62024CC0129
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
LAILA MEDINA
vom 27. März 2025 (
1
)
Rechtssache C‑129/24
Coillte Cuideachta Ghníomhaíochta Ainmnithe
gegen
Commissioner for Environmental Information,
Beteiligte:
Unbekannte Person(en), bezeichnet als John und/oder Jane Doe,
Irland,
Attorney General,
Right to Know CLG
(Vorabentscheidungsersuchen des High Court [Hohes Gericht, Irland])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Umwelt – Übereinkommen von Aarhus – Richtlinie 2003/4/EG – Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen – Zugang zu Umweltinformationen auf Antrag – Begriffe „Antragsteller“ und „Antrag“ – Anonymer oder unter Verwendung eines Pseudonyms gestellter Antrag – Anforderung, dass Antragsteller ihren tatsächlichen Namen und eine aktuelle physische Adresse angeben – Ungültigkeit des Antrags – Ablehnung eines offensichtlich missbräuchlichen Antrags“
I. Einleitung
1.
Das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen ist die erste der drei Säulen, auf denen das Übereinkommen von Aarhus (
2
) ruht; die anderen beiden sind das Recht auf Öffentlichkeitsbeteiligung und das Recht auf Zugang zu Gerichten (
3
). Diese Rechte sollen letztlich jedem Bürger „die Wahrnehmung“ des „Recht[s] …, in einer seiner Gesundheit und seinem Wohlbefinden zuträglichen Umwelt zu leben, und [die Erfüllung der Pflicht], sowohl als Einzelperson als auch in Gemeinschaft mit anderen … die Umwelt zum Wohle gegenwärtiger und künftiger Generationen zu schützen und zu verbessern“, ermöglichen (
4
). Das Übereinkommen von Aarhus hat eine „doppelte Identität“ (
5
), die Umweltrechte und Menschenrechte miteinander verknüpft (
6
). Seine „Säulen“„stützen sich gegenseitig“ (
7
); das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen ist eine Voraussetzung für die Funktion der anderen Rechte (
8
).
2.
Im ersten Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/4 (
9
) kommen die Bedeutung des Rechts auf Informationen und das Bestreben zum Ausdruck, dass „[d]er erweiterte Zugang der Öffentlichkeit zu umweltbezogenen Informationen und die Verbreitung dieser Informationen … dazu [beitragen werden], das Umweltbewusstsein zu schärfen, … und letztendlich so den Umweltschutz zu verbessern“.
3.
In der vorliegenden Rechtssache geht es um die Frage, ob der Zugang zu Umweltinformationen generell von der Voraussetzung abhängig gemacht werden kann, dass Antragsteller ihren Namen und ihre physische Adresse angeben. Die vorliegende Rechtssache wirft auch die Frage auf, welche Schutzvorkehrungen den Behörden bei der Bearbeitung von Anträgen zur Verfügung stehen, die sie für unseriös oder schikanös halten.
II. Rechtlicher Rahmen
A.
Völkerrecht
4.
In Art. 4 Abs. 1 Buchst. a des Übereinkommens von Aarhus heißt es:
„(1)   Jede Vertragspartei stellt sicher, dass die Behörden nach Maßgabe der folgenden Absätze dieses Artikels und im Rahmen der innerstaatlichen Rechtsvorschriften der Öffentlichkeit Informationen über die Umwelt auf Antrag zur Verfügung stellen; hierzu gehören, wenn dies beantragt wird und nach Maßgabe des Buchstaben b, auch Kopien der eigentlichen Unterlagen, die derartige Informationen enthalten oder die aus diesen Informationen bestehen; dies geschieht
a)
ohne Nachweis eines Interesses“.
B.
Unionsrecht
5.
Nach Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 2003/4 ist „‚Antragsteller‘ eine natürliche oder juristische Person, die Zugang zu Umweltinformationen beantragt“.
6.
Art. 3 („Zugang zu Umweltinformationen auf Antrag“) Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 sieht vor:
„Die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass Behörden gemäß den Bestimmungen dieser Richtlinie verpflichtet sind, die bei ihnen vorhandenen oder für sie bereitgehaltenen Umweltinformationen allen Antragstellern auf Antrag zugänglich zu machen, ohne dass diese ein Interesse geltend zu machen brauchen.“
C.
Irisches Recht
7.
Art. 6 der European Communities (Access to Information on the Environment) Regulations 2007 to 2014 (Verordnung zu Vorschriften der Europäischen Gemeinschaften [Zugang zu Informationen über die Umwelt] 2007 bis 2014) (im Folgenden: AIE‑Verordnung) bestimmt:
„6. (1) Ein Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen muss
…
(c)
den Namen, die Adresse und andere relevante Kontaktdaten des Antragstellers enthalten …
…
(2) Der Antragsteller ist nicht verpflichtet, sein Interesse an der Antragstellung darzulegen.“
III. Kurze Darstellung des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens und Vorlagefragen
8.
Zwischen dem 13. März und dem 30. Mai 2022 unternahm(en) ein oder mehrere Antragsteller (wahrscheinlich einer, aber möglicherweise auch mehrere) eine ausgedehnte Schreibübung, indem sie Coillte (der halbstaatlichen Forstgesellschaft Irlands) eine sehr große Zahl wahrscheinlich anonymer oder ein Pseudonym verwendender Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen in einem identischen oder nahezu identischen Format übermittelten. Physische Adressen wurden nicht angegeben. Die Namen waren von Figuren aus Filmen inspiriert.
9.
Frühere Anträge, in denen einige der von den Antragstellern in jenen Verfahren verwendeten Namen verwendet wurden, waren von Coillte normal bearbeitet worden, da sie zu diesem Zeitpunkt für Einzelanträge gehalten wurden. Nachdem jedoch ab dem 20. März 2022 anonyme Anträge in ähnlicher Aufmachung und mit ähnlichen Formulierungen eingegangen waren, gewann Coillte den Eindruck, dass es sich um einen Teil einer organisierten Kampagne handele, und ergriff Maßnahmen, um die Identität der Antragsteller zu überprüfen.
10.
Coillte zog – nach Ansicht des vorlegenden Gerichts aus gutem Grund – den Schluss, dass diese Anträge nicht dazu dienen sollten, Umweltinformationen einzuholen, sondern dass sie Teil einer umfassenderen Kampagne zu sein schienen, die von unbekannten Personen aus fragwürdigen Gründen durchgeführt wurde. Die Kampagne hatte ganz erhebliche Auswirkungen auf die Arbeit von Coillte und führte dazu, dass Zeit und Ressourcen von seriösen Anträgen auf Zugang zu Umweltinformationen abgezogen wurden, was eine entsprechend verzögerte Bearbeitung und Frustration der Antragsteller seriöser Anträge auf Umweltinformationen zur Folge hatte.
11.
Coillte beantwortete die in Rede stehenden Anträge, indem sie von den Antragstellern eine (aktuelle) Adresse und eine Bestätigung verlangte, dass es sich bei den Namen um die tatsächlichen (rechtmäßig verwendeten) Namen der Antragsteller handelte. Das vorlegende Gericht stellt fest, Coillte sei – unter den Umständen des vorliegenden Falles zu Recht – zu dem Schluss gekommen, dass dem ersten Anschein nach Zweifel an der Richtigkeit der von den Antragstellern zu ihrer Identität gemachten Angaben bestanden hätten. Das vorlegende Gericht führt weiter aus, dass die betreffende Behörde angesichts der Zahl der eingereichten Anträge in angemessener Weise gehandelt habe, um festzustellen, ob die Anträge in Anbetracht ihres Umfangs, ihrer Art und der Häufigkeit anderer Anträge desselben Antragstellers offensichtlich missbräuchlich seien.
12.
Das vorlegende Gericht ist der Auffassung, mangels gegenteiliger Anhaltspunkte habe die von Coillte verlangte Bestätigung des tatsächlichen Namens und/oder einer aktuellen physischen Adresse des Antragstellers darauf abgezielt, die Identität des Antragstellers zu überprüfen, und nicht darauf, dessen Interesse festzustellen.
13.
Da die von Coillte angeforderten Informationen nicht beigebracht wurden, lehnte Coillte die Anträge gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der AIE‑Verordnung als ungültig ab.
14.
Daraufhin beantragten die Antragsteller bei Coillte eine interne Überprüfung. Coillte forderte die Antragsteller auf, ihre tatsächlichen amtlichen Namen zu bestätigen und ihre aktuellen Adressen anzugeben. Da diese Aufforderungen zu einer Bestätigung erneut ignoriert wurden, wurden die Anträge auf interne Überprüfung als ungültig abgelehnt.
15.
Etliche der verschiedenen ablehnenden Entscheidungen über die Anträge wurden vor dem Commissioner for Environmental Information (Beauftragter für Umweltinformationen, Irland) (im Folgenden: Commissioner) angefochten. Der Commissioner erließ am 29. August 2022 eine Entscheidung (im Folgenden: angefochtene Entscheidung), in der er zu dem Ergebnis kam, dass er für die Prüfung der Rechtsbehelfe zuständig sei und dass Coillte nicht berechtigt gewesen sei, anonyme oder ein Pseudonym verwendende Anträge gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der AIE‑Verordnung als ungültig anzusehen.
16.
Coillte legte gegen die angefochtene Entscheidung Revision beim vorlegenden Gericht ein.
17.
Irland und der Attorney General wurden an dem Gerichtsverfahren beteiligt, und Right to Know CLG (im Folgenden: Right to Know) beteiligte sich als amicus curiae.
18.
Das vorlegende Gericht möchte die Auslegung der Begriffe „Antrag“ in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 und „Antragsteller“ in Art. 2 Nr. 5 dieser Richtlinie klären.
19.
Im Hinblick auf den Begriff „Antrag“ weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass nach Art. 6 der AIE‑Verordnung ein Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen bestimmten formalen Anforderungen genügen müsse, zu denen die Angabe von Name und Adresse gehöre. Ein Antrag, der diesen Formalitäten nicht genüge, sei als ungültig anzusehen. Das vorlegende Gericht ist daher der Ansicht, dass der Begriff „Antrag“ nur einen gültigen Antrag bezeichnen könne, der im Einklang mit der Richtlinie 2003/4 und den sie umsetzenden nationalen Rechtsvorschriften stehe.
20.
Im Hinblick auf den Begriff „Antragsteller“ geht das vorlegende Gericht davon aus, dass er eine natürliche oder juristische Person bezeichne, die durch den aktuellen amtlichen Namen und die aktuelle physische Adresse dieser Person identifiziert sei, im Gegensatz zu einer anonymen oder ein Pseudonym verwendenden Person. Der Umstand, dass die Richtlinie 2003/4 natürlichen und juristischen Personen Rechte verleihe, bedeute, dass der Antragsteller einen tatsächlichen Namen und eine physische Adresse angeben müsse, um das Recht in Anspruch nehmen zu können, als Antragsteller behandelt zu werden. Das Fehlen dieser Informationen könne auch dann zu einem unbefriedigenden Ergebnis führen, wenn eine Streitigkeit vor Gericht gebracht werde und, wie es vorliegend bei den Beteiligten der Fall sei, die für die Teilnahme an Verfahren erforderlichen Mindestangaben zur Identität nicht vorlägen.
21.
Das vorlegende Gericht fragt, ob für den Fall, dass der Gerichtshof entscheiden sollte, dass ein „Antragsteller“ im Sinne der Richtlinie 2003/4 sich nicht identifizieren müsse, diese Richtlinie einer nationalen Regelung entgegenstehe, die die Antragsteller bei Einreichung eines Antrags verpflichte, ihren Namen und/oder eine aktuelle physische Adresse anzugeben. Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, dass sich ein Mitgliedstaat nach dem Grundsatz der nationalen Verfahrensautonomie dafür entscheiden könne, die Richtlinie 2003/4 in einer Weise umzusetzen, die die Antragsteller verpflichte, sich zu identifizieren, damit die Behörde überprüfen könne, dass es sich um natürliche oder juristische Personen handele, denen Rechte als Antragsteller zustünden.
22.
Das vorlegende Gericht möchte klären, ob für den Fall, dass der Gerichtshof der Auffassung sein sollte, dass die Richtlinie 2003/4 einer nationalen Regelung entgegenstehe, die die Identifizierung der Antragsteller verlange, eine Behörde gleichwohl eine Bestätigung des Namens des Antragstellers und/oder eine aktuelle physische Adresse anfordern könne, wenn sie berechtigten Grund zu der Annahme habe, dass die übermittelten Informationen falsch oder unvollständig seien. Der Umstand, dass solche Informationen durchaus zu Spekulationen über das Interesse des Antragstellers führen könnten, ist nach Auffassung des vorlegenden Gerichts nicht relevant.
23.
Schließlich hat das vorlegende Gericht Zweifel, ob die Behörde Informationen über die Identität des Antragstellers einholen kann, um festzustellen, ob ein bestimmter Antrag in Anbetracht des Umfangs, der Art und der Häufigkeit der anderen Anträge desselben Antragstellers offensichtlich missbräuchlich ist.
24.
Unter diesen Umständen hat der High Court (Hohes Gericht, Irland) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Bezeichnet der Begriff „Antrag“ in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 im Licht von Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus nur einen Antrag, der nach der Richtlinie und dem die Richtlinie umsetzenden nationalen Recht des betreffenden Mitgliedstaats gültig ist?
2.
Bezeichnet der Begriff „Antragsteller“ in Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 2003/4 u. a. im Licht von Art. 4 Abs. 1 Buchst. b und/oder Art. 6 Abs. 1 und/oder Abs. 2 und/oder Art. 2 Nr. 5 und Art. 4 Abs. 1 und Abs. 3 Buchst. b des Übereinkommens von Aarhus eine natürliche oder juristische Person, die durch ihren tatsächlichen Namen und/oder eine aktuelle physische Adresse identifiziert ist, im Gegensatz zu einer anonymen oder ein Pseudonym verwendenden Person und/oder einem Antragsteller, dessen Kontaktdaten nur durch E‑Mail festgestellt sind?
3.
Falls die zweite Frage verneint wird: Steht Art. 3 Abs. 1 und/oder Abs. 5 Buchst. c der Richtlinie 2003/4 im Licht von Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus einer nationalen Regelung entgegen, wonach ein(e) Antragsteller(in) seinen oder ihren tatsächlichen Namen und/oder seine oder ihre aktuelle physische Adresse anzugeben hat, um einen Antrag stellen zu können?
4.
Falls die zweite Frage verneint und die dritte Frage im Allgemeinen bejaht wird: Hat die Richtlinie 2003/4 im Licht von Art. 4 des Übereinkommens von Aarhus zur Folge, dass es einer Behörde, die zu der begründeten Auffassung gelangt, dass die Richtigkeit der von einem Antragsteller gemachten Angaben zu seiner Identität prima facie in Frage steht, verwehrt ist, eine Bestätigung des tatsächlichen Namens des Antragstellers und/oder einer aktuellen physischen Adresse einzuholen, um die Identität des Antragstellers zu überprüfen, und nicht, um das Interesse des Antragstellers festzustellen, auch wenn die Angabe des tatsächlichen Namens und/oder der aktuellen physischen Adresse eines Antragstellers mittelbar die Möglichkeit für Rückschlüsse oder Vermutungen der Behörde oder anderweit über das etwaige Interesse des Antragstellers im Sinne von Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie begründen könnte?
5.
Falls die zweite Frage verneint und die dritte Frage im Allgemeinen bejaht wird: Hat Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie im Licht von Art. 4 Abs. 3 Buchst. b des Übereinkommens von Aarhus zur Folge, dass es einer Behörde verwehrt ist, eine Bestätigung des tatsächlichen Namens des Antragstellers und/oder einer aktuellen physischen Adresse einzuholen, um festzustellen, ob ein bestimmter Antrag im Hinblick auf Umfang, Art und Häufigkeit anderer Anträge desselben Antragstellers offensichtlich missbräuchlich ist, und nicht, um das Interesse des Antragstellers festzustellen, auch wenn die Angabe des tatsächlichen Namens und/oder der aktuellen physischen Adresse eines Antragstellers mittelbar die Möglichkeit für Rückschlüsse oder Vermutungen der Behörde oder anderweit über das etwaige Interesse des Antragstellers im Sinne von Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie begründen könnte?
25.
Coillte, der Commissioner, die tschechische und die italienische Regierung, Irland und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.
IV. Würdigung
A.
Einleitende Bemerkungen
26.
Zunächst ist daran zu erinnern, dass die Europäische Union mit dem Beitritt zum Übereinkommen von Aarhus zugesagt hat, im Rahmen der Anwendung des Unionsrechts sicherzustellen, dass die bei den Behörden vorhandenen Umweltinformationen grundsätzlich zugänglich sind (
10
).
27.
Wie der fünfte Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/4 bestätigt, wollte der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass dieser Richtlinie im Hinblick auf den Abschluss dieses Übereinkommens durch die Union die Vereinbarkeit des Unionsrechts mit dem Übereinkommen durch eine allgemeine Regelung sicherstellen, die gewährleistet, dass jede natürliche oder juristische Person eines Mitgliedstaats ein Recht auf Zugang zu bei Behörden vorhandenen oder für diese bereitgehaltenen Umweltinformationen hat, ohne hierfür ein Interesse geltend machen zu müssen (
11
).
28.
Demnach sind für die Auslegung der Richtlinie 2003/4 der Wortlaut und das Ziel des Übereinkommens von Aarhus, das mit dieser Richtlinie in das Unionsrecht umgesetzt werden soll, zu berücksichtigen (
12
).
29.
Außerdem kann nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus als ein erläuterndes Dokument betrachtet werden, das gegebenenfalls neben anderen relevanten Gesichtspunkten für die Auslegung dieses Übereinkommens berücksichtigt werden kann, auch wenn die darin enthaltenen Analysen nicht bindend sind und nicht die normative Geltung haben, die den Vorschriften des Übereinkommens von Aarhus zukommt (
13
).
B.
Zur ersten Frage
30.
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob der Begriff „Antrag“ in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 im Licht von Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus dahin auszulegen ist, dass er nur einen Antrag bezeichnet, der nach dieser Richtlinie und den sie umsetzenden nationalen Rechtsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats gültig ist.
31.
Nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass „ein Antragsteller, der der Ansicht ist, sein Antrag auf Zugang zu Informationen sei von einer Behörde nicht beachtet, fälschlicherweise … abgelehnt, unzulänglich beantwortet oder auf andere Weise nicht in Übereinstimmung mit den Artikeln 3, 4 oder 5 bearbeitet worden, Zugang zu einem Verfahren hat, in dessen Rahmen die Handlungen oder Unterlassungen der betreffenden Behörde von dieser oder einer anderen Behörde geprüft oder von einer auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle auf dem Verwaltungsweg überprüft werden können“.
32.
Aus der Systematik der Richtlinie 2003/4 ergibt sich, wie die Kommission im Wesentlichen ausgeführt hat, dass der Ausdruck „Antrag auf Zugang zu Informationen“ in Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie einen „Antrag“ im Sinne von Art. 3 dieser Richtlinie betrifft.
33.
Nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 sind bei Behörden vorhandene Umweltinformationen „allen Antragstellern auf Antrag zugänglich zu machen, ohne dass diese ein Interesse geltend zu machen brauchen“.
34.
In der Richtlinie 2003/4 wird der Begriff „Antrag“ weder definiert, noch sieht ihr Art. 3 besondere Gültigkeitsvoraussetzungen für die Einreichung eines Antrags durch einen Antragsteller vor.
35.
Nach ständiger Rechtsprechung greift das von der Richtlinie 2003/4 gewährleistete Zugangsrecht jedoch nur insoweit, als die beantragten Informationen unter die von dieser Richtlinie vorgesehenen Vorgaben für den Zugang der Öffentlichkeit fallen, was u. a. voraussetzt, dass es sich um „Umweltinformationen“ im Sinne von Art. 2 Nr. 1 dieser Richtlinie handelt (
14
).
36.
Der Antrag muss daher die in Art. 3 vorgesehenen allgemeinen Voraussetzungen des Rechts auf Zugang erfüllen, was voraussetzt, dass er von einem „Antragsteller“ bei einer „Behörde“ gestellt wird und auf die Erlangung von „bei [der Behörde] vorhandenen oder für sie bereitgehaltenen“„Umweltinformationen“ gerichtet ist. Die Bedeutung dieser Begriffe ist in Art. 2 der Richtlinie 2003/4 definiert.
37.
Darüber hinaus stellen weder Art. 2 Nr. 5 noch Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 Form- oder Gültigkeitsvoraussetzungen für die Einreichung eines Antrags auf. Der Begriff „Antrag“ ist weit auszulegen, darunter ist jeder nach Art. 3 Abs. 1 dieser Richtlinie gestellte Antrag zu verstehen.
38.
Die Notwendigkeit eines weiten Verständnisses des Begriffs „Antrag“ wird durch Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus bestätigt, der die Vertragsparteien verpflichtet, sicherzustellen, dass sie der Öffentlichkeit im Rahmen der innerstaatlichen Rechtsvorschriften auf einen Antrag auf Umweltinformationen hin solche Informationen zur Verfügung stellen. Nach dem Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus kann „ein ‚Antrag‘… jede Art der Kommunikation eines Bürgers sein, die sich an eine Behörde richtet und nach Umweltinformationen fragt“ (
15
). In diesem Leitfaden heißt es weiter, dass „das Übereinkommen die Form des Antrags nicht festlegt, was bedeutet, dass jeder Antrag, der den Erfordernissen des Artikels 4 entspricht, sei er mündlich oder schriftlich, nach dem Übereinkommen als solcher zu betrachten ist“ (
16
).
39.
Das Thema der ersten Frage ist, ob die Mitgliedstaaten Gültigkeitsvoraussetzungen für die Einreichung eines Antrags festlegen dürfen und ob sie das Recht auf Zugang zu den Gerichten nach Art. 6 der Richtlinie 2003/4 von der Einhaltung solcher Voraussetzungen abhängig machen dürfen.
40.
Erstens ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 3 Abs. 5 Buchst. c der Richtlinie 2003/4 die Mitgliedstaaten, um die Ausübung des Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen auf Antrag zu gewährleisten, dafür Sorge tragen, dass „die praktischen Vorkehrungen festgelegt werden“, um sicherzustellen, dass dieses Recht wirksam ausgeübt werden kann. Beispiele für solche „praktischen Vorkehrungen“ sind die Benennung von Auskunftsbeamten, Aufbau und Unterhaltung von Einrichtungen zur Einsichtnahme in die gewünschten Informationen und Verzeichnisse oder Listen betreffend Umweltinformationen im Besitz von Behörden oder Informationsstellen. Im 15. Erwägungsgrund der Richtlinie heißt es, dass „[d]iese Vorkehrungen [sicherstellen], dass die Information wirksam und leicht zugänglich ist und für die Öffentlichkeit zunehmend … zugänglich wird“. Art. 3 Abs. 5 Buchst. a und b sehen die Verpflichtung der Mitgliedstaaten vor, dafür Sorge zu tragen, dass Beamte die Öffentlichkeit in ihrem Bemühen um Zugang zu Informationen unterstützen, und dass die Listen der Behörden öffentlich zugänglich sind. Außerdem stellen die Mitgliedstaaten nach Art. 3 Abs. 5 letzter Unterabsatz sicher, dass die Behörden die Öffentlichkeit angemessen über ihre Rechte unterrichten und hierzu in angemessenem Umfang Informationen, Orientierung und Beratung bieten.
41.
Im Rahmen von Art. 3 Abs. 5 der Richtlinie 2003/4 gehört die Verpflichtung, die „praktischen Vorkehrungen“ festzulegen, um sicherzustellen, dass das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen wirksam ausgeübt werden kann, zu der Pflicht der Behörden, der Öffentlichkeit die Ausübung ihrer Rechte zu erleichtern (
17
).
42.
Dementsprechend unterscheidet sich die in Art. 3 Abs. 5 der Richtlinie 2003/4 vorgesehene Verpflichtung, „praktische Vorkehrungen“ für die Ausübung des Rechts auf Zugang zu Informationen festzulegen, von der Festlegung von Gültigkeitsvoraussetzungen. Während nämlich die „praktischen Vorkehrungen“ den Zugang zu Informationen erleichtern sollen, handelt es sich bei den Gültigkeitsvoraussetzungen um Formalitäten oder Anforderungen, die der Antragsteller erfüllen muss, um Zugang zu den betreffenden Informationen zu erhalten.
43.
Zwar können nationale Rechtsvorschriften den Rahmen für die Antragstellung und die Bearbeitung eines Antrags festlegen, doch dürfen die einschlägigen Vorschriften nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des mit Art. 3 Abs. 5 der Richtlinie 2003/4 verfolgten Ziels, nämlich einen leichten und wirksamen Zugang zu Umweltinformationen zu gewährleisten, erforderlich ist.
44.
Zweitens ergibt sich aus Art. 6 der Richtlinie 2003/4, dass eine Handlung oder Unterlassung einer Behörde einer Überprüfung durch die Verwaltung oder die Gerichte zugänglich sein muss, wenn der „Antrag auf Zugang zu Informationen … nicht beachtet, fälschlicherweise (ganz oder teilweise) abgelehnt, unzulänglich beantwortet oder auf andere Weise nicht in Übereinstimmung mit den Artikeln 3, 4 oder 5 bearbeitet worden [ist]“.
45.
Somit hängt die Ausübung des Rechts auf Zugang zu den Gerichten nicht davon ab, ob die Behörde den Antrag für gültig hält oder ob die sich aus der Umsetzung des Rechts auf Umweltinformationen in das nationale Recht ergebenden Voraussetzungen erfüllt sind. Die Frage, ob ein „Antrag“ im Sinne der Richtlinie 2003/4 vorliegt oder nicht, ist – wie dies bei allen anderen materiellen Voraussetzungen für die Entstehung eines Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen der Fall ist – eine Frage, die nach Art. 6 dieser Richtlinie einer verwaltungsbehördlichen und gerichtlichen Überprüfung zugänglich sein muss. Es ist Sache der zuständigen Stelle, zu prüfen, ob ein Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen die in Art. 3 Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Voraussetzungen erfüllt.
46.
Anderenfalls hingen das Recht auf Zugang zu den Gerichten und die nach Art. 6 der Richtlinie 2003/4 bestehende Zuständigkeit der auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stellen und der Gerichte von der Auslegung der Voraussetzungen für den Zugang zu Umweltinformationen durch die nationalen Behörden ab. Wie der Commissioner vorgetragen hat, könnte der Mechanismus, mit dem der Zugang zu den Gerichten sichergestellt wird, allein dadurch unterlaufen werden, dass eine Behörde einen Antrag als ungültig ansieht.
47.
Nach alledem bin ich der Ansicht, dass der Begriff „Antrag“ in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 im Licht von Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus dahin auszulegen ist, dass er einen Antrag bezeichnet, der gemäß Art. 3 Abs. 1 dieser Richtlinie gestellt wird. Die Frage, ob ein Antrag unter die zuletzt genannte Bestimmung fällt, muss gemäß Art. 6 der Richtlinie 2003/4 einer verwaltungsbehördlichen und gerichtlichen Überprüfung zugänglich sein.
C.
Zur zweiten Frage
48.
Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob der Begriff „Antragsteller“ in Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 2003/4 im Licht der Art. 2 und 4 des Übereinkommens von Aarhus eine natürliche oder juristische Person bezeichnet, die durch ihren tatsächlichen Namen und/oder eine aktuelle physische Adresse identifiziert ist, im Gegensatz zu einer anonymen oder ein Pseudonym verwendenden Person und/oder einem Antragsteller, dessen Kontaktdaten nur durch E‑Mail festgestellt sind.
49.
Nach Art. 2 Nr. 5 ist ein „Antragsteller“„eine natürliche oder juristische Person, die Zugang zu Umweltinformationen beantragt“.
50.
Nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 sind Behörden verpflichtet, die bei ihnen vorhandenen oder für sie bereitgehaltenen Umweltinformationen „allen Antragstellern auf Antrag zugänglich zu machen, ohne dass diese ein Interesse geltend zu machen brauchen.“
51.
Es stellt sich die Frage, ob der Begriff „Antragsteller“ die Identifizierung der natürlichen oder juristischen Personen durch ihren tatsächlichen Namen voraussetzt, oder ob er auch anonyme oder ein Pseudonym verwendende Antragsteller erfassen kann.
52.
Ich möchte daran erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung aus den Anforderungen sowohl der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts als auch des Gleichheitsgrundsatzes folgt, dass die Begriffe einer unionsrechtlichen Bestimmung, die für die Ermittlung ihres Sinnes und ihrer Bedeutung nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der Regel in der gesamten Union eine autonome und einheitliche Auslegung erhalten müssen (
18
).
53.
Bei der Auslegung einer Unionsvorschrift ist nicht nur deren Wortlaut zu berücksichtigen, sondern auch ihr Kontext und die Ziele, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (
19
).
54.
Nach dem Wortlaut von Art. 2 Nr. 5 ist ein Antragsteller „eine natürliche oder juristische Person“. Die Vorschrift sieht nicht vor, dass sich solche natürlichen oder juristischen Personen durch ihren tatsächlichen amtlichen Namen und/oder ihre aktuelle physische Adresse identifizieren müssen.
55.
Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, aus der Gewährung von Rechten an natürliche und juristische Personen ergebe sich, dass der Antragsteller einen tatsächlichen Namen und/oder eine physische Adresse angeben müsse, um das Recht in Anspruch nehmen zu können, als Antragsteller behandelt zu werden.
56.
Coillte, die tschechische und die italienische Regierung sowie Irland schließen sich dieser Auffassung an. Nur eine Person, die sich durch ihren Namen und ihre Adresse identifiziere, könne einen Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen stellen. Die Behörden müssten nämlich in der Lage sein, den Status der antragstellenden Person zu bestätigen, und die einfachste und offensichtlichste Möglichkeit, dies zu erreichen, sei die Verpflichtung, einen tatsächlichen Namen und/oder eine aktuelle physische Adresse anzugeben.
57.
Dagegen tragen der Commissioner und Right to Know vor, dass der Begriff „Antragsteller“ in Ermangelung einer Bezugnahme auf die Identität des Antragstellers kein Erfordernis einer Identifizierung beinhalte.
58.
Die Kommission ist der Ansicht, die Bezugnahme auf eine „Person“ in Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 2003/4 setze voraus, dass eine solche Person tatsächlich existiere, so dass eine fiktive Person keinen Antrag nach dieser Richtlinie stellen und nicht in den Genuss der Bestimmungen dieser Richtlinie kommen könne. Die Kommission schlägt ferner vor, die Modalitäten für die Bereitstellung von Umweltinformationen zu berücksichtigen, die nicht immer eine Identifizierung des Antragstellers erforderten.
59.
Meines Erachtens ist das Erfordernis der Identifizierung des Antragstellers dem Begriff „Antragsteller“ nicht immanent. Wie die Kommission im Wesentlichen ausgeführt hat, bedeutet der Umstand, dass eine Person nach Art. 2 Nr. 5 identifizierbar ist, nicht, dass die Identifizierung nach dieser Bestimmung erforderlich ist. Es ist nämlich eine Sache, anzunehmen, dass der Antragsteller tatsächlich existieren müsse, im Gegensatz zu einem automatisierten Bot oder einer fiktiven Person. Eine ganz andere Sache ist es, anzunehmen, dass der Antragsteller, um das Recht aus Art. 3 Abs. 1 auszuüben, automatisch Angaben zu seiner Identität machen und systematisch einer Identitätsprüfung unterzogen werden müsse.
60.
Folglich genügt, wie die Kommission in Bezug auf die Definition des Begriffs „Antragsteller“ im Sinne von Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 2003/4 unterstreicht, die bloße Existenz einer natürlichen oder juristischen Person, damit diese Person die sich aus der Richtlinie ergebenden Rechte in Anspruch nehmen kann.
61.
Dies gilt unbeschadet des Gestaltungsspielraums, über den die Mitgliedstaaten bei der Festlegung von Vorkehrungen für Situationen verfügen, in denen die Identifizierung des Antragstellers erforderlich ist, wie ich nachstehend im Zusammenhang mit der dritten, vierten und fünften Frage näher ausführen werde.
62.
Auch das Übereinkommen von Aarhus sieht nicht vor, dass Antragsteller, die Zugang zu Umweltinformationen beantragen, identifiziert werden müssen, um ihr Recht auf Zugang zu solchen Informationen auszuüben. Das Übereinkommen von Aarhus enthält keine Definition des Begriffs „Antragsteller“. Nach Art. 4 Abs. 1 dieses Übereinkommens stellen die Behörden „der Öffentlichkeit“ in Beantwortung eines Antrags auf Zugang zu Umweltinformationen solche Informationen zur Verfügung. Nach Art. 2 Nr. 4 bezeichnet der Ausdruck „Öffentlichkeit“„eine oder mehrere natürliche oder juristische Personen und, in Übereinstimmung mit den innerstaatlichen Rechtsvorschriften oder der innerstaatlichen Praxis, deren Vereinigungen, Organisationen oder Gruppen“. Diese weite Definition des Begriffs „Öffentlichkeit“ wird im Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus dahin ausgelegt, dass der „Jedermann-Grundsatz“ gilt (
20
).
63.
Wie in der Rechtsliteratur dargelegt worden ist (
21
), bedeutet der Umstand, dass nach dem Übereinkommen von Aarhus bei der Einreichung eines Antrags weder Angaben zur Identität noch ein Interesse geltend zu machen sind, dass die Behörden einen im Hinblick auf den Antragsteller „blinden“ Ansatz verfolgen müssen. Nach diesem Ansatz ist „niemand – weder Privatpersonen noch NROs oder andere Personen, die Umweltinformationen beantragen –, verpflichtet, sich zu identifizieren oder seinen Antrag zu begründen“ (
22
).
64.
Einer der Gründe, aus denen die Identifizierung nach Ansicht des vorlegenden Gerichts erforderlich sein könnte, ist, dass dies die Prüfung ermöglicht, ob die Antragsteller natürliche oder juristische Personen sind, denen Rechte als Antragsteller zustehen, im Gegensatz insbesondere zu Personengruppen, die keine juristischen Personen sind. Coillte und einige der Beteiligten teilen diese Auffassung, darunter die tschechische Regierung, die vorträgt, dass die Richtlinie 2003/4 und das Übereinkommen von Aarhus das Recht auf Umweltinformationen an die Rechtspersönlichkeit des Antragstellers knüpften.
65.
Hierzu ist anzumerken, dass sich aus dem zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/4 ergibt, dass sie „den bisher aufgrund der Richtlinie 90/313/EWG (
23
) gewährten Zugang [erweitert]“. Im Hinblick auf die Richtlinie 90/313 wurde in der Rechtsliteratur betont, dass der persönliche Anwendungsbereich des Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen weit auszulegen sei und „praktisch jeden“ umfasse, unabhängig von einer konkreten Rechtsform (
24
). Ein weites Verständnis des persönlichen Anwendungsbereichs des Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen findet eine Stütze in den Zielen des Zugangs der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, die nach dem ersten Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/4 darin bestehen, „dazu [beizutragen], das Umweltbewusstsein zu schärfen, einen freien Meinungsaustausch und eine wirksamere Teilnahme der Öffentlichkeit an Entscheidungsverfahren in Umweltfragen zu ermöglichen und letztendlich so den Umweltschutz zu verbessern“. In Kommentaren ist darauf hingewiesen worden, dass die Richtlinie 2003/4 „den Zugang zu Informationen in den Kontext eines Menschenrechts gestellt hat“ und dass daher „dieses Recht nicht nur Unionsbürgern eingeräumt wird, sondern jedermann, einschließlich Vereinigungen“ (
25
).
66.
Darüber hinaus sind die Beamten nach Art. 3 Abs. 5 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 verpflichtet, „die Öffentlichkeit in dem Bemühen um Zugang zu Informationen“ zu unterstützen. Art. 2 Nr. 6 dieser Richtlinie definiert „Öffentlichkeit“ als „eine oder mehrere natürliche oder juristische Personen und, in Übereinstimmung mit den innerstaatlichen Rechtsvorschriften oder der innerstaatlichen Praxis, deren Vereinigungen, Organisationen oder Gruppen“. Aus einer Zusammenschau dieser beiden Bestimmungen ergibt sich, dass natürliche und juristische Personen sowie gemäß den innerstaatlichen Rechtsvorschriften oder der innerstaatlichen Praxis deren Vereinigungen, Organisationen oder Gruppen die Möglichkeit haben müssen, Zugang zu Umweltinformationen zu beantragen.
67.
Die in Art. 3 Abs. 5 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 vorgesehene Verpflichtung, die „Öffentlichkeit“ in dem Bemühen um Zugang zu Informationen zu unterstützen, liefe ins Leere, wenn bestimmten Kategorien der „Öffentlichkeit“, insbesondere Vereinigungen ohne Rechtspersönlichkeit, das Recht, nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie Zugang zu Umweltinformationen zu beantragen, verwehrt würde.
68.
Zudem sind, wie bereits in den einleitenden Bemerkungen erwähnt, für die Auslegung der Richtlinie 2003/4 der Wortlaut und das Ziel des Übereinkommens von Aarhus, das mit dieser Richtlinie in das Unionsrecht umgesetzt werden soll, zu berücksichtigen (
26
). Hierzu ist anzumerken, dass das Übereinkommen von Aarhus in Bezug auf das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen dem „Jedermann-Grundsatz“ folgt (
27
). Nach dem Übereinkommen von Aarhus umfasst der Begriff „Öffentlichkeit“ insbesondere „Vereinigungen, Organisationen oder Gruppen“ natürlicher oder juristischer Personen „in Übereinstimmung mit den innerstaatlichen Rechtsvorschriften oder der innerstaatlichen Praxis“. Sofern im nationalen Recht Anforderungen festgelegt werden, müssen sie dem Ziel des Übereinkommens von Aarhus entsprechen, einen „leichten Zugang“ zu den durch das Übereinkommen verliehenen Rechten zu gewährleisten (
28
). Eine Auslegung, die es den Behörden erlauben würde, das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen allein auf der Grundlage der Rechtspersönlichkeit der Antragsteller zu versagen, würde diesen Grundsatz untergraben.
69.
In jedem Fall haben einzelne natürliche Personen, die Mitglieder einer (noch) ohne eigene Rechtspersönlichkeit bestehenden Vereinigung sind, offenkundig das Recht, Zugang zu Informationen zu beantragen (
29
).
70.
Da daher jede Person das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen hat, kann die Prüfung des rechtlichen Status des „Antragstellers“ für sich genommen nicht als Grund dienen, um die Identifizierung des Antragstellers zu verlangen.
71.
Was den Kontext des Begriffs „Antragsteller“ anbelangt, ist darauf hinzuweisen, dass die Behörden nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 verpflichtet sind, gemäß dieser Richtlinie „allen Antragstellern auf Antrag“ Umweltinformationen zugänglich zu machen, „ohne dass diese ein Interesse geltend zu machen brauchen“. Aus dem achten Erwägungsgrund dieser Richtlinie ergibt sich, dass jede natürliche oder juristische Person ohne Geltendmachung eines Interesses ein Recht auf Zugang zu Umweltinformationen hat.
72.
Das Recht „aller“ Antragsteller, Zugang zu Umweltinformationen zu beantragen, und die damit verbundene Pflicht der Behörden, solche Informationen zur Verfügung zu stellen, ergänzen die sich aus Art. 7 der Richtlinie 2003/4 ergebende proaktive Pflicht der Behörden zur Bereitstellung von Informationen. Nach Art. 1 Buchst. b der Richtlinie soll mit dieser proaktiven Pflicht sichergestellt werden, dass „Umweltinformationen selbstverständlich zunehmend öffentlich zugänglich gemacht und verbreitet werden, um eine möglichst umfassende und systematische Verfügbarkeit und Verbreitung von Umweltinformationen in der Öffentlichkeit zu erreichen“. Darüber hinaus sollen die Behörden nach dem neunten Erwägungsgrund der Richtlinie Umweltinformationen „insbesondere unter Verwendung von Informations- und Kommunikationstechnologien so umfassend wie möglich“ öffentlich zugänglich machen und verbreiten.
73.
Aus Art. 7 in Verbindung mit Art. 1 Buchst. b ergibt sich im Licht des neunten Erwägungsgrundes der Richtlinie 2003/4, dass Umweltinformationen der Öffentlichkeit „selbstverständlich“ und „so umfassend wie möglich“„zugänglich gemacht werden“ müssen, so dass die Öffentlichkeit diese Informationen nicht einmal anfordern muss. Der Ausdruck „zugänglich machen“ ist weit genug, um verschiedene Methoden zur Bereitstellung der Informationen zu umfassen. Wie Right to Know geltend gemacht hat, können Umweltinformationen einem Antragsteller in den Räumlichkeiten einer Behörde (entweder durch Einsichtnahme oder durch Abholung), auf einer Website oder durch Bereitstellung für die Abholung durch einen Beauftragten zur Verfügung gestellt werden. In keinem dieser Fälle ist ein Grund dafür ersichtlich, dass natürliche oder juristische Personen, die ihr Recht auf Zugang zu Umweltinformationen ausüben möchten, sich zuvor identifizieren müssten. Zudem legt die Richtlinie 2003/4 nicht fest, auf welchem Weg die Informationen „zugänglich gemacht“ werden müssen. Die Informationen können daher beispielsweise an die E‑Mail-Adresse des Antragstellers übermittelt werden, wenn sich der Antragsteller auf diese Weise an die Verwaltung gewandt hat.
74.
Die allgemeine Pflicht der Behörden, Informationen proaktiv zu verbreiten, spricht für die Auslegung, dass in Fällen, in denen ein Mitglied der Öffentlichkeit Zugang zu Umweltinformationen beantragt, keine spezifische Verpflichtung zur Übermittlung von Angaben zur Identität der Person besteht.
75.
Coillte, Irland und die tschechische Regierung machen geltend, aus Art. 6 der Richtlinie 2003/4 lasse sich ableiten, dass der Begriff „Antragsteller“ eine Identifizierung des Antragstellers voraussetze. Soweit ein Antragsteller gegen eine Entscheidung, mit der ein Antrag auf Zugang zu Informationen abgelehnt werde, gemäß Art. 6 Abs. 1 einen verwaltungsrechtlichen Rechtsbehelf einlegen und gemäß Art. 6 Abs. 2 eine gerichtliche Überprüfung verlangen könne, müsse der Antragsteller sich identifizieren, wenn er Umweltinformationen beantrage.
76.
Die hier gezogene Parallele zwischen den Voraussetzungen für die Ausübung des Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen und dem Verfahren zur Einlegung eines Rechtsbehelfs bei einer Verwaltungsbehörde oder zur Klageerhebung vor einem Gericht überzeugt mich nicht. Die Voraussetzungen für die Ausübung dieser beiden Rechte sind unabhängig voneinander zu prüfen. Die Anerkennung der Möglichkeit, einen Antrag nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 anonym zu stellen, dürfte jedoch die Vorschriften unberührt lassen, die die Mitgliedstaaten für die Ausübung des Rechts auf eine verwaltungsbehördliche oder gerichtliche Überprüfung festlegen können. Die Vorschriften, die die Mitgliedstaaten zur Durchsetzung des Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen erlassen haben, fallen unter den Grundsatz der Verfahrensautonomie, vorbehaltlich der Wahrung der Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität sowie des Rechts auf einen wirksamen Rechtsbehelf vor einem unparteiischen Gericht gemäß Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (
30
).
77.
Auch die von der Kommission gezogene Parallele zwischen der in Rede stehenden Regelung und der Regelung über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 (
31
) überzeugt mich nicht. Erstens ist der Kreis der Personen, denen das Recht auf Zugang zu Dokumenten nach der Verordnung Nr. 1049/2001 zusteht, enger als der der Personen, denen das Recht auf Umweltinformationen nach der Richtlinie 2003/4 zusteht. Nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 kann nämlich „[j]eder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat“ das Recht auf Zugang zu Dokumenten in Anspruch nehmen. In Bezug auf den Kreis der Personen, denen das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen zusteht, gibt es keine solchen Beschränkungen. Zweitens wird der Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, die sich im Besitz der Unionsorgane befinden, durch die Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 (
32
) geregelt. Wie im Schrifttum ausgeführt wurde (
33
), erweitert diese Verordnung „den Kreis der Personen, die das Recht auf Zugang in Anspruch nehmen können“, im Verhältnis zu Art. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001, indem sie Antragstellern ein Recht auf Zugang zu Umweltinformationen „ohne Unterscheidung nach Staatsbürgerschaft, Nationalität oder Wohnsitz sowie bei juristischen Personen nach ihrem eingetragenen Sitz oder einem tatsächlichen Mittelpunkt ihrer Tätigkeit“ zuerkennt (
34
).
78.
Angesichts des unterschiedlichen Kreises der berechtigten Personen ist es daher nicht angemessen, auf der Grundlage der in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Anforderungen zu verlangen, dass Antragsteller im Rahmen der Richtlinie 2003/4 identifiziert werden müssen.
79.
Was die Ziele der Richtlinie 2003/4 anbelangt, so verfolgt diese Richtlinie gemäß Art. 1 Buchst. a das Ziel, das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen, die bei Behörden vorhanden sind oder für sie bereitgehalten werden, zu gewährleisten. Dieses Recht trägt nach dem ersten Erwägungsgrund der Richtlinie, wie bereits oben in Nr. 65 angemerkt, dazu bei, „eine wirksamere Teilnahme der Öffentlichkeit an Entscheidungsverfahren in Umweltfragen zu ermöglichen und letztendlich so den Umweltschutz zu verbessern“. Zudem ergibt sich aus dem zweiten Erwägungsgrund dieser Richtlinie, dass das Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen Teil „eines Wandlungsprozesses“ hin zu „Offenheit und Transparenz“ ist (
35
). Ferner ist dem 16. Erwägungsgrund der Richtlinie zu entnehmen, dass die Bekanntgabe der Informationen im öffentlichen Interesse liegt. Folglich dient das Recht auf Zugang zu Informationen, das ihre Bekanntgabe ermöglicht, einem im Allgemeininteresse liegenden Ziel und hängt nicht vom Interesse des Einzelnen ab, der die Bekanntgabe beantragt. Aus diesem Grund brauchen die Antragsteller, wie Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 ausdrücklich festlegt, kein Interesse geltend zu machen.
80.
Die Tatsache, dass Antragsteller sich um Umweltinformationen bemühen können, ohne sich identifizieren zu müssen, trägt zum Ziel eines umfassenderen Zugangs zu Umweltinformationen und zur Transparenz bei. Anonym zu bleiben, kann, wie der Commissioner und Right to Know im Wesentlichen geltend gemacht haben, für bestimmte Antragsteller besonders wichtig sein, bei denen die Angabe ihres amtlichen Namens und ihrer Adresse mittelbar ihr Interesse an der Antragstellung offenbaren kann (
36
). Eine Identifizierung nicht als erforderlich anzusehen, steht auch im Einklang mit dem im Allgemeininteresse liegenden Ziel des Rechts auf Zugang zu Informationen (
37
).
81.
Coillte und eine Reihe der Beteiligten haben vor der Gefahr gewarnt, dass eine künstliche Intelligenz automatisch Zugangsanträge erstellen und übermitteln könnte. Eine solche Gefahr, wenngleich sie ernst zu nehmen sein mag, erscheint anonymen Anträgen nicht zwingend innezuwohnen. Sie betrifft vielmehr den Einsatz der Mittel der Informationsgesellschaft für die Kommunikation mit den Behörden (im Gegensatz zu physisch eingereichten Anträgen). Um dieser Gefahr vorzubeugen, obliegt es dem Mitgliedstaat, die erforderlichen und geeigneten technischen Schutzvorkehrungen umzusetzen, um zu gewährleisten, dass die Behörden nur Anträge bearbeiten, die von einer Person stammen und nicht von einem automatisierten Bot (
38
).
82.
Die Regierungen, die schriftliche Erklärungen eingereicht haben, und Irland haben auch vor der Gefahr eines Missbrauchs durch anonyme oder unter Verwendung eines Pseudonyms gestellte Anträge gewarnt. Ich möchte daran erinnern, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 „offensichtlich missbräuchliche“ Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen ablehnen können. Dieser Ablehnungsgrund ist weit genug gefasst, um es der Behörde zu gestatten, einen schikanösen oder auf Belästigung oder Störung abzielenden Antrag abzulehnen. Wie ich im Folgenden im Zusammenhang mit der fünften Frage darlegen werde, können die Behörden im Rahmen der Anwendung dieser Ausnahme eine Identifizierung verlangen.
83.
Demnach kann der Missbrauch des Rechts auf Informationen zur Ablehnung eines Antrags führen, aber er rechtfertigt nicht eine enge Auslegung des Begriffs „Antragsteller“.
84.
Ich komme zu dem Ergebnis, dass sich aus dem Wortlaut, dem Kontext und dem Ziel von Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 2003/4 ergibt, dass der Begriff „Antragsteller“ nicht die Identifizierung der natürlichen oder juristischen Person voraussetzt, die Zugang zu Umweltinformationen gemäß Art. 3 Abs. 1 dieser Richtlinie beantragt.
85.
Nach alledem bin ich der Ansicht, dass der Begriff „Antragsteller“ in Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 2003/4 im Licht der Art. 2 und 4 des Übereinkommens von Aarhus dahin auszulegen ist, dass er sich nicht auf eine natürliche oder juristische Person beschränkt, die durch ihren tatsächlichen Namen und/oder eine aktuelle physische Adresse identifiziert ist, sondern auch eine anonyme oder ein Pseudonym verwendende Person und/oder einen Antragsteller, dessen Kontaktdaten nur per E‑Mail festgestellt sind, umfasst.
D.
Zur dritten und zur vierten Frage
86.
Mit seiner dritten und vierten Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 im Licht von Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der die Antragsteller ihren Namen und ihre physische Adresse angeben müssen, um einen Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen stellen zu können, und dass es der Behörde verwehrt ist, die Identität des Antragstellers zu überprüfen, und zwar selbst dann, wenn Zweifel an der Richtigkeit der vom Antragsteller gemachten Angaben zu seiner Identität bestehen.
87.
Diese Frage wird für den Fall zu beantworten sein, dass der Gerichtshof der von mir vorgeschlagenen Antwort auf die zweite Frage folgt.
88.
Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4, der, wie oben ausgeführt, die Verpflichtung der Behörden begründet, „die bei ihnen vorhandenen oder für sie bereitgehaltenen Umweltinformationen allen Antragstellern auf Antrag zugänglich zu machen, ohne dass diese ein Interesse geltend zu machen brauchen“, entspricht Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus. Die zuletzt genannte Bestimmung verpflichtet die Behörden, der Öffentlichkeit auf Antrag Umweltinformationen zur Verfügung zu stellen.
89.
Wie oben im Rahmen der Beantwortung der zweiten Frage ausgeführt, ergibt sich aus Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 keine inhärente Verpflichtung des Antragstellers, Angaben zu seiner Identität zu machen.
90.
Die Frage ist also, ob die Mitgliedstaaten eine solche Verpflichtung zur Identifizierung in ihren nationalen Rechtsvorschriften vorsehen können.
91.
Aus Art. 288 AEUV ergibt sich, dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung einer Richtlinie über einen weiten Wertungsspielraum hinsichtlich der Wahl der Mittel und Wege zu ihrer Durchführung verfügen. Diese Freiheit lässt die Verpflichtung der einzelnen Mitgliedstaaten unberührt, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die vollständige Wirksamkeit der Richtlinie entsprechend ihrer Zielsetzung zu gewährleisten (
39
).
92.
Zur Umsetzung des Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen bestimmt Art. 3 Abs. 5 der Richtlinie 2003/4, dass die Mitgliedstaaten „die praktischen Vorkehrungen“ festlegen, um sicherzustellen, dass dieses Recht „wirksam ausgeübt werden kann“. Wie bereits erwähnt (
40
), besteht das Ziel dieser praktischen Vorkehrungen darin, die Ausübung des Rechts zu erleichtern.
93.
Das Übereinkommen von Aarhus sieht in Art. 4 Abs. 1 vor, dass die Behörden Umweltinformationen „im Rahmen der innerstaatlichen Rechtsvorschriften“ zur Verfügung stellen. Nach dem Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus bedeutet dies, dass „die innerstaatlichen Rechtsvorschriften einen Rahmen für das Verfahren zur Beantwortung von Anträgen auf Zugang zu Informationen im Einklang mit dem Übereinkommen [von Aarhus] festlegen sollten“ (
41
). Für die Zwecke der Umsetzung des Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen ist das Unionsrecht, und konkret die Richtlinie 2003/4, als Teil des innerstaatlichen Rechts der Mitgliedstaaten zu betrachten (
42
).
94.
Aus Art. 3 Abs. 5 der Richtlinie 2003/4 und Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus ergibt sich, dass die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der praktischen Vorkehrungen für die wirksame Ausübung des Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen über einen Gestaltungsspielraum verfügen, wenn sie den Rahmen des Verfahrens für die Einreichung und die Beantwortung von Anträgen auf Informationen ausgestalten.
95.
In diesem Zusammenhang kann eine Identifizierung des Antragstellers erstens erforderlich sein, damit die Behörden den Antrag beantworten können. Die Behörden können beispielsweise den Namen und die Postanschrift des Antragstellers verlangen, wenn dieser keine anderen Kontaktdaten angibt.
96.
Angaben zur Identität des Antragstellers können auch erforderlich sein, wenn die Informationen gemäß Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4 gegen eine (angemessene) Gebühr bereitgestellt werden (
43
).
97.
Zweitens können Angaben zur Identität erforderlich sein, wenn der Antrag auf Zugang zu Informationen unter eine der in Art. 4 der Richtlinie 2003/4 vorgesehenen Ausnahmen fällt.
98.
Art. 4 dieser Richtlinie zählt genau die Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Umweltinformationen auf, die die Mitgliedstaaten bestimmen können. Soweit solche Ausnahmen wirksam in nationales Recht umgesetzt worden sind, dürfen sich die Behörden auf sie berufen, um bei ihnen eingehende Anträge auf Zugang zu Informationen zurückzuweisen (
44
).
99.
Diese Ausnahmen umfassen u. a. Anträge, die offensichtlich missbräuchlich sind oder die Material betreffen, das gerade vervollständigt wird, sowie interne Mitteilungen und Fälle, in denen die Bekanntgabe der Informationen negative Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden, die internationalen Beziehungen, die öffentliche Sicherheit oder die Landesverteidigung, Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse oder die Vertraulichkeit personenbezogener Daten hätte.
100.
Nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 der Richtlinie 2003/4 ist in jedem Einzelfall das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe gegen das Interesse an der Verweigerung der Bekanntgabe abzuwägen. Daraus folgt, dass die Ablehnung des Zugangs zu Umweltinformationen aus den in Art. 4 genannten Gründen sich stets auf eine Abwägung der betroffenen Interessen stützen muss.
101.
Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt sich, dass die Interessenabwägung aus einer tatsächlichen spezifischen Prüfung jeder Situation, die im Rahmen eines auf der Grundlage der Richtlinie 2003/4 gestellten Antrags auf Zugang zu einer Umweltinformation den nationalen Behörden unterbreitet wird, hervorgehen muss (
45
).
102.
Da bei der Prüfung eines Antrags auf Zugang die in Rede stehenden spezifischen Interessen in jedem Einzelfall berücksichtigt werden müssen, ist die Behörde auch verpflichtet, etwaige Angaben des Antragstellers zu den Gründen zu prüfen, die die Bekanntgabe der angeforderten Informationen rechtfertigen können (
46
).
103.
Außerdem ist nach Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie 2003/4 die Weigerung, Informationen zugänglich zu machen, dem Antragsteller in Schriftform oder auf elektronischem Wege „mitzuteilen“, wenn der Antrag selbst schriftlich gestellt wurde oder wenn der Antragsteller darum ersucht hat. In der Mitteilung sind die Gründe für die Weigerung anzugeben. Wird eine Weigerung mitgeteilt, so stellt die Behörde keine weiteren Informationen zur Verfügung, sondern erlässt stattdessen eine Verwaltungsentscheidung, für die Angaben zur Identität des Antragstellers erforderlich sein können (
47
).
104.
Es ist offenkundig, dass die Behörde im Rahmen der Anwendung einer Ausnahme vom Recht auf Zugang zu Informationen mit dem Antragsteller in einer Weise interagieren muss, die sich von einer bloßen Bereitstellung von Informationen unterscheidet. In solchen Fällen können die Mitgliedstaaten es für erforderlich halten, eine Identifizierung des Antragstellers zu verlangen (
48
).
105.
Wenn ein Antragsteller jedoch Umweltinformationen beantragt und Kontaktdaten angibt und die Behörde die Informationen zur Verfügung stellen kann, ohne mit dem Antragsteller in besonderer Weise zu interagieren und ohne eine Ausnahme anzuwenden, scheint die Identifizierung des Antragstellers keine notwendige Voraussetzung für die Ausübung des Rechts auf Zugang zu sein. Es ist kein Grund dafür ersichtlich, dass beispielsweise eine Person, die Zugang zu den gemäß Art. 3 Abs. 5 der Richtlinie 2003/4 erstellten und geführten Registern oder Listen von Umweltinformationen haben möchte oder die sich an Ort und Stelle in einer Einrichtung zur Prüfung von Umweltinformationen aufhält, sich zuerst identifizieren muss. Gleiches gilt z. B. für eine Person, die unter Verwendung eines Pseudonyms eine E‑Mail versendet, mit der der Zugang zu Umweltinformationen beantragt wird (
49
).
106.
Wie der Commissioner und Right to Know im Wesentlichen vorgetragen haben, könnten bestimmte Personen davon abgehalten werden, Informationen anzufordern, wenn von allen Antragstellern systematisch verlangt würde, sich zu identifizieren. Wie oben in der Antwort auf die erste Frage ausgeführt, könnte der Name einiger Antragsteller Rückschlüsse auf ihr Interesse zulassen, und ihn offenzulegen, könnte einer Verpflichtung gleichkommen, ihr Interesse geltend zu machen, was im Widerspruch zur Richtlinie 2003/4 und zum Übereinkommen von Aarhus stünde. Die soeben genannten Beteiligten haben insbesondere auf die Gefahr einer Schikane von Personen hingewiesen, die ihr Recht auf Umweltinformationen ausübten, eine Gefahr, die nicht bloß theoretisch oder abstrakt bestehe, insbesondere, wenn wirtschaftliche Interessen betroffen seien. Der Ansatz, dass die Behörde sowohl dem Antragsteller als auch seinen Gründen gegenüber „blind“ sein sollte, könne der in Art. 3 Abs. 8 des Übereinkommens von Aarhus erwähnten Gefahr einer Vergeltung vorbeugen (
50
).
107.
Da die Identifizierung des Antragstellers nicht als generelle Voraussetzung für die Ausübung des Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen angesehen werden kann, sind Zweifel an der Richtigkeit der Angaben des Antragstellers zu seiner Identität kein hinreichender Grund für die Verwaltung, eine Bestätigung der Identität des Antragstellers zu verlangen. Das Vorstehende gilt jedoch, wie nachstehend im Zusammenhang mit der fünften Frage erörtert werden wird, unbeschadet solcher Fälle, in denen die Bestätigung verlangt wird, um festzustellen, ob ein Antrag gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 offensichtlich missbräuchlich ist.
108.
Nach alledem bin ich der Ansicht, dass Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 im Licht von Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der die Antragsteller generell ihren Namen und ihre physische Adresse angeben müssen, um einen Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen stellen zu können, und zwar selbst dann, wenn Zweifel an der Richtigkeit der vom Antragsteller gemachten Angaben zu seiner Identität bestehen. Das Vorstehende gilt, sofern die Identifizierung nicht erforderlich ist, um den Antrag zu beantworten, und sofern keine Ausnahme nach Art. 4 dieser Richtlinie greift.
E.
Zur fünften Frage
109.
Mit seiner fünften Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 im Licht von Art. 4 Abs. 3 Buchst. b des Übereinkommens von Aarhus dahin auszulegen ist, dass es einer Behörde verwehrt ist, eine Bestätigung des tatsächlichen Namens des Antragstellers und/oder einer aktuellen physischen Adresse einzuholen, um festzustellen, ob ein bestimmter Antrag im Hinblick auf Umfang, Art und Häufigkeit anderer Anträge desselben Antragstellers offensichtlich missbräuchlich ist.
110.
Nach ständiger Rechtsprechung beinhaltet das in der Richtlinie 2003/4 vorgesehene Recht auf Zugang zu Umweltinformationen, dass die Bekanntgabe von Informationen die Regel sein sollte und dass die Behörden nur in bestimmten, genau festgelegten Fällen befugt sein sollten, Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen abzulehnen. Ausnahmen vom Zugangsrecht sind daher eng auszulegen, um das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe gegen das Interesse an der Verweigerung der Bekanntgabe abzuwägen (
51
).
111.
Wie oben angemerkt (
52
), zählt Art. 4 dieser Richtlinie genau die Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Umweltinformationen auf, die die Mitgliedstaaten bestimmen können. Soweit solche Ausnahmen wirksam in nationales Recht umgesetzt worden sind, dürfen sich die Behörden auf sie berufen, um bei ihnen eingehende Anträge auf Zugang zu Informationen zurückzuweisen (
53
).
112.
So können die Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 vorsehen, dass ein Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen abgelehnt wird, wenn der Antrag „offensichtlich missbräuchlich“ ist.
113.
Das vorlegende Gericht möchte konkret wissen, ob die Behörden im Rahmen der Anwendung dieser Ausnahme eine Bestätigung der Identität des Antragstellers verlangen können und ob sie bei der Beurteilung der Missbräuchlichkeit des Antrags den Umfang, die Art und die Häufigkeit anderer Anträge desselben Antragstellers berücksichtigen dürfen.
114.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass zur Charakterisierung eines Antrags in einigen Sprachfassungen dieser Bestimmung der Begriff „unangemessen“ (
54
) verwendet wird, in anderen hingegen der Begriff „missbräuchlich“ (
55
). Allerdings enthält keine der Sprachfassungen spezifische Kriterien für die Beurteilung, ob der Antrag offensichtlich unangemessen oder missbräuchlich ist.
115.
Nach Art. 4 Abs. 3 der Richtlinie 2003/4 kann ein Mitgliedstaat, sofern er Ausnahmen vorsieht, einen öffentlich zugänglichen Kriterienkatalog erarbeiten, anhand dessen die betreffende Behörde über die Behandlung eines Antrags entscheiden kann (
56
).
116.
Die Mitgliedstaaten verfügen daher bei der Festlegung der Kriterien für eine Ablehnung aus diesem Grund über einen Gestaltungsspielraum.
117.
Allerdings muss, soweit es sich um eine Ausnahme von der allgemeinen Regel handelt, dass Informationen zugänglich zu machen sind, die Ablehnung eines Antrags als offensichtlich missbräuchlich die Ausnahme bleiben.
118.
Deshalb müssen die Anforderungen an die Einstufung eines Antrags als offensichtlich missbräuchlich hoch sein.
119.
Was insbesondere den Umfang der angeforderten Informationen betrifft, so rechtfertigt dieser Gesichtspunkt (ebenso wie die Komplexität der angeforderten Informationen) gemäß Art. 3 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 eine Verlängerung der einmonatigen Frist, innerhalb der die Verwaltung antworten muss. Aus Art. 3 Abs. 2 Buchst. b in Verbindung mit Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 ergibt sich, dass allein der Umfang der angeforderten Informationen einen Antrag nicht offensichtlich missbräuchlich macht (
57
).
120.
Was die Häufigkeit der Anträge betrifft, so ist daran zu erinnern, dass das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen dem allgemeinen Ziel dient, zur Schärfung des Umweltbewusstseins beizutragen. Ein Antragsteller hat das Recht, bei verschiedenen Behörden oder bei derselben Behörde eine unbegrenzte Zahl von Anträgen auf Zugang zu Umweltinformationen zu stellen. Die Festlegung einer absoluten Höchstzahl, bei deren Überschreitung ein Antrag als offensichtlich missbräuchlich eingestuft werden könnte, könnte das Recht auf Umweltinformationen beeinträchtigen (
58
).
121.
Nach ständiger Rechtsprechung besteht jedoch im Unionsrecht ein allgemeiner Rechtsgrundsatz, wonach sich Einzelne nicht in betrügerischer oder missbräuchlicher Weise auf unionsrechtliche Normen berufen dürfen (
59
). Die Beachtung dieses allgemeinen Rechtsgrundsatzes ist zwingend (
60
), auch für Antragsteller, die ihr Recht auf Zugang zu Umweltinformationen ausüben.
122.
In der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 vorgesehenen Ausnahme kommt diese Rechtsprechung des Gerichtshofs zum Ausdruck, und sie bestätigt, wie Irland vorträgt, dass es wichtig ist, den Missbrauch der durch diese Richtlinie verliehenen Rechte zu verhindern.
123.
Um zu dem Schluss zu gelangen, dass ein Antrag offensichtlich missbräuchlich ist, muss die betreffende Behörde alle relevanten Umstände eines jeden Einzelfalls berücksichtigen, einschließlich der Art und des Ursprungs des Antrags. Wie die tschechische Regierung im Wesentlichen ausgeführt hat, ist ein Antrag insbesondere dann offensichtlich missbräuchlich, wenn sich aus den Umständen des Einzelfalls ergibt, dass der Antrag schikanös oder unseriös ist, wenn er zu Belästigungen oder Störungen führen kann oder wenn er eine Absicht des oder der Antragsteller erkennen lässt, die Behörde zu lähmen, indem er sie mit Anträgen überflutet (
61
).
124.
In diesem Zusammenhang könnte eine Bestätigung des Namens und der Adresse des Antragstellers erforderlich sein, damit die Behörden, wie es Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie 2003/4 verlangt, dem Antragsteller die Gründe für ihre Weigerung mitteilen können, ihm die (oder einen Teil der) beantragten Informationen zugänglich zu machen.
125.
Daraus folgt, dass die Feststellung der offensichtlichen Missbräuchlichkeit eines Antrags nicht allein von der Zahl, der Art oder der Häufigkeit der Anträge abhängt, sondern von der Gesamtheit der Umstände des Einzelfalls. Zu diesen Umständen kann die Verwendung eines offensichtlich unseriösen oder schikanösen Pseudonyms gehören.
126.
Nach alledem bin ich der Ansicht, dass Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 im Licht von Art. 4 Abs. 3 Buchst. b des Übereinkommens von Aarhus dahin auszulegen ist, dass es einer Behörde nicht verwehrt ist, eine Bestätigung des tatsächlichen Namens des Antragstellers und/oder einer aktuellen physischen Adresse einzuholen, um festzustellen, ob ein bestimmter Antrag im Hinblick auf Umfang, Art und Häufigkeit anderer Anträge desselben Antragstellers offensichtlich missbräuchlich ist, soweit diese Kriterien nicht isoliert, sondern im Rahmen einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls berücksichtigt werden. Ein Antrag ist insbesondere dann offensichtlich missbräuchlich, wenn sich aus den besonderen Umständen des Einzelfalls ergibt, dass der Antrag schikanös oder unseriös ist, wenn er zu Belästigungen oder Störungen führen kann, oder wenn er eine Absicht des oder der Antragsteller erkennen lässt, die Behörde zu lähmen.
V. Ergebnis
127.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des High Court (Hohes Gericht, Irland) wie folgt zu beantworten:
1.
Der Begriff „Antrag“ in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates ist im Licht von Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, unterzeichnet in Aarhus am 25. Juni 1998 und genehmigt im Namen der Europäischen Gemeinschaft durch den Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 (im Folgenden: Übereinkommen von Aarhus),
dahin auszulegen, dass er einen Antrag bezeichnet, der gemäß Art. 3 Abs. 1 dieser Richtlinie gestellt wird. Die Frage, ob ein Antrag unter die zuletzt genannte Bestimmung fällt, muss gemäß Art. 6 der Richtlinie 2003/4 einer verwaltungsbehördlichen und gerichtlichen Überprüfung zugänglich sein.
2.
Der Begriff „Antragsteller“ in Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 2003/4 ist im Licht der Art. 2 und 4 des Übereinkommens von Aarhus
dahin auszulegen, dass er sich nicht auf eine natürliche oder juristische Person beschränkt, die durch ihren tatsächlichen Namen und/oder eine aktuelle physische Adresse identifiziert ist, sondern auch eine anonyme oder ein Pseudonym verwendende Person und/oder einen Antragsteller, dessen Kontaktdaten nur per E‑Mail festgestellt sind, umfasst.
3.
Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 ist im Licht von Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus
dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der die Antragsteller generell ihren Namen und ihre physische Adresse angeben müssen, um einen Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen stellen zu können, und zwar selbst dann, wenn Zweifel an der Richtigkeit der vom Antragsteller gemachten Angaben zu seiner Identität bestehen. Das Vorstehende gilt, sofern die Identifizierung nicht erforderlich ist, um den Antrag zu beantworten, und sofern keine Ausnahme nach Art. 4 dieser Richtlinie greift.
4.
Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 ist im Licht von Art. 4 Abs. 3 Buchst. b des Übereinkommens von Aarhus
dahin auszulegen, dass es einer Behörde nicht verwehrt ist, eine Bestätigung des tatsächlichen Namens des Antragstellers und/oder einer aktuellen physischen Adresse einzuholen, um festzustellen, ob ein bestimmter Antrag im Hinblick auf Umfang, Art und Häufigkeit anderer Anträge desselben Antragstellers offensichtlich missbräuchlich ist, soweit diese Kriterien nicht isoliert, sondern im Rahmen einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls berücksichtigt werden. Ein Antrag ist insbesondere dann offensichtlich missbräuchlich, wenn sich aus den besonderen Umständen des Einzelfalls ergibt, dass der Antrag schikanös oder unseriös ist, wenn er zu Belästigungen oder Störungen führen kann, oder wenn er eine Absicht des oder der Antragsteller erkennen lässt, die Behörde zu lähmen.
(
1
)	Originalsprache: Englisch.
(
2
)	Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, unterzeichnet in Aarhus am 25. Juni 1998 und genehmigt im Namen der Europäischen Gemeinschaft durch den Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 (ABl. 2005, L 124, S. 1, im Folgenden: Übereinkommen von Aarhus).
(
3
)	Vgl. Ebbesson, J., u. a., The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2. Ausg., United Nations, Geneva, 2014, S. 19 (im Folgenden: Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus).
(
4
)	Siebter und achter Erwägungsgrund des Übereinkommens von Aarhus.
(
5
)	Barritt, E., The Foundations of the Aarhus Convention, London, Hart Publishing, 2020, S. 5.
(
6
)	Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus, S. 15.
(
7
)	Whittaker, S., Reid, C. T., und Mendel, J., Freedom of Environmental Information: Aspirations and Practice, Intersentia, Cambridge, 2023, S. 38.
(
8
)	Der Zugang zu und die Bereitstellung von Umweltinformationen können außerdem aus Gründen wie der Notwendigkeit, eine nachhaltige Entwicklung zu unterstützen und die Durchsetzung des Umweltrechts zu verbessern, gerechtfertigt sein. Vgl. Bell, S., u. a., Environmental Law, 9. Aufl., Oxford University Press, Oxford, 2024, S. 248.
(
9
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (ABl. 2003, L 41, S. 26).
(
10
)	Urteil vom 15. April 2021, Friends of the Irish Environment (C‑470/19, EU:C:2021:271, Rn. 26 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
11
)	Urteil vom 19. Dezember 2013, Fish Legal und Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
12
)	Urteil vom 19. Dezember 2013, Fish Legal und Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
13
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. November 2022, Deutsche Umwelthilfe (Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen) (C‑873/19, EU:C:2022:857, Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
14
)	Urteil vom 15. April 2021, Friends of the Irish Environment (C‑470/19, EU:C:2021:271, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
15
)	Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus, S. 79 (Hervorhebung nur hier).
(
16
)	Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus, S. 79.
(
17
)	Vgl. Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus, S. 62.
(
18
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. April 2021, Friends of the Irish Environment (C‑470/19, EU:C:2021:271, Rn. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
19
)	Urteil vom 16. Januar 2025, Banco de Santander (Vertretung einzelner Verbraucher) (C‑346/23, EU:C:2025:13, Rn. 43 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
20
)	Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus, S. 55 (Hervorhebung nur hier).
(
21
)	Whittaker, S., u. a., Fn. 7, a. a. O., S. 49.
(
22
)	Ebd.
(
23
)	Richtlinie des Rates vom 7. Juni 1990 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt (ABl. 1990, L 158, S. 56).
(
24
)	Vgl. Krämer, L., „La Directive 90/313/CEE sur l’accès à l’information en matière d’environement: genèse et perspectives d’application“, in Pallemaerts, M. (Hrsg.), Het recht op informatie inzake leefmilieu – Le droit à l’information en matière d’environnement – The right to environmental information, E. Story-Scientia, Brussels, 1991, S. 17 bis 39, S. 32 (Hervorhebung nur hier); Klein, D. R., „Kapitel 3 Reaktive Umweltinformationspflichten“, Umweltinformation im Völker- und Europarecht: Aktive Umweltaufklärung des Staates und Informationszugangsrechte des Bürgers, Mohr Siebeck, Tübingen, 2011, S. 320, mit weiteren Verweisen auf die Lehre.
(
25
)	Krämer, L., und Badger, C., Krämer’s EU Environmental Law, 9. Aufl., Oxford, Hart Publishing, 2024, S. 139 (Hervorhebung nur hier). Vgl. allgemein Boer, B. (Hrsg.), Environmental Law Dimensions of Human Rights, Oxford University Press, Oxford, 2015.
(
26
)	Siehe oben, Nr. 28. Dies entspricht im Bereich des Umweltrechts der ständigen Rechtsprechung, nach der die Bestimmungen des Unionsrechts nach Möglichkeit im Licht des Völkerrechts auszulegen sind, insbesondere, wenn mit ihnen ein von der Union geschlossener völkerrechtlicher Vertrag durchgeführt werden soll. Vgl. Urteil vom 6. Juli 2023, EIB und Kommission/ClientEarth (C‑212/21 P und C‑223/21 P, EU:C:2023:546, Rn. 66). Vgl. Krämer, L., „The Aarhus Convention and the European Union“, in Banner, C. (Hrsg.), The Aarhus Convention, A Guide for UK Lawyers, London, Hart Publishing, 2015, Bloomsbury, S. 79.
(
27
)	Siehe oben, Nr. 62.
(
28
)	Vgl. Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus, S. 55. Vgl. auch meine Schlussanträge in der Rechtssache Societatea Civilă Profesională de Avocaţi AB & CD (C‑252/22, EU:C:2023:592, Nrn. 37 und 38).
(
29
)	Vgl. Klein, D. R., oben Fn. 24, a. a. O., S. 321.
(
30
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Oktober 2015, East Sussex County Council (C‑71/14, EU:C:2015:656, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
31
)	Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43).
(
32
)	Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (ABl. 2006, L 264, S. 13).
(
33
)	Etemire, U., „Access to Environmental Information under EU Law“, in Peeters, M., und Eliantonio, M. (Hrsg.), Research Handbook on EU Environmental Law, Edgard Elgar Publishing, Cheltenham, 2020, S. 117 bis 132, S. 120.
(
34
)	Art. 3 der Verordnung Nr. 1367/2006.
(
35
)	Zum rechtebasierten Ansatz in Bezug auf die Transparenz im Bereich des Umweltrechts vgl. u. a. Hunter, B. D., „The emerging norm of transparency in international environmental governance“, in Ala’i, P., und Vaughn, G. R. (Hrsg.), Research Handbook on Transparency, Edward Elgar, Cheltenham, United Kingdom, 2014.
(
36
)	Der Commissioner nennt als Beispiel eine Person, die zuvor gegenüber einer Behörde Einwände in Bezug auf die Umweltauswirkungen eines Projekts erhoben hatte, oder eine Person, die sich um Informationen über eine Maßnahme oder Tätigkeit bemüht, die Auswirkungen auf die Umwelt an ihrem Ort hat, oder den Fall, dass Informationen von einer Organisation mit bestimmten Umweltzielen beantragt werden.
(
37
)	Vgl. Whittaker, S., u. a., Fn. 7, a. a. O., S. 49, der ausführt, dass „es nicht darauf ankommt, wer einen Antrag (oder mehrere Anträge) auf Zugang zu Umweltinformationen stellt, da jeder, der das tut, es mit dem Ziel tun sollte, die Umwelt zu schützen und ihren Zustand für gegenwärtige und zukünftige Generationen zu verbessern“.
(
38
)	Ein Beispiel könnte sein, dass elektronische Anträge unter Verwendung eines Formulars eingereicht werden, in dem im Rahmen der Einreichung überprüft wird, dass es sich bei dem Antragsteller nicht um einen Roboter handelt.
(
39
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. November 2020, Kommission/Österreich (Behörde für Eisenbahnsicherheit) (C‑796/19, EU:C:2020:920, Rn. 60 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
40
)	Siehe oben, Nr. 41.
(
41
)	Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus, S. 79.
(
42
)	Vgl. Ausschuss zur Überwachung der Einhaltung des Übereinkommens von Aarhus, Mitteilung ACCC/C/2006/18, Dänemark.
(
43
)	Zum Begriff „angemessene“ Gebühren vgl. Urteil vom 9. September 1999, Kommission/Deutschland (C‑217/97, EU:C:1999:395, Rn. 48).
(
44
)	Urteil vom 23. November 2023, Right to Know (C‑84/22, EU:C:2023:910, Rn. 35).
(
45
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. Januar 2021, Land Baden-Württemberg (Interne Mitteilungen) (C‑619/19, EU:C:2021:35, Rn. 59).
(
46
)	Vgl. Urteil vom 20. Januar 2021, Land Baden-Württemberg (Interne Mitteilungen) (C‑619/19, EU:C:2021:35, Rn. 63).
(
47
)	Vgl. Karg, M., „Informationszugang auf Antrag – § 4 Antrag und Verfahren – B. Antragserfordernis ([UIG § 4] Abs. 1)“, in Gersdorf, H., und Paal, B. P. (Hrsg.), BeckOK, Informations- und Medienrecht, 45. Auflage, C. H. Beck, München 2021, Rn. 5.
(
48
)	So kann nach den schwedischen Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 2003/4 (Lag 2005:181 om miljöinformation hos vissa Enskilda organ) (Gesetz 2005/181 über Umweltinformationen bestimmter Einrichtungen) jeder Zugang zu Umweltinformationen beantragen. Aus Art. 3 dieses Gesetzes ergibt sich, dass Personen, die Zugang zu Informationen beantragen, nicht verpflichtet sind, ihren Namen oder die Gründe für den Antrag anzugeben. Allerdings kann die Identifizierung erforderlich sein, um der Verwaltung die Prüfung zu ermöglichen, ob der Bekanntgabe der Informationen Hindernisse entgegenstehen. Die Hindernisse sind im Wesentlichen dieselben wie die, die in Art. 4 der Richtlinie 2003/4 aufgeführt sind. In Finnland ist das nationale Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2003/4 das Laki vesihuoltolain 16 §:n muuttamisesta 28.01.2005/54 (Gesetz 2005/54 zur Änderung von Art. 16 des Gesetzes über die Wasserversorgung). Allerdings entsprachen die innerstaatlichen Rechtsvorschriften de facto bereits den Anforderungen der Richtlinie 2003/4, wenn man die einschlägigen Bestimmungen des Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 21.5.1999/621 (Gesetz 1999/621 über den Zugang zu Informationen) berücksichtigt. Nach Art. 13 des zuletzt genannten Gesetzes brauchen sich die Personen, die Zugang beantragen, nicht zu identifizieren oder den Antrag zu begründen, es sei denn, dies ist für die Ausübung des Ermessens der Behörde oder für die Feststellung, ob der Antragsteller das Recht auf Zugang zu dem Dokument hat, erforderlich. Das griechische Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2003/4 (Ypourgiki apofasi HP 11764/653, Prosvasi toy koinou stis dimosies arches gia parochi pliroforion sxetika me to perivallon [Ministerialbeschluss HP 11764/653, Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen], FEK B’327/17.03.2006, in der durch das Proedriko Diatagma 28/2015, Kodikopoiisi diataxeon gia tin prosvasi se dimosia eggrafa kai stoixeia [Präsidialverordnung 28/2015, Kodifizierung der Bestimmungen über den Zugang zu öffentlichen Dokumenten und Bestandteile öffentlicher Informationen], FEK A’34/23.03.2015, kodifizierten Fassung), regelt nicht, ob ein Antrag anonym gestellt werden kann. Es ist jedoch anzumerken, dass der Kodikas Dioikitikis Diadikasias (griechisches Verwaltungsverfahrensgesetz, Gesetz Nr. 2690/1999, FEK A’ 45/9.3.1999), der für alle Behörden gilt, sofern nicht etwas anderes bestimmt ist, seit dem 1. Januar 2025 ausdrücklich die Einreichung anonymer Anträge erlaubt. Im Falle der Ablehnung eines anonymen Antrags oder eines offensichtlich vagen oder wiederholten Antrags ist die Behörde jedoch nicht verpflichtet, zu antworten.
(
49
)	Deutet das verwendete Pseudonym jedoch auf eine missbräuchliche Absicht des Antragstellers hin, könnte der Antrag unter die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 vorgesehene Ausnahme fallen.
(
50
)	Vgl. Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus, in dem es auf S. 71 heißt: „Wie in vielen Situationen, in denen es um Offenheit und Transparenz geht und in denen wirtschaftliche Interessen auf dem Spiel stehen, müssen Personen, die das Risiko eingehen, auf der Einhaltung der Regeln und einer ordnungsgemäßen Durchführung der Verfahren zu bestehen, möglicherweise vor Vergeltung geschützt werden“.
(
51
)	Urteil vom 23. November 2023, Right to Know (C‑84/22, EU:C:2023:910, Rn. 34).
(
52
)	Nr. 98 der vorliegenden Schlussanträge.
(
53
)	Urteil vom 23. November 2023, Right to Know (C‑84/22, EU:C:2023:910, Rn. 35).
(
54
)	Dies ist beispielsweise bei der bulgarischen („неоснователно“), der tschechischen („nepřiměřená“), der lettischen („nepamatots“), der spanischen („irrazonable“), der niederländischen („onredelijk“) und der griechischen Sprachfassung („παράλογη“) der Fall.
(
55
)	Dies ist beispielsweise bei der französischen („abusive“), der deutschen („missbräuchlich“) und der portugiesischen Sprachfassung („abusivo“) der Fall.
(
56
)	Im Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus, S. 84, heißt es, dass eine Vertragspartei (des Übereinkommens von Aarhus), wenn sie beschließt, diese Ausnahme vorzusehen, „den Ausdruck ‚offensichtlich missbräuchlich‘ definieren muss, um die Behörden bei der Entscheidung zu unterstützen, wann ein Antrag so missbräuchlich ist, dass er im Rahmen dieser Ausnahme abgelehnt werden kann, und um das öffentliche Interesse daran zu schützen, dass das Kriterium nicht willkürlich angewandt wird“.
(
57
)	Der Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus bestätigt diesen Ansatz, indem er auf S. 84 darauf hinweist, dass „das Übereinkommen zwar keine direkten Hinweise dazu enthält, wie ‚offensichtlich missbräuchlich‘ zu definieren ist, es jedoch eindeutig um mehr gehen muss als den Umfang und die Komplexität der angeforderten Informationen“.
(
58
)	Vgl. entsprechend Urteil vom 9. Januar 2025, Österreichische Datenschutzbehörde (Exzessive Anfragen) (C‑416/23, EU:C:2025:3, Rn. 47).
(
59
)	Urteil vom 19. September 2024, Matmut (C‑236/23, EU:C:2024:761, Rn. 51).
(
60
)	Ebd. (Rn. 52).
(
61
)	Vgl. entsprechend Urteil vom 9. Januar 2025, Österreichische Datenschutzbehörde (Exzessive Anfragen) (C‑416/23, EU:C:2025:3, Rn. 57).