62023CJ0254
TEISINGUMO TEISMO (didžioji kolegija) SPRENDIMAS
2025 m. liepos 10 d. (
*1
)
(Tekstas ištaisytas 2025 m. rugsėjo 15 d. nutartimi)
Turinys
I. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
1. SESV
2. Protokolas Nr. 26
3. Chartija
4. Direktyva 2006/123
5. Direktyva 2008/98
6. Direktyva 2018/851
B. Slovėnijos teisė
II. Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
III. Dėl prejudicinių klausimų
A. Dėl pirmojo klausimo
B. Dėl antrojo–dešimtojo klausimų
1. Pirminės pastabos
a) Dėl Direktyvos 2008/98
b) Dėl Direktyvos 2006/123 bei SESV 49 ir 56 straipsnių
c) Dėl įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas apribojimų pateisinimo atsižvelgiant į Direktyvą 2006/123 bei SESV 49 ir 56 straipsnius
d) Dėl Chartijos bei teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principų laikymosi
2. Dėl monopolio, susijusio su didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo veikla, nustatymo sąlygų
a) Dėl įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas apribojimų
b) Dėl atitinkamų apribojimų pateisinimo
1) Dėl nediskriminavimo sąlygos
2) Dėl privalomųjų bendrojo intereso pagrindų buvimo
3) Dėl proporcingumo sąlygos
i) Dėl apribojimų tinkamumo užtikrinti siekiamų tikslų įgyvendinimą
ii) Dėl atitinkamų apribojimų būtinumo ir proporcingumo siaurąja prasme
4) Dėl Chartijos 16 ir 17 straipsnių bei teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principų laikymosi
3. Dėl monopolio turėtojui ir asmenims, turintiems jos kapitalo dalių, nustatytų priemonių
a) Dėl įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas apribojimų
b) Dėl atitinkamų apribojimų pateisinimo
1) Dėl nediskriminavimo sąlygos
2) Dėl privalomųjų bendrojo intereso pagrindų buvimo
3) Dėl proporcingumo sąlygos
i) Dėl apribojimų tinkamumo užtikrinti siekiamų tikslų įgyvendinimą
ii) Dėl atitinkamų apribojimų būtinumo ir proporcingumo siaurąja prasme
4) Dėl Chartijos 16 straipsnio laikymosi
4. Dėl į nacionalinę rinką norintiems patekti gamintojams nustatytų priemonių
a) Dėl įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas apribojimų
b) Dėl atitinkamų apribojimų pateisinimo
1) Dėl privalomųjų bendrojo intereso pagrindų buvimo
2) Dėl proporcingumo sąlygos
i) Dėl apribojimų tinkamumo užtikrinti siekiamų tikslų įgyvendinimą
ii) Dėl atitinkamų apribojimų būtinumo ir proporcingumo siaurąja prasme
3) Dėl Chartijos 16 straipsnio laikymosi
5. Dėl bendrus ekonominius interesus tenkinančios paslaugos buvimo poveikio įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas apribojimų suderinamumui su Sąjungos teise
IV. Dėl bylinėjimosi išlaidų
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Įsisteigimo laisvė ir laisvė teikti paslaugas – SESV 49 ir 56 straipsniai – Prie ESS ir SESV pridėtas Protokolas (Nr. 26) dėl bendrus interesus tenkinančių paslaugų – Paslaugos vidaus rinkoje – Direktyva 2006/123/EB – Taikymo sritis – Monopolijos ir bendrus ekonominius interesus tenkinančios paslaugos – Reikalavimai, kuriuos reikia įvertinti – 15 straipsnis – Atliekos – Direktyva 2008/98/EB – Didesnės gamintojo atsakomybės sistemos – 8 ir 8a straipsniai – Monopolijos sukūrimas didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo rinkoje – Bendra pelno nesiekianti organizacija – SESV 106 straipsnio 2 dalis – Įmonės sąvoka – Steigimo ir veikimo tvarka – Pereinamojo laikotarpio tvarka – Gamintojų, kuriems tenka didesnė atsakomybė, pareiga prisijungti – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 16 ir 17 straipsniai – Laisvė užsiimti verslu ir teisė į nuosavybę – Teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principai – Proporcingumas“
Byloje C‑254/23
dėl Ustavno sodišče (Konstitucinis Teismas, Slovėnija) 2023 m. balandžio 13 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismas gavo 2023 m. balandžio 20 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. ir kt.,
Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. ir kt.,
dalyvaujant
Državni zbor Republike Slovenije,
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas K. Lenaerts, pirmininko pavaduotojas T. von Danwitz, kolegijų pirmininkai K. Jürimäe, C. Lycourgos, L. Arastey Sahún, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen ir M. Gavalec, teisėjai E. Regan, I. Ziemele (pranešėja), Z. Csehi ir O. Spineanu-Matei,
generalinis advokatas A. M. Collins,
posėdžio sekretorius M. Longar, administratorius,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2024 m. birželio 11 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
–
INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. ir kt., atstovaujamų odvetnik A. Brezavšček,
–
Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. ir kt., atstovaujamų odvetnika M. Senica ir M. Urankar,
–
(Ištaisyta 2025 m. rugsėjo 15 d. nutartimi) Slovėnijos vyriausybės, atstovaujamos A. Dežman Mušič ir T. Mihelič Žitko,
–
Čekijos vyriausybės, atstovaujamos L. Langrová, M. Smolek ir J. Vláčil,
–
Vengrijos vyriausybės, atstovaujamos Z. Biró‑Tóth,
–
Nyderlandų vyriausybės, atstovaujamos E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman ir C. S. Schillemans,
–
Europos Komisijos, atstovaujamos L. Armati, M. Kocjan, M. Mataija ir D. Milanowska,
susipažinęs su 2024 m. rugsėjo 26 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl SESV 14, 49, 56 ir 106 straipsnių, prie ESS ir SESV pridėto Protokolo (Nr. 26) dėl bendrus interesus tenkinančių paslaugų (toliau – Protokolas Nr. 26), 2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/123/EB dėl paslaugų vidaus rinkoje (OL L 376, 2006, p. 36), 2008 m. lapkričio 19 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/98/EB dėl atliekų ir panaikinančios kai kurias direktyvas (OL L 312, 2008, p. 3), iš dalies pakeistos 2018 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2018/851 (OL L 150, 2018, p. 109) (toliau – Direktyva 2008/98), 8 ir 8a straipsnių, Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 16 ir 17 straipsnių, taip pat teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principų išaiškinimo.
2
Šis prašymas pateiktas vykstant konstitucingumo kontrolės procedūrai dėl tam tikrų pagrindinėje byloje taikytinos redakcijos 2022 m. kovo 16 d.Zakon o varstvu okolja (Aplinkos apsaugos įstatymas) (Uradni list RS, Nr. 44/22; toliau – ZVO‑2) nuostatų, kuriomis Slovėnijos teisėje įtvirtinta didesnės gamintojo atsakomybės sistema (toliau – pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema).
I. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
1.
SESV
3
SESV 49 straipsnyje nurodyta:
„Vadovaujantis toliau išdėstytomis nuostatomis vienos valstybės narės nacionalinių subjektų įsisteigimo laisvės kitos valstybės narės teritorijoje apribojimai uždraudžiami. Draudžiami ir apribojimai vienos valstybės narės nacionaliniams subjektams, įsisteigusiems kitos valstybės narės teritorijoje, steigti atstovybes, padalinius ar dukterines bendroves.
<…>“
4
SESV 56 straipsnyje numatyta:
„Pagal toliau išdėstytas nuostatas [Europos] Sąjungoje uždraudžiami laisvės teikti paslaugas apribojimai, taikomi valstybių narių nacionaliniams subjektams, kurie yra įsisteigę kitoje valstybėje narėje negu valstybė, kurios subjektu yra asmuo, kuriam tos paslaugos teikiamos.
<…>“
5
SESV 106 straipsnyje nurodyta:
„1.   Valstybės įmonėms bei įmonėms, kurioms valstybės narės suteikia specialias arba išimtines teises, valstybės narės nepriima naujų teisės aktų ir nepalieka galiojančiųjų, prieštaraujančių Sutartyse nurodytoms taisyklėms, ypač toms taisyklėms, kurios yra nustatytos 18 ir 101–109 straipsniuose.
2.   Įmonėms, kurioms yra patikėta teikti bendros ekonominės svarbos paslaugas, arba pajamų gaunančioms monopolinėms įmonėms Sutartyse nustatytos taisyklės, ypač konkurencijos taisyklės, yra taikomos, jei jų taikymas nei teisiškai, nei faktiškai netrukdo atlikti joms patikėtų specialių uždavinių. Prekybos plėtojimui neturi būti daroma tokio poveikio, kuris prieštarautų Sąjungos interesams.
<…>“
2.
Protokolas Nr. 26
6
Protokolo Nr. 26 1 straipsnyje nustatyta:
„Pagal [SESV] 14 straipsnį bendros Sąjungos vertybės, susijusios su bendrus ekonominius interesus tenkinančiomis paslaugomis, visų pirma apima:
–
svarbų nacionalinių, regioninių ir vietos valdžios institucijų vaidmenį ir didelę veiksmų laisvę teikiant, pavedant teikti ar organizuojant kuo labiau vartotojų poreikius atitinkančias bendrus ekonominius interesus tenkinančias paslaugas;
–
bendrus ekonominius interesus tenkinančių paslaugų įvairovę ir vartotojų poreikių be prioritetų skirtumus dėl skirtingos geografinės, socialinės ar kultūrinės padėties;
–
aukštą kokybės, saugos ir prieinamumo lygį, lygias galimybes ir visuotinio prieinamumo bei vartotojų teisių propagavimą.“
3.
Chartija
7
Chartijos 16 straipsnyje „Laisvė užsiimti verslu“ numatyta:
„Laisvė užsiimti verslu pripažįstama pagal Sąjungos teisę ir nacionalinius teisės aktus bei praktiką.“
8
Chartijos 17 straipsnio „Teisė į nuosavybę“ 1 dalyje nurodyta:
„Kiekvienas turi teisę valdyti teisėtai įgytą nuosavybę, ja naudotis, disponuoti ir palikti paveldėtojams. Nuosavybė negali būti atimta, išskyrus atvejus, kai tai yra būtina visuomenės poreikiams ir tik įstatymo nustatytais atvejais bei sąlygomis laiku ir teisingai už ją atlyginant. Nuosavybės naudojimą gali reglamentuoti įstatymai, kiek tai būtina atsižvelgiant į bendruosius interesus.“
9
Chartijos 52 straipsnio „Teisių ir principų taikymo sritis ir aiškinimas“ 1 dalyje numatyta:
„Bet koks šios Chartijos pripažintų teisių ir laisvių įgyvendinimo apribojimas turi būti numatytas įstatymo ir nekeisti šių teisių ir laisvių esmės. Remiantis proporcingumo principu, apribojimai galimi tik tuo atveju, kai jie būtini ir tikrai atitinka Sąjungos pripažintus bendrus interesus arba reikalingi kitų teisėms ir laisvėms apsaugoti.“
4.
Direktyva 2006/123
10
Direktyvos 2006/123 6, 17, 70 ir 73 konstatuojamosios dalys suformuluotos taip:
„(6)
[Valstybėse narėse veikiančių teikėjų įsisteigimo laisvės ir laisvo paslaugų judėjimo tarp valstybių narių] kliūčių neįmanoma pašalinti vien tik tiesiogiai taikant [SESV 49 ir 56 straipsnius], kadangi, pirma, kiekvieno konkretaus atvejo nagrinėjimas per pažeidimų procedūras prieš atitinkamas valstybes nares, ypač po plėtros, būtų itin sudėtingas nacionalinėms ir Bendrijos institucijoms, ir, antra, daugeliui kliūčių pašalinti reikia iš anksto suderinti nacionalinius teisės aktus ir pradėti administracinį bendradarbiavimą. <…>
<…>
(17)
Ši direktyva taikoma tik toms paslaugoms, kurios atliekamos ekonominiais sumetimais. Bendrų interesų paslaugos neįtraukiamos į [SESV 57] straipsnyje pateikiamą apibrėžimą, ir todėl jos nepatenka į šios direktyvos taikymo sritį. Bendrų ekonominių interesų paslaugos atliekamos ekonominiais sumetimais, ir todėl jos patenka į šios direktyvos taikymo sritį. <…>
<…>
(70)
Paslaugos, kurioms taikoma ši direktyva, <…> gali būti laikomos bendrų ekonominių interesų paslaugomis tik tuo atveju, jeigu teikėjas jas teikia vykdydamas specialią, su visuomenės interesais susijusią užduotį, kurią atlikti jam pavedė valstybė narė. Užduotis turėtų būti pavedama vienu ar keliais aktais, kurių formą nustato atitinkama valstybė narė ir kuriuose turėtų būti nurodytas tikslus specialios užduoties pobūdis.
<…>
(73)
Tarp nagrinėtinų reikalavimų yra nacionalinės taisyklės, kurios dėl kitų nei profesinė kvalifikacija priežasčių tik tam tikriems teikėjams suteikia teisę verstis tam tikra veikla. Šie reikalavimai taip pat apima teikėjo prievoles rinktis tam tikrą teisinę formą, pirmiausia būti juridiniu asmeniu, individualiąja įmone, pelno nesiekiančia organizacija arba įmone, kurią valdo tik fiziniai asmenys, taip pat reikalavimus, susijusius su bendrovės akcijų paketu, ypač reikalavimus dėl minimalaus kapitalo tam tikrų rūšių paslaugoms teikti arba dėl konkrečios kvalifikacijos, susijusios su akcinio kapitalo turėjimu ar vadovavimu tam tikroms bendrovėms. <…>“
11
Šios direktyvos 1 straipsnyje „Dalykas“ nurodyta:
„1.   Šioje direktyvoje pateikiamos bendrosios nuostatos, skirtos padėti paslaugų teikėjams naudotis įsisteigimo laisve ir laisvam paslaugų judėjimui palengvinti, kartu užtikrinant aukštą paslaugų kokybę.
2.   Šia direktyva nereglamentuojamas nei bendrų ekonominių interesų paslaugų, kurias leidžiama teikti valstybiniams arba privatiems subjektams, liberalizavimas, nei paslaugas teikiančių valstybinių subjektų privatizavimas.
3.   Šia direktyva nereglamentuojamas nei paslaugas teikiančių monopolijų panaikinimas, nei valstybių narių teikiama pagalba, kuriai taikomos Bendrijos konkurencijos taisyklės.
Ši direktyva neturi įtakos valstybių narių teisei vadovaujantis Bendrijos teisės nuostatomis apibrėžti, ką jos laiko bendrų ekonominių interesų paslaugomis, kaip šias paslaugas reikėtų organizuoti ir finansuoti, laikantis valstybės pagalbos teikimo taisyklių, ir kokie tikslūs įsipareigojimai joms taikomi.
<…>“
12
Minėtos direktyvos 2 straipsnyje „Taikymo sritis“ numatyta:
„1.   Ši direktyva taikoma valstybėje narėje įsisteigusių teikėjų teikiamoms paslaugoms.
2.   Ši direktyva netaikoma šioms veiklos rūšims:
a)
neekonominio pobūdžio bendrų interesų paslaugoms;
<…>“
13
Tos pačios direktyvos 4 straipsnyje „Apibrėžimai“ nurodyta:
„Šioje direktyvoje vartojami tokie apibrėžimai:
<…>
1)
paslauga – tai bet kokia savarankiška, paprastai už užmokestį atliekama ekonominė veikla, kaip nurodyta [SESV 57] straipsnyje;
<…>
7)
reikalavimas – tai bet koks įpareigojimas, draudimas, sąlyga ar apribojimas, numatytas valstybių narių įstatymuose ir kituose teisės aktuose arba pagal teismų praktiką, administracinę praktiką ar profesinių įstaigų taisykles, arba profesinių asociacijų ar kitų profesinių organizacijų kolektyvines taisykles, priimtas šioms naudojantis teisiniu savarankiškumu; <…>
8)
svarbūs visuomenės interesai – tai priežastys, pripažintos tokiomis Teisingumo Teismo praktikoje, įskaitant: <…> visuomenės sveikatą <…> aplinkos ir miesto aplinkos apsaugą <…>;
<…>“
14
Direktyvos 2006/123 15 straipsnyje „Vertintini reikalavimai“ numatyta:
„1.   Valstybės narės patikrina, ar pagal jų teisės sistemą taikomi kurie nors 2 dalyje išvardyti reikalavimai, ir užtikrina, kad visi tokie reikalavimai atitiktų 3 dalyje nustatytas sąlygas. Valstybės narės pakeičia savo įstatymus ir kitus teisės aktus taip, kad jie atitiktų minėtas sąlygas.
2.   Valstybės narės patikrina, ar pagal jų teisės sistemą teisei teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklos vykdymui taikomas kuris nors iš šių nediskriminacinių reikalavimų:
a)
kiekybiniai ar teritoriniai apribojimai, visų pirma apribojimai, susiję su gyventojų skaičiumi arba su minimaliu geografiniu atstumu tarp teikėjų;
b)
teikėjo įsipareigojimas turėti tam tikrą teisinę formą;
c)
reikalavimai, susiję su įmonės akcijų valdymu;
d)
reikalavimai, išskyrus susijusius su klausimais, kuriems taikoma [2005 m. rugsėjo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2005/36/EB dėl profesinių kvalifikacijų pripažinimo (OL L 255, 2005, p. 22)], arba numatytais kituose Bendrijos aktuose, suteikiantys teisę dėl ypatingo paslaugų pobūdžio teikti šias paslaugas tik tam tikriems teikėjams;
<…>
3.   Valstybės narės patikrina, kad 2 dalyje nurodyti reikalavimai atitiktų šias sąlygas:
a)
nediskriminavimas: reikalavimai neturi būti tiesiogiai ar netiesiogiai diskriminuojantys pagal pilietybę arba pagal įmonės registruotos buveinės vietą;
b)
būtinybė: reikalavimai turi būti pateisinami svarbiais visuomenės interesais;
c)
proporcingumas: reikalavimai turi būti tinkami siekiamam tikslui įgyvendinti; jais neturi būti reikalaujama daugiau negu reikia tam tikslui pasiekti; ir turi būti neįmanoma pakeisti tokių reikalavimų kitomis, mažiau ribojančiomis priemonėmis, kuriomis pasiekiamas toks pat rezultatas.
4.   1, 2 ir 3 dalys taikomos bendrų ekonominių interesų paslaugų srities teisės aktams tik tais atvejais, jei šių dalių taikymas teisiškai ir faktiškai netrukdo atlikti su tomis paslaugomis susijusių užduočių.
5.   Abipusio vertinimo ataskaitoje, numatytoje 39 straipsnio 1 dalyje, valstybės narės nurodo:
a)
reikalavimus, kuriuos jos ketina išlaikyti, ir priežastis, dėl kurių jos mano, kad tie reikalavimai atitinka 3 dalyje nustatytas sąlygas;
b)
reikalavimus, kurie buvo panaikinti arba sušvelninti.
6.   Nuo 2006 m. gruodžio 28 d. valstybės narės nenustato jokių naujų 2 dalyje minėto pobūdžio reikalavimų, jeigu tokie reikalavimai neatitinka 3 dalyje nustatytų sąlygų.
<…>“
15
Šios direktyvos 16 straipsnio „Laisvė teikti paslaugas“ 1 dalyje nurodyta:
„Valstybės narės gerbia teikėjų teisę teikti paslaugas ne toje valstybėje narėje, kurioje jie yra įsisteigę.
Valstybė narė, kurioje teikiama paslauga, savo teritorijoje užtikrina nevaržomą teisę teikti paslaugas ar vykdyti paslaugų teikimo veiklą.
<…>“
16
Minėtos direktyvos 17 straipsnyje „Papildomos nuo laisvės teikti paslaugas leidžiančios nukrypti nuostatos“ numatyta:
„16 straipsnis netaikomas:
1)
kitoje valstybėje narėje teikiamoms bendrų ekonominių interesų paslaugoms, inter alia_:
<…>
e)
atliekų tvarkymui;
<…>“
5.
Direktyva 2008/98
17
Direktyvos 2008/98 1 straipsnyje „Dalykas ir taikymo sritis“ numatyta:
„Šia direktyva nustatomos priemonės, kuriomis siekiama apsaugoti aplinką ir žmonių sveikatą užkertant kelią atliekų susidarymui, atliekų susidarymo ir tvarkymo žalingam poveikiui arba mažinant susidarančių atliekų kiekį, atliekų susidarymo ir tvarkymo poveikį, mažinant bendrą išteklių naudojimo poveikį ir didinant tokio naudojimo efektyvumą, nes tai itin svarbu siekiant pereiti prie žiedinės ekonomikos ir užtikrinti ilgalaikį Sąjungos konkurencingumą.“
18
Šios direktyvos 3 straipsnyje „Sąvokų apibrėžtys“ nurodyta:
„Šioje direktyvoje taikomos tokios sąvokų apibrėžtys:
<…>
9)
„atliekų tvarkymas“ – atliekų surinkimas, vežimas, naudojimas (įskaitant rūšiavimą), ir šalinimas, taip pat tokių operacijų priežiūra ir šalinimo vietų vėlesnė priežiūra, įskaitant tokio pobūdžio veiksmus, kurių imasi prekiautojas ar tarpininkas;
<…>
21)
„didesnės gamintojo atsakomybės sistema“ – valstybių narių nustatytų priemonių rinkinys, taikomas siekiant užtikrinti, kad produktų gamintojai prisiimtų finansinę atsakomybę arba finansinę ir organizacinę atsakomybę už atliekų tvarkymo etapą produkto gyvavimo cikle.“
19
Minėtos direktyvos 8 straipsnyje „Didesnė gamintojo atsakomybė“ numatyta:
„1.   Siekiant sustiprinti atliekų pakartotinį naudojimą, prevenciją, perdirbimą ir kitokį naudojimą, valstybės narės gali imtis įstatyminių arba neįstatyminių priemonių užtikrinti, kad bet kurio fizinio ar juridinio asmens, kurio profesinė veikla yra produktų kūrimas, gamyba, tvarkymas, apdorojimas, pardavimas ar importas (produkto gamintojas), gamintojo atsakomybė yra padidinta.
Tokios priemonės gali būti grąžinamų produktų ir po produktų panaudojimo liekančių atliekų priėmimas, taip pat vėlesnis atliekų tvarkymas ir finansinė atsakomybė už tokią veiklą. Viena šių priemonių gali būti prievolė viešai teikti informaciją, kiek produktą galima pakartotinai naudoti ar perdirbti.
Kai tokios priemonės apima didesnės gamintojo atsakomybės sistemas [sistemų įdiegimą,] taikomi 8a straipsnyje nustatyti bendrieji būtiniausi reikalavimai.
Valstybės narės gali nuspręsti, kad produktų gamintojai, kurie savanoriškai prisiima finansinę atsakomybę arba finansinę ir organizacinę atsakomybę už atliekų tvarkymo etapą produkto gyvavimo cikle, turėtų taikyti kai kuriuos arba visus 8a straipsnyje nustatytus bendruosius būtiniausius reikalavimus.
2.   Valstybės narės gali imtis atitinkamų priemonių, skatinančių taip projektuoti produktus ir produktų komponentus, kad būtų mažinamas jų poveikis aplinkai ir susidarančių atliekų kiekis produktų gamybos ir vėlesnio naudojimo metu ir kad būtų užtikrinama, kad atliekomis tapusių produktų naudojimas ir šalinimas vyktų laikantis 4 ir 13 straipsnių.
Tokios priemonės, be kita ko, gali apimti produktų ir produktų komponentų, kurie tinka daugkartiniam naudojimui, kurių sudėtyje yra perdirbtų medžiagų, kurie yra techniškai patvarūs ir lengvai taisomi ir kuriuos, kai jie tampa atliekomis, galima parengti pakartotiniam naudojimui ir perdirbti, kūrimą, gamybą ir pateikimą rinkai, taip sudarant palankesnes sąlygas tinkamai įgyvendinti atliekų hierarchiją. Nustatant tas priemones atsižvelgiama į produktų poveikį per visą jų gyvavimo ciklą, atliekų hierarchiją ir, kai tikslinga, daugkartinio perdirbimo galimybes.
3.   Taikydamos didesnę gamintojo atsakomybę valstybės narės atsižvelgia į technines galimybes, ekonominį gyvybingumą ir bendrą poveikį aplinkai, žmonių sveikatai bei socialinei aplinkai nepamiršdamos poreikio užtikrinti tinkamą vidaus rinkos veikimą.
4.   Didesnė gamintojo atsakomybė taikoma nepažeidžiant 15 straipsnio 1 dalyje numatytos atsakomybės už atliekų tvarkymą ir nedarant poveikio galiojančių teisės aktų, reglamentuojančių specifinius atliekų srautus ar produktus, taikymui.
5.   [Europos] Komisija organizuoja valstybių narių ir subjektų, susijusių su didesnės gamintojo atsakomybės sistemomis, informacijos apie praktinį 8a straipsnyje nustatytų bendrų būtiniausių reikalavimų įgyvendinimą mainus. Tai apima, be kita ko, keitimąsi informacija apie gerosios praktikos pavyzdžius, siekiant užtikrinti tinkamą valdymą, tarpvalstybinį bendradarbiavimą didesnės gamintojo atsakomybės sistemų srityje ir sklandų vidaus rinkos veikimą, apie organizacijų, gamintojų vardu įgyvendinančių didesnės gamintojo atsakomybės įpareigojimus produktų sistemų organizacinius aspektus ir stebėseną, finansinių įnašų moduliavimą, atliekų tvarkymo veiklos vykdytojų atranką ir šiukšlinimo prevenciją. Komisija skelbia informacijos mainų rezultatus ir gali pateikti gaires dėl šių ir kitų atitinkamų aspektų.
Komisija, pasikonsultavusi su valstybėmis narėmis, skelbia gaires dėl tarpvalstybinio bendradarbiavimo didesnės gamintojo atsakomybės sistemų srityje ir 8a straipsnio 4 dalies b punkte nurodyto finansinių įnašų moduliavimo.
Kai to reikia siekiant išvengti vidaus rinkos iškraipymų, Komisija gali priimti įgyvendinimo aktus, kuriais nustatomi kriterijai, siekiant užtikrinti vienodą 8a straipsnio 4 dalies b punkto taikymą, tačiau nenurodoma, kokie tiksliai turi būti konkretūs įnašai. Tie įgyvendinimo aktai priimami laikantis 39 straipsnio 2 dalyje nurodytos nagrinėjimo procedūros.“
20
Tos pačios direktyvos 8a straipsnyje „Bendrieji didesnės gamintojo atsakomybės sistemos būtiniausi reikalavimai“ nurodyta:
„1.   Kai pagal 8 straipsnio 1 dalį, be kita ko, vadovaujantis kitais Sąjungos teisėkūros procedūra priimamais aktais, įdiegiamos didesnės gamintojo atsakomybės sistemos, valstybės narės:
a)
aiškiai apibrėžia visų atitinkamų susijusių subjektų, be kita ko, valstybės narės rinkai produktus teikiančių produktų gamintojų, jų vardu didesnės gamintojo atsakomybės įpareigojimus įgyvendinančių organizacijų, privačiųjų arba viešųjų atliekų tvarkymo veiklos vykdytojų, vietos valdžios institucijų ir, kai tikslinga, pakartotinio naudojimo ir parengimo pakartotiniam naudojimui veiklos vykdytojų, taip pat socialinės ekonomikos įmonių, funkcijas ir atsakomybę;
b)
vadovaudamosi atliekų hierarchija, nustato atliekų tvarkymo tikslus, kuriais siekiama įgyvendinti bent kiekybinius didesnės gamintojo atsakomybės sistemai taikomus tikslus, nustatytus šioje direktyvoje, [1994 m. gruodžio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 94/62/EB dėl pakuočių ir pakuočių atliekų (O L 365, 1994, p. 10; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių kalba, 13 sk., 13 t., p. 349)], [2000 m. rugsėjo 18 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2000/53/EB dėl eksploatuoti netinkamų transporto priemonių (OL L 269, 2000, p. 34; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių kalba, 15 sk., 5 t., p. 224)], [2006 m. rugsėjo 6 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2006/66/EB dėl baterijų ir akumuliatorių bei baterijų ir akumuliatorių atliekų ir Direktyvos 91/157/EEB panaikinimo (OL L 266, 2006, p. 1)] ir [2012 m. liepos 4 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2012/19/ES dėl elektros ir elektroninės įrangos atliekų (OL L 197, 2012, p. 38)], ir nustato kitus kiekybinius ir (arba) kokybinius tikslus, kurie laikomi tinkamais konkrečiai didesnės gamintojo atsakomybės sistemai;
c)
užtikrina, kad būtų taikoma ataskaitų teikimo sistema, siekiant surinkti duomenis apie produktus, kuriuos valstybės narės rinkai pateikia produktų gamintojai, kuriems taikoma didesnė gamintojo atsakomybė, ir duomenis apie iš tų produktų susidarančių atliekų surinkimą ir apdorojimą, nurodant, kai tikslinga, konkrečius atliekų medžiagų srautus, taip pat kitus duomenis b punkto taikymo tikslais;
d)
užtikrina vienodą požiūrį į produktų gamintojus nepriklausomai nuo jų įsisteigimo vietos ir dydžio ir neužkrauna neproporcingos reguliavimo naštos nedidelių produktų kiekių gamintojams, be kita ko, mažoms ir vidutinėms įmonėms.
2.   Valstybės narės imasi reikiamų priemonių siekdamos užtikrinti, kad atliekų turėtojai, kuriems taikomos pagal 8 straipsnio 1 dalį nustatytos didesnės gamintojo atsakomybės sistemos, būtų informuoti apie atliekų prevencijos priemones, pakartotinio naudojimo ir parengimo pakartotiniam naudojimui centrus, grąžinimo ir surinkimo sistemas ir šiukšlinimo prevenciją. Valstybės narės taip pat imasi priemonių (ekonominių iniciatyvų ar reguliavimo nuostatų, kai tikslinga), kad atliekų turėtojus paskatintų prisiimti atsakomybę už savo atliekų pateikimą įdiegtoms atskiro atliekų surinkimo sistemoms.
3.   Valstybės narės imasi reikiamų priemonių siekdamos užtikrinti, kad visi produktų gamintojai arba organizacijos, produktų gamintojų vardu įgyvendinančios didesnės produktų gamintojų atsakomybės įpareigojimus:
a)
būtų aiškiai apsibrėžę geografinę, produktų ir medžiagų aprėptį ir neapsiribotų tik tomis vietomis, kur jiems pelningiausia rinkti ir tvarkyti atliekas;
b)
užtikrintų pakankamą atliekų surinkimo sistemų prieinamumą a punkte nurodytose vietose;
c)
turėtų reikiamų finansinių priemonių arba finansinių ir organizacinių priemonių jiems taikomiems didesnės gamintojo atsakomybės įpareigojimams vykdyti;
d)
įdiegtų tinkamą savikontrolės mechanizmą ir, kai taikytina, reguliariai atliktų nepriklausomą auditą, kurio metu būtų įvertinama:
i)
organizacijos finansų valdymas, įskaitant atitiktį 4 dalies a ir b punktuose nustatytiems reikalavimams;
ii)
pagal šio straipsnio 1 dalies c punktą ir [2006 m. birželio 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1013/2006 dėl atliekų vežimo (OL L 190, 2006. p. 1)] reikalavimus surinktų ir ataskaitose pateikiamų duomenų kokybė;
e)
viešai skelbtų prieinamą informaciją apie 1 dalies b punkte nurodytų atliekų tvarkymo tikslų pasiekimą ir, kai didesnės gamintojo atsakomybės įpareigojimai vykdomi kolektyviai, taip pat informaciją apie:
i)
organizacijos savininkus ir narius;
ii)
produktų gamintojų mokamus finansinius įnašus už parduotą vienetą arba už rinkai pateiktų produktų toną; ir
iii)
atliekų tvarkymo veiklos vykdytojų atrankos procedūrą.
4.   Valstybės narės imasi reikiamų priemonių siekdamos užtikrinti, kad finansiniai įnašai, produktų gamintojų mokami siekiant vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės įpareigojimus:
a)
padengtų šias su gamintojo atitinkamos valstybės narės rinkai pateikiamais produktais susijusias išlaidas:
–
atskiro atliekų surinkimo, jų gabenimo ir apdorojimo, įskaitant apdorojimą, būtiną Sąjungos atliekų tvarkymo tikslams pasiekti, išlaidas, taip pat išlaidas, reikalingas kitiems 1 dalies b punkte nurodytiems kiekybiniams ir kokybiniams tikslams pasiekti, atsižvelgiant į pajamas, gaunamas pakartotinai panaudojus produktus, pardavus iš produktų gautas antrines žaliavas ir pirkėjui nepareikalavus grąžinti užstato,
–
tinkamos informacijos atliekų turėtojams teikimo pagal 2 dalį išlaidas,
–
duomenų rinkimo ir ataskaitų teikimo pagal 1 dalies c punktą išlaidas.
Šis punktas netaikomas didesnės gamintojo atsakomybės sistemoms, nustatytoms pagal Direktyvą [2000/53], [2006/66] arba [2012/19];
b)
tais atvejais, kai didesnės gamintojo atsakomybės įpareigojimai vykdomi kolektyviai, būtų moduliuojami, kai įmanoma, už kiekvieną produktą arba panašių produktų grupę, konkrečiai atsižvelgiant į jų patvarumą, taisomumą, tinkamumą pakartotinai naudoti ir perdirbamumą, taip pat į tai, ar juose yra pavojingų medžiagų, tokiu būdu laikantis gyvavimo ciklo požiūrio, būtų suderinti su atitinkamų Sąjungos teisės aktų reikalavimais ir, kai esama suderintų kriterijų, būtų jais pagrįsti, kad būtų užtikrintas sklandus vidaus rinkos veikimas; ir
c)
neviršytų išlaidų, būtinų teikiant ekonomiškai efektyvias atliekų tvarkymo paslaugas. Tokios išlaidos skaidriai nustatomos susitariant atitinkamiems subjektams.
Kai tai pagrįsta dėl poreikio užtikrinti tinkamą atliekų tvarkymą ir didesnės gamintojo atsakomybės sistemos ekonominį perspektyvumą, valstybės narės gali nukrypti nuo a punkte nustatytų finansinės atsakomybės pasidalijimo nuostatų, jeigu:
i)
kai taikomos didesnės gamintojo atsakomybės sistemos, įdiegtos siekiant pagal Sąjungos teisėkūros procedūra priimamus aktus nustatytų atliekų tvarkymo tikslus ir uždavinius, produktų gamintojai padengia bent 80 % būtinų išlaidų;
ii)
produktų gamintojai padengia bent 80 % būtinų išlaidų, kai taikomos didesnės gamintojo atsakomybės sistemos, įdiegtos 2018 m. liepos 4 d. arba vėliau, siekiant tik valstybės narės teisės aktuose nustatytų atliekų tvarkymo kiekybinių ir kokybinių tikslų;
iii)
produktų gamintojai padengia bent 50 % būtinų išlaidų, kai taikomos didesnės gamintojo atsakomybės sistemos, įdiegtos iki 2018 m. liepos 4 d., siekiant tik valstybės narės teisės aktuose nustatytų atliekų tvarkymo kiekybinių ir kokybinių tikslų,
ir jeigu likusią išlaidų dalį padengia pirminiai atliekų gamintojai arba platintojai.
Šia nukrypti leidžiančia nuostata negalima naudotis siekiant sumažinti išlaidų dalį, kurią produktų gamintojai turi padengti pagal didesnės gamintojo atsakomybės sistemas, įdiegtas anksčiau nei 2018 m. liepos 4 d.
5.   Valstybės narės įdiegia tinkamą stebėsenos ir vykdymo užtikrinimo sistemą, siekdamos užtikrinti, kad produktų gamintojai ir organizacijos, jų vardu įgyvendinančios didesnės gamintojo atsakomybės įpareigojimus, įgyvendintų jiems nustatytus didesnės gamintojo atsakomybės įpareigojimus, įskaitant nuotolinio pardavimo atvejus, kad būtų tinkamai naudojamos finansinės priemonės ir kad visi su didesnės gamintojo atsakomybės sistemos įgyvendinimu susiję subjektai teiktų patikimus duomenis.
Jei valstybės narės teritorijoje didesnės produktų gamintojo atsakomybės įpareigojimus gamintojų vardu įgyvendina daug organizacijų, ta valstybė narė paskiria bent vieną nuo privačiųjų interesų nepriklausomą instituciją arba įgalioja valdžios instituciją prižiūrėti didesnės gamintojo atsakomybės įpareigojimų įgyvendinimą.
Kiekviena valstybė narė leidžia kitose valstybėse narėse įsisteigusiems ir jos teritorijoje produktus rinkai teikiantiems produktų gamintojams paskirti jos teritorijoje įsisteigusį juridinį ar fizinį asmenį įgaliotu atstovu gamintojui taikomų įpareigojimų, susijusių su didesnės gamintojo atsakomybės sistemomis jos teritorijoje, vykdymo tikslais.
Siekdamos stebėti ir tikrinti atitiktį produkto gamintojo įpareigojimams, susijusiems su didesnės gamintojo atsakomybės sistema, valstybės narės gali nustatyti reikalavimus, pvz., registracijos, informacijos ir ataskaitų teikimo reikalavimus, kuriuos turi vykdyti juridinis ar fizinis asmuo, paskirtas įgaliotu atstovu jų teritorijoje.
6.   Valstybės narės užtikrina reguliarų dialogą tarp atitinkamų suinteresuotųjų subjektų, susijusių su didesnės gamintojo atsakomybės sistemų įgyvendinimu, įskaitant gamintojus ir platintojus, privačiuosius ar viešuosius atliekų tvarkymo veiklos vykdytojus, vietos valdžios institucijas, pilietinės visuomenės organizacijas ir, kai taikytina, socialinės ekonomikos subjektus, pakartotinio naudojimo bei taisymo tinklus ir parengimo pakartotiniam naudojimui veiklos vykdytojus.
7.   Valstybės narės imasi priemonių, siekdamos užtikrinti, kad didesnės gamintojo atsakomybės sistemos, įdiegtos anksčiau nei 2018 m. liepos 4 d., šio straipsnio reikalavimus įvykdytų ne vėliau kaip 2023 m. sausio 5 d.
8.   Informacijos teikimas visuomenei pagal šį straipsnį nedaro poveikio neskelbtinos komercinės informacijos konfidencialumo išsaugojimui pagal atitinkamus Sąjungos ir nacionalinės teisės aktus.“
6.
Direktyva 2018/851
21
Direktyvos 2018/851 14, 21, 22 ir 26 konstatuojamosios dalys suformuluotos taip:
„(14)
reikėtų įtraukti didesnės gamintojo atsakomybės sistemos apibrėžtį, siekiant paaiškinti, kad tokia sistema yra valstybių narių nustatytų priemonių rinkinys, pagal kurį reikalaujama, kad produktų gamintojai prisiimtų finansinę atsakomybę arba finansinę ir organizacinę atsakomybę už atliekų tvarkymo etapą produkto gyvavimo cikle, įskaitant atskirą surinkimą, rūšiavimą ir apdorojimo operacijas. Ta pareiga taip pat gali apimti organizacinę atsakomybę ir atsakomybę prisidėti prie atliekų prevencijos, produktų tinkamumo pakartotiniam naudojimui ir produktų perdirbamumo. Produktų gamintojai gali didesnės gamintojo atsakomybės sistemų nustatytas pareigas vykdyti individualiai arba kolektyviai;
<…>
(21)
didesnės gamintojo atsakomybės sistemos yra labai svarbi veiksmingo atliekų tvarkymo dalis. Tačiau valstybių narių sistemų veiksmingumas ir rezultatai labai skiriasi. Todėl reikia nustatyti būtiniausius veiklos reikalavimus, kuriuos turi atitikti tokios didesnės gamintojo atsakomybės sistemos, ir paaiškinti, kad tie reikalavimai taip pat taikomi didesnės gamintojo atsakomybės sistemoms, įdiegtoms pagal kitus Sąjungos teisėkūros procedūra priimamus aktus, <…> papildomai prie reikalavimų, jau nustatytų tuose teisės aktuose, nebent aiškiai nustatyta kitaip. <…>
(22)
bendraisiais būtiniausiais reikalavimais turėtų būti sumažinamos išlaidos ir padidinamas efektyvumas, taip pat užtikrinamos vienodos veiklos sąlygos, be kita ko, ir mažosioms ir vidutinėms įmonėms, taip pat e-prekybos įmonėms, ir šalinamos sklandaus vidaus rinkos veikimo kliūtys. Jie taip pat turėtų padėti į produktų kainas įtraukti gyvavimo ciklo pabaigos išlaidas ir skatinti gamintojus kuriant savo produktus labiau atsižvelgti į jų perdirbamumą, tinkamumą pakartotiniam naudojimui, taisomumą ir pavojingų medžiagų naudojimą. Apskritai, dėl tų reikalavimų turėtų pagerėti didesnės gamintojo atsakomybės sistemų valdymas bei skaidrumas ir sumažėti galimybes interesų konfliktų galimybes tarp organizacijų, kurios produktų gamintojų vardu įgyvendina didesnės gamintojo atsakomybės įpareigojimus ir tų organizacijų samdomų atliekų ekonominės veiklos vykdytojų. Reikalavimai turėtų būti taikomi tiek naujoms, tiek jau esamoms didesnės gamintojo atsakomybės sistemoms. Tačiau reikalingas pereinamasis laikotarpis esamų didesnės gamintojo atsakomybės sistemų struktūroms ir procedūroms pritaikyti prie naujų reikalavimų;
<…>
(26)
produktų gamintojai turėtų padengti išlaidas, būtinas atliekų tvarkymo tikslams bei kitiems tikslams pasiekti ir uždaviniams įvykdyti, įskaitant atliekų prevenciją, taikomas atitinkamai didesnės gamintojo atsakomybės sistemai. Laikantis griežtų reikalavimų, tas išlaidas galima pasidalyti su pirminiu atliekų gamintoju ar platintoju, jeigu tai pagrįsta, siekiant užtikrinti tinkamą atliekų tvarkymą ir didesnės gamintojo atsakomybės sistemos ekonominį perspektyvumą.“
B. Slovėnijos teisė
22
ZVO‑2 34 straipsnyje „Didesnė gamintojo atsakomybė“ nurodyta:
„1.   Produktų gamintojas, kuriam taikoma didesnė gamintojo atsakomybė <…>, privalo laikytis visų draudimų, reikalavimų ir kitų elgesio taisyklių, kad naudojant tokius produktus susidarančios atliekos būtų tvarkomos <…> nustatyta tvarka.
<…>
4.   Kitoje valstybėje įsisteigęs gamintojas, kuris Slovėnijoje nuotoliniu būdu tiesiogiai vartotojams ar kitiems galutiniams naudotojams parduoda produktus, dėl kurių taikoma [didesnė gamintojo atsakomybė], turi paskirti įgaliotąjį atstovą, atsakingą už jo pareigų vykdymą.
<…>
6.   Kitoje [Sąjungos] valstybėje narėje arba Europos ekonominės erdvės šalyje įsisteigęs gamintojas <…>, kurio produktais, dėl kurių taikoma [didesnė gamintojo atsakomybė], prekiaujama Slovėnijos teritorijoje, gali prisiimti Slovėnijoje įsisteigusio gamintojo pareigas paskirdamas įgaliotąjį atstovą, atsakingą už jo pareigų vykdymą šioje teritorijoje. Ankstesniame sakinyje nurodytu atveju šias pareigas prisiima šis įgaliotasis atstovas.
<…>“
23
ZVO-2 35 straipsnyje „Gamintojo pareigos“ numatyta:
„1.   Gamintojas užtikrina:
1)
produktų atliekų surinkimą visoje Slovėnijos teritorijoje, išskyrus surinkimą iš pirminių atliekų gamintojų, kai tai atliekama kaip privaloma savivaldybių viešoji komunalinių atliekų surinkimo paslauga;
2)
visų surinktų produktų atliekų apdorojimą;
3)
aplinkos apsaugos tikslų pasiekimą užtikrinant produktų atliekų tvarkymą;
4)
visuomenės ir atliekų turėtojų informavimą apie gaminių atliekų prevencijos, naudotų produktų, dėl kurių taikoma didesnė gamintojo atsakomybė, pakartotinio naudojimo ir grąžinimo, produktų atliekų rūšiuojamojo surinkimo ir šiukšlinimo prevencijos metodiką ir svarbą, taip pat apie aplinkai veiksmingą produktų atliekų tvarkymą;
5)
už atliekų tvarkymą atsakingų asmenų informavimą apie produktus, dėl kurių taikoma [didesnė gamintojo atsakomybė], ir šių produktų atliekų apdorojimo metodus, jei to reikalaujama; ir
6)
produktų, dėl kurių taikoma [didesnė gamintojo atsakomybė] ir kurie pateikiami Slovėnijos rinkai, registro tvarkymą, surinktų ir apdorotų produktų atliekų registro tvarkymą ir šių registrų duomenų perdavimą ministerijai.
2.   Gamintojas vykdo šio straipsnio 1 dalyje nurodytas pareigas kartu su kitais tos pačios rūšies produktų gamintojais, kuriems taikoma [didesnė gamintojo atsakomybė], dalyvaudamas bendrai įgyvendinant veiklą ir priemones, kuriomis siekiama vykdyti su šių produktų atliekomis susijusias pareigas <…>
3.   Nepaisant pirmesnės šio straipsnio dalies, gamintojas gali individualiai vykdyti šio straipsnio 1 dalyje nurodytas pareigas, jei pateikia Slovėnijos rinkai produktus, dėl kurių taikoma [didesnė gamintojo atsakomybė“ ir kurie nėra skirti namų ūkio reikmėms <…>
<…>“
24
ZVO‑2 37 straipsnyje „Kolektyvinis pareigų vykdymas“ nurodyta:
„1.   Šio įstatymo 35 straipsnio 1 dalyje nurodyti gamintojai, kurie individualiai neužtikrina pareigų pagal 35 straipsnio 3 dalį vykdymo, turi garantuoti kolektyvinį šių pareigų vykdymą. Tos pačios rūšies produktų gamintojų, kuriems taikoma [didesnė gamintojo atsakomybė], kolektyvinį pareigų vykdymą užtikrina [didesnės gamintojo atsakomybės] pareigų, susijusių su tokių produktų atliekomis, kolektyvinio vykdymo organizacija <…>. Ši organizacija užtikrina tiek ją įsteigusių gamintojų, tiek po jos įsteigimo prie jos prisijungusių gamintojų kolektyvinį pareigų vykdymą. Šie gamintojai turi vienodas sąlygas, kiek tai susiję su šių pareigų vykdymu, neatsižvelgiant į tai, ar jie įsteigė tą organizaciją, ar prie jos prisijungė, kai ji jau buvo įsteigta.
2.   Viena bendra organizacija užtikrina kolektyvinį tos pačios rūšies produktų gamintojų, kuriems taikoma [didesnė gamintojo atsakomybė], pareigų vykdymą.
3.   Šio straipsnio 1 dalyje nurodyti gamintojai su šia organizacija sudaro rašytinę sutartį, pagal ją įgalioja šią vykdyti pareigas, kurios jiems tenka pagal šio įstatymo 35 straipsnio 1 dalį.
<…>“
25
ZVO‑2 38 straipsnyje „Organizacija“ nustatyta:
„1.   Organizacija yra Slovėnijoje įsteigtas juridinis asmuo, kurio tikslas – tos pačios rūšies produkto gamintojų, kuriems taikoma didesnė gamintojo atsakomybė ir kurie pagal pirmesnio straipsnio 1 dalį turi užtikrinti kolektyvinį pareigų šioje srityje vykdymą, vardu kolektyviai įgyvendinti šias pareigas vykdant ne pelno veiklą, o pajamos, gautos kolektyviai įgyvendinant tas pareigas pagal šį įstatymą, neturi viršyti faktinių įgyvendinimo sąnaudų.
<…>
3.   Ši organizacija negali vykdyti jokios su šio straipsnio 1 dalyje nurodytu tikslu nesusijusios veiklos.
4.   Šią organizaciją įsteigia ir valdo tam tikrų tos pačios rūšies produktų gamintojai, kuriems taikoma [didesnė gamintojo atsakomybė] ir kurie kartu pateikia rinkai bent 51 % viso atitinkamų produktų kiekio, o kiekvieno gamintojo turima šios organizacijos kapitalo dalis neviršija 25 %. Įrodymo, kad ankstesniame sakinyje nurodyta sąlyga yra įvykdyta, tvarką nustato vyriausybė šio įstatymo 34 straipsnio 8 dalyje nurodytose nuostatose.
5.   Ta pati organizacija ir gamintojas, turintis jos kapitalo dalį, negali būti asmenys, surenkantys ar apdorojantys atliekas produktų, dėl kurių ši organizacija kolektyviai įgyvendina pareigas, išskyrus atvejus, kai šio įstatymo 34 straipsnio 8 dalyje nurodytose nuostatose numatyta, kad gamintoju turi būti laikomas asmuo, kuris parengia produktų, kurių atžvilgiu taikoma didesnė gamintojo atsakomybė, atliekas jų pakartotiniam naudojimui ir antrą kartą juos pateikia rinkai, arba asmuo, kuris šias atliekas perdirba į regeneruotą medžiagą ar daiktą – produktą, dėl kurio taikoma didesnė gamintojo atsakomybė, tačiau kurio paskirtis skiriasi nuo pirminio produkto paskirties.
6.   Atitinkama organizacija ir gamintojas, kuris turi jos kapitalo dalį, negali:
1)
turėti tiesioginių ar netiesioginių kapitalo ryšių su asmeniu, surenkančiu ir perdirbančiu produktų, dėl kurių kolektyviai vykdomos pareigos šioje organizacijoje, atliekas ir turėti valdymo ar kontrolės teisių;
2)
turėti kapitalo ryšių arba giminystės ryšių su asmeniu, kuris turi arba kontroliuoja balsavimo teises valdymo ar priežiūros organe arba kuris atstovauja ankstesniame punkte nurodytam asmeniui.
7.   Giminystės ryšiu, kaip jis suprantamas pagal šio straipsnio 6 dalies 2 punktą, laikoma kraujo giminystė pagal tiesiąją arba šoninę liniją iki ketvirtojo laipsnio imtinai, ryšiai, atsirandantys dėl teisiškai pripažintų partnerystės formų ar santuokos iki antrojo laipsnio imtinai, net jeigu partnerystė ar santuoka buvo nutrauktos arba jeigu kapitalo dalies turėtojas yra asmens, kuris turi ar kontroliuoja balsavimo teises valdymo ar priežiūros organe arba kuris atstovauja 6 straipsnio 1 punkte nurodytam asmeniui, globėjas ar rūpintojas.
8.   Šio straipsnio 6 dalies 2 punkte nurodyta balsavimo teisių kontrolė – tai teisės, sutartys ar kitos priemonės, kurios atskirai ar kartu, atsižvelgiant į reikšmingas faktines ar teisines aplinkybes, leidžia kapitalo dalies turėtojui daryti lemiamą įtaką asmeniui, kuris turi arba kontroliuoja balsavimo teises valdymo ar priežiūros organe arba atstovauja 6 dalies 1 punkte nurodytam asmeniui.
9.   Šio straipsnio 5 ir 6 dalyse nurodyti apribojimai taip pat taikomi atitinkamos organizacijos valdymo ar priežiūros organo nariui arba jo atstovui.
10.   Organizacija turi turėti [didesnės gamintojo atsakomybės] sistemos priežiūros organą, kurį sudaro trys gamintojų, šios organizacijos kapitalo dalių turėtojų, atstovai, trys gamintojų, kurie prisijungia prie jau įsteigtos organizacijos, atstovai ir vienas už aplinką atsakingos ministerijos atstovas. Gamintojų, kurie steigia organizaciją, atstovai ir gamintojų, kurie prisijungia prie jau įsteigtos organizacijos, atstovai turi vienodas sąlygas ir tokias pačias teises priimti sprendimus. Ankstesniame sakinyje nurodytų gamintojų individualių atstovų skyrimo į šioje straipsnio dalyje nurodytą organą procedūrą ir jų įgaliojimų pagal [didesnės gamintojo atsakomybės] sistemos trukmę nustato vyriausybė šio įstatymo 38 straipsnio 8 dalyje nurodytose nuostatose.
11.   Pirmesnėje straipsnio dalyje nurodytas organas:
1)
yra reguliariai informuojamas apie atitinkamos organizacijos atliekamą kolektyvinį pareigų vykdymą;
2)
tvirtina finansinio įnašo, kurį gamintojas turi mokėti už Slovėnijos rinkai pateikto produkto, dėl kurio taikoma [didesnė gamintojo atsakomybė], prekinį vienetą arba toną, dydį;
3)
tvirtina šios organizacijos numatytus ir pasiektus aplinkos apsaugos tikslus, susijusius su produktų atliekų tvarkymu;
4)
priima bendrąjį aktą, kuriuo nustatomos produktų, kurių atžvilgiu taikoma [didesnė gamintojo atsakomybė], atliekų tvarkymo normos, kurių, be šio įstatymo 24 straipsnio 6 dalyje nurodytose nuostatose ir jo 34 straipsnio 8 dalyje nurodytose nuostatose nustatytų reikalavimų, turi griežtai laikytis asmenys, šios organizacijos vardu surenkantys ar apdorojantys tos rūšies produktų atliekas;
5)
tikrina šio įstatymo 37 straipsnio 6 dalies 4 punkte nurodytus dokumentus arba organizuoja jų tikrinimą ir pagal šio įstatymo 40 straipsnio 11 dalį tikrina asmenų, kurie tos pačios organizacijos vardu surenka ir apdoroja produktų, kurių atžvilgiu taikoma [didesnė gamintojo atsakomybė], atliekas, surinkimo ar apdorojimo vietas, taip pat įvertina jų išvadas pagal šio įstatymo 38 straipsnio 8 dalyje nurodytose nuostatose nustatytus kriterijus; ir
6)
tvirtina šio įstatymo 40 straipsnio 6 dalyje nurodyto konkurso turinį ir, remdamasis vyriausybės šio 34 straipsnio 8 dalyje nurodytose nuostatose apibrėžtais kriterijais ir pirmesniame punkte nurodytų dokumentų bei atliekų surinkimo ar apdorojimo vietų tikrinimo rezultatais, nediskriminuodamas nustato asmenis, kurie pagal šio įstatymo 37 straipsnio 1 dalį atitinkamos organizacijos vardu vykdys produktų atliekų surinkimo ir parengimo operacijas jų galutiniam naudojimui ar pašalinimui ateinančiais kalendoriniais metais.
<…>“
26
ZVO‑2 39 straipsnyje „Organizacijos pareigos“ numatyta:
„1.   Organizacija užtikrina kolektyvinį pareigų vykdymą pagal šio įstatymo 35 straipsnio 1 ir 2 dalis ekonomiškai efektyviu būdu. Organizacija užtikrina ankstesniame sakinyje nurodytų pareigų vykdymą dėl visų produktų atliekų, susidariusių visoje Slovėnijos Respublikos teritorijoje per tam tikrą laikotarpį, tvarkymo. Organizacija užtikrina, kad produktų atliekos būtų surenkamos ir apdorojamos taip, kad metų eigoje būtų išvengta perkrovos.
<…>
3.   Organizacija turi kolektyvinio <…> pareigų vykdymo planą, kuriame apibrėžia veiklą ir priemones, skirtas šio straipsnio 1 dalyje nurodytoms pareigoms vykdyti.
<…>“
27
ZVO‑2 41 straipsnyje „Leidimas kolektyviai vykdyti pareigas“ nurodyta:
„1.   Tam, kad atitinkama organizacija galėtų kolektyviai vykdyti pareigas, ji turi turėti atitinkamą leidimą.
<…>
5.   Leidimas kolektyviai vykdyti pareigas išduodamas neribotam laikotarpiui nuo jo įsigaliojimo dienos. <…>
<…>“
28
ZVO‑2 275 straipsnyje „Dabartinių [atitinkamų] gamintojų atliekamo [didesnės gamintojo atsakomybės] pareigų vykdymo pritaikymas“ nurodyta:
„1.   Dabartiniai produktų gamintojai, kuriems šio įstatymo įsigaliojimo metu taikoma [didesnė gamintojo atsakomybė] ir kurie turi vykdyti pareigas šioje srityje pagal šio įstatymo 37 straipsnyje nurodytą kolektyvinio pareigų vykdymo sistemą, įsteigia organizaciją pagal šio įstatymo 38 straipsnį, o ši organizacija ne vėliau kaip 2022 m. liepos 31 d. pateikia išsamų prašymą išduoti leidimą kolektyviai vykdyti pareigas pagal šio įstatymo 41 straipsnį. Dabartiniai produktų gamintojai, kuriems šio įstatymo įsigaliojimo metu taikoma [didesnė gamintojo atsakomybė] ir kurie nėra organizacijos steigėjai pagal jo 38 straipsnį, privalo ne vėliau kaip 2022 m. gruodžio 31 d. sudaryti sutartį su organizacija, kuri gauna leidimą kolektyviai vykdyti pareigas pagal šio įstatymo 41 straipsnį.
<…>
3.   Dabartiniam produktų gamintojui, kuriam šio įstatymo įsigaliojimo metu taikoma [didesnė gamintojo atsakomybė] ir kuris nesilaiko ankstesnių šio straipsnio dalių nuostatų, taikomos tokios nuobaudos:
1)
juridiniam asmeniui – nuo 75000 iki 250000 EUR bauda;
2)
individualiam verslininkui arba fiziniam asmeniui, vykdančiam veiklą savo sąskaita, – nuo 45000 iki 135000 EUR bauda.
<…>
5.   Kai organizacija pagal šio įstatymo 38 straipsnio 1 dalį raštu praneša ministerijai, kad, remdamasi šio įstatymo 41 straipsnio 3 dalyje nurodytu galutiniu leidimu, pradeda užtikrinti kolektyvinį pareigų vykdymą, kiek tai susiję su pakuočių atliekų tvarkymu pagal šį įstatymą, ministerija priima deklaratyvų sprendimą dėl leidimo kolektyviai vykdyti pakuočių atliekų tvarkymo pareigas galiojimo pabaigos, pagal kurį nustoja galioti aplinkosaugos leidimai kolektyviai vykdyti pareigas dėl pakuočių atliekų tvarkymo, išduoti remiantis 2006 m. liepos 27 d.Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Reglamentas dėl pakuočių ir pakuočių atliekų tvarkymo; Uradni list RS, Nr. 84/06) arba 2021 m. balandžio 8 d.Uredba o embalaži in odpadni embalaži (Reglamentas dėl pakuočių ir pakuočių atliekų; Uradni list RS, Nr. 54/21).
6.   Sprendimai, kuriais patvirtinti bendri planai, priimti remiantis 2015 m. liepos 23 d.Uredba o odpadni električni in elektronski opremi (Reglamentas dėl elektros ir elektroninės įrangos atliekų; Uradni list RS, Nr. 55/15), 2010 m. sausio 14 d.Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Reglamentas dėl baterijų ir akumuliatorių bei baterijų ir akumuliatorių atliekų tvarkymo; Uradni list RS, Nr. 3/10), 2019 m. balandžio 18 d.Uredba o odpadnih nagrobnih svečah (Reglamentas dėl kapinių žvakių atliekų; Uradni list RS, Nr. 25/19), 2008 m. spalio 30 d.Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili (Reglamentas dėl vaistų tvarkymo; Uradni list RS, Nr. 105/08), 2006 m. lapkričio 9 d.Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Reglamentas dėl augalų apsaugos produktų, kurių sudėtyje yra pavojingųjų medžiagų, atliekų tvarkymo; Uradni list RS, Nr. 119/06), 2011 m. balandžio 28 d.Uredba o izrabljenih vozilih (Reglamentas dėl eksploatuoti netinkamų transporto priemonių; Uradni list RS, Nr. 32/11) ir 2009 m. liepos 30 d.Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami (Reglamentas dėl panaudotų padangų tvarkymo; Uradni list RS, Nr. 63/09), nustoja galioti remiantis ministerijos priimtais deklaratyviais sprendimais dėl bendrų planų galiojimo pabaigos, kai šio įstatymo 38 straipsnio 1 dalyje nurodyta organizacija raštu praneša ministerijai, kad remdamasi to paties įstatymo 41 straipsnio 3 dalyje nurodytu galutiniu leidimu pradėjo kolektyviai vykdyti tų produktų tvarkymo pareigas pagal šį įstatymą.
7.   Nuo 2023 m. sausio 1 d. nustoja galioti sprendimai dėl individualių planų patvirtinimo, priimti remiantis Reglamentu dėl pakuočių ir pakuočių atliekų tvarkymo <…> arba Reglamentu dėl pakuočių ir pakuočių atliekų <…>, Reglamentu dėl elektros ir elektroninės įrangos atliekų <…>, Reglamentu dėl baterijų ir akumuliatorių bei baterijų ir akumuliatorių atliekų tvarkymo <…>, Reglamentu dėl kapinių žvakių atliekų <…>, Reglamentu dėl vaistų tvarkymo <…>, Reglamentu dėl augalų apsaugos produktų, kurių sudėtyje yra pavojingųjų medžiagų, atliekų tvarkymo <…>, Reglamentu dėl eksploatuoti netinkamų transporto priemonių <…> ir Reglamentu dėl panaudotų padangų tvarkymo <…>, ir ministerija ne vėliau kaip 2023 m. sausio 5 d. priima deklaratyvų pobūdžio sprendimą šiuo klausimu.
8.   Šio straipsnio 5 ir 6 dalyse nurodytais atvejais sutartys, sudarytos dėl produktų gamintojų pareigų dėl produktų susidariusių atliekų tvarkymo srityje vykdymo, pagal kurias bendrovei buvo suteiktas leidimas vykdyti pareigas remiantis Zakon o varstvu okolja (Aplinkos apsaugos įstatymas; Uradni list RS, Nr. 39/06; toliau – ZVO‑1) 20 straipsnio 10 dalies 2 punktu, nustoja galioti nuo deklaratyvaus sprendimo priėmimo dienos.
9.   Šio straipsnio 5–7 dalyse nurodytais atvejais sutartys, sudarytos tarp bendrovės, įgaliotos vykdyti pareigas remiantis ZVO‑1 20 straipsnio 10 dalies 2 punktu, arba gamintojo, individualiai vykdžiusio pareigas remiantis ZVO‑1 20 straipsnio 10 dalies 1 punktu, ir subjektų, kurie tvarko produktų atliekas pagal šias sutartis, nustoja galioti nuo deklaratyvaus sprendimo priėmimo dienos.“
II. Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
29
2022 m. kovo 29 d. Slovėnijos teisės aktų leidėjas atliko teisės aktų reformą, kai priėmė ZVO‑2; juo nuo 2022 m. balandžio 13 d. ZVO‑1 ir keli tam tikrų kategorijų produktams taikomi sektorių teisės aktai buvo pakeisti pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema.
30
Kaip matyti iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos, ZVO‑1 buvo numatyta sistema, pagal kurią gamintojas, kuriam taikomos didesnės gamintojo atsakomybės pareigos, galėjo jas vykdyti individualiai arba kolektyviai per gamintojų asociaciją ar tam įgaliotą komercinę bendrovę (toliau – ZVO‑1 ekonominės veiklos vykdytojas). Šios sistemos įgyvendinimo tvarka buvo nustatyta sektorių teisės aktuose, skirtuose įvairių kategorijų produktams, dėl kurių taikoma tokia atsakomybė, ir taip pat galėjo priklausyti nuo kiekvieno ZVO‑1 ekonominės veiklos vykdytojo verslo modelio.
31
Buvo nustatyta didelių minėtos sistemos įgyvendinimo trūkumų, kiek tai susiję su namų ūkio produktų pakuotėmis ir kapinių žvakėmis. Taigi 2018 m. Slovėnijos teisės aktų leidėjas pirmą kartą ėmėsi veiksmų, kad užtikrintų susikaupusių pakuočių ir kapinių žvakių atliekų priėmimą ir apdorojimą. Prieš priimdamas ZVO‑2 jis ėmėsi veiksmų antrą kartą, kai nuo 2021 m. sausio 1 d. pakeitė tą pačią sistemą, be kita ko, panaikindamas jos netaikymą gamintojams, per metus rinkai pateikiantiems mažiau nei 15 tonų pakuočių.
32
Gavęs du skundus, atitinkamai pateiktus, pirma, INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. bei kitų bendrovių ir fizinių asmenų (toliau – Interzero ir kt.) ir, antra, Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. ir kitų bendrovių, Ustavno sodišče (Konstitucinis Teismas, Slovėnija), kuris yra prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, pradėjo pagrindinėje byloje nagrinėjamos didesnės gamintojo atsakomybės sistemos konstitucingumo kontrolės procedūrą. Bendrovės – pareiškėjos pagrindinėje byloje – yra Slovėnijoje įsteigtos komercinės bendrovės. Tai produktų gamintojai, kuriems taikoma pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema, ZVO‑1 ekonominės veiklos vykdytojai ir (arba) atliekų tvarkymo veiklą vykdantys subjektai.
33
2022 m. gegužės 19 d. ir gruodžio 14 d. nutartimis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas sustabdė tam tikrų ZVO‑2 nuostatų, kurias ginčija pareiškėjai pagrindinėje byloje, taikymą, todėl ZVO‑1 nuostatos ir šio sprendimo 30 punkte nurodyti atitinkami sektorių teisės aktai toliau taikomi, kol bus priimtas galutinis sprendimas pagrindinėje byloje.
34
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas konstatuoja, kad ZVO‑2 iš esmės pakeitė iki šiol ZVO‑1 numatytą didesnės gamintojo atsakomybės pareigų vykdymo tvarką, ir kelia klausimą dėl tam tikrų taip patvirtintų teisėkūros priemonių atitikties Sąjungos teisei.
35
Pirma, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo veiklos dėl kiekvienos nurodytų produktų kategorijos nebegali vykdyti vienas ar keli ekonominės veiklos vykdytojai, kurie konkuruoja toje pačioje rinkoje, nes dėl kiekvienos iš šių produktų kategorijų gamintojai, kurie pateikia rinkai bent 51 % viso atitinkamo produkto kiekio, turi įsteigti bendrą organizaciją (toliau – bendra organizacija). Be to, ši veikla turi būti vykdoma nesiekiant pelno ir dėl to praranda reglamentuojamos prekybos veiklos pobūdį.
36
Tas teismas, viena vertus, nurodo, kad jam reikalingas SESV 106 straipsnio išaiškinimas, kad galėtų priimti sprendimą dėl pareiškėjų pagrindinėje byloje argumentų, jog išimtinės teisės suteikimas bendrai organizacijai vykdyti šią veiklą prieštarauja šiam straipsniui, siejamam su SESV 102 straipsniu.
37
Kita vertus, jam kyla klausimas dėl tokios monopolinės situacijos atitikties Direktyvos 2008/98 8 ir 8a straipsniams, Direktyvai 2006/123, SESV 49, 56 bei 106 straipsniams ir Chartijos 16 ir 17 straipsniams. Kiek tai susiję su apribojimo pateisinimu atsižvelgiant tiek į SESV 49 ir 56 straipsnius, tiek į Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 3 dalį, tas pats teismas, be kita ko, klausia, ar pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema galima nuosekliai užtikrinti, kad būtų pasiekti direktyvose 2008/98 ir 2018/851 numatyti aplinkos ir žmonių sveikatos apsaugos tikslai, ir ar šia sistema apsiribojama tuo, kas griežtai būtina.
38
Antra, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, jog pagal pagrindinėje byloje nagrinėjamą didesnės gamintojo atsakomybės sistemą numatyta, kad sutartys, sudarytos tarp, viena vertus, ZVO‑1 ekonominės veiklos vykdytojų ir, kita vertus, produktų gamintojų, kuriems taikoma didesnės atsakomybės sistema, taip pat atliekų tvarkymo paslaugų teikėjų, nustoja galioti ex lege. Šiam galiojimo pasibaigimui netaikoma jokio konkretaus termino, nes jis turi įvykti tik bendrai organizacijai pradėjus veikti ir už aplinką atsakingai ministerijai priėmus deklaratyvų sprendimą. Be to, atitinkamiems ZVO‑1 ekonominės veiklos vykdytojams nenumatyta jokių kompensacinių priemonių.
39
Manydamas, kad dabartinių paslaugų teikėjų pašalinimas reiškia Chartijos 16 straipsnyje bei SESV 49 ir 56 straipsniuose įtvirtintos laisvės užsiimti verslu apribojimą, tas teismas abejoja dėl pagal pagrindinėje byloje nagrinėjamą didesnės gamintojo atsakomybės sistemą numatytos pereinamojo laikotarpio tvarkos atitikties Sąjungos teisei. Kalbant konkrečiai, reikia teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principų išaiškinimo, nes pareiškėjai pagrindinėje byloje tvirtina, kad pagal šią sistemą padarytu pakeitimu „savavališkai ir netikėtai“ pakenkta jų teisėtiems lūkesčiams, kad jie galės vykdyti kolektyvinio jų pareigų šioje srityje įgyvendinimo veiklą. Minėtas teismas taip pat kelia klausimą, ar taisyklė, pagal kurią bendra organizacija turi naudoti pelną tik veiklai vykdyti ir didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo priemonėms įgyvendinti, atitinka Chartijos 17 straipsnyje garantuojamą teisę į nuosavybę.
40
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad esamos didesnės gamintojo atsakomybės sistemos iki 2023 m. sausio 5 d. turėjo būti pritaikytos prie Direktyvos 2018/851 reikalavimų. Tačiau, kadangi Slovėnijos teisės aktų leidėjas jau buvo padaręs pakeitimų šioje srityje nuo 2021 m. sausio 1 d., atitinkami subjektai negalėjo numatyti kitų pakeitimų, juo labiau tokių reikšmingų, kokie buvo atlikti pagal pagrindinėje byloje nagrinėjamą didesnės gamintojo atsakomybės sistemą.
41
Trečia, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas konstatuoja, kad pagal pagrindinėje byloje nagrinėjamą didesnės gamintojo atsakomybės sistemą nustatyta tam tikrų apribojimų, susijusių su kapitalo ryšiais, giminystės ryšiais ir leidžiama veikla, kiek tai susiję su įvairiais subjektais, dalyvaujančiais kolektyviai vykdant didesnės gamintojo atsakomybės pareigas. Kalbant konkrečiai, bendrą organizaciją gali įsteigti tik gamintojai ir tik tokią organizaciją įsteigę gamintojai gali turėti jos kapitalo dalį. Be to, gamintojai, kurie turi tos organizacijos kapitalo dalį, negali vykdyti atitinkamų atliekų surinkimo ir apdorojimo veiklos, o gamintojai, kurie prisiima didesnės gamintojo atsakomybės pareigas ir kartu vykdo atliekų surinkimo ir apdorojimo veiklą, negali turėti tokios kapitalo dalies.
42
Tam teismui kyla klausimas, ar tokie reikalavimai, kurie gali būti suprantami taip, kad jais atitinkamai siekiama apsisaugoti nuo rizikos, kad ne gamintojai gali daryti įtaką bendros organizacijos valdymui, ir sumažinti šios organizacijos ir atliekų tvarkymo veiklą vykdančių subjektų interesų konfliktus siekiant apsaugoti aplinką ir konkurenciją, atitinka Direktyvos 2006/123 15 straipsnį, SESV 49 bei 56 straipsnius ir Chartijos 16 straipsnį.
43
Ketvirta, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paaiškina, kad gamintojai, kuriems taikoma pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema, privalo sudaryti sutartį su bendra organizacija, kad kolektyviai vykdytų pareigas šioje srityje, nes priešingu atveju jiems būtų skirta bauda. Taigi jam kyla klausimas, ar toks laisvės sudaryti sutartis ir laisvės užsiimti verslu apribojimas atitinka Chartijos 16 straipsnį bei SESV 49 ir 56 straipsnius, juo labiau kad pareiškėjai pagrindinėje byloje tvirtina, kad dėl tokios pareigos sudaryti sutartį tam tikri gamintojai atsiduria nepalankioje padėtyje, palyginti su gamintojais, kurie jau turi bendros organizacijos kapitalo dalį.
44
Tokiomis aplinkybėmis Ustavno sodišče (Konstitucinis Teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar įmone, kuriai pavesta teikti bendrus ekonominius interesus tenkinančias paslaugas, kaip apibrėžta [SESV] 106 straipsnio 2 dalyje (atsižvelgiant į SESV 14 straipsnį, [Protokolą Nr. 26], taip pat [Direktyvos 2008/98] 8 ir 8a straipsnius), galima laikyti juridinį asmenį, kuris turi išimtinę teisę Slovėnijos Respublikos teritorijoje užsiimti didesnės gamintojo atsakomybės pareigų dėl tos pačios rūšies produktų kolektyvinio vykdymo veikla, kai ta veikla apima:
–
sutarčių su tam tikrų produktų gamintojais, pagal kurias pastarieji patiki šiam juridiniam asmeniui užduotį jų vardu užtikrinti tinkamą šių produktų atliekų tvarkymą, sudarymą,
–
atliekų surinkimo ir apdorojimo sistemos organizavimą (sutarčių su komercinėmis įmonėmis, kurios [bendros] organizacijos vardu surenka ir tinkamai apdoroja visas surinktas atliekas, susidariusias dėl produktų, dėl kurių taikoma didesnė gamintojo atsakomybė, sudarymą), ir
–
produktų, dėl kurių taikoma didesnė gamintojo atsakomybė ir kurie pateikiami Slovėnijos rinkai, registro tvarkymą, taip pat surinktų ir apdorotų atliekų, susidariusių dėl produktų, dėl kurių taikoma ši didesnė atsakomybė, registro tvarkymą ir šių duomenų perdavimą ministerijai,
ir kai tas juridinis asmuo, vykdydamas šią veiklą, privalo sudaryti sutartis tiek su gamintojais, kuriems tenka pareiga taikyti didesnę gamintojo atsakomybę, tiek su komercinėmis bendrovėmis, kurios vykdys atliekų surinkimą ir apdorojimą?
2.
Ar [Chartijos] 16 ir 17 straipsnius, SESV 49, 56 ir 106 straipsnius, [Direktyvą 2006/123] ir [Direktyvos 2008/98] 8 ir 8a straipsnius reikia aiškinti taip: pagal juos draudžiami teisės aktai, kuriuose numatoma, kad užsiimti didesnės gamintojo atsakomybės pareigų dėl tos pačios rūšies produktų kolektyvinio vykdymo veikla valstybės narės teritorijoje gali tik vienas juridinis asmuo ir tik nesiekdamas pelno, o tai reiškia, kad pajamos neturi viršyti faktinių kolektyviai vykdant didesnės gamintojo atsakomybės pareigas patirtų išlaidų ir kad šis juridinis asmuo turi naudoti gautą pelną tik šiai veiklai vykdyti ir didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo priemonėms įgyvendinti?
3.
Jei į antrąjį klausimą būtų atsakyta neigiamai, ar [Chartijos] 16 straipsnį, SESV 49, 56 ir 106 straipsnius, teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principus bei [Direktyvos 2008/98] 8 ir 8a straipsnius reikia aiškinti taip: pagal juos draudžiami teisės aktai, kuriais valstybė narė keičia didesnės gamintojo atsakomybės pareigų dėl tos pačios rūšies produktų kolektyvinio vykdymo veiklą, ją pertvarkydama iš reguliuojamos, į rinką orientuotos, pelningos veiklos, kurią vykdo keli ekonominės veiklos vykdytojai, į veiklą, kurią turi teisę vykdyti tik viena organizacija ir kuri turi būti vykdoma nesiekiant pelno, kaip tai suprantama pagal antrąjį klausimą?
4.
Ar trečiajame klausime nurodytas Sąjungos teisės nuostatas reikia aiškinti taip: pagal jas draudžiami nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos, įsigaliojus naujam didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo teisiniam reguliavimui, pagal įstatymą (ex lege) į individualius santykius kišamasi taip, kad nustoja galioti visos sutartys, sudarytos tarp ekonominės veiklos vykdytojų, kurie pagal ankstesnes taisykles kolektyviai vykdė didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, ir gamintojų, kuriems taikomos didesnės gamintojo atsakomybės pareigos, taip pat tarp ekonominės veiklos vykdytojų, kurie pagal ankstesnes taisykles kolektyviai vykdė didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, ir ekonominės veiklos vykdytojų, kurie rinko ir apdorojo produktų, dėl kurių turi būti kolektyviai vykdomos didesnės gamintojo atsakomybės pareigos, atliekas?
5.
Ar teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principus reikia aiškinti taip: įstatymų leidėjas, priimdamas trečiajame ir ketvirtajame klausimuose aprašytą naują teisinę sistemą, turi nustatyti pereinamąjį laikotarpį ir (arba) kompensavimo sistemą? Jei atsakymas teigiamas, kokie kriterijai turi būti tenkinami, kad pereinamasis laikotarpis arba kompensavimo sistema būtų laikomi pagrįstais?
6.
Ar [Chartijos] 16 straipsnį, SESV 49, 56 ir 106 straipsnius, [Direktyvą 2006/123] ir [Direktyvos 2008/98] 8 ir 8a straipsnius reikia aiškinti taip: pagal juos draudžiami teisės aktai, pagal kuriuos gamintojai, kuriems taikomos didesnės gamintojo atsakomybės pareigos ir kurie pateikia rinkai 51 % tos pačios rūšies produktų, dėl kurių taikoma ši didesnė atsakomybė, privalo įsteigti juridinį asmenį, kuriam patikėtų kolektyviai vykdyti šias pareigas, taip pat pagal kuriuos tos pačios rūšies produktų gamintojai galimo šio juridinio asmens leidimo panaikinimo atveju privalo vėl įsteigti tokį juridinį asmenį ir pagal kuriuos tik gamintojai gali turėti šio juridinio asmens kapitalo dalių?
7.
Ar [Chartijos] 16 straipsnį, SESV 49, 56 ir 106 straipsnius, [Direktyvą 2006/123] ir [Direktyvos 2008/98] 8 ir 8a straipsnius reikia aiškinti taip: pagal juos draudžiami teisės aktai, pagal kuriuos gamintojai, kuriems priklauso juridinio asmens, kolektyviai vykdančio didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, kapitalo dalis, negali būti asmenimis, tame juridiniame asmenyje vykdančiais produktų, dėl kurių kolektyviai vykdomos šios pareigos, atliekų surinkimą ar apdorojimą?
8.
Ar [Chartijos] 16 straipsnį, SESV 49, 56 ir 106 straipsnius, [Direktyvą 2006/123] ir [Direktyvos 2008/98] 8 ir 8a straipsnius reikia aiškinti taip: pagal juos draudžiami teisės aktai, pagal kuriuos gamintojas, kuriam priklauso juridinio asmens, kolektyviai vykdančio didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, kapitalo dalis, ir šis juridinis asmuo negali:
–
turėti tiesioginių ar netiesioginių kapitalo ryšių su asmeniu, vykdančiu produktų, dėl kurių kolektyviai vykdomos didesnės gamintojo atsakomybės pareigos, atliekų surinkimą ar apdorojimą juridiniame asmenyje, kolektyviai vykdančiame šias pareigas, ir turėti valdymo ar kontrolės teisių tame juridiniame asmenyje,
–
turėti kapitalo ryšių arba giminystės ryšių su asmeniu, kuris turi arba kontroliuoja balsavimo teises ankstesniame punkte nurodyto juridinio asmens valdymo ar priežiūros organe, arba su to juridinio asmens atstovu?
9.
Ar [Chartijos] 16 straipsnį, SESV 49, 56 ir 106 straipsnius, [Direktyvą 2006/123] ir [Direktyvos 2008/98] 8 ir 8a straipsnius reikia aiškinti taip: pagal juos draudžiami teisės aktai, pagal kuriuos septintajame ir aštuntajame klausimuose nurodyti apribojimai taip pat taikomi kiekvienam juridinio asmens, kolektyviai vykdančio didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, administracijos organo nariui, to juridinio asmens priežiūros organo nariui arba to juridinio asmens atstovui?
10.
Ar [Chartijos] 16 straipsnį ir SESV 49 bei 56 straipsnius reikia aiškinti taip: pagal juos draudžiami teisės aktai, pagal kuriuos gamintojai, kuriems taikomos didesnės gamintojo atsakomybės pareigos ir kurie teikia rinkai namų ūkio reikmėms skirtus produktus, be jokių išimčių privalo sudaryti sutartį, kuria paveda jiems tenkančias didesnės gamintojo atsakomybės pareigas vykdyti juridiniam asmeniui, turinčiam teisę kolektyviai vykdyti pareigas šioje srityje?“
III. Dėl prejudicinių klausimų
A. Dėl pirmojo klausimo
45
Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar SESV 106 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kad juridinis asmuo, kuris, viena vertus, turi išimtinę teisę pagal Direktyvos 2008/98 8 ir 8a straipsnius dėl konkrečios kategorijos produktų visoje valstybės narės teritorijoje vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigų įgyvendinimo atitinkamų gamintojų vardu veiklą ir, kita vertus, privalo vykdyti šią veiklą nesiekdamas pelno, turi būti laikomas įmone, kuriai patikėta teikti bendrus ekonominius interesus tenkinančią paslaugą, kaip ji suprantama pagal šio 106 straipsnio 2 dalį.
46
Siekiant atsakyti į šį klausimą, reikia patikrinti, pirma, ar tokiomis sąlygomis veikiantis juridinis asmuo gali būti laikomas „įmone“, kaip ji suprantama pagal tą nuostatą, ir, antra, ar veikla, kurią šis juridinis asmuo turi vykdyti naudodamasis tokia išimtine teise, gali būti laikoma bendrus ekonominius interesus tenkinančia paslauga, kaip ji suprantama pagal tą pačią nuostatą.
47
Taigi, pirma, dėl sąvokos „įmonė“, kaip ji suprantama pagal SESV 106 straipsnio 2 dalį, reikia priminti, kad pagal suformuotą jurisprudenciją Sąjungos konkurencijos teisės srityje ši sąvoka apima bet kurį ekonominę veiklą vykdantį subjektą, neatsižvelgiant į jo teisinį statusą ar finansavimo būdus (šiuo klausimu žr. 2020 m. birželio 11 d. Sprendimo Komisija ir Slovakijos Respublika / Dôvera zdravotná poist'ovňa, C‑262/18 P ir C‑271/18 P, EU:C:2020:450, 28 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2024 m. sausio 18 d. Sprendimo Lietuvos notarų rūmai ir kt., C‑128/21, EU:C:2024:49, 55 punktą).
48
Pagal suformuotą jurisprudenciją ekonomine veikla laikoma bet kokia veikla, kurią vykdant tam tikroje rinkoje siūlomos prekės ar paslaugos, t. y. paprastai už atlygį teikiamos paslaugos. Esminis atlyginimo požymis yra tai, kad jis yra ekonominis atlygis už atitinkamą paslaugą (šiuo klausimu žr. 2002 m. spalio 3 d. Sprendimo Danner, C‑136/00, EU:C:2002:558, 26 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją; 2018 m. lapkričio 6 d. Sprendimo Scuola Elementare Maria Montessori / Komisija, Komisija / Scuola Elementare Maria Montessori ir Komisija / Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, 104 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2020 m. birželio 11 d. Sprendimo Komisija ir Slovakijos Respublika / Dôvera zdravotná poist'ovňa, C‑262/18 P ir C‑271/18 P, EU:C:2020:450, 29 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
49
Vis dėlto veiklai, kuri dėl savo pobūdžio, jai taikomų taisyklių ar dalyko nepatenka į ekonominės veiklos sritį arba kuri yra susijusi su viešosios valdžios prerogatyvų įgyvendinimu, gali būti netaikomos Sutarčių normos (šiuo klausimu žr. 2002 m. vasario 19 d. Sprendimo Wouters ir kt., C‑309/99, EU:C:2002:98, 57 punktą ir 2013 m. vasario 28 d. Sprendimo Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, 40 punktą).
50
Nagrinėjamu atveju iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad pagal pagrindinėje byloje nagrinėjamą didesnės gamintojo atsakomybės sistemą numatyta bendrai organizacijai suteikti išimtinę teisę nesiekiant pelno visoje Slovėnijos teritorijoje vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigų dėl konkrečios kategorijos produktų, kurių atžvilgiu taikoma ši didesnė atsakomybė, kolektyvinio įgyvendinimo veiklą. Šią veiklą iš esmės sudaro šių produktų atliekų surinkimo ir apdorojimo sistemos sukūrimas už šios organizacijos narių mokamus mokesčius.
51
Kalbant apie šiai veiklai taikomas taisykles, pažymėtina, kad ji patenka į Direktyvos 2008/98 8 ir 8a straipsniuose numatytą didesnės gamintojo atsakomybės sistemą. Sąjungos teisės aktų leidėjas tik nustatė minimalius didesnės gamintojo atsakomybės reikalavimus, nenurodydamas, kaip atitinkami gamintojai turi vykdyti pareigas pagal šiomis nuostatomis nustatytą atsakomybės sistemą. Vis dėlto šis teisės aktų leidėjas Direktyvos 2018/851 14 konstatuojamojoje dalyje nurodė, kad šie gamintojai iš principo gali šias pareigas vykdyti individualiai arba kolektyviai. Taigi tokių gamintojų naudojimasis organizacijos, kuriai pavesta vykdyti kolektyvinio minėtų pareigų įgyvendinimo veiklą pagal šias nuostatas, paslaugomis yra vienas iš būdų, kaip jie gali vykdyti pareigas pagal didesnės gamintojo atsakomybės sistemą.
52
Be to, kaip matyti iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos, iš ZVO‑2 39 straipsnio 1 ir 3 dalių išplaukia, kad bendra organizacija turi ekonomiškai efektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio įgyvendinimo veiklą, o už jos paslaugas imami mokesčiai turi padengti visas šios veiklos išlaidas. Be to, galimas šios organizacijos pelnas, gautas iš mokesčių, kuriuos jai moka atitinkami gamintojai, yra reinvestuojamas į šią veiklą ir taip gali sustiprinti tos organizacijos finansinį pajėgumą sukurti produktų, kurių atžvilgiu taikoma didesnė gamintojo atsakomybė, atliekų surinkimo ir apdorojimo sistemą.
53
Nepaisant didelės įtakos, kurią, kaip per posėdį patvirtino Slovėnijos vyriausybė, valdžios institucijos apskritai turi daryti bendros organizacijos veiklai, be kita ko, kiek tai susiję su mokesčių dydžio nustatymu, ši organizacija savarankiškai sprendžia dėl to, kaip ji teikia paslaugas didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo srityje.
54
Šiomis aplinkybėmis šio sprendimo 50 punkte nurodyta veikla negali būti laikoma susijusia su viešosios valdžios prerogatyvų įgyvendinimu atliekų tvarkymo srityje.
55
Be to, dėl klausimo, ar galima laikyti, kad bendros organizacijos vykdoma veikla nepatenka į ekonominės veiklos sritį, reikia priminti, viena vertus, jog vien to, kad subjektas nesiekia pelno, nepakanka, kad būtų galima daryti išvadą, jog šis subjektas nevykdo ekonominės veiklos (šiuo klausimu žr. 2009 m. kovo 26 d. Sprendimo SELEX Sistemi Integrati / Komisija, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, 116 punktą). Taigi vien aplinkybės, jog nacionalinės teisės aktuose numatyta, kad subjektui vykdant veiklą gaunamas pelnas turi būti išimtinai naudojamas tam tikriems bendrojo intereso tikslams pasiekti, nepakanka pakeisti atitinkamos veiklos pobūdžio ir panaikinti jos ekonominį pobūdį (šiuo klausimu žr. 1994 m. kovo 24 d. Sprendimo Schindler, C‑275/92, EU:C:1994:119, 35 punktą ir 2016 m. vasario 23 d. Sprendimo Komisija / Vengrija, C‑179/14, EU:C:2016:108, 157 punktą).
56
Kita vertus, veiklos ekonominis pobūdis nepaneigiamas vien dėl to, kad valstybė narė, kaip šiuo atveju, dėl viešojo intereso priežasčių nusprendžia apsaugoti šią veiklą nuo konkurencijos, sukurdama teisinį monopolį išimtines teises turinčio subjekto naudai (šiuo klausimu žr. 1974 m. balandžio 30 d. Sprendimo Sacchi, 155/73, EU:C:1974:40, 14 punktą ir 1985 m. spalio 3 d. Sprendimo CBEM, 311/84, EU:C:1985:394, 16 punktą). Iš SESV 106 straipsnio 1 ir 2 dalių matyti, kad, nepaisant to, ar šis subjektas siekia pelno, ar ne, tai, kaip monopolis organizuojamas ar įgyvendinamas, gali pažeisti Sutarčių normas, ypač susijusias su judėjimo laisvėmis ir konkurencijos taisyklėmis (šiuo klausimu žr. 1991 m. birželio 18 d. Sprendimo ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, 11 punktą).
57
Tiesa, kitaip yra tuo atveju, kai atitinkamas subjektas prisideda prie valstybinio socialinio draudimo sistemos valdymo ir atlieka išimtinai socialinio pobūdžio funkciją, taigi jo veikla grindžiama solidarumo principu (šiuo klausimu žr. 1993 m. vasario 17 d. Sprendimo Poucet ir Pistre, C‑159/91 ir C‑160/91, EU:C:1993:63, 18 punktą ir 2015 m. spalio 22 d. Sprendimo EasyPay ir Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, 38 punktą). Tačiau šio sprendimo 50 punkte nurodyta veikla nepriskiriama šiam atvejui.
58
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, toks juridinis asmuo, kaip bendra organizacija, gali būti laikomas vykdančiu ekonominę veiklą, kaip tai suprantama pagal šio sprendimo 47 ir 48 punktuose nurodytą jurisprudenciją, taigi ir „įmone“, kaip ji suprantama pagal SESV 106 straipsnio 2 dalį.
59
Antra, dėl klausimo, ar didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo veikla gali būti laikoma bendrus ekonominius interesus tenkinančia paslauga, reikia priminti, jog SESV 106 straipsnio 2 dalis, kuria siekiama suderinti valstybių narių interesą naudoti tam tikras įmones kaip ekonominės ar socialinės politikos instrumentą su Sąjungos interesu, kad būtų laikomasi konkurencijos taisyklių ir išsaugota vientisa vidaus rinka, turi būti aiškinama atsižvelgiant į paaiškinimus, pateiktus Protokole Nr. 26, kurio 1 straipsnyje, be kita ko, nurodyta, kad valstybės narės turi „didelę veiksmų laisvę“ teikiant, pavedant teikti ar organizuojant vartotojų poreikius kuo labiau atitinkančias bendrus ekonominius interesus tenkinančias paslaugas (šiuo klausimu žr. 2020 m. lapkričio 24 d. Sprendimo Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, 30 bei 31 punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją).
60
Valstybės narės turi teisę, laikydamosi Sąjungos teisės, nustatyti bendrus ekonominius interesus tenkinančių paslaugų apimtį ir teikimo organizavimą, atsižvelgdamos ypač į savo nacionalinės politikos tikslus. Valstybių narių šiuo klausimu turima plati diskrecija gali būti paneigta tik esant akivaizdžiai klaidai (šiuo klausimu žr. 2010 m. balandžio 20 d. Sprendimo Federutility ir kt., C‑265/08, EU:C:2010:205, 29 punktą; 2019 m. gegužės 15 d. Sprendimo Achema ir kt., C‑706/17, EU:C:2019:407, 104 punktą ir 2023 m. birželio 8 d. Sprendimo Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, 76 punktą). Valstybių narių įgaliojimais apibrėžti bendrus ekonominius interesus tenkinančią paslaugą negalima naudotis savavališkai, siekiant tik to, kad tam tikram veiklos sektoriui nebūtų taikomos Sutarčių normos.
61
Kiek tai susiję su Direktyva 2006/123, šią diskreciją patvirtino Sąjungos teisės aktų leidėjas šios direktyvos 1 straipsnio 3 dalies antroje pastraipoje, kurioje nurodyta, kad minėta direktyva neturi įtakos valstybių narių teisei vadovaujantis Sąjungos teisės nuostatomis apibrėžti, ką jos laiko bendrus ekonominius interesus tenkinančiomis paslaugomis, kaip šias paslaugas reikėtų organizuoti ir finansuoti, laikantis valstybės pagalbos taisyklių, ir kokios tikslios pareigos joms turi būti taikomos (šiuo klausimu žr. 2018 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Komisija / Vengrija, C‑171/17, EU:C:2018:881, 50 punktą).
62
Pagal suformuotą jurisprudenciją paslauga gali tenkinti bendrą ekonominį interesą, jei šis interesas turi ypatingų savybių, palyginti su kitų ekonominės veiklos rūšių interesu (2018 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Komisija / Vengrija, C‑171/17, EU:C:2018:881, 51 punktas bei jame nurodyta jurisprudencija ir 2023 m. birželio 8 d. Sprendimo Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, 77 punktas).
63
Be to, kaip taip pat matyti iš Direktyvos 2006/123 70 konstatuojamosios dalies, tam, kad paslauga galėtų būti laikoma bendrus ekonominius interesus tenkinančia paslauga, ji turi būti teikiama vykdant ypatingą viešosios paslaugos užduotį, kurią atlikti teikėjui pavedė atitinkama valstybė narė (2018 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Komisija / Vengrija, C‑171/17, EU:C:2018:881, 52 punktas ir 2023 m. birželio 8 d. Sprendimo Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, 78 punktas).
64
Taigi svarbu, kad įmonei naudos gavėjai iš tikrųjų būtų pavesta vykdyti su viešąja paslauga susijusius įpareigojimus ir kad šie įpareigojimai būtų aiškiai apibrėžti nacionalinėje teisėje, o tai reiškia, kad turi egzistuoti vienas ar keli viešosios valdžios aktai, pakankamai tiksliai apibrėžiantys bent jau įmonei, kuriai pavestas su viešąja paslauga susijusių įpareigojimų vykdymas, tenkančių tokių įpareigojimų pobūdį, trukmę ir apimtį (šiuo klausimu žr. 2017 m. gruodžio 20 d. Sprendimo Comunidad Autónoma del País Vasco ir kt. / Komisija, C‑66/16 P–C‑69/16 P, EU:C:2017:999, 73 punktą ir 2023 m. birželio 8 d. Sprendimo Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, 79 punktą).
65
Taigi, viena vertus, kalbant apie tai, ar didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo veikla gali tenkinti bendrą ekonominį interesą, iš suformuotos jurisprudencijos tikrai matyti, kad vien organizacinis atsakomybės už ekonomines operacijas prisiėmimas trečiųjų asmenų vardu iš principo neturi ypatingų savybių, palyginti su kitų ekonominių veiklų savybėmis (šiuo klausimu žr. 1974 m. kovo 21 d. Sprendimo BRT ir Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs, 127/73, EU:C:1974:25, 23 punktą; 1991 m. gruodžio 10 d. Sprendimo Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, 27 punktą ir 2013 m. vasario 28 d. Sprendimo Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, 105 punktą).
66
Vis dėlto Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad tam tikri atliekų tvarkymo aspektai, pavyzdžiui, jų surinkimas ir apdorojimas, atsižvelgiant į jų svarbą aplinkos ir žmonių sveikatos apsaugai, gali būti bendrus ekonominius interesus tenkinančios paslaugos objektas, ypač kai atitinkama paslauga siekiama išspręsti aplinkosaugos problemą (šiuo klausimu žr. 1998 m. lapkričio 10 d. Sprendimo BFI Holding, C‑360/96, EU:C:1998:525, 52 punktą ir 2000 m. gegužės 23 d. Sprendimo Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, 75 punktą).
67
Siekiant patikrinti, ar panašūs argumentai gali būti taikomi didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo veiklai, reikia priminti, jog Direktyvos 2008/98 8 straipsnio 1 dalies pirmoje ir trečioje pastraipose numatyta, kad siekdamos sustiprinti atliekų pakartotinį naudojimą, prevenciją, perdirbimą ir kitokį naudojimą valstybės narės gali produktų gamintojams taikyti didesnės gamintojo atsakomybės sistemas; tokiu atveju tokios sistemos turi atitikti šios direktyvos 8a straipsnyje nustatytus bendruosius būtiniausius reikalavimus, kaip antai įtvirtintus Direktyvoje 2018/851.
68
Iš „didesnės gamintojo atsakomybės sistemos“ apibrėžties, pateiktos Direktyvos 2008/98 3 straipsnio 21 punkte, siejamame su Direktyvos 2018/851 21 konstatuojamąja dalimi, matyti, kad didesnės gamintojo atsakomybės sistemomis siekiama finansiniu ir prireikus organizaciniu požiūriu reglamentuoti iš tam tikrų kategorijų produktų susidariusių atliekų tvarkymą, taigi jos yra labai svarbi veiksmingo šių atliekų tvarkymo dalis. Tokios sistemos tiesiogiai padeda siekti Direktyvos 2008/98 tikslo, be kita ko, kuo labiau sumažinti neigiamą atliekų tvarkymo įtaką aplinkai ir žmonių sveikatai (šiuo klausimu žr. 2020 m. spalio 14 d.Sappi Austria Produktion ir Wasserverband Region Gratkorn-Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, 59 punktą ir 2021 m. lapkričio 11 d. Sprendimo Regione Veneto (Mišrių komunalinių atliekų vežimas), C‑315/20, EU:C:2021:912, 19 punktą).
69
Kaip konstatuota šio sprendimo 51 punkte, gamintojų, kuriems taikomos didesnės gamintojo atsakomybės pareigos, naudojimasis organizacijos, kuriai pavesta vykdyti kolektyvinio minėtų pareigų įgyvendinimo veiklą pagal Direktyvos 2008/98 8 ir 8a straipsnius, paslaugomis yra vienas iš būdų, kaip jie gali vykdyti dėl to jiems nustatytas pareigas. Be to, remiantis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo paaiškinimais, būtent siekdamas užtikrinti veiksmingą atliekų tvarkymą, taigi, be kita ko, apsaugoti aplinką, Slovėnijos teisės aktų leidėjas priėmė ZVO‑2 ir numatė, kad didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio įgyvendinimo veiklą gali vykdyti tik bendra organizacija. Darytina išvada, kad tiek, kiek šia veikla padedama užtikrinti veiksmingą didesnės gamintojo atsakomybės sistemų taikymą, ji gali būti laikoma tenkinančia bendrą ekonominį interesą, kuris turi ypatingų savybių, palyginti su kitų ekonominės veiklos rūšių interesais, todėl gali būti bendrus ekonominius interesus tenkinančios paslaugos objektas.
70
Kita vertus, dėl klausimo, ar vykdydama didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio įgyvendinimo veiklą bendra organizacija teikia paslaugas atlikdama jai pavestą ypatingą viešosios paslaugos užduotį, iš jurisprudencijos matyti, kad viešosios valdžios aktas, kuriuo įmonei naudos gavėjai pavesta teikti bendrus ekonominius interesus tenkinančią paslaugą, gali būti ne tik įstatymas ar kitas teisės aktas, bet ir administracinio pobūdžio aktas, be kita ko, viešosios teisės reglamentuojama koncesija, prireikus suteikta siekiant užtikrinti šiai įmonei nustatytų teisinių pareigų vykdymą (šiuo klausimu žr. 1997 m. spalio 23 d. Sprendimo Komisija / Prancūzija, C‑159/94, EU:C:1997:501, 65 ir 66 punktus).
71
Nagrinėjamu atveju iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad pagal ZVO‑2 41 straipsnį bendrai organizacijai pavesta vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio įgyvendinimo veiklą pagal būtent šiuo tikslu kompetentingos ministerijos išduotą leidimą. Šio 41 straipsnio 5 dalyje numatyta, kad leidimas išduodamas neribotam laikui, ir išsamiai paaiškinta bendrai organizacijai vykdant šią veiklą tenkančių pareigų turinys ir apimtis.
72
Taigi tokios teisės nuostatos atitinka reikalavimą, kad atitinkamos paslaugos turi būti teikiamos vykdant ypatingą viešosios paslaugos užduotį, kurią atlikti teikėjui pavedė atitinkama valstybė narė pagal vieną ar kelis aktus, atitinkančius šio sprendimo 64 punkte nurodytas sąlygas. Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi atlikti šiuo aspektu reikalingus patikrinimus.
73
Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, į pirmąjį klausimą reikia atsakyti: SESV 106 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kad juridinis asmuo, kuris, viena vertus, turi išimtinę teisę pagal Direktyvos 2008/98 8 ir 8a straipsnius dėl konkrečios kategorijos produktų visoje valstybės narės teritorijoje vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigų įgyvendinimo atitinkamų gamintojų vardu veiklą ir, kita vertus, privalo vykdyti šią veiklą nesiekdamas pelno, turi būti laikomas įmone, kuriai patikėta teikti bendrus ekonominius interesus tenkinančią paslaugą, kaip ji suprantama pagal šio 106 straipsnio 2 dalį, jei šiam juridiniam asmeniui iš tikrųjų buvo pavesta vykdyti su viešąja paslauga susijusius įpareigojimus ir jei šių įpareigojimų pobūdis, trukmė ir apimtis yra aiškiai apibrėžti nacionalinėje teisėje.
B. Dėl antrojo–dešimtojo klausimų
74
Antruoju–dešimtuoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2008/98 8 ir 8a straipsniai, Direktyva 2006/123, SESV 49, 56 ir 106 straipsniai, Chartijos 16 ir 17 straipsniai bei teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principai turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais:
–
sukuriama monopolinė padėtis įsteigiant organizaciją, kuriai pavesta kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas ir kuri turi išimtinę teisę vykdyti šią veiklą dėl konkrečios kategorijos produktų, kartu numatant tiek leidimų, pagal kuriuos iki tol ekonominės veiklos vykdytojams buvo leidžiama vykdyti šią veiklą, panaikinimą ex lege, tiek visų vykdant šią veiklą tų veiklos vykdytojų sudarytų sutarčių nutraukimą ex lege,
–
reikalaujama, kad ši organizacija vykdytų šią veiklą nesiekdama pelno,
–
numatoma pareiga gamintojams, kuriems taikomos didesnės gamintojo atsakomybės pareigos ir kurie pateikia rinkai bent 51 % viso tos pačios kategorijos produktų, dėl kurių taikoma ši didesnė atsakomybė, kiekio, įsteigti tokią organizaciją ir turėti jos kapitalo dalį,
–
numatoma šios organizacijos kapitalo dalių turėtojų pareiga būtų atitinkamoje rinkoje veikiančiais gamintojais,
–
numatomas draudimas šiems gamintojams vykdyti atliekų surinkimo ir apdorojimo veiklą, taip pat kapitalo arba giminystės ryšių tarp, viena vertus, minėtos organizacijos, jos valdymo organo narių ir gamintojų, turinčių jos kapitalo dalių, ir, kita vertus, asmenų, vykdančių atliekų surinkimą ir apdorojimą, ir asmenų, turinčių balsavimo teisę tos pačios organizacijos valdymo ar priežiūros organe, draudimas,
–
minėti produktų gamintojai įpareigojami kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas ir reikalaujama, kad šie gamintojai sudarytų sutartis su organizacija, turinčia išimtinę teisę vykdyti šią veiklą.
1.
Pirminės pastabos
75
Prejudiciniuose klausimuose prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teiraujasi tiek dėl monopolio, susijusio su pagal pagrindinėje byloje nagrinėjamą didesnės gamintojo atsakomybės sistemą numatytų didesnės gamintojo atsakomybės pareigų vykdymo veikla, įtvirtinimo sąlygų, tiek dėl šiomis aplinkybėmis bendrai organizacijai, kaip šio monopolio turėtojai, ir gamintojams, kuriems pagal Slovėnijos teisę taikomos didesnės gamintojo atsakomybės pareigos, nustatytų tam tikrų priemonių. Siekiant atsakyti į šiuos klausimus ir atsižvelgiant į visas Sąjungos teisės nuostatas, kurioms remiasi tas teismas, pirmiausia reikia paaiškinti, kokiu mastu šios nuostatos gali turėti įtakos minėtų klausimų nagrinėjimui.
a)
Dėl Direktyvos 2008/98
76
Pagal Direktyvos 2008/98 8 straipsnio 1 dalies pirmą ir trečią pastraipas, siekdamos sustiprinti atliekų pakartotinį naudojimą, prevenciją, perdirbimą ir kitokį naudojimą, valstybės narės gali produktų gamintojams taikyti didesnės gamintojo atsakomybės sistemas; tokiu atveju tokios sistemos turi atitikti šios direktyvos 8a straipsnyje nustatytus bendruosius būtiniausius reikalavimus.
77
Kaip nurodyta šio sprendimo 51 punkte, produktų gamintojai, kuriems taikomos šios pagal Direktyvos 2008/98 8 ir 8a straipsnius nustatytos sistemos, iš esmės gali pareigas šioje srityje vykdyti arba individualiai, arba kolektyviai, naudodamiesi organizacijos, kuriai pavesta jų vardu įgyvendinti šias pareigas, paslaugomis.
78
Šiuo atžvilgiu Direktyva 2008/98 valstybėms narėms ne tik palieka galimybę pasirinkti, ar dėl tam tikrų kategorijų produktų turėtų būti taikomos didesnės gamintojo atsakomybės sistemos, bet ir, jei laikomasi šios direktyvos 8a straipsnyje numatytų būtiniausių reikalavimų, suteikia diskreciją organizuoti šias sistemas ir, be kita ko, nustatyti kolektyvinio pareigų šioje srityje vykdymo tvarką.
79
Taigi, viena vertus, Direktyvos 2008/98 8a straipsnio 5 dalies antroje pastraipoje tik numatyta, kad jei didesnės gamintojo atsakomybės pareigas produktų gamintojų vardu įgyvendina daug organizacijų, atitinkamos valstybės narės paskiria bent vieną nuo privačiųjų interesų nepriklausomą instituciją arba įgalioja valdžios instituciją prižiūrėti pareigų šioje srityje įgyvendinimą.
80
Kita vertus, iš Direktyvos 2008/98 8a straipsnio 4 dalies c punkto matyti, kad valstybės narės imasi reikiamų priemonių, siekdamos užtikrinti, kad finansiniai įnašai, atitinkamo produkto gamintojo mokami siekiant vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, neviršytų išlaidų, būtinų teikiant ekonomiškai efektyvias atliekų tvarkymo paslaugas. Priešingai, nei teigia Slovėnijos vyriausybė, tokia taisyklė, susijusi su mokesčių už atliekų tvarkymo paslaugas nustatymu, neleidžia daryti išvadų dėl organizacijos, kuriai pavesta vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio įgyvendinimo veiklą, galimybės siekti pelno ar jo nesiekti.
81
Atsižvelgiant į tai, iš Direktyvos 2018/851 22 ir 26 konstatuojamųjų matyti, kad pagal Direktyvos 2008/98 8 ir 8a straipsnius nustatytomis didesnės gamintojo atsakomybės sistemomis, be kita ko, siekiama veiksmingai perkelti gamintojams išlaidas, būtinas apibrėžtiems atitinkamos sistemos atliekų tvarkymo ir prevencijos tikslams pasiekti, ir didinti atliekų tvarkymo sistemų aplinkosauginį veiksmingumą. Darytina išvada, kad kurdamos didesnės gamintojo atsakomybės sistemas valstybės narės turi atsižvelgti į šiuos tikslus, taip pat į bendrąjį Direktyvos 2008/98 tikslą kuo labiau sumažinti neigiamą atliekų susidarymo ir tvarkymo įtaką aplinkai ir žmonių sveikatai (šiuo klausimu žr. 2019 m. liepos 4 d. Sprendimo Tronex, C‑624/17, EU:C:2019:564, 18 punktą), bei į SESV 191 straipsnio 2 dalį, kurioje nurodyta, kad Sąjungos politika aplinkos srityje siekiama aukšto apsaugos lygio ir kad ji, be kita ko, grindžiama atsargumo bei prevencinių veiksmų principais ir principu „teršėjas moka“.
82
Be to, Direktyvos 2008/98 8 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad įgyvendindamos šio sprendimo 78 punkte nurodytą diskreciją valstybės narės, taikydamos didesnės gamintojo atsakomybės sistemas, privalo užtikrinti tinkamą vidaus rinkos veikimą. Taigi, atsižvelgiant į Sąjungos teisėje numatytas nukrypti leidžiančias nuostatas bendrus ekonominius interesus tenkinančių paslaugų srityje, bet kokie nacionalinės teisės aktai, kuriais pagal šios direktyvos 8 ir 8a straipsnius nustatoma didesnės gamintojo atsakomybės sistema, turi atitikti Sąjungos taisykles, kuriomis siekiama užtikrinti tinkamą vidaus rinkos veikimą, t. y. be kita ko, SESV 49 ir 56 straipsnius, kuriuose atitinkamai įtvirtinta įsisteigimo laisvė ir laisvas paslaugų judėjimas, ir pagal SESV 53 ir 62 straipsnius priimtus teisės aktus, kaip antai Direktyvą 2006/123.
83
Šiomis aplinkybėmis reikia pažymėti, kad Direktyvos 2008/98 8 straipsnio 3 dalimi siekiama taikyti Sąjungos vidaus rinkos taisykles ne tik santykiams tarp pačių produktų gamintojų bei tarp šių gamintojų ir subjektų, norinčių vykdyti išplėstinės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio įgyvendinimo veiklą, bet ir santykiams tarp šią veiklą norinčių vykdyti subjektų.
b)
Dėl Direktyvos 2006/123 bei SESV 49 ir 56 straipsnių
84
Iš Direktyvos 2006/123 6 konstatuojamosios dalies matyti, kad įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas kliūčių neįmanoma pašalinti vien tiesiogiai taikant SESV 49 ir 56 straipsnius, nes, be kita ko, kiekvieno konkretaus šių pagrindinių laisvių ribojimo atvejo nagrinėjimas būtų itin sudėtingas (šiuo klausimu žr. 2015 m. birželio 16 d. Sprendimo Rina Services ir kt., C‑593/13, EU:C:2015:399, 38 punktą ir 2024 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, 46 punktą).
85
Iš tiesų, jeigu nacionalinė priemonė būtų nagrinėjama atsižvelgiant ir į Direktyvos 2006/123, ir į SESV nuostatas, tai reikštų, kad kiekvieną konkretų atvejį reikėtų nagrinėti pagal pirminę teisę ir būtų kvestionuojamas selektyvus šia direktyva atliktas suderinimas (šiuo klausimu žr. 2018 m. sausio 30 d. Sprendimo X ir Visser, C‑360/15 ir C‑31/16, EU:C:2018:44, 96 punktą ir 2024 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, 47 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
86
Darytina išvada, kad tik tuo atveju, jeigu įsisteigimo laisvės ar laisvės teikti paslaugas apribojimas nepatenka į Direktyvos 2006/123 III ir IV skyrių, visų pirma jos 15 ir 16 straipsnių, taikymo sritį, jį reikia nagrinėti atsižvelgiant į SESV 49 ir 56 straipsnius (šiuo klausimu žr. 2019 m. birželio 26 d. Sprendimo Komisija / Graikija, C‑729/17, EU:C:2019:534, 54 punktą bei jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2024 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, 48 punktą).
87
Taigi, siekiant atsakyti į antrąjį–dešimtąjį klausimus, reikia išaiškinti Direktyvos 2006/123 nuostatas, kiek jos taikytinos pagrindinėje byloje.
88
Pagal Direktyvos 2006/123 1 straipsnio 1 dalį joje pateikiamos bendrosios nuostatos, skirtos padėti paslaugų teikėjams naudotis įsisteigimo laisve ir laisvam paslaugų judėjimui palengvinti. Pagal šios direktyvos 2 straipsnio 1 dalį direktyva taikoma valstybėje narėje įsisteigusių teikėjų teikiamoms paslaugoms, o sąvoka „paslauga“ pagal tos direktyvos 4 straipsnio 1 punktą apima bet kokią vykdant savarankišką ekonominę veiklą paprastai už atlygį teikiamą paslaugą, kaip nurodyta SESV 57 straipsnyje.
89
Šiuo atveju pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema yra susijusi su įvairiais kolektyvinio pareigų šioje srityje vykdymo paslaugų teikimo aspektais ir tam tikrais reikalavimais, keliamais gamintojams, kuriems taikoma ši sistema ir kurie vykdo ekonominę veiklą Slovėnijos teritorijoje, todėl Direktyva 2006/123 iš esmės taikytina pagrindinėje byloje.
90
Vis dėlto, kaip konstatuota atsakyme į pirmąjį prejudicinį klausimą, dėl konkrečios kategorijos produktų visoje valstybės narės teritorijoje vykdoma didesnės gamintojo atsakomybės pareigų įgyvendinimo atitinkamų gamintojų vardu veikla, kuri pagal tos valstybės narės teisę turi būti vykdoma nesiekiant pelno, gali būti laikoma bendrus ekonominius interesus tenkinančia paslauga. Be to, pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema įtvirtintas minėtos veiklos vykdymo monopolis. Šiuo klausimu reikia priminti, kad pagal Direktyvos 2006/123 1 straipsnio 2 dalį ir 3 dalies pirmą pastraipą šia direktyva nereglamentuojamas nei bendrus ekonominius interesus tenkinančių paslaugų, kurias patikėta teikti tik viešiesiems ar privatiesiems subjektams, liberalizavimas, nei paslaugas teikiančių monopolijų panaikinimas.
91
Pagal šias Direktyvos 2006/123 nuostatas į jos taikymo sritį nepatenka atvejai, kai paslauga teikiama ne konkurencijos sąlygomis dėl to, kad nacionalinės teisės aktais tam tikram veiklos vykdytojui suteikta tam tikrų paslaugų teikimo monopolija, ir kai dėl tų nuostatų taikymo kiltų abejonių dėl šios monopolijos egzistavimo (šiuo klausimu žr. 2024 m. spalio 17 d. Sprendimo FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, 55 punktą). Vis dėlto Teisingumo Teismas minėtas nuostatas išaiškino taip, kad jos susijusios tik su bendrus ekonominius interesus tenkinančiomis paslaugomis ir paslaugų monopolijomis, egzistavusiomis tos direktyvos įsigaliojimo dieną (šiuo klausimu žr. 2018 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Komisija / Vengrija, C‑171/17, EU:C:2018:881, 42 ir 43 punktus).
92
Darytina išvada, kad pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema nepatenka į Direktyvos 2006/123 taikymo srities išimtį, numatytą jos 1 straipsnio 2 dalyje ir 3 dalies pirmoje pastraipoje.
93
Direktyvos 2006/123 1 straipsnio 3 dalies antroje pastraipoje numatyta, kad ši direktyva neturi įtakos valstybių narių teisei vadovaujantis Sąjungos teisės nuostatomis apibrėžti, ką jos laiko bendrus ekonominius interesus tenkinančiomis paslaugomis, kaip šias paslaugas reikėtų organizuoti ir finansuoti, laikantis valstybės pagalbos teikimo taisyklių, ir kokie konkretūs įsipareigojimai joms taikomi. Vis dėlto, paisant šios sąlygos, atsižvelgiant į šios direktyvos 2 straipsnio 1 dalį ir 2 straipsnio a punktą, siejamą su jos 17 konstatuojamąja dalimi, minėtoje direktyvoje nustatytos taisyklės iš esmės taikomos bendrus ekonominius interesus tenkinančioms paslaugoms, į jų taikymo sritį neįtraukiant tik neekonominių bendrus interesus tenkinančių paslaugų (šiuo klausimu žr. 2015 m. gruodžio 23 d. Sprendimo Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, 43 ir 44 punktus; 2019 m. balandžio 11 d. Sprendimo Repsol Butano ir DISA Gas, C‑473/17 ir C‑546/17, EU:C:2019:308, 43 punktą ir 2024 m. spalio 17 d. Sprendimo FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, 61 punktą).
94
Kalbant apie paslaugų teikėjų įsisteigimo laisvę, pažymėtina, jog Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje nurodyta, kad valstybės narės turi išnagrinėti, ar jų teisės sistemoje numatytas vienas, ar keli šios direktyvos 15 straipsnio 2 dalyje nurodyti reikalavimai, ir, jei taip, užtikrinti, kad jie atitiktų tos direktyvos 15 straipsnio 3 dalyje numatytas nediskriminavimo, būtinybės ir proporcingumo sąlygas. Pagal tos pačios direktyvos 15 straipsnio 1 dalies antrą sakinį valstybės narės turi pritaikyti savo įstatymus ir kitus teisės aktus, kad jie atitiktų šias sąlygas (šiuo klausimo žr. 2018 m. sausio 30 d. Sprendimo X ir Visser, C‑360/15 ir C‑31/16, EU:C:2018:44, 129 punktą).
95
Nors Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 4 dalyje nurodyta, kad šio straipsnio 1–3 dalys taikomos su bendrus ekonominius interesus tenkinančiomis paslaugomis susijusiems teisės aktams, tik jeigu taikant šias straipsnio dalis teisiškai arba faktiškai nekliudoma vykdyti atitinkamam paslaugų teikėjui pavestų konkrečių uždavinių, Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad ši nuostata bendrus ekonominius interesus tenkinančių paslaugų automatiškai nepašalina iš minėto straipsnio taikymo srities. Kaip matyti iš pačios Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 4 dalies teksto, jeigu šio 15 straipsnio 3 dalyje nurodytos nediskriminavimo, būtinumo ir proporcingumo sąlygos netrukdo atlikti ypatingų kompetentingos institucijos pavestų bendrus ekonominius interesus tenkinančių paslaugų užduočių, šių sąlygų turi būti laikomasi (šiuo klausimu žr. 2018 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Komisija / Vengrija, C‑171/17, EU:C:2018:881, 62 punktą ir 2019 m. balandžio 11 d. Sprendimo Repsol Butano ir DISA Gas, C‑473/17 ir C‑546/17, EU:C:2019:308, 47 punktą).
96
Darytina išvada, kad atsižvelgiant į SESV 49 straipsnį turi būti nagrinėjami tik tie įsisteigimo laisvės apribojimai, kuriems netaikomi Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 2 dalyje išvardyti reikalavimai. Dėl šių reikalavimų reikia pažymėti, kad pagal suformuotą jurisprudenciją Direktyvos 2006/123 III skyriaus, susijusio su teikėjų įsisteigimo laisve, kuriame yra šios direktyvos 15 straipsnis, nuostatos taikomos ir situacijoms, kurių visos reikšmingos aplinkybės susijusios tik su viena valstybe nare (šiuo klausimu žr. 2018 m. sausio 30 d. Sprendimo X ir Visser, C‑360/15 ir C‑31/16, EU:C:2018:44, 110 punktą ir 2024 m. spalio 17 d. Sprendimo FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, 47 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
97
Vis dėlto, kalbant apie Direktyvos 2006/123 16 straipsnyje nurodytą laisvę teikti paslaugas, pažymėtina, kad jos 17 straipsnio 1 dalies e punkte aiškiai numatyta, kad 16 straipsnis netaikomas kitoje valstybėje narėje teikiamoms bendrus ekonominius interesus tenkinančioms paslaugoms, be kita ko, atliekų apdorojimui. Todėl, kiek tai susiję su šia pagrindine laisve, pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema gali būti vertinama tik atsižvelgiant į SESV 56 straipsnį.
c)
Dėl įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas apribojimų pateisinimo atsižvelgiant į Direktyvą 2006/123 bei SESV 49 ir 56 straipsnius
98
Kalbant apie įsisteigimo laisvės apribojimus, kuriems taikomi Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 2 dalyje išvardyti reikalavimai, iš šio straipsnio 5 ir 6 dalių matyti, kad valstybės narės gali palikti galioti ar prireikus nustatyti naujus minėto straipsnio 2 dalyje nurodyto pobūdžio reikalavimus, jeigu jie atitinka jo 3 dalyje numatytas sąlygas (2015 m. birželio 16 d. Sprendimo Rina Services ir kt., C‑593/13, EU:C:2015:399, 33 punktas ir 2019 m. liepos 29 d. Sprendimo Komisija / Austrija (Statybų inžinieriai, patentiniai patikėtiniai ir veterinarijos gydytojai), C‑209/18, EU:C:2019:632, 80 punktas).
99
Pagal Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 3 dalyje numatytas kumuliacines sąlygas atitinkami reikalavimai, pirma, neturi būti tiesiogiai ar netiesiogiai diskriminuojantys pagal suinteresuotųjų asmenų pilietybę arba pagal bendrovių registruotos buveinės vietą. Antra, šie reikalavimai turi būti pateisinami privalomuoju bendrojo intereso pagrindu. Trečia, jie turi būti proporcingi, t. y. tinkami nuosekliai ir sistemingai užtikrinti siekiamo tikslo įgyvendinimą, neviršijant to, kas būtina jam pasiekti, turint omenyje, kad neturi būti kitų mažiau ribojančių priemonių, leidžiančių pasiekti tokį patį rezultatą (šiuo klausimu žr. 2018 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Komisija / Vengrija, C‑171/17, EU:C:2018:881, 80 punktą ir 2024 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, 79 ir 84 punktus).
100
Kiek tai susiję su pagal SESV 49 ir 56 straipsnius garantuojamais įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas apribojimais, iš suformuotos jurisprudencijos matyti, kad jie gali būti leidžiami tik su sąlyga, kad pateisinami privalomuoju bendrojo intereso pagrindu ir atitinka proporcingumo principą, o tai reiškia, kad jie turi būti tinkami nuosekliai ir sistemingai užtikrinti siekiamo tikslo įgyvendinimą ir neviršyti to, kas būtina jam pasiekti (šiuo klausimu žr. 2019 m. birželio 18 d. Sprendimo Austrija / Vokietija, C‑591/17, EU:C:2019:504, 139 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją; 2022 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Cilevičs ir kt., C‑391/20, EU:C:2022:638, 65 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2023 m. birželio 8 d. Sprendimo Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, 64 punktą).
101
Siekiant nustatyti, ar apribojimas atitinka proporcingumo sąlygą, būtent valstybė narė, kuri siekia remtis tikslu, kuriuo galima pateisinti pagrindinės laisvės arba pagrindinės teisės apribojimą, turi pateikti nacionaliniam teismui visą informaciją, kuria remdamasis jis galėtų įsitikinti, kad atitinkama priemonė atitinka iš proporcingumo principo kylančius reikalavimus (šiuo klausimu žr. 2018 m. vasario 28 d. Sprendimo Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, 62 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją), o prie pateisinamųjų priežasčių, kuriomis ši valstybė narė gali remtis, turi būti pridėta šios priemonės tinkamumo ir būtinumo tam tikslui pasiekti analizė bei konkretūs įrodymai, pagrindžiantys jos argumentus (šiuo klausimu žr. 2023 m. sausio 19 d. Sprendimo CIHEF ir kt., C‑147/21, EU:C:2023:31, 53 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
102
Vis dėlto remiantis Teisingumo Teismo jurisprudencija negalima daryti išvados, kad valstybė narė neturėjo galimybės įrodyti, jog ribojamoji priemonė atitinka šiuos reikalavimus, motyvuojant vien tuo, kad ji negali pateikti tyrimų, kuriais remiantis buvo priimtos atitinkamos teisės nuostatos (šiuo klausimu žr. 2018 m. vasario 28 d. Sprendimo Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, 63 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
103
Nacionalinis teismas, pasitelkęs statistinius duomenis ar kitas priemones, turi objektyviai išnagrinėti, ar atitinkamos valstybės narės institucijos pateikti įrodymai leidžia pagrįstai manyti, kad pasirinktos priemonės yra tokios, kurios leidžia įgyvendinti numatytus tikslus, ir ar juos pasiekti galima mažiau ribojančiomis priemonėmis (šiuo klausimu žr. 2024 m. spalio 17 d. Sprendimo FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, 92 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
104
Kiek tai susiję pagal atitinkamas priemones ekonominės veiklos vykdytojams tenkančia našta, pažymėtina, kad valstybės narės, net ir turėdamos diskreciją, privalo savo pasirinkimą pagrįsti objektyviais kriterijais ir, vertindamos su įvairiomis galimomis priemonėmis susijusius suvaržymus, išnagrinėti, ar šiomis nacionalinėmis priemonėmis siekiami tikslai gali pateisinti neigiamas ekonomines pasekmes atitinkamiems ekonominės veiklos vykdytojams, kurios gali būti net labai didelės (pagal analogiją žr. 2008 m. gruodžio 16 d. Sprendimo Arcelor Atlantique ir Lorraine ir kt., C‑127/07, EU:C:2008:728, 59 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2020 m. gruodžio 8 d. Sprendimo Lenkija / Parlamentas ir Taryba, C‑626/18, EU:C:2020:1000, 98 punktą).
d)
Dėl Chartijos bei teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principų laikymosi
105
Pagal suformuotą jurisprudenciją, kai valstybė narė teigia, kad jos patvirtinta priemonė, kuri apriboja SESV garantuojamą pagrindinę laisvę, yra pateisinama Sąjungos teisėje pripažintu privalomuoju bendrojo intereso pagrindu, tokia priemonė turi būti laikoma įgyvendinančia Sąjungos teisę, kaip tai suprantama pagal Chartijos 51 straipsnio 1 dalį, todėl turi atitikti Chartijoje įtvirtintas pagrindines teises (šiuo klausimu žr. 2020 m. birželio 18 d. Sprendimo Komisija / Vengrija (Asociacijų skaidrumas), C‑78/18, EU:C:2020:476, 101 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją). Tas pats taikoma, kai valstybė narė pagal Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 3 dalies b punktą remiasi privalomuoju bendrojo intereso pagrindu, kad pateisintų to straipsnio 2 dalyje numatytą reikalavimą (pagal analogiją žr. 2020 m. spalio 6 d. Sprendimo Komisija / Vengrija (Aukštasis mokslas), C‑66/18, EU:C:2020:792, 214 punktą).
106
Darytina išvada, kad, kai nacionalinės teisės nuostatomis nustatomas įsisteigimo laisvės ir (arba) laisvės teikti paslaugas apribojimas, šių nuostatų suderinamumas su Sąjungos teise, taigi ir jų pateisinimas, turi būti nagrinėjami atsižvelgiant ne tik į Direktyvoje 2006/123 ir Teisingumo Teismo jurisprudencijoje numatytas išimtis, bet ir į Chartijoje garantuojamas teises ir laisves (šiuo klausimu žr. 2019 m. gegužės 21 d. Sprendimo Komisija / Vengrija (Žemės ūkio paskirties žemės uzufruktas), C‑235/17, EU:C:2019:432, 66 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2021 m. spalio 6 d. Sprendimo ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, 89 punktą).
107
Reikalavimas, kad priemonė turi atitikti Chartijoje garantuojamas teises ir laisves, reiškia, kad reikia patikrinti, ar atitinkamomis nacionalinėmis nuostatomis nustatomi jų apribojimai, ir, jei taip, ar tie apribojimai pateisinami atsižvelgiant į Chartijos 52 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus reikalavimus (šiuo klausimu žr. 2020 m. birželio 18 d. Sprendimo Komisija / Vengrija (Asociacijų skaidrumas), C‑78/18, EU:C:2020:476, 103 punktą).
108
Šiuo klausimu reikia priminti, kad nei Chartijos 16 straipsnyje įtvirtinta laisvė užsiimti verslu, nei jos 17 straipsnyje garantuojama teisė į nuosavybę nėra absoliučios (šiuo klausimu žr. 2024 m. balandžio 30 d. Sprendimo Trade Express‑L ir DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 ir C‑428/22, EU:C:2024:374, 78 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją), nes pagal Chartijos 52 straipsnio 1 dalį jas įgyvendinant gali būti taikomi apribojimai, jeigu jie numatyti įstatyme, nekeičia šios laisvės ir šios teisės esmės ir, remiantis proporcingumo principu, yra būtini ir tikrai atitinka Sąjungos pripažintus bendrojo intereso tikslus arba reikalingi kitų teisėms ir laisvėms apsaugoti.
109
Šiomis aplinkybėmis reikia pažymėti, kad bendrojo intereso tikslų, kaip antai aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos, negalima siekti nacionaline priemone, neatsižvelgiant į tai, kad jie turi būti derinami su Sutartyse ir Chartijoje įtvirtintomis pagrindinėmis teisėmis ir principais, su kuriais ši priemonė yra susijusi, nustatant pusiausvyrą tarp, viena vertus, šių bendrojo intereso tikslų ir, kita vertus, nagrinėjamų teisių ir principų, siekiant užtikrinti, kad tos priemonės sukelti nepatogumai nebūtų neproporcingi nurodytiems tikslams. Taigi galimybė pateisinti Chartijos 16 ir 17 straipsniuose garantuojamų teisių apribojimą turi būti vertinama atsižvelgiant į suvaržymo, kurį lemia toks apribojimas, dydį ir tikrinant, ar šiuo apribojimu siekiamų bendrojo intereso tikslų svarba jį atitinka (šiuo klausimu žr. 2023 m. gruodžio 5 d. Sprendimo Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, 93 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
110
Be to, kai valstybė narė remiasi privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais tam, kad pateisintų teisės nuostatas, kurios gali kliudyti įgyvendinti įsisteigimo laisvę ir laisvę teikti paslaugas, šis pateisinimas taip pat turi būti vertinimas atsižvelgiant į bendruosius Sąjungos teisės principus, įskaitant teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principus (šiuo klausimu žr. 2017 m. gruodžio 20 d. Sprendimo Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, 44 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2022 m. rugsėjo 22 d. Sprendimo Admiral Gaming Network ir kt., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, 60 punktą).
111
Būtent atsižvelgiant į visas pateiktas pirmines pastabas reikia išnagrinėti įvairias pagrindinėje byloje nagrinėjamos didesnės gamintojo atsakomybės sistemos priemones, remiantis prejudiciniuose klausimuose nurodytomis Sąjungos teisės nuostatomis.
2.
Dėl monopolio, susijusio su didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo veikla, nustatymo sąlygų
112
Antrojo klausimo pirma dalis ir trečiasis–penktasis klausimai visų pirma pateikti dėl monopolio, susijusio su didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyviniu vykdymu, nustatymo sąlygų.
a)
Dėl įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas apribojimų
113
ZVO‑2 37 straipsnio 2 dalyje numatytas išimtinės teisės suteikimas bendrai organizacijai, kuriai pavesta vykdyti šią veiklą dėl konkrečios kategorijos produktų; taip šios organizacijos naudai sukuriama tos veiklos monopolija.
114
Siekiant patikrinti, ar tokia priemonė patenka į Direktyvos 2006/123 15 straipsnio taikymo sritį, reikia priminti, kad šio straipsnio 2 dalyje vartojama sąvoka „reikalavimas“ pagal šios direktyvos 4 straipsnio 7 punktą visų pirma turi būti suprantama kaip „bet koks įpareigojimas, draudimas, sąlyga ar apribojimas, numatytas valstybių narių įstatymuose ir kituose teisės aktuose“ (šiuo klausimu žr. 2018 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Komisija / Vengrija, C‑171/17, EU:C:2018:881, 77 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
115
Be to, pagal suformuotą jurisprudenciją sąvoka „apribojimas“, kaip ji suprantama pagal SESV 49 ir 56 straipsnius, susijusi su priemonėmis, kuriomis draudžiamas, daromas mažiau patrauklus įsisteigimo laisvės ar laisvės teikti paslaugas įgyvendinimas arba trukdoma jas įgyvendinti, kaip antai valstybės narės patvirtintomis priemonėmis, kurios, nors taikomos visiems vienodai, daro poveikį kitų valstybių narių įmonių patekimui į rinką (šiuo klausimu žr. 2011 m. kovo 29 d. Sprendimo Komisija / Italija, C‑565/08, EU:C:2011:188, 45 ir 46 punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2023 m. birželio 8 d. Sprendimo Fastweb ir kt. (Sąskaitų išrašymo dažnis), C‑468/20, EU:C:2023:447, 81 ir 82 punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją).
116
Šiuo klausimu reikia konstatuoti, kad monopolio, susijusio su didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo veikla, nustatymas ZVO‑2 37 straipsnio 2 dalyje, atsižvelgiant į tai, kad taip nustatytas monopolis nėra nei reikalavimas, susijęs su klausimais, kuriems taikoma Direktyva 2005/36, nei reikalavimas, numatytas kituose Sąjungos teisės aktuose, yra reikalavimas, suteikiantis teisę dėl ypatingo atitinkamos paslaugos pobūdžio teikti šią paslaugą tik tam tikriems teikėjams, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 2 dalies d punktą. Iš jurisprudencijos matyti, kad toks reikalavimas taikomas nacionalinės teisės aktams, kuriais, nustatant monopolį, teisė vykdyti paslaugų teikimo veiklą suteikiama tik vienai privačiai ar valstybinei įmonei (šiuo klausimu žr. 2018 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Komisija / Vengrija, C‑171/17, EU:C:2018:881, 79 punktą).
117
Be to, kiek tai susiję su laisve teikti paslaugas, pagal suformuotą jurisprudenciją nacionalinės teisės nuostata, kaip antai ZVO‑2 37 straipsnio 2 dalis, pagal kurią ekonominės veiklos vykdymui taikoma išimtinė tvarka vieno viešojo ar privataus veiklos vykdytojo naudai, yra šios pagrindinės laisvės apribojimas (šiuo klausimu žr. 2018 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Komisija / Vengrija, C‑171/17, EU:C:2018:881, 88 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2023 m. kovo 2 d. Sprendimo Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, 47 punktą).
b)
Dėl atitinkamų apribojimų pateisinimo
118
Remiantis šio sprendimo 98–110 punktuose nurodyta jurisprudencija, reikia patikrinti, ar šie apribojimai vis dėlto gali būti pateisinami.
1) Dėl nediskriminavimo sąlygos
119
Dėl nediskriminavimo sąlygos reikia pažymėti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema taikoma visiems gamintojams, kurie teikia produktus Slovėnijos rinkai, tiesiogiai ar netiesiogiai nedarant skirtumo pagal jų pilietybę arba bendrovių registruotos buveinės vietą. Konkrečiai kalbant, iš ZVO‑2 34 straipsnio 1, 4 ir 6 dalių matyti, kad kitoje valstybėje narėje nei Slovėnija įsisteigusiam gamintojui, kuris prekiauja produktais pastarojoje valstybėje narėje, iš esmės taikomos šiame įstatyme numatytos didesnės atsakomybės pareigos.
2) Dėl privalomųjų bendrojo intereso pagrindų buvimo
120
Iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos matyti, kad Slovėnijos teisės aktų leidėjas patvirtino pagrindinėje byloje nagrinėjamą didesnės gamintojo atsakomybės sistemą, siekdamas laikytis Direktyvos 2008/98 8a straipsnyje nustatytų būtiniausių reikalavimų šioje srityje ir šia direktyva siekiamų aplinkos apsaugos tikslų. Slovėnijos vyriausybė tvirtina, kad šia sistema siekiama patobulinti išplėstinės gamintojo atsakomybės sistemą ir produktų, dėl kurių taikoma ši atsakomybė, atliekų tvarkymo sistemą Slovėnijoje, be kita ko, sumažinant tvarkytinų atliekų kiekį, o tai atitinka siekiamus aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslus. Šiuo klausimu ji teigia, kad minėta sistema buvo atsakas į neveiksmingą atliekų tvarkymą pagal ZVO‑1, pasireiškusį tuo, kad pas vietos viešųjų komunalinių atliekų surinkimo paslaugų teikėjus kaupėsi pakuočių atliekos.
121
Tokie tikslai yra privalomieji bendrojo intereso pagrindai, kuriais gali būti pateisinami įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas apribojimai. Viena vertus, kiek tai susiję su reikalavimų, patenkančių į Direktyvos 2006/123 taikymo sritį, pateisinimu, šios direktyvos 4 straipsnio 8 dalyje sąvoka „svarbus visuomenės interesas [privalomasis bendrojo intereso pagrindas]“ apibrėžta kaip priežastys, pripažintos tokiomis Teisingumo Teismo jurisprudencijoje, įskaitant visuomenės sveikatos apsaugą, taip pat aplinkos ir miesto aplinkos apsaugą.
122
Kita vertus, pagal suformuotą jurisprudenciją vartotojų apsauga yra vienas iš privalomųjų bendrojo intereso pagrindų, kuriuo gali būti pateisinami pagrindinių laisvių apribojimai (šiuo klausimu žr. 2004 m. gruodžio 14 d. Sprendimo Radlberger Getränkegesellschaft ir S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, 75 punktą ir 2023 m. sausio 19 d. Sprendimo CIHEF ir kt., C‑147/21, EU:C:2023:31, 51 punktą). Tas pats pasakytina apie paslaugų kokybės užtikrinimo ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslus (šiuo klausimu žr. 2009 m. gegužės 19 d. Sprendimo Komisija / Italija, C‑531/06, EU:C:2009:315, 51 punktą, taip pat 2019 m. liepos 29 d. Sprendimo Komisija / Austrija (Statybų inžinieriai, patentiniai patikėtiniai ir veterinarijos gydytojai), C‑209/18, EU:C:2019:632, 89 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
123
Kadangi Slovėnijos vyriausybė taip pat remiasi tikslu sumažinti atitinkamų gamintojų patiriamas atliekų tvarkymo išlaidas ir taip savo argumentus grindžia ekonominiu efektyvumu, reikia priminti, kad pagal suformuotą jurisprudenciją vien ekonominio pobūdžio tikslai negali būti laikomi privalomuoju bendrojo intereso pagrindu, kuriuo galima pateisinti SESV garantuojamos pagrindinės laisvės apribojimą (šiuo klausimu žr. 2023 m. birželio 8 d. Sprendimo Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, 70 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją). Tačiau Teisingumo Teismas yra pripažinęs, kad nacionalinės teisės aktu gali būti nustatomas pateisinamas pagrindinės laisvės apribojimas, jeigu aktas priimtas dėl ekonominių priežasčių, kuriomis siekiama bendrojo intereso tikslo (šiuo klausimu žr. 2013 m. spalio 22 d. Sprendimo Essent ir kt., C‑105/12–C‑107/12, EU:C:2013:677, 52 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją). Taigi, net darant prielaidą, kad pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema buvo patvirtinta dėl tokių ekonominio efektyvumo priežasčių, jos savaime negali būti laikomos privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais, kuriais gali būti pateisinamas Sąjungos teisės garantuojamos pagrindinės teisės apribojimas, todėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs galiausiai turi patikrinti, ar šia sistema, nepaisant tų priežasčių, siekiama aplinkos ir sveikatos apsaugos tikslo.
3) Dėl proporcingumo sąlygos
124
Kalbant apie proporcingumo sąlygą, pažymėtina, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kuris vienintelis turi jurisdikciją vertinti pagrindinės bylos faktines aplinkybes ir aiškinti toje byloje nagrinėjamą didesnės gamintojo atsakomybės sistemą, turi patikrinti, ar ši sistema atitinka šio sprendimo 98–103 punktuose nurodytas sąlygas. Vis dėlto Teisingumo Teismas, kuris turi duoti naudingą atsakymą tam teismui, yra kompetentingas pateikti jam gaires, grindžiamas pagrindinės bylos medžiaga ir jam pateiktomis rašytinėmis pastabomis, kurios padėtų tam teismui priimti sprendimą (šiuo klausimu žr. 2022 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Cilevičs ir kt., C‑391/20, EU:C:2022:638, 72 ir 73 punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2024 m. spalio 17 d. Sprendimo FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, 93 punktą).
i) Dėl apribojimų tinkamumo užtikrinti siekiamų tikslų įgyvendinimą
125
Kalbant apie monopolio, susijusio su didesnės gamintojo atsakomybės pareigų dėl kiekvieno atliekų, dėl kurių taikoma ši didesnė atsakomybė, srauto kolektyvinio vykdymo veikla, tinkamumą pasiekti aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslus, iš Teisingumo Teismui pateiktos informacijos matyti, kad šis monopolis buvo nustatytas siekiant pagerinti didesnės gamintojo atsakomybės sistemos, taikomos dėl tam tikros kategorijos produktų, prieinamumą, skaidrumą, vienodą kainodarą ir apskritai visą atitinkamą atliekų tvarkymo sistemą.
126
Taigi, nors atrodo, kad tokia priemone iš principo galima pasiekti aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslus, pagal šio sprendimo 99 ir 100 punktuose nurodytą jurisprudenciją taip pat reikia, kad ja šių tikslų būtų siekiama nuosekliai ir sistemingai, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, bendrai įvertinęs atitinkamų nacionalinių nuostatų priėmimo ir įgyvendinimo aplinkybes (šiuo klausimu žr. 2018 m. vasario 28 d. Sprendimo Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, 64 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
127
Nagrinėjamu atveju Interzero ir kt. rašytinėse pastabose teigė, kad monopolio sukūrimas didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo sektoriuje nėra priemonė, kuria būtų galima nuosekliai siekti aplinkos apsaugos tikslo, nes ši priemonė gali pakenkti perėjimo prie žiedinės ekonomikos tikslui. Dėl šio monopolio sukūrimo, viena vertus, atitinkami gamintojai gali būti atgrasyti nuo novatoriškų ir aplinkos požiūrių veiksmingesnių žiedinių sprendimų plėtojimo siekiant pagerinti savo konkurencinę padėtį, kita vertus, gali būti užkirstas kelias žinių ir gerosios praktikos perdavimui iš kitų valstybių narių. Galiausiai dėl to padidėtų šių gamintojų išlaidos.
128
Kaip matyti iš Direktyvos 2008/98 1 straipsnio, pagal šią direktyvą nustatytos didesnės gamintojo atsakomybės sistemos turi atitikti perėjimo prie žiedinės ekonomikos ir ilgalaikio Sąjungos konkurencingumo užtikrinimo logiką. Vis dėlto Teisingumo Teismo turimoje bylos medžiagoje nėra jokių duomenų, kuriais remiantis būtų galima konstatuoti, kad situacija, kuriai būdingas konkurencingos rinkos didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo veiklos srityje nebuvimas, kaip antai situacija, kuri susiklosto organizacijai, kuriai pavesta kolektyviai vykdyti pareigas šioje srityje, nustačius monopolį, galiausiai pakenktų veiksmingam atliekų tvarkymui, kurio siekia šį monopolį nustačiusi valstybė narė.
129
Be to, reikia pažymėti, kad jeigu nacionalinės teisės aktai, kuriais nustatomas monopolis, yra ypač pagrindines laisves ribojanti priemonė, kartu su jais turi būti nustatyta reglamentavimo sistema, kuria būtų galima užtikrinti, kad šio monopolio turėtojas iš tikrųjų galės nuosekliai ir sistemingai siekti tokių nustatytų tikslų per šių tikslų atžvilgiu kiekybiškai apskaičiuotą ir kokybiškai pritaikytą pasiūlą, kurią griežtai kontroliuotų viešosios valdžios institucijos (šiuo klausimu žr. 2010 m. rugsėjo 8 d. Sprendimo Stoß ir kt., C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 ir C‑410/07, EU:C:2010:504, 83 punktą). Taigi pagal Sąjungos teisę gali būti reikalaujama, kad monopolio turėtojui būtų nustatyti tam tikri apribojimai (šiuo klausimu žr. 2011 m. rugsėjo 15 d. Sprendimo Dickinger ir Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, 72 punktą), be kita ko, siekiant išvengti bet kokios jo piktnaudžiavimo rizikos, galinčios pakenkti siekiamiems tikslams.
130
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar pagal pagrindinėje byloje nagrinėjamą didesnės gamintojo atsakomybės sistemą iš esmės numatytos šiuo atžvilgiu būtinos garantijos.
ii) Dėl atitinkamų apribojimų būtinumo ir proporcingumo siaurąja prasme
131
Kaip matyti iš Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 3 dalies c punkto ir Teisingumo Teismo jurisprudencijos, pagrindinę laisvę ribojančios priemonės gali būti pateisinamos, tik jeigu siekiamo tikslo negalima pasiekti mažiau ribojančiomis tiek pat veiksmingomis priemonėmis (šiuo klausimu žr. 2022 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Cilevičs ir kt., C‑391/20, EU:C:2022:638, 81 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2024 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, 83 punktą).
132
Kalbant apie priemones, kuriomis galima pasiekti aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslus, viena vertus, reikia priminti, kad aplinkos apsauga yra vienas iš esminių Sąjungos tikslų, taikomas daugelyje sričių (šiuo klausimu žr. 2012 m. vasario 28 d. Sprendimo Inter‑Environnement Wallonie ir Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, 57 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją). Kita vertus, visuomenės sveikata tarp SESV saugomų vertybių ir interesų užima svarbiausią vietą ir būtent valstybės narės turi nuspręsti, kokio lygio visuomenės sveikatos apsaugą jos ketina suteikti ir kaip šį lygį pasiekti. Šiuo tikslu valstybės narės, atsižvelgdamos į nacionalinius ypatumus ir svarbą, kurią jos teikia konkretesnių teisėtų Sąjungos tikslų, pavyzdžiui, kokybiškos, subalansuotos ir visiems prieinamos atliekų tvarkymo sistemos sukūrimo, įgyvendinimui, turi diskreciją nustatyti priemones, kuriomis galima pasiekti konkrečių rezultatų (šiuo klausimu žr. 2006 m. rugsėjo 28 d. Sprendimo Ahokainen ir Leppik, C‑434/04, EU:C:2006:609, 32 punktą ir 2015 m. lapkričio 12 d. Sprendimo Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, 118 punktą).
133
Darytina išvada, kad laikydamosi, be kita ko, Direktyvoje 2008/98 ir atitinkamuose Sąjungos sektoriniuose teisės aktuose nustatytų reikalavimų, valstybės narės gali iš esmės laisvai nustatyti savo atliekų tvarkymo politikos tikslus ir prireikus tiksliai apibrėžti siekiamą aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos lygį (pagal analogiją žr. 2011 m. rugsėjo 15 d. Sprendimo Dickinger ir Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, 47 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
134
Taigi valstybė narė, siekianti užtikrinti ypač aukštą aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos lygį, gali pagrįstai manyti, kad vien išimtinių teisių suteikimas bendrai organizacijai, kuriai taikoma griežta valdžios institucijų kontrolė, gali suteikti galimybę pakankamai veiksmingai siekti šių tikslų (pagal analogiją žr. 2010 m. rugsėjo 8 d. Sprendimo Stoß ir kt., C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 ir C‑410/07, EU:C:2010:504, 81 punktą ir 2011 m. rugsėjo 15 d. Sprendimo Dickinger ir Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, 48 punktą).
135
Nagrinėjamu atveju pareiškėjai pagrindinėje byloje mano, kad Slovėnijos teisės aktų leidėjo siekiami tikslai gali būti pasiekti mažiau ribojančiomis priemonėmis, t. y. nustatant sąlygas dėl paslaugų kokybės ir išlaidų, už kurias organizacija, kuriai pavestas didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinis vykdymas, gali imti mokestį iš atitinkamų gamintojų, dydžio ir įsteigiant nepriklausomą agentūrą, kuri vykdytų atitinkamos didesnės gamintojo atsakomybės sistemos kontrolę.
136
Šiuo klausimu Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad klausimas, ar siekiant šių tikslų geriau priimti teisės aktą, kuriuo atitinkamiems ekonominės veiklos vykdytojams nustatomi būtini reikalavimai, o ne suteikti išimtinę teisę vykdyti veiklą įgaliotam subjektui, iš principo priklauso valstybių narių diskrecijai, tačiau su sąlyga, kad pasirinktas variantas nebus neproporcingas siekiamam tikslui (šiuo klausimu žr. 1999 m. rugsėjo 21 d. Sprendimo Läärä ir kt., C‑124/97, EU:C:1999:435, 39 punktą).
137
Taigi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar patvirtindamas pagrindinėje byloje nagrinėjamą didesnės gamintojo atsakomybės sistemą Slovėnijos teisės aktų leidėjas iš tikrųjų siekė užtikrinti ypač aukšto lygio aplinkos ir visuomenės sveikatos tikslų apsaugą ir ar, atsižvelgiant į šį siekiamą apsaugos lygį, monopolio, susijusio su didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo veikla, nustatymas iš tikrųjų gali būti laikomas būtinu (pagal analogiją žr. 2011 m. rugsėjo 15 d. Sprendimo Dickinger ir Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, 54 punktą).
138
Kalbant apie nagrinėjamų priemonių proporcingumą siaurąja prasme, pažymėtina, kad, kaip matyti iš šio sprendimo 104 punkto, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat turės patikrinti, ar šios priemonės nėra neproporcingos siekiamiems aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslams. Šiomis aplinkybėmis tas teismas galės, be kita ko, atsižvelgti į trūkumus, kurie, kaip matyti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, buvo būdingi ZVO‑1 numatytai didesnės gamintojo atsakomybės sistemai ir neleido užtikrinti veiksmingo atliekų tvarkymo. Jis taip pat galės atsižvelgti į Slovėnijos vyriausybės argumentus, kad pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema leidžia valstybei užtikrinti bendros organizacijos veikimo skaidrumą ir užkirsti kelią konkurencijos iškraipymui atliekų tvarkymo rinkoje, taip pat ji yra ekonomiškesnė ir paprastesnė gamintojams, taip prisidėdama prie geresnės atliekų tvarkymo kokybės kontrolės.
4) Dėl Chartijos 16 ir 17 straipsnių bei teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principų laikymosi
139
Remiantis šio sprendimo 105–110 punktuose nurodyta jurisprudencija, dar reikia išnagrinėti monopolio, susijusio su didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo veikla, sukūrimą nustačius pagrindinėje byloje nagrinėjamą didesnės gamintojo atsakomybės sistemą, atsižvelgiant į Chartijos garantuojamas pagrindines teises, šiuo atveju – į jos 16 ir 17 straipsnius, taip pat į bendruosius Sąjungos teisės principus.
140
Pirma, Chartijos 16 straipsnyje nurodyta, kad laisvė užsiimti verslu pripažįstama pagal Sąjungos teisę ir nacionalinės teisės aktus bei praktiką. Šiuo straipsniu suteikiama apsauga apima visų pirma laisvę užsiimti ekonomine ar komercine veikla ir laisvę sudaryti sutartis (šiuo klausimu žr. 2013 m. sausio 22 d. Sprendimo Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, 42 punktą ir 2024 m. balandžio 30 d. Sprendimo Trade Express-L ir DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 ir C‑428/22, EU:C:2024:374, 76 punktą).
141
Atsižvelgiant į šio 16 straipsnio tekstą (jame numatyta, kad laisvė užsiimti verslu pripažįstama pagal Sąjungos teisę ir nacionalinės teisės aktus bei praktiką), kuris skiriasi nuo kitų Chartijos II antraštinėje dalyje įtvirtintų laisvių teksto ir yra panašus į kai kurių jos IV antraštinės dalies nuostatų tekstą, šiai laisvei užsiimti verslu gali būti taikomos įvairios viešosios valdžios priemonės, kuriomis dėl bendrojo intereso gali būti ribojamas ekonominės veiklos vykdymas. Šią aplinkybę, be kita ko, atsispindi būdas, kaip Sąjungos teisės nuostatos bei nacionalinės teisės aktai ir praktika, atsižvelgiant į proporcingumo principą, turėtų būti vertinami pagal Chartijos 52 straipsnio 1 dalį (šiuo klausimu žr. 2021 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, 81 ir 82 punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją).
142
Šiuo klausimu pakanka pažymėti: kadangi, kaip konstatuota šio sprendimo 116 punkte, pagrindinėje byloje nagrinėjamomis didesnės gamintojo atsakomybės sistemos nuostatomis, kuriomis įtvirtinamas didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo veiklos monopolis, nustatomas įsisteigimo laisvės apribojimas, jomis taip pat iš esmės nustatomas Chartijos 16 straipsnyje įtvirtintos atitinkamų veiklos vykdytojų laisvės užsiimti verslu įgyvendinimo apribojimas (šiuo klausimu žr. 2019 m. gegužės 8 d. Sprendimo PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, 65 punktą).
143
Antra, Chartijos 17 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad kiekvienas turi teisę valdyti teisėtai įgytą nuosavybę, ja naudotis, disponuoti ir palikti paveldėtojams; nuosavybė negali būti atimta, išskyrus atvejus, kai tai būtina visuomenės poreikiams, ir tik įstatymo nustatytais atvejais bei sąlygomis laiku ir teisingai už ją atlyginant. Nuosavybės naudojimą gali reglamentuoti įstatymai, kiek tai būtina atsižvelgiant į bendruosius interesus.
144
Chartijos 17 straipsnio 1 dalyje įtvirtintos trys skirtingos normos. Pirmoje normoje, kuri išdėstyta šios nuostatos pirmame sakinyje ir yra bendro pobūdžio, sukonkretinamas nuosavybės apsaugos principas. Antroje normoje, kuri išdėstyta minėto straipsnio antrame sakinyje, kalbama apie nuosavybės atėmimą ir tokiu atveju taikomas tam tikras sąlygas. Trečioje normoje, išdėstytoje tos pačios nuostatos trečiame sakinyje, valstybėms narėms pripažįstama teisė reglamentuoti naudojimąsi nuosavybe tiek, kiek tai būtina atsižvelgiant į bendruosius interesus. Tačiau šios taisyklės nėra tarpusavyje nesusijusios. Iš tiesų antroji ir trečioji taisyklės yra susijusios su konkrečiais nuosavybės teisių pažeidimo pavyzdžiais ir turėtų būti aiškinamos atsižvelgiant į pirmoje iš šių taisyklių įtvirtintą principą (šiuo klausimu žr. 2024 m. rugsėjo 10 d. SprendimoNeves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, 81 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2024 m. spalio 4 d. Sprendimo Aeris Invest / Komisija ir BPV, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, 214 punktą).
145
Pagal Chartijos 17 straipsnio 1 dalį suteikiama apsauga susijusi su turtinėmis teisėmis, kurios, atsižvelgiant į atitinkamą teisinę sistemą, lemia įgytą teisinę padėtį, leidžiančią šių teisių turėtojui savarankiškai ir savo naudai jas įgyvendinti (2019 m. gegužės 21 d. Sprendimo Komisija / Vengrija (Žemės ūkio paskirties žemės uzufruktas), C‑235/17, EU:C:2019:432, 69 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija, taip pat 2022 m. gegužės 5 d. Sprendimo BPC Lux 2 ir kt., C‑83/20, EU:C:2022:346, 39 punktas).
146
Iš Europos Žmogaus Teisių Teismo jurisprudencijos, susijusios su 1952 m. kovo 20 d. Paryžiuje pasirašyto EŽTK papildomo protokolo Nr. 1 1 straipsniu, į kurią, kaip nustatančią minimalią apsaugą, reikia pagal Chartijos 52 straipsnio 3 dalį atsižvelgti aiškinant jos 17 straipsnį (šiuo klausimu žr. 2019 m. gegužės 21 d. Sprendimo Komisija / Vengrija (Žemės ūkio paskirties žemės uzufruktas), C‑235/17, EU:C:2019:432, 72 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2024 m. rugsėjo 10 d. Sprendimo Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, 80 punktą), matyti, kad su licencijos eksploatavimu susiję interesai yra turtiniai interesai, kuriems turi būti taikoma šiuo 1 straipsniu suteikiama apsauga (žr. 2012 m. birželio 7 d. EŽTT sprendimo Centro Europa 7 S.r.l. ir Di Stefano prieš Italiją, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, 178 punktą). Todėl leidimo, kuriuo jo turėtojui leidžiama vykdyti ekonominę veiklą, panaikinimas ex lege laikytinas šiuo straipsniu garantuojamos teisės į nuosavybę apribojimu, kuriam, kaip nuosavybės naudojimo reglamentavimo priemonei, taikoma to straipsnio antra pastraipa (šiuo klausimu žr. 2015 m. sausio 13 d. EŽTT sprendimo Vékony prieš Vengriją, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, 29 ir 30 punktus, taip pat 2022 m. balandžio 5 d. EŽTT sprendimo NIT S.R. L. prieš Moldovos Respubliką, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, 235 ir 236 punktus).
147
Be to, pagal tą pačią jurisprudenciją kišimasis teisėkūros priemonėmis į esamus sutartinius reikalavimus taip pat gali būti laikomas nuosavybės naudojimo reglamentavimo priemone, taigi ir teisės į nuosavybę apribojimu (šiuo klausimu žr. 2004 m. liepos 20 d. EŽTT sprendimo Bäck prieš Suomiją, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, 57 ir 68 punktus).
148
Nagrinėjamu atveju iš Teisingumo Teismui pateiktos informacijos matyti (su sąlyga, kad tai patikrins prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas), kad, pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema nustačius monopolį bendrai organizacijai, tiek ex lege panaikinami aplinkosaugos leidimai ir galiojantys sprendimai patvirtinti bendrus planus, išduotus ZVO‑1 ekonominės veikos vykdytojams, kad jie galėtų vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio įgyvendinimo veiklą, tiek ex lege nutraukiamos visos sutartys, sudarytos tarp šių veiklos vykdytojų ir gamintojų, taip pat su atliekų tvarkymo paslaugų teikėjais. Tokios pasekmės gali būti laikomos teisės į nuosavybę įgyvendinimo apribojimu, kuriam taikomi nuosavybės naudojimą reglamentuojantys teisės aktai, kaip tai suprantama pagal Chartijos 17 straipsnio 1 dalies trečią sakinį.
149
Kalbant apie tokių Chartijos 16 ir 17 straipsniuose numatytų laisvės ir teisės apribojimų pateisinimą, pirma, neginčijama, kad šie apribojimai, susiję su monopolio nustatymu ir šiomis aplinkybėmis Slovėnijos teisės aktų leidėjo numatyta pereinamojo laikotarpio tvarka, yra įtraukti į pagrindinėje byloje nagrinėjamą didesnės gamintojo atsakomybės sistemą, nustatytą ZVO‑2.
150
Antra, tie apribojimai nekeičia Chartijos 16 ir 17 straipsnių esmės. Viena vertus, kalbant apie sąlygą, susijusią su laisvės užsiimti verslu esmės paisymu, reikia pažymėti, kad nustačius ekonominės veiklos monopolį jau veikiančių veiklos vykdytojų nenaudai neužkertamas kelias bet kokiai šių veiklos vykdytojų verslo veiklai, juolab kad pagal pirminę teisę aiškiai leidžiama suteikti išimtines teises vykdyti tam tikrą ekonominę veiklą vienam ar keliems viešiesiems ar privatiesiems veiklos vykdytojams, o dėl tokių teisių suteikimo atsiradusios veiklos monopolio nustatymo sąlygos, kaip matyti iš šio sprendimo 141 punkto, turi būti vertinamos nagrinėjant tokios priemonės proporcingumą.
151
Kita vertus, kadangi, kaip konstatuota šio sprendimo 148 punkte, šiai priemonei taikomi nuosavybės naudojimą reglamentuojantys teisės aktai, kaip tai suprantama pagal Chartijos 17 straipsnio 1 dalies trečią sakinį, ji negali pakeisti teisės į nuosavybę esmės (šiuo klausimu žr. 2024 m. rugsėjo 10 d. Sprendimo Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, 88 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
152
Trečia, kaip konstatuota šio sprendimo 120 punkte, minėtais apribojimais siekiama užtikrinti veiksmingą atliekų tvarkymo sistemą, taigi ir aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslų įgyvendinimą, todėl jie tikrai atitinka Sąjungos pripažintus bendrojo intereso tikslus.
153
Ketvirta, kiek tai susiję su proporcingumo principo laikymusi, iš šio sprendimo 125–136 punktų matyti, kad tokie apribojimai savaime yra tinkami siekiamiems tikslams įgyvendinti ir šiuo tikslu būtini. Vis dėlto keičiant teisės aktus tam, kad būtų laikomasi atitinkamų ekonominės veiklos vykdytojų, kuriems tas pakeitimas turi įtakos, pagrindinių teisių, taip pat reikalaujama, kad nacionalinės teisės aktų leidėjas nustatytų tinkamas priemones, apsaugančias šiuos veiklos vykdytojus nuo priemonių, kuriomis, atsižvelgiant į jų ypatingą padėtį, jiems užkraunama pernelyg didelė našta (šiuo klausimu žr. 2015 m. sausio 13 d. EŽTT sprendimo Vékony prieš Vengriją, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, 34 ir 35 punktus; 2018 m. spalio 16 d. EŽTT sprendimo Könyv‑Tár Kft ir kiti prieš Vengriją, CE:ECHR:2018:1016JUD002162313, 48 ir 50 punktus).
154
Taigi iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos, susijusios su teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principais, matyti, kad, keičiant teisės aktus, nacionalinės teisės aktų leidėjas turi atsižvelgti į ypatingus ekonominės veiklos vykdytojų, kuriems tas pakeitimas turi įtakos, atvejus ir prireikus numatyti prisitaikymą prie naujų teisės normų taikymo (šiuo klausimu žr. 2005 m. birželio 7 d. Sprendimo VEMW ir kt., C‑17/03, EU:C:2005:362, 81 punktą ir 2015 m. gruodžio 17 d. Sprendimo Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, 48 punktą).
155
Šiuo klausimu Teisingumo Teismas yra nusprendęs, jog ekonominės veiklos vykdytojo, kuris daug investavo, kad prisiderintų prie anksčiau nacionalinės teisės aktų leidėjo patvirtintos tvarkos, interesai gali būti labai paveikti šią tvarką panaikinus anksčiau, nei paskelbta, juo labiau jei šis panaikinimas buvo staigus ir nenumatomas ir nebuvo palikta laiko šiam ekonominės veiklos vykdytojui prisitaikyti prie naujos teisinės situacijos (2015 m. birželio 11 d. Sprendimo Berlington Hungary ir kt., C‑98/14, EU:C:2015:386, 87 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija; taip pat 2022 m. rugsėjo 22 d. Sprendimo Admiral Gaming Network ir kt., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, 64 punktas).
156
Taigi nacionalinės teisės aktų leidėjas turi numatyti pakankamos trukmės pereinamąjį laikotarpį, kad ekonominės veiklos vykdytojai galėtų prisitaikyti prie pakeitimų, kurie jiems turi įtakos, arba pagrįstą jų patirtos žalos kompensavimo sistemą (šiuo klausimu žr. 2004 m. gruodžio 14 d. Sprendimo Radlberger Getränkegesellschaft ir S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, 81 punktą;2015 m. birželio 11 d. Sprendimo Berlington Hungary ir kt., C‑98/14, EU:C:2015:386, 85 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją; taip pat 2017 m. gruodžio 20 d. Sprendimo Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, 48 punktą). Jei tai būtina siekiant išvengti pernelyg didelės naštos šiems veiklos vykdytojams, negalima atmesti galimybės, kad gali būti reikalaujama šias dvi priemones taikyti kartu.
157
Nagrinėjamu atveju prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, viena vertus, kad ZVO-2 pereinamojo laikotarpio nuostatose, išdėstytose jo 275 straipsnyje, nenustatyta konkretaus termino, kuriam pasibaigus nustoja galioti ZVO‑1 ekonominės veiklos vykdytojams išduoti leidimai ir jų sudarytos sutartys su gamintojais ir atliekų tvarkymo paslaugų teikėjais. Iš tiesų šis terminas susijęs su bendros organizacijos pranešimu apie tai, kad ji pradėjo kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, ir su kompetentingos ministerijos deklaratyvaus sprendimo priėmimu. Kita vertus, pagal pagrindinėje byloje nagrinėjamą didesnės gamintojo atsakomybės sistemą nenumatyta jokios kompensavimo priemonės ZVO‑1 ekonominės veiklos vykdytojams.
158
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi išnagrinėti, ar šios bylos aplinkybėmis pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema gali būti pernelyg didelė našta ZVO‑1 ekonominės veiklos vykdytojams. Tam jis turės atsižvelgti į visus reikšmingus aspektus, be kita ko, išplaukiančius iš atitinkamo teisės akto teksto, struktūros ir tikslo (šiuo klausimu žr. 2022 m. rugsėjo 22 d. Sprendimo Admiral Gaming Network ir kt., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, 65 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją), ir patikrinti, ar atidus ir pakankamai informuotas ekonominės veiklos vykdytojas galėjo numatyti, kad priemonės patvirtinimas paveiks jo interesus (šiuo klausimu žr. 2021 m. balandžio 15 d. Sprendimo Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ir kt., C‑798/18 ir C‑799/18, EU:C:2021:280, 42 punktą ir 2022 m. rugsėjo 22 d. Sprendimo Admiral Gaming Network ir kt., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, 62 punktą).
159
Šiuo aspektu reikės atsižvelgti į visas aplinkybes, būdingas individualiai atitinkamų ZVO‑1 ekonominės veiklos vykdytojų situacijai, kaip antai į tai, kad jų turimi leidimai buvo išduoti neribotam laikotarpiui, ir į visas pagrindinėje byloje nagrinėjamos didesnės gamintojo atsakomybės sistemos patvirtinimo aplinkybes. Atrodo, kad prieš priimdamas ZVO‑2 Slovėnijos teisės aktų leidėjas du kartus ėmėsi veiksmų, kad pakeistų iki tol ZVO‑1 numatytą didesnės gamintojo atsakomybės sistemą, be kita ko, kai nuo 2021 m. sausio 1 d. ją pakeitė nustatęs, kad iki tol galiojusi sistema netaikoma gamintojams, per metus rinkai pateikiantiems mažiau nei 15 tonų pakuočių.
160
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia konstatuoti, kad, jeigu laikomasi proporcingumo principo, pagal Direktyvos 2008/98 8 ir 8a straipsnius, Direktyvos 2006/123 15 straipsnį, SESV 49 ir 56 straipsnius, Chartijos 16 ir 17 straipsnius bei teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principus nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais sukuriama monopolinė padėtis įsteigiant organizaciją, kuriai pavesta kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas ir kuri turi išimtinę teisę vykdyti šią veiklą dėl konkrečios kategorijos produktų, kartu numatant tiek leidimų, pagal kuriuos iki tol ekonominės veiklos vykdytojams buvo leidžiama vykdyti šią veiklą, panaikinimą ex lege, tiek visų vykdant tą veiklą šių veiklos vykdytojų sudarytų sutarčių nutraukimą ex lege, tačiau su sąlyga, kad, viena vertus, kartu su šiais teisės aktais nustatoma reglamentavimo sistema, kuria būtų galima užtikrinti, kad šio monopolio turėtojas iš tikrųjų galės nuosekliai ir sistemingai siekti aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslų, atitinkamos valstybės narės nustatytų per šių tikslų atžvilgiu kiekybiškai apskaičiuotą ir kokybiškai pritaikytą pasiūlą, kurią griežtai kontroliuoja viešosios valdžios institucijos, ir, kita vertus, tuose teisės aktuose numatomas prisitaikymas prie naujų teisės normų taikymo, kad būtų išvengta pernelyg didelės naštos atitinkamiems ekonominės veiklos vykdytojams, visų pirma pakankamos trukmės pereinamasis laikotarpis, kad jie galėtų prisitaikyti prie pakeitimų, arba pagrįsto jų patirtos žalos kompensavimo sistema.
3.
Dėl monopolio turėtojui ir asmenims, turintiems jos kapitalo dalių, nustatytų priemonių
161
Antrojo klausimo antra dalimi ir šeštuoju–devintuoju klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui taip pat kyla klausimų dėl tam tikrų priemonių, nustatytų organizacijai, turinčiai monopolį, susijusį su didesnės gamintojo atsakomybės pareigų vykdymu, ir asmenims, turintiems šios organizacijos kapitalo dalių.
a)
Dėl įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas apribojimų
162
Pirma, antrojo klausimo antra dalimi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimų dėl ZVO‑2 38 straipsnio 1 dalyje numatyto reikalavimo, pagal kurį bendra organizacija privalo vykdyti didesnės gamintojų atsakomybės pareigų kolektyvinio įgyvendinimo veiklą, nesiekdama pelno.
163
Šiuo atžvilgiu reikia pažymėti, kad tokia pareiga gali būti laikoma reikalavimu paslaugų teikėjui būti tam tikros teisinės formos, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 2 dalies b punktą, su sąlyga, kad nacionalinėje teisėje iš tiesų numatyta speciali teisinė forma ne pelno subjektams. Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad, atsižvelgiant į šios direktyvos 73 konstatuojamąją dalį, pastarojoje nuostatoje, be kita ko, nurodytas reikalavimas, kad paslaugų teikėjas būtų įsteigtas kaip pelno nesiekiantis subjektas (šiuo klausimu žr. 2016 m. vasario 23 d. Sprendimo Komisija / Vengrija, C‑179/14, EU:C:2016:108, 62 punktą ir 2019 m. birželio 26 d. Sprendimo Komisija / Graikija, C‑729/17, EU:C:2019:534, 60 punktą).
164
Antra, dėl šeštajame prejudiciniame klausime nurodytų nacionalinės teisės nuostatų pažymėtina, kad ZVO‑2 38 straipsnio 4 dalyje produktų gamintojams, kuriems taikomos didesnės gamintojo atsakomybės pareigos ir kurie pateikia rinkai bent 51 % viso tos pačios kategorijos produktų, dėl kurių taikoma ši didesnė atsakomybė, kiekio, nustatyta pareiga įsteigti bendrą organizaciją, kuri vykdytų kolektyvinio jų pareigų šioje srityje įgyvendinimo veiklą, ir turėti jos kapitalo dalį. Be to, šie gamintojai negali būti asmenys, surenkantys ar apdorojantys dėl šių produktų susidariusias atliekas.
165
Viena vertus, tam tikrų gamintojų pareiga įsteigti organizaciją, kuriai būtų pavesta kolektyviai vykdyti jų didesnės gamintojo atsakomybės pareigas dėl atitinkamos kategorijos atliekų ir su kuria neatsiejamai susijusi pareiga turėti šios organizacijos kapitalo dalį, nepriklauso nė vienai iš Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 2 dalyje išvardytų reikalavimų kategorijų.
166
Kadangi, kaip matyti iš šio sprendimo 96 ir 97 punktų, šis reikalavimas turi būti vertinamas atsižvelgiant į pirminę teisę, reikia priminti, kad, kai nacionalinė priemonė tuo pačiu metu yra susijusi ir su įsisteigimo laisve, ir su laisve teikti paslaugas, Teisingumo Teismas ją nagrinėja iš esmės atsižvelgdamas tik į vieną iš šių laisvių, jei paaiškėja, kad konkrečios bylos aplinkybėmis viena iš jų yra tik antrinė, palyginti su kita, ir gali būti su ja susieta. Siekiant nustatyti svarbiausią pagrindinę laisvę, reikia atsižvelgti į atitinkamų teisės nuostatų dalyką (šiuo klausimu žr. 2022 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Cilevičs ir kt., C‑391/20, EU:C:2022:638, 50 ir 51 punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją).
167
Siekiant atskirti atitinkamas įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas taikymo sritis, reikia nustatyti, ar atitinkamas ekonominės veiklos vykdytojas yra įsisteigęs valstybėje narėje, kurioje teikia aptariamą paslaugą. Šiuo atžvilgiu sąvoka „įsisteigimas“ apima faktinį ekonominės veiklos vykdymą neribotą laiką per nuolatinę buveinę priimančiojoje valstybėje narėje (šiuo klausimu žr. 2018 m. lapkričio 22 d. Sprendimo Vorarlberger Landes – und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, 34 ir 35 punktus, taip pat 2024 m. spalio 4 d. Sprendimo Lietuva ir kt. / Parlamentas ir Taryba (Judumo paketas), C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, 364 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
168
Vis dėlto „paslaugų teikimas“, kaip jis suprantamas pagal SESV 56 straipsnį, yra bet koks teikimas, kuris nėra nuolatinis ir nepertraukiamas, iš paskirties valstybėje narėje esančios buveinės (2022 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Cilevičs ir kt., C‑391/20, EU:C:2022:638, 53 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija, taip pat 2023 m. gruodžio 21 d. Sprendimo European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, 245 punktas).
169
Nagrinėjamu atveju ZVO‑2 38 straipsnio 4 ir 5 dalyse tam tikriems produktų gamintojams, kuriems taikoma didesnė gamintojo atsakomybė, nustatytos konkrečios pareigos dėl jų ekonominės veiklos apimties Slovėnijos rinkoje ypatingos svarbos. Šiuo klausimu reikia konstatuoti, kad tokios svarbos gamintojų ekonominė veikla nacionalinėje rinkoje paprastai vykdoma nuolat ir nepertraukiamai iš buveinės atitinkamoje valstybėje narėje. Darytina išvada, kad ši nuostata daugiausia susijusi su įsisteigimo laisve, tačiau prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti atitinkamų gamintojų padėtį.
170
Net jei kitų valstybių narių piliečiams, kuriems gali būti taikoma minėta nuostata, netrukdoma įsisteigti Slovėnijos teritorijoje tam, kad galėtų vykdyti savo ekonominę veiklą, pareiga prireikus įsteigti Slovėnijoje įsikūrusį subjektą, kuriam būtų pavesta vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigų įgyvendinimo veiklą, ir pareiga turėti bendros organizacijos kapitalo dalį gali lemti administracinę ir finansinę naštą, kuri papildytų su jų pačių ekonominės veiklos vykdymu susijusią naštą.
171
Darytina išvada, kad dėl pagrindinėje byloje nagrinėjamos didesnės gamintojo atsakomybės sistemos kitų valstybių narių piliečiams gali būti ne taip patrauklu įsisteigti atitinkamoje valstybėje narėje, todėl ja nustatomas SESV 49 straipsnyje garantuojamos įsisteigimo laisvės apribojimas.
172
Kita vertus, sąlyga, kad tik gamintojai gali turėti bendros organizacijos kapitalo dalių, yra reikalavimas, susijęs su bendrovės kapitalo valdymu, kaip jis suprantamas pagal Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 2 dalies c punktą. Iš tiesų ši nuostata apima bet kokį reikalavimą, susijusį su atitinkamo subjekto sudėtimi ar jo kapitalo dalių turėtojų statusu (šiuo klausimu žr. 2018 m. kovo 1 d. Sprendimo CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, 77 punktą; 2019 m. birželio 26 d. Sprendimo Komisija / Graikija, C‑729/17, EU:C:2019:534, 63 punktą ir 2019 m. liepos 29 d. Sprendimo Komisija / Austrija (Statybų inžinieriai, patentiniai patikėtiniai ir veterinarijos gydytojai), C‑209/18, EU:C:2019:632, 84 punktą).
173
Trečia, dėl septintajame–devintajame klausimuose nurodytų teisės nuostatų pažymėtina, kad ZVO‑2 38 straipsnio 6–9 dalyse numatytas, viena vertus, draudimas gamintojams, turintiems bendros organizacijos kapitalo dalių, vykdyti atliekų surinkimo ir apdorojimo veiklą ir, kita vertus, kapitalo arba giminystės ryšių tarp, pirma, šios organizacijos, jos valdymo organo narių ir gamintojų, turinčių jos kapitalo dalių, ir, antra, asmenų, vykdančių atliekų surinkimą ir apdorojimą, ir asmenų, turinčių balsavimo teisę tos pačios organizacijos valdymo ar priežiūros organe, draudimas.
174
Atsižvelgiant į šio sprendimo 172 punkte nurodytą apibrėžtį, kuri apima bet kokį reikalavimą, susijusį su atitinkamo subjekto sudėtimi ar jo kapitalo dalių turėtojų statusu, reikia konstatuoti, kad tokios teisės nuostatos yra reikalavimas, susijęs su bendrovės kapitalo valdymu, kaip jis suprantamas pagal Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 2 dalies c punktą.
b)
Dėl atitinkamų apribojimų pateisinimo
175
Remiantis šio sprendimo 98–110 punktuose nurodyta jurisprudencija, reikia patikrinti, ar šie apribojimai vis dėlto gali būti pateisinami.
1) Dėl nediskriminavimo sąlygos
176
Kaip pažymėta šio sprendimo 119 punkte, pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema taikoma visiems gamintojams, kurie teikia produktus Slovėnijos rinkai, tiesiogiai ar netiesiogiai nedarant skirtumo pagal jų pilietybę arba bendrovių registruotos buveinės vietą. Darytina išvada, kad šio sprendimo 162–174 punktuose nurodyti šios sistemos aspektai nėra tiesiogiai ar netiesiogiai diskriminuojantys.
2) Dėl privalomųjų bendrojo intereso pagrindų buvimo
177
Kaip matyti iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos, visais bendrai organizacijai ir jos kapitalo dalių turintiems gamintojams nustatytais reikalavimais siekiama sustiprinti gamintojų organizacinę atsakomybę didesnės gamintojo atsakomybės sistemose, užtikrinti procedūrines sąlygas monopolistiniam kolektyvinio pareigų šioje srityje vykdymo paslaugų teikimui ir išvengti atitinkamų ekonominės veiklos vykdytojų interesų konfliktų. Taigi apskritai šie reikalavimai skirti padidinti produktų, kurių atžvilgiu taikoma didesnė gamintojo atsakomybė, atliekų tvarkymo sistemos Slovėnijoje veiksmingumą, sprendžiant atliekų tvarkymo problemas, nustatytas taikant ZVO‑1. Tokiomis paskirtimis siekiama aplinkos apsaugos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslų, kurie, kaip matyti iš šio sprendimo 120–122 punktų, yra privalomieji bendrojo intereso pagrindai, galintys pateisinti laisvės teikti paslaugas apribojimus.
178
Kadangi Slovėnijos vyriausybė taip pat remiasi tikslu sumažinti gamintojams tenkančias išlaidas ir taip savo argumentus grindžia ekonominiu efektyvumu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kaip nurodyta šio sprendimo 123 punkte, turi patikrinti, ar galiausiai atitinkamais apribojimais siekiama aplinkos ir visuomenės apsaugos tikslo.
3) Dėl proporcingumo sąlygos
i) Dėl apribojimų tinkamumo užtikrinti siekiamų tikslų įgyvendinimą
179
Pirma, kalbant apie reikalavimą, kad bendra organizacija privalo vykdyti savo veiklą nesiekdama pelno, pažymėtina, kad Teisingumo Teismo turimoje bylos medžiagoje nėra jokių duomenų, kuriais remiantis būtų galima manyti, jog tokia priemonė nėra tinkama veiksmingai atliekų tvarkymo sistemai užtikrinti, taigi ir Slovėnijos teisės aktų leidėjo siekiamiems aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslams įgyvendinti. Kaip tvirtina Slovėnijos vyriausybė, reikalavimas, kad didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio įgyvendinimo veikla būtų vykdoma nesiekiant pelno, gali užtikrinti, kad tokios paslaugos išlaidas padengtų gamintojai, atsižvelgiant tik į faktines šių pareigų įgyvendinimo išlaidas, nes šios išlaidos nustatomos remiantis atitinkamo produkto tvarumu, pataisomumu, pakartotinio naudojimo galimybe ir perdirbamumu. Kaip priminta šio sprendimo 81 punkte, tokia priemonė, be kita ko, atitinka Sąjungos teisėje įtvirtintą principą „teršėjas moka“.
180
Antra, kalbant apie priemones, susijusias su organizacijos, kuriai pavesta kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, įsteigimu ir jos kapitalo dalių turėjimu, reikia priminti, kad, kaip matyti iš Direktyvos 2008/98 3 straipsnio 21 punkte pateiktos apibrėžties, pagal šios direktyvos 8 ir 8a straipsnius nustatytų didesnės gamintojo atsakomybės sistemų tikslas yra užtikrinti, kad produktų gamintojai, kuriems taikomos didesnės gamintojo atsakomybės pareigos, prisiimtų ne tik finansinę atsakomybę už dėl šių produktų susidariusių atliekų tvarkymą, bet ir prireikus organizacinę atsakomybę už šią veiklą.
181
Tiek gamintojų, kuriems taikomos didesnės atsakomybės pareigos ir kurie pateikia rinkai bent 51 % viso tos pačios kategorijos produktų, dėl kurių taikoma didesnė gamintojo atsakomybė, pareiga įsteigti vieną organizaciją, vykdančią kolektyvinio jų pareigų šioje srityje įgyvendinimo veiklą ir turėti šios organizacijos kapitalo dalių, tiek šios organizacijos kapitalo dalių turėtojų pareiga būti gamintojais tiesiogiai atitinka šį tikslą ir yra tinkamos aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslams įgyvendinti. Juo labiau, kad pagal šias taisykles didžiausią atitinkamos rinkos dalį užimantiems gamintojams faktiškai neišvengiamai gali tekti prisiimti ne tik finansinę, bet ir organizacinę atsakomybę už „atliekų“ tvarkymo etapą produkto gyvavimo cikle.
182
Trečia, dėl taisyklių, susijusių su vertikaliųjų ryšių tarp organizacijų, kurioms pavesta kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, jų kapitalo dalių turėtojų, šių organizacijų valdymo organų ir atliekų tvarkymo paslaugų teikėjų draudimu, iš Direktyvos 2018/851 22 konstatuojamosios dalies matyti, kad Direktyvos 2008/98 8a straipsnyje nustatytais būtiniausiais reikalavimais, be kita ko, siekiama užtikrinti vienodas veiklos sąlygas, taip pat sumažinti minėtų organizacijų ir jų samdomų ekonominės veiklos vykdytojų interesų konfliktų riziką.
183
Kadangi šiomis taisyklėmis siekiama išvengti interesų konfliktų santykiuose tarp įvairių veiklos vykdytojų, dalyvaujančių pagrindinėje byloje nagrinėjamoje didesnės gamintojo atsakomybės sistemoje, ir, kaip išvados 76 punkte iš esmės pažymėjo generalinis advokatas, jos leidžia sumažinti riziką, kad organizacijai, kuriai pavesta kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, sudarant viešojo pirkimo sutartis dėl atliekų tvarkymo paslaugų vis dėlto gali būti pasirinkti ekonominių ir aplinkosaugos reikalavimų neatitinkantys konkurso dalyviai remiantis nereikšmingais aspektais, šis pagrindinėje byloje nagrinėjamos didesnės gamintojo atsakomybės sistemos elementas taip pat yra tinkamas aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslams įgyvendinti.
ii) Dėl atitinkamų apribojimų būtinumo ir proporcingumo siaurąja prasme
184
Pirma, dėl reikalavimo, kad bendra organizacija privalo vykdyti veiklą nesiekdama pelno, Slovėnijos vyriausybė teigia, kad iš ZVO‑1 kylanti paskata siekti pelno neleido pasiekti tinkamos aplinkos apsaugos tikslo. Bet kuriuo atveju prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar Slovėnijos teisės aktų leidėjas galėjo imtis mažiau ribojančių priemonių, kad taip pat veiksmingai įgyvendintų siekiamus tikslus.
185
Kalbant apie nagrinėjamų priemonių proporcingumą siaurąja prasme, pažymėtina, kad, kaip matyti iš šio sprendimo 104 punkto, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat turės patikrinti, ar šios priemonės nėra neproporcingos siekiamiems aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslams. Šiomis aplinkybėmis tas teismas galės, be kita ko, atsižvelgti į trūkumus, kurie, kaip matyti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, buvo būdingi ZVO‑1 numatytai didesnės gamintojo atsakomybės sistemai ir kenkė veiksmingam atliekų tvarkymui.
186
Antra, dėl priemonių, susijusių su organizacijos, kuriai pavesta kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, įsteigimu ir su šios organizacijos kapitalo dalių turėjimu, Slovėnijos vyriausybė pažymi, jog šiomis priemonėmis siekiama užtikrinti, kad kiekvienai produktų kategorijai, dėl kurios taikoma didesnė gamintojo atsakomybė, galėtų būti įsteigta tik viena bendra organizacija. Be to, ji nurodo, kad tomis priemonėmis siekiama pašalinti trūkumus, nustatytus taikant ZVO‑1, kiek tai susiję su gamintojų ir organizacijų, kurioms pavesta kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, organizaciniais ryšiais, ir kuo labiau padidinti gamintojų įtaką šios organizacijos veikimui. Dėl šios didesnės įtakos organizacijos valdymui, savikontrolei ir vadovavimui jai padidėja gamintojo atsakomybė, nes ši organizacija jų vardu ir sąskaita užtikrina tinkamą atliekų, susidariusių dėl produktų, kurių atžvilgiu taikoma didesnė gamintojo atsakomybė, tvarkymą.
187
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad šiomis priemonėmis siekiama sudaryti sąlygas gamintojams, kurie pateikia rinkai bent 51 % viso atitinkamo produkto kiekio, įsteigti organizaciją, kuriai būtų pavesta kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas. Taigi dėl jų gali būti padidinta šių gamintojų atskaitomybė, todėl ir pagal ZVO‑2 nustatytų didesnės gamintojo atsakomybės sistemų veikimas gali tapti veiksmingesnis.
188
Be to, atsižvelgiant į valstybių narių diskreciją pasirinkti priemones, kuriomis būtų galima įgyvendinti aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslus, kad būtų užtikrintas ypač aukštas apsaugos lygis, pažymėtina, kad nacionalinės teisės aktų leidėjas iš esmės gali nuspręsti, jog esama rizikos, kad, jei ekonominės veiklos vykdytojai, kurie nėra atitinkamoje rinkoje veikiantys gamintojai, gali daryti įtaką organizacijos, kuriai pavesta kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, valdymui, jie priima valdymo sprendimus, galinčius pakenkti šios organizacijos siekiamiems tikslams (pagal analogiją žr. 2018 m. kovo 1 d. Sprendimo CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, 82 punktą).
189
Trečia, dėl taisyklių, susijusių su vertikaliųjų ryšių tarp organizacijų, kurioms pavesta kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, jų kapitalo dalių turėtojų ir atliekų tvarkymo paslaugų teikėjų draudimu, Slovėnijos vyriausybė tvirtina, kad šios taisyklės yra būtinos siekiant užtikrinti konkurencingumą atliekų tvarkymo sektoriuje. Konkrečiai kalbant, bendros organizacijos įsteigimas dėl tos pačios rūšies produktų gali lemti tam tikrų paslaugų paklausos koncentraciją, o tai suteiktų šiai organizacijai tokią derybinę galią, kad ji galėtų pažeisti atliekų tvarkymo rinkos ekonominę ir konkurencinę pusiausvyrą. Taisyklėmis dėl vertikaliųjų ryšių draudimo taip pat siekiama sumažinti organizacijų, kurios gamintojų vardu vykdo didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, ir atliekų tvarkymo paslaugų teikėjų, su kuriais šios organizacijos sudaro sutartis, interesų konfliktus.
190
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar Slovėnijos teisės aktų leidėjas turėjo galimybę patvirtinti priemones, kurios, nors ir mažiau ribojančios, būtų leidusios taip pat veiksmingai įgyvendinti siekiamus tikslus, atsižvelgiant į tai, kad vienodų veiklos sąlygų atliekų tvarkymo sektoriuje išlaikymas ir tinkamas šios rinkos veikimas yra ypač svarbūs įgyvendinant Direktyvos 2008/98 8 ir 8a straipsnius. Šiomis aplinkybėmis tas teismas turi paisyti valstybių narių, atsižvelgiant į šio sprendimo 134 punktą, turimos diskrecijos pasirinkti priemones, kuriomis būtų galima pasiekti tuos tikslus.
4) Dėl Chartijos 16 straipsnio laikymosi
191
Pagal šio sprendimo 105–110 punktuose nurodytą jurisprudenciją dar reikia patikrinti, ar pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema suderinama su Chartijoje garantuojamomis pagrindinėmis teisėmis, nagrinėjamu atveju – su jos 16 straipsnyje garantuojama laisve užsiimti verslu.
192
Dėl tų pačių priežasčių, kurios nurodytos šio sprendimo 179–190 punktuose, Teisingumo Teismo turimoje bylos medžiagoje nėra jokių duomenų, iš kurių būtų matyti, kad laisvės užsiimti verslu apribojimai negali būti pateisinami pagal Chartijos 52 straipsnio 1 dalyje numatytus reikalavimus.
193
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad, jeigu laikomasi proporcingumo principo, pagal Direktyvos 2008/98 8 ir 8a straipsnius, Direktyvos 2006/123 15 straipsnį, SESV 49 straipsnį ir Chartijos 16 straipsnį nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais:
–
reikalaujama, kad organizacija, kuriai pavesta kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas ir kuri turi išimtinę teisę, vykdytų veiklą nesiekdama pelno,
–
numatoma pareiga gamintojams, kuriems taikomos didesnės gamintojo atsakomybės pareigos ir kurie pateikia rinkai bent 51 % viso tos pačios kategorijos produktų, dėl kurių taikoma ši didesnė atsakomybė, kiekio, įsteigti tokią organizaciją ir turėti jos kapitalo dalį,
–
numatoma šios organizacijos kapitalo dalių turėtojų pareiga būti atitinkamoje rinkoje veikiančiais gamintojais,
–
numatomas draudimas šiems gamintojams vykdyti atliekų surinkimo ir apdorojimo veiklą, taip pat kapitalo arba giminystės ryšių tarp, viena vertus, minėtos organizacijos, jos valdymo organo narių ir gamintojų, turinčių jos kapitalo dalių, ir, kita vertus, asmenų, vykdančių atliekų surinkimą ir apdorojimą, ir asmenų, turinčių balsavimo teisę tos pačios organizacijos valdymo ar priežiūros organe, draudimas.
4.
Dėl į nacionalinę rinką norintiems patekti gamintojams nustatytų priemonių
194
Galiausiai dešimtuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar privalomas naudojimasis bendros organizacijos paslaugomis siekiant kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, nustatytas namų ūkio reikmėms skirtų produktų gamintojams, norintiems patekti į Slovėnijos rinką, atitinka SESV 49 bei 56 straipsnius ir Chartijos 16 straipsnį.
a)
Dėl įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas apribojimų
195
Dėl dešimtajame klausime nurodytų teisės nuostatų pažymėtina, jog ZVO‑2 35 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad gamintojas iš esmės gali individualiai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, išskyrus atvejus, kai produktai, kuriuos jis pateikia į Slovėnijos rinką, yra skirti namų ūkio reikmėms. Be to, ZVO‑2 37 straipsnio 3 ir 4 dalyse reikalaujama, kad gamintojai, kurie dėl to turi kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, šiuo tikslu sudarytų sutartį su bendra organizacija. Kaip matyti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, už atsisakymą sudaryti tokią sutartį skiriama bauda.
196
Tokios nuostatos gali patekti tiek į įsisteigimo laisvės, tiek į laisvės teikti paslaugas taikymo sritį, atsižvelgiant į tai, ar atitinkamas ekonominės veiklos vykdytojas vykdo veiklą Slovėnijoje per nuolatinę buveinę, kaip tai suprantama pagal šio sprendimo 167 ir 168 punktuose nurodytą jurisprudenciją.
197
Dėl klausimo, ar privalomas naudojimasis konkretaus paslaugų teikėjo paslaugomis yra laisvės teikti paslaugas apribojimas, reikia priminti, viena vertus, kad, kaip pažymėta šio sprendimo 51 punkte, pagal Direktyvą 2008/98 produktų gamintojams, kuriems taikomos didesnės gamintojo atsakomybės sistemos, iš esmės leidžiama vykdyti pareigas šioje srityje arba individualiai, arba kolektyviai. Kai valstybė narė dėl tam tikros produktų kategorijos pasirenka privalomą kolektyvinį vykdymą, pritaikymai, kuriuos turi atlikti atitinkami gamintojai, kad įvykdytų tokį reikalavimą, gali lemti papildomą administracinę ir finansinę naštą, dėl kurios gali būti ne taip patrauklu patekti į Slovėnijos rinką. Juo labiau kad atitinkamos teisės nuostatos taikomos ir gamintojams, kurie tik kartais teikia paslaugas Slovėnijos rinkoje, o už jų nesilaikymą skiriama piniginė bauda.
198
Kita vertus, Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad kitoje valstybėje narėje įsisteigusiems ekonominės veiklos vykdytojams nustatyta pareiga sudaryti sutartį gali būti laisvės teikti paslaugas apribojimas, jeigu dėl jos sumažėja atitinkamų veiklos vykdytojų pajėgumas veiksmingai konkuruoti su šioje valstybėje jau veikiančiais veiklos vykdytojais (šiuo klausimu žr. 2009 m. balandžio 28 d. Sprendimo Komisija / Italija, C‑518/06, EU:C:2009:270, 70 punktą). Taigi iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad laisvės teikti paslaugas apribojimą gali lemti nacionalinės nuostatos, pagal kurias veiklos vykdytojo patekimo į atitinkamą rinką ir jo ekonominės veiklos vykdymo sąlygos siejamos su tiesioginiu ar netiesioginiu konkuruojančių veiklos vykdytojų, jau veikiančių atitinkamoje nacionalinėje rinkoje, dalyvavimu, dėl ko šie veiklos vykdytojai gali įgyti konkurencinį pranašumą (šiuo klausimu žr. 2002 m. sausio 15 d. Sprendimo Komisija / Italija, C‑439/99, EU:C:2002:14, 39 punktą, taip pat 2008 m. liepos 1 d. Sprendimo MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, 38 ir 51 punktus).
199
Nagrinėjamu atveju ZVO‑2 38 straipsnio 10 dalyje numatyta, kad bendra organizacija turi turėti atitinkamos didesnės gamintojo atsakomybės sistemos priežiūros organą, kurį sudaro trys gamintojų, šios organizacijos kapitalo dalių turėtojų, atstovai, trys gamintojų, kurie prisijungia prie jau įsteigtos organizacijos, atstovai ir vienas už aplinką atsakingos ministerijos atstovas. Vieni iš šio organo pagal ZVO‑2 38 straipsnio 11 dalį turimų įgaliojimų yra įgaliojimai susipažinti su tam tikra gamintojų turima informacija apie produktus, dėl kurių taikoma didesnė gamintojo atsakomybė, ir nustatyta tvarka pasirinkti asmenis, atsakingus už atliekų surinkimą ir apdorojimą bendros organizacijos vardu.
200
Taigi bendros organizacijos, su kuria bet kuris į Slovėnijos rinką patekti norintis gamintojas turi sudaryti sutartį, veiklą iš esmės nustato gamintojai, kurie jau veikia Slovėnijos rinkoje. Be to, kaip rašytinėse pastabose pažymėjo Komisija, negalima atmesti galimybės, kad šių gamintojų atstovai gali vykdyti jiems pavestas užduotis, siekdami šių gamintojų ekonominių interesų, ir, atsižvelgiant į šios organizacijos turimus įgaliojimus, suteikti tiems gamintojams konkurencinį pranašumą dėl jų veikimo toje rinkoje. Nors iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad, kiek tai susiję su gamintojais, kuriems atstovaujama priežiūros organe, gamintojai, kurie turi tos organizacijos kapitalo dalių, ir gamintojai, kurie jų neturi, turi vienodas sąlygas ir tokias pačias teises priimti sprendimus, visi šie gamintojai yra ekonominės veiklos vykdytojai, konkuruojantys su į Slovėnijos rinką patekti norinčiais gamintojais.
201
Šiomis aplinkybėmis dėl privalomo naudojimosi konkretaus paslaugų teikėjo paslaugomis kitų valstybių narių piliečiams gali būti ne taip patrauklu naudotis laisve teikti paslaugas tokią pareigą nustačiusioje valstybėje narėje, taigi toks naudojimasis yra SESV 56 straipsnyje garantuojamos laisvės teikti paslaugas apribojimas. Dėl analogiškų priežasčių šio sprendimo 197–199 punktuose nurodytos nuostatos gali sumažinti kitų valstybių narių piliečių įsisteigimo atitinkamoje valstybėje narėje patrauklumą, todėl taip pat nustato SESV 49 straipsnyje garantuojamos įsisteigimo laisvės apribojimą.
b)
Dėl atitinkamų apribojimų pateisinimo
202
Remiantis šio sprendimo 98–110 punktuose nurodyta jurisprudencija, reikia patikrinti, ar šie apribojimai vis dėlto gali būti pateisinami.
1) Dėl privalomųjų bendrojo intereso pagrindų buvimo
203
Kaip matyti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, į Slovėnijos rinką patekti norintiems gamintojams nustatyta pareiga sudaryti sutartį su bendra organizacija, kad būtų kolektyviai vykdomos didesnės gamintojo atsakomybės pareigos, siekiama sustiprinti gamintojų organizacinę atsakomybę pagrindinėje byloje nagrinėjamoje didesnės gamintojo atsakomybės sistemoje, taigi ir padidinti produktų, kurių atžvilgiu taikoma ši sistema, atliekų tvarkymo sistemos Slovėnijoje veiksmingumą. Tokia paskirtimi siekiama aplinkos apsaugos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslų, kurie, kaip matyti iš šio sprendimo 120–122 punktų, yra privalomieji bendrojo intereso pagrindai, galintys pateisinti laisvės teikti paslaugas apribojimus.
2) Dėl proporcingumo sąlygos
i) Dėl apribojimų tinkamumo užtikrinti siekiamų tikslų įgyvendinimą
204
Kiek tai susiję su priemonės, pagal kurią numatytas privalomas naudojimasis bendro paslaugų teikėjo paslaugomis siekiant kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas, tinkamumu įgyvendinti ZVO‑2 siekiamus aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslus, pažymėtina, kad tiek šio naudojimosi bendro paslaugų teikėjo paslaugomis privalomumas, tiek produktų gamintojų, kuriems taikoma ši didesnė atsakomybė, pareiga sudaryti sutartį su išimtinę teisę vykdyti šią veiklą turinčia organizacija, atrodo, atitinka tokį reikalavimą.
205
Viena vertus, Teisingumo Teismo turimoje bylos medžiagoje nėra jokių duomenų, kuriais remiantis būtų galima manyti, kad didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinis vykdymas galėtų turėti trūkumų, palyginti su individualiu jų vykdymu, ypač kiek tai susiję su atliekų srautais. Priešingai, kaip rašytinėse pastabose teigė Nyderlandų vyriausybė, namų ūkio reikmėms skirtų produktų gamintojų pareiga kolektyviai vykdyti pareigas per bendrą organizaciją gali padėti užkirsti kelią tam tikriems produktų gamintojų, kuriems taikoma didesnė gamintojo atsakomybė ir kurie gali pasinaudoti priėmimo, surinkimo ar perdirbimo priemonėmis, nustatytomis kolektyviai vykdant pareigas, tačiau nemokėti numatytų įnašų pagal jų generuojamų atliekų kiekį ir rūšį, piktnaudžiavimo atvejams ar bent jau juos sumažinti.
206
Kita vertus, kaip rašytinėse pastabose pažymėjo Komisija, gamintojams, kuriems taikoma didesnė gamintojo atsakomybė, nustatyta pareiga sudaryti sutartį atitinka sistemingą ir nuoseklų požiūrį, kurio laikomasi nustatant monopolį, susijusį su didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo veikla. Bet kuriuo atveju, kaip per procesą Teisingumo Teisme teigė Slovėnijos ir Nyderlandų vyriausybės, sukūrus privalomą didesnės gamintojo atsakomybės pareigų kolektyvinio vykdymo sistemą, grindžiamą bendra organizacija, gali būti sudarytos palankesnės sąlygos veiksmingos atliekų tvarkymo sistemos įdiegimui, ypač mažose ar vidutinio dydžio valstybėse narėse.
ii) Dėl atitinkamų apribojimų būtinumo ir proporcingumo siaurąja prasme
207
Dėl klausimo, ar aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslų galima pasiekti mažiau ribojančiomis priemonėmis, atrodo, kad, kaip matyti iš šio sprendimo 132–134 punktų, ir su sąlyga, kad nacionalinės teisės aktų leidėjas iš tikrųjų norėjo pasiekti ypač aukštą aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos lygį, privalomas naudojimasis bendro paslaugų teikėjo paslaugomis siekiant kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas gali būti laikomas būtinu šiems tikslams pasiekti.
208
Bet kuriuo atveju prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar Slovėnijos teisės aktų leidėjas neturėjo galimybės patvirtinti priemonių, kurios, nors ir tokios pat veiksmingos siekiamiems tikslams įgyvendinti, būtų buvusios mažiau ribojančios, be kita ko, dėl to, kad pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema taikoma ir gamintojams, kurie paslaugas Slovėnijos rinkoje teikia tik kartais.
209
Be to, kaip matyti iš šio sprendimo 104 punkto, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turės patikrinti, ar pagrindinėje byloje nagrinėjamos priemonės nėra neproporcingos siekiamiems aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslams. Šiomis aplinkybėmis jis galės, be kita ko, atsižvelgti į trūkumus, kurie, kaip matyti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, buvo būdingi ZVO‑1 numatytai didesnės gamintojo atsakomybės sistemai.
3) Dėl Chartijos 16 straipsnio laikymosi
210
Pagal šio sprendimo 105–110 punktuose nurodytą jurisprudenciją dar reikia patikrinti, ar pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema suderinama su Chartijoje garantuojamomis pagrindinėmis teisėmis, nagrinėjamu atveju – su jos 16 straipsnyje garantuojama laisve užsiimti verslu.
211
Viena vertus, iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad bet kokia priemonė, galinti turėti pakankamai tiesioginį ir reikšmingą poveikį atitinkamų ekonominės veiklos vykdytojų laisvei vykdyti profesinę ar komercinę veiklą, yra laisvės užsiimti verslu įgyvendinimo apribojimas (šiuo klausimu žr. 2004 m. rugsėjo 23 d. Nutarties Springer, C‑435/02 ir C‑103/03, EU:C:2004:552, 49 punktą).
212
Kita vertus, Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad Chartijos 16 straipsnyje suteikta apsauga dėl laisvės sudaryti sutartis apima ir laisvę pasirinkti verslo partnerį (šiuo klausimu žr. 2013 m. sausio 22 d. Sprendimo Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, 43 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2023 m. sausio 12 d. Sprendimo TP (Audiovizualinės medžiagos valstybinei televizijai montažo režisierius), C‑356/21, EU:C:2023:9, 74 punktą) ir kad pareigos sudaryti sutartį nustatymas yra esminis laisvės sudaryti sutartis, kuria iš principo naudojasi ekonominės veiklos vykdytojai, apribojimas (šiuo klausimu žr. 2009 m. balandžio 28 d. Sprendimo Komisija / Italija, C‑518/06, EU:C:2009:270, 66 punktą).
213
Kadangi nagrinėjamu atveju tiek namų ūkio produktų gamintojų pareiga kolektyviai vykdyti pareigas, tiek šiems gamintojams nustatyta pareiga sudaryti sutartį su bendra organizacija yra laisvės teikti paslaugas ir įsisteigimo laisvės apribojimai, jos gali turėti pakankamai tiesioginį ir reikšmingą poveikį tų gamintojų laisvei vykdyti profesinę veiklą, todėl yra Chartijos 16 straipsnyje garantuojamos laisvės užsiimti verslu įgyvendinimo apribojimas. Vis dėlto, kaip nurodyta šio sprendimo 108 punkte, tokie apribojimai gali būti pateisinami.
214
Kalbant apie pateisinimą, susijusį su didesnės gamintojo atsakomybės pareigų namų ūkio reikmėms skirtų produktų atliekų srityje kolektyvinio vykdymo privalomumu ir tokių produktų gamintojams nustatyta pareiga sudaryti sutartį, pažymėtina, jog, pirma, neginčijama, kad šios pareigos numatytos pagrindinėje byloje nagrinėjamoje didesnės gamintojo atsakomybės sistemoje.
215
Antra, šie laisvės užsiimti verslu apribojimai nekeičia Chartijos 16 straipsnyje garantuojamos laisvės esmės. Iš tiesų taip nustatyti reikalavimai neužkerta kelio bet kokiai pačiai verslo veiklai ir yra atitinkamų veiklos vykdytojų profesinės ar komercinės veiklos reguliavimo priemonės, kurių sąlygos, kaip nurodyta šio sprendimo 141 punkte, turi būti vertinamos nagrinėjant jų proporcingumą.
216
Trečia, kaip konstatuota šio sprendimo 120 punkte, minėtais apribojimais siekiama užtikrinti veiksmingą atliekų tvarkymo sistemą, taigi ir aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslų įgyvendinimą, todėl jie tikrai atitinka Sąjungos pripažintus bendrojo intereso tikslus.
217
Ketvirta, kalbant apie proporcingumo principo laikymąsi, pažymėtina, kad iš šio sprendimo 204–206 punktų matyti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjama didesnės gamintojo atsakomybės sistema savaime yra tinkama siekiamiems tikslams įgyvendinti ir tam būtina. Vis dėlto iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos galima daryti išvadą, jog tam, kad būtų paisoma laisvės sudaryti sutartis, taip pat reikalaujama, kad bet koks valstybės narės kišimasis teisėkūros ar reguliavimo priemonėmis į ekonominės veiklos vykdytojo sutartinius santykius su kitais ekonominės veiklos vykdytojais būtų nustatytas taip, kad jo poveikis šio veiklos vykdytojo interesams būtų kuo mažesnis (šiuo klausimu žr. 2013 m. liepos 18 d. Sprendimo Alemo‑Herron ir kt., C‑426/11, EU:C:2013:521, 34 ir 35 punktus).
218
Be to, iš Europos Žmogaus Teisių Teismo jurisprudencijos matyti, kad tuo atveju, kai laisvė sudaryti sutartis ribojama didelio masto teisėkūros priemonėmis, kartu turi būti taikomos nuoseklios procedūrinės garantijos, leidžiančios išvengti pernelyg didelės naštos atitinkamiems asmenims ir užtikrinti, kad sistemos veikimas ir jos poveikis šių asmenų teisėms nebūtų savavališkas ar nenuspėjamas (šiuo klausimu žr. 2006 m. birželio 19 d. EŽTT sprendimo Hutten-Czapska prieš Lenkiją, CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, 167 ir 168 punktus; 2008 m. spalio 14 d. EŽTT sprendimo Maria Dumitrescu ir Sorin Mugur Dumitrescu prieš Rumuniją, CE:ECHR:2008:1014JUD000729302, 47 ir 54 punktus, taip pat 2014 m. sausio 28 d. EŽTT sprendimo Bittó prieš Slovakiją, CE:ECHR:2014:0128JUD003025509, 98 punktą).
219
Darytina išvada, kad, kai valstybė narė produktų gamintojams, kuriems taikoma didesnė gamintojo atsakomybės sistema, nustato privalomą naudojimąsi bendros organizacijos paslaugomis siekiant kolektyviai vykdyti jų pareigas šioje srityje, ji turi užtikrinti, kad kartu su šia pareiga būtų taikomos pakankamos procedūrinės garantijos, be kita ko, dėl galimų interesų konfliktų ar nepalankios konkurencinės padėties, leidžiančios išvengti pernelyg didelės naštos atitinkamiems gamintojams vykdant ekonominę veiklą dėl savavališko ar nenuspėjamo poveikio jų sutartiniams santykiams. Kadangi nacionalinis teisinis reglamentavimas, kaip antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje, turi būti nustatytas taip, kad jo poveikis atitinkamų ekonominės veiklos vykdytojams būtų kuo mažesnis, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kaip matyti iš šio sprendimo 109 punkto, taip pat turės patikrinti, ar šiuo apribojimu siekiamų bendrojo intereso tikslų svarba atitinka suvaržymo, kurį lemia šis apribojimas, dydį.
220
Šiomis aplinkybėmis reikia konstatuoti, kad, jeigu laikomasi proporcingumo principo, pagal Direktyvos 2008/98 8 ir 8a straipsnius, SESV 56 straipsnį ir Chartijos 16 straipsnį nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, produktų gamintojus, kuriems taikoma didesnė gamintojo atsakomybė, įpareigojantys kolektyviai vykdyti šios didesnės atsakomybės pareigas ir reikalaujantys, kad šie gamintojai sudarytų sutartis su organizacija, turinčia išimtinę teisę vykdyti šią veiklą, tačiau su sąlyga, kad kartu su šiomis pareigomis taikomos pakankamos procedūrinės garantijos, be kita ko, dėl galimų interesų konfliktų ar nepalankios konkurencinės padėties, leidžiančios išvengti pernelyg didelės naštos atitinkamiems gamintojams vykdant ekonominę veiklą dėl savavališko ar nenuspėjamo poveikio jų sutartiniams santykiams.
5.
Dėl bendrus ekonominius interesus tenkinančios paslaugos buvimo poveikio įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas apribojimų suderinamumui su Sąjungos teise
221
Jeigu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nuspręstų, kad, viena vertus, atsižvelgiant į atsakymą į pirmąjį prejudicinį klausimą, kolektyvinio didesnės gamintojo atsakomybės pareigų vykdymo veikla turi būti laikoma bendros ekonominės svarbos paslauga, kaip ji suprantama pagal Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 4 dalį ir SESV 106 straipsnio 2 dalį, ir, kita vertus, viena ar kelios pagrindinėje byloje nagrinėjamos didesnės gamintojo atsakomybės sistemos nuostatos neatitinka arba šios direktyvos 15 straipsnio 1–3 dalių, arba SESV 49 ir (arba) 56 straipsnių, prireikus aiškinamų atsižvelgiant į Chartijos 16 ir 17 straipsniuose įtvirtintas teises ir laisves bei teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principus, jis dar turės patikrinti, ar šie apribojimai gali būti pateisinami pagal Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 4 dalį arba SESV 106 straipsnio 2 dalį.
222
Viena vertus, Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 4 dalyje nurodyta, kad šio straipsnio 1–3 dalys taikomos bendrus ekonominius interesus tenkinančių paslaugų srities teisės aktams tik tais atvejais, jei šių dalių taikymas teisiškai ir faktiškai netrukdo atlikti su tomis paslaugomis susijusių atitinkamai įmonei pavestų užduočių. Pagal minėtą straipsnį nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais nustatomas reikalavimas, kaip tai suprantama pagal jo 2 dalį, kuris neatitinka jo 3 dalyje numatytų nediskriminavimo, būtinumo ir proporcingumo sąlygų, jei šis reikalavimas yra būtinas atitinkamos ypatingos viešosios paslaugos užduočiai vykdyti ekonominį gyvybingumą užtikrinančiomis sąlygomis (šiuo klausimu žr. 2015 m. gruodžio 23 d. Sprendimo Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, 73 punktą ir 2018 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Komisija / Vengrija, C‑171/17, EU:C:2018:881, 85 punktą).
223
Kita vertus, SESV 106 straipsnio 2 dalis, siejama su šio straipsnio 1 dalimi, leidžia pateisinti tai, kad valstybė narė suteikia Sutartyse įtvirtintoms taisyklėms prieštaraujančias specialias ar išimtines teises įmonei, kuriai patikėta teikti bendrus ekonominius interesus tenkinančią paslaugą, jeigu jai pavestos ypatingos užduoties vykdymas gali būti užtikrinamas tik suteikiant tokias teises ir jeigu prekybos plėtojimui nedaroma tokio poveikio, kuris prieštarautų Sąjungos interesams (šiuo klausimu žr. 2000 m. gegužės 23 d. Sprendimo Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, 74 punktą; 2007 m. gruodžio 18 d. Sprendimo Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, EU:C:2007:815, 78 punktą ir 2009 m. spalio 1 d. Sprendimo Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, 44 punktą).
224
Remdamasis savo išvadomis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turės patikrinti, ar įvykdytos šio sprendimo 222 ir 223 punktuose nurodytos sąlygos, o tam, kad įmonei, kuriai patikėta teikti bendrus ekonominius interesus tenkinančią paslaugą, nustatytos pareigos galėtų būti laikomos susijusiomis su jai pavesta ypatinga užduotimi, jos turi būti susijusios su atitinkamos bendrus ekonominius interesus tenkinančios paslaugos dalyku ir jomis turi būti tiesiogiai siekiama prisidėti prie šių interesų tenkinimo (šiuo klausimu žr. 1997 m. spalio 23 d. Sprendimo Komisija / Prancūzija, C‑159/94, EU:C:1997:501, 68 punktą).
225
Bet kuriuo atveju nacionalinės valdžios institucijos, kurios remiasi bendrus ekonominius interesus tenkinančios paslaugos buvimu, turi išsamiai nurodyti priežastis, dėl kurių įsisteigimo laisvės arba laisvės ar laisvės teikti paslaugas apribojimo nebuvimas teisiškai ar faktiškai neleistų vykdyti atitinkamai įmonei patikėtos ypatingos viešosios paslaugos užduoties (šiuo klausimu žr. 2003 m. gegužės 13 d. Sprendimo Komisija / Ispanija, C‑463/00, EU:C:2003:272, 82 punktą ir 2023 m. birželio 8 d. Sprendimo Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, 75 punktą). Vis dėlto šis reikalavimas negali būti toks platus, kad šios institucijos privalėtų įrodyti, jog jokia kita įsivaizduojama priemonė neleidžia užtikrinti šios užduoties įvykdymo tokiomis pačiomis sąlygomis (šiuo klausimu žr. 1997 m. spalio 23 d. Sprendimo Komisija / Nyderlandai, C‑157/94, EU:C:1997:499, 58 punktą).
226
Atsižvelgiant į visus išdėstytus motyvus, į antrąjį–dešimtąjį prejudicinius klausimus reikia atsakyti taip: Direktyvos 2008/98 8 ir 8a straipsniai, Direktyvos 2006/123 15 straipsnis, SESV 49, 56 ir 106 straipsniai, Chartijos 16 ir 17 straipsniai bei teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principai turi būti aiškinami taip, kad, jeigu laikomasi proporcingumo principo, pagal juos nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais:
–
sukuriama monopolinė padėtis įsteigiant organizaciją, kuriai pavesta kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas ir kuri turi išimtinę teisę vykdyti šią veiklą dėl konkrečios kategorijos produktų, kartu numatant tiek leidimų, pagal kuriuos iki tol ekonominės veiklos vykdytojams buvo leidžiama vykdyti šią veiklą, panaikinimą ex lege, tiek visų vykdant tą veiklą šių veiklos vykdytojų sudarytų sutarčių nutraukimą ex lege, tačiau su sąlyga, kad, viena vertus, kartu su šiais teisės aktais nustatoma reglamentavimo sistema, kuria būtų galima užtikrinti, kad šio monopolio turėtojas iš tikrųjų galės nuosekliai ir sistemingai siekti aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslų, atitinkamos valstybės narės nustatytų per šių tikslų atžvilgiu kiekybiškai apskaičiuotą ir kokybiškai pritaikytą pasiūlą, kurią griežtai kontroliuoja viešosios valdžios institucijos, ir, kita vertus, tuose teisės aktuose numatomas prisitaikymas prie naujų teisės normų taikymo, kad būtų išvengta pernelyg didelės naštos atitinkamiems ekonominės veiklos vykdytojams, visų pirma pakankamos trukmės pereinamasis laikotarpis, kad jie galėtų prisitaikyti prie pakeitimų, arba pagrįsto jų patirtos žalos kompensavimo sistema,
–
reikalaujama, kad ši organizacija vykdytų savo veiklą nesiekdama pelno,
–
numatoma pareiga gamintojams, kuriems taikomos didesnės gamintojo atsakomybės pareigos ir kurie pateikia rinkai bent 51 % viso tos pačios kategorijos produktų, dėl kurių taikoma ši didesnė atsakomybė, kiekio, įsteigti tokią organizaciją ir turėti jos kapitalo dalį,
–
numatoma šios organizacijos kapitalo dalių turėtojų pareiga būti atitinkamoje rinkoje veikiančiais gamintojais,
–
numatomas draudimas šiems gamintojams vykdyti atliekų surinkimo ir apdorojimo veiklą, taip pat kapitalo arba giminystės ryšių tarp, viena vertus, minėtos organizacijos, jos valdymo organo narių ir minėtų gamintojų ir, kita vertus, asmenų, vykdančių atliekų surinkimą ir apdorojimą, ir asmenų, turinčių balsavimo teisę tos organizacijos valdymo ar priežiūros organe, draudimas,
–
produktų gamintojai, kuriems taikoma didesnė gamintojo atsakomybė, įpareigojami kolektyviai vykdyti šios didesnės atsakomybės pareigas ir reikalaujama, kad šie gamintojai sudarytų sutartis su ta pačia organizacija, tačiau su sąlyga, kad kartu su šiomis pareigomis taikomos pakankamos procedūrinės garantijos, be kita ko, dėl galimų interesų konfliktų ar nepalankios konkurencinės padėties, leidžiančios išvengti pernelyg didelės naštos atitinkamiems gamintojams vykdant ekonominę veiklą dėl savavališko ar nenuspėjamo poveikio jų sutartiniams santykiams.
IV. Dėl bylinėjimosi išlaidų
227
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
1.
SESV 106 straipsnio 2 dalis
turi būti aiškinama taip:
juridinis asmuo, kuris, viena vertus, turi išimtinę teisę pagal 2008 m. lapkričio 19 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/98/EB dėl atliekų ir panaikinančios kai kurias direktyvas, iš dalies pakeistos 2018 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2018/851, 8 ir 8a straipsnius dėl konkrečios kategorijos produktų visoje valstybės narės teritorijoje vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigų įgyvendinimo atitinkamų gamintojų vardu veiklą ir, kita vertus, privalo vykdyti šią veiklą nesiekdamas pelno, turi būti laikomas įmone, kuriai patikėta teikti bendrus ekonominius interesus tenkinančią paslaugą, kaip ji suprantama pagal šio 106 straipsnio 2 dalį, jei šiam juridiniam asmeniui iš tikrųjų buvo pavesta vykdyti su viešąja paslauga susijusius įsipareigojimus ir jei šių įsipareigojimų pobūdis, trukmė ir apimtis yra aiškiai apibrėžti nacionalinėje teisėje.
2.
Direktyvos 2008/98, iš dalies pakeistos Direktyva 2018/851, 8 ir 8a straipsniai, 2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/123/EB dėl paslaugų vidaus rinkoje 15 straipsnis, SESV 49, 56 ir 106 straipsniai, Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 16 ir 17 straipsniai bei teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principai
turi būti aiškinami taip:
jeigu laikomasi proporcingumo principo, pagal juos nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais:
–
sukuriama monopolinė padėtis įsteigiant organizaciją, kuriai pavesta kolektyviai vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės pareigas ir kuri turi išimtinę teisę vykdyti šią veiklą dėl konkrečios kategorijos produktų, kartu numatant tiek leidimų, pagal kuriuos iki tol ekonominės veiklos vykdytojams buvo leidžiama vykdyti šią veiklą, panaikinimą ex lege, tiek visų vykdant tą veiklą šių veiklos vykdytojų sudarytų sutarčių nutraukimą ex lege, tačiau su sąlyga, kad, viena vertus, kartu su šiais teisės aktais nustatoma reglamentavimo sistema, kuria būtų galima užtikrinti, kad šio monopolio turėtojas iš tikrųjų galės nuosekliai ir sistemingai siekti aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslų, atitinkamos valstybės narės nustatytų per šių tikslų atžvilgiu kiekybiškai apskaičiuotą ir kokybiškai pritaikytą pasiūlą, kurią griežtai kontroliuoja viešosios valdžios institucijos, ir, kita vertus, tuose teisės aktuose numatomas prisitaikymas prie naujų teisės normų, kad būtų išvengta pernelyg didelės naštos atitinkamiems ekonominės veiklos vykdytojams, visų pirma pakankamos trukmės pereinamasis laikotarpis, kad jie galėtų prisitaikyti prie pakeitimų, arba pagrįsto jų patirtos žalos kompensavimo sistema,
–
reikalaujama, kad ši organizacija vykdytų savo veiklą nesiekdama pelno,
–
numatoma pareiga gamintojams, kuriems taikomos didesnės gamintojo atsakomybės pareigos ir kurie pateikia rinkai bent 51 % viso tos pačios kategorijos produktų, dėl kurių taikoma ši didesnė atsakomybė, kiekio, įsteigti tokią organizaciją ir turėti jos kapitalo dalį,
–
numatoma šios organizacijos kapitalo dalių turėtojų pareiga būtų atitinkamoje rinkoje veikiančiais gamintojais,
–
numatomas draudimas šiems gamintojams vykdyti atliekų surinkimo ir apdorojimo veiklą, taip pat kapitalo arba giminystės ryšių tarp, viena vertus, minėtos organizacijos, jos valdymo organo narių ir minėtų gamintojų ir, kita vertus, asmenų, vykdančių atliekų surinkimą ir apdorojimą, ir asmenų, turinčių balsavimo teisę tos organizacijos valdymo ar priežiūros organe, draudimas,
–
produktų gamintojai, kuriems taikoma didesnė gamintojo atsakomybė, įpareigojami kolektyviai vykdyti šios didesnės atsakomybės pareigas ir reikalaujama, kad šie gamintojai sudarytų sutartis su ta pačia organizacija, tačiau su sąlyga, kad kartu su šiomis pareigomis taikomos pakankamos procedūrinės garantijos, be kita ko, dėl galimų interesų konfliktų ar nepalankios konkurencinės padėties, leidžiančios išvengti pernelyg didelės naštos atitinkamiems gamintojams vykdant ekonominę veiklą dėl savavališko ar nenuspėjamo poveikio jų sutartiniams santykiams.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: slovėnų.