62001CC0420_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Europeiska gemenskapernas kommission har begärt att domstolen skall fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 30 EG genom att på drycker som tillverkas och säljs i andra medlemsstater tillämpa regler som förbjuder försäljning i Italien av energidrycker vars koffeinhalt överstiger en viss gräns, utan att ha visat varför en sådan gräns är nödvändig och proportionerlig med hänsyn till skyddet för folkhälsan.
I - Tillämpliga bestämmelser
A - Gemenskapsrätten
2. Det finns inte någon gemenskapslagstiftning som föreskriver villkor för användningen av näringstillsatser i livsmedel för normal konsumtion.
B - Nationell lagstiftning
3. I artikel 15 tredje stycket i presidentdekret nr 719 av den 18 maj 1958 (GURI nr 178 av den 24 juli 1958, s. 3081, nedan kallat DPR nr 719/58) benämnd "Förordning om fastställande av allmänna regler avseende hygien vid produktion och försäljning av kolsyrat vatten och alkoholfria drycker med och utan kolsyra som tillverkas i slutna behållare", föreskrivs följande:
"Tillsats av andra ämnen än dem som anges i förevarande förordning och vilka inte tidigare godkänts av institutet för hygien och folkhälsa bör på förslag från hälsovårdsnämnden i den region i vilken företaget har sitt säte och efter yttrande från hälsorådet i denna region godkännas från fall till fall av nämnda institut."
II - Bakgrund och det administrativa förfarandet
4. Kommissionen har till följd av inkomna klagomål fäst uppmärksamheten på att det föreligger problem med import och försäljning i Italien av vissa energidrycker som lagligen tillverkas och säljs i andra medlemsstater. Dessa drycker, bland vilka varumärken som Red Bull, CULT och GUVI förekommer, kännetecknas av att de innehåller en koffeinhalt som varierar mellan 250 och 320 mg/l och ofta innehåller andra ämnen, såsom taurin.
5. De italienska myndigheterna förbjöd till en början försäljningen av dessa drycker, särskilt försäljningen av de drycker som innehöll taurin, med stöd såväl av lagstiftningsdekret nr 111 av den 27 januari 1992 som i enlighet med ett yttrande från den högsta förvaltningsmyndigheten med ansvar för hälsa (nedan kallat CSS) av den 13 december 1995.
6. De italienska myndigheterna ändrade emellertid därefter sin ståndpunkt och godkände försäljningen av dessa drycker i Italien. Försäljningen godkändes emellertid under förutsättning att dryckernas koffeinhalt inte översteg 125 mg/l.
7. Kommissionen ansåg att denna gränsreglering utgjorde en åtgärd med motsvarande verkan av en kvantitativ importrestriktion, vilken var oförenlig med artikel 28 EG och inte berättigad enligt artikel 30 EG. I avsaknad av vetenskapliga bevis till styrkande av att ett överskridande av denna gräns innebär en risk för folkhälsan, tillställde kommissionen den 4 oktober 1996 den italienska regeringen en formell underrättelse.
8. I sitt svar av den 8 januari 1997 gjorde de italienska myndigheterna gällande att det till följd av beslut från hälsoministeriet av den 13 december 1995 inte längre förelåg några hinder för försäljning i Italien av de ifrågavarande dryckerna som lagligen säljs i andra medlemsstater, under förutsättning att koffeinhalten i drycker inte översteg 125 mg/l, en gräns som i enlighet med den gällande italienska lagstiftningen, bland annat DPR nr 719/58, inom kort skulle fastställas till 150 mg/l.
9. Den 23 september 1997 riktade kommissionen, som ansåg att de italienska myndigheternas svar var otillfredsställande, ett motiverat yttrande till nämnda myndigheter.
10. I skrivelse av den 11 december 1997 uppgav de italienska myndigheterna att hälsoministeriet hade begärt ett nytt yttrande från CSS och begärde att kommissionen i avvaktan på svar från CSS tillfälligt skulle avbryta förfarandet.
11. I skrivelse av den 6 mars 1998 informerade de italienska myndigheterna kommissionen om att CSS hade funnit att de ifrågavarande dryckerna enligt aktuella vetenskapliga rön inte föranledde någon anledning till oro för folkhälsan och att försäljningen av dessa drycker hade godkänts med stöd av ett cirkulär, vilket i kopia bifogades skrivelsen. I detta cirkulär föreskrevs att konsumenterna skulle få viss information genom uppgifter och varningstext på märkningen av produkterna.
12. I skrivelse av den 2 april 1998 svarade kommissionen de italienska myndigheterna genom att bland annat uppge att, även om ett cirkulär utgör en lämplig lösning för att säkerställa den omedelbara efterlevnaden av gemenskapsbestämmelserna om fri rörlighet för varor, detta tillvägagångssätt likväl inte befriar Republiken Italien från skyldigheten att slutgiltigt och enligt det normala förfarandet ändra den omtvistade lagstiftningen så fort som möjligt.
13. I skrivelse av den 18 juni 1998 meddelade hälsoministeriet kommissionen att cirkulär nr 5 av den 3 april 1998 (GURI nr 101, allmänna serien av den 4 maj 1998, s. 72), benämnd "Drycker med gemenskapsursprung som kännetecknas av en hög koffein- och taurinhalt", hade publicerats och tillgännagav att kommissionens påpekanden hade beaktats vid tillämpningen av nämnda cirkulär.
14. Kommissionen hade under tiden tagit kontakt med de näringsidkare som hade framfört klagomål, vilka bekräftade att den fria rörligheten i Italien för drycker med ursprung i andra medlemsstater hade säkerställts genom cirkulär nr 5 av den 3 april 1998.
15. Genom telefax av den 14 april 1999 erinrade emellertid kommissionen de italienska myndigheterna om deras skyldighet att anta lämpliga bestämmelser, det vill säga att ändra lagstiftningen i syfte att reglera den aktuella frågan.
16. De italienska myndigheterna översände ett förslag till förordning till kommissionen om "reglering av produktion och försäljning av bordsvatten och alkoholfria drycker", vilket hade upprättats av ministeriet för industri, handel och hantverk.
17. Även om kommissionen ansåg att förslaget till förordning föranledde flera påpekanden angående omfattningen av tillämpningsområdet för bestämmelsen om ömsesidigt erkännande, påpekade den i skrivelse av den 22 november 1999 att nämnda förslag skulle leda till att förfarandet om fördragsbrott kunde läggas ned när det väl hade antagits.
18. Till följd av andra påminnelser från kommissionen om nödvändigheten av att genomföra en lagändring vad gällde den omtvistade bestämmelsen, delgav de italienska myndigheterna kommissionen den 13 november 2000 ett förslag till förordning, till vilket bestämmelserna i DPR nr 719/58 hade bilagts, som syftade till att uppdatera lagstiftningen om tillverkning och försäljning av alkoholfria drycker i allmänhet, inklusive drycker som innehöll koffein. I artikel 9 i förslaget till förordning upptogs en bestämmelse om ömsesidigt erkännande. Alkoholfria drycker som lagligen tillverkas och säljs i andra stater inom den Europeiska unionen och i de fördragsslutande staterna till avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet uteslöts därigenom från tillämpningsområdet för förordningen.
19. I likhet med vad den redan påpekat i sin skrivelse av den 22 november 1999, erinrade kommissionen de italienska myndigheterna om att nämnda bestämmelse om ömsesidigt erkännande i vissa avseenden borde ändras för att undvika all tvetydighet. Eftersom Republiken Italien inte svarade, frågade kommissionen i skrivelse av den 9 april 2001, med hänvisning till sin tidigare skrivelse av den 22 november 1999, de italienska myndigheterna om de mottagit yttrandena angående det delgivna förslaget och när den italienska regeringen hade för avsikt att anta förordningen.
20. Sedan kommissionen konstaterat att den ursprungliga lydelsen av DPR nr 719/58 fortfarande var gällande, och att någon lagändring inte hade vidtagits för att anpassa frågan om erkännande av alkoholfria drycker som tillverkas och säljs i andra medlemsstater till gemenskapslagstiftningen, väckte den förevarande talan.
III - Parternas yrkanden
21. Kommissionen har i sin ansökan, som inkom till domstolens kansli den 23 oktober 2001, yrkat att domstolen skall
"- fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 och 30 EG genom att på drycker som tillverkas och säljs i andra medlemsstater tillämpa regler som förbjuder försäljning i Italien av energidrycker vars koffeinhalt överstiger en viss gräns, utan att ha visat varför en sådan gräns är nödvändig och proportionerlig med hänsyn till skyddet för människors hälsa, och
- förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna."
22. Republiken Italien har yrkat att domstolen skall ogilla talan.
IV - Bedömning
A - Parternas yrkanden
23. Kommissionen har gjort gällande att det, även om det inte är möjligt att klart och tydligt fastställa den rättsliga grunden för förbudet i Italien att importera och sälja alkoholfria drycker vars koffeinhalt överstiger 125 mg/l, är ostridigt att det föreligger ett sådant förbud. Enligt kommissionen bekräftas detta faktum av de klagomål som inkommit till kommissionen från vissa tillverkare av alkoholfria energidrycker i gemenskapen, av själva ordalydelsen i artikel 15 tredje stycket i DPR nr 719/58 och av den omständigheten att de italienska myndigheterna själva, som framgår av antagandet av ministeriecirkulär nr 5 av den 3 april 1998 och av det förslag till förordning som delgivits kommissionen, har erkänt nödvändigheten - om det inte är fråga om en skyldighet - att ändra och upphäva vissa bestämmelser i den gällande lagstiftningen på området för alkoholfria drycker.
24. Med beaktande av domstolens rättspraxis angående artiklarna 28 EG och 30 EG och särskilt domen av den 12 mars 1987, kommissionen mot Tyskland ("renhetskrav"), anser kommissionen således att sakfrågan inte förefaller vara omtvistad.
25. Vad gäller ett eventuellt berättigande av förbudet med hänsyn till skydd för människors hälsa och liv har kommissionen gjort gällande att det i vilket fall som helst är ologiskt att - såsom de italienska myndigheterna har gjort - hävda att drycker som har en högre koffeinhalt å ena sidan kan medföra en risk för hälsan och å andra sidan - såsom Republiken Italien med stöd av ministeriecirkulär nr 5 av den 3 april 1998 har gjort - tillåta försäljningen av dryckerna.
26. Kommissionen har för övrigt understrukit att yttrandet från CSS av den 13 december 1995 som de italienska myndigheterna hänvisat till inte längre är gällande, eftersom CSS har avgivit ett senare yttrande i vilket bekräftas att de ifrågavarande dryckerna inte är skadliga för hälsan. Enligt kommissionen bekräftas detta senare yttrande dessutom genom det yttrande som avgivits av Vetenskapliga livsmedelskommittén den 21 januari 1999.
27. Enligt kommissionens uppfattning angår frågan i målet snarare de åtgärder som vidtagits av Republiken Italien i syfte att anpassa sin lagstiftning till gemenskapsrättsliga principer när det väl hade konstaterats att dess lagstiftning var oförenlig med gemenskapsrätten. Mot bakgrund av att en medlemsstat inte kan fullgöra sina skyldigheter enligt ett direktiv genom ett enkelt cirkulär som kan ändras alltefter myndigheternas gottfinnande, har kommissionen med stöd av domen i målet av den 20 mars 1997, kommissionen mot Tyskland, ansett att cirkulär nr 5 av den 3 april 1998 inte kan anses ha ändrat DPR nr 719/58, som innehåller de omtvistade bestämmelserna.
28. Den italienska regeringen har försvarat sig genom att göra gällande att det särskilt med stöd av de utvärderingar som genomförts av tillsynsmyndigheten för hälsofrågor är berättigat att fastställa en högsta tillåten koffeinhalt. Den italienska regeringen har ansett att hela denna fråga bör utredas med utgångspunkt från frågan huruvida den vetenskapliga inställningen som de italienska hälsovårdsmyndigheterna antagit är rättsenlig. Enligt den italienska regeringen skulle en annan lösning resultera i att bestämmelsen i artikel 30 EG urholkades, genom att medlemsstaternas möjlighet att göra en icke godtycklig skönsmässig bedömning skulle ersättas av att hälsomyndigheterna i en annan medlemsstat gjorde en subjektiv bedömning, vilken förvisso vore lagenlig men som på grund av sin art inte kan anses vara ostridig.
29. Den italienska regeringen har gjort gällande att det ankommer på kommissionen att lägga fram vetenskapliga bevis för att fastställandet av den högsta tillåtna koffeinhalten - vilken i de flesta fall inte anses vara skadlig för konsumenters hälsa - enligt de gällande miljökraven i Italien inte uppfyller kriterierna för en lämplig avvägning mellan de ifrågavarande intressena.
30. Den italienska regeringen har emellertid tillagt att den vidhåller sin avsikt att låta lagreglera sin ståndpunkt vad gäller den högsta tillåtna koffeinhalten i alkoholhaltiga drycker och anpassningen av bestämmelserna som reglerar sammansättningen av alkoholfria drycker. Den italienska regeringen har emellertid understrukit att denna avsikt inte motsvarar någon rättslig skyldighet och inte heller någon absolut nödvändighet i det avseendet att en teknisk lagregel, såsom den som avses, oundgängligen skulle motsvara det rådande vetenskapliga läget samt att den eventuella samverkan av beståndsdelarna i de specifika alkoholhaltiga drycker som omnämns eller inte omnämns i de ifrågavarande bestämmelserna härvid inte skulle beaktas. Bibehållandet av ett specifikt förfarande för godkännanden vad gäller användningen av andra ämnen än de föreskrivna syftar tvärtom till att med exakthet kunna utvärdera samverkan mellan ämnena och följaktligen till att säkerställa konsumenternas hälsa och liv, vilket är intressen som inte får försakas på grund av vinstsyften eller av abstrakta tolkningar av EG-fördraget.
31. Den italienska regeringen har även erinrat om att den bestämmelse som är tillämplig på drycker som importeras från andra medlemsstater även är tillämplig på drycker som tillverkas i Italien.
32. I sin duplik har den italienska regeringen också bekräftat att en lagtext om ändring av de bestämmelser som inte ansetts vara anpassade till de riktlinjer som följts av de andra hälsomyndigheterna i gemenskapen har utarbetats, samt att denna lagtext i april år 2002 var föremål för bedömning av det organ som representerar samtliga berörda lokala myndigheter. Den italienska regeringen har dessutom gjort gällande att cirkulär nr 5 av den 3 april 1998 har gjort det möjligt att i Italien sälja produkter med en högre koffeinhalt än den som enligt de tillämpliga bestämmelserna på detta område varit tillåten.
B - Bedömning
33. Det framgår av handlingarna i målet att det vid utgången av den frist som angivits i det motiverade yttrandet, vilket enligt fast rättspraxis är det datum som skall beaktas vid bedömningen av förekomsten av ett fördragsbrott och som i förevarande mål löpte ut i slutet av november år 1997, i Italien fortfarande var förbjudet att sälja energidrycker som lagligen såldes i andra medlemsstater och vars koffeinhalt översteg 125 mg/l.
34. Trots den omständigheten att det fortfarande, även efter det att domstolen skriftligen ställt en fråga i detta avseende, förekommer oklarheter vad gäller den rättsliga grunden enligt nationell italiensk lag för detta förbud - i artikel 15 tredje stycket i DPR nr 719/58 föreskrivs faktiskt inte något sådant förbud - har den italienska regeringen nämligen aldrig förnekat att det vid den ovan angivna tidpunkten fanns ett sådant förbud. Den italienska regeringen har till och med uttryckligen medgivit detta i sitt svar av den 8 januari 1997 på den formella underrättelsen.
35. Även om förbudet endast förekommer i form av förvaltningspraxis kan det emellertid ändå utgöra ett fördragsbrott.
36. Eftersom detta förbud mot försäljning, i den mån det tillämpas på importerade produkter, utgör en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner i den mening som avses i artikel 28 EG, uppkommer följaktligen frågan huruvida detta förbud är berättigat genom något av de krav som föreskrivs i artikel 30 EG och särskilt med hänsyn till intresset att skydda människors hälsa och liv.
37. Det skall härvid erinras om att det enligt fast rättspraxis ankommer på de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna att i varje enskilt fall visa att den nationella lagstiftningen är nödvändig för att effektivt skydda de intressen som anges i artikel 30 EG och, särskilt, att försäljningen av den ifrågavarande produkten medför en risk för folkhälsan.
38. Jag vill emellertid ansluta mig till kommissionens ståndpunkt, enligt vilken den italienska regeringen inte kan anses ha visat att förbudet, såsom det var utformat i slutet av november år 1997, kan anses vara berättigat med hänsyn till skyddet för människors hälsa och liv.
39. Den enda bevisuppgift som framlagts av den italienska regeringen består nämligen av yttrandet från CSS av den 13 december 1995.
40. Av detta yttrande framgår emellertid, såsom framgår av skrivelsen från de italienska myndigheterna av den 6 mars 1998, att förbudet i vilket fall som helst och oberoende av den omständigheten att CSS senare har förnyat yttrandet avser drycker som har en hög koffein- och taurinhalt och dessutom en koffeinhalt som överstiger 320 mg/l, det vill säga har mer än dubbelt så hög halt som gränsen på 125 mg/l.
41. Det går således inte att utifrån detta yttrande dra slutsatsen att förbudet att i Italien sälja energidrycker som lagligen säljs i andra medlemsstater och vars koffeinhalt överstiger 125 mg/l är nödvändigt för att verkningsfullt skydda människors hälsa och liv.
42. I sitt svar på en skriftlig fråga från domstolen har den italienska regeringen vidhållit att det problem som ligger till grund för fördragsbrottstalan enligt den italienska regeringens uppfattning har lösts genom antagandet av cirkulär nr 5 av den 3 april 1998.
43. Denna omständighet gör det emellertid inte möjligt att dra slutsatsen att förevarande fördragsbrottstalan saknar grund. Som redan har konstaterats följer det av "... fast rättspraxis [att] förekomsten av ett fördragsbrott [skall] bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet och domstolen skall inte beakta senare förändringar ...".
44. Det går för övrigt inte att ansluta sig till det synsätt som kommissionen givit uttryck för i sin ansökan, enligt vilket tvisteföremålet snarare rör de åtgärder som vidtagits av den italienska staten för att - när det väl konstaterats att italiensk lag var oförenlig med gemenskapsrätten - anpassa sin lagstiftning till gemenskapsrättsliga principer och följaktligen frågan huruvida den italienska regeringen har avhjälpt den konstaterade underlåtenheten genom antagandet av cirkulär nr 5 av den 3 april 1998.
45. Jag anser nämligen inte att denna fråga är relevant i förevarande mål.
46. Det skall härvid hänvisas till domstolens dom av den 10 mars 1970, kommissionen mot Italien. Domen i detta mål rörde en fråga som är analog med frågan i förevarande mål.
47. I domen i detta mål har kommissionen väckt talan om fördragsbrott vid domstolen mot Republiken Italien på grund av en skatteordning angående omsättningsskatt som den ansåg stod i strid med artikel 95 i EEG-fördraget (nu artikel 90 EG i ändrad lydelse).
48. Republiken Italien hävdade i sitt svaromål att ett lagdekret hade ändrat den omtvistade skatteordningen. Enligt Republiken Italiens uppfattning var detta lagdekret av sådant slag att det borde medföra att talan om fördragsbrott återkallades. Kommissionen bestred denna ståndpunkt och en diskussion om verkningarna och effekterna av den skatteordning som införts genom det ifrågavarande lagdekretet fördes därefter mellan parterna. Diskussionen resulterade i att de begärde att domstolen skulle bedöma den sålunda uppkomna situationen.
49. Som svar på parternas begäran fastställde domstolen i punkt 4 i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien att "... sökanden härigenom har ändrat föremålet för talan på så sätt att talan inte längre endast avser frågan huruvida Republiken Italien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 95 vid tidpunkten då talan om fördragsbrott väcktes, utan huvudsakligen frågan huruvida en sådan underlåtenhet fortfarande föreligger sedan tidpunkten för lagdekretets ikraftträdande".
50. Domstolen har i punkterna 5 och 6 i domen i detta mål uttalat följande:
"5. ...
[D]omstolen kan således ... inte avgöra en talan om ett fördragsbrott som följer av en lagändring som äger rum under pågående förfarande, utan att detta inkräktar på medlemsstatens rätt att försvara sig i förhållande till en anmärkning som har formulerats inom ramen för förfarandet enligt artikel 169,
6 varför det under dessa omständigheter åvilar kommissionen att avseende verkningarna av lagdekret nr 319 inleda ett nytt förfarande enligt artikel 169 och att eventuellt väcka talan vid domstolen och åberopa den specifika underlåtenhet som den anser att åtgärder bör vidtas mot.
..."
51. Domen i nämnda mål ingår i den rättspraxis som med tiden har kommit att utgöra fast rättspraxis och enligt vilken en talan som väcks med stöd av artikel 226 EG måste grundas på samma skäl och grunder som det motiverade yttrandet.
52. I förevarande mål grundas den kritik som framförts av kommissionen, enligt vilken Republiken Italien påstås ha underlåtit att följa artiklarna 28 EG och 30 EG genom att medelst antagande av ett cirkulär upphäva ett förbud mot försäljning som strider mot fördraget, emellertid på andra skäl än på dem som legat till grund för den kritik som riktats mot denna medlemsstat för att den, redan på grund av förekomsten av detta förbud, har underlåtit att följa dessa bestämmelser.
53. Det motiverade yttrandet grundas endast på den senare grunden. Den förstnämnda grunden som åberopats kan således inte tas upp till sakprövning.
54. Jag ställer mig för övrigt frågande till huruvida domstolen förfogar över tillräckliga uppgifter för att kunna utreda denna grund utan att den har varit föremål för ett administrativt förfarande. Enligt domstolens uppfattning är ett administrativt förfarande "... nödvändigt enligt fördraget, inte bara som en garanti för skyddet av den berörda medlemsstatens rättigheter, utan också för att säkerställa att ett eventuellt domstolsförfarande får ett klart avgränsat tvisteföremål (se dom av den 13 december 2001 i mål C-1/00, kommissionen mot Frankrike (REG 2001, s. I-9989), punkt 53)".
55. Det skall erinras om oklarheterna vad gäller den rättsliga grunden för det omtvistade förbudet enligt italiensk rätt. Kommissionen har emellertid, samtidigt som den ansett att cirkulär nr 5 av den 3 april 1998 inte ändrar artikel 15 i DPR nr 719/58, som svar på en skriftlig fråga från domstolen medgivit att det omtvistade förbudet inte framgår av nämnda bestämmelse, utan enbart av förvaltningspraxis.
56. Denna fråga angående den rättsliga grunden för det omtvistade förbudet förefaller mig emellertid vara av avgörande betydelse för bedömningen av det sätt på vilket Republiken Italien bör avhjälpa den italienska lagstiftningens oförenlighet med gemenskapsrätten. Fördragsbrottet är enligt min mening styrkt och framgår av förekomsten av detta förbud vid tidpunkten för utgången av den tidsfrist som fastställts i det motiverade yttrandet.
57. Även om det inte är möjligt för en medlemsstat att genom ett cirkulär "upphäva" en nationell bestämmelse som är oförenlig med gemenskapsrätten, kan jag däremot inte vid första anblick förstå av vilka skäl - förutom de som sammanhänger med införlivande av direktiv, vilka inte är i fråga i förevarande mål - det inte skulle vara tillåtet för en medlemsstat att genom ett cirkulär ändra en förvaltningspraxis som är oförenlig med fördraget till en förvaltningspraxis som är förenlig med fördraget.
V - Förslag till avgörande
58. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall
- fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 30 EG genom att på drycker som tillverkas och säljs i andra medlemsstater tillämpa regler som förbjuder försäljning i Italien av energidrycker vars koffeinhalt överstiger en viss gräns, utan att ha visat varför en sådan gräns är nödvändig och proportionerlig med hänsyn till skyddet för folkhälsan, och
- förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna.