62017CJ0584
SODBA SODIŠČA (tretji senat)
z dne 16. julija 2020 (
*1
)
„Pritožba – Arbitražna klavzula – Sporazumi o nepovratnih sredstvih, sklenjeni v okviru posebnega programa ‚Civilno pravosodje‘ za obdobje 2007–2013 – Revizijska poročila, na podlagi katerih je upravičenost nekaterih stroškov vprašljiva – Sklep Evropske komisije o izterjavi neupravičeno izplačanih zneskov – Člen 299 PDEU – Pooblastilo Komisije, da v okviru pogodbenih razmerij sprejme sklep, ki je izvršilni naslov – Pristojnost sodišča Unije – Učinkovito sodno varstvo“
V zadevi C‑584/17 P,
zaradi pritožbe na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vložene 4. oktobra 2017,
ADR Center SpA s sedežem v Rimu (Italija), ki jo zastopata A. Guillerme in T. Bontinck, odvetnika,
pritožnica,
druga stranka v postopku je
Evropska komisija, ki jo zastopata J. Estrada de Solà in A. Katsimerou, agenta,
tožena stranka na prvi stopnji,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi A. Prechal, predsednica senata, J. Malenovský in F. Biltgen (poročevalec), sodnika,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 27. februarja 2019,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 7. novembra 2019
izreka naslednjo
Sodbo
1
Družba ADR Center SpA (v nadaljevanju: ADR) s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 20. julija 2017, ADR Center/Komisija (T‑644/14, v nadaljevanju: izpodbijana sodba, EU:T:2017:533), s katero je to zavrnilo njeno tožbo, prvič, za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2014) 4485 final z dne 27. junija 2014 o izterjavi dela finančnih prispevkov, izplačanih družbi ADR na podlagi treh sporazumov o nepovratnih sredstvih, sklenjenih v okviru posebnega programa „Civilno pravosodje“ (v nadaljevanju: sporni sklep), in drugič, za naložitev Evropski komisiji, da ji izplača preostali znesek, dolgovan na podlagi teh treh sporazumov o nepovratnih sredstvih, v višini 49.172,52 EUR in odškodnino.
Pravni okvir
2
Člen 2(b) Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL 2012, L 298, str. 1, v nadaljevanju: Finančna uredba) določa, da v tej uredbi „institucija“ pomeni med drugim Komisijo.
3
Člen 79(2) Finančne uredbe določa:
„Institucija lahko s sklepom, ki je izvršljiv v smislu člena 299 PDEU, formalno ugotovi terjatev do oseb, ki niso države članice.
[…]“
4
Člen 90 Finančne uredbe določa:
„1.   Plačilo se izvrši na podlagi predložitve potrdila, da je ustrezni ukrep v skladu z določbami temeljnega akta ali pogodbe, in zajema en[o] ali več naslednjih dejanj:
(a)
plačilo celotnega zapadlega zneska;
(b)
plačilo zapadlega zneska, na katerega koli od naslednjih načinov;
(i)
v obliki predhodnega financiranja, ki se lahko razdeli v več plačil, po podpisu sporazuma o prenosu pooblastil, pogodbe ali sporazuma o nepovratnih sredstvih oziroma po prejemu uradnega obvestila o sklepu o nepovratnih sredstvih;
(ii)
v obliki enega ali več vmesnih plačil, ko je ukrep delno izveden;
(iii)
v obliki plačila razlike, ki se dolguje, ko je ukrep v celoti izveden.
[…]“
Dejansko stanje
5
Dejansko stanje spora je predstavljeno v točkah od 1 do 42 izpodbijane sodbe. Za potrebe tega postopka ga je mogoče povzeti tako.
6
ADR je družba s sedežem v Italiji, ki zagotavlja storitve na področju mirnega reševanja sporov.
7
Komisija je decembra 2008 s konzorciji, ki jih je usklajevala družba ADR, sklenila tri sporazume o nepovratnih sredstvih (v nadaljevanju: sporazumi o nepovratnih sredstvih) na podlagi Sklepa št. 1149/2007/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. septembra 2007 o vzpostavitvi posebnega programa „Civilno pravosodje“ za obdobje 2007–2013 v okviru splošnega programa „Temeljne pravice in pravosodje“ (UL 2007, L 257, str. 16).
8
V skladu s členom I.6 sporazumov o nepovratnih sredstvih v povezavi s členom II.15.4 teh sporazumov je moral koordinator v dveh mesecih po koncu zadevnega ukrepa predložiti, prvič, končno poročilo o tehnični izvedbi tega ukrepa, drugič, končni finančni obračun dejansko nastalih upravičenih stroškov v skladu s strukturo in opisom okvirnega proračuna, ter tretjič, celoten zbirni obračun prihodkov in odhodkov navedenega ukrepa.
9
Člen I.9 sporazumov o nepovratnih sredstvih je določal, da se za nepovratna sredstva uporabljajo določila samih sporazumov, upoštevne določbe Unije in, podredno, belgijska zakonodaja s področja nepovratnih sredstev. V tem členu je bilo določeno, da lahko upravičenci zoper sklepe Komisije v zvezi z uporabo določil zadevnega sporazuma o nepovratnih sredstvih in podrobnimi pravili njegovega izvajanja vložijo tožbo pri sodišču Unije.
10
Člen II.14.1 sporazumov o nepovratnih sredstvih je določal splošna merila, ki so jih morali izpolnjevati stroški, da so se lahko šteli za upravičene stroške zadevnega ukrepa.
11
V členu II.19.5 sporazumov o nepovratnih sredstvih je bilo v vednost upravičencem pojasnjeno, da lahko Komisija na podlagi člena 256 ES (postal člen 299 PDEU) s sklepom, ki je izvršilni naslov, formalno ugotovi terjatev do oseb, ki niso države. Zoper ta sklep je bilo mogoče vložiti tožbo pri Splošnem sodišču.
12
Člen II.20 sporazumov o nepovratnih sredstvih je vseboval podrobna določila o nadzorih in revizijah.
13
Komisija je po predložitvi končnih poročil in glede na njihovo vsebino družbo ADR obvestila, da namerava izterjati nekatere zneske, izplačane na podlagi predhodnih financiranj, ki jih je izvedla v okviru sporazumov o nepovratnih sredstvih.
14
Poleg tega je Komisija, potem ko je opravila kontradiktorne revizijske postopke, 10. junija 2013 družbo ADR za vsakega od zadevnih sporazumov obvestila o zneskih, za katere se je odločila, da jih bo izterjala zaradi neupravičenosti nekaterih prijavljenih stroškov. Komisija je družbo ADR obvestila tudi, da ji bo v enem mesecu poslala opomine dolžniku in da bo po potrebi neupravičeno izplačane zneske pobotala ali jih prisilno izterjala.
15
Družba ADR je z dopisom z dne 9. julija 2013 izpodbijala ugotovitve revizij in trdila, da so nalogi za izterjavo, ki jih je izdala Komisija, nični, ker jih je izdala več kot dve leti po koncu revizijskega postopka.
16
Komisija je 16. oktobra 2013 družbi ADR poslala tri opomine dolžniku, pri čemer se je vsak nanašal na enega od zadevnih sporazumov in so znašali 62.649,47 EUR, 78.991,12 EUR oziroma 52.634,75 EUR. V teh opominih dolžniku je bilo navedeno, da se bodo v primeru neplačila ob zapadlosti za zneske, ki so bili neupravičeno izplačani, zaračunale zamudne obresti.
17
Komisija je 27. junija 2014, potem ko je družbi ADR 16. decembra 2013 poslala ponovna opozorila in 26. februarja 2014 uradne opomine, na podlagi člena 299 PDEU in člena 79(2) Finančne uredbe sprejela sporni sklep. Komisija je s tem sklepom družbi ADR naložila vračilo zneska 194.275,34 EUR iz naslova glavnice, ki jo je ta družba dolgovala na podlagi sporazumov o nepovratnih sredstvih, skupaj z zamudnimi obrestmi, natečenimi do 30. aprila 2014, v višini 3236 EUR in dodatnim zneskom 21,30 EUR za vsak dan zamude od 1. maja istega leta. V členu 4 spornega sklepa je bilo med drugim navedeno, da je ta sklep izvršilni naslov v smislu člena 299, prvi odstavek, PDEU.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
18
Družba ADR je 30. avgusta 2014 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo, s katero je predlagala razglasitev ničnosti spornega sklepa, plačilo preostalega zneska, dolgovanega na podlagi sporazumov o nepovratnih sredstvih, v višini 49.172,52 EUR ter plačilo odškodnine za domnevno škodo, nastalo v zvezi z njenim ugledom, in za čas, ki so ga njeni zaposleni namenili obrambi njenih interesov v upravnih in sodnih postopkih.
19
Splošno sodišče je v zvezi z dopustnostjo tožbe, ki jo je vložila družba ADR, glede predloga za plačilo preostalega dolgovanega zneska, v točki 56 izpodbijane sodbe opozorilo, da je dopustnost tega predloga odvisna od pravne narave tožbe. Splošno sodišče je namreč menilo, da je ta predlog, če je tožba vložena na podlagi člena 263 PDEU, nedopusten, ker sodišče Unije v okviru nadzora zakonitosti aktov Unije institucijam Unije ne more odrediti ravnanja ali njihovega ravnanja nadomestiti, ampak morajo te sprejeti ukrepe za izvršitev sodbe, izdane na podlagi ničnostne tožbe.
20
Vendar je Splošno sodišče v točkah 59 in 60 izpodbijane sodbe pojasnilo, da ima lahko tožba kljub izrecnemu sklicevanju na člen 263 PDEU dejansko dvojni namen, to je doseči ne le, da se izpodbijani sklep razglasi za ničen, ampak tudi, da se ugotovi, da Komisija ni imela zadevne pogodbene terjatve. V zvezi s tem je Splošno sodišče razsodilo, da lahko, če pogodba vsebuje arbitražno klavzulo v smislu člena 272 PDEU, preveri, ali je mogoča delna prekvalifikacija vložene tožbe. Splošno sodišče meni, da je takšna prekvalifikacija mogoča – ne da bi to vplivalo na pravico tožene institucije do obrambe – če na eni strani temu tožeča stranka izrecno ne nasprotuje in če je na drugi strani v tožbi v skladu z določbami člena 44(1)(c) Poslovnika Splošnega sodišča naveden vsaj en tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev pravil, ki urejajo zadevno pogodbeno razmerje.
21
Splošno sodišče je po tem, ko je v točki 61 izpodbijane sodbe delno prekvalificiralo tožbo, o kateri je odločalo, v tožbo, vloženo tako na podlagi člena 263 PDEU kot na podlagi člena 272 PDEU, v točki 62 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je na podlagi člena 272 PDEU, ki „sodišče Unije postavlja kot sodišče z neomejeno pristojnostjo“, Splošnemu sodišču „drugače kot sodišču, ki odloča o zakonitosti, pri katerem se pravno sredstvo vloži na podlagi člena 263 PDEU“, omogočeno, da odloča o vseh vrstah zahtevkov na podlagi arbitražne klavzule in torej med drugim tudi o predlogu, naj Splošno sodišče Komisiji naloži plačilo preostalega dolgovanega zneska. Zato je Splošno sodišče menilo, da je predlog družbe ADR za plačilo preostalega dolgovanega zneska na podlagi sporazumov o nepovratnih sredstvih dopusten.
22
Odškodninski zahtevek za povrnitev škode, ki naj bi nastala družbi ADR, je Splošno sodišče v točki 67 izpodbijane sodbe zavrglo kot nedopusten, ker ni izpolnjeval nobenega od treh pogojev, ki se s sodno prakso zahtevajo za nastanek odgovornosti Unije za povrnitev škode, ki jo je povzročila ena od njenih institucij, organov, uradov ali agencij.
23
Glede presoje utemeljenosti tožbe, ki jo je vložila družba ADR, je Splošno sodišče v točki 70 izpodbijane sodbe najprej opozorilo, da mora sodišče Unije pri odločanju o ničnostni tožbi, vloženi na podlagi določb člena 263 PDEU, presoditi o zakonitosti izpodbijanega akta glede na Pogodbo DEU ali vsako drugo pravno pravilo, ki se nanaša na njeno uporabo, in zato glede na pravo Unije. Splošno sodišče je dodalo, da pa lahko tožeča stranka v okviru tožbe, vložene na podlagi člena 272 PDEU, zadevni instituciji očita le neizpolnjevanje določil zadevne pogodbe ali kršitve prava, ki se uporablja za to pogodbo. Splošno sodišče je nato preučilo naravo petih tožbenih razlogov, ki jih je navedla družba ADR, da bi ugotovilo, ali je namen trditev, navedenih v utemeljitev teh tožbenih razlogov, izpodbijanje zakonitosti spornega sklepa v smislu člena 263 PDEU ali pa te trditve v bistvu spadajo v okvir spora pogodbene narave in jih je zato treba preučiti glede na neizpolnjevanje sporazumov o nepovratnih sredstvih ali kršitev prava, ki se uporablja zanje.
24
Ker je s spornim sklepom pogodbena terjatev, ki naj bi jo imela Komisija do družbe ADR, zgolj postala izvršljiva, je Splošno sodišče menilo, da je treba najprej odločiti o obstoju in znesku te terjatve.
25
Splošno sodišče je v točkah od 91 do 116 izpodbijane sodbe preučilo tretji tožbeni razlog, ki se je nanašal na to, da je Komisija kršila obveznost dokaznega bremena, ki ga nosi v zvezi s tem.
26
V tem okviru je Splošno sodišče v točki 93 izpodbijane sodbe opozorilo, da lahko v skladu s temeljnim načelom, ki ureja finančne pomoči Unije, Unija subvencionira le dejansko nastale odhodke. Po mnenju Splošnega sodišča za to, da se upraviči dodelitev nepovratnih sredstev, ni dovolj, da prejemnik teh nepovratnih sredstev dokaže, da je bil projekt izveden, ampak mora ta prejemnik predložiti tudi dokaz, da so mu stroški, prijavljeni v skladu s finančnimi pogoji, ki so določeni za dodelitev navedenih nepovratnih sredstev, nastali, pri čemer se za upravičene stroške štejejo zgolj tisti, ki so ustrezno utemeljeni. V zvezi s tem je Splošno sodišče presodilo, da obveznost spoštovanja teh pogojev tako pomeni eno od „bistvenih zavez“ prejemnika nepovratnih sredstev in zato pogojuje dodelitev teh nepovratnih sredstev.
27
Splošno sodišče je po tem, ko je v točki 94 izpodbijane sodbe navedlo, da je to načelo izraženo v sporazumih o nepovratnih sredstvih, in v točki 96 izpodbijane sodbe ugotovilo, da so končna revizijska poročila dokazi v podporo zahtevam Komisije v zvezi z izvajanjem teh sporazumov, preučilo različne trditve družbe ADR glede zavrnitve nekaterih odhodkov.
28
Splošno sodišče je v točki 103 izpodbijane sodbe ugotovilo, da bi morala družba ADR, ki je bila soočena s konkretnimi ugotovitvami revizorjev, predložiti dokaze o tem, da zadevni stroški izpolnjujejo pogoje za upravičenost, določene v sporazumih o nepovratnih sredstvih. Ker družba ADR ni predložila nobenega dokaza niti v predhodnem postopku niti v postopku pred Splošnim sodiščem, je to tretji tožbeni razlog zavrnilo kot neutemeljen.
29
Splošno sodišče je tudi četrti tožbeni razlog, ki se je nanašal na domnevne napake v končnih revizijskih poročilih, zavrnilo kot neutemeljen. Natančneje, v točki 157 izpodbijane sodbe je Splošno sodišče zavrnilo trditev družbe ADR, da revizorji in Komisija niso upoštevali kakovosti opravljenih storitev in doseženih rezultatov, pri čemer se je oprlo na temeljno načelo, ki ureja finančne pomoči Unije, navedeno v točki 93 izpodbijane sodbe.
30
Splošno sodišče je tudi prvi tožbeni razlog, ki se je nanašal na neobstoj dogovora med strankama o uporabljenih revizijskih pravilih, in drugi tožbeni razlog, ki se je nanašal na nepredložitev končnih revizijskih poročil v razumnem roku in na to, da naj bi Komisija slabo vodila zadevne ukrepe, zavrnilo kot neutemeljena.
31
Splošno sodišče je v zvezi s petim tožbenim razlogom, ki se je nanašal na nepristojnost Komisije za sprejetje spornega sklepa, v točki 192 izpodbijane sodbe opozorilo, da sta pravni podlagi tega sklepa člen 299 PDEU in člen 79(2) Finančne uredbe.
32
Splošno sodišče je v zvezi s tem v točkah 195 in 196 izpodbijane sodbe navedlo, da člen 79(2) Finančne uredbe spada v poglavje te uredbe, ki se uporablja za vse prihodke in odhodke, ki spadajo v proračun Unije, vključno s tistimi, ki se izvajajo v okviru pogodbenih razmerij, in ne le za posebno področje delovanja Unije, kar potrjuje tudi člen 90 navedene uredbe.
33
Splošno sodišče je iz tega v točkah 197 in 198 izpodbijane sodbe sklepalo, da je v skladu s sodno prakso tako s členom 299 PDEU kot s členom 79(2) Finančne uredbe Komisiji podeljena pristojnost za sprejetje sklepa, ki je izvršilni naslov, ne glede na to, da je zadevna terjatev pogodbene narave.
34
Splošno sodišče je v točkah od 199 do 213 izpodbijane sodbe pojasnilo, da ta ugotovitev ni v nasprotju niti s sodbo z dne 17. junija 2010, CEVA/Komisija (T‑428/07 in T‑455/07, EU:T:2010:240), niti s sodbo z dne 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija (C‑506/13 P, EU:C:2015:562), v katerih se je postavljalo vprašanje, ali je opomin dolžniku izpodbojen akt v smislu člena 263 PDEU. Po mnenju Splošnega sodišča taka ugotovitev prav tako ni v nasprotju s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), saj je po delni prekvalifikaciji tožbe v okviru iste tožbe preučilo tako zakonitost spornega sklepa kot utemeljenost pogodbene terjatve Komisije do družbe ADR, zaradi katere je bil sprejet ta sklep.
35
Zato je Splošno sodišče peti tožbeni razlog zavrnilo kot neutemeljen in s tem zavrnilo tožbo v celoti.
Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
36
Družba ADR s pritožbo Sodišču v bistvu predlaga, naj:
–
izpodbijano sodbo razveljavi;
–
sporni sklep razglasi za ničen in o sporu dokončno odloči tako, da ugodi tožbenim razlogom, ki jih je navedla na prvi stopnji;
–
plačilo stroškov postopka pred Splošnim sodiščem in Sodiščem naloži Komisiji.
37
Komisija Sodišču predlaga, naj:
–
pritožbo zavrne;
–
plačilo stroškov pritožbenega postopka naloži družbi ADR.
Pritožba
38
Družba ADR v utemeljitev pritožbe navaja dva pritožbena razloga, od katerih se prvi nanaša na to, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri razlagi načela, ki ureja finančne pomoči Unije, drugi pa na to, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri razlagi člena 299 PDEU, člena 79 Finančne uredbe in člena 47 Listine.
39
Ker se z drugim pritožbenim razlogom v bistvu izpodbija izpodbijana sodba v delu, v katerem je Splošno sodišče priznalo pristojnost Komisije za sprejetje spornega sklepa, je treba najprej preučiti ta pritožbeni razlog.
Drugi pritožbeni razlog
Trditve strank
40
Na prvem mestu družba ADR meni, da je Splošno sodišče napačno razlagalo člen 299 PDEU in člen 79(2) Finančne uredbe, ker je presodilo, da ta člena Komisiji dajeta pooblastilo za sprejetje naloga za izterjavo, ki je izvršilni naslov, v okviru izvrševanja sporazumov o nepovratnih sredstvih. Navedena člena naj v zvezi s tem ne bi mogla biti zadostna pravna podlaga.
41
Razlogovanje Splošnega sodišča, v skladu s katerim je člen 79(2) Finančne uredbe pravna podlaga, ki se uporablja za vse terjatve, ne glede na to, ali so pogodbene ali ne, naj bi bilo v nasprotju s sodno prakso Sodišča, v skladu s katero je treba uredbe Unije o finančnih pravilih razlagati ozko (sodba z dne 6. maja 1982, BayWa in drugi, 146/81, 192/81 in 193/81, EU:C:1982:146, točka 10). Ker naj v tej določbi ne bi bilo izrecno določeno, da se uporablja v zadevah v zvezi s pogodbenimi razmerji, naj Komisija ne bi smela uporabiti te določbe v pogodbenem okviru.
42
Družba ADR trdi, da sklicevanje Splošnega sodišča v točki 196 izpodbijane sodbe na člen 90 Finančne uredbe v smislu, da ta člen izrecno omenja pogodbe, nasprotno potrjuje, da so vse določbe, ki se uporabljajo za pogodbena razmerja, izrecno navedene, tako da se na tem področju ne uporabljajo nobene druge določbe.
43
Družba ADR trdi, da razlogovanje Splošnega sodišča v točkah 200 in 201 izpodbijane sodbe, ki je vodilo do priznanja, da sprejetje naloga za izterjavo, ki je izvršilni naslov, v pogodbenem okviru, temelji na neuravnoteženem razumevanju pogodbenih razmerij med Komisijo in prejemniki nepovratnih sredstev. S tem razlogovanjem naj bi bilo kršeno načelo varstva legitimnih pričakovanj teh prejemnikov.
44
Poleg tega naj bi bilo to razlogovanje v nasprotju s sodno prakso Sodišča, natančneje s sodbo z dne 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija (C‑506/13 P, EU:C:2015:562), v kateri naj bi Sodišče podvomilo o pravni podlagi in veljavnosti prakse Komisije, s katero se z enostranskim sprejetjem naloga za izterjavo, ki je izvršilni naslov, razbremeni obveznosti, ki jih ima kot pogodbena stranka, da ji ne bi bilo treba vložiti tožbe pri pristojnem sodišču za vračilo zadevnih nepovratnih sredstev na podlagi člena 272 PDEU. Družba ADR meni, da mora Komisija v skladu s to sodno prakso ostati v okviru, ki je določen za nepovratna sredstva, v obravnavani zadevi torej v pogodbenem okviru. Zato naj bi bilo sprejetje naloga za izterjavo mogoče le v dveh primerih: če se je Komisija odločila dodeliti nepovratna sredstva s sklepom o nepovratnih sredstvih ali če lahko Komisija izjemoma odstopi od pogodbenega okvira, opredeljenega v zadevnem sporazumu o nepovratnih sredstvih, če njena sopogodbenica izrecno soglaša in zadevni zneski niso sporni – kar pa naj v obravnavani zadevi ne bi bilo tako.
45
Družba ADR meni, da razlogovanja Splošnega sodišča, da nalog za izterjavo, ki je izvršilni naslov, nedvomno ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki presegajo pogodbeno razmerje med strankama, ni mogoče sprejeti, ker Splošno sodišče ravno tako ni pojasnilo, kateri so ti učinki, ki presegajo to pogodbeno razmerje.
46
Na drugem mestu družba ADR trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je razsodilo, da s tem, da se Komisiji prizna pristojnost za sprejetje nalogov za izterjavo, ki so izvršilni naslov, v zadevah v zvezi s pogodbenimi razmerji, ni bil kršen člen 47 Listine.
47
V zvezi s tem družba ADR trdi, da je Splošno sodišče očitek v zvezi s kršitvijo člena 47 Listine preučilo le z vidika pravice do dostopa do sodišča, ne da bi se izreklo o vprašanju pravice do učinkovitega pravnega sredstva. Splošno sodišče naj bi s tem, da je Komisiji priznalo pravico do sprejetja enostranskih ukrepov, čeprav je njena sopogodbenica vložila tožbo na podlagi člena 272 PDEU pri pristojnem sodišču, bodisi pri sodišču Unije bodisi pri nacionalnih sodiščih, tej instituciji omogočilo, da se izogne tožbi, ki jo je vložila ta sopogodbenica. S tem naj bi bila učinkovitost tožbe, ki temelji na členu 272 PDEU, bistveno zmanjšana in ker tožbe, vložene zoper nalog za izterjavo, ki je izvršilni naslov, nimajo odložilnega učinka, bi tak položaj lahko imel pomembne škodljive posledice za prejemnike nepovratnih sredstev, ki bi lahko pripeljale do njihovega stečaja ali likvidacije.
48
Komisija izpodbija trditve, ki jih družba ADR navaja v utemeljitev drugega pritožbenega razloga.
Presoja Sodišča
49
Družba ADR z drugim pritožbenim razlogom navaja trditve, ki se v bistvu nanašajo na napačno razlago ne le člena 299 PDEU in člena 79(2) Finančne uredbe, ampak tudi načela učinkovitega sodnega varstva, kot je uveljavljeno v sodni praksi Sodišča v zvezi s členom 47 Listine.
– Razlaga člena 299 PDEU in člena 79(2) Finančne uredbe
50
V zvezi z domnevno napačno razlago člena 299 PDEU in člena 79(2) Finančne uredbe je treba najprej ugotoviti, ali je Komisija lahko sprejela sklep, ki je izvršilni naslov, na podlagi člena 299, prvi odstavek, PDEU, čeprav je terjatev, na katero se je sklicevala, izhajala iz pogodbenega razmerja.
51
V zvezi s tem je treba opozoriti, da iz besedila člena 299, prvi odstavek, PDEU izhaja, da so akti Sveta Evropske unije, Komisije ali Evropske centralne banke (ECB), ki nalagajo denarno obveznost osebam – to ne velja za države – izvršilni naslov. Ta določba zato ne vsebuje nobene omejitve glede narave aktov, ki nalagajo denarno obveznost, razen da se ne uporablja za akte, naslovljene na države članice.
52
Poleg tega, ker je člen 299, prvi odstavek, PDEU v poglavju 2, naslovljenem „Pravni akti Unije, postopki za sprejetje in druge določbe“, naslova I, naslovljenega „Določbe o institucijah“, šestega dela Pogodbe DEU, ta določba spada med splošne določbe v zvezi z akti Unije. Iz tega je treba sklepati, da se ta določba uporablja za vse akte institucij Unije, ki so v njej navedene, ki določajo denarno obveznost.
53
Vendar kot je generalna pravobranilka navedla v točki 59 sklepnih predlogov, člen 299 PDEU sam po sebi ni zadostna pravna podlaga za sprejetje aktov, ki so izvršilni naslov. Pooblastilo institucij, na katere se nanaša ta določba, da sprejmejo take akte, mora namreč izhajati iz drugih določb.
54
V obravnavani zadevi je v spornem sklepu kot pravna podlaga naveden ne le člen 299 PDEU, ampak tudi člen 79(2) Finančne uredbe.
55
Zadnjenavedena določba v povezavi s členom 2(b) Finančne uredbe Komisiji daje pooblastilo, da s sklepom, ki je izvršilni naslov, formalno ugotovi terjatev do oseb, ki niso države članice.
56
Splošno sodišče je v točki 195 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da je člen 79(2) Finančne uredbe v prvem delu te uredbe, naslovljenem „Skupne določbe“, v poglavju, naslovljenem „Prihodki“, ki mu sledi poglavje o odhodkih. Splošno sodišče je pravilno pojasnilo, da ti poglavji nista omejeni na posebno področje delovanja Unije, ampak se uporabljata za vse prihodke in odhodke, ki spadajo v proračun Unije.
57
Zato je Splošno sodišče v točki 197 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da niti člen 299 PDEU niti člen 79(2) Finančne uredbe ne ločita med tem, ali je terjatev, ki je formalno ugotovljena s sklepom, ki je izvršilni naslov, pogodbena ali nepogodbena.
58
Zato je treba ugotoviti, da je člen 79(2) Finančne uredbe lahko pravna podlaga za Komisijo za sprejetje sklepov, ki so izvršilni naslov v smislu člena 299 PDEU, čeprav je zadevna denarna obveznost pogodbena.
59
Te ugotovitve ni mogoče izpodbiti s členom 90 Finančne uredbe, ki se izrecno sklicuje na pogodbena razmerja. Kot je generalna pravobranilka navedla v točki 65 sklepnih predlogov, ta člen namreč na splošno določa le, da mora vsako plačilo temeljiti na predložitvi potrdila, da je ustrezni ukrep v skladu s pravnim aktom, ki določa ta ukrep. Zato iz tega ni mogoče sklepati, da se člen 79(2) Finančne uredbe ne uporablja v zadevah v zvezi s pogodbenimi razmerji.
60
Navedene ugotovitve ni mogoče izpodbiti niti s sodno prakso, na katero se sklicuje družba ADR, v skladu s katero je treba določbe uredb Sveta ali Komisije, ki podeljujejo pravico do dajatev, ki se financirajo iz skladov Unije, razlagati ozko (glej v tem smislu sodbo z dne 6. maja 1982, BayWa in drugi, 146/81, 192/81 in 193/81, EU:C:1982:146, točka 10). Ta sodna praksa se namreč uporablja le za pravila, ki se uporabljajo za financiranje stroškov iz različnih skladov Unije, in je potrebna zlasti za zagotovitev enakosti med različnimi gospodarskimi subjekti držav članic (glej v tem smislu sodbi z dne7. februarja 1979, Nizozemska/Komisija, 11/76, EU:C:1979:28, točka 9, in z dne 7. februarja 1979, Nemčija/Komisija, 18/76, EU:C:1979:30, točka 8). Ta sodna praksa pa ni upoštevna za razlago člena 79(2) Finančne uredbe.
61
Iz navedenega izhaja, da Splošno sodišče s tem, da je v točki 198 izpodbijane sodbe presodilo, da se s členom 299 PDEU in členom 79(2) Finančne uredbe Komisiji podeljuje pristojnost za sprejetje spornega sklepa, ni napačno uporabilo prava.
62
Dalje, spomniti je treba, da je ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU na splošno mogoče vložiti zoper vse akte, ki jih sprejmejo institucije Unije, ne glede na njihovo naravo ali obliko, katerih namen je ustvariti zavezujoče pravne učinke, ki lahko posežejo v interese tožeče stranke tako, da bistveno spremenijo njen pravni položaj (sodbe z dne 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, točka 16; z dne 28. februarja 2019, Alfamicro/Komisija, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, točka 47, in z dne 25. junija 2020, CSUE/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, točka 69).
63
Vendar sodišče Unije ni pristojno za odločanje o ničnostni tožbi, kadar pravni položaj tožeče stranke spada izključno v okvir pogodbenih razmerij, katerih pravno ureditev ureja nacionalno pravo, ki sta ga izbrali pogodbeni stranki (glej v tem smislu sodbe z dne 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, točka 18; z dne 28. februarja 2019, Alfamicro/Komisija, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, točka 48, in z dne 25. junija 2020, CSUE/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, točka 78).
64
Če bi se namreč sodišče Unije izreklo za pristojno za odločanje v sporih o ničnosti aktov, ki spadajo v popolnoma pogodbeni okvir, bi tvegalo ne samo to, da člen 272 PDEU, ki omogoča vzpostavitev sodne pristojnosti Unije na podlagi arbitražne klavzule, izgubi smisel, ampak tudi to, da v primerih, v katerih pogodba ne vsebuje arbitražne klavzule, razširi svojo sodno pristojnost prek meja, ki jih določa člen 274 PDEU, ki nacionalnim sodiščem podeljuje splošno pristojnost za odločanje v sporih, v katerih je Unija stranka (sodba z dne 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, točka 19; z dne 28. februarja 2019, Alfamicro/Komisija, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, točka 49, in z dne 25. junija 2020, CSUE/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, točka 79).
65
Iz te sodne prakse izhaja, da če je pogodba sklenjena med tožečo stranko in eno od institucij Unije, lahko sodišče Unije o tožbi na podlagi člena 263 PDEU odloča samo, če je namen izpodbijanega akta, da ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki presegajo pogodbeno razmerje, ki veže pogodbeni stranki, in ki pomenijo izvajanje prerogativ javne oblasti, ki so instituciji sopogodbenici podeljene kot upravnemu organu (sodbi z dne 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, točka 20, in z dne 28. februarja 2019, Alfamicro/Komisija, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, točka 50).
66
Poleg tega je Sodišče pojasnilo, da opomina dolžniku ali uradnega opomina, katerih predmet je izterjava terjatve na podlagi zadevnega sporazuma o nepovratnih sredstvih ter v katerih so navedeni datum zapadlosti in pogoji za plačilo terjatve, ki jih ugotavljata, ni mogoče enačiti z izvršilnim naslovom, tudi če je izvršba iz člena 299 PDEU v njiju omenjena kot ena od možnosti, ki jo Komisija lahko uporabi, kadar dolžnik obveznosti ne izpolni do roka, določenega za plačilo (glej v tem smislu sodbi z dne 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, točka 23, in z dne 28. februarja 2019, Alfamicro/Komisija, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, točka 52).
67
Na podlagi te sodne prakse je Splošno sodišče v točki 200 izpodbijane sodbe pojasnilo, da Komisija v pogodbenem okviru nima pravice sprejeti enostranskih aktov in da na zadevno sopogodbenico ne more nasloviti akta, ki je po vsebini sklep, s katerim bi jo pozvala k izpolnitvi njene denarne obveznosti iz pogodbe, ampak mora, če je potrebno, na pristojno sodišče vložiti zahtevek za plačilo. Splošno sodišče je na podlagi tega v točki 201 navedene sodbe pravilno sklepalo, da Komisija na podlagi sporazuma o nepovratnih sredstvih ne more sprejeti enostranskega akta, katerega namen je izterjava pogodbene terjatve.
68
Vendar v nasprotju s tem, kar trdi družba ADR, Sodišče v okviru navedene sodne prakse ni podvomilo o praksi Komisije, v skladu s katero ta enostransko sprejme nalog za izterjavo, ki je izvršilni naslov, v okviru pogodbenih razmerij. Kot je namreč Splošno sodišče pravilno navedlo v točki 204 izpodbijane sodbe, se je Sodišče v isti sodni praksi omejilo na analizo pravne narave in izpodbojnosti opominov dolžniku, poslanih v zadevnem pogodbenem okviru, ne da bi obravnavalo vprašanje, ali lahko Komisija v okviru pogodbenih razmerij izvršuje svoje pooblastilo, da terjatev formalno ugotovi s sklepom, ki je izvršilni naslov.
69
V zvezi s tem je treba navesti, da kadar Komisija sprejme nalog za izterjavo, ki je izvršilni naslov v smislu člena 299 PDEU, učinki in zavezujoča narava takega enostranskega sklepa ne morejo izhajati iz pogodbenih določil, ampak izhajajo iz tega člena Pogodbe DEU in člena 79(2) Finančne uredbe.
70
Zato je Splošno sodišče v obravnavani zadevi v točki 207 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da sporni sklep ni bil sprejet na podlagi sporazumov o nepovratnih sredstvih, temveč je temeljil na členu 299 PDEU v povezavi s členom 79(2) Finančne uredbe. Poleg tega je lahko Splošno sodišče na podlagi tega upravičeno sklepalo, da ta sklep pomeni izvajanje prerogativ javne oblasti, ki so Komisiji podeljene kot upravnemu organu.
71
Splošnemu sodišču zato ni mogoče očitati, da ni pojasnilo, koliko izpodbijani sporni sklep ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki presegajo tiste iz pogodbenega razmerja, ki veže pogodbeni stranki.
72
Poleg tega je treba navesti, da kadar Komisija izvaja svoje prerogative javne oblasti s tem, da sprejme akte, katerih pravni učinki presegajo pogodbeni okvir, ti akti spadajo v pristojnost sodišča Unije. Navedeni akti so namreč tako kot v obravnavani zadevi sklep Komisije, ki je izvršilni naslov v smislu člena 299 PDEU, akti Unije, ki lahko posegajo v položaj, tako da jih je mogoče izpodbijati z ničnostno tožbo, vloženo pri sodišču Unije na podlagi člena 263 PDEU.
73
Vendar kot je generalna pravobranilka navedla v točkah od 52 do 56 sklepnih predlogov, Komisija ne more sprejeti sklepa, ki je izvršilni naslov, v okviru pogodbenih razmerij, ki ne vsebujejo arbitražne klavzule v korist sodišča Unije in ki zato spadajo v pristojnost sodišč države članice. Če bi namreč Komisija sprejela takšen sklep brez arbitražne klavzule, bi to povzročilo omejitev pristojnosti teh nacionalnih sodišč, saj bi sodišče Unije postalo pristojno za odločanje o zakonitosti tega sklepa. Komisija bi tako lahko sistematično obšla delitev pristojnosti med sodiščem Unije in nacionalnimi sodišči, ki je določena v primarnem pravu in na katero je bilo opozorjeno v točkah od 62 do 64 te sodbe. Zato mora biti pristojnost Komisije za sprejetje sklepov, ki so izvršilni naslov, v okviru pogodbenih razmerij, omejena na pogodbe, ki vsebujejo arbitražno klavzulo, s katero je pristojnost podeljena sodišču Unije.
74
Nazadnje, Splošnemu sodišču tudi ni mogoče očitati, da je kršilo načelo varstva legitimnih pričakovanj s tem, da je priznalo, da lahko Komisija v okviru pogodbenih razmerij enostransko uporabi pooblastilo, ki ji je podeljeno s členom 79(2) Finančne uredbe v povezavi s členom 299 PDEU.
75
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je pravica do sklicevanja na načelo varstva legitimnih pričakovanj pogojena s tem, da pristojni organi Unije zadevni osebi dajo natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov (glej zlasti sodbi z dne 22. junija 2006, Belgija in Forum 187/Komisija, C‑182/03 in C‑217/03, EU:C:2006:416, točka 147, ter z dne 7. aprila 2011, Grčija/Komisija, C‑321/09 P, neobjavljena, EU:C:2011:218, točka 45). Nihče pa se ne more sklicevati na kršitev tega načela brez teh zagotovil (sodba z dne 31. januarja 2019, Islamic Republic of Iran Shipping Lines in drugi/Svet, C‑225/17 P, EU:C:2019:82, točka 57 in navedena sodna praksa).
76
V obravnavani zadevi pa, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 80 sklepnih predlogov, družba ADR ni mogla trditi, da ji je s sodno prakso sodišča Unije dano kakršno koli zagotovilo, da Komisija ne more izvajati pooblastila, ki ga ima na podlagi člena 299 PDEU in člena 79(2) Finančne uredbe, da bi pogodbeno terjatev formalno ugotovila s sklepom, ki je izvršilni naslov.
77
Poleg tega je Komisija v skladu z dolžnostjo dobrega upravljanja, ki ji nalaga, da mora, kadar si pridrži izvajanje takega pooblastila v okviru pogodbenega razmerja, to izrecno navesti v določilu zadevne pogodbe, v obravnavani zadevi v členu II.19.5 sporazumov o nepovratnih sredstvih pojasnila, da lahko s sklepom, ki je izvršilni naslov, formalno ugotovi terjatev do oseb, ki niso države. Iz tega izhaja, da bi morala družba ADR vedeti, da lahko Komisija sprejme sklep, kakršen je sporni sklep, v okviru pogodb o nepovratnih sredstvih.
78
Zato je treba trditve, ki se nanašajo na napačno razlago člena 299 PDEU in člena 79(2) Finančne uredbe, zavrniti kot neutemeljene.
– Načelo učinkovitega sodnega varstva
79
V zvezi s trditvami družbe ADR, ki se nanašajo na kršitev načela učinkovitega sodnega varstva, določenega v členu 47 Listine, je Splošno sodišče v točki 210 izpodbijane sodbe pravilno opozorilo, da je to načelo splošno načelo prava Unije in da ga sestavljajo različni elementi, med katerimi je pravica do dostopa do sodišč (glej v tem smislu sodbo z dne 6. novembra 2012, Otis in drugi, C‑199/11, EU:C:2012:684, točki 46 in 48).
80
Splošno sodišče je v točki 211 izpodbijane sodbe opozorilo na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero mora imeti sodišče za to, da lahko odloči o sporu o pravicah in obveznostih, ki izhajajo iz prava Unije, v skladu s členom 47 Listine, pristojnost za obravnavo vseh upoštevnih dejanskih in pravnih vprašanj v sporu, o katerem odloča (glej v tem smislu sodbo z dne 6. novembra 2012, Otis in drugi, C‑199/11, EU:C:2012:684, točka 49).
81
Zaradi sodne prakse Splošnega sodišča, navedene v točki 70 izpodbijane sodbe, pa lahko sodišče Unije, ki odloča o ničnostni tožbi, vloženi na podlagi člena 263 PDEU, presoja le tožbene razloge, s katerimi se izpodbija zakonitost izpodbijanega akta glede na pravo Unije, medtem ko se lahko tožeča stranka v okviru tožbe, vložene na podlagi člena 272 PDEU, sklicuje le na kršitve pogodbenih določil ali prava, ki se uporablja za zadevno pogodbo.
82
Iz tega izhaja, da bi moralo sodišče Unije, ki odloča o ničnostni tožbi, vloženi zoper sklep, ki je izvršilni naslov in ki je akt, sprejet na podlagi lastne pristojnosti, ki je ločena od pogodbenega razmerja med strankama, v skladu s to sodno prakso Splošnega sodišča kot nedopusten razglasiti vsak tožbeni razlog, ki se nanaša na neizpolnitev določil zadevne pogodbe ali kršitev določb nacionalnega prava, ki se uporablja za to pogodbo.
83
Če bi sodišče Unije vseeno želelo preučiti tožbeni razlog, ki se nanaša na navedeno pogodbo v okviru ničnostne tožbe, bi moralo v skladu z navedeno sodno prakso Splošnega sodišča preučiti, ali je mogoča prekvalifikacija tožbe, o kateri odloča, zlasti tako, da se nanaša ne le na razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, ampak tudi na ugotovitev, da Komisija ni upravičena do zadevne pogodbene terjatve. Splošno sodišče je v obravnavani zadevi tako preučitev opravilo v točkah od 56 do 62 izpodbijane sodbe in v njih sklenilo, da je tako prekvalifikacijo mogoče opraviti.
84
Vendar za tako prekvalifikacijo tožbe, zato ker ni odvisna le od volje sodišča Unije, ampak v skladu z isto sodno prakso Splošnega sodišča tudi od pogojev, ki niso odvisni od nje, kot sta okoliščina, da tožeča stranka temu izrecno ne nasprotuje, in obstoj tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev pravil, ki urejajo zadevno pogodbeno razmerje, ni mogoče šteti, da zagotavlja učinkovito sodno varstvo na podlagi člena 47 Listine, saj ta temeljna pravica, kot je bilo opozorjeno v točki 80 te sodbe, zahteva, da to sodišče obravnava vsa upoštevna dejanska in pravna vprašanja v sporu, o katerem odloča.
85
Poleg tega je v skladu s sodno prakso Splošnega sodišča, navedeno v točki 70 izpodbijane sodbe, presoja sodišča Unije, ki odloča na podlagi člena 272 PDEU, kadar ni nobenega akta, ki bi ga bilo mogoče ločiti od zadevne pogodbe, načeloma omejena na tožbene razloge, ki se nanašajo na neizpolnitev določil zadevne pogodbe ali na kršitev prava, ki se uporablja za to pogodbo.
86
Kadar pa Komisija izvaja pogodbo, zanjo še naprej veljajo obveznosti, ki jih ima na podlagi Listine in splošnih načel prava Unije. Tako okoliščina, da pravo, ki se uporablja za zadevno pogodbo, ne zagotavlja enakih jamstev, kot jih zagotavljajo Listina in splošna načela prava Unije, Komisije ne razbremeni obveznosti, da zagotovi njihovo spoštovanje v razmerju do svojih sopogodbenikov.
87
Iz zgoraj navedenega izhaja, da s to sodno prakso, na podlagi katere se razlikuje med tem, ali mora sodišče Unije, ki odloča o tožbi, tožbene razloge, navedene v okviru tožbe, obravnavati, kot da se nanašajo na eno od kršitev ali enega od primerov iz člena 263, drugi odstavek, PDEU, ali, nasprotno, na neizpolnitev določil zadevne pogodbe ali kršitev določb nacionalnega prava, ki se uporablja za to pogodbo, ni mogoče zagotoviti, da se obravnavajo vsa upoštevna dejanska in pravna vprašanja za rešitev spora, da bi se zagotovilo učinkovito sodno varstvo iz člena 47 Listine.
88
Zato je sodišče Unije, kadar mu je na podlagi člena 263 PDEU predložena ničnostna tožba zoper sklep Komisije, ki je izvršilni naslov, s katerim je formalno ugotovljena pogodbena terjatev, pristojno za preučitev te tožbe glede na izvajanje prerogativ javne oblasti, povezanih s sprejetjem takega sklepa. Vendar mora navedeno sodišče pri preučitvi takšne tožbe odločati ne le o tožbenih razlogih za razglasitev ničnosti, ki temeljijo na dejanskih in pravnih elementih, ki izhajajo iz ravnanja Komisije kot upravnega organa, ampak tudi o razlogih za razglasitev ničnosti, ki temeljijo na dejanskih in pravnih elementih, ki izhajajo iz pogodbenih razmerij med Komisijo in tožečo stranko. Kadar navedena tožba poleg tega vsebuje nasprotni tožbeni predlog, ki temelji na izpolnitvi zadevne pogodbe, sodišče Unije takega predloga ne more razglasiti za nedopustnega, ker bi pomenil odredbo, ki jo sodišče, ki odloča o razglasitvi ničnosti, ne more izreči.
89
Iz tega izhaja, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v točki 70 izpodbijane sodbe presodilo, da mora sodišče Unije v okviru tožbe, vložene na podlagi člena 263 PDEU, zakonitost izpodbijanega akta presojati le glede na pravo Unije, medtem ko se lahko tožeča stranka v okviru tožbe, vložene na podlagi člena 272 PDEU, veljavno sklicuje le na neizpolnitev določil zadevne pogodbe ali kršitev prava, ki se uporablja za to pogodbo.
90
Kadar obrazložitev izpodbijane sodbe sama po sebi zadostuje za utemeljitev izreka navedene sodbe, pa je treba pritožbo v celoti zavrniti (glej v tem smislu sodbo z dne 7. septembra 2017, Francija/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, točka 85). V okviru preizkusa, ki ga je Splošno sodišče opravilo v točkah od 72 do 80 izpodbijane sodbe, da bi ugotovilo, v katerem delu bi bilo mogoče kvalifikacijo tožbe, o kateri je odločalo, prekvalificirati, pa je to sodišče v obravnavani zadevi opravilo celovito analizo vseh upoštevnih dejanskih in pravnih vprašanj za odločitev o sporu, zaradi česar tako storjena napačna uporaba prava ni vplivala na izrek izpodbijane sodbe.
91
Zato so trditve, ki se nanašajo na kršitev načela učinkovitega sodnega varstva, uveljavljenega v sodni praksi Sodišča v zvezi s členom 47 Listine, brezpredmetne in jih je torej treba prav tako zavrniti.
92
Glede na zgoraj navedene preudarke je treba drugi pritožbeni razlog zavrniti.
Prvi pritožbeni razlog
Trditve strank
93
Družba ADR s prvim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v točki 157 izpodbijane sodbe zelo ozko razlagalo načelo, ki ureja finančne pomoči Unije, tako da so lahko predmet nepovratnih sredstev samo dejansko nastali odhodki.
94
Družba ADR meni, da je taka razlaga v nasprotju z načelom sorazmernosti. Če bi lahko prejemnik nepovratnih sredstev drugače dokazal, da so stroški dejansko nastali in da se ne dvomi o kakovosti storitev, naj vloge za nepovratna sredstva ne bi bilo mogoče zavrniti.
95
Poleg tega se je treba po mnenju družbe ADR pri razlagi vsakega temeljnega načela opreti na njegov namen in njegovo splošno sistematiko. V zvezi s tem družba ADR poudarja, da je razlaga Splošnega sodišča v nasprotju z voljo zakonodajalca Unije, saj je Komisija v predlogu za sprejetje nove finančne uredbe Unije sama priznala, da obstaja dejanska potreba po „poenostavitvi življenja“ prejemnikov sredstev Unije in da se je treba osredotočiti „bolj na rezultate in dodano vrednost kot na upravne postopke“.
96
V zvezi z domnevno razliko med javnimi naročili in sporazumi o nepovratnih sredstvih, ki jo je izpostavila Komisija, družba ADR trdi, da ni mogla prosto uporabljati rezultata izvedenih ukrepov niti ostati njihov „lastnik“.
97
Komisija trdi, da je treba prvi pritožbeni razlog v delu, v katerem je treba ugotoviti, da se z njim izpodbija presoja dejstev, ki jo je opravilo Splošno sodišče, zavreči kot nedopusten, v preostalem pa ga zavrniti kot neutemeljenega.
Presoja Sodišča
98
Najprej je treba opozoriti, da je Splošno sodišče v točkah od 94 do 115 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je Komisija zadostila dokaznemu bremenu, ki ji je naloženo, in da podjetje ADR ni predložilo nobenega dokaza, s katerim bi bilo mogoče dokazati, da so izpodbijani stroški nastali v skladu s pogoji, dogovorjenimi v sporazumih o nepovratnih sredstvih. Navesti pa je treba, da tako navedene ugotovitve Splošnega sodišča v pritožbi niso izpodbijane in da se poleg tega družba ADR ne sklicuje na nobeno izkrivljanje revizijskih poročil, predloženih Splošnemu sodišču v podporo zahtevam Komisije v zvezi z izvajanjem sporazumov o nepovratnih sredstvih.
99
V okviru preučitve prvega pritožbenega razloga je treba preučiti le, ali je Splošno sodišče pravilno razlagalo temeljno načelo, ki ureja finančne pomoči Unije, da so lahko predmet nepovratnih sredstev samo dejansko nastali odhodki, ne da bi se upoštevala kakovost opravljenih storitev.
100
V teh okoliščinah je treba navesti, da mora Komisija v skladu s členom 317 PDEU spoštovati načelo dobrega finančnega poslovodenja. Komisija skrbi tudi za varstvo finančnih interesov Unije pri izvajanju njenega proračuna. Enako velja za pogodbe, saj nepovratna sredstva, ki jih je dodelila Komisija, izhajajo iz proračuna Unije. V skladu s temeljnim načelom, ki ureja finančne pomoči Unije, lahko Unija subvencionira le dejansko nastale stroške (sodba z dne 28. februarja 2019, Alfamicro/Komisija, C‑14/18 P, EU:C:2013:159, točka 65 in navedena sodna praksa).
101
Zato Komisija ne more odobriti stroška, ki bremeni proračun Unije, brez pravne podlage, sicer bi posegla v ta načela, ki jih določa Pogodba DEU. Glede nepovratnih sredstev pa je sporazum o nepovratnih sredstvih tisti, ki ureja pogoje za njihovo dodelitev in uporabo teh sredstev ter, natančneje, določila v zvezi z določitvijo zneska teh sredstev glede na stroške, ki jih je prijavil sopogodbenik Komisije (sodba z dne 28. februarja 2019, Alfamicro/Komisija, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, točka 66).
102
Če torej stroški, ki jih je prijavil prejemnik nepovratnih sredstev, niso upravičeni na podlagi zadevnega sporazuma o nepovratnih sredstvih, ker so se šteli za nepreverljive in/ali nezanesljive, Komisija nima druge izbire, kot da zahteva vračilo nepovratnih sredstev v višini neupravičenih zneskov, saj na podlagi pravne podlage, ki jo pomeni ta sporazum o nepovratnih sredstvih, ta institucija iz proračuna Unije lahko plača le ustrezno utemeljene zneske (sodba z dne 28. februarja 2019, Alfamicro/Komisija, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, točka 67).
103
V obravnavani zadevi je morala Komisija zato odrediti vračilo zneskov, ki ustrezajo neupravičenim stroškom, v skladu s finančnimi pogoji, določenimi v sporazumih o nepovratnih sredstvih.
104
Ta ugotovitev se ne more izpodbiti z dejstvom, da naj bi Komisija v okviru predloga nove finančne uredbe sama priznala, da obstaja potreba po upravni poenostavitvi in da se je treba osredotočiti na pridobljene rezultate, saj tak predlog ni upošteven v okviru preučitve te zadeve, ki jo ureja Finančna uredba, opredeljena zgoraj v točki 2 te sodbe.
105
Zato Splošnemu sodišču ni mogoče očitati, da je s tem, da je v točki 93 izpodbijane sodbe presodilo, da je obveznost spoštovanja finančnih pogojev, določenih v sporazumih o nepovratnih sredstvih, ena od „bistvenih zavez“ prejemnika zadevnih nepovratnih sredstev, preozko razlagalo temeljno načelo, ki ureja finančne pomoči Unije.
106
V teh okoliščinah je treba zavrniti tudi trditve družbe ADR v zvezi z vprašanjem, ali je treba prejemniku nepovratnih sredstev dovoliti, da drugače, kot je to določeno s pogodbenimi določili, dokaže, da so stroški nastali. Po eni strani so namreč finančni pogoji, določeni s pogodbenimi določili, za obe pogodbeni stranki zavezujoči, Komisije, ki je k temu zavezana enako kot prejemnik nepovratnih sredstev, namreč ni mogoče prisiliti, da od njih odstopi s tem, da dopusti druga dokazna sredstva. Po drugi strani taki preudarki vsekakor spadajo v okvir presoje dokazov, ki jo opravi Splošno sodišče. Splošno sodišče pa je edino pristojno za ugotavljanje in presojo upoštevnih dejstev ter za presojo dokazov. Presoja teh dejstev in dokazov, razen v primeru njihovega izkrivljanja, torej ni pravno vprašanje, ki je kot tako predmet nadzora Sodišča v okviru pritožbe (sodba z dne 28. junija 2005, Dansk Rørindustri in drugi/Komisija, C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P in C‑213/02 P, EU:C:2005:408, točka 177 in navedena sodna praksa).
107
Poleg tega, kadar se je en del stroškov štel za neupravičen, ker prejemnik zadevnih nepovratnih sredstev ni spoštoval svoje pogodbene obveznosti, da mora upravičiti uporabo zneskov, ki so mu bili dodeljeni, okoliščina, da je ta prejemnik medtem uspešno izvedel projekt, na katerega se je nanašal ta sporazum o nepovratnih sredstvih, ne more vplivati na izpolnitev te obveznosti, saj ta nepovratna sredstva ne pomenijo protidajatve za izvedbo projekta, na katerega se nanaša navedeni sporazum o nepovratnih sredstvih (glej v tem smislu sodbi z dne 19. januarja 2006, Comunità montana della Valnerina/Komisija, C‑240/03 P, EU:C:2006:44, točka 78, in z dne 28. februarja 2019, Alfamicro/Komisija, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, točka 68).
108
Ker nepovratna sredstva ne pomenijo protidajatve za izvedeni projekt, je okoliščina, ali se prejemnikom nepovratnih sredstev dodeli materialna in intelektualna lastnina dovršenega izdelka ali ne, nepomembna.
109
Iz tega izhaja, da Splošno sodišče ni kršilo načela sorazmernosti s tem, da je v točki 157 izpodbijane sodbe presodilo, da za upravičenost dodelitve določenih nepovratnih sredstev ne zadostuje, da prejemnik nepovratnih sredstev dokaže, da je bil projekt izveden, ampak da mora ta prejemnik predložiti dokaz, da so prijavljeni stroški nastali v skladu s pogoji, določenimi za dodelitev zadevnih nepovratnih sredstev.
110
Prvi pritožbeni razlog je treba zato zavrniti kot neutemeljen.
111
Glede na vse zgornje preudarke je treba pritožbo v celoti zavrniti.
Stroški
112
Člen 184(2) Poslovnika Sodišča določa, da če pritožba ni utemeljena, o stroških odloči Sodišče.
113
V skladu s členom 138(3) tega poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi njegovega člena 184(1), vsaka stranka, če uspe samo deloma, nosi svoje stroške. Vendar lahko Sodišče, če se zdi to glede na okoliščine v zadevi upravičeno, odloči, da ena stranka poleg svojih stroškov nosi tudi del stroškov druge stranke.
114
Ker je bilo pri preučitvi drugega pritožbenega razloga ugotovljeno, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, kar pa ni privedlo do razveljavitve izpodbijane sodbe, se zdi upravičeno odločiti, da družba ADR nosi dve tretjini stroškov Komisije, Komisija pa poleg tretjine svojih stroškov nosi tretjino stroškov družbe ADR.
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
1.
Pritožba se zavrne.
2.
Družba ADR Center SpA poleg dveh tretjin svojih stroškov nosi dve tretjini stroškov Evropske komisije.
3.
Evropska komisija poleg tretjine svojih stroškov nosi tretjino stroškov družbe ADR Center SpA.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.