DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (troisième chambre)
22 octobre 2025 (*)
Recours en annulation – Convention de subvention dans le cadre de la coopération au développement – Lettre de mise en demeure – Nature contractuelle du litige – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑68/25,
Fundación Alianza por los Derechos, la Igualdad y la Solidaridad Internacional,
établie à Madrid (Espagne), représentée par Me E. Delgado Carravilla, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. J. Estrada de Solà, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé, lors des délibérations, de Mme P. Škvařilová‑Pelzl, présidente, MM. I. Nõmm et R. Meyer (rapporteur), juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
–        l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 15 mai 2025,
–        les observations de la requérante sur l’exception d’irrecevabilité déposées au greffe du Tribunal le 25 juin 2025,
vu l’offre de preuve de la requérante déposée au greffe du Tribunal le 16 juillet 2025,
vu les observations de la Commission sur l’offre de preuve de la requérante déposées au greffe du Tribunal le 24 juillet 2025,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Fundación Alianza por los Derechos, la Igualdad y la Solidaridad Internacional, demande l’annulation de la lettre de la délégation de l’Union européenne auprès de la République de Colombie, portant la référence « note de débit no 3242414662 », émise le 28 novembre 2024 dans le cadre de la convention de subvention CSO/LA/2018/394060 (ci-après la « lettre du 28 novembre 2024 »).
Antécédents du litige
2        Le 12 mars 2018, la Commission européenne et la requérante, une entité à but non lucratif, ont conclu une convention de subvention portant la référence CSO/LA/2018/394060 (ci-après la « convention de subvention »). Cette convention a pour objet l’octroi d’une subvention afin de financer un projet de la requérante en Colombie intitulé « renforcement des capacités des organisations de la société civile pour un développement local durable et une approche différentielle et de genre ».
3        La clause no 13.4 des conditions générales de la convention prévoit que, en cas d’échec des procédures de règlement à l’amiable, chaque partie peut porter le litige devant les juridictions de l’État du pouvoir adjudicateur ou devant les juridictions de Bruxelles (Belgique) si le pouvoir adjudicateur est la Commission.
4        À la suite d’un audit et de divers échanges entre les parties, le 28 novembre 2024, la délégation de l’Union auprès de la République de Colombie a communiqué à la requérante une lettre. Cette lettre indique ce qui suit :
« Faisant suite à la note de pré-information no 2, [...], et à votre note en réponse [...], la délégation vous informe que, après un nouvel examen de tous les arguments et documents que vous avez présentés pendant toute la phase contradictoire, et en particulier des derniers, dans lesquels nous ne voyons malheureusement pas d’arguments nouveaux ou plus solides qui seraient susceptibles de remettre en cause notre décision étayée dans notre note [...], nous maintenons les montants inéligibles mentionnés dans notre note de pré-information. Sur la base de ce qui précède, et conformément à l’article 18 de l’annexe II du contrat en référence, nous transmettons officiellement la note de débit no 3242414662 et vous remercions d’effectuer le virement au plus tard dans les 45 jours calendaires suivant la réception de la présente note pour un montant de 65 695,90 euros sur le compte indiqué ci-après. »
Conclusions des parties
5        La requérante conclut en substance à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        à titre principal, annuler la lettre du 28 novembre 2024  et adopter une nouvelle décision faisant droit à ses prétentions en estimant que les rubriques et montants des dépenses éligibles en cause ont été correctement justifiés ;
–        à titre subsidiaire, adopter une nouvelle décision qui annule la lettre du 28 novembre 2024 pour défaut de motivation sans examiner l’affaire au fond et qui impose à la délégation de l’Union auprès de la République de Colombie d’adopter une nouvelle décision dûment motivée précisant notamment les critères appliqués afin de déterminer quels montants n’ont pas été suffisamment justifiés et indiquant les voies de recours disponibles ;
–        à titre complémentaire, ordonner à la délégation de l’Union auprès de la République de Colombie de transmettre le dossier administratif dans son intégralité ;
–        condamner la Commission aux dépens.
6        Dans son exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
7        Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
–        déclarer le recours recevable.
En droit
8        En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure du Tribunal, si, par acte séparé, la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond.
9        En l’espèce, la Commission a soulevé, par acte séparé, une exception d’irrecevabilité.
10      Le Tribunal s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
11      À l’appui de son exception d’irrecevabilité, la Commission fait valoir qu’une note de débit ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
12      Elle souligne notamment que, selon la jurisprudence, dans le cadre d’une relation contractuelle liant une institution de l’Union à une personne de droit privé, un recours en annulation ne peut être formé que contre un acte qui, d’une part, produit des effets juridiques étrangers à cette relation contractuelle et, d’autre part, a été adopté par l’institution dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique. Or, la note de débit en cause ne remplirait aucune de ces deux conditions.
13      La Commission en déduit que le recours introduit par la requérante est irrecevable. Elle précise, à toutes fins utiles, que ce recours ne peut être requalifié afin d’établir la compétence du Tribunal sur le fondement de l’article 272 TFUE, dès lors que la convention en cause ne comporte aucune clause compromissoire en faveur des juridictions de l’Union. Au contraire, il découlerait de la clause no 13.4 des conditions générales de ladite convention que les juridictions belges sont compétentes.
14      La requérante conteste l’exception d’irrecevabilité.
15      Elle soutient que son recours en annulation ne porte pas sur la note de débit en tant que telle, mais vise la lettre du 28 novembre 2024 dont l’entête fait référence à la note de débit no 3242414662 et qui comporte en annexe cette note de débit. Elle considère que cette lettre, qu’elle qualifie de « décision », constitue un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
16      En effet, cette décision serait de nature administrative, ayant été adoptée par la Commission, en tant qu’organe contractant, dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique. La requérante soutient ainsi que la Commission agit dans le contexte de subventions de l’Union. Elle en déduit que les textes de droit de l’Union lui conféreraient des pouvoirs spécifiques qui iraient au-delà de ceux dont dispose un contractant « ordinaire », afin, notamment, de protéger les intérêts financiers de l’Union.
17      En outre, ladite décision affecterait les droits et obligations de la requérante.
18      La requérante précise enfin que, la subvention accordée provenant de fonds publics, le contrat conclu ne peut être soumis au droit privé. Le recours ne pourrait donc être fondé sur l’article 272 TFUE. De même, la clause
no 13.4 des conditions générales de la convention de subvention prévoirait certes la compétence des tribunaux de Bruxelles en cas de litige. Toutefois, cette clause attributive de juridiction ne serait pas exclusive et n’exclurait pas la possibilité d’introduire un recours sur le fondement de l’article 263 TFUE.
19      Le juge de l’Union n’est pas compétent pour connaître d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE lorsque la situation juridique de la partie requérante s’inscrit exclusivement dans le cadre de relations contractuelles qui sont régies par la réglementation nationale désignée par les parties contractantes (arrêts du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 18, et du 26 septembre 2024, Commission/HB, C‑160/22 P et C‑161/22 P, EU:C:2024:799, point 48).
20      En effet, d’une part, l’article 274 TFUE précise que les litiges auxquels l’Union est partie ne sont pas, de ce chef, soustraits à la compétence des juridictions nationales. D’autre part, il ressort de l’article 272 TFUE que la Cour n’est compétente pour statuer sur les litiges découlant d’un contrat de droit public ou d’un contrat de droit privé passé par l’Union, ou pour son compte, que si ce contrat contient une clause compromissoire en ce sens (arrêt du 26 septembre 2024, Commission/HB, C‑160/22 P et C‑161/22 P, EU:C:2024:799, point 49).
21      Il s’ensuit que, si, en l’absence d’une clause compromissoire, le juge de l’Union se reconnaissait compétent pour connaître du contentieux de l’annulation d’actes s’inscrivant exclusivement dans un cadre contractuel, il risquerait non seulement de priver de tout effet utile l’article 272 TFUE, mais aussi d’étendre sa compétence juridictionnelle au-delà des limites fixées par l’article 274 TFUE (arrêts du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 19, et du 26 septembre 2024, Commission/HB, C‑160/22 P et C‑161/22 P, EU:C:2024:799, point 50).
22      Partant, en présence d’un contrat liant la partie requérante à l’une des institutions ou à l’un des organes ou organismes de l’Union, les juridictions de l’Union ne peuvent être saisies d’un recours sur le fondement de l’article 263 TFUE que si l’acte attaqué vise à produire des effets juridiques contraignants qui, d’une part, se situent en dehors de la relation contractuelle liant les parties et, d’autre part, impliquent l’exercice de prérogatives de puissance publique conférées à l’institution, organe ou organisme contractant en sa qualité d’autorité administrative (arrêts du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 20, et du 26 septembre 2024, Commission/HB, C‑160/22 P et C‑161/22 P, EU:C:2024:799, point 51).
23      C’est à la lumière de cette jurisprudence qu’il convient de déterminer si la lettre du 28 novembre 2024 constitue un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
24      Premièrement, il convient de relever que le document que la requérante qualifie de « décision » mentionne pour objet « note de débit [n] 3242414662 pour 65 695,90 [euros] » et pour référence la convention litigieuse. Ce document renvoie à la note de débit et demande le paiement de la somme indiquée dans cette note dans un délai de 45 jours à compter de la réception de ladite note. À cette fin, les coordonnées bancaires de la Commission sont mentionnées. Enfin, il est indiqué que des intérêts de retard pourront le cas échéant être exigés. Partant, ce document peut être qualifié de lettre de mise en demeure.
25      Cette lettre de mise en demeure comme la note de débit qui y est annexée ont pour objet le recouvrement d’une créance qui trouve son fondement dans une convention de subvention conclue entre la requérante et la Commission.
26      En effet, les sommes en cause ont été versées par la Commission à la requérante sur le fondement de cette convention de subvention. Le caractère non éligible de certaines sommes a été constaté à la suite d’un audit financier de la requérante ainsi que le permet la clause no 15.7 de ladite convention. Le recouvrement des montants indûment versés est également prévu à la clause no 18 de cette même convention.
27      La lettre du 28 novembre 2024 et la note de débit s’inscrivent donc dans le cadre de la convention de subvention conclue entre la Commission et la requérante, dont elles ne sont pas dissociables [voir, en ce sens, arrêts du 28 février 2019, Alfamicro/Commission, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, points 51, 52 et 54, et du 24 février 2021, Universität Koblenz-Landau/EACEA, T‑108/18, EU:T:2021:104, point 56 (non publié)].
28      Deuxièmement, aucun élément du dossier ne permet de conclure que la Commission a agi en faisant usage de ses prérogatives de puissance publique.
29      En effet, comme le souligne la Commission, la Cour a précisé qu’une note de débit ou une mise en demeure, qui comportent l’indication d’une date d’échéance ainsi que les conditions de paiement d’une créance contractuelle, ne sauraient être assimilées à un titre exécutoire en tant que tel, même lorsqu’elles mentionnent la voie exécutoire de l’article 299 TFUE comme étant une voie de recouvrement possible parmi d’autres dans l’hypothèse où le débiteur ne s’exécuterait pas à la date d’échéance fixée. Par suite, une note de débit ou une mise en demeure ne visent pas à produire des effets juridiques qui trouveraient leur origine dans l’exercice de prérogatives de puissance publique (voir, en ce sens, arrêts du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, points 23 et 24, et du 16 juillet 2020, ADR Center/Commission, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, point 66).
30      La requérante soutient cependant que la Commission a agi au-delà du cadre contractuel en faisant usage de prérogatives de puissance publique.
31      À cet égard, il convient de relever que, de manière générale, la requérante procède par affirmation sans démontrer en quoi la Commission aurait fait usage, lors de l’adoption de l’acte attaqué, de prérogatives allant au-delà de celles dont elle disposerait dans le cadre d’une relation contractuelle ordinaire.
32      Plus particulièrement, compte tenu de la jurisprudence rappelée au point 29 ci-dessus, il est indifférent que l’acte attaqué soit la lettre du 28 novembre 2024 et non la note de débit en tant que telle. D’une part, une telle lettre ne constituant pas un titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE, il ne peut être considéré que ses effets juridiques trouvent leur origine dans l’exercice de prérogatives de puissance publique. D’autre part, ainsi que cela est souligné au point 26 ci-dessus, la Commission s’est contentée, par l’émission de cette lettre, de faire valoir les droits qu’elle tire de stipulations contractuelles lui permettant de réclamer le remboursement, par la requérante, de sommes indûment perçues.
33      De même, l’exercice de prérogatives de puissance publique par la Commission ne saurait découler du seul fait que sont en cause des subventions publiques. Ainsi qu’il ressort notamment de la clause no 15 de la convention de subvention, la Commission a décidé de procéder à l’attribution de telles subventions par voie contractuelle. Partant, l’utilisation de ces fonds ou leur remboursement, le cas échéant, sont régis par cette convention de subvention et relèvent du domaine contractuel.
34      Il s’ensuit que la lettre du 28 novembre 2024 comme la note de débit qui y est annexée ne traduisent pas l’exercice de prérogatives de puissance publique par la Commission [voir, en ce sens, arrêt du 24 février 2021, Universität Koblenz-Landau/EACEA, T‑108/18, EU:T:2021:104, point 56 (non publié)].
35      Il résulte de ce qui précède que la lettre du 28 novembre 2024 et la note de débit qui y est annexée ne peuvent pas être considérées comme des actes susceptibles d’un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE.
36      Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argument de la requérante selon lequel la clause no 13.4 de la convention de subvention n’exclut pas, en principe, la recevabilité d’un recours en annulation devant le Tribunal de l’Union. En effet, dès lors que l’acte attaqué n’est pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE, la question de savoir si la clause attributive de juridiction prévue par la convention de subvention en cause est ou non exclusive de compétence
est dénuée de pertinence. Cet argument est donc inopérant.
37      Cette conclusion n’est pas non plus remise en cause par l’offre de preuve, déposée par la requérante au greffe du Tribunal après la clôture de la phase écrite de la procédure, qui vise à communiquer des informations contenues dans une lettre adressée par la délégation de l’Union auprès de la République de Colombie.
38      Par cette lettre, la Commission indique procéder à une compensation de créance en faveur de la requérante ayant pour effet de diminuer le montant de la somme demandée dans la lettre du 28 novembre 2024 et dans la note de débit qui y est annexée.
39      La requérante a reçu ladite lettre le 23 juin 2025, c’est-à-dire après la clôture de la phase écrite de la procédure. Dans ces conditions, la tardiveté du dépôt de cette pièce est exceptionnellement justifiée. Partant, cette offre de preuve est recevable en vertu de l’article 85, paragraphe 3, du règlement de procédure (voir, en ce sens, arrêt du 23 avril 2018, Verein Deutsche Sprache/Commission, T‑468/16, non publié, EU:T:2018:207, point 20).
40      La requérante relève qu’à la fin de cette lettre du 23 juin 2025 figure l’indication selon laquelle cet acte peut être contesté devant le Tribunal sur le fondement de l’article 263 TFUE. Ladite lettre confirmerait ainsi la recevabilité de son recours en annulation introduit contre la lettre du 28 novembre 2024.
41      En effet, selon la requérante, les deux lettres lui ont été adressées dans le même contexte factuel et juridique. Elle fait ainsi valoir que ces deux lettres ont été adressées par la Commission dans le cadre de l’exercice de ses prérogatives de puissance publique.
42      La requérante soutient également que la Commission a une position contradictoire en ce qui concerne la contestation de ces actes, laquelle viole le principe de bonne administration et crée une insécurité juridique.
43      La Commission considère en substance que ce nouvel élément de preuve est sans incidence sur la recevabilité du recours.
44      À cet égard, il suffit de souligner que la lettre du 23 juin 2025 porte sur un acte différent, qualifié, en outre, par la Commission de « décision de compensation de créances ». La mention dans cette lettre de l’existence de voies de droit ouvertes contre cet acte est, partant, dénuée de pertinence s’agissant de l’appréciation de la nature attaquable ou non de la lettre du 28 novembre 2024.
45      Au regard de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu d’accueillir l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission et, partant, de rejeter le recours comme étant irrecevable.
Sur les dépens
46      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
47      La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme étant irrecevable.
2)      Fundación Alianza por los Derechos, la Igualdad y la Solidaridad Internacional est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.
Fait à Luxembourg, le
Le greffier
La présidente
V. Di Bucci
P. Škvařilová-Pelzl
*      Langue de procédure : l’espagnol.