62001CC0338_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Komissio riitauttaa nyt käsiteltävällä kumoamiskanteella sen, että neuvosto ei ole antanut direktiiviä 2001/44(2) (kuten siihen jäljempänä viitataan) komission ehdotuksen mukaisesti EY 95 artiklan, vaan EY 93 ja EY 94 artiklan nojalla. Riitautetussa direktiivissä säädetään jäsenvaltioiden keskinäisestä avunannosta julkisoikeudellisten saatavien ja erityisesti verojen perinnän osalta. Asian keskeinen kysymys on se, voidaanko näitä säännöksiä, jotka koskevat yksinomaan verojen perinnässä annettavaa virka-apua mutta eivät kuitenkaan verojen laskemista ja määrittämistä, pitää ”veroja koskevina säännöksinä tai määräyksinä”, joihin ei voida soveltaa EY 95 artiklaa säännöksen 2 kohdassa säädetyn poikkeuksen mukaisesti. Kun EY 95 artiklan puitteissa sovelletaan EY 251 artiklassa säädettyä yhteispäätösmenettelyä, neuvosto tekee päätöksensä yksimielisesti EY 93 artiklan (välillisten verojen yhdenmukaistaminen) ja EY 94 artiklan mukaisesti (lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentäminen) Euroopan parlamenttia kuultuaan.
II Tosiseikat ja asiaa koskevat oikeussäännöt
2. Neuvosto antoi ETY:n perustamissopimuksen 100 artiklan (josta on tullut EY 94 artikla) nojalla direktiivin 76/308/ETY, joka koski ensin vain keskinäistä avunantoa Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston rahoitusjärjestelmään kuuluvista toimista aiheutuvien saatavien sekä maatalousmaksujen ja tullien perintää.(3)
3. Tämän jälkeen direktiivin soveltamisalaa laajennettiin asteittain ensin direktiivillä 79/1071/ETY(4) – joka annettiin ETY:n perustamissopimuksen 99 ja 100 artiklan nojalla (joista on muutettuina tullut EY 93 ja EY 94 artikla) – koskemaan arvonlisäverosaatavia. ETY:n perustamissopimuksen 99 artiklan nojalla annetulla direktiivillä 92/12/ETY direktiivin soveltamisalaan sisällytettiin myös tupakkatuotteista, alkoholista ja alkoholipitoisista juomista sekä kivennäisöljyistä perittävät valmisteverot.(5)
4. Komissio ehdotti 26.6.1998 EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan (josta on muutettuna tullut EY 95 artikla) perusteella direktiivin 76/308 muuttamista uudelleen.(6) Kyseisen ehdotuksen mukaan direktiivin tuli koskea myös välittömiä veroja ja vakuutusmaksuveroja koskevia saatavia.
5. Neuvosto päätti kuitenkin vaihtaa oikeudellista perustaa ja käyttää EY 93 ja EY 94 artiklaa. Vaikka parlamentti olikin tätä muutosta koskevan kuulemisen yhteydessä sitä mieltä, että EY 95 artikla oli oikea oikeudellinen perusta,(7) neuvosto antoi 15.6.2001 direktiivin 2001/44 kuitenkin EY 93 ja EY 94 artiklan nojalla.
6. Direktiivin 2001/44 perustelukappaleissa korostetaan lainsäädännön tarkistamista veropetosten torjunnan, yhteisön ja jäsenvaltion etujen sekä sisämarkkinoiden verotuksellisen neutraliteetin osalta. Direktiivin 1–4 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1) Neuvoston direktiivin 76/308/ETY – – mukaisia perinnän alalla annettavan keskinäisen avun nykyisiä järjestelyjä olisi muutettava, jotta voidaan vastata yhteisön ja jäsenvaltioiden taloudellisiin etuihin sekä sisämarkkinoihin kohdistuvien petosten kasvavaan uhkaan.
(2) Sisämarkkinoiden yhteydessä olisi suojattava yhteisön ja jäsenvaltioiden taloudellisia etuja, joita petokset uhkaavat yhä enemmän, siten, että voidaan taata paremmin sisämarkkinoiden kilpailukyky ja verotuksellinen neutraliteetti.
(3) Direktiivissä 76/308/ETY säädettyä keskinäisen avunannon soveltamisalaa olisi laajennettava tiettyihin tulo- ja varallisuusverosaataviin sekä vakuutusmaksuveroihin, jotta jäsenvaltioiden taloudellisia etuja ja sisämarkkinoiden neutraliteettia voidaan suojata paremmin.
(4) Perintäpyynnön kohteena olevien saatavien perinnän tehostamiseksi olisi sen viranomaisen, jolle perintäpyyntö osoitetaan, periaatteessa käsiteltävä saatavan perinnän mahdollistavaa asiakirjaa kotipaikkajäsenvaltion asiakirjana.”
7. Direktiivin 2001/44 2 artiklassa määritetään direktiivin 76/308, sellaisena kuin se on direktiivillä 2001/44Y muutettuna, soveltamisala seuraavasti:
”Tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin saataviin, jotka liittyvät:
a) – – f) – –
g) tulo- ja varallisuusveroihin;(8)
h) vakuutusmaksuveroihin;
i) edellä a–h alakohdassa tarkoitettuihin saataviin liittyviin korkoihin, hallinnollisiin rangaistusmaksuihin ja sakkoihin sekä kuluihin, lukuun ottamatta luonteeltaan rikosoikeudellisia rangaistuksia sellaisina kuin ne on määritelty sen viranomaisen, jolle pyyntö osoitetaan, kotipaikkajäsenvaltion voimassa olevassa lainsäädännössä.”
8. Muutetussa 7 artiklassa määritetään, mitkä tiedot avunantoa pyytävän viranomaisen on ilmoitettava perintäpyynnössään ja mitkä asiakirjat sen on liitettävä kyseiseen pyyntöön.
9. Muutetussa 8–10 artiklassa säädetään asiakirjan tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta niiden viranomaisten osalta, joille pyyntö osoitetaan. Direktiivin 8 ja 9 artiklassa säädetään muun muassa seuraavaa:
”8 artikla
1. Saatavan perinnän täytäntöönpanon mahdollistava asiakirja on tunnustettava sellaisenaan, ja sitä on sen viranomaisen kotipaikkajäsenvaltiossa, jolle pyyntö on osoitettu, käsiteltävä ilman eri toimenpiteitä perinnän täytäntöönpanon mahdollistavana asiakirjana.
2. Sen estämättä, mitä 1 kohdassa säädetään, saatavan perinnän mahdollistava täytäntöönpanoasiakirja voidaan tarvittaessa ja sen viranomaisen, jolle pyyntö osoitetaan, kotipaikkajäsenvaltiossa voimassa olevien säännösten mukaisesti hyväksyä tai tunnustaa asiakirjaksi taikka täydentää tai korvata se sellaisella asiakirjalla, joka mahdollistaa täytäntöönpanon kyseisen jäsenvaltion alueella.
Jäsenvaltioiden on pyrittävä saattamaan asiakirjan hyväksymiseen, tunnustamiseen, täydentämiseen tai korvaamiseen liittyvät muodollisuudet päätökseen kolmen kuukauden kuluessa perintäpyynnön saapumisesta, lukuun ottamatta tapauksia, joihin sovelletaan kolmatta alakohtaa. Perintäpyyntöä ei voida torjua, jos asiakirja on muodoltaan asianmukainen. Viranomaisen, jolle pyyntö osoitetaan, on ilmoitettava avunantoa pyytävälle viranomaiselle syy kolmen kuukauden määräajan ylittämiseen.
Jos jonkin edellä tarkoitetun muodollisuuden täyttäminen antaa aiheen riitauttamiseen, joka koskee saatavaa ja/tai täytäntöönpanon mahdollistavaa, avunantoa pyytävän viranomaisen toimittamaa asiakirjaa, sovelletaan 12 artiklaa.
9 artikla
1. – –
2. Viranomainen, jolle pyyntö osoitetaan, voi kotipaikkajäsenvaltiossaan voimassa olevien lakien, asetusten ja hallinnollisten käytäntöjen salliessa ja avunantoa pyytävää viranomaista kuultuaan myöntää velalliselle maksuaikaa tai antaa tälle mahdollisuuden maksaa vähittäin. Viranomaisen, jolle pyyntö osoitetaan, tältä maksuajalta perimät korot on myös toimitettava avunantoa pyytävän viranomaisen kotipaikkajäsenvaltiolle.
Siitä ajankohdasta lähtien, jona perinnän mahdollistava asiakirja on tunnustettu sellaisenaan tai hyväksytty, tunnustettu taikka täydennetty tai korvattu 8 artiklan mukaisesti, on maksun viivästymisen johdosta perittävä korkoa sen viranomaisen, jolle pyyntö on osoitettu, kotipaikkajäsenvaltiossa voimassa olevien lakien, asetusten ja hallinnollisten käytäntöjen mukaisesti, ja myös tämä korko on toimitettava avunantoa pyytävän viranomaisen kotipaikkajäsenvaltiolle.”
10. Direktiivin 12 artiklan 2 kohdassa säädetään lopuksi, että myös riitautetut saatavat voivat olla perintäpyynnön kohteena, jos se on avunantoa pyytävän valtion ja valtion, jolle pyyntö on osoitettu, säännösten mukaan sallittua.
III Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
11. Komissio on nostanut 7.9.2001 neuvostoa vastaan EY 230 artiklan mukaisen kanteen ja vaatinut, että yhteisöjen tuomioistuin
– kumoaa direktiivin 2001/44
– pitää voimassa direktiivin vaikutukset siihen asti, kunnes uusi direktiivi on annettu asianmukaisen oikeudellisen perustan nojalla ja
– velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
12. Neuvosto vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
– hylkää kanteen ja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
13. Yhteisöjen tuomioistuin hyväksyi 23.1.2002 päivätyllä määräyksellään Euroopan parlamentin väliintulijaksi komission vaatimusten tueksi sekä Portugalin tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan sekä Irlannin väliintulijoiksi neuvoston vaatimusten tueksi.
14. Suullista käsittelyä ei ole pidetty.
IV Asianosaisten lausumat
15. Vaikka asianosaiset ovatkin eri mieltä siitä, antoiko neuvosto direktiivin 2001/44 asianmukaisen oikeudellisen perustan nojalla, ne ovat kuitenkin yksimielisiä siitä, että mikäli direktiivi kumotaan, yhteisöjen tuomioistuimen on kuitenkin määrättävä, että direktiivin vaikutukset pysyvät voimassa siihen asti, kunnes uusi direktiivi on annettu.
16. Asiasisällön osalta komissio viittaa ensiksi siihen, että erilaisten lainsäädäntömenettelyjen vuoksi oikeudellisena perustana tulee kysymykseen ainoastaan joko EY 93 tai EY 94 artikla (neuvoston yksimielinen päätös ja Euroopan parlamentin kuuleminen) tai EY 95 artikla (yhteispäätösmenettely), ei kuitenkaan EY 93 artiklan ja EY 95 artiklan yhdistelmä.
17. Koska direktiivin säännökset liittyvät EY 14 artiklassa tarkoitettuun sisämarkkinoiden toteuttamiseen, EY 95 artikla on asianmukainen oikeudellinen perusta. Tätä säännöstä on yleensä käytettävä sisämarkkinoita koskevan lainsäädännön lähentämisen yhteydessä. EY 95 artiklan 2 kohdassa säädettyä veroja koskeviin säännöksiin tai määräyksiin soveltamisen poissulkemista on tulkittava poikkeuksena suppeasti, ja siinä suljetaan EY 95 artiklan soveltaminen pois vain silloin, kun jäsenvaltioiden verotusvallan turvaaminen edellyttää yksimielisyyttä.
18. Direktiivi koskee kuitenkin ainoastaan keskinäistä avunantoa verosaatavien perinnässä ja esteiden poistamista rajat ylittävässä täytäntöönpanossa sisämarkkinoilla, mutta ei kuitenkaan verovelvollisia henkilöitä, verotusperustaa ja veroprosenttia koskevia kansallisia säännöksiä. Koska direktiivissä ei käsitellä verovelan suuruutta, eikä kansallisten verojärjestelmien sisältöä, se ei koske EY 95 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja ”veroja koskevia säännöksiä tai määräyksiä”.
19. On kylläkin totta, että neuvosto on joissakin tapauksissa antanut EY:n perustamissopimuksen 99 artiklan nojalla säädöksen, jonka osalta komissio on ehdotuksessaan tukeutunut EY 100 a artiklaan.(9) Monissa muissa tapauksissa on kuitenkin annettu EY 100 a artiklan nojalla säädöksiä, jotka ovat koskeneet jäsenvaltioiden yhteistyötä maksujen perinnässä.(10)
20. Parlamentti on samaa mieltä kuin komissio. Lisäksi se viittaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan yhteisön toimivaltajärjestelmässä toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, erityisesti toimen tarkoitukseen ja sisältöön.(11) Koska toisaalta EY 93 ja EY 94 artiklan sekä toisaalta EY 95 artiklan mukaiset menettelyt ovat ristiriidassa keskenään,(12) merkityksellistä on se, missä säännöksen painopiste on. Direktiivin 2001/44 osalta painopiste on sisämarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan kehittämisessä.
21. Direktiivissä säädetään julkisoikeudellisten saatavien perintää koskevasta yleisestä yhteistyöjärjestelmästä – verosaatavat mukaan lukien – eikä siinä rajoituta ainoastaan petosten torjuntaan. Järjestelmä perustuu perinnän mahdollistavan asiakirjan keskinäiseen tunnustamiseen ja muiden jäsenvaltioiden asiakirjojen rinnastamiseen sisäisiin asiakirjoihin. Vaikka direktiivissä säädetäänkin kansallisten täytäntöönpanosäännösten soveltamisesta muiden jäsenvaltioiden saataviin, direktiivillä ei kuitenkaan yhdenmukaisteta näitä säännöksiä. Se, että muun muassa myös verosaatavat sisällytettäisiin järjestelmään, ei johtaisi siihen, että säännöksen painopiste siirtyisi sisämarkkinoiden toteuttamisesta verosäännösten yhdenmukaistamiseen.
22. Neuvosto kiistää komission esityksen siitä, että kyseessä on ensisijaisesti EY 95 artiklan 2 kohdassa säädetyn poikkeusäännöksen tulkinta. Asiassa on pikemminkin selvitettävä asianmukainen oikeudellinen perusta. Tällöin kysymykseen ei tule ainoastaan EY 93 ja EY 94 artiklan käyttäminen yhdessä. Myös EY 93 ja EY 95 artikla voidaan yhdistää toisiinsa, vaikkakin EY 93 artikla edellyttää yksimielisyyttä ja EY 95 artikla määräenemmistöä neuvostossa.(13) EY 151 artiklan 5 kohdassa yhteispäätösmenettel y on samaten sidottu vaatimukseen neuvoston yksimielisestä päätöksestä.
23. Kuten direktiivin perustelukappaleista käy ilmi, direktiivin tarkoituksena on yhteisön ja jäsenvaltioiden taloudellisten etujen suojaaminen sekä se, että sisämarkkinoiden kilpailukyky ja verotuksellinen neutraliteetti voidaan taata paremmin siten, että direktiivillä mahdollistetaan verosaatavien tehokas perintä velallisen oleskelupaikasta yhteisössä riippumatta.
24. Neuvosto on samaa mieltä kuin komissio ja parlamentti siitä, että direktiivin tarkoituksena on sisämarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan varmistaminen. Tämä toteamus ei kuitenkaan johda tätä pitemmälle, sillä yhteys sisämarkkinoihin tai yhteismarkkinoihin on edellytys EY 95 artiklan samoin kuin EY 93 ja EY 94 artiklan soveltamiselle.
25. Direktiiviin sisältyvät uudet säännökset voidaan jakaa kahteen ryhmään. Toisaalta soveltamisalaa laajennetaan koskemaan tulo- ja varallisuusveroon sekä vakuutusveroon liittyviä saatavia. Toisaalta direktiivissä säädetään tiettyjä helpotuksia tai muutoksia kaikkien direktiivin soveltamisalaan kuuluvien saatavien perinnän osalta.
26. Siltä osin kuin direktiivi koskee välillisiä veroja, neuvosto pitää EY 93 artiklaa oikeana oikeudellisena perustana. Neuvoston mukaan EY 95 artiklaa ei voida missään tapauksessa pitää yleisenä oikeudellisena perustana, josta voidaan poiketa ainoastaan 2 kohdassa säädetyissä poikkeustapauksissa. Vaikka kyseessä ei olisikaan EY 95 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu poikkeustapaus, siitä ei kuitenkaan ole seurauksena se, että eräässä toisessa luvussa mainitun EY 93 artiklan erityissäännöksen soveltaminen voitaisiin sulkea pois.(14)
27. Komissio toteaa tältä osin vastineessaan, että EY 93 artiklassa säädetyn erityissäännöksen ensisijaisuus ei sulje välillisten verojen yhdenmukaistamista koskevien säännösten osalta käsiteltävänä olevassa asiassa pois sitä, että direktiivi annetaan EY 95 artiklan nojalla. EY 93 artiklan soveltaminen on nimittäin mahdollista vain silloin, kun tarkoituksena on tosiasiallisesti välillisten verojen yhdenmukaistamisesta, mistä ei kuitenkaan ole kyse direktiivin 2001/44/EY kohdalla.
28. Neuvosto viittaa siihen, että oikeuskäytännön mukaan myös ne säännökset tai määräykset, jotka koskevat ainoastaan maksujen perimisestä annettuja yksityiskohtaisia sääntöjä tai verokierrosta aiheutuvia seuraamuksia, ovat kansallisia maksuja koskevia säännöksiä, jotka kuuluvat EY 90 artiklassa säädetyn syrjintäkiellon soveltamisalaan.(15) Komissio vastaa tähän, että EY 90 artiklan nojalla annetut tuomiot koskivat maksuaikoja ja seuraamusjärjestelmiä, joita ei nimenomaisesti yhdenmukaistettu direktiivillä 2001/44.
29. Neuvosto huomauttaa lisäksi, että sen vuoksi, että direktiiviä laajennettiin koskemaan tulo- ja varallisuusverovelkoja, neuvoston oli tukeuduttava EY 93 artiklan lisäksi EY 94 artiklaan toisena oikeudellisena perustana, koska kysymys oli siltä osin veroja koskevista säännöksistä tai määräyksistä, joihin EY 95 artiklaa ei voida sen 2 kohdan mukaisesti soveltaa. Verojen määrittämistä ja perintää koskevat säännökset voivat vaikuttaa velkasumman tosiasialliseen suuruuteen, joten ne kuuluvat vero-oikeudellisten säännösten käsitteen piiriin.
30. Yhteisön virallisissa kielissä käsitteellä ”verot” tarkoitetaan valtion talousarvioon saatavia pakollisia maksuja. Kansallisissa oikeusjärjestyksissä kaikkien verotuksen rakennetta, verojen määrittämistä ja perintää koskevien säännösten katsotaan kuuluvan vero-oikeudellisten säännösten piiriin. EY 95 artiklan 2 kohtaa on tulkittava vastaavasti, jotta direktiivissä, jossa säädetään keskinäisestä avunannosta verojen perinnän osalta, ei voida tukeutua EY 95 artiklaan.
31. Neuvosto kiistää myös komission teleologisen väitteen, jonka mukaan veroja koskevia säännöksiä tai määräyksiä on tulkittava suppeasti sillä seurauksella, että poikkeusta sovelletaan vain silloin, kun on kyse jäsenvaltioiden verotusvallasta. Tämä tulkinta on ensinnäkin ristiriidassa EY 95 artiklan 2 kohdan sanamuodon kanssa. Verotusvallan kyseessä olemista koskeva arviointiperuste on lisäksi liian epätarkka, eikä se tämän vuoksi sovellu jäsenvaltioiden ja yhteisön toimivallan rajaamiseen. Lisäksi direktiivin tarkoituksena ei ole yksinomaan helpottaa kansallisten viranomaisten toimintaa saatavien perinnän ja petosten torjunnan osalta. Jos säännöksen tavoite rajoittuisi tähän, direktiiviä ei voitaisi antaa EY 94 artiklan eikä EY 95 artiklan nojalla. Tavoitteena on pikemminkin kansallisen verolainsäädännön soveltaminen velallisen kotipaikasta yhteisössä riippumatta ja saatavien perintä kilpailun vääristymisten poistamiseksi.
32. Direktiivi ei liity ainoastaan toissijaisesti verotukseen, vaan sillä yhdenmukaistetaan verosaatavien rajat ylittävää perintää koskevia kansallisia säännöksiä.
33. Neuvosto huomauttaa, että se on aikaisemmassa käytännössään aina käyttänyt EY 93 artiklaa ja/tai EY 94 artiklaa, kun toimien tarkoituksena on ollut vero-oikeudellisten säännösten yhdenmukaistaminen silloinkin, kun kyseessä on ollut ainoastaan keskinäinen avunanto verotuksen alalla.(16)
34. Asianosaiset jäsenvaltiot ovat samaa mieltä neuvoston kanssa siitä, että direktiivi 2001/44/EY koskee EY 95 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja veroja koskevia säännöksiä tai määräyksiä, koska siinä säädetään verosaatavien perintää koskevista kysymyksistä. Näin ollen neuvosto on perustellusti antanut direktiivin EY 93 ja EY 94 artiklan nojalla. Asianosaiset jäsenvaltiot viittaavat tässä yhteydessä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin.(17) Vaikka direktiivin säännöksillä olisikin yhteys sisämarkkinoihin, ne koskevat kuitenkin ensisijaisesti verojen perintää ja siten verolainsäädäntöä.
35. Ison-Britannian ja Irlannin hallitusten näkemyksen mukaan EY 93 artikla on välillisten verojen alalla lex specialis (erityislaki) EY 95 artiklaan verrattuna, jota voidaan soveltaa vain, ”jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä”. Välittömiä veroja koskevien säännösten yhdenmukaistamisessa voidaan käyttää ainoastaan EY 94 artiklaa, eikä EY 95 artiklaa, koska tässä tapauksessa sovelletaan EY 95 artiklan 2 kohdassa säädettyä poikkeusta.
36. Jos yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että EY 95 artiklaa ei voida soveltaa jo yksinomaan sen 2 kohdan perusteella, tämän säännöksen käyttäminen olisi Irlannin hallituksen näkemyksen mukaan joka tapauksessa mahdotonta, koska EY 95 artiklaa ei voida soveltaa yhdessä EY 93 artiklan kanssa, kuten komissio itse on korostanut. Näin ollen kysymykseen tulee EY 93 artiklan ohella ainoastaan tukeutuminen EY 94 artiklaan siltä osin kuin on kysymys välittömistä veroista.
37. Jäsenvaltiot väittävät, että komissio tulkitsee ”veroja koskevien säännösten tai määräysten” käsitettä EY 95 artiklan 2 kohdassa liian suppeasti. Tämä tulkinta kaventaa samalla ”liikevaihtoveroja, valmisteveroja ja muita välillisiä veroja koskevan lainsäädännön” EY 93 artiklan mukaista käsitettä. Yhteisön oikeuteen kuuluvaa verolainsäädännön käsitettä on tulkittava kansalliset oikeusjärjestykset huomioon ottaen. Jäsenvaltioiden oikeusjärjestysten mukaan verosaatavien hallinnointia ja perintää koskevat säännökset – myös rajat ylittävien saatavien osalta – kuuluvat verolainsäädännön piiriin. Komission tekemä erottelu niiden säännösten välillä, jotka koskevat toisaalta verovelvollisia, veroprosenttia ja määräytymisperustetta sekä toisaalta verojen hallinnointia ja perintää, ei ole asianmukainen.(18)
38. Luxemburgin hallitus myöntää tosin, että yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että yhteisön oikeuden käsitteitä on tulkittava itsenäisesti. Yhteisön oikeuteen kuuluvalle oikeudelliselle käsitteelle ei kuitenkaan voida antaa täysin erilaista merkitystä kuin kansallisessa lainsäädännössä, kun kyseisillä oikeusjärjestyksillä on samat tavoitteet.
39. Jäsenvaltiot katsovat, että direktiivissä 2001/44 annetaan kansallisille viranomaisille mahdollisuus toteuttaa verojen perintä myös muissa jäsenvaltioissa. Verojen perimistä koskevalla keskinäisellä avunannolla laajennetaan sisäisten verosäännösten soveltamisalaa yli rajojen. Näin ollen direktiivin tarkoituksena on jäsenvaltioiden taloudellisten etujen valvominen ja direktiivi koskee jäsenvaltioiden verotusvaltaa.
40. Luxemburgin hallitus pitää ristiriitaisena sitä, että komissio toteaa toisaalta, että direktiivin 2001/44 tarkoituksena ei olekaan kansallisen verolainsäädännön yhdenmukaistaminen, mutta komissio haluaa kuitenkin toisaalta tukeutua direktiivissä EY 95 artiklaan, eli sisämarkkinoita koskevan lainsäädännön yhdenmukaistamista koskevaan oikeudelliseen perustaan. Jäsenvaltioiden olisi tosiasiallisesti sopeutettava verolainsäädäntöänsä voidakseen esimerkiksi panna täytäntöön direktiivin 76/308, sellaisena kun se on muutettuna direktiivillä 2001/44, 8 artiklan, jossa säädetään ulkomaisten asiakirjojen automaattisesta tunnustamisesta tai vahvistamisesta kolmen kuukauden määräajan kuluessa.
41. Portugalin hallitus korostaa lisäksi sitä, että direktiivillä 76/308, sellaisena kun se on muutettuna direktiivillä 2001/44, erityisesti sen 8 artiklan 1 kohdan, 10 artiklan ja 12 artiklan 2 kohdan säännöksillä puututaan verovelvollisten oikeuksiin. Kansallisen verolainsäädännön mukauttaminen on tältä osin tarpeen. Direktiivin 7 artiklan ja 12 artiklan 2 kohdan mukaan verovelvolliset eivät voi riitauttaa perinnän mahdollistavaa asiakirjaa valtiossa, jolle pyyntö on osoitettu. Tällä loukataan kontradiktorista periaatetta. Lisäksi direktiivin 12 artiklan 2 kohdassa säädetään oikeudesta korvausvaatimukseen, jos perintäpyynnön täytäntöönpano osoittautuu perusteettomaksi.
42. Jäsenvaltiot esittävät tässä yhteydessä käytännön esimerkkejä, joissa komissio ei ole tukeutunut vastaavanlaisissa toimenpiteissä EY 95 artiklaan, vaan EY 93 artiklaan (tai EY:n perustamissopimuksen aikaisempaan 99 artiklaan).(19)
43. Irlannin hallitus viittaa lopuksi vielä siihen, että ottamalla käyttöön EY 95 artiklan jäsenvaltiot luopuivat huomattavasta osasta valtaoikeuksiaan. Yhteisön ja jäsenvaltioiden välisen institutionaalisen tasapainon turvaamiseksi koko verotuksen ala, joka on erityisen merkityksellinen valtion suvereniteetin kannalta, jätettiin kuitenkin soveltamisalan ulkopuolelle. Komissio kyseenalaistaa tämän tasapainon rajoittaessaan EY 95 artiklan 2 kohdassa säädetyn poikkeuksen koskemaan ainoastaan verotuksen joitakin osa-alueita.
V Asian oikeudellinen arviointi
44. Nyt esillä olevassa asiassa on ratkaistava, onko neuvosto antanut direktiivin 2001/44 perustellusti EY 93 ja EY 94 artiklan nojalla, vai olisiko sen pitänyt käyttää EY 95 artiklaa.
45. EY 93 ja EY 95 artiklaa sovelletaan ainoastaan silloin, kun yhdenmukaistaminen on tarpeen sisämarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan kannalta. EY 94 artiklan soveltamisen edellytyksenä on, että lähennettävät säännökset vaikuttavat suoraan yhteismarkkinoiden toteuttamiseen.
46. Asianosaiset eivät kyseenalaista direktiivin säännösten ja sisämarkkinoiden/yhteismarkkinoiden välistä yhteyttä. Tältä osin on kuitenkin huomattava, että sisämarkkinoiden luominen edellyttää EY 3 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaaseen liikkuvuuteen kohdistuvien esteiden poistamista jäsenvaltioiden väliltä. Verosaatavien rajat ylittävä perintä ei kuitenkaan helpota yhteisön kansalaisille ja yrityksille kuuluvien perusoikeuksien käyttämistä.
47. Sisämarkkinoiden käsitettä kavennettaisiin kuitenkin liikaa, jos sen tulkittaisiin tarkoittavan ainoastaan perusvapauksien esteetöntä käyttämistä. Lainsäädännön yhdenmukaistamista koskevien toimien tarkoituksena voi pikemminkin olla myös perusoikeuksien käyttämisestä aiheutuvien ongelmien poistaminen ja tätä kautta sisämarkkinoiden toiminnan edistäminen.
48. Sisämarkkinoiden toimintaa häiritsisi nimittäin se, jos verovelvolliset voisivat välttää maksuvelvollisuutensa (asuin)paikkaansa vaihtamalla, koska verosaatavien rajat ylittävä perintä olisi mahdollista ainoastaan suurella vaivalla tai ei ollenkaan. Lisäksi heille koituisi kilpailuetua sellaisiin yrityksiin nähden, jotka ovat säilyttäneet kotipaikkansa siinä valtiossa, jossa verosaatava on syntynyt ja jonka perintä on ilman muuta mahdollista.
49. Yhteisöjen tuomioistuin on määrittänyt vakiintuneessa oikeuskäytännössään seuraavat yleiset perusteet asianmukaisen oikeudellisen perustan valinnalle: ”Yhteisön toimivaltajärjestelmässä toimen oikeudellisen perustan valinta ei voi perustua ainoastaan kyseisen toimielimen näkemykseen tavoitellusta päämäärästä, vaan sen on perustuttava tuomioistuimen tutkittavissa oleviin objektiivisiin seikkoihin. Näihin seikkoihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö.”(20) Ennen riitautetun direktiivin tarkoituksen ja sisällön lähempää tarkastelemista esitän muutaman huomautuksen EY 95 artiklan sekä EY 93 ja EY 94 artiklan välisestä suhteesta sekä veroja koskevien säännösten tai määräysten käsitteen tulkinnasta.
A EY 95 artiklan sekä EY 93 ja EY 94 artiklan välinen suhde
50. EY 95 artiklan ja perustamissopimuksen muiden oikeudellisten perustojen väliselle suhteelle on tunnusomaista kaksi tämän säännöksen erityispiirrettä. Sen soveltamisalaa rajoittavat nimittäin ensinnäkin sen toissijaisuus erityiseen oikeudelliseen perustaan (EY 95 artiklan 1 kohdan 1 virke) nähden ja toisaalta tiettyjä aloja koskevat poikkeukset (EY 95 artiklan 2 kohta).
51. EY 95 artikla muodostaa yleisen oikeudellisen perustan lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiselle, joiden tarkoituksena on sisämarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan varmistaminen, ”jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä”. Tällä toissijaisuudella on merkitystä suhteessa EY 93 artiklaan. Molempia säännöksiä – EY 93 ja EY 95 artiklaa – voidaan soveltaa ainoastaan silloin, kun lainsäädännön lähentäminen on tarpeen sisämarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan kannalta. EY 93 artikla on kuitenkin EY 95 artiklaan verrattuna erityinen oikeudellinen perusta liikevaihtoveroja, valmisteveroja ja muita välillisiä veroja koskevan lainsäädännön yhdenmukaistamisen osalta.(21)
52. Näin ollen välillisten verojen osalta lainsäädännön lähentämistä koskevat direktiivit on annettava jo EY 95 artiklan toissijaisuudenkin vuoksi (ainoastaan) EY 93 artiklan nojalla. Tämän kanssa sopusoinnussa ovat EY 95 artiklan 2 kohdassa säädetyt tiettyjä aloja koskevat poikkeukset, joiden mukaan EY 95 artiklaa ei sovelleta veroja koskeviin säännöksiin tai määräyksiin.
53. Sopimukseen ei sisälly erityistä perustaa välittömiä veroja koskevien säännösten lähentämisen osalta. Jos sisämarkkinoiden tai yhteismarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan varmistaminen kuitenkin edellyttävät lainsäädännön lähentämistä tällä alalla, EY 94 ja EY 95 artiklan yleisten säännösten soveltaminen on ainoa mahdollisuus. Siltä osin kuin direktiivin tarkoituksena on sisämarkkinoiden toteuttaminen, eli erityisesti EY 14 artiklassa tarkoitetun alueen, jolla ei ole sisäisiä rajoja, luominen, EY 95 artikla on erityisenä lainsäädännön lähentämissäännöksenä ensisijainen EY 94 artiklaan nähden,(22) jollei toimenpide kuuluu jonkin EY 95 artiklan 2 kohdassa säädettyjen tiettyjä aloja koskevien poikkeusten piiriin.
54. Jos säädös koskee veroja koskevia säännöksiä tai määräyksiä, EY 95 artiklan soveltaminen on poissuljettua; toimi, jonka tarkoituksena on välittömiä veroja koskevien kansallisten säännösten lähentäminen, voidaan näin ollen antaa ainoastaan EY 94 artiklan nojalla.
55. Asianosaiset ovat käsitelleet myös kysymystä siitä, onko EY 93 artiklan soveltaminen yhdessä EY 95 artiklan kanssa mahdollista. EY 95 artiklan puitteissa neuvosto päättää toimenpiteistä määräenemmistöllä yhteispäätösmenettelyssä. EY 93 ja EY 94 artiklan mukaiset toimenpiteet edellyttävät sitä vastoin neuvoston yksimielistä päätöstä ja Euroopan parlamentin kuulemista. Kuten olen seikkaperäisesti esittänyt asiassa C-211/01 (komissio v. neuvosto) antamassani ratkaisuehdotuksessa,(23) säännöstä, jossa edellytetään EY 251 artiklan mukaista yhteispäätösmenettelyä, ei voida käyttää oikeudellisena perustana yhdessä sellaisen säännöksen kanssa, jonka mukaan neuvosto tekee päätöksensä yksimielisesti parlamenttia kuultuaan.
56. Tätä kysymystä ei kuitenkaan tarvitse tarkastella lähemmin nyt esillä olevassa asiassa. Direktiivissä laajennetaan nimittäin saatavien perinnän yhteydessä annettavan keskinäisen avunannon järjestelmä koskemaan toisaalta vakuutusveroja eli välillisiä veroja ja toisaalta välittömiä veroja. Direktiivi koskee välittömistä ja välillisistä veroista annettuja säännöksiä samalla tavalla. Tällä toteamuksella ei voida kuitenkaan vielä tehdä päätöstä siitä, voidaanko tämän vero-oikeudellisia seikkoja koskevan yhteyden perusteella soveltaa EY 95 artiklan 2 kohdassa säädettyä poikkeusta. Kuitenkin on selvää, että EY 95 artiklan soveltaminen on joko kokonaan mahdotonta, koska välittömien ja välillisten verojen tunnustamista ja perintää koskevat säännökset kuuluvat verolainsäädännön piiriin tai sitä voidaan soveltaa molempien alojen osalta, koska direktiivissä ei säädetä vero-oikeudellisten säännösten yhdenmukaistamisesta suppeassa merkityksessä.
57. EY 93 artiklan mukaisia välillisiä veroja koskevien säännösten ja EY 95 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen veroja koskevien säännösten tai määräysten käsitteitä on nimittäin tulkittav a yhdessä sillä seurauksella, että EY 95 artiklaa ei voida soveltaa ainoastaan toissijaisuutensa, vaan myös EY 95 artiklan 2 kohdassa säädetyn tiettyjä aloja koskevan poikkeuksen takia, kun EY 93 artikla on asiaan sovellettava artikla. Nyt esillä olevassa asiassa ei olisi asianmukaista antaa ”veroja koskevien säännösten tai määräysten” käsitteelle välittömien verojen osalta muunlaista merkitystä. Vaikka haluttaisiinkin tehdä tällainen erottelu, välittömien verojen osalta ei voitaisi soveltaa EY 95 artiklaa EY 93 artiklan ohella lainsäädäntömenettelyn yhteensopimattomuuden takia.
58. Näistä oikeudellisten perustojen välistä suhdetta koskevista seikoista käy ilmi, että vastaus kysymykseen siitä, minkä oikeudellisen perustan nojalla direktiivi 2001/44 olisi pitänyt sääntöjen mukaisesti antaa, määräytyy ratkaisevasti sen perusteella, onko direktiivin tarkoituksena veroja koskevien säännösten lähentäminen.
B Veroja koskevien säännösten tai määräysten käsite
59. Yksi käsiteltävänä olevan asian keskeisistä kysymyksistä on se, mitä EY 95 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla veroja koskevien säännösten tai määräysten käsitteellä ja EY 93 artiklan mukaisella välillisiä veroja koskevien säännösten käsitteellä tarkoitetaan. Kun komissio ja parlamentti katsovat, että verosäännökset ovat tässä merkityksessä ainoastaan verovelvollisia, veroprosenttia ja määräytymisperustaa koskevia aineellisia säännöksiä, neuvoston ja jäsenvaltioiden näkemyksen mukaan käsitteeseen sisältyvät myös verosaatavien hallinnointia ja perintää koskevat säännökset.
60. Neuvosto ja jäsenvaltiot esittävät tulkintansa perusteluksi esimerkkejä toimista, jotka eivät ole koskeneet aineellisia verosäännöksiä, mutta joita ei kuitenkaan ole annettu EY 95 artiklan, vaan EY 93 tai EY 94 artiklan nojalla. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin todennut vakiintuneessa oikeuskäytännössään seuraavaa: ”Pelkkä neuvoston käytäntö ei voi olla perusteena perustamissopimuksen määräyksistä poikkeamiselle. Näin ollen tällainen käytäntö ei voi luoda ennakkotapausta, joka sitoisi yhteisön toimielimiä määritettäessä asianmukaista oikeudellista perustaa.”(24) Mainitut esimerkit ovat näin ollen merkityksettömiä veroja koskevien säännösten tai määräysten käsitteen tulkinnan kannalta.
61. EY 93 ja EY 95 artiklan 2 kohdan sanamuodosta ei käy suoranaisesti ilmi, kumpaa tulkintaa on pidettävä ensisijaisena. Kansallisiin vero-oikeudellisiin säännöksiin sisältyy kuitenkin myös verosaatavien määrittämis- ja perintämenettelyä koskevia säännöksiä, kuten neuvosto ja jäsenvaltiot ovat kiistatta todenneet. On totta, että yhteisön oikeuden käsitteitä on tulkittava itsenäisesti ottaen huomioon sopimuksen tavoitteet ja sen lainsäädännöllinen asiayhteys. Sellaisen oikeudellisen käsitteen merkitystä, joka on kaikissa jäsenvaltioissa pääsääntöisesti sama, voidaan yhteisön oikeudessa tulkita tästä tulkinnasta poiketen vain silloin, kun sopimuksen tavoitteen saavuttaminen edellyttää kyseistä tulkintaa.
62. Komissio toteaa tässä yhteydessä, että EY 95 artikla on yleinen oikeudellinen perusta sisämarkkinoita koskevan lainsäädännön yhtenäistämisen osalta. Kyseisen säännöksen 2 kohdassa säädettyä soveltamisalan rajoitusta on tulkittava poikkeussäännöksenä suppeasti.
63. Tätä väitettä ei voida hyväksyä. EY 95 artiklan 2 kohtaa on nimittäin, ainakin siltä osin kuin on kyse välillisistä veroista, tulkittava EY 93 artiklan yhteydessä. EY 93 artikla ei kuitenkaan ole poikkeus EY 95 artiklan mukaisesta yleissäännöstä, vaan se on erityissäännös, joka syrjäyttää EY 95 artiklan. On totta, että välittömien verojen osalta ei ole olemassa EY 93 artiklaa vastaavaa erityissäännöstä. Olisi kuitenkin epäjohdonmukaista, jos EY 95 artiklan 2 kohdassa säädettyjen veroja koskevien säännösten tai määräysten käsitettä tulkittaisiin välittömien verojen osalta toisin kuin välillisten verojen osalta.
64. Lisäksi perustamissopimuksesta ei käy ilmi sellaista tavoitetta, jonka mukaan verosäännöksiä olisi tulkittava komission näkemyksen mukaisesti suppeasti. Erityisesti teleologisten näkökohtien perusteella ei ole myöskään perusteltua olla luokittelematta verosaatavien perintää koskevia säännöksiä tai määräyksiä EY 95 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun verolainsäädännön piiriin kuuluviksi.
65. EY 95 artiklan soveltamisalan rajoittamisen päämääränä ja tarkoituksena on sulkea jäsenvaltioiden toimivaltuuksien keskeinen alue pois yhteispäätöksillä tapahtuvasta lainsäädännön lähentämisestä. Jäsenvaltiot ovat näin ollen pidättäneet itsellään lopullisen päätösvallan niiden kysymysten osalta, jotka koskevat kyseisten jäsenvaltioiden verojärjestelmiä ja verotuloja. Tästä tavoitteesta ei voida päätellä, että veroja koskevien säännösten tai määräysten käsitteeseen eivät sisältyisi verosaatavien perintää koskevat säännökset. Myös nämä säännökset vaikuttavat nimittäin verotulojen määrään. Näin ollen verosaatavien perintää koskevissa säännöksissä voidaan esimerkiksi säätää, että tietyissä olosuhteissa perinnästä voidaan luopua toistaiseksi tai lopullisesti. Myös sakkoja ja viivästyskorkoja koskevat säännökset vaikuttavat maksun viivästyessä valtion tuloihin.
66. EY 90 artiklaa koskevasta neuvoston ja joidenkin jäsenvaltioiden mainitsemasta oikeuskäytännöstä käy ilmi, että syrjivien sisäisten maksujen määräämistä koskevaa kieltoa sovelletaan myös välillisten verojen perintää tai niiden maksamisen lykkäämistä koskeviin kansallisiin säännöksiin(25) sekä arvonlisäverosäännösten rikkomisesta aiheutuviin seuraamuksiin.(26) EY 90 artikla kuuluu EY 93 artiklan tavoin perustamissopimuksen kolmannen osan VI osaston 2 lukuun (”Veroja ja maksuja koskevat määräykset”). Näin ollen voidaan olettaa, että molemmat määräykset perustuvat veroja ja maksuja koskevien määräysten käsitteen samanlaiseen tulkintaan.
67. Komission väitettä siitä, että direktiivillä 2001/44 ei tosiasiallisesti yhdenmukaisteta verosaatavien maksamisen lykkäämistä koskevia säännöksiä, eikä verolainsäädännön rikkomuksista aiheutuvia seuraamuksia, on arvioitava direktiivin tarkoituksen ja sisällön tarkastelun yhteydessä.
C Koskeeko direktiivi 2001/44 veroja koskevia säännöksiä tai määräyksiä?
68. Kun näin ollen on todettu, että veroja koskevien säännösten tai määräysten käsitteeseen sisältyvät myös verosaatavien perintää koskevat säännökset, seuraavaksi on tarkasteltava direktiivin tavoitteita ja sisältöä huomioon ottaen se, miltä osin direktiivi tosiasiallisesti koskee tässä yhteydessä verosäännöksiä.
69. Kuten direktiivin ensimmäisestä ja toisesta perustelukappaleesta käy ilmi, direktiivillä on pääasiallisesti kaksi tavoitetta. Ensinnäkin sen tarkoituksena on vastata yhteisöä ja jäsenvaltioita koskevaan veropetokseen ja siihen liittyvään taloudellisia etuja koskevaan uhkaan siten, että verojen perintä on mahdollista myös silloin, kun verovelvollinen ei enää oleskele siinä valtiossa, jossa vero on maksettava. Lisäksi tarkoituksena on taata sisämarkkinoiden kilpailukyky ja verotuksellinen neutraliteetti. Sisämarkkinoiden yhteydessä nimenomaisesti toivottava sijoittautumisvapauden käyttäminen ei saa johtaa siihen, että yritykset laiminlyövät verovelvollisuutensa voidakseen siten hankkia itselleen kilpailuetuja.
70. Direktiivin tarkoitus suojata valtion verotuloja veropetoksen ja verokierron uhalta, viittaa myös kansalliseen verolainsäädäntöön liittyvään yhteyteen.
71. Direktiivin sisällölliset säännökset voidaan jakaa kahteen ryhmään. Ensinnäkin direktiivin soveltamisalaa laajennetaan koskemaan tulo- ja varallisuusveroihin (välittömät verot) sekä vakuutusveroihin (välilliset verot) liittyvien saatavien perintää. Lisäksi direktiivissä muutetaan direktiivin kohteena olevien maksusaatavien tunnustamista ja perintää koskevia säännöksiä direktiiviin nykyisin sisällytetyt verosaatavat mukaan lukien.
72. Direktiivin 76/308, sellaisena kun se on muutettuna direktiivillä 2001/44/EY, 7 artiklassa säädetään tarkemmin siitä, mitä tietoja perintäpyynnössä on ilmoitettava. Näitä vaatimuksia täydennetään direktiivin 22 artiklan nojalla annetulla komission soveltamisdirektiivillä,(27) jossa säädetään muun muassa pyyntöä esitettäessä käytettävän lomakkeen käyttöön ottamisesta.
73. Lainsäädännön tarkistamisessa keskeinen osa on direktiivin 76/308, sellaisena kun se on muutettuna direktiivillä 2001/44, 8 artikla, jonka mukaan jäsenvaltioiden on tunnustettava toisen jäsenvaltion saatavan perinnän täytäntöönpanon mahdollistava asiakirja ilman eri toimenpiteitä ja sitä on käsiteltävä samalla tavalla kuin kyseisen jäsenvaltion sisäistä asiakirjaa (1 kohta). Direktiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat myös säätää, että perinnän mahdollistava täytäntöönpanoasiakirja on hyväksyttävä, tunnustettava tai sitä on täydennettävä mahdollisuuksien mukaan kolmen kuukauden kuluessa sen valtion, jonka viranomaiselle pyyntö on osoitettu, voimassa olevien säännösten mukaan (2 kohta).
74. Kummassakin säännöksessä edellytetään kuitenkin verosaatavien perintää koskevien kansallisten säännösten mukauttamista. Avunantoa pyytävän viranomaisen valtiossa on ensinnäkin säädettävä siitä, miten toisessa jäsenvaltiossa tapahtuvan perinnän täytäntöönpanon osalta on meneteltävä sekä erityisesti siitä, mitä tietoja perintäpyynnön on sisällettävä. Lisäksi niissä verosäännöksissä, joita sen valtion viranomaisen, jolle pyyntö on osoitettu, on sovellettava, on määrättävä, että myös muun jäsenvaltion asiakirjat on pantava täytäntöön vastaavien sisäisten asiakirjojen tavoin. Mikäli jäsenvaltio pidättää itsellään oikeuden ulkomaisen asiakirjan hyväksymiseen, vahvistamiseen tai korvaamiseen, myös tämä toimenpide edellyttää vastaavia kansallisen oikeuden säännöksiä.
75. Vaikka direktiivissä 2001/44 ei säädetäkään, että kansallisten täytäntöönpanosäännösten on sisällyttävä verolainsäädäntöön, tilanne on kuitenkin käytännössä tällainen, koska ulkomaiset asiakirjat on rinnastettava vastaaviin kansallisiin asiakirjoihin. Koska direktiivissä säädetään toisessa jäsenvaltiossa tehdyn verotuspäätöksen rinnastamisesta kotimaiseen verotuspäätökseen perinnän osalta, vastaavia täytäntöönpanosäännöksiä on pidettävä verolainsäädännön osana.
76. Komission on kuitenkin myönnettävä olevan oikeassa sen huomauttaessa, että täytäntöönpanon tapaa ja muotoa eli esimerkiksi riitautettujen asiakirjojen mahdollista täytäntöönpanon lykkäämistä tai täytäntöönpanoa (direktiivin 76/308, sellaisena kun se on muutettuna direktiivillä 2001/44, 9 artiklan 2 kohta ja 12 artiklan 2 kohta) ei yhdenmukaisteta. Jäsenvaltiot soveltavat pikemminkin tältä osin yksinkertaisesti voimassa olevia sääntöjään myös muiden jäsenvaltioiden asiakirjoihin.
77. Direktiivin 2001/44 säännökset eivät näin ollen kaikki johda kansallisten verosäännösten yhdenmukaistamiseen. Lisäksi ne eivät missään tapauksessa koske jäsenvaltioiden verolainsäädännön ydintä. Toisaalta ne liittyvät kuitenkin – kuten edellä on jo esitetty –(28) pikemminkin vain välillisesti sisämarkkinoiden toteuttamiseen ja toimintaan siten, että niillä vastataan ainoastaan perusvapauksien käyttämisestä aiheutuviin ei-toivottuihin sivuvaikutuksiin.
78. Näin ollen on todettava, että direktiivi koskee verolainsäädäntöä koskevia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä kahdella tavalla. Direktiivissä annetaan avunantoa pyytävälle valtiolle mahdollisuus periä saatavansa myös rajojensa ulkopuolella toisen jäsenvaltion viranomaisille esitettävällä pyynnöllä. Ulkomaita koskeva perintämahdollisuus vaikuttaa avunantoa pyytävän viranomaisen valtion verotulojen määrään.
79. Samanaikaisesti valtio, jolle pyyntö on osoitettu, velvoitetaan laajentamaan kansallisten säännöstensä mukaisten täytäntöönpanokelpoisten vero-oikeudellisten asiakirjojen piiriä sisältämään myös ne asiakirjat, jotka on pantava täytäntöön toisen jäsenvaltion viranomaisen pyynnön perusteella. Sen vaikutuksen perusteella, joka direktiivillä on veroja koskevien kansallisten säännösten tai määräysten sisältöön, EY 95 artiklaa ei voida sen 2 kohdan perusteella käyttää oikeudellisena perustana.
80. Näin ollen neuvosto on antanut direktiivin 2001/44 perustellusti EY 93 artiklan nojalla siltä osin kuin direktiivi koskee välillisiä veroja koskevia säännöksiä ja määräyksiä – eli vakuutusveroja – ja EY 94 artiklan nojalla siltä osin kuin direktiivi koskee tulo- ja varallisuusverosaatavien perintää.
VI Oikeudenkäyntikulut
81. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska neuvosto on vaatinut, että komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, ja Euroopan parlamentti vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VII Ratkaisuehdotus
82. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Euroopan parlamentti, Portugalin tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta sekä Irlanti vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(1) .
(2)
–	Keskinäisestä avunannosta Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston rahoitusjärjestelmään kuuluvista toimista johtuvien saatavien sekä maatalousmaksujen ja tullien perinnässä sekä arvonlisäverosta ja tietyistä valmisteveroista annetun direktiivin 76/308/ETY muuttamisesta 15 päivänä kesäkuuta 2001 annettu neuvoston direktiivi 2001/44/EY (EYVL L 175, s. 17).
(3)
–	Keskinäisestä avunannosta Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston rahoitusjärjestelmään kuuluvista toimista aiheutuvien saatavien sekä maatalousmaksujen ja tullien perinnästä 15 päivänä maaliskuuta 1976 annettu neuvoston direktiivi 76/308/ETY (EYVL L 73, s. 18).
(4)
–	Keskinäisestä avunannosta Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston rahoitusjärjestelmään kuuluvista toimista aiheutuvien saatavien sekä maatalousmaksujen ja tullien perinnässä annetun direktiivin 76/308/ETY muuttamisesta 6 päivänä joulukuuta 1979 annettu neuvoston direktiivi 79/1071/ETY (EYVL L 331, s. 10).
(5)
–	Valmisteveron alaisia tuotteita koskevasta yleisestä järjestelmästä sekä näiden tuotteiden hallussapidosta, liikkumisesta ja valvonnasta 25 päivänä helmikuuta 1992 annettu neuvoston direktiivi 92/12/ETY sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 92/108/ETY (EYVL 1992, L 390, s. 124).
(6)
–	KOM(1998) 364 lopullinen – 98/0206(COD) (EYVL C 269, s. 16). Sen jälkeen, kun komission ehdotusta oli käsitelty ensimmäistä kertaa Euroopan parlamentissa, komissio muutti ehdotustaan parlamentin muutoksia vastaavaksi. (KOM (1999) 183 lopullinen, EYVL 1999, C 179, s. 6), jolloin oikeudellinen perusta säilyi ennallaan.
(7)
–	Parlamentin 16 päivänä toukokuuta 2001 antama päätöslauselma (EYVL 2002, C 34 E, s. 207).
(8)
– Käsitteellä (varallisuusvero) tarkoitetaan ilmeisesti maksua, josta Saksan vero-oikeudellisessa terminologiassa käytetään lähinnä nimitystä (omaisuusvero). (Ks. ranskankielinen versio (impôts sur la fortune) ja alankomainen versio (belastingen op vermogen)).
(9)
–	Hallinnollisesta yhteistyöstä välillisen verotuksen (ALV) alalla 27 päivänä tammikuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 218/92 (EYVL L 24, s. 1).
(10)
–	Sisämarkkinoiden välillisen verotuksen järjestelmiä vahvistavan yhteisön toimintaohjelman (Fiscalis-ohjelma) hyväksymisestä 30 päivänä maaliskuuta 1998 tehty Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 888/98/EY (EYVL L 126, s. 1); jäsenvaltiosta yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa väliaikaisesti käytettäviksi lähetettyjen tavaroiden yhteisön sisäisen liikkumismenettelyn käyttöön ottamisesta annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3/84 muuttamisesta 21 päivänä maaliskuuta 1991 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 718/91 (EYVL L 78, s. 4) ja yhteisön passitusmenetelmästä 17 päivänä syyskuuta 1990 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2726/90 (EYVL L 262, s. 1).
(11)
–	Asia C-269/97, komissio v. neuvosto, tuomio 4.4.2000 (Kok. 2000, I-2257, 43 kohta).
(12)
–	Parlamentti viittaa tältä osin asiaan C-42/97, Euroopan parlamentti v. neuvosto, tuomio 23.2.1999 (Kok. 1999, I-869, 42 ja 43 kohta).
(13)
–	Neuvosto viittaa tältä osin asiaan 165/87, komissio v. neuvosto, tuomio 27.9.1988 (Kok. 1988, s. 5545, Kok. Ep. IX, s. 741).
(14)
–	Neuvosto viittaa tältä osin asiaan C-84/94, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomio 12.11.1996 (Kok. 1996, I-5755, 12 kohta).
(15)
–	Neuvosto viittaa tältä osin asiaan 55/79, komissio v. Irlanti, tuomio 27.2.1980 (Kok. 1980, s. 481, 8 kohta) ja asiaan 299/86, Rainer Drexl, tuomio 25.2.1988 (Kok. 1988, s. 1213, Kok. Ep. IX, s. 419).
(16)
–	Neuvosto viittaa tältä osin edellä alaviitteessä 5 mainittuun neuvoston direktiiviin 92/12/ETY ja edellä alaviitteessä 9 mainittuun neuvoston asetukseen (ETY) N:o 218/92.
(17)
–	Asia C-155/91, komissio v. neuvosto, tuomio 17.3.1993 (Kok. 1993, I-939, Kok. Ep. XIV, s. I-61) ja asia C-187/93, parlamentti v. neuvosto, tuomio 28.6.1994 (Kok. 1994, I-2857, Kok. Ep. XV, s. I-289).
(18)
–	Jäsenvaltiot viittaavat tässä yhteydessä myös neuvoston mainitsemaan oikeuskäytäntöön EY 90 artiklan osalta (ks. edellä 28 kohta).
(19)
–	Tässä yhteydessä mainitaan edellä alaviitteessä 5 mainittu direktiivi 92/108/ETY ja direktiivin 77/388/ETY muuttamisesta arvonlisäverotuksen laskuttamiselle asettamien vaatimusten yksinkertaistamiseksi, ajanmukaistamiseksi ja yhdenmukaistamiseksi 20 päivänä joulukuuta 2001 annettu neuvoston direktiivi 2001/115/EY (EYVL 2002, L 15, s. 24).
(20)
–	Edellä alaviitteessä 17 mainittu asia C-155/91, komissio v. neuvosto, tuomio 17.3.1993; asia C-271/94, parlamentti v. neuvosto, tuomio 26.3.1996 (Kok. 1996, I-1689, 14 kohta); asia C-300/89, komissio v. neuvosto, tuomio 11.6.1991 (Kok. 1991, I-2867, Kok. Ep. XI, s. I-211, 10 kohta); asia C-426/93, Saksa v. neuvosto, tuomio 9.11.1995 (Kok. 1995, I-3723, 29 kohta) ja asia C-42/97, parlamentti v. neuvosto, tuomio 23.2.1999 (Kok. 1999, I-869, 36 kohta).
(21)
–	Ks. EY:n perustamissopimuksen 118 a artiklan ja 100 a artiklan samankaltaisen suhteen osalta edellä alaviitteessä 14 mainittu asia C-84/94, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomion 12 kohta ja EY:n perustamissopimuksen 129 c artiklan ja 100 a artiklan välisen suhteen osalta asia 68/86, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomio 23.2.1988 (Kok. 1988, s. 855, Kok. Ep. IX, s. 371, 24 kohta).
(22)
–	Ks. asia C-350/92, Espanja v. neuvosto, tuomio 13.7.1995 (Kok. 1995, I-1985, 29 kohta ja sitä seuraavat kohdat sekä erityisesti 41 kohta), jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan soveltamisedellytysten täyttyessä EY:n perustamissopimuksen 100 artiklaa ei voida soveltaa.
(23)
–	Asiassa C-211/01, komissio v. neuvosto, 13.3.2003 annetun ratkaisuehdotuksen 71–83 kohta (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(24)
–	Edellä alaviitteessä 21 mainittu asia 68/86, tuomion 24 kohta.
(25)
–	Edellä alaviitteessä 15 mainittu asia 55/79, komissio v. Irlanti.
(26)
–	Edellä alaviitteessä 15 mainittu asia Drexl ja asia C-276/91, komissio v. Ranska, tuomio 2.8.1993 (Kok. 1993, I-4413).
(27)
–	Keskinäisestä avunannosta tiettyihin maksuihin, tulleihin, veroihin ja muihin toimenpiteisiin liittyvien saatavien perinnässä annetun neuvoston direktiivin 76/308/ETY tiettyjen säännösten soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 9 päivänä joulukuuta 2002 annettu komission direktiivi 2002/94/EY (EYVL L 337, s. 41).
(28)
–	Ks. edellä 46–48 kohta.