62022CC0216
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 7. septembra 2023 (
1
) (
i
)
Zadeva C‑216/22
A. A.
proti
Bundesrepublik Deutschland
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Sigmaringen (Nemčija))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Območje svobode, varnosti in pravice – Azil – Direktiva 2013/32/EU – Skupni postopki za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite – Prošnja za mednarodno zaščito – Razlogi za nedopustnost – Člen 33(2)(d) – Naknadna prošnja za mednarodno zaščito – Okoliščine, v katerih naknadne prošnje ni mogoče razglasiti za nedopustno – Sodba Sodišča, ki je upoštevna za preučitev, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite – Člen 40 – Pojem ‚novi elementi‘ – Možnost, da sodba Sodišča pomeni tak ‚nov element‘ – Člen 46(1)(a)(ii) – Pritožba zoper odločitev o nedopustnosti naknadne prošnje v skladu s členom 33(2)(d) – Obseg nadzora, ki ga izvajajo nacionalna sodišča v okviru pritožbe – Postopkovna jamstva“
I. Uvod
1.
V zadnjih letih smo priča znatnemu povečanju števila naknadnih prošenj za mednarodno zaščito v državah članicah Evropske unije. (
2
) Za take prošnje, ki so opredeljene kot prošnje, vložene „po izdaji dokončne odločbe v zvezi s predhodno prošnjo“, in ki jih vloži ista oseba, veljajo posebna postopkovna pravila, določena v Direktivi 2013/32/EU. (
3
)
2.
Zlasti, v skladu s členom 33(2)(d) te direktive v povezavi z njenim členom 40 imajo nacionalni organi možnost, da naknadne prošnje razglasijo za nedopustne. Vendar je ta možnost izrecno pogojena s tem, da se ne pojavijo „novi elementi […] v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite,“ oziroma da jih prosilec ne navede. Če „novi elementi“ obstaja, naknadne prošnje posledično ni mogoče razglasiti za nedopustno v skladu s temi določbami.
3.
Predmet obravnavane zadeve je med drugim razlaga tega pojma. A. A., tožeča stranka v postopku v glavni stvari, je državljan Sirije. Leta 2017 je v Nemčiji vložil prošnjo za mednarodno zaščito. Podeljena mu je bila subsidiarna zaščita, ne pa tudi status begunca. Leta 2021 je vložil naknadno prošnjo pred istim organom. Čeprav ni predstavil nobenih novih dejanskih elementov, je izjavil, da je Sodišče izreklo sodbo (
4
) po tem, ko je bila sprejeta odločitev o njegovi prvi prošnji, kar po njegovem pomeni, da mu je pristojni organ med preučitvijo te prošnje naložil dokazno breme, ki je presegalo to, kar se zahteva s pravom Unije. Trdi, da bi mu moral biti ob upoštevanju te sodbe podeljen status begunca. V tem okviru ima Sodišče priložnost, da med drugim določi okoliščine, v katerih se mora sodba Sodišča, kakršna je tista, na katero se sklicuje A. A., šteti za „nov element“ v smislu člena 33(2)(d) Direktive 2013/32.
4.
S temi sklepnimi predlogi Sodišče pozivam, naj uporabi pristop, ki temelji na ugotovitvah, do katerih je prišlo v svoji sodbi z dne 14. maja 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (v nadaljevanju: sodba z dne 14. maja 2020). (
5
) V tisti sodbi je Sodišče prvič razsodilo, da odločitev, ki jo je sprejelo, v določenih primerih pomeni tak „nov element“, ki preprečuje razglasitev naknadne prošnje za nedopustno.
5.
V zvezi s tem bom poskušal razjasniti vsebino sodbe z dne 14. Maja 2020, zlasti v zvezi z načelom pravnomočnosti in z Direktivo 2013/32 neločljivo povezanim ciljem zmanjšanja upravnega bremena, s katerim bi se soočili pristojni nacionalni organi, če bi morali za vsako naknadno prošnjo, vloženo pri njih, začeti celoten postopek preučitve. Kot bom v teh sklepnih predlogih večkrat poudaril, se obravnavana zadeva ponovno dotika občutljivega ravnovesja, ki ga je treba doseči, med tem ciljem in potrebo, da se v vseh primerih zagotovita upoštevanje načela nevračanja in ustrezna zaščita prosilcev za mednarodno zaščito.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
6.
Člen 33 Direktive 2013/32, naslovljen „Nedopustne prošnje“, določa:
„1.   Poleg primerov, v katerih se prošnja ne preučuje v skladu z Uredbo (EU) št. 604/2013,[ (
6
)] se od držav članic ne zahteva, da preučijo, ali prosilec izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito v skladu z Direktivo 2011/95/EU[ (
7
)], kadar se prošnja šteje za nedopustno v skladu s tem členom.
2.   Države članice lahko štejejo prošnjo za mednarodno zaščito za nedopustno le, če:
[…]
(d)
je prošnja naknadna prošnja, ne da bi se pojavili novi elementi ali ugotovitve v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive 2011/95/EU, oziroma ne da bi prosilec navedel take nove elemente ali ugotovitve; ali
[…]“.
7.
Člen 40 te direktive, naslovljen „Naknadna prošnja“, določa:
„1.   Kadar oseba, ki je zaprosila za mednarodno zaščito v državi članici, poda naknadne navedbe ali vloži naknadno prošnjo v isti državi članici, ta država članica obravnava te naknadne navedbe ali elemente naknadne prošnje v okviru obravnavanja predhodne prošnje ali v okviru preizkusa izdane odločbe ali odločanja o pritožbi zoper izdano odločbo, če lahko pristojni organi v teh postopkih upoštevajo in obravnavajo vse elemente naknadnih navedb ali naknadne prošnje.
2.   Za namene odločanja o dopustnosti prošnje za mednarodno zaščito v skladu s členom 33(2)(d) je naknadna prošnja za mednarodno zaščito najprej predmet predhodne obravnave o tem, ali so se pojavili novi elementi ali ugotovitve v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive 2011/95/EU, oziroma je prosilec navedel take nove elemente ali ugotovitve.
3.   Če se v predhodni obravnavi iz odstavka 2 ugotovi, da so se pojavili novi elementi ali ugotovitve, ki pomembno povečujejo verjetnost, da prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive 2011/95/EU, oziroma da je prosilec navedel take nove elemente ali ugotovitve, se obravnavanje prošnje nadaljuje v skladu s poglavjem II. Države članice lahko določijo tudi druge razloge za nadaljnje obravnavanje naknadne prošnje.
[…]
Kadar se v skladu s tem členom obravnavanje naknadne prošnje ne nadaljuje, se naknadna prošnja šteje za nedopustno v skladu s členom 33(2)(d).
[…]“.
8.
Člen 46 te direktive, naslovljen „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva“, v upoštevnih delih določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da imajo prosilci pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper:
(a)
odločbo, izdano v zvezi z njegovo prošnjo za mednarodno zaščito, vključno z odločbo:
[…]
(ii)
o nedopustnosti prošnje v skladu s členom 33(2);
[…]
[…]
3.   Države članice zaradi spoštovanja odstavka 1 zagotovijo, da učinkovito pravno sredstvo vsaj v pritožbenih postopkih pred sodiščem prve stopnje zagotavlja podrobno in ex nunc presojo dejstev in pravnih vprašanj, po potrebi vključno s presojo potreb po mednarodni zaščiti v skladu z Direktivo 2011/95/EU.
[…]“
B. Nemško pravo
9.
Glavna materialnopravna in procesnopravna pravila, ki urejajo azilne postopke, so določena v Asylgesetz (zakon o azilu) z dne 26. junija 1992 (BGBI. 1992 I, str. 1126), kakor je bil objavljen 2. septembra 2008 (BGBI. 2008 I, str. 1798), v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: AsylG).
10.
Člen 29 AsylG, naslovljen „Nedopustne prošnje“, določa:
„1.   Prošnja za azil ni dopustna, če:
[…]
(5) v primeru naknadne prošnje v smislu člena 71 ni treba nadaljevati azilnega postopka.“
11.
Člen 71 tega zakona, naslovljen „Naknadna prošnja“, določa:
„1.   Če tujec po umiku ali dokončni zavrnitvi predhodne prošnje za azil ponovno vloži prošnjo za azil (naknadna prošnja), se nov azilni postopek vodi samo, če so izpolnjeni pogoji iz člena 51, od (1) do (3), Verwaltungsverfahrensgesetz (zakon o upravnem postopku), kakor je bil objavljen 23. januarja 2003 (BGBl. 2003 I, str. 102) (v nadaljevanju: VwVfG); za presojo je pristojen zvezni urad [za migracije in begunce] […]“.
12.
VwVfG vsebuje splošne določbe v zvezi z upravnimi postopki javnih organov. Člen 51, od (1) do (3), tega zakona določa:
„1.   Organ mora na zahtevo prizadete stranke odločiti o odpravi ali spremembi dokončnega upravnega akta, kadar:
(1) se je dejansko ali pravno stanje, na katerem temelji akt, po njegovem sprejetju spremenilo v korist stranke;
(2) obstajajo novi dokazi, ki bi pripeljali do odločbe, ugodnejše za zadevno stranko;
(3) so podani razlogi za ponovno uvedbo postopka v skladu s členom 580 Zivilprozessordnung [(zakonik o pravdnem postopku)].“
2.   Prošnja je dopustna le, če se zadevna oseba, ne da bi storila hudo napako, ni mogla opreti na razlog za ponovno preučitev v okviru predhodnega postopka, vključno s pritožbo zoper upravni akt.
3.   prošnjo je treba vložiti najpozneje v treh mesecih. Ta rok začne teči na dan, ko je zadevna oseba izvedela za razlog za ponovno preučitev.“
III. Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanja za predhodno odločanje
13.
A. A., tožeča stranka v postopku v glavni stvari, je državljan Sirije. Po svojih navedbah je Sirijo zapustil leta 2012 in do leta 2017 ostal v Libiji. Nato je prek Italije in Avstrije pripotoval v Nemčijo.
14.
Tam je 26. julija 2017 vložil prošnjo za azil. Med drugim je navedel, da je v Siriji med letoma 2003 in 2005 služil vojaški rok in da je državo zapustil, ker se je bal, da bo ponovno vpoklican na služenje vojaškega roka ali da bo zaprt, če se na vpoklic ne bi odzval.
15.
Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (zvezni urad za migracije in begunce, Nemčija) je z odločbo z dne 16. avgusta 2017 zavrnil njegovo prošnjo za priznanje statusa begunca, vendar mu je priznal status subsidiarne zaščite. V bistvu je ocenil, da ni bilo mogoče domnevati, da bi sirska država odhod A. A. iz Sirije nujno štela za dezertacijo ali njega za pripadnika opozicije, saj je prišel z območja, na katerem je več oboroženih skupin, vključno z, vendar ne omejeno samo na sirsko vojsko, izvajalo bombardiranja, in ni več živel v Siriji, ko je njegova družina prejela pismo, v katerem se je od njega zahtevalo, naj se še drugič pridruži oboroženim silam. Prav tako je menil, da A. A. ni dokazal, da bi bil v primeru vrnitve v Sirijo prisiljen služiti v sirski vojski. A. A. se ni pritožil zoper to odločitev, ki je posledično postala dokončna.
16.
A. A. je 15. januarja 2021 znova zaprosil za priznanje statusa begunca v Nemčiji. Skliceval se je na sodbo Sodišča, in sicer sodbo v zadevi Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Vojaški rok in azil), ki je bila izdana po tem, ko je bila njegova prva prošnja zavrnjena, in ki po njegovih navedbah dokazuje, da mu je zvezni urad za migracije in begunce med preučitvijo te prošnje naložil dokazno breme, ki je presegalo to, kar določa pravo Unije, in da bi nacionalni organi morali predvideti, da bi se njegov odhod iz Sirije štel za izrecno nasprotovanje politiki. V bistvu je navedel, da ta sodba pomeni spremembo njegovega „pravnega položaja“ v smislu člena 51(1) VwVfG in da bi moral zvezni urad za migracije in begunce zato vsebinsko preučiti njegovo naknadno prošnjo.
17.
Z odločitvijo z dne 22. marca 2021 je ta organ zavrgel naknadno prošnjo A. A. kot nedopustno. V bistvu je navedel, da sodba v zadevi Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Vojaški rok in azil) ni povzročila spremembe „pravnega položaja“ A. A. in da mu ni bilo treba vsebinsko preučiti njegove naknadne prošnje.
18.
A. A. je zoper to odločitev vložil tožbo pri Verwaltungsgericht Sigmaringen (upravno sodišče v Sigmaringenu, Nemčija), v kateri je predlagal, naj se navedena odločitev razveljavi in naj se mu podeli status begunca.
19.
Navedeno sodišče pojasnjuje, da je treba v skladu s členom 71 AsylG, če tujec vloži naknadno prošnjo za mednarodno zaščito, potem ko je bila prejšnja prošnja umaknjena ali zavrnjena z dokončno odločbo, ki je ni več mogoče izpodbijati, izvesti nov azilni postopek le, če so izpolnjeni pogoji iz člena 51, od (1) do (3), VwVfG. Prva od teh določb se nanaša na primer, ko se je „pravni položaj“, na katerem temelji ta dokončna odločba, spremenil v korist zadevne osebe.
20.
V skladu z nemškim pravom se pojem sprememba „pravnega položaja“ v smislu te določbe razlaga tako, da zajema zgolj spremembe veljavnih pravnih predpisov. Sodba Sodišča, kakršna je tista v zadevi Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Vojaški rok in azil), na katero se A. A. sklicuje v postopku v glavni stvari in ki se nanaša zgolj na način, na katerega bi bilo treba razlagati zakonodajo, ne da bi se vplivalo na njeno veljavnost ali zahtevalo, da se spremeni, torej ne pomeni spremembe „pravnega položaja“ zadevne osebe.
21.
Verwaltungsgericht Sigmaringen (upravno sodišče v Sigmaringnu) želi v bistvu izvedeti, ali člen 51(1) VwVfG, kot je razložen v nemški sodni praksi, pravilno odraža način, na katerega je treba razumeti pojem „nov element“ v okviru uporabe člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 in člena 40, od (1) do (3), te direktive. (
8
) Ob upoštevanju sodbe z dne 14. maja 2020 se sprašuje, ali bi se za člen 71(1) AsylG lahko štelo, da ni zadostno prenesel zahtev, navedenih v teh določbah.
22.
Prav tako želi izvedeti, ali je v obravnavani zadevi upravičeno vsebinsko odločati o prošnji A. A. za mednarodno zaščito. V zvezi s tem navaja, da je v skladu z nemškim pravom zadevna oseba seveda upravičena do izpodbijanja odločitve pred nacionalnimi sodišči, kadar zvezni urad za migracije in begunce naknadno prošnjo za mednarodno zaščito razglasi za nedopustno. Vendar nacionalna sodišča, ko odločajo o pritožbi v zvezi z dopustnostjo take prošnje, ne morejo odločiti, ali naj se zadevni osebi prizna mednarodna zaščita ali ne. Načeloma to storijo šele, ko se zvezni urad za migracije in begunce odloči, ali mora biti odločitev v zvezi s predhodno prošnjo za mednarodno zaščito spremenjena ob upoštevanju naknadne prošnje.
23.
Ob upoštevanju teh okoliščin je Verwaltungsgericht Sigmaringen (upravno sodišče v Sigmaringenu) odločilo, da prekine odločanje in da Sodišču v predhodno odločanje predloži ta vprašanja:
„1.
(a) Ali je nacionalna določba, na podlagi katere se naknadna prošnja šteje za dopustno le takrat, kadar se je dejansko ali pravno stanje, na katerem je temeljila prvotna odločba o zavrnitvi, naknadno spremenilo v korist prosilca, združljiva s členom 33(2)(d) in členom 40(2) Direktive 2013/32?
(b) Ali člen 33(2)(d) in člen 40(2) Direktive [2013/32] nasprotujeta nacionalni določbi, na podlagi katere se odločba [Sodišča] ne šteje za ‚nov element‘, ‚novo okoliščino‘ ali ‚novo ugotovitev‘, kadar v tej odločbi ni ugotovljena nezdružljivost nacionalne določbe s pravom Unije, temveč se zgolj razlaga pravo Unije? Kateri so pogoji za to, da je treba sodbo Sodišča, s katero se zgolj razlaga pravo Unije, upoštevati kot ‚nov element‘, ‚novo okoliščino‘ ali ‚novo ugotovitev‘?
2.
Če sta odgovora na vprašanji (1)(a) in (b) pritrdilna: Ali je treba člen 33(2)(d) in člen 40(2) Direktive [2013/32] razlagati tako, da se mora sodba [Sodišča], v kateri je bilo razsojeno, da obstaja močna domneva, da se zavrnitev služenja vojaškega roka pod pogoji iz člena 9(2)(e) Direktive [2011/95] navezuje na enega od petih razlogov, naštetih v členu 10 te direktive, upoštevati kot ‚nov element‘, ‚novo okoliščino‘ ali ‚novo ugotovitev‘?
3.
(a) Ali je treba člen 46(1)(a)(ii) Direktive 2013/32 razlagati tako, da je pritožba zoper odločbo organa za presojo o nedopustnosti v smislu člena 33(2)(d) in člena 40(5) Direktive 2013/32 omejena na preučitev, ali je organ za presojo upravičeno štel, da so pogoji za to, da se lahko naknadno prošnjo za azil v skladu s členom 33(2)(d) in členom 40(2) in (5) te direktive šteje za nedopustno, izpolnjeni?
(b) Če je odgovor na vprašanje 3a nikalen: Ali je treba člen 46(1)(a)(ii) Direktive 2013/32 razlagati tako, da pritožba zoper odločbo o nedopustnosti zajema tudi preučitev, ali so pogoji za priznanje mednarodne zaščite v smislu člena 2(b) Direktive 2011/95 izpolnjeni, kadar sodišče na podlagi lastne preučitve ugotovi, da pogoji za zavrženje naknadne prošnje za azil zaradi nedopustnosti niso izpolnjeni?
(c) Če je odgovor na vprašanje 3(b) pritrdilen: Ali taka odločitev [nacionalnega] sodišča predpostavlja, da so bila prosilcu pred tem zagotovljena posebna postopkovna jamstva, določena v členu 40(3), tretji stavek, v povezavi z določbami Poglavja II te direktive? Ali sme [to] sodišče ta postopek voditi samo ali pa ga mora – po potrebi po prekinitvi sodnega postopka – odstopiti organu za presojo? Ali se lahko prosilec spoštovanju teh postopkovnih jamstev odpove?“
24.
Predlog za sprejetje predhodne odločbe z dne 22. februarja 2022 je bil pri Sodišču vložen 23. marca 2022. Pisna stališča so predložile nemška in avstrijska vlada ter Evropska komisija. Na obravnavi, ki je potekala 28. februarja 2023, sta bili zastopani nemška vlada in Komisija.
IV. Analiza
25.
Verwaltungsgericht Sigmaringen (upravno sodišče v Sigmaringenu), ki je v obravnavani zadevi predložitveno sodišče, s svojimi vprašanji, ki se vsa nanašajo na položaj, ko je vložena naknadna prošnja, poziva Sodišče, naj široko obravnava dve različni zadevi.
26.
Prvič, od Sodišča želi pridobiti smernice v zvezi z razlago pojma „nov element“ v smislu člena 33(2)(d) in člena 40 Direktive 2013/32 ter v zvezi s pogoji, pod katerimi se lahko naknadna prošnja razglasi za nedopustno v skladu s tema določbama (vprašanji 1 in 2). Kot sem pojasnil v točki 2 zgoraj, širša ko je razlaga pojma „nov element“, težje pristojni organi naknadne prošnje razglasijo za nedopustne. Nasprotno, ožja ko je razlaga tega pojma, lažje se ti organi znebijo take prošnje brez vsebinske presoje.
27.
Drugič, predložitveno sodišče se sprašuje o obsegu pravnega sredstva, ki ga mora imeti A. A. zoper sporno odločitev in ki zadeva odločitev zveznega urada za migracije in begunce, da zavrne njegovo naknadno prošnjo kot nedopustno. V bistvu se sprašuje, ali se mora v okviru pritožbe, ki jo je pri njem vložil A. A., omejiti na ugotavljanje, ali je bila naknadna prošnja zadevne osebe upravičeno zavržena kot nedopustna, ali pa gre lahko pri svojem nadzoru dlje in prav tako preuči, ali bi tej osebi moral biti podeljen status begunca zaradi zahteve, določene v členu 46(1) Direktive 2013/32, da morajo imeti prosilci za mednarodno zaščito učinkovito pravno sredstvo (vprašanje 3(a) in (b)). Če je odgovor pritrdilen, se predložitveno sodišče sprašuje, ali mora spoštovati posebna postopkovna jamstva, določena v poglavju II te direktive, in, če je tako, katera (vprašanje 3(c)).
28.
Ti dve vprašanji bom obravnaval drugo za drugim.
A. (Ne)dopustnost naknadnih prošenj za mednarodno zaščito (vprašanji 1 in 2)
1.
Uvodna pojasnila glede upoštevnih določb Direktive 2013/32 in ozadje prvih dveh vprašanj
29.
Kot sem pojasnil v točki 1 zgoraj, Direktiva 2013/32 vsebuje posebna postopkovna pravila za naknadne prošnje. V obsegu, v katerem ta pravila temeljijo na utemeljitvi, da „kadar prosilec poda naknadno prošnjo, ne da bi predložil nove dokaze ali navedbe, bi bila zahteva, da države članice izpeljejo nov celoten postopek, nesorazmerna […] v skladu z načelom pravnomočnosti,“ (
9
) so namenjena temu, da preprečijo, da se nacionalnim pristojnim organom naloži nesorazmerno upravno breme s tem, da so prisiljeni ponovno oceniti položaj, ki so ga že preučili. Hkrati je jasno, da zakonodajalec Unije s sprejetjem določb, povezanih z naknadnimi prošnjami, ni hotel le udejanjiti tega načela ter „razbremeniti“ teh organov, temveč tudi zagotoviti, da imajo prosilci za azil vedno dovolj visoko stopnjo zaščite (
10
) ter da je spoštovano načelo nevračanja, ki zagotavlja, da nihče ne more biti poslan nazaj tja, kjer je bil preganjan. (
11
)
30.
V tem okviru sta bila spisana člen 33(2)(d) in člen 40 Direktive 2013/32. Čeprav prva določba dovoljuje državam članicam, da zavrnejo naknadne prošnje kot nedopustne, jim to omogoča zgolj pod strogimi pogoji. Naknadna prošnja je lahko na podlagi te določbe zavržena kot nedopustna, če je vložena po tem, ko je bila v zvezi s predhodno prošnjo že izdana dokončna odločba. (
12
) Poleg tega imajo pristojni nacionalni organi, kot sem že navedel, to možnost le, če se ne pojavijo „novi elementi […] v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite,“ ali pa jih prosilec ne navede. (
13
) To sta pogoja sine qua non, ki se uporabljata kumulativno.
31.
V zvezi s tem je jasno, da je treba člen 33(2)(d) Direktive 2013/32 razumeti tako, da vsebuje izčrpen razlog za razglasitev naknadnih prošenj za nedopustne. Prvi stavek člena 33(2) te direktive določa, da lahko države članice prošnjo za mednarodno zaščito (vključno z naknadno prošnjo) štejejo za nedopustno „le, če“ se uporabi eden od razlogov, naštetih v tej določbi. (
14
) Države članice v svoji zakonodaji posledično ne morejo določiti dodatnih razlogov za nedopustnost za naknadne prošnje. (
15
)
32.
V zvezi s tem, kako morajo pristojni organi držav članic obravnavati naknadne prošnje v praksi, je upoštevna določba člen 40 Direktive 2013/32. V odstavkih 2 in 3 tega člena je navedeno, kot je Sodišče pred kratkim potrdilo, (
16
) da morajo pristojni organi držav članic v bistvu slediti dvodelnemu postopku, kadar preučujejo dopustnost naknadne prošnje. Najprej morajo naknadno prošnjo vzeti v predhodno obravnavo (člen 40(2)). Med to predhodno obravnavo morajo ugotoviti, ali obstaja eden ali več „novih elementov“ v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite. (
17
) Če je tako, se preučitev dopustnosti naknadne prošnje nadaljuje v skladu s členom 40(3) te direktive, ki določa, da morajo pristojni organi določiti, ali ta nov element oziroma novi elementi „pomembno povečuje[jo] verjetnost“, da prosilec izpolnjuje pogoje za status begunca ali subsidiarno zaščito. (
18
)
33.
Tako kot člen 33(2)(d) Direktive 2013/32 tudi člen 40 te direktive ne vsebuje izrecne opredelitve pojma „nov element“. Ko se ti določbi obravnavata skupaj, področje uporabe tega pojma vseeno postane jasno z dveh pomembnih vidikov.
34.
Prvič, besedilo člena 33(2)(d) in člena 40(2) in (3) te direktive („novi elementi […] so se pojavili ali […] [pa jih je] prosilec navedel“) kaže, da se mora element šteti za „nov“, kadar se je pojavil po tem, ko je bila sprejeta odločitev o predhodni prošnji, ali če ga je prosilec prvič predstavil kot del svoje naknadne prošnje. (
19
) Kot tak, „nov element“ ne more vsebovati elementa, ki so ga pristojni organi že preučili v postopku v zvezi s prosilčevo predhodno prošnjo. Kot je razsodilo Sodišče s sklicevanjem na uvodno izjavo 36 Direktive 2013/32, odločba, s katero se je končal tisti postopek, ni mogla temeljiti na „novem elementu“. (
20
)
35.
Drugič, da se prepreči, da je naknadna prošnja razglašena za nedopustno, se mora „nov element“ ne le nanašati na vprašanje, „ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive 2011/95/EU“, temveč mora tudi „pomembno poveč[ati] verjetnost“, da bo prosilec s prošnjo uspel. (
21
) To je pomemben omejevalni dejavnik. Kakor pojasnjuje avstrijska vlada, ne more vsak nov element preprečiti, da se naknadna prošnja razglasi za nedopustno. Direktiva 2013/32 zahteva le, da se države članice vzdržijo tega, kjer „nov element“„pomembno povečuje verjetnost“, da se zadevni osebi prizna mednarodna zaščita.
36.
Po teh pojasnilih ugotavljam, da je v sodbi z dne 14. maja 2020 Sodišče že navedlo, da pojem „nov element“ v smislu člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 ni omejen na dejanske elemente, temveč lahko zajema tudi elemente povsem pravne narave, vključno s sodbami Sodišča. Dobesedno navaja, da je „sodb[a] Sodišča, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost nacionalne ureditve […] s pravom Unije, nov element v zvezi z obravnavanjem prošnje za mednarodno zaščito v smislu te določbe“. (
22
)
37.
Ta sodba se je nanašala na položaj, kjer je bilo jasno, da so bile prošnje za mednarodno zaščito zadevnih oseb zavrnjene na podlagi nacionalnega predpisa, ki je bil v nasprotju s pravom Unije. Pristojni organi so se dejansko zanašali na razlog za nedopustnost, ki ga madžarsko pravo sicer določa, a ni naštet v členu 33(2) Direktive 2013/32. Sodišče je tako izrecno ugotovilo, da je bila ta nacionalna določba v nasprotju s pravom Unije. (
23
)
38.
V teh okoliščinah se prvi dve vprašanji predložitvenega sodišča natančneje nanašata na vprašanje, ali se ugotovitev iz sodbe z dne 14. maja 2020 uporablja le v položaju, kjer iz sodbe Sodišča izhaja, da je nacionalna zakonodaja, na podlagi katere je bila zavrnjena predhodna prošnja za mednarodno zaščito, v nasprotju s pravom Unije in je nacionalna sodišča skladno s tem ne smejo več uporabljati, ali, širše, tudi v primerih, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, kjer sodba Sodišča povzroči le, da je treba nacionalno zakonodajo ponovno razložiti (ne pa tudi spremeniti ali razglasiti, da se ne uporablja). V tem okviru predložitveno sodišče poziva Sodišče, naj pojasni področje uporabe svoje sodbe z dne 14. maja 2020.
39.
V spodnjem razdelku bom podrobno opisal razloge, zakaj lahko ob upoštevanju, med drugim, razlogov, ki jih je Sodišče navedlo v sodbi z dne 14. maja 2020, sodba sodišča pomeni „nov element“ v smislu člena 33(2)(d) Uredbe 2013/32. Nato bom pojasnil, zakaj menim, da razlikovanje, ki ga je opisalo predložitveno sodišče in ki se osredotoča na različne vplive, ki jih lahko ima sodba Sodišča na upoštevno nacionalno zakonodajo, ne igra nobene vloge v okviru razlage te določbe. V zvezi s tem bom nekaj povedal tudi o tem, zakaj moj odgovor na to vprašanje ni odvisen od tega, ali je taka sodba že obstajala, ko je bila sprejeta dokončna odločba o predhodni prošnji zadevne osebe, ali pa jo je Sodišče izdalo naknadno.
2.
Zakaj lahko sodba Sodišča pomeni „nov element“
40.
V sodbi z dne 14. maja 2020 je Sodišče začelo z navedbo, (
24
) da razen v določenih, omejenih okoliščinah pristojnim organom držav članic ni treba po uradni dolžnosti ponovno začeti postopka v zvezi s prošnjo za mednarodno zaščito zadevne osebe, ko je bil ta postopek končan z dokončno odločbo, čeprav je taka odločba v nasprotju s pravom Unije.
41.
Sodišče je opozorilo na ustaljeno sodno prakso v zvezi s pomenom načela pravnomočnosti tako v pravnem redu Unije kot v nacionalnih pravnih redih. (
25
) Poleg tega je navedlo, da v skladu z načelom pravne varnosti pravo Unije ne zahteva, da je upravni organ načeloma dolžan spremeniti upravno odločbo, ki je postala dokončna po izteku razumnih rokov za vložitev pravnih sredstev ali z izčrpanjem nacionalnih pravnih sredstev. Navedlo je, da spoštovanje tega načela omogoča izognitev neomejenemu izpodbijanju upravnih aktov, ki imajo pravne učinke. (
26
)
42.
Med drugim se je sklicevalo na sodbo v zadevi Kühne & Heitz (
27
) in poudarilo, da seveda obstajajo določeni položaji, v katerih je morda treba spremeniti upravno odločbo, ki je postala pravnomočna po tem, ko je bila potrjena s sodno odločbo. Vendar so ti primeri omejeni. (
28
)
43.
Zaradi teh ugotovitev je morda nekoliko presenetljivo, da je Sodišče nato navedlo, da obstoj sodbe Sodišča, ki dokazuje, da je bila predhodna prošnja za mednarodno zaščito zavrnjena na podlagi nacionalne zakonodaje, ki je v nasprotju s pravom Unije, vseeno preprečuje pristojnim organom – čeprav ne ustvari obveznosti, da ti isti organi po uradni dolžnosti ponovno obravnavajo dokončno odločbo, s katero je bila zavrnjena ta prošnja – da naknadno prošnjo iste osebe razglasijo za nedopustno v skladu s členom 33(2)(d) Direktive 2013/32, saj pomeni „nov element“ v smislu te določbe. (
29
) V bistvu je menilo, da čeprav je postopek za priznanje mednarodne zaščite, ki se je že končal z dokončno odločbo, v vseh pogledih zaščiten z načelom pravne varnosti ali pravnomočnosti (do te mere, da pravo Unije ne določa, da se tak postopek po uradni dolžnosti ponovno začne, razen v določenih, omejenih okoliščinah), pa zaščita, podeljena s temi načeli, ne preprečuje, da prosilec vloži naknadno prošnjo in da se taka prošnja obravnava na podlagi tega, da, čeprav je njegov dejanski in pravni položaj v bistvu ostal nespremenjen, obstaja odločba (v obravnavani zadevi sodba Sodišča), ki jo je treba šteti za „nov element“ v smislu člena 33(2)(d) in člena 40 Direktive 2013/32. (
30
)
44.
Naj pripomnim, da je na obravnavi nemška vlada v bistvu trdila, da bi morali pristojni organi držav članic ponovno preučiti upravno odločbo, ki je že postala dokončna, vsakič, ko Sodišče izda sodbo v zvezi z azilnim pravom, ne glede na to, ali so se roki za izpodbijanje te dokončne odločbe iztekli, če bi se lahko praktično vsako sodbo Sodišča na podlagi sodbe z dne 14. maja 2020 štelo za „nov element“ in bi lahko preprečevala, da se naknadna prošnja razglasi za nedopustno.
45.
S to vlado se strinjam, da se razlikovanje Sodišča v sodbi z dne 14. maja 2020 med neobstojem kakršne koli obveznosti pristojnih organov držav članic, da ponovno preučijo odločbo, ki je bila že izdana v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe, čeprav obstaja „nov element“, na eni strani in obveznostjo teh organov, da ob upoštevanju tega istega elementa razglasijo za dopustno in vsebinsko preučijo naknadno prošnjo te iste osebe, na drugi strani do neke mere lahko zdi umetno. V obeh primerih pristojni organi držav članic v bistvu morajo ponovno oceniti položaj osebe ob upoštevanju „novega elementa“. (
31
)
46.
Vendar obstaja več tehtnih razlogov, ki po mojem mnenju pojasnjujejo, zakaj se lahko sodba Sodišča šteje za „nov element“ v smislu člena 33(2)(d) in člena 40 Direktive 2013/32, ne da bi se vplivalo na veljavnost dokončne odločbe, ki je bila že izdana v zvezi s predhodno prošnjo.
47.
V zvezi s tem naj omenim, da je v sodbi z dne 14. maja 2020 Sodišče navedlo, da se lahko nepravilna uporaba prava Unije ponovi v vsaki naslednji prošnji za mednarodno zaščito zadevne osebe brez vsakršne možnosti, da se ji zagotovi preučitev njene prošnje, ki ne vsebuje kršitve prava Unije, če je naknadna prošnja razglašena za nedopustno zaradi neobstoja „novega elementa“ v položaju, kjer je ob upoštevanju sodbe Sodišča jasno, da je bila zavrnitev predhodne prošnje zadevne osebe v nasprotju s pravom Unije. Menilo je, da take ovire za učinkovito uporabo pravil prava Unije v zvezi s postopkom za priznanje mednarodne zaščite ni bilo mogoče razumno upravičiti z načelom pravne varnosti ali pravnomočnosti. (
32
)
48.
Nemška vlada priznava, da je treba najti točko ravnovesja med potrebo po zagotovitvi varstva tega načela in interesom prosilcev za mednarodno zaščito, da pridobijo novo odločbo. Tako priznava, da načelo pravnomočnosti ni absolutno in da se ga v določenih primerih lahko tehta glede na druge ugotovitve.
49.
Glede na to se mi zdi, da sta tako nemška kot tudi avstrijska vlada nekoliko zaskrbljeni, da načelo pravnomočnosti ne bi bilo dovolj zaščiteno, če bi se področje uporabe pojma „nov element“ v smislu člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 preveč razširilo.
50.
V zvezi s to trditvijo naj spomnim, da mora „nov element“, kot sem že navedel v točki 32 zgoraj, pomembno povečevati verjetnost, da prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, da prepreči, da se naknadna prošnja razglasi za nedopustno. Ob upoštevanju tega pogoja je jasno, kot je na obravnavi poudarila Komisija, da v nasprotju s tem, kar trdita ti vladi, vsaka sodba Sodišča ne da takega rezultata.
51.
Poleg tega menim, da je treba pojasniti upoštevnost načela pravnomočnosti. Kot sem navedel v točki 29 zgoraj, uvodna izjava 36 Direktive 2013/32 izrecno omenja to načelo in ga povezuje z možnostjo iz člena 33(2)(d) te direktive, da države članice naknadne prošnje razglasijo za nedopustne. Vendar to po mojem mnenju ne pomeni, da to načelo nujno igra vlogo v vsakem položaju, kjer je vložena naknadna prošnja.
52.
Da je načelo pravnomočnosti upoštevno, je potrebna sodna odločba. (
33
) Vendar se pogosto zgodi, da je bil postopek v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe že končan zgolj z upravno odločbo pristojnih organov, ki se je ni pravočasno izpodbijalo pred sodiščem. V takih primerih tega načela ni mogoče uporabiti, saj ni sodne odločbe, na katero bi se lahko navezalo. Kot je Sodišče očitno ugotovilo v svoji sodbi z dne 14. maja 2020, potem postane upoštevna drugačna – in na neki način manj absolutna – oblika načela pravne varnosti. V praksi to seveda ni bistvenega pomena. Kot je v tej sodbi razsodilo Sodišče, načelo pravne varnosti zahteva, da se upravnim organom načeloma ne naloži obveznosti, da ponovno ocenijo položaj, ki so ga že preučili. Vendar ostaja dejstvo, da se pomena načela pravnomočnosti v okviru uporabe člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 vseeno ne sme preveč poudarjati.
53.
Iz tega izhaja, da se načelo pravnomočnosti – ki je izraz načela pravne varnosti (
34
) – kot tako ne uporablja v položaju, kjer je naknadna prošnja vložena po tem, ko je bila izdana dokončna upravna odločba v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe, ki ni bila nikoli potrjena s sodno odločbo. Kot je bilo pojasnjeno, sodbe uživajo „posebno vrsto varstva“ na podlagi načela pravnomočnosti ravno zato, ker se štejejo za drugačne od drugih pravnih aktov. (
35
) Upravnim aktom taka višja raven varstva načeloma ni zagotovljena. (
36
)
54.
V okviru obravnavane zadeve je treba načelo pravne varnosti in načelo pravnomočnosti vsekakor uravnotežiti z dejstvom, da je zakonodajalec Unije s sprejetjem Direktive 2013/32 izrecno želel omejiti okoliščine, v katerih se lahko naknadna prošnja razglasi za nedopustno. V uvodni izjavi 36 te direktive je dejansko priznal, da možnost držav članic, „da v skladu z načelom pravnomočnosti [naknadno] prošnjo zavržejo kot nedopustno“, ne velja več, če prosilec predloži „nove dokaze ali navedbe“. Ta možnost je dalje omejena z besedilom člena 33(2)(d) in člena 40(2) in (3) te direktive, ki določata, da v zvezi s tem zadostuje, da se je „nov element“„pojavil“ ali pa ga je prosilec „navedel“. Iz tega izhaja, da čeprav člen 33(2)(d) Direktive 2013/32 omogoča, da se naknadne prošnje zavrnejo kot nedopustne, je namen te določbe tudi udejanjenje izrecnega priznavanja zakonodajalca Unije, da obstajajo razlogi, zakaj bi bil prosilec primoran vložiti novo prošnjo za mednarodno zaščito po negativni odločbi pristojnih organov. (
37
)
55.
V zvezi s tem naj spomnim, kot sem že izpostavil v točki 30 zgoraj, da je namen člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 in ostalih določb te direktive, da zagotovijo zlasti varstvo načela nevračanja, ki je s členom 19(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) zagotovljeno kot temeljna pravica (
38
) in omenjeno v uvodni izjavi 3 te direktive. (
39
) Po mojem mnenju to načelo zahteva, da je v vsakem postopku za priznanje mednarodne zaščite privzeto pravilo (za katerega veljajo zgolj omejene izjeme) obveznost pristojnih organov, da vsebinsko preučijo prošnjo glede na vse upoštevne dejavnike, (
40
) saj morajo države članice tako v skladu s pravom Unije kot tudi v skladu z mednarodnim pravom (
41
) zagotoviti, da prosilci niso na kakršen koli način odstranjeni ali prisilno vrnjeni tja, kjer jim lahko preti preganjanje. (
42
) Ta obveznost, od katere se ne sme odstopati, (
43
) se uporablja tudi za osebe, ki so vložile naknadno prošnjo. (
44
) Iz tega izhaja, da izjema iz člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 ni nujno omejena na načelo nevračanja.
56.
Naknadna prošnja ne sme biti zavržena kot nedopustna, če ob upoštevanju sodbe Sodišča obstaja tveganje, da bo zadevna oseba v nasprotju s tem načelom sicer poslana tja, kjer ji preti preganjanje. Po mojem mnenju se to lahko zgodi, če na primer obstaja sodba Sodišča, ki med predhodnim postopkom ni bila upoštevana in v kateri je navedeno, da je zelo verjetno, da se bo dejanje, ki ga je storila oseba v vlogi prosilca, štelo za nasprotovanje politiki in bo zaradi njega oseba izpostavljena preganjanju, če bo poslana nazaj v svojo izvorno državo. (
45
) Menim, da bi morala taka sodba preprečiti, da se prosilčeva naknadna prošnja razglasi za nedopustno, in bi se morala šteti za „nov element“.
57.
Splošneje naj omenim, da je Sodišče v sodbi z dne 14. maja 2020 opozorilo na pomen pravice, priznane v členu 18 Listine in konkretizirane v direktivah 2011/95 in 2013/32, da prosilec izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito, če so izpolnjeni pogoji, ki jih določa pravo Unije. Navedlo je, da bi bil polni učinek te pravice resno ogrožen, če bi bilo mogoče naknadno prošnjo razglasiti za nedopustno v skladu s členom 33(2)(d) Direktive 2013/32 v položaju, kjer je ob upoštevanju sodbe Sodišča jasno, da je bila dokončna odločba v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe v nasprotju s pravom Unije. (
46
)
58.
V zvezi s tem naj omenim, da člen 78(1) PDEU določa, da cilj skupne politike, ki jo Unija oblikuje na področju azila, ni le zagotoviti skladnost z načelom nevračanja, temveč tudi ponuditi „ustrezen status“ vsem državljanom tretjih držav, „ki potrebujejo mednarodno zaščito“. Na tem cilju temeljita Direktiva 2013/32 in azilni sistem Unije kot celota. Kot je pojasnila Komisija, je cilj te direktive omogočiti dostop do azilnega postopka. (
47
) Naj dodam, da na pojmovni ravni pravica, da prosilec postane upravičen do mednarodne zaščite, izhaja iz ugotovitve, ki je splošno sprejeta tudi v skladu z Ženevsko konvencijo, da je treba osebo šteti za upravičeno do zaščite kot begunke, takoj ko izpolnjuje upoštevna merila, ne glede na to, ali ji je bil status begunca uradno priznan. Posledično, ko pristojni organi držav članic preučijo prošnjo za mednarodno zaščito, zadevni osebi strogo gledano ne „priznajo“ ali „dodelijo“ statusa begunca. Bolj priznajo obstoj statusa, za katerega se šteje, da že obstaja. (
48
)
59.
Iz teh ugotovitev izhaja, kot je razsodilo Sodišče v sodbi z dne 14. maja 2020, da čeprav člen 33(2)(d) Direktive 2013/32 omogoča, da se naknadne prošnje zavrnejo kot nedopustne zaradi spoštovanja načel pravnomočnosti ali pravne varnosti ter z namenom, da se pristojnim nacionalnim organom ne naloži nesorazmernega upravnega bremena, ti načeli neizogibno izgubita svoj pomen, če ob upoštevanju sodbe Sodišča, ki ni bila preučena med predhodnim postopkom za dodelitev mednarodne zaščite, postane jasno, da je bila dokončna negativna odločba, s katero se je končal ta postopek, sprejeta v nasprotju s pravico te osebe v skladu s členom 18 Listine, da izpolnjuje pogoje kot upravičenec za mednarodno zaščito, če so izpolnjeni pogoji, ki jih določa pravo Unije, ali v nasprotju z načelom nevračanja, varovanim v skladu s členom 19 Listine. Po mojem mnenju je zakonodajalec Unije v okviru uporabe člena 33(2)(d) te direktive želel, da pravice, ki jih varujejo te določbe Listine, delujejo kot protiutež tema istima načeloma, kar pomeni, da mora biti načeloma mogoče, da se sodbe Sodišča, ki so upoštevne za določanje okoliščin, v katerih so te pravice lahko kršene, štejejo za „nove elemente“. (
49
)
60.
V zvezi s tem želim poudariti še en element, ki ima po mojem mnenju nezanemarljiv praktičen pomen. Kot sem pojasnil, je možnost, da se naknadne prošnje razglasijo za nedopustne, prvotno namenjena temu, da prepreči, da se pristojnim organom naloži nesorazmerno upravno breme s tem, da so prisiljeni ponovno oceniti položaj, ki so ga že preučili.
61.
Hkrati, kot sem pojasnil v točki 32 zgoraj, morajo pristojni organi držav članic (v skladu s členom 40(2) Direktive 2013/32) izvesti predhodno oceno vsake naknadne prošnje, ki jim je predložena, da presodijo, ali obstaja „nov element“ v zvezi s preučitvijo, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, in na katerem ni mogla temeljiti predhodna odločba. Ob upoštevanju teh posebnih obveznosti menim, da ni v praksi niti preveč obremenjujoče niti neizvedljivo, da se od njih zahteva, da v okviru te iste presoje ocenijo, ali obstajajo „elementi“ sodne prakse Sodišča, ki so se pojavili in ki bi lahko ugodno vplivali na možnosti, da se zadevni osebi prizna mednarodna zaščita.
62.
V zvezi s tem mi ni treba posebej poudarjati, da so pristojni organi držav članic, ko obravnavajo prošnje za mednarodno zaščito, seveda dolžni poznati in pravilno uporabljati pravo Unije. V skladu z ugotovitvami, do katerih je Sodišče prišlo v sodbi z dne 14. maja 2020 in na katere sem opozoril zgoraj, prosilec torej ne sme biti oškodovan za nedoločen čas zaradi nečesa, za kar so prvotno odgovorni pristojno sodišče in ti organi.
63.
Poleg tega ugotavljam, da ni obvezno, da prosilce med upravnim postopkom pred pristojnimi organi zastopa odvetnik. (
50
) Po mojem mnenju bi bilo torej nerazumno (tudi glede na to, da te osebe prihajajo iz tretjih držav in niso nujno seznanjene s pravom Unije), da se jim nazadnje prepreči, da bi se njihova naknadna prošnja kadar koli preučila, in bi se štelo, kot da so se „tej možnosti odpovedale“, ker niso pravočasno izpodbijale odločbe, ki je v nasprotju s pravom Unije in ki je bila sprejeta v okviru predhodnega postopka pred temi organi.
64.
Ob upoštevanju teh ugotovitev je jasno, da mora izjema od pravice prosilcev, da se njihova prošnja vsebinsko preuči, ki jo določa člen 33(2)(d) Direktive 2013/32, ostati omejena na omejene okoliščine. Prav tako je moje mnenje, da se mora pojem „nov element“ razlagati dovolj široko, da se vključi obstoj sodbe Sodišča, v kateri je ugotovljeno, da je bila odločba, sprejeta v povezavi s predhodno prošnjo iste osebe, v nasprotju s pravom Unije, in ki ni le upoštevna za določanje, ali zadevna oseba izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, temveč tudi „pomembno povečuje verjetnost“, da se ta oseba prizna kot taka.
65.
Zaradi celovitosti dodajam, da je treba tretji stavek točke 203 sodbe z dne 14. maja 2020 razumeti ob upoštevanju te razlage. V tem stavku – o pomenu katerega se je razpravljalo na obravnavi – je navedeno, da se člen 33(2)(d) Direktive 2013/32 „ne uporablja za naknadno prošnjo v smislu člena 2(q) te direktive, kadar organ za presojo ugotovi, da je pravnomočno zavrženje prejšnje prošnje v nasprotju s pravom Unije“. (
51
) Iz točk od 196 do 198 sodbe z dne 14. maja 2020 je po mojem mnenju razvidno, da je ta isti stavek Sodišče vključilo zgolj zato, da bi zagotovilo, da oseba ne bi bila prikrajšana za možnost ponovne presoje svojega položaja, ko se zdi, da je bila zavrnitev njene predhodne prošnje v nasprotju s pravom Unije. Glede na to menim, da je Sodišče, ko je v tretjem stavku točke 203 te sodbe navedlo, da se člen 33(2)(d) te direktive „ne uporablja“, imelo v mislih, da razloga za nedopustnost iz te določbe ni mogoče uveljavljati proti osebi, če je jasno, da je zavrnitev njene predhodne prošnje v nasprotju s pravom Unije.
66.
Po teh pojasnilih in po tem, ko sem bolj na splošno pojasnil, zakaj sodba Sodišča v določenih primerih pomeni „nov element“ v smislu člena 33(2)(d) Direktive 2013/32, bom posebej obravnaval dvome predložitvenega sodišča glede tega, ali se ta pojem uporablja za sodbo, kakršna je ta v postopku v glavni stvari.
3.
Onstran sodbe Sodišča z dne 14. maja 2020
a)
Obravnavana zadeva v postopku v glavni stvari
67.
Tako kot sodba z dne 14. maja 2020 je bila tudi sodba, na katero se v okviru postopka v glavni stvari sklicuje A. A., izdana po tem, ko je bila sprejeta končna odločba v zvezi z njegovo prvotno prošnjo za mednarodno zaščito. Vendar ne vsebuje ugotovitve, da so določeni nacionalni predpisi v nasprotju s pravom Unije. V zvezi s tem naj spomnim, da je Sodišče v zadnjenavedeni sodbi ugotovilo, da je v okviru oboroženega spopada, zlasti državljanske vojne, in ob neobstoju pravne možnosti za izognitev vojaškim obveznostim zelo verjetno, da bi organi zavrnitev služenja vojaškega roka razlagali kot nasprotovanje politiki, ne glede na morebitne bolj zapletene osebne razloge zadevne osebe. (
52
) Oprlo se je, med drugim, na to ugotovitev in razsodilo, da v takih okoliščinah obstaja močna domneva, da se pregon in kazen za zavrnitev služenja vojaškega roka iz člena 9(2)(e) Direktive 2011/95 navezujeta na enega od petih razlogov za preganjanje iz člena 10 te direktive. (
53
)
68.
Po mnenju A. A. iz te sodbe izhaja, da dokazno breme, ki ga je moral nositi v okviru postopka v zvezi s svojo predhodno prošnjo za mednarodno zaščito, presega to, kar se zahteva s pravom Unije. Kot sem navedel v točki 15 zgoraj, je zvezni urad za migracije in begunce zavrnil prošnjo A. A. za priznanje statusa begunca zato, ker A. A. ni z zadostno gotovostjo dokazal, da bo njegov odhod iz Sirije po koncu vojaškega roka obravnavan kot nasprotovanje politiki. Posledično ta organ zato ni domneval, da bosta kazen ali pregon, ki bi jima bil A. A. izpostavljen, če bi se vrnil v Sirijo, povezana z razlogom za preganjanje.
69.
Ob upoštevanju teh okoliščin A. A. pred predložitvenim sodiščem trdi, da sodba v zadevi Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (vojaški rok in azil) pomeni spremembo njegovega „pravnega položaja“ v smislu nacionalnega prava, kar mora preprečiti, da se njegova naknadna prošnja razglasi za nedopustno. Po njegovem mnenju jo je treba šteti za „nov element“ v smislu člena 33(2)(d) in člena 40 Direktive 2013/32.
70.
Komisija se s to razlago v bistvu strinja. Na drugi strani nemška in avstrijska vlada navajata, da se lahko za „nov element“ v smislu člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 šteje le sodba sodišča, v kateri se ugotovi ali ki ima za posledico neveljavnost ali spremembo nacionalne zakonodaje ali pravne podlage predhodne odločbe. Pojasnjujeta, da v skladu z nemškim in avstrijskim pravom sodba, ki tako kot ta v postopku v glavni stvari zgolj povzroči spremembo razlage nacionalnih predpisov, ne da bi vplivala na njihovo veljavnost ali zahtevala, da se spremenijo, ne ustvari obveznosti, da pristojni organi naknadno prošnjo razglasijo za dopustno.
71.
Strinjam se s Komisijo. Po mojem mnenju člen 33(2)(d) Direktive 2013/32 ne določa razlikovanja, ki ga na podlagi svojega nacionalnega prava uvajata nemška in avstrijska vlada.
72.
V zvezi s tem ugotavljam, da niti iz besedila prvih dveh vprašanj niti iz informacij v spisu ni povsem jasno, kako je treba razumeti to razlikovanje. Mogoče se je namreč vprašati, ali predložitveno sodišče prosi za razjasnitev v zvezi s tem, ali je treba, ko uporablja pojem „nov element“ v smislu člena 33(2)(d) Direktive 2013/32, razlikovati med odločbami Sodišča, ki, kot se je izrazilo predložitveno sodišče, „ne dokazujejo nezdružljivosti nacionalnega predpisa s pravom Unije“, in tistimi, ki jo (prvi vidik), ali pa je treba razlikovati med odločbami Sodišča, ki povzročijo neveljavnost ali spremembo nacionalne zakonodaje, in tistimi, ki povzročijo le, da je treba nacionalno zakonodajo ponovno razložiti (drugi vidik). Prvi vidik bi povzročil razlikovanje na podlagi besedila odločb Sodišča, drugi vidik pa bi se osredotočil na različna učinka, ki ju take odločbe lahko imajo na nacionalne predpise, ne glede na svoje besedilo.
73.
Preučil bom oba vidika, nakar bom na kratko obravnaval vprašanje, postavljeno med obravnavo, o tem, ali je treba uvesti drugo vrsto razlikovanja glede na to, ali je odločba Sodišča že obstajala, ko je bila sprejeta dokončna odločba o predhodni prošnji zadevne osebe, ali pa je bila izdana naknadno.
1) Prvi vidik
74.
Glede prvega vidika opozarjam, da drži, da se je Sodišče v točkah 194 in 203 ter v izreku sodbe z dne 14. maja 2020 izrecno sklicevalo na „sodbo Sodišča, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost nacionalne ureditve […] s pravom Unije“. (
54
) Vendar je jasno, da Sodišče s to formulacijo ni nikoli nameravalo uvesti razlikovanja med sodbami in odločitvami Sodišča, ki vsebujejo tako ugotovitev, in sodbami, ki zgolj podajajo smernice v zvezi z razlago prava Unije.
75.
V zvezi s tem ne morem dovolj poudariti, da ko Sodišče na predlog nacionalnih sodišč izda predhodno odločbo, v skladu s členom 267 PDEU odloči o razlagi ali veljavnosti določb prava
Unije. Posledično ne odloča o veljavnosti nacionalnih predpisov ali njihovi združljivosti s pravom Unije. Nacionalna sodišča morajo dejansko iz sodne prakse Sodišča izpeljati potrebne ugotovitve in po potrebi ponovno razložiti ali prenehati uporabljati upoštevno nacionalno pravo. To velja za vse zadeve, v katerih Sodišče izda predhodno odločbo.
76.
Iz tega izhaja, da je po mojem mnenju enostavno nemogoče razlikovati med sodbami Sodišča na podlagi dveh kategorij, in sicer sodbami, v katerih je ugotovljeno, da določeni nacionalni predpisi niso združljivi s pravom Unije, ter sodbami, ki zgolj podajajo smernice v zvezi z razlago prava Unije. Obe vrsti sodb sta iste narave, saj se obe nanašata na razlago prava Unije.
77.
Po tem pojasnilu bom zdaj razložil, zakaj menim, da pojem „nov element“ v smislu člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 ne omogoča razlikovanja med sodbami Sodišča, ki imajo za posledico, da je treba upoštevne nacionalne predpise spremeniti ali razveljaviti, in sodbami, ki pomenijo zgolj drugačno razlago takih predpisov.
2) Drugi vidik
78.
Po mojem mnenju razlikovanja, ki sem ga opredelil v prejšnji točki, ni mogoče sprejeti. Poleg tega, da bi bila taka razlaga člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 preveč formalistična, bi tudi pomenila, da bi bila opredelitev pojma „nov element“ odvisna od tega, kako so ubesedeni nacionalni predpisi, in bi bile s tem uvedene nesprejemljive razlike glede ravni varstva prosilcev za mednarodno zaščito med državami članicami.
79.
Tako sodbo bi morala namreč šteti za „nov element“ v smislu člena 33(2)(d) le država članica, katere nacionalna zakonodaja je oblikovana ozko (saj bi morala biti njena zakonodaja ob upoštevanju sodbe Sodišča razveljavljena ali spremenjena). Za druge države članice, katerih zakonodaja je oblikovana širše, ne bi veljale iste obveznosti. Prosilčeva naknadna prošnja bi bila razglašena za dopustno ali nedopustno glede na to, kako ozko ali široko je besedilo nacionalne zakonodaje, ki velja za prosilca. (
55
)
80.
Po mojem mnenju si je težko predstavljati položaj, v katerem bi bila enotna uporaba prava Unije, ki jo želi varovati člen 267 PDEU in ki zahteva, da vse države članice upoštevajo elemente razlage prava Unije, ki jih Sodišče določa v svoji sodni praksi, bolj ogrožena. Posledično menim, da v nemškem pravu uvedeno razlikovanje med sodbami, ki povzročijo neveljavnost ali spremembo nacionalne zakonodaje, na eni strani in sodbami, ki povzročijo le, da je treba tako zakonodajo ponovno razložiti, na drugi strani, ne igra nobene vloge v okviru uporabe člena 33(2)(d) Direktive 2013/32.
81.
Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da je treba pojem „nov element“ v smislu člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 razlagati tako, da se uporablja tudi za sodbo Sodišča, ki pomeni spremembo razlage nacionalnih predpisov, na podlagi katerih je bila sprejeta dokončna odločba o predhodni prošnji zadevne osebe, ne da bi vplivala na veljavnost ali besedilo teh predpisov.
b)
Ali je dan, na katerega je bila izdana odločba Sodišča, pomemben?
82.
Kot sem navedel zgoraj, je bila sodba, na katero se v okviru postopka v glavni stvari sklicuje A. A., izdana po tem, ko je bila sprejeta končna odločba v zvezi z njegovo prvotno prošnjo (tako kot sodba z dne 14. maja 2020). Vendar sta na obravnavi stranki odgovarjali tudi na vprašanja Sodišča v zvezi s položajem, ko taka sodba ni izdana po tem, temveč preden je sprejeta taka končna odločba. Ker ta položaj ni tak kot ta v postopku v glavni stvari, menim, da Sodišču tu ni treba preučiti širšega vprašanja, ali je treba v takih okoliščinah tudi sodbo Sodišča šteti za „nov element“ v smislu člena 33(2)(d) Direktive 2013/32. Vendar bom, če se za to vseeno odloči, podal naslednje opazke.
83.
Če se vrnem k opredelitvi pojma „nov element“, na katero sem opozoril v točki 34 zgoraj, je jasno, da se ta pojem uporablja tudi za elemente, ki niso bili preučeni v okviru odločbe o predhodni prošnji in na katerih ta odločba torej ni mogla temeljiti. (
56
)
84.
Strinjam se, da se ta opredelitev lažje uporablja za sodbo, ki je bila izdana po tem, kot za sodbo, ki je bila izdana pred tem, ko je bila izdana dokončna odločba o prvotni prošnji. V zvezi s tem razumem, da je nemška vlada na obravnavi trdila, da če je sodba Sodišča že obstajala, ko je bila sprejeta taka odločitev, bi jo pristojni organi lahko upoštevali, in je torej ni mogoče šteti za element, na katerem ta odločitev ni mogla temeljiti, v skladu z merili, na katera sem ravnokar opozoril. Za to utemeljitev imam nekaj razumevanja. In sicer do stopnje, do katere morajo države članice omogočiti, da se odločitve, ki jih sprejmejo njihovi pristojni organi, izpodbijajo pred sodiščem, bi bilo treba vsakršno neupoštevanje sodbe Sodišča, ki že obstaja, načeloma (če zanemarimo praktične težave, s katerimi se spopadajo prosilci in na katere opozarjam v točki 62 zgoraj) obravnavati med pritožbenim postopkom zoper odločitev, ki ne upošteva te sodbe (ali jo upošteva napačno).
85.
Vseeno menim, da samo dejstvo, da je sodba Sodišča že obstajala, ko je bila izdana dokončna odločba o prvotni prošnji, za potrebe razlage pojma „nov element“ v smislu člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 ne more pripeljati do drugačnega razpleta, kot če bi se ta ista sodba pojavila po tem, ko je bila ta odločba izdana. Razlikovanje bi bilo, kot trdi Komisija, umetno. To, ali je treba sodbo Sodišča šteti za „nov element“, namreč iz vseh razlogov, ki sem jih opredelil v točkah od 40 do 65 zgoraj, ne sme biti odvisno od datuma, ko je bila izdana. Kot je Sodišče navedlo v sodbi z dne 14. maja 2020, je pomembno to, da v položaju, ko je odločba v zvezi s prejšnjo prošnjo zadevne osebe v nasprotju s pravom Unije, tej osebi ni odvzeta možnost, da vloži naknadno prošnjo in da se ta prošnja obravnava.
86.
V zvezi s tem naj najprej dodam, da tudi v primeru, ko je sodba Sodišča izdana po tem, ko je sprejeta dokončna odločba o predhodni prošnji za mednarodno zaščito, taka sodba učinkuje ex tunc, za njeno vsebino pa se torej šteje, kot da je obstajala od začetka. Po mojem mnenju je razlikovanje med sodbami, ki so izdane po tem, ko je sprejeta taka dokončna odločba, in sodbami, ki so izdane pred tem, zato precej nepomembno, saj so pravni učinki teh dveh kategorij sodb v praksi enaki.
87.
Drugič, naj pripomnim, da je Sodišče že pojasnilo, da se pojem „nov element“ uporablja tudi za elemente, ki so že obstajali, vendar se na njih prosilec med postopkom v zvezi s svojo predhodno prošnjo ni skliceval, čeprav bi lahko bili predloženi v podporo tej prošnji. (
57
) To pojasnilo, ki je bilo podano po tem, ko je bila izdana sodba z dne 14. maja 2020, je po mojem mnenju ključno. „Nov element“, ki je Sodišče pripeljal do tega zaključka, je bil v zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, seveda bolj dejanske kot pa pravne narave (in sicer dejstvo, da prosilec ni razkril svoje spolne usmerjenosti med postopkom v zvezi s svojo prvo prošnjo). Vendar je Sodišče izrecno navedlo, da člen 40(2) in (3) Direktive 2013/32 „ne razlikuje med tem, ali so se elementi ali ugotovitve, navedeni v utemeljitev naknadne prošnje, pojavili pred sprejetjem te odločbe ali po njem“. (
58
)
88.
Posledično je iz sodne prakse Sodišča razvidno, da če je sodbo Sodišča mogoče šteti za „nov element“ v smislu teh določb in člena 33(2)(d) Direktive 2013/32, je datum, ko je bila izdana taka sodba, nepomemben. (
59
)
89.
Ta široka razlaga pojma „nov element“ se mi zdi dosledna z razlogovanjem Sodišča v sodbi z dne 14. maja 2020, saj v navedeni sodbi Sodišče ni priznalo nobene teže datumu, na katerega je izdalo upoštevno odločbo.
B. Obseg sodnega nadzora v okviru pritožbe zoper odločitev, s katero je bila naknadna prošnja za mednarodno zaščito razglašena za nedopustno (tretje vprašanje)
90.
Kot sem navedel v točki 27 zgoraj, se predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem sprašuje, ali je v okviru pritožbe, ki jo je pri njem vložil A. A. in ki se nanaša zgolj na odločitev zveznega urada za migracije in begunce, da zavrne njegovo naknadno prošnjo kot nedopustno, upravičeno, da prav tako vsebinsko odloči o prošnji za azil A. A. (vprašanje 3(a) in (b)). Če je odgovor pritrdilen, se sprašuje, ali mu morajo biti priznana posebna postopkovna jamstva, določena v poglavju II Direktive 2013/32, in, če je tako, katera (vprašanje 3(c)).
91.
Po mojem mnenju to vprašanje ne povzroča težav. Zato bom svojo analizo omejil na nekaj opažanj.
92.
Naj najprej spomnim, da je iz člena 46(1)(a)(ii) Direktive 2013/32 razvidno, da morajo države članice zagotoviti, da imajo prosilci pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper odločbo, s katero se naknadna prošnja zavrne kot nedopustna.
93.
Da bi bilo učinkovito, mora tako pravno sredstvo zagotavljati podrobno in ex nunc presojo dejstev in pravnih vprašanj, kot določa člen 46(3) Direktive 2013/32. Taka presoja mora morda vključevati tudi „presojo potreb po mednarodni zaščiti v skladu z Direktivo 2011/95/EU“. Vendar se tega ne zahteva sistematično. Nacionalna sodišča morajo namesto pristojnih upravnih organov„potrebe po mednarodni zaščiti“ preučiti le „po potrebi“, torej v določenih okoliščinah, ki niso predvidene ne s to določbo ne s katero koli drugo določbo te direktive.
94.
V zvezi s tem so v skladu z ustaljeno sodno prakso podrobna pravila o vzpostavitvi pravice do pravnega sredstva, kadar nacionalni postopki niso harmonizirani, na podlagi načela procesne avtonomije predmet pravnega reda vsake države članice, pri čemer sta edini zahtevi, da ta pravila ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobne položaje, za katere velja nacionalno pravo (načelo enakovrednosti), in, kar je bistveno, v praksi z njimi ne sme biti onemogočeno ali preveč oteženo uresničevanje pravic, ki jih priznava pravo Unije (načelo učinkovitosti). (
60
) Te zahteve izražajo splošno obveznost držav članic, da zagotovijo sodno varstvo pravic, ki jih posamezniki imajo na podlagi prava Unije.
95.
Vse zainteresirane stranke v obravnavani zadevi se strinjajo, da iz tega izhaja, da mora vsaka država članica ob neobstoju določbe v Direktivi 2013/32, ki bi zahtevala drugače, in seveda ob upoštevanju zahtev, ki izhajajo iz načel enakovrednosti in učinkovitosti, odločiti, ali njena nacionalna sodišča smejo ali morajo, ko odločajo o pritožbi zoper odločbo, s katero je bila naknadna prošnja zavržena kot nedopustna, tudi vsebinsko preučiti prošnjo za azil zadevne osebe namesto pristojnih organov ali pa morajo prošnjo vrniti v preučitev tem organom. (
61
)
96.
Procesna avtonomija držav članic je bila potrjena v sodbi Alheto, (
62
) v kateri je Sodišče navedlo (pa čeprav v povezavi z drugačnim vprašanjem nedopustnosti), da lahko države članice v svojem nacionalnem pravu določijo, da nacionalnim sodiščem, ki odločajo o tem vprašanju, ni treba vsebinsko preučiti prošnje in da lahko enostavno odločijo, da se spis vrne pristojnim organom v ponovno preučitev.
97.
Po mojem mnenju lahko države članice določijo tudi, kakor v tem primeru nemško pravo, da ta sodišča ne smejo izpeljati te preučitve. Če je v ta namen v nacionalnem pravu sprejeta določba, jo morajo nacionalna sodišča upoštevati, a vedno pod pogojem, da sta spoštovani načeli učinkovitosti in enakovrednosti. Če je to tako, nacionalno sodišče, kakršno je predložitveno sodišče, v okviru pritožbe, ki jo je pri njem vložil posameznik zoper odločbo, s katero je bila njegova naknadna prošnja zavržena kot nedopustna, ni upravičeno, da izda tudi odločbo o utemeljenosti prošnje za azil take osebe.
98.
Zdi se mi, da je treba na vprašanji 3(a) in (b) torej odgovoriti nikalno in da Sodišču ni treba odgovoriti na vprašanje 3(c), saj je na to vprašanje treba odgovoriti le, če se na vprašanje 3(b) odgovori pritrdilno.
99.
Vendar, če bi Sodišče menilo drugače in bi štelo, da mora biti nacionalnim sodiščem v takih okoliščinah vseeno dovoljeno, da vsebinsko preučijo prošnjo te osebe, je jasno, da lahko ta sodišča tako pooblastilo izvajajo le, če so jim na voljo vsa dejstva in pravni elementi, ki so v zvezi s tem upoštevni. (
63
) Poleg tega menim, da v takih okoliščinah postopkovnih jamstev, naštetih v poglavju II Direktive 2013/32, zlasti tistih, določenih v členu 12 Direktive 2013/32 ter v členih od 14 do 17 in od 19 do 25 te direktive (na primer v zvezi s tem, kako je treba voditi osebne razgovore, v zvezi z zagotavljanjem pravnih in postopkovnih informacij zadevni osebi ter v zvezi z njeno pravico do obveščenosti in do pravne pomoči), ni mogoče opustiti zgolj zato, ker je vsebinsko preučitev prošnje za azil izpeljalo sodišče, ne pa pristojni upravni organi. Iz tega izhaja, kot je pojasnila Komisija, da mora osebni razgovor s prosilcem v zvezi z utemeljenostjo njegove prošnje za azil izvesti upoštevno sodišče, če ga niso izpeljali ti organi. (
64
)
V. Predlog
100.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Verwaltungsgericht Sigmaringen (upravno sodišče v Sigmaringenu, Nemčija), odgovori:
1.
Člen 33(2)(d) Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite v povezavi s členom 40 te direktive
je treba razlagati tako, da pojem „nov element“ lahko vključuje sodbo Sodišča, katere posledica je sprememba razlage nacionalnih predpisov, na podlagi katerih je bila sprejeta dokončna odločba o predhodni prošnji zadevne osebe, ne da bi vplivala na veljavnost ali besedilo teh predpisov. Ali je bila taka sodba izdana pred ali po tej dokončni odločbi, ne vpliva na to ugotovitev.
2.
Člen 33(2)(d) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 40 te direktive
je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni določbi, ki omogoča, da se naknadna prošnja zavrže kot nedopustna v širšem naboru okoliščin kot tistem, ki ga predvidevata ti določbi, ker na primer sprejme ožjo razlago pojma „nov element“, na katerega se sklicujeta ti določbi. Sodba Sodišča se šteje za „nov element“, prvič, če je pristojni organi niso preučili med postopkom v zvezi s predhodno prošnjo. Drugič, sodba mora biti „v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite na podlagi Direktive 2011/95/EU“. Poleg tega, da se prepreči, da se naknadna prošnja razglasi za nedopustno, je potrebno, da sodba „pomembno povečuje verjetnost“, da bo prosilec s prošnjo uspel.
3.
Člen 46 te direktive
je treba razlagati tako, da ne preprečuje državam članicam, da sprejemajo določbe, zaradi katerih njihova nacionalna sodišča v okviru pritožbe, ki je bila pri njih vložena zoper odločbo, s katero je bila naknadna prošnja zavržena kot nedopustna, niso upravičena sprejeti odločitve o utemeljenosti prošnje za azil zadevne osebe, pod pogojem da sta spoštovani načeli enakovrednosti in učinkovitosti.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
i
)	Številčenje točk 78., 79. in 89. tega besedila je bilo popravljeno po njegovi prvotni objavi na spletu.
(
2
)	Glej „Praktični vodnik o ponovnih prošnjah“, ki ga je izdal Evropski azilni podporni urad (EASO) (zdaj imenovan Agencija Evropske unije za azil (EUAA)) decembra 2021, str. 8 (v angleščini je na voljo na naslednjem spletnem naslovu: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/5838f4ed-620c-11ec-a033-01aa75ed71a1/language-en). V skladu s tem dokumentom je do leta 2020 en prosilec za mednarodno zaščito od desetih že zaprosil za mednarodno zaščito v isti državi članici (ali v pridruženi državi).
(
3
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL 2013, L 180, str. 60);
(
4
)	Glej sodbo z dne 19. novembra 2020, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Vojaški rok in azil) (C‑238/19, EU:C:2020:945) (v nadaljevanju: sodba v zadevi Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Vojaški rok in azil)).
(
5
)	C‑924/19 PPU in C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367.
(
6
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (UL 2013, L 180, str. 31; v nadaljevanju: Uredba Dublin III).
(
7
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (UL 2011, L 337, str. 9).
(
8
)	Glej točko 7 zgoraj. Ta določba dalje določa postopkovna pravila, ki jih morajo države članice spoštovati, ko preučujejo „naknadne prošnje“ za mednarodno zaščito.
(
9
)	Glej uvodno izjavo 36 Direktive 2013/32. Ta postopkovna pravila so namenjena tudi preprečevanju položaja, kjer neuspešni prosilci za azil, katerih predhodna prošnja za mednarodno zaščito je že bila zavrnjena z dokončno odločbo ter katerih dejanski in pravni položaj je praktično nespremenjen, še naprej „poskušajo srečo“ pri pristojnih organih držav članic. Tak položaj ni zaželen niti z vidika držav članic zaradi upravnega bremena, ki ga pomeni izpeljava celotnega postopka preučitve vsake posamezne naknadne prošnje (zlasti kadar je ta prošnja nepoštena, ker prosilec na primer razloge za svojo prošnjo namerno „razdeli“ med več prošenj, ki jih vlaga postopoma), niti za zadevne osebe, saj zaradi njega ostajajo v „pravni negotovosti“ in živijo v neprestanem strahu, da njihov položaj nikoli ne bo razrešen.
(
10
)	Glej zlasti uvodno izjavo 18 Direktive 2013/32, ki določa, da je „[v] interesu držav članic in prosilcev za mednarodno zaščito, da se o prošnjah za mednarodno zaščito odloči, kakor hitro je to mogoče, brez poseganja v ustreznost in celovitost obravnave, ki je v teku“ (moj poudarek).
(
11
)	Glej uvodno izjavo 3 Direktive 2013/32.
(
12
)	V skladu s členom 2(e) Direktive 2013/32 je pojem „dokončna odločba“ opredeljen kot „odločb[a] o tem, ali se državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva prizna status begunca ali subsidiarne zaščite […] in zoper katero ni več možno pravno sredstvo […]“.
(
13
)	Naj bo jasno, da člen 33(2)(d) in člen 40 Direktive 2013/32 omenja tako „nove elemente“ kot tudi „[nove] ugotovitve“. V teh sklepnih predlogih bom uporabljal le „nove elemente“, saj je to izraz, ki ga je Sodišče uporabilo v francoski in angleški različici svoje sodbe z dne 14. maja 2020 (glej točko 203 te sodbe). Poleg tega menim, da je pojem „nov element“ tako širok, da nujno zajema in se prekriva s pojmom „[nove] ugotovitve“, ki je nekako ožji (po mojem mnenju je „ugotovitev“ navadno rezultat preiskave, preučitve ali odkritja, medtem ko „element“ vključuje praktično kar koli). Vendar, kar koli bom navedel v zvezi s pojmom „nov element“ in bo pravne narave, velja tudi za „[nove] ugotovitve“ pravne narave.
(
14
)	Glej tudi točko 149 sodbe z dne 14. maja 2020 in tam navedeno prakso. Naj opozorim, da se razlogi, našteti v členu 33(2) Direktive 2013/32, uporabljajo „poleg primerov, v katerih se prošnja ne preučuje v skladu z [Uredbo Dublin III]“.
(
15
)	Zaradi celovitosti naj dodam, da državam članicam ni treba omejiti možnosti, da se naknadne prošnje štejejo za dopustne, na položaj, kjer se pojavijo „novi elementi […] v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite,“ ali pa jih prosilec navede. Lahko določijo tudi druge razloge za nadaljnje obravnavanje takih prošenj (glej člen 40(3) Direktive 2013/32).
(
16
)	Glej sodbo z dne 10. junija 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Novi elementi ali ugotovitve) (C‑921/19, EU:C:2021:478, točke od 34 do 37).
(
17
)	Običajno so lahko v praksi novi elementi povezani s predhodno predstavljenim materialnim dejstvom (ki so ga pristojni organi že preučili) ali pa so prikazani kot del novega materialnega dejstva v okviru iste trditve ali pa kot del popolnoma nove trditve. Za opis posameznih scenarijev glej „Praktični vodnik o ponovnih prošnjah“, ki ga je izdal urad EASO (december 2021, str. 29 in naslednje).
(
18
)	Če obstaja eden ali več „novih elementov“ in je ta pogoj izpolnjen, pristojni organi nimajo možnosti, da naknadno prošnjo razglasijo za nedopustno. Namesto tega jo morajo vsebinsko preučiti in zagotoviti, da preučitev sledi osnovnim načelom in jamstvom, naštetim v poglavju II te direktive (glej člen 40(3)). Nasprotno, če sklenejo, da je naknadna prošnja nedopustna, morajo prosilca obvestiti o razlogih za tak izid (na podlagi uporabe člena 42(3) te direktive), ta pa mora imeti možnost, da uveljavlja svojo pravico do učinkovitega pravnega sredstva zoper odločbo pristojnih organov pred sodiščem (glej člen 46(1) te direktive). Naj opozorim, da je v položaju, obravnavanem v postopku v glavni stvari, A. A. želel izkoristiti prav to možnost. Zato predložitveno sodišče zdaj izvaja nadzor nad odločitvijo zveznega urada za migracije in begunce, da se njegova naknadna prošnja zavrne kot nedopustna.
(
19
)	V takem položaju države članice smejo, nikakor pa jim ni treba, v svoji zakonodaji sprejeti določbe, s katerimi bo naknadna prošnja dalje obravnavana le, če zadevni prosilec brez svoje krivde v predhodnem postopku ni mogel uveljaviti takih „novih“ elementov (glej člen 40(4) Direktive 2013/32).
(
20
)	Glej sodbo z dne 10. junija 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Novi elementi ali ugotovitve) (C‑921/19, EU:C:2021:478, točka 50).
(
21
)	Glej člen 33(2)(d) in člen 40(2) Direktive 2013/32.
(
22
)	Glej točko 203 te sodbe.
(
23
)	Glej točke od 148 do 165 sodbe z dne 14. maja 2020.
(
24
)	Glej točki 185 in 186 sodbe z dne 14. maja 2020.
(
25
)	Prav tam, točka 185.
(
26
)	Prav tam, točka 186.
(
27
)	Glej sodbo z dne 13. januarja 2004 (C‑453/00, EU:C:2004:17).
(
28
)	Glej točko 187 sodbe z dne 14. maja 2020.
(
29
)	Prav tam, točki 194 in 203.
(
30
)	Naj pojasnim, da iz tega sledi, da je potrebna ponovna preučitev vseh upoštevnih elementov – tudi tistih, ki so se že šteli za del predhodnega azilnega postopka – če oseba vloži naknadno prošnjo in obstaja sodba Sodišča, ki se lahko šteje za „nov element“ v smislu člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 in ki „pomembno povečuje verjetnost“, da prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite.
(
31
)	Formalno gledano obveznost pristojnih organov držav članic, da ponovno ocenijo prosilčev položaj, ko preučujejo njegovo naknadno prošnjo, seveda ne sme biti enačena z obveznostjo teh organov, da na lastno pobudo ponovno preučijo odločbo, ki je že postala dokončna. Sodišče je na to zelo jasno opozorilo v sodbi z dne 14. maja 2020.
(
32
)	Glej točko 197 sodbe z dne 14. maja 2020. Naj omenim, da se je Sodišče v zvezi s tem sklicevalo na sodbo z dne 2. aprila 2020, CRPNPAC in Vueling Airlines (C‑370/17 in C‑37/18, EU:C:2020:260, točki 95 in 96).
(
33
)	Glej Turmo, A., „L’autorité de la chose jugée en droit de l’Union européenne“, Bruylant, 2017, str. 46.
(
34
)	Glej sodbo z dne 1. junija 1999, Eco Swiss (C‑126/97, EU:C:1999:269, točka 46).
(
35
)	Turmo, A., L’autorité de la chose jugée en droit de l’Union européenne, Bruylant, 2017, str. 46.
(
36
)	Prav tam, str. od 49 do 52. Zato je Sodišče dovolilo izjeme in navedlo, da je treba upravne akte včasih ponovno preučiti (glej v zvezi s tem sodbo z dne 13. januarja 2004, Kühne & Heitz, C‑453/00, EU:C:2004:17).
(
37
)	Zato države članice na primer „prosilcu ne smejo onemogočiti dostopa do novega postopka, niti ne povzročiti dejanskega izničenja ali resne okrnjenosti tega dostopa“ (glej člen 42(2) Direktive 2013/32), ko določajo nacionalna pravila v zvezi s postopkovnim okvirom za predhodno obravnavo iz člena 40(2) te direktive.
(
38
)	Glej sodbo z dne 24. junija 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, točka 65).
(
39
)	Dejstvo, da je namen skupne azilne politike, ki jo je Evropska unija oblikovala v zvezi z azilom, da zagotovi spoštovanje tega načela, je omenjeno tudi v členu 78(1) PDEU.
(
40
)	Glej znova uvodno izjavo 18 Direktive 2013/32, ki določa, da pristojni organi izvedejo ustrezno in celovito obravnavo. Glej tudi člen 4(1) in (3) Direktive 2011/95 („dolžnost države članice je, da v sodelovanju s prosilcem obravnava ustrezne elemente prošnje“).
(
41
)	Načelo nevračanja je tudi eno od temeljnih načel, ki so osnova za Konvencijo o statusu beguncev, ki je bila podpisana v Ženevi 28. julija 1951 (Recueil des traités des Nations unies, zvezek 189, str. 150, št. 2545 (1954)) in je začela veljati 22. aprila 1954 (kakor je bila dopolnjena s Protokolom o statusu beguncev z dne 31. januarja 1967, ki je začel veljati 4. oktobra 1967) (v nadaljevanju: Ženevska konvencija).
(
42
)	Za splošno razpravo o načelu nevračanja in njegovi povezavi s statusom begunca glej Chetail, V. „Le principe de non-refoulement et le statut de réfugié en droit international“, v La Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés 50 ans après: bilan et perspectives, Bruylant, Bruselj, 2001.
(
43
)	Prav zato, ker se od tega načela ne sme odstopati, člen 41(1) Direktive 2013/32 določa, da lahko države članice predvidijo izjeme od pravice zadevne osebe, da ostane na njihovem ozemlju do konca preučitve njene naknadne prošnje, le če je spoštovano načelo nevračanja.
(
44
)	V zvezi s tem naj omenim, da je EASO (zdaj imenovan EUAA (Agencija Evropske unije za azil)) opozoril, da je možnost prosilcev za azil, da vložijo naknadno prošnjo, ključna za spoštovanje načela nevračanja (glej „Praktični vodnik o ponovnih prošnjah“, december 2021, str. 9).
(
45
)	Zdi se mi, da je tako tudi s sodbo, na katero se sklicuje A. A. v postopku v glavni stvari, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.
(
46
)	Glej točki 195 in 196 sodbe z dne 14. maja 2020. Kot je na obravnavi navedla Komisija, je namen člena 33(2)(d) Direktive 2013/32, da zagotavlja pravico prosilcev za azil, da nacionalni pristojni organi preučijo njihove prošnje za mednarodno zaščito, in hkrati zagotavlja, da ti organi nimajo čezmernega upravnega bremena.
(
47
)	V zvezi s tem glej uvodno izjavo 11 Direktive 2013/32, ki določa, da okvir Unije za postopke priznavanja ali odvzema mednarodne zaščite temelji na konceptu enotnega postopka, da bi se zagotovilo „izčrpno in učinkovito oceno potreb po mednarodni zaščiti prosilcev“ (moj poudarek).
(
48
)	Glej „Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés“, ki ga je izdal Visoki komisar Združenih narodov za begunce, str. 9; v francoščini je dostopen na naslednjem spletnem naslovu: https://www.unhcr.org/fr/media/guide-des-procedures-et-criteres-appliquer-pour-determiner-le-statut-de-refugie-au-regard-de.
(
49
)	Seveda če taka sodba ni le upoštevna za določanje, ali zadevna oseba izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, temveč tudi „pomembno povečuje verjetnost“, da se zadevna oseba prizna kot taka.
(
50
)	Medtem ko člen 20(1) Direktive 2013/32 določa, da države članice na zahtevo zagotovijo brezplačno pravno pomoč in zastopanje v pritožbenih postopkih iz poglavja V te direktive, pa nobena taka obveznost ne velja, kadar pristojni organi preučujejo prošnjo za mednarodno zaščito (glej med drugim člen 22 te direktive).
(
51
)	Moj poudarek.
(
52
)	Glej točko 60 sodbe v zadevi Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (vojaški rok in azil).
(
53
)	Prav tam, točka 61. Naj spomnim, da mora obstajati povezava med dejanji preganjanja, naštetimi v členu 9 Direktive 2011/95 (ali neobstojem zaščite pred temi dejanji), in razlogi za preganjanje, naštetimi v členu 10 te direktive, da oseba pridobi status begunca v skladu s členom 2(e) Direktive 2011/95 (glej člen 9(3) te direktive). V sodbi v zadevi Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (vojaški rok in azil) je Sodišče priznalo, da se lahko to povezavo v določenih primerih domneva.
(
54
)	Moj poudarek.
(
55
)	Kot sem opozoril v točki 57 zgoraj, je v sodbi z dne 14. maja 2020 Sodišče svojo razlago pojma „nov element“ povezalo s pomenom pravice, da prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, če so izpolnjeni pogoji, ki jih določa pravo Unije (glej točki 195 in 196 te sodbe). Jasno je, da ni moglo meniti, da bi morala biti možnost sklicevanja na to pravico odvisna od tega, kako je ubesedena nacionalna zakonodaja.
(
56
)	Glej sodbo z dne 10. junija 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Novi elementi ali ugotovitve) (C‑921/19, EU:C:2021:478, točka 50).
(
57
)	Glej sodbo z dne 9. septembra 2021, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Naknadna prošnja za mednarodno zaščito) (C‑18/20, EU:C:2021:710, točka 37).
(
58
)	Prav tam. Mimogrede ugotavljam, da EASO v svojem „Praktičnem vodniku o ponovnih prošnjah“ (december 2021, str. 26) pojasnjuje, da so taki elementi „novi, ker niso bili obravnavani med predhodnim postopkom in dokončna odločba glede predhodne prošnje ni temeljila na njih“.
(
59
)	Kot je navedel generalni pravobranilec H. Saugmandsgaard Øe v sklepnih predlogih v zadevi Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Naknadna prošnja za mednarodno zaščito) (C‑18/20, EU:C:2021:302, točka 44), je ta razlaga še posebej jasna glede na člen 40(4) Direktive 2013/32.
(
60
)	Glej sodbo z dne 13. decembra 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, točka 26 in navedena sodna praksa).
(
61
)	Vendar glej sodbo z dne 29. julija 2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626). Ta zadeva se nanaša na položaj, v katerem nacionalni pristojni organ večkrat ni upošteval sodbe nacionalnega sodišča, s katero je to razveljavilo svojo prvotno odločbo v zvezi s prošnjo za mednarodno zaščito. Sodišče je ugotovilo, da mora v takih okoliščinah sodišče, ki je izdalo tako sodbo, spremeniti odločbo tega organa in jo nadomestiti s svojo odločbo, čeprav mu je nacionalno pravo prepovedalo tako ravnanje.
(
62
)	Sodba z dne 25. julija 2018 (C‑585/16, EU:C:2018:584).
(
63
)	V zvezi s tem morajo morda pozvati pristojne organe, da predložijo vso dokumentacijo in vsa dejstva (glej v tem smislu sodbo z dne 25. julija 2018, Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, točka 121).
(
64
)	To, da nacionalna sodišča lahko izvedejo tak razgovor, je Sodišče razjasnilo v sodbi z dne 25. julija 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, točka 127).