62012CJ0093_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A C-93/12. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet az Administrativen sad Sofia-grad (Bulgária) a Bírósághoz 2012. február 21-én érkezett, 2012. február 9-i határozatával terjesztett elő az előtte
az ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov
és
az Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” – Razplashtatelna agentsia
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (harmadik tanács),
tagjai: M. Ilešič tanácselnök, K. Lenaerts, a Bíróság elnökhelyettese, a harmadik tanács tagjaként eljáró bíró, E. Jarašiūnas, A. Ó Caoimh (előadó) és C. G. Fernlund bírák,
főtanácsnok: Y. Bot,
hivatalvezető: M. Aleksejev tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2013. február 6-i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– az ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov képviseletében R. Trifonova advokat,
– az Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” – Razplashtatelna agentsia képviseletében R. Porozhanov és I. Boyanov, meghatalmazotti minőségben,
– a bolgár kormány képviseletében E. Petranova, meghatalmazotti minőségben,
– a német kormány képviseletében T. Henze, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében H. Tserepa-Lacombe és N. Nikolova, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2013. március 14-i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
1. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvének, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Alapjogi Charta) 47. cikkének értelmezésére vonatkozik.
2. E kérelmet az ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov (a továbbiakban: Agrokonsulting) és az Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” – Razplashtatelna agentsia (az Állami Mezőgazdasági Alap ügyvezető igazgatója – a kifizető ügynökség; a továbbiakban: Direktor) között az Európai Unió közös agrárpolitikáján alapuló finanszírozás érdekében előterjesztett támogatás iránti kérelem tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
Az uniós jog
3. Amint az a közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. január 19-i 73/2009/EK tanácsi rendelet
(HL L 30., 16. o.; helyesbítések: HL 2009. L 213., 30. o., HL 2010. L 43., 7. o.) 1. cikke c) pontjából és 2. cikke g) pontjából kitűnik, e rendelet V. címének 2. fejezete ún. „egységes területalapú támogatási rendszert”, vagyis átmeneti egyszerűsített jövedelemtámogatási rendszert hoz létre a 2004-ben és 2007-ben az Unióhoz csatlakozott tagállamok mezőgazdasági termelői részére.
4. E rendelet továbbá – amint az 1. cikk e) pontjából kitűnik – olyan keretrendszert hoz létre, amely az utóbbi tagállamok számára „kiegészítő közvetlen kifizetések” nyújtását teszi lehetővé. E keretrendszert a hivatkozott rendelet „kiegészítő nemzeti közvetlen kifizetések és közvetlen kifizetések” című 132. cikke szabályozza, amelynek értelmében az érintett tagállamok az Európai Bizottság engedélyével – az e cikkben meghatározott feltételek tiszteletben tartásával – kiegészíthetik a mezőgazdasági termelőknek nyújtott közvetlen kifizetést az e rendelet I. mellékletében felsorolt támogatási rendszerek egyikének keretében. E melléklet többek között az „egységes területalapú támogatási rendszert” is tartalmazza.
5. A 73/2009 rendelet I. mellékletével együttes olvasatban értelmezett 14. cikke értelmében minden tagállam – többek között az egységes területalapú támogatási rendszer vonatkozásában – „integrált igazgatási és ellenőrzési rendszert” hoz létre és működtet. E rendszer a hivatkozott rendelet 15. cikkének (1) bekezdése értelmében a következő elemekből áll: számítógépes adatbázis, a mezőgazdasági parcellák azonosítására szolgáló rendszer, a támogatási jogosultságok azonosítására és nyilvántartására szolgáló rendszer, támogatás iránti kérelmek, integrált ellenőrzési rendszer, valamint a támogatás iránti kérelmet benyújtó egyes mezőgazdasági termelők személyazonosságának nyilvántartására szolgáló egységes rendszer.
6. A rendelet 16. cikke így rendelkezik:
„(1) A számítógépes adatbázis a támogatás iránti kérelmekből nyert adatok gazdaságonként történő nyilvántartására szolgál.
Ezen adatbázis az érintett tagállam illetékes hatóságán keresztül lehetővé teszi különösen – a 2000. évvel kezdődően – a naptári és/vagy gazdasági évekre vonatkozó adatokba való betekintést.
A megelőző négy évre vonatkozó adatokhoz pedig közvetlen, azonnali betekintést tesz lehetővé.
(2) A tagállamok decentralizált adatbázisokat is létrehozhatnak azzal a feltétellel, hogy azokat, valamint az adatok nyilvántartására és az adatokhoz való hozzáférésre vonatkozó igazgatási eljárásokat az egyes tagállamok területének egészén egységes módon és úgy alakítják ki, hogy azok keresztellenőrzés céljából kompatibilisek legyenek egymással.”
7. A 73/2009 rendelet 17. cikke értelmében „a mezőgazdasági parcellák azonosítására szolgáló rendszert térképek és telekkönyvi dokumentumok, vagy más térképészeti források alapján kell létrehozni”. Ennek során „a számítógépes térinformatikai rendszereknél alkalmazott technológiákat kell alkalmazni, ideértve elsősorban az egységes szabványok alapján történő légi vagy műholdas ortokorrigált digitális felvételezést”.
8. E rendelet 18. cikke értelmében:
„(1) A támogatási jogosultságok azonosítására és nyilvántartására szolgáló rendszert úgy kell létrehozni, hogy lehetővé tegye a jogosultságok ellenőrzését és a támogatás iránti kérelmek, valamint a mezőgazdasági parcellák azonosítására szolgáló rendszer adatainak keresztellenőrzését.
(2) Az (1) bekezdésben említett rendszernek lehetővé kell tennie legalább a négy megelőző, közvetlenül egymást követő naptári évre vonatkozó adatokba az érintett tagállam illetékes hatósága útján történő közvetlen és azonnali betekintést.”
9. A szóban forgó rendelet 19. cikke értelmében a mezőgazdasági termelőknek évente be kell nyújtaniuk a – többek között az egységes területalapú támogatási rendszer keretében nyújtandó – közvetlen kifizetés iránti kérelmét.
10. E rendelet 20. cikkének (1) és (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) A támogatás iránti kérelmek tekintetében a tagállamok igazgatási ellenőrzéseket végeznek a támogatásra vonatkozó jogosultsági feltételek teljesülésének ellenőrzése céljából.
(2) Az igazgatási ellenőrzést a támogatási jogosultság ellenőrzésére szolgáló helyszíni ellenőrzési rendszer egészíti ki. E célból a tagállamok mintavételi tervet készítenek a gazdaságokra vonatkozóan.
A tagállamok távérzékelési eljárásokat és a globális navigációs műholdrendszerre (GNSS) épülő technikákat is alkalmazhatnak a mezőgazdasági parcellák helyszíni ellenőrzésének módszeréül.”
11. A 73/2009 rendelet 29. cikkének (2) és (3) bekezdése szerint:
„(2) A támogatások kifizetésére évente legfeljebb két részletben, a december 1-je és a következő naptári év június 30-a közötti időszakban kerül sor.
(3) Az I. mellékletben felsorolt támogatási rendszerek keretében a támogatások kifizetésére nem kerül sor azt megelőzően, hogy a jogosultsági feltételeknek a 20. cikk értelmében a tagállamok által elvégezendő ellenőrzése lezárult volna.
[…]”
12. E rendelet 122. cikke értelmében az egységes területalapú támogatást évente ítélik oda.
13. A rendelet 124. cikkének (1) és (2) bekezdése szerint:
„(1) [...]
Bulgária és Románia esetében azonban egységes területalapú támogatásban azon mezőgazdasági területek részesülhetnek, amelyek jó mezőgazdasági állapotban tartott mezőgazdasági hasznosítású területnek minősülnek, függetlenül attól, hogy művelés alatt állnak-e, és amelyeket, adott esetben, Bulgária vagy Románia által a Bizottság jóváhagyását követően meghatározott objektív kritériumokkal összhangban kiigazítottak.
(2) Az egységes területalapú támogatási rendszer keretében nyújtott támogatás [keretében] […] Bulgária és Románia esetében […] támogatható valamennyi, az (1) bekezdésben előírt kritériumoknak megfelelő mezőgazdasági parcella, továbbá valamennyi, rövid életciklusú erdei fákkal […] beültetett mezőgazdasági parcella.”
14. Amint az a 73/2009/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében, az említett rendeletben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. november 30-i 1122/2009/EK bizottsági rendelet (HL L 316., 65. o.) címéből kitűnik, e rendelet többek között a hivatkozott 73/2009 rendelet végrehajtási szabályait állapítja meg az e rendeletnek a mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében.
15. A 1122/2009 rendelet 58. cikke a „területalapú” támogatási rendszerek keretében – amelyek e rendelet 2. cikke (12) bekezdéséből következően a 73/2009 rendelet V. címében meghatározott egységes területalapú támogatási rendszert is magukban foglalják – történt túlzott mértékű bejelentések esetén alkalmazott támogatáscsökkentésekről és támogatás köréből való kizárásokról rendelkezik.
A bolgár jog
16. A mezőgazdasági termelők támogatásáról szóló 1998. május 22-i törvény (Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli, D. V. 58. szám) alapeljárásban alkalmazandó változata 1. cikkének (1) és (6) bekezdése értelmében különösen „a mezőgazdasági termékek előállítására a mezőgazdasági termelők részére nyújtott állami támogatások[at] [...], és a mezőgazdaság, valamint a mezőgazdasági régiók fejlesztésére vonatkozó nemzeti tervben foglalt intézkedések[et]”, valamint „az egységes területalapú támogatási rendszernek az Európai Unió közös agrárpolitikának összhangban történő végrehajtását” szabályozza.
17. A hivatkozott törvény 32. cikkének (1) bekezdése szerint a támogatás iránti kérelmeket a kifizető ügynökség regionális kirendeltségeinél kell benyújtani.
18. A kérelmek területalapú támogatási rendszerek keretében történő benyújtásának feltételeiről szóló 5/2009. sz. rendelet (Naredba n° 5/2009 g. za usloviata i reda za podavane na zayavlenia po shemi i merki za podpomagane na plosht) alapeljárásban alkalmazandó változatának 1. cikke értelmében:
„Ez a rendelet a támogatás iránti kérelmeknek a közös agrárpolitika alábbi rendszereinek és intézkedéseinek keretében történő benyújtásának feltételeit szabályozza:
1. egységes területalapú támogatási rendszer;
2. nemzeti kiegészítő támogatási rendszer;
[...]”
19. A közigazgatási eljárásról szóló törvény (Administrativnoprotsesualen kodeks, a továbbiakban: APK) 128. cikke értelmében a közigazgatási bíróságok hatáskörébe tartozik minden, olyan kérelmekkel kapcsolatos ügy, amelyek közigazgatási aktusok meghozatalára, megváltoztatására vagy megsemmisítésére, illetve semmisségük kimondására irányulnak.
20. Az APK 133. cikkének (1) bekezdése a következőképp rendelkezik:
„Az ügyekben azon Administrativen sad [(közigazgatási bíróság)] jár el, amelynek illetékességi területén a megtámadott közigazgatási aktust hozó hatóság székhelye van [...]”
21. Az APK 135. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a közigazgatási bíróságok közötti illetékességi összeütközések tárgyában a Varhoven administrativen sad (közigazgatási legfelsőbb bíróság) határoz.
22. A mezőgazdasági földterületek tulajdonáról és hasznosításáról szóló törvény (Zakon za sobstvenostta i polzuvaneto na zemedelskite zemi, a D. V. 2001. március 1-jei 17. száma, a továbbiakban: ZSPZZ) alapeljárásban alkalmazandó változatának 1. cikke szerint e törvény a mezőgazdasági földterületek tulajdonát és hasznosítását szabályozza.
23. Az APK módosításáról és kiegészítéséről szóló törvény átmeneti és záró rendelkezéseinek 19. §-a a következőket írja elő:
„1) A [ZSPZZ] és annak végrehajtási rendelete értelmében hozott egyedi közigazgatási aktusok, valamint az ilyen aktusok meghozatalának megtagadására vonatkozó határozatok – kivéve amennyiben az aktust a mezőgazdasági és élelmiszerügyi miniszter hozta – az [APK] értelmében az ingatlan fekvési helye szerinti Rayonen sad (körzeti bíróság) előtt támadhatók meg.
[...]”
Az al apeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
24. A burgaszi (Bulgária) székhelyű Agrokonsulting mezőgazdasági termelőként került nyilvántartásba vételre. 2010. május 11-én egyrészt az egységes területalapú támogatás, másrészt a mezőgazdasági földterület hektárja után járó nemzeti kiegészítő támogatás rendszere keretében támogatás iránti kérelmet nyújtott be, feltüntetve többek között, hogy különböző gabona-, zöldség- és gyümölcsféléket termeszt. A mezőgazdasági földterületek a Szófiától körülbelül 250 km-re lévő Veliko Tarnovo régióban (Bulgária) fekvő Merdania falu határában találhatók.
25. A Direktor 2011. október 2-i levelében elutasította az Agrokonsulting kérelmét azon indokkal, hogy az utóbbi által bejelentett területek nem feleltek meg az 1122/2009 tanácsi rendelet követelményeinek.
26. Az Agrokonsulting e határozat ellen keresetet terjesztett az Administrativen sad – Burgas elé, arra hivatkozva, hogy jogsértő a Direktor azon megállapítása, amely szerint bizonyos bejelentett blokkok nem képezték a támogatható fizikai blokkok részét. Az Agrokonsulting által ezzel kapcsolatosan kifejtett érvelés lényegében a közös agrárpolitikára vonatkozó uniós jog belső jogba való átültetésének biztosítására szolgáló bolgár szabályozásnak a Direktor határozatával történő állítólagos megsértésén alapult. Az Agrokonsulting egyébiránt azt állította, hogy a szóban forgó határozat az 1122/2009 rendelet 58. cikkének téves alkalmazásán alapul.
27. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat hozzáfűzi, hogy az Agrokonsulting ezen túlmenően arra hivatkozott, hogy az ügy az Administrativen sad – Burgas hatáskörébe tartozik azon indokból, hogy a téámogatási kérelmet a burgaszi régió Obshtinska sluzhba „Zemedelié”-jéhez (a burgaszi régió önkormányzatának mezőgazdasági hivatalához) nyújtották be. Az Agrokonsulting szerint a gyorsaság elvének tiszteletben tartása azt követeli meg, hogy az Administrativen sad – Burgas legyen illetékes. Az Agrokonsulting továbbá ezzel kapcsolatosan azt állította, hogy az eljárás elhúzódása ellentétes lenne a közös agrárpolitika célkitűzéseinek megvalósításával.
28. Az Administrativen sad – Burgas 2011. november 16-án hozott végzésével megállapította az illetékességi összeütközés fennállását, felfüggesztette az előtte folyamatban lévő peres eljárást, és az ügyet az illetékesség tárgyában történő döntéshozatal céljából a kérdést előterjesztő bírósághoz tette át. Az indokolás szerint a jogvitát az APK 133. cikkének (1) bekezdése értelmében annak a közigazgatási bíróságnak kell tárgyalnia, amelynek illetékességi területén a Direktor székhelye van, vagyis az Administrativen sad Sofia-gradnak.
29. A kérdést előterjesztő bíróság mindazonáltal úgy ítéli meg, hogy az alapeljárás tárgyát képező ügyben nem illetékes, és hogy az APK 135. cikkének (3) bekezdése értelmében az illetékességi összeütközés kérdését a Varhoven administrativen sad elé kell utalni. A kérdést előterjesztő bíróság azonban szükségesnek véli, hogy előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesszen a Bíróság elé „a nemzeti bíróságok eljárási autonómiája, a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség – a Bíróság ítélkezési gyakorlatában kialakított – elveinek az APK 133. cikkében meghatározotthoz hasonló nemzeti eljárási rendelkezések alkalmazásának keretében tulajdonítható értelmezésre és kiterjedésére nézve”.
30. A kérdést előterjesztő bíróság szerint ugyanis olyan állandó közigazgatási gyakorlat alakult ki Bulgáriában, amely szerint a kifizető ügynökség közös agrárpolitikával összefüggő közigazgatási aktusait a szófiai székhelyű Direktornak kell meghoznia függetlenül attól, hogy a kérelmet mely regionális kirendeltségnél nyújtották be, és hogy hol találhatók a támogatás iránti kérelem tárgyát képező mezőgazdasági parcellák. Ennélfogva az APK 133. cikkének (1) bekezdése alapján az Administrativen sad Sofia–grad köteles határozni a Direktor által hozott aktusok ellen indított összes kereset tekintetében. Ebből következően a közös agrárpolitika rendszerei és intézkedései keretében a mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatásokkal összefüggő valamennyi jogvita a kérdést előterjesztő bíróságnál összpontosul.
31. A kérdést előterjesztő bíróság úgy ítéli meg, hogy a hozzá áttett eljárást megnehezíti a Direktor által hozott 2011. október 2-i határozat tárgyát képező mezőgazdasági parcellák távolsága. E bíróság szerint a bizonyításfelvétel, a szakvélemények elkészítése és a Szófiától sok esetben több száz kilométerre található földingatlanok helyszíni szemléje jelentős késedelemmel és többletköltséggel jár, ami sérti a – hivatkozott bíróság által „sérülékeny társadalmi csoportnak” minősített – mezőgazdasági termelők hatékony jogorvoslathoz való jogát.
32. Az Administrativen sad Sofia-grad arra keres választ, hogy az egyenértékűség elvével ellenétes-e az olyan nemzeti eljárásjogi rendelkezés, amely az uniós jogból eredő anyagi jogokkal összefüggő közigazgatási jogi jogviták tekintetében fennálló bírósági illetékességet kizárólag a megtámadott közigazgatási aktust hozó közigazgatási hatóság székhelyéhez köti. Ezzel kapcsolatosan a kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy az APK 133. cikkének (1) bekezdésében kimondott általános illetékességi szabály – az APK módosításáról és kiegészítéséről szóló törvény átmeneti és záró rendelkezéseinek 19. §-ában a ZSPZZ értelmében elfogadott aktusok esetére nézve előírt különös illetékességi szabállyal ellentétben – nincs tekintettel az érintett mezőgazdasági földterületek fekvési helyére.
33. Ilyen körülmények között az Administrativen sad Sofia-grad felfüggesztette az eljárását, és előzetes döntéshozatal céljából az alábbi kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1) Úgy kell-e értelmezni az Unió [Bíróságának] ítélkezési gyakorlatából eredő tényleges érvényesülés elvét és [a Charta] 47. cikkében rögzített hatékony bírói jogvédelem elvét, hogy azokkal ellentétes [az APK] 133. cikkének (1) bekezdésében kimondotthoz hasonló olyan nemzeti eljárásjogi rendelkezés, amely az [Unió] közös agrárpolitikájának végrehajtásával összefüggő közigazgatási jogviták tekintetében fennálló illetékességet kizárólag a megtámadott aktust hozó közigazgatási hatóság székhelyéhez köti, figyelembe véve, hogy e rendelkezés nincs tekintettel az ingatlanok fekvési helyére és a felperes lakóhelyére?
2) Úgy kell-e értelmezni a Bíróság ítélkezési gyakorlatából eredő egyenértékűség elvét, hogy azzal ellentétes [az APK] 133. cikkének (1) bekezdésében kimondotthoz hasonló olyan nemzeti eljárásjogi rendelkezés, amely az [Unió] közös agrárpolitikájának végrehajtásával összefüggő közigazgatási jogviták tekintetében fennálló illetékességet kizárólag a megtámadott aktust hozó közigazgatási hatóság székhelyéhez köti, figyelembe véve az [APK módosításáról és kiegészítéséről szóló törvény átmeneti és záró rendelkezéseinek] 19. §-át, amely a mezőgazdasági földterületekkel összefüggő belső jellegű közigazgatási jogi jogviták tekintetében fennálló illetékességre vonatkozik?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
34. E kérdésekkel – amelyeket együttesen kell megvizsgálni – a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy az uniós jogot, és különösen az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvét, valamint a Charta 47. cikkét úgy kell-e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az APK 133. cikkének (1) bekezdésében kimondotthoz hasonló olyan nemzeti bírósági illetékességi szabály, amelynek következtében egyetlen bíróságra tartozik a közös agrárpolitika alkalmazásának keretében nyújtandó mezőgazdasági támogatások kifizetésével megbízott nemzeti hatóság határozataival kapcsolatos összes jogvita elbírálása.
35. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatának értelmében az ilyen tárgyú uniós jogszabályok hiányában a tagállamok eljárási autonómiája elvének értelmében minden tagállam belső jogrendjének feladata kijelölni a hatáskörrel és/vagy illetékességgel rendelkező bíróságot, és meghatározni a keresetindítás azon eljárási szabályait, amelyek a jogalanyok uniós jogból eredő jogainak védelmét hivatottak biztosítani, mindazonáltal a tagállamok minden egyes esetre nézve felelősek e jogok hatékony védelmének biztosításáért (lásd ebben az értelemben C-224/01. sz. Köbler-ügyben 2003. szeptember 30-án hozott ítélet [EBHT 2003., I-10239. o.] 47. pontját; a C-268/0. sz. Impact-ügyben 2008. április 15-én hozott ítélet [EBHT 2008., I-2483. o.] 44. és 45. pontját; a C-12/08. sz. Mono Car Styling ügyben 2009. július 16-án hozott ítélet [EBHT 2009., I-6653. o.] 48. pontját, valamint a C-317/08–C-320/08. sz., Alassini és társai egyesített ügyekben 2010. március 18-án hozott ítélet [EBHT 2010., I-2213. o.] 47. pontját).
36. Ennek alapján az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében kimondott jóhiszemű együttműködés elve értelmében azon keresetek eljárási szabályai, amelyek az egyén uniós jogból származó jogai védelmét hivatottak biztosítani, nem lehetnek kevésbé kedvezőek, mint a megfelelő belső jogi keresetek esetében (az egyenértékűség elve), és az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását nem lehet gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tenni (a tényleges érvényesülés elve) (lásd különösen, ebben az értelemben a 33/76. sz., Rewe-Zentralfinanz és Rewe-Zentral ügyben 1976. december 16-án hozott ítélet [EBHT 1976., 1989. o.] 5. pontját; a C-312/93. sz. Peterbroeck-ügyben 1995. december 14-én hozott ítélet [EBHT 1995., I-4599. o.] 12. pontját, valamint a C-416/10. sz., Križan és társai ügyben 2013. január 15-én hozott ítélet 85. pontját).
37. A Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvéből eredő követelmények úgyszintén érvényesek mind az e jogra alapított keresetek elbírálására hatáskörrel rendelkező bíróságok kijelölésére, mind az ilyen keresetekre irányadó eljárási szabályokra (lásd fent hivatkozott Impact-ügyben hozott ítélet 47. pontját, valamint az Alassini és társai egyesített ügyekben hozott ítélet 49. pontját).
38. E követelmények tiszteletben tartását az érintett rendelkezéseknek a különböző nemzeti hatóságok előtti eljárás egésze során betöltött helyének, valamint alkalmazásának és sajátosságainak figyelembevételével kell megvizsgálni (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Peterbroeck-ügyben hozott ítélet 14. pontját; a C-326/96. sz. Levez-ügyben 1998. december 1-jén hozott ítélet [EBHT 1998., I-7835. o.] 44. pontját, valamint a C-63/08. sz. Pontin-ügyben 2009. október 29-én hozott [EBHT 2009., I-10467. o.] 46. és 47. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
39. Először is az egyenértékűség elvének tiszteletben tartását illetően a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy ezen elv tiszteletben tartása azt feltételezi, hogy a szóban forgó nemzeti szabály különbségtétel nélkül vonatkozik az uniós jogból származó és a belső jog megsértésén alapuló, hasonló tárggyal és jogalappal rendelkező keresetekre. A nemzeti bíróság feladata – amelynek közvetlen ismeretei vannak az alkalmazandó eljárási szabályokról –, hogy megvizsgálja, hogy az érintett keresetek tárgyukat, indokaikat és lényeges elemeit tekintve hasonlóak-e (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Pontin-ügyben hozott ítélet 45. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot, valamint a C-591/10. sz., Littlewoods Retail Ltd és társai ügyben 2012. július 19-én hozott ítélet 31. pontját).
40. Az Administrativen sad Sofia-grad az előzetes döntéshozatalra utaló határozat az egyenértékűség elvével kapcsolatos kétségeinek illusztrálásaképpen összehasonlítja az uniós közös agrárpolitika alkalmazásával összefüggő perek és a tulajdonjog visszaállításával, illetve a mezőgazdasági földterületekkel kapcsolatosan a bolgár belső jog alapján indítható pereket. Az utóbbi perekkel kapcsolatosan ugyanis az APK módosításáról és kiegészítéséről szóló törvény átmeneti és záró rendelkezéseinek 19. §-a azt írja elő, hogy ilyen típusú jogvitákban az ingatlan fekvési helye szerinti Rayonen sad előtt kell keresetet indítani.
41. Mindazonáltal az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az APK 133. cikkének (1) bekezdése olyan nemzeti bírósági illetékességi szabályt állapít meg, amely általánosságban a közigazgatási aktusok ellen indított keresetekre alkalmazandó, ideértve a 73/2009 rendelettel létrehozott egységes területalapú támogatási rendszer keretében nyújtandó közvetlen kifizetésekre vonatkozó közigazgatási aktusokat is. Ezzel szemben az APK módosításáról és kiegészítéséről szóló törvény átmeneti és záró rendelkezéseinek 19. §-a kizárólag a ZSPZZ és annak végrehajtási rendelete értelmében hozott bizonyos aktusokkal szembeni keresetekre vonatkozik. A Bíróság elé terjesztett iratokból kitűnik, hogy a ZSPZZ alapján hozott közigazgatási aktusok szorosan összefüggnek az ingatlanokon fennálló dologi jogokkal, amelyek magukban foglalják többek között a tulajdonjog, illetve a mezőgazdasági földterületeken fennálló használati jog visszaállításával, a tulajdonosok kárpótlásával, valamint a visszaállított tulajdonú mezőgazdasági földterületekre vonatkozó térkép fenntartásával kapcsolatos aktusokat.
42. E körülmények között a jelen ítélet 38. és 39. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatra tekintettel úgy tűnik – fenntartva, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak ezt a szükséges mértékben meg kell vizsgálnia –, hogy az APK 133. cikkének (1) bekezdésében és az APK módosításáról és kiegészítéséről szóló törvény átmeneti és záró rendelkezéseinek 19. §-ában előírtakhoz hasonló illetékességi szabályok az egyenértékűség elvének alkalmazása tekintetében nem összehasonlíthatók.
43. Ezzel szemben a jelen ítélet 36. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat szempontjából a belső jog által létrehozott, a mezőgazdasági termelők részére esetlegesen nyújtott támogatási rendszerekből eredő jogok védelme érdekében előírt keresetek egyértelműen olyan kereseteknek minősülnek, amelyek a jogalanyok uniós jogból származó jogainak a védelmét biztosító keresetekhez hasonlíthatóknak minősülnek.
44. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az a puszta tény, miszerint a 73/2009 rendelet 132. cikke értelmében a kiegészítő nemzeti közvetlen kifizetések a Bizottság engedélyétől függvényében és az e cikkben előírt feltételek között nyújthatók, az egyenértékűség elvének alkalmazására figyelemmel nem akadálya annak, hogy a kiegészítő nemzeti közvetlen kifizetési rendszer az érintett tagállam belső jogrendjének részét képezze.
45. E tekintetben a jelen ügyben a Bíróság rendelkezésére álló iratokból az tűnik ki, hogy a Bolgár Köztársaság a 79/2009 rendelet 132. cikkében meghatározott keretben élt azzal a lehetőségével, hogy a kiegészítő nemzeti közvetlen kifizetéseket az e rendeletben meghatározott közvetlen kifizetésekkel egészítse ki.
46. Ezzel kapcsolatosan a Direktor és a bolgár kormány a Bíróság előtt a tárgyaláson kijelentette, hogy az ilyen kifizetésekkel kapcsolatos keresetekre ugyancsak az APK 133. cikkének (1) bekezdésében előírt általános illetékességi szabály irányadó.
47. Amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság által ezzel az állítással kapcsolatosan elvégzendő vizsgálatot követően úgy tűnik, hogy valóban ez a helyzet áll fenn, nem állapítható meg az egyenértékűség elvének a kiegészítő nemzeti közvetlen kifizetésekkel kapcsolatos keresetekre vonatkozó eljárási szabályokból eredő megsértése.
48. Továbbá a tényleges érvényesülés elvét illetően emlékeztetni kell arra, hogy a jelen ítélet 38. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat által megkövetelt elemzésre figyelemmel az a kérdés, hogy valamely nemzeti eljárási rendelkezés gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé teszi-e az uniós jogrend által a magánszemélyekre ruházott jogok gyakorlását, azon elvek – így például a védelemhez való jog, a jogbiztonság elvének, valamint az eljárások jogszerű lefolytatása elvének – figyelembevételével kell megvizsgálni, amelyek az érintett nemzeti bírósági rendszer alapját képezik (lásd különösen ebben az értelemben a fent hivatkozott Peterbroeck-ügyben hozott ítélet 14. pontját és a fent hivatkozott Pontin-ügyben hozott ítélet 47. pontját).
49. Az alapeljárásban a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy a jelen ítélet 30. és 31. pontjában megfogalmazott kétségeivel kapcsolatosan a következő elemeket vegye figyelembe.
50. Először is meg kell vizsgálni, hogy a Direktor valamely közigazgatási jogi aktusát megtámadni kívánó mezőgazdasági termelőnek személyesen részt kell-e vennie a bírósági eljárásban. Ezzel kapcsolatosan a Bírósághoz benyújtott észrevételekből kitűnik, hogy az Agrokonsultinghoz hasonló helyzetben lévő jogalany nem köteles személyesen megjelenni a tárgyaláson, hanem ügyvéddel, házastárssal, első fokú felmenő ági vagy lemenő ági rokonnal, jogtanácsossal vagy jogi képzettségű alkalmazottal is képviseltetheti magát. A bolgár kormány hozzáfűzi, hogy a jogalany költségmentességben részesülhet, amennyiben bizonyított, hogy nem tudja fedezni az ügyvédi díjat. Ezenfelül a bolgár kormány szerint az ilyen perekben a pernyertes fél költségeit – ideértve az ügyvédi díjat is – megtérítik, amennyiben a szóban forgó fél ezt kérte. A felperes költségeit akkor is megtérítik, ha a bíróság az eljárást a megtámadott közigazgatási jogi aktus visszavonása miatt megszünteti. Egyébiránt a Direktor szerint az általa hozott aktusokra vonatkozó keresetek keretében a felperes azon állítása, hogy a megtámadott jogi aktus jogsértő, elegendő ahhoz, hogy az ezen aktus jogszerűségével kapcsolatos bizonyítási teher a közigazgatási szervre háruljon. A kérdést előterjesztő bíróság feladata – amely, a Bírósággal ellentétben, az EUMSZ 267. cikk alapján joghatósággal rendelkezik a bolgár jog értelmezésére –, hogy ezeket az állításokat a szükséges mértékben megvizsgálja.
51. Másodszor, ugyan a Bíróság elé terjesztett iratokból az tűnik ki, hogy a mezőgazdasági termelők által a Mezőgazdasági Alap által hozott közigazgatási aktusokkal szemben indított keresetek keretében a szakértői vélemény az elsődleges bizonyítási eszköz. Ennek során az illetékes bíróság által kijelölt szakértő feladata abból áll, hogy megismerje a releváns bizonyítékokat, majd előterjessze a neki feltett kérdések alapján levont következtetéseit.
52. Mindazonáltal az egységes területalapú támogatási rendszerben nyújtandó támogatások csökkentésével, illetve megtagadásával szemben indított keresetek tárgyában nem tűnik úgy, hogy az eljárást megnehezítené az érintett mezőgazdasági parcelláknak az illetékes nemzeti bíróságtól számított távolsága.
53. Egyrészt ugyanis az alapeljárás alapját képezőhöz hasonlóan az azon következtetést vitató keresetekkel kapcsolatosan, miszerint bizonyos bejelentett blokkok nem képezték a támogatható fizikai blokkok részét, a 73/2009 rendelet 16. cikkének (1) bekezdéséből, 17. cikkéből és 18. cikkéből különösen kitűnik, hogy általában, sőt mindig lehetőség van az ortokorrigált digitális felvételek, valamint az e rendelet 14. cikkében szabályozott integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer adatainak megismerésére.
54. Másrészt az adott mezőgazdasági parcelláknak a valamely kérelem tárgyát képező időszakban történő használatának ellenőrzése kapcsán a 73/2009 rendelet 17. cikkéből és 20. cikke (2) bekezdéséből az tűnik ki, hogy a tagállamok távérzékelési eljárásokat és a globális navigációs műholdrendszerre épülő technikákat is alkalmazhatnak a helyszíni ellenőrzésének módszeréül. Ezenfelül – amint különösen e rendelet 19., 29. és 122. cikkéből kiderül – rendszerint az egységes területalapú támogatási rendszer alapján nyújtható támogatások iránti kérelmek elutasítására vagy a támogatás csökkentésére vonatkozó jogi eljárás csupán az érintett támogatás iránti kérelem tárgyát képező évet követően folyhat le. Ebben az esetben a mezőgazdasági parcellák helyszíni szemléje gyakran elég haszontalan lenne a parcellák előző évben történt megművelésének ellenőrzése tekintetében. A hivatkozott rendelet 16. cikkének (1) bekezdése ugyanis azt írja elő különösen, hogy az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer részét képező adatbázisnak lehetővé kell tennie a megelőző négy évre vonatkozó adatokba való közvetlen, azonnali betekintést.
55. Harmadszor, mind a Direktor, mind a bolgár kormány a Bíróság előtt arra hivatkozott, hogy úgy tűnik, hogy az Adminsitrativen sad Sofia-grad a Direktor által a közös agrárpolitika keretében hozott aktusokkal szemben indított kereseteket általában hat-nyolc hónap alatt bírálja el. Főszabály szerint ez az átlagidőtartam – amelynek tényleges voltát a kérdést előterjesztő bíróságnak kell ellenőriznie – az egységes területalapú támogatási rendszerrel összefüggésben nem tűnik aránytalannak.
56. Negyedszer, az utóbbiakra nézve nem zárható ki, hogy a jogvitáknak a kérdést előterjesztő bíróságnál való összpontosulása lehetővé teszi az utóbbi számára, hogy bizonyos fajta sajátos szakértelmet szerezzen a mezőgazdasági támogatásokkal kapcsolatos kérdések elbírálása során, és hogy ezáltal csökkentse az eljárások átlagidőtartamát. Ezen túlmenően – amint azt különösen a német kormány hangsúlyozta – egy központosított és a mezőgazdasági támogatásokra szakosodott bíróság biztosíthatja az adott ország egész területén történő egységes jogalkalmazást, és ezzel hozzájárulhat a jogbiztonsághoz.
57. Igaz ugyan, hogy az eljárási autonómia elve értelmében a Bolgár Köztársaság az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvének tiszteletben tartásával az APK 133. cikkének (1) bekezdéséből következő illetékességi szabályt is elfogadhat. Mindazonáltal ebből nem következik, hogy egy ilyen rendelkezés – pusztán azon körülményből eredően, hogy ennek következtében a valamely közigazgatási jogi aktus elleni keresetben olyan közigazgatási bíróság járhatna el, amelynek illetékességi területén a megtámadott közigazgatási aktust hozó hatóság székhelye van – sértené a tényleges érvényesülés elvét.
58. A fentiek tükrében úgy tűnik, hogy léteznek különösen az eljárások jogszerű lefolytatásához kapcsolódó olyan megfontolások, amelyek azon következtetést támasztják alá, miszerint egy, az APK 133. cikkének (1) bekezdésében kimondotthoz hasonló nemzeti bírósági illetékességi szabály, amelynek következtében egyetlen bíróságnál összpontosul a közös agrárpolitika alkalmazásának keretében nyújtandó mezőgazdasági támogatások kifizetésével megbízott nemzeti hatóság határozataival kapcsolatos összes jogvita elbírálása, nem sérti a tényleges érvényesülés elvét. Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság feladata – amely, a Bírósággal ellentétben, az EUMSZ 267. cikk alapján joghatósággal rendelkezik az alapeljárás tényállásának értékelésére és a bolgár jog értelmezésére –, hogy megvizsgálja, hogy ez a helyzet áll-e fenn e jogvitában.
59. Végül a Charta 47. cikkét illetően a Bíróság ítélkezési gyakorlatából az tűnik ki, hogy e rendelkezés a hatékony bírói jogvédelem elvének megerősítését képezi, amely olyan általános uniós jogelv, amely a tagállamok közös alkotmányos hagyományain nyugszik, és amelyet a Rómában 1950. november 4-én aláírt, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezmény 6. és 13. cikke is kimondott (lásd ebben az értelemben különösen a 222/84. sz. Johnston-ügyben 1986. május 15-én hozott ítélet [EBHT 1986., 1651. o.] 18. pontját, a C-432/05. sz. Unibet-ügyben 2007. március 13-án hozott [EBHT 2007., I-2271. o.] 37. pontját, valamint a C-334/12. RX-II. sz., Arango Jaramillo és társai kontra EBB (felülvizsgálat) ügyben 2013. február 28-án hozott ítélet 40. pontját).
60. A jelen ügyben elegendő e tekintetben megjegyezni, hogy különösen a jelen ítélet 50–58. pontjában kifejtett megfontolásokra figyelemmel és a jelen eljárásban a Bíróság rendelkezésére álló információk alapján nem úgy tűnik, hogy az Agrokonsultinghoz hasonló helyzetben lévő jogalany meg lenne fosztva az uniós jogból származó jogainak védelmére szolgáló hatékony jogorvoslattól.
61. A fentiekre tekintettel az előterjesztett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy az uniós joggal, és különösen az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvével, valamint a Charta 47. cikkével nem ellentétes az APK 133. cikkének (1) bekezdésében kimondotthoz hasonló nemzeti bírósági illetékességi szabály, amelynek következtében egyetlen bíróságra tartozik az Európai Unió közös agrárpolitikája alkalmazásának keretében nyújtandó mezőgazdasági támogatások kifizetésével megbízott nemzeti hatóság határozataival kapcsolatos összes jogvita elbírálása, amennyiben a jogalanyok uniós jogból eredő jogainak védelmét biztosítani hivatott igények érvényesítésére vonatkozó feltételek nem kevésbé kedvezőek, mint a mezőgazdasági termelők részére esetlegesen a belső jog által létrehozott támogatási rendszerekből eredő jogok védelmét szolgáló keresetekre vonatkozó feltételek, és az ilyen illetékességi szabály a jogalanyok számára – többek között az eljárás időtartamának tekintetében – nem okoz olyan eljárási nehézségeket, amelyek rendkívül nehézzé teszik az uniós jogból eredő jogok gyakorlását; ennek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
A költségekről
62. Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:
Az uniós joggal és különösen az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvével, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikkével nem ellentétes a közigazgatási eljárásról szóló törvény (Administrativnoprotsesualen kodeks) 133. cikkének (1) bekezdésében kimondotthoz hasonló nemzeti bírósági illetékességi szabály, amelynek következtében egyetlen bíróságra tartozik az Európai Unió közös agrárpolitikája alkalmazásának keretében nyújtandó mezőgazdasági támogatások kifizetésével megbízott nemzeti hatóság határozataival kapcsolatos összes jogvita elbírálása, amennyiben a jogalanyok uniós jogból eredő jogainak védelmét biztosítani hivatott igények érvényesítésére vonatkozó feltételek nem kevésbé kedvezőek, mint a mezőgazdasági termelők részére esetlegesen a belső jog által létrehozott támogatási rendszerekből eredő jogok védelmét szolgáló keresetekre vonatkozó feltételek, és az ilyen illetékességi szabály a jogalanyok számára – többek között az eljárás időtartamának tekintetében – nem okoz olyan eljárási nehézségeket, amelyek rendkívül nehézzé teszik az uniós jogból eredő jogok gyakorlását; ennek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.