62023CJ0499
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 13 de noviembre de 2025 (
*1
)
«Incumplimiento de Estado — Libre circulación de mercancías — Artículo 35 TFUE — Restricciones cuantitativas a la exportación — Medidas de efecto equivalente — Materiales de construcción — Obligación de notificación de las exportaciones — Derecho de adquisición preferente del Estado — Artículo 36 TFUE — Justificación — Seguridad pública — Suministro de materiales de construcción para infraestructuras críticas — Control de las exportaciones a terceros países — Competencia exclusiva de la Unión — Política comercial común — Reglamento (UE) 2015/479 — Régimen común aplicable a las exportaciones — Directiva (UE) 2015/1535 — Procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información»
En el asunto C‑499/23,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 4 de agosto de 2023,
Comisión Europea, representada por el Sr. G. Gattinara y la Sra. K. Talabér-Ritz, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Hungría, representada por el Sr. M. Z. Fehér y la Sra. K. Szíjjártó, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por la Sra. K. Jürimäe, Presidenta de Sala, el Sr. K. Lenaerts, Presidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Juez de la Sala Segunda, y los Sres. F. Schalin, M. Gavalec (Ponente) y Z. Csehi, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Szpunar;
Secretario: Sr. C. Di Bella, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 6 de noviembre de 2024;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 6 de febrero de 2025;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que, al establecer un procedimiento aplicable a la exportación de materias primas y materiales de construcción, Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud:
–
de los artículos 35 TFUE y 36 TFUE;
–
del artículo 2 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra e), y
–
de los artículos 5, apartado 1, y 6, apartado 1, de la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (DO 2015, L 241, p. 1).
Marco jurídico
Derecho internacional
2
Mediante la Decisión 94/800/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad Europea, por lo que respecta a los temas de su competencia, de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay (1986‑1994) (DO 1994, L 336, p. 1), el Consejo de la Unión Europea aprobó el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (OMC), firmado en Marrakech el 15 de abril de 1994, y los acuerdos que figuran en los anexos 1 a 3 de dicho Acuerdo, entre los que se encuentra el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (DO 1994, L 336, p. 11; en lo sucesivo, «GATT de 1994»).
3
El artículo XI del GATT de 1994, titulado «Eliminación general de las restricciones cuantitativas», dispone:
«1. Ninguna parte contratante impondrá ni mantendrá —aparte de los derechos de aduana, impuestos u otras cargas— prohibiciones ni restricciones a la importación de un producto del territorio de otra parte contratante o a la exportación o a la venta para la exportación de un producto destinado al territorio de otra parte contratante, ya sean aplicadas mediante contingentes, licencias de importación o de exportación, o por medio de otras medidas.
2. Las disposiciones del párrafo 1 de este artículo no se aplicarán a los casos siguientes:
a)
prohibiciones o restricciones a la exportación aplicadas temporalmente para prevenir o remediar una escasez aguda de productos alimenticios o de otros productos esenciales para la parte contratante exportadora;
[…]».
Derecho de la Unión
Directiva 2008/114/CE
4
La Directiva 2008/114/CE del Consejo, de 8 de diciembre de 2008, sobre la identificación y designación de infraestructuras críticas europeas y la evaluación de la necesidad de mejorar su protección (DO 2008, L 345, p. 75), aplicable ratione temporis al presente caso, fue derogada con efectos a partir del 18 de octubre de 2024 por la Directiva (UE) 2022/2557 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2022, relativa a la resiliencia de las entidades críticas y por la que se deroga la Directiva 2008/114/CE del Consejo (DO 2022, L 333, p. 164). Los considerandos 3 y 5 de la Directiva 2008/114 enunciaban:
«(3)
En diciembre de 2005, el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior pidió a la Comisión que elaborara una propuesta para un programa europeo de protección de las infraestructuras críticas (“el PEPIC”) y decidió que debería basarse en un planteamiento que tuviera en cuenta todo tipo de riesgo pero que diera preferencia a la lucha contra amenazas terroristas. Según este planteamiento, las amenazas tecnológicas y las catástrofes naturales o provocadas por el hombre se tendrán en cuenta en el proceso de protección de infraestructuras críticas, pero se dará prioridad a la amenaza terrorista.
[…]
(5)
La presente Directiva constituye un primer paso en el proceso de identificación y designación de [infraestructuras críticas europeas] y de evaluación de la necesidad de mejorar su protección. Como tal, la presente Directiva se concentra en los sectores de la energía y de los transportes y debe revisarse con el fin de evaluar su incidencia y la necesidad de incluir en su ámbito de aplicación otros sectores como el de las tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC).»
5
El artículo 2 de dicha Directiva establecía:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
a)
“infraestructura crítica”, el elemento, sistema o parte de este situado en los Estados miembros que es esencial para el mantenimiento de funciones sociales vitales, la salud, la integridad física, la seguridad, y el bienestar social y económico de la población y cuya perturbación o destrucción afectaría gravemente a un Estado miembro al no poder mantener esas funciones;
b)
“infraestructura crítica europea” o “ICE”, la infraestructura crítica situada en los Estados miembros cuya perturbación o destrucción afectaría gravemente al menos a dos Estados miembros. La magnitud de la incidencia se valorará en función de criterios horizontales, como los efectos de las dependencias intersectoriales en otros tipos de infraestructuras;
[…]».
6
El artículo 3 de dicha Directiva, titulado «Identificación de ICE», disponía en su apartado 1:
«Cada Estado miembro identificará, conforme al procedimiento establecido en el anexo III, ICE potenciales que se ajusten a la vez a los criterios horizontales y sectoriales y a las definiciones recogidas en el artículo 2, letras a) y b).
La Comisión, a petición de los Estados miembros, podrá asistirles en la identificación de ICE potenciales.
La Comisión podrá señalar a la atención de los Estados miembros interesados la existencia de infraestructuras críticas potenciales que pueda considerarse que cumplen los requisitos para su designación como ICE.
Cada Estado miembro y la Comisión proseguirán de forma permanente el proceso de identificación de ICE potenciales.»
Directiva 2015/1535
7
El artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2015/1535 dispone:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
a)
“producto”: cualquier producto de fabricación industrial y cualquier producto agrícola, incluidos los productos pesqueros;
[…]
c)
“especificación técnica”: una especificación que figura en un documento en el que se definen las características requeridas de un producto, tales como los niveles de calidad, el uso específico, la seguridad o las dimensiones, incluidas las prescripciones aplicables al producto en lo referente a la denominación de venta, la terminología, los símbolos, los ensayos y métodos de ensayo, el envasado, el marcado y el etiquetado, así como los procedimientos de evaluación de la conformidad.
El término “especificación técnica” abarca también los métodos y procedimientos de producción de los productos agrícolas, con arreglo al artículo 38 [TFUE], apartado 1, párrafo segundo, […] de los productos destinados a la alimentación humana y animal, de los medicamentos definidos en el artículo 1 de la Directiva 2001/83/CE del Parlamento Europeo y del Consejo[, de 6 de noviembre de 2001, por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos para uso humano (DO 2001, L 311, p. 67)], así como los métodos y procedimientos de producción referentes a los demás productos, en caso de que incidan en las características de estos últimos;
d)
“otro requisito”: un requisito, distinto de una especificación técnica, impuesto a un producto, en particular por motivos de protección de los consumidores o del medio ambiente y que se refiere a su ciclo de vida con posterioridad a su comercialización, como sus condiciones de uso, reciclado, reutilización o eliminación, cuando dichas condiciones puedan afectar significativamente a la composición o naturaleza del producto o a su comercialización;
[…]
g)
“proyecto de reglamento técnico”: el texto de una especificación técnica, de otro requisito o de una regla relativa a los servicios, incluidas las disposiciones administrativas, elaborado con intención de aprobarlo o de hacer que finalmente se apruebe como reglamento técnico, y que se encuentre en un nivel de preparación que permita aún la posibilidad de modificaciones sustanciales.»
8
El artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva establece:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7, los Estados miembros comunicarán inmediatamente a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico, salvo si se trata de una simple transposición íntegra de una norma internacional o europea, en cuyo caso bastará una simple información referente a dicha norma; igualmente, los Estados miembros dirigirán a la Comisión una notificación referente a las razones por las cuales es necesaria la adopción de tal reglamento técnico, a menos que dichas razones se deduzcan ya del proyecto.
En su caso, y salvo cuando ya se haya remitido en combinación con una comunicación anterior, los Estados miembros comunicarán a la Comisión simultáneamente el texto de las disposiciones legales y reglamentarias básicas de las que se trate principal y directamente, si el conocimiento de dicho texto es necesario para apreciar el alcance del proyecto de reglamento técnico.
Los Estados miembros procederán a una nueva comunicación a la Comisión del proyecto de reglamento técnico en las condiciones mencionadas en los párrafos primero y segundo del presente apartado cuando aporten a dicho proyecto de forma significativa modificaciones que tengan por efecto modificar el ámbito de aplicación, reducir el calendario de aplicación previsto inicialmente, añadir especificaciones o requisitos, o hacer que estos últimos sean más estrictos.
[…]
La Comisión pondrá inmediatamente en conocimiento de los demás Estados miembros el proyecto de reglamento técnico y todos los documentos que le hayan sido enviados; asimismo, podrá presentar dicho proyecto al Comité contemplado en el artículo 2 de la presente Directiva y, en su caso, al Comité competente en el sector de que se trate, para que emitan su dictamen.
[…]»
9
El artículo 6 de la citada Directiva dispone:
«1.   Los Estados miembros aplazarán tres meses, a partir de la fecha de recepción por parte de la Comisión de la comunicación mencionada en el artículo 5, apartado 1, la adopción de un proyecto de reglamento técnico.
[…]
7.   Los apartados 1 a 5 no serán aplicables cuando un Estado miembro:
a)
por motivos urgentes relacionados con una situación grave e imprevisible que tenga que ver con la protección de la salud de las personas y los animales, la preservación de los vegetales o la seguridad y, en lo que respecta a las reglas relativas a los servicios, también con el orden público, en particular con la protección de los menores, deba elaborar lo antes posible reglamentos técnicos para su inmediata adopción y aplicación, sin que pueda realizar consultas al respecto, o
b)
por motivos urgentes relacionados con una situación grave que tenga que ver con la protección de la seguridad y de la integridad del sistema financiero, en particular con la protección de los depositantes, los inversores y los asegurados, deba adoptar y aplicar de inmediato reglas relativas a los servicios financieros.
El Estado miembro indicará en la comunicación prevista en el artículo 5 los motivos que justifican la urgencia de las medidas en cuestión. La Comisión se pronunciará sobre esta comunicación lo antes posible. Adoptará las medidas apropiadas en caso de que se recurra abusivamente a este procedimiento. La Comisión mantendrá informado al Parlamento Europeo.»
Reglamento (UE) 2015/479
10
Los considerandos 3 a 6 del Reglamento (UE) 2015/479 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015, sobre el régimen común aplicable a las exportaciones (DO 2015, L 83, p. 34), exponen:
«(3)
Es conveniente, por lo tanto, establecer un régimen común aplicable a las exportaciones de la Unión.
(4)
En todos los Estados miembros, las exportaciones están liberalizadas casi en su totalidad. En estas condiciones, es posible tener en cuenta, en el ámbito de la Unión, el principio por el cual las exportaciones a terceros países no se someten a ninguna restricción cuantitativa, salvo los supuestos de inaplicación previstos en el presente Reglamento y sin perjuicio de las medidas que los Estados miembros puedan tomar de conformidad con el Tratado.
(5)
La Comisión debe ser informada cuando, a consecuencia de una evolución excepcional del mercado, un Estado miembro estime que podrían ser necesarias medidas de salvaguardia.
(6)
Es esencial proceder, a escala de la Unión, especialmente sobre la base de esta información, al examen de las condiciones de las exportaciones, de su evolución y de los diversos elementos de la situación económica y comercial, así como, en su caso, de las medidas que deban tomarse.»
11
A tenor del artículo 1 de este Reglamento:
«Las exportaciones de la Unión con destino a terceros países serán libres, es decir, no estarán sometidas a restricciones cuantitativas, excepto aquellas que se apliquen con arreglo al presente Reglamento.»
12
El capítulo III de dicho Reglamento, titulado «Medidas de salvaguardia», comprende los artículos 5 a 7 del citado Reglamento. El artículo 5 establece:
«1.   A fin de prevenir una situación crítica debida a una escasez de productos esenciales, o para ponerle remedio, y cuando los intereses de la Unión requieran una acción inmediata, la Comisión, a instancias de un Estado miembro o por propia iniciativa y teniendo en cuenta la naturaleza de los productos y las demás particularidades de las transacciones de que se trate, podrá subordinar la exportación de un producto a la presentación de una autorización de exportación que deberá ser concedida según las modalidades y dentro de los límites que la Comisión defina de conformidad con el procedimiento de examen a que se refiere el artículo 3, apartado 2, o, en caso de urgencia, de conformidad con el artículo 3, apartado 3.
2.   Las medidas adoptadas se notificarán al Parlamento Europeo, al Consejo y a los Estados miembros. Tales medidas surtirán efectos de forma inmediata.
3.   Las medidas podrán estar limitadas a ciertos destinos y a las exportaciones de determinadas regiones de la Unión. No afectarán a los productos que se encuentren camino de la frontera de la Unión.
4.   En el caso de que un Estado miembro hubiera solicitado la acción de la Comisión, esta decidirá con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 en un plazo máximo de cinco días hábiles a partir de la fecha de recepción de la solicitud.
5.   Cuando la Comisión haya aplicado el apartado 1, decidirá, en el plazo de doce días hábiles a partir de la fecha de entrada en vigor de la medida que haya adoptado, de la procedencia de adoptar medidas adecuadas con arreglo al artículo 6. Si, como máximo seis semanas después de la fecha de entrada en vigor de la medida, no se hubieran adoptado tales medidas, se considerará derogada dicha medida.»
13
El artículo 6 del mismo Reglamento establece:
«1.   Cuando los intereses de la Unión lo requieran, la Comisión, de conformidad con el procedimiento de examen a que se refiere el artículo 3, apartado 2, podrá adoptar las medidas apropiadas:
a)
para evitar una situación crítica debida a una escasez de productos de primera necesidad, o para remediarla;
b)
para permitir el cumplimiento de los compromisos internacionales suscritos por la Unión o por todos sus Estados miembros, especialmente en materia de comercio de productos básicos.
2.   Las medidas contempladas en el apartado 1 podrán limitarse a determinados destinos y a exportaciones de determinadas regiones de la Unión. No afectarán a los productos que se encuentren camino de la frontera de la Unión.
3.   Cuando se impongan restricciones cuantitativas a la exportación, se tendrá en cuenta principalmente:
a)
por un lado, el volumen de los contratos que hubieran sido celebrados en condiciones normales, antes de la entrada en vigor de una medida de salvaguardia en el sentido del presente capítulo, y que el Estado miembro interesado hubiera notificado a la Comisión conforme a sus disposiciones internas;
b)
por otro lado, el hecho de que no deberá comprometerse la consecución del objetivo para el cual se hayan impuesto las restricciones cuantitativas.»
14
El artículo 10 del Reglamento 2015/479, que figura en el capítulo IV de dicho Reglamento, titulado «Disposiciones transitorias y finales», tiene el siguiente tenor:
«Sin perjuicio de otras disposiciones de la Unión, el presente Reglamento no constituirá obstáculo para la adopción o para la aplicación por parte de un Estado miembro de restricciones cuantitativas a la exportación, justificadas por razones de moralidad pública, de orden público, de seguridad pública, de protección de la salud y de la vida de las personas y de los animales o de preservación de los vegetales, de protección del patrimonio nacional artístico, histórico o arqueológico, o de protección de la propiedad industrial y comercial.»
Derecho húngaro
Decreto n.o 402/2021
15
El artículo 1 del a gazdaság újraindítása érdekében meghozandó, az építőipari ellátásbiztonság szempontjából stratégiai jelentőségű nyersanyagok és termékek kivitelével kapcsolatos regisztrációs eljárásról és egyéb intézkedésekről szóló 402/2021. (VII. 8.) kormányrendelet [Decreto del Gobierno n.o 402/2021 (VII. 8.), relativo a los procedimientos de registro y a las demás medidas que deben adoptarse para reactivar la economía en lo que respecta a la exportación de materias primas y productos de importancia estratégica para la seguridad del suministro en el sector de la construcción], en su versión vigente en la fecha de vencimiento del plazo fijado en el dictamen motivado (en lo sucesivo, «Decreto n.o 402/2021»), establece:
«1.   Las materias primas y los productos de importancia estratégica para la seguridad del suministro en el sector de la construcción contemplados en el anexo 1 (en lo sucesivo, conjuntamente, “materiales de construcción”) podrán, sin perjuicio de la excepción prevista en el apartado 2, ser
a) vendidos o
b) exportados desde el territorio de Hungría al extranjero
previo registro (en lo sucesivo, “notificación”) ante el ministro de Economía Interior (en lo sucesivo, “ministro”) y tras el acuse de recibo de la notificación.
2.   El presente Decreto no se aplicará a los materiales de construcción en tránsito por el territorio de Hungría.»
16
El artículo 3 de dicho Decreto dispone:
«1.   Una vez recibida la notificación, el ministro comprobará si esta cumple los requisitos formales establecidos en el artículo 2.
[…]
2.   Si la notificación cumple los requisitos formales establecidos en el artículo 2, el ministro transmitirá las notificaciones, junto con la información a que se refiere el apartado 1, letra b), en su caso, al comisario del Gobierno encargado de la coordinación de las medidas en materia de economía de la construcción (en lo sucesivo, “comisario del Gobierno”), que examinará, en consulta con los ministros interesados, si la venta o la exportación de los materiales de construcción al extranjero obstaculiza de manera significativa o imposibilita la construcción, la explotación, el mantenimiento o el desarrollo de infraestructuras críticas, pone en peligro los servicios públicos o supone un riesgo para la seguridad del suministro en el sector de la construcción.
3.   En un plazo de siete días laborables a partir de la transmisión de la notificación, el comisario del Gobierno informará por escrito al ministro de la existencia de las circunstancias contempladas en el apartado 2, de su posición sobre las circunstancias contempladas en el apartado 2 y, si tales circunstancias existen, informará también al ministro encargado de supervisar los bienes del Estado de su propuesta relativa al ejercicio del derecho de adquisición preferente y de compra; el ministro ejercerá el derecho de adquisición preferente y de compra del Estado húngaro según las especificaciones previstas en el artículo 5.
4.   A más tardar en los diez días laborables siguientes a la recepción de la notificación, el ministro:
a)
acusará recibo por escrito de la notificación si el ministro encargado de supervisar los bienes del Estado no ejerce el derecho de adquisición y de compra del Estado húngaro;
b)
si el ministro encargado de supervisar los bienes del Estado ejerce el derecho de adquisición preferente y de compra del Estado húngaro, informará al notificante de que el Estado húngaro ejerce el derecho de adquisición preferente o de compra de los materiales de construcción especificados en la notificación y pondrá fin al procedimiento de notificación; o
c)
acusará recibo por escrito de la notificación.
4a.   La notificación y el acuse de recibo acompañarán al envío y serán puestos a disposición del operador de transporte o del organizador por el notificante.
[…]»
17
A tenor del artículo 6/A del citado Decreto:
«Si el notificante no ha cumplido la obligación de notificación establecida en el presente Decreto o no dispone del acuse de recibo, la Policía y la Administración tributaria y aduanera del Estado le impondrán una multa administrativa de hasta el 40 % del valor sin [el impuesto sobre el valor añadido (IVA)] del material de construcción no notificado o que no disponga de acuse de recibo.»
18
El artículo 9 del mismo Decreto está redactado en los siguientes términos:
«1.   El presente Decreto, sin perjuicio de la excepción prevista en el apartado 2, entrará en vigor el día siguiente al de su publicación.
2.   El artículo 10 entrará en vigor el decimoquinto día siguiente al de la publicación del presente Decreto.»
19
El artículo 11 del Decreto n.o 402/2021 prevé:
«La obligación de notificación contemplada en el artículo 2 se aplicará a las exportaciones posteriores al quinto día hábil siguiente a la entrada en vigor del presente Decreto.»
20
El artículo 12 de dicho Decreto dispone:
«El proyecto del presente Decreto ha sido objeto de notificación previa de conformidad con los artículos 5 a 7 de la Directiva [2015/1535]».
Resolución del Gobierno n.o 1459/2021
21
El punto 2 de la az építésgazdasági intézkedések összehangolásáért felelős kormánybiztos kinevezéséről és feladatairól szóló 1459/2021. (VII. 14.) kormányhatározat [Resolución del Gobierno n.o 1459/2021 (VII. 14.), relativa al nombramiento y a las funciones del comisario del Gobierno encargado de coordinar las medidas en materia de economía de la construcción] (en lo sucesivo, «Resolución del Gobierno n.o 1459/2021»), establece:
«El comisario del Gobierno:
a)
se encarga de coordinar las medidas en materia de economía de la construcción adoptadas por el Gobierno en el marco de la reactivación de la economía y, en particular, de:
aa)
establecer el procedimiento de notificación relativo a las exportaciones de materiales de construcción y aplicar las medidas necesarias para el ejercicio del derecho de adquisición preferente y del derecho de compra del Estado;
ab)
aplicar la medida relativa a la notificación del transporte de materiales de construcción,
[…]».
Procedimiento administrativo previo
22
El 30 de junio de 2021, mediante el procedimiento de notificación previsto por la Directiva 2015/1535, Hungría notificó a la Comisión un proyecto de decreto de Gobierno relativo a las medidas que debían adoptarse para reactivar la economía en lo que respecta a la exportación de materias primas y productos de importancia estratégica para la seguridad del suministro en el sector de la construcción (en lo sucesivo, «proyecto notificado»).
23
El 8 de julio de 2021, para poder evaluar el proyecto notificado a la luz de las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión, la Comisión solicitó información adicional a dicho Estado miembro.
24
Ese mismo día, el Decreto n.o 402/2021 fue publicado en el boletín oficial de Hungría. La redacción de las disposiciones de dicho Decreto no era idéntica a la que figuraba en el proyecto notificado.
25
El 16 de julio de 2021, la Comisión solicitó a Hungría información sobre la publicación de dicho Decreto.
26
El 22 de julio de 2021, dicho Estado miembro informó a la Comisión de que el Decreto n.o 402/2021 difería del proyecto notificado en cuanto a su alcance y contenido.
27
Mediante escrito de 29 de julio de 2021, la Comisión informó a dicho Estado miembro de que consideraba que tanto la falta de notificación del proyecto de decreto como el incumplimiento de la obligación de aplazar la adopción del Decreto n.o 402/2021, infringiendo, respectivamente, los artículos 5 y 6 de la Directiva 2015/1535, constituían un vicio sustancial de procedimiento que hacía inaplicables los referidos reglamentos técnicos nacionales.
28
En su respuesta de 2 de septiembre de 2021, Hungría justificó la promulgación del Decreto n.o 402/2021 sin notificación previa a la Comisión alegando que se enfrentaba a una situación de emergencia, en el contexto de la pandemia de COVID‑19 y de la consiguiente escasez mundial de materias primas, que afectaba gravemente a las obras de construcción en Hungría. A este respecto, señaló que dicho Decreto tenía por objeto que las existencias de materiales y de productos esenciales para la seguridad del suministro en el sector de la construcción permanecieran disponibles en ese Estado miembro y que pudieran satisfacerse las necesidades interiores para garantizar la seguridad de las infraestructuras críticas.
29
El 23 de septiembre de 2021, la Comisión remitió un escrito de requerimiento a Hungría. Según este escrito, al haber adoptado el Decreto n.o 402/2021 y sus modificaciones posteriores, así como la Resolución del Gobierno n.o 1459/2021, dicho Estado miembro había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 35 TFUE y 36 TFUE, del artículo 2 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra e), y de los artículos 5, apartado 1, y 6, apartado 1, de la Directiva 2015/1535.
30
En su respuesta a dicho requerimiento, mediante escrito de 23 de noviembre de 2021, Hungría se opuso a estas imputaciones.
31
El 6 de abril de 2022, la Comisión, dado que no le convencieron los argumentos esgrimidos por ese Estado miembro, le remitió un dictamen motivado en el que reiteraba dichas imputaciones.
32
Mediante escrito de 13 de junio de 2022, Hungría respondió al dictamen motivado alegando que los incumplimientos que se le imputaban carecían de fundamento.
33
En estas circunstancias, la Comisión decidió interponer el presente recurso el 4 de agosto de 2023.
Sobre el recurso
34
En apoyo de su recurso, la Comisión invoca tres motivos basados, el primero, en la infracción de los artículos 35 TFUE y 36 TFUE; el segundo, en la infracción del artículo 2 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra e), y, el tercero, en la infracción de los artículos 5, apartado 1, y 6, apartado 1, de la Directiva 2015/1535.
35
Hungría solicita que se desestime el recurso por incumplimiento.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción de los artículos 35 TFUE y 36 TFUE
Alegaciones de las partes
36
La Comisión sostiene que el Decreto n.o 402/2021 constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, en el sentido del artículo 35 TFUE, en la medida en que establece, por un lado, la obligación de notificar las exportaciones de materiales de construcción y, por otro lado, la posibilidad de que el Estado húngaro ejerza un derecho de adquisición preferente y de compra respecto de esos materiales de construcción, a propuesta del comisario del Gobierno, cuando la venta o la exportación de los materiales de construcción al extranjero obstaculice de manera significativa o haga imposible la construcción, la explotación, el mantenimiento o el desarrollo de infraestructuras críticas, poniendo así en peligro los servicios públicos o suponiendo un riesgo para la seguridad del suministro en el sector de la construcción.
37
En opinión de la Comisión, no obstan a esa calificación del Decreto n.o 402/2021 las circunstancias invocadas por Hungría, a saber, que el procedimiento de notificación previsto en dicho Decreto se llevó a cabo en un plazo máximo de dos días laborables, que, de hecho, el Estado húngaro no ejerció su derecho de adquisición preferente o de compra y que las autoridades húngaras competentes no aplicaron las sanciones previstas en caso de incumplimiento de la obligación de notificación.
38
A su juicio, el Decreto n.o 402/2021 establece, de iure, dentro de dicho Estado miembro, una diferencia de trato entre el comercio interior y el comercio de exportación de materiales de construcción. Pues bien, arguye que una medida nacional no elude la prohibición establecida en los artículos 34 TFUE y 35 TFUE por el mero hecho de que el obstáculo que crea sea de escasa entidad, de que la restricción cuantitativa generada por dicha medida tenga una importancia económica relativamente menor o de que dicha medida solo afecte de forma limitada a las importaciones y a las exportaciones o a los operadores económicos.
39
A este respecto, la Comisión alega que los efectos de una medida no se limitan a la manera en que la aplican las autoridades nacionales. El mero hecho de que se hayan adoptado disposiciones que prevén la posibilidad de restringir las exportaciones a otros Estados miembros, mediante el establecimiento de un derecho de adquisición preferente y de compra y la posibilidad de retrasar las exportaciones hasta diez días laborables, tiene, como tal, un efecto disuasorio para los operadores económicos sujetos a la medida.
40
La Comisión considera que el efecto del Decreto n.o 402/2021 sobre la libre circulación de mercancías no es ni demasiado aleatorio ni indirecto, ya que dicho Decreto garantiza claramente un derecho de adquisición preferente o de compra al Estado húngaro tras la evaluación de las notificaciones de exportación.
41
Por lo que respecta a una posible justificación del Decreto n.o 402/2021 en virtud de lo dispuesto en el artículo 36 TFUE, la Comisión señala que las excepciones de orden público y de seguridad pública constituyen excepciones al principio fundamental de la libre circulación de mercancías, que deben interpretarse en sentido estricto y cuyo alcance no puede ser determinado unilateralmente por los Estados miembros sin control de las instituciones de la Unión. Tales excepciones solo pueden invocarse por un Estado miembro en caso de que exista una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad.
42
En respuesta a la alegación de Hungría según la cual el objetivo principal del Decreto n.o 402/2021 es proteger la seguridad del suministro de materiales de construcción a infraestructuras críticas, la Comisión sostiene que, para servir de justificación válida de una medida restrictiva, tal motivo debe estar vinculado a circunstancias objetivas que respondan a las exigencias de seguridad pública, en el sentido del artículo 36 TFUE, y que no es aplicable de manera general ni por razones de orden económico y social.
43
La Comisión sostiene a este respecto que tal medida, justificada por razones de seguridad pública, debe respetar el principio de proporcionalidad, que exige que los medios aplicados por los Estados miembros se limiten a lo que sea efectivamente apropiado y necesario para alcanzar el objetivo legítimo perseguido. Además, la Comisión señala que una medida restrictiva solo puede considerarse adecuada para garantizar la consecución del objetivo perseguido si responde realmente al propósito de lograrlo de forma coherente y sistemática, y que el Estado miembro de que se trate debe probarlo.
44
Así, por un lado, la Comisión estima que Hungría no ha demostrado que las medidas previstas en el Decreto n.o 402/2021 fueran adecuadas para alcanzar los objetivos perseguidos. Por lo que respecta al ámbito de aplicación de dicho Decreto, a su juicio, este no se limita ni a los materiales de construcción para los que se ha identificado un riesgo de suministro ni a los materiales que efectivamente se necesitan para las infraestructuras críticas. Asimismo, considera que la evolución del sector húngaro de la construcción es relativamente estable desde el año 2016 y que, durante los dos años siguientes a la entrada en vigor de dicho Decreto, el Estado húngaro no ejerció su derecho de adquisición preferente y de compra.
45
Por otro lado, la Comisión señala que, conforme al principio de proporcionalidad, un sistema de control ex ante, justificado y adecuado debe basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano por las empresas afectadas, de modo que se delimite el ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades nacionales, con el fin de que dicha facultad no pueda ejercerse de forma arbitraria. Ahora bien, según la Comisión, el Decreto n.o 402/2021 no establece tales criterios objetivos y no discriminatorios.
46
Asimismo, según la Comisión, el control de los materiales de construcción y de sus exportaciones y la recogida de información relacionada podrían llevarse a cabo mediante medios menos intrusivos, por ejemplo imponiendo la obligación de comunicar los datos pertinentes a este respecto. Por lo tanto, esta institución considera que Hungría tampoco ha demostrado que las medidas impuestas por el Decreto impugnado no vayan más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido y que, por ello, se le debe reprochar no haber contemplado tales alternativas.
47
Hungría sostiene que las disposiciones del Decreto n.o 402/2021 no constituyen una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa y, por tanto, no están comprendidas en el ámbito de aplicación de la prohibición establecida en el artículo 35 TFUE. Arguye que el objetivo de este Decreto es permitir a las autoridades húngaras competentes, mediante la imposición de una obligación de notificación, controlar de forma eficaz las existencias de materiales de construcción de importancia estratégica para las infraestructuras críticas nacionales y recoger información sobre el estado de dichas existencias y entregas. Tal obligación de notificación permite que dichas autoridades dispongan de una imagen completa, en tiempo real, de la evolución de estas existencias y adoptar, por tanto, las medidas necesarias para evitar una situación crítica.
48
Este Estado miembro considera que la eficacia de las disposiciones establecidas en el Decreto n.o 402/2021 queda demostrada por el hecho de que, desde su entrada en vigor, el Estado húngaro nunca se ha encontrado en una situación en la que, debido a la escasez de materiales de construcción, hubiera tenido que ejercer su derecho de adquisición preferente o de compra. Además, dichas disposiciones no imponen ninguna obligación material a los operadores, en la práctica, el procedimiento de notificación siempre concluye en un plazo máximo de dos días laborables y las autoridades húngaras competentes no aplican las sanciones previstas en caso de falta de notificación.
49
Según dicho Estado miembro, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que se prevé una excepción a la prohibición del artículo 35 TFUE para las restricciones cuyos efectos deban considerarse demasiado aleatorios o demasiado indirectos. Por lo que respecta a los efectos concretos de las disposiciones del Decreto n.o 402/2021, indica que el examen de los datos de la Központi Statisztikai Hivatal (Oficina Central de Estadística, Hungría) no permite apreciar una disminución general del volumen de negocios relativo a la exportación de los materiales de construcción de que se trata.
50
En cualquier caso, Hungría considera que el Decreto n.o 402/2021 está justificado por razones de seguridad pública, en el sentido del artículo 36 TFUE, dado que su objetivo principal es proteger las infraestructuras críticas garantizando la seguridad del suministro de materiales de construcción. Por otra parte, la definición del concepto de «infraestructuras» que establece dicho Decreto es conforme, en esencia, con la que figura en la Directiva 2008/114.
51
Este Estado miembro añade que el citado Decreto también tiene por objeto reactivar la economía nacional reaccionando a la caída de la producción de los materiales de construcción, a la escasez de suministro y a las subidas de precios a raíz de la crisis provocada por la pandemia de COVID‑19. También permite proteger indirectamente intereses sociales como la puesta a disposición de viviendas y la posibilidad de que los jóvenes formen una familia.
52
Tras recordar que los Estados miembros disponen de cierto margen de apreciación para definir el alcance de las necesidades fundamentales de la sociedad y para determinar el nivel de protección que consideran adecuado, Hungría sostiene que corresponde a la Comisión demostrar que las disposiciones establecidas en el Decreto n.o 402/2021 son totalmente inadecuadas para alcanzar el objetivo que persigue dicha normativa nacional, lo que no ha hecho en el presente asunto.
53
Por lo que respecta al carácter proporcional de esta normativa, dicho Estado miembro estima que el Decreto n.o 402/2021 introduce un régimen coherente, que establece un sistema de control de los materiales de construcción que, sin embargo, no tiene ningún efecto negativo efectivo sobre el comercio. Sostiene que las dos medidas previstas por dicha normativa, a saber, la obligación de notificación y el derecho de adquisición preferente y de compra, son claras, y que la eficacia de la primera medida contribuye a que el derecho de adquisición preferente o de compra no se ejerza o, en su caso, solo se ejerza en caso de urgencia.
54
Hungría alega que el régimen establecido en el Decreto n.o 402/2021 se basa en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano por las empresas afectadas. A su juicio, las medidas previstas en dicho Decreto son proporcionadas y no van más allá de lo que es adecuado y necesario para alcanzar el objetivo perseguido. Además, medios menos intrusivos, como la obligación de comunicar datos relativos al comercio de materiales de construcción, no permiten al Estado húngaro hacer frente a tiempo a una posible escasez crítica de tales materiales.
Apreciación del Tribunal de Justicia
– Sobre la existencia de una restricción comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 35 TFUE
55
En virtud del artículo 35 TFUE, quedan prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la exportación, así como todas las medidas de efecto equivalente.
56
El Tribunal de Justicia ha calificado de medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la exportación las medidas nacionales que tengan por objeto o por efecto restringir específicamente las corrientes de exportación y establecer así una diferencia de trato entre el comercio interior de un Estado miembro y su comercio de exportación, de modo que se proporcione una ventaja especial a la producción nacional o al mercado interior del Estado interesado, en detrimento de la producción o del comercio de otros Estados miembros (véanse las sentencias de 8 de noviembre de 1979, Groenveld_15/79, EU:C:1979:253, apartados 6 y 7, y de 16 de diciembre de 2008, Gysbrechts y Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, apartado 40).
57
En este contexto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que los artículos 34 TFUE y 35 TFUE impiden la aplicación en las relaciones dentro de la Unión de una legislación nacional que mantenga la exigencia, aunque sea meramente formal, de licencias de importación o de exportación o de cualesquiera otros trámites similares (sentencia de 15 de diciembre de 1971, International Fruit Company y otros, 51/71 a 54/71, EU:C:1971:128, apartado 9). En efecto, la imposición de cualquier formalidad especial a la exportación, por el retraso que supone y el efecto disuasorio que implica para los exportadores, constituye un obstáculo a los intercambios (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de marzo de 1977, Comisión/Francia_68/76, EU:C:1977:48, apartado 16).
58
En este asunto, procede examinar, de entrada, si las disposiciones del Decreto n.o 402/2021 tienen por objeto restringir específicamente las corrientes de exportación de materiales de construcción, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 56 de la presente sentencia.
59
A este respecto, procede señalar que las disposiciones de dicho Decreto establecen una obligación de notificación de las exportaciones de materiales de construcción, acompañada de una sanción administrativa en caso de incumplimiento de dicha obligación por los operadores, siendo pacífico entre las partes que tal obligación y tal sanción no se encuentran previstas en el Derecho húngaro para las operaciones de venta de materiales de construcción en el territorio nacional.
60
Además, en virtud de las disposiciones de dicho Decreto, tras la notificación por parte de un operador de su intención de exportar materiales de construcción, las autoridades húngaras competentes disponen de diez días laborables para ejercer un derecho de adquisición preferente y de compra con respecto a esos materiales cuando consideren que su venta o exportación al extranjero obstaculiza de manera significativa o hace imposible la construcción, la explotación, el mantenimiento o el desarrollo de infraestructuras críticas en el territorio nacional.
61
De ello se deduce que, en primer término, al imponer una carga administrativa adicional a los operadores que deseen exportar tales materiales de construcción; en segundo término, al establecer que el incumplimiento de la obligación de notificación conlleva una sanción administrativa considerable; en tercer término, al hacer que los plazos de entrega se puedan prolongar hasta diez días laborables, y, en cuarto término, al impedir definitivamente la operación de exportación en caso de aplicación del derecho de adquisición preferente y de compra en beneficio del Estado húngaro, el Decreto n.o 402/2021 tiene por objeto restringir las exportaciones de materiales de construcción, estableciendo una diferencia de trato entre el comercio interior y el comercio de exportación de esos productos y garantizando una ventaja para el mercado interior de dicho Estado miembro.
62
Habida cuenta de este objeto explícito de restringir las corrientes de exportación, procede calificar dicho Decreto de «medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la exportación», en el sentido del artículo 35 TFUE, sin que sea necesario examinar los efectos de estas disposiciones.
63
En cualquier caso, por lo que respecta, a mayor abundamiento, a la apreciación de los efectos de las disposiciones del Decreto n.o 402/2021, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, toda medida de un Estado miembro que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio en el seno de la Unión debe considerarse una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas, en el sentido de dicha disposición (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de enero de 2023, CIHEF y otros, C‑147/21, EU:C:2023:31, apartado 37 y jurisprudencia citada).
64
Además, el Tratado FUE prohíbe cualquier restricción, aun de importancia menor, a cualquiera de las libertades fundamentales enunciadas en él (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de abril de 2008, Gouvernement de la Communauté française y Gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, apartado 52 y jurisprudencia citada).
65
En el presente asunto, por lo que respecta a la circunstancia mencionada por Hungría, según la cual, desde la entrada en vigor del Decreto n.o 402/2021, este Estado miembro no ha experimentado ninguna escasez de materiales de construcción que requiera el ejercicio de su derecho de adquisición preferente o de compra, procede señalar que esta circunstancia puede deberse precisamente al hecho de que se haya disuadido a los operadores de exportar materiales de construcción.
66
Además, la ausencia de un efecto disuasorio de las disposiciones de dicho Decreto tampoco queda demostrada por los datos que figuran en el cuadro presentado por Hungría en el anexo B.1 de su escrito de contestación, que muestra, por lo que respecta a los dos años siguientes a la entrada en vigor del citado Decreto en relación con los dos años anteriores a dicha entrada en vigor, un aumento del volumen de las exportaciones para nueve de los quince materiales de construcción contemplados en el mismo Decreto y una disminución de dicho volumen únicamente para seis de esos materiales. En efecto, a falta de otras pruebas, no puede excluirse que el volumen de las exportaciones hubiera sido mayor si no hubiera existido el Decreto n.o 402/2021. Estos datos permiten concluir únicamente que el Decreto n.o 402/2021 no tiene por efecto impedir todas las exportaciones de materiales de construcción que entran en su ámbito de aplicación (véase, por analogía, la sentencia de 17 de septiembre de 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, apartado 32).
67
De ello se deduce que las disposiciones del Decreto n.o 402/2021 pueden tener una incidencia cierta en el comercio de exportación, tanto de manera directa, en particular por la carga administrativa que supone para los operadores la obligación de notificación y por la prolongación de los plazos de entrega en caso de exportación, como de manera indirecta, ya que las obligaciones establecidas por dichas disposiciones pueden disuadir a dichos operadores de exportar materiales de construcción. Por lo tanto, y con independencia de su objeto restrictivo, no puede considerarse que los efectos restrictivos inducidos por estas disposiciones sean demasiado aleatorios o indirectos para que pueda considerarse que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia derivada de las sentencias de 7 de marzo de 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97), apartados 10 y 11, y de 13 de octubre de 1993, CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838), apartados 10 a 12, no constituyen una restricción en el sentido del artículo 35 TFUE.
68
De lo anterior resulta que el Decreto n.o 402/2021 constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación, en el sentido del artículo 35 TFUE. Esta medida es incompatible con las obligaciones derivadas de esta última disposición, a menos que pueda justificarse objetivamente.
– Sobre la existencia de una justificación conforme al artículo 36 TFUE
69
Una medida nacional contraria al artículo 35 TFUE puede estar justificada por una de las razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE, así como por una exigencia imperativa de interés general, siempre que el objetivo que persiga tal medida sea legítimo y que esta sea proporcionada a ese objetivo (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de diciembre de 2008_Gysbrechts y Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, apartado 45; de 17 de septiembre de 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, apartado 34, y de 19 de enero de 2023, CIHEF y otros, C‑147/21, EU:C:2023:31, apartado 48).
70
A tal fin, debe comprobarse si dicha medida es adecuada para garantizar la realización de ese objetivo y no va más allá de lo necesario para alcanzarlo. Además, debe recordarse, en este contexto, que una normativa nacional solo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo invocado si responde efectivamente al propósito por hacerlo de forma coherente y sistemática (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros, C‑98/14, EU:C:2015:386, apartado 64 y jurisprudencia citada).
71
Por lo que respecta, en particular, a una medida nacional que, según el Estado miembro de que se trate, está justificada por un objetivo de seguridad pública, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, a efectos del artículo 36 TFUE, es necesario que dicha medida esté efectivamente justificada por circunstancias objetivas que respondan a las exigencias de la seguridad pública (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de julio de 1984, Campus Oil y otros, 72/83, EU:C:1984:256, apartado 36).
72
Del mismo modo, el Tribunal de Justicia ha precisado que, si bien los Estados miembros siguen teniendo libertad para determinar, de conformidad con sus necesidades nacionales, las exigencias de la seguridad pública, no obstante, en el contexto de la Unión, y, en particular, como excepción a una libertad fundamental garantizada por el Tratado FUE, dichas razones deben interpretarse en sentido estricto, de manera que cada Estado miembro no pueda determinar unilateralmente su alcance sin control por parte de las instituciones de la Unión. Por tanto, la seguridad pública solo puede invocarse en caso de que exista una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad [véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, apartado 91 y jurisprudencia citada, y de 13 de julio de 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, apartados 66 y 67].
73
Además, las razones justificativas que puede invocar un Estado miembro deben ir acompañadas de pruebas adecuadas o de un examen de la idoneidad y de la proporcionalidad de la medida restrictiva adoptada por dicho Estado y de datos precisos en los que pueda sustentarse su alegación (sentencias de 7 de junio de 2007, Comisión/Bélgica, C‑254/05, EU:C:2007:319, apartado 36 y jurisprudencia citada, y de 19 de enero de 2023, CIHEF y otros, C‑147/21, EU:C:2023:31, apartado 53 y jurisprudencia citada).
74
En el presente asunto, Hungría sostiene que las medidas previstas en el Decreto n.o 402/2021 están justificadas por razones de seguridad pública, en particular la seguridad del suministro de materiales de construcción de infraestructuras críticas.
75
A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, en los sectores del petróleo, de las telecomunicaciones y de la energía, el objetivo de garantizar la seguridad del suministro de tales productos o la prestación de tales servicios, en caso de crisis, en el territorio del Estado miembro de que se trate, puede constituir una razón de seguridad pública. Sin embargo, no sucede lo mismo con la seguridad del suministro de materias primas básicas, a nivel local, del sector de la construcción, que no puede incluirse en el objetivo legítimo de garantizar la seguridad pública, salvo que se demuestre que la escasez de tales materias primas constituye una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de julio de 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, apartados 68 y 69).
76
No obstante, en el presente asunto, Hungría no ha demostrado que el Decreto n.o 402/2021 responda efectiva y estrictamente, teniendo en cuenta circunstancias objetivas, a exigencias de seguridad pública.
77
En efecto, en primer término, este Decreto puede aplicarse a un gran número de infraestructuras en Hungría, sin que se haya acreditado que cada una de ellas presente, de hecho, un interés fundamental para la sociedad, dado que el Decreto n.o 402/2021 no contiene ni la lista de las infraestructuras que presentan tal interés ni la definición, directamente o por remisión a otro acto jurídico, del concepto de «infraestructuras críticas» que permita identificar, de forma clara y taxativa, las infraestructuras a las que se refiere.
78
Hungría alega que, en virtud del principio de jerarquía normativa del Derecho húngaro, debe considerarse que el alcance de este concepto a efectos del Decreto n.o 402/2021 es el que se define en el artículo 1, letra j), de la a létfontosságú rendszerek és létesítmények azonosításáról, kijelöléséről és védelméről szóló 2012. évi CLXVI. törvény (Ley CLXVI de 2012, relativa a la Identificación, la Designación y la Protección de Sistemas e Instalaciones Esenciales) (Magyar Közlöny 2012. évi 154. száma, p. 26099). Dado que esta Ley transpuso la Directiva 2008/114 al ordenamiento jurídico húngaro, esta última definición se corresponde con la que figura en el artículo 2, letra a), de dicha Directiva. Por consiguiente, según sostiene ese Estado miembro, el concepto de «infraestructuras críticas», en el sentido del Decreto n.o 402/2021, se basa en circunstancias objetivas.
79
Pues bien, a este respecto, basta con señalar, por un lado, que de la documentación que obra en poder del Tribunal de Justicia se desprende que el artículo 1, letra j), de dicha Ley, en su versión vigente al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado, definía de manera amplia el concepto de «infraestructuras críticas» y que en su anexo 1 se enumeraban, entre los sectores de actividad que podían contener un elemento de sistema crítico, en particular, los sectores de la energía, el transporte, la salud, la seguridad social, la defensa y la seguridad interior, en los que las infraestructuras podían ser calificadas por las autoridades húngaras competentes de «críticas».
80
Por otro lado, como subrayó el Abogado General en los puntos 43 y 44 de sus conclusiones, la Directiva 2008/114 carece de pertinencia en el presente asunto, pues el Decreto n.o 402/2021 no está comprendido en el ámbito de aplicación de esta. Tal como se desprende del artículo 1 de esta Directiva, en relación con los considerandos 5 y 9 de esta, la Directiva 2008/114 se limita a establecer un procedimiento para identificar y designar las infraestructuras críticas de la Unión en los sectores de la energía y el transporte y para evaluar la necesidad de mejorar su protección, mientras que el ámbito de aplicación del Decreto n.o 402/2021 es diferente y más amplio, en la medida en que abarca otros sectores y regula no la protección de las infraestructuras críticas existentes, sino todas las actividades relacionadas con la construcción, la explotación, el mantenimiento o el desarrollo de infraestructuras en el territorio nacional.
81
En segundo término, como sostiene acertadamente la Comisión, los vínculos que existen entre las diferentes categorías de materiales de construcción enumeradas en el Decreto n.o 402/2021 y la protección de las infraestructuras críticas a las que hace referencia no se desprenden ni de dicho Decreto ni, de manera general, de las explicaciones facilitadas por Hungría en el marco del presente procedimiento. Asimismo, dicho Estado miembro no ha precisado a partir de qué momento debe considerarse, para cada una de estas categorías, que existe una escasez de materiales de construcción que represente una amenaza real y suficientemente grave para la seguridad del suministro de infraestructuras críticas.
82
En tercer término, procede señalar que el Decreto n.o 402/2021 no prevé una forma coherente y sistemática de alcanzar la seguridad del suministro de materiales de construcción a las infraestructuras críticas, ya que no establece normas relativas a la toma en consideración de las ventas de dichos materiales en el mercado nacional y de las importaciones de estos en Hungría a efectos de determinar los niveles de existencias y de escasez.
83
De ello resulta que deben desestimarse las alegaciones de Hungría según las cuales las medidas restrictivas que contiene el Decreto n.o 402/2021 están justificadas por razones de seguridad pública, en el sentido del artículo 36 TFUE, relativas a la seguridad del suministro de materiales de construcción para infraestructuras críticas.
84
En la medida en que Hungría afirma que este Decreto contribuye también a reactivar la economía nacional, reaccionando a la caída de la producción de materiales de construcción y al aumento de sus precios a raíz de la crisis vinculada a la pandemia de COVID‑19, y a salvaguardar intereses sociales como la construcción de viviendas y la posibilidad de que los jóvenes formen una familia, procede recordar, por un lado, que motivos de carácter meramente económico relacionados con el fomento de la economía nacional o con el buen funcionamiento de esta no pueden servir de justificación para un obstáculo a una de las libertades fundamentales garantizadas en los Tratados (sentencia de 13 de julio de 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, apartado 64 y jurisprudencia citada).
85
Por otro lado, por lo que se refiere a los motivos sociales, Hungría no ha aportado ninguna prueba en apoyo de estas afirmaciones.
86
Habida cuenta de lo anterior, las medidas restrictivas que contiene el Decreto n.o 402/2021 no pueden justificarse en virtud del artículo 36 TFUE.
87
Por lo tanto, procede estimar el primer motivo de la Comisión en la medida en que se refiere a la infracción del artículo 35 TFUE.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 2 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra e)
Alegaciones de las partes
88
Al indicar que las restricciones que establece el Decreto n.o 402/2021 se aplican a las exportaciones de materiales de construcción a terceros países y constituyen, por tanto, una medida comprendida en el ámbito de la política comercial común, la Comisión alega que Hungría ha infringido el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra e), en virtud del cual la Unión dispone de competencia exclusiva en el ámbito de la política comercial común, y el artículo 2 TFUE, apartado 1, que precisa que solo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente pueden hacerlo por sí mismos si están facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión.
89
Hungría sostiene que el Decreto n.o 402/2021 está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 10 del Reglamento 2015/479, que establece que las medidas restrictivas a la exportación adoptadas por un Estado miembro pueden estar justificadas por una de las razones de interés general enumeradas en dicho artículo 10.
90
No obstante, la Comisión estima que el concepto de «seguridad pública» que figura en el artículo 10 del Reglamento 2015/479 corresponde al previsto en el artículo 36 TFUE y que el Decreto n.o 402/2021 no cumple los criterios previstos en el citado artículo 10.
91
Según la Comisión, dado que el Derecho de la Unión debe interpretarse, en la medida de lo posible, de conformidad con las obligaciones internacionales de la Unión, incluidas las derivadas de acuerdos internacionales que vinculan tanto a la Unión como a los Estados miembros, en el presente asunto, Hungría debe justificar, a la luz de una de las excepciones pertinentes del GATT de 1994, que puede establecer excepciones a la prohibición de las restricciones a la exportación de productos a otros Estados miembros de la OMC, que figura en el artículo XI, apartado 1, de dicho Acuerdo.
92
La Comisión precisa que, si bien la excepción prevista en el artículo XI, apartado 2, letra a), del GATT de 1994 autoriza restricciones temporales, incluso cuantitativas, a la exportación con el fin de prevenir o poner remedio a una escasez grave de productos esenciales, estas situaciones no están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 10 del Reglamento 2015/479. A su juicio, si se produce tal situación, los Estados miembros deben informar a la Comisión de los problemas a los que se enfrentan, y corresponde a esta última actuar con arreglo a los artículos 5 y 6 de dicho Reglamento.
93
Dicha institución añade que las medidas de salvaguardia adoptadas en virtud de los artículos 5 y 6 de dicho Reglamento pueden limitarse a ciertos destinos o a las exportaciones de determinadas regiones de la Unión. Por lo tanto, las medidas de protección adoptadas «en interés de la Unión» también podrían servir para proteger las necesidades de un Estado miembro.
94
Hungría sostiene que el Decreto n.o 402/2021 no invade la competencia exclusiva de la Unión en el ámbito de la política comercial común y que el citado Decreto es compatible con los artículos 2 TFUE, apartado 1, y 3 TFUE, apartado 1.
95
Arguye que el artículo XI del GATT de 1994 y la facultad de la Comisión de adoptar medidas de salvaguardia en virtud de los artículos 5 y 6 del Reglamento 2015/479 no se oponen a que un Estado miembro adopte, sobre la base del artículo 10 de dicho Reglamento, una medida como el Decreto n.o 402/2021.
96
Hungría alega que los artículos 5 y 6 de dicho Reglamento se aplican a las medidas que pueden adoptarse cuando así lo exijan los «intereses de la Unión», mientras que las medidas previstas en el Decreto n.o 402/2021 tienen por objeto la seguridad pública en un único Estado miembro y no el interés general de la Unión.
97
Añade que no puede prosperar la alegación de la Comisión según la cual los artículos 5 y 6 del Reglamento 2015/479 impiden a un Estado miembro recurrir al artículo 10 de este Reglamento, pues, de ser así, el artículo 10 quedaría totalmente vacío de contenido.
98
Hungría concluye que el Decreto n.o 402/2021 responde a las razones de seguridad pública enumeradas en el artículo 10 del Reglamento 2015/479 y que la seguridad del suministro justifica una excepción a la libre circulación de mercancías en virtud de dicha disposición.
Apreciación del Tribunal de Justicia
99
A tenor del artículo 2 TFUE, apartado 1, cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia exclusiva en un ámbito determinado, solo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente podrán hacerlo si están facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión.
100
En virtud del artículo 3 TFUE, apartado 1, letra e), la Unión dispone de competencia exclusiva en el ámbito de la política comercial común.
101
El legislador de la Unión adoptó el Reglamento 2015/479 en el marco de esta competencia exclusiva, con el fin de establecer un régimen común aplicable a las exportaciones. A tenor del considerando 4 de dicho Reglamento, «en todos los Estados miembros, las exportaciones están liberalizadas casi en su totalidad» y «es posible tener en cuenta, en el ámbito de la Unión, el principio por el cual las exportaciones a terceros países no se someten a ninguna restricción cuantitativa, salvo los supuestos de inaplicación previstos en el presente Reglamento y sin perjuicio de las medidas que los Estados miembros puedan tomar de conformidad con el Tratado».
102
Desde esta perspectiva, el artículo 1 de dicho Reglamento dispone que las exportaciones de la Unión con destino a terceros países serán libres, es decir, no estarán sometidas a restricciones cuantitativas, excepto aquellas que se apliquen con arreglo al mismo Reglamento.
103
En el presente asunto, es pacífico entre las partes que el Decreto n.o 402/2021 es un acto jurídicamente vinculante en un ámbito comprendido dentro de la política comercial común y que la Unión no facultó a Hungría para adoptar dicho Decreto.
104
No obstante, Hungría alega que el Decreto n.o 402/2021 fue adoptado de conformidad con el Reglamento 2015/479, en la medida en que responde a razones de seguridad pública enumeradas en el artículo 10 de dicho Reglamento.
105
En virtud de su artículo 10, sin perjuicio de otras disposiciones de la Unión, el citado Reglamento no constituirá obstáculo para la adopción o para la aplicación por parte de un Estado miembro de restricciones cuantitativas a la exportación, justificadas por razones de moralidad pública, de orden público, de seguridad pública, de protección de la salud y de la vida de las personas y de los animales o de preservación de los vegetales, de protección del patrimonio nacional artístico, histórico o arqueológico, o de protección de la propiedad industrial y comercial.
106
Como señaló el Abogado General en el punto 61 de sus conclusiones, el hecho de que el artículo 10 del mencionado Reglamento y el artículo 36 TFUE estén redactados de manera similar sugiere que el legislador de la Unión quiso extender la facultad de un Estado miembro, prevista en el artículo 36 TFUE, de poder restringir las exportaciones dentro de la Unión también a las exportaciones a terceros países, en las mismas condiciones.
107
Por consiguiente, el concepto de «seguridad pública» que figura tanto en el artículo 10 del Reglamento 2015/479 como en el artículo 36 TFUE debe tener un alcance idéntico en ambas disposiciones.
108
Pues bien, como se ha declarado en el apartado 83 de la presente sentencia, Hungría no puede sostener fundadamente que la seguridad del suministro de materiales de construcción a infraestructuras críticas, que constituye el objetivo perseguido por el Decreto n.o 402/2021, está comprendida en el concepto de «seguridad pública», en el sentido del artículo 36 TFUE.
109
Por consiguiente, procede declarar que dicho Estado miembro tampoco puede sostener fundadamente que ese mismo objetivo responde a alguna de las razones mencionadas en el artículo 10 del Reglamento 2015/479 y que debe considerarse que el Decreto n.o 402/2021 aplica esta disposición, de conformidad con el artículo 2 TFUE, apartado 1.
110
Habida cuenta de lo anterior, procede estimar el segundo motivo de la Comisión, sin que sea necesario examinar las alegaciones de las partes relativas a la articulación entre, por un lado, los artículos 5 y 6 del Reglamento 2015/479 y, por otro lado, el artículo 10 de este Reglamento, ni sus alegaciones basadas en el Derecho de la OMC.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción de los artículos 5, apartado 1, y 6, apartado 1, de la Directiva 2015/1535
Alegaciones de las partes
111
La Comisión reprocha a Hungría, por un lado, no haber respetado el período de suspensión de tres meses previsto en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2015/1535. Indica que dicho Estado miembro le comunicó, el 30 de junio de 2021, el proyecto notificado y que, por lo tanto, mediante la adopción del Decreto n.o 402/2021 el 8 de julio de 2021 —es decir, antes de que expirara dicho período de suspensión el 1 de octubre de 2021—, Hungría infringió el citado artículo 6, apartado 1.
112
Por otro lado, la Comisión sostiene que, al haberse abstenido Hungría de notificar el proyecto de decreto que dio lugar al Decreto n.o 402/2021, pese a que dicho proyecto había sufrido cambios significativos en relación con el proyecto notificado, dicho Estado miembro infringió el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2015/1535. Señala que un Estado miembro debe volver a notificar un proyecto si este presenta modificaciones significativas con respecto al proyecto inicialmente notificado y que, con arreglo al artículo 5, apartado 1, párrafo tercero, de dicha Directiva, una modificación introducida en un proyecto debe considerarse «significativa», en particular, cuando reduce el calendario de aplicación previsto inicialmente.
113
Hungría sostiene que no ha infringido la Directiva 2015/1535, ya que la adopción urgente del Decreto n.o 402/2021 estaba justificada por razones de seguridad pública, en el sentido del artículo 6, apartado 7, letra a), de dicha Directiva.
114
Según Hungría, esta disposición permite no atenerse a las exigencias relativas al período de suspensión en caso de razones urgentes, relacionadas, en particular, con la protección de la seguridad pública. Subraya que la reactivación de la demanda de materiales de construcción tras la pandemia amenazó con crear una escasez durante el año 2021 y que, por lo tanto, era necesaria una acción urgente para evitar tal situación.
115
Además, dicho Estado miembro indica que no procedió a la notificación del Decreto n.o 402/2021, de conformidad con la Directiva 2015/1535, debido a esta urgencia y que se comprometió entonces a no aplicar las sanciones previstas en dicho Decreto en caso de incumplimiento de las obligaciones que en él se establecían.
Apreciación del Tribunal de Justicia
116
De entrada, procede señalar que es pacífico entre las partes que, en el marco del procedimiento formal de notificación previa previsto en la Directiva 2015/1535, Hungría notificó a la Comisión, el 30 de junio de 2021, como «proyecto de reglamento técnico», en el sentido de dicha Directiva, un proyecto de decreto del Gobierno relativo a las medidas que deben adoptarse para reactivar la economía por lo que respecta a la exportación de materias primas y productos de importancia estratégica para la seguridad del suministro en el sector de la construcción.
117
En primer lugar, cabe señalar que, a partir de la fecha de recepción de dicha notificación por la Comisión, de conformidad con el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2015/1535, comenzó un período de suspensión de tres meses, durante el cual dicho proyecto no podía adoptarse.
118
No obstante, el Decreto n.o 402/2021 se publicó en el boletín oficial de Hungría el 8 de julio de 2021 y, a excepción de su artículo 10, entró en vigor, en virtud de su artículo 9, el día siguiente al de su publicación.
119
La Comisión, sin que Hungría la contradiga al respecto, sostiene que debe considerarse que el Decreto n.o 402/2021 constituye la versión final del proyecto notificado.
120
Por consiguiente, procede declarar que el Decreto n.o 402/2021 fue adoptado antes de que expirara el período de suspensión de tres meses, iniciado con la recepción por la Comisión del proyecto notificado.
121
Hungría alega que la adopción urgente del Decreto n.o 402/2021 estaba justificada por razones de seguridad pública, en el sentido del artículo 6, apartado 7, letra a), de la Directiva 2015/1535, que permite no atenerse a la obligación de respetar el período de suspensión de tres meses, previsto en el artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva. Expone que la reactivación de la demanda de materiales de construcción tras la pandemia de COVID‑19 amenazó con crear una escasez en el año 2021 en Hungría y que, por lo tanto, era necesaria una acción urgente para evitar dicha escasez.
122
Debe desestimarse esta alegación.
123
En virtud del artículo 6, apartado 7, letra a), de la Directiva 2015/1535, los Estados miembros no estarán obligados a respetar este período de suspensión de tres meses cuando, por motivos urgentes relacionados con una situación grave e imprevisible que tenga que ver con la protección de la salud de las personas y los animales, la preservación de los vegetales o la seguridad y, en lo que respecta a las reglas relativas a los servicios, también con el orden público, en particular con la protección de los menores, deban elaborar lo antes posible reglamentos técnicos para su inmediata adopción y aplicación, sin que puedan realizar consultas al respecto.
124
El Tribunal de Justicia ya ha declarado, en relación con el artículo 9, apartado 7, primer guion, de la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (DO 1998, L 204, p. 37), en su versión modificada por la Directiva 98/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de julio de 1998 (DO 1998, L 217, p. 18), cuyo tenor era idéntico al del artículo 6, apartado 7, letra a), de la Directiva 2015/1535, que derogó y sustituyó a la Directiva 98/34, que un Estado miembro no puede invocar esta excepción cuando, en la fecha de adopción de la norma nacional, no existía en ese Estado miembro una situación contemplada en dicha disposición (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de octubre de 2006, Comisión/Grecia, C‑65/05, EU:C:2006:673, apartado 65).
125
Pues bien, en el presente asunto, Hungría se limita a mencionar un riesgo de escasez de materiales de construcción en dicho Estado miembro, sin demostrar la existencia real de tal situación, como exige el artículo 6, apartado 7, letra a), de la Directiva 2015/1535.
126
A este respecto, carece de pertinencia el hecho de que Hungría sostenga que, al no haber notificado el Decreto n.o 402/2021 a la Comisión, se comprometió a no aplicar las sanciones a los operadores que no cumplieran las obligaciones establecidas en dicho Decreto.
127
En efecto, tal compromiso no puede tenerse en cuenta para determinar si un Estado miembro podía invocar, en una situación determinada, lo dispuesto en el artículo 6 de la Directiva 2015/1535.
128
Habida cuenta de lo anterior, procede declarar que el Decreto n.o 402/2021 fue adoptado antes de la expiración del período de suspensión de tres meses, infringiendo el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2015/1535.
129
En virtud del artículo 5, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2015/1535, los Estados miembros procederán a una nueva comunicación a la Comisión del proyecto de reglamento técnico en las condiciones mencionadas en los párrafos primero y segundo del referido apartado cuando aporten a dicho proyecto de forma significativa modificaciones que tengan por efecto modificar el ámbito de aplicación, reducir el calendario de aplicación previsto inicialmente, añadir especificaciones o requisitos o hacer que estos últimos sean más estrictos.
130
Por lo que respecta a la puesta en práctica del proyecto de reglamento técnico, debe señalarse que, en virtud del artículo 3 del proyecto notificado, estaba previsto que las disposiciones de este se aplicaran a partir del 1 de octubre de 2021.
131
Pues bien, como se desprende de los artículos 9 y 11 del Decreto n.o 402/2021, la obligación de notificación de las exportaciones de materiales de construcción, prevista en su artículo 2, se aplica a las exportaciones a partir del 15 de julio de 2021.
132
Es preciso señalar que el hecho de prever, en el Decreto n.o 402/2021, una fecha de aplicación considerablemente más próxima que la que figuraba en el proyecto notificado constituía un cambio significativo del calendario de aplicación contemplado inicialmente en dicho proyecto. Por lo tanto, Hungría estaba obligada a hacer una nueva notificación a la Comisión, de conformidad con el artículo 5, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2015/1535 (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de julio de 2014, Ivansson y otros, C‑307/13, EU:C:2014:2058, apartados 38 y 44).
133
Dado que, en el presente asunto, Hungría no ha cumplido esta obligación de notificación del proyecto modificado, procede declarar que dicho Estado miembro ha infringido la citada disposición.
134
Por consiguiente, el tercer motivo es fundado.
135
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que, al establecer un procedimiento aplicable a la exportación de materias primas y materiales de construcción, Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud:
–
del artículo 35 TFUE;
–
del artículo 2 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra e), y
–
de los artículos 5, apartado 1, y 6, apartado 1, de la Directiva 2015/1535.
Costas
136
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas a Hungría y al haber sido desestimados los motivos formulados por esta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1)
Al establecer un procedimiento aplicable a la exportación de materias primas y materiales de construcción, Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud:
–
del artículo 35 TFUE;
–
del artículo 2 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra e), y
–
de los artículos 5, apartado 1, y 6, apartado 1, de la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información.
2)
Condenar en costas a Hungría.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: húngaro.