61999CC0127_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. In dieser Rechtssache beantragt die Kommission gemäß Artikel 226 EG-Vertrag die Feststellung durch den Gerichtshof, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (im Folgenden: Richtlinie) verstoßen hat, dass sie nicht die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um dieser Richtlinie nachzukommen. Konkret betrifft die Klage der Kommission die Feststellung der Nichtumsetzung der Artikel 5, 6 und 10 der Richtlinie in Verbindung mit den Anhängen III, IV und V.
2. Zuvor hatte der Gerichtshof Italien bereits mit Urteil vom 25. Februar 1999 wegen Verstoßes gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie verurteilt. Ich weise darauf hin, dass dieses Urteil, das in sachlichem Zusammenhang mit dem vorliegenden Verfahren steht, nach der mit Gründen versehenen Stellungnahme, aber vor Einreichung der vorliegenden Klage beim Gerichtshof ergangen ist.
II - Rechtlicher Rahmen
3. Die Richtlinie bezweckt die Verringerung der durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachten oder ausgelösten Gewässerverunreinigung (Artikel 1). Die Mitgliedstaaten bestimmen nach den Kriterien des Anhangs I der Richtlinie die Gewässer, die von Verunreinigung betroffen sind oder ohne Maßnahmen nach Artikel 5 betroffen werden könnten (Artikel 3 Absatz 1). Sie haben innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntgabe der Richtlinie, die am 19. Dezember 1991 stattfand, die gefährdeten Gebiete auszuweisen (Artikel 3 Absatz 2).
4. Binnen zwei Jahren nach Ausweisung der gefährdeten Gebiete haben die Mitgliedstaaten zur Verwirklichung der Ziele der Richtlinie Aktionsprogramme für diese Gebiete festzulegen (Artikel 5 Absatz 1). Für die Aktionsprogramme bestimmt Artikel 5 ferner Folgendes:
(2) Ein Aktionsprogramm kann sich auf alle gefährdeten Gebiete im Gebiet eines Mitgliedstaates erstrecken, oder es können verschiedene Programme für verschiedene gefährdete Gebiete oder Teilgebiete festgelegt werden, wenn der Mitgliedstaat dies für angebracht hält.
(3) In den Aktionsprogrammen werden berücksichtigt:
a) die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten, insbesondere über die jeweiligen Stickstoffeinträge aus landwirtschaftlichen und anderen Quellen;
b) die Umweltbedingungen in den jeweiligen Regionen des Mitgliedstaates.
(4) Die Aktionsprogramme werden innerhalb von vier Jahren nach Aufstellung durchgeführt und enthalten folgende verbindlich vorgeschriebene Maßnahmen:
a) die Maßnahmen nach Anhang III;
b) Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten in den Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft nach Maßgabe von Artikel 4 vorgeschrieben haben, ausgenommen diejenigen, die durch die Maßnahmen nach Anhang III ersetzt wurden.
..."
5. Die verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen sind in Anhang III aufgeführt. Ich gebe ihn wegen seiner Bedeutung für das vorliegende Verfahren vollständig wieder:
1. Diese Maßnahmen umfassen Vorschriften betreffend:
1. die Zeiträume, in denen das Ausbringen bestimmter Arten von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen verboten ist;
2. das Fassungsvermögen von Behältern zur Lagerung von Dung; dieses muss größer sein als die erforderliche Kapazität für die Lagerung von Dung während des längsten Zeitraums, in dem das Ausbringen von Dung auf landwirtschaftlichen Flächen in den gefährdeten Gebieten verboten ist, es sei denn, der zuständigen Behörde gegenüber kann nachgewiesen werden, dass die das gegebene Fassungsvermögen übersteigende Menge umweltgerecht entsorgt wird;
3. Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln auf landwirtschaftliche Flächen entsprechend den Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des betroffenen gefährdeten Gebiets, insbesondere von
a) Bodenbeschaffenheit, Bodenart und Bodenneigung;
b) klimatischen Verhältnissen, Niederschlägen und Bewässerung;
c) Bodennutzung und Bewirtschaftungspraxis, einschließlich Fruchtfolgen,
ausgerichtet auf ein Gleichgewicht zwischen
i) dem voraussichtlichen Stickstoffbedarf der Pflanzen und
ii) der Stickstoffversorgung der Pflanzen aus dem Boden und aus der Düngung, und zwar aus
- der im Boden vorhandenen Stickstoffmenge zu dem Zeitpunkt, zu dem die Pflanzen anfangen, den Stickstoff in signifikantem Umfang aufzunehmen (Reste am Ende des Winters);
- der Stickstoffnachlieferung aus der Nettomineralisation der organisch gebundenen Stickstoffvorräte im Boden;
- den Einträgen von Stickstoffverbindungen aus Dung;
- den Einträgen von Stickstoffverbindungen aus Mineraldünger und anderen Düngemitteln.
2. Mit diesen Maßnahmen wird sichergestellt, dass bei jedem Ackerbau- oder Tierhaltungsbetrieb die auf den Boden ausgebrachte Dungmenge, einschließlich des von den Tieren selbst ausgebrachten Dungs, eine bestimmte Menge pro Jahr und Hektar nicht überschreitet.
Als Hoechstmenge pro Hektar gilt die Menge Dung, die 170 kg Stickstoff enthält. Jedoch
a) können die Mitgliedstaaten für das erste Vierjahresprogramm eine Dungmenge zulassen, die bis zu 210 kg Stickstoff enthält;
b) können die Mitgliedstaaten während und nach dem ersten Vierjahresprogramm andere als die oben genannten Mengen zulassen. Diese Mengen müssen so festgelegt werden, dass sie die Erreichung der in Artikel 1 genannten Ziele nicht beeinträchtigen; sie sind anhand objektiver Kriterien zu begründen, wie z. B.:
- lange Wachstumsphasen;
- Pflanzen mit hohem Stickstoffbedarf;
- hoher Nettoniederschlag in dem gefährdeten Gebiet;
- Böden mit einem außergewöhnlich hohen Denitrifikationsvermögen.
Lässt ein Mitgliedstaat nach Maßgabe des vorliegenden Buchstabens b) eine andere Menge zu, so unterrichtet er davon die Kommission, die die Begründung nach dem in Artikel 9 festgelegten Verfahren prüft.
3. Die Mitgliedstaaten können die Mengen gemäß Nummer 2 auf der Grundlage von Tierzahlen berechnen.
4. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission mit, in welcher Weise sie die Bestimmungen nach Nummer 2 anwenden. Anhand der erhaltenen Informationen kann die Kommission, wenn sie dies für erforderlich hält, dem Rat gemäß Artikel 11 geeignete Vorschläge unterbreiten."
6. Artikel 6 der Richtlinie bezieht sich auf die Überwachung der Nitratkonzentration und bestimmt hierzu:
(1) Zur Ausweisung gefährdeter Gebiete und zur Fortschreibung der Ausweisung treffen die Mitgliedstaaten folgende Maßnahmen:
a) Innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntgabe dieser Richtlinie messen sie die Nitratkonzentration im Süßwasser über einen Zeitraum von einem Jahr, und zwar:
i) an Messstellen von Oberflächengewässern nach Artikel 5 Absatz 4 der Richtlinie 75/440/EWG und/oder anderen Messstellen, die für die Oberflächengewässer der Mitgliedstaaten repräsentativ sind, mindestens einmal monatlich und häufiger bei Hochwasser;
ii) an Grundwassermessstellen, die für die Grundwasservorkommen der Mitgliedstaaten repräsentativ sind, in regelmäßigen Abständen und unter Berücksichtigung der Richtlinie 80/778/EWG;
b) mindestens alle vier Jahre wiederholen sie die in Buchstabe a) beschriebenen Messungen, außer im Falle der Messstellen, bei denen die Nitratkonzentration bei allen früheren Proben unter 25 mg/l lag und keine neuen Faktoren aufgetreten sind, die zu einer Zunahme des Nitratgehalts führen könnten; in diesem Fall muss die Messung nur alle acht Jahre wiederholt werden;
c) alle vier Jahre überprüfen sie den Zustand ihrer Binnen-, Mündungs- und Küstengewässer unter dem Gesichtspunkt der Eutrophierung.
(2) Messungen werden nach den Referenzmethoden des Anhangs IV durchgeführt."
7. In Anhang IV werden somit die Referenzmethoden festgelegt. Für Mineraldünger wird bestimmt:
Stickstoffverbindungen werden gemessen nach dem Verfahren der Richtlinie 77/535/EWG der Kommission vom 22. Juni 1977 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Probenahme und Analysemethoden für Düngemittel, zuletzt geändert durch die Richtlinie 89/519/EWG."
Für Binnengewässer, Küstengewässer und Meere wird bestimmt:
Die Nitratkonzentration wird gemessen in Übereinstimmung mit Artikel 4a Absatz 3 der Entscheidung 77/795/EWG des Rates vom 12. Dezember 1977 zur Einführung eines gemeinsamen Verfahrens zum Informationsaustausch über die Qualität des Oberflächensüßwassers in der Gemeinschaft, geändert durch die Entscheidung 86/574/EWG."
8. Artikel 10 verpflichtet die Mitgliedstaaten wie folgt zu periodischen Informationen:
(1) Die Mitgliedstaaten legen der Kommission für den Vierjahreszeitraum nach Bekanntgabe dieser Richtlinie und für jeden darauf folgenden Vierjahreszeitraum einen Bericht mit den in Anhang V beschriebenen Informationen vor.
(2) Ein Bericht nach diesem Artikel wird der Kommission binnen sechs Monaten nach Ende des Zeitraums vorgelegt, auf den er sich bezieht."
9. Anhang V legt fest, welche Informationen der Bericht auf jeden Fall enthalten muss. Es handelt sich um Folgendes:
1. Darlegung der vorbeugenden Maßnahmen nach Artikel 4.
2. Karte, aus der Folgendes hervorgeht:
a) die nach Artikel 3 Absatz 1 und Anhang I bestimmten Gewässer, wobei für jedes Gewässer anzugeben ist, welches der Kriterien in Anhang I zu seiner Bestimmung herangezogen wurde;
b) die Lage der ausgewiesenen gefährdeten Gebiete, wobei zwischen bereits bestehenden und seit dem vorangegangenen Bericht neu ausgewiesenen Gebieten zu unterscheiden ist.
3. Übersicht über die Ergebnisse der nach Artikel 6 durchgeführten Überwachung sowie Angaben der Gründe, die jeweils zu der Ausweisung eines gefährdeten Gebiets und zu einer Änderung dieser Ausweisung oder einer zusätzlichen Ausweisung von gefährdeten Gebieten geführt haben.
4. Übersicht über die Aktionsprogramme nach Artikel 5, insbesondere über
a) die nach Artikel 5 Absatz 4 Buchstaben a) und b) vorgeschriebenen Maßnahmen;
b) die nach Anhang III Nummer 4 erforderlichen Informationen;
c) etwaige zusätzliche Maßnahmen oder verstärkte Aktionen nach Artikel 5 Absatz 5;
d) die Ergebnisse der nach Artikel 5 Absatz 6 durchgeführten Überwachungsprogramme;
e) die Prognosen der Mitgliedstaaten über den Zeitraum, in dem die nach Artikel 3 Absatz 1 bestimmten Gewässer voraussichtlich auf die Maßnahmen des Aktionsprogramms reagieren, und zwar unter Angabe der Unsicherheitsfaktoren, mit denen diese Prognosen behaftet sind."
III - Sachverhalt und Verfahren
10. Am 25. April 1997 richtete die Kommission ein Mahnschreiben an die italienische Regierung, weil sie den Bericht nach Artikel 10 der Richtlinie nicht erhalten habe. In diesem Schreiben wurde auch das Fehlen jeder Meldung über Aktionsprogramme nach Artikel 5 und über Kontrollen nach Artikel 6 beanstandet. Mit Schreiben vom 16. Juli 1997 antwortete die italienische Regierung auf das Mahnschreiben und informierte die Kommission über die in Italien getroffenen Maßnahmen.
11. Da die erhaltenen Informationen sie nicht zufrieden stellten, übermittelte die Kommission am 19. Februar 1998 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie Italien vorwarf, seine Pflichten aus den Artikeln 5, 6 und 10 der Richtlinie nicht erfuellt zu haben. Darauf übersandten die italienischen Behörden am 18. September 1998 einen ausführlichen Bericht über den Fortgang der Umsetzung der Richtlinie.
12. Parallel zu diesem Briefwechsel wurde die Rechtssache C-195/97 beim Gerichtshof anhängig (vgl. Nr. 2 dieser Schlussanträge), der wie folgt entschieden hat:
Die Italienische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 12 Absatz 1 der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verstoßen, dass sie nicht innerhalb der vorgesehenen Fristen die zur Umsetzung dieser Richtlinie notwendigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen und der Kommission mitgeteilt und insbesondere nicht die Verpflichtung aus Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie beachtet hat."
13. Am 11. Mai 1999 erließ Italien mit dem Dekret Nr. 152 (veröffentlicht am 29. Mai 1999) neue Rechtsvorschriften. Dieses Dekret enthält u. a. Vorschriften über die Ausweisung gefährdeter Gebiete gemäß Artikel 3 der Richtlinie. Die italienische Regierung ist der Auffassung, damit dem Urteil vom 25. Februar 1999 nachgekommen zu sein.
IV - Rechtliche Beurteilung
A - Vorfragen
14. In der vorliegenden Rechtssache kommt zwei von der italienischen Regierung aufgeworfenen verfahrensrechtlichen Vorfragen wesentliche Bedeutung zu:
- der Einrede der Unzulässigkeit, mit der beanstandet wird, dass die in der Klageschrift erhobenen Rügen nicht mit den in der mit Gründen versehenen Stellungnahme enthaltenen übereinstimmten;
- der Erklärung, dass die Kommission in dieser Klageschrift vom Gerichtshof die gleiche Feststellung verlange wie in seinem Urteil vom 25. Februar 1999, mit dem Italien wegen Verletzung der Richtlinie verurteilt worden sei. Die italienische Regierung weist in diesem Zusammenhang auf den Grundsatz ne bis in idem" hin.
1. Zur Zulässigkeit der Klageschrift
a) Vorbringen der Parteien
15. Zur ersten Vorfrage haben die italienische Regierung und die Kommission im schriftlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung ausführlich Stellung genommen. Ich gebe nachstehend die wichtigsten Argumente kurz wieder, bevor ich zu ihrer Beurteilung komme.
16. Nach Meinung der italienischen Regierung unterscheidet sich die Klageschrift in vier wesentlichen Punkten von der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 19. Februar 1998:
a) Die Kommission habe ihre grundlegende Rüge bezüglich der Nichtumsetzung der Richtlinie fallen gelassen;
b) die Rüge in Bezug auf Artikel 5 sei geändert worden. Es gehe nicht mehr um das Fehlen von Aktionsprogrammen schlechthin, sondern um das von Aktionsprogrammen, die die Voraussetzungen des Artikels 5 Absatz 1 erfuellten;
c) die Rüge in Bezug auf Artikel 6 sei geändert worden und beziehe sich jetzt auf die Unvollständigkeit und Fehlerhaftigkeit der Kontrollen;
d) die Rüge in Bezug auf Artikel 10 sei geändert worden und beziehe sich jetzt auf das Fehlen eines vollständigen Berichts.
17. Diese Änderungen bei den Rügen habe die Kommission - so die italienische Regierung - nach Durchsicht des Berichts vom 18. September 1998 vorgenommen. Die Kommission hätte die im Kern abgeänderten Rügen im Vorverfahren im Rahmen einer neuen mit Gründen versehenen Stellungnahme oder im Rahmen einer geänderten Stellungnahme geltend machen müssen. So habe sie die Verteidigungsrechte Italiens verletzt, da die Maßnahmen, die Italien getroffen habe, erstmals in der Klageschrift berücksichtigt worden seien. In ihrer Gegenerwiderung vertritt die italienische Regierung die Auffassung, dass bestimmte Teile der Klageschrift in der mit Gründen versehenen Stellungnahme keine Grundlage hätten. Es handele sich insbesondere um die Unvollständigkeit des Berichts nach Artikel 10 und die Rüge, dass in einigen namentlich bezeichneten Regionen die Überwachung nach Artikel 6 nicht den Vorschriften der Richtlinie entspreche.
18. Die Kommission hält die Einwände der italienischen Regierung für rechtlich und tatsächlich unbegründet.
19. Nach ihrer Meinung ist in der mit Gründen versehenen Stellungnahme
- klar angegeben, welche Voraussetzungen die Aktionsprogramme, die Kontrollen und der Bericht nach den Artikeln 5, 6 und 10 der Richtlinie jeweils erfuellen sollten;
- festgestellt worden, dass die Italienische Republik ihre vorgenannten Pflichten aus der Richtlinie verletzt und trotz des Mahnschreibens vom 25. April 1997 nicht die erforderlichen Maßnahmen ergriffen habe, um die Kommission in die Lage zu versetzen, die genannte Überprüfung bezüglich der Einhaltung der erwähnten Pflichten vorzunehmen;
- die Schlussfolgerung gezogen worden, dass Italien nicht das getan habe, wozu es nach den Artikeln 5, 6 und 10 der Richtlinie verpflichtet gewesen sei.
20. Folglich richteten sich ihre Rügen nicht so sehr gegen das Fehlen der Aktionsprogramme, der Kontrollen und des Berichts, als vielmehr dagegen, dass diese nicht die Voraussetzungen der Richtlinie erfuellten.
21. Obwohl die Frist von zwei Monaten, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden sei, längst verstrichen gewesen sei, habe sie die Antwort der italienischen Behörden im Schreiben vom 18. September 1998 sorgfältig geprüft, um festzustellen, ob sie möglicherweise Belege dafür enthalte, dass Italien die ihm nach den Artikeln 5, 6 und 10 der Richtlinie obliegenden Pflichten erfuellt habe. Diesem Schreiben sei zu entnehmen, dass die italienischen Behörden zwar bestimmte Maßnahmen ergriffen hätten, diese aber nicht den in der Richtlinie aufgestellten Voraussetzungen entsprochen hätten.
22. Zur Rechtsgrundlage der von der italienischen Regierung vertretenen Auffassung weist die Kommission darauf hin, dass das Verfahren nach Artikel 226 EG nicht nur die Rechte der Mitgliedstaaten schützen, sondern auch den Gegenstand des Vorverfahrens abgrenzen solle. Im vorliegenden Fall sei die Auffassung, dass die Rügen, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme erhoben worden seien, in der Klageschrift nachträglich eine Änderung erfahren hätten, unrichtig. Von Beginn an seien ihre Rügen nicht gegen das völlige Fehlen der vorgeschriebenen Programme, Kontrollen und Berichte, sondern gegen deren Unvollständigkeit und Fehlerhaftigkeit gerichtet gewesen. Insoweit habe die italienische Regierung gegen die Artikel 5, 6 und 10 der Richtlinie verstoßen.
23. Zurückzuweisen sei die Behauptung der italienischen Regierung, dass ihre Rechte als Beklagte während des Verfahrens verletzt worden seien. Sie habe in völliger Übereinstimmung mit den Vorschriften für das Verwaltungsvorverfahren die - im Übrigen zu spät übermittelte - Antwort auf ihre mit Gründen versehene Stellungnahme geprüft. Als deutlich geworden sei, dass die ihr vorgetragenen Umstände nicht zu der Schlussfolgerung hätten führen können, dass Italien seinen Pflichten aus der Richtlinie vollständig und fehlerfrei nachgekommen sei, habe sie ganz im Einklang mit dem normalen Ablauf von Vertragsverletzungsverfahren die vorliegende Klageschrift eingereicht.
24. Die Kommission fügt noch hinzu, dass das Sachvorbringen der italienischen Regierung in ihrer Klagebeantwortung inhaltlich dasselbe sei wie in ihrem Schreiben vom 18. September 1998. Das belege ihrer Meinung nach nicht gerade, dass die italienische Regierung in ihrer Verteidigung beeinträchtigt worden sei.
b) Kriterien für die Zulässigkeit
25. Bevor ich zur Prüfung dieser Zulässigkeitsfrage übergehe, möchte ich daran erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes die Frage, ob ein Mitgliedstaat seinen Pflichten nachgekommen ist, aufgrund der Situation beurteilt werden muss, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist befindet. Später eingetretene Umstände kann der Gerichtshof nicht berücksichtigen.
26. Es steht fest, dass die italienische Regierung mit ihrem Schreiben vom 18. September 1998 zu spät auf die mit Gründen versehene Stellungnahme reagiert hat. Ich möchte daraus aber nicht ableiten, dass die darin beschriebenen Umsetzungsmaßnahmen auch verspätet sein müssten. Allein die Tatsache, dass die Kommission sie geprüft hat, um festzustellen, ob sie den Pflichten aus den Artikeln 5, 6 und 10 der Richtlinie gerecht würden, sowie der Umstand, dass die Kommission in der vorliegenden Rechtssache eine denkbare Verspätung dieser Maßnahmen nicht zum Gegenstand einer Rüge gemacht hat, veranlassen mich zu der Annahme, dass deren Rechtzeitigkeit in dieser Rechtssache nicht erörtert wird. Natürlich gilt das nicht für die Umsetzungsmaßnahmen, die nach dem erwähnten Schreiben vom 18. September 1998 getroffen worden sind.
27. Bei Durchsicht der mit Gründen versehenen Stellungnahme und der Klageschrift fällt sofort ein deutlicher Unterschied ins Auge. Die Stellungnahme ist ein kurzes Schriftstück, in dem dem Mitgliedstaat Italien in ziemlich allgemeinen Wendungen vorgeworfen wird, die sich aus den Artikeln 5, 6 und 10 der Richtlinie ergebenden Pflichten nicht erfuellt zu haben. Die Stellungnahme verweist auf die schriftliche Antwort der italienischen Regierung vom 16. Juli 1997 auf das Mahnschreiben vom 25. April 1997. Sie verbindet damit die Schlussfolgerung, dass diese Information unzureichend war, um feststellen zu können, dass Italien seine Pflichten aus den Artikeln 5, 6 und 10 der Richtlinie erfuellt habe. Die Klageschrift geht dagegen im Einzelnen auf die inzwischen von Italien getroffenen Maßnahmen ein und gibt an, in welchen Punkten diese nicht den Anforderungen der Richtlinie entsprechen. Unübersehbar verschiebt sich der Akzent von der wesentlichen Nichterfuellung auf die wesentliche Schlechterfuellung. Fraglich ist nun, ob diese Akzentverschiebung zur Unzulässigkeit der Klage der Kommission führen muss.
28. Zunächst möchte ich auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes in diesem Bereich hinweisen, wie sie u. a. in seinem Urteil vom 20. März 1997 (Kommission/Deutschland) wie folgt zum Ausdruck kommt:
22 Das Vorverfahren soll dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit geben, sowohl seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen als auch seine Verteidigungsmittel gegenüber den Rügen der Kommission wirkungsvoll geltend zu machen ...
23 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ... wird folglich der Gegenstand einer Klage nach Artikel 169 des Vertrages durch das in dieser Bestimmung vorgesehene Vorverfahren eingegrenzt. Daher kann die Klage nicht auf andere als die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme angeführten Rügen gestützt werden ...
24 Außerdem hat der Gerichtshof entschieden ..., dass die mit Gründen versehene Stellungnahme eine zusammenhängende und ausführliche Darstellung der Gründe enthalten muss, die die Kommission zu der Überzeugung geführt haben, dass der betreffende Staat gegen eine seiner Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen hat."
29. Aus den zitierten Passagen ergibt sich meines Erachtens, dass die mit Gründen versehene Stellungnahme bezweckt, den Gegenstand des Klageverfahrens festzulegen und abzugrenzen. Diese Festlegung und Abgrenzung dessen, worauf der betreffende Mitgliedstaat hingewiesen wird, sollen u. a. dem Schutz von dessen Rechten dienen. Im vorliegenden Fall werden wir daher prüfen, ob die mit Gründen versehene Stellungnahme genügend deutlich und ausführlich ist, um den Gegenstand des Verfahrens festzulegen, und ob die Klageschrift im Rahmen des so festgelegten Gegenstands bleibt.
30. Ich möchte diese Fragen wie folgt beantworten. Die mit Gründen versehene Stellungnahme legt den inhaltlichen Rahmen fest, innerhalb dessen die beim Gerichtshof eingereichte Klage bleiben muss. Von Unzulässigkeit kann erst gesprochen werden, wenn sich die Klageschrift auf mehr oder andere Pflichten bezieht als die, die in der Stellungnahme aufgeführt sind. Die mit Gründen versehene Stellungnahme legt mit anderen Worten die Grenzen fest, die in der Klageschrift gewahrt werden müssen: also keine anderen Verpflichtungen und auch nicht mehr Verpflichtungen. Das bedeutet nicht, dass die Klageschrift inhaltlich vollständig mit der Stellungnahme übereinstimmen muss: Die Rügen dürfen eingeschränkter sein als in der Formulierung der mit Gründen versehenen Stellungnahme, solange sie denselben Pflichten gelten.
31. Das ergibt sich auch aus dem in Artikel 226 EG umschriebenen Verfahren. Es ist seiner Art nach progressiv und dynamisch. Die Kommission setzt den Mitgliedstaat in Verzug. Je nachdem, wie der Mitgliedstaat reagiert, entscheidet sie dann, ob sie eine mit Gründen versehene Stellungnahme abgibt und welchen Inhalt diese hat. In seiner Antwort kann der Mitgliedstaat dann wieder auf die Stellungnahme eingehen. Nach Maßgabe u. a. dieser Antwort kann die Kommission sich entschließen, ob sie Klage erhebt und welche der ursprünglichen Rügen sie in diese aufnimmt. Im Laufe des Verfahrens können die ursprünglichen Rügen begrenzt oder die gerügten Versäumnisse konkreter werden. In der Praxis zeigt sich häufig, dass der Umfang der ursprünglich beanstandeten Verfehlungen abnimmt, weil die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen schließlich nachkommen.
32. Diese Untersuchung erlaubt uns, zwei Kriterien für die Zulässigkeit der Klage abzuleiten:
- Die Klage muss innerhalb des in der mit Gründen versehenen Stellungnahme abgesteckten Rahmens bleiben;
- sie muss unter Berücksichtigung der Informationen, die der Mitgliedstaat während des Vorverfahrens übermittelt hat, die beanstandeten Verstöße hinreichend genau beschreiben.
Kurzum, die Klageschrift muss die verständigerweise voraussehbare Folge der Auseinandersetzung zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat während des Vorverfahrens sein. Sind diese Voraussetzungen erfuellt, so können keine Verteidigungsrechte verletzt worden sein. Außerdem hat der Gerichtshof in der Rechtssache Kommission/Deutschland bei der Beurteilung der Zulässigkeit eine recht allgemeine Umschreibung der gerügten Verstöße als ausreichend erachtet. Das schließt nicht aus, dass der wenig genaue Charakter der Rügen, wie in der genannten Rechtssache geschehen, zur Abweisung der Klage führen kann.
c) Beurteilung
33. Wendet man dies in der vorliegenden Rechtssache an, so kann die italienische Regierung mit ihrer allgemeinen These, die Klage sei unzulässig, weil die Klageschrift andere Rügen als die enthalte, die die Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme angeführt habe, nicht durchdringen.
34. Dem Ablauf des Vorverfahrens lässt sich Folgendes entnehmen:
- Im Mahnschreiben vom 25. April 1997 wirft die Kommission der Italienischen Republik vor, die aus den Artikeln 5, 6 und 10 der Richtlinie folgenden Pflichten nicht erfuellt zu haben;
- mit ihrer Antwort im Schreiben vom 16. Juli 1997 hat die italienische Regierung eine umfangreiche Dokumentation vorgelegt, der zu entnehmen sein soll, dass sie die genannten Pflichten sehr wohl richtig erfuellt habe;
- in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 19. Februar 1998 bezeichnet die Kommission diese Information als in geographischer Hinsicht unvollständig und inhaltlich unzulänglich. Sie schließt daraus, dass Italien seine Pflichten aus den Artikeln 5, 6 und 10 der Richtlinie nicht ordnungsgemäß erfuellt habe;
- in ihrer ausführlichen Antwort vom 18. September 1998 stellt die italienische Regierung nochmals die Maßnahmen dar, die sie bis dahin im Hinblick auf die Pflichten aus der Richtlinie getroffen habe;
- auf dieser Grundlage kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Umsetzungsmaßnahmen der italienischen Behörden weiterhin in Bezug auf die geographische Reichweite unvollständig und inhaltlich unzulänglich seien. Ihre Rügen in der Klageschrift richten sich insbesondere auf die noch verbliebenen Unvollständigkeiten und Unzulänglichkeiten.
35. Ich schließe hieraus, dass die Kommission mit ihrer Klageschrift innerhalb des Streitgegenstands geblieben ist, wie er in der mit Gründen versehenen Stellungnahme abgesteckt wurde. Zwar ist der Akzent der Rügen von der fehlenden (ordnungsgemäßen) Umsetzung auf die unvollständige und unzulängliche Umsetzung verschoben, und die Rügen sind in ihrer Umschreibung spezifischer und genauer geworden; doch bleibt der wesentliche Inhalt derselbe: Italien ist seinen Pflichten nicht nachgekommen, die sich aus den Artikeln 5, 6 und 10 der Richtlinie ergeben. Die Rügen sind im Verlauf des Vorverfahrens dem Umfang nach geringer geworden, nach Inhalt und Bedeutung sind sie jedoch dieselben geblieben.
36. Aus diesem Grund ist meines Erachtens die Einrede der italienischen Regierung, die Klage sei unzulässig, zurückzuweisen.
37. Unberührt hiervon bleibt, dass bei der Prüfung der verschiedenen Rügen zu untersuchen sein wird, ob sie die erforderlichen Voraussetzungen der Deutlichkeit und Genauigkeit erfuellen.
2. Die Rechtswirkung des Urteils vom 25. Februar 1999
a) Vorbringen der Parteien
38. Mit Urteil vom 25. Februar 1999 ist die Italienische Republik bereits wegen Nichterfuellung ihrer Verpflichtungen aus Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie verurteilt worden. Italien hatte es nämlich unterlassen, gefährdete Gebiete auszuweisen. Zur Durchführung dieses Urteils ist das Decreto legislativo Nr. 152 vom 11. Mai 1999 erlassen worden. Die italienische Regierung steht auf dem Standpunkt, dass der Grundsatz ne bis in idem" es nicht zulasse, dass die Kommission nach dem ersten ein zweites Vertragsverletzungsverfahren anhängig mache, das im Kern dieselbe Problematik zum Gegenstand habe.
39. Die Kommission hält diese Auffassung der italienischen Regierung im Licht des Urteils Kommission/Spanien für unhaltbar. Mit diesem Urteil sei das Königreich Spanien wegen der unterlassenen Aufstellung von Aktionsprogrammen nach Artikel 5 der Richtlinie verurteilt worden, nachdem es zuvor u. a. wegen Nichtausweisung gefährdeter Gebiete gemäß Artikel 3 der Richtlinie verurteilt worden war. In diesem Zusammenhang verweist die Kommission ferner auf das Urteil Kommission/Spanien, bei dem es um die nicht rechtzeitige Umsetzung der Richtlinie 79/409/EWG über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten ging.
b) Beurteilung
40. Die Meinungen der Kommission und der italienischen Regierung bezüglich der Folgen, die sich aus dem Zusammenhang zwischen dem vorliegenden Verfahren und dem Verfahren ergeben, das mit dem Urteil vom 25. Februar 1999 abgeschlossen wurde, unterscheiden sich grundlegend. Diese Meinungsverschiedenheit veranlasst mich, den Rechtsstreit in einen allgemeineren Zusammenhang zu stellen.
41. Umweltrichtlinien, die wie die vorliegende die auf bestimmte Stoffe zurückzuführende Umweltverschmutzung vermindern, der Zunahme dieser Verschmutzung entgegentreten und den inzwischen eingetretenen Schaden beseitigen sollen, bringen für die Mitgliedstaaten die Pflicht mit sich, eine Reihe von Maßnahmen zu erlassen. Diese Maßnahmen hängen miteinander zusammen und erfassen einen langen Zeitraum. Nur mit einer lange Zeit durchgehaltenen Anstrengung können die angestrebten Ziele - in unserem Fall die Verbesserung der Wasserqualität durch eine Verringerung der Nitratbelastung - erreicht werden.
42. Der Zeitfaktor spielt bei der Umsetzung von Richtlinien eine große Rolle. Die in den Richtlinien vorgesehenen Maßnahmen müssen rechtzeitig erlassen werden, um weiterem Schaden vorzubeugen. Sie müssen darüber hinaus zeitlich aufeinander abgestimmt werden, um effektiv sein zu können. Für diese gegenseitige Abstimmung sind Aktionsprogramme vorgesehen. Die Außerachtlassung des dabei festgelegten Zeitplans stellt ein schweres Versäumnis dar, das der mit der Richtlinie angestrebten praktischen Wirksamkeit abträglich ist.
43. Meines Erachtens lassen sich vier wichtige Gründe ausmachen, warum gerade bei dieser Richtlinie die tatsächliche Durchführung der in ihr vorgesehenen Aktionen durch die Mitgliedstaaten besondere Beachtung verdient. Erstens bezweckt diese Richtlinie eine Verbesserung der Umweltqualität unter Umständen, die zwischen und in den Mitgliedstaaten starke Unterschiede aufweisen. Die Ursachen der Wasserverunreinigung durch Nitrate können verschieden sein, die Intensität der bestehenden Verunreinigung kann sehr unterschiedlich sein, und auch das Absorptionsvermögen der natürlichen Umgebung ist nicht überall gleich. Deshalb ist die Umsetzung der Richtlinie durch einen weiten Ermessensspielraum der nationalen, regionalen und lokalen Behörden gekennzeichnet. Zweitens zwingt die Verwirklichung der mit der Richtlinie angestrebten Ziele zu einem Verbund von Aktivitäten, die sich über eine Reihe von Jahren erstrecken. Die Einführung der Richtlinie ist sicher nicht mit ihrer Umsetzung in nationale Rechtsvorschriften erledigt. Drittens wird die Umsetzung dieser Richtlinie manchmal weitgehende Beschränkungen für bestimmte Agrartätigkeiten wie die Intensivviehhaltung oder andere Formen der Verwendung von Grund und Boden mit hoher Nitratbelastung zur Folge haben können. Es ist nicht ausgeschlossen, dass die dabei entstehenden Widerstände in den Kreisen der Betroffenen zur Verzögerung und Unvollständigkeit bei der Umsetzung der Richtlinie führen werden. Viertens berührt die Sicherstellung eines gleichen Niveaus der Umweltqualität in der Gemeinschaft die Gleichheit der im Agrarsektor geltenden Wettbewerbsbedingungen. Wenn die Mitgliedstaaten diese Nitratrichtlinie mit großen Unterschieden in der Intensität umsetzen werden, sind ernsthafte Wettbewerbsstörungen zu erwarten.
44. Alledem ist zu entnehmen, dass die Kontrolle der Umsetzung und der Befolgung der Richtlinie zwar nicht einfach, aber doch von lebenswichtiger Bedeutung für die damit verfolgten Ziele ist. Aus diesem Grund schreibt die Richtlinie die Durchführung von Aktionsprogrammen und Kontrollen und die Erstellung von Berichten vor. Mit dieser Regelung soll einerseits sichergestellt werden, dass unter Berücksichtigung örtlicher Gegebenheiten Maßnahmen zustande kommen, die tatsächlich zur Verminderung der Nitratbelastung führen. Andererseits ermöglicht sie eine effektive Kontrolle der Umsetzung der Richtlinie.
45. Demgemäß bin ich der Auffassung, dass die nicht rechtzeitige Ausweisung gefährdeter Gebiete nach Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie nicht die Rechtsfolge haben kann, dass der betroffene Mitgliedstaat damit der Pflicht enthoben wäre, seine übrigen Pflichten aus der Richtlinie zu erfuellen. Das würde auf eine Belohnung für die nicht rechtzeitige Umsetzung eines Teils der Richtlinie hinauslaufen. In dem in Nummer 39 dieser Schlussanträge angeführten Urteil hat denn auch der Gerichtshof eine solche Rechtsfolge mehrmals ausdrücklich abgelehnt.
46. Die Auffassung der italienischen Regierung, dass dieses Verfahren inhaltlich mit dem zusammenfalle, in dem das Urteil vom 25. Februar 1999 ergangen sei, ist ebenso wenig haltbar. Die in Artikel 3 der Richtlinie geregelten Pflichten stimmen inhaltlich nicht mit denen aus den Artikeln 5, 6 und 10 überein.
47. Ebenso wenig besteht meines Erachtens ein solcher inhaltlicher Zusammenhang zwischen diesen Pflichten, dass es die Nichterfuellung der Ausweisungspflicht nach Artikel 3 notwendig mit sich brächte, dass die Pflichten aus den Artikeln 5, 6 und 10 der Richtlinie unerfuellbar würden.
48. Die Aufstellung der in Artikel 5 der Richtlinie geregelten Aktionsprogramme findet grundsätzlich nur für die ausgewiesenen gefährdeten Gebiete statt. Jedoch hindert die Richtlinie, falls die formelle Ausweisung der Gebiete eine Verzögerung erfährt, keineswegs, dass jetzt schon Vorbereitungen für das Aufstellen von Aktionsprogrammen getroffen werden. Die verspätete Ausweisung der gefährdeten Gebiete kann nach Maßgabe des in Nummer 39 dieser Schlussanträge zitierten Urteils sicher nicht dazu führen, dass die Frist für die Aufstellung der Aktionsprogramme um zwei Jahre nach der - verspäteten - Ausweisung der gefährdeten Gebiete verlängert wird.
49. Die Kontrollen, die gemäß Artikel 6 der Richtlinie stattzufinden haben, sind zwar ebenfalls an die gefährdeten Gebiete nach Artikel 3 gebunden, können indessen auch stattfinden, ohne dass diese Gebiete ausgewiesen wären. Aus Artikel 6 kann sogar noch abgeleitet werden, dass die Ausweisung gefährdeter Gebiete auf der Grundlage früherer Kontrollen nach diesem Artikel stattfindet.
50. Die Pflicht zur Berichterstattung gemäß Artikel 10 der Richtlinie kann ohne weiteres getrennt von der Ausweisung gefährdeter Gebiete gesehen werden.
V - Zur Begründetheit
A - Die Rüge in Bezug auf Artikel 5 der Richtlinie
1. Vorbringen der Parteien
51. In ihrer Klageschrift führt die Kommission eine Reihe von Gesichtspunkten an, aus denen sich ihrer Meinung nach ergibt, dass die Italienische Republik ihre Pflichten aus Artikel 5 der Richtlinie nicht erfuellt habe:
- Zum Zeitpunkt der Klageerhebung beim Gerichtshof habe Italien noch nicht ein einziges Aktionsprogramm aufgestellt, das den Voraussetzungen des Artikels 5 der Richtlinie entspräche;
- für den allergrößten Teil seines Hoheitsgebiets habe Italien, wie sich aus dem Urteil vom 25. Februar 1999 ergebe, keine gefährdeten Gebiete ausgewiesen. Infolgedessen hätten auch keine Aktionsprogramme aufgestellt werden können, die auf die Umweltbedingungen abgestimmt seien, für die sie gelten sollten;
- für Mittel- und Süditalien seien in den Aktionsprogrammen keine Maßnahmen nach Anhang III der Richtlinie vorgesehen. Das Gleiche gelte für die Abruzzen, Apulien und Kalabrien und in der Praxis auch für andere Regionen;
- für bestimmte Regionen in Norditalien (Piemont, Lombardei, Venetien und Emilia-Romagna seien nicht alle besonderen Pflichten nach Anhang III in die Aktionsprogramme aufgenommen worden;
- die Initiativen der italienischen Behörden zeigten zu wenig Zusammenhang und seien zu allgemein angelegt.
52. Die Kommission gibt sodann einen Überblick über die bisherigen Initiativen in Italien. Sie seien entweder zusammenhanglos oder zu allgemein oder unvollständig. Sie erfuellten nicht die Voraussetzungen nach Artikel 5 der Richtlinie.
53. Die italienische Regierung weist darauf hin, dass sie in Piemont, der Lombardei, Venetien und der Emilia-Romagna bereits gefährdete Gebiete ausgewiesen habe. Für diese Gebiete seien Aktionsprogramme aufgestellt worden. Für die übrigen Regionen seien keine Aktionsprogramme aufgestellt worden, weil dort keine gefährdeten Gebiete ausgewiesen seien.
54. In der Erwiderung und der Gegenerwiderung spitzt sich die Auseinandersetzung zwischen der Kommission und der italienischen Regierung auf die bereits oben erwähnte Verteidigung der italienischen Regierung zu, es sei ihr nicht möglich gewesen, Artikel 5 der Richtlinie zu beachten, ehe die gefährdeten Gebiete von ihr ausgewiesen worden seien.
2. Beurteilung
55. Die Beurteilung dieser Rüge kann nach dem bisher Gesagten kurz ausfallen. Im Kern läuft sie auf Folgendes hinaus. Für einen Teil des Hoheitsgebiets - Mittel- und Süditalien - hatten die italienischen Behörden bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist keine Aktionsprogramme aufgestellt. Die italienische Regierung bestreitet dies nicht, sondern verteidigt sich damit, dass eine Aufstellung von Programmen nicht möglich gewesen sei, weil keine gefährdeten Gebiete ausgewiesen worden seien. Wie ich bereits in Nummer 45 dieser Schlussanträge ausgeführt habe, kann dieser Verteidigung nicht gefolgt werden. Für die vier nördlichen Regionen (Piemont, Lombardei, Venetien und Emilia-Romagna) waren zwar Aktionsprogramme aufgestellt worden, doch erfuellten diese nach Auffassung der Kommission nicht die in der Richtlinie aufgestellten Voraussetzungen, u. a. deshalb nicht, weil eine Reihe der nach Anhang III der Richtlinie erforderlichen Maßnahmen nicht aufgenommen wurden. Die italienische Regierung bekämpft zwar diese Rüge mit dem Hinweis, dass sie mehrdeutig" und allgemein" sei, zieht aber die Richtigkeit der Feststellung der Kommission nicht in Zweifel. Sie geht ferner nicht auf die von der Kommission genannten Beispiele für Maßnahmen ein, die zu Unrecht in den Aktionsprogrammen fehlen. Unter diesen Umständen steht es für mich eindeutig fest, dass die italienische Regierung auch in den genannten vier nördlichen Regionen keine Aktionsprogramme aufgestellt hat, die den Anforderungen der Richtlinie entsprechen.
B - Die Rüge in Bezug auf Artikel 6 der Richtlinie
1. Vorbringen der Parteien
56. Die Kommission weist darauf hin, dass Artikel 6 die Mitgliedstaaten verpflichte, die Nitratkonzentrationen zu kontrollieren. Insbesondere sehe die Richtlinie eine erste Reihe von Messungen während des Jahres bis zum 20. Dezember 1993 und danach eine Wiederholung dieser Messungen alle vier oder acht Jahre je nach dem Grad der festgestellten Verschmutzung vor.
57. Die von den italienischen Behörden vorgelegte Dokumentation belege, dass in mindestens fünf Regionen die Kontrollmaßnahmen nicht in Übereinstimmung mit der Richtlinie sowie in fünf weiteren Regionen und zwei Provinzen in besonders unbefriedigender Weise durchgeführt worden seien und dass für drei weitere Regionen (Abruzzen, Apulien und Kalabrien) Informationen völlig fehlten. Deshalb habe die Italienische Republik ihre Pflichten aus Artikel 6 der Richtlinie nicht voll erfuellt.
58. Die italienische Regierung ist der Auffassung, dass Artikel 6 auf Umsetzungsmaßnahmen abstelle, die nicht getrennt von der Ausweisung gefährdeter Gebiete nach Artikel 3 gesehen werden könnten. Eine Nichtbeachtung von Artikel 6 könne nur gegeben sein, wenn sie eine Zuwiderhandlung gegen Artikel 3 der Richtlinie zur Folge habe, weil keine gefährdeten Bereiche ausgewiesen worden seien. Die Kommission behaupte nicht, dass die Unvollständigkeit der Kontrollen zu einer Verletzung des Artikels 3 geführt habe. Hilfsweise sei die Rüge der Kommission unbegründet, weil sie in allgemeinen Wendungen und ungenau formuliert und nicht mit Tatsachen untermauert sei. Schließlich seien die Kontrollen unter Anwendung von Anhang IV der Richtlinie im Rahmen der dort aufgeführten Richtlinien durchgeführt worden.
59. In ihrer Erwiderung macht die Kommission geltend, dass die Pflicht aus Artikel 6 eine spezifische Pflicht sei, die von den anderen Pflichten aus der Richtlinie unterschieden werden könne. Eine richtige Anwendung von Artikel 6 setze voraus, dass sich die nationalen Behörden an die Fristen und Modalitäten hielten, die in diesem Artikel festgelegt seien. Sie könnten nicht durch die Kontrollen nach den Richtlinien ersetzt werden, auf die Artikel 6 verweise und die sie der Kommission aufgrund der Richtlinie 91/692/EWG zur Vereinheitlichung und zweckmäßigen Gestaltung der Berichte über die Durchführung bestimmter Umweltschutzrichtlinien gemeldet hätten. Insbesondere stelle die Richtlinie 91/676 andere Voraussetzungen hinsichtlich der Häufigkeit der Erhebungen, des Netzwerks der Erhebungspunkte und der Bewertung und Behandlung der erhobenen Daten auf. Außerdem sei die Richtlinie 91/692 später erlassen worden als die Richtlinie 91/676, enthalte aber keine Verweisung auf diese. Demnach seien Informationen, die aufgrund der Richtlinie 91/692 erlangt würden, ohne jede Bedeutung für die Anwendung der Richtlinie 91/676. Schließlich weist die Kommission darauf hin, dass sie im Vorverfahren die italienischen Behörden gebeten habe, zu belegen, dass die Pflicht aus Artikel 6 erfuellt worden sei. Die übermittelten Angaben zeigten, dass dies nicht der Fall sei.
60. In ihrer Gegenerwiderung legt die italienische Regierung dar, dass die Kommission nicht substanziiert habe, weshalb in mindestens fünf Regionen die Richtlinie nicht beachtet worden sei. Die Kommission hätte im Einzelnen die übermittelten Angaben anführen und angeben müssen, welches die Lücken seien, die sich aus diesen Angaben ergäben. Außerdem hätte die Kommission die Nichterfuellung nicht aus dem Fehlen von Information ableiten dürfen. Artikel 6 begründe keine Informationspflicht der Mitgliedstaaten. Aus Anhang V Nummer 3 der Richtlinie ergebe sich ferner, dass ein Mitgliedstaat nur eine Übersicht über die Kontrollergebnisse vorlegen müsse.
2. Beurteilung
61. In ihrem ersten Einwand gegen diese Rüge scheint die italienische Regierung davon auszugehen, dass Artikel 6 keine selbständige, von der Ausweisung eines gefährdeten Gebietes losgelöste Pflicht für einen Mitgliedstaat begründe. Dieser Einwand widerspricht augenscheinlich sowohl dem Buchstaben als auch dem Zweck von Artikel 6. Die Kontrollen in Form von Messungen sollen die Angaben verschaffen, u. a. auf deren Grundlage die gefährdeten Gebiete ausgewiesen werden können. Später erfuellen diese Kontrollen eine Aufgabe bei der Beurteilung des Fortschritts, den die Verwirklichung der Zielsetzungen der Richtlinie nimmt.
62. Ebenso wenig annehmbar erscheint mir die Auffassung der italienischen Regierung, dass die Kommission, da eine besondere Informationspflicht in Artikel 6 der Richtlinie fehle, die Zuwiderhandlung gegen diesen Artikel nicht aus dem Fehlen der Information hätte ableiten dürfen. Im Rahmen des Vorverfahrens nach Artikel 226 EG kann die Kommission von den Mitgliedstaaten alle Informationen verlangen, die für die Prüfung der Frage erforderlich sind, ob ein Mitgliedstaat seinen Pflichten aus dem Vertrag nachgekommen ist. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, diese Informationen zu erteilen, um es der Kommission zu ermöglichen, die ihr in Artikel 211 EG übertragenen Kontrollaufgaben zu erfuellen. Wenn ein Mitgliedstaat im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 226 EG die von ihm verlangte Information über die Erfuellung seiner Pflichten innerhalb der gesetzten Frist nicht erteilen kann oder will, kann die Kommission daraus den Schluss ziehen, dass dieser Mitgliedstaat seine Pflichten nicht erfuellt. Denn allein aufgrund einer vollständigen und zutreffenden Information kann die Kommission in den einzelnen Abschnitten des Vorverfahrens feststellen, dass der betreffende Mitgliedstaat seine Pflichten nach dem Vertrag immer noch erfuellt.
63. Mehr Relevanz sehe ich in dem Einwand der italienischen Regierung, dass die Rüge der Kommission allzu allgemein und unsubstanziiert sowie nicht ausreichend belegt sei. Die Kommission legt nicht schlüssig dar, woraus abzuleiten sein soll, dass in mindestens fünf italienischen Regionen die Kontrollen nicht nach Maßgabe der Richtlinie und in fünf weiteren Regionen und zwei Provinzen zum Teil in unbefriedigender Weise durchgeführt worden seien. Aus meinen Überlegungen in Nummern 33 ff. dieser Schlussanträge ergibt sich, dass die Kommission, wenn sie einem Mitgliedstaat eine unzulängliche und unvollständige Erfuellung seiner Pflichten vorwirft, diesen Vorwurf ganz genau und im Einzelnen belegen muss. Daran fehlt es in der Klageschrift. Sie enthält keine Angaben, die genau und deutlich genug wären, um auf ihrer Grundlage prüfen zu können, ob in den betroffenen Regionen die Kontrollpflichten unzulänglich und unvollständig erfuellt worden sind. Ich halte daher diese Rüge insofern für unbegründet, als sie sich gegen die nicht ordnungsgemäße, d. h. teilweise mangelhafte Einhaltung des Artikels 6 der Richtlinie in den Regionen Ligurien, Lombardei, Venetien, Marken und Campanien bzw. Piemont, Umbrien, Latium, Molise, Sizilien sowie den Provinzen Trento und Bozen richtet.
64. Es verhält sich anders, soweit sich die Rüge wegen Nichterfuellung gegen die Kontrollen in den Regionen Abruzzen, Apulien und Kalabrien richtet. Die Kommission weist darauf hin, ohne Widerspruch von der italienischen Regierung zu erfahren, dass zu diesen Regionen Angaben völlig fehlen. Die italienische Regierung macht ebenso wenig geltend, dass die nach Artikel 6 erforderlichen Kontrollen sehr wohl durchgeführt worden seien oder dass dort Kontrollen nicht vorgeschrieben seien. Hieraus schließe ich, dass die Rüge wegen der Kontrollen in diesen drei Regionen ausreichend deutlich und auch begründet ist.
65. Die Kommission und die italienische Regierung sind ferner unterschiedlicher Meinung bezüglich der Frage, ob sich die Mitgliedstaaten mit den Kontrollen begnügen können, die in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a Ziffern i und ii der Richtlinie aufgeführt sind und der Kommission nach der Richtlinie 91/692 mitgeteilt werden müssen. Ich schließe mich hier dem Standpunkt der Kommission an, wonach Artikel 6 hinreichend klar zu entnehmen ist, dass man sich nicht mit den in anderen Richtlinien vorgesehenen Kontrollen begnügen darf. Der Wortlaut des Artikels 6 kann in diesem Punkt nicht anders verstanden werden. Diese Feststellung entkräftet im Übrigen nicht mein in Nummer 63 festgestelltes Ergebnis.
66. Demgemäß stelle ich fest, dass Italien dadurch, dass es Artikel 6 in den Regionen Abruzzen, Apulien und Kalabrien nicht beachtet hat, seinen Pflichten aus diesem Artikel in Verbindung mit Anhang IV nicht nachgekommen ist und dass die Klage bezüglich Artikel 6 im Übrigen abzuweisen ist.
C - Die Rüge in Bezug auf Artikel 10 der Richtlinie
1. Vorbringen der Parteien
67. Gemäß Artikel 10 der Richtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, alle vier Jahre einen Bericht zu erstellen. Der erste Bericht für den ersten Vierjahreszeitraum hätte bis zum 20. Juni 1996 der Kommission zugesandt werden müssen. Der Bericht hat alle Angaben zu umfassen, die in Anhang V aufgeführt sind. Zum genannten Zeitpunkt hat die italienische Regierung keinen Bericht übersandt.
68. Der Kommission zufolge war die Dokumentation, die die italienische Regierung mit ihrer Antwort auf das Mahnschreiben vom 16. Juli 1997 übersandt hat, unvollständig und inhaltlich unzulänglich.
69. Der am 18. September 1998 übersandte Bericht erfuelle ebenso wenig die Anforderungen der Richtlinie. Die Kommission nennt vier Mängel:
- Der Bericht sei in geographischer Hinsicht unvollständig;
- es fehle eine Detailkarte der (möglicherweise) verunreinigten Gewässer und der gefährdeten Gebiete nach Nummer 2 des Anhangs V;
- für nahezu die Hälfte der Regionen fehle eine Übersicht über die Ergebnisse der Kontrollen der Nitratkonzentration;
- - die Übersicht über die Aktionsprogramme sei unvollständig. Es gebe lediglich eine Übersicht über bestimmte Maßnahmen und darüber hinaus nur einige Regionen. Es fehle eine systematische Übersicht über die in Nummer 4 des Anhangs V genannten Maßnahmen.
70. Die Kommission schließt hieraus, dass Italien nicht seine Pflicht erfuellt habe, einen Bericht zu erstellen, der den Anforderungen der Richtlinie genüge.
71. Die italienische Regierung ist hingegen der Auffassung, dass sie in ihrem Bericht einen zusammenfassenden Rahmen für die festgestellten Verunreinigungen durch Nitrat und die getroffenen Maßnahmen erstellt habe. Die Bündigkeit des Berichts stehe nicht im Widerspruch zu den Anforderungen der Richtlinie.
2. Beurteilung
72. Meines Erachtens ist zunächst festzustellen, dass zwischen den Parteien unstreitig ist, dass die italienische Regierung nicht rechtzeitig, d. h. vor dem 20. Juni 1996, einen Bericht an die Kommission abgesandt hat. Bereits damit steht für meine Begriffe die Zuwiderhandlung gegen Artikel 10 der Richtlinie fest. Es kommt Folgendes hinzu. Mit Schreiben vom 18. September 1998 - d. h. lange nach Ablauf der in der Richtlinie festgesetzten Frist - hat Italien der Kommission doch noch einen Bericht zukommen lassen. Anhang V der Richtlinie gibt genau an, welche Angaben der Bericht enthalten muss. Die Kommission stellt in ihrer Klageschrift ebenfalls genau fest, welche Angaben fehlen. Die italienische Regierung bestreitet das nicht, legt aber in ihrer Klagebeantwortung u. a. dar, dass ein zusammenfassender Rahmen ausreichen könne und dass Artikel 10 sowie Anhang V nicht konkret genug seien, um darauf den Vorwurf einer Pflichtverletzung zu stützen. Es dürfte klar sein, dass ich dieser Argumentation nicht zustimme.
73. Demgemäß ist festzustellen, dass die italienische Regierung dadurch, dass sie keinen rechtzeitigen und darüber hinaus einen unvollständigen und unzulänglichen Bericht an die Kommission gesandt hat, die sich aus Artikel 10 der Richtlinie in Verbindung mit Anhang V ergebenden Pflichten verletzt hat.
VI - Kosten
74. Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass ich die Rügen der Kommission zum allergrößten Teil für begründet halte. Nur bei einem bestimmten Punkt schlage ich vor, die Klage abzuweisen. Daher ist es meines Erachtens angebracht, der Italienischen Republik die gesamten Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
VII - Ergebnis
75. Im Licht der dargestellten Tatsachen und Umstände schlage ich dem Gerichtshof vor,
a) die Klage in Bezug auf die Nichteinhaltung von Artikel 6 der Richtlinie 91/676/EWG in den Regionen Ligurien, Lombardei, Venetien, Marken und Campanien bzw. Piemont, Umbrien, Latium, Molise, Sizilien sowie den Provinzen Trento und Bozen abzuweisen;
b) im Übrigen festzustellen, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Pflichten aus dieser Richtlinie verstoßen hat,
- dass sie es unterlassen hat, die zur Umsetzung der Artikel 5, 6 und 10 der Richtlinie erforderlichen Maßnahmen zu erlassen,
- oder dass sie es auf jeden Fall unterlassen hat, die Kommission über diese Maßnahmen zu informieren;
c) die Italienische Republik gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung zur Tragung der Kosten des Verfahrens zu verurteilen.