62023CJ0294
WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 23 października 2025 r. (
*1
)
Odwołanie – Wspólna polityka rolna (WPR) – Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) i Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Decyzja wykonawcza (UE) 2021/261 – Wydatki wyłączone z finansowania przez Unię Europejską – Wydatki poniesione przez Republikę Bułgarii – Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013 – Artykuł 52 – Procedura rozliczania zgodności – Artykuł 54 – Nienależne płatności wynikające z nieprawidłowości lub zaniedbań – Brak odzyskania przez dane państwo członkowskie – Sprawozdanie z dochodzenia Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF‑u)
W sprawie C‑294/23 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 8 maja 2023 r.,
Republika Bułgarii, którą reprezentowały T. Mitova i S. Ruseva, w charakterze pełnomocników,
wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania jest:
Komisja Europejska, którą reprezentowali J. Aquilina, G. Koleva i I. Zaloguin, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: I. Jarukaitis (sprawozdawca), prezes izby, M. Condinanzi i N. Jääskinen, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Biondi,
sekretarz: R. Stefanova-Kamisheva, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 4 grudnia 2024 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 6 marca 2025 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W odwołaniu Republika Bułgarii wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 8 marca 2023 r., Bułgaria/Komisja (T‑235/21, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2023:105), w którym Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2021/261 z dnia 17 lutego 2021 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2021, L 59, s. 10, zwanej dalej „sporną decyzją”) w zakresie, w jakim wyłączono w niej z tego finansowania kwotę 7656848,97 EUR zadeklarowaną przez Republikę Bułgarii.
Ramy prawne
Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95
2
Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 1995, L 312, s. 1):
„Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013
3
W motywach 36, 37, 39 i 94 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 11) wskazano:
„(36)
Komisja [Europejska] jest odpowiedzialna za wykonanie budżetu Unii Europejskiej we współpracy z państwami członkowskimi zgodnie z art. 317 TFUE. Komisja jest uprawniona do decydowania, w drodze aktów wykonawczych, czy wydatki dokonane przez państwa członkowskie są zgodne z prawem Unii. Państwom członkowskim należy przyznać prawo do uzasadniania swoich decyzji dotyczących płatności i do korzystania z procedury pojednawczej w przypadku braku porozumienia między nimi a Komisją. […]
(37)
W przypadku [Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG)] odzyskane kwoty powinny zostać zwrócone do funduszu w przypadku gdy wydatki nie są zgodne z prawem Unii ani uzasadnione uprawnieniami do płatności. Aby zapewnić wystarczająco dużo czasu na przeprowadzenie wszystkich niezbędnych procedur administracyjnych, w tym kontroli wewnętrznych, państwa członkowskie powinny zwrócić się do beneficjenta o zwrot stosownych kwot w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach – otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności, sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu potwierdzającego, że zaistniała nieprawidłowość. Należy wprowadzić przepis dotyczący systemu odpowiedzialności finansowej w przypadku gdy dopuszczono się nieprawidłowości i w przypadku gdy pełna kwota nie została odzyskana. W tym celu należy ustanowić procedurę umożliwiającą Komisji ochronę interesów budżetu Unii poprzez podejmowanie decyzji o częściowym obciążeniu danego państwa członkowskiego kwotami, które zostały utracone w wyniku nieprawidłowości i które nie zostały odzyskane w rozsądnym okresie. […]
[…]
(39)
W celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu zastosowanie ma rozporządzenie [nr 2988/95]. […]
[…]
(94)
Co więcej, uprawnienia wykonawcze Komisji powinny obejmować: procedury dotyczące szczególnych obowiązków, które państwa członkowskie muszą wypełniać w odniesieniu do kontroli; procedury dotyczące obowiązków w zakresie współpracy, których mają przestrzegać państwa członkowskie w odniesieniu do kontroli na miejscu prowadzonych przez Komisję i dostępu do informacji; procedury i inne ustalenia praktyczne dotyczące obowiązku zgłaszania nieprawidłowości i nadużyć finansowych, warunki, w jakich muszą być przechowywane dokumenty potwierdzające dokonane płatności oraz dokumenty związane z przeprowadzeniem kontroli administracyjnych i kontroli bezpośrednich wymaganych na mocy prawa unijnego; rozliczanie rachunków oraz zgodność rozliczenia, wyłączenie z finansowania unijnego kwot pokrywanych z budżetu Unii, procedury odzyskiwania nienależnych płatności wraz z odsetkami oraz formy powiadamiania Komisji i komunikowania się z nią, jakie państwa członkowskie mają stosować w odniesieniu do nieprawidłowości”.
4
Zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, zatytułowanym „Zakres stosowania”:
„Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące:
a)
finansowania wydatków w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR), w tym wydatków na rozwój obszarów wiejskich;
b)
systemu doradztwa rolniczego;
c)
systemów zarządzania i kontroli, które mają być wprowadzone przez państwa członkowskie;
d)
systemu zasady wzajemnej zgodności;
e)
rozliczenia rachunków”.
5
Artykuł 2 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Do celów niniejszego rozporządzenia:
[…]
g)
»nieprawidłowość« oznacza nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia [nr 2988/95]”.
6
Rozporządzenie nr 1306/2013 zawiera tytuł IV, pod nagłówkiem „Zarządzanie finansami funduszy”, który obejmuje rozdział IV, zatytułowany „Rozliczanie rachunków”. W sekcji I tego rozdziału, zatytułowanej „Przepisy ogólne”, znajduje się art. 47 tego rozporządzenia, zatytułowany „Kontrole na miejscu przeprowadzane przez Komisję”, który przewiduje:
„1.   Bez uszczerbku dla kontroli przeprowadzanych przez państwa członkowskie na mocy krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych lub na mocy z art. 287 TFUE lub wszelkich kontroli przeprowadzanych na mocy art. 322 TFUE lub na podstawie [rozporządzenia Rady (Euratom, WE) nr 2185/96 z dnia 11 listopada 1996 r. w sprawie kontroli na miejscu oraz inspekcji przeprowadzanych przez Komisję w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przed nadużyciami finansowymi i innymi nieprawidłowościami (Dz.U. 1996, L 292, s. 2)] Komisja może organizować kontrole na miejscu w państwach członkowskich w celu sprawdzenia w szczególności:
a)
zgodności praktyk administracyjnych z przepisami unijnymi;
b)
istnienia wymaganych dokumentów potwierdzających i ich zgodności z operacjami finansowanymi przez EFRG lub [Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)];
c)
warunków, w jakich operacje finansowane przez EFRG lub EFRROW były przeprowadzane i kontrolowane;
d)
czy agencja płatnicza spełnia kryteria akredytacyjne określone w art. 7 ust. 2 i czy państwa członkowskie prawidłowo stosują przepisy art. 7 ust. 5.
Osoby upoważnione przez Komisję do przeprowadzania kontroli na miejscu w jej imieniu lub pracownicy Komisji działający w ramach powierzonych im uprawnień muszą mieć dostęp do ksiąg i wszystkich innych dokumentów, w tym dokumentów i ich metadanych – łącznie z informacjami sporządzonymi lub otrzymanymi i przechowywanymi w postaci elektronicznej – związanych z wydatkami finansowanymi przez EFRG lub EFRROW.
Uprawnienia do przeprowadzania kontroli na miejscu nie mają wpływu na stosowanie przepisów krajowych, które zastrzegają dostęp do niektórych aktów dla osób specjalnie wyznaczonych na mocy prawa krajowego. Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych określonych w [rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013 z dnia 11 września 2013 r. dotyczącym dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady i rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1074/1999 (Dz.U. 2013, L 248, s. 1)] oraz rozporządzeniu [nr 2185/96], osoby upoważnione przez Komisję do działania w jej imieniu nie biorą udziału między innymi w kontrolach przeprowadzanych w mieszkaniach lub formalnych przesłuchaniach osób przeprowadzanych na podstawie prawa danego państwa członkowskiego. Mają one jednak dostęp do uzyskanych w ten sposób informacji.
2.   W odpowiednim czasie przed przeprowadzeniem kontroli na miejscu Komisja zawiadamia o niej dane państwo członkowskie lub państwo członkowskie, na którego terytorium kontrola ma się odbyć, uwzględniając administracyjne oddziaływanie organizacji tej kontroli na agencje płatnicze. Urzędnicy danego państwa członkowskiego mogą brać udział w tych kontrolach.
Na wniosek Komisji i za zgodą państwa członkowskiego dodatkowe kontrole lub dochodzenia dotyczące operacji objętych zakresem niniejszego rozporządzenia są przeprowadzane przez właściwe organy tego państwa członkowskiego. Pracownicy Komisji lub osoby upoważnione przez Komisję do działania w jej imieniu mogą uczestniczyć w takich kontrolach.
W celu usprawnienia kontroli Komisja może, za zgodą danych państw członkowskich, zwrócić się o pomoc do organów tych państw członkowskich w przypadku niektórych kontroli lub niektórych dochodzeń”.
7
Zgodnie z art. 48 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013:
„Państwa członkowskie udostępniają Komisji informacje na temat wykrytych nieprawidłowości oraz przypadków podejrzeń nadużyć finansowych, a także informacje na temat działań podjętych na podstawie sekcji III niniejszego rozdziału w celu odzyskania nienależnych płatności związanych z tymi nieprawidłowościami i nadużyciami”.
8
Rozdział IV tytułu IV tego rozporządzenia zawiera sekcję II, zatytułowaną „Rozliczanie”, która obejmuje art. 52 wspomnianego rozporządzenia, dotyczący rozliczania zgodności, który stanowi w swych ust. 1–4:
„1.   W przypadku gdy Komisja stwierdzi, że wydatki objęte zakresem art. 4 ust. 1 oraz art. 5 dokonano [zostały dokonane] niezgodnie z prawem unijnym oraz, w przypadku EFRROW, niezgodnie z mającym zastosowanie prawem unijnym i krajowym, o których mowa w art. 85 rozporządzenia [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. 2013, L 347, s. 320], przyjmuje ona akty wykonawcze określające kwoty, które mają być wyłączone z finansowania unijnego. Te akty wykonawcze przyjmuje się zgodnie z procedurą doradczą, o której mowa w art. 116 ust. 2.
2.   Komisja dokonuje oszacowania kwot podlegających wyłączeniu w oparciu o wagę stwierdzonej niezgodności. Komisja należycie uwzględnia charakter naruszenia oraz stratę finansową poniesioną przez Unię. Komisja dokonuje wyłączenia w oparciu o ustalone kwoty nienależnych wydatków, a w przypadku gdy ich określenie nie jest możliwe przy proporcjonalnym wysiłku, może ona zastosować korekty ekstrapolowane lub ryczałtowe. Korekty ryczałtowe stosuje się jedynie w przypadku gdy ze względu na charakter sprawy lub ze względu na to, że państwo członkowskie nie przekazało Komisji niezbędnych informacji, dokładniejsze określenie straty finansowej poniesionej przez Unię nie jest możliwe przy proporcjonalnym wysiłku.
3.   Przed przyjęciem jakiejkolwiek decyzji o odmowie finansowania wyniki kontroli przeprowadzonej przez Komisję oraz odpowiedzi zainteresowanego państwa członkowskiego są przedmiotem powiadomienia na piśmie, a w jego następstwie obie strony próbują osiągnąć porozumienie w sprawie działań, które mają zostać podjęte. Na tym etapie procedury państwa członkowskie mają możliwość wykazania, że rzeczywisty zakres niezgodności jest mniejszy niż w ocenie Komisji.
W przypadku gdy porozumienie nie zostało osiągnięte, państwo członkowskie może zwrócić się o rozpoczęcie procedury zmierzającej do wypracowania, w terminie czterech miesięcy, wspólnego stanowiska stron. Jej wyniki stanowią treść sprawozdania przedkładanego Komisji. Komisja uwzględnia zalecenia ze sprawozdania przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji o odmowie finansowania oraz przedstawi uzasadnienie jeżeli zadecyduje, że nie będzie się stosować do tych zaleceń.
4.   Odmowa finansowania nie może dotyczyć:
a)
wydatków określonych w art. 4 ust. 1, dokonanych więcej niż 24 miesiące przed powiadomieniem na piśmie państwa członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli;
[…]”.
9
Artykuł 53 rozporządzenia nr 1306/2013, zatytułowany „Uprawnienia Komisji”, stanowi w ust. 1:
„Komisja przyjmuje akty wykonawcze ustanawiające przepisy dotyczące:
[…]
b)
rozliczenia zgodności przewidzianego w art. 52 w odniesieniu do środków, jakie mają być podjęte w związku z przyjęciem decyzji i jej wdrożeniem, w tym wymiany informacji pomiędzy Komisją a państwami członkowskimi oraz terminów, jakich należy przestrzegać, a także procedury pojednawczej przewidzianej w tym artykule, w tym ustanowienia, zadań, składu oraz uzgodnień roboczych organu pojednawczego”.
10
Rozdział IV tytułu IV tego rozporządzenia zawiera sekcję III, zatytułowaną „Nieprawidłowości”, która obejmuje art. 54 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Przepisy wspólne”, który przewiduje w swych ust. 1, 2, 4 i 5:
„1.   W przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Odpowiednie kwoty zapisuje się w księdze dłużników agencji płatniczej w momencie wystąpienia o ich zwrot.
2.   Jeżeli odzyskanie nie nastąpi w ciągu czterech lat od daty wystąpienia o zwrot należności lub w ciągu ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe wynikające z nieodzyskania kwot ponosi w 50 % dane państwo członkowskie, a w 50 % budżet Unii, bez uszczerbku dla wymogu, zgodnie z którym dane państwo członkowskie musi kontynuować procedury odzyskiwania należności zgodnie z art. 58.
[…]
4.   Państwa członkowskie ujmują w rocznych sprawozdaniach finansowych przekazywanych Komisji na podstawie art. 102 ust. 1 lit. c) ppkt (iv) kwoty obciążające je w wyniku zastosowania ust. 2 niniejszego artykułu. Komisja sprawdza, czy zostało to zrobione, i dokonuje wszelkich niezbędnych zmian w akcie wykonawczym, o którym mowa w art. 51 ust. 1.
5.   Pod warunkiem zastosowania procedury określonej w art. 52 ust. 3 Komisja może przyjmować akty wykonawcze wykluczające z finansowania unijnego kwot pokrywanych z budżetu Unii w następujących przypadkach:
a)
jeżeli państwo członkowskie nie przestrzegało terminów, o których mowa w ust. 1;
[…]
c)
jeżeli Komisja stwierdza, że nieprawidłowości w odzyskiwaniu lub jego brak wynikają z nieprawidłowości lub zaniedbań, które można przypisać organom administracyjnym lub innym organom urzędowym państwa członkowskiego.
[…]”.
11
Rozporządzenie nr 1306/2013 zawiera tytuł V, pod nagłówkiem „Systemy kontroli oraz kary”, który obejmuje rozdział I, zatytułowany „Zasady ogólne”, zawierający art. 58 tego rozporządzenia, zatytułowany „Ochrona interesów finansowych Unii”, który stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie przyjmują, w ramach WPR, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, a także podejmują wszelkie inne środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności w celu:
[…]
e)
odzyskiwania nienależnych płatności wraz z odsetkami oraz, w razie konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych”.
Rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 908/2014
12
W motywach 25 i 27 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającego zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz.U. 2014, L 255, s. 59; sprostowanie Dz.U. 2015, L 114, s. 25) wskazano:
„(25)
Należy ustanowić szczegółowe przepisy […] w odniesieniu do procedury rozliczenia zgodności rachunków przewidzianej w art. 52 [rozporządzenia nr 1306/2013] […].
[…]
(27)
Aby zapewnić zakończenie procedury rozliczenia zgodności rachunków w rozsądnym terminie w standardowych przypadkach, należy określić terminy, jakich Komisja i państwa członkowskie powinny przestrzegać w odniesieniu do różnych etapów procedury. Jednocześnie należy jednak zapewnić Komisji możliwość przedłużenia tych terminów, jeśli jest to niezbędne z uwagi na złożoność toczącego się dochodzenia. Procedura rozliczenia zgodności rachunków powinna dawać państwom członkowskim prawo skorzystania z postępowania nieprocesowego [kontradyktoryjnego] oraz zawierać prawidłową ocenę informacji koniecznych dla przeprowadzenia oceny ryzyka funduszy”.
13
Artykuł 34 tego rozporządzenia wykonawczego, zatytułowany „Rozliczenie zgodności”, stanowi:
„1.   W celu oceny kwot podlegających wyłączeniu z finansowania unijnego w przypadku stwierdzenia, że wydatki nie zostały poniesione zgodnie z przepisami unijnymi, Komisja bierze pod uwagę swoje własne ustalenia i informacje udostępnione przez państwa członkowskie, pod warunkiem że informacje te zostały przedstawione w terminie określonym przez Komisję w ramach procedury zgodności rozliczeń przeprowadzonej zgodnie z art. 52 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i zgodnie z niniejszym artykułem.
2.   W przypadku gdy w wyniku dochodzenia Komisja uznaje, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie z zasadami unijnymi, powiadamia ona dane państwo członkowskie o wynikach kontroli, o środkach naprawczych, które mają zostać podjęte w celu zapewnienia zgodności ze wspomnianymi zasadami, oraz o tymczasowym poziomie korekty finansowej, który na tym etapie procedury uznaje za odpowiedni do jej ustaleń. W swoim powiadomieniu Komisja wyznacza również spotkanie dwustronne w ciągu czterech miesięcy od daty upłynięcia terminu przewidzianego na udzielenie odpowiedzi przez państwo członkowskie. Takie powiadomienie zawiera odesłanie do niniejszego artykułu.
Państwo członkowskie odpowiada w ciągu dwóch miesięcy od momentu otrzymania powiadomienia. W swojej odpowiedzi państwo członkowskie ma możliwość w szczególności:
a)
wykazać Komisji, że faktyczny zakres niezgodności lub ryzyka dla funduszy jest mniejszy niż stwierdzony przez Komisję;
b)
powiadomić Komisję o środkach naprawczych, jakie podjęło w celu zapewnienia zgodności z zasadami unijnymi, i o dacie ich wprowadzenia.
W uzasadnionych przypadkach Komisja może, na podstawie uzasadnionego wniosku państwa członkowskiego, zezwolić na przedłużenie dwumiesięcznego okresu maksymalnie o dwa miesiące. Wniosek należy kierować do Komisji przed upływem tego okresu.
Jeżeli państwo członkowskie stwierdza, że spotkanie dwustronne nie jest konieczne, informuje o tym Komisję w swojej odpowiedzi na wspomniane powyżej powiadomienie.
3.   W trakcie spotkania dwustronnego obydwie strony usiłują doprowadzić do porozumienia w sprawie środków, które mają zostać podjęte, jak również oceny wagi naruszenia oraz straty finansowej poniesionej przez budżet Unii.
W ciągu 30 dni od spotkania dwustronnego Komisja sporządza protokół ze spotkania i przesyła go do danego państwa członkowskiego. Państwo członkowskie może przekazać swoje uwagi Komisji w ciągu 15 dni roboczych od otrzymania protokołu.
W ciągu sześciu miesięcy od przesłania protokołu ze spotkania dwustronnego Komisja formalnie przekazuje państwu członkowskiemu wnioski, do których doszła na podstawie informacji otrzymanych w ramach procedury rozliczenia zgodności rachunków. W powiadomieniu tym Komisja dokonuje oceny wydatków, które mają zostać wyłączone z finansowania unijnego zgodnie z art. 52 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 oraz art. 12 rozporządzenia delegowanego [Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz.U. 2014, L 255, s. 18)]. Takie powiadomienie zawiera odniesienie do art. 40 ust. 1 niniejszego rozporządzenia.
[…]
5.   Aby zastosować ust. 3 i 4 w odpowiednich terminach, Komisja dysponuje wszelkimi informacjami istotnymi na danym etapie procedury. Jeżeli Komisja stwierdza, że nie dysponuje odpowiednimi informacjami, wówczas może ona w dowolnym momencie w terminach przewidzianych w ust. 3 i 4:
a)
zwrócić się z wnioskiem o dodatkowe informacje do państwa członkowskiego, które odpowiada w ciągu dwóch miesięcy od otrzymania wniosku; lub
b)
powiadomić państwo członkowskie o zamiarze przeprowadzenia dodatkowej wizyty kontrolnej w celu przeprowadzenia niezbędnych weryfikacji.
W takim przypadku terminy, o których mowa w ust. 3 i 4, rozpoczynają swój bieg w momencie otrzymania przez Komisję wymaganych dodatkowych informacji lub od ostatniego dnia dodatkowej wizyty kontrolnej.
[…]
7.   Po przekazaniu swoich wniosków państwom członkowskim zgodnie z art. 34 ust. 3 lub 4 niniejszego rozporządzenia Komisja przyjmuje, jeśli to konieczne, jedną lub więcej decyzji na podstawie art. 52 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w celu wykluczenia z finansowania unijnego wydatków dokonanych niezgodnie z zasadami Unii. Komisja może kontynuować postępowanie w ramach kolejnych procedur rozliczenia zgodności rachunków aż do skutecznego wprowadzenia środków naprawczych przez państwo członkowskie.
[…]”.
14
Artykuł 40 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, zatytułowany „Procedura pojednawcza”, stanowi w ust. 1, że:
„Państwo członkowskie może przekazać sprawę do organu pojednawczego w terminie 30 dni roboczych od daty otrzymania formalnego powiadomienia od Komisji, o którym mowa w art. 34 ust. 3 akapit trzeci, wysyłając uzasadniony wniosek o polubowne załatwienie sprawy do sekretariatu organu pojednawczego.
[…]”.
Okoliczności powstania sporu i sporna decyzja
15
Okoliczności powstania sporu zostały opisane przez Sąd w pkt 2–12 zaskarżonego wyroku i na potrzeby niniejszego postępowania można je streścić w następujący sposób.
16
Pismem z dnia 4 stycznia 2017 r. (zwanym dalej „powiadomieniem o ustaleniach dochodzenia”) Komisja zwróciła się do Republiki Bułgarii o zakomunikowanie jej uwag dotyczących informacji przekazanych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) w ramach dochodzenia INT/2016/101/BG, z którego wynikało zasadniczo, że działania wypełniające znamiona oszustwa były przyczyną nieprawidłowych wypłat z funduszy Unii Europejskiej. Ponadto Komisja poinformowała Republikę Bułgarii, że kwalifikowalność do finansowania z EFRG wszystkich wydatków związanych z programami realizowanymi przez [poufne] (
1
) została zakwestionowana i że w konsekwencji zgodnie z art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 badała ona możliwość wyłączenia tych wydatków z finansowania Unii. Komisja zaleciła również organom bułgarskim zawieszenie płatności w ramach każdego programu i każdej transakcji, w których uczestniczył [poufne] (
2
), jeżeli zachodziły wystarczające przesłanki podjęcia takiej decyzji.
17
Pismem z dnia 2 maja 2017 r. Komisja zaprosiła organy bułgarskie do udziału w spotkaniu dwustronnym zgodnie z art. 34 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 i poinformowała te organy, że podtrzymuje swoje stanowisko, iż ustalenia OLAF‑u wskazują na istnienie poważnych nieprawidłowości w odniesieniu do wydatków wymienionych w poprzednim punkcie. Komisja sprecyzowała, że przekaże – także listownie i po przekazaniu przez OLAF sprawozdania końcowego – dalsze informacje dotyczące różnych etapów, które zostaną podjęte w ramach rozpoczętej procedury rozliczania. Konkludując, Komisja podkreśliła, że w oczekiwaniu na to sprawozdanie podtrzymuje ona swoje stanowisko, iż wszystkie wydatki na programy realizowane przez [poufne] (
3
) były zagrożone.
18
Pismem z dnia 11 września 2017 r. Komisja przekazała Republice Bułgarii protokół ze spotkania dwustronnego, które odbyło się w dniu 12 lipca 2017 r., i zadała jej dodatkowe pytania. Komisja wskazała również, że kolejne etapy w procedurze rozliczania mogą nastąpić dopiero po uzyskaniu sprawozdania końcowego OLAF‑u, w szczególności w odniesieniu do ilościowej oceny ryzyka dla rozpatrywanego funduszu związanego ze stwierdzonymi uchybieniami. Na podstawie art. 34 ust. 9 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 Komisja zdecydowała o przedłużeniu o trzy miesiące sześciomiesięcznego terminu przewidzianego w art. 34 ust. 3 tego rozporządzenia wykonawczego na przekazanie Republice Bułgarii swych wniosków.
19
Pismem z dnia 19 stycznia 2018 r. Komisja przekazała Republice Bułgarii sprawozdanie końcowe OLAF‑u oznaczone sygnaturą OF/2012/0565/B (zwane dalej „pierwszym sprawozdaniem OLAF‑u”). Poinformowała ona organy bułgarskie, że organizuje drugie dwustronne spotkanie w celu omówienia tego sprawozdania.
20
Pismem z dnia 7 maja 2018 r. (zwanym dalej „drugim zaproszeniem na spotkanie dwustronne”) Komisja zaprosiła Republikę Bułgarii na drugie dwustronne spotkanie, które odbyło się w dniu 29 maja 2018 r., w celu omówienia pierwszego sprawozdania OLAF‑u. Wskazała ona również, że podtrzymuje swoje stanowisko, zgodnie z którym wszystkie wydatki związane z programami promocyjnymi, w których uczestniczył [poufne] (
4
), były obciążone ryzykiem. W związku z tym Komisja zaleciła, aby organy bułgarskie nie wznawiały płatności dla wszystkich programów, w których uczestniczył [poufne] (
5
), i aby odzyskały nieprawidłowe płatności od ich beneficjentów, zgodnie z art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013.
21
Pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. Komisja przekazała Republice Bułgarii protokół z drugiego spotkania dwustronnego, w którym przypomniała, że w trakcie tego spotkania zwróciła się o dodatkowe informacje.
22
Pismem z dnia 3 września 2018 r. Komisja przekazała organom bułgarskim sprawozdanie OLAF‑u oznaczone sygnaturą OF/2016/0390/B5 (zwane dalej „drugim sprawozdaniem OLAF‑u”), dotyczące nieprawidłowości, jakich dopuścił się [poufne] (
6
) w ramach programów promocyjnych finansowanych przez EFRG.
23
Pismem z dnia 1 marca 2019 r. Komisja zwróciła się do organów bułgarskich o dostarczenie jej dodatkowych informacji zgodnie z art. 34 ust. 5 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 dotyczących odzyskania kwot związanych z wydatkami poczynionymi przez EFRG w ramach dziewięciu programów promocyjnych zidentyfikowanych jako stwarzające ryzyko dla danego funduszu, a także o zapisanie odpowiednich kwot w księdze dłużników zgodnie z art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013. Wskazała ona również, że zgodnie z tym przepisem wniosek o odzyskanie kwot związanych z programami realizowanymi przez [poufne] (
7
) powinien był zostać złożony najpóźniej w terminie 18 miesięcy od dnia 19 stycznia 2018 r., podczas gdy wniosek o zwrot kwot związanych z programem realizowanym przez [poufne] (
8
) powinien był zostać złożony najpóźniej w terminie 18 miesięcy od dnia 3 września 2018 r., czyli dat, w których sprawozdania pierwsze i drugie OLAF‑u (zwane dalej łącznie „sprawozdaniami końcowymi OLAF‑u”) zostały przekazane odpowiednio bułgarskiej agencji płatniczej.
24
Pismem z dnia 19 listopada 2019 r. Komisja przekazała Republice Bułgarii powiadomienie w trybie art. 34 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, które stanowiło między innymi analizę informacji dostarczonych przez organy bułgarskie w trzech pismach, odpowiednio, z dnia 20 lipca 2018 r., z dnia 21 września 2018 r. i z dnia 24 kwietnia 2019 r. Wynikało z niego zasadniczo, że Komisja – w następstwie dwustronnych rozmów w dniu 29 maja 2018 r. i na podstawie dodatkowych informacji, które zostały jej następnie przekazane przez Republikę Bułgarii, a także sprawozdań końcowych OLAF‑u – uznała, że finansowanie dziewięciu programów promocyjnych realizowanych przez [poufne] (
9
) i [poufne] (
10
) nie było zgodne z obowiązującymi przepisami. Ponadto uznała ona, że ponieważ Republika Bułgarii nie wszczęła żadnej procedury odzyskiwania należności ani zapisania należności w księdze dłużników agencji płatniczej, system zarządzania i kontroli tej agencji nie był zgodny z wymogami przewidzianymi w prawie Unii, a zatem zachodziło ryzyko dla rozpatrywanego funduszu. W konsekwencji Komisja zaproponowała wyłączenie kwoty 7656848,97 EUR z finansowania przez EFRG.
25
Pismem z dnia 18 grudnia 2019 r. Republika Bułgarii zwróciła się w trybie art. 40 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 do organu pojednawczego, który w dniu 25 lutego 2020 r. wydał opinię.
26
Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. Komisja przekazała ostateczną opinię Republice Bułgarii, w której poinformowała to państwo, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 19 listopada 2019 r., i zaproponowała zatem wyłączenie kwoty 7656848,97 EUR z finansowania przez EFRG.
27
W dniu 17 lutego 2021 r. Komisja wydała sporną decyzję, w której zastosowała na podstawie art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 korektę jednorazową, wyłączając z finansowania Unii niektóre wydatki poniesione przez Republikę Bułgarii z tytułu programów operacyjnych współfinansowanych przez EFRG i EFRROW. W spornej decyzji wykluczono zatem z finansowania Unii kwotę 7656848,97 EUR.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
28
W skardze złożonej w sekretariacie Sądu w dniu 28 kwietnia 2021 r. Republika Bułgarii wniosła o stwierdzenie nieważności spornej decyzji w zakresie, w jakim nałożono na nią korektę finansową w wysokości 7656848,97 EUR.
29
Na poparcie skargi Republika Bułgarii podniosła pięć zarzutów, dotyczących, co do zasady: pierwszy – naruszenia jej uprawnień procesowych w toku postępowania administracyjnego, które zakończyło się przyjęciem spornej decyzji; drugi – niewystarczającego uzasadnienia; trzeci – błędnej wykładni art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 w zakresie ustalenia rozpoczęcia biegu terminu 18 miesięcy, w którym dane państwo członkowskie powinno wystąpić do beneficjenta o zwrot każdej nienależnej płatności; czwarty – błędu w ocenie popełnionego przez Komisję w zakresie, w jakim uznała ona, że agencja płatnicza nie działała z należytą starannością w celu odzyskania kwot odpowiadających wydatkom obciążonym ryzykiem i że dopuściła się zaniedbania, nie wszczynając postępowania administracyjnego w sprawie odzyskania środków w terminach przewidzianych w art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013; i piąty – tego, że kwota wydatków wyłączonych z finansowania Unii w spornej decyzji nie jest zgodna z art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 ani z zasadą proporcjonalności.
30
Sąd oddalił tę skargę w zaskarżonym wyroku.
Żądania stron przed Trybunałem
31
Republika Bułgarii wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku;
–
wydanie ostatecznego orzeczenia w sprawie lub, tytułem żądania ewentualnego, przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania oraz
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
32
Komisja wnosi o oddalenie odwołania i obciążenie Republiki Bułgarii kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
33
Na poparcie odwołania Republika Bułgarii podnosi dwa zarzuty.
34
Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia prawa w zakresie wykładni art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 w związku z art. 52 ust. 1 i art. 54 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013, a także naruszeń obowiązku uzasadnienia wynikającego z art. 296 TFUE, zasady dobrej administracji i zasady lojalnej współpracy.
35
Zarzut drugi dotyczy naruszenia prawa, którego miał dopuścić się Sąd, dokonując wykładni art. 54 ust. 5 lit. a) i c) rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 54 ust. 1 tego rozporządzenia.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
Argumentacja stron
36
Poprzez swój zarzut pierwszy Republika Bułgarii zarzuca Sądowi, że naruszył on prawo, dokonując wykładni art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 w związku z art. 52 ust. 1 i art. 54 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013, a także dopuścił się naruszeń obowiązku uzasadnienia wynikającego z art. 296 TFUE, zasady dobrej administracji i zasady lojalnej współpracy, co doprowadziło Sąd do błędnego stwierdzenia, iż prawo Republiki Bułgarii do obrony i gwarancji proceduralnych mających zastosowanie w ramach procedury rozliczania zgodności rachunków, obowiązek uzasadnienia środków naprawczych, zasady dobrej administracji i lojalnej współpracy nie zostały naruszone. To państwo członkowskie dodało także, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niewystarczające i nieodpowiednie, ponieważ Sąd nie ocenił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sporu i uwag przedstawionych mu przez wspomniane państwo członkowskie.
37
W pierwszej kolejności Republika Bułgarii utrzymuje, że poprzez stwierdzenie w pkt 47–49 zaskarżonego wyroku, iż w związku z wysłaniem zaproszenia na drugie spotkanie dwustronne i z przeprowadzeniem tego spotkania uchybienia proceduralne dotyczące zmiany przez Komisję podstawy prawnej korekty finansowej odnoszącej się do wydatków obciążonych ryzykiem zostały usunięte, Sąd pomylił postępowanie kontradyktoryjne przewidziane w art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 z odrębnymi materialnymi podstawami umożliwiającymi nałożenie korekty finansowej, o których mowa, odpowiednio, w art. 52 ust. 1 i art. 54 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013.
38
W tym względzie Republika Bułgarii twierdzi, że korekty finansowe nałożone z jednej strony na podstawie art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, a z drugiej strony na podstawie art. 54 ust. 5 tego rozporządzenia opierają się na różnych podstawach prawnych. W konsekwencji, choć przyjęcie decyzji na każdej z tych dwóch podstaw podlega temu samemu postępowaniu kontradyktoryjnemu, uregulowanemu w art. 52 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia w związku z art. 34 rozporządzenia nr 908/2014, to podstawy spornej decyzji powinny być tożsame z podstawami wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji.
39
W niniejszej sprawie Komisja powinna była zatem umorzyć postępowanie wszczęte na podstawie art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 i wszcząć nowe postępowanie na podstawie art. 54 ust. 5 tego rozporządzenia, przekazując Republice Bułgarii zgodnie z art. 34 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 powiadomienie o swoich ustaleniach dokonanych w następstwie weryfikacji, o których mowa w art. 54 ust. 4 rozporządzenia nr 1306/2013.
40
Sąd niesłusznie orzekł zatem w pkt 42 zaskarżonego wyroku, że drugie wezwanie na spotkanie dwustronne mogło dostosować powiadomienie o ustaleniach w stosunku do powołanej nowej podstawy prawnej.
41
W drugiej kolejności Republika Bułgarii twierdzi, że Sąd błędnie uznał w pkt 61 i 62 zaskarżonego wyroku, iż obowiązek uzasadnienia został spełniony ze względu na udział Republiki Bułgarii w postępowaniu kontradyktoryjnym przewidzianym w art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013.
42
W tym względzie to państwo członkowskie twierdzi, że art. 54 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013 upoważnia Komisję do przyjmowania aktów wykonawczych wyłączających kwoty z finansowania Unii, pod warunkiem że została zastosowana procedura ustanowiona w art. 52 ust. 3 tego rozporządzenia, który to przepis upoważnia Komisję do przyjmowania takich aktów nawet w przypadku braku uprzedniej kontroli na miejscu, w rozumieniu art. 47 rozporządzenia nr 1306/2013, z zastrzeżeniem przestrzegania prawa do obrony i zasady kontradyktoryjności.
43
Republika Bułgarii wywodzi z powyższego, że w niniejszej sprawie Komisja powinna była wstrzymać kontrole zainicjowane przekazaniem sprawozdań końcowych OLAF‑u i, po sprawdzeniu dokumentów, o których mowa w art. 54 ust. 4 rozporządzenia nr 1306/2013, powinna była wszcząć procedurę przewidzianą w ust. 5 tego art. 54, przesyłając, zgodnie z art. 34 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, powiadomienie informujące państwo członkowskie o jej ustaleniach dokonanych na podstawie art. 54 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013 w następstwie kontroli, o których mowa w ust. 4 tego art. 54.
44
Tymczasem Komisja wszczęła dochodzenie na podstawie art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, następnie ostatecznie doszła do wniosku, że ze względu na dopuszczenie się przez agencję płatniczą zaniedbania w odniesieniu do żądania zwrotu rozpatrywanych kwot od ich beneficjentów, z jakim powinna wystąpić, a także w zakresie obowiązku zapisania owych kwot w księdze dłużników w terminie przewidzianym w art. 54 ust. 1 tego rozporządzenia, podstawą wykluczenia była ta określona w art. 54 ust. 5 lit. a) i c) wspomnianego rozporządzenia, i to nawet wówczas, gdyby uzasadnienie spornej decyzji nie zawierało żadnego odesłania do tego przepisu.
45
W trzeciej kolejności Republika Bułgarii uważa, że Sąd nie zweryfikował, czy Komisja dochowała obowiązku staranności przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE.
46
W tym względzie Republika Bułgarii twierdzi, że Komisja działała przedwcześnie, ponieważ po otrzymaniu sprawozdań końcowych OLAF‑u powinna ona była je przekazać temu państwu jedynie z zaleceniem zastosowania środków naprawczych, a następnie sprawdzić, czy przed przyjęciem decyzji wykonawczej na podstawie art. 54 ust. 5 lit. a) i c) tego rozporządzenia przestrzegano art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013.
47
W czwartej kolejności Republika Bułgarii utrzymuje, że Sąd nie ocenił ani nie omówił przedstawionych przez nią przed rozprawą dowodów, które dotyczyły poszanowania zasad lojalnej współpracy i dobrej administracji. Dowody te świadczą o tym, że w innych przypadkach, w których agencja płatnicza otrzymała pewną liczbę dotyczących kontroli przeprowadzonych przez OLAF sprawozdań końcowych, przekazanych również przez Komisję władzom bułgarskim, nie wszczęła ona procedury przewidzianej w art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013. W tym względzie Sąd nie dokonał oceny ani nie skomentował okoliczności, że Komisja najwyraźniej zmieniła podejście.
48
Zdaniem Republiki Bułgarii, realnie rzecz biorąc, sporna decyzja mogła zostać przyjęta tylko wtedy, gdyby sprawozdania końcowe OLAF‑u wykazały, że agencja płatnicza nie przestrzegała przepisów art. 54 ust. 5 lit. a) i c) rozporządzenia nr 1306/2013, podczas gdy w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne dotyczyły nieprawidłowości popełnionych przez beneficjentów funduszy rolnych Unii.
49
Komisja kwestionuje zasadność tej argumentacji.
Ocena Trybunału
50
Co się tyczy w pierwszej kolejności zwięźle przedstawionego w pkt 37–40 niniejszego wyroku zarzutu szczegółowego, zgodnie z którym Komisja nie mogła poprzez drugie wezwanie na spotkanie dwustronne dokonać dostosowania powiadomienia o ustaleniach w rozumieniu art. 34 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, ponieważ nałożenie korekty finansowej na podstawie art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 lub na podstawie art. 54 ust. 5 tego rozporządzenia opiera się na odmiennych podstawach prawnych, należy przypomnieć, że w pkt 41, 42 i 46 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, co następuje:
„41
[…] należy stwierdzić, że […] powody zastosowania spornej korekty finansowej, przedstawione w sprawozdaniu zbiorczym i w [spornej] decyzji, odpowiadają jedynie częściowo tym, które uzasadniały wszczęcie spornej procedury rozliczania, tak jak zostały one wyjaśnione przez Komisję w powiadomieniu o ustaleniach dochodzenia.
42
Jednakże […] Komisja zaprosiła Republikę Bułgarii na drugie spotkanie dwustronne. W drugim wezwaniu wskazano między innymi, że niektóre płatności mogą zostać uznane za niekwalifikujące się do finansowania ze środków Unii, i zalecono z jednej strony niewznawianie płatności uznanych za stanowiące ryzyko dla danego funduszu, a z drugiej strony odzyskanie nieprawidłowych płatności od ich beneficjentów, zgodnie z art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013. Ponadto drugie zaproszenie [wezwanie] na spotkanie dwustronne zawierało, po pierwsze, odwołanie do art. 34 rozporządzenia [wykonawczego] nr 908/2014; po drugie, dokładne określenie nieprawidłowości, które na tym etapie mogłyby uzasadniać korektę finansową, i po trzecie, wskazanie środków naprawczych, które należy rozważyć. W tym zakresie można uznać, że wezwanie to w istocie dostosowało powiadomienie o ustaleniach dochodzenia, przekazane Republice Bułgarii w dniu 4 stycznia 2017 r.
[…]
46
[…] należy zaznaczyć, że to odmowa, z jaką spotkała się Komisja – to jest odmowa zastosowania się przez Republikę Bułgarii do części planowanych środków naprawczych, mianowicie odzyskania spornych płatności w najkrótszym możliwym terminie – była powodem tego, że we wniosku o udzielenie dodatkowych informacji przekazanym w dniu 1 marca 2019 r. Komisja przypomniała Republice Bułgarii wymogi wynikające z art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Przy tej okazji Komisja podkreśliła w szczególności, że Republika Bułgarii powinna zażądać od beneficjentów zwrotu nienależnych płatności w terminie 18 miesięcy od przekazania sprawozdań końcowych OLAF‑u w dwóch prowadzonych przez ten urząd dochodzeniach. Ponadto odesłanie do art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 nie pozostawia żadnego miejsca na wątpliwości co do możliwości zastosowania korekt finansowych, jeżeli termin ten nie został zachowany”.
51
Artykuł 54 ust. 5 lit. a) i c) rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi, że pod warunkiem zastosowania procedury określonej w art. 52 ust. 3 tego rozporządzenia Komisja może przyjmować akty wykonawcze wykluczające z finansowania unijnego kwoty pokrywane z budżetu Unii, jeżeli dane państwo członkowskie nie dotrzymało 18‑miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, lub jeżeli uzna, że brak odzyskania wynika z nieprawidłowości lub zaniedbań, które można przypisać temu państwu członkowskiemu.
52
Zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Kwoty odpowiadające nienależnym płatnościom powinny zostać zapisane w księdze dłużników agencji płatniczej w momencie tego wystąpienia o ich zwrot.
53
Jak wskazał zasadniczo rzecznik generalny w pkt 40 opinii, z brzmienia tego przepisu wynika, że ciążący na państwach członkowskich na jego podstawie obowiązek żądania od beneficjenta zwrotu nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań powstaje z chwilą zatwierdzenia lub otrzymania przez agencję płatniczą lub organ odpowiedzialny za odzyskiwanie należności „sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość”.
54
Ponadto, ponieważ art. 54 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013 uzależnia przyjęcie przez Komisję decyzji wykonawczej na podstawie wspomnianego przepisu jedynie od przestrzegania procedury ustanowionej w art. 52 ust. 3 tego rozporządzenia, należy uznać, podobnie jak uczynił to rzecznik generalny w pkt 41 opinii, że postępowanie prowadzące do przyjęcia aktu wykonawczego na podstawie art. 54 ust. 5 wspomnianego rozporządzenia może być stosowane w sposób autonomiczny w stosunku do procedury prowadzonej na podstawie art. 52 ust. 1 tego rozporządzenia.
55
Z powyższego wynika, że zgodnie z celem ochrony interesów finansowych budżetu Unii, określonym w motywach 37 i 39 rozporządzenia nr 1306/2013, Komisja może, jeżeli naruszenie obowiązku odzyskania zostało stwierdzone, przyjąć akt wykonawczy na podstawie art. 54 ust. 5 wspomnianego rozporządzenia, z zastrzeżeniem przestrzegania procedury ustanowionej w art. 52 ust. 3 tego rozporządzenia.
56
Z tego ostatniego przepisu, który określa procedurę, jaką należy zastosować przed przyjęciem jakiejkolwiek decyzji o odmowie finansowania, wynika, że przyjęcie takiej decyzji jest uzależnione od wymiany między Komisją a danym państwem członkowskim pisemnych powiadomień dotyczących wyników kontroli przeprowadzonych przez Komisję w celu osiągnięcia porozumienia w sprawie działań, które mają zostać podjęte. W przypadku braku porozumienia zainteresowane państwo członkowskie może zwrócić się o wszczęcie procedury pojednawczej, po zakończeniu której przedkłada się Komisji sprawozdanie zawierające zalecenia, a Komisja uwzględnia je przed podjęciem decyzji o odmowie finansowania.
57
Zgodnie z art. 53 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013 Komisja przyjęła rozporządzenie wykonawcze nr 908/2014, którego art. 34 ustanawia zasady dotyczące przewidzianej w art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 procedury rozliczania zgodności.
58
Jak wynika z art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 w związku z jego motywem 27, chodzi o postępowanie kontradyktoryjne, którego poszczególne etapy, przedstawione przez Sąd w pkt 36 zaskarżonego wyroku, wymagają przestrzegania szczególnych terminów w celu zapewnienia jego zakończenia w rozsądnym terminie.
59
Na pierwszym etapie Komisja informuje zainteresowane państwo członkowskie o swoich ustaleniach, wskazując środki naprawcze, jakie uważa za konieczne, oraz tymczasowy poziom korekty finansowej, który uważa za właściwy. Zgodnie z orzecznictwem przypomnianym przez Sąd w pkt 37 zaskarżonego wyroku powiadomienie to musi przede wszystkim wskazywać w sposób wystarczająco dokładny wszystkie zarzucane danemu państwu członkowskiemu nieprawidłowości, które stały się ostatecznie podstawą dokonania korekty finansowej. Jedynie takie powiadomienie umożliwia pełne zrozumienie zastrzeżeń Komisji (zob. analogicznie wyrok z dnia 3 maja 2012 r., Hiszpania/Komisja, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, pkt 31). Co więcej, zgodnie z art. 34 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 wspomniane powiadomienie winno zawierać odesłanie do tego art. 34 i przewidywać przeprowadzenie spotkania dwustronnego w ciągu czterech miesięcy od daty upłynięcia terminu przewidzianego na udzielenie odpowiedzi, który przysługuje danemu państwu członkowskiemu.
60
W niniejszej sprawie Sąd zauważył w pkt 42 zaskarżonego wyroku, że w drugim wezwaniu na spotkanie dwustronne, które Komisja skierowała do Republiki Bułgarii, Komisja wskazała, iż niektóre płatności mogą zostać uznane za niekwalifikujące się do finansowania ze środków Unii. Komisja zaleciła w nim z jednej strony niewznawianie płatności uznanych za stanowiące ryzyko dla danego funduszu, a z drugiej strony odzyskanie nieprawidłowych płatności od ich beneficjentów, zgodnie z art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013. Ponadto Sąd stwierdził, że to wezwanie zawierało, po pierwsze, odwołanie do art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, po drugie, dokładne określenie nieprawidłowości, które na tym etapie mogły uzasadniać korektę finansową, i po trzecie, wskazanie środków naprawczych, które należy rozważyć.
61
Sąd mógł zatem wywieść z tego, nie naruszając prawa, że drugie wezwanie na spotkanie dwustronne spełniało wymogi określone w art. 34 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, a tym samym uznać, iż zasadniczo dostosowało ono powiadomienie o ustaleniach przekazane Republice Bułgarii w dniu 4 stycznia 2017 r.
62
Ponadto w zakresie, w jakim w ramach tego zarzutu szczegółowego Republika Bułgarii utrzymuje, że w niniejszej sprawie Komisja działała przedwcześnie, gdy wszczęła postępowanie na podstawie art. 54 ust. 5 lit. a) i c) rozporządzenia nr 1306/2013, ze względu na to, że powinna była najpierw przekazać jej sprawozdania końcowe OLAF‑u wraz ze zwykłym zaleceniem podjęcia środków naprawczych, następnie sprawdzić, czy spełniła ona obowiązki ciążące na niej na mocy art. 54 ust. 1 tego rozporządzenia, a dopiero wtedy poinformować ją o swoich wnioskach na podstawie art. 34 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, należy zauważyć, że wykładnia ta nie znajduje żadnego potwierdzenia w brzmieniu tych przepisów.
63
Co więcej, wspomniana wykładnia byłaby trudna do pogodzenia z przypomnianym w pkt 55 niniejszego wyroku celem ochrony interesów finansowych budżetu Unii.
64
Taka wykładnia skutkowałaby bowiem zobowiązaniem Komisji do oczekiwania na koniec 18‑miesięcznego terminu przewidzianego w art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, zanim Komisja mogłaby wszcząć postępowanie kontradyktoryjne przewidziane w art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, a w szczególności zanim mogłaby powiadomić dane państwo członkowskie o środkach naprawczych, które jej zdaniem powinny zostać wdrożone, co mogłoby zmniejszyć prawdopodobieństwo skutecznego odzyskania nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań.
65
Należy dodać, że wykładnia, za którą opowiada się Republika Bułgarii, nie jest uzasadniona wymogiem ochrony prawa do obrony, o sprawdzenie czego zadbał zresztą Sąd w pkt 49 zaskarżonego wyroku, ponieważ przyjęta przez niego wykładnia nie pozbawia zainteresowanego państwa członkowskiego możliwości skutecznego przedstawienia jego stanowiska w kwestii odzyskania wydatków obciążonych ryzykiem i zastosowania art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013.
66
Z powyższych rozważań wynika, że niniejszy zarzut szczegółowy opiera się na błędnej wykładni art. 52 ust. 1 i art. 54 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013, w związku z czym należy go oddalić jako bezzasadny.
67
Co się tyczy w drugiej kolejności argumentacji przedstawionej w pkt 41–44 niniejszego wyroku, w której Republika Bułgarii utrzymuje zasadniczo, że Sąd naruszył prawo, uznając w pkt 61 i 62 zaskarżonego wyroku, iż Komisja dopełniła ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia, podczas gdy sporna decyzja nie zawiera żadnego odniesienia do art. 54 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013, który stanowi rzeczywistą podstawę prawną tej decyzji, należy zauważyć, że Sąd słusznie przypomniał w pkt 57 zaskarżonego wyroku utrwalone orzecznictwo dotyczące art. 296 TFUE, zgodnie z którym uzasadnienie aktów prawnych powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która akt wydała, w taki sposób, aby umożliwić zainteresowanym zapoznanie się z powodami podjęcia środka, a właściwemu sądowi – przeprowadzenie kontroli.
68
Sąd również słusznie przypomniał następnie w pkt 60 zaskarżonego wyroku orzecznictwo, zgodnie z którym w szczególnym kontekście wypracowywania decyzji dotyczących rozliczania rachunków w zakresie funduszy rolnych Unii uzasadnienie decyzji odmownej w przedmiocie obciążenia tego funduszu częścią zadeklarowanych wydatków należy uznać za wystarczające, gdy państwo – adresat decyzji – jest ściśle zaangażowane w proces wypracowywania tej decyzji i zna przyczyny, dla których Komisja uznała, że nie należy obciążać odpowiednich funduszy spornymi kwotami.
69
Tymczasem w niniejszej sprawie Republika Bułgarii nie podważa ustaleń dokonanych przez Sąd w pkt 61 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którymi to państwo członkowskie uczestniczyło w procesie opracowywania spornej decyzji, a kwestia odzyskania spornych wierzytelności w związku z art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 była wielokrotnie omawiana przez strony.
70
W związku z tym Republika Bułgarii bezzasadnie zarzuca Sądowi, że wywiódł on na tej podstawie w pkt 62 zaskarżonego wyroku, iż nie mogła ona twierdzić, że nie została poinformowana o powodach, dla których Komisja zamierzała zastosować wobec tego państwa korektę finansową dotyczącą wydatków obciążonych ryzykiem, ani że nie była w stanie zrozumieć uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie.
71
Sąd mógł zatem w świetle przypomnianego przez siebie orzecznictwa uznać, nie naruszając przy tym prawa, że Komisja nie naruszyła ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia.
72
Drugi zarzut szczegółowy należy zatem oddalić jako bezzasadny.
73
W trzeciej kolejności, w zakresie, w jakim Republika Bułgarii w zwięźle przedstawionej w pkt 45 i 46 niniejszego wyroku argumentacji uważa, że Sąd nie zbadał, czy Komisja dochowała obowiązku staranności, przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE, wystarczy zauważyć, podobnie jak uczynił to rzecznik generalny w pkt 82–85 opinii, po pierwsze, że argumentacja przedstawiona w tym względzie przez Republikę Bułgarii przed Sądem nie miała samodzielnego charakteru, lecz wydawała się konsekwencją podnoszonego naruszenia procedury, która zdaniem tego państwa członkowskiego powinna była doprowadzić do wydania spornej decyzji, oraz po drugie, że argumentacja ta jest szczególnie zwięzła i że wbrew twierdzeniom tego państwa członkowskiego z pkt 49 zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd zbadał wspomnianą argumentację i ustosunkował się do niej w równie zwięzły sposób.
74
Trzeci zarzut szczegółowy należy zatem oddalić jako bezzasadny.
75
W czwartej kolejności, co się tyczy zarzutu szczegółowego zwięźle przedstawionego w pkt 47 i 48 niniejszego wyroku, zgodnie z którym Sąd nie zbadał niektórych dowodów wykazujących, że Komisja nie przestrzegała zasad lojalnej współpracy i dobrej administracji, wszczynając procedurę przewidzianą w art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013, podczas gdy w innych podobnych przypadkach, które wystąpiły później, procedura ta nie została wszczęta, należy przypomnieć, że sprawowana w ramach odwołania przez Trybunał kontrola ma w szczególności na celu sprawdzenie, czy Sąd odpowiedział w sposób wystarczający pod względem prawnym na ogół argumentów wysuniętych przez stronę skarżącą, i że zarzut dotyczący braku rozpatrzenia przez Sąd argumentów podniesionych w pierwszej instancji sprowadza się zasadniczo do podniesienia naruszenia obowiązku uzasadnienia, który wynika z art. 36 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, znajdującego zastosowanie do Sądu na podstawie art. 53 akapit pierwszy tego statutu i art. 117 regulaminu postępowania przed Sądem (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2025 r., OA/Parlament, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
76
Ten obowiązek uzasadniania wyroków nie wymaga jednak, by Sąd przedstawił wywód, w którym wyczerpująco i po kolei rozpatrzyłby każdy z argumentów wysuniętych przez strony postępowania. Uzasadnienie może zatem być dorozumiane, pod warunkiem że umożliwia ono zainteresowanym poznanie podstaw, na których został oparty zaskarżony wyrok, a Trybunałowi dostarcza wystarczających elementów do dokonania kontroli w trybie odwołania (wyrok z dnia 27 lutego 2025 r., OA/Parlament, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
77
W niniejszej sprawie, co się tyczy, po pierwsze, pisma Komisji doręczonego Republice Bułgarii w dniu 12 maja 2022 r., należy zauważyć, że w pkt 22 zaskarżonego wyroku Sąd uznał za dopuszczalny ten dowód, który został przedstawiony przez to państwo członkowskie w przeddzień rozprawy przed Sądem. Sąd zbadał owo pismo następnie w pkt 53 tego wyroku, w którym uznał, że wspomniane państwo członkowskie nie wyjaśniło, w jaki sposób pismo to mogło wspierać jego argumentację, w związku z czym twierdzenie, zgodnie z którym Sąd pominął wspomniany dowód, jest bezzasadne.
78
Po drugie, w zakresie, w jakim w tym zarzucie szczegółowym Republika Bułgarii uważa, że Sąd nie odniósł się do jej uwag opartych na motywie 29 i art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2223 z dnia 23 grudnia 2020 r. zmieniającego rozporządzenie (UE, Euratom) nr 883/2013 w odniesieniu do współpracy z Prokuraturą Europejską i skuteczności dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (Dz.U. 2020, L 437, s. 49), należy przypomnieć utrwalone orzecznictwo Trybunału, w myśl którego zgodnie z art. 256 TFUE, art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz art. 168 § 1 lit. d) regulaminu postępowania przed Trybunałem odwołanie powinno dokładnie wskazywać zakwestionowane części wyroku, którego uchylenia żądano, oraz argumenty prawne szczegółowo uzasadniające to żądanie (wyrok z dnia 22 maja 2025 r., Trasta Komercbanka/EBC, C‑90/23 P, EU:C:2025:369, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
79
Tymczasem w niniejszej sprawie należy zauważyć, że argumenty Republiki Bułgarii oparte na motywie 29 i na art. 2 rozporządzenia 2020/2223, przedstawione w pkt 48 odwołania, charakteryzują się całkowitym brakiem jasności i związku z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji są oczywiście niedopuszczalne.
80
W świetle powyższych rozważań zarzut pierwszy należy w części odrzucić jako niedopuszczalny, a w części oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu drugiego
Argumentacja stron
81
Zarzut drugi odwołania dotyczy naruszenia prawa, jakiego miał dopuścić się Sąd, dokonując wykładni art. 54 ust. 5 lit. a) i c) rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 54 ust. 1 tego rozporządzenia w ten sposób, że w niniejszej sprawie 18‑miesięczny termin przewidziany w tym art. 54 ust. 1 rozpoczął swój bieg z chwilą otrzymania sprawozdań końcowych OLAF‑u przez agencję płatniczą.
82
To, co Sąd orzekł w pkt 76–78 zaskarżonego wyroku, jest bowiem sprzeczne z jego utrwalonym orzecznictwem, zgodnie z którym proces podejmowania decyzji przewidziany w art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 jest kontradyktoryjny, a różne dokumenty wymieniane w ramach postępowania administracyjnego są dokumentami przygotowawczymi do wydania decyzji.
83
Republika Bułgarii utrzymuje w szczególności, że Sąd uznał w pkt 76 zaskarżonego wyroku, że gdyby prawodawca Unii zamierzał ustalić początek biegu 18‑miesięcznego terminu ustanowionego po to, aby państwa członkowskie zażądały odzyskania nienależnych płatności od ich beneficjentów w momencie formalnego zakończenia procedury rozliczania ustanowionej w art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013, to wyraźnie odniósłby się do „aktów wykonawczych”.
84
Owo państwo członkowskie podnosi w tym względzie, że choć w art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 prawodawca Unii określił w sposób ogólny dokumenty, po otrzymaniu których rozpoczyna bieg termin 18 miesięcy, to jest tak właśnie ze względu na niejednorodny charakter kontroli, wniosków i sprawozdań, które mogą zostać przyjęte w ramach procedury rozliczania rachunków i procedury dotyczącej nieprawidłowości.
85
Republika Bułgarii zauważa ponadto, że wbrew temu, co wskazano w pkt 77 zaskarżonego wyroku, nie kwestionuje ona, iż Komisja ma co do zasady prawo zdecydować o wszczęciu procedury rozliczania zgodności i o wyłączeniu wydatków na podstawie informacji zawartych w sprawozdaniach końcowych OLAF‑u.
86
W niniejszej sprawie jednak procedura wszczęta już na podstawie art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 wymagała od Komisji wydania decyzji o odmowie finansowania po zakończeniu wszystkich etapów przewidzianych w art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014.
87
W procedurze przewidzianej w art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, wszczętej na podstawie art. 52 ust. 1 tego rozporządzenia, zobowiązano bowiem Komisję do zamknięcia tej procedury w drodze decyzji wykonawczej wydanej na tej samej podstawie, aby dane państwo członkowskie mogło ustalić z całą pewnością, jakie środki powinno podjąć.
88
Nie postępując w ten sposób, Komisja postawiła Republikę Bułgarii w niepewności co do dokładnego charakteru stawianych jej zarzutów.
89
To państwo członkowskie utrzymuje, że w pkt 73–81 zaskarżonego wyroku Sąd dokonał błędnej wykładni okoliczności faktycznych niniejszej sprawy w związku z art. 52 i 54 rozporządzenia nr 1306/2013, które należy interpretować łącznie, zważywszy, że art. 54 tego rozporządzenia odsyła do art. 52 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia w odniesieniu do prawa do obrony i do informacji w ramach decyzji, która ma zostać wydana na podstawie art. 54 ust. 5 tego rozporządzenia.
90
Sąd dokonał błędnej wykładni art. 52 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, uznając, że przepisy te pozwalały Komisji na wydanie decyzji na podstawie art. 54 ust. 5 tego rozporządzenia, podczas gdy w rzeczywistości ten ostatni przepis nakłada na Komisję jedynie obowiązek przestrzegania postępowania kontradyktoryjnego przewidzianego w art. 52 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia w celu wyłączenia wydatków na podstawie tego art. 54 ust. 5 w przypadku niedochowania terminu przewidzianego w art. 54 ust. 1 tego rozporządzenia lub zaniedbania ze strony danego państwa członkowskiego.
91
Komisja kwestionuje zasadność tej argumentacji.
Ocena Trybunału
92
W ramach zarzutu drugiego Republika Bułgarii twierdzi, że Sąd naruszył prawo przy dokonywaniu przez niego wykładni art. 54 ust. 5 lit. a) i c) rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 54 ust. 1 tego rozporządzenia, ponieważ uznał zasadniczo, że w niniejszej sprawie termin 18 miesięcy przewidziany w tym art. 54 ust. 1 rozpoczął bieg od momentu otrzymania raportów końcowych OLAF‑u przez agencję płatniczą, podczas gdy zdaniem tego państwa członkowskiego w przypadku wszczęcia postępowania na podstawie art. 52 wspomnianego rozporządzenia postępowanie to powinno prowadzić do wydania decyzji o odmowie finansowania po zakończeniu szeregu etapów przewidzianych w art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, skoro OLAF przekazał swoje sprawozdania końcowe.
93
Postępując w ten sposób, Sąd nie uwzględnił kontradyktoryjnego charakteru procesu podejmowania decyzji przewidzianego w art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013, a także tego, że dokumenty, które są przekazywane w ramach tego postępowania administracyjnego, są dokumentami przygotowawczymi do wydania decyzji o odmowie finansowania.
94
W tym względzie należy zauważyć, że zarzut drugi opiera się na błędnym założeniu, zgodnie z którym Komisja, ponieważ wszczęła procedurę rozliczania zgodności na podstawie art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, miała obowiązek przyjąć akt wykonawczy na podstawie tego przepisu, zanim będzie mogła w danym przypadku wszcząć procedurę na podstawie art. 54 ust. 5 lit. a) i c) tego rozporządzenia.
95
Jak wynika bowiem z analizy zarzutu pierwszego, a w szczególności z pkt 53–55 niniejszego wyroku, obowiązek żądania zwrotu nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań powstaje w szczególności z chwilą otrzymania przez agencję płatniczą lub organ odpowiedzialny za odzyskiwanie płatności „sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość”, a procedura prowadząca do przyjęcia aktu wykonawczego na podstawie art. 54 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013 może zostać wszczęta w sposób autonomiczny w stosunku do procedury prowadzonej na podstawie art. 52 ust. 1 tego rozporządzenia.
96
W konsekwencji Komisja może – ze względu na to, że naruszenie obowiązku żądania zwrotu zostało stwierdzone, i nie mając obowiązku wcześniejszego zakończenia procedury wszczętej na podstawie tego ostatniego przepisu – przyjąć akt wykonawczy na podstawie art. 54 ust. 5 wspomnianego rozporządzenia, z zastrzeżeniem przestrzegania procedury ustanowionej w art. 52 ust. 3 tego rozporządzenia.
97
W tych okolicznościach niniejszego zarzutu nie można uwzględnić.
98
Z uwagi na to, że żaden z zarzutów podniesionych w uzasadnieniu odwołania nie został uwzględniony, odwołanie należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
99
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach.
100
Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
101
Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Bułgarii kosztami postępowania, a Republika Bułgarii przegrała sprawę, należy obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1)
Odwołanie zostaje oddalone.
2)
Republika Bułgarii pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: bułgarski.
(
1
)	Pominięte dane poufne.
(
2
)	Pominięte dane poufne.
(
3
)	Pominięte dane poufne.
(
4
)	Pominięte dane poufne.
(
5
)	Pominięte dane poufne.
(
6
)	Pominięte dane poufne.
(
7
)	Pominięte dane poufne.
(
8
)	Pominięte dane poufne.
(
9
)	Pominięte dane poufne.
(
10
)	Pominięte dane poufne.