62015CJ0014
PRESUDA SUDA (treće vijeće)
22. rujna 2016. (
*1
)
„Tužba za poništenje — Policijska i pravosudna suradnja u kaznenim stvarima — Automatizirana razmjena podataka — Registracija vozila — Daktiloskopski podaci — Pravni okvir primjenjiv nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona — Prijelazne odredbe — Izvedeni pravni temelj — Razlika između zakonodavnih akata i provedbenih mjera — Savjetovanje s Europskim parlamentom — Inicijativa države članice ili Europske komisije — Pravila glasovanja“
U spojenim predmetima C‑14/15 i C‑116/15,
povodom dvaju zahtjeva za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, koji su podneseni 14. siječnja odnosno 6. ožujka 2015.,
Europski parlament, koji zastupaju F. Drexler, A. Caiola i M. Pencheva, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu,
tužitelj,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju M.-M. Joséphidès, K. Michoel i K. Pleśniak, u svojstvu agenata,
tuženika,
koje podupire
Savezna Republika Njemačka, koju zastupaju T. Henze i A. Lippstreu, u svojstvu agenata,
i
Kraljevina Švedska, koju zastupaju A. Falk, C. Meyer‑Seitz, U. Persson, N. Otte Widgren, E. Karlsson i L. Swedenborg, u svojstvu agenata,
intervenijenti,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: L. Bay Larsen (izvjestitelj), predsjednik vijeća, D. Šváby, J. Malenovský, M. Safjan i M. Vilaras, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Wahl,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 7. lipnja 2016.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojim zahtjevima u predmetima C‑14/15 i C‑116/15, Europski parlament traži poništenje, s jedne strane, Odluke Vijeća 2014/731/EU od 9. listopada 2014. o pokretanju automatizirane razmjene podataka iz registra vozila na Malti (SL 2014., L 302, str. 56.), Odluke Vijeća 2014/743/EU od 21. listopada 2014. o pokretanju automatizirane razmjene podataka iz registra vozila na Cipru (SL 2014., L 308, str. 100.) te Odluke Vijeća 2014/744/EU od 21. listopada 2014. o pokretanju automatizirane razmjene podataka iz registra vozila u Estoniji (SL 2014., L 308, str. 102.), kao i, s druge strane, Odluke Vijeća 2014/911/EU od 4. prosinca 2014. o pokretanju automatizirane razmjene daktiloskopskih podataka u Latviji (SL 2014., L 360, str. 28.) (u daljnjem tekstu, zajedno: pobijane odluke).
Pravni okvir
Ugovor
2
Članak 34. stavak 2. Ugovora između Kraljevine Belgije, Savezne Republike Njemačke, Kraljevine Španjolske, Francuske Republike, Velikog Vojvodstva Luksemburga, Kraljevine Nizozemske i Republike Austrije o produbljivanju prekogranične suradnje, posebno u suzbijanju terorizma, prekograničnog kriminala i nezakonite migracije, potpisanog u Prümu (Njemačka) 27. svibnja 2005. (u daljnjem tekstu: Ugovor iz Prüma), glasi kako slijedi:
„Dostava osobnih podataka predviđena u ovom ugovoru može započeti tek kada odredbe ovog poglavlja budu prenesene u nacionalno pravo državnih područja ugovornih stranaka koje su uključene u tu dostavu. Odbor ministara iz članka 43. odlukom utvrđuje jesu li ti uvjeti ispunjeni.”
3
Članak 43. stavak 1. tog ugovora predviđa:
„Ugovorne stranke osnivaju odbor koji je sastavljen od ministara ugovornih strana. Taj odbor ministara donosi odluke potrebne za prenošenje i primjenu ovog ugovora. Odluke Odbora ministara donose se suglasnošću svih ugovornih stranaka.”
Pravo Unije
Odluka 2008/615/PUP
4
Uvodna izjava 1. Odluke Vijeća 2008/615/PUP od 23. lipnja 2008. o produbljivanju prekogranične suradnje, posebno u suzbijanju terorizma i prekograničnog kriminala (SL 2008., L 210, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 95.) glasi kako slijedi:
„Po stupanju na snagu [Ugovora iz Prüma], ova se inicijativa podnosi [...] s ciljem uključivanja sadržaja odredaba Ugovora iz Prüma u pravni okvir Europske unije.”
5
Članak 1. te odluke navodi:
„Ovom odlukom države članice namjeravaju produbiti prekograničnu suradnju u pitanjima iz glave VI. [UEU‑a], posebno razmjenu informacija između tijela nadležnih za sprečavanje i istragu kaznenih djela. U tom cilju ova odluka sadržava pravila u sljedećim područjima:
a)
odredbe o uvjetima i postupku za automatski prijenos profila DNA, daktiloskopskih podataka i određenih podataka iz nacionalnih registara vozila (poglavlje 2.);
[...]”
6
Poglavlje 6. te odluke obuhvaća opće odredbe o zaštiti podataka u okviru razmjene informacija predviđene istom odlukom.
7
Članak 25. stavci 2. i 3. Odluke 2008/615, koji se nalazi u njezinu poglavlju 6., glasi kako slijedi:
„2.   Dostava osobnih podataka iz ove odluke ne smije se obavljati dok odredbe ovog poglavlja ne budu prenesene u nacionalno pravo državnih područja država članica koje su uključene u tu dostavu. O ispunjenju tih uvjeta Vijeće odlučuje jednoglasno.
3.   Stavak 2. ne primjenjuje se na one države članice u kojima je dostavljanje osobnih podataka, kako je predviđeno ovom odlukom, već započelo sukladno Ugovoru iz Prüma.”
8
U skladu s člankom 33. te odluke, naslovljenom „Provedbene mjere”, Vijeće donosi mjere potrebne za provedbu ove odluke na razini Unije kvalificiranom većinom te nakon savjetovanja s Parlamentom.
Odluka 2008/616/PUP
9
Članak 20. Odluke Vijeća 2008/616/PUP od 23. lipnja 2008. o provedbi Odluke 2008/615/PUP (SL 2008., L 210, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 29., str. 214.), glasi kako slijedi:
„1.   Vijeće odluku iz članka 25. stavka 2. Odluke [2008/615] donosi na osnovi izvješća o procjeni koje se temelji na upitniku.
2.   U vezi s automatskom razmjenom podataka sukladno poglavlju 2. Odluke [2008/615], izvještaj o ocjeni se također temelji na ocjenjivačkom posjetu i pokusu koji se odvija kada predmetna država članica Glavnom tajništvu pošalje obavijest sukladno prvoj rečenici članka 36. stavka 2. Odluke [2008/615].
3.   Daljnje pojedinosti o tom postupku navedene su u poglavlju 4. Priloga ovoj odluci.”
Pobijane odluke
10
Pobijane odluke, koje se, s jedne strane, odnose na Odluku 2008/615, osobito njezin članak 25. i, s druge strane, Odluku 2008/616, osobito njezin članak 20. i poglavlje 4. njezina priloga, u uvodnim izjavama 1. do 3. predviđaju:
„(1)
U skladu s Protokolom o prijelaznim odredbama koji je priložen Ugovoru o [EU‑u], Ugovoru o [FEU‑u] i Ugovoru o [EZAE‑u], akti institucija, tijelâ, uredâ i agencija Unije doneseni prije stupanja Ugovora iz Lisabona na snagu zadržavaju svoje pravne učinke dok se ne stave izvan snage, ponište ili izmijene provedbom Ugovorâ.
(2)
U skladu s tim, članak 25. Odluke [2008/615] primjenjiv je te Vijeće mora jednoglasno odlučiti o tome jesu li države članice provele odredbe poglavlja 6. navedene odluke.
(3)
Člankom 20. Odluke [2008/616] predviđeno je da se odluke iz članka 25. stavka 2. Odluke [2008/615] donose na osnovi izvješća o ocjeni koje se temelji na upitniku. Što se tiče automatizirane razmjene podataka u skladu s poglavljem 2. Odluke [2008/615], izvješće o ocjeni treba se temeljiti na ocjenjivačkom posjetu i pokusu.”
11
Članak 1. Odluke 2014/731 određuje:
„Malta je u potpunosti provela opće odredbe o zaštiti podataka iz poglavlja 6. Odluke [2008/615] za potrebe automatiziranog pretraživanja podataka iz registra vozila te ima pravo primati i dostavljati osobne podatke na temelju članka 12. navedene odluke od dana stupanja na snagu ove odluke.”
12
Članak 1. Odluke 2014/743 određuje:
„Cipar je u potpunosti proveo opće odredbe o zaštiti podataka iz poglavlja 6. Odluke [2008/615] za potrebe automatiziranog pretraživanja podataka iz registra vozila te ima pravo primati i dostavljati osobne podatke na temelju članka 12. navedene odluke od dana stupanja na snagu ove odluke.”
13
Članak 1. Odluke 2014/744 glasi kako slijedi:
„Estonija je u potpunosti provela opće odredbe o zaštiti podataka iz poglavlja 6. Odluke [2008/615] za potrebe automatiziranog pretraživanja podataka iz registra vozila te ima pravo primati i dostavljati osobne podatke na temelju članka 12. navedene odluke od dana stupanja na snagu ove odluke.”
14
Članak 1. Odluke br. 2014/911 glasi kako slijedi:
„Latvija je u potpunosti provela opće odredbe o zaštiti podataka iz poglavlja 6. Odluke [2008/615] za potrebe automatiziranog pretraživanja daktiloskopskih podataka te ima pravo primati i dostavljati osobne podatke na temelju članka 9. navedene odluke od dana stupanja na snagu ove odluke.”
Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
15
Parlament od Suda zahtijeva da:
—
poništi pobijane odluke, i
—
naloži Vijeću snošenje troškova.
16
Vijeće od Suda zahtijeva da:
—
odbije tužbe kao neosnovane u dijelu u kojem se odnose na prvi tužbeni razlog te na prvi dio i prva dva elementa drugog dijela drugog tužbenog razloga, što se tiče trećeg elementa drugog dijela drugog tužbenog razloga, Vijeće to ostavlja procjeni Suda;
—
podredno, u slučaju poništenja pobijanih odluka, održi njihove učinke na snazi dok ih se ne zamijeni novim aktima, i
—
naloži Parlamentu snošenje troškova.
17
Odlukom predsjednika Suda od 8. travnja 2015. predmeti C‑14/15 i C‑116/15 spojeni su u svrhu pisanog i usmenog postupka kao i presude.
18
Odlukama predsjednika Suda od 24. lipnja 2015. Saveznoj Republici Njemačkoj i Kraljevini Švedskoj odobrena je intervencija u potporu Vijeću u predmetima C‑14/15 i C‑116/15. Savezna Republika Njemačka, međutim, nije sudjelovala ni u jednom dijelu ovog postupka.
O tužbama
19
U prilog svojim tužbama Parlament ističe dva tužbena razloga koji se temelje na izboru pogrešnog ili nezakonitog pravnog temelja odnosno na bitnoj povredi postupka kod donošenja tih odluka.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na izboru pogrešnog ili nezakonitog pravnog temelja
Argumentacija stranaka
20
Uvodno, Parlament ističe da članak 9. Protokola (br. 36) o prijelaznim odredbama (u daljnjem tekstu: Protokol o prijelaznim odredbama), koji se odnosi na akte donesene na temelju Ugovora o Europskoj uniji prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, treba tumačiti na način da zadržava samo bitne učinke akata nekadašnjeg „trećeg stupa”, a ne postupke odlučivanja na koje se ti akti odnose. Stoga, ti se postupci više ne mogu upotrijebiti kada se više ne nalaze u ugovorima.
21
Parlament naglašava da se pobijane odluke temelje na članku 25. stavku 2. Odluke 2008/615 i tvrdi da tu odredbu treba tumačiti na način da uvodi postupak koji se odnosi na donošenje zakonodavnih akata.
22
U tom pogledu ističe da je, u vrijeme donošenja te odluke, članak 34. stavak 2. točka (c) UEU‑a predviđao dva različita postupka za donošenje zakonodavnih akata i provedbenih mjera i da je samo onaj koji se odnosio na zakonodavne akte zahtijevao jednoglasnu odluku Vijeća, kakvu zahtijeva članak 25. stavak 2. navedene odluke. Osim toga, donošenje provedbenih mjera iste odluke posebno je uređeno njezinim člankom 33., što znači da se mjere donesene na temelju neke druge odredbe Odluke 2008/615 ne mogu kvalificirati kao provedbene mjere. Konačno, iako je, nakon podnošenja tužbe Parlamenta koja je dovela do presude od 16. travnja 2015., Parlament/Vijeće (C‑317/13 i C‑679/13, EU:C:2015:223), Vijeće dodalo riječ „provedbena” u naslove raznih odluka donesenih na temelju akata koje potpadaju pod nekadašnji „treći stup”, ta institucija nije izvršila usporedive izmjene naslova pobijanih odluka.
23
No, s obzirom na to da zakonodavac Unije nikada nije imao obvezu prenijeti ili povjeriti ovlasti, određeni akt ponekad se može donijeti ili kao zakonodavni akt ili kao provedbena mjera, ovisno o izboru tog zakonodavca.
24
Stoga, pobijane se odluke trebaju smatrati zakonodavnim aktima i prema tome su se kao Odluka 2008/615 trebale temeljiti na istim pravnim temeljima, kako su izmijenjeni Ugovorom iz Lisabona, to jest na članku 82. stavku 1. točki (d) i članku 87. stavku 2. točki (a) UFEU‑a.
25
Podredno, Parlament ističe da, čak i ako Sud smatra da članci 82. i 87. UFEU‑a nisu odgovarajući pravni temelji za donošenje pobijanih odluka, one se ipak moraju poništiti, zbog nezakonitosti ab initio članka 25. stavka 2. Odluke 2008/615, pravnog temelja koji je Vijeće izabralo.
26
U tom pogledu, Parlament navodi da je članak 25. stavak 2. Odluke 2008/615 stvorio izvedeni pravni temelj koji u predmetnom području pojednostavljuje načine donošenja zakonodavnih akata predviđene u ugovorima, s obzirom na to da ne predviđa ni prethodnu inicijativu države članice ili Europske komisije ni savjetovanje s Parlamentom, iako je te elemente zahtijevao članak 34. stavak 2. točka (c) UEU‑a, koji se primjenjivao na dan donošenja Odluke 2008/615.
27
Osim toga, ako bi Sud utvrdio da su pobijane odluke provedbene mjere, postupak uveden člankom 25. stavkom 2. Odluke 2008/615 bio bi u suprotnosti s Ugovorom o EU‑u, ne samo što se tiče uređenja inicijative i nepostojanja savjetovanja s Parlamentom, nego također i u tome što zahtijeva jednoglasnu odluku Vijeća umjesto odluke te institucije kvalificiranom većinom.
28
Vijeće smatra da mu članak 25. stavak 2. Odluke 2008/615 omogućuje izvršavanje provedbene ovlasti. Prema tome, pobijane odluke su provedbene mjere, a ne zakonodavni akti.
29
U tom pogledu, ono ističe da tvrdnja Parlamenta, prema kojoj činjenica da taj članak predviđa jednoglasno odlučivanje znači da je njegov cilj donošenje zakonodavnih akata, nije u skladu sa sudskom praksom Suda prema kojoj je pravni temelj taj koji određuje postupak koji treba slijediti, a ne obratno.
30
Osim toga, iz izraza upotrijebljenih u članku 25. stavku 2. Odluke 2008/615, opće strukture te odluke i okolnosti da akti doneseni na temelju te odluke nemaju samostalne ciljeve može se zaključiti da su ti akti provedbene mjere navedene odluke.
31
Što se tiče navodne nezakonitosti članka 25. stavka 2. Odluke 2008/615, Vijeće navodi da iz presuda od 16. travnja 2015., Parlament/Vijeće (C‑317/13 i C‑679/13, EU:C:2015:223) i od 16. travnja 2015., Parlament/Vijeće (C‑540/13, EU:C:2015:224) proizlazi da razlika između postupaka predviđenih tom odredbom i ugovora ne može značiti da je ona nezakonita, ali treba dati prednost tumačenju u skladu s pravom Unije.
32
Kad je riječ, točnije, o zahtjevu za jednoglasno odlučivanje, Vijeće smatra da se argument Parlamenta temelji na nesporazumu koji proizlazi iz nespretne formulacije članka 25. stavka 2. Odluke 2008/615.
33
Tako, iako je jednoglasna odluka Vijeća redovno previđena navođenjem da „Vijeće odluku donosi jednoglasno”, ta odredba upotrebljava dvosmisleniji izraz „odlučuje jednoglasno”.
34
U tom kontekstu, Vijeće smatra, na temelju opće strukture Odluke 2008/615 i izraza koji su u njoj upotrijebljeni, da se postupak o kojem je riječ sastoji od dviju faza. Prvo, Vijeće mora provjeriti je li ispunjen uvjet naveden u njezinu članku 25. stavku 2., što podrazumijeva niz izričitih ili prešutnih sporazuma svih država članica. Tu fazu nameće stvarna potreba za osiguranje cjelovitosti i sigurnosti sustava razmjene podataka između država članica. Drugo, Vijeće donosi odluku, kvalificiranom većinom, o određivanju datuma početka dostava.
35
Usporediv sustav, za koji je karakteristična kombinacija faze, u kojoj se uz suglasnost provjerava dobro funkcioniranje mreže podataka, i faze formalne odluke Vijeća nakon te provjere, koristi se za donošenje raznih pravnih instrumenata.
36
Kad je riječ o Odluci 2008/615, zakonodavac Unije, zbog povijesnog konteksta njezina donošenja, to jest integracije mehanizma uvedenog Ugovorom iz Prüma u pravni okvir Unije, nije napravio dovoljnu razliku između dviju faza postupka o kojem je riječ, nego je suglasnost iz prve faze i kvalificiranu većinu iz druge faze spojio u jedan zahtjev, a to je zahtjev za jednoglasnost u vezi s prethodnom fazom suglasnosti.
Ocjena Suda
37
Najprije valja utvrditi da iz teksta pobijanih odluka jasno proizlazi da se one temelje na članku 25. Odluke 2008/615 i članku 20. Odluke 2008/616 (vidjeti, analogijom, presude od 16. travnja 2015., Parlament/Vijeće, C‑317/13 i C‑679/13, EU:C:2015:223, t. 28. do 31., kao i od 10. rujna 2015., Parlament/Vijeće, C‑363/14, EU:C:2015:579, t. 23. do 26.), pri čemu taj zadnji članak, osim toga, samo pojašnjava uvjete donošenja odluka iz članka 25. Odluke 2008/615.
38
Sukladno ustaljenoj praksi Suda, izbor se pravnog temelja akta Unije mora zasnivati na objektivnim elementima koji mogu biti predmet sudske kontrole, među kojima se nalaze svrha i sadržaj tog akta (presuda od 6. svibnja 2014.Komisija/Parlament i Vijeće, C‑43/12, EU:C:2014:298, t. 29., kao i navedena sudska praksa).
39
Međutim, stranke se ne slažu oko odnosa članka 25. stavka 2. Odluke 2008/615 i cilja ili sadržaja pobijanih odluka.
40
Nasuprot tomu, Parlament, s jedne strane, tvrdi da ta odredba više ne može poslužiti kao pravni temelj za donošenje novih akata nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona i da je, s druge strane, u svakom slučaju, nezakonita.
41
Što se tiče argumenta Parlamenta prema kojem se postupak predviđen u članku 25. stavku 2. Odluke 2008/615 više ne može primijeniti nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, treba istaknuti da Protokol o prijelaznim odredbama obuhvaća odredbe koje se posebno odnose na pravni režim koji se nakon stupanja na snagu tog ugovora primjenjuje na akte donesene na temelju UEU‑a prije tog datuma (presuda od 10. rujna 2015., Parlament/Vijeće, C‑363/14, EU:C:2015:579, t. 68. i navedena sudska praksa).
42
Tako članak 9. tog protokola propisuje da takvi akti zadržavaju svoje pravne učinke dok se ne stave izvan snage, ponište ili izmijene provedbom Ugovorâ.
43
Međutim, Sud je presudio da taj članak treba tumačiti tako da podrazumijeva da odredba akta koji je pravilno usvojen na temelju Ugovora o EU‑u prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, koji predviđa načine donošenja drugih mjera, nastavlja proizvoditi svoje pravne učinke dok god nije stavljena izvan snage, poništena ili izmijenjena te omogućava donošenje tih mjera primjenom postupka koji utvrđuje (vidjeti, u tom smislu, presude od 16. travnja 2015., Parlament/Vijeće, C‑540/13, EU:C:2015:224, t. 47., i od 10. rujna 2015., Parlament/Vijeće, C‑363/14, EU:C:2015:579, t. 70.).
44
Iz toga slijedi da stupanje na snagu Ugovora iz Lisabona kao takvo, ne isključuje donošenje akata poput pobijanih odluka u okviru postupka određenog u članku 25. Odluke 2008/615. Posljedično, argument Parlamenta prema kojem se takvi akti nužno moraju temeljiti na članku 82. stavku 1. točki (d) i članku 87. stavku 2. točki (a) ne može se prihvatiti.
45
Stoga, prvi tužbeni razlog koji navodi Parlament u prilog svojim tužbama može se prihvatiti samo ako se utvrdi nezakonitost članka 25. stavka 2. Odluke 2008/615.
46
Parlament ističe da je upravo to slučaj, s obzirom na to da iz tog članka proizlazi da su načini donošenja koje uvodi za mjere poput pobijanih odluka različiti od onih koji proizlaze iz postupka koje u tu svrhu predviđaju Ugovori.
47
Međutim, iz sudske prakse Suda proizlazi da, s obzirom na to da su pravila koja se odnose na formiranje volje institucija Unije određena Ugovorima i nisu na diskreciji ni država članica ni samih institucija, samo Ugovori mogu u određenim slučajevima ovlastiti instituciju da izmijeni postupak donošenja odluka koji je njima određen. Stoga bi priznati instituciji mogućnost da uspostavi izvedene pravne temelje koji omogućuju donošenje zakonodavnih akata ili provedbenih mjera, u smislu otežanja ili pojednostavnjenja načina donošenja nekog akta, značilo da joj se daje zakonodavna ovlast koja prelazi ono što je predviđeno Ugovorima (presuda od 10. rujna 2015., Parlament/Vijeće, C‑363/14, EU:C:2015:579, t. 43. i navedena sudska praksa).
48
U tom pogledu, s obzirom na to da se zakonitost akta Unije mora ocijeniti u skladu s činjeničnim i pravnim elementima koji su postojali na dan kada je taj akt donesen, zakonitost članka 25. stavka 2. točke (a) Odluke 2008/615 treba ocijeniti s obzirom na odredbe koje su na dan donošenja te odluke uređivale donošenje mjera kao što su pobijane odluke, to jest članak 34. stavak 2. točku (c) i članak 39. stavak 1. UEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 16. travnja 2015., Parlament/Vijeće, C‑540/13, EU:C:2015:224, t. 35., i od 10. rujna 2015., Parlament/Vijeće, C‑363/14, EU:C:2015:579, t. 59.).
49
Iz tih odredaba proizlazi da Vijeće, donoseći odluku jednoglasno na inicijativu svih država članica ili Komisije, može donijeti zakonodavne akte za sve svrhe u skladu s ciljevima glave VI. UEU‑a, osim u područjima obuhvaćenim člankom 34. stavkom 2. točkama (a) i (b) UEU‑a, i da donoseći odluku većinom, donosi mjere potrebne za provedbu tih akata na razini Unije (vidjeti, u tom smislu, presudu od 10. rujna 2015., Parlament/Vijeće, C‑363/14, EU:C:2015:579, t. 60. do 66.). U tim dvama slučajevima, te se mjere mogu donijeti tek nakon savjetovanja s Parlamentom (vidjeti, u tom smislu, presudu od 16. travnja 2015., Parlament/Vijeće, C‑540/13, EU:C:2015:224, t. 36.).
50
Iz prethodno navedenog proizlazi da će se postupak određen primarnim pravom, kojem postupak predviđen člankom 25. stavkom 2. Odluke 2008/615 treba odgovarati, razlikovati s obzirom na to treba li akte donesene na temelju te odredbe smatrati zakonodavnim aktima ili provedbenim mjerama.
51
U tom kontekstu, valja istaknuti da Parlament ne osporava činjenicu da je zakonodavac Unije imao mogućnost predvidjeti donošenje akata, poput pobijanih odluka, kao provedbenih mjera. S druge strane, tvrdi da je zakonodavac izabrao ne upotrijebiti tu mogućnost i da je, naprotiv, ovlast donošenja takvih akata zadržao za sebe.
52
Stoga, suprotno onomu što tvrdi Vijeće, taj argument Parlamenta ne može se odbiti samo zbog toga što bi eventualno bilo utvrđeno, da iz cilja i sadržaja akata iz članka 25. stavka 2. Odluke 2008/615 proizlazi da se njihovo donošenje može prenijeti na izvršno tijelo, ako ne uspostavljaju bitne elemente temeljnog zakonodavstva, čije donošenje zahtijeva političku odluku koja je isključivo u nadležnosti zakonodavca Unije.
53
Naime, neslaganje stranaka ne odnosi se na tu točku nego na pitanje je li, donoseći članak 25. stavak 2. Odluke 2008/615, zakonodavac Unije odlučio Vijeću dodijeliti izvedenu zakonodavnu ovlast ili samo provedbenu ovlast.
54
U tom pogledu, valja utvrditi da ta odredba izričito ne određuje akte čije donošenje dopušta.
55
Međutim, iz njezina teksta proizlazi da je cilj akta koji Vijeće donese u tom okviru samo osigurati da je poglavlje 6. Odluke 2008/615, koje utvrđuje opće odredbe o zaštiti podataka, dobro provedeno u državi članici u cilju omogućavanja dostave osobnih podataka u toj državi članici koja je predviđena tom odlukom.
56
Iz toga slijedi da i iz uvjeta donošenja tog akta kao i njegovih učinaka proizlazi da je zakonodavac Unije želio strogo ograničiti predmet tog akta na provedbu okvira utvrđenog Odlukom 2008/615, a da Vijeću, prilikom donošenja istog akta, nije povjerio zadaću donošenja važnih političkih odluka.
57
Takvo tumačenje potvrđuje kontekst čiji je dio članak 25. stavak 2. te odluke koji treba uzeti u obzir radi tumačenja te odredbe (vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2014.M’Bodj, C‑542/13, EU:C:2014:2452, t. 34.).
58
Tako se ta odredba nalazi u poglavlju navedene odluke u kojem se određuju uvjeti koji omogućuju primjenu mehanizama razmjene podataka uvedenih istom odlukom u državama članicama koje nisu navedene u njezinu članku 25. stavku 3.
59
Potrebno je također istaknuti da iz članka 20. Odluke 2008/616 i poglavlja 4. njezina priloga, na koje taj članak upućuje, proizlazi da se akti poput pobijanih odluka moraju donijeti na temelju pretežno tehničkog postupka ocjenjivanja, koji vodi radna skupina Vijeća i skupina stručnjaka.
60
Ti različiti elementi, povezani s time da se u Odluci 2008/615 nigdje ne poziva na donošenje zakonodavnog akta ili na eventualnu volju zakonodavca Unije da zadrži nadležnost za uređivanje dotičnog područja, upućuju na to da je on, donoseći članak 25. stavak 2. te odluke, odlučio povjeriti Vijeću donošenje mjera potrebnih za provedbu spomenute odluke na razini Unije.
61
Ta se analiza ne može dovesti u pitanje argumentima koje je istaknuo Parlament.
62
Kao prvo, činjenica da članak 25. stavak 2. Odluke 2008/615 određuje da Vijeće „odlučuje jednoglasno” nije dovoljna kao dokaz da je zakonodavac na taj način želio uputiti na postupak predviđen člankom 34. stavkom 2. točkom (c) UEU‑a za donošenje zakonodavnih akata.
63
Naime, iako taj postupak doista zahtijeva da Vijeće odlučuje jednoglasno, navođenje samo tog pravila o glasovanju bez navođenja drugih uvjeta tog postupka, to jest inicijative države članice ili Komisije i savjetovanja s Parlamentom, ne može se shvatiti kao izraz jasne volje zakonodavca Unije da predvidi njegovu primjenu.
64
Tu analizu potvrđuje povijesni kontekst donošenja Odluke 2008/615. Naime, kao što naglašava uvodna izjava 1. te odluke, njezin je cilj u biti, uključiti sadržaj odredaba Ugovora iz Prüma u pravni okvir Europske unije. Međutim, članak 34. stavak 2. tog ugovora predviđao je mehanizam sličan onome koji je uveden člankom 25. stavkom 2. navedene odluke, što, među ostalim podrazumijeva, na temelju članka 43. stavka 1. tog ugovora, jednoglasnu odluka ministara država stranaka ugovora.
65
Kao drugo, okolnost da članak 33. Odluke 2008/615 Vijeću povjerava ovlast donošenja mjera za njezinu provedbu ne može biti odlučujuća.
66
Naime, izgleda da članak 33. i članak 25. stavak 2. te odluke imaju bitno različite funkcije. Tako, dok prvi, koji samo odražava ovlast koju članak 34. stavak 2. točka (c) UEU‑a povjerava Vijeću, ima za cilj općenito donošenje mjera za provedbu te odluke, drugi predviđa donošenje posebnih mjera u okviru postupka, koji je posebno predvidio zakonodavac Unije, za dostavu osobnih podataka u države članice koje nisu one iz članka 25. stavka 3. iste odluke.
67
Stoga, činjenica da je zakonodavac Unije odlučio posvetiti članak 33. Odluke 2008/615 mjerama za njezinu provedbu ne može, kao takva, značiti da se akti doneseni na temelju članka 25. stavka 2. te odluke više ne bi mogli kvalificirati kao provedbene mjere te bi se morali smatrati zakonodavnim aktima.
68
Kao treće, okolnost da Vijeće nije odlučilo nazvati akte koje je stvarno donijelo na tom temelju „provedbenim odlukama”, ne može se, s obzirom na pravnu posljedicu te odluke i datum na koji je donesena, korisno istaknuti u prilog argumentaciji Parlamenta.
69
Stoga, članak 25. stavak 2. Odluke 2008/615 treba tumačiti na način da predviđa da Vijeće jednoglasno donosi mjere za provedbu te odluke.
70
U tom pogledu, argument Vijeća prema kojem tu odredbu treba shvatiti tako da predviđa postupak u dvije faze, koje se sastoje od odluke suglasnošću i nakon toga odluke kvalificiranom većinom, nije usklađen s jasnim tekstom navedene odredbe, prema kojem „Vijeće odlučuje jednoglasno”, i osim toga, ne nalazi, nijedan prilog u drugim elementima Odluke 2008/615.
71
Pod tim okolnostima, činjenice da bi drugi akti Unije predviđali postupak takve vrste ili da bi on bio opravdan važnim političkim razlozima, pod pretpostavkom da su dokazani, u bilo kojem slučaju ne vode do zaključka da je moguće prihvatiti tumačenje članka 25. stavka 2. te odluke, koje predlaže Vijeće.
72
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da, zahtijevajući da mjere potrebne za provedbu Odluke 2008/615 na razini Unije Vijeće donosi odlučujući jednoglasno, iako članak 34. stavak 2. točka (c) UEU‑a predviđa da takve mjere Vijeće treba donositi kvalificiranom većinom, članak 25. stavak 2. te odluke nezakonito uvodi načine donošenja mjera, poput pobijanih odluka, koji su pojačani u odnosu na postupak koji u tu svrhu predviđaju Ugovori.
73
Iz toga slijedi da je prvi tužbeni razlog koji ističe Parlament osnovan i da pobijane odluke stoga treba poništiti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na bitnoj povredi postupka
74
Budući da je prvi tužbeni razlog Parlamenta prihvaćen i da pobijane odluke posljedično treba poništiti, nije potrebno ispitati drugi tužbeni razlog koji je Parlament istaknuo u prilog svojim tužbama.
Zahtjev za održavanje na snazi učinaka pobijanih odluka
75
Vijeće od Suda zahtijeva da, u slučaju da poništi pobijane odluke, održi na snazi njihove učinke dok se ne zamijene novim aktima. Parlament ističe da se ne protivi tom zahtjevu.
76
U tom pogledu valja podsjetiti da, sukladno članku 264. stavku 2. UFEU‑a, Sud, ako to smatra potrebnim, navodi koji se učinci akta koji je proglasio ništavim moraju smatrati konačnima.
77
U ovom slučaju, proglasiti poništenje pobijanih odluka, a ne održati njihove učinke na snazi moglo bi ugroziti učinkovitost razmjene podataka između nadležnih tijela država članica za potrebe otkrivanja i istraživanja kaznenih djela u tom području, i prema tome, i održavanje javnog poretka i javne sigurnosti. No, iako Parlament zahtijeva poništenje tih odluka zbog nezakonitog pravnog temelja koji je Vijeće upotrijebilo, on ne osporava ni njihov cilj ni sadržaj.
78
Stoga valja održati na snazi učinke pobijanih odluka do stupanja na snagu novih akata koji će ih zamijeniti.
Troškovi
79
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, svaka stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Parlament postavio zahtjev da se Vijeću naloži snošenje troškova i da ono nije uspjelo u postupku, nalaže mu se snošenje troškova.
80
U skladu s člankom 140. stavkom 1. ovog poslovnika, Savezna Republika Njemačka i Kraljevina Švedska snosit će vlastite troškove.
Slijedom navedenoga, Sud (treće vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Poništavaju se Odluka Vijeća 2014/731/EU od 9. listopada 2014. o pokretanju automatizirane razmjene podataka iz registra vozila na Malti, Odluka Vijeća 2014/743/EU od 21. listopada 2014. o pokretanju automatizirane razmjene podataka iz registra vozila na Cipru, Odluka Vijeća 2014/744/EU od 21. listopada 2014. o pokretanju automatizirane razmjene podataka iz registra vozila u Estoniji i Odluka Vijeća 2014/911/EU od 4. prosinca 2014. o pokretanju automatizirane razmjene daktiloskopskih podataka u Latviji.
2.
Učinci odluka 2014/731, 2014/743, 2014/744 i 2014/911 održavaju se na snazi do stupanja na snagu novih akata koji će ih zamijeniti.
3.
Vijeću Europske unije nalaže se snošenje troškova.
4.
Savezna Republika Njemačka i Kraljevina Španjolska snosit će vlastite troškove.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski