62020CJ0161
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 5 april 2022 (
*1
)
”Talan om ogiltigförklaring – Rådets beslut, som ingår i den rättsakt som antogs av Ständiga representanternas kommitté (Coreper) den 5 februari 2020 om godkännande av yttrandet till Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) avseende införandet av riktlinjer för livscykler avsedda att beräkna utsläppet från källa till tank av växthusgaser från hållbara alternativa bränslen – Artikel 17.1 FEU – Europeiska unionens externa representation – Överlämnande av detta yttrande till IMO av den medlemsstat som innehar ordförandeskapet i rådet, på medlemsstaternas och kommissionens vägnar”
I mål C‑161/20,
angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, som väckts den 14 april 2020,
Europeiska kommissionen, inledningsvis företrädd av J.-F. Brakeland, S.L. Kalėda, W. Mölls och E. Georgieva, därefter av J.-F. Brakeland, S.L. Kalėda och E. Georgieva, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av N. Rouam, K. Michoel, T. Haas och A. Norberg, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Konungariket Belgien, företrätt av S. Baeyens och P. Cottin, båda i egenskap av ombud, biträdda av V. Van Thuyne och W. Timmermans, advocaten,
Republiken Tjeckien, företrädd av M. Smolek, J. Vláčil, D. Czechová, K. Najmanová och L. Březinová, samtliga i egenskap av ombud,
Konungariket Danmark, inledningsvis företrätt av J. Nymann-Lindegren, M. Jespersen, V. Pasternak Jørgensen och M. Søndahl Wolff, därefter av V. Pasternak Jørgensen och M. Søndahl Wolff, samtliga i egenskap av ombud,
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av D. Klebs och J. Möller, båda i egenskap av ombud,
Republiken Grekland, företrädd av S. Chala, i egenskap av ombud,
Republiken Frankrike, företrädd av J.-L. Carré, T. Stéhelin och A.‑L. Desjonquères, samtliga i egenskap av ombud,
Konungariket Nederländerna, företrätt av M.K. Bulterman, M.H.S. Gijzen och J.M. Hoogveld, samtliga i egenskap av ombud,
Republiken Finland, företrädd av H. Leppo, i egenskap av ombud,
Konungariket Sverige, företrätt av O. Simonsson, J. Lundberg, C. Meyer-Seitz, A.M. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, H. Shev, H. Eklinder och R. Shahsavan Eriksson, samtliga i egenskap av ombud,
intervenienter,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, avdelningsordförandena A. Prechal, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen och I. Ziemele samt domarna J.-C. Bonichot, M. Safjan, P.G. Xuereb, N. Piçarra, L.S. Rossi (referent), A. Kumin och N. Wahl,
generaladvokat: M. Szpunar,
justitiesekreterare: handläggaren M. Longar,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 7 september 2021,
och efter att den 25 november 2021 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara Europeiska unionens råds beslut, som ingår i den rättsakt som antogs av Ständiga representanternas kommitté (Coreper) den 5 februari 2020 om godkännande av yttrandet till Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) avseende införandet av riktlinjer för livscykler avsedda att beräkna utsläppet från källa till tank av växthusgaser från hållbara alternativa bränslen, i syfte att det ska överlämnas till IMO av ordförandeskapet i rådet på medlemsstaterna och kommissionens vägnar (nedan kallat det angripna beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
Resolution 65/276
2
Förenta nationernas generalförsamlings resolution 65/276 av den 3 maj 2011 (nedan kallad resolution 65/276) har följande lydelse:
”Generalförsamlingen
…
som erkänner att det ankommer på varje regional organisation att fastställa de närmare villkoren för deras externa representation,
som erinrar om dess resolution 3208 (XXIX) av den 11 oktober 1974 genom vilket den beviljade Europeiska ekonomiska gemenskapen status som observatör,
som likaledes erinrar om att Europeiska unionen, i enlighet med relevanta rättsliga bestämmelser, har ersatt Europeiska gemenskapen, att den är part i många akter som ingåtts under ledning av Förenta nationerna och att den är inblandad i arbetet i flera fackorgan och organ inom Förenta nationerna i egenskap av observatör eller deltagare,
…
1. …
2. beslutar att anta de närmare bestämmelser som anges i bilagan till denna resolution för deltagande av företrädarna för Europeiska unionen, i egenskap av observatör, i generalförsamlingens möten och arbete och i de möten som hålls och det arbete som utförs av dess kommittéer och arbetsgrupper, i internationella möten och konferenser som organiseras under ledning av generalförsamlingen och i Förenta nationernas konferenser,
…”
Rättsakter avseende IMO
3
IMO upprättades genom konventionen om Internationella sjöfartsorganisationen, undertecknad i Genève den 6 mars 1948 (United Nations Treaty Series, vol. 289, s. 3), i den lydelse som är relevant i förevarande mål (nedan kallad IMO-konventionen) och är ett fackorgan inom Förenta nationerna med uppgift bland annat att förebygga föroreningar från fartyg av marin miljö och luft.
4
I artikel 4 i IMO-konventionen föreskrivs följande:
”Medlemskap i organisationen skall med beaktande av bestämmelserna i artiklarna 6–11 kunna vinnas av alla stater.”
5
Samtliga medlemsstater är parter i IMO-konventionen.
6
Unionen är däremot inte part i denna konvention.
7
I artikel 25 a i konventionen föreskrivs följande:
”[IMO-r]ådet må träffa avtal och anstalter beträffande organisationens förbindelser med andra organisationer …”
8
Artikel 66 i konventionen har följande lydelse:
”[IMO] må i frågor inom dess verksamhetsområde samarbeta med andra mellanstatliga organisationer, som icke äro fackorgan under Förenta nationerna men vilkas intressen och verksamhet ha samband med [IMO:s] syften.”
9
Den 28 juni 1974 ingick kommissionen, genom en skriftväxling mellan kommissionens ordförande och IMO:s generalsekreterare, ett samarbetsavtal med IMO med stöd av artikel 229 i EEG‑fördraget (nedan kallat 1974 års samarbetsavtal). I detta avtal, som fortfarande är giltigt, föreskrivs i huvudsak att IMO:s sekretariat och kommissionen ska samarbeta och rådfråga varandra inom områden av gemensamt intresse på ett sätt som de ska fastställa i varje enskilt fall. De ska utbyta information samt underrätta varandra om varje planerad verksamhet och varje planerat arbetsprogram som kan vara av intresse för någon av parterna. Vidare ska IMO:s sekretariat, enligt nämnda avtal, bjuda in kommissionen att skicka observatörer till konferenser som anordnas av IMO och till möten i IMO:s organ som kan påverka frågor av intresse för unionen.
10
Förutom IMO:s centrala organ, församlingen, rådet och sekretariatet, förfogar IMO över fem kommittéer, bland annat kommittén för skydd av den marina miljön (Marine Environment Protection Committee, nedan kallad MEPC) och sjösäkerhetskommittén (Maritime Safety Committee), vilka har befogenhet att fatta beslut i samband med genomförandet av konventioner som antagits under IMO:s ledning och för vilka IMO är ansvarig.
11
I det ändrade dokumentet om arbetsorganisation och arbetsmetoder för sjösäkerhetskommittén och MEPC samt deras underordnade organ (MSC‑MEPC.1/Circ.5/Rev.1 av den 13 juni 2018) (nedan kallat MSC‑MEPC:s arbetsordning), anges följande i punkten 1.5, med rubriken ”Ändamål”:
”Bestämmelserna i detta dokument syftar till att uppnå följande mål:
…
6.
Säkerställa största möjliga deltagande av alla medlemsstater och av organisationer med observatörsstatus vid kommitténs och dess underordnade organs arbete.
…”
12
I enlighet med regel 5.3 i MEPC:s förfaranderegler ska generalsekreteraren för denna kommitté bjuda in andra mellanstatliga organisationer med vilka avtal eller särskilda överenskommelser har ingåtts och icke-statliga internationella organisationer med vilka IMO har upprättat förbindelser, att låta sig representeras av observatörer vid varje möte som hålls av kommittén där frågor som direkt berör dem behandlas.
Bakgrund till tvisten
13
Bland de konventioner som ingåtts under IMO:s ledning finns internationella konventionen till förhindrande av förorening från fartyg, undertecknad i London den 2 november 1973, såsom den kompletterats genom två protokoll antagna år 1978 och år 1997 (nedan kallad Marpol-konventionen). Alla medlemsstaterna är parter till denna konvention, men däremot inte unionen själv.
14
Med stöd av Marpol-konventionen har IMO antagit ett flertal bindande åtgärder som syftar till att minska utsläppen av växthusgaser från internationell sjöfart. Andra åtgärder övervägs för närvarande.
15
MEPC är det beslutsorgan som är ansvarigt för att genomföra Marpol-konventionen.
16
IMO:s råd har godkänt ett beslut av MEPC om inrättande av en intersessionell arbetsgrupp för minskningen av utsläpp av växthusgaser från fartyg (Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships) (nedan kallad arbetsgruppen), som ålagts att rapportera till MEPC under dess möten.
17
MEPC har bemyndigat arbetsgruppen att formulera konkreta förslag för att främja användningen av alternativa bränslen med låga eller inga kolutsläpp. Dessa förslag ska bland annat, för alla relevanta bränsletyper, avse fastställandet av riktlinjer gällande mängden växthusgas/kol under livscykeln och utvecklingen av system för att främja användningen av nämnda alternativa bränslen.
18
Inom ramen för detta uppdrag inbjöd arbetsgruppen, vid dess möte den 11–15 november 2019, ”berörda medlemsstater och internationella organisationer att samarbeta och att inge förslag till utkast till riktlinjer för mängden växthusgas/kol under livscykeln, för alla relevanta bränsletyper”.
19
Den 20 december 2019 överlämnade kommissionen ett arbetsdokument till rådet, vilket härrörde från dess tjänster, med rubriken ”Union submission to the seventh meeting of the [ISWG-GHG] of the IMO in London from 23 to 27 March 2020 on the introduction of lifecycle guidelines to estimate well-to[-]tank greenhouse gas (GHG) emissions of sustainable alternative fuels to incentivise the uptake of sustainable alternative fuels at global level” (”Unionens synpunkter till det sjunde mötet som hålls av IMO:s arbetsgrupp … i London från den 23 till den 27 mars 2020 rörande införandet av riktlinjer för livscykelanalys av växthusgasutsläpp från källa till tank från hållbara alternativa bränslen för att skapa incitament för användningen av hållbara alternativa bränslen på global nivå”) (SWD (2019) 456 final).
20
I detta arbetsdokument konstaterade kommissionen att de bifogade synpunkterna omfattades av unionens exklusiva externa befogenhet och att synpunkterna lades fram för rådet i syfte att fastställa unionens ståndpunkt för att kunna meddela den till IMO. Dessutom angavs följande i fotnoten på första sidan i arbetsdokumentet: ”Framläggande av förslag eller arbetsdokument till IMO som rör frågor som omfattas av [unionens] exklusiva externa befogenhet är handlingar som vidtas inom ramen för unionens yttre representation. Dessa inlägg ska läggas fram av en aktör inom unionen med befogenhet enligt fördraget att företräda denna utåt, det vill säga, för frågor som inte omfattas av [den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp)], av kommissionen eller av [unionens] delegation, i enlighet med artikel 17.1 FEU och artikel 221 FEUF.”
21
Slutligen nämndes, i själva underrubriken till yttrandet, att detta ”lades fram av Europeiska kommissionen på Europeiska unionens vägnar”.
22
Den 31 januari 2020 beslutade rådets arbetsgrupp ”Sjöfartstransporter” att föreslå för Coreper att yttrandet inte skulle läggas fram för IMO på unionens vägnar, utan på de 27 medlemsstaternas och kommissionens vägnar. Efter det att arbetsgruppen ändrat bland annat underrubriken i kommissionens utkast till yttrande, begärde den att Coreper skulle godkänna det sålunda ändrade yttrandet, för överlämnande till IMO genom ordförandeskapet i rådet.
23
Den 5 februari 2020 godkände Coreper, genom det angripna beslutet, det ändrade yttrandet (nedan kallat det omtvistade yttrandet), för överlämnande till IMO av ordförandeskapet i rådet på medlemsstaternas och kommissionens vägnar.
24
Genom e-postmeddelande av den 7 februari 2020 översände Republiken Kroatien, som vid denna tidpunkt ansvarade för ordförandeskapet i rådet, det omtvistade yttrandet till IMO på de 27 medlemsstaternas och kommissionens vägnar.
Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
25
Kommissionen har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara det angripna beslutet, förordna att beslutets rättsverkningar ska bestå och förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
26
Rådet har yrkat att domstolen ska ogilla talan och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. Rådet har i andra hand, för det fall det angripna beslutet ogiltigförklaras, yrkat att domstolen ska förklara att beslutets verkningar ska bestå.
27
Genom beslut av domstolens ordförande den 15 september, den 24 september, den 25 september, den 1 oktober, den 6 oktober, den 8 oktober och den 13 oktober 2020 tilläts Konungariket Belgien, Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland och Konungariket Sverige att intervenera till stöd för rådets yrkanden.
Prövning av talan
Domstolens behörighet
28
Republiken Grekland har i huvudsak gjort gällande att kommissionens talan grundar sig på antagandet att unionen har status som observatör vid IMO, vilket rådet har bestritt. För att kunna pröva denna talan måste domstolen således inledningsvis tolka IMO-konventionen för att avgöra huruvida unionen har sådan status. Domstolen är emellertid inte behörig att göra detta, eftersom konventionen inte utgör en del av unionsrätten.
29
Det räcker i detta hänseende att, såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 44–46 i sitt förslag till avgörande, konstatera att Republiken Grekland inte har bestritt att talan kan väckas mot det angripna beslutet i enlighet med artikel 263 FEUF. För övrigt har domstolen redan slagit fast att en talan om ogiltigförklaring av Corepers beslut att lägga fram ett diskussionsdokument för en kommitté som inrättats genom ett internationellt avtal kan tas upp till sakprövning, eftersom ett sådant beslut är avsett att ha rättsverkningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis), C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkterna 59–67).
30
Dessutom har Republiken Grekland inte bestritt att de grunder som kommissionen har åberopat till stöd för sin talan avser åsidosättande av fördragen, och ett sådant åsidosättande utgör ett av de fall då en talan om ogiltigförklaring kan väckas enligt andra stycket i artikel 263 FEUF och som domstolen är behörig att pröva.
31
Det är riktigt att domstolen i princip inte är behörig att pröva lagenligheten av unionsrättsakter i förhållande till ett internationellt avtal som unionen inte är part i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl., C‑366/10, EU:C:2011:864, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
32
Det följer emellertid av fast rättspraxis att unionen, när den beslutar att utöva sina befogenheter, ska utöva dessa med iakttagande av relevant internationell rätt (dom av den 24 november 1992, Poulsen och Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, punkt 9, och dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis), C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 127).
33
Av detta följer att domstolen, inom ramen för sin behörighet enligt bland annat artikel 263 FEUF, ska beakta relevanta bestämmelser i internationell rätt, i den mån detta är nödvändigt för att avgöra det mål som anhängiggjorts vid den.
34
För att avgöra förevarande mål är det nödvändigt att domstolen beaktar IMO-konventionen för att avgöra huruvida unionen har någon status inom denna organisation eller ej.
35
Under dessa omständigheter är domstolen behörig att pröva kommissionens talan.
Prövning i sak
36
Kommissionen har till stöd för sin talan åberopat två grunder. Den första grunden avser ett åsidosättande av artikel 3.2 FEUF och således av unionens exklusiva externa befogenhet enligt denna bestämmelse, eftersom den rättsakt som ska antas av ett organ som inrättats genom ett internationellt avtal ”kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa”. Den andra grunden avser ett åsidosättande av artikel 17.1 sjätte meningen FEU och således av kommissionens institutionella befogenheter.
37
Den andra grunden ska prövas först.
Den andra grunden
– Parternas argument
38
Kommissionen har till stöd för sin andra grund gjort gällande att den i förevarande fall, i enlighet med artikel 17.1 sjätte meningen FEU, har befogenhet att representera unionen utåt, eftersom det angripna beslutet inte rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Det var av denna anledning och med beaktande av unionens exklusiva befogenhet på det område som det omtvistade yttrandet avser som den föreslog att yttrandet skulle läggas fram ”av Europeiska kommissionen på Europeiska unionens vägnar”.
39
Kommissionen har även anfört att varken de regler som är tillämpliga på samarbetet med IMO, däribland 1974 års samarbetsavtal, tolkade mot bakgrund av resolution 65/276, eller MSC‑MEPC:s arbetsordning, särskilt punkt 1.5.6 i denna, utgjorde hinder för att nämnda yttrande lades fram på unionens vägnar.
40
Genom resolution 65/276 erkänns tvärtom unionens nya institutionella ram till följd av Lissabonfördragets ikraftträdande. I resolutionen framhålls särskilt att ”[d]et ankommer på varje regional organisation att fastställa villkoren för dess externa representation”. Eftersom det rör sig om ett generellt erkännande, har den omständigheten att resolutionen inte är tillämplig på Förenta nationernas fackorgan inte någon inverkan på dess relevans för fastställandet av unionens och dess institutioners ställning i förhållande till dessa fackorgan. För övrigt informerade rådet och kommissionen genom en gemensam verbalnot av den 27 november 2009 IMO om de rättsliga följderna av Lissabonfördragets ikraftträdande, nämligen att ”Europeiska unionen [från och med den 1 december 2009] ska utöva alla Europeiska gemenskapens rättigheter och överta alla Europeiska gemenskapens skyldigheter, inklusive dess status inom organisationen” och att ”de ändringar detta medför vad gäller villkoren för representationen kommer att meddelas i god tid”.
41
Vidare är det enligt punkt 1.5.6 i MSC‑MEPC:s arbetsordning uttryckligen möjligt för organisationer med status som observatörer att delta i MEPC:s arbete.
42
Kommissionen har påpekat att det omtvistade yttrandet, till följd av antagandet av det angripna beslutet, skickades till IMO av ordförandeskapet i rådet på ”medlemsstaternas och kommissionens vägnar” och inte på unionens vägnar.
43
Rådet ansåg vidare felaktigt att unionens befogenhet var exklusiv endast vad avser en del av det omtvistade yttrandet och att yttrandet skulle anses vara av blandad karaktär. Om hänvisningen till ”kommissionen” ska förstås som en indirekt hänvisning till unionen, skulle det angripna beslutet dessutom ha hindrat kommissionen från att säkerställa unionens externa representation vad gäller denna del av yttrandet.
44
Den befogenhet att företräda unionen som kommissionen tilldelats enligt fördragen innebär under alla omständigheter att ordförandeskapet i rådet aldrig kan agera som unionens rättsliga företrädare eller utöva unionens externa befogenheter. Eftersom översändandet, genom ett e-postmeddelande, till IMO av det omtvistade yttrandet utgör en åtgärd som rör yttre representation, har den vidtagits i strid med artikel 17.1 FEU.
45
Enbart den omständigheten att unionen inte är medlem i en internationell organisation ger dessutom inte en medlemsstat som agerar för egen räkning inom ramen för dess individuella deltagande i denna internationella organisation rätt att åta sig förpliktelser som kan inverka på de bestämmelser unionen antagit för att förverkliga fördragets mål.
46
De ändringar som införts genom Lissabonfördraget och som bland annat ledde till artiklarna 1, 17.1 och 47 FEU samt artikel 220 FEUF påverkar för övrigt det sätt på vilket gemenskapen, som har blivit unionen, deltar i arbetet vid Förenta nationernas fackorgan. I synnerhet har unionen, sedan Lissabonfördraget trädde i kraft, övertagit alla gemenskapens rättigheter och skyldigheter, inklusive de som är förenade med unionens status inom de internationella organisationer med vilka kommissionen säkerställt förbindelser i enlighet med artikel 229 i EEG‑fördraget (artikel 302 EG). Vidare har dessa rättsliga ändringar sedan dess allmänt erkänts på internationell nivå. Det viktigaste uttrycket för detta erkännande är just resolution 65/276.
47
Rådet har, med stöd av samtliga intervenerande medlemsstater, gjort gällande att det saknas fog för den andra grunden.
– Domstolens bedömning
48
Kommissionen har genom sin andra grund gjort gällande att artikel 17.1 FEU i förevarande fall ger den exklusiv befogenhet att representera unionen utåt, vilket innebär att det ankom på denna institution att översända det omtvistade yttrandet till IMO. Eftersom detta yttrande avser ett område som omfattas av unionens exklusiva befogenhet, borde det dessutom ha lagts fram på unionens vägnar och inte på medlemsstaternas och kommissionens vägnar.
49
Domstolen preciserar inledningsvis att kommissionens argumentation – i den mån den kan förstås så, att kommissionen invänder mot att ordförandeskapet i rådet genom det angripna beslutet bemyndigades att översända det omtvistade yttrandet till IMO inte bara på medlemsstaternas vägnar utan även på kommissionens vägnar, trots att kommissionen motsatt sig det – uppenbart har anförts för sent, eftersom den framfördes för första gången i repliken. Den kan således inte tas upp till prövning.
50
Vad gäller prövningen i sak av förevarande grund erinrar domstolen för det första om att kommissionen enligt själva ordalydelsen i artikel 17.1 sjätte meningen FEU, med undantag av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt övriga i fördragen angivna fall, vilka inte är relevanta i förevarande fall, ska representera unionen utåt.
51
I denna bestämmelse görs emellertid ingen åtskillnad beroende på om unionen utövar sin exklusiva externa befogenhet i enlighet med artikel 3.2 FEUF eller om den utövar extern befogenhet som är delad med medlemsstaterna, oavsett om den gör detta tillsammans med medlemsstaterna eller om rådet använder sig av möjligheten att inom rådet uppnå den majoritet som krävs för att unionen ensam ska kunna utöva denna externa befogenhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis), C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 126).
52
Av detta följer att kommissionens befogenhet att företräda unionen vid utövandet av dess externa befogenhet inte kan vara beroende av huruvida denna externa befogenhet är exklusiv eller delad, vilket endast beror på unionens interna regler som inte är bindande för tredjeländer eller andra internationella organisationer.
53
För det andra är det visserligen riktigt, såsom kommissionen har gjort gällande, att fördragen endast begränsar kommissionens befogenhet att representera unionen utåt med avseende på de undantag som uttryckligen anges i artikel 17.1 FEU. Såsom redan har påpekats i punkt 32 ovan ska unionen, i egenskap av folkrättsligt rättssubjekt, när den beslutar att utöva sina befogenheter emellertid utöva dessa med iakttagande av relevant internationell rätt.
54
Det framgår av artikel 4 i IMO-konventionen att det endast är staterna som kan ansluta sig till konventionen. Även om alla unionens medlemsstater är medlemmar i IMO är unionen således inte medlem.
55
Vidare är det riktigt att IMO:s råd, i enlighet med artikel 25 a i IMO- konventionen, kan ingå avtal eller vidta åtgärder rörande förbindelser med andra organisationer, och att IMO enligt artikel 66 i nämnda konvention, i frågor inom dess verksamhetsområde, kan samarbeta med dessa andra mellanstatliga organisationer som inte är fackorgan under Förenta nationerna men vilkas intressen och verksamhet har samband med IMO:s syften.
56
Det var för övrigt i detta sammanhang som kommissionen med stöd av artikel 229 i EEG‑fördraget ingick 1974 års samarbetsavtal med IMO. I avtalet föreskrevs bland annat en möjlighet för kommissionen att i egenskap av observatör delta i IMO:s arbete och gjorde det således möjligt för kommissionen att i eget namn lämna yttranden till denna organisation.
57
Det är emellertid ostridigt att varken gemenskapen eller unionen, som har trätt i dess ställe, har ingått något avtal med IMO, vilket innebär att unionen inte har någon status inom IMO.
58
Det framgår av handlingarna i målet och av diskussionerna vid förhandlingen att IMO:s instanser, på grundval av de texter som är tillämpliga på denna organisation, anser att endast de mellanstatliga organisationer med vilka IMO har ingått avtal kan delta i dess arbete, bland annat genom att lämna in yttranden som rör antagande av rättsakter. Det var för övrigt på grundval av ett sådant övervägande som IMO:s generalsekreterare den 14 februari 2005 avvisade det yttrande som lämnades av Konungariket Nederländerna, på gemenskapens vägnar, som svar på en inbjudan från IMO till mellanstatliga organisationer, med motiveringen att gemenskapen varken var medlem i IMO eller hade status som observatör inom denna organisation.
59
I detta sammanhang är det visserligen riktigt att det i punkt 1.5.6 i MSC‑MEPC:s arbetsordning föreskrivs att organisationer med status som observatörer kan delta aktivt i MEPC:s arbete, vidare att det enligt regel 5.3 i MEPC:s förfaranderegler är möjligt för andra mellanstatliga organisationer än IMO, med vilka ett avtal eller en särskild överenskommelse har ingåtts och för icke-statliga internationella organisationer med vilka IMO har upprättat förbindelser att låta sig företrädas av observatörer inom denna kommitté, och slutligen att det omtvistade yttrandet överlämnades till IMO som svar på den inbjudan från arbetsgruppen som anges i punkt 18 ovan, vilken riktade sig till ”berörda medlemsstater och internationella organisationer”. Dessa omständigheter innebär emellertid inte att unionen, som inte var en internationell organisation med observatörsstatus vid IMO och med vilken IMO inte hade ingått något avtal eller någon särskild överenskommelse, såsom det erinrats om i punkt 57 i förevarande dom, hade befogenhet att lämna in det omtvistade yttrandet i eget namn.
60
Av detta följer att unionen, i motsats till kommissionen som ingått 1974 års samarbetsavtal med IMO, inte har någon ställning som ger den möjlighet att själv delta i det arbete som utförs av denna organisations institutioner och kommittéer.
61
För övrigt medgav kommissionen i sin rekommendation till rådet om att bemyndiga kommissionen att inleda och föra förhandlingar med IMO om villkor och närmare bestämmelser för Europeiska gemenskapens anslutning (SEC(2002) 381 final) att gemenskapen inte hade rätt att delta i IMO:s arbete och att det således låg i gemenskapens intresse att ansluta sig till IMO-konventionen.
62
Kommissionen har emellertid gjort gällande att ikraftträdandet av Lissabonfördraget, särskilt genom införandet av artikel 1 tredje stycket och artikel 47 FEU samt artikel 220 FEUF, innebär att unionen hade rätt att agera i eget namn inom IMO.
63
Vad gäller artikel 1 tredje stycket och artikel 47 FEU föreskrivs i dessa bestämmelser att unionen ska ersätta och efterträda gemenskapen och att den ska vara en juridisk person. Rådet och kommissionen underrättade IMO om denna rättsföljd knuten till Lissabonfördraget genom en gemensam verbalnot av den 27 november 2009. Denna rättsföljd beaktades vidare i Förenta nationernas generalförsamlings resolution 65/276.
64
Förutom den omständigheten att denna resolution, såsom Förenta nationernas generalsekreterare bekräftade i en skrivelse av den 1 juni 2011, inte är tillämplig på Förenta nationernas fackorgan, kan emellertid varken nämnda resolution eller, i synnerhet på grund av dess ensidiga karaktär, verbalnoten av den 27 november 2009 under några omständigheter ge unionen en sådan status inom IMO som inte tillkom gemenskapen.
65
Vad gäller artikel 220 FEUF är det riktigt att den ger unionen befogenhet att upprätta ”samarbete i alla lämpliga former med Förenta nationernas organ och dess fackorgan”, medan det enligt artikel 229 i EEG‑fördraget var kommissionen som hade till uppgift att ”säkerställa att ändamålsenliga förbindelser upprätthålls med Förenta nationernas organ [och] dess fackorgan”.
66
Antagandet av artikel 220 FEUF fick emellertid inte till följd att unionen trädde i kommissionens ställe som part i de samarbetsavtal som kommissionen ingått på grundval av artikel 229 i EEG‑fördraget, såsom 1974 års samarbetsavtal. Även om unionen, i enlighet med artikel 1 tredje stycket FEU, ersatte och efterträdde gemenskapen när Lissabonfördraget trädde i kraft, föreskrevs varken i denna sistnämnda bestämmelse eller i någon annan bestämmelse i fördragen att unionen kunde träda i kommissionens ställe.
67
För det tredje utgör den omständigheten att unionen inte är medlem i IMO och inte har ingått några särskilda avtal med IMO om deltagande i denna organisations arbete inte något hinder för unionen att faktiskt utöva sin externa befogenhet på området.
68
I detta syfte ska det säkerställas att unionen kan utöva sin befogenhet internt och vid utövandet av denna befogenhet, i enlighet med det förfarande som är tillämpligt på det aktuella området, fastställa sin egen ståndpunkt.
69
När unionen inte är medlem i en internationell organisation och således hindras av relevant internationell rätt att inom en sådan organisation utöva sin befogenhet på det externa planet, kan denna befogenhet utövas framför allt av medlemsstaterna, som kan agera gemensamt, i enlighet med den skyldighet till lojalt samarbete som avses i artikel 4.3 FEU, i unionens intresse. I detta sammanhang kan medlemsstaterna inte hindras från att lämna yttranden till denna organisation, oavsett om yttrandena rör områden som omfattas av unionens exklusiva befogenhet eller av en befogenhet som unionen delar med medlemsstaterna (se, för ett liknande resonemang, yttrande 2/91 (ILO:s konvention nr 170) av den 19 mars 1993, EU:C:1993:106, punkt 5, dom av den 12 februari 2009, kommissionen/Grekland, C‑45/07, EU:C:2009:81, punkt 31, och yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen), av den 14 oktober 2014, EU:C:2014:2303, punkt 44).
70
I förevarande fall är det utrett att rådet, på förslag av kommissionen, godkände unionens yttrande till IMO och att kommissionen, såsom den bekräftade vid förhandlingen, inte bestritt vare sig formerna för godkännandet av yttrandet eller dess innehåll.
71
Oberoende av detta kunde detta yttrande, av de skäl som anges i punkterna 53–66 i förevarande dom, och oavsett om yttrandet omfattas av unionens exklusiva befogenhet eller delade befogenhet, under alla omständigheter inte läggas fram för IMO på unionens vägnar utan att åsidosätta de bestämmelser som reglerar denna organisations arbete. Rådet hade således fog för sin bedömning att det omtvistade yttrandet borde läggas fram av medlemsstaterna, som härvid agerade gemensamt i unionens intresse, på deras vägnar.
72
Vad för det fjärde och slutligen gäller kommissionens argument att Republiken Kroatien inte kunde överlämna det omtvistade yttrandet utan att åsidosätta unionens externa befogenhet och kommissionens befogenhet att företräda unionen utåt, är det riktigt att enbart den omständigheten att unionen inte är medlem i en internationell organisation inte ger en medlemsstat, som agerar för egen räkning inom ramen för sin medverkan i en internationell organisation, rätt att åta sig förpliktelser som kan inverka på de unionsbestämmelser som antagits för att förverkliga målen i fördraget (dom av den 12 februari 2009, kommissionen/Grekland, C‑45/07, EU:C:2009:81, punkt 30).
73
I förevarande fall framgår det emellertid av det e-postmeddelande som Republiken Kroatien skickade till IMO den 7 februari 2020 att denna stat, vilken agerade på medlemsstaternas och kommissionens vägnar, endast vidarebefordrade medlemsstaternas och kommissionens omtvistade yttrande till IMO.
74
Det är visserligen riktigt att medlemsstaterna, med hänsyn till de förbindelser som kommissionen upprättat med IMO på grundval av 1974 års samarbetsavtal, och eftersom relevant internationell rätt inte förefaller utgöra hinder för detta, hade kunnat bemyndiga kommissionen att företräda dem i deras gemensamma utövande, i unionens intresse, av en extern befogenhet som kommissionen var förhindrad att utöva enligt de tillämpliga bestämmelserna i IMO‑konventionen.
75
Det finns emellertid inte någon bestämmelse i fördragen som kräver att medlemsstaterna ska bemyndiga kommissionen att företräda dem, trots att det inte uppställs något hinder mot det i relevant internationell rätt.
76
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 84 i sitt förslag till avgörande innebär artikel 17.1 FEU, förutom vad gäller de undantag som uttryckligen anges, nämligen endast att kommissionen ges exklusiv befogenhet att företräda unionen. Den ger däremot inte kommissionen befogenhet att företräda medlemsstaterna, inte ens när dessa agerar gemensamt i unionens intresse.
77
Det står således medlemsstaterna fritt att i varje enskilt fall besluta om formerna för sin egen yttre representation, även när de agerar gemensamt i unionens intresse. I detta syfte finns det inget som hindrar nämnda stater från att ge ett uppdrag till den medlemsstat bland dem som innehar ordförandeskapet i rådet, förutsatt att denna medlemsstat inte agerar vare sig individuellt eller på unionens vägnar.
78
Mot denna bakgrund kan talan inte vinna bifall på den andra grunden.
Den första grunden
79
Kommissionen har endast åberopat den första grunden i syfte att fastställa att unionen i förevarande fall hade exklusiv befogenhet och att det omtvistade yttrandet därför borde ha lagts fram på unionens vägnar.
80
Av de skäl som anges i punkterna 51, 52 och 54 ovan kunde unionen, oavsett vilken art av dess externa befogenhet ‐ exklusiv eller delad ‐ som det omtvistade yttrandet omfattas av, inte under några förhållanden själv lägga fram detta yttrande för IMO i enlighet med relevant internationell rätt.
81
Liksom generaladvokaten i huvudsak har påpekat i punkt 97 i sitt förslag till avgörande är den första grunden verkningslös och kan därför inte leda till bifall av talan.
82
Eftersom talan inte kan vinna bifall på någon av grunderna ska den ogillas.
Rättegångskostnader
83
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har i förevarande fall yrkat att kommissionen ska förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta rådets rättegångskostnader. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.
84
Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Konungariket Belgien, Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland och Konungariket Sverige ska således bära sina egna rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1)
Talan ogillas.
2)
Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska unionens råds rättegångskostnader.
3)
Konungariket Belgien, Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland och Konungariket Sverige ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.