 28 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Ministeri tekee valtion nimissä ja talousarviosta vastaavan ministerin suostumuksella sopimuksen, jossa valtio sitoutuu korvaamaan perustelluiksi todetut kustannukset, joita aiheutuu rautatieverkon hallinnoinnista rautatieyritykselle, joka vastaa valtakunnallisen rautatieverkon ja alueellisten rautateiden sekä niiden osien hallinnoinnista, ja joita ei voida kattaa verkon käytöstä perittävillä maksuilla eikä muilla yrityksen toiminnoilla. Kyseisen sopimuksen sopimusehdoissa on kannustettava verkon haltijaa vähentämään hallintomenojaan ja alentamaan verkon käytöstä perittäviä maksuja heikentämättä kuitenkaan liikenteen turvallisuutta tai palvelun laatua.”
18. Rautatielain 31 §:n 2 momentin b kohdassa säädetään, että ”aina siihen saakka, kunnes vaaratilanne on ohi, rataverkon haltijalla on rautatieliikenteen turvallisuuden varmistamiseksi oikeus sulkea rautatiet tai rautatielinkit, joita vaara uhkaa, sekä poistaa käytöstä rautatielinkkien junareitit, joille käyttöoikeus on myönnetty, ja kun sulkeminen koskee tasoristeystä, sen on ilmoitettava asiasta kyseisestä tiestä vastaavalle viranomaiselle – –”.
19. Rautatielain 55 §:n 8 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jos arvioidaan, etteivät verkon käyttömaksut kata kaikkia avoimessa käytössä olevan rataverkon haltijan perusteltuja kustannuksia ja menoja, 54 §:n 1 ja 3–5 momentissa määriteltyjä palvelusta perittäviä maksuja voidaan korottaa yleisesti enintään sen verran kuin on välttämätöntä kaikkien perusteltujen kustannusten ja menojen kattamiseksi, ja tässä korotuksessa on otettava huomioon rautatieyritysten tuottavuuden kasvu, infrastruktuurin tehokkaan käytön vaatimus, rautateitse tapahtuvan kansainvälisen kauttakulkuliikenteen kilpailukyky, avoimuusperiaate ja yhdenvertainen kohtelu.”
20. Asetus nro 83/2007 (X.6) GKM-PM koskee rautatieinfrastruktuurin käytöstä perittävien maksujen järjestelmää ja rautatieinfrastruktuurin käytöstä perittävien maksujen vahvistamista koskevia perussääntöjä.(8)
21. Rautatieinfrastruktuurin avoimen käytön yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen nro 101/2007 (XII.22) GKM(9) 23 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kun rataverkon haltija on poistanut käytöstä junareitin rautatielain 31 §:n 2 momentin b kohdan nojalla, infrastruktuurikapasiteetin jakamisesta vastaava elin tarjoaa asianomaisen pyynnöstä käytettävissä olevasta kapasiteetista toisen junareitin.”
22. VPE julkaisee vuosittain verkon käyttöä koskevan asetuksen (Hálózati Üzletszabályzat). Verkon käytöstä vuosina 2009–2010 annetun asetuksen 4.3 kohdan yhdeksännessä kappaleessa todetaan seuraavaa:
”[VPE] ilmoittaa kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämispäätöksistään asianomaisille oikeudensaajille, rataverkon haltijoille ja rautateiden hallinnosta vastaavalle elimelle.”
23. Saman asetuksen 4.8.1 kohdassa, jonka otsikko on ”Normaalin liikenteen palauttamisen periaatteet”, todetaan seuraavaa:
”a) Jos normaalista ohjelmasta ja aikataulusta on poikettu, rataverkon haltijan operatiivisen yksikön johdon on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet häiriötilanteen korjaamiseksi sekä ohjelman ja aikataulun mukaiseen liikenteeseen palaamiseksi. – –
b) Verkon käyttöoikeuden saajan on nimettävä pysyvä yhteyshenkilö, jolla on valtuudet tehdä päätöksiä, tai johtoelin, jolle rataverkon haltijan johtoelin ilmoittaa häiriötilanteista tai vaaratilanteista ja joiden tarpeet otetaan huomioon normaalien toimintaolosuhteiden palauttamiseksi.
c) Ylivoimainen este ja muut poikkeukselliset ja ennakoimattomat tilanteet:
– Jos junaliikenteessä esiintyy teknisistä ongelmista tai onnettomuuksista johtuvia häiriöitä, rataverkon haltijan on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet normaalien toimintaolosuhteiden palauttamiseksi. Tätä tarkoitusta varten sen on laadittava varotoimia koskeva suunnitelma, jossa luetellaan ne elimet, joille on ilmoitettava vakavista onnettomuuksista tai vakavista häiriöistä junaliikenteessä.
– Verkon käyttöoikeuden saajan on rataverkon haltijan pyynnöstä annettava korvausta vastaan käyttöön resurssit, joita pidetään kaikkein asianmukaisimpina normaalien toimintaolosuhteiden palauttamiseksi mahdollisimman nopeasti.
– Rataverkon haltija voi vaaratilanteessa, joka estää rautatieverkon käytön tilapäisesti, poistaa käytöstä junareittejä, joihin on myönnetty käyttöoikeus, tilanteen palauttamiseen tarvittavaksi ajaksi, ja sen on ilmoitettava tästä asianosaisille. [VPE] tarjoaa täksi aikaa asianosaisen pyynnöstä sen käyttöön toisen junareitin käytettävissä olevasta kapasiteetista.”
III Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
24. Komissio lähetti 26.1.2008 päivätyllä kirjeellä Unkarille virallisen huomautuksen, jolla se pyysi tätä esittämään huomautuksensa direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdan ja liitteen II sekä direktiivin 2001/14 4 artiklan 2 kohdan ja 14 artiklan 2 kohdan ja vielä saman direktiivin 3 artiklan, 6 artiklan 1 kohdan, 6 artiklan 2–5 kohdan, 7 artiklan 3 kohdan, 8 artiklan, 11 artiklan ja 30 artiklan 3 kohdan mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättämisestä. Unkari vastasi viralliseen huomautukseen 22.8.2008 päivätyllä kirjeellä. Se täydensi kirjettä muilla, muun muassa 10.6.2009 päivätyllä kirjeellä.
25. Komissio lähetti 8.10.2009 päivätyllä kirjeellä perustellun lausunnon, jossa se totesi, että Unkari oli jättänyt noudattamatta direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdan ja liitteen II sekä direktiivin 2001/14 4 artiklan 2 kohdan ja 14 artiklan 2 kohdan ja vielä saman direktiivin 6 artiklan 1 kohdan, 6 artiklan 2 kohdan, 7 artiklan 3 kohdan, 8 artiklan 1 kohdan ja 11 artiklan mukaisia velvoitteitaan. Komissio kehotti Unkaria toteuttamaan perustellun lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta. Unkari vastasi perusteltuun lausuntoon 16.12.2009 päivätyllä kirjeellä ja kiisti komission väittämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen.
26. Koska komissio ei ollut tyytyväinen Unkarin vastaukseen, se päätti nostaa nyt käsiteltävän kanteen, joka saapui unionin tuomioistuimeen 29.9.2010.
27. Unionin tuomioistuimen presidentin 15.2.2011 antamalla määräyksellä Tšekin tasavalta, Latvian tasavalta ja Puolan tasavalta hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan Unkarin vaatimuksia. Unionin tuomioistuimen presidentin 4.4.2011 antamalla määräyksellä Italian tasavalta hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan Unkarin vaatimuksia työjärjestyksen 93 artiklan 7 kohdan nojalla.
28. Komissio ilmoitti unionin tuomioistuimen kirjaamoon 6.6.2012 jättämällään asiakirjalla luopuvansa kanteensa kuudennesta perusteesta, joka liittyi rautatieverkon suorituskannustinjärjestelmää koskevaan direktiivin 2001/14 11 artiklan 1 kohtaan.
29. Komissio, Unkari sekä Italian tasavalta ja Puolan tasavalta olivat edustettuina 23.5.2012 pidetyssä istunnossa.
IV Kanneperusteet ja asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
A Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee junareittien jakamisen riippumattomuutta
1.
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
30. Komissio väittää, että rautatieyritys ei voi päättää direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdan nojalla reittien jakamisesta, koska reittien jakaminen on direktiivin 91/440 liitteessä II lueteltu olennainen toiminto infrastruktuurin yhtäläisten ja ketään syrjimättömien käyttömahdollisuuksien takaamiseksi, ja siihen sovelletaan riippumattomuuden vaatimusta. Infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntäminen kuuluu näin ollen riippumattomalle käyttöoikeuden myöntävälle elimelle.
31. Liikenteenhallinta on kuitenkin osa reittien jakamista, ja sen pitäisi Unkarissa kuulua VPE:lle, joka on rautatieyrityksistä riippumaton elin, eikä MÁV Zrt:lle ja GySEV Zrt:lle, jotka ovat rataverkon haltijoita mutta myös rautatieyrityksiä.
32. Komissio huomauttaa yhtäältä, että liikenteenhallinnasta vastaavan on tunnettava kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämispäätökset voidakseen hoitaa liikenteenhallintaa. Jos Unkarissa rataverkon haltijoille eli MÁV Zrt:lle ja GySEV Zrt:lle ilmoitetaan verkon käyttöä koskevan asetuksen mukaisesti kaikista niiden kilpailijoita koskevista kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämispäätöksistä, niistä tulee tätä kautta olennaisilta osin osapuolia käyttöoikeuden myöntämisprosessissa.
33. Toisaalta komissio toteaa liikenteenhallinnan edellyttävän, että liikenteenhallinnasta vastaava voi häiriötilanteissa tai vaaratilanteissa toteuttaa normaalin toimintaolosuhteiden palauttamisen edellyttämät toimenpiteet. Tällaisessa tapauksessa liikenteenhallinnasta vastaava voi ainoastaan poiketa aiemmin vahvistetusta aikataulusta jakaakseen käytettävissä olevat reitit ja verkkokapasiteetin uudelleen. Unkarissa rataverkon kahden haltijan tehtävänä on toteuttaa häiriötilanteen korjaamiseksi tarvittavat toimenpiteet ottamalla huomioon rautatieyritysten tarpeet.
34. Komissio ei kiistä, että tavanomaisessa tilanteessa liikenteenhallinnasta vastaava ainoastaan panee täytäntöön VPE:n tekemät päätökset, pitää junat aikataulussa eikä vaikuta kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämis- tai jakopäätöksiin. Se, että liikenteenhallinnasta vastaava toimii paikallisesti liikenteen ennallistamiseksi vaaratilanteessa tai häiriötilanteessa, tarkoittaa komission mukaan kuitenkin, että se tekee reittien jakoa koskevia päätöksiä ja että sillä on tähän liittyvää harkintavaltaa. Myös reitin käytöstä poistaminen on toimenpide, jossa on kyse reittien jakamiseen liittyvästä direktiivin 91/440 liitteessä II tarkoitetusta olennaisesta toiminnosta.
35. Komissio katsoo, että liikenteenhallinnasta vastaava rautatieyritys saa kilpailuetua liikenteenhallinnasta, sillä pystyäkseen hoitamaan liikenteenhallintaan kuuluvat tehtävät sillä on välttämättä oltava yksityiskohtaista tietoa rautatieyritysten tarjoamista palveluista, palvelujen määrästä ja aikatauluista. On kuitenkin direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdan ja direktiivin 2001/14 14 artiklan 2 kohdan vastaista, että rautatieyritys, olipa se mikä tahansa, voi saada liikenteenhallintaan liittyvän toimintansa kautta tietoa siitä, kuinka sen kilpailijat käyttävät infrastruktuuria, tai että se voi tietyissä tilanteissa tehdä siihen perustuvia päätöksiä reittien jakamisesta tai infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä. Komissio lisää, että liikenteenhallinnasta vastaava vaikuttaa aina tosiasiallisesti liikenteeseen aikatauluja toteutettaessa ja että kilpailijat tuntevat ainoastaan julkiset aikataulut eivätkä ole tietoisia toteutuneesta rautatieliikenteestä.
36. Komissio muistuttaa liikenteenhallinnan ja infrastruktuurin hallinnon välisestä yhteydestä, että reittien jakamiseen sovellettava riippumattomuuden vaatimus pätee myös silloin, kun reitit jaetaan liikennettä hallittaessa. Liikenteenhallinta käsittää useita tehtäviä, jotka eivät selvästikään liity reittien jakamiseen, kuten rautateiden ylläpidon ja rakentamisen sekä muut investoinnit, joita rautatieyritykset mahdollisesti tekevät.
37. Unkarin hallitus väittää, että direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdan sanamuodon mukaan direktiivin liitteessä II nimenomaisesti mainitut toiminnot ovat olennaisia toimintoja. Kyseisen kohdan toisessa alakohdassa määritellään ei-tyhjentävästi ne toiminnot, jotka voivat olla liitteessä II tarkoitettuja toimintoja tai liittyä niihin mutta joista voivat huolehtia myös rautatieyritykset.
38. Unkarin sääntelyn mukaan liikenteenhallinnasta vastaava ei voi jakaa uudelleen reittejä edes vaara- tai häiriötilanteessa. Reittien jakaminen ja infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntäminen kuuluu ainoastaan VPE:lle riippumattomana elimenä.
39. Liikenteenhallinnasta vastaavan olennaisena tehtävänä on nimittäin panna täytäntöön VPE:n tekemät kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämistä ja reittien jakamista koskevat päätökset. Liikenteenhallinnasta vastaavalla ei ole päätösvaltaa tällä alalla, eikä se voi valvoa reittejä, joille käyttöoikeuksia on myönnetty, eikä kapasiteetteja. Vuorokauden ympäri tarjoamassaan päivystyspalvelussa VPE voi ottaa vastaan ja käsitellä reittien jakamista koskevia pyyntöjä mihin vuorokaudenaikaan tahansa.
40. Liikenteenohjauksesta vastaavalla ei myöskään ole vaara- tai häiriötilanteissa valtuuksia myöntää kapasiteetin käyttöoikeuksia. Tällaisessa tapauksessa liikenteenhallinnasta vastaava voi normaalin liikenteen palauttamiseksi toimia välittömästi ja ryhtyä toimenpiteisiin, joilla taataan mahdollisimman nopeasti, että mahdollisimman montaa reittiä ja mahdollisimman suurta kapasiteettia, joille VPE on myöntänyt käyttöoikeudet, voidaan käyttää.
41. Niiden reittien tapauksessa, joilla liikennöintiä ei voida toimenpiteistä huolimatta jatkaa, rataverkon haltija voi kuitenkin peruuttaa reitin, mikä sallitaan tietyissä tapauksissa myös asetuksen nro 913/2010 14 artiklan 8 kohdassa. Unkarin hallitus täsmentää, että liikenteenhallinnasta vastaava voi poistaa junareittejä käytöstä ainoastaan silloin, kun rautatielinkkiä ei tilapäisesti voida käyttää ja kun junaliikenne on joka tapauksessa mahdotonta. Kyse ei siis ole harkinnanvaraisesta päätöksestä kieltää reitin käyttö vaan turvallisuussyistä tapahtuvasta rautatielinkin tilapäisestä sulkemisesta, jonka aikana VPE pyrkii tarjoamaan kyseisen rautatieyrityksen käyttöön toisen junareitin.
42. Unkarin hallituksen mukaan normaalin junaliikenteen palauttaminen, joka käsittää teknisiä ja junaliikenteen turvallisuuteen liittyviä toimenpiteitä, ja VPE:n tehtäviin kuuluva junareittien uudelleen jakaminen ovat kaksi erillistä toimintoa.
43. Unkarin viranomaisten mukaan tästä seuraa, ettei liikenteenhallinnasta vastaava voi vaikuttaa junareittien käyttöoikeuksien myöntämiseen, sillä se tapahtuu ennen reitin liikennöinnin käynnistymistä. Rataverkon haltijan velvollisuutena on tehdä sopimus, joka vastaa käyttöoikeuden saajalle myönnettyä reittiä, ja tehdä mahdolliseksi käyttöoikeuden saajan junien kulku kyseisellä reitillä, sillä muuten rataverkon haltijalle koituu sopimuksessa vahvistettuja oikeudellisia seuraamuksia. Näin ollen tiedon saaminen kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämispäätöksistä niiden tekemisen jälkeen ei ole rinnastettavissa reittien käyttöoikeuksien myöntämispäätöksen tekemiseen.
44. Unkarin hallitus katsoo, että liikenteenhallinta on pikemminkin osa infrastruktuurin hallintoa, minkä vuoksi näiden kahden toiminnon erottaminen toisistaan on mahdotonta ja epäkäytännöllistä. Liikenteenhallinnan ja infrastruktuurin hallinnon läheiseen yhteyteen viitataan myös direktiivissä 91/440, jonka 3 artiklassa säädetään, että rataverkon haltijan tehtäviin voi kuulua myös ohjaus- ja turvajärjestelmien hallinnointi.
45. Unkarin hallituksen mielestä rataverkon haltija ei saa liikenteenhallintaan liittyvästä toiminnastaan kilpailuetua, koska se ei jaa reittejä edes häiriö- tai vaaratilanteissa ja koska se voi saada tietoonsa komission tarkoittamat tiedot vasta sen jälkeen, kun VPE on jo tehnyt reittien käyttöoikeuden myöntämispäätökset. Unkarin hallitus on komission kanssa samaa mieltä siitä, että liikenteenhallinnasta vastaavalla on välttämättä oltava yksityiskohtaiset tiedot rautatieyritysten tarjoamista palveluista, niiden määrästä ja aikatauluista.
46. Puolan hallitus tukee Unkarin hallituksen väitettä siitä, ettei liikenteenhallinnasta vastaavan mahdollisiin toimiin liikenteen häiriö- tai vaaratilanteessa kuulu reittien käyttöoikeuden uudelleen myöntämistä. Kyse on ad hoc ‑toimesta, jonka voi toteuttaa ainoastaan päivittäisen junaliikenteen hallinnasta vastaava yksikkö.
47. Puolan hallitus muistuttaa myös, että direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdassa edellytetään ainoastaan, että infrastruktuurin yhtäläisten ja ketään syrjimättömien käyttömahdollisuuksien tavoite saavutetaan. Direktiivin 2001/14 johdanto-osan 11 perustelukappaleessa viitataan tähän tavoitteeseen. Puolan hallituksen mukaan komissio ei kuitenkaan esittänyt mitään tosiseikkaan tai oikeudelliseen seikkaan perustuvaa väitettä osoittaakseen, ettei Unkari ole saavuttanut tätä tavoitetta.
48. Komissio toteaa Puolan väliintulokirjelmää koskevissa huomautuksissaan, että koska Unkarin lainsäädännössä ei noudateta vaatimusta reittien jakamisesta vastaavan elimen riippumattomuudesta, rataverkon haltijan konkreettisia väärinkäytöksiä ei ole tarpeen luetella, koska kyseisen vaatimuksen tarkoituksena on varmistaa juuri se, että asetettu tavoite voidaan yleisesti saavuttaa ottamalla käyttöön asianmukaiset rakenteet.
2.
Ensimmäisen perusteen tarkastelu
a)
Alustavat huomautukset
49. Direktiivillä 91/440, sellaisena kuin se oli alkuperäisessä versiossaan, käynnistettiin junaliikenteen vapauttaminen antamalla liikenneyrityksille oikeus käyttää rautateiden infrastruktuuria. Käyttöoikeuden ohella vahvistettiin periaate, jonka mukaan infrastruktuurin hallinto ja liikenteen harjoittamiseen liittyvä toiminta on erotettava toisistaan. Erottamisperiaate ei kuitenkaan koskenut rakenteita vaan toimintoja ja erityisesti kirjanpitotoimintoa. Ainoastaan vaihtoehtoisesti tämä erottelu voitiin tehdä perustamalla yksittäiseen yritykseen erilliset yksiköt tai antamalla infrastruktuurin hallinto erillisen yksikön tehtäväksi. Yhtenäistä kansallista mallia ei siis kyseenalaistettu.
50. Direktiiveillä 95/18/EY ja 95/19/EY(10) ja sittemmin ensimmäisen rautatiepaketin direktiivei llä oli kuitenkin tarkoitus panna täytäntöön käyttöoikeudet ottamalla käyttöön liikenneyritysten toimiluvat ja sääntöjä kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämiselle ja maksujen määrittämiselle. Syrjimättömän käyttöoikeuden varmistamiseksi direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdassa vahvistetaan periaate direktiivin liitteessä II sittemmin luetelluista olennaisista toiminnoista vastaavan elimen riippumattomuudesta.
51. Kyse on toimilupien myöntämisestä rautatieyrityksille, kapasiteetin jakamisesta, yksittäisten junareittien jakamisesta, liikenneyritysten maksamien käyttömaksujen määrittämisestä ja julkisen palvelun velvoitteiden noudattamisen seurannasta. Direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdassa viitataan verkon käyttöoikeudet myöntävän ”elimen tai yrityksen” riippumattomuuteen, direktiivin 2001/14 4 artiklan 2 kohdassa ”hinnoitteluelimen” riippumattomuuteen ja saman direktiivin 14 artiklan 2 kohdassa ”käyttöoikeudet myöntävän elimen” riippumattomuuteen.
52. Kyseiset olennaiset toiminnot ovat toimintoja, joita rautatieliikenneyritys ei missään tapauksessa voi harjoittaa. Näitä toimintoja voi sen sijaan harjoittaa joko rataverkon haltija, jos se on riippumaton kaikista rautatieyrityksistä, erityisesti perinteisestä toimijasta, tai päinvastaisessa tapauksessa ”elin”. Olennaisista toiminnoista vastaavien elinten kaikista päätöksistä on voitava valittaa direktiivin 2001/14 30 artiklan 1 kohdassa säädettyyn riippumattomaan sääntelyelimeen.
53. Reittien käyttöoikeuksien myöntämistä ja jakoa koskevasta olennaisesta toiminnosta vastaa Unkarissa VPE, joka on rautatieyrityksistä riippumaton elin. Sen sijaan MÁV Zrt. ja GySEV Zrt., jotka ovat rataverkon haltijoita, ovat myös rautatieyrityksiä. Komission ensimmäisen kanneperusteen ytimenä on siis kysymys siitä, sisältyykö liikenteenhallinta infrastruktuurin hallinnon käsitteeseen, ja jos sisältyy, kattaako se reittien käyttöoikeuksien myöntämisen ja jakamisen, jolloin sitä voi harjoittaa ainoastaan rautatieyrityksistä riippumaton elin. Jotta näihin kysymyksiin voidaan vastata, on selvitettävä ”olennaisen toiminnon” ja ”reitin” käsitteiden tarkka merkitys.
b)
Olennainen toiminto ja reitti
54. Direktiivin 91/440 liitteen II sanamuodon mukaan 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuihin olennaisiin toimintoihin kuuluvat rautatieyritysten toimilupien myöntämistä koskeva ”valmistelu ja päätöksenteko”, reittien jakamista koskeva ”päätöksenteko”, johon sisältyy yksittäisten junareittien ”jakaminen”, infrastruktuurimaksuja koskeva ”päätöksenteko” ja tiettyjen palvelujen tarjoamisen yhteydessä täytettävien julkisen palvelun velvoitteiden noudattamisen ”seuranta”. Tästä seuraa, että rautatiealaa koskevan unionin lainsäädännön mukaan olennainen toiminto käsittää hallinnollisia tai hallinnollisen kaltaisia toimia, kuten päätösten valmistelua ja päätöksentekoa tai velvoitteiden noudattamisen seurantaa.
55. Sen sijaan direktiivin 2001/14 liitteessä II olevan 1 kohdan mukaan rataverkon haltijan rautatieyrityksille tarjoamiin vähimmäiskäyttömahdollisuuksiin kuuluvat muun muassa d alakohdassa mainittu junaliikenteen ohjaus, mukaan lukien merkinanto, liikenteen ohjaus, lähettäminen ja viestinanto sekä tietojen tarjonta junien liikkumisesta sekä e alakohdassa mainitut kaikki muut tiedot, jotka tarvitaan sellaisen liikenteen harjoittamiseen, jota varten kapasiteetti on myönnetty. Kyse on siis sellaisten palvelujen tarjonnasta, jotka mielestäni sisältyvät rautatieliikenteen hallintaan.
56. Direktiivin 2001/14 2 artiklan l alakohdan sanamuodon mukaan reitillä tarkoitetaan infrastruktuurikapasiteettia, joka tarvitaan tietyn junan kuljettamiseen paikasta toiseen tiettynä ajankohtana. Reitin jakaminen sisällyttämällä se aikatauluun tai direktiivin 2001/14 23 artiklan mukainen ad hoc -päätös tarkoittaa rautatieyrityksen näkökulmasta tietyn infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeutta. Oikeudellisesti tämä vastaa toimiluvan myöntämistä tai hallinnollista tai hallinnollisen kaltaista lupaa. Tätä tulkintaa tukee direktiivin 13 artiklan 2 kohta, jossa säädetään oikeudesta ”tietyn infrastruktuurikapasiteetin käyttöön reittien muodossa”.
57. Muiden oikeuksien tavoin reittien muodossa olevien oikeuksien saaja voi käyttää kyseisiä oikeuksiaan harjoittaessaan oikeuden soveltamisalaan sisältyvää toimintaa. Reitin käyttö tarkoittaa kyseisen rautatielinkin käyttämistä reitin kattamana ajankohtana. On lisättävä, että direktiivin 2001/14 27 artiklan sanamuodon mukaan reitistä voi joutua luopumaan, jos sitä ei käytetä riittävästi.
58. Edellä esitetyn perusteella liikenteenhallinta käsittää mielestäni infrastruktuurin hallinnon alaan kuuluvia palveluja. Direktiivin 2001/14 2 artiklan h alakohdan sanamuodon mukaan infrastruktuurin hallinto ”voi käsittää myös infrastruktuurin valvonta- ja turvajärjestelmien hallinnoinnin”.
59. Edellä esitetystä seuraa, että liikenteenhallintatoiminnot eivät käsitä reittien jakamista koskevaa päätöksentekoa vaan ainoastaan näiden päätösten täytäntöönpanon joko aikataulujen vahvistamisen tai reittien tilapäisen jakamisen muodossa. Rautatieliikenteen hallinta on tosiasiallisiin tapahtumiin perustuvaa toimintaa, jonka tarkoituksena on taata reittien muodossa olevan kapasiteetin käyttöoikeuden tehokas ja turvallinen käyttö. Kun verkon haltija näyttää junalle vihreää valoa, tämä toimenpide ei toisin sanoen tarkoita reitin käyttöoikeuden myöntämistä. Samalla tavoin verkon haltijan näyttämä punainen valo ei tarkoita reitistä luopumista. On siis vältettävä sekoittamasta toisiinsa käyttöoikeuksien olemassaoloa ja niiden käyttämistä, sillä järjestelmät, jotka on otettu käyttöön tarkoituksena säännellä eri liikennemuotoja käyttöoikeuksia myöntämällä, sijoittuvat aivan eri tasolle kuin näiden oikeuksien käytön päivittäinen seuranta, josta vastaavat toimivaltaiset viranomaiset, kuten poliisi, luotsiasema tai rautatieliikenteen hallinnasta vastaava elin.
60. Näin ollen liikenteenhallinta ei sisällä olennaisten toimintojen luettelossa tarkoitettua päätöksentekoa. Koska direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdasta seuraa, että jäsenvaltiot voivat antaa rautatieyritykselle tai muulle elimelle vastuun sellaisesta infrastruktuurin hallinnosta, joka ei kuulu olennaisiin toimintoihin, vastuu liikenteenhallinnasta voidaan näin ollen antaa MÁV Zrt:n ja GySEV Zrt:n kaltaisille rautatieyrityksille.
61. Tämä päätelmä perustuu direktiivien 91/440 ja 2001/14 sanamuodon mukaiseen ja systemaattiseen tulkintaan. Lisäksi on vaikea kuvitella, että lainsäätäjä olisi tietoisesti jättänyt mainitsematta liikenteenhallinnan kaltaisen tärkeän seikan direktiivin 91/440 liitteessä II, jos sen tavoitteena olisi ollut sisällyttää se olennaisiin toimintoihin. On kuitenkin tutkittava, voiko komission teleologinen päättely horjuttaa tätä päätelmää.
62. Komission mukaan liikenteenhallinnasta vastaavan on tunnettava kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämispäätökset voidakseen hoitaa liikenteenhallintaa, joten koska MÁV Zrt:lle ja GySEV Zrt:lle ilmoitetaan verkon käyttöä koskevan asetuksen mukaisesti kaikista niiden kilpailijoita koskevista kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämispäätöksistä, niistä tulee tätä kautta olennaisilta osin osapuolia käyttöoikeuden myöntämisprosessissa.
63. Tämä väite ei ole vakuuttava. Kapasiteetin käyttöoikeuden myöntäminen tarkoittaa nimittäin joko verkon säännöllisen liikenteen aikataulujen laatimista tai reittien tilapäistä jakamista koskevien yksittäisten päätösten tekemistä. Direktiivissä 2001/14 säädetään kumpaakin tapausta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, joissa asetetaan käyttöoikeuden myöntävänä elimenä toimivalle rataverkon haltijalle menettelyllisiä ja aineellisia velvoitteita. En havaitse väitettyä yhteyttä rautatieliikenteen hallintaan kuuluvien toimintojen ja direktiivin 2001/14 III luvussa kuvattujen käyttöoikeuden myöntävän elimen tehtävien välillä.
64. Siitä, että MÁV Zrt:lle ja GySEV Zrt:lle vääjäämättä ilmoitetaan kaikista niiden kilpailijoita koskevista kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämispäätöksistä, on todettava, että tällaiset kapasiteetin jakopäätökset sisältyvät yleensä säännöllisen liikenteen aikatauluihin, jotka ovat luonteensa vuoksi kolmansien käytettävissä. Reittien tilapäistä jatkamista koskevien päätösten osalta vaikuttaa siltä, että vaikka rataverkon haltija ei ole vastuussa liikenteenhallinnasta, sille pitäisi ilmoittaa päätöksistä, kun otetaan huomioon kyseisen rautatielinkin mahdolliset kunnossapitotyöt ja tarve käyttää verkon risteysasemien ja vaihteiden kaltaisia palveluja.
65. Hyväksymällä, että infrastruktuurin hallinto voidaan olennaisia toimintoja lukuun ottamatta antaa rautatieyritysten tai muiden yksikköjen tehtäväksi, unionin lainsäätäjä on välttämättä hyväksynyt sen, että kun verkon kunnossapito annetaan rautatieyrityksen tehtäväksi, se tarvitsee tiedot kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä.
66. Vielä on tutkittava komission väite, jonka mukaan liikenteen hallinta edellyttää, että liikenteenhallinnasta vastaava toteuttaa häiriö- tai vaaratilanteissa normaalien toimintaolosuhteiden palauttamisen edellyttämät toimenpiteet. Tällaisessa tapauksessa liikenteenhallinnasta vastaava voi ainoastaan poiketa aiemmin vahvistetusta aikataulusta jakaakseen käytettävissä olevat reitit ja verkkokapasiteetin uudelleen. Se, että liikenteenhallinnasta vastaava toteuttaa paikallisia toimenpiteitä liikenteen ennallistamiseksi vaara- tai häiriötilanteessa, tarkoittaa komission mukaan sitä, että se tekee reittien jakoa koskevia päätöksiä ja että sillä on vapaata harkintavaltaa tässä suhteessa. Näin ollen myös reitin käytöstä poistaminen on toimenpide, jossa on kyse reittien jakamiseen liittyvästä direktiivin 91/440 liitteessä II tarkoitetusta olennaisesta toiminnosta.
67. Tämän väitteen taustalla on mielestäni sekaannus oikeuksien myöntämisen ja oikeuksien käytön välillä. Tietyn reittien muodossa olevan kapasiteetin käyttöoikeuden jako on olennainen toiminto, josta Unkarissa vastaa yksinoikeudella VPE. Kuten Unkarin hallitus on osoittanut, tämä pätee myös direktiivin 2001/14 29 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuissa teknisistä ongelmista tai onnettomuudesta johtuvissa junaliikenteen häiriötapauksissa.(11) Rataverkon haltijan on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet tilanteen palauttamiseksi ennalleen, ja tässä yhteydessä reittejä voidaan poistaa käytöstä. Reittien uudelleen jakaminen sen sijaan kuuluu käyttöoikeuden myöntävälle riippumattomalle elimelle, joka on käsiteltävässä asiassa VPE.
68. Liikenteenhallinta käsittää toimenpiteet, joita liikenteenhallinnasta vastaava toteuttaa, jotta reittien muodossa olevan kapasiteetin käyttöoikeuksia voidaan käyttää. Tämäntyyppisiä päätöksiä ei voida rinnastaa käyttöoikeuksien myöntämiseen tai reittien jakamiseen. Muussa tapauksessa olisi niin, että esimerkiksi rautatieyrityksellä, jolla on reitin käyttöoikeus kaupunkien A ja B välillä klo 15.00–16.00, olisi kaksi reitin käyttöoikeutta, joista ensimmäinen olisi myönnetty silloin, kun toimivaltainen elin vahvistaa aikataulun, ja toinen myönnetään silloin, kun liikenteenhallinnasta vastaava näyttää junalle vihreää valoa kaupungin A asemalla klo 15.00. Tällainen analyysi ei ole vakuuttava.
69. Tästä syystä päätöksiä, jotka liikenteenhallinnasta vastaava tekee reittien käytöstä poistamiseksi hätätilanteissa ja kun se on ehdottoman välttämätöntä, on pidettävä reittien uudelleen jakamisen sijasta hätätoimenpiteinä, jotka vaikuttavat reittien käyttöön. Koska direktiivin 2001/14 29 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa ei sen sanamuodon mukaan määritellä, millä elimellä on valtuudet päättää tällaisista hätätoimenpiteistä, 1 kohdassa tai 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetuista tapauksista poiketen ei ole poissuljettua, että elin voi olla rataverkon haltija, vaikka se olisi rautatieyritys, tai poliisi- tai väestönsuojeluviranomainen.
70. Edellä esitetyistä syistä ehdotan, ettei unionin tuomioistuin hyväksy komission ensimmäistä kanneperustetta.
B Toinen kanneperuste, joka koskee hinnoittelun riippumattomuutta
1.
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
71. Komissio väittää, että direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdan ja direktiivin 2001/14 4 artiklan 2 kohdan nojalla rautatieliikennepalveluja tarjoava yksikkö ei voi tehdä maksujen määrittelyä koskevia päätöksiä, sillä se voi ainoastaan periä näitä maksuja. Samojen säännösten mukaisesti maksujen vahvistamisesta ja määrittämisestä vastaa riippumaton hinnoitteluelin.
72. Komission mukaan Unkarin lainsäädäntö on ristiriidassa näiden kahden säännöksen kanssa, sillä infrastruktuurin käyttämisestä suoritettavien maksujen yksityiskohtaiset laskut ovat rataverkon haltijoiden eli MÁV Zrt:n ja GySEV Zrt:n, jotka ovat myös rautatieyrityksiä, laatimia.
73. Komissio huomauttaa, että direktiivin 2001/14 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun ilmaisun ”infrastruktuurin käyttömaksujen määrittely” on tulkittava tarkoittavan yhtäältä käyttömaksujen yleistä määrittämistä, johon kuuluu se, että verkon käyttöä koskevassa asetuksessa määritetään kullekin rautatielinkille kilometrikohtainen maksu, ja toisaalta eri käyttäjien maksettavaksi kuuluvien määrien varsinaista laskemista käytetyn rautatielinkin pituuden perusteella. Kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan nojalla mahdollisuutta antaa maksujen periminen rataverkon sellaisen haltijan, joka ei ole riippumaton, tehtäväksi on tulkittava suppeasti, sillä kyse on poikkeuksesta.
74. Komission mielestä rautatieyritys, jonka tehtävänä on laatia maksujen yksityiskohtaiset laskut, saa kilpailuetua, sillä kyseisistä laskuista käyvät vääjäämättä ilmi kilpailevien rautatieyritysten käyttämät palvelut, niiden määrä ja käyttöaika. Direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdassa viitataan kuitenkin nimenomaisesti yhtäläisten ja ketään syrjimättömien käyttömahdollisuuksien periaatteeseen.
75. Unkarin hallitus kiistää, että rataverkon haltijat tekisivät maksujen määrittelyä koskevia päätöksiä, sillä niiden tehtävänä on käyttömaksujen perimiseen liittyvä laskutus, joka ei ole direktiivissä 91/440 tarkoitettu riippumattomalle elimelle kuuluva olennainen toiminto. Laskutus on ainoastaan tekninen keino periä kyseiset maksut.
76. Unkarin hallitus erottaa toisistaan maksujen käyttöönoton, niiden varsinaisen määräämisen ja niiden perimisen. Ensimmäinen näistä käsitteistä tarkoittaa eri hinnoittelusääntöjen vahvistamista, josta vastaa jäsenvaltio tai rataverkon haltija. Maksujen määrääminen tarkoittaa niiden yksittäisten maksujen vahvistamista, jotka tietyn rautatieyrityksen on tosiasiallisesti maksettava käyttämiensä palvelujen perusteella. Maksujen käyttöönotto ja määrääminen kuuluvat komission tunnustamalle riippumattomalle elimelle eli VPE:lle. Maksujen periminen koskee varsinaista maksutapahtumaa, jossa määrätyt maksut maksetaan rataverkon haltijalle. Laskutus on pelkkä VPE:n laskelmiin perustuvien maksujen tekninen ilmentymä, eikä se näin ollen ole sen paremmin maksujen käyttöönottamista kuin varsinaista määräämistäkään vaan niiden perimistä.
77. Unkarin viranomaiset kyseenalaistavat sen, että tietojen saaminen yksityiskohtaisista laskuista vääristäisi kilpailua, sillä rataverkon haltija ei vaikuta sisällöllisesti verkon maksujen määräämiseen. Rataverkon haltija on lisäksi väistämättä saanut nämä tiedot muista lähteistä, kuten rautatieyrityksen kanssa tehdystä sopimuksesta. Vaikka rataverkon haltija saisi haltuunsa uusia tietoja, se ei missään tapauksessa voisi paljastaa niitä rautatieliikenteestä vastaaville yksiköille.
78. Puolan hallitus väittää Unkarin hallituksen tavoin, ettei laskutus käsitä maksujen määrän määrittelyä eikä käyttömaksujen perimiseen liittyvää päätöksentekoa, vaan se muodostaa osan direktiivin 2001/14 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta hinnoittelusta. Laskutus on nimittäin toissijaista toimintaa, jossa on tarkoitus saada laskutoimitusten avulla tulos, joka perustuu etukäteen määritettyyn maksun tasoon sekä reitteihin, joiden käyttöoikeudet on myönnetty etukäteen, ja niiden käyttöön.
2.
Toisen kanneperusteen tarkastelu
79. Aluksi on huomattava, että toinen kanneperuste sivuaa samaa problematiikkaa kuin edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja esitetty ensimmäinen, hinnoittelun riippumattomuutta koskeva peruste, mutta vastakkaisesta näkökulmasta. Komission kyseisessä asiassa esittämä kanneperuste koskee nimittäin maksujen määrittelyn käsitteen tulkintaa jäsenvaltion ja rataverkon haltijan välisen toimivallan jaon näkökulmasta.(12) Käsiteltävässä asiassa on kyse perimisen käsitteen tulkinnasta; rataverkon haltija, joka ei ole riippumaton rautatieyrityksistä, voi vastata myös tästä toiminnasta toisin kuin maksujen määrittelystä, joka on olennainen toiminto. Unionin tuomioistuimen on toisin sanoen määritettävä, mitä käyttömaksujen määrittelyn olennainen toiminto pitää vähintään sisällään muiden kuin riippumattomien toimijoiden tapauksessa, kun taas edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja on kyse sen määrittämisestä, mitä tämä sama olennainen toiminto pitää enintään sisällään valtion tapauksessa.
80. Tässä yhteydessä on muistettava, että direktiivin 2001/14 4 artiklan 1 kohdan nojalla jäsenvaltioiden on vahvistettava ”hinnoitteluperiaatteet”, ja ne voivat myös vahvistaa hinnoittelun erityissääntöjä ottaen kuitenkin huomioon rataverkon haltijan riippumattomuuden. Infrastruktuurin käyttömaksujen määrittelystä ja perimisestä vastaa rataverkon haltija. Maksujen periminen ei siis ole olennainen toiminto, vaan se voidaan siirtää muille kuin riippumattomille toimijoille. Direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdan sanamuodon mukaan jäsenvaltiot voivat tosiasiassa antaa maksujen ”perimisen” (13) tehtäväksi rautatieyritykselle tai muulle elimelle.
81. Unkarin hallituksen mukaan maksujen käyttöönottaminen, niiden varsinainen määrääminen ja niiden periminen voidaan erottaa toisistaan. Huomautan, että komissio korostaa edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja, että käsitteellä määrittely (détermination) on eri merkitys kuin käsitteellä maksuunpano (liquidation), joka on vain yksi perimisprosessin vaihe, jonka pitäisi katsoa sisältyvän perimisen (recouvrement) käsitteeseen.
82. Kun direktiivissä 2001/14 käytetään verbiä määrittely (déterminer), siinä nähdäkseni annetaan hinnoittelun alalla rataverkon haltijalle tietty toimivaltuus. Tämän toimivaltuuden yläraja suhteessa valtioon määritellään vaatimuksella, joka koskee joustavuutta hinnoittelun yhteydessä suhteessa valtion asettamiin sääntöihin. Suhteessa epäitsenäisiin toimijoihin sen alaraja on erottelu, joka tehdään yhtäältä objektiivisten tietojen ja arviointiperusteiden perusteella tehtävän mekaanisen laskutoimituksen ja toisaalta niiden päätösten välillä, jotka edellyttävät kyseisessä laskutoimituksessa huomioon otettavia tekijöitä koskevia valintoja ja arviointeja; tämän alarajan toiselta puolelta alkaa perimisen ala. Mainittuun alarajaan perustuu erillisen hinnoitteluelimen vaatimus silloin, kun rataverkon haltija ei ole oikeudelliselta muodoltaan, organisaatioltaan tai päät öksenteoltaan riippumaton.
83. Unkarin hallituksen mukaan laskutus on pelkkä VPE:n laskelmiin perustuvien maksujen tekninen ilmentymä, eikä se näin ollen ole sen paremmin maksujen käyttöönottoa kuin niiden varsinaista määräämistäkään vaan niiden pelkkää perimistä.(14) Komissio ei nähdäkseni kiistä laskutuksen mekaanisuutta vaan katsoo, että perimisen käsitettä on poikkeuksena tulkittava suppeasti siten, että maksujen määrittely käsittää myös eri käyttäjien maksettavaksi kuuluvien määrien varsinaisen laskemisen käytetyn rautatielinkin pituuden perusteella.
84. Vaikuttaa siis siltä, että komission mielestä ratkaisevaa on, että rautatieyritys, jonka tehtävänä on laatia maksujen yksityiskohtaiset laskut, saa siitä kilpailuetua, sillä se voi tällä tavoin saada tietoa kilpailevien rautatieyritysten käyttämistä palveluista, niiden määrästä ja käyttöajasta.
85. Mielestäni komission arvioinnilla ei voida perustella päätelmää, johon komissio pyrkii. On vaikea kuvitella maksujen perimisjärjestelmää, jossa perimisestä vastuussa oleva taho, joka unionin lainsäädännön mukaan voi olla rautatieyritys, ei saisi tietoa niiden laskujen perusteena olevista seikoista, joiden perimisestä se vastaa. Kun tarkastellaan asiaa niiden tietojen näkökulmasta, jotka ovat perimisestä vastaavan elimen käytössä, ratkaisevaa eroa ei ole laskutuksen, joka tapahtuu soveltamalla mekaanisesti laskentakaavaa kyseiselle elimelle annettuihin tietoihin, ja kolmannen osapuolen laatimissa laskuissa mainittujen summien perimisen välillä.
86. Kuten jo huomautin edellä 64 kohdassa, rataverkon haltija on välttämättä tietoinen kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä. Näiden tietojen sekä muiden rautatieliikenteestä vapaasti käytettävissä olevien tietojen ja perittävien summien perusteella se pystyy helposti tekemään asianmukaiset päätelmät kilpailijoiden tarjoamista palveluista.(15)
87. Edellä esitetyn perusteella katson, ettei komissio ole onnistunut osoittamaan, että Unkari olisi jättänyt noudattamatta direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdan mukaisia maksujen laskutusta koskevia velvoitteitaan.
88. Komission toinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
C Kolmas kanneperuste, joka koskee rataverkon haltijan rahoituksellista tasapainoa sekä kustannusten vähentämisen ja maksujen alentamisen kannustimia
1.
Asianosaisten lausumat
89. Komissio moittii Unkaria siitä, ettei se ole määrittänyt edellytyksiä, joilla taataan rataverkon haltijoiden rahoituksellinen tasapaino, toisin kuin direktiivin 2001/14 6 artiklan 1 kohdassa edellytetään. Se huomauttaa, että rautatielain 28 §:n 1 momentissa säädetään, että toimivaltainen ministeri sitoutuu sopimusteitse korvaamaan perustelluiksi todetut kustannukset, joita infrastruktuurin hallinnosta vastaavalle rautatieyritykselle aiheutuu rautatieverkon hallinnosta. Tällaista sopimusta ei kuitenkaan vielä ole tehty.
90. Komissio väittää lisäksi, ettei Unkarin lainsäädäntö sisällä kannustimia kustannusten vähentämiseksi ja maksujen alentamiseksi, mikä on vastoin direktiivin 2001/14 6 artiklan 2 ja 3 kohdan säännöksiä. Se viittaa rautatielain 28 §:n 1 momenttiin, jossa säädetään, että siinä mainitulla sopimuksella on kannustettava rataverkon haltijoita vähentämään hallintomenojaan ja alentamaan verkon käytöstä perittäviä maksuja.
91. Unkarin hallitus huomauttaa tästä, että rautatielain 28 §:n 1 momentissa tarkoitetun sopimuksen luonnosta laaditaan parhaillaan.
92. Komissio huomauttaa vastauskirjelmässään, ettei se ole vieläkään saanut tätä sopimusluonnosta, joten se ei pysty arvioimaan, ovatko uudet säännökset direktiivin 2001/14 mukaisia.
2.
Kolmannen kanneperusteen tarkastelu
93. Kolmannesta kanneperusteesta, joka koskee rataverkon haltijan rahoituksellista tasapainoa sekä kustannusten vähentämisen ja maksujen alentamisen kannustimia, on riittävää todeta, ettei Unkarin hallitus kiistä sitä. Unkarin hallitus ainoastaan väittää, että rautatielain 28 §:n 1 momentissa tarkoitettua sopimusta, jolla toimivaltainen ministeri sitoutuu korvaamaan infrastruktuurin hallinnosta aiheutuvat kustannukset ja jolla on tarkoitus kannustaa rataverkon haltijoita vähentämään hallintomenojaan ja alentamaan maksuja, luonnostellaan parhaillaan.
94. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että kun arvioidaan sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.(16)
95. Komission kolmas kanneperuste on siten mielestäni perusteltu.
D Neljäs kanneperuste, joka koskee maksujen vahvistamista suorien kustannusten perusteella
1.
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
96. Komissio väittää kannekirjelmässään, ettei Unkarin lainsäädäntö ole sopusoinnussa direktiivin 2001/14 7 artiklan 3 kohdan kanssa, koska se ei tällä hetkellä sisällä säännöstä, jolla taattaisiin suorien kustannusten periaatteen soveltaminen, vaikka sitä edellytetään kyseisessä säännöksessä.
97. Unkarin hallitus väittää vastineessaan, että VPE on laatinut asetuksen nro 83/2007 (X.6) GKM-PM, jossa määritetään maksujen vahvistamismenetelmä, joka tuli voimaan 12.12.2010 viideksi vuodeksi varainhoitovuodesta 2010/2011 alkaen.
98. Komissio toteaa vastineessaan, ettei sille ole vielä lähetetty asiakirjaa, jolla hyväksytään maksujen vahvistamismenetelmä, ja väittää, että vastineen perusteella menetelmä ei sen mielestä näytä täyttävän direktiivin 2001/14 7 artiklan edellytyksiä.
99. Puolan hallitus huomauttaa komission ilmoittaneen perustellussa lausunnossaan, että direktiivin 2001/14 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut suorat kustannukset saavat olla noin 35 prosenttia kaikista infrastruktuurin kunnossapitokustannuksista. Puolan hallituksen mukaan tälle väitteelle ei löydy perusteita direktiivistä 2001/14, koska siinä ei määritellä rautatieliikenteen harjoittamisesta suoraan aiheutuvien kustannusten käsitettä ja koska jäsenvaltioilla on tiettyä vapautta infrastruktuurin käyttömaksujen vahvistamisessa.
2.
Neljännen kanneperusteen tarkastelu
100. Siltä osin kuin neljännen kanneperusteen on katsottava koskevan ainoastaan direktiivin 2001/14 7 artiklan 3 kohdan rikkomista, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteaminen ei aiheuta erityistä ongelmaa, koska 8.10.2009 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä Unkarin lainsäädäntö ei sisältänyt suoriin kustannuksiin perustuvaa maksujen vahvistamismenetelmää, sillä menetelmä tuli voimaan vasta 12.12.2010.
101. Komission neljäs kanneperuste on näin ollen mielestäni perusteltu.
V Oikeudenkäyntikulut
102. Työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
103. Koska komissio on vaatinut, että Unkari velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, vaatimus on hyväksyttävä, jos, kuten ehdotan, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne hyväksytään olennaisilta osin.
104. Työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti Tšekin tasavalta, Liettuan tasavalta ja Puolan tasavalta, jotka ovat pyytäneet saada osallistua oikeudenkäyntiin väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VI Ratkaisuehdotus
105. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Unkari on jättänyt noudattamatta velvoitteitaan, jotka kuuluvat sille
– rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä 26.2.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/14/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 29.4.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2004/49/EY, 6 artiklan 1 kohdan nojalla, kun se ei ole toteuttanut toimenpiteitä, joilla varmistetaan rataverkon haltijoiden rahoituksellinen tasapaino
– direktiivin 2001/14, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2004/49, 6 artiklan 2 kohdan nojalla, kun se ei ole kannustimilla rohkaissut rataverkon haltijoita vähentämään infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvia kustannuksia ja alentamaan käyttömaksuja ja
– direktiivin 2001/14, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2004/49, 7 artiklan 3 kohdan nojalla, kun se ei ole varmistanut, että vähimmäiskäyttömahdollisuuksista ja radan käyttömahdollisuuksista palveluihin pääsyä varten perittävät infrastruktuurimaksut vahvistetaan niiden kustannusten perusteella, jotka aiheutuvat suoraan rautatieliikenteen harjoittamisesta.
2) Kanne hylätään muilta osin.
3) Unkari velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
4) Puolan tasavalta, Liettuan tasavalta ja Tšekin tasavalta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(1) .
(2)
– Yhteisön rautateiden kehittämisestä 29.7.1991 annettu neuvoston direktiivi (EYVL L 237, s. 25).
(3)
–	26.2.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL L 75, s. 1).
(4)
–	Rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden intrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä sekä turvallisuustodistusten antamisesta 26.2.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL L 75, s. 29).
(5)
–	29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL L 164, s. 44). On huomattava, että direktiivin 2001/14 nimi on muutettu direktiivin 2004/49 30 artiklalla. Nimi on nykyisin ”Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/14/EY, annettu 26 päivänä helmikuuta 2001, rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä”.
(6)
–	Ks. unionin tuomioistuimessa vireillä olevat asiat C‑483/10, komissio v. Espanja; C‑512/10, komissio v. Puola; C‑528/10, komissio v. Kreikka; C‑545/10, komissio v. Tšekin tasavalta; C‑555/10, komissio v. Itävalta; C‑556/10, komissio v. Saksa; C‑557/10, komissio v. Portugali; C‑625/10, komissio v. Ranska; C‑627/10, komissio v. Slovenia; C‑369/11, komissio v. Italia ja C‑412/11, komissio v. Luxemburg.
(7)
– Magyar Közlöny 2005/172.
(8)
– Magyar Közlöny 2007/134.
(9)
– Magyar Közlöny 2007/181.
(10)
– Rautatieyritysten toimiluvista 19.6.1995 annettu neuvoston direktiivi 95/18/EY (EYVL L 143, s. 70) ja rautatieinfrastruktuurin kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja infrastruktuurimaksujen perimisestä 19.6.1995 annettu neuvoston direktiivi 95/19/EY (EYVL L 143, s. 75).
(11)
– Merkitykselliset kansalliset säännökset sisältyvät asetuksen nro 101/2007 (XII.22) GKM 23 §:ään ja verkon käyttöä koskevan kauden 2009–2010 asetuksen 4.8.1 kohtaan.
(12)
– Tätä kysymystä pohditaan toisesta näkökulmasta myös edellä mainitussa asiassa komissio v. Tšekin tasavalta.
(13)
– Direktiivien 91/440 ja 2001/14 ranskankielisissä toisinnoissa käytetyt eri termit ”perception” ja ”recouvrement” (suomeksi molemmat ”periminen”) eivät nähdäkseni eroa toisistaan oikeudellisesti.
(14)
– Unkarin hallitus huomauttaa vastauskirjelmässään, että VPE vahvistaa yksittäisten käyttäjien maksettavaksi kuuluvat summat, jotka on laskettu sen rautatielinkin, jota nämä haluavat käyttää, pituuden, ominaispiirteiden ja liikenteen käynnistämisen yhteydessä tarjottujen palvelujen perusteella. Rataverkon haltija sen sijaan ainoastaan osoittaa käyttäjälle laskun, joka on laadittu reitin käyttöoikeuden myöntämispäätöksessä vahvistetun summan perusteella.
(15)
– Ks. direktiivin 2001/14 8 artiklan 3 kohta (hinnoittelun avoimuus) ja liite I.
(16)
– Ks. erityisesti asia C-391/10, komissio v. Belgia, tuomio 3.2.2011 (Kok., s. I‑9*, 8 kohta) ja asia C-390/10, komissio v. Luxemburg, tuomio 14.4.2011 (Kok., s. I‑62*, 11 kohta).