62020TJ0364_RES
Дело T‑364/20
Кралство Дания
срещу
Европейска комисия
Решение на Общия съд (пети разширен състав) от 28 февруари 2024 година
„Държавни помощи — Публично финансиране на постоянната железопътно-автомобилна връзка във Фемарнския пролив — Помощ, предоставена от Дания на Femern — Решение, с което помощта се обявява за съвместима с вътрешния пазар — Жалба за отмяна — Отделимост — Допустимост — Понятие за предприятие — Понятие за икономическа дейност — Дейности по изграждане и експлоатация на постоянната железопътно-автомобилна връзка — Нарушения на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки“
Жалба за отмяна — Предмет — Частична отмяна — Условие — Възможност за отделяне на оспорваните разпоредби — Решение на Комисията, с което дадена мярка се квалифицира като държавна помощ и се обявява за съвместима с вътрешния пазар — Възможност за отделяне на квалифицирането на мярката като държавна помощ
(член 263 ДФЕС)
(вж. т. 34—37)
Конкуренция — Правила на Съюза — Адресати — Предприятия — Понятие — Извършване на икономическа дейност — Понятие — Дейности, свързани с упражняването на властнически правомощия — Изключване — Критерии за преценка — Дейности, свързани с основните функции на държавата по своето естество, цел и приложими правила — Разпределяне на доказателствената тежест
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 50—57 и 95—103)
Конкуренция — Правила на Съюза — Адресати — Предприятия — Понятие — Извършване на икономическа дейност — Понятие — Изграждане и експлоатация на постоянна железопътно-автомобилна връзка от публично предприятие — Липса на упражняване на правомощия на публична власт — Включване — Публично предприятие, което е под строгия контрол на публичните органи и подчинено на спазването на определени публичноправни задължения — Изграждане и експлоатация на постоянната връзка с цел да се осигури изпълнението на международно споразумение — Липса на либерализация на съответния сектор на дейност — Обстоятелства, които не позволяват да се направи извод за упражняването на властнически правомощия от публичното предприятие
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 75—86)
Конкуренция — Правила на Съюза — Адресати — Предприятия — Понятие — Извършване на икономическа дейност — Критерии за преценка — Оператор, който предлага стоки или услуги на пазар, на който е в конкуренция с оператори със стопанска цел — Услуги, предоставяни срещу възнаграждение
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 126—139 и 145—153)
Конкуренция — Правила на Съюза — Адресати — Предприятия — Понятие — Извършване на икономическа дейност — Липса на цел за извличане на максимални печалби и задължение за реинвестиране на печалбите — Дейност, регламентирана от компетентните органи — Липса на последици
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 154—160)
Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Решение на Комисията в областта на държавните помощи — Решение, с което се установява неотделимост на дейностите по изграждане и експлоатация на транспортна инфраструктура — Достатъчно мотивиране
(член 107, параграфи 1 и член 296 ДФЕС)
(вж. т. 169—174)
Конкуренция — Правила на Съюза — Адресати — Предприятия — Понятие — Извършване на икономическа дейност — Понятие — Изграждане на постоянна железопътно-автомобилна връзка от публично предприятие — Изграждане на постоянната връзка, неразривно свързана с икономическата ѝ експлоатация от публичното предприятие на отворен за конкуренция пазар — Включване — Липса на икономическа експлоатация от страна на публичното предприятие по време на фазата на строителството — Публично предприятие с изключителни права за изграждане и експлоатация на постоянната връзка — Липса на последици
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 185—202)
Помощи, предоставяни от държавите — Засягане на търговията между държавите членки — Нарушаване на конкуренцията — Критерии за преценка — Помощи, които могат да засегнат тази търговия и да нарушат конкуренцията — Понятие — Финансиране, предоставено на публично предприятие за изграждане и експлоатация на постоянна железопътно-автомобилна връзка между Дания и Германия — Включване
(член 107, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 213—221)
Резюме
Общият съд отхвърля жалбата за частична отмяна, подадена от Кралство Дания срещу решението на Европейската комисия от 20 март 2020 г. (
1
), с което тя установява, че мерките за подпомагане, предоставени от Дания на публичното предприятие Femern A/S за планирането, изграждането и експлоатацията на постоянна железопътно-автомобилна връзка в пролива Фемарн-Белт между Дания и Германия, представляват държавна помощ, съвместима с вътрешния пазар. По този начин Общият съд внася уточнения във връзка с понятието „дейност от икономическо естество“, по отношение на което се прилага правото на Съюза в областта на конкуренцията.
През 2008 г. Дания и Германия подписват договор относно проект за постоянна връзка в пролива Фемарн-Белт, състоящ се, от една страна, от железопътен и пътен тунел под Балтийско море между Дания и Германия (наричан по-нататък „постоянната връзка“), и от друга страна, от пътни и железопътни връзки с вътрешността на страната в Дания.
На публичното предприятие Femern е възложено финансирането, изграждането и експлоатацията на постоянната връзка. Тъй като е получило вливания на капитал, гарантирани от държавата заеми, както и заеми, отпуснати от Дания, Femern е трябвало да събира таксите от ползвателите от въвеждането в експлоатация на постоянната връзка, за да изплати дълга си.
В края на 2014 г. датските органи уведомяват Комисията за модела на финансиране на проекта за постоянна връзка в пролива Фемарн-Белт. Без да започне официална процедура по разследване, Комисията решава да не повдига възражения срещу мерките, за които е направено уведомление (
2
).
С решения от 13 декември 2018 г. (
3
) Общият съд отменя частично това решение. Що се отнася до предоставеното на Femern публично финансиране, Общият съд приема, че Комисията е нарушила задължението си по член 108, параграф 3 ДФЕС да започне официална процедура по разследване поради наличието на сериозни затруднения.
След като вследствие на тези решения започва официалната процедура по разследване, в решението си от 20 март 2020 г. Комисията приема, че мерките, състоящи се във вливания на капитал и в комбинация от държавни заеми и държавни гаранции, предоставени на Femern за планирането, изграждането и експлоатацията на постоянната връзка, представляват държавна помощ, съвместима с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС (
4
).
Дания подава пред Общия съд жалба за отмяна на това решение, доколкото то квалифицира отпуснато на Femern публично финансиране като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
Съображения на Общия съд
На първо място, Общият съд отхвърля доводите на Дания, че Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, като е приела, че упражняваните от Femern дейности се уреждат от правилата на Съюза в областта на конкуренцията, въпреки че тези дейности били свързани с упражняването на властнически правомощия.
Съгласно съдебната практика дейностите, които спадат към упражняването на публични правомощия или са свързани с упражняването на властнически правомощия, нямат икономически характер, който да обосновава прилагането на предвидените в Договора за функционирането на ЕС правила на конкуренцията.
В това отношение Общият съд най-напред констатира, че Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото, като е приела в обжалваното решение, че дадено образувание упражнява властнически правомощия, когато дейността му е свързана с основните функции на държавата по естеството си, целта си и правилата, от които се ръководи.
След това уточнение Общият съд отбелязва, че информацията, която датските органи са предоставили на Комисията в хода на официалната процедура по разследване, не представлява елементи, които, взети поотделно или заедно, биха могли да доведат до констатацията, че изграждането и експлоатацията на постоянната връзка от Femern са свързани с упражняването на властнически правомощия.
По-специално обстоятелството, че по отношение на Femern се прилага строг контрол от страна на публичните органи и че то е длъжно да спазва определени публичноправни задължения, приложими към органите на публичната администрация, не е достатъчно да се приеме, че неговите дейности са свързани с упражняването на властнически правомощия. Освен това, макар дейностите на Femern да имат за цел да осигурят изпълнението на международно споразумение, това не променя факта, че Договорът за пролива Фемарн-Белт не съдържа нито една разпоредба, позволяваща да се установи, че сами по себе си дейностите по изграждане и експлоатация на постоянната връзка са свързани с упражняването на такива правомощия. Освен това липсата на либерализация на определен сектор на дейност не е признак, който позволява да се заключи, че по принцип дадена дейност е свързана с упражняването на властнически правомощия.
Освен това Комисията не може да бъде упрекната, че не е разгледала подробно дали функциите, делегирани на Femern в качеството му на пътен орган и управител на железопътната инфраструктура, както и що се отнася до изготвянето на плановете за безопасност на постоянната връзка, са свързани с упражняването на властнически правомощия, тъй като Дания не се е позовала изрично на този довод в хода на официалната процедура по разследване.
На второ място, Общият съд отхвърля различните твърдения за нарушения, че Комисията е допуснала грешка в преценката, като е приела, че експлоатацията на постоянната връзка представлява икономическа дейност, по отношение на която се прилага правото на Съюза в областта на конкуренцията.
Съгласно постоянната съдебна практика за целите на прилагането на разпоредбите на правото на Съюза в областта на конкуренцията предприятие е всяко образувание, което извършва икономическа дейност, а всяка дейност, която се състои в предлагане на стоки или услуги на даден пазар, представлява икономическа дейност. Следователно, за да определи дали дадено образувание извършва икономическа дейност, Комисията трябва да установи, че това образувание предлага стоки или услуги на пазар, на който е в конкуренция с оператори със стопанска цел.
С оглед на тази съдебна практика Общият съд най-напред отхвърля критиките на Дания срещу направената в обжалваното решение констатация, че услугите, които ще бъдат предлагани от Femern след въвеждането в експлоатация на постоянната връзка, ще се намират в пряка конкуренция с услугите, предлагани от частен фериботен оператор, който вече извършва стопанска дейност в пролива Фемарн-Белт. Всъщност, макар Femern и този частен фериботен оператор да предлагат услуги, чиито характеристики са различни в някои отношения, те осъществяват дейност на един и същ пазар, а именно този на транспортните услуги за преминаване през пролива Фемарн-Белт, на който потребителите ще имат избор между предлаганите от фериботния оператор услуги и услугите, предлагани от Femern в рамките на експлоатацията на постоянната връзка. Освен това Комисията е определила и пазар на транспортни услуги по други маршрути, които представляват алтернатива за преминаване през пролива Фемарн-Белт.
По-нататък Общият съд отбелязва, че Комисията не е допуснала грешка в преценката, като е приела, че възмездният характер на използването на постоянната връзка представлява релевантен елемент за квалифицирането на експлоатацията на тази връзка като икономическа дейност. Всъщност, когато държава членка реши, както в настоящия случай, да постави достъпа до инфраструктура в зависимост от плащането на такса, за да генерира приходи, предназначени по-специално за изплащането на поетия дълг за финансиране на планирането и изграждането на постоянната връзка, следва да се приеме, че инфраструктурата е предмет на икономическа експлоатация.
Накрая, Общият съд потвърждава извода на Комисията, че дейността по изграждане на постоянната връзка е от икономическо естество, тъй като е неразривно свързана с икономическата експлоатация на тази инфраструктура.
В това отношение Общият съд припомня, че търговската експлоатация и изграждането на транспортни инфраструктури за целите на подобна търговска експлоатация могат да представляват икономически дейности. В този контекст по-специално е прието (
5
), че Комисията е имала основание да приеме, че дейността по експлоатация на търговско летище е неотделима от дейността по изграждане на нова писта на посоченото летище, тъй като летищните такси представляват основният източник на приходи за финансирането на новата писта и че експлоатацията на тази писта ще бъде част от икономическата дейност на летището. Установените в тези решения принципи обаче не могат да се ограничат само до хипотезата на разширяване на съществуваща преди това транспортна инфраструктура, която е предмет на икономическа експлоатация, а могат да се отнасят и до изграждането на нова инфраструктура, която е предназначена да бъде предмет на бъдеща икономическа експлоатация, каквато е разглежданата в настоящия случай инфраструктура.
Що се отнася до довода на Дания, че по същество Femern не участва на нито един пазар по време на етапа на изграждане, Общият съд подчертава, че приходите от експлоатацията на постоянната връзка ще бъдат използвани по-специално от Femern за погасяване на заемите, който е взело за планирането и изграждането на постоянната връзка. Ако обаче се приеме, че строителната дейност може да се отдели от експлоатацията и следователно за неикономическа, преференциалното финансиране, получено за изграждането на постоянната връзка, не би могло да се квалифицира като държавна помощ. От това следвало, че на етапа на експлоатация на постоянната връзка Femern би се ползвало от възможността да експлоатира субсидирана инфраструктура, което му предоставяло икономическо предимство, което то не получило при нормални пазарни условия. Така Общият съд стига до извода, че полезното действие на правилата относно държавните помощи не допуска и дейностите по изграждане и експлоатация на постоянната връзка да бъдат разделени, поради това че въвеждането в експлоатация на тази връзка ще се осъществи едва след приключването на изграждането ѝ.
Освен това фактът, че датският закон възлага изключително на Femern изграждането и експлоатацията на постоянната връзка, също не е пречка тези дейности да бъдат квалифицирани като икономически дейности, тъй като експлоатацията на постоянната връзка ще се състои в предлагане на транспортни услуги на либерализиран и отворен за конкуренция пазар. Всъщност в противен случай би било достатъчно държава членка да предостави изключителни права на образувание, предназначено да предлага услуги на либерализиран пазар, за да заобиколи прилагането на правилата относно конкуренцията.
С оглед на всички тези съображения Общият съд отхвърля жалбата за частична отмяна на обжалваното решение.
(
1
)	Решение C(2020) 1683 окончателен на Комисията от 20 март 2020 година относно Държавна помощ SA.39078-2019/C (ex 2014/N), приведена в действие от Дания в полза на Femern A/S (ОВ L 339, 2020 г., стр. 1)
(
2
)	Решение C(2015) 5023 окончателен относно държавна помощ SA.39078 (2014/N) (Дания) във връзка с финансирането на проекта за постоянна връзка във Фемарнския пролив (ОВ C 325, 2015 г., стр. 5).
(
3
)	Решения от 13 декември 2018 г., Scandlines Danmark и Scandlines Deutschland/Комисия (T‑630/15, непубликувано, EU:T:2018:942), и от 13 декември 2018 г., Stena Line Scandinavia/Комисия (T‑631/15, непубликувано, EU:T:2018:944).
(
4
)	Съгласно посочената разпоредба помощите за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар.
(
5
)	Решения от 19 декември 2012 г., Mitteldeutsche Flughafen и Flughafen Leipzig-Halle/Комисия (C‑288/11 P, EU:C:2012:821), и от 24 март 2011 г., Freistaat Sachsen и Land Sachsen-Anhalt/Комисия (T‑443/08 и T‑455/08, EU:T:2011:117).