61993C0396
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
ANTONIO LA PERGOLA
presentate il 4 maggio 1995 (
*1
)
Introduzione
1.
Col ricorso citato in epigrafe il signor Henrichs, ex agente temporaneo della Commissione delle Comunità europee e attualmente funzionario in Germania presso il ministero federale della Ricerca e Tecnologie, ha impugnato la sentenza del Tribunale di primo grado del 24 giugno 1993 resa nella causa T-92/91, e ha domandato alla Corte di annullare le decisioni adottate dalla Commissione il 25 aprile e il 3 maggio 1991 sulla base del regolamento (Euratom, CECA, CEE) del Consiglio 23 luglio 1987, n. 2274, che istituisce provvedimenti speciali per la cessazione dal servizio di agenti temporanei delle Comunità europee (
1
), di seguito citato come il «regolamento». Il ricorrente ha altresì chiesto alla Corte di condannare la convenuta al pagamento dei danni ed alle spese processuali sostenute sia in primo grado sia nel presente giudizio.
2.
Trattandosi di ricorso che, ai sensi dell'art. 51 dello Statuto della Corte, deve limitarsi ai soli motivi di diritto, si rimanda in tato, per la descrizione dei fatti, alla pronunzia del Tribunale, peraltro incensurabile, sotto tale profilo, in sede di impugnazione dinnanzi alla Corte.
3.
Il ricorrente svolge distintamente le censure relative all'una ed all'altra delle decisioni impugnate. Formulerò le mie conclusioni tenendo in conto l'ordine seguito nello svolgimento del ricorso.
La decisione del 25 aprile 1991
II difetto di motivazione
4.
Con la prima censura mossa alla sentenza del Tribunale in ordine alla domanda di annullamento della decisione della Commissione del 25 aprile 1991, si deduce che tale decisione non è motivata. Tutte le allegazioni fatte dal ricorrente vertono però su elementi fattuali: esse concernono infatti la mancata conoscenza da parte dello stesso ricorrente dei dati su cui fondare la propria analisi del bollettino di paga. Tali apprezzamenti non possono tuttavia formare oggetto di gravame in sede d'impugnazione, dato il disposto perentorio dell'art. 51 dello Statuto della Corte.
5.
Va inoltre e comunque eccepito che il ricorrente si è limitato a ripresentare le stesse argomentazioni già esposte in primo grado, contravvenendo così al principio, più volte enunciato dalla Corte, secondo il quale «un'impugnazione deve indicare in modo preciso gli elementi criticati della sentenza il cui annullamento è richiesto, nonché gli argomenti giuridici che sostengono in modo specifico questa domanda» (
2
). La giurisprudenza della Corte ha altresì precisato che «l'impugnazione che si limita a riprodurre i mezzi e gli argomenti presentati in primo grado costituisce in realtà una domanda che mira ad ottenere un riesame della richiesta presentata dinnanzi al Tribunale, cosa che esula dalla competenza della Corte» (
3
).
6.
Per tali motivi ritengo che il primo mezzo proposto dal ricorrente debba essere disatteso, in quanto irricevibile.
La pretesa violazione dell'art. 4, n. 4, del regolamento
7.
La seconda doglianza del ricorrente relativa alla decisione della Commissione del 25 aprile 1991 concerne la violazione da parte della stessa Commissione dell'art. 4, n. 4, del regolamento. L'art. 4, n. 4, del regolamento è così testualmente formulato:
«L'importo dei redditi lordi riscossi dall'interessato nelle sue nuove funzioni viene dedotto dall'indennità prevista al paragrafo 1 nella misura in cui tali redditi, cumulati con detta indennità, superino l'ultima retribuzione globale lorda del beneficiario, calcolata sulla base della tabella degli stipendi in vigore il primo giorno del mese per cui deve essere liquidata l'indennità. A tale retribuzione viene applicato il coefficiente correttore previsto al paragrafo 3.
Per redditi lordi ed ultima retribuzione globale lorda di cui al primo comma si intendono gli importi considerati dopo la deduzione degli oneri sociali e prima della deduzione dell'imposta.
L'interessato è tenuto a fornire tutti i documenti che possono essere richiesti ed a comunicare all'istituzione ogni elemento che può modificare i suoi diritti all'indennità».
Ad avviso del ricorrente, la Commissione, nel calcolare l'importo della rimunerazione da lui percepita come funzionario statale in Germania, ha mancato di operare le deduzioni previste. L'importo della remunerazione considerata come «reddito lordo» dalla Commissione eccederebbe di conseguenza quella che rileva ai fini dell'art. 4, n. 4, del regolamento.
8.
Il Tribunale, accogliendo la tesi difensiva della Commissione, ha ritenuto che tale mezzo di ricorso sia infondato. Il ricorrente propone ora la sua censura con vari argomenti: il Tribunale avrebbe anzitutto omesso di statuire sul corretto significato di quel che nel regolamento viene indicato come «reddito lordo», da cui deve essere dedotto l'importo, che viene riferito agli «oneri sociali»; esso avrebbe inoltre attribuito alle nozioni di reddito e onere, quali figurano nella norma comunitaria, una valenza diversa da quella che si desume dall'ordinamento tedesco; infine, esso avrebbe mancato di tener conto della prassi seguita dalla Commissione in sede di applicazione dell'art. 4, n. 4, del regolamento.
Le censure così dedotte discendono in buona sostanza dall'assunto che la Commissione ha mancato di determinare ed applicare correttamente le nozioni di reddito e onere sociale, quali andrebbero intese con riferimento alle disposizioni dell'ordinamento tedesco. Su tale assunto conviene a mio avviso fermare l'attenzione.
9.
Più precisamente, il ricorrente sostiene che il sistema di copertura sociale vigente nell'ordinamento tedesco, che lo concerne in quanto funzionario statale, s'ispira, com'esso è congegnato, ad un principio di «alimentazione»: lo Stato, datore di lavoro, corrisponde al funzionario sia una somma destinata a coprire parzialmente il costo dell'affiliazione ad un'assicurazione malattia, sia una speciale assistenza, la cosiddetta Beihilfe, destinata alla copertura, sempre parziale, degli oneri che lo stesso funzionario sostiene a titolo di spese mediche. Gli importi relativi ad ambedue tali voci, una volta identificati, andrebbero considerati come oneri sociali e conseguentemente dedotti dalla retribuzione dell'interessato. Così, nella specie, sarebbe un onere sociale, deducibile come tale ai sensi del regolamento, l'importo di quanto egli deve corrispondere ad un ente previdenziale per dotare se stesso ed i propri congiunti di assicurazione per malattia: e questo anche se non si tratti di importi espressamente e puntualmente indicati nel bollettino con riguardo alla loro causale, o che l'interessato debba dal canto suo quantificare o dimostrare di aver versato.
Solo applicando un tale criterio si giungerebbe a determinare il corretto ammontare del reddito lordo che va preso in considerazione ai fini dell'art. 4, n. 4, del regolamento.
10.
La Commissione oppone nel controricorso un'altra e differente lettura delle singole voci, la cui deduzione dall'importo lordo della retribuzione è richiesta dal ricorrente. Essa allega, precisamente, che le quote contributive a titolo di oneri sociali devono ritenersi dedotte ab origine dallo Stato tedesco in quanto datore di lavoro. Quantificare tali oneri è peraltro operazione assai difficile, come ha ammesso lo stesso ricorrente. I relativi importi sarebbero quindi presuntivamente già dedotti, ma in una misura non concretamente definibile. Dal momento che, anche per tale ragione, gli oneri in questione non compaiono nel bollettino di paga, essi non possono, afferma la Commissione, formare oggetto di ulteriori deduzioni. Di qui la conclusione che l'assunto del ricorrente risulta privo di fondamento.
11.
La questione di diritto, che qui viene all'esame della Corte, concerne quindi il significato che rivestono le nozioni da applicare al trattamento del ricorrente: e di tali nozioni basta ai fini della presente controversia controllare quella che riguarda gli oneri sociali. Il regolamento discrimina, infatti, tali oneri da quelli fiscali, per stabilire che essi incidono, diversamente da questi ultimi, sul reddito lordo.
12.
Il ricorrente censura la pronunzia del Tribunale deducendo l'errata definizione, data in diritto dalla Commissione e confermata dallo stesso Tribunale, delle nozioni sopra viste, in quanto rilevanti per l'applicazione del regolamento.
A meglio precisare il punto giova il rilievo che, sempre ad avviso del ricorrente, il Tribunale è incorso nell'erronea interpretazione della norma regolatrice della specie per aver attribuito all'onere in parola una valenza diversa da quella che sarebbe risultata dall'ordinamento tedesco.
13.
Il problema così sottoposto al giudizio della Corte è, quindi, quello da accertare se l'art. 4, n. 4, del regolamento abbia ai fini del presente giudizio rinviato al diritto nazionale — nel nostro caso, all'ordinamento tedesco — e con quali risultati.
14.
Il Tribunale ha, al punto 22 della sentenza, appena sfiorato il problema, ma ha risolto, riferendosi ad altra decisione da esso pronunziata nel caso Khouri (
4
), la questione se il Tribunale possa conoscere di una norma nazionale e dell'applicazione che ne è stata data dall'autorità comunitaria, quando una disposizione normativa della Comunità risulti tributaria di quella norma nazionale. Con riguardo al caso ora all'esame della Corte, il Tribunale ha infatti ritenuto la propria competenza ad esaminare gli argomenti addotti dal ricorrente per far valere che la Commissione avrebbe trascurato o frainteso le rilevanti disposizioni del diritto tedesco.
15.
La stessa sentenza nel caso Khouri contiene al punto 32 altre affermazioni, che meritano di essere richiamate in questa sede.
In quel giudizio, il Tribunale ha ripreso un'opinione che la Corte aveva nel caso Ekro (
5
) espresso in questi termini: «Dalle esigenze tanto dell'applicazione uniforme del diritto comunitario, quanto al principio d'uguaglianza discende che una disposizione di diritto comunitario la quale non contenga alcun espresso richiamo al diritto degli Stati membri per quanto riguarda la determinazione del suo senso e della sua portata, deve normalmente dar luogo, nell'intera Comunità, ad un'interpretazione autonoma ed uniforme da effettuarsi tenendo conto del contesto della disposizione e dello scopo perseguito dalla normativa».
Richiamate tali statuizioni nel caso Ekro, il Tribunale ha tuttavia ritenuto di dovere ulteriormente precisare, con i rilievi qui di seguito riportati, come può configurarsi il rinvio dal diritto comunitario al diritto nazionale: «Le Tribunal considere cependant que, en l'absence d'un renvoi exprès, l'application du droit communautaire peut impliquer, le cas échéant, une référence au droit des États membres lorsque le juge communautaire ne peut déceler dans le droit communautaire ou dans les principes généraux du droit communautaire les éléments lui permettant d'en préciser le contenu et la portée par une interprétation autonome».
16.
Le precisazioni che ci offre quest'ultima pronunzia del Tribunale costituiscono a mio giudizio un chiaro ed utile contributo all'impostazione del problema del rinvio, com'esso si pone nel nostro caso.
Il criterio enunciato dal giudice di prima istanza è lineare: l'applicazione del diritto comunitario può comportare il riferimento al diritto nazionale, anche quando non è previsto un espresso rinvio, una volta esclusa la possibilità di definire in base al diritto comunitario e ai suoi principi generali il contenuto e la portata della regola da applicare.
Guardiamo al caso che ci concerne. Sono per parte mia dell'avviso che per l'interprete non si ponga neppure il problema di intendere il disposto dell'art. 4, n. 4, del regolamento — beninteso, limitatamente agli effetti che qui importano — prendendo in considerazione il contesto dei criteri interpretativi desumibili dal sistema, o dai principi generali, del diritto comunitario.
Nella disposizione che detta la disciplina della specie il rinvio al diritto nazionale non è espresso, ma è certo connaturato con la ratio legis: è un rinvio che può quindi ritenersi imposto, più che consentito, dalle finalità perseguite dallo stesso legislatore comunitario. Non siamo per vero di fronte ad una norma volta ad armonizzare la disciplina che la materia in essa regolata riceve a livello nazionale, ad eliminare o ridurre le divergenze fra i vari ordinamenti in vigore. L'art. 4, n. 4, non ha inteso nemmeno indirizzarsi agli Stati membri perché questi conformino di rimando il trattamento dei soggetti interessati ad alcun criterio che possa rinvenirsi nell'ordinamento comunitario. Si tratta, invece, di una regola che, appositamente dettata per i funzionari comunitari i quali hanno lasciato il servizio attivo, si limita ad assumere come base per la sua applicazione le norme, quali che esse siano, poste nell'ordinamento che viene di volta in volta in rilievo al fine di determinare i redditi e gli oneri sociali scaturenti dall'esercizio delle nuove funzioni od attività lavorative dell'ex funzionario.
Così disponendo, il legislatore comunitario era del resto consapevole di riferirsi a criteri di disciplina che possono variare da un ordinamento all'altro, ed infatti differiscono, secondo le scelte di politica legislativa, sottostanti in ciascun regime alla rispettiva determinazione del reddito e dell'onere, di cui il reddito deve essere depurato. Il regolamento in esame è stato quindi adottato nell'evidente presupposto che non fosse opportuno interferire nelle valutazioni normative rimesse ai legislatori nazionali, e così nell'apprezzamento delle soluzioni sancite dagli ordinamenti, ai quali si fa rinvio. Il rinvio è configurato come si è visto: si è voluto in definitiva riconoscere, o presupporre, che compete a ciascun ordinamento nazionale stabilire un'equa e ragionevole proporzione fra reddito ed onere sociale. La differenza che dalla soluzione così adottata può derivare nel trattamento degli ex funzionari in sede comunitaria, in ragione del luogo in cui questi si trovano a svolgere le nuove funzioni, risale dunque alle disposizioni del diritto interno, nelle quali la disciplina comunitaria non vuole interferire.
17.
La conseguenza è, nella specie, quella di accertare se il diritto tedesco preveda oneri sociali e come esso ne determini l'ammontare in relazione al reddito lordo.
Ora, il Tribunale ha constatato che dal bollettino di paga del ricorrente non risulta che alcuna parte o voce della retribuzione da lui percepita sia imputata all'assolvimento di un onere del genere. Questo è l'apprezzamento di una questione di fatto, e per ciò stesso resta sottratto a censura nel presente giudizio. Per concludere in punto di diritto che l'ordinamento tedesco non contempla oneri sociali deducibili dal reddito lordo dell'interessato ai sensi del regolamento, sovviene, comunque, la considerazione che l'interprete chiamato ad applicare la norma comunitaria non può dare alcuna propria versione del trattamento corrisposto al ricorrente, scomponendo o ricomponendo in via di ipotesi ricostruttiva le singole voci del reddito lordo, in modo diverso da quello attestato dal bollettino di paga: una tale operazione ermeneutica sconfinerebbe dalla competenza della Commissione e dello stesso giudice, al quale spetta di sindacare la decisione di quest'ultimo organo.
Il rinvio al diritto nazionale, nei termini sopra precisati, preclude d'altra parte — è appena il caso di avvertire — che il bollettino di paga sia valutato alla stregua di una nozione di reddito ed onere sociale che la Corte fosse eventualmente in grado di ricavare dal sistema giuridico comunitario.
A ciò si aggiunge che il ricorrente non ha provato di aver versato — in ottemperanza al principio onus probandi incumbit ei qui dicit, e allo stesso disposto dell'art. 4, ultimo capoverso, del regolamento — alcun importo che risulti dal bollettino di paga, né altra somma o contributo a qualsiasi titolo prescritti dall'ordinamento per poter fruire come funzionario statale del sistema di protezione sociale previsto dall'ordinamento tedesco. Le argomentazioni proposte dal ricorrente per dedurre l'erroneità della pronunzia, con la quale il giudice di prima istanza ha affermato che non risultava provato il versamento di presunti oneri sociali, sono irricevibili in sede d'impugnazione, perchè afferenti alla contestazione dei fatti accertati dal Tribunale.
Le ragioni sopra esposte depongono, quindi, per l'infondatezza della censura concernente la violazione dell'art. 4, n. 4, del regolamento per mancata deduzione degli oneri sociali.
La presunta mancata applicazione dell'art. 8, delL Bundesbesoldungsgesetz
18.
Il ricorrente sostiene che la Commissione avrebbe dovuto tener conto della possibile riduzione della retribuzione dello stesso ricorrente prevista all'art. 8, della Bundesbesoldungsgesetz (BBesG). Il Tribunale avrebbe errato a sua volta per non aver tenuto in conto le eventuali conseguenze pregiudizievoli derivanti dalla norma sopra citata, ovvero quelle che potrebbero essergli causate dall'applicazione dell'analoga norma posta all'art. 56, della Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG).
La Commissione oppone che la questione sollevata con tale censura è prematura, deducendo che, alla data della decisione contestata, la riduzione retributiva prospettata dal ricorrente non era stata operata dalle autorità tedesche e non risultava, infatti, dal bollettino di paga. La Commissione precisa inoltre che, nell'eventualità in cui una tale ritenuta venga effettuata dall'autorità nazionale, essa terrebbe conto della conseguente diminuzione del reddito dell'interessato in sede di applicazione dell'art. 4, n. 4, del regolamento. Per quanto concerne l'art. 56, della BeamtVG, la Commissione replica che tale norma potrebbe applicarsi solo nel caso, che non è quello attuale, in cui il ricorrente fruisse in Germania di un reddito da pensione.
19.
Si deve al riguardo convenire con quanto sostenuto dalla Commissione. Che la censura in esame non possa essere accolta risulta evidente per il fatto che essa concerne l'inosservanza solo eventuale del regolamento comunitario da applicare. L'amministrazione tedesca non aveva alla data dell'introduzione del ricorso ancora operato alcuna trattenuta, né si può prevedere se e quando ciò possa avvenire. Nel caso, poi, in cui la riduzione salariale di cui si discute dovesse aver luogo, e la Commissione, come essa stessa ha dichiarato, tenesse correttamente in conto il nuovo trattamento retributivo, non vi sarebbe lesione del diritto comunitario.
20.
Così atteggiandosi il caso di specie, non si riesce a vedere il fondamento della questione se la situazione salariale dedotta dal ricorrente vada, oppur no, presa in considerazione nel determinare l'ammontare dell'indennità che gli è dovuta ai sensi del regolamento. Di tale questione la Corte non può occuparsi nel momento attuale, ma solo in quanto le autorità tedesche abbiano concretamente provveduto alla prospettata riduzione retributiva e la Commissione abbia, per parte sua, mancato di rivedere il trattamento' dell'interessato in conformità delle determinazioni così adottate nell'ordinamento nazionale che qui viene in rilievo. É solo un tale eventuale comportamento della Commissione che può concretare l'infrazione all'art. 4, del regolamento sotto il profilo ora considerato, e che può formare oggetto del controllo di legittimità riservato alla Corte.
Il mezzo proposto dal ricorrente è dunque infondato.
La presunta omessa interpretazione finalistica del regolamento
21.
Il ricorrente sostiene inoltre che la Commissione non ha correttamente applicato l'art. 4, n. 4, perché ha mancato di darne un'interpretazione «finalistica», e cioè di intendere tale disposizione in conformità dei fini che egli assume il legislatore comunitario abbia inteso perseguire.
Se la Commissione avesse adottato il criterio ermeneutico da lui invocato, dice il ricorrente, essa avrebbe dovuto valutare, ai fini del calcolo previsto dall'art. 4, n. 4, il differente trattamento fiscale a cui la sua retribuzione era sottoposta a livello nazionale, rispetto al regime impositivo comunitario. L'intento del regolamento sarebbe poi quello di assicurare al beneficiario dell'indennità una remunerazione non inferiore al trattamento anteriormente percepito quale funzionario in servizio nella Comunità. Il Tribunale avrebbe, a sua volta, errato con l'escludere che il problema della progressività dell'imposizione nazionale possa rilevare per la soluzione del caso di specie.
La Commissione fa al riguardo notare che le disposizioni dell'art. 4, n. 4, disciplinano compiutamente i suoi poteri di intervento nel determinare la retribuzione lorda da prendere in considerazione. Essa allega di non essere investita di alcuna competenza per procedere ad una uniformizzazione fiscale dei trattamenti a livello nazionale, peraltro esplicitamente esclusa dalla stessa norma.
22.
Anche quando si voglia, per quanto concerne la specie, dare del regolamento un'interpretazione finalistica, il risultato non sarà certo quello che il ricorrente prospetta alla Corte. Si potrà, tutt'al più, convenire che il legislatore comunitario, nel dettare il regime dell'indennità, abbia inteso garantire al beneficiario un certo inderogabile livello di retribuzione. Quel che però il ricorrente non considera è che il modo di calcolare l'importo di tale retribuzione è stabilito dallo stesso regolamento. Se è infatti previsto che indennità e nuovi redditi siano cumulabili, tale cumulo è secondo le espresse disposizioni dell'art. 4, consentito solo nei limiti dell'ultima retribuzione corrisposta al ricorrente come funzionario comunitario e sempre secondo il criterio di determinare senza tener conto dell'imposizione fiscale l'ammontare del trattamento massimo consentito, con riguardo all'una e all'altra delle voci che possono cumularsi.
Ritengo con ciò di dover aderire al punto di vista della Commissione. Il mezzo proposto dal ricorrente è infondato.
La decisione del 3 maggio 1991
23.
L'art. 4, n. 6, del regolamento recita nel seguente modo:
«Il beneficiario dell'indennità ha diritto, per se stesso e per le persone assicurate per suo tramite, alle prestazioni garantite dal regime di sicurezza sociale previsto all'art. 72, dello Statuto purché versi il relativo contributo, calcolato sulla base dell'importo dell'indennità di cui al paragrafo 1, e non sia coperto da un altro regime di assicurazione malattia, legale o regolamentare».
La Commissione ha sulla base di tale disposto adottato la decisione che esclude il ricorrente dal beneficio dell'assicurazione malattia comunitaria, assimilando le prestazioni fornite dalla Beihilfe a quelle di un regime di assicurazione malattia legale o regolamentare.
Il presunto difetto di motivazione
24.
In via preliminare è dedotto il difetto di motivazione della decisione qui considerata. Una prima censura è argomentata in base al rilievo che il provvedimento adottato nei confronti del ricorrente si limita a riprodurre il testo dell'art. 4, n. 6, del regolamento, senza acclarare ed indicare il motivo per il quale tale disposizione è stata applicata alla specie.
25.
La Commissione obbietta che il giudizio da essa espresso con riferimento all'equivalenza fra le prestazioni della Beihilfe e quelle del regime comunitario di assicurazione malattia costituisce una motivazione sufficiente.
26.
Come si afferma nella sentenza impugnata, la questione, così posta, verte in sostanza sul merito, anziché sulla carenza della motivazione. Ritengo anch'io che il provvedimento in esame sia sufficientemente motivato. La motivazione risulta dal giudizio di equivalenza, al quale, nell'adottare la decisione censurata, la Commissione si è espressamente riferita. Se, poi, tale giudizio risulti giustificato in punto di diritto è altra e diversa questione, che presuppone l'esistenza della motivazione e ne riguarda il merito.
Concludo, dunque, per il rigetto della censura.
27.
Sempre in ordine alla pretesa carenza di motivazione, il ricorrente sostiene, inoltre, che il provvedimento censurato lascia incerta la situazione giuridica nella quale egli versa e non gli consente di conoscerla. La Commissione avrebbe, peraltro, promesso ma mancato di riesaminare e definire questioni che a tale situazione afferiscono. Anche tale censura non è fondata. Come osserva la Commissione, il provvedimento adottato nella specie è una decisione, obbligatoria a norma dell'art. 189, del Trattato. Si tratta, quindi, di un atto che, per gli effetti ad esso riconnessi, risulta pienamente idoneo a render certa la situazione giuridica dell'interessato, il quale è stato e resta fin qui sicuramente escluso dall'affiliazione al regime sociale prevista nel regolamento. D'altra parte, il disposto della decisione in esame ha dischiuso al ricorrente l'accesso ai rimedi giurisdizionali, di cui egli si è in effetti giovato. La certezza e la stessa tutela della sua situazione soggettiva non sono dunque pregiudicate.
Infine, le affermazioni del ricorrente quanto al promesso riesame di questioni concernenti il suo trattamento riguardano dati di fatto e sono quindi irricevibili nel presente giudizio.
La pretesa violazione dell'art. 4, n. 6, del regolamento
28.
Il Tribunale ha escluso che il ricorrente possa fruire dell'assicurazione comunitaria per malattia, perché coperto dal regime previsto per i funzionari dall'ordinamento tedesco.
Il ricorrente deduce l'erroneità delle conclusioni adottate dal giudice di prima istanza. Le prestazioni garantite dall'ordinamento comunitario differirebbero sensibilmente dal tipo di aiuto che la disciplina della Beihilfe gli consente di ricevere; mancando l'equivalenza fra i due regimi sociali in considerazione, non sussisterebbero gli estremi per negare al ricorrente il diritto alle prestazioni assicurative previste nell'art. 4, n. 6.
Nel presente caso non si potrebbe, d'altra parte, nemmeno applicare in via analogica il criterio enunciato dalla Corte nella causa Kontogeorgis (
6
). In quel giudizio, deduce il ricorrente, è stato escluso dalla fruizione del regime sociale comunitario chi in relazione al rischio malattia può godere di un'altra, completa copertura assicurativa, laddove l'aiuto erogato al funzionario tedesco mediante il sistema della Beihilfe non riveste tale carattere. Le ragioni così dedotte comporterebbero l'annullamento della decisione censurata.
La resistente oppone dal canto suo di aver adottato il provvedimento in esame sulla base della sostanziale equivalenza fra Beihilfe e regime sociale comunitario. La copertura assicurativa di cui il ricorrente dispone secondo il regime nazionale, e che comporta l'esclusione dalla cassa malattia comunitaria, andrebbe tuttavia valutata, come risulta dal caso Kontogeorgis, indipendentemente dal tasso effettivo di rimborso delle singole prestazioni: non è nella lettera né nell'intento dell'art. 4, n. 6, ritiene la Commissione, che debba trattarsi di una copertura totale.
29.
L'esame del presente mezzo di ricorso esige che si consideri in primo luogo come l'art. 4, n. 6, configura il diritto rivendicato dal ricorrente.
Tale diritto, riconosciuto al beneficiario dell'indennità e alle altre persone assicurate per suo tramite, è quello di fruire dello stesso regime sociale disposto nell'art. 72, dello Statuto per i funzionari comunitari. Il diritto dell'ex funzionario alle prestazioni assicurative si riannoda con il diritto all'indennità e consegue quindi al trattamento garantito anche a chi ha lasciato il servizio attivo. L'art. 4, n. 6, contiene, tuttavia, due disposizioni: la prima estende in via generale al beneficiario dell'indennità il regime stabilito dallo Statuto; la seconda deroga a tale disposto per il caso in cui l'interessato sia coperto da altro regime, legale o regolamentare, di assicurazione malattia. Il funzionario che fruisce del regime statutario ha diritto ad un livello massimo garantito di prestazioni; se è coperto da altro regime con un livello inferiore di prestazioni, gli è dovuto l'importo corrispondente alla differenza fra il livello di quest'altro regime e quello stabilito nello Statuto. Il beneficiario dell'indennità può, invece, giovarsi di un solo regime sociale: quando dispone di altra copertura, egli è spogliato del diritto a vedersi applicare le disposizioni statutarie. La norma che deroga in quest'ultima ipotesi al regime comune sancito nell'art. 72, dello Statuto è posta per escludere il diritto dell'ex funzionario a ricevere lo stesso trattamento del funzionario ancora in servizio, e va quindi interpretata secondo i canoni che valgono per le disposizioni limitative di diritti.
30.
Preciso subito quale conseguenza discende dal punto di vista che propongo. Vi è un primo ed a mio avviso ineludibile criterio di lettura dell'art. 4, n. 6. Si deve ritenere che, riconoscendo al beneficiario il diritto al regime statutario, il legislatore comunitario abbia inteso negargli la fruizione di tale regime solo in presenza di un regime sociale equivalente, e non di qualsiasi altra copertura assicurativa. Che una tale equivalenza debba sussistere è l'implicito, ma chiaro presupposto della norma da applicare. L'interprete deve necessariamente accertare che esso ricorre nella specie, prima di escludere il beneficiario dell'indennità dalle prestazioni che gli sono altrimenti dovute.
Infatti, è ad un qualche criterio di equivalenza che si affida la motivazione del provvedimento censurato. La Commissione ha negato al ricorrente il diritto di affiliarsi all'assicurazione malattia prevista dal regime comunitario perché, rispetto a tale regime, laBeihilfe, da cui egli è coperto nell'ordinamento tedesco, costituirebbe un regime legale di prestazioni, «a conoscenza» della stessa Commissione, «comparabili». Il giudizio di equivalenza è formulato solo nei termini ora riferiti. Come avvertivo al paragrafo 26, è da vedere se la motivazione così adottata sia, oltre che sufficiente, corretta. Questo e non altro è il punto da chiarire in sede d'interpretazione dell'art. 4, n. 6. Il giudice è chiamato a stabilire quale criterio di equivalenza si desume da tale disposto ai fini della presente controversia.
31.
Il giudice di prima istanza ha mandato la decisione del 3 maggio 1992 indenne da censura in base ad un ordine di valutazioni, che non ritengo, per le ragioni di seguito spiegate, di poter condividere.
32.
Comincio dal rilievo secondo cui la Beihilfe rivestirebbe i caratteri di un regime «legale» ai sensi del regolamento, perché il meccanismo delle prestazioni previste è fondato su un dispositivo di diritto pubblico. Certo, un regime legale o regolamentare di assicurazione malattia deve trarre origine da un atto pubblico, che emana dagli organi investiti della funzione normativa. Il presente giudizio tocca peraltro statuto e diritti dei funzionari, e la materia è spesso riservata, negli odierni sistemi dello Stato di diritto, alla competenza del legislatore. Così accade, in regime di costituzione rigida, nell'ordinamento tedesco. La legge fondamentale di Bonn detta in proposito le disposizioni dell'art. 73, §. 8, e dell'art. 74a: i rapporti fra lo Stato-datore di lavoro ed i funzionari, le stesse forme assicurative di cui questi possono usufruire, ricadono nella sfera che va, ed è in effetti, coperta dalla legge. Questo, però, non significa ancora che il legislatore tedesco abbia in concreto dettato un regime di previdenza sociale equivalente alle previsioni dell'art. 72, dello Statuto. Ai fini dell'equivalenza, occorre tener in conto non soltanto la qualificazione formale della fonte come legale o regolamentare, ma altresì il contenuto precettivo delle norme da essa prodotte, e che stabiliscono nel nostro caso il regime applicabile in alternativa a quello comunitario. La rilevanza del sostanziale regime oggetto di esame, anziché della relativa origine formale, o fonte produttiva, è stata del resto affermata dalla Corte in altre controversie, in cui si trattava di accertare la dedotta violazione del principio di eguaglianza o di stabilire se il trattamento pensionistico di certi dipendenti ricadesse nell'ambito del rapporto di lavoro invece che in quello della previdenza sociale. Mi riferisco alla recente pronunzia nel caso Beune (
7
), e all'altra, in essa richiamata, concernente il caso Bilka (
8
).
33.
Lo stesso Tribunale ha riconosciuto nel nostro caso l'esigenza di prendere in considerazione la sostanziale disciplina della Beihilfe. Esso ha però adottato il criterio di valutare quel che tale regime dispone in ordine ai tassi e plafonds di rimborso delle spese mediche, giungendo alla conclusione che il livello delle prestazioni previste è paragonabile a quello di un sistema di previdenza sociale di diritto comune. Il giudice di prima istanza ha così accostato il caso della Beihilfe al «tipo comune», e cioè ad una categoria di disciplina dell'assicurazione malattia da esso intesa, senza altre spiegazioni di un tale assunto, come generalmente accolta, e alla quale dovrebbe essere ricondotto qualsiasi regime legale o regolamentare, che possa coprire il beneficiario dell'indennità ai sensi del regolamento.
Sennonché, il problema che qui si pone è quello di indagare l'equivalenza fra la Beihilfe e nessun altro regime, in concreto, che quello comunitario. Il Tribunale si pronunzia sulla questione, puntualizzata come ora dico, solo per concludere che alla specie va, in via di analogia, applicata la pronunzia resa dalla Corte nel caso Kontogeorgis. Tale caso riguardava una disposizione simile all'art. 4, n. 6, dettata per l'assicurazione malattia degli ex-membri (della Commissione e delle Corti comunitarie: art. 11, del regolamento n. 422/67). Anche in quel giudizio si poneva un problema di equivalenza fra il regime sociale comunitario ed il regime nazionale applicabile all'interessato, considerati come regimi alternativi nello stesso senso in cui lo sono ai fini del presente giudizio.
Vediamo, però, quale risultato discende dal-l'estendere alla specie i principi enunciati nella sentenza Kontogeorgis.
La Corte ha con tale pronunzia stabilito che l'equivalenza — precisamente nei termini in cui si doveva considerarla in quel caso, e che si prospettano analogamente nel nostro — non va intesa con riferimento al livello delle prestazioni, e alle condizioni previste per erogarle, a meno che ciò sia esplicitamente disposto dalla norma comunitaria regolatrice della specie.
Nel caso attuale non vi sono clausole espresse del tenore ora descritto, e così l'interprete non può sostituirsi al legislatore, che non ha dal canto suo contemplato puntuali equivalenze fra i livelli di copertura.
Proprio il precedente giurisprudenziale invocato dal Tribunale depone, quindi, nel senso che la pronunzia impugnata, attribuendo decisivo se non esclusivo rilievo all'equivalenza nell'importo delle prestazioni, abbia fatto affidamento su un canone di valutazione quantitativa, al quale la norma regolatrice del nostro caso non consentiva di ricorrere.
34.
Il giudizio di equivalenza deve tuttavia, per le ragioni già dette, essere comunque formulato.
La giurisprudenza della Corte ci avverte che, in un caso come il presente, l'equivalenza quantitativa delle prestazioni va misurata sul metro di espresse e precise previsioni del legislatore, e non, per così dire, con alcuna rule of thumb, di cui il giudice voglia giovarsi, che condurrebbe a risultati per forza di cose approssimativi e discutibili. D'altra parte, sarebbe vuoto formalismo impedire all'ex funzionario di affiliarsi all'assicurazione comunitaria, solo perché egli riceve prestazioni per malattia in base ad altre norme, di legge o di rango secondario, senza vedere se e come disposizioni del genere possano equivalere alla disciplina dettata nell'art. 72, dello Statuto.
Se il criterio seguito dal giudice di prima istanza non può essere accolto, occorre definirne un altro, adatto alle esigenze della specie: deve dunque trattarsi di un'utile e ragionevole lettura delle condizioni stabilite per privare l'ex funzionario del diritto alle prestazioni statutarie.
Ora, a mio avviso, il giudizio di equivalenza, sulla base della corretta interpretazione dell'art. 4, n. 6, va svolto prima di tutto con l'individuare il criterio di previdenza sociale che caratterizza il regime comunitario, e poi con il controllare se a questo stesso criterio è ispirato l'altro regime, legale o regolamentare, che copre il ricorrente nella specie.
35.
L'essenziale caratteristica del regime comunitario è delineata nell'art. 72 dello Statuto. Al funzionario è riservato un certo livello di prestazioni, secondo un sottostante criterio di congruità. Non si tratta di copertura totale, ma del massimo livello compatibile con le esigenze del bilancio, rimesse al discrezionale apprezzamento del legislatore comunitario. Il livello così previsto resta fisso — ed in questo senso si tratta di prestazione «garantita», com'è detto nell'art. 4, n. 6 — indipendentemente dalla circostanza che l'interessato fruisca di altro regime legale di copertura, o anche di assicurazione privata. Dove interviene un altro regime legale, ed il livello delle prestazioni previste da quest'altro regime è inferiore al livello comunitario, sappiamo che l'assicurazione malattia della Comunità serve a coprire la differenza rispetto a quella statutariamente prevista. Come risulta dallo Statuto, e particolarmente, dalle cosiddette disposizioni anticumulo, volte a disciplinare le ipotesi di doppia copertura, e dettate nell'art. 72, § 4, il regime legale dell'assicurazione malattia è quello che adempie alla sua caratteristica funzione sociale mediante un criterio di congruità e primarietà (
9
). Quanto all'assicurazione privata, essa è trattata dal sistema dell'art. 72 come complementare, nel senso che può liberamente provvedere alla copertura delle spese non rimborsabili dall'assicurazione comunitaria. Le prestazioni del regime comunitario si adeguano dunque in ogni caso al livello prestabilito. La garanzia offerta al funzionario consiste, in definitiva, nell'avergli riconosciuto il diritto al massimo tasso di rimborso consentito, mediante un sistema assicurativo dotato del carattere della primarietà ed autosufficienza; la congruità della copertura non è fatta dipendere dal concorso di altre forme o fonti di assistenza, ed è fissata, una volta per tutte, dalla previsione dei limiti in cui l'assicurazione comunitaria solleva il funzionario dalle spese per malattia.
36.
Detto ciò, occorre appurare se anche il regime della Beihilfe sia caratterizzato dai criteri di copertura visti con riguardo al sistema comunitario. Qui viene in rilievo l'art. 79, del BBG, che va letto in connessione con l'art. 1, n. 1, delle relative norme di applicazione. La prima di tali norme dispone che lo Stato-datore di lavoro protegge l'interessato nell'attività di servizio e nella sua posizione di funzionario, e tutela i suoi interessi, e quelli dei suoi familiari, anche dopo la cessazione delle funzioni. Nell'art. 1, n. 1, delle relative norme di applicazione è precisato come la tutela del funzionario, prevista in via generale nell'art. 79, operi concretamente ai fini che ci interessano: mediante, dice il legislatore tedesco, l'erogazione di «aiuti»; e gli aiuti «completano», in caso di malattia (e di maternità, decesso, misure di medicina preventiva e vaccinazione) «la copertura privata, a carico della remunerazione corrente». Il regime ha perciò carattere complementare, integra ma non sostituisce la normale assicurazione malattia, che il funzionario è tenuto a procurarsi a proprie spese. Questa modalità, tipicamente integrativa, dell'aiuto prestato al funzionario per rendere meno oneroso il sovvenire di un bisogno essenziale, qual è quello delle cure mediche, sono poi regolate dalle norme di applicazione: la Beihilfe prende in carico le quote di sua competenza delle spese mediche, ferma restando la specifica soglia fissata per il suo intervento, limitatamente all'importo residuo non rimborsato dall'assicurazione malattia primaria. La Beihilfe — significativamente definita come aiuto, anziché come regime assicurativo nel senso proprio del termine — costituisce, in sostanza, un cespite ulteriore, al quale il funzionario può attingere nei casi di bisogno previsti dalla legge. La caratteristica funzione sussidiaria del sistema si spiega anche per la considerazione che, dato il valore di alta professionalità ed indipendenza attribuito alla funzione pubblica, il funzionario è stato assimilato al libero professionista, e gli è stata riconosciuta analoga facoltà di scelta per la copertura del rischio di malattia. Il sistema della Beihilfe si adatta, per il modo come esso è concepito, a quest'aspetto saliente della posizione del funzionario, che l'art. 79 del BBG vuol tutelare. Il funzionario è escluso dal campo di applicazione del codice di previdenza sociale ma coperto in compenso, per quanto riguarda le spese mediche, dal particolare regime di aiuti che ho richiamato.
37.
Le cose dette dimostrano che regime comunitario e Beihilfe, lungi dall'equivalere, fuor di dubbio divergono, per via dei criteri essenziali che li governano rispettivamente: l'uno è caratteristicamente congegnato come un sistema primario ed autosufficiente di assicurazione, l'altro, invece, come aiuto integrativo e complementare dell'assicurazione privata. La conclusione alla quale pervengo non è, poi, contraddetta dal fatto che la Beihilfe interviene anche quando il funzionario non abbia autonomamente provveduto ad assicurarsi per il rischio malattia, sebbene l'aiuto così erogato resti contenuto nei limiti prestabiliti. La copertura fornita al funzionario tedesco non acquista, nemmeno in quest'ultimo caso, il connotato di un'assicurazione malattia di tipo equivalente a quella comunitaria. Il legislatore tedesco la prevede come mezzo di sostegno nell'ottica del cosiddetto principio «alimentare», non come congruo rimborso delle spese per malattia. Il regime dell'intervento a favore di chi non è provvisto di altra assicurazione non va, peraltro, considerato come dissociabile dal complessivo sistema della Beihilfe: esso è solo una parte del congegno normativo; la logica del sistema è che la Beihilfe, insufficiente quando opera autonomamente da altra copertura, consegue invece il risultato ottimale di massimizzare il rimborso delle spese mediche sopportate dal funzionario solo in presenza, e a titolo di integrazione, di un regime assicurativo primario. Il criterio di congruità adottato dal legislatore tedesco non può essere, allora, altrimenti inteso che in questo senso: l'intervento della Beihilfe copre il bisogno dell'interessato solo quando esso si somma alle prestazioni derivanti dalle altre forme assicurative considerate, in un tale sistema, come primarie. Il che conferma come si tratti di un criterio sostanzialmente e inequivocabilmente diverso da quello sancito dall'art. 72 dello Statuto, col garantire al funzionario comunitario il livello massimo delle prestazioni, in via autonoma e primaria, anche senza l'eventuale compresenza di altri mezzi di copertura.
38.
Ricordo, infine, solo per corredare le osservazioni fin qui svolte di altro ausilio interpretativo, la posizione, adottata dal governo tedesco e contenuta nel documento n. 7481/91 nota Punto I/A del gruppo «statuto» del Coreper, che il ricorrente ha prodotto successivamente all'introduzione del ricorso d'impugnazione.
Nella dichiarazione è detto che le prestazioni versate in caso di malattia a titolo del regime applicabile alla funzione pubblica in Germania {Beihilfe) non sono rimborsi di spese a titolo di assicurazione malattia obbligatoria, né possono essere ad essi assimilate. Da ciò la dichiarazione fa discendere che le prestazioni del regime di assicurazione malattia delle Comunità europee sono preminenti per via del carattere sussidiario del regime della funzione pubblica tedesca.
La Commissione eccepisce che si tratta di dichiarazione unilaterale e non vincolante. A mio avviso si può tuttavia valutarla, fermo restando il rispetto del principio iura novit curia, come produzione di un documento che si ricollega al generale dovere di cooperazione delle parti con il giudice in relazione sia alla conoscenza, sia alla interpretazione di una norma appartenente, come accade in questo caso, ad un ordinamento giuridico diverso dal comunitario.
Secondo la dichiarazione in parola, l'ordinamento della Beihilfe non può essere qualificato come regime normativo di assicurazione per malattia. Basterebbe, quindi, aderire ad un tale punto di vista per concludere, senza necessità di ulteriori argomenti, che il ricorrente non risulta versare nella condizione prevista dall'art. 4, n. 6, del regolamento ai fini della sua eventuale esclusione dall'assicurazione malattia comunitaria.
Allo stesso risultato si giunge, peraltro, seguendo l'ordine di idee che ho sopra avanzato, comunque si voglia qualificare la disciplina concernente il funzionario nell'ordinamento tedesco, qui considerata. Si tratti, oppur no, di prestazione assicurativa nel senso proprio e pieno del termine, il rimborso delle spese mediche mediante Beihilfe è solo sussidiario ed integrativo rispetto alle prestazioni derivanti da altra autonoma e primaria assicurazione. Questo è il dato essenziale ed oggettivo del sistema tedesco. La dichiarazione non poteva non recepirlo. In nessun caso tale sistema riveste caratteristiche equivalenti al regime comunitario, che prevede, come spiegavo, differenti criteri e garanzie di copertura.
39.
La Commissione, nell'adottare la decisione censurata, ed il Tribunale, nel confermarla, non hanno correttamente inteso ed applicato il criterio di equivalenza fra i due regimi sociali da comparare, pervenendo così all'erroneo risultato di escludere il ricorrente dall'affiliazione all'assicurazione malattia comunitaria.
Concludo per le ragioni sopra esposte nel senso che la censura concernente la violazione dell'art. 4, n. 6, va accolta. Non essendo necessario sul punto procedere ad ulteriore istruzione, giacché si tratta di questione di diritto, ritengo che la causa possa essere decisa dalla Corte, conformemente al disposto dell'art. 54 dello Statuto. Propongo pertanto che la decisione del 3 maggio 1991 sia annullata.
La domanda di risarcimento del danno
40.
Il ricorrente chiede inoltre alla Corte di riconoscergli il diritto al risarcimento del danno subito a causa del comportamento della convenuta.
Giacché propongo di accogliere il ricorso del ricorrente limitatamente alla censura dedotta per l'annullamento della decisione della Commissione del 3 maggio 1991, ritengo che l'istanza ora in esame vada valutata, anche se esclusivamente in relazione a tale decisione.
La sentenza del Tribunale ha respinto il ricorso del ricorrente e ritenuto legittimi i provvedimenti censurati. La domanda di risarcimento del danno proposta davanti il giudice di prima istanza non poteva, quindi, essere accolta, per mancanza del presupposto costituito dall'illegalità del comportamento della Commissione. Muovendo da tale premessa, il Tribunale non ha pertanto esaminato se la domanda di risarcimento dei danni era fondata, né ha valutato gli elementi fattuali che giustificavano la pretesa del ricorrente.
A mio avviso, proprio tali elementi fattuali rilevano nella determinazione dell'eventuale esistenza e consistenza del danno e nella sua imputabilità alla Commissione. Ritengo che la Corte non disponga, allo stato degli atti, di dati sufficienti per pronunciarsi al riguardo. Il punto merita un ulteriore approfondimento e propongo che venga di conseguenza rinviato all'esame del Tribunale.
Sulle spese
41.
Avendo concluso nel merito suggerendo che la causa venga rinviata al Tribunale per l'esame del profilo relativo ai danni, spetta al giudice di rinvio, a norma dell'art. 122 del regolamento di procedura della Corte, statuire sulle spese.
Conclusioni
In considerazione di quanto sopra esposto, propongo alla Corte di:
—
rigettare il ricorso per l'annullamento della sentenza del Tribunale del 24 giugno 1993 nella causa T-92/91, relativamente alle censure concernenti la decisione della Commissione del 25 aprile 1991;
—
dichiarare fondato il ricorso per l'annullamento della sentenza del Tribunale del 24 giugno 1993 nella causa T-92/91, relativamente alle censure concernenti la decisione del 3 maggio 1991 della Commissione e conseguentemente cassare sul punto la sentenza del Tribunale, nonché annullare, ai sensi dell'art. 54 dello Statuto della Corte, la decisione della Commissione del 3 maggio 1991;
—
cassare la sentenza del Tribunale relativamente alla domanda di risarcimento dei danni;
—
rinviare al Tribunale la causa affinché lo stesso Tribunale statuisca sulla domanda di risarcimento dei danni e sulle spese di giudizio.
(
*1
)	Lingua originale: l'italiano.
(
1
)	GU L 209, pag. 1.
(
2
)	Ordinanza 26 aprile 1993, causa C-244/92 P, Kupka-Floridi/CES (Race. pag. I-2041). Ordinanza 26 settembre 1994, causa C-26/94 P, X/Commissione (Race. pag. I-4379).
(
3
)	Sentenza 22 dicembre 1993, causa C-354/92 P, Eppe/Commissione (Race. pag. I-7027).
(
4
)	Sentenza 18 dicembre 1992, causa T-85/91, Khouri/Commissione (Race. pag. II-2637).
(
5
)	Sentenza 18 gennaio 1984, causa 327/82, Ekro/Produktschap voor Vee en Vlees (Race. pag. 107, in particolare pag. 119).
(
6
)	Sentenza 12 dicembre 1989, causa C-163/88, Kontogeorgis/Commissione (Race. pag. 4189).
(
7
)	Sentenza 28 settembre 1994, causa C-7/93, Beune (Race. pag. I-4471).
(
8
)	Sentenza 13 maggio 1986, causa 170/84, Bilka (Race. pag. 1607).
(
9
)	La prassi in materia di art. 72 n. 4 in relazione ai funzionari comunitari in servizio o pensionati che beneficiano della Beihilfe è, da quanto mi risulta, nel senso di non applicare in tale evenienza la regola anticumulo. Tale prassi trae il suo fondamento logico dalla circostanza che il funzionano o pensionato comunitario è comunque tenuto a corrispondere per intero il contributo per la cassa malattia e che, pertanto, non debba sopportare una riduzione delle prestazioni comunitarie e possa invece pienamente fruire di ambedue i sistemi.