62001CC0278_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Uimavesien puhtaus on pulmallinen kysymys, joka nyt kesää edeltävänä kautena on erittäin ajankohtainen ja kaikkea muuta kuin uusi yhteisöjen tuomioistuimelle. Esillä olevaan asiaan liittyy kuitenkin se erityispiirre, että se on ensimmäinen tapaus, jossa on kyse asiaa koskevan tuomion täytäntöönpanosta.
I Yhteisön oikeus
2. Uimaveden laadusta 8 päivänä joulukuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 76/160/ETY(2) (jäljempänä direktiivi) ensimmäisen perustelukappaleen mukaan direktiivin tavoitteena on ympäristön ja yleisen terveyden suojelemiseksi vähentää uimaveden saastumista ja suojella tällaista vettä, jottei sen laatu huononisi edelleen.
3. Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on vahvistettava uimaveteen sovellettavat arvot direktiivin liitteessä ilmoitettujen fysikaalis-kemiallisten ja mikrobiologisten muuttujien osalta ja näiden arvojen on oltava vähintään yhtä tiukkoja kuin liitteessä olevassa I sarakkeessa annetut arvot (2 ja 3 artikla).
4. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan uimaveden laatu oli saatettava 3 artiklan mukaisesti vahvistettujen raja-arvojen mukaiseksi kymmenen vuoden kuluessa direktiivin tiedoksiantamisesta.
5. Espanjan kuningaskunnan ja Portugalin tasavallan liittymisehdoista ja perustamissopimusten mukautuksista tehdyn asiakirjan(3) 395 artiklassa ei Espanjan kuningaskunnan osalta ole määrätty kyseistä direktiiviä koskevasta poikkeuksesta, joten Espanjan uimavesien laadun oli oltava direktiivissä vahvistettujen raja-arvojen mukainen 1.1.1986 alkaen.
II Asiassa komissio vastaan Espanja annettu tuomio
6. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi 12.2.1998 antamassaan tuomiossa,(4) että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut direktiivin 4 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut tarvittavia säännöksiä, joilla uimaveden laatu Espanjan sisävesistöissä saadaan direktiivin 3 artiklan mukaisesti vahvistettujen raja-arvojen mukaiseksi.
III Kirjallinen käsittely ja asianosaisten vaatimukset
7. Komissio väittää kanteessaan, että uimaveden laatu Espanjan sisävesistöissä ei vieläkään ole direktiivissä vahvistettujen standardien mukainen. Tähän liittyen komissio on esittänyt seuraavan taulukon:
>lt>1
C(I) : Niiden uintialueiden osuus, joista on otettu riittävä määrä pakottavien raja-arvojen mukaisia näytteitä.
NF : Niiden uintialueiden osuus, joista ei ole otettu riittävää määrää näytteitä.
NC : Niiden uintialueiden osuus, joista ei ole otettu näytteitä (tai joiden osalta ei ole olemassa tietoja) tai jotka eivät ole pakottavien raja-arvojen mukaisia.
NB : Niiden uintialueiden osuus, joissa uiminen oli kielletty koko kauden ajan.
8. Komissio katsoo lisäksi, että Espanjan hallitus on vuosien mittaan vähentänyt sisävesistöjen uintialueiden määrää.
9. Komissio lisää, että Espanjan hallituksen laatimassa toimintasuunnitelmassa mainitaan joukko aloitettuja ja suunniteltuja toimenpiteitä ja annetaan toteuttamisaikataulu töille, jotka on määrä saada päätökseen vuonna 2003.
10. Näiden seikkojen perusteella komissio katsoo, että vastaaja ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanemiseksi.
11. Komissio muistuttaa, että EY 228 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisen virkkeen mukaan komissio ilmoittaa sen kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon määrän, jonka se katsoo olosuhteet huomioon ottaen sopivaksi. EY:n perustamissopimuksen 171 artiklan [josta on tullut EY 228 artikla] soveltamisesta 21.8.1996 annetussa tiedonannossa 96/C 242/07(5) ja EY:n perustamissopimuksen 171 artiklassa määrätyn uhkasakon laskentatavasta 28.2.1997 annetussa tiedonannossa 97/C 63/02(6) määritettyyn laskentatapaan nojautuen komissio ehdottaa, että yhteisöjen tuomioistuin määrää edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanon laiminlyönnin seuraamuksena uhkasakon, jonka määrä on 45 600 euroa jokaiselta viivästyspäivältä tässä asiassa annetun tuomion julistamispäivästä lähtien, kunnes edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annettu tuomio on pantu täytäntöön.
12. Tämä summa on laskettu kertomalla 500 euron kiinteämääräinen perusmaksu kertoimella neljä (asteikolla yhdestä kahteenkymmeneen) rikkomistapauksen vakavuuden perusteella, kertoimella kaksi (asteikolla yhdestä kolmeen) rikkomistapauksen keston perusteella ja kertoimella 11,4 (joka perustuu jäsenvaltion bruttokansantuotteeseen ja siihen painotettuun äänimäärään, joka sillä on käytettävissään neuvoston äänestyksissä), jonka on tarkoitus ilmentää kyseisen jäsenvaltion maksukykyä.
13. Espanjan hallitus katsoo ensisijaisesti, että kanne on hylättävä, koska komissio ei odottanut riittävän pitkään, jotta se voisi tehdä sen johtopäätöksen, että edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annettua tuomiota ei ole pantu täytäntöön. Toissijaisesti Espanjan hallitus katsoo, että päivittäisen uhkasakon asettaminen ei olisi asianmukaista esillä olevassa tapauksessa. Vielä vaihtoehtoisesti Espanjan hallitus kiistää uhkasakon määrän.
14. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
─
toteaa, että Espanjan kuningaskunta ei ole pannut täytäntöön edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annettua tuomiota eikä näin ollen ole noudattanut EY 228 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on direktiivin 4 artiklan mukaisten velvoitteidensa vastaisesti jättänyt toteuttamatta tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että uimaveden laatu Espanjan sisävesistöissä saadaan direktiivin 3 artiklan mukaisesti vahvistettujen raja-arvojen mukaiseksi
─ velvoittaa Espanjan kuningaskunnan maksamaan
" Euroopan yhteisön omat varat"
-nimiselle tilille uhkasakon, jonka määrä on 45 600 euroa jokaiselta päivältä, jonka edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpano esillä olevassa asiassa annettavan tuomion julistamisesta lähtien viivästyy, kunnes edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annettu tuomio on pantu täytäntöön
─ määrää Espanjan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
15. Espanjan kuningaskunta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
─ hylkää kanteen kokonaisuudessaan
─ toissijaisesti, hylkää päivittäisen uhkasakon asettamisen
─ vielä vaihtoehtoisesti, määrää korkeintaan 11 400 euron suuruisen päivittäisen uhkasakon
─ joka tapauksessa määrää komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
IV Arviointi
A Vuoden 1998 tuomion täytäntöönpanon laiminlyönti
16. Ensimmäisellä puolustautumisperusteellaan Espanjan kuningaskunta kiistää ponnekkaasti komission väitteen, jonka mukaan vuoden 1998 tuomiota ei ole pantu täytäntöön, tai sen samaan lopputulokseen johtavan seikan, että vastaaja ei ole noudattanut direktiivin mukaisia velvoitteitaan.
17. Tältä osin on korostettava tiettyjä seikkoja. Ensiksi on muistutettava, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivi asettaa jäsenvaltioille tulosta koskevan velvoitteen.(7) Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että kaikki uintialueet täyttävät direktiivin liitteen mukaiset standardit, eikä niillä ole oikeutta käyttää kohtaamiaan käytännön vaikeuksia tekosyynä velvoitteidensa täyttämättä jättämiselle.
18. Toiseksi on korostettava, että se päivämäärä, jonka perusteella on määriteltävä, onko jäsenvaltio rikkonut jäsenyysvelvoitteitaan, on perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymispäivä. Näin ollen EY 228 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetään nimenomaisesti, että komissio voi saattaa asian yhteisöjen tuomioistuimessa käsiteltäväksi mikäli
" se jäsenvaltio, jota asia koskee, ei toteuta yhteisön tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavia toimenpiteitä komission asettamassa määräajassa" . Tämä seikka on tarpeen palauttaa mieliin, koska asianosaiset ovat esittäneet useita argumentteja, jotka liittyvät kyseisen päivämäärän jälkeiseen aikaan.
19. Kuten jäljempänä osoitetaan, nämä argumentit ovat merkityksellisiä mahdollisen uhkasakon määräämistä koskevan keskustelun yhteydessä. Niitä ei kuitenkaan voida ottaa huomioon siinä välttämättömässä esivaiheessa, jossa arvioidaan, onko vastaaja laiminlyönyt velvoitteensa panna yhteisöjen tuomioistuimen tuomio täytäntöön.
20. On syytä täsmentää keskustelun koko sisältö. Espanjan hallitus ei kiistä sitä, että se ei ole täyttänyt määräajassa direktiivin mukaisia velvoitteitaan. Näin ollen se myöntää, ettei se ole pannut täytäntöön yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota komission asettamassa määräajassa.
21. On todettava, ettei vastaaja olisikaan voinut väittää muuta. Komission esittämistä numerotiedoista ilmenee kiistattomasti, että uimakautena 2000 tietty noin 20 prosentin suuruinen osuus riidanalaisista uintialueista ei täyttänyt direktiivissä asetettuja arviointiperusteita. Perustellussa lausunnossa, joka oli päivätty 27.7.2000, asetettu kahden kuukauden määräaika päättyi kuitenkin kyseisen vuoden syyskuussa.
22. Vastaaja toki kiistää voimakkaasti yhden komission väitteistä, joka koskee niiden alueiden kohtelua, jotka on asetettu uintikieltoon tai vedetty pois uintialueiden listalta. Vastaaja katsoo päinvastoin kuin kantaja, että tällaisia alueita ei pitäisi laskea kuuluviksi niiden alueiden joukkoon, jotka eivät täytä direktiivin vaatimuksia. Se myöntää kuitenkin auliisti, että vaikka komission esittämiä numerotietoja muunneltaisiin tällä tavoin, direktiivin mukaisten uimavesien osuus Espanjassa kyseisenä ajanjaksona jää selvästi alle 100 prosentin, jota direktiivin täytäntöönpanemiseksi ja näin ollen edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion noudattamiseksi edellytetään.
23. Näin ollen ei ole tarpeen käsitellä kysymystä uintikieltojen tai alueiden poistamisen seurauksista tässä vaiheessa, kun arvioidaan direktiivin liitteessä olevien edellytysten mukaisten uintialueiden osuutta, mitä kysymystä olenkin joiltakin osin jo aiemmin käsitellyt.(8)
24. Onko siis edellä esitetystä pääteltävä, että komissio on todistanut, että velvoitetta panna täytäntöön edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annettu tuomio on rikottu? Tämä merkitsisi vastaajan esittämien perustelujen sisällön sivuuttamista. Vastaaja nimittäin väittää pääasiallisesti, että komissio ei antanut sille riittävää määräaikaa velvoitteidensa täyttämiseksi. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuin ei sen mukaan voi katsoa näitä velvoitteita rikotun.
25. Ennen sen tarkastelemista, voidaanko tähän väitteeseen vedota menestyksekkäästi esillä olevissa olosuhteissa, on lausuttava sen periaatteellisesta hyväksyttävyydestä. Tältä osin on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön(9) mukaan, johon myös vastaaja itse on vedonnut, komissiolla on laaja harkintavalta sekä rikkomuskanteen nostamisen mahdollisuuteen että sen ajankohtaan.
26. Vastaajan mukaan tuomion täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskeviin kanteisiin liittyy kuitenkin tältä osin tiettyjä erityispiirteitä. Perustamissopimuksessa ja erityisesti sen EY 228 artiklassa, johon tällaiset kanteet perustuvat, ei määrätä minkäänlaisesta määräajasta, jonka kuluessa jäsenvaltion on pantava yhteisöjen tuomioistuimen tuomio täytäntöön.
27. Vastaajan mukaan on näin ollen viitattava yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan jäsenvaltiolla on oltava käytettävissään kohtuullinen määräaika yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanemiseksi, mitä sillä ei tässä tapauksessa ollut.
28. Olen samaa mieltä vastaajan kanssa. On korostettava, että direktiivin noudattamatta jättämistä koskevan tuomion täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskeva kanne eroaa merkittävästi saman direktiivin noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta. Direktiivissä on säännönmukaisesti ilmoitettu määräaika, jonka kuluessa jäsenvaltion on mukauduttava siihen.
29. Kun yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi on saatettu rikkomuskanne, sen tarvitsee vain todeta, että määräaika on kulunut umpeen ja että direktiivin mukaisia velvoitteita ei ole noudatettu. Jäsenvaltio ei voi muutoin kun vetoamalla ylivoimaiseen esteeseen väittää, että määräaika on ollut riittämätön.
30. Esillä oleva tilanne, jossa yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltävänä on jäsenvaltion laiminlyönti panna täytäntöön tuomio, on täysin erilainen. Vastaaja korostaa oikeutetusti, että perustamissopimuksessa ei määrätä tässä yhteydessä minkäänlaisesta määräajasta. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin jo ratkaissut tämän tuomion täytäntöönpanon laiminlyöntiin liittyvän ongelman.
31. Mainitun oikeuskäytännön(10) mukaan yhteisön oikeuden välittömään ja yhtenäiseen soveltamiseen liittyvä intressi edellyttää, että yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpano aloitetaan välittömästi ja saatetaan loppuun niin pian kuin mahdollista. Sanan
" mahdollista"
käyttö osoittaa, että tietty aika voi kulua ennen kuin tuomion täytäntöönpanon laiminlyöntiin voidaan vedota, ainakin siltä osin kuin on kyse toteutettavien toimenpiteiden loppuunsaattamisesta.
32. Sanojen
" niin pian kuin mahdollista"
käyttäminen kyseisessä oikeuskäytännössä ilmentää yksinkertaisesti
impossibilium nulla est obligatio
-periaatteen soveltamista ja vahvistaa näkemykseni mukaan vastaajan väitteen, jonka mukaan jokaisessa yksittäistapauksessa on arvioitava erikseen, onko jäsenvaltiolla ollut käytössään sellainen määräaika, jota kohtuudella voidaan edellyttää yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanemiseksi.
33. Tässä oikeuskäytännössä edellytetään myös, että tuomion täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskeva kanne, jonka komissio on nostanut niin lyhyen ajan kuluttua, että jäsenvaltio ei kohtuudella olisi voinut toteuttaa yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä, on hylättävä.
34. Asianosaisten arviot kahdesta oikeuskäytännöstä seuraavasta kriteeristä, eli toisaalta jäsenvaltion täytäntöönpanon kohteena olevan tuomion täytäntöönpanemiseksi toteuttamien toimenpiteiden aloittamisen välittömyydestä ja toisaalta toimenpiteiden saattamisesta loppuun niin pian kuin mahdollista, ovat täysin päinvastaiset.
35. Komission mukaan vastaajan toiminta on ollut molemmilta osin selvästi riittämätöntä. Komissio toteaa tältä osin, että ensimmäiset Espanjan viranomaisten edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion antamisen jälkeisinä kuukausina toimittamat vastaukset eivät, toisin kuin vastaaja väittää, todellakaan sisältäneet tyhjentävää kartoitusta ja yksityiskohtaista toimintasuunnitelmaa budjettivaikutuksineen. Päinvastoin komissiolle toimitetut tiedot olivat tietyn määrän maan alueita osalta puutteellisia tai epämääräisiä. Erityisesti toteutettavia toimenpiteitä koskevaa yksityiskohtaista suunnitelmaa oli turha etsiä.
36. Voidaanko tästä päätellä, että Espanjan viranomaiset eivät aloittaneet välittömästi edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanoa?
37. Tämä kantajan ensimmäinen väite ei ole vakuuttava. Ensimmäisten komissiolle toimitettujen tietojen riittämättömyys ei itsessään voi olla todiste Espanjan viranomaisten toimimattomuudesta. Nämä puutteellisuudet voivat johtua myös siitä, että kyseiset viranomaiset eivät vielä olleet onnistuneet keräämään viimeisimpiä tietoja kaikilta asiaan liittyviltä alueellisilta ja paikallisilta viranomaisilta, vaikka he olivat jo aloittaneet edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanon.
38. Komissio korostaa myös, että sen jälkeen, kun perusteltu lausunto heinäkuussa 2000 oli lähetetty Espanjan viranomaisille, heiltä kesti vain kaksi kuukautta toimittaa komissiolle kokonaissuunnitelma, jossa esitettiin yksityiskohtaisesti kaikki toteutettavat toimenpiteet. Tämä lyhyt kesto osoittaa komission mukaan, että oli täysin mahdollista ryhtyä toimiin nopeammin kuin Espanjan viranomaiset, jotka tosiasiassa odottivat perustellun lausunnon vastaanottamista ennen kuin todella aloittivat edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanon.
39. Tämä väite ei vakuuta. Se, että Espanjan viranomaiset pystyivät heinäkuussa 2000 toimittamaan komissiolle kahden kuukauden määräajassa yksityiskohtaisen suunnitelman, ei välttämättä osoita, että se olisi ollut heille mahdollista vuonna 1998, ja että he eivät näin ollen ole tehneet mitään täytäntöönpantavan tuomion julistamisen ja perustellun lausunnon vastaanottamisen välisenä aikana. Asiakirjoista ilmeneekin, että mainittu yksityiskohtainen suunnitelma oli laadittu vuodesta 1998 vuoteen 2000 ulottuvan ajanjakson aikana kerättyjen tietojen pohjalta. Näin ollen ei ole todistettu, että Espanjan viranomaiset olisivat voineet laatia tällaisen suunnitelman yksinomaan niiden tietojen perusteella, jotka niillä oli käytössään edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annettua tuomiota seuraavina kuukausina. Näin etenkin, koska tuomio annettiin hieman ennen uimakauden alkua eli uutta näytteenottokautta, jonka tuloksia viranomaiset ehkä halusivat odottaa.
40. Lisäksi komission itsensä toimittamat numerotiedot osoittavat parannusta, joskin pientä, riidanalaisten uimavesien laadussa vuosien 1998 ja 1999 välisenä aikana, koska raja-arvojen sääntöjenmukaisuus on noussut 73 prosentista 76,5 prosenttiin. Tässä on kuitenkin kyse välittömästi yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota seuranneesta ajasta. Nämä numerotiedot puhuvat siis pikemminkin sitä väitettä vastaan, jonka mukaan Espanjan viranomaiset eivät toimineet kyseisen ajanjakson aikana.
41. Edellä esitetystä seuraa, että komissio ei ole todistanut, että Espanjan viranomaiset eivät olisi aloittaneet välittömästi yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanoa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan todistustaakka tältä osin on kuitenkin komissiolla.(11)
42. Jäsenvaltion velvoitteet eivät kuitenkaan rajoitu siihen, että se aloittaa välittömästi kyseessä olevan tuomion täytäntöönpanon. Kuten edellä on todettu, sen on myös saatettava loppuun tämä täytäntöönpano niin pian kuin mahdollista. Komission mukaan vastaaja ei ole toiminut näin.
43. Komissio korostaa tältä osin, että vielä tälläkään hetkellä direktiivin mukaisia standardeja ei saavuteta. Espanjan hallituksen vastineessaan edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanon päättymisen osalta esittämien vuoteen 2005 tai 2003 sijoittuvien päivämäärien ei voida katsoa vastaavan oikeuskäytännössä asetettua edellytystä
" niin pian kuin mahdollista" .
44. Komission mukaan Espanjan viranomaisten toimimattomuuteen on kaksi syytä. Ensimmäistä käsiteltiin juuri: viranomaiset tosiasiassa aloittivat edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanon vasta perustellun lausunnon vastaanottamisen jälkeen eli kaksi vuotta tuomion julistamisen jälkeen. Toinen liittyy siihen seikkaan, että Espanjan hallitus ei komission mukaan ollut toteuttanut kaikkia niitä toimenpiteitä, jotka olivat tarpeen, jotta rikkomuksen päättämiseksi tarvittaviin toimiin kuluvat ajat lyhenisivät. Tätä todistaa komission mukaan se, että asiaan liittyvät tarjouspyynnöt tehtiin noudattaen tavanomaista menettelyä sen sijaan, että ne olisi julistettu kiireellisiksi, mikä tehtiin vasta tammikuussa 2001 eli kolme vuotta tuomion julistamisen jälkeen, ja silloinkin vain tiettyjen tarjouspyyntöjen osalta.
45. Viimeksi mainitun seikan osalta Espanjan hallitus väittää, että kyseisten hankkeiden julistaminen kiireellisiksi olisi ollut vastoin julkisia tavaranhankintoja koskevia yhteisön säännöksiä. Se ei kuitenkaan selitä, miksi niitä hankkeita, jotka lopulta julistettiin kiireellisiksi, mitä komissio ei ole kiistänyt, ei julistettu sellaisiksi aiemmin.
46. On lisäksi kiistatonta, että tietyillä uintialueilla ei ollut saavutettu standardeja perustellussa lausunnossa asetetussa määräajassa. Asianosaiset kiistelevät alueiden tarkasta lukumäärästä, koska se riippuu uintikieltojen kohtelusta. Kuten olen osoittanut, tällä kysymyksellä ei ole suurta merkitystä tässä vaiheessa, koska saavutetut luvut ovat joka tapauksessa riittämättömät.
47. Pelkästään tämä toteamus voisi vaikuttaa riittävältä rikkomuksen toteamiseen, koska pääsääntönä on, että jos jäsenvaltio ei ole pannut tuomiota täytäntöön perustellussa lausunnossa annetussa määräajassa, se ei ole tehnyt sitä niin pian kuin mahdollista. Vastaaja katsoo kuitenkin, että esillä olevan asian erityispiirteet osoittavat, että tämä johtopäätös ei päde. Edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanoon Espanjassa liittyvät ongelmat ovat vastaajan mukaan niin suuria, että edes oikeuskäytännössä tarkoitettua nopeinta mahdollista täytäntöönpanoa ei olisi voitu saattaa loppuun ennen perustellussa lausunnossa annetun määräajan kulumista. Näin ollen se, että mainittua tuomiota ei vielä kyseiseen päivämäärään mennessä ollut pantu täytäntöön, ei välttämättä osoita, ettei sitä olisi pantu täytäntöön niin pian kuin mahdollista.
48. Tämä väite saattaa ensi näkemältä vaikuttaa kaavamaiselta erityisesti esillä olevan asian tosiasioiden valossa. Ei nimittäin ole kiistetty, että tällä hetkellä direktiivin standardeja ei edelleenkään ole saavutettu ja että edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annettu tuomio odottaa näin ollen yhä täytäntöönpanoaan. Näyttää näin ollen siltä, että vaikka komissio olisi Espanjan hallituksen hiljaisesti pyytämällä tavalla viivästyttänyt toimintaansa, lopputulos olisi ollut samanlainen. Näin ollen saattaisi vaikuttaa liioitellun kaavamaiselta hylätä kanne sillä perusteella, että rikkomistapausta, joka ajan kulumisen myötä näyttää yhä kiistattomammalta, ei olisi voitu yksilöidä perustellussa lausunnossa annetun määräajan päättymishetkellä.
49. Pelkkä tämä väitteen ilmaiseminen riittää kuitenkin osoittamaan sen rajallisuuden. Enemmällä tosiseikkojen kehittelyllä ei ole vaikutusta sen hetken määrittämiseen, johon on pysähdyttävä sen toteamiseksi, onko rikkomus tapahtunut. Velvoite ymmärtää tällä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymishetkeä seuraa väistämättä sekä vakiintuneesta oikeuskäytännöstä(12) että itse EY 228 artiklan 4 kohdan sanamuodosta.
50. Myös kaikkein alkeellisinkin oikeusvarmuus edellyttää tätä ratkaisua. Oikeusriidan tosiseikat on katkaistava tiettyyn hetkeen, joka edeltää yhteisöjen tuomioistuimen oikeudenkäyntiä, jonka kohteena ei voi olla täysin kehittymässä oleva tilanne, jossa oikeusriidan ratkaisu riippuisi yhteisöjen tuomioistuimen käsittelyn pituudesta.
51. Komission väite, jonka mukaan vastaajalla oli ei vain vuodesta 1998 vuoteen 2000 vaan myös tämän jälkeinen aika edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion antamiseen saakka aikaa täyttää velvoitteensa, johtaisi tähän lopputulokseen. Tämä väite on näin ollen hylättävä ja todettava, että koska perustellussa lausunnossa asetettu määräaika päättyi syyskuun 2000 lopussa, vastaajalla oli noin kaksi vuotta seitsemän kuukautta aikaa panna edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annettu tuomio täytäntöön.
52. Komission suullisessa käsittelyssä esiin tuoma yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö,(13) joka koskee perustellussa lausunnossa annetun määräajan päättymisen jälkeisten tapahtumien ottamista huomioon yhteisöjen tuomioistuimessa, ei johda erilaiseen lopputulokseen. Kyseisissä tuomioissa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että määräajan päättymisen jälkeiset seikat olivat luonteeltaan samanlaisia kuin perustellussa lausunnossa mainitut seikat ja näin ollen osa samaa ilmiötä. Kyse oli näin ollen siitä, että ennen määräajan kulumista tapahtuneisiin tosiseikkoihin liitettiin sen kulumisen jälkeen tapahtuneita seikkoja.
53. Komission esillä olevassa asiassa ehdottama menettely kuitenkin on tämän lähestymistavan täydellinen vastakohta. Komission ehdottamassa menettelyssä tukeuduttaisiin määräajan jälkeen tapahtuneisiin seikkoihin rikkomuksen todistamiseksi, vaikka sen on täytynyt olla olemassa kyseisen määräajan päättyessä.
54. Komissio väittää vielä, että on otettava huomioon myös ne kaksitoista vuotta, jotka ovat kuluneet direktiivissä sen täytäntöönpanolle säädetyn määräajan päättymisen ja täytäntöönpantavan tuomion antamisen välillä, minkä vastaaja on kiistänyt. Tältä osin on kiistatonta, että tämä kesto on vielä pidempi kuin jäsenvaltioille alun perin annettu kymmenen vuoden määräaika ja että Espanjan kuningaskunnalla näin ollen oli enemmän kuin riittävästi aikaa ennen komission ensimmäistä kannetta, vaikka oletettaisiin, että se aloitti direktiivin täytäntöönpanon vasta liittymisen jälkeen.
55. Kuten komissio korostaa, velvoite panna täytäntöön yhteisöjen tuomioistuimen tuomio ja velvoite panna täytäntöön direktiivi ovat aineellisesti samanlaisia. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että ne olisi kaikilta osin rinnastettava toisiinsa. Erityisesti tämä koskee mainittujen velvoitteiden täytäntöönpanon määräaikaa. Direktiivin täytäntöönpanon määräaika täsmennetään direktiivissä itsessään ja se on esillä olevassa tapauksessa päättynyt jo kauan aikaa sitten.
56. Yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanon määräaika sen sijaan ei ala kulua ennen tuomion tiedoksiantamista ja sen päättyminen edellyttää aiemmin esiin tuodussa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetun kohtuullisen ajan kulumista. Keston kohtuullisuus riippuu niistä toimenpiteistä, joita jäsenvaltion on vielä toteutettava yhteisöjen tuomioistuimen tuomion julistamishetkellä, ja se vaihtelee näin ollen kunkin yksittäistapauksen olosuhteiden mukaan.
57. Saattaa toki vaikuttaa ristiriitaiselta puhua jäsenvaltiolle velvoitteidensa täyttämiseksi annettavasta määräajasta, kun jo vuosia aiemmin on annettu tuomio, jossa rikkomistapaus on todettu ja joka on annettu kaksitoista vuotta sen jälkeen, kun direktiivissä itsessään annettu määräaika on kulunut. On kuitenkin todettava, että edellä mainitusta tuomion täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskevasta oikeuskäytännöstä seuraa kiistattomasti ja mielestäni johdonmukaisesti, että tuomiosta lähtee kulumaan uusi määräaika, jota arvioidaan kyseisen oikeuskäytännön mukaisten arviointiperusteiden mukaan.
58. Tältä osin vastaaja vetoaa useisiin perusteisiin, joiden tarkoituksena on tukea sen väitettä, jonka mukaan komission olisi pitänyt antaa sille pidempi määräaika.
59. Vastaaja palauttaa ensin mieliin sen määräajan epätavallisen pituuden, joka direktiivissä itsessään on annettu sen täytäntöönpanolle jäsenvaltioissa. Vastaajan mukaan tämä pitkä kesto selittyy sillä, että yhteisön lainsäätäjä itse myöntää direktiivin mukaisten kriteerien täyttämisen olevan erityisen vaikeaa ja että ne voidaan saavuttaa vain pitkäkestoisella toiminnalla.
60. Seuraavaksi vastaaja korostaa tilanteen ominaispiirteitä Espanjassa, jossa direktiivin täytäntöönpanoon liittyy sen mukaan aivan erityisiä vaikeuksia. Espanjan uintialueille on ominaista se, että niihin virtaavien jokien virtaus on erittäin heikko ja että suuri osa alueista on matalissa seisovissa vesissä. Tällaisten vesien laimentumisominaisuus on alhainen eivätkä ne uudistu läheskään riittävästi, mikä aiheuttaa paitsi sen, että hyvin vähäinen niinkin viattomasta tapahtumasta kuin uimarin läsnäolosta johtuva epäpuhtaus riittää aiheuttamaan standardien ylityksen, myös sen, että näitä jatkuvia ylityksiä on hyvin vaikea korjata. Viime vuosien kuivuus on vastaajan mukaan entisestään pahentanut tätä jo jatkuvaksi muodostunutta tilannetta.
61. Komissio kiistää tämän tosiasiakuvauksen väittäen, että Espanjan tilanne on verrattavissa muiden jäsenvaltioiden kuten Kreikan ja Italian tilanteeseen. Tähän vastaaja vastaa, eikä komissio ole kiistänyt sitä, että nämä jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet huomattavasti(14) Espanjan kuningaskuntaa alhaisemman lukumäärän(15) uintialueita, ja että vain osa niistä on sellaisessa tilanteessa, jota voidaan verrata Espanjassa säännönmukaisesti vallitsevaan tilanteeseen.
62. Komissio ei vastaa muihin vastaajan perusteluihin sisältyviin seikkoihin. Vastaaja korostaa, että on tehtävä ero erilaisten tilanteiden välillä. Direktiiveistä johtuvia tulosta koskevia velvoitteita ei voida verrata toisiinsa. Tietyissä tapauksissa jäsenvaltiolta vaadittavat toimenpiteet ovat lainsäädännön tai asetusten antamista, joka on helppo toteuttaa joutuisasti. Toisissa tapauksissa, kuten esillä olevassa asiassa, velvollisuus saavuttaa tietty tulos merkitsee vallitsevan fyysisen todellisuuden muuttamista ja valvomista koko maassa, jonka veden virtaus suuremmalla teholla vastaajan mukaan jäisi huomaamatta toisessa jäsenvaltiossa, jokisuistoa lukuun ottamatta.
63. Vastaaja kiinnittää perustellusti huomiota esillä olevan asian ominaispiirteisiin. On muistettava, että edellä mainitun oikeuskäytännön mukaan on päätettävä, onko jäsenvaltiolle annettu riittävä määräaika velvoitteidensa täyttämiseksi, ja tätä on arvioitava vain sen tosiasiallisen tilanteen valossa, jossa jäsenvaltio oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.
64. Tältä osin vertailu tämän asian ja muiden tuomion täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskevien rikkomusasioiden välillä on valaisevaa, vaikka sillä ei tietenkään ole oikeudellisia seurauksia. Tapauksissa, joissa on ollut kyse vain lainsäädännön muutoksista, se aika, joka on kulunut ennen komission kanteen nostamista, vaihtelee kahden(16) ja kahdenkymmenen(17) vuoden välillä. Eräässä asiassa,(18) joka niin ikään koskee tosiasiallista saastumisen vastaiseen taisteluun liittyvää toimenpidettä ja on näin ollen edellisiä välittömämmin rinnastettavissa esillä olevaan asiaan, komissio odotti yli viisi ja puoli vuotta yhteisöjen tuomioistuimen tuomion julistamisen jälkeen ennen täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskevan rikkomuskanteen nostamista, vaikka tuolloin esillä ollut ongelma, joka koski jätehuoltoa eräässä Kreetan saaren osassa, saattaa vaikuttaa paikallisemmalta kuin Espanjan viranomaisten kohtaama ongelma.
65. Sama koskee myös erästä toista tapausta, johon komissio viittasi suullisessa käsittelyssä.(19) Tässä tapauksessa oli kyse tilanteesta Yhdistyneessä kuningaskunnassa, jota vastaan oli myös nostettu yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskeva rikkomuskanne, jossa pyydettiin uhkasakon määräämistä. Tältä osin on mielenkiintoista huomata, että komissio kyseisessä menettelyssä antoi kulua kuusi ja puoli vuotta ennen perustellun lausunnon lähettämistä. Lisäksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa esiintynyt ongelma oli rajoittunut tiettyyn alueeseen ja saattoi näin ollen vaikuttaa suppeammalta kuin esillä olevan asian kohteena oleva ongelma.
66. Joka tapauksessa on olemassa myös muita merkkejä direktiivin täytäntöönpanon erityisestä vaikeudesta, jota olen aiemmin käsitellyt edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tanska esittämässäni ratkaisuehdotuksessa ja jota lisäksi vahvistaa se, että kyseiseen direktiiviin liittyy suuri määrä rikkomuskanteita.(20)
67. Komission itsensä toimittamat kertomukset, joihin vastaaja viittaa, paljastivat erään erityisen valaisevan seikan. Uimaveden laatua kautena 2000 koskevan kertomuksen liitteestä I ilmenee, että komissio selittää sen seikan, että yli 20 vuotta direktiivin antamisen jälkeen tietyillä uintialueilla ei ole moneen vuoteen noudatettu sen mukaisia pakottavia raja-arvoja korostamalla, että erityisesti vähäisten ja laajalle levittäytyneiden pilaantumislähteiden ollessa kyseessä on vaikea jäljittää ongelmat ja poistaa ne. Komissio lisää myös, että suurimmassa osassa näistä tapauksista kestää useamman uimakauden ajan ennen kuin saastumisen tosiasiallinen lähde tai pilaantumisen kiertokulku saadaan jäljitettyä. Joissakin tilanteissa ratkaisuna voi olla ainoastaan maatalouskäytäntöjen parantamista koskevien pitkäkestoisten ohjelmien toteuttaminen.
68. Edellä esitetystä seuraa selvästi, että tietyissä tapauksissa huomattavasti komission vastaajalle antamaa kahta ja puolta vuotta pidempi aika jopa komission mielestä on objektiivisesti tarpeen direktiivin noudattamiseksi. Yhdestäkään komission perustelusta ei kuitenkaan ilmene, että nyt ei olisi kyseessä tällainen tilanne. Komissio ei väitä, että ennen edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annettua tuomiota toteutetut toimenpiteet olisivat olleet laajuudeltaan riittäviä, jotta tämäntyyppisten ongelmien esiintyminen voitaisiin välttää ja että velvoitteiden täyttäminen näin ollen voisi edistyä nopeasti. Komissio ei myöskään väitä, ettei vastaaja esillä olevassa tapauksessa ollut alttiina hajanaisille pilaantumislähteille tai maataloudesta peräisin oleville valumavesille. Se päinvastoin ei kiistä vastaajan nimenomaisesti tällaisiin tilanteisiin tekemiä viittauksia.
69. On näin ollen todettava, että komission argumentit eivät esillä olevassa tapauksessa todista, että jäsenvaltiolle olisi annettu riittävä määräaika edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanemiseksi. Komissio ei siis ole näyttänyt, että pelkästään perustellussa lausunnossa annetun määräajan kulumisen perusteella voitaisiin todeta, että vastaaja on laiminlyönyt velvoitteidensa täytäntöönpanon.
70. On korostettava, että tällaisen tapauksen on jäätävä poikkeukselliseksi. Se liittyy nyt esillä olevan asian tosiseikastoon, jota leimaavat toisaalta kyseisen direktiivin täytäntöönpanoon liittyvät erityispiirteet ja toisaalta se, että komission taholta on havaittavissa tiettyä hätiköintiä, joka toisissa olosuhteissa olisi saattanut olla kiitettävää.
71. Edellä esitetystä seuraa, että komission kanne on hylättävä, koska väitettyä rikkomistapausta ei ole todistettu. Käsittelen näin ollen osapuolten muodollisuuksia ja uhkasakon määrää koskevia eriäviä väitteitä vain asian mahdollisimman laajan käsittelyn nimissä.
B Uhkasakon määräämisen periaate ja uhkasakon määrä
72. Tältä osin vastaaja väittää ensinnäkin, että päivittäinen uhkasakko ei ole ottaen huomioon tapauksen konkreettiset olosuhteet asianmukainen menetelmä edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion täytäntöönpanoon pakottamiseksi. Uhkasakon tavoitteenahan ei ole rangaista jäsenvaltiota vaan kannustaa sitä mukautumaan välittömästi. Esillä olevassa asiassa jäsenvaltion täytyy jäljittää ongelmat, mikä on jo tehty, laatia toimintasuunnitelmat, mikä myöskin on jo tehty, panna ne täytäntöön ja tutkia niiden tuloksia jokaisen vuosittaisen uimakauden päättyessä.
73. Tästä seuraa, että jäsenvaltio on sellaisten määräaikojen edessä, joita ei voida lyhentää ja joiden osalta uhkasakolla tuskin olisi merkitystä, koska se ei mahdollistaisi mahdotonta eli vaaditun tuloksen saavuttamista lyhyemmässä määräajassa.
74. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuimen asettama uhkasakko perittäisiin väistämättä kuukausien ajan ennen kuin ensimmäisen sen asettamista seuraavan uimakauden (Espanjan tapauksessa 15.4.─23.10.) päättyessä voitaisiin tarkastaa direktiivin mukaiset arvot. Vastaavasti kuluisi toinen vuosi ennen kuin voitaisiin tarkastaa osuudet seuraavan uimakauden lopussa.
75. Komission mukaan edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion välittömän täytäntöönpanon mahdollisuus tai mahdottomuus ei ole merkittävä tekijä, koska uhkasakon langettaminen tapahtuu vuosia sen jälkeen, kun se velvoite, jonka täytäntöönpanoa tavoitellaan, eli velvoite noudattaa yhteisöjen tuomioistuimen ensimmäistä tuomiota on syntynyt.
76. Komissio lisää, että loppujen lopuksi uhkasakon asianmukaisuus riippuu vain siitä, onko rikkomus tapahtunut vai ei. Jos rikkomus on tapahtunut, kuten esillä olevassa tapauksessa, uhkasakon maksaminen on asianmukaisin keino noudattamatta jättämisen saattamiseksi päätökseen, erityisesti kun otetaan huomioon se, että Espanjan kuningaskunnan on noudattaakseen direktiiviä toteutettava tiettyjä tosiasiallisia toimenpiteitä, kuten hajanaisten pilaantumislähteiden ja laittomien jätteiden valvonta sekä yhdyskuntajäteveden puhdistuslaitosten rakentaminen, joita täytyy panna täytäntöön vuoden ympäri.
77. Itse myönnän toki, että periaatteessa ainoa merkityksellinen kysymys päätettäessä, onko uhkasakon asettaminen asianmukaista, on se, onko rikkomus tapahtunut vai ei. Jos näin on, toimenpide on asianmukainen, koska sen tarkoituksena on pakottaa jäsenvaltio nopeimpaan mahdolliseen täytäntöönpanoon. Jos sitä vastoin rikkomus on jo loppunut ennen kuin yhteisöjen tuomioistuin antaa tuomionsa, määritelmän mukaan ei ole syytä pakottaa jäsenvaltiota eikä uhkasakkoa ole enää tarvetta langettaa.
78. Esillä olevassa asiassa asianosaisten yhteisöjen tuomioistuimelle toimittamista tiedoista ilmenee, että direktiivin mukaisiastandardeja ei vieläkään ole saavutettu kaikissa Espanjan sisävesistöjen uimavesissä. Rikkomus on näin ollen olemassa ja siten myös tarve pakottaa jäsenvaltio nopeimpaan mahdolliseen täytäntöönpanoon. Uhkasakko ei luonnollisestikaan mahdollista tuomion nopeampaa täytäntöönpanoa, koska tämä riippuu koko joukosta jäsenvaltion taikka alueellisten tai paikallisten viranomaisten vastuulla olevia toimenpiteitä. Tämä ei kuitenkaan poista sitä, että uhkasakko toimii keinona estää kansallisia viranomaisia hellittämästä ponnistuksiaan esimerkiksi muiden hankkeiden kustannuksella ja näin hidastamasta yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanoa.
79. Vastaaja antaa myös ymmärtää, että päivittäisen uhkasakon asettaminen ei esillä olevassa tapauksessa olisi asianmukaista, koska direktiivissä asetettujen standardien noudattaminen todetaan vuosittain eli jokaisen uimakauden lopussa. Tästä seuraa vastaajan mukaan, että uhkasakkoa perittäisiin väistämättä pitkään.
80. Ymmärrän tämän vastaajan väitteen siten, että uhkasakon asettaminen ei olisi asianmukaista, koska se perittäisiin päivittäin, vaikka rikkomuksen lakkaamisen toteaminen tapahtuu vuositasolla ja näin ollen uhkasakkoa maksettaisiin sellaisten ajanjaksojen ajan, jolloin direktiivin mukaiset standardit olisi jo saavutettu, mutta tämä todettaisiin vasta paljon myöhemmin. Jäsenvaltion olisi näin ollen pakko maksaa uhkasakkoa sellaisilta jaksoilta, jolloin rikkomus itse asiassa olisi jo lakannut.
81. On todettava, että direktiivistä itsestään seuraa, että uintialueiden tilan toteaminen tapahtuu vuosittain.(21) Tämä kausittaisuus on erottamaton osa direktiivistä seuraavia velvoitteita eikä jäsenvaltio voi ennen tätä toteamusta katsoa noudattavansa direktiiviä ja katsoa, ettei uhkasakkoa enää pidä maksaa.
82. Tämä Espanjan hallituksen väite vaatii kuitenkin mielestäni syvempää tarkastelua. Voidaan kysyä, eikö uhkasakkoa esillä olevan kaltaisissa olosuhteissa, joille on ominaista jäsenvaltion velvoitteiden väistämättä asteittainen täytäntöönpano, voida muuttumattoman määränsä vuoksi pitää epäasianmukaisena. Uhkasakko asetetaan ottaen huomioon jäsenvaltion tilanne tuomion antamishetkellä, eikä se vähene sitä mukaa kuin jäsenvaltio panee tuomiota täytäntöön.
83. Komissio väitti suullisessa käsittelyssä, etteivät nämä ongelmat ole ylitsepääsemättömiä. Sen mukaan jäsenvaltio voisi jättää komissiolle hakemuksen, jossa se välttämättömiin tosiseikkoihin tukeutuen osoittaisi, että on edennyt velvoitteidensa täytäntöönpanossa ja että uhkasakon määrää on syytä pienentää. Komission mahdollinen kieltäytyminen tai sellaisen uuden summan asettaminen, jonka jäsenvaltio katsoisi olevan vieläkin liian korkea, kuuluisi yhteisöjen tuomioistuimen valvontavaltaan tapauksesta riippuen joko laiminlyönti- tai kumoamiskanteen muodossa.
84. Tämä perustelu ei vakuuta. Vaikuttaa vähintäänkin epäilyttävältä, että osapuolet voisivat tällä tavoin muuttaa yhteisöjen tuomioistuimen uhkasakon määrää koskevaa päätöstä.
85. Voidaan jopa kysyä, pitäisikö sellaisessa tapauksessa, jossa jäsenvaltion toteutettavaksi määrätty toimenpide on lain tai asetuksen antaminen, tämän toimenpiteen asianmukaisuuden toteamisen ja uhkasakon poistamisen tapahtua yhteisöjen tuomioistuimen päätöksellä, koska se on todennut rikkomuksen ja asettanut uhkasakon. Katson kuitenkin, että tämä olisi liian kaavamaista.
86. Joka tapauksessa on palautettava mieliin, että yhteisöjen tuomioistuin korosti edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Kreikka antamassaan tuomiossa sen tärkeyttä, että uhkasakon määrän on oltava
" asianmukainen olosuhteiden kannalta" . Kuten edellä on todettu, esillä olevassa asiassa olosuhteisiin liittyy sekä se, että noudattamisen toteaminen on vuosittaista, vaikka komission suunnittelema uhkasakko on päivittäinen, että se, että jäsenvaltion täytäntöönpano on väistämättä asteittaista, vaikka uhkasakon määrä on muuttumaton.
87. Näin ollen esillä olevan tapauksen ominaispiirteillä on huomattavia konkreettisia vaikutuksia. Vaikka tietyn uimakauden seurauksena todettaisiin, että Espanjan uimavesistä on tullut lähes direktiivin vaatimusten mukaisia, komission ehdottamaa uhkasakkoa pitäisi maksaa kokonaisuudessaan jokaiselta päivältä, joka kuluu ennen seuraavaa vuosittaista toteamista.
88. Vastaaja olisi näin ollen tuomittu jatkamaan vielä vuoden ajan päivittäisen uhkasakon maksamista, vaikka toisaalta direktiivinvastaisten uintialueiden lukumäärä ei olisi missään suhteessa siihen rahamäärään, jota edelleen olisi maksettava, ja toisaalta, koska jos oletetaan, että kyseisten uintialueiden lukumäärä olisi hyvin vähäinen, olisi erittäin todennäköistä, tosin käytännössä eikä lain nojalla, että direktiivinmukaisuus saavutetaan pian ja joka tapauksessa paljon ennen seuraavaa vuosittaista toteamista.
89. On vaikea katsoa, että sellainen järjestelmä olisi
" asianmukainen olosuhteiden kannalta", jonka puitteissa siitä, että kaksi tai kolme aluetta yli kahdestasadasta(22) eivät ole direktiivin mukaisia, voi seurata velvoite maksaa päivittäin kokonaisen vuoden ajan tai jopa pidempään huomattava summa, joka on sama kuin silloin, kun direktiivinvastaisten alueiden määrä oli kymmenen kertaa suurempi.
90. Edellä esitetystä seuraa, että yhteisöjen tuomioistuimen ei mielestäni tulisi tuomita vastaajaa maksamaan komission ehdottaman kaltaista uhkasakkoa. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuimen on tutkittava, onko asetettava muihin muuttujiin perustuva uhkasakko ottaen huomioon se ─ kuten on muistutettava, toissijaisesti hyväksytty ─ seikka, että rikkomistapaus on todettu ja se on edelleen olemassa.
91. Tässä yhteydessä on korostettava, että yhteisöjen tuomioistuin katsoi edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Kreikka antamassaan tuomiossa, etteivät komission ehdotukset sido sitä.(23) Sillä on näin ollen oikeus määrätä uhkasakko muiden kuin komission esittämien olettamien mukaan, minkä se sitä paitsi tekikin edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Kreikka, jossa yhteisöjen tuomioistuin määräsi alemman summan kuin mitä komissio oli ehdottanut.
92. Tarpeen korjata edellä korostetut epäkohdat on mielestäni saneltava se, miten uhkasakon asettamisen muodollisuudet määräytyvät.
93. Näin ollen katson, että yhteisöjen tuomioistuimen olisi määrättävä vastaaja maksamaan vuosittainen rahasumma, jonka määrä on laskettu niiden alueiden lukumäärän perusteella, jotka eivät vielä ole direktiivin standardien mukaisia. Mikäli, kuten teki yhteisöjen tuomioistuin edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Kreikka, nojaudutaan tarpeellisena perustana komission ehdotukseen, huomataan, että se on katsonut sopivaksi 45 600 euron päivittäisen summan tilanteessa, jossa lähes 20 prosenttia uintialueista ei vielä ollut direktiivin kriteerien mukaisia.
94. Tämän tiedon perusteella voidaan laskea summa, joka heijastaa järkevällä tavalla sitä vuosittaista arvoa, jota yksi prosentti direktiivinvastaisista uintialueista edustaa. Jos 20 prosenttia alueista vastaa 45 600:ta euroa päivässä, on mahdollista laskea, mitä realistisesti vastaa yksi prosentti vuodessa.
95. Tällä menetelmällä pääsemme lukuun, joka on 562 500 euroa vuodessa. Toissijaisesti (mitä ei sovi unohtaa) ehdotetaan näin ollen, että katsottaisiin EY 228 artiklassa tarkoitetulla tavalla
" asianmukaiseksi olosuhteiden kannalta"
määrätä Espanjan kuningaskunta maksamaan 562 500 euron suuruinen vuosittainen summa jokaista prosenttia kohden, jonka ilmoitettujen uintialueiden lukumäärästä on todettu olevan direktiivinvastaisia.
96. Maksu olisi suoritettava ensimmäisen tässä asiassa annettavaa tuomiota seuraavan kauden aikana saavutettua uimavesien laatua koskevan toteamisen perusteella ja tarpeen vaatiessa seuraavien vuosittaisten toteamisten hetkellä.
97. Konkreettinen esimerkki auttaa havainnollistamaan ehdotetun järjestelmän toimintaa. Jos oletetaan, että yhteisöjen tuomioistuin antaa tuomionsa vuonna 2003, ensimmäinen merkittävä vuosittainen toteaminen liittyy kauteen 2004. Jos kyseisellä hetkellä todettaisiin, että 90 prosenttia uintialueista saavuttaa vaaditut standardit,
ja näin ollen 10 prosenttia ei saavuta niitä, vastaajan maksettavaksi tuleva summa olisi kymmenen kertaa 562 500 euroa. Jos seuraavan eli vuoden 2005 uimakauden jälkeen todettaisiin, että 95 prosenttia uintialueista on direktiivinmukaisia, eli toisin sanoen 5 prosenttia niistä ei ole direktiivinmukaisia, maksettavaksi tuleva summa olisi enää viisi kertaa 562 500 euroa. Lopulta sitten, kun ilmenee, että kaikki alueet ovat direktiivinmukaisia, summa on nolla.
98. Edellä oleva esimerkki kuvaa hyvin sitä, kuinka ehdotettu järjestelmä antaa jäsenvaltiolle mahdollisuuden nähdä ponnistelujensa hedelmän korvattavan heti, kun se on todettu, mikä muodostaa positiivisen kannustimen, joka on yhdenmukainen uhkasakon olemassaolon oikeutuksen kanssa eli jäsenvaltioiden kannustamisen mahdollisimman nopeaan täytäntöönpanoon.
99. Käsittelen seuraavaksi kysymystä komission laskemasta uhkasakon määrästä, jonka vastaaja on kiistänyt vieläkin vaihtoehtoisemmin.
100. Rikkomistapauksen kestoon liittyvän kertoimen osalta komissio huomauttaa, että edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annetun tuomion julistamisesta on kulunut yli kolme vuotta ja ehdottaa näin ollen, että asteikolla yhdestä kolmeen sovellettaisiin kerrointa kaksi. Vastaaja korostaa, että yhteisöjen tuomioistuimen tuomion ja kanteen nostamisen väliin mahtui ainoastaan kolme uimakautta, mikä ei oikeuta kertoimen kaksi käyttämistä. Komissio kuitenkin väittää, että jos esillä olevassa asiassa käytettäisiin vähimmäiskerrointa yksi, ei olisi mitään eroa sellaisen tilanteen, jossa komission uhkasakon laskeminen tapahtuu vuosi tuomion jälkeen, ja nyt esillä olevan tapauksen välillä, jossa on kulunut kolme vuotta ja kolme kuukautta yhteisöjen tuomioistuimen tuomiosta siihen, kun komissio on tehnyt päätöksen nostaa kanne.
101. Yhdyn kantajan tekemään arviointiin. Kun on todettu, että vastaajalla oli käytettävissään kohtuullinen määräaika, ei sillä, että määräaika on ollut lyhyt, ole yhteyttä rikkomistapauksen kestoon. Jälkimmäisen arvioimiseksi yhteisöjen tuomioistuimen on tarkasteltava vain sitä aikaa, joka on kulunut sen ensimmäisen tuomion ja rikkomistapauksen jatkumista koskevan toteamuksen välillä. Esillä olevassa tapauksessa kesto ylittää tällä hetkellä viisi vuotta, eikä direktiiviä edelleenkään noudateta, joten kertoimen kaksi kolmesta käyttäminen on oikeutettua.
102. Mitä tulee rikkomistapauksen vakavuuteen liittyvään kertoimeen, komissio ehdottaa, että sovelletaan kerrointa neljä asteikolla yhdestä kahteenkymmeneen. Se perustelee kyseistä lukua erityisesti sillä, että kyseiset yhteisön säännökset, joiden tarkoituksena on ihmisten terveyden suojelu, ovat tärkeitä, sekä direktiivissä olevan täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymisestä kuluneen ajan pituudella. Se on myös ottanut huomioon saavutetun sääntöjenmukaisuuden asteen ja erityisesti ne vähäiset parannukset, joita vuosien 1999 ja 2000 numerotiedot osoittavat.
103. Vastaaja taas väittää, että komissio ei ole ottanut huomioon sitä, että lähes neljä viidesosaa alueista oli jo kunnossa. Komission olisi sitä paitsi pitänyt ottaa lähtökohdaksi se aika, joka on kulunut tuomion antamisesta eikä siitä, kun direktiiviä olisi tullut alkaa soveltaa. Komissio on vastaajan mukaan myös jättänyt huomiotta sen, että toisin kuin muilla jäsenvaltioilla vastaajalla ei sen liittymispäivä huomioon ottaen ollut kymmentä vuotta aikaa panna direktiivi täytäntöön.
104. Itse kanteesta ilmenee kuitenkin, että komissio on ottanut huomioon raja-arvojen noudattamisen kehityksen, jonka se korostaa nousseen 54,5 prosentista vuonna 1992 vuoden 79,2 prosenttiin vuonna 2000. Yhdyn komission arviointiin myös mitä tulee direktiivissä asetetun määräajan päättymisen jälkeen kuluneen ajan huomioon ottamiseen. On totta, että tätä ajanjaksoa ei tule ottaa huomioon määrättäessä esillä olevan oikeudenkäynnin kohteena olevan rikkomistapauksen kestoa, koska siinä on kyse yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanon laiminlyömisestä, joka määritelmän mukaan alkaa vasta kyseisestä tuomiosta. Kyseinen ajanjakso on kuitenkin merkityksellinen arvioitaessa ei rikkomistapauksen kestoa vaan sen vakavuutta. Kuten komissio on korostanut, on objektiivisesti vakavampaa olla noudattamatta direktiiviä pitkän kuin lyhyemmän ajanjakson ajan.
105. Lopulta mitä tulee vastaajan siihen perustuvaan argumenttiin, että sillä ei ollut käytössään direktiiviin liittyvää ylimääräistä täytäntöönpanoaikaa, komission vastaus, jonka mukaan se olisi voinut Portugalin tasavallan tavoin hakea lisäaikaa, ei ole vakuuttava. Vaikka Espanjan kuningaskunta olisi voinut tehdä tällaisen hakemuksen, se ei kuitenkaan olisi voinut olla varma, että se olisi hyväksytty.
106. Juuri sanottu huomioon ottaenkin katson, että muut komission esittämät argumentit ja erityisesti esillä olevien säännösten tärkeys kansanterveyden kannalta, minkä yhteisöjen tuomioistuin toi esiin edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Kreikka(24) antamassaan tuomiossa, oikeuttavat kertoimen neljä asettamisen rikkomistapauksen vakavuuteen liittyväksi kertoimeksi.
107. Ennen johtopäätöksen tekemistä on käsiteltävä lyhyesti sitä kiivasta keskustelua, jota komissio ja vastaaja ovat käyneet kysymyksestä, joka koskee useiden uintialueiden poistamista niitä koskevasta listasta. Komissio väittää kanteessaan, että sen vuosittaisissa raporteissa olevia sääntöjenmukaisuutta koskevia numerotietoja on muutettava alaspäin ottaen huomioon tiettyjen uintialueiden perusteeton poistaminen sellaisiksi määriteltyjen alueiden listasta. Tietyt tarpeettomasti poistetut alueet eivät komission mukaan täytä direktiivin liitteen mukaisia edellytyksiä.
108. Vastaaja kiistää voimallisesti tämän väitteen.
109. On jo aiemmin todettu, että tällä kysymyksellä ei ole merkitystä siltä osin kuin on kyse rikkomistapauksen toteamisesta. Sillä ei myöskään ole merkitystä uhkasakon arvioinnin osalta, koska komissio itse korostaa, että se on laskenut uhkasakon vuosittaisissa raporteissaan olevien numerotietojen perusteella, eikä niissä ole otettu huomioon poistettuja alueita.
110. Voidaan kuitenkin kysyä, onko tällä kysymyksellä merkitystä jäsenvaltion velvoitteiden täytäntöönpanon kannalta. Näin voisi olla siinä tapauksessa, että komissio kiistäisi direktiivinmukaisten uintialueiden osuuden, koska se katsoisi, että tulos on saavutettu poistamalla perusteettomasti alueita listasta.
111. Tältä osin on syytä tehdä seuraavat huomiot.
112. On kiistatonta, että jäsenvaltiolla on oikeus poistaa uintialueita ilmoittamiensa uintialueiden listasta. Tätä komissio ei ole edes kiistänyt. Ei siis voida katsoa, että direktiivi velvoittaa jäsenvaltiot jähmettämään lopullisesti vesien käytön alueellaan.
113. Riita koskee tällaisen poiston seurauksia ja siihen liittyviä muodollisuuksia.
114. Mitä tulee poiston seurauksiin, voidaan tunnistaa kaksi tyyppitilannetta. Ensimmäinen on se, jossa jäsenvaltio laiminlyö kieltää samanaikaisesti uimisen kyseisillä alueilla. Tässä tapauksessa kyseinen alue on virheellisesti poistettu listasta. Direktiivin vaatimuksia on edelleen sovellettava siihen. Jäsenvaltio ei voi vaarantamatta direktiivissä tarkoitettua kansanterveyteen liittyvää tavoitetta jättää direktiivin vaatimusten ulkopuolelle aluetta, jota saatetaan vielä käyttää uimiseen. Myös direktiivin perustelukappaleissa mainittu sisämarkkinoiden sopusointuinen kehitys vaarantuisi, koska kilpailun edellytykset eri jäsenvaltioiden uintialueiden välillä vääristyisivät.
115. Tämä direktiivin tavoitteiden sanelema ratkaisu seuraa myös edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Belgia annetusta tuomiosta.
116. Toisessa tyyppitapauksessa listasta poistettu alue asetetaan myös uintikieltoon. Direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdasta seuraa kiistattomasti, että se koskee vain alueita, joissa uiminen on sallittua. Tästä seuraa, että sen mukaiset standardit eivät sovellu vesiin, jotka eivät täytä tätä edellytystä.
117. Voitaisiin toki väittää, että tällainen kansanterveyden suojelun mukainen ratkaisu ei kuitenkaan välttämättä ole yhdenmukainen ympäristönsuojelun kanssa, jota direktiivi myöskin koskee. Tätä tavoitetta on kuitenkin tarkasteltava direktiivin soveltamisalan asiayhteydessä: sitä ei voida käyttää direktiivin soveltamisalan laajentamiseen yli sen, mitä sen säännöksissä nimenomaisesti säädetään. Tässä yhteydessä on muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan säännös, jonka sanamuoto on täysin selvä, ei jätä tilaa tulkinnalle.
118. Mitä tulee poistamiseen liittyviin muodollisuuksiin, nousee esiin erityisesti kysymys siitä, kenelle asiassa kuuluu todistustaakka. Tältä osin on palautettava mieliin aiemmin viitattu vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan komission on todistettava väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen.
119. Esillä olevassa asiassa tämä merkitsee, että komission on näytettävä, että yksi tai useampia uintialueita on poistettu virallisesta listasta ilman, että uimista niissä olisi kielletty.
Ratkaisuehdotus
120. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
─ hylkää komission kanteen
─ velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) .
(2) EYVL 1976, L 31, s. 1.
(3) EYVL 1985, L 302, s. 23.
(4) Asia C-92/96, komissio v. Espanja, tuomio 12.2.1998, Kok. 1998, s. I-505.
(5) EYVL C 242, s. 6.
(6) EYVL C 63, s. 2.
(7) Ks. esim. asia C-198/97, komissio v. Saksa, tuomio 8.6.1999, Kok. 1999, s. I-3257.
(8) Ks. ratkaisuehdotukseni asiassa C-226/01, komissio v. Tanska, tuomio 30.1.2003 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(9) Ks. esim. asia C-35/96, komissio v. Italia, tuomio 18.6.1998, Kok. 1998, s. I-3851.
(10) Ks. asia C-387/97, komissio v. Kreikka, tuomio 4.7.2000, Kok. 2000, s. I-5047, 82 kohta ja siinä mainitut viittaukset.
(11) Ks. esim. em. asia komissio v. Kreikka, tuomion 73 kohta.
(12) Ks. esim. asia C-362/90, komissio v. Italia, tuomio 31.3.1992, Kok. 1992, s. I-2353, 10 kohta.
(13) Asia 42/82, komissio v. Ranska, tuomio 22.3.1983, Kok. 1983, s. 1013, Kok. Ep. VII, s. 103 ja asia 113/86, komissio v. Italia, tuomio 4.2.1988, Kok. 1988, s. 607.
(14) Espanjan kuningaskunnan mukaan Kreikka on ilmoittanut viisi aluetta ja 46 Italian alueista on verrattavissa Espanjan alueisiin.
(15) Vuonna 1998 Espanjan kuningaskunta oli ilmoittanut 215 uintialuetta.
(16) Asia 131/84, komissio v. Italia, tuomio 6.11.1985, Kok. 1985, s. 3531.
(17) Asia C-334/94, komissio v. Ranska, tuomio 7.3.1996, Kok. 1996, s. I-1307.
(18) Em. asiassa komissio v. Kreikka annettu tuomio.
(19) Kyse oli asiasta C-85/01, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, joka on poistettu rekisteristä.
(20) Asia C-56/90, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 14.7.1993, Kok. 1993, s. I-4109; em. asia komissio v. Espanja; em. asia komissio v. Saksa; asia C-307/98, komissio v. Belgia, tuomio 25.5.2000, Kok. 2000, s. I-3933; asia C-147/00, komissio v. Ranska, tuomio 15.3.2001, Kok. 2001, s. I-2387; asia C-368/00, komissio v. Ruotsi, tuomio 14.6.2001, Kok. 2001, s. I-4605; asia C-427/00, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 13.11.2001, Kok. 2001, s. I-8535 ja em. asia komissio v. Tanska.
(21) Ks. direktiivin 13 artikla sellaisena kuin se on muutettuna eräiden ympäristöä koskevien direktiivien täytäntöönpanoon liittyvien kertomusten standardoinnista ja järkeistämisestä 23 päivänä joulukuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/692/ETY (EYVL L 377, s. 48) 3 artiklalla.
(22) On muistettava, että Espanjan kuningaskunta oli vuonna 1998 ilmoittanut yhteensä 215 uintialuetta.
(23) Tuomion 89 kohta.
(24) 94 kohta.