61983C0188
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. F. MANCINI
FREMSAT DEN 11. JULI 1984 (
*1
)
Høje Domstol.
1.
Under nærværende sag, som er anlagt den 6. september 1983, har Hermann Witte, der er tjenestemand ved Europa-Parlamentet, over for administrationen nedlagt påstand om at få udbetalt udlandstillæg.
Jeg skal straks minde om, at retsgrundlaget for udbetalingen af dette tillæg findes i tjenestemandsvedtægtens artikel 69, og at tillægget udgør 16 % af summen af grundlønnen, husstandstillægget og børnetilskuddet. De nærmere betingelser for udbetalingen af tillægget er fastsat i artikel 4, stk. 1, i vedtægtens bilag VIL Ifølge denne bestemmelse udbetales tillægget, såfremt tejenestemanden er statsborger i en anden medlemsstat end den stat, på hvis område han gør tjeneste, forudsat han »i den femårsperiode, der udløber 6 måneder før hans tiltrædelse af tjenesten, hverken har udøvet sit hovederhverv eller haft bopæl på en varig måde på statens europæiske område.«
2.
Hermann Witte, som er tysk statsborger og født i Mainz i 1950, fulgte i 1958 med sin familie til Luxembourg, da hans far blev ansat ved Europa-Parlamentet. Efter at have fulgt grund- og gymnasieskoleuddannelsen ved Europaskolen i Luxembourg tog han i 1970 studentereksamen herfra, samme år som han giftede sig med en kvinde med luxembourgsk statsborgerskab. Derefter bosatte han sig med sin ægtefælle i Münster i Forbundsrepublikken Tyskland, hvor han fra oktober 1970 til december 1974 studerede jura ved universitetet og bestod »erste juristische Staatsprüfung«. I marts 1975 tog ægtefællerne bopæl i Luxembourg. I marts og april s.a. var sagsøgeren praktikant ved Europa-Parlamentet terminologiafdeling. Efter at han ved beslutning af 21. april 1975 fra præsidenten for Oberlandesgericht Koblenz var blevet udnævnt til »Rechtsreferendar«, udøvede sagsøgeren fra 1. maj 1975 til 30. september 1977 de funktioner, der var knyttet til denne uddannelse, idet han arbejdede på et advokatkontor i Trier, gjorde tjeneste som praktikant i Luxembourg ved Europa-Parlamentets sekretariat, fulgte et til uddannelsen knyttet kursus i Saarburg og bestod som afslutning herpå »zweite juristische Staatsprüfung«. Herefter var han uden arbejde indtil 1. marts 1979, hvor han blev ansat i Luxembourg ved det belgiske selskab Burroughs.
På grundlag af en bestået udvælgelsesprøve blev Hermann Witte den 17. maj 1982 udnævnt til tjenestemand ved Europa-Parlamentet. På basis af de dokumenter, han fremlagde, besluttede Europa-Parlamentet ikke at tildele ham udlandsstillæg, da han fandtes at have haft varig bopæl i Luxembourg indenfor den periode, som er omhandlet i artikel 4, stk. 1, i vedtægtens bilag VII. Witte indgav herefter (den 14. juli 1982) i medfør af vedtægtens artikel 90, stk. 1, en ansøgning om tildeling af udlands-tillæg, hvorpå han modtog et stilltiende afslag fra administrationen, over hvilket han den 11. februar 1983 indbragte en klage i medfør af vedtægtens artikel 90, stk. 2. Klagen blev afvist efter udløbet af den i vedtægten foreskrevne firemånedersperiode ved skrivelse af 6. september 1983, underskrevet af Parlamentets formand.
3.
Som tidligere nævnte bestemmer vedtægten, at retten til udlandstillæg er betinget af, at den ansatte, som er statsborger i en anden medlemsstat end den, hvor tjenestestedet er beliggende, skal bevise, at han inden for hele den nævnte femårsperiode (dvs. i denne sag fra den 17. november 1976 til den 17. november 1981) har opfyldt såvel betingelsen om, a) at han ikke har haft varig bopæl på området i den stat, hvor han skal gøre tjeneste, som betingelsen om, b) at han ikke har udøvet sit hovederhverv i denne stat. Det må i denne forbindelse præciseres, at begge betingelser skal være opfyldt, og at der ikke som hævdet af sagsøgeren er tale om alternative betingelser.
Før jeg imidlertid går over til at undersøge, hvorvidt betingelserne er opfyldt i den foreliggende sag, finder jeg det hensigtsmæssigt først at omtale, hvorledes Europa-Parlamentets administration faktisk har anvendt bestemmelsen i artikel 4 i vedtægtens bilag VII.
På dette punkt er de oplysninger, Parlamentet har fremlagt til sit forsvar, ikke tilstrækkeligt klare. Det synes at fremgå af disse oplysninger, at cheferne for EF-institutionernes administrationer i 1974 besluttede at anlægge en for tjenestemændene gunstig fortolkning af nævnte vedtægtsbestemmelse. De besluttede nemlig at lade tillægget udbetale til de tjenestemænd, som kunne godtgøre, at de inden for en samlet periode på mindst seks måneder havde afbrudt deres bopæl eller deres hovederhverv i den medlemsstat, hvori de skulle gøre tjeneste, dog således at afbrydelsen hverken måtte have fundet sted i begyndelsen eller i slutningen af den pågældende femårsperiode. Denne praksis ændredes imidlertid ved en af de nævnte administrationschefer den 18. marts 1977 truffet beslutning, hvorefter fraværet på seks måneder ikke længere skulle betragtes som en »ufravigelig betingelse« for udbetaling af udenlandstillæg, men udelukkende som en oplysning, administrationen var forpligtet til at tage hensyn til ved afgørelsen af, hvor tjenestemanden måtte antages at have haft sin sædvanlige bopæl.
Det var på foranledning af Domstolens dom af 17. februar 1976 i sag 42/75, Delvaux mod Kommissionen (Sml. 1976, s. 167), at administrationscheferne besluttede at ændre nævnte praksis. Også denne sag vedrørte retten til udlands-tillæg, men denne gang i henhold til vedtægtens bilag VII, artikel 4, stk. 1, litra b). Domstolen måtte i denne sag tage stilling til, hvorvidt visse af de perioder, hvorunder den pågældende tjenestemand havde haft ophold i udlandet, kunne medregnes i referenceperioden (som i nævnte sag udgjorde 10 år). Domstolen anerkendte ikke sagsøgerens ret til tillægget, men frifandt sagsøgte med den begrundelse, at »sagsøgeren har boet uden for den stat, på hvis område tjenestestedet befinder sig, i en periode på mider 10 år, som udløber ved tidspunktet for hans ansættelse i Fællesskabet« (præmis 11). Når sagsøgeren havde godtaget kun at have boet noget mere end 8 år i udlandet, måtte det være klart — og administrationen kunne kun tage dette til efterretning — at han ikke opfyldte betingelsen i vedtægten, idet den heri fastsatte periode ikke kan fraviges eller nedsættes.
Det bør nævnes, at der senere i foråret 1981 blev foretaget yderligere en ændring af den administrative praksis vedrørende udbetaling af udlandstillæg. Det fremgår, af EF-administrationerne indtil dette tidspunkt havde sidestillet tjenestemændenes børn og deres ægtefælle med tjenestemændene selv, for så vidt angår udbetalingen af tillægget. De ansås således, under den periode, hvor de opholdt sig i den medlemdstat, hvor faderen eller ægtefællen gjorde tjeneste, i praksis for ikke at have været bosat i denne stat (for børnenes vedkommende kun indtil det fyldte 18. år). Denne fortolkning fandt Revisionsretten uberettiget (jfr Revisionsrettens særlige rapport fra marts 1981 vedrørende udlands- og ekspatriationstillægget), og administrationerne indrettede sig efter dette. Domstolen vil inden længe få lejlighed til at udtale sig om lovligheden af denne ændring i sag 246/83, De Angelis mod Kommissionen.
4.
Jeg skal herefter gå over til at undersøge den første af vedtægtens to betingelser. Ifølge bestemmelsen skal det for det første fastlægges, hvor den pågældende har »haft bopæl på en varig måde« (på italiensk: »l'abitazione abituale«), hvilket udtryk ikke blot er kakofonisk, (i hvert fald på italiensk), men også teknisk upræcist, hvorved det giver anledning til fortolkningstvivl. Efter det af sagsøgeren anførte svarer »bopæl« til »domicile« i fransk ret og til »ständiger Wohnsitz« i tysk ret, dvs. det sted, hvor den pågældende faktisk bor og udøver sit erhverv. Europa-Parlamentet har heroverfor gjort gældende, at bopæl må forstås som den pågældendes opholdssted eller, sagt mere præcist, som det sed, hvor den pågældende befinder sig i privatlivet, hvilket ikke nødvendigvis er det samme sted, hvor han udfører sit arbejde.
Efter min opfattelse må begrebet bopæl, når det analyseres på baggrund af de øvrige bestemmelser i vedtægten (jfr artikel 20, sammenholdt med artikel 5 i bilag VII, hvori der tales om tjenestemanden og hans families »bosættelse«), forstås som synoym med begrebet »residens« (»residenza«). Det er i øvrigt også således Domstolen nu igennem lang tid har fortolket dette begreb. Det er således fastslået i retspraksis, at det fremgår af opbygningen af artikel 4 i bilag VII, at det afgørende kriterium ifølge denne bestemmelse for at erhverve ret til udlandstillæg er tjenestemandens sædvanlige bopæl før tiltrædelsestidspunktet. Tillægget skal nemlig udligene de byrder, som påføres de tjenestemænd, der som følge af deres ansættelse ved Fællesskaberne nødsages til at skifte bopæl (jfr. dommene af 7. 6. 1972 i sag 20/71, Bertoni mod Parlamentet, og i sag 32/71, Bauduin mod Kommissionen, Sml. 1972, hhv. s. 95 og s. 97; af 20. 2. 1975 i sag 21/74, Airola mod Kommissionen, og i sag 37/74, Van den Broeck mod Kommissionen, Sml. 1975, hhv. s. 221 og s. 235; af 16. 10. 1980 i sag 147/79, Hochstrass mod Domstolen, Sml. 1980, s. 3005, samt af 15. 1. 1981 i sag 1332/79, Vutera mod Kommissionen, Sml. 1981, s. 127).
Jeg skal herefter forsøge at uddybe begrebet »residens« (i det følgende oversat med »bopæl«). Som bekendt har Domstolen i en række domme om social sikring af vandrende arbejdstagere defineret dette begreb som »det sædvanlige eller varige centrum for en persons interesser«. At have bopæl på et bestemt sted indebærer en tilknytning til dette sted, såvel i erhvervsmæssig som følelsesmæssig henseende. Derimod er opholdets varighed på det pågældende sted kun afgørende i det omfang, det gør det muligt at afdække karakteren af denne tilknytning (jfr. dommene af 12. 1. 1973 i sag 13/73, Angenieux mod Hakenberg, Smi. 1973, s. 935, af 17. februar 1977 i sag 76/76, Di Paolo mod Office national de l'emploi, Smi. 1977, s. 315. Jfr. også forslag til afgørelse fra generaladvokat Caporioni i Di Paolo-sagen).
Det afgørende for, om der kan antages at være etableret en bopæl, er altså ikke den materielle omstændighed alene, om den pågældende har en bolig. Væsentligere er, om der foreligger en vilje til at give denne bolig en varig karakter; man kan altså godt have bopæl et bestemt sted, selv om man kun bliver der et par måneder. Omvendt kan man godt have varig bolig et sted uden at have bopæl dér. Det gælder for eksempel, når den pågældende forlænger opholdet i boligen af hensyn til studierne, arbejdet, sundheden eller fritiden, men ikke har til hensigt at give den en varig karakter. Derimod kan den pågældendes hyppige tilbagevenden til det sted, hvor han tidligere levede, vise, at han har til hensigt at opretholde de sociale forbindelser, han havde etableret, og dermed vise, at han havde til hensigt (og stadig har til hensigt) at gøre dette sted til sin bopæl.
5.
Det er på grundlag af disse simple kriterier, at det skal afgøres, på hvilket sted sagsøgeren har »haft bopæl på en varig måde«. Sagsøgerens anbringende er, at han i kraft af sit ophold i Forbundsrepublikken Tyksland opfylder de nødvendige bopælsbetingelser i henhold til artikel 4, stk. 1, i vedtægtens bilag VII, således som denne bestemmelse er blevet anvendt af Parlamentet (seks måneders uafbrudt bopæl inden for referenceperioden på fem år i en anden medlemsstat, end den stat, hvor den pågældende skal gøre tjeneste). Navnlig påberåber han sig de 39 måneder, som han ifølge eget udsagn har tilbragt i Tyskland under den i sagen omhandlede referenceperiode mellem den 17. november 1976 og den 17. november 1981, iden han under denne periode har angivet at have a) gjort tjeneste som »Rechtsreferendar«, b) efter den nødvendige forberedelse at have bestået »zweite juristische Staatsprüfung«, c) søgt arbejde. Hvad angår navnlig den første af disse aktiviteter, har sagsøgeren henvist til, at en »Rechtsreferendar« ifølge tysk tjenestemandsret er forpligtet til at have bopæl i Forbundsrepublikken Tyskland.
Dette anbringende kan ikke tages til følge. Ganske vist bar sagsøgeren inden for referenceperioden boet i Tyskland for at forberede sig til »zweite juristische Staatsprüfung«, men dette ophold, som strakte sig over ni måneder, ændrede ikke ved sagsøgerens sædvanlige bopæl. Med andre ord fremgår det ikke, at han ved at forberede sig til denne eksamen skulle have haft til hensigt at etablere sit varige interessecentrum på Forbundrepublikken område. Dette godtgøres nemlig dels af, at
a)
ægtefællernes fælles bopæl, som blev oprettet i marts 1975 i Luxembourg, ikke blev ændret,
b)
at sagsøgeren ikke blev ledsaget af sin ægtefælle som det var tilfældet, da han studerede ved universitetet i Münster,
c)
at han under disse ophold i Tyskland altid boede på hotel eller hos familie.
Ej heller de perioder, hvorunder sagsøgeren var arbejdssøgende i Tyskland, havde nogen indflydelse på hans bopæl. Lad mig i den forbindelse erindre om, hvad generaladvokat Warner fremførte i sit forslag til afgørelse i Delvaux-sagen: »At rejse til et land og undersøge mulighederne for at ... bo dér er efter min opfattelse foreneligt med senere at tage bopæl dér«, men sidstnævnte sted kan ikke betegnes som den pågældendes »varige popæl« (jfr. Sml. 1976, s. 179).
Hvad angår det argument, sagsøgeren har fremført med støtte i tysk tjenestemandsret, skal jeg bemærke, at tjenestemandsloven i Tyskland sondrer mellem domicil og bopæl, og jeg skal endvidere henvise til en passage i den beslutning, hvorved præsidenten for Oberlandesgericht Koblenz udnævnte sagsøgeren til »Rechtsreferendar« Heri hedder det: »Jeg har taget til efterretning, at De under hele uddannelsen giver afkald på godtgørelse af flytte- og befordringsudgifter samt tilskud til dobbelt husførelse, bortset fra introduktionskurset og det kursus, der afslutter uddannelsen. Hvad angår kurserne vil De alene kunne få godtgjort eventuelle udgifter at regne fra Trier.« Domstolen har anmodet sagsøgeren om nærmere at præcisere betydningen af denne passage, men sagsøgerens forklaring på dette punkt er ikke overbevisende. For mig er det imidlertid klart, at denne passage må forstås som en besvarelse af sagsøgerens anmodning om at kunne opretholde sin bopæl i Luxembourg. Forklaringen på, at han afstod fra at flytte til Tyskland og opnå godtgørelse for sine udgifter i den forbindelse kan kun være, at hen ønskede at fortsætte med at have sin bopæl i Luxembourg.
Endelig finder jeg den argumentation, som sagsøgeren har fremført med støtte i Europa-Parlamentets praksis vedrørende anvendelsen af artikel 4, stk. 1, i vedtægtens bilag VII for temmelig svag for ikke at sige aldeles udholdbar. Jeg tvivler stærkt på, at denne praksis kunne anses for rigtig, navnlig på baggrund af Domstolens dom i sagen Delvaux. Selv om det imidlertid forudsættes, at denne praksis virkelig var lovlig, og at administrationen også anvendte den på det tidspunkt, hvor sagsøgeren blev ansat, er det udelukket, at sagsøgeren har kunnet oppebære tillægget. Selv om perioden på fem år reduceres til seks måneder, kræves det nemlig også efter vedtægten, at den pågældende i en vis periode har haft »bopæl« i en anden medlemsstat end den stat, på hvis område han gør tjeneste. Som tidligere anført medførte sagsøgerens talrige ophold i Tyskland imidlertid ikke, at han i vedtægtens forstand kunne anses for at have »haft bopæl« her.
6.
Følgelig har sagsøgeren ikke godtgjort, at han opfyldte den første af betingelserne i artikel 4 i bilag VII. Jeg behøver derfor ikke undersøge, hvorvidt han opfyldte den anden betingelse med hensyn til det sted, hvor han skal have udøvet »sit hovederhverv«. For fuldstændighedens skyld skal jeg dog også tage stilling til dette spørgsmål.
Sagsøgeren har herom gjort gældende, at hans hovederhverv inden for referenceperioden var tjenesten som »Rechtsrefe-rendar«, mens hans ansættelse hos selskabet Burroughs i Luxembourg blot var en lejlighedsvis beskæftigelse, der ikke havde nogen forbindelse med hans juridiske studier eller med hans senere uddannelse. Europa-Parlamentet har imidlertid en anden opfattelse heraf. Det har anført, at det var sagsøgerens ansættelse hos selskabet Burroughs, der udgjorde hans hovederhverv, og at tjnesten som »Rechtsreferendar« blot var en lønnet praktikanttjeneste, som er nødvendig efter tysk lovgivning for at fuldende den juridiske uddannelse og opnå adgang til embedet som notar, advokat og dommer.
Sagsøgerens anbringende på dette punkt er grundløs og kan tilbagevises med følgende to betragtninger. For det første kræver begrebet »hovederhverv«, sådan som dette er defineret i vedtægten, ikke, at den pågældendes beskæftigelse ligger inden for samme fagområde som hans uddannelse. (Der er f.eks. således intet til hinder for (for nu at tage et ekstremt eksempel), at en person, der har bestået en universitetseksamen i fysik, udøver hovederhverv som gadefejer). For det andet, kan tjenesten som »Rechtsrefe-rendar« i kraft af de opgaver, der er knyttet hertil, ikke betragtes som noget egentligt erhverv, selv om det er lønnet, men blot som en forberedelse hertil.
7.
På grundlag af det anførte skal jeg foreslå Domstolen at frifinde Europa-Parlamentet for de påstande, som sagsøgeren har nedlagt i stævningen, der er indleveret den 6. september 1983.
Desuden er jeg af den opfattelse, at hver part bør bære sine omkostninger som følge af tvistens karakter.
(
*1
) – Oversat fra italiensk.