62018CJ0831_RES
Predmet C-831/18 P
Europska komisija
protiv
RQ
Presuda Suda (četvrto vijeće) od 18. lipnja 2020.
„Žalba – Javna služba – Dužnosnici – Glavni direktor Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) – Imunitet od jurisdikcije – Odluka o ukidanju – Akt kojim je osoba oštećena – Prava obrane”
Žalba – Žalbeni razlozi – Puko ponavljanje razloga i argumenata iznesenih pred Općim sudom – Nedopuštenost – Osporavanje tumačenja ili primjene prava Unije koje je proveo Opći sud – Dopuštenost
(čl. 256. st. 1. podst. 2. UFEU-a; Statut Suda, čl. 58. st. 1.; Poslovnik Suda, čl. 168. st. 1. t. (d) i čl. 169. st. 2.)
(t. 42., 43., 62., 63.)
Tužbe dužnosnikâ – Akt kojim je osoba oštećena – Pojam – Odluka o ukidanju imuniteta dužnosnika ili službenika – Uključenost
(Protokol o povlasticama i imunitetima Europske unije, čl. 11. t. (a); Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 90. st 2. i čl. 91.)
(t. 44.-52.)
Žalba – Žalbeni razlozi – Razlog usmjeren protiv uzgrednog obrazloženja – Bespredmetan razlog – Odbijanje
(čl. 256. st. 1. UFEU-a; Statut Suda, čl. 58. st. 1.)
(t. 53.)
Temeljna prava – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Pravo na dobru upravu – Pravo na saslušanje – Odluka o ukidanju imuniteta dužnosnika – Neprovođenje prethodnog saslušanja dužnosnika u kontekstu tajnosti istrage na koju su se pozvala nacionalna tijela – Dopuštenost – Pretpostavke – Odvagivanje zahtjeva vezanih uz tajnost istrage i zahtjeva vezanih uz pravo na saslušanje
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41. st. 2. t. (a) i čl. 52. st. 1.)
(t. 64.-82.)
Dužnosnici – Načela – Prava obrane – Obveza saslušanja zainteresirane osobe prije donošenja akta kojim je ta osoba oštećena – Doseg – Odluka o ukidanju imuniteta dužnosnika – Neprovođenje prethodnog saslušanja dužnosnika u kontekstu tajnosti istrage na koju su se pozvala nacionalna tijela – Dopuštenost – Pretpostavke – Odvagivanje zahtjeva vezanih uz tajnost istrage i zahtjeva vezanih uz pravo na saslušanje – Obveza institucija Unije da od nacionalnih tijela ishode dokaze koji opravdavaju neprovođenje prethodnog saslušanja – Obveza lojalne suradnje
(čl. 4. st. 3. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41. st. 2.)
(t. 94.-102.)
Dužnosnici – Načela – Prava obrane – Obveza saslušanja zainteresirane osobe prije donošenja akta kojim je oštećena – Doseg – Odluka o ukidanju imuniteta dužnosnika – Povreda prava dužnosnika na saslušanje – Posljedice – Poništenje predmetne odluke – Pretpostavke – Mogućnost da upravni postupak dovede do drukčijeg rezultata u slučaju nepostojanja te povrede, zbog razloga vezanih uz interes službe
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41. st. 2.)
(t. 105.-117.)
Kratak prikaz
Svojom presudom Komisija/RQ (C-831/18 P) Sud je ukinuo presudu Općeg suda od 24. listopada 2018., RQ/Komisija (
1
), kojom Opći sud prihvatio tužbu za poništenje koju je osoba RQ, bivši glavni direktor Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF), podnijela protiv Odluke Europske komisije C(2016) 1449 final od 2. ožujka 2016. kojom joj je ukinut imunitet od jurisdikcije. Sud je predmet vratio na ponovno odlučivanje Općem sudu jer stanje postupka nije dopuštalo donošenje odluke.
Jedan proizvođač duhanskih proizvoda 2012. godine Komisiji je podnio pritužbu koja je sadržavala ozbiljne navode o umiješanosti jednog njezina člana u pokušaj korupcije. OLAF, kojemu je osoba RQ tada bila glavni direktor, pokrenuo je upravnu istragu te je u svrhu pribavljanja dodatnih dokaza od jednog svjedoka zatražio da obavi telefonski razgovor s osobom za koju se sumnjalo da je bila umiješana u navodni pokušaj korupcije. Taj je telefonski razgovor obavljen korištenjem, uz suglasnost i u prisutnosti osobe RQ, mobilnim telefonom u prostorijama OLAF-a. Nakon zaključenja te upravne istrage, belgijskom je sudu podnesena kaznena prijava u kojoj se spominjala, među ostalim, točka nezakonito telefonsko prisluškivanje. Da bi mogao postupiti po toj prijavi, nadležni belgijski sudac istrage od Komisije je zatražio da se osobi RQ ukine imunitet kako bi bila saslušana u svojstvu okrivljenika. Nakon što je Komisija prihvatila taj zahtjev, osoba RQ podnijela je tužbu za poništenje odluke kojom joj je ukinut imunitet od jurisdikcije. Opći sud prihvatio je tu tužbu s obrazloženjem da je Komisija povrijedila pravo na saslušanje osobe RQ, a ne može se posve isključiti da je pobijana odluka, da nije bilo te povrede, mogla imati drukčiji sadržaj.
Postupajući povodom žalbe koju je podnijela Komisija, Sud je najprije potvrdio da odluka o ukidanju imuniteta dužnosnika predstavlja akt kojim je osoba oštećena, u smislu članka 90. stavka 2. Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europske unije, a protiv tog akta moguće je podnijeti tužbu pred sudovima Unije. S tim u vezi, Sud je naglasio da, ukidanjem zaštite koju dužnosniku pruža imunitet od jurisdikcije iz članka 11. točke (a) Protokola br. 7 (
2
), odluka o ukidanju imuniteta izlaže tog dužnosnika, među ostalim, mjerama pritvora i sudskog progona predviđenima općim pravnim propisima država članica. Činjenica da se povlastice i imuniteti od jurisdikcije dužnosnicima priznaju isključivo u interesu Unije ničim ne pobija zaključak da odluka o ukidanju imuniteta dužnosnika bitno mijenja njegov položaj, oduzimajući mu pravo na taj imunitet, te da stoga predstavlja akt kojim je on oštećen.
Podsjetivši najprije na to da je pravo na saslušanje predviđeno ne samo člancima 47. i 48. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) nego i njezinim člankom 41., Sud je zatim potvrdio da je Komisija bila dužna saslušati osobu RQ prije donošenja odluke o ukidanju njezina imuniteta od jurisdikcije, bez obzira na to što taj dužnosnički imunitet služi isključivo zaštiti interesa Unije. Naime, iako potonja okolnost može podrazumijevati strukturiranje argumenata na koje se dotični dužnosnik može valjano pozvati protiv ukidanja svojeg imuniteta, ona ne može opravdati činjenicu da taj dužnosnik uopće nije saslušan prije nego što mu je ukinut imunitet.
Kada je riječ o ograničenjima koja se mogu primijeniti na prava predviđena Poveljom, kao što je pravo na saslušanje, Sud je podsjetio na to da članak 52. stavak 1. Povelje zahtijeva da svako ograničenje mora biti predviđeno zakonom i da mora poštovati bit odnosnog temeljnog prava. Nadalje, ta odredba zahtijeva da, u skladu s načelom proporcionalnosti, ograničenje mora biti potrebno i zaista odgovarati ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija.
Sud je u tom smislu naglasio da, iako u slučaju poput onoga osobe RQ neprovođenje saslušanja prije donošenja odluke o ukidanju njezina imuniteta može biti opravdano tajnošću istrage, predviđenom belgijskim Zakonikom o istrazi u kaznenom postupku, takvo opravdanje ipak treba biti ograničeno na iznimne slučajeve. Naime, ne može se predmnijevati da svaka istraga u kaznenom postupku automatski podrazumijeva rizik da će zainteresirane osobe pokušati sakriti dokaze i indicije ili rizik od međusobnih prijevarnih dogovaranja, koji bi opravdavao da ih se prethodno ne obavijesti da se protiv njih vodi istraga. Slijedi da je Opći sud pravilno utvrdio – prije nego što je zaključio da postoji izniman slučaj koji opravdava ukidanje imuniteta osobe RQ bez njezina prethodnog saslušanja – da je Komisija morala provesti, u skladu s načelom lojalne suradnje s nadležnim nacionalnim tijelima, mjere koje omogućavaju, koliko god je to moguće, poštovanje njezina prava na saslušanje a da se pritom ne ugroze interesi koji se štite tajnošću istrage.
Opći sud nije počinio ni pogrešku koja se tiče prava kada je zaključio da je neprovođenje saslušanja osobe RQ prije donošenja sporne odluke prelazilo ono što je bilo nužno za postizanje cilja koji se sastoji od osiguravanja tajnosti istrage i da samim time nije poštovalo bit njezina prava na saslušanje. S tim u vezi, Sud je, među ostalim, potvrdio da je u slučaju poput onoga osobe RQ Komisija dužna ishoditi od nacionalnih tijela da joj dostave dovoljno uvjerljive dokaze kako bi se opravdalo ozbiljno ugrožavanje njezina prava na saslušanje. Takav pristup po prirodi stvari ne dovodi do zadiranja u postupak odnosne države članice, koja je vezana obvezom lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU-a.
U pogledu pravnih posljedica povrede prava na saslušanje osobe RQ, Sud je, s druge strane, podsjetio na to da povreda pravâ obrane ima za posljedicu poništenje odluke donesene po provođenju predmetnog upravnog postupka samo onda ako bi, da te nepravilnosti nije bilo, taj postupak mogao dovesti do drukčijeg rezultata. Kako bi se ocijenio utjecaj povrede prava na saslušanje osobe RQ na zakonitost odluke o ukidanju njezina imuniteta od jurisdikcije, relevantni su samo razlozi vezani uz interes službe. Prema tome, osoba RQ trebala je dokazati da nije bilo posve isključeno da bi, da je bila u mogućnosti pozvati se na argumente i dokaze o interesu službe, Komisijina odluka imala drukčiji sadržaj. Međutim, budući da osoba RQ pred Općim sudom nije iznijela nikakav argument u pogledu takvog dokazivanja, Opći je sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je zaključio da povreda prava na saslušanje osobe RQ opravdava poništenje odluke kojom joj se ukida imunitet od jurisdikcije.
(
1
)	Presuda Općeg suda od 24. listopada 2018., RQ/Komisija (T-29/17, EU:T:2018:717)
(
2
)	Protokol (br. 7) o povlasticama i imunitetima Europske unije (SL 2010., C 83, str. 266.) (SL 2016., C 202, str. 1.)