62019CC0379
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. BOBEK
van 4 maart 2021 (
1
)
Zaak C‑379/19
DNA – Serviciul Teritorial Oradea
tegen
KI,
LJ,
IG,
JH
[verzoek van de Tribunal Bihor (rechter in eerste aanleg Bihor, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Beschikking 2006/928/EG van de Commissie tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing (MST) – Rechtsgevolgen van het MST en van de door de Commissie in het kader daarvan opgestelde verslagen – Strafprocedure inzake corruptie – Arresten van een grondwettelijk hof waarbij wordt beslist over de uitsluiting van bewijsmateriaal dat is verkregen door of in samenwerking met de inlichtingendiensten – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Rechterlijke onafhankelijkheid – Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – Voorrang van het Unierecht – Tuchtprocedure tegen rechters”
I. Inleiding
1.
Zijn de door een nationaal grondwettelijk hof gewezen arresten waarbij de betrokkenheid van binnenlandse inlichtingendiensten bij de uitvoering van technische surveillancemaatregelen in het kader van een strafrechtelijk vooronderzoek ongrondwettig wordt verklaard en waarbij wordt vereist dat dergelijke bewijsmiddelen van het strafproces worden uitgesloten, verenigbaar met het Unierecht?
2.
Dat is in wezen de vraag die in de onderhavige zaak centraal staat. Evenwel komt ook een aantal andere kwesties aan bod die ik heb mogen behandelen in mijn eerdere conclusies, met name in de zaken Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” e.a. (
2
), alsook in de conclusies die parallel lopen met de onderhavige, met name in de zaken Euro Box Promotion e.a. (
3
). Voor de onderhavige zaak zal ik mij daarom baseren op de analyse die ik in die conclusies reeds heb uitgevoerd.
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
1. Primair recht
3.
De relevante Unierechtelijke bepalingen van het Verdrag betreffende de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie (hierna: „Toetredingsverdrag”) (
4
) en van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië (hierna: „Toetredingsakte”) (
5
) zijn weergegeven in de punten 5 tot en met 8 van mijn conclusie in de zaken AFJR.
2. Afgeleid recht
4.
Beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie (hierna: „MST-beschikking”) (
6
) is volgens overweging 5 ervan vastgesteld overeenkomstig de artikelen 37 en 38 van de Toetredingsakte.
5.
Luidens overweging 6 van de MST-beschikking rechtvaardigen „[d]e resterende vraagstukken op het gebied van de verantwoordingsplicht en efficiëntie van het justitiële stelsel en de wetshandhavingsinstanties […] de vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie”.
6.
Artikel 1 van de MST-beschikking bepaalt dat Roemenië elk jaar verslag dient uit te brengen aan de Europese Commissie over de vooruitgang ten aanzien van elk van de in de bijlage bij die beschikking genoemde ijkpunten. Overeenkomstig artikel 2 doet de Commissie het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie haar opmerkingen en bevindingen over het verslag van Roemenië voor het eerst toekomen in juni 2007, en vervolgens zodra dit nodig is en ten minste elk halfjaar. Artikel 3 luidt dat de MST-beschikking „slechts in werking [treedt] onder voorbehoud van en op de datum van inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag”. Overeenkomstig artikel 4 is de MST-beschikking gericht tot de lidstaten.
7.
De bijlage bij de MST-beschikking bevat de „in artikel 1 bedoelde ijkpunten die door Roemenië moeten worden aangepakt”. Het eerste, het derde en het vierde daarin vastgestelde ijkpunt zijn respectievelijk: „[z]orgen voor een transparanter en efficiënter verloop van de justitiële procedures door verbetering van de capaciteit en verantwoordingsplicht van de Hoge Raad voor de Magistratuur […]”; „[o]p basis van de reeds geboekte vooruitgang doorgaan met het uitvoeren van professioneel, onpartijdig onderzoek naar beschuldigingen van corruptie op hoog niveau”, en „[v]erdere maatregelen nemen ter voorkoming en bestrijding van corruptie, met name bij de plaatselijke overheden”.
B.
Roemeens recht
1. Wetboek van strafvordering
8.
Overeenkomstig artikel 102, lid 2, van Lege nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (wet nr. 135/2010 houdende het wetboek van strafvordering; hierna: „wetboek van strafvordering”), mag „onrechtmatig verkregen bewijs […] niet worden gebruikt in een strafproces”. Volgens lid 3 van diezelfde bepaling leidt „de nietigheid van de handeling waarbij de bewijsvergaring werd bevolen of goedgekeurd, of waarbij dat bewijs werd vergaard, […] tot uitsluiting van dit bewijs”.
9.
In de versie die dateert van vóór arrest nr. 51 van de Curte Constituțională (grondwettelijk hof, Roemenië) van 16 februari 2016 (hierna: „arrest nr. 51/2016”) bepaalde artikel 142 (met als opschrift „Uitvoering van het bevel tot technische surveillance”), lid 1, van het wetboek van strafvordering dat „[d]e aanklager […] de technische surveillance [uitoefent], of kan bevelen dat deze surveillance wordt uitgeoefend door organen voor strafrechtelijk onderzoek, door gespecialiseerde politieambtenaren of door andere gespecialiseerde overheidsorganen”.
10.
In de versie naar aanleiding van arrest nr. 51/2016 van de Curte Constituțională, zoals gewijzigd bij noodverordening nr. 6/2016, luidt artikel 142, lid 1, van het wetboek van strafvordering dat „[d]e aanklager […] technische surveillance [uitoefent], of kan bevelen dat deze surveillance wordt uitgeoefend door organen voor strafrechtelijk onderzoek of door gespecialiseerde politieambtenaren”.
11.
In artikel 281 van het wetboek van strafvordering, met als opschrift „Absolute nietigheden”, wordt het volgende bepaald:
„(1)   Schendingen van de bepalingen betreffende:
[…]
b)
de absolute en personele bevoegdheid van rechterlijke instanties, wanneer de beslissing is gegeven door een lagere rechterlijke instantie dan die welke bevoegd is op grond van de wet;
[…]
leiden steeds tot nietigheid.
(2)   Absolute nietigheid wordt op verzoek of ambtshalve vastgesteld.
(3)   Schendingen van de wettelijke bepalingen die zijn omschreven in lid 1, onder a) tot en met d), kunnen in elke stand van het geding worden ingeroepen.
[…]”
2. Wet nr. 303/2004
12.
Overeenkomstig artikel 99, onder ș), van Lege nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (wet nr. 303/2004 betreffende het statuut van rechters en openbaar aanklagers; hierna: „wet nr. 303/2004”) (
7
) vormt de niet-eerbiediging van beslissingen van de Curte Constituțională […] een tuchtrechtelijk vergrijp.
III. Feiten, nationale procedure en prejudiciële vragen
13.
Op 22 augustus 2016 heeft de Direcție Națională Anticorupție – Serviciul Teritorial Oradea (nationaal directoraat voor corruptiebestrijding, afdeling Oradea, Roemenië; hierna: „aanklager”) strafvordering ingesteld tegen vier personen, verdachten in het hoofdgeding. Verdachten zijn aangeklaagd wegens corruptie.
14.
De eerste en de tweede verdachte hebben de onderzoeksrechter onder meer verzocht om, overeenkomstig arrest nr. 51/2016 van de Curte Constituțională, de uit de processen-verbaal van telefoontaps vergaarde bewijzen van het bewijsmateriaal uit te sluiten, aangezien het volgens hen om onrechtmatig verkregen bewijs ging.
15.
Bij beschikking van 27 januari 2017 heeft de onderzoeksrechter van de Tribunal Bihor (rechter in eerste aanleg Bihor, Roemenië) dat verzoek afgewezen. Volgens hem was het bewijs op rechtmatige wijze vergaard. Hij heeft de opening van het onderzoek ter terechtzitting bevolen en verklaard dat arrest nr. 51/2016 niet op de onderhavige zaak van toepassing was, daar dat arrest uitsluitend juridische gevolgen had voor de toekomst.
16.
Het door verdachten tegen de beschikking van 27 januari 2017 aangewende rechtsmiddel is op 10 mei 2017 verworpen door de Curte de Apel Oradea (rechter in tweede aanleg Oradea, Roemenië). Die rechter heeft geoordeeld dat arrest nr. 51/2016 niet op de in casu bevolen technische surveillancemaatregelen van toepassing was, daar die uitspraak pas na de bewijsvergaring in de fase van het vooronderzoek in het Roemeense staatsblad (Monitorul Oficial al României) was gepubliceerd. Ook merkte hij op dat de arresten van de Curte Constituțională overeenkomstig artikel 147, lid 4, van de Roemeense grondwet bindend zijn vanaf de datum van bekendmaking en uitsluitend juridische gevolgen hebben voor de toekomst. De beslissing in de fase van het voorlopig getuigenverhoor was derhalve definitief geworden, zonder dat het tijdens het strafrechtelijk onderzoek vergaarde bewijsmateriaal was uitgesloten.
17.
Tijdens het onderzoek ter terechtzitting hebben verschillende verdachten de rechter verzocht te onderzoeken of de aanklager in de fase van het vooronderzoek met de Serviciu Român de Informații (Roemeense inlichtingendienst; hierna: „SRI”) had samengewerkt op basis van tussen de Parchet de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (parket van de hoogste rechterlijke instantie, Roemenië; hierna: „parket van de Înaltă Curte de Casație și Justiție) en de SRI gesloten protocollen. Een aantal van de verdachten heeft onder aanvoering van arrest nr. 302 van4 mei 2017 van de Curte Constituțională (hierna: „arrest nr. 302/2017”) verzocht om verklaring van absolute nietigheid van de maatregelen ter uitvoering van de surveillancebevelen en om uitsluiting uit het bewijsmateriaal van alle uit de surveillancemaatregelen resulterende opnamen.
18.
Verdachten hebben zich ook beroepen op arrest nr. 26 van de Curte Constituțională van 16 januari 2019 (hierna: „arrest nr. 26/2019”), waarbij is vastgesteld dat tussen het parket van de Înaltă Curte de Casație și Justiție en het Roemeense parlement enerzijds, en de Înaltă Curte de Casație și Justiție (hoogste rechterlijke instantie, Roemenië) en de andere rechterlijke instanties anderzijds, een grondwettelijk geschil was ontstaan naar aanleiding van de tussen het parket van de Înaltă Curte de Casație și Justiție en de SRI gesloten protocollen.
19.
Op verzoek van de rechter in eerste aanleg heeft de aanklager meegedeeld dat in casu negen bevelen tot technische surveillance waren uitgevoerd met de technische steun van de SRI. Twee andere bevelen zijn na arrest nr. 51/2016 uitgevoerd zonder enige tussenkomst van de SRI.
20.
De verwijzende rechter is van oordeel dat hij, alvorens de procedure voort te zetten, gehouden is om zich met voorrang uit te spreken over het verzoek om uitsluiting van tijdens het vooronderzoek vergaard bewijsmateriaal. Dat is absoluut noodzakelijk om te voorkomen dat het gehele strafproces zou worden geschaad door mogelijk onrechtmatig bewijsmateriaal.
21.
Daarop heeft de Tribunal Bihor de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Zijn het bij [de MST-beschikking] ingestelde [MST] en de vereisten die zijn geformuleerd in de in het kader van dat mechanisme opgestelde verslagen bindend voor Roemenië?
2)
Dient artikel 2 [VEU], gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, aldus te worden uitgelegd dat de verplichting voor Roemenië om zich te houden aan de vereisten in de verslagen die worden opgesteld in het kader van het bij [de MST-beschikking] ingestelde [MST] valt onder de verplichting van de lidstaat om de beginselen van de rechtsstaat te eerbiedigen, met inbegrip van de verplichting van een grondwettelijk hof – een politiek-rechterlijke instantie – om zich ervan te onthouden de wet uit te leggen en de concrete toepassing daarvan door de rechterlijke instanties voor te schrijven, waartoe slechts die rechterlijke instanties bevoegd zijn, of nieuwe wettelijke normen vast te stellen, waartoe uitsluitend de wetgever bevoegd is? Vereist het Unierecht dat de gevolgen van een dergelijke uitspraak van een grondwettelijk hof buiten toepassing worden gelaten? Verzet het Unierecht zich tegen een regel van nationaal recht inzake de tuchtrechtelijke verantwoordelijkheid van magistraten die de uitspraak van de Curte Constituțională, in het kader van deze vraag, buiten toepassing laten?
3)
Staat het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid, dat is neergelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [(hierna: ‚Handvest’)], zoals uitgelegd in de rechtspraak van het [Hof] (Grote kamer, arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), eraan in de weg dat arresten van de Curte Constituțională (arrest nr. 51/2016 […], arrest nr. 302/2017 […] en arrest nr. 26/2019 […]) in de plaats treden van de bevoegdheden van magistraten, hetgeen leidt tot onvoorspelbaarheid van het strafproces (toepassing met terugwerkende kracht) en tot de onmogelijkheid om de wet met betrekking tot het onderhavige geval uit te leggen en toe te passen? Verzet het Unierecht zich tegen een regel van nationaal recht inzake de tuchtrechtelijke verantwoordelijkheid van magistraten die de uitspraak van de Curte Constituțională, in het kader van deze vraag, buiten toepassing laten?”
IV. Procedure bij het Hof
22.
De verwijzende rechter heeft verzocht om toepassing van de prejudiciële spoedprocedure krachtens artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie en, subsidiair, om toepassing van de versnelde procedure krachtens artikel 105, lid 1, van dat Reglement voor de procesvoering. Het verzoek om toepassing van de prejudiciële spoedprocedure is afgewezen bij beslissing van het Hof van 13 juni 2019. Het verzoek om toepassing van de versnelde procedure is eveneens afgewezen bij beslissing van de president van het Hof van 17 juni 2019.
23.
Bij brief van 27 juni 2019 heeft de verwijzende rechter het Hof in kennis gesteld van het feit dat de Curte de Apel Oradea bij beslissing van 18 juni 2019 het rechtsmiddel had toegewezen dat door de aanklager was aangewend tegen de schorsing van het hoofdgeding waartoe de Tribunal Bihor bij beschikking van 7 mei 2019 had beslist met het oog op de prejudiciële beslissing over de onderhavige vragen. Met zijn beslissing heeft de Curte de Apel Oradea bevolen om het geding voort te zetten voor zover andere dan de aan het Hof in het kader van de prejudiciële verwijzing voorgelegde kwesties aan de orde zijn.
24.
In antwoord op een vraag van het Hof heeft de Tribunal Bihor bij brief van 26 juli 2019 aangegeven de prejudiciële vragen te willen handhaven. De verwijzende rechter heeft verduidelijkt dat hij, zelfs zonder verdere schorsing van het hoofdgeding, overeenkomstig nationale voorschriften niet zal kunnen oordelen over het bewijsmateriaal dat het voorwerp van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing uitmaakt zolang het Hof geen antwoord op de prejudiciële vragen heeft verstrekt.
25.
Bij dezelfde brief heeft de verwijzende rechter het Hof eveneens in kennis gesteld van het feit dat de Inspecție Judiciară (gerechtelijke inspectie, Roemenië) ten aanzien van hem een tuchtonderzoek had geopend op basis van artikel 99, onder ș), van wet nr. 303/2004, luidens hetwelk de niet-eerbiediging van beslissingen van de Curte Constituțională een tuchtrechtelijk vergrijp vormt.
26.
Bij beslissing van 18 september 2019 heeft de president van het Hof voorrang aan de behandeling van de onderhavige zaak verleend.
27.
De eerste en de tweede verdachte, de Poolse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
28.
De eerste en de tweede verdachte, de aanklager, de Roemeense regering en de Commissie hebben gereageerd op de door het Hof voorgelegde vragen voor schriftelijke beantwoording.
V. Analyse
29.
De onderhavige conclusie is als volgt opgebouwd. Ten eerste zal ik ingaan op de door de betrokkenen aangevoerde bezwaren tegen de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen (A). Ten tweede zal ik kort de relevante, op de onderhavige zaken toepasselijke Unierechtelijke bepalingen uiteenzetten (B). Ten derde zal ik de gegrondheid van de aan het Hof voorgelegde prejudiciële vragen onderzoeken (C).
A.
Ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen
30.
De eerste en de tweede verdachte alsook de Poolse regering hebben aangevoerd dat de in de onderhavige zaak voorgelegde vragen niet-ontvankelijk zijn.
31.
De eerste en de tweede verdachte betogen onder verwijzing naar het arrest in de zaak Cilfit e.a. (
8
) dat de eerste vraag niet-ontvankelijk is, gelet op het feit dat het antwoord op die vraag evident is. Bovendien voeren zij aan dat de uitlegging waar het Hof om wordt verzocht, geen enkel verband houdt met het voorwerp van het hoofdgeding. Volgens hen verzoekt de verwijzende rechter het Hof in werkelijkheid om zich over de rechtmatigheid van de in het geding zijnde arresten van de Curte Constituțională uit te spreken teneinde die arresten niet te hoeven toepassen. Wat de derde vraag betreft, stellen de eerste en de tweede verdachte dat de voorgelegde kwesties geen verband houden met de beslissing die in het hoofdgeding moet worden genomen. Volgens hen beoogt de verwijzende rechter met die vraag in werkelijkheid immuniteit tegen een nationale tuchtprocedure te verkrijgen.
32.
De Poolse regering, die enkel ten aanzien van de derde vraag opmerkingen heeft ingediend, is van mening dat die vraag niet-ontvankelijk is omdat ten eerste de Unie geen enkele bevoegdheid op het vlak van justitiële organisatie heeft en ten tweede het strafproces in kwestie een louter interne aangelegenheid betreft.
33.
Mijns inziens kan geen van de bezwaren slagen.
34.
Ten eerste kan het feit dat de juiste toepassing van het Unierecht in de context van het hoofdgeding evident is, inderdaad gevolgen hebben voor de verplichting van rechters in laatste aanleg om het Hof een vraag voor te leggen (
9
), dan wel voor de manier waarop dit een vraag zal behandelen (
10
). Naar de huidige stand van het Unierecht is die kwestie evenwel niet ter zake dienend voor de ontvankelijkheid van een prejudiciële vraag.
35.
Wat ten tweede het verband tussen de door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging van het Unierecht en het voorwerp van het hoofdgeding betreft, heeft die rechter toegelicht waarom het antwoord van het Hof naar zijn oordeel „noodzakelijk” is. De verwijzende rechter heeft er immers op gewezen dat hij zich vóór een beslissing ten gronde eerst dient uit te spreken over het verzoek om uitsluiting van tijdens het vooronderzoek vergaard bewijsmateriaal. Met het oog daarop is het volgens de verwijzende rechter noodzakelijk om vast te stellen of de arresten van de Curte Constituțională op grond waarvan dergelijk bewijsmateriaal dient te worden uitgesloten, voldoen aan de Unierechtelijke bepalingen waarvan de uitlegging het voorwerp uitmaakt van zijn prejudiciële vragen.
36.
Ten derde beweren de eerste en de tweede verdachte ook dat de werkelijke bedoeling van de verwijzende rechter erin bestaat om immuniteit te verkrijgen tegen een tuchtprocedure. Onder dat argument kan een indirecte betwisting van de ontvankelijkheid van het derde onderdeel van de tweede vraag en het tweede onderdeel van de derde vraag worden verstaan. Met elk van deze vragen wordt immers beoogd te vernemen of het Unierecht zich in de specifieke context van het bij het Hof ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing verzet tegen een regel van nationaal recht op grond waarvan de verwijzende rechter wegens niet-naleving van arresten van de Curte Constituțională tuchtrechtelijk ter verantwoording kan worden geroepen.
37.
In het arrest Miasto Łowicz en Prokurator Generalny was het volgens het Hof voor de ontvankelijkheid op zich niet relevant dat tegen de rechters die de verzoeken om een prejudiciële beslissing hadden ingediend, een voorafgaand tuchtonderzoek was ingesteld wegens die verzoeken. De gedingen in het kader waarvan het Hof om een prejudiciële beslissing was verzocht, hielden daarmee geen verband. (
11
)
38.
Die overwegingen zijn evenwel te situeren in de context van een prejudiciële beslissing waarmee enkel werd beoogd vast te stellen of de bepalingen inzake tuchtprocedures verenigbaar waren met het Unierecht, terwijl het hoofdgeding in die zaken op geen enkele andere manier verband hield met het Unierecht. Het Hof heeft juist in die specifieke context verklaard dat de in die omstandigheden voorgelegde prejudiciële vraag voor de behandeling van de bij de nationale rechter aanhangige zaken niet als noodzakelijk kon worden beschouwd. (
12
)
39.
De onderhavige zaak ligt evenwel anders. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing omvat meerdere prejudiciële vragen waarmee wordt verzocht om uitlegging van duidelijk omschreven Unierechtelijke bronnen, die dus op zich reeds ontvankelijk zijn. Ondanks dat de verwijzende rechter uiteraard geen rechterlijke beslissing geeft over zijn eigen tuchtrechtelijke aansprakelijkheid, zijn de vragen die in dat verband zijn voorgelegd naar mijn mening dan ook geenszins gespeend van relevantie.
40.
De kwestie van potentiële tuchtrechtelijke aansprakelijkheid, of die nu vóór of na de indiening van een verzoek om een prejudiciële beslissing rijst, raakt juist vanwege dat verzoek, waarmee mogelijk indirect het juridische oordeel van een andere nationale actor – met name een hogere rechter – wordt tegengesproken, nauw verweven met de inhoud van een prejudiciële verwijzing. In een dergelijke situatie is er mijns inziens een vrij eenvoudige reden waarom de vragen met betrekking tot de regeling van de tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van rechters die een verzoek om een prejudiciële beslissing hebben ingediend, „noodzakelijk” zijn voor de beslechting van de zaak in het hoofdgeding: indien nationale rechters op grond van hun tot het Hof gerichte prejudiciële vragen tuchtrechtelijk ter verantwoording worden geroepen (
13
), zullen er wellicht niet veel vragen worden voorgelegd. Het antwoord van het Hof zal derhalve wel een doorslaggevende invloed uitoefenen op de uiteindelijke beslissing van de rechter om het verzoek om een prejudiciële beslissing te handhaven of in te trekken, alsook, wat nog belangrijker is, op de latere toepassing van het antwoord van het Hof in het hoofdgeding. (
14
)
41.
Bovendien is een tuchtprocedure verre van een louter theoretische mogelijkheid en is in de onderhavige zaak daadwerkelijk een dergelijke procedure tegen de verwijzende rechter ingeleid, aangezien de gerechtelijke inspectie een tuchtrechtelijk vooronderzoek is gestart dat rechtstreeks verband houdt met het onderhavige verzoek. (
15
)
42.
Uit de voorgaande overwegingen blijkt dat het niet aan het Hof staat om uitspraak te doen over concrete tuchtzaken van rechters, net zomin als het doorgaans de taak van het Hof is om het Unierecht toe te passen op concrete gevallen. Evenwel is het ongetwijfeld wél de taak van het Hof om zich uit te spreken over structurele, systemische kwesties van nationaal recht met een duidelijke impact op en gevolgen voor nationale rechters die gebruik wensen te maken van het prerogatief dat rechtstreeks aan hen is toegekend door artikel 267 VWEU.
43.
Wat ten vierde het door de Poolse regering aangedragen argument betreft dat de Europese Unie niet bevoegd is op het gebied van rechterlijke organisatie, dient in herinnering te worden gebracht dat de lidstaten dienen te voldoen aan de voorschriften van artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU, alsook aan alle andere toepasselijke bronnen van Unierecht, waaronder in casu de MST-beschikking. Derhalve volstaat de vaststelling dat het verzoek om een prejudiciële beslissing juist ziet op de uitlegging van het Unierecht en met name van artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU, alsook van de MST-beschikking, zodat het Hof bevoegd is om een beslissing te geven op dat verzoek in al zijn onderdelen. (
16
)
44.
Dientengevolge doen de aangevoerde argumenten mijns inziens geen twijfels rijzen over de bevoegdheid van het Hof, noch over de ontvankelijkheid van de in de onderhavige zaak voorgelegde vragen.
B.
Toepasselijke bepalingen van het Unierecht
45.
De verwijzende rechter heeft in zijn vragen de MST-beschikking, artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU alsook artikel 47 van het Handvest aangehaald. Overeenkomstig de gehanteerde benadering in de eerdere en parallelle zaken (
17
) ben ik de mening toegedaan dat de MST-beschikking de voor de onderhavige zaak relevante Unierechtelijke bron is, die het Handvest, en met name artikel 47 ervan, toepasselijk maakt.
46.
Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU vindt toepassing ten aanzien van een nationaal orgaan dat als rechterlijke instantie uitspraak kan doen over vragen betreffende de toepassing of de uitlegging van het Unierecht. (
18
) Voor de toepassing van die bepaling is de verwijzende rechter, wiens onafhankelijkheid door de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde arresten van de Curte Constituțională mogelijk wordt aangetast, een nationaal orgaan dat kan worden aangezocht om, als rechterlijke instantie, uitspraak te doen over vragen betreffende de toepassing of de uitlegging van het Unierecht.
47.
Voor de onderhavige zaak lijkt het niet nodig om artikel 2 VEU afzonderlijk te onderzoeken. De rechtsstaat, als een van de waarden waarop de Unie berust, wordt bewaakt door de waarborg van het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming en het grondrecht op een eerlijk proces, waarvan een van de essentiële onlosmakelijke bestanddelen dan weer het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid is. Die dimensie van de in artikel 2 VEU vastgestelde waarde van de rechtsstaat komt meer in detail tot uitdrukking in artikel 7 van het Handvest en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. (
19
)
48.
De Commissie, de Roemeense regering en de aanklager hebben in hun antwoorden op de vragen van het Hof aangevoerd dat de MST-beschikking volgens hen van toepassing is op het hoofdgeding.
49.
Ik ben het daarmee eens.
50.
De MST-beschikking is relevant in het kader van het onderhavige geding gelet op i) de ruime werkingssfeer van de in de bijlage bij de MST-beschikking genoemde ijkpunten, en ii) de draagwijdte van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde arresten van de Curte Constituțională en de systemische impact ervan op de effectiviteit van het justitiële stelsel en, meer algemeen, op de bestrijding van corruptie. De bijlage bij de MST-beschikking bevat immers de „in artikel 1 bedoelde ijkpunten die door Roemenië moeten worden aangepakt”. Het daarin vastgestelde eerste, derde en vierde ijkpunt zijn respectievelijk: „[z]orgen voor een transparanter en efficiënter verloop van de justitiële procedures […]”; „[o]p basis van de reeds geboekte vooruitgang doorgaan met het uitvoeren van professioneel, onpartijdig onderzoek naar beschuldigingen van corruptie op hoog niveau” en „[v]erdere maatregelen nemen ter voorkoming en bestrijding van corruptie, met name bij de plaatselijke overheden”.
51.
De onderhavige zaak ziet op de potentiële gevolgen van een aantal arresten van de Curte Constituțională die, doordat ze leiden tot de uitsluiting van bepaald bewijsmateriaal, een impact kunnen hebben op de efficiëntie van gerechtelijke procedures (eerste ijkpunt). Daarnaast heeft het hoofdgeding specifiek betrekking op het strafbare feit „corruptie”, wat erop wijst dat de arresten van de Curte Constituțională eveneens gevolgen kunnen hebben voor de onder het derde en het vierde ijkpunt van de MST-beschikking vallende bestrijding van corruptie. Derhalve is er in ruime mate sprake van samenhang tussen het voorwerp van de onderhavige zaak en de MST-beschikking.
52.
Het feit dat de onderhavige zaak ziet op arresten van een grondwettelijk hof en niet op door de uitvoerende of de wetgevende macht vastgestelde handelingen, is niet relevant. Het systemische karakter van de arresten van een grondwettelijk hof, die van algemeen belang zijn en onmiskenbaar algemene regels vaststellen waardoor het wetgevingskader wijzigt, brengt met zich mee dat dergelijke arresten vanuit het oogpunt van de gevolgen ervan niet te onderscheiden zijn van het optreden van de wetgever of van andere politieke actoren met regelgevingsbevoegdheden.
53.
Bovendien houdt het feit dat de in de onderhavige conclusie aan de orde zijnde arresten van de Curte Constituțională binnen de werkingssfeer van het MST vallen, tegelijkertijd in dat ze voor de toepassing van artikel 51, lid 1, van het Handvest voorbeelden zijn van handelingen waarmee de MST-beschikking, en dus het Unierecht, „ten uitvoer” wordt gebracht. Artikel 47 van het Handvest vormt in het kader van het onderhavige geval de meest specifieke bepaling waarmee het Hof de verwijzende rechter een bruikbaar antwoord kan geven.
C.
Beoordeling
54.
Voor de behandeling van de in de onderhavige zaak voorgelegde prejudiciële vragen zal ik eerst kort de nationaalrechtelijke context uiteenzetten (1). Ten tweede zal ik ingaan op de eerste en de tweede vraag, die zien op de rechtsgevolgen van de MST-beschikking en de verslagen (2). Ten derde zal ik de derde vraag, met betrekking tot het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid, onderzoeken (3). Ten vierde en ten slotte zal ik enkele opmerkingen formuleren over de invloed van het beginsel van voorrang van het Unierecht op de toepassing van tuchtsancties tegen rechters wegens niet-naleving van door de Curte Constituțională gewezen arresten (4).
1. Nationaalrechtelijke context
55.
Op 4 februari 2009 en 8 december 2016 hebben het parket van de Înaltă Curte de Casație și Justiție en de SRI, de Roemeense binnenlandse inlichtingendienst, op basis van artikel 142 van het wetboek van strafvordering twee protocollen ondertekend waarbij de SRI werd belast met de uitvoering van technische surveillancemaatregelen, zoals het onderscheppen van communicatie.
56.
Bij arrest nr. 51/2016, een uitspraak op aangevoerde ongrondwettigheid, heeft de Curte Constituțională de zinsnede „of door andere gespecialiseerde overheidsorganen” in artikel 142 van het wetboek van strafvordering ongrondwettig verklaard. Volgens deze rechter ontbrak het die zinsnede aan duidelijkheid, precisie en voorspelbaarheid. Op grond ervan kon niet worden vastgesteld welke organen waren belast met de uitvoering van maatregelen die een verregaande inmenging in het privéleven van natuurlijke personen inhielden.
57.
Voorts heeft de Curte Constituțională overeenkomstig artikel 147, lid 4, van de Roemeense grondwet verklaard dat arrest nr. 51/2016 niet van toepassing was op beslissingen die op de datum van publicatie ervan onherroepelijk waren geworden, maar wel op aanhangige zaken.
58.
Naar aanleiding van dat arrest is artikel 142 van het wetboek van strafvordering gewijzigd bij noodverordening nr. 6/2016. Volgens de nieuwe bewoordingen van die bepaling oefent de aanklager technische surveillancemaatregelen uit, of kan hij bevelen dat deze surveillance wordt uitgeoefend door het orgaan dat is belast met het strafrechtelijk onderzoek of door gespecialiseerde politieambtenaren, waarbij de zinsnede „of door andere gespecialiseerde overheidsorganen” is geschrapt.
59.
Bij arrest nr. 302/2017, een uitspraak op aangevoerde ongrondwettigheid, heeft de Curte Constituțională vastgesteld dat artikel 281, lid 1, onder b), van het wetboek van strafvordering ongrondwettig was, voor zover in die bepaling schending van de bepalingen inzake de bevoegdheid ratione materiae en ratione personae van het strafvervolgingsorgaan niet als absoluut nietig werd aangemerkt.
60.
Bij arrest nr. 26/2019 heeft de Curte Constituțională vastgesteld dat sprake was van een juridisch conflict van constitutionele aard tussen het parket bij de Înaltă Curte de Casație și Justiție en het parlement enerzijds, en de Înaltă Curte de Casație și Justiție en de andere rechterlijke instanties anderzijds. Dat conflict was het gevolg van de protocollen die op 4 februari 2009 en 8 december 2016 waren gesloten tussen het parket van de Înaltă Curte de Casație și Justiție en de SRI, alsook van de inadequate uitoefening van parlementair toezicht op de werkzaamheden van de SRI. Deze rechter heeft onder meer vastgesteld dat het bepaalde in de protocollen in strijd was met het in de Roemeense grondwet verankerde recht op een eerlijk proces en op een privé- en familieleven. Op basis van arrest nr. 26/2019 dienden rechterlijke instanties arrest nr. 51/2016 en arrest nr. 302/2017 toe te passen, en in aanhangige zaken te toetsen of er sprake was van schending van de bepalingen inzake de bevoegdheid ratione materiae en ratione personae van het strafvervolgingsorgaan.
2. MST-beschikking en verslagen
61.
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de MST-beschikking en de vereisten die zijn geformuleerd in de in het kader daarvan opgestelde verslagen, bindend zijn voor Roemenië. Met het eerste en het tweede onderdeel van de tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 2 VEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, Roemenië de verplichting oplegt zich te houden aan de vereisten in de MST-verslagen, en of de Curte Constituțională zich op grond van die verplichting dient te onthouden van het wijzen van arresten waarbij uitlegging wordt gegeven aan het nationale recht of waarbij verplichte regels voor de toepassing ervan door de rechterlijke instanties worden vastgesteld. De verwijzende rechter vraagt voorts of hij in die omstandigheden de arresten van de Curte Constituțională buiten toepassing moet laten.
62.
Die vragen behoren tezamen te worden behandeld. Ze bevatten twee lagen. Ten eerste wordt gepeild wat de aard en de rechtsgevolgen van voornoemde instrumenten zijn. Ten tweede gaan ze in op de kwestie of de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde grondwettelijke beslissingen daadwerkelijk voldoen aan die instrumenten.
63.
Ten eerste heb ik de kwestie van de aard van de rechtsgevolgen van de MST-beschikking en de op basis daarvan opgestelde verslagen in detail behandeld in mijn conclusie in de zaken AFJR. (
20
) Ik heb in overweging gegeven dat de MST-beschikking juridisch bindend is voor Roemenië. Ik heb eveneens gesuggereerd dat de MST-beschikking de toepasselijkheid van het Handvest meebrengt; dit houdt in dat nationale voorschriften die in het kader van de MST-beschikking zijn vastgesteld en toegepast, eveneens binnen de werkingssfeer van artikel 51, lid 1, van het Handvest vallen. (
21
)
64.
De MST-verslagen en de daarin opgenomen aanbevelingen zijn evenwel niet juridisch bindend voor Roemenië. Die lidstaat moet niettemin naar behoren rekening houden met die verslagen bij zijn inspanningen om te voldoen aan zijn verplichtingen om de in de bijlage bij de MST-beschikking genoemde ijkpunten te bereiken, in het licht van het beginsel van loyale samenwerking dat is neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU. (
22
)
65.
Dat laatste punt heeft nog een ander belangrijk gevolg, dat ook voor de onderhavige zaak relevant is: aangezien de MST-verslagen geen juridisch bindende verplichtingen bevatten, kunnen ze als zodanig niet worden afgedwongen voor nationale rechterlijke instanties. Derhalve kunnen nationale rechters zich Unierechtelijk niet op de aanbevelingen in die verslagen beroepen om volgens hen met dergelijke aanbevelingen strijdige nationaalrechtelijke bepalingen buiten toepassing te laten. (
23
)
66.
Wat ten tweede de grond van de zaak betreft, luidt de vraag of de MST-beschikking zich tegen de vaststelling van de aan de orde zijnde grondwettelijke beslissingen verzet. In dat verband zijn twee belangrijke soorten argumenten naar voren gebracht.
67.
In de eerste plaats vermeldt de tweede prejudiciële vraag dat de Curte Constituțională uitlegging heeft gegeven aan de wet en verplichte regels heeft vastgesteld voor de concrete toepassing daarvan door de rechterlijke instanties, hetgeen een taak is die uitsluitend de rechterlijke autoriteiten toekomt. In die vraag staat eveneens dat met het optreden van deze rechterlijke instantie nieuwe wettelijke normen worden vastgesteld, hetgeen een taak is die uitsluitend de wetgevende autoriteiten toekomt. Dat argument doet in essentie vermoeden dat de Curte Constituțională is voorbijgegaan aan de scheiding der machten en dat zijn beslissingen inbreuk maken op de prerogatieven van andere statelijke actoren, met name de rechterlijke macht.
68.
In de tweede plaats heeft de aanklager in zijn antwoorden op de hem door het Hof gestelde vragen aangevoerd dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde arresten van de Curte Constituțională in het hoofdgeding tot gevolg hebben gehad dat al het met de technische steun van de SRI verkregen bewijsmateriaal wordt uitgesloten, hetgeen een negatieve en aanzienlijke weerslag heeft op de bestrijding van corruptie op hoog niveau. Het ontneemt de gewone rechters de mogelijkheid om in elk afzonderlijk geval na te gaan of de medewerking van de SRI tot schending van grondrechten heeft geleid.
69.
De eerste en de tweede verdachte stellen in hun antwoord op de hun door het Hof gestelde vragen dat er geen enkel argument is aangevoerd waaruit blijkt dat dergelijke arresten van de Curte Constituțională indruisen tegen de doelstellingen van de ijkpunten die in de bijlage bij de MST-beschikking zijn genoemd.
70.
Mijns inziens zijn de argumenten waarmee wordt gesuggereerd dat Roemenië door de litigieuze arresten van de Curte Constituțională zijn verplichtingen uit hoofde van de MST-beschikking niet is nagekomen, totaal ongegrond.
71.
Benadrukt moet worden dat een lidstaat zijn standaard institutionele autonomie behoudt bij de keuze en opzet van zijn nationale instellingen en procedures, ook al dient hij daarbij de inderdaad bijzondere regeling van de MST-beschikking in acht te nemen. Onder die autonomie valt ook de keuze van de organen die naar nationaal recht bevoegd zijn om technische surveillance uit te oefenen, welke surveillance kan worden aangewend als bewijsmiddel in het strafproces. Zij omvat uiteraard ook de organisatie en bevoegdheden van binnenlandse inlichtingendiensten.
72.
Daarnaast houdt de MST-beschikking, evenals de in het Handvest opgenomen verplichtingen waaraan ten gevolge van die beschikking dient te worden voldaan, niet alleen in dat moet worden gestreefd naar de (enigszins mechanische) verwezenlijking van de in de bijlage bij de MST-beschikking genoemde ijkpunten. Die verplichtingen houden ook in dat nog meer moet worden gedaan om de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, de rechtsorde en de rechtsstaat te eerbiedigen. Uiteindelijk kan wellicht gerust worden aangenomen dat de bijzondere MST-regeling niet aan de lidstaat zou zijn opgelegd indien voordien alles al volmaakt was.
73.
Kortom, met de MST-beschikking wordt inderdaad beoogd (gerechtelijke) efficiëntie en de bestrijding van corruptie te bevorderen, maar die doelstellingen dienen te worden bereikt binnen (of toch op de allereerste plaats binnen) een functioneel geheel dat zijn eigen rechtskader en de grondrechten van de betrokken particulieren eerbiedigt. Het is niet juist (en erg gevaarlijk) om te denken dat de MST-beschikking louter tot doel heeft een bepaalde waarde te optimaliseren (doeltreffendheid gemeten aan het aantal definitieve veroordelingen (
24
)) ten koste van andere, even belangrijke waarden. (
25
)
74.
Als er in een dergelijke context al iets kan gezegd worden over de aan de orde zijnde grondwettelijke beslissingen, is het veeleer dat de in de bijlage bij de MST-beschikking opgenomen doelstellingen en ijkpunten daarmee daadwerkelijk ten uitvoer worden gebracht, maar zeker niet dat ze daarmee in strijd zouden zijn. Eenvoudig gesteld zie ik geen enkel probleem in een nationale grondwettelijke beslissing waarbij wordt verklaard dat, uit hoofde van de grondwet en nationale waarborgen, binnenlandse veiligheidsdiensten niet betrokken mogen worden bij strafrechtelijke onderzoeken.
75.
In het verlengde van de opmerkingen die eerder door de Commissie over deze kwestie zijn geformuleerd, zou er in feite meer reden tot bezorgdheid zijn wanneer binnenlandse veiligheidsdiensten stelselmatig bij strafrechtelijke onderzoeken zouden worden betrokken. In het MST-verslag van de Commissie van 2018 zijn de door de protocollen met de SRI gerezen problemen aangestipt. (
26
) In het MST-verslag van de Commissie van 2019 is bovendien verwezen naar de litigieuze arresten van de Curte Constituțională, waarbij werd benadrukt dat er „moet worden gestreefd naar een kader waarbij op de inlichtingendiensten een adequaat democratisch toezicht wordt uitgeoefend, misdrijven doeltreffend worden onderzocht en bestraft, met volledige inachtneming van de grondrechten, en het publiek erop kan vertrouwen dat de onafhankelijkheid van het gerecht is verzekerd”. (
27
)
76.
Derhalve kan simpelweg herhaald worden dat het Unierecht, waaronder inderdaad het tamelijk verstrekkende MST-mechanisme, geen regeling inhoudt van de manier waarop technische surveillancemaatregelen in het kader van het strafproces worden uitgevoerd, noch van de rol en bevoegdheden van binnenlandse inlichtingendiensten. Binnen dat kader kan een nationaal grondwettelijk hof uiteraard bepaalde actoren of organen uitsluiten van de bevoegdheid om technische surveillancemaatregelen uit te voeren.
77.
Dergelijke grondwettelijke beslissingen zullen dan ook logischerwijze en onvermijdelijk procedurele gevolgen hebben voor lopende en toekomstige strafprocedures inzake corruptie. In het arrest Dzivev e.a. heeft het Hof aanvaard dat dit, zelfs wanneer het gevallen betreft die binnen de werkingssfeer van artikel 325, lid 1, VWEU vallen, noodzakelijkerwijze een „uitsluitingsregel” voor onrechtmatig verkregen bewijsmateriaal inhoudt. (
28
) A fortiori dient dan noodzakelijkerwijs hetzelfde te gelden voor de veel vagere regeling van de MST-beschikking.
78.
Als gevolg van deze overwegingen geef ik het Hof in overweging de eerste vraag en het eerste en het tweede onderdeel van de tweede vraag te beantwoorden als volgt:
–
Beschikking 2006/928 is juridisch bindend. De door de Commissie in het kader van het MST opgestelde verslagen zijn niet juridisch bindend voor Roemenië. Die lidstaat moet evenwel naar behoren rekening houden met die verslagen bij zijn inspanningen om te voldoen aan zijn verplichtingen om de in de bijlage bij de MST-beschikking genoemde ijkpunten te bereiken, in het licht van het beginsel van loyale samenwerking dat is neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU.
–
De op Roemenië rustende verplichting tot verwezenlijking van de in de MST-beschikking opgenomen doelstellingen verzet zich niet tegen arresten van het nationale grondwettelijk hof waarbij de uitvoering door binnenlandse inlichtingendiensten van technische surveillancemaatregelen in het kader van een strafprocedure ongrondwettig wordt verklaard en wordt vereist dat op die manier verkregen bewijsmateriaal van strafprocedures wordt uitgesloten.
3. Beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid
79.
Met het eerste onderdeel van de derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid, dat is neergelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en in artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, aldus dient te worden uitgelegd dat het zich verzet tegen arrest nr. 51/2016, arrest nr. 302/2017 en arrest nr. 26/2019 van de Curte Constituțională.
80.
De verwijzende rechter is van oordeel dat door de gecombineerde gevolgen van arrest nr. 51/2016, arrest nr. 302/2017 en arrest nr. 26/2019 van die rechterlijke instantie inbreuk wordt gemaakt op de bevoegdheden van de gewone rechters. Die arresten leiden tot de uitsluiting van bewijsmateriaal in gevallen waarin de SRI bij de uitvoering van de surveillancebevelen betrokken was, waardoor gewone rechters de mogelijkheid van een concrete beoordeling naargelang de omstandigheden van het geval wordt ontzegd. Ook overweegt de verwijzende rechter dat de hierboven genoemde grondwettelijke beslissingen door de verplichte toepassing van die rechtspraak op aanhangige zaken terugwerkende kracht krijgen, waardoor de uitkomst van het strafproces onvoorspelbaar wordt. Volgens hem kan zijn rechterlijke onafhankelijkheid daardoor in het gedrang komen.
81.
De Commissie heeft aangevoerd dat het feit dat de verwijzende rechter door de arresten van de Curte Constituțională is gebonden, diens onafhankelijkheid als zodanig niet in gevaar brengt, mits de Curte Constituțională zelf aan de vereisten van rechterlijke onafhankelijkheid voldoet. Volgens de Commissie wijst niets erop dat de Curte Constituțională, en met name de hier aan de orde zijnde grondwettelijke beslissingen, niet aan de uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest voortvloeiende vereisten van rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid zouden voldoen.
82.
Ik deel dat laatste standpunt.
83.
Ten eerste zijn noch naar aanleiding van deze zaak, noch naar aanleiding van de parallelle zaken structurele redenen aan het licht gekomen waarom het nationale grondwettelijk hof als niet‑onafhankelijk zou moeten worden beschouwd. Met name in mijn conclusie in de zaken Euro Box Promotion, waarnaar ik ook in het kader van de onderhavige zaak alleen maar kan verwijzen, heb ik geopperd dat niets in de samenstelling, status en bevoegdheden van de Curte Constituțională twijfels deed rijzen over zijn onafhankelijkheid of onpartijdigheid. (
29
) Evenmin zijn er feitelijke elementen of argumenten naar voren gebracht die wezen op manipulatie, omzeiling of misbruik van de gangbare nationaalrechtelijke procedures. (
30
)
84.
Die overwegingen gelden eveneens in deze context. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing bevat geen aanvullende elementen op grond waarvan die slotsom opnieuw zou moeten worden bekeken in het specifieke kader van de litigieuze arresten van de Curte Constituțională.
85.
Ten tweede zijn de door de verwijzende rechter geformuleerde specifieke bezwaren die suggereren dat de Curte Constituțională inbreuk heeft gemaakt op de bevoegdheden van de rechterlijke macht doordat met zijn arresten de rechterlijke onafhankelijkheid van gewone rechters in gevaar wordt gebracht, niet onderbouwd. Niets wijst erop dat de Curte Constituțională, door bij zijn arrest nr. 51/2016 en arrest nr. 302/2017 specifieke onderdelen van een aantal bepalingen van het wetboek van strafvordering ongrondwettig te verklaren of door bij arrest nr. 26/2019 een rechtsconflict van grondwettelijke aard vast te stellen, zijn bevoegdheden zou hebben overschreden of anderszins de onafhankelijkheid van de gewone rechters in het hoofdgeding in gevaar zou hebben gebracht.
86.
Ten derde blijkt evenmin dat de toepassing van de gevolgen van de aan de orde zijnde arresten van de Curte Constituțională op aanhangige zaken, ondanks het feit dat de toezichtmaatregelen reeds waren uitgevoerd in overeenstemming met de bepalingen die voorheen als grondwettig werden beschouwd, zou neerkomen op retroactieve toepassing van de rechtspraak waardoor het legaliteitsbeginsel in gevaar komt. Zoals de Commissie terecht opmerkt, gaat de uitsluiting van het op die surveillancebevelen gebaseerd bewijsmateriaal niet ten koste van individuele rechten. Bovendien is het vrij gebruikelijk dat een nieuwe wetsuitlegging die uitgaat van de hoogste rechterlijke instantie of van een grondwettelijk hof, van toepassing is op alle toekomstige en aanhangige zaken, tenzij uitdrukkelijk anders is bepaald. (
31
)
87.
Kortom, de kern van de door de verwijzende rechter geformuleerde bezwaren is dus in feite een meningsverschil over de door het nationale grondwettelijk hof gehanteerde specifieke juridische benadering die een aantal beperkingen voor de verwijzende rechter meebrengt. Dat kan als zodanig echter niet worden uitgelegd als een structureel gevaar voor zijn rechterlijke onafhankelijkheid. „Rechterlijke onafhankelijkheid” mag niet worden verward met rechterlijke insulariteit of een rechterlijke macht die niet wordt gecontroleerd. Rechters genieten met het oog op hun onpartijdigheid inderdaad het voorrecht van onafhankelijkheid, maar wel binnen de grenzen van de wet en met grondwettelijke checks-and-balances door de andere staatsmachten.
88.
Het klopt evenwel dat het bovenstaande enkel het geval is voor de structuren en instellingen van de lidstaten die zelf de „spelregels van de rechtsstaat” (zoals deze kunnen worden genoemd) naleven. Ik erken dat dergelijke (normale) regels in (abnormale) tijden onmogelijk kunnen worden gevolgd in nationale rechtssystemen waarin andere instellingen die regels niet langer naleven. Derhalve is de eerbiediging van de formele institutionele autoriteit van een andere (rechterlijke) instantie geboden mits die instantie zelf voldoet aan de structurele waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid. (
32
)
89.
Bijgevolg geef ik het Hof in overweging het eerste onderdeel van de derde vraag aldus te beantwoorden: het Unierechtelijke beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid, dat is neergelegd in artikel 47, tweede alinea, van het Handvest en in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, verzet zich niet tegen beslissingen van een nationaal grondwettelijk hof waarbij de uitvoering door binnenlandse inlichtingendiensten van technische surveillancemaatregelen in het kader van strafprocedures ongrondwettig wordt verklaard en wordt vereist dat op die manier verkregen bewijsmateriaal van strafprocedures wordt uitgesloten.
4. Tuchtsancties wegens niet-naleving van arresten van de Curte Constituțională
90.
In het kader van zijn tweede en derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het Unierecht zich verzet tegen een bepaling van nationaal recht inzake de tuchtrechtelijke verantwoordelijkheid van rechters die een beslissing van de Curte Constituțională buiten toepassing laten in het kader van een zaak waarin bij het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend.
91.
Deze vraag is ingegeven door het feit dat de niet-eerbiediging door een rechter van een beslissing van de Curte Constituțională overeenkomstig artikel 99, onder ș), van wet nr. 303/2004 een tuchtrechtelijk vergrijp vormt. Anders dan in mijn conclusie in de zaken Euro Box Promotion, waarin door de verwijzende rechter een gelijkaardige kwestie aan de orde was gesteld in afwachting van de mogelijkheid om in een later stadium de potentieel onverenigbare nationale grondwettelijke rechtspraak buiten beschouwing te laten (zonder om die reden te worden blootgesteld aan een tuchtprocedure) (
33
), bevindt de kwestie in de onderhavige zaak zich evenwel al in een later stadium.
92.
Bij brief van 26 juli 2019 heeft de verwijzende rechter het Hof in kennis gesteld van het feit dat door de gerechtelijke inspectie een tuchtrechtelijk vooronderzoek tegen hem was geopend op basis van artikel 99, onder ș), van wet nr. 303/2004. Dat onderzoek is blijkbaar ingesteld vanwege de inhoud van het in de onderhavige zaak ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing, waarin de verwijzende rechter een kritisch standpunt ten aanzien van de rechtspraak van de Curte Constituțională inneemt en daarbij de bevoegdheid van die rechterlijke instantie en het bindende karakter van haar beslissingen ter discussie stelt. (
34
)
93.
In mijn conclusie in de zaken Euro Box Promotion heb ik getracht de rechtspraak van het Hof inzake de toelaatbare grenzen van „rechterlijke ongehoorzaamheid” in haar juiste context te plaatsen. Ik heb in essentie geopperd dat het Unierecht elke nationale rechter (zonder rekening te houden met de formele rechterlijke hiërarchie) ruimte biedt om over de juiste uitlegging van het Unierecht een rationale juridische discussie aan te gaan. Enerzijds betekent dit dat elke nationale rechter de mogelijkheid moet krijgen het Unierecht toe te passen en, indien hij dat nodig acht, het Hof krachtens artikel 267 VWEU om een prejudiciële beslissing te verzoeken. Mits aan die minimumvereisten is voldaan, is het anderzijds voor een nationale rechter evenwel niet mogelijk om, louter op grond van het Unierecht, volledig te ontsnappen aan de beperkingen – waaronder rechterlijke hiërarchie en tucht – die doorgaans aan de uitoefening van de nationale rechterlijke functie zijn verbonden. (
35
)
94.
Gesteld dat het inderdaad klopt dat de nationale rechter louter met een tuchtprocedure wordt geconfronteerd om de reden dat hij een verzoek om een prejudiciële beslissing heeft ingediend waarbij hij het juridische oordeel van het nationale grondwettelijk hof in twijfel trok, is discussie over het juiste evenwicht tussen de systemische vereisten van het nationale recht en het Unierecht mijns inziens evenwel niet langer mogelijk. Het Unierecht staat er uitdrukkelijk aan in de weg dat tegen rechters een nationale tuchtprocedure wordt ingeleid louter omdat zij gebruik hebben gemaakt van het krachtens artikel 267 VWEU aan hen toegekende recht. (
36
)
95.
Het volstaat eraan te herinneren dat het Unierecht zich volgens de rechtspraak van het Hof verzet tegen bepalingen van nationaal recht waaruit zou voortvloeien dat nationale rechters, wegens het feit dat zij het Hof om een prejudiciële beslissing hebben verzocht, kunnen worden blootgesteld aan een tuchtprocedure. (
37
) Dit betekent dat het enkele vooruitzicht dat de betrokken nationale rechters tuchtrechtelijk kunnen worden vervolgd omdat zij een verzoek om een prejudiciële beslissing hebben ingediend of hebben besloten dat verzoek na indiening te handhaven, afbreuk kan doen aan de daadwerkelijke uitoefening door de betrokken nationale rechters van hun bevoegdheden en taken in het kader van artikel 267 VWEU. (
38
) Voorts vormt het feit dat deze rechters niet worden blootgesteld aan een tuchtprocedure of sancties omdat zij hebben gebruikgemaakt van de mogelijkheid om zich tot het Hof te wenden, een waarborg die inherent is aan hun onafhankelijkheid. (
39
)
96.
Bijgevolg geef ik het Hof in overweging op het derde onderdeel van de tweede vraag en het tweede onderdeel van de derde vraag te antwoorden dat artikel 267 VWEU en het in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en in artikel 47 van het Handvest neergelegde beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid eraan in de weg staan dat tegen een rechter een tuchtprocedure wordt ingeleid louter omdat hij bij het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing heeft ingediend waarbij hij de rechtspraak van het nationale grondwettelijk hof in twijfel trekt en de mogelijkheid oppert om die rechtspraak buiten toepassing te laten.
VI. Conclusie
97.
Ik geef het Hof in overweging om op de prejudiciële vragen van de Tribunal Bihor te antwoorden als volgt:
–
De eerste vraag en het eerste en het tweede onderdeel van de tweede vraag dienen als volgt te worden beantwoord:
„–
Beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie is juridisch bindend. De door de Europese Commissie in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing opgestelde verslagen zijn niet juridisch bindend voor Roemenië. Die lidstaat moet evenwel naar behoren rekening houden met die verslagen bij zijn inspanningen om te voldoen aan zijn verplichtingen om de in de bijlage bij beschikking 2006/928 genoemde ijkpunten te bereiken, in het licht van het beginsel van loyale samenwerking dat is neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU.
–
De op Roemenië rustende verplichting tot verwezenlijking van de in beschikking 2006/928 opgenomen doelstellingen verzet zich niet tegen arresten van het nationale grondwettelijk hof waarbij de uitvoering door binnenlandse inlichtingendiensten van technische surveillancemaatregelen in het kader van een strafprocedure ongrondwettig wordt verklaard en wordt vereist dat op die manier verkregen bewijsmateriaal van strafprocedures wordt uitgesloten.”
–
Het eerste onderdeel van de derde vraag dient als volgt te worden beantwoord:
„Het Unierechtelijke beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid, dat is neergelegd in artikel 47, tweede alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, verzet zich niet tegen beslissingen van een nationaal grondwettelijk hof waarbij de uitvoering door binnenlandse inlichtingendiensten van technische surveillancemaatregelen in het kader van strafprocedures ongrondwettig wordt verklaard en wordt vereist dat op die manier verkregen bewijsmateriaal van strafprocedures wordt uitgesloten.”
–
Het derde onderdeel van de tweede vraag en het tweede onderdeel van de derde vraag dienen als volgt te worden beantwoord:
„Artikel 267 VWEU en het in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten neergelegde beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid staan eraan in de weg dat tegen een rechter een tuchtprocedure wordt ingeleid louter omdat hij bij het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing heeft ingediend waarbij hij de rechtspraak van het nationale grondwettelijk hof in twijfel trekt en de mogelijkheid oppert om die rechtspraak buiten toepassing te laten.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	Gevoegde zaken C‑83/19, C‑127/19 en C‑195/19, zaak C‑291/19 en zaak C‑355/19, EU:C:2020:746; hierna: „conclusie in de zaken AFJR”. Zie ook mijn conclusie van diezelfde dag in de zaak Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (C‑397/19, EU:C:2020:747).
(
3
)	Zie mijn conclusie in de gevoegde zaken Euro Box Promotion e.a. (C‑357/19 en C‑547/19); hierna: „conclusie in de zaken Euro Box Promotion”. Zie ook mijn conclusie van diezelfde dag in de gevoegde zaken FQ e.a. (C‑811/19 en C‑840/19).
(
4
)	PB 2005, L 157, blz. 11.
(
5
)	PB 2005, L 157, blz. 203.
(
6
)	PB 2006, L 354, blz. 56.
(
7
)	Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 826 van 13 september 2005.
(
8
)	Arrest van 6 oktober 1982 (283/81, EU:C:1982:335, punt 16).
(
9
)	In dat geval is de uitzondering op de verplichting van rechters in laatste aanleg tot indiening van een verzoek om een prejudiciële beslissing mogelijkerwijze van toepassing, op grond dat over de beoogde uitlegging van het Unierecht redelijkerwijze geen enkele twijfel bestaat – zie arrest van 6 oktober 1982, Cilfit e.a. (283/81, EU:C:1982:335, punten 16‑20).
(
10
)	Zie artikel 99 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie.
(
11
)	Arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny (C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punt 54).
(
12
)	Arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny (C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punten 45‑53).
(
13
)	Ik erken zeker dat de „actus reus” of het „objectieve element” van het tuchtrechtelijk vergrijp op grond van artikel 99, onder ș), van wet nr. 303/2004 (hierboven geciteerd in punt 12 van de onderhavige conclusie) technisch gesproken niet bestaat in „het feit dat een verzoek om een prejudiciële beslissing bij het Hof is ingediend”, maar wel in „de niet-naleving van arresten van de Curte Constituțională”. Die twee feiten vallen evenwel samen wanneer het verzoek bij het Hof wordt ingediend teneinde de juistheid van het in het arrest van de Curte Constituțională vervatte juridische oordeel ter discussie te stellen.
(
14
)	Zie inzake de impact van tuchtsancties op de door artikel 267 VWEU aan de nationale rechterlijke instanties toegekende prerogatieven arrest van 5 juli 2016, Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514, punten 24 en 25).
(
15
)	Zie a contrario arrest van 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Status van de Italiaanse vrederechters) (C‑658/18, EU:C:2020:572, punten 73‑75).
(
16
)	Zie in die zin arrest van 19 november 2019, A. K. e.a. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy) (C‑585/18, C‑624/18 en C‑625/18, EU:C:2019:982, punt 74), of arrest van 9 juli 2020, Land Hessen (C‑272/19, EU:C:2020:535, punten 40 en 41).
(
17
)	Zie de punten 173‑224 van mijn conclusie in de zaken AFJR en de punten 79‑85 van mijn conclusie in de zaken Euro Box Promotion.
(
18
)	Arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punt 40); 24 juni 2019, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy) (C‑619/18, EU:C:2019:531, punt 51); arrest van 19 november 2019, A. K. e.a. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy) (C‑585/18, C‑624/18 en C‑625/18, EU:C:2019:982, punt 83), of arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny (C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punt 34). Cursivering van mij.
(
19
)	Zie in die zin arresten van 24 juni 2019, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy) (C‑619/18, EU:C:2019:531, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 19 november 2019, A. K. e.a. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy) (C‑585/18, C‑624/18 en C‑625/18, EU:C:2019:982, punt 167).
(
20
)	Zie de punten 145‑172 van mijn conclusie in de zaken AFJR.
(
21
)	Zie de punten 186‑202 van mijn conclusie in de zaken AFJR en punt 85 van mijn conclusie in de zaken Euro Box Promotion.
(
22
)	Zie de punten 160‑167 van mijn conclusie in de zaken AFJR.
(
23
)	Punt 168 van mijn conclusie in de zaken AFJR.
(
24
)	In die context kan erop worden gewezen dat met de rechtspraak van het Hof mijns inziens „structurele doeltreffendheid” wordt beoogd (zorgen voor de goede werking van het mechanisme in kwestie), maar niet noodzakelijk „individuele doeltreffendheid” (wat zou inhouden dat in elk afzonderlijk geval tegen elke prijs een veroordeling moet worden uitgesproken) – zie voorts mijn conclusie in de zaak Procureur-generaal (Europees aanhoudingsbevel tegen een zanger) (C‑717/18, EU:C:2019:1011, punt 86).
(
25
)	Waarbij dat thema uiteraard niet louter beperkt is tot de MST-beschikking, maar ook nadrukkelijk aan de orde is op andere gebieden van het Unierecht, zoals artikel 325, lid 1, VWEU – zie voor gelijkaardige overwegingen met het oog op een evenwichtige uitlegging van die bepaling de punten 173‑176 van mijn parallelle conclusie in de zaken Euro Box Promotion.
(
26
)	Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing, COM(2018) 851 final van 13 november 2018, blz. 2.
(
27
)	Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing, COM(2019) 499 final van 22 oktober 2019, blz. 3. Zie ook het bijbehorende technische verslag, SWD(2019) 393 final, blz. 12.
(
28
)	Arrest van 17 januari 2019, Dzivev e.a. (C‑310/16, EU:C:2019:30, punten 33‑41).
(
29
)	Zie de punten 215‑222 van mijn conclusie in de zaken Euro Box Promotion.
(
30
)	Zie de punten 225‑229 van mijn conclusie in de zaken Euro Box Promotion. Zie ook meer algemeen de punten 242‑248 van mijn conclusie in de zaken AFJR.
(
31
)	In Europa is, zowel binnen het civiele recht als binnen de common law, incidentele terugwerkende kracht, die inhoudt dat een juridische uitlegging gevolgen ex tunc teweegbrengt, inderdaad de regel, terwijl herziening voor de toekomst (prospective overruling) de uitzondering vormt waarin uitdrukkelijk moet zijn voorzien door een beperking van de temporele werking van een dergelijke beslissing – zie bijvoorbeeld het hoofdstuk „Prospective Overruling” in Arden, M., Human Rights and European Law: Building New Legal Orders, Oxford University Press, 2015, blz. 267‑272. Hetzelfde geldt eigenlijk voor de procedure bij het Hof, waarbij de beperking van de temporele werking van een beslissing (en dus de beperking van de toepasselijkheid van het arrest van het Hof tot uitsluitend toekomstige zaken) specifiek dient te worden gevraagd (en zelden wordt toegestaan) – zie bijvoorbeeld Barents, R., Remedies and Procedures before the EU Courts, Wolters Kluwer, 2016, blz. 454‑458.
(
32
)	Zie voor een voorbeeld van een geval waarin niet langer aan dergelijke garanties was voldaan, arrest van 19 november 2019, A. K. e.a. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy) (C‑585/18, C‑624/18 en C‑625/18, EU:C:2019:982, punten 142‑152).
(
33
)	Zie punt 233 van mijn conclusie in de zaken Euro Box Promotion.
(
34
)	Zie hierboven de punten 25 en 41 van de onderhavige conclusie.
(
35
)	Zie de punten 235‑243 van mijn conclusie in de zaken Euro Box Promotion.
(
36
)	Zoals hierboven in de punten 36‑42 van de onderhavige conclusie reeds is vermeld, staat het niet aan het Hof om uitspraak te doen over concrete tuchtzaken van rechters. Ofschoon het Unierecht zich dus in algemene zin verzet tegen bepaalde manieren waarop nationale tuchtprocedures worden gebruikt, kan daarbij vanzelfsprekend geen rekening worden gehouden met de oneindige verscheidenheid aan individuele gevallen waarin een verzoek om een prejudiciële beslissing door de nationale rechter kan worden ingediend en waarvoor mogelijk andere gronden bestaan om een tuchtonderzoek te openen. Vandaar dat doelbewust de nadruk wordt gelegd op louter om de reden dat. Zie ook de punten 244 en 245 van mijn conclusie in de zaken Euro Box Promotion.
(
37
)	Zie arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny (C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punt 58).
(
38
)	Ibid., punten 57 en 58.
(
39
)	Arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny (C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punt 59). Zie ook in die zin arrest van 5 juli 2016, Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514, punt 25), en beschikking van 12 februari 2019, RH (C‑8/19 PPU, EU:C:2019:110, punt 47).