62023CC0048
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. RANTOS
van 5 september 2024 (
1
)
Zaak C‑48/23
Alajärven Sähkö Oy e.a.,
Elenia Verkko Oyj
tegen
Energiavirasto
[verzoek van de markkinaoikeus (bijzondere rechter bevoegd voor handelsrecht, mededingingsrecht, overheidsopdrachten en internationaal privaatrecht, Finland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Interne markt voor elektriciteit – Richtlijn (EU) 2019/944 – Artikel 57, leden 4 en 5 – Onafhankelijkheid van de nationale regulerende instanties – Artikel 59 – Taken en bevoegdheden van deze instanties – Vaststelling van toezichtmethoden – Nationale wettelijke regeling die tot doel heeft een verlaging van de prijs van elektriciteitsdistributie te bewerkstelligen en waarmee niet rechtstreeks wordt ingegrepen in de transmissie- of distributietarieven of aan de desbetreffende berekeningsmethoden – Besluit van een regulerende instantie om haar toezichtmethoden dienovereenkomstig aan te passen – Recht van de regering van een lidstaat om algemene beleidsrichtsnoeren vast te stellen die geen verband houden met de taken en bevoegdheden van de regulerende instantie – Omvang van dit recht”
I. Inleiding
1.
Richtlijn (EU) 2019/944 (
2
) bepaalt dat de lidstaten de onafhankelijkheid moeten waarborgen van de nationale regulerende instanties in het kader van de interne markt voor elektriciteit. Deze instanties hebben met name tot taak transmissie- of distributietarieven en/of de berekeningsmethoden hiervoor volgens transparante criteria vast te stellen of goed te keuren.
2.
In hoeverre kan de regering van een lidstaat op grond van deze richtlijn de kosten van de distributienetwerkbeheerders verminderen, teneinde de tarieven voor de consumenten te verlagen, zonder afbreuk te doen aan de onafhankelijkheid van de nationale regulerende instantie? Dat is in wezen de vraag van de markkinaoikeus (bijzondere rechter bevoegd voor handelsrecht, mededingingsrecht, overheidsopdrachten en internationaal privaatrecht, Finland).
3.
Het verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een procedure die Alajärven Sähkö Oy e.a. en Elenia Verkko Oyj (hierna: „Elenia”), netwerkbeheerders, hebben ingeleid met betrekking tot besluiten van het Energiavirasto (energiebureau, Finland), als nationale regulerende instantie, om zijn toezichtmethoden met betrekking tot de vaststelling van het rendement voor de netwerkbeheerders te wijzigen naar aanleiding van de vaststelling van een wet die tot doel heeft de prijs van elektriciteitsdistributie te verlagen.
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
4.
Artikel 1 van richtlijn 2019/944, met als opschrift „Onderwerp”, luidt:
„Bij deze richtlijn worden, met het oog op het scheppen van echt geïntegreerde, concurrerende, consumentgerichte en flexibele, eerlijke en transparante elektriciteitsmarkten in de Unie, gemeenschappelijke regels vastgesteld voor de productie, de transmissie, de distributie, de energieopslag en de levering van elektriciteit, alsook regels voor de bescherming van de consumenten.
Steunend op de voordelen van een geïntegreerde markt, is deze richtlijn erop gericht de consument betaalbare, transparante energieprijzen en ‑kosten, een hoge mate van voorzieningszekerheid en een soepele overgang naar een duurzaam koolstofarm energiesysteem te bieden. De richtlijn stelt belangrijke regels vast met betrekking tot de organisatie en de werking van de elektriciteitssector van de Unie, […] en regels betreffende de onafhankelijkheid van regulerende instanties in de lidstaten.
In deze richtlijn worden de manieren vastgesteld voor samenwerking tussen de lidstaten, regulerende instanties en transmissiesysteembeheerders om een volledig onderling verbonden interne markt voor elektriciteit tot stand te brengen waarmee de integratie van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen, de vrije mededinging en de voorzieningszekerheid worden bevorderd.”
5.
Artikel 57 van deze richtlijn draagt het opschrift „Aanwijzing en onafhankelijkheid van regulerende instanties” en bepaalt:
„1.   Iedere lidstaat wijst één enkele regulerende instantie op nationaal niveau aan.
[…]
4.   De lidstaten waarborgen de onafhankelijkheid van de regulerende instantie en zorgen ervoor dat zij haar bevoegdheid op onpartijdige en transparante wijze uitoefent. Te dien einde waken de lidstaten erover dat de regulerende instantie, bij de uitvoering van de reguleringstaken die haar bij deze richtlijn en de aanverwante wetgeving zijn opgelegd:
a)
juridisch gescheiden en functioneel onafhankelijk is van andere publieke of particuliere entiteiten;
b)
ervoor zorgt dat haar personeel en de personen die belast zijn met haar beheer:
i)
onafhankelijk zijn van marktbelangen, en
ii)
bij het verrichten van de reguleringstaken geen directe instructies verlangen of ontvangen van regeringen of andere publieke of particuliere entiteiten. Eventuele nauwe samenwerking met andere bevoegde nationale instanties of de toepassing van algemene beleidsrichtsnoeren van de overheid die geen verband houden met de in artikel 59 genoemde reguleringstaken, worden door dit voorschrift onverlet gelaten.
5.   Om de onafhankelijkheid van de regulerende instantie te beschermen, waken de lidstaten er met name over dat:
a)
de regulerende instantie zelfstandig besluiten kan nemen, onafhankelijk van enig politiek orgaan;
[…]”
6.
Artikel 59 van deze richtlijn, met als opschrift „Taken en bevoegdheden van de regulerende instanties”, bepaalt:
„1.   De regulerende instantie heeft de volgende taken:
a)
vaststellen of goedkeuren, volgens transparante criteria, van transmissie- of distributietarieven of de berekeningsmethoden hiervoor of beide;
[…]
m)
vaststellen of goedkeuren van de normen en voorschriften van de kwaliteit van de diensten en van de levering of hier samen met andere bevoegde instanties toe bijdragen, en toezicht houden op de naleving en controleren van de eerdere resultaten van de regels inzake zekerheid en betrouwbaarheid van het net;
[…]
7.   Behalve in gevallen waarin [het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER)] bevoegd is om de voorwaarden of methoden voor de tenuitvoerlegging van de netcodes en richtsnoeren uit hoofde van hoofdstuk VII van verordening (EU) 2019/943[ (
3
)] op grond van artikel 5, lid 2, van verordening (EU) 2019/942[ (
4
)] vanwege hun gecoördineerde karakter vast te stellen of goed te keuren, zijn de regulerende instanties bevoegd voor de vaststelling of de voldoende ruim aan de inwerkingtreding voorafgaande goedkeuring van ten minste de nationale methoden voor het berekenen of vastleggen van de voorwaarden inzake:
a)
de aansluiting op en toegang tot nationale netten, inclusief de transmissie- en distributietarieven of de methoden daarvoor; die tarieven of methoden maken het mogelijk dat de noodzakelijke investeringen in de netten op een zodanige wijze worden uitgevoerd dat deze investeringen de levensvatbaarheid van de netten kunnen waarborgen;
[…]”
B.
Fins recht
7.
§ 19 van de sähkömarkkinalaki (588/2013) [wet inzake de elektriciteitsmarkt (588/2013)], zoals gewijzigd bij de laki sähkömarkkinalain muuttamisesta (730/2021) [wet houdende wijziging van de wet inzake de elektriciteitsmarkt (730/2021); hierna: „wet nr. 730/2021” (
5
)] (hierna: „wet inzake de elektriciteitsmarkt”) met als opschrift „Verplichting tot netwerkontwikkeling”, bepaalt:
„Teneinde de netwerkgebruikers te verzekeren van elektriciteitsvoorziening van goede kwaliteit dient de netwerkbeheerder het elektriciteitsnetwerk en de verbindingen met andere netwerken te onderhouden, exploiteren en ontwikkelen, overeenkomstig de voorgeschreven eisen inzake de exploitatie van elektriciteitsnetwerken en volgens de redelijke behoeften van de netwerkgebruikers.
Het elektriciteitsnetwerk dient zo te worden ontworpen, aangelegd en onderhouden dat:
(1)
het elektriciteitsnetwerk voldoet aan de kwaliteitseisen inzake de exploitatie van het elektriciteitsnetwerk en dat de technische kwaliteit van de elektriciteitstransmissie en ‑distributie anderszins goed is;
[…]
(6)
de netwerkbeheerder aan de gebruikers van zijn netwerk op een kostenefficiënte manier de transmissie- en distributiediensten kan verstrekken;
[…]”
8.
§ 51 van deze wet, „Kwaliteitseisen inzake de exploitatie van het distributienetwerk”, bevat specifieke bepalingen in dat verband.
9.
§ 52 van deze wet, „Plan voor de ontwikkeling van het distributienetwerk”, bepaalt:
„De ontwikkeling van een distributienetwerk van de distributienetwerkbeheerder dient gebaseerd te zijn op een transparant plan voor de ontwikkeling van het distributienetwerk, dat het volgende moet bevatten:
1)
een plan inzake belangrijke investeringen in het distributienetwerk die nodig zijn voor het behoud van de transmissiecapaciteit van dit netwerk, alsook voor de aansluiting van nieuwe capaciteit voor elektriciteitsproductie en nieuwe belasting van het distributienetwerk in de volgende tien jaar, met inbegrip van laadpunten voor elektrische voertuigen en de behoefte aan elektriciteitsvoorziening aan wal voor zee- en binnenvaartschepen;
2)
maatregelen waarvan de verwezenlijking ertoe leidt dat de vereisten van § 51 en § 119 toepassing vinden worden nageleefd in het distributienetwerk;
3)
een plan inzake het eventuele gebruik van de flexibiliteit van het elektriciteitsverbruik, inzake elektriciteitsvoorraden, inzake energie-efficiëntiemaatregelen van de distributienetwerkbeheerder alsmede inzake het gebruik van andere bronnen als alternatief voor de uitbreiding van de transmissiecapaciteit van het distributienetwerk;
[…]”
10.
§ 119 van deze wet, „Overgangsbepaling met betrekking tot de betrouwbare werking van het distributienetwerk”, bepaalt:
„De distributienetwerkbeheerder dient uiterlijk op 31 december 2028 in zijn bevoegdheidsgebied aan de vereisten van § 51, eerste alinea, punten 2 en 3, te voldoen. Uiterlijk op 31 december 2019 moet aan de vereisten worden voldaan voor ten minste 50 % van alle gebruikers van het distributienetwerk, met uitzondering van tweede woningen, en uiterlijk op 31 december 2023 voor ten minste 75 % van alle gebruikers van het distributienetwerk, met uitzondering van tweede woningen.
Indien het aandeel ondergrondse kabels van het middenspanningsnet in het bevoegdheidsgebied van de distributienetwerkbeheerder op 31 december 2018 niet hoger is dan 60 %, dient hij uiterlijk op 31 december 2036 in zijn bevoegdheidsgebied aan de vereisten van § 51, eerste alinea, punten 2 en 3, te voldoen. In dat geval moet uiterlijk op 31 december 2028 aan de eisen worden voldaan voor ten minste 75 % van alle gebruikers van het distributienetwerk, met uitzondering van tweede woningen.”
11.
In de voorbereidende werkzaamheden voor wet nr. 730/2021 is in de gedetailleerde overwegingen met betrekking tot de wijziging van § 119 van de wet inzake de elektriciteitsmarkt onder meer het volgende vermeld. De verlenging van de termijn voor de tenuitvoerlegging van de eisen inzake de betrouwbare werking van het distributienetwerk zal het regelgevingskader voor distributienetwerkbeheerders aanmerkelijk wijzigen. De governance in § 119, tweede en derde alinea, dient in overeenstemming te zijn met het overige netwerktoezicht. Derhalve dient vanwege de voorgestelde wijzigingen van die bepaling ook bij de toezichtmethoden inzake de vaststelling van de netwerktarieven rekening te worden gehouden met de verlenging van de termijn voor de tenuitvoerlegging van de eisen inzake de voorzieningszekerheid en de daarmee verband houdende wijzigingen aangaande de investeringen van de distributienetwerkbeheerders en de financiering ervan. Met de gevolgen van de aanpassing van het regelgevingskader moet bijvoorbeeld rekening worden gehouden bij de verschillende elementen die verband houden met de financiering van investeringen en de stimulering daartoe, zoals deze zijn opgenomen in de methoden voor de berekening van de tarieven van de distributienetwerkbeheerders.
12.
§ 6 van de laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013) [wet inzake toezicht op de markten voor elektriciteit en aardgas (590/2013)], in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „toezichtwet”), draagt het opschrift „Taken van het Energiavirasto als nationale regulerende instantie” en bepaalt:
„Het is de taak van het Energiavirasto als nationale regulerende instantie in de zin van de Uniewetgeving betreffende de elektriciteits- en aardgassector om:
1)
overeenkomstig de procedure van deze wet de methoden vast te stellen voor het bepalen van de transmissie- en distributietarieven voor de beheerders van elektriciteits- en aardgasnetwerken;
[…]
7)
toezicht te houden op de naleving van de regels inzake de zekerheid en betrouwbaarheid van elektriciteits- en aardgasnetwerken, de prestaties van de netwerken in het verleden te beoordelen en de kwaliteitseisen voor elektriciteits- en aardgasnetwerken en voor de levering van elektriciteit en aardgas mede vast te stellen.
[…]”
13.
§ 10 van deze wet, met als opschrift „Door het Energiavirasto vastgestelde voorwaarden en methoden”, bepaalt:
„Het Energiavirasto dient bij besluit (vaststellingsbesluit) voor de netwerkbeheerder, de voor het systeem verantwoordelijke hoofdnetwerkbeheerder, de voor het systeem verantwoordelijke transmissiesysteembeheerder en de beheerder van een installatie voor de behandeling van vloeibaar aardgas de voorwaarden voor het gebruik van de diensten en de methoden voor de vaststelling van de tarieven van de hierna genoemde diensten vast te stellen, voordat deze worden ingevoerd:
1)
de methoden voor de bepaling, tijdens de controleperiode, van het rendement op de exploitatie van het netwerk van een netwerkbeheerder en de bepaling van de voor de transmissiediensten te innen heffingen;
[…]”
14.
§ 13 van deze wet draagt het opschrift „Wijziging van het vaststellingsbesluit” en bepaalt:
„Het [Energiavirasto] kan een vaststellingsbesluit wijzigen middels een nieuw besluit, op verzoek van de adressaat van het vaststellingsbesluit of op eigen initiatief. Een vaststellingsbesluit dat voor een bepaalde periode is vastgesteld kan worden gewijzigd op initiatief van de adressaat ervan of op initiatief van het Energiavirasto, en een vaststellingsbesluit dat voor onbepaalde tijd is vastgesteld kan worden gewijzigd op initiatief van het Energiavirasto indien:
[…]
2)
de wijziging berust op een wijziging van de wetgeving.
[…]”
III. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
15.
Het Energiavirasto heeft bij besluiten van 30 november 2015 (hierna: „besluiten van 30 november 2015”) de toezichtmethoden inzake de vaststelling van het rendement op de exploitatie van een netwerk van de beheerders en van de voor de elektriciteitstransmissidediensten te innen heffingen vastgelegd voor de vierde controleperiode (1 januari 2016 tot en met 31 december 2019) en de vijfde controleperiode (1 januari 2020 tot en met 31 december 2023) (hierna: „initiële toezichtmethoden”).
16.
Het Energiavirasto heeft bij besluiten van 15 december 2021 (hierna: „besluiten van 15 december 2021”) zijn besluiten van 30 november 2015 voor de periode van 1 januari 2022 tot en met 31 december 2023 gewijzigd wat de initiële toezichtmethoden betreft. In die besluiten van 15 december 2021 is vermeld dat de kwestie van de toezichtmethoden op eigen initiatief van het Energiavirasto is opgeworpen, nadat op 1 augustus 2021 wet nr. 730/2021 in werking was getreden.
17.
Op 17 en 19 januari 2022 hebben respectievelijk Alajärven Sähkö en Elenia bij de markkinaoikeus, de verwijzende rechter, beroep ingesteld, dat met name strekte tot nietigverklaring van de besluiten van 15 december 2021, op grond dat bij deze besluiten de initiële toezichtmethoden waren gewijzigd door de prijzen per eenheid die worden gehanteerd bij de berekening van het rendement voor de beheerders van een elektriciteitsnetwerk te actualiseren en door de alternatieve berekeningsmethode voor de vaststelling van de risicovrije rentevoet te schrappen. Verzoekende partijen hebben in hun beroepen aangevoerd dat het Energiavirasto deze besluiten in strijd met artikel 57 van richtlijn 2019/944 niet zelfstandig als onafhankelijke regulerende instantie had genomen.
18.
Het Energiavirasto heeft in zijn verweerschrift gevorderd dat de verwijzende rechter de beroepen verwerpt, met name op grond dat de wet inzake de elektriciteitsmarkt en de toezichtwet als zodanig de achtergrond vormden van de wijziging van de initiële toezichtmethoden. Het heeft uiteengezet dat de nationale wetgever van mening was dat deze wijzigingen voldeden aan de eisen van het Unierecht inzake de onafhankelijkheid van de nationale regulerende instantie en dat bij deze wijzigingen uitsluitend algemene richtsnoeren werden vastgesteld.
19.
De verwijzende rechter benadrukt dat hij zich moet uitspreken over de vraag of het Energiavirasto bij zijn besluiten van 15 december 2021 de initiële toezichtmethoden midden in een controleperiode kon wijzigen. In het kader van deze beoordeling dient te worden vastgesteld of door de bij wet nr. 730/2021 ingevoerde wijzigingen van de wet inzake de elektriciteitsmarkt afbreuk is gedaan aan de onafhankelijkheid van dit bureau als nationale regulerende instantie in de zin van artikel 57 van richtlijn 2019/944.
20.
In dit verband heeft dit bureau de motivering van deze besluiten hoofdzakelijk gebaseerd op de voorbereidende werkzaamheden van wet nr. 730/2021. In deze besluiten werd onder meer verklaard dat dit bureau, na de uit deze wet voortvloeiende wijzigingen van de wet inzake de elektriciteitsmarkt, is begonnen met de aanpassingen van de initiële toezichtmethoden met het oog op de overeenstemming ervan met de voorschriften die voortvloeien uit de nationale wetgeving. Volgens deze besluiten bestaat de hoofddoelstelling van deze wijzigingen van de wet inzake de elektriciteitsmarkt erin het Energiavirasto nieuwe instrumenten aan te reiken, met behulp waarvan de ontwikkeling van de transmissietarieven kan worden beïnvloed zonder dat de ontwikkeling van slimme elektriciteitsnetwerken en de voorzieningszekerheid in gevaar worden gebracht.
21.
De verwijzende rechter merkt voorts op dat volgens het regeringsvoorstel dat heeft geleid tot de vaststelling van wet nr. 730/2021 (hierna: „regeringsvoorstel”), de wijzigingen van de wet inzake de elektriciteitsmarkt tot doel hadden een stijging van de prijzen voor elektriciteitsdistributie tegen te gaan door maatregelen te nemen die het kostenniveau van de distributienetwerkbeheerders verminderen en de stijging van het kostenniveau afvlakken. In dit verband zijn in het genoemde regeringsvoorstel wijzigingen van de toezichtmethoden behandeld die het Energiavirasto na de inwerkingtreding van wet nr. 730/2021 heeft doorgevoerd, waarbij werd benadrukt dat er voor de herziening van die methoden geen wetgeving hoefde te bestaan die rechtstreeks betrekking had op de inhoud van die methoden.
22.
In het regeringsvoorstel werd tevens gepreciseerd dat het Energiavirasto in een achtergrondrapport, dat voor het Työ- ja elinkeinoministeriö (ministerie van Arbeid en Economische Zaken, Finland) was opgesteld in het kader van de voorbereidende werkzaamheden voor wet nr. 730/2021, heeft uiteengezet dat het vanwege de voorgestelde wijzigingen van de nationale regeling die van toepassing was op de elektriciteitsnetwerkbeheerders, de initiële toezichtmethoden al meteen voor de lopende controleperiode moest wijzigen. Volgens de beoordeling van dit ministerie in dit regeringsvoorstel hadden de door het Energiavirasto aangekondigde wijzigingen van de berekeningsmethoden voor de distributietarieven een aanmerkelijke impact op het rendement voor de netwerkbeheerders en op de gegenereerde inkomsten voor de eigenaren ervan. Voorts bevatte het regeringsvoorstel ramingen met betrekking tot de economische gevolgen van de wijzigingen van de toezichtmethoden voor het toegestane rendement voor de distributienetwerkbeheerders en voor de door hen bij hun klanten geïnde distributietarieven.
23.
Bovendien werd in een rapport van het economisch comité dat tijdens de bespreking van het regeringsvoorstel in het parlement was opgesteld, met name vermeld dat het op de toegepaste berekeningsmethoden gebaseerde onaanvaardbare rendement voor de netwerkbeheerders moest worden aangepakt. Overeenkomstig dit rapport werd de netwerkwaarde in het kader van de initiële toezichtmethoden vastgesteld op grond van de door het Energiavirasto per component vastgestelde eenheidsprijzen. Deze eenheidsprijzen waren voor een periode van acht jaar, van 2016 tot en met 2023, vastgezet, waardoor de prijzen niet langer overeenstemden met de werkelijke kosten. In genoemd rapport werd het feit benadrukt dat een essentiële factor die ten grondslag lag aan de regeling inzake de tarieven voor de transmissie van elektriciteit en de berekeningsmethode van de tarieven werd gevormd door de waardering van het netwerk, op grond waarvan het rendement werd bepaald, en dat de voorgestelde wijzigingen van de nationale wetgeving specifiek tot doel hadden om een aanpassing van het toezichtmodel tijdens de lopende controleperiode mogelijk te maken.
24.
De verwijzende rechter voegt hieraan toe dat Alajärven Sähkö en Elenia bij hem hebben betoogd dat de verwezenlijking van de in de voorbereidende werkzaamheden van wet nr. 730/2021 vermelde doelstellingen, alsook de invloed op de onafhankelijkheid van het Energiavirasto tevens zijn gebleken uit de door hen overgelegde documenten, met name het presentatiemateriaal van de informatiebijeenkomst van 15 oktober 2020 van het ministerie van Arbeid en Economische Zaken, alsmede het presentatiemateriaal van de informatiebijeenkomst van 28 januari 2021 van de minister van Economische Zaken.
25.
Volgens deze rechter hadden de wijzigingen van de wet inzake de elektriciteitsmarkt die voortvloeien uit wet nr. 730/2021 als zodanig niet rechtstreeks betrekking op de methoden voor toezicht op het netwerkbeheerders die het Energiavirasto toepast bij de bepaling van een redelijk rendement voor deze beheerders. Bovendien hadden deze wijzigingen niet rechtstreeks betrekking op de eenheidsprijzen die worden gehanteerd bij de berekening van het rendement of op de te hanteren risicovrije rentevoet bij de bepaling van een redelijk rendementsniveau. Het doel van de desbetreffende wijzigingen, dat ook in de voorbereidende werkzaamheden van wet nr. 730/2021 naar voren komt, bestond erin een daling van de prijs van elektriciteitsdistributie te bewerkstelligen. Volgens de uiteenzetting in die voorbereidende werkzaamheden waren aan het Energiavirasto instrumenten en rechtvaardigingsgronden aangereikt om de berekeningsmethoden reeds midden in de controleperiode te wijzigen teneinde een verlaging van de prijs van elektriciteitsdistributie te bewerkstelligen, waren deze wijzigingen toegelicht en was de impact ervan vooraf beoordeeld. Deze overwegingen lijken duidelijk ook een rol te hebben gespeeld bij de vaststelling van de besluiten van 15 december 2021 van dit bureau.
26.
Volgens deze rechter is een uitlegging van het Hof vereist met betrekking tot de vraag of de doelstelling om de stijging van de prijs van de elektriciteitsdistributie te beheersen en een daling van deze prijzen te bewerkstelligen, kan worden beschouwd als een kwestie die niet behoort tot de taken en bevoegdheden van de nationale regulerende instantie zoals genoemd in artikel 59 van richtlijn 2019/944, met name wanneer het doel van de wetswijziging bijvoorbeeld is om de kostenefficiëntie van de netwerkbeheerders te verbeteren, dan wel of het in dit verband ook kan gaan om algemene beleidsrichtsnoeren die geen verband houden met die taken en bevoegdheden, en zo ja onder welke voorwaarden. De verwijzende rechter is tevens van oordeel dat moet worden onderzocht welk belang moet worden gehecht aan het feit dat de bedoelde uiteenzettingen zijn vervat in de voorbereidende werkzaamheden van wet nr. 730/2021 (
6
) en of zij kunnen worden beschouwd als beleidsrichtsnoeren in de zin van artikel 59 van deze richtlijn.
27.
In deze omstandigheden heeft de markkinaoikeus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Welke criteria dienen te worden toegepast en in aanmerking te worden genomen om te beoordelen of er sprake is van inmenging in de essentiële reguleringstaken en -bevoegdheden van de nationale regulerende instantie op een manier die de onafhankelijkheid van deze instantie, als bedoeld in artikel 57, leden 4 en 5, van richtlijn 2019/944, niet waarborgt, en om te beoordelen of er sprake is van algemene richtsnoeren die geen verband houden met de in artikel 59 van deze richtlijn genoemde reguleringstaken en -bevoegdheden?
2)
Moet een wijziging van de [in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wetgeving], die – zoals blijkt uit de voorbereidende werkzaamheden van de wetswijziging – beoogt de prijzen voor elektriciteitsdistributie te beïnvloeden door wijzigingen aan de nationale wet inzake de elektriciteitsmarkt aan te brengen die het regelgevingskader voor netwerkbeheerders betreffen en waarmee als zodanig weliswaar niet rechtstreeks wordt ingegrepen in de transmissie- of distributietarieven en de desbetreffende berekeningsmethoden, maar als gevolg waarvan de nationale regulerende instantie wel haar toezichtmethoden midden in de controleperiode heeft moeten wijzigen, worden geacht in overeenstemming te zijn met artikel 57, leden 4 en 5, van richtlijn 2019/944 wat het vereiste van onafhankelijkheid van de nationale regulerende instantie betreft?”
28.
Bij het Hof zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door Alajärven Sähkö, Elenia, het Energiavirasto, de Finse en de Cypriotische regering alsook de Europese Commissie.
IV. Analyse
29.
Met zijn prejudiciële vragen, die samen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 57, leden 4 en 5, van richtlijn 2019/944, inzake de onafhankelijkheid van de nationale regulerende instanties, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de wettelijke regeling van een lidstaat die – zoals blijkt uit de voorbereidende werkzaamheden van de betrokken wet – beoogt de prijzen voor elektriciteitsdistributie te verlagen en die als zodanig weliswaar niet rechtstreeks ingrijpt in de tarieven voor elektriciteitstransmissie en ‑distributie en/of de desbetreffende berekeningsmethoden, in de zin van artikel 59, lid 1, onder a), van deze richtlijn, maar als gevolg waarvan de nationale regulerende instantie haar toezichtmethoden midden in de controleperiode heeft gewijzigd.
30.
Ter beantwoording van deze vraag zal ik in de eerste plaats onderzoeken wat de omvang is van de bij richtlijn 2019/944 aan de nationale regulerende instanties toegekende onafhankelijkheid (deel A), en in de tweede plaats onderzoeken of de onafhankelijkheid van deze instanties is geëerbiedigd met betrekking tot hun taak om de transmissie- en distributietarieven en/of de berekeningsmethoden daarvoor vast te stellen of goed te keuren (deel B).
A.
Omvang van de bij richtlijn 2019/944 aan de nationale regulerende instanties toegekende onafhankelijkheid
31.
Vooraf zij eraan herinnerd dat artikel 194, lid 1, VWEU bepaalt dat in het kader van de totstandbrenging en de werking van de interne markt en rekening houdend met de noodzaak om het milieu in stand te houden en te verbeteren, het beleid van de Unie op het gebied van energie, in een geest van solidariteit tussen de lidstaten, erop gericht is de werking van de energiemarkt en de continuïteit van de energievoorziening in de Unie te waarborgen, energie-efficiëntie, energiebesparing en de ontwikkeling van nieuwe en duurzame energie te stimuleren en de interconnectie van energienetwerken te bevorderen. (
7
) Lid 2 van dit artikel bepaalt dat het Europees Parlement en de Raad, onverminderd de toepassing van andere bepalingen van de Verdragen, volgens de gewone wetgevingsprocedure, de maatregelen vaststellen die noodzakelijk zijn om de in lid 1 genoemde doelstellingen te verwezenlijken en dat deze maatregelen onverminderd artikel 192, lid 2, onder c), VWEU niet van invloed zijn op het recht van een lidstaat om de voorwaarden voor de exploitatie van zijn energiebronnen te bepalen, op zijn keuze tussen verschillende energiebronnen of op de algemene structuur van zijn energievoorziening. Bijgevolg stelt het VWEU vast dat de Unie bevoegd is op het gebied van energie, maar verleent het de lidstaten uitdrukkelijk het recht om met name de voorwaarden voor de exploitatie van hun energiebronnen te bepalen. In de onderhavige zaak staat uiteindelijk de verhouding tussen de bevoegdheid van de Unie en de nationale bevoegdheid centraal.
32.
Richtlijn 2019/944, die is vastgesteld op de grondslag van artikel 194, lid 2, VWEU, moet worden gelezen in samenhang met andere handelingen betreffende de elektriciteitsmarkt die op dezelfde datum zijn gepubliceerd, te weten met name verordening (EU) 2019/941 (
8
) en verordening 2019/943. Deze richtlijn bepaalt in artikel 1, tweede alinea, dat zij belangrijke regels vaststelt met betrekking tot de organisatie en de werking van de elektriciteitssector van de Unie, met name regels betreffende de onafhankelijkheid van regulerende instanties in de lidstaten. Uit de derde alinea van dit artikel komt naar voren dat in deze richtlijn de manieren worden vastgesteld voor samenwerking tussen de lidstaten, regulerende instanties en transmissiesysteembeheerders om een volledig onderling verbonden interne markt voor elektriciteit tot stand te brengen waarmee onder meer de voorzieningszekerheid wordt bevorderd.
33.
In dit verband bepaalt artikel 57, lid 4, van richtlijn 2019/944 dat de lidstaten de onafhankelijkheid van de regulerende instantie waarborgen en ervoor zorgen dat zij haar bevoegdheid op onpartijdige en transparante wijze uitoefent. Om een dergelijke onafhankelijkheid te waarborgen bij de uitvoering van de reguleringstaken die haar bij deze richtlijn en de aanverwante wetgeving zijn opgelegd, bepaalt dit lid, ten eerste, onder a), dat de regulerende instantie juridisch gescheiden en functioneel onafhankelijk is van andere publieke of particuliere entiteiten en, ten tweede, onder b), i) en ii), dat het personeel van die instantie en de personen die belast zijn met haar beheer onafhankelijk zijn van marktbelangen en bij het verrichten van de reguleringstaken geen directe instructies verlangen of ontvangen van regeringen of andere publieke of particuliere entiteiten. Eventuele nauwe samenwerking met andere bevoegde nationale instanties of de toepassing van algemene beleidsrichtsnoeren van de overheid die geen verband houden met de in artikel 59 van deze richtlijn genoemde reguleringstaken, worden door dit voorschrift onverlet gelaten. Deze taken omvatten met name de in lid 1, onder a), van dit artikel 59 genoemde taak om de transmissie- of distributietarieven of de berekeningsmethoden hiervoor of beide volgens transparante criteria vast te stellen of goed te keuren. Bovendien bepaalt artikel 57, lid 5, onder a), van deze richtlijn dat de lidstaten, om de onafhankelijkheid van de regulerende instantie te beschermen, er met name over waken dat die instantie zelfstandig besluiten kan nemen, onafhankelijk van enig politiek orgaan. (
9
)
34.
Hoewel het Hof nog niet de gelegenheid heeft gehad om artikel 57, leden 4 en 5, van richtlijn 2019/944 uit te leggen, heeft het verschillende arresten gewezen over artikel 35, leden 4 en 5, van richtlijn 2009/72, waarvan de bewoordingen overeenkomen met die van dat artikel 57, leden 4 en 5. Uit de rechtspraak van het Hof komt voor de onderhavige zaak het volgende naar voren.
35.
Het begrip „onafhankelijkheid” wordt noch in artikel 57 van richtlijn 2019/944, noch in een andere bepaling van deze richtlijn gedefinieerd. In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat, wat overheidsinstanties betreft, dit begrip in zijn gebruikelijke betekenis verwijst naar een status die waarborgt dat de betrokken instantie volledig vrij, zonder enige instructie of druk van buitenaf, kan handelen ten opzichte van de instanties ten aanzien waarvan haar onafhankelijkheid moet worden gewaarborgd. (
10
) Deze onafhankelijke besluitvorming impliceert dat de regulerende instantie in het kader van de in artikel 59 van deze richtlijn bedoelde regulerende taken en bevoegdheden haar besluiten zelfstandig en louter op grond van het algemeen belang neemt om de naleving van de door die richtlijn nagestreefde doelen te eerbiedigen, zonder daarbij onderworpen te zijn aan externe instructies van andere publieke of particuliere instanties. (
11
)
36.
De eerbiediging van die onafhankelijkheid is de jure en de facto verplicht. Volgens de rechtspraak van het Hof moeten de bij richtlijn 2019/944 exclusief aan de nationale regulerende instantie verleende bevoegdheid en haar onafhankelijkheid dus worden gewaarborgd ten aanzien van elk politiek orgaan, dus niet alleen ten aanzien van de regering, maar ook van de nationale wetgever, die niet een deel van die bevoegdheid aan de nationale regulerende instantie mag onttrekken om dat aan andere overheidsinstanties toe te wijzen. (
12
) In die zin heeft het Hof geoordeeld dat het in strijd was met het Unierecht om aan een andere instantie dan de regulerende instantie de bevoegdheid te verlenen om met betrekking tot bepaalde elektriciteitstransportinstallaties doorslaggevende elementen voor de berekening van de tarieven, zoals de winstmarge, te bepalen. (
13
)
37.
Voorts volgt uit de rechtspraak van het Hof dat artikel 57, leden 4 en 5, van richtlijn 2019/944 vereist dat de vertegenwoordigers van de nationale ministeries hun deelname aan die prijsvaststellingsprocedures niet kunnen aanwenden om enigerlei druk uit te oefenen op de regulerende instantie of daaraan instructies te geven die haar besluiten in het kader van de uit artikel 59 van deze richtlijn voorvloeiende taken kunnen beïnvloeden. Ofschoon deze richtlijn er niet aan in de weg staat dat de regering van een lidstaat, met name door middel van de deelname van vertegenwoordigers van haar ministeries, bij de nationale regulerende instantie haar standpunt kenbaar maakt over de wijze waarop deze instantie in het kader van haar reguleringstaken rekening zou kunnen houden met het algemeen belang, mogen deze deelname en met name de door die vertegenwoordigers tijdens de prijsvaststellingsprocedures geformuleerde standpunten niet dwingend van aard zijn en evenmin op enigerlei wijze door de regulerende instantie kunnen worden beschouwd als instructies waaraan zij zich bij de uitvoering van haar taken dient te houden. (
14
) Bovendien mogen de regels inzake de deelname van vertegenwoordigers van nationale ministeries aan prijsvaststellingsprocedures geen afbreuk doen aan de draagwijdte van de besluiten die de regulerende instantie vaststelt op grond van de in dat artikel 59 vermelde taken. Wanneer dergelijke taken dit vereisen, mogen die deelnameregels met name niet afdoen aan de bindende werking en de rechtstreekse toepasselijkheid van de besluiten van deze instantie, door bijvoorbeeld te bepalen dat deze besluiten pas kunnen worden uitgevoerd nadat zij door die vertegenwoordigers zijn aanvaard of goedgekeurd. (
15
)
38.
De aan de regulerende instantie voorbehouden bevoegdheden zijn aldus van uitvoerende aard en de uitvoering geschiedt op basis van een gespecialiseerde technische beoordeling van de realiteit, en bij de uitoefening van deze bevoegdheden wordt deze instantie onderworpen aan beginselen en regels die zijn vastgelegd in een gedetailleerd regelgevingskader op het niveau van de Unie en die haar beoordelingsmarge beperken en haar beletten beleidskeuzen te maken. (
16
)
39.
Waarom moet de onafhankelijkheid van de regulerende instantie een dergelijk bindend karakter hebben? In dit verband heeft het Hof gepreciseerd dat de volledige onafhankelijkheid van de regulerende instanties ten opzichte van economische en publieke entiteiten – ongeacht of het bestuursrechtelijke dan wel politieke organen zijn en, in dat laatste geval, organen van de uitvoerende dan wel van de wetgevende macht – noodzakelijk is om te waarborgen dat de door die instanties genomen besluiten onpartijdig en niet-discriminerend zijn, dat een mogelijke voorkeursbehandeling van ondernemingen of economische belangen verbonden aan de regering, de meerderheid of de politieke macht fundamenteel wordt uitgesloten, en dat bovendien de volledige scheiding van de politieke macht de regulerende instanties in staat stelt om in hun optreden een langetermijnvisie te volgen die noodzakelijk is om de doelstellingen van de richtlijnen betreffende de elektriciteitsmarkt te verwezenlijken. (
17
) Deze onafhankelijkheid heeft dus tot doel belangenconflicten ten koste van de consument te voorkomen. Een auteur heeft opgemerkt dat de juridische consistentie van die onafhankelijkheid ten opzichte van de gereguleerde sector geleidelijk is vergroot door middel van de rechtspraak van het Hof en vervolgens in het afgeleide recht. (
18
) Het waarborgen van de onafhankelijkheid van de regulerende instanties omvat verschillende aspecten, die met name zijn geanalyseerd door de Raad van Europese energieregulatoren (CEER). (
19
)
40.
Hoewel in het rechtsstelsel van de Unie de voorkeur wordt gegeven aan een ruime opvatting van onafhankelijkheid ten aanzien van de specifieke bevoegdheden van de nationale regulerende instanties (
20
), sluit dit systeem niet uit dat de lidstaten onder bepaalde voorwaarden kunnen ingrijpen in de werking van de elektriciteitsmarkt. Artikel 59 van richtlijn 2019/944 bevat namelijk een lijst van de taken en bevoegdheden van de regulerende instanties. Hoewel deze lijst betrekking heeft op tal van gebieden, bestrijkt zij niet de gehele elektriciteitsmarkt. De lidstaten kunnen buiten deze taken en bevoegdheden om dus hun eigen regulering van de nationale elektriciteitsmarkt vaststellen. Voorts bepaalt artikel 57, lid 4, onder b), ii), van deze richtlijn dat het vereiste van onafhankelijkheid van het personeel van de regulerende instantie en van de personen die met het beheer ervan zijn belast, algemene beleidsrichtsnoeren van de regering van de betrokken lidstaat onverlet laat. Volgens de rechtspraak van het Hof blijkt uit de bewoordingen van deze bepalingen duidelijk dat dergelijke algemene beleidsrichtsnoeren geen betrekking hebben op de in artikel 59 van deze richtlijn bedoelde regulerende taken en bevoegdheden. (
21
)
41.
Zoals in overweging 87 van richtlijn 2019/944 wordt gepreciseerd, ontnemen deze richtlijn en richtlijn 2009/73/EG (
22
)„de lidstaten niet de mogelijkheid om hun nationaal energiebeleid vast te stellen en bekend te maken. Dientengevolge zouden de lidstaten, afhankelijk van de grondwettelijke bepalingen van een lidstaat, over de bevoegdheid kunnen beschikken om het beleidskader vast te stellen waarin de regulerende instanties moeten opereren, bijvoorbeeld met betrekking tot voorzieningszekerheid. De richtsnoeren van de lidstaat inzake het algemene energiebeleid mogen evenwel geen afbreuk doen aan de onafhankelijkheid of autonomie van de regulerende instanties.”
42.
In deze overweging wordt aldus een uitdrukkelijk verband gelegd tussen aan de ene kant de door de regering van een lidstaat vastgestelde algemene beleidsrichtsnoeren, die niet alleen betrekking hebben op het personeel en de personen die belast zijn met het beheer van de regulerende instantie in de zin van artikel 57, lid 4, onder b), ii), van richtlijn 2019/944, maar ook op alle spelers op de elektriciteitsmarkt, en aan andere kant de voorzieningszekerheid, die volgens artikel 59, lid 1, onder m), van deze richtlijn niet noodzakelijkerwijs onder de bevoegdheid van de regulerende instantie valt. (
23
) Uit deze overweging blijkt ook dat de lidstaten meer in het algemeen hun nationale energiebeleid kunnen vaststellen, zoals bepaald in artikel 194, lid 2, VWEU. (
24
) Bijgevolg heeft de regering van een lidstaat het recht om algemene beleidsrichtsnoeren vast te stellen, met name met betrekking tot de „zekerheid van de elektriciteitsvoorziening”.
43.
Richtlijn 2019/944 geeft geen definitie van het begrip „voorzieningszekerheid”. In dit verband lijkt het interessant om te verwijzen naar verordening 2019/941, waarvan artikel 2, punt 1, de „zekerheid van de elektriciteitsvoorziening” definieert als „het vermogen van een elektriciteitssysteem om de voorziening van elektriciteit aan afnemers met een duidelijk vastgesteld, door de betrokken lidstaten gedefinieerd prestatieniveau te garanderen”. Dit vermogen komt tot uiting in een „betrouwbaarheidsnorm”, die op transparante wijze aangeeft wat het vereiste niveau van voorzieningszekerheid voor de lidstaat is (
25
) en die wordt berekend met gebruikmaking van ten minste de waarde van de verloren belasting (value of lost load) en de kosten voor nieuwe toegang gedurende een gegeven tijdsbestek, en wordt uitgedrukt als „verwachte niet-geleverde energie” en als „de waarschijnlijkheid dat niet aan de vraag kan worden voldaan”. (
26
)
44.
Kortom, met richtlijn 2019/944 wordt, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft gesteld, beoogd een evenwicht te vinden tussen, enerzijds, het vereiste dat de nationale regulerende instanties onafhankelijk zijn, en, anderzijds, het recht van een lidstaat om zijn nationale energiebeleid vast te stellen op gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van deze regulerende instanties vallen, met name wat de zekerheid van de elektriciteitsvoorziening betreft.
B.
Eerbiediging van de onafhankelijkheid van de nationale regulerende instanties met betrekking tot hun taak om de transmissie- en distributietarieven en/of de berekeningsmethoden daarvoor vast te stellen of goed te keuren
45.
Krachtens artikel 59, lid 1, onder a), van richtlijn 2019/944 heeft de regulerende instantie onder meer tot taak volgens transparante criteria transmissie- of distributietarieven of de berekeningsmethoden hiervoor of beide vast te stellen of goed te keuren. (
27
) Voorts wordt in lid 7, onder a), van dit artikel 59 bepaald dat de regulerende instanties in beginsel bevoegd zijn voor de vaststelling of de voldoende ruim aan de inwerkingtreding voorafgaande goedkeuring van ten minste de nationale methoden voor het berekenen of vastleggen van de voorwaarden inzake de aansluiting op en toegang tot nationale netten, inclusief de transmissie‑ en distributietarieven of de methoden daarvoor, welke tarieven of methoden het mogelijk maken dat de noodzakelijke investeringen in de netten op een zodanige wijze worden uitgevoerd dat deze investeringen de levensvatbaarheid van de netten kunnen waarborgen. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat een uitlegging van deze bepalingen in die zin dat het een nationale regering vrij zou staan om de methoden voor de berekening van de tarieven voor nettoegang vast te stellen of goed te keuren, afbreuk zou doen aan de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen. (
28
)
46.
In casu blijkt uit de bewoordingen van de tweede prejudiciële vraag dat volgens de verwijzende rechter met wet nr. 730/2021 als zodanig niet rechtstreeks wordt ingegrepen in de transmissie- of distributietarieven of de desbetreffende berekeningsmethoden. Hij vraagt zich evenwel af of deze wet niet indirect afbreuk heeft gedaan aan de onafhankelijkheid van het Energiavirasto, dat vervolgens zijn toezichtmethoden midden in een controleperiode heeft gewijzigd.
47.
Hoewel deze rechter verwijst naar wet nr. 730/2021, doelt hij meer in het bijzonder op de voorbereidende werkzaamheden ervan, te weten het regeringsvoorstel. Uit de verwijzingsbeslissing en de schriftelijke opmerkingen van Alajärven Sähkö en de Finse regering blijkt dat het Finse parlement bij de vaststelling van deze wet de wetgevingsvoorstellen van de regering ongewijzigd heeft goedgekeurd. Derhalve ben ik, in antwoord op de in punt 26 van deze conclusie vermelde vragen van de verwijzende rechter, van mening dat de voorbereidende werkzaamheden van die wet kunnen worden beschouwd als algemene beleidsrichtsnoeren van de regering van de betrokken lidstaat, in de zin van richtlijn 2019/944. (
29
) Hoe dan ook moet, gelet op de in punt 36 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak, de onafhankelijkheid van de nationale regulerende instantie worden gewaarborgd ten aanzien van elk politiek orgaan, dus niet alleen ten aanzien van de regering van de betrokken lidstaat, maar ook van de nationale wetgever.
48.
De verwijzende rechter benadrukt dat uit de voorbereidende werkzaamheden van wet nr. 730/2021 blijkt dat deze tot doel had een verlaging van de prijzen van elektriciteitsdistributie in Finland te bewerkstelligen. In dit verband bevatte het regeringsvoorstel met name ramingen met betrekking tot de economische gevolgen van de wijzigingen van de toezichtmethoden voor het toegestane rendement voor de distributienetwerkbeheerders en voor de door hen bij hun klanten geïnde distributietarieven. Alajärven Sähkö en Elenia betogen in hun schriftelijke opmerkingen bovendien dat het regeringsvoorstel zeer nauwkeurige berekeningen bevatte van de wijze waarop de besluiten van het Energiavirasto inzake de berekeningsmethoden door deze wet zouden worden beïnvloed.
49.
De Finse regering zet in haar schriftelijke opmerkingen uiteen dat stormen en grote hoeveelheden sneeuw in het eerste decennium van de 21e eeuw tot aanzienlijke verstoringen van de elektriciteitsdistributienetwerken in Finland hebben geleid, met stroomonderbrekingen als gevolg. Bijgevolg zijn in de oorspronkelijke versie van de wet inzake de elektriciteitsmarkt, die op 1 september 2013 in werking is getreden, doelstellingen voor de netwerkbeheerders vastgesteld teneinde de zekerheid van de distributienetwerken te verbeteren, die zij gefaseerd vóór eind 2028 in hun respectieve bevoegdheidsgebieden moeten verwezenlijken. (
30
) In de loop van 2016 hebben elektriciteitsleveranciers hun afnemers in kennis gesteld van bijzonder forse prijsstijgingen, hetgeen de regering ertoe heeft gebracht in deze wet bepalingen op te nemen die op 1 september 2017 in werking zijn getreden en met name tot doel hadden de verlenging van de termijn voor de tenuitvoerlegging van de vereisten inzake de zekerheid van de distributienetwerken te vergemakkelijken, teneinde de kosten van de distributienetwerkbeheerders te verlagen en de stijging van de prijzen van elektriciteitstransmissie af te remmen. De in 2019 aangetreden regering heeft deze maatregelen voortgezet door maatregelen voor de ontwikkeling en de zekerheid van de distributienetwerken voor te stellen, aangezien het Energiavirasto bevoegd was om de methoden voor de berekening van de tarieven voor elektriciteitstransmissie en ‑distributie te wijzigen.
50.
Voorts heeft wet nr. 730/2021 volgens de Finse regering de volgende wijzigingen doorgevoerd: ten eerste is een extra periode van acht jaar vastgesteld voor de tenuitvoerlegging van de vereisten inzake een betrouwbare werking van het distributienetwerk, overeenkomstig de nieuwe § 119 van de wet inzake de elektriciteitsmarkt; ten tweede is er een bepaling, namelijk § 19, tweede alinea, punt 6, van deze wet, ingevoegd volgens welke de netwerkbeheerder in staat moet zijn op rendabele wijze transmissie- en distributiediensten aan de gebruikers van zijn netwerk te leveren, en ten derde is § 52 van deze wet, betreffende het ontwikkelingsplan voor het distributienetwerk, aangevuld opdat dit plan in de toekomst kan worden gebruikt om een kostenefficiënte ontwikkeling van het distributienetwerk te bevorderen en te controleren, met name door te vereisen dat in dit plan wordt vermeld of de netwerkbeheerder gebruikmaakt van vraagrespons, van maatregelen op het gebied van energie-efficiëntie, of energieopslag, of van andere hulpbronnen, als alternatief voor de uitbreiding van de transmissiecapaciteit van het distributienetwerk. Deze regering voegt daaraan toe dat het Energiavirasto, gelet op de bij deze wijzigingen ingevoerde versoepeling van de vereisten inzake voorzieningszekerheid, gerechtigd was de methoden voor de berekening van de distributietarieven te wijzigen om te voorkomen dat de netwerkbeheerders ongerechtvaardigd hoge distributiekosten bij hun klanten in rekening brachten.
51.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, wat betreft de bevoegdheid van het Hof om de prejudiciële vragen te beantwoorden, het bij artikel 267 VWEU ingevoerde stelsel van samenwerking op een duidelijke scheiding van de taken van de rechterlijke instanties van de lidstaten en die van het Hof berust. In een krachtens dit artikel ingeleide procedure is het de taak van de rechterlijke instanties van de lidstaten en niet die van het Hof om uitlegging te geven aan de nationale bepalingen en staat het niet aan het Hof om uitspraak te doen over de verenigbaarheid van nationale normen met de bepalingen van Unierecht. Het Hof is daarentegen wel bevoegd om de nationale rechter alle uitleggingselementen van Unierecht te geven die hem in staat stellen te beoordelen of de nationale normen verenigbaar zijn met de Unieregeling. (
31
)
52.
Algemeen beschouwd lijkt het enkele feit dat de regering van een lidstaat de prijzen voor elektriciteitsdistributie wil verlagen, als zodanig niet onverenigbaar met artikel 57, leden 4 en 5, van richtlijn 2019/944. Zoals hierboven is opgemerkt, ontneemt deze richtlijn de lidstaten niet de mogelijkheid om hun nationale energiebeleid vast te stellen.
53.
Het is juist dat wanneer een lidstaat zijn eigen bevoegdheden met betrekking tot de vaststelling van zijn nationale energiebeleid uitoefent, dit uiteraard onvermijdelijk gevolgen heeft voor de kosten van de exploitatie van het elektriciteitsnetwerk. In de praktijk is het dus niet altijd voor de hand liggend om een onderscheid te maken tussen de uitvoering van een nationaal energiebeleid en de eerbiediging van de bevoegdheden van de regulerende instantie. (
32
) Hoewel de rechtspraak van het Hof is bekritiseerd (
33
), maakt zij het mijns inziens juist mogelijk om een scheidslijn te trekken tussen de bevoegdheden van de regulerende instantie en die van de lidstaat.
54.
In het kader van de vaststelling van zijn nationale energiebeleid beschikt een lidstaat namelijk over de bevoegdheid om het niveau van de zekerheid van de elektriciteitsvoorziening te bepalen, wanneer hij deze bevoegdheid niet aan de regulerende instantie heeft verleend. Zo is een lidstaat gerechtigd om te kiezen voor een lagere betrouwbaarheidsnorm voor zijn energienetwerken indien hij van mening is dat de vorige norm buitensporige totale kosten met zich meebracht, zonder afbreuk te doen aan de levensvatbaarheid van deze netwerken. Deze verlaging van de betrouwbaarheidsnorm leidt in beginsel tot lagere investeringskosten voor de beheerders van transmissie- en distributienetwerken, hetgeen uiteindelijk tot lagere tarieven voor de verbruikers moet leiden. Dit betekent niet dat de lidstaat de facto de transmissie- en distributietarieven en/of de berekeningsmethoden daarvoor vaststelt. De invloed op de methoden voor de berekening van de tarieven van de distributienetwerkbeheerders lijkt namelijk een volstrekt indirect resultaat te zijn van het rechtmatige belang van de lidstaat om het zekerheidsniveau van zijn elektriciteitsvoorziening te kiezen.
55.
Bovendien is een lidstaat overeenkomstig artikel 194, lid 2, VWEU bevoegd om de voorwaarden voor de exploitatie van zijn energiebronnen te bepalen. Op het eerste gezicht lijkt het gegeven dat een lidstaat de netwerkbeheerders verplicht om op rendabele wijze transmissie- en distributiediensten aan de gebruikers aan te bieden en om ervoor te zorgen dat het ontwikkelingsplan voor het distributienetwerk het in de toekomst mogelijk maakt om een kostenefficiënte ontwikkeling van dit netwerk te bevorderen en te controleren, onder deze bevoegdheid te vallen. De lidstaten hebben namelijk het recht om te streven naar een optimaal gebruik van hun elektriciteitsbronnen.
56.
Aangezien de regulerende instantie daarentegen op grond van artikel 59, lid 1, onder a), van richtlijn 2019/944 tot taak heeft de transmissie- of distributietarieven en/of de berekeningsmethoden hiervoor vast te stellen of goed te keuren, is het uitsluitend aan deze instantie om de berekeningswijzen en de hoogte van die tarieven te bepalen. In die zin heeft het Hof opgemerkt dat de regering van een lidstaat niet de methoden voor de vaststelling van de tarieven voor nettoegang kan bepalen en niet mag beslissen in welke gevallen en onder welke voorwaarden de nationale regulerende instantie die voorwaarden of methoden kan vaststellen of op verzoek van de netwerkbeheerder kan goedkeuren, en evenmin kan bepalen in welke specifieke gevallen van netgebruik en onder welke voorwaarden deze instantie van geval tot geval individuele tarieven voor nettoegang kan goedkeuren of weigeren. (
34
)
57.
Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen vermeldt, zijn wijzigingen van de nationale wettelijke regeling dus niet in overeenstemming met richtlijn 2019/944 indien zij de gevolgen ervan voor de transmissie- en distributietarieven en/of de berekeningsmethoden daarvoor gedetailleerd bepalen, aangezien de regulerende instantie volgens de artikelen 57 en 59 van deze richtlijn bij uitsluiting bevoegd is om de gevolgen van de wijzigingen, met name van de betrouwbaarheidsnorm, te beoordelen en deze tot uitdrukking te brengen in de methoden voor de vaststelling van de prijzen.
58.
In dit verband betogen Alajärven Sähkö en Elenia dat het ministerie van Arbeid en Economische Zaken, de minister die verantwoordelijk is voor de elektriciteitsmarkt, en het Finse parlement het Energiavirasto zeer gedetailleerde instructies hebben gegeven over de wijzigingen die het na de vaststelling van wet nr. 730/2021 moest aanbrengen in de toezichtmethoden die het eerder had vastgesteld, hetgeen een oneigenlijk middel is om de transmissie- en distributietarieven en/of de berekeningsmethoden daarvoor vast te stellen. Het Energiavirasto betoogt dat zijn achtergrondrapport, dat betrekking had op de methoden om de redelijkheid van de vaststelling van de tarieven voor de exploitatie van het elektriciteitsnetwerk te controleren, autonoom is opgesteld en dat het, met het oog op de voorspelbaarheid van het wetgevingsproces, wenselijk is dat de regulerende instantie een onafhankelijk deskundigenadvies kan uitbrengen over de mogelijke gevolgen van wijzigingen van de nationale wetgeving. Aangezien een dergelijk advies bedoeld is om de nationale wetgever duidelijkheid te verschaffen over de gevolgen van deze wijzigingen voor de transmissie- en distributietarieven en/of de berekeningsmethoden daarvoor, ben ik van mening dat het geen afbreuk doet aan de onafhankelijkheid van de regulerende instantie in de situatie waarin zij zelfstandig en louter op grond van het algemeen belang heeft kunnen handelen, teneinde de naleving van de door deze richtlijn nagestreefde doelen te eerbiedigen, zonder daarbij onderworpen te zijn aan externe instructies van andere instanties (
35
), hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
59.
Ik voeg hieraan toe dat het Energiavirasto volgens de bewoordingen van de tweede prejudiciële vraag na de vaststelling van wet nr. 730/2021 „zijn toezichtmethoden heeft moeten wijzigen”, waaruit kan worden afgeleid dat aan dit bureau een verplichting is opgelegd. Tegelijkertijd blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat dit bureau in zijn besluiten van 15 december 2021 vermeldt dat het de kwestie van de toezichtmethoden, nadat die wet in werking was getreden, op eigen initiatief had opgeworpen. Bovendien zet dit bureau in zijn schriftelijke opmerkingen uiteen dat in de vraag de bewoordingen „het noodzakelijk heeft geacht zijn toezichtmethoden te wijzigen” hadden moeten worden gebruikt, aangezien het volgens § 13, eerste alinea, punt 2, van de toezichtwet zijn besluit tot vaststelling van de toezichtmethoden kan wijzigen in het licht van de ontwikkeling van de nationale wetgeving, en deze bepaling de regulerende instantie uitdrukkelijk de bevoegdheid laat om de noodzaak en de grondslag van de toezichtmethoden en de daarin aangebrachte wijzigingen te beoordelen. Bijgevolg is het Energiavirasto zelf van mening dat het niet heeft gehandeld in het kader van een gebonden bevoegdheid met betrekking tot de vaststelling van de transmissie- en distributietarieven en/of de berekeningsmethoden daarvoor.
60.
Voorts wijst de Cypriotische regering er in haar schriftelijke opmerkingen op dat de nationale regulerende instantie volgens de bewoordingen van de tweede prejudiciële vraag haar toezichtmethoden „midden in de controleperiode” heeft gewijzigd. Deze regering leidt daaruit af dat een dergelijke wijziging niet in overeenstemming lijkt te zijn met artikel 59, lid 7, van richtlijn 2019/944, waarin wordt bepaald dat de regulerende instanties bevoegd zijn voor de vaststelling of de „voldoende ruim aan de inwerkingtreding voorafgaande” goedkeuring van ten minste de nationale methoden voor het berekenen of vastleggen van de transmissie‑ en distributietarieven of de methoden daarvoor, en afbreuk doet aan de onafhankelijkheid van de nationale regulerende instantie indien deze wijziging is opgelegd. Opgemerkt zij evenwel dat de verwijzende rechter het Hof geen vragen stelt over de toepassing in de tijd van de besluiten van 15 december 2021. De verwijzingsbeslissing bevat dienaangaande namelijk geen enkele uiteenzetting. Derhalve behoeft deze vraag niet te worden onderzocht.
61.
Uiteindelijk staat het aan de verwijzende rechter om te onderzoeken of wet nr. 730/2021 onder de bij richtlijn 2019/944 aan een lidstaat verleende bevoegdheden valt, namelijk of het optreden van de betrokken lidstaat strikt beperkt was tot de vaststelling van zijn nationale energiebeleid, met name wat betreft de voorzieningszekerheid van het elektriciteitsnetwerk en de voorwaarden voor de exploitatie van zijn energiebronnen, dan wel of deze wet inbreuk heeft gemaakt op de exclusieve bevoegdheid van de nationale regulerende instantie om de transmissie- en distributietarieven en/of de berekeningsmethoden daarvoor vast te stellen.
62.
Gelet op een en ander ben ik van mening dat artikel 57, leden 4 en 5, van richtlijn 2019/944 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen de wettelijke regeling van een lidstaat die – zoals blijkt uit de voorbereidende werkzaamheden ervan – beoogt een neerwaartse invloed uit te oefenen op de prijzen voor elektriciteitsdistributie en die als zodanig weliswaar niet rechtstreeks ingrijpt in de tarieven voor elektriciteitstransmissie of ‑distributie en/of de desbetreffende berekeningsmethoden, maar als gevolg waarvan de nationale regulerende instantie haar toezichtmethoden heeft gewijzigd, voor zover deze wetgeving de algemene beleidsrichtsnoeren van de regering van de lidstaat voor zijn nationale energiebeleid weerspiegelt, met name wat betreft het vaststellen van het niveau van de voorzieningszekerheid en de voorwaarden voor exploitatie van de energiebronnen, die niet onder de taken en bevoegdheden van de regulerende instantie in de zin van artikel 59 van deze richtlijn vallen.
V. Conclusie
63.
In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de markkinaoikeus te beantwoorden als volgt:
„Artikel 57, leden 4 en 5, van richtlijn (EU) 2019/944 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot wijziging van richtlijn 2012/27/EU,
moet aldus worden uitgelegd dat:
het zich niet verzet tegen de wettelijke regeling van een lidstaat die – zoals blijkt uit de voorbereidende werkzaamheden ervan – beoogt een neerwaartse invloed uit te oefenen op de prijzen voor elektriciteitsdistributie, die als zodanig weliswaar niet rechtstreeks ingrijpt in de tarieven voor elektriciteitstransmissie of ‑distributie en/of de desbetreffende berekeningsmethoden, maar als gevolg waarvan de nationale regulerende instantie haar toezichtmethoden heeft gewijzigd, voor zover deze wetgeving de algemene beleidsrichtsnoeren van de regering van de lidstaat voor zijn nationale energiebeleid weerspiegelt, met name wat betreft het vaststellen van het niveau van de voorzieningszekerheid en de voorwaarden voor exploitatie van de energiebronnen, die niet onder de taken en bevoegdheden van de regulerende instantie in de zin van artikel 59 van deze richtlijn vallen.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot wijziging van richtlijn 2012/27/EU (PB 2019, L 158, blz. 125). Volgens artikel 72 van richtlijn 2019/944 is daarbij richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van richtlijn 2003/54/EG (PB 2009, L 211, blz. 55) met ingang van 1 januari 2021 ingetrokken.
(
3
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende de interne markt voor elektriciteit (PB 2019, L 158, blz. 54).
(
4
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 tot oprichting van een Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators (PB 2019, L 158, blz. 22).
(
5
)	Wet nr. 730/2021 is op 1 augustus 2021 in werking getreden.
(
6
)	De verwijzende rechter verwijst in dit verband naar het arrest van 29 april 2004, Björnekulla Fruktindustrier (C‑371/02, EU:C:2004:275).
(
7
)	Zie arrest van 15 juli 2021, Duitsland/Polen (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
8
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende risicoparaatheid in de elektriciteitssector en tot intrekking van richtlijn 2005/89/EG (PB 2019, L 158, blz. 1).
(
9
)	Evenzo staat in overweging 80 van deze richtlijn te lezen dat de regulerende instanties, om de interne markt voor elektriciteit goed te laten functioneren, besluiten moeten kunnen nemen over alle relevante reguleringskwesties en volledig onafhankelijk moeten zijn van alle andere publieke of particuliere belangen. Deze overweging preciseert voorts dat dit rechterlijke toetsing en parlementair toezicht overeenkomstig het constitutionele recht van de lidstaten niet uitsluit.
(
10
)	Zie in die zin arrest van 2 september 2021, Commissie/Duitsland (Omzetting van de richtlijnen2009/72 en 2009/73) (C‑718/18, EU:C:2021:662, punt 108 en aldaar aangehaalde rechtspraak); hierna: „arrest Commissie/Duitsland”.
(
11
)	Zie in die zin arrest Commissie/Duitsland, punt 109 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
12
)	Zie in die zin arrest Commissie/Duitsland, punt 130.
(
13
)	Zie arrest van 29 oktober 2009, Commissie/België (C‑474/08, EU:C:2009:681, punten 29‑31).
(
14
)	Zie in die zin arrest van 11 juni 2020, Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, punten 62 en 63). Zie aangaande dat arrest Rizzuto, F., „The Independance of National Regulatory Authorities: Is There Now an Autonomous EU LAW Concept of Independance of General Application?”, European Competition and Regulatory Law Review, 2021, deel 5, nr. 1, blz. 64‑75.
(
15
)	Zie in die zin arrest van 11 juni 2020, Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, punt 64).
(
16
)	Zie in die zin arrest Commissie/Duitsland, punt 132.
(
17
)	Zie arrest Commissie/Duitsland, punt 112. In punt 126 van dat arrest heeft het Hof tevens opgemerkt dat het beginsel van democratie niet belet dat er buiten de klassieke hiërarchische administratie overheidsinstanties bestaan die in meerdere of mindere mate onafhankelijk zijn van de regering en vaak regelgevende taken hebben of taken vervullen waarbij er geen politieke beïnvloeding mag zijn, maar die de wet blijven naleven en onder toezicht staan van de bevoegde rechter en dat de omstandigheid dat de nationale regulerende instanties onafhankelijk zijn van het algemene bestuur deze instanties op zich niet hun democratische legitimiteit ontneemt, voor zover zij niet volledig aan parlementaire invloed onttrokken zijn.
(
18
)	Zie Delzangles, H., „L’indépendance des autorités de régulations sectorielles, communications électroniques, énergie et postes”, op 30 juni 2008 aan de universiteit van Bordeaux IV (Frankrijk) verdedigd proefschrift, met name blz. 234.
(
19
)	Zie het (alleen in het Engels beschikbare) rapport van de CEER met de titel „Safeguarding the independence of regulators – Insights from Europe’s energy regulators on powers, resources, independence, accountability and transparency”, 13 december 2016, op https://www.ceer.eu/wp-content/uploads/2024/04/C16-RBM-06‑03_SafeguardingNRAIndependence_PUBLIC‑13-Dec-2016.pdf.
(
20
)	Zie conclusie van advocaat-generaal Pitruzzella in de zaak Commissie/Duitsland (Omzetting van de richtlijnen 2009/72 en 2009/73) (C‑718/18, EU:C:2021:20, punt 128).
(
21
)	Zie in die zin arrest Commissie/Duitsland, punt 110.
(
22
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG (PB 2009, L 211, blz. 94).
(
23
)	In haar schriftelijke opmerkingen benadrukt de Finse regering dat volgens § 6, eerste alinea, punt 7, van de toezichtwet de nationale wetgever de regulerende instantie niet de bevoegdheid heeft verleend om de regels inzake de zekerheid en ontwikkeling van de elektriciteitsdistributienetwerken goed te keuren of vast te stellen, maar de taak om toezicht te houden op de naleving daarvan en de kwaliteitseisen voor de netwerken en voor de levering van elektriciteit mede vast te stellen.
(
24
)	Zie punt 31 van deze conclusie.
(
25
)	Zie artikel 25, lid 1, van verordening 2019/943.
(
26
)	Zie artikel 25, lid 3, van verordening 2019/943. Zo heeft het Koninkrijk België de betrouwbaarheidsnorm vastgesteld op drie uur. Zie in die zin koninklijk besluit van 4 september 2002 tot wijziging van het koninklijk besluit van 31 augustus 2021 tot vaststelling van de betrouwbaarheidsnorm en tot goedkeuring van de waarde van de verloren belasting en de kosten voor de nieuwe toegang (Belgisch Staatsblad, 14 september 2022, blz. 67240).
(
27
)	Bovendien staat in overweging 82 van deze richtlijn te lezen dat regulerende instanties afzonderlijke nettarieven voor transmissie- en distributienetwerken of een berekeningsmethode, of beide, moeten vaststellen of goedkeuren en dat de onafhankelijkheid van de regulerende instanties bij het vaststellen van nettarieven op grond van artikel 57, lid 4, onder b), ii), van deze richtlijn in alle gevallen gehandhaafd moet worden.
(
28
)	Zie in die zin arrest Commissie/Duitsland, punt 113.
(
29
)	Bovendien voeren Alajärven Sähkö en Elenia in hun schriftelijke opmerkingen aan dat in de Finse rechtsorde voorbereidende documenten voor de wet, zoals verslagen van werkgroepen, adviezen van comités en parlementaire commissies en wetsontwerpen van de regering, een belangrijke rol spelen bij de uitlegging van de wetgeving en regelmatig worden gebruikt om de bedoelingen van de wetgever te verduidelijken, en dat deze documenten bij de uitlegging en toepassing van de wetgeving meer gewicht hebben naarmate zij gedetailleerder en recenter zijn.
(
30
)	De Finse regering preciseert dat deze wet, in de oorspronkelijke versie, de verplichting oplegde om de distributienetwerken zodanig te ontwerpen, aan te leggen en te onderhouden dat een storing van deze netwerken ten gevolge van een storm of het gewicht van de sneeuw niet tot een onderbreking van de elektriciteitsdistributie van meer dan 6 uur in stedelijk gebied en van meer dan 36 uur in de andere gebieden zou leiden.
(
31
)	Zie arrest van 8 mei 2024, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România (Verenigingen van magistraten) (C‑53/23, EU:C:2024:388, punt 14 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
32
)	Zie in die zin Huhta, K., „C‑718/18 Commission v. Germany: Critical Reflections on the Independence of National Regulatory Authorities in EU Energy Law”, European Energy and Environmental Law Review, 2021, deel 30, nr. 6, blz. 255‑265, met name blz. 261. Volgens deze auteur is de scheidslijn tussen de richtsnoeren op het gebied van algemeen energiebeleid van een lidstaat en de kwesties die uitsluitend voortvloeien uit de bevoegdheid van de nationale regulerende instanties door het arrest Commissie/Duitsland nog verder vervaagd, in die zin dat de lidstaten en niet de regulerende instanties over een ruime beoordelingsmarge beschikken om vast te stellen wat onder een algemeen belang moet worden verstaan. Daarnaast heeft deze auteur benadrukt dat geen enkel nationaal energiebeleid kan voorkomen dat een standpunt wordt ingenomen over de prijzen en de prijsvorming van energie, zodat de algemene richtsnoeren voor het energiebeleid de voorwaarden waaronder de tarieven worden vastgesteld, zeer sterk kunnen beïnvloeden.
(
33
)	Zie Huhta, K., op. cit., blz. 261.
(
34
)	Zie arrest Commissie/Duitsland, punten 114‑116. Zie ook arrest van 3 december 2020, Commissie/België (Markten voor elektriciteit en aardgas) (C‑767/19, EU:C:2020:984, punten 98‑115).
(
35
)	Zie punt 35 van deze conclusie.