ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)
1er octobre 2020 (*)
« Pourvoi – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de la République arabe syrienne – Mesures dirigées contre des femmes et des hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie – Liste des personnes auxquelles s’applique le gel de fonds et de ressources économiques – Inclusion du nom de la requérante – Recours en annulation »
Dans l’affaire C‑158/19 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 21 février 2019,
Razan Othman, demeurant à Damas (Syrie), représentée par Me E. Ruchat, avocat,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant :
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. V. Piessevaux et Mme S. Kyriakopoulou, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (huitième chambre),
composée de Mme L. S. Rossi, présidente de chambre, MM. J. Malenovský et F. Biltgen (rapporteur), juges,
avocat général : M. E. Tanchev,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par son pourvoi, Mme Razan Othman demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 12 décembre 2018, Othman/Conseil (T‑416/16, non publié, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2018:903), par lequel celui-ci a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision (PESC) 2016/850 du Conseil, du 27 mai 2016, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2016, L 141, p. 125), des actes d’exécution subséquents de celle-ci, de la décision (PESC) 2017/917 du Conseil, du 29 mai 2017, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2017, L 139, p. 62), ainsi que de la décision (PESC) 2018/778 du Conseil, du 28 mai 2018, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2018, L 131, p. 16), en tant que ces actes la concernent.
Les antécédents du litige
2        Les antécédents du litige sont exposés aux points 1 à 19 de l’arrêt attaqué. Pour les besoins de la présente procédure, ils peuvent être résumés comme suit.
3        La requérante est l’épouse d’un homme d’affaires de nationalité syrienne.
4        Condamnant fermement la répression violente des manifestations pacifiques en divers endroits dans toute la Syrie et lançant un appel aux autorités syriennes pour qu’elles s’abstiennent de recourir à la force, le Conseil de l’Union européenne a adopté, le 9 mai 2011, la décision 2011/273/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2011, L 121, p. 11).
5        Les noms des personnes responsables de la répression violente exercée contre la population civile en Syrie ainsi que ceux des personnes physiques ou morales et des entités qui leur sont liées sont mentionnés à l’annexe de la décision 2011/273. En vertu de l’article 5, paragraphe 1, de cette décision, le Conseil, statuant sur proposition d’un État membre ou du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, peut modifier cette annexe. Le nom de la requérante ne figure pas dans ladite annexe.
6        Toutefois, figurent à la ligne 8 du tableau de l’annexe de la décision 2011/273 le nom de M. Rami Makhlouf ainsi que diverses mentions, dont la date d’inscription de ce nom sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, en l’occurrence le 9 mai 2011, la date et le lieu de naissance ainsi que le numéro de passeport de celui-ci et les motifs suivants :
« Homme d’affaires syrien ; personne associée à Maher Al-Assad ; finance le régime permettant la répression contre les manifestants. »
7        Le 15 octobre 2012, le Conseil a adopté la décision 2012/634/PESC modifiant la décision 2011/782/PESC concernant les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2012, L 282, p. 50). Par cette décision, le Conseil a appliqué les mesures restrictives en cause à d’autres personnes et entités et a mis à jour le texte figurant à l’annexe I de la décision 2011/782/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, concernant les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2011, L 319, p. 56). À la ligne 185 du tableau de l’annexe I de la décision 2011/782, telle que modifiée par la décision 2012/634, relatif aux personnes, le nom de la requérante apparaît ainsi que diverses mentions, dont la date d’inscription de ce nom sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, l’indication selon laquelle elle est l’« épouse de Rami Makhlouf » et les motifs suivants :
« Entretient des relations personnelles et financières étroites avec Rami Makhlouf, cousin du président Bashar Al Assad et principal financier du régime, qui a été inscrit sur la liste. À ce titre, elle est liée au régime syrien et elle en tire des profits. »
8        La requérante a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision 2012/634, dont elle s’est désistée.
9        Le 31 mai 2013, le Conseil a adopté la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2013, L 147, p. 14). Le nom de la requérante figure à la ligne 179 du tableau de l’annexe I de cette décision relatif aux personnes, avec les mêmes motifs que ceux figurant dans l’annexe I de la décision 2011/782, telle que modifiée par la décision 2012/634, ainsi que l’indication selon laquelle elle est la « fille de Waleed (ou Walid) Othman » et diverses mentions, dont la date et le lieu de naissance ainsi que le numéro de carte d’identité de la requérante.
10      Par lettre du 14 avril 2014, le Conseil a communiqué à la requérante une copie des documents et des éléments d’information, portant les références 7986/14, MD 184/12 RELEX, MD 184/12 ADD 1 REV 2 RELEX, MD 185/12 RELEX et 14628/12, relatifs au maintien de l’inscription de son nom sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives et à la modification de l’exposé des motifs.
11      Par sa décision 2014/309/PESC, du 28 mai 2014, modifiant la décision 2013/255 (JO 2014, L 160, p. 37), le Conseil a notamment prorogé les mesures restrictives en cause jusqu’au 1er juin 2015.
12      La requérante a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision 2014/309 et des actes subséquents de celle-ci, dont elle s’est désistée.
13      Par sa décision (PESC) 2015/837, du 28 mai 2015, modifiant la décision 2013/255 (JO 2015, L 132, p. 82), le Conseil a notamment prorogé les mesures restrictives en cause jusqu’au 1er juin 2016.
14      La requérante a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision 2015/837 et des actes subséquents de celle-ci, dont elle s’est désistée.
15      Par la décision (PESC) 2015/1836 du Conseil, du 12 octobre 2015, modifiant la décision 2013/255 (JO 2015, L 266, p. 75, et rectificatif JO 2016, L 336, p. 42), la rédaction des articles 27 et 28 de la décision 2013/255 a été modifiée. Ces articles, tels que modifiés par la décision 2015/1836, prévoient désormais des restrictions à l’entrée ou au passage en transit sur le territoire des États membres ainsi que le gel des fonds et des ressources économiques des « femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie » ainsi que des « membres des familles Assad ou Makhlouf », sauf si des « informations suffisantes [indiquent que ces personnes] ne sont pas, ou ne sont plus, liées au régime ».
16      Par lettre du 31 mars 2016, la requérante a notamment demandé que son nom soit retiré de la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives prévues par la décision 2015/1836 et que le Conseil lui transmette, dans l’hypothèse d’un maintien de son nom sur cette liste, l’ensemble des éléments à charge retenus contre elle.
17      Par sa décision 2016/850, le Conseil a prorogé les mesures restrictives en cause jusqu’au 1er juin 2017.
18      Par lettre du 30 mai 2016, le Conseil a notifié à la requérante une copie de la décision 2016/850.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
19      Par une requête déposée au greffe du Tribunal le 31 juillet 2016, la requérante a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision 2016/850 et des actes d’exécution subséquents de celle-ci, pour autant que ces actes la concernent.
20      Par décision du 14 septembre 2016, la procédure a été suspendue jusqu’au prononcé de la décision du Tribunal mettant fin à l’instance dans l’affaire T‑410/16 concernant M. Makhlouf, époux de la requérante.
21      Les parties ont été invitées par le Tribunal à présenter leurs observations sur les conclusions à tirer de l’arrêt du 18 mai 2017, Makhlouf/Conseil (T‑410/16, non publié, EU:T:2017:349), intervenu dans ladite affaire.
22      Par lettre du 30 mai 2017, le Conseil a notifié à la requérante une copie de la décision 2017/917 portant prorogation des mesures restrictives en cause jusqu’au 1er juin 2018. Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 8 août 2017, la requérante a demandé une adaptation de ses conclusions en vue de l’annulation de cette décision, dans la mesure où elle la concerne. Par lettre du 30 mai 2018, le Conseil a notifié à la requérante une copie de la décision 2018/778 portant prorogation des mesures restrictives en cause jusqu’au 1er juin 2019. Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 31 mai 2018, la requérante a demandé une nouvelle adaptation de ses conclusions en vue de l’annulation de cette décision, dans la mesure où elle la concerne.
23      Les parties ont également été invitées par le Tribunal à présenter leurs observations sur les conclusions à tirer de l’arrêt du 14 juin 2018, Makhlouf/Conseil (C‑458/17 P, non publié, EU:C:2018:441).
24      À l’appui de son recours, la requérante a soulevé cinq moyens, tirés, le premier, d’une violation des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective, le deuxième, d’une violation de l’obligation de motivation, le troisième, d’une erreur manifeste d’appréciation, le quatrième, d’une violation des droits fondamentaux et, le cinquième, de la violation des lignes directrices du Conseil du 2 décembre 2005 concernant la mise en œuvre et l’évaluation de mesures restrictives dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune.
25      S’agissant du premier moyen, après avoir rappelé, aux points 50 à 53 de l’arrêt attaqué, les critères applicables au respect des droits de la défense et au droit à une protection juridictionnelle effective, le Tribunal a analysé les différents arguments présentés à l’appui de ce moyen pour conclure, au point 66 dudit arrêt, qu’aucun de ces arguments ne permettait de démontrer une violation des articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, de l’article 215 TFUE ou des articles 41 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
26      Pour ce qui est du deuxième moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation, le Tribunal a examiné les arguments de la requérante au regard de la jurisprudence constante rappelée aux points 71 à 76 de l’arrêt attaqué, pour conclure, au point 81 dudit arrêt, que la motivation des décisions dont elle demande l’annulation ne saurait être considérée comme étant imprécise.
27      S’agissant du troisième moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation, le Tribunal l’a rejeté après avoir procédé, aux points 89 à 103 de l’arrêt attaqué, au contrôle juridictionnel de la base factuelle sur laquelle reposait le motif de maintien du nom de la requérante sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, à savoir l’appartenance de l’intéressée aux familles Assad et Makhlouf.
28      Après avoir également écarté les quatrième et cinquième moyens, le Tribunal a rejeté le recours dans son intégralité.
Les conclusions des parties devant la Cour
29      Par son pourvoi, la requérante demande à la Cour :
–        d’annuler l’arrêt attaqué ;
–        d’annuler la décision 2016/850 et les actes d’exécution subséquents de celle-ci, dans la mesure où ils la concernent, et
–        de condamner le Conseil aux dépens.
30      Le Conseil demande à la Cour :
–        de rejeter le pourvoi et
–        de condamner la requérante aux dépens.
Sur le pourvoi
31      À l’appui de son pourvoi, la requérante invoque trois moyens, tirés, le premier, d’une erreur de droit, d’une violation de l’article 41 de la Charte, d’une violation des droits de la défense et d’une dénaturation des faits, le deuxième, d’un défaut de motivation, d’une erreur de droit et d’un renversement de la charge de la preuve, et, le troisième, d’une erreur de droit, d’un renversement de la charge de la preuve et d’une violation de la foi due aux actes.
Sur la recevabilité
32      À titre liminaire, le Conseil fait observer que, dans la mesure où le pourvoi reprend, en très large partie, le texte du pourvoi introduit par l’époux de la requérante, M. Makhlouf, contre l’arrêt du 18 mai 2017, Makhlouf/Conseil (T‑410/16, non publié, EU:T:2017:349), sans toutefois comporter les adaptations nécessaires pour la présente affaire, il en résulte des incohérences conduisant à son irrecevabilité.
33      Il convient de relever, à cet égard, que le pourvoi identifie clairement les points visés de l’arrêt attaqué et expose les motifs pour lesquels ceux-ci seraient erronés. Par conséquent, une telle fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité du pourvoi dans son intégralité ne saurait être admise.
Sur le premier moyen
Argumentation des parties
34      Par son premier moyen, qui est dirigé contre les points 53 à 56 de l’arrêt attaqué, la requérante fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit et une violation de l’article 41 de la Charte en jugeant que le Conseil n’était pas tenu de lui fournir les nouveaux éléments retenus à charge contre elle afin de justifier le maintien de son nom sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives.
35      La requérante invoque la violation des droits de la défense commise par le Tribunal en ce que celui-ci n’a pas tenu compte du fait que, dans le cadre de l’adoption d’une décision maintenant le nom d’une personne ou d’une entité sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, le Conseil doit respecter le droit de cette personne ou de cette entité d’être préalablement entendue lorsqu’il retient, à son égard, de nouveaux éléments à charge.
36      En outre, le Tribunal aurait commis une dénaturation des faits en jugeant que la requérante a été entendue préalablement à l’adoption de la décision d’inscription du nom de celle-ci sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives.
37      En se fondant sur le point 10 des lignes directrices du Conseil du 8 décembre 2017 concernant la mise en œuvre et l’évaluation de mesures restrictives dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, qui sont quasi identiques aux lignes directrices du Conseil du 2 décembre 2005 concernant la mise en œuvre et l’évaluation de mesures restrictives dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, et duquel il ressort qu’une attention particulière doit être apportée au droit d’être entendu lorsqu’il est procédé au maintien du nom d’une personne ou d’une entité sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, la requérante estime que le Conseil doit fournir à cette personne ou à cette entité les éléments retenus à charge préalablement à l’adoption de la décision de maintien du nom de celle-ci sur cette liste.
38      Afin de donner un effet utile aux droits de la défense, le Conseil aurait donc dû fournir à la requérante les éléments de preuve fondant les motifs invoqués avant de donner à celle-ci la possibilité de formuler ses observations.
39      En outre, la requérante fait valoir que son droit à un procès équitable a été enfreint du fait que le Tribunal n’a pas pris en compte le second mémoire en adaptation déposé par elle le 25 juin 2018 et remplaçant le second mémoire en adaptation initialement déposé le 31 mai 2018.
40      Le Conseil estime que le premier moyen n’est pas fondé dès lors qu’il repose sur une lecture erronée de l’arrêt attaqué.
Appréciation de la Cour
41      S’agissant du premier moyen, tiré de ce que le Tribunal aurait, aux points 53 à 56 de l’arrêt attaqué, violé l’article 41 de la Charte en jugeant que le Conseil n’était pas tenu de fournir à la requérante les éléments nouveaux retenus à charge afin de justifier le maintien du nom de celle-ci sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, il convient de constater que cette argumentation repose sur une lecture erronée desdits points.
42      En effet, au point 54 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rappelé la jurisprudence constante en vertu de laquelle, dans le cadre de l’adoption d’une décision maintenant le nom d’une personne ou d’une entité sur une liste de personnes et d’entités faisant l’objet de mesures restrictives, le Conseil doit respecter le droit de cette personne ou de cette entité d’être préalablement entendue lorsqu’il retient à son égard, dans une décision portant maintien de l’inscription de son nom sur cette liste, de nouveaux éléments, à savoir des éléments qui ne figuraient pas dans la décision initiale d’inscription de son nom sur ladite liste (voir, en ce sens, arrêts du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, points 62 et 63, ainsi que du 7 avril 2016, Central Bank of Iran/Conseil, C‑266/15 P, EU:C:2016:208, point 33).
43      À cet égard, il convient de préciser que l’adoption d’une décision de maintien du nom d’une personne ou d’une entité sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives doit être distinguée du cas de prise de décision initiale d’inscription sur cette liste, pour laquelle le Conseil n’est pas tenu de communiquer au préalable à cette personne ou à cette entité les motifs sur lesquels cette institution entend fonder l’inscription de son nom sur ladite liste. En effet, une telle mesure, afin de ne pas compromettre son efficacité, doit, par sa nature même, pouvoir bénéficier d’un effet de surprise et s’appliquer immédiatement. Dans un tel cas, il suffit donc, en principe, que l’institution procède à la communication des motifs à la personne ou à l’entité concernée et ouvre le droit à l’audition de celle-ci concomitamment avec ou immédiatement après l’adoption de la décision (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, point 61).
44      En revanche, dans le cas d’une décision subséquente par laquelle le nom d’une personne ou d’une entité figurant déjà sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives est maintenu sur cette liste, cet effet de surprise n’est plus nécessaire afin d’assurer l’efficacité de la mesure, de sorte que l’adoption d’une telle décision doit, en principe, être précédée d’une communication des éléments retenus à charge ainsi que de l’opportunité conférée à la personne ou à l’entité concernée d’être entendue (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, point 62).
45      Conformément à la jurisprudence citée aux points 42 à 44 du présent arrêt, le Conseil n’est toutefois pas obligé d’entendre préalablement une personne ou une entité visée par des mesures restrictives lorsque, comme en l’espèce, le nom de la personne ou de l’entité concernée est maintenu sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives et que les éléments à charge retenus à l’encontre de celle-ci sont identiques à ceux déjà retenus contre elle dans le cadre de l’inscription de son nom sur cette liste par la décision initiale.
46      Ainsi, et contrairement à ce qui est avancé par la requérante, le Tribunal n’a pas jugé que le Conseil n’était pas tenu de fournir de nouveaux éléments à charge à l’encontre de la personne concernée, mais a précisé, au point 55 de l’arrêt attaqué, que les décisions 2016/850, 2017/917 et 2018/778 se sont limitées à proroger les mesures restrictives énoncées dans la décision 2013/255 et qu’elles ne contiennent, par rapport à celle-ci, aucun nouvel élément à charge à l’encontre de la requérante.
47      C’est donc à bon droit, et sans commettre une dénaturation des faits ni une violation de l’article 41 de la Charte, que le Tribunal a pu considérer, au point 56 de l’arrêt attaqué, qu’il était loisible au Conseil de seulement notifier a posteriori les décisions 2016/850, 2017/917 et 2018/778, sans entendre préalablement la requérante, ce que le Conseil a fait par sa lettre du 30 mai 2016 en ce qui concerne la décision 2016/850, par sa lettre du 30 mai 2017 en ce qui concerne la décision 2017/917 et par sa lettre du 30 mai 2018 en ce qui concerne la décision 2018/778.
48      En tout état de cause, il ressort de l’arrêt attaqué que la requérante avait déjà introduit trois recours tendant à l’annulation de décisions antérieures inscrivant son nom sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, de sorte qu’elle savait pertinemment qu’elle disposait du droit d’être entendue à l’occasion des réexamens périodiques des mesures restrictives adoptées.
49      S’agissant de l’argumentation tirée de la prétendue violation par le Tribunal du droit d’être entendu tel qu’il ressort du point 10 des lignes directrices du Conseil du 8 décembre 2017 concernant la mise en œuvre et l’évaluation de mesures restrictives dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, il importe de constater que ces dispositions ne sont, en tout état de cause, pas applicables à la décision 2016/850, dès lors qu’elles sont postérieures à cette dernière. Pour le cas où la requérante entendait invoquer les lignes directrices du Conseil du 2 décembre 2005 concernant la mise en œuvre et l’évaluation de mesures restrictives dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, il y a lieu de relever que cette argumentation a été soulevée non pas dans le cadre du premier moyen de son recours, relatif à la violation des droits de la défense, dont le rejet est critiqué dans le cadre du premier moyen du pourvoi, mais dans le cadre du cinquième moyen de ce recours. En particulier, l’argumentation relative à la violation de ces lignes directrices a été résumée par le Tribunal au point 136 de l’arrêt attaqué, puis examinée et rejetée aux points 138 et 139 dudit arrêt, points qui ne sont pas visés par le présent pourvoi.
50      Par conséquent, il ne saurait être reproché au Tribunal d’avoir omis de statuer sur ladite argumentation dans le cadre du raisonnement relatif au premier moyen présenté devant lui.
51      Par ailleurs, doit également être rejetée l’argumentation tenant à la violation du droit de la requérante à un procès équitable, en ce que le Tribunal n’aurait pas pris en compte le second mémoire en adaptation déposé par celle-ci. En effet, il résulte du point 31 de l’arrêt attaqué que la requérante a déposé un second mémoire en adaptation le 31 mai 2018, tendant à l’annulation de la décision 2018/778. Or, la requérante n’explique pas en quoi le second mémoire en adaptation déposé le 25 juin 2018 diffère de celui initialement déposé et qu’il est censé remplacer.
52      Le premier moyen doit donc être rejeté comme étant non fondé.
Sur le deuxième moyen
Argumentation des parties
53      Par son deuxième moyen, la requérante fait valoir, d’une part, que le Tribunal a manqué à son obligation de motivation, aux points 78 et 79 de l’arrêt attaqué, en n’exposant pas les raisons pour lesquelles les articles de presse apportés par le Conseil devaient être considérés comme des éléments factuels avérés. D’autre part, le Tribunal aurait commis une erreur de droit en jugeant que la requérante n’a pas démontré qu’elle n’était pas, ou plus, liée au régime syrien, et en lui imposant ainsi injustement la charge de la preuve.
54      En outre, elle reproche au Tribunal de ne pas avoir pris position, dans l’arrêt attaqué, par rapport à l’argument avancé par son époux, M. Makhlouf, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 18 mai 2017, Makhlouf/Conseil (T‑410/16, non publié, EU:T:2017:349), selon lequel la presse manquait d’impartialité. En ignorant de manière délibérée cet argument, qui a décrédibilisé l’affirmation selon laquelle les articles de presse constituaient un faisceau de preuves établissant la réalité du soutien apporté par la requérante au régime syrien, le Tribunal aurait procédé à un renversement de la charge de la preuve.
55      La requérante souligne que, si le Tribunal a jugé qu’il est de notoriété publique que la famille Makhlouf est liée au régime syrien, il aurait dû également retenir comme étant de notoriété publique le fait que, à une époque où la vitesse de l’information prime son contenu, de nombreux articles de presse contiennent des faits tronqués, voire erronés. Par conséquent, le Tribunal n’aurait pas pu conclure au prétendu soutien de la requérante au régime syrien sur la seule base d’articles de presse déposés par le Conseil dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 18 mai 2017, Makhlouf/Conseil (T‑410/16, non publié, EU:T:2017:349), dont la véracité est contestée par la requérante dans la présente affaire.
56      Le Conseil estime que le deuxième moyen doit être rejeté comme étant irrecevable, la question de la preuve de l’absence de lien au régime syrien étant une question de pur fait qui échappe au contrôle de la Cour dans le cadre d’un pourvoi, sinon comme étant non fondé, ce moyen reposant sur une lecture erronée des points 78 et 79 de l’arrêt attaqué.
Appréciation de la Cour
57      S’agissant de l’obligation de motivation, le Tribunal a rappelé, aux points 71 à 76 de l’arrêt attaqué, la jurisprudence pertinente en rapport avec l’obligation de motivation d’un acte faisant grief.
58      Il a indiqué, notamment, au point 72 de l’arrêt attaqué, que la motivation doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution auteur de cet acte de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle.
59      Il a ajouté, au point 73 de l’arrêt attaqué, que la motivation d’un acte du Conseil imposant des mesures restrictives doit identifier les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles celui-ci considère, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que l’intéressé doit faire l’objet d’une telle mesure.
60      Il a également précisé, au point 74 de l’arrêt attaqué, que l’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires de celui-ci peuvent avoir à recevoir des explications.
61      C’est au vu de ces considérations que le Tribunal a examiné les motifs retenus par le Conseil lors de l’inscription du nom de la requérante sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives.
62      Dans ce contexte, le Tribunal, après avoir relevé, au point 78 de l’arrêt attaqué, que le Conseil a fondé le maintien de l’inscription du nom de la requérante sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives sur les motifs qu’elle entretient des relations personnelles et financières étroites avec M. Makhlouf, dont elle est l’épouse et qui est le cousin du président Bashar Al Assad et principal financier du régime syrien, dont le nom a été inscrit sur cette liste, a jugé, aux points 79 et 80 dudit arrêt, que cette brève motivation satisfait aux exigences de la jurisprudence, en ce qu’elle est susceptible, par la nature des motifs portant sur des faits clairs, de permettre à la requérante de comprendre les raisons pour lesquelles son nom a été maintenu sur ladite liste.
63      Force est de constater que, dans le cadre du présent pourvoi, la requérante ne conteste pas son appartenance à la famille Makhlouf, mais se limite à reprocher au Tribunal de ne pas avoir pris position par rapport à un argument soulevé par son époux, M. Makhlouf, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 18 mai 2017, Makhlouf/Conseil (T‑410/16, non publié, EU:T:2017:349), relatif au fait que la presse manquait d’impartialité.
64      Or, il ne saurait être reproché au Tribunal de ne pas avoir pris position dans l’arrêt attaqué par rapport à un argument soulevé par une autre partie dans une affaire, certes connexe, mais différente de l’espèce et dont l’arrêt auquel elle a donné lieu a acquis force de chose jugée à la suite du rejet du pourvoi dirigé contre celui-ci par l’arrêt du 14 juin 2018, Makhlouf/Conseil (C‑458/17 P, non publié, EU:C:2018:441).
65      En outre, en ce qui concerne l’argument de la requérante selon lequel le Tribunal aurait manqué à son obligation de motivation en n’exposant pas les raisons pour lesquelles les articles de presse apportés par le Conseil devaient être considérés comme des éléments factuels avérés, alors que le contenu de ces articles a été critiqué par la requérante, il convient de relever que par cet argument elle cherche, en réalité, à obtenir une nouvelle appréciation des faits par la Cour.
66      Or, il y a lieu de rappeler, à cet égard, que, dans le cadre du pourvoi, la Cour n’est pas compétente pour constater les faits ni, en principe, pour examiner les preuves que le Tribunal a retenues à l’appui de ces faits. En effet, il appartient au seul Tribunal d’apprécier la valeur qu’il convient d’attribuer aux éléments qui lui ont été soumis. Cette appréciation ne constitue donc pas, sous réserve du cas de la dénaturation des éléments de preuve produits devant le Tribunal, une question de droit soumise au contrôle de la Cour. En revanche, le pouvoir de contrôle de la Cour sur les constatations de fait opérées par le Tribunal s’étend, notamment, à la question de savoir si les règles en matière de charge et d’administration de la preuve ont été respectées (arrêt du 14 juin 2018, Makhlouf/Conseil, C‑458/17 P, non publié, EU:C:2018:441, point 57 et jurisprudence citée).
67      Dans la mesure où la requérante n’invoque, dans le cadre du deuxième moyen, aucune dénaturation des faits et des éléments de preuve par le Tribunal, ledit argument doit être écarté comme étant irrecevable.
68      Quant à l’argument relatif au prétendu renversement de la charge de la preuve, tiré de ce que le Tribunal aurait jugé que la requérante n’a pas démontré qu’elle n’était pas, ou plus, liée au régime syrien, il y a lieu de constater que les points 78 et 79 de l’arrêt attaqué, qui font l’objet des griefs présentés dans le cadre du deuxième moyen, ne contiennent aucune référence à des éléments de preuve et ne font aucune mention de la question de la charge de la preuve.
69      Cet argument, qui résulte vraisemblablement d’une référence erronée à des points critiqués dans le cadre du pourvoi introduit contre l’arrêt du 18 mai 2017, Makhlouf/Conseil (T‑410/16, non publié, EU:T:2017:349), doit être écarté.
70      En tout état de cause, l’argument relatif au renversement de la charge de la preuve, qui a trait à l’appréciation opérée par le Tribunal, aux points 85 à 103 de l’arrêt attaqué, du bien-fondé de l’inscription du nom de la requérante sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, sera analysé dans le cadre du troisième moyen, ce moyen étant dirigé précisément contre les points 88 et 89 dudit arrêt et soulevant la question du renversement de la charge de la preuve.
71      Il résulte de ce qui précède que le deuxième moyen doit être rejeté comme étant en partie irrecevable et en partie non fondé.
Sur le troisième moyen
Argumentation des parties
72      Par son troisième moyen, dirigé contre les points 88 et 89 de l’arrêt attaqué, la requérante fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que les articles 27 et 28 de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, ne sont pas contraires au droit de l’Union.
73      En jugeant que le Conseil pouvait établir une présomption uniquement fondée sur le lien familial, le Tribunal aurait créé une situation de probatio diabolica, imposant à la requérante d’apporter la preuve négative de l’absence de soutien au régime syrien et aboutissant de ce fait à un renversement de la charge de la preuve. Une telle présomption, qui se fonde principalement sur l’appartenance à une famille déterminée pour justifier l’inscription du nom d’une personne sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, serait contraire au principe de proportionnalité, de sorte que les articles 27 et 28 de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, doivent être considérés comme étant non conformes au droit de l’Union.
74      Le Tribunal aurait encore violé la foi due aux actes en jugeant, au point 96 de l’arrêt attaqué, qu’aucun élément du dossier n’indique que la requérante n’est pas, ou n’est plus, liée au régime syrien, ou qu’elle n’exerce aucune influence sur celui-ci, ou qu’elle n’est pas associée à un risque réel de contournement, ou qu’elle s’est distanciée de M. Makhlouf et des autres membres de la famille Makhlouf et qu’elle n’est plus liée audit régime.
75      Le Conseil estime que le troisième moyen doit être écarté comme étant irrecevable ou, en tout état de cause, comme étant non fondé.
Appréciation de la Cour
76      Il y a lieu de constater que, après avoir rappelé, au point 85 de l’arrêt attaqué, que le juge de l’Union doit s’assurer que toute décision d’inscrire ou de maintenir le nom d’une personne ou d’une entité déterminée sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives repose sur une base factuelle suffisamment solide, le Tribunal a retenu, au point 89 dudit arrêt, que, en l’espèce, l’inscription du nom de la requérante sur cette liste était fondée sur le motif qu’elle était l’épouse de M. Makhlouf, cousin du président Bashar Al Assad et principal financier du régime syrien, dont le nom a été inscrit sur ladite liste. De ce fait, elle était liée audit régime et en tirait des profits.
77      S’agissant de ce motif relatif à l’existence d’un lien familial avec des personnes associées aux dirigeants de la République arabe syrienne, le Tribunal, après avoir précisé, au point 91 de l’arrêt attaqué, que le terme « membre de la famille » vise également le « conjoint », le Tribunal a rappelé, au point 92 dudit arrêt, que l’appartenance à la famille Makhlouf constitue, conformément à l’article 27, paragraphe 2, et à l’article 28, paragraphe 2, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, un critère d’inscription sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives parmi d’autres.
78      En effet, la teneur des articles 27 et 28 de la décision 2013/255 a été modifiée par la décision 2015/1836, laquelle a introduit, au paragraphe 2 de chacun de ces articles, sept catégories de personnes qui appartiennent à des groupes déterminés de personnes, parmi lesquelles figurent, notamment, au point a) de ce paragraphe, les « femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie », et, au point b) dudit paragraphe, les « membres des familles Assad ou Makhlouf » (voir, en ce sens, arrêt du 9 juillet 2020, Haswani/Conseil, C‑241/19 P, EU:C:2020:545, point 64).
79      À cet égard, il a été jugé que les critères pour l’application des mesures restrictives à l’égard de ces sept catégories de personnes sont autonomes par rapport au critère initial prévu au paragraphe 1 de chacun des articles 27 et 28 de la décision 2013/255, de sorte que la seule circonstance d’appartenir à l’une desdites catégories de personnes suffit pour permettre de prendre les mesures restrictives prévues aux articles 27 et 28 de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, sans qu’il soit nécessaire de rapporter la preuve du soutien que les personnes concernées apporteraient au régime syrien en place ou du bénéfice qu’elles en tireraient (voir, en ce sens, arrêt du 9 juillet 2020, Haswani/Conseil, C‑241/19 P, EU:C:2020:545, points 66 et 71).
80      C’est donc à bon droit que le Tribunal a jugé, au point 100 de l’arrêt attaqué, que l’appartenance à la famille Assad ou à la famille Makhlouf constitue un critère autonome qui est prévu en tant que tel par les articles 27 et 28 de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, et qui est fondé, ainsi qu’il ressort du considérant 7 de la décision 2015/1836, sur le fait que « le pouvoir en Syrie s’exerce traditionnellement sur une base familiale, le pouvoir du régime syrien actuel [étant] essentiellement entre les mains » des membres de ces familles.
81      Pour autant que l’argumentation tirée de la non-conformité au principe de proportionnalité des mesures restrictives instaurées sur le fondement du lien familial constaté avec les familles Assad et Makhlouf puisse être considérée comme visant à critiquer le raisonnement du Tribunal figurant au point 100 de l’arrêt attaqué, il y a lieu de constater que la requérante n’a pas allégué devant le Tribunal que les dispositions de l’article 27, paragraphe 2, et de l’article 28, paragraphe 2, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, étaient contraires au droit de l’Union.
82      Or, il convient de rappeler que, conformément à l’article 170, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, le pourvoi ne peut pas modifier l’objet du litige devant le Tribunal (arrêt du 14 juin 2018, Makhlouf/Conseil, C‑458/17 P, non publié, EU:C:2018:441, point 73).
83      Selon une jurisprudence constante, la compétence de la Cour, dans le cadre du pourvoi, est limitée à l’appréciation de la solution légale qui a été donnée aux moyens débattus devant les premiers juges. Une partie ne saurait donc soulever pour la première fois devant la Cour un moyen qu’elle n’a pas invoqué devant le Tribunal, dès lors que cela reviendrait à lui permettre de saisir la Cour, dont la compétence en matière de pourvoi est limitée, d’un litige plus étendu que celui dont a eu à connaître le Tribunal (arrêt du 14 juin 2018, Makhlouf/Conseil, C‑458/17 P, non publié, EU:C:2018:441, point 74 et jurisprudence citée).
84      Dans ces conditions, l’argumentation selon laquelle les dispositions de l’article 27, paragraphe 2, et de l’article 28, paragraphe 2, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, sont contraires au droit de l’Union doit être rejetée comme étant irrecevable, dès lors qu’elle tend à modifier l’objet du litige devant le Tribunal.
85      Au demeurant, l’argumentation par laquelle la requérante fait valoir, de manière tout à fait générale, que l’instauration d’un critère objectif à l’instar de celui introduit par le paragraphe 2 de chacun des articles 27 et 28 de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, irait à l’encontre du principe de proportionnalité ne répond pas aux exigences de la jurisprudence constante, en vertu de laquelle un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués de l’arrêt dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande (arrêt du 14 juin 2018, Makhlouf/Conseil, C‑458/17 P, non publié, EU:C:2018:441, point 75 et jurisprudence citée).
86      En tout état de cause, le Tribunal a pris position dans le cadre de l’examen du quatrième moyen, par rapport à l’argument relatif au principe de proportionnalité, en jugeant, au point 114 de l’arrêt attaqué, que, en l’occurrence, l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de la requérante revêt un caractère adéquat, dans la mesure où elle s’inscrit dans un objectif d’intérêt général aussi fondamental pour la communauté internationale que la protection des populations civiles. Il a précisé, à ce point, que le gel de fonds, d’avoirs financiers et d’autres ressources économiques ainsi que l’interdiction d’entrée sur le territoire de l’Union européenne concernant des personnes identifiées comme soutenant le régime syrien ne sauraient, en tant que tels, passer pour inadéquats. Il a ajouté, au point 115 dudit arrêt, que des mesures de remplacement et moins contraignantes, telles qu’un système d’autorisation préalable ou une obligation de justification a posteriori de l’usage des fonds versés, ne permettent pas aussi efficacement d’atteindre l’objectif poursuivi, à savoir la lutte contre le financement du régime syrien, notamment eu égard à la possibilité de contourner les restrictions imposées.
87      Il en découle que l’argumentation tenant à la non-proportionnalité des mesures restrictives prises contre la requérante doit être écartée comme étant non fondée, le contexte dans lequel s’inscrivent ces mesures étant caractérisé non seulement par l’urgence d’adopter des mesures permettant d’exercer une pression sur le régime syrien afin qu’il cesse la répression violente dirigée contre la population, mais également par la difficulté d’obtenir des éléments de preuve précis dans un État en situation de guerre civile doté d’un régime de nature autoritaire.
88      S’agissant de l’argumentation tenant au renversement de la charge de la preuve, il importe de rappeler que le Tribunal a précisé, au point 86 de l’arrêt attaqué, qu’il incombe à l’autorité compétente de l’Union, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne concernée et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé de ces motifs. Contrairement à ce qui est allégué par la requérante, le Tribunal n’a donc pas imposé à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de soutien au régime syrien.
89      En outre, le Tribunal a précisé, au point 93 de l’arrêt attaqué, que conformément au paragraphe 3 de chacun des articles 27 et 28 de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, les noms des membres de la famille Makhlouf ne sont pas inscrits ou maintenus sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives s’il existe des informations suffisantes indiquant que ces membres ne sont pas, ou ne sont plus, liés au régime syrien ou qu’ils n’exercent aucune influence sur celui-ci ou qu’ils ne sont pas associés à un risque réel de contournement.
90      En affirmant, aux points 96 et 102 de l’arrêt attaqué, qu’aucun élément du dossier n’indique que la requérante n’est pas, ou n’est plus, liée au régime syrien, qu’elle n’exerce aucune influence sur celui-ci, qu’elle n’est pas associée à un risque réel de contournement ou qu’elle s’est distanciée de M. Makhlouf et des autres membres de la famille Makhlouf et qu’elle n’est plus liée à ce régime, le Tribunal n’a nullement considéré que la charge de la preuve pesait sur la requérante.
91      En particulier, la simple affirmation, au point 96 de l’arrêt attaqué, selon laquelle « aucun élément du dossier ne permet d’arriver à une telle conclusion », ne signifie aucunement que le Tribunal a estimé qu’il incombait à la requérante de démontrer qu’il n’existait pas, à son égard, de raisons justifiant l’inscription de son nom sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives et que le Tribunal a, partant, renversé la charge de la preuve (voir, en ce sens, arrêts du 14 juin 2018, Makhlouf/Conseil, C‑458/17 P, non publié, EU:C:2018:441, points 60 et 86, ainsi que du 9 juillet 2020, Haswani/Conseil, C‑241/19 P, EU:C:2020:545, point 82). En effet, une telle affirmation fait référence à l’ensemble des éléments fournis par toutes les parties et dont le Tribunal disposait au moment où il a statué.
92      Bien au contraire, le Tribunal a souligné, au point 102 de l’arrêt attaqué, que la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, n’instaure pas de présomption irréfragable de soutien ou de lien au régime syrien à l’encontre des membres des familles Assad ou Makhlouf, dans la mesure où les noms des personnes appartenant à ces familles ne sont pas inscrits sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives s’il est établi que ces personnes ne sont pas, ou ne sont plus, liées à ce régime.
93      Par ailleurs, en ce qui concerne l’argumentation relative à la violation de la foi due aux actes, dirigée contre le point 96 de l’arrêt attaqué, il convient de la rejeter comme étant irrecevable, dès lors que la requérante ne précise pas en quoi le développement effectué par le Tribunal à ce point constituerait une violation de la foi due aux actes et ne mentionne pas non plus les actes auxquels il y aurait eu lieu de se fier.
94      Cette argumentation, qui résulte vraisemblablement d’une référence erronée à des points critiqués dans le cadre du pourvoi introduit contre l’arrêt du 18 mai 2017, Makhlouf/Conseil (T‑410/16, non publié, EU:T:2017:349), doit être écarté.
95      En tout état de cause, et même à supposer que ladite argumentation doive s’entendre comme visant le point 103 de l’arrêt attaqué, il convient de l’écarter comme constituant une simple demande de réexamen d’un argument déjà présenté en première instance, au sujet duquel le Tribunal a constaté que la requérante n’a invoqué aucun principe général ni aucune règle du droit de l’Union qui s’opposerait à l’adoption du critère tiré de ce que les membres des familles Assad et Makhlouf ne sont pas inscrits ou maintenus sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives s’il existe des informations suffisantes indiquant que ces membres ne sont pas, ou ne sont plus, liés au régime syrien ou qu’ils n’exercent aucune influence sur celui-ci ou qu’ils ne sont pas associés à un risque réel de contournement. Or, le fait de se limiter à invoquer au niveau du pourvoi la violation de la foi due aux actes ne constitue pas une argumentation suffisante permettant à la Cour d’exercer son contrôle.
96      Il résulte de ce qui précède que le troisième moyen doit être écarté comme étant partiellement irrecevable et partiellement non fondé.
97      Par conséquent, le pourvoi doit être rejeté dans son intégralité.
Sur les dépens
98      Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de ce règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant conclu à la condamnation de la requérante et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) déclare et arrête :
1)      Le pourvoi est rejeté.
2)      Mme Razan Othman est condamnée aux dépens.
Rossi
Malenovský
Biltgen
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 1er octobre 2020.
Le greffier
La présidente de la VIIIème chambre
A. Calot Escobar
L.S. Rossi
*      Langue de procédure : le français.