61996CC0069_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 O Consiglio di Stato italiano submeteu ao Tribunal de Justiça três questões prejudiciais, referindo-se a primeira ao conceito de órgão jurisdicional habilitado a utilizar o reenvio previsto no artigo 177.º do Tratado CE, e as outras duas à Directiva 86/457/CEE do Conselho, de 15 de Setembro de 1986, relativa a uma formação específica em medicina geral (1).
2 O processo na origem deste reenvio prejudicial reveste carácter administrativo: trata-se de um «recurso extraordinário» para o presidente da República Italiana, que permite a impugnação de decisões igualmente administrativas (actos e disposições regulamentares). No âmbito deste processo, o Consiglio di Stato deve emitir um parecer obrigatório que, embora não vinculativo para o órgão de decisão, é de facto habitualmente seguido por este (2).
Matéria de facto e tramitação no processo principal
3 Os recorrentes são médicos de nacionalidade italiana titulares do diploma universitário correspondente e do certificado de formação específica em clínica geral, passado em conformidade com o Decreto legislativo n.º 256, de 8 de Agosto de 1991.
4 Apresentaram a sua candidatura a lugares de médicos de clínica geral convencionados com a Unità sanitaria locale n.º 58 de Palermo, em conformidade com o aviso de abertura de vaga publicado na Gazzeta ufficiale della Regione Siciliana n.º 59, de 26 de Novembro de 1994.
5 A lista dos candidatos admitidos foi aprovada pelo director da Unità sanitaria locale através da Decisão n.º 1495, de 4 de Abril de 1995. Esta lista - segundo parece - terá incluído (3), em melhor posição que os recorrentes, médicos que não possuíam o certificado de formação específica em clínica geral.
6 Os recorrentes impugnam, através do recurso extraordinário para o presidente da República:
a) em primeiro lugar, de modo directo, a lista dos candidatos admitidos, dado que entendem que o citado decreto legislativo de 1991 exige o certificado de formação específica - sem prejuízo dos direitos adquiridos - para aceder à actividade de médico de clínica geral convencionado com o serviço nacional de saúde a partir de 1 de Janeiro de 1995;
b) em segundo lugar, e de modo indirecto (4), o decreto do ministro da Saúde de 15 de Dezembro de 1994 (que reconhece os «direitos adquiridos» de todos os médicos autorizados a exercer a profissão em 31 de Dezembro de 1994, mesmo não possuindo o outro título em questão), isto é, o texto que o director da Unità sanitaria locale invocou para fundamentar a sua decisão.
7 Antes de emitir parecer nos recursos que lhe foram submetidos, o Consiglio di Stato entendeu necessário dirigir-se ao Tribunal de Justiça, interrogando-o, em primeiro lugar, sobre a sua própria legitimidade para submeter questões prejudiciais quando actua no âmbito do referido recurso extraordinário e, seguidamente, sobre a interpretação da directiva.
8 O teor das questões prejudiciais é o seguinte:
«1) No artigo 177.º do Tratado, a expressão `órgão jurisdicional' deve ser interpretada extensivamente, compreendendo não apenas os órgãos jurisdicionais definidos como tais nos ordenamentos jurídicos nacionais, mas também os órgãos que conhecem de procedimentos administrativos contenciosos que se caracterizam não só pela imparcialidade e pelas garantias do contraditório, etc., mas também pelo facto de as suas decisões não poderem ser revogadas ou alteradas, nem objecto de fiscalização de outras autoridades administrativas e jurisdicionais?
2) No artigo 7.º, n.º 2, da Directiva 86/457/CEE, a expressão `todos os médicos que dispuserem desse direito em 31 de Dezembro de 1994' abrange aqueles que então possuíam abstractamente o direito de aceder a uma relação de serviço (como funcionários, convencionados, temporários, etc.) com o serviço nacional de saúde, ou só aqueles que tivessem já estabelecido, concretamente, uma relação de serviço?
3) Se à questão anterior se responder em conformidade com a segunda possibilidade, a directiva deve ser interpretada no sentido de que a autoridade nacional tem poderes para alargar o conceito dos `direitos adquiridos' de modo a incluir todos aqueles que na data referida tinham obtido a simples habilitação profissional, ou no sentido de que por `direito adquirido' deve entender-se uma posição mais qualificada do que a simples aptidão profissional?»
Enquadramento normativo
9 O Consiglio di Stato tem dúvidas quanto à interpretação da Directiva 86/457, já referida. Tal directiva, no entanto, foi revogada expressamente pela Directiva 93/16/CEE do Conselho, de 5 de Abril de 1993, destinada a facilitar a livre circulação dos médicos e o reconhecimento mútuo dos seus diplomas, certificados e outros títulos (5) (a seguir «Directiva 93/16»).
10 As referências que o Consiglio di Stato faz aos artigos da Directiva 86/457 devem, por conseguinte, ser actualizadas e interpretadas de modo a serem entendidas como feitas para as disposições correspondentes da Directiva 93/16. Isso não apresenta nenhum problema especial, uma vez que o texto original da primeira, com as modificações ulteriores, foi incorporado na segunda (6).
11 A Directiva 86/457 constituiu, no seu tempo, uma tentativa de colmatar as lacunas que, relativamente à formação dos médicos de clínica geral, se encontravam nas Directivas 75/362 e 75/363, já referidas, que não continham nenhuma disposição relativa ao reconhecimento mútuo de diplomas e certificados comprovativos de uma formação específica em clínica geral ou aos critérios a que deveria ajustar-se a referida formação.
12 A Directiva 86/457 reconheceu, contudo, que a melhoria da formação em clínica geral, com a correspondente revalorização da função de médico de clínica geral, devia prosseguir a diferentes ritmos nos diversos Estados-Membros, uma vez que apenas uma execução progressiva permitiria assegurar a convergência de todos. Para isso:
a) numa primeira fase, cada Estado-Membro devia instituir uma formação específica em clínica geral que satisfizesse certas exigências mínimas tanto do ponto de vista qualitativo como do ponto de vista quantitativo e que completasse a formação mínima exigida ao médico pela referida Directiva 75/363;
b) numa segunda fase, os Estados deviam prever que o exercício da actividade de médico de clínica geral, no âmbito de um regime de segurança social, dependesse de uma formação específica em clínica geral.
13 Conseguida deste modo a coordenação das condições mínimas de concessão de diplomas, certificados e outros títulos comprovativos da formação específica em clínica geral, os Estados-Membros deviam proceder ao reconhecimento mútuo desses diplomas, certificados e outros títulos.
14 Os artigos 30.º a 35.º da Directiva 93/16 regulam os diversos aspectos da formação específica em clínica geral, o ritmo da sua implantação nos Estados-Membros e as condições de concessão e reconhecimento dos diplomas, certificados e outros títulos que comprovam que esta formação foi seguida com sucesso.
15 Por seu turno, o artigo 36.º da Directiva 93/16 (que corresponde ao artigo 7.º da Directiva 86/457) refere-se apenas ao exercício das actividades de médico de clínica geral no âmbito de um regime nacional de segurança social. É precisamente sobre o n.º 2 deste artigo que versam as duas questões prejudiciais que, no âmbito da discussão do mérito da causa, o Consiglio di Stato submeteu ao Tribunal.
16 Os dois números do artigo 36.º estão assim redigidos:
«1. A partir de 1 de Janeiro de 1995 e sem prejuízo das disposições sobre direitos adquiridos, os Estados-Membros farão depender o exercício da actividade de médico generalista no âmbito dos seus regimes nacionais de segurança social da posse de um diploma, certificado ou outro título referido no artigo 30.º
Todavia, os Estados-Membros podem dispensar desta condição as pessoas cuja formação específica em medicina geral esteja em curso.
2. Cabe a cada Estado-Membro determinar os direitos adquiridos. No entanto, o direito de exercer as actividades de médico generalista no âmbito dos regimes nacionais de segurança social sem o diploma, certificado ou outro título referidos no artigo 30.º deve ser reconhecido pelos Estados-Membros como adquirido a todos os médicos que, nos termos dos artigos 1.º a 20.º, dispuserem desse direito em 31 de Dezembro de 1994 e nessa mesma data estiverem estabelecidos no seu território tendo beneficiado do artigo 2.º ou do n.º 1 do artigo 9.º»
Primeira questão prejudicial: o Consiglio di Stato, o recurso extraordinário para o presidente da República Italiana e o conceito de órgão jurisdicional na acepção do artigo 177.º do Tratado
17 Na realidade, a primeira questão prejudicial identifica-se com o problema da inadmissibilidade do reenvio, uma vez que se o Consiglio di Stato, ao actuar no âmbito de um recurso extraordinário, não possuísse a qualidade de órgão jurisdicional nos termos do artigo 177.º, esta primeira questão nem sequer seria admissível. Dado que o exame da referida qualidade é, precisamente, o conteúdo da sua primeira questão, o paradoxo resultante deve resolver-se, sem mais, respondendo-lhe.
18 A leitura da questão revela, à primeira vista, uma certa assimetria, uma vez que se pergunta literalmente se no conceito de órgão podem incluir-se um ou vários processos. A resposta imediata deve ser negativa: a expressão «órgãos jurisdicionais» não pode ser interpretada no sentido de que engloba «processo» algum. Por definição, os órgãos jurisdicionais são instituições públicas ou, em geral, centros de decisão judicial, que actuam através de determinados processos. Mas é óbvio que não se podem identificar os «órgãos» com os «processos».
19 A questão deve ser, pois, reformulada ou, pelo menos, entendida de modo que se explicite o sujeito - implícito na pergunta - que actua através do processo.
20 Concretamente, dado o raciocínio expresso nos despachos de reenvio, o que o Consiglio di Stato pretende realmente saber é se o conceito de órgão jurisdicional nos termos do artigo 177.º do Tratado compreende ou não os órgãos - como ele próprio - que emitem pareceres obrigatórios, habitualmente seguidos pela autoridade que toma a decisão, no decurso de um processo administrativo contencioso visando a impugnação de actos ou normas administrativas, quando semelhante processo, caracterizado pela imparcialidade e pelas garantias do contraditório, termina com uma decisão final inatacável por qualquer outra autoridade administrativa ou jurisdicional.
21 A resposta à referida questão requer, previamente, a análise do papel do Consiglio di Stato no âmbito do recurso extraordinário para o presidente da República Italiana.
22 Segundo afirma o próprio Consiglio di Stato no seu reenvio, o recurso extraordinário para o presidente da República, tal como configurado na legislação italiana (Decreto do presidente da República n.º 1199 de 1971) e segundo a interpretação derivada das sucessivas intervenções do Tribunal Constitucional italiano e da jurisprudência administrativa, apresenta as seguintes características:
a) É um processo contencioso que garante o contraditório entre as partes: o particular demandante tem o direito de examinar e obter cópia dos autos e, em especial, do relatório do Ministério ao Consiglio di Stato, a fim de apresentar alegações em sua defesa.
b) É uma via alternativa paralela ao recurso judicial para os tribunais comuns (normalmente os tribunais administrativos regionais); com excepção de algumas particularidades secundárias (diferente duração dos prazos de recurso; necessidade ou não do esgotamento prévio dos recursos administrativos «internos»), os requisitos para interpor um ou outro recurso são idênticos e é idêntico o tipo de tutela que se invoca (petitum: anulação de um acto administrativo que lesa uma situação subjectiva qualificada de «interesse legítimo»; causa petendi: ilegalidade do acto administrativo); aquele que decide interpor recurso extraordinário não pode interpor recurso para o tribunal administrativo regional e vice-versa.
c) A decisão responde a critérios estritamente jurídicos, independentemente de qualquer valoração discricionária do interesse público.
d) A decisão - emitida formalmente mediante decreto do presidente da República sob proposta do ministro competente na matéria - baseia-se, na realidade, no parecer do Consiglio di Stato, do qual apenas se pode afastar submetendo o assunto ao Conselho de Ministros.
e) O Consiglio di Stato é um órgão imparcial cuja independência é garantida pela Consituição, também por ser simultaneamente titular de funções jurisdicionais.
f) A decisão proferida em recurso extraordinário tem carácter vinculativo para as partes, com efeitos praticamente similares aos do caso julgado; além disso, quando o seu objecto é a anulação de um acto administrativo de carácter regulamentar ou geral, produz efeitos erga omnes (7).
g) A decisão final só pode ser alterada para corrigir erros materiais ou, em casos excepcionais de revisão, de acordo com as disposições válidas para as sentenças civis não susceptíveis de recurso; salvo esses casos excepcionais, não pode ser modificada ou revogada pela autoridade que a proferiu, nem a pedido de uma das partes (8) nem oficiosamente, e também não pode ser objecto de reexame por outra autoridade judicial ou administrativa (9).
23 O conjunto destas características singulares faz do recurso para o presidente da República uma figura derivada historicamente dos poderes que o soberano exercia extra ordinem, mas integrado no ordenamento republicano, conferindo um papel importante ao Consiglio di Stato, órgão a que a Constituição italiana atribui funções judiciais relacionadas com a actividade da administração pública (10).
24 Examinando esta figura à luz dos critérios delineados pelo Tribunal de Justiça para a interpretação do artigo 177.º (11), considero que o Consiglio di Stato - órgão que, sem dúvida, reúne as condições exigidas pelo Tribunal de Justiça para ser qualificado como jurisdicional para efeitos do artigo 177.º do Tratado, quando conhece directamente dos litígios relativos aos actos da administração - também pode suscitar questões prejudiciais quando intervém no âmbito do recurso extraordinário para o presidente da República.
25 Com efeito, o Consiglio di Stato italiano não perde, no âmbito do referido recurso extraordinário, as características que, de acordo com a jurisprudência antes citada, definem os órgãos jurisdicionais autorizados a submeter questões prejudiciais:
- é uma instituição de origem legal;
- tem carácter permanente e não simplesmente provisório;
- actua no âmbito de um processo contencioso após debate contraditório entre as partes;
- profere decisões que se baseiam na aplicação de normas jurídicas e não em critérios de oportunidade (12);
- a independência e a imparcialidade dos seus membros, quer se integrem nas secções consultivas ou nas secções judiciais (13), são garantidas por lei.
26 É certo que o papel consultivo que o Consiglio di Stato desempenha no recurso extraordinário para o presidente da República suscita uma certa dificuldade relativamente a outra das condições habitualmente exigidas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça para recorrer ao reenvio prejudicial. Refiro-me à exigência de que sejam órgãos aos quais é atribuído o exercício de uma jurisdição obrigatória (no sentido de jurisdição cujas decisões são vinculativas para as partes); isto é, órgãos que decidem sobre litígios usando o poder jurisdicional do Estado. Esta qualidade, que o Consiglio di Stato indiscutivelmente possui em sede contenciosa, pode ser-lhe também reconhecida em sede consultiva?
27 A resposta admite, em princípio, duas perspectivas:
a) a primeira, estritamente formal, nega essa condição a um órgão que, no âmbito do processo administrativo de impugnação, se limita a exercer funções puramente consultivas e não decisórias;
b) a segunda, que atende a considerações mais gerais, admite que, excepcionalmente, um órgão que reúne as características do Consiglio di Stato mantenha o carácter de órgão jurisdicional mesmo quando não decide autonomamente, mas emite pareceres no âmbito de um processo de impugnação de actos tão singular como o recurso extraordinário para o presidente da República, que se atém aliás habitualmente aos referidos pareceres.
28 Em apoio da primeira solução, pode-se citar o despacho do Tribunal de Justiça de 5 de Março de 1986 (14) que julgou inadmissível uma questão prejudicial formulada pela commissione consultiva per le infrazioni valutarie, argumentando que «nos termos do artigo 177.º do Tratado CEE, o Tribunal só pode ser solicitado a pronunciar-se por um órgão jurisdicional de um Estado-Membro incumbido de julgar no âmbito de um processo que deva conduzir a uma decisão de carácter jurisdicional. Tal não é o caso vertente, pois a commissione consultiva não tem por missão decidir litígios, mas dar pareceres no quadro de um processo administrativo».
29 Considero, no entanto, que as características especiais da commissione consultiva per le infrazioni valutarie, que o despacho Greis Unterweger sublinhava (15), e dos processos administrativos em que intervinha, são diferentes dos que configuram o recurso extraordinário para o presidente da República e a intervenção, no âmbito deste, do Consiglio di Stato. Isso determina que a ratio decidendi daquele despacho não se possa aplicar a estes últimos.
30 A segunda solução tem em seu abono o acórdão de 27 de Novembro de 1973, Nederlandse Spoorwegen (16), em que o Tribunal de Justiça admitiu que lhe fossem submetidas questões prejudiciais pelo Nederlandse Raad van State (Conselho de Estado dos Países Baixos) antes de este emitir o seu parecer - juridicamente não vinculativo - no âmbito de processos de impugnação de actos administrativos cuja decisão final cabia à Coroa.
31 É certo que o acórdão Nederlandse Spoorwegen não contém raciocínios expressos que justifiquem a admissão das questões prejudiciais então suscitadas, problema que nem sequer chega a colocar-se nos seus fundamentos jurídicos. Tais raciocínios devem ser procurados nas conclusões proferidas pelo advogado-geral H. Mayras (17), que abordou o problema expressamente e se pronunciou pela admissibilidade, o que foi aceite pelo Tribunal de Justiça.
32 As conclusões do advogado-geral H. Mayras neste ponto atendiam, em substância, ao facto de a Coroa dos Países Baixos, enquanto titular nominal das funções jurisdicionais exercidas em regime de «juridisção reservada», ser assistida pelo Nederlandse Raad van State, órgão instituído pela Constituição, cuja imparcialidade e independência não eram discutidas. A este órgão se confiavam simultaneamente atribuições consultivas e poderes jurisdicionais: no exercício da função consultiva emitia parecer após audiência contraditória das partes, no âmbito de um recurso sui generis, diferente de qualquer outra via de recurso administrativo e que permitia à Coroa (18) anular determinados actos da administração.
33 As similitudes deste precedente com o caso dos autos são patentes. Quer do ponto de vista subjectivo (natureza e composição do órgão), quer do ponto de vista objectivo (função que desempenha o parecer no âmbito de um processo específico de impugnação de normas e actos administrativos), é inegável o paralelismo entre as duas figuras. Tal determina que, em princípio, e na falta de motivos sérios para sugerir uma alteração de orientação na jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a interpretação do artigo 177.º do Tratado, a solução adoptada no acórdão Nederlandse Spoorwegen deve aplicar-se igualmente no caso vertente.
34 Reconheço, não obstante, que esta conclusão apresenta, pelo menos, duas debilidades:
a) por um lado, o órgão de decisão não é, juridicamente falando, o Consiglio di Stato, mas o presidente da República italiana, que não tem funções jurisdicionais;
b) por outro, o recurso extraordinário, apesar do seu paralelismo com os recursos judiciais, não deixa de ser um processo administrativo de impugnação, no âmbito do qual, por exemplo, o Consiglio di Stato não pode suscitar questões de inconstitucionalidade à Corte Costituzionale, prerrogativa própria dos órgãos jurisdicionais italianos.
35 A primeira objecção, de inquestionável peso, poderá ser afastada se se considerar o papel material, e não simplesmente formal, que o Consiglio di Stato desempenha no âmbito do recurso extraordinário. Se é certo que a titularidade da decisão final corresponde, nominalmente, ao presidente da República, não é menos certo que o conteúdo da referida decisão é determinado, de facto, pelo Consiglio di Stato através do seu parecer. A intervenção preceptiva do órgão consultivo desempenha, na prática, um papel-chave na decisão do recurso.
36 Quanto à segunda objecção, mesmo admitindo que o recurso extraordinário para o presidente da República não tem natureza estritamente jurisdicional, do ponto de vista do direito interno, o conjunto das características assinaladas acima situa-o numa zona muito próxima dos processos judiciais (19). Não se trata de um mero recurso administrativo sem mais (20), cuja decisão final seja, por seu turno, susceptível de impugnação jurisdicional.
37 Este último aspecto leva a tomar partido pela solução favorável, ainda que com determinadas restrições, à admissibilidade da questão prejudicial submetida pelo Consiglio di Stato. O carácter inatacável da decisão final (formalmente atribuída ao presidente da República e materialmente baseada no parecer daquele órgão consultivo), não susceptível de ulterior fiscalização judicial, é um elemento-chave para admitir o reenvio. Declarar inadmissíveis as questões prejudiciais submetidas no âmbito de um recurso extraordinário que conduz a tais decisões poderia debilitar a aplicação uniforme do direito comunitário: os órgãos que intervêm em tais recursos - competentes em última instância para os resolver, de acordo com a sua própria ordem jurídica - não veriam reconhecida a possibilidade de submeter ao Tribunal de Justiça um pedido de interpretação ou de contestação da validade de normas comunitárias.
38 A preocupação pelo efeito útil do artigo 177.º do Tratado esteve na base de alguns acórdãos do Tribunal de Justiça favoráveis à admissibilidade de questões prejudiciais submetidas por órgãos de duvidosa natureza judicial: assim, no acórdão de 10 de Outubro de 1981, Broekmeulen (21), o Tribunal de Justiça admitiu as questões prejudiciais submetidas por uma comissão de recursos neerlandesa, criada no âmbito de uma associação de médicos, competente para decidir sobre a inscrição destes e, por conseguinte, sobre o exercício da sua actividade profissional, dentro de um sistema jurídico que não previa, na prática, vias de recurso efectivas para os órgãos jurisdicionais comuns.
39 É certo que o recurso extraordinário para o presidente da República não constitui, em caso algum, a via exclusiva de defesa dos direitos eventualmente afectados por actos da administração: pelo contrário, a cláusula geral de acesso à tutela judicial está à disposição de todos os interessados. Mas também é certo que, em razão da especificidade do ordenamento jurídico italiano, o mecanismo de impugnação em que consiste o recurso extraordinário configura-se como uma via processual legítima, com os mesmos efeitos que a via jurisdicional comum. Se se acrescentar que a decisão final desses recursos se inspira, na prática, num parecer de um órgão imparcial e independente cujo conteúdo atende tão-só «à pura e simples aplicação do direito objectivo», as condições de aplicação do artigo 177.º do Tratado parecem-nos reunidas.
40 Em resumo, apesar do peso das objecções à admissibilidade do reenvio, sugiro ao Tribunal de Justiça que decida admiti-lo, dadas as características do órgão de reenvio e o processo em que aquele se verifica.
41 Importa sublinhar que esta solução é determinada por particularidades do recurso extraordinário, a que já fiz referência: não será extensiva, portanto, aos restantes recursos administrativos cuja resolução pode ser objecto de fiscalização judicial, nem a processos em que o Consiglio di Stato emite um parecer no âmbito das suas funções consultivas ordinárias.
Quanto às segunda e terceira questões prejudiciais
42 Considero que, dada a estreita conexão entre as segunda e terceira questões prejudiciais, a resposta a ambas deve ser única. Não obstante, analisá-las-ei por ordem.
43 Com a segunda questão prejudicial, o Consiglio di Stato pretende obter interpretação do artigo 7.º, n.º 2, da Directiva 86/457, na medida em que se refere à obrigação de respeito pelos direitos adquiridos por determinados médicos. Pelas razões acima expostas, deve entender-se que a norma objecto de interpretação é o n.º 2 do artigo 36.º da Directiva 93/16.
44 Em concreto, o órgão de reenvio pergunta se o direito adquirido de exercer como médico de clínica geral no âmbito de um regime nacional de segurança social - que, de acordo com a última frase do artigo 36.º, n.º 2, já referido, deve ser reconhecido àqueles que «... nos termos dos artigos 1.º a 20.º, dispuseram desse direito em 31 de Dezembro de 1994 e nessa mesma data estiverem estabelecidos no seu território tendo beneficiado do artigo 2.º ou do n.º 1 do artigo 9.º» - se limita ou não aos que já tinham uma relação de trabalho efectiva com o serviço nacional de saúde.
45 Antes de mais, cabe assinalar que os factos do litígio no processo principal se referem a situações puramente internas. Em princípio, nenhum dos seus elementos apresenta conexão com a livre circulação de trabalhadores, nem com o direito de estabelecimento dos nacionais de um Estado-Membro no território doutro Estado, com a livre prestação de serviços ou com o reconhecimento de diplomas, títulos e outros certificados emitidos por outros Estados-Membros.
46 Com efeito, tratando-se de um problema de apreciação de títulos, certificados ou diplomas emitidos pelas autoridades italianas (22), no âmbito de um concurso para aceder a um lugar vago de médico no serviço nacional de saúde italiano, a conexão de tal problema com as liberdades a que acima fiz referência, ou com o reconhecimento de títulos estrangeiros, é inexistente.
47 Tendo em conta que a Directiva 93/16 trata, precisamente, de desenvolver os princípios do Tratado CE relativos a essas liberdades (23), a resposta do Tribunal de Justiça poderá limitar-se a indicar ao Consiglio di Stato que os artigos 49.º (livre circulação dos trabalhadores), 52., e 57., (reconhecimento mútuo de diplomas, certificados e outros títulos no âmbito da liberdade da estabelecimento) não se aplicam a situações cuja totalidade dos elementos se se situa no território de um Estado-Membro (24).
48 Considero, no entanto, que semelhante resposta talvez não permita afastar todas as dúvidas que o Consiglio di Stato exprime na decisão de reenvio. Por isso, parece mais oportuno - na linha sugerida pela Comissão - fornecer a interpretação correcta do n.º 2 do artigo 36.º da Directiva 93/16, na medida em que se refere a médicos titulares de determinados direitos adquiridos, que os Estados-Membros devem respeitar.
49 Deve ter-se em conta, além disso, que a Directiva 93/16 é uma norma comunitária que pretende coordenar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros relativas à formação e às condições de acesso a determinadas modalidades de exercício da profissão de médico (25). A sua interpretação uniforme, portanto, reveste também indubitável interesse comunitário.
50 Nos termos do artigo 36.º, n.º 2, da Directiva 93/16, transcrito acima, cada Estado-Membro deve garantir a uma determinada categoria de médicos o direito de exercerem como médicos de clínica geral no seu serviço nacional de saúde. Os referidos médicos, como se deduz do teor do próprio preceito, do seu sentido próprio e da sua inserção na directiva, apenas podem ser aqueles que beneficiaram no Estado-Membro de acolhimento do reconhecimento de um título, diploma ou certificado concedido por outro Estado.
51 Com efeito, os médicos aos quais deve ser reconhecido o direito de exercerem como médicos de clínica geral no serviço nacional de saúde devem preencher os dois requisitos seguintes:
a) mesmo não possuindo o título, diploma ou certificado de médico de clínica geral devem ter em 31 de Dezembro de 1994, o direito de exercer como tal em aplicação dos artigos 1.º a 20.º da Directiva 93/16 (porque os seus títulos de médico, concedidos noutros Estados-Membros, o permitem);
b) devem estar estabelecidos em 31 de Dezembro de 1994 no território do Estado-Membro de acolhimento, onde terão beneficiado do reconhecimento dos seus títulos em aplicação do artigo 2.º (26) ou do artigo 9.º, n.º 1 (27), da Directiva 93/16.
52 É, portanto, claro que o artigo 36.º, n.º 2 da Directiva 93/16 pretende salvaguardar unicamente os direitos adquiridos por médicos estabelecidos em 31 de Dezembro de 1994 num Estado-Membro de acolhimento, depois de terem obtido o reconhecimento dos efeitos dos diplomas, certificados ou títulos emitidos a seu favor noutro Estado, ou seja, o Estado de proveniência. Não se aplica, pelo contrário, a um caso como o dos autos, onde não se verifica nenhuma das referidas circunstâncias, já que se trata de títulos concedidos em Itália e cuja eficácia se discute apenas em relação a vagas de médicos do serviço nacional de saúde deste país.
53 Assente esta premissa, é irrelevante que os referidos médicos tenham estabelecido uma relação de serviço efectiva com o regime nacional de segurança social ou, pelo contrário, um mero título abstracto para aceder a tal relação de serviço, hipóteses a que se refere a segunda questão prejudicial. Em qualquer dos casos, os Estados terão de garantir os direitos adquiridos antes de 1 de Janeiro de 1995 para os médicos que cumpram os dois requisitos anteriormente expostos, de modo que lhes seja permitido exercer como médicos de clínica geral no serviço nacional de saúde.
54 A referência aos direitos adquiridos é o traço de união entre a segunda e a terceira questão prejudicial. Se a segunda questão versa sobre os direitos adquiridos de determinadas categorias de médicos, na última questão prejudicial o órgão de reenvio pretende obter uma interpretação sobre o alcance geral de tais direitos.
55 Ora, o Consiglio di Stato formula a sua terceira questão apenas para o caso de a resposta do Tribunal de Justiça à segunda questão ser no sentido de os direitos adquiridos pelos médicos a que se refere se limitarem apenas aos profissionais que já tivessem estabelecido em 31 de Dezembro de 1994 uma relação de trabalho efectiva com o serviço nacional de saúde.
56 À luz da resposta que sugiro para a segunda questão prejudicial, contrária à interpretação restritiva dos direitos dos médicos que beneficiaram do artigo 36.º, n.º 2, da Directiva 93/16, não seria necessário responder à terceira questão. No mesmo sentido se pronunciam também a Comissão e o Governo italiano.
57 Apesar disso, a fim de fornecer ao órgão de reenvio critérios de interpretação da norma comunitária que lhe sejam úteis, não vejo inconveniente em que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre o conceito de «direitos adquiridos» utilizado no artigo 36.º da Directiva 93/16, já que sobre ele incidem as dúvidas do Consiglio di Stato.
58 Como já afirmei, nos termos do n.º 1 do artigo 36.º da directiva, a partir de 1 de Janeiro de 1995 os Estados-Membros farão depender o exercício da actividade de médico de clínica geral no âmbito dos seus regimes nacionais de segurança social da posse de um diploma, certificado ou outro título referido no artigo 30.º Tal exigência, no entanto, é feita «sem prejuízo das disposições sobre direitos adquiridos» cuja determinação cabe a cada Estado-Membro (primeiro período do n.º 2 do artigo 36.º da Directiva 93/16), com a ressalva de que deverão ser respeitados, em qualquer caso, os direitos de determinados médicos, cujas circunstâncias já analisei ao pronunciar-me sobre a segunda questão prejudicial.
59 A faculdade de determinar os direitos adquiridos, que a norma comunitária atribui a cada Estado, comporta um único limite no artigo 36.º, n.º 2, da Directiva 93/16. Respeitado o conteúdo desta limitação, cada Estado-Membro pode regular discricionariamente a quem, e em que condições, reconhece o direito adquirido ao exercício como médico de clínica geral no âmbito do seu serviço nacional de saúde, tendo em conta circunstâncias que se verificam em cada caso antes de 1 de Janeiro de 1995.
60 Assim, salvaguardada a obrigação de garantir os direitos adquiridos aos médicos a que se refere o artigo 36.º, n.º 2, da Directiva 93/16, esta disposição não contém outras normas ou critérios de orientação que limitem a faculdade de os Estados-Membros determinarem quem deve ser titular dos direitos adquiridos a que se refere o n.º 1 e a primeira frase do n.º 2 desse artigo.
Conclusão
Sugiro por conseguinte que o Tribunal de Justiça responda às questões formuladas pelo Consiglio di Stato nos seguintes termos:
«1) O artigo 177.º do Tratado deve ser interpretado no sentido de que são admissíveis as questões prejudiciais submetidas por um órgão com as características do Consiglio di Stato italiano, quando intervém, ao emitir um parecer vinculativo, no âmbito de um processo de impugnação de actos administrativos como é o `recurso extraordinário para o presidente da República'.
2) O artigo 36.º, n.º 2, da Directiva 93/16/CEE do Conselho, de 5 de Abril de 1993, destinada a facilitar a livre circulação dos médicos e o reconhecimento mútuo dos seus diplomas, certificados e outros títulos, reconhece a cada Estado-Membro o poder discricionário de determinar quem são os titulares do direito adquirido, antes de 1 de Janeiro de 1995, de exercerem a actividade de médicos de clínica geral no âmbito do seu regime nacional de segurança social. Entre os referidos titulares devem figurar, necessariamente, os médicos que reúnam os requisitos previstos na segunda frase do citado número, independentemente do facto de, em 31 de Dezembro de 1994, terem ou não estabelecido uma relação de serviço efectiva com aquele regime de segurança social.»
(1) - JO L 267, p. 26.
(2) - As características deste recurso extraordinário, que ulteriormente analisaremos, determinam a sua singularidade no conjunto das vias de impugnação dos actos administrativos existentes nos diversos Estados-Membros. Só no ordenamento jurídico neerlandês se encontrava um recurso semelhante, cuja decisão cabia à Coroa, após parecer obrigatório, mas não vinculantivo, do Nederlandse Raad van State: este procedimento está hoje limitado exclusivamente aos litígios entre organismos públicos.
(3) - É o próprio Consiglio di Stato que sublinha o carácter dúbio deste facto, afirmando que o recurso interposto pelos recorrentes não é explícito a este respeito.
(4) - A técnica de impugnação utilizada é bem conhecida em numerosos ordenamentos: impugna-se directamente um acto administrativo e, simultaneamente, de modo indirecto, a disposição regulamentar em que aquele se baseia.
(5) - JO L 165, p. 1. O artigo 44.º da Directiva 93/16 dispõe: «São revogadas as directivas referidas na parte A do Anexo III [entre as quais a Directiva 86/457], sem prejuízo das obrigações dos Estados-Membros relativas aos prazos de transposição que constam da parte B do Anexo III. As referências feitas às referidas directivas devem-se entender como sendo feitas à presente directiva e devem ser lidas de acordo com a tabela de correspondências que consta do Anexo IV.»
(6) - A Directiva 93/16, segundo o seu preâmbulo, destina-se a codificar, por questões de lógica e clareza, as Directivas 75/362/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, que tem por objectivo o reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos de médico e que inclui medidas destinadas a facilitar o exercício efectivo do direito de estabelecimento e da livre prestação de serviços (JO L 167, p. 1; EE 06 F1 p. 186), e 75/363/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, que tem por objectivo a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas às actividades de médico (JO L 167, p. 14; EE 06 F1 p. 197), ambas alteradas várias vezes e de modo substancial. Além de agrupar as referidas directivas num só texto, incorpora neste a já citada Directiva 86/457.
(7) - Em sentido estrito, a decisão proferida no quadro de um recurso extraordinário carece de autoridade de caso julgado; é o parecer da maior parte da jurisprudência italiana. Também não existe um meio de execução específica desta decisão, de modo que a eventual recusa da administração em a seguir tornaria necessário o recurso ao tribunal administrativo.
(8) - De acordo com o Consiglio di Stato, pode ser interposto recurso por pessoas que não tenham sido partes no processo, mas o mesmo pode dizer-se, em substância, das sentenças judiciais, já que o caso julgado não é oponível a terceiros; contudo, perante terceiros a decisão do recurso extraordinário produz efeitos jurídicos imediatos e relevantes, como se viu na alínea f).
(9) - No ordenamento jurídico italiano há vários tipos de decisões administrativas contenciosas caracterizadas pela imparcialidade e independência do órgão de decisão e pelas garantias do processo contraditório, mas, de acordo com o Consiglio di Stato, esses casos admitem sempre em última instância recurso ao tribunal (civil ou administrativo). Portanto, neste aspecto, o recurso extraordinário é diferente de todos os outros recursos administrativos. Do ponto de vista da constitucionalidade, costuma dizer-se que este caso único de decisão administrativa não sujeita à fiscalização de um juiz se justifica pelo facto de as partes (não só o demandante, mas também a parte contrária) poderem optar pela via judicial, de modo que, se um recurso extraordinário conduzir a uma decisão, será porque todas as partes aceitaram esse tipo de decisão e, por conseguinte, renunciaram tacitamente à tutela judicial.
(10) - Neste sentido, Cassarino, S.: Manuale di Diritto Processuale Amministrativo, Milão, 1990, p. 52.
(11) - V., entre outros, os acórdãos de 30 de Junho de 1966, Vaassen-Göbbels (61/65, Colect. 1965-1968, p. 401), de 11 de Junho de 1987, Pretore di Salò (14/86, Colect., p. 2545), de 21 de Abril de 1988, Pardini (338/85, Colect., p. 2041), de 30 de Março de 1993, Corbiau (24/92, Colect., p. I-1277), de 27 de Abril de 1994, Almelo e o. (C-393/92, Colect., p. I-1477, n.º 21), e de 12 de Dezembro de 1996, X (C-74/95 e C-129/95, Colect., p. I-6609).
(12) - No acórdão n.º 298/1986, de 31 de Dezembro de 1986, o Tribunal Constitucional italiano pronunciou-se sobre as características deste recurso extraordinário: «De acordo com a disciplina actualmente em vigor, o recurso extraordinário para o chefe de Estado constitui um instituto singular e atípico (acórdãos n.os 31/1975 e 148/1982) que se substancia num processo contencioso de segundo grau que termina com a resolução não judicial de um conflito relativo à validade dos actos da administração pública. A sua natureza administrativa é atenuada pelas suas características peculiares e evidentes paralelismos e vínculos com a actividade judicial; o resultado final - uma decisão que reveste a forma de decreto presidencial - não pode equiparar-se a actos formal ou substancialmente judiciais (ou `parajudiciais'), mas também não pode definir-se como um acto da administração activa, uma vez que visa a pura e simples aplicação do direito objectivo (ou, em todo o caso, a satisfação de um interesse geral diferente do atribuído a cada uma das administrações), distinguindo-se, por tudo isso, dos recursos administrativos ordinários.» Sem sublinhado no original.
(13) - No Consiglio di Stato italiano os magistrados não são simultaneamente membros das secções consultiva e contenciosa, vigorando antes o sistema de rotatividade entre umas e outras.
(14) - Despacho Greis Unterweger (318/85, Colect., p. 955, n.º 4).
(15) - Os elementos que o Tribunal de Justiça tomou em consideração foram os seguintes: «... a commissione consultiva per le infrazione valutarie é um órgão consultivo do Ministério do Tesouro italiano; que lhe compete emitir pareceres fundamentados sobre as sanções a aplicar pelo ministro do Tesouro a quem tiver violado a regulamentação italiana relativa à transferência de divisas; que é composta por um magistrado, que a ela preside, e por vários altos funcionários; que a regulamentação aplicável não exige que a comissão promova uma discussão contraditória em que o interessado ou quem o assista possa defender o seu ponto de vista; que o interessado não pode, por sua iniciativa, recorrer à comissão, a qual só se reúne a pedido dos órgãos estatais que tiverem detectado as infracções; que o parecer emitido pela comissão não vincula o ministro, que pode ou não segui-lo. Convém salientar, além disso, que as sanções aplicadas pelo ministro do Tesouro, após o parecer da commissione consultiva, podem ser impugnadas pelos interessados perante os órgãos jurisdicionais comuns que têm, para este efeito, uma competência de plena jurisdição».
(16) - 36/73, Colect., p. 489.
(17) - Ibidem, Colect., p. 499.
(18) - A decisão final era, de facto, adoptada pelo ministro competente, que só se podia afastar do parecer do Nederlandse Raad van State após acordo do ministro da Justiça ou, na falta deste, do primeiro-ministro.
(19) - No seu artigo «Ricorso Straordinario e interpretazione della normativa comunitaria» (Giornale di diritto amministrativo, n.º 1/1997, pp. 69 e segs.). Aldo Sandulli sublinha que o recurso extraordinário se insere de modo harmonioso num complexo sistema de protecção jurisdicional colocado à disposição do destinatário do acto administrativo: a análise dos seus elementos revela, em sua opinião, «o elevado grau de conexão entre o procedimento seguido em sede de recurso extraordinário e os meios ordinários de impugnação do acto administrativo».
(20) - V., na parte final da nota 12, as considerações desenvolvidas pela Corte Costituzionale a esse propósito.
(21) - 246/80, Recueil, p. 2311, n.os 8 e segs.
(22) - O Governo italiano, em resposta a uma pergunta formulada pelo Tribunal de Justiça, afirmou que todos os recorrentes obtiveram o seu título em Itália.
(23) - A exposição de motivos da Directiva 93/16 invoca como base jurídica «... o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia e, nomeadamente, o seu artigo 49.º, n.º 1, n.os 1 e 2, primeira e terceira frases, do seu artigo 57.º, e o seu artigo 66.º».
(24) - No mesmo sentido, v. o recente acórdão de 16 de Janeiro de 1997, USSL n.º 47 di Biella (C-134/95, Colect., p. I-195).
(25) - A coordenação das condições exigidas para o exercício das profissões médicas nos diferentes Estados-Membros é, nos termos do n.º 3 do artigo 57.º do Tratado, uma condição da eliminação progressiva das restrições impostas a esse exercício.
(26) - O artigo 2.º dispõe: «Cada Estado-Membro reconhecerá os diplomas, certificados e outros títulos concedidos aos nacionais dos Estados-Membros pelos outros Estados-Membros nos termos do artigo 23.º e enumerados no artigo 3.º da presente directiva, atribuindo-lhes, no que respeita ao acesso às actividades de médico e ao seu exercício, o mesmo efeito, no seu território, que o conferido aos diplomas, certificados e outros títulos que ele próprio concede.»
(27) - O artigo 9.º, n.º 1, dispõe: «... os Estados-Membros reconhecerão como prova suficiente, em relação aos nacionais dos Estados-Membros cujos diplomas, certificados e outros títulos não satisfaçam o conjunto de exigências mínimas de formação previstas no artigo 23.º, os diplomas, certificados e outros títulos de médico concedidos por esses Estados-Membros quando aprovem uma formação iniciada antes de... e acompanhados de um atestado comprovativo de que aqueles nacionais se dedicaram efectiva e licitamente às actividades em causa durante, pelo menos, três anos consecutivos dos cinco anos que precederem a emissão do atestado».