62010CC0002_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Въведение
1. Предмет на настоящото преюдициално запитване е тълкуването на Директива 2001/77/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 септември 2001 година относно насърчаване на производството и потреблението на електроенергия от възобновяеми енергийни източници на вътрешния електроенергиен пазар(2), на Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на Директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО(3), на Директива 79/409/ЕИО на Съвета от 2 април 1979 година относно опазването на дивите птици (наричана по-нататък „Директива за птиците“)(4) и на Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (наричана по-нататък „Директива за естествените местообитания“)(5) .
2. Запитването е отправено в рамките на производство между Azienda Agro-Zootecnica Franchini sarl и Eolica di Altamura srl (наричани по-нататък „дружествата жалбоподатели“), от една страна, и регион Пулия, от друга, относно отказа да се издаде разрешение за разполагането на вятърни турбини на територията на национален парк Alta Murgia — защитена зона, класифицирана като територия от значение за Общността и като специална защитена зона „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta“. Националното законодателство забранява разполагането на вятърни турбини, които не са предназначени за собствени нужди, на територии от значение за Общността (ТЗО) и в специални защитени зони (СЗЗ), които са част от екологичната мрежа „Натура 2000“.
II – Правен контекст
А – Правото на Европейския съюз
3. Член 191 ДФЕС (предишен член 174 от ДЕО) гласи:
„1. Политиката на Съюза в областта на околната среда допринася за осъществяването на следните цели:
– опазване, защита и подобряване на качеството на околната среда;
– защита на здравето на хората;
– разумно и рационално използване на природните ресурси;
– насърчаване, на международно равнище, на мерки за справяне с регионални или световни проблеми на околната среда, и по-специално борбата с изменението на климата.
2. Политиката на Съюза в областта на околната среда има за цел постигането на високо равнище на защита, като взема предвид различното състояние на регионите в рамките на Съюза. Тя се основава на принципите на предпазните мерки и превантивните действия, на принципа на приоритетното отстраняване още при източника на замърсяване на околната среда и на принципа „замърсителят плаща“. […]“
4. Член 192, параграф 1 ДФЕС (предишен член 175 от ДЕО) гласи:
„Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура и след консултация с Икономическия и социален комитет и с Комитета на регионите, приемат решения относно действията, които Съюзът трябва да предприеме, за да постигне целите, посочени в член 191“.
5. Член 193 ДФЕС (предишен член 176 ДЕО) гласи, че „[п]риетите в съответствие с член 192 предпазни мерки не са пречка за държавата членка да запази съществуващите или да въведе по-строги предпазни мерки. Тези мерки трябва да бъдат съвместими с Договорите. Те се съобщават на Комисията“.
6. Член 194, параграф 1 ДФЕС гласи:
„В рамките на установяването или функционирането на вътрешния пазар и предвид необходимостта от опазване и подобряване на околната среда, политиката на Съюза в областта на енергетиката има за цел, в дух на солидарност между държавите членки:
а) да осигури функционирането на енергийния пазар;
б) да обезпечи сигурността на енергийните доставки в Съюза;
в) да насърчава енергийната ефективност и спестяването на енергия, както и разработването на нови и възобновяеми енергийни източници; и
г) да подпомага взаимната свързаност на енергийните мрежи“.
1. Директива 2001/77
7. Съображения 1—3 от Директива 2001/77 гласят:
„(1) Понастоящем потенциалът на възобновяемите енергийни източници не се оползотворява достатъчно в Общността. Общността оценява необходимостта от насърчаване използването на възобновяеми енергийни източници като приоритетна мярка, като има предвид, че тяхното използване допринася за опазването на околната среда и устойчивото развитие. Освен това, използването на тези източници може също така да създаде нови работни места на местно равнище, да има положително въздействие върху социалната кохезия, да допринесе за сигурността на доставките и да спомогне за по-бързото постигане на целите на Протокола от Киото. Следователно е необходимо да се осигури по-добро оползотворяване на този потенциал в рамките на вътрешния електроенергиен пазар.
(2) Насърчаването на използването на електроенергията, произведена от възобновяеми енергийни източници, е изключително важен приоритет за Общността, както е посочено в Бялата книга за възобновяемите енергийни източници (по-долу наричана „Бялата книга“) поради причини, свързани със сигурността и разнообразяването на енергийните доставки, опазването на околната среда и социалната и икономическата кохезия. Това бе потвърдено от Съвета в неговата резолюция от 8 юни 1998 г. за възобновяемите енергийни източници, и от Европейския парламент в резолюцията му относно Бялата книга.
(3) Увеличеното използване на електроенергия, произведена от възобновяеми енергийни източници, представлява важен елемент от пакета мерки, необходими за спазването на Протокола от Киото към Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации за промяната на климата, както и от всички други политики и мерки, свързани със спазването на бъдещи ангажименти“.
8. Член 6, параграф 1 от Директива 2001/77 гласи:
„Държавите членки или определени от държавите членки компетентни органи оценяват съществуващата законодателна и регулаторна рамка във връзка с процедурите по издаване на разрешения или други процедури, заложени в член 4 от Директива 96/92/ЕО, които се отнасят до централите за производство на електроенергия, произведена от възобновяеми енергийни източници, с оглед на:
– намаляването на регулаторните и нерегулаторни бариери за нарастване на производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници;
– увеличаване на целенасочеността и ускоряване на процедурите на подходящото административно ниво, и
– осигуряването на обективни, прозрачни и недискриминационни правила и пълното отчитане на особеностите на различните технологии за производство на електроенергия от възобновяеми енергийни източници“.
9. Член 13 от Директива 2009/28, озаглавен „Административни процедури, правила и кодекси“, гласи:
„1. Държавите членки гарантират, че националните правила относно разрешителните, сертификационни и лицензионни процедури, прилагани по отношение на централите, както и свързаните с тях инфраструктури за преносни и разпределителни мрежи, за производство на електроенергия, топлинна енергия или енергия за охлаждане от възобновяеми източници, както и по отношение на процеса на преобразуване на биомаса в биогорива или други енергийни продукти, са пропорционални и необходими.
По-специално държавите членки предприемат необходимите стъпки, за да гарантират, че:
[…]
в) административните процедури са рационализирани и се провеждат в срок на съответното административно равнище;
г) правилата за разрешаване, сертифициране и лицензиране са обективни, прозрачни и пропорционални, не пораждат дискриминация между кандидатите и изцяло отчитат особеностите на отделните технологии за енергия от възобновяеми източници;
[…]
е) за малките проекти и за децентрализираните устройства за производство на енергия от възобновяеми източници са установени опростени и облекчени процедури за получаване на разрешение, когато това е целесъобразно, включително чрез обикновено уведомяване, ако то е разрешено от приложимата регулаторна рамка.
[…]“
2. Директива за птиците
10. Член 2 от Директивата за птиците гласи, че „[д]ържавите членки предприемат необходимите мерки за поддържане на популациите на видовете, посочени в член 1, на ниво, което отговаря на екологичните, научните и културните изисквания, като се отчитат икономическите и рекреационните изисквания, или за адаптиране на популациите на тези видове към това ниво“.
11. Член 3, параграф 1 от Директивата за птиците гласи, че в светлината на изискванията, посочени в член 2, държавите членки вземат необходимите мерки за опазване, поддържане и възстановяване на достатъчни по разнообразие и площ местообитания за всички видове естествено срещащи се в диво състояние птици на европейската територия на държавите членки, за които е в сила Договорът за ЕО. Съгласно член 3, параграф 2, буква a) мерките, целящи опазването, поддържането и възстановяването на биотопите и местообитанията, включват по-специално създаването на защитени територии.
12. Член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците изискват държавите членки да класифицират като специални защитени зони териториите, които отговарят на орнитологичните критерии, установени с тези разпоредби.
13. Член 4, параграф 4 от Директивата за птиците гласи:
„По отношение на защитените територии, посочени в параграфи 1 и 2 по-горе, държавите членки вземат подходящи мерки за избягване на замърсяването или влошаване на условията в местообитанията или всякакво обезпокояване на птиците, доколкото те ще имат значение предвид целите на настоящия член. Извън тези защитени зони държавите членки също така се стремят да избягват замърсяването и влошаване условията в местообитанията“.
14. Член 14 от Директивата за птиците предвижда, че „държавите членки могат да въведат по-строги мерки за защита от предвидените съгласно настоящата директива“.
3. Директива за местообитанията
15. Член 3, параграф 1 от Директивата за местообитанията предвижда изграждането на единна европейска екологична мрежа на специалните защитени зони, наречена „Натура 2000“, която обхваща също така специалните защитени зони, класифицирани от държавите членки в изпълнение на разпоредбите на Директивата за птиците.
16. Член 6, параграфи 2—4 от Директивата за местообитанията гласи:
„2. Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива.
3. Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от изпитанието за въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територията и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността.
4. Ако даден план или проект трябва да бъде осъществен въпреки негативната оценка на въздействието върху територията поради наложителни причини от по-важен обществен интерес, включително и такива от социален или икономически характер, и поради липсата на алтернативно решение, държавата членка предприема всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на „Натура 2000“. Държавата членка информира Комисията за приетите от нея компенсаторни мерки.
Ако в съответната област има приоритетен природен тип местообитание и/или приоритетен вид, единствените съображения, които могат да бъдат посочени, са свързаните със здравето на човека или обществената безопасност, с благоприятни въздействия върху околната среда от първостепенно значение или други наложителни причини от приоритетен обществен интерес съгласно становището на Комисията“.
17. Съгласно член 7 от Директивата за местообитанията „[з]адълженията съгласно член 6, параграфи 2, 3 и 4 от настоящата директива заменят задълженията, произтичащи от член 4, параграф 4, първо изречение от [Директивата за птиците], по отношение на областите, класифицирани съгласно член 4, параграф 1 или признати за такива съгласно член 4, параграф 2 от нея, от датата на влизане в сила на настоящата директива или от датата на класифициране или признаване от страна на държава членка съгласно [Директивата за птиците], в случай че последната дата е по-късна“.
Б – Национални разпоредби
18. Член 1, параграф 1226 от Закон № 296 от 27 декември 2006 г. (наричан по-нататък „Закон за бюджета за 2007 г.“) (Legge 27 dicembre 2006, n. 296, legge finanziaria per il 2007)(6) гласи, че за да се избегнат нови производства за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, в срок от 3 месеца след влизането в сила на този закон въз основа на минималните единни критерии, установени с Наредба на министъра на околната среда и на опазването на територията и морето, регионите и автономните провинции Тренто и Болцано приемат или довършват процеса на приемане на мерките по членове 4 и 6 от наредбата, издадена на основание изменения Указ на президента на Републиката № 357 от 8 септември 1997 г.
19. Член 5, параграф 1 от Наредба на министерството на околната среда и на опазването на територията и морето от 17 октомври 2007 г. относно минималните единни критерии за установяването на мерки за опазване на специалните защитени зони (СЗЗ) (Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 17 ottobre 2007, recante criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS))(7) (наричана по-нататък „Наредбата на министъра“) предвижда, че регионите и автономните провинции трябва да приемат следните забрани по отношение на всички СЗЗ:
„[…]
l) изграждането на нови вятърни турбини, освен тези, за които към датата на приемане на настоящия акт производството по издаване на разрешение вече е започнало с представянето на проекта. Компетентните органи трябва да направят оценка на въздействието на проекта, като отчетат биологичния цикъл на видовете, за които е определена територията, след консултация с INFS (Национален институт за дивата фауна). Забраните не се прилагат за дейностите по подмяна и осъвременяване, включително по технологични съображения, които не увеличават въздействието върху територията с оглед на целите за опазване на СЗЗ, както и за изграждането на вятърни турбини за собствени нужди с обща мощност до 20 kW“.
20. Член 2 от Регионален закон № 31 на Пулия от 21 октомври 2008 г., съдържащ екологични правила и правила за производството на електроенергия от възобновяеми източници и за намаляването на замърсяващите емисии (Legge regionale della Puglia 21 ottobre 2008, No 31, recante norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale) (наричан по-нататък „Регионален закон № 31“) гласи:
„[…]
6. Съгласно членове 6 и 7 от Директива 92/43/ЕИО във връзка с членове 4 и 6 от наредбата за транспониране, издадена на основание изменения Указ на президента на републиката № 357 от 8 септември 1997 г. […], в ТЗО и СЗЗ, които са част от екологичната мрежа „Натура 2000“, се забранява разполагането на вятърни турбини, които не са предназначени за собствени нужди […]
[…]
8. Забраната, установена в [параграфи] 6 и 7 по-горе, се прилага в рамките на 200-метрова буферна зона“.
III – Спорът по главното производство и отправеният преюдициален въпрос
21. Видно от акта за преюдициално запитване, Eolica di Altamura получава право да изгради вятърен парк, който не е предназначен за собствени нужди (т.е. предназначен е за производството на електроенергия с търговска цел), върху земя на Azienda Agro Zootecnica Franchini. Земята е част от национален парк Alta Murgia, защитена територия, класифицирана като територия от значение за Общността и специална защитена зона „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta“. Молбите за издаване на разрешение за строежа на вятърния парк са отхвърлени от органа, който отговаря за националния парк, и от Regione Puglia (регион Пулия) с решения съответно от 1 септември 2006 г. и 4 юли 2007 г. Регион Пулия основава отказа си на член 6, параграф 3, буква а) от Регионална наредба № 16 от 4 октомври 2006 г., която във връзка с разполагането на вятърните турбини предвижда, че териториите от значение за Общността и специалните защитени зони съгласно Директивата за местообитанията и Директивата за птиците се считат за напълно „непригодни“, и на член 14, параграф 2, буква а) от тази регионална наредба, който предвижда, че при липсата на устройствен план за вятърните турбини тези територии се считат за „неподходящи“. Дружествата жалбоподатели обжалват отказите и регионалната наредба, на която те се основават, пред запитващата юрисдикция и на този първоначален етап от производството жалбите им са уважени. Докато производството е висящо обаче, е приета Регионална наредба № 15/2008, което принуждава дружествата жалбоподатели да подадат нова жалба за отмяна.
22. В главното производство пред запитващата юрисдикция дружествата жалбоподатели искат отмяна на член 5, параграф 1, буква n), на член 5, параграф 4 и на член 5, параграф 4, буква а) от Регионална наредба № 15/2008. Член 5, параграф 1, буква n) забранява изграждането на нови вятърни турбини на териториите, включени в „Натура 2000“. Дружествата жалбоподатели по-конкретно твърдят, че е налице нарушение на принципите, съдържащи се в Директива 2001/77. Представителят на регион Пулия твърди, че жалбата трябва да се обяви за недопустима или да се отхвърли като неоснователна.
23. В хода на главното производство влиза в сила Регионален закон № 31. Запитващата юрисдикция счита, че в съответствие с член 2, параграф 6 от Регионален закон № 31 от датата му на влизане в сила (т.е. от 8 ноември 2008 г.) по отношение на подадената от дружествата жалбоподатели молба за издаване на разрешение и установяване на екологична съвместимост забраната за вятърни турбини, които не са предназначени за собствени нужди, се прилага независимо от конкретната оценка на въздействието или влиянието върху околната среда.
24. При тези обстоятелства с решение от 23 септември 2009 г., постъпило в Съда на 4 януари 2010 г., Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Съвместими ли са с [правото на Съюза], и по-конкретно с принципите, произтичащи от Директиви 2001/77/ЕО и 2009/28/ЕО (в областта на електроенергията от възобновяеми енергийни източници) и от Директиви 1979/409/ЕО и 1992/43/ЕИО (в областта на опазването на дивите птици и на естествените местообитания), разпоредбите на член 1, параграф 1226 от Закон № 296 от 27 декември 2006 г. във връзка с член 5, параграф 1 от Наредба на министерството на околната среда и на опазването на територията и морето от 17 октомври 2007 г. и във връзка с член 2, параграф 6 от Регионален закон № 31 на Пулия от 21 октомври 2008 г., доколкото те налагат абсолютна забрана, без каквото и да било разграничение, да се разполагат вятърни турбини, които не са предназначени за собствени нужди, на територии от значение за Общността (ТЗО) и в специални защитени зони (СЗЗ), част от екологичната мрежа „Натура 2000“, вместо да предвидят извършването на адекватна оценка на въздействието върху околната среда, за да се анализира въздействието на конкретния проект върху съответната територия?“.
IV – Производство пред Съда
25. Дружествата жалбоподатели и Комисията представят писмени становища. На 10 февруари 2011 г. се провежда съдебно заседание, в което са изслушани дружествата жалбоподатели, Комисията и регион Пулия.
V – Съображения
А – Предварителен въпрос
26. Ясно е, че с преюдициалното запитване от Съда се иска да се произнесе по съвместимостта на националното законодателство с правото на Съюза. В това отношение е достатъчно да се отбележи, че макар в преюдициалното производство действително да не е компетентен да се произнася по въпроса за съответствието на национални мерки с правото на Съюза, Съдът може да предостави на националната юрисдикция всички насоки за тълкуване на посоченото право, които да ѝ позволят да прецени това съответствие при решаване на висящото пред нея дело(8) .
Б – По същество
27. Според мен въпросът на запитващата юрисдикция е съсредоточен върху това дали Директивата за местообитанията, Директиви 2001/77 и 2009/28 са пречка държавите членки да приемат национални мерки, по силата на които при някои обстоятелства изграждането на вятърни турбини на територии, които са част от екологичната мрежа „Натура 2000“, се забранява, без да се предвижда оценка на въздействието на конкретния проект върху съответната територия.
28. От материалите по делото пред Съда изглежда — като зап итващата юрисдикция следва да провери това — че въпросната забрана е ограничена по обхват, тъй като в момента се прилага единствено за вятърни турбини, но не и за други средства за производство на електроенергия от възобновяеми източници(9) .
29. Освен това изглежда — като запитващата юрисдикция следва да провери това — че забраната по отношение на вятърните турбини е ограничена, тъй като се отнася единствено до изграждането на нови вятърни турбини, а не до съществуващите такива(10) . Изглежда тази забрана не се прилага и за вятърните турбини за собствени нужди с мощност до 20 kW(11) . В съдебното заседание Комисията и регион Пулия подчертават ограничения обхват на въпросната забрана.
30. Според мен запитващата юрисдикция, дружествата жалбоподатели и Комисията правилно заявяват, че класифицирането на дадена зона като територия от значение за Общността(12) или като специална защитена зона(13), част от екологичната мрежа „Натура 2000“, не води до пълна забрана на строителството в нея в съответствие с Директивата за птиците и Директивата за местообитанията.
31. Член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията във връзка с член 7 от нея(14) изисква държавите членки да вземат подходящи мерки за предотвратяване в териториите от значение за Общността и специалните защитени територии на влошаването на състоянието на местообитания, както и на значителното обезпокояване на видовете, за които са определени териториите. Член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията предвижда, че планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които е възможно да окажат значително влияние, могат да бъдат одобрени от компетентните национални органи само след като в резултат от подходяща проверка на въздействието на съответния план или проект върху територията същите установят, че планът или проектът няма да има отрицателно влияние върху съответната територията. Следователно посочената разпоредба въвежда производство, чиято цел е чрез предварителна проверка да се осигури разрешаването на план или проект, който не е непосредствено свързан с управлението на съответната територия или необходим за него, но има вероятност да породи значителни последици за нея, само доколкото няма да има отрицателно въздействие върху тази територия(15) .
32. В този смисъл, за да се одобри план или проект в територия от значение за Общността и в специална защитена зона, е необходимо в съответствие с член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията предварително да се направи подходяща и индивидуална оценка на този план или проект.
33. В настоящия случай е видно, че при някои обстоятелства националното законодателство забранява изграждането на вятърни турбини на въпросната територия, без да се предвижда индивидуална предварителна оценка в съответствие с член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията на плана или проекта за осъществяване на строителството и установяване на конкретно отрицателно въздействие върху територията. Поради това считам, че за да се отговори на отправения въпрос, трябва да се прецени дали, и съответно при какви условия, правото на Съюза допуска въвеждането на по-строги национални мерки за защита от установените с член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, по силата на които при някои обстоятелства се забранява изграждането на вятърни турбини в териториите, включени в „Натура 2000“, без да се предвижда индивидуална оценка на плана или проекта за тази строителна дейност и установяване на отрицателно въздействие.
34. В съответствие с член 14 от Директивата за птиците държавите членки могат да въвеждат по-строги мерки за защита от предвидените в нея. Въпреки че член 14 от Директивата за птиците не налага никакви изрични условия, според мен тези по-строги мерки за защита трябва да са в съответствие с Договора за Европейския съюз и с Договора за функционирането на Европейския съюз.
35. Директивата за местообитанията не съдържа разпоредба, сходна на член 14 от Директивата за птиците. Както обаче посочва Комисията в своето становище, доколкото правното основание на Директивата за местообитанията е член 130т ЕО (впоследствие член 175 ЕО и понастоящем член 192 ДФЕС), приложим е член 130у (впоследствие член 176 ЕО и понастоящем член 193 ДФЕС). Член 193 ДФЕС допуска държавите членки да приемат по-строги национални предпазни мерки, ако същите са съвместими с Договорите, т.е. с Договора за Европейския съюз и Договора за функционирането на Европейския съюз(16), и са съобщени на Комисията.
36. В преписката по делото пред Съда липсват данни на Комисията да са били съобщавани по-строги национални мерки за защита.
37. От портала EUR-Lex обаче е видно, че Наредбата на министъра е съобщена на Комисията като национална мярка в изпълнение на Директивата за местообитанията и Директивата за птиците(17) . Следователно изглежда, стига това да се потвърди от запитващата юрисдикция, че Комисията е била уведомена за задължението, наложено на регионите и автономните провинции с член 5, параграф 1, буква l) от въпросната наредба, да забранят при определени условия изграждането на нови вятърни турбини на територии, включени в мрежата „Натура 2000“.
38. Според мен при всички положения неизпълнението на задължението да се отправи съобщение до Комисията в съответствие с член 193 ДФЕС не е съществено процесуално нарушение, което да направи въпросните по-строги национални мерки недействителни или неприложими в отделни случаи. Член 193 ДФЕС единствено изисква от държавите членки да уведомят Комисията. Той не установява срок или процедура за мониторинг от страна на Съюза на по-строгите национални мерки за защита(18) . Освен това член 193 ДФЕС не обвързва прилагането на тези мерки със съгласие или липса на възражение от страна на Комисията. Ето защо изглежда, че целта на задължението, което член 193 ДФЕС налага на държавите членки, е Комисията да бъде уведомена за националните мерки за защита на околната среда, които са по-строги от законодателството на Съюза в тази област. По този начин Комисията може да прецени дали националните мерки за защита са съвместими с правото на Съюза и евентуално да вземе подходящите мерки. Нито формулировката, нито целта на член 193 ДФЕС обаче подкрепят констатацията, че само по себе си неизпълнението от страна на държава членка на задължението ѝ да уведоми Комисията прави въпросната национална мярка за защита незаконосъобразна(19) .
39. По силата на член 14 от Директивата за птиците и на член 193 ДФЕС държавите членки разполагат с право на преценка при приемането на по-строги мерки за защита от тези на Съюза, което право обаче трябва да упражняват в съответствие, първо — с политиките на Съюза в областта на околната среда и на енергетиката(20), които съгласно членове 191 ДФЕС и 194 ДФЕС имат по-специално за цел опазването, защитата и подобряването на качеството на околната среда и борбата с изменението на климата, както и насърчаването на разработването на нови и възобновяеми енергийни източници и, второ — с общите принципи на правото на Съюза.
40. Според мен въпросната забрана е в съответствие с целите на политиката на Съюза в областта на околната среда.
41. Запитващата юрисдикция посочва в акта за преюдициално запитване, че Наредбата на министъра, а следователно и забраната, съдържаща се в член 5, параграф 1, точка l) от нея, е приета въз основа на правомощие, делегирано по силата на член 1, параграф 1226 от Закона за бюджета за 2007 г., за да се избегнат други производства за установяване на неизпълнение на задължения от Италианската република като образуваното след мотивирано становище № 2006/2131 на Комисията срещу Италия производство поради неизпълнение на задължения по членове 2, 3 и 4 от Директивата за птиците, които изискват освен специални мерки по съхраняването да бъдат взети и мерки за опазване, поддържане и възстановяване на достатъчни по разнообразие и площ местообитания за всички видове птици(21) . Пред Съда не са изложени други съображения за приемането на въпросната забрана.
42. Оказва се — като това следва да се потвърди от запитващата юрисдикция — че забраната при някои обстоятелства да се изграждат нови вятърни турбини в територии, включени в „Натура 2000“, преследва същите цели като Директивата за птиците и Директивата за местообитанията, и по-специално като член 6, параграфи 1—3 от Директивата за местообитанията, а именно опазването на определени местообитания и видове и недопускането на влошаване на състоянието на естествените местообитания и на значително обезпокояване на въпросните видове. В това отношение следва да се отбележи, че в съдебното заседание Комисията посочва — като твърдението ѝ следва да се провери от запитващата юрисдикция — че въпросната територия обитават два вида птици, които са особено чувствителни към вятърните турбини. Освен това представителят на регион Пулия заявява в съдебното заседание, че голям брой птици, които са символ на въпросната територия, са убити от вятърни турбини (разположени извън тази територия).
43. Освен това в съдебното заседание Комисията се позовава на своя указателен документ за развитие на вятърната енергия в мрежата „Натура 2000“(22) и упоменава рисковете, свързани с вятърните турбини. В съдържащия се в този документ дълъг списък с въздействията, които развитието на вятърната енергия може да окаже върху природата и дивите животни, са посочени рискът от сблъсък, случаите на обезпокояване и преместване (напускане на местообитанието), бариерният ефект (вятърните паркове могат да принудят птиците или бозайниците да променят маршрутите си) и изчезването на местообитанието или влошаването на състоянието му.
44. Следва да се отбележи също, че въздействието върху околната среда от страна на вятърния парк, изграден без правилна оценка на това въздействие, е разгледано от Съда по дело Комисия/И рландия(23) .
45. Считам, че въпросната забрана е в съответствие и с целите на политиката на Съюза в областта на енергетиката.
46. Запитващата юрисдикция смята, че Директива 2001/77 и Директива 2009/28 отдават ясно предпочитание на все по-усиленото използване на възобновяема енергия, тъй като тя допринася за защитата на околната среда и на екосистемите от опасностите, произтичащи от изменението в климата, и за устойчивото развитие и растежа на местните икономики. Според запитващата юрисдикция член 6 от Директива 2001/77 изисква държавите членки да намалят регулаторните и нерегулаторните пречки за нарастване на производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници, да увеличат целенасочеността и ускорят процедурите на подходящото административно равнище и да осигурят обективни, прозрачни и недискриминационни правила и пълно отчитане на особеностите на различните технологии за производство на електроенергия от възобновяеми енергийни източници.
47. Според мен Договорът за Европейския съюз и Договорът за функционирането на Европейския съюз не установяват приоритет между политиката на Съюза в областта на околната среда и тази в областта на енергетиката. Член 194, параграф 1 от ДФЕС обаче предвижда, че политиката на Съюза в областта на енергетиката следва да отчита необходимостта от опазване и подобряване на околната среда(24) . Член 191, параграф 1 от ДФЕС споменава като цел борбата с изменението на климата.
48. В съображения 1 и 2 от Директива 2001/77 се посочва необходимостта да се насърчи използването на възобновяеми енергийни източници като приоритетна мярка и използването на електроенергията, произведена от такива източници, като изключително важен приоритет(25) . Според мен обаче, противно на доводите на дружествата жалбоподатели, законодателят на Съюза не е имал за цел да даде предимство на тези цели пред всички останали (екологични) цели, а е искал да насърчи използването на електроенергията, произведена от възобновяеми енергийни източници, за да защити околната среда и да спази Протокола от Киото към Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации за промяната на климата(26), и за да обезпечи сигурност и разнообразие в енергийните доставки, както и социална и икономическа кохезия(27) . Основните мерки за постигането на тези цели включват определянето с Директива 2001/77 на незадължителни индикативни цели във връзка с потреблението на електроенергия, произведена от възобновяеми енергийни източници(28), и дебюрократизацията на административните производства за получаване на разрешения за изграждането на централи, произвеждащи електроенергия от такива източници(29) .
49. Въпреки твърденията на дружествата жалбоподатели, че зона „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta“ е с много голяма площ, Съдът не разполага с доказателства, че ограничената забрана за изграждане на някои вятърни турбини във включените в „Натура 2000“ територии на Пулия е възпрепятствала производството на електроенергия от възобновяеми източници на национално или регионално равнище. В съдебното заседание Комисията заявява, че Пулия е един от регионите в Италия с най-голям брой вятърни турбини: по капацитет той е на първо място, а по брой на съоръженията — на второ след Сицилия.
50. Действително, предвид представените от Комисията доказателства относно настоящото равнище на електроенергия, произведена от възобновяеми енергийни източници в страната(30), и широкото присъствие на вятърни турбини в Пулия, въз основа на представената в съдебното заседание информация, която следва да се потвърди от запитващата юрисдикция, може да се направи извод, че въпросната забрана не е пречка за бъдещото постигане на задължителната цел от 17 % през 2020 г., определена за Италия с Директива 2009/28.
51. Според мен се налага да се прецени и дали въпросната забрана нарушава правилата за дебюрократизация, установени с член 6, параграф 1 от Директива 2001/77.
52. Доколкото пред Съда не са направени твърдения в противоположен смисъл, считам, че въпросната законова забрана изглежда достатъчно прозрачна и обективна, което обаче следва да се потвърди от запитващата юрисдикция. Освен това, предвид видимо ограничения обхват на въпросната забрана(31), Съдът не разполага с доказателства, че постигането на целите да се намалят регулаторните и нерегулаторните пречки за нарастването на производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници и да се увеличи целенасочеността и се ускорят процедурите на подходящо административно равнище, е било възпрепятствано на регионално или национално равнище.
53. Що се отнася до въпроса за дискриминацията, съгласно установената съдебна практика съответствието с принципа на равно третиране изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано(32) .
54. В контекста по главното производство нарушаването на принципа на равно третиране поради различно третиране предполага, че разглежданите положения са сходни с оглед на всички характеризиращи ги обстоятелства. Когато се преценява дали е налице дискриминация, е необходимо да се вземат предвид принципите и целите на приложимото законодателство на Съюза, които в случая по главното производство се основават на политиката на Съюза в областта на околната среда(33) . Съгласно член 191, параграф 2 ДФЕС политиката на Съюза в областта на околната среда има за цел постигането на високо равнище на защита и се основава по-специално на принципите на предпазните мерки и на превантивните действия(34) .
55. Дружествата жалбоподатели твърдят, че промишлените инвестиции, които не са свързани с изграждане на вятърни паркове на въпросната територия, не подлежат на подобна забрана, а трябва, когато това е необходимо, да бъдат оценени в съответствие с член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията(35) .
56. Съдът не разполага с доказателства, че след влизането в сила на Регионален закон № 31 на оператори, различни от дружествата жалбоподатели, са били издавани разрешения за изграждането на вятърни паркове с търговска цел в зона „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta“; това обстоятелство обаче следва да се провери от запитващата юрисдикция.
57. Освен това предвид твърдяното неблагоприятно въздействие, което изграждането и стопанисването на вятърни паркове(36) може да окаже върху териториите, включени в „Натура 2000“, и в частност върху въпросната територия, изглежда, че — като това следва да се потвърди от запитващата юрисдикция — забраната не е дискриминационна. В това отношение Съдът не разполага с никакви доказателства, че подобно на изграждането и стопанисването на вятърни паркове, и други промишлени инвестиции могат да бъдат източник на твърдените вредоносни въздействия върху такива територии(37) . Този въпрос обаче в крайна сметка следва да се разреши от запитващата юрисдикция.
58. Според мен въпросната забрана трябва да бъде в съответствие с принципа на пропорционалност, който изисква приетата мярка да не надхвърля границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданото законодателство; когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с преследваната цел(38) . Запитващата юрисдикция следва да провери дали разглежданата в главното производство забрана не надхвърля необходимото за постигане на преследваната цел. В това отношение считам, че запитващата юрисдикция следва да вземе предвид и видимо ограничения обхват на забраната, доколкото същата изглежда се прилага за определена в географско отношение територия, само за един конкретен възобновяем източник на енергия и само за новите вятърни паркове, изградени с търговска цел(39) .
VI – Заключение
59. С оглед на изложеното по-горе предлагам Съдът да отговори на отправения от Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia въпрос по следния начин:
Директива 2001/77/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 септември 2001 година относно насърчаване на производството и потреблението на електроенергия от възобновяеми енергийни източници на вътрешния електроенергиен пазар, Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на Директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО, Директива 79/409/ЕИО на Съвета от 2 април 1979 година относно опазването на дивите птици и Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна допускат държавите членки да приемат по-строги национални мерки, с които на територии, включени в „Натура 2000“, се забранява изграждането на вятърни турбини, които не са предназначени за собствени нужди, стига забраната да е в съответствие с политиката на Съюза в областта на околната среда и на енергетиката, да не е в противоречие с принципа на равно третиране и да не надхвърля необходимото за постигане на преследваната цел, като тези въпроси трябва да се разрешат от запитващата юрисдикция.
(1) .
(2)  –	ОВ L 283, 2001 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 2 стр. 36.
(3)  –	ОВ L 140, 2009 г., стр. 16.
(4)  –	ОВ L 103, 1979 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 77.
(5)  –	ОВ L 206, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109.
(6)  –	GURI бр. 299 от 27.12.2006 г., обикновена притурка бр. 244.
(7)  –	GURI, бр. 258 от 6 ноември 2007 г.
(8)  –	Решение от 22 май 2008 г. по дело citiworks (C‑439/06, Сборник, стр. I‑3913, точка 21 и цитираната съдебна практика)
(9)  –	В това отношение ще отбележа, че Директива 2001/77 определя „възобновяемите енергийни източници“ като „възобновяеми неизкопаеми енергийни източници (вятърна, слънчева, геотермална енергия, енергия на вълните, на приливите и отливите, водна енергия, биомаса, газове от сметищата, от съоръжения за преработване на отпадъчни води и биогазове)“, без да установява приоритет между тях. В този смисъл, както посочва Комисията, държавите членки по принцип могат да избират възобновяемите енергийни източници, които считат за най-подходящи. Според Комисията нито Директива 2001/77, нито Директива 2009/28 установяват приоритетност между различните възобновяеми енергийни източници. Вж. член 2, буква а) от Директива 2001/77.
(10)  –	Вж. точка 19 по-горе. Оказва се, че при определени условия са разрешени подмяната и осъвременяването на съществуващи вятърни турбини, намиращи се на територии, включени в „Натура 2000“.
(11)  –	Вж. точки 19 и 20 по-горе.
(12)  –	Вж. определението в член 1, буква к) от Директивата за местообитанията. Вж. член 3, параграф 1 от Директивата за местообитанията относно изграждането на единна европейска екологична мрежа от специалните защитени зони, наречена „Натура 2000“, която обхваща и специалните защитени зони, класифицирани от държавите членки в изпълнение на Директивата за птиците.
(13)  – Вж. член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за птиците, който предвижда държавите членки да създават защитени територии. Вж. член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците относно избора на териториите, най-подходящи за класифициране като специални защитени зони.
(14)  –	Член 7 от Директива 92/43 заменя задълженията, произтичащи от член 6, параграфи 2—4 от нея, с тези, които възникват по силата на член 4, параграф 4 от Директива 79/409. Вж. Решение от 20 септември 2007 г. по дело Комисия/Италия (C‑304/05, Сборник, стр. I‑7495, точка 104).
(15)  –	Решение от 7 септември 2004 г. по дело Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, Recueil, стр. I‑7405, точки 32—34). Ако оценката на въздействието, извършена съобразно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, е отрицателна, компетентните органи имат избор или да откажат издаването на разрешение за съответния план или проект, или да предоставят такова разрешение съгласно член 6, параграф 4 от тази директива, стига предвидените в нея условия да са изпълнени. Вж. Решение от 26 октомври 2006 г. по дело Комисия/Португалия (C‑239/04, Recueil, стр. I‑10183, точка 25).
(16)  –	Вж. член 1 ДЕС. Вж. също Решение от 4 април 2005 г. по дело Deponiezweckverband Eiterköpfe (C‑6/03, Recueil, стр. I‑2753, точки 58 и 59). В точка 58 от решението Съдът посочва, че „във връзка с политиката на Общността за околната среда и доколкото националната мярка преследва същите цели като директива, член 176 ЕО предвижда и допуска при определените в него условия да бъдат надхвърлени минималните изисквания, установени с тази директива“.
(17)  –	В съображенията към въпросната наредба се споменава по-специално член 1, параграф 1226 от Закона за бюджета за 2007 г., който изглежда е част от тази наредба.
(18)  –	Вж. в противоположен смисъл Решение от 30 април 1996 г. по дело CIA SecurityInternational (C‑194/94, Recueil, стр. I‑2201, точки 47—55). Вж. също Решение от Решение от 26 септември 2000 г. по дело Unilever (C‑443/98, Recueil, стр. I‑7535).
(19)  –	Вж. по аналогия Решение от 14 декември 1989 г. по дело Enichem Base и др. (380/87, Recueil, стр. 2491).
(20)  –	Самостоятелният дял относно енергетиката (член 194 ДФЕС) е въведен с Договора от Лисабон. Вж. обаче член 2 ЕО, който споменава устойчивото развитие на икономическите дейности, и член 3, параграф 1, буква ф) ЕО, който предвижда, че дейността на Общността включва мерки в областта на енергетиката.
(21)  –	Това производство завършва с Решение от 15 юли 2010 г. по дело Комисия/Италия (C‑573/08, все още непубликувано в Сборника), в което Съдът установява, че като не е транспонирала Директивата за птиците в италианското право по начин, който изцяло да е в съответствие с тази директива, и като не е транспонирала член 9 от нея по начин, който да осигурява, че въведените от компетентните италиански органи дерогации са в съответствие с посочените в този член условия и изисквания, Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 2—7, 9—11 и 13—18 от Директивата .
(22)  –	Вж. „Guidance on wind energy and Natura 2000 [Указания във връзка с вятърната енергия и „Натура 2000“]“ на разположение на адрес в интернет http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm.
(23)  –	Решение от 3 юли 2008 г. (С‑215/06, Сборник, стр. I‑4911).
(24)  –	Следва да се отбележи, че правно основание на Директива 2001/77 е член 175, параграф 1 ЕО (понастоящем член 192, параграф 1 ДФЕС), а правно основание на Директива 2009/28 преди всичко е член 175, параграф 1 ЕО.
(25)  –	Членовете, съдържащи се в тази директива, не дават приоритет на нито една от целите.
(26)  – Вж. съображение 3 от Директива 2001/77.
(27)  –	Вж. обяснителния меморандум към предложението за тази директива, COM(2000) 279 окончателен, 2000/116 (COD), и Бялата книга относно възобновяемите енергийни източници, COM(97) 599 окончателен, споменати в съображение 2 от Директива 2001/77. Във въведението на обяснителния меморандум се посочва, че „в директивата се предлага държавите членки да бъдат задължени да вземат необходимите мерки, за да гарантират, че производството на [електроенергия от възобновяеми източници] нараства в съответствие с поетите в областта на енергетиката цели на национално и общностно равнище“ [неофициален превод]. Точка 2.1 гласи, че „[н]асърчаването на възобновяемите източници на енергия е важен приоритет за Общността поради съображения, свързани със сигурността и разнообразието на енергийните доставки, със защитата на околната среда и със социалната и икономическа кохезия“ [неофициален превод].
(28)  –	Член 3 от Директива 2009/28 определя задължителни общи национални цели и мерки за използване на енергия от възобновяеми източници. Доколкото обаче съгласно член 27 от Директива 2009/28 държавите членки не са длъжни да транспонират член 3 преди 5 декември 2010 г., изглежда, че разпоредбата не намира приложение към спора в главното производство.
(29)  –	Член 6, параграф 1 от Директива 2001/77.
(30)  – В съдебното заседание Комисията посочва — като твърдението ѝ следва да се провери от запитващата юрисдикция — че през 2006 г. 18,3 % от потребената в Италия електроенергия е произведена от възобновяеми източници.
(31)  –	Вж. точки 28 и 29 по-горе.
(32)  –	Вж. Решение от 17 октомври 1995 г. по дело Fishermen’s Organisations и др. (C‑44/94, Recueil, стр. I‑3115, точка 46).
(33)  –	Вж. бележка под линия 24 по-горе.
(34)  –	Вж. в този смисъл Решение от 16 декември 2008 г. по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др. (C‑127/07, Сборник, стр. I‑9895, точка 30).
(35)  –	От материалите по делото, с които Съдът разполага, изглежда, че дружествата жалбоподатели не са били и дори не твърдят, че са били обект на дискриминация, основана на гражданство.
(36)  –	Вж. точка 42 и сл. по-горе.
(37)  – Предвид уникалните им характеристики и предназначение.
(38)  –	Вж. Решение от 4 юни 1992 г. по съединени дела Debus (C‑13/91 и C‑113/91, Recueil, стр. I‑3617, точка 16) и Решение от 5 май 1998 г. по дело Обединено кралство/Комисия (C‑180/96, Recueil, стр. I‑2265, точка 96).
(39)  –	Вж. точки 28 и 29 по-горе.