62010CJ0206_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑206/10
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 29 kwietnia 2010 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez V. Kreuschitza, działającego w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Federalnej Niemiec, reprezentowanej przez T. Henzego oraz C. Blaschkego, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
popieranej przez:
Królestwo Niderlandów, reprezentowane przez M. Noort, działającą w charakterze pełnomocnika,
interwenient,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: J.J. Kasel, prezes izby, A. Borg Barthet (sprawozdawca) i M. Berger, sędziowie,
rzecznik generalny: V. Trstenjak,
sekretarz: A. Calot Escobar,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że uzależniając przyznanie świadczeń dla niewidomych, głuchoniemych i niepełnosprawnych przysługujących na podstawie prawa krajów związkowych (zwanego dalej „spornymi przepisami”) osobom, dla których Republika Federalna Niemiec jest właściwym państwem członkowskim, od warunku posiadania miejsca zamieszkania lub zwykłego miejsca pobytu w danym kraju związkowym, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 7 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. L 257, s. 2) oraz na mocy art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w brzmieniu zmienionym i zaktualizowanym rozporządzeniem Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r. (Dz.U. 1997, L 28, s. 1), zmienionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 647/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 kwietnia 2005 r. (Dz.U. L 117, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1408/71”), w związku z rozdziałem 1 tytułu III tego rozporządzenia.
Ramy prawne
Uregulowania Unii
2. Zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 1612/68:
„1. Pracownik będący obywatelem państwa członkowskiego nie może być na terytorium innego państwa członkowskiego ze względu na swą przynależność państwową traktowany odmiennie niż pracownicy krajowi pod względem warunków zatrudnienia i pracy, w szczególności warunków wynagrodzenia, zwolnienia i, jeżeli straci pracę, powrotu do pracy lub ponownego zatrudnienia.
2. Pracownik korzysta z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych jak pracownicy krajowi.
[...]”.
3. Artykuł 4 rozporządzenia nr 1408/71, zatytułowany „Zakres przedmiotowy”, stanowi:
„1. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą:
a) świadczeń w razie choroby i macierzyństwa;
[...]
2a. [...]
»Specjalne świadczenia pieniężne o charakterze nieskładkowym« oznaczają świadczenia, które:
a) są przeznaczone na zapewnienie:
i) uzupełniającego, zastępczego lub dodatkowego ubezpieczenia od ryzyk objętych działami zabezpieczenia społecznego, o których mowa w ust. 1, które zagwarantują zainteresowanym osobom dochód na poziomie minimum egzystencji, uwzględniający sytuację gospodarczą i społeczną w zainteresowanym państwie członkowskim; albo
ii) wyłącznie szczególnej ochrony niepełnosprawnym, ściśle powiązanej z otoczeniem społecznym takiej osoby w zainteresowanym państwie członkowskim [...]
[...]
2b. Niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do ustawodawstwa państwa członkowskiego dotycząc[ego] specjalnych świadczeń nieskładkowych określonych w załączniku II sekcja III, któr[ego] ważność jest ograniczona do części terytorium tego państwa.
[...]”.
4. Sekcja III załącznika II do rozporządzenia nr 1408/71, zatytułowana „Specjalne świadczenia nieskładkowe w rozumieniu art. 4 ust. 2b, nieobjęte zakresem stosowania rozporządzenia”, w odniesieniu do Niemiec stanowi:
„a) Świadczenia przyznane zgodnie z ustawodawstwem krajów związkowych dla niepełnosprawnych, w szczególności niewidzących”.
Uregulowania krajowe
5. Sporne przepisy przyznają niewidomym, głuchoniemym i niepełnosprawnym świadczenia mające na celu pokrycie dodatkowych kosztów związanych z niepełnosprawnością tych osób. Świadczenia te przyznawane są wyłącznie osobom mającym miejsce zamieszkania lub zwykłe miejsce pobytu w danym kraju związkowym.
6. Przepisy te przewidują, że świadczenia z federalnego systemu zabezpieczenia społecznego są potrącane od świadczeń przyznawanych przez kraje związkowe, które realizują ten sam cel. Zakres zaliczenia jest uzależniony od prawa danego kraju związkowego.
7. W przypadku przyjęcia do domu lub ośrodka opieki społecznej prawo do świadczeń zostaje w pewnych krajach związkowych zachowane, pod warunkiem, że ośrodek znajduje się na terytorium federalnym i że w chwili przyjęcia zainteresowany miał miejsce zamieszkania w rozpatrywanym kraju związkowym.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
8. Pismem z dnia 14 marca 2002 r. Komisja zwróciła uwagę Republice Federalnej Niemiec na konieczność umożliwienia pracownikom zatrudnionym w Niemczech, lecz zamieszkującym na terytorium innego państwa członkowskiego, oraz członkom ich rodzin przenoszenia świadczeń przysługujących im na podstawie spornych przepisów. Według Komisji stosowanie warunku miejsca zamieszkania jest sprzeczne z art. 39 WE i z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68.
9. W piśmie z dnia 22 kwietnia 2002 r. Republika Federalna Niemiec oświadczyła, że świadczenia te stanowią przywileje socjalne w rozumieniu art. 7 rozporządzenia nr 1612/68, lecz nie powinny być przenoszone, ponieważ przysługują niezależnie od przymiotu bycia pracownikiem i zależą wyłącznie od spełnienia warunku miejsca zamieszkania.
10. Pismem wzywającym do usunięcia uchybienia z dnia 9 lipca 2004 r. Komisja podzieliła się z Republiką Federalną Niemiec swoimi wątpliwościami co do zgodności spornych przepisów z rozporządzeniami nr 1612/68 i nr 1408/71. W odniesieniu do rozporządzenia nr 1408/71 Komisja utrzymuje, że omawiane świadczenia nie stanowią specjalnych świadczeń o charakterze nieskładkowym w rozumieniu art. 4 ust. 2b tego rozporządzenia, lecz świadczenia w razie choroby w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia, a tym samym nie można odmówić pracownikom przygranicznym przenoszenia tych świadczeń.
11. Pismem z dnia 14 września 2004 r. Republika Federalna Niemiec powiadomiła Komisję, że nie podziela dokonanej przez nią analizy. Poinformowała, że odnośnie do rozporządzenia nr 1408/71 rozpatrywane świadczenia są uzasadnione większymi kosztami związanymi ze ślepotą lub niepełnosprawnością, bez względu na to, czy świadczeniobiorca wymaga opieki.
12. W dniu 21 marca 2005 r. Komisja wystosowała do Republiki Federalnej Niemiec uzasadnioną opinię dotyczącą wyłącznie naruszenia art. 7 rozporządzenia nr 1612/68, zastrzegając sobie jednocześnie prawo do ponownego podjęcia postępowania w odniesieniu do zgodności spornych przepisów z rozporządzeniem nr 1408/71 w następstwie wyroku, jaki Trybunał miał wydać w sprawie C‑286/03 Hosse (wyrok z dnia 21 lutego 2006 r., Zb.Orz. s. I‑1771).
13. Pismem z dnia 25 maja 2005 r. Republika Federalna Niemiec podtrzymała swoje stanowisko.
14. Postępowanie zostało następnie zawieszone w oczekiwaniu na wydanie przez Trybunał wyroków w przywołanej sprawie oraz w sprawie C‑299/05 Komisja przeciwko Parlamentowi i Radzie (wyrok z dnia 18 października 2007 r., Zb.Orz. s. I‑8695). W wyrokach tych Trybunał orzekł, że świadczenia rozpatrywane w tych sprawach stanowiły świadczenia w razie choroby.
15. W dniu 3 czerwca 2008 r. Komitet Stałych Przedstawicieli Rady Unii Europejskiej ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Praw Konsumenckich osiągnął porozumienie w przedmiocie treści załączników X i XI do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. L 166, s. 1), które uchyliło z dniem swego wejścia w życie, czyli z dniem 1 maja 2010 r., rozporządzenie nr 1408/71. Zgodnie z tym porozumieniem przewidziane w spornych przepisach świadczenia niemieckie nie zostały wymienione w omawianych załącznikach.
16. W dniu 1 grudnia 2008 r. Komisja przesłała Republice Federalnej Niemiec uzupełniającą uzasadnioną opinię dotyczącą niezgodności spornych przepisów z rozporządzeniem nr 1408/71, ponieważ tezy wynikające z ww. wyroków w sprawie Hosse oraz w sprawie Komisja przeciwko Parlamentowi i Radzie podważały specjalny charakter omawianych świadczeń.
17. W swojej odpowiedzi z dnia 1 kwietnia 2009 r. Republika Federalna Niemiec odniosła się do wejścia w życie w 2010 r. rozporządzenia nr 883/2004. Ponieważ rozporządzenie to znajdowało zastosowanie również do wspomnianych świadczeń, zwróciła się do Komisji o zawieszenie postępowania.
18. W dniu 29 kwietnia 2010 r. Komisja wniosła niniejszą skargę.
19. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 27 września 2010 r. Królestwo Niderlandów zostało dopuszczone do sprawy jako interwenient popierający żądania Republiki Federalnej Niemiec.
20. Pismem z dnia 19 października 2010 r. Królestwo Niderlandów zrezygnowało ze złożenia pisma procesowego.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie naruszenia rozporządzenia nr 1408/71
Argumentacja stron
21. Komisja utrzymuje, że chociaż rozpatrywane świadczenia zostały ujęte w sekcji III załącznika II do rozporządzenia nr 1408/71, nie stanowią one specjalnych świadczeń o charakterze nieskładkowym w rozumieniu art. 4 ust. 2b tego rozporządzenia, lecz świadczenia w razie choroby w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia, a tym samym podlegają przenoszeniu.
22. Według Komisji nie wykazano bowiem specjalnego charakteru rozpatrywanych świadczeń, ponieważ zgodnie z orzecznictwem Trybunału świadczenie specjalne powinno zastępować lub uzupełniać świadczenie z zabezpieczenia społecznego, jednocześnie wyraźnie się od niego różniąc, oraz posiadać cechy pomocy społecznej uzasadnionej względami ekonomicznymi i społecznymi, a także powinno być przyznawane na podstawie uregulowań ustalających obiektywne kryteria (ww. wyrok Komisja przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 55). Tymczasem rozpatrywane świadczenia przysługujące na podstawie prawnie określonej sytuacji, w oderwaniu od jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny osobistych potrzeb, mają na celu poprawę stanu zdrowia i życia osób niepełnosprawnych, a zatem ich zadaniem jest zasadniczo uzupełnienie świadczeń z ubezpieczenia w razie choroby.
23. Komisja podnosi ponadto, że podczas prac nad rozporządzeniem nr 883/2004 delegacja niemiecka zrezygnowała z wpisania rozpatrywanych świadczeń krajów związkowych dla niewidomych, głuchoniemych i niepełnosprawnych do załączników X i XI tego rozporządzenia. Tym samym sprzecznością jest jej zdaniem podnoszenie przez Republikę Federalną Niemiec, że świadczenia te należy zakwalifikować jako „specjalne świadczenia o charakterze nieskładkowym” w rozumieniu art. 4 ust. 2b rozporządzenia nr 1408/71.
24. Republika Federalna Niemiec podkreśla, że Komisja sama miała wątpliwości co do kwalifikacji rozpatrywanych świadczeń aż do chwili wydania przez Trybunał ww. wyroków w sprawie Hosse oraz w sprawie Komisja przeciwko Parlamentowi i Radzie, oraz podaje, że kraje związkowe podjęły działania celem uzgodnienia spornych przepisów z prawem Unii. Niezbędne zmiany w przepisach prawnych miały zostać dokonane prawdopodobnie w 2010 r., a najpóźniej w 2011 r.
Ocena Trybunału
25. Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uchybienie zobowiązaniom należy oceniać na podstawie sytuacji państwa członkowskiego, jaka miała miejsce w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły później, nie mogą być brane pod uwagę przez Trybunał (zob. w szczególności wyroki: z dnia 27 września 2007 r. w sprawie C‑9/07 Komisja przeciwko Francji, pkt 8; z dnia 18 listopada 2010 r. w sprawie C‑48/10 Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 30).
26. Republika Federalna Niemiec nie kwestionuje, że z upływem terminu wyznaczonego w uzupełniającej uzasadnionej opinii sporne przepisy nie były zgodne z rozporządzeniem nr 1408/71.
27. Trybunał wielokrotnie orzekał, że świadczenie można uznać za świadczenie zabezpieczenia społecznego, jeśli przyznawane jest uprawnionym w oderwaniu od jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny ich osobistych potrzeb, na podstawie prawnie określonej sytuacji oraz jeżeli odnosi się ono do jednego z rodzajów ryzyka enumeratywnie wyliczonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 (zob. w szczególności ww. wyroki: w sprawie Hosse, pkt 37; w sprawie Komisja przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 56).
28. Z tego wynika, że – w przypadku zaistnienia określonego w przepisach prawnych stanu faktycznego – przyznawane w sposób obiektywny świadczenia mające na celu poprawę stanu zdrowia i warunków życia osób wymagających opieki służą zasadniczo uzupełnieniu świadczeń w razie choroby i powinny być tym samym uznawane za „świadczenia w razie choroby” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71 (ww. wyroki: w sprawie Hosse, pkt 38; w sprawie Komisja przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 61).
29. Tymczasem tak jest w niniejszym przypadku, dotyczącym świadczeń wypłacanych przez kraje związkowe niewidomym, głuchoniemym i niepełnosprawnym, ponieważ świadczenia te mają na celu pokrycie, w formie ryczałtowego dodatku, dodatkowych kosztó w życia codziennego spowodowanych ich niepełnosprawnością.
30. Ponieważ świadczenia te stanowią świadczenia w razie choroby w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71, w rezultacie powinny być przyznawane bez względu na to, w jakim państwie członkowskim zamieszkuje świadczeniobiorca, zgodnie z przepisami tytułu III rozdziału 1 tego rozporządzenia.
31. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że zarzut Komisji dotyczący naruszenia rozporządzenia nr 1408/71 jest zasadny.
W przedmiocie naruszenia rozporządzenia nr 1612/68
Argumentacja stron
32. Komisja podnosi, że przyznawanie rozpatrywanych świadczeń z uwzględnieniem wyłącznie kryterium miejsca zamieszkania w danym kraju związkowym jest bezzasadne. Według Komisji jakikolwiek bowiem przywilej przyznany przez państwo członkowskie swoim obywatelom ze względu na obiektywny przymiot bycia pracownikiem czy zwykłą okoliczność posiadania miejsca zamieszkania na terytorium krajowym mieści się w zakresie stosowania art. 7 rozporządzenia nr 1612/68, a tym samym pracownicy przygraniczni również powinni korzystać z tych przywilejów z tego samego tytułu co pracownicy mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim miejsca zatrudnienia.
33. Republika Federalna Niemiec ogranicza się do podniesienia, że rozporządzenia nr 1612/68 i nr 1408/71 mają odmienne zakresy stosowania i tym samym stosują się niezależnie od siebie.
Ocena Trybunału
34. Bezsporne jest, że świadczenia przyznawane przez kraje związkowe niewidomym, głuchoniemym i niepełnosprawnym stanowią przywilej socjalny w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68.
35. Republika Federalna Niemiec nie kwestionuje w tym względzie, że przyznanie omawianych świadczeń jest uzależnione od warunku, by świadczeniobiorca miał miejsce zamieszkania lub zwykłe miejsce pobytu w danym kraju związkowym.
36. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada równego traktowania, zapisana art. 7 rozporządzenia nr 1612/68, zabrania nie tylko jawnej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, ale również wszelkich ukrytych form dyskryminacji, które poprzez stosowanie innych kryteriów rozróżniających powodują de facto ten sam skutek (zob. w szczególności wyroki: z dnia 27 listopada 1997 r. w sprawie C‑57/96 Meints, Rec. s. I‑6689, pkt 44; z dnia 10 września 2009 r. w sprawie C‑269/07 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑7811, pkt 53).
37. Jeśli przepis prawa krajowego nie jest obiektywnie uzasadniony ani proporcjonalny do realizowanego celu, należy go uznać za pośrednio dyskryminujący, gdy ze swej natury dotyka on bardziej pracowników migrujących niż pracowników krajowych i w konsekwencji istnieje ryzyko postawienia tych pierwszych w gorszej sytuacji (zob. w szczególności ww. wyroki: w sprawie Meints, pkt 45; w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 54).
38. Tak jest w przypadku warunku miejsca zamieszkania, stawianego przez sporne przepisy celem przyznania świadczeń dla niewidomych, głuchoniemych i niepełnosprawnych, który to warunek łatwiej spełnić pracownikom niemieckim niż pracownikom z  państw członkowskich innych niż Republika Federalna Niemiec.
39. Jeśli chodzi o argument Republiki Federalnej Niemiec dotyczący różnych zakresów stosowania rozporządzeń nr 1612/68 i nr 1408/71, wystarczy zauważyć, że o ile prawdą jest, iż oba te rozporządzenia nie mają takiego samego zakresu podmiotowego stosowania, to jednak – ponieważ rozporządzenie nr 1612/68 jest aktem o zasięgu generalnym w odniesieniu do swobody przepływu pracowników – art. 7 ust. 2 tego rozporządzenia może stosować się względem przywilejów socjalnych mieszczących się jednocześnie w szczególnym obszarze stosowania rozporządzenia nr 1408/71 (wyroki: z dnia 10 marca 1993 r. w sprawie C‑111/91 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Rec. s. I‑817, pkt 20, 21; z dnia 12 maja 1998 r. w sprawie C‑85/96 Martínez Sala, Rec. s. I‑2691, pkt 27).
40. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że zarzut Komisji dotyczący naruszenia rozporządzenia nr 1612/68 jest zasadny.
41. Z powyższego wynika, że uzależniając przyznanie świadczeń przysługujących na podstawie spornych przepisów osobom, dla których Republika Federalna Niemiec jest właściwym państwem członkowskim, od warunku posiadania miejsca zamieszkania lub zwykłego miejsca pobytu w danym kraju związkowym, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71 w związku z rozdziałem 1 tytułu III tego rozporządzenia oraz na mocy art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68.
W przedmiocie kosztów
42. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania, a Republika Federalna Niemiec przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Zgodnie z art. 69 § 4 akapit pierwszy Królestwo Niderlandów, interwenient w niniejszym sporze, pokrywa własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
1) Uzależniając przyznanie świadczeń dla niewidomych, głuchoniemych i niepełnosprawnych przysługujących na podstawie prawa krajów związkowych osobom, dla których Republika Federalna Niemiec jest właściwym państwem członkowskim, od warunku posiadania miejsca zamieszkania lub zwykłego miejsca pobytu w danym kraju związkowym, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w brzmieniu zmienionym i zaktualizowanym rozporządzeniem Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r., zmienionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 647/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 kwietnia 2005 r. w związku z rozdziałem 1 tytułu III tego rozporządzenia oraz na mocy art. 7 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty.
2) Republika Federalna Niemiec zostaje obciążona kosztami postępowania.
3) Królestwo Niderlandów pokrywa własne koszty.