61997CC0076_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Den foreliggende sag vedroerer tildelingen af en offentlig tjenesteydelsesaftale angaaende sygetransport, med eller uden laegeledsagelse, til og fra hospitaler og behandlingssteder. Den rejser navnlig spoergsmaal om, hvilke instanser der har kompetence i klagesager vedroerende saadanne aftaler, og om muligheden for erstatning i tilfaelde af manglende rettidig gennemfoerelse af de relevante faellesskabsdirektiver, klassificeringen af de paagaeldende tjenesteydelser og fremgangsmaaderne for indgaaelse af aftaler, som foelgelig skal overholdes, den direkte virkning af lovbestemmelserne om disse fremgangsmaader, og endelig virkningen af gennemfoerelsen af det relevante direktiv for tidligere indgaaede aftaler.
II - De retlige og faktiske omstaendigheder
A - Faellesskabsretten
2 Artikel 1 i Raadets direktiv 89/665/EOEF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter (1) (herefter »direktivet om klageprocedurer«), i dets aendrede version, bestemmer:
»1. Medlemsstaterne traeffer, for saa vidt angaar procedurerne for indgaaelse af offentlige kontrakter, der henhoerer under anvendelsesomraadet for direktiv 71/305/EOEF, 77/62/EOEF og 92/50/EOEF, de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at der effektivt og navnlig hurtigst muligt kan indgives klage over de ordregivende myndigheders beslutninger paa de betingelser, der er anfoert i de foelgende artikler, saerlig artikel 2, stk. 7, med den begrundelse, at beslutningerne er i strid med faellesskabsretten vedroerende offentlige kontrakter eller de nationale regler, der omsaetter denne ret (2).
2. Medlemsstaterne paaser, at der mellem virksomheder, som kan goere en skade gaeldende i forbindelse med en procedure for tildeling af kontrakter, ikke finder forskelsbehandling sted paa grund af den sondring, der i dette direktiv foretages mellem de nationale regler, der omsaetter faellesskabsretten, og de oevrige nationale regler.«
Artikel 2 i direktivet om klageprocedurer bestemmer i den relevante del, at:
»1. Medlemsstaterne paaser, at de foranstaltninger, der traeffes med henblik paa de i artikel 1 omhandlede klageprocedurer, omfatter de noedvendige befoejelser til:
a) hurtigst muligt og som hastesag at traeffe midlertidige foranstaltninger, der har til formaal at bringe den paastaaede overtraedelse til ophoer eller hindre, at der paafoeres de paagaeldende interesser anden skade, herunder foranstaltninger med henblik paa at afbryde eller foranledige afbrydelse af den paagaeldende procedure for indgaaelse af en offentlig kontrakt eller stille gennemfoerelsen af enhver beslutning, der er truffet at den ordregivende myndighed, i bero
b) at annullere eller foranledige annullering af ulovlige beslutninger, herunder at fjerne de diskriminerende tekniske, oekonomiske eller finansielle specifikationer i udbudsmaterialet, i udbudsbetingelserne eller i andre dokumenter i forbindelse med den paagaeldende procedure for indgaaelse af en kontrakt
c) at tilkende skadelidte personer skadeserstatning.
2. De i stk. 1 omhandlede befoejelser kan tillaegges saerlige instanser, der har ansvaret for forskellige aspekter af klageproceduren.
...
6. Virkningerne af udoevelsen af de i stk. 1 omhandlede befoejelser paa den kontrakt, som er indgaaet efter tildeling af en kontrakt, fastlaegges efter national ret.
Endvidere kan en medlemsstat, undtagen naar en beslutning skal annulleres, inden der ydes skadeserstatning, bestemme, at den ansvarlige instans' befoejelser efter indgaaelsen af den kontrakt, som foelger efter tildelingen, er begraenset til ydelse af skadeserstatning til enhver, som har lidt skade paa grund af en overtraedelse.
7. Medlemsstaterne paaser, at de afgoerelser, der traeffes af de for klageprocedurerne ansvarlige instanser, kan gennemfoeres effektivt.
8. Naar de instanser, der er ansvarlige for klageprocedurerne, ikke er retsinstanser, skal deres afgoerelser altid begrundes skriftligt. I saa fald skal der desuden traeffes dispositioner til at sikre de procedurer, herved enhver foranstaltning, der formodes at vaere ulovlig, og som traeffes af den kompetente myndighed i foerste instans, eller enhver formodet forsoemmelse i udoevelsen af de befoejelser, der er tildelt denne, kan appelleres eller indbringes for en anden instans, som er en ret i henhold til traktatens artikel 177, og som er uafhaengig i forhold til den ordregivende myndighed og til myndigheden i foerste instans.
Udnaevnelsen af medlemmerne af denne uafhaengige instans og udloebet af deres embedsperiode er undergivet de samme betingelser, som gaelder for dommere, for saa vidt angaar den myndighed, der er ansvarlig for deres udnaevnelse, varigheden af deres embedsperiode og muligheden for deres afsaettelse. Formanden for denne uafhaengige instans skal mindst have samme juridiske og faglige kvalifikationer som en dommer. Den uafhaengige instans traeffer sine afgoerelser efter en kontradiktorisk procedure, og disse afgoerelser har paa grundlag af bestemmelser, som fastsaettes af hver medlemsstat, retsvirkninger med bindende kraft.«
3 Raadets direktiv 92/50/EOEF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler (3) (herefter »tjenesteydelsesdirektivet«) indfoerer fremgangsmaader for indgaaelse af visse typer tjenesteydelsesaftaler. Syvende betragtning til direktivet lyder saaledes:
»med henblik paa anvendelse af reglerne om udbud og af tilsynsmaessige hensyn beskrives tjenesteydelsesomraadet bedst ved at inddele tjenesteydelserne i kategorier, der svarer til bestemte positioner i en faelles nomenklatur; i bilag I A og I B til dette direktiv henvises der til De Forenede Nationers CPC-nomenklatur (faelles vareklassifikation); denne nomenklatur vil maaske engang i fremtiden blive erstattet af en faellesskabsnomenklatur; det er noedvendigt, at der er mulighed for at tilpasse CPC-nomenklaturen i bilag I A og I B i overensstemmelse hermed«
4 Enogtyvende betragtning til samme direktiv har foelgende ordlyd, idet jeg blot citerer den relevante del:
»dette direktiv skal i en overgangsperiode kun finde fuld anvendelse paa aftaler om udfoerelse af tjenesteydelser, for hvilke dets bestemmelser vil goere det muligt at udnytte alle muligheder for en oeget samhandel paa tvaers af landegraenserne; aftaler om udfoerelse af andre tjenesteydelser boer overvaages i en vis periode, inden der traeffes beslutning om, hvorvidt dette direktiv skal finde fuld anvendelse paa dem.«
5 Artikel 1 i tjenesteydelsesdirektivet definerer en raekke udtryk, som anvendes i direktivet. Artikel 2 vedroerer direktivets anvendelsesomraade i forhold til Raadets direktiv 77/62/EOEF af 21. december 1976 om samordning af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb (4). Tjenesteydelsesdirektivets artikel 3 bestemmer, at direktivets bestemmelser skal finde anvendelse uden forskel ved indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler, ved afholdelse af projektkonkurrencer, ved aftaler som stoettes med mere end 50% af offentlige midler, og som indgaas i forbindelse med kontrakter om arbejder, der er omfattet af artikel 1a, stk. 2, i Raadets direktiv 71/305/EOEF af 26. juli 1971 om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter (5). Artikel 3, stk. 1, har foelgende ordlyd:
»Ved indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler eller afholdelse af projektkonkurrencer anvender de ordregivende myndigheder fremgangsmaader, som er tilpasset efter dette direktivs bestemmelser.«
Tjenesteydelsesdirektivets artikel 4, 5 og 6 bestemmer, at direktivet ikke finder anvendelse i en raekke undtagelsessituationer. Artikel 7 bestemmer, at direktivet finder anvendelse paa offentlige tjenesteydelsesaftaler, hvis anslaaede vaerdi uden moms er 200 000 ECU eller derover, og fastlaegger, hvorledes disse aftalers vaerdi skal beregnes.
6 Ifoelge tjenesteydelsesdirektivets artikel 8 skal aftaler indgaas i overensstemmelse med de detaljerede fremgangsmaader i afsnit III til VI, for saa vidt aftalegenstandene er de i bilag I A opfoerte tjenesteydelser. I artikel 9 bestemmes, at aftaler, hvis genstand er de i bilag I B opfoerte tjenesteydelser, indgaas i overensstemmelse med bestemmelserne i direktivets artikel 14 og 16, som udelukkende vedroerer tekniske specifikationer og meddelelse af resultaterne af fremgangsmaaden for kontraktindgaaelse. Den fremgangsmaade, der skal anvendes paa aftaler, hvis genstand er opfoert i de to bilag, er fastsat med foelgende ordlyd i direktivets artikel 10:
»Aftaler, hvis genstand samtidig er de tjenesteydelser, der er opfoert i bilag I A, og de tjenesteydelser, der er opfoert i bilag I B, indgaas i overensstemmelse med bestemmelserne i afsnit III til VI, hvis vaerdien af de i bilag I A opfoerte tjenesteydelser er stoerre end vaerdien af de i bilag I B opfoerte tjenesteydelser. I modsat fald indgaas de i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 14 og 16.«
7 Afsnit III i tjenesteydelsesdirektivet vedroerer valg af udbudsprocedure og regler for projektkonkurrencer. Afsnit IV vedroerer faelles regler paa det tekniske omraade. Artikel V fastlaegger faelles regler for offentliggoerelse. Afsnit VI er opdelt i tre kapitler, der omhandler henholdsvis faelles regler for deltagelse, kriterier for kvalitativ udvaelgelse og kriterier for tildeling af ordren.
8 Bilag I A til tjenesteydelsesdirektivet opregner tjenesteydelser i den i artikel 8 anfoerte betydning. Denne opregning omfatter, i kategori nr. 2 »landtransport, herunder sikkerhedstransport, kurérvirksomhed, undtagen postbesoergelse«, med CPC-referencenumrene 712 (undtagen 71235), 7512 og 87304. Bilag I B opregner tjenesteydelser i den i artikel 9 anfoerte betydning og omfatter kategori nr. 25 »sundheds- og socialvaesen«. CPC-referencenummeret 93 er anfoert i den tredje spalte i bilagets skema.
9 CPC-referencenummer 712 er en underinddeling af afdeling 71 (»Landtransport«) og benaevnes »OEvrig landtransport« (6). Underinddeling 712 omfatter »anden persontransport, ikke rutefart« (7122), som atter er opdelt i »taxikoersel« (71221), »udlejning af personbiler med foerer« (71222), »udlejning af busser med foerer« (71223), »persontransport med menneske- eller dyretrukne koeretoejer« (71224) og »anden persontransport, ikke rutefart, i.a.n.« (7) (71229). I CPC's afdeling 93 (»Sundheds- og socialvaesen«) omfatter underinddeling 931 »sundhedsydelser til mennesker« »andre sundhedsydelser til mennesker« (9319), hvoraf et af elementerne benaevnes »ambulancetjeneste« (93192), med foelgende beskrivelse: »almindelig og saerlig laegebistand i ambulancer«.
10 Femte betragtning til Raadets forordning (EOEF) nr. 3696/93 af 29. oktober 1993 om den statistiske aktivitetstilknyttede produktklassifikation (CPA) for Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab (8) (herefter »CPA-forordningen«) lyder saaledes:
»af hensyn til de oekonomiske statistikkers internationale sammenlignelighed anvender medlemsstaterne og EF-institutionerne aktivitetstilknyttede produktklassifikationer, som har direkte relation til De Forenede Nationers centrale produktnomenklatur (CPC)«.
Artikel 1, stk. 1, i denne forordning bestemmer, at »formaalet med denne forordning er at indfoere en aktivitetstilknyttet produktklassifikation for Faellesskabet for at sikre sammenlignelighed mellem nationale klassifikationer og EF-klassifikationer og dermed nationale statistikker og EF-statistikker« (9). I artikel 1, stk. 3, bestemmes, at »forordningen gaelder udelukkende for denne klassifikations anvendelse til statistiske formaal«. Artikel 3, stk. 1, i samme forordning bestemmer i den relevante del, at »CPA anvendes af Kommissionens tjenestegrene og medlemsstaterne som en klassifikation«.
11 CPA omfatter en hovedgruppe 60, »Landtransport ...«, og en hovedgruppe 85 »Sundhedsvaesen og sociale foranstaltninger«. Selv om de grupper, klassificeringer og kategorier, der udgoer CPA ikke er helt identiske med CPC's inddeling (10), er raekkefoelgen og indholdet i det vaesentlige ens. CPA's underkategorier 60.23.14 »Anden persontransport, ikke rutefart i.a.n.« og 85.14.14 »Ambulancetjeneste« svarer til henholdsvis CPC-referencenummer 71229 og 93192.
12 Kommissionen vedtog i 1996 »CPV-glossaret« (Common Procurement Vocabulary, CPV) (11). Det fremgaar af forordet, at CPV-glossaret er en »detaljeret tilpasning af CPA-nomenklaturen ... til de behov, der gaelder for aftaler om indkoeb«. Det er tanken, at CPV-glossaret skal ende med at blive en harmoniseret nomenklatur, der skal erstatte de forskellige nomenklaturer, der er i brug paa nuvaerende tidspunkt. CPV-glossarets afdeling 60 omfatter referencenummeret 60231400-0 »Anden persontransport, ikke rutefart, i.a.n.«, mens afdeling 85, under referencenummer 85141400-3 omfatter »Ambulancetjeneste«.
13 Femte og sjette betragtning til Kommissionens henstilling 96/527/EF af 30. juli 1996 om anvendelse af CPV-glossaret (»Common Procurement Vocabulary«) til beskrivelse af kontraktgenstanden i aftaler om offentlige indkoeb (12) (herefter »CPV-henstillingen«) bekraefter, at CPV-glossaret er en tilpasning af CPA-nomenklaturen, og at CPA-nomenklaturen »garanterer fast overensstemmelse med De Forenede Nationers centrale produktnomenklatur (CPC)«. Det henstilles, at de ordregivere, der er beroert af de forskellige direktiver om offentlige aftaler (13), anvender CPV-glossaret i meddelelser om offentlige indkoeb, som de fremsender til Kontoret for De Europaeiske Faellesskabers Officielle Publikationer, ligesom det henstilles, at leverandoerer af varer, bygge- og anlaegsarbejder og tjenesteydelser samt disses repraesentanter anvender CPV-glossaret som et middel til at beskrive de kontrakter, der interesserer dem.
B - Gennemfoerelse i national ret
14 I henhold til artikel 65 og bilag XVI til aftalen om Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade, underskrevet i Porto den 2. maj 1992, er Republikken OEstrig forpligtet til inden den 1. januar 1994 (14) at gennemfoere en raekke faellesskabsretsakter vedroerende indgaaelse af offentlige kontrakter, deriblandt direktivet om klageprocedurer i dets oprindelige version. Direktivet er gennemfoert ved Bundesgesetz ueber die Vergabe von Auftraegen (15) (forbundslov om offentlige indkoebsaftaler, herefter »BvergG«), som traadte i kraft den 1. januar 1994. BvergG har indfoert en forligsprocedure for Bundesvergabekontrollkommission og en klageprocedure for Bundesvergabeamt. Sidstnaevntes befoejelse med hensyn til klager er ved BvergG kun indfoert for saa vidt angaar indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegsaftaler.
15 I henhold til artikel 168 i akten vedroerende vilkaarene for Kongeriget Norges, Republikken OEstrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltraedelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europaeiske Union, af 24. juni 1994 (16), skulle tjenesteydelsesdirektivet, hvis artikel 41 vedroerer aendringen af direktivet om klageprocedurer, vaere gennemfoert i oestrigsk ret paa tiltraedelsesdatoen, dvs. den 1. januar 1995 (17). Gennemfoerelsen paa foederalt plan fandt sted ved en aendring af BvergG (18), som udvidede Bundesvergabeamt's befoejelser i forbindelse med klager vedroerende offentlige tjenesteydelsesaftaler og traadte i kraft den 1. januar 1997.
16 De oestrigske sociale sikringsmyndigheder er lovmaessigt forpligtet til at godtgoere transportomkostninger i tilfaelde, hvor de forsikrede og deres familiemedlemmer har brug for laegehjaelp. Denne godtgoerelse omfatter, paa grundlag af ved aftale fastsatte takster, transportomkostningerne ved befordring i indlandet dels til hospitalsindlaeggelse paa det naermeste egnede behandlingssted, henholdsvis fra dette til patientens bopael, dels til ambulant behandling hos naermeste egnede laege eller behandlingssted, der er tilsluttet sygesikringen. I praksis sondres der ved sygetransporter i vid forstand mellem transport med laegeambulance (ledsaget af en vagtlaege og en redder), udrykningskoersel og sygetransport (ledsaget af en redder) og ambulancekoersel (uden laegeledsagelse). Forholdet mellem den sociale sikringsinstitution og transportselskaberne reguleres ved privatretlige aftaler. Tilkalding og afloenning af laegerne i forbindelse med ambulancekoersel sker aabenbart separat, saaledes at deres tilstedevaerelse og assistance ikke er omfattet af saadanne aftaler.
C - Sagens faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger
17 Gebietskrankenkasse Niederoesterreich (herefter »sagsoegte«) indgik i 1984 tidsubegraensede rammeaftaler med det oestrigske Roede Kors, Landesverband fuer Niederoesterreich og det oestrigske Arbeiter-Samariter-Bund om tilvejebringelse af sygetransport paa de tre naevnte transportomraader. Rammeaftalen bestemmer, at satserne skal fastsaettes ved en tilknyttet aftale, samt at der skal afholdes aarlige forhandlinger om satser, der skal vaere afsluttet inden for en frist paa to maaneder. Aftaleparterne kan skriftligt bringe rammeaftalen til ophoer med en frist paa tre maaneder til et kalenderaars udgang.
18 Den 1. december 1992 tildelte Bezirkshauptmannschaft Wien Umgebung Walter Toegel (herefter »sagsoegeren«) en tilladelse til udlejning af koeretoejer begraenset til udrykningskoersel og sygetransport. Sagsoegte afviste imidlertid sagsoegerens gentagne anmodninger om indgaaelse af en direkte afregningsaftale for sygetransport og udrykningskoersel med den begrundelse, at der med de to bestaaende aftaler allerede var tilstraekkelig kapacitet. Sagsoegeren indgav den 22. august 1996, dvs. foer aendringen af den lov, som gennemfoerte tjenesteydelsesdirektivet, en begaering til Bundesvergabeamt om ivaerksaettelse af en klageprocedure i medfoer af § 91, stk. 2, i BvergG. Sagsoegeren anmodede om, at den i artikel 2, stk. 1, litra b), i direktivet om klageprocedurer indeholdte sanktion skulle finde anvendelse, idet han gjorde gaeldende, at tvisten omhandlede en tjenesteydelse ifoelge bilag I A til tjenesteydelsesdirektivet, og at der saaledes skulle gennemfoeres en offentlig udbudsprocedure.
19 Bundesvergabeamt har udsat sagen og har i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt foelgende spoergsmaal for Domstolen med henblik paa at opnaa en praejudiciel afgoerelse:
»1) Kan der af artikel 1, stk. 1 og 2, samt af artikel 2, stk. 1, eller af andre bestemmelser i Raadets direktiv 89/665/EOEF - om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter - udledes et individuelt krav paa gennemfoerelse af en klageprocedure for en myndighed eller en retsinstans, der opfylder betingelserne i artikel 2, stk. 8, i direktiv 89/665/EOEF, som er saa tilstraekkelig bestemt og konkret, at en borger med foeje kan paaberaabe sig kravet over for en medlemsstat under en procedure, saafremt medlemsstaten ikke har gennemfoert det paagaeldende direktiv?
2) Skal en national ret med Bundesvergabeamt's kompetence, naar den gennemfoerer en klageprocedure, hvorunder en borger ifoelge artikel 41 i direktiv 92/50/EOEF, sammenholdt med direktiv 89/665/EOEF, antages at have et retskrav paa gennemfoerelse af en klageprocedure, lade nationale bestemmelser som § 91, stk. 2 og 3, i Bundesvergabegesetz, hvorefter Bundesvergabeamt alene har kompetence til at efterproeve overtraedelser af Bundesvergabegesetz og de i denne sammenhaeng udstedte bekendtgoerelser, ude af betragtning, og gennemfoere en klageprocedure efter fjerde del i Bundesvergabegesetz, idet de ovennaevnte bestemmelser forhindrer, at der gennemfoeres en klageprocedure efter Bundesvergabegesetz i forbindelse med indgaaelse af tjenesteydelsesaftaler?
3) a) Skal de i hovedsagen omhandlede ydelser (under hensyn til artikel 10 i direktiv 92/50/EOEF) betegnes som tjenesteydelser som omhandlet i bilag I A til direktiv 92/50/EOEF, kategori 2 (landtransport), hvorefter aftaler om saadanne ydelser skal udbydes efter reglerne i direktivets afsnit III og IV, eller skal de betegnes som tjenesteydelser som omhandlet i bilag I B til direktiv 92/50/EOEF (sundheds- og socialvaesen), hvorefter aftaler om saadanne ydelser skal udbydes efter artikel 13 og 14, eller er de naevnte ydelser overhovedet ikke omfattet af anvendelsesomraadet for direktiv 92/50/EOEF?
3) b) Opfylder bestemmelserne i artikel 1-7 i direktiv 92/50/EOEF de betingelser for umiddelbar anvendelse af et faellesskabsretligt direktiv, der er anfoert i praemis 12 i van Duyn-dommen af 14. december 1974, saaledes at tjenesteydelserne i direktivets bilag I B udbydes efter den deri anfoerte procedure, eller er de bestemmelser i direktivet, der er relevante for de i bilag I A naevnte tjenesteydelser, udformet paa en saadan maade, at de opfylder de i ovennaevnte dom anfoerte betingelser?
4) Medfoerer EF-traktatens artikel 5 eller andre bestemmelser heri, henholdsvis bestemmelserne i direktiv 92/50/EOEF en forpligtelse for en medlemsstat til at gribe ind i bestaaende retsforhold, der er indgaaet paa ubestemt tid eller for flere aar, og som ikke er i overensstemmelse med det naevnte direktiv?«
20 Der er blevet indgivet skriftlige og mundtlige indlaeg af sagsoegte, af Republikken OEstrig og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber. Der er blevet afgivet mundtlige indlaeg af sagsoegeren og af Den Franske Republik.
III - Gennemgang
A - Kompetence
21 Det skal foerst bemaerkes, at Bundesvergabeamt efter min mening er en »ret i en af medlemsstaterne« i traktatens artikel 177's forstand. I denne henseende tilslutter jeg mig fuldt ud generaladvokat Léger's argumentation i sagen Mannesmann Anlagenbau Austria m.fl. (19). Endvidere synes Domstolen forudsaetningsvis at have accepteret denne argumentation, eftersom den i dommen undersoegte de spoergsmaal, som Bundesvergabeamt havde forelagt i denne sag, uden foerst at undersoege, hvorvidt de kunne antages til realitetsbehandling (20).
B - Foerste og andet spoergsmaal
22 Tjenesteydelsesdirektivet indeholder vaesentlige bestemmelser om indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler og fastsaetter ligeledes omfanget, i forbindelse med tjenesteydelser, af de i direktivet om klageprocedurer fastsatte fremgangsmaader. Det er ubestridt, at tjenesteydelsesdirektivet skulle have vaeret, men ikke var blevet, gennemfoert i OEstrig paa det tidspunkt, hvor sagsoegeren i henhold til artikel 2, stk. 1, litra b), i direktivet om klageprocedurer soegte at anlaegge en klageprocedure, dvs. den 22. august 1996. Med det foerste og andet spoergsmaal oensker den nationale ret oplyst, hvorvidt der eksisterer en ret med direkte virkning til at kunne klage til de myndigheder eller retter, der opfylder betingelserne i artikel 2, stk. 8, i direktivet om klageprocedurer, og som en borger kan paaberaabe sig med henblik paa at opnaa, at en saadan klageprocedure indledes for Bundesvergabeamt i forbindelse med indgaaelse af en offentlige tjenesteydelseaftale, paa trods af at BvergG kun tildeler denne myndighed kompetence for saa vidt angaar offentlige indkoebs-, bygge- og anlaegsaftaler.
23 Under i det vaesentlige lignende omstaendigheder stillede det tyske Vergabeueberwachungsausschuss des Bundes et spoergsmaal i Dorsch Consult-sagen (21) med henblik paa at faa oplyst, om de instanser, som af medlemsstaterne er oprettet i henhold til direktivet om klageprocedurer til udelukkende at behandle sager vedroerende fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, i henhold til tjenesteydelsesdirektivets artikel 41 ligeledes er kompetente til at behandle fremgangsmaader for indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler. Domstolen svarede, at dette ikke kunne udledes af tjenesteydelsesdirektivets artikel 41 (22). Den anfoerte, at medlemsstaterne er forpligtet til i den nationale retsorden at fastlaegge, hvilke domstole der er kompetente i tvister, der vedroerer borgernes rettigheder, der foelger af faellesskabsretten, idet det herved er forudsat, at medlemsstaterne er forpligtet til konkret at sikre, at disse rettigheder effektivt beskyttes. Paa baggrund heraf tilkommer det ikke Domstolen at medvirke ved afgoerelsen af kompetencespoergsmaal (23). Selv om artikel 41 i tjenesteydelsesdirektivet paalaegger medlemsstaterne at sikre en effektiv klageprocedure vedroerende offentlige tjenesteydelsesaftaler, angiver denne artikel »ikke, hvem de kompetente nationale instanser er, ligesom den ikke angiver, at det skal vaere de samme instanser som dem, medlemsstaterne har oprettet vedroerende offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter« (24).
24 Denne konklusion udelukkede muligheden for, at tjenesteydelsesdirektivets artikel 41 kunne give anledning til en ret med direkte virkning til en klageprocedure for Vergabeueberwachungsausschuss des Bundes, med den begrundelse, at et af de vaesentlige elementer ikke var tilstede, nemlig en identificerbar person eller enhed, som var forpligtet til at indlede den paagaeldende klageprocedure (25). Dermed gendrives saaledes stiltiende det argument, som OEstrig oprindeligt gjorde gaeldende (men henset til Dorsch Consult-dommen ikke gentog under den mundtlige forhandling), hvorefter - i tilfaelde af en delvis gennemfoerelse af direktivet om klageprocedurer gennem oprettelse af et kontrolorgan, som Bundesvergabeamt, der har kompetence inden for bygge-, anlaegs- og indkoebsaftaler - et saadant organ er tilstraekkelig taet knyttet til tjenesteydelsesomraadet, som ikke er omfattet, saaledes at dets kompetence efter faellesskabsretten kan udvides til ligeledes at daekke dette omraade. Som svar paa OEstrigs anbringende om, at Bundesvergabeamt's kompetence er »taet« paa den i direktivet indeholdte, bestrider sagsoegeren, at der i oestrigsk ret findes et saadant begreb, og har med rette henledt opmaerksomheden paa, at et direktivs mere eller mindre klare karakter, med henblik paa at afgoere, om det har direkte virkning ved en manglende korrekt gennemfoerelse, ikke kan bedoemmes ud fra indholdet af gaeldende nationale regler, som varierer fra medlemsstat til medlemsstat.
25 Den foreliggende sag er efter min mening vaesentlig forskellig fra situationen i en sag som Factortame m.fl.-sagen (26), som Bundesvergabeamt har naevnt i forelaeggelseskendelsen. I den paagaeldende sag kraevede Domstolen, at en national retsinstans tilsidesatte en national retsregel, som under visse omstaendigheder var til hinder for, at der blev truffet foreloebige forholdsregler, som blev anset for noedvendige med henblik paa at give faellesskabsretten fuld virkning. Der var imidlertid ingen tvivl om, at den nationale ret, i dette tilfaelde House of Lords, havde kompetence til at doemme i sagen, og at sagen med rette var blevet forelagt denne (27). Jeg er ikke enig i sagsoegerens argument, hvorefter samtlige nationale retter - i henhold til faellesskabsretten - er kompetente til at anvende alle faellesskabsbestemmelser med direkte virkning, saafremt der ikke er nationale bestemmelser, som udtrykkeligt udelukker en saadan kompetence (28). Som generaladvokat Tesauro har fremhaevet i sit forslag til afgoerelse i Dorsch Consult-sagen, ville dette »vaere et indgreb i den nationale lovgivers kompetenceomraade« (29).
26 I Dorsch Consult-dommen fremhaevede Domstolen imidlertid, at det paahviler »alle myndighederne i medlemsstaterne, herunder ogsaa domstolene inden for deres kompetence« at traeffe alle foranstaltninger til at sikre virkeliggoerelsen af direktivets maal, hvilket medfoerer, at den nationale domstol er forpligtet til, i videst muligt omfang, at fortolke de nationale regler i lyset af direktivets ordlyd og formaal (30). Den nationale domstol skal bedoemme,»om de relevante regler i national ret giver mulighed for at indroemme borgerne en klageadgang i sager vedroerende indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler ... [og] navnlig ... bedoemme, om den naevnte klageadgang kan udoeves for de samme instanser som dem, der er oprettet for sager vedroerende indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter« (31).
27 I forelaeggelseskendelsen har Bundesvergabeamt henvist til en afgoerelse fra Verfassungsgerichtshof af 11. december 1995 (32). Verfassungsgerichtshof var, af lignende grunde som de ovennaevnte, i tvivl om, hvorvidt artikel 1, stk. 1, i direktivet om klageprocedurer, som aendret ved artikel 41 i tjenesteydelsesdirektivet, indeholdt en ret med direkte virkning for borgerne til at indbringe en klage for Bundesvergabeamt vedroerende offentlige tjenesteydelsesaftaler. Det ville, ifoelge denne, vaere at foregribe en beslutning, der er forbeholdt lovgiver, nemlig beslutningen om, hvorvidt klageproceduren vedroerende offentlige tjenesteydelsesaftaler skulle behandles paa samme maade som klageproceduren i forbindelse med offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegsaftaler, eller om der skulle skabes andre retsmidler inden for dette omraade i overensstemmelse med kravene i faellesskabsretten. Det er naturligvis et spoergsmaal, som udelukkende kan loeses af det nationale retssystem.
28 Hvis det endelig viser sig, at Bundesvergabeamt ikke har den paaberaabte kompetence, har borgere, som vil anfaegte en paastaaet tilsidesaettelse af bestemmelserne i tjenesteydelsesdirektivet, endnu to muligheder.
29 I Dorsch Consult-dommen bemaerkede Domstolen, at naar en medlemsstat har undladt at traeffe de noedvendige gennemfoerelsesforanstaltninger, kan borgerne paaberaabe sig tjenesteydelsesdirektivets materielle bestemmelser over for denne medlemsstat (33). Jeg vil herefter som svar paa det tredje spoergsmaal undersoege den mulige direkte virkning af visse af disse bestemmelser. Saafremt en af de materielle bestemmelser havde direkte virkning, ville det forhold, at en borger afskaeres fra at paaberaabe sig direktivet som foelge af, at der ikke var tillagt nogen retsinstans kompetence til at paakende tvisten, hvad enten det drejer sig om en saerdomstol eller en almindelig domstol, udgoere en aabenbar tilsidesaettelse af faellesskabsretten (34). Under den mundtlige forhandling gjorde OEstrig gaeldende, at tvister vedroerende offentlig udbud, som ikke er omfattet af Bundesvergabeamt's kompetenceomraade, maa udgoere kontraktlige tvister, som henhoerer under de almindelige civilretters kompetenceomraade (35). Dette problem kan udelukkende loeses af de nationale retter.
30 Subsidiaert kan de beroerte borgere ifoelge de relevante procedurer i national ret rejse krav om erstatning for skade, der er lidt som foelge af den manglende gennemfoerelse af tjenesteydelsesdirektivet inden for den fastsatte frist (36). Muligheden for disse retsmidler paavirker imidlertid ikke min besvarelse af det foerste og andet spoergsmaal, som jeg er tilboejelig til at besvare paa samme maade som domskonklusionen i Dorsch Consult-dommen.
C - Tredje spoergsmaal, litra a)
31 Med dette spoergsmaal oensker Bundesvergabeamt vejledning med hensyn til klassificeringen, i forhold til henholdsvis bilag I A og I B, med henblik paa anvendelse af artikel 10 i tjenesteydelsesdirektivet paa »de i hovedsagen omhandlede« tjenesteydelser. Som allerede naevnt sondres der, naar der er tale om sygetransport, i praksis mellem transport med laegeambulance (ledsaget af en vagtlaege, hvis tilstedevaerelse ikke henhoerer under tjenesteyderens ansvar), udrykningskoersel og sygetransport (ledsaget af en redder) og ambulancekoersel (uden laegeledsagelse). Sagsoegeren har tilsyneladende kun tilladelse til at yde tjenesteydelser af den anden kategori, og det er for denne type udrykningskoersel og sygetransport, at han havde ansoegt sagsoegte om en kontrakt. Sagsoegte paaberaaber sig de tidligere rammekontrakter, som omfattede de tre naevnte kategorier. Henset til sagsoegtes eksisterende praksis vil jeg behandle dette spoergsmaal, som om det angik indholdet af disse rammeaftaler, skoent mit svar ligeledes kan bidrage til at fastslaa den korrekte procedure for indgaaelse af en kontrakt med et mere begraenset omfang.
32 For at besvare dette spoergsmaal vil jeg foerst fastslaa, at jeg er enig i den franske regerings synspunkt, hvorefter CPC-nomenklaturen er bindende for fortolkningen af tjenesteydelseskategorierne i tjenesteydelsesdirektivets bilag I A og I B. Syvende betragtning til dette direktiv, som jeg har citeret i punkt 3 ovenfor, viser klart, at henvisningen til CPC-nomenklaturen i disse bilag ikke blot er vejledende, men at de anvendte kategorier derimod »svarer til bestemte positioner i en faelles nomenklatur«, CPC-nomenklaturen. Denne hensigt fremgaar ikke blot utvetydigt af ordlyden af betragtningen, men ligeledes af selve indholdet af bilagene. Myndighederne, virksomhederne og de beroerte borgere har krav paa stoerst mulig klarhed i forbindelse med anvendelsen af de tekniske regler, som vedroerer de foranstaltninger, der skal traeffes.
33 Selv om CPA-nomenklaturen er indfoert ved en bindende retsakt, nemlig CPA-forordningen, er den tydeligvis beregnet til andre formaal end en fortolkning af tjenesteydelsesdirektivet, nemlig, som det fremgaar af dens artikel 1, stk. 3, til statistiske formaal. Den mere generelle udtalelse i artikel 3, stk. 1, i CPA-forordningen om, at »CPA anvendes af Kommissionens tjenestegrene og medlemsstaterne som en klassifikation« kan efter min mening ikke, saafremt der ikke er andre retsakter, aendre den tidligere beskrivelse af maalene i artikel 1, stk. 3. Det forhold, at CPA anvendes med henblik paa klassificering inden for rammerne af direktiv 93/36 (37), er ikke udtryk for, at dets saedvanlige anvendelsesomraade skal udvides til andre omraader end de af direktivet omhandlede.
34 Paa den anden side er CPV-nomenklaturen, skoent den udtrykkeligt er tilsigtet anvendt i forbindelse med offentlige udbud, kun blevet genstand for en henstilling fra Kommissionen, som i henhold til EF-traktatens artikel 189 ikke er bindende. Den kan derfor ikke anses for en eventuel erstatning for CPC-nomenklaturen med henblik paa anvendelse af bilag I A og I B, som naevnt i syvende betragtning til tjenesteydelsesdirektivet. Skoent det anfoeres i CPV-glossarets forord, at det i sidste ende vil opfylde det tilsigtede maal, begraenser selve CPV-henstillingen sig til at henstille, at glossaret anvendes ved udarbejdelse af bekendtgoerelser og andre meddelelser i forbindelse med indgaaelse af offentlige aftaler. Eftersom hverken CPV-glossaret eller CPV-henstillingen henviser til anvendelsen af bilagene til tjenesteydelsesdirektivet med henblik paa at fastsaette en hensigtsmaessig procedure for kontraktindgaaelse, kan de ikke i naervaerende sammenhaeng anses for at have en henstillings fortolkende vaerdi, der har til formaal at »udfylde bindende faellesskabsretlige bestemmelser« (38).
35 Jeg deler ikke Kommissionens opfattelse, hvorefter listerne i bilag I A og I B, som er baseret paa CPC, skal fortolkes ved hjaelp af CPA eller CPC. Det foelger af femte betragtning til CPA-forordningen, at CPA er direkte forbundet med CPC af hensyn »til de oekonomiske statistikkers internationale sammenlignelighed«, mens sjette betragtning til CPV-henstillingen bekraefter, at CPA-nomenklaturen »garanterer fast overensstemmelse med ... (CPC)«. Femte betragtning beskriver CPV-glossaret som »en tilpasning af CPA-nomenklaturen«. Under disse omstaendigheder synes det mere logisk at fortolke CPA-nomenklaturen og CPV-glossaret under henvisning til CPC, som tidsmaessigt ligger foer disse, end omvendt (39). For fuldstaendighedens skyld skal jeg tilfoeje, at jeg ikke har fundet noget i CPA-nomenklaturen eller CPV-glossaret, der, isoleret set, kan paavirke min fortolkning af de paa CPC-nomenklaturen baserede lister, som er indeholdt i bilagene til tjenesteydelsesdirektivet.
36 Selv om det, henset til CPC-referencenummer 93192's enkle titel »Ambulancetjeneste«, er fristende at henfoere samtlige de omtvistede tjenesteydelser, eller i det mindste de, som indebaerer et vist niveau af laegehjaelp, til kategori 25 »Sundheds- og socialvaesen« (CPC-referencenummer 93) i bilag I B, fremgaar det af en grundigere undersoegelse, at dette ikke vil vaere begrundet. For det foerste lyder bemaerkningerne til denne kategori saaledes: »Almindelig og saerlig laegebistand ydet i ambulancer«. For det andet skal dette referencenummer ses i dets kontekst. »Sundhedsydelser til mennesker« (931) omfatter »Hospitalsydelser« (9311), »Laege- og tandlaegeydelser« (9312) og »Andre sundhedsydelser til mennesker« (9319), som atter er underopdelt i »Tjenester, som ydes af jordemoedre, sygeplejersker, fysioterapeuter og paramedicinsk personale« (93191), »Ambulancetjeneste« (93192), »Ydelser fra behandlingshjem, undtagen hospitaler« (93193) og »Andre sundhedsydelser til mennesker, i.a.n.« (93199). Disse blotte titler, som forklares naermere i de tilknyttede beskrivelser, viser, at denne afdeling af CPC udelukkende fokuserer paa det laegelige aspekt af sundhedsydelser, med undtagelse af ikke-laegelige aspekter (40).
37 »Almindelig og saerlig laegebistand ydet i ambulancer« (93192) omfatter assistance fra en sygeplejerske eller en redder. Denne kategori boer imidlertid ikke omfatte transportudgifter vedroerende benzin, chauffoer og erhvervelse af et koeretoej af passende stoerrelse og kraft, saavel som almindelige hospitalscateringservice, f.eks. mener jeg ikke, at CPC-referencenummer 93110 »Hospitalsydelser« boer omfattes. Transportomkostningerne boer derimod klassificeres under kategori 2 i bilag I A til tjenesteydelsesdirektivet, »Landtransport ...«, hvilket svarer til CPC-referencenummer 71229 »Andre transportmidler ..., i.a.n.«.
38 Jeg kan ikke tilslutte mig sagsoegerens argument, hvorefter den omstaendighed, at tjenesteydelsesdirektivet opdeler de ydelser, som er omfattet af dets materielle anvendelsesomraade, i to kategorier, som er underlagt forskellige fremgangsmaader, paavirker denne konklusion. Enogtyvende betragtning til tjenesteydelsesdirektivet naevner, at den fulde anvendelse af den fremgangsmaade for aftaleindgaaelse, som fremgaar af afsnit III og VI, i en overgangsperiode er begraenset til »aftaler om udfoerelse af tjenesteydelser, for hvilke dets bestemmelser vil goere det muligt at udnytte alle muligheder for en oeget samhandel paa tvaers af landegraenserne«. Sagsoegte goer gaeldende, at de omtvistede tjenesteydelser saaledes boer henhoere under bilag I B. Da ingen ikke-oestrigsk tjenesteudbyder har soegt at indgaa en kontrakt, ville det vaere umuligt at levere den paagaeldende tjenesteydelse uden for OEstrig. Den aktuelle eller potentielle tjenesteudbyders nationalitet eller forretningssted synes ikke relevant. Endvidere skal udtrykket »tjenesteydelse« i tjenesteydelsesdirektivet ikke forstaas saaledes, at det kun henviser til de oekonomiske aktiviteter i kapitel 3, »Tjenesteydelser«, i traktatens afsnit III. Tjenesteydelsesdirektivet er ikke blot vedtaget paa grundlag af traktatens artikel 66, men ligeledes paa grundlag af dens artikel 57, stk. 2, som vedroerer etablering. Saaledes opfylder tjenesteudbydere fra andre medlemsstater, som har etableret sig i OEstrig, ligeledes kriteriet i enogtyvende betragtning.
39 Den omtvistede tjenesteydelsesaftale vedroerer derfor tre slags tjenesteydelser, hvis faellesnaevner - persontransport, ikke rutefart - isoleret set, ville henhoere under bilag I A til tjenesteydelsesdirektivet, og hvor det variable element - almindelig og saerlig laegehjaelp i ambulancer - under de samme omstaendigheder, vil henhoere under bilag I B. Bundesvergabeamt og visse af de parter, som har indgivet indlaeg, har foreslaaet, at en hensigtsmaessig fremgangsmaade for kontraktindgaaelse boer fastsaettes i overensstemmelse med artikel 10 i tjenesteydelsesdirektivet. I artikel 8, 9 og 10 bestemmes, at aftaler, henset til deres indhold, skal indgaas i overensstemmelse med afsnit III-VI eller henholdsvis artikel 14 og 16. I tilfaelde, hvor en aftales genstand udelukkende er opregnet i enten bilag I A eller bilag I B, finder enten artikel 8 eller 9 anvendelse. Hvis genstanden i denne aftale omfatter »de tjenesteydelser, der er opfoert i bilag I A, og de tjenesteydelser, der er opfoert i bilag I B«, afhaenger fremgangsmaaden i henhold til artikel 10 af vaerdien af de tjenesteydelser, der er genstand for aftalen.
40 Det skal foerst bemaerkes, at efter min mening gaar ordlyden af artikel 10 i tjenesteydelsesdirektivet, i tilfaelde af konflikt, forud for de fortolkende regler i selve CPC-glossaret, eftersom CPC blot anvendes som en reference snarere end til at udpege regler, hvorefter den hensigtsmaessige fremgangsmaade skal vaelges. Jeg taenker her navnlig paa CPC's fortolkende regel B, hvoraf det, i den relevante del, fremgaar:
»1. Naar tjenesteydelser umiddelbart kan klassificeres under to eller flere kategorier, skal klassificeringen ske som foelger, dog saaledes, at kun kategorier paa samme niveau (afsnit, del, gruppe, afdeling, underafdeling) er sammenlignelige:
a) Den kategori, som har den mest specificerede beskrivelse, skal foretraekkes for kategorier med en mere almindelig beskrivelse.
b) Sammensatte tjenesteydelser, der bestaar af en kombination af forskellige tjenesteydelser, som ikke kan klassificeres under henvisning til regel 1, litra a), skal klassificeres, som om de bestod af den tjenesteydelse, der er karaktergivende, for saa vidt dette kriterium finder anvendelse.«
Henset til ovenstaaende analyse beskriver »Ambulancetjeneste« ikke de omtvistede tjenesteydelser mere praecist end kategorien »persontransport, ikke rutefart«. Endvidere naevner artikel 10 klart en regel vedroerende aftaler for flere eller sammensatte tjenesteydelser, som adskiller sig fra CPC's regel B 1, litra b). Der er imidlertid blevet foreslaaet flere forskellige maader, hvorpaa artikel 10 kan finde anvendelse.
41 Den franske regering har gjort gaeldende, at en tjenesteydelse ikke samtidigt kan henhoere under bilag I A og bilag I B til tjenesteydelsesdirektivet, og at de tre omtvistede tjenesteydelsestyper skal undersoeges i lyset af hver enkelts karakter, alt efter om der foreligger laegeledsagelse eller ej, snarere end at forsoege at vurdere omkostningerne vedroerende transport og laegebehandling i de tre paagaeldende omraader som helhed. Den franske regering har konkluderet, at ambulancekoersel uden laegeledsagelse i et almindeligt koeretoej henhoerer under bilag I A, mens sygetransport med laegeledsagelse eller redder i et specialudstyret koeretoej skal anses for at vaere omfattet af bilag I B. Det vil derefter vaere noedvendigt at vurdere, hvorvidt transportydelser med laegeledsagelse eller den blotte ambulancetransport var stoerre i vaerdi, med henblik paa, i henhold til artikel 10, at afgoere hvilken af de i artikel 8 og 9 i tjenesteydelsesdirektivet naevnte fremgangsmaader der skulle finde anvendelse paa kontrakten som helhed. Denne indgangsvinkel er til fordel for det laegelige aspekt og ikke transportaspektet i de omtvistede tjenesteydelser, naar det skal afgoeres, hvilken fremgangsmaade for kontraktindgaaelse der skal finde anvendelse.
42 Paa den anden side har Kommissionen, stoettet af sagsoegeren, undersoegt sygetransport i en bredere betydning, dvs. uden at sondre mellem de tre forskellige tjenesteydelsesformer, som er omtalt i aftalen. Kommissionen goer gaeldende, at sygetransport omfatter visse tjenesteydelser, som reguleres af direktivets artikel 8, og andre, som reguleres af dets artikel 9. Artikel 10 kan derfor finde anvendelse i lyset af den relative vaerdi af disse to elementer, som udgoer kontraktens hele. Sagsoegeren har gjort gaeldende, at transportelementet af tjenesteydelserne var vigtigere.
43 Paa trods af den tvetydige henvisning i tjenesteydelsesdirektivets artikel 10 til tjenesteydelser, »der er opfoert i bilag I A og ... bilag I B«, som kan opfattes saaledes, at visse tjenesteydelser, samtidigt kan klassificeres i kategorier i begge lister, mener jeg, at Frankrig med rette fastslaar, at dette ikke er muligt. I lyset af de to fremgangsmaader for kontraktindgaaelse, der er fastsat i artikel 8 og 9, og som anvendes i overensstemmelse med en bestemt tjenesteydelse i den ene eller anden af listerne i bilagene, er det noedvendigt, at disse bilag gensidigt udelukker hinanden.
44 Jeg mener imidlertid ligeledes, at Kommissionens holdning er udtryk for en rigtigere fortolkning af tjenesteydelsesdirektivets artikel 10. Frankrigs argument, som er for en global indfaldsvinkel, der bestaar i at rubricere enhver tjenesteydelse i sin helhed, enten under bilag I A eller under bilag I B, alt efter, om der foreligger laegeledsagelse eller ej, afspejler ikke bilagenes klare sondring mellem transporttjeneste og ambulancekoersel med laegeledsagelse. Begrebet »tjenesteydelser, der er opfoert« i et af bilagene, som er indeholdt i artikel 10, er et faellesskabsretligt udtryk. Derfor skal faellesskabsretskriterierne - som anvendes til at underopdele de bilagte lister i en raekke kategorier, navnlig med henvisning til CPC - anvendes med henblik paa at identificere og sondre mellem de forskellige tjenesteydelser, som er genstand for en enkelt offentlig tjenesteydelsesaftale. Denne fremgangsmaade ville blive fordrejet, hvis den skulle svare til en tidligere aftaleunderkategori af de relevante tjenesteydelser, som var forskellig fra kategorierne i bilagene til tjenesteydelsesdirektivet. De tre typer tjenesteydelser, som leveres i forbindelse med den omtvistede aftale, gaar paa tvaers af de tjenesteydelseskategorier, som anvendes i bilagene, hvorfor det ville vaere umuligt praecist at afspejle den relative vaerdi af tjenesteydelserne i bilag I A og I B, saafremt aftalen, og ikke bilagene, skulle anvendes som ramme for en analyse.
45 Artikel 10 kraever derimod, at vaerdien af hver tjenesteydelse, som er genstand for aftalen og klassificeret i overensstemmelse med det i tjenesteydelsesdirektivets fastsatte system, vurderes saerskilt og derefter sammenlignes. I den foreliggende sag ville dette medfoere en vurdering af den samlede vaerdi af »passagertransport«-elementet for de tre tjenesteydelsestyper, og derefter en sammenligning med elementet laegebehandling, som naturligvis varierer betydeligt mellem de tre tjenesteydelsestyper, som er indeholdt i aftalen.
46 Jeg erkender imidlertid gyldigheden af Frankrigs og OEstrigs argumentation vedroerende vanskeligheden af at foretage en vurdering i overensstemmelse med andre tjenesteydelseskategorier end de, som anvendes af udbudsmyndigheden eller aftaleparterne selv. Beregningen af den relative vaerdi af en raekke tjenesteydelseskategorier, som er genstand for en enkelt offentlig tjenesteydelsesaftale, giver ligeledes anledning til mere generelle problemer. Udbudsproceduren er baseret paa den forudsaetning, at forskellige tjenesteydere har forskellige omkostningstrukturer, nogle mere konkurrencedygtige end andre. Det kan medfoere forskellige relative vaerdier mellem tjenesteudbyderne for de tjenesteydelseskategorier, der tages i betragtning i den samlede pris for de tjenesteydelser, som er genstand for et licitationsudbud eller en aftale. Endvidere kan det ikke forventes, at en udbudsmyndighed paa forhaand har kendskab til den praecise relative vaerdi for hver potentiel tjenesteudbyder i de forskellige tjenesteydelseskategorier, som udgoer genstanden for en paataenkt aftale.
47 Jeg vil imidlertid ikke overdrive betydningen af disse problemer. I mange, og maaske i de fleste, tilfaelde, vil den klare overvaegt i relativ vaerdi af en af de opregnede tjenesteydelseskategorier udelukke enhver tvivl. Endvidere, selv om artikel 7, stk. 2 og 7, i tjenesteydelsesdirektivet hovedsageligt synes at vedroere beregningen af den samlede anslaaede vaerdi af en aftale, med henblik paa spoergsmaalet, om den i direktivets artikel 7, stk. 1, indeholdte graense for at kunne anvende direktivet giver disse bestemmelser en vis vejledning med hensyn til, hvorledes udbudsmyndigheder boer beregne vaerdien af de enkelte tjenesteydelseskategorier, som udgoer en aftale.
48 I tilfaelde, hvor en tvist angaar udbudsmyndighedens beregning af den relative vaerdi af de tjenesteydelseskategorier, som udgoer en offentlig tjenesteydelsesaftale, vil erkendelsen af de problemer, som er forbundet med at udarbejde en saadan vurdering, paa forhaand kraeve, at bevisbyrden baeres af den klagende part, og at udbudsmyndigheden har en vis skoensmargen. Den klagende part skal, paa grundlag af oplysninger, som er eller som burde vaere blevet undersoegt af udbudsmyndigheden, dvs. tidligere kontrakter, handelssaedvane og regnskabspraksis, tidligere efterspoergselsniveauer osv., og henset til dens skoensmargen, kunne bevise, at de til tjenesteydelserne tildelte vaerdier var aabenbart forkerte. I den foreliggende sag paahviler det den nationale ret at fremskaffe de oplysninger, som er en forudsaetning for en saadan afgoerelse.
D - Tredje spoergsmaal, litra b)
49 Under litra b) i det tredje spoergsmaal oensker Bundesvergabeamt oplyst, om artikel 1-7 i tjenesteydelsesdirektivet - for saa vidt som den begraensede fremgangsmaade for indgaaelse af tjenesteydelsesaftaler i bilag I B finder anvendelse - samt bestemmelserne i direktivets afsnit III-VI - for saa vidt som den fuldstaendige fremgangsmaade for indgaaelse af aftaler om de i bilag I A naevnte tjenesteydelser finder anvendelse - kan have direkte virkning, saafremt direktivet ikke er blevet gennemfoert i national ret inden for den fastsatte frist. Afsnit IV og V omfatter henholdsvis artikel 14 og 16 i tjenesteydelsesdirektivet, som ligeledes finder anvendelse ved indgaaelse af aftaler om de i bilag I B naevnte tjenesteydelser.
50 I praemis 12 i van Duyn-dommen (41) fastslog Domstolen princippet om den mulige direkte virkning af direktiver, som ikke er gennemfoert. Domstolen har i en fast praksis udtalt, at »naar bestemmelser i et direktiv ud fra et indholdsmaessigt synspunkt fremstaar som ubetingede og tilstraekkeligt praecise, kan der i mangel af rettidige gennemfoerelsesforanstaltninger stoettes ret herpaa over for enhver national regel, der ikke er i overensstemmelse med direktivet, ligesom private over for staten kan paaberaabe sig bestemmelser, der efter deres indhold tillaegger private rettigheder i forhold til staten« (42).
51 I Francovich m. fl.-dommen fastslog Domstolen, at det skulle »undersoeges, om de bestemmelser i direktiv 80/987, som fastlaegger arbejdstagernes rettigheder, er ubetingede og tilstraekkelig praecise. I den forbindelse er der tre forskellige spoergsmaal, som skal undersoeges, nemlig hvem der er omfattet af garantien ifoelge bestemmelserne, hvilket indhold denne garanti har, og endelig hvem garantien paahviler« (43). Paa samme maade skal det i den foreliggende sag afgoeres, om en af de relevante bestemmelser i tjenesteydelsesdirektivet i givet fald er ubetinget og tilstraekkelig praecis til at kunne give borgere rettigheder til at afgoere, hvem der nyder godt af disse rettigheder, og til at udpege de offentlige myndigheder, som er forpligtet til at overholde dem.
52 Hvad angaar en saadan undersoegelse skal det foerst bemaerkes, at anvendelsen af direktivet om klageprocedurer i forbindelse med tjenesteydelser kraftigt antyder, at tjenesteydelsesdirektivet skulle indeholde saerlige rettigheder, der kan retshaandhaeves af private. For det andet skal det tilfoejes, at selv om direktivbestemmelser, der fastsaetter dets personelle og materielle anvendelsesomraade, ikke som saadan kan skabe rettigheder for borgerne, er de vigtige med henblik paa at afgoere, hvem der har rettigheder og pligter, og omfanget af disse rettigheder og pligter ifoelge direktivet, og kan, i sammenhaeng med de materielle bestemmelser, som skaber rettighederne, have direkte virkning. For det tredje kan direktivbestemmelser, hvis anvendelse medfoerer, at medlemsstatens myndigheder tillaegges et administrativt skoen i overensstemmelse med fastsatte kriterier, i modsaetning til et materielt skoen vedroerende maaden, hvorpaa de gennemfoeres i national ret, have direkte virkning i tilfaelde af manglende gennemfoerelse af direktivet. Dette bekraeftes af van Duyn-dommen i forbindelse med de kriterier, i overensstemmelse med hvilke medlemsstaterne skulle traeffe foranstaltninger paa grundlag af offentlig orden eller sikkerhed, som indeholdt i artikel 3, stk. 1, i Raadets direktiv 64/221/EOEF af 25. februar 1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (44).
53 Paa den anden side, eftersom indholdet af de oevrige direktiver om offentlige udbud stort set er ens (45), skal der henvises til Domstolens foelgende udtalelse om direktiv 71/305 i CEI m.fl.-dommen (46):
»Direktivet indeholder ... ikke en harmoniseret og udtoemmende faellesskabsregulering. Inden for rammerne af de faelles bestemmelser, som det opstiller, har medlemsstaterne bevaret retten til at opretholde eller udstede materielle bestemmelser og forskrifter om fremgangsmaaden i forbindelse med afslutning af offentlige bygge- og anlaegskontrakter, forudsat at de herved iagttager alle de relevante faellesskabsretlige bestemmelser ...«
54 Blandt de omraader, som ikke er genstand for en udtoemmende regulering ved udbudsdirektiverne, er bedoemmelsen af en entreprenoers finansielle kvalifikationer, fastsaettelse af et maksimumskontraktbeloeb (47) og paalaeggelsen af krav vedroerende ansaettelse af arbejdsloese (48). I dom af 10. februar 1982, Transporoute (49), fastslog Domstolen derimod, at artikel 23 til 26 i direktiv 71/305, som svarer til artikel 29, artikel 30, stk. 2 og 3, artikel 31 og artikel 32, stk. 2 og 3, i tjenesteydelsesdirektivet, udtoemmende opregner kriterierne for en bydendes haederlighed og faglige dygtighed (i modsaetning til dennes oekonomiske og finansielle kvalifikationer).
55 Den ikke-udtoemmende karakter af de ved udbudsdirektiverne fastsatte faelles regler vedroerende visse aspekter af fremgangsmaaden for kontraktindgaaelse hindrer, at disse regler har direkte virkning, for saa vidt som de opfylder ovennaevnte kriterier. Selv om udbudsdirektivernes ikke-udtoemmende karakter betyder, at en fuld efterkommelse af direktiverne ikke noedvendigvis garanterer en kraenket udbyder et retsmiddel, hvis denne ikke tillige har opfyldt de gaeldende nationale regler, giver disse direktiver ikke desto mindre visse minimumsgarantier, som OEstrig ligeledes har paapeget. I Beentjes-dommen (50) fastslog Domstolen, at det ikke var noedvendigt at traeffe saerlige gennemfoerelsesforanstaltninger for at overholde kravene i artikel 20, 26 og 29 i direktiv 71/305, som stort set svarer til artikel 23, 32 og 37 i tjenesteydelsesdirektivet, og at de saaledes kan paaberaabes af en borger for de nationale domstole (51).
56 Hvad angaar de almindelige bestemmelser i tjenesteydelsesdirektivet mener jeg, at de, der nyder godt af disse rettigheder, og de offentlige myndigheder, som forpligtes i henhold til dette direktiv, paa tilstraekkelig klar vis naevnes i artikel 2 til 7 (52). Tjenesteydelsesdirektivets artikel 3, stk. 1, har saerlig betydning, for saa vidt som den fastsaetter en ubetinget og praecis ret til at indgaa offentlige tjenesteydelsesaftaler i overensstemmelse med fremgangsmaader, som er tilpasset direktivets bestemmelser. Det skal tilfoejes, at det samme gaelder for tjenesteydelsesdirektivets artikel 8 til 10, som fastsaetter fremgangsmaaden for kontraktindgaaelse. Naar disse bestemmelser betragtes under et, mener jeg, at de er udtryk for en direkte ret for tjenesteudbyderen, der kan retshaandhaeves, til at deltage i en udbudsprocedure for indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler i overensstemmelse med bestemmelserne i tjenesteydelsesdirektivet, for saa vidt som disse detaljerede bestemmelser selv giver borgerne rettigheder, er ubetingede og tilstraekkeligt klare og praecise til, at de kan goeres gaeldende, naar der ikke er truffet nationale gennemfoerelsesforanstaltninger.
57 Jeg mener ligeledes, at de detaljerede bestemmelser i afsnit III til VI, som vedroerer valg af udbudsprocedure, faelles regler paa det tekniske omraade og for offentliggoerelse, faelles regler for deltagelse, udvaelgelse og tildeling, bortset fra de undtagelser og nuancer, der foelger af deres ordlyd, er ubetingede og tilstraekkeligt klare og praecise til, at de kan skabe ret for borgerne. Disse bestemmelser naevner i detaljer udbudsmyndighedernes forpligtelser med henblik paa at sikre tjenesteydelsesudbyderne adgang til udbudsprocedurerne og er stort set identiske med artikel 20, 26 og 29 i direktiv 71/305, saaledes at en saerlig gennemfoerelsesforanstaltning ikke er noedvendig for at overholde disse (53). En omfattende analyse af bestemmelserne i tjenesteydelsesdirektivets afsnit III til VI, som baade kan og ikke kan have direkte virkning, er ikke noedvendig ud fra sagens omstaendigheder paa dens nuvaerende trin. Efter min opfattelse skal karakteren af en saerlig bestemmelse ikke vurderes, foer en konkret situation kraever det. Derfor boer besvarelsen af spoergsmaal 3) b), begraenses til tjenesteydelsesdirektivets afsnit I og II.
E - Fjerde spoergsmaal
58 Med det fjerde spoergsmaal oensker Bundesvergabeamt oplyst, om en udbudsmyndighed er forpligtet til at ophaeve eller paa anden maade gribe ind i en aftale, som er indgaaet paa ubestemt tid, foer gennemfoerelsen af direktivbestemmelserne skulle finde sted, og paa en maade, som ikke er i overensstemmelse med dette direktiv (54). Eftersom tjenesteydelsesdirektivet ikke blev gennemfoert til tiden, er dette spoergsmaal hypotetisk. Domstolen fastslog i Faccini Dori-dommen (55), at forbrugerne ikke, naar der ikke er truffet foranstaltninger til at gennemfoere Raadets direktiv 85/577/EOEF af 20. december 1985 om forbrugerbeskyttelse i forbindelse med aftaler indgaaet uden for fast forretningssted (56) inden for de fastsatte frister, kan paaberaabe sig selve direktivet til stoette for en ret til tilbagetraeden over for de erhvervsdrivende, som de har afsluttet aftale med. Paa trods af den offentlige eller offentligretlige karakter af udbudsmyndighederne, udelukker det samme princip efter min mening, at der i faellesskabsretten findes en ret for tjenesteyderen til i henhold til tjenesteydelsesdirektivet at kraeve en kontrakt mellem en udbudsmyndighed og en privat part ophaevet. Det beslaegtede princip, hvorefter staten ikke kan paaberaabe sig et ikke gennemfoert direktiv til skade for borgernes rettigheder, forhindrer ligeledes en udbudsmyndighed i at begrunde dens - ellers ulovlige - annullering af en saadan aftale under henvisning til tjenesteydelsesdirektivet (57).
59 Det af Bundesvergabeamt stillede spoergsmaal rejser ikke desto mindre en reel mulighed for - saafremt tjenesteydelsesdirektivet, naar det er gennemfoert, anses for at kunne paavirke gaeldende aftaler - at den kraenkede udbyder kan soege erstatning for udbudsmyndighedens manglende overholdelse eller statens manglende gennemfoerelse af bestemmelserne i direktivets afsnit III til VI, navnlig vedroerende de i bilag I A opregnede tjenesteydelser. Hvorvidt der under saadanne omstaendigheder ydes erstatning, afhaenger af kravene i tjenesteydelsesdirektivet, naar dette er fuldt ud gennemfoert.
60 I forbindelse med den foreliggende sag giver dette spoergsmaal anledning til tre beslaegtede problemer, som jeg vil behandle i foelgende raekkefoelge: foerst hvorvidt tjenesteydelsesdirektivet kan finde anvendelse med tilbagevirkende gyldighed paa eksisterende kontrakter; dernaest hvorvidt direktivet paa nogen maade paavirker nationale regler vedroerende opretholdelsen af en saadan kontrakt; og endelig hvorvidt de offentlige myndigheder er forpligtet til at anvende enhver bemyndigelse til ophaevelse, som foelger af en eksisterende kontrakt (58).
61 Retssikkerhedsprincipppet forbyder i almindelighed, at en saadan faellesskabsretsakt gives gyldighed fra et tidspunkt, der ligger foer aktens offentliggoerelse, selv om det rent undtagelsesvist tillades, naar det tilstraebte maal fordrer det, og naar de beroertes berettigede forventning respekteres behoerigt (59). Endvidere formodes det i faellesskabsretten, at saafremt der ikke er nogen udtrykkelig bestemmelse herom, kan lovgivningen ikke fortolkes som havende tilbagevirkende gyldighed (60). Tjenesteydelsesdirektivet indeholder ingen bestemmelser om tilbagevirkende gyldighed. Direktivets artikel 44 kraever blot af medlemsstaterne, at de saetter de noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden en bestemt dato efter dets vedtagelse. Endvidere er der intet, hverken i direktivets tekst, opbygning eller maal, som giver anledning til at antage, at det skulle have en almindelig tilbagevirkende gyldighed. Direktivets overskrift, tredje betragtning, artikel 3, stk. 1, artikel 8, 9 og 10, dets kapitel 3 i afsnit VI naevner alle fremgangsmaader eller kriterier for indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler, hvilket antyder, at de allerede eksisterende aftaler i princippet ikke beroeres.
62 Domstolen har allerede bemaerket, at udbudsdirektiverne ikke udgoer et udtoemmende saet faellesskabsregler i forbindelse med indgaaelse af offentlige aftaler. Disse direktiver fastsaetter regler med henblik paa at sikre aabenhed og ligebehandling i udbudsprocedurer, men paavirker ikke de materielle nationale regler vedroerende kontraktindgaaelse, gyldighed, betingelser og varighed, som skyldes disse procedurer (61). Tjenesteydelsesdirektivets rette virkning forudsaetter faktisk, at de nationale regler finder anvendelse paa kontraktindgaaelse som foelge af et udbud i overensstemmelse med direktivbestemmelserne. Dette kommer til udtryk ved den vaegt, der i tjenesteydelsesdirektivet er lagt paa fremgangsmaader, der binder de ordregivende myndigheder i forbindelse med udbud af kontrakter, snarere end i forbindelse med indgaaelse af kontrakten. Artikel 2, stk. 6, i direktivet om klageprocedurer illustrerer foelgerne af en saadan sondring, for saa vidt som den opretholder de nationale aftaleretlige regler paa omraadet for offentlige udbud. Denne artikel bestemmer, at virkningerne af de i direktivet indeholdte retsmidler, der alle vedroerer udbudsmyndigheder, og som finder anvendelse i forbindelse med en kontrakt, der er indgaaet, efter at denne myndighed har tildelt den, fastlaegges i overensstemmelse med national ret. Det forhold, at en saaledes indgaaet kontrakt fortsat vil vaere bindende i national ret, synes at vaere underforstaaet i den tilladelse, som medlemsstaten faar af faellesskabslovgiver til at begraense de tilgaengelige retsmidler for udbetaling af erstatning til enhver person, som er kraenket af en overtraedelse fra udbudsmyndighedens side. Endelig skal det i national ret afgoeres, hvorvidt en kontrakts fulde virkning skal opretholdes under saadanne omstaendigheder.
63 Derfor finder de nationale regler om varigheden af kontrakter anvendelse paa kontrakter indgaaet foer tjenesteydelsesdirektivets gennemfoerelsesdato. Saafremt forholdet mellem de kontraherende parter er stabilt og bindende i national ret, saaledes at prisaendringer og andre betingelser reguleres i en enkelt bindende kontrakt, paavirkes dette forhold ikke af tjenesteydelsesdirektivet. Er dette forhold derimod i national ret et langtidsforhold, i form af en rammekontrakt, som kraever periodiske genforhandlinger af betingelserne, mener jeg, at de i tjenesteydelsesdirektivet fastsatte fremgangsmaader skal foelges ved foerstkommende lejlighed. Under alle omstaendigheder skal spoergsmaalet om, hvilken kategori et kontraktforhold skal indplaceres i, afgoeres af de nationale retter i overensstemmelse med national ret. Naar en rammeaftale, som er indgaaet foer tjenesteydelsesdirektivets gennemfoerelsesdato, indeholder bestemmelser om periodiske genforhandlinger af visse af bestemmelserne, er det saaledes national aftaleret og de nationale retter, som skal afgoere, hvorvidt forholdet mellem parterne stadig, til enhver tid og under alle omstaendigheder (selv f.eks. i tilfaelde af at genforhandlingerne ikke lykkes) skal vaere underlagt den allerede indgaaede bindende kontrakt. Hvis, som foelge af national aftaleret, genforhandlingen anses for at give anledning til indgaaelse af en ny kontrakt, eller saafremt de mislykkede genforhandlinger bevirker, at kontrakten bringes til ophoer, skal den nye tjenesteydelseskontrakt indgaas i overensstemmelse med bestemmelserne i tjenesteydelsesdirektivet.
64 Det kan anfoeres, at uanset foelgerne af en anvendelse af de nationale regler, fastsaetter maalene i tjenesteydelsesdirektivet visse minimumskrav, som er gaeldende i hele Faellesskabet, med henblik paa at afgoere, hvorvidt en kontrakt skal fortsaette. Et saadant argument kan baseres paa en mulig hindring af virkeliggoerelsen af maalene i tjenesteydelsesdirektivet, saafremt en vaesentlig del af de offentlige tjenesteydelser og navnlig de tjenesteydelser, som er opregnet i bilag I A, falder uden for dets anvendelsesomraade, fordi kontrakterne er indgaaet foer direktivets ikrafttraeden, og fordi de ifoelge national ret anses for at vaere opretholdt uden afbrydelse, paa trods af genforhandling af visse i rammekontrakten indeholdte noeglebetingelser, saasom prisbestemmelser (62).
65 Skoent dette argument med rette henviser til de generelle maal i Faellesskabets bestraebelser om offentlige udbud, mener jeg ikke, at det er i overensstemmelse med dette direktivs ordlyd og struktur. Direktivet fastsaetter ingen bestemmelser om gyldigheden af kontrakter, som indgaas efter tildeling af ordren, der er heller ikke noget i dets ordlyd, der, med henblik paa at afgoere om en udbudsprocedure er noedvendig, giver anledning til at antage, at nationale regler om gyldighed eller fortsat virkning af kontrakter indgaaet foer gennemfoerelsesdatoen, skal tilsidesaettes. Endvidere foelger det af retssikkerhedsprincippet, at de rettigheder, som udbyderen ifoelge en bindende kontrakt har, skal tages i betragtning ved fortolkningen af tjenesteydelsesdirektivet. Artikel 2, stk. 6, i direktivet om klageprocedurer goer det muligt, i national ret, at opretholde virkningerne af kontrakter, som er indgaaet ulovligt, eftersom den ordregivende myndighed er ansvarlig over for personer, som kraenkes ved denne tilsidesaettelse. Saafremt ovenstaaende argument skulle accepteres, ville det medfoere, at retsmidlerne i henhold til direktivet om klageprocedurer skulle finde anvendelse til fordel for de beroerte tjenesteudbydere i tilfaelde af manglende overholdelse af bestemmelserne i afsnit III til VI i tjenesteydelsesdirektivet. Det kan stille den ordregivende myndighed i den vanskelige situation, i national ret, at vaere tvunget til fortsat at overholde betingelserne - herunder dem som angaar en aendring af priserne - i hvad der anses for en gyldig og eksisterende kontrakt, og samtidig ifoelge faellesskabsretten, uden paa nogen maade at have handlet ulovligt ved at tildele og derefter indgaa en aftale, at vaere forpligtet til at yde erstatning til kraenkede personer, eftersom udbudsmyndigheden ikke, ved en saadan aendring af priserne, har ivaerksat nye udbudsprocedurer. Et saadant vilkaarligt resultat fremgaar hverken af tjenesteydelsesdirektivets ordlyd eller struktur.
66 Endelig ser det ud til, at i det mindste en af de omtvistede rammekontrakter i den foreliggende sag kan bringes til ophoer ved udgangen af hvert kalenderaar med tre maaneders opsigelsesfrist fra en af parterne. Hvis dette i henhold til national ret blot udgoer en adgang til at opsige aftalen, og aftalen uden en saadan opsigelse fortsat er gyldig, saa - henset til mit forslag til afgoerelse, hvorefter tjenesteydelsesdirektivet ikke har tilbagevirkende gyldighed paa saadanne kontraktforhold - kraever faellesskabsretten ikke, at en allerede eksisterende valgmulighed aendres til en forpligtelse. Derfor medfoerer denne ret til at opsige kontrakten efter faellesskabsretten ikke i sig selv, at de i direktivet indeholdte udbudsprocedurer skal finde anvendelse.
IV - Forslag til afgoerelse
67 Paa baggrund af ovenstaaende foreslaar jeg Domstolen at besvare de af Bundesvergabeamt stillede spoergsmaal saaledes:
»1) Det kan ikke udledes af artikel 41 i Raadets direktiv 92/50/EOEF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler, at de instanser, som af medlemsstaterne er oprettet til at behandle klagesager vedroerende fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige indkoebs-, bygge og anlaegskontrakter, ved manglende gennemfoerelse af direktivet inden for den fastsatte frist, ligeledes kan behandle klager vedroerende fremgangsmaader for indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler. Imidlertid foelger det af kravet om, at national ret skal fortolkes i overensstemmelse med direktiv 92/50, og af kravet om en effektiv beskyttelse af borgernes rettigheder, at den nationale domstol skal bedoemme, om de relevante regler i national ret giver mulighed for at indroemme borgerne en klageadgang i sager vedroerende indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler. Under omstaendigheder som de i denne sag foreliggende skal den nationale domstol navnlig bedoemme, om den naevnte klageadgang kan udoeves for de samme instanser som dem, der er oprettet for sager vedroerende indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter.
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 697C0076.1
2) De omtvistede tjenesteydelser omfatter tjenesteydelser, hvoraf nogle henhoerer under bilag I B, kategori 25, til direktiv 92/50 ('Sundheds- og socialvaesen'), og andre under bilag I A, kategori 2 ('Landtransport, herunder sikkerhedstransport, kurérvirksomhed, undtagen postbesoergelse'). Derfor skal udbudsproceduren fastsaettes i overensstemmelse med artikel 10 i direktiv 92/50, paa grundlag af den relative vaerdi af disse to kategorier af tjenesteydelser inden for rammerne af kontrakten som helhed. Naar det paastaas, i forbindelse med en aftale, som falder ind under artikel 10 i direktiv 92/50, at en aftale burde have vaeret indgaaet i overensstemmelse med bestemmelserne i afsnit III til VI i dette direktiv, skal det for den nationale domstol godtgoeres, at udbudsmyndigheden, paa grundlag af oplysninger, som er blevet undersoegt, eller som burde have vaeret undersoegt af udbudsmyndigheden, og henset til dennes skoensbefoejelse, vaerdien af den i bilag I A i direktivet naevnte tjenesteydelse, som udgoer en del af de tjenesteydelser, der er genstand for den omtvistede aftale, burde have anset denne vaerdi for hoejere end vaerdien af tjenesteydelsen henhoerende under bilag I B.
3) Med forbehold for, i en konkret sag, at undersoege spoergsmaalet om, hvorvidt de relevante bestemmelser i afsnit III til VI i direktiv 92/50 giver borgerne rettigheder, der er ubetingede og tilstraekkeligt klare og praecise til at kunne paaberaabes, i tilfaelde af manglende nationale gennemfoerelsesforanstaltninger, kan udbyderens ret i henhold til artikel 1 til 10 i direktiv 92/50, betragtet som helhed, til at faa adgang til indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler i overensstemmelse med bestemmelserne i dette direktiv, have direkte virkning.
4) Direktiv 92/50 finder ikke anvendelse med tilbagevirkende gyldighed paa bestaaende offentlige tjenesteydelsesaftaler, som er indgaaet foer direktivets gennemfoerelsesdato. Den nationale ret skal afgoere spoergsmaalet om, hvorvidt genforhandlingen af de betingelser, som blev fastlagt i forbindelse med en eksisterende offentlig tjenesteydelseskontrakt, giver anledning til denne kontrakts ophoer, hvilket bevirker, at de relevante bestemmelser i direktiv 92/50 finder anvendelse i forbindelse med tildelingen af den naeste kontrakt. Faellesskabsretten paalaegger ikke en medlemsstats ordregivende myndighed at anvende en opsigelsesadgang, indeholdt i en bestaaende offentlig tjenesteydelseskontrakt, efter udloebet af fristen for gennemfoerelse af direktiv 92/50.«
(1) - EFT L 395, s. 33.
(2) - Denne nye version blev indfoert ved artikel 41 i Raadets direktiv 92/50/EOEF af 18.6.1992 om samordning af fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler, naevnt i det foelgende. Den oprindelige version henviste udelukkende til fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige kontrakter under anvendelsesomraadet for Raadets direktiv 71/305/EOEF og 77/62/EOEF, naevnt i det foelgende.
(3) - EFT L 209, s. 1.
(4) - EFT L 13, s. 1.
(5) - EFT 1971 II, s. 613.
(6) - CPC-referencenumrene 7512 og 87304 vedroerer sikkerhedstransport og kurérvirksomhed.
(7) - Det fremgaar af de forklarende bemaerkninger til den CPC, der er offentliggjort af De Forenede Nationers Kontor for Statistik, at forkortelsen »i.a.n.« betyder »ikke klassificeret andetsteds«.
(8) - EFT L 342, s. 1.
(9) - Artikel 1, stk. 1, i CPA-forordningen.
(10) - F.eks. synes CPA's undergruppe 85.12 »Behandling og konsultation hos praktiserende laeger« og 85.13 »Behandling hos praktiserende tandlaeger« at svare til CPC-referencenummeret 9312 »Laege- og tandlaegebehandling«, som derefter er underopdelt i »behandling hos alment praktiserende laeger« (93121), »behandling hos speciallaeger« (93122) og »behandling hos praktiserende tandlaeger« (93123).
(11) - EFT S 169, s. 2.
(12) - EFT L 222, s. 10. Saavel CPV-henstillingen som selve CPV-glossaret blev offentliggjort den 3.9.1996.
(13) - Tjenesteydelsesdirektivet, Raadets direktiv 93/36/EOEF af 14.6.1993 om samordning af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb (EFT L 199, s. 1), Raadets direktiv 93/37/EOEF af 14.6.1993 om samordning af fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter (EFT L 199, s. 54), og Raadets direktiv 93/38/EOEF af 14.6.1993 om samordning af fremgangsmaaderne ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (EFT L 199, s. 84).
(14) - Datoen for ikrafttraedelsen af EOES-aftalen, dvs. et aar efter den i artikel 129, stk. 3, i denne aftale oprindelig fastsatte dato.
(15) - Bundesgesetzblatt fuer die Republik OEsterreich, nr. 462/1993.
(16) - EFT C 241, s. 21.
(17) - OEstrig var allerede forpligtet til at gennemfoere tjenesteydelsesdirektivet den 1.7.1994 i henhold til artikel 1 og 3, og bilag 14 B, punkt 5B, i Det Blandede EOES-Udvalgs afgoerelse nr. 7/94 af 21.3.1994 om aendring af protokol 47 og visse bilag til EOES-aftalen (EFT L 160, s. 1). Det er ikke foreslaaet, at den foreliggende sag vedroerer perioden mellem den 1.7.1994 og den 1.1.1995.
(18) - Bundesgesetzblatt fuer die Republik OEsterreich, nr. 776/1996.
(19) - Dom af 15.1.1998, sag C-44/96, Sml. I, s. 73, forslag til afgoerelse af 16.9.1997, punkt 34-45.
(20) - Ovennaevnte dom.
(21) - Dom af 17.9.1997, sag C-54/96, Sml. I, s. 4961.
(22) - Dommens praemis 46. Som det fremgaar af fodnote 2, udvider artikel 41 medlemsstaternes forpligtelse til at oprette klageprocedurer paa omraadet for tjenesteydelser.
(23) - Dommens praemis 40. Domstolen henviste til dom af 18.1.1996, sag C-446/93, SEIM, Sml. I, s. 73, praemis 32. Jf. ligeledes dom af 19.12.1968, sag 13/68, Sml. 1965-1968, s. 553, org. ref.: Rec. s. 661, og af 9.7.1985, sag 179/84, Bozzetti, Sml. s. 2301, praemis 17.
(24) - Dommens praemis 41.
(25) - Dom af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., Sml. I, s. 5357, praemis 12 og 23-27.
(26) - Dom af 19.6.1990, sag C-213/89, Sml. I, s. 2433.
(27) - Jf. dommens praemis 21.
(28) - Det lader til, at § 7, stk. 2, i BvergG udtrykkeligt udelukker, at Bundesvergabeamt har kompetence i tvister, som vedroerer vand-, energi-, transport- og telekommunikationssektorerne, som er omfattet af bestemmelserne om klager i Raadets direktiv 92/13/EOEF af 25.2.1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelsen af EF-reglerne for fremgangsmaaden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (EFT L 76, s. 14), mens den ikke naevner noget om tvister, som er opstaaet inden for tjenesteydelsesdirektivets rammer. Jf. ligeledes mit forslag til afgoerelse af samme dato i EvoBus Austria-sagen (sag C-111/97).
(29) - Punkt 48.
(30) - Dommens praemis 43, min fremhaevelse. Domstolen henviste til dom af 13.11.1990, sag C-106/89, Marleasing, Sml. I, s. 4135, praemis 8, af 16.12.1993, sag C-334/92, Wagner Miret, Sml. I, s. 6911, praemis 20, og af 14.7.1994, sag C-91/92, Faccini Dori, Sml. I, s. 3325, praemis 26.
(31) - Dommens praemis 46, min fremhaevelse.
(32) - Afgoerelse B 3067/95-9.
(33) - Dommens praemis 44. Domstolens henvisning til dom af 2.5.1996, sag C-253/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2423, praemis 13, indikerer, at sidstnaevnte snarere havde princippet om direkte virkning for oeje end princippet om erstatning, som naevnes i den umiddelbart efterfoelgende praemis i Dorsch Consult-dommen.
(34) - Jf. punkt 48 i generaladvokat Tesauro's forslag til afgoerelse i Dorsch Consult-sagen.
(35) - Det synes, at de forholdsregler, der er omhandlet i artikel 2, stk. 1, i direktivet om klageprocedurer - midlertidige foranstaltninger, annullering af ulovlige beslutninger, og erstatning - paa faellesskabsplan, boer kunne anordnes af de almindelige domstole, saafremt de materielle bestemmelser i tjenesteydelsesdirektivet havde direkte virkning; jf. J.M. Fernández Martín: The EC Public Procurement Rules: A Critical Analysis (Clarendon, Oxford, 1996), s. 200-202 og s. 227.
(36) - Dommens praemis 45. Domstolen henviste til dom af 8.10.1996, forenede sager C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 og C-190/94, Dillenkofer m.fl., Sml. I, s. 4845.
(37) - Naevnt ovenfor.
(38) - Jf. dom af 13.12.1989, sag C-322/88, Grimaldi, Sml. s. 4407, praemis 18.
(39) - Endvidere synes det sandsynligt, at CPV blev vedtaget efter det omtvistede afslag paa kontraktindgaaelse med sagsoegeren. Sidstnaevnte indgav en anmodning til Bundesvergabeamt den 22.8.1996, mens CPV-henstillingen foerst blev vedtaget den 30.7.1996. Selve CPV-glossaret er ikke dateret, men det forhold, at CPV-henstillingen henviser dertil, tyder paa en samtidig vedtagelse. Endvidere blev CPV-glossaret og CPV-henstillingen offentliggjort den samme dag, den 3.9.1996. Det forhold, at denne offentliggoerelse ligger efter indledningen af klageproceduren for Bundesvergabeamt, svaekker endnu mere paastanden om, at den kan have relevans for den foreliggende sag.
(40) - Den eneste mulige undtagelse er »ydelser fra behandlingshjem, undtagen hospitaler« (93193), der beskrives som »ydelser som omfatter baade indlaeggelse og laegehjaelp«. Det er sandsynligvis blevet anset for noedvendigt udtrykkeligt at henvise til kombinationen af indlaeggelse og laegehjaelp for at undgaa udelukkelsen af den foerste ydelsestype.
(41) - Dom af 4.12.1974, sag 41/74, Sml. s. 1337.
(42) - Dom af 19.1.1982, sag 8/81, Becker, Sml. s. 53, praemis 25; jf. ligeledes den naevnte Francovich m.fl.-dom, praemis 11.
(43) - Praemis 12.
(44) - EFT 1963-1964, s. 109.
(45) - Toogtyvende betragtning til tjenesteydelsesdirektivet bekraefter, at »reglerne for indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler boer saa noeje som muligt svare til reglerne for indgaaelse af offentlige indkoebsaftaler og offentlige bygge- og anlaegskontrakter«; treogtyvende betragtning bekraefter, at »reglerne for offentlige indkoeb i direktiv 71/305/EOEF og 77/62/EOEF kan vaere formaalstjenlige med de tilpasninger, der er noedvendige ...«.
(46) - Dom af 9.7.1987, forenede sager 27/86, 28/86 og 29/86, Sml. s. 3347, praemis 15; jf. ligeledes dom af 20.9.1988, sag 31/87, Beentjes, Sml. s. 4635, praemis 20.
(47) - Praemis 10 og 18.
(48) - Jf. naevnte Beentjes-dom, praemis 30 og 31.
(49) - Sag 76/81, Sml. s. 417, praemis 15.
(50) - Naevnt ovenfor, dommens praemis 42, 43 og 44.
(51) - Om den direkte virkning af artikel 29, stk. 5, i direktiv 71/305, som tilnaermelsesvis svarer til artikel 37 i tjenesteydelsesdirektivet, jf. ligeledes dom af 22.6.1989, sag 103/88, Fratelli Costanzo, Sml. s. 1839, praemis 32.
(52) - Artikel 7, stk. 2 og 8, i tjenesteydelsesdirektivet har ikke relevans i forbindelse med spoergsmaalet om direktivets direkte virkning, eftersom den hverken vedroerer borgernes rettigheder eller medlemsstaternes forpligtelser.
(53) - Jf. den direkte virkning fastslaaet i Beentjes-dommen, a.st., og diskuteret i det umiddelbart ovenstaaende afsnit.
(54) - Paa baggrund af Domstolens dom af 18.12.1997, sag C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, Sml. I, s. 7411, kan det goeres gaeldende, at medlemsstaterne var forpligtet til ikke at hindre den fremtidige anvendelse af tjenesteydelsesdirektivet i perioden mellem dets vedtagelse og datoen for dets gennemfoerelse. Dette argument er imidlertid ikke relevant for den foreliggende sag, eftersom de omtvistede rammeaftaler blev indgaaet foer vedtagelsen af tjenesteydelsesdirektivet. Hvad angaar denne diskussion er det derfor mere relevant at henvise til datoen for gennemfoerelse af tjenesteydelsesdirektivet, hvorfra bestemmelserne skal have direkte virkning.
(55) - A.st., dommens praemis 25.
(56) - EFT L 372, s. 31.
(57) - Dom af 8.10.1987, sag 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Sml. s. 3969, praemis 9. I punkt 8 i generaladvokat Van Gerven' forslag til afgoerelse i den naevnte Marleasing-sag naevnes Kolpinghuis Nijmegen-dommen og det tilfoejes, at retssikkerheden hindrer, at et direktiv, som ikke er gennemfoert, kan indfoere en civilretlig sanktion som ugyldighed.
(58) - En saadan forpligtelse, for saa vidt den er baseret paa ordlyden af selve kontrakten, vil medfoere, saafremt den eksisterede, at den udbydende myndighed, selv i tilfaelde af manglende gennemfoerelse af tjenesteydelsesdirektivet, ville blive bundet.
(59) - Dom af 25.1.1979, sag 98/78, Racke, Sml. s. 69, praemis 20, og af 11.7.1991, sag C-368/89, Crispoltoni, Sml. I, s. 3695, praemis 17.
(60) - Dom af 15.7.1964, sag 100/63, Van der Veen, Sml. 1954-1964, s. 527, org. ref.: Rec. s. 1105, af 31.3.1977, sag 88/76, Société pour l'exportation des sucres mod Kommissionen, Sml. s. 709; jf. ligeledes den naevnte Crispoltoni-dom, praemis 20.
(61) - Artikel 7, stk. 2, nr. 5, naevner endvidere muligheden for offentlige tjenesteydelsesaftaler, som i henhold til direktivbestemmelserne indgaas for en tidsubegraenset periode.
(62) - Jf. kriterier for tildeling af ordren i tjenesteydelsesdirektivets artikel 36, litra a) og b).