61999CC0233_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Das Byret Kopenhagen hat dem Gerichtshof gemäß Artikel 234 EG drei Fragen über die Auslegung einiger Bestimmungen der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und des Artikels 28 EG zur Vorabentscheidung vorgelegt.
Das dänische Gericht möchte wissen, ob es die genannten Vorschriften zulassen, gemäß dem dänischen Recht gegen den Inhaber einer Gaststätte, in der aus Frankreich stammende Coladosen verkauft worden sind, eine Geldstrafe zu verhängen und die Ware zu beschlagnahmen.
I - Der Sachverhalt im Ausgangsverfahren
2. Die Staatsanwaltschaft (Anklagemyndigheden) erhob aufgrund von § 6 Absatz 1 Nummer 1 der Verordnung Nr. 124 vom 27. Februar 1989 über die Verpackungen von Bier und Erfrischungsgetränken (im Folgenden: Verordnung Nr. 124) Anklage gegen Tonny Haugsted Hansen. Sie wirft ihm vor, am 12. Januar 1999 dreiundsechzig Coladosen in seiner Gaststätte PC-Café in Kopenhagen S unter Verstoß gegen § 3 Absatz 1 Nummer 1 der genannten Verordnung zum Kauf angeboten zu haben.
Es handelte sich um Blechdosen mit Aluminiumdeckel. Der beanstandete Gesetzesverstoß bestand im Inverkehrbringen von importierten kohlensäurehaltigen Erfrischungsgetränken in Metallverpackungen. Die Staatsanwaltschaft beantragt die Verhängung einer Geldstrafe und die Beschlagnahme der Ware, die durch die Polizei sichergestellt wurde.
3. Der Verteidiger des Angeklagten im Ausgangsverfahren beantragte unter Bezugnahme auf die gegen Dänemark anhängige Vertragsverletzungsklage, ein Vorabentscheidungsverfahren einzuleiten; das Byret Kopenhagen folgte diesem Antrag.
II - Die Vorlagefragen
4. Nach Aussetzung des Verfahrens hat das Gericht dem Gerichtshof folgende Fragen gestellt:
1. Ist die Richtlinie 94/62, insbesondere ihr Artikel 18 in Verbindung mit den Artikeln 5, 7 und 9, dahin auszulegen, dass die genannten Vorschriften einer nationalen Regelung entgegenstehen, nach der bestraft werden kann, wer unter Verstoß gegen bestimmte Vorschriften über die Verpackung von Bier und Erfrischungsgetränken in Dosen importiertes Cola in den Verkehr bringt?
2. Falls die erste Frage bejaht wird: Erfuellt die Richtlinie, insbesondere ihr Artikel 18 in Verbindung mit den Artikeln 5, 7 und 9, die Voraussetzungen für ihre unmittelbare Anwendbarkeit, so dass sich ein Angeklagter von den nationalen Gerichten auf sie berufen kann?
3. Falls die erste Frage verneint wird: Steht Artikel 28 EG in Verbindung mit dem Erfordernis des Umweltschutzes ... einer nationalen Regelung entgegen, wonach bestraft werden kann, wer unter Verstoß gegen bestimmte Vorschriften über die Verpackung für Bier und Erfrischungsgetränken in Dosen importiertes Cola in den Verkehr bringt?
III - Die dänische Gesetzgebung
5. Gemäß § 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 124 dürfen Bier und kohlensäurehaltige Getränke ausschließlich in wiederverwendbaren Verpackungen, z. B. Glas- oder Plastikflaschen, in den Verkehr gebracht werden; diese Verpackungen unterliegen gemäß § 1 Absatz 2 einem Sammelsystem, in das ein großer Anteil des Leerguts durch den Verbraucher zum erneuten Gebrauch zurückgegeben wird.
6. Gemäß § 2 Absätze 2 und 3 muss die Verpackung durch die Umweltagentur (Miljøstyrelsen) zugelassen worden sein, die insbesondere überprüft, ob sie für ein Sammelsystem technisch geeignet ist und ob der Rücklauf eines erheblichen Leergutanteils zum Zwecke seiner Wiederverwendung sichergestellt ist. Beim Verkauf des Produkts wird ein Münzpfand erhoben, das an den Verbraucher zurückgezahlt wird, wenn er die Verpackung in das Geschäft, das seinerseits zur Rücknahme verpflichtet ist, zurückbringt. Dieses System dient dazu, den Verbraucher dazu anzureizen, den Behälter gegen Rückzahlung des Pfands zurückzubringen, und führt zu einer sehr hohen Rücklaufquote.
7. Wie sich aus § 3 derselben Verordnung ergibt, kann der Import von Bier oder kohlensäurehaltigen Erfrischungsgetränken auch in nicht zugelassenen Verpackungen erfolgen, sofern sich diese in ein Sammelsystem zur Wiederverwendung oder zur stofflichen Verwertung einfügen. Einwegverpackungen werden unter der Voraussetzung zugelassen, dass sie nicht aus Metall sind.
8. Für andere Getränke verbietet die dänische Gesetzgebung den Gebrauch von Aluminium- oder Blechdosen nicht. Büchsen und andere Behälter aus Metall werden unter anderem für Konserven, Kaffee und Kekse verwendet. Ebenso wenig untersagt ist der Gebrauch von Dosen für Bier oder kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke, die exportiert werden.
IV - Die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften
9. Die erbetene Auslegung betrifft folgende Bestimmungen der Richtlinie 94/62:
Artikel 5
Wiederverwendung
Die Mitgliedstaaten können nach Maßgabe des Vertrags Systeme zur Wiederverwendung der Verpackungen, die umweltverträglich wieder verwendet werden können, fördern."
Artikel 7
Rücknahme-, Sammel- und Verwertungssysteme
(1) Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen zur Einrichtung von Systemen für
a) die Rücknahme und/oder Sammlung von gebrauchten Verpackungen und/oder Verpackungsabfällen beim Verbraucher oder jedem anderen Endabnehmer bzw. aus dem Abfallaufkommen mit dem Ziel einer bestmöglichen Entsorgung;
b) die Wiederverwendung oder Verwertung - einschließlich der stofflichen Verwertung - der gesammelten Verpackungen und/oder Verpackungsabfälle,
um die Zielvorgaben dieser Richtlinie zu erfuellen.
..."
Artikel 9
Grundlegende Anforderungen
(1) Die Mitgliedstaaten gewährleisten drei Jahre nach Inkrafttreten dieser Richtlinie[], dass nur Verpackungen in den Verkehr gebracht werden dürfen, die alle grundlegenden Anforderungen dieser Richtlinie einschließlich des Anhangs II erfuellen.
(2) Die Mitgliedstaaten gehen in folgenden Fällen ... davon aus, dass eine Verpackung alle in dieser Richtlinie einschließlich des Anhangs II festgelegten grundlegenden Anforderungen erfuellt:
a) Die Verpackung entspricht den einschlägigen harmonisierten Normen, deren Bezugsnummern im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht worden sind. Die Mitgliedstaaten veröffentlichen die Bezugsnummern der einzelstaatlichen Normen, mit denen sie die harmonisierten Normen umsetzen.
b) Die Verpackung erfuellt die einschlägigen, in Absatz 3 genannten einzelstaatlichen Normen, sofern diese Bereiche nicht durch harmonisierte Normen geregelt sind.
(3) Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission den Wortlaut ihrer in Absatz 2 Buchstabe b genannten innerstaatlichen Normen mit, die ihrer Ansicht nach den grundlegenden Anforderungen im Sinne dieses Artikels entsprechen. Die Kommission leitet diese Texte umgehend an die übrigen Mitgliedstaaten weiter.
Die Mitgliedstaaten veröffentlichen die Bezugsnummern dieser Normen. Die Kommission sorgt dafür, dass sie im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht werden.
..."
Artikel 18
Freiheit des Inverkehrbringens
Die Mitgliedstaaten dürfen in ihrem Hoheitsgebiet das Inverkehrbringen von Verpackungen, die dieser Richtlinie entsprechen, nicht verbieten."
10. Ebenso gilt das Interesse des nationalen Gerichts der Auslegung von Artikel 28 EG, der wie folgt lautet:
Mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung sind zwischen den Mitgliedstaaten verboten."
V - Das Verfahren vor dem Gerichtshof
11. Innerhalb der in Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes vorgesehenen Frist haben die dänische und die niederländische Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission schriftliche Stellungnahmen abgegeben.
An der mündlichen Verhandlung, die am 12. Juni 2001 stattgefunden hat, haben der Vertreter der dänischen Regierung, der Regierung des Vereinigten Königreichs und der Kommission zur Abgabe ihrer mündlichen Erklärungen teilgenommen.
VI - Untersuchung der Vorlagefragen
A - Die erste Frage
12. Mit dieser Frage möchte das Byret Kopenhagen wissen, ob Artikel 18 der Richtlinie 94/62 in Verbindung mit den Artikeln 5, 7 und 9 einer nationalen Regelung entgegensteht, wonach mit Strafe bedroht wird, wer aus einem anderen Mitgliedstaat stammende kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke in Dosen in den Verkehr bringt.
13. Die dänische Regierung meint, die Richtlinie gestatte es, das Inverkehrbringen von Bier und kohlensäurehaltigen Erfrischungsgetränken in Metallbehältern in ihrem Staatsgebiet zu untersagen, obwohl der Export solcher Getränke in dieser Verpackung erlaubt sei. Sie gestatte es auch denjenigen zu bestrafen, der gegen die nationale Regelung verstoße, indem er ein importiertes Erfrischungsgetränk in einer Dose in den Verkehr bringe.
14. Hierfür führt sie verschiedene Gründe an. Zunächst sei der Inhalt der Bestimmungen der Richtlinie und insbesondere derjenige der in Artikel 9 und in Anhang II geregelten grundlegenden Anforderungen an Verpackungen so allgemein und unbestimmt, dass es praktisch unmöglich sei, die Richtlinie so anzuwenden, als sei durch sie eine vollständige Harmonisierung erfolgt. Darüber hinaus seien die angekündigten harmonisierten Normen, die diesen Mangel an Bestimmtheit beheben könnten, noch nicht erlassen, was notwendigerweise bedeute, dass den Mitgliedstaaten ein gewisser Ermessensspielraum zustehe.
15. Zweitens sei auch die in Artikel 18 enthaltene Klausel über die Freiheit des Inverkehrbringens gegenwärtig nicht praktisch anwendbar; Anhang II sei so weit gefasst, dass die Mitgliedstaaten angesichts des Fehlens eines Zulassungsverfahrens weder a) die genauen Anforderungen an Verpackungen, noch b) das Verfahren, nach dem die Übereinstimmung einer Verpackung mit diesen Anforderungen festzustellen sei, noch c) die Stelle, die die Übereinstimmung feststellt, beistimmen könnten. Nachdem der Richtlinienvorschlag der Kommission ein derartiges Verfahren nicht vorgesehen habe, sei bei der Verabschiedung der Richtlinie eine gemeinsame Erklärung des Rates und der Kommission in das Protokoll aufgenommen worden, derzufolge ein geeignetes Verfahren zur Feststellung der Übereinstimmung der Verpackung mit den grundlegenden Anforderungen festgelegt werden [muss]".
16. Drittens seien die Mitgliedstaaten berechtigt, bei der Festlegung der Anwendungsvoraussetzungen für die einzelnen Anforderungen eine Rangfolge zwischen wiederverwendbaren und verwertbaren Verpackungen vorzusehen; die grundlegenden Anforderungen seien nicht notwendigerweise und ohne Rücksicht auf den Verwendungszweck für jede Verpackungsart identisch, und es sei in jedem Einzelfall das zu verpackende Produkt mit zu berücksichtigen.
17. Schließlich bezweifelt die dänische Regierung, dass Blechdosen die in Anhang II Absatz 3 Buchstabe a genannte Anforderung erfuellen, dass sie in einem bestimmten Gewichtsprozentsatz stofflich verwertet werden können; der aktuelle Stand der Technik erlaube es nicht, den Aluminiumdeckel von der übrigen Dose vor deren Einschmelzung zu trennen.
18. Die Regierungen der anderen beiden Mitgliedstaaten, die Stellungnahmen in diesem Verfahren abgegeben haben, und die Kommission teilen diese Einschätzungen nicht, sondern sind der Auffassung, dass der freie Verkehr von Verpackungen, die die grundlegenden Anforderungen erfuellen, nicht behindert werden dürfe.
19. Ich räume ein, dass einige der Argumente der dänischen Regierung als vehementer Verfechterin des Umweltschutzes meine Sympathie geweckt haben; mit der vorgeschlagenen Auslegung der Richtlinie 94/62 kann ich mich indessen aus den im Folgenden dargelegten Gründen nicht einverstanden erklären.
20. Was das erste Argument betrifft, so fällt es mir schwer zu glauben, dass die grundlegenden Anforderungen - insbesondere wenn man bedenkt, dass sie von dreizehn Mitgliedstaaten, in denen die Richtlinie 94/62 angewendet wird, in innerstaatliches Recht umgesetzt worden sind - dermaßen unbestimmt sein sollen, dass sie praktisch nicht anwendbar sind. Selbst wenn es ihnen an der notwendigen Klarheit fehlte, blieben die Mitgliedstaaten doch dazu verpflichtet, sie gemäß dem Gemeinschaftsrecht bestmöglich anzuwenden. Für den Fall, dass die Richtlinie unter Nichtigkeitsfehlern leidet, wären die Mitgliedstaaten im Übrigen gemäß Artikel 230 EG berechtigt gewesen, ihre Aufhebung zu verlangen; da dies keiner von ihnen getan hat, ist sie für alle verbindlich. Die Richtlinie 94/62 gehört zu den Richtlinien, die aufgrund des neuen Konzepts auf dem Gebiet der Harmonisierung und Normung - niedergelegt in der Entschließung des Rates aus dem Jahr 1985 - erlassen wurden und mit denen in bestimmten Bereichen verbindliche Normen für Produkte unter anderem auf dem Gebiet der Sicherheit und des Umweltschutzes festgelegt wurden. Darüber hinaus sieht Anhang II Teil B Abschnitt III Nummer 1 der genannten Entschließung vor, dass die allgemeinen Bestimmungen über das Inverkehrbringen Anwendung finden, wenn die grundlegenden Sicherheitsanforderungen formuliert sind und dass es von den jeweiligen Gegenständen abhängt, wie detailliert diese Formulierung erfolgt.
Zum anderen ergibt sich aus den in Anhang II der Entschließung des Rates aus dem Jahr 1985 genannten Grundprinzipien, dass die technischen Spezifikationen, deren Ausarbeitung den für die Industrienormung zuständigen Gremien übertragen wird, keinerlei obligatorischen Charakter erhalten, sondern freiwillige Normen bleiben; zugunsten der in Übereinstimmung mit ihnen hergestellten Produkte gilt lediglich die Vermutung, dass sie die grundlegenden Anforderungen der Richtlinie erfuellen. Der Erlass harmonisierter Normen stellt daher keine unbedingte Voraussetzung für die Anwendung einer aufgrund des neuen Konzepts erlassenen Richtlinie dar und bewirkt auch nicht, dass alle Produkte in Übereinstimmung mit ihnen hergestellt werden müssen; die Mitgliedstaaten bleiben verpflichtet, das Inverkehrbringen aller Produkte, die die grundlegenden Anforderungen erfuellen, zuzulassen, auch wenn sie nicht entsprechend den harmonisierten Normen hergestellt worden sind.
Ohne Zweifel verfügen die Mitgliedstaaten, wie sich aus Artikel 9 Absatz 3 ergibt, bei der Umsetzung der grundlegenden Anforderungen über einen gewissen Ermessensspielraum. Bei seiner Ausschöpfung haben sie indessen beide Zielvorgaben der Richtlinie zu beachten, nämlich ein hohes Umweltschutzniveau und das Funktionieren des Binnenmarktes unter Vermeidung von Handelshemmnissen sowie von Wettbewerbsverzerrungen und -beschränkungen innerhalb der Gemeinschaft sicherzustellen. In Dänemark ist offenbar nur das erste Ziel beachtet worden.
21. Was das zweite Argument betrifft, so ist es meiner Auffassung nach nicht zutreffend, dass die Klausel über die Freiheit des Inverkehrbringens mangels eines Zulassungsverfahrens gegenwärtig nicht praktisch anwendbar ist. Hierfür lassen sich mehrere Gründe anführen.
Zunächst meine ich zu der Frage, welche genauen Anforderungen für Verpackungen gelten, dass die in Anhang II Absatz 3 Buchstabe a genannte Anforderung, wonach Verpackungen so gefertigt sein müssen, dass ein bestimmter Gewichtsprozentsatz der verwendeten Materialien stofflich verwertet werden kann, schon einfach deshalb nicht so zu verstehen ist, dass dieser 100 % erreichen muss, weil sonst Materialien, die nicht stofflich verwertbar sind, ausgeschlossen wären. Aus derselben Bestimmung ergibt sich, dass der Prozentsatz je nach Art des Materials, aus dem die Verpackung besteht, variieren kann. Mit der in Buchstabe b genannten Anforderung, dass Verpackungsabfälle, die zum Zwecke der energetischen Verwertung aufbereitet werden, eine Mindestverbrennungswärme haben müssen, werden meines Erachtens Stoffe ausgeschlossen, die keinen positiven Beitrag zur energetischen Verwertung leisten. Auch ergibt sich aus dem Verhalten der dänischen Stellen, dass diese selbst davon ausgehen, dass stofflich verwertbare Verpackungen die grundlegenden Anforderungen erfuellen, werden diese doch im eigenen Land für das Inverkehrbringen anderer Getränke verwendet und wird doch ein erheblicher Anteil der heimischen Bierproduktion in Dosen in andere Mitgliedstaaten exportiert. Jedenfalls kann nicht ernsthaft geleugnet werden, dass Getränkedosen, da ein bestimmter Gewichtsprozentsatz des zu ihrer Herstellung verwendeten Materials stofflich verwertbar ist, sowohl die besonderen Anforderungen an Herstellung und Zusammensetzung gemäß Anhang II Absatz 1 als auch die besonderen Anforderungen erfuellt, die Absatz 3 an Verpackungen stellt, die stofflich verwertet werden können.
Ich muss ergänzen, dass die Zulassungsverfahren dazu dienen festzustellen, ob ein bestimmtes Produkt die durch die Richtlinie festgelegten grundlegenden Anforderungen erfuellt, ohne dass hierdurch der Inhalt dieser Anforderungen berührt wird; für deren Anwendung ist es also gleichgültig, ob die genannten Verfahren bereits bestehen. Solange die in Artikel 9 genannten harmonisierten Normen noch nicht vorliegen, können die Mitgliedstaaten im Anwendungsbereich der Richtlinie 94/62 die nationalen Zulassungsverfahren anwenden. Dabei kommt es auch nicht auf die gemeinsame Erklärung des Rates und der Kommission, die im Wortlaut der Richtlinie 94/62 keinen Niederschlag gefunden hat, an, da Erklärungen, die bei vorbereitenden Arbeit, die zum Erlass einer Richtlinie geführt haben, abgegeben worden sind, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes bei der Auslegung der Richtlinie nicht berücksichtigt werden können, wenn ihr Inhalt im Wortlaut der fraglichen Bestimmung keinen Ausdruck gefunden hat und sie somit keine rechtliche Bedeutung haben.
Bezüglich der Unmöglichkeit zu erfahren, wer für die Überprüfung zuständig ist, ist daran zu erinnern, dass die Verantwortung dafür, dass das Produkt, das in den Verkehr gebracht werden soll, hinsichtlich Entwurf und Herstellung die grundlegenden Anforderungen erfuellt, dem Hersteller übertragen worden ist; diese Übertragung ist eines der Merkmale der aufgrund des neuen Konzepts erlassenen Richtlinien.
22. Auch mit dem dritten Argument der dänischen Regierung für die von ihr vorgenommene Auslegung der Bestimmungen der Richtlinie bin ich nicht einverstanden. Weder in der Begründung noch in den Bestimmungen oder dem Anhang II der Richtlinie habe ich einen Beleg für die Berechtigung der Mitgliedstaaten gefunden, eine Rangfolge zwischen wiederverwendbaren und verwertbaren Verpackungen derart festzulegen, dass der Vorrang für das eine System den Ausschluss des anderen rechtfertigen kann. Es darf nicht vergessen werden, dass die Richtlinie nicht ausschließlich den Umweltschutz als Ziel verfolgt, sondern auch das Funktionieren des Binnenmarktes sicherstellen und Handelshemmnisse sowie Wettbewerbsverzerrungen und -beschränkungen innerhalb der Gemeinschaft verhindern soll; beide Ziele stehen gleichberechtigt nebeneinander, das zweite darf also dem ersten nicht untergeordnet werden. Die Richtlinie gestattet den Mitgliedstaaten, Systeme zur Förderung der Wiederverwendung der Behälter oder ihrer Verwertung einzuführen oder beizubehalten und die zur Erreichung der festgelegten Zielvorgaben erforderlichen Maßnahmen in Form von Rücknahme-, Sammel-, Wiederverwendungs- oder Verwertungssystemen zu ergreifen. Hierbei handelt es sich um Instrumente, die geeignet sind, ein hohes Umweltschutzniveau ohne Beeinträchtigung des freien Warenverkehrs sicherzustellen.
Eine derartige Berechtigung ergibt sich meines Erachtens auch nicht aus Artikel 1 Absatz 2, der die Vermeidung von Verpackungsabfall als oberste Priorität nennt, zumal er zu diesem Zweck sowohl auf die Wiederverwendung als auch auf die stoffliche Verwertung und die anderen Formen der Verwertung verweist. Sie ergibt sich auch nicht aus Artikel 5, der lediglich den Mitgliedstaaten die Befugnis zur Förderung von Wiederverwendungssystemen einräumt. Hinsichtlich der grundlegenden Anforderungen in Anhang II müssen alle Behälter die in Absatz 1 genannten Anforderungen an Herstellung und Zusammensetzung erfuellen und darüber hinaus die in Absatz 2 genannten Anforderungen, wenn sie wiederverwendbar, und die in Absatz 3 genannten, wenn sie verwertbar sind. Soweit die Richtlinie nichts anderes vorsieht, bleibt den Produktherstellern die Entscheidung für die eine oder andere Verpackungsart überlassen, wobei die Mitgliedstaaten auf der Grundlage der Artikel 5, 7 und 9 das Verbraucherverhalten im Sinne einer Entscheidung für die umweltfreundlichsten Verpackungen beeinflussen können.
23. Ich stimme auch nicht damit überein, dass Blechdosen nicht die in Anhang II Absatz 3 Buchstabe a vorgesehene Anforderung erfuellen. Die Kommission behauptet, es sei möglich, den Aluminiumdeckel vor der Einschmelzung der Dose zu entfernen. Beweise für die Richtigkeit der einen oder der anderen Behauptung sind im Verfahren nicht erbracht worden. Zwar verlangen die grundlegenden Anforderungen für verwertbare Verpackungen, dass ein bestimmter Gewichtsprozentsatz der zu ihrer Herstellung eingesetzten Materialien stofflich verwertet werden kann; diese Formulierung besagt aber nicht, dass ein bestimmter Prozentsatz aller Komponenten stofflich verwertbar sein muss. Auch kann die Festsetzung des Prozentsatzes gemäß Anhang II Absatz 3 Buchstabe a je nach Art des Materials, aus dem die Verpackung besteht, variieren.
24. Wegen all dieser Gründe: des in Artikel 18 enthaltenen Grundsatzes der Freiheit des Inverkehrbringens von der Richtlinie entsprechenden Verpackungen in den Mitgliedstaaten; der in Artikel 5 enthaltenen Erlaubnis für die Mitgliedstaaten, Wiederverwendungssysteme zu fördern; der in Artikel 7 genannten Systeme, deren Einführung zur Erfuellung der Zielvorgaben der Richtlinie erforderlich ist; des in Artikel 9 geregelten Verbots, Verpackungen in den Verkehr zu bringen, die nicht den grundlegenden Anforderungen entsprechen; der ebenfalls dort geregelten Vermutung, dass, solange harmonisierte Normen nicht bestehen, Verpackungen, die die einzelstaatlichen Normen auf diesem Gebiet erfuellen, den grundlegenden Anforderungen entsprechen, sowie der in Anhang II enthaltenen Konkretisierung der grundlegenden Anforderungen hinsichtlich Zusammensetzung und Art der Verpackungen, die eine praktische Anwendung der Richtlinie ermöglicht, steht für mich fest, dass die Richtlinie 94/62 eine vollständige Harmonisierung der nationalen Maßnahmen im Bereich der Verpackungen und der Bewirtschaftung des Verpackungsabfalls bewirkt hat.
Damit steht sie einer nationalen Regelung entgegen, wonach mit Strafe bedroht wird, wer aus einem anderen Mitgliedstaat stammende kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke in Dosen in den Verkehr bringt.
B - Die zweite Frage
25. Mit dieser Frage möchte das Byret Kopenhagen wissen, ob Artikel 18 in Verbindung mit den Artikeln 5, 7 und 9 der Richtlinie 94/62 unmittelbare Wirkung hat, so dass sich ein Angeklagter vor den nationalen Gerichten auf ihn berufen kann.
26. Die dänische Regierung vertritt die Auffassung, dass diese Frage zu verneinen ist, da Artikel 18 zwar eine eindeutige und unbedingte Regelung enthalte, die sich daraus in Verbindung mit den Artikeln 5, 7 und 9 für die Mitgliedstaaten ergebenden Verpflichtungen aber unklar seien. Sowohl Artikel 5 wie Artikel 7 gewährten den Mitgliedstaaten einen weiten Ermessensspielraum, und den in Artikel 9 und in Anhang II geregelten grundlegenden Anforderungen an Verpackungen fehle es an Bestimmtheit.
27. Die niederländische Regierung vertritt hingegen die entgegengesetzte Auffassung, ebenso die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission.
28. Die Entwicklung der Lehre der unmittelbaren Wirkung von Richtlinien durch den Gerichtshof hat in den siebziger Jahren begonnen und kann heute als abgeschlossen gelten. In der Rechtssache Van Duyn hat der Gerichtshof bereits ausgeführt, dass es mit der den Richtlinien durch Artikel 249 EG zuerkannten verbindlichen Wirkung unvereinbar wäre, grundsätzlich auszuschließen, dass betroffene Personen sich auf die durch die Richtlinie auferlegte Verpflichtung berufen könnten. Insbesondere in den Fällen, in denen etwa die Gemeinschaftsbehörden die Mitgliedstaaten durch Richtlinie zu einem bestimmten Verhalten verpflichteten, würde die nützliche Wirkung (effet utile") einer solchen Maßnahme abgeschwächt, wenn die Einzelnen sich vor Gericht hierauf nicht berufen und die staatlichen Gerichte sie nicht als Bestandteil des Gemeinschaftsrechts berücksichtigen könnten. Artikel 234 EG, wonach die staatlichen Gerichte befugt seien, den Gerichtshof mit der Gültigkeit und Auslegung aller Handlungen der Organe ohne Unterschied zu befassen, setze im Übrigen voraus, dass die Einzelnen sich vor diesen Gerichten auf die genannten Handlungen berufen könnten. Es sei daher in jedem einzelnen Fall zu prüfen, ob die Bestimmung, um die es gehe, nach Rechtsnatur, Systematik und Wortlaut geeignet sei, unmittelbare Wirkungen in den Rechtsbeziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den Einzelnen zu begründen.
In der Rechtssache Ratti hat er ergänzt, dass ein Mitgliedstaat, der die in der Richtlinie vorgeschriebenen Durchführungsmaßnahmen nicht fristgemäß erlassen habe, den Einzelnen nicht entgegenhalten könne, dass er die aus dieser Richtlinie erwachsenen Verpflichtungen nicht erfuellt habe. Hieraus folge, dass das nationale Gericht, bei dem ein Rechtsbürger, der den Vorschriften einer Richtlinie nachgekommen sei, die Nichtanwendung einer mit dieser noch nicht in die innerstaatliche Rechtsordnung des säumigen Staates übernommenen Richtlinie unvereinbaren nationalen Bestimmung beantragt habe, diesem Antrag stattgeben müsse, sofern die in Frage stehende Verpflichtung unbedingt und hinreichend genau sei. Ein Mitgliedstaat könne nach dem Ablauf der zur Durchführung einer Richtlinie gesetzten Frist sein dieser Richtlinie noch nicht angepasstes innerstaatliches Recht - auch wenn es Strafsanktionen vorsehe - nicht auf eine Person anwenden, die den Vorschriften der Richtlinie nachgekommen sei.
In der Rechtssache Becker hat der Gerichtshof diese Rechtsprechung in ein System gebracht und ausgeführt, dass die Einzelnen sich in Ermangelung fristgemäß erlassener Durchführungsmaßnahmen auf Bestimmungen einer Richtlinie, die inhaltlich als unbedingt und hinreichend genau erscheinen, gegenüber allen innerstaatlichen, nicht richtlinienkonformen Vorschriften berufen könnten; Einzelne könnten sich auf diese Bestimmungen auch berufen, soweit diese Rechte festlegten, die dem Staat gegenüber geltend gemacht werden könnten.
29. Die Frage, wem gegenüber die Berufung auf eine Richtlinienbestimmung, die die Voraussetzungen für eine unmittelbare Wirkung erfuellt, erfolgen kann, ist durch den Gerichtshof in der Rechtssache Marshall I mit folgenden Worten beantwortet worden. Dort hat er ausgeführt, dass nach Artikel 249 EG der verbindliche Charakter einer Richtlinie, auf dem die Möglichkeit beruhe, sich vor einem nationalen Gericht auf die Richtlinie zu berufen, nur für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird", bestehe. Daraus folge, dass eine Richtlinie nicht selbst Verpflichtungen für einen Einzelnen begründen kann und dass eine Richtlinienbestimmung daher als solche nicht gegenüber einer derartigen Person in Anspruch genommen werden kann. Diese Rechtsprechung wurde in späteren Urteilen in den Rechtssachen Faccini Dori und El Corte Ingles bestätigt.
In der Rechtssache Comitato di coordinamento per la difesa della Cava hat der Gerichtshof festgestellt, eine Gemeinschaftsbestimmung sei unbedingt, wenn sie eine Verpflichtung begründe, die weder an eine Bedingung geknüpft sei noch zu ihrer Erfuellung und Wirksamkeit einer Maßnahme der Gemeinschaftsorgane oder der Mitgliedstaaten bedürfe. Eine Bestimmung sei hinreichend genau, um von einem Einzelnen herangezogen und vom Gericht angewandt zu werden, wenn sie unzweideutig eine Verpflichtung begründe.
30. Im Hinblick auf die Beantwortung der vorgelegten Frage ist zu untersuchen, ob die Bestimmungen, auf die sich die Frage des nationalen Gerichts bezieht, also Artikel 18 in Verbindung mit den Artikeln 5, 7 und 9 der Richtlinie 94/62, die von der Rechtsprechung verlangten Voraussetzungen für eine unmittelbare Wirkung erfuellen.
31. Artikel 18 verpflichtet die Mitgliedstaaten, in ihrem Hoheitsgebiet das Inverkehrbringen von Verpackungen, die der Richtlinie entsprechen, nicht zu verbieten. Da es die Wirtschaftsteilnehmer sind, die die Behälter in den Verkehr bringen, bedeutet dies, dass sie von den Behörden verlangen können, ihre Handlungsfreiheit nicht einzuschränken, sofern die Verpackungen den Normen der Richtlinie entsprechen. Die Verpflichtung ist auch hinreichend bestimmt, da ihr Inhalt klar und eindeutig formuliert ist.
32. Die Verpackungen müssen indessen den Normen der Richtlinie entsprechen. Deshalb fragt das Gericht auch nach den Artikeln 5, 7 und 9.
Ich stimme der Regierung des Vereinigten Königreichs darin zu, dass Artikel 5, der es den Mitgliedstaaten erlaubt, nach Maßgabe des Vertrages Systeme zur Wiederverwendung der Verpackungen, die umweltverträglich wieder verwendet werden können, zu fördern, keine genaue und unbedingte Verpflichtung begründet und dass auch nicht klar ist, ob Einzelnen hierdurch Rechte eingeräumt werden sollen.
Was Artikel 7 anbelangt, so stimme ich mit der Kommission überein. Solange die Mitgliedstaaten nicht die erforderlichen Maßnahmen ergriffen haben, erlaubt es der Wortlaut von Absatz 1 Buchstabe a nicht, die Reichweite der hierdurch den Bürgern verliehenen Rechte zu bestimmen. Sind diese Maßnahmen hingegen erst einmal vorhanden, sind die in Absatz 1 Buchstabe b geregelten Rechte bestimmt genug, damit ein Einzelner sich vor einem nationalen Gericht auf sie berufen kann.
Artikel 9 und der Anhang II der Richtlinie ergänzen Artikel 18. Artikel 9 verpflichtet die Mitgliedstaaten, drei Jahre nach Inkrafttreten zu gewährleisten, dass nur Verpackungen in den Verkehr gebracht werden dürfen, die alle grundlegenden Anforderungen erfuellen; nach Ablauf der Frist für die Umsetzung der Bestimmungen der Richtlinie in nationales Recht gehen die Mitgliedstaaten davon aus, dass diese erfuellt sind, wenn die Verpackung den harmonisierten Normen oder, falls diese noch nicht erlassen sind, den einschlägigen einzelstaatlichen Normen entspricht. Der Anhang II legt in Absatz 1 die besonderen Anforderungen an die Herstellung und Zusammensetzung von Verpackungen, in Absatz 2 die besonderen Anforderungen an wiederverwendbare Verpackungen und in Absatz 3 die besonderen Anforderungen an stofflich, energetisch oder biologisch verwertbare und an biologisch abbaubare Verpackungen fest.
33. Ich schließe aus Artikel 18 in Verbindung mit Artikel 9 und dem Anhang II, dass die den Mitgliedstaaten auferlegte Verpflichtung, es den Wirtschaftsteilnehmern zu gestatten, auf ihrem Staatsgebiet Verpackungen in den Verkehr zu bringen, die die grundlegenden Anforderungen erfuellen, bestimmt ist, da ihr Inhalt klar und eindeutig formuliert ist. Sie ist auch unbedingt, da sie weder an eine Bedingung geknüpft ist noch zu ihrer Erfuellung und Wirksamkeit einer Maßnahme der Gemeinschaftsorgane oder der Mitgliedstaaten bedarf.
34. Auf die Frage des nationalen Gerichts ist daher zu antworten, dass ein Wirtschaftsteilnehmer berechtigt ist, sich unmittelbar auf Artikel 18 in Verbindung mit Artikel 9 und dem Anhang II der Richtlinie 94/62 zu berufen, um die Anwendung einer Regelung eines Mitgliedstaats zu verhindern, die innerhalb dessen Staatsgebiets das Inverkehrbringen von kohlesäurehaltigen Erfrischungsgetränken in Dosen, deren Import verboten ist, unter Strafe gestellt, obwohl die grundlegenden Anforderungen erfuellt sind.
C - Die dritte Frage
35. Mit dieser Frage möchte das Byret Kopenhagen für den Fall, dass die Richtlinie 94/62 nach Auffassung des Gerichtshofes einer Regelung wie der dänischen nicht entgegensteht, wissen, ob das durch diese bewirkte Hemmnis für den freien Warenverkehr durch das Erfordernis des Umweltschutzes gerechtfertigt ist.
36. Die dänische Regierung räumt ein, dass die genannte Regelung ein Hemmnis darstellt, meint jedoch, dass dessen Auswirkungen gering seien und es jedenfalls unter Umweltgesichtspunkten gerechtfertigt sei. Sie bezweifelt, dass der Schutz der Umwelt mit weniger einschneidenden Maßnahmen ebenso effizient erfolgen könnte.
37. Die niederländische Regierung, die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission erkennen an, dass der Umweltschutz ein überragendes Gut des Gemeinwohls darstellt, durch das die Anwendung von Artikel 28 EG eingeschränkt werden kann, halten aber eine nationale Vorschrift, die den Gebrauch von Dosen für kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke absolut verbietet für unverhältnismäßig und daher für unvereinbar mit dem Gemeinschaftsrecht.
38. Wie der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung entschieden hat, sind in Ermangelung einer gemeinschaftlichen Regelung des Inverkehrbringens der betreffenden Erzeugnisse Hemmnisse für den freien Binnenhandel der Gemeinschaft, die sich aus den Unterschieden der nationalen Regelungen ergeben, hinzunehmen, soweit eine solche nationale Regelung, die unterschiedslos für einheimische wie für eingeführte Erzeugnisse gilt, dadurch gerechtfertigt werden kann, dass sie notwendig ist, um zwingenden Erfordernissen des Gemeinschaftsrechts gerecht zu werden. Die Regelung muss allerdings in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Zweck stehen. Hat ein Mitgliedstaat die Wahl zwischen verschiedenen zur Erreichung desselben Ziels geeigneten Mitteln, so hat er das Mittel zu wählen, das den freien Warenverkehr am wenigsten behindert.
39. Meines Erachtens genügt keines der durch die dänische Regierung angeführten Argumente als Rechtfertigung für das - ein Hemmnis für den freien Warenverkehr darstellende - absolute Verbot, Getränke nach Dänemark zu importieren, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig verpackt und in den Verkehr gebracht worden sind. Zwar hat der Gerichtshof den Umweltschutz als zwingendes Erfordernis, das die Anwendung von Artikel 28 EG einschränken kann, anerkannt; dennoch sind in jedem konkreten Fall die zur Erreichung dieses Schutzes praktisch zur Verfügung stehenden Mittel und die Auswirkungen auf andere schutzwürdige Rechtsgüter zu untersuchen.
40. Zunächst ist mit dem Gerichtshof darauf hinzuweisen, dass Artikel 28 EG bei der Umschreibung der Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen nicht nach dem Grad der Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten unterscheidet. Ist eine nationale Maßnahme geeignet, die Einfuhren zu behindern, so ist sie selbst dann als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung anzusehen, wenn die Behinderung gering ist. Nach Einschätzung der Kommission stellt das Importverbot für Produkte in einer bestimmten Verpackung einen einschneidenden Eingriff der öffentlichen Gewalt in den Handel zwischen den Mitgliedstaaten dar.
41. Zweitens bin ich nicht davon überzeugt, dass das Importverbot für Bier und kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke in Dosen für den Schutz der Umwelt erforderlich oder in Bezug auf diesen Zweck verhältnismäßig ist. Zur Förderung des Gebrauchs wiederverwendbarer Verpackungen stehen der dänischen Regierung nämlich andere durch die Richtlinie 94/62 erlaubte Mittel zur Verfügung, die den Warenverkehr in geringerem Maße beeinträchtigen und die Umwelt im gleichen Maße schützen; dies sind zum Beispiel Pfand- und Sammelsysteme für Dosen, die Kennzeichnung von Produkten, der Einsatz wirtschaftspolitischer Instrumente wie Ökosteuern und Vorgaben für die Wiederverwendung bestimmter Verpackungsarten.
Offenbar beruht das Verbot des Gebrauchs von Dosen und Einwegverpackungen für Bier und kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke auf den Ergebnissen der im Auftrag der dänischen Regierung erstellten Lebenszyklusuntersuchung. Auch wenn deren Qualität unbestritten ist, bleibt doch festzuhalten, dass sie auf Arbeitshypothesen beruht, deren Vorliegen in der Praxis zumindest wenig gesichert erscheinen, und dass sie von Einzelannahmen ausgeht, die, wären sie anders gewichtet worden, zu anderen Berechnungsergebnissen geführt hätten. Die Kommission zitiert ein in Deutschland erstelltes Gutachten, dem zufolge die ökologischen Vorteile von wiederverwendbaren Verpackungen bei Transportwegen von mehr als 1 000 km abnehmen, so dass Getränkedosen unter Umweltgesichtspunkten eine interessante Alternative darstellen können. Der in Dänemark angefertigten Lebenszyklusuntersuchung lag eine durchschnittliche Wegstrecke von 170 km zugrunde, was den Angaben des Bierbrauereiverbandes entspricht; der Kommission ist indessen darin Recht zu geben, dass der Binnenmarkt den Transport von Waren über große Entfernungen voraussetzt.
42. Aus den dargelegten Gründen bin ich daher der Auffassung, dass das Verbot, dosenverpacktes Bier und kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke in der Dose aus anderen Mitgliedstaaten zu importieren, ein Hindernis für den freien Warenverkehr darstellt, das gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt und daher nicht durch das Erfordernis des Umweltschutzes gerechtfertigt ist.
43. Für den Fall dass der Gerichtshof eine Antwort auf diese Frage für erforderlich hält, schlage ich daher vor, dem dänischen Gericht zu antworten, dass Artikel 28 EG auch unter Berücksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes einer nationalen Regelung wie der Verordnung Nr. 124 entgegensteht, wonach sich strafbar macht, wer Dosencola aus anderen Mitgliedstaaten in den Verkehr bringt.
VII - Ergebnis
44. Nach alledem schlage ich vor, dem Byret Kopenhagen folgende Antwort zu geben:
1. Artikel 18 der Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle, der eine Klausel über die Freiheit des Inverkehrbringens von der Richtlinie 94/62 entsprechenden Verpackungen in den Mitgliedstaaten enthält, in Verbindung mit Artikel 5, der die Förderung von Wiederverwendungssystemen zulässt, mit Artikel 7, der die Systeme zur Erreichung der Zielvorgaben der Richtlinie regelt, und mit Artikel 9, der den Handel mit Verpackungen, die die grundlegenden Anforderungen nicht erfuellen, ausschließt, steht einer nationalen Regelung entgegen, die denjenigen mit Strafe belegt, der in Dosen verpackte kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke, die aus einem anderen Mitgliedstaat stammen, in den Verkehr bringt.
2. Ein Wirtschaftsteilnehmer ist berechtigt, sich unmittelbar auf Artikel 18 in Verbindung mit Artikel 9 und dem Anhang II der Richtlinie 94/62 zu berufen, um die Anwendung einer Regelung eines Mitgliedstaats zu verhindern, die innerhalb dessen Staatsgebiets das Inverkehrbringen von kohlensäurehaltigen Erfrischungsgetränken in Dosen, deren Import verboten ist, unter Strafe stellt, obwohl die grundlegenden Anforderungen erfuellt sind.
3. Artikel 28 EG steht auch unter Berücksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes einer nationalen Regelung wie der Verordnung Nr. 124 entgegen, wonach sich strafbar macht, wer in Dosen verpacktes Cola aus anderen Mitgliedstaaten in Verkehr bringt.