62016CC0670
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ELEANOR SHARPSTON
föredraget den 20 juni 2017 (
1
)
Mål C‑670/16
Tsegezab Mengesteab
mot
Bundesrepublik Deutschland
(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Minden (Förvaltningsdomstolen i Minden, Tyskland)
”Område av frihet, säkerhet och rättvisa – Tolkning av förordning (EU) nr 604/2013 – Framställan om övertagande enligt artikel 21.1 – Tidsfrister för framställan om övertagande – Tidpunkt då en ansökan om internationellt skydd ska anses inlämnad enligt artikel 20.2 – Tidpunkt då tidsfristen enligt artikel 21.1 börjar löpa – Huruvida underlåtenhet att iaktta tidsfristerna enligt artikel 21.1 omfattas av rätten enligt artikel 27.1 att överklaga eller begära omprövning av ett beslut om överföring”
1.
Verwaltungsgericht Minden (Förvaltningsdomstolen i Minden, Tyskland) har genom den aktuella begäran om förhandsavgörande begärt utförlig vägledning om tolkningen av olika aspekter av Dublin III‑förordningen (
2
) och vissa unionsrättsakter som ligger till grund för de förfaranden som fastställs genom den förordningen. (
3
) Den hänskjutande domstolen undrar till att börja med huruvida en tredjelandsmedborgare som har ansökt om internationellt skydd i medlemsstat A, i en situation där medlemsstat A gör en framställan till medlemsstat B om att denna ska ta över ansvaret för att pröva ansökan och medlemsstat B blir ansvarig medlemsstat i kraft av reglerna i Dublin III‑förordningen, har rätt enligt artikel 27.1 i den förordningen att angripa medlemsstat A:s beslut om överföring med motiveringen att framställan om övertagande gjordes efter det att den tidsfrist som anges i samma förordning hade löpt ut. Vidare undrar den hänskjutande domstolen exakt vilken händelse som utgör början på den period under vilken medlemsstat A (den anmodande medlemsstaten) får göra en framställan om övertagande. I detta sammanhang aktualiseras ett antal delfrågor, bland annat följande: Börjar nämnda period när tredjelandsmedborgaren inställer sig hos myndigheterna i en medlemsstat och framställer sin första begäran om internationellt skydd? Eller när myndigheterna i en medlemsstat utfärdar en handling som styrker att den berörda personen har rätt att vistas i den medlemsstaten medan ansökan om internationellt skydd prövas och rätt till visst bistånd medan prövningen pågår, bland annat inkvartering och sociala trygghetsförmåner? Eller när ansökan om internationellt skydd lämnas in till de behöriga myndigheterna (och vad utgör i så fall ”inlämnande” av en sådan ansökan)?
Unionsrätt
Stadgan
2.
Genom artikel 18 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (
4
) garanteras rätten till asyl med iakttagande av reglerna i Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 om flyktingars rättsliga ställning (
5
) och i enlighet med fördragen.
3.
I artikel 47 första stycket i stadgan anges att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol. (
6
)
4.
Enligt artikel 52.3 i stadgan ska rättigheter enligt stadgan som motsvarar rättigheter enligt Europakonventionen ha samma innebörd och räckvidd som de aktuella rättigheterna enligt Europakonventionen.
Dublinsystemet – en översikt
5.
Dublinsystemet kan återföras på den mellanstatliga mekanismen i konventionen om genomförande av Schengenavtalet. (
7
) Inom ramen för detta system fastställs kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en viss ansökan om internationellt skydd. Dessa bestämmelser togs med i Dublinkonventionen, (
8
) som år 1997 gjordes till en del av unionens regelverk genom Amsterdamfördraget och som sedermera ersattes av rådets förordning (EG) nr 343/2003. (
9
)
Dublin III‑förordningen
6.
Följande anges i skälen:
–
Den metod som används för att fastställa ansvarig medlemsstat bör bygga på objektiva kriterier, som är rättvisa för både medlemsstaterna och de berörda personerna. Den bör särskilt göra det möjligt att snabbt fastställa ansvarig medlemsstat, för att garantera faktisk tillgång till förfarandena för beviljande av internationellt skydd och inte äventyra målet att behandla ansökningar om internationellt skydd snabbt. (
10
)
–
Förfarandedirektivet (
11
) bör tillämpas utöver – och utan inverkan på tillämpningen av – de bestämmelser om rättssäkerhetsgarantier som regleras enligt Dublin III‑förordningen, om inte annat följer av begränsningarna för tillämpningen av det direktivet. (
12
)
–
För att garantera ett effektivt skydd av den berörda individens rättigheter är det viktigt att fastställa rättssäkerhetsgarantier och rätten till ett effektivt rättsmedel i samband med beslut om överföring till den ansvariga medlemsstaten, särskilt i enlighet med artikel 47 i stadgan. För att säkerställa respekten för internationell rätt bör ett effektivt rättsmedel mot sådana beslut omfatta prövning såväl av tillämpningen av Dublin III‑förordningen som av den rättsliga och faktiska situationen i den medlemsstat till vilken den sökande överförs. (
13
)
–
I fråga om behandlingen av personer som omfattas av tillämpningsområdet för Dublin III‑förordningen är medlemsstaterna bundna av sina förpliktelser enligt internationella rättsliga instrument, inklusive relevant rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. (
14
) Dublin III‑förordningen respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i stadgan, och den bör därför tillämpas i enlighet med detta. (
15
)
7.
I artikel 2 anges följande definitioner:
”a)
tredjelandsmedborgare: varje person som inte är unionsmedborgare enligt artikel 20.1 i EUF-fördraget och som inte heller är medborgare i en stat som deltar i [Dublin III‑förordningen] genom ett avtal med Europeiska unionen.
b)
ansökan om internationellt skydd: en ansökan om internationellt skydd i den mening som avses i artikel 2 h i [direktivet om kriterier för skyddsbehov (
16
)].
c)
sökande: en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som har lämnat en ansökan om internationellt skydd som ännu inte har slutligt avgjorts.
…”
8.
I artikel 3.1 i Dublin III‑förordningen fastslås en allmän princip med innebörden att medlemsstaterna ”ska pröva varje ansökan om internationellt skydd som lämnas in av en tredjelandsmedborgare eller en statslös person [inom] någon av medlemsstaternas territorium, inklusive vid gränsen eller i transitområden”, och att ”[a]nsökan ska prövas av en enda medlemsstat, som ska vara den medlemsstat som enligt kriterierna i kapitel III fastställs som ansvarig”. I fall där ansvarig medlemsstat inte kan fastställas på grundval av kapitel III‑kriterierna, är det enligt artikel 3.2 den medlemsstat där ansökan om internationellt skydd först lämnades in som ska ansvara för prövningen. Artikel 3.2 andra stycket, som kodifierar domstolens dom i målet NS, (
17
) har följande lydelse:
”Om det är omöjligt att överföra en sökande till den medlemsstat som ursprungligen utsetts som ansvarig på grund av att det finns välgrundade skäl att anta att det finns systematiska brister i asylförfarandet och i mottagningsvillkoren för sökande i den medlemsstaten, vilket medför en risk för omänsklig eller förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 4 i [stadgan], ska den medlemsstat som genomför förfarandet för att fastställa ansvarig medlemsstat fortsätta att undersöka de kriterier som anges i kapitel III för att fastställa huruvida en annan medlemsstat kan utses som ansvarig.”
9.
I artikel 4.1 anges att ”[o]medelbart efter det att en ansökan om internationellt skydd har lämnats in i den mening som avses i artikel 20.2 i en medlemsstat ska dess behöriga myndigheter underrätta sökanden om tillämpningen av denna förordning …”. (
18
) Vidare är medlemsstaterna enligt artikel 5.1 skyldiga att intervjua de sökande. (
19
)
10.
Kapitel III består av artiklarna 7–15. I artikel 7.1 slås fast att kapitel III‑kriterierna ska tillämpas i enlighet med den hierarki som anges i nämnda kapitel. Vilken medlemsstat som är ansvarig ska fastställas på grundval av situationen vid den tidpunkt då sökanden först lämnade in sin ansökan om internationellt skydd i en medlemsstat (artikel 7.2).
11.
Överst i hierarkin återfinns de kriterier som avser underåriga (artikel 8) och familjemedlemmar (artiklarna 9–11). Den hänskjutande domstolen har inte angett att dessa kriterier är i fråga i det mål som den har att pröva.
12.
Artikel 13.1 har följande lydelse:
”Om det har fastställts, på grundval av sådana bevis eller indicier som tas upp i de två förteckningar som avses i artikel 22.3 i [Dublin III‑förordningen], inklusive sådana uppgifter som avses i [Eurodacförordningen], att en sökande utan tillstånd har passerat gränsen till en medlemsstat landvägen, sjövägen eller luftvägen från ett tredjeland, ska den medlemsstat där inresan ägt rum ansvara för prövningen av ansökan om internationellt skydd. Detta ansvar ska upphöra tolv månader efter det att den otillåtna gränspassagen ägde rum.”
13.
Enligt artikel 17.1 får varje medlemsstat ”[g]enom undantag från artikel 3.1 … besluta att pröva en ansökan om internationellt skydd som den har mottagit från en tredjelandsmedborgare eller en statslös person, även om det inte föreligger någon sådan skyldighet enligt de kriterier som anges i [Dublin III‑förordningen]”.
14.
Enligt artikel 18.1 a är den ansvariga medlemsstaten skyldig att överta en sökande som har lämnat in en ansökan i en annan medlemsstat. I sådana situationer ska den ansvariga medlemsstaten enligt artikel 18.2 pröva eller slutföra prövningen av den ansökan om internationellt skydd som den sökande har lämnat in.
15.
De regler som är tillämpliga på förfaranden för ”övertagande” och ”återtagande” anges i kapitel VI. I artikel 20 stadgas följande:
”1.   Förfarandet för att fastställa ansvarig medlemsstat ska inledas när en ansökan om internationellt skydd första gången lämnas in i en medlemsstat.
2.   En ansökan om internationellt skydd ska anses inlämnad vid den tidpunkt då en formell ansökan från den sökande eller en rapport från myndigheterna inkom till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten. Om ansökan inte är skriftlig, bör rapporten upprättas så snart som möjligt efter avsiktsförklaringen.
…”
16.
I artikel 21.1 föreskrivs följande:
”Om en medlemsstat som har mottagit en ansökan om internationellt skydd bedömer att en annan medlemsstat ska ansvara för prövningen av denna ansökan, får den förstnämnda medlemsstaten så snart som möjligt och i vart fall inom tre månader från det att asylansökan lämnades in enligt artikel 20.2 anmoda den senare medlemsstaten att överta sökanden.
Utan hinder av första stycket ska framställan, vid en träff i Eurodac på grundval av uppgifter som registrerats i enlighet med artikel 14 i [Eurodacförordningen], göras inom två månader från det att den träffen registrerades, i enlighet med artikel 15.2 i den förordningen.
Om framställan om övertagande av en sökande inte görs inom de tidsfrister som anges i första och andra styckena, ska den medlemsstat där ansökan om internationellt skydd lämnades in ansvara för prövningen.”
17.
Enligt artikel 22.1 ska den anmodade medlemsstaten utföra de kontroller som behövs och fatta beslut om en framställan om övertagande inom två månader från det att framställan mottogs. I kraft av artikel 22.2 ska vissa bevis och indicier användas. I artikel 22.7 föreskrivs att om den anmodade medlemsstaten inte lämnar något svar inom den tvåmånadersfrist som anges i artikel 22.1, ska den medlemsstaten inom ramen för förfarandet för att fastställa ansvarig medlemsstat anses ha godtagit framställan om övertagande.
18.
Förfarandena vid framställan om återtagande anges i artiklarna 23–25. Om en medlemsstat som har mottagit en ny ansökan om internationellt skydd från en sökande anser att det är en annan medlemsstat som är ansvarig, kan den göra en framställan om återtagande till denna andra medlemsstat (artikel 23.1). Denna framställan ska göras så fort som möjligt och i alla händelser senast inom två månader från det att en träff registrerades i Eurodac. Grundar sig framställan om återtagande på andra bevis än uppgifter som har erhållits från Eurodacsystemet, har medlemsstaten tre månader på sig räknat från den dag då ansökan om internationellt skydd lämnades in att göra sin framställan (artikel 23.2). Om framställan om återtagande inte görs inom de angivna tidsfristerna, ska ansvaret för prövningen av ansökan om internationellt skydd åvila den medlemsstat där den nya ansökan lämnades in (artikel 23.3).
19.
Enligt artikel 24.2 är tidsfristen två månader för framställningar om återtagande i fall där det föreligger en träff i Eurodac, där ingen ny ansökan har lämnats in i den anmodande medlemsstaten och där den berörda tredjelandsmedborgaren vistas inom den medlemsstatens territorium utan uppehållstillstånd. När det saknas bevisning från Eurodacsystemet är tidsfristen tre månader räknat från den dag då den anmodande medlemsstaten blir medveten om att den kan vara ansvarig för personen i fråga. Görs framställan om återtagande inte inom de tidsfrister som anges i artikel 24.2, ska den anmodande medlemsstaten ge den berörda personen möjlighet att lämna in en ny ansökan. (
20
)
20.
I fall där den anmodade medlemsstaten samtycker till att överta (eller återta) en sökande, ska den anmodande medlemsstaten enligt artikel 26 delge den berörda personen beslutet att överföra honom eller henne till den ansvariga medlemsstaten. Beslutet ska innehålla information om tillgängliga rättsmedel.
21.
Enligt artikel 27.1 ska de sökande ha rätt till ett effektivt rättsmedel mot beslut om överföring, i form av överklagande eller omprövning i domstol av de faktiska och rättsliga omständigheterna. Medlemsstaterna ska enligt artikel 27.3 föreskriva i sin nationella rätt att ett överklagande av eller en ansökan om omprövning av ett beslut om överföring ska ha suspensiv verkan på beslutet, så att den berörda personen får stanna kvar på den berörda medlemsstatens territorium i väntan på resultatet av överklagandet eller omprövningen.
22.
Artikel 29 rör närmare föreskrifter och tidsfrister för överföringar. I artikel 29.1 stadgas att överföringen ”från den anmodande medlemsstaten till den ansvariga medlemsstaten ska verkställas i enlighet med den anmodande medlemsstatens nationella rätt, efter samråd mellan de berörda medlemsstaterna, så snart det är praktiskt möjligt och senast inom sex månader efter det att framställan från en annan medlemsstat om övertagande eller återtagande av den berörda personen godtogs eller [efter det att] det slutliga beslutet i fråga om överklagande eller omprövning med suspensiv verkan fattades i enlighet med artikel 27.3”.
23.
I artikel 35.1 föreskrivs att ”[v]arje medlemsstat … utan dröjsmål [ska] underrätta kommissionen om vilka specifika myndigheter som är ansvariga för att skyldigheterna enligt denna förordning och eventuella ändringar av denna uppfylls. Medlemsstaterna ska se till att dessa myndigheter har de resurser som krävs för att utföra sitt arbete och i synnerhet för att inom föreskrivna tidsfrister besvara framställningar om uppgifter och om övertagande och återtagande av sökande.”
Eurodacförordningen
24.
Det system som inrättas genom Eurodacförordningen är främst avsett att bidra till fastställandet av vilken medlemsstat som enligt Dublin III‑förordningen är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare har lämnat in i en medlemsstat. Dessutom ska detta system även i övrigt underlätta tillämpningen av Dublin III‑förordningen. (
21
) En ”träff” definieras som ”en överensstämmelse eller överensstämmelser som konstaterats av det centrala systemet för en person vid jämförelse mellan uppgifter om fingeravtryck som finns registrerade i den datoriserade centrala databasen och uppgifter om fingeravtryck som överförs av en medlemsstat …”. (
22
)
25.
Enligt artikel 9 ska varje medlemsstat genast ta fingeravtryck av alla fingrar av varje person som ansöker om internationellt skydd och som är 14 år eller äldre. Därefter ska medlemsstaten, så snart som möjligt och senast 72 timmar efter det att den ansökan om internationellt skydd som avses i artikel 20.2 i Dublin III‑förordningen har lämnats in, överföra fingeravtrycken tillsammans med vissa andra uppgifter till det centrala systemet. (
23
) Uppgifterna lagras i tio år. Skyldigheten att samla in och överföra uppgifter om fingeravtryck gäller även såvitt avser tredjelandsmedborgare som grips i samband med olaglig passage över en yttre gräns (artikel 14.1 och 14.2). De insamlade uppgifterna lagras i det centrala systemet. Utan att det påverkar skyldigheten att sammanställa statistik ska de på detta sätt registrerade uppgifterna uteslutande användas för jämförelser med uppgifter om personer som har ansökt om internationellt skydd. (
24
)
Genomförandeförordningen för Dublin II‑förordningen
26.
I genomförandeförordningen för Dublin II‑förordningen anges de särskilda åtgärder som har vidtagits för att underlätta samarbetet mellan de myndigheter i medlemsstaterna som ansvarar för tillämpningen av Dublin III‑förordningen såvitt avser översändande och behandling av framställningar om övertagande eller återtagande av personer som har ansökt om internationellt skydd. (
25
) I bilagan till genomförandeförordningen för Dublin II‑förordningen finns ett enhetligt formulär för framställan om övertagande. En sådan framställan ska bland annat innehålla dels en kopia av alla bevis och indicier som visar att den anmodade medlemsstaten ska ansvara för prövningen av den aktuella ansökan om internationellt skydd, dels uppgifter om en eventuell träff i Eurodac. (
26
)
27.
I bilagan till genomförandeförordningen för Dublin II‑förordningen – i den nya bilaga II – finns en ”förteckning A” och en ”förteckning B” över bevismedel som ska användas för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig enligt Dublin III‑förordningen. I förteckning A anges formella bevis som gör en medlemsstat ansvarig så länge dessa bevis inte vederläggs genom motbevis. I den första strecksatsen i punkt 7 i denna förteckning nämns träff i Eurodac vid jämförelse mellan sökandens fingeravtryck och de fingeravtryck som har samlats in med stöd av artikel 14 i Eurodacförordningen.
Direktivet om kriterier för skyddsbehov
28.
I direktivet om kriterier för skyddsbehov fastslås normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet. (
27
) I artikel 2 anges bland annat följande definitioner:
”a)
internationellt skydd: flyktingstatus och status som subsidiärt skyddsbehövande …
…
h)
ansökan om internationellt skydd: en ansökan om skydd som ges in till en medlemsstat av en tredjelandsmedborgare eller statslös person och där det finns skäl att anta att personen söker flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande och att denne inte uttryckligen ansöker om en annan typ av skydd som ligger utanför detta direktivs tillämpningsområde och som kan omfattas av en separat ansökan.
…”
Förfarandedirektivet
29.
I förfarandedirektivet fastställs gemensamma förfaranden för beviljande och återkallande av internationellt skydd. (
28
) Detta direktiv är tillämpligt på ansökningar om internationellt skydd som lämnas in på unionens territorium. (
29
) Medlemsstaterna ska utse en beslutande myndighet med ansvar för prövning av ansökningar enligt samtliga relevanta förfaranden. Huruvida den beslutande myndigheten även ska ansvara för att handlägga ärenden som faller under Dublin III‑förordningen bestämmer varje medlemsstat själv. (
30
)
30.
I artikel 6.1 föreskrivs att om en person ansöker om internationellt skydd vid en myndighet som enligt nationell rätt är behörig att registrera sådana ansökningar, ska diarieföring ske senast tre arbetsdagar efter det att ansökan har gjorts. Om ansökan om internationellt skydd görs vid en annan myndighet som inte är behörig att registrera den berörda personen enligt nationell rätt, ska diarieföring ändå ske senast sex arbetsdagar efter det att ansökan har gjorts. Sådana andra myndigheter ska upplysa de sökande om var och hur ansökningar om internationellt skydd kan lämnas in. Enligt artikel 6.2 ska medlemsstaterna se till att en person som har ansökt om internationellt skydd har en faktisk möjlighet att lämna in sin ansökan så snart som möjligt. (
31
) Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 6.2 får medlemsstaterna ställa som krav att ansökningar om internationellt skydd ska lämnas in personligen och/eller på en angiven plats. I artikel 6.4 stadgas att ”[u]tan hinder av punkt 3 ska en ansökan om internationellt skydd anses ha lämnats in när en blankett har lämnats in av sökanden eller en officiell rapport inkom till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten i enlighet med nationell rätt”.
31.
Den som har ansökt om internationellt skydd har rätt att stanna kvar i den berörda medlemsstaten enbart så länge som förfarandet för prövning av hans eller hennes ansökan pågår. (
32
)
Mottagandedirektivet
32.
I direktiv 2013/33/EU om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd, (
33
) såsom detta definieras i artikel 2 h i direktivet om kriterier för skyddsbehov, föreskrivs att inom 15 dagar från det att personer som ansöker om internationellt skydd har ”lämnat in” sin ansökan, måste medlemsstaten informera dem om de förmåner som de är berättigade till och eventuella skyldigheter som de ska fullgöra för att komma i åtnjutande av mottagningsvillkoren (artikel 5.1). Medlemsstaterna ska se till att sökande, inom tre dagar efter det att ansökan om internationellt skydd har lämnats in, förses med ett dokument som styrker deras rättsliga ställning som skyddssökande eller intygar att de får stanna på den berörda medlemsstatens territorium så länge ansökan inte har avgjorts eller håller på att prövas (artikel 6.1).
Nationell rätt
33.
Av den förklaring som den hänskjutande domstolen har lämnat i begäran om förhandsavgörande framgår följande. Såvitt avser tredjelandsmedborgares ansökan om internationellt skydd i Tyskland görs det åtskillnad i det nationella systemet mellan å ena sidan en informell begäran som framställs till myndigheterna (exempelvis gränsskyddsmyndigheterna, polisen, immigrationstjänstemän eller mottagningsanläggningar för asylsökande) och å andra sidan en formell ansökan om internationellt skydd som lämnas in till Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Federala migrations- och flyktingmyndigheten) (nedan kallad BAMF), det organ som enligt nationell rätt har utsetts att pröva asylansökningar och som är behörigt att fatta beslut enligt lagen om utländska medborgare.
34.
En tredjelandsmedborgare hänvisas inledningsvis till en mottagningsanläggning, som är skyldig att underrätta BAMF. De tyska myndigheterna är skyldiga att till tredjelandsmedborgaren utfärda ett intyg om registrering som asylsökande (nedan kallat intyget). Därefter får tredjelandsmedborgaren vistas i Tyskland till dess att asylärendet har slutbehandlats. Han eller hon kallas till närmaste BAMF-kontor och ska inställa sig personligen för att lämna in sin ansökan om internationellt skydd.
Bakgrund, förfarande och tolkningsfrågor
35.
Tsegezab Mengesteab (nedan kallad sökanden) är eritreansk medborgare. Enligt egen uppgift reste han först in på unionens territorium i Italien den 4 september 2015 efter att ha tagit sig över Medelhavet från Libyen. Han kom till Tyskland den 12 september 2015 efter att ha färdats landvägen från Italien. Den 14 september 2015 försåg de tyska myndigheterna honom för första gången med ett intyg. Detta utfärdades av regionregeringen i Oberbayern med anledning av hans informella begäran om asyl. Den 8 oktober 2015 utfärdade den centrala migrationsmyndigheten i Bielefeld ett andra intyg till honom. Den 14 januari 2016 sände Tsegezab Mengesteab detta andra intyg till BAMF, och han sände det sedan på nytt den 6 februari 2016. Den 22 juli 2016 lämnade Tsegezab Mengesteab in en formell ansökan om internationellt skydd till BAMF.
36.
Den 19 augusti 2016 visade en kontroll i Eurodacs databas att Tsegezab Mengesteabs fingeravtryck hade tagits i Italien (Eurodacträff IT2LE01HRQ) men att han inte hade ansökt om internationellt skydd där. De tyska myndigheterna gjorde samma dag en framställan om övertagande till de italienska myndigheterna. Dessa har inte besvarat nämnda framställan.
37.
Genom beslut av den 10 november 2016, som delgavs Tsegezab Mengesteab den 16 november 2016, fann BAMF att hans begäran om internationellt skydd inte kunde tas upp till prövning, avslog därför hans asylansökan och förordnade med anledning av detta om att han skulle utvisas till Italien. Ansvarig medlemsstat för prövningen av hans ansökan var enligt BAMF inte Tyskland utan Italien, eftersom han utan tillstånd hade passerat unionens yttre gräns när han färdades till Italien från Libyen, något som innebar att omständigheterna i hans fall omfattades av tillämpningsområdet för artikel 13.1 i Dublin III‑förordningen.
38.
Den 17 november 2016 överklagade Tsegezab Mengesteab det beslutet till den hänskjutande domstolen och yrkade uppskov med verkställigheten av beslutet om överföring. Den hänskjutande domstolen biföll den 22 december 2016 yrkandet om uppskov med verkställigheten av utvisningsbeslutet.
39.
Tsegezab Mengesteab anser att Tyskland är ansvarigt för att pröva hans ansökan, därför att framställan om övertagande gjordes efter utlöpandet av den tremånadersfrist som anges i artikel 21.1 första stycket i Dublin III‑förordningen. Enligt hans uppfattning började tidsfristen för framställan om övertagande löpa när han framställde sin informella begäran om asyl den 14 september 2015. Detsamma gäller enligt honom i händelse av en Eurodacträff, med tanke på att syftet med den kortare tvåmånadersfristen enligt artikel 21 andra stycket är att påskynda förfarandet för övertagande.
40.
BAMF anser däremot dels att en sökande saknar möjlighet att överklaga eller ansöka om omprövning under åberopande av reglerna om tidsfrister i Dublin III‑förordningen, eftersom dessa regler inte ger upphov till några subjektiva rättigheter, dels att de aktuella tidsfristerna inte börjar löpa förrän en formell asylansökan görs.
41.
Den hänskjutande domstolen önskar vinna klarhet i huruvida Tsegezab Mengesteab kan ifrågasätta iakttagandet av de tidsfrister som föreskrivs i artikel 21.1 i Dublin III‑förordningen inom ramen för ett rättsligt förfarande som grundar sig på artikel 27.1 i den förordningen. För den händelse att så är fallet, önskar den hänskjutande domstolen vägledning i synnerhet om vad som utgör inlämnande av en ansökan om internationellt skydd enligt Dublin III‑förordningen.
42.
Därför har den hänskjutande domstolen ställt följande frågor:
”1)
Kan en asylsökande göra gällande en övergång av ansvaret på den anmodande medlemsstaten på grund av att tidsfristen för en framställan om övertagande har löpt ut (artikel 21.1 tredje stycket i [Dublin III‑förordningen])?
2)
Om fråga 1 ska besvaras jakande: Kan en asylsökande även göra gällande en övergång av ansvaret när den anmodade medlemsstaten fortsatt är beredd att överta denne?
3)
Om fråga 2 ska besvaras nekande: Medför ett uttryckligt godkännande eller ett fiktivt godkännande (artikel 22.7 i [Dublin III‑förordningen]) från den anmodade medlemsstaten att denna fortsatt kan anses vara beredd att överta den asylsökande?
4)
Kan tidsfristen på två månader enligt artikel 21.1 andra stycket i [Dublin III‑förordningen] upphöra efter det att tidsfristen på tre månader enligt artikel 21.1 första stycket i [Dublin III‑förordningen] har löpt ut, när den anmodande medlemsstaten låter över en månad förflyta efter det att tidsfristen på tre månader började löpa innan den gör en förfrågning till Eurodacs databas?
5)
Anses en ansökan om internationellt skydd ha lämnats in, i den mening som avses i artikel 20.2 i [Dublin III‑förordningen], redan vid det första utfärdandet av ett intyg om registrering som asylsökande eller först genom registreringen av en formell asylansökan? Särskilt:
a)
Utgör ett intyg om registrering som asylsökande en formell ansökan eller en rapport i den mening som avses i artikel 20.2 i [Dublin III‑förordningen]?
b)
Vilken myndighet är den behöriga myndigheten i den mening som avses i artikel 20.2 i [Dublin III‑förordningen] – den myndighet som ansvarar för att ta emot den formella ansökan eller upprätta rapporten, eller den myndighet som ansvarar för prövningen av asylansökan?
c)
Kan en rapport upprättad av myndigheterna anses ha inkommit till den behöriga myndigheten redan när denna informeras om det huvudsakliga innehållet i den formella ansökan eller rapporten, eller krävs det att originalet eller en kopia av rapporten överlämnas till den behöriga myndigheten?
6)
Kan dröjsmål mellan den första begäran om asyl eller det första utfärdandet av ett intyg om registrering som asylsökande och framställan om övertagande medföra en övergång av ansvaret på den anmodande medlemsstaten genom en analog tillämpning av artikel 21.1 tredje stycket i [Dublin III‑förordningen] eller medföra en skyldighet för den anmodande medlemsstaten att utöva sin rätt till övertagande av ansvaret enligt artikel 17.1 första stycket i [Dublin III‑förordningen]?
7)
Om fråga 6 ska besvaras jakande med avseende på något av de båda alternativen: Från vilken tidpunkt kan det anses föreligga ett oskäligt dröjsmål med framställan om övertagande?
8)
Iakttas tidsfristen enligt artikel 21.1 första stycket i [Dublin III‑förordningen] genom en framställan om övertagande där den anmodande medlemsstaten endast anger dagen för inresan i den anmodande medlemsstaten och dagen för inlämnandet av en formell asylansökan, men däremot inte dagen för den första begäran om asyl eller dagen för det första utfärdandet av ett intyg om registrering som asylsökande, eller är en sådan framställan ’verkningslös’?”
43.
Skriftliga yttranden har inkommit från Tyskland, Ungern och Europeiska kommissionen. Vid den muntliga förhandlingen den 25 april 2017 yttrade sig dessa tre parter samt Tsegezab Mengesteab och Förenade kungariket.
Bedömning
Inledande anmärkningar
44.
Den hänskjutande domstolen har i begäran om förhandsavgörande angett att Tsegezab Mengesteab reste in på unionens territorium efter att ha korsat Medelhavet från Libyen till Italien. Som eritreansk medborgare hade han behövt inneha visering för att få passera unionsmedlemsstaternas yttre gränser. (
34
) Det får antas att han saknade visering och att han således reste in på unionens territorium utan tillstånd i så måtto att han inte uppfyllde kraven enligt artikel 5.1 i kodexen om Schengengränserna. (
35
) Mot den bakgrunden bygger den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor på antagandet att Tsegezab Mengesteab omfattas av artikel 13.1 i Dublin III‑förordningen och att det är Italien som är ansvarig medlemsstat enligt den förordningen.
45.
Har den hänskjutande domstolen fog för sin premiss att Tsegezab Mengesteab reste sig in i Italien utan tillstånd i den mening som avses i den bestämmelsen?
46.
Någon fråga om tolkningen av artikel 13.1 i Dublin III‑förordningen har inte uttryckligen ställts i detta mål. Domstolen har för närvarande, i målen A.S. (
36
) och Jafari, (
37
) att pröva en liknande fråga som rör fall där tredjelandsmedborgare mellan hösten 2015 och våren 2016 passerade landgränser under sin färd över västra Balkanhalvön. I dessa båda mål har domstolen ombetts att lämna vägledning om innebörden av uttrycket ”utan tillstånd har passerat gränsen till en medlemsstat” i artikel 13.1 i Dublin III‑förordningen mot bakgrund av tolkningen av artikel 5.4 c i kodexen om Schengengränserna, enligt vilken en medlemsstat, av humanitära skäl eller på grund av sina internationella förpliktelser, får göra undantag från ett eller flera av villkoren i artikel 5.1 i kodexen (exempelvis kravet på innehav av giltig visering) och låta en tredjelandsmedborgare resa in på dess territorium.
47.
Beaktades denna fråga i Tsegezab Mengesteabs fall? Om den inte beaktades, bör en prövning av det berörda slaget utföras?
48.
Detta är en både svår och känslig fråga som är knuten till outtalade politiska överväganden och som väcker stark olust med tanke på de tragiska historierna om människor som har dött när de har försökt ta sig över Medelhavet. Denna fråga är – trots att den hänskjutande domstolen inte har tagit upp den – relevant vid bedömningen av hur Dublin III‑förordningen ska tillämpas i det här aktuella målet. Om artikel 13.1 inte är det tillämpliga kapitel III‑kriteriet, kan det nämligen saknas anledning att besvara de tolkningsfrågor som faktiskt har ställts.
49.
För att ge en bakgrund vill jag erinra om att Europaparlamentet i april 2015 med kraft uppmanade Europeiska unionen och medlemsstaterna att göra allt de kunde för att så långt som möjligt minska antalet dödsolyckor till havs. (
38
) Till följd av detta genomfördes ett stort antal samordnade sök- och räddningsinsatser (SRI), liksom gränskontrollinsatser innefattande även sådana uppgifter, av unionen och av kustmedlemsstater som Italien, ofta i samverkan med Frontex (Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån). (
39
)
50.
Det förefaller finnas ett outtalat antagande med innebörden att om en person som avser att ansöka om internationellt skydd kommer till en medlemsstats territorium efter att ha korsat havet, har den personen nödvändigtvis passerat den medlemsstatens yttre gräns ”utan tillstånd” i den mening som avses i artikel 13.1 i Dublin III‑förordningen. Enligt min uppfattning är det antagandet inte nödvändigtvis korrekt i samtliga fall.
51.
I fall där en person efter att ha korsat havet stiger i land oskadd och utan att bli upptäckt och därefter vid en senare tidpunkt inställer sig hos myndigheterna i den aktuella medlemsstaten eller i en annan medlemsstat i syfte att begära internationellt skydd, är det rimligt att anta att han eller hon måste ha passerat den första medlemsstatens gräns ”utan tillstånd”; i själva verket torde detta nästan säkert vara ett korrekt antagande. I fall där en person räddas på öppet hav ur en överfull uppblåsbar båt som håller på att sjunka, är den rättsliga situationen däremot avsevärt mer komplicerad. Ytterligare en nyans kan dessutom tillkomma om personen räddas i en medlemsstats territorialvatten.
52.
Skyldigheten att bistå personer i sjönöd är ”en av havsrättens äldsta och mest grundläggande beståndsdelar”. (
40
) I artikel 98.1 b i Förenta nationernas havsrättskonvention (UNCLOS) föreskrivs att varje stat ska kräva att befälhavare på fartyg som för dess flagg, i den mån så är möjligt utan allvarlig fara för fartyget, dess besättning eller dess passagerare, bland annat så snabbt som möjligt vidtar åtgärder för att rädda personer som har råkat i sjönöd. I artikel 98.2 i UNCLOS stadgas att varje kuststat ska främja inrättandet, driften och upprätthållandet av en ändamålsenlig och effektiv sjöräddningstjänst för tryggandet av säkerheten på och över havet. (
41
)
53.
En ”säker plats” är en plats där räddningsinsatser betraktas som avslutade. Det är också en plats där de överlevandes liv inte längre är i fara och där deras grundläggande mänskliga behov (exempelvis mat, skydd och medicinska behov) kan tillgodoses. Dessutom är det en plats från vilken det är möjligt att ordna transport av de överlevande till dessas nästa eller slutliga destination. (
42
) Det finns emellertid inte någon därmed sammanhängande uttrycklig skyldighet för en kuststat (eller fartygets flaggstat eller den stat som organiserar sök- och räddningsinsatsen) att låta dem som har räddats gå i land på dess territorium. (
43
) I princip (och naturligtvis med förbehåll för principen om non-refoulement) kan tredjelandsmedborgare som har räddats av ett fartyg som för en unionsmedlemsstats flagg eller i en medlemsstats territorialvatten landsättas i ett land utanför unionen. (
44
) För tio år sedan (2007) noterade kommissionen att det fanns problem när det gällde att finna den bäst lämpade hamnen för landsättning. (
45
) Internationella sjöfartsorganisationens (IMO:s) underlättandekommitté (FAL) föreslog år 2009 att den stat som ansvarade för sök- och räddningsområdet skulle låta räddade personer komma i land på dess territorium om ingen annan säker plats stod att finna, men det förslaget förkastades senare. (
46
) Sedan ett initiativ som rådet tog år 2010 (
47
) hade ogiltigförklarats av domstolen på processuella grunder, (
48
) fastställdes följande grundregel för sök- och räddningsinsatser i Frontexförordningen: värdmedlemsstaten och de deltagande medlemsstaterna ska i samarbete med samordningsenheten finna en säker plats, men om detta inte kan åstadkommas ”så snart det är praktiskt möjligt” får de räddade personerna landsättas i insatsens värdmedlemsstat. (
49
) Frontexförordningen är emellertid inte tillämplig i tredjeländers territorialvatten, (
50
) och dessutom har den kritiserats för att den inte anger ”tydliga rättsliga krav för landsättning i samband med sök- och räddningsinsatser”. (
51
)
54.
Min kortfattade översikt ovan visar tydligt att det i skärningsområdet mellan den internationella sjörätten, den internationella humanitära rätten (i form av 1951 års Genèvekonvention) och unionsrätten inte finns något klart och tydligt svar att hämta på frågan huruvida en person som räddas under ett försök att korsa Medelhavet och landsätts i en unionsmedlemsstat längs dess kust (oftast, men inte uteslutande, Grekland eller Italien) ska anses ha passerat gränsen till den medlemsstaten ”utan tillstånd” i den mening som avses i artikel 13.1 i Dublin III‑förordningen.
55.
EU-domstolen saknar emellertid förutsättningar att ge den hänskjutande domstolen nödvändig vägledning på den punkten. Eftersom den aktuella frågan inte togs upp i begäran om förhandsavgörande, underrättades Dublinstaterna (
52
) inte om den, vilket innebär att de saknade möjlighet att fatta ett välunderbyggt beslut om huruvida de skulle inge ett skriftligt yttrande där de tog upp nämnda fråga.
56.
När det gäller de konkreta faktiska omständigheter som ligger till grund för begäran om förhandsavgörande känner EU-domstolen inte till huruvida Tsegezab Mengesteab räddades till havs (och, om så är fallet, av vem) eller huruvida Italien faktiskt beviljade honom inresetillstånd av humanitära skäl eller på grund av sina internationella förpliktelser. Det är fullt möjligt att han i stället färdades helt och hållet i lönndom. I så fall är det ytterst sannolikt att artikel 13.1 i Dublin III‑förordningen utan minsta tvivel är tillämplig på hans situation.
57.
Frågan hur artikel 13.1 i Dublin III‑förordningen ska tolkas i en situation där en färd över havet slutar med ankomst till en kustmedlemsstats territorium kan därför enligt min bedömning inte prövas här utan först i ett annat mål där en nationell domstol direkt har tagit upp den. Jag såg det ändå som min plikt att uppmärksamma denna fråga, men nu övergår jag till de tolkningsfrågor som den hänskjutande domstolen faktiskt har ställt.
Frågorna 1, 2 och 3
58.
Frågorna 1–3 har nära inbördes samband. De rör väsentligen huruvida Tsegezab Mengesteab kan angripa beslutet att överföra honom från Tyskland till Italien i dess egenskap av ansvarig medlemsstat för prövningen av hans ansökan.
Fråga 1: Allmänna synpunkter
59.
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 1 för att vinna klarhet i huruvida artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen innebär att en person som har ansökt om internationellt skydd har rätt att angripa ett beslut om överföring i ett fall där den anmodande medlemsstaten (här: Tyskland) inte har iakttagit den tremånadersfrist för framställan om övertagande som anges i artikel 21.1.
60.
Tyskland och Förenade kungariket har gjort gällande att fråga 1 ska besvaras nekande, medan Tsegezab Mengesteab och Ungern företräder den motsatta uppfattningen. Kommissionen hävdade i sitt skriftliga yttrande att en sökande kan angripa ett beslut om överföring på den aktuella grunden. Vid den muntliga förhandlingen ändrade kommissionen emellertid sin ståndpunkt och gjorde gällande att en sökandes rätt enligt artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen att överklaga eller begära omprövning inte omfattar de bestämmelser i nämnda förordning som slår fast de tidsfrister inom vilka medlemsstaterna måste göra en framställan om övertagande.
61.
Som jag ser saken, aktualiserar fråga 1 två allmänna problem, vilka rör dels tolkningen av artikel 21.1 i Dublin III‑förordningen, dels tillämpningsområdet för rätten enligt artikel 27.1 till ett effektivt rättsmedel. Frågan är väsentligen huruvida medlemsstaternas handlande, i synnerhet deras underlåtenhet att handla inom de tidsfrister som föreskrivs i nämnda förordning, ska kunna bli föremål för domstolsprövning på grundval av en talan mot ett beslut om överföring som väcks i nationell domstol av en person som har ansökt om internationellt skydd.
62.
Vid bedömningen av dessa båda problem är det enligt min uppfattning helt nödvändigt att beakta vissa allmänna principer i domstolens praxis som bekräftas i ingressen till Dublin III‑förordningen. (
53
) Till att börja med är Europeiska unionen en rättslig gemenskap av sådant slag att varken dess medlemsstater eller dess institutioner kan undgå kontroll av huruvida deras rättsakter står i överensstämmelse med stadgan och fördragen, genom vilka det inrättas ett fullständigt system med talemöjligheter och förfaranden som är avsett att möjliggöra lagenlighetsprövning i domstol av rättsakter som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde. Vidare utgör de grundläggande rättigheterna en integrerad del av de allmänna rättsprinciper vilkas iakttagande domstolen är skyldig att säkerställa. Domstolen utgår därvid från medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och i synnerhet från Europakonventionen, som har särskild betydelse i detta avseende. (
54
)
63.
De specifika grundläggande rättigheter som är i fråga är bland annat respekten för rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd, som garanteras genom artikel 47 i stadgan. Den förstnämnda rättigheten är en av de processuella rättigheter som ingår i rätten att yttra sig. Den sistnämnda innebär att den aktuella myndigheten ska ge den berörda personen möjlighet att ta till vara sina rättigheter och att få tillgång till ett effektivt rättsmedel för åsidosättande avseende samtliga unionsrättsligt garanterade rättigheter. (
55
) I det avseendet har artikel 47 ett större tillämpningsområde än de motsvarande rättigheterna enligt artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen. (
56
)
64.
Om dessa allmänna principer beaktas vid tolkningen av artiklarna 21.1 och 27.1 i Dublin III‑förordningen, ska fråga 1 enligt min uppfattning besvaras jakande, av de skäl som jag kommer att redovisa i det följande. De konkreta konsekvenserna av detta i Tsegezab Mengesteabs fall är avhängiga av svaret på fråga 5, som rör när en ansökan om internationellt skydd ska anses ha ”lämnats in”, vilket är den tidpunkt då tremånadersfristen enligt artikel 21.1 första stycket börjar löpa. (
57
)
Artikel 21.1 i Dublin III‑förordningen
65.
Det anges förvisso inte uttryckligen att tidsfristerna enligt artikel 21.1 i Dublin III‑förordningen kan bli föremål för överklagande eller begäran om omprövning med stöd av artikel 27.1, men en sådan tolkning strider inte mot lydelsen och är inte heller oförenlig med lagstiftningens syfte. (
58
)
66.
Att det råder ett spänningsförhållande mellan subjektiva rättigheter och de mellanstatliga mekanismer som införs genom de förfaranden som regleras av Dublinsystemet är något som har erkänts öppet ända sedan detta system skapades. (
59
) Med tanke på att Dublinsystemet redan från början var avsett att göra det möjligt för medlemsstaterna att snabbt avgöra vilken av dem som skulle ha ansvaret för att pröva en viss asylansökan, är det kanske inte heller förvånande att det finns ett sådant spänningsförhållande. (
60
)
67.
När det gäller hur detta spänningsförhållande lämpligen ska hanteras har det emellertid skett vissa förändringar. För det första är det numera nödvändigt att beakta de grundläggande rättigheter som har stadfästs i stadgan och erhållit status som primärrätt. (
61
) För det andra framgår det av förarbetena att unionslagstiftarens avsikt i samband med införandet av Dublin III‑förordningen var att se till att dess bestämmelser var fullt förenliga både med de grundläggande rättigheter som utgör allmänna unionsrättsliga principer och med folkrätten. I det avseendet lades ”[s]ärskild tonvikt … på behovet av att stärka det rättsliga och processuella skyddet för personer som omfattas av Dublinförfarandet och att ge dem bättre möjligheter att försvara sina rättigheter”. (
62
) Denna betoning av grundläggande rättigheter syns tydligt i Dublin III‑förordningens systematik och sammanhang. Tillsammans utgör dessa rättigheter den bakgrund som artikel 21.1 ska tolkas mot. (
63
)
68.
Av förordningens systematik framgår tydligt att det främsta syftet är att det så snabbt som möjligt ska kunna avgöras vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som har lämnats in i någon av medlemsstaterna. (
64
) Detta ska avgöras av de behöriga myndigheter som har utsetts för det ändamålet med stöd av artikel 35.1. Dessa behöriga myndigheter är skyldiga att iaktta de tidsfrister som anges i Dublin III‑förordningen när de fullgör sina uppgifter.
69.
Enligt artikel 3.1 ska ansökan prövas av en enda medlemsstat, och detta ska vara den medlemsstat som enligt kriterierna i kapitel III är ansvarig. Den allmänna principen är att ansvaret för att pröva en asylansökan åvilar den medlemsstat som har spelat den största rollen i samband med sökandens inresa eller vistelse på unionens territorium. Bland kapitel III‑kriterierna är det de kriterier som rör inresa utan tillstånd på unionens territorium (det vill säga artikel 13.1) som oftast tillämpas för att fastställa ansvaret för prövningen av en ansökan om internationellt skydd. Kriterierna i artiklarna 8–11 i kapitel III rörande underåriga och familjens enhet används mer sällan. (
65
) Dublinsystemet är avsett att se till att en sökande inte skickas fram och tillbaka mellan medlemsstater eller ”faller mellan stolarna” och hamnar i en situation där ingen medlemsstat är villig att pröva hans eller hennes begäran om internationellt skydd. Uttrycket ”en enda medlemsstat” tyder på att en sökande inte får ansöka i flera olika medlemsstater (det vill säga ägna sig åt forum shopping (
66
)).
70.
Förfarandet för att fastställa ansvarig medlemsstat ska inledas så snart en ansökan om internationellt skydd har lämnats in i en medlemsstat (artikel 20.1 och 20.2 i Dublin III‑förordningen). En medlemsstat som har mottagit en ansökan om internationellt skydd men bedömer att en annan medlemsstat ska ansvara för prövningen av ansökan får anmoda denna andra medlemsstat att överta sökanden. En framställan om övertagande ska göras så snart som möjligt, senast inom tre månader från det att asylansökan lämnades in i den mening som avses i artikel 20.2. Förfarandet för övertagande är diskretionärt i så måtto att den medlemsstat där ansökan har lämnats in saknar skyldighet att göra en framställan om övertagande. Gör den inte någon sådan framställan, förblir den ansvarig medlemsstat.
71.
Det framgår vidare av förarbetena att tidsfristen för framställan om övertagande kortades från sex till tre månader i samband med att Dublin II‑förordningen ersatte Dublinkonventionen. (
67
) De reviderade tidsfristerna i Dublin II‑förordningen (som avspeglas i Dublin III‑förordningen) hade samband med de i förfarandedirektivet (vilket då endast förelåg som förslag) föreskrivna förfarandena för bedömning av huruvida en ansökan kunde tas upp till prövning. (
68
) Kommissionen angav i sin motivering att mekanismen för att avgöra vilken medlemsstat som var ansvarig kunde fungera endast om vissa krav var uppfyllda, bland annat att handläggningen av ansökningarna ägde rum inom tidsfristerna. (
69
)
72.
Om en medlemsstat beslutar att göra en framställan om övertagande, är tidsfristerna i artikel 21.1 tvingande, och de är strikta. Det finns ingen bestämmelse som ger medlemsstaterna rätt att förlänga tidsfristerna, och lagstiftaren har inte heller gett medlemsstaterna någon möjlighet att göra undantag från dem under exceptionella omständigheter.
73.
Den medlemsstat där en ansökan lämnas in givetvis göra en framgångsrik framställan om övertagandetill en annan medlemsstat. I sådant fall upphör den att vara ansvarig för den materiella prövningen av asylansökan. Den kan dock även i) besluta att inte göra någon framställan om övertagande, ii) göra en sådan framställan inom den tremånadersfrist som anges i artikel 21.1 i Dublin III‑förordningen och få framställan avvisad på goda grunder av den anmodade medlemsstaten (med hänvisning till bristande bevisning) eller iii) göra en sådan framställan efter det att tremånadersfristen har löpt ut. I samtliga tre fall blir denna medlemsstat ansvarig medlemsstat för prövningen av den aktuella ansökan om internationellt skydd. (
70
) Detta får naturligtvis materiella konsekvenser för sökanden själv: han eller hon överförs inte från medlemsstat A till medlemsstat B utan får stanna kvar i medlemsstat A medan ansökan om internationellt skydd handläggs och prövas. Vad detta konkret innebär för sökanden varierar beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. När Dublinförfarandet går snabbt torde det få mindre inverkan på det allmänna fortskridandet av ärendet rörande ansökan om internationellt skydd än när det uppstår förseningar i handläggningen av ansökan, särskilt på det inledande stadium där det ska avgöras vilken medlemsstat som är ansvarig. (
71
) De föreskrivna tidsfristerna, däribland de som fastställs i artikel 21.1, skapar i det hänseendet ett visst mått av säkerhet både för de sökande och för den berörda medlemsstaten. De olika tidsfristerna har central betydelse för Dublinsystemets allmänna funktionssätt.
74.
Denna uppfattning bekräftas av de bestämmelser som har införts i syfte att tillhandahålla eller stärka subjektiva rättigheter, exempelvis den rätt till information som avses i artikel 4.1 och den rätt att delges ett beslut om överföring som föreskrivs i artikel 26.1 och 26.2 i Dublin III‑förordningen.
75.
Dessutom framgår det av lydelsen av artikel 29.3 att systematiken tar hänsyn till att en person kan komma att överföras felaktigt och att beslut om överföring kan komma att upphävas efter överklagande eller omprövning. (
72
)
76.
Mot bakgrund av det ovan anförda drar jag slutsatsen att Dublin III‑förordningens lydelse och mål i kombination med dess systematik ger vid handen att sökande bör kunna angripa beslut om överföring i fall där medlemsstaterna har åsidosatt tidsfristerna för framställan om övertagande, särskilt när åsidosättandet av dessa tidsfrister försenar handläggningen av den berörda personens ansökan om internationellt skydd.
Artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen
77.
Den hänskjutande domstolen har begärt vägledning om huruvida EU-domstolens dom i målet Abdullahi (
73
) ska tillämpas på Tsegezab Mengesteabs fall. Målet Abdullahi rörde en somalisk medborgare, Shamso Abdullahi, som först hade rest in på unionens territorium i Grekland och sedan rest vidare genom Ungern till Österrike, där hon hade sökt asyl. De österrikiska myndigheterna ansåg att det enligt det relevanta kapitel III‑kriteriet (
74
) var Ungern som var ansvarig medlemsstat. De ungerska myndigheterna samtyckte till att pröva hennes ansökan. Shamso Abdullahi hävdade att det i stället var Grekland som var ansvarig medlemsstat, eftersom det var i Grekland som hon först hade rest in på unionens territorium. (
75
) EU-domstolen fann att den i artikel 19.2 i Dublin II‑förordningen föreskrivna rätten att överklaga eller begära omprövning skulle tolkas så, att när en medlemsstat har samtyckt till att överta en asylsökande med hänvisning till att det verkligen var till den medlemsstaten som asylsökanden anlände vid sin första inresa i unionen, kan asylsökanden ifrågasätta detta endast genom att åberopa att de systembrister vad beträffar asylförfarandet och mottagningsvillkoren för asylsökande som finns i den medlemsstaten utgör allvarliga och klarlagda skäl att anta att sökanden löper en verklig risk att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 4 i stadgan.
78.
Enligt min uppfattning är EU-domstolens bedömning i domen Abdullahi tillämplig endast på de särskilda omständigheterna i det målet. Tsegezab Mengesteabs situation är annorlunda.
79.
För det första har Tsegezab Mengesteab inte ifrågasatt tillämpningen av det relevanta kapitel III‑kriteriet (artikel 13.1 i Dublin III‑förordningen). För det andra har den tolkning av Dublin II‑förordningen som EU-domstolen gjorde i domen Abdullahi till stor del blivit föråldrad till följd av de ändringar som infördes i den nästföljande Dublinförordningen. (
76
) Förordningens mål och systematik har utvecklats. Detta har medfört att rätten att överklaga eller begära omprövning numera är mindre begränsad än den var enligt artikel 19.2 i Dublin II‑förordningen. De bestämmelser i Dublin III‑förordningen som rör rättssäkerhetsgarantier för sökande i fråga om den information som medlemsstaterna ska ge dem tillgång till och skyldigheten att genomföra en personlig intervju ingick inte heller i den tidigare förordningen. (
77
) Dessa ändringar i systematiken bekräftas av de angivna målen att förbättra skyddet för sökande inom Dublinsystemet och att införa ett effektivt rättsmedel som omfattar en prövning av både själva tillämpningen av Dublin III‑förordningen och av den rättsliga och faktiska situationen i den medlemsstat till vilken den sökande överförs. (
78
)
80.
Artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen, enligt vilken sökande ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel i form av överklagande eller omprövning av beslut om överföring, har nyligen prövats av EU-domstolen i målen Ghezelbash (
79
) och Karim (
80
).
81.
I båda dessa mål hade en person som hade ansökt om internationellt skydd angripit ett beslut av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där han befann sig med innebörden att han skulle överföras till en annan medlemsstat som gentemot den förstnämnda medlemsstaten hade samtyckt till att ansvara för prövningen av hans ansökan. I domen Ghezelbash fann domstolen (såvitt avsåg en påstått felaktig tillämpning av kapitel III‑kriteriet avseende visering, det vill säga artikel 12 i Dublin III‑förordningen) att respekten för internationell rätt kräver att det effektiva rättsmedel mot beslut om överföring som införs genom Dublin III‑förordningen ska omfatta såväl en prövning av tillämpningen av den förordningen som en prövning av den rättsliga och faktiska situationen i den medlemsstat till vilken asylsökanden ska överföras. (
81
) I domen Karim fann domstolen att det är möjligt att med stöd av artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen överklaga eller begära omprövning av ett beslut om överföring under åberopande av felaktig tillämpning av artikel 19.2 (som inte tillhör kapitel III‑kriterierna utan ingår i kapitel V i Dublin III‑förordningen), varvid domstolen påtalade att ”[t]illämpningen av [Dublin III‑förordningen] … huvudsakligen [bygger] på ett förfarande för fastställande av ansvarig medlemsstat, som bestäms på grundval av de kriterier som anges i kapitel III i denna förordning …”. (
82
)
82.
Tsegezab Mengesteab och Ungern har gjort gällande att domarna Ghezelbash och Karim är tillämpliga på det här aktuella målet. Tyskland, Förenade kungariket och kommissionen anser att dessa båda domar är tillämpliga endast under vissa begränsade omständigheter, närmare bestämt i fall där en person som har ansökt om internationellt skydd hävdar att kapitel III‑kriterierna har tillämpats felaktigt eller där det finns ett nära samband mellan den bestämmelse som är i fråga och tillämpningen av dessa kriterier. Kommissionen har också uppmanat domstolen att förtydliga sina slutsatser från domarna Ghezelbash och Karim och att tydligt slå fast vilka begränsningar som gäller för sökandens rättigheter enligt artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen.
83.
Enligt min uppfattning är de principer som slogs fast i domarna Ghezelbash och Karim tillämpliga även i det nu aktuella målet, trots att dessa båda mål inte uttryckligen rörde frågan huruvida en asylsökande kan angripa ett beslut om överföring under åberopande av att tidsfristerna enligt artikel 21.1 i Dublin III‑förordningen har åsidosatts. (
83
)
84.
Det har anförts vissa argument mot att sökande i Tsegezab Mengesteabs situation ska få överklaga eller begära omprövning av beslut om överföring med stöd av artikel 21.1. Jag kommer att bemöta dessa argument i det följande.
85.
Det första motargumentet, som har anförts av Tyskland och Förenade kungariket samt (vid den muntliga förhandlingen) av kommissionen, innebär att en sökande inte kan åberopa ett åsidosättande av de tidsfrister som föreskrivs i artikel 21.1 på grund av att dessa tidsfrister reglerar mellanstatliga förhållanden, nämligen mellan den anmodande och den anmodade medlemsstaten, och därför inte kan läggas till grund för ett överklagande eller en begäran om omprövning från en enskild.
86.
Jag finner inte denna ståndpunkt övertygande, eftersom Dublinsystemet inte längre är någon rent mellanstatlig mekanism. Detta upphörde Dublinsystemet att vara redan när det införlivades med unionens regelverk som Dublin II‑förordningen, något som framgår av förarbetena till nämnda förordning, (
84
) och efter införandet av Dublin III‑förordningen är det ännu tydligare att så inte längre är fallet. (
85
)
87.
Det andra motargumentet, som i huvudsak har anförts av Förenade kungariket, är att tidsfristerna är processuella angelägenheter. Förenade kungariket har uppmanat domstolen att göra åtskillnad mellan omständigheter som ger upphov till materiella rättigheter (exempelvis felaktig tillämpning av kapitel III‑kriterierna) och omständigheter som (enligt Förenade kungariket) är av uteslutande processuell art.
88.
Jag anser att saken inte är fullt så enkel som Förenade kungariket har låtit påskina. En sådan åtskillnad skulle enligt min bedömning kunna resultera i en konstlad tillämpning av förordningen och vore dessutom inte nödvändigtvis förenlig med stadgan.
89.
Det är förvisso riktigt att fastställandet av tidsfrister allmänt betraktas som en processuell fråga. Tillämpningen av tidsfristen enligt artikel 21.1 i Dublin III‑förordningen får emellertid materiella följder både för de sökande och för de berörda medlemsstaterna. (
86
)
90.
Det är allmänt vedertaget inom unionsrätten, såvitt avser rättsakter antagna av unionsinstitutionerna, att ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift medför att utövandet av en befogenhet blir ogiltigt, om utövandet av befogenheten kan påverka utfallet av förfarandet. Såväl principen om ett effektivt domstolsskydd och rätten att yttra sig har i detta sammanhang befunnits utgöra sådana väsentliga formföreskrifter. (
87
) I fallet med en framställan om övertagande leder utlöpandet av tidsfristen enligt artikel 21.1 första stycket till de konsekvenser som anges i artikel 21.1 tredje stycket, nämligen att den anmodande medlemsstaten förblir ansvarig för prövningen av ansökan om internationellt skydd.
91.
Såvitt avser ifrågasättande av giltigheten av beslut om uppförande i förteckningar har domstolen funnit att domstolsprövningen bland annat ska omfatta huruvida formreglerna har följts och att unionsdomstolarna är behöriga att kontrollera huruvida unionsmyndigheten har iakttagit de relevanta rättssäkerhetsgarantierna. (
88
) Enligt min uppfattning är dessa principer tillämpliga även i det här aktuella fallet.
92.
Tidsfristerna enligt artikel 21.1 i Dublin III‑förordningen. Som gäller lagenligheten av en framställan om övertagande och ett påföljande beslut om övertagande som grundas på nämnda framställan har en funktion som rör faktiska och rättsliga omständigheter i samband med tillämpningen av den förordningen. Nationella domstolar bör ha behörighet att pröva dessa omständigheter med stöd av artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen.
93.
Jag vill framhålla att ett avgörande från EU-domstolens sida med denna innebörd aldrig kommer att föregripa processen på nationell nivå. I artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen stadfästs rätten att få tillgång till ett rättsmedel. Detta innebär inte att varje överklagande eller begäran om omprövning kommer att bifallas i sak. Om rätten enligt artikel 27.1 till ett effektivt rättsmedel ska kunna utövas på ett meningsfullt sätt, måste de nationella domstolarna emellertid, när de prövar ett beslut om överföring som grundar sig på samtycke till att ta över ett ärende med stöd av artikel 21.1 i Dublin III‑förordningen, kunna slå fast huruvida detta beslut har fattats i överensstämmelse med de förfaranden som föreskrivs i den bestämmelsen och med de grundläggande garantier som anges i den förordningen. (
89
)
94.
För att den ovannämnda rätten ska vara verkningsfull i en situation där en sökande väcker talan mot ett beslut om överföring under åberopande av att den anmodande medlemsstaten har åsidosatt den tidsfrist för framställan om övertagande som anges i artikel 21.1, behöver den nationella domstolen bland annat pröva huruvida Dublin III‑förordningen har tillämpats i överensstämmelse med sin lydelse och sin systematik och med lagstiftarens avsikter. Jag har redan framhållit att det inte finns något inslag av flexibilitet i de tidsfrister som föreskrivs i artikel 21.1. (
90
) Att ge en sökande möjlighet att väcka talan i domstol i fall där en tidsfrist har åsidosatts möjliggör en domstolsprövning som kan garantera att sökanden, i den mån som omständigheterna motiverar detta, faktiskt har tillgång till ett effektivt rättsmedel.
95.
Förenade kungariket och kommissionen har på goda grunder påtalat att artikel 21.1 inte är formulerad på ett sådant sätt att den ger upphov till subjektiva rättigheter. Av detta följer emellertid inte nödvändigtvis att lagstiftarens avsikt var att enskilda inte skulle få åberopa ett åsidosättande av den tidsfrist som slås fast i Dublin III‑förordningen. Tvingande tidsfrister infördes för första gången i Dublin II‑förordningen, med syftet att ge medlemsstaterna incitament att så snabbt som möjligt avgöra vilken av dem som skulle ansvara för prövningen av en asylansökan, så att det skulle kunna undvikas att personer som hade ansökt om internationellt skydd ”föll mellan stolarna” under längre tid. (
91
) Det ligger således i den sökandes intresse att Dublinsystemet fungerar väl, så att det snabbt avgörs vilken medlemsstat som är ansvarig och ärendet kan fortskrida till det skede där ansökan prövas i sak. Även för medlemsstaternas del finns det fördelar med att undvika onödig tidsutdräkt mellan att ansvarig medlemsstat fastställs och att ansökan om internationellt skydd handläggs och prövas: ett snabbt och effektivt förfarande minskar sannolikheten för att personer ska bege sig vidare till andra stater som upplevs handlägga Dublinansökningar snabbare.
96.
Är det då tillräckligt för att en överföring ska vara ogiltig att den motsvarande framställan om övertagande görs en enda dag efter utlöpandet av tremånadersfristen enligt artikel 21.1 i Dublin III‑förordningen, eller ska överföring vara förbjuden endast i fall av synnerligen grovt åsidosättande, exempelvis där det rör sig om ett år eller mer?
97.
Härvidlag noterar jag att i artikel 31.1 i förfarandedirektivet anges sex månader som den tidsfrist inom vilken prövningen i sak av en ansökan om internationellt skydd ska ha slutförts. Enligt min uppfattning kan tiden för att göra en framställan om övertagande under normala omständigheter inte överstiga tiden för att genomföra prövningen i sak. (
92
) Således torde en tidsutdräkt på mer än sex månader (det vill säga mer än dubbelt så mycket som den tidsfrist som lagstiftaren har angett) tyda på att Dublin III‑förordningens mål undergrävdes. Då skulle fastställandet av ansvarig medlemsstat inte ha skett ”snabbt”, utan sökanden skulle mycket riktigt ha ”fallit mellan stolarna” i väntan på att denna förberedande etapp inför sakprövningen av ansökan skulle slutföras. Emellertid ankommer det naturligtvis på de nationella domstolarna att avgöra varje enskilt mål med hänsyn tagen till samtliga omständigheter i detta.
98.
Tilläggas kan att eftersom ett överklagande eller en begäran om omprövning med stöd av artikel 27.1 har suspensiv verkan, försätts den anmodade medlemsstaten inte nödvändigtvis i en sämre situation när ett beslut om överföring angrips. En sökande som framgångsrikt angriper ett sådant beslut blir inte ”belönad” i egentlig mening, utan den enda följden är att Dublin III‑förordningens standardlösning blir tillämplig och att den anmodande medlemsstaten behåller ansvaret för att pröva ansökan om internationellt skydd.
99.
Ett tredje motargument, som både Förenade kungariket och kommissionen har anfört, är att en rätt att överklaga eller begära omprövning i fall där tidsfrister har åsidosatts skulle uppmuntra till forum shopping.
100.
Jag anser inte att detta argument är övertygande.
101.
Det finns inget som tyder på att Tsegezab Mengesteab misstänks för att ha ägnat sig åt forum shopping, varför just den farhågan inte aktualiseras här. Dessutom är det viktigt att hålla i minnet att Dublin III‑förordningen innehåller särskilda bestämmelser avsedda att motverka forum shopping, bland annat ordningen för framställningar om återtagande i artiklarna 23–25. (
93
) Att angripa ett beslut om överföring enligt artikel 21.1 under åberopande av att tremånadersfristen hade löpt ut är något helt annat än forum shopping.
102.
Om en sökande hade lämnat in två ansökningar i två olika medlemsstater, skulle detta motsvara definitionen av forum shopping. Då skulle tidsfristerna i artikel 23 vara tillämpliga, och de behöriga myndigheterna skulle vara skyldiga att iaktta den föreskrivna tremånadersfristen. Om de tillämpliga tidsfristerna åsidosattes, skulle ansvaret åvila den medlemsstat där den nya ansökan hade gjorts. Detta är emellertid en följd av Dublin III‑förordningens systematik, inte av rätten att överklaga eller begära omprövning. (
94
)
103.
Det fjärde motargumentet har anförts enbart av kommissionen, som anser att domstolen ska inskränka rätten till överklagande eller omprövning enligt artikel 27.1 genom att knyta denna rätt uteslutande till de bestämmelser där sökandens grundläggande rättigheter är i fråga. (
95
) Som jag förstår saken, bygger kommissionens argument på premissen att asylrätten är garanterad genom att principen om non-refoulement självklart kommer att iakttas. Kommissionen anser därför att en rätt att överklaga eller begära omprövning ska föreligga uteslutande i fall där rätten till familjeliv eller barnets rättigheter är i fråga eller där det finns systematiska brister i asylsystemet i den stat som sökanden ska överföras till. (
96
)
104.
Det ingår inte i domstolens uppgifter inom ramen för det aktuella målet att granska innehållet i kommissionens förslag till ”Dublin IV-förordning”. Jag själv tolkar emellertid inte uttrycket ”rätten till ett effektivt rättsmedel” på det sättet. Detta uttryck måste tolkas mot bakgrund av artiklarna 41 och 47 i stadgan, (
97
) som domstolen också gjorde i domarna Ghezelbash och Karim. (
98
)
105.
Kommissionens tolkning skulle dessutom resultera i en godtycklig åtskillnad såvitt avsåg tillämpningen av kapitel III‑kriterierna i så måtto att fall av felaktig tillämpning av de kriterier som rör underåriga eller förekomst av familjeband (artiklarna 8–11) skulle omfattas av artikel 27.1 medan fall av felaktig tillämpning av kriterierna i artiklarna 12–15 (visering och krav för inresa) i allmänhet inte skulle omfattas av den artikeln.
106.
Jag kan inte alls se hur en sådan ståndpunkt skulle uppfylla stadgans krav.
107.
Rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen måste bedömas mot bakgrund av artikel 26.1 i samma förordning. Enligt artikel 26.1 är medlemsstaterna skyldiga att delge en sökande ett beslut om överföring som har fattats avseende honom eller henne. Artikel 27.1 både garanterar rätten att yttra sig, som är en del av rätten till försvar, och är avsedd att se till att det finns ett effektivt rättsmedel mot felaktiga beslut om överföring. (
99
) Utan delgivningskraven i artikel 26.1 skulle artikel 27.1 inte kunna fylla dessa båda funktioner. Den tydliga lydelsen av artikel 27.1 –”överklagande eller omprövning … av de faktiska och rättsliga omständigheterna” – ger vid handen att tidsfristerna omfattas av den bestämmelsen. En sådan tolkning är förenlig med rätten till försvar och med principen om ett effektivt domstolsskydd, vilka (som domstolen förklarade i domen Kadi II (
100
)) har ett inbördes samband.
108.
Eftersom artikel 27.1 inte innehåller något uttryckligt villkor som undantar tidsfristerna i artikel 21.1 från dess tillämpningsområde, anser jag att det skulle strida mot Dublin III‑förordningens lydelse, mål och systematik att på det föreslagna sättet inskränka rätten till ett effektivt rättsmedel och tillgången till domstolsskydd.
109.
Flyktingkrisen i slutet av år 2015 och början av år 2016 skapade tvivelsutan en exceptionell situation som försatte medlemsstaterna i ett besvärligt läge och utsatte de tillgängliga resurserna för påfrestningar. (
101
) Jag anser emellertid inte att detta kan motivera inskränkningar i det rättsliga skydd som garanteras genom reglerna i Dublin III‑förordningen.
110.
Därför drar jag slutsatsen att artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen mot bakgrund av skäl 19 i samma förordning ska tolkas så, att en person som har ansökt om internationellt skydd har rätt att överklaga eller begära omprövning av ett beslut om överföring som har fattats till följd av en framställan om övertagande, när den anmodande medlemsstaten i samband med denna framställan inte iakttog den tidsfrist som föreskrivs i artikel 21.1 i nämnda förordning.
Fråga 2
111.
Den hänskjutande domstolen önskar vinna klarhet i huruvida en asylsökande kan angripa ett beslut om överföring även i fall där den anmodade medlemsstaten har samtyckt till att ta över ärendet och bli ansvarig medlemsstat för prövningen av hans eller hennes ansökan om internationellt skydd.
112.
I Tsegezab Mengesteabs fall besvarade Italien inte Tysklands framställan om övertagande. Eftersom de italienska myndigheterna underlät att agera inom den tvåmånadersperiod som föreskrivs i artikel 22.1 i Dublin III‑förordningen, blev Italien ansvarig medlemsstat i kraft av artikel 22.7 i nämnda förordning.
113.
En sökandes rätt enligt artikel 27.1 till ett effektivt rättsmedel är, som jag ser saken, inte avhängig av den anmodade medlemsstatens reaktion (eller underlåtenhet att reagera). Lydelsen av artikel 27.1 ger vid handen att det rättsmedel som denna artikel ställer till sökandens förfogande avser det beslut om överföring som den anmodande medlemsstaten meddelar. Syftet med nämnda rättsmedel är att möjliggöra domstolsprövning av huruvida det beslutet har fattats i vederbörlig ordning i faktiskt och rättsligt hänseende. Det är dessa omständigheter som ska granskas i samband med ett överklagande eller en omprövning, inte de åtgärder som har vidtagits av den anmodade medlemsstaten, som är skyldig att utföra vissa kontroller inom två månader från det att den mottar framställan om övertagande (artikel 22.1).
114.
När en sökande angriper ett beslut om överföring med hänvisning till att tidsfristerna enligt artikel 21.1 i Dublin III‑förordningen har åsidosatts, saknar det således relevans huruvida den anmodade medlemsstaten samtycker till framställan om övertagande. Detsamma gäller i fall där den anmodade medlemsstaten i kraft av artikel 22.7 blir ansvarig medlemsstat för prövningen av ansökan om internationellt skydd.
115.
Mot bakgrund av mina föreslagna svar på frågorna 1 och 2, saknas det anledning att besvara fråga 3.
Fråga 4
116.
I artikel 21.1 andra stycket i Dublin III‑förordningen föreskrivs att i fall där Eurodac ger en träff avseende en tredjelandsmedborgare som har gripits av myndigheterna i en medlemsstat i samband med olaglig gränspassage i den mening som avses i artikel 14.1 i Eurodacförordningen, ska framställan om övertagande göras inom två månader från det att den träffen registrerades.
117.
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 4 för att vinna klarhet i huruvida den tvåmånadersfristen börjar löpa efter det att den tremånadersfrist som föreskrivs i artikel 21.1 första stycket i Dublin III‑förordningen har löpt ut, så att den anmodande medlemsstaten har sammanlagt fem månader på sig att göra framställan om övertagande, eller huruvida det i stället förhåller sig så, att artikel 21.1 andra stycket innebär att tidsfristen är kortare i fall där Eurodac ger en träff (
102
).
118.
Ungern och kommissionen har gjort gällande att tvåmånadersfristen är fristående och inte börjar löpa när tremånadersfristen enligt artikel 21.1 första stycket i Dublin III‑förordningen löper ut. Förenade kungariket instämmer inte i den åsikten utan anser att det är förenligt med nämnda förordnings lydelse att artikel 21.1 andra stycket tolkas så, att tvåmånadersfristen tillkommer utöver tremånadersfristen.
119.
Lydelsen av artikel 21.1 första stycket i Dublin III‑förordningen ger vid handen att den allmänna tidsfristen för att göra en framställan om övertagande är tre månader. Uttrycket ”[u]tan hinder av” i början av andra stycket innebär att det oaktat denna allmänna regel finns en särskild regel som gäller för fall där Eurodac ger en träff. Som jag ser saken inträder i sådana fall en tvåmånadersfrist i stället för den allmänna tremånadersfristen snarare än utöver denna allmänna tidsfrist, av följande skäl.
120.
För det första utgör en träff i Eurodac som erhålls efter en jämförelse av en sökandes fingeravtryck med avtryck som har tagits med stöd av artikel 14.1 i Eurodacförordningen bevis för att personen utan tillstånd har rest in i unionens territorium via en unionsmedlemsstats yttre gräns. (
103
) Ett sådant bevis utgör formell bevisning som avgör huruvida en viss medlemsstat verkligen är ansvarig medlemsstat inom ramen för Dublin III‑förordningen. (
104
) En träff i Eurodac gör att förfarandet för att fastställa ansvarig medlemsstat kan påskyndas jämfört med fall där sådan bevisning saknas. (
105
) Således borde den anmodande medlemsstaten inte behöva lika mycket tid för att avgöra huruvida den ska göra en framställan om övertagande.
121.
För det andra avspeglas åsikten att en träff i Eurodac möjliggör ett snabbt genomförande av Dublin III‑förfarandena även i de bestämmelser som rör framställningar om återtagande. (
106
) Såvitt avser fall med en träff i Eurodac föreskrivs det i artikel 23.2 första stycket i Dublin III‑förordningen nämligen att framställan om återtagande ska göras så fort som möjligt och senast inom två månader från det att träffen registrerades i Eurodac. Om framställan om återtagande däremot grundar sig på andra bevis än en träff i Eurodac, är tidsfristen enligt artikel 23.2 andra stycket i stället tre månader från den dag då ansökan om internationellt skydd lämnades in.
122.
Åtskillnad mellan omständigheter med respektive utan träff i Eurodac görs även i fall som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 24 i Dublin III‑förordningen (vilken rör framställningar om återtagande av personer som vistas utan uppehållstillstånd inom en medlemsstats territorium och som inte har lämnat in någon ny ansökan om internationellt skydd). I artikel 24.2 första stycket föreskrivs en tvåmånadersfrist för fall med en träff i Eurodac, medan tidsfristen enligt artikel 24.2 andra stycket är tre månader om sådana bevis saknas. I artikel 25.1 föreskrivs vidare att den anmodade medlemsstaten ska besvara en framställan om återtagande så fort som möjligt och under inga omständigheter senare än en månad från den dag då framställan gjordes. Om framställan grundar sig på en träff i Eurodac, har den anmodade medlemsstaten emellertid endast två veckor på sig att svara.
123.
För det tredje är det olika händelser som medför att tidsfristerna enligt artikel 21.1 första respektive andra stycket i Dublin III‑förordningen börjar löpa. Såvitt avser artikel 21.1 första stycket är det inlämnandet av ansökan om internationellt skydd som är relevant. När det gäller artikel 21.1 andra stycket är den relevanta händelsen i stället erhållandet av information om en träff från Eurodacs centrala system. För att komma fram till en femmånadersperiod, är det nödvändigt att utgå från att den tvåmånadersfrist som nämns i artikel 21.1 andra stycket börjar löpa först i samband med att tremånadersfristen löper ut, oberoende av när informationen om träffen i Eurodac blir tillgänglig. En sådan tolkning är oförenlig med förordningens uttryckliga lydelse.
124.
Förenade kungariket har uttryckt oro med anledning av att medlemsstaterna ibland har svårt att tillämpa Eurodacförordningen. Det förekommer enligt Förenade kungariket fall där personer avsiktligt har skadat sig för att göra det svårare för de behöriga myndigheterna att få fram fingeravtryck. Dessutom förekommer det fall där det har varit svårt att få fram fingeravtryck på grund av att den berörda personens fingertoppar har skadats av långvarigt kroppsarbete.
125.
Jag betvivlar inte att Förenade kungariket har fog för sin oro, men däremot tror jag inte att de problem som Förenade kungariket har tagit upp kan avhjälpas genom att artikel 21.1 andra stycket i Dublin III‑förordningen tolkas på det sätt som Förenade kungariket har föreslagit.
126.
Skyldigheten att ta fingeravtryck införs genom artikel 9.1 i Eurodacförordningen. (
107
) Där föreskrivs att fingeravtryck ska tas genast, så snart som möjligt efter det att en ansökan om internationellt skydd har lämnats in och i alla händelser högst 72 timmar därefter. (
108
) Den tidsfrist som slås fast i artikel 21.1 andra stycket i Dublin III‑förordningen rör uteslutande medlemsstaternas skyldigheter i samband med framställningar om övertagande. Dessa skyldigheter innefattar inte någon angivelse av hur snart efter det att en tredjelandsmedborgare har lämnat in en ansökan om internationellt skydd som hans eller hennes fingeravtryck ska tas. Definitionsmässigt är det möjligt att få en träff i Eurodac endast om de aktuella fingeravtrycken redan finns registrerade i Eurodacsystemet (till exempel på grund av att de – med stöd av artikel 14.1 i Eurodacförordningen – har tagits och överförts i samband med en olaglig passage över gränsen till en annan medlemsstat). Det stadiet av processen inträffar före framställan om övertagande. I den mån som Förenade kungariket hyser oro över att medlemsstaterna kan komma att påverkas negativt av en kortare tidsfrist på endast två månader enligt artikel 21.1 andra stycket i Dublin III‑förordningen, anser jag därför att dess bedömning grundar sig på en felaktig tolkning av nämnda artikel. Den aktuella tvåmånadersfristen kan nämligen inte utlösas i fall där det inte tas några fingeravtryck med stöd av artikel 9 i Eurodacförordningen för jämförelse med fingeravtryck som redan återfinns i Eurodacs databas. I ett sådant fall är det den allmänna tremånadersfristen som är tillämplig.
127.
Sammanfattningsvis framgår det inte tydligt av lydelsen av artikel 21.1 andra stycket huruvida den tvåmånadersfrist som föreskrivs där överlappar den allmänna tremånadersfristen, eller huruvida nämnda tvåmånadersfrist i stället börjar löpa efter det att den allmänna tremånadersfristen har löpt ut.
128.
Ett av huvudsyftena med Dublinförfarandet är emellertid att ansvarig medlemsstat ska fastställas snabbt, och jag anser att det vore oförenligt med det syftet om tvåmånadersfristen började löpa efter det att den tremånadersfrist som föreskrivs i artikel 21.1 första stycket hade löpt ut (så att det uppstod en tidsfrist på fem månader). (
109
) I fall där det blir träff i Eurodac börjar således tidsfristen för framställan om övertagande att löpa när den anmodande medlemsstaten erhåller information som bekräftar att överensstämmande fingeravtryck har påträffats i Eurodacs databas. En sådan träff utgör bevis för att den berörda personen olovligt har korsat medlemsstaternas yttre gräns och denna tidsfrist bör därför vara kortare än den allmänna tidsfristen på tre månader.
129.
Jag drar därför slutsatsen att den tremånadersfrist som avses i artikel 21.1 första stycket i Dublin III‑förordningen utgör den allmänna tidsfristen för framställan om övertagande. Den kortare tidsfrist på två månader som föreskrivs i artikel 21.1 andra stycket är tillämplig i fall där en jämförelse av fingeravtryck som har erhållits med stöd av artikel 9.1 i Eurodacförordningen ger en träff i den mening som avses i artiklarna 2 d och 14.1 i den förordningen. Denna tvåmånadersfrist tillkommer inte utöver den allmänna tidsfristen på tre månader och kan därför inte börja löpa efter det att den tidsfrist som föreskrivs i artikel 21.1 första stycket i Dublin III‑förordningen har löpt ut. När de behöriga myndigheterna får en träff, är det vid den tidpunkten som tidsfristen på två månader börjar löpa, och verkan av denna tvåmånadersfrist är att den allmänna tremånadersfrist som föreskrivs i artikel 21.1 första stycket förkortas.
Fråga 5
130.
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 5 för att vinna klarhet i innebörden av uttrycket ”[e]n ansökan om internationellt skydd ska anses inlämnad vid den tidpunkt då en formell ansökan från den sökande eller en rapport från myndigheterna inkom till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten” i artikel 20.2 i Dublin III‑förordningen. Enligt den hänskjutande domstolens beskrivning innebär det tyska systemet att en första informell begäran om asyl medför att det utfärdas ett intyg där det anges att den berörda tredjelandsmedborgaren är asylsökande. När denna begäran har registrerats, ankommer det sedan på tredjelandsmedborgaren att inge en formell ansökan om internationellt skydd till BAMF, som har utsetts till behörig myndighet i enlighet med artikel 35.1 i Dublin III‑förordningen. Innebär det intyg som myndigheterna utfärdar efter det att den informella begäran har framställts att en ansökan om internationellt skydd har ”lämnats in” i den mening som avses i Dublin III‑förordningen, eller lämnas ansökan in först när en formell ansökan registreras som inkommen till de behöriga myndigheterna?
131.
Tyskland, Förenade kungariket och kommissionen har gjort gällande att ansökan lämnas in först när den formella ansökan görs och har inkommit till de behöriga myndigheterna. Tsegezab Mengesteab och Ungern instämmer inte i den uppfattningen. Tsegezab Mengesteab har hävdat att framställandet av den informella begäran om asyl utgör inlämnandet av ansökan om internationellt skydd i den mening som avses i artikel 20.2 i Dublin III‑förordningen och att detta är den händelse som medför att den tremånadersfrist som föreskrivs i artikel 21.1 första stycket börjar löpa. Ungern anser att det intyg som utfärdas med anledning av en informell begäran om asyl utgör en sådan ”rapport” från myndigheterna som avses i artikel 20.2 i Dublin III‑förordningen.
132.
Enligt den hänskjutande domstolens uppfattning ska en ansökan om internationellt skydd anses ha lämnats in när de nationella myndigheterna utfärdar ett intyg till en sökande i vilket det anges att denne har rätt att vistas i den berörda medlemsstaten till dess att asylärendet har slutbehandlats och dessutom är berättigad till visst bistånd, exempelvis inkvartering och vissa sociala trygghetsförmåner.
133.
Jag anser att den ståndpunkt som företräds av Tyskland, Förenade kungariket och kommissionen avspeglar den bästa tolkningen av artikel 20.2 i Dublin III‑förordningen.
134.
Vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska enligt fast rättspraxis inte endast dess lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i. (
110
)
135.
Begreppet ”ansökan om internationellt skydd” definieras i artikel 2 h i direktivet om kriterier för skyddsbehov som ”en ansökan om skydd som ges in till en medlemsstat av en tredjelandsmedborgare eller statslös person och där det finns skäl att anta att personen söker flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande och att denne inte uttryckligen ansöker om en annan typ av skydd som ligger utanför detta direktivs tillämpningsområde och som kan omfattas av en separat ansökan”. (
111
) Denna formulering är så allmän att den omfattar både en informell begäran om internationellt skydd som framställs till myndigheter i en medlemsstat (exempelvis polis, gränsvakter, migrationsmyndigheter eller personal vid en mottagningsanläggning) och en formell ansökan som lämnas in till de behöriga myndigheter som har utsetts i enlighet med artikel 35.1 i Dublin III‑förordningen.
136.
Själva Dublin III‑förordningen innehåller inte någon definition av vad som utgör ”inlämnande” av en ansökan om internationellt skydd. Såvitt avser processuella frågor som rör beviljandet av internationellt skydd finns det uppenbart ett nära samband mellan reglerna i Dublin III‑förordningen och förfarandedirektivet. (
112
)
137.
I artikel 6 i förfarandedirektivet görs åtskillnad mellan två olika steg i ansökningsförfarandet: först när en person ansöker om internationellt skydd och sedan när den personen har möjlighet att lämna in sin ansökan. (
113
) Såvitt avser det första steget anges i artikel 6.1 att diarieföring av ansökan ska ske senast tre arbetsdagar efter det att ansökan har gjorts. (
114
) Såvitt avser det andra steget (som inte omfattas av tidsfristerna enligt artikel 6.1) anges det i artikel 6.2 att den som har ansökt ska ha möjlighet att lämna in sin ansökan ”så snart som möjligt”. (
115
) I artikel 6.4 i förfarandedirektivet, som påminner starkt om artikel 20.2 i Dublin III‑förordningen, föreskrivs att ”en ansökan om internationellt skydd [ska] anses ha lämnats in när en blankett har lämnats in av sökanden eller en officiell rapport inkom till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten i enlighet med nationell rätt”. Liksom Dublin III‑förordningen saknar förfarandedirektivet en definition av vad som utgör ”inlämnande” av en ansökan om internationellt skydd, och det föreskrivs inte heller några specifika förfaranderegler. Dessa frågor omfattas därför fortfarande av de nationella reglerna.
138.
Ordet ”inlämnad” i artikel 20.2 i Dublin III‑förordningen tyder på att vad som avses är ett formellt förfarande för ingivande av en ansökan om internationellt skydd. (
116
) Ansökan görs antingen genom att en blankett fylls i eller genom att någon upprättar en officiell rapport å sökandens vägnar. Det finns ingen standardblankett för ansökan om internationellt skydd i någon bilaga till förfarandedirektivet eller direktivet om kriterier för skyddsbehov. Därför ankommer det på varje medlemsstat att närmare slå fast vad blanketten och rapporten ska innehålla. Det är tänkbart att de sökande normalt själva är ansvariga för att fylla i blanketten, eventuellt med bistånd av icke-statliga organisationer eller de behöriga myndigheterna i en medlemsstat. Emellertid kanske vissa sökande saknar förmågan att fylla i en blankett, vilket är skälet till att det även erbjuds en möjlighet att använda en av tredje part upprättad rapport i stället för en ansökningsblankett. Detta synsätt förefaller få stöd av artikel 20.2, där det anges att ”[o]m ansökan inte är skriftlig, bör rapporten upprättas så snart som möjligt efter avsiktsförklaringen”. Såvitt jag förstår är det intyg som utfärdas av de myndigheter som ansvarar för att ta emot sökande inte någon formell ansökan (i bemärkelsen ifylld blankett) eller någon rapport i den mening som avses i artikel 20.2. Syftet med intyget är uteslutande att bekräfta den sökandes ställning i avvaktan på att hans eller hennes asylansökan prövas och att se till att kraven enligt mottagandedirektivet är uppfyllda (
117
) – inte att registrera sådana utförliga uppgifter om sökanden som de behöriga myndigheterna skulle behöva för att kunna pröva hans eller hennes asylansökan.
139.
Ett ytterligare krav enligt artikel 20.2 för att den formella ansökan (blanketten) eller rapporten ska anses inlämnad är att den ska ha inkommit till de behöriga myndigheterna. Inom ramen för Dublin III‑förordningen måste ”behöriga myndigheter” avse de myndigheter som har utsetts i enlighet med artikel 35.1 snarare än nationella myndigheter som har allmänna uppgifter i en medlemsstats system för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd. Detta beror på att själva inlämnandet av ansökan om internationellt skydd föranleder vissa händelser inom ramen för Dublinförfarandet. Närmare bestämt medför inlämnandet dels att förfarandet för att avgöra vilken medlemsstat som ska ansvara för prövningen av ansökan inleds (artikel 1), dels att skyldigheten att förse den sökande med information om Dublinförfarandet inträder (artikel 4.1), dels att en medlemsstat får möjlighet att, i stället för att låta ansvaret fastställas i enlighet med kapitel III‑kriterierna, själv välja att bli ansvarig medlemsstat (artikel 17.1), och dels att tidsfristerna för framställan om övertagande eller återtagande (enligt artikel 21.1 respektive artikel 23.2) börjar löpa. (
118
)
140.
För att en ansökan om internationellt skydd ska omfattas av tillämpningsområdet för artikel 20.2 i Dublin III‑förordningen, måste den således ha gjorts på en blankett eller i en rapport, i överensstämmelse med de nationella förfarandereglerna, och ha inkommit till den behöriga myndighet som har utsetts i enlighet med artikel 35.1 i Dublin III‑förordningen. Den myndigheten ansvarar bland annat för att ta emot sådana ansökningar. Huruvida det också är samma myndighet som bistår de sökande vid utarbetandet av ansökan är en fråga som regleras i förfarandedirektivet.
141.
Den hänskjutande domstolen har i sin beskrivning av det tyska systemet angett att en tredjelandsmedborgare som framställer en begäran om internationellt skydd (det första steget) till nationella myndigheter, exempelvis gränsskydds-, polis- eller immigrationsmyndigheter, ska hänvisas till en mottagningsanläggning för registrering. Därefter är mottagningsanläggningen skyldig att underrätta BAMF (den behöriga myndighet som har utsetts i enlighet med artikel 35.1 i Dublin III‑förordningen) om begäran om internationellt skydd, och ett intyg ska utfärdas till den berörda personen. Dessa åtgärder ska vidtas innan en ansökan om internationellt skydd (det andra steget) lämnas in till BAMF.
142.
Det förefaller således som om den handling som är relevant för den informella begäran om internationellt skydd (det första steget) inte lämnas in till BAMF. Vidare finns det inget som tyder på att den informella begäran görs i formell ordning på en blankett i överensstämmelse med artikel 20.2. (
119
) Den informella begäran är inte heller någon rapport i den mening som avses i artikel 20.2, eftersom den inte upprättas av de nationella myndigheterna utan skapas av den sökande själv.
143.
Vidare förefaller det mig som om det intyg som utfärdas med anledning av en informell begäran inte är någon rapport i den mening som avses i artikel 20.2 i Dublin III‑förordningen. Skälet till detta är att intyget inte är någon ansökan om internationellt skydd som ges in till en medlemsstat av en tredjelandsmedborgare i den mening som avses i artikel 2 h i direktivet om kriterier för skyddsbehov. I stället rör det sig om ett officiellt svar på sökandens informella begäran. Intyget anger den berördes provisoriska ställning under den tid då hans eller hennes ansökan om internationellt skydd behandlas och bekräftar att han eller hon är berättigad till det bistånd som ska ges i kraft av mottagandedirektivet. (
120
) Det förefaller sannolikt att det i själva verket är fråga om den handling som i den nationella rättsordningen utfärdas i enlighet med artikel 6.1 i mottagandedirektivet och som styrker sökandens rättsliga ställning och bekräftar att han eller hon får stanna i den berörda medlemsstaten så länge prövningen av ansökan om internationellt skydd inte har slutförts.
144.
Den hänskjutande domstolens skiljaktiga tolkning av artikel 20.2 grundar sig på det tyska systemets processuella särdrag. Dessa särdrag återspeglas emellertid inte nödvändigtvis i övriga delar av unionen. Andra medlemsstater utfärdar inte nödvändigtvis ett formellt intyg med anledning av en informell begäran om internationellt skydd. Därför förefaller det mig inte som om den dag då intyget utfärdas kan utgöra den tidpunkt då ansökan lämnas in.
145.
Ungern har gjort gällande att om en ansökan om internationellt skydd ska anses ha lämnats in när den inkommer till de behöriga myndigheterna, innebär detta att medlemsstaterna får ett alltför stort handlingsutrymme. Närmare bestämt kan medlemsstaterna då styra hur mycket tid som går från det att en tredjelandsmedborgare framställer sin första begäran om internationellt skydd till dess att han eller hon slutligen lämnar in ansökan, varvid de kan se till att ansökningar inte lämnas in förrän den nationella förvaltningen är säker på att kunna iaktta tidsfristerna för framställan om övertagande eller återtagande. Detta skulle kunna resultera i godtycklig behandling av enskilda fall och skulle undergräva Dublinförfarandenas funktionssätt, särskilt med avseende på kravet att ansvarig medlemsstat ska fastställas snabbt. Den hänskjutande domstolen har gett uttryck för liknande farhågor.
146.
Det är riktigt att Dublin III‑förordningen inte innehåller några regler som avser tidsåtgången från det att den informella begäran framställs till dess att en formell ansökan om internationellt skydd lämnas in. Det ställs inga krav på att medlemsstaterna ska agera inom en viss tidsfrist, utom i artikel 6.2 i förfarandedirektivet, enligt vilken medlemsstaterna ska se till att en person som har ansökt om internationellt skydd har en faktisk möjlighet att lämna in sin ansökan så snart som möjligt. Detta betyder att medlemsstaterna verkligen har möjlighet att ”anpassa” med vilken hastighet de låter asylansökningar bli inlämnade.
147.
De möjliga nackdelar för enskilda som följer av denna flexibilitet ska vägas mot de problem som skulle uppstå i Dublinförfarandet om artiklarna 20.2 och 35.1 lämnades utan avseende och framställandet av en informell begäran till andra nationella myndigheter än dem som har utsetts med stöd av artikel 35.1 likställdes med inlämnandet av en ansökan. Enligt min uppfattning skulle en sådan tolkning kunna störa Dublinförfarandet och skapa ett osäkerhetsmoment med avseende på när en ansökan faktiskt är att anse som inlämnad. Dessutom skulle denna tolkning göra det ogenomförbart att beräkna tidsfrister.
148.
Som jag ser saken är det således bättre att tolka artikel 20.2 på ett sätt som innebär att lydelsen av den bestämmelsen jämförd med artikel 35.1 beaktas fullt ut.
149.
Enligt min bedömning har lagstiftaren överlåtit åt medlemsstaterna att i sina nationella processuella regler slå fast när blanketten eller rapporten i den mening som avses i artikel 20.2 har inkommit till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten. I fall där en medlemsstat har valt att tillämpa artikel 6.3 i förfarandedirektivet finns det mindre utrymme för förvirring såvitt avser denna aspekt av förfarandet, eftersom ansökan då måste göras personligen (som fallet är i Tyskland) eller lämnas in på en angiven plats. (
121
) Det är då blanketten eller rapporten har ”inkommit till” de behöriga myndigheterna i den mening som avses i artikel 20.2.
150.
Av det ovan anförda följer att Tsegezab Mengesteabs framställande den 14 september 2015 av en informell begäran om internationellt skydd inte utgjorde inlämnandet av en ansökan om internationellt skydd i den mening som avses i artikel 20.2 i Dublin III‑förordningen och att det intyg som de nationella myndigheterna utfärdade den 8 oktober 2015 inte heller utgjorde en rapport i den mening som avses i nämnda artikel. Tidsfristen för de behöriga myndigheternas framställan om övertagande började således inte löpa någon av dessa båda dagar. Den började i stället löpa den 22 juli 2016, då Tsegezab Mengesteab lämnade in sin formella ansökan om internationellt skydd till BAMF. Följaktligen skedde den framställan om övertagande som gjordes den 19 augusti 2016 inom den tidsfrist som föreskrivs i artikel 21.1 andra stycket.
151.
Jag drar således slutsatsen att en ansökan om internationellt skydd ska anses ha lämnats in i den mening som avses i artikel 20.2 i Dublin III‑förordningen när en blankett eller en rapport inkommer till de behöriga myndigheter som i enlighet med artikel 35.1 i nämnda förordning har utsetts att fullgöra en medlemsstats skyldigheter. I detta sammanhang gäller följande: i) ett intyg om registrering som asylsökande utgör inte en blankett eller en rapport, ii) den sålunda utsedda behöriga myndigheten är den myndighet som är ansvarig för att ta emot ansökningar om internationellt skydd som lämnas in i den berörda medlemsstaten och iii) ansökan ska anses ha inkommit till den behöriga myndigheten i enlighet med vad som följer av de nationella regler som ger rättslig verkan åt förfarandedirektivet.
Frågorna 6 och 7
152.
Med tanke på mitt svar på fråga 5 förefaller det mig – även om det i slutändan ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra den saken – som om framställan om övertagande i Tsegezab Mengesteabs fall inte var verkningslös och således som om ansvaret för att pröva hans ansökan om internationellt skydd inte automatiskt övergår till Tyskland i kraft av artikel 21.1 tredje stycket i Dublin III‑förordningen. Mot den bakgrunden önskar den hänskjutande domstolen vinna klarhet i huruvida dröjsmålet på tio månader mellan den 8 oktober 2015 (då det andra intyget utfärdades) och den 19 augusti 2016 (då framställan om övertagande gjordes) innebär att Tyskland i kraft av artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen är skyldigt att pröva Tsegezab Mengesteabs ansökan (fråga 6). För den händelse att så är fallet, önskar den hänskjutande domstolen vinna klarhet i vilken tidsutdräkt från det att ett intyg utfärdas till dess att en framställan om övertagande görs som utgör ett oskäligt dröjsmål med att göra en sådan framställan (fråga 7).
153.
Den korta versionen av svaret är att medlemsstaterna inte kan åläggas att utnyttja sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen till att besluta att med hänvisning till humanitära skäl pröva en ansökan om internationellt skydd. Under dessa omständigheter är det inte strikt nödvändigt att se närmare på fråga 7. (
122
)
154.
Tolkningen av artikel 17.1 är tvivelsutan en unionsrättslig fråga. (
123
) Denna bestämmelse utgör, som framgår av dess lydelse, ett undantag från den allmänna regeln enligt artikel 3.1 att ansvarig medlemsstat för prövningen av en ansökan om internationellt skydd ska fastställas med tillämpning av kapitel III‑kriterierna. Formuleringen ”… får varje medlemsstat besluta att pröva en ansökan om internationellt skydd …” tyder på att tillämpningen av artikel 17.1 omfattas av den enskilda medlemsstatens utrymme för skönsmässig bedömning. Det finns ingen mekanism i Dublin III‑förordningen som tvingar en medlemsstat att åberopa denna bestämmelse. Således bygger den hänskjutande domstolens fråga på en felaktig premiss, nämligen att en fördröjning mellan intyget och framställan om övertagande skulle kunna medföra att medlemsstaten blev skyldig att tillämpa artikel 17.1. (
124
) Det finns inte heller någon rättslig grund i Dublin III‑förordningen för att göra bedömningen att en viss fördröjning skulle vara oskälig.
155.
Enligt min uppfattning kan ett dröjsmål mellan utfärdandet av ett intyg varigenom det registreras att en enskild har ansökt om internationellt skydd och överlämnandet av en framställan om övertagande inte föranleda att den anmodande medlemsstaten blir skyldig att utnyttja sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen. Mot bakgrund av det svaret saknas det anledning att besvara fråga 7.
Fråga 8
156.
Den hänskjutande domstolen har genom fråga 8 begärt vägledning om vilka uppgifter en framställan om övertagande måste innehålla för att vara verkningsfull. I synnerhet önskar den hänskjutande domstolen vinna klarhet i huruvida det är tillräckligt att ange den dag då inresan i den anmodande medlemsstaten ägde rum och den dag då sökanden lämnade in sin formella ansökan om internationellt skydd, eller huruvida det även är nödvändigt att ange dagen för den informella begäran om skydd och dagen för utfärdande av intyget.
157.
I bilaga I i bilagan till genomförandeförordningen för Dublin II‑förordningen återfinns ett enhetligt formulär för avgörandet av vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd. Detta formulär ska fyllas i när en framställan om övertagande görs. I nämnda formulär finns ingen hänvisning till uppgifter om den första informella asylbegäran eller om datum för intyget. Inte heller anges det några krav av det slaget i artikel 21.
158.
Samtliga åtta frågor från den hänskjutande domstolen har inbördes samband. Med beaktande av detta och med tanke på de ståndpunkter som jag har gett uttryck för, särskilt som svar på frågorna 1–5, torde det stå klart att jag anser att det inte finns något krav på att en framställan om övertagande ska innehålla uppgifter om den informella begäran om internationellt skydd eller om intygets datum.
159.
Därför drar jag slutsatsen att en framställan om övertagande med stöd av artikel 21.1 i Dublin III‑förordningen förvisso ska göras på ett sådant formulär som det som återfinns i bilaga I i bilagan till genomförandeförordningen för Dublin III‑förordningen men att det inte är nödvändigt att medlemsstaterna anger dagen för den första informella begäran om internationellt skydd eller dagen för utfärdande av det intyg varigenom det registrerades att den berörde hade ansökt om internationellt skydd.
Förslag till avgörande
160.
Mot bakgrund av samtliga ovan anförda överväganden anser jag att domstolen ska besvara de frågor som har ställts av Verwaltungsgericht Minden (Förvaltningsdomstolen i Minden, Tyskland) enligt följande:
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31) (nedan kallad Dublin III-förordningen).
(
3
)	Se, i synnerhet, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av den 26 juni 2013 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 604/2013 … och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter och Europol begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, samt om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011 om inrättande av en Europeisk byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (EUT L 180, 2013, s. 1, och rättelse i EUT L 148, 2015, s. 41) (nedan kallad Eurodacförordningen) och förordning (EG) nr 1560/2003 om tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EG) nr 343/2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon medlemsstat (EUT L 222, 2003, s. 3) i dess lydelse enligt kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 118/2014 av den 30 januari 2014 om ändring av förordning (EG) nr 1560/2003 (EUT L 39, 2014, s.1) (nedan kallad genomförandeförordningen för Dublin II-förordningen).
(
4
)	EUT C 83, 2010, s. 389 (nedan kallad stadgan).
(
5
)	Konventionen undertecknades i Genève den 28 juli 1951 och trädde i kraft den 22 april 1954 (Förenta nationernas traktatsamling, volym 189, s. 150, nr 2545, 1954). Den har kompletterats genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som ingicks i New York den 31 januari 1967 och trädde i kraft den 4 oktober 1967.
(
6
)	Rättigheter motsvarande dem som avses i artikel 47 i stadgan garanteras även genom artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen).
(
7
)	Konvention om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (EGT L 239, 2000, s. 19) (nedan kallad Schengenkonventionen). Reglerna för fastställande av ansvaret för att behandla asylansökningar fanns i artiklarna 28–38. Dessa regler har ersatts av Dublinsystemet.
(
8
)	EGT C 254, 1997, s. 1.
(
9
)	Förordning av den 18 februari 2003 (EUT L 50, 2003, s. 1) (nedan kallad Dublin II-förordningen – som i sin tur ersattes av Dublin III-förordningen)). Kriterierna för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd anges numera i kapitel III i Dublin III-förordningen (dessa kriterier kallas nedan kapitel III-kriterierna).
(
10
)	Skäl 5.
(
11
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 6) (nedan kallat förfarandedirektivet).
(
12
)	Skäl 12.
(
13
)	Skäl 19.
(
14
)	Skäl 32.
(
15
)	Skäl 39.
(
16
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9) (nedan kallat direktivet om kriterier för skyddsbehov).
(
17
)	Dom av den 21 december 2011, C‑411/10 och C‑493/10, EU:C:2011:865.
(
18
)	De sökande ska bland annat underrättas om möjligheten att överklaga eller begära omprövning av ett beslut om överföring (artikel 4.1 d).
(
19
)	En personlig intervju behöver inte genomföras om sökanden har avvikit eller redan har tillhandahållit den information som behövs för att ansvarig medlemsstat ska kunna fastställas (artikel 5.2).
(
20
)	Den anmodade medlemsstaten ska meddela beslut inom en månad från den dag då den mottar framställan om återtagande. Om framställan grundar sig på uppgifter som har erhållits från Eurodacsystemet, är tidsfristen endast två veckor (artikel 25.1). Underlåter den anmodade medlemsstaten att agera inom de tidsfrister som anges i artikel 25.1, ska den anses ha samtyckt till att återta den berörda personen (artikel 25.2).
(
21
)	Artikel 1.
(
22
)	Artikel 2 d. Systemet består av en central databas för fingeravtryck (nedan kallad det centrala systemet) (artikel 3.1).
(
23
)	Uppgifterna räknas upp i artikel 11 i Eurodacförordningen. Det rör sig om bland annat följande: sökandens kön, det referensnummer som används av ursprungsmedlemsstaten, det datum då fingeravtrycken togs, det datum då uppgifterna överfördes till det centrala systemet och operatörens användar-ID.
(
24
)	Artikel 15.
(
25
)	Skäl 3.
(
26
)	Artikel 1.
(
27
)	Artikel 1.
(
28
)	Artikel 1.
(
29
)	Artikel 3.1.
(
30
)	Artikel 4.1 och 4.2. ”Beslutande myndighet” definieras i artikel 2 f som ”en myndighet med domstolsliknande uppgifter eller en administrativ myndighet i en medlemsstat som är ansvarig för att pröva ansökningar om internationellt skydd och behörig att fatta beslut i första instans i sådana ärenden”.
(
31
)	Om en sökande inte lämnar in sin ansökan, får medlemsstaterna tillämpa artikel 28, som rör förfarandet i fall där en sökande implicit återkallar eller avstår från sin ansökan.
(
32
)	Artikel 9.1.
(
33
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 (EUT L 180, 2013, s. 96) (nedan kallat mottagandedirektivet).
(
34
)	Se artikel 1 i och bilaga 1 till rådets förordning (EG) nr 539/2001 av den 15 mars 2001, som innehåller en förteckning över tredjeländer vilkas medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och en förteckning över de tredjeländer vilkas medborgare är undantagna från detta krav (EGT L 81, 2001, s. 1).
(
35
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, 2006, s. 1). Den förordningen har sedermera upphävts och ersatts med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (EUT L 77, 2016, s. 1), som också benämns kodexen om Schengengränserna. Vid den tidpunkt då Tsegezab Mengesteab passerade unionens yttre gräns och reste in i Italien (det vill säga den 12 september 2015) var det den tidigare versionen av kodexen om Schengengränserna som var i kraft, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1051/2013 av den 22 oktober 2013 (EUT L 295, 2013, s. 1). När jag fortsättningsvis i detta förslag till avgörande talar om kodexen om Schengengränserna, är det den versionen jag avser.
(
36
)	Mål C‑490/16, där domstolen ännu inte har meddelat dom.
(
37
)	Mål C‑646/16, där domstolen ännu inte har meddelat dom.
(
38
)	Europaparlamentet, resolution av den 29 april 2015 om de senaste tragedierna i Medelhavet och EU:s migrations- och asylpolitik, 2015/2660(RSP), punkt 1.
(
39
)	Dessa insatser regleras i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 656/2014 av den 15 maj 2014 om fastställande av regler för övervakningen av de yttre sjögränserna inom ramen för det operativa samarbete som samordnas av Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (EUT L 189, 2014, s. 93) (nedan kallad Frontexförordningen).
(
40
)	De Vattel, E., The Law of Nations (1834), s. 170, citerad av Moreno-Lax, V., ”Seeking Asylum in the Mediterranean: Against a Fragmentary Reading of EU Member States’ Obligations Accruing at Sea”, International Journal of Refugee Law 23(2) (2011), s. 174–220, särskilt s. 194.
(
41
)	1974 års internationella konvention om säkerheten för människoliv till sjöss (SOLAS) i dess ändrade lydelse är tillämplig på alla fartyg, såväl statsägda som kommersiella; se även regel 33(1) i kapitel V i bilagan till SOLAS-konventionen och punkterna 2.1.10 och 1.3.2 i bilagan till 1979 års internationella sjöräddningskonvention (SAR), 1405 UNTS 109.
(
42
)	Denna term definieras inte i SOLAS- eller SAR-konventionen utan i Internationella sjöfartsorganisationens (IMO:s) riktlinjer för behandling av personer som har räddats till sjöss, resolution MSC.167(78), antagen den 20 maj 2004. Unionslagstiftaren antog en nästan identisk definition i artikel 2.12 i Frontexförordningen. En säker plats kan vara på land eller ombord på en räddningsenhet, något annat lämpligt fartyg eller någon annan lämplig anläggning till sjöss som kan fungera som säker plats till dess att de överlevande landsätts på sin nästa destination.
(
43
)	Se Moreno-Lax, V., citerad i fotnot 40 ovan, s. 175.
(
44
)	Se Moreno-Lax, V., citerad i fotnot 40 ovan, s. 196. Såvitt avser överenskommelser med tredjeländer, se Butler, G., & Ratcovich, M., ”Operation Sophia in Uncharted Waters: European and International Law Challenges for the EU Naval Mission in the Mediterranean Sea”, Nordic Journal of International Law 85(3) (2016), s. 235–259, särskilt s. 249.
(
45
)	Se arbetsdokument från kommissionens avdelningar, Study on the international law instruments in relation to illegal immigration by sea, SEK(2007) 691.
(
46
)	IMO, Principles Relating To Administrative Procedures For Disembarking Persons Rescued At Sea (2009), FAL.3/Circ.194.
(
47
)	Se del II i bilagan till rådets beslut 2010/252/EU av den 26 april 2010 om komplettering av kodexen om Schengengränserna vad gäller övervakningen av de yttre sjögränserna inom ramen för det operativa samarbete som samordnas av Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (EUT L 111, 2010, s. 20). Den föreslagna ordningen innebar att landsättning inom ramen för gemensamma insatser som samordnades av Frontex skulle ske i det tredjeland som fartyget med de berörda personerna ombord hade avrest från; om detta inte var möjligt skulle landsättning i insatsens värdmedlemsstat prioriteras (punkt 2.1).
(
48
)	Dom av den 5 september 2012, parlamentet/rådet (C‑355/10, EU:C:2012:516). Domstolen fann att rådet saknade befogenhet att på egen hand anta de omtvistade åtgärderna.
(
49
)	Artikel 10.1 c i Frontexförordningen.
(
50
)	Europaparlamentet, Migrants in the Mediterranean: Protecting Human Rights, s. 43.
(
51
)	Se Klein, N., ”A Maritime Security Framework for the Legal Dimensions of Irregular Migration by Sea”, i: Moreno-Lax, V., & Papastravridis, E. (red.), ”Boat Refugees”and Migrants at Sea: A Comprehensive Approach (Brill/Nijhoff, Leiden/Boston: 2017), s. 35–59, särskilt s. 49.
(
52
)	För en detaljerad redogörelse för de stater som omfattas av Dublin III-förordningen, se punkt 23 och fotnot 32 i mitt förslag till avgörande i mål A.S., C-490/16, och mål Jafari, C-646/16, EU:C:2017:443.
(
53
)	Se, särskilt, skälen 32 och 39 i Dublin III-förordningen.
(
54
)	Dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen (C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 283 och där angiven rättspraxis).
(
55
)	Dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkterna 99 och 100) (nedan kallad domen i målet Kadi II)_; se även mitt förslag till avgörande i målet Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:186, punkterna 82 och 83).
(
56
)	Se förklaringen till artikel 47 i Förklaringar avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 2).
(
57
)	Se punkt 130 och följande punkter nedan såvitt avser fråga 5.
(
58
)	Se skäl 5 i Dublin III-förordningen.
(
59
)	Se motiveringen i kommissionens förslag KOM(2001) 447 slutlig av den 26 juli 2001 till rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (EGT C 304E, 2001, s. 192).
(
60
)	Se punkt 6 ovan.
(
61
)	Schengen- och Dublinkonventionerna är båda äldre än den av kommissionen, Europaparlamentet och rådet högtidligen proklamerade Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EGT C 364, 2000, s. 1), som godkändes av medlemsstaterna vid Europeiska rådets möte i Nice. Dublin II-förordningen antogs innan stadgan erhöll status som fördrag år 2009.
(
62
)	Se motiveringen i kommissionens förslag KOM(2008) 820 slutlig, s. 11, och skäl 19 i Dublin III-förordningen.
(
63
)	Dom av den 16 februari 2017, C.K. m.fl. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punkt 59).
(
64
)	Dom av den 16 februari 2017, C.K. m.fl. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punkt 57).
(
65
)	Se motiveringen i kommissionens förslag COM(2016) 270 final till ”Dublin IV-förordning”.
(
66
)	Med forum shopping avser jag fall där asylförfarandena missbrukas genom att samma person ger in flera asylansökningar i flera medlemsstater i det enda syftet att förlänga sin vistelse i medlemsstaterna; se KOM(2008) 820 slutlig av den 3 december 2008, s. 4. Denna term används även i en vidare bemärkelse om tredjelandsmedborgare som vill lämna in sin ansökan om internationellt skydd i en viss medlemsstat. I detta förslag till avgörande kommer jag uteslutande att använda termen i den förstnämnda betydelsen, särskilt eftersom ett av huvudsyftena med Dublinsystemets regler är att förhindra sådana fall där ansökan görs i flera medlemsstater. Uttrycket forum shopping har kritiserats för att vara missvisande och olämpligt; se The reform of the Dublin III Regulation (en undersökning som Europaparlamentets utredningsavdelning för medborgerliga rättigheter och konstitutionella frågor har låtit utföra åt parlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (LIBE), s. 21.
(
67
)	Kommissionen har i förslaget till Dublin IV-förordning förordat att tidsfristen ska kortas ytterligare, till en månad.
(
68
)	Dessa förfaranden anges nu i artikel 34 i förfarandedirektivet.
(
69
)	Se punkt 3.3, s. 4, i motiveringen i KOM(2001) 447 slutlig.
(
70
)	Artikel 21.1 tredje stycket. Se även punkterna 18 och 19 ovan rörande framställan om återtagande. Såvitt avser tolkningen av artiklarna 23 och 24 i Dublin III-förordningen och tidsfristernas funktionssätt, se mål C‑360/16, Hasan, där domstolen ännu inte har meddelat dom.
(
71
)	Se punkterna 96 och 97 nedan.
(
72
)	Tolkningen av artikel 29 är i fråga i mål C‑201/16, Shiri, där domstolen ännu inte har meddelat dom.
(
73
)	Dom av den 10 december 2013 (C‑394/12, EU:C:2013:813).
(
74
)	Artikel 10.1 i Dublin II-förordningen, som motsvarar artikel 13.1 i Dublin III-förordningen.
(
75
)	Vid den aktuella tidpunkten hade återsändandet av asylsökande till Grekland tillfälligt avbrutits. Om Grekland hade befunnits vara ansvarig medlemsstat, skulle Shamso Abdullahi därför ha kunnat begära att hennes ansökan skulle prövas i Österrike.
(
76
)	Kommissionen ändrade lydelsen av bestämmelserna om en sökandes rätt att överklaga eller begära omprövning av ett beslut om överföring i sitt förslag KOM(2008) 820 slutlig; se, särskilt, förslagen till skäl 17 och artikel 26 (med rubriken ”Rättsmedel”). Denna lydelse ändrades sedan under medbeslutandeförfarandets gång. De formuleringar om rättsmedel som nu återfinns i skälen 9 och 19 samt artikel 27.1 infördes av lagstiftaren. Rådet antog sin ståndpunkt vid första behandlingen på grundval av en kompromiss med Europaparlamentet som bland annat innebar att personer som har ansökt om internationellt skydd tillerkändes mer omfattande rättssäkerhetsgarantier och rättigheter; se interinstitutionell fil 2008/243/COD.
(
77
)	Se, särskilt, artiklarna 4.1 d, 5 och 26 i Dublin III-förordningen.
(
78
)	Skälen 9 och 19 i Dublin III-förordningen.
(
79
)	Dom av den 7 juni 2016, C‑63/15, EU:C:2016:409.
(
80
)	Dom av den 7 juni 2016, C‑155/15, EU:C:2016:410.
(
81
)	Punkterna 38 och 39.
(
82
)	Punkt 23.
(
83
)	Dom av den 7 juni 2016, Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, punkterna 44–46 och 51–53); se även punkt 62 ovan.
(
84
)	Se, exempelvis, KOM(2001) 447 slutlig, s. 3.
(
85
)	Se, exempelvis, punkt 74 ovan och skäl 19 i Dublin III-förordningen.
(
86
)	Se punkt 73 ovan.
(
87
)	Dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen (C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkterna 326 och 338).
(
88
)	Dom av den 18 juli 2013, Kadi II (C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkterna 117 och 118).
(
89
)	Se, analogt, dom av den 28 juli 2011, Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524, punkt 61). Såvitt avser rättssäkerhetsgarantierna, se särskilt artiklarna 4, 5 och 26 i Dublin III-förordningen.
(
90
)	Se punkt 72 ovan.
(
91
)	Se de kommentarer som Förenta nationernas flyktingkommissariat har framfört rörande kommissionens förslag till Dublin IV-förordning (COM(2016) 270 final), s. 21, motiveringen i kommissionens förslag till Dublin II-förordningen (KOM(2001) 447 slutlig) och kommissionens förslag till Dublin III-förordningen (KOM(2008) 820 slutlig).
(
92
)	I den information till sökande som avses i skäl 4 i genomförandeförordningen för Dublin II-förordningen, och som anges i bilaga X i bilagan till den förordningen, finns följande formulering: ”Om det beslutas att ett annat land ansvarar för din ansökan, kommer vi att försöka skicka dig till det landet så snart som möjligt, så att ansökan kan bedömas där. Under normala omständigheter kan Dublinförfarandet pågå i upp till 11 månader innan du överförs till det landet.” Kursiveringen är inte min utan avspeglar bilaga X i bilagan till genomförandeförordningen för Dublin II-förordningen. Detta är nästan dubbelt så mycket som de sex månader som sakprövningen får ta, och i mina ögon tyder detta på att etappen för fastställande av ansvarig medlemsstat i vissa fall tar alldeles för lång tid. Sakprövningen kan vara en grannlaga och komplicerad uppgift som kan behöva utföras i flera steg, eftersom man i vissa nationella system först prövar huruvida den sökande ska tillerkännas flyktingstatus och sedan, om så inte är fallet, huruvida han eller hon ska tillerkännas status som subsidiärt skyddsbehövande; se, exempelvis, dom av den 8 maj 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, punkt 55 och följande punkter). Jag kan inte förstå varför den förberedande etappen (fastställande av ansvarig medlemsstat) skulle ta längre tid än sakprövningen.
(
93
)	Se även artiklarna 3.1, 20.4 och 20.5 i Dublin III-förordningen.
(
94
)	I sitt förslag till Dublin IV-förordning har kommissionen föreslagit att ansvaret inte ska återgå till den anmodande medlemsstaten när det gäller framställningar om återtagande. Kommissionen har emellertid inte lagt fram något motsvarande förslag såvitt avser framställningar om övertagande (vilket ju är vad som är i fråga i Tsegezab Mengesteabs fall). Se sidan 16 i motiveringen i COM(2016) 270 final.
(
95
)	Det är också viktigt att notera att den begränsade rätt att överklaga eller begära omprövning som kommissionen föreslår skulle innebära att rätten att vinna rättelse sällan skulle kunna utövas med framgång. För det första är Grekland den enda medlemsstat som asylsökande inte sänds tillbaka till. Innan beslut fattades år 2011 att inte överföra sökande till Grekland, hade Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i ett antal mål kraftfullt kritiserat mottagningsvillkoren i Grekland, och icke-statliga organisationer hade samlat in ett omfattande material som styrkte den bedömningen. För en enskild person utan liknande stöd vore det en avsevärd utmaning att med framgång göra gällande motsvarande argument i fråga om andra medlemsstater. För det andra är det sällsynt att enskilda sökande åberopar familjekriterierna i kapitel III, och medlemsstaterna har visat sig ovilliga att bifalla de yrkanden grundade på dessa kriterier som faktiskt har framställts (se sidan 10 i motiveringen i förslaget till Dublin IV-förordning (COM(2016) 270 final)).
(
96
)	Se motiveringen i förslaget till Dublin IV-förordning (COM(2016) 270 final). I allt väsentligt föreslår kommissionen samma lösning som den utan framgång förespråkade inför domstolen i målen Ghezelbash och Karim.
(
97
)	I artikel 41 i stadgan talas förvisso enbart om unionsinstitutionerna, men det följer av domstolens praxis att medlemsstaterna omfattas av principerna om god förvaltning när de handlar inom unionsrättens tillämpningsområde; se dom av den 22 november 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, punkt 82), och dom av den 8 maj 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, punkterna 49 och 50). Såvitt avser rätten att yttra sig och rätten till ett effektivt rättsmedel, se punkterna 62 och 63 ovan.
(
98
)	Dom av den 7 juni 2016 (Ghezelbash, C‑63/15, EU:C:2016:409), och dom av den 7 juni 2016, Karim (C‑155/15, EU:C:2016:410).
(
99
)	Se även artikel 4.1 d i Dublin III-förordningen, enligt vilken medlemsstaterna är skyldiga att informera de sökande om möjligheten att överklaga eller begära omprövning av ett beslut om överföring. Se vidare mål C‑647/16, Hassan (där domstolen ännu inte har meddelat dom).
(
100
)	Dom av den 18 juli 2013, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkterna 115–117.
(
101
)	Vid den muntliga förhandlingen angav Tyskland att det genomsnittliga antalet personer som ansökte om internationellt skydd hade varit 39000 per år under perioden 2007–2011. År 2012 hade antalet fördubblats till 78000, år 2013 hade det varit 127000, år 2014 hade det varit 202000, år 2015 hade det varit 477000 och år 2016 hade det varit 746000. Inga uppgifter redovisades för första kvartalet 2017.
(
102
)	Det är tämligen möjligt att den nationella domstolens fjärde fråga (se punkt 42 ovan) söker få fastställt huruvida tvåmånadersfristen kan användas som en typ av flexibelt sätt att utvidga den normala tremånadersfristen om medlemsstaten tar lång tid på sig att göra en sökning i Eurodac databasen. Under förhandlingen behandlades dock frågan, av såväl Förenade kungariket som av kommissionen, som om den relevanta fristen var [3 + 2] månader snarare än endast två månader. När en Eurodacsökning har gjorts. Varken Tsegezab Mengesteabs ombud eller Tysklands ombud motsade detta synsätt. Jag kommer därför också att behandla frågan utifrån detta sätt.
(
103
)	Se genomförandeförordningen för Dublin II-förordningen, bilaga II, förteckning A, punkt 7 första strecksatsen. Sådan information är relevant för de rättsliga och sakliga argument i framställan om övertagande som avses i artikel 3.1 i förordning nr 1560/2003.
(
104
)	Artikel 22.3 a led i) i Dublin III-förordningen.
(
105
)	Skäl 30 i Dublin III-förordningen. Se även bilagan till genomförandeförordningen för Dublin II-förordningen, bilaga X, del B, där det anges vilken information som i enlighet med artikel 4 i Dublin III-förordningen ska skickas till de sökande.
(
106
)	Se artiklarna 23–25 i Dublin III-förordningen och punkterna 18 och 19 ovan.
(
107
)	Se även artikel 14.1 i Eurodacförordningen.
(
108
)	Samma tidsfrister föreskrivs i artikel 14.2 i Eurodacförordningen. Kommissionen har för närvarande två pågående överträdelseförfaranden mot Italien och Grekland som rör dessas underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter enligt Eurodacförordningen
(
109
)	Se skäl 30 i Dublin III-förordningen och punkt 24 ovan.
(
110
)	Dom av den 6 juni 2013, MA m.fl. (C‑648/11, EU:C:2013:367, punkt 50).
(
111
)	Artikel 4 i direktivet om kriterier för skyddsbehov reglerar bedömningen av ansökningar om internationellt skydd. Enligt artikel 4.1 får de sökande åläggas att så snart som möjligt lägga fram alla faktorer som behövs för att styrka ansökan.
(
112
)	Se skäl 12 i Dublin III-förordningen och punkt 30 ovan.
(
113
)	Se artikel 6.1 respektive 6.2 i förfarandedirektivet.
(
114
)	Denna tidsfrist utökas till sex arbetsdagar om ansökan görs vid en nationell myndighet, exempelvis polisen, som inte har utsetts att ta emot sådana ansökningar enligt nationell rätt (se artikel 6.1 andra stycket). I mottagandedirektivet görs ingen åtskillnad mellan framställan av en informell begäran om internationellt skydd och inlämnande av en formell ansökan. Verbet ”lämna in” används i båda fallen.
(
115
)	Medlemsstaterna får ställa som krav att ansökan ska lämnas in personligen och/eller på en angiven plats (artikel 6.3 i förfarandedirektivet).
(
116
)	Det engelska ord som används, lodge, definieras i Oxford English Dictionary som ”att inge (klagomål, överklagande, anspråk och så vidare) i formell ordning till behörig myndighet”. Den franska motsvarigheten till lodged i artikel 1 i Dublin III-förordningen är introduite. Eftersom ordet lodge inte används konsekvent i de olika texter som tillsammans utgör det gemensamma europeiska asylsystemet, kommer jag emellertid inte att förlita mig på rent språkliga argument i syfte att klargöra hur detta ord ska tolkas (se fotnot 115 ovan).
(
117
)	Se punkterna 32 och 34 ovan.
(
118
)	För ordningens skull ska det tilläggas att inte alla tidsfrister enligt Dublin III-förordningen har samband med inlämnandet av ansökan om internationellt skydd. I fall där en sökande kommer från ett tredjeland och utan tillstånd passerar gränsen till en medlemsstat, ska den medlemsstaten enligt artikel 13.1 ansvara för prövningen av ansökan om internationellt skydd, men dess ansvar upphör tolv månader efter det att den otillåtna gränspassagen ägde rum och är inte knutet till inlämnandet av en ansökan om internationellt skydd.
(
119
)	Artikel 20.2 i Dublin III-förordningen förefaller ge vid handen att den formella ansökan om internationellt skydd måste göras på en blankett som lämnas in till de behöriga myndigheterna, såvida inte ansökan görs med hjälp av en rapport som sänds till dessa myndigheter; se punkt 15 ovan.
(
120
)	Se artikel 9 i förfarandedirektivet respektive artikel 6.1 i mottagandedirektivet.
(
121
)	Se punkterna 33 och 34 ovan.
(
122
)	Se, vidare, artikel 3.2 andra stycket i Dublin III-förordningen, som är tillämplig när det är omöjligt att överföra en sökande till en medlemsstat på grund av att det finns välgrundade skäl att anta att det finns systematiska brister i asylförfarandet och i mottagningsvillkoren för sökande i den medlemsstaten.
(
123
)	Dom av den 16 februari 2017, C.K. m.fl. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punkt 54).
(
124
)	Det är osannolikt att en medlemsstat som efter att ha utfärdat ett intyg helt enkelt underlåter att vidta ytterligare åtgärder skulle kunna anses ha åberopat artikel 17.1 i Dublin III-förordningen, såvida inte denna medlemsstat har lämnat vederbörliga underrättelser genom det elektroniska kommunikationsnätet ”DubliNet”, som inrättas genom genomförandeförordningen för Dublin II-förordningen, och i Eurodac; se artikel 17.1 andra och tredje stycket. Jag tar uttryckligen inte ställning till frågan om (och i så fall på vilket stadium) den medlemsstat som inte vidtar några åtgärder för att handlägga en ansökan om internationellt skydd blir bunden av sin inaktivitet och således ska göra en materiell bedömning av ansökan och vilka tidsfrister som i så fall gäller.