62023TJ0535_RES
Lieta T‑535/23
CEE Bankwatch Network z.s.un
Ökobüro – Allianz der Umweltbewegung
pret
Eiropas Savienības Padomi
Vispārējās tiesas (devītā palātā paplašinātā sastāvā) 2025. gada 12. novembra spriedums
Vide – Regula (ES) 2022/2577, ar ko nosaka satvaru atjaunīgās enerģijas apguves paātrināšanai – Lūgums veikt iekšēju pārskatīšanu – Regulas (EK) Nr. 1367/2006 10. panta 1. punkts – Lūguma noraidīšana – Akts, kas pieņemts, pamatojoties uz LESD 122. panta 1. punktu – Akts, par kuru nevar iesniegt lūgumu veikt iekšēju pārskatīšanu – Regulas Nr. 1367/2006 2. panta 1. punkta g) apakšpunkts – Jēdziens “administratīvs akts” – Orhūsas konvencijas 9. panta 3. punkts – Orhūsas konvencijas 2. panta 2. punkts – Akts, kas pieņemts, “pildot likumdevēja funkcijas”
Vide – Orhūsas konvencija – Piemērošana Savienības iestādēm – Nevalstisko organizāciju iespēja lūgt veikt vides jomā pieņemtu administratīvu aktu iekšēju pārskatīšanu – Pārskatīšanas priekšmets – Administratīvs akts – Jēdziens – Akts, kas nav pieņemts, pildot likumdevēja funkcijas – Likumdevēja funkciju jēdziens – Funkcionāla interpretācija – Kritēriji
(LES 16. panta 1. punkts; LESD 122. panta 1. punkts un 289. pants; Orhūsas konvencijas 2. panta 2. punkts; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1367/2006 2. panta 1. punkta c), f) un g) apakšpunkts un 10. pants un Regula 2021/1767; Padomes Regula Nr. 2022/2577)
(skat. 23.–37. un 43.–91. punktu)
Eiropas Savienības tiesības – Interpretācija – Metodes – Interpretācija Savienības noslēgto starptautisko nolīgumu gaismā – Regulas Nr. 1367/2006 interpretācija, ņemot vērā Konvenciju par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem (Orhūsas konvencija)
(LES 3. panta 5. punkts; Orhūsas konvencijas 2. panta 2. punkts un 9. panta 3. un 4. punkts; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1367/2006 2. panta 1. punkta g) apakšpunkts)
(skat. 38.–42. punktu)
Rezumējums
Vispārējā tiesa atstāj spēkā Eiropas Savienības Padomes lēmumus, ar kuriem noraidīti lūgumi veikt iekšēju Regulas 2022/2577 (
1
) pārskatīšanu, kurus iesniegušas vairākas bezpeļņas apvienības, kas darbojas vides aizsardzības jomā. Šajā lietā Vispārējā tiesa pirmo reizi precizē jēdzienu “administratīvs akts” Orhūsas regulas (
2
) izpratnē pēc tam, kad tajā izdarīti grozījumi ar Regulu 2021/1767 (
3
), ar ko paplašināta aktu, kuriem piemērojama iekšējās pārskatīšanas procedūra, materiālā piemērošanas joma.
Krievijas sāktā agresijas kara Ukrainā dēļ 2022. gadā pēkšņi un ievērojami tika pārtraukta gāzes plūsma no Krievijas. Šajā kontekstā Padome 2022. gada decembrī pieņēma Regulu 2022/2577, ar kuru tostarp ieviesti atbrīvojumi no konkrētiem Savienības vides tiesību aktos noteiktiem novērtēšanas pienākumiem, lai īstermiņā paātrinātu atjaunīgo energoresursu apguves tempu.
2023. gada februārī prasītājas, pamatojoties uz Orhūsas regulu, iesniedza Padomei divus lūgumus veikt iekšēju Regulas 2022/2577 pārskatīšanu. Ar 2023. gada 13. jūnija lēmumiem Padome šos lūgumus noraidīja kā nepieņemamus un – pakārtoti – kā nepamatotus (turpmāk tekstā – “apstrīdētie lēmumi”). Ar prasībām Vispārējā tiesā prasītājas lūdz atcelt šos lēmumus.
Vispārējās tiesas vērtējums
Vispārējā tiesa pārbauda, vai Padome kļūdaini noraidījusi lūgumus veikt Regulas 2022/2577 iekšēju pārskatīšanu kā nepieņemamus tādēļ, ka tie neattiecās uz aktu, kuru var šādi pārskatīt, proti, uz “administratīvu aktu” Orhūsas regulas 2. panta 1. punkta g) apakšpunkta izpratnē.
Šajā ziņā Vispārējā tiesa atgādina, ka Savienības tiesību normas interpretācijas nolūkā jāņem vērā ne tikai tās saturs, bet arī konteksts, kādā tā iekļaujas, kā arī tā tiesību akta mērķi, kurā tā ietilpst.
Runājot par gramatisko interpretāciju, “administratīvs akts” Orhūsas regulā definēts kā “jebkurš tāds Savienības iestādes vai struktūras pieņemts neleģislatīvs akts, kam ir juridiskas sekas un ārēja ietekme un kas ietver noteikumus, kuri var pārkāpt tiesību aktus vides jomā”. Tādējādi Savienības likumdevējs šo jēdzienu definējis pretstatā “leģislatīvam aktam”, taču nav atsaucies uz to aktu kategoriju, kas pieņemti atbilstoši parastai vai īpašai likumdošanas procedūrai LESD 289. panta izpratnē.
Attiecībā uz kontekstuālo interpretāciju Orhūsas regula neattiecas uz Savienības iestādēm un struktūrām, kad tās īsteno tiesu vai likumdevēja varu. Līdz ar to akti, kas pieņemti, īstenojot šādu varu, nav administratīvi akti Orhūsas regulas izpratnē.
Turklāt, lai gan Savienības likumdevējs, pieņemot Regulu 2021/1767, vēlējies paplašināt iekšējās pārskatīšanas procedūras piemērošanas jomu, lai panāktu Savienības tiesību atbilstību Orhūsas konvencijas normām, tā nodoms nav bijis grozīt leģislatīvo aktu izslēgšanu no šīs procedūras piemērošanas jomas.
Arī apstāklis, ka Orhūsas regulas 2. panta 1. punkta f) apakšpunktā paredzētā jēdziena “tiesību akti vides jomā” definīcijā noteiktās valodu versijās ir atsauce uz “leģislatīviem aktiem” vai “ikvienu leģislatīvu normu”, nevar nozīmēt, ka jēdziens “tiesību akti vides jomā” minētās regulas piemērošanas nolūkā tiek attiecināts tikai uz leģislatīviem aktiem LESD 289. panta 3. punkta izpratnē.
Šādos apstākļos, lai gan leģislatīvs akts LESD 289. panta nozīmē tiešām nav administratīvs akts Orhūsas regulas izpratnē un tās piemērošanas nolūkā, no kontekstuālās interpretācijas neizriet, ka Orhūsas regulā minētais jēdziens “likumdevēju vara” pilnībā sakrīt ar LESD 289. pantā noteikto leģislatīvo aktu kategoriju.
Pielietojot teleoloģisko interpretāciju, Orhūsas regulas mērķis ir īstenot Orhūsas konvencijas 9. panta 3. punkta noteikumus. Saskaņā ar šo normu katra Puse nodrošina, ka sabiedrības pārstāvjiem, kas atbilst attiecīgās valsts tiesību aktos noteiktajiem kritērijiem, ja tādi būtu, ir pieejamas administratīvas vai tiesas procedūras, lai apstrīdētu tādu privātpersonu vai valsts iestāžu darbību vai bezdarbību, kas pārkāpj attiecīgās valsts tiesību aktus vides jomā.
No Orhūsas konvencijas izriet, ka tās 9. panta 3. punkts nav piemērojams to struktūru un institūciju aktiem, kuras pilda tiesas vai likumdevēja funkcijas, taču tajā nav sīkāk definēts jēdziens “likumdevēja funkcijas”. Interpretējot jēdzienu “tiesību akts” starptautisko publisko tiesību instrumenta izpratnē, jāsaglabā tā autonomais raksturs salīdzinājumā ar līgumslēdzēju pušu valsts tiesībām.
Tādējādi attiecībā uz jēdzienu “likumdevēja funkcijas” jāizmanto funkcionāla pieeja, kas saistīta ne tikai ar attiecīgās struktūras raksturu, bet arī ar funkcijām, ko attiecīgā iestāde vai struktūra faktiski īstenojusi. Tādēļ, lai gan institucionālais kritērijs ir norāde, lai raksturotu aktu kā leģislatīvu Orhūsas regulas izpratnē, jāņem vērā arī tā akta būtība, ko pieņēmusi minētā iestāde vai struktūra.
No tā izriet, ka jēdzienu “likumdevēju vara” Orhūsas regulas izpratnē nevar interpretēt tādējādi, ka tas attiecas vienīgi uz aktiem, kas pieņemti parastā vai īpašā likumdošanas procedūrā atbilstoši LESD 289. pantam. Tātad minētās regulas 2. panta 1. punkta g) apakšpunktā paredzētais jēdziens “administratīvs akts” nozīmē jebkuru aktu, ko Savienības iestāde pieņēmusi, neīstenojot likumdevēja varu, nevis vienīgi leģislatīvus aktus, kas pieņemti parastā vai īpašā likumdošanas procedūrā atbilstoši LESD 289. pantam.
Ņemot vērā šos apsvērumus, Vispārējā tiesa pārbauda, vai Regula 2022/2577 ir “administratīvs akts” Orhūsas regulas izpratnē.
Saistībā ar institucionālo kritēriju tā konstatē, ka šo regulu pieņēmusi Padome – iestāde, kurai kopā ar Parlamentu Līgumos uzticētas likumdošanas funkcijas.
Attiecībā uz Regulas 2022/2577 saturu Vispārējā tiesa, pirmkārt, norāda, ka šī regula pieņemta, pamatojoties uz LESD 122. panta 1. punktu, kas pilnvaro Padomi ekonomikas politikas jomā veikt piemērotus pasākumus, kuru mērķis ir pārvarēt nopietnas grūtības energoproduktu apgādē. Šī norma Padomei piešķir plašu likumdošanas funkcijas īstenošanai raksturīgu rīcības brīvību, lai veiktu pasākumus, kuru mērķis ir pārvarēt nopietnas ekonomiskas grūtības, kas prasa izdarīt Savienības likumdevēja pienākumos ietilpstošu politisku izvēli. Minētajā normā Padomei paredzēta arī Savienības likumdevējam rezervētā iespēja piešķirt Komisijai īstenošanas pilnvaras.
Vispārējā tiesa piebilst, ka saskaņā ar LESD 122. panta 1. punktu pieņemto aktu tvērums atšķiras no to deleģēto aktu un īstenošanas aktu tvēruma, kas pieņemti atbilstoši LESD 290. un 291. pantam. Proti, Padomei šajā ziņā piešķirtās pilnvaras nav atkarīgas no iepriekšēja pilnvarojuma ar pamata leģislatīvo aktu. Turklāt akti, kas pieņemti saskaņā ar LESD 122. panta 1. punktu – pretēji deleģētajiem aktiem un īstenošanas aktiem, kuru tiesiskums ir atkarīgs no tā, ko tajos paredzējis likumdevējs –, nav nesaraujami saistīti ar aktiem, kuri pieņemti atbilstoši LESD 289. panta 1. un 2. punktam.
Otrkārt, Vispārējā tiesa ņem vērā Regulas 2022/2577, kas pieņemta saistībā ar dabasgāzes piegāžu samazinājumu no Krievijas uz dalībvalstīm, saturu. Šajā ziņā minētajā regulā ietverti vienkāršošanas pasākumi, lai veicinātu atjaunīgās enerģijas ražošanu, ieviešot atbrīvojumus no konkrētiem Savienības vides tiesību aktos noteiktajiem novērtēšanas pienākumiem.
Tādēļ daži no šiem pasākumiem uz laiku un konkrētos jautājumos atkāpjas no vairākās direktīvās iekļauto atvasināto tiesību normām, kurās paredzēts veikt juridisko interešu sabalansēšanu pirms tiek izsniegta atļauja jebkuram projektam, kas var radīt kaitējumu videi. Regulā 2022/2577 noteikts, ka, veicot šo sabalansēšanu, jāatzīst atjaunīgās enerģijas ražošanas prioritārais raksturs. Tādējādi šai regulai ir īpašs raksturs, jo tajā noteikts, ka jāatzīst atjaunīgās enerģijas ražošanas prioritārais raksturs, ieviešot sevišķi svarīgu sabiedrības interešu prezumpciju attiecībā uz šādām ražošanas darbībām.
Vispārējā tiesa secina, ka pastāv vairāki elementi, kas pierāda – Padomes pilnvaras, kuras tā īstenojusi, pieņemot Regulu 2022/2577 saskaņā ar LESD 122. panta 1. punktu, ietilpst likumdošanas darbībā. Tātad minētā regula nav administratīvs akts Orhūsas regulas izpratnē, tāpēc Padome prasītāju iesniegtos lūgumus veikt iekšēju pārskatīšanu pamatoti noraidījusi kā nepieņemamus.
(
1
)	Padomes Regula (ES) 2022/2577 (2022. gada 22. decembris), ar ko nosaka satvaru atjaunīgās enerģijas apguves paātrināšanai (OV 2022, L 335, 36. lpp.).
(
2
)	Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (EK) Nr. 1367/2006 (2006. gada 6. septembris) par to, kā Savienības iestādēm un struktūrām piemērot Orhūsas Konvenciju par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem (OV 2006, L 264, 13. lpp.), redakcijā ar grozījumiem, kas izdarīti ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2021. gada 6. oktobra Regulu (ES) 2021/1767 (OV 2021, L 356, 1. lpp.) (turpmāk tekstā – “Orhūsas regula”).
(
3
)	Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (ES) 2021/1767 (2021. gada 6. oktobris), ar ko groza Regulu (EK) Nr. 1367/2006 par to, kā Savienības iestādēm un struktūrām piemērot Orhūsas Konvenciju par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem (OV 2021, L 356, 1. lpp.).