62011TJ0481_HR
Stranke
Osnova
Operativni dio
Stranke
U predmetu T‑481/11,
Kraljevina Španjolska, koju zastupa A. Rubio González, abogado del Estado,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju I. Galindo Martin, B. Schima i K. Skelly, u svojstvu agenata,
tuženik,
povodom zahtjeva za poništenje odredbe Priloga I. dijela B 2 točke VI. D. pete alineje Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 543/2011 od 7. lipnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 za sektore voća i povrća te prerađevina voća i povrća (SL L 157, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 24., str. 186.),
OPĆI SUD (osmo vijeće),
u sastavu: D. Gratsias (izvjestitelj), predsjednik, M. Kancheva i C. Wetter, suci,
tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 18. lipnja 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
Osnova
Okolnosti spora
1. Članak 113. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 od 22. listopada 2007. o uspostavljanju zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta i o posebnim odredbama za određene poljoprivredne proizvode (Uredba o jedinstvenom ZOT‑u) (SL L 299, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 9., str. 61.), koji je u sklopu Glave II. „Pravila koja se tiču stavljanja na tržište i proizvodnje“, kako je izmijenjen Uredbom Vijeća (EZ) br. 361/2008 od 14. travnja 2008. (SL L 121, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 35., str. 33.), predviđa sljedeće:
„1. Komisija može predvidjeti tržišne standarde za jedan ili više proizvoda iz sljedećih sektora:
[...]
(b) voće i povrće;
(c) prerađevine voća i povrća […].
2. Standardi iz stavka 1.:
(a) utvrđuju se uzimajući posebno u obzir:
i. specifičnost proizvoda;
ii. potreba osiguravanja uvjeta za neometanu prodaju tih proizvoda na tržištu;
iii. interes potrošača za dobivanje primjerenih i transparentnih informacija o proizvodu, uključujući posebno informacije o proizvodima iz sektora voća i povrća i prerađevina voća i povrća, državi podrijetla, razredu i prema potrebi vrsti (ili komercijalnom tipu) proizvoda; […]
v. što se tiče voća i povrća i prerađevina voća i povrća, Standardne preporuke koje je za Europu usvojila Gospodarska komisija UN‑a za Europu (UN/ECE).
(b) mogu se naročito odnositi na […] označivanje“.
2. Usto, u skladu s člankom 113.a stavkom 2. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, koji je umetnut Uredbom br. 361/2008, „tržišni standardi [predviđeni za sektore voća i povrća i prerađevine voća i povrća] primjenjuju se u svim fazama stavljanja na tržište, uključujući uvoz i izvoz, osim ako Komisija ne predvidi drukčije“.
3. Nadalje, članak 121. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, kako je izmijenjen Uredbom br. 361/2008, predviđa sljedeće:
„Komisija utvrđuje podrobna pravila za primjenu ovog poglavlja, koja se posebno mogu odnositi na:
(a) tržišne standarde iz članaka 113. i 113.a uključujući pravila o:
i. odstupanju ili izuzecima od primjene tih standarda;
ii. prikazivanju podataka koje zahtijevaju standardi te o stavljanju na tržište i označivanju;
iii. o primjeni standarda na proizvode koji se uvoze u Zajednicu ili se iz nje izvoze; […]“
4. U tom smislu treba navesti da članak 4. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u predviđa sljedeće:
„Kada se Komisiji dodijele ovlasti, ona postupa u skladu s postupkom iz članka 195. stavka 2., osim ako nije drugačije predviđeno ovom Uredbom.“
5. Članak 195. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, kako je izmijenjen Uredbom Vijeća (EZ) br. 491/2009 od 25. svibnja 2009. (SL L 154, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 68., str. 121.), propisuje sljedeće:
„Odbor
1. Komisiji pomaže Upravljački odbor za zajedničku organizaciju poljoprivrednih tržišta […].
2. Prilikom upućivanja na ovaj stavak, primjenjuju se članci 4. i 7. Odluke 1999/468/EZ.
Razdoblje predviđeno člankom 4. stavkom 3. Odluke 1999/468/EZ iznosi jedan mjesec. […]“
6. Odluka Vijeća 1999/468/EZ od 28. lipnja 1999. o utvrđivanju postupaka za provedbu izvršnih ovlasti danih Komisiji (SL L 184, str. 23.) stavljena je izvan snage na temelju članka 12. Uredbe (EU) br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o utvrđivanju pravila i općih načela u vezi s mehanizmima nadzora država članica nad izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije (SL L 55, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 5., str. 291.) koja je na temelju svojeg članka 16. stupila na snagu 1. ožujka 2011. U skladu s člankom 13. stavkom 1. točkama (b) i (e) te uredbe, njezin članak 5., osim stavka 4. drugog i trećeg podstavka, primjenjuje se umjesto članka 4. Odluke 1999/468, na koji upućuje članak 195. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, a članak 10. Uredbe br. 182/2011 primjenjuje se umjesto članka 7. Odluke 1999/468.
7. Članak 5. Uredbe br. 182/2011 predviđa, među ostalim, da odbor koji je obuhvaćen njezinim područjem primjene za akte koji se donose na prijedlog Komisije donosi mišljenje većinom, kako je propisano u članku 16. stavcima 4. i 5. UEU‑a i, prema potrebi, članku 238. stavku 3. UFEU‑a i da se glasovi predstavnika država članica unutar odbora ponderiraju na način predviđen u tim člancima. Kada je mišljenje odbora pozitivno, Komisija donosi nacrtom predviđeni provedbeni akt. Kada je mišljenje odbora negativno, Komisija načelno ne donosi nacrtom predviđeni provedbeni akt. Ako se smatra da je provedbeni akt potreban, predsjednik može podnijeti izmijenjenu verziju nacrta provedbenog akta istom odboru u roku od dva mjeseca od davanja negativnog mišljenja ili podnijeti nacrt provedbenog akta žalbenom odboru na daljnje razmatranje u roku od mjesec dana od davanja mišljenja. Napokon, kada mišljenje nije dano, Komisija u načelu može donijeti nacrtom predviđeni provedbeni akt, osim u slučajevima iz članka 5. drugog stavka Uredbe br. 182/2011.
8. Članak 10. Uredbe br. 182/2011 odnosi se na obvezu Komisije da vodi registar o odborskim postupcima i da objavljuje godišnje izvješće o radu odbora kao i na prava Europskog parlamenta i Vijeća Europske unije na pristup informacijama i dokumentima iz registra koji vodi Komisija.
9. Komisija je, među ostalim, na temelju članka 121. točke (a) Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u donijela Provedbenu uredbu Komisije (EU) br. 543/2011 od 7. lipnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 za sektore voća i povrća te prerađevina voća i povrća. Uvodna izjava 56. te uredbe navodi da Upravljački odbor za zajedničku organizaciju tržišta poljoprivrednih proizvoda (u daljnjem tekstu: Upravljački odbor) nije dostavio mišljenje u roku koji je odredio predsjedavajući.
10. Članak 3. Uredbe br. 543/2011 propisuje sljedeće:
„1. Opći tržišni standardi su zahtjevi iz članka 113.a stavka 1. Uredbe [o jedinstvenom ZOT‑u]. Detalji općeg tržišnog standarda navedeni su u Prilogu I. dijelu A ovoj Uredbi.
Voće i povrće koje nije obuhvaćeno posebnim tržišnim standardom mora biti u skladu s općim tržišnim standardom. Međutim, ako je posjednik u mogućnosti dokazati da su proizvodi u skladu s jednim od važećih standarda koji je doni[o] [UNECE], takvi se proizvodi smatraju u skladu s općim tržišnim standardom.
2. Posebni tržišni standardi iz članka 113. stavka 1. točke (b) Uredbe [o jedinstvenom ZOT‑u] navedeni su u Prilogu I. dijelu B ovoj Uredbi za sljedeće proizvode:
[…]
(b) agrume; […]“
11. Dio B 2 Priloga I. Uredbi br. 543/2011 sadrži, u skladu sa svojim naslovom, „Tržišni standard za agrume“. Njegova točka VI., naslovljena „Propisi o označivanju“, propisuje sljedeće:
„Svako pakiranje mora na istoj strani imati, napisane čitljivim i neizbrisivim slovima, s vanjske strane vidljive, sljedeće podatke: […]
D. Trgovačke specifikacije
[…]
– Ako se primjenjuje, naznaka sredstva za konzerviranje ili drugih kemijskih sredstava koja su upotrijebljena poslije berbe“.
12. Riječ je o odredbi čije se poništenje zahtijeva ovom tužbom (u daljnjem tekstu: pobijana odredba).
13. Gospodarska komisija UN‑a za Europu (UN/ECE) uspostavljena je 1947. Rezolucijom 36 (IV) od 28. ožujka 1947. Gospodarskog i socijalnog vijeća Ujedinjenih naroda (ECOSOC). Trenutačno okuplja 56 država iz Europe (uključujući sve države članice Europske unije), Zajednice neovisnih država i Sjeverne Amerike. Budući da Unija nije članica Ujedinjenih naroda, nije ni članica UN/ECE‑a. Naprotiv, u UN/ECE‑u sudjeluje kao promatrač.
14. Unutar UN/ECE‑a postoji radna skupina za standarde kakvoće poljoprivrednih proizvoda (u daljnjem tekstu: radna skupina) koja je zadužena, među ostalim, za utvrđivanje zajedničkih standarda za pokvarljivu robu.
15. Radna skupina donijela je 1958. Ženevski protokol o standardizaciji svježeg voća i povrća te suhog i sušenog voća (revidiran 1964. i 1985.; u daljnjem tekstu: Ženevski protokol). On u svojoj točki I. predviđa sljedeće:
„Svaki proizvod podvrgnut tržišnoj standardizaciji kakvoće treba definirati posebnim standardom koji se na njega odnosi prema nazivu roda i vrste kojima pripada (latinski botanički naziv iza kojeg prema potrebi stoji naznaka autora). […]
Međutim, skupina proizvoda može također biti predmet općenitijeg standarda primjenjivog na tu grupu u mjeri u kojoj to njihove značajke omogućuju“.
16. Na temelju točke IX. Ženevskog protokola, radna skupina zadužena je, među ostalim, za pripremu novih posebnih standarda i moguće prilagodbe postojećih standarda. U skladu s točkom X. Ženevskog protokola, radna skupina također ima zadaću pripremiti odredbe međunarodnog sporazuma koji standardima utvrđenima u okviru UN/ECE‑a za voće i povrće može dati konačan karakter.
Postupak i zahtjevi stranaka
17. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 6. rujna 2011. Kraljevina Španjolska pokrenula je ovaj postupak.
18. Zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 28. studenoga 2011. Komisija je na temelju članka 114. stavka 1. Poslovnika Općeg suda iznijela prigovor nedopuštenosti. Rješenjem Općeg suda od 13. srpnja 2012. odlučivanje o prigovoru odgođeno je do odluke o meritumu.
19. Budući da se sastav vijeća Općeg suda promijenio, sudac izvjestitelj raspoređen je u osmo vijeće kojemu je stoga ovaj predmet dodijeljen.
20. Na prijedlog suca izvjestitelja Opći sud (osmo vijeće) odlučio je otvoriti usmeni postupak te u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih u članku 64. Poslovnika Općeg suda pozvao stranke da pisano odgovore na određena pitanja i da podnesu određene dokumente. Stranke su u dodijeljenom roku odgovorile na taj zahtjev.
21. Saslušana su izlaganja stranaka i odgovori stranaka na pitanja koja je Opći sud postavio na raspravi od 18. lipnja 2014. Tijekom rasprave Opći sud je strankama odredio rok za prilaganje primjerka Ženevskog protokola u spis predmeta i odlučio da se u međuvremenu ne zatvori usmeni postupak. Stranke su u dodijeljenom roku odgovorile na zahtjev Općeg suda i nakon podnošenja primjerka Ženevskog protokola usmeni je postupak 26. lipnja 2014. zatvoren odlukom predsjednika osmog vijeća.
22. Kraljevina Španjolska od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odredbu;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
23. Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu kao nedopuštenu ili, podredno, kao neosnovanu;
– naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova.
Dopuštenost
24. Komisija ističe da je tužba nedopuštena jer je pobijana odredba čisto potvrđujućeg karaktera i prema tome ne može biti predmet tužbe za poništenje podnesene na temelju članka 263. UFEU‑a.
25. Prema Komisiji, obveza navođenja tretmana izvršenog na agrumima nakon berbe nije nova, nego se u propisima Unije nalazi od 1971. Odredbe pretežno istovjetne pobijanoj odredbi već su se nalazile u više uredaba prije 2002. Od 2002. tekst rele vantne primjenjive odredbe istovjetan je tekstu pobijane odredbe.
26. To je slučaj s točkom VI. D četvrte alineje Priloga Uredbi Komisije (EZ) br. 1799/2001 od 12. rujna 2001. o utvrđivanju tržišnog standarda za agrume (SL L 244, str. 12.) [neslužbeni prijevod], kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 2010/2002 od 12. studenoga 2002. (SL L 310, str. 3.) kao i s Prilogom I., dijelom B 2, točkom VI. D, četvrtom alinejom Uredbe Komisije (EZ) br. 1580/2007 od 21. prosinca 2007. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu uredbi Vijeća (EZ) br. 2200/96, (EZ) br. 2201/96 i (EZ) br. 1182/2007 u sektoru voća i povrća [neslužbeni prijevod], kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 1221/2008 od 5. prosinca 2008. (SL L 336, str. 1.). Usto, kontekst u kojem je pobijana odredba usvojena ne razlikuje se od okolnosti koje su postojale na dan stupanja na snagu Uredbe br. 2010/2002.
27. U tom smislu najprije treba istaknuti da iz samog teksta članka 263. UFEU‑a, kao i iz njegovog cilja osiguranja pravne sigurnosti, proizlazi da akt koji nije pobijan u roku za podnošenje tužbe postaje konačan. Taj konačni karakter odnosi se ne samo na sam akt nego i na sve kasnije akte koji imaju čisto potvrđujući karakter. To rješenje, koje je opravdano potrebnom pravnom stabilnošću, vrijedi kako za pojedinačne akte tako i za akte koji imaju normativni karakter poput uredaba. Treba ipak pojasniti da je, što se tiče normativnih akata poput uredaba, kad se odredba takvog akta izmijeni ponovno otvorena mogućnost tužbe, ne samo protiv te odredbe nego i protiv svih odredaba koje, iako nisu izmijenjene, s njom čine cjelinu (presuda Suda od 18. listopada 2007., Komisija/Parlament i Vijeće, C‑299/05, Zb., str. I‑8695., t. 29. i 30.; presude Općeg suda od 10. lipnja 2009., Poljska/Komisija, T‑257/04, Zb., str. II‑1545., t. 70., i od 2. listopada 2009., Cipar/Komisija, T‑300/05 i T‑316/05, neobjavljena u Zborniku, t. 258.).
28. Što se tiče pitanja u kojim se okolnostima akt smatra čisto potvrđujućim u odnosu na prethodni akt, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je to slučaj kada akt o kojem je riječ ne sadrži nikakav novi element u odnosu na prethodni i kada mu nije prethodilo preispitivanje situacije adresata tog prijašnjeg akta (presude Općeg suda od 7. veljače 2001., Inpesca/Komisija, T‑186/98, Zb., str. II‑557., t. 44.; od 6. svibnja 2009., M/EMEA, T‑12/08 P, Zb. SS, str. I‑B-1-31. i II‑B-1-159., t. 47. i od 15. rujna 2011., CMB i Christof/Komisija, T‑407/07, neobjavljena u Zborniku, t. 89.).
29. Ta sudska praksa koja se odnosi na pojedinačne akte treba se također primijeniti na slučaj normativnih akata jer ništa ne opravdava razlikovanje u pogledu tih akata. Usto treba naglasiti da je u svojoj presudi Cipar/Komisija, t. 27. gore (t. 276.), Opći sud zaključio da je odredba o kojoj je bilo riječi u tom predmetu bila odredba koja potvrđuje prethodnu istovjetnu odredbu nakon što je ustvrdio da njezinom usvajanju nije prethodilo preispitivanje situacije.
30. Pitanje postojanja potvrđujućeg akta očito se ne postavlja u slučajevima u kojima je sadržaj akta donesenog poslije različit od sadržaja prijašnjeg akta. Međutim, treba istaknuti da čisto stilske izmjene koje se ne odnose na bit sadržaja akta o kojem je riječ nisu prepreka da se taj akt kvalificira kao potvrđujući. Opći je sud tako u svojoj presudi Cipar/Komisija, t. 27. gore (t. 270.), smatrao da se „prigovor isteka roka protiv tužbe za poništenje podnesene u pogledu izmijenjene odredbe mora iznijeti ne samo kad ta odredba preuzima taj sadržaj u aktu za koji je istekao rok za tužbu, nego i kad, iako je novi tekst drukčiji […], njegova bit nije promijenjena“.
31. Stoga se sudska praksa spomenuta gore u točki 28. odnosi na slučaj u kojem je sadržaj pobijanog akta (drugim riječima, u slučaju normativnog akta, tekst odredbe o kojoj je riječ) u biti istovjetan sadržaju prethodnog akta.
32. Tako se postavlja pitanje u kojim okolnostima može biti riječi o „preispitivanju“ koje ima za posljedicu da se kasniji akt sa sadržajem u biti istovjetnim sadržaju prethodnog akta ne može kvalificirati kao potvrđujući akt tog prijašnjeg akta.
33. U tom smislu ne može se prihvatiti da puka provjera činjeničnih i pravnih elemenata koji su opravdali donošenje akta, a koju provodi autor tog akta prije ponovnog potvrđivanja njegovog sadržaja, predstavlja preispitivanje u smislu sudske prakse navedene gore u točki 28. U svojem mišljenju za presudu Suda od 11. ožujka 1986., Adams i dr./Komisija (294/84, Zb., str. 977., 978. i 981.), nezavisni odvjetnik M. Slynn također je smatrao da puko „drugo ispitivanje“ činjeničnih i pravnih elemenata koji su opravdali donošenje akta ne predstavlja preispitivanje koje bi bilo prepreka za postojanje potvrđujućeg akta.
34. Također treba podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi postojanje novih i bitnih činjenica može opravdati podnošenje zahtjeva za preispitivanje prijašnje odluke koja je postala konačna (vidjeti presudu Inpesca/Komisija, t. 28. gore, t. 47., i presudu M/EMEA, t. 28. gore, t. 49., i navedenu sudsku praksu). Ako je akt odgovor na zahtjev u kojem se poziva na nove i bitne činjenice i kojim se administraciju moli da provede preispitivanje prijašnje odluke, za taj se akt ne može smatrati da ima čisto potvrđujući karakter ako se njime odlučuje o navodnim novim i bitnim činjenicama i ako, stoga, sadrži novi element u odnosu na prijašnju odluku (vidjeti presudu Inpesca/Komisija, t. 28. gore, t. 46., i navedenu sudsku praksu).
35. Stoga će nakon preispitivanja odluke koja je postala konačna utemeljenog na novim i bitnim činjenicama institucija o kojoj je riječ morati donijeti novu odluku čija se zakonitost prema potrebi može osporavati pred sudom Unije. Nasuprot tome, u nedostatku novih i bitnih činjenica institucija nije obvezna provesti preispitivanje svoje prethodne odluke (presude Inpesca/Komisija, t. 28. gore, t. 48., i M/EMEA, t. 28. gore, t. 51.).
36. Iz te sudske prakse proizlazi da se za akt smatra da je donesen nakon preispitivanja situacije, što isključuje njegov potvrđujući karakter, kad je taj akt donesen bilo na zahtjev zainteresirane osobe bilo na vlastitu inicijativu njegovog autora, na temelju bitnih elemenata koji nisu uzeti u obzir prilikom donošenja prethodnog akta. Ti su elementi novi upravo zato što nisu bili uzeti u obzir prilikom donošenja prijašnjeg akta.
37. Nasuprot tome, ako činjenični i pravni elementi na kojima počiva novi akt nisu različiti od onih koji su opravdali donošenje prethodnog akta, taj je novi akt čisto potvrđujući za prethodni akt.
38. Što se tiče okolnosti u kojima se elementi mogu kvalificirati kao novi i bitni, element se mora kvalificirati kao novi kako kad taj element nije postojao u trenutku donošenja prijašnjeg akta (vidjeti u tom smislu presudu M/EMEA, t. 28. gore, t. 53., i navedenu sudsku praksu; vidjeti također u tom smislu rješenje Općeg suda od 29. travnja 2004., SGL Carbon/Komisija, T‑308/02, Zb., str. II‑1363., t. 57.) tako i kad je riječ o elementu koji je već postojao kad je prethodni akt donesen, ali koji, bez obzira na razlog, uključujući nedostatak pažnje autora tog akta, nije uzet u obzir prilikom njegovog donošenja (vidjeti u tom smislu presudu Adams i dr./Komisija, t. 33. gore, t. 15., i presudu Općeg suda od 3. ožujka 1994., Cortes Jimenez i dr./Komisija, T‑82/92, Zb. SS, str. I‑A‑69. i II‑237., t. 16.).
39. Što se tiče karaktera bitnosti elementa u smislu gore navedene sudske prakse, kako bi imao takav karakter, taj element mora moći na bitan način promijeniti pravnu situaciju kakvu su uzeli u obzir autori prijašnjeg akta (vidjeti u tom smislu rješenje SGL Carbon/Komisija, t. 38. gore, t. 58., i navedenu sudsku praksu). Drugim riječima, potrebno je da element o kojem je riječ može na bitan način promijeniti uvjete koji su doveli do prijašnjeg akta poput, među ostalim, elementa koji otvara sumnju u pogledu osnovanosti rješenja usvojenog tim aktom (vidjeti presudu M/EMEA, t. 28. gore, t. 54., i navedenu sudsku praksu).
40. Također treba navesti da mjera koja ovisi o trajanju činjeničnih i pravnih okolnosti koje su prethodile njezinom donošenju mora moći biti predmet zahtjeva za preispitivanje s ciljem provjere je li njezino zadržavanje opravdano (vidjeti u tom smislu presude Općeg suda M/EMEA, t. 28. gore, t. 64. do 66., i od 21. ožujka 2014., Yusef/Komisija, T‑306/10, t. 62. i 63.). Novo ispitivanje kojim se želi provjeriti je li prije donesena mjera i dalje opravdana s obzirom na promjenu činjenične ili pravne situacije koja je u međuvremenu nastala ima za posljedicu donošenje akta koji nije čisto potvrđujući za prijašnji akt, nego je akt koji se može pobijati tužbom za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 26. siječnja 2010., Internationaler Hilfsfonds/Komisija, C‑362/08 P, Zb., str. I‑669., t. 56. do 62.).
41. U konkretnom slučaju, kako to ističe Komisija, tekst pobijane odredbe istovjetan je tekstu prijašnje odredbe koja ju je zamijenila, tj. odredbe Priloga I., dijela B 2, točke VI. D četvrte alineje Uredbe br. 1580/2007, kako je izmijenjena Uredbom br. 1221/2008. Ta je odredba pak bila istovjetna odredbi točke VI. D četvrtoj alineji Priloga Uredbi br. 1799/2001, kako je izmijenjena Uredbom br. 2010/2002. Drugim riječima, tekst pobijane odredbe od 2002. nije se promijenio.
42. U tim okolnostima treba provjeriti, s obzirom na razmatranja navedena gore u točkama 28. do 40., je li pobijana odredba ipak donesena nakon preispitivanja situacije, u kojem se slučaju ne može smatrati čisto potvrđujućom i može biti predmet tužbe za poništenje.
43. Opći sud smatra da je to slučaj zbog sljedećih razloga.
44. Kao prvo, pobijana odredba u određenoj mjeri ovisi o trajanju činjeničnih i pravnih okolnosti koje su prethodile njezinom donošenju. Naime, u vrijeme stalnog znanstvenog razvoja opravdano je smatrati da mogućnosti tretmana agruma nakon berbe i sredstva za konzerviranje ili druga upotrijebljena kemijska sredstva mogu redovito doživljavati značajne izmjene. U takvoj bi situaciji bilo logično očekivati periodično preispitivanje primjenjivih mjera s ciljem provjere jesu li one i dalje opravdane s obzirom na moguću promjenu pravne i činjenične situacije koja je u međuvremenu nastala. Međutim, dojam je da je volja autora pobijane odredbe upravo bila provesti takvu provjeru, a ne samo preinaku postojećih odredaba.
45. U tom smislu treba istaknuti da uvodna izjava 2. Uredbe br. 543/2011 navodi, među ostalim, da je „primjereno ugraditi sva provedbena pravila [koja se odnose na sektor voća i povrća i prerađevina voća i povrća] u novu Uredbu zajedno s izmjenama potrebnim s obzirom na stečena iskustva“.
46. Iz toga proizlazi da prilikom donošenja Uredbe br. 543/2001 Komisija nije samo imala namjeru konsolidiranja u jedinstvenom tekstu svih provedbenih pravila koja su već bila na snazi, nego je željela iskoristiti tu priliku za unošenje eventualnih „izmjena potrebnih s obzirom na stečena iskustva“. Ta je potonja namjera naznaka da je donošenju pobijane odredbe, kao i svih ostalih odredaba Uredbe br. 543/2011, moglo prethoditi preispitivanje situacije u smislu sudske prakse navedene gore u točki 28.
47. Kao drugo, treba ustvrditi da je nakon donošenja Uredbe br. 1221/2008, koja je posljednji akt prije donošenja Uredbe br. 543/2011 koja je sadržavala odredbu istovjetnu pobijanoj odredbi, došlo do izmjene relevantne pravne i činjenične situacije koja je, ovisno o slučaju, mogla dovesti do izmjene pobijane odredbe i koja je zbog toga zahtijevala preispitivanje situacije.
48. U tom smislu treba podsjetiti da u skladu s člankom 113. stavkom 2. točkom (a) podtočkom v. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u (vidjeti točku 1. gore) tržišne standarde za proizvode utvrđuje Komisija uzimajući posebno u obzir „Standardne preporuke koje je usvojio [UN/ECE]“ (vidjeti točke 13. do 16. gore).
49. Stranke se slažu da je relevantni standard u ovom slučaju standard UN/ECE FFV-14 koji se odnosi na stavljanje na tržište i kontrolu tržišne kvalitete agruma. Donijela ga je radna skupina i izmijenjen je u više navrata.
50. Točka VI. izdanja standarda UN/ECE FFV‑14 iz 2000., naslovljena „Standard UN/ECE FFV‑14 koji se odnosi na stavljanje na tržište i kontrolu tržišne kvalitete agruma u okviru međunarodne trgovine među državama članicama UN/ECE‑a i s odredištem u tim državama“, sadržavala je odredbe o označivanju pakiranja: prema tim odredbama, ta pakiranja morala su „na istoj strani imati, napisane čitljivim i neizbrisivim slovima, s vanjske strane vidljive“ određene podatke. Točka VI. D tog standarda, naslovljena „Trgovačke specifikacije“, u četvrtoj je alineji predviđala da pakiranja moraju sadržavati „ako se primjenjuje, naznaku sredstva za konzerviranje ili drugih upotrijebljenih kemijskih sredstava, pod uvjetom da je njezina upotreba u skladu s propisima države uvoznice“. Izdanje standarda UN/ECE FFV-14 iz 2004. nije ništa promijenilo u navedenim odredbama.
51. Nasuprot tome, izdanje standarda UN/ECE FFV-14 iz 2009. unijelo je izmjene u navedene odredbe. Naime, točka VI. izdanja standarda UN/ECE FFV-14 iz 2009., naslovljena „Standard UN/ECE FFV-14 koji se odnosi na stavljanje na tržište i kontrolu tržišne kvalitete agruma“, predviđala je da pakiranja moraju „na istoj strani imati, napisane čitljivim i neizbrisivim slovima, s vanjske strane vidljive“ određene podatke. Točka VI. D tog standarda, naslovljena „Trgovačke specifikacije“, u šestoj je alineji predviđala da pakiranja moraju sadržavati podatak o „tretmanu poslije berbe (eventualno, ovisno o nacionalnom zakonodavstvu države uvoznice)“.
52. Točka VI. izdanja standarda UN/ECE FFV-14 iz 2010. (verzija tog standarda koja se primjenjivala u trenutku donošenja Uredbe br. 543/2011) u pogledu označivanja preuzima standard UN/ECE FFV-14 iz 2009., s jedinom razlikom što se odnosi na označivanje „ambalaže“, dok se standard iz 2009. odnosio na označivanje „pakiranja“. Ona dakle predviđa da „ambalaža“ mora „na istoj strani imati, napisane čitljivim i neizbrisivim slovima, s vanjske strane vidljive“ određene podatke. Točka VI. D, naslovljena „Trgovačke specifikacije“ u šestoj alineji predviđa da ambalaža mora sadržavati podatak o „tretmanu poslije berbe (eventualno, ovisno o nacionalnom zakonodavstvu države uvoznice)“.
53. Stoga iz toga proizlazi da se prema izdanjima standarda UN/ECE FFV‑14 iz 2000. i 2004., ako je sredstvo za konzerviranje ili općenitije kemijsko sredstvo upotrijebljeno na agrumima (i pod uvjetom da je ta upotreba bila u skladu s propisima države članice), podatak o toj upotrebi morao obvezno navesti na pakiranjima za agrume o kojima je riječ. Nasuprot tome, u skladu s izdanjima tog standarda iz 2009. i 2010., navođenje te upotrebe obvezno je samo ako to zahtijeva zakonodavstvo države uvoznice. Drugim riječima, ako propisi države uvoznice o kojoj je riječ dopuštaju upotrebu sredstva za konzerviranje ili kemijskog sredstva, a da ne zahtijevaju da se podatak o njihovoj upotrebi navede na pakiranju ili ambalaži agruma o kojima je riječ, tada ni izdanja standarda UN/ECE FFV-14 iz 2009. i 2010. ne zahtijevaju takav podatak.
54. Stranke se razilaze u mišljenjima o tome kako bi trebalo razumjeti novu formulaciju standarda UN/ECE FFV-14 u izdanjima iz 2009. i 2010. Komisija je tumači kao „izostanak zauzimanja stajališta o pitanju obveze navođenja tretmana izvršenog na agrumima poslije berbe i, posljedično, kao odricanje UN/ECE‑a od preporučivanja takve naznake“. Prema mišljenju Komisije, „‚izbor' na koji se odnosi preporuka namijenjen je jedino državama uvoznicama, a ne gospodarskim subjektima“. Njezino je mišljenje da izmjena standarda UN/ECE FFV-14 „ima čisto formalni karakter i ne utječe na njegovu bit“. Ona stoga smatra da „ta izmjena ne mijenja okolnosti“ koje čine kontekst donošenja pobijane odredbe.
55. Kraljevina Španjolska tvrdi da su standardi koje je UN/ECE usvojio upućeni kako državama koje sudjeluju u radnoj skupini tako i svim onim državama koje ih usvajaju na vlastitu inicijativu. Ona, prema tome, smatra da je „fakultativno označivanje tretmana poslije berbe zahtjev koji trebaju poštovati svi adresati standarda u svakoj državi koja ga usvoji“. U svojoj replici Kraljevina Španjolska ide dalje i Komisiji predbacuje pogrešno tumačenje standarda UN/ECE FFV-14, prema kojem državama koje sudjeluju u UN/ECE‑u ostavlja mogućnost predviđanja označivanja tretmana agruma poslije berbe, dok je prema mišljenju Kraljevine Španjolske „mogućnost o kojoj je riječ […] upućena gospodarskim subjektima“.
56. Radi odlučivanja o dopuštenosti tužbe u ovom stadiju nije potrebno izjasniti se ni o preciznom tumačenju izdanja tog standarda iz 2009. i 2010. ni o pitanju je li ona upućena isključivo državama koje sudjeluju u UN/ECE‑u ili i gospodarskim subjektima. Ta pitanja imaju određeni značaj za meritum spora i trebat će ih prema potrebi analizirati u tom kontekstu.
57. Za potrebe analize dopuštenosti tužbe dovoljno je ustvrditi da je tekst standarda UN/ECE FFV-14 od 2009., tj. nakon donošenja Uredbe br. 1221/2008 (koja je sadržavala odredbu istovjetnu pobijanoj odredbi), doživio izmjenu koja nije čisto stilska. Naime, dok su prethodna izdanja nedvosmisleno predviđala da pakiranje ili ambalaža za agrume mora sadržavati podatke o tretmanu poslije berbe, od izdanja iz 2009. taj standard u tom pogledu predviđa običnu mogućnost, „ovisno o nacionalnom zakonodavstvu države uvoznice“. Suprotno tvrdnjama Komisije, očito nije riječ o izmjeni čisto formalnog karaktera.
58. Čak i da se prizna da Komisija nije bila obvezna izmijeniti relevantne propise Unije u skladu s izmjenom standarda UN/ECE FFV-14, ona je zasigurno bila obvezna uzeti u obzir tu izmjenu, kako to zahtijeva članak 113. stavak 2. točka (a) podtočka v. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, pa je, posljedično, morala barem preispitati mogućnost takve izmjene. Međutim, takvo preispitivanje ima za posljedicu da pobijana odredba, iako sadržaja istovjetnog sadržaju relevantne odredbe koja je prije bila na snazi, nije potvrđujuća u odnosu na tu odredbu.
59. Napokon, kao treće, odvijanje postupka koji je doveo do donošenja pobijane odredbe, kako to proizlazi iz dokaza koje su stranke priložile spisu, iz njihovih pisanih odgovora na pitanja koja im je Opći sud postavio u okviru mjera upravljanja postupkom kao i iz objašnjenja koja su stranke dale na raspravi, potvrđuje da je doista došlo do preispitivanja pravne i činjenične situacije.
60. Kao što su to potvrdile stranke, nacrt provedbene uredbe o utvrđivanju detaljnih pravila primjene Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, koju je zatim i nakon izmjena Komisija usvojila kao Uredbu br. 543/2011, ispitala je stručna skupina Komisije za standardizaciju voća i povrća (u daljnjem tekstu: stručna skupina). Nacrt koji je upućen toj skupini i koji je ona ispitala, a koji je u spis priložila Kraljevina Španjolska, sadržavao je odredbu koja je predviđala da je navođenje tretmana poslije berbe agruma fakultativna [„post‑harvest treatment (optional)“, prema engleskom izvorniku tog dokumenta]. U tom nacrtu odredba istovjetna pobijanoj odredbi prekrižena je, bez dvojbe kako bi se naznačilo da će se odstraniti i zamijeniti novom gore spomenutom odredbom. Komisija je na raspravi u odgovoru na pitanje Općeg suda potvrdila da je nacrt koji je podnijela Kraljevina Španjolska onaj koji je bio upućen stručnoj skupini. Ipak, navela je da je tekst relevantne odredbe tog nacrta, različit od teksta pobijane odredbe, bio posljedica „pogreške“ koju je počinila.
61. Iz dokumenata koje su stranke priložile spisu i njihovih pisanih objašnjenja, kao i objašnjenja na raspravi, također proizlazi da je nacrt uredbe koji je sadržavao odredbu istovjetnu odredbi navedenoj gore u točki 60. bio 6. travnja 2011. upućen Upravljačkom odboru radi njegovog razmatranja na sjednici 13. travnja 2011. Kraljevina Španjolska je u prilogu tužbi podnijela primjerak tog nacrta. Međutim, Komisija je 11. travnja 2011. Upravljačkom odboru uputila izmijenjenu verziju svojeg nacrta, koji je ovaj put sadržavao odredbu istovjetnu pobijanoj odredbi. U svojim pisanim očitovanjima Komisija je potvrdila materijalnu točnost tih informacija, ali je u pogledu tog nacrta istaknula da je pri sastavljanju relevantne odredbe došlo do „pogreške“, koju je ispravila odmah nakon što ju je spoznala.
62. Kraljevina Španjolska također je u prilogu tužbi podnijela primjerke dopisa koje su dva španjolska ministra uputila Komisiji nakon sjednice Upravljačkog odbora 13. travnja 2011. kako bi izrazila svoje neslaganje s njezinim prijedlogom uredbe kao i primjerke odgovora Komisije na te dopise. Tako je glavni ravnatelj uprave za trgovinu i investicije španjolskog Ministarstva za industriju, turizam i trgovinu uputio glavnom direktoru Opće uprave (DG) Komisije za zdravlje i potrošače 4. svibnja 2011. dopis u kojem navodi da je u okviru stručne skupine dogovoreno da će uredba koju treba donijeti Komisija biti u skladu s novim tekstom standarda UN/ECE FFV-14, prema kojem je navođenje sredstava za konzerviranje ili drugih kemijskih sredstava upotrijebljenih poslije berbe na agrumima fakultativno.
63. Taj španjolski službenik poslao je još jedan dopis, također od 4. svibnja 2011., glavnom direktoru Opće uprave (DG) Komisije za poljoprivredu i ruralni razvoj. Usto, glavna ravnateljica uprave za poljoprivredne resurse i uzgoj španjolskog Ministarstva za okoliš te ruralni i morski prostor također je poslala dopis od 3. svibnja 2011. glavnom direktoru iste opće uprave Komisije.
64. Glavni direktor Opće uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj odgovorio je na ta dva dopisa dvama dopisima od 14. i 30. lipnja 2011. Ta dva dopisa, sastavljena na engleskom i španjolskom, imaju istovjetan sadržaj. U njima se navodi da nacrt uredbe Komisije ažurira deset posebnih tržišnih standarda, s obzirom na posljednje standarde UN/ECE‑a. Što se tiče tržišnog standarda za agrume, navodi se da je obveza označivanja u pogledu tretmana poslije berbe uvedena Uredbom br. 1799/2001 i da se „do sada primjenjivala bez većih problema za gospodarske subjekte u području prehrambene industrije.“ Dodaje se da „službe Ko misije smatraju da uklanjanje obveze označivanja nije opravdano i da bi nastali prigovori u pogledu ispravne primjene zakonodavstva o prehrambenim aditivima“.
65. S druge strane, glavni direktor Opće uprave za zdravlje i potrošače odgovorio je na dopis koji mu je uputio glavni ravnatelj uprave za trgovinu i investicije španjolskog Ministarstva za industriju, turizam i trgovinu (vidjeti gore točku 62.) dopisom od 29. lipnja 2011., u kojem je ustvrdio da je sadržaj dopisa koji je primio istovjetan sadržaju dopisa koji je isti španjolski službenik uputio glavnom direktoru Opće uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj te je samo uputio na njegov odgovor od 14. lipnja 2011.
66. Iz svih tih elemenata proizlazi da su se tijekom izrade nacrta uredbe, koji je zatim i nakon izmjena usvojen kao Uredba br. 543/2011, službe Komisije prvotno ravnale prema važećoj verziji standarda UN/ECE FFV-14 i da su u uredbu koju je Komisija trebala usvojiti imale namjeru unijeti odredbu istovjetnu tom standardu.
67. Međutim, nakon toga se smatralo da je takav tekst relevantne odredbe u sukobu s drugim razlozima, uključujući razloge u pogledu „ispravne primjene zakonodavstva o prehrambenim aditivima“, kako je to naveo glavni direktor Opće uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj u svojem dopisu spomenutom gore u točki 64. Opći sud smatra da je to smisao u kojem treba razumjeti tvrdnju Komisije prema kojoj je prvotni tekst relevantne odredbe njezinog nacrta bio posljedica „pogreške“. Zbog toga je novi nacrt, u kojem je tekst relevantne odredbe ponovno bio u skladu s važećim tekstom, 11. travnja 2011. poslan državama članicama za potrebe sjednice Upravljačkog odbora.
68. Iz toga slijedi da je donošenju pobijane odredbe prethodilo preispitivanje situacije, u smislu sudske prakse navedene gore u točki 28., što prema toj sudskoj praksi ima za posljedicu da se za tu odredbu ne može smatrati da je čisto potvrđujućeg karaktera u odnosu na istovjetne prijašnje odredbe.
69. Naime, prijašnje odredbe, iako sadržaja istovjetnog sadržaju pobijane odredbe, samo su u pravo Unije prenijele važeću verziju standarda UN/ECE FFV-14. Komisija, koja je u prvi mah imala namjeru izmijeniti relevantnu odredbu prava Unije kako bi zadržala njezinu sukladnost sa standardom o kojem je riječ, tek je nakon toga prilikom usvajanja pobijane odredbe analizirala pitanje može li odnosno mora li odstupiti od tog standarda, osobito radi osiguranja „ispravne primjene zakonodavstva [Unije] o prehrambenim aditivima“. Dajući potvrdan odgovor na to pitanje, zadržala je odredbu u pitanju i prvi put od barem 2002. odstupila od teksta standarda UN/ECE FFV-14.
70. Drugim riječima, pobijana odredba usvojena je nakon ispitivanja pitanja koje prije toga nije bilo ispitano. To je ispitivanje nov i bitan element koji je uzet u obzir prilikom usvajanja pobijane odredbe iako nije bio uzet u obzir prilikom usvajanja istovjetnih prijašnjih odredaba, što ima za posljedicu da pobijana odredba nije čisto potvrđujućeg karaktera u odnosu na prijašnje odredbe, nego je akt koji se može pobijati.
71. Prema tome, ova tužba je dopuštena i mora se meritorno ispitati.
Meritum
72. U prilog svojoj tužbi Kraljevina Španjolska ističe pet tužbenih razloga koji se temelje, prvi, na povredi načela poštovanja hijerarhije normi, drugi, na zlouporabi ovlasti, treći, na nedostatku obrazloženja, četvrti, na povredi načela jednakog postupanja i, peti, na povredi načela proporcionalnosti.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela poštovanja hijerarhije normi
73. Kraljevina Španjolska ističe da je donošenjem tržišnog standarda u obliku pobijane odredbe koji odstupa od standarda UN/ECE FFV-14 Komisija povrijedila članak 113. stavak 2. točku (a) Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u i posljedično načelo poštovanja hijerarhije normi. U tom kontekstu također se poziva na uvodnu izjavu 6. Uredbe br. 543/2011, u skladu s kojom: „kako bi se izbjegle prepreke trgovini, kad je potrebno utvrditi posebne tržišne standarde za pojedine proizvode, ti standardi trebaju biti oni [trebaju odgovarati onima] koje je utvrdio [UN/ECE]“.
74. Treba podsjetiti da u skladu s načelom poštovanja hijerarhije normi provedbena uredba ne može odstupiti od pravila sadržanih u aktu koji provodi (vidjeti presudu Općeg suda od 13. travnja 2011., Njemačka/Komisija, T‑576/08, Zb., str. II‑1578., t. 100., i navedenu sudsku praksu).
75. U tom smislu treba navesti da su u skladu s člankom 113. stavkom 2. točkom (a) podtočkom v. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u „Standardne preporuke koje je usvojio [UN/ECE]“ samo jedan od elemenata koje Komisija mora uzeti u obzir kada predviđa tržišne standarde za jedan ili više proizvoda. Stoga iz samog teksta te odredbe ni na koji način ne proizlazi da standardi koje utvrđuje Komisija moraju biti istovjetni standardima koje utvrdi UN/ECE.
76. Usto u argumentima Kraljevine Španjolske i u spisu ne postoji nijedan element koji bi mogao opravdati drukčiji zaključak, prema kojem unatoč njezinom jasnom i nedvosmislenom izričaju navedenu odredbu treba tumačiti tako da je prilikom usvajanja tržišnih standarda za jedan ili više proizvoda Komisija obvezna doslovno prenijeti odgovarajući standard koji usvoji UN/ECE.
77. Konkretno, iz zapisnika sa sjednice radne skupine održane u Ženevi od 4. do 8. svibnja 2009., čiju je presliku Komisija kao prilog svojem odgovoru na tužbu priložila spisu, proizlazi da standardi koje usvaja UN/ECE nemaju obvezujući karakter čak ni za države koje sudjeluju u UN/ECE‑u. Naime, točka 78. tog zapisnika navodi da je tajništvo radne skupine sudionicima sjednice objasnilo da su „standardi koje razvija UN/ECE […] samo preporuke i ne mogu se nametnuti državama. Države same odlučuju koje će standarde upotrebljavati na nacionalnoj i regionalnoj razini“.
78. Usto, na raspravi su kao odgovor na pitanje Općeg suda kako Kraljevina Španjolska tako i Komisija potvrdile da standardi koje usvaja UN/ECE nemaju obvezujući karakter, čak ni za države koje sudjeluju u UN/ECE‑u.
79. Iz toga slijedi da usvajanje standarda od strane UN/ECE‑a ne stvara nikakvu obvezu za države članice Unije, koje sve sudjeluju u UN/ECE‑u.
80. S obzirom na ta razmatranja, članak 113. stavak 2. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, u skladu s njegovim jasnim i nedvosmislenim izričajem, treba tumačiti tako da Komisija raspolaže određenom marginom prosudbe prilikom usvajanja tržišnih standarda za jedan ili više proizvoda na razini Unije. Budući da je u području poljoprivredne politike sudska praksa institucijama priznala, uzimajući u obzir odgovornosti koje imaju u tom području, široku diskrecijsku ovlast (vidjeti presudu Općeg suda od 3. svibnja 2007., Španjolska/Komisija, T‑219/04, Zb., str. II‑1323., t. 105., i navedenu sudsku praksu), treba zaključiti da je margina prosudbe kojom u skladu s navedenom odredbom raspolaže Komisija također široka. Međutim, u skladu s tom istom odredbom, na Komisiji je da prilikom provedbe te široke diskrecijske ovlasti uzme u obzir, među ostalim elementima, standarde koje usvoji UN/ECE. Usto, neobvezujući karakter tih standarda objašnjava upotrebu izričaja „Standardne preporuke“ u toj odredbi.
81. Posljedično, budući da Komisija nije bila obvezna, u skladu s navedenom odredbom temeljne uredbe, na razini Unije usvojiti tržišni standard za agrume istovjetnog sadržaja kao UN/ECE FFV-14, ne može joj se predbaciti da je povrijedila temeljnu uredbu i prema tome načelo poštovanja hijerarhije normi.
82. Što se tiče argumenta Kraljevine Španjolske koji se temelji na tekstu uvodne izjave 6. Uredbe br. 543/2011 (spomenute u točki 73. gore), treba najprije ustvrditi da je riječ samo o uvodnoj izjavi Uredbe br. 543/2011, a ne o normi više pravne snage, poput Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u. Stoga u svakom slučaju ne može biti riječi o povredi načela poštovanja hijerarhije normi.
83. U svakom slučaju treba istaknuti da se pojam „[odgovarati]“ upotrijebljen u uvodnoj izjavi 6. ne može tumačiti tako da standardi koje usvoji Komisija moraju imati u potpunosti isti sadržaj kao standardi koje usvoji UN/ECE.
84. Usto treba podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi provedbenu uredbu treba, ako je to moguće, tumačiti u skladu s odredbama temeljne uredbe (presude Suda od 24. lipnja 1993., Dr Tretter, C‑90/92, Zb., str. I‑3569., t. 11., i od 10. rujna 1996., Komisija/Njemačka, C‑61/94, Zb., str. I‑3989., t. 52.).
85. Međutim, u konkretnom slučaju, kako je to već navedeno, članak 113. stavak 2. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, koja je temeljna uredba, od Komisije zahtijeva, kada usvaja tržišne standarde za određene proizvode, da uzme u obzir više elemenata, od kojih su standardi koje usvoji UN/ECE samo jedan element. Komisija bi povrijedila temeljnu uredbu da je, kada je donijela Uredbu br. 543/2011, željela doslovno preuzeti sve relevantne standarde koje je usvojio UN/ECE bez uzimanja u obzir bilo kojeg drugog elementa koji bi mogao zagovarati drukčiji sadržaj jednog ili drugog standarda koji treba usvojiti. Stoga se ne može prihvatiti da je to bila njezina namjera prilikom usvajanja Uredbe br. 543/2011. Uvodnu izjavu 6. te uredbe treba više shvatiti u smislu da kada se moraju utvrditi posebni tržišni standardi za pojedinačne proizvode, oni se moraju temeljiti na standardima koje usvoji UN/ECE, s eventualno potrebnim izmjenama zbog uzimanja u obzir drugih elemenata spomenutih u članku 113. stavku 2. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u.
86. U svojoj replici Kraljevina Španjolska dodaje da je, u mjeri u kojoj Komisija u svojim pisanim očitovanjima (vidjeti u tom smislu točku 54. gore) ističe da standard UN/ECE FFV-14 nije doživio materijalnu izmjenu, očito da je ona povrijedila svoju obvezu uzimanja u obzir te izmjene, koja proizlazi iz članka 113. stavka 2. točke (a) podtočke v. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u. Kraljevina Španjolska također u tom kontekstu upućuje na tezu Komisije prema kojoj je mogućnost koju ostavlja standard u pitanju upućen jedino državama uvoznicama, za koju Kraljevina Španjolska smatra da je pogrešna, kako je navedeno gore u točki 55.
87. Ti argumenti ne mogu se prihvatiti, barem ne u kontekstu prvog tužbenog razloga koji se temelji na povredi načela poštovanja hijerarhije normi.
88. Naime, nije dvojbeno da je prilikom sastavljanja pobijane odredbe Komisija uzela u obzir standard UN/ECE FFV-14, kako to zahtijeva članak 113. stavak 1. točka (a) podtočka v. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u. O tome svjedoči činjenica, koju je navela Kraljevina Španjolska, da je prvi Komisijin nacrt onoga što je postalo pobijana odredba sadržavao odredbu istovjetnu relevantnoj odredbi standarda UN/ECE FFV-14 (vidjeti točke 60. i 61. gore). Posljedično, Komisiji se ne može predbaciti da je povrijedila svoju obvezu uzimanja u obzir standarda o kojem je riječ.
89. Što se tiče navodno pogrešne teze Komisije, prema kojoj je standard o kojem je riječ upućen samo državama, a ne, kao što se čini da to tvrdi Kraljevina Španjolska, i gospodarskim subjektima, dovoljno je navesti, u kontekstu ovog tužbenog razloga, da Komisijina eventualno pogrešna predodžba o sadržaju standarda o kojem je riječ ni u kojem slučaju ne može predstavljati njezinu povredu načela poštovanja hijerarhije normi. Naprotiv, takva pogreška, ako je počinjena, mogla bi opravdati poništenje pobijane odredbe zbog očite pogreške Komisije pri izvršavanju diskrecijske ovlasti koju joj priznaje članak 113. stavak 2. točka (a) podtočka v. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u. Međutim, pitanje je li Komisijina ocjena zahvaćena očitom pogreškom ispitat će se u okviru petog tužbenog razloga. Argumenti koje je Kraljevina Španjolska iznijela u prilog tom tužbenom zahtjevu zahtijevaju takvu kontrolu od strane Općeg suda pa je prikladno u tom kontekstu također ispitati je li Komisija imala ispravnu predodžbu o sadržaju relevantne odredbe standarda UN/ECE FFV-14.
90. S obzirom na sva ta razmatranja, treba odbiti prvi tužbeni razlog.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na zlouporabi ovlasti
91. Drugim tužbenim razlogom, iznesenim podredno za slučaj da Opći sud ne prihvati prvi tužbeni razlog, Kraljevina Španjolska Komisiji predbacuje zlouporabu ovlasti jer je prema njezinom mišljenju usvojila pobijanu odredbu u svrhe različite od onih koje je proglasila. Kraljevina Španjolska u tom se smislu poziva na četiri indicije, tj.: kao prvo, na tekst uvodne izjave 6. Uredbe br. 543/2011 (vidjeti točku 73. gore); kao drugo, na izmjenu nacrta uredbe Komisije tijekom prethodnih pripremnih radova za njezino usvajanje i na objašnjenja koja je Komisija navodno iznijela kako bi je opravdala; kao treće, na sadržaj dopisa spomenutih u točkama 64. i 65. gore; kao četvrto, na sadržaj obveze označivanja koju predviđa pobijana odredba, a koja prema mišljenju Kraljevine Španjolske ima „selektivan karakter“.
92. Konkretno, prema mišljenju Kraljevine Španjolske, opravdanje koje je iznijela Komisija za zadržavanje obveze označivanja koju predviđa pobijana odredba odnosi se na jednu tvar, ortofenilfenol, i njezinu natrijevu sol, „natrijev ortofenilfenat“ (u daljnjem tekstu zajedno: OFF). Međutim, prema mišljenju Kraljevine Španjolske, OFF se mora nalaziti u propisima o prehrambenim aditivima u mjeri u kojoj je obuhvaćen tim propisima. Kraljevina Španjolska također smatra da obveza koju uspostavlja pobijana odredba ima selektivan karakter jer se ne primjenjuje na sve voće i povrće.
93. Kraljevina Španjolska u tom pogledu ističe da je provedba propisa iz područja prehrambenih aditiva cilj koji je stran provedbenim ovlastima dodijeljenima Komisiji člankom 113. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u. Iz toga zaključuje da je Komisija djelovala u svrhe različite od onih proglašenih u pobijanom aktu. Usto, djelovala je u druge svrhe od onih utvrđenih u Uredbi br. 543/2011 i u članku 113. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u, iz kojeg je proizlazila njezina ovlast donošenja pobijane odredbe.
94. Kraljevina Španjolska dalje ističe da je utvrđivanje tržišnih standarda instrument koji čini dio zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta predviđene u članku 40. UFEU‑a i služi ostvarivanju ciljeva zajedničke poljoprivredne politike propisanih u članku 39. UFEU‑a. Iako sudska praksa priznaje da težnja za ciljevima zajedničke poljoprivredne politike ne može zanemariti zahtjeve općeg interesa poput zaštite potrošača ili zdravlja i života ljudi i životinja, takav interes Komisiji ne može dopustiti uvođenje opće i apsolutne obveze bez ikakvog ispravnog pravnog temelja. Uvođenje takve obveze moguće je samo na temelju članka 169. UFEU‑a, koji u stavku 1. predviđa da „radi promicanja interesa potrošača i osiguranja visokog stupnja zaštite potrošača, Unija doprinosi zaštiti zdravlja, sigurnosti i ekonomskih interesa potrošača, kao i promicanju njihova prava na obaviještenost, obrazovanje i organiziranje u svrhu zaštite njihovih interesa“. Međutim, taj članak Komisiji ne daje nikakvu izravnu ovlast. Prema mišljenju Kraljevine Španjolske, tu je riječ o dodatnom dokazu zlouporabe ovlasti koju predbacuje Komisiji.
95. U tom smislu najprije treba podsjetiti da je prema ustaljenoj sudskoj praksi akt zahvaćen zlouporabom ovlasti samo ako je na temelju objektivnih, relevantnih i podudarnih indicija razvidno da je njegov isključivi ili barem odlučujući cilj bio postići ciljeve koji se razlikuju od proglašenih ciljeva ili zaobići postupak posebno predviđen Ugovorom za rješavanje okolnosti konkretnog slučaja (vidjeti presudu Suda od 15. svibnja 2008., Španjolska/Komisija, C‑442/04, Zb., str. I‑3517., t. 49., i navedenu sudsku praksu).
96. Međutim, u ovom slučaju nijedna indicija na koju se Kraljevina Španjolska poziva u svojim argumentima ne dokazuje to da je pobijana odredba usvojena za ciljeve koji se razlikuju od proglašenih ciljeva ili radi zaobilaženja postupka posebno predviđenog Ugovorom.
97. Što se tiče argumenta Kraljevine Španjolske koji se temelji na tekstu uvodne izjave 6. Uredbe br. 543/2011, već je gore u točki 85. navedeno da se pojam „[odgovarati]“ ne može razumjeti u smislu da je Komisija željela doslovno usvojiti sve relevantne standarde koje je usvojio UN/ECE, bez ikakve mogućnosti izmjene. U svakom slučaju, bez obzira na to koje su bile namjere Komisije prilikom usvajanja Uredbe br. 543/2011, ta uvodna izjava ne dokazuje da je ona težila cilju različitom od proglašenog cilja, tj. utvrđivanja posebnih tržišnih standarda za određene proizvode, među kojima agrume.
98. Što se tiče druge i treće indicije na koje se poziva Kraljevina Španjolska, one doduše dokazuju da je prilikom usvajanja pobijane odredbe Komisija uzela u obzir, među ostalim, OFF, koji je dugo bio obuhvaćen propisima o prehrambenim aditivima. Međutim, ništa ne potvrđuje tvrdnju Kraljevine Španjolske (vidjeti točku 93. gore) prema kojoj pobijana odredba ima za cilj provedbu tih propisa.
99. U tom smislu treba navesti da iz teksta članka 113. stavka 2. točke (a) podtočke iii. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u jasno proizlazi da se tržišni standardi koje Komisija može predvidjeti utvrđuju uzimajući posebno u obzir „interes potrošača za dobivanje primjerenih i transparentnih informacija“. Usto, kako sama Kraljevina Španjolska priznaje, prema sudskoj praksi Suda težnja za ciljevima zajedničke poljoprivredne politike ne može zanemariti zahtjeve općeg interesa poput zaštite potrošača ili zdravlja i života ljudi i životinja, a to su zahtjevi koje institucije Unije moraju uzeti u obzir pri provedbi svojih ovlasti (presude Suda od 23. veljače 1988., Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, 68/86, Zb., str. 855., t. 12., i od 5. svibnja 1998., Ujedinjena Kraljevina/Komisija, C‑180/96, Zb., str. I‑2265, t. 120.).
100. Stoga, nasuprot onome za što se čini da tvrdi Kraljevina Španjolska, ne može se prihvatiti da je Komisija zlouporabila postupak za usvajanje tržišnih standarda u skladu s člankom 113. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u kako bi usvojila odredbu koja ima za cilj zaštitu potrošača, ali čije usvajanje nije u njezinoj nadležnosti. Argument prema kojem Komisija ne raspolaže nikakvim konkretnim pravnim temeljem za usvajanje odredbe poput pobijane odredbe jer je njezino usvajanje moguće samo na temelju članka 169. UFEU‑a koji ne daje nikakvu izravnu ovlast Komisiji (vidjeti točku 94. gore) mora se zbog istog razloga odbiti.
101. Iz toga slijedi da gore razmotreni argumenti ni u kojem slučaju ne mogu dokazati da usvajanje pobijane odredbe predstavlja zlouporabu ovlasti, što je jedini predmet ovog tužbenog razloga.
102. Doduše, točno je da Komisija sama u svojim pisanim očitovanjima ističe da je njezino „službeno stajalište“ o razlozima koji su opravdali usvajanje pobijane odredbe, istovjetne analognoj prijašnjoj odredbi, unatoč izmjeni standarda UN/ECE FFV-14 do koje je u međuvremenu došlo, ono koje je izloženo u dopisu spomenutom gore u točki 64. Posljedično, ako je, kako se čini da to Kraljevina Španjolska tvrdi, to stajalište utemeljeno na pravnoj pogrešci u pogledu zahtjeva „zakonodavstva o prehrambenim aditivima“, takva pogreška mogla bi opravdati poništenje pobijane odredbe. Naime, Komisija sama priznaje da bi takva pogreška, ako bi se potvrdila, mogla dovesti do poništenja pobijane odredbe. Ona svejedno smatra da bi se takvo hipotetsko poništenje temeljilo na očitoj pogrešci u ocjeni ili na povredi načela proporcionalnosti.
103. Prema tome, poput pitanja spomenutog gore u točki 89. i iz istih razloga kao onih navedenih u toj točki, i pitanje iz točke 102. gore analizirat će se u okviru ispitivanja petog tužbenog razloga.
104. Ni četvrta indicija na koju se poziva Kraljevina Španjolska, a koja se temelji na sadržaju pobijane odredbe, ne može dokazati Komisijinu zlouporabu ovlasti. Činjenica da je predviđena obveza označivanja svih sredstava upotrijebljenih poslije berbe agruma, iz razloga koji se u biti odnose samo na jedno od tih sredstava, OFF, kao i ograničavanje te obveze samo na agrume, a ne i drugo voće, mogla bi, ovisno o slučaju, opravdati poništenje pobijane odredbe zbog očite pogreške u ocjeni ili zbog povrede načela jednakog postupanja i proporcionalnosti, ali ta je činjenica samo indicija zlouporabe ovlasti. U tom slučaju također je riječ o argumentima koji se trebaju razmotriti u okviru analize četvrtog i petog tužbenog razloga.
105. S obzirom na sva ta razmatranja, treba odbiti drugi tužbeni razlog.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja
106. Kraljevina Španjolska Komisiji predbacuje povredu obveze obrazlaganja zbog odstupanja koje prema njezinom mišljenju postoji između, s jedne strane, uvodne izjave 6. Uredbe br. 543/2011 i, s druge strane, pobijane odredbe (vidjeti također točku 73. gore). Kraljevina Španjolska smatra da je obrazloženje pobijane odredbe doduše jasno, ali je dvosmisleno jer, iako je u skladu sa standardom UN/ECE FFV-14 nametanje obveze označivanja tretmana agruma poslije berbe fakultativno, Uredba br. 543/2011 ne navodi nikakve razloge koji su naveli Komisiju da odstupi od tog standarda i pobijanom odredbom uvede opću i bezuvjetnu obvezu označivanja. Ta je obveza uvedena bez ikakvog opravdanja, što predstavlja povredu obveze obrazlaganja kako ona proizlazi iz članka 296. stavka 2. UFEU‑a i sudske prakse iz tog područja.
107. U tom smislu treba podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi obrazloženje koje zahtijeva članak 296. UFEU‑a mora biti prilagođeno naravi akta o kojem je riječ. Ono mora na jasan i nedvosmislen način pokazati razmišljanje institucije, autora akta, tako da se zainteresiranim osobama omogući upoznavanje s razlozima za poduzetu mjeru i da se sucu Unije omogući njegov nadzor. Međutim, nije potrebno da se u obrazloženju navedu svi relevantni činjenični i pravni elementi, jer se pitanje ispunjava li obrazloženje zahtjeve iz članka 256. UFEU‑a mora ocijeniti ne samo u odnosu na način kako je formulirano nego i u odnosu na njegov kontekst i sva pravna pravila koja uređuju predmetno područje (vidjeti presudu Suda od 7. rujna 2006., Španjolska/Komisija, C‑310/04, Zb., str. I‑7285., t. 57., i navedenu sudsku praksu). To vrijedi još i više kad su države članice bile usko uključene u postupak izrade spornog akta i stoga poznaju razloge koji su temelj tog akta (vidjeti presudu Suda od 22. studenoga 2001., Nizozemska/Vijeće, C‑301/97, Zb., str. I‑8853., t. 188., i navedenu sudsku praksu).
108. Usto, kad je riječ, kao u ovom slučaju, o aktu namijenjenom općoj primjeni, obrazloženje se može ograničiti na navođenje, s jedne strane, cjelokupne situacije koja je dovela do njegovog donošenja i, s druge strane, na opće ciljeve koje on postavlja (presude Nizozemska/Vijeće, t. 107. gore, t. 189., i od 7. rujna 2006., Španjolska/Vijeće, t. 107. gore, t. 59.).
109. Usto, Sud je više puta smatrao da ako je iz spornog akta vidljiv temeljni cilj kojem teže institucije, bilo bi pretjerano zahtijevati posebno obrazloženje za različite tehničke izbore koji su izvršeni (vidjeti presudu Nizozemska/Vijeće, t. 107. gore, t. 190., i navedenu sudsku praksu). To još više vrijedi kad institucije Unije imaju široku marginu prosudbe pri izboru sredstava za provedbu složene politike poput u ovom slučaju zajedničke poljoprivredne politike (vidjeti presudu Nizozemska/Vijeće, t. 107. gore, t. 191. i 192., i navedenu sudsku praksu).
110. U konkretnom slučaju najprije treba ustvrditi da se cijela argumentacija Kraljevine Španjolske temelji na tumačenju uvodne izjave 6. Uredbe br. 543/2011 koje je, kako je već navedeno gore u točkama 83. do 85., pogrešno.
111. Naime, iz razloga koji su navedeni gore u točkama 83. do 85., tu uvodnu izjavu ne treba shvatiti tako da treba postupiti tako da su tržišni standardi Unije koje usvoji Komisija istovjetni onima koje usvoji UN/ECE. Da je Komisija djelovala na taj način, povrijedila bi svoju obvezu iz članka 113. stavka 2. točke (a) Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u da prilikom usvajanja tih standarda mora uzeti u obzir i druge čimbenike osim standarda koje je usvojio UN/ECE, a koji su također navedeni u toj odredbi. Prema tome, kako je gore već navedeno, tu uvodnu izjavu treba shvatiti tako da je Komisija prilikom usvajanja tržišnih standarda na razini Unije u glavnim crtama nastojala osigurati usklađenost između tih standarda i standarda koje je usvojio UN/ECE, tj. osigurati, osim ako to zahtijevaju drugi zahtjevi, da tržišni standardi Unije imaju isti opseg i sadržaj kao standardi koje je usvojio UN/ECE i da su usklađeni s njima.
112. To tumačenje uvodne izjave 6. Uredbe br. 543/2011 potvrđuje cjelokupna usporedba, s jedne strane, izdanja standarda UN/ECE FFV-14 iz 2010. i, s druge strane, tržišnog standarda Unije za agrume koji je utvrdila ta uredba. Ta usporedba otkriva da, iako tržišni standard općenito slijedi strukturu i oblik standarda UN/ECE FFV-14 (izdanje iz 2010.), postoji više razlika u detaljima između tih dvaju standarda, koje sežu od običnih manjih jezičnih razlika do onih bitnih, od kojih je razlika između pobijane odredbe i odgovarajuće odredbe standarda UN/ECE FFV-14 samo jedan primjer. Osobito, kako navodi sama Kraljevina Španjolska, treba ustvrditi da su pomela, grejpfruti i limete isključeni iz područja primjene tržišnog standarda Unije koji je utvrđen Uredbom br. 543/2011, iako su svi obuhvaćeni standardom UN/ECE FFV-14.
113. Iz toga slijedi da ne postoji nikakav nesklad između onoga što je navedeno u uvodnoj izjavi 6. Uredbe br. 543/2011 i izbora Komisije da u novom standardu na razini Unije uključi pobijanu odredbu istovjetnu odgovarajućim prijašnjim odredbama, unatoč izmjeni koju je u međuvremenu doživjela odgovarajuća odredba standarda UN/ECE FFV-14. Argument Kraljevine Španjolske prema kojem je obrazloženje pobijane odredbe „dvosmisleno“ ne može se stoga prihvatiti.
114. Usto, s obzirom na sudsku praksu navedenu gore u točkama 108. i 109., Komisiji se ne može predbaciti povreda obveze obrazlaganja zbog toga što u različitim uvodnim izjavama Uredbe br. 543/2011 nije navela točne razloge zbog kojih je u tržišnom standardu za agrume odlučila uključiti pobijanu odredbu različitu od odgovarajuće odredbe standarda UN/ECE FFV-14. Naime, uzimajući u obzir različita odstupanja između tržišnog standarda Unije za agrume usvojenog tom uredbom i standarda UN/ECE FFV-14 (vidjeti točku 112. gore), bilo bi bez svake sumnje prekomjerno od Komisije zahtijevati da navede posebno opravdanje za svako odstupanje.
115. Zaključak naveden gore u točki 114. vrijedi tim više jer je Kraljevina Španjolska bila u prilici, kako to potvrđuju činjenice na koje se sama poziva (vidjeti točke 64. i 65. gore), upoznati se s razlozima koji su opravdali odluku Komisije da na razini Unije ne usvoji izmjenu odredbe standarda UN/ECE FFV-14 u pogledu označivanja.
116. Općenito, te uzimajući u obzir činjenicu da je pobijana odredba dio tržišnog standarda Unije za agrume koji je akt namijenjen općoj primjeni, treba zaključiti da cjelokupna situacija koja je dovela do usvajanja posebnih tržišnih standarda, među kojima i standarda za agrume, i opći ciljevi koje taj akt postavlja proizlaze, kako to zahtijeva sudska praksa navedena gore u točki 108., s dovoljnom jasnoćom iz uvodnih izjava 5. i 6. Uredbe br. 543/2011. U tom pogledu treba istaknuti da Kraljevina Španjolska nije iznijela drugi prigovor protiv tog obrazloženja, osim navodne neusklađenosti između teksta uvodne izjave 6. te uredbe i sadržaja pobijane odredbe.
117. Kraljevina Španjolska također se poziva na presude Suda od 1. travnja 1993., Diversinte i Iberlacta (C‑260/91 i C‑261/91, Zb., str. I‑1885., t. 11. i 12.), i Općeg suda od 15. studenoga 2007., Mađarska/Komisija (T‑310/06, Zb., str. II‑4619., t. 83. i 84.), u kojima se zaključuje da je u uredbama o kojima je bila riječ u tim predmetima postojao nedostatak obrazloženja.
118. Međutim, kako to ispravno ističe Komisija, okolnosti predmeta koje su dovele do tih dviju presuda u potpunosti se razlikuju od okolnosti ovog predmeta, u toj mjeri da se iz tih presuda za ovaj predmet ne mogu izvesti nikakvi korisni zaključci.
119. Naime, u presudi Diversinte i Iberlacta, točka 117. gore (točke 11. i 12.), bilo je riječi o odredbi s retroaktivnim učinkom za koju sudska praksa zahtijeva posebno opravdanje u obrazloženju pobijanog akta, kako to proizlazi iz točke 10. te presude. Međutim, u ovom slučaju ne tvrdi se da pobijana odredba ima retroaktivni učinak.
120. Što se tiče presude Mađarska/Komisija, točka 117. gore (točke 82. do 88.), Opći je sud u njoj smatrao da se određene odredbe uredbe o kojoj je bilo riječi u tom predmetu moraju poništiti zbog nedostatka obrazloženja jer ta uredba nigdje nije navela razloge zbog kojih se nove mjere uvedene tim odredbama moraju primijeniti odmah. Međutim, taj zaključak Općeg suda mora se staviti u njegov kontekst, naveden u točkama 66. do 72. te presude, iz kojih proizlazi da je uvođenje spornih mjera povrijedilo legitimno očekivanje proizvođača na koje se one odnose. Naime, razvidno je da točke 82. do 88. te presude navode suvišan razlog jer je Opći sud u točki 72. te presude već zaključio da se sporne odredbe predmetne uredbe moraju poništiti zbog povrede legitimnog očekivanja proizvođačâ.
121. Međutim u konkretnom slučaju Kraljevina Španjolska nije ni tvrdila da pobijana odredba povređuje legitimna očekivanja proizvođačâ agruma, gospodarskih subjekata u tom sektoru ili druge kategorije zainteresiranih osoba.
122. S obzirom na prethodna razmatranja, treći tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela jednakog postupanja
123. Svojim četvrtim tužbenim razlogom Kraljevina Španjolska predbacuje Komisiji povredu načela jednakog postupanja i nediskriminacije među proizvođačima utvrđenog člankom 40. stavkom 2. UFEU‑a. Kraljevina Španjolska u biti ističe da su svi proizvođači različitog voća i povrća u usporedivoj situaciji s obzirom na mogućnost da se tretmani poslije berbe primijene na njihove proizvode. Kraljevina Španjolska u tom pogledu spominje više primjera sredstava koja se primjenjuju poslije berbe, među ostalim, na jezgričavom voću (jabuke i kruške), koštičavom voću, bananama i krumpiru.
124. Međutim, od deset posebnih tržišnih standarda usvojenih Uredbom br. 543/2011 samo standard za agrume pobijanom odredbom nameće obvezu označivanja za sredstva za konzerviranje i druga kemijska sredstva upotrijebljena poslije berbe. Prema mišljenju Kraljevine Španjolske, iz toga slijedi da je pobijana odredba diskriminatorna mjera na štetu proizvođača agruma koja ne počiva ni na kakvom objektivnom opravdanju. Označivanje koje je pobijana odredba učinila obveznim potrošaču šalje poruku da su agrumi jedino voće koje je poslije berbe tretirano kemijskim sredstvima. Ta je predodžba štetna za stavljanje na tržište i potrošnju tog voća i stavlja ga u konkurentski nepovoljniji položaj.
125. Članak 40. stavak 2. drugi podstavak UFEU‑a, na koji se poziva Kraljevina Španjolska, propisuje da zajednička organizacija tržišta, uspostavljena u okviru zajedničke poljoprivredne politike Unije, isključuje svaku diskriminaciju između proizvođača ili potrošača unutar Unije.
126. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, zabrana svake diskriminacije u području zajedničke poljoprivredne politike koja je propisana tom odredbom nije ništa drugo nego specifičan izraz općeg načela jednakosti koji zahtijeva da se usporedive situacije ne smiju različito tretirati i da se različite situacije ne smiju jednako tretirati, osim ako to razlikovanje nije objektivno opravdano (vidjeti presudu Suda od 20. svibnja 2010., Agrana Zucker, C‑365/08, Zb., str. I‑4341., t. 42., i navedenu sudsku praksu). Iz sudske prakse tako proizlazi da, ako ispitivanje odredaba mjere pokaže arbitrarno različito postupanje, tj. razlikovanje koje nema dovoljno opravdanje i ne temelji se na objektivnim kriterijima (presude Suda od 15. rujna 1982., Kind/EEZ, 106/81, Zb., str. 2885., t. 22., i od 13. studenoga 1990., Marshall, C‑370/88, Zb., str. I‑4071., t. 24.; presuda Općeg suda od 20. ožujka 2001., T. Port/Komisija, T‑52/99, Zb., str. II‑981., t. 82.), tu mjeru treba poništiti zbog povrede zabrane diskriminacije iz članka 40. stavka 2. drugog podstavka UFEU‑a, osim ako to razlikovanje nije objektivno opravdano (presuda Suda od 5. listopada 1994., Njemačka/Vijeće, C‑280/93, Zb., str. I‑4973., t. 67., i presuda Španjolska/Komisija, t. 80. gore, t. 106.).
127. Povreda načela jednakog postupanja kao posljedica nejednakog postupanja pretpostavlja da su predmetne situacije usporedive uzimajući u obzir sve elemente koji ih obilježavaju. Elemente koji su svojstveni različitim situacijama i sukladno tome njihovu usporedivost valja utvrđivati i cijeniti osobito vodeći računa o predmetu i svrsi akta Unije kojim se vrši razlikovanje u pitanju. Nadalje, načela i ciljevi područja na koje se akt odnosi moraju se također uzeti u obzir (presuda Suda od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique et Lorraine i dr., C‑127/07, Zb., str. I‑9895., t. 25. i 26., i navedena sudska praksa). Kako bi se zakonodavcu Unije moglo predbaciti da je povrijedio načelo jednakog postupanja, potrebno je da je na različit način tretirao usporedive situacije i time određene osobe stavio u nepovoljniji položaj u odnosu na druge (vidjeti gore navedenu presudu Arcelor Atlantique et Lorraine i dr., t. 39., i navedenu sudsku praksu).
128. Iz teksta Uredbe br. 543/2011 proizlazi da, što Komisija uostalom i ne osporava, kako to ističe Kraljevina Španjolska, nijedan drugi standard koji uspostavlja ta uredba ne sadrži odredbu analognu pobijanoj odredbi. Ne može se poreći da obveza označivanja koju pobijana odredba nameće jedino u pogledu agruma proizvođače tog voća stavlja u nepovoljniji položaj u odnosu na proizvođače drugog voća i povrća.
129. Međutim, s obzirom na sudsku praksu navedenu gore u točki 126., kako bi se utvrdilo je li ta okolnost povreda načela jednakog postupanja i nediskriminacije, treba utvrditi predmet i svrhu pobijane odredbe i ispitati jesu li situacija proizvođača agruma na koje se odnosi pobijana odredba i situacija proizvođača drugog voća i povrća usporedive, imajući u vidu taj element.
130. Nedvojbeno je da je cilj pobijane odredbe osigurati bolje informiranje potrošača agruma na koje se ona odnosi, skrećući prema potrebi njihovu pozornost na činjenicu da je voće koje su nabavili i koje namjeravaju konzumirati bilo predmet tretmana sredstvima za konzerviranje i drugim kemijskim sredstvima poslije berbe.
131. U tom pogledu, općepoznata je činjenica, koja proizlazi iz općeg iskustva, da se s aspekta eventualnog tretmana sredstvom za konzerviranje ili drugim kemijskim sredstvom na njihovoj vanjskoj površini voće i povrće može podijeliti u dvije velike kategorije. Prva kategorije obuhvaća voće i povrće čija kora nije velike debljine, tako da nije dovoljna prepreka prodiranju sredstva u unutrašnjost voća ili povrća o kojem je riječ; usto, to se voće i povrće često ili čak uvijek konzumira sa svojom korom. Druga kategorija obuhvaća voće i povrće čija je kora dovoljne debljine za sprečavanje prodiranja sredstava s površine u unutrašnjost i koje se konzumira nakon skidanja kore, što znači da se njihova kora ne konzumira, nego se baca.
132. Budući da kora voća i povrća iz druge kategorije sprečava prodiranje sredstava upotrijebljenih pri tretmanu na površini u unutrašnjost i da se sama ne konzumira, logično se može zaključiti, kako to uostalom ističe Komisija, da se za to voće i povrće može odobriti upotreba, među ostalim prilikom površinskog tretmana poslije berbe, sredstava čija upotreba nije dopuštena za voće i povrće iz prve kategorije ili da se za voće i povrće iz druge kategorije može odobriti upotreba veće količine sredstava dopuštenih za sve voće i povrće, polazeći od premise da će ostaci sredstava upotrijebljenih na voću i povrću druge kategorije ostati na kori koja će se baciti pa ih konzument neće pojesti.
133. Taj zaključak potvrđuje tekst Uredbe Komisije (EU) br. 304/2010 od 9. travnja 2010. o izmjeni Priloga II. Uredbi (EZ) br. 396/2005 Europskog parlamenta i Vijeća u odnosu na maksimalne razine ostataka za 2-fenilfenol u ili na određenim proizvodima (SL L 94, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 46., str. 214.) koja se odnosi na maksimalne razine ostataka OFF‑a. Naime, ta je uredba za agrume utvrdila maksimalnu razinu ostataka (koja „vrijedi do 30. rujna 2012. u očekivanju podnošenja i procjene dvaju dodatnih ispitivanja“) najmanje 50 puta veću u odnosu na drugo voće i povrće.
134. Međutim, također treba ustvrditi da su unutar druge kategorije spomenute gore u točki 131. agrumi specifična i posebna potkategorija. Naime, iako se kora agruma načelno ne konzumira s mesom agruma, nego se baca, kao što je to slučaj s raznim drugim voćem (banane, lubenice, dinje), općepoznata je činjenica, kako to ispravno ističe Komisija, da njihova kora ima posebnu primjenu u kuhinji za izradu džemova, likera (npr. limoncello) ili za dodavanje arome određenim jelima poput kolača ili juha.
135. Stoga, iako se može poći od premise da se kora agruma neće izravno konzumirati s njegovim mesom i tako za agrume odobriti tretmane koji su dopušteni samo za voće i povrće iz druge kategorije spomenute gore u točki 131., također treba ustvrditi da, nasuprot onome što je slučaj za druge proizvode iz te kategorije, konzument njihovu koru može upotrijebiti na način naveden gore u točki 134. i tako je konzumirati. Prema tome, u slučaju agruma potrebno je informirati konzumente da je agrum koji su nabavili i koji konzumiraju u normalnim količinama bio predmet tretmana poslije berbe, što može utjecati na upotrebu njegove kore u kulinarske svrhe. Nije vidljivo, a ni Kraljevina Španjolska to nije tvrdila, da analogna potreba postoji u slučaju ostalog voća i povrća čija se kora ne konzumira.
136. Iz toga proizlazi da su zbog gore navedenih posebnosti agruma njihovi proizvođači u pogledu cilja informiranja potrošača o sredstvima upotrijebljenima poslije berbe u drukčijoj situaciji od proizvođača drugog voća i povrća. Posljedično, Komisiji se ne može predbaciti povreda načela jednakog postupanja i nediskriminacije zbog toga što se pobijana odredba odnosi samo na agrume, a ne i na drugo voće i povrće.
137. U tom pogledu Kraljevina Španjolska podsjeća da se pobijana odredba ne primjenjuje na sve agrume jer su pomela, grejpfruti i limete isključeni iz njezinog područja primjene (vidjeti točku 112. gore).
138. Međutim, ta okolnost ne može dovesti do drukčijeg zaključka jer iz spisa ne proizlazi niti Kraljevina Španjolska uostalom tvrdi da se kora tih triju agruma također može upotrebljavati za svrhe navedene gore u točki 134. Usto, na pitanja o razlozima koji su opravdali isključenje tih triju agruma iz posebnog tržišnog standarda utvrđenog Uredbom br. 543/2011, stranke su navele da je to isključenje, među ostalim, bilo opravdano njihovim malim obujmom prodaje u Europi.
139. Kraljevina Španjolska također ističe da se i drugo voće može, poput agruma, upotrebljavati u pripremi jela ili za izradu džemova i likera. Međutim, taj argument nije relevantan. Ono što je bitno za agrume na koje se odnosi pobijana odredba jest činjenica da je takva upotreba radikalna izmjena u odnosu na uobičajenu konzumaciju tog voća: iako se kora tog voća normalno baca i ne konzumira, to nije slučaj kada se koristi u gore navedene svrhe. Kraljevina Španjolska nije navela primjer drugog voća čija se kora normalno baca i ne konzumira, ali koja se upotrebljava u kulinarske svrhe.
140. Argument Kraljevine Španjolske, prema kojem označivanje koje je pobijana odredba učinila obveznim može dati pogrešnu predodžbu o tome da se jedino agrumi tretiraju kemijskim sredstvima poslije berbe i tako proizvođače tog voća staviti u konkurentski nepovoljniji položaj u odnosu na proizvođače drugog voća (vidjeti točku 124. gore), također nije relevantan u kontekstu navodne povrede načela jednakog postupanja i nediskriminacije.
141. Taj argument ne dovodi u pitanje zaključak prema kojem proizvođači agruma na koje se odnosi pobijana odredba nisu u situaciji usporedivoj sa situacijom proizvođača drugog voća i povrća. Njime se želi osporiti karakter prikladnosti i nužnosti mjere o kojoj je riječ i tako zapravo istaknuti povreda načela proporcionalnosti (što je predmet petog tužbenog razloga) i općenito istaknuti očita pogreška u ocjeni Komisije. Stoga je prikladno taj argument ispitati u kontekstu petog tužbenog razloga, dok u kontekstu ovog tužbenog razloga on nema učinka.
142. To također vrijedi za veliki dio argumenata koje je u pogledu četvrtog tužbenog razloga iznijela Kraljevina Španjolska u svojoj replici. Njima se također želi dokazati da pobijana odredba podrazumijeva neopravdan konkurentski nepovoljniji položaj za proizvođače agruma i općenito dovesti u pitanje karakter prikladnosti i nužnosti mjere koju je ta odredba uvela.
143. Zaključno, zbog gore navedenih razloga četvrti tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Peti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti
144. Svojim petim tužbenim razlogom Kraljevina Španjolska ističe da obveza označivanja koju je nametnula pobijana odredba nije u skladu sa zahtjevima načela proporcionalnosti. Usto tvrdi da se analiza Komisije, koja ju je navela da usvoji pobijanu odredbu, temelji na netočnim osnovnim podacima koji nisu ni usklađeni ni prikladni za opravdanje zadržavanja obveze označivanja predviđene tom odredbom.
145. Kraljevina Španjolska u tom smislu navodi da je Komisija prilikom pripremnih radova za usvajanje Uredbe br. 543/2011 iznijela dva opravdanja za usvajanje pobijane odredbe: s jedne strane, pozivala se na „posebno uređenje“ OFF‑a i, s druge strane, pozivala se općenito na poštovanje odredaba iz propisa Unije o prehrambenim aditivima.
146. Međutim, prema mišljenju Kraljevine Španjolske, nijedno od tih dvaju opravdanja nije valjano. U pravu Unije ne postoji nijedna odredba koja nameće obvezu označivanja upotrebe sredstava o kojima je riječ na pakiranju, ni općenito za svježe voće i povrće, ni posebno za agrume.
147. Kraljevina Španjolska u tom smislu ističe da su tretmani voća poslije berbe kao i ostali tretmani sredstvima za zaštitu bilja strogo uređeni na temelju Direktive Vijeća 91/414/EEZ od 15. srpnja 1991. o stavljanju sredstava za zaštitu bilja na tržište (SL L 230, str. 1.) [zamijenjene od 13. lipnja 2011. Uredbom (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 79/117/EEZ i 91/414/EEZ (SL L 309, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 61., str. 52.)] i Uredbe br. 396/2005. Riječ je o posebnom zakonodavnom okviru koji se temelji na iscrpnim toksikološkim studijama i koji osigurava neškodljivost tih sredstava za potrošače i jamči stroge sigurnosne standarde, među ostalim utvrđivanjem maksimalnih razina ostataka.
148. Uredba br. 396/2005 doduše ne nameće obvezu označivanja u pogledu upotrebe pesticida, ali nameće druge obveze kako bi se potrošaču zajamčila odgovarajuća informacija. Stoga Kraljevina Španjolska smatra da bi zakonodavac Unije, u slučaju da je smatrao da je posebno označivanje koje skreće pozornost na upotrebu sredstava za zaštitu bilja potrebno, nametnuo odgovarajuću obvezu.
149. Također postoje druga kemijska sredstava koja se upotrebljavaju na različitom voću u fazi poslije berbe. Ta sredstva su aditivi i podvrgnuta su odgovarajućim propisima, tj. Direktivi 2000/13/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. ožujka 2000. o usklađivanju zakonodavstava država članica o označivanju, prezentiranju i oglašavanju hrane (SL L 109, str. 29.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 77.). Međutim, na temelju članka 6. stavka 2. točke (a) te direktive navođenje sastojaka na naljepnici nije obvezno kod svježeg voća i povrća koje nije oguljeno, narezano ili obrađeno na sličan način.
150. Što se konkretno tiče OFF‑a, Kraljevina Španjolska ističe da on više nije dio skupine prehrambenih aditiva od uključivanja u područje primjene Direktive 91/414. Za njega je utvrđena maksimalna razina ostataka (vidjeti točku 133. gore). Posljedično, više nije moguće nametnuti obvezu označivanja u pogledu te konkretne tvari. Privremeni karakter maksimalne razine ostataka koja se na njega odnosi nije valjani argument za uvođenje takve obveze jer Uredba br. 396/2005 upućuje na više aktivnih tvari i na zahtijeva posebno označivanje nijedne od njih.
151. Najprije treba ustvrditi da, iako se ovaj tužbeni razlog prema svojem naslovu u tužbi temelji na povredi načela proporcionalnosti, argumenti koje Kraljevina Španjolska pod njim iznosi imaju za cilj dokazati ne samo povredu tog načela, nego i općenitije očitu pogrešku u ocjeni Komisije.
152. Nadalje, potrebno je podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi načelo proporcionalnosti kao jedno od općih načela prava Unije zahtijeva da akti institucija Unije ne prelaze granice koje su prikladne i nužne za ostvarenje legitimnih ciljeva kojima teži predmetni propis, pri čemu je, kad je moguće odabrati između više podobnih mjera, potrebno odabrati onu koja je najmanje ograničavajuća i čiji nedostaci ne smiju biti nerazmjerni ciljevima kojima se teži. Što se tiče sudskog nadzora uvjeta provedbe tog načela, s obzirom na veliku diskrecijsku ovlast koju u području zajedničke poljoprivredne politike ima zakonodavac Unije, tj. u konkretnom slučaju Komisija (vidjeti točku 81. gore), samo karakter očite neprikladnosti mjere donesene u tom području u odnosu na cilj koji nadležno tijelo želi ostvariti može utjecati na zakonitost te mjere (vidjeti presudu od 7. rujna 2006., Španjolska/Vijeće, t. 107. gore, t. 97. i 98., i navedenu sudsku praksu). To usto u tužbi priznaje i Kraljevina Španjolska.
153. Međutim, čak i kad sudska praksa Komisiji prizna široku diskrecijsku ovlast, provedba te ovlasti ne može izbjeći sudski nadzor. Naime, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da u okviru tog nadzora sudac Unije mora provjeriti poštovanje postupovnih pravila, materijalnu točnost činjeničnih nalaza Komisije, nepostojanje očite pogreške u ocjeni tih činjenica ili nepostojanje zlouporabe ovlasti. Konkretno, kako bi provjerio je li nadležna institucija počinila očitu pogrešku u ocjeni, sudac Unije mora provjeriti je li ta institucija pomno i nepristrano ispitala sve relevantne elemente konkretnog slučaja, elemente u prilog zaključcima koji iz njih proizlaze (vidjeti presudu Suda od 22. prosinca 2010., Gowan Comércio Internacional e Serviços, C‑77/09, Zb., str. I‑13533., t. 56. i 57., i navedenu sudsku praksu).
154. Međutim, Kraljevina Španjolska u tužbi upravo ističe da se analiza Komisije u ovom slučaju temelji na „netočnim podacima“. Prema tome, za potrebe ispitivanja ovog tužbenog razloga potrebno je u prvoj etapi provjeriti nisu li osnovni elementi na kojima Komisija temelji svoju analizu zahvaćeni pogreškom. Konkretno, u tom kontekstu treba provjeriti je li Komisijina predodžba sadržaja standarda UN/ECE FFV-14 točna (vidjeti točku 89. gore). Također treba ispitati argumente stranaka u pogledu posebnih zahtjeva koji eventualno proizlaze iz različitih odredaba o OFF‑u jer Kraljevina Španjolska u tom pogledu Komisiji predbacuje pogrešnu predodžbu relevantnog pravnog okvira (vidjeti točku 150. gore).
155. Nadalje, u drugoj etapi trebat će prema potrebi ispitati je li pobijana odredba očito neprikladna mjera u odnosu na cilj koji je Komisija željela postići, u kojem slučaju bi se dokazala povreda načela proporcionalnosti.
Sadržaj standarda UN/ECE FFV-14 (izdanja iz 2009. i 2010.)
156. Kao što je navedeno gore u točkama 51. i 52., izdanja standarda UN/ECE FFV-14 iz 2009. i 2010. navode da „pakiranja“ ili „ambalaže“ agruma moraju sadržavati podatak o „tretmanu poslije berbe (eventualno, ovisno o nacionalnom zakonodavstvu države uvoznice)“. Kao što je također navedeno gore (vidjeti točke 54. i 55. gore), stranke se ne slažu oko tumačenja tog izričaja.
157. Konkretno, Kraljevina Španjolska Komisiji predbacuje pogrešno tumačenje standarda o kojem je riječ jer je smatrala da ono državama ostavlja mogućnost predviđanja ili nepredviđanja obveze označivanja tretmana poslije berbe agruma, dok je prema njezinom mišljenju ta mogućnost bila namijenjena gospodarskim subjektima.
158. Ta se teza ne može prihvatiti. Doduše, točno je da su standardi koje usvaja UN/ECE dostupni javnosti, što znači da ih svatko tko to želi, uključujući gospodarske subjekte iz sektora agruma, može uzeti u obzir i uskladiti se s njima dobrovoljno. Također, u skladu s točkom VII. Ženevskog protokola, na svakoj je vladi „koja će prihvatiti ovaj protokol“ da poduzme „mjere koje zahtijeva njezino nacionalno pravo radi prilagodbe svojih standarda za proizvode“ i koje se u tom smislu odnose „na posebne standarde koji će se izraditi“, poput u ovom slučaju standarda UN/ECE FFV-14, pri čemu se podsjeća da nije riječ o pravno obvezujućoj obvezi (vidjeti točku 77. gore).
159. Iz toga slijedi da je, kad je u skladu s takvim standardom mjera fakultativna, nužno riječ o mogućnosti prepuštenoj ocjeni država čije su vlade prihvatile Ženevski protokol. Za UN/ECE ta je mogućnost zapravo izjednačena s nepostojanjem preporuke u odnosu na posebnu mjeru jer je odluka o usvajanju ili neusvajanju mjere o kojoj je riječ prepuštena slobodnoj ocjeni relevantnih okolnosti od strane svake države.
160. Kraljevina Španjolska također podsjeća da pobijana odredba ide dalje od mogućnosti priznate standardom UN/ECE FFV-14 jer se ona u skladu s člankom 113.a stavkom 2. Uredbe o jedinstvenom ZOT‑u (vidjeti točku 2. gore) primjenjuje u svim fazama stavljanja na tržište, uključujući izvoz, i ne odnosi se samo na uvoz.
161. Ako tu tvrdnju treba shvatiti tako da Kraljevina Španjolska ističe da se sadržaj standarda UN/ECE FFV-14, upućujući na „nacionalno zakonodavstvo države uvoznice“, protivi nametanju takve obveze u zakonodavstvu države izvoznice, taj se argument ne može prihvatiti.
162. Kao što to proizlazi iz onoga što je navedeno gore u točkama 13. do 14., jedan je od glavnih ciljeva kojima teži UN/ECE, među ostalim izradom standarda poput u ovom slučaju standarda UN/ECE FFV-14, poticati ekonomsku integraciju svojih članica. Osobito, usklađivanje tržišnih standarda očito ima za cilj izbjeći stvaranje nepotrebnih prepreka trgovini koje proizlaze iz odstupanja među tržišnim standardima koje utvrđuju različite države.
163. Međutim, odredba koja posebno označivanje određenih proizvoda čini obveznim može biti takva prepreka jedino u slučaju da je nametne država uvoznica. Ako država uvoznica ne zahtijeva posebno označivanje proizvoda o kojima je riječ, očito se neće protiviti njihovom uvozu iz druge države, čak i ako bi sadržavali oznaku koju zahtijeva zakonodavstvo te države izvoznice.
164. Iz toga proizlazi da se u slučaju poput onoga u ovom predmetu tržišni standard koji usvoji UN/ECE ne odnosi i ne treba se odnositi na zakonodavstvo države izvoznice. Posljedično, iako standard UN/ECE FFV-14 navodi da je naznaka tretmana poslije berbe agruma fakultativna, ovisno o nacionalnom zakonodavstvu države uvoznice, ta se odredba ne može shvatiti kao preporuka državama izvoznicama da svojim nacionalnim zakonodavstvom ne nametnu takvu obvezu. Ona jednostavno znači da država uvoznica može zahtijevati takvu oznaku, čak i ako se to ne zahtijeva u zakonodavstvu države izvoznice proizvoda.
165. Drugim riječima, Komisiji se ne može predbaciti da prilikom usvajanja pobijane odredbe nije slijedila preporuku iz standarda UN/ECE FFV-14., i to neovisno o neobvezujućem karakteru tih standarda. Ne može joj se predbaciti ni pogrešna predodžba sadržaja tog standarda ni posljedično očita pogreška u ocjeni iz tog razloga.
Odredbe o OFF‑u
166. Nadalje, treba razmotriti pitanje odredaba koje dopuštaju upotrebu OFF‑a za tretman agruma i prema potrebi drugog voća i povrća jer stranke u tom smislu iznose različite tvrdnje. Međutim, eventualna pogrešna predodžba Komisije o opsegu i sadržaju relevantnih odredaba i obveza koje iz njih proizlaze mogla bi imati utjecaja na njezinu ocjenu mogućnosti usvajanja pobijane odredbe i opravdati njezino poništenje.
167. Upotreba OFF‑a prvi je put dopuštena na temelju Direktive Vijeća 67/427/EEZ od 27. lipnja 1967. o upotrebi određenih sredstava za konzerviranje za površinski tretman agruma i o kontrolnim mjerama koje treba koristiti za kvalitativnu i kvantitativnu analizu sredstava za konzerviranje u i na agrumima (SL 148., str. 1.). Članak 1. stavak 2. te direktive izmijenio je Dio I. Priloga Direktivi Vijeća 64/54/EZ od 5. studenoga 1963. o približavanju zakonodavstava država članica u pogledu sredstava za konzerviranje koja se mogu upotrijebiti u hrani za ljude, tako da je u njoj dodao odredbu o, među ostalim, OFF‑u. Kao što to proizlazi iz članka 1. te direktive, njezin je prilog sadržavao sredstva za konzerviranje koja su države članice mogle odobriti za zaštitu hrane za ljude (hrana). Odredba o OFF‑u, dodana Direktivom 67/427, predviđala je da se on može upotrebljavati „isključivo za površinski tretman agruma“ i usto navela da se tretman mora navesti „u prodaji na malo, vidljivom naznakom koja potrošaču daje nedvosmislenu informaciju“.
168. Direktiva 91/414 odnosila se u skladu s člankom 1. stavkom 1. na odobrenje, stavljanje na tržište, upotrebu i kontrolu sredstava za zaštitu bilja u njihovom komercijalnom obliku, i na stavljanje na tržište i kontrolu aktivnih tvari namijenjenih upotrebi utvrđenoj u članku 2. stavku 1. te direktive. U skladu s člankom 2. stavkom 1. te direktive, izraz „sredstva za zaštitu bilja“ značio je aktive tvari namijenjene, među ostalim, osiguranju konzerviranja biljaka, pod uvjetom da te tvari ili proizvodi nisu predmet posebnih odredaba o sredstvima za konzerviranje. Upravo zato što je OFF u to vrijeme bio predmet takvih posebnih odredaba (tj. odredaba Direktive 64/54, kako je izmijenjena Direktivom 67/427), on nije ulazio u područje primjene Direktive 91/414.
169. Direktiva 64/54 stavljena je od 25. ožujka 1995. izvan snage na temelju članka 8. stavka 1. Direktive 95/2/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. veljače 1995. o prehrambenim aditivima osim bojila i sladila (SL L 61, str. 1.), koja ju je zamijenila. Direktiva 95/2 također je u prilogu sadržavala odredbu o OFF‑u. Ona je propisivala da je OFF dopušten jedino za površinski tretman agruma i utvrđivala je njegovu najveću dopuštenu količinu. Nasuprot tome, nije sadržavala odredbu analognu odredbi Direktive 64/54, kako je izmijenjena Direktivom 67/427, prema kojoj je taj tretman trebalo navesti na naljepnici. Međutim, treba navesti da je, kao što to tvrdi Komisija, takva obveza u to vrijeme bila predviđena posebnim standardom Unije za agrume utvrđenim Uredbom Komisije (EEZ) br. 920/89 od 10. travnja 1989. o standardima kvalitete za mrkvu, agrume i desertne jabuke i kruške i o izmjeni Uredbe br. 58 (SL L 97, str. 19.).
170. Komisija je u svojim pisanim očitovanjima objasnila da se OFF upotrebljava ne samo kao sredstvo za konzerviranje voća nego i za dezinfekciju skladišta i da su gospodarski subjekti iz tog sektora zatražili njegovu ocjenu na temelju Direktive 91/414. Komisija je zato predložila njegovo brisanje iz Priloga Direktivi 95/2 kako bi se OFF mogao unijeti na popis dopuštenih tvari u Prilogu I. Direktivi 91/414.
171. Prijedlog Komisije rezultirao je usvajanjem Direktive 2003/114/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. prosinca 2003. o izmjeni Direktive 95/2 (SL L 24, str. 58.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 30., str. 205.). Na temelju članka 1. stavka 3. i stavka 3. točke B Priloga toj direktivi briše se odredba o OFF‑u koja se nalazila u Prilogu Direktivi 95/2. Međutim, bilješka u tom dijelu Priloga Direktivi 2003/114 precizirala je sljedeće: „Brisanje [OFF‑a] stupa na snagu čim zahtjevi za označivanje hrane obrađene ovim tvarima postanu primjenjivi na temelju zakonodavstva Zajednice o maksimalnim razinama ostataka pesticida“.
172. Usto treba navesti da je Direktiva 2003/114 člankom 3. izričito stavila izvan snage Direktivu 67/427. Međutim, to stavljanje izvan snage očito se nije odnosilo na članak 1. stavak 2. te direktive koji je izmijenio Direktivu 64/54 (vidjeti točku 168. gore). Ta je odredba zajedno s ostatkom Direktive 64/54 već stavljena izvan snage Direktivom 95/2. Stavljanje izvan snage propisano člankom 3. Direktive 2003/114 odnosilo se na druge odredbe Direktive 67/427 koje su se odnosile na načine uzorkovanja agruma za kontrolu sredstava za konzerviranje (vidjeti osobito članak 2. i Prilog Direktivi 67/427).
173. Komisija također navodi da se bilješka o kojoj je riječ u točki 171. gore nije nalazila u njezinom nacrtu direktive, nego je unesena na temelju amandmana Parlamenta koji je Vijeće prihvatilo. Prema mišljenju Komisije, njezino je unošenje „stvorilo delikatnu situaciju jer se, s jedne strane, uvjet [koji postavlja ta bilješka] u nedostatku pravnog temelja u zakonodavstvu o maksimalnim dopuštenim količinama pesticida nije mogao doslovno ispuniti i, s druge strane, jer je bilo potrebno odobriti unošenje OFF‑a na popis aktivnih tvari dopuštenih na temelju Direktive [91/414] jer su gospodarski subjekti iz tog sektora u okviru postupka ocjene već imali znatne troškove.“ Komisija objašnjava da je „u tim okolnostima 2009. odlučila usvojiti pragmatično stajalište i smatrati da volja zakonodavca da se zadrži obveza navođenja upotrebe OFF‑a […] ostaje zadovoljena postojanjem tržišnog standarda za agrume koji tu obvezu primjenjuje na sve tretmane poslije berbe“.
174. Naime, na temelju Direktive Komisije 2009/160/EU od 17. prosinca 2009. o izmjeni Direktive 91/414 radi unošenja aktivne tvari 2‑fenilfenola (SL L 338, str. 83.) OFF je unesen na popis sredstava za zaštitu bilja iz Direktive 91/414.
175. Kraljevina Španjolska ističe da su se za OFF uvjeti označivanja mogli utvrditi u okviru zakonodavstva o pesticidima. Ta prilika nije iskorištena i više nije moguće opravdati pobijanu odredbu pozivanjem na bilješku u Prilogu Direktivi 2003/114.
176. Međutim, treba navesti da u okviru ovog predmeta Opći sud nije pozvan odlučivati ni je li uvjet iz Direktive 2003/114 za brisanje OFF‑a s popisa prehrambenih aditiva poštovan ni je li Direktiva 2009/160, koja ga je unijela na popis sredstava za zaštitu bilja iz Direktive 91/414, zahvaćena nezakonitošću.
177. Ono što je bitno za potrebe ovog predmeta jest činjenica da je Komisija smatrala da bilješka u Prilogu Direktivi 2003/114 svjedoči o volji zakonodavca Unije da predvidi obvezu označivanja za hranu tretiranu uz pomoć OFF‑a i da je taj element uzela u obzir prilikom usvajanja pobijane odredbe. Naime, kad je glavni direktor Opće uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj u svojem dopisu spomenutom gore u točki 64. naveo da bi zbog ukidanja obveze označivanja predviđene pobijanom odredbom „nastali prigovori u pogledu ispravne primjene zakonodavstva o prehrambenim aditivima“, očito je da je uputio upravo na volju zakonodavca Unije izraženu u navedenoj bilješci u tekstu koji spada u zakonodavstvo Unije o prehrambenim aditivima.
178. S obzirom na navedeno, postaje očito da se Komisiji ne može predbaciti pogrešna predodžba volje zakonodavca o tom pitanju. Ta volja jasno proizlazi iz bilješke o kojoj je riječ i čiji je tekst nedvosmislen. Prema tome, u pogledu tog pitanja ne postoji element koji bi omogućio zaključak o postojanju očite pogreške u ocjeni Komisije.
179. Usto, nije potrebno utvrditi je li, kao što se čini da to tvrdi Kraljevina Španjolska, Komisija mogla ukloniti obvezu označivanja predviđenu pobijanom odredbom, a da ne povrijedi ni Direktivu 2003/114 ni koji drugi Unijin propis. Dovoljno je navesti da je Komisija, koja u tom području ima široku diskrecijsku ovlast, odlučila ne ukloniti tu obvezu.
Poštovanje načela proporcionalnosti
180. Prema tome, ostaje za razmotriti pitanje poštuje li pobijana odredba načelo proporcionalnosti, tj. uzimajući u obzir sudsku praksu navedenu gore u točki 152., je li ona očito neprikladna u odnosu na postavljeni cilj.
181. Cilj koji postavlja pobijana odredba jest cilj spomenut gore u točki 130.; njezin je cilj osigurati bolje informiranje potrošača agruma o kojima je riječ, skrećući njihovu pozornost na činjenicu da je to voće bilo predmet tretmana sredstvima za konzerviranje ili drugim kemijskim sredstvima poslije berbe.
182. Za argument sažet gore u točki 124., prema kojem obvezno označivanje agruma njihove proizvođače stavlja u konkurentski nepovoljniji položaj u odnosu na proizvođače drugog voća i povrća, čini se da doduše upućuje na neprikladni karakter mjere uvedene pobijanom odredbom u odnosu na taj cilj.
183. Međutim, taj argument polazi od premise prema kojoj potrošači ne znaju da je sve voće i povrće predmet tretmana različitim sredstvima, bez obzira na to jesu li to sredstva za konzerviranje, prehrambeni aditivi ili sredstva za zaštitu bilja. Treba ustvrditi da je riječ o pogrešnoj premisi.
184. Naime, sama se Kraljevina Španjolska u svojim pisanim očitovanjima poziva na anketu objavljenu 2010. prema kojoj je na popisu mogućih problema vezanih uz hranu koji je predstavljen potrošačima 31 % ispitanih osoba označilo pesticide kao najveći rizik.
185. Usto, općepoznata je činjenica da za gotovo sve voće i povrće postoje posebne naljepnice kojima se naznačuje da je rezultat ekološke poljoprivrede i da nije tretirano kemijskim sredstvima. Stoga su potrošači općenito svjesni da za voće i povrće koje nema takvu naljepnicu postoji mogućnost da je bilo predmet takvog tretmana. Prema tome, ne može se prihvatiti da će potrošači nakon opažanja posebne naljepnice na agrumima a contrario doći do pogrešnog zaključka da ostalo voće i povrće koje nema takvu naljepnicu nije bilo tretirano kemijskim sredstvima.
186. Kraljevina Španjolska također tvrdi da pobijana odredba, budući da se odnosi i na agrume namijenjene izvozu, u konkurentski nepovoljniji položaj stavlja agrume podrijetlom iz Unije namijenjene izvozu na tržišta trećih zemalja čije zakonodavstvo ne zahtijeva označivanje slično onome koje zahtijeva pobijana odredba. Na tim tržištima agrumi podrijetlom iz Unije dolaze u konkurenciju s agrumima podrijetlom iz drugih zemalja čije zakonodavstvo također ne zahtijeva takvo označivanje. Potrošač iz države uvoznice tako može imati pogrešnu predodžbu da su proizvodi podrijetlom iz treće zemlje jamačno bolji od onih podrijetlom iz Unije jer za razliku od potonjih poslije berbe nisu bili tretirani kemijskim sredstvima.
187. U tom smislu treba podsjetiti da u skladu s člankom 38. Povelje Europske unije o temeljnim pravima „politike Unije osiguravaju visoku razinu zaštite potrošača“. Međutim, ni ta odredba ni članak 169. UFEU‑a (vidjeti točku 94. gore) ne prave razliku između potrošača unutar i izvan Unije. Stoga, kad Komisija smatra da je mjera, poput u ovom slučaju označivanja agruma s obzirom na njihov eventualni tretman poslije berbe, potrebna radi osiguranja odgovarajuće zaštite potrošača, ne može se prihvatiti zaključak da ona pravi razliku između potrošača unutar i izvan Unije nametanjem takve obveze za proizvode namijenjene prvima, ali ne i za proizvode namijenjene potonjima.
188. Usto, ujednačena i visoka razina zaštite potrošača, kako unutar tako i izvan Unije, dio je slike o kvaliteti i pouzdanosti proizvoda podrijetlom iz Unije i pridonosi održavanju odnosno jačanju njezinog položaja na međunarodnim tržištima. To je uostalom Komisija na raspravi u biti i navela kao odgovore na pitanja o razlozima koji su doveli do toga da se iz područja primjene pobijane odredbe ne isključe agrumi namijenjeni izvozu u zemlju čije zakonodavstvo ne zahtijeva označivanje poput onoga nametnutog tom odredbom. Također treba istaknuti da Kraljevina Španjolska nije iznijela nijedan konkretan argument koji bi mogao dovesti u pitanje prethodne zaključke.
189. Naime, u slučaju ugrožavanja zdravlja potrošača izvan Unije zbog nedostatka označivanja tretmana agruma podrijetlom iz Unije poslije berbe, slika o kvaliteti i pouzdanosti proizvoda podrijetlom iz Unije mogla bi biti narušena. Iz toga slijedi da se argument Kraljevine Španjolske sažet gore u točki 186. ne može prihvatiti.
190. S obzirom na sva prethodna razmatranja, treba zaključiti da se Komisiji ne može predbaciti da je prilikom usvajanja pobijane odredbe počinila ni očitu pogrešku u ocjeni ni povredu načela proporcionalnosti. Stoga treba odbiti peti tužbeni razlog kao i tužbu u cijelosti.
Troškovi
191. Sukladno odredbama članka 87. stavka 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Budući da Kraljevina Španjolska nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu Komisije.
Operativni dio
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (osmo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Kraljevini Španjolskoj nalaže se snošenje troškova.