61996CC0020_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Med de praejudicielle spoergsmaal, Social Security Commissioner har stillet i denne sag, oenskes det oplyst, om sagsoegeren i hovedsagen mister sin ret til invalidepension fra det tidspunkt, hvor han forlader Det Forenede Kongerige for at tage fast bopael i en anden medlemsstat.
2 Domstolen anmodes i denne forbindelse om at fortolke og bedoemme gyldigheden af faellesskabsbestemmelser om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, der flytter inden for Faellesskabet, naermere betegnet de bestemmelser om »saerlige ikke-bidragspligtige ydelser«, som har vaeret gaeldende fra den 1. juni 1992 (1).
Den nationale lovgivning
3 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at »disability living allowance« (invalidepension, herefter »DLA«) er en ikke-bidragspligtig ydelse (2), som uafhaengigt af, om der i forvejen er konstateret uarbejdsdygtighed, og uafhaengigt af indkomst- og formueforhold ydes til personer, som er invalideret paa grund af et fysisk eller psykisk handicap (3).
4 DLA bestaar af to elementer:
- en ydelse, som udbetales til personer med behov for pleje (og som kan udbetales efter tre forskellige satser, alt efter arten af den paagaeldendes handicap og behovet for pleje)
- en mobilitetsydelse, som udbetales til bevaegelseshaemmede (og som kan udbetales efter to forskellige satser, alt efter arten og omfanget af indskraenkningen af den paagaeldendes foerlighed).
5 Foer DLA's indfoerelse den 1. april 1992 (4) fandtes der i national lovgivning to ikke-bidragspligtige ydelser, som blev ydet uafhaengigt af indkomst- og formueforhold, og som havde samme formaal som hvert af de to elementer i DLA. Det drejede sig om »attendance allowance« (bistandsydelse, herefter »AA«), som blev udbetalt efter to satser, svarende til de to hoejeste satser for DLA's plejeelement, og »mobility allowance« (befordringstilskud, herefter »MA«), som blev udbetalt efter en sats svarende til den hoejeste sats for DLA's mobilitetselement (5).
6 Betingelserne for tilkendelsen af de to elementer i DLA er de samme som dem, der var fastsat for AA og MA - navnlig stilles der ikke noget nationalitetskrav. I den nationale lovgivning er det bl.a. fastsat, at alle ansoegere skal opfylde visse betingelser med hensyn til bopael og ophold i Storbritannien (6). Bopaelskravet kan stort set kun frafaldes, saafremt der er tale om midlertidigt fravaer fra Storbritannien (7).
Faellesskabsbestemmelserne
Forordning nr. 1408/71 foer reformen i 1992
7 Ved forordning nr. 1408/71 er der ikke indfoert en selvstaendig social sikringsordning for arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, og forordningen har heller ikke til formaal at harmonisere - og endnu mindre ensrette - de forskellige nationale lovgivninger paa omraadet. Derimod koordinerer forordningen disse lovgivninger ved at lade dem vaere omfattet af et overordnet regelsaet med det hovedformaal at undgaa situationer, der kan modvirke benyttelsen af den i traktaten anerkendte ret til fri bevaegelighed.
8 Det saglige anvendelsesomraade for forordning nr. 1408/71, som fastsat i forordningens artikel 4, omfatter alle lovgivninger om »sociale sikringsgrene«, der vedroerer en af de i artikel 4, stk. 1, anfoerte risici - herunder de i litra b) naevnte »ydelser ved invaliditet« - men ikke »offentlig social og sundhedsmaessig forsorg« (stk. 4), uden at der dog sondres mellem ordninger med eller uden bidragspligt (stk. 2).
9 I henhold til forordningens artikel 5 skal de nationale lovgivninger og ordninger, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1 og 2, angives af medlemsstaterne i erklaeringer, der meddeles og offentliggoeres. Saaledes har Det Forenede Kongerige i punkt 11 i afsnit L i forordningens bilag VI angivet AA som en ydelse ved invaliditet i artikel 4, stk. 1, litra b)'s forstand, og dette er fortsat gaeldende.
10 Forordningens artikel 10, stk. 1, indeholder foelgende bestemmelse om princippet om ophaevelse af bopaelsbestemmelser hvad angaar de af forordningen omfattede ydelser:
»1. Kontantydelser ved invaliditet eller alderdom eller til efterladte, erstatning i anledning af arbejdsulykker eller erhvervssygdomme samt ydelser ved doedsfald, hvortil der er erhvervet ret efter lovgivningen i en eller flere medlemsstater, kan, medmindre andet er bestemt i denne forordning, ikke nedsaettes, aendres, stilles i bero, inddrages eller beslaglaegges som foelge af, at den berettigede er bosat i en anden medlemsstat end den, hvori den institution, som det paahviler at udrede ydelsen, er beliggende.«
ndringerne ved forordning nr. 1247/92
Begrundelse
11 Artikel 4 i forordning nr. 1408/71 begraensede i den oprindelige affattelse forordningens anvendelsesomraade til alene at omfatte egentlige sociale sikringsydelser, mens offentlige sociale forsorgsydelser var udelukket. Konsekvensen heraf var, at kun de foerstnaevnte ydelser kunne modtages i en anden medlemsstat i henhold til artikel 10, stk. 1, men ikke de sidstnaevnte. Forordningen indeholdt dog ikke nogen definition af disse to begreber.
12 Domstolen har udtalt, at »... det er de grundlaeggende kendetegn ved den paagaeldende ydelse, navnlig dens formaal og de vilkaar, hvorunder den gives, der er afgoerende for, om den er omfattet af forordning nr. 1408/71 eller falder uden for dennes anvendelsesomraade« (8), og under henvisning hertil har Domstolen anlagt en vid fortolkning af de i artikel 4, stk. 1, omhandlede lovgivninger og ordninger, uafhaengigt af de nationale klassificeringer, og har ladet dem omfatte visse ydelser, som »... har et saadant personelt anvendelsesomraade og formaal og ... [for hvilke] der gaelder saadanne betingelser for at vaere omfattet af dem« (9), at de er beslaegtet med baade offentlig social forsorg (10) og social sikring (11).
13 Efter Domstolens praksis kan en saadan saakaldt »blandet« eller »hybrid« ydelse »... anses for en social sikringsydelse, saafremt den for det foerste tildeles de berettigede uden nogen individuel skoensmaessig bedoemmelse af personlige behov, men efter lovbestemte kriterier, og for det andet, forudsat, at den vedroerer en af de risici, der udtrykkeligt er anfoert i artikel 4, stk. 1 ...« (12).
De nye bestemmelser
14 Raadet har under henvisning til denne retspraksis (13) ved forordning nr. 1247/92, der er udstedt med hjemmel i EF-traktatens artikel 51 og 235, indfoejet saerlige koordineringsregler i forordning nr. 1408/71 for visse ikke-bidragspligtige ydelser, som saaledes udtrykkeligt er omfattet af forordningens anvendelsesomraade. Der er tale om ikke-bidragspligtige ydelser, som har til formaal at daekke risici, der svarer til de i forordning nr. 1408/71 omhandlede sikringsgrene, i stedet for eller som tillaeg til andre ydelser, eller om ydelser, der har til formaal at sikre saerlig beskyttelse af handicappede.
15 Der henvises hertil i den nye bestemmelse i artikel 4, stk. 2a, i forordning nr. 1408/71, der har foelgende ordlyd:
»2a. Denne forordning finder ligeledes anvendelse paa saerlige ikke-bidragspligtige ydelser, der er fastsat i en anden lovgivning eller ordning end dem, der er omhandlet i stk. 1 eller udelukket i henhold til stk. 4, naar disse ydelser har til formaal
a) enten at daekke de risici, der svarer til de i stk. 1, litra a)-h), omhandlede sikringsgrene, i stedet for eller som tillaeg til andre ydelser
b) eller udelukkende at sikre saerlig beskyttelse af handicappede.«
16 Artikel 5 blev aendret, saaledes at medlemsstaternes erklaeringer ogsaa kunne omfatte de i artikel 4, stk. 2a, omhandlede lovgivninger og ordninger (det bemaerkes, at Det Forenede Kongerige ikke har afgivet en saadan erklaering).
17 Det koordineringssystem, der er indfoert for disse ydelser, er fastlagt i en ny artikel 10a, som i stk. 1 giver hjemmel for en undtagelse fra princippet om ophaevelse af bopaelsbestemmelser for de af disse ydelser, som er angivet i en erklaering herom fra den medlemsstat, som har indfoert ydelserne:
»1. Uanset artikel 10 og afsnit III modtager de personer, som er omfattet af denne forordning, udelukkende de i artikel 4, stk. 2a, omhandlede saerlige ikke-bidragspligtige kontantydelser i den medlemsstat, paa hvis omraade de er bosat, og i henhold til dennes lovgivning, saafremt disse ydelser er anfoert i bilag IIa. Ydelserne udredes af institutionen paa bopaelsstedet og paa dennes bekostning.«
18 DLA er anfoert paa den liste over saerlige ydelser, der er naevnt i bilag IIa, afsnit L (Det Forenede Kongerige), litra f).
19 Artikel 10a, stk. 2, 3 og 4, vedroerer anerkendelse af perioder, der er tilbragt, eller begivenheder, der er indtraadt paa en anden medlemsstats omraade, med henblik paa tilkendelse af disse ydelser paa bopaelsmedlemsstatens omraade:
»2. Institutionen i en medlemsstat, hvis lovgivning goer retten til de i stk. 1 omhandlede ydelser betinget af beskaeftigelsesperioder, perioder med selvstaendig beskaeftigelse eller bopaelsperioder, tager i fornoedent omfang beskaeftigelsesperioder, perioder med selvstaendig beskaeftigelse eller bopaelsperioder, der er tilbragt i enhver anden medlemsstat, i betragtning, som om det drejede sig om perioder, der var tilbragt paa foerstnaevnte medlemsstats omraade.
3. Naar lovgivningen i en medlemsstat goer retten til en i stk. 1 omhandlet ydelse, som tilkendes i form af en tillaegsydelse, betinget af, at der oppebaeres en af de i artikel 4, stk. 1, litra a)-h), omhandlede ydelser, og der ikke goeres krav paa nogen ydelse af denne art efter den paagaeldende lovgivning, betragtes enhver tilsvarende ydelse, der tilkendes efter lovgivningen i en anden medlemsstat, som en ydelse, der tilkendes efter lovgivningen i foerstnaevnte medlemsstat, med henblik paa tilkendelse af tillaegsydelsen.
4. Naar lovgivningen i en medlemsstat goer retten til de i stk. 1 omhandlede ydelser til invalider eller handicappede betinget af, at invaliditeten eller handicappet foerste gang blev konstateret paa denne medlemsstats omraade, anses denne betingelse for opfyldt, naar invaliditeten eller handicappet foerste gang blev konstateret paa en anden medlemsstats omraade.«
20 Med henblik paa den naermere gennemfoerelse af denne reform, som traadte i kraft den 1. juni 1992, er der fastsat overgangsbestemmelser, som navnlig har til formaal at bevare de rettigheder, som bestod forud for vedtagelsen af reformen (artikel 2 i forordning nr. 1247/92).
Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger
21 Kelvin Snares (eller herefter »sagsoegeren i hovedsagen«), der er britisk statsborger, har arbejdet som loenmodtager og betalt bidrag til den sociale sikringsordning i Det Forenede Kongerige i naesten 25 aar.
22 I april 1993 blev han udsat for en alvorlig ulykke, hvorefter han ansoegte om og fik tilkendt DLA som livsvarig ydelse - efter den mellemste sats for saa vidt angaar plejeydelsen og efter den hoejeste sats for saa vidt angaar mobilitetsydelsen - fra den 1. september 1993 (14).
23 De nationale myndigheder, som blev underrettet om, at sagsoegeren i hovedsagen definitivt havde forladt Det Forenede Kongerige den 13. november 1993 med henblik paa at tage fast bopael paa Tenerife i Spanien, hvor hans mor bor, fandt, at han ikke laengere opfyldte det i den britiske lovgivning fastsatte bopaelskrav, og at han fra fraflytningstidspunktet ikke laengere var berettiget til DLA.
24 Denne afgoerelse blev indbragt for Salisbury Social Security Appeal Tribunal, som stadfaestede afgoerelsen, bl.a. med den begrundelse, at de aendringer af forordning nr. 1408/71, der blev foretaget ved forordning nr. 1247/92, gjorde det muligt, at man fra den 1. juni 1992, hvor forordning nr. 1247/92 traadte i kraft, i national lovgivning gjorde udbetaling af DLA afhaengig af, at en bopaelsbetingelse var opfyldt.
25 Sagsoegeren indbragte afgoerelsen for Social Security Commissioner og gjorde navnlig gaeldende, at DLA er en invaliditetsydelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1408/71, i lighed med AA (15) og MA (16), som DLA erstatter, og at denne ydelse derfor fortsat maatte kunne udbetales til ham i Spanien i overensstemmelse med forordningens artikel 10, stk. 1.
26 Den nationale ret har, uden paa dette stadium at ville »give udtryk for nogen opfattelse med hensyn til den vaegt, der maa tillaegges parternes respektive anbringender og argumenter« (17), forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal:
»1) Foelger det af ordlyden af artikel 4, stk. 2a, og artikel 10a i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71, som indsat ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1247/92 med virkning fra den 1. juni 1992, at anvendelsesomraadet for artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 ikke laengere omfatter en ydelse, der foer den 1. juni 1992 ville vaere blevet anset for at vaere omfattet af anvendelsesomraadet for artikel 4, stk. 1, naar der er tale om en person, der som foelge af sin tidligere erhvervsmaessige beskaeftigelse var eller havde vaeret omfattet af vedkommende medlemsstats lovgivning om social sikring, saaledes at en person, der efter den 1. juni 1992 bliver berettiget til en saadan ydelse efter lovgivningen i én medlemsstat, ikke kan stoette ret paa bestemmelserne i artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 med henblik paa at anfaegte en afgoerelse om denne rets bortfald, som udelukkende begrundes med, at den paagaeldende har bopael i en anden medlemsstat?
2) Saafremt det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende, oenskes det oplyst, om Raadets forordning (EOEF) nr. 1247/92 er udstedt inden for rammerne af de befoejelser, der er tillagt Raadet i henhold til Rom-traktaten, navnlig traktatens artikel 51 og 235?«
Besvarelsen af spoergsmaalene
27 Jeg vil i det foelgende, som oensket af den forelaeggende ret, tage stilling til raekkevidden og gyldigheden af foerst artikel 4, stk. 2a, og derefter artikel 10a i forordning nr. 1408/71.
28 Indledningsvis bemaerkes, at sagsoegeren i hovedsagen falder ind under forordning nr. 1408/71's personelle anvendelsesomraade, der er afgraenset som foelger i forordningens artikel 2, stk. 1:
»1. Denne forordning finder anvendelse paa arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende, som er eller har vaeret omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater ...«
29 Som anfoert af Social Security Commissioner er der ingen tvivl paa dette punkt, »... idet [sagsoegeren] havde vaeret omfattet af Det Forenede Kongeriges lovgivning som arbejdstager og var statsborger i Det Forenede Kongerige« (18).
30 I forordningens artikel 1, litra a), defineres »arbejdstager« alene paa grundlag af den paagaeldendes tilslutning til en forsikringsordning og ikke paa grundlag af den faktiske udoevelse af et erhverv. Domstolen har heraf udledt, at definitionen er generel og omfatter »... enhver, der, uanset om han er erhvervsmaessigt beskaeftiget, har status som forsikret i henhold til en eller flere medlemsstaters lovgivning om social sikring« (19).
31 Heraf foelger, at det, for at en statsborger fra en medlemsstat er omfattet af forordningens personelle anvendelsesomraade, er tilstraekkeligt, at han er eller har vaeret omfattet af en social sikringsordning i en eller flere medlemsstater (20).
32 Dette er netop tilfaeldet for Kelvin Snares, som foelgelig kan paaberaabe sig forordningens bestemmelser.
Raekkevidden af artikel 4, stk. 2a, og artikel 10a i forordning nr. 1408/71
33 Formaalet med dette foerste spoergsmaal er at faa klarlagt, om DLA er omfattet af det saglige anvendelsesomraade for artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1408/71 som en invaliditetsydelse, og ydelsen dermed er omfattet af princippet om ophaevelse af bopaelsbestemmelser i henhold til artikel 10, stk. 1, eller om den skal betragtes som en »saerlig ikke-bidragspligtig ydelse«, der har til formaal at »sikre saerlig beskyttelse af handicappede« i henhold til artikel 4, stk. 2a, litra b), i samme forordning. I det sidstnaevnte tilfaelde kan den i henhold til artikel 10a tilkendes, hvis en bopaelsbetingelse er opfyldt.
34 Samtlige de medlemsstater, som har afgivet indlaeg i sagen (Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Forbundsrepublikken Tyskland og Republikken OEstrig) samt Raadet og Kommissionen har med visse nuanceforskelle rejst indsigelse mod det synspunkt, der er gjort gaeldende af sagsoegeren i hovedsagen, nemlig at DLA er omfattet af forordningens artikel 4, stk. 1, litra b).
35 Jeg foreslaar Domstolen at tilslutte sig det synspunkt, der er fremfoert i indlaeggene, idet dette efter min opfattelse er det eneste, der kan laegges til grund i betragtning af de regler, der fandt anvendelse paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen.
36 Jeg vil foerst erindre om, at der maa sondres klart mellem to forskellige tidsrum.
37 Foer den 1. juni 1992, hvor forordning nr. 1247/92 traadte i kraft, sondredes der i faellesskabsbestemmelserne mellem tre typer ordninger.
38 Lad os for det foerste se bort fra offentlig social og sundhedsmaessig forsorg, som udtrykkeligt var udelukket fra anvendelsesomraadet for forordning nr. 1408/71 og derfor ikke kunne vaere omfattet af den koordinering af de sociale sikringsordninger, som var foretaget ved faellesskabsretten. Disse ydelser var saaledes ikke beroert af bestemmelsen i artikel 10, stk. 1.
39 Sociale sikringsydelser, som hermed var de eneste, der udtrykkeligt var omfattet af artikel 4 i forordning nr. 1408/71, var derimod omfattet af det princip om ophaevelse af bopaelsbestemmelser, der var fastsat i artikel 10, stk. 1. Dette princip »... sikrer den berettigede uindskraenket nydelse af visse pensioner, renter og ydelser, hvortil der er erhvervet ret efter lovgivningen i en eller flere medlemsstater, selv om han er bosat i en anden medlemsstat end den, hvori den institution, som det paahviler at udrede ydelsen, er beliggende« (21), og det har til formaal at »... begunstige arbejdskraftens frie bevaegelighed ved at beskytte de paagaeldende mod den forskelsbehandling, som kunne blive et resultat af flytningen af deres bopael fra en medlemsstat til en anden« (22).
AA faldt saaledes ind under denne kategori som foelge af den erklaering, Det Forenede Kongerige havde afgivet i henhold til artikel 5.
40 I oevrigt tog Domstolen i sin praksis hensyn til, at der fandtes en kategori af saakaldte »blandede« eller »hybride« ydelser, som »... kan vaere beslaegtet med begge de foernaevnte kategorier« (23) af ydelser, selv om denne kategori ikke udtrykkeligt var naevnt i forordning nr. 1408/71. I mangel af specifikke bestemmelser vedroerende disse ydelser sidestillede Domstolen dem med sociale sikringsydelser i henhold til forordningens artikel 4, stk. 1, saafremt de havde vaesentlige punkter til faelles med disse.
41 Domstolens fortolkning af denne bestemmelse gav saaledes modtageren af saadanne ydelser mulighed for i henhold til artikel 10, stk. 1, at bevare dem i tilfaelde af flytning til en anden medlemsstat, ogsaa selv om ydelserne ifoelge den lovgivning, hvorved de var blevet indfoert, var forbeholdt personer, som havde bopael i den paagaeldende stat.
42 Domstolen fandt f.eks., at foelgende ydelser var omfattet af forordningen: De garanterede indkomster til aeldre i Belgien (24) og i Frankrig (25), den britiske »family credit« (26), den sociale fordel, som efter nederlandsk lovgivning gives visse arbejdsloese (27), og de ydelser til handicappede, der er hjemmel for i belgisk (28), fransk (29) og britisk (30) lovgivning.
43 Det var paa baggrund af denne retspraksis, at Domstolen i Newton-dommen skulle tage stilling til MA's kendetegn.
Domstolen udtalte foelgende:
»Skoent den i hovedsagen omhandlede type lovregler saaledes i visse henseender har en del til faelles med forskrifter om offentlig social forsorg, bl.a. fordi den heri fastsatte ydelse tildeles uafhaengigt af tilbagelagte beskaeftigelses-, forsikrings- eller bidragsperioder, ligner den dog i andre henseender mere forskrifter om social sikring« (31).
Herved henfoerte Domstolen lovreglerne under kategorien af »blandede« ydelser.
44 Domstolen fastslog dog, at en saadan ydelse kun kunne sidestilles med en invaliditetsydelse i artikel 4, stk. 1, litra b)'s forstand i forhold til »arbejdstagere eller selvstaendige erhvervsdrivende, som i kraft af en tidligere erhvervsaktivitet i forvejen er omfattet af den sociale sikringsordning i den stat, hvis lovregler de paaberaaber sig«, »... uanset om lovreglerne i forhold til andre grupper af ydelsesmodtagere maa falde uden for dette begreb« (32).
Domstolen illustrerede dette punkt saaledes:
»Navnlig kan [MA] i forhold til personer, som i deres egenskab af arbejdstagere eller selvstaendige erhvervsdrivende udelukkende har vaeret undergivet lovgivningen i andre medlemsstater, ikke betegnes som foranstaltninger vedroerende social sikring i henhold til traktatens artikel 51 og forordning nr. 1408/71« (33), da »... den balance, som tilstraebes med de ordninger, der er indfoert ved de nationale lovgivninger, og hvorved medlemsstaterne har tilkendegivet deres oenske om at stoette de handicappede, som er bosat paa deres omraade« i modsat fald kunne blive alvorligt forstyrret (34).
45 Efter denne retspraksis skulle MA saaledes foer aendringen af forordning nr. 1408/71 anses for en »blandet« ydelse, som var sidestillet med en ydelse ved invaliditet i forordningens artikel 4, stk. 1, litra b)'s forstand, for saa vidt angaar ydelsesmodtagere, som var eller havde vaeret forsikret efter britisk lovgivning. Kun sidstnaevnte personer kunne foelgelig goere krav paa at modtage denne ydelse i en anden medlemsstat i henhold til princippet i forordningens artikel 10, stk. 1. Andre modtagere af denne ydelse kunne ikke paaberaabe sig forordningen, idet MA for deres vedkommende maatte betragtes som en ydelse i henhold til artikel 4, stk. 4.
46 Den 1. juni 1992, hvor forordning nr. 1247/92 traadte i kraft, blev situationen i et vist omfang aendret af hensyn til at oege klarheden og sikkerheden.
47 Af tredje og fjerde betragtning til forordning nr. 1247/92 fremgaar det, at udstedelsen af disse aendringsbestemmelser til forordning nr. 1408/71 navnlig har vaeret begrundet i noedvendigheden af at tage hensyn til den naevnte retspraksis vedroerende »hybride« ydelser, for hvilke der indtil da ikke havde vaeret fastsat naermere regler:
»det er ligeledes noedvendigt at tage hensyn til Domstolens retspraksis, ifoelge hvilken visse ydelser, der er fastsat i national lovgivning, samtidig hoerer ind under social sikring og social forsorg som foelge af ydelsernes anvendelsesomraade, maalsaetning og de naermere betingelser, der er knyttet til disse ydelser;
Domstolen har udtalt, at de lovbestemmelser, hvorefter saadanne ydelser tilkendes, i kraft af visse af deres karakteristika har lighedspunkter med den sociale forsorg, i det omfang trang er et vaesentligt kriterium for deres anvendelse, og betingelserne for erhvervelse af ret til disse ydelser ikke er baseret paa sammenlaegning af beskaeftigelsesperioder eller bidrag, hvorimod de i kraft af andre karakteristika naermer sig den sociale sikring, i det omfang afgoerelsen om at tilkende ydelserne, saaledes som bestemmelserne derom er udformet, ikke beror paa et frit skoen, og der ved tilkendelsen tillaegges de berettigede en i loven fastslaaet retsstilling«.
48 Efter denne reform gaelder foelgende klassificering i store traek.
49 Ordningen for »sociale sikringsydelser« fortsaetter uaendret, idet disse ydelser bl.a. stadig er omfattet af det princip om ophaevelse af bopaelsbestemmelser, der er fastsat i artikel 10, stk. 1. Heller ikke ydelser, der har karakter af »offentlig social og sundhedsmaessig forsorg« i henhold til artikel 4, stk. 4, er omfattet af den indfoerte koordineringsordning.
50 Det, der derimod har aendret sig, er, at disse to foerste kategorier nu omfatter faerre ydelser, idet der for de »blandede« ydelser, som tidligere kunne henfoeres til den ene eller den anden af kategorierne, nu gaelder en saerlig ordning. De er nemlig udtrykkeligt indfoejet i forordning nr. 1408/71 ved forordningens artikel 4, stk. 2a.
51 Der maa sondres mellem to typer »saerlige ikke-bidragspligtige ydelser«.
52 De ydelser, der er angivet af en medlemsstat i forordningens bilag IIa, er omfattet af den nye artikel 10a, og tilkendelse af ydelserne kan goeres betinget af opfyldelse af et bopaelskrav. De ydelser af denne type, som ikke er naevnt i bilag IIa, er derimod omfattet af den »grundlaeggende« ordning i artikel 10, stk. 1, og ligesom sociale sikringsydelser kan tilkendelse af disse ydelser ikke goeres afhaengig af opfyldelsen af et bopaelskrav.
53 Det Forenede Kongerige har angivet DLA i bilag IIa til forordning nr. 1408/71 (35).
54 Spoergsmaalet er herefter, om denne angivelse rent faktisk indebaerer, at ydelsen skal henfoeres under kategorien »saerlige ikke-bidragspligtige ydelser«, som er omfattet af artikel 10a.
55 Domstolen har allerede skullet tage stilling til betydningen af saadanne erklaeringer, navnlig de erklaeringer, der er naevnt i artikel 5 i forordning nr. 1408/71.
Domstolen har udtalt foelgende:
»... skoent den omstaendighed, at en national lov eller ordning ikke er angivet i de i artikel 5 i forordning nr. 1408/71 omhandlede erklaeringer, ikke i sig selv beviser, at denne lov eller ordning ikke falder ind under forordningens anvendelsesomraade, maa paa den anden side den omstaendighed, at en medlemsstat i sin erklaering har angivet en bestemt lov, anses som bevis for, at ydelser, som tildeles i henhold til denne lov, er sociale sikringsydelser i den i forordning nr. 1408/71 forudsatte betydning« (36).
56 Denne retspraksis kan uden problemer overfoeres paa det tilfaelde, at der er tale om angivelser i bilag IIa. Ligesom en angivelse af en national lovgivning i de i artikel 5 omhandlede erklaeringer beviser, at de ydelser, der tilkendes i henhold til lovgivningen, er sociale sikringsydelser i forordningens forstand, er angivelsen af en lovgivning som f.eks. DLA i bilag IIa som en saerlig ikke-bidragspligtig ydelse, der er omfattet af artikel 10a, efter min opfattelse tilstraekkelig til, at ydelsen utvivlsomt er omfattet af artikel 4, stk. 2a.
57 Den omstaendighed, at Det Forenede Kongerige ikke har angivet ydelsen i sin erklaering i henhold til artikel 5, »... er ikke afgoerende ...« (37) og udelukker ikke ydelsen fra denne kategori, hvilket fremgaar af samme praksis.
58 Hertil kommer, at mens denne angivelse i sig selv forekommer mig at vaere tilstraekkelig til at fastslaa, at DLA er en »saerlig ikke-bidragspligtig ydelse«, er der andre argumenter, som efter min opfattelse taler for, at DLA falder ind under denne kategori af ydelser.
59 For det foerste vil det vaere paa sin plads at se paa de ydelser, som DLA traadte i stedet for i den nationale lovgivning, idet disse efter alle parters opfattelse havde de samme kendetegn som hvert af de to elementer i DLA-ydelsen, som erstattede dem, naar der ses bort fra én af de satser, efter hvilke hvert element kan tilkendes.
60 Efter ordningen foer 1992 var AA omfattet af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, fordi ydelsen var angivet af Det Forenede Kongerige i erklaeringen i henhold til artikel 5. Men betingelserne for tilkendelsen af ydelsen og ydelsens art var de samme for AA som for MA, som supplerede AA, og som paa grund af sine kendetegn blev betegnet som en »blandet« ydelse i Domstolens dom i Newton-sagen.
61 At Domstolen lod denne ydelse vaere omfattet af forordningens artikel 4, stk. 1, ved at betegne den som en »social sikringsydelse«, der som saadan var omfattet af det i artikel 10, stk. 1, fastsatte princip om ophaevelse af bopaelsbestemmelser, skyldtes som allerede naevnt, at det paa det tidspunkt, hvor der ikke fandtes nogen saerlig ordning, kun var i kraft af denne bestemmelse, at »blandede« ydelser kunne henfoeres under forordningens anvendelsesomraade, naar de havde saadanne ydelsers vaesentligste kendetegn. Jeg har i oevrigt ogsaa allerede naevnt, at denne klassificering ikke var systematisk, men forudsatte, at modtageren af MA var daekket af Det Forenede Kongeriges sociale sikringsordning.
62 DLA's »forgaengere« var saaledes »blandede« ydelser, og i konsekvens heraf maa ogsaa DLA klassificeres som en saadan ydelse.
63 Lad mig for det andet for alle tilfaeldes skyld tilfoeje, at DLA's »blandede« karakter fremgaar af ydelsens kendetegn. Ydelsen kan dels betragtes som offentlig social forsorg, idet den ikke er afhaengig af beskaeftigelsesperioder eller forsikringsperioder, men skal afhjaelpe en aabenbar trangssituation, som en person befinder sig i, og som kan imoedegaas ved anvendelse af variable satser. Dels kan ydelsen betragtes som social sikring, for saa vidt den tilkendes personer, der opfylder betingelserne for at modtage ydelsen, som en ret uden nogen individuel og skoensmaessig vurdering af personernes situation.
64 Efter min opfattelse er der saaledes ingen tvivl om, at DLA faktisk er en »saerlig ikke-bidragspligtig ydelse«, og der kan heller ikke vaere tvivl om, at hensigten var, at DLA skulle vaere omfattet af den saerlige ordning for denne kategori af ydelser, som blev indfoert med virkning fra den 1. juni 1992 ved ikrafttraedelsen af forordning nr. 1247/92.
65 Det har ingen betydning, at ydelser af samme type som DLA foer udstedelsen af aendringsforordningen var omfattet af en anden ordning, jf. dog vurderingen af disse nye bestemmelsers gyldighed, som jeg vil vende tilbage til senere.
66 Ifoelge princippet om oejeblikkelig anvendelse af loven (38) maa man nemlig henholde sig til de faellesskabsregler, der er gaeldende paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder. Dette skyldes hensynet til »... retssikkerhedsprincippet, der bl.a. kraever, at faktiske omstaendigheder normalt, medmindre andet udtrykkeligt er bestemt, skal bedoemmes efter samtidige retsregler« (39).
67 Kelvin Snares kan ikke med foeje kraeve at vaere omfattet af en ordning, som ikke eksisterede laengere paa det tidspunkt, hvor han ansoegte om DLA. En ansoeger, hvis handicap er opstaaet efter, at artikel 4, stk. 2a, og artikel 10a er indfoejet i forordning nr. 1408/71, maa acceptere, at rettighederne udelukkende er reguleret af disse nye bestemmelser. I den foreliggende sag er det faktisk uden betydning, om DLA foer den 1. juni 1992, som anfoert af sagsoegeren, kunne betragtes som en social sikringsydelse under visse omstaendigheder.
68 Jeg skal bemaerke, at man af samme grund heller ikke kan paaberaabe sig princippet om bevarelse af velerhvervede rettigheder, jf. traktatens artikel 51, litra b), til stoette for et krav om at vaere omfattet af den ordning, der fandt anvendelse paa DLA-lignende ydelser inden reformen i 1992. Selv om artikel 2 i forordning nr. 1247/92 (40) sikrer, at rettigheder, der er opstaaet foer reformen, opretholdes, kan Kelvin Snares ikke paaberaabe sig bestemmelsen, idet hans ret til DLA er opstaaet efter ikrafttraedelsen af forordning nr. 1247/92.
69 Det maa saaledes konkluderes, at DLA fra den 1. juni 1992, hvor forordning nr. 1247/92 traadte i kraft, har vaeret en »saerlig ikke-bidragspligtig ydelse« i den forstand, hvori udtrykket er benyttet i artikel 4, stk. 2a, i forordning nr. 1408/71, dvs. en ydelse, hvis tilkendelse - med forbehold af ansoegerens velerhvervede rettigheder - i kraft af angivelsen i forordningens bilag IIa med rette kan underkastes et krav om bopael paa den medlemsstats omraade, som tilkender ydelsen.
Gyldigheden af bestemmelserne om saerlige ikke-bidragspligtige ydelser
70 Sagsoegeren i hovedsagen har anfoert, at da formaalet med forordning nr. 1408/71 og nr. 1247/92 er at lette arbejdstagernes frie bevaegelighed i Faellesskabet, kan traktatens artikel 51 og 235 kun anvendes, saafremt det sker til fremme af gennemfoerelsen af dette maal. Men forordning nr. 1247/92 saenker i stedet for at haeve levestandarden og livskvaliteten for de arbejdstagere, som soeger at udoeve deres ret til fri bevaegelighed som unionsborgere. Forordningen hindrer og svaekker den oekonomiske og sociale samhoerighed i stedet for at fremme og styrke den, idet den goer det vanskeligere for borgerne at bo og arbejde i et andet land end deres hjemland. Foelgelig falder den omtvistede aendring uden for rammerne af de befoejelser, der tillaegges lovgiver ved traktatens artikel 235 og artikel 51.
71 Jeg vil ved behandlingen af dette spoergsmaal se bort fra enhver konkret henvisning til artikel 235, som ikke i sig selv har nogen betydning i den foreliggende sag. Forordning nr. 1408/71 og alle de forordninger, hvorved forordning nr. 1408/71 er blevet aendret eller suppleret, er nemlig i det vaesentlige udstedt med hjemmel i traktatens artikel 51. Det blev foerst noedvendigt ogsaa at henvise til artikel 235 ved udstedelsen af forordning nr. 1390/81 (41), hvorved forordning nr. 1408/71 blev udvidet til ogsaa at omfatte selvstaendige erhvervsdrivende, idet der i traktaten ikke er fastsat nogen speciel befoejelse med henblik herpaa. Jeg vil heller ikke beskaeftige mig naermere med den bl.a. af sagsoegeren i hovedsagen foreslaaede henvisning til traktatens artikel 8 A, som i en videre affattelse end artikel 51 bestemmer, at »enhver unionsborger har ret til at faerdes og opholde sig frit paa medlemsstaternes omraade«. Henvisningen til disse bestemmelser goer det i det vaesentlige muligt at overvinde den hindring, at Kelvin Snares' situation overhovedet ikke har nogen forbindelse med traktatens artikel 51, som isoleret set kun sikrer arbejdstagernes frie bevaegelighed. Som allerede naevnt har de omtvistede faellesskabsregler, som tager sigte paa at gennemfoere de i traktatens artikel 51 fastsatte maal, imidlertid et videre personelt anvendelsesomraade (42).
72 Jeg vil herefter tage stilling til spoergsmaalet om foreneligheden ud fra principperne i traktatens artikel 51, der har foelgende ordlyd:
»Paa forslag af Kommissionen vedtager Raadet med enstemmighed de foranstaltninger vedroerende social tryghed, der er noedvendige for at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed, isaer ved at indfoere en ordning, som goer det muligt at sikre vandrende arbejdstagere og deres ydelsesberettigede paaroerende:
a) sammenlaegning af alle tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger tages i betragtning med henblik paa at indroemme og opretholde retten til ydelser og paa beregning af disse
b) betaling af ydelser til personer, der bor inden for medlemsstaternes omraader.«
73 De her omhandlede aendringsregler blev som naevnt udstedt under hensyntagen til Domstolens praksis, hvorefter begrebet »social sikringsydelse« i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, skal fortolkes vidt. Konsekvensen heraf var, at visse »blandede« ydelser blev omfattet af det indfoerte EF-koordineringssystem.
74 I den foreliggende sag drejer det sig saaledes ikke saa meget om at efterproeve, om Raadet var berettiget til at lade ydelser af denne type vaere omfattet af forordning nr. 1408/71, idet dette allerede fremgik af Domstolens praksis. Det drejer sig snarere om at undersoege, om Raadet kunne tillade, at tilkendelsen af de af ydelserne, der er anfoert i bilag IIa, som en undtagelse fra princippet i artikel 10, stk. 1, skal vaere betinget af et bopaelskrav.
75 Det er saaledes i det vaesentlige gyldigheden af den nye artikel 10a, hvorved der indfoeres en saerlig ordning for visse af de i artikel 4, stk. 2a, omhandlede ydelser, der skal tages stilling til.
76 Det skal bemaerkes, at muligheden for at fravige princippet om ophaevelse af bopaelsbestemmelserne allerede var under overvejelse selv foer udstedelsen af forordning nr. 1247/92.
77 For det foerste kan det ikke siges tydeligere end i artikel 10, stk. 1, hvori det hedder, at princippet om ophaevelse af bopaelsbestemmelser finder anvendelse, »medmindre andet er bestemt i denne forordning«.
78 Saaledes indeholdt forordning nr. 1408/71 allerede inden aendringerne i 1992 bestemmelser, som tillod, at tilkendelse af visse ydelser skulle vaere betinget af et bopaelskrav.
79 Der kan f.eks. henvises til forordningens artikel 69, hvorefter retten til at modtage ydelser i tilfaelde af arbejdsloeshed i en anden medlemsstat kun bevares i et tidsrum af hoejst tre maaneder. Domstolen har anerkendt gyldigheden af denne bestemmelse i dommen i Van Noorden-sagen (43), hvori den fastslog, at »... gaeldende faellesskabsret, navnlig artikel 67, stk. 3, og artikel 69 og 70 i Raadets forordning nr. 1408/71, ikke er til hinder for, at en medlemsstat afslaar at tildele en arbejdstager ydelser ved arbejdsloeshed efter udloebet af den i forordningens artikel 69 fastsatte periode paa tre maaneder, naar arbejdstageren ikke har tilbagelagt sine seneste forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder i den paagaeldende medlemsstat« (44).
80 Der kan ligeledes henvises til bilag E til forordning nr. 3 (45), der som undtagelse fra artikel 10, stk. 1, opregnede de »ydelser, som ikke betales til udlandet«. Heller ikke denne bestemmelse har Domstolen rejst tvivl om gyldigheden af (46).
81 Domstolen selv har i oevrigt ikke udelukket denne undtagelsesmulighed, idet den har udtalt foelgende om anvendelsen af princippet i artikel 10, stk. 1: »... i mangel af anden udtrykkelig, modstaaende bestemmelse ...« (47). Domstolen har saaledes forudsaetningsvis anerkendt, at faellesskabslovgiver har ret til at udstede saadanne specifikke bestemmelser, og den har, denne gang mere udtrykkeligt, modsaetningsvis fastslaaet, at: »... eftersom der ikke findes saerlige gennemfoerelsesbestemmelser for de i sagen omhandlede ikke-bidragspligtige ydelser, skal de [naevnte] vanskeligheder ... loeses ved hjaelp af de gaeldende forordningsbestemmelser, saaledes som disse fortolkes af Domstolen« (48).
82 Disse henvisninger til retsforskrifter og retspraksis viser saaledes, at der hverken i traktaten eller i koordineringssystemet findes et generelt princip om, at sociale ydelser kan »eksporteres«.
83 Paa dette grundlag maa det saaledes anerkendes, at visse ydelser ikke kan »eksporteres«, men det maa stadig undersoeges, om Raadet kunne fastsaette en saadan regel for visse »blandede« ydelser.
84 Jeg vil mene, at de omtvistede ydelser er af en saa speciel karakter, at det maa bortvejre enhver tvivl herom.
85 Som paapeget af den franske regering (49) er bopaelskravet i det foreliggende tilfaelde berettiget ud fra to synspunkter. For det foerste tilkendes de omtvistede ydelser i en bestemt medlemsstat, og de haenger noeje sammen med leveomkostningerne og levestandarden i den paagaeldende medlemsstat. Den manglende mulighed for at modtage disse ydelser i en anden medlemsstat haenger ogsaa sammen med, at ydelsesmodtagerne kan ansoege om tilsvarende ydelser i den medlemsstat, de flytter til.
86 I betragtning af den saerlige karakter af ydelser, der som DLA er en mellemting mellem de klassiske sociale sikringsydelser og de offentlige forsorgsydelser, der falder uden for forordningsreglerne, forekommer en koordinering, der giver mulighed for at goere undtagelse, at vaere berettiget. Disse ydelser har nemlig til formaal at sikre en vis levestandard, som af den paagaeldende medlemsstat fastlaegges under hensyntagen til den gennemsnitlige i landet. Denne levestandard, som kan variere fra medlemsstat til medlemsstat, sikres ved hjaelp af en mindsteydelse. Der er tale om ydelser, der tilkendes under saerlige omstaendigheder afhaengig af, hvem der modtager dem.
87 Den socio-oekonomiske og selv den generelle kulturelle eller familiemaessige situation i hvert enkelt bopaelsland bestemmer vilkaarene for tilkendelsen af saadanne ydelser. Ud over gennemsnitsindkomsten og leveomkostningerne er eksistensen af andre ydelser eller tilskud, der er knyttet til en trangssituation, f.eks. afgoerende for, hvilke regler der skal gaelde for tilkendelse af saadanne ydelser. Disse ydelser eller tilskud kan saaledes have form af boligstoette, praktisk eller oekonomisk bistand til handicappede, et hensigtsmaessigt hospitalsnet eller offentlige infrastrukturer samt foreninger, der varetager de handicappedes behov.
88 Hvis man tager i betragtning, under hvilke omstaendigheder saadanne ydelser »opstaar«, kan de, naar de tilkendes en modtager, der er bosiddende i en anden medlemsstat, vise sig at vaere fuldstaendig uegnede, eksorbitante eller utilstraekkelige alt efter de sociale, oekonomiske eller kulturelle forhold i denne anden medlemsstat. Det ville vaere en utopi at tro paa en harmonisering af disse forhold i samtlige medlemsstater. En handicappet har ikke noedvendigvis de samme oekonomiske behov i Spanien som i Det Forenede Kongerige.
89 Denne begraensning af adgangen til at »eksportere« ydelserne kan i oevrigt med god ret stoettes paa principperne i Domstolens dom af 27. september 1988 i sag 313/86, Lenoir (Sml. s. 5391), som blev afsagt i en sag om familieydelser, der havde forbindelse med de saerlige sociale forhold i en medlemsstat.
90 Hovedsagen vedroerte spoergsmaalet om, hvorvidt den kompetente franske institution kunne indstille udbetalingen af nogle saerlige ydelser til skolesoegende boern (»rentrée scolaire«) og til husstande med kun én loenindkomst (»salaire unique«) til sagsoegeren i hovedsagen, fordi denne var flyttet fra Frankrig til Det Forenede Kongerige. I den forbindelse anmodede den forelaeggende ret Domstolen om at fortolke artikel 77 (50) i forordning nr. 1408/71.
Domstolen fastslog, at »... ordlyden [af denne bestemmelse] skal fortolkes saaledes, at modtagere af familieydelser, som er statsborgere i en medlemsstat og bosiddende paa en anden medlemsstats omraade, alene har ret til udbetaling af boernetilskud fra deres hjemlands sociale organer, men derimod ikke til udbetaling af andre familieydelser, herunder ... de i den franske lovgivning hjemlede ydelser til skolesoegende boern ('rentrée scolaire') og til husstande med kun én loenindkomst ('salaire unique')« (51).
Domstolen udtalte, at bestemmelsen ikke er i strid med traktatens artikel 48 og 51, idet den »... er en generel regel, der uden undtagelse finder anvendelse paa alle medlemsstaternes statsborgere, og ... hviler paa objektive kriterier vedroerende arten af de omhandlede ydelser og betingelserne for tildeling heraf« (52).
Domstolen sondrede mellem paa den ene side ydelser, der tildeles alene paa grundlag af familiemedlemmernes antal og eventuelt disses alder - en tildeling der er »... berettiget, uanset hvor den ydelsesberettigede og dennes familie har bopael« - og paa den anden side »... ydelser af en anden art eller undergivet andre betingelser, hvilket f.eks. gaelder ydelser, der skal daekke visse udgifter paa grund af skolesoegende boern, [der som oftest er] snaevert knyttet til det sociale miljoe og derfor til de paagaeldendes bopael« (53).
91 Efter min opfattelse hoerer de saerlige ikke-bidragspligtige ydelser, der er omhandlet i bilag IIa, som f.eks. DLA, til de ydelser, som er »snaevert knyttet til det sociale miljoe og derfor til de paagaeldendes bopael«.
92 Endvidere maa det paapeges, at reglen om, at ydelser omhandlet i bilag IIa ikke kan »eksporteres«, er blevet indfoert af faellesskabslovgiver samtidig med en regel om, at det er bopaelslandets lovgivning, der finder anvendelse.
93 I medfoer af denne regel skal medlemsstaterne tildele de saerlige ikke-bidragspligtige ydelser, der er fastsat i deres lovgivning, til samtlige de personer med bopael i landet, der er omfattet af forordningen, uanset deres nationalitet, for saa vidt de opfylder betingelserne for at modtage ydelserne i henhold til national lovgivning, og de paagaeldende ydelser er anfoert i bilag IIa.
94 Den omstaendighed, at Kelvin Snares i dette tilfaelde i Spanien kan tilbydes en ydelse svarende til DLA, men paa et mindre beloeb, eller eventuelt naegtes retten til en tilsvarende spansk ydelse, fordi han ikke opfylder betingelserne, kan ikke i sig selv foere til, at den i forordningens artikel 10a fastsatte bopaelsbetingelse maa anses for ugyldig. Da der hidtil ikke er foretaget en harmonisering paa faellesskabsplan paa dette omraade, har medlemsstaterne ifoelge fast retspraksis »... fortsat ... kompetence til at fastlaegge betingelserne for tilkendelse af sociale sikringsydelser, selv om de herved skaerpes, blot de fastsatte betingelser ikke medfoerer nogen aabenlys eller skjult forskelsbehandling af EF-arbejdstagere« (54).
95 I den foreliggende sag maa man saaledes henholde sig til de relevante bestemmelser i bopaelslandets, dvs. Spaniens, lovgivning og ikke til de britiske bestemmelser, selv om disse er mere fordelagtige for den paagaeldende. I modsat fald tilsidesaettes det princip om, at kun én lovgivning finder anvendelse, der ligger til grund for de paagaeldende faellesskabsregler (55). Det foelger uden tvivl af faellesskabsrettens forrang, at forordningens lovvalgsregler er bindende. Heraf foelger, at de paagaeldende, naar de opfylder betingelserne for at vaere omfattet af flere nationale ordninger, ikke frit kan vaelge, hvilken national lovgivning der skal finde anvendelse, ligesom »... medlemsstaterne ikke ... er befoejet til at afgoere, i hvilket omfang deres egen lovgivning eller en anden medlemsstats lovgivning skal anvendes«, idet »... spoergsmaalet om, hvilket lands lovgivning der skal finde anvendelse, afgoeres paa grundlag af kriterier, der er udledt af faellesskabsreglerne« (56).
96 1992-reformen kan, som allerede naevnt, ikke anses for at vaere ugyldig, blot fordi den goer det muligt at lade tilkendelse af visse saerlige ikke-bidragspligtige ydelser afhaenge af opfyldelse af et bopaelskrav, maaske saa meget mere som reformen er i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat paa dette omraade i traktaten og grundforordningen for at sikre den frie bevaegelighed for personer, der er omfattet af forordningen.
97 Det skal bemaerkes, at de supplerende bestemmelser, som blev indfoejet i forordning nr. 1408/71 ved forordning nr. 1247/92, ikke begraenser sig til bestemmelsen i artikel 10a, stk. 1, som der er tale om i denne sag, men udgoer et samlet hele, som goer det muligt at sikre opnaaelsen af det tilstraebte maal.
98 Saaledes tages der i de nye koordineringsregler udtrykkeligt hensyn til forhold eller omstaendigheder, der opstaar i en anden medlemsstat end bopaelsstaten. I artikel 10a, stk. 2, 3 og 4, paalaegges det nemlig bopaelsstaten:
- i henhold til traktatens artikel 51, litra a), at tage de perioder, der er tilbragt i andre medlemsstater, i betragtning (stk. 2)
- at betragte ydelser, der tilkendes efter lovgivningen i andre medlemsstater, som om de var tilkendt i henhold til den lovgivning, der finder anvendelse, for saa vidt angaar retten til tillaegsydelser (stk. 3) og
- at anerkende en diagnose om invaliditet eller uarbejdsdygtighed, der er stillet i en anden medlemsstat (stk. 4).
99 I artikel 4, stk. 2a, er der i oevrigt sket en udvidelse af rettighederne for de personer, der er omfattet af forordningen, for saa vidt angaar de saerlige ikke-bidragspligtige ydelser, idet det bestemmes, at alle disse ydelser er omfattet af forordningen og ikke blot - som tidligere efter Domstolens praksis - i de tilfaelde, hvor ydelserne havde sociale sikringsydelsers vaesentligste kendetegn.
100 Den beskyttelse af de paagaeldende personer, der foelger af de nye bestemmelser, er endvidere i visse henseender mere omfattende end beskyttelsen efter Domstolens praksis. Retten til en ydelse er saaledes ikke laengere, som det fulgte af Newton-dommen, betinget af, at ansoegeren tidligere har vaeret undergivet lovgivningen om social sikring i den stat, hvor han ansoeger om ydelsen.
101 I modsaetning til, hvad sagsoegeren i hovedsagen har haevdet, finder jeg saaledes ikke, at Raadet, ved at udstede aendringsforordning nr. 1247/92, har tilsidesat sin forpligtelse i henhold til traktatens artikel 51 til at traeffe »de foranstaltninger ... der er noedvendige for at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed«. Det skal i oevrigt bemaerkes, at artikel 51 ikke i detaljer fastlaegger, hvilke foranstaltninger Raadet skal traeffe, men giver det et »... [vidt] skoen ved valget af de mest egnede foranstaltninger for at naa det i traktatens artikel 51 tilsigtede resultat« (57).
102 For fuldstaendighedens skyld vil jeg behandle to andre punkter, der blev droeftet paa retsmoedet, og som ifoelge sagsoegeren i hovedsagen kan rejse tvivl om gyldigheden af de nye regler.
103 Sagsoegeren har saaledes villet bruge artikel 8 i den europaeiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder (58) som vaaben, idet han har gjort gaeldende, at den manglende mulighed for at »eksportere« DLA-ydelsen til Spanien, hvor hans mor bor, kan vaere en tilsidesaettelse af hans ret til respekt for familielivet, der sikres ved denne bestemmelse.
Jeg skal blot paapege, helt uafhaengigt af den tvivl, der kan goere sig gaeldende vedroerende relevansen af dette argument, der bygger paa en bestemmelse, hvis formaal »... er at vaerne om menneskets personlige frihed ...« (59), at det system, der er indfoert, langt fra er en hindring for, at den paagaeldende tager fast bopael i en anden medlemsstat, hvor et medlem af den paagaeldendes familie bor, men repraesenterer et fremskridt i forhold til de tidligere regler, der som naevnt paa ingen maade sikrede, at »blandede« ydelser var omfattet af det saglige anvendelsesomraade, og saaledes ikke systematisk sikrede, at han var omfattet af det indfoerte koordineringssystem.
104 Sagsoegeren har endvidere gjort gaeldende, at de nye bestemmelser ved at hindre en »eksport« af de omtvistede ydelser kan vaere en hindring for de paagaeldende personers opholdsret i en anden medlemsstat, naar denne kan goere retten afhaengig af den paagaeldendes formue- og indkomstforhold (60).
Det skal for det foerste bemaerkes, at dette problem ikke er aktuelt i den foreliggende sag, idet Kelvin Snares i Spanien, hvor han nu har haft bopael i over tre aar, i medfoer af artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 fortsat modtager en »incapacity benefit«, der er en bidragspligtig ydelse (61). Det skal derefter erindres, at det allerede inden udstedelsen af forordning nr. 1247/92 var tilladt at lade tilkendelse af visse ydelser afhaenge af, at et bopaelskrav var opfyldt (62).
Forslag til afgoerelse
105 Sammenfattende skal jeg foreslaa Domstolen at besvare Social Security Commissioner's spoergsmaal saaledes:
»1) Fra den 1. juni 1992, hvor Raadets forordning (EOEF) nr. 1247/92 af 30. april 1992 om aendring af Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, traadte i kraft, kan tilkendelse af en 'saerlig ikke-bidragspligtig ydelse', som omhandlet i artikel 4, stk. 2a, i forordning nr. 1408/71 i den aendrede affattelse, og som angivet i forordningens bilag IIa - med forbehold af at ansoegeren til ydelsen bevarer sine velerhvervede rettigheder - gyldigt goeres betinget af, at den paagaeldende har bopael paa den medlemsstats omraade, som tilkender ydelsen, jf. artikel 10a, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, som aendret, ogsaa selv om en tilsvarende ydelse foer denne dato i visse tilfaelde kunne anses for at vaere omfattet af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, og tilkendelsen af ydelsen dermed i henhold til samme forordnings artikel 10, stk. 1, ikke kunne goeres betinget af bopaelskrav.
2) Forordning nr. 1247/92 er udstedt inden for rammerne af de befoejelser, der er tillagt Raadet ved EF-traktaten, saerlig artikel 51 og 235, og gennemgangen af forordningen har intet frembragt, der kan rejse tvivl om forordningens gyldighed.«
(1) - Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, som aendret og ajourfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83 af 2.6.1983 (EFT L 230, s. 6), og som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1247/92 af 30.4.1992 (EFT L 136, s. 1), herefter »forordning nr. 1408/71« eller »forordningen«.
(2) - Dvs. at ydelsen ikke er afhaengig af indbetaling af sociale bidrag.
(3) - Ydelsen er indfoert ved section 71-76 i Social Security Contributions and Benefits Act 1992 og Social Security (Disability Living Allowance) Regulations 1991.
(4) - I medfoer af Disability Living Allowance and Disability Working Allowance Act 1991.
(5) - Fra den 1.4.1992 ydes der ikke ny AA eller MA, bortset fra AA til personer over 65 aar.
(6) - Section 71(6) i Social Security Contributions and Benefits Act 1992 og section 2(1) i Social Security (Disability Living Allowance) Regulations 1991.
(7) - Section 2(2) i Social Security (Disability Living Allowance) Regulations 1991.
(8) - Dom af 27.3.1985, sag 249/83, Hoeckx, Sml. s. 973, praemis 11. Jf. ogsaa f.eks. dom af 6.7.1978, sag 9/78, Gillard, Sml. s. 1661, praemis 12, af 5.5.1983, sag 139/82, Piscitello, Sml. s. 1427, praemis 10, af 10.3.1993, sag C-111/91, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 817, praemis 28, og af 2.8.1993, sag C-66/92, Acciardi, Sml. I, s. 4567, praemis 13.
(9) - Hoeckx-dommen, praemis 12. Jf. ogsaa f.eks. dom af 22.6.1972, sag 1/72, Frilli, Sml. s. 457, praemis 13, af 28.5.1974, sag 187/73, Callemeyn, Sml. s. 553, praemis 6, af 9.10.1974, sag 24/74, Biason, Sml. s. 999, praemis 9, af 24.2.1987, forenede sager 379/85, 380/85, 381/85 og 93/86, Giletti m.fl., Sml. s. 955, praemis 9, og af 20.6.1991, sag C-356/89, Newton, Sml. I, s. 3017, praemis 12.
(10) - Hovedsagelig fordi disse ydelser skal afhjaelpe en persons aabenbare trang, og fordi der, selv om ydelsen forudsaetter en efterproevelse af den paagaeldendes midler og saerlige situation, ses bort fra alle krav om udoevelse af erhverv eller om indbetaling af bidrag.
(11) - Hovedsagelig fordi de paagaeldende har en lovbeskyttet ret til ydelsen, som ikke er afhaengig af noget skoen, naar blot de retlige betingelser for tilkendelse af ydelsen er opfyldt.
(12) - Acciardi-dommen, praemis 14. Jf. ogsaa f.eks. dom af 16.7.1992, sag C-78/91, Hughes, Sml. I, s. 4839, praemis 15.
(13) - Jf. den udtrykkelige henvisning hertil i tredje og fjerde betragtning til forordning nr. 1247/92. De to betragtninger er gengivet i det foelgende i punkt 47.
(14) - Det Forenede Kongeriges regering har anfoert (punkt 1.1, 1.2 og 1.5 i indlaegget), at Kelvin Snares siden ulykken tillige har modtaget og fortsat modtager en bidragspligtig ydelse (»invalid benefit«, som fra 13.4.1995 er blevet erstattet med »incapacity benefit«, jf. section 30A til 30E i Social Security Contributions and Benefits Act 1992).
(15) - Som anfoert i Det Forenede Kongeriges erklaering i henhold til forordningens artikel 5 som en af de ordninger, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1 og 2 (jf. ovenfor i punkt 9).
(16) - Denne ydelse er ikke medtaget i Det Forenede Kongeriges erklaering, men Domstolen har i Newton-dommen anerkendt, at der er tale om en »social sikringsydelse« i forordningens artikel 4, stk. 1, litra b)'s forstand.
(17) - Praemis 25 i forelaeggelseskendelsen.
(18) - Praemis 12 i forelaeggelseskendelsen.
(19) - Dom af 31.5.1979, sag 182/78, Pierik, Sml. s. 1977, praemis 4, min fremhaevelse. Jf. ogsaa dom af 10.3.1992, sag C-215/90, Twomey, Sml. I, s. 1823, praemis 13.
(20) - Det bemaerkes, som en forfatter har anfoert, at »forordningens personelle anvendelsesomraade efter denne definition raekker langt ud over den egentlige ramme for den frie bevaegelighed for personer som er sikret ved traktaten«. s. Van Raepenbusch: »La sécurité sociale des personnes qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté«, Joly Communautaire, bind 2, Paris 1995, afsnit 20 i.f.
(21) - Dom af 7.11.1973, sag 51/73, Smieja, Sml. s. 1213, praemis 14.
(22) - Smieja-dommen, praemis 20. Jf. ogsaa dom af 10.6.1982, sag 92/81, Camera, Sml. s. 2213, praemis 14, og af 2.5.1990, sag C-293/88, Winter-Lutzins, Sml. I, s. 1623, praemis 15.
(23) - Newton-dommen, praemis 12.
(24) - Frilli-dommen og dom af 12.7.1984, sag 261/83, Castelli, Sml. s. 3199.
(25) - Biason- og Giletti-dommene, dom af 12.7.1990, sag C-236/88, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 3163, og af 11.6.1991, sag C-307/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2903.
(26) - Hughes-dommen.
(27) - Acciardi-dommen.
(28) - Dom af 13.11.1974, sag 39/74, Costa, Sml. s. 1251, af 17.6.1975, sag 7/75, aegtefaellerne F., Sml. s. 679, og Callemeyn-dommen.
(29) - Dom af 16.12.1976, sag 63/76, Inzirillo, Sml. s. 2057.
(30) - Newton-dommen.
(31) - Praemis 13.
(32) - Praemis 15.
(33) - Praemis 16.
(34) - Praemis 17.
(35) - Afsnit L, litra f).
(36) - Dom af 20.2.1997, forenede sager C-88/95, C-102/85 og C-103/85, Martínez Losada m.fl., Sml. I, s. 869, praemis 21, hvori der henvises til dom af 29.11.1977, sag 35/77, Beerens, Sml. s. 2249, praemis 9. Jf. ogsaa mere generelt dom af 15.7.1964, sag 100/63, Van der Veen, Sml. 1954-1964, s. 527, org. ref.: Rec. s. 1105, og af 2.12.1964, sag 24/64, Dingemans, Sml. 1954-1964, s. 557, org. ref.: Rec. s. 1259.
(37) - Dom af 27.1.1981, sag 70/80, Vigier, Sml. s. 229, praemis 15.
(38) - Jf. artikel 94 og 95 i forordning nr. 1408/71 og artikel 2 i forordning nr. 1247/92.
(39) - Dom af 12.10.1978, sag 10/78, Belbouab, Sml. s. 1915, praemis 7.
(40) - Denne artikel er nu som artikel 95b indsat i forordning nr. 1408/71, som aendret ved Raadets forordning (EF) nr. 3095/95 af 22.12.1995 (EFT L 335, s. 1).
(41) - Raadets forordning (EOEF) nr. 1390/81 af 12.5.1981 om udvidelse af forordning (EOEF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, til ogsaa at omfatte selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer (EFT L 143, s. 1).
(42) - Punkt 28-31. Jf. ogsaa generaladvokat Mancini's forslag til afgoerelse i sag 238/83, Meade, dom af 5.7.1984, Sml. s. 2631, punkt 2 og 3.
(43) - Dom af 16.5.1991, sag C-272/90, Sml. I, s. 2543.
(44) - Praemis 12.
(45) - Raadets forordning af 25.9.1958 om social tryghed for vandrende arbejdstagere (org. ref.: JO 1958, 30, s. 561), som den 1.10.1972 blev afloest af forordning nr. 1408/71.
(46) - Biason-dommen, praemis 18-20.
(47) - Dom af 31.3.1977, sag 87/76, Bozzone, Sml. s. 687, praemis 21. Jf. ogsaa Piscitello-dommen, praemis 16, og dommen i sagen Giletti m.fl., praemis 16.
(48) - Dom af 12.7.1990, Kommissionen mod Frankrig, jf. ovenfor, praemis 16.
(49) - Punkt 8 i indlaegget.
(50) - I artiklen bestemmes det, at pensionister eller rentemodtagere eller boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, alene modtager boernetilskud og ikke »familieydelser« i forordningens artikel 1, litra u)'s forstand, saafremt de bor i en anden medlemsstat end den kompetente medlemsstat.
(51) - Praemis 11.
(52) - Praemis 16.
(53) - Praemis 16, min fremhaevelse.
(54) - Ovennaevnte dom i sagen Martínez Losada m.fl., praemis 43, hvori der henvises til dom af 20.9.1994, sag C-12/93, Drake, Sml. I, s. 4337, praemis 27.
(55) - Artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1408/71.
(56) - Dom af 23.9.1982, sag 276/81, Kuijpers, Sml. s. 3027, praemis 14.
(57) - Dom af 22.11.1995, sag C-443/93, Vougioukas, Sml. I, s. 4033, praemis 35.
(58) - I hvis stk. 1 det bestemmes, at »enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance«.
(59) - Dom af 21.9.1989, forenede sager 46/87 og 227/88, Hoechst mod Kommissionen, Sml. s. 2859, praemis 18.
(60) - Raadets direktiv 90/364/EOEF af 28.6.1990 om opholdsret (EFT L 180, s. 26) og direktiv 90/365/EOEF om opholdsret for loenmodtagere og selvstaendige, der er ophoert med erhvervsaktivitet (EFT L 180, s. 28).
(61) - Jf. ovenfor i fodnote 14.
(62) - Jf. ovenfor i punkt 76-81.