CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 26 september 2013 (1)
Gevoegde zaken C‑162/12 en C‑163/12
Airport Shuttle Express scarl en Giovanni Panarisi (C‑162/12),
Società Cooperativa Autonoleggio Piccola arl en
Gianpaolo Vivani (C‑163/12)
tegen
Comune di Grottaferrata
en
Gevoegde zaken C‑419/12 en C‑420/12
Crono Service scarl e.a.
tegen
Roma Capitale (C‑419/12)
en
Anitrav
tegen
Roma Capitale en Regione Lazio (C‑420/12)
[verzoek van het Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Italië) om een prejudiciële beslissing]
„Verzoek om prejudiciële beslissing – Ontvankelijkheid – Discriminatie van eigen onderdanen – Vrijheid van vestiging – Dienst van verhuur van voertuigen met bestuurder – Nationale regeling waarin verrichten van deze dienst onder meer afhankelijk wordt gesteld van vergunning en naleving bepaalde voorschriften inzake voertuigstalling”
I –    Inleiding
1.        De onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen Italiaanse regelgeving inzake het personenvervoer door bepaalde autoverhuurbedrijven.(2) Daarbij gaat het om ondernemingen die voor het vervoer van personen gebruikmaken van voertuigen waarin ten hoogste acht personen kunnen worden vervoerd, de bestuurder niet meegerekend.(3) Anders dan bij een huurauto zonder bestuurder maakt de passagier bij deze bijzondere vorm van personenvervoer voor een bepaalde rit gebruik van een voertuig met bestuurder, die door het autoverhuurbedrijf ter beschikking wordt gesteld. De „verhuur van voertuigen met bestuurder” is dus een aanvulling op het vervoersaanbod van het openbaar personenvervoer, met name van het geregelde openbaar vervoer.
2.        De verwijzende rechter wenst te vernemen of Italiaanse wettelijke bepalingen die de wijze van uitoefening van dit bedrijf in de regio Lazio en de gemeente Rome betreffen, verenigbaar zijn met het Unierecht, met name met de vrijheid van vestiging. Aangezien de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens geen grensoverschrijdende elementen bevatten, bestaan er evenwel twijfels over de ontvankelijkheid van de verzoeken om een prejudiciële beslissing. Daarnaast rijst de vraag of het Hof de onderhavige hoofdgedingen ook moet beoordelen vanuit het oogpunt van het verbod van discriminatie van eigen onderdanen, hoewel de verwijzende rechter zich daarover niet heeft uitgesproken.
II – Rechtskader
A –    Unierecht
Verordening (EG) nr. 12/98 van de Raad van 11 december 1997 tot vaststelling van de voorwaarden waaronder vervoersondernemers worden toegelaten tot binnenlands personenvervoer over de weg in een lidstaat waar zij niet gevestigd zijn(4)
3.        Verordening (EG) nr. 12/98 werd per 4 december 2011 ingetrokken en vervangen door verordening (EG) nr. 1073/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor toegang tot de internationale markt voor touringcar‑ en autobusdiensten en tot wijziging van verordening (EG) nr. 561/2006.(5)
4.        Volgens artikel 2, lid 4, van verordening (EG) nr. 12/98 was die verordening van toepassing op „motorvoertuigen die qua bouwtype en uitrusting geschikt zijn voor het vervoer van meer dan negen personen – met inbegrip van de bestuurder – en die daarvoor bestemd zijn”.
B –    Nationaal recht
5.        De „verhuur van voertuigen met bestuurder” is naar Italiaans recht onderworpen aan een goedkeuringsvoorbehoud. De vereiste vergunning wordt in een openbare procedure door een gemeente verleend.(6) De vergunning wordt verleend per voertuig. Een ondernemer kan echter verschillende vergunningen voor verschillende voertuigen(7) krijgen. De vestiging(8) van de vervoerder en de stalling van de voertuigen dienen zich te bevinden op het grondgebied van de vergunningverlenende gemeente.(9) Als stalling kan een gehuurde parkeerplaats volstaan. De vergunning voor het vervoeren van personen is niet beperkt tot het grondgebied van de gemeente. De boeking voor het vervoer moet echter worden gedaan op de plaats waar het voertuig is gestald(10), alwaar het voertuig, ongeacht de plaats waar de passagier in‑ en uitstapt(11), na het vervoer dient terug te keren.
6.        De bepalingen van de regio Lazio(12) verlangen daarnaast dat de passagier op het grondgebied van de vergunningverlenende gemeente instapt.
7.        Voor de gemeente Rome gelden daarnaast speciale voorschriften. Die bepalen onder meer dat autoverhuurders van andere gemeenten belasting moeten betalen wanneer zij op het grondgebied van Rome in zones rijden die aan verkeersbeperkende maatregelen zijn onderworpen.
III – Feiten van de hoofdgedingen en prejudiciële vragen
A –    Gevoegde zaken C‑162/12 en C‑163/12
8.        Verzoekers in de hoofdgedingen zijn natuurlijke personen met woonplaats in Italië (hierna: „autoverhuurders”) en coöperaties naar Italiaans recht die gevestigd zijn in Italië. De betrokken autoverhuurders hebben voor hun voertuigen niet hun stalling op het grondgebied van de vergunningverlenende gemeente Grottaferrata (Italië, regio Lazio) gebruikt, maar hun voertuigen buiten het grondgebied van Grottaferrata in de stalling van een coöperatie geparkeerd. Aan deze coöperatie hebben zij, klaarblijkelijk na de aan hen verleende vergunning voor personenvervoer(13) te hebben overgedragen, het gebruiksrecht van de desbetreffende voertuigen gelaten. Hiervan is door de politie proces-verbaal opgemaakt, waarna de aan de autoverhuurders verleende vergunningen in februari 2011 tijdelijk werden ingetrokken. De betrokken ondernemers komen in de hoofdgedingen op tegen de bestuurshandelingen waarmee hun vergunningen zijn geschorst, vorderen schadevergoeding en voeren aan dat de maatregelen onder meer in strijd zijn met het Unierecht.
9.        Daarop heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaken geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)      Staan artikel 49 VWEU, de artikelen 3, 4, 5 en 6 VEU, de artikelen 101 en 102 VWEU alsook verordening (EEG) nr. 2454/1992 en verordening (EG) nr. 12/1998 in de weg aan de toepassing van de artikelen 3, lid 3, en 11 van wet nr. 21/1992, waar zij respectievelijk bepalen: ‚3. De vestiging van de vervoersonderneming en de stalling bevinden zich op het grondgebied van de vergunningverlenende gemeente’; en ‚Reserveringen van voertuigen met bestuurder worden gedaan bij de betrokken stalling. Elke verhuur van een voertuig met bestuurder begint en eindigt bij de stalling die zich bevindt binnen de vergunningverlenende gemeente. Het voertuig dient daar terug te keren, zij het dat de klant op het grondgebied van andere gemeenten kan in‑ en uitstappen [...]’?
2)      Staan artikel 49 VWEU, de artikelen 3, 4, 5 en 6 VEU, de artikelen 101 en 102 VWEU alsook verordening (EEG) nr. 2454/1992 en verordening (EG) nr. 12/1998 in de weg aan de toepassing van de artikelen 5 en 10 van wet nr. 58 van de regio Lazio van 26 oktober 1993, waar zij respectievelijk bepalen ‚[...] De klant stapt in, of de dienst vangt aan, op het grondgebied van de vergunningverlenende gemeente’; en ‚[...] De klant [stapt in], en de dienst [vangt aan], uitsluitend op het grondgebied van de gemeente die de vergunning of machtiging heeft verleend, en de klant [wordt] naar iedere bestemming vervoerd, na voorafgaande instemming van de bestuurder indien de bestemming buiten het grondgebied van de gemeente ligt’?”
B –    Gevoegde zaken C‑419/12 en C‑420/12
10.      Voorwerp van de hoofdgedingen zijn verzoeken tot nietigverklaring van verschillende handelingen die de gemeente Rome betreffen. Het gaat daarbij concreet om besluit nr. 68/2011 van de gemeenteraad van Rome betreffende de goedkeuring van de verordening inzake de regeling van de niet-geregelde openbare diensten voor personenvervoer, om besluit nr. 403/2011 van de gemeenteraad van Rome betreffende de regelingen en procedures inzake de toestemming voor het binnenrijden van het grondgebied van de gemeente Rome en de zones met verkeersbeperkingen voor voertuigen die door een andere gemeente voor de verhuur met bestuurder zijn toegelaten, alsmede om twee andere handelingen van het gemeentebestuur van Rome die onder meer bepalen dat niet in Rome gevestigde autoverhuurders een bepaald bedrag moeten voldoen voor de afgifte van een vergunning om de stad in te rijden.
11.      Verzoekers in de hoofdgedingen zijn Italiaanse autoverhuurbedrijven die beschikken over vergunningen die niet door de gemeente Rome zijn verstrekt.
12.      Zij leiden de onrechtmatigheid van de genoemde handelingen onder meer af uit het Unierecht, met name uit de aan de ondernemingen toegekende fundamentele vrijheid zich in elk land van de Europese Unie te kunnen vestigen, ook door oprichting van een tweede vestiging. De in een lidstaat opgerichte ondernemingen zouden er namelijk in strijd met deze vrijheid toe zijn verplicht opdrachten voor vervoer uitsluitend bij één stalling aan te nemen, die zich noodzakelijkerwijs moet bevinden in de vergunningverlenende gemeente, en de dienst ook daar te beginnen en te eindigen.
13.      Dit leidt volgens verzoekers tot een verschil in behandeling bij de exploitatie van de onderneming, dat uitsluitend berust op een geografische omstandigheid. Een dergelijk verschil in behandeling bestaat volgens hen enerzijds tussen verhuurders met een door de gemeente Rome verleende vergunning en verhuurders met een door een andere gemeente (in Lazio) verleende vergunning en anderzijds tussen laatstgenoemde verhuurders en de niet in Lazio gevestigde verhuurders, voor wie de wet van de regio Lazio niet geldt en die derhalve niet aan een beperking met betrekking tot de instapplaats zijn onderworpen.
14.      Daarop heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaken geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Staan artikel 49 VWEU, artikel 3 VEU alsook de artikelen 3, 4, 5 en 6, 101 en 102 VWEU in de weg aan de toepassing van de artikelen 3, lid 3, 8, lid 3, en 11 van wet nr. 21/1992, voor zover deze respectievelijk bepalen: ‚De vestiging van de vervoersonderneming en de stalling bevinden zich op het grondgebied van de vergunningverlenende gemeente’; voorts: ‚Een vergunning voor de verhuur van voertuigen met bestuurder kan alleen worden verkregen en behouden, indien de belanghebbende op basis van een geldige titel beschikt over een vestiging, een stalling of een standplaats die gelegen is op het grondgebied van de gemeente die de vergunning heeft afgegeven’; en: ‚Reserveringen van voertuigen met bestuurder worden gedaan bij de betrokken stalling. Elke verhuur van een voertuig met bestuurder begint en eindigt bij de stalling die zich bevindt binnen de vergunningverlenende gemeente. Het voertuig dient daar terug te keren, zij het dat de klant op het grondgebied van andere gemeenten kan in‑ en uitstappen’?”
IV – Beoordeling van de prejudiciële vragen
15.      Thans moet de ontvankelijkheid van de verzoeken om een prejudiciële beslissing worden onderzocht.
A –    Ontvankelijkheid van de verzoeken om een prejudiciële beslissing
16.      De prejudiciële vragen betreffen in de eerste plaats twee handelingen van afgeleid recht, namelijk verordening (EG) nr. 12/98 en verordening (EEG) nr. 2454/92(14). In de tweede plaats betreffen ze bepalingen van primair recht, en wel in wezen de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU, die betrekking hebben op mededingingsbeperkende praktijken, en artikel 49 VWEU, dat de vrijheid van vestiging waarborgt.
17.      Er bestaan echter twijfels over de ontvankelijkheid van zowel de vragen betreffende het afgeleide recht als de vragen betreffende het primaire recht, aangezien hun relevantie voor de beslechting van de hoofdgedingen niet duidelijk is.
18.      Nu staat het in beginsel aan de nationale rechter om, gelet op de bijzonderheden van ieder geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Het Hof kan echter weigeren uitspraak te doen op een prejudicieel verzoek van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is dan wel het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord op de gestelde vragen te geven.(15)
1.      Geen verband met het voorwerp van het geschil waar het gaat om verordening (EEG) nr. 2454/92 en verordening (EG) nr. 12/98
a)      Verordening (EEG) nr. 2454/92
19.      Verordening (EEG) nr. 2454/92 werd al in 1994 door het Hof nietig verklaard.(16) Derhalve kan zij voor de hoofdgedingen, waaraan feiten uit 2011 ten grondslag liggen, geen relevantie hebben. Van een verband met het voorwerp van de hoofdgedingen is duidelijk geen sprake, zodat de verzoeken om een prejudiciële beslissing in dat opzicht niet-ontvankelijk zijn.
b)      Verordening (EG) nr. 12/98
20.      Verordening (EG) nr. 12/98 is op 4 december 2011 buiten werking getreden(17) en zou derhalve ratione temporis nog relevant kunnen zijn voor de feiten van de hoofdgedingen. Deze feiten hebben echter alleen al daarom geen aanknoping met de genoemde verordening omdat verordening nr. 12/98 blijkens artikel 2, lid 4, gold voor „motorvoertuigen die qua bouwtype en uitrusting geschikt zijn voor het vervoer van meer dan negen personen – met inbegrip van de bestuurder – en die daarvoor bestemd zijn”. In de hoofdgedingen hebben de feiten betrekking op kleinere voertuigen waarmee – met inbegrip van de bestuurder – maximaal negen personen worden vervoerd. Derhalve staat ook verordening (EG) nr. 12/98 duidelijk in geen enkel verband met het voorwerp van de hoofdgedingen, zodat de verzoeken om een prejudiciële beslissing in dat opzicht niet-ontvankelijk zijn.
2.      Onvoldoende feitelijke en juridische gegevens met betrekking tot de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU, gelezen in samenhang met de artikelen 3 VEU, 4 VEU, 5 VEU en 6 VEU en de artikelen 3 VWEU, 4 VWEU, 5 VWEU en 6 VWEU
21.      De verwijzende rechter gaat ervan uit dat de Italiaanse regelgeving tot gebiedsafscherming en mededingingsverstoringen kan leiden. In dit verband wenst hij te vernemen of de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU, gelezen in samenhang met de artikelen 3 VEU, 4 VEU en 5 VEU en de artikelen 3 VWEU, 4 VWEU, 5 VWEU en 6 VWEU, aan de betrokken Italiaanse wettelijke bepalingen in de weg staan. Daarnaast haalt hij in dit verband artikel 6 VEU aan, dat over de gebondenheid van de Unie aan de grondrechten gaat.
22.      De verwijzende rechter preciseert echter niet welke relevantie de genoemde bevoegdheidsbepalingen van primair recht geacht worden te hebben voor de door hem gestelde vragen en de hoofdgedingen. Hetzelfde geldt voor de gebondenheid van de Unie aan de grondrechten.
23.      Met betrekking tot de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU dient de verwijzende rechter daarnaast met het oog op de complexiteit van de afwegingen die bij mededingingsrechtelijke situaties moeten worden gemaakt, het Hof een gedetailleerde omschrijving te geven van het feitelijk en juridisch kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of althans de feiten uiteen te zetten waarop die vragen zijn gebaseerd.(18)
24.      In het onderhavige geval voldoen de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens niet aan deze vereisten. De artikelen 101 VWEU en 102 VWEU verbieden mededingingsbeperkende overeenkomsten en praktijken alsmede het misbruik van een machtspositie op de markt. Noch het een, noch het ander lijkt echter in de hoofdgedingen aan de orde te zijn. In de hoofdgedingen gaat het om nationale en regionale wetgeving die de verhuur van voertuigen met bestuurder regelt, maar niet om gedrag van ondernemingen dat op grond van het mededingingsrecht aanvechtbaar zou zijn. Aangezien het in de hoofdgedingen al ontbreekt aan mededingingsbeperkend gedrag van de betrokken ondernemingen, is ook niet in te zien in hoeverre dergelijk gedrag door de nationale wetgeving in kwestie zou worden bevorderd en daarmee de doeltreffendheid van het mededingingsrecht van de Unie in het gedrang zou kunnen komen. Afgezien daarvan bevatten de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens ook geen aanknopingspunten waaruit een relevantie voor de interne markt zou kunnen worden afgeleid.
25.      Bij gebreke van afdoende feitelijke en juridische informatie op grond waarvan het Hof en partijen in staat zouden zijn naar behoren hun standpunt met betrekking tot de aangehaalde wetgeving in het kader van de hoofdgedingen te bepalen, is derhalve ook dit onderdeel van de verzoeken om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk.
3.      Hypothetische aard van de vragen aangaande artikel 49 VWEU
26.      Het is ook de vraag of artikel 49 VWEU relevant kan zijn voor de onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing.
27.      Een reden voor twijfel is in de eerste plaats het feit dat de hoofdgedingen geen grensoverschrijdende elementen bevatten. In de tweede plaats valt uit de verzoeken om een prejudiciële beslissing ook niet af te leiden of, en zo ja in hoeverre, artikel 49 VWEU krachtens een toepassingsvoorschift van het nationale recht tegen de achtergrond van een zuiver interne situatie relevant zou kunnen worden.
a)      Ontbreken van grensoverschrijdende elementen
28.      De vrijheid van vestiging kan in beginsel alleen relevant zijn wanneer er een aanknopingspunt is voor de toepassing van het Unierecht.(19) Van een dergelijk aanknopingspunt is sprake wanneer de situatie grensoverschrijdende elementen bevat. De verdragsbepalingen inzake de vrijheid van vestiging kunnen derhalve niet worden toegepast op situaties die zich in alle opzichten binnen één lidstaat afspelen.(20)
29.      Tegen deze achtergrond lijkt het twijfelachtig de hier aan de orde zijnde hoofdgedingen aan de hand van artikel 49 VWEU te onderzoeken. Hoewel de Italiaanse regels in kwestie gezien hun formulering zonder onderscheid zowel op Italiaanse marktdeelnemers als op marktdeelnemers uit andere lidstaten van toepassing zijn, hebben de hoofdgedingen een zuiver Italiaans, zelfs regionaal karakter, omdat ze zich lijken te beperken tot de regio Lazio, zonder dat er een verband is met het economisch verkeer tussen de lidstaten. Volgens de tekst van de Italiaanse bepalingen is het weliswaar niet uitgesloten dat de betrokken autoverhuurders hun voertuigen ook voor ritten naar aangrenzende lidstaten zouden kunnen gebruiken, maar de verwijzende rechter heeft daarover geen informatie verstrekt. Hij heeft het Hof feiten voorgelegd waarin het uitsluitend gaat om personenvervoer binnen Italië. Dit stemt overeen met de opmerkingen van partijen ter terechtzitting, volgens welke in Italië vooral voor korte trajecten gebruik wordt gemaakt van autoverhuurbedrijven. Eventuele problemen bij het personenvervoer in het grensoverschrijdend verkeer zijn derhalve geen voorwerp van de hoofdgedingen. Het lijkt daarentegen onder meer te gaan om toegang tot de markt van Rome van Italiaanse ondernemers uit de periferie.
30.      Het Hof heeft artikel 49 VWEU evenwel ook als toetsingscriterium gebruikt voor hoofdgedingen waarin geen onderdanen van andere lidstaten betrokken waren bij de door de verwijzende rechter te beoordelen situatie en waarin ook verder geen sprake was van concrete grensoverschrijdende elementen. Dit gebeurde in gevallen waarin naar de opvatting van het Hof „geenszins [kon] worden uitgesloten” dat, ongeacht de concrete processituatie, in vergelijkbare gevallen ook onderdanen van andere lidstaten in het kader van de uitoefening van hun vrijheid van vestiging geconfronteerd zouden kunnen worden met de regelgeving van de betrokken lidstaat die in de hoofdgedingen ter discussie stond.(21)
31.      Op het eerste gezicht staat deze benadering, volgens welke een potentiële, zij het „geenszins uitgesloten” betrokkenheid van onderdanen van andere lidstaten volstaat, op gespannen voet met het in vaste rechtspraak steeds herhaalde beginsel dat het Hof in een prejudiciële procedure juist geen hypothetische rechtsvragen zou moeten verduidelijken, omdat deze voor de hoofdgedingen niet relevant zijn. Het domein van wat weliswaar nog niet reëel, maar toch „geenszins uitgesloten” is (en dus door het Hof moet worden onderzocht) en dientengevolge niet meer zuiver hypothetisch is, behoeft een in de praktijk hanteerbare verduidelijking.
32.      In zijn recente rechtspraak lijkt het Hof een poging te doen om dit spanningsveld tussen „hypothetisch” en „geenszins uitgesloten” op te heffen. Het Hof laat het in het arrest Duomo Gpa e.a.(22) niet bij een globale, onbewezen en verder niet-onderbouwde vaststelling dat onderdanen van andere lidstaten de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde activiteiten zouden kunnen „willen”(23) uitoefenen, maar concretiseert dit „willen”, op grond waarvan sprake is van een grensoverschrijdend element en derhalve artikel 49 VWEU van toepassing is, door te wijzen op bepaalde aanknopingspunten. Deze ontleent het Hof niet alleen aan de verzoeken om een prejudiciële beslissing, maar ook aan de argumentatie van partijen.(24)
33.      Een dergelijke „concretiserende” benadering maakt het mogelijk om in de rechtspraktijk van het Hof iets wat zuiver hypothetisch is te onderscheiden van iets wat geenszins uitgesloten is. Uiteindelijk wordt aangeknoopt bij de bevoegdheidsverdeling tussen het Hof en de verwijzende rechter. Behalve in evidente gevallen mag het niet aan het Hof staan om bij situaties die duidelijk niet grensoverschrijdend zijn, zonder aanknopingspunt te onderzoeken of, en zo ja in hoeverre, het „geenszins uitgesloten” zou kunnen zijn dat onderdanen van andere lidstaten activiteiten „willen” uitoefenen die in het desbetreffende hoofdgeding aan de orde zijn. De verwijzende rechter(25) en eventueel de partijen, bij een verzoek om een prejudiciële beslissing dus eventueel ook de lidstaten, verkeren in een duidelijk betere positie om daarop in te gaan.
34.      In het onderhavige geval moet derhalve enerzijds worden ingegaan op de vraag welke relevantie moet worden toegekend aan de omstandigheid dat de litigieuze Italiaanse regelgeving (deels) door de Commissie is gelaakt (i), en anderzijds de vraag worden gesteld of de openbare aanbesteding van vergunningen voor de verhuur van auto’s door de Italiaanse gemeenten in dat opzicht van belang kan zijn (ii).
i)      Relevantie van EU-pilot 623/09/TREN van de Europese Commissie?
35.      Zowel de verwijzende rechter als verzoekers in het hoofdgeding in zaak C‑162/12 hebben gewezen op EU-pilot 623/09/TREN van de Europese Commissie. Deze procedure betreft in wezen de verenigbaarheid van de toen geldende versie van wet nr. 21/1992 met de vrijheid van vestiging. Blijkens de aan het Hof voorgelegde stukken gaat de procedure terug op een klacht die Federnoleggio, een interveniënte aan de zijde van verzoekers in het hoofdgeding dat heeft geleid tot zaak C‑162/12, in 2009 bij de Commissie heeft ingediend. De Commissie heeft zich ter terechtzitting over deze procedure uitgelaten: de procedure zou zijn beëindigd nadat de Italiaanse autoriteiten volgens de Commissie hadden meegedeeld dat de toepassing van de betwiste regelgeving was geschorst en de regels in kwestie werden herzien. Naar de opvatting van de Commissie is er derhalve geen reden een inbreukprocedure in te leiden.(26)
36.      Of het voor de toepassing van artikel 49 VWEU in een hoofdgeding dat verder een zuiver intern karakter heeft, reeds volstaat dat een dergelijke klacht bij de Commissie is ingediend, valt te betwijfelen.
37.      In dat geval zouden partijen naar willekeur een klacht kunnen indienen om artikel 49 VWEU van toepassing te laten zijn en daarmee aanleiding te geven tot een verzoek om een prejudiciële beslissing. De prejudiciële procedure enerzijds en de procedure voor de diensten van de Commissie anderzijds dienen los van elkaar te worden gezien. Het feit dat er een procedure voor de Commissie loopt, maakt de situatie nog niet tot een grensoverschrijdende situatie, ook al zouden daarop regelingen van toepassing zijn die voorwerp zijn van een onderzoek door de Commissie.
38.      De situatie is anders wanneer onderdanen van andere lidstaten zich met een klacht betreffende de vrijheid van vestiging tot de Commissie richten en in dat kader bezwaar maken tegen een nationale wettelijke regeling. In dat geval kan de conclusie voor de hand liggen dat de klagers daadwerkelijk hun vrijheid van vestiging op een bepaald terrein willen uitoefenen en dat het derhalve, vanuit het perspectief van de verwijzende rechter, „geenszins uitgesloten” lijkt dat in vergelijkbare omstandigheden ook onderdanen van andere lidstaten dan de concreet betrokken partijen door de regeling getroffen zouden kunnen zijn. De te beoordelen situatie valt namelijk niet pas buiten het domein van het zuiver hypothetische op het moment dat onderdanen van andere lidstaten al concrete voorbereidingen treffen om zich in een andere lidstaat te vestigen of zelfs al voor de rechter twisten over de voorwaarden voor hun activiteiten in die lidstaat. Het „willen” uitoefenen van de vrijheid van vestiging kan ook al „geenszins worden uitgesloten” op het moment dat onderdanen van andere lidstaten op een voor derden verifieerbare wijze van tevoren de feitelijke en juridische situatie peilen en zich oprecht en met het oogmerk om zich in de desbetreffende lidstaat te vestigen keren tegen voorschriften die voor hen ongunstig zijn.
39.      EU-pilot 623/09/TREN vertoont evenwel bijzondere kenmerken. De procedure werd kennelijk in eerste instantie ingeleid door het in Italië gevestigde Federnoleggio. Blijkens de aan het Hof voorgelegde stukken hebben echter ook verscheidene niet-Italiaanse ondernemingen uit dezelfde sector tegenover de procesvertegenwoordiger van Federnoleggio, die overigens ook als vertegenwoordiger van de verzoekers in het hoofdgeding C‑162/12 optrad, (met in wezen gelijkluidende brieven) te kennen gegeven zich bij de klacht van Federnoleggio te willen aansluiten. Waarom ze dat hebben gedaan, kan uit de genoemde brieven echter niet worden opgemaakt. Er ontbreken met name aanwijzingen dat de betrokken ondernemingen zich in Italië willen vestigen en van mening zijn dat ze daarbij door de betwiste regelgeving worden gehinderd. Opvallend is dat in de genoemde brieven wordt benadrukt dat eventuele proceskosten geheel ten laste van Federnoleggio zouden moeten komen. Dat wekt eerder de indruk dat er sprake is van een solidariteitsbetuiging ter ondersteuning van de Italiaanse klager dan dat het de dwingende conclusie toelaat dat de medestanders mogelijk zelf gedupeerden zijn. Derhalve levert ook de deelname van buitenlandse ondernemers aan de genoemde Commissieprocedure geen steekhoudende aanwijzingen op voor de vaststelling dat „geenszins uitgesloten” is dat onderdanen van andere lidstaten hun vrijheid van vestiging in Italië willen uitoefenen.
ii)    Relevantie van de openbare aanbesteding van vergunningen voor de verhuur van auto’s?
40.      Dat onderdanen van andere lidstaten zich als autoverhuurder in Italië willen vestigen, zou op grond van aanwijsbare feiten misschien „geenszins uitgesloten” zijn als de vergunningen van de gemeenten in daartoe geëigende procedures Europees zouden worden aanbesteed of als de economische waarde van de desbetreffende vergunning zo aanzienlijk zou zijn dat rekening zou moeten worden gehouden met een grensoverschrijdende deelname aan de procedure, ongeacht de bekendheid die eraan zou worden gegeven. De verzoeken om een prejudiciële beslissing laten zich echter niet uit over deze problematiek. Ter terechtzitting werd door een van de partijen niet uitgesloten dat er op Europees niveau belangstelling was voor de verstrekking van de vergunningen, zonder dit evenwel nader te preciseren.
41.      Dat de verlening van de vergunningen voor de verhuur van auto’s een Europese dimensie heeft, lijkt echter alleen al daarom uiterst twijfelachtig omdat de vergunningen per voertuig worden verstrekt, waardoor het economische belang ervan beperkt blijft. In de grensgebieden van Italië zou de situatie anders kunnen zijn, maar daar geldt, zoals de verwijzende rechter en partijen uiteengezet hebben, voor de betrokken sector niet noodzakelijkerwijs hetzelfde wettelijke kader als in Lazio. In elk geval zijn de grensregio’s geen voorwerp van de onderhavige procedures.
42.      Bij gebreke van aanwijsbare grensoverschrijdende elementen is artikel 49 VWEU in het onderhavige geval derhalve niet van toepassing.
43.      Ten slotte moet worden nagegaan of de onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing aanleiding geven om de feiten te beoordelen aan de hand van de beginselen die gelden voor discriminatie van eigen onderdanen en in dit verband in te gaan op artikel 49 VWEU.
b)      Discriminatie van eigen onderdanen?
44.      Zelfs wanneer vaststaat dat alle aspecten van het aan de verwijzende rechter voorgelegde geschil één enkele lidstaat betreffen, kan een beantwoording van vragen met betrekking tot de fundamentele vrijheden niettemin nuttig zijn indien het nationale recht in het hoofdgeding voorschrijft dat een eigen onderdaan dezelfde rechten toekomen als een onderdaan van een andere lidstaat in dezelfde situatie aan het Unierecht kan ontlenen.(27)
45.      Dat een verbod van zogenoemde „omgekeerde discriminatie” of discriminatie van eigen onderdanen in het onderhavige geval aan het Italiaanse recht zou kunnen worden ontleend, heeft de verwijzende rechter in zijn verzoeken om een prejudiciële beslissing echter niet vastgesteld.(28) Allereerst dient daarom te worden verduidelijkt, welke conclusies hieruit moeten worden getrokken voor het onderzoeken van de vrijheid van vestiging in de context van de Italiaanse regelgeving.
46.      Incidenteel heeft het Hof in zijn rechtspraak fundamentele vrijheden ook onderzocht in gevallen zonder grensoverschrijdend element, en wel alleen op basis van de niet nader onderbouwde mogelijkheid dat het desbetreffende nationale recht een verbod van discriminatie van eigen onderdanen zou kunnen bevatten en in het licht van het beoordelingsprerogatief van de verwijzende rechter betreffende de relevantie van zijn prejudiciële vragen.(29)
47.      Meer recent lijkt zich echter in zoverre een restrictievere tendens af te tekenen dat het Hof bij evident niet-grensoverschrijdende situaties de problematiek van de discriminatie van eigen onderdanen niet alleen globaal vermeldt, maar soms aan een intensiever onderzoek onderwerpt met het oog op de ontvankelijkheid van verzoeken om een prejudiciële beslissing.
48.      Zo heeft het Hof in een arrest van 21 februari 2013 bevestigd dat „de Unie er stellig belang bij [heeft]” dat het Hof bepaalde voorschriften van het Unierecht uitlegt in een verder zuiver interne (Italiaanse) situatie, maar pas nadat het Hof had vastgesteld dat „uit de verwijzingsbeslissing [volgt] dat de verwijzende rechter van oordeel is dat er sprake is van schending van de beginselen van intern recht, zoals die zijn bekrachtigd in de rechtspraak van het grondwettelijk hof”, wanneer omgekeerde discriminatie zou worden toegestaan.(30) In een arrest van 22 december 2010 heeft het Hof op soortgelijke wijze aangeknoopt bij de inhoud van het verzoek om een prejudiciële beslissing, waaruit volgens het Hof „niet [blijkt] dat de verwijzende rechter in omstandigheden als die van het hoofdgeding in België gevestigde ondernemingen dezelfde rechten moet doen toekomen als die welke in een andere lidstaat gevestigde ondernemingen [...] aan het recht van de Unie kunnen ontlenen”.(31) In een arrest van 21 juni 2012 heeft het Hof het bij een Fins verzoek om een prejudiciële beslissing evenwel voldoende geacht dat „de vertegenwoordiger van verzoekers in de hoofdgedingen” pas ter terechtzitting heeft „opgemerkt dat er in het Finse bestuursrecht regels bestaan die waarborgen dat Finse onderdanen niet het slachtoffer worden van omgekeerde discriminatie. In die omstandigheden”, aldus het Hof, „blijkt niet duidelijk dat de […] uitlegging van het Unierecht niet nuttig zou kunnen zijn voor de verwijzende rechter”.(32)
49.      Uit de hierboven beschreven rechtspraak kan worden afgeleid dat het voor de vraag of een nationaal verbod van discriminatie van eigen onderdanen moet worden aangenomen, in de eerste plaats aankomt op de informatie die de verwijzende rechter verstrekt over de rechtssituatie die dienaangaande in zijn lidstaat geldt. Deze informatie zou, om het Hof tot een behoorlijk onderzoek in staat te stellen, zo gedetailleerd mogelijk moeten zijn en idealiter concreet moeten aangeven welke interne situatie krachtens een toepassingsvoorschrift van nationaal recht gelijkgesteld zou moeten worden met welke in het Unierecht geformuleerde situatie.
50.      Bij gebreke van dergelijke informatie van de verwijzende rechter kon naar het oordeel van het Hof ook (niet-betwiste) informatie van partijen over discriminatie van eigen onderdanen volstaan.
51.      In de onderhavige hoofdgedingen ontbreekt echter in de eerste plaats informatie van de verwijzende rechter over discriminatie van eigen onderdanen. In de tweede plaats stemmen de verklaringen die de partijen hebben afgelegd niet overeen. De procesvertegenwoordiger van Airport Shuttle en Crono Service verwijst naar artikel 14 bis van wet nr. 88 van 7 juli 2008, volgens welke Italiaanse rechtsregels die discriminerend werken jegens onderdanen van andere lidstaten, niet op Italiaanse staatsburgers mogen worden toegepast. De procesvertegenwoordiger van de Italiaanse Republiek haalt daarentegen andere voorschriften aan, zonder de inhoud daarvan nader te preciseren.
52.      Dit leidt tot een tweeledige conclusie: ten eerste dat het, om misverstanden en onduidelijkheden te voorkomen, aan de verwijzende rechter moet staan om in voorkomend geval in een verzoek om een prejudiciële beslissing zelf gedetailleerd op de kwestie van discriminatie van eigen onderdanen in te gaan wanneer hij het relevant acht dat die kwestie door het Hof wordt onderzocht.(33) Doet hij dat niet, dan hoeven, ten tweede, vragen over de fundamentele vrijheden vanuit het oogpunt van discriminatie van eigen onderdanen niet door het Hof te worden onderzocht wanneer de opmerkingen van partijen daarover onduidelijk of tegenstrijdig zijn.
53.      Het kan met het oog op de bevoegdheidsverdeling tussen het Hof en de nationale rechter namelijk niet aan het Hof staan zelf de desbetreffende nationale wetgeving te onderzoeken en te beoordelen in kwesties van discriminatie van eigen onderdanen. Evenmin lijkt het zinvol dat het Hof zonder voldoende informatie over de nationale feitelijke en juridische situatie als het ware uit voorzorg opmerkingen maakt met het oog op een eventueel verbod van discriminatie van eigen onderdanen, met name niet wanneer het Hof de geldige nationale parameters dienaangaande niet kent en in dat opzicht op gissingen is aangewezen.
54.      Wanneer aan het desbetreffende verzoek om een prejudiciële beslissing geen duidelijke, begrijpelijke en op de hoofdgedingen toegesneden informatie over discriminatie van eigen onderdanen kan worden ontleend, kan een onderzoek daarnaar op goede gronden zelfs dan achterwege blijven wanneer het beginsel van het verbod van discriminatie van eigen onderdanen, bijvoorbeeld in eerdere verzoeken om een prejudiciële beslissing met betrekking tot dezelfde lidstaat, voor het nationale recht van die lidstaat al werd vastgesteld. Het kan namelijk ook niet de taak van het Hof zijn om de ontwikkeling van de wetgeving op dit gebied, die aan veranderingen onderhevig kan zijn en wellicht complexe, met het specifieke geval samenhangende bijzonderheden vertoont, voor elke lidstaat te volgen. Het staat van geval tot geval aan de verwijzende rechter om dienaangaande actuele, betrouwbare en nuttige informatie aan het Hof te verstrekken. Het onderhavige geval werpt in zoverre enig licht op de verder problematische kwestie dat de enige (door een van de partijen) letterlijk geciteerde nationale bepaling inzake discriminatie van eigen onderdanen, waarvan de toepasselijkheid voor de hoofdgedingen bij gebrek aan een duidelijke verklaring van de verwijzende rechter onduidelijk blijft, gelijke behandeling van eigen onderdanen in het geval van „discriminatie” voorschrijft, zonder dat duidelijk wordt welke rechtsgebieden en situaties hiermee concreet worden bedoeld.
55.      Indien het Hof zich in voorkomend geval op grond van zijn eigen kennis van de aan de orde zijnde nationale wetgeving ook zonder concrete informatie van de verwijzende rechter over het verbod van discriminatie van eigen onderdanen zou uitspreken, zou voorts het risico bestaan dat niet alle lidstaten gelijk worden behandeld, bijvoorbeeld wanneer de rechtssituatie in een bepaalde lidstaat met betrekking tot de discriminatie van eigen onderdanen bij het Hof bekend zou zijn, maar die in een andere lidstaat niet.
56.      Afgezien daarvan is het ook om andere redenen niet erg duidelijk in hoeverre de verwijzende rechter ervan uitgaat dat artikel 49 VWEU voor de verzoeken om een prejudiciële beslissing relevant is.
57.      Wat de zaken C‑419/12 en C‑420/12 betreft, lijkt het niet zozeer te gaan om de problematiek van een duurzame vestiging in Italië als wel om de vereisten waaraan buiten Rome gevestigde autoverhuurders moeten voldoen wanneer zij incidenteel het grondgebied van Rome willen binnenrijden. Voor zover ook vergelijkbare ondernemers uit andere lidstaten aan dergelijke vereisten moeten voldoen, zou het meer voor de hand liggen het vrij verrichten van diensten als vergelijkingscriterium te hanteren in plaats van de vrijheid van vestiging.
58.      Wat de zaken C‑162/12 en C‑163/12 betreft, dringt zich een parallel op met het arrest Sbarigia(34), waarin het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk heeft verklaard waarmee tegen de achtergrond van een zuiver Italiaanse situatie onder meer werd gevraagd of Italiaanse wetgeving (betreffende de zomersluiting van apotheken) verenigbaar was met fundamentele vrijheden. In dat verband heeft het Hof vastgesteld dat de vrijheid van vestiging alleen al om die reden „irrelevant” is, omdat de aan de vakantieregeling onderworpen eigenares van een apotheek, „gesteld dat zij onderdaan van een andere lidstaat zou zijn, reeds een duurzame beroepsactiviteit uit[oefent]”, waardoor het „recht van vestiging [...] dus in het hoofdgeding kennelijk niet aan de orde [is]”. Deze benaderingswijze kan overeenkomstig worden toegepast op het geval van de autoverhuurders die reeds een duurzame bedrijfsactiviteit uitoefenden en van wie de vergunningen vanwege schendingen van het vereiste inzake de stalling tijdelijk werden geschorst.
59.      Met name dit arrest laat zien dat de benadering van het Hof bij vragen betreffende de vrijheid van vestiging in het kader van een zuiver interne situatie duidelijk restrictiever wordt. Deze tendens is op de gronden die in de bovenstaande punten zijn uiteengezet ook in overeenstemming met de problematiek.
60.      Gelet op al het voorgaande zijn ook de vragen met betrekking tot de vrijheid van vestiging niet-ontvankelijk en zijn de verzoeken om een prejudiciële beslissing in hun geheel niet-ontvankelijk.
V –    Conclusie
61.      Ik geef het Hof derhalve in overweging te beslissen als volgt:
„De verzoeken om een prejudiciële beslissing in de gevoegde zaken C‑162/12 en C‑163/12 alsmede in de gevoegde zaken C‑419/12 en C‑420/12 zijn niet-ontvankelijk.”
1 – Oorspronkelijke taal: Duits.
2 –      In de Italiaanse wetgeving wordt gesproken van „verhuur van voertuigen met bestuurder”.
3 –      Zie blz. 9 van het prejudiciële verzoek in zaak C‑162/12 en de verwijzing aldaar naar artikel 47 van het decreto legislativo (wetsdecreet) van 30 april 1992.
4 –      PB L 4, blz. 10.
5 –      PB L 300, blz. 88.
6 –      Artikel 8, lid 1, van wet nr. 21 van 15 januari 1992 (Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea, GURI nr. 18 van 23 januari 1992) in de voor de hoofdgedingen toepasselijke, bij decreto legge (voorlopig wetsdecreet) nr. 207 van 30 december 2008 (GURI nr. 304 van 31 december 2008) en wet nr. 14/2009 (GURI nr. 49 van 28 februari 2009, gewoon supplement nr. 28) gewijzigde versie (hierna: „wet nr. 21/1992”).
7 –      Artikel 8, lid 2, van wet nr. 21/1992.
8 –      In de Italiaanse bepalingen wordt gesproken van „sede” (zetel). Afgaande op de opmerkingen van sommige partijen lijkt een tweede vestiging echter te volstaan, waardoor, aldus onder meer de vertegenwoordiger van de Italiaanse regering, een verhuurder ook gelijktijdig in verschillende gemeenten actief kan zijn.
9 –      Artikel 3, lid 3, van wet nr. 21/1992.
10 –      Artikel 11, lid 4, van wet nr. 21/1992.
11 –      Volgens artikel 11, lid 4, van wet nr. 21/1992 kan dit ook op het grondgebied van andere gemeenten zijn.
12 –      Artikel 5 van de wet van de regio Lazio nr. 58/1993 in de voor de hoofdgedingen toepasselijke versie.
13 –      Zie artikel 7, lid 2, van wet nr. 21/1992 en blz. 12 van het verzoek om een prejudiciële beslissing in zaak C‑162/12.
14 –      Verordening (EEG) nr. 2454/92 van de Raad van 23 juli 1992 tot vaststelling van de voorwaarden waaronder vervoersondernemers worden toegelaten tot binnenlands personenvervoer over de weg in een lidstaat waar zij niet gevestigd zijn (PB L 251, blz. 1).
15 –      Arresten van 13 maart 2001, PreussenElektra (C‑379/98, Jurispr. blz. I‑2099, punt 39); 23 april 2009, Rüffler (C‑544/07, Jurispr. blz. I‑3389, punt 37); 19 november 2009, Filipiak (C‑314/08, Jurispr. blz. I‑11049, punt 41); 7 juli 2011, Agafiţei e.a. (C‑310/10, Jurispr. blz. I‑5989, punt 26), en 15 januari 2013, Križan e.a. (C‑416/10, punt 54).
16 –      Arrest van 1 juni 1994, Parlement/Raad (C‑388/92, Jurispr. blz. I‑2067).
17 –      Zie de artikelen 30 en 31 van verordening (EG) nr. 1073/2009.
18 –      Arrest van 11 maart 2010, Attanasio Group (C‑384/08, Jurispr. blz. I‑2055, punt 32).
19 –      Zie arrest van 3 oktober 1990, Nino e.a. (C‑54/88, C‑91/88 en C‑14/89, Jurispr. blz. I‑3537, punten 9‑11).
20 –      Zie onder meer arresten van 7 december 1995, Gervais e.a. (C‑17/94, Jurispr. blz. I‑4353, punten 24‑26); 21 juni 2012, Susisalo e.a. (C‑84/11, punt 18), en 10 mei 2012, Duomo Gpa e.a. (C‑357/10–C‑359/10, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21 –      Zie onder meer het arrest betreffende de vestiging van apotheken van 1 juni 2010, Blanco Pérez en Chao Gómez (C‑570/07 en C‑571/07, Jurispr. blz. I‑4629, punt 40), en het arrest betreffende de distributie van brandstoffen, Attanasio Group, (aangehaald in voetnoot 18, punt 24).
22 –      Aangehaald in voetnoot 20.
23 –      Arrest Duomo Gpa e.a. (aangehaald in voetnoot 20, punt 40).
24 –      Zie voor de argumentatie van de Commissie arrest Duomo Gpa e.a. (aangehaald in voetnoot 20, punt 28).
25 –      Zie in dit verband punt 38 van de conclusie van advocaat-generaal Wahl van 5 september 2013 in de gevoegde zaken Venturini e.a. (C‑159/12–C‑161/12).
26 –      Op de voortgang van de procedure voor de Commissie en de relevantie van de door de Italiaanse Republiek aangekondigde maatregelen wordt in de verzoeken om een prejudiciële beslissing niet concreet ingegaan.
27 –      Zie onder meer arrest van 30 maart 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (C‑451/03, Jurispr. blz. I‑2941, punt 29).
28 –      Daarmee ontbreekt met name een concrete aanwijzing voor de vraag of en in hoeverre het in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde omstandigheden volgens het gelijkheidsbeginsel van het Italiaanse constitutionele recht geboden zou kunnen zijn om uit te gaan van het beginsel van het verbod van discriminatie van eigen onderdanen, en of en in hoeverre de constitutionele rechtspraak die in de jaren negentig met betrekking tot artikel 28 EG is ontwikkeld, van toepassing zou kunnen zijn op het onderhavige geval. Zie over deze rechtspraak voetnoot 57 van de conclusie van advocaat-generaal Maduro van 6 mei 2004 in de zaak Carbonati Apuani (C‑72/03, Jurispr. blz. I‑8027).
29 –      Zie met betrekking tot het vrij verkeer van goederen arrest van 5 december 2000, Guimont (C‑448/98, Jurispr. blz. I‑10663, punten 21‑23), met betrekking tot het vrij verrichten van diensten arrest van 5 december 2006, Cipolla e.a. (C‑94/04 en C‑202/04, Jurispr. blz. I‑11421, punten 30 en 31), met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten arrest Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (aangehaald in voetnoot 27, punten 29 en 30), en met betrekking tot de vrijheid van vestiging arrest Blanco Pérez en Chao Gómez (aangehaald in voetnoot 21, punt 36).
30 –      Arrest van 21 februari 2013, Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia e.a. (C‑111/12, punten 34 en 35).
31 –      Arrest van 22 december 2010, Omalet (C‑245/09, Jurispr. blz. I‑13771, punt 17).
32 –      Arrest Susisalo e.a. (aangehaald in voetnoot 20, punt 21).
33 –      Zie in dit verband de punten 42 en 45, 58 en 60 van de conclusie van advocaat-generaal Wahl in de gevoegde zaken Venturini e.a. (aangehaald in voetnoot 25).
34 –      Arrest van 1 juli 2010, Sbarigia (C‑393/08, Jurispr. blz. I‑6337, punten 27 en 28).