62020TJ0469_RES
Causa T‑469/20
Regno dei Paesi Bassi
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Settima Sezione ampliata) del 16 novembre 2022
«Aiuti di Stato – Legge dei Paesi Bassi che vieta l’utilizzo del carbone per la produzione di energia elettrica – Chiusura anticipata di una centrale elettrica a carbone – Attribuzione di un’indennità – Decisione di non sollevare obiezioni – Decisione che dichiara l’indennità compatibile con il mercato interno – Assenza di qualificazione espressa come “aiuto di Stato” – Ricorso di annullamento – Atto impugnabile – Ricevibilità – Articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (UE) 2015/1589 – Certezza del diritto»
Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Decisione che dichiara la compatibilità di una misura statale con il mercato interno senza prima qualificarla come aiuto di Stato – Inclusione
(Art. 263 TFUE)
(v. punti 27-34)
Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Competenza – Adozione di una decisione che dichiara la compatibilità di una misura statale con il mercato interno senza prima qualificarla come aiuto di Stato – Decisione eccedente le competenze della Commissione
(Art. 107, § 3, TFUE; regolamento del Consiglio n. 2015/1589, art. 4, § 3)
(v. punti 51-53, 55, 58-62, 64, 70, 71)
Sintesi
Il Tribunale annulla la decisione della Commissione europea che convalida la compensazione per la chiusura di centrali elettriche a carbone operanti nei Paesi Bassi. La Commissione non poteva pronunciarsi sulla compatibilità di una misura nazionale con il mercato interno senza aver previamente dimostrato che tale misura costituiva un aiuto di Stato.
L’11 dicembre 2019 il Regno dei Paesi Bassi ha adottato una legge che vieta l’utilizzo del carbone per la produzione di energia elettrica a decorrere, al più tardi, dal 1o gennaio 2030.
A seguito dell’entrata in vigore di tale legge, quattro delle cinque centrali elettriche a carbone operanti nei Paesi Bassi hanno beneficiato di un periodo transitorio da cinque a dieci anni per poter recuperare gli investimenti realizzati, di adeguarsi ad un’altra materia prima o di prepararsi alla chiusura. Per contro, la centrale Hemweg 8, che non bruciava biomassa, non produceva energia rinnovabile e il cui rendimento era inferiore a quello delle altre quattro centrali a carbone, è stata costretta a chiudere alla fine del 2019.
In tale contesto, il governo dei Paesi Bassi ha deciso di concedere un’indennità di EUR 52,5 milioni alla società che gestiva la centrale Hemweg 8, a titolo di compensazione del pregiudizio subito a causa della chiusura anticipata (in prosieguo: la «misura di cui trattasi»), conformemente alla possibilità prevista a tal fine dalla legge dell’11 dicembre 2019.
Con decisione del 12 maggio 2020 (
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), la Commissione europea ha dichiarato la misura di cui trattasi compatibile con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, senza tuttavia aver esaminato se tale misura conferisse un vantaggio alla società che gestiva la centrale Hemweg 8 e costituisse quindi un aiuto di Stato.
Il Regno dei Paesi Bassi ha proposto un ricorso diretto all’annullamento di tale decisione che è accolto dalla Settima Sezione ampliata del Tribunale. A tale riguardo, il Tribunale precisa che la Commissione non può pronunciarsi sulla compatibilità di una misura nazionale con il mercato interno senza aver previamente dimostrato che tale misura costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
Giudizio del Tribunale
In via preliminare, il Tribunale respinge l’eccezione di irricevibilità della Commissione, vertente sul fatto che dalla decisione impugnata non risultava nessun effetto giuridico vincolante per il Regno dei Paesi Bassi.
Infatti, secondo una giurisprudenza costante, una decisione fondata sui paragrafi 1 e 3 dell’articolo 107 TFUE, che, pur qualificando una misura come aiuto, la dichiara compatibile con il mercato interno, deve essere considerata un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
Orbene, anche se la decisione impugnata non si pronunciava sulla questione se la misura nazionale di cui trattasi costituisse un aiuto di Stato, essa aveva come conseguenza di autorizzarla. Pertanto, con l’adozione di quest’ultima, la Commissione ha deciso di porre fine all’esame preliminare da essa avviato e ha implicitamente rifiutato di avviare il procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Essa ha quindi assunto una posizione definitiva sulla compatibilità della misura di cui trattasi con il mercato interno che comporta effetti giuridici vincolanti.
Di conseguenza, il Tribunale dichiara il ricorso ricevibile, senza che occorra esaminare se gli effetti giuridici vincolanti prodotti dalla decisione impugnata fossero idonei ad incidere sugli interessi del Regno dei Paesi Bassi.
Il Tribunale esamina poi le censure del Regno dei Paesi Bassi vertenti sul fatto che, dichiarando la misura di cui trattasi compatibile con il mercato interno senza pronunciarsi sulla questione della sua qualificazione come aiuto di Stato, la Commissione ha agito al di là delle sue competenze e ha violato il principio della certezza del diritto.
A tale riguardo, il Tribunale ricorda, anzitutto, che la Commissione ha adottato la decisione impugnata sulla base dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589 (
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), concludendo, nel suo dispositivo, per la compatibilità della misura di cui trattasi con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
Ai sensi di quest’ultima disposizione, gli «aiuti» destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche possono considerarsi compatibili con il mercato interno, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Orbene, l’uso del termine «aiuto» implica che la compatibilità di una misura nazionale con il mercato interno possa essere esaminata solo dopo che tale misura sia stata qualificata come aiuto.
Inoltre, è giurisprudenza costante che, qualora la Commissione non possa acquisire la convinzione, al termine dell’esame preliminare, che una misura statale non costituisca un «aiuto» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, o, se è un aiuto, che detta misura sia compatibile con il Trattato, oppure qualora detto procedimento non le abbia consentito di risolvere tutti i problemi posti dalla valutazione della compatibilità della misura di cui trattasi con il mercato interno, tale istituzione è tenuta ad avviare il procedimento previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, senza disporre a tal proposito di alcun margine di discrezionalità.
Ne consegue, secondo il Tribunale, che solo una misura rientrante nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, ossia una misura qualificata come aiuto di Stato, può essere considerata dalla Commissione compatibile con il mercato interno.
Tale conclusione è peraltro corroborata dalle pertinenti disposizioni del regolamento 2015/1589, il cui articolo 4 istituisce una fase preliminare di esame delle misure di aiuto che ha lo scopo di consentire alla Commissione di formarsi una prima opinione sulla misura che essa esamina. A conclusione di tale fase, la Commissione constata o che la misura statale di cui trattasi non costituisce un aiuto, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, oppure che rientra nell’ambito di applicazione di tale disposizione. In quest’ultima ipotesi, la predetta misura può non sollevare dubbi circa la sua compatibilità con il mercato comune o, al contrario, può sollevarne. Se la Commissione constata, a seguito dell’esame preliminare, che la misura notificata, nei limiti in cui rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE, non desta dubbi circa la sua compatibilità con il mercato interno, adotta una decisione di non sollevare obiezioni ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589.
Ne consegue che l’articolo 4 del regolamento 2015/1589 fissa un elenco esauriente delle decisioni che la Commissione può adottare al termine dell’esame preliminare della misura nazionale di cui trattasi, tra cui non figura la possibilità di adottare una decisione che dichiari una misura nazionale compatibile con il mercato interno senza che essa si sia previamente pronunciata sulla qualificazione di tale misura come aiuto di Stato.
Di conseguenza, il Tribunale statuisce che la Commissione, dichiarando, nella decisione impugnata, la misura di cui trattasi compatibile con il mercato interno, senza pronunciarsi previamente sulla questione se una siffatta misura costituisse un aiuto, ha ecceduto i limiti delle sue competenze. Inoltre, dal momento che la decisione impugnata non consentiva al Regno dei Paesi Bassi di conoscere con esattezza i suoi diritti ed obblighi, la Commissione ha altresì violato il principio della certezza del diritto.
Per questi motivi, il Tribunale accoglie il ricorso e annulla la decisione impugnata, senza pronunciarsi sugli altri motivi di ricorso dedotti dal Regno dei Paesi Bassi.
(
1
)	Decisione C(2020) 2998 final della Commissione, del 12 maggio 2020, relativa all’aiuto di Stato SA. 54537 (2020/NN) – Paesi Bassi, Divieto di utilizzo del carbone per la produzione di energia elettrica nei Paesi Bassi (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
(
2
)	Regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE (GU 2015, L 248, pag. 9). Ai sensi della disposizione citata, «[l]a Commissione, se dopo un esame preliminare constata che non sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato interno della misura notificata, nei limiti in cui essa rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la dichiara compatibile con il mercato interno (...). La decisione specifica quale sia la deroga applicata a norma del TFUE».