62012CC0378
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
YVESA BOTA
od 3. listopada 2013. (
1
)
Predmet C‑378/12
Nnamdi Onuekwere
protiv
Secretary of State for the Home Department
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London (Ujedinjena Kraljevina))
„Pravo građana Unije na slobodno kretanje i boravište na području država članica — Direktiva 2004/38/EZ — Članak 16. — Neprekinutost boravišta potrebna za stjecanje prava na stalno boravište — Uzimanje u obzir razdoblja izdržavanja kazne zatvora u državi članici domaćinu“
1.
Ovim se zahtjevom za prethodnu odluku od Suda zahtijeva da precizira pojam „zakonitog boravka“ u smislu članka 16. stavka 2. Direktive 2004/38/EZ (
2
). Navedenom je odredbom predviđeno dodjeljivanje prava na stalno boravište za članove obitelji građana Unije koji sami nisu državljani neke države članice i koji su zakonito boravili u državi članici domaćinu s građaninom Unije tijekom pet godina.
2.
Preciznije, Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London (Ujedinjena Kraljevina), pita Sud može li se boravak u zatvoru smatrati zakonitim boravkom u smislu navedene odredbe.
3.
U slučaju da Sud odrično odgovori na to pitanje, sud koji je uputio zahtjev želi znati je li u svrhu izračunavanja navedenog petogodišnjeg roka moguće zbrojiti razdoblja zakonitog boravka koja prethode i koja slijede izdržavanju kazne zatvora.
4.
U ovom ćemo mišljenju navesti razloge zbog kojih se – prema našem mišljenju – razdoblje izdržavanja kazne zatvora ne može okvalificirati „zakonitim boravkom“ u smislu članka 16. stavka 2. Direktive 2004/38 te se stoga ne može uzeti u obzir pri izračunavanju roka od pet godina koji se zahtijeva za stjecanje prava na stalno boravište. Potom ćemo objasniti zbog čega smatramo da se razdoblja zakonitog boravka koja prethode i koja slijede izdržavanju kazne zatvora ne mogu kumulirati za potrebe izračunavanja navedenog roka, a s obzirom na to da ga izdržavanje kazne zatvora prekida.
I – Pravni okvir
A – Direktiva 2004/38
5.
Direktivom 2004/38 objedinjeno je i pojednostavnjeno zakonodavstvo Unije u području slobode kretanja osoba i prava na boravište građana Unije i članova njihovih obitelji.
6.
Naime, navedena direktiva ukida obvezu građana Unije da steknu dozvolu boravka, uvodi institut prava na stalno boravište u korist građana i članova njihovih obitelji te ograničava mogućnost država članica da ograniče boravak državljana drugih država članica na njihovom teritoriju.
7.
Stavci 1. i 2. članka 7. navedene direktive naslovljenog „Pravo boravišta dulje od tri mjeseca“ određuju:
„1.   Svi građani Unije imaju pravo boravišta na području druge države članice u razdoblju duljem od tri mjeseca ako:
a)
su radnici ili samozaposlene osobe u državi članici domaćinu; ili
b)
imaju dostatna sredstva za sebe i članove svoje obitelji da ne postanu teret sustavu socijalne pomoći države članice domaćina tijekom svog boravišta te su sveobuhvatno zdravstveno osigurani u državi članici domaćinu; ili,
c)
—
su upisani u privatnu ili javnu ustanovu, ovlaštenu ili financiranu od države članice domaćina na temelju svog zakonodavstva ili upravne prakse, s glavnom svrhom školovanja, uključujući i strukovno osposobljavanje; te
—
su sveobuhvatno zdravstveno osigurani u državi članici domaćinu i putem službene izjave ili na drugi jednakovrijedan način, relevantnim nacionalnim tijelima zajamče da imaju dostatna sredstva za sebe i članove svoje obitelji kako tijekom svojeg boravišta ne bi postali teret sustavu socijalne pomoći države članice domaćina; ili
d)
su članovi obitelji u pratnji ili su se pridružili građaninu Unije koji ispunjava uvjete iz točke (a), (b) ili (c).
2.   Pravo boravišta utvrđeno stavkom 1. primjenjuje se na članove obitelji koji nisu državljani države članice, a koji su u pratnji građanina Unije ili mu se pridružuju u državi članici domaćinu, pod uvjetom da taj građanin Unije ispunjava uvjete iz stavka 1. točke (a), (b) ili (c).“
8.
Članak 16. Direktive 2004/38, naslovljen „Opće pravilo za građane Unije i članove njihovih obitelji“, određuje:
„1.   Građanin Unije koji je pet godina neprekidno zakonito boravio u državi članici domaćinu ondje ima pravo stalnog boravišta. Ovo pravo nije podložno uvjetima iz Poglavlja III.
2.   Stavak 1. primjenjuje se i na članove obitelji koji nisu državljani države članice, a koji su zakonito boravili s građaninom Unije u državi članici domaćinu u neprekidnom razdoblju od 5 godina.
3.   Na neprekinutost boravišta ne utječe privremena odsutnost koja ne prelazi ukupno šest mjeseci u godinu dana ili dulja odsutnost zbog obvezne vojne službe ili jedna odsutnost od najviše 12 uzastopnih mjeseci zbog važnih razloga poput trudnoće ili rođenja djeteta, ozbiljnih bolesti, školovanja ili strukovnog osposobljavanja ili premještaja u drugu državu članicu ili treću državu.
4.   Kad je pravo stalnog boravišta jednom stečeno, može se izgubiti samo ako odsutnost iz države članice domaćina traje dulje od dvije uzastopne godine.“
B – Pravo Ujedinjene Kraljevine
9.
Uredba iz 2006. o imigraciji (Europski gospodarski prostor) [Immigration (European Economic Area) Regulations 2006], kako je izmijenjena Uredbom iz 2009. o imigraciji [(Europski gospodarski prostor) Immigration (European Economic Area) (Amendment) Regulations 2009] (u daljnjem tekstu: Uredba o imigraciji), prenosi odredbe Direktive 2004/38 u pravo Ujedinjene Kraljevine.
10.
Temeljem članka 15. stavka 1. točke (b) Uredbe o imigraciji, članovi obitelji građanina Unije koji nisu državljani neke države članice stječu pravo na stalno boravište, ako su boravili s građaninom Unije u Ujedinjenoj Kraljevini u neprekidnom razdoblju od pet godina.
11.
Članak 18. stavak 2. Uredbe o imigraciji navodi da je Secretary of State for the Home Department (u daljnjem tekstu: Secretary of State) obvezan izdati dozvolu stalnog boravka u roku od šest mjeseci od kada je zainteresirana osoba uputila takav zahtjev i dostavila dokaz da ima na to pravo.
12.
Članak 21. Uredbe o imigraciji prenosi članak 28. Direktive 2004/38.
II – Okolnosti glavnog postupka i prethodna pitanja
13.
N. Onuekwere je nigerijski državljanin. Prema vlastitom navodu, pristigao je u Ujedinjenu Kraljevinu 1999. godine. Dana 2. prosinca 1999. oženio se irskom državljankom s kojom je dobio dvoje djece. Dana 5. rujna 2000., N. Onuekwere je stekao dozvolu boravka zahvaljujući kojoj je mogao ostati u Ujedinjenoj Kraljevini u svojstvu bračnog druga građanina Unije. Navedena je dozvola istjecala 5. rujna 2005.
14.
Dana 26. lipnja 2000. N. Onuekwere je osuđen na kaznu zatvora u trajanju od devet mjeseci, uz rok kušnje od dvije godine, zbog toga što je održavao spolne odnose s pacijentom bolnice u kojoj je bio zaposlen, a koji je bolovao od duševne bolesti. Sud koji je uputio zahtjev precizira da je rok kušnje istekao bez njegovog zatvaranja.
15.
Dana 30. rujna 2003. tijekom granične kontrole između Francuske i Ujedinjene Kraljevine, N. Onuekwere je uhićen iz razloga što je pomogao jednom putniku da ilegalno uđe na teritorij Ujedinjene Kraljevine, a kojega je prevozio u svojem osobnom vozilu. N. Onuekwere je zadržan pod sudskim nadzorom za vrijeme do rasprave, na koju nije došao, zbog čega je 18. kolovoza 2004. osuđen. Dana 16. rujna 2004. N. Onuekwere je zbog događaja od 30. rujna 2003. osuđen na kaznu zatvora u trajanju od dvije godine i šest mjeseci.
16.
Pušten je na slobodu dana 16. studenoga 2005. te je Secretary of State svojom odlukom od 18. studenoga 2005. naložio njegov izgon. N. Onuekwere je podnio tužbu protiv te odluke te je ona odlukom od 1. studenog 2006. i prihvaćena stoga što je bio bračni drug građanke Unije koja je izvršavala svoja prava iz Ugovora o EZ‑u.
17.
Dana 26. prosinca 2007., tijekom cestovne kontrole, N. Onuekwere je uhićen zbog nezakonitog posjedovanja lažnih isprava. Zbog toga je dana 8. svibnja 2008. osuđen na kaznu zatvora u trajanju od dvije godine i tri mjeseca. Sud koji je uputio zahtjev precizira da je do dana donošenja presude već proveo 109 dana u pritvoru.
18.
Dana 6. veljače 2009., kada je N. Onuekwere izašao iz zatvora, Secretary of State donio je drugu odluku kojom nalaže njegov izgon. Svojom odlukom od 29. lipnja 2010. Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, usvojio je tužbu koju je podnio N. Onuekwere. Taj je sud smatrao da – iako je bračni drug N. Onuekwerea između mjeseca travnja 1998. i svibnja 2004. izvršavao svoja prava iz Ugovora te je na taj način stekao pravo na stalno boravište – s N. Onuekwereom to nije slučaj te da on zbog boravka u zatvoru nakon 16. rujna 2004. nije stekao navedeno pravo. Međutim, navedeni je sud smatrao da ga se ne može protjerati, s obzirom na to da elementi vezani za njegovu osobnu situaciju prevaguju nad javnim interesom za njegov izgon iz razloga javnog poretka.
19.
Nakon navedene odluke N. Onuekwere je zatražio dozvolu stalnog boravišta. Svojom odlukom od 24. rujna 2010. Secretary of State je odbio taj zahtjev. Protiv navedene odluke podnesena je tužba First‑tier Tribunalu (Immigration and Asylum Chamber) te je održana rasprava dana 20. lipnja 2011. Navedeni je sud smatrao da N. Onuekwere ima pravo na dozvolu boravka, ali da nema pravo na stalno boravište po osnovi neprekinutog petogodišnjeg boravka.
20.
N. Onuekwere je potom sudu koji je uputio zahtjev podnio žalbu protiv navedene odluke smatrajući da – u svjetlu presude od 23. studenog 2010. u predmetu Tsakouridis (
3
) – izdržavanje kazne zatvora ne prekida neprekinutost boravišta, već jednostavno predstavlja samo još jedan čimbenik koji treba uzeti u obzir.
21.
Kako navodi sud koji je uputio zahtjev, razdoblje od oko četiri godine i deset mjeseci, između 2. prosinca 1998. – dana zaključenja braka N. Onuekwerea s građankom Unije, i 16. rujna 2004. – dana njegovog zatvaranja, iznosi manje od pet godina potrebnih za stjecanje prava na stalno boravište temeljem članka 16. Direktive 2004/38.
22.
Budući da je imao dvojbe u pogledu tumačenja navedene odredbe, Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Postoje li okolnosti – te koje bi one bile – pod kojima bi se razdoblje izdržavanja kazne zatvora smatralo zakonitim boravkom u svrhu stjecanja prava na stalno boravište na temelju članka 16. Direktive 2004/38?
2.
Ako se razdoblje provedeno na izdržavanju kazne zatvora ne može smatrati „zakonitim boravkom“, može li osoba koja je izdržala kaznu zatvora pribrojiti razdoblja boravka koja prethode i koja slijede izdržavanju kazne zatvora u svrhu izračunavanja razdoblja od pet godina koje je potrebno za stjecanje prava na stalno boravište sukladno Direktivi 2004/38?“
III – Naša analiza
23.
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u osnovi pita Sud treba li članak 16. stavak 2. Direktive 2004/38 tumačiti na način da se razdoblje izdržavanja kazne zatvora može okvalificirati „zakonitim boravkom“ te ga se u skladu s time treba uzeti u obzir prilikom izračuna roka od pet godina potrebnog za stjecanje prava na stalno boravište.
24.
U slučaju da se to razdoblje ne bi moglo okvalificirati „zakonitim boravkom“, sud koji je uputio zahtjev želi svojim drugim pitanjem saznati treba li navedenu odredbu tumačiti na način da se razdoblja zakonitog boravka koja prethode i koja slijede izdržavanju kazne zatvora ne mogu kumulirati za potrebe izračunavanja navedenog petogodišnjeg roka.
A – Pojam „zakonitog boravka“ u smislu članka 16. Direktive 2004/38
25.
Uvodno želimo navesti razloge zbog kojih mislimo da presuda od 29. travnja 2004., Orfanopoulos i Oliveri (
4
), kao i gore navedena presuda Tsakouridis, a koje spominju i sud koji je uputio zahtjev i N. Onuekwere, nemaju značenje za predmetni postupak.
26.
U predmetu u kojem je donesena presuda Orfanopoulos i Oliveri, jedno od pitanja koje se postavljalo u osnovi je bilo je li Orfanopoulos zadržao svoj status radnika u kontekstu prava Unije unatoč izdržavanju zatvorske kazne, s obzirom na to da je zadržavanje prava na boravište uvjetovano svojstvom radnika, ili – u odgovarajućem slučaju – osobe koja traži posao. U tom predmetu, dakle, nije bila riječ o utvrđivanju učinka izdržavanja kazne zatvora na neprekinutost zakonitog boravišta u svrhu stjecanja prava na stalno boravište – pravo koje u trenutku donošenja te presude građanin Unije još nije posjedovao – već je bila riječ o utvrđivanju učinka izdržavanja kazne zatvora na očuvanje svojstva radnika radi zadržavanja prava boravišta.
27.
Što se tiče predmeta u kojem je donesena presuda Tsakouridis, pitanje je bilo u kojoj mjeri odsutnost s područja države članice domaćina tijekom razdoblja iz članka 28. stavka 3. točke (a) Direktive 2004/38 – tj. tijekom deset godina koje prethode odluci o protjerivanju – onemogućava zainteresiranu osobu da uživa pojačanu zaštitu. Na to pitanje Sud je jednostavno naveo da se okolnost da je zainteresirana osoba prisilno vraćena u državu članicu domaćina kako bi tamo odslužila zatvorsku kaznu kao i vrijeme provedeno u pritvoru mogu – zajedno s elementima nabrojenim u točki 33. navedene presude – uzeti u obzir prilikom općeg ocjenjivanja radi utvrđivanja jesu li integracijske poveznice s državom članicom domaćinom prekinute (
5
).
28.
U navedenom se predmetu od Suda, dakle, nije tražilo da precizira pojam zakonitog boravka, pojma koji se uzgred ni ne spominje u tekstu članka 28. spomenute direktive, već se tražilo tumačenje sustava zaštite od protjerivanja uspostavljenog navedenom odredbom. Treba razlikovati uvjete stjecanja i gubitka prava na stalno boravište od uvjeta gubitka pojačane zaštite (
6
). U skladu s navedenim, prethodno citirane presude Orfanopoulos i Oliveri kao i Tsakouridis u ovom nam se predmetu ne čine relevantnima.
29.
Za razliku od toga, druge nedavne presude Suda sadrže neke elemente odgovora na prvo pitanje.
30.
Naime, u presudi od 21. prosinca 2011. Ziolkowski i Szeja (
7
), Sud je prvi put imao priliku definirati pojam „zakonitog boravka“ u smislu članka 16. stavka 1. Direktive 2004/38. Taj se pojam – impliciran u izrazu iz navedene odredbe „koji su zakonito boravili“– treba odnositi na boravak koji je u skladu s uvjetima iz te direktive, a osobito uvjetima iz njezinog članka 7. stavka 1 (
8
).
31.
Osim toga, u presudi od 8. svibnja 2013. Alarape i Tijani (
9
), Sud je odlučio da se – u svrhu primjene članka 16. stavka 2. Direktive 2004/38 – treba uzeti da stjecanje prava na stalno boravište članova obitelji građanina Unije koji nisu državljani neke države članice u svakom slučaju ovisi o tome da taj građanin sam ispunjava uvjete iz članka 16. stavka 1. navedene direktive te da su navedeni članovi obitelji s njim boravili tijekom predmetnog razdoblja.
32.
Kada je riječ o stjecanju prava na stalno boravište članova obitelji građanina Unije koji sami nisu državljani neke države članice, navedena obveza boravka s građaninom u državi članici domaćinu tijekom predmetnog razdoblja nužno implicira i istodobno postojanje njihovog prava na boravište u skladu s člankom 7. stavkom 2. Direktive 2004/38 u svojstvu članova obitelji koji su u pratnji građanina Unije ili mu se pridružuju (
10
). Podsjećamo da navedena odredba navodi da se pravo na boravište predviđeno za građane Unije pod uvjetima iz stavka 1. tog članka odnosi i na članove obitelji koji nisu državljani neke države članice koji su u pratnji građanina Unije ili mu se pridružuju u državi članici domaćinu, ako taj građanin ispunjava uvjete iz članka 7. stavka 1. točke (a), (b) ili (c) navedene direktive.
33.
Iz navedenoga proizlazi da se – sukladno članku 16. stavku 2. Direktive 2004/38 – jedino razdoblja boravka članova obitelji građanina Unije, koji sami nisu državljani neke države članice, koja udovoljavaju uvjetima iz članka 7. stavka 2. te direktive mogu uzeti u obzir u svrhu stjecanja prava na stalno boravište (
11
).
34.
Iz navedene sudske prakse proizlazi sljedeće. Pravo na stalno boravište državljana treće države članova obitelji građanina Unije nije samostalno pravo, već pravo koje proizlazi iz prava na stalno boravište tog građanina. Isto tako, pravo boravišta takve osobe izravno proizlazi iz prava boravišta navedenog građanina, stečenog u skladu s člankom 7. stavkom 1. Direktive 2004/38.
35.
Prema mišljenju N. Onuekwerea, činjenica da je tijekom pet godina zakonitog boravka, koje se zahtijevaju temeljem članka 16. stavka 2. navedene Direktive, bio zatvoren nema nikakvu važnost. Naime, on smatra da – unatoč boravcima u zatvoru – i on ima pravo na stalno boravište, u mjeri u kojoj njegova supruga – građanka Unije – ispunjava uvjete iz članka 7. stavka 1. Direktive i sama uživa pravo stalnog boravišta. Osim toga, u vezi s uvjetom boravka s građaninom Unije iz članka 16. stavka 2. Direktive 2004/38, koji je sadržan u rečenici „koji su zakonito boravili s građaninom Unije u državi članici domaćinu“, N. Onuekwere smatra da ne postoji obveza kohabitacije između navedenog građanina koji izvršava svoje pravo na slobodu kretanja i boravka i njegovog bračnog druga – člana obitelji, tako da je moguće razdoblja boravka u zatvoru smatrati boravkom s građaninom Unije.
36.
Ne možemo se složiti s takvom analizom.
37.
Kao prvo, što se tiče izraza „s građaninom Unije“ iz članka 16. stavka 2. Direktive 2004/38, Sud je još od 80-ih godina smatrao da kohabitacija radnika migranta s državljaninom treće države – članom njegove obitelji – nužno ne zahtijeva da taj član obitelji trajno živi s građaninom, već samo da se smještaj kojim raspolaže radnik može smatrati uobičajenim za smještaj njegove obitelji. Zahtjev jedinstvenog trajnog obiteljskog smještaja se, dakle, ne bi mogao implicirati (
12
). U konkretnom slučaju radilo se o državljanki treće države koja je živjela razdvojena od svojeg supruga – radnika migranta – i koja je željela steći pravo na boravište u skladu s člankom 10. Uredbe (EEZ) br. 1612/68 (
13
). Sud je naveo da se ne zahtijeva da članovi obitelji radnika migranta, u smislu navedene odredbe, neprekidno stanuju s njim kako bi stekli pravo na boravište temeljem te odredbe.
38.
Takvo je tumačenje valjano i u pogledu instrumenata prava Unije donesenih nakon Uredbe br. 1612/68, a u ovom predmetu u pogledu Direktive 2004/38. Smatramo da izraz „s građaninom Unije“ iz članka 16. stavka 2. Direktive 2004/38 ne treba tumačiti doslovno, pa time i restriktivno, zbog opasnosti da se određenim legitimnim ovlaštenicima prava iz te direktive onemogući uživanje prava koja su im dodijeljena, te isto tako i zbog opasnosti od povrede prava na poštovanje privatnog i obiteljskog života koje svatko ima temeljem članka 7. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
39.
Naime, mogu postojati situacije u kojima – silom prilika – građanin Unije i državljanin treće države član njegove obitelji ne mogu stalno živjeti pod istim krovom. Na primjer, građanin Unije može biti u situaciji da preko tjedna ili čak i duže vrijeme mora živjeti u nekoj drugoj regiji od one u kojoj živi njegov bračni drug državljanin treće države. Ovo posebno vrijedi u našem trenutačnom društvu, u kojem se počesto zahtijeva profesionalna i geografska mobilnost. Isto tako, član obitelji građanina Unije može imati status studenta te se može dogoditi da studij mora pohađati u gradu različitom od onog u kojem obitelj zadržava svoj glavni dom.
40.
Sud je usto odlučio da činjenica da djeca građanina Unije ne stanuju neprekidno s njim ne utječe na prava koja imaju temeljem članaka 10. i 12. Uredbe br. 1612/68. Članak 10. te uredbe, koji određuje da član obitelji radnika migranta ima pravo nastaniti se s radnikom, ne zahtijeva da taj član obitelji neprekidno živi upravo tako, već samo da se – kako je navedeno u stavku 3. tog članka – smještaj kojim radnik raspolaže može smatrati uobičajenim za smještaj njegove obitelji (
14
).
41.
Dakle, obveza boravka s građaninom Unije tijekom neprekinutog razdoblja od pet godina iz članka 16. stavka 2. Direktive 2004/38 ne znači da i kohabitacija pod istim krovom mora biti stalna.
42.
Ipak, kako ćemo vidjeti, ne smatramo da se razdoblja boravka u zatvoru mogu smatrati razdobljima zakonitog boravka u smislu navedene odredbe i da se mogu uzimati u obzir prilikom izračuna roka od pet godina koji se u navedenoj odredbi traži za stjecanje prava na stalno boravište.
43.
Treba podsjetiti na cilj Direktive 2004//38. Kako smo već iznijeli u našem mišljenju u gore navedenom predmetu Ziolkowski i Szeja, iz uvodnih izjava 3. i 17. navedene direktive proizlazi da je njezin cilj stvaranje sustava namijenjenog jačanju socijalne kohezije, u kojem pravo na stalno boravište ima ključnu ulogu kao element građanstva Unije, pri čemu je građanstvu namijenjena uloga temeljnog statusa državljana država članica kada izvršavaju svoje pravo na slobodno kretanje i boravak. Stoga je volja zakonodavca postići – u pogledu građana Unije koji ispunjavaju uvjete stjecanja prava na stalno boravište – gotovo potpunu jednakost u postupanju kao i s nacionalnim građanima (
15
).
44.
Pravo na stalno boravište seže, dakle, dalje od običnog prava na boravak i kretanje na području Unije. Ono kod građana Unije ima za cilj stvoriti osjećaj potpunog pripadanja društvu države članice domaćina, osobito putem uklanjanja svih administrativnih ograničenja koja bi mogla postojati za strane državljane (
16
). Tako pravo na stalno boravište – kada je jednom stečeno – više nije podložno ni jednom uvjetu iz poglavlja III Direktive 2004/38, a osobito ne uvjetima iz njezinog članka 7.
45.
Istina je da je u ovom predmetu riječ o državljaninu treće države, članu obitelji građanina Unije. Međutim, učinak koji se želi postići nije zbog toga slabiji. Kao prvo, zakonodavac je Unije želio očuvati jedinstvo obitelji, koje je inherentno povezano s pravom na zaštitu obiteljskog života, omogućavajući okupljanje obitelji, te na taj način olakšavajući slobodno kretanje građana Unije, budući da ih se više ne sprječava u selidbi time što bi se udaljili od svoje obitelji (
17
). Potom, dodjeljujući pravo na stalno boravište državljanima trećih država članovima obitelji građanina Unije, zakonodavac je Unije također želio i očuvati spomenuto jedinstvo obitelji na način da i ti državljani steknu osjećaj pripadnosti društvu države članice domaćina.
46.
U stvarnosti, dodjeljivanje prava na stalno boravište gotovo je pa izjednačavanje državljana trećih država članova obitelji građanina Unije s tim građaninom, pod uvjetom da su najmanje pet godina s njim boravili na području države članice domaćina. Naime, prema mišljenju zakonodavca Unije, dovoljno dugo razdoblje boravka na području države članice domaćina upućuje na postojanje bliskih veza koje je građanin Unije ili član njegove obitelji uspostavio s tom državom te u skladu s tim na njegovu stvarnu integraciju.
47.
Sustav uspostavljen Direktivom 2004/38, odnosno, preciznije, uspostava prava na stalno boravište, počiva, dakle, na ideji da prava integracija mora biti na neki način nagrađena, ili da u najmanju ruku mora imati za posljedicu pojačavanje osjećaja pripadnosti društvu u državi članici domaćinu.
48.
Stoga, pod pretpostavkom da se takav sustav temelji na stvarnoj integraciji odnosne osobe, kako se može prihvatiti da osoba koja je jednom ili više puta boravila u zatvoru može uživati pravo na stalno boravište? Ne pretpostavlja li integracija u društvo države članice domaćina da onaj tko se na nju poziva prije svega poštuje zakone i vrijednosti tog društva?
49.
Smatramo da mora biti baš tako. Kako je Sud naveo u svojoj presudi od 21. srpnja 2011. u predmetu Dias (
18
), i kako smo podsjetili i u našem mišljenju u predmetu u kojem je 22. svibnja 2012. donesena presuda I. (
19
), integracija koja je odlučujuća za stjecanje prava na stalno boravište iz članka 16. stavka 1. Direktive 2004/38 temelji se i na kvalitativnim čimbenicima koji ovise o stupnju integracije u državi članici domaćinu (
20
), a ne samo na prostornim i vremenskim čimbenicima.
50.
Razdoblja boravka provedena u zatvoru nužnu upućuju na nizak stupanj integracije dotične osobe. To je još i vidljivije kada je – kao što je slučaj u predmetu u glavnom postupku – riječ o recidivistu. Prema našem mišljenju, ponašanje koje je kaznenopravno zabranjeno jasno pokazuje nepostojanje volje počinitelja za integracijom u društvo države članice domaćina.
51.
Ako bi se rasuđivanje N. Onuekwerea dovelo do ekstrema, možemo samo zaključiti da je ono u potpunoj suprotnosti s duhom Direktive 2004/38 i svrhom koju se njome želi ostvariti. Naime, teza koju podržava N. Onuekwere u konačnici znači da bi trebalo uzeti da što je teža kazna i stoga boravak u zatvoru dulji, više se dotična osoba integrira u društvo države članice domaćina. Tako bi, na primjer, državljanin treće države član obitelji građanina Unije koji je osuđen na kaznu zatvora u trajanju od 20 godina zbog ubojstva mogao zahtijevati pravo na stalno boravište po proteku pet godina provedenih u zatvoru ako je njegov bračni drug – koji ispunjava uvjete iz članka 7. stavka 1. navedene direktive – sam stekao pravo na stalno boravište.
52.
Mora se priznati da je – osim što je nerazumno – takvo rasuđivanje suprotno cilju navedene direktive, koji se osobito sastoji u promicanju socijalne kohezije uvođenjem prava na stalno boravište kao i pojačavanju osjećaja građanstva Unije. Je li uopće u tom pogledu potrebno podsjećati da građanstvo za građanina predstavlja jamstvo pripadanja nekoj političkoj i pravnoj zajednici?
53.
Naposljetku, s obzirom na to da smo u našem mišljenju spomenuli presudu Tsakouridis (
21
) te da N. Onuekwere smatra da bi neuzimanje u obzir razdoblja boravka provedenih u zatvoru bilo suprotno cilju integracije i funkciji kaznenopravne rehabilitacije, preciziramo sljedeće.
54.
Razvidno je da svaka kazna mora – u skladu s temeljnim načelima kaznenog prava – sadržavati i funkciju rehabilitacije koja se mora osigurati kroz način njezinog izvršenja. Međutim, ako je kazna izrečena, to je upravo stoga što je počinitelj povrijedio vrijednosti koje je društvo izrazilo kroz svoje kazneno pravo. Stoga, iako rehabilitacija mora zauzimati odgovarajuće mjesto, to je upravo zato što integracija ili nije postojala – čime se objašnjava počinjenje djela – ili je počinjenjem tog djela poništena.
55.
Kazna, osim funkcije rehabilitacije, sadrži i još jednu temeljnu funkciju – plaćanje danka za počinjenu povredu koji je razmjeran težini te povrede, a koja se u ovom slučaju očituje u zatvaranju. Ove se funkcije ne mogu međusobno isključivati. Funkcija rehabilitacije ne bi mogla – po proteku razdoblja u kojem se provodi odmazda – dovesti do nastanka prava za osuđenika čije stjecanje zahtijeva priznavanje i prihvaćanje društvenih vrijednosti koje je on upravo svojim djelom prekršio.
56.
Upravo zato smatramo da se – čak i u okviru ublažavanja kazne, koje se može na primjer očitovati u kućnom pritvoru ili u poluslobodi kod koje je osuđenik obvezan vraćati se navečer u zatvor – ne može smatrati da dotična osoba zakonito boravi u smislu članka 16. stavka 2. Direktive 2004/38.
57.
Zbog svih navedenih razloga smatramo da navedenu odredbu treba tumačiti na način da se razdoblje izdržavanja kazne zatvora ne može okvalificirati „zakonitim boravkom“ te se, dakle, ne može uzeti u obzir pri izračunavanju roka od pet godina potrebnog radi stjecanja prava na stalno boravište.
B – Kumuliranje razdoblja zakonitog boravka za potrebe izračunavanja petogodišnjeg roka
58.
Drugo je pitanje suda koji je uputio zahtjev blisko povezano s prvim. Stoga – u slučaju negativnog odgovora na prvo pitanje – Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, želi u osnovi doznati mogu li se razdoblja zakonitog boravka koja prethode i koja slijede izdržavanju kazne zatvora kumulirati za potrebe izračunavanja potrebnog petogodišnjeg roka.
59.
Drugim riječima, pitanje jest prekida li razdoblje izdržavanja zatvorske kazne neprekinutost zakonitog boravišta, tako da se razdoblja zakonitog boravka koja mu prethode ili slijede ne mogu uzimati u obzir.
60.
Prema mišljenju njemačke vlade i Komisije, neka bi se razdoblja mogla uzeti u obzir. Tako bi, prema mišljenju njemačke vlade, članak 16. stavak 3. Direktive 2004/38 trebalo primijeniti per analogiam. Tako bi više zatvorskih kazni koje ukupno premašuju šest mjeseci godišnje ili jedna kazna u trajanju duljem od dvanaest mjeseci prekidale neprekinutost zakonitog boravišta nužnog radi stjecanja prava na stalno boravište. Isto bi tako razdoblja izdržavanja kazne zatvora kraća od navedenog prekidala neprekinutost boravišta ako povreda koja je razlog zatvaranja upućuje na očito nepostojanje volje dotične osobe da se integrira u društvo države članice domaćina ili da poštuje njegove vrijednosti.
61.
Što se Komisije tiče, ona smatra da bi uzimanje u obzir određenih razdoblja provedenih u zatvoru ovisilo osobito o stupnju integracije dotične osobe prije zatvaranja, o trajanju zatvaranja, težini počinjenog djela zbog kojeg je osuđena i o tome je li recidivist. Komisija, dakle, smatra da bi trebalo provoditi test proporcionalnosti.
62.
Ne dijelimo ni mišljenje njemačke vlade ni mišljenje Komisije.
63.
Kako smo opazili, članak 16. stavak 2. Direktive 2004/38 sadrži uvjet neprekinutosti boravišta, tražeći da član obitelji u situaciji u kakvoj je N. Onuekwere zakonito boravi s građaninom Unije tijekom neprekinutog razdoblja od pet godina. Ovu odredbu treba tumačiti u kontekstu ciljeva navedene direktive, izraženih osobito u njezinim uvodnim izjavama 17. i 18., a to su unaprjeđenje socijalne kohezije i omogućavanje integracije pridošlica u društvo države članice domaćina uspostavljanjem dobrih socijalnih, obiteljskih i profesionalnih odnosa u toj državi. Uz to, pripremni radovi koji se odnose na Direktivu 2004/38 ukazuju na važnost stvaranja snažne integracijske veze s državom članicom domaćinom kao preduvjetom za stjecanje prava na stalno boravište. Stoga se uvjet naveden u članku 16. stavku 2. te direktive zasniva na pretpostavci prema kojoj je protek neprekinutog razdoblja od pet godina dotičnoj osobi omogućio stvaranje snažnih integracijskih veza s društvom države članice domaćina.
64.
Stoga, imajući u vidu opažanja koja smo naveli u okviru prvog pitanja, čini nam se da bi – uvažavanjem razdoblja zakonitog boravka koja prethode i koja slijede izdržavanju kazne zatvora u svrhu izračunavanja zahtijevanog roka od pet godina – u stvarnosti nepostojanje integracije dotične osobe bilo zanijekano te bi se u znatnoj mjeri izmijenilo korisni učinak članka 16. stavka 2. Direktive 2004/38. Upravo je zatvaranje koje je posljedica povrede pravila društva države članice domaćina dokaz da dotična osoba nije bila integrirana u to društvo. I opet je to još očitije kada je riječ o recidivistu.
65.
Zbrajanje razdoblja zakonitog boravka koja prethode i koja slijede izvršenju kazne nije, dakle, u skladu s ciljem koji se tom direktivom ostvaruje. Takav bi postupak bio iskrivljavanje izraza „neprekidno razdoblje od 5 godina“ iz njezinog članka 16. stavka 2., kao i ignoriranje zahtjeva neprekinutosti procesa integracije.
66.
Prema našem mišljenju, članak 16. stavak 3. navedene direktive ni na koji način ne utječe na ovu analizu. U toj se odredbi navodi nekoliko primjera privremene odsutnosti koji ne utječu na neprekinutost zakonitog boravišta. Takav je slučaj s odsutnosti od najviše šest mjeseci u godini dana ili kod dulje odsutnosti zbog obvezne vojne službe ili jedne odsutnosti od najviše 12 uzastopnih mjeseci zbog važnih razloga poput trudnoće ili rođenja djeteta, ozbiljnih bolesti, školovanja ili strukovnog osposobljavanja ili premještaja u drugu državu članicu ili treću državu.
67.
Čitajući tu odredbu, kao prvo, zaključujemo da nabrojene odsutnosti predstavljaju odsutnosti s teritorija države članice domaćina. Stoga nam se čini teškim izjednačiti razdoblja boravka u zatvoru s odsutnošću s teritorija države članice domaćina.
68.
Zatim, navedene odsutnosti nisu prouzročene kaznenopravno zabranjenim ponašanjem koje utječe na stupanj integracije dotične osobe. One ponajprije predstavljaju događaje u životu građanina Unije ili člana njegove obitelji državljanina treće države, koji ih prisiljavaju da privremeno napuste teritorij države članice domaćina. Takav su slučaj osobito vojne obveze, profesionalne obveze ili čak i ozbiljne bolesti koje pretpostavljaju skrb za koju su prikladnije strukture drugih država. Građanin Unije ili član njegove obitelji državljanin treće države mogu isto tako poželjeti privremeno napustiti državu članicu domaćina kako bi bili s bliskom osobom koja je u teškoj situaciji. Unatoč tome, volja za integracijom u društvo države članice domaćina i volja za stvaranjem snažnih integracijskih veza s tim društvom nisu zbog toga izmijenjene.
69.
Smatramo dakle – suprotno onome što navodi njemačka vlada – da članak 16. stavak 3. Direktive 2004/38 nije moguće primijeniti na slučaj koji se nalazi pred nama.
70.
Komisija predlaže da se nacionalni sudac u određenim slučajevima ovlasti ublažiti pravilo po kojem se razdoblja zakonitog boravka koja prethode i koja slijede izdržavanju kazne zatvora ne mogu kumulirati za potrebe izračunavanja potrebnog roka. Na taj bi se način vodilo računa o načelu proporcionalnosti te ograničilo posljedice osude kod osoba osuđenih na vrlo kratke presude zbog relativno manjih povreda. Primjena bi načela proporcionalnosti, dakle, u određenim slučajevima sprječavala prekidanje roka od pet godina potrebnog radi stjecanja prava na stalno boravište.
71.
Prema našem mišljenju, takvo rješenje nije moguće. Kao prvo, kako bi se s načelom pravne sigurnosti pomirila činjenica da se – u Uniji od 28 članica – kazneno pravo, a time i kvalifikacija povreda, međusobno razlikuju. Stupanj težine određenih povreda može biti različit, pa je stoga različita i kvalifikacija povreda. Osim toga, smatramo da su potrebni precizni kriteriji da bi počinitelj povrede točno znao što može očekivati. Načelo zakonitosti kazne moglo bi biti dovedeno u pitanje neizvjesnošću koju bi stvorila primjena načela proporcionalnosti u obliku kako to predlaže Komisija.
72.
Smatramo – suprotno tvrdnjama Komisije iznesenim na raspravi – da pravo određivanja takvih kriterija i pragova ispod kojih bi se smatralo da boravak u zatvoru ne prekida rok iz članka 16. stavka 2. Direktive 2004/38 pripada zakonodavcu Unije, a ne Sudu.
73.
Prema našem mišljenju, u obzir prilikom izračuna roka od pet godina za potrebe stjecanja prava na stalno boravište moglo bi se uzeti jedino razdoblje boravka u zatvoru koje je privremene naravi i koje prethodi presudi kojom je postupak obustavljen ili je optuženik oslobođen. Naime, u tom slučaju, privremeno zatvaranje ne predstavlja izvršenje kazne temeljem presude zbog počinjenja određene povrede. Riječ je o zatvaranju osobe za vrijeme bilo dijela bilo cijelog istražnog postupka tijekom kojega ona uživa presumpciju nevinosti. Ako je postupak protiv te osobe potom obustavljen ili je ona oslobođena – što znači da javne vlasti smatraju da ne postoji povreda pravila i vrijednosti društva – ta osoba nije prestala biti nevina za ono za što ju se optuživalo. Stoga joj se, prema našem mišljenju, ne može staviti na teret kaznenopravno zabranjeno ponašanje koje bi upućivalo na nepostojanje volje za integracijom u društvo države članice domaćina.
74.
Imajući sve prethodno iznesene elemente u vidu, smatramo da članak 16. stavak 2. Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da se razdoblja zakonitog boravka koja prethode i koja slijede izdržavanju kazne zatvora ne mogu kumulirati za potrebe izračunavanja petogodišnjeg roka s obzirom na to da ga izdržavanje kazne zatvora prekida.
IV – Zaključak
75.
Imajući sve navedeno u vidu, predlažemo Sudu da Upper Tribunalu (Immigration and Asylum Chamber), London, odgovori sljedeće:
Članak 16. stavak 2. Direktive 2004/38/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodu kretanja i boravka na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ, treba tumačiti na način da se:
—
razdoblje izdržavanja kazne zatvora ne može okvalificirati „zakonitim boravkom“ te se, dakle, ne može uzeti u obzir pri izračunavanju roka od pet godina potrebnog radi stjecanja prava na stalno boravište, i da se
—
razdoblja zakonitog boravka koja prethode i koja slijede izdržavanju kazne zatvora ne mogu kumulirati za potrebe izračunavanja navedenog petogodišnjeg roka, s obzirom na to da ga izdržavanje kazne zatvora prekida.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Direktiva 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište na području države članice, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL L 158, str. 77. i ispravci SL L 229, str. 35. i SL 2005., L 197, str. 34.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42.).
(
3
)	C-145/09, Zb., str. I-11979.
(
4
)	C-482/01 i C-493/01, Zb., str. I-5257.
(
5
)	Presuda Tsakouridis, (t. 34.)
(
6
)	U tom smislu vidjeti presudu Tsakouridis (točka 30. i povezane točke) u kojoj je Sud – u pogledu tumačenja članka 28. navedene direktive – odbio rasuđivati per analogiam s člankom 16. stavkom 4. Direktive.
(
7
)	C-424/10 i C-425/10, Zb., str. I-14035.
(
8
)	T. 46.
(
9
)	C‑529/11.
(
10
)	T. 36.
(
11
)	T. 37.
(
12
)	V. presudu od 13. veljače 1985., Diatta (267/83, Zb., str. 567., t. 18.).
(
13
)	Uredba Vijeća (EEZ) br. 1612/68 od 15. listopada 1968. o slobodi kretanja radnika unutar Zajednice (SL L 257, str. 2.)
(
14
)	Vidjeti presudu od 17. rujna 2002., Baumbast i R (C-413/99, Zb., str. I-7091., t. 58. do 62.). Također, za noviju sudsku praksu vidjeti presudu od 8. studenoga 2012., Iida (C‑40/11, t. 58.), u kojoj je Sud naveo da nije nužno da bračni drug neprekidno stanuje s građaninom Unije kako bi stekao derivirano pravo boravišta.
(
15
)	Vidjeti točke 50. i 51. ovog mišljenja.
(
16
)	Vidjeti str. 3. prijedloga direktive Europskog parlamenta i Vijeća o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište na području država članica (COM(2001) 257 final).
(
17
)	Vidjeti str. 5. navedenog prijedloga Direktive.
(
18
)	C-325/09, Zb., str. I-6387.
(
19
)	C‑348/09
(
20
)	Presuda Dias, (t. 64.)
(
21
)	Točke 47. do 50. ovog mišljenja