61990C0042
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
JEAN MISCHO
apresentadas em 14 de Novembro de 1990 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senbores Juízes,
1.
O arguido no processo principal é acusado no tribunal de grande instance de Marselha na qualidade de gerente de uma sociedade que, em 1982, procedeu à venda em França de produtos de pastelaria do tipo «panettone» provenientes de Itália, contendo um conservante, ácido sórbico, cuja utilização é autorizada em Itália mas não, para esse género de produto, em França.
2.
O órgão jurisdiconal de reenvio submete-nos, pois, a questão prejudicial seguinte:
«É conforme com o direito comunitário recusar a entrada em França — sem que para isso exista uma razão imperiosa — de um género alimentar, legalmente fabricado e comercializado por um Estado-membro, pelo facto de conter ácido sórbico, conservante admitido pela Directiva 64/54/CEE, de 5 de Novembro de 1963, completada e alterada pela Directiva 67/427/CEE, de 27 de Junho de 1967, pela Directiva 71/160/CEE, de 30 de Março de 1971, e pela Directiva 74/62/CEE, de 17 de Dezembro de 1973, substância que só é autorizada pela regulamentação francesa em determinados géneros taxativamente enumerados?»
3.
Em primeiro lugar, consideramos importante referir, como correctamente fez a Comissão, que no essencial o direito comunitário aplicável é constituído pelos artigos 30.° e 36.° do Tratado CEE.
4.
É certo que a Directiva 64/54/CEE do Conselho (
1
), a que o juiz nacional se refere, menciona, sem impor condições de utilização, o ácido sórbico entre os conservantes cuja utilização pode ser autorizada pelos Estados-membros. Contudo, não lhes impõe que o façam. Com efeito, constituindo a primeira fase da aproximação das legislações dos Estados-membros na matéria, ela limita-se, no artigo 1.°, a proibir a estes últimos que autorizem aditivos diversos daqueles que figuram no seu anexo, mas não lhes impõe que autorizem todos aqueles que aí se encontrem.
5.
Esta interpretação do artigo 1.° é confirmada pela jurisprudência. No acórdão Gruñen (
2
), o Tribunal concluiu, com efeito, a sua análise do artigo 1.° da Directiva 64/54 declarando que:
«No estado actual da aproximação das legislações nacionais no domínio dos conservantes e dos antioxidantes, os Estados-membros não estão, portanto, obrigados a autorizar a utilização, nos géneros alimentares, de todas as substâncias que as duas directivas consideram utilizáveis.»
6.
Por conseguinte, impõe-se a conclusão de que, atendendo ao estado de evolução da aproximação das legislações em 1982, os Es-tados-membros podiam proibir a utilização de um conservante ainda que este constasse do anexo da Directiva 64/54.
7.
No entanto, os Estados-membros estavam sujeitos a duas restrições.
8.
Em primeiro lugar, apenas o podiam fazer no respeito do artigo 2.°, n.° 2, da directiva, alterado pela direttiva 67/427/CEE (
3
), a que o arguido e a Comissão dedicam algumas considerações.
9.
Essa norma dispõe que:
«Contudo, a legislação de um Estado-membro só pode excluir totalmente a utilização de um dos conservantes enumerados no anexo no caso em que não exista uma necessidade tecnológica de utilização do conservante nos géneros alimentícios produzidos e consumidos no seu próprio território.»
10.
É claro que este artigo não tem incidência no presente caso, pois trata-se de géneros produzidos fora de França. O juiz do reenvio esclarece, de resto, que a legislação francesa aplicável no presente caso permite a utilização do ácido sórbico em determinados casos.
11.
Contudo, os Estados-membros também devem respeitar o disposto nos artigos 30.° e 36.° do Tratado. Com efeito, é jurisprudência constante que,
«a existência de directivas de harmonização não exclui a aplicação do artigo 30.° do Tratado e que, por outro lado, é apenas quando as normas comunitárias prevêem a harmonização completa de todas as medidas necessárias para assegurar a protecção da saúde e instituem processos comunitários de controlo da sua observância que o recurso ao artigo 36.° deixa de ser justificado» (
4
).
12.
A medida nacional em causa, a saber, a proibição de comercialização de um género alimentar, entrava manifestamente as importações deste e, por conseguinte, constitui indubitavelmente uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa na acepção do artigo 30.°, que o Tribunal interpretou (
5
) como aplicando-se a qualquer medida susceptível de prejudicar directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, o comércio intracomunitário.
13.
Deste modo, a proibição apenas pode justificar-se por uma razão relativa à protecção da saúde pública, nos termos do artigo 36.° do Tratado, permanecendo, com efeito, possível o recurso a essa norma, tendo em conta os acórdãos acima referidos.
14.
No entanto, a jurisprudência do Tribunal impõe a esse respeito condições precisas, enumeradas, por exemplo, no acórdão de 12 de Março de 1987, Comissão/Alemanha (
6
), dito «acórdão da cerveja», em que se pode 1er:
«44
Há que lembrar, em primeiro lugar, que, nos referidos acórdãos Sandoz, Motte e Muller, o Tribunal deduziu do princípio da proporcionalidade, que está na base do último período do artigo 36.° do Tratado, que as proibições de comercializar produtos contendo aditivos autorizados no Estado-membro de produção, mas proibidos no Estado-membro de importação, devem ser limitadas ao que seja efectivamente necessário para assegurar a salvaguarda da saúde pública. O Tribunal também concluiu dali que a utilização de um determinado aditivo, admitido num outro Estado-membro, deve ser autorizada no caso de um produto importado deste Estado-membro, desde que, tendo em conta, por um lado, os resultados da investigação científica internacional, especialmente os trabalhos do Comité Científico Comunitário da Alimentação Humana e da Comissão do Codex alimentarius da FAO e da Organização Mundial da Saúde, e, por outro lado, os hábitos alimentares no Estado-membro de importação, este aditivo não represente um perigo para a saúde pública e corresponda a uma necessidade real, designadamente de ordem tecnológica.
45
Convém, em segundo lugar, lembrar que, tal como o Tribunal concluiu no seu acórdão de 6 de Maio de 1986 (Muller, já citado), o princípio da proporcionalidade exige igualmente que os operadores económicos tenham a possibilidade de pedir, por um processo que lhes seja facilmente acessível e que possa ser concluído em prazos razoáveis, que seja autorizado o emprego de determinados aditivos por um acto de alcance geral.
46
Há que precisar que uma ausência injustificada de autorização deve poder ser posta em causa pelos operadores económicos através de um recurso jurisdicional...»
15.
No que diz respeito à aplicação destas condições no presente caso, partilhamos no essencial a análise da Comissão.
16.
Em primeiro lugar, esta afirma que a quantidade de aditivo no produto em causa não excede os limites impostos na legislação italiana. Por conseguinte, trata-se na verdade de um produto legalmente fabricado e comercializado num Estado-membro.
17.
Além disso, o ácido sórbico encontra-se na lista dos conservantes fixada na Directiva 64/54, sem condições específicas de utilização, precisamente porque, em princípio, não apresenta riscos sérios para a saúde das pessoas. Com efeito, a inscrição pelo legislador comunitário de um aditivo nessa lista é precedida de uma investigação sobre os eventuais riscos que a substância em causa apresente para a saúde das pessoas. Desse modo, só é possível demonstrar a existência de uma ameaça para a saúde em razão de circunstâncias específicas do Estado-membro considerado, como os hábitos alimentares da sua população.
18.
Resulta claramente da jurisprudência do Tribunal que, no âmbito do processo nacional de autorização, o ónus da prova cabe às autoridades nacionais (
7
).
19.
Que conclusões se devem tirar destes princípios gerais a fim de solucionar o presente caso? O tribunal de grande instance de Marselha pergunta muito explicitamente se é conforme com o direito comunitário recusar a entrada em França do gênero em questão «sem que para isso exista uma razão imperiosa», ou seja, sem que as autoridades competentes da República Francesa tenham fundamentado devidamente a proibição de venda, que atinge esse preciso produto (legalmente fabricado e comercializado no seu país de origem), pelas necessidades de protecção da saúde pública próprias da França.
20.
Se, como parece ser o presente caso, essa fundamentação manifestamente não existe, o juiz nacional deve:
—
afastar automaticamente a proibição resultante do direito nacional por incompatível com o direito comunitário;
—
oferecer a possibilidade ao Ministério Público de demonstrar de modo convincente a nocividade dos «panettoni com ácido sórbico», tendo em conta os hábitos alimentares da população francesa;
—
declarar que, uma vez que a legislação francesa prevê a possibilidade de derrogações caso a caso e uma vez que nenhuma derrogação foi atribuída ao produto em questão, seja por iniciativa das autoridades públicas, seja a pedido de J.-C. Bellon, deve respeitar a regra geral e condenar o arguido?
21.
Entendemos, com uma reserva que referiremos adiante, que a hipótese correcta é a última.
22.
Com efeito, resulta da jurisprudência do Tribunal que, no seu estado actual, o direito comunitário permite aos Estados-membros proibir, em princípio, a utilização de determinados aditivos. No n.° 42 do acórdão da «cerveja» (
8
), pode ler-se que
«o direito comunitário não se opõe a que os Estados-membros apliquem uma legislação que submeta a utilização de aditivos a uma autorização prévia concedida por um acto de alcance geral para determinados aditivos, quer para todos os produtos quer apenas para alguns deles quer relativamente a certas utilizações. Uma legislação deste tipo corresponde a um objectivo legítimo de política sanitária, que é restringir o consumo incontrolado de aditivos alimentares».
No fundamento seguinte do acórdão, o Tribunal esclarece que
«a aplicação aos produtos importados das proibições de comercializar produtos contendo aditivos autorizados no Estado-membro de produção, mas proibidos no Estado-membro de importação, não é, todavia, admissível a não ser na medida em que seja conforme com as exigências do artigo 36.° do Tratado, como vem sendo interpretado pelo Tribunal».
23.
Nos n.os 44 a 46 do mesmo acórdão, já referidos, o Tribunal indica quais as exigências que decorrem, no que diz respeito a esses produtos, do artigo 36.° do Tratado. Em cada um desses três fundamentos, encontramos as expressões «autorização» ou «autorizado».
24.
Por conseguinte, é claro que, na falta de autorização para utilizar ácido sórbico nos «panettoni», um juiz francês tem o direito de aplicar a proibição geral que resulta da legislação do seu país e condenar o arguido que a tenha infringido.
25.
A única reserva que deve fazer-se em relação a esta regra é a da existência de um processo adequado que permita aos importadores obter, eventualmente, uma derrogação da proibição. As condições que esse processo deve satisfazer são recordadas nas passagens acima citadas do acórdão da «cerveja». Ora, o n.° 46 desse acórdão contém na segunda frase um importante esclarecimento. Tem a seguinte redacção:
«Há que precisar que uma ausência injustificada de autorização deve poder ser posta em causa pelos operadores económicos através de um recurso jurisdicional. Sem prejuízo da faculdade de pedir aos operadores económicos os dados de que estes dispõem e que possam ser úteis à apreciação dos factos, como já foi decidido no acórdão de 6 de Maio de 1986 (Muller, já citado), é às autoridades nacionais competentes do Es-tado-membro de importação que incumbe demonstrar que a proibição é justificada por razões de protecção da saúde da sua população.»
26.
Por conseguinte, caso a autorização pedida seja recusada, a prova do carácter nocivo da adição do aditivo deve ser apresentada pela autoridade nacional competente.
27.
Não cabendo ao Tribunal de Justiça das Comundiades Europeias pronunciar-se, no âmbito de um processo prejudicial, quanto à compatibilidade de uma regulamentação nacional com o direito comunitário, compete ao tribunal de grande instance de Marselha apreciar se o processo instituído em França por uma lei de 1 de Agosto de 1905, por um decreto de 15 de Abril de 1912, alterado por um decreto de 12 de Fevereiro de 1973, e por uma circular de 8 de Agosto de 1980 (JORF de 25.9.1980, p. 8544), a que aludiu o agente do Governo francês, corresponde ou não à exigência acima mencionada. Se o tribunal de grande instance chegar à conclusão de que não é esse o caso, deve, em nossa opinião, concluir daí que o processo em si mesmo não é conforme com o direito comunitário e absolver o arguido.
28.
Com base em todas as considerações precedentes, propomos que o Tribunal responda do seguinte modo à questão submetida:
«Os artigos 30.° a 36.° do Tratado não se opõem a que um Estado-membro proíba a comercialização de um género alimentar, importado de outro Estado-membro, onde foi legalmente produzido e comercializado, a que tenha sido adicionada uma das substâncias enumeradas no anexo da Directiva 64/54/CEE do Conselho, de 5 de Novembro de 1963, desde que, no primeiro Estado-membro, possa ter sido apresentado um pedido de autorização de comercialização desse tipo de produto e que tal pedido só possa ser indeferido no âmbito de um processo conforme em absoluto com os critérios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 12 de Março de 1987, Comissão/Alemanha (178/84, Colect., p. 1227).»
(
*1
)	Língua original: francês.
(
1
)	Directiva do Conselho, de 5 de Novembro de 1963, relativa a aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes aos conservantes que podem ser utilizados nos géneros destinados à alimentação humana (JO 1964, 12, p. 161; EE 13 FI p. 13).
(
2
)	Acórdão de 12 de Maio de 1980, Grunert, n.o 8 (88/79, Recueil, p. 1827, 1836).
(
3
)	Directiva do Conselho, de 27 de Junho de 1967, relativa i utilização de certos conservantes no tratamento de superfície dos citrinos e as medidas de controlo para a pesquisa e doseamento dos conservantes dos citrinos (JO 148. p. 1 ; EE 13 FI p. 39).
(
4
)	Ver, por exemplo, o acórdão de 10 de Dezembro de 1985, Motte, n.° 16 (247/84, Recueil, p. 3887), e o acordïo de 6 de Maio de 1986, Muller, n.° 14 (304/84, Coleo., p. 1511).
(
5
)	Ver o acórdlo de 11 de Julho de 1974, Dassonville (8/74, Recueil, p. 837).
(
6
)	Acórdão de 12 de Março de 1987, Comisslo/Alemanha (178/84, Coleo., p. 1227, 1262).
(
7
)	Ver, por exemplo, o acórdlo Muller, jí referido.
(
8
)	Ver nou 6.