62012CC0377
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
PAOLO MENGOZZI
της 23ης Ιανουαρίου 2014 (
1
)
Υπόθεση C-377/12
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
«Προσφυγή ακυρώσεως — Απόφαση 2012/272/ΕΕ — Συνεργασία για την ανάπτυξη — Μεταφορές — Περιβάλλον — Επανεισδοχή υπηκόων τρίτων χωρών — Νομική βάση εμπίπτουσα στον τίτλο V της Συνθήκης ΛΕΕ»
Περιεχόμενα
I – Εισαγωγή
II – Το νομικό πλαίσιο
III – Το ιστορικό της διαφοράς
IV – Τα αιτήματα των διαδίκων και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
V – Ανάλυση
Α – Επιχειρήματα των διαδίκων
Β – Σχετική νομολογία και προσδιορισμός της εφαρμοστέας μεθόδου εξετάσεως
Γ – Γένεση, περιεχόμενο και γενική οικονομία της ΣΕΣΣ
Δ – Συνεργασία για την ανάπτυξη στο δίκαιο της Ένωσης και χαρακτηρισμός της ΣΕΣΣ
Ε – Επί της προσθήκης των νομικών βάσεων που αφορούν τις μεταφορές
ΣΤ – Επί της προσθήκης της νομικής βάσεως που αφορά το περιβάλλον
Ζ – Επί της προσθήκης της νομικής βάσεως που αφορά την επανεισδοχή υπηκόων τρίτων χωρών
1. Το περιεχόμενο της ΣΕΣΣ
2. Μετανάστευση και πολιτική της συνεργασίας για την ανάπτυξη
3. Το άρθρο 26 της ΣΕΣΣ υπό το πρίσμα της προηγούμενης πρακτικής
4. Η τρέχουσα πρακτική όσον αφορά τις συμφωνίες επανεισδοχής
Η – Επί της διατηρήσεως των αποτελεσμάτων της προς ακύρωση αποφάσεως
VI – Επί των δικαστικών εξόδων
VII – Πρόταση
I – Εισαγωγή
1.
Με την κρινόμενη προσφυγή, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει την απόφαση 2012/272/ΕΕ του Συμβουλίου, της 14ης Μαΐου 2012, σχετικά με την υπογραφή, εξ ονόματος της Ένωσης, της συμφωνίας-πλαισίου εταιρικής σχέσης και συνεργασίας μεταξύ Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, αφενός, και της Δημοκρατίας των Φιλιππίνων, αφετέρου (
2
) (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), καθόσον το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης προσέθεσε νέες νομικές βάσεις σχετικές με τις μεταφορές, την επανεισδοχή υπηκόων τρίτων χωρών και το περιβάλλον.
II – Το νομικό πλαίσιο
2.
Το άρθρο 26 της συμφωνίας-πλαισίου εταιρικής σχέσης και συνεργασίας μεταξύ Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, αφενός, και της Δημοκρατίας των Φιλιππίνων, αφετέρου (στο εξής: ΣΕΣΣ) (
3
), με τίτλο «Συνεργασία στους τομείς της μετανάστευσης και της ανάπτυξης», το οποίο περιέχεται στον τίτλο V που αφορά τη συνεργασία στους τομείς της μεταναστεύσεως και της ναυτικής εργασίας, έχει ως εξής:
«1.   Tα μέρη επιβεβαιώνουν τη σημασία της κοινής διαχείρισης των μεταναστευτικών ροών μεταξύ των εδαφών τους. Προκειμένου να ενισχυθεί η συνεργασία, τα συμβαλλόμενα μέρη καθιερώνουν έναν μηχανισμό για την πραγματοποίηση συνολικού διαλόγου και διαβουλεύσεων σχετικά με όλα τα θέματα που αφορούν τη μετανάστευση. Τα προβλήματα της μετανάστευσης πρέπει να περιληφθούν στις εθνικές στρατηγικές και/ή στο εθνικό αναπτυξιακό πλαίσιο για την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη των χωρών καταγωγής, διέλευσης και προορισμού των μεταναστών.
2.   Η συνεργασία μεταξύ των μερών πρέπει να βασίζεται σε συγκεκριμένη αξιολόγηση των αναγκών που θα διεξάγεται με βάση την αμοιβαία διαβούλευση και συμφωνία μεταξύ των συμβαλλόμενων μερών και θα εφαρμόζεται σύμφωνα με τη συναφή ισχύουσα ενωσιακή και εθνική νομοθεσία. Η συνεργασία επικεντρώνεται ειδικότερα στα εξής:
α)
παράγοντες απώθησης και έλξης της μετανάστευσης,
β)
επεξεργασία και εφαρμογή εθνικής νομοθεσίας και εθνικών πρακτικών όσον αφορά την προστασία και τα δικαιώματα των μεταναστών, ούτως ώστε να τηρούνται οι διατάξεις των ισχυόντων διεθνών μέσων τα οποία διασφαλίζουν τον σεβασμό των δικαιωμάτων των μεταναστών,
γ)
επεξεργασία και εφαρμογή εθνικής νομοθεσίας και εθνικών πρακτικών όσον αφορά τη διεθνή προστασία, ούτως ώστε να τηρούνται οι διατάξεις της σύμβασης της Γενεύης [...] σχετικά με το καθεστώς των προσφύγων [...] και να τηρείται η αρχή της “μη επαναπροώθησης”,
δ)
κανόνες εισδοχής, καθώς και δικαιώματα και καθεστώς των προσώπων που γίνονται δεκτά, εφαρμογή δίκαιης μεταχείρισης και διαδικασιών ενσωμάτωσης μη υπηκόων που διαμένουν νόμιμα, εκπαίδευση και κατάρτιση, καθώς και μέτρα για την καταπολέμηση του ρατσισμού, των διακρίσεων και της ξενοφοβίας,
ε)
χάραξη αποτελεσματικής και προληπτικής πολιτικής για την αντιμετώπιση της παρουσίας στο έδαφός τους υπηκόου του άλλου συμβαλλόμενου μέρους ο οποίος δεν πληροί, ή δεν πληροί πλέον, τις προϋποθέσεις εισόδου, παραμονής ή διαμονής στο έδαφος του ενδιαφερόμενου συμβαλλόμενου μέρους, καθώς και της παράνομης διακίνησης προσώπων και εμπορίας ανθρώπων, συμπεριλαμβανομένων τρόπων για την καταπολέμηση δικτύων παράνομης διακίνησης και εμπορίας ανθρώπων και για την προστασία των θυμάτων τέτοιων πρακτικών,
στ)
επιστροφή των προσώπων σύμφωνα με την παράγραφο 2 στοιχείο ε), υπό ανθρώπινες και αξιοπρεπείς συνθήκες, συμπεριλαμβανομένης της προώθησης της εκούσιας και βιώσιμης επιστροφής τους στη χώρα καταγωγής τους, και εισδοχή/επανεισδοχή των προσώπων αυτών σύμφωνα με την παράγραφο 3. Η επιστροφή πραγματοποιείται σύμφωνα με το δικαίωμα των συμβαλλόμενων μερών να χορηγούν άδειες διαμονής για λόγους συμπόνιας ή ανθρωπιστικούς λόγους και την αρχή της μη επαναπροώθησης,
ζ)
θέματα που θεωρούνται αμοιβαίου ενδιαφέροντος όσον αφορά τις θεωρήσεις και την ασφάλεια των ταξιδιωτικών εγγράφων, καθώς και τη διαχείριση των συνόρων,
η)
θέματα μετανάστευσης και ανάπτυξης, μεταξύ άλλων ανάπτυξη του ανθρωπίνου δυναμικού, κοινωνική προστασία, μεγιστοποίηση των πλεονεκτημάτων της μετανάστευσης, ισότητα των φύλων και ανάπτυξη, δεοντολογική πρόσληψη και κυκλική μετανάστευση, και ένταξη των μεταναστών.
3.   Στο πλαίσιο της συνεργασίας στον τομέα αυτόν και με την επιφύλαξη της ανάγκης προστασίας των θυμάτων εμπορίας ανθρώπων, τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν επίσης ότι:
α)
Οι Φιλιππίνες αποδέχονται τον επαναπατρισμό υπηκόων τους, σύμφωνα με την παράγραφο 2, στοιχείο ε), οι οποίοι βρίσκονται στην επικράτεια κράτους μέλους, έπειτα από αίτημα του εν λόγω κράτους, χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση, εφόσον διαπιστωθεί η ιθαγένεια και τηρηθεί η δέουσα διαδικασία στο κράτος μέλος.
β)
Κάθε κράτος μέλος αποδέχεται τον επαναπατρισμό υπηκόων του, σύμφωνα με την παράγραφο 2 στοιχείο ε), οι οποίοι βρίσκονται στην επικράτεια των Φιλιππίνων, έπειτα από αίτημα του εν λόγω κράτους, χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση, εφόσον διαπιστωθεί η ιθαγένεια και τηρηθεί η δέουσα διαδικασία στις Φιλιππίνες.
γ)
Τα κράτη μέλη και οι Φιλιππίνες παρέχουν στους υπηκόους τους, προς τον σκοπό αυτόν, τα απαιτούμενα έγγραφα. Οι αιτήσεις εισδοχής ή επανεισδοχής διαβιβάζονται από το κράτος που υποβάλλει την αίτηση στην αρμόδια αρχή του κράτους στο οποίο απευθύνεται η αίτηση.
Εάν ο ενδιαφερόμενος δεν έχει στην κατοχή του τα κατάλληλα έγγραφα ταυτότητας ή άλλα αποδεικτικά της ιθαγένειάς του/της, οι Φιλιππίνες ή το κράτος μέλος ζητούν αμελλητί από την αρμόδια ενδιαφερόμενη διπλωματική ή προξενική αντιπροσωπεία να εξακριβώσουν την ιθαγένει[ά] του/της, ενδεχομένως με συνέντευξη. Μόλις επιβεβαιωθεί ότι είναι υπήκοος των Φιλιππίνων ή κράτους μέλους, οι αρμόδιες αρχές των Φιλιππίνων ή του κράτους μέλους εκδίδουν τα κατάλληλα έγγραφα.
4.   Τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν να συνάψουν, το συντομότερο δυνατό, συμφωνία εισδοχής/επανεισδοχής των υπηκόων τους, η οποία να περιλαμβάνει διάταξη για την επανεισδοχή υπηκόων άλλων χωρών και απάτριδων.»
3.
Το άρθρο 34 της ΣΕΣΣ, το οποίο αναφέρεται στο περιβάλλον και τους φυσικούς πόρους, ορίζει τα εξής:
«1.   Tα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν ότι η συνεργασία σ’ αυτόν τον τομέα θα προωθήσει τη διατήρηση και τη βελτίωση του περιβάλλοντος στο πλαίσιο βιώσιμης ανάπτυξης. Η εφαρμογή των συμπερασμάτων της παγκόσμιας διάσκεψης κορυφής για τη βιώσιμη ανάπτυξη και των σχετικών πολυμερών περιβαλλοντικών συμφωνιών των οποίων είναι μέρη πρέπει να [λαμβάνεται] υπόψη για κάθε δραστηριότητα που αναλαμβάνουν τα συμβαλλόμενα μέρη στο πλαίσιο της παρούσας συμφωνίας.
2.   Τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν σχετικά με την ανάγκη διατήρησης και διαχείρισης, με βιώσιμο τρόπο, των φυσικών πόρων και της βιολογικής ποικιλότητας προς όφελος όλων των γενεών με βάση τις αναπτυξιακές τους ανάγκες.
3.   Τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν να συνεργαστούν προκειμένου οι πολιτικές εμπορίου και περιβάλλοντος να αλληλοϋποστηρίζονται καλύτερα και οι περιβαλλοντικές πτυχές να ενσωματωθούν περισσότερο σε όλους τους τομείς συνεργασίας.
4.   Τα συμβαλλόμενα μέρη επιδιώκουν τη συνέχιση και ενίσχυση της συνεργασίας τους στα περιφερειακά προγράμματα για την προστασία του περιβάλλοντος, όσον αφορά:
α)
τη μεγαλύτερη ευαισθητοποίηση για το περιβάλλον και την προώθηση της τοπικής συμμετοχής στην περιβαλλοντική προστασία και στη βιώσιμη ανάπτυξη, συμπεριλαμβανομένης της συμμετοχής των αυτόχθονων κοινοτήτων/εντοπίων πληθυσμών και των τοπικών κοινωνιών,
β)
την ανάπτυξη ικανοτήτων σχετικά με την προσαρμογή στην αλλαγή του κλίματος, τον μετριασμό των συνεπειών της και την ενεργειακή αποδοτικότητα,
γ)
την ανάπτυξη ικανοτήτων για συμμετοχή σε πολυμερείς περιβαλλοντικές συμφωνίες και για την υλοποίησή τους, συμπεριλαμβανόμενης, μεταξύ άλλων της βιοποικιλότητας και της βιοασφάλειας,
δ)
την προώθηση τεχνολογιών, προϊόντων και υπηρεσιών φιλικών προς το περιβάλλον, μεταξύ άλλων μέσω της χρήσης ρυθμιστικών μηχανισμών που βασίζονται στις δυνάμεις της αγοράς,
ε)
τη βελτίωση των φυσικών πόρων, συμπεριλαμβανομένης της διαχείρισης των δασών και της καταπολέμησης της παράνομης υλοτομίας και του σχετικού εμπορίου, καθώς και την προώθηση βιώσιμων φυσικών πόρων και τη διαχείριση των δασών,
στ)
την αποτελεσματική διαχείριση των εθνικών δρυμών και προστατευόμενων περιοχών καθώς και τον προσδιορισμό και την προστασία περιοχών βιοποικιλότητας και ευαίσθητων οικοσυστημάτων, αφού ληφθούν δεόντως υπόψη οι τοπικές και αυτόχθονες κοινότητες που ζουν εκεί ή κοντά σε αυτές τις περιοχές,
ζ)
την πρόληψη της παράνομης διασυνοριακής μεταφοράς στερεών και επικίνδυνων αποβλήτων και άλλων μορφών αποβλήτων,
η)
την προστασία του παράκτιου και θαλασσίου περιβάλλοντος και την αποτελεσματική διαχείριση των υδάτινων πόρων,
θ)
την προστασία και διατήρηση των εδαφών και τη βιώσιμη διαχείριση γαιών, συμπεριλαμβανομένης της αποκατάστασης εξορυγμένων/εγκαταλειμμένων ορυχείων,
ι)
την προώθηση της ανάπτυξης ικανοτήτων για τη διαχείριση κινδύνων και καταστροφών,
ια)
την προώθηση σχεδίων βιώσιμης κατανάλωσης και παραγωγής στις οικονομίες τους.
5.   Τα συμβαλλόμενα μέρη ενθαρρύνουν την αμοιβαία πρόσβαση σε προγράμματα στον τομέα αυτό, σύμφωνα με τους συγκεκριμένους όρους κάθε προγράμματος.»
4.
Το άρθρο 38 της ΣΕΣΣ, το οποίο αφορά τις μεταφορές, έχει ως εξής:
«1.   Τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν να συνεργαστούν στους συναφείς τομείς της πολιτικής μεταφορών με στόχο τη βελτίωση των επενδυτικών ευκαιριών, της κυκλοφορίας αγαθών και επιβατών, την προώθηση της ασφάλειας των θαλάσσιων και αεροπορικών μεταφορών, την αντιμετώπιση του περιβαλλοντικού αντίκτυπου των μεταφορών και την αύξηση της αποτελεσματικότητας των συστημάτων μεταφορών τους.
2.   Η συνεργασία μεταξύ των συμβαλλόμενων μερών στον εν λόγω τομέα έχει ως στόχο την προώθηση:
α)
των ανταλλαγών πληροφοριών σχετικά με τις αντίστοιχες πολιτικές, κανονισμούς και πρακτικές μεταφορών, ειδικότερα όσον αφορά τις αστικές μεταφορές και τις μεταφορές σε αγροτικές περιοχές, τις θαλάσσιες μεταφορές, τις αεροπορικές μεταφορές, την εφοδιαστική των μεταφορών και τη διασύνδεση και διαλειτουργικότητα των δικτύων πολυτροπικών μεταφορών, καθώς και τη διαχείριση του οδικού δικτύου, των σιδηροδρόμων, των λιμένων και των αεροδρομίων,
β)
της ανταλλαγής απόψεων σχετικά με τα ευρωπαϊκά συστήματα δορυφορικής πλοήγησης (κυρίως το Galileo), με έμφαση σε ρυθμιστικά και βιομηχανικά θέματα καθώς και σε θέματα ανάπτυξης της αγοράς αμοιβαίου οφέλους,
γ)
της συνέχισης του διαλόγου στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών με στόχο τη διασφάλιση της ασφάλειας δικαίου χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση των ισχυουσών διμερών συμφωνιών περί αεροπορικών υπηρεσιών μεταξύ μεμονωμένων κρατών μελών και των Φιλιππίνων,
δ)
της συνέχισης του διαλόγου για την ενίσχυση των δικτύων υποδομής αεροπορικών μεταφορών και των ενεργειών για την ταχεία, αποτελεσματική, βιώσιμη και ασφαλή κυκλοφορία προσώπων και εμπορευμάτων, καθώς και την προώθηση της εφαρμογής της νομοθεσίας περί ανταγωνισμού και της οικονομικής ρύθμισης του τομέα των αεροπορικών μεταφορών, με στόχο τη στήριξη της σύγκλισης των κανονιστικών ρυθμίσεων και την αύξηση της επιχειρηματικής δραστηριότητας, καθώς και την εξέταση των δυνατοτήτων περαιτέρω ανάπτυξης των σχέσεων στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών. Τα σχέδια συνεργασίας αμοιβαίου ενδιαφέροντος στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών πρέπει να προωθηθούν περαιτέρω.
ε)
του διαλόγου για την πολιτική και τις υπηρεσίες θαλάσσιων μεταφορών με στόχο ιδίως την ενθάρρυνση της ανάπτυξης του τομέα των θαλάσσιων μεταφορών, μεταξύ των οποίων να περιλαμβάνονται:
i)
η ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τη νομοθεσία και τους κανονισμούς σχετικά με τις θαλάσσιες μεταφορές και τα λιμάνια,
ii)
η προώθηση απεριόριστης πρόσβασης στις διεθνείς θαλάσσιες αγορές και στις συναλλαγές σε εμπορική βάση, η αποφυγή θέσπισης ρητρών κατανομής φορτίου, η εθνική μεταχείριση με βάση τη ρήτρα του μάλλον ευνοούμενου κράτους (ΜΕΚ) για τα πλοία που τα εκμεταλλεύονται υπήκοοι ή εταιρείες του άλλου μέρους και ζητήματα σχετικά με τις μεταφορικές υπηρεσίες από τον αποστολέα μέχρι τον παραλήπτη (από πόρτα σε πόρτα) με τμήμα θαλάσσιας μεταφοράς σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία των συμβαλλόμενων μερών,
iii)
η αποτελεσματική διαχείριση των λιμένων και η αποτελεσματικότητα των υπηρεσιών θαλάσσιων μεταφορών, και
iv)
η προώθηση της συνεργασίας αμοιβαίου ενδιαφέροντος στον τομέα των θαλάσσιων μεταφορών και στους τομείς της ναυτικής εργασίας, της εκπαίδευσης και της κατάρτισης σύμφωνα με το άρθρο 27,
στ)
διαλόγου για την ουσιαστική εφαρμογή προτύπων σχετικά με την ασφάλεια και την πρόληψη της ρύπανσης, ιδίως όσον αφορά τις θαλάσσιες μεταφορές, συμπεριλαμβανομένης της καταπολέμησης της πειρατείας, τις αεροπορικές μεταφορές, σύμφωνα με τις σχετικές διεθνείς συμβάσεις των οποίων είναι μέρη, και τα πρότυπα, συμπεριλαμβανομένης της συνεργασίας στα κατάλληλα διεθνή φόρουμ με στόχο την καλύτερη εφαρμογή των διεθνών κανόνων. Για τον σκοπό αυτόν, τα συμβαλλόμενα μέρη θα προωθήσουν την τεχνική συνεργασία και βοήθεια για θέματα σχετικά με την ασφάλεια των μεταφορών και τις περιβαλλοντικές πτυχές, συμπεριλαμβανομένων μεταξύ άλλων της ναυτικής και αεροπορικής εκπαίδευσης και κατάρτισης, της έρευνας και διάσωσης και της διερεύνησης ατυχημάτων και συμβάντων. Τα συμβαλλόμενα μέρη επικεντρώνονται επίσης στην προώθηση των φιλικών προς το περιβάλλον μέσων μεταφοράς.»
III – Το ιστορικό της διαφοράς
5.
Στις 25 Νοεμβρίου 2004, μετά από σύσταση της Επιτροπής, το Συμβούλιο την εξουσιοδότησε να διαπραγματευθεί συμφωνία-πλαίσιο εταιρικής σχέσεως μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, αφενός, και της Δημοκρατίας των Φιλιππίνων, αφετέρου. Οι εν λόγω διαπραγματεύσεις άρχισαν στη Μανίλα (Φιλιππίνες) τον Φεβρουάριο του 2009 και ολοκληρώθηκαν στις αρχές Ιουνίου του 2010. Η συμφωνία υπεγράφη τελικώς από την Επιτροπή και τη Δημοκρατία των Φιλιππίνων στις 25 Ιουνίου 2010.
6.
Κατόπιν τούτου, η Επιτροπή εξέδωσε στις 6 Σεπτεμβρίου 2010 πρόταση για απόφαση του Συμβουλίου σχετικά με την υπογραφή της συμφωνίας-πλαισίου εταιρικής σχέσης και συνεργασίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, αφενός, και της Δημοκρατίας των Φιλιππίνων, αφετέρου (
4
), μια πρόταση η οποία τότε είχε ως νομική βάση τα άρθρα 207 ΣΛΕΕ και 209 ΣΛΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 218, παράγραφος 5, ΣΛΕΕ.
7.
Μετά από συμφωνία που επετεύχθη στο πλαίσιο της Επιτροπής Μονίμων Αντιπροσώπων (ΕΜΑ) στις 28 Ιανουαρίου 2011 (
5
), κατόπιν γνωμοδοτήσεως της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου, το τελευταίο υιοθέτησε ομοφώνως την προσβαλλόμενη απόφαση, για την οποία χρησιμοποίησε ως νομική βάση όχι μόνον τα άρθρα 207 ΣΛΕΕ και 209 ΣΛΕΕ, σχετικά με το εμπόριο και την ανάπτυξη, αλλά και τα άρθρα 91 ΣΛΕΕ και 100 ΣΛΕΕ, σχετικά με τις μεταφορές, 79, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, σχετικά με την επανεισδοχή υπηκόων τρίτων χωρών, και 191, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ, σχετικά με το περιβάλλον, όλα σε συνδυασμό με το άρθρο 218, παράγραφος 5, ΣΛΕΕ (
6
).
8.
Η Επιτροπή, θεωρώντας ότι η ΣΕΣΣ δεν δημιουργεί δεσμεύσεις βαίνουσες πέραν του τομέα του εμπορίου και της συνεργασίας για την ανάπτυξη, έκρινε ότι η προσθήκη των άρθρων 79, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, 91 ΣΛΕΕ, 100 ΣΛΕΕ και 191, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ ως νομικών βάσεων της προσβαλλομένης αποφάσεως δεν ήταν αναγκαία και άσκησε, στις 6 Αυγούστου 2012, την κρινομένη προσφυγή βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
IV – Τα αιτήματα των διαδίκων και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
9.
Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση·
—
να διατηρήσει, πάντως, σε ισχύ τα αποτελέσματα της αποφάσεως και
—
να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα.
10.
Το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή και
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
11.
Με διατάξεις της 29ης Νοεμβρίου, της 18ης και της 20ής Δεκεμβρίου 2012 και της 25ης Ιανουαρίου 2013, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου δέχθηκε, αντίστοιχα, τα αιτήματα παρεμβάσεως της Ιρλανδίας, του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, της Τσεχικής Δημοκρατίας, της Ελληνικής Δημοκρατίας και της Δημοκρατίας της Αυστρίας προς στήριξη των αιτημάτων του Συμβουλίου.
12.
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το Συμβούλιο, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Ιρλανδία, η Ελληνική Δημοκρατία και το Ηνωμένο Βασίλειο εξέθεσαν τους ισχυρισμούς τους ενώπιον του Δικαστηρίου κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 22ας Οκτωβρίου 2013.
V – Ανάλυση
Επιχειρήματα των διαδίκων
13.
Προς στήριξη της προσφυγής της, η Επιτροπή προβάλλει έναν και μόνο λόγο, σύμφωνα με τον οποίον το Συμβούλιο, με την προσθήκη στην προσβαλλόμενη απόφαση των επίδικων νομικών βάσεων σχετικά με τις μεταφορές, το περιβάλλον και την επανεισδοχή υπηκόων τρίτων χωρών, παρέβη τους κανόνες των Συνθηκών και τη νομολογία του Δικαστηρίου όσον αφορά την επιλογή της νομικής βάσεως.
14.
Η Επιτροπή θεωρεί ότι η ΣΕΣΣ, καίτοι αφορά ένα ευρύ φάσμα τομέων, επιδιώκει έναν και μόνον σκοπό, ο οποίος συνίσταται στην εφαρμογή ενός προγράμματος συνεργασίας για την ανάπτυξη κατά την έννοια του άρθρου 209 ΣΛΕΕ. Η ΣΕΣΣ πρέπει, επομένως, να θεωρηθεί συμφωνία συνεργασίας για την ανάπτυξη κατά την έννοια της αποφάσεως Πορτογαλία κατά Συμβουλίου (
7
).
15.
Προς στήριξη της απόψεώς της, η Επιτροπή ισχυρίζεται, κατ’ αρχάς, ότι οι τρεις επίδικοι τομείς δράσεως περιλαμβάνονται στους τομείς στους οποίους αναφέρεται τόσο η Ευρωπαϊκή Κοινή Αντίληψη για την αναπτυξιακή πολιτική (
8
) όσο και ο μηχανισμός χρηματοδότησης της αναπτυξιακής συνεργασίας (
9
). Δεύτερον, η Επιτροπή επιδίδεται σε μια προσπάθεια να αποδείξει ανά τομέα ότι η ΣΕΣΣ δεν περιέχει υποχρεώσεις τέτοιας εκτάσεως ώστε να αποτελούν στην πραγματικότητα σκοπούς διακριτούς από εκείνους της συνεργασίας για την ανάπτυξη. Όσον αφορά τις μεταφορές, η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι το άρθρο 38 της ΣΕΣΣ συνιστά απλώς γενική δέσμευση για συνεργασία. Το ίδιο διαπιστώνει και σε σχέση με το άρθρο 34 της ΣΕΣΣ και με τις διατάξεις που αφορούν το περιβάλλον, καθόσον πρόκειται, κατά την ίδια, απλώς για γενικές αρχές, κατευθυντήριες γραμμές και άλλες δηλώσεις προθέσεων. Επισημαίνει, εξάλλου, ότι η σχέση μεταξύ της συνεργασίας για την ανάπτυξη και της βιώσιμης αναπτύξεως επιβεβαιώθηκε κατά την τελική πράξη της συνδιασκέψεως του Ρίο+20. Επιπλέον, η Επιτροπή θεωρεί ότι το άρθρο 26, παράγραφοι 3 και 4, της ΣΕΣΣ δεν καθιστά τη ΣΕΣΣ συμφωνία επανεισδοχής. Αντιθέτως, η επανεισδοχή αντιμετωπίζεται στο πλαίσιο της ΣΕΣΣ ως μια πτυχή της συνεργασίας για την ανάπτυξη, δεδομένου ότι η καταπολέμηση της παράνομης μεταναστεύσεως αποτελεί έναν από τους σκοπούς της εν λόγω συνεργασίας. Εν πάση περιπτώσει, θεωρεί ότι το άρθρο 26, παράγραφοι 3 και 4, της ΣΕΣΣ δεν είναι τίποτε περισσότερο από μια δήλωση της προθέσεως να συναφθεί στο μέλλον συμφωνία επανεισδοχής, η οποία περιορίζεται στην επανάληψη των βασικών αρχών του γενικού διεθνούς δικαίου, ενώ οι συμφωνίες επανεισδοχής (
10
) που συνάπτει η Ένωση βαίνουν πέραν του σημείου αυτού, εξειδικεύοντας τις εν λόγω αρχές και προσδιορίζοντας συγκεκριμένα τους κανόνες περί διαδικασίας επανεισδοχής, το πεδίο εφαρμογής, τα αποδεικτικά μέσα κ.λπ. Τέλος, η Επιτροπή θεωρεί το εν λόγω άρθρο 26 ως διάταξη η οποία επιτρέπει τη διεύρυνση της συνεργασίας κατά τρόπο παρόμοιο με εκείνον του άρθρου 49 της ΣΕΣΣ, χωρίς, ωστόσο, να μεταβάλλει τη φύση της εν λόγω συμφωνίας (
11
).
16.
Τέλος, η Επιτροπή εκφράζει τις ανησυχίες της όσον αφορά τις ανεπιθύμητες έννομες συνέπειες από την παράνομη προσθήκη του άρθρου 79, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ στις νομικές βάσεις της προσβαλλομένης αποφάσεως. Η προσθήκη του άρθρου αυτού συνεπάγεται, κατά την ίδια, την εφαρμογή των πρωτοκόλλων 21 και 22 και, ως εκ τούτου, την ασυμβατότητα μεταξύ των διαδικασιών που διέπουν την έκδοση της αποφάσεως. Έτσι, η εν λόγω προσθήκη δημιουργεί ανασφάλεια δικαίου, τόσο σε εσωτερικό επίπεδο —όσον αφορά τον βαθμό ασκήσεως των αρμοδιοτήτων της ίδιας της Ένωσης, δυνάμει των άρθρων 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και 4, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, την έκταση των αντίστοιχων εξουσιών των θεσμικών της οργάνων ή ακόμη και τις διαδικαστικές συνέπειες για την έκδοση της επίδικης αποφάσεως— όσο και σε εξωτερικό επίπεδο, αν ληφθεί υπόψη το μεταβλητό των στοιχείων εφαρμογής της ΣΕΣΣ, τα οποία δεν είναι σαφή για το συμβαλλόμενο τρίτο κράτος.
17.
Ωστόσο, προκειμένου να λάβει διευκρινίσεις από το Δικαστήριο επί των διαφόρων αυτών σημείων, ώστε να συναγάγει τις συνέπειες που επιβάλλονται στην τρέχουσα πρακτική της στον τομέα αυτόν, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο, σε περίπτωση που δεχθεί την προσφυγή της, να διατηρήσει σε ισχύ τα επελθόντα έννομα αποτελέσματα της προσβαλλομένης αποφάσεως.
18.
Το Συμβούλιο, όπως και όλοι, κατ’ ουσίαν, οι παρεμβαίνοντες, μολονότι συμφωνεί με την Επιτροπή ως προς την υφιστάμενη νομολογία σχετικά με την επιλογή της νομικής βάσεως, αμφισβητεί τον χαρακτηρισμό της ΣΕΣΣ ως συμφωνίας συνεργασίας για την ανάπτυξη κατά την έννοια της προμνημονευθείσας αποφάσεως Πορτογαλία κατά Συμβουλίου. Υποστηρίζει ότι οι εξωτερικές σχέσεις μεταξύ της Ένωσης, των κρατών μελών της και των τρίτων χωρών έχουν πλέον τη μορφή συνολικής συνεργασίας και εταιρικής σχέσεως, η οποία δεν μπορεί να περιοριστεί μόνο στην πτυχή της «συνεργασίας για την ανάπτυξη». Η εν λόγω συνεργασία και εταιρική σχέση είναι συνολική, σε βαθμό ώστε να μην είναι διακριτός, στο πλαίσιο των συμφωνιών που την υλοποιούν, ένας κύριος τομέας, ο οποίος να υπερισχύει έναντι ενός ή περισσότερων παρακολουθηματικών τομέων. Υπ’ αυτές τις συνθήκες, δεν έχει εν προκειμένω εφαρμογή η προμνημονευθείσα απόφαση Πορτογαλία κατά Συμβουλίου, αλλά μάλλον η κλασική νομολογία του Δικαστηρίου (
12
). Πρέπει, επομένως, να εξεταστεί η φύση των αναλαμβανόμενων δεσμεύσεων. Μόνο στην περίπτωση συγκεκριμένης ή ουσιώδους σημασίας δεσμεύσεως θα απαιτούνταν η προσθήκη αντίστοιχης νομικής βάσεως.
19.
Όσον αφορά τη ΣΕΣΣ, τόσο το προοίμιό της όσο και το άρθρο της 2 αποδεικνύουν, κατά το Συμβούλιο, ότι η συνεργασία για την ανάπτυξη δεν είναι παρά μία από τις πολλές πτυχές του προγράμματος συνολικής συνεργασίας που θέτει σε εφαρμογή. Στην πραγματικότητα, η ΣΕΣΣ δεν δίνει προβάδισμα σε κανέναν συγκεκριμένο τομέα. Επιπλέον, το άρθρο 38 της ΣΕΣΣ περιέχει συγκεκριμένες υποχρεώσεις όσον αφορά τις μεταφορές, οι οποίες υπερβαίνουν κατά πολύ την απλή δέσμευση προς συνεργασία και των οποίων το περιεχόμενο δεν μπορεί να συγκριθεί με τις διατάξεις περί μεταφορών που περιέχονται στη συμφωνία συνεργασίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και της Δημοκρατίας της Ινδίας για τις εταιρικές σχέσεις και την ανάπτυξη (στο εξής: συμφωνία με τη Δημοκρατία της Ινδίας) (
13
) που απασχόλησε την προμνημονευθείσα απόφαση Πορτογαλία κατά Συμβουλίου, και οι οποίες δεν συνδέονται αποκλειστικά με τον σκοπό της αναπτύξεως της Δημοκρατίας των Φιλιππίνων. Ως εκ τούτου, η προσθήκη ειδικής για τις μεταφορές νομικής βάσεως καθίσταται, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου (
14
), αναγκαία.
20.
Όσον αφορά την επανεισδοχή, το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι η ανάγκη προσθήκης του άρθρου 79, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ απορρέει από το γεγονός ότι το άρθρο 26, παράγραφοι 3 και 4, της ΣΕΣΣ περιέχει σαφείς νομικές δεσμεύσεις και ότι, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι πρόκειται απλώς για μια επανάληψη γενικών αρχών ήδη καθιερωμένων στο διεθνές δίκαιο, η παρουσία των αρχών αυτών σε μια διμερή συμφωνία συνεπάγεται κατ’ ανάγκην σοβαρότερες άμεσες έννομες συνέπειες. Επιπλέον, η δέσμευση που περιέχεται στο άρθρο 26, παράγραφος 4, της ΣΕΣΣ θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως υποχρέωση καταβολής κάθε δυνατής προσπάθειας, η οποία αποτελεί στην πραγματικότητα σημαντικό μοχλό για την απόδοση, εκ μέρους του συμβαλλόμενου τρίτου κράτους, αποτελεσμάτων προς όφελος της Ένωσης στον σχετικό τομέα. Ομοίως, κατά το Συμβούλιο πάντοτε, το γεγονός ότι το άρθρο 34, παράγραφος 5, της ΣΕΣΣ προβλέπει την αμοιβαία πρόσβαση των συμβαλλομένων μερών στα προγράμματα που έχουν θέσει σε εφαρμογή όσον αφορά το περιβάλλον δικαιολογεί την προσθήκη του άρθρου 191, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ στις νομικές βάσεις της προσβαλλομένης αποφάσεως, καθόσον η διάταξη αυτή προβλέπει ακριβώς τη συνεργασία με τα τρίτα κράτη στον τομέα αυτόν. Το άρθρο 34, παράγραφος 2, της ΣΕΣΣ περιέχει επίσης και μια σαφή υποχρέωση, η τήρηση της οποίας μπορεί να επιβληθεί δικαστικώς. Σε αντίθεση, επομένως, με τη συμφωνία με τη Δημοκρατία της Ινδίας, η οποία αποτέλεσε το αντικείμενο της προμνημονευθείσας αποφάσεως Πορτογαλία κατά Συμβουλίου, η ΣΕΣΣ περιέχει συγκεκριμένες δεσμεύσεις όσον αφορά τις προς ανάληψη δράσεις για την προστασία του περιβάλλοντος.
21.
Το Συμβούλιο διευκρινίζει ότι δεν έκρινε χρήσιμο να προσθέσει άλλες νομικές βάσεις, ακριβώς επειδή με τις λοιπές διατάξεις της ΣΕΣΣ δεν προσδιόρισε τομείς στους οποίους να εξαγγέλλονται συγκεκριμένες δεσμεύσεις. Όσον αφορά τα προβαλλόμενα ανεπιθύμητα έννομα αποτελέσματα, το Συμβούλιο υπενθυμίζει ότι, σύμφωνα με πάγια νομολογιακή αρχή, δεν προσδιορίζουν οι διαδικασίες τη νομική βάση μιας πράξεως, αλλά η νομική βάση μιας πράξεως προσδιορίζει τις διαδικασίες που πρέπει να ακολουθηθούν για την έκδοση της πράξεως αυτής (
15
). Εν πάση περιπτώσει, η ΣΕΣΣ αναφέρεται, στο προοίμιό της, στην ιδιαίτερη κατάσταση των κρατών μελών στα οποία εφαρμόζονται τα πρωτόκολλα 21 και 22, καθιστώντας σαφές ότι, αν τα εν λόγω κράτη μέλη δεν επιθυμούν να συμμετάσχουν με την ιδιότητά τους αυτή στις διεθνείς υποχρεώσεις που καλύπτονται από το άρθρο 79, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, μπορούν να το πράξουν ως συμβαλλόμενα μέρη χωριστά από τη μικτή σύμβαση. Το άρθρο 26, παράγραφος 3, της ΣΕΣΣ, δηλαδή, δεν εφαρμόζεται στα κράτη μέλη τα οποία αφορούν τα πρωτόκολλα 21 και 22, αλλά μπορεί να έχει εφαρμογή στα εν λόγω κράτη μέλη αν αυτά επικυρώσουν τη συμφωνία ως συμβαλλόμενα μέρη. Για τον ίδιο λόγο, παρέλκει η έκδοση διαφορετικών αποφάσεων. Τέλος, κατά το ίδιο, η νομολογία του Δικαστηρίου επί της συμβατότητας των νομικών βάσεων εμφανίζεται εσχάτως μάλλον ελαστική (
16
). Καταλήγοντας, το Συμβούλιο συμμερίζεται τη θέση της Επιτροπής όσον αφορά την ανάγκη να διατηρηθούν σε ισχύ τα αποτελέσματα της προσβαλλομένης αποφάσεως σε περίπτωση ακυρώσεώς της.
22.
Στο υπόμνημά της απαντήσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η προμνημονευθείσα νομολογία Πορτογαλία κατά Συμβουλίου έχει επίσης εφαρμογή όσον αφορά τις συμφωνίες εταιρικής σχέσεως και συνεργασίας και ότι οι διατάξεις και οι σκοποί της ΣΕΣΣ είναι παρόμοιοι με εκείνους της συμφωνίας με τη Δημοκρατία της Ινδίας. Καίτοι, σύμφωνα με το άρθρο 21 ΣΕΕ, οι συμφωνίες συνεργασίας για την ανάπτυξη πρέπει να επιδιώκουν τους σκοπούς που προσδιορίζονται σε αυτές, ο πρωταρχικός σκοπός τέτοιων συμφωνιών δεν παύει να είναι η συνεργασία για την ανάπτυξη, η οποία δεν μπορεί να περιορίζεται στην απλή παροχή οικονομικών ενισχύσεων στις αναπτυσσόμενες χώρες. Η ΣΕΣΣ είναι όντως μια συμφωνία που έχει ως πρωταρχικό σκοπό τη συνεργασία για την ανάπτυξη, όπως μαρτυρεί, μεταξύ άλλων, ο τίτλος της VI. Ο σκοπός της αναπτύξεως είναι παρών και στο άρθρο 26. Εξάλλου, το πολυετές πρόγραμμα για τις Φιλιππίνες (
17
), το οποίο υιοθετήθηκε βάσει του κανονισμού 1905/2006, επιβεβαιώνει τον πολυδιάστατο χαρακτήρα της συνεργασίας για την ανάπτυξη η οποία ακολουθείται με το εν λόγω κράτος. Η Επιτροπή επισημαίνει την ασυνέπεια της αναλύσεως του Συμβουλίου, σύμφωνα με την οποία δεν κρίθηκε σκόπιμη η προσθήκη άλλων νομικών βάσεων. Επισημαίνει, στη συνέχεια, τη διαφωνία της με την άποψη ότι, λόγω του ότι τα κράτη μέλη είναι επίσης συμβαλλόμενα μέρη στη ΣΕΣΣ, η ομοφωνία τους ήταν αναγκαία για την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως, στο μέτρο που η εν λόγω απόφαση υιοθετήθηκε με ειδική πλειοψηφία και που η διαδικασία λήψεως αποφάσεως με ομοφωνία είναι εντελώς ξένη προς τις Συνθήκες. Τέλος, η Επιτροπή αμφισβητεί ότι έχει εφαρμογή στην υπόθεση η προμνημονευθείσα απόφαση της 3ης Σεπτεμβρίου 2009, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, καθώς, κατά την ίδια, η απόφαση αυτή δεν αφορά ασύμβατες μεταξύ τους διαδικασίες.
23.
Με το υπόμνημά του ανταπαντήσεως, το Συμβούλιο υπογραμμίζει την ανάγκη ριζικών αλλαγών στη δομή των συμφωνιών που αποτελούν σήμερα αντικείμενο διαπραγματεύσεως μεταξύ της Ένωσης και τρίτων χωρών, στον βαθμό που αποβλέπουν πλέον στη στενότερη συνεργασία με σκοπό την αποτελεσματική αντιμετώπιση των ζητημάτων στους διαφόρους τομείς τους οποίους αφορά η συνεργασία αυτή. Εκφράζει την πεποίθησή του ότι οι συμφωνίες αυτές είναι διαφορετικής φύσεως από εκείνες που οδήγησαν στην προμνημονευθείσα απόφαση Πορτογαλία κατά Συμβουλίου και καλεί, ως εκ τούτου, το Δικαστήριο να διαφοροποιηθεί, ενώ εκτιμά ότι κάθε τομέας πρέπει να αντιμετωπίζεται ανεξάρτητα από την ύπαρξη προγράμματος αναπτυξιακής βοήθειας. Υποστηρίζει ότι οι υποχρεώσεις που περιέχονται στη ΣΕΣΣ εξακολουθούν να ισχύουν ακόμη και μετά την επίτευξη των σκοπών που συνδέονται με την ανάπτυξη. Δεν προβλέπεται λήξη της ισχύος της συμφωνίας μετά τη συμμόρφωση των Φιλιππίνων με τους κανόνες και τα πρότυπα που προβλέπονται στη ΣΕΣΣ. Προς την ίδια κατεύθυνση, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι οι αιτιολογικές σκέψεις και οι διατάξεις που αφορούν τον σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, των δημοκρατικών αρχών και του κράτους δικαίου, καθώς και την ενδεχόμενη αναστολή ισχύος της συμφωνίας σε περίπτωση μη σεβασμού των εν λόγω δικαιωμάτων και αρχών αποτελούν επιπλέον απόδειξη του ότι η ΣΕΣΣ δεν περιορίζεται στην πολιτική της συνεργασίας για την ανάπτυξη. Στους τρεις επίμαχους τομείς, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η ισχύς των νομικών δεσμεύσεων που περιέχονται στη ΣΕΣΣ απαιτεί την προσθήκη των αντίστοιχων νομικών βάσεων, πράγμα που δεν ισχύει στην περίπτωση των λοιπών τομέων τους οποίους αφορά δευτερευόντως η συμφωνία. Εν πάση περιπτώσει, δεν είναι δυνατή η εφαρμογή της νομολογίας περί κύριων και δευτερευόντων τομέων στις διατάξεις του τίτλου V ΣΛΕΕ, χωρίς παράβαση των πρωτοκόλλων 21 και 22.
Β – Σχετική νομολογία και προσδιορισμός της εφαρμοστέας μεθόδου εξετάσεως
24.
Οι διάδικοι αντήλλαξαν διεξοδικώς τις απόψεις τους ως προς το αν η αρχή που καθιέρωσε το Δικαστήριο με την προμνημονευθείσα απόφαση Πορτογαλία κατά Συμβουλίου μπορούσε να εφαρμοστεί στην περίπτωση συμφωνιών όπως η ΣΕΣΣ. Το Συμβούλιο υποστήριξε, μεταξύ άλλων, την άποψη ότι η ΣΕΣΣ δεν αποτελεί συμφωνία συνεργασίας για την ανάπτυξη και ότι, επομένως, η εν λόγω νομολογία δεν έπρεπε να εφαρμοστεί.
25.
Κατ’ αρχάς, θα ήθελα να επισημάνω ότι δεν ισχύουν απολύτως οι αντιρρήσεις του Συμβουλίου ως προς την εφαρμογή της προμνημονευθείσας αποφάσεως Πορτογαλία κατά Συμβουλίου για τους σκοπούς του προσδιορισμού της νομικής βάσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως (
18
). Πράγματι, κατά την άποψή μου, η νομολογιακή αρχή που διατυπώνει το Δικαστήριο με την απόφαση αυτή αποτελεί απλώς μια ιδιαίτερη πτυχή, κατά κάποιον τρόπο την άλλη πλευρά του ιδίου νομίσματος, το οποίο αντιπροσωπεύει τους κανόνες που πρέπει να ακολουθούνται κατά τον προσδιορισμό των απαραίτητων νομικών βάσεων για την έκδοση μιας πράξεως της Ένωσης.
26.
Οι αποφάσεις που επικαλείται το Συμβούλιο είναι αυτές στις οποίες το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι α) η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως δεν προκύπτει από την απλή πεποίθηση του συντάκτη της, αλλ’ αντιθέτως, πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία επιδεκτικά δικαστικού ελέγχου, μεταξύ των οποίων, ιδίως, ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως, και β) όταν από την εξέταση μιας πράξεως αποδεικνύεται ότι αυτή επιδιώκει διττό σκοπό ή ότι περιέχει δύο συστατικά στοιχεία και αν το ένα από αυτά μπορεί να χαρακτηριστεί κύριο ή πρωτεύον, ενώ το άλλο δευτερεύον, η πράξη μπορεί να στηριχθεί σε μια μόνη νομική βάση —αυτή που αντιστοιχεί στον πρωτεύοντα σκοπό—, εκτός εάν αποδεικνύεται, κατ’ εξαίρεση, ότι η πράξη επιδιώκει συγχρόνως περισσότερους σκοπούς άρρηκτα συνδεδεμένους μεταξύ τους και ότι κανένας από αυτούς δεν είναι δευτερεύων ή έμμεσος σε σχέση με τον άλλον (
19
).
27.
Δεν πιστεύω ότι το Δικαστήριο εννοούσε κάτι διαφορετικό όταν έκρινε, σε σχέση με συμφωνία συνεργασίας για την ανάπτυξη, ότι η παρουσία σε μια τέτοια συμφωνία ρητρών που αφορούσαν διαφορετικά ειδικά θέματα δεν μπορεί να μεταβάλει τον χαρακτηρισμό της συμφωνίας, ο οποίος πρέπει να γίνεται με γνώμονα τον βασικό σκοπό της —κύριο ή πρωτεύοντα, σύμφωνα με τους όρους της παρατιθέμενης από το Συμβούλιο νομολογίας— και όχι σύμφωνα με ειδικές ρήτρες, υπό την προϋπόθεση ότι οι ρήτρες αυτές δεν συνεπάγονται υποχρεώσεις τέτοιας εκτάσεως, όσον αφορά τα ρυθμιζόμενα ειδικά θέματα, που να συνιστούν στην πραγματικότητα διακριτούς —και επομένως, όχι δευτερεύοντες ούτε έμμεσους— σκοπούς από εκείνους της συνεργασίας για την ανάπτυξη (
20
).
28.
Έτσι, δεν θεωρώ ότι, όπως άφησε να εννοηθεί το Συμβούλιο, κατά τον χρόνο προσδιορισμού της νομικής βάσεως μιας πράξεως, ακολουθείται διαφορετική μέθοδος εξετάσεως αναλόγως του αν η πράξη εντάσσεται στο πλαίσιο της πολιτικής συνεργασίας για την ανάπτυξη ή στο πλαίσιο άλλης πολιτικής.
29.
Η μόνη περίπτωση να ισχύει κάτι διαφορετικό —και θα έχω την ευκαιρία να επανέλθω στο σημείο αυτό— είναι η συνεργασία για την ανάπτυξη να ορίζεται κατά τρόπο τόσο ευρύ στο επίπεδο της Ένωσης, ώστε να είναι ίσως δυσκολότερο, δεδομένης της πληθώρας των τομέων που μπορεί η συνεργασία αυτή να καλύπτει, να αποδειχθεί η ύπαρξη ενός ή περισσότερων σκοπών οι οποίοι να είναι συγχρόνως διαφορετικοί από τους επιδιωκόμενους με τη συνεργασία για την ανάπτυξη και άρρηκτα συνδεδεμένοι με τη σχετική πράξη.
30.
Κατόπιν αυτής της διευκρινίσεως, και δεδομένου ότι η προσβαλλόμενη απόφαση έχει ως αντικείμενο την εξουσιοδότηση υπογραφής της ΣΕΣΣ, πρέπει, προφανώς, να εξεταστεί η απόφαση αυτή σε συνδυασμό με την εν λόγω ΣΕΣΣ. Πρέπει, δηλαδή, να εξεταστεί αν η ΣΕΣΣ αποτελεί, υπό το πρίσμα του πλαισίου, του σκοπού και του περιεχομένου της, συμφωνία η οποία έχει ως πρωτεύοντα σκοπό τη συνεργασία για την ανάπτυξη και η οποία ενδέχεται απλώς να υπεισέρχεται παρεμπιπτόντως —δευτερευόντως, δηλαδή— στον τομέα των μεταφορών, του περιβάλλοντος ή της επανεισδοχής υπηκόων τρίτων χωρών ή αν συνιστά συμφωνία άρρηκτα συνδεδεμένη τόσο με τη συνεργασία για την ανάπτυξη όσο και με τις μεταφορές, το περιβάλλον και την επανεισδοχή.
Γ – Γένεση, περιεχόμενο και γενική οικονομία της ΣΕΣΣ
31.
Πρέπει ευθύς να τονιστεί, καίτοι δεν έχει αποφασιστική σημασία (
21
), ότι, σε αντίθεση με τη διεθνή συμφωνία που απασχόλησε την προμνημονευθείσα απόφαση Πορτογαλία κατά Συμβουλίου (
22
), η ΣΕΣΣ δεν περιέχει στον τίτλο της αναφορά στην ανάπτυξη. Η πρώτη εντύπωση, επομένως, είναι εκείνη της εφαρμογής μιας πραγματικά συνολικής, όχι δηλαδή περιορισμένης, συνεργασίας, όπως υποστηρίζει το Συμβούλιο, στον βαθμό που πρόκειται για συμφωνία-πλαίσιο συνεργασίας και εταιρικής σχέσεως (
23
).
32.
Η ΣΕΣΣ, η οποία αποτελείται από 58 άρθρα, χωρίζεται σε οκτώ τίτλους που αφορούν αντίστοιχα τη φύση και την έκτασή της, τον πολιτικό διάλογο και τη συνεργασία, το εμπόριο και τις επενδύσεις, τη συνεργασία σε θέματα δικαιοσύνης και ασφάλειας, τη συνεργασία σε θέματα μεταναστεύσεως και ναυτικής εργασίας, την οικονομία και τη συνεργασία για την ανάπτυξη και άλλους τομείς, στο θεσμικό πλαίσιο και, τέλος, στις τελικές διατάξεις.
33.
Από την εξέταση του προοιμίου προκύπτουν δύο μεγάλες θεματικές, καθεμιά από τις οποίες υπόκειται στη βούληση διατηρήσεως του συνολικού χαρακτήρα των αμοιβαίων σχέσεων των συμβαλλομένων μερών (
24
) και του σεβασμού των δημοκρατικών αρχών και των ανθρωπίνων δικαιωμάτων (
25
). Αφενός, τα μέρη εκφράζουν την πρόθεσή τους να αντλήσουν αμοιβαία οφέλη από τη ΣΕΣΣ (
26
), αναδεικνύοντας τους κοινούς τομείς συμφερόντων και τις κοινές αξίες (
27
). Αυτό μεταφράζεται ιδίως στη μέριμνα για την ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής προόδου για τους λαούς τους και τη βιώσιμη οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη, μαζί με την εξάλειψη της φτώχειας και την επίτευξη των σκοπών της Χιλιετίας για την ανάπτυξη (
28
), με την προαγωγή της βιώσιμης αναπτύξεως και της καταπολεμήσεως των κλιματικών αλλαγών, με την ενισχυμένη συνεργασία στους τομείς της δικαιοσύνης και της ασφάλειας, τη συνεργασία στις μετακινήσεις και την ανάπτυξη και την εφαρμογή ελάχιστων κοινωνικών προτύπων, καθώς και το εμπόριο (
29
). Αφετέρου, από το προοίμιο προκύπτει ότι τα συμβαλλόμενα μέρη επικεντρώθηκαν επίσης σε τομείς με λιγότερο εμφανείς κοινωνικοοικονομικές παραμέτρους, οι οποίες όμως εισάγουν ορισμένες υποχρεώσεις προς διασφάλιση της διεθνούς ειρήνης και συνεργασίας. Έτσι, η καταπολέμηση της τρομοκρατίας, της εμπορίας ναρκωτικών, των σοβαρών παραβάσεων του διεθνούς ανθρωπιστικού δικαίου, των όπλων μαζικής καταστροφής και του λαθρεμπορίου φορητών όπλων και ελαφρού οπλισμού (
30
) φαίνεται να απασχολεί σταθερά τα συμβαλλόμενα μέρη.
34.
Η μέριμνα των μερών για τα ως άνω θέματα επιβεβαιώθηκε στα άρθρα 1 και 2 της ΣΕΣΣ, τα οποία αφιερώνονται αντίστοιχα στις γενικές αρχές και στους σκοπούς της συνεργασίας. Όσον αφορά τις γενικές αρχές, η δέσμευση για την προαγωγή της βιώσιμης αναπτύξεως, την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής και της συμβολής στην επίτευξη των σκοπών της Χιλιετίας για την ανάπτυξη μνημονεύεται λίγο μετά την αναφορά στις δημοκρατικές αρχές και τα ανθρώπινα δικαιώματα ως ουσιώδες στοιχείο της ΣΕΣΣ (
31
). Το δε άρθρο της 2 απαριθμεί ένδεκα ολόκληρες κατηγορίες σκοπών οι οποίοι επιδιώκονται με τη συνεργασία και την εταιρική σχέση που θέτει σε εφαρμογή η ΣΕΣΣ και οι οποίοι καλύπτουν «όλους τους τομείς αμοιβαίου ενδιαφέροντος» (
32
) για τους οποίους τα μέρη αναλαμβάνουν να καθιερώσουν έναν ευρύ διάλογο και να προαγάγουν περαιτέρω τη συνεργασία μεταξύ τους. Ο όρος «ανάπτυξη» δεν εμφανίζεται παρά στο στοιχείο η', το οποίο αποτελεί ένα είδος «διατάξεως-σκούπας» που περιλαμβάνει «όλους τους άλλους τομείς αμοιβαίου ενδιαφέροντος» οι οποίοι δεν είχαν αναφερθεί μέχρι το σημείο εκείνο. Το στοιχείο η' αναφέρει 22 ολόκληρους διαφορετικούς τομείς, από την αναπτυξιακή συνεργασία έως τη στατιστική, τις τεχνολογίες πληροφοριών και επικοινωνιών, τον διαπολιτισμικό και διαθρησκευτικό διάλογο και την αλιεία.
35.
Το άρθρο 29 της ΣΕΣΣ, το οποίο υπάγεται στον τίτλο VI για την οικονομική και αναπτυξιακή συνεργασία και άλλους τομείς, αφορά αποκλειστικά τη συνεργασία για την ανάπτυξη. Κατά το άρθρο αυτό, η εν λόγω συνεργασία έχει ως κύριο σκοπό την «προώθηση της βιώσιμης ανάπτυξης που θα συμβάλει στη μείωση της φτώχειας και στην επίτευξη των διεθνώς συμφωνηθέντων αναπτυξιακών στόχων» (
33
). Τα συμβαλλόμενα μέρη δεσμεύονται να διεξάγουν τακτικό διάλογο ως προς το σημείο αυτό, ιδίως σε σχέση με την προώθηση της ανθρώπινης και της κοινωνικής αναπτύξεως, την υλοποίηση βιώσιμης και χωρίς αποκλεισμούς οικονομικής αναπτύξεως, την προώθηση της περιβαλλοντικής βιωσιμότητας, την ενίσχυση ικανοτήτων προς ενίσχυση της εντάξεως στην παγκόσμια οικονομία και στο διεθνές εμπορικό σύστημα, την προώθηση της μεταρρυθμίσεως του δημόσιου τομέα, καθώς και την καθιέρωση διαδικασιών σύμφωνων προς τις διεθνείς αρχές για την παροχή και την αποτελεσματικότητα της βοήθειας (
34
).
36.
Παράλληλα με αυτή την ειδικά αφιερωμένη στη συνεργασία για την ανάπτυξη διάταξη, ορισμένα άρθρα αναφέρονται μεμονωμένα στην έννοια της αναπτύξεως, με αποτέλεσμα, για ορισμένους από τους τομείς που αφορά η ΣΕΣΣ, να καθιερώνεται παρεμπιπτόντως μια σχέση ανάμεσα στις προσδοκώμενες εξελίξεις ή τους σκοπούς των οποίων η επίτευξη επιδιώκεται μέσω της εταιρικής σχέσεως και της αναπτύξεως (
35
).
37.
Επομένως, ο σκοπός της αναπτύξεως του συμβαλλόμενου τρίτου κράτους δεν αναφέρεται ρητώς στη ΣΕΣΣ. Προς απόδειξη αυτού αρκεί μια πρόχειρη σύγκριση με τη συμφωνία με τη Δημοκρατία της Ινδίας (
36
). Δεν μπορούμε, ωστόσο, εξ αυτής και μόνο της διαπιστώσεως να συμπεράνουμε ότι πρόκειται για ζήτημα με το οποίο η ΣΕΣΣ ασχολείται δευτερευόντως. Αντιθέτως, πρέπει να διερωτηθούμε μήπως η ΣΕΣΣ αποτελεί έκφραση του νέου τρόπου με τον οποίον η Ένωση διατυπώνει πλέον την πολιτική της όσον αφορά τη συνεργασία για την ανάπτυξη.
Δ – Συνεργασία για την ανάπτυξη στο δίκαιο της Ένωσης και χαρακτηρισμός της ΣΕΣΣ
38.
Επειδή το Δικαστήριο δεν είχε την ευκαιρία να αποφανθεί επί της συνεργασίας για την ανάπτυξη στο πλαίσιο που διαμορφώθηκε μετά τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, η διαθέσιμη επί του θέματος νομολογία αφορά τα άρθρα 177 ΕΚ έως 181 ΕΚ και την ακόμη παλαιότερη διατύπωσή τους. Υπό την έννοια των άρθρων αυτών, η συνεργασία για την ανάπτυξη έχει ως σκοπό «όχι μόνον τη σταθερή και διαρκή οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη των χωρών αυτών, την αρμονική και προοδευτική ένταξή τους στη διεθνή οικονομία και την καταπολέμηση της ένδειας, αλλ’ επίσης την ανάπτυξη και την εδραίωση της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου, καθώς και τον σεβασμό των ανθρώπινων δικαιωμάτων και των θεμελιωδών ελευθεριών, και, παράλληλα, την τήρηση των δεσμεύσεων που έχουν αναληφθεί στο πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών και των άλλων διεθνών οργανισμών» (
37
). Εξάλλου, το Δικαστήριο επισήμανε την αλλαγή που σημειώθηκε στις αρχές της δεκαετίας του 2000, με την ενίσχυση του πολυδιάστατου χαρακτήρα της πολιτικής της συνεργασίας για την ανάπτυξη, η οποία εξαγγέλθηκε με ανακοίνωση της Επιτροπής (
38
) και στη συνέχεια επικυρώθηκε με την ευρωπαϊκή κοινή αντίληψη του 2006 και με τον κανονισμό 1905/2006 (
39
). Έτσι, το Δικαστήριο έκρινε ότι «[ν]αι μεν οι σκοποί της υφιστάμενης κοινοτικής πολιτικής της συνεργασίας για την ανάπτυξη δεν πρέπει να περιορίζονται στα μέτρα που αποβλέπουν ευθέως στην καταπολέμηση της ένδειας, πλην όμως ένα μέτρο πρέπει, για να εμπίπτει στην πολιτική αυτή, να συμβάλλει στην επιδίωξη των σκοπών οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης της εν λόγω πολιτικής» (
40
). Επιπλέον, το Δικαστήριο έκρινε ότι, «για να είναι δυνατή η θέσπιση από την Κοινότητα, στο πλαίσιο της πολιτικής της για τη συνεργασία για την ανάπτυξη, ενός συγκεκριμένου μέτρου [...], το μέτρο αυτό πρέπει να εμπίπτει, λόγω τόσο του σκοπού του όσο και του περιεχομένου του, στο πεδίο εφαρμογής των αρμοδιοτήτων που της απονέμει η Συνθήκη ΕΚ στον τομέα αυτό. Τούτο δεν συμβαίνει όταν ένα τέτοιο μέτρο, ακόμη και αν συμβάλλει στην οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη αναπτυσσόμενων χωρών, έχει ως ουσιώδη σκοπό την εφαρμογή [άλλης πολιτικής]» (
41
).
39.
Το άρθρο 208 ΣΛΕΕ επιβεβαιώνει ότι «[η] πολιτική της Ένωσης στον τομέα της συνεργασίας για την ανάπτυξη ασκείται στο πλαίσιο των στόχων και των αρχών της εξωτερικής δράσης της Ένωσης» και διευκρινίζει ότι κύριος στόχος της «είναι ο περιορισμός και, μακροπρόθεσμα, η εξάλειψη της φτώχειας», ενώ η Ένωση υποχρεούται να λαμβάνει επίσης «υπόψη τους στόχους της συνεργασίας για την ανάπτυξη κατά την εφαρμογή πολιτικών που ενδέχεται να επηρεάσουν τις αναπτυσσόμενες χώρες». Λόγω της παραπομπής στις αρχές και τους σκοπούς της εξωτερικής πολιτικής της Ένωσης, το άρθρο 208 ΣΛΕΕ πρέπει να συνδυαστεί με το άρθρο 21 ΣΕΕ, έτσι ώστε να ελαχιστοποιηθεί, τελικά, η διαφορά περιεχομένου με τις διατάξεις των Συνθηκών όπως αυτές είχαν στην προϊσχύσασα μορφή τους. Συνεπώς, κατά την άποψή μου —και τούτο δεν αμφισβητήθηκε από τους διαδίκους—, η σχετική με τις εν λόγω διατάξεις νομολογία εξακολουθεί να είναι χρήσιμη για την ερμηνεία του άρθρου 208 ΣΛΕΕ, μολονότι το τελευταίο περιορίζεται μόνον στην αναφορά της μειώσεως ή της εξαλείψεως της φτώχειας.
40.
Οφείλω να αναγνωρίσω ότι, όπως υποστήριξε η Επιτροπή, η συνεργασία για την ανάπτυξη όπως ορίζεται σήμερα από το δίκαιο της Ένωσης αποτελεί μια πολιτική πολυδιάστατη. Κατά την έννοια της Ευρωπαϊκής Κοινής Αντίληψης για την ανάπτυξη (
42
), ο βασικός σκοπός της συνεργασίας για την ανάπτυξη είναι η εξάλειψη της φτώχειας στο πλαίσιο της βιώσιμης αναπτύξεως (
43
), η οποία περιλαμβάνει «τη χρηστή διακυβέρνηση, τα ανθρώπινα δικαιώματα, καθώς και πολιτικές, οικονομικές, κοινωνικές και περιβαλλοντικές πτυχές» (
44
). Η σχετική θέση του Συμβουλίου εκπλήσσει σε κάποιον βαθμό, καθώς υποστηρίζει ότι η παρουσία στη ΣΕΣΣ προβλέψεων σχετικών με τα ανθρώπινα δικαιώματα και τις δημοκρατικές αρχές, καθώς και με το κράτος δικαίου, αποτελεί επιπλέον απόδειξη ότι η ΣΕΣΣ δεν μπορεί να θεωρηθεί μια απλή συμφωνία συνεργασίας για την ανάπτυξη. Το ίδιο το Συμβούλιο, μάλιστα, επισήμανε τη σχέση μεταξύ της βιώσιμης αναπτύξεως και των εν λόγω δικαιωμάτων και αρχών στην Ευρωπαϊκή Κοινή Αντίληψη για την ανάπτυξη, της οποίας είναι —εν μέρει, τουλάχιστον—, ο συντάκτης (
45
), καίτοι στόχος της εν λόγω Κοινής Αντίληψης ήταν να παρουσιάσει «για πρώτη φορά ένα κοινό όραμα που οδηγεί τη δράση της Ένωσης στον τομέα της αναπτυξιακής συνεργασίας, τόσο σε επίπεδο κρατών μελών όσο και σε κοινοτικό» (
46
).
41.
Με την ευκαιρία, πάντοτε, της εν λόγω Κοινής Αντίληψης, η Ένωση δεσμεύτηκε να προωθήσει «την συνοχή των αναπτυξιακών πολιτικών τη βασιζόμενη στη βεβαιότητα ότι [η ίδια] θα λάβει υπ’ όψη τους στόχους της αναπτυξιακής συνεργασίας σε όλες τις πολιτικές που υλοποιεί και που ενδέχεται να επηρεάζουν τις αναπτυσσόμενες χώρες, και ότι οι πολιτικές αυτές στηρίζουν αναπτυξιακούς στόχους» (
47
). Αναδεικνύεται ο βαθιά πολυδιάστατος χαρακτήρας της δεσμεύσεως αυτής, καθώς η εξάλειψη της φτώχειας απαιτεί, κατά την Ευρωπαϊκή Κοινή Αντίληψη, να εφαρμοστούν «πολλές αναπτυξιακές δραστηριότητες, από τη δημοκρατική διακυβέρνηση έως τις πολιτικές, οικονομικές και κοινωνικές μεταρρυθμίσεις, την πρόληψη συγκρούσεων, την κοινωνική δικαιοσύνη, την προαγωγή των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και την ίση πρόσβαση στις δημόσιες υπηρεσίες, την εκπαίδευση, την παιδεία, τον πολιτισμό, την υγεία [...], το περιβάλλον και τη βιώσιμη διαχείριση των φυσικών πόρων, την ευνοϊκή για τους φτωχούς οικονομική ανάπτυξη, το εμπόριο και ανάπτυξη, τη μετανάστευση και ανάπτυξη, την επισιτιστική ασφάλεια, τα δικαιώματα των παιδιών, την ισότητα των φύλων και την προώθηση της κοινωνικής συνοχής και της αξιοπρεπούς εργασίας» (
48
).
42.
Έτσι, υπό το πρίσμα της προμνημονευθείσας νομολογίας, καθώς και των στοιχείων που περιέχονται στην Ευρωπαϊκή Κοινή Αντίληψη για την ανάπτυξη, και παρά τον ευρύτατο χαρακτήρα της εφαρμοζόμενης συνεργασίας και της ελλείψεως μιας λεπτομερέστερης αναφοράς των αναπτυξιακών στόχων του συμβαλλόμενου τρίτου κράτους, θεωρώ ότι η ΣΕΣΣ περιέχει πράγματι ένα σημαντικό συστατικό στοιχείο συνδεόμενο με την πολιτική της Ένωσης όσον αφορά τη συνεργασία για την ανάπτυξη. Το γεγονός ότι η ΣΕΣΣ δεν περιέχει διάταξη που να αφορά τη λήξη της ισχύος της μετά τη συμμόρφωση της Δημοκρατίας των Φιλιππίνων με τους κανόνες και τα πρότυπα που προβλέπει δεν ασκεί εν προκειμένω επιρροή (
49
).
43.
Σύμφωνα με την Ευρωπαϊκή Κοινή Αντίληψη για την ανάπτυξη, οι σχετικοί τομείς δράσεως της Ένωσης ορίζονται κατά τρόπο τόσο ευρύ ώστε να μπορεί να θεμελιωθεί σύνδεσμος με την ανάπτυξη σε όλες τις περιπτώσεις και ανεξαρτήτως του τομέα για τον οποίον πρόκειται (
50
). Όπως ορθώς υποστήριξε το Συμβούλιο, η πρακτική της Ένωσης στις εξωτερικές της σχέσεις με τα λιγότερο αναπτυγμένα κράτη έχει πράγματι εξελιχθεί σημαντικά από ένα απλό σύστημα βοήθειας στην εφαρμογή πλήρων και προωθημένων συμφωνιών, στις οποίες η περιγραφή των οφελών ως αμοιβαίων δεν αποτελεί πλέον διπλωματική έκφραση και η σχέση μεταξύ των μερών εμφανίζεται περισσότερο συμμετρική και, ως εκ τούτου, ισορροπημένη. Γι’ αυτόν ακριβώς τον λόγο, όμως, καίτοι όντως αναγνωρίζω τον πολυδιάστατο χαρακτήρα της συνεργασίας για την ανάπτυξη, είναι δυσκολότερο να δεχθώ ότι αρκεί μία μόνο νομική βάση, αυτή της συνεργασίας για την ανάπτυξη, όταν η ίδια συμφωνία αφορά τόσο πολλούς και διαφορετικούς τομείς. Εφιστώ την προσοχή στο σημείο αυτό, ακριβώς επειδή ο προσδιορισμός της κατάλληλης νομικής βάσεως έχει συνταγματικού χαρακτήρα σημασία (
51
) για την Ένωση.
44.
Ωστόσο, μια συμφωνία με τη μορφή της ΣΕΣΣ μπορεί να αφορά πολλούς και διάφορους τομείς, παραμένοντας συγχρόνως αποκλειστικά στο πλαίσιο των στόχων που επιδιώκονται με τη συνεργασία για την ανάπτυξη, εφόσον οι διατάξεις που αφορούν τα εν λόγω διάφορα ειδικά θέματα περιορίζονται στον καθορισμό του πλαισίου της συνεργασίας, στον προσδιορισμό των τομέων που αποτελούν το αντικείμενο της συνεργασίας και στη διευκρίνιση ορισμένων δράσεων ή πτυχών, χωρίς ποτέ να περιέχουν κανονιστική ρύθμιση των συγκεκριμένων λεπτομερειών εφαρμογής της συνεργασίας σε κάθε επιμέρους τομέα τον οποίον αφορούν (
52
).
45.
Υπό το πρίσμα αυτών των διευκρινίσεων, είναι σκόπιμο να εξετάσουμε αν, μεταξύ των πολλών και διαφόρων τομέων που αποτελούν αντικείμενο της ΣΕΣΣ, οι διατάξεις που αφιερώνει στις μεταφορές, στο περιβάλλον και στην επανεισδοχή των υπηκόων τρίτων χωρών συμβάλλουν, κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου, «στην επιδίωξη των σκοπών οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης» της πολιτικής συνεργασίας για την ανάπτυξη και έχουν, ως κύριο σκοπό, την εφαρμογή της πολιτικής αυτής ή αν, αντιθέτως, περιέχουν κανονιστική ρύθμιση των συγκεκριμένων λεπτομερειών εφαρμογής της συνεργασίας στους συγκεκριμένους αυτούς τομείς, κατά τρόπον ώστε να συνιστούν, στην πραγματικότητα, διακριτούς σκοπούς, οι οποίοι δεν είναι ούτε δευτερεύοντες ούτε έμμεσοι σε σχέση με τους σκοπούς της συνεργασίας για την ανάπτυξη.
Ε – Επί της προσθήκης των νομικών βάσεων που αφορούν τις μεταφορές
46.
Το άρθρο 2, στοιχείο η', της ΣΕΣΣ αναφέρει, μεταξύ άλλων τομέων αμοιβαίου ενδιαφέροντος, τις μεταφορές. Το δε άρθρο 38, παράγραφος 1, της ΣΕΣΣ επαναλαμβάνει τη βούληση των μερών να συνεργάζονται στους τομείς που συνδέονται με την πολιτική των μεταφορών «με στόχο τη βελτίωση των επενδυτικών ευκαιριών, της κυκλοφορίας αγαθών και επιβατών, την προώθηση της ασφάλειας των θαλάσσιων και αεροπορικών μεταφορών, την αντιμετώπιση του περιβαλλοντικού αντίκτυπου των μεταφορών και την αύξηση της αποτελεσματικότητας των συστημάτων μεταφορών τους». Οι τομείς που προάγονται στο πλαίσιο της συνεργασίας αφορούν την ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τις αντίστοιχες κανονιστικές ρυθμίσεις στις μεταφορές όλων των ειδών, την ανταλλαγή απόψεων σχετικά με το ευρωπαϊκό σύστημα δορυφορικής πλοηγήσεως, τον διάλογο στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών και τη συνέχιση του διαλόγου για τη σύγκλιση των κανονιστικών ρυθμίσεων, τον διάλογο για τις θαλάσσιες μεταφορές (με την ανταλλαγή πληροφοριών όσον αφορά τις κανονιστικές ρυθμίσεις και την προώθηση απεριόριστης προσβάσεως στις διεθνείς θαλάσσιες αγορές, την αποτελεσματική διαχείριση των λιμένων και την προώθηση της συνεργασίας αμοιβαίου ενδιαφέροντος στον εν λόγω τομέα) και, τέλος, τον διάλογο σχετικά με την αποτελεσματική εφαρμογή των κανόνων για την ασφάλεια και την πρόληψη της ρύπανσης.
47.
Βεβαίως, όπως διευκρίνισε το Συμβούλιο, η ΣΕΣΣ είναι, στο σημείο αυτό, περισσότερο αναπτυγμένη σε σχέση με τη συμφωνία με τη Δημοκρατία της Ινδίας που αποτέλεσε το αντικείμενο της προμνημονευθείσας υποθέσεως Πορτογαλία κατά Συμβουλίου (
53
). Εντούτοις, δεν μπορεί να συναχθεί κανένα νομικό συμπέρασμα από αυτήν και μόνο τη διαπίστωση, χωρίς να εξεταστεί το περιεχόμενο του άρθρου 38 της ΣΕΣΣ.
48.
Κατ’ αρχάς, επισημαίνω ότι ο τομέας των μεταφορών αποτελεί μια από τις διαστάσεις της πολιτικής συνεργασίας για την ανάπτυξη, όπως αυτή ορίζεται από την Ευρωπαϊκή Κοινή Αντίληψη (
54
), και ότι τα μέτρα που λαμβάνονται σε έναν τέτοιον τομέα μπορούν κάλλιστα να συνδεθούν με αυτήν. Το άρθρο 38 της ΣΕΣΣ είναι διατυπωμένο κατά τέτοιον τρόπο ώστε να είναι εύκολη η σύνδεση με τους στόχους που επιδιώκονται από τη συνεργασία για την ανάπτυξη. Η συνεργασία που θέτει σε εφαρμογή έχει δύο διαστάσεις, οι οποίες αφορούν την ασφάλεια και το περιβάλλον. Μπορεί να συναχθεί αβίαστα το συμπέρασμα ότι η προστασία των μεταφορών του συμβαλλόμενου τρίτου κράτους με την προσαρμογή του στις ελάχιστες διεθνείς προδιαγραφές θα συνέβαλλε τόσο στη σταθεροποίηση και στη βιωσιμότητα του δικτύου του όσο και στην αρμονική και προοδευτική είσοδο του εν λόγω κράτους στον σχετικό τομέα της παγκόσμιας οικονομίας.
49.
Δεύτερον, και σε αντίθεση με όσα υποστήριξε το Συμβούλιο, δεν θεωρώ ότι από το εν λόγω άρθρο 38 της ΣΕΣΣ προκύπτουν συγκεκριμένες λεπτομέρειες εφαρμογής της συνεργασίας στον τομέα αυτόν ούτε συγκεκριμένες θετικές υποχρεώσεις των μερών οι οποίες υπερβαίνουν την απλή γενική δέσμευση περί συνεργασίας στον τομέα των μεταφορών. Δεν εντοπίζω ειδικές λεπτομέρειες σε σχέση με εκείνες που περιέχονται στο λοιπό τμήμα της συμφωνίας —εκτός από εκείνες που αφορούν το περιβάλλον και την επανεισδοχή υπηκόων τρίτων χωρών, τις οποίες θα εξετάσω στη συνέχεια. Το άρθρο 38 της ΣΕΣΣ, το οποίο απέχει πολύ από το επίπεδο εξειδικεύσεως του άρθρου 91 ΣΛΕΕ, για παράδειγμα, περιορίζεται στην πρόβλεψη ανταλλαγής πληροφοριών ή απόψεων και διαλόγου. Δεν θεωρώ ότι το άρθρο 38 της ΣΕΣΣ είναι περαιτέρω συγκρίσιμο με τις διατάξεις που απασχόλησαν τη γνωμοδότηση 1/08, την οποίαν επικαλείται το Συμβούλιο, και σε σχέση με τις οποίες το Συμβούλιο έκρινε αναγκαία την προσθήκη της νομικής βάσεως που αφορά τις μεταφορές (
55
).
50.
Έτσι, οι ανησυχίες που εκφράζονται με το άρθρο αυτό, χωρίς να περιέχουν συγκεκριμένες νομικές υποχρεώσεις ούτε να συνιστούν διακριτό σκοπό, εμφανίζουν συνοχή με τους σκοπούς της πολιτικής της συνεργασίας για την ανάπτυξη και μπορούν κάλλιστα να συνδεθούν σε αυτήν (
56
). Επιβάλλεται, επομένως, επί του σημείου αυτού, το συμπέρασμα, σύμφωνα με όσα υποστήριξε η Επιτροπή, ότι εσφαλμένως το Συμβούλιο εισήγαγε ως νομικές βάσεις της επίδικης αποφάσεως τα άρθρα 91 ΣΛΕΕ και 100 ΣΛΕΕ σχετικά με τις μεταφορές.
ΣΤ – Επί της προσθήκης της νομικής βάσεως που αφορά το περιβάλλον
51.
Το άρθρο 34 της ΣΕΣΣ είναι αφιερωμένο στο περιβάλλον και στους φυσικούς πόρους. Ο εν λόγω τομέας συνεργασίας εμφανίζεται ως τομέας αμοιβαίου συμφέροντος κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο η', της ΣΕΣΣ. Επισημαίνεται ότι και άλλες διατάξεις της συμφωνίας αναφέρονται σε ζητήματα σχετικά με το περιβάλλον (
57
).
52.
Η συνεργασία πρέπει, σύμφωνα με το άρθρο 34, παράγραφος 1, της ΣΕΣΣ, να προάγει τη διατήρηση και τη βελτίωση του περιβάλλοντος προς τον σκοπό της βιώσιμης αναπτύξεως. Η παράγραφος 2 καταγράφει την ανάγκη διατηρήσεως και διαχειρίσεως με βιώσιμο τρόπο των φυσικών πόρων και της βιολογικής ποικιλότητας. Σύμφωνα με την παράγραφο 3, τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν να ενσωματώσουν τις περιβαλλοντικές πτυχές σε όλους τους τομείς συνεργασίας. Τέλος, η παράγραφος 4 απαριθμεί τα ζητήματα στα οποία τα συμβαλλόμενα μέρη επιδιώκουν τη συνέχιση και ενίσχυση της συνεργασίας τους στα περιφερειακά προγράμματα. Πρόκειται για την ευαισθητοποίηση για το περιβάλλον και τη συμμετοχή των εντοπίων πληθυσμών στις προσπάθειες για βιώσιμη ανάπτυξη, στην ενίσχυση των ικανοτήτων όσον αφορά την προσαρμογή στην αλλαγή του κλίματος, την ανάπτυξη ικανοτήτων για συμμετοχή σε πολυμερείς περιβαλλοντικές συμφωνίες και για την υλοποίησή τους, την προώθηση τεχνολογιών, προϊόντων και υπηρεσιών φιλικών προς το περιβάλλον, τη βελτίωση των φυσικών πόρων, τη διαχείριση των εθνικών δρυμών και των προστατευόμενων περιοχών, την πρόληψη της παράνομης διασυνοριακής μεταφοράς επικίνδυνων αποβλήτων, την προστασία του παράκτιου και θαλασσίου περιβάλλοντος και των εδαφών, την προώθηση της αναπτύξεως ικανοτήτων για τη διαχείριση καταστροφών και, τέλος, την προώθηση σχεδίων βιώσιμης καταναλώσεως και παραγωγής. Προβλέπεται, επίσης, ότι τα συμβαλλόμενα μέρη ενθαρρύνουν την αμοιβαία πρόσβαση στα προγράμματα που έχουν θέσει σε εφαρμογή (
58
).
53.
Το Συμβούλιο εκτιμά ότι το άρθρο 34 της ΣΕΣΣ περιέχει λεπτομερείς διατάξεις, οι οποίες δεν έχουν το αντίστοιχό τους στη συμφωνία με τη Δημοκρατία της Ινδίας που απασχόλησε την προμνημονευθείσα υπόθεση Πορτογαλία κατά Συμβουλίου. Κατά το Συμβούλιο, το εν λόγω άρθρο προβλέπει, στην παράγραφο 2, τουλάχιστον, σαφή υποχρέωση με αγώγιμο χαρακτήρα. Η πρόσβαση στα προγράμματα και τις δράσεις της Ένωσης εμπίπτει στη συνεργασία επί περιβαλλοντικών ζητημάτων με τις τρίτες χώρες, η οποία προβλέπεται από το άρθρο 191, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ.
54.
Όπως και η Επιτροπή, δεν βρίσκω πειστική την άποψη του Συμβουλίου. Αφενός, το άρθρο 34 της ΣΕΣΣ, όπως ρητώς ορίζεται, προβλέπεται ως γενική διάταξη, καθώς η μέριμνα για το περιβάλλον πρέπει να λαμβάνεται υπόψη «για κάθε δραστηριότητα που αναλαμβάνουν τα συμβαλλόμενα μέρη στο πλαίσιο της παρούσας συμφωνίας» (
59
). Αφετέρου, όπως και στην περίπτωση των μεταφορών, τα θέματα τα οποία θα αφορά η συνεργασία απλώς απαριθμούνται. Σε αντίθεση με το Συμβούλιο, δεν θεωρώ ότι το άρθρο 34, παράγραφος 2, της ΣΕΣΣ εισάγει σαφή υποχρέωση. Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η τήρηση της εν λόγω διατάξεως θα μπορούσε να επιβληθεί δικαστικώς και στηρίζεται στο απλό αυτό γεγονός για να δικαιολογήσει την προσθήκη της αντίστοιχης νομικής βάσεως.
55.
Απο την πλευρά μου, θα περιοριστώ να υπενθυμίσω ότι οι διατάξεις που περιέχονται σε διεθνή συμφωνία έχουν αδιαμφισβήτητη νομική ισχύ και ότι, προφανώς, ο σεβασμός των διεθνών υποχρεώσεων μπορεί να επιτευχθεί με την κινητοποίηση των κατάλληλων μηχανισμών. Εν πάση περιπτώσει, δεν θεωρώ ότι το κριτήριο του αγώγιμου χαρακτήρα σε διεθνή φόρα ενδείκνυται ή αρκεί κατά την επιλογή των νομικών βάσεων μιας πράξεως της Ένωσης. Επιπλέον, η εν λόγω παράγραφος 2 είναι διατυπωμένη με εξαιρετικά γενικούς όρους, οι οποίοι δηλώνουν, κατ’ αρχήν, απλώς προθέσεις. Δεν θεωρώ συναφώς ότι το περιεχόμενο του άρθρου 34 της ΣΕΣΣ απέχει ιδιαίτερα από εκείνο του άρθρου 17 της συμφωνίας με τη Δημοκρατία της Ινδίας, η οποία αποτέλεσε το αντικείμενο της προμνημονευθείσας υποθέσεως Πορτογαλία κατά Συμβουλίου (
60
). Όπως και η Επιτροπή, διαπιστώνω ένα φυσικό σύνδεσμο, ο οποίος υπενθυμίζεται, εξάλλου, στο άρθρο 34, παράγραφος 1, της ΣΕΣΣ, μεταξύ, αφενός, της προαγωγής και της διατηρήσεως του περιβάλλοντος, και, αφετέρου, της βιώσιμης αναπτύξεως (
61
). Η εξάλειψη της φτώχειας, απώτερος σκοπός της συνεργασίας για την ανάπτυξη κατά την έννοια του άρθρου 208 ΣΛΕΕ, παρουσιάζει και «περιβαλλοντική διάσταση» (
62
). Τέλος, η παράγραφος 5 του άρθρου 34, στην οποίαν ορίζεται ότι τα συμβαλλόμενα μέρη «ενθαρρύνουν την αμοιβαία πρόσβαση σε προγράμματα στον τομέα αυτό», δεν περιέχει νομική υποχρέωση σαφώς διακριτή από τη συνεργασία για την ανάπτυξη.
56.
Επιβάλλεται, επομένως, συναφώς το συμπέρασμα ότι εσφαλμένως το Συμβούλιο προσέθεσε, ως νομική βάση της επίδικης αποφάσεως, το άρθρο 191, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ όσον αφορά το περιβάλλον, καθώς το άρθρο 34 της ΣΕΣΣ δεν έχει ως σκοπό να καταστήσει το περιβάλλον διακριτό ουσιώδες συστατικό της εν λόγω συμφωνίας.
Ζ – Επί της προσθήκης της νομικής βάσεως που αφορά την επανεισδοχή υπηκόων τρίτων χωρών
57.
Διευκρινίζω εκ των προτέρων ότι οι νομικές και κυρίως δικονομικές —πραγματικές ή υποτιθέμενες— δυσχέρειες τις οποίες επικαλείται η Επιτροπή δεν μπορούν, ούτως ή άλλως, να επηρεάσουν την απόφαση του Δικαστηρίου όσον αφορά τον προσδιορισμό της νομικής βάσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως. Πράγματι, κατά πάγια νομολογία, δεν καθορίζουν οι διαδικασίες την επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως, αλλά η νομική βάση καθορίζει τις διαδικασίες που πρέπει να εφαρμοστούν για την έκδοση της πράξεως (
63
).
58.
Προκειμένου να διαπιστωθεί αν ήταν αναγκαία η προσθήκη μιας διατάξεως εμπίπτουσας στον τίτλο V της Συνθήκης ΛΕΕ, και, ως εκ τούτου, συνεπαγόμενης την εφαρμογή των πρωτοκόλλων 21 και 22 (
64
), επιβάλλεται, κατ’ αρχάς, η υπενθύμιση του ακριβούς περιεχομένου της ΣΕΣΣ σχετικά με τη μετανάστευση και την επανεισδοχή. Στη συνέχεια, θα ασχοληθώ με τις σχέσεις των θεμάτων αυτών με τη συνεργασία για την ανάπτυξη, προκειμένου να διαπιστώσω αν υφίσταται σύνδεσμος μεταξύ, αφενός, των στόχων που επιδιώκονται με τη συνεργασία για την ανάπτυξη και, αφετέρου, του άρθρου 26 της ΣΕΣΣ. Κατόπιν αυτού, θα αποδείξω ότι η προσθήκη ρητρών επανεισδοχής αποτελεί παλαιά πρακτική, η οποία εξυπηρετεί κατ’ ουσίαν τα συμφέροντα της Ένωσης, και θα επισημάνω τις ουσιώδεις διαφορές μεταξύ των προβλέψεων του άρθρου 26 της ΣΕΣΣ και των συμφωνιών επανεισδοχής που συνήψε προσφάτως η Ένωση. Τέλος, θα επανέλθω εν συντομία στο ζήτημα του χρήσιμου αποτελέσματος των πρωτοκόλλων 21 και 22.
1. Το περιεχόμενο της ΣΕΣΣ
59.
Αφενός, είναι σκόπιμο να επισημανθεί η πρόβλεψη του προοιμίου της ΣΕΣΣ ότι οι διατάξεις της συμφωνίας «που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του τίτλου V του τρίτου μέρους της [Σ]υνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεσμεύουν το Ηνωμένο Βασίλειο και την Ιρλανδία ως χωριστά συμβαλλόμενα μέρη ή ως μέρη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σύμφωνα με το πρωτόκολλο για τη θέση του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ιρλανδίας όσον αφορά τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, το οποίο προσαρτάται στη [Σ]υνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και στη [Συνθήκη ΛΕΕ]. Το ίδιο ισχύει για τη Δανία, σύμφωνα με το πρωτοκόλλων το οποίο προσαρτάται στις εν λόγω συνθήκες για τη θέση της Δανίας».
60.
Αφετέρου, το άρθρο 26 της ΣΕΣΣ εντάσσεται στον τίτλο V περί συνεργασίας στους τομείς της μετανάστευσης και της ναυτικής εργασίας και φέρει τον τίτλο «Συνεργασία στους τομείς της μετανάστευσης και της ανάπτυξης». Το άρθρο 26, παράγραφος 1, της ΣΕΣΣ επιβεβαιώνει τη σημασία της διαχειρίσεως των μεταναστευτικών ρευμάτων και τη βούληση των συμβαλλομένων μερών να καθιερώσουν ένα μηχανισμό για την πραγματοποίηση διαλόγου και διαβουλεύσεων για όλα τα θέματα που αφορούν τη μετανάστευση, τα οποία πρέπει, μεταξύ άλλων, να περιληφθούν στις στρατηγικές για την εθνική ανάπτυξη. Κατά το άρθρο 26, παράγραφος 2, της ΣΕΣΣ, η συνεργασία στον τομέα αυτόν επικεντρώνεται στους παράγοντες απωθήσεως και έλξεως της μεταναστεύσεως, στην επεξεργασία και εφαρμογή εθνικής νομοθεσίας και εθνικών πρακτικών όσον αφορά την προστασία και τα δικαιώματα των μεταναστών, στην επεξεργασία και εφαρμογή εθνικής νομοθεσίας και εθνικών πρακτικών όσον αφορά τη διεθνή προστασία, στους κανόνες εισδοχής και στα δικαιώματα και το καθεστώς των προσώπων που γίνονται δεκτά, στη χάραξη πολιτικής για την αντιμετώπιση της παρουσίας στο έδαφός τους υπηκόου του άλλου συμβαλλόμενου μέρους ο οποίος δεν πληροί, ή δεν πληροί πλέον, τις προϋποθέσεις εισόδου, παραμονής ή διαμονής στο έδαφος του ενδιαφερόμενου συμβαλλόμενου μέρους, στην καταπολέμηση της παράνομης διακινήσεως προσώπων και εμπορίας ανθρώπων, στην επιστροφή των προσώπων υπό ανθρώπινες και αξιοπρεπείς συνθήκες, στα θέματα αμοιβαίου ενδιαφέροντος όσον αφορά τις θεωρήσεις, την ασφάλεια των ταξιδιωτικών εγγράφων και τη διαχείριση των συνόρων και, τέλος, στα θέματα μεταναστεύσεως και ανάπτυξεως.
61.
Το άρθρο 26, παράγραφος 3, της ΣΕΣΣ εισάγει την υποχρέωση καθενός των συμβαλλομένων μερών να αποδέχονται τον επαναπατρισμό υπηκόων τους που εισήλθαν ή διέμεναν, προσωρινά ή μόνιμα, παράτυπα στο έδαφος ενός των λοιπών συμβαλλομένων μερών. Η εν λόγω επανεισδοχή πρέπει να πραγματοποιείται έπειτα από αίτημα του εν λόγω κράτους, «χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση, εφόσον διαπιστωθεί η ιθαγένεια και τηρηθεί η δέουσα διαδικασία». Προβλέπεται επίσης η χορήγηση των αναγκαίων εγγράφων και η επικοινωνία μεταξύ των αρμόδιων αρχών του αιτούντος και του προς ο η αίτηση κράτους. Προβλέπεται επίσης η περίπτωση στην οποίαν ένα πρόσωπο στερείται εγγράφων αποδεικτικών της ταυτότητάς του.
62.
Τέλος, το άρθρο 26, παράγραφος 4, της ΣΕΣΣ αναφέρει ότι τα συμβαλλόμενα μέρη συμφώνησαν να συνάψουν το συντομότερο δυνατόν συμφωνία επανεισδοχής των υπηκόων τους, η οποία θα περιλαμβάνει τουλάχιστον διάταξη για την επανεισδοχή υπηκόων άλλων χωρών, πέραν των συμβαλλομένων στη ΣΕΣΣ, καθώς και απάτριδων.
2. Μετανάστευση και πολιτική της συνεργασίας για την ανάπτυξη
63.
Σύμφωνα με την Ευρωπαϊκή Κοινή Αντίληψη για την ανάπτυξη, η υλοποίηση των σκοπών της Χιλιετίας απαιτεί να εφαρμοστούν «πολλές αναπτυξιακές δραστηριότητες […] [μεταξύ άλλων όσον αφορά] […] [τη] μετανάστευση και [την] ανάπτυξη» (
65
) και ο πολιτικός διάλογος σε βάθος θα αφορά «την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης» (
66
). Σκοπός είναι, μεταξύ άλλων, «η μετανάστευση να καταστεί θετικός παράγων για την ανάπτυξη» (
67
), η οποία θα αποτελεί «την πλέον αποτελεσματική μακροπρόθεσμη αντίδραση στην ακούσια και παράνομη μετανάστευση» (
68
) και ζητείται, μεταξύ άλλων, από την Επιτροπή να εντάξει τα ζητήματα της μεταναστεύσεως και των προσφύγων σε στρατηγικές ανά χώρα και ανά περιφέρεια και σε εταιρικές σχέσεις με τις ενδιαφερόμενες χώρες (
69
).
64.
Ο κανονισμός 1905/2006, ο οποίος εκδόθηκε από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο βάσει αποκλειστικά του άρθρου 179, παράγραφος 1, ΕΚ, προβλέπει ότι τα εφαρμοζόμενα θεματικά προγράμματα περιλαμβάνουν τη μετανάστευση. Η δέκατη έκτη αιτιολογική σκέψη υπενθυμίζει τους σκοπούς που έθεσε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο των Βρυξελλών, μεταξύ άλλων και την ενίσχυση της χρηματοδοτικής συνδρομής της Κοινότητας στους τομείς που σχετίζονται με τα προβλήματα της μεταναστεύσεως στο πλαίσιο των σχέσεών της με τις τρίτες χώρες. Ο σκοπός αυτός διατυπώνεται στο άρθρο 5, παράγραφος 2, στοιχείο θ', του κανονισμού 1905/2006, το οποίο προβλέπει «στήριξη της συνεργασίας και της μεταρρύθμισης πολιτικών στον τομέα της μετανάστευσης και του ασύλου με χώρες εταίρους και προαγωγή πρωτοβουλιών για τη δημιουργία ικανοτήτων, προκειμένου να εξασφαλισθούν ο σχεδιασμός και η υλοποίηση μεταναστευτικών πολιτικών που ευνοούν την ανάπτυξη, για να αντιμετωπισθούν οι ριζικές αιτίες της μετανάστευσης» (
70
).
65.
Φαίνεται, επομένως, a priori βάσιμη η άποψη ότι τα μέτρα για την καταπολέμηση της παράνομης μεταναστεύσεως συμβάλλουν και στην υλοποίηση των σκοπών της πολιτικής συνεργασίας για την ανάπτυξη. Μένει, ωστόσο, να διαπιστωθεί αν μπορεί να θεμελιωθεί ένας τέτοιος σύνδεσμος σε σχέση με τις λεγόμενες ρήτρες επανεισδοχής.
3. Το άρθρο 26 της ΣΕΣΣ υπό το πρίσμα της προηγούμενης πρακτικής
66.
Η προσθήκη στις συμφωνίες συνεργασίας που συνάπτει η Ένωση διατάξεων που αφορούν την επανεισδοχή των υπηκόων τρίτων χωρών και προβλέπουν τη μεταγενέστερη σύναψη συμφωνίας επανεισδοχής δεν είναι νέα, αντιθέτως, ανάγεται σε παλαιά πρακτική. Σε έγγραφο του Συμβουλίου του 1999 για τις συνέπειες της θέσεως σε ισχύ της Συνθήκης του Άμστερνταμ (
71
) εκφράζεται η βούληση του Συμβουλίου, ήδη από το 1995, να δημιουργήσει ένα σύνδεσμο μεταξύ του επαναπατρισμού των προσώπων που διαμένουν παρατύπως στο έδαφος κράτους μέλους και της συνάψεως ευρωπαϊκών συμφωνιών εταιρικής σχέσεως και συνεργασίας, καθώς και συμφωνίας επί των ρητρών επανεισδοχής που θα εντάσσονται σε τέτοιες συμφωνίες. Το εν λόγω έγγραφο προτείνει την προσαρμογή των «ρητρών επανεισδοχής» στο νέο, την εποχή εκείνη, νομικό πλαίσιο, επισημαίνοντας ότι «η επανεισδοχή των προσώπων που διαμένουν παρατύπως σε κράτος μέλος αποτελεί έναν από τους σκοπούς της μεταναστευτικής πολιτικής». Έχει ενδιαφέρον να σημειωθεί ότι, την εποχή εκείνη, οι ρήτρες επανεισδοχής δεν θεωρούνταν ότι εξυπηρετούν την πολιτική συνεργασίας για την ανάπτυξη (
72
).
67.
Είναι αληθές ότι το άρθρο 26 της ΣΕΣΣ, το οποίο αποτελεί ακριβώς την εν λόγω ρήτρα επανεισδοχής, πραγματοποιεί μια σημαντική αλλαγή όσον αφορά τη διατύπωση της συμφωνίας αυτής. Πράγματι, από τη χρήση της οριστικής ενεστώτα προκύπτει ότι το άρθρο 26 της ΣΕΣΣ όχι μόνο δεν περιορίζεται απλώς στην απαρίθμηση των τομέων συνεργασίας, αλλά εισάγει και σαφείς υποχρεώσεις των συμβαλλομένων μερών, οι οποίες αντιστοιχούν σε συγκεκριμένες νομικές δεσμεύσεις. Το εν λόγω άρθρο παρουσιάζεται λεπτομερέστερο, τουλάχιστον σε σχέση με τις διατάξεις περί μεταφορών και περιβάλλοντος. Στη διατύπωση του άρθρου 26 της ΣΕΣΣ, διακρίνονται σαφέστατα, κατά την άποψή μου, οι παράγραφοι 1 και 2 —οι οποίες αποτελούν μάλλον συνέχεια του λοιπού κειμένου της ΣΕΣΣ, προβλέπουν, δηλαδή, δηλώσεις προθέσεων ή δεσμεύσεις για συνεργασία επί συγκεκριμένων θεμάτων, αλλά χωρίς να διευκρινίζονται πραγματικά τα μέσα της συνεργασίας αυτής και τα προς επίτευξη αποτελέσματα— από τις παραγράφους 3 και 4. Οι τελευταίες δηλώνουν πράγματι μια σαφή και πέραν πάσης αμφιβολίας υποχρέωση (
73
) και προδικάζουν συγκεκριμένα το περιεχόμενο των προς επίτευξη αποτελεσμάτων («οι Φιλιππίνες αποδέχονται», «κάθε κράτος μέλος αποδέχεται») και το νομικό εργαλείο που θα χρησιμοποιηθεί στη συνέχεια (
74
) για την επίτευξη ενός σαφώς προσδιορισμένου νομικού σκοπού, ο οποίος έγκειται στη επέκταση της υποχρεώσεως επανεισδοχής στους υπηκόους τρίτων χωρών και στους απάτριδες.
68.
Ως εκ τούτου, σε αντίθεση με όσα υποστηρίζει η Επιτροπή, οι διατάξεις του άρθρου 26, παράγραφοι 3 και 4, της ΣΕΣΣ δεν περιορίζονται σε απλές δηλώσεις προθέσεων στο πλαίσιο της συνεργασίας για την ανάπτυξη. Μικρή σημασία έχει αν οι αρχές αυτές επανεισδοχής αποτελούν αντιγραφή ήδη θεσπισμένων αρχών του διεθνούς δικαίου, καθώς η παρουσία των αρχών αυτών σε πολυμερή συμφωνία έχει προφανώς ιδιαίτερες έννομες συνέπειες. Επιπλέον, επιβάλλεται η επισήμανση ότι η επέκταση της επανεισδοχής στους υπηκόους τρίτων χωρών ή στους απάτριδες δεν απορρέει από το διεθνές εθιμικό δίκαιο. Επομένως, το άρθρο 26, παράγραφος 4, θέτοντας τον στόχο αυτής της επεκτάσεως διά διεθνούς συμφωνίας, υπερβαίνει τα μέχρι τώρα παραδεδεγμένα στο πλαίσιο αυτό.
69.
Αυτή η ασυμμετρία, αυτή η ρήξη που ενσωματώνει το άρθρο 26 της ΣΕΣΣ εξηγείται εύκολα, λαμβανομένης υπόψη, ακριβώς, της προηγούμενης πρακτικής που υπενθύμισα ανωτέρω. Είναι, πράγματι, παγκοίνως γνωστό ότι το σημαντικότερο μεταναστευτικό ρεύμα είναι εκείνο μεταξύ των Φιλιππίνων και της Ένωσης και ότι πολίτες της Ένωσης μεταναστεύουν προς τις Φιλιππίνες σε πολύ μικρότερο βαθμό. Ως εκ τούτου, οι άξονες της συνεργασίας όσον αφορά τη μετανάστευση διατυπώθηκαν κατά τρόπο που αποδίδει αυτή την ασυμμετρία, εστιάζοντας μάλλον στην προστασία των μεταναστών, στη μέριμνα για την ισότιμη μεταχείριση και την υπαγωγή των μη υπηκόων σε νόμιμο καθεστώς ή ακόμη και στη χορήγηση άδειας διαμονής για ειδικούς ή για ανθρωπιστικούς λόγους. Οι άξονες αυτοί αποτελούν το αντικείμενο των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 26 της ΣΕΣΣ.
70.
Αντιθέτως, οι παράγραφοι 3 και 4 του άρθρου 26 της ΣΕΣΣ αποκαθιστούν την ισορροπία και περιέχουν διατάξεις που απομακρύνονται από την αρχική μέριμνα της ΣΕΣΣ –την ισόρροπη ανάπτυξη των Φιλιππίνων– χάριν της εκπληρώσεως ενός σκοπού της Ένωσης και της εξυπηρετήσεως των δικών της συμφερόντων: της δεσμεύσεως εκ μέρους του συμβαλλόμενου τρίτου κράτους να αναλαμβάνει τους παρατύπως ευρισκόμενους στο έδαφος της Ένωσης υπηκόους του. Κατά ομολογία του ίδιου του Συμβουλίου, οι εν λόγω ρήτρες περί επανεισδοχής, οι οποίες εισήχθησαν σε διάφορα είδη συμφωνιών συνεργασίας που συνήψε η Ένωση, αποτελούν ένα σημαντικό μοχλό, ένα μέσο, δηλαδή, για να λάβει η Ένωση από τους αντισυμβαλλομένους της μια αντιπαροχή την οποία δύσκολα θα μπορούσε να λάβει διαφορετικά, εκτός, δηλαδή, του πλαισίου της συνεργασίας, εν προκειμένω για την ανάπτυξη, την οποία υπόσχεται η Ένωση.
71.
Το άρθρο 26, παράγραφοι 3 και 4, της ΣΕΣΣ, επομένως, εκφράζει μάλλον μια αμυντική αντίληψη και προάγει περαιτέρω τα συμφέροντα της Ένωσης. Σκοπός εδώ είναι η προστασία της Ένωσης και των κρατών μελών της από τις παραλείψεις του συμβαλλόμενου τρίτου κράτους όσον αφορά τη διαχείριση των μεταναστευτικών ρευμάτων.
72.
Βεβαίως, από την άποψη αυτήν, ο σύνδεσμος με τους σκοπούς που επιδιώκει η συνεργασία για την ανάπτυξη φαίνεται πολύ στενότερος. Επιβάλλεται, ωστόσο, η διαπίστωση ότι δεν θα υπήρχε τέτοια δέσμευση χωρίς την πλήρη συνεργασία που θέτει σε εφαρμογή η ΣΕΣΣ, η οποία επικεντρώνεται στην ανάπτυξη του συμβαλλόμενου τρίτου κράτους. Κατ’ εφαρμογήν των νομολογιακών αρχών που υπενθυμίζονται ανωτέρω, στο σημείο 26, και για τους λόγους που μόλις ανέφερα, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η ρήτρα επανεισδοχής που περιέχεται στις παραγράφους 3 και 4 του άρθρου 26 της ΣΕΣΣ, καίτοι περιέχει έννομες υποχρεώσεις, δεν καθιστά την επανεισδοχή στόχο διακριτό από εκείνον που επιδιώκει η ΣΕΣΣ, αλλ’ αντιθέτως, συνιστά, εντός του ειδικού πλαισίου της διαπραγματεύσεως των συμφωνιών συνεργασίας για την ανάπτυξη, στόχο μη αυτοτελή και επομένως δευτερεύοντα ή έμμεσο, ο οποίος δεν επιβάλλει την προσθήκη ιδιαίτερης νομικής βάσεως.
73.
Εσφαλμένως, λοιπόν, το Συμβούλιο προσέθεσε το άρθρο 79, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ στις νομικές βάσεις της προσβαλλομένης αποφάσεως.
74.
Το Συμβούλιο και οι παρεμβαίνουσες υπέρ αυτού κυβερνήσεις δικαιολόγησαν την άποψή τους ως προς την προσθήκη του άρθρου 79, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, μεταξύ άλλων, επικαλούμενοι την ανάγκη να διατηρηθεί το χρήσιμο αποτέλεσμα των πρωτοκόλλων 21 και 22. Στη συνέχεια, θα αποδείξω ότι το εν λόγω χρήσιμο αποτέλεσμα διατηρείται και χωρίς την παρουσία του άρθρου 79, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ ως νομικής βάσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως και ότι τα κράτη μέλη τα οποία αφορούν τα πρωτόκολλα 21 και 22 θα μπορούν, όταν και εφόσον παραστεί ανάγκη, να ασκήσουν τα δικαιώματά τους.
4. Η τρέχουσα πρακτική όσον αφορά τις συμφωνίες επανεισδοχής
75.
Είναι χρήσιμη, προς τον σκοπό αυτόν, μια επισκόπηση της τρέχουσας πρακτικής όσον αφορά τις συμφωνίες επανεισδοχής, ιδίως προκειμένου να γίνει αντιληπτό το πιθανό περιεχόμενο της μελλοντικής συμφωνίας. Συνήφθησαν προσφάτως δύο συμφωνίες επανεισδοχής: η συμφωνία με τη Γεωργία (
75
), στην οποία αναφέρθηκε η Επιτροπή, και η συμφωνία με το Πακιστάν (
76
). Οι δύο αυτές συμφωνίες συνήφθησαν επί της νομικής βάσεως του άρθρου 79, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και παρουσιάζουν παρόμοια δομή και περιεχόμενο.
76.
Στις δύο αυτές συμφωνίες, τονίζεται η σημασία της καταπολεμήσεως της παράνομης μεταναστεύσεως, καθώς και η ανάγκη να εφαρμοστούν ταχείες και αποτελεσματικές διαδικασίες επί της βάσεως της αμοιβαιότητας. Η επανεισδοχή αφορά τόσο τους ίδιους τους υπηκόους των συμβαλλομένων κρατών όσο και τους υπηκόους τρίτων χωρών και τους απάτριδες. Οι δύο συμφωνίες καθορίζουν επίσης κατά τρόπο ακριβή και λεπτομερή την ακολουθητέα διαδικασία, μεταξύ άλλων, το περιεχόμενο του αιτήματος, τις προϋποθέσεις της διαβιβάσεώς του, τα αποδεικτικά μέσα για την απόδειξη της εθνικότητας για τους απάτριδες και τους υπηκόους τρίτων χωρών, τις προθεσμίες για την απόφαση επί του αιτήματος, τις προϋποθέσεις μεταγωγής και μεταφοράς των υπό επανεισδοχή προσώπων, τις αρχές και τις διαδικασίες των επιχειρήσεων διελεύσεως, το ποιος αναλαμβάνει τα σχετικά έξοδα και τις αρχές που αφορούν την προστασία των δεδομένων και περιέχουν ρήτρα σύμφωνα με την οποία δεν θίγονται οι διατάξεις του γενικού διεθνούς δικαίου. Οι εν λόγω συμφωνίες είναι αναμφισβήτητα πληρέστερες από τη μόνη διάταξη του άρθρου 26, παράγραφοι 3 και 4, της ΣΕΣΣ, το οποίο, ως εκ τούτου και όπως ορθώς υποστήριξε η Επιτροπή, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αποτελεί αφ’ εαυτού συμφωνία επανεισδοχής.
77.
Αν, όπως πιστεύω, το άρθρο 79, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ προστέθηκε εσφαλμένως ως νομική βάση της ΣΕΣΣ, πρέπει να γίνει δεκτό κατά τρόπο κατηγορηματικό και ανεπίδεκτο αμφισβητήσεως ότι η διεθνής συμφωνία που προβλέπεται ότι θα συναφθεί από το άρθρο 26, παράγραφος 4, της ΣΕΣΣ δεν μπορεί να συναφθεί επί της βάσεως της συνεργασίας για την ανάπτυξη, αλλά θα πρέπει κατ’ ανάγκην να συναφθεί επί της βάσεως του ως άνω άρθρου 79 ΣΛΕΕ. Κατά τη σύναψη, ακριβώς, της συμφωνίας αυτής, και δεδομένου ότι η Ένωση ετοιμάζεται να συνάψει πράξη στηριζόμενη στον τίτλο V της Συνθήκης ΛΕΕ, το χρήσιμο αποτέλεσμα των πρωτοκόλλων 21 και 22 διατηρείται πλήρως, μαζί με τα δικαιώματα των κρατών μελών τα οποία αφορούν τα πρωτόκολλα αυτά.
Η – Επί της διατηρήσεως των αποτελεσμάτων της προς ακύρωση αποφάσεως
78.
Κατά την επιθυμία των συμβαλλομένων μερών και προκειμένου να μην καθυστερήσει περαιτέρω η θέση σε ισχύ της ΣΕΣΣ, πρέπει να γίνει δεκτό το αίτημα των διαδίκων και το Δικαστήριο να κάνει χρήση της δυνατότητας που του προσφέρει το άρθρο 264, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και να διατηρήσει σε ισχύ τα αποτελέσματα της αποφάσεως που πρόκειται να ακυρώσει μέχρι την έκδοση νέας αποφάσεως.
VI – Επί των δικαστικών εξόδων
79.
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή υπέβαλε σχετικό αίτημα, πρέπει το Συμβούλιο να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα. Επιπλέον, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 140, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού, οι παρεμβαίνοντες στην παρούσα δίκη φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
VII – Πρόταση
80.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
«1)
Ακυρώνει την απόφαση 2012/272/ΕΕ του Συμβουλίου, της 14ης Μαΐου 2012, σχετικά με την υπογραφή, εξ ονόματος της Ένωσης, της συμφωνίας-πλαισίου εταιρικής σχέσης και συνεργασίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, αφενός, και της Δημοκρατίας των Φιλιππίνων, αφετέρου.
2)
Τα αποτελέσματα της αποφάσεως 2012/272 διατηρούνται σε ισχύ μέχρι την έκδοση νέας αποφάσεως.
3)
Καταδικάζει το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στα δικαστικά έξοδα.
4)
Η Τσεχική Δημοκρατία, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Ιρλανδία, η Ελληνική Δημοκρατία, η Δημοκρατία της Αυστρίας και το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.»
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(
2
)	ΕΕ L 134, σ. 3.
(
3
)	Το περιεχόμενο των διατάξεων που ασκούν επιρροή στην εκδίκαση της κρινομένης προσφυγής παρουσιάζεται κατωτέρω όπως προκύπτει από το έγγραφο αρ. 15616/10 του Συμβουλίου, της 21ης Ιανουαρίου 2011 (για το αγγλικό κείμενο, βλ., επίσης, το έγγραφο αριθ. 15616/10 COR 1, της 25ης Ιανουαρίου 2011). Πρέπει να σημειωθεί ότι, στην παρούσα διαδικασία, η Επιτροπή προσκόμισε μια πρόταση για απόφαση του Συμβουλίου σχετικά με τη σύναψη της συμφωνίας-πλαισίου εταιρικής σχέσης και συνεργασίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, αφενός, και της Δημοκρατίας των Φιλιππίνων, αφετέρου [COM(2013) 925 τελικό, της 18ης Δεκεμβρίου 2013], απόφαση στην οποία προβλέπεται να συναφθεί η ΣΕΣΣ [βλ. COM(2013) 925 τελικό, παράρτημα 1]. Χάριν ακρίβειας, σημειώνεται ότι το κείμενο της ΣΕΣΣ, όπως περιλαμβάνεται στο τελευταίο αυτό έγγραφο, έχει σε μερικά σημεία ελαφρώς διαφορετική διατύπωση έναντι του κειμένου που προκύπτει από το έγγραφο του Συμβουλίου αριθ. 15616/10 της 21ης Ιανουαρίου 2011, στο οποίο στηρίζονται οι παρούσες προτάσεις.
(
4
)	Βλ. COM(2010) 460 τελικό της 6ης Σεπτεμβρίου 2010.
(
5
)	Βλ. έγγραφο 5882/11 της 28ης Ιανουαρίου 2011.
(
6
)	Κατά το Συμβούλιο, η προσθήκη αυτή ήταν αποτέλεσμα μιας ευρύτερης διαβουλεύσεως στην οποία προέβη όσον αφορά την προς υιοθέτηση πρακτική στην περίπτωση διεθνών συμφωνιών που συνάπτουν η Ένωση και τα κράτη μέλη και οι οποίες αφορούν, τουλάχιστον εν μέρει, τις διατάξεις του τίτλου V του τρίτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ. Στις 18 Απριλίου 2012, μάλιστα, η ΕΜΑ κάλεσε το Συμβούλιο να περιλάβει τις σχετικές με τις εν λόγω διατάξεις νομικές βάσεις και να ενεργήσει με τον ίδιο τρόπο και στην περίπτωση των άλλων τριών προς σύναψη συμφωνιών‑πλαισίων εταιρικής σχέσεως. Σε έγγραφο της 8ης Μαΐου 2012 (έγγραφο 9196/1/12 REV 1), το Συμβούλιο αναφέρθηκε στις διαδικαστικές συνέπειες που θα προέκυπταν, κατά την άποψή του, από μια τέτοια προσθήκη και συνήψε, μεταξύ άλλων, σε αυτό μια δήλωση της Επιτροπής, στην οποία η τελευταία τόνιζε τη διαφωνία της με την προσθήκη των ως άνω νομικών βάσεων.
(
7
)	Απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 1996, C-268/94 (Συλλογή 1996, σ. I-6177, σκέψη 39).
(
8
)	Κοινή δήλωση του Συμβουλίου και των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών συνερχομένων στα πλαίσια του Συμβουλίου, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της Επιτροπής σχετικά με την αναπτυξιακή πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης με τον τίτλο «Η ευρωπαϊκή κοινή αντίληψη» (ΕΕ 2006, C 46, σ. 1).
(
9
)	Κανονισμός (ΕΚ) 1905/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θέσπιση μηχανισμού χρηματοδότησης της αναπτυξιακής συνεργασίας (ΕΕ L 378, σ. 41).
(
10
)	Η Επιτροπή αναφέρεται εδώ στη συμφωνία μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Γεωργίας για την επανεισδοχή προσώπων που διαμένουν χωρίς άδεια, το κείμενο της οποίας προσαρτάται στην απόφαση 2011/118/ΕΕ του Συμβουλίου, της 18ης Ιανουαρίου 2011, για τη σύναψη της εν λόγω συμφωνίας 2011/118/ΕΕ (ΕΕ L 52, σ. 45).
(
11
)	Η Επιτροπή παραθέτει, συναφώς, την προμνημονευθείσα απόφαση Πορτογαλία κατά Συμβουλίου (σκέψη 47).
(
12
)	Το Συμβούλιο αναφέρει τη γνωμοδότηση 2/2000 της 6ης Δεκεμβρίου 2001 (Συλλογή 2001, σ. I-9713, σκέψη 22), καθώς και τις αποφάσεις της 30ής Ιανουαρίου 2001, C-36/98, Ισπανία κατά Συμβουλίου (Συλλογή 2001, σ. I-779, σκέψη 59), της 19ης Σεπτεμβρίου 2002, C-336/00, Huber (Συλλογή 2002, σ. I-7699, σκέψη 31), της 11ης Σεπτεμβρίου 2003, C-211/01, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 2003, σ. I-8913, σκέψεις 39 και 40), και της 29ης Απριλίου 2004, C-338/01, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 2004, σ. I-4829, σκέψη 55).
(
13
)	ΕΕ 1994, L 223, σ. 24.
(
14
)	Το Συμβούλιο παραπέμπει εν προκειμένω στη γνωμοδότηση 1/08 της 30ής Νοεμβρίου 2009 (Συλλογή 2009, σ. I-11129).
(
15
)	Το Συμβούλιο παραθέτει συναφώς την απόφαση της 19ης Ιουλίου 2012, C‑130/10, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (σκέψη 80).
(
16
)	Το Συμβούλιο αναφέρεται εν προκειμένω στην απόφαση της 3ης Σεπτεμβρίου 2009, C-166/07, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 2009, σ. I-7135, σκέψη 69).
(
17
)	Η Επιτροπή παραθέτει εν προκειμένω το έγγραφο στρατηγικής για τις σχέσεις ΕΚ‑Φιλιππίνων 2007-2013 (διαθέσιμο στην ηλεκτρονική διεύθυνση http://eeas.europa.eu/philippines/csp/07_13_fr.pdf) και το ενδεικτικό πολυετές πρόγραμμα για τις Φιλιππίνες 2007-2010 (διαθέσιμο στην ηλεκτρονική διεύθυνση http://eeas.europa.eu/philippines/csp/mip_07_10_en.pdf) [Σ.τ.Μ.: Τα έγγραφα αυτά δεν έχουν μεταφραστεί στην ελληνική γλώσσα].
(
18
)	Το ίδιο το Συμβούλιο προέβη σε σχετική τροποποίηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ενώπιον του Δικαστηρίου.
(
19
)	Βλ. παρατιθέμενη νομολογία ανωτέρω, υποσημείωση 12.
(
20
)	Προμνημονευθείσα απόφαση Πορτογαλία κατά Συμβουλίου (σκέψη 39).
(
21
)	Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 23ης Φεβρουαρίου 1999, C-42/97, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1999, σ. I-869, σκέψη 37).
(
22
)	Η οποία αποτελούσε συμφωνία συνεργασίας για τις εταιρικές σχέσεις και την
ανάπτυξη (βλ., ανωτέρω, υποσημείωση 13. Η υπογράμμιση δική μου).
(
23
)	Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση το Συμβούλιο ισχυρίστηκε προς στήριξη της απόψεώς του ότι δεν είχε εξουσιοδοτήσει την Επιτροπή να διαπραγματευθεί συμφωνία συνεργασίας για την ανάπτυξη. Η Επιτροπή αμφισβήτησε τον ισχυρισμό αυτόν. Ο φάκελος που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο, ωστόσο, δεν περιέχει κανένα συμπληρωματικό στοιχείο σχετικά με την εν λόγω εντολή, η οποία αναφέρθηκε μόνο κατά το προφορικό στάδιο της διαδικασίας.
(
24
)	Αιτιολογική σκέψη 2 της ΣΕΣΣ.
(
25
)	Αιτιολογική σκέψη 4 της ΣΕΣΣ.
(
26
)	Αιτιολογικές σκέψεις 15 και 22 της ΣΕΣΣ.
(
27
)	Όπ.π.
(
28
)	Βλ. την απόφαση της γενικής συνελεύσεως των Ηνωμένων Εθνών της 8ης Σεπτεμβρίου 2000 με τίτλο «Η διακήρυξη της Χιλιετίας» (A/55/L.2) (στο εξής: Χιλιετία) [Σ.τ.Μ.: δεν έχει μεταφραστεί στην ελληνική γλώσσα]. Σχετικά με τους οκτώ στόχους της Χιλιετίας, βλ. το σημείο 6 της προμνημονευθείσας Ευρωπαϊκής Κοινής Αντίληψης για την αναπτυξιακή πολιτική.
(
29
)	Αιτιολογικές σκέψεις 5, 6, 17 έως 19 και 21, αντίστοιχα.
(
30
)	Έβδομη έως δέκατη τρίτη αιτιολογική σκέψη της ΣΕΣΣ, αντίστοιχα. Σχετικά με τον τελευταίο αυτόν τομέα, το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι η καταπολέμηση της διαδόσεως φορητών όπλων και ελαφρού οπλισμού μπορεί να θεωρηθεί ότι εξυπηρετεί τους σκοπούς της πολιτικής συνεργασίας για την ανάπτυξη (απόφαση της 20ής Μαΐου 2008, C-91/05, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2008, σ. I-3651).
(
31
)	Άρθρο πρώτον, παράγραφοι 1 και 3, της ΣΕΣΣ. Για την έννοια των ουσιωδών στοιχείων, βλ. άρθρο 53, παράγραφος 5, στοιχείο β'', της ΣΕΣΣ.
(
32
)	Εισαγωγική φράση του άρθρου 2 της ΣΕΣΣ.
(
33
)	Άρθρο 29, παράγραφος 1, της ΣΕΣΣ.
(
34
)	Άρθρο 29, παράγραφος 2, της ΣΕΣΣ.
(
35
)	Η ΣΕΣΣ αναφέρει μεταξύ άλλων την προώθηση της οικονομικής μεγεθύνσεως και αναπτύξεως (άρθρο 12), της οικονομικής και κοινωνικής αναπτύξεως (άρθρα 26, 28 και 40) και της βιώσιμης αναπτύξεως (άρθρα 33 έως 35).
(
36
)	Βλ., μεταξύ άλλων, έβδομη έως δέκατη αιτιολογική σκέψη και άρθρο 1, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, τέταρτη περίπτωση, της συμφωνίας με τη Δημοκρατία της Ινδίας.
(
37
)	Απόφαση της 23ης Οκτωβρίου 2007, C-403/05, Κοινοβούλιο κατά Επιτροπής (Συλλογή 2007, σ. I-9045, σκέψη 56), και προμνημονευθείσα απόφαση της 20ής Μαΐου 2008, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (σκέψη 65).
(
38
)	Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο – Η αναπτυξιακή πολιτική της Ευρωπαϊκής Κοινότητας [COM(2000) 212 τελικό της 26ης Απριλίου 2000].
(
39
)	Βλ. Προμνημονευθείσες αποφάσεις της 23ης Οκτωβρίου 2007, Κοινοβούλιο κατά Επιτροπής (σκέψεις 57 και 58), και της 20ής Μαΐου 2008, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (σκέψη 66).
(
40
)	Προμνημονευθείσα απόφαση της 20ής Μαΐου 2008, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (σκέψη 67).
(
41
)	Όπ.π. (σκέψεις 71 και 72).
(
42
)	Βλ., ανωτέρω, σημείο 15.
(
43
)	Βλ. σημεία 5 και 42 της Ευρωπαϊκής Κοινής Αντίληψης για την αναπτυξιακή πολιτική.
(
44
)	Σημείο 7 της Ευρωπαϊκής Κοινής Αντίληψης για την αναπτυξιακή πολιτική.
(
45
)	Βλ. σημείο 4 της Ευρωπαϊκής Κοινής Αντίληψης για την αναπτυξιακή πολιτική.
(
46
)	Σημείο 3 της Ευρωπαϊκής Κοινής Αντίληψης για την αναπτυξιακή πολιτική.
(
47
)	Σημείο 9 της Ευρωπαϊκής Κοινής Αντίληψης για την αναπτυξιακή πολιτική.
(
48
)	Σημείο 12 της Ευρωπαϊκής Κοινής Αντίληψης για την αναπτυξιακή πολιτική.
(
49
)	Η συμφωνία με τη Δημοκρατία της Ινδίας συνήφθη για πενταετή περίοδο και ανανεώνεται αυτομάτως κατ’ έτος εκτός εάν καταγγελθεί (βλ. άρθρο 29 της εν λόγω συμφωνίας). Δεν προέβλεπε τη λήξη της αφ’ ης στιγμής επιτευχθούν οι αναπτυξιακοί στόχοι. Το άρθρο 57 της ΣΕΣΣ, επομένως, μπορεί ως προς το σημείο αυτό να εξομοιωθεί κάλλιστα με το άρθρο 29 της συμφωνίας με τη Δημοκρατία της Ινδίας, η οποία, ωστόσο, χαρακτηρίστηκε από το Δικαστήριο ως συμφωνία συνεργασίας για την ανάπτυξη.
(
50
)	Βλ. σημεία 70 επ. της Ευρωπαϊκής Κοινής Αντίληψης για την αναπτυξιακή πολιτική.
(
51
)	Προμνημονευθείσα γνωμοδότηση 1/08 (σκέψη 110).
(
52
)	Βλ. προμνημονευθείσα απόφαση Πορτογαλία κατά Συμβουλίου (σκέψη 45).
(
53
)	Βλ., μεταξύ άλλων, το άρθρο 4, παράγραφος 3, της συμφωνίας συνεργασίας με τη Δημοκρατία της Ινδίας.
(
54
)	Βλ. σημεία 77 επ. της Κοινής Αντίληψης.
(
55
)	Η προμνημονευθείσα γνωμοδότηση 1/08 αφορούσε τη γενική συμφωνία για τις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών (στο εξής: GATS), η οποία κάλυπτε, μεταξύ άλλων, τις υπηρεσίες μεταφορών. Οι συναλλαγές στον τομέα των μεταφορών ενέπιπταν, κατά το Δικαστήριο, «στο ίδιο το αντικείμενο της GATS και των οικείων συμφωνιών οι οποίες, άλλωστε, έχουν ενεστώς και άμεσο αποτέλεσμα επί του εμπορίου μιας εκάστης των ούτως εμπλεκομένων μορφών υπηρεσιών [...]» (σκέψη 167). Επιπλέον, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι εν λόγω συμφωνίες περιείχαν «σχετικά σημαντικό αριθμό διατάξεων, αποτέλεσμα των οποίων είναι η τροποποίηση τόσο των οριζοντίων όσο και των τομεακών δεσμεύσεων που αναλαμβάνουν η Κοινότητα και τα κράτη μέλη της» (σκέψη 168), καθώς και «διατάξεων οι οποίες [αφορούσαν] τις τομεακές δεσμεύσεις σε θέματα υπηρεσιών μεταφορών βάσει των οποίων άλλοτε [χωρούσε] η επέκταση τομεακών περιορισμών σε ορισμένα νέα κράτη μέλη, άλλοτε δε θεσπίζονται τέτοιοι περιορισμοί έναντι αυτών» (σκέψη 170). Κατέληξε, δε, στο συμπέρασμα ότι η πτυχή «μεταφορές» της GATS ενέπιπτε στον τομέα της πολιτικής των μεταφορών και όχι σε εκείνον της κοινής εμπορικής πολιτικής. Είναι σαφές ότι το άρθρο 38 της ΣΕΣΣ έχει συναφώς διαφορετικές συνέπειες και σαφώς υποδεέστερη νομική ισχύ.
(
56
)	Βλ. προμνημονευθείσα απόφαση της 20ής Μαΐου 2008, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (σκέψη 65).
(
57
)	Βλ., μεταξύ άλλων, άρθρα 27, παράγραφος 2, 29, παράγραφος 2, στοιχείο γ', και 38, παράγραφος 1, της ΣΕΣΣ.
(
58
)	Άρθρο 34, παράγραφος 5, της ΣΕΣΣ.
(
59
)	Άρθρο 34, παράγραφος 1, in fine, της ΣΕΣΣ.
(
60
)	Κατά το άρθρο 17, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της προμνημονευθείσας συμφωνίας με τη Δημοκρατία της Ινδίας, «[τ]α συμβαλλόμενα μέρη αναγνωρίζουν την προστασία του περιβάλλοντος ως αναπόσπαστο μέρος της οικονομικής και αναπτυξιακής συνεργασίας. Επίσης, υπογραμμίζουν τη σημασία των περιβαλλοντικών θεμάτων και προτίθενται να συνεργαστούν για την προστασία και βελτίωση του περιβάλλοντος, δίνοντας ιδιαίτερη έμφαση στη ρύπανση των υδάτων, του εδάφους και του αέρα, τη διάβρωση, την αποψίλωση των δασών και την ορθολογική διαχείριση των φυσικών πόρων, λαμβάνοντας υπόψη την εργασία σε διεθνή πλαίσια».
(
61
)	Η διασφάλιση ενός βιώσιμου περιβάλλοντος αποτελεί έναν από τους οκτώ στόχους της Χιλιετίας για την ανάπτυξη: βλ. σημείο 6 της προμνημονευθείσας Ευρωπαϊκής Κοινής Αντίληψης για την αναπτυξιακή πολιτική.
(
62
)	Σημείο 12 της προμνημονευθείσας Ευρωπαϊκής Κοινής Αντίληψης για την ανάπτυξη.
(
63
)	Προμνημονευθείσα απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (σκέψη 80). Στο συγκεκριμένο πλαίσιο ενδεχόμενης εφαρμογής των πρωτοκόλλων 21 και 22, βλ. σημείο 40 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα Y. Bot επί της υποθέσεως C-43/12, Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, η οποία εκκρεμεί ενώπιον του Δικαστηρίου.
(
64
)	Όπως τόνισε η Επιτροπή, από την εφαρμοζόμενη πρακτική προκύπτει σοβαρή σύγχυση. Για παράδειγμα, η απόφαση του Συμβουλίου, της 24ης Ιουλίου 2006, για τη σύναψη, εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, του πρωτοκόλλου κατά της λαθραίας μεταφοράς μεταναστών διά ξηράς, αέρος και θαλάσσης, το οποίο συμπληρώνει τη σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών κατά του διακρατικού οργανωμένου εγκλήματος όσον αφορά τις διατάξεις του πρωτοκόλλου, στον βαθμό που οι διατάξεις του πρωτοκόλλου αυτού εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των άρθρων 179 και 181Α της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ΕΕ L 262, σ. 24), υιοθετήθηκε βάσει των άρθρων 179 και 181A της Συνθήκης ΕΚ. Η απόφαση του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 2011, σχετικά με την υπογραφή, εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και την προσωρινή εφαρμογή ορισμένων διατάξεων της συμφωνίας εταιρικής σχέσης και συνεργασίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, αφενός, και της Δημοκρατίας του Ιράκ, αφετέρου (ΕΕ L 204, σ. 18), υιοθετήθηκε βάσει των άρθρων 79, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, 91 ΣΛΕΕ, 100 ΣΛΕΕ, 192, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, 194 ΣΛΕΕ, 207 ΣΛΕΕ και 209 ΣΛΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 218, παράγραφος 5, ΣΛΕΕ. Η απόφαση του Συμβουλίου, της 14ης Μαΐου 2012, σχετικά με την υπογραφή, εξ ονόματος της Ένωσης, συμφωνίας-πλαισίου για εταιρική σχέση και συνεργασία μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, αφενός, και της Μογγολίας, αφετέρου (EE L 134, σ. 4), υιοθετήθηκε βάσει μόνον των άρθρων 79, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, 207 ΣΛΕΕ, και 209 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 218, παράγραφος 5, ΣΛΕΕ. Η δε απόφαση της ίδιας ημερομηνίας για την υπογραφή εξ ονόματος της Ένωσης μιας συνολικής συμφωνίας-πλαισίου εταιρικής σχέσης και συνεργασίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών της, αφενός, και της Σοσιαλιστικής Δημοκρατίας του Βιετνάμ, αφετέρου (ΕΕ L 137, σ. 1), υιοθετήθηκε βάσει μόνον των άρθρων 79, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, 91 ΣΛΕΕ, 100 ΣΛΕΕ, 207 ΣΛΕΕ και 209 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 218, παράγραφος 5, ΣΛΕΕ.
(
65
)	Σημείο 12 της Ευρωπαϊκής Κοινής Αντίληψης για την αναπτυξιακή πολιτική.
(
66
)	Σημείο 17 της Ευρωπαϊκής Κοινής Αντίληψης για την αναπτυξιακή πολιτική.
(
67
)	Σημείο 38 της Ευρωπαϊκής Κοινής Αντίληψης για την αναπτυξιακή πολιτική.
(
68
)	Σημείο 40 της Ευρωπαϊκής Κοινής Αντίληψης για την αναπτυξιακή πολιτική.
(
69
)	Βλ. σημείο 110 της Ευρωπαϊκής Κοινής Αντίληψης για την αναπτυξιακή πολιτική.
(
70
)	Βλ., επίσης, άρθρο 16 του κανονισμού 1905/2006.
(
71
)	Συνέπειες της θέσεως σε ισχύ της Συνθήκης του Άμστερνταμ επί των ρητρών επανεισδοχής στις κοινοτικές συμφωνίες και στις συμφωνίες μεταξύ της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, των κρατών μελών της και τρίτων χωρών (μικτές συμφωνίες) – Έκδοση αποφάσεως του Συμβουλίου, έγγραφο 13409/99 της 25ης Νοεμβρίου 1999.
(
72
)	Η συμφωνία του Κοτονού, η οποία συνήφθη, μεταξύ άλλων, βάσει του άρθρου 300 ΕΚ, φαίνεται να είναι η πρώτη που προέβλεψε ρήτρα επανεισδοχής, όπως διαμορφώθηκε μετά τη Συνθήκη του Άμστερνταμ [βλ. άρθρο 13 της συμφωνίας εταιρικής σχέσης μεταξύ των μελών της ομάδας των κρατών της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού, αφενός, και της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και των κρατών μελών αυτής, αφετέρου, που υπογράφηκε στην Κοτονού στις 23 Ιουνίου 2000 (ΕΕ L 317, σ. 3)]. Το Δικαστήριο, ωστόσο, δεν έχει ακόμη αποφανθεί γενικά επί της πρακτικής αυτής ούτε ειδικά επί του άρθρου 13 της συμφωνίας του Κοτονού.
(
73
)	Βλ. άρθρο 26, παράγραφος 3, της ΣΕΣΣ.
(
74
)	Βλ. άρθρο 26, παράγραφος 4, της ΣΕΣΣ.
(
75
)	Συμφωνία μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Γεωργίας για την επανεισδοχή προσώπων που διαμένουν χωρίς άδεια (ΕΕ 2011, L 52, σ. 47).
(
76
)	Συμφωνία μεταξύ της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και της Ισλαμικής Δημοκρατίας του Πακιστάν για την επανεισδοχή παρανόμως διαμενόντων προσώπων (ΕΕ 2010, L 287, σ. 52).