62017TJ0716_RES
Υπόθεση T‑716/17
Germanwings GmbH
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (πρώτο πενταμελές τμήμα) της 13ης Μαΐου 2020
«Κρατικές ενισχύσεις – Αερομεταφορές – Ενίσχυση που χορήγησε η Ιταλία υπέρ των αερολιμένων της Σαρδηνίας – Απόφαση με την οποία η ενίσχυση κηρύσσεται εν μέρει συμβατή και εν μέρει μη συμβατή με την εσωτερική αγορά – Καταλογισμός στο κράτος – Δικαιούχοι – Πλεονέκτημα υπέρ των αντισυμβαλλόμενων αεροπορικών εταιριών – Αρχή του ιδιώτη επιχειρηματία υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς – Επιπτώσεις στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών – Νόθευση του ανταγωνισμού – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Καθεστώς ενισχύσεων – Ενίσχυση ήσσονος σημασίας – Ανάκτηση»
Ένδικη διαδικασία – Προβολή νέων ισχυρισμών κατά τη διάρκεια της διαδικασίας – Περαιτέρω ανάπτυξη λόγου που προβλήθηκε προηγουμένως – Παραδεκτό
(Κανονισμός Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, άρθρο 84)
(βλ. σκέψεις 61, 64)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Χορήγηση, καταλογιστέα στο κράτος, πλεονεκτήματος μέσω κρατικών πόρων – Μέτρα που αποσκοπούν στη βελτίωση της αεροπορικής εξυπηρέτησης μιας νησιωτικής περιφέρειας και στην προώθησή της ως τουριστικού προορισμού – Επιστροφή από το Δημόσιο των ποσών που κατέβαλαν φορείς εκμεταλλεύσεως αερολιμένων σε αεροπορικές εταιρίες βάσει συμφωνιών για την επίτευξη των σκοπών αυτών – Εμπίπτουν
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 65-106)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Παροχή πλεονεκτημάτων καταλογιστέα στο κράτος – Ενισχύσεις χορηγούμενες από περιφερειακούς ή τοπικούς φορείς – Εμπίπτουν – Πλεονεκτήματα που παρέχονται μέσω οντοτήτων διαφορετικών από το κράτος – Εφαρμογή του κριτηρίου του δημοσίου ελέγχου – Εμπλοκή των δημοσίων αρχών στη λήψη των μέτρων και στον έλεγχο της εφαρμογής τους – Εμπίπτουν
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 66, 81-85, 96-99, 102)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Ενισχύσεις προερχόμενες από κρατικούς πόρους – Έννοια των κρατικών πόρων – Κεφάλαια που καταβλήθηκαν από περιφερειακό φορέα σε φορείς εκμεταλλεύσεως αερολιμένων και χρησιμοποιήθηκαν από τους τελευταίους για να αμειφθούν αεροπορικές εταιρίες – Εμπίπτουν – Προϋποθέσεις – Δημόσιος έλεγχος επί της παροχής του πλεονεκτήματος
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 74-78)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Εκτίμηση με βάση το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή – Συμβατικές σχέσεις μεταξύ των φορέων εκμεταλλεύσεως αερολιμένων και των αεροπορικών εταιριών – Εφαρμογή καθεστώτος ενισχύσεων από φορέα εκμεταλλεύσεως αερολιμένος μη ανήκοντα στο κράτος – Αποκλείεται
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 124, 125, 131, 132)
Ένδικη διαδικασία – Εισαγωγικό δικόγραφο – Τυπικά στοιχεία – Συνοπτική έκθεση των προβαλλόμενων ισχυρισμών – Αόριστη επίκληση – Απαράδεκτο
(Οργανισμός του Δικαστηρίου, άρθρα 21, εδ. 1, και 53, εδ. 1· Κανονισμός Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, άρθρο 76, στοιχείο δʹ)
(βλ. σκέψεις 145, 148)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Επιπτώσεις στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών – Νόθευση του ανταγωνισμού – Κριτήρια εκτιμήσεως – Έκταση του βάρους αποδείξεως που φέρει η Επιτροπή
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 155, 156)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Εξέταση καθεστώτος ενισχύσεων στο σύνολό του – Επιτρέπεται – Yποχρέωση της Επιτροπής να αξιολογεί εξατομικευμένα την κατάσταση ορισμένων δικαιούχων – Δεν υφίσταται – H εξακρίβωση εναπόκειται στις εθνικές αρχές κατά την εκτέλεση της αποφάσεως
(Άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 157, 167, 170-173, 183)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία διαπιστώνεται ότι ενίσχυση είναι μη συμβατή με την εσωτερική αγορά – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Περιεχόμενο
(Άρθρα 108 και 296 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψη 159)
Σύνοψη
Με την απόφαση Germanwings κατά Επιτροπής (T-716/17), η οποία εκδόθηκε στις 13 Μαΐου 2020, το Γενικό Δικαστήριο, αποφαινόμενο σε πενταμελή σύνθεση, απέρριψε την προσφυγή που άσκησε η Germanwings GmbH (στο εξής: προσφεύγουσα) με αίτημα την ακύρωση της από 29 Ιουλίου 2016 απόφασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής με την οποία κηρύχθηκε εν μέρει μη συμβατή με την εσωτερική αγορά η ενίσχυση την οποία χορήγησε η Ιταλία σε πλείονες αεροπορικές εταιρίες που εξυπηρετούν τη Σαρδηνία (
1
). Κατά την απόφαση αυτή, το καθεστώς στήριξης που θεσπίστηκε στην Ιταλία από την Αυτόνομη Περιφέρεια της Σαρδηνίας (στο εξής: Περιφέρεια) για την ανάπτυξη των αερομεταφορών συνιστούσε κρατική ενίσχυση χορηγηθείσα όχι στους φορείς εκμετάλλευσης των αερολιμένων της Σαρδηνίας, αλλά στις οικείες αεροπορικές εταιρίες.
Στις 13 Απριλίου 2010, η Περιφέρεια είχε εκδώσει τον νόμο 10/2010 (
2
), κοινοποιηθέντα μετέπειτα από την Ιταλία στην Επιτροπή κατ᾽ εφαρμογήν του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, ο οποίος επέτρεπε τη χρηματοδότηση των αερολιμένων της νήσου για την ανάπτυξη των αερομεταφορών, μεταξύ άλλων διά της μείωσης του εποχικού χαρακτήρα των αεροπορικών δρομολογίων προς τη Σαρδηνία. Ο νόμος αυτός ετέθη σε εφαρμογή μέσω σειράς μέτρων που έλαβε η εκτελεστική αρχή της Περιφέρειας, μεταξύ των οποίων η από 29 Ιουλίου 2010 απόφαση 29/36 του περιφερειακού συμβουλίου (στο εξής, από κοινού με τις σχετικές διατάξεις του νόμου 10/2010: επίμαχα μέτρα). Τα επίμαχα μέτρα προέβλεπαν, μεταξύ άλλων, την εκ μέρους των φορέων εκμετάλλευσης των αερολιμένων σύναψη συμφωνιών με τις αεροπορικές εταιρίες προκειμένου να βελτιωθεί η αεροπορική εξυπηρέτηση της νήσου και να διασφαλισθεί η προώθησή της ως τουριστικού προορισμού. Καθόριζαν, επιπλέον, τους όρους και τον τρόπο επιστροφής από την Περιφέρεια στους φορείς εκμετάλλευσης των αερολιμένων των καταβαλλομένων στις αεροπορικές εταιρίες βάσει των εν λόγω συμφωνιών ποσών.
Στις 29 Ιουλίου 2016, η Επιτροπή εξέδωσε απόφαση με την οποία κήρυσσε το μέσω των επίμαχων μέτρων θεσπισθέν καθεστώς ενισχύσεων εν μέρει μη συμβατό με την εσωτερική αγορά και διέτασσε την ανάκτηση των οικείων ενισχύσεων από τις αεροπορικές εταιρίες που θεωρήθηκαν δικαιούχοι, μεταξύ των οποίων περιλαμβανόταν και η προσφεύγουσα. Προς στήριξη της προσφυγής ακυρώσεως που άσκησε, η τελευταία προέβαλε πλείονες λόγους ακυρώσεως που αντλούνταν, μεταξύ άλλων, από πλάνη περί το δίκαιο ως προς την έννοια της κρατικής ενίσχυσης, καθώς και ως προς τον ήσσονος σημασίας χαρακτήρα του εισπραχθέντος ποσού.
Το Γενικό Δικαστήριο καταρχάς απέρριψε τον πρώτο λόγο ακυρώσεως με τον οποίον προβαλλόταν παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, καθότι η Επιτροπή δεν απέδειξε την ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης, δεδομένου ότι δεν εξέτασε αν ο φορέας εκμετάλλευσης αερολιμένος είχε ενεργήσει ως ιδιώτης επιχειρηματίας υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς.
Συγκεκριμένα, αντιθέτως προς την άποψη που υποστήριξε η προσφεύγουσα, το πλεονέκτημα που αυτή αμφισβητούσε προερχόταν μάλλον από την Περιφέρεια και όχι από τους φορείς εκμετάλλευσης των αερολιμένων. Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο επιβεβαίωσε, πρώτον, ότι οι βάσει των συναφθεισών συμφωνιών πληρωμές τις οποίες πραγματοποίησαν οι φορείς εκμετάλλευσης των αερολιμένων προς τις αεροπορικές εταιρίες συνεπάγονταν χρήση κρατικών πόρων, δεδομένου ότι τα κεφάλαια που καταβλήθηκαν από την Περιφέρεια στους φορείς εκμετάλλευσης των αερολιμένων ήταν αυτά που είχαν χρησιμοποιηθεί για να πραγματοποιηθούν οι πληρωμές αυτές, μεταξύ των οποίων και αυτή που έλαβε η προσφεύγουσα. Προς τεκμηρίωση του συμπεράσματος αυτού, το Γενικό Δικαστήριο στηρίχθηκε κυρίως στην ανάλυση του προβλεπόμενου από τα επίμαχα μέτρα τρόπου επιστροφής από την Περιφέρεια των πληρωμών που πραγματοποίησαν οι φορείς εκμετάλλευσης των αερολιμένων στις αεροπορικές εταιρίες βάσει των συναφθεισών συμφωνιών. Το Γενικό Δικαστήριο διαπίστωσε, συνακόλουθα, την ύπαρξη μηχανισμού ελέγχου ο οποίος εξαρτούσε την –κατά τα λοιπά κλιμακούμενη– επιστροφή των χρησιμοποιηθέντων κεφαλαίων από την προσκόμιση λογιστικών εκθέσεων και δικαιολογητικών που αποδείκνυαν ότι οι συμφωνίες, βάσει των οποίων είχαν πραγματοποιηθεί οι πληρωμές, συνήδαν προς τους σκοπούς που επιδιώκονταν με τον νόμο 10/2010, όπως επίσης ότι είχαν εκτελεσθεί προσηκόντως. Εξάλλου, η ίδια η προσφεύγουσα είχε διαπιστώσει ότι η ληφθείσα πληρωμή είχε «χρηματοδοτηθεί» από την Περιφέρεια.
Όσον αφορά, δεύτερον, τη δυνατότητα καταλογισμού στην Περιφέρεια των συμβάσεων που συνήψαν οι φορείς εκμετάλλευσης των αερολιμένων με τις αεροπορικές εταιρίες και των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν προς τις τελευταίες, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι το επίπεδο ελέγχου που ασκεί το κράτος στην παροχή πλεονεκτήματος, όπως αυτό προκύπτει, μεταξύ άλλων, από το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το επίμαχο μέτρο, από την έκτασή του, από το περιεχόμενό του ή από τις συνθήκες που αυτό δημιουργεί, πρέπει επίσης να λαμβάνεται υπόψη προκειμένου να καθορισθεί η εμπλοκή των δημοσίων αρχών στη λήψη του εν λόγω μέτρου, ειδάλλως το παρεχόμενο πλεονέκτημα δεν είναι δυνατόν να τους καταλογισθεί. Εξετάζοντας την προσβαλλόμενη απόφαση υπό το πρίσμα των κριτηρίων αυτών, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε συνακόλουθα ότι, εν προκειμένω, το επίπεδο ελέγχου που ασκούσε η Περιφέρεια στη χορήγηση των κεφαλαίων στις αεροπορικές εταιρίες αποδείκνυε επαρκώς κατά νόμο την εμπλοκή της στη διάθεση των κεφαλαίων. Συγκεκριμένα, καίτοι ο ακριβής τρόπος χορήγησης των κεφαλαίων που έλαβε κάθε φορέας εκμετάλλευσης αερολιμένος δεν καθοριζόταν στον νόμο 10/2010, εντούτοις, οι αποφάσεις που έλαβε η περιφερειακή εκτελεστική αρχή κατ᾽ εφαρμογήν του νόμου αυτού παρείχαν στην Περιφέρεια τη δυνατότητα να ελέγχει στενά τη συμπεριφορά των φορέων εκμετάλλευσης των αερολιμένων που είχαν αποφασίσει να ζητήσουν τα μέτρα χρηματοδότησης που προβλέπονταν στο πλαίσιο του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων, είτε διά της προηγούμενης έγκρισης των σχεδίων δραστηριοτήτων τους είτε ακόμη διά των προϋποθέσεων που απαιτούνταν για την επιστροφή των ποσών που είχαν καταβληθεί από τους εν λόγω φορείς στις αεροπορικές εταιρίες. Κατά το Γενικό Δικαστήριο, η άσκηση τέτοιου ελέγχου από την Περιφέρεια αποδείκνυε ότι τα επίμαχα μέτρα χρηματοδότησης ήταν καταλογιστέα σε αυτήν, το συμπέρασμα δε αυτό δεν μπορούσε να τεθεί εν αμφιβόλω ούτε από την επιλογή που είχαν οι φορείς εκμετάλλευσης των αερολιμένων να ζητήσουν ή όχι κεφάλαια από την Περιφέρεια, αναλόγως των δικών τους οικονομικών εκτιμήσεων, ούτε από την προβαλλόμενη φύση συγκεκριμένου φορέα εκμετάλλευσης αερολιμένος ως δημόσιας επιχείρησης. Κατά συνέπεια, το Γενικό Δικαστήριο συντάχθηκε με το συμπέρασμα της Επιτροπής ότι οι φορείς εκμετάλλευσης των αερολιμένων μπορούσαν να θεωρηθούν ενδιάμεσοι φορείς μεταξύ της Περιφέρειας και των αεροπορικών εταιριών, οι οποίοι μεταβίβασαν εξ ολοκλήρου τα κεφάλαια που έλαβαν από την Περιφέρεια και, με τον τρόπο αυτό, ενήργησαν σύμφωνα με τις οδηγίες που έλαβαν από την εν λόγω Περιφέρεια μέσω των σχεδίων δραστηριοτήτων που αυτή είχε εγκρίνει.
Το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, τρίτον, ότι η Επιτροπή ορθώς δεν είχε εξετάσει τις συναλλαγές που πραγματοποιήθηκαν μεταξύ των αεροπορικών εταιριών και των φορέων εκμετάλλευσης των αερολιμένων υπό το πρίσμα του κριτηρίου του ιδιώτη επιχειρηματία υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς. Συγκεκριμένα, οι εν λόγω φορείς, οι οποίοι δεν ανήκαν στην Περιφέρεια, είχαν περιοριστεί κατ’ ουσίαν στην εφαρμογή του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων που είχε θεσπίσει η Περιφέρεια. Συνεπώς, τα στοιχεία που προέβαλε η προσφεύγουσα σε σχέση με την πρόσθετη αποδοτικότητα της συμβάσεώς της με φορέα εκμετάλλευσης αερολιμένος δεν ασκούσαν επιρροή. Επιπροσθέτως, το Γενικό Δικαστήριο διευκρίνισε ότι, εν πάση περιπτώσει, από τη συμμετοχή της προσφεύγουσας στη χρηματοδότηση διαφημιστικής εκστρατείας, συνεπεία της οποίας πραγματοποιήθηκε πληρωμή βάσει των επίμαχων μέτρων, δεν μπορούσε να συναχθεί ότι η πληρωμή που αυτή έλαβε δεν συνεπαγόταν την παροχή κανενός πλεονεκτήματος, δεδομένου ότι, μολονότι η προσφεύγουσα και η Περιφέρεια –μέσω του προμνησθέντος φορέα εκμετάλλευσης– συγχρηματοδοτούσαν την εν λόγω εκστρατεία, δεν συμμετείχαν σε αυτήν υπό παρόμοιους όρους.
Tο Γενικό Δικαστήριο απέρριψε, ακολούθως, τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, με τον οποίο προβαλλόταν παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, καθόσον η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η ενίσχυση που έλαβε η προσφεύγουσα νόθευε ή απειλούσε να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και επηρέαζε το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών. Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο απέκλεισε, καταρχάς, τη δυνατότητα της προσφεύγουσας να επικαλεστεί λυσιτελώς το χαμηλό ποσό της πληρωμής που έλαβε από δεδομένο φορέα εκμετάλλευσης αερολιμένος, καθότι η επιχειρηματολογία της ότι η ύπαρξη ενίσχυσης έπρεπε να έχει εξετασθεί στο επίπεδο αυτού του φορέα είχε ήδη απορριφθεί ως αβάσιμη. Επιπλέον, σε περίπτωση που η προσφεύγουσα επεδίωκε, με τον τρόπο αυτό, να βάλει κατά του χαρακτηρισμού των επίμαχων μέτρων ως «καθεστώτος ενισχύσεων», κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο δ', του κανονισμού 2015/1589 (
3
), το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η επιχειρηματολογία αυτή ήταν απαράδεκτη, καθότι δεν εξετέθη με αρκούντως σαφή και ακριβή τρόπο στο ίδιο το κείμενο του δικογράφου της προσφυγής. Εν πάση περιπτώσει, η επιχειρηματολογία αυτή δεν μπορούσε να τελεσφορήσει, δεδομένου ότι οι φορείς εκμεταλλεύσεως των αερολιμένων διαδραμάτιζαν απλώς ρόλο ενδιάμεσων φορέων στην εφαρμογή του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων και, ως εκ τούτου, δεν διέθεταν διακριτική ευχέρεια ως προς τον καθορισμό των βασικών στοιχείων της επίμαχης ενισχύσεως και ως προς τη σκοπιμότητα της χορηγήσεώς της. Ο ρόλος αυτός ανήκε στο περιφερειακό συμβούλιο της Περιφέρειας. Κατά τα λοιπά, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η Επιτροπή είχε επαρκώς αιτιολογήσει γιατί το καθεστώς ενισχύσεων εξασφάλιζε αισθητό όφελος στους δικαιούχους σε σχέση προς τους ανταγωνιστές τους και μπορούσε να ευνοήσει κυρίως τις επιχειρήσεις που μετείχαν στο μεταξύ των κρατών μελών εμπόριο.
Το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε, τέλος, τον τρίτο λόγο ακυρώσεως, με τον οποίο προβαλλόταν πλάνη της Επιτροπής συνιστάμενη στο ότι δεν εξέτασε το ζήτημα αν η ληφθείσα από την προσφεύγουσα πληρωμή συνιστούσε ενίσχυση ήσσονος σημασίας κατά την έννοια του κανονισμού 1998/2006 (
4
). Αφού υπενθύμισε ότι, στο πλαίσιο της εξετάσεως καθεστώτος ενισχύσεων, η Επιτροπή μπορεί να περιοριστεί στην εξέταση των χαρακτηριστικών του επίμαχου καθεστώτος, χωρίς να υποχρεούται να προβεί σε ανάλυση της ενισχύσεως που χορηγήθηκε σε κάθε κατ’ ιδίαν περίπτωση βάσει του καθεστώτος αυτού, το Γενικό Δικαστήριο υπογράμμισε ότι εναπόκειται στις εθνικές αρχές να ελέγξουν την κατ’ ιδίαν κατάσταση καθεμίας από τις επιχειρήσεις τις οποίες αφορά η ανάκτηση. Ως εκ τούτου, κατά το Γενικό Δικαστήριο, η Επιτροπή δεν όφειλε, εν προκειμένω, να εξετάσει αν η ληφθείσα από την προσφεύγουσα πληρωμή ήταν ενδεχομένως ήσσονος σημασίας, οπότε τα επιχειρήματα που αυτή προέβαλε συναφώς είναι αλυσιτελή. Το Γενικό Δικαστήριο έκρινε επίσης ότι το γεγονός ότι η προσφεύγουσα κατονομάζεται ως δικαιούχος στο διατακτικό της προσβαλλομένης απόφασης δεν ασκούσε επιρροή στις σχετικές υποχρεώσεις των ιταλικών αρχών.
(
1
)	Απόφαση (ΕΕ) 2017/1861 της Επιτροπής, της 29ης Ιουλίου 2016, σχετικά με την κρατική ενίσχυση SA 33983 (2013/C) (πρώην 2012/NN) (πρώην 2011/N) – Ιταλία – Αποζημίωση των αερολιμένων της Σαρδηνίας για υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας (ΥΓΟΣ) (ΕΕ 2017, L 268, σ. 1).
(
2
)	Legge regionale no 10/2010 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (περιφερειακός νόμος υπ’ αριθ. 10 – μέτρα για την ανάπτυξη των αερομεταφορών) (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna αριθ. 12, της 16ης Απριλίου 2010) (στο εξής: νόμος 10/2010).
(
3
)	Κανονισμός (ΕΕ) 2015/1589 του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2015, περί λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή του άρθρου 108 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (EE 2015, L 248, σ. 9).
(
4
)	Κανονισμός (ΕΕ) 1998/2006 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 2006, για την εφαρμογή των άρθρων [107 και 108 ΣΛΕΕ] στις ενισχύσεις ήσσονος σημασίας (ΕΕ 2006, L 379, σ. 5).