61997CC0424_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Domstolen er for anden gang blevet anmodet om at træffe en præjudiciel afgørelse vedrørende spørgsmål, som den forelægges af en tysk ret, der skal pådømme en mere end ti år gammel tvist mellem Salomone Haim og de tyske myndigheder.
2. Salomone Haim er en italiensk statsborger, der efter afslutningen af sine tandlægestudier i Tyrkiet dér opnåede bevis for tandlægeeksamen og udøvede virksomhed som tandlæge indtil 1980. I 1981 fik han tilladelse (»godkendelse«) til at udøve virksomhed som tandlæge i Tyskland. Det er imidlertid i Belgien, at hans tyrkiske eksamensbevis i 1982 af de kompetente myndigheder blev anerkendt som ligeværdigt med et belgisk bevis for tandlægeeksamen, og at han indtil 1991 udøvede virksomhed som sygeforsikringsanerkendt tandlæge. I slutningen af 1991 afbrød han denne virksomhed i Belgien med henblik på at arbejde i sin søns tandlægepraksis i Tyskland, inden han i 1993 vendte tilbage til Belgien for at genoptage sin tidligere virksomhed.
3. I mellemtiden havde Salomone Haim ansøgt Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein (sammenslutning af sygeforsikringsanerkendte tandlæger i Nordrhein, herefter »KVN«) om optagelse i tandlægeregisteret, således at han som sygeforsikringsanerkendt tandlæge kunne behandle patienter, der tilhørte en sygeforsikring.
4. Denne anmodning blev den 10. august 1988 afvist med den begrundelse, at ifølge gældende tysk lovgivning er det en betingelse for en sådan optagelse, at vedkommende har gennemgået en forberedende turnus på to år, hvilket ikke var tilfældet for Salomone Haim. Undtaget fra denne betingelse er alene tandlæger, som er i besiddelse af et i henhold til de fællesskabsretlige regler anerkendt eksamensbevis fra en anden medlemsstat, og som har tilladelse til at udøve dette erhverv. Det var ikke tilfældet med Salomone Haim, hvis tyrkiske eksamensbevis kun var anerkendt som ligeværdigt i en medlemsstat.
5. Idet Salomone Haim bestred berettigelsen af dette afslag, anlagde han sag mod KVN. I forbindelse med denne sag har Bundessozialgericht forelagt Domstolen flere præjudicielle spørgsmål.
6. I dom af 9. februar 1994 fastslog Domstolen for det første, henset til det forhold, at Salomone Haim havde opnået sit eksamensbevis i Tyrkiet, at KVN's beslutning i det væsentlige var forenelig med bestemmelserne i Rådets direktiv 78/686/EØF af 25. juli 1978 om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for tandlæger og om foranstaltninger, der skal lette den faktiske udøvelse af retten til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser, og for det andet, at »en medlemsstats myndigheder ikke efter EØF-traktatens artikel 52 kan afslå at meddele anerkendelse som tandlæge for en sygeforsikring til en statsborger fra en anden medlemsstat, der ikke er i besiddelse af et af de i artikel 3 i direktiv 78/686/EØF nævnte eksamensbeviser, men har fået meddelt autorisation som tandlæge i begge medlemsstater og faktisk har arbejdet som tandlæge i dem begge, med den begrundelse, at han ikke har gennemført den forberedende turnus, der stilles krav om i den første stats lovgivning, uden at undersøge, om den pågældendes hidtidige faglige erfaring helt eller delvis opfylder de krav til faglig erfaring, der stilles i nævnte lovgivning« .
7. Efter denne dom blev Salomone Haim i begyndelsen af 1995 optaget i tandlægeregisteret, men på grund af sin alder foretog han ikke yderligere med henblik på at opnå anerkendelse som tandlæge tilknyttet sygeforsikringen.
8. Salomone Haim ønsker nu at få erstatning for det indtægtstab, han hævder at have lidt som følge af, at han i strid med fællesskabsretten fra 1988 til udgangen af 1994 var hindret i at udøve virksomhed som tandlæge tilknyttet sygeforsikringen i Tyskland. Han har således anlagt sag mod KVN for Landgericht Düsseldorf.
9. Ifølge denne ret kan Salomone Haim's erstatningskrav ikke tages til følge i henhold til tysk ret. Landgericht Düsseldorf har antaget, at i henhold til denne lovgivning har KVN ikke begået nogen fejl ved at afvise at optage Salomone Haim i tandlægeregisteret, selv om den har vedtaget en ugyldig retsakt, og at sagsøgeren ikke kan påberåbe sig bestemmelser om ekspropriationslignende krænkelser, eftersom han kun er blevet afskåret fra muligheden for at opbygge en praksis som tandlæge tilknyttet sygeforsikringen i Tyskland, som indtægtsmæssigt kunne have været givtigt.
10. Landgericht er imidlertid af den opfattelse, at den bør undersøge, om Salomone Haim, henset til Domstolens praksis og navnlig Francovich m.fl.-dommen, Brasserie du pêcheur og Factortame-dommen og Hedley Lomas-dommen og henset til, at afvisningsbeslutningen af 1988 tilsidesatte en bestemmelse med direkte virkning, nemlig EF-traktatens artikel 52 (efter ændring nu artikel 43 EF), direkte kan udlede erstatningskrav af fællesskabsretten. Derfor har den i kendelse af 8. december 1997 stillet følgende spørgsmål:
»1) Når en tjenestemand ved et juridisk uafhængigt offentligretligt organ i en medlemsstat ved anvendelse af internretlige bestemmelser i forbindelse med en individuel beslutning tilsidesætter primær fællesskabsret, kan der da ud over ansvar for medlemsstaten også pålægges det offentligretlige organ et ansvar?
2) I bekræftende fald ønskes det oplyst, om der er tale om en kvalificeret tilsidesættelse af fællesskabsretten, når en national tjenestemand enten har anvendt internretlige bestemmelser, der er i strid med fællesskabsretten, eller har anvendt internretlige bestemmelser på en måde, der ikke er i overensstemmelse med fællesskabsretten, allerede fordi tjenestemanden ikke har haft noget skøn i forbindelse med beslutningen?
3) Kan de kompetente myndigheder i en medlemsstat gøre en sygeforsikringsanerkendelse af en statsborger i en anden medlemsstat, der har den fornødne tilladelse i den førstnævnte medlemsstat, men som ikke er i besiddelse af et af de i artikel 3 i direktiv 78/686 nævnte eksamensbeviser, betinget af, at vedkommende har de sproglige kundskaber, der er nødvendige for udøvelsen af hans erhvervsmæssige virksomhed i værtslandet?«
11. Jeg vil undersøge spørgsmålene i denne rækkefølge.
Det første spørgsmål
12. Dette spørgsmål vedrører muligheden for samtidig at gøre et ansvar gældende både i forhold til staten og til det selvstændige offentligretlige organ, der er arbejdsgiver for den tjenestemand, som under tilsidesættelse af fællesskabsretten har truffet en individuel beslutning.
13. Spørgsmålet er direkte forbundet med de faktiske omstændigheder vedrørende tilblivelsen af den beslutning, som tilsidesætter de krav i fællesskabsretten, som Salomone Haim påstår har påført ham et tab, og for hvilket han har krav på erstatning.
14. Det er nemlig som et offentligretligt organ, der ikke alene er uafhængig af den tyske regering, men ligeledes af delstaten Nordrhein, at KVN ved en af sine tjenestemænd og ved at støtte sig på en retsakt, der ifølge den forelæggende ret har lovstatus, nemlig Zulassungsordnung für Zahnärzte (herefter »ZOZ«), har vedtaget den pågældende beslutning.
15. Den nationale ret befinder sig således i en situation, hvor der er to ulovlige retsakter, den ene af administrativ karakter og den anden af lovmæssig karakter, og hvor spørgsmålet, der som sådan endnu ikke er belyst i Domstolens praksis, således er, hvilke konsekvenser, i ansvarsmæssig henseende, dette overlap af to ulovligheder får.
16. Skal adressaten for en ulovlig individuel retsakt stille det selvstændige offentligretlige organ, hvorfra retsakten stammer, til ansvar eller ligger ansvaret hos staten, som er ansvarlig for de tilsidesættelser af fællesskabsretten, som lovgiver kan være ophavsmand til, henset til at det offentligretlige organ blot har anvendt gældende ret, eller har adressaten ret til at rette sit krav kumulativt mod dem begge?
17. Jeg mener først og fremmest, at den nationale ret på én gang har ret og uret, når den udtaler, at dette spørgsmål »indtil nu ikke er blevet undersøgt« i Domstolens praksis.
18. Den nationale ret har ret i den forstand, at Domstolen i ingen af de domme, den har afsagt om medlemsstaternes ansvar for tilsidesættelse af fællesskabsretten, har skullet tage stilling til, hvorvidt et selvstændigt offentligretligt organ, der har truffet en individuel beslutning, som indebærer en tilsidesættelse af fællesskabsretten, kan pålægges et ansvar »ud over ansvar for medlemsstaten«.
19. Den nationale ret fejlfortolker Domstolens praksis, når den antager, at det her drejer sig om et fællesskabsretligt spørgsmål, som i denne praksis lades ubesvaret.
20. Selv om det spørgsmål, der optager den nationale ret, hidtil ikke i Domstolens praksis er udtrykkeligt besvaret, eftersom det ikke er blevet stillet, er det ikke desto mindre ved gentagne lejligheder besvaret indirekte, hvilket imidlertid ikke gør det mindre klart. Dette svar, som blev givet i den nævnte Francovich m.fl.-dom, og som ikke siden hen har ændret sig, eftersom det ligeledes fremgår af såvel den nævnte Brasserie du pêcheur og Factortame-dom som af den nævnte Hedley Lomas-dom, kan sammenfattes i to ord: processuel autonomi.
21. Hvad ligger der nærmere heri, når det drejer sig om en medlemsstats ansvar over for en borger i tilfælde af førstnævntes tilsidesættelse af fællesskabsretten? Ganske enkelt, som det anføres i Francovich m.fl.-dommen, at når samtlige betingelser for at udløse medlemsstatens ansvar over for enkeltpersoner, således som det fremgår af Domstolens praksis, »gennemføres statens erstatningsansvar for det forvoldte tab efter nationale erstatningsregler« med forbehold for, at retten til erstatning følger direkte af fællesskabsretten.
22. Denne tvedeling, som medfører, at der sondres mellem den materielle ret, som borgeren har i henhold til fællesskabsretten, og måden, hvorpå han kan gøre den gældende, som fastsættes i national ret, gælder ikke kun i relation til medlemsstatens ansvar for tilsidesættelse af fællesskabsretten. Den forekommer derimod hver gang fællesskabsretsordenen skaber rettigheder for borgerne uden dog at regulere de betingelser, hvorunder de kan gøres gældende over for de statslige myndigheder. Denne tvedeling fandtes allerede i Rewe-dommen om erhvervsdrivendes ret til at modsætte sig opkrævning af afgifter med tilsvarende virkning, hvoraf fremgår, at »i mangel af fællesskabsbestemmelser på dette område tilkommer det derfor hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente retter og fastsætte procesreglerne for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som fællesskabsrettens direkte virkning afføder for de retsundergivne ...«.
23. Denne tvedeling er imidlertid ikke iboende i forholdet mellem fællesskabsretsordenen og den nationale retsorden, eftersom der er områder, såsom offentlig udbud, hvor fællesskabsretten ikke begrænser sig til at skabe rettigheder og overlader det til medlemsstaterne at fastsætte de måder, hvorpå de kan gennemføres, men hvor den selv fastsætter de fremgangsmåder, som medlemsstaterne skal stille til rådighed for de berørte personer, for at disse skal kunne gøre deres rettigheder gældende.
24. Dette er imidlertid ikke tilfældet for så vidt angår ansvaret for tilsidesættelse af fællesskabsretten, hvilket heller ikke forventes, eftersom dette ansvarsprincip er udviklet i retspraksis, selv om det ifølge Francovich m.fl.-dommen »følger af selve traktatens system« .
25. Det er således national ret, der skal fastlægge de måder, hvorpå det i fællesskabsretten fastsatte resultat skal nås, nemlig erstatningen for det tab borgeren har lidt.
26. Denne frihed, som medlemsstaterne har fået til at fastsætte ordningen for deres eget ansvar, uden at de kan anfægte selve princippet om dette ansvar, er dog underlagt strenge betingelser, hvilket altid er tilfældet i forbindelse med den processuelle autonomi.
27. På den ene side opstiller Domstolen, hver gang den tilkender medlemsstaterne processuel autonomi på et bestemt område, visse regler, der skal overholdes i forbindelse med dens udøvelse. Francovich m.fl.-dommen er ikke en undtagelse fra denne praksis, idet det for at undgå enhver misforståelse deri udtales, at »de formelle og materielle betingelser i medlemsstaternes nationale lovgivning for erstatning af tab ikke må være mindre gunstige end de betingelser, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret, og ikke må være udformet således, at de i praksis gør det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnå erstatning« .
28. På den anden side præciserede Domstolen i Brasserie du pêcheur og Factortame-dommen, at visse måder, hvorpå der opstilles bestemmelser om erstatning for tab lidt af enkeltpersoner som følge af en medlemsstats tilsidesættelse af fællesskabsretten, efter deres natur er uacceptable, uafhængig af om de fandt anvendelse, når staten stilles til ansvar for en tilsidesættelse af en national retsregel. Domstolen fastslog således, at »den nationale retsinstans ikke inden for rammerne af den nationale lovgivning, den anvender, [kan] gøre erstatningen af tabet betinget af, at der hos det statslige organ, overtrædelsen må tilregnes, foreligger culpa (fortsæt eller uagtsomhed), som går videre end den tilstrækkelige kvalificerede tilsidesættelse af fællesskabsretten«, og at »nationale bestemmelser, hvorefter den skade, der kan erstattes, generelt begrænses til kun at omfatte skader på bestemte særligt beskyttede individuelle retsgoder, med udelukkelse af borgernes tabte fortjeneste, ikke [er] i overensstemmelse med fællesskabsretten« .
29. For nu at vende tilbage til det af den nationale ret stillede spørgsmål, kan det konstateres, at spørgsmålet, om et sagsanlæg mod såvel staten som det uafhængige offentligretlige organ er tilladt i en situation, hvor sidstnævnte har tilsidesat fællesskabsretten ved blot at anvende den af førstnævnte fastsatte lovgivning, så er dette spørgsmål naturligvis - som de forskellige regeringer, der har afgivet indlæg, samt Kommissionen har givet udtryk for - et element i de erstatningsregler, som det påhviler medlemsstaten at regulere i henhold til dens processuelle autonomi.
30. I forhold til Fællesskabet er det ganske vist ubestrideligt, hvilket fremgår af en fyldestgørende praksis på området for traktatbrudssager, at det er medlemsstaten, der står til ansvar for enhver tilsidesættelse af fællesskabsretten uanset, i henhold til den interne kompetencefordeling, om det er en offentlig myndighed, staten, en kommune eller et uafhængigt offentligretligt organ, der viser sig at have begået tilsidesættelsen. I denne henseende er fællesskabsretten baseret på international offentligret, der traditionelt set kun anerkender staten som rettigheds- og pligtssubjekt uden hensyntagen til den måde, hvorpå den interne retsorden i hver stat fordeler udøvelsen af statens kompetence.
31. I forhold til borgerne er der dog intet til hinder for, at staten står tilbage for sine forgreninger, når det drejer sig om at tage konsekvenserne af en tilsidesættelse af fællesskabsretten, som disse under udøvelsen af deres kompetence er skyldige i. Til støtte for denne løsning kan det anføres, at da ansvaret i et demokratisk styre må være følgen af beføjelsen, ville det være irrationelt, at staten skulle stå til ansvar for handlinger foretaget af myndigheder, hvis selvstændighed den i henhold til forfatningen er forpligtet til at respektere. Heroverfor kan det anføres, at det henset til det strenge hierarki, som ofte hersker i national ret, kan forekomme mindre logisk at lade et selvstændigt organ bære et sådant ansvar for en handling, som ganske vist juridisk set kan tilskrives dette, mens hvis indhold er fastsat i en lovgivning, som organet er strengt forpligtet til at overholde.
32. Mod denne opfattelse kan det imidlertid indvendes, at det uafhængige organ ikke kan fraskrive sig sit ansvar ved at påberåbe sig forpligtelsen til at overholde national ret, eftersom Domstolens praksis i først Simmenthal-dommen og dernæst hvad angår administrative myndigheder præciseret i Fratelli Costanzo-dommen, som for nylig er bekræftet i Ciola-dommen, forpligter samtlige nationale myndigheder, inklusive administrative myndigheder, til at sikre fællesskabsrettens forrang ved i givet fald at se bort fra enhver national bestemmelse, der kan være til hinder herfor. Denne debat er selvsagt særlig kompliceret og skal ikke afgøres her. Når jeg her har antydet den, er det for at vise, hvor mange forskellige svar der findes på spørgsmålet om, hvem borgeren skal anlægge sag mod. Det valg, som skal træffes i hver intern retsorden, påvirkes sandsynligvis af de løsninger, som forefindes i lignende sager, f.eks. i det tilfælde, hvor det viser sig, at en individuel beslutning truffet af et decentraliseret organ, selv om den er truffet i overensstemmelse med loven, tilsidesætter en rettighed, som borgeren tildeles i henhold til forfatningen.
33. Fra en fællesskabsretlig synsvinkel er der intet at indvende mod denne omplacering af mulige løsninger, når offentlige myndigheder er ansvarlige udelukkende på grundlag af intern ret. Snarere tværtimod, eftersom den er i overensstemmelse med kravene i Francovich m.fl.-dommen, hvorefter de formelle og materielle betingelser for erstatning for tab i forbindelse med tilsidesættelse af fællesskabsretten ikke må være mindre gunstige end de betingelser, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af ren national ret.
34. Uanset at fællesskabsretten således ikke i princippet udgør nogen hindring for de valg, som kan træffes i en national retsorden hvad angår den offentlige myndighed, som skal stilles til ansvar i tilfælde af en tilsidesættelse af fællesskabsretten, såsom i Salomon Haim's tilfælde, siger det sig selv, at dette valg ikke må medføre, at sagsøgeren stilles i en håbløs situation. En sådan situation kunne f.eks. opstå, såfremt national ret kun åbnede mulighed for sagsanlæg mod det organ, som den individuelle beslutning kan henføres til, samtidig med at der for dette organ fastsættes regler om ansvar baseret på culpa eller om ansvarsfrihed i tilfælde af en nøje overholdelse af loven. Det er ikke på dette sted nødvendigt nærmere at behandle denne mulighed dels, fordi den med rette i Brasserie du pêcheur og Factortame-dommen ikke kunne godkendes i relation til den processuelle autonomi, dels fordi denne mulighed ikke opstår i den sag, som den nationale ret skal påkende. Landgericht spørger nemlig ikke om, hvorvidt fællesskabsretten er til hinder for, at Salomone Haim ikke kan anlægge sag mod andre end et organ, hvis ansvar er reguleret på en sådan måde, at sagen i givet fald kun har ringe mulighed for succes. Den nationale ret spørger udelukkende om, hvorvidt det i henhold til fællesskabsretten kan tillades, at det organ, som har vedtaget den beslutning, Salomone Haim anser for at ligge til grund for hans tab, i dette tilfælde KVN, kan gøres ansvarlig samtidig med Forbundsrepublikken Tyskland, og henset til ovenstående kan svaret på spørgsmålet kun være bekræftende.
35. Dette bekræftende svar går imidlertid ikke videre end et »nihil obstat«, dvs. at det udtrykker det forhold, at fællesskabsretten hverken foreskriver eller udelukker en løsning, som indgår i den processuelle autonomi, der tilkendes medlemsstaterne, når det for dem drejer sig om at sikre erstatning for de tilsidesættelser af fællesskabsretten, der er sket i deres interne retsorden. Svaret på det første af den nationale ret stillede spørgsmål kunne således ligeledes være, at fællesskabsretten ikke giver noget svar, da de relevante bestemmelser udelukkende findes i national ret, uden at de naturligvis er udformet på en sådan måde, at de kan være til hinder for det endelige resultat, som fællesskabsretten pålægger, nemlig at erstatning skal ydes i henhold til de i fællesskabsretten indeholdte krav.
Det andet spørgsmål
36. Med sit andet spørgsmål spørger Landgericht Düsseldorf, om der foreligger en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af fællesskabsretten i et tilfælde, hvor en tjenestemand har anvendt internretlige bestemmelser, der er i strid med fællesskabsretten, eller har anvendt internretlige bestemmelser på en måde, der ikke er i overensstemmelse med fællesskabsretten, allerede fordi tjenestemanden ikke har haft noget skøn i forbindelse med beslutningen.
37. Det kan med rimelighed antages, at den nationale ret, ved at henvise til »når en national tjenestemand [...] har«, reelt rejser spørgsmål om ansvaret hos det organ, hvor denne tjenestemand er ansat. Søgsmålet er nemlig rettet mod dette organ, og det er først på et senere stadium, at spørgsmålet om tjenestemandens eventuelle personlige ansvar over for dette organ kan rejses. Dette henhører udelukkende under national ret.
38. Det er hensigtsmæssigt indledningsvis at anskue dette andet spørgsmål i lyset af Domstolens praksis om statens ansvar for borgernes tab som følge af tilsidesættelser af fællesskabsretten, som staten er ansvarlig for. Denne praksis er senest præciseret i Dillenkofer m.fl.-dommen og i Denkavit m.fl.-dommen, som vedrørte gennemførelsen af direktiver, samt i Norbrook Laboratories-dommen om en administrativ beslutning.
39. I Dillenkofer m.fl.-dommen fastslog Domstolen:
»I dommene i sagen Brasserie du pêcheur og Factortame, præmis 50 og 51, i sagen British Telecommunications, præmis 39 og 40, og i sagen Hedley Lomas, præmis 25 og 26, har Domstolen under hensyntagen til omstændighederne i disse sager fastslået, at de skadelidte borgere har ret til erstatning, såfremt de tre betingelser er opfyldt, nemlig at den fællesskabsretlige bestemmelse, der er overtrådt, har til formål at tillægge dem rettigheder, at overtrædelsen er tilstrækkelig kvalificeret, og at der er en direkte årsagsforbindelse mellem statens tilsidesættelse af sin forpligtelse og de skadelidtes tab«.
40. I Norbrook Laboratories-dommen er ordene »under hensyntagen til omstændighederne i disse sager« imidlertid ikke gentaget. Af denne doms præmis 107 fremgår, at
»[h]vad angår betingelserne for, at en medlemsstat kan tilpligtes at erstatte det herved forvoldte tab, fremgår det af nævnte retspraksis, at der gælder tre betingelser herfor, nemlig ...«.
41. Herefter er det således ubestrideligt, at de tre betingelser finder anvendelse på alle tilfælde.
42. Dette bekræftes af den omstændighed, at Domstolen i præmis 24 i Dillenkofer m.fl.-dommen fastslog følgende:
»Ved at bekræfte, at betingelserne for, at der kan kræves erstatning på grundlag af princippet om statens ansvar, afhænger af karakteren af den tilsidesættelse af fællesskabsretten, der har forvoldt tabet, har Domstolen i realiteten fundet, at bedømmelsen af, om disse betingelser er opfyldt, afhænger af hver type situation«. Denne sidste sætning gentages i Norbrook Laboratories-dommens præmis 107.
43. Hvad angår den første betingelse, som stilles i Domstolens praksis, har Landgericht Düsseldorf allerede i sin forelæggelseskendelse fastslået, at den er opfyldt, eftersom den bestemmelse, der overtrædes i dette tilfælde, nemlig traktatens artikel 52, har til formål at tillægge sagsøgeren rettigheder. Landgericht har i denne henseende henvist til den nævnte Brasserie du pêcheur og Factortame-dom, hvori Domstolen har bekræftet, at »traktatens artikel 52 tillægger ligeledes efter sin natur borgerne rettigheder«.
44. Den tredje betingelse, nemlig den direkte årsagsforbindelse mellem tilsidesættelsen af fællesskabsretten og det af borgeren lidte tab, bør vurderes af den nationale ret, for så vidt som det endnu er nødvendigt efter Domstolens besvarelse hvad angår den anden betingelse.
45. Herefter skal denne anden betingelse undersøges nærmere.
46. I denne henseende fremgår det af den nævnte Norbrook Laboratories-dom,
»dels, at en overtrædelse er tilstrækkelig kvalificeret, såfremt en medlemsstat under udøvelsen af sin kompetence til at udstede generelle retsakter åbenbart og groft har overskredet grænserne for sine beføjelser (jf. ovennævnte domme i sagerne Brasserie du pêcheur og Factortame, præmis 55, British Telecommunications, præmis 42, og Dillenkofer, præmis 25), dels at selve den omstændighed, at der er begået en overtrædelse af fællesskabsretten, kan være tilstrækkelig til at bevise, at der foreligger en tilstrækkelig kvalificeret overtrædelse, såfremt medlemsstaten på det tidspunkt, da den begik overtrædelsen, ikke stod over for et valg af generelle retsakter og havde et stærkt begrænset eller intet skøn (jf. ovennævnte dom i Hedley Lomas-sagen, præmis 28, og i Dillenkofer-sagen, præmis 25).«
47. En simpel overtrædelse af fællesskabsretten kan således være tilstrækkelig, men er det ikke nødvendigvis.
48. Hvad angår tvisten i hovedsagen skal følgende fastslås: Siden Haim-I-dommen er det tydeligt, at hverken den tyske stat, det kompetente organ eller den tjenestemand, der har truffet den benægtende beslutning har besiddet nogen som helst skønsbeføjelse i forhold til fællesskabsretten.
49. Det skal gentages, at det fremgår af denne dom, at »en medlemsstats myndigheder [ikke] efter traktatens artikel 52 [kan] afslå at meddele anerkendelse som tandlæge for en sygeforsikring til en statsborger fra en anden medlemsstat, der ikke er i besiddelse af et af de i artikel 3 i direktiv 78/686 nævnte eksamensbeviser, men har fået meddelt autorisation som tandlæge i begge medlemsstater og faktisk har arbejdet som tandlæge i dem begge, med den begrundelse, at han ikke har gennemført den forberedende turnus, der stilles krav om i den første stats lovgivning, uden at undersøge, om den pågældendes hidtidige faglige erfaring helt eller delvis opfylder de krav til faglig erfaring, der stilles i nævnte lovgivning«.
50. Da det drejer sig om fortolkningen af en traktatbestemmelse, må man gå ud fra, at denne regel har været gældende fra og med det tidspunkt, hvor denne bestemmelse blev fuldt ud anvendt, det vil sige siden udløbet af den i EØF-traktaten fastsatte overgangsperiode.
51. Strengt taget burde det i ZOZ' § 3, stk. 2, som kræver, at hver ansøger fuldfører en forberedende turnus af to års varighed uanset deres tidligere faglig erfaring, have været fastslået, at undtagelsestilfælde såsom Salomone Haim's kunne tages i betragtning.
52. Det kompetente organ eller den kompetente tjenestemand burde på sin side have set bort fra den pågældende bestemmelse i ZOZ og have foretaget den i Haim-I-dommen indeholdte vurdering .
53. Skal det således konkluderes, at disse overtrædelser ipso facto udgør tilstrækkeligt kvalificerede tilsidesættelser af fællesskabsretten til at åbne mulighed for erstatning?
54. Det er ikke nødvendigvis tilfældet. Den nationale ret kan først nå til denne konklusion efter at have taget behørigt hensyn til den »slags situation«, retten står overfor .
55. Det fremgår af præmis 56 i Brasserie du pêcheur og Factortame-dommen, at »som eksempler på de momenter, den kompetente retsinstans i den forbindelse kan tage i betragtning, skal nævnes følgende: Hvor klar og præcis den tilsidesatte bestemmelse er, hvor vidt et skøn den tilsidesatte bestemmelse overlader de nationale myndigheder eller fællesskabsmyndighederne, om overtrædelsen er begået eller tabet er forvoldt forsætligt eller uagtsomt, om en eventuel retsvildfarelse er undskyldelig eller uundskyldelig, den omstændighed, at en fællesskabsinstitutions holdning kan have været medvirkende til undladelsen, vedtagelsen eller opretholdelsen af nationale foranstaltninger eller praksis i strid med fællesskabsretten.«
56. I de nævnte sager British Telecommunications og Denkavit m.fl. fandt Domstolen, at den rådede over alle nødvendige momenter for selv at vurdere, hvorvidt de faktiske omstændigheder kunne anses for at udgøre en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af fællesskabsretten. Efter min mening kan Domstolen anlægge samme holdning i den foreliggende sag.
57. Såvel den nationale ret som de medlemsstater, der har afgivet indlæg, og Kommissionen har givet udtryk for den opfattelse, at både den nationale lovgiver og det kompetente forvaltningsorgan samt dets tjenestemand kun har gjort sig skyldig i en undskyldelig retsfejl, og at de således ikke kan stilles til ansvar. Jeg foreslår Domstolen at følge dette synspunkt.
58. Kommissionen har klart og udførligt redegjort for de omstændigheder, der taler i denne retning, og jeg skal blot gentage dens ræsonnement.
59. Hvad angår medlemsstatens ansvar for, at de nationale bestemmelser for tandlæger er uforenelige med traktatens artikel 52, fastslår Kommissionen med rette følgende.
60. For det første er den pågældende tyske lovgivning ikke åbenbart i strid med formålet med og ordlyden af direktiv 78/686 . Tværtimod, som Domstolen fastslog i Haim I-dommen, er artikel 20 i direktiv 78/686 ikke til hinder for, at en medlemsstat stiller krav om en forberedende turnus med henblik på at blive sygeforsikringsanerkendt tandlæge. Endvidere fastslog Domstolen i den pågældende dom, at artikel 20 ikke fritager en borger fra en medlemsstat, der er i besiddelse af et i et tredjeland udstedt eksamensbevis, der i en anden medlemsstat er blevet anerkendt som ligestillet med et eksamensbevis udstedt i denne medlemsstat, fra at gennemføre en forberedende turnus.
61. For det andet indeholder de nationale bestemmelser for tandlæger ingen åbenbar overtrædelse af EF-traktatens artikel 52. Sagsøgerens situation var et særtilfælde, der alene henhørte under artikel 52, fordi de tre kumulative betingelser var opfyldt: nemlig opnåelsen af et eksamensbevis i et tredjeland, udøvelsen af et erhverv i en medlemsstat, der har anerkendt eksamensbeviset som ligestillet med dem, denne selv udsteder, og en ansøgning om at blive anerkendt for sygeforsikringen i en anden medlemsstat.
62. Ifølge Kommissionen var den tyske lovgiver af samme grund ikke forpligtet til at forudse dette specielle tilfælde, dvs. muligheden for at fritage personer, som har opnået eksamensbevis i et tredjeland og derefter udøvet virksomhed i en medlemsstat, fra den forberedende turnus.
63. Det skal endvidere bemærkes, at i 1988, tidspunktet for sagsøgtes administrative beslutning, der byggede på de pågældende bestemmelser, indeholdt Domstolens praksis intet om, hvordan EF-traktatens artikel 52 skulle fortolkes på området for tandlægers etableringsfrihed og i sammenhæng med de særlige omstændigheder i hovedsagen . Der fandtes herudover slet ikke på dette tidspunkt nogen relevant praksis fra Domstolen, hvoraf kunne udledes, at de nationale bestemmelser om tandlæger ikke var i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 52 .
64. I denne forbindelse skal det bemærkes, at Domstolen endnu ikke havde afsagt dom i Vlassopoulou-sagen . Ifølge denne dom er værtsstaten ikke blot forpligtet til at anerkende eksamensbeviser opnået i en anden medlemsstat, den er, også for det tilfælde det er nødvendigt at gennemgå en faglig forberedende turnus eller praktikperiode i værtsstaten, forpligtet til at vurdere, hvorvidt en faglig erfaring fra enten oprindelsesstaten eller i værtsstaten kan anses for at være helt eller delvist tilfredsstillende for dette krav. Endvidere vedrørte den pågældende dom, til forskel fra tvisten i hovedsagen, et eksamensbevis fra jurastudiet fra en medlemsstat.
65. Endelig har Domstolen i Haim I-sagen foranlediget Kommissionen til at foreslå en tilsvarende ændring af direktiv 78/686. At det var nødvendigt med en lovgivningsmæssig afklaring, viser ligeledes, at den tyske lovgiver ikke kunne forudse betydningen af EF-traktatens artikel 52 i en situation som den i hovedsagen foreliggende.
66. Kommissionen har derfor konkluderet, at den tyske lovgiver ved ikke at forudse, at personer med eksamensbevis fra et tredjeland, som har udøvet deres erhverv i en anden medlemsstat end værtsstaten, kan fritages fra tandlægers forberedende turnus, har begået en undskyldelig retlig fejl i den i Brasserie du pêcheur og Factortame-dommen anførte betydning.
67. Kommissionen har derefter undersøgt, om sagsøgte i hovedsagen har begået en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af fællesskabsretten. Kommissionen er også her af den opfattelse, at sagsøgte har begået en undskyldelig retlig fejl ved ikke, med hensyn til fritagelse for den forberedende turnus, at tage hensyn til sagsøgerens faglige erfaring.
68. Kommissionen er af den opfattelse, at sagsøgtes forklaringer vedrørende den lovgivende medlemsstats ansvar og de særlige omstændigheder i hovedsagen taler i denne retning.
69. Jeg deler fuldt ud Kommissionens opfattelse.
70. Der mangler imidlertid at blive tydeliggjort et særligt aspekt af det andet spørgsmål, nemlig om den nationale ret har henholdt sig til tjenestemandens skønsbeføjelse i forhold til fællesskabsretten eller i forhold til national ret.
71. Den svenske regering og Kommissionen synes at have forstået, at Landgericht Düsseldorf her har antaget, at tjenestemanden ikke havde nogen skønsbeføjelse i forhold til national ret. Selv om jeg kun betragter den tyske ret udefra, kan jeg gå ud fra, at det nationale organ og dets tjenestemænd ikke havde en sådan skønsbeføjelse. Som Kommissionen har bemærket, indeholder de nationale bestemmelser om tandlæger ingen bestemmelse, som gør det muligt for den kompetente tjenestemand at fritage andre personer end dem, der nævnes i ZOZ' § 3, stk. 4, fra forpligtelsen til at gennemgå en forberedende turnus, og organet og dets tjenestemand har i forhold til tysk ret anvendt reglerne korrekt.
72. Såfremt det er dette, den nationale ret sigter til, bør svaret være det, som den svenske regering har foreslået, nemlig at det skøn, der i national ret er indrømmet den enkelte tjenestemand, er uden betydning for det foreliggende problem. Hvad angår vurderingen af statens ansvar i henhold til fællesskabsretten er det eneste, der er relevant, den skønsbeføjelse, som fællesskabsretten giver den nationale lovgiver eller administrationen, idet sidstnævnte begreb omfatter et halvstatsligt organ som KVN, der er sagsøgt i hovedsagen.
73. Den nationale ret har i sin redegørelse for det andet spørgsmål desuden anført et helt andet tilfælde, nemlig det, hvor en tjenestemand på fejlagtig vis har anvendt nationale bestemmelser, som er i overensstemmelse med fællesskabsretten.
74. Jeg mener, at statens ansvar i dette tilfælde udelukkende bør vurderes i henhold til de bestemmelser om administrativt ansvar, der er gældende i den pågældende stat, herunder i givet fald de bestemmelser, som betinger erstatningen af, at der foreligger culpa (forsæt eller uagtsomhed).
75. Derimod mener jeg ikke, at det er nødvendigt, som den tyske regering har anmodet om, at gengive det af Domstolen i Brasserie du pêcheur og Factortame-dommen fastslåede hvad angår begrebet culpa (forsæt eller uagtsomhed) . I den pågældende sag drejede det sig ganske vist om en stats tilsidesættelse af fællesskabsretten på et område, hvor denne havde en vid skønsbeføjelse. Jeg tror dog, at Domstolens ræsonnement ligeledes gælder på området for en stats ansvar for en administrativ retsforskrift, som er i strid med fællesskabsretten, i et tilfælde hvor de nationale myndigheder ikke har nogen skønsbeføjelse.
76. Efter i den pågældende doms præmis 76 at have bemærket, at »begrebet culpa ... ikke har samme indhold i de forskellige retssystemer«, har Domstolen i præmis 78 og 79 fastslået, at:
»[v]isse objektive og subjektive momenter, som i et nationalt retssystem kan være knyttet til culpabegrebet, er således relevante for bedømmelsen af, om en overtrædelse af fællesskabsretten er kvalificeret eller ej ... Heraf følger, at forpligtelsen til at erstatte de tab, der er forvoldt borgerne, ikke kan undergives en betingelse, der støttes på et culpabegreb, som går videre end den tilstrækkeligt kvalificerede overtrædelse af fællesskabsretten. At fastsætte en sådan yderligere betingelse ville nemlig være ensbetydende med at rejse tvivl om retten til erstatning, som følger af fællesskabsretten.«
77. Domstolen har efterfølgende bekræftet denne stillingtagen i præmis 28 i Dillenkofer m.fl.-dommen, og jeg tror, at Domstolens ræsonnement stadig er fuldt ud gældende. Henvisningerne i præmis 56 i den nævnte Brasserie du pêcheur og Factortame-dom til, »om overtrædelsen er begået eller tabet er forvoldt forsætligt eller uagtsomt«, eller »om en eventuel retsvildfarelse er undskyldelig eller uundskyldelig«, gør det muligt i tilstrækkelig grad at tage højde for omstændigheder som culpa og uagtsomhed.
78. Jeg vil nu vende tilbage til spørgsmålet om skønsbeføjelsen. Jeg er tilbøjelig til at mene, at den nationale ret har henvist til tjenestemandens skønsbeføjelse i forhold til fællesskabsretten, eftersom den behandler dette spørgsmål umiddelbart efter at have henvist til Hedley Lomas-dommen.
79. I denne henseende følger det af ovenstående betragtninger, at selv når det nationale organ eller dets tjenestemand ikke har et sådant skøn, betyder dette ikke nødvendigvis, at der er tale om en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af fællesskabsretten.
80. Jeg foreslår derfor at besvare det andet spørgsmål benægtende.
Det tredje spørgsmål
81. Det tredje spørgsmål går ud på, hvorvidt sygeforsikringsanerkendelsen af en tandlæge, der er statsborger i en anden medlemsstat og er i besiddelse af et eksamensbevis fra et tredjeland, kan gøres betinget af vedkommendes sproglige kundskaber. Jeg vil først indkredse spørgsmålets præcise omfang.
82. Det er for det første helt tydeligt, at spørgsmålet er stillet, fordi den nationale ret anser det for sikkert, at der i tysk ret faktisk optræder et krav om sproglige kundskaber for at kunne blive sygeforsikringsanerkendt. Domstolen skal ikke undersøge, hvorvidt dette er korrekt. Enhver diskussion om rækkevidden af ZOZ' § 21 skal således udelades, eftersom det ville medføre, at Domstolen overskred sine beføjelser.
83. For det andet skal det understreges, at spørgsmålets formulering forudsætter, at den pågældende person har den fornødne tilladelse til at udøve sin profession i værtsmedlemsstaten, således at det, jeg skal bedømme, udelukkende er, om en betingelse om sproglige kundskaber kan stilles senere på det tidspunkt, hvor den pågældende ansøger om at blive sygeforsikringsanerkendt tandlæge. Det fremgår imidlertid af bemærkningerne i forbindelse med dette tredje spørgsmål, at den nationale ret ikke særskilt anser sproglige kundskaber for nødvendige for, at forholdet mellem tandlægen og sygeforsikringen skal fungere, men at »sproglige mangler i væsentlig grad afskærer ham fra en korrekt patientbehandling«.
84. For det tredje spørger den nationale ret ved samme bemærkninger, om den omstændighed, at der stilles krav om sproglige kundskaber på tidspunktet for sygeforsikringsanerkendelsen, kan være i strid med artikel 18, stk. 3, i direktiv 78/686, eftersom dette ikke indeholder mulighed for at betinge anerkendelsen af sproglige kundskaber. Endvidere stiller den spørgsmålstegn ved, om denne bestemmelse kan finde anvendelse på en borger i en medlemsstat, som ikke er i besiddelse af et eksamensbevis, der er anerkendt i den pågældende medlemsstat. I øvrigt er det muligt, at der foreligger en ulovlig forskelsbehandling i strid med EØF-traktatens artikel 52.
85. Jeg vil først undersøge spørgsmålet om anvendelsen af artikel 18, stk. 3, i direktiv 78/686. Denne bestemmelse lyder således:
»Medlemsstaterne drager omsorg for, at de begunstigede i deres egen og i deres patienters interesse i givet fald erhverver de sprogkundskaber, der er nødvendige for udøvelsen af deres erhvervsmæssige virksomhed i den medlemsstat, der er værtsland.«
86. Denne tekst er indeholdt i direktivets kapitel 6 om bestemmelser, som skal lette den faktiske udøvelse af retten til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser på tandlægeområdet, og nærmere i dets del C, som indeholder fælles bestemmelser om retten til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser. Kan dette få betydning i den foreliggende sag?
87. I Haim I-dommen fastslog Domstolen, at direktiv 78/686 kun omfatter personer med et eksamensbevis fra en af medlemsstaterne.
88. Det er hermed klart, at for så vidt direktiv 78/686 har til formål at give lempeligere vilkår for personer med sådanne eksamensbeviser, kan Salomone Haim ikke påberåbe sig dette.
89. I det omfang direktivet imidlertid tillader medlemsstaterne at opstille vilkår for fællesskabsborgere med eksamensbeviser udstedt af en anden medlemsstat, kan disse vilkår så meget desto mere finde anvendelse på borgere fra andre medlemsstater med eksamensbeviser fra tredjelande.
90. Artikel 18, stk. 3, i direktiv 78/686 pålægger imidlertid medlemsstaterne en forpligtelse til at nå et resultat, når den pålægger dem at »drage omsorg for« at de af den frie bevægelighed begunstigede »erhverver de sprogkundskaber, der er nødvendige for udøvelsen af deres erhvervsmæssige virksomhed«.
91. Det er således tydeligt, at den frie bevægelighed for tandlæger ikke blot forudsætter besiddelsen af et eksamensbevis som bevis for de kundskaber, der kan betegnes som »tekniske«, men ligeledes forudsætter, at tandlægen behersker sproget eller sprogene i værtsstaten.
92. Man genfinder her, inden for området for etableringsfriheden og fri udveksling af tjenesteydelser, et krav, der - hvad angår lønnede erhverv - er taget højde for i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet, der i sin artikel 3, stk. 1, sidste afsnit, erkender, at der kan være stillinger, der af hensyn til deres særlige karakter forudsætter visse sproglige kundskaber .
93. Det er korrekt, at artikel 18, stk. 3, i direktiv 78/686 ikke præciserer, hvornår disse kundskaber skal være opnået. Det kan med rimelighed forudsættes, at de ikke skal foreligge på det tidspunkt, hvor de begunstigede påbegynder deres virksomhed i værtsstaten, for i modsat fald ville Rådet have anvendt formuleringen »medlemsstaterne skal undersøge, om de begunstigede har de fornødne sproglige kundskaber«.
94. Det er ligeledes korrekt, som Landgericht har fremhævet, at det i denne bestemmelse ikke foreskrives, at sygeforsikringsanerkendelsen kan være betinget af disse kundskaber.
95. Imidlertid ville artikel 18, stk. 3, i direktiv 78/686 være uden virkning, hvis medlemsstaten på intet tidspunkt kunne undersøge, om de »fornødne« sproglige kundskaber forelå.
96. Der er intet, der taler imod, at denne undersøgelse foretages i forbindelse med undersøgelsen af en anmodning om sygeforsikringsanerkendelse, men den kan ligeledes foretages uafhængigt af en sådan anmodning (på betingelse af, at ansøgeren har haft en rimelig frist til at tilegne sig de fornødne kundskaber).
97. Hvad angår måden, hvorpå denne undersøgelse skal foretages, er jeg enig med Kommissionen i, at en »f.eks. skriftlig eller mundtlig sprogprøve udgør et hensigtsmæssigt middel«.
98. Hvad angår det niveau af kundskab, der kan kræves, påhviler det den nationale ret at anvende proportionalitetsprincippet.
99. I henhold hertil kan de krævede sprogkundskaber ikke overstige det niveau, som objektivt er nødvendigt for at sikre patienternes interesser.
100. Der er i øvrigt ingen tvivl om, at når tandlægen har de til dette formål fornødne kundskaber, har han ipso facto ligeledes de sproglige kundskaber, han behøver for at udfylde formularer fra sygeforsikringen, forstå cirkulærer og deltage i møder arrangeret af sygeforsikringen.
101. Efter min opfattelse er ovenstående betragtninger tilstrækkelige til at begrunde et bekræftende svar på det tredje spørgsmål.
102. Såfremt Domstolen imidlertid ikke godtager det a fortiori-argument, som jeg ligesom Kommissionen anbefaler, og henset til den omstændighed, at den nationale ret i sine bemærkninger stiller spørgsmålstegn ved, hvorvidt kravet om sprogkundskaber på tidspunktet for sygesikringsanerkendelsen kan udgøre en ulovlig forskelsbehandling i strid med EF-traktatens artikel 52, mener jeg, at det ligeledes er nødvendigt at undersøge spørgsmålet ud fra dette aspekt.
103. Ifølge Gebhard-dommen skal »nationale foranstaltninger, der kan hæmme udøvelsen af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder eller gøre udøvelsen heraf mindre tiltrækkende ... opfylde fire betingelser: De skal anvendes uden forskelsbehandling, de skal være begrundet i tvingende samfundsmæssige hensyn, de skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen af de formål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet« .
104. Hvad angår den første af disse betingelser mener jeg, at den er opfyldt, eftersom der er tale om en foranstaltning, der finder anvendelse uden forskel på samtlige de, der ansøger om anerkendelsen.
105. Hvad angår den anden betingelse er der i de indlæg, der er indleveret til Domstolen, deriblandt Salomon Haim's, stor enighed om, at muligheden for kommunikation er væsentlig mellem en læge og den patient, der henvender sig til lægen. Hvem ville i øvrigt benægte, at det, for at en læge eller en tandlæge kan give effektiv hjælp til en syg, er helt nødvendigt dels, at lægen for at kunne hjælpe patienten kan forstå, hvad denne fortæller om sin sygdom, dels at de forklaringer om sygdommens karakter og de råd, lægen giver i forbindelse med den foreskrevne behandling, skal kunne forstås af patienten, således at denne kan blive rask?
106. Det kan i øvrigt antages, som Kommissionen under henvisning til dom af 25. juli 1991 har foreslået, at den bestemmelse, der pålægger tandlæger at beherske det officielle eller nationale sprog i den stat, hvori han påtænker at nedsætte sig, skal analyseres som en bestemmelse, der beskytter forbrugerens interesse, og som sådan blot konkretiserer et tvingende samfundsmæssigt hensyn.
107. Det kan ligeledes, såfremt man er imod at betragte patienten som en forbruger, blot gøres gældende, at kvaliteten af behandlingen, som er et centralt mål i enhver offentlig sundhedspolitik, tager udgangspunkt i muligheden for en egentlig dialog mellem behandleren og patienten. Det skal erindres, at denne nødvendighed er kommet til udtryk i artikel 18, stk. 3, i direktiv 78/686, som jeg har gennemgået ovenfor.
108. Som allerede påpeget ovenfor kan den behandler, der er i besiddelse af de fornødne kundskaber til at have denne dialog, ligeledes klare de mere administrative opgaver, som følger med sygeforsikringsanerkendelsen.
109. Jeg vil derfor kun subsidiært undersøge de betragtninger, som specifikt vedrører udøvelsen som sygeforsikringsanerkendt tandlæge, og som er gjort gældende for Domstolen. Tandlægen skal således anvende pristabeller, fakturere sine ydelser, deltage i særlige uddannelsesaktiviteter og underrette sygeforsikringerne om sin virksomhed. For at kunne opfylde samtlige disse uadskillelige forpligtelser i forbindelse med sygeforsikringsanerkendelsen er det nødvendigt, at den sygeforsikringsanerkendte tandlæge behersker værtsstatens sprog.
110. Salomone Haim har ikke benægtet, at disse forpligtelser foreligger, men har gjort gældende, at en praktiserende tandlæge kan opfylde de fleste af disse med bistand af kvalificeret personale, der f.eks. påtager sig ansvaret for fakturering under opsyn af tandlægen selv.
111. Selv om jeg er enig i, at man ikke bør tillægge den sygeforsikringsanerkendte tandlæges administrative opgaver overdreven betydning, da dennes aktivitet primært bør bestå i at varetage behandlingerne, og da man kan overdrage det administrative arbejde, som hører til en tandlægepraksis, til et sekretariat, er det imidlertid min opfattelse dels, at tandlægen bør have den overordnede kontrol, dels, når det drejer sig om rent administrative og regnskabsmæssige opgaver, det vil sige de øvrige ovenfor nævnte forpligtelser, en sygeforsikringsanerkendt tandlæge har, er det ikke realistisk at påstå, som Salomone Haim har gjort, at en tandlæge med sprogvanskeligheder blot kan varetage disse opgaver ved hjælp af oversættelsesydelser.
112. Kan man virkelig regne med, at tandlægen lader specialister oversætte samtlige skrivelser, sygeforsikringen sender ham, og lader sig bistå af en professionel simultantolk hver gang, han skal deltage i møder for sygeforsikringsanerkendte tandlæger?
113. Personligt tror jeg det ikke. Jeg mener ligeledes, at en medlemsstat lovligt kan afvise, som Salomone Haim har foreslået, at lade hver tandlæge efter sin samvittighed selv bestemme, hvorvidt hans sprogkundskaber er tilstrækkelige til, at han på korrekt vis kan behandle en patient, og at krav om kendskab til værtsmedlemsstatens sprog endvidere kan begrundes ved tvingende samfundsmæssige hensyn.
114. Jeg kommer nu til den tredje betingelse om, at foranstaltningerne skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger. Det fremgår af ovenstående betragtninger, at det overordnede mål om patienternes krav på en hensigtsmæssig behandling fuldt ud begrunder, at den praktiserende tandlæge skal kunne dokumentere at have tilstrækkelige sprogkundskaber.
115. Tilbage er så spørgsmålet om, hvorvidt sygeforsikringsanerkendelsen udgør det rette tidspunkt at stille kravene om sprogkundskaber.
116. Man kunne sætte spørgsmålstegn ved, om det ikke er før, det vil sige på det tidspunkt, hvor der gives tilladelse til at udøve virksomhed som tandlæge på det nationale område, at der skal stilles nogle minimumskrav til sprogkundskaber. At tandlægen og patienten ikke forstår hinanden, kan få drastiske følger, mens misforståelser mellem tandlægen og sygeforsikringen kan give problemer af administrativ art.
117. Dette berettigede spørgsmål kan efter min mening besvares på to måder.
118. Det første svar er, at fællesskabslovgiver selv, som fastslået ved undersøgelsen af artikel 18, stk. 3, i direktiv 78/686, ikke har fundet det inkonsekvent først at opstille krav om sprogkundskaber efter, at tilladelsen til at udøve virksomhed er givet.
119. Det andet svar er, at det i det mindste ville være paradoksalt, at en medlemsstat, i det tilfælde, hvor den umiddelbart har afstået fra at udøve denne kontrol, som det synes at være tilfældet med Salomone Haim, så skulle være afskåret fra på et senere tidspunkt at påberåbe sig nødvendigheden af, at en person med et eksamensbevis fra et tredjeland behersker sproget, uden at Gebhard-dommen ville være til hinder herfor, mens medlemsstaten hvad angår personer med et eksamensbevis fra en anden medlemsstat i henhold til artikel 18, stk. 3, i direktiv 78/686 er forpligtet til at undersøge deres kundskaber på dette område.
120. Med andre ord er det sund fornuft, at de tyske myndigheder, uanset hvilke sprogkundskaber Salomone Haim havde, da han fik tilladelse til at udøve virksomhed i Tyskland, har ret til at sikre sig, at han har tilstrækkelig kendskab til det tyske sprog, når han har til hensigt at blive sygeforsikringsanerkendt tandlæge.
121. Hvad endelig angår den fjerde betingelse, som opstilles i Gebhard-dommen om at overholde proportionalitetsprincippet, har jeg intet at tilføje ud over det ovenfor nævnte. Kontrollen med, at dette krav overholdes, må udøves af den nationale ret.
Forslag til afgørelse
122. På grundlag af ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de af Landgericht Düsseldorf stillede spørgsmål således:
»1) Når en tjenestemand ved et juridisk uafhængigt offentligretligt organ i en medlemsstat ved anvendelse af internretlige bestemmelser i forbindelse med en individuel beslutning tilsidesætter primær fællesskabsret, er der i fællesskabsretten intet til hinder for, at det ansvar, der påhviler det offentligretlige organ, vil kunne pålægges ved siden af medlemsstatens ansvar.
2) Når en national tjenestemand enten har anvendt internretlige bestemmelser, der er i strid med fællesskabsretten, eller har anvendt internretlige bestemmelser på en måde, der ikke er i overensstemmelse med fællesskabsretten, er der ikke tale om en kvalificeret tilsidesættelse af fællesskabsretten, allerede fordi tjenestemanden ikke har haft noget skøn i forbindelse med beslutningen.
3) EF-traktatens artikel 52 skal fortolkes således, at de kompetente myndigheder i en medlemsstat kan gøre en sygeforsikringsanerkendelse af en statsborger i en anden medlemsstat, der har den fornødne tilladelse til i den førstnævnte medlemsstat at udøve tandlægevirksomhed, men som ikke er i besiddelse af et af de eksamensbeviser, der er nævnt i artikel 3 i Rådets direktiv 78/686/EØF af 25. juli 1978 om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for tandlæger og om foranstaltninger, der skal lette den faktiske udøvelse af retten til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser, betinget af, at vedkommende har det kendskab til det officielle eller nationale sprog i værtsmedlemsstaten, der er nødvendigt for at sikre patienternes interesser.«