62013CC0335
JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2014. június 19. (
1
)
C‑335/13. sz. ügy
Robin John Feakins
kontra
The Scottish Ministers
(A Scottish Land Court [Egyesült Királyság] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Közös agrárpolitika — 1782/2003/EK rendelet — 795/2004/EK rendelet — Egységes támogatás — Rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás — Nemzeti tartalék — Jogosultságok felhalmozása”
I – Bevezetés
1.
Amint az már több ügyből (
2
) kiderülhetett, a 2003‑as év fordulópontot jelent az unióbeli mezőgazdasági termelők közvetlen jövedelemtámogatásának rendszerében. A termeléstől függő támogatások helyébe lényegében az „egységes támogatás” lépett, amelynek mértékét már nem befolyásolja a mezőgazdasági üzem aktuális termelése.
2.
A mezőgazdasági termelők által az új rendszer alapján igényelhető támogatás előszöri kiszámítása szempontjából mindazonáltal még a termelők korábbi termelő tevékenysége bírt döntő jelentőséggel: a támogatás ugyanis főszabály szerint a még a régi, a termeléstől függő rendszer alapján a bázisidőszakként meghatározott 2000–2002‑es években kapott támogatások mértékéhez igazodott.
3.
Ha a termelő tevékenység az említett időszak alatt bizonyos okokból korlátozott volt, ez szükségszerűen hatást gyakorolt az egységes támogatás mértékére. E következmények elkerülését szolgálta a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás, amely a bázisidőszak módosítását tette lehetővé.
4.
Az új rendszer ezen túlmenően bizonyos feltételek mellett a támogatási jogosultságok egy „nemzeti tartalék” terhére történő igénylésre is lehetőséget kínált.
5.
A jelen ügy egy olyan mezőgazdasági termelőt érint, aki azért nem részesülhetett a nemzeti tartalékból, mert már a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozást is alkalmazta a bázisidőszak módosítása céljából. Egy legmagasabb értékre vonatkozó különleges szabály ugyanis kizárja a felhalmozást. A következőkben e rendelkezés értelmezését és érvényességét kell tisztázni.
II – Jogi háttér
6.
A jelen ügy uniós jogi hátterét az időközben hatályát vesztett 1782/2003 rendelet (
3
) (a továbbiakban: alaprendelet), valamint az annak végrehajtására szolgáló 795/2004 rendelet (
4
) (a továbbiakban: végrehajtási rendelet) alkotja.
1. Az alaprendelet
7.
Az alaprendelet lényegét az egységes támogatási rendszerre vonatkozó szabályok képezik. Az alaprendelet jórészt egybefoglalja a mezőgazdasági termelők addig a termeléstől függő jövedelemtámogatásait.
8.
A (29) preambulumbekezdés szó szerint a következőket írja elő:
„Annak megállapításához, hogy az új rendszerben milyen összegre jogosult a mezőgazdasági termelő, indokolt azokat az összegeket alapul venni, amelyekben egy adott bázisidőszak során részesült. A különleges helyzetek figyelembevétele érdekében nemzeti tartalékot kell létrehozni. Ez a tartalék annak elősegítésére is felhasználható, hogy új mezőgazdasági termelők lépjenek be a rendszerbe.”
9.
A „Támogatási kérelmek” címet viselő 22. cikk értelmében az integrált rendszer keretében a mezőgazdasági termelőnek évente be kell nyújtania a közvetlen kifizetés iránti kérelmét, amelyben többek között szerepelnie kell a mezőgazdasági üzem minden mezőgazdasági parcellájának, valamint a támogatási jogosultságok számának és összegének.
10.
A 37. cikk (1) bekezdése értelmében a támogatás összegének megállapításakor egy referenciaösszeget kell alapul venni. A referenciaösszeg a mezőgazdasági termelőnek a bázisidőszak minden egyes naptári évében nyújtott támogatások összegének háromévi átlaga.
11.
A 38. cikk értelmében a bázisidőszak a 2000., a 2001. és a 2002. naptári évet foglalja magában.
12.
A 40. cikk értelmében a 37. cikktől eltérve, az a mezőgazdasági termelő, akinek termelő tevékenységét a bázisidőszakban vis maior vagy rendkívüli körülmény hátrányosan befolyásolta, kérheti, hogy a referenciaösszeget a nem érintett naptári év, illetve évek alapján számítsák ki (a továbbiakban: rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás).
13.
A 40. cikk (5) bekezdése értelmében egy rendkívüli esettel esik egy tekintet alá többek között az, ha a mezőgazdasági termelő a bázisidőszakban bizonyos agrár‑környezetvédelmi kötelezettségvállalások hatálya alatt állt.
14.
A 42. cikk a nemzeti tartalékra vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz. Az említett cikk (1) és (7) bekezdése értelmében a tagállamok a jogosultságok kielégítése érdekében lineáris kulcs alkalmazásával csökkentik a referenciaösszegeket. A 42. cikk (3)–(5) bekezdése olyan eseteket sorol fel, amelyekre felhasználható a nemzeti tartalék.
15.
A 42. cikk (3) és (5) bekezdése értelmében a tagállamok felhasználhatják a nemzeti tartalékot arra, hogy referenciaösszeget ítéljenek oda olyan mezőgazdasági termelőknek, akik újonnan kezdték meg mezőgazdasági tevékenységüket, vagy akik bizonyos nemzeti szerkezetátalakítási és/vagy fejlesztési program hatálya alatt állnak.
16.
A 42. cikk (4) bekezdése értelmében:
„A tagállamok felhasználják a nemzeti tartalékot arra, hogy – objektív ismérvek alapján a mezőgazdasági termelők közötti egyenlő bánásmódot, valamint a piac és a versenyhelyzet torzulásának megakadályozását biztosító módon – referenciaösszegeket határozzanak meg olyan mezőgazdasági termelők részére, akik a Bizottság által […] meghatározandó különleges helyzetbe kerültek.”
2. A végrehajtási rendelet
17.
A végrehajtási rendelet (13) preambulumbekezdése szerint:
„Az [alaprendelet] 42. cikkének (4) bekezdése felhatalmazza a Bizottságot azon különleges helyzetek meghatározására, amelyek referenciaösszegek megállapítását teszik lehetővé olyan mezőgazdasági termelők számára, akik e helyzetek folytán teljesen vagy részben akadályoztatva voltak abban, hogy a bázisidőszakban közvetlen támogatásokból részesüljenek. Ezért célszerű felsorolni az említett különleges helyzeteket olyan szabályok meghatározásával együtt, amelyekkel megelőzhető a támogatási jogosultságok kiosztásának különféle lehetőségeiből származó kedvezmények egyazon mezőgazdasági termelőnél történő felhalmozódása, azon lehetőség érintése nélkül, hogy a Bizottság adott esetben további helyzeteket vehessen fel a listára. A tagállamok számára ezenkívül rugalmasságot kell biztosítani ahhoz, hogy megállapítsák a kiosztásra kerülő referenciaösszeget.”
18.
A 12. cikk a támogatási jogosultságok első kiosztása iránti kérelemmel foglalkozik. A 12. cikk (8) bekezdésének vonatkozó része értelmében:
„A […] 18–23a. cikkben említett nemzeti tartalékból származó kifizetési jogosultságok meghatározásának célja kivételével, […] nem szükséges parcellákat bejelenteni a kifizetési jogosultságok meghatározásához. […]”
19.
A 18. cikk (1) bekezdése értelmében a „különleges helyzetben lévő mezőgazdasági termelők” olyan mezőgazdasági termelők, akikre alkalmazható a végrehajtási rendelet 19–23a. cikke. E cikkek olyan esetekre vonatkoznak, amelyekben a mezőgazdasági termelő bizonyos okokból teljesen vagy részben akadályoztatva volt abban, hogy a bázisidőszakban közvetlen támogatásokból részesüljön.
20.
A 18. cikk (2) bekezdése a felhalmozás tilalmát szabályozza egy legmagasabb értékre vonatkozó szabály formájában:
„Abban az esetben, ha egy különleges helyzetben lévő mezőgazdasági termelő teljesíti [a végrehajtási rendelet] 19–23a. cikke, vagy az [alaprendelet] 37. cikkének (2) bekezdése, 40. cikke, 42. cikkének (3) bekezdése, illetve 42. cikkének (5) bekezdése közül kettő vagy több alkalmazási feltételeit, olyan számú támogatási jogosultságot kap, amely nem haladja meg az egységes támogatási rendszer alkalmazásának első évében általa bejelentett hektárszámot, és amelynek értéke az a legmagasabb érték, amelyhez hozzájuthat azon cikkek egyenkénti alkalmazása esetén, amelyeknél eleget tesz a feltételeknek.”
21.
A 22. cikk értelmében a bérbe adott földterület megvásárlása különleges helyzetet képez. A mezőgazdasági termelő támogatási jogosultságot kap, ha olyan mezőgazdasági üzemet vásárolt, amelynek a földterülete a bázisidőszak folyamán bérlet alatt állt, azzal a szándékkal, hogy a bérlet lejártát követő egy éven belül mezőgazdasági tevékenységbe kezdjen, illetve kiterjessze azt, és teljesülnek bizonyos további feltételek.
III – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
22.
R. J. Feakins mezőgazdasági termelő az Egyesült Királyságban. 2001‑ben teljes állatállományát le kellett vágni a ragadós száj‑ és körömfájás járvány alatt, ezért 2002‑ig már nem tudta pótolni az állományát, és mezőgazdasági üzemét már nem tudta működtetni.
23.
Kérelmére ezért az alaprendelet rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozása alapján állapították meg az egységes támogatás megállapításához meghatározandó referenciaösszeget. Bázisidőszakként a 2000. év szolgált.
24.
2002‑ben R. J. Feakins két további mezőgazdasági üzemet vásárolt, amelyek akkoriban bérlet alatt álltak. R. J. Feakins a bérlet lejártát követően maga kívánta működtetni ezen üzemeket, és 2005‑ben, illetve 2007‑ben üresen birtokba vette azokat. Mindkét évben támogatási kérelmeket nyújtott be az egyes üzemek tekintetében. R. J. Feakins már ezt megelőzően, 2005‑ben kérelmet nyújtott be a végrehajtási rendelet 22. cikke alapján a támogatási jogosultságok ideiglenes, a nemzeti tartalék terhére történő kiosztása iránt.
25.
A hatóságok jóváhagyták az ideiglenes kiosztást, ezt követően azonban a legmagasabb értékre vonatkozó szabályra hivatkoztak. R. J. Feakins végeredményben azért nem részesült támogatási jogosultságokban a nemzeti tartalék terhére, mert referenciaösszegének megállapításakor már alkalmazták rá az alaprendelet 40. cikke szerinti rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozást.
26.
R. J. Feakins jogi úton a Scottish Land Courthoz, a kérdést előterjesztő bírósághoz fordult. Az említett bíróságnak kétségei vannak a legmagasabb értékre vonatkozó szabály értelmezését és érvényességét illetően, és a következő három kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Megfelelő értelmezés esetén alkalmazandó‑e a végrehajtási rendelet 18. cikkének (2) bekezdése:
a)
amennyiben egy mezőgazdasági termelő teljesíti a következő cikkek közül bármelyik kettő vagy több alkalmazási feltételeit: nevezetesen az említett rendelet 19. cikke, 20. cikke, 21. cikke, 22. cikke, 23. cikke, 23a. cikke, valamint az alaprendelet 37. cikkének (2) bekezdése, 40. cikke, 42. cikkének (3) bekezdése és 42. cikkének (5) bekezdése; vagy csak
b)
akkor, amennyiben egy mezőgazdasági termelő teljesíti a végrehajtási rendelet 19. cikke, 20. cikke, 21. cikke, 22. cikke, 23. cikke és 23a. cikke közül kettő vagy több, vagy külön az alaprendelet 37. cikkének (2) bekezdése, 40. cikke, 42. cikkének (3) bekezdése és 42. cikkének (5) bekezdése közül kettő vagy több feltételeit?
2)
Amennyiben a 18. cikk (2) bekezdése a fenti l. a) pontban leírt módon értelmezendő, érvénytelen‑e a 18. cikk (2) bekezdése egészében vagy részben a felperes által előterjesztett alábbi jogalapok egyike vagy mindkettő alapján:
a)
annak alapján, hogy a Bizottság a végrehajtási rendelet elfogadása során nem rendelkezett hatáskörrel arra, hogy a 18. cikk (2) bekezdését ilyen tartalommal fogadja el; vagy
b)
annak alapján, hogy a Bizottság a végrehajtási rendelet elfogadása során nem indokolta a 18. cikk (2) bekezdését?
3)
Amennyiben a 18. cikk (2) bekezdése a fenti l. a) pontban leírt módon értelmezendő, és a 2. kérdésre nemleges válasz adandó, alkalmazandó‑e a 18. cikk (2) bekezdése abban a helyzetben, ha a mezőgazdasági termelő 2005‑ben egy mezőgazdasági üzem után egy jogosultság nemzeti tartalék terhére történő kiosztására vonatkozóan ideiglenes jóváhagyásban részesült a bizottsági végrehajtási rendelet 22. cikke alapján, ez a kiosztott jogosultság azonban 2007‑ig, amikor a mezőgazdasági termelő átvette a mezőgazdasági üzemet, nem került bejelentésre az IIER formanyomtatványon?”
27.
A Bíróság előtti eljárásban R. J. Feakins, a Scottish Ministers, a Bizottság és Görögország nyújtott be írásbeli észrevételt, és vett részt a 2014. április 30‑i tárgyaláson.
IV – Jogi értékelés
28.
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem megválaszolása szempontjából indokoltnak tűnik elöljáróban az egységes támogatási rendszer ismertetése.
A – Az egységes támogatási rendszer
29.
Az alaprendelet 37. és 38. cikke határozza meg az egységes támogatás kiszámításának főszabályát. Eszerint azok a közvetlen támogatások relevánsak, amelyekből a mezőgazdasági termelő a rendszer átalakítása előtt a bázisidőszakban részesült.
30.
E főszabály alól vannak bizonyos kivételek. E tekintetben lényegében az alaprendelet 40. cikke szerinti rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozásról és azon esetekről van szó, amelyek az alaprendelet 42. cikke szerinti nemzeti tartalék terhére történő támogatásigénylésre jogosítanak.
31.
Ha a mezőgazdasági termelőre több, az egységes támogatás kiszámításának főszabálya alóli kivétel alkalmazandó, a végrehajtási rendeletben foglalt – az alaprendelet által azonban nem tartalmazott – legmagasabb értékre vonatkozó szabály alapján legfeljebb azon eltérő rendelkezésre támaszkodhat, amely számára a legnagyobb értéktöbbletet kínálja. Ez a jogosultságok felhalmozódásának kizárását szolgálja. (
5
)
32.
A legmagasabb értékre vonatkozó szabály tekintetében a kérdést előterjesztő bíróság annak értelmezésére (ehhez lásd a B pontot) és érvényességére (ehhez lásd a C pontot) vonatkozó kérdéseket is feltesz. Egy további kérdés annak tisztázását szolgálja, hogy már a nemzeti tartalékot terhelő támogatási jogosultságok ideiglenes jóváhagyása iránti kérelemben vagy csak a mezőgazdasági termelő által benyújtandó tényleges kifizetés iránti kérelemben („IIER formanyomtatvány”) történő bejelentésével jelentették‑e be érvényesen az illetékes hatóságoknak a mezőgazdasági üzem hektárszámát (ehhez lásd a D pontot). E kérdések mellett továbbá a Bíróság ítélete időbeli hatálya korlátozásának lehetőségét is meg kell vizsgálni (ehhez lásd az E pontot).
B – Az első előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
33.
Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében a legmagasabb értékre vonatkozó szabály értelmezését kívánja tisztázni. E szabály értelmezése vitatott az eljárás résztvevői között, mert a legmagasabb értékre vonatkozó szabály mind az alaprendelet, mind a végrehajtási rendelet rendelkezéseire hivatkozik.
34.
Az eljárás résztvevőinek többsége úgy véli, hogy „összekapcsoló” megközelítésben valamennyi említett rendelkezés egyenrangúnak és a felhalmozás tilalma alatt állónak tekintendő. Ezzel szemben a legmagasabb értékre vonatkozó szabályt – R. J. Feakins véleménye szerint – „elválasztó” megközelítésben úgy kell értelmezni, hogy az a rendelkezések két különböző csoportjára vonatkozik: egyrészt a végrehajtási rendelet 19–23a. cikkére, másrészt az alaprendelet 37. cikkének (2) bekezdésére, 40. cikkére, valamint 42. cikkének (3) és (5) bekezdésére. Ez utóbbi olvasat azon alapul, hogy a két csoport nyelvileg, például németben az „oder von” fordulattal, mintegy össze van kapcsolva, de el is van választva egymástól.
35.
R. J. Feakins esetében az első megközelítés azzal a következménnyel jár, hogy a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás járványos állatbetegség miatti alkalmazása miatt már nem tud párhuzamosan támogatási jogosultságban részesülni a végrehajtási rendelet 22. cikke alapján is. A legmagasabb értékre vonatkozó szabály második megközelítés szerinti értelmezése esetén ezzel szemben fennállna ennek lehetősége.
36.
A kérdést előterjesztő bíróság logikusan abból indul ki, hogy a legmagasabb értékre vonatkozó szabály természetes olvasata az „összekapcsoló” megközelítés szerinti értelmezés mellett szól. Ha ugyanis a rendeletalkotó el kívánta volna határolni egymástól a rendelkezések két különböző csoportját, és a felhalmozás tilalmát csak az egyes csoportokon belül kívánta volna érvényre juttatni, akkor a többértelműség veszélyének ismeretében minden valószínűség szerint világosabb megfogalmazást választott volna.
37.
Megállapítható mindazonáltal, hogy a legmagasabb értékre vonatkozó szabály szövege nem értelmezhető egyértelműen. E tekintetben egyáltalán nem annak problémájáról van szó, hogy a különböző nyelvi változatok szövege eltér egymástól. Sokkal inkább már önmagában az egyes, mint például a német, az angol (
6
) vagy a francia (
7
) változatok nyelvtani értelmezése sem vezet egyértelmű eredményre.
38.
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez mindazonáltal annak kifejezései mellett szövegkörnyezetét, valamint annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az említett rendelkezés részét képezi. (
8
)
1. Rendszertani érvek
39.
R. J. Feakins azzal érvel, hogy egyrészt a végrehajtási rendelet 19–23a. cikke szerinti rendelkezések, másrészt az alaprendelet 37. cikkének (2) bekezdése, 40. cikke, 42. cikkének (3) és (5) bekezdése szerinti rendelkezések eltérő célokat szolgálnak. A rendelkezések első csoportja olyan esetekre vonatkozik, amelyekben a mezőgazdasági termelő azért igényelhet jogosultságokat a nemzeti tartalék terhére, mert beruházott termelő tevékenységének kiterjesztésébe, e beruházások azonban nem tükröződtek vissza referenciaösszegének megállapításában. A második csoport ezzel szemben olyan eseteket foglal magában, amelyekben a mezőgazdasági termelőt az alaprendelet 37. cikke szerinti főszabály alkalmazásában megillető egységes támogatást „normalizálni” kellett, például mert a mezőgazdasági termelőt rendkívüli eset érintette, amely termelő tevékenységét a bázisidőszakban hátrányosan befolyásolta.
40.
E megközelítés nem meggyőző. Amint azt R. J. Feakins maga is elismeri, a végrehajtási rendelet 19. cikke egyáltalán nem foglalkozik a termelő tevékenység kiterjesztését szolgáló beruházási tevékenységekkel. E rendelkezés sokkal inkább azon tejtermelőkre vonatkozik, akiknek termelő tevékenysége a bázisidőszakban korlátozott volt. Ugyanez vonatkozik a végrehajtási rendelet 23a. cikkére is, amely olyan esetekre alkalmazandó, amelyekben a mezőgazdasági termelő egy végleges igazgatási jogi aktus vagy egy végleges bírósági döntés értelmében jogosulttá válik jogosultságokat kapni.
41.
Ezzel szemben egy olyan mezőgazdasági termelő esetében, aki a bázisidőszak után, illetve végén mezőgazdasági tevékenységbe kezdett, és ezért adott esetben támogatási jogosultságokban részesülhet az alaprendelet 42. cikkének (3) bekezdése alapján, nem olyan esetről van szó, amelyben az alaprendelet 37. cikke szerinti főszabály alapján megállapított egységes támogatás „normalizálására” kerül sor. Egy ilyen mezőgazdasági termelő ugyanis még egyáltalán nem kapott közvetlen támogatást.
42.
Jogforrásuk ellenére tehát nem határolhatók el egymástól meggyőzően az alaprendelet és a végrehajtási rendelet szóban forgó rendelkezései. Azok mindegyike sokkal inkább azon hátrányok ellentételezését szolgálja, amelyeket a mezőgazdasági termelő akkor szenvedne el, ha a referenciaösszeg megállapításakor kizárólag az általa a 2000–2002‑es bázisidőszakban kapott kifizetéseket vennék alapul.
2. Teleologikus érvek
43.
A legmagasabb értékre vonatkozó szabály célja a végrehajtási rendelet (13) preambulumbekezdése szerint a támogatási jogosultságok kiosztásának különféle lehetőségeiből származó kedvezmények egyazon mezőgazdasági termelőnél történő felhalmozódásának megelőzése.
44.
Ha azonban a legmagasabb értékre vonatkozó szabályt „elválasztó” megközelítésben értelmezzük – ahogyan azt R. J. Feakins javasolja –, a mezőgazdasági termelő támogatási jogosultságokat halmozhat fel. Elvileg például lehetőség lenne arra, hogy a végrehajtási rendelet 19–23a. cikke szerinti jogosultságok valamelyikét például az alaprendelet 42. cikkének (5) bekezdése szerinti jogosultsággal párhuzamosan igényeljék. Ezzel meghiúsulna a legmagasabb értékre vonatkozó szabály célja.
3. Közbenső következtetés
45.
Összességében tehát az „összekapcsoló” megközelítés mellett szólnak jobb érvek. Közbenső következtetésként ezért megállapítható, hogy a legmagasabb értékre vonatkozó szabály alkalmazandó, amennyiben egy mezőgazdasági termelő teljesíti a következő cikkek közül bármelyik kettő vagy több alkalmazási feltételeit: nevezetesen a végrehajtási rendelet 19. cikke, 20. cikke, 21. cikke, 22. cikke, 23. cikke, 23a. cikke, valamint az alaprendelet 37. cikkének (2) bekezdése, 40. cikke, 42. cikkének (3) bekezdése és (5) bekezdése.
46.
Erre tekintettel a következőkben az „összekapcsoló” megközelítés alkalmazására adandó igenlő válasz esetére feltett második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést kell megvizsgálni.
C – A második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
47.
A kérdést előterjesztő bíróság e kérdéssel azt kívánja megtudni, hogy érvénytelen‑e a legmagasabb értékre vonatkozó szabály annak alapján, hogy a Bizottság nem rendelkezett hatáskörrel arra, hogy azt ilyen tartalommal fogadja el, vagy annak alapján, hogy a Bizottság nem indokolta annak elfogadását. Amint az az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kiderül, a kérdést előterjesztő bíróság kétségei különösen az egyenlő bánásmód elvének lehetséges megsértésén alapulnak.
48.
A legmagasabb értékre vonatkozó szabály érvényességére vonatkozó vizsgálat kerete tehát tág. A következőkben ezért az említett szabály elfogadásának jogalapjával (ehhez lásd az 1. pontot), az indokolási kötelezettség Bizottság általi tiszteletben tartásával (ehhez lásd a 2. pontot), a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás hatékony érvényesülésének lehetséges veszélyeztetésével (ehhez lásd a 3. pontot) és az egyenlő bánásmód elvével (ehhez lásd a 4. pontot) foglalkozom majd.
1. A jogalapról
49.
A legmagasabb értékre vonatkozó szabály érvényességét először abból a szempontból kell megvizsgálni, hogy a Bizottság megfelelő jogalapra támaszkodott‑e annak elfogadásakor. Az EUSZ 13. cikk (2) bekezdése értelmében ugyanis a Bizottság nem lépheti túl a rá ruházott hatásköröket.
50.
A végrehajtási rendelet preambulumának hivatkozásai szerint a Bizottság e rendelet elfogadásakor különösen az alaprendelet 42. cikkének (4) bekezdését és 145. cikkének c) pontját használta jogalapként.
a) Az alaprendelet 42. cikkének (4) bekezdéséről
51.
A végrehajtási rendelet (13) preambulumbekezdése értelmében a legmagasabb értékre vonatkozó szabály kifejezetten az alaprendelet 42. cikkének (4) bekezdésén alapul.
52.
Ez utóbbi rendelkezés szövege azonban csak annak meghatározására vonatkozó felhatalmazást tartalmaz, hogy a mezőgazdasági termelők mikor kerülnek „különleges helyzetbe”. A Bizottság e feladatnak a végrehajtási rendelet 18. cikkének (1) bekezdésében és 19–23a. cikkében tett eleget.
53.
A nemzeti tartalék terhére történő támogatásra jogosító különleges helyzetek meghatározására vonatkozó felhatalmazás a Bizottság véleménye szerint mindazonáltal az igényelt jogosultságok számának korlátozását szolgáló szabályok megállapítására vonatkozó hatáskört is magában foglalja.
54.
Ez az érv azonban nem meggyőző. Ugyanis már az alaprendelet 42. cikke (4) bekezdésének szövege is teljesen más irányba mutat a Bizottság végrehajtási hatásköreit illetően. Az kifejezetten csak a „különleges helyzetek” meghatározására utal.
55.
A legmagasabb értékre vonatkozó szabály jelen formában való elfogadására vonatkozó közvetett hatáskör feltételezése az alaprendelet 42. cikke (4) bekezdése rendszertani összefüggésének is ellentmond. A legmagasabb értékre vonatkozó szabály ugyanis megakadályozza a mezőgazdasági termelőt például abban, hogy jogosultságokat igényeljen a nemzeti tartalékból a 42. cikk (5) bekezdése alapján, ha az e rendelkezés szerinti szerkezetátalakítási programok hatálya alatt állt, és rá ezen túlmenően a 40. cikk szerinti rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás is alkalmazandó volt. Az ilyen mezőgazdasági termelő nincs a 42. cikk (4) bekezdése alapján meghatározandó „különleges helyzetben”.
56.
Az alaprendelet 42. cikkének (4) bekezdése tehát nem képezhet megfelelő jogalapot a legmagasabb értékre vonatkozó szabály tekintetében.
b) Az alaprendelet 145. cikkéről
57.
A Scottish Ministers azonban azzal érvelnek, hogy a legmagasabb értékre vonatkozó szabály elfogadását megalapozza az alaprendelet 145. cikke és különösen annak c) pontja. E rendelkezés értelmében az alaprendelet „végrehajtására részletes szabályokat kell elfogadni”, különösen az abban előírt támogatások odaítélésére vonatkozóan.
58.
A Bíróság főszabály szerint tágan értelmezi a „végrehajtás” fogalmát a közös agrárpolitika keretében. (
9
) A Bíróság ezzel összefüggésben a Bizottságnak az agrárpiacok állandó figyelemmel kísérésében betöltött különleges szerepére utal, és hangsúlyozza, hogy csak a Bizottság képes a helyzet megkövetelte sürgősséggel fellépni. (
10
) Amint azt ugyanakkor a Bíróság leszögezte, a Bizottság hatásköreinek ilyen tág értelmezése azonban csak az agrárpiacokra vonatkozó szabályozások keretében jöhet szóba. (
11
) Egyébként pedig a Bizottság végrehajtási hatásköre az alapszabályozás tartalmának meghatározására korlátozódik. (
12
) A Bizottság mindenesetre csak annyiban jogosult végrehajtási intézkedések elfogadására, amennyiben azok nem ellentétesek az alapszabályozással. (
13
)
59.
A jelen ügy nem a piacszabályozás területét érinti. Le kell szögezni, hogy maga az alaprendelet nem tartalmaz arra vonatkozó tilalmat, hogy a mezőgazdasági termelők az egységes támogatás kiszámításának 37. cikk szerinti főszabályától eltérő több rendelkezésből húzzanak hasznot. Különösen az alaprendelet (29) preambulumbekezdése sem enged másra következtetni; annak megfogalmazása sokkal inkább nyitva hagyja a felhalmozás lehetőségét.
60.
A Tanácsnak mint az alaprendelet szerzőjének sem tulajdonítható olyan tévedés, amely kitöltendő szabályozási hézagot keletkezetett volna. A rendeletalkotó ugyanis foglalkozott a jogosultságok felhalmozásának lehetőségével, amint az az alaprendelet 35. cikkéből kiderül. E rendelkezés értelmében a támogatható terület tekintetében főszabály szerint az egységes támogatási rendszer keretében éppúgy benyújtható támogatási kérelem, mint bármely egyéb közvetlen kifizetés, illetve támogatás iránti kérelem.
61.
A Bizottság tehát a legmagasabb értékre vonatkozó szabály elfogadásával nem az alaprendeletben foglalt felhalmozási tilalmat konkretizált. A Bizottság sokkal inkább saját jogalkotási tevékenysége keretében maga teremtette meg azt, és ily módon tartalmi változást idézett elő az alaprendelet rendszerében. Ezért az alaprendelet szabályainak részletesebb kidolgozására vonatkozó végrehajtási hatáskörének keretein kívül járt el.
c) Közbenső következtetés
62.
Közbenső következtetésként tehát megállapítható, hogy a legmagasabb értékre vonatkozó szabály érvénytelen, mert sem az alaprendelet 42. cikkének (4) bekezdése, sem annak 145. cikke nem képez megfelelő jogalapot annak elfogadására.
2. Az indokolási kötelezettség tiszteletben tartásáról
63.
Az előzőekben tett megállapításoktól függetlenül a következőkben azt kell megvizsgálni, hogy a legmagasabb értékre vonatkozó szabály érvénytelensége következik‑e az indokolási kötelezettség Bizottság általi megsértéséből is.
64.
Annak követelményét, hogy a jogi aktusoknak indokolást kell tartalmazniuk, az EUMSZ 296. cikk második bekezdése szabályozza. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az indokolási kötelezettség terjedelme az adott jogi aktus jellegétől függ. Az általános hatályú aktusok esetében az indokolás korlátozódhat egyrészt az említett aktus meghozatalához vezető helyzet egészének, másrészt az elérendő általános céloknak a megjelölésére. (
14
)
65.
A Bíróság ítélkezési gyakorlatából ezen túlmenően az következik, hogy az EUMSZ 296. cikk második bekezdésében előírt indokolási kötelezettség lényeges eljárási szabálynak minősül. Azt külön kell választani az indokolás megalapozottságának kérdésétől, mivel ez utóbbit az érintett jogi aktus érdemi jogszerűsége keretében kell vizsgálni. (
15
)
66.
A legmagasabb értékre vonatkozó szabály a Bizottság által az egységes támogatási rendszer végrehajtására elfogadott általános hatályú aktus részét képezi. Amint azt a végrehajtási rendelet (13) preambulumbekezdése hangsúlyozza, az alaprendelet 42. cikkének (4) bekezdése alapján referenciaösszegek állapíthatók meg a különleges helyzetben lévő mezőgazdasági termelők számára. Ezért célszerű felsorolni az említett különleges helyzeteket. A Bizottság továbbá olyan szabályokat is meg kíván határozni, amelyekkel megelőzhető a támogatási jogosultságok kiosztásának különféle lehetőségeiből származó kedvezmények egyazon mezőgazdasági termelőnél történő felhalmozódása.
67.
Eljárási szempontból tehát a Bizottság megfelelő mértékben utalt a végrehajtási rendelet preambulumában a legmagasabb értékre vonatkozó szabály elfogadásához vezető háttérre. Ezen túlmenően a rendelkezéssel elérendő célt is megjelölte. Nem sértette meg tehát az EUMSZ 296. cikk második bekezdése szerinti indokolási kötelezettséget.
3. A rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás hatékony érvényesülésének veszélyeztetéséről
68.
A már megtárgyalt eljárási problémáktól eltekintve anyagi szempontból felmerül annak kérdése, hogy a legmagasabb értékre vonatkozó szabály veszélyezteti‑e a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás hatékony érvényesülését. E tekintetben először a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozással, majd annak a nemzeti tartalékra vonatkozó rendelkezésekhez való viszonyával kell foglalkozni.
a) A rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozásról
69.
A rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás egyrészt azon mezőgazdasági termelőkre vonatkozik, akiknek termelő tevékenységét a bázisidőszakban vis maior vagy rendkívüli körülmény hátrányosan befolyásolta. Az alaprendelet 40. cikkének (5) bekezdése értelmében másrészt azok a mezőgazdasági termelők is az említett szabályozás hatálya alá tartoznak, akik a bázisidőszakban agrár‑környezetvédelmi intézkedésekben való részvétel miatt nem tudtak jelentős mennyiséget termelni. Ők is kérhetik tehát a referenciaösszeg megállapításakor a bázisidőszak módosítását.
70.
Amint azt a Bíróság már megállapította, az alaprendelet 40. cikke (5) bekezdésének célja arra irányul, hogy az agrár‑környezetvédelmi kötelezettségvállalások hatálya alatt álló mezőgazdasági termelők a bázisidőszak alatt ugyanazon helyzetben legyenek, mintha nem vállalták volna e kötelezettségeket. (
16
) Az ilyen kötelezettségeket vállaló mezőgazdasági termelőt nem érheti hátrány egy későbbi uniós támogatási rendszer keretében éppen ezen kötelezettségvállalások miatt. Nem láthatta ugyanis előre, hogy döntése befolyással lesz a később elfogadott szabályozás szerinti jövőbeni közvetlen kifizetésekre. (
17
) Az agrár‑környezetvédelmi intézkedéseknek az alaprendelet rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozásába történő bevonása ezzel különösen a jogbiztonság elvét és a bizalomvédelem elvét valósítja meg. (
18
)
71.
Jóllehet egy (valódi) rendkívüli eset, mint a jelen ügyben a száj‑ és körömfájás, által érintett mezőgazdasági termelő – az R. J. Feakins által a tárgyaláson képviselt állásponttól eltérően – nem hivatkozhat ugyanúgy az említett elvekre. Nem vállalt például bizonyos agrár‑környezetvédelmi kötelezettségeket. Ez mindazonáltal mit sem változtat azon a körülményen, hogy az alaprendelet 40. cikkének célja arra irányul, hogy az egységes támogatás referenciaösszegének kiszámítása szempontjából a rendkívüli esetek által érintett mezőgazdasági termelők is ugyanazon helyzetben legyenek, mintha nem következett volna be a rendkívüli eset. A rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás ugyanis végső soron azzal az eredménnyel jár, hogy a referenciaösszeg kiszámításából kizárják a termelő tevékenység korlátozása által érintett időszakot.
72.
A rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás rendszere ezen túlmenően rávilágít arra, hogy a rendeletalkotó célja a rendkívüli esetek hatásainak különösen széles körű ellentételezése volt. Ha ugyanis valamely rendkívüli eset az alaprendelet 38. cikke szerinti teljes bázisidőszak során hátrányosan befolyásolta a termelő tevékenységet, akkor a referenciaösszeg kiszámításához a 42. cikk (2) bekezdése alapján az 1997–1999‑es időszakot vagy annak egy részét is figyelembe lehetett venni.
73.
Az egységes támogatás referenciaösszegének megállapításakor fennálló alaphelyzet tekintetében tehát a rendkívüli helyzetben lévő és az ilyen helyzetben nem lévő mezőgazdasági termelők azonos kezelése a cél. A rendeletalkotó erre irányuló igyekezetében még a Bíróság hasonló ügyekben kialakított ítélkezési gyakorlatából eredő követelményeken is túllépett. (
19
)
b) A rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás nemzeti tartalékhoz való viszonyáról
74.
Az alaprendelet egyértelmű különbséget tesz a 40. cikk szerinti rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás és a 42. cikk szerinti nemzeti tartalék között. Ez utóbbi esetében előfordulhat, hogy a rendelkezésre álló pénzeszközök nem elegendőek az e fazékból kielégítendő jogosultságok fedezésére. A tagállamok ezért lineáris kulcs alkalmazásával csökkentik a jogosultságokat.
75.
A rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozásra ezzel szemben nem vonatkoznak ilyen kikötések. Az nem kiegészítő támogatási jogosultságok kiosztásával, hanem csak az egységes támogatás kiszámítása szempontjából releváns bázisidőszak módosításával jár. A rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás alkalmazására lehetőséget adó helyzetek tehát elsőbbséget élveznek.
76.
Az alaprendelet előkészítő munkálatai alátámasztják e megkülönböztetést és a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás által élvezett elsőbbséget. A Bizottság eredeti javaslata szerint a nemzeti tartalék elsődleges célja arra irányult volna, hogy kiegészítse a rendkívüli esetek által érintett mezőgazdasági termelők referenciaösszegeit. (
20
)
77.
A Tanácsban, illetve a Tanáccsal folytatott tanácskozások során azonban ezt elvetették. A termelő tevékenység bázisidőszakbeli korlátozásának rendkívüli eseteken vagy a mezőgazdasági termelő agrár‑környezetvédelmi kötelezettségvállalásán alapuló eseteiben éppen nem vehető igénybe a nemzeti tartalék. (
21
) A nemzeti tartalékból ezzel szemben végeredményben elsődlegesen a különleges helyzetben lévő mezőgazdasági termelők támogatási jogosultságai elégíthetők ki. (
22
)
78.
A rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás és a nemzeti tartalék között ezen túlmenően céljaik tekintetében is különbség van. A rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás különös célja a bázisidőszak 2000–2002‑es években történő megállapításából származó, a jelen ügyben például járványos állatbetegség által érintett mezőgazdasági termelőhöz hasonló mezőgazdasági termelőket érő hátrányok elkerülése. A nemzeti tartalék ezzel szemben nem képez a rendkívüli esetekre vonatkozó járulékos szabályozást. (
23
) Az alapvetően olyan hátrányok ellentételezését szolgálja, amelyek nem a bázisidőszak megválasztásából, hanem abból erednek, hogy egyáltalán sor került az egységes támogatási rendszer bevezetésére. (
24
) Így például R. J. Feakins esetében abból kell kiindulni, hogy a 2002‑ben vásárolt üzemeinek saját maga általi működtetése esetén a termeléstől függő régi támogatási rendszerben támogatásokból részesülhetett volna.
c) Következtetés
79.
Az előzőekben kifejtettekből ezért az következik, hogy a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás és a nemzeti tartalék esetében két minőségileg eltérő rendszerről van szó. A rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás a rendkívüli eset által érintett és az ilyen eset által nem érintett mezőgazdasági termelők azonos kezelését szolgálja. Az alaprendelet ezen túlmenően elsőbbséget biztosít a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás hatálya alá tartozó helyzeteknek a nemzeti tartalékot terhelő jogosultságokkal szemben.
80.
A végrehajtási rendelet legmagasabb értékre vonatkozó szabálya ezzel szemben nem tesz különbséget a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás és a nemzeti tartalék között. Az általánosságban sokkal inkább azokat a rendelkezéseket veszi alapul, amelyek az egységes támogatás kiszámításának az alaprendelet 37. cikke szerinti főszabálya alkalmazásából származó hátrányok ellentételezését szolgálják.
81.
A legmagasabb értékre vonatkozó szabály ezért veszélyezteti a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás hatékony érvényesülését. A mezőgazdasági termelő úgy vélheti, hogy a legmagasabb értékre vonatkozó szabály miatt le kell mondania a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás alkalmazásáról azért, hogy ne veszítse el a nemzeti tartalék terhére történő támogatásigénylés lehetőségét. Ha a mezőgazdasági termelő a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás alkalmazását és a nemzeti tartalékot terhelő támogatás folyósítását is kérte, akkor a legmagasabb értékre vonatkozó szabály alapján választania kell a két lehetőség közül. Az érintett mezőgazdasági termelők azonos kezelését célzó rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás értelme és célja azonban meghiúsul ily módon.
82.
A legmagasabb értékre vonatkozó szabály ezért érvénytelen, mivel veszélyezteti az alaprendelet szerinti rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás hatékony érvényesülését.
4. Az egyenlő bánásmód elvéről
83.
A következőkben azzal kell foglalkozni, hogy összhangban áll‑e a legmagasabb értékre vonatkozó szabály az egyenlő bánásmód elvével. Az eljárás résztvevői e szempontból különösen sokat foglalkoztak a Bíróság előtt a legmagasabb értékre vonatkozó szabály érvényességének megvitatásával.
84.
R. J. Feakins rámutat arra a körülményre, hogy a hozzá hasonló olyan mezőgazdasági termelő, akinek termelő tevékenységét a bázisidőszakban hátrányosan befolyásolta a járványos állatbetegség, és ezért referenciaösszegének „normalizálása” céljából hasznot húzott a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozásból, a legmagasabb értékre vonatkozó szabály alapján már nem tud párhuzamosan jogosultságban részesülni a nemzeti tartalék terhére is. A például járványos állatbetegség által nem érintett mezőgazdasági termelőknek azonban lehetőségük van erre, amiben R. J. Feakins objektíven nem igazolható eltérő bánásmódot lát.
85.
A Bizottság, a Scottish Ministers és Görögország ezzel szemben összehasonlítható helyzetek hiányában már az eltérő bánásmód fennállását is vitatják, illetve azt objektíven igazolhatónak tekintik fennállásának megállapítása esetén.
86.
Az egyenlő bánásmód elve az uniós jog általános jogelve, amelyet az Európai Unió Alapjogi Chartájának 20. és 21. cikke rögzít. (
25
) Ezen elv megköveteli, hogy hasonló helyzeteket ne kezeljenek eltérő módon, és hogy az eltérő helyzeteket ne kezeljék egyenlő módon, kivéve ha az ilyen bánásmód objektíven igazolható. (
26
)
87.
A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint az eltérő helyzeteket jellemző tényezőket, és így e helyzetek hasonló jellegét főként a szóban forgó különbségtételt létrehozó intézkedés tárgyának és céljának fényében kell meghatározni és értékelni. Ezen túlmenően tekintetbe kell venni azon szabályozási terület elveit és céljait, amely alá a szóban forgó intézkedés tartozik. (
27
)
a) Az eltérő bánásmód fennállásáról
88.
Először is meg kell állapítani, hogy a legmagasabb értékre vonatkozó szabály eltérő bánásmódot eredményez. Az végső soron különbséget tesz azon mezőgazdasági termelők, akiknek referenciaösszegét az alaprendelet rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozásának alkalmazásával állapították meg, és azon mezőgazdasági termelők között, akiknek referenciaösszegét az alaprendelet 37. cikkének főszabálya alapján számították ki. Az előbbiek nem igényelhetnek párhuzamosan jogosultságokat a nemzeti tartalék terhére is, jóllehet rendkívüli helyzetben vannak, miközben az utóbbiak, akiket nem érint rendkívüli eset, „különleges helyzetben” igénybe vehetik a tartalék forrásait.
b) A helyzetek összehasonlíthatóságának vizsgálatáról
89.
Mármost tehát a helyzetek hasonlóságát a különbségtételt létrehozó intézkedés tárgyának és céljának, valamint az érintett szabályozási terület elveinek és céljainak fényében kell megvizsgálni.
90.
A Nordea Bank ügyre vonatkozó nem régi indítványomban (
28
) mellőztem egy ilyen összehasonlíthatósági vizsgálat elvégzését. Az említett eljárás tárgyát a letelepedés szabadsága, valamint annak bizonyos nemzeti adójogszabályokkal való összeegyeztethetőségének kérdése képezte. Azért véltem indokoltnak, hogy így járjak el, mert az alapvető szabadságok értelmezésével kapcsolatos ítélkezési gyakorlat továbbfejlődött, és nem egyértelműek azok a kritériumok, amelyeket a Bíróság akkor alkalmaz, amikor adójogi ügyekben a helyzetek összehasonlíthatóságát vizsgálja. (
29
)
91.
A jelen ügyben nem állnak fenn ilyen bizonytalanságok. Az összehasonlíthatóság kérdése a jelen ügyben az egyenlő bánásmód általános elvének fényében, nem pedig az alapvető szabadságok és az adójog sajátos összefüggésében merül fel, amiért azzal külön foglalkozom.
92.
Amint már kifejtettem, a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás a valamely rendkívüli eset miatt e szabályozás alkalmazására jogosult mezőgazdasági termelők és a rendkívüli eset által nem érintett mezőgazdasági termelők azonos kezelését szolgálja. (
30
) A Tanács mint rendeletalkotó által kitűzött célra tekintettel tehát nem okoz nehézséget a helyzetek összehasonlíthatóságának megállapítása.
c) Igazolhatóság
i) A vizsgálat alapja
93.
A következőkben az eltérő bánásmód igazolhatóságának kérdését kell tisztázni.
94.
Amint azt a Bizottság és a Scottish Ministers helyesen kifejtik, a Bíróság a közös agrárpolitika területén főszabály szerint széles mérlegelési jogkört biztosít az uniós jogalkotónak, ami azzal jár, hogy a bírósági felülvizsgálat a nyilvánvaló mérlegelési hibákra és a hatáskörrel való visszaélésre korlátozódik. (
31
)
95.
Az egyenlő bánásmód általános elvének konkretizálásaként azonban az alaprendelet 42.cikkének (4) bekezdése kifejezetten megköveteli a tagállamoktól, hogy az egyenlő bánásmódot biztosító módon határozzák meg a referenciaösszegeket a különleges helyzetbe került mezőgazdasági termelők részére. Ugyanilyen értelemben tehát a Bizottság is köteles tiszteletben tartani az egyenlő bánásmód elvét, amikor e rendelkezés alapján meghatározza azokat a feltételeket, amelyek mellett a mezőgazdasági termelő támogatási jogosultságokban részesülhet a nemzeti tartalék terhére. (
32
)
96.
Ennélfogva azt kell megvizsgálni, hogy objektíven igazolható‑e két mezőgazdasági termelő eltérő kezelése aszerint, hogy milyen bázisidőszak alapján állapították meg az egységes támogatás referenciaösszegét.
ii) Objektív igazolhatóság
97.
A Bizottság úgy véli, hogy a különböző előnyök mezőgazdasági termelő általi felhalmozásának megelőzésére irányuló cél igazolja az eltérő bánásmódot. Ez azon mezőgazdasági termelők pénzügyi érdekeinek védelmét szolgálja, akiknek egységes támogatását az alaprendelet 37. cikke szerinti főszabály alapján állapították meg. A nemzeti tartalék terhére történő nagyszámú jogosultságigénylést az alaprendelet 42. cikkének (1) és (7) bekezdése alapján a nemzeti tartalékon kívül biztosított referenciaösszegek lineáris csökkentése útján kell ellentételezni.
98.
A Bizottság által hivatkozott cél főszabály szerint jogszerűnek tekinthető. Amint azt már ugyanis kifejtettem, különösen a nemzeti tartalékból származó pénzeszközök végesek, és célszerű lehet a nemzeti tartalék terhére történő jogosultságigénylések számának korlátozása. (
33
)
99.
Például a Scottish Ministers álláspontjával ellentétben mindazonáltal nem igaz, hogy a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás már önmagában előnyt képez. Az sokkal inkább csak az érintett mezőgazdasági termelőknél jelentkező hátrányok ellentételezését szolgálja. A legmagasabb értékre vonatkozó szabály jelenlegi formájában ezért azt eredményezi, hogy a rendkívüli helyzetben lévő mezőgazdasági termelők nem igazolhatóan kedvezőtlenebb helyzetbe kerülnek.
100.
Ezzel összefüggésben azt az érvet is el kell utasítani, hogy a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás alkalmazása révén végeredményben akár túlzott előnyben is részesülhet a rendkívüli helyzetben lévő mezőgazdasági termelő, mivel referenciaösszegének kiszámításakor alkalmasint egy különösen magas termelékenységű időszakot vettek alapul, és ezért ez képezi az egységes támogatás alapját.
101.
Ez a rendeletalkotó által az egységes támogatás megállapítása tekintetében szabályozott eljárásmód természetszerű következménye. A bázis‑időszakbeli termelő tevékenység az irányadó tényező. Ezen időszak alatt néhány mezőgazdasági termelő átlag feletti jövedelmet mutathatott ki. Más mezőgazdasági termelők termelő tevékenysége mindazonáltal anélkül is csökkenhetett, hogy rendkívüli esetnek lettek volna kitéve. Egyik eset sem tesz azonban indokolttá korrigáló jellegű beavatkozást.
iii) Közbenső következtetés
102.
Közbenső következtetésem ezért az, hogy a legmagasabb értékre vonatkozó szabály az egyenlő bánásmód elvének megsértése miatt is érvénytelen annyiban, amennyiben e rendelkezés nem teszi lehetővé a mezőgazdasági termelők számára, hogy a végrehajtási rendelet 22. cikke alapján támogatási jogosultságban részesüljenek a nemzeti tartalék terhére, ha már alkalmazták rájuk az alaprendelet 40. cikke szerinti rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozást.
D – A harmadik előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
103.
Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság végezetül azt kívánja megtudni, hogy alkalmazandó‑e a legmagasabb értékre vonatkozó szabály abban a helyzetben, ha a mezőgazdasági termelő, mint amilyen R. J. Feakins, 2005‑ben egy mezőgazdasági üzem után támogatási jogosultságok nemzeti tartalék terhére történő kiosztására vonatkozóan ideiglenes jóváhagyásban részesült, ez a kiosztott jogosultság azonban 2007‑ig, amikor a mezőgazdasági termelő végül átvette a mezőgazdasági üzemet, nem került bejelentésre azon a formanyomtatványon, amellyel a termelő a tényleges kifizetést kérte.
104.
A kérdést előterjesztő bíróság e kérdést csak arra az esetre teszi fel, ha nemleges válasz születik a legmagasabb értékre vonatkozó szabály érvénytelenségére. A második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéssel kapcsolatban általam kifejtettekre tekintettel tehát felesleges a harmadik kérdés megválaszolása, de másodlagosan és röviden indokoltnak tűnnek az alábbi megállapítások.
105.
A legmagasabb értékre vonatkozó szabály „az egységes támogatási rendszer alkalmazásának első évében […] bejelentett hektárszám[ra]” hivatkozik. R. J. Feakins véleménye szerint a legmagasabb értékre vonatkozó szabály tehát csak az egységes támogatási rendszer alkalmazásának első évében, vagyis 2005‑ben benyújtott kérelmekre alkalmazható.
106.
R. J. Feakins az említett évben a hektárszám bejelentése mellett támogatási jogosultságok nemzeti tartalék terhére történő ideiglenes kiosztását kérte mindkét 2002‑ben vásárolt üzeme tekintetében, amely kérését később először jóvá is hagyták.
107.
A kifizetések tényleges lehívásának azonban az is feltételét képezi, hogy támogatási kérelmet nyújtsanak be az alaprendelet 22. cikke alapján („IIER formanyomtatvány”). R. J. Feakins először 2007‑ben nyújtott be ilyen kérelmet az általa 2007‑ben birtokba vett üzem tekintetében. R. J. Feakins jelenleg azzal érvel, hogy a mezőgazdasági termelő csak akkor „jelenti be” a hektárszámot, ha azt az IIER formanyomtatványon tünteti fel, és hogy az általa 2007‑ben IIER formanyomtatványon benyújtott bejelentés tekintetében nem alkalmazható a legmagasabb értékre vonatkozó szabály.
108.
Függetlenül azon álláspont helytállóságától, hogy a legmagasabb értékre vonatkozó szabály kizárólag az egységes támogatási rendszer első évében alkalmazható, az alábbiak állapíthatók meg: a végrehajtási rendelet 12. cikke szabályozza a támogatási jogosultságok első kiosztását. Az említett cikk (8) bekezdése értelmében a nemzeti tartalékból származó kifizetési jogosultságok meghatározásának célja kivételével nem szükséges parcellákat bejelenteni a kifizetési jogosultságok meghatározásához.
109.
Ebből, amint azt a Bizottság helyesen megállapítja, az következik, hogy a nemzeti tartalékból származó kifizetési jogosultságok nem oszthatók ki ideiglenesen a megfelelő földterületek bejelentése nélkül.
110.
A legmagasabb értékre vonatkozó szabály ezért R. J. Feakins álláspontjával ellentétben nem értelmezhető úgy, hogy a hektárszámnak a támogatási jogosultságok ideiglenes kiosztása iránti kérelemben való feltüntetése nem jelenti e földterületek „bejelentését”.
E – Az érvénytelenné nyilvánítás időbeli hatályának korlátozásáról
111.
Arra az esetre, ha a Bíróság a legmagasabb értékre vonatkozó szabály érvénytelenségét állapítja meg, a Bizottság a tárgyaláson az ítélet időbeli hatályának korlátozását kérte.
112.
Ha a Bíróság valamely uniós intézmény aktusát előzetes döntéshozatali eljárásban érvénytelennek nyilvánítja, a megfelelő ítélet alapvetően ugyanolyan visszaható hatállyal bír, mint a megsemmisítést kimondó ítélet. (
34
) A Bíróság azonban abban az esetben, ha ezt a jogbiztonságon alapuló kényszerítő erejű megfontolások alapján szükségesnek véli, az EUMSZ 264. cikk második bekezdését analógia útján alkalmazva elrendelheti a vitatott aktus bizonyos joghatásainak fennmaradását. (
35
)
113.
A Bizottság véleménye szerint a tagállamok komoly nehézségekkel szembesülnének a mezőgazdasági termelők jogosultságainak újraszámítása tekintetében, ha a Bíróság nem csak a jövőre nézve nyilvánítaná érvénytelennek a legmagasabb értékre vonatkozó szabályt.
114.
A legmagasabb értékre vonatkozó szabály jelenlegi formában való elfogadásának hiányában a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozásból hasznot húzó mezőgazdasági termelők valóban igényelhettek volna jogosultságokat párhuzamosan a nemzeti tartalékból is. A nemzeti tartalék fokozott igénybevétele az alaprendelet 42. cikkének (7) bekezdése alapján adott esetben a többi mezőgazdasági termelő referenciaösszegének lineáris csökkentésével járt volna. Különösen ez utóbbiak pénzügyi érdekeit befolyásolhatná tehát hátrányosan a legmagasabb értékre vonatkozó szabály érvénytelennek nyilvánítása.
115.
A jelen ügy szempontjából mindazonáltal le kell szögezni, hogy nem állnak rendelkezésre a rendkívüli esetekre vonatkozó szabályozás alkalmazásának gyakoriságára vonatkozó részletes adatok. Éppily kevésbé becsülhető meg, hogy hány további jogosultságot igényeltek volna a nemzeti tartalékból. Azon esetek túlnyomó többségében, amelyekben az egységes támogatás folyósítását az alaprendelet alapján kérték, egyébként időközben alighanem jogerős támogatási határozatokból kell kiindulni.
116.
Nem állnak tehát rendelkezésre az ítélet időbeli hatályának a jogbiztonságon alapuló kényszerítő erejű megfontolások alapján történő korlátozását igazolhatónak láttató támpontok.
V – Végkövetkeztetések
117.
A fenti megfontolások alapján azt javaslom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre a következőképpen válaszoljon:
A 795/2004/EK rendelet 18. cikkének (2) bekezdése érvénytelen.
(
1
)	Eredeti nyelv: német.
(
2
)	Lásd csak: Elbertsen‑ítélet, C‑449/08, EU:C:2009:652; Grootes‑ítélet, C‑152/09, EU:C:2010:671; Unió de Pagesos de Catalunya ítélet, C‑197/10, EU:C:2011:590, és Confédération paysanne ítélet, C‑298/12, EU:C:2013:630, valamint az utóbbi két ügyre vonatkozó indítványaim, EU:C:2011:464 és EU:C:2013:319.
(
3
)	Az 1782/2003/EK […] rendelet VIII. melléklete módosításáról szóló, 2005. január 26‑i 118/2005/EK bizottsági rendelettel (HL L 24., 15. o.) módosított és a közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról […] szóló, 2009. január 19‑i 73/2009/EK tanácsi rendelettel (HL L 30., 16. o.; helyesbítés: HL L 213., 2009. augusztus 18., 30. o., HL L 43., 2010. február 18., 7. o.) hatályon kívül helyezett, a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról […] szóló, 2003. szeptember 29‑i 1782/2003/EK tanácsi rendelet (HL L 270., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 40. kötet, 269. o.; helyesbítés: HL L 307., 2008. november 18., 22. o.).
(
4
)	A […] 795/2004/EK rendelet módosításáról szóló, 2005. október 18‑i 1701/2005/EK bizottsági rendelettel (HL L 273., 6. o.) módosított és a […] 73/2009/EK […] rendelet III. címében előírt egységes támogatási rendszer végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. október 29‑i 1120/2009/EK bizottsági rendelettel (HL L 316., 1. o.) hatályon kívül helyezett, a […] 1782/2003/EK […] rendeletben meghatározott egységes támogatási rendszer végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2004. április 21‑i 795/2004/EK bizottsági rendelet (HL L 141., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 44. kötet, 226. o.).
(
5
)	Lásd a végrehajtási rendelet (13) preambulumbekezdését.
(
6
)	„In cases where a farmer in a special situation meets the condition for applying two or more of Articles 19 to 23a of this Regulation or Articles 37(2), 40, 42(3) or 42(5) of Regulation (EC) No 1782/2003 […]”.
(
7
)	„Lorsqu’un agriculteur qui se trouve dans une situation spéciale remplit les conditions pour l’application de plusieurs des articles 19 à 23 bis du présent règlement ou de l’article 37, paragraphe 2, de l’article 40, de l’article 42, paragraphe 3 ou de l’article 42, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1782/2003 […]”.
(
8
)	Lásd a Merck‑ítélet, 292/82, EU:C:1983:335, 12. pont; Tenuta il Bosco ítélet, C‑162/91, EU:C:1992:392, 11. pont; NCC Construction Danmark ítélet, C‑174/08, EU:C:2009:669, 23. pont és Spedition Welter ítélet, C‑306/12, EU:C:2013:650, 17. pont.
(
9
)	Rey Soda és társai ítélet, 23/75, EU:C:1975:142, 11. pont; Vandemoortele kontra EGK ítélet, 27/85, EU:C:1987:120, 14. pont; Olaszország kontra Bizottság ítélet, C‑285/94, EU:C:1997:313, 22. pont, valamint Somalfruit és Camar ítélet, C‑369/95, EU:C:1997:562, 62. pont.
(
10
)	Rey Soda és társai ítélet, 23/75, EU:C:1975:142, 11. pont.
(
11
)	Vreugdenhil és társai ítélet, 22/88, EU:C:1989:277, 17. pont; kiemelés tőlem.
(
12
)	Ilyen értelemben: Bizottság kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑427/12, EU:C:2014:170, 39. pontja is.
(
13
)	Zuckerfabrik Franken ítélet, 121/83, EU:C:1984:175, 13. pont, valamint Alessandrini és társai kontra Bizottság ítélet, C‑295/03. P. sz., EU:C:2005:413, 75. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
14
)	Lásd: Beus‑ítélet, 5/67, EU:C:1968:13, 144. pont; Egyesült Királyság kontra Tanács ítélet, C‑150/94, EU:C:1998:547, 25. pont; Spanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑304/01, EU:C:2004:495, 51. pont és Etimine‑ítélet, C‑15/10, EU:C:2011:504, 115. pont.
(
15
)	Lásd: Franciaország kontra Bizottság ítélet, C‑17/99, EU:C:2001:178, 35. pont, AJD Tuna ítélet, C‑221/09, EU:C:2011:153, 60. pont és Gascogne Sack Deutschland kontra Bizottság ítélet, C‑40/12. P. sz., EU:C:2013:768, 46. pont.
(
16
)	Confédération paysanne ítélet, C‑298/12, EU:C:2013:630, 29. pont.
(
17
)	Confédération paysanne ítélet, C‑298/12, EU:C:2013:630, 26. pont és Grootes‑ítélet, C‑152/09, EU:C:2010:671, 36. és 44. pont.
(
18
)	Lásd: Confédération paysanne ügyre vonatkozó indítványom, C‑298/12, EU:C:2013:319, 28. és 30. pont.
(
19
)	Lásd: Erpelding‑ítélet, 84/87, EU:C:1988:245, 30. pont és Kühn‑ítélet, C‑177/90, EU:C:1992:2, 18. pont.
(
20
)	Lásd: COM (2003) 23 végleges bizottsági javaslat__ 43. és 45. cikk.
(
21
)	Lásd ezzel kapcsolatban különösen a 2003. június 3‑i 9971/03. sz. tanácsi dokumentum IV. mellékletében foglalt „Single payment scheme/Special cases/National Reserve” című nem hivatalos dokumentum 1. pontjának első sorát.
(
22
)	Az alaprendelet 42. cikkének (3)–(5) bekezdése szerinti, a nemzeti tartalékra vonatkozó rendelkezések egymás közötti viszonyával kapcsolatban lásd: Unió de Pagesos de Catalunya ügyre vonatkozó indítványom, C‑197/10, EU:C:2011:464, 48. pont.
(
23
)	Ez alól legfeljebb a végrehajtási rendelet 19. cikke képezhet kivételt. E rendelkezésre bizonyos feltételek mellett hivatkozhatnak az alaprendelet 40. cikkében említett helyzetben lévő tejtermelők.
(
24
)	Lásd a végrehajtási rendelet (17) preambulumbekezdését is.
(
25
)	Ruckdeschel és társai ítélet, 117/76 és 16/77, EU:C:1977:160, 7. pont, és Akzo Nobel Chemicals és Akros Chemicals kontra Bizottság ítélet, C‑550/07. P. sz., EU:C:2010:512, 54. pont.
(
26
)	IATA és ELFAA ítélet, C‑344/04, EU:C:2006:10, 95. pont, Arcelor Atlantique et Lorraine és társai ítélet, C‑127/07, EU:C:2008:728, 23. pont, és Akzo Nobel Chemicals és Akros Chemicals kontra Bizottság ítélet, C‑550/07. P. sz., EU:C:2010:512, 55. pont.
(
27
)	Arcelor Atlantique et Lorraine és társai ítélet, C‑127/07, EU:C:2008:728, 25. és azt követő pont, AJD Tuna ítélet, C‑221/09, EU:C:2011:153, 93. pont, és Luxemburg kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑176/09, EU:C:2011:290, 32. pont.
(
28
)	C‑48/13, EU:C:2014:153.
(
29
)	Lásd: Nordea Bank ügyre vonatkozó indítványom, C‑48/13, EU:C:2014:153, 21. és azt követő pont.
(
30
)	A jelen indítvány 69. és azt követő pontjai.
(
31
)	A Tanács mérlegelési jogkörével kapcsolatban lásd: Stölting‑ítélet, 138/78, EU:C:1979:46, 7. pont; Fedesa és társai ítélet, 331/88, EU:C:1990:391, 8. pont; Jippes és társai ítélet, C‑189/01, EU:C:2001:420, 80. pont és Agrargenossenschaft Neuzelle ítélet, C‑545/11, EU:C:2013:169, 43. pont. A Bizottság mérlegelési jogkörével kapcsolatban lásd: AJD Tuna ítélet, C‑221/09, EU:C:2011:153, 80. pont.
(
32
)	Lásd: Franz Egenberger‑ítélet, C‑313/04, EU:C:2006:454, 36. pont.
(
33
)	Unió de Pagesos de Catalunya főtanácsnoki indítvány, C‑197/10, EU:C:2011:464, 64. pont.
(
34
)	Roquette Frères ítélet, C‑228/92, EU:C:1994:168, 17. pont és FMC és társai ítélet, C‑212/94, EU:C:1996:40, 56. pont.
(
35
)	Lomas és társai ítélet, C‑38/90 és C‑151/90, EU:C:1992:116, 24. pont; Silos‑ítélet, C‑228/99, EU:C:2001:599, 35. pont; Régie Networks ítélet, C‑333/07, EU:C:2008:764, 121. pont, valamint Volker és Markus Schecke és Eifert ítélet, C‑92/09 és C‑93/09, EU:C:2010:662, 93. pont.