62021CC0259
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 22. lipnja 2022. (
1
)
Predmet C-259/21
Europski parlament
protiv
Vijeća Europske unije
„Zajednička ribarstvena politika – Tužba za poništenje – Članci 15. do 17., članak 20. i članak 59. drugi stavak Uredbe (EU) 2021/92 – Područje primjene članka 43. stavka 3. UFEU-a – Ovlasti Vijeća – Navodna zlouporaba ovlasti od strane Vijeća – Postupak usvajanja tehničkih mjera predviđen člankom 10. stavkom 4. i člankom 15. Uredbe (EU) 2019/1241 te člankom 9. Uredbe (EU) 2019/472 – Komisijine ovlasti da te tehničke mjere utvrdi u delegiranim aktima – Načelo lojalne suradnje”
I. Uvod
1.
Općenito govoreći, ovaj predmet se odnosi na neslaganje između institucija Unije u pogledu uloge koju Vijeće Europske unije treba imati prilikom usvajanja određenih tehničkih mjera u području ribarstva.
2.
Vijeće je do usvajanja Ugovora o funkcioniranju Europske unije imalo glavnu ulogu u odlučivanju o svim aspektima zajedničke ribarstvene politike (u daljnjem tekstu: ZRP). Međutim, to više nije slučaj. Prema članku 43. stavku 2. UFEU-a, na ZRP se primjenjuje redovni zakonodavni postupak te Vijeće ovlast jednostranog odlučivanja ima samo unutar granica predviđenih člankom 43. stavkom 3. UFEU-a. Ta mu odredba omogućuje da usvaja mjere o, među ostalim, „utvrđivanju i raspodjeli mogućnosti ribolova”.
3.
Europski parlament ovom tužbom zahtijeva poništenje određenih tehničkih mjera Uredbe (EU) 2021/92 (
2
), koju je Vijeće donijelo na temelju potonje odredbe. Te su mjere utvrđene u člancima 15., 16., 17. i 20. te u članku 59. drugom stavku te uredbe (u daljnjem tekstu: pobijane odredbe).
4.
Parlament u bitnome navodi da je Vijeće usvajanjem tih odredbi prekoračilo granice svojih ovlasti. Smatra da se one protive dvjema uredbama – Uredbi (EU) 2019/472 (
3
) i Uredbi (EU) 2019/1241 (
4
) (u daljnjem tekstu zajedno: temeljne uredbe) – koje su Vijeće i Parlament donijeli u skladu s člankom 43. stavkom 2. UFEU-a. Prema mišljenju Parlamenta, tim dvjema uredbama ograničene su ovlasti odlučivanja koje Vijeće ima na temelju članka 43. stavka 2. UFEU-a na način da je Komisija izričito ovlaštena da u delegiranim aktima donesenim na temelju članka 290. stavka 1. UFEU-a (
5
) utvrđuje tehničke mjere koje odgovaraju mjerama utvrđenim u osporenim odredbama.
II. Pravni okvir
A. Relevantne odredbe UFEU-a
5.
Članak 43. u stavcima 2. i 3. propisuje:
„2.   Europski parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Gospodarskim i socijalnim odborom, uspostavljaju zajedničku organizaciju poljoprivrednih tržišta predviđenu u članku 40. stavku 1. te utvrđuju ostale odredbe potrebne za provođenje ciljeva zajedničke poljoprivredne politike i [ZRP-a].
3.   Vijeće na prijedlog Komisije usvaja mjere o utvrđivanju cijena, nameta, potpora i količinskih ograničenja te o utvrđivanju i raspodjeli mogućnosti ribolova.”
B. Temeljne uredbe
1.
Uredba 2019/472
6.
Članak 9. stavak 1. Uredbe 2019/472 predviđa:
„Komisija je ovlaštena za donošenje delegiranih akata u skladu s člankom 18. ove Uredbe i člankom 18. Uredbe (EU) br. 1380/2013 (
6
) radi dopune ove Uredbe u vezi sa sljedećim tehničkim mjerama:
(a)
specifikacijama karakteristika [ribolovnih alata] i pravilima o njihovoj upotrebi kako bi se zajamčila ili poboljšala selektivnost, smanjio neželjen ulov ili negativan učinak na ekosustav sveo na najmanju moguću mjeru;
(b)
specifikacijama modifikacija ili dodatnih uređaja za ribolovne alate kako bi se zajamčila ili poboljšala selektivnost, smanjio neželjen ulov ili negativan učinak na ekosustav sveo na najmanju moguću mjeru;
(c)
ograničenjima ili zabranama upotrebe određenih ribolovnih alata i ribolovnih aktivnosti na određenim područjima ili u određenim razdobljima kako bi se zaštitila riba u mrijestu, riba ispod najmanje referentne veličine za očuvanje ili neciljane vrste riba ili kako bi se negativan učinak na ekosustav sveo na najmanju moguću mjeru; i
(d)
određivanjem najmanjih referentnih veličina za očuvanje za bilo koji od stokova na koje se primjenjuje ova Uredba kako bi se osigurala zaštita nedoraslih morskih organizama.”
2.
Uredba 2019/1241
7.
Članak 10. stavak 4. Uredbe 2019/1241 propisuje:
„Komisija je ovlaštena za donošenje delegiranih akata u skladu s člankom 29. radi izmjene popisa utvrđenog u Prilogu I. ako najbolji dostupni znanstveni savjeti upućuju na to da je potrebna izmjena tog popisa.”
8.
Prema članku 15. stavku 2. te uredbe:
„Kako bi se uzele u obzir regionalne posebnosti relevantnog ribolova, Komisija je ovlaštena za donošenje delegiranih akata u skladu s člankom 29. ove Uredbe i člankom 18. Uredbe (EU) br. 1380/2013 radi izmjena, dopuna, stavljanja izvan snage ili odstupanja od tehničkih mjera utvrđenih u prilozima [XI i XIII.], među ostalim pri provedbi obveze iskrcavanja u kontekstu članka 15. stavaka 5. i 6. Uredbe (EU) br. 1380/2013. Komisija donosi takve delegirane akte na osnovi zajedničke preporuke podnesene u skladu s člankom 18. Uredbe (EU) br. 1380/2013 i u skladu s odgovarajućim člancima poglavlja III. ove Uredbe.”
9.
Članak 29. stavak 6. iste uredbe propisuje:
„Delegirani akt donesen na temelju članka 2. stavka 2., članka 8. stavka 3., članka 10. stavka 4., članka 12. stavka 2., članka 15. stavka 2., članka 23. stavaka 1. i 5., članka 27. stavka 7. i članka 31. stavka 4. stupa na snagu samo ako ni Europski parlament ni Vijeće u roku od dva mjeseca od priopćenja tog akta Europskom parlamentu i Vijeću na njega ne podnesu nikakav prigovor ili ako su prije isteka tog roka i Europski parlament i Vijeće obavijestili Komisiju da neće podnijeti prigovore. Taj se rok produljuje za dva mjeseca na inicijativu Europskog parlamenta ili Vijeća.”
10.
Prilog VI. Uredbi 2019/1241 sadržava tehničke mjere koje se primjenjuju na sjeverozapadne vode (
7
).
C. Uredba 2021/92 (u daljnjem tekstu: sporna uredba)
11.
Članak 15. sporne uredbe, naslovljen „Tehničke mjere za bakalar i pišmolj u Keltskome moru”, predviđa nekoliko mjera u pogledu osobito veličine oka mrežnog tega. Te se mjere primjenjuju na plovila Unije s pridnenim povlačnim mrežama (koćama) ili potegačama koja obavljaju ribolov u Keltskom moru.
12.
Članak 16. te uredbe, naslovljen „Tehničke mjere u Irskome moru”, predviđa obveze u pogledu alata koje mogu upotrebljavati ribarska plovila Unije s pridnenim povlačnim mrežama (koćama) ili potegačama koja obavljaju ribolov u Irskom moru.
13.
Članak 17. iste uredbe, naslovljen „Tehničke mjere na području zapadno od Škotske”, također predviđa mjere u pogledu osobito veličine oka mrežnog tega. One se primjenjuju na ribarska plovila Unije koja upotrebljavaju pridnene povlačne mreže (koće) ili potegače u ribolovu škampa (Nephrops norvegicus) zapadno od Škotske.
14.
Člankom 20. sporne uredbe, naslovljenim „Zabranjene vrste”, ribarskim plovilima Unije zabranjeno je obavljati ribolov, zadržavati na plovilu, prekrcavati ili iskrcavati određene vrste u pojedinim zonama i potpodručjima ICES-a (
8
) u tadašnjim vodama Unije. Tom odredbom je usto propisano da se primjerke popisanih vrsta, ako ih se slučajno ulovi, ne smije ozlijediti te da ih se mora odmah pustiti u more.
15.
Prema članku 59. te uredbe, naslovljenom „Prijelazne odredbe”:
„Članci 11., 19., 20., 27., 33., 34., 41., 42., 43., 48., 50. i 57. nastavljaju se primjenjivati, mutatis mutandis, u 2022. do stupanja na snagu Uredbe o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2022.
Članci 15., 16. i 17. primjenjuju se do datuma početka primjene delegiranog akta donesenog u skladu s člankom 15. stavkom 2. Uredbe[2019/1241] i kojim se mijenja Prilog VI. toj uredbi uvođenjem odgovarajućih tehničkih mjera za sjeverozapadne vode.”
III. Pozadina postupka
16.
Komisija je 27. listopada 2020. predložila donošenje uredbe kojom bi se za 2021. utvrdile ribolovne mogućnosti za određene riblje stokove ili skupine ribljih stokova koje bi se primjenjivale u vodama Unije i, za ribarska plovila Unije, u određenim vodama izvan Unije (u daljnjem tekstu: Prijedlog Komisije).
17.
Komisija je 14. prosinca 2020. ažurirala taj prijedlog usvojivši nekoliko odredbi identičnih pobijanim odredbama. Nacrt tih odredbi prvi se put pojavio u jednom neslužbenom dokumentu (u daljnjem tekstu: neslužbeni dokument) te je potom objavljen na internetskoj stranici Komisije.
18.
Vijeće je 28. siječnja 2021. na temelju članka 43. stavka 3. UFEU-a donijelo spornu uredbu. Ta je uredba 29. siječnja 2021. objavljena u Službenom listu Europske unije. Na snagu je stupila dan nakon što je objavljena.
19.
Parlament je tužbom podnesenom tajništvu Suda 23. travnja 2021. pokrenuo ovaj postupak na temelju članka 263. drugog stavka UFEU-a, zahtijevajući poništenje pobijanih odredbi.
IV. Činjenice nastale nakon podnošenja tužbe
20.
Komisija je 23. kolovoza 2021. donijela Delegiranu uredbu Komisije (EU) 2021/2324 o izmjeni Uredbe 2019/1241 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu tehničkih mjera za ribolov određenih pridnenih i pelagijskih vrsta u Keltskome moru, Irskome moru i na području zapadno od Škotske (u daljnjem tekstu: Delegirana uredba 2021/2324) (
9
). Ta je uredba donesena na temelju članka 10. stavka 4. i članka 15. stavka 2. Uredbe 2019/1241 (jedne od dviju temeljnih uredbi).
21.
Iz uvodne izjave 6. Delegirane uredbe razvidno je da je cilj tog propisa „u jednom aktu objediniti” tehničke mjere koje odgovaraju mjerama utvrđenima u člancima 15. do 17. sporne uredbe kao i određene druge mjere.
22.
Nadalje, Vijeće je 27. siječnja 2022. donijelo uredbu kojom su utvrđene ribolovne mogućnosti za 2022. (u daljnjem tekstu: Uredba o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2022.) (
10
). Ta je uredba na snagu stupila 31. siječnja 2022., dan nakon što je objavljena u Službenom listu (
11
).
V. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
23.
Parlament od Suda zahtijeva da:
–
poništi pobijane odredbe, i
–
naloži Vijeću snošenje troškova.
24.
Vijeće od Suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu kao neosnovanu te održi na snazi učinke pobijanih odredbi dok se ne usvoje nove odredbe kojima će ih se zamijeniti, i
–
naloži Parlamentu snošenje troškova.
25.
Komisiji je odlukom predsjednika Suda od 19. kolovoza 2021. dopušteno da intervenira u potporu zahtjevima Vijeća.
VI. Tužba
26.
„Tehničk[e] mjer[e]” u ribarstvu definirane su kao „mjer[e] koj[ima] se uređuje sastav ulova po vrsti i veličini i utjecaji na dijelove ekosustava koji proizlaze iz ribolovnih aktivnosti određivanjem uvjeta za upotrebu i strukturu ribolovnog alata i ograničenja pristupa ribolovnim područjima” (
12
). Prema riječima Parlamenta i Vijeća, tehničke mjere su „alati” za pružanje potpore provedbi ZRP-a (
13
). Bez njih, ciljevi u pogledu očuvanja ribolovnih resursa i održavanja relativne stabilnosti ribolovnih aktivnosti, koji su od ključne važnosti u svim Unijinim propisima u tom području (
14
), nisu ostvarivi.
27.
O takvim mjerama mogu, u teoriji, odlučivati (i.) Vijeće i Parlament zajedno na temelju članka 43. stavka 2. UFEU-a; (ii.) Komisija na temelju članka 290. stavka 1. UFEU-a, pod uvjetom da je za to ovlaštena zakonodavstvom donesenim na temelju članka 43. stavka 2. UFEU-a; ili (iii.) Vijeće, djelujući samostalno u skladu s člankom 43. stavkom 3. UFEU-a (
15
). Ovaj se predmet tiče odnosa između tih pojedinih ovlasti odlučivanja i granica tih ovlasti.
28.
Kako sam objasnio u točki 2. ovog mišljenja, članak 43. stavak 3. UFEU-a ovlašćuje Vijeće da usvaja mjere o „utvrđivanju i raspodjeli mogućnosti ribolova”. Sporna uredba donesena je na temelju te odredbe (
16
). Cilj joj je utvrditi i među državama članicama raspodijeliti zajednički ukupni dopušteni ulov (TAC) i kvote za određene riblje stokove i skupine ribljih stokova za 2021.
29.
Osim pravila kojima se utvrđuju TAC i kvote, tom je uredbom predviđeno, u člancima 15. do 17., nekoliko tehničkih mjera primjenjivih na određena plovila Unije (ona koja ribolov obavljaju pridnenim povlačnim mrežama (koćama) ili potegačama) u određenim dijelovima tadašnjih voda Unije (Keltskom moru, Irskom moru i području zapadno od Škotske). U bitnome, tim se odredbama nastoji smanjiti usputni ulov određenih vrsta nametanjem tehničkih obveza u pogledu ribolovnih alata (osobito u pogledu veličine oka mrežnog tega) (
17
). Nadalje, članak 20. sporne uredbe sadržava popis vrsta čiji je ribolov izričito zabranjen. Parlament pred Sudom zahtijeva da se te četiri odredbe, kao i članak 59. drugi stavak sporne uredbe, kojim je ograničena vremenska primjenjivost članaka 15., 16. i 17. te uredbe, ponište.
30.
Parlament navodi da je ovlast Vijeća da usvoji te tehničke mjere u skladu s člankom 43. stavkom 3. UFEU-a izričito ograničena trima odredbama temeljnih uredbi, to jest člankom 10. stavkom 4. i člankom 15. stavkom 2. Uredbe 2019/1241 te člankom 9. Uredbe 2019/472. Te odredbe omogućuju Komisiji da utvrdi te tehničke mjere u delegiranim aktima (
18
). Parlament smatra da, posljedično, Vijeće nije moglo djelovati na temelju članka 43. stavka 3. UFEU-a te usvojiti pobijane odredbe, s obzirom na to da je o tim mjerama samo Komisija mogla valjano odlučiti (
19
).
31.
Točnije, Parlament navodi da je Vijeće jednostranim usvajanjem pobijanih odredbi primijenilo postupak odlučivanja koji se protivi institucionalnoj nadležnosti Parlamenta te da ga je lišilo prava da prigovori na tehničke mjere predviđene u tim odredbama ili da im se usprotivi.
32.
U tom pogledu podsjećam na to da, u skladu s člankom 29. stavkom 3. Uredbe 2019/1241, Europski parlament ili Vijeće u svakom trenutku mogu opozvati delegiranje ovlasti na temelju članka 10. stavka 4. i članka 15. stavka 2. te uredbe. Oni usto mogu prigovoriti na delegirane akte donesene na temelju tih odredbi u roku od dva mjeseca od kada su im priopćeni (
20
). Isto vrijedi i za delegirane akte koje Komisija donese na temelju članka 9. Uredbe 2019/472 (
21
).
33.
S druge strane, ako je akt donijelo Vijeće na temelju članka 43. stavka 3. UFEU-a (kao što je slučaj sa spornom uredbom), Parlament ne može prigovoriti njegovu sadržaju. Za donošenje takvog akta nadležno je isključivo Vijeće.
34.
Posljedično, srž ovog predmeta prije svega je razgraničavanje uloga Parlamenta, Vijeća odnosno Komisije u usvajanju tehničkih mjera predviđenih pobijanim odredbama. Ako bi Sud poništio te odredbe (kako to Parlament zahtijeva), time bi se potvrdilo pravo Parlamenta da nadzire usvajanje tehničkih mjera predviđenih u tim odredbama, bilo tako da prigovori predmetnim Komisijinim ovlastima za donošenje takvih akata u budućnosti ili da ih opozove. Odbijanje tužbe bi pak dovelo do toga da bi Vijeće legitimno moglo jednostrano odlučivati o takvim pitanjima na temelju članka 43. stavka 3. UFEU-a.
35.
Stranke se ne slažu oko toga je li tužba postala bespredmetna s obzirom na to da je Komisija 23. kolovoza 2021. donijela Delegiranu uredbu 2021/2324 (
22
). Prvo ću razmotriti to pitanje, zajedno s utjecajem koji uredba o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2022. ima na ovu tužbu (A). Potom ću se okrenuti dvama tužbenim razlozima koje Parlament ističe te ću objasniti zašto ih smatram neosnovanima (B).
A. Utjecaj Delegirane uredbe 2021/2324 i uredbe o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2022. s obzirom na moguću obustavu postupka
1.
Delegirana uredba 2021/2324
36.
Smatram očitim da se članci 15. do 17. sporne uredbe ne primjenjuju od stupanja Delegirane uredbe 2021/2324 na snagu. Kako sam već naveo u točki 21. ovog mišljenja, cilj je Delegirane uredbe „u jednom aktu objediniti” tehničke mjere koje odgovaraju mjerama utvrđenima u člancima 15. do 17. sporne uredbe kao i određene druge mjere. Nadalje, u skladu s nedvosmislenim tekstom članka 59. drugog stavka potonje uredbe, te su se odredbe imale primjenjivati samo „do datuma početka primjene delegiranog akta donesenog u skladu s člankom 15. stavkom 2. Uredbe 2019/1241 […]”.
37.
Delegirana uredba 2021/2324 donesena je upravo na temelju te odredbe, 23. kolovoza 2021., a na snagu je stupila 30. prosinca 2021. (
23
). Niti jedna stranka ovog postupka ne osporava da mjere predviđene tom uredbom odgovaraju onima na koje se odnose članci 15. do 17. sporne uredbe te da su te odredbe stoga praktički „zamijenjene” tim mjerama. Nije sporno ni to da donošenje Delegirane uredbe 2021/2324 ne dovodi u pitanje članak 20. sporne uredbe, s obzirom na to da se ta odredba ne spominje ni u članku 59. drugom stavku sporne uredbe ni u Delegiranoj uredbi.
38.
S obzirom na te okolnosti, stranke se ne slažu je li ova tužba postala bespredmetna u dijelu u kojem Parlament zahtijeva poništenje članaka 15. do 17. i članka 59. drugog stavka sporne uredbe (
24
).
39.
S jedne strane, Parlament smatra da Sud treba odlučiti o valjanosti tih odredbi, unatoč tomu što je Komisija donijela Delegiranu uredbu 2021/2324. On u bitnome tvrdi da iako određene odredbe te delegirane uredbe odražavaju sadržaj članaka 15. do 17. sporne uredbe te odredbe još uvijek postoje u zakonodavnom okruženju te ih treba staviti izvan snage u interesu pravne sigurnosti. Shodno tomu, navodi da tužba nije postala bespredmetna.
40.
S druge strane, Vijeće tvrdi da o tom pitanju, s obzirom na donošenje Delegirane uredbe 2021/2324, više nije potrebno odlučivati o tom pitanju. Ono smatra da iz članka 59. drugog stavka sporne uredbe proizlazi da su se članci 15. do 17 te uredbe trebali primjenjivati samo dok Komisija ne donese delegirani akt o pitanjima na koja se te odredbe odnose. Osim toga, Vijeće navodi da nikada nije namjeravalo da se te odredbe primjenjuju nakon 2021.
41.
Na prvi pogled, moram priznati da se donekle slažem s argumentacijom Vijeća. Ako članci 15. do 17. sporne uredbe više nisu na snazi, nipošto nije očito da Parlament može išta „dobiti” time da ih Sud poništi. U tom pogledu ističem da i Vijeće i Parlament pred Sudom zahtijevaju da se zadrže raniji učinci svih četiriju pobijanih odredbi. Dakle, Parlament svojom tužbom uopće ne nastoji promijeniti „stanje stvari” koje je Vijeće stvorilo usvajanjem pobijanih odredbi.
42.
Međutim, rekao bih da postoje barem tri konkretna razloga za zaključak da ova tužba nije postala bespredmetna donošenjem Delegirane uredbe 2021/2324.
43.
Kao prvo, Parlament je ovu tužbu protiv Vijeća podnio na temelju članka 263. drugog stavka UFEU-a. U vezi s tim podsjećam da Parlament ne mora dokazati pravni interes (
25
) kako bi podnio tužbu za poništenje odluka ili akata, među ostalim, Vijeća (
26
). Tom odredbom se daje pravo Parlamentu na takvo pokretanje postupka radi osporavanja zakonitosti uredbe Vijeća, a da se pritom korištenje tog prava ne uvjetuje dokazivanjem interesa za pokretanje postupka (
27
).
44.
Kao drugo, Sud je već utvrdio da je tužba za poništenje dopuštena ako je pobijana mjera već provedena ili više nije bila na snazi u trenutku podnošenja tužbe (
28
). Smatram da se isto još i više može reći za tužbu za poništenje mjere koja je (poput članaka 15. do 17. sporne uredbe) još bila na snazi u trenutku podnošenja tužbe, ali je prestala važiti tijekom trajanja postupka pred Sudom.
45.
Doista, ono što je važno, po mojem mišljenju, jest može li sâmo poništenje akta imati pravne posljedice.
46.
U tom bih pogledu htio naglasiti da, kako sam to već naveo u točki 31. ovog mišljenja, Parlament navodi da ga je Vijeće jednostranim usvajanjem spornih odredbi lišilo prava da preispita tehničke mjere predviđene tim odredbama te da im se, prema potrebi, usprotivi. Tvrdi da bi imao pravo doprinijeti sadržaju takvih mjera da su one uključene u jedan ili više delegiranih akata Komisije donesenih na temelju članka 10. stavka 4. i članka 15. stavka 2. Uredbe 2019/1241 te članka 9. Uredbe 2019/472 umjesto u akt Vijeća donesen na temelju članka 43. stavka 3. UFEU-a.
47.
Koliko shvaćam, Parlament svojom tužbom želi osigurati da se Vijeće ubuduće suzdržava od korištenja ovlasti odlučivanja koje izvodi iz članka 43. stavka 3. UFEU-a kada se upotreba tih ovlasti preklapa s određenim delegiranim ovlastima i postupcima Komisije navedenima u sekundarnim propisima (u ovom su predmetu to članak 10. stavak 4. i članak 15. stavak 2. Uredbe 2019/1241 te članak 9. Uredbe 2019/472). U bitnome, Parlament je tužbu podnio kako bi od Suda ishodio presudu koja bi Vijeće spriječila da u budućnosti na temelju članka 43. stavka 3. UFEU-a usvaja tehničke mjere poput onih na koje se odnose pobijane odredbe.
48.
Iz toga proizlazi da, iako pobijane odredbe više nisu na snazi te više ne proizvode pravne učinke, sâmo njihovo poništenje može imati pravne posljedice, osobito u smislu što će spriječiti Vijeće da ponovi zakonodavnu praksu koja se osporava (
29
). Iz tog razloga smatram da ovaj postupak nije postao bespredmetan nakon donošenja Delegirane uredbe 2021/2324.
49.
Moje je stajalište u tom pogledu potkrepljeno sudskom praksom Suda koja se odnosi na postupke zbog povrede. Načelno, tužbe za poništenje postaju bespredmetne kada je navodna povreda prestala proizvoditi učinke prije isteka roka koji je Komisija odredila u svojem obrazloženom mišljenju. Međutim, Sud je utvrdio da Komisija ponekad može imati pravo pred njim pokrenuti postupak unatoč okončanju povrede. To su obično slučajevi u kojima postoji neposredna opasnost od ponavljanja povrede (
30
) ili je povreda sezonska (
31
) pa bi u suprotnom bila izuzeta od sudskog nadzora.
50.
Prema mojemu mišljenju, između te sudske prakse i ovog slučaja moguće je pronaći sličnosti, s obzirom na to da je Parlament u ovom slučaju podnio tužbu kako bi spriječio slične radnje Vijeća u budućnosti. Nadalje, sporna uredba odnosi se na točno određeno – veoma kratko – razdoblje (godinu 2021.), što Parlamentu otežava pravodobno pokretanje postupka te umanjuje mogućnost da se taj postupak okonča prije prestanka primjene sporne uredbe.
51.
Kao treće, i s praktične točke gledišta, moram dodati da bi bilo poprilično neobično ako bi se akt poput sporne uredbe, za koji je predviđeno da bude na snazi samo godinu dana (ili čak i manje), moglo pobijati samo tijekom tog konkretnog razdoblja i da takva mogućnost ne bi postojala nakon zadnjeg dana njegova važenja. Smatram da bi bilo nerealistično i štetno za tužitelje ako bi Sud bez iznimke zahtijevao da se (i.) tužba podnese u roku od najviše godine dana (ili, ovisno o slučaju, čak i u kraćem roku) od donošenja akta te da se (ii.) postupak pred Sudom također provede i okonča u tom roku.
52.
Točno je da Sud za takve predmete može primijeniti „ubrzani postupak” (u skladu s člankom 133. stavcima 1. i 3. Poslovnika Suda). Međutim, u tom pogledu nema apsolutno nikakvih jamstava (
32
). Prema mojemu mišljenju, puka mogućnost stoga nije dovoljna da zajamči adekvatan pristup Sudu (
33
).
53.
Smatram da je pragmatičan pristup koji Sudu predlažem još potrebniji kada, kao što je slučaj u ovom predmetu, spor pred Sudom ima ustavnu važnost te se odnosi na podjelu zakonodavnih nadležnosti između različitih institucija Unije. S obzirom na to, ne vidim zašto bi Sud propustio odlučivati o tužbi koja se tiče nepostojanja pravne osnove ili nepravilnog donošenja akta zbog pukog razloga da su pravni učinci tog akta „kratkog vijeka”. Takav bi ishod u konačnici onemogućio Sudu da provodi sudski nadzor te, ovisno o slučaju, spriječi donošenje sličnih akata u budućnosti.
54.
Zbog navedenih razloga smatram da Sud treba odlučiti o ovoj tužbi unatoč donošenju Delegirane uredbe 2021/2324.
2.
Uredba o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2022.
55.
Donošenje Delegirane uredbe 2021/2324 nije bila jedina promjena koja je nastupila nakon što je Parlament podnio ovu tužbu. Kako sam to već istaknuo u točki 22. ovog mišljenja, Vijeće je 27. siječnja 2022. donijelo uredbu o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2022., kojom je praktički zamijenjena sporna uredba. Ta je uredba na snagu stupila 31. siječnja 2022. U skladu s člankom 59. prvim stavkom sporne uredbe (
34
), članak 20. te uredbe prestao se primjenjivati tog istog dana. Dakle, dok je stupanje Delegirane uredbe 2021/2324 na snagu okončalo primjenu članaka 15. do 17. sporne uredbe, uredbom o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2022. okončana je primjena članka 20. sporne uredbe.
56.
Odgovarajući na pitanje Suda, postavljeno na temelju članka [62.] Poslovnika Suda, Parlament i Komisija objasnili su da donošenje uredbe o ribolovnim mogućnostima za 2022. nema utjecaja na sadašnju tužbu. Parlamenta primjećuje da se u članku 18. te uredbe reproducira popis zabranjenih vrsta sadržan u članku 20. sporne uredbe (čiji je rezultat da ta odredba i dalje ima pravne učinke). Nadalje, Parlament tvrdi da, unatoč donošenju uredbe kojom se utvrđuju ribolovne mogućnosti za 2022., postoji opasnost da do navodne nezakonitosti (donošenje tehničkih mjera koje odgovaraju onima sadržanim u osporenim odredbama od strane Vijeća) ponovno dođe u budućnosti.
57.
Vijeće osporava te argumente. Smatra da je, nakon donošenja uredbe kojom se utvrđuju ribolovne mogućnosti za 2022., ova tužba postala bespredmetna u pogledu članka 20. sporne uredbe. Po njegovu mišljenju, taj je rezultat razvidan iz članka 59. prvog stavka sporne uredbe.
58.
Čini mi se da razmatranja koja sam, u prethodnom odjeljku, iznio u pogledu članaka 15. do 17. i članka 59. drugog stavka sporne uredbe vrijede mutatis mutandis i za članak 20. sporne uredbe što se tiče posljedica donošenja uredbe o mogućnostima ribolova za 2022. na tu odredbu.
59.
S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da je, iako niti jedna od pobijanih odredbi više nije na snazi, ipak potrebno odlučiti o ovoj tužbi.
B. Meritum
60.
Parlament ističe dva tužbena razloga u prilog svojoj tužbi za poništenje. Kao prvo, navodi da je Vijeće zlouporabilo postupak predviđen u temeljnim uredbama. Kao drugo, navodi da je Vijeće povrijedilo „načelo lojalne suradnje” u smislu članka 13. stavka 2. UEU-a (
35
). Redom ću razmotriti ta dva tužbena razloga.
1.
Prvi tužbeni razlog, kojim se navodi zlouporaba postupka predviđenog u temeljnim uredbama
a)
Glavni argumenti stranaka
1) Glavni argumenti Parlamenta
61.
U biti, Parlament tvrdi da su ovlasti Vijeća da usvaja tehničke mjere u skladu s člankom 43. stavkom 3. UFEU-a ograničene u mjeri u kojoj su se Parlament i Vijeće dogovorili, u jednom ili nekoliko zakonodavnih akata donesenih na temelju članka 43. stavka 2. UFEU-a, da je Komisija, a ne Vijeće, ovlaštena usvajati takve mjere.
62.
Parlament smatra da Vijeće u predmetnom slučaju nije moglo jednostrano usvojiti pobijane odredbe na temelju članka 43. stavka 3. UFEU-a zato što je člankom 10. stavkom 4. i člankom 15. Uredbe 2019/1241 te člankom 9. Uredbe 2019/472 (koji su svi doneseni na temelju članka 43. stavka 2. UFEU-a) ovlast donošenja tehničkih mjera poput onih na koje se odnose pobijane odredbe izričito dodijeljena Komisiji (
36
).
63.
Parlament tvrdi da su u ovom predmetu ispunjeni svi uvjeti za utvrđivanje postojanja zlouporabe ovlasti koji su predviđeni u sudskoj praksi Suda. Ističe da je Vijeće izričito priznalo, u uvodnoj izjavi 59. i članku 59. drugom stavku sporne uredbe, da je Komisija trebala usvojiti tehničke mjere na koje se odnose članci 15. do 17. te uredbe. Nadalje, on smatra da Vijeće nije pružilo nikakvo opravdanje u pogledu toga zašto je ono (a ne Komisija) usvojilo pobijane odredbe, kao što je, primjerice, objašnjenje zašto je smatralo da ih Komisija nije mogla usvojiti u predmetnom slučaju.
64.
Parlament dalje navodi da bi, da je usvajanje tehničkih mjera predviđenih u pobijanim odredbama bilo uvjetovano prisilnim okolnostima, pravilna pravna osnova za njihovo usvajanje bili članci 12. i 13. Uredbe br. 1380/2013. Prema tim odredbama, „hitne” mjere (kojima se odgovara na ozbiljnu ugrozu očuvanja morskih bioloških resursa ili morskog ekosustava) može usvojiti Komisija (
37
) ili država članica (
38
), ali ne i Vijeće. Parlament navodi da u nedostatku takvih hitnih okolnosti, korektivne mjere (koje se poduzimaju kako bi se osigurao brz povratak određenog stoka ili funkcionalne jedinice na predviđenu razinu) može usvajati, kako proizlazi iz članka 8. stavaka 2. i 3. Uredbe 2019/472, samo Komisija u okviru delegiranih akata.
65.
Naposljetku, Parlament ističe da, kao što ovlast Vijeća da usvaja tehničke mjere „o utvrđivanju i raspodjeli mogućnosti ribolova” proizlazi iz članka 43. stavka 3. UFEU-a, Komisija svoje opće ovlasti usvajanja delegiranih akata izvodi iz članka 290. stavka 1. UFEU-a, dakle također iz primarnog prava.
2) Glavni argumenti Vijeća i Komisije
66.
Vijeće osporava argumente Parlamenta. Smatra da je prvi tužbeni razlog neosnovan zato što je Parlament pogrešno protumačio pojam „zlouporaba postupka” te je pogrešno shvatio cilj i sadržaj pobijanih odredbi.
67.
Ono dalje navodi da je usvajanje pobijanih odredbi potpuno u skladu s člankom 43. stavkom 3. UFEU-a s obzirom na to da je njihova svrha povezana s „utvrđivanjem […] mogućnosti ribolova”. Nasuprot tomu, tehničke mjere spomenute u temeljnim odredbama odnose se na ciljeve koji su drukčiji i širi od tih odredbi.
68.
Vijeće ističe da ništa u temeljnim uredbama ne upućuje na to da su ovlasti koje su Komisiji dodijeljene člankom 10. stavkom 4. i člankom 15. Uredbe 2019/1241 te člankom 9. Uredbe 2019/472 zamišljene kao isključive u smislu da sprječavaju Vijeće da usvaja tehničke mjere o identičnim pitanjima.
69.
Nadalje ističe da je člankom 59. drugim stavkom sporne uredbe izričito predviđeno da će se članci 15. do 17. te uredbe prestati primjenjivati kada Komisija donese delegirani akt o tim istim pitanjima. Ta odredba jasno pokazuje da Vijeće nije htjelo prekoračiti granice svojih ovlasti. Isto tako, članak 20. sporne uredbe u potpunosti čuva Komisijinu ovlast donošenja delegiranih akata na temelju članka 10. stavka 2. Uredbe 2019/1241. U tom pogledu treba imati na umu i da su pobijane odredbe usvojene nedugo nakon što je Ujedinjena Kraljevina napustila Europsku uniju, u kontekstu u kojem je bilo mnogo neizvjesnosti u pogledu „utvrđivanja mogućnosti ribolova” za 2021. te u kojem je bilo jasno da je Komisija još imala dopuniti svoj prijedlog prije donošenja ikakvog delegiranog akta o tim pitanjima.
70.
Komisija načelno podržava argumente Vijeća. Naglašava da je ništa u temeljnim uredbama ne obvezuje da usvoji tehničke mjere u pogledu pitanja na koja se odnose pobijane odredbe.
71.
Komisija usto objašnjava da je, s obzirom na to da su se prethodne korektivne mjere (one predviđene u članku 13. Uredbe 2020/123 (
39
)) primjenjivale samo do 31. prosinca 2020., bilo nužno da Vijeće usvoji nove tehničke mjere početkom 2021. (
40
). Komisija je takve mjere mogla usvojiti u okviru delegiranog akta da je zajednička preporuka država članica pravodobno podnesena (
41
). Međutim, Komisiji takva preporuka nije formalno podnesena (u konačnom obliku) do 14. prosinca 2020. (
42
). Ta je praznina popunjena Komisijinim neslužbenim dokumentom koji je doveo do usvajanja pobijanih odredbi od strane Vijeća koji je poslužio za popunjavanje te praznine.
b)
Analiza
72.
Kako je Sud više puta utvrdio, u donošenju akta počinjena je zlouporaba ovlasti ako se, na temelju objektivnih, relevantnih i dosljednih pokazatelja, može zaključiti da je on donesen s isključivim ili barem odlučujućim ciljem ostvarenja svrha različitih od onih za koje je dodijeljena ovlast o kojoj je riječ ili s ciljem izbjegavanja postupka koji je UFEU‑om posebno predviđen za rješavanje okolnosti danog slučaja (
43
).
73.
Prvi tužbeni razlog Parlamenta u ovom predmetu počiva, u bitnome, na tvrdnji da je Vijeće usvajanjem pobijanih odredbi zaobišlo postupak koji je u temeljnim uredbama predviđen za usvajanje tehničkih mjera, a prema kojem je samo Komisija ovlaštena usvajati takve mjere.
74.
Međutim, smatram da tvrdnje Parlamenta treba odbiti. Ta institucija nije dokazala da su pobijane odredbe usvojene s isključivim ili odlučujućim ciljem ostvarenja svrha različitih od onih za koje su Vijeću dodijeljene ovlasti u članku 43. stavku 3. UFEU-a ili s ciljem izbjegavanja postupka koji je UFEU‑om posebno predviđen za postupanje u okolnostima ovog slučaja.
75.
U vezi s tim podsjećam da je Sud već imao priliku pojasniti područje primjene članka 43. stavka 3. UFEU-a, koji predviđa da je Vijeće ovlašteno usvajati mjere o, među ostalim, „utvrđivanju […] mogućnosti ribolova”, odnosno članka 43. stavka 2. UFEU-a. Sud je utvrdio da autonomne odluke donesene na temelju političkih interesa Unije spadaju u područje nadležnosti zakonodavca Unije (to jest u područje primjene članka 43. stavka 2. UFEU-a). Nasuprot tomu, članak 43. stavak 3. UFEU-a primjenjuje se u odnosu na prvenstveno tehničke mjere kojima se provode te odluke (
44
).
76.
Nezavisni odvjetnik N. Wahl u svojem je mišljenju u spojenim predmetima Parlament i Komisija/Vijeće (
45
) objasnio da iz te sudske prakse proizlazi da se redovni zakonodavni postupak na temelju članka 43. stavka 2. UFEU‑a treba primjenjivati na općenitiju kategoriju mjera, to jest na one koje su potrebne za postizanje ciljeva ZRP‑a, dok nezakonodavni postupak na temelju članka 43. stavka 3. UFEU‑a treba rezervirati za određenu vrstu regulatornih mjera. Mjere temeljene na članku 43. stavku 3. UFEU‑a stoga moraju biti ograničene na one koje su blisko povezane s definiranjem tko i gdje može loviti određenu ribu te uvjetima funkcionalno povezanima s tim pitanjima (
46
) te ne uključuju svaku tehničku mjeru koja je na neki način povezana s mogućnostima ribolova. Presudan je čimbenik, kako je Sud potvrdio, podrazumijeva li dotična mjera politički izbor pridržan zakonodavcu Unije zbog svoje nužnosti za ostvarenje ciljeva zajedničke poljoprivredne i ribarstvene politike (
47
).
77.
Smatram očitim da su pobijane odredbe funkcionalno povezane s „utvrđivanjem […] mogućnosti ribolova” u smislu članka 43. stavka 3. UFEU-a, a ne s političkim izborom zakonodavca Unije (
48
).
78.
Naime, kako Vijeće i Komisija navode, svrha pobijanih odredbi su poboljšanje selektivnosti ribolovnih alata (članci 15. do 17.) i zaštita određenih vrsta (članak 20.). Te su odredbe usvojene kao alternativa još većem smanjenju TAC-a u odnosu na smanjenje koje je već predviđeno za tu godinu. To potvrđuje uvodna izjava 3. Delegirane uredbe 2021/2324, prema kojoj su mjere iz pobijanih odredbi „funkcionalno povezane s razinama TAC-ova za ciljane vrste ulovljene”, s obzirom na to da bi se „bez tih mjera takve razine TAC-ova morale smanjiti kako bi se omogućio oporavak stokova usputnog ulova” (
49
)
79.
Osim toga, za razliku od izmjena koje je Vijeće izvršilo na temelju članka 43. stavka 3. UFEU-a koje su bile u središtu presude Parlament i Komisija/Vijeće (
50
), primjena pobijanih odredbi ograničena je na određene okolnosti (s obzirom na to da je zamišljeno da se primjenjuju na određene vrste brodova, koji ribolov obavljaju samo u određenim područjima, te da su usmjerene samo na određene vrste riba) i na jednu godinu (2021.). Njima se nije htjelo prilagoditi opći mehanizam utvrđivanja TAC‑a i ograničenja ribolovnog napora u cilju uklanjanja nedostataka koji proizlaze iz primjene ranijih pravila niti definirati pravni okvir u kojem se TAC i ograničenja ribolovnog napora utvrđuju (
51
).
80.
Posljedično, smatram da su pobijane odredbe obuhvaćene opsegom ovlasti koje Vijeće ima na temelju članka 43. stavka 3. UFEU-a.
81.
Okrećući se sada posebnom pitanju je li Vijeće valjano moglo upotrijebiti tu pravnu osnovu kako bi usvojilo tehničke mjere predviđene u pobijanim odredbama unatoč činjenici da su temeljne odredbe predviđale da Komisija usvoji te mjere, podsjećam na to da je Sud utvrdio da Vijeće može upotrijebiti članak 43. stavak 3. UFEU-a kao pravnu osnovu za usvajanje određenih mjera u okviru ZRP-a, pod uvjetom da pritom djeluje poštujući granice svojih nadležnosti kao i, ovisno o slučaju, pravni okvir koji je prethodno uspostavljen primjenom članka 43. stavka 2. UFEU‑a (
52
). S obzirom na to, margina prosudbe koju Vijeće ima prilikom usvajanja mjera na temelju članka 43. stavka 3. UFEU-a ovisi o tome koliki mu je manevarski prostor zakonodavac Unije odlučio dopustiti. Stoga moram razmotriti je li zakonodavac Unije pravni okvir koji je prethodno uspostavljen temeljnim uredbama osmislio na način da ograniči ovlast Vijeća da usvaja akte na temelju članka 43. stavka 3. UFEU-a.
82.
U tom mi se pogledu čini da ni u jednoj od dviju temeljnih uredbi nema ničega što bi upućivalo na to da ovlastima koje Komisija ima na temelju članka 10. stavka 4. i članka 15. Uredbe 2019/1241 odnosno članka 9. Uredbe 2019/472 nastoji onemogućiti Vijeće da usvaja tehničke mjere u pogledu istih pitanja, ako se, kao u ovom slučaju, Komisija ne umiješa i sama donese delegirane akte. Slažem se s Parlamentom da Vijeće ne može Komisiju lišiti ovlasti koje joj te odredbe dodjeljuju, jer bi u suprotnom te odredbe postale bespredmetne te bi Vijeće povrijedilo njima uspostavljen okvir. Međutim, smatram očitim da Vijeće nije to učinilo kada je usvojilo pobijane odredbe.
83.
Naime, iz članka 59. drugog stavka sporne uredbe proizlazi da je primjena članaka 15. do 17. trebala prestati čim Komisija donese jedan ili više delegiranih akata o istim tehničkim mjerama. Stoga, poput Vijeća i Komisije, smatram da su pobijane odredbe zamišljene kao privremene te da Vijeće nije zadrlo u Komisijinu ovlast donošenja delegiranih akata, već da ju je izričito nastojalo očuvati.
84.
U biti, tu se ovlast Komisije potvrđuje ne samo u članku 59. drugom stavku sporne uredbe, nego i u uvodnoj izjavi 59. te uredbe, gdje je navedeno da su tehničke mjere koje će Komisija odrediti na temelju Uredbe 2019/1241 „sveobuhvatnije i primjenjivat će se na stabilnijoj osnovi” nego tehničke mjere predviđene u pobijanim odredbama.
85.
S obzirom na to, lako mi je zaključiti da je Vijeće poštovalo i granice ovlasti koje ima na temelju članka 43. stavka 3. UFEU-a i poseban pravni okvir koji je prethodno uspostavljen člankom 43. stavkom 2. UFEU-a.
86.
Argument Parlamenta, izložen u točki 63. ovog mišljenja, prema kojem je pobijane odredbe trebalo usvojiti bilo kao „hitne” mjere kojima se odgovara na ozbiljnu ugrozu očuvanja morskih bioloških resursa ili, u nedostatku takvih hitnih okolnosti, u okviru delegiranih akata Komisije, s obzirom na to da su člankom 8. stavcima 2. i 3. Uredbe 2019/472 predviđene samo te dvije mogućnosti, nipošto ne dovodi u pitanje taj zaključak.
87.
Slažem se s Parlamentom da pobijane odredbe nisu „hitne mjere” kojima se odgovara na ozbiljnu ugrozu očuvanja morskih bioloških resursa. Ipak, koliko je to relevantno, smatram da postoje određene okolnosti koje objašnjavaju zašto je Vijeće odlučilo umiješati se i donijeti pobijane odredbe za međurazdoblje u kojem Komisija još nije upotrijebila drugu mogućnost izričito predviđenu člankom 8. stavcima 2. i 3. Uredbe 2019/472 i, na temelju tih odredbi, donijela jedan ili više delegiranih akata.
88.
Kako je Komisija objasnila, prethodne korektivne mjere (one predviđene člankom 13. Uredbe 2020/123) bile su na snazi samo do 31. prosinca 2020., a, s obzirom na to da su napori bili usredotočeni na postizanje sporazuma između Europske unije i Ujedinjene Kraljevine o usklađenim funkcionalno povezanim tehničkim mjerama nakon Brexita, zajednička preporuka nije dovoljno rano podnesena da bi Komisija delegirani akt mogla donijeti početkom 2021. To potvrđuje uvodna izjava 2. Delegirane uredbe 2021/2324 iz koje proizlazi da su Belgija, Španjolska, Francuska, Irska i Nizozemska, iako su prvu zajedničku preporuku podnijele u svibnju 2020., revidiranu zajedničku preporuku podnijele tek 14. prosinca 2020.
89.
U tom kontekstu, jasno je da je Vijeće usvajanjem pobijanih odredbi popunjavalo prazninu koja bi u suprotnom nastavila postojati tijekom dijela 2021., ako ne i tijekom čitave te godine.
90.
S obzirom na navedeno, ništa ne upućuje na to da je Vijeće usvajanjem pobijanih odredbi prekoračilo ili zlouporabilo svoje ovlasti.
91.
Budući da niti jedan navod koji je Parlament iznio u prilog svojem prvom tužbenom razlogu nije prihvaćen, taj tužbeni razlog treba odbiti.
2.
Drugi tužbeni razlog, kojim se navodi povreda načela lojalne suradnje
a)
Glavni argumenti stranaka
92.
Parlament navodi da je Vijeće povrijedilo načelo lojalne suradnje time što nije slijedilo postupak predviđen u temeljnim uredbama.
93.
Parlament ističe da, u skladu s člankom 13. stavkom 2. UEU-a, kako se tumači u sudskoj praksi Suda, to načelo zahtijeva da svaka institucija svoje ovlasti izvršava imajući u vidu ovlasti drugih institucija. Parlament usto podsjeća da njega, Vijeće i Komisiju obvezuje Međuinstitucijski sporazum o boljoj izradi zakonodavstva (
53
), koji je sklopljen na temelju članka 295. UFEU-a. Točkom 25. tog sporazuma zahtijeva se da te tri institucije razmijene mišljenja „[a]ko je predviđena izmjena pravne osnove koja uključuje promjenu iz redovnog zakonodavnog postupka u posebni zakonodavni postupak ili nezakonodavni postupak”. Točkom 2. Priloga tom sporazumu (
54
) obvezuje se te institucije da surađuju tijekom čitavog postupka s ciljem lakšeg izvršavanja delegirane ovlasti i djelotvornog nadzora te ovlasti od strane Parlamenta. Parlament smatra da ga je Vijeće u predmetnom slučaju praktički lišilo ovlasti izvršavanja takvog nadzora.
94.
Parlament navodi da se Vijeće trebalo s njime savjetovati o svojoj namjeri da, u suprotnosti s temeljnim uredbama, usvoji pobijane odredbe na temelju članka 43. stavka 3. UFEU-a.
95.
Vijeće, uz potporu Komisije, osporava te argumente. Upućuje na svoju argumentaciju u vezi s prvim tužbenim razlogom. Prema njegovu mišljenju, iz nepostojanja zlouporabe postupka (na što se odnosi prvi tužbeni razlog) proizlazi da načelo lojalne suradnje nije povrijeđeno u predmetnom slučaju.
96.
Vijeće dodaje da Međuinstitucijski sporazum o boljoj izradi zakonodavstva nije relevantan u ovom predmetu. Tvrdi da je sporna uredba donesena na pravnoj osnovi koju je Komisija predložila u Prijedlogu Komisije te da, posljedično, radnje Vijeća nisu činile „izmjenu pravne osnove” u smislu točke 25. tog sporazuma.
b)
Analiza
97.
Prema članku 13. stavku 2. UEU-a, institucije međusobno surađuju u duhu lojalne suradnje. Međutim, ta lojalna suradnja mora biti unutar granica ovlasti koje Ugovori dodjeljuju pojedinim institucijama. Shodno tomu, obveza koja proizlazi iz članka 13. stavka 2. UFEU-a ne mijenja te ovlasti (
55
).
98.
Kada je riječ o tome je li Vijeće usvajanjem pobijanih odredbi povrijedilo načelo lojalne suradnje, ističem da Parlament ovaj tužbeni razlog potkrepljuje navodima sličnim onima koji su već izneseni u okviru prvog tužbenog razloga.
99.
Iz prethodnog odjeljka proizlazi da bi prvi prigovor Parlamenta trebalo odbaciti na temelju toga što Vijeće nije zlouporabilo svoje ovlasti u predmetnom slučaju. Stoga, a s obzirom na to da su argumenti Parlamenta u prilog njegovim dvama tužbenim razlozima usko povezani, slažem se s Vijećem i Komisijom da načelo lojalne suradnje nije povrijeđeno. S obzirom na to, smatram da drugi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
100.
Argumenti Parlamenta u vezi s Međuinstitucijskim sporazumom o boljoj izradi zakonodavstva ne dovode u pitanje moj zaključak u tom pogledu.
101.
Naime, iz prethodnog odjeljka slijedi da Komisija ni na koji način nije bila spriječena u donošenju delegiranog akta u skladu s temeljnim uredbama (konkretno, u skladu s člankom 10. stavkom 4. i člankom 15. stavkom 2. Uredbe 2019/1241 te člankom 9. Uredbe 2019/472). Stoga, usvajanje pobijanih odredbi od strane Vijeća nije činilo „izmjenu pravne osnove” u smislu točke 25. tog sporazuma.
102.
Nadalje te imajući u vidu da je Komisija bila u potpunosti ovlaštena donijeti Delegiranu uredbu 2021/2324 (što je u konačnici i učinila), čini mi se da Parlament ni na koji način nije bio lišen svojih ovlasti nadzora donošenja delegiranih akata u smislu točke 2. tog istog sporazuma te da je zapravo imao potpunu mogućnost provesti takav nadzor u predmetnom slučaju.
103.
Iz svega navedenog proizlazi da ovu tužbu treba, prema mojemu mišljenju, odbiti kao neosnovanu.
3.
Zahtjev da se zadrže učinci pobijanih odredbi
104.
Budući da, prema mojemu mišljenju, dva tužbena razloga i tužbu Parlamenta treba odbiti kao neosnovane, smatram nepotrebnim da Sud odlučuje o zahtjevu stranaka za zadržavanje učinaka pobijanih odredbi.
105.
U tom pogledu želim samo navesti da je odluka da se zadrže učinci poništenog akta obično opravdana ako to zahtijevaju važni razlozi pravne sigurnosti ili ako je to potrebno kako bi se izbjegle negativne posljedice za predmetni sektor te ako se zakonitost dotičnog akta dovodi u pitanje ne zbog njegova cilja ili sadržaja, već zbog nenadležnosti ili bitne povrede postupka (
56
).
106.
Čini mi se da se stranke ovog postupka samo ne slažu u pogledu korištene pravne osnove, ali ne i u pogledu sadržaja pobijanih odredbi. Nadalje, retroaktivno poništavanje učinaka pobijanih odredbi nesporno bi, osim što bi bilo problematično iz perspektive pravne sigurnosti, moglo imati ozbiljne posljedice za ribarstvo, jer bi to značilo da se niti jedno ograničenje predviđeno pobijanim odredbama (u vezi s ribolovnim alatima ili vrstama koje je zabranjeno loviti) zapravo ne bi moglo primijeniti za 2021. U tom pogledu dodajem da niti jedna od stranaka ovog postupka ne osporava da su mjere predviđene u tim odredbama namijenjene boljem ostvarenju ciljeva ZRP-a u pogledu očuvanja ribolovnih resursa i postizanja održivog iskorištavanja živih vodenih bogatstava. Nadalje, napominjem da se dvama aktima donesenim nakon predmetne uredbe, odnosno Delegiranom uredbom 2021/2324 i uredbom o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2022., zapravo nastoji reproducirati sadržaj spornih odredbi (
57
).
107.
Stoga, za slučaj da se Sud ne bude sa mnom slagao da je Vijeće bilo ovlašteno usvojiti pobijane odredbe, smatram da treba zadržati učinke tih odredbi.
VII. Zaključak
108.
S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da Sud treba:
–
odbiti tužbu Europskog parlamenta kojom se zahtijeva poništenje članaka 15. do 17., članka 20. i članka 59. drugog stavka Uredbe Vijeća (EU) od 28. siječnja 2021. o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2021. za određene riblje stokove i skupine ribljih stokova koje se primjenjuju u vodama Unije te, za ribarska plovila Unije, u određenim vodama izvan Unije; i
–
naložiti Parlamentu snošenje troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Uredba od 28. siječnja 2021. o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2021. za određene riblje stokove i skupine ribljih stokova koje se primjenjuju u vodama Unije te, za ribarska plovila Unije, u određenim vodama izvan Unije (SL 2021., L 31, str. 31. i ispravak SL 2021., L 294, str. 55.)
(
3
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 19. ožujka 2019. o utvrđivanju višegodišnjeg plana za stokove ulovljene u zapadnim vodama i njima susjednim vodama i za ribarstvo koje iskorištava te stokove, o izmjeni uredaba (EU) 2016/1139 i (EU) 2018/973 i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EZ) br. 811/2004, (EZ) br. 2166/2005, (EZ) br. 388/2006, (EZ) br. 509/2007 i (EZ) br. 1300/2008 (SL 2019., L 83, str. 1.)
(
4
)	Uredba (EU) 2019/1241 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o očuvanju ribolovnih resursa i zaštiti morskih ekosustava putem tehničkih mjera, o izmjeni uredbi Vijeća (EZ) br. 2019/2006, (EZ) br. 1224/2009 i uredbi (EU) br. 1380/2013, (EU) 2016/1139, (EU) 2018/973, 2019/472 i (EU) 2019/1022 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage uredbi Vijeća (EZ) br. 894/97, (EZ) br. 850/98, (EZ) br. 2549/2000, (EZ) br. 254/2002, (EZ) br. 812/2004 i (EZ) br. 2187/2005 (SL 2019., L 198, str. 105. i ispravak SL 2019., L 231, str. 31.)
(
5
)	U skladu s člankom 290. stavkom 1. UFEU-a „zakonodavnim aktom, može se Komisiji delegirati ovlast za donošenje nezakonodavnih akata opće primjene radi dopune ili izmjene određenih elemenata zakonodavnog akta koji nisu ključni”.
(
6
)	Uredba (EU) br. 1380/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o zajedničkoj ribarstvenoj politici, izmjeni uredaba Vijeća (EZ) br. 1954/2003 i (EZ) br. 1224/2009 i stavljanju izvan snage uredaba (EZ) br. 2371/2002 i (EZ) br. 639/2004 i Odluke Vijeća 2004/585/EZ (SL 2013., L 354, str. 22.)
(
7
)	Prije povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije, sjeverozapadne vode u cijelosti su bile dio voda Unije te su uključivale, među ostalim, Keltsko more, Irsko more i područje zapadno od Škotske (vidjeti Prilog I. Odluci Vijeća od 19. srpnja 2004. o osnivanju Regionalnih savjetodavnih vijeća u okviru zajedničke ribarstvene politike (SL 2004., L 256, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 1., str. 16.); vidjeti također kartu dostupnu na internetskoj stranici North Western Waters Advisory Council (Savjetodavno vijeće za sjeverozapadne vode) na sljedećoj adresi: https://www.nwwac.org/_fileupload/Structure%20of%20NWWAC/NWWAC_Area_Map%20incl%20EU%20zone.pdf).
(
8
)	Međunarodno vijeće za istraživanje mora
(
9
)	SL 2021., L 465, str. 1.
(
10
)	Vidjeti Uredbu Vijeća (EU) 2022/109 od 27. siječnja 2022. o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2022. za određene riblje stokove i skupine ribljih stokova koje se primjenjuju u vodama Unije te, za ribarska plovila Unije, u određenim vodama izvan Unije (SL 2022., L 21, str. 1.).
(
11
)	Vidjeti članak 60. Uredbe 2022/109.
(
12
)	Vidjeti članak 4. stavak 1. točku 20. Uredbe (EU) br. 1380/2013.
(
13
)	Vidjeti uvodnu izjavu 2. Uredbe 2019/1241.
(
14
)	Vidjeti presudu od 15. svibnja 2008., Španjolska/Vijeće (C-442/04, EU:C:2008:276, t. 42.). Ističem da se u uvodnoj izjavi 7. Uredbe 2019/1241 govori o „ciljev[im]a […] u pogledu obavljanja ribolova na razinama najvećeg održivog prinosa, smanjenja neželjenog ulova i uklanjanja odbačenog ulova te [doprinošenja] postizanju dobrog stanja okoliša utvrđenog [kako je utvrđeno] u Direktivi 2008/56/EZ Europskog parlamenta i Vijeća”, koji se spominju u Direktivi 2008/56/EZ o uspostavljanju okvira za djelovanje Zajednice u području politike morskog okoliša (Okvirna direktiva o pomorskoj strategiji) (SL 2008., L 164, str. 19.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 136. i ispravak SL 2021., L 365, str. 47.).
(
15
)	U tom pogledu ističem da članak 7. stavak 2. Uredbe br. 1380/2013 sadržava neiscrpan popis onoga što „tehničke mjere” mogu uključivati. Međutim, niti jedna odredba te uredbe ne govori koja je institucija odgovorna za usvajanje tih mjera.
(
16
)	Vidjeti uvodnu izjavu 1. sporne uredbe.
(
17
)	Kako je navedeno u Komisijinim objašnjenjima u uvodnoj izjavi 3. Delegirane uredbe 2021/2324. Članci 15. do 17. sporne uredbe odnose se na bakalar, pišmolj i škamp.
(
18
)	Komisija, sukladno tekstu tih odredbi, može izmijeniti popis vrsta riba i školjaka koje je zabranjeno loviti, zadržavati na plovilu, prekrcavati ili iskrcavati (vidjeti članak 10. stavak 4. Uredbe 2019/1241); izmijeniti, dopuniti, staviti izvan snage ili odstupiti od tehničkih mjera namijenjenih uzimanju u obzir regionalnih posebnosti određenog ribolova (regionalne tehničke mjere) (vidjeti članak 15. stavak 2. Uredbe 2019/1241), te dopuniti tehničke mjere o ribolovnim alatima, dodatnim uređajima za ribolovne alate, ribolovnim aktivnostima i određivanju minimalne referentne veličine za očuvanje (vidjeti članak 9. Uredbe 2019/472).
(
19
)	Da budemo precizni, Parlament smatra da je Vijeće članke 15. do 17. sporne uredbe usvojilo protivno članku 15. stavku 2. Uredbe 2019/1241 ili, podredno, članku 9. Uredbe 2019/472. Za članak 20. sporne uredbe navodi da je usvojen protivno članku 10. stavku 4. Uredbe 2019/1241.
(
20
)	Vidjeti članak 29. stavak 6. Uredbe 2019/1241.
(
21
)	Vidjeti članak 18. stavke 3. i 6. Uredbe 2019/472.
(
22
)	Vidjeti točke 20. i 21. ovog mišljenja.
(
23
)	Vidjeti članak 3. Delegirane uredbe 2021/2324.
(
24
)	Kako sam naveo u prethodnoj točki, članak 59. drugi stavak sporne uredbe odnosi se na vremensko područje primjene članaka 15. do 17. tog akta. Shodno tomu, ako Sud odluči da je tužba postala bespredmetna u dijelu u kojem Parlament zahtijeva poništenje tih triju odredbi, ujedno će morati odbiti argumente Parlamenta koji se tiču članka 59. drugog stavka te uredbe.
(
25
)	Pod riječju „interes” mislim na interes poput onog koji fizičke ili pravne osobe moraju dokazati kako bi podnijele tužbu na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU-a.
(
26
)	Vidjeti, u tom smislu, presudu od 26. ožujka 1987., Komisija/Vijeće (45/86, EU:C:1987:163, t. 3.).
(
27
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 26. ožujka 1987., Komisija/Vijeće (45/86, EU:C:1987:163, paragraph 3).
(
28
)	Vidjeti presudu od 1. listopada 2009., Komisija/Vijeće (C-370/07, EU:C:2009:590, t. 17. i navedena sudska praksa). Sud je u tom predmetu poništio odluku Vijeća kojom je utvrđeno stajalište koje je u ime Europske unije trebalo zauzeti na Konferenciji stranaka Konvencije o međunarodnoj trgovini ugroženim vrstama divljih životinja i biljaka (CITES), iako su pravni učinci te odluke već bili iscrpljeni, s obzirom na to da je odnosno stajalište izneseno na navedenoj konferenciji.
(
29
)	Budući da je, kako sam istaknuo u točki 22. ovog mišljenja, Vijeće 27. siječnja 2022. donijelo Uredbu o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2022., zaključci Suda u ovom predmetu nedvojbeno bi mogli biti izravno relevantni za pitanje treba li i tu uredbu u cijelosti ili djelomično poništiti (ako bi je se pobijalo pred Sudom), ovisno o tome sadržava li odredbe usporedive s pobijanim odredbama. Nadalje, ako bi Sud poništio pobijane odredbe, logična posljedica toga bi bila da bi Vijeće praktički bilo onemogućeno usvajati slične odredbe u budućnosti.
(
30
)	Vidjeti presudu od 25. listopada 2001., Njemačka/Komisija (C-276/99, EU:C:2001:576, t. 32.).
(
31
)	Vidjeti presudu od 11. listopada 2007., Komisija/Grčka (C-237/05, EU:C:2007:592, t. 36. do 39.).
(
32
)	Naime, članak 133. stavak 1. Poslovnika Suda predviđa da predsjednik Suda „može” (moje isticanje), kada priroda predmeta to zahtijeva, odlučiti da se o predmetu odlučuje u ubrzanom postupku.
(
33
)	U tom pogledu želim dodati da ubrzani postupak zahtijeva od Suda da svoje resurse mobilizira na način da se, iz logističke perspektive, taj postupak može primijeniti samo na nekolicinu predmeta svake godine. Bespredmetnost tužbe u predmetu poput ovog ne može, prema mojemu mišljenju, ovisiti o tome hoće li se ubrzani postupak primijeniti ili neće.
(
34
)	Članak 59. prvi stavak sporne uredbe predviđa da se ta odredba (zajedno s većinom drugih odredbi te uredbe koje nisu predmet ove tužbe) „nastavlja[…] primjenjivati […] do stupanja na snagu Uredbe o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2022.”
(
35
)	Prema toj odredbi, „[s]vaka institucija djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene u Ugovorima i u skladu s njima određenim postupcima, uvjetima i ciljevima. Institucije međusobno održavaju lojalnu suradnju”.
(
36
)	Osobito, Parlament smatra da su člancima 15. do 17. i člankom 20. sporne uredbe izmijenjena pravila sadržana u Prilogu VI. dijelu B točki 1. i dijelu C odnosno u članku 10. stavcima 1. i 2. Priloga I. Uredbi 2019/1241. Njima su na taj način povrijeđeni članak 10. stavak 4. i članak 15. stavak 2. te potonje uredbe, iz čega proizlazi da izmjene tih pravila treba izvršiti Komisija, a ne Vijeće.
(
37
)	Vidjeti članak 12. Uredbe br. 1380/2013 (naslovljen „Mjere Komisije u slučaju ozbiljne ugroze morskih bioloških resursa”).
(
38
)	Vidjeti članak 13. Uredbe br. 1380/2013 (naslovljen „Hitne mjere države članice”).
(
39
)	Uredba Vijeća od 27. siječnja 2020. o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2020. za određene riblje stokove i skupine ribljih stokova koje se primjenjuju u vodama Unije te, za ribarska plovila Unije, u određenim vodama izvan Unije (SL 2020., L 25, str. 1.)
(
40
)	Ili bi se sam TAC morao smanjiti (kako bi se nadoknadilo nepostojanje takvih tehničkih mjera)
(
41
)	Vidjeti članak 15. stavak 2. Uredbe 2019/1241 i članak 9. stavak 1. Uredbe 2019/472 (vidjeti također članak 18. Uredbe br. 1380/2013 i, među ostalim, članak 15. stavak 3. Uredbe 2019/1241). Međutim, takva obveza ne postoji u pogledu delegiranih akata donesenih na temelju članka 10. stavka 4. te uredbe.
(
42
)	Vidjeti uvodnu izjavu 2. Delegirane uredbe 2021/2324.
(
43
)	Vidjeti, među ostalim, presude od 15. svibnja 2008., Španjolska/Vijeće (C-442/04, EU:C:2008:276, t. 49. i navedenu sudsku praksu), i od 16. travnja 2013., Španjolska i Italija/Vijeće (C-274/11 i C-295/11, EU:C:2013:240, t. 33.).
(
44
)	Vidjeti, u tom smislu, presudu od 26. studenoga 2014., Parlament i Komisija/Vijeće (C-103/12 i C-165/12, EU:C:2014:2400, t. 79. i 81.).
(
45
)	C-124/13 i C-125/13, EU:C:2015:337, t. 61.
(
46
)	Ibid., t. 66.
(
47
)	Vidjeti presudu od 1. prosinca 2015., Parlament i Komisija/Vijeće (C-124/13 i C-125/13, EU:C:2015:790, t. 59.).
(
48
)	Ističem da su argumenti Parlamenta u tom pogledu donekle proturječni. S jedne strane, Parlament jasno ističe da ne osporava da bi Vijeće pobijane odredbe moglo usvojiti na temelju članka 43. stavka 3. UFEU-a da temeljne uredbe nikada nisu donesene. S druge strane, čini mi se da ta institucija ne prihvaća da su članci 15. do 17. sporne uredbe povezani s „utvrđivanjem […] mogućnosti ribolova”. Naime, u bitnome navodi da bi Vijeće, ako bi se prihvatilo njegovo shvaćanje da su članci 15. do 17. sporne uredbe povezani s „utvrđivanjem […] mogućnosti ribolova” (u smislu članka 43. stavka 3. UFEU-a), praktički moglo usvajati svakojake tehničke mjere na temelju tog shvaćanja i dovesti u pitanje „uobičajeni” postupak usvajanja tehničkih mjera u području ribarstva (koji se treba sastojati od, kao prvo, donošenja zakonodavnog akta na temelju članka 43. stavka 2. UFEU-a, a potom donošenja delegiranih akata Komisije na temelju tog akta).
(
49
)	Kako sam objasnio u točki 26. ovog mišljenja, TAC označava ukupni dopušteni ulov. Ne osporava se da je TAC jedan od načina na koji Vijeće može „utvrditi i raspodijeliti mogućnosti ribolova” u smislu članka 43. stavka 3. UFEU-a.
(
50
)	Sud je u tom predmetu utvrdio da se odnosnim izmjenama htjelo „značajno preoblikovati” posebni postupak za godišnje utvrđivanje TAC‑a za stokove bakalara i zamijeniti automatska smanjenja TAC-a koja su početno bila predviđena u tom pogledu (vidjeti presudu od 1. prosinca 2015., Parlament i Komisija/Vijeće, C-124/13 i C-125/13, EU:C:2015:790, t. 73.). Sud je zaključio da je članak 43. stavak 2. UFEU-a, a ne članak 43. stavak 3. UFEU-a, ispravna pravna osnova u tom slučaju.
(
51
)	Ibid., t. 79. i 80. U bitnome, mjera koja čini okvir ili preduvjet za utvrđivanje i raspodjelu mogućnosti ribolova te koja ne služi pukoj provedbi odredbe usvojene na višoj razini, što nije slučaj s pobijanim odredbama, obično će spadati u područje primjene članka 43. stavka 2. UFEU-a, a ne članka 43. stavka 3. UFEU-a (vidjeti objašnjenje koje je dao nezavisni odvjetnik N. Wahl u svojem mišljenju u spojenim predmetima Parlament i Komisija/Vijeće, C-124/13 i C-125/13, EU:C:2015:337, t. 66.).
(
52
)	Ibid., t. 58. U tom se pogledu ne slažem s argumentacijom Vijeća da akti doneseni na temelju članka 43. stavka 3. UFEU-a (kao što je sporna uredba) uvijek imaju prednost pred delegiranim aktima koje je Komisija donijela u skladu sa zakonodavstvom usvojenim na temelju članka 43. stavka 2. UFEU-a. Prema mojemu mišljenju, Vijeće ovlasti odlučivanja koje izvodi iz prvonavedene odredbe može koristiti samo ako je njihovo korištenje sukladno delegiranju ovlasti izvršenom aktima uvedenima na temelju potonje odredbe, s obzirom na to da je Sud pojasnio da između tih dviju odredbi UFEU-a postoji hijerarhijski odnos (vidjeti presudu od 26. studenoga 2014., Parlament i Komisija/Vijeće, C-103/12 i C-165/12, EU:C:2014:2400, t. 79. i 81.).
(
53
)	Međuinstitucijski sporazum Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije od 13. travnja 2016. o boljoj izradi zakonodavstva (SL 2016., L 123, str. 1.)
(
54
)	Naslovljenog „Zajednički dogovor Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije o delegiranim aktima”
(
55
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 12. veljače 2015., Parlament/Vijeće (C-48/14, EU:C:2015:91, t. 57. i 58.).
(
56
)	Vidjeti, primjerice, presude od 3. rujna 2009., Parlament/Vijeće (C-166/07, EU:C:2009:499, t. 74. i 75.); od 5. rujna 2012., Parlament/Vijeće (C-355/10, EU:C:2012:516, t. 89. i 90.), i od 6. svibnja 2014., Komisija/Parlament i Vijeće (C-43/12, EU:C:2014:298, t. 54. do 56.).
(
57
)	Vidjeti članak 2. Delegirane uredbe 2021/2324 i članak 18. uredbe o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za 2022.