PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
23. siječnja 2019.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Državne potpore – Postojeće potpore i nove potpore – Kvalifikacija – Uredba (EZ) br. 659/1999 – Članak 1. točka (b) podtočke iv. i v. – Načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja – Primjenjivost – Subvencije dodijeljene prije liberalizacije tržišta koje je prvotno bilo zatvoreno za tržišno natjecanje – Tužba za naknadu štete koju je protiv države članice podnio konkurent društva korisnika potpore”
U predmetu C‑387/17,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija), odlukom od 10. travnja 2017., koju je Sud zaprimio 28. lipnja 2017., u postupku
Presidenza del Consiglio dei Ministri
protiv
Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: R. Silva de Lapuerta, potpredsjednica Suda, u svojstvu predsjednice prvog vijeća, A. Arabadjiev (izvjestitelj), E. Regan, C. G. Fernlund i S. Rodin, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Wahl,
tajnik: R. Schiano, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 7. lipnja 2018.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–        za Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA, M. Contaldi, P. Canepa, V. Roppo i S. Sardano, avvocati,
–        za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju G. De Bellisa, avvocato dello Stato,
–        za francusku vladu, J. Bousin, P. Dodeller, D. Colas i R. Coesme, u svojstvu agenata,
–        za Europsku komisiju, P. Stancanelli i D. Recchia, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 13. rujna 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
1        Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1. točke (b) podtočaka iv. i v. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), članka 93. stavka 3. UEEZ‑a (koji je nakon izmjene postao članak 88. stavak 3. UEZ‑a, a zatim članak 108. stavak 3. UFEU‑a) te načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja.
2        Zahtjev je upućen u okviru spora između Presidenza del Consiglio dei Ministri (Predsjedništvo Vijeća ministara, Italija) i Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA (u daljnjem tekstu: FTDM) u vezi sa zahtjevom za naknadu štete koju je to društvo pretrpjelo zbog dodjeljivanja subvencija društvu Tirrenia di Navigazione SpA (u daljnjem tekstu: Tirrenia), FTDM‑ovu konkurentu, u razdoblju od 1976. do 1980.
Pravni okvir
Pravo Unije
3        Člankom 1. Uredbe br. 659/1999, naslovljenim „Definicije”, bilo je određeno:
„Za potrebe ove Uredbe:
[…]
(b)      ‚[postojeća] potpora’ znači:
[…]
iv.      potpora koja se smatra postojećom potporom u skladu s člankom 15.;
v.      potpora koja se smatra [postojećom] potporom jer je moguće ustanoviti da u trenutku kada je započela njezina primjena nije predstavljala potporu, ali je kasnije, zbog razvoja zajedničkog tržišta, postala potporom iako ju dotična država članica nije izmijenila. U slučaju kada određene mjere postanu potporom slijedom liberalizacije neke djelatnosti na temelju odredaba prava Zajednice, takve se mjere ne smatraju postojećom potporom nakon datuma utvrđenog za provedbu liberalizacije;
[…]”
4        Člankom 15. iste uredbe, naslovljenim „Rok zastare”, bilo je propisano:
„1.      Ovlasti Komisije u vezi s povratom potpore podliježu roku zastare od deset godina.
2.      Rok zastare počinje danom kada je nezakonita potpora dodijeljena korisniku, bilo kao pojedinačna potpora ili u okviru programa potpora. Rok zastare se prekida bilo kojom radnjom koju Komisija ili neka država članica, djelujući na zahtjev Komisije, poduzme u vezi s nezakonitom potporom. Nakon svakog prekida, rok zastare se počinje računati iznova. Rok zastare se obustavlja sve dok se o odluci Komisije vodi postupak pred Sudom Europskih zajednica.
3.      Svaka potpora u vezi s kojom je istekao rok zastare smatra se [postojećom] potporom.”
Talijansko pravo
5        Subvencije o kojima je riječ u glavnom postupku dodijeljene su Tirreniji, brodarskom poduzeću koje je FTDM‑ov konkurent, u skladu s legge n. 684 – Ristrutturazione dei servizi marittimi di preminente interesse nazionale (Zakon br. 684 o restrukturiranju pomorskih usluga od prevladavajućeg nacionalnog interesa) od 20. prosinca 1974. (GURI br. 336 od 24. prosinca 1974., u daljnjem tekstu: Zakon br. 684).
6        Člankom 7. Zakona br. 684 propisano je:
„Ministar trgovačke mornarice ovlašten je dodijeliti subvencije za pružanje usluga iz prethodnog članka, sklapanjem ad hoc godišnjih ugovora, zajedno s ministrima financija i državne imovine.
Subvencije navedene u prethodnom stavku trebaju osigurati upravljanje uslugama u uvjetima gospodarske ravnoteže tijekom tri godine. Te subvencije utvrđuju se unaprijed na temelju neto prihoda, amortizacije ulaganja, troškova poslovanja, operativnih troškova i troškova financiranja.
[…]”
7        Člankom 8. Zakona br. 684 određuje se:
„Usluge povezivanja s većim i manjim otocima, iz članka 1. točke (c), kao i moguća produljenja koja su tehnički i gospodarski potrebna, trebaju osigurati ispunjavanje zahtjeva povezanih s gospodarskim i socijalnim razvojem predmetnih regija i konkretno regije Mezzogiorno.
Ministar trgovačke mornarice stoga je ovlašten dodijeliti subvencije za pružanje navedenih usluga, sklapanjem ad hoc sporazuma, zajedno s ministrima financija i državne imovine, na razdoblje od dvadeset godina.”
8        Prema članku 9. Zakona br. 684:
„U sporazumu predviđenom u prethodnom članku treba navesti:
1.      popis linija koje treba osiguravati;
2.      učestalost svake linije;
3.      vrste brodova za svaku liniju;
4.      subvenciju koju treba odrediti na temelju neto prihoda, amortizacije ulaganja, troškova poslovanja, operativnih troškova i troškova financiranja.
Prije 30. lipnja svake godine provodi se prilagodba subvencije koja se isplaćuje za navedenu godinu ako je tijekom prethodne godine barem jedna od ekonomskih sastavnica navedenih u sporazumu izmijenjena za više od dvadesetine vrijednosti uzete u obzir za istu stavku prilikom utvrđivanja prethodne subvencije.”
9        Člankom 18. Zakona br. 684 određuje se:
„Financijski teret koji proizlazi iz primjene ovog zakona pokriven je do iznosa od 93 milijarde lira sredstvima već uključenima u poglavlje 3061. procjene rashoda Ministarstva trgovačke mornarice za financijsku godinu 1975. te sredstvima koja će biti uključena u odgovarajuća poglavlja sljedećih financijskih godina.”
10      U članku 19. Zakona br. 684 stoji:
„Do datuma odobrenja sporazuma predviđenih ovim zakonom ministar trgovačke mornarice, u dogovoru s ministrom financija, u mjesečnim obrocima isplaćuje predujmove čiji ukupan iznos nije veći od [90 %] od ukupnog iznosa navedenog u članku 18.”
11      Člankom 7. Uredbe Predsjednika Republike br. 501 od 1. lipnja 1979. (GURI br. 285 od 18. listopada 1979.), koja je donesena radi provedbe Zakona br. 684, pojašnjava se da se predujmovi iz članka 19. navedenog zakona isplaćuju društvima koja pružaju usluge od prevladavajućeg nacionalnog interesa do datuma kad Corte dei conti (Revizorski sud, Italija) registrira akte koji se odnose na sklapanje novih sporazuma.
Glavni postupak i prethodna pitanja
12      Kao što proizlazi iz presuda od 13. lipnja 2006., Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, EU:C:2006:391) i od 10. lipnja 2010., Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, EU:C:2010:335), društva FTDM i Tirrenia dva su poduzetnika za pomorski prijevoz koji su 1970-ih imali uspostavljene redovne pomorske linije između kontinentalne Italije i otoka Sardinije i Sicilije.
13      Društvo FTDM podnijelo je 1981. tužbu protiv Tirrenije pred Tribunale di Napoli (Sud u Napulju, Italija) radi naknade štete koju je navodno pretrpjelo zbog politike niskih cijena koju je potonje društvo provodilo između 1976. i 1980. FTDM je tvrdio da je Tirrenia zloupotrijebila svoj vladajući položaj na mjerodavnom tržištu primjenom znatno nižih cijena od cijene koštanja zahvaljujući isplatama javnih subvencija protivno pravu Unije.
14      FTDM‑ov tužbeni zahtjev odbijen je presudom Tribunale di Napoli (Sud u Napulju) od 26. svibnja 1993., koja je potvrđena presudom Corte d’appello di Napoli (Žalbeni sud u Napulju, Italija) od 13. prosinca 1996.
15      Revizija koju je protiv te presude podnio stečajni upravitelj FTDM‑a, nad kojim je u međuvremenu otvoren likvidacijski stečaj, odbijena je presudom Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija) od 19. travnja 2000., koji je, među ostalim, odbio postupiti u skladu sa zahtjevom podnositelja revizije da se Sudu upute prethodna pitanja o usklađenosti Zakona br. 684 s pravom Unije, smatrajući da je rješenje koje su prihvatili niži sudovi poštovalo relevantne odredbe i da je bilo u skladu sa sudskom praksom Suda.
16      Tužbom od 15. travnja 2002. stečajni upravitelj FTDM‑a pokrenuo je postupak protiv Talijanske Republike pred Tribunale di Genova (Sud u Genovi, Italija), pri čemu je tražio da se utvrdi odgovornost te države po različitim osnovama: u njezinu svojstvu zakonodavne vlasti jer je na temelju Zakona br. 684 dodijelila potpore neusklađene s UEEZ‑om; u njezinu svojstvu sudbene vlasti jer je odlukom Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) od 19. travnja 2000. povrijedila obvezu da uputi Sudu prethodna pitanja o usklađenosti Zakona br. 684 s pravom Unije i, konačno, u njezinoj upravnoj funkciji jer nije obavijestila Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) o pokretanju postupka zbog povrede obveze pred Europskom komisijom u pogledu tog zakona, čime je povrijedila obveze lojalne suradnje s europskim institucijama.
17      U svojoj tužbi FTDM je zahtijevao da se Talijanskoj Državi naloži da mu isplati iznos od 9 240 000 eura na ime naknade štete.
18      Tribunale di Genova (Sud u Genovi) uputio je Sudu zahtjev za prethodnu odluku 14. travnja 2003. Povodom tog zahtjeva donesena je presuda od 13. lipnja 2006., Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, EU:C:2006:391).
19      Nakon te presude Tribunale di Genova (Sud u Genovi) utvrdio je presudom od 27. veljače 2009. „postojanje nezakonitosti koju je počinila sudbena vlast države” te je zasebnim rješenjem naložio da se nastavi postupak kako bi se odlučilo o zahtjevu za naknadu štete nastale zbog te nezakonitosti. U tom stadiju navedenog postupka, s obzirom na dvojbe u pogledu tumačenje prava Unije o državnim potporama, ponovno je pokrenuo prethodni postupak pred Sudom.
20      Presudom od 10. lipnja 2010., Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, EU:C:2010:335), Sud je presudio da: „[p]ravo Unije treba tumačiti na način da subvencije isplaćene u okolnostima kao što su one u glavnom postupku, na temelju nacionalnog zakonodavstva kojim se predviđa isplata predujmova prije odobrenja sporazuma, jesu državne potpore ako te subvencije mogu utjecati na trgovinu među državama članicama te narušavaju ili prijete da će narušiti tržišno natjecanje, što je na nacionalnom sudu da provjeri.”
21      Odlukom od 30. srpnja 2012. Tribunale di Genova (Sud u Genovi) naložio je Talijanskoj Republici da društvu FTDM isplati iznos od 2 330 355,78 eura, uvećano za valutnu revalorizaciju i zakonske kamate, na ime naknade štete koju je pretrpjelo zbog nezakonitog postupanja države u njezinu svojstvu sudbene vlasti.
22      Protiv te odluke predsjedništvo Vijeća ministara podnijelo je žalbu, a društvo FTDM protužalbu.
23      Presudom od 24. srpnja 2014. Corte di appello di Genova (Žalbeni sud u Genovi, Italija) ukinuo je presudu donesenu u prvom stupnju te je odlučio o meritumu predmeta.
24      Iako je odbio zahtjeve društva FTDM za naknadu štete na temelju odgovornosti Talijanske Države kao nositelja sudbene i upravne funkcije, taj je sud prihvatio zahtjev za naknadu štete na temelju odgovornosti navedene države članice kao nositelja zakonodavne vlasti zato što je talijanski Parlament donio Zakon br. 684. Slijedom toga, naložio je Talijanskoj Republici da društvu FTDM isplati iznos od 2 330 355,78 eura, uvećano za valutnu revalorizaciju i zakonske kamate, na ime naknade štete koju je to društvo pretrpjelo.
25      Corte di appello di Genova (Žalbeni sud u Genovi) osobito je smatrao da su subvencije dodijeljene Tirreniji mogle utjecati na trgovinu među državama članicama s obzirom na to da su „zbog geografske blizine, linije koje je održavala Tirrenia mogli pokriti i brodari iz drugih država članica (osobito [Kraljevine Španjolske] i [Francuske Republike]), ali oni su se u odnosu na Tirreniju našli u obeshrabrujućoj situaciji”.
26      Osim toga, taj je sud smatrao da je Komisija prisutnost gospodarskih subjekata iz drugih država članica na linijama koje je održavala Tirrenia utvrdila u svojoj Odluci 2001/851/EEZ od 21. lipnja 2001. o državnim potporama koje je Italija isplaćivala brodarskom društvu Tirrenia di Navigazione (SL 2001., L 318, str. 9.).
27      Usto, uzimajući u obzir velike iznose subvencija isplaćenih u predmetnim godinama, to jest otprilike 400 milijardi talijanskih lira (ITL), i činjenicu da je Tirrenia također održavala međunarodne linije, taj je sud utvrdio da su navedene subvencije obuhvaćene zabranjenim prelijevanjem sredstava potpora.
28      U tim je okolnostima Corte di appello di Genova (Žalbeni sud u Genovi) smatrao da subvencije o kojima je riječ u glavnom postupku, s obzirom na to da nisu postojale prije stupanja na snagu UEEZ‑a, treba smatrati novim potporama koje podliježu obvezi prijave na temelju članka 93. stavka 3. UEEZ‑a, tako da u slučaju izostanka takve prijave postoji povreda prava Unije.
29      Predsjedništvo Vijeća ministara podnijelo je protiv te presude reviziju sudu koji je uputio zahtjev, tvrdeći, među ostalim, da su subvencije dodijeljene Tirreniji pogrešno kvalificirane kao nove, umjesto kao postojeće potpore.
30      Sud koji je uputio zahtjev ponajprije napominje da za pravnu kvalifikaciju državne potpore isplaćene u okviru neliberaliziranog tržišta, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kao postojeće potpore ili nove potpore, najprije valja ispitati primjenjivost ratione temporis članka 1. točke (b) podtočke v. Uredbe br. 659/1999, kao i njezino područje primjene.
31      Nadalje, taj sud ističe važnost jednog od obilježja predmetnog tržišta, odnosno nedostatak njegove liberalizacije. S tim u skladu smatra da je u točki 143. presude od 15. lipnja 2000., Alzetta i dr./Komisija (T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97 do T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98 do T‑6/98 i T‑23/98, EU:T:2000:151), Opći sud razvio načelo prema kojem program potpora uspostavljen na tržištu koje je prvotno bilo zatvoreno za tržišno natjecanje, kada se to tržište liberalizira, treba smatrati postojećim programom potpore i nadodaje kako je to načelo Sud potvrdio u točkama 66. do 69. presude od 29. travnja 2004., Italija/Komisija (C‑298/00 P, EU:C:2004:240). Zato bi za potrebe pravne kvalifikacije subvencija o kojima je riječ u glavnom postupku kao postojećih ili novih potpora, trebalo ispitati i područje primjene navedenog načela.
32      Međutim, sud koji je uputio zahtjev također napominje da iz niza predmeta koji se odnose na poduzetnike unutar Gruppo Tirrenia di Navigazione, u kojima je donesena presuda Suda od 10. svibnja 2005., Italija/Komisija (C‑400/99, EU:C:2005:275) te presude od 20. lipnja 2007., Tirrenia di Navigazione i dr./Komisija (T‑246/99, neobjavljena, EU:T:2007:186) i od 4. ožujka 2009., Tirrenia di Navigazione i dr./Komisija (T‑265/04, T‑292/04 i T‑504/04, neobjavljena, EU:T:2009:48), proizlazi da se nedostatak liberalizacije tržišta pomorske kabotaže nije smatrao relevantnim za kvalifikaciju određenih mjera o kojima je bila riječ u tim predmetima kao postojećih potpora.
33      Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev ima dvojbe u pogledu primjenjivosti članka 1. točke (b) podtočke iv. Uredbe br. 659/1999 u vezi s njezinim člankom 15. na subvencije dodijeljene prije njezina stupanja na snagu. Prema mišljenju tog suda, iz presude od 16. travnja 2015., Trapeza Eurobank Ergasias (C‑690/13, EU:C:2015:235), proizlazi da se te odredbe mogu primijeniti na činjenice koje su nastale prije stupanja na snagu te uredbe.
34      U tim je okolnostima Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Za potrebe kvalifikacije te potpore (kao ‚postojeće’ i, stoga, kao potpore koja nije ‚nova’ potpora), primjenjuje li se članak 1. točka (b) podtočka v. Uredbe [br. 659/1999], prema kojem: ‚potpora […] se smatra [postojećom] potporom jer je moguće ustanoviti da u trenutku kada je započela njezina primjena nije predstavljala potporu, ali je kasnije, zbog razvoja zajedničkog tržišta, postala potporom iako ju dotična država članica nije izmijenila. U slučaju kada određene mjere postanu potporom nakon liberalizacije neke djelatnosti na temelju prava Zajednice, takve se mjere ne smatraju postojećom potporom nakon datuma utvrđenog za provedbu liberalizacije’ ili pak valja primijeniti načelo (koje je formalno drukčijega dosega od gore navedenog pozitivnog prava), koje je Opći sud uspostavio u svojoj presudi od 15. lipnja 2000., Alzetta i dr./Komisija (T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97 do T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98 do T‑6/98 i T‑23/98, EU:T:2000:151, t. 143.) i koje je Sud potvrdio presudom od 29. travnja 2004., Italija/Komisija (C‑298/00 P, EU:C:2004:240, t. 66. do 69.), koja je relevantna u ovom predmetu – u skladu s kojim ‚[…] program potpora uspostavljen na tržištu koje je prvotno bilo zatvoreno za tržišno natjecanje, kada se to tržište liberalizira, treba smatrati postojećim programom potpora ako u vrijeme kada je on uspostavljen nije bio obuhvaćen područjem primjene članka 92. stavka 1. UEEZ‑a [koji je postao članak 87. stavak 1. UEZ‑a, a zatim članak 107. stavak 1. UFEU‑a], koji se, uzimajući u obzir pretpostavke iz te odredbe koje se odnose na utjecaj na trgovinu među državama članicama i posljedice za tržišno natjecanje, primjenjuje samo na sektore otvorene tržišnom natjecanju’ i, u slučaju potvrdnog odgovora, u skladu s kojim uvjetima?
2.      Za potrebe kvalifikacije predmetne potpore, primjenjuje li se članak 1. točka (b) podtočka iv. Uredbe [br. 659/1999], prema kojem je postojeća potpora ‚potpora koja se smatra postojećom potporom u skladu s člankom 15.’ – pri čemu članak 15. propisuje da povrat nezakonite potpore podliježe roku zastare od deset godina – i, u slučaju potvrdnog odgovora, u skladu s kojim uvjetima; ili pak valja primijeniti načela, uvijek iznova potvrđena sudskom praksom Suda, o zaštiti legitimnih očekivanja i pravnoj sigurnosti i, u slučaju potvrdnog odgovora, u skladu s kojim uvjetima (bez obzira na to jesu li ili nisu slični načelu iz gore navedene odredbe pozitivnog prava)?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
35      Prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita mogu li se subvencije dodijeljene poduzetniku prije liberalizacije predmetnog tržišta, poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, kvalificirati kao postojeće potpore samo zbog formalnog nepostojanja liberalizacije tog tržišta u trenutku njihove dodjele.
36      U tom pogledu, treba podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda kvalifikacija određene nacionalne mjere državnom potporom zahtijeva prethodno ispunjenje svih sljedećih uvjeta. Kao prvo, mora biti riječ o državnoj intervenciji ili intervenciji putem državnih sredstava. Kao drugo, ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama. Kao treće, ona mora pružati selektivnu prednost svojem korisniku. Kao četvrto, mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje (vidjeti presudu od 21. prosinca 2016., Komisija/World Duty Free Group i dr., C‑20/15 P i C‑21/15 P, EU:C:2016:981, t. 53.).
37      Nakon što su predstavljeni uvjeti, u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj predmetno tržište još nije bilo formalno otvoreno tržišnom natjecanju, valja provjeriti jesu li predmetne subvencije u trenutku dodjele bile državne potpore zato što su ispunjavale uvjete utjecaja na trgovinu među državama članicama i narušavanja tržišnog natjecanja.
38      S tim u vezi, iako je točno da se državna potpora u načelu može smatrati postojećom jer se može utvrditi da u trenutku njezina stupanja na snagu nije bila potpora, osobito zato što predmetno tržište nije bilo liberalizirano, valja istaknuti da je Sud već presudio kako takav nedostatak liberalizacije nužno ne isključuje to da državne potpore mogu utjecati na trgovinu među državama članicama i da mogu narušiti ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje (vidjeti u tom smislu presudu od 10. lipnja 2010., Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C‑140/09, EU:C:2010:335, t. 49.).
39      Naime, državna potpora može utjecati na trgovinu među državama članicama i narušiti ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje, čak i kada je predmetno tržište samo djelomično otvoreno tržišnom natjecanju.
40      Dovoljno je da je u trenutku stupanja na snagu mjere potpore na predmetnom tržištu postojala situacija stvarnog tržišnog natjecanja kako bi intervencija države ili putem državnih sredstava mogla utjecati na trgovinu među državama članicama i narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje.
41      Kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 67. svojeg mišljenja, na temelju činjenice da je tržište pomorske kabotaže o kojem je riječ u glavnom postupku bilo liberalizirano propisima tek dugo nakon dodjele subvencija o kojima je riječ u glavnom postupku ne može se isključiti mogućnost da su one bile državne potpore koje ispunjavaju uvjete navedene u točki 36. ove presude.
42      U tom pogledu, kao što to proizlazi iz točke 50. presude od 10. lipnja 2010., Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, EU:C:2010:335), valja naglasiti kako se ne može isključiti, s jedne strane, da je Tirrenia bila u tržišnom natjecanju s poduzetnicima iz drugih država članica na predmetnim unutarnjim linijama i, s druge strane, da je bila u tržišnom natjecanju s takvim poduzetnicima na međunarodnim linijama i da je bez vođenja odvojenog računovodstva za svoje različite djelatnosti postojao rizik prelijevanja sredstava potpore, odnosno rizik da će prihodi od njezine djelatnosti kabotaže za koju je primala subvencije o kojima je riječ u glavnom postupku biti upotrijebljeni u korist djelatnosti koje je obavljala na navedenim međunarodnim linijama.
43      Prema tome, iako predmetno tržište formalno nije bilo liberalizirano, iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da je po svemu sudeći na tom tržištu u vrijeme kada su se dogodile činjenice iz glavnog postupka vladalo tržišno natjecanje i da su subvencije dodijeljene Tirreniji mogle utjecati na trgovinu među državama članicama i narušavati ili prijetiti da će narušiti to tržišno natjecanje.
44      U tim okolnostima, ako su subvencije o kojima je riječ u glavnom postupku u trenutku dodjele bile obuhvaćene pojmom „državna potpora” zato što ispunjavaju sve kriterije koji se radi toga zahtijevaju, odnosno da su osobito mogle utjecati na trgovinu među državama članicama i narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje, što sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti, valja zaključiti da se te mjere načelno ne mogu kvalificirati kao postojeće potpore samo zato što predmetno tržište formalno nije bilo liberalizirano.
45      Uzimajući u obzir ta razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti na način da se subvencije dodijeljene poduzetniku prije liberalizacije predmetnog tržišta, poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, ne mogu kvalificirati kao postojeće potpore samo zbog formalnog nepostojanja liberalizacije tog tržišta u trenutku njihove dodjele ako su te subvencije mogle utjecati na trgovinu među državama članicama i ako su narušile ili su prijetile da će narušiti tržišno natjecanje, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
Drugo pitanje
46      Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi saznati treba li u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku članak 1. točku (b) podtočku iv. Uredbe br. 659/1999 primijeniti radi kvalifikacije predmetnih subvencija kao postojećih ili novih potpora ili se pak treba osloniti na načela zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti.
47      Prije svega, što se tiče primjenjivosti članka 1. točke (b) podtočke iv. te uredbe, u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, važno je, kao prvo, istaknuti da je pojam „postojeće potpore” iz te odredbe očito usko povezan s ulogom te posebnim funkcijama i ovlastima koje su dodijeljene Komisiji u okviru sustava nadzora državnih potpora.
48      S tim u vezi valja napomenuti da je prema toj odredbi postojeća potpora svaka potpora koja se smatra postojećom potporom u skladu s člankom 15. Uredbe br. 659/1999.
49      Prema članku 15. stavku 3. te uredbe, svaka potpora u pogledu koje je istekao desetogodišnji rok zastare smatra se postojećom potporom.
50      Nasuprot tomu, člankom 15. stavkom 2. iste uredbe propisano je da se rok zastare prekida bilo kojom radnjom koju Komisija ili neka država članica, djelujući na zahtjev Komisije, poduzme u vezi s nezakonitom potporom i da nakon svakog prekida rok zastare počinje iznova teći.
51      Iz teksta tih odredaba proizlazi da kvalifikacija državne potpore kao postojeće potpore u smislu članka 1. točke (b) podtočke iv. iste uredbe načelno ovisi o pitanju je li Komisija prije isteka roka zastare donijela mjere u pogledu predmetne potpore.
52      Usto, prema članku 15. stavku 1. Uredbe br. 659/1999 rok zastare primjenjuje se na Komisijine ovlasti u pogledu povrata državnih potpora.
53      Kao drugo, valja istaknuti da u okviru sustava nadzora državnih potpora nacionalni sudovi imaju posebnu ulogu i određen stupanj neovisnosti u odnosu na Komisiju, osobito kada odlučuju o tužbi radi naknade štete u situaciji u kojoj Komisija nije donijela svoju odluku.
54      S tim u vezi, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, provedba tog sustava nadzora s jedne je strane u nadležnosti Komisije, a s druge strane i nacionalnih sudova, pri čemu su njihove uloge komplementarne, ali različite (presuda od 21. studenoga 2013., Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, t. 27. i navedena sudska praksa).
55      Konkretnije, ocjena spojivosti mjera potpore sa zajedničkim tržištem u isključivoj je nadležnosti Komisije, koja djeluje pod nadzorom sudova Unije, dok nacionalni sudovi osiguravaju zaštitu prava pojedinaca u slučaju povrede obveze prethodne prijave državnih potpora Komisiji, predviđene člankom 93. stavkom 3. UEEZ‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 5. listopada 2006., Transalpine Ölleitung in Österreich, C‑368/04, EU:C:2006:644, t. 38.).
56      Prilikom obavljanja svoje zadaće nacionalni sudovi mogu se naći u situaciji da moraju prihvatiti zahtjeve za naknadu štete koja je zbog nezakonite državne potpore nastala konkurentima korisnika te potpore.
57      Naime, kao što je nezavisni odvjetnik u bitnome istaknuo u točkama 82. i 84. svojeg mišljenja, u okviru takvih parnica za naknadu štete ti sudovi prilikom obavljanja svojih zadaća zaštite prava pojedinaca imaju određenu neovisnost u odnosu na Komisijinu intervenciju pa je mogućnost potraživanja naknade štete u načelu neovisna o bilo kojem usporednom istražnom postupku koji vodi Komisija u pogledu predmetne potpore.
58      U tom pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi Komisijino pokretanje formalnog istražnog postupka ne oslobađa nacionalne sudove od obveze da štite prava pojedinaca suočenih s eventualnim kršenjem članka 93. stavka 3. UEEZ‑a (presuda od 21. studenoga 2013., Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, t. 32.).
59      Što se tiče razine neovisnosti nacionalnih sudova, isto tako valja podsjetiti da – osim uz povredu izravnog učinka članka 93. stavka 3. posljednje rečenice UEEZ‑a i nepoštovanje interesa pojedinaca koje su sudovi pozvani štititi – Komisijina odluka kojom se neprijavljena potpora proglašava spojivom s unutarnjim tržištem ne može imati učinak legalizacije a posteriori provedbenih akata koji su nevaljani jer pri njihovu donošenju nije poštovana zabrana iz navedene odredbe. Bilo kakvim drugim tumačenjem predmetnu državu članicu poticalo bi se na povredu navedene odredbe, što bi joj oduzelo koristan učinak (presuda od 5. listopada 2006., Transalpine Ölleitung in Österreich, C‑368/04, EU:C:2006:644, t. 41. i navedena sudska praksa).
60      Stoga, ako tužitelj uspije pred nacionalnim sudom dokazati da je pretrpio štetu prouzročenu preuranjenom provedbom državne potpore i, konkretno, nezakonitom vremenskom prednošću koju je iz toga ostvario korisnik potpore, tužba za naknadu štete može se prihvatiti čak i ako je, u trenutku kad nacionalni sud odlučuje o zahtjevu, Komisija već odobrila predmetnu potporu.
61      Iz razmatranja navedenih u točkama 47. do 60. ove presude proizlazi da, s obzirom na ulogu nacionalnih sudova u sustavu nadzora državnih potpora i stupanj njihove neovisnosti u odnosu na Komisiju, osobito kada odlučuju o tužbi za naknadu štete u situaciji kada Komisija nije donijela odluku, valja zaključiti, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 91. svojeg mišljenja, da istek desetogodišnjeg roka zastare iz članka 15. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 samo vremenski ograničava Komisijinu ovlast u pogledu povrata nezakonite potpore.
62      Prema tome, istek roka zastare iz članka 15. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 ne može retroaktivno legalizirati nezakonite državne potpore samo zato što tim istekom postaju postojeće potpore u smislu članka 1. točke (b) podtočke v., uz posljedično oduzimanje pravne osnove tužbi za naknadu štete koju su pojedinci i konkurenti na koje je utjecala dodjela nezakonite potpore podnijeli protiv predmetne države članice.
63      Svako drugo tumačenje rezultiralo bi smanjenjem dosega obveze prijave mjera potpore koju imaju države članice i s tim u vezi oduzimanjem članku 93. stavku 3. UEEZ‑a njegova korisnog učinka, osobito kada se u toj odredbi uopće ne spominju ni Komisijina uloga ni njezine posebne zadaće i ovlasti.
64      Što se tiče dvojbi koje nacionalnom sudu proizlaze iz presude od 16. travnja 2015., Trapeza Eurobank Ergasias, (C‑690/13, EU:C:2015:235), u pogledu primjenjivosti članka 1. točke (b) podtočke iv. Uredbe br. 659/1999 na kvalifikaciju subvencija o kojima je riječ u glavnom postupku kao postojećih ili novih potpora, valja naglasiti – kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 102. svojeg mišljenja – da se predmet u kojem je donesena ta presuda nije odnosio na tužbu za naknadu štete, nego na pitanje treba li u smislu članka 88. stavka 3. UEZ‑a prijaviti nacionalne odredbe kojima su uspostavljene povlastice koje možda nisu u skladu s pravilima prava Unije o državnim potporama i, u slučaju potvrdnog odgovora, treba li ih izuzeti od primjene.
65      Stoga se na temelju te sudske prakse ne može izvući argument koji govori u prilog primjenjivosti definicije pojma „postojeća potpora” sadržane u članku 1. točki (b) podtočki iv. Uredbe br. 659/1999 u okviru parnice za naknadu štete poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku.
66      Usto, budući da se u Uredbi br. 659/1999 nalaze postupovna pravila koja se primjenjuju na sve upravne postupke u području državnih potpora koji su u tijeku pred Komisijom, valja naglasiti da ta uredba kodificira i učvršćuje Komisijinu praksu u području državnih potpora i ne sadržava nijednu odredbu o ovlastima i obvezama nacionalnih sudova, koje su i dalje uređene odredbama Ugovora, kako ih tumači Sud (vidjeti u tom smislu presudu od 5. listopada 2006., Transalpine Ölleitung in Österreich, C‑368/04, EU:C:2006:644, t. 34. i 35.).
67      Iz prethodnih razmatranja proizlazi da definicija pojma „postojeća potpora” iz članka 1. točke (b) podtočke iv. Uredbe br. 659/1999 nije primjenjiva na situaciju poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku.
68      Što se pak tiče mogućnosti pozivanja na načelo zaštite legitimnih očekivanja, valja istaknuti da se na to načelo ne može pozivati osoba koja je povrijedila pravo koje je na snazi (vidjeti u tom smislu presudu od 14. srpnja 2005., ThyssenKrupp/Komisija, C‑65/02 P i C‑73/02 P, EU:C:2005:454, t. 41.).
69      Ta konstatacija, kao što je i nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 109. svojeg mišljenja, tim više vrijedi u pogledu državnih subjekata koji su dodijelili državnu potporu protivno postupku predviđenom člankom 93. stavkom 3. UEEZ‑a.
70      Slijedom toga, u situacijama u kojima su subvencije dodijeljene protivno obvezi prethodnog obavješćivanja uvedenoj člankom 93. stavkom 3. UEEZ‑a, državni subjekti ne mogu se pozivati na načelo zaštite legitimnih očekivanja (vidjeti u tom smislu presudu od 15. prosinca 2005., Unicredito Italiano, C‑148/04, EU:C:2005:774, t. 104.).
71      Naposljetku, što se tiče primjene načela pravne sigurnosti u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, valja podsjetiti da rokovi zastare općenito ispunjavaju ulogu osiguranja pravne sigurnosti (presuda od 13. lipnja 2013., Unanimes i dr., C‑671/11 do C‑676/11, EU:C:2013:388, t. 31.). Međutim, kako bi ispunili svoju ulogu jamčenja pravne sigurnosti, ti rokovi moraju biti unaprijed određeni i svaka „analogna” primjena roka zastare mora biti pojedincu dovoljno predvidiva (vidjeti u tom smislu presudu od 5. svibnja 2011., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C‑201/10 i C‑202/10, EU:C:2011:282, t. 32. i navedenu sudsku praksu).
72      S tim u vezi i u nedostatku propisa prava Zajednice u tom području, unutarnji pravni poredak svake države članice treba odrediti nadležne sudove i urediti postupovna pravila o pravnim sredstvima namijenjenima zaštiti pravâ koja pojedinci uživaju na temelju prava Zajednice, uz uvjet da, kao prvo, ta pravila nisu manje povoljna od onih koja se tiču pravâ koja svoju osnovu imaju u unutarnjem pravnom poretku (načelo ekvivalentnosti) i, kao drugo, da u praksi ne onemogućavaju ili pretjerano ne otežavaju ostvarivanje pravâ koja se dodjeljuju pravnim poretkom Zajednice (načelo djelotvornosti) (presuda od 5. listopada 2006., Transalpine Ölleitung in Österreich, C‑368/04, EU:C:2006:644, t. 45.).
73      Zato se u ovom slučaju primjenjuju samo pravila nacionalnog prava o zastari, tumačena u svjetlu načelâ djelotvornosti i ekvivalentnosti.
74      U tom kontekstu, bilo bi protivno načelu pravne sigurnosti kada bi se desetogodišnji rok predviđen člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999 analogno primijenio na tužbu radi naknade štete koju je konkurent društva korisnika državnih potpora podnio protiv dotične države članice.
75      Naime, pojedincu se ne smije odrediti rok zastare utvrđen odredbom kojom se želi samo vremenski ograničiti Komisijine ovlasti u vezi s povratom državnih potpora. Istek tog roka ne može spriječiti aktiviranje odgovornosti države pred nacionalnim sudom za povredu obveze prethodnog obavješćivanja iz članka 93. stavka 3. UEEZ‑a.
76      Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 1. točku (b) podtočku iv. Uredbe br. 659/1999 treba tumačiti na način da nije primjenjiv na situaciju poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku. Budući da su subvencije o kojima je riječ u glavnom postupku dodijeljene protivno obvezi prethodne prijave koja je bila uvedena člankom 93. UEEZ‑a, državni subjekti ne mogu se pozivati na načelo zaštite legitimnih očekivanja. U situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj je tužbu protiv države članice podnio konkurent društva korisnika potpore, načelo pravne sigurnosti ne dopušta to da se tužitelju analognom primjenom odredi rok zastare poput onoga koji je utvrđen u članku 15. stavku 1. te uredbe.
Troškovi
77      Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
1.      Subvencije dodijeljene poduzetniku prije liberalizacije predmetnog tržišta, poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, ne mogu se kvalificirati kao postojeće potpore samo zbog formalnog nepostojanja liberalizacije tog tržišta u trenutku njihove dodjele ako su te subvencije mogle utjecati na trgovinu među državama članicama i ako su narušile ili su prijetile da će narušiti tržišno natjecanje, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
2.      Članak 1. točku (b) podtočku iv. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] treba tumačiti na način da nije primjenjiv na situaciju poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku. Budući da su subvencije o kojima je riječ u glavnom postupku dodijeljene protivno obvezi prethodne prijave koja je bila uvedena člankom 93. UEEZ‑a, državni subjekti ne mogu se pozivati na načelo zaštite legitimnih očekivanja. U situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj je tužbu protiv države članice podnio konkurent društva korisnika potpore, načelo pravne sigurnosti ne dopušta to da se tužitelju analognom primjenom odredi rok zastare poput onoga koji je utvrđen u članku 15. stavku 1. te uredbe.
Potpisi
*      Jezik postupka: talijanski