Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. LAILA MEDINA
presentadas el 15 de enero de 2026 (1)
Asunto C‑801/24 P
NKO AO National Settlement Depository (NSD)
contra
Consejo de la Unión Europea
« Recurso de casación — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas motivadas por acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania — Inmovilización de fondos — Inclusión y mantenimiento del nombre de la recurrente en las listas de personas, entidades y organismos afectados — Artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145/PESC — Definición de “apoyar, material o financieramente, al Gobierno de la Federación de Rusia” — Libertad de empresa — Derecho a la propiedad — Proporcionalidad »
I.      Introducción
1.        Las presentes conclusiones versan sobre un recurso de casación interpuesto por NKO AO National Settlement Depository (NSD) (2) que tiene por objeto la anulación de la sentencia de 11 de septiembre de 2024, NSD/Consejo (T‑494/22, EU:T:2024:607). (3) Mediante dicha sentencia, el Tribunal General desestimó el recurso interpuesto por la recurrente, sobre la base del artículo 263 TFUE, contra:
–        la Decisión (PESC) 2022/883 del Consejo, de 3 de junio de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 153, p. 92), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/878 del Consejo, de 3 de junio de 2022, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 153, p. 15); (4)
–        la Decisión (PESC) 2023/572 del Consejo, de 13 de marzo de 2023, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 75 I, p. 134), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2023/571 del Consejo, de 13 de marzo de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 75 I, p. 1); (5) y
–        la Decisión (PESC) 2023/1767 del Consejo, de 13 de septiembre de 2023, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 226, p. 104), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2023/1765 del Consejo, de 13 de septiembre de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 226, p. 3). (6)
en la medida en que dichos actos incluyeron el nombre de la recurrente en la lista adjunta a ellos. Mediante esos actos, el Consejo de la Unión Europea inmovilizó todos los fondos y recursos económicos de la recurrente en el territorio de los Estados miembros.
2.        El presente asunto forma parte de la serie de recursos de casación interpuestos ante el Tribunal de Justicia en relación con las medidas restrictivas adoptadas por el Consejo en 2022 a raíz de la invasión de Ucrania por las fuerzas armadas de la Federación de Rusia. (7) Brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de establecer la interpretación del criterio de inclusión previsto en el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145/PESC, (8) en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2022/329, (9) y en el artículo 3, apartado 1, letra f), del Reglamento (UE) n.º 269/2014, (10) en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2022/330. (11) Este criterio, comúnmente denominado «criterio de la letra f)», establece la inclusión en la lista, en particular, de las personas jurídicas y entidades que apoyen, material o financieramente, al Gobierno de la Federación de Rusia. Además, el Tribunal de Justicia tendrá ocasión de precisar si una sociedad que presta servicios financieros puede alegar la violación del principio general de proporcionalidad debido a los efectos que una medida restrictiva de la Unión causa en sus clientes.
II.    Hechos y procedimiento
A.      Antecedentes del litigio
3.        Los antecedentes del litigio se describen en los apartados 2 a 20 de la sentencia recurrida. A efectos de las presentes conclusiones, estos antecedentes se pueden resumir en los siguientes hechos no controvertidos.
4.        La recurrente, una sociedad de Derecho ruso que es depositaria autorizada, presta servicios de archivo y de custodia de valores como depositaria central, así como servicios financieros, en particular como entidad de crédito no bancaria titular de una licencia que le da derecho a prestar servicios de liquidación bancaria.
5.        El 17 de marzo de 2014, el Consejo adoptó la Decisión 2014/145 sobre la base del artículo 29 TUE. Ese mismo día, el Consejo promulgó, sobre la base del artículo 215 TFUE, apartado 2, el Reglamento n.º 269/2014. Ambos actos se referían a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
6.        El 25 de febrero de 2022, a la vista de la gravedad de la situación en Ucrania, el Consejo adoptó, en primer lugar, la Decisión 2022/329, por la que se modificaba la Decisión 2014/145, y, en segundo lugar, el Reglamento 2022/330, por el que se modificaba el Reglamento n.º 269/2014, con el fin, en particular, de cambiar los criterios en virtud de los cuales las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos podían ser objeto de las medidas restrictivas en cuestión.
7.        El artículo 2, apartados 1 y 2, de la Decisión 2014/145, en su versión modificada por la Decisión 2022/329, (12) dispone:
«1.      Se inmovilizarán todos los fondos y recursos económicos que sean pertenencia, sean propiedad, estén en poder o estén bajo el control de:
[…]
f)      personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que apoyen, material o financieramente, al Gobierno de la Federación de Rusia, que es responsable de la anexión de Crimea y de la desestabilización de Ucrania, o que se beneficien de dicho Gobierno […].
2.      No se pondrán fondos ni recursos económicos, directa ni indirectamente, a disposición ni en beneficio de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que se incluyan en la lista del anexo.»
8.        Las modalidades de esa inmovilización de fondos se determinan en los apartados siguientes del artículo 2 de la Decisión 2014/145 modificada.
9.        El Reglamento n.º 269/2014, en su versión modificada por el Reglamento 2022/330, (13) impone la adopción de medidas de inmovilización de fondos y determina las modalidades de dicha inmovilización en términos sustancialmente idénticos a los de la Decisión 2014/145 modificada. El artículo 3, apartado 1, letra f), del referido Reglamento reproduce en esencia el artículo 2, apartado 1, letra f), de la citada Decisión.
10.      El 3 de junio de 2022, habida cuenta de la continuación de la guerra de agresión de la Federación de Rusia contra Ucrania, el Consejo adoptó los actos iniciales. El nombre de la recurrente se añadió a la lista anexa a la Decisión 2014/145 modificada y a la lista que figura en el anexo I del Reglamento n.º 269/2014 modificado, (14) sobre la base de los siguientes motivos:
«[La recurrente] es una entidad financiera no bancaria rusa y el depositario central de valores de Rusia. Es el mayor depositario de valores de Rusia por valor de mercado de los valores de renta variable y de deuda de los que es depositario y el único que tiene acceso al sistema financiero internacional.
El Gobierno de la Federación de Rusia y el Banco Central de Rusia [la] consideran una entidad financiera rusa de importancia sistémica. Desempeña un papel esencial en el funcionamiento del sistema financiero ruso y en su conexión con el sistema financiero internacional, por lo que, directa e indirectamente, permite al Gobierno de la Federación de Rusia ejercer sus actividades, aplicar sus políticas y movilizar sus recursos.
[…] Es propiedad casi en su totalidad de Moscow Exchange, cuya misión es proporcionar un acceso completo a los mercados financieros rusos. A su vez, Moscow Exchange, por su papel y sus accionistas, está controlada en gran medida por el Gobierno ruso. Por tanto, [la recurrente] es una entidad u organismo que apoya, material o financieramente, al Gobierno de la Federación de Rusia, que es responsable de la anexión de Crimea y de la desestabilización de Ucrania.»
11.      Las medidas adoptadas contra la recurrente en los actos iniciales, que eran aplicables hasta el 15 de marzo de 2023, fueron prorrogadas, primero, hasta el 15 de septiembre de 2023 por los actos de mantenimiento de marzo de 2023 y, segundo, hasta el 15 de marzo de 2024 por los actos de mantenimiento de septiembre de 2023, sin modificar los motivos de la inclusión de su nombre en las listas controvertidas.
B.      Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
12.      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 12 de agosto de 2022, la recurrente interpuso un recurso de anulación de los actos impugnados.
13.      En apoyo de su recurso de anulación, la recurrente invocó cuatro motivos, basados, en primer lugar, en el incumplimiento de la obligación de motivación, en segundo lugar, en un error manifiesto de apreciación, en tercer lugar, en una vulneración desproporcionada de sus derechos fundamentales y, en cuarto lugar, en el carácter insuficiente de las pruebas.
14.      En la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó el recurso de la recurrente en su totalidad y la condenó a cargar con sus propias costas y a abonar las del Consejo.
15.      En primer lugar, por lo que respecta al motivo basado en un incumplimiento de la obligación de motivación, el Tribunal General consideró que tanto los actos iniciales como los actos de mantenimiento de marzo de 2023 y de septiembre de 2023 precisaban el contexto y los fundamentos jurídicos sobre cuya base fueron adoptados. Además, la exposición de las circunstancias fácticas que el Consejo facilitó a la recurrente constituía una motivación suficientemente clara y precisa para permitir a esta comprender las razones por las que su nombre fue incluido y posteriormente mantenido en las listas controvertidas y al Tribunal General ejercer su control. En cuanto a la alegación de la recurrente basada en que Consejo no expuso las razones por las que las medidas restrictivas en cuestión implicaban la inmovilización de los activos de sus clientes, el Tribunal General declaró que la obligación de motivación no exige exponer todas las consecuencias que la adopción del acto impugnado acarrea para otras personas ni obliga al Consejo a identificar a todas las personas que puedan verse afectadas indirectamente por las medidas restrictivas dirigidas contra la recurrente.
16.      En segundo lugar, en lo que atañe a los motivos basados en un error manifiesto de apreciación y en el carácter insuficiente de las pruebas, que el Tribunal General examinó conjuntamente, dicho Tribunal concluyó que la recurrente no había demostrado que el Consejo hubiera cometido un error al declarar que era una entidad financiera de importancia sistémica que desempeñaba un papel esencial en el funcionamiento del sistema financiero ruso. Además, el Consejo no incurrió en un error de apreciación al declarar que la recurrente permitía al Gobierno ruso ejercer sus actividades, aplicar sus políticas y movilizar sus recursos. Habida cuenta de la importancia de los servicios financieros prestados por la recurrente, tanto al citado Gobierno como al Banco Central de la Federación de Rusia, y de su contribución más general al buen funcionamiento del sistema financiero ruso, el Consejo podía considerar válidamente que la recurrente prestaba un apoyo material o financiero importante, desde un punto de vista cuantitativo y cualitativo, al Gobierno de la Federación de Rusia que le permitía movilizar sus recursos financieros con el fin de proseguir sus acciones de desestabilización de Ucrania. En respuesta a las alegaciones específicas formuladas por la recurrente, el Tribunal General señaló asimismo que el criterio previsto en el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada no exige acreditar que el Gobierno de la Federación de Rusia ejerce control sobre la persona, entidad u organismo que le presta apoyo. Esa disposición tampoco exige demostrar la existencia de un vínculo que vaya más allá del apoyo material o financiero previsto por el criterio de inclusión, a saber, un vínculo entre la recurrente y el Gobierno ruso.
17.      En tercer lugar, en cuanto al motivo basado en una vulneración desproporcionada de derechos fundamentales, el Tribunal General examinó, en primer término, la argumentación por la cual la recurrente afirmó que las medidas restrictivas adoptadas contra ella implicaban la inmovilización de fondos o recursos económicos pertenecientes a sus clientes, de modo que tales medidas vulneraban el derecho a la propiedad de estos. A este respecto, el Tribunal General señaló que la recurrente no podía invocar, en apoyo de su recurso de anulación, un derecho de propiedad del que no era titular, ya que, según su jurisprudencia, en principio, solo puede alegar la vulneración de un derecho subjetivo aquella persona cuyo derecho supuestamente ha sido vulnerado y no terceras personas. Los clientes de la recurrente disponían de vías de recurso ante los tribunales nacionales, ante los que podían invocar, en particular, la vulneración de su derecho a la propiedad consagrado en el artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. (15) Por otra parte, por lo que respecta a la alegación formulada por la recurrente según la cual la excepción prevista en la Decisión 2014/145 modificada y en el Reglamento n.º 269/2014 modificado no permitió a sus clientes obtener la liberación de sus fondos o recursos económicos debido a la inacción de las autoridades nacionales o a condiciones demasiado gravosas impuestas por dichas autoridades, el Tribunal General señaló que, mediante esta alegación, la recurrente cuestionaba en realidad la legalidad de la referida excepción adoptada por el Consejo, sobre la cual solo tienen competencia los tribunales nacionales. En lo que concierne a los clientes de la recurrente que no estaban sujetos a ninguna medida restrictiva y cuyos fondos o recursos económicos fueron inmovilizados debido a las medidas restrictivas adoptadas contra la recurrente, incumbía a las autoridades nacionales asegurarse de que la injerencia en su derecho a la propiedad respetaba la Carta.
18.      En segundo término, en cuanto a la argumentación por la que la recurrente adujo que las medidas restrictivas adoptadas contra ella constituían una injerencia en sus derechos fundamentales, en particular su libertad de empresa y su derecho a la propiedad, el Tribunal General desestimó las alegaciones de la recurrente tras examinar los requisitos establecidos en el artículo 52 de la Carta. En particular, el Tribunal General concluyó que la injerencia de los actos impugnados en los derechos de la recurrente no podía considerarse desproporcionada.  Por otra parte, en respuesta a otras alegaciones específicas de la recurrente, el Tribunal General señaló que, en el momento de la adopción de los actos impugnados, las excepciones previstas en la Decisión 2014/145 modificada y en el Reglamento n.º 269/2014 modificado permitían a las autoridades nacionales autorizar la liberación de fondos o recursos económicos de la recurrente con el fin de permitirle realizar un pago consistente en la restitución de los valores o bonos de sus clientes que ella custodiaba en sus cuentas inmovilizadas en depositarios de valores establecidos en la Unión.
III. Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
19.      Mediante su recurso de casación, presentado ante el Tribunal de Justicia el 20 de noviembre de 2024, la recurrente solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Anule la sentencia recurrida.
–        Anule los actos impugnados.
–        Condene en costas al Consejo.
20.      En su escrito de contestación presentado el 3 de febrero de 2025, el Consejo, apoyado por la Comisión Europea, solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas a la recurrente.
IV.    Apreciación
21.      En apoyo de su recurso de casación, la recurrente invoca tres motivos, basados en tres errores de Derecho que se refieren, primero, a la obligación de motivación del Consejo, segundo, a la interpretación del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada, y, tercero, a la apreciación del principio de proporcionalidad.
22.      El Tribunal de Justicia ha solicitado que se examinen las alegaciones específicas relativas a la interpretación del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada, que se refieren esencialmente al segundo motivo de casación. Además, el Tribunal de Justicia ha solicitado un análisis de las alegaciones relativas al principio de proporcionalidad conforme a su formulación en el tercer motivo. Por lo tanto, mi apreciación se centrará en estas cuestiones principales.
A.      Segundo motivo de casación
23.      Mediante el segundo motivo de casación, la recurrente alega que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al interpretar el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada.
24.      Este motivo de casación se divide en dos partes, que se basan, en primer término, en que el Tribunal General interpretó erróneamente la expresión «que apoyen, material o financieramente, al Gobierno de la Federación de Rusia», contenida en el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada, y, en segundo término, en que el Tribunal General aplicó un grado de prueba incorrecto.
1.      Primera parte del segundo motivo de casación
25.      Mediante la primera parte del segundo motivo de casación, la recurrente alega que el Tribunal General interpretó el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada de manera amplia, vaga y errónea. A este respecto, formula dos alegaciones principales.
26.      En primer lugar, la recurrente aduce que el criterio contemplado en el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada ha de ser interpretado de modo estricto, en el sentido de que se refiere únicamente a formas de apoyo que consistan en el suministro directo de bienes o la transferencia de fondos al Gobierno ruso a través de los recursos financieros de la persona o entidad de que se trate. A este respecto, la recurrente sostiene que el concepto de apoyo material o financiero a que se refiere el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada debe interpretarse manera coherente con el concepto de «asistencia financiera» del artículo 4, apartado 3, letra b), del Reglamento (UE) n.º 833/2014, (16) que, según dicho Reglamento, se define como cualquier acción por la que la persona o entidad en cuestión desembolse o se comprometa a desembolsar sus propios fondos o recursos económicos.
27.      En segundo lugar, la recurrente sostiene que, como depositario central de valores, se limita a proporcionar los medios técnicos necesarios para organizar las emisiones de bonos del Estado. Su labor no puede considerarse comprendida, en ningún caso, en el ámbito del concepto de apoyo financiero en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada. La recurrente subraya que la sentencia recurrida no sugiere en absoluto que preste apoyo financiero directo al Gobierno ruso, en particular en forma de ingresos transferidos al Estado.
28.      El Consejo y la Comisión rebaten estas alegaciones.
29.      Como resulta del punto 7 de las presentes conclusiones, el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada prevé la inmovilización de todos los fondos y recursos económicos que sean pertenencia, sean propiedad, estén en poder o estén bajo el control de «personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que apoyen, material o financieramente, al Gobierno de la Federación de Rusia, que es responsable de la anexión de Crimea y de la desestabilización de Ucrania, o que se beneficien de dicho Gobierno».
30.      Además, en el apartado 57 de la sentencia recurrida, el Tribunal General observó que el criterio del apoyo material o financiero al Gobierno ruso, contemplado en el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada, no exige que las personas o entidades afectadas presten un apoyo que esté directa o indirectamente vinculado a la anexión de Crimea o a la desestabilización de Ucrania. Remitiéndose a la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de abril de 2016, Central Bank of Iran/Consejo (C‑266/15 P, EU:C:2016:208), (17) el Tribunal General declaró asimismo que el apoyo material o financiero a efectos de este criterio debe entenderse como cualquier apoyo que pueda, por su importancia cuantitativa o cualitativa, proporcionar a dicho Gobierno recursos o equipamiento de orden material o financiero que le permitan llevar a cabo sus acciones de desestabilización de Ucrania.
31.      Según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, procede tener en cuenta no solo su tenor, sino también su contexto jurídico y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. Así sucede, en particular, cuando la disposición del Derecho de la Unión de que se trata no incluye una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance, lo que ocurre en el presente asunto en lo que respecta al artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada. (18)
32.      En cuanto a la interpretación literal, ha de observarse que el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada no contiene ninguna definición del término «apoyar». Por consiguiente, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el sentido y alcance de ese término debe determinarse teniendo en cuenta el contexto general en que se utiliza y conforme a su sentido habitual en el lenguaje corriente. (19)
33.      A este respecto, la expresión «que apoyen» que figura en el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada procede del verbo «apoyar». Este verbo se define de varias maneras. En primer término, puede definirse como «to reinforce the position of [something] by one’s assistance» (reforzar la posición de [algo] mediante la ayuda de alguien). En segundo término, cabe definirlo como «to provide resources for the maintenance of [something]» (proporcionar recursos para mantener [algo]). (20) Es posible encontrar significados similares del verbo «apoyar» en las otras versiones lingüísticas del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada. (21) Además, dado que el verbo «apoyar» se precisa con las palabras «material o financieramente», puede interpretarse en el sentido de que se refiere a reforzar una posición mediante asistencia material o financiera o, con carácter alternativo, a proporcionar recursos materiales o financieros.
34.      Es importante observar que el primer significado que se da al verbo «apoyar» parece respaldar la interpretación del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada que proponen el Consejo y la Comisión, que es conforme con la interpretación efectuada por el Tribunal General en la sentencia recurrida. Ambas instituciones alegan, en esencia, que la expresión «que apoyen, material o financieramente, al Gobierno de la Federación de Rusia» se refiere a las personas o entidades que faciliten, desde un punto de vista cualitativo o cuantitativo, las acciones militares del Gobierno ruso contra Ucrania, sin que sea necesario demostrar una transferencia directa de recursos a ese Gobierno. En cambio, el segundo significado que se da al verbo «apoyar» parece aproximarse más a la interpretación propugnada por la recurrente, según la cual el criterio de inclusión contemplado en el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada debe limitarse a las personas o entidades que proporcionen apoyo financiero directo o recursos materiales al Gobierno ruso en favor de sus acciones contra Ucrania.
35.      De ello se deduce que, desde la perspectiva de la interpretación literal, el tenor del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada no es concluyente por sí mismo para determinar si debe prevalecer la interpretación propuesta por el Consejo y la Comisión o, con carácter alternativo, la defendida por la recurrente. La respuesta a esta cuestión debe buscarse, por tanto, en el contexto jurídico en el que se inscribe el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada y teniendo en cuenta sus objetivos principales.
36.      Por lo que respecta a la interpretación contextual, he de señalar, al igual que en mis conclusiones presentadas en el asunto Mazepin/Consejo (C‑35/24 P, EU:C:2025:412), (22) que el criterio de inclusión en la lista establecido en el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada fue introducido por primera vez por la Decisión 2022/329. (23) Esta última Decisión fue adoptada el 25 de febrero de 2022, es decir, al día siguiente de que el Presidente de la Federación de Rusia anunciara una operación militar en Ucrania y de que las fuerzas armadas rusas iniciaran un ataque contra ese país. (24) Como el Consejo observa acertadamente, dicha Decisión amplió el alcance de las medidas restrictivas individuales adoptadas contra la Federación de Rusia ampliando el número de personas y entidades afectadas, en particular mediante la introducción de nuevos criterios de inclusión. (25)
37.      Además, es preciso subrayar que, antes de ser modificado por la Decisión 2022/329, el artículo 2, apartado 1, de la Decisión 2014/145 ya contenía un criterio de inclusión que permitía dirigirse contra las personas jurídicas capaces de proporcionar un apoyo material o financiero directo a las acciones del Gobierno ruso relativas a la anexión de Crimea o la desestabilización de Ucrania. Así sucedía, más en concreto, con el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Decisión 2014/145, que se refería a «personas jurídicas, entidades u organismos que apoyen, material o financieramente, acciones que menoscaben o amenacen la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania». Este criterio se mantuvo en la Decisión 2014/145 modificada, lo que me sugiere que interpretar el artículo 2, apartado 1, letra f), de esta Decisión en el sentido de que exige demostrar un apoyo en forma de financiación o entrega directa de suministros al Gobierno de la Federación de Rusia, como alega la recurrente en esencia, sería simplemente redundante y, por lo tanto, no sería coherente desde un punto de vista contextual, dado que privaría de consecuencias a las modificaciones introducidas por la Decisión 2022/329 en la Decisión 2014/145.
38.      No obstante, la recurrente alega que, con el fin de mantener la coherencia contextual, el concepto de «apoyo material o financiero» del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada debe definirse del mismo modo que el de «asistencia financiera» que figura en el artículo 4, apartado 3, letra b), del Reglamento n.º 833/2014. Según la definición de esa expresión que se prevé en el artículo 1, letra o), del referido Reglamento, la asistencia financiera implica el desembolso o el compromiso de desembolso de fondos o recursos económicos por la persona o entidad de que se trate.
39.      Sin embargo, como la Comisión señala en esencia, el artículo 4, apartado 3, letra b), del Reglamento n.º 833/2014, por un lado, y el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada, por otro lado, tienen ámbitos de aplicación material completamente diferentes. En particular, la primera de estas disposiciones se refiere específicamente a las tecnologías enumeradas en el anexo II del Reglamento n.º 833/2014, respecto de las cuales la prestación de financiación o asistencia financiera a personas, entidades u organismos de Rusia, si bien no está prohibida expresamente, (26) requiere la autorización previa de la autoridad competente designada. En cambio, como ya se ha explicado, la segunda de esas disposiciones establece uno de los criterios de inclusión que conduce a la inmovilización de los fondos o recursos económicos de la persona o entidad en cuestión. Dado que manifiestamente no existe ninguna relación material entre el artículo 4, apartado 3, letra b), del Reglamento n.º 833/2014 y el criterio de inclusión resultante del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada, no considero que pueda identificarse un elemento común a ambas disposiciones que sea pertinente a efectos de interpretación. Por esta misma razón, contrariamente a lo que alega la recurrente, carece de pertinencia la interpretación que el Tribunal de Justicia dio a la expresión «asistencia financiera» en su sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236).
40.      De ello se deduce que el análisis del contexto del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada parece respaldar la interpretación preconizada por el Consejo y la Comisión, tal como se describe en el punto 34 anterior, que coincide básicamente con la empleada por el Tribunal General en la sentencia recurrida.
41.      En lo que atañe a la interpretación teleológica, señalé asimismo en mis conclusiones presentadas en el asunto Mazepin/Consejo que los criterios previstos en el artículo 2, apartado 1, de la Decisión 2014/145 modificada forman parte de un marco jurídico que introdujo un conjunto de medidas restrictivas sin precedentes destinadas, como indicó acertadamente el Tribunal General en el apartado 56 de la sentencia recurrida, a ejercer la máxima presión sobre las autoridades rusas y la economía de la Federación de Rusia. El objetivo último de ese marco jurídico es debilitar la capacidad financiera del Gobierno ruso y, en consecuencia, poner fin a la agresión militar cometida por dicho Gobierno en Ucrania. (27) La cuestión que ha responderse es si ese objetivo de importancia primordial puede considerarse que se alcanza de forma más eficaz conforme a la interpretación del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada que proponen el Consejo y la Comisión, por una parte, o la que propone la recurrente, por otra. A tal efecto, ha de tenerse en cuenta que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, debe darse prioridad a la interpretación que permita garantizar el efecto útil de la disposición de que se trate. (28)
42.      A mi juicio, es evidente que si el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada se interpretase en el sentido de que solo se refiere al apoyo en forma de financiación directa o suministro directo de recursos materiales al Gobierno ruso, como sostiene la recurrente, además de ser incoherente desde un punto de vista contextual, como ya se ha explicado, (29) se limitaría ampliamente la eficacia del criterio contemplado en esa disposición, ya que no sería posible maximizar la presión que puede ejercerse sobre las autoridades rusas para poner fin a sus acciones y políticas en Ucrania. En definitiva, esa interpretación, en lugar de debilitar la capacidad financiera del Gobierno de la Federación de Rusia, mantendría, en el mejor de los casos, la misma capacidad financiera que dicho Gobierno tenía antes de la adopción del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada.
43.      En cambio, si el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada debiera interpretarse en el sentido de que se refiere a cualquier apoyo que, por su importancia cuantitativa o cualitativa, pueda proporcionar al Gobierno ruso recursos o equipamiento que le permitan llevar a cabo sus acciones de desestabilización de Ucrania, con independencia de la vinculación directa o indirecta de dicho apoyo con las acciones en cuestión, tal interpretación se ajustaría directamente a los objetivos del marco jurídico del que forma parte la Decisión 2014/145 modificada y, por lo tanto, esos objetivos podrían alcanzarse razonablemente de manera más eficaz.
44.      La recurrente cuestiona la conclusión anterior, sosteniendo que esa interpretación, que se deriva esencialmente de la sentencia Central Bank of Iran, fue adoptada por el Tribunal de Justicia en relación con un régimen diferente de medidas restrictivas individuales y, más concretamente, respecto de un criterio de inclusión que estaba formulado de manera distinta que el del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada. Sin embargo, a pesar de las diferencias entre la formulación del criterio examinado en la sentencia Central Bank of Iran (30) y el criterio objeto del presente asunto, ambos criterios deben abordarse desde el mismo punto de vista interpretativo. Después de todo, como señalé en mis conclusiones presentadas en el asunto Timchenko/Consejo (C‑702/23 P, EU:C:2025:273), (31) la ratio decidendi de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (32) es incrementar las posibilidades de poner fin a las actividades contra las que se dirigen las medidas restrictivas en cuestión, en particular mermando los medios materiales y financieros disponibles para tal fin, con independencia de la relación directa o indirecta de la entidad jurídica afectada con tales actividades.
45.      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, cabe concluir que ni la interpretación contextual del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada ni la interpretación teleológica de esta disposición exigen, como sostiene la recurrente, que se constate un apoyo material y financiero consistente en el suministro directo de bienes o la transferencia de fondos por la persona o entidad de que se trate en beneficio del Gobierno de la Federación de Rusia. Por el contrario, dicha disposición solo exige que esa persona o entidad sea capaz de facilitar las acciones llevadas a cabo por el Gobierno ruso en Ucrania desde un punto de vista cuantitativo o cualitativo.
46.      De ello se desprende que, en la medida en que, en el apartado 57 de la sentencia recurrida, el Tribunal General basó su apreciación de la legalidad de los actos impugnados en esa interpretación, no cabe afirmar que incurrió en error de Derecho.
47.      En cuanto a la aplicación del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada a la recurrente, es importante señalar que los depositarios centrales de valores desempeñan una función primordial en el sistema financiero y el mercado de capitales de un país, ya que gestionan la infraestructura que permite la liquidación de valores
—como acciones o bonos—
en los mercados financieros. (33) Por lo tanto, el Tribunal General declaró acertadamente, en el apartado 88 de la sentencia recurrida, que los depositarios centrales de valores, como la recurrente, son entidades de importancia sistémica que desempeñan un papel esencial, en particular, en la aplicación eficaz de la política monetaria, la credibilidad de un programa de gestión de la deuda pública, la gestión de las garantías y la seguridad y la eficiencia de los mercados de valores. Además, al interferir en la actividad de esos depositarios centrales de valores, el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada puede reducir los recursos financieros que el Gobierno de la Federación de Rusia obtiene mediante la emisión de bonos del Estado, aumentando así el coste de sus acciones militares y limitando su capacidad para menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania. (34)
48.      Por consiguiente, a mi juicio, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al declarar en el apartado 106 de la sentencia recurrida que, habida cuenta de la importancia de los servicios financieros prestados por la recurrente, tanto al Gobierno ruso como al Banco Central de la Federación de Rusia, y de su contribución más general al buen funcionamiento del sistema financiero ruso, tanto desde un punto de vista cuantitativo como cualitativo, la recurrente prestaba un significativo apoyo. material o financiero, al Gobierno de la Federación de Rusia en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada. Contrariamente a lo que alega la recurrente, puede llegarse a esta conclusión sin examinar si el Gobierno ruso tenía una participación accionarial directa o indirecta en la recurrente puesto que, conforme a la interpretación propuesta del artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 modificada, simplemente no se trata de un elemento que deba cumplirse para aplicar el criterio previsto en ese precepto.
49.      Habida cuenta de lo anterior y dado que, según he señalado en los puntos 46 y 48 de las presentes conclusiones, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al interpretar el artículo 2, apartado 1, letra f), de la Decisión 2014/145 y al considerar que la recurrente podía estar comprendida en el concepto de «apoyo material o financiero» resultante de esa disposición, debería desestimarse la primera parte del segundo motivo de casación.
2.      Segunda parte del segundo motivo de casación
50.      Mediante la segunda parte del segundo motivo de casación, la recurrente cuestiona el grado de prueba aplicado por el Tribunal General para apreciar si las razones expuestas en los actos impugnados estaban acreditadas. La recurrente aduce que, a falta de una norma legal expresa
—circunstancia que no se da en el presente asunto—, el Consejo no puede estar obligado simplemente a presentar un «conjunto de indicios suficientemente concretos, precisos y concordantes».
51.      La Comisión considera que esta parte del segundo motivo de casación es inadmisible, por la falta de claridad acerca del error de Derecho en que, según alega la recurrente, incurrió el Tribunal General. En cuanto al fondo, tanto el Consejo como la Comisión sostienen que el Tribunal General aplicó correctamente la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al grado de prueba aplicable en el ámbito de las medidas restrictivas.
52.      Antes de nada, en lo que respecta a la admisibilidad, es importante recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para que un motivo de casación o una parte de este sea admisible en cuanto al fondo, debe cumplir dos requisitos. (35) En primer lugar, se exige que los elementos impugnados de la sentencia cuya anulación se solicita se indiquen con precisión. En segundo lugar, es preceptivo que se indiquen de manera suficientemente clara y precisa los fundamentos jurídicos que sustenten de manera específica un motivo de casación o una parte de este. Si no se cumpliera alguno de estos dos requisitos, el Tribunal de Justicia no podría ejercer su control de legalidad y, en consecuencia, el motivo de casación en cuestión o la parte de que se trate debería desestimarse por ser manifiestamente inadmisible. (36)
53.      En el presente asunto, no obstante, de los escritos de la recurrente se desprende que, en la segunda parte del segundo motivo de casación, la recurrente impugna el apartado 50 de la sentencia recurrida. Por lo tanto, el recurso de casación cumple el requisito de admisibilidad que exige indicar con precisión el elemento impugnado de la sentencia cuya anulación solicita la recurrente. En lo que atañe a la indicación de los fundamentos jurídicos que sustentan su motivo de casación, la recurrente especifica también en sus escritos que no está de acuerdo con el grado de prueba aplicado por el Tribunal General en el caso de autos. La recurrente sostiene que ese grado de prueba solo puede admitirse si está previsto expresamente en la legislación. Pese a su formulación concisa, las alegaciones de la recurrente son suficientemente claras y precisas para permitir entender su alcance y contenido.
54.      En consecuencia, la segunda parte del segundo motivo de casación cumple los dos requisitos establecidos por la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de modo que este Tribunal puede ejercer su control jurisdiccional. Por consiguiente, debe desestimarse la alegación de la Comisión según la cual debería declararse la inadmisibilidad de esta parte del motivo.
55.      En cuanto al fondo, en el apartado 50 de la sentencia recurrida el Tribunal General estableció el grado de prueba que el Consejo debía satisfacer para determinar que las medidas restrictivas adoptadas, y posteriormente mantenidas, contra la recurrente se apoyaban en una base fáctica suficientemente sólida. (37) Según el Tribunal General, el Consejo cumple la carga de la prueba que le corresponde si pone de manifiesto ante el juez de la Unión un conjunto de indicios suficientemente precisos, concretos y concordantes que permitan acreditar un vínculo suficiente entre la entidad sometida a una medida de inmovilización de sus fondos y el criterio de inclusión aplicado a dicha entidad.
56.      El concepto de grado de prueba se refiere a la cantidad y tipo de elementos de prueba que se requieren para demostrar un hecho. En el ámbito de las medidas restrictivas, la inclusión en una lista de una persona puede demostrarse mediante pruebas directas
—es decir, pruebas que pueden demostrar por sí mismas una alegación fáctica realizada por el Consejo en la motivación— (38) o, también con bastante frecuencia, mediante pruebas indirectas, como presunciones o el denominado conjunto de indicios. (39) En este último caso, la apreciación del Tribunal General no se basa en una valoración separada de los elementos de prueba concretos aportados por el Consejo. En cambio, dicha apreciación se fundamenta en un examen de la totalidad de las pruebas, reconociendo que, si bien los elementos concretos pueden carecer de fuerza suficiente para establecer una base fáctica suficientemente sólida que demuestre la motivación, el efecto acumulado de todas las pruebas en su conjunto puede satisfacer, no obstante, el grado de prueba exigido.
57.      En el caso de autos, el grado de prueba establecido por el Tribunal General en la sentencia recurrida se basa, como se desprende también de las citas que figuran en su apartado 50, en la reiterada jurisprudencia de ese mismo Tribunal. El Tribunal General ha aplicado constantemente ese grado de prueba (40) desde que el Tribunal de Justicia lo formuló inicialmente en su sentencia de 21 de abril de 2015, Anbouba/Consejo (C‑605/13 P, EU:C:2015:248). (41) En ese asunto, el Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, declaró que la inclusión en las listas de una persona sujeta a medidas restrictivas puede considerarse fundada cuando se base en un conjunto de indicios relativos, por ejemplo, a la situación, las funciones y relaciones de esa persona en el contexto del régimen al que esa persona pertenece. (42) El Tribunal de Justicia ha aplicado posteriormente el mismo grado de prueba en su jurisprudencia, (43) incluso muy recientemente, en relación con las medidas restrictivas adoptadas ante la situación en Ucrania. (44)
58.      Por consiguiente, no cabe considerar que el Tribunal General incurriera en error de Derecho, ya que podía basarse en un grado de prueba apoyado en un conjunto de indicios para apreciar si la motivación proporcionada por el Consejo con respecto a la recurrente se fundamentaba en una base fáctica suficientemente sólida. Pese a la inexistencia de una disposición expresa en el Derecho de la Unión, basta indicar que dicho grado de prueba se basa en la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Por su parte, la recurrente no explica de manera exhaustiva en sus escritos la norma específica o el principio general del Derecho supuestamente vulnerado por esta circunstancia.
59.      Debería desestimarse la segunda parte del segundo motivo de casación y, en consecuencia, este motivo en su totalidad.
B.      Tercer motivo de casación
60.      Mediante el tercer motivo de casación, la recurrente alega en esencia que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al apreciar el principio de proporcionalidad.
61.      Este motivo se divide en dos partes. En la primera parte se critica que no se haya apreciado la imputación relativa a la vulneración de los derechos fundamentales de la recurrente desde el punto de vista del derecho a la propiedad de los clientes de esta; en la segunda parte, se cuestiona la conclusión del Tribunal General de que los actos impugnados respetaban el principio de proporcionalidad.
1.      Primera parte del tercer motivo de casación
62.      En la primera parte del tercer motivo de casación, la recurrente aduce que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que, al apreciar la vulneración de derechos fundamentales alegada por la recurrente, no era necesario tener en cuenta las consecuencias de los actos impugnados en el derecho fundamental a la propiedad de los clientes de la recurrente. En su opinión, el Tribunal General no debería haber analizado el respeto del principio de proporcionalidad como el ejercicio de un derecho subjetivo ordinario, sino como la comprobación del cumplimiento de un principio fundamental que implica examinar las consecuencias de una medida en su totalidad. La recurrente subraya que su principal deber en los mercados de la Unión Europea consiste en desempeñar las funciones de un depositario central de valores y, como tal, las de un tenedor designado de valores pertenecientes a entidades y personas rusas. Por lo tanto, sancionar a la recurrente equivale a sancionar a sus usuarios, a saber, al intermediario y a los clientes finales de las entidades financieras rusas.
63.      El Consejo se opone a la admisibilidad de esta parte del tercer motivo de casación. Alega que, mediante esta parte del motivo, la recurrente cuestiona si los actos impugnados han respetado el principio general de proporcionalidad y no la apreciación realizada por el Tribunal General de dicho principio al examinar la vulneración de los derechos fundamentales de la recurrente. Ello constituye un nuevo motivo, que no se invocó en primera instancia. En cuanto al fondo, tanto el Consejo como la Comisión se muestran en desacuerdo con las alegaciones formuladas por la recurrente.
64.      En primer lugar, en cuanto a la admisibilidad de la primera parte del tercer motivo de casación, he de recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, permitir que una de las partes invoque por primera vez ante el Tribunal de Justicia un motivo y unas alegaciones que no ha invocado ante el Tribunal General equivaldría a permitirle plantear al Tribunal de Justicia, cuya competencia en materia de recurso de casación es limitada, un litigio más extenso que aquel del que conoció el Tribunal General. En el marco de un recurso de casación, la competencia del Tribunal de Justicia está, pues, limitada a la apreciación de la solución jurídica que se ha dado a los motivos y alegaciones objeto de debate ante el Tribunal General. (45) No obstante, ello no excluye la posibilidad de que un recurrente invoque motivos basados en la propia sentencia recurrida y destinados a criticar la conformidad a Derecho de la misma. (46)
65.      En el presente asunto, de la sentencia recurrida se desprende (47) que la recurrente invocó ante el Tribunal General un motivo basado en la vulneración desproporcionada de derechos fundamentales. En dicho motivo, la recurrente esgrimió una argumentación mediante la cual sostuvo que las medidas restrictivas adoptadas contra ella implicaban la inmovilización de fondos o recursos económicos pertenecientes a sus clientes, de modo que tales medidas vulneraban también el derecho a la propiedad de estos. Por su parte, el Tribunal General examinó esa argumentación y concluyó, en el apartado 129 de la sentencia recurrida, que la demandante no podía invocar, en apoyo de su recurso de anulación, un derecho de propiedad del que no era titular. Según la jurisprudencia, en principio, solo puede alegar la vulneración de un derecho subjetivo aquella persona cuyo derecho supuestamente ha sido vulnerado y no terceras personas. El Tribunal General explicó asimismo que los clientes de la recurrente disponían de vías de recurso ante los tribunales nacionales, ante los que podían invocar, en particular, la vulneración de su derecho a la propiedad consagrado en el artículo 17 de la Carta.
66.      De ello se deduce que las alegaciones formuladas por la recurrente en la primera parte del tercer motivo de casación tienen por objeto la apreciación realizada por el Tribunal General en la sentencia recurrida, en particular del motivo invocado en primera instancia relativo a la vulneración de derechos fundamentales. En consecuencia, sin perjuicio de la respuesta que ofrezca el Tribunal de Justicia en el presente asunto, esa primera parte no constituye una nueva serie de alegaciones que modifique el objeto del litigio del que conoce. Por lo tanto, propongo que se declare admisible, pese a la objeción formulada por el Consejo.
67.      En segundo lugar, en cuanto al fondo, la recurrente cuestiona la pertinencia de la jurisprudencia citada en la sentencia recurrida, según la cual, como se ha señalado antes, un demandante no puede invocar, en apoyo de su recurso de anulación, la vulneración de un derecho subjetivo de un tercero. En su opinión, esa jurisprudencia no se ha establecido en el contexto de las medidas restrictivas ni en el del respeto del principio de proporcionalidad.
68.      Debo observar que, en el apartado 129 de la sentencia recurrida, el Tribunal General cita, en apoyo de su razonamiento, dos sentencias dictadas por ese mismo Tribunal en el ámbito, por una parte, de la política económica y monetaria y, por otra, en materia antidumping. (48) Aun cuando ninguna de esas sentencias está comprendida en el ámbito de las medidas restrictivas, son conformes con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual, en esencia, corresponde a las partes que sean titulares de un derecho subjetivo ejercerlo efectivamente, (49) con independencia de la naturaleza del procedimiento de que sean objeto. (50) Por lo tanto, el Tribunal General no cometió un error al declarar que solo puede alegar la vulneración de un derecho subjetivo aquella persona cuyo derecho supuestamente ha sido vulnerado y no terceras personas. (51)
69.      Es importante señalar asimismo que, como el Tribunal General explicó en el apartado 152 de la sentencia recurrida, en el momento de adopción de los actos iniciales, la Decisión 2014/145 y el Reglamento n.º 269/2014 preveían un procedimiento de excepción que permitía a los clientes de la recurrente solicitar a las autoridades nacionales competentes la liberación de los fondos inmovilizados a consecuencia de la inclusión de la recurrente. (52) Como se desprende asimismo de los apartados 156 y 159 de la sentencia recurrida, posteriormente se introdujeron modificaciones adicionales en ese procedimiento de excepción en la Decisión 2014/145 modificada y el Reglamento n.º 269/2014 modificado, con objeto de facilitar la devolución a los clientes de la recurrente de los valores que ella custodiaba en sus cuentas inmovilizadas en depositarios establecidos en la Unión. (53)
70.      De ello se desprende que la Decisión 2014/145 modificada y el Reglamento n.º 269/2014 modificado establecieron un marco que diferenciaba la situación jurídica de la recurrente como depositario central de valores, por un lado, y la de sus clientes, por otro. Respecto de los clientes que no estaban sujetos a ninguna medida restrictiva y cuyos fondos o recursos económicos fueron inmovilizados debido a las medidas restrictivas adoptadas contra la recurrente, incumbía a las autoridades nacionales adoptar una decisión de liberación de tales fondos o recursos. Por consiguiente, el Tribunal General declaró acertadamente que, dado que ese procedimiento suponía la aplicación del Derecho de la Unión, dichas autoridades estaban obligadas a respetar la Carta en virtud del artículo 51, apartado 1, de esta. Ese mismo Tribunal también destacó acertadamente que, en el contexto de cualquier litigio derivado de la aplicación de esas excepciones, los clientes de la recurrente disponían de vías de recurso ante los tribunales nacionales, ante los que podían invocar, en particular, la vulneración de su derecho a la propiedad consagrado en el artículo 17 de la Carta. (54) No cabe excluir que, en esos procedimientos, pueda plantearse al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial sobre la compatibilidad de las excepciones establecidas en el Reglamento n.º 269/2014 con el Derecho de la Unión. (55)
71.      Por lo tanto, no cabe criticar al Tribunal General por considerar que, para apreciar la vulneración de los derechos fundamentales alegada por la recurrente, no era necesario que se tuvieran en cuenta las consecuencias de los actos impugnados en el derecho fundamental a la propiedad de los clientes de la recurrente.
72.      Por consiguiente, en mi opinión, la primera parte del tercer motivo de casación debería desestimarse.
2.      Segunda parte del tercer motivo de casación
73.      Mediante la segunda parte del tercer motivo de casación, la recurrente impugna en esencia la apreciación realizada por el Tribunal General de los requisitos establecidos en el artículo 52, apartado 1, de la Carta en relación con su libertad de empresa y su derecho a la propiedad.
74.      El Consejo y la Comisión rebaten estas alegaciones.
75.      Como se ha señalado en el punto 18 de las presentes conclusiones, el Tribunal General rechazó, en los apartados 134 a 146 de la sentencia recurrida, la alegación de la recurrente de que las medidas restrictivas adoptadas contra ella constituían una injerencia desproporcionada en sus derechos fundamentales, en particular en su libertad de empresa y su derecho a la propiedad. En particular, el Tribunal General consideró que no podía considerarse desproporcionada la injerencia de las medidas restrictivas adoptadas contra la recurrente, ya que:
–        eran adecuadas a la luz de objetivos de interés general tan fundamentales para la comunidad internacional como el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional;
–        la recurrente no había invocado ninguna medida alternativa y menos gravosa ni había demostrado que el Consejo podía haber adoptado medidas menos gravosas y tan adecuadas como las previstas en los actos impugnados;
–        la ponderación de los intereses en juego demostraba que los inconvenientes causados por las medidas restrictivas a la recurrente no eran desmesurados, habida cuenta de la importancia primordial del mantenimiento de la paz y la seguridad internacional;
–        los efectos de las medidas restrictivas se limitaban al territorio de la Unión, de modo que solo afectaban, a lo sumo, a una parte de los fondos propios o de los recursos económicos pertenecientes a la recurrente;
–        las medidas restrictivas en cuestión no privaban a la recurrente del derecho a percibir, con arreglo al artículo 2, apartado 6, letra a), de la Decisión 2014/145 y al artículo 7, apartado 2, letra a), del Reglamento n.º 269/2014, los intereses u otros réditos correspondientes a las cuentas inmovilizadas en las que se depositaron dichos fondos y recursos, siempre que todos esos intereses u otros réditos también hubieran sido inmovilizados; y
–        tales medidas preveían la posibilidad de autorizar la utilización de fondos o recursos económicos inmovilizados para satisfacer las necesidades básicas de las personas jurídicas, de las entidades o de los organismos incluidos en las listas controvertidas.
76.      En lo que atañe, en primer lugar, a la alegación de la recurrente de que las medidas restrictivas controvertidas no son provisionales sino permanentes, pues han permanecido en vigor durante más de dos años, basta señalar que, con arreglo al artículo 6 de la Decisión 2014/145 modificada, los actos impugnados eran aplicables a la recurrente durante un período limitado. Dichas medidas estaban asimismo sujetas a revisión continua. Además, si bien la recurrente critica al Tribunal General por basar su apreciación en «consideraciones teóricas, pero no en la eficacia concreta», tal alegación no está respaldada, como observa el Consejo, por razones específicas.
77.      En segundo lugar, en la medida en que la recurrente alega que el Tribunal General no tuvo en cuenta, al apreciar la proporcionalidad de los actos impugnados, los efectos en sus clientes, ya he señalado que dicho Tribunal mencionó efectivamente las excepciones previstas en la Decisión 2014/145 modificada, que permitían a las autoridades nacionales, desde la adopción de los actos iniciales que impusieron medidas restrictivas a la recurrente, autorizar la liberación de los fondos o recursos económicos de la recurrente para permitir a esta realizar un pago consistente en la restitución de los valores o bonos de sus clientes que ella custodiaba en sus cuentas inmovilizadas en depositarios de valores establecidos en la Unión Europea. Además, aun cuando la recurrente afirma que sus clientes «no [tenían] nada que ver con el conflicto en Ucrania», basta recordar que, conforme a reiterada jurisprudencia, las medidas restrictivas, por definición, pueden ocasionar perjuicios a terceros que no tienen ninguna responsabilidad en cuanto a la situación que condujo a la adopción de tales medidas. (56)
78.      Por lo que respecta, en tercer lugar, a la alegación de la recurrente de que, mediante su inclusión en los actos impugnados, el Consejo pretendió en realidad inmovilizar los activos de todos los inversores rusos, sin incluirlos individualmente y con el nivel de identificación requerido, ha de observarse que se trata de una alegación específica formulada por primera vez en la fase de casación. Según reiterada jurisprudencia, ya citada en el punto 64 de las presentes conclusiones, dicha alegación debe desestimarse por inadmisible.
79.      A la luz de lo anterior, considero que el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al apreciar si los actos impugnados respetaban el principio de proporcionalidad.
80.      Debe desestimarse la segunda parte del tercer motivo de casación y, por consiguiente, el tercer motivo en su totalidad.
V.      Conclusión
81.      Habida cuenta del análisis expuesto en las presentes conclusiones, propongo al Tribunal de Justicia que desestime los motivos segundo y tercero del recurso de casación.
82.      No me pronuncio sobre el resto de los motivos de casación invocados por la recurrente ni sobre la cuestión de qué parte debería ser condenada en costas con arreglo al artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
1      Lengua original: inglés.
2      En lo sucesivo, «recurrente».
3      En lo sucesivo, «sentencia recurrida».
4      En lo sucesivo, conjuntamente, «actos iniciales».
5      En lo sucesivo, conjuntamente, «actos de mantenimiento de marzo de 2023».
6      En lo sucesivo, conjuntamente, «actos de mantenimiento de septiembre de 2023», y, junto con los actos iniciales y los actos de mantenimiento de marzo de 2023, «actos impugnados».
7      Véanse también las sentencias de 13 de marzo de 2025, Shuvalov/Consejo (C‑271/24 P, EU:C:2025:180); de 1 de agosto de 2025, Timchenko/Consejo (C‑702/23 P, EU:C:2025:605) y Timchenko/Consejo (C‑703/23 P, EU:C:2025:608), y de 16 de octubre de 2025, Timchenko/Consejo (C‑805/24 P, EU:C:2025:792).
8      Decisión del Consejo, de 17 de marzo de 2014, relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 16).
9      Decisión del Consejo, de 25 de febrero de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/145 (DO 2022, L 50, p. 1).
10      Reglamento del Consejo, de 17 de marzo de 2014, relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 6).
11      Reglamento del Consejo, de 25 de febrero de 2022, por el que se modifica el Reglamento n.º 269/2014 (DO 2022, L 51, p. 1).
12      En lo sucesivo, «Decisión 2014/145 modificada».
13      En lo sucesivo, «Reglamento n.º 269/2014 modificado».
14      En lo sucesivo, «listas controvertidas».
15      En lo sucesivo, «Carta».
16.      Reglamento del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2014, L 229, p. 1).
17      En lo sucesivo, «sentencia Central Bank of Iran». Véanse, en particular, los apartados 44 y 45 de dicha sentencia.
18      Sentencia de 1 de agosto de 2025, Tradeinn Retail Services (C‑76/24, EU:C:2025:593), apartado 25 y jurisprudencia citada.
19      Véase, entre otras, la sentencia de 8 de mayo de 2025, Zimir (C‑662/23, EU:C:2025:326), apartado 34 y jurisprudencia citada.
20      Véase, en particular, la definición proporcionada por el Oxford English Dictionary; disponible en: https://www.oed.com/dictionary/support_v?tl=true.
21      Véanse, por ejemplo, las definiciones del verbo francés «soutenir» en el diccionario Le Robert, disponible en https://dictionnaire.lerobert.com/definition/soutenir; del verbo alemán «unterstützen» en el diccionario Duden, disponible en https://www.duden.de/rechtschreibung/unterstuetzen_unterstuetzt; del verbo italiano «supportare» en el diccionario Treccani, disponible en https://www.treccani.it/vocabolario/supportare/; y del verbo español «apoyar» en el diccionario de la Real Academia Española, disponible en https://dle.rae.es/apoyar.
22      En lo sucesivo, «mis conclusiones presentadas en el asunto Mazepin/Consejo», en particular los puntos 42 a 44. El asunto está todavía pendiente ante el Tribunal de Justicia.
23      Véanse asimismo mis conclusiones presentadas en los asuntos Pumpyanskiy/Consejo (C‑696/23 P, EU:C:2025:409), puntos 39 a 41; Khudaverdyan/Consejo (C‑704/23 P, EU:C:2025:410), puntos 43 a 45; Rashnikov/Consejo (C‑711/23 P, EU:C:2025:411), puntos 45 a 47, y Khan/Consejo (C‑111/24 P, EU:C:2025:413), puntos 41 a 43. Estos asuntos están aún pendientes ante el Tribunal de Justicia.
24      Véase el considerando 9 de la Decisión 2022/329.
25      Véase el considerando 11 de la Decisión 2022/329.
26      Véase, el artículo 4, apartados 1 y 2, del Reglamento n.º 833/2014, que prohíbe, en particular, proporcionar determinados bienes, tecnologías y servicios a cualquier persona física o jurídica, entidad u organismo en Rusia, o para su utilización en Rusia.
27      Véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de marzo de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), apartado 123, y de 25 de junio de 2020, VTB Bank/Consejo (C‑729/18 P, EU:C:2020:499), apartado 59.
28      Sentencia de 19 de noviembre de 2009, Sturgeon y otros (C‑402/07 y C‑432/07, EU:C:2009:716), apartado 47 y jurisprudencia citada.
29      Véase el punto 37 de las presentes conclusiones.
30      Véase la Decisión 2010/413/PESC del Consejo, de 26 de julio de 2010, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán y que deroga la Posición Común 2007/140/PESC (DO 2010, L 195, p. 39), en su versión modificada por la Decisión 2012/635/PESC del Consejo, de 15 de octubre de 2012 (DO 2012, L 282, p. 58), que estableció un criterio de inclusión aplicable a «otras personas, entidades u organismos que ofrezcan apoyo, por ejemplo apoyo material, logístico o financiero, al Gobierno de Irán, y las personas y entidades asociadas con ellos». Véase también el artículo 23, apartado 2, letra d), del Reglamento (UE) n.º 267/2012 del Consejo, de 23 de marzo de 2012, relativo a medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.º 961/2010 (DO 2012, L 88, p. 1).
31      Véase, en particular, el punto 52 de dichas conclusiones.
32      Véase también la sentencia de 1 de marzo de 2016, National Iranian Oil Company/ Consejo (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), apartados 79 a 83.
33      Sobre la importancia sistémica de los depositarios centrales de valores a la luz del Derecho de la Unión, véanse los considerandos 2, 4, 6, 35, 48 y 69, así como los artículos 19 y 22 del Reglamento (UE) n.º 909/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, sobre la mejora de la liquidación de valores en la Unión Europea y los depositarios centrales de valores y por el que se modifican las Directivas 98/26/CE y 2014/65/UE y el Reglamento (UE) n.º 236/2012 (DO 2014, L 257, p. 1). Véase también «Central securities depositories (CSDs)» de la Comisión Europea, disponible: https://finance.ec.europa.eu/capital-markets-union-and-financial-markets/financial-markets/post-trade-services/central-securities-depositories-csds_en.
34      Véanse, por analogía, mis conclusiones presentadas en el asunto Mazepin/Consejo, punto 47.
35      Véanse el artículo 256 TFUE, apartado 1, párrafo segundo, el artículo 58, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el artículo 168, apartado 1, letra d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
36      Véanse, entre otras, las sentencias de 13 de marzo de 2025, Shuvalov/Consejo (C‑271/24 P, EU:C:2025:180), apartado 33 y jurisprudencia citada, y de 26 de junio de 2025, EVH y otros/Comisión (C‑464/23 P, C‑465/23 P, C‑467/23 P, C‑468/23 P y C‑470/23 P, EU:C:2025:478), apartado 43 y jurisprudencia citada.
37      Véase el apartado 49 de la sentencia recurrida. Véase, asimismo, en este sentido, la sentencia de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518), apartado 119.
38      Véase, a este respecto, la sentencia de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518), apartado 124.
39      Véase Filpo, F., «Evidence standards in the judicial review of restrictive measures», ERA Forum, n.º 20, 2020, pp. 620 y 621.
40      Véanse, por ejemplo, en su jurisprudencia más reciente, las sentencias de 15 de mayo de 2024, Anbouba/Consejo (T‑471/22, EU:T:2024:315, apartado 54); de 12 de junio de 2024, Shammout/Consejo (T‑649/22, EU:T:2024:376), apartado 64; de 18 de diciembre de 2024, Mironovich Shor/Consejo (T‑489/23, EU:T:2024:912), apartado 139, y de 18 de diciembre de 2024, Tauber/Consejo (T‑493/23, EU:T:2024:913), apartado 133.
41      En lo sucesivo, «sentencia Anbouba».
42      Véase, en particular, la sentencia Anbouba, apartados 52 y 54. Véanse también las conclusiones del Abogado General Bot presentadas en el asunto Anbouba/Consejo (C‑605/13 P y C‑630/13 P, EU:C:2015:2), punto 208.
43      Véanse las sentencias de 28 de julio de 2016, Tomana y otros/Consejo y Comisión (C‑330/15 P, EU:C:2016:601), apartado 82, y de 21 de septiembre de 2016, Comisión/España (C‑139/15 P, EU:C:2016:707), apartados 60 y 61.
44      Sentencia de 1 de agosto de 2025, Timchenko/Consejo (C‑702/23 P, EU:C:2025:605), apartado 39.
45      Véase, en particular, la sentencia de 17 de octubre de 2024, PT Pelita Agung Agrindustri y PT Permata Hijau Palm Oleo/Comisión (C‑112/23 P, EU:C:2024:899), apartado 67 y jurisprudencia citada.
46      Véase, en particular, la sentencia de 10 de abril de 2014, Comisión/Siemens Österreich y otros y Siemens Transmission & Distribution y otros/Comisión (C‑231/11 P a C‑233/11 P, EU:C:2014:256), apartado 102 y jurisprudencia citada.
47      Véanse los puntos 13 y 17 de las presentes conclusiones.
48      Véanse, respectivamente, las sentencias de 19 de septiembre de 2019, Zhejiang Jndia Pipeline Industry/Comisión (T‑228/17, EU:T:2019:619), y de 22 de junio de 2022, Anglo Austrian AAB y Belegging-Maatschappij «Far-East»/BCE (T‑797/19, EU:T:2022:389), apartado 285.
49      Véanse, entre otras, las sentencias de 10 de septiembre de 2015, Fliesen-Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573), apartado 73, y de 21 de septiembre de 2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products y otros/Comisión (C‑478/21 P, EU:C:2023:685), apartado 223 y jurisprudencia citada.
50      Sentencia de 9 de septiembre de 2021, Adler Real Estate y otros (C‑546/18, EU:C:2021:711), apartado 59. Es cierto que esta última jurisprudencia se ha desarrollado en relación con el derecho de defensa y no con respecto a otros derechos fundamentales, como la libertad de empresa o el derecho a la propiedad, que son objeto del presente asunto. No obstante, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se refiere expresamente, de manera amplia, a derechos «de naturaleza sustantiva», lo que implica, en mi opinión, que esa jurisprudencia es plenamente aplicable a un asunto relativo a la supuesta vulneración de un derecho fundamental, como en el presente asunto.
51      Como observa con razón el Consejo, el enfoque adoptado por el Tribunal de Justicia y por el Tribunal General en su jurisprudencia se ve respaldado también, por analogía, por el del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el artículo 34 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, en particular en lo que se refiere al ejercicio de los derechos de los accionistas por una sociedad. Según dicho Tribunal, en principio, los accionistas de sociedades no pueden ser considerados «víctimas», en el sentido del artículo 34 del Convenio, de los actos y medidas que afecten a sus sociedades.
52      Véanse, en particular, el artículo 2, apartado 5, de la Decisión 2014/145 y el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 269/2014.
53      Véanse, en particular, el artículo 2, apartados 19 y 25, de la Decisión 2014/145 modificada y el artículo 6 ter, apartados 5 y 5 bis, del Reglamento n.º 269/2014 modificado.
54      Véanse, en particular, los apartados 131 a 133, 155 y 158 de la sentencia recurrida.
55.      Véase, en este sentido, la sentencia de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166), apartado 23.
56      Véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de marzo de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), apartado 149, y de 25 de junio de 2020, VTB Bank/Consejo (C‑729/18 P, EU:C:2020:499), apartado 81.