62021TJ0702_RES
Predmet T-702/21
Ekobulkos EOOD
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (prvo vijeće) od 21. prosinca 2022.
„Državne potpore – Proizvodnja električne energije iz obnovljivih izvora – Pritužba – Tužba zbog propusta – Poziv na djelovanje – Dopuštenost – Obveza postupanja – Nepostojanje”
Tužba zbog propusta – Fizičke ili pravne osobe – Pretpostavke dopuštenosti – Prethodni poziv na djelovanje – Bitan postupovni zahtjev – Doseg
(čl. 265. st. 2. UFEU-a)
(t. 17.)
Tužba zbog propusta – Pretpostavke dopuštenosti – Pravilnost predsudskog postupka – Poziv instituciji da djeluje – Razgraničenje okvira spora – Razlika između poziva na djelovanje i tužbe – Ocjena
(čl. 265. st. 2. UFEU-a)
(t. 19.-24.)
Tužba zbog propusta – Komisijina obveza djelovanja – Obveza ispitivanja informacija o navodno nezakonitoj potpori – Obveza obavještavanja zainteresirane stranke u slučaju nedostatnih razloga ili donošenja odluke na kraju faze prethodnog ispitivanja – Propust
(čl. 265. UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 4., čl. 12. st. 1., podst. 2., čl. 15. st. 1. i čl. 24. st. 2. podst. 2.)
(t. 27.-30.)
Potpore koje dodjeljuju države – Ispitivanje pritužbi – Komisijine obveze – Informacije o navodno nezakonitoj mjeri potpore koja je već uzeta u obzir u odluci o neospornosti – Obveza ispitivanja – Nepostojanje – Informacije koje ne upućuju na pogrešnu primjenu odobrene mjere ni na utvrđivanje nove potpore – Obveza donošenja odluke nakon faze prethodnog ispitivanja – Nepostojanje
(čl. 107., 108. i čl. 265. st. 2. UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 4., čl. 12. st 1. podst. 2., čl. 15. st. 1. i čl. 24. st. 2. podst. 2.)
(t. 34.-39.)
Tužba zbog propusta – Fizičke ili pravne osobe – Propuštanja koja se mogu pobijati tužbom – Izostanak pravodobnog ispitivanja pritužbe o navodno nezakonitoj potpori – Nepostojanje propusta u pogledu roka za postupanje koje proizlazi iz nepostojanja obveze djelovanja
(čl. 265. UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 12. st. 1. podst. 2. i čl. 24. st. 2.)
(t. 40.)
Kratak prikaz
Društvo Ekobulkos EEOD bugarski je proizvođač električne energije koji upravlja fotonaponskom elektranom stavljenom u pogon 19. svibnja 2012.
Europska komisija je u Odluci 4. kolovoza 2016. (
1
) zaključila da je bugarski program potpora za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora, o kojem su je obavijestila bugarska tijela (
2
), spojiv s unutarnjim tržištem u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU-a i odlučila donijeti odluku o neospornosti.
Tako odobrenim programom potpora utvrđeni su, među ostalim, uvjeti pod kojima proizvođači električne energije iz obnovljivih izvora imaju pravo na povlaštenu cijenu otkupa. Ti su uvjeti izmijenjeni 2015., među ostalim, uvođenjem pravila za sprečavanje preklapanja (
3
) (u daljnjem tekstu: predmetna mjera). Konkretno, kako bi se uklonio bilo kakav rizik od prekomjerne naknade, tim je pravilima bilo propisano da se prilikom određivanja razine potpore, u mjeri u kojoj je to potrebno, povlaštena cijena otkupa smanji odbijanjem iznosa potpora za ulaganje primljenih na temelju zahtjeva podnesenog prije 3. svibnja 2011., dana stupanja na snagu zakona kojim je uspostavljen predmetni program.
Društvo Ekobulkos uputilo je Komisiji 21. veljače 2020. pritužbu u kojoj je tvrdilo da je Republika Bugarska određenim proizvođačima električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora dodijelila nezakonitu državnu potporu koja je nespojiva s unutarnjim tržištem, odobravajući im pravo na povlaštene cijene otkupa izuzete od ikakvog smanjenja na temelju predmetne mjere. U prilog svojim tvrdnjama, društvo Ekobulkos je konkretno tvrdilo da predmetna mjera dovodi do utvrđivanja promjenjive razine potpore, u okviru utvrđivanja povlaštenih cijena otkupa, ovisno o datumu podnošenja zahtjeva za potporu. U tim okolnostima, takva mjera dovodi do nejednakosti između dotičnih proizvođača električne energije, i prema mišljenju podnositelja pritužbe, diskriminatorne je prirode.
Komisija mu je odgovorila dopisom od 7. listopada 2020., u kojem navodi s jedne strane, da je predmetna mjera već bila podvrgnuta njezinu ispitivanju u okviru postupka u kojem je donesena pozitivna odluka iz 2016., koja se u tom pogledu temelji na različitim elementima analize izloženima u obrazloženju te odluke. U tim okolnostima, smatra da je već odobrila izmjene uvedene 2015. godine, uključujući, među ostalim, predmetnu mjeru. S druge strane, Komisija navodi da na temelju informacija iz pritužbe nije utvrdila da je došlo do pogrešne primjene odobrene mjere, ni postojanje novih mjera koje bi mogle predstavljati državnu potporu. Slijedom toga, pozvala ga je da joj, ako to želi, dostavi dodatne korisne informacije, i navela da će se, ako to ne učini, pritužba smatrati povučenom.
Dopisom od 7. studenoga 2020., društvo Ekobulkos ponovilo je svoju analizu, ostajući pri svojim argumentima, kao što je to učinilo i u posljednjem dopisu od 22. lipnja 2021. U potonjem je, koji je predstavljen kao poziv na djelovanje u smislu članka 265. drugog stavka UFEU-a, društvo Ekobulkos od Komisije osim toga zatražilo da upotrijebi ovlasti kojima raspolaže na temelju Uredbe 2015/1589 (
4
) kako bi naložila suspenziju primjene osporavanih odredbi dok konačno ne odluči o njihovoj spojivosti s unutarnjim tržištem.
U tim je okolnostima društvo Ekobulkos 30. listopada 2021. Općem sudu podnijelo tužbu zbog propusta kojom od njega traži da utvrdi da je Komisija nezakonito postupila time što nije zauzela stajalište o njegovoj pritužbi.
Svojom presudom od 21. prosinca 2022. Opći sud odbija tu tužbu kao neosnovanu.
Ta presuda ima dvostruki značaj. Ona, naime, s jedne strane Općem sudu pruža priliku da ispita pitanje dopuštenosti tužbe zbog propusta sa stajališta razgraničenja okvira tužbe pozivom na djelovanje, u slučaju kad postoji barem formalna razlika između predmeta takvog poziva na djelovanje i zahtjeva zbog propusta. S druge strane, kad je riječ o meritumu, ovo je također prilika za Opći sud da pojasni u kojim okolnostima Komisija nije dužna zauzeti stajalište o pritužbi koja joj je podnesena, a koja se odnosi na navodnu mjeru državne potpore, osobito u slučaju kad smatra da je predmetnu mjeru već ispitala u ranijoj odluci.
Ocjena Općeg suda
Opći sud najprije ispituje argument Komisije o postojanju zapreke vođenju postupka, koji se temelji na povredi bitnog postupovnog zahtjeva. Naime, prema njezinu mišljenju, dopis od 22. lipnja 2021. ne može predstavljati poziv na djelovanje u smislu članka 265. drugog stavka UFEU-a, imajući u vidu razliku između zahtjeva koji je tom prilikom podnesen i zahtjeva zbog propusta sa stajališta njihove pravne osnove.
U tom pogledu, Opći sud najprije podsjeća na to da poziv na djelovanje iz članka 265. drugog stavka UFEU-a ima za učinak razgraničenje okvira tužbe koju je moguće podnijeti u slučaju da dotična institucija ne zauzme stajalište o njezinu predmetu u roku od dva mjeseca. U tim okolnostima, ustaljenom sudskom praksom zahtijeva se da je poziv na djelovanje koji je za to potreban sastavljen na dovoljno izričit i precizan način kako bi se predmetnoj instituciji omogućilo da konkretno shvati njegov predmet i zahtjev da o tom pitanju zauzme stajalište.
U ovom slučaju, nakon što je potvrdio Komisijino stajalište da postoji razlika na koju se ta institucija poziva, Opći sud ipak odbija potvrditi, imajući u vidu ta načela iz sudske prakse, da je ta razlika takve prirode da mora dovesti do nedopuštenosti tužbe. U tim okolnostima, Opći sud nastavlja svoje ispitivanje analizom merituma s obzirom na prethodno navedene relevantne kriterije, dopis od 22. lipnja 2021., imajući u vidu sve informacije koje je podnositelj pritužbe iznio tijekom upravnog postupka. Naime, to ga je ispitivanje dovelo do zaključka da društvo Ekobulkos, od slanja pritužbe, nikad nije mijenjalo svoj glavni zahtjev, koji se u ovom slučaju odnosio na ishođenje odluke o spojivosti predmetne mjere s obzirom na pravo o državnim potporama i koji je, osim toga, bio u dovoljnoj mjeri izričit i precizan u smislu prethodno navedene sudske prakse. To vrijedi i za dopis od 22. lipnja 2021., unatoč tomu što je njegov zahtjev istaknut u formalno drukčijem obliku, tako da za njega treba smatrati da predstavlja poziv na djelovanje. U tim okolnostima, Opći sud presuđuje da tužbu treba proglasiti dopuštenom.
Nadalje, što se tiče osnovanosti zahtjeva zbog propusta, Opći sud podsjeća na to da o tom pitanju može odlučiti tek nakon što provjeri je li predmetna institucija u trenutku poziva na djelovanje koji mu je upućen doista bila obvezna djelovati.
U ovom slučaju, Komisijine obveze u području državnih potpora, a osobito one čija je svrha ispitivanje mjere koja može predstavljati državnu potporu, uređene su Uredbom 2015/1589. Konkretno, članak 15. stavak 1. te uredbe propisuje da ispitivanje mogućih slučajeva nezakonite potpore dovodi do donošenja formalne odluke (
5
). Stoga, Komisija je dužna djelovati samo ako je ispitala predmetnu mjeru, pri čemu, međutim, treba pojasniti da Komisija nije dužna izvršiti to ispitivanje ako, nakon podnošenja pritužbe, nije uspjela dobiti informacije koje su dostatne za njezino ispitivanje (
6
).
U tom pogledu, Opći sud najprije utvrđuje da je Komisija u svojoj odluci o spojivosti iz 2016., uzela u obzir zakonodavne izmjene do kojih je došlo 2015., uključujući i predmetnu mjeru, kao što to proizlazi iz obrazloženja te odluke. Stoga je Komisija podnositelju pritužbe s pravom navela da se o predmetnoj mjeri već izjasnila. Međutim, Komisiju nije nijedna odredba iz Uredbe 2015/1589 obvezivala na donošenje nove odluke o spojivosti državne potpore s unutarnjim tržištem o kojoj se već izjasnila, kao što to ističe Opći sud prije nego što dodaje da bi se, ako bi trebalo vrijediti drukčije, svakoj zainteresiranoj stranci omogućilo osporavanje analizâ spojivosti, uključujući i nakon isteka roka za podnošenje tužbe za poništenje.
Nadalje, s obzirom na to da je Komisija, osim toga, smatrala da na temelju pritužbe nije bilo moguće utvrditi da je došlo do pogrešne primjene predmetne mjere niti da je uvedena nova mjera koja se razlikuje od one koja je već ispitana, Opći sud utvrđuje da Ekobulkos nije ni na koji način dokazao po čemu bi ta ocjena bila pogrešna.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da Komisija u trenutku kad joj je bio upućen poziv na djelovanje nije imala nikakvu obvezu djelovanja. Ako ne postoji obveza djelovanja, podnositelj pritužbe ne može se učinkovito pozvati ni na navodno predugo trajanje postupka ispitivanja njegove pritužbe.
Zaključno, s obzirom na to da se Komisiji u ovom slučaju ne može prigovoriti nikakav propust, Opći sud presuđuje da tužbu treba odbiti.
(
1
)	Odluka C(2016) 5205 final od 4. kolovoza 2016. u predmetu SA.44840 (2016/NN).
(
2
)	Taj program, kako je prijavljen Komisiji, činili su Zakon za energiata ot vazobnovyaemi iztochnitsi (ZEVI) (Zakon o energiji proizvedenoj iz obnovljivih izvora), na snazi od 3. svibnja 2011. (DV br. 35. od 3. svibnja 2011.) i dva rješenja, jedno od 18. ožujka 2013. o uređenju cijena električne energije i drugo od 20. veljače 2004. o uređenju cijena električne energije.
(
3
)	U ovom je slučaju riječ o članku 18. Zakona za izmenenie i dopalnenie na Zakona za energetikata (ZID-ZE) (Zakon o izmjeni i dopuni Zakona o energiji) od 24. srpnja 2015. (DV br. 56 od 24. srpnja 2015.).
(
4
)	Uredba Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU-a] (SL 2015., L 248, str. 9. i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.). Zahtjev se u ovom slučaju odnosio na članak 13. stavak 1. te uredbe.
(
5
)	U skladu s člankom 4. stavcima 2., 3. i 4. Uredbe 2015/1589, na koji upućuje članak 15. stavak 1. Uredbe 2015/1589, takvom se odlukom utvrđuje da predmetna mjera ne predstavlja potporu, odnosno da je mjera spojiva s unutarnjim tržištem, odnosno, suprotno tomu, da treba pokrenuti službeni istražni postupak, imajući u vidu sumnje u pogledu njezine spojivosti.
(
6
)	Članak 24. stavak 2. Uredbe 2015/1589, na koji upućuje članak 12. stavak 1. drugi podstavak te uredbe.