62006CC0262
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2007. június 28. (
1
)
C-262/06. sz. ügy
Deutsche Telekom AG
Bundesrepublik Deutschland
kontra
„Távközlési ágazat — Egyetemes szolgáltatás és felhasználói jogok — Az átmeneti időre fenntartott »kötelezettségek« fogalma — A 2002/21/EK irányelv (»keretirányelv«) 27. cikkének első bekezdése és a 2002/22/EK irányelv (»egyetemes szolgáltatási« irányelv) 16. cikke (1) bekezdésének a) pontja — Távbeszélő szolgáltatások díjszabása — Közigazgatási engedély beszerzésének kötelezettsége”
I – Bevezetés
1.
2007. február 27-én benyújtottam a C-64/06. sz. Telefónica O2 Czech Republic ügyre (
2
) vonatkozó indítványomat, amelyben az Obvodní soud pro Prahu 3 (elsőfokú bíróság, Cseh Köztársaság) számos kérdést terjesztett elő az európai unióbeli távközlésre vonatkozóan. Az úgynevezett „új szabályozási keret” (
3
), amelyet 2002. március 7-én fogadtak el, és 2002. április 24-én hirdettek ki (
4
) átmeneti szabályozása már jelen volt a színfalak mögött, azonban tartózkodtam annak előtérbe állításától, mivel annak elemzését az alapügy megoldása nem tette szükségessé.
2.
A Bundesverwaltungsgericht (Szövetségi Közigazgatási Bíróság) (Németország) az EK 234. cikk alapján olyan beadványt terjeszt elő, amelyben az említett átmeneti szabályozás jelentős szerepet játszik, mivel ez a bíróság meg kívánja határozni a keretirányelv 27. cikke első bekezdésének első mondata és az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján a tagállamokat terhelő azon kötelezettség terjedelmét, hogy bizonyos piaci szereplők esetében a korábbi szabályozás alapján előírt kötelezettségeket átmenetileg fenntartsák.
3.
A Bundesverwaltungsgerichtben az a kérdés merül fel, hogy ez a folyamatosság a közvetlenül a törvényen alapuló terhekre vagy – ezzel ellenkezőleg – csak az egyedi jogi aktusokból eredő kötelezettségekre vonatkozik, és azt kívánja megtudni, hogy a folyamatosság alkalmazandó-e az olyan szabályozásra, amely előzetes engedélyezéstől teszi függővé az előfizetőknek nyújtott távbeszélő szolgáltatásért fizetendő díjakat (első kérdés).
4.
Mindenesetre annak megállapításán kívül, hogy a keretirányelv 27. cikke és az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikke nem követeli meg a törvényi eredetű kötelezettségek fenntartását, a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy ezek a cikkek lehetővé teszik-e azok fenntartását azáltal, hogy egyáltalán nem írnak elő teljes harmonizációt, és a tagállamoknak megfelelő mozgásteret engednek (második kérdés).
II – A jogi háttér
A – A közösségi jog
5.
A Közösség távközlésbeli szerepvállalása két szakaszban történt: az első, amely a 90-es évek elején kezdődött, a piacok rugalmasabbá tétele és a nemzeti jogrendek közelítése érdekében; a másik, amelyet a hatékony verseny feltételeinek megteremtése után (
5
) kezdeményeztek, a fent hivatkozott „új szabályozási keret”-ben (
6
) konkretizálódott.
6.
A két szakasz között elfogadták a nyílt hálózatellátás (ONP) beszédalapú telefóniára történő alkalmazásáról, valamint a távközlési egyetemes szolgáltatás versenykörnyezetben történő bevezetéséről szóló, 1998. február 26-i 98/10/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet (
7
). Ezen irányelv a „Díjazási elvek” cím alatti 17. cikkében a nemzeti szabályozó hatóságok feladatává teszi, hogy gondoskodjanak arról, hogy a piacon erőfölényben lévő vállalkozások díjai költségalapúak legyenek ((1) és (2) bekezdés) (
8
), függetlenül a felhasználók által végzett felhasználás jellegétől, kivéve ha azok más szolgáltatásokat vagy felszereléseket igényelnek, amely esetben a kiegészítő díjat elkülönítve kell feltüntetni ((3) és (4) bekezdés). A díjak változásait csak a nyilvánosság tájékoztatását követő megfelelő időszak után lehet hatályba léptetni ((5) bekezdés). Végül a tagállamok ezektől a követelményektől eltérhettek azokon a földrajzi területeken, ahol hatékony volt a verseny ((6) bekezdés).
7.
„A meglévő megállapodások folytonosságának biztosítása és a joghézag elkerülése érdekében” (a hozzáférési irányelv (12) preambulumbekezdése) a távközlés „új szabályozási keret”-e fenntartja a korábbi szabályozás által megállapított kötelezettségeket azok felülvizsgálatáig.
8.
Ennek érdekében a keretirányelv 27. cikkének első bekezdése általános jelleggel előírja, hogy a tagállamok „[…] »hozzáférési irányelv« 7. cikkében (
9
) és […] az »egyetemes szolgáltatási irányelv« 16. cikkében említett, a nemzeti jog által előírt minden kötelezettséget mindaddig fenntartanak, amíg e kötelezettségek tekintetében valamely nemzeti szabályozó hatóság ezen irányelv 16. cikkével összhangban nem határoz”.
9.
Közelebbről az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikkének (1) bekezdése fenntartja a tagállamok kötelezettségeit:
„a)
a nyilvános telefonhálózathoz való hozzáférés biztosításáért és az ilyen hálózat használatáért fizetendő kiskereskedelmi díjak tekintetében, amelyeket […] 98/10/EK irányelv 17. cikke alapján írnak elő;
[…]
amíg el nem végzik a felülvizsgálatot, és határozatot nem hoznak az e cikk (3) bekezdésében szereplő eljárással összhangban.”
10.
Az említett (3) bekezdés a keretirányelv 16. cikke szerinti eljárásra utal, amely szerint a nemzeti szabályozó hatóságok a nemzeti versenyhatóságokkal együttműködésben elvégzik az érintett piacok elemzését ((1) bekezdés), és elkülöníti azokat a piacokat, ahol hatékony a verseny, azoktól, ahol a verseny nem hatékony annak érdekében, hogy az előbbi piacokon a jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozások tekintetében a múltban megállapított kötelezettségeket megszüntesse, és az utóbbi piacokon ezeket a kötelezettségeket fenntartsa vagy módosítsa ((2), (3) és (4) bekezdés).
B – A német szabályozás
11.
A távközlésről szóló 1996. július 25-i törvény (Telekommunikationsgesetz, a továbbiakban: TKG) (
10
) 25. §-ának (1) bekezdése, amely visszautal ugyanezen törvény 24. és 27–31. §-ára, hatósági engedélyezéshez kötötte az erőfölényes helyzetben lévő vállalkozások által a fogyasztóikkal szemben alkalmazott – a telefonos szolgáltatásokra vonatkozó – díjakat, valamint az általános szerződési feltételekben szereplő más elemeket. A fent hivatkozott 24. § (1) bekezdése azok összegét a szolgáltatás költségéhez kötötte.
12.
A 2004. június 22-i TKG (
11
) 150. §-ának (1) bekezdése szerint az 1996. évi TKG-ból eredő, a vállalkozások e típusa esetében megállapított kötelezettségek érvényben maradnak mindaddig, amíg azokat fel nem váltják a piacok meghatározásának és elemzésének formáját megállapító új határozatok, amelyeket a 2004. évi törvény 2. részének megfelelően fogadnak el.
III – A tényállás és az alapeljárás
13.
A Deutsche Telekom AG (a továbbiakban: Deutsche Telekom) Németországban működő távközlési társaság, ahol helyhez kötött telefonhálózat útján távbeszélő szolgáltatásokat nyújt.
14.
2004. június 8-án a Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (távközlési- és postai szabályozó hatóság) (
12
) úgy határozott, hogy az e vállalat által alkalmazott díjak, valamint az azoknak megfelelő általános szerződési feltételek az 1996. évi TKG 25. §-a (1) bekezdésének megfelelően engedély beszerzéséhez kötöttek.
15.
A 2004. évi TKG hatálybalépését követően, 150. §-ának(1) bekezdése alapján, a Deutsche Telekom keresetet indított a 2004. június 8-i határozatból eredő kötelezettségek érvénytelenségének megállapítása iránt.
16.
A 2005. szeptember 15-i ítéletében a Verwaltungsgericht Köln helyt adott a keresetnek, azzal az indokolással, hogy a 2004. évi TKG 150. §-ának (1) bekezdésében foglalt átmeneti rendelkezés csak azokra a kötelezettségekre vonatkozik, amelyek nem igényelnek semmilyen végrehajtási intézkedést, és teljesek, amely kritériumoknak az 1996. évi TKG 25. §-ának (1) bekezdése nem felel meg.
17.
Az alperes közigazgatási hatóság felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Bundesverwaltungsgericht előtt annak érdekében, hogy a régi kötelezettségek hatályban maradjanak addig, amíg a 2004. évi TKG alapján határozatot hoznak az ügyfelekkel szemben alkalmazott díjak engedélyezésének szükségességéről.
IV – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
18.
A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy a Deutsche Telekom kérelme a német jog szerint megalapozatlan, (
13
) azonban kérdéses számára, hogy a közösségi jog ugyanehhez az eredményhez vezet-e. Az eljárás felfüggesztését követően tehát előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1)
Úgy kell-e értelmezni a […] keretirányelv 27. cikkének első bekezdését, illetve az […] egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdésének a) pontját, hogy az e piacon erőfölényes helyzetben lévő vállalkozás által nyújtott távbeszélő szolgáltatás díjainak engedélyezésére irányuló, a korábbi nemzeti jogban előírt törvényi kötelezettséget – és ennélfogva az ezt megállapító közigazgatási aktust – átmenetileg fenn kell tartani?
Az első kérdésre adandó nemleges válasz esetén:
2)
Ellentétes-e az európai közösségi joggal az ilyen terjedelmű hatályban tartás?”
V – A Bíróság előtti eljárás
19.
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatot a Bíróság Hivatala 2006. június 15-én vette nyilvántartásba. A német, belga, olasz és litván kormány, az alapügy felei, valamint az Európai Közösségek Bizottsága írásbeli észrevételeket nyújtottak be, az utóbbi három megjelent a Bíróság előtt 2007. június 7-én tartott tárgyaláson.
VI – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések vizsgálata
A – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés
20.
Az idő ismét meghatározó szerepet játszik a Bíróság előtt folyamatban lévő ügyben. (
14
) A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem fő tárgya két problémát foglal magában: az egyik annak meghatározása, hogy az ágazatában erőfölényes helyzetben lévő vállalkozást a korábbi szabályozás alapján terhelő kötelezettségek átmeneti folyamatosságának fenntartása a sajátos határozat meghozataláig a kötelezettségek minden típusára vonatkozik, vagy ellenkezőleg az kizárja a jogi normából eredő általános és absztrakt jellegű kötelezettségeket. E probléma megoldása a keretirányelv 27. cikke első bekezdésének és az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdése a) pontjának adott jelentéstől függ.
21.
A másik probléma az 1996. évi TKG 25. §-ának (1) bekezdésére vonatkozik, és annak megállapításából áll, hogy a távbeszélő szolgáltatások terén erőfölényes helyzetben lévő vállalkozás által az ügyfeleivel szemben alkalmazott díjak engedélyeztetése olyan kötelezettségnek minősül-e, amelyet az új rendszerben is fenn kell tartani a keretirányelv és az egyetemes szolgáltatási irányelv fent hivatkozott rendelkezései szerint, amelyek szelleme a 2004. évi TKG 150. §-ának (1) bekezdését is áthatja.
22.
Mielőtt folytatom, az előzetes döntéshozatali eljárás tárgyának körvonalazása érdekében el kell utasítani a Deutsche Telekom által a tárgyaláson előterjesztett új álláspontot, azaz hogy a vizsgálatot nem arra a formára (általános rendelkezés vagy egyedi jogi aktus) kell összpontosítani, amely útján az erőfölényes helyzetben lévő vállalkozás számára a kötelezettségeket elrendelték, hanem azok érdemi tartalmára. Ebben az értelemben a Deutsche Telekom úgy véli, hogy a távbeszélő szolgáltatások díjai engedélyeztetésének megkövetelésével a német jogalkotó túllépett a közösségi szabályozás célján. Ezáltal eltávolodik azoktól a körülményektől, amelyek között a kérdést előzetes döntéshozatalra előterjesztették, és tévesen ítéli meg a 98/10 irányelv 17. cikkének hatályát, amely a nemzeti szabályozó hatóságok feladatává teszi, hogy gondoskodjanak arról, hogy a piacon erőfölényes helyzetben lévő vállalkozások a díjakat a költségek alapján határozzák meg, ebből következően sem az előzetes ellenőrzést nem írják elő, sem az utólagos ellenőrzést nem zárják ki. Ebben a kérdésben az állami hatóságok szabadon választhatnak.
23.
Mindehhez hozzá kell fűznöm – szintén a szóbeli tárgyalás alapján – néhány kiegészítő gondolatot: a német piacok elemzésének végrehajtása esetében nyilvánvalóan nem észlelhető aránytalan késedelem; a kérdést előterjesztő bíróság – amelynek feladata az alapeljárás tényállásának megállapítása – nem vette figyelembe ezt az eshetőséget, és maga a közösségi szabályozás (a keretirányelv 7. cikkének (6) bekezdése) adja meg a választ az ilyen helyzetre.
1. Néhány lényeges előzetes megjegyzés
24.
Bevezetésként hangsúlyozni kell három megállapítást, amelyeket az előzetes döntéshozatali eljárás során nem vitattak: a Deutsche Telekom kiváltságos helyzetben van a nemzeti piacon, a kérelme a német jog alapján nem megalapozott, és a 2004. évi TKG-t az Európai Közösség távközlésre vonatkozó „új szabályozási keret”-ének átültetése céljából fogadták el.
25.
Az első megállapítás azt mutatja, hogy a fent hivatkozott vállalkozás olyan helyzetben van, amelyet a közösségi és a nemzeti jogszabályok átmeneti rendelkezései szabályoznak, mivel mindkettő e vállalkozás kategóriájának piaci szereplőire vonatkozik. (
15
)
26.
A második megállapítás hangsúlyozza a Bundesverwaltungsgericht kérdése előterjesztésének helyes jellegét, amely a belső jogrend értelmezése során világosan felismeri, hogy a jogvita mire irányul azonban kételkedik abban, hogy a közösségi jog megerősíti ezt az értelmezést, ezért fordul a Bírósághoz.
27.
A harmadik megállapítás egyértelművé teszi, hogy a 2004. évi TKG átülteti a 2002. évi irányelveket, ezért a keretirányelv 27. cikkének és az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikkének értelmezésére vonatkozó szabályok az említett törvény 150. §-ára kiterjeszthetők. Maga az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szemlélteti ezt a gondolatot, mivel a 22–53. pontban különböző érveket fejt ki a Deutsche Telekom kérelmének a nemzeti jog szerinti elutasítása érdekében, és mivel ezt követően (63–74. pont) hasonló szempontokra hivatkozik azon álláspont alátámasztására, hogy az Európai Unió szabályozása hasonló eredményre vezet, jóllehet több fenntartással. A Bundesverwaltungsgericht így a Bíróság számára azt az iránymutatást javasolja, amelyet a jelen Bíróság előtt írásbeli észrevételeket előterjesztők meggyőzően jóváhagytak.
28.
Ebben az összefüggésben nyer értelmet az eljárást megelőző levélváltás, amely egyáltalán nem meghallgatás – amelyben az egyik bíróság a kérdés feltevésére és a másik bíró válaszának bevárására szorítkozik –, hanem valódi párbeszéd formáját ölti, ahol a beszélgetőpartnerek kifejtik a gondolataikat, még akkor is, ha a végső szó intézményi okok és a rendszer egységessége miatt csak az egyik bíróságot illeti meg, amely a többiek véleményének figyelembevételével érvényre juttatja az álláspontját. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban a Bundesverwaltungsgericht előnyös munkamódszert alkalmaz, amelyet a jogvitában részt vevő többi résztvevőhöz hasonlóan én is elfogadok a következő pontokban annak érdekében, hogy elfogadható megoldást találjak mindenki számára, kivéve nyilvánvaló okokból a Deutsche Telekomot.
2. Az átmeneti szabályozás által érintett kötelezettségek jellege
29.
A választott értelmezési módszertől függetlenül (szó szerinti, rendszertani, történeti vagy teleologikus) az eredmény azonos: a keretirányelv 27. cikkének első bekezdése és az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdésének a) pontja a korábbi nemzeti szabályozásban előírt kötelezettségekre vonatkozik függetlenül azok eredetétől, azaz függetlenül attól, hogy az absztrakt és általános valamely jogi normában, vagy konkrét és egyedi valamely közigazgatási aktusban.
a) Az értelmezés tárgyát képező cikkek tartalma
30.
A keretirányelv 27. cikkének első bekezdése további részletek nélkül megjelöli, hogy „a tagállamok […] a nemzeti jog által előírt minden kötelezettséget fenntartanak”, amelyeket a hozzáférési irányelv 7. cikke és az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikkének (1) bekezdése határoz meg. Ez utóbbi rendelkezés a) pontja hasonló megfogalmazást használ a telefonszolgáltatások díjaira vonatkozó kötelezettségek átmeneti meghosszabbítására. (
16
) A két rendelkezés egyike sem tartalmaz megkülönböztetést, ebből következően ahol a törvény nem tesz különbséget, ott a törvény értelmezője sem tehet (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus), és kijelenthető, hogy a közösségi jogalkotó – amint azt az általa alkalmazott szavak megjelölik – azok jellegétől függetlenül átmenetileg fenntartja a korábbi szabályozás szerinti kötelezettségeket.
31.
Ezt az értelmezést – amelyet alátámaszt a rendelkezések megfogalmazása – nem cáfolja meg az a tény, hogy ezt követően közlik az átmeneti helyzet megszűnését a nemzeti szabályozó hatósággal, amelynek a keretirányelv 16. cikkében említett piacelemzést követően határoznia kell a régi kötelezettségek érvényességéről. A Deutsche Telekom azt állítja, hogy amennyiben ilyen szervezetek hivatottak dönteni e kötelezettségek fenntartásáról, akkor abból kell kiindulni, hogy a vitatott cikkek azt vélelmezik, hogy az említett szervezetek e kötelezettségeket egyéni jelleggel állapították meg, mivel utóbbiaknak nincs hatáskörük a törvényalkotó vagy rendeletalkotó hatáskörrel rendelkező szervek által kibocsátott határozatokról döntést hozni.
32.
A felperes vállalkozás álláspontja hibás előfeltételezésen alapul, mivel az olyan szerepet juttat a nemzeti szabályozó hatóságoknak, amelyet annak a keretirányelv és az egyetemes szolgáltatási irányelv nem ad. Ugyanis a keretirányelv 27. cikkének első bekezdése és az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikkének (1)–(3) bekezdése alapján az említett hatóságok nem lépnek a jogalkotó helyébe, hanem híven végrehajtják annak határozatait, amelyeket azok pontosan meghatározott eljárás alapján bocsátanak ki (amit a jelen indítvány 10. pontja ír le), amely szerint azok eredményei függvényében a szabályozás által megállapított azon kötelezettségeket, amelyeket az „új szabályozási keret” hatálybalépése kérdésessé tett, fenn kell tartani, módosítani kell vagy véglegesen vissza kell vonni.
33.
A piacelemzést is magában foglaló ezen eljárás célja abból áll, hogy a magas szintű verseny elérése esetén az erőfölényben lévő vállalkozások vonatkozásában a múltban megállapított kötelezettségeket eltörölje, vagy azokat más piacokon fenntartsa vagy módosítsa, amely intézkedés a forrástól függetlenül – jogi norma vagy egyedi hatósági aktus – ezekre a kötelezettségekre vonatkozik. Adott esetben a közvetlenül a jogi normából eredő kötelezettséget –  a jogi norma megalkotója előírásainak megfelelően – egyedi jelleggel elfogadott kötelezettség váltja fel. A német kormány helyesen jelöli meg (az írásbeli észrevételeinek 14. pontjában), hogy nincs akadálya annak, hogy a jogalkotó valamely törvény hatályát egy végrehajtó határozattól tegye függővé, amennyiben – ezt hozzá szeretném tenni – az nem áll ellentétben egy alkotmányjogi kikötéssel.
34.
Más szóval a nemzeti szabályozó hatóságok – mivel ezt írja elő a keretirányelv és az egyetemes szolgáltatási irányelv – előre meghatározott eljárás révén megszerzett objektív adatok alapján véget vetnek egy átmeneti helyzetnek, amelyet a jelenlegi szabályozásból következő helyzetnek kell felváltania, megtartva az érintett kötelezettségeket – jóllehet más jelleggel – azok átalakításával vagy egész egyszerűen azok visszavonásával. Nyilvánvaló, hogy az említett hatóságok nem avatkoznak mások hatáskörébe, hanem a hatáskörrel rendelkezők felkérésére járnak el.
b) Rendszeres látásmód
35.
Az „új szabályozási keret” alapjául szolgáló törekvés a hézagok elkerülése és a régi szabályozás szerinti kötelezettségek felvétele – e kötelezettségek azonnali felülvizsgálatának sérelme nélkül – például a hozzáférési irányelv (12) preambulumbekezdésében és 7. cikkében, amelyek szelleme megegyezik a keretirányelv 27. cikkével és az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikkével, amelyek az előző irányelvek értelmében megállapított egyes kötelezettségek átmeneti fenntartását írják elő.
36.
Ezek az előírások többek között megemlítik a 97/33/EK irányelv (
17
) 4., 6., 7., 8., 11., 12. és 14. cikkét, a 98/10 irányelv 16. cikkét és a 92/44/EGK irányelv (
18
) 7. és 8. cikkét. E rendelkezések közül néhány – így a 97/33 irányelv 4. cikke – a gazdasági szereplők számára közvetlenül teremtenek kötelezettséget; mások – így a 97/33 irányelv 6., 7., 8., 11., 12. és 14. cikke, a 92/44 irányelv 7. és 8. cikke és a 98/10 irányelv 16. cikke – ezt a kötelezettséget a tagállamokra ruházzák. Ez utóbbi csoportban számos rendelkezés általánosságban hivatkozik az állami hatóságokra (az első irányelv 6., 7. és 8. cikke, a második irányelv 7. és 8. cikke (
19
)), míg mások kifejezetten a nemzeti szabályozó hivatalokra hivatkoznak (a 97/33 irányelv 11., 12. és 14. cikke, a 98/10 irányelv 16. cikke).
37.
Úgy tűnik tehát, hogy az ilyen intézkedések az egyedi aktusokra és az általános előírásokra egyaránt vonatkoznak, mivel a kötelezettségeket hol az egyik, hol a másik szabályozza az egyes alkotmányos rendszerek hatalommegosztásának függvényében.
38.
Ez az elgondolás megerősítést nyer, ha az irányelveken kívüli rendelkezések vizsgálata helyett az azokon belül található rendelkezésekhez fordulunk, többek között az egyetemes szolgáltatási irányelvhez, amely a jelen előzetes döntéshozatali eljárással érintett két szabályozás közül a leglényegesebb jogi normát tartalmazza – a 16. cikk –, amelyre a keretirányelv 27. cikke utal. Az egyetemes szolgáltatási irányelv (28) preambulumbekezdése szerint a bérelt vonali szolgáltatások minimális készletére vonatkozóan „meglévő rendelkezések” folyamatos alkalmazását biztosítani kell mindaddig, amíg a nemzeti szabályozó hatóságok az érintett piac elemzését követően nem rendelkeznek azok meghosszabbításáról. Amint arra a német kormány emlékeztet, ugyanezen irányelv VII. melléklete előírja, hogy a bérelt vonalak minimális készletének a 92/44 irányelvben – amelynek az absztrakt és általános jellege nem vitatott – meghatározott feltételek mellett történő szolgáltatását mindaddig folytatni kell, amíg meg nem állapítják, hogy az ágazatban hatékony-e a verseny.
39.
Végül a kört bezárva és az elemzést az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikkére összpontosítva meg kell állapítani, hogy a tagállamoknak átmenetileg fenn kell tartaniuk mind a törvényi eredetű, mind a közigazgatási aktusból származó kötelezettségeiket. A 16. cikk (1) bekezdésének c) pontja a bérelt vonalakra vonatkozóan megállapított kötelezettségekre utal, amelyet a vitathatatlanul rendeleti jellegű 92/44 irányelv 3., 4., 6., 7., 8. és 10. cikke alapján állapítottak meg. Mindezt szemlélteti a 8. cikk, amely a tagállamok feladatává teszi annak biztosítását, hogy az egyes országok nemzeti szabályozó hatóságai megfelelő és átlátható eljárásokat határozzanak meg az ilyen típusú vonalak használatára és az azokhoz való hozzáférésre vonatkozóan a piaci szereplők számára előírt kötelezettségek ellenőrzésére, vagy a 6. cikk, amely a nemzeti hatóságokra feladatává teszi, hogy jelezzék azon közérdekű okokat („alapvető követelmények”) (
20
), amelyek igazolhatják az e vonalak használatára vonatkozó korlátozások megállapítását.
c) A történeti megközelítés
40.
A német kormány a 2002-ben elfogadott „új szabályozási keret” előkészítő anyagaihoz folyamodik, amelyek bizonyos hasznos információkat tartalmaznak az elemzéshez.
41.
Az elektronikus hírközlési hálózatok és szolgáltatások közös szabályozási keretéről szóló 2000. július 12-i európai parlamenti és tanácsi irányelv javaslata (
21
) természetesen nem tartalmazott olyan átmeneti szabályokat, amelyek a jelenlegi szabályozásban meghosszabbították volna az előző szabályozástól örökölt helyzeteket. A Gazdasági és Szociális Bizottság e javaslatra vonatkozó véleményében (
22
) átmeneti mechanizmust javasolt annak érdekében, hogy az „(akkor) fennálló szabályozást” az első piacelemzés elvégzéséig fenntartsák (4.4. pont). Ez az eset értelmet ad a keretirányelv 27. cikke első bekezdésének, mivel az arra kötelezi a tagállamokat, hogy a „nemzeti jogszabályaik”-ban előírt kötelezettségeket mindaddig fenntartsák, amíg e kötelezettségek tekintetében valamely szabályozó hatóság ezen irányelv 16. cikkével összhangban nem határoz, azaz az említett elemzést követően. Tekintettel erre az előzményre vitathatatlannak tűnik, hogy a fent említett 27. cikk a kötelezettségek összes típusára vonatkozik, mind azokra, amelyek közvetlenül a jogi normából erednek, mind azokra, amelyeket közigazgatási aktus útján határoztak meg.
42.
Ezek a megfontolások hozzájárulnak az egyetemes szolgáltatási irányelvet megelőző munkaanyagok megértéséhez, amelyek ebben a vonatkozásban kevésbé érzékletesek. A Bizottság 2000. július 12-én fogadta el a javaslatot (
23
), amely tartalmazta a 16. cikk (1) bekezdését, amely előírta, hogy a tagállamok minden kötelezettséget fenntartanak a kiskereskedelmi díjak tekintetében, amelyeket a 98/10 irányelv 17. cikke alapján „előírnak”, amíg a piacelemzési eljárással összhangban határozatot nem hoznak. A „hatályban lévő” kifejezés már nem szerepel e rendelkezés végleges szövegében, és annak ellenére, hogy az nem meghatározó, a használata szemlélteti a megalkotójának szándékát, mivel általában a „hatályosság” tulajdonságával az olyan normatív jellegű jogi aktusok rendelkeznek, mint a törvények, rendeletek, rendelkezések és a szokásjog. Lehetne azzal érvelni, hogy az elfogadott szövegben e kifejezés említésének hiánya kizárólag az egyéni jelleggel előírt kötelezettségek említésének szándékára utal, azonban ez a bizonytalanság eltűnik a 98/10 irányelv 17. cikkének olvasatával, amely olyan eljárást vezet be, amelyben az erőfölényes helyzetben lévő piaci szereplők számára kötelezettségeket és korlátokat írnak elő (a díjak költségorientált megállapítása, ezen díjaknak a létrehozott kapcsolat típusától független meghatározása, a módosítások hatálybalépéséhez a nyilvánosság tájékoztatására vonatkozó határidő meghatározása).
d) Teleologikus értelmezés
43.
A távközlésre vonatkozó új szabályozási keret a jogbiztonságra, valamint a múlt és a jövő közötti – zökkenőmentes – átmenetre irányuló törekvést tár fel. Mindezt az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikke, a hozzáférési irányelv 7. cikke és a keretirányelv 27. cikke tanúsítják. Ez utóbbi, amely a másik kettőre utal, és amelyet a korábbi jogi hátteret hatályon kívül helyező 26. cikk után helyeztek el, a piacok állapotának ismertté válásáig meghosszabbítja az előző szabályozásból eredő kötelezettségeket. E szabályozás indoka, hogy az új szabályozás teljes hatékonysága összetett eljárások megalkotását és végrehajtását igényli, amelyekben számos kellően összehangolt jogalkotónak kell részt vennie. Szükséges tehát rendelkezni a rendszer stabilitását biztosító határidőről. (
24
)
44.
Ez az értelmezés expressis verbis nem található meg a keretirányelvben és az egyetemes szolgáltatási irányelvben – amelyekre a jelen előzetes döntéshozatal iránt előterjesztett kérdés vonatkozik – azonban az kifejezetten kitűnik a hozzáférési irányelvből, amelynek a 7. cikket megelőlegező (12) preambulumbekezdése, előírja a joghézag elkerülésének szükségességét. Már kifejtettem, hogy az ilyen szükségesség megköveteli – eredetüktől függetlenül – az összes fennálló kötelezettség fenntartását. Márpedig, amennyiben – amint azt a keretirányelv (5) preambulumbekezdése is elismeri – a távközlési ágazat, a médiaágazat és az információtechnológiai ágazat konvergenciája magában foglalja az egységes szabályozást, akkor ezzel inkoherens volna az, hogy a hozzáférés és az összekapcsolás tárgyában az átmeneti szabályozás (a hozzáférési irányelv 7. cikke) a díjazásra vonatkozó szabályozástól (az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdésének a) pontja) különböző hatállyal rendelkezzen. Ez megmagyarázza azt, hogy a keretirányelv 27. cikkének első bekezdése, tekintettel a nemzeti jogban előírt kötelezettségek fenntartására, miért utal, mind az említett 7. cikkből eredő, mind ezen 16. cikkből eredő kötelezettségekre.
45.
Ezenfelül a német kormány teljességgel helytállóan állítja azt, hogy az új szabályozási keret akadálymentes kiterjesztése céljából a terület előkészítését illetően a hatékonyság elve megkülönböztetés nélkül megkívánja valamennyi korábbi intézkedés fenntartását.
46.
Röviden összefoglalva, a keretirányelv 27. cikke első bekezdése és az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdése a) pontja értelmezésének módszerétől függetlenül az az előző szabályozás által a piaci szereplők számára előírt kötelezettségek összességére vonatkozik – azok eredetétől vagy más szóval a közösségi harmonizáció végrehajtásához a tagállam által választott eszköztől függetlenül. (
25
) A Deutsche Telekom által képviselt álláspont azt eredményezné, hogy az azonos ténybeli helyzetben lévő vállalatokat a működésük helyének tagállamától függően különböző rendszerek szabályoznák, amely ellentétes a távközlési irányelvekkel és általában az Európai Unió jogának alapjaival.
3. A díjak hatósági engedélyezésére vonatkozó kötelezettség
47.
Meg kell még határozni, hogy az 1996. évi TKG 25. §-ának (1) bekezdése – amely előzetes engedélyhez köti az erőfölényes helyzetben lévő vállalkozások által a távbeszélő szolgáltatásokért a végső fogyasztókkal szemben alkalmazott díjakat – összhangban áll-e a keretirányelv 27. cikkének első bekezdésével és az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdésének a) pontjával.
48.
Ez utóbbi rendelkezés a 98/10 irányelv 17. cikkéből következő kötelezettségek fenntartása mellett szól, amely a nemzeti szabályozó hatóságok ellenőrzése mellett a piacon erőfölényes helyzetben lévő szervezeteket az általa előírt elveknek ((1) bekezdés) és közelebbről a díjak költségekhez való igazítása elvének ((2) bekezdés) rendeli alá.
49.
Az 1996. évi TKG 25. §-a visszautal ugyanezen törvény 24. §-ára, amely a díjak összegét a szolgáltatás költségeihez köti. E körülmények között semmi nem indokolja annak tagadását, hogy e § a 98/10 irányelv 17. cikkét hajtja végre. A keretirányelv 27. cikkének első bekezdése és az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdésének a) pontja tehát e § fenntartását írja elő az érintett német piac elemzésének elvégzéséig és a verseny szintjének megállapításáig annak érdekében, hogy ennek alapján az erőfölényes vállalkozások számára előírt kötelezettségeket fenntartsák, módosítsák vagy visszavonják.
50.
Ugyanis az a követelmény, hogy az 1996. évi TKG 24. §-a és az annak megfelelő §-ai feltételeinek eleget tevő ilyen jellegű vállalkozások díjait a megfelelő hatóságnak engedélyeznie kell, biztosítja a 98/10 irányelv 17. cikkének (e rendelkezés (1) bekezdése) és különösen a díjak és költségek közötti megfelelés tiszteletben tartását ((2) bekezdés).
51.
A Bizottságnak teljes mértékben igaza van, amikor azt állítja, hogy ha az átmeneti időszak során ezeket a díjakat nem vetették alá hatósági ellenőrzésnek, akkor nehezen lehetne megállapítani, hogy azok költségorientáltak-e, ami – tekintettel arra, hogy nem végezték el a nélkülözhetetlen piacelemzést – semmibe venné a nem kívánt megszakításoktól mentes folyamatosság biztosításának szándékát.
52.
Ebből eredően az 1996. évi TKG 25. §-a szerinti kötelezettség a 98/10 irányelv 17. cikkéből következik. A keretirányelv 27. cikke első bekezdésének és az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdése a) pontjának megfelelően azt a megjelölt átmeneti jelleggel fenn kell tartani.
53.
Tekintettel a fenti megfontolások egészére a Bíróságnak azt a választ kell adni az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre, hogy az említett rendelkezések kötelezővé teszik a piacon erőfölényes helyzetben lévő vállalkozás által a végső fogyasztókkal szemben a távbeszélő szolgáltatásokért alkalmazott díjak hatósági engedélyezésére vonatkozóan a korábbi nemzeti jog által elrendelt törvényi előírás, valamint az annak megfelelő közigazgatási aktus érvényességének átmeneti meghosszabbítását.
B – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés: fölösleges kérdés
54.
Ezzel a másodlagosan előterjesztett kérdéssel a német bíróság azt kívánja megtudni, hogy abban az esetben, ha a keretirányelv 27. cikkének első bekezdése és az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdésének a) pontja nem írja elő a leírthoz hasonló törvényi kötelezettség átmeneti fenntartását, akkor a közösségi jog az egyes tagállamok jogalkotóinak megfelelő mérlegelési szabadságot enged-e annak megtételére.
55.
Az első kérdésre adott válasz eloszlatja ezt a kételyt. A kérdésben hivatkozott „közösségi jog” nem lehet más, mint az elektronikus hírközlési ágazatban az „új szabályozási keret”. Amint az a jelen indítványban használt rendszertani és teleologikus értelmezési kritériumok alapján sejthető, e jogszabályok általános rendszere nem csak tanácsolja, hanem kötelezővé is teszi a korábbi intézkedések meghosszabbítását addig, amíg a megfelelő vizsgálatok révén a piaci helyzet ismertté nem válik. Az ismertté válás időpontjában a nemzeti szabályozó hatóságoknak elő kell segíteniük az érvényes szabályozási keret végrehajtását a múltbeli kötelezettségek fenntartása, módosítása vagy visszavonása által.
VII – Végkövetkeztetések
56.
A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az alábbiak szerint válaszoljon a Bundesverwaltungsgericht által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre:
„Az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló, 2002. március 7-i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (keretirányelv) 27. cikkének első bekezdését, valamint az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és elektronikus hírközlési szolgáltatásokhoz kapcsolódó felhasználói jogokról szóló, 2002. március 7-i 2002/22/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (egyetemes szolgáltatási irányelv) 16. cikke (1) bekezdésének a) pontját úgy kell értelmezni, hogy az említett rendelkezések kötelezővé teszik a piacon erőfölényes helyzetben lévő vállalkozás által a végső fogyasztókkal szemben a távbeszélő szolgáltatásokért alkalmazott díjak hatósági engedélyezésére vonatkozóan a korábbi nemzeti jog által elrendelt törvényi előírás, valamint az annak megfelelő közigazgatási aktus érvényességének átmeneti meghosszabbítását.”
(
1
)	Eredeti nyelv: spanyol.
(
2
)	A C-64/06. sz. 2007. június 14-én hozott ítélet (EBHT 2007., I-4887. o.).
(
3
)	Az új szabályozási keret az Európai Parlament és a Tanács négy irányelvéből áll: az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és kapcsolódó eszközökhöz való hozzáférésről, valamint azok összekapcsolásáról szóló 2002/19/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (hozzáférési irányelv); az elektronikus hírközlő hálózatok és az elektronikus hírközlési szolgáltatások engedélyezéséről szóló 2002/20/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (engedélyezési irányelv); az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (keretirányelv), Az egyetemes szolgáltatásról, valamint az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és elektronikus hírközlési szolgáltatásokhoz kapcsolódó felhasználói jogokról szóló 2002/22/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (egyetemes szolgáltatási irányelv).
(
4
)	HL L 108., 7., 21., 33. és 51. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 323., 337., 349. és 367. o.
(
5
)	A távközlési szolgáltatások és az infrastruktúra teljes liberalizációja, bizonyos tagállamok esetében az átmeneti időszakokkal együtt 1998. január 1-jén fejeződött be.
(
6
)	Ezt a fejlődési folyamatot a C-339/04. sz. Nuova società di telecomunicazioni ügyre vonatkozó indítványom (2006. július 18-án hozott ítélet, EBHT 2006., I-6917. o.) 3–6. pontjában, valamint a fent hivatkozott Telefónica O2 Czech Republic ügyre vonatkozó indítványom 4–7. pontjában vizsgálom.
(
7
)	HL L 101., 24. o.
(
8
)	E 17. cikk (2) bekezdése utal a távközlési szolgáltatások belső piacának a nyílt hálózatellátás bevezetése révén történő létrehozataláról szóló, 1990. június 28-i 90/387/EGK tanácsi irányelv (HL L 192., 1. o.) II. mellékletének 4. pontjában szereplő harmonizált kritériumokra.
(
9
)	A nyilvános hírközlő hálózatokat rendelkezésre bocsátó vagy nyilvános hírközlési szolgáltatásokat nyújtó vállalkozásokat terhelő hozzáférési és összekapcsolási tárgyú kötelezettségekről van szó.
(
10
)	BGBl. 1996. I., 1120. o.
(
11
)	BGBl. 2004. I., 1190. o.
(
12
)	Jelenleg Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (áram- és gázszolgáltatási, távközlési, postai és vasúti szövetségi hivatal).
(
13
)	A szokásos értelmezési kritériumok szerint (nyelvtani, rendszertani és teleologikus) az 1996. évi TKG 25. §-ának (1) bekezdése alapján hozott 2004. június 8-i határozat által megkövetelt engedélyezés a 2004. évi TKG 150. §-ának (1) bekezdése szerinti átmeneti szabályozás részét képezi.
(
14
)	Elhinni azt, hogy ebben az életben fennmaradnak a dolgok, annyi, mint elhinni a lehetetlent […] az ember egyetlen élete az időnél is gyorsabban rohan a vége felé (M. de Cervantes, Don Quijote de la Mancha, második rész, LIII. fejezet; kiadás, bevezetés és jegyzetek: Martín de Riquer, Ed. RBA, Barcelona 1994., 1016. o.; szabad fordítás).
(
15
)	A keretirányelv 27. cikkének első bekezdése az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikkére utal, amely megemlíti a 98/10 irányelv 17. cikke alapján előírt kiskereskedelmi díjakat, amely cikkben találhatók azok az elvek, amelyeket a piacon erőfölényes helyzetben lévő szervezeteknek be kell tartaniuk.
(
16
)	„Toutes les obligations” vagy „ensemble des obligations” a két rendelet francia változatában, „all obligations” az angol változatban; „alle Verpflichtungen” a német változatban és „tutti gli obblighi” az olasz változatban.
(
17
)	Az egyetemes szolgáltatásnak és az együttműködési képességnek a nyílt hálózatellátás (ONP) elvei alkalmazása révén történő biztosítását szolgáló távközlési összekapcsolásról szóló 1997. június 30-i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 199., 1. o.).
(
18
)	A nyílt hálózatellátás bérelt vonalakra történő alkalmazásáról szóló 1992. június 5-i tanácsi irányelv (HL L 165., 27. o.).
(
19
)	Ezek a cikkek a „tagállamok gondoskodnak arról” vagy a „tagállamok előírják” megfogalmazásokat tartalmazzák.
(
20
)	A 90/387 irányelv 2. cikkének 6. pontja így határozza meg ezt a fogalmat: „olyan közérdekű, nem gazdasági jellegű indokok, amelyek a tagállamokat arra késztethetik, hogy korlátozzák a nyilvános távközlési hálózatokhoz vagy a nyilvános távközlési szolgáltatásokhoz való hozzáférést. Ezen indokok a hálózat működésének biztonsága, a hálózat egységének fenntartása, valamint indokolt estben a szolgáltatások együttműködési képessége és az adatvédelem. Az adatvédelem magában foglalhatja a személyhez fűződő adatok védelmét, az átadott vagy tárolt információk bizalmas kezelését és a magánszféra védelmét” [nem hivatalos fordítás].
(
21
)	COM(2000) 393 végleges (HL C 365. E., 198. o.).
(
22
)	HL 2001. C 123., 56. o.
(
23
)	Az egyetemes szolgáltatásról, valamint az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és elektronikus hírközlési szolgáltatásokhoz kapcsolódó felhasználói jogokról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre vonatkozó javaslat (COM(2000) 392 végleges, HL C 365. E., 238. o.).
(
24
)	A keretirányelv 16. cikke, amelyre vonatkozó utalást tartalmaz ugyanezen irányelv 27. cikke, az egyetemes szolgáltatási irányelv 16. cikke és a hozzáférési irányelv 7. cikke olyan eljárást vázol fel, amelynek az alapját képezik azok az iránymutatások, amelyeket a keretirányelv 15. cikke (2) bekezdésével összhangban a Bizottság a nemzeti versenyhatóságokkal együttműködésben engedélyez (a 16. cikk (1) bekezdése), valamint azok a szabályok, amelyeket a megfelelő nemzeti hatóság tesz közzé, hogy eleget tegyen az átláthatósági és a konzultációs kritériumoknak (a keretirányelv 6. cikke) a Bizottság, valamint a más tagállamok érintett hatóságainak közreműködésével (a keretirányelv 7. cikkének (3), (4) és (5) bekezdése). Ez az összetettség tette lehetővé számomra, hogy a Telefónica O2 Czech Republic ügyre vonatkozó indítványomban azt javasoljam, hogy a fent hivatkozott rendelkezések nem rendelkeznek a közvetlen hatályhoz szükséges tulajdonságokkal (45. pont).
(
25
)	A C-33/04. sz., Bizottság kontra Luxemburg ügyben 2005. december 8-án hozott ítélet (EBHT 2005., I-10629. o.) 54–60. pontjában hasonlóképpen az átmeneti szabályozás széles értelmezése ismerhető fel.