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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. Nella causa in esame il Verwaltungsgericht Sigmaringen ha sottoposto quattro questioni pregiudiziali sull’interpretazione della decisione del Consiglio di associazione CEE/Turchia n. 1/80 (2), (in prosieguo: la «decisione n. 1/80»). Più in particolare, il giudice del rinvio vuole sapere se la figlia di un lavoratore turco regolarmente occupato in uno Stato membro abbia diritto ad un assegno di studio per un anno di studio all’Università di Istanbul (Turchia).
2. La rilevanza della causa in esame risiede soprattutto nel contesto in cui la questione è posta. I figli di lavoratori turchi fruiscono, nel territorio della Comunità europea, diritti in base all’art. 9 della decisione n. 1/80, decisione che dà attuazione all’Accordo di associazione tra la Comunità Economica Europea e la Turchia (3) . Tali diritti differiscono dai diritti spettanti ai figli dei lavoratori comunitari in base all’art. 39 CE e seguenti, ed al regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612/68, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità (4) (in prosieguo: il «regolamento
n. 1612/68»).
II – Contesto normativo
A – L’Accordo di associazione CEE/Turchia
3. L’Accordo di associazione ha, ai sensi del suo art. 2, n. 1, lo scopo di promuovere un rafforzamento continuo ed equilibrato delle relazioni commerciali ed economiche tra le parti contraenti, incluse le relazioni concernenti la forza lavoro, realizzando gradualmente la libera circolazione dei lavoratori (art. 12) ed eliminando le restrizioni alla libertà di stabilimento (art. 13) ed alla libera prestazione dei servizi (art. 14), al fine di migliorare le condizioni di vita del popolo turco e di rendere possibile, in uno stadio successivo, l’adesione della Repubblica di Turchia alla Comunità (quarto ‘considerando’ ed art. 28).
4. In quest’ottica, l’Accordo di associazione prevede una fase preparatoria, di modo che la Repubblica di Turchia possa rafforzare la sua economia con l’aiuto della Comunità (art. 3), una fase transitoria, nel corso della quale si fa in modo di attuare progressivamente un’unione doganale e di ravvicinare le politiche economiche della Turchia a quelle della Comunità (art. 4), ed una fase definitiva, basata sull’unione doganale ed implicante il rafforzamento della coordinazione delle politiche economiche delle parti contraenti (art. 5).
5. L’art. 6 dell’Accordo di associazione recita: «Per assicurare l’applicazione ed il progressivo sviluppo del regime di Associazione, le parti contraenti si riuniscono in un Consiglio di associazione, che agisce nei limiti delle attribuzioni conferitegli dall’Accordo». Il Consiglio di associazione ha quindi il potere di prendere decisioni per il raggiungimento degli obiettivi fissati dall’Accordo e nei casi da questo previsti (art. 22, n. 1, dell’Accordo di associazione). Ognuna delle due parti è tenuta a prendere le misure necessarie all’esecuzione delle decisioni adottate.
6. L’art. 9 dell’Accordo di associazione dispone: «Le parti contraenti riconoscono che nel campo di applicazione dell’Accordo, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari eventualmente fissate in applicazione dell’art. 8, qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità è vietata in conformità del principio enunciato nell’art. 7 del Trattato che istituisce la Comunità».
7. L’art. 12 dell’Accordo di associazione prevede: «Le parti contraenti convengono di ispirarsi agli artt. 48, 49 e 50 del Trattato che istituisce la Comunità per realizzare gradualmente tra di loro la libera circolazione dei lavoratori».
8. Il Protocollo addizionale, firmato a Bruxelles il 23 novembre 1970, che in nome della Comunità è stato concluso, ratificato e confermato con il regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2760/72 (5) (in prosieguo: il «Protocollo addizionale»), stabilisce nel suo art. 1 le condizioni, le modalità ed i tempi di realizzazione della fase transitoria prevista all’art. 4 dell’Accordo di associazione. Ai sensi del suo art. 62, il Protocollo addizionale costituisce parte integrante dell’Accordo.
9. Il citato Protocollo addizionale comprende un titolo II, intitolato «Circolazione delle persone e dei servizi», il cui capitolo I è dedicato ai lavoratori.
10. L’art. 36 di quest’ultimo stabilisce i termini per la graduale realizzazione della libera circolazione dei lavoratori tra gli Stati membri della Comunità e la Turchia, conformemente ai principi enunciati all’art. 12 dell’Accordo di associazione, e prevede che il Consiglio di associazione stabilisca le modalità all’uopo necessarie.
B – Decisione n. 1/80
11. Il 19 settembre 1980 il Consiglio di associazione ha adottato la decisione n. 1/80. Piuttosto sorprendentemente, tale decisione non è mai stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale (6) . Nel terzo ‘considerando’ della decisione n. 1/80 si legge quanto segue: «nel settore sociale la decisione intende migliorare il regime di cui beneficiano i lavoratori e i loro familiari rispetto al regime istituito con decisione del Consiglio di associazione 20 dicembre 1976, n. 2/76».
12. E’ fondamentale per il caso in esame l’art. 9, che dispone: «I figli dei lavoratori turchi che sono o
sono stati regolarmente occupati in uno Stato membro della Comunità, regolarmente residenti con i loro genitori, sono ammessi in tale Stato ai corsi di insegnamento generale, di tirocinio e di formazione professionale alle stesse condizioni di ammissione richieste, in fatto di istruzione previa, ai figli dei cittadini degli Stati membri. In detto Stato essi possono beneficiare dei vantaggi stabiliti in materia dalla legislazione nazionale».
13. L’art. 10, n. 1, della decisione in esame prevede: «Gli Stati membri della Comunità concedono ai lavoratori turchi appartenenti al loro regolare mercato del lavoro un regime caratterizzato dalla mancanza di qualsiasi discriminazione di nazionalità rispetto ai lavoratori comunitari, con riferimento alla retribuzione e alle altre condizioni di lavoro».
C – Regolamento n. 1612/68
14. L’art. 12 del regolamento dispone: «I figli del cittadino di uno Stato membro, che sia o sia stato occupato sul territorio di un altro Stato membro, sono ammessi a frequentare i corsi d’insegnamento generale, di apprendistato e di formazione professionale alle stesse condizioni previste per i cittadini di tale Stato, se i figli stessi vi risiedono»
Gli Stati membri incoraggiano le iniziative intese a permettere a questi giovani di frequentare i predetti corsi nelle migliori condizioni».
D – Il diritto nazionale
15. Ai sensi del § 5, n. 2, prima frase, del Bundesausbildungsförderungsgesetz (in prosieguo: il «BAföG»), un assegno di studio è versato agli studenti che abbiano domicilio permanente nel territorio nazionale e che compiano studi presso un istituto di insegnamento avente sede al di fuori del medesimo territorio, a condizione che
«1. tali studi presentino un’utilità per gli interessati allo stato attuale della loro formazione e almeno parte di questa formazione possa essere riconosciuta come rientrante nell’iter richiesto o abituale degli studi da compiere,
o
2. nell’ambito della cooperazione transfrontaliera tra un istituto tedesco ed uno straniero vengano offerti, dagli stessi istituti, corsi tra loro collegati e fungibili per una formazione unitaria,
o
3. una formazione intrapresa per almeno un anno presso un istituto nazionale venga proseguita presso un istituto estero in uno Stato membro dell’Unione europea e sempreché gli interessati siano in possesso delle necessarie conoscenze linguistiche».
16. Conformemente al § 5, n. 2, quarta frase, del BAföG, la prima frase è applicabile agli studenti menzionati al § 8, n. 2, del BAföG («altri stranieri») solo qualora il soggiorno all’estero sia prescritto dalle disposizioni in materia di formazione come una parte della formazione che deve necessariamente essere svolta all’estero.
17. Il § 8, n. 1, del BAföG, dispone:
«Un sussidio alla formazione viene erogato:
1. ai cittadini tedeschi ai sensi della Costituzione (Grundgesetz);
2. agli apolidi ai sensi della legge sulla situazione giuridica degli apolidi nel territorio federale;
3. agli stranieri che dimorano abitualmente in Germania e sono stati riconosciuti come rifugiati ai sensi della legge sull’asilo politico;
4. agli stranieri che dimorano abitualmente in Germania e sono stati riconosciuti come profughi ai sensi dell’art. 1 della legge sulle misure a favore dei profughi accolti nell’ambito di azioni di aiuto umanitario;
5. agli stranieri che dimorano abitualmente in Germania e sono stati riconosciuti come profughi e sono autorizzati a soggiornare in Germania non solo in via transitoria;
6. agli stranieri che dimorano abitualmente in Germania e nei confronti dei quali è stata accertata l’esistenza di un ostacolo all’espulsione ai sensi dell’art. 51 I della legge sugli stranieri;
7. agli stranieri che risiedono stabilmente nel territorio in cui vige il BAföG, qualora uno dei genitori sia un cittadino tedesco ai sensi della Costituzione;
8. agli studenti ai quali, in quanto figli, viene garantita la libera circolazione dalla legge sul soggiorno dei cittadini della Comunità e che, pertanto, godono del diritto di soggiorno nella loro qualità di figli, ovvero agli studenti ai quali la libera circolazione e il diritto di soggiorno sono negati dalla stessa legge per detta qualità solo perché maggiori di anni 21, o che non ricevono dai loro genitori o dal loro coniuge un assegno di mantenimento;
9. agli studenti che hanno la cittadinanza di un altro Stato membro della CE o di un altro Stato appartenente allo Spazio economico europeo e che avevano stipulato un contratto di lavoro in Germania prima dell’inizio della formazione; tra l’attività svolta in tale rapporto di lavoro e l’oggetto della formazione deve sussistere in linea di principio un nesso».
18. Ai sensi del § 8, n. 2, secondo comma, del BAföG, l’assegno di studio viene erogato agli altri stranieri qualora almeno uno dei genitori abbia soggiornato e sia stato regolarmente occupato in Germania per almeno tre anni nell’arco dei sei anni precedenti l’inizio della parte di studi finanziabile.
III – I fatti
A – I fatti della causa principale
19. Gaye Gűrol, ricorrente nella causa principale, è una cittadina turca nata in Germania il 28 luglio 1975, i cui genitori vivono in Germania. Dal semestre invernale 1995/1996 studia Economia, con specializzazione in Studi regionali (Paese: Turchia), all’Università di Tubinga. Per questo corso di studi le sono state accordate prestazioni statali di aiuto allo studio. Dall’ottobre 1999 al settembre 2000 la sig.na Gűrol ha studiato all’Università Bogazici di Istanbul. Il 13 agosto 1999 la ricorrente ha chiesto al convenuto un assegno di studio per il soggiorno presso detta Università Bogazici.
20. Con decisione 2 settembre 1999 il Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen ha respinto la richiesta, motivando, in sostanza, che la sig.na Gűrol, la quale in quanto studente, ai sensi della normativa tedesca, rientra nella categoria «altri stranieri», ha diritto ad un assegno di studio per la permanenza presso un’Università straniera solo qualora il soggiorno all’estero sia prescritto dalle norme sulla formazione come una parte della formazione da svolgere necessariamente all’estero. Dall’ordinamento degli studi e dal piano di studi per il corso di laurea non emerge però che la Facoltà di Economia dell’Università di Tubinga prescriva obbligatoriamente un soggiorno di studio di un anno.
21. La ricorrente ha proposto reclamo contro tale decisione, tramite l’addetto consolare turco per il lavoro e gli affari sociali a Karlsruhe, con lettera 29 settembre 1999. Come motivazione del suo reclamo, la ricorrente adduce di dover essere considerata come una cittadina tedesca che segua un corso di formazione, e che anche gli studenti tedeschi ricevono un assegno di studio per studi all’estero. Inoltre, l’art. 10 della decisione n. 1/80 contiene un divieto di discriminazione con riferimento alla retribuzione e alle altre condizioni di lavoro, che vige anche per le agevolazioni sociali e fiscali. In base a questa disposizione il padre della ricorrente avrebbe diritto a prestazioni a favore della figlia, e perciò anche lei, in quanto figlia di un lavoratore turco, avrebbe diritto a prestazioni nell’ambito della formazione professionale.
L’applicabilità dell’art. 39 Trattato CE sarebbe inoltre ammessa anche per le agevolazioni non collegate alla qualità di lavoratore, bensì attinenti solo alla promozione dell’integrazione e della mobilità. Infine, un soggiorno di studio all’estero per un anno sarebbe obbligatoriamente prescritto dalla Facoltà di Economia dell’Università di Tubinga.
22. Con decreto 17 dicembre 1999 sull’opposizione, il convenuto ha respinto il reclamo. Nella sua motivazione, il Landesamt für Ausbildungsförderung sostanzialmente ribadisce e approfondisce le considerazioni da esso svolte nella sua decisione di partenza del 2 settembre 1999. Il 2 febbraio 2000 la ricorrente ha proposto ricorso al Verwaltungsgericht Sigmaringen, il quale, nell’ambito del procedimento relativo al ricorso, con ordinanza del 31 luglio 2003, ha sollevato quattro questioni pregiudiziali.
B – Le tesi del giudice del rinvio
23. Nell’illustrare le questioni pregiudiziali, il giudice del rinvio sostiene che,
se si segue il tenore letterale delle disposizioni nazionali del BAföG applicabili al caso di specie, la ricorrente non ha diritto ad un assegno di studio per un soggiorno di studio all’estero. Inoltre, la ricorrente non può richiamarsi al principio generale di uguaglianza sancito dall’art. 3 della Costituzione. Per di più, secondo il giudice del rinvio il diritto ad un assegno di studio per un soggiorno di studio semestrale in Turchia non risulta neanche dall’art. 2 del primo protocollo allegato alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali in combinato disposto con l’art. 14 CEDU. Infine, un diritto ex art. 3, n. 1, della decisione n. 3/80 deve essere escluso per il fatto che la concessione di un assegno di studio per un soggiorno di studio all’estero non rientra nella sfera di applicazione ratione materiae della decisione n. 3/80, considerati i tipi di prestazione elencati all’art. 4, n. 1, lett. a)-h), della decisione.
24. Pertanto, per la soluzione della controversia in questione è rilevante sapere se un diritto ad un assegno di studio per un soggiorno di studio all’estero sussista per la ricorrente in base all’art. 9 della decisione n. 1/80.
C – Le questioni pregiudiziali
25. Il 31 luglio 2003 il giudice del rinvio ha sospeso il procedimento ed ha sollevato le seguenti quattro questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 9, prima frase, della decisione del Consiglio di associazione CEE/Turchia n. 1/80 sia direttamente applicabile negli ordinamenti giuridici nazionali degli Stati membri della Comunità europea, di modo che i figli di lavoratori turchi che sono o sono stati regolarmente occupati in uno Stato membro della Comunità, regolarmente residenti con i loro genitori, abbiano un diritto ad essere ammessi in tale Stato ai corsi di insegnamento generale, di tirocinio e di formazione professionale alle stesse condizioni di ammissione richieste ai figli dei cittadini degli Stati membri.
2) In caso di soluzione affermativa della questione sub 1., se soddisfino il requisito della “residenza regolare con i loro genitori” i figli di lavoratori turchi che dimostrano e mantengono la loro residenza principale nel luogo della loro formazione universitaria ed hanno presso i loro genitori solo una residenza secondaria.
3) In caso di soluzione affermativa della questione sub 2., se l’art. 9, prima frase, della decisione del Consiglio di associazione CEE/Turchia n. 1/80 comprenda, accanto ad un diritto, per i soggetti tutelati, ad un accesso a condizioni di parità agli enti di istruzione, anche un diritto, su basi paritarie, alle prestazioni statali erogate dallo Stato membro con lo scopo di agevolare lo svolgimento della formazione, ovvero se l’art. 9, prima frase, in combinato disposto con la seconda frase, della decisione del Consiglio di associazione CEE/Turchia n. 1/80 debba essere interpretato nel senso che agli Stati membri rimane riservata la possibilità di collegare ad altre condizioni l’erogazione di prestazioni sociali ai soggetti tutelati nell’ambito della formazione, ovvero di limitare tali prestazioni.
4) In caso di soluzione affermativa delle questioni sub 2. e sub 3., se ciò possa essere applicato ai soggetti tutelati anche nel caso di una formazione universitaria nel paese d’origine (Turchia)».
D – Il procedimento dinanzi alla Corte
26. Nel caso in esame sono pervenute osservazioni scritte dal convenuto nella causa principale (per voce della Bezirksregierung Köln), dal governo tedesco, dal governo austriaco e dalla Commissione. La ricorrente ha illustrato oralmente il suo punto di vista nell’udienza del 21 ottobre 2004, come il convenuto, il governo tedesco e la Commissione. Il convenuto, il governo austriaco ed il governo tedesco sostengono che l’art. 9 della decisione n. 1/80 non attribuisce alla ricorrente il diritto a percepire un assegno di studio per un periodo di studi all’estero. La Commissione e la ricorrente ritengono invece che il figlio di un lavoratore turco abbia diritto ad un assegno di studio per un periodo di studi all’estero, in base all’art. 9, della decisione n. 1/80.
1. Prima questione pregiudiziale
27. Con la prima questione pregiudiziale il Verwaltungsgericht intende accertare se l’art. 9, prima frase, della decisione n. 1/80 sia direttamente applicabile negli ordinamenti giuridici nazionali degli Stati membri.
28. Nella sentenza Demirel (7) la Corte ha considerato che una disposizione di un accordo stipulato dalla Comunità con Paesi terzi deve essere considerata direttamente efficace, qualora, tenuto conto del suo tenore letterale, nonché dell’oggetto e della natura dell’accordo, implichi un obbligo chiaro e preciso, la cui esecuzione ed i cui effetti non siano subordinati all’adozione di alcun atto ulteriore. I medesimi criteri (8) si applicano alla questione riguardante il fatto che le disposizioni di una decisione del Consiglio di associazione possano essere direttamente applicabili.
29. L’art. 9, prima frase, della decisione n. 1/80 recita: «I figli dei lavoratori turchi che sono o sono stati regolarmente occupati in uno Stato membro della Comunità, regolarmente residenti con i loro genitori, sono ammessi in tale Stato ai corsi di insegnamento generale, di tirocinio e di formazione professionale alle stesse condizioni di ammissione richieste, in fatto di istruzione previa, ai figli dei cittadini degli Stati membri». In termini precisi ed incondizionati viene riconosciuto ai figli dei lavoratori turchi un diritto di ammissione ai corsi in base agli stessi
requisiti, in fatto di istruzione previa, previsti per i figli dei cittadini degli Stati membri. La disposizione in questione contiene un obbligo chiaro ed incondizionato alla parità di trattamento di studenti tedeschi e turchi residenti, in base agli stessi requisiti in fatto di istruzione previa. Le persone della categoria tutelata dall’art. 9 della decisione n. 1/80 devono essere ammesse alle medesime condizioni, cioè senza discriminazioni in base alla cittadinanza, agli istituti di insegnamento. Come ha già rilevato nelle sue considerazioni il giudice del rinvio, l’art. 9, prima frase, è preciso ed incondizionato nella misura richiesta per la diretta applicabilità. Anche le condizioni alle quali tale diritto viene riconosciuto sono previste in modo chiaro, e non necessitano di implementazione da parte del legislatore nazionale. L’esecuzione e gli effetti dell’art. 9, prima frase, della decisione n. 1/80 non dipendono quindi dall’adozione di alcun ulteriore atto nazionale, cosicché la disposizione è direttamente applicabile.
30. La prima questione sollevata dal Verwaltungsgericht deve essere risolta nel senso che l’art. 9, prima frase, della decisione n. 1/80 è direttamente applicabile negli Stati membri della Comunità Europea.
2. Seconda questione pregiudiziale
31. Con la seconda questione pregiudiziale il giudice del rinvio vuole accertare se soddisfino il requisito della «residenza regolare con i loro genitori» i figli di lavoratori turchi che stabiliscono e mantengono la loro residenza principale nel luogo della loro formazione universitaria ed hanno presso i loro genitori solo una residenza secondaria.
32. La Commissione rileva che l’art. 9 della decisione n. 1/80 richiede soltanto che i figli risiedano con i loro genitori. Non pone condizioni ulteriori, quali la sussistenza di una vita familiare e un luogo di residenza permanente. Il detto articolo non traccia neanche una distinzione tra le diverse modalità di residenza, per esempio sotto forma di residenza principale o secondaria. La Commissione ritiene pertanto che la condizione della residenza con i genitori sia soddisfatta nel caso in cui la ricorrente abbia una residenza secondaria presso i suoi genitori a Philippsburg. La Commissione afferma che tale interpretazione concorda con la ratio dell’art. 9 della decisione n. 1/80. Per di più, la disposizione non pone ai figli di lavoratori turchi alcuna limitazione con riferimento alla scelta di un determinato tipo di insegnamento, tranne che per il fatto che devono essere soddisfatte le condizioni di ammissione in fatto di istruzione previa. Per questi motivi, i figli dei lavoratori turchi hanno il diritto di scegliere un corso di studi, e quindi il luogo di studio, indipendentemente dal luogo di residenza dei genitori. Qualunque altra interpretazione del requisito in fatto di residenza limiterebbe in maniera inammissibile il diritto riconosciuto dall’art. 9 della decisione n. 1/80.
33. Il governo tedesco afferma che l’art. 9 della decisione n. 1/80 richiede una convivenza di figli e genitori nell’ambito familiare. Questa condizione è soddisfatta anche nel caso in cui un figlio occupi, durante il periodo di studio, una camera o un appartamento in un altro luogo, ma precedentemente, cioè prima dell’inizio degli studi, abbia abitato con la sua famiglia, nell’ambito familiare. Altrimenti il diritto di accesso all’insegnamento sarebbe in ogni caso seriamente limitato dal punto di vista geografico. Né il significato, né le finalità dei termini che pongono la condizione della residenza presso i genitori escludono la possibilità di lasciare il luogo di residenza dei genitori a fini di studio. Il giudice nazionale deve quindi verificare se prima dell’inizio degli studi la ricorrente abitasse con la sua famiglia, nell’ambito familiare.
34. Letteralmente, l’art. 9, prima frase, della decisione n. 1/80 richiede che i figli dei lavoratori turchi risiedano presso i loro genitori, per avere diritto di essere ammessi all’insegnamento. Concordo con il governo tedesco sul fatto che con ciò si intenda che i figli dei lavoratori turchi devono avere abitato nella casa dei genitori prima dell’inizio della formazione. Può tuttavia essere necessario che il figlio vada ad abitare in un’altra città, qualora l’abitazione dei genitori sia molto distante dall’istituto dove il figlio di un lavoratore turco intende studiare. Certamente, in un grande paese, come la Germania, i figli che studiano non hanno sempre la possibilità di seguire gli studi dalla casa dei genitori. Pertanto, il diritto riconosciuto dall’art. 9 della decisione n. 1/80 non potrebbe essere fruito appieno, se la scelta di un corso di studi fosse limitata ai corsi impartiti nel luogo di residenza dei genitori. Un’interpretazione restrittiva del requisito in fatto di residenza comporterebbe un’inammissibile limitazione del diritto di accesso all’insegnamento per i figli dei lavoratori turchi.
35. Una siffatta interpretazione dell’art. 9 della decisione n. 1/80 è concorde con l’obiettivo di riconoscere ai familiari dei lavoratori turchi determinati vantaggi, per facilitarne ed accelerarne l’integrazione nella vita sociale del Paese ospitante. Questo risulta anche esplicitamente dal terzo ‘considerando’ della decisione n. 1/80: «nel settore sociale, la decisione mira a migliorare il regime di cui beneficiano i lavoratori e i loro familiari rispetto al regime istituito con decisione del Consiglio di associazione 20 dicembre 1976, n. 2/76».
36. La seconda questione sollevata dal Verwaltungsgericht deve quindi essere risolta nel senso che i figli dei lavoratori turchi soddisfano il requisito della «residenza regolare con i loro genitori» anche qualora all’inizio del corso di studi scelto lascino la casa dei genitori per andare ad abitare nel luogo della loro formazione universitaria.
3. Terza e quarta questione pregiudiziale
37. In merito alla soluzione della terza e della quarta questione pregiudiziale, da un lato la ricorrente nella causa principale e la Commissione e, dall’altro, il convenuto nella causa principale, nonché il governo tedesco e quello austriaco, assumono posizioni diametralmente opposte.
38. La Commissione, appoggiata in udienza dalla ricorrente nella causa principale, afferma fondamentalmente che la seconda frase dell’art. 9 della decisione n. 1/80 è direttamente applicabile e, di conseguenza, implica un divieto di discriminazione.
39. A favore della tesi che la suddetta disposizione sia direttamente applicabile, la Commissione si richiama al tenore letterale della medesima, come pure allo spirito della decisione n. 1/80, come possono dedursi dall’art. 12 dell’Accordo di associazione e dall’art. 36 del Protocollo addizionale del 1972, ove è prevista la graduale realizzazione della libera circolazione dei lavoratori. Inoltre, il diritto di accesso all’insegnamento sancito dalla prima frase dell’art. 9 della decisione n. 1/80 sarebbe leso qualora i figli dei lavoratori turchi non potessero aver diritto con certezza alle prestazioni di cui alla seconda frase.
40. Si tratterebbe di una possibile lesione del diritto di accesso all’insegnamento anche qualora il diritto derivante dalla diretta applicabilità della seconda frase dell’art. 9 non fosse pari a un diritto spettante ai cittadini tedeschi.
41. In subordine, qualora la Corte non condividesse il suo punto di vista in merito alla diretta applicabilità della seconda frase dell’art. 9, la Commissione suggerisce di interpretare la prima frase dell’art. 9, che è comunque direttamente applicabile, nel senso che ne discenderebbe il diritto a prestazioni uguali a quelle fruibili dagli studenti tedeschi.
42. Una siffatta interpretazione sarebbe confortata, secondo la tesi della Commissione, dall’analoga disposizione dell’art. 12 del regolamento n. 1612/68, la quale, benché formulata in maniera un po’ più ampia, avrebbe il medesimo obiettivo dell’art. 9, prima frase, della decisione n. 1/80, cioè quello di favorire l’integrazione sociale dei figli dei lavoratori migranti nella Comunità Europea, in questo caso dei figli dei lavoratori turchi, assicurando loro la possibilità di seguire corsi di studi alle medesime condizioni previste per i figli dei cittadini dello Stato membro ospitante.
43. Il convenuto nella causa principale, come pure i governi tedesco ed austriaco, sostengono che dal disposto letterale dell’art. 9, seconda frase, della decisione n. 1/80 non discende assolutamente alcun obbligo, per gli Stati membri, di mettere a disposizione risorse pubbliche al fine di consentire la partecipazione all’insegnamento da parte dei figli dei lavoratori turchi alle medesime condizioni previste per i propri cittadini. Secondo le sue affermazioni, la disposizione in questione darebbe agli Stati membri la possibilità di concedere prestazioni siffatte. Lo sviluppo di tale possibilità sarebbe lasciato alla valutazione del legislatore nazionale.
44. Per la soluzione di questa questione interpretativa non è sufficiente rifarsi al tenore letterale dell’art. 9 della decisione n. 1/80; occorre anche tener conto del sistema e della portata di tale decisione, così come è stabilito nel contesto della progressiva realizzazione dell’Accordo di associazione tra la Comunità e la Turchia.
45. Inizialmente, il Consiglio di associazione ha fatto scarsi progressi nella concretizzazione di quanto disposto dall’art. 12 dell’Accordo di associazione per «realizzare gradualmente la libera circolazione dei lavoratori». Al riguardo il ritmo è stato accelerato dall’approvazione, ad opera del regolamento n. 2760/72, del Protocollo addizionale del 1970 (v. sopra paragrafi 8-10). L’accelerazione è risultata prima nella decisione
del Consiglio di associazione n. 2/76, poi nella decisione n. 1/80 ora in esame.
46. Il capitolo II della decisione n. 1/80 contiene le disposizioni in materia sociale. La prima sezione di questo capitolo riguarda, più in particolare, problemi relativi all’occupazione e alla libera circolazione dei lavoratori. Anche se questa sezione mira, ai sensi del terzo ‘considerando’, a «migliorare, nel settore sociale, il regime di cui beneficiano i lavoratori e i loro familiari rispetto al regime istituito con decisione n. 2/76», il suo contenuto ed il suo tenore letterale danno prova di grande cautela del Consiglio di associazione nella sua veste di legislatore competente.
47. Ciò risulta da diverse disposizioni della relativa parte della decisione, dove è posta una regolamentazione più restrittiva, da quasi tutti i punti di vista, rispetto a quella prevista dagli artt. 39-42 CE e dal diritto comunitario derivato basato su tali disposizioni.
48. Così, l’art. 6 della decisione attribuisce ai lavoratori turchi un diritto di accesso al mercato del lavoro dello Stato membro di residenza sottoposto a rigorose condizioni. Nell’esercizio di tale diritto essi sono peraltro discriminati rispetto ai cittadini degli Stati membri. Anche la regolamentazione posta dall’art. 7 della decisione n. 1/80 per l’accesso dei familiari dei lavoratori turchi al mercato del lavoro del Paese in cui risiedono è notevolmente più restrittiva rispetto a quella prevista per i cittadini degli Stati membri. Lo stesso vale per la regolamentazione molto limitativa e fortemente condizionata che l’art. 8 della decisione n. 1/80 pone per la mobilità intracomunitaria dei lavoratori turchi.
49. Tracciando un paragone complessivo tra il sistema legislativo vigente, a seguito della decisione n. 1/80, per i lavoratori turchi
nelle Comunità Europee e quello applicabile ai cittadini degli Stati membri, si nota che il primo sistema non si fonda sul principio di uguaglianza, o di non discriminazione. I singoli diritti e le singole pretese vengono descritti esaurientemente di disposizione in disposizione. Dove la decisione parla di pari trattamento tra i lavoratori turchi e quelli del Paese ospitante, ne è minuziosamente circoscritta l’estensione. Così, l’art. 10, n. 1, della decisione pone un divieto di discriminazione di cittadinanza dei lavoratori turchi con riferimento alla retribuzione e alle altre condizioni di lavoro. La parità di trattamento loro riconosciuta dall’art. 10, n. 2, della decisione, dove si tratta dell’assistenza dei servizi pubblici per la ricerca di un posto di lavoro, è però di nuovo sottoposta a rigorose condizioni.
50. A margine voglio ricordare che, in tema di libera circolazione delle persone nella Comunità Europea, la posizione giuridica dei cittadini comunitari residenti in uno Stato membro diverso da quello di origine non è ancora identica a quella dei cittadini dello Stato membro di stabilimento, quando si tratta di diritti a prestazioni da parte della pubblica amministrazione. Per i soggetti qualificabili come migranti per ragioni economiche, il diritto comunitario primario e derivato prevedono inoltre al riguardo una parificazione con i propri cittadini più accentuata di quella che vale per i cittadini comunitari migranti non attivi che ricadono nel campo di applicazione della direttiva 90/364/CEE (9) o per gli studenti che ricadono nel campo di applicazione della direttiva 93/96/CEE (10) . La tensione tra il principio di uguaglianza e le differenziazioni che vi apportano il diritto comunitario primario e derivato è una caratteristica della libera circolazione delle persone nella Comunità. Essa ha dato adito ad una giurisprudenza in cui i confini tra l’efficacia del principio di uguaglianza e quella della differenziazione perseguita dal legislatore comunitario venivano sì talvolta in qualche misura ridefiniti, ma in quanto tali venivano rispettati (11) . Anche nel caso in esame si manifesta questa tensione tra il principio di uguaglianza e la differenziazione espressamente perseguita dal legislatore competente.
51. La posizione giuridica che i lavoratori turchi occupano nella Comunità a seguito della decisione n. 1/80 può essere descritta, in base a quanto detto, come una posizione di soggetti privilegiati rispetto a quella di altri lavoratori di Paesi terzi. Benché l’art. 12 dell’Accordo di associazione preveda espressamente una graduale evoluzione di tale posizione verso quella dei cittadini comunitari, il Consiglio di associazione, in qualità di legislatore competente nel caso specifico, fino ad oggi non ha compiuto al riguardo passi significativi. Ne discende, a mio parere, che la soluzione della questione sollevata deve essere individuata primariamente in base al testo, al sistema ed al contesto della decisione n. 1/80 stessa, e che occorre grande cautela nell’interpretare tale testo per analogia con il diritto comunitario primario e derivato che regola la libera circolazione dei lavoratori cittadini comunitari. Infatti, qualora il Consiglio di associazione avesse inteso perseguire una più accentuata concordanza tra la posizione giuridica dei lavoratori turchi e quella dei lavoratori cittadini di Stati membri, avrebbe esso stesso, in qualità di legislatore competente, garantito una maggiore uniformità di contenuto tra la decisione n. 1/80 ed il diritto comunitario primario e derivato in materia di libera circolazione dei lavoratori.
52. Perciò non è corretto interpretare, come suggerisce la Commissione, l’art. 9 della decisione n. 1/80 per analogia con l’art. 12 del regolamento n. 1612/68. Dalla differenza di testo tra le due disposizioni risulta evidente che, nel caso specifico, il legislatore competente ha voluto proprio una regolamentazione non identica. Secondo quanto mi risulta, il giudice è tenuto a rispettare l’evidente volontà del legislatore, o almeno a tenerne conto.
53. Letteralmente, l’art. 9, n. 1, della decisione n. 1/80 attribuisce ai figli, regolarmente residenti in uno Stato membro, di lavoratori turchi il diritto di essere ammessi ai corsi di insegnamento generale, di tirocinio e di formazione professionale alle stesse condizioni di ammissione richieste, in fatto di istruzione previa, ai figli dei cittadini degli Stati membri. Condivido la tesi della Commissione, che non è stata esplicitamente contraddetta dai governi tedesco ed austriaco, secondo la quale il requisito di parità di trattamento posto da questa disposizione, che, in senso stretto, si riferisce unicamente all’accesso all’istruzione, potrebbe applicarsi a determinati – più costosi – corsi di formazione solo se i figli dei lavoratori tu rchi fossero materialmente posti in condizioni di prendere parte a tale insegnamento. A questo mira la seconda frase dell’art. 9: «In detto Stato essi possono beneficiare dei vantaggi stabiliti in materia dalla legislazione nazionale».
54. Un’interpretazione letterale e sistematica di questa disposizione, complementare alla prima frase dell’art. 9, non dà adito a riconoscerle diretta applicabilità, né a leggervi un implicito requisito di parità di trattamento. Qualora il legislatore competente per la decisione avesse inteso porre un obbligo direttamente applicabile di pari trattamento, avrebbe potuto semplicemente formulare la disposizione in modo diverso: «essi beneficiano dei vantaggi stabiliti in materia dalla legislazione nazionale nella medesima misura in cui ne beneficiano i figli dei cittadini dello Stato membro stesso». A questo proposito, non è privo di significato il fatto che nel successivo art. 10, n. 2, della decisione si sia invece optato, per ciò che concerne il diritto all’assistenza dei servizi competenti per la ricerca di un posto di lavoro, per una formulazione così esplicita e cogente.
55. Il metodo interpretativo, dall’aspetto un po’ acrobatico, seguito dalla Commissione non mi pare condivisibile. Esso si richiama ad un’analogia con l’art. 12 del regolamento n. 1612/68, al quale il legislatore stesso avrebbe potuto semplicemente collegarsi, ma evidentemente non ha voluto farlo.
56. E’ infatti molto più logico interpretare le due frasi dell’art. 9 nel loro reciproco rapporto. Come già sottolineato in precedenza, al paragrafo 54, la seconda frase è una «enabling clause» complementare alla prima, che obbliga gli Stati membri a garantire anche sotto l’aspetto materiale il diritto, spettante ai figli dei lavoratori turchi, di accedere all’insegnamento. E’ pur vero che un siffatto obbligo materiale lascia ancora agli Stati membri un certo margine discrezionale – che, alla luce del tenore letterale dell’art. 9, seconda frase, è in effetti voluto – ma se si legge la seconda frase in collegamento con la prima, tale margine risulta limitato: i figli dei lavoratori turchi devono poter seguire anche di fatto l’insegnamento e la formazione cui hanno diritto di accedere. Ciò significa che essi devono essere presi in considerazione per i provvedimenti materiali a tal fine necessari.
57. Se le prestazioni ed i provvedimenti statali che vengono messi a disposizione di tirocinanti e studenti per porli in condizioni di seguire corsi di insegnamento, sotto forma di borse di studio, sussidi, anticipi e prestiti, sono volti a rendere possibile anche di fatto la frequenza a tali corsi, allora consegue a questa interpretazione dell’art. 9 che di essi devono poter beneficiare anche i tirocinanti e studenti turchi.
58. Al contrario, qualora le prestazioni erogate ai tirocinanti e studenti turchi per consentire loro di seguire un corso di laurea o di insegnamento fossero più limitate, o diverse, rispetto a quelle previste per i figli dei propri cittadini, lo Stato membro deve essere in grado di dimostrare che questa differenza non compromette l’obbligo, che gli deriva dall’art. 9 della decisione 1/80, di garantire il risultato che tale articolo persegue, quello, cioè, che i figli dei lavoratori turchi non solo abbiano accesso a pari condizioni ai corsi di insegnamento generale, di tirocinio e di formazione professionale, ma siano anche messi di fatto in condizioni di frequentarli.
59. Quanto detto vale anche per le prestazioni ed i provvedimenti statali che vengono messi a disposizione di tirocinanti e studenti per seguire corsi di studi all’estero. I figli dei lavoratori turchi devono essere posti in condizioni di seguire e completare adeguatamente il corso di studi scelto, e qualora un periodo di studio all’estero costituisca parte integrante del corso di studi scelto, anche questo ha le sue conseguenze con riferimento ai diritti dei figli dei lavoratori turchi. Anche in un caso siffatto lo Stato membro deve mettere i figli dei lavoratori turchi in condizioni di realizzare di fatto il diritto loro riconosciuto.
60. Spetta al giudice nazionale verificare in base ai fatti il rispetto di questo obbligo.
IV – Conclusione
61. Alla luce di quanto sopra, propongo alla Corte di risolvere come segue le questioni sollevate dal Verwaltungsgericht Sigmaringen:
62. L’art. 9 della decisione del Consiglio di associazione CEE/Turchia 19 settembre 1980, n. 1/80, deve essere interpretato nel senso che:
– la prima frase di questa disposizione è direttamente applicabile negli ordinamenti giuridici nazionali degli Stati membri;
– i figli di lavoratori turchi soddisfano il requisito della «residenza regolare con i loro genitori» anche se all’inizio del corso di studi scelto lasciano la casa dei genitori per andare ad abitare nel luogo in cui viene impartito l’insegnamento;
– spetta al giudice nazionale stabilire se la normativa nazionale che si applica ai cittadini turchi, quale la ricorrente nella causa principale, metta quest’ultima materialmente in condizioni di realizzare il suo diritto di ammissione ai corsi di insegnamento generale, di tirocinio e di formazione professionale.
(1) .
(2)
–	Decisione n. 1/80 del 19 settembre 1980 relativa allo sviluppo dell’associazione, presa dal Consiglio di associazione costituito dall’accordo che istituisce un’Associazione tra la Comunità Economica Europea e la Turchia.
(3)
–	Accordo che istituisce un’Associazione tra la Comunità Economica Europea e la Turchia, sottoscritto ad Ankara il 12 settembre 1963 dalla Repubblica turca, da un lato, e gli Stati membri della CEE e la Comunità, dall’altro, e che a nome della Comunità è stato concluso, ratificato e confermato con la decisione del Consiglio 23 dicembre 1963, 64/732/CEE (GU 217, pag. 3685).
(4)
–	GU L 257, pag. 2.
(5)
–	Regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2760/72, per la conclusione del protocollo addizionale e del protocollo finanziario, firmati il 23 novembre 1970 e allegati all’Accordo che crea un’Associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia, e relativo ai provvedimenti da prendere per la loro entrata in vigore (GU L 293, pag. 1).
(6)
–	Questo difetto di realizzazione non ha dato motivo alla Corte di mettere in discussione la validità giuridica concreta della decisione.
(7)
–	Sentenza 30 settembre 1987, causa 12/86, Demirel (Racc. pag. 3719, punto 14).
(8)
–	Sentenza 20 settembre 1990, causa C‑192/89, Sevince (Racc. pag. I‑3461, punto 15).
(9)
–	Direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/364/CEE, relativa al diritto di soggiorno (GU L 180, pag. 26).
(10)
–	Direttiva del Consiglio 29 ottobre 1993, 93/96/CEE, relativa al diritto di soggiorno degli studenti (GU L 317, pag. 59).
(11)
–	V. le conclusioni da me presentate l’11 novembre 2004, causa C‑209/03, Bidar (non ancora pubblicate nella Racc.); v. anche sentenza 20 settembre 2001, causa C‑184/99, Grzelczyk (Racc. pag. I‑6193).