Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
LAILA MEDINA
esitatud 13. mail 2026(1)
Kohtuasi C‑61/25 P
Euroopa Komisjon
versus
Hispaania Kuningriik
Apellatsioonkaebus – Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD) – Euroopa Liidu rahastamisest välja jäetud kulud – Määrus (EL) nr 1306/2013 – Artikli 93 lõige 2 – Nõuetele vastavus – II lisa – Kohustuslikud majandamisnõuded (KMN) 3 – Bioloogiline mitmekesisus – Kaitsealused looduslikud taimeliigid – Direktiivi 92/43/EÜ artikli 6 lõiked 1 ja 2 – Põllumajandustootjate kohustuste määratlemata jätmine
Sissejuhatus
1.        Käesolev ettepanek käsitleb Euroopa Komisjoni esitatud apellatsioonkaebust, millega taotletakse 20. novembri 2024. aasta kohtuotsuse Hispaania vs. komisjon (T‑508/22 edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus“, EU:T:2024:855) tühistamist. Selle kohtuotsusega rahuldas Üldkohus Hispaania Kuningriigi hagi ja tühistas kõnealust liikmesriiki puudutavas osas komisjoni 8. juuni 2022. aasta rakendusotsuse (EL) 2022/908, mille kohaselt Euroopa Liit ei rahasta teatavaid kulusid, mida liikmesriigid on kandnud Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) raames.(2)
2.        Nimetatud otsuses jättis komisjon rahastamisest välja 9 968 215,15 euro suuruse summa põhjendusel, et Hispaania ametiasutused ei olnud aastatel 2016–2017 kehtestanud kontrolle kaitstavate looduslike taimeliikide elupaikade säilitamise kontrollimiseks Castilla y
Leóni piirkonnas (Hispaania). Komisjoni hinnangul olid sellised kontrollid nõutavad määruses (EL) nr 1306/2013(3) sätestatud nõuetele vastavuse eeskirjade alusel, mis seovad ühise põllumajanduspoliitika rahastamise(4) põllumajandustootjate vastavusega põhistandarditele, eelkõige keskkonnanõuetele. Ennekõike heitis komisjon Hispaania Kuningriigile ette, et viimane ei kontrollinud kohapeal, kas liidu toetust saavad põllumajandustootjad täidavad kohustuslikke majandamisnõudeid KMN 3(5), mis on kindlaks määratud vastavalt määruse nr 1306/2013 II lisale ja selles viidatud direktiivi 92/43/EMÜ(6) artikli 6 lõigetes 1 ja 2 esitatud rakendusmeetmetele.
3.        Vaidlustatud kohtuotsuses märkis Üldkohus, et määruse nr 1906/2013 artikli 93 lõikes 2 on sätestatud, et nõuetele vastavuse kontrollimise kohustus puudutab üksnes selle direktiivi rakendusmeetmete järgimist liikmesriigi tasandil. Seejuures, kuna Castilla y Leóni piirkonnas ei olnud direktiivi 92/43 artikli 6 lõigete 1 ja 2 kohaselt vastu võetud ei ühtegi kava ega muud kaitsemeedet, ei olnud põllumajandustootjatele KMN 3 alusel pandud kohustused piisavalt täpsed, et Hispaania ametiasutused saaksid nende täitmist kontrollida. Seetõttu järeldas Üldkohus, et komisjonil puudus alus käsitada kontrollide puudumist nõuetele mittevastavusena ning kohaldada finantskorrektsiooni.
4.        Euroopa Kohus palub mul analüüsida komisjoni apellatsioonkaebuses esitatud teist väidet, mis puudutab määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõike 2 tõlgendamist. Tegemist on ÜPP raames kohaldatava nõuetele vastavuse süsteemi keskse sättega, mida Euroopa Kohus ei ole seni tõlgendanud. Eelkõige tuleb kindlaks teha, kas määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõige 2 – arvestades selle sõnastust, normatiivset konteksti ja eesmärki – takistab komisjonil jätmast Euroopa Liidu rahastamisest välja EAGF-i ja EAFRD-i(7) vahenditest tehtud kulutused olukorras, kus, nagu Üldkohus leidis vaidlustatud kohtuotsuses, tuleneb KMN 3 nõuete täitmise kontrollide puudumine sellest, et liikmesriigi ametiasutused ei olnud täpsustanud põllumajandustootjate kohustusi.
Õiguslik raamistik
5.        Määruses (EL) nr 1306/2013, mis sisaldab käesolevas menetluses asjakohaseid põhireegleid, olid kuni selle kehtetuks tunnistamiseni 2023. aasta jaanuaris sätestatud ÜPP rahastamise, juhtimise ja järelevalve eeskirjad. Pärast kehtetuks tunnistamist asendati see määrus määrusega (EL) 2021/2116(8). Määrus nr 1306/2013 reguleeris fonde, tagas järelevalve kulutuste üle ning kehtestas põllumajandustoetuste kontrollimehhanismid. Määruse nr 1306/2013 rakenduseeskirjad kehtestati rakendusmäärusega (EL) nr 809/2014(9) ja rakendusmäärusega nr 908/2014.(10)
6.        Määruse
nr 1306/2013 põhjendustes 54, 55, 59 ja 60 oli märgitud:
„(54)      Kõnealune nõuetele vastavuse süsteem hõlmab ÜPP põhistandardeid keskkonna […] vallas. Nõuetele vastavuse eesmärk on toetada säästva põllumajanduse arengut, tõstes toetusesaajate teadlikkust nimetatud põhistandardite järgimise vajadusest. Samuti on sihiks see, et ÜPP vastaks paremini ühiskonna ootustele, parandades sidusust keskkonna, rahvatervise, loomatervise, taimetervise ja loomade heaoluga seotud poliitikatega. Nõuetele vastavuse süsteem on ÜPP lahutamatu osa ja tuleks seega säilitada. Samas tuleks nõuetele vastavuse süsteemi järjepidevuse tagamiseks ja nähtavuse parandamiseks ühtlustada selle reguleerimisala, mis hõlmab praegu eri loetelusid kohutuslike majandamisnõuete ning maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise standardite kohta. Selleks tuleks nõuded ja standardid esitada ühe loeteluna ning rühmitada valdkondade ja teemade kaupa. […]
(55)      Selleks et kohustuslikud majandamisnõuded hakkaksid põllumajandusliku majapidamise tasandil toimima ja oleks tagatud vajalik põllumajandustootjate võrdne kohtlemine, peavad liikmesriigid neid täiel määral rakendama.
[…]
(59)      Toetusesaajatele peaks olema selgelt arusaadav, milliseid kohustusi tuleb nõuetele vastavuse eeskirjadega seoses järgida. Selleks peaksid liikmesriigid kõik kõnealuste eeskirjade alla kuuluvad nõuded ja standardid esitama ammendavalt, mõistetavalt ja selgitavalt, sealhulgas võimaluse korral elektrooniliselt.
(60)      Nõuetele vastavuse sätete tõhusaks rakendamiseks tuleb kontrollida, kas toetusesaajad täidavad oma kohustusi.
[…]“.
7.        Määruse nr 1306/2013 V jaotis „Kontrollisüsteemid ja karistused“ sisaldas I peatükki „Üldeeskirjad“. Selles peatükis asuvas artiklis 58 „Liidu finantshuvide kaitse“, oli sätestatud:
„1.      Liikmesriigid võtavad ÜPP raames vastu kõik õigus- ja haldusnormid ning kõik muud vajalikud meetmed, et tagada liidu finantshuvide tõhus kaitse ja eelkõige selleks, et:
a)      kontrollida fondide rahastatavate tegevuste seaduslikkust ja korrektsust;
[…]
c)      ennetada, tuvastada ja kõrvaldada eeskirjade eiramisi ja pettusi;
[…]
2.      Liikmesriigid loovad tõhusad haldus- ja kontrollisüsteemid, et tagada kooskõla liidu toetuskavasid reguleerivate õigusaktidega, mille eesmärk on minimeerida liidule rahalise kahju tekitamise ohtu.
[…]“.
8.        Määruse nr 1306/2013 VI jaotis „Nõuetele vastavus“ sisaldas I peatükki „Reguleerimisala“, mis hõlmas artikleid 91–95, ning II peatükki „Nõuetele vastavusega seotud kontrollisüsteem ja halduskaristused“, mis hõlmas selle määruse artikleid 96–101.
9.        Määruse nr 1306/2013 artiklis 91 „Üldpõhimõte“ oli sätestatud:
„1.      Kui artiklis 92 osutatud toetusesaaja ei vasta artiklis 93 sätestatud nõuetele vastavuse eeskirjadele, määratakse talle halduskaristus.
2.      Lõikes 1 osutatud halduskaristust kohaldatakse üksnes juhul, kui mittevastavus on asjaomasele toetusesaajale vahetult omistatava tegevuse või tegevusetuse tagajärg […]:
[…]
3.      Käesolevas jaotises kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
b)      „nõue“ – iga üksik kohustuslik majandamisnõue teatud õigusakti raames, mis tuleneb II lisas osutatud liidu õigusest ja erineb sisuliselt sama õigusakti muudest nõuetest.“
10.      Määruse
nr 1306/2013 artikli 93 „Nõuetele vastavuse eeskirjad“ lõigetes 1 ja 2 oli sätestatud:
„1.      Nõuetele vastavuse eeskirjad on liidu õiguse kohased kohustuslikud majandamisnõuded ning riigi tasandil kehtestatavad maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise standardid, mis on loetletud II lisas ning seonduvad järgmiste valdkondadega:
a)      keskkond, kliimamuutused, maa hea põllumajandusseisund;
b)      rahva-, looma- ja taimetervis;
c)      loomade heaolu.
2.      II lisas osutatud kohustuslike majandamisnõuetega seonduvaid õigusakte kohaldatakse nende kehtivas versioonis ning direktiivide puhul liikmesriikide poolt rakendatutena.“
11.      Määruse nr 1306/2013 artiklis 95 „Toetusesaajatele esitatav teave“ oli sätestatud:
„Liikmesriigid edastavad, vajaduse korral elektrooniliste vahendite kaudu, asjaomastele toetusesaajatele põllumajandusettevõtte tasandil kohaldatavate nõuete ja standardite loetelu ning sellekohase selge ja täpse teabe.“
12.      Määruse nr 1306/2013 artiklis 96 „Nõuetele vastavuse kontrollid“ oli sätestatud:
„[…]
3.      Liikmesriigid viivad läbi kohapealseid kontrolle, et teha kindlaks, kas toetusesaaja täidab käesolevas jaotises sätestatud kohustusi.
[…]“.
Vaidluse taust
13.      Vaidluse taust on esitatud vaidlustatud kohtuotsuse punktides 2–35 ja selle võib käesoleva ettepaneku vajadustest lähtudes kokku võtta järgmiselt.
14.      Pärast Castilla y Leóni autonoomses piirkonnas (Hispaania) läbi viidud kontrolli, mis käsitles määruse nr 1306/2013 VI jaotises ette nähtud nõuetele vastavuse süsteemi rakendamise korda, tuvastas komisjon aastatel 2016 ja 2017 kolme põhikontrolli raames mitu puudust, mis olid eelkõige seotud Hispaania ametiasutuste korraldatud kohapealsete kontrollide ulatuse ja kvaliteediga. Komisjoni hinnangul võisid need puudused kujutada endast fondidele riski ning tõid seetõttu kaasa makstud toetuste kogusumma kindlasummalise finantskorrektsiooni kohaldamise abisaajatele, kelle suhtes kohaldati nõuetele vastavuse süsteemi.
15.      Pärast Hispaania ametiasutuste ja komisjoni teabevahetust, eelkõige seoses tuvastatud puudustest fondidele tuleneva riski arvutamisega, ning samuti rakendusmääruse nr 908/2014 artikli 40 alusel vastu võetud lepitusorgani aruannet edastas komisjon Hispaania ametiasutustele oma lõpliku seisukoha. Selles seisukohas jäi komisjon kindlaks oma järeldustele esimese ja teise põhikontrolli puuduste ning nende puudustega fondidele tekitatud riski kohta.
16.      Need järeldused puudutasid esimese põhikontrolli käigus tuvastatud neljast rikkumisest teist rikkumist, mis on ainsana käesolevas menetluses asjakohane, KMN 3 nõudeid ja ning olid seotud kaitsealuste looduslike taimeliikide elupaikade säilitamise kontrollimata jätmisega taotlusaastatel 2016 ja 2017. Eelkõige tuvastas komisjon, et Hispaania ametiasutused ei olnud korraldanud määruse nr 1306/2013 artikli 96 lõikes 3 ning rakendusmääruse nrº809/2014 artikli 24 lõikes 1 ja artikli 65 lõikes 1 ette nähtud nõuetele vastavuse kontrolle.
17.      Kõiki tuvastatud puudusi arvesse võttes järeldas komisjon oma lõplikus seisukohas, et taotlusaastate 2016 ja 2017 puhul tuleb kohaldada kindlasummalist finantskorrektsiooni 5% ulatuses 10% toetuse kogusummast ning taotlusaasta 2018 puhul 2% ulatuses 10% toetuse kogusummast. Seetõttu jättis komisjon vaidlusaluses otsuses liidu rahastamisest välja brutokogusumma 9 973 274,36 eurot, mis, arvestades varasemate uurimiste tulemusel juba tagasi nõutud summasid, tõi kaasa netofinantskorrektsiooni summas 9 968 215,15 eurot.
Menetlus Üldkohtus ja vaidlustatud kohtuotsus
18.      Hispaania Kuningriik palus 19. augusti 2022. aasta hagiavaldusega Üldkohtul tühistada vaidlusalune otsus teda puudutavas osas. Oma hagi põhjendamiseks esitas ta kaks väidet, milles viitas mitmele komisjoni tehtud fakti‑, õigus- ja hindamisveale.
19.      Täpsemalt koosnes esimene väide kuuest osast, millest neli esimest käsitlesid tõsise ja põhjendatud kahtluse puudumist seoses esimese ja teise põhikontrolli käigus tuvastatud mitmesuguste puudustega. Selle väite viies osa puudutas hea halduse põhimõtte rikkumist, mille tõttu lükati tagasi liidu rahastamisest väljajäetava summa arvutus, mis põhines Hispaania Kuningriigi pakutud ekstrapoleerimisel. Selle väite kuues osa ja teine väide puudutasid proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist komisjoni määratud kindla kindlasummalise finantskorrektsiooni kohaldamisel.
20.      Vaidlustatud kohtuotsusega rahuldas Üldkohus täielikult esimese väite teise osa ja osaliselt selle neljanda osa, leides, et komisjon oli vaidlusaluse kindlasummalise finantskorrektsiooni põhjendamatult rajanud kahele puudusele: esiteks KMN 3 nõuetele vastavuse kontrollide puudumine, millega on rikutud määruse nr 1306/2013 artikli 96 lõike 3 sätteid, ning teiseks toetusesaajate allkirjade puudumine tingimuslikkuse kontrolli aruannetes, millega on rikutud rakendusmääruse nr 809/2014 artikli 72 lõike 1 punkti b alapunkti ii sätteid. Ülejäänud osas jättis Üldkohus esimese väite esimese ja kolmanda osa rahuldamata. Ülemkohus ei analüüsinud esimese väite viiendat ja kuuendat osa ega teist väidet.
21.      Esimese väite teise osa kohta, mida käesolev apellatsioonkaebus puudutab, märkis Üldkohus kõigepealt, et määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõike 1 kohaselt on kohustuslikele majandamisnõuetele vastavuse eeskirjad ette nähtud selle määruse II lisas. Täpsemalt viidatakse selles lisas KMN 3 puhul direktiivi 92/43 artikli 6 lõigetele 1 ja 2, mille kohaselt liikmesriigid kehtestavad kaitstavate looduslike taimekoosluste erikaitsealadel vajalikud kaitsemeetmed, mille hulka kuuluvad vajaduse korral asjakohased kaitsekorralduskavad, ning võtavad vajalikke meetmeid, et vältida nimetatud elupaikade halvenemist. Üldkohus märkis samuti, et Castilla y Leóni piirkonnas võeti direktiivi 92/43 artikli 6 lõiked 1 ja 2 üle dekreediga 63/2007(11), mis sisaldab selles Hispaania autonoomses piirkonnas kaitstavate looduslike taimeliikide loetelu.
22.      Lisaks leidis Üldkohus, et ühelt poolt dekreet 63/2007, milles tunnistatakse kaitsealuste looduslike taimeliikide esinemist Castilla y Leóni piirkonnas, ja teiselt poolt tõdemus, et puudub kontroll KMN 3 nõuetele – mille eesmärk on konkreetselt selliste liikide kaitse –
vastavuse üle, tõendavad tõsist ja põhjendatud kahtlust asjakohaste kontrollide teostamise suhtes. Vastavalt selles valdkonnas kohaldatavale väljakujunenud kohtupraktikale järeldas kohus, et Hispaania Kuningriik peab tõendama komisjoni järelduste ebatäpsust.
23.      Lõpuks rõhutas Üldkohus, et määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõike 2 kohaselt puudutab KMN 3 nõuetele vastavuse kontrollimise kohustus üksnes direktiivi 92/43 liikmesriigi tasandil ülevõtmise meetmete järgimist. Nimelt kohaldatakse selle sätte kohaselt selle määruse II lisas osutatud kohustuslike majandamisnõuetega seonduvaid õigusakte nende kehtivas versioonis ning direktiive liikmesriikide rakendatavas versioonis. Kuna aga käesoleval juhul ei olnud Hispaania ametiasutused eelnevalt määratlenud kaitsemeetmeid direktiivi 92/43 artikli 6 lõigete 1 ja 2 tähenduses, ei olnud põllumajandustootjatele KMN 3 alusel pandud kohustused piisavalt täpsed, et Hispaania ametiasutused saaksid nende täitmist tõhusalt kontrollida. Üldkohus leidis, et sellest tulenevalt võis Hispaania Kuningriik põhjendatult väita, et KMN 3 nõuetele vastavuse kontrollimata jätmist ei saanud komisjon pidada rikkumiseks.
24.      Vaidlustatud kohtuotsusega tühistati vaidlusalune otsus tervikuna Hispaania Kuningriiki puudutavas osas. Seoses tühistamise ulatusega märkis Üldkohus sisuliselt, et kui jätta arvesse võtmata esimese väite teises ja neljandas osas vaidlustatud puudused, oleks kindlasummalise finantskorrektsiooni kogusumma arvutus olnud tavapäraselt erinev ning seega peab Euroopa Komisjon tegema sellest tühistamisest tulenevad järeldused.
Apellatsioonimenetluse poolte nõuded
25.      Apellatsioonkaebuses palub komisjon Euroopa Kohtul:
–        tühistada vaidlustatud kohtuotsuse resolutsiooni punkt 1 osas, millega rahuldatakse hagi esimese väite teine osa;
–        jätta esimese väite teine osa põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
–        saata asi tagasi Üldkohtusse uue otsuse tegemiseks esimese väite viienda ja kuuenda osa kohta ning teise väite kohta; ning
–        mõista kohtukulud välja Hispaania Kuningriigilt.
26.      Hispaania Kuningriik palub Euroopa Kohtul:
–        jätta apellatsioonkaebus rahuldamata;
–        mõista kohtukulud välja komisjonilt.
Õiguslik analüüs
27.      Komisjon esitab oma apellatsioonkaebuse põhjendamiseks kaks väidet, millest esimese kohaselt on raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluses vääralt kohaldatud tõendamiskoormist reguleerivaid norme ning teise kohaselt on valesti tõlgendatud liikmesriikide kohustusi seoses KMN 3 nõuete kohaldamisega ja nende järgimise kontrollimisega põllumajandustootjate poolt.
28.      Euroopa Kohtu palvel keskendun oma analüüsis teisele väitele, mis käsitleb eelkõige määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõike 2 tõlgendamist.
A.      Poolte argumendid
29.      Oma apellatsioonkaebuse teises väites leiab komisjon, et Üldkohus järeldas ekslikult, et Hispaania Kuningriik võis ümber lükata tõendi tõsise ja põhjendatud kahtluse olemasolu kohta seoses kohustusega kontrollida kohapeal KMN 3 nõuetele vastavust, tuginedes omaenda tegevusetusele seoses riigisiseses õiguses direktiivi 92/43 artikli 6 lõigetest 1 ja 2 tulenevate kohustuste täpsustamisega. Konkreetsemalt leiab komisjon, et see Üldkohtu järeldus ei saa põhineda määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõikel 2. Seda sätet ei saa tõlgendada nii, et liikmesriik ei pea kontrollima kohapeal nõuetele vastavust, kui riiklikud ametiasutused ei ole kontrollitavaid nõudeid varem kindlaks määranud. Vastupidi, kui liikmesriik ei täida oma kohustust rakendada kohustuslikke majandamisnõudeid ning seetõttu ei viida läbi kohapealseid kontrolle, rikub see liikmesriik oma kohustust tagada kontrollisüsteem, mis võimaldab kohustuslike majandamisnõuete järgimist tõhusalt kontrollida, nagu seda nõutakse eelkõige määruse nr 1306/2013 artikli 96 lõikega 3 ning rakendusmääruse nr 809/2014 artikli 24 lõikega 1 ja artikli 65 lõikega 1. Teistsugune tõlgendus võtaks nii määruselt nr 1306/2013 kui ka rakendusmääruselt nr 809/2014 soovitava toime ning eiraks nõuetele vastavuse eeskirjade eesmärki.
30.      Hispaania Kuningriik vaidleb nendele argumentidele vastu, leides, et Üldkohtu vaidlustatud kohtuotsuses antud määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõike 2 tõlgendus on õige. Eelkõige väidab Hispaania Kuningriik, et direktiivi 92/43 ülevõtmisel määravad KMN 3 nõuete sisu kindlaks liikmesriigid. Selle direktiivi Castilla y Leóni piirkonnas rakendamise ajal leidsid Hispaania ametiasutused, et ei ole vaja vastu võtta kaitsealuste looduslike taimeliikide elupaikade taastamis- või kaitsekavu ega muid direktiivi 92/43 artikli 6 lõigete 1 ja 2 kohaseid kaitsemeetmeid, millega kehtestatakse põllumajandustootjatele nende tegevuse raames kohustused. Sellises olukorras oli Hispaania Kuningriigi hinnangul kohapealsete kontrollide puudumine õigustatud, kuna määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõike 2 kohaselt tuleb KMN 3 nõuetele vastavuse kontrollimisel arvesse võtta seda, kuidas liikmesriik on direktiivi 92/43 üle võtnud. Vastupidi sellele, mida väidab komisjon, ei tähenda see, et liikmesriigil ei ole määrusega nr 1306/2013 kehtestatud nõuetele vastavuse süsteemi raames usaldusväärset ja toimivat kontrollirežiimi.
B.      Õiguslik hinnang
31.      Esmalt tuleb märkida, et käesolev kohtuasi puudutab otsust, mille komisjon võttis vastu määruse nr 1306/2013 artiklis 52 ette nähtud raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluse raames. Kõnealuse institutsiooni ja iga ÜPP raames toetust saanud liikmesriigi vahel toimuva menetluse eesmärk on kontrollida, kas asjaomases liikmesriigis on kehtestatud määruse nr 1306/2013 artikli 58 lõike 2 kohane tõhus kontrolli- ja juhtimissüsteem, mis võimaldab tagada kooskõla liidu toetuskavu reguleerivate õigusaktidega, mille eesmärk on minimeerida liidule rahalise kahju tekitamise ohtu. Raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetlus puudutab ka küsimust, kas asjaomane liikmesriik on selle süsteemi raames korraldanud vajalikud kontrollid, et teha kindlaks, kas määruses nr 1306/2013 ette nähtud eeskirju, sealhulgas nõuetele vastavuse eeskirju, on järgitud. Nagu Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 75 õigesti rõhutab, peab komisjon juhul, kui neid kontrolle ei ole tehtud või need on puudulikud, kohaldama finantskorrektsiooni, et vältida summade jäämist fondide kanda, ilma et neid oleks kasutatud liidu õigusega taotletava eesmärgi rahastamiseks.(12)
32.      Lisaks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et põllumajandusturgude ühise korralduse eeskirjade rikkumise tõendamiseks peab komisjon esitama tõendid tõsiste ja põhjendatud kahtluste kohta seoses liikmesriigi ametiasutuste tehtud kontrollidega või nende esitatud arvandmete õigsusega, ilma et tal oleks siiski kohustust ammendavalt tõendada nende kontrollide ebapiisavust või arvandmete ebaõigsust. Komisjoni tõendamiskoormise taoline kergendamine on seletatav sellega, et just liikmesriigil on paremad võimalused koguda ja kontrollida fondide raamatupidamisarvestuse kontrollimiseks ja heakskiitmiseks vajalikke andmeid ning järelikult on tema kohustatud esitama kõige üksikasjalikumad ja ammendavamad tõendid kontrollide tegeliku toimumise ja arvandmete õigsuse kohta ning kui see on asjakohane, siis ka komisjoni kinnituste ebatäpsuse kohta.(13)
33.      Käesolevas asjas tuvastas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 76 ja 77 esiteks, et kuna Hispaania ametiasutused ei kontrollinud Castilla y Leóni piirkonnas KMN 3 nõuetele vastavust, siis suutis komisjon oma lõplikus seisukohas tõendada tõsise ja põhjendatud kahtluse olemasolu eelmises punktis viidatud kohtupraktika tähenduses ning seega oli Hispaania Kuningriigil kohustus tõendada, et komisjoni järeldused olid ebatäpsed. Samas leidis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 79 teiseks, et Hispaania Kuningriigi argumendid, mis põhinesid direktiivi 92/43 artikli 6 lõigete 1 ja 2 alusel põllumajandustootjatele kehtestatud kohustuste ebapiisaval täpsustamisel, võimaldasid ümber lükata komisjoni järelduse KMN 3 nõuete kontrolli mittevastavuse kohta.
34.      Esiteks tuleb märkida seoses Üldkohtu järeldusega komisjoni väljendatud tõsise ja põhjendatud kahtluse kohta, et määrusega nr 1306/2013 kehtestatud nõuetele vastavuse süsteemi kohaselt peavad artiklis 92 nimetatud toetusesaajad järgima teatud eeskirju, mille eesmärk on kaitsta keskkonda, rahvatervist ja loomade heaolu. Määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõike 1 kohaselt hõlmavad need eeskirjad eelkõige kohustuslikke majandamisnõudeid, mis on esitatud ühes loetelus ning rühmitatud valdkondade ja teemade kaupa selle määruse II lisas.(14)
35.      Bioloogilise mitmekesisuse kaitse erieesmärgi kohta on selle määruse II lisa rubriigis „KMN 3“ märgitud, et eeskirjad, mida põllumajandustootjad peavad järgima, on eelkõige eeskirjad, mis on ette nähtud direktiiviga 92/43, täpsemalt selle artikli 6 lõigetega 1 ja 2. Nagu Üldkohus märkis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 72, näeb see säte esiteks ette, et liikmesriigid kehtestavad erikaitsealade suhtes vajalikud kaitsemeetmed, mille hulka kuuluvad vajaduse korral asjakohased kaitsekorralduskavad, ning teiseks, et liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida nende elupaikade halvenemist. Käesolevas asjas kõne all olevas Hispaania autonoomses piirkonnas Castilla y Leónis võeti direktiivi 92/43 artikli 6 lõiked 1 ja 2 üle dekreediga 63/2007. See dekreet sisaldas kaitsealuste looduslike taimeliikide loetelu ning nägi ette nende liikide elupaikade taastamis- ja kaitsekavade vastuvõtmise.(15)
36.      Sellest järeldub, et Üldkohus võis põhjendatult asuda seisukohale, et komisjon on tõendanud tõsise ja põhjendatud kahtluse olemasolu käesoleva ettepaneku punktis 32 viidatud kohtupraktika tähenduses, kuna kuigi Castilla y Leóni piirkonna kaitsealuste looduslike taimeliikide esinemist tunnustati liikmesriigi õigusnormides, millega võeti üle direktiiv 92/43, ei korraldatud ühtegi KMN 3 nõuetele vastavuse kontrolli, mis oleks konkreetselt suunatud selliste liikide kaitsele.
37.      Teiseks tuleb seoses Üldkohtu järeldusega märkida, et Hispaania Kuningriik lükkas ümber sellise tõsise ja põhjendatud kahtluse olemasolu, et see hinnang põhineb määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõike 2 tõlgendusel, mille Üldkohus andis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 78 ja mida käesolevas asjas kohaldati selle kohtuotsuse punktis 79. Sisuliselt leidis Üldkohus, et vastavalt selle sätte sõnastusele puudutab nõuetele vastavuse kontrolli korraldamise ülesanne üksnes direktiivi 92/43 rakendusmeetmete järgimist liikmesriigi tasandil, mistõttu juhul, kui ühtegi kava ega muud kaitsemeedet ei ole vastu võetud, ei ole KMN 3‑st tulenevad kohustused piisavalt täpsed, et nõuda liikmesriigi ametiasutustelt nende järgimise kontrollimist.
38.      Selleks et hinnata, kas see tõlgendus ja selle konkreetsel juhul kohaldamine on ekslik, nagu väidab komisjon, tuleb märkida, et Euroopa Kohus on korduvalt meelde tuletanud hermeneutikapõhimõtteid, millele on vaja liidu õigusnormi tõlgendamisel tugineda. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb selleks peale selle õigusnormi sõnastuse arvesse võtta ka selle konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa säte on.(16)
39.      Grammatilise tõlgenduse kohaselt näeb määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõige 2 ette, et II lisas nimetatud kohustuslikke majandamisnõudeid käsitlevaid õigusakte kohaldatakse nende kehtivas redaktsioonis ning „direktiivide puhul liikmesriikide poolt rakendatutena“. Sellest tuleneb, et kui kohustuslikud majandamisnõuded on määratletud direktiivi alusel, nagu see on käesolevas asjas, tuleb nende kohustuslike majandamisnõuete järgimise kontrollimiseks korraldatavad nõuetele vastavuse kontrollid ellu viia lähtuvalt asjaomase direktiivi jõustamiseks kehtestatud õigusnormidest, nagu need on vastu võtnud liikmesriigi ametiasutused. Määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõike 2 eesmärk on seega täpsustada õigusraamistikku, mille alusel liikmesriigid peavad kontrollima, kas ÜPP raames toetust saavad põllumajandustootjad järgivad selles määruses ette nähtud nõuetele vastavuse eeskirju. Kuid vastupidi tõlgendusele, mille Üldkohus andis vaidlustatud kohtuotsuses, ei võimalda ükski selle sätte sõnastuse element järeldada, et liikmesriik on vabastatud kohustusest kontrollida nõuetele vastavust, kui kohustuslikke majandamisnõudeid ei ole täpsustatud. Tegemist on süllogismiga, mida selle sätte sõnastus minu arvates ei toeta.
40.      Lisaks tuleb märkida seoses juhtudega, kus kohustuslikud majandamisnõuded on määratletud direktiivi alusel, et määruse nr 1306/2013 prantsuskeelse versiooni artikli 93 lõikes 2 on seoses versiooniga, mille kohaselt liikmesriigi ametiasutused peavad kontrollima nõuetele vastavust, kasutatud väljendit „rakendatutena“ (mise en oeuvre), seega tegusõna mineviku kesksõna.(17) Määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõike 2 sõnastus ise eeldab seega, et liikmesriigi ametiasutused on asjaomase direktiivi alusel eelnevalt võtnud kohustuslike majandamisnõuetega seotud meetmeid. Sellest tuleneb, et selle sätte sõnastust ei saa kasutada selleks, et teha õiguslikke järeldusi olukorras, kus kohustuslikke majandamisnõudeid ei ole täpsustatud.
41.      Sellest järeldub, et grammatiliselt ei saa määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõiget 2 tõlgendada nii, et liikmesriik ei ole kohustatud kontrollima nõuetele vastavust, kui liikmesriigi ametiasutused ei ole täpsustanud selle määruse II lisas viidatud direktiivist tulenevaid kohustusi.
42.      Lisaks, isegi kui võiks asuda seisukohale, et määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõike 2 sõnastus on mitmetähenduslik, näib mulle, et eespool esitatud järeldust toetavad ka selle sätte kontekstipõhine ja teleoloogiline tõlgendus, mida Üldkohus ei ole aga analüüsinud.
43.      Kontekstipõhise tõlgendamise kohta tuleb märkida, et määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõige 2 asub selle määruse VI jaotises „Nõuetele vastavus“. Sama määruse samasse jaotisesse kuuluvas artiklis 96 on sätestatud liikmesriikide kohustus kontrollida eelkõige kohapealsete kontrollide abil, kas liidu finantsabi saajad järgivad kohustuslikke majandamisnõudeid. Seda kohustust korratakse sarnases sõnastuses rakendusmääruse nr 809/2014 artikli 24 lõike 1 punktis c ja artikli 65 lõikes 1, milles on täpsustatud, et liikmesriigi ametiasutused peavad kontrolle tegema nii, et oleks tagatud nõuetele vastavuse suhtes kohaldatavate nõuete ja standardite tõhus kontroll. Kuna need sätted ei näe seoses kontrollide tegemisega ette ühtegi erandit, ei saa määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõiget 2 järjepidevuse huvides tõlgendada nii, et see võimaldab jätta kohaldamata nõuetele vastavuse süsteemi alusel liikmesriikidel lasuva põhikohustuse.
44.      Lisaks sellele tuleb sarnaselt komisjoniga asuda seisukohale, et see ilmselgelt viitab asjaolule, et kohustuslike majandamisnõuete alusel põllumajandustootjatel lasuvad kohustused on määratletud piisavalt täpselt, et võimaldada tõhusat kontrolli nende nõuete täitmise üle ja et põllumajandustootjad peavad olema neist teadlikud. Lisaks sellele, et nagu on märgitud käesoleva ettepaneku punktis 40, võib selline kohustus tuleneda määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõike 2 sõnastusest endast, ilmneb see aspekt veelgi ilmsemalt selle määruse põhjendustest 55, 59 ja 60. Nendes põhjendustes on nimelt täpsustatud määrusega nr 1306/2013 kehtestatud nõuetele vastavuse süsteemi, kuna nendes on esiteks märgitud, et selleks et kohustuslikud majandamisnõuded hakkaksid põllumajandusliku majapidamise tasandil toimima, peavad liikmesriigid neid täiel määral rakendama, ja teiseks, et põllumajandustootjatel peab olema selge arusaam oma kohustustest seoses kohustuslike majandamisnõuetega. Neid põhimõtteid on muu hulgas korratud määruse nr 1306/2013 artiklis 95, milles on sätestatud, et liikmesriigid edastavad põllumajandustootjatele põllumajandusettevõtte tasandil kohaldatavate nõuete ja standardite loetelu ning sellekohase selge ja täpse teabe.
45.      Sellest järeldub, et kontekstipõhiselt ei saanud Üldkohus olukorras, kus kohustuslikud majandamisnõuded ei ole veel direktiivi alusel määratletud, tõlgendada määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõiget 2 nii, et see vabastab liikmesriigi kohustusest kontrollida nõuetele vastavust, kuna põllumajandustootjate kohustusi ei ole täpsustatud. Nimelt eeldab liikmesriikide selline kontrollimiskohustus, et liikmesriigi ametiasutused määratlevad eelnevalt nõuded, mida põllumajandustootjad peavad täitma, mistõttu peab sellise täpsustuse ja seega nõuetele vastavuse kontrollimise puudumine viima selleni, et komisjon tuvastab rikkumise.
46.      Lõpuks näib mulle seoses teleoloogilise tõlgendusega, et Üldkohtu arutluskäik on vastuolus ka määruse nr 1306/2013 eesmärgiga ja eelkõige selles määruses nõuetele vastavuse valdkonnas ette nähtud eeskirjadega. Sellega seoses piisab, kui meenutada, et nende eeskirjade eesmärk on tagada seos fondidest saadava liidu rahastamise ja selle vahel, et toetuse saajad saavutavad liidu muude poliitikavaldkondadega, näiteks keskkonnakaitsega taotletavad eesmärgid. Nagu Üldkohus märkis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 46, rahastatakse liidu vahenditest üksnes liidu õigusnormidega kooskõlas olevaid sekkumisi. Määruse nr 1306/2013, millega kehtestatakse nõuetele vastavuse süsteem, ja selles ette nähtud eeskirjade eesmärk seataks siiski kahtluse alla, kui selle määruse artikli 93 lõiget 2 tõlgendataks nii, et see võimaldab liikmesriikidel vältida oma kontrollikohustust, tuginedes omaenda suutmatusele esitada täpsustusi nõuete kohta, mida põllumajandustootjad peavad kohustuslike majandamisnõuete süsteemi kohaselt täitma.
47.      Eelnevast tuleneb, et ükski põhimõte, mille Euroopa Kohus on liidu õigusnormi tõlgendamiseks välja töötanud, ei võimalda nõustuda vaidlustatud kohtuotsuse punktis 78 esitatud tõlgendusega, mille Üldkohus andis määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõikele 2.
48.      Hispaania Kuningriigi menetlusdokumentides esitatud argumendid ei saa eelnevat järeldust kahtluse alla seada.
49.      Esiteks tuleks tagasi lükata argument, et finantskorrektsiooni kohaldamine olukorras, kus – nagu käesoleval juhul – ei ole riigivõimuorganid kohustuslikke majandamisnõudeid vastu võtnud, tähendaks see põllumajandustootjate karistamist eksimuse eest, mille eest nad ei vastuta. Sellega seoses piisab, kui märkida, et vastavalt määruse nr 1306/2013 artikli 91 lõikele 2 võib põllumajandustootjaid karistada üksnes nõuetele vastavuse eeskirjade rikkumise eest, mille eest nad vastutavad, mis välistab komisjoni poolt vaidlusalases otsuses, mida ei teinud Hispaania ametivõimud, kohaldatud finantskorrektsiooni igasuguse mõju neile. Lisaks sellele, nagu komisjon õigesti rõhutab, on raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetlus selle institutsiooni ja asjaomase liikmesriigi vaheline menetlus, mille raames on ainult liikmesriik vastutav kontrolli puudumisega seotud nõuete rikkumise eest. Liikmesriigi sellise käitumisega põllumajandustootjatele tekitatud kahju võib lisaks kaasa tuua hüvitise kõnealuse liikmesriigi toimepandud liidu õiguse rikkumise eest.
50.      Teiseks, isegi kui eeldada, et komisjon viitas määruse nr 1306/2013 artiklile 95 esimest korda Euroopa Kohtule esitatud apellatsioonkaebuses, nagu väidab Hispaania Kuningriik, ei saa selline viide kujutada endast uut argumenti, mille võiks vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata. Nimelt viitab komisjon sellele määruse nr 1306/2013 VI jaotises sisalduvale sättele, mis käsitleb nõuetele vastavuse eeskirju, et selgitada kontekstipõhist tõlgendust, mis on tema arvates selle määruse artikli 93 lõike 2 puhul vajalik. Nagu on aga märgitud käesoleva ettepaneku punktis 38, tuli selleks, et teha kindlaks, kas Üldkohtu antud tõlgenduse ja selle käesolevas asjas kohaldamisega vaidlustatud kohtuotsuses rikuti õigusnormi, määratleda selle sätte tähendus, võttes muu hulgas arvesse selle normatiivset konteksti. Seega tuleb tõdeda, et komisjoni viide määruse nr 1306/2013 artiklile 95 oli käesolevas menetluses tehtava õigusanalüüsi raames asjakohane ja vastuvõetav.
51.      Kolmandaks, mis puudutab Hispaania Kuningriigi argumenti, et Hispaania ametiasutused leidsid, et ei ole vaja vastu võtta kaitsealuste looduslike taimeliikide elupaikade taastamis- või kaitsekavasid ega muid direktiivi 92/43 artikli 6 lõigete 1 ja 2 kohaseid kaitsemeetmeid, millega kehtestatakse põllumajandustootjatele nende tegevuse raames kohustused, siis tuleb tõdeda, et see argument on vastuolus dekreedi 63/2007 sisuga, nagu Üldkohus seda vaidlustatud kohtuotsuses kirjeldas. Nimelt nähtub selle kohtuotsuse punktist 79, et dekreet 63/2007 ei sisaldanud mitte ainult Castilla y Leóni piirkonna kaitsealuste looduslike taimeliikide loetelu, vaid nägi ette ka nende liikide elupaikade taastamis- ja kaitsekavade vastuvõtmise. See näitab, et Hispaania ametiasutuste arvates olid Castilla y Leóni piirkonna kaitsealuste looduslike taimeliikide loetelu vastuvõtmise ajal vaja direktiivi 92/43 artikli 6 lõigete 1 ja 2 rakendamiseks erimeetmeid.
52.      Kõike eelnimetatut arvesse võttes tuleb tõdeda, et Üldkohus rikkus määruse nr 1306/2013 artikli 93 lõike 2 tõlgendamisel õigusnormi, kui ta järeldas vaidlustatud kohtuotsuse punktis 82 selle sätte alusel, et Hispaania Kuningriigil oli võimalik ümber lükata komisjoni lõplikus seisukohas väljendatud järeldus, et selle liikmesriigi tehtud KMN 3 nõuetele vastavuse kontrollid ei olnud nõuetekohased.
53.      Apellatsioonkaebuse teine väide tuleks minu arvates rahuldada, mis tähendab igal juhul vaidlustatud kohtuotsuse tühistamist. Lisaks olgu märgitud, et kuna Euroopa Kohtul on olemas vajalik teave, et teha lõplik otsus esimeses kohtuastmes esitatud hagiavalduse esimese väite teise osa kohta, siis tuleb sedastada, et Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 61 esimese lõigu alusel tuleb see tagasi lükata. Lõpuks, kuna Üldkohus ei teinud esimeses kohtuastmes sisulist otsust Hispaania Kuningriigi esimese väite viienda ja kuuenda osa ning teise väite kohta, tuleb kohtuasi suunata tagasi Üldkohtusse.
Ettepanek
54.      Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule järgmise ettepaneku:
–        tühistada Euroopa Liidu Üldkohtu 20. novembri 2024. aasta kohtuotsus Hispaania vs. komisjon (T‑508/22, EU:T:2024:855);
–        saata kohtuasi tagasi Üldkohtusse sisulise otsuse tegemiseks esimese väite viienda ja kuuenda osa kohta ning teise väite kohta ning
–        mõista kohtukulud välja Hispaania Kuningriigilt.
1      Algkeel: prantsuse.
2      ELT 2022, L 157, lk 15; edaspidi „vaidlusalune otsus“.
3      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta
määrus (EL) nr 1306/2013 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise, haldamise ja seire kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 352/78, (EÜ) nr 165/94, (EÜ) nr 2799/98, (EÜ) nr 814/2000, (EÜ) nr 1290/2005 ja (EÜ) nr 485/2008 (ELT 2013, L 346, lk 549).
4      Edaspidi „ÜPP“.
5      Edaspidi „KMN 3“.
6      Nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiiv looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT 1992, L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102).
7      Edaspidi koos „fondid“.
8      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 2. detsembri 2021. aasta määrus (EL) 2021/2116, mis käsitleb ühise põllumajanduspoliitika rahastamist, haldamist ja seiret ning millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EL) nr 1306/2013 (ELT 2021, L 435, lk 187).
9      Komisjoni 17. juuli 2014. aasta
rakendusmäärus (EL) nr 809/2014, millega kehtestatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1306/2013 rakenduseeskirjad seoses ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi, maaelu arengu meetmete ja nõuetele vastavusega (ELT 2014, L 227, lk 69; edaspidi „rakendusmäärus nr 809/2014“).
10      6. augusti 2014. aasta
rakendusmäärus (EL) nr 908/2014, milles sätestatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1306/2013 rakenduseeskirjad seoses makse- ja muude asutustega, finantsjuhtimisega, raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmisega, kontrollieeskirjadega, tagatistega ja läbipaistvusega (ELT 2014, L 255, lk 59), mida muudeti komisjoni 12. jaanuari 2018. aasta rakendusmäärusega (EL) 2018/56 (ELT 2018, L 10, lk 9) (edaspidi rakendusmäärus nr 908/2014).
11      14. juuni 2007. aasta dekreet 63/2007, millega luuakse Castilla y Leóni piirkonna kaitstud taimede kataloog ja „mikroreserviks“ nimetatav kaitsesüsteem (decreto 63/2007 por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora, BOCL
nr 119, 20. juuni 2007, lk 13197; edaspidi „dekreet 63/2007“).
12      Vt muu hulgas 11. jaanuari 2001. aasta kohtuotsus Kreeka vs. komisjon (C‑247/98, EU:C:2001:4, punkt 14), millele viidatakse vaidlustatud kohtuotsuses.
13      Vt 6. novembri 2014. aasta otsus Madalmaad vs. komisjon (C‑610/13 P, EU:C:2014:2349, punkt 58 ja seal viidatud kohtupraktika).
14      Vt selle kohta direktiivi 1306/2013 põhjendus 55.
15      Vt selle kohta ka vaidlustatud kohtuotsuse punkt 79.
16      Vt muu hulgas 22. veebruari 2024. aasta kohtuotsus Landkreis Jerichower Land (C‑85/23, EU:C:2024:161, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika).
17      Vt muu hulgas selle sätte versioone inglise keeles (implemented), saksa keeles (umgesetzt), itaalia keeles (attuate), portugali keeles (transpostas), hollandi keeles (omgezet), leedu keeles (įgyvendintos), slovaki keeles (transponovanom), taani keeles (gennemført) või eesti keeles („rakendatutena“).