61996CC0228_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 De vragen die in deze prejudiciële verwijzing aan de orde zijn, zijn door de Giudice conciliatore di Milano (Italië) gesteld in dezelfde zaak als waarin hij reeds vijf andere prejudiciële vragen had voorgelegd, waarvan sommige zijn ingetrokken en andere zijn beantwoord in 's Hofs arrest van 5 oktober 1995 in de zaak Aprile(1) (duidelijkheidshalve zal ik hierna spreken van de zaken "Aprile I" en "Aprile II").
2 Zoals ik in de destijds genomen conclusie heb opgemerkt, waren de aanvankelijk in de zaak Aprile I gestelde vragen erop gericht te vernemen:
- in de eerste plaats, in hoeverre de gemeenschapsrechtelijke regels en beginselen van invloed zijn op een nationale wettelijke regeling inzake het recht op terugbetaling van door de Italiaanse douane onverschuldigd geïnde bedragen, te weten wet nr. 428 van 29 december 1990 (hierna: "wet nr. 428")(2);
- in de tweede plaats, of die gemeenschapsrechtelijke regels en beginselen van toepassing zijn op uit derde landen afkomstige goederen, zodat voor heffingen en andere rechten die bij de douaneafhandeling van die goederen worden geïnd, dezelfde regels moeten gelden als voor heffingen en rechten op goederen van oorsprong uit de lidstaten.
3 De eerste, de tweede en de derde vraag die in de zaak Aprile I waren gesteld en vervolgens ingetrokken, hadden meer specifiek betrekking op het eerstgenoemde vraagstuk. Met die vragen had de verwijzende rechter het Hof aanvankelijk verzocht om een toepassing of "nadere aanvulling en verduidelijking" van zijn rechtspraak inzake de verplichting tot terugbetaling van onverschuldigd geïnde rechten, ingeval een staat zijn gemeenschapsrechtelijke verplichtingen niet is nagekomen door heffingen en andere rechten te handhaven die daarmee onverenigbaar zijn.
4 Met de vierde en de vijfde vraag, die hij uiteindelijk als enige heeft gehandhaafd, wilde de verwijzende rechter verduidelijkt zien, of de algemene regels en verboden die gelden voor de intracommunautaire invoer (concreet het verbod van heffingen van gelijke werking), ook kunnen gelden voor douaneverrichtingen in verband met goederen die afkomstig zijn uit derde landen, in het bijzonder de landen van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA). Het Hof heeft alleen deze laatste vragen beantwoord.
5 De Giudice conciliatore, die destijds op verzoek van de avvocatura dello Stato de drie eerste prejudiciële vragen in de zaak Aprile I had ingetrokken, verzoekt het Hof thans opnieuw een uitspraak te doen over de toepassing van wet nr. 428, wegens de mogelijke strijdigheid ervan met de gemeenschapsrechtelijke regels en beginselen. Hij stelt dus in feite opnieuw dezelfde vragen als die hij destijds heeft geformuleerd.
6 De in deze verwijzing aan de orde zijnde prejudiciële vragen luiden als volgt:
"1) Staan de beginselen van rechtszekerheid, van effectieve bescherming van uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende rechten en van non-discriminatie bij de bescherming van die rechten (volgens welke de nationaalrechtelijke procedurevoorschriften niet ongunstiger mogen zijn en hoe dan ook de uitoefening van die rechten niet uiterst moeilijk mogen maken), zoals ontwikkeld in de rechtspraak van het Hof van Justitie, in de weg aan de invoering van nationale bepalingen als artikel 29, eerste alinea, van wet nr. 428 van 29 december 1990, dat kennelijk is geformuleerd als een uitleggingsbepaling en derhalve terugwerkende kracht heeft, maar dat in werkelijkheid een vervaltermijn (van vijf jaar) in de plaats stelt van de voorheen geldende gewone verjaringstermijn (van tien jaar), en volgens hetwelk, toen deze vervaltermijn vervolgens werd teruggebracht tot drie jaar, die termijnen reeds op het tijdstip van inwerkingtreding van de bepaling waren ingegaan, waardoor het zonder duidelijke rechtvaardiging tevens afwijkt van het algemene beginsel van artikel 252 van de uitvoerings- en overgangsbepalingen van de Codice civile, op grond waarvan, indien voor de uitoefening van een recht een kortere termijn wordt gesteld dan in de voorheen geldende wet was neergelegd, de nieuwe termijn, welke ook op de uitoefening van reeds bestaande rechten van toepassing is, eerst begint te lopen vanaf de datum van inwerkingtreding van de nieuwe bepaling?
2) Staat het beginsel dat de nationaalrechtelijke procedurevoorschriften voor de bescherming van uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende rechten niet ongunstiger mogen zijn dan die betreffende soortgelijke vorderingen van nationaal recht (arresten van 16 december 1976, Rewe en Comet, Jurispr. blz. 1989 en 2043, bevestigd in latere arresten), in de weg aan de invoering van een nationale bepaling als artikel 29, eerste alinea, van wet nr. 428 van 29 december 1990, die kennelijk ten doel heeft de termijnen voor terugbetaling van in verband met douaneverrichtingen betaalde bedragen te harmoniseren, doch in werkelijkheid (zoals blijkt uit het opschrift en de bewoordingen van de bepaling) tot gevolg heeft dat de reeds voorheen in artikel 91 van de douanewet gestelde vervaltermijnen (welke enkel gelden in geval van rekenfouten of toepassing van een ander recht dan in het tarief is bepaald) worden uitgebreid tot bedragen die als gevolg van een schending van het gemeenschapsrecht objectief onverschuldigd zijn betaald, terwijl voor soortgelijke vorderingen tot terugbetaling van objectief onverschuldigd betaalde bedragen naar gemeen nationaal recht (artikel 2033 van de Codice civile) een verjaringstermijn van tien jaar geldt?
3) Is door het Hof in het arrest van 25 juli 1991, Emmott (C-208/90, Jurispr. blz. I-4269) neergelegde beginsel - op grond waarvan tot het moment waarop een EEG-richtlijn correct is omgezet, de in gebreke gebleven lidstaat zich niet ten verwere erop kan beroepen, dat een particulier die een rechtsvordering tegen deze staat instelt ter bescherming van de rechten die de bepalingen van die richtlijn hem toekennen, deze vordering te laat heeft ingesteld, en dat een in het nationale recht vastgelegde beroepstermijn eerst vanaf dat moment kan ingaan - als toepassing van het rechtszekerheidsbeginsel, evenzeer bindend voor de nationale rechter als het geschreven gemeenschapsrecht?
4) Ingeval de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord, heeft het in het arrest van 25 juli 1991 in de zaak C-208/90 neergelegde beginsel, dat een concrete toepassing vormt van een van de grondbeginselen van het gemeenschapsrecht, rechtstreekse en algemene werking, dat wil zeggen is het rechtstreeks toepasselijk en kunnen particulieren zich er voor de nationale rechter op beroepen in elk ander geval waarin een richtlijn niet correct is omgezet - zoals het geval, betreffende richtlijn 83/643/EEG, dat is behandeld in het arrest van 30 mei 1989 (zaak 340/87, Commissie/Italië, Jurispr. blz. 1483) - en hoe dan ook telkens wanneer er sprake is van handhaving of invoering van nationale bepalingen die voorzien in een regeling die niet in overeenstemming is met rechtstreeks toepasselijke gemeenschapsbepalingen, zoals de verdragsbepalingen betreffende het verbod van heffingen van gelijke werking en betreffende het gemeenschappelijk douanetarief, en die het voorwerp waren van de arresten van het Hof van 21 maart 1991, Commissie/Italië (C-209/89, Jurispr. blz. I-1575), en 5 oktober 1995, Aprile (C-125/94, Jurispr. blz. I-2919), welke nationale bepalingen nog steeds van kracht zijn en die in strijd met het gemeenschapsrecht de betaling van niet verschuldigde rechten (bijvoorbeeld rechten ter zake van de inklaring van goederen) voorschreven in situaties waarin de verkeersdeelnemer de betaling van deze rechten niet kon weigeren? Met andere woorden: kan de lidstaat die niet heeft voldaan aan zijn verplichting tot omzetting van gemeenschapsbepalingen met rechtstreekse werking, zich erop beroepen, dat verval- of verjaringstermijnen zijn verstreken gedurende de periode dat de onverenigbare nationale bepalingen van kracht zijn gebleven?"
De feiten en het procesverloop
7 In de eerste plaats breng ik de feiten in herinnering die aanleiding tot het hoofdgeding hebben gegeven, alsmede het verloop van dat geding, zoals uiteengezet in mijn conclusie in de zaak Aprile I (punten 5-10):
- De naar Italiaans recht opgerichte vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Aprile, die optrad als douaneagent te Milaan (Italië), werd op 20 oktober 1992 failliet verklaard. Na controle van de boekhouding besloot de curator in het faillissement de bedragen die de onderneming in de loop van de voorgaande jaren had betaald aan heffingen ter zake van douaneverrichtingen buiten de normale werktijden van de betrokken ambtenaren of buiten het douaneterrein, terug te vorderen van de Tresoreria Provinciale dello Stato.
- Omdat dit verzoek door de administratie werd afgewezen, stelde de curator - na voorafgaand verlof van de rechter-commissaris in het faillissement - ten minste twee vorderingen in: een voor het Tribunale di Milano voor een bedrag van 618 436 900 LIT en een voor een lager bedrag voor de Giudice conciliatore in dezelfde stad.
- In haar voor de Giudice conciliatore aanhangig gemaakte vordering, die aan de onderhavige prejudiciële procedure ten grondslag ligt, vordert Aprile van de Italiaanse administratie het bedrag van 933 200 LIT, zijnde het bedrag aan heffingen voor werkzaamheden die de douane te Segrate-Aeroporto di Linate (Milaan) op 22, 23, 24 en 26 november 1990 had verricht. Die heffing was betaald ingevolge de Italiaanse wetgeving, volgens welke indertijd bepaalde heffingen konden worden opgelegd voor douaneverrichtingen betreffende de invoer buiten de normale werktijden van douanebeambten.
- De Amministrazione delle Finanze dello Stato bestreed de vordering en de Giudice conciliatore di Milano legde het Hof bij beschikking van 26 april 1994 de thans onderzochte vragen voor.
- Op 5 mei 1995, dus hangende de prejudiciële procedure, terwijl de schriftelijke procedure was afgesloten en de datum voor de terechtzitting reeds op 11 mei was bepaald, verscheen de avvocato dello Stato voor de Giudice conciliatore di Milano en verklaarde hij namens de Amministrazione, dat "gelet op de niet-fiscale aard van de betalingen waarvan verzoekster de terugbetaling vordert", werd erkend dat artikel 29, leden 2 en 7, van wet nr. 428 in casu niet van toepassing was en dat derhalve het op dit punt gevoerde verweer werd ingetrokken. Om die reden verzocht hij de rechter de verwijzingsbeschikking te wijzigen en de prejudiciële vraagstelling tot de twee laatste vragen te beperken. Verzoekster stemde terstond met dit voorstel in.
- Bij beschikking van dezelfde dag, 5 mei 1995, deelde de Giudice conciliatore di Milano het Hof mee, dat beantwoording van de eerste drie in de oorspronkelijke verwijzingsbeschikking gestelde vragen niet meer nodig was.
8 Nadat het arrest Aprile I was gewezen, is het hoofdgeding verder normaal verlopen; de Giudice conciliatore moest toen de door de verwerende administratie krachtens artikel 29 van wet nr. 428 subsidiair opgeworpen exceptie onderzoeken, welke inhield dat het recht op terugbetaling was verjaard (in feite: dat de vordering tot terugbetaling was vervallen).
De nationale en de communautaire bepalingen
9 Artikel 29 van wet nr. 428(3) bevat, onder het opschrift "Terugbetaling van heffingen die onverenigbaar met het gemeenschapsrecht zijn gebleken", de volgende bepalingen:
- in de eerste alinea wordt de in artikel 91 van de gecordineerde tekst van de wettelijke bepalingen op douanegebied vastgestelde vervaltermijn van vijf jaar uitgebreid tot alle verzoeken en vorderingen tot terugbetaling van hetgeen ter zake van douaneverrichtingen is betaald; niettemin worden die termijn en de in artikel 84 van diezelfde tekst bedoelde vervaltermijn teruggebracht tot drie jaar, te rekenen vanaf de negentigste dag na de inwerkingtreding van de wet;(4)
- de tweede alinea bepaalt dat "invoerrechten, productiebelasting, verbruiksbelasting, extra heffing op suiker en directe belastingen die krachtens met het gemeenschapsrecht onverenigbare nationale bepalingen zijn geïnd, worden terugbetaald, mits de betrokken last niet op een ander is afgewenteld";
- volgens de zevende alinea is het bepaalde in de tweede alinea ook van toepassing, wanneer de terugbetaling betrekking heeft op bedragen die vóór de datum van inwerkingtreding van de wet (27 januari 1991) zijn betaald.
10 Het in rekening brengen van de door de Italiaanse douane "buiten de gewone diensturen" verrichte diensten en de berekening van de "kosten van de dienst" heeft het Hof in de arresten van 30 mei 1989, in de zaak Commissie/Italië (340/87)(5), respectievelijk 21 maart 1991, in de zaak Commissie/Italië (C-209/89)(6) gedeeltelijk onverenigbaar met het gemeenschapsrecht verklaard.
11 In het eerstgenoemde arrest onderzocht het Hof artikel 11 van decreet nr. 43 van de president van de Italiaanse Republiek (DPR) van 23 januari 1973 houdende de gecoördineerde tekst van de wettelijke bepalingen op douanegebied, zoals gewijzigd bij artikel 1, punt 2, van DPR nr. 254 van 8 mei 1985. Volgens die bepaling werd voor douaneverrichtingen, uitgevoerd tijdens de openingsuren van de kantoren die buiten de normale werktijd van de staatsambtenaren vielen - in Italië zes uur per dag van maandag tot en met zaterdag - een met de kosten van de verleende dienst overeenkomend bedrag in rekening gebracht. Ook werd in dit arrest artikel 15 van DPR nr. 254 onderzocht, dat meer in het algemeen bepaalde dat de in het decreet bedoelde controles en administratieve formaliteiten, verricht gedurende de openingsuren van de kantoren welke buiten het werkrooster van de staatsambtenaren vielen, tegen vergoeding van de kosten van de verleende diensten werden verricht.
12 Het Hof besliste in dat arrest:
"Door in het kader van het intracommunautaire handelsverkeer aan de verkeersdeelnemers de kosten in rekening te brengen van de controles en administratieve formaliteiten verricht gedurende een deel van de normale openingstijden van de grenskantoren, vastgesteld bij artikel 5, lid 1, sub a, tweede streepje, van richtlijn 83/643 van de Raad van 1 december 1983 ter vereenvoudiging van de fysieke controle en de administratieve formaliteiten bij het goederenvervoer tussen lidstaten, zoals gewijzigd bij richtlijn 87/53, is de Italiaanse Republiek de krachtens de artikelen 9 en 12 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet nagekomen."
13 In het andere arrest (dat wil zeggen dat van 21 maart 1991) oordeelde het Hof het eveneens onverenigbaar met het gemeenschapsrecht om voor diensten die bij de vervulling van douaneformaliteiten in het kader van het intracommunautaire handelsverkeer worden verleend aan meer ondernemingen tegelijk, van elke onderneming afzonderlijk betaling van een vergoeding te verlangen die onevenredig is aan de kosten van de verleende diensten. Het ging in dit geval om vergoedingen zowel voor douanediensten die buiten de gewone werkuren als voor diensten die buiten het douaneterrein werden verricht, welke vergoedingen werden geregeld in de Italiaanse ministeriële besluiten van 29 juli 1971 en 30 januari 1979.
14 Tot slot heeft het Hof in het arrest Aprile I verklaard, dat de lidstaten niet eenzijdig heffingen van gelijke werking mogen opleggen in het handelsverkeer met derde landen: dit verbod heeft dezelfde strekking als in het kader van het intracommunautaire handelsverkeer. Uitvloeisel van deze beslissing is de verplichting van de Italiaanse overheid om de onverschuldigd opgeëiste douanerechten voor goederen uit derde landen terug te betalen op basis van de in de aangehaalde arresten onverenigbaar met het gemeenschapsrecht verklaarde bepalingen.
De tweede prejudiciële vraag
15 Om te beginnen zal ik de tweede vraag van de verwijzende rechter analyseren, die betrekking heeft op de inhoud van de nationale bepaling als zodanig - dat wil zeggen, ongeacht de werking ervan in de tijd - en de eventuele strijdigheid ervan met het gemeenschapsrecht. Mijns inziens moet deze analyse logischerwijs voorafgaan aan die van het vraagstuk van de terugwerkende kracht, waarom het in de eerste prejudiciële vraag gaat.
16 De eerste alinea van artikel 29 van wet nr. 428, die hierboven is weergegeven, geeft duidelijk de bedoeling van de wetgever weer, namelijk om dezelfde vijfjarige vervaltermijn van de douanewetgeving toe te passen op alle verzoeken en vorderingen tot terugbetaling van bedragen die in verband met douaneverrichtingen zijn betaald.(7) Voor zover in casu van belang, maakt het weinig verschil of de in de wet gehanteerde formulering ["de vervaltermijn van vijf jaar (...) dient aldus te worden verstaan"] enkel interpretatieve waarde dan wel constitutieve werking heeft.
17 De verwijzende rechter vraagt, of een bepaling verenigbaar met het gemeenschapsrecht kan worden geacht, die een dergelijke vervaltermijn voorschrijft voor de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen, terwijl voor soortgelijke vorderingen uit onverschuldigde betaling ingevolge het gemene recht (artikel 2033 van de Codice civile) de verjaringstermijn van tien jaar geldt.
18 Stelt men de vraag zo, dan ligt het antwoord erop al in de vraag zelf besloten: er zou dan sprake zijn van een met het gemeenschapsrecht strijdige discriminatie. De vraag is evenwel anders geformuleerd en voornoemde bepaling is, volgens de gegevens in het dossier in het hoofdgeding, zonder onderscheid van toepassing op alle terugbetalingsvorderingen op douanegebied, ongeacht of zij op het nationale recht dan wel op het gemeenschapsrecht zijn gebaseerd (onafhankelijk, ik zeg het met klem, van de problematiek rond de terugwerkende kracht).
19 Deze uitlegging volgt immers logischerwijs uit de tekst van de bepaling en ook de Italiaanse rechter is hiervan uitgegaan. Zo overweegt de Corte di cassazione in een arrest van 6 november 1992(8): "Ingevolge artikel 29, eerste alinea, van wet nr. 428 van 1990 (...) is de terugvordering van uit hoofde van een groot aantal belastingen (de indirecte belastingen op goederen) onverschuldigd geheven bedragen aan één enkele regeling onderworpen, met welk doel zowel de rechten geheven op grond van met het gemeenschapsrecht strijdige nationale bepalingen als de rechten bij invoer, de belastingen op de vervaardiging, het verbruik, enzovoort, op één lijn worden gesteld om te vermijden dat voor terugbetalingen op communautair gebied een jus singulare wordt gecreëerd waardoor die terugbetalingen minder gemakkelijk plaatsvinden."
20 Uitgaande van deze premisse luidt de vraag in overeenkomstige termen als die welke door andere Italiaanse rechters in de prejudiciële procedures waarin ik onlangs conclusie heb genomen (zaken Edis, C-231/96; Spac, C-260/96, en Ansaldo e.a., C-279/96, C-280/96 en C-281/96), zijn gebruikt naar aanleiding van de driejarige vervaltermijn voor verzoeken tot terugbetaling van de jaarlijkse heffing op de overheidsvergunning voor de inschrijving van vennootschappen in het ondernemingsregister. Uiteindelijk gaat het erom, of het vanuit gemeenschapsrechtelijk oogpunt toelaatbaar is, dat vorderingen uit onverschuldigde betaling die tegen de fiscus worden ingesteld, onderworpen zijn aan andere verval- of verjaringstermijnen dan die welke voor soortgelijke vorderingen tussen particulieren gelden.
21 Zoals ik in bedoelde conclusies heb beklemtoond, ben ik de mening toegedaan, dat geen enkele gemeenschapsrechtelijke regel of beginsel de nationale rechter belet, voor de verjaring van rechten of het verval van vorderingen verschillende termijnen te hanteren naar gelang van de in geding zijnde tak van het recht, op voorwaarde dat deze termijnen gelijkelijk worden toegepast op rechten voortvloeiend uit nationale bepalingen en op die welke van het gemeenschapsrecht zijn afgeleid.
22 Het staat de nationale rechter immers vrij op fiscaal gebied verjarings- of vervaltermijnen op te leggen, en deze termijnen behoeven niet noodzakelijkerwijs overeen te komen met die welke voor andere soorten civielrechtelijke betrekkingen gelden. Geen enkele gemeenschapsrechtelijke regel of beginsel verplicht hem ertoe, fiscale rechtsbetrekkingen op dit punt op één lijn te stellen met rechtsbetrekkingen tussen particulieren.
23 De Italiaanse rechtsorde kent overigens zeer uiteenlopende termijnen, afhankelijk van de tak van het recht. Meer bepaald voorziet artikel 2946 van de Codice civile in de algemene verjaringstermijn (tien jaar), behoudens "gevallen waarin de wet anders bepaalt", en zijn er in feite tal van wettelijke bepalingen die kortere termijnen voorschrijven voor de verjaring van bepaalde rechten of de instelling van bepaalde vorderingen.(9)
24 In navolging van de lidstaten die in casu opmerkingen hebben ingediend, zie ik niet in, waarom een nationale wetgever de instelling van vorderingen tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde heffingen niet aan andere termijnen kan binden dan die welke voor soortgelijke vorderingen tussen particulieren gelden.
25 Het wettig karakter van dit onderscheid is bovendien door het Hof bevestigd in de punten 22 tot en met 25 van het arrest van 27 maart 1980, Denkavit italiana.(10) Na te hebben geconstateerd, dat het gemeenschapsrecht niet noodzakelijkerwijs voorschrijft, dat in alle lidstaten een eenvormige regeling wordt vastgesteld inzake de formele en materiële voorwaarden waaraan de betwisting of terugvordering van met dit recht strijdige heffingen moet voldoen, en dat de regeling van dit vraagstuk per lidstaat en zelfs binnen eenzelfde lidstaat verschilt, afhankelijk van de soort heffing waarom het gaat, heeft het Hof de toelaatbaarheid erkend van de twee meest karakteristieke nationale regelingen op dit gebied:
- In sommige gevallen stelt de nationale wet zowel ten aanzien van tot de belastingdienst gerichte bezwaarschriften als van beroepen in rechte strenge voorwaarden met betrekking tot de vorm waarin en de termijn waarbinnen rechtsvorderingen en verzoeken tot terugbetaling van onwettig ingevorderde heffingen kunnen worden ingediend.
- In andere gevallen moeten beroepen tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde heffingen voor de gewone rechter worden ingesteld, bijvoorbeeld in de vorm van een actie uit onverschuldigde betaling. Voor deze beroepen gelden meer of minder lange termijnen, die soms kunnen overeenkomen met de verjaringstermijn van het gemene recht.
26 Daarop aansluitend heeft het Hof onder verwijzing naar zijn arresten Rewe en Comet(11) verklaard, dat de door de verschillende nationale rechtsstelsels in het kader van terugbetalingsvorderingen van in strijd met het gemeenschapsrecht geheven bedragen vanuit communautair oogpunt in acht te nemen voorwaarden bestaan in de reeds genoemde voorwaarde van non-discriminatie en de voorwaarde dat de uitoefening van de desbetreffende beroepsmogelijkheden in de praktijk niet onmogelijk mag zijn. Beide voorwaarden vormen volgens het arrest van 10 juli 1997, Palmisani(12), de uitdrukking van het "gelijkwaardigheidsbeginsel" (dezelfde voorschriften als die voor soortgelijke nationale vorderingen gelden), respectievelijk van het "doeltreffendheidsbeginsel" van het gemeenschapsrecht.
27 Het Hof heeft dit leerstuk nader uitgewerkt in een vergelijkbaar geval als het onderhavige, waarin een prejudicile vraag aan de orde was die "voornamelijk [was] bedoeld te vernemen, in hoeverre de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht in de weg staan aan nationale wettelijke bepalingen, die voor verzoeken tot terugbetaling van ten onrechte geheven invoerrechten een dwingende verjaringstermijn van drie jaar voorschrijven, zonder een uitzondering te maken voor een geval van overmacht".
28 Het in het arrest van 9 november 1989, Bessin en Salson(13), gegeven antwoord gaat in casu volkomen op, want de respectieve rechtssituaties komen duidelijk met elkaar overeen. De betrokken nationale regeling was het Franse douanewetboek, dat een verjaringstermijn van drie jaar voorschreef voor verzoeken tot terugbetaling van ten onrechte geheven invoerrechten: deze specifieke bepaling week af van de verjaringstermijn van het gemene recht, die ingevolge het Franse burgerlijk wetboek voor acties uit onverschuldigde betaling gold.
29 In zijn beslissing op deze prejudiciële vraag heeft het Hof in de eerste plaats herinnerd aan de noodzaak van een niet-discriminerende toepassing van de nationale wettelijke regeling ten opzichte van procedures ter beslissing van soortgelijke, doch zuiver nationale geschillen, en aan het feit dat die regeling de uitoefening van door het gemeenschapsrecht toegekende rechten in de praktijk niet onmogelijk mag maken, alvorens te beslissen, dat de bestreden verjaringstermijn van drie jaar "berust op een keuze van de wetgever die geen afbreuk doet aan bovengenoemd vereiste".
30 Tenslotte heeft het Hof dezelfde leer herhaald in de arresten van 17 juli 1997, Texaco en Olieselskabet Danmark(14), en Haahr Petroleum(15), met de stelling, dat "de vaststelling van redelijke beroepstermijnen, die gelden op straffe van verval van recht, waarmee uitvoering wordt gegeven aan het grondbeginsel van rechtszekerheid, voldoet aan de twee bovengenoemde voorwaarden en inzonderheid niet kan worden geacht de uitoefening van door het gemeenschapsrecht verleende rechten in feite onmogelijk of uiterst moeilijk te maken, zelfs indien het verstrijken van deze termijnen per definitie tot gehele of gedeeltelijke afwijzing van de ingediende vordering leidt". Het heeft dus voor recht verklaard, dat de door de Deense wettelijke regeling voorgeschreven verjaringstermijn van vijf jaar voor vorderingen tot terugbetaling van met het gemeenschapsrecht strijdige nationale belastingen met dit recht verenigbaar is, ook al leidt dit ertoe, dat de gevorderde terugbetaling geheel of gedeeltelijk wordt verhinderd.
31 Er zou dus sprake van discriminatie zijn, wanneer de Italiaanse bepaling inzake het verval van vorderingen tot terugbetaling van de onverschuldigd betaalde heffing in verschillende termijnen zou voorzien, afhankelijk van de oorzaak, nationaal of communautair, van de terugbetalingsverplichting. Dit zou het geval zijn, wanneer de wettelijke termijn voor de vordering tot terugbetaling van de heffing korter was in het geval van strijdigheid van die heffing met het gemeenschapsrecht dan in het geval van strijdigheid daarvan met het nationale recht. Aangezien dit echter niet het geval is en de termijn van artikel 29, eerste alinea, van wet nr. 428 gelijkelijk geldt voor alle vorderingen tot terugbetaling van de heffing, ongeacht de grondslag ervan, moet het antwoord op de tweede prejudiciële vraag luiden, dat deze bepaling verenigbaar is met het gemeenschapsrecht.
32 Wat de andere aspecten van deze vraag aangaat, die niet direct door de verwijzende rechter aan de orde zijn gesteld, doch door de Commissie in haar opmerkingen(16), verwijs ik naar mijn betoog in de zaak Edis (punten 51-65).
De eerste prejudiciële vraag
33 Nu eenmaal vaststaat, dat de bepaling op zich verenigbaar is met het gemeenschapsrecht, moeten thans de vragen betreffende de werking in de tijd en, meer concreet, de terugwerkende kracht ervan worden onderzocht.
34 Zoals de Commissie en deels ook de Franse regering in hun opmerkingen beklemtonen, heerst er op dit punt een zekere verwarring. De Commissie stelt zelfs, dat "de situatie, wat betreft de gevolgen in de tijd van de bestreden bepaling, wordt gekenmerkt door een exemplarische verwarring: de wet schrijft het ene voor (de terugwerkende uitlegging van een [eerdere] bepaling) en de rechterlijke instanties van de Republiek, met inbegrip van de hoogste rechters, passen wat anders toe (de regel van het ontbreken van terugwerkende kracht, althans met betrekking tot verzoeken om terugbetaling die vóór inwerkingtreding van wet nr. 428 zijn ingediend)".
35 In zijn eerste prejudiciële vraag gaat de verwijzende rechter uit van de hypothese, dat de wettelijke bepaling terugwerkende kracht heeft en dat de bekorting van de termijnen waarin zij voorziet (van tien naar vijf jaar en van vijf naar drie jaar), ook geldt voor de termijnen die ten tijde van de inwerkingtreding ervan nog liepen.
36 In zijn arrest van 6 november 1992 bevestigt de Corte di cassazione de terugwerkende kracht van de bepaling en besluit zij ze om die reden buiten toepassing te laten. De redenering van dat arrest kan worden samengevat als volgt:
a) volgens de bepalingen die vóór de inwerkingtreding van wet nr. 428 van kracht waren, gold de vijfjarige verjaring voor de terugbetaling van onverschuldigd geheven bedragen, zoals voorzien in artikel 91 van de gecordineerde tekst van de douanewet, enkel in het geval van berekeningsfouten of fouten bij de toepassing van het tarief; in de overige gevallen gold als verjaringstermijn de tienjarige termijn van het gemene recht(17);
b) sinds de bekendmaking van artikel 29, eerste alinea, van wet nr. 428 geldt de vijfjarige vervaltermijn (en niet langer de verjaringstermijn) voor alle mogelijke verzoeken en vorderingen tot terugbetaling van bedragen die in verband met douaneverrichtingen zijn betaald(18);
c) dit artikel heeft niet enkel interpretatieve waarde; het voert vernieuwingen in en volgens de bedoeling van de wetgever moest het terugwerkende kracht hebben;
d) juist wegens deze terugwerkende kracht is de bepaling niet verenigbaar met het gemeenschapsrecht en moet de nationale rechter ze buiten toepassing laten.(19)
37 Zelfs de Italiaanse overheid lijkt dit standpunt tot het hare te hebben gemaakt; in een van de door de verzoekende onderneming overgelegde stukken(20) erkent zij, dat artikel 29, eerste alinea, van wet nr. 428 geen uitleggingsregel bevat, doch een nieuwe bepaling is, en dat de driejarige vervaltermijn geen toepassing dient te vinden op verzoeken tot terugbetaling die vóór 27 april 1991 zijn ingediend; deze verzoeken zijn namelijk onderworpen aan de "tienjarige verjaringstermijn van artikel 2946 van de Codice civile".
38 Op grond van het voorgaande doet zich een eerste probleem van zuiver procedurele aard voor, waarop de Franse regering zich in haar opmerkingen heeft beroepen ter betwisting van de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen: volgens deze regering zou het hanteren van de termijnen van wet nr. 428 ertoe leiden, dat het verzoek van Aprile kan worden gehonoreerd(21), waardoor de betrokken vragen een zuiver hypothetisch karakter zouden krijgen en overbodig zouden worden voor de oplossing van het geschil in het hoofdgeding.
39 Naar mijn mening behoeven de prejudiciële vragen, waarvan het belang in beginsel slechts door de verwijzende rechter kan worden beoordeeld, op grond van deze twijfel echter niet niet-ontvankelijk te worden verklaard.(22) En uiteraard staat het niet aan het Hof van Justitie om te beslissen op een vraag van zuiver nationale orde, zoals de toepassing op het geschil van de Italiaanse wettelijke bepalingen inzake de verjaring van rechten en het verval van vorderingen.
40 Ook al lijkt de toepassing in de toekomst van artikel 29 van wet nr. 428 mij niet strijdig met het gemeenschapsrecht, dit neemt niet weg, dat ik de toepassing van deze bepaling op degenen die recht op terugbetaling van vóór de inwerkingtreding ervan onverschuldigd betaalde belastingen hebben, twijfelachtig acht, aangezien dit ertoe kan leiden, dat zij uitoefeningsvoorwaarden krijgen opgelegd die ongunstiger zijn dan die welke voorheen voor hen golden.
41 De onverenigbaarheid met het gemeenschapsrecht zou buiten twijfel staan voor vorderingen tot terugbetaling ingesteld vóór het van kracht worden van de nieuwe termijnen: het beginsel van rechtszekerheid staat niet toe, dat deze vorderingen geraakt worden door een latere bepaling die de eisende partijen in een ongunstiger rechtssituatie doet belanden. Dit is door de Italiaanse rechters zelf erkend, toen zij het betrokken artikel terugwerkende kracht ontzegden.
42 Het probleem doet zich echter niet alleen voor ten aanzien van vorderingen die reeds vóór 27 april 1991 zijn ingediend, doch ook ten aanzien van vorderingen die na deze datum zijn ingediend en die belastingen betreffen die vóór inwerkingtreding van de nieuwe wet zijn betaald. Dit nu is het geval van Aprile: de douanerechten waren in 1990 (onverschuldigd) betaald, vóór de bekendmaking van wet nr. 428, zodat een eventuele vordering tot terugbetaling dus wettig kon worden ingediend gedurende de tien daaropvolgende jaren (tienjarige verjaringstermijn van het gemene recht). De daadwerkelijke vordering is echter pas in maart 1994 ingesteld.
43 Het Hof heeft in zijn arrest van 29 juni 1988, Deville(23), verklaard, dat "een nationale wetgever na een arrest van het Hof waarbij een bepaalde wettelijke regeling onverenigbaar met het Verdrag is verklaard, geen procedureregels mag invoeren waardoor de mogelijkheden tot het vorderen van terugbetaling van belastingen die ten onrechte krachtens die wettelijke regeling zijn geheven, specifiek worden bekort. Het staat aan de nationale rechter te onderzoeken, of de terugvorderingsmogelijkheden die anders zouden hebben bestaan, door de bestreden bepaling worden bekort."(24)
44 De zaak Deville vertoonde een aantal bijzonderheden die ze van de onderhavige zaak onderscheiden: de Franse wetgever had een specifieke bepaling vastgesteld (artikel 18 van de wet van 11 juli 1985) houdende uitdrukkelijke afschaffing van een met het gemeenschapsrecht onverenigbaar verklaarde belasting, waarover het Hof een prejudiciële uitspraak had gedaan bij arrest van 9 mei 1985, Humblot.(25) In hetzelfde artikel was bepaald, dat een na 9 mei 1985 door de contribuabele ingediend verzoek tot terugbetaling van deze belasting zou worden gehonoreerd, mits dit verzoek binnen een bepaalde termijn (over de uitlegging waarvan partijen met elkaar van mening verschilden) na de dag van betaling was ingediend. Het Hof achtte zich niet bevoegd om in het kader van de prejudiciële verwijzing te beslissen, of de nationale wetgeving al dan niet een feitelijke beperking inhield van de beroepsmogelijkheden van de belastingplichtige.
45 In casu daarentegen:
a) houdt de nieuwe wet ten opzichte van de vroegere regel weliswaar een beperking in van de mogelijkheden om terugbetaling te vorderen van onverschuldigd betaalde belastingen - hetgeen overigens is beklemtoond door de nationale rechterlijke instanties - doch daar staat tegenover, dat ingevolge deze wet, volgens de uitlegging die bedoelde rechterlijke instanties daaraan geven, de vordering kan worden ingediend binnen een termijn van drie jaar vanaf de inwerkingtreding ervan(26), welke termijn voldoende moet worden geacht om de doeltreffendheid van het recht op terugbetaling te verzekeren;
b) is de betrokken nationale wettelijke bepaling, anders dan in de zaak Deville, niet van speciale aard, waardoor zij uitsluitend toepassing zou vinden ten aanzien van een bepaalde soort belasting die eerder onverenigbaar met het gemeenschapsrecht is verklaard, doch betreft zij een breed scala van nationale belastingen, waarvan zij de verjarings- en vervalregeling op één lijn brengt met de reeds in de douanewetgeving geldende regeling;
c) de vaststelling van wet nr. 428 is van latere datum dan voornoemd arrest van 30 mei 1989, waarin het Hof slechts een deel van de krachtens de Italiaanse bepalingen op douanegebied geheven belastingen(27) onverenigbaar met het gemeenschapsrecht heeft verklaard. Aan de andere kant kan wet nr. 428 beslist niet worden beschouwd als een wetgevende maatregel die bedoeld is als "reactie" op andere arresten die het Hof na de vaststelling ervan heeft gewezen, zoals het ook reeds genoemde arrest van 21 maart 1991, waarin dezelfde onverenigbaarheid met het gemeenschapsrecht is geconstateerd van andere belastingen die ingevolge deze bepalingen zijn geheven, en het arrest Aprile van 5 oktober 1995, dat van toepassing is op goederen van oorsprong uit derde landen.
46 Dienaangaande lijkt het mij niet nodig te onderzoeken, of een bepaling die de vervaltermijnen bekort voor nog niet ingestelde vorderingen die op grond van de vorige wettelijke regeling kunnen worden ingesteld, strikt genomen geacht kan worden terugwerkende kracht te hebben. De meningen in de doctrine hierover zijn, zoals bekend, verdeeld, hetgeen eveneens geldt voor de oplossingen waarvoor de wetgever en de hoogste rechterlijke instanties hebben gekozen.(28) Hoe dan ook moet thans echter worden onderzocht, of een dergelijke bepaling, in zoverre zij van invloed is op door het gemeenschapsrecht beschermde situaties, verenigbaar is met de in het arrest Deville geformuleerde leer.
47 Het is met andere woorden de vraag, of het aan het arrest Deville ten grondslag liggende beginsel zo absoluut moet worden opgevat, dat het elke vorm van wetswijziging uitsluit waardoor het bestaande niveau van rechtsbescherming wordt verlaagd. Behoudt de belastingplichtige die een met het gemeenschapsrecht strijdige belasting heeft betaald, hoe dan ook het recht om teruggaaf daarvan te verlangen op grond van (niet-discriminerende) nationaalrechtelijke bepalingen (waarvan de gevolgen niet enkel denkbeeldig zijn) die van kracht waren op het moment van betaling of op het moment waarop bedoelde strijdigheid is geconstateerd?
48 De achterliggende beschermende bedoeling van het arrest Deville is de status-quo-ante te respecteren van contribuabelen die erop hadden vertrouwd, dat hun mogelijkheden om in rechte tegen de onverschuldigde belasting op te komen, behouden zouden blijven. Juist op het moment dat het onverschuldigde karakter van de belasting, wegens de strijdigheid ervan met het gemeenschapsrecht, uitdrukkelijk door de rechter of de wetgever is vastgesteld, mogen deze mogelijkheden niet worden beperkt.
49 Mijns inziens kan dit niet de verplichting met zich brengen tot het absoluut "bevriezen" van de oude rechtsregeling, waardoor elke wijziging door de wetgever verboden zou zijn. Integendeel, naar mijn mening mag deze rechtsregeling worden gewijzigd door middel van een wetgevende maatregel van algemene strekking, mits de belanghebbenden hierdoor niet worden gehinderd hun rechten uit te oefenen, en de hun met het oog daarop vergunde termijn voldoende lang is, onder eerbiediging van het beginsel van de doeltreffendheid van de rechterlijke bescherming.
50 Dit nu zijn precies de omstandigheden van het geschil in het hoofdgeding, zowel vanuit het oogpunt van de toepasselijke regelgeving als van de feiten.
51 Enerzijds geldt de nationale bepaling niet enkel voor een bepaald soort belasting, doch laat zij zich veeleer aanzien als een maatregel tot veralgemening van een reeds bestaande rechtsregeling (zoals voorzien in de gecoördineerde tekst van de douanebepalingen). Weliswaar verwijst artikel 29 van wet nr. 428 zowel in het opschrift als in de bewoordingen ervan uitdrukkelijk naar de terugbetaling van met het gemeenschapsrecht onverenigbare belastingen, doch hier staat tegenover, dat het om een veralgemenende maatregel gaat, die er nu juist op is gericht, de vorderingen tot terugbetaling die op schending van het gemeenschapsrecht zijn gebaseerd, en die welke op het nationale recht zijn gegrond, op één lijn te stellen en "de terugbetaling van uit hoofde van een groot aantal belastingen onverschuldigd geheven bedragen te onderwerpen aan één enkele regeling".(29)
52 Wat de feiten aangaat, was de voor verzoeken tot teruggaaf gestelde termijn van drie jaar meer dan voldoende om de betrokkene in staat te stellen tijdig een vordering tot terugbetaling in te stellen, aangezien de betrokken heffingen in november 1990 door Aprile waren betaald, dus enkele dagen vóór de vaststelling van de nieuwe wet nr. 428. Mitsdien heeft Aprile haar recht op teruggaaf van de heffing onbelemmerd kunnen uitoefenen gedurende een lange periode na de inwerkingtreding van de nieuwe wet.
53 Samenvattend kan worden gezegd, dat de omstandigheden van de onderhavige zaak niet op één lijn kunnen worden gesteld met die in de zaken Deville en Barra, en dat de desbetreffende rechtspraak van het Hof niet zo streng moet worden uitgelegd, dat zij de wetgever vanaf de uitspraak van een arrest van het Hof zou beletten de regeling inzake vorderingen tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde bedragen te wijzigen. Voor zover de mogelijkheden om terugbetaling van deze heffingen te vorderen (gedurende bijvoorbeeld een termijn van drie jaar, zoals in casu) voldoende adequaat blijven, kan een dergelijke wijziging mijns inziens niet onverenigbaar met het gemeenschapsrecht worden geacht.
De derde en de vierde prejudiciële vraag
54 De derde en de vierde prejudiciële vraag hebben betrekking op hetzelfde onderwerp en moeten naar mijn mening gezamenlijk worden onderzocht, zoals overigens ook de partijen die in de prejudiciële procedure zijn geïntervenieerd, hebben gedaan. Voor wat de inhoud van de derde vraag aangaat (betreffende het vraagstuk of de nationale rechters zijn gebonden aan de door het Hof geformuleerde beginselen, als "ongeschreven regels" van gemeenschapsrecht), bestaat er bij de interveninten in feite niet de minste twijfel: zij gaan er alle van uit, dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord, zulks als uitvloeisel van de verplichting zich te voegen naar de verplichtingen voortvloeiende uit het EG-Verdrag en uit de handelingen van de gemeenschapsinstellingen, waarbij het Hof van Justitie de instelling is die in het kader van de uitlegging en toepassing van genoemd Verdrag belast is met de verzekering van de naleving van dit recht (artikel 164 van het Verdrag).
55 De verwijzende rechter vraagt, of een lidstaat die zijn nationaal recht nog niet in overeenstemming heeft gebracht met rechtstreeks werkende communautaire bepalingen, zich erop kan beroepen, dat de verval- of verjaringstermijnen zijn ingegaan in de periode gedurende welke de met de communautaire bepalingen strijdige nationaalrechtelijke bepalingen van kracht zijn gebleven. De nationale rechter verwijst uitdrukkelijk naar de invloed van het arrest van het Hof van 25 juli 1991, Emmott(30), waarover zowel de Commissie, de lidstaten die in de prejudiciële procedure zijn geïntervenieerd, als de verzoekende onderneming in het hoofdgeding opmerkingen hebben gemaakt.
56 In dat arrest had het Hof overwogen, "dat tot het moment waarop een richtlijn naar behoren is omgezet, een gebrekige lidstaat zich niet kan beroepen op termijnoverschrijding door een particulier die een procedure tegen hem instelt ter bescherming van de rechten die de bepalingen van die richtlijn de particulier toekennen, en dat een in het nationale recht vastgelegde beroepstermijn niet vóór dat tijdstip kan gaan lopen".(31)
57 Wel heeft het Hof de draagwijdte van het arrest Emmott achteraf beperkt door erop te wijzen, dat die uitspraak slechts toepassing kon vinden in dezelfde bijzondere omstandigheden als waarvan in die zaak sprake was. In zijn arresten van 27 oktober 1993, Steenhorst-Neerings(32), en 6 december 1994, Johnson(33), heeft het de toepasselijkheid bevestigd van nationale verjaringstermijnen op aanvragen om sociale uitkeringen, gebaseerd op de toepasselijkheid van bepaalde richtlijnen, ook al waren die richtlijnen nog niet naar behoren omgezet in nationaal recht.
58 Terwijl de onderhavige prejudiciële procedure nog aanhangig was, heeft het Hof uitspraak gedaan in de reeds aangehaalde zaken Haahr Petroleum, en Texaco en Olieselkabet Danmark. In die uitspraken verwierp het opnieuw de toepasselijkheid van de in het arrest Emmott door de rechter geformuleerde beginselen. In beide gevallen hadden de Deense douaneautoriteiten een verzoek tot terugbetaling - gebaseerd op schending van artikel 95 van het Verdrag - afgewezen met een beroep op een nationale bepaling krachtens welke de gerechtelijke actie tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde belastingen verjaart door het verstrijken van een termijn van vijf jaar vanaf de dag van betaling. Het Hof herhaalde, dat, ook al verhinderde deze bepaling de volledige of gedeeltelijke terugbetaling van de betrokken belastingen, de toepassing ervan op die beide gevallen niet in strijd was met het gemeenschapsrecht.
59 Tot slot heeft het Hof twee maanden vóór de terechtzitting in de onderhavige zaak het arrest van 2 december 1997, Fantask e.a.(34), gewezen, dat in casu van bijzonder groot belang is, omdat de feitelijke en juridische elementen ervan overeenkomen met die van het onderhavige geding.
60 Evenals in casu had de nationale rechter het Hof in de zaak Fantask e.a., met het oog op de oplossing van een geschil met de hierboven omschreven kenmerken, de vraag gesteld, of "het gemeenschapsrecht eraan in de weg staat, dat een lidstaat zich tegen vorderingen tot terugbetaling van in strijd met de richtlijn geheven rechten op een nationale verjaringstermijn beroept zolang deze lidstaat de richtlijn niet naar behoren heeft omgezet". De stellingen van de verzoekende vennootschappen en van de Commissie waren eveneens gegrond op de leer van het arrest Emmott, tegen de toepassing waarvan de regeringen die in de onderhavige prejudiciële procedure opmerkingen hebben ingediend, zich verzetten.
61 Het Hof koos opnieuw voor die laatste oplossing en wel op grond van dezelfde redenering als ik hierboven heb weergegeven.
62 In de eerste plaats herinnerde het aan het algemene beginsel, dat het bij ontbreken van een desbetreffende gemeenschapsregeling een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat is om de procesregels te geven voor de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen, met dien verstande dat die regels niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden, en dat zij de uitoefening van door de communautaire rechtsorde verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken.
63 In de tweede plaats beklemtoonde het Hof - na erop te hebben gewezen, dat het met het gemeenschapsrecht verenigbaar is, dat in het belang van de rechtszekerheid, waarin zowel de contribuabele als de administratie bescherming vindt, redelijke beroepstermijnen worden vastgesteld die gelden op straffe van verval van recht - dat dergelijke termijnen niet kunnen worden geacht de uitoefening van door het gemeenschapsrecht verleende rechten in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk te maken, ook al leidt het verstrijken ervan per definitie tot gehele of gedeeltelijke afwijzing van de ingediende vordering. Concreet was de in het Deense recht voorziene termijn van vijf jaar redelijk en gold zij gelijkelijk voor beroepen op grond van het gemeenschapsrecht en beroepen op grond van het nationale recht.
64 In de derde plaats ontkende het Hof wederom de toepasselijkheid op dit type geschil van de leer van het arrest Emmott, waar de oplossing gerechtvaardigd werd door de specifieke omstandigheden van het geval, omdat het verval van recht ertoe leidde, dat de verzoekende partij in het hoofdgeding volledig werd beroofd van de mogelijkheid haar recht op gelijke behandeling krachtens een communautaire richtlijn te doen gelden.
65 Tot slot concludeerde het Hof, dat "het gemeenschapsrecht bij zijn huidige stand niet eraan in de weg staat, dat een lidstaat die de richtlijn niet naar behoren heeft omgezet, zich tegenover vorderingen tot terugbetaling van in strijd met de richtlijn geheven rechten beroept op een nationale verjaringstermijn die ingaat op de datum van de opeisbaarheid van de betrokken rechten, mits die termijn niet ongunstiger is voor beroepen op grond van het gemeenschapsrecht dan voor beroepen op grond van het nationale recht, en hij de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maakt".
66 Gelet op de helderheid van deze leer en de duidelijke overeenkomst tussen de situatie, feitelijk en rechtens, in de zaak Fantask e.a. en de onderhavige zaak, heeft de Commissie ter terechtzitting afstand genomen van haar eerdere standpunt en erkend, dat het vraagstuk in het arrest Fantask e.a. definitief was opgelost. Verzoekster in het hoofdgeding daarentegen heeft in het kader van dezelfde procedure getracht, verschillende afwijkende elementen tussen de Deense en de Italiaanse rechtsorde te beklemtonen, waardoor de Fantask-doctrine in casu niet geldig zou kunnen worden toegepast.
67 Mijns inziens is deze poging gedoemd te mislukken. In de eerste plaats is het uitgangspunt ervan onjuist: in plaats van te speuren naar eventuele verschillen tussen de zaak Fantask e.a. en de onderhavige zaak, had de feitelijke overeenkomst moeten worden aangetoond tussen de zaak Emmott en de onderhavige zaak, aangezien de rechtspraak na het arrest Emmott had beklemtoond, dat de oplossing in dat arrest was ingegeven door de specifieke aard van de elementen van die zaak. De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft dienaangaande ter terechtzitting erop gewezen, dat - naast andere omstandigheden - het haar eigen instanties waren die mevrouw Emmott in die zaak hadden verzocht, geen beroep in te stellen. De Italiaanse vennootschappen daarentegen hebben geen enkel beletsel ondervonden bij de uitoefening van hun recht van beroep tegen de betrokken fiscale invorderingen.
68 In de tweede plaats en los van het voorgaande zijn de gestelde verschillen tussen de beide nationale wettelijke regelingen irrelevant voor de gevolgen van het arrest Fantask e.a. voor het onderhavige geval. Of de termijn nu vijf of drie jaar is, of hij in een algemene bepaling is opgenomen dan wel in een specifieke bepaling voor een bepaalde categorie belastingen, of er al dan niet een ommekeer heeft plaatsgevonden in de rechtspraak over de uitlegging van deze bestaande bepaling, van belang is slechts dat het Hof heeft bevestigd, dat de vervaltermijn - van vijf of drie jaar - die aan op het gemeenschapsrecht gebaseerde vorderingen tot terugbetaling van belastingen kan worden tegengeworpen, kan ingaan vanaf de dag van betaling van deze belastingen, in plaats van vanaf het moment dat de staat de richtlijn correct in zijn interne recht heeft omgezet.
Conclusie
Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door de Giudice conciliatore di Milano gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
"1) Het gemeenschapsrecht verzet zich er niet tegen, dat de nationale rechtsstelsels het instellen van vorderingen tegen de belastingdienst tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde belastingen aan een vervaltermijn van drie jaar binden, ook al verschilt deze termijn van die voor acties uit onverschuldigde betaling tussen particulieren, mits de termijn gelijkelijk geldt voor vorderingen tot terugbetaling gebaseerd op het nationale recht en die welke voortvloeien uit de toepassing van gemeenschapsrechtelijke regels.
2) Het gemeenschapsrecht staat niet in de weg aan een nationale bepaling die, ter harmonisatie van een voor bepaalde soorten heffingen geldende rechtsregeling, voorziet in een bekorting van de voordien voor de terugbetaling van in strijd met de bepalingen van een richtlijn geheven heffingen geldende verjaringstermijnen van rechten of vervaltermijnen van vorderingen, mits er sprake is van een voldoende lange termijn vanaf de datum van inwerkingtreding ervan (bijvoorbeeld drie jaar) om de noodzakelijke vorderingen te kunnen instellen.
3) Het gemeenschapsrecht verzet zich niet tegen de toepassing, op een verzoek tot terugbetaling van een met een richtlijn strijdige belasting, van een nationale wettelijke regeling krachtens welke de rechtsvordering tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde belastingen vervalt na het verstrijken van een termijn van drie jaar vanaf de dag van betaling, ook al leidt deze wettelijke regeling ertoe, dat bedoelde terugbetaling geheel of gedeeltelijk wordt verhinderd."
(1) - C-125/94, Jurispr. blz. I-2919.
(2) - Wet houdende bepalingen voor de tenuitvoerlegging van de verplichtingen die voor Italië uit zijn lidmaatschap van de Europese Gemeenschappen voortvloeien (bijvoegsel bij GURI nr. 10 van 1991).
(3) - De eerste alinea van dit artikel is geformuleerd als volgt: "De vervaltermijn van vijf jaar bedoeld in artikel 91 van de gecoördineerde tekst van de wettelijke bepalingen op douanegebied, goedgekeurd bij decreet nr. 43 van de president van de Italiaanse Republiek van 23 februari 1973, dient aldus te worden verstaan, dat hij van toepassing is op alle verzoeken en vorderingen tot terugbetaling van hetgeen ter zake van douaneverrichtingen is betaald. Te rekenen vanaf de negentigste dag na de inwerkingtreding van deze wet worden die termijn en de in artikel 84 van diezelfde tekst bedoelde verjaringstermijn teruggebracht tot drie jaar." Op zijn beurt bepaalde artikel 91 van de gecoördineerde tekst in zijn oorspronkelijke versie het volgende: "De contribuabele heeft recht op terugbetaling van bedragen die onverschuldigd zijn betaald ten gevolge van rekenfouten bij de vaststelling of toepassing van een niet bij tarief bepaald recht voor de ten tijde van de constatering beschreven goederen, op voorwaarde dat hij de desbetreffende vordering instelt binnen de uiterste termijn van vijf jaar te rekenen vanaf de dag van betaling, en de vordering vergezeld gaat van de originele kwitantie die de betaling bewijst."
(4) - Wet nr. 428, bekendgemaakt in de Gazetta ufficiale van 12 januari 1991, is op 27 januari van hetzelfde jaar in werking getreden; dientengevolge is de termijn van vijf jaar met ingang van 21 april 1991 teruggebracht tot drie jaar.
(5) - Jurispr. blz. 1483.
(6) - Jurispr. blz. I-1575.
(7) - Tijdens de mondelinge behandeling heeft de advocaat van de verzoekende onderneming zich beroepen op het "civielrechtelijke" karakter van het betaalde bedrag, daar het volgens hem een "retributie" betreft voor een dienst binnen een gelijkwaardige relatie waarin geen overheidsgezag wordt uitgeoefend. Afgezien van het feit dat deze stelling mijns inziens uiterst moeilijk staande kan worden gehouden voor zover het om heffingen van douaneaard gaat die onder het overheidsgezag vallen en te herleiden zijn tot de werkzaamheid van ambtenaren die in de uitoefening van hun functie handelen, is het antwoord op deze stelling uitsluitend voorbehouden aan de verwijzende rechter, die daartoe de bepalingen van zijn eigen rechtsorde toepast.
(8) - Het arrest is genummerd 12024 (Massimario del Foro italiano 1992) en komt overeen met het nummer RGN 4373/91. Soms wordt het aangehaald aan de hand van de in de tekst ervan vermelde datum (10 april 1992) en soms aan de hand van de datum waarop het ter "cancelleria" is gedeponeerd (6 november 1992).
(9) - De Codice civile noemt zelf in de artikelen 2947 e.v., onder de rubrieken "Korte verjaringstermijn" en "Vermoeden van verjaring", de gevallen waarin de termijnen korter zijn dan in het gemene recht. Zo bijvoorbeeld op het terrein van de schadevergoeding (vijf jaar), de rechtsbetrekking tussen vennoten (vijf jaar), vervoer- en verzekeringsovereenkomsten (een jaar), arbeidsverhoudingen (een of drie jaar, naar gelang van het geval), enzovoort.
(10) - 61/79, Jurispr. blz. 1205.
(11) - Arresten van 16 december 1976, Rewe (33/76, Jurispr. blz. 1989), en Comet (45/76, Jurispr. blz. 2043).
(12) - C-261/95, Jurispr. blz. I-4025.
(13) - 386/87, Jurispr. blz. 3551, punten 15-18.
(14) - C-114/95 en C-115/95, Jurispr. blz. I-4263, punten 45-49.
(15) - C-90/94, Jurispr. blz. I-4085, punten 46-53.
(16) - De Commissie heeft zich dienaangaande beperkt tot een verwijzing naar haar opmerkingen in de zaak Edis.
(17) - "Voor wat het vraagstuk van de verjaringstermijn betreft, heeft de Corte [di cassazione] (...) bij tal van gelegenheden bevestigd, dat - volgens de lezing van de bepaling voorafgaand aan de inwerkingtreding van artikel 29, eerste alinea, van wet nr. 428 van 29 december 1990 - de bepaling in artikel 91 van de gecoördineerde tekst van de douanewet (betreffende de vijfjarige verjaring) uitsluitend betrekking had op de terugbetaling van teveel betaalde bedragen als gevolg van rekenfouten of fouten bij de toepassing van het tarief; voor zover het daarentegen - zoals in casu - om terugvordering van het onverschuldigd betaalde ging (omdat de overheid niet verschuldigde bedragen had geïnd), gold als verjaringstermijn de tienjarige termijn van het gemene recht (arresten nr. 2217 van 1989 en nr. 2464 van 1987)."
(18) - "Het [cassatie]middel moet evenwel ook worden getoetst aan de sindsdien vastgestelde regeling van artikel 29, eerste alinea, van wet nr. 428 van 29 december 1990; onder verwijzing naar artikel 91 van de gecoördineerde tekst van de douanewet spreekt deze bepaling van een vijfjarige vervaltermijn (en niet langer van een verjaringstermijn), die van toepassing wordt verklaard op alle verzoeken en vorderingen tot terugbetaling van bedragen die in verband met douaneverrichtingen zijn betaald."
(19) - "Niettemin heeft de Corte [di cassazione] (...) deze bepaling uitgelegd (arrest nr. 7248 van 1991) als een volkomen en in alle opzichten nieuwe bepaling, omdat zij een verjaringstermijn in een vervaltermijn heeft omgezet en de toepassing van artikel 91 heeft uitgebreid tot gevallen (zoals onverschuldigd geïnde communautaire ontvangsten) die daar volgens de voormalige lezing van dat artikel stellig niet onder vielen. Mitsdien, ook al had de wetgever terugwerkende kracht aan deze bepaling willen verbinden - zoals reeds is betoogd aan de hand van argumenten die in hoofdzaak zijn bevestigd door de Corte costituzionale (beschikking nr. 444 van 1991) - dan nog moet zij buiten toepassing worden gelaten voor wat betreft verzoeken tot terugbetaling van communautaire ontvangsten die onverschuldigd zijn geïnd en waarop nog niet was beslist ten tijde van de inwerkingtreding ervan, omdat zij de uitoefening van het recht op terugbetaling heeft bemoeilijkt (gelet op de niet-toepasselijkheid van de stuitingsgronden van de vervaltermijnen) en er zelfs toe kan leiden, dat dit recht tenietgaat (omdat het verval ambtshalve kan worden ingeroepen)."
(20) - Bijlage nr. 6. Het gaat om het antwoord van 23 april 1996 aan de vertegenwoordiger van de onderneming door het Ministerie van Financiën, afdeling douane en indirecte belastingen, waarin wordt verwezen naar het advies van de avvocatura generale dello Stato.
(21) - De verwijzingsbeschikking zaait deze twijfel met haar stelling, dat "in casu de curator van de failliete vennootschap Aprile de vordering tot terugbetaling op 30 maart 1994, dus na inwerkingtreding van wet nr. 428/1990 en na de bekorting van de vervaltermijn tot drie jaar, heeft betekend; aangezien de vijfjarige vervaltermijn met ingang van de negentigste dag na inwerkingtreding van wet nr. 428/1990, dus met ingang van 27 april 1991, tot drie jaar is teruggebracht, is de vordering van de curator binnen de termijn van drie jaar betekend, voor zover men ervan uitgaat dat de termijn vanaf die datum is ingegaan; gaat men er daarentegen van uit, dat de in de bepaling voorziene vervaltermijnen reeds liepen op de datum van inwerkingtreding van de wet, dan moet de vordering worden geacht buiten de termijn van drie jaar te zijn ingediend."
(22) - Niettemin moet ik erkennen, dat de stelling van de Franse regering overtuigend lijkt: indien de driejarige vervaltermijn niet vóór 27 april 1991 van kracht is geworden en het verzoek tot terugbetaling op 30 maart is ingediend, was dit verzoek onderworpen aan de vijfjarige termijn van het gemene recht, welke termijn niet is aangetast door de bekorting tot drie jaar die ingevolge wet nr. 428 eerst met ingang van de negentigste dag na haar inwerkingtreding gold (dat wil zeggen, vanaf 27 april 1991). In deze omstandigheden is het verzoek tot terugbetaling van Aprile binnen de termijnen ingediend.
(23) - 240/87, Jurispr. blz. 3513.
(24) - Hetzelfde beginsel was reeds geformuleerd in het arrest van 2 februari 1988, Barra (309/85, Jurispr. blz. 355), teneinde een nationale wettelijke regeling onverenigbaar met het gemeenschapsrecht te verklaren die de terugbetaling van uit hoofde van een eerder arrest van het Hof (13 februari 1985, Gravier, 293/83, Jurispr. blz. 593) verschuldigde bedragen beperkte tot uitsluitend de personen die vóór de uitspraak van laatstgenoemd arrest een vordering in die zin hadden ingesteld.
(25) - 112/84, Jurispr. blz. 1367.
(26) - De gemachtigde van de Italiaanse regering heeft zich tijdens de mondelinge behandeling in dezelfde zin uitgelaten.
(27) - Zie punt 10 van deze conclusie.
(28) - In de verwijzingsbeschikking wordt er door de verwijzende rechter op gewezen, dat volgens artikel 252 van de uitvoerings- en overgangsbepalingen van de Italiaanse Codice civile (RD nr. 318 van 30 mei 1942), indien voor de uitoefening van een recht een kortere termijn wordt gesteld dan in de voorheen geldende wet was neergelegd, de nieuwe termijn ook van toepassing is op de uitoefening van reeds bestaande rechten, doch eerst begint te lopen vanaf de datum van inwerkingtreding van de nieuwe bepaling. Soortgelijke regels treft men aan in vele burgerlijke wetboeken of vergelijkbare bepalingen.
(29) - Zie dienaangaande de overwegingen van de Corte di cassazione, zoals weergegeven in punt 19 van deze conclusie.
(30) - C-280/90, Jurispr. blz. I-4269.
(31) - Punt 23.
(32) - C-338/91, Jurispr. blz. I-5475.
(33) - C-410/92, Jurispr. blz. I-5483.
(34) - C-188/95, Jurispr. blz. I-6783, punten 42-52.