62005CJ0263_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑263/05,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 23. junija 2005,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata M. Konstantinidis in L. Cimaglia, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Italijanski republiki, ki jo zastopa I. M. Braguglia, zastopnik, skupaj z G. Fiengo, avvocato dello Stato, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi A. Rosas, predsednik senata, U. Lõhmus, J. N. Cunha Rodrigues, A. Ó Caoimh (poročevalec), sodniki, in P. Lindh, sodnica,
generalni pravobranilec: Y. Bot,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 7. februarja 2007,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. S to tožbo Komisija Evropskih skupnosti Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Italijanska republika, s tem da je sprejela in v veljavi ohranila člen 14 uredbe‑zakona št. 138 o uvedbi nujnih ukrepov na področju obdavčenja, privatizacije in omejevanja farmacevtskih stroškov ter podpori gospodarstvu zapostavljenih območij z dne 8. julija 2002 (GURI št. 158 z dne 8. julija 2002), ki je po spremembi postala zakon št. 178 z dne 8. avgusta 2002 (redni dodatek h GURI št. 187 z dne 10. avgusta 2002), s katerim so s področja uporabe zakonske uredbe št. 22/97 o izvajanju direktiv 91/156/EGS o odpadkih, 91/689/EGS o nevarnih odpadkih, 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži z dne 5. februarja 1997 (redni dodatek h GURI št. 38 z dne 15. februarja 1997, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 22/97), izvzeti snovi, materiali ali blago, namenjeni za postopke odstranjevanja ali predelave, ki niso izrecno navedeni v prilogah B in C k navedeni uredbi ter snovi in materiali, ki ostanke, ki nastajajo pri proizvodnji in jih imetnik namerava ali mora zavreči, kadar jih je mogoče ponovno uporabiti in se ponovno uporabijo v proizvodnji ali v potrošnji, ne da bi se opravilo predhodno preoblikovanje ali da bi škodili okolju, oziroma po opravljenem predhodnem preoblikovanju, kadar ne gre za enega od postopkov predelave, naštetih v prilogi C k tej zakonski uredbi, ni izpolnila obveznosti iz člena 1(a) Direktive Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih (UL L 194, str. 39), kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991 (UL L 78, str. 32) in z Odločbo Komisije 96/350/ES z dne 24. maja 1996 (UL L 135, str. 32) (v nadaljevanju: Direktiva).
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
2. V Direktivi je v njenem členu 1(a), prvi pododstavek, izraz __odpadek“ opredeljen kot „vsako[a] snov ali predmet v skupinah, navedenih v Prilogi I [k tej direktivi], ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči“.
3. Komisija je sprejela Odločbo 94/3/ES z dne 20. decembra 1993 o oblikovanju seznama odpadkov skladno s členom 1(a) Direktive 75/442 (UL 1994, L 5, str. 15). Ta seznam (v nadaljevanju: evropski seznam odpadkov) je bil posodobljen z Odločbo Komisije 2000/532/ES z dne 3. maja 2000 o nadomestitvi Odločbe 94/3/ES in Odločbe Sveta 94/904/ES o oblikovanju seznama nevarnih odpadkov skladno s členom 1(4) Direktive Sveta 91/689/EGS o nevarnih odpadkih (UL L 226, str. 3). Evropski seznam odpadkov, oblikovan v Odločbi 2000/532, je bil večkrat spremenjen, nazadnje z Odločbo Sveta 2001/573/ES z dne 23. julija 2001 (UL L 203, str. 18). Priloga k Odločbi 2000/532, ki vsebuje evropski seznam odpadkov, se začenja z uvodom, v katerega točki 1 je določeno, da gre za harmoniziran seznam, ki bo občasno pregledan. V navedeni točki 1 je prav tako navedeno, da pa „vključitev snovi na seznam [evropski seznam odpadkov] […] ne pomeni, da je snov v vseh okoliščinah odpadek. Snovi veljajo za odpadke samo, če ustrezajo opredelitvi odpadka iz člena 1(a) [Direktive]“.
4. S členom 1(e) in (f) Direktive sta izraza odstranjevanje in predelava odpadkov opredeljena kot postopki, navedeni v prilogah IIA oziroma IIB k isti direktivi. Ti prilogi sta bili znanstvenemu in tehničnemu napredku prilagojeni z Odločbo 96/350.
Nacionalna ureditev
5. V členu 6(1)(a) zakonske uredbe št. 22/97 je določeno:
„V tej uredbi izraz:
‚odpadek‘ pomeni vsako snov ali predmet v skupinah, navedenih v prilogi A, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči.
[…]“
6. V prilogi A k zakonski uredbi št. 22/97 je povzet seznam skupin odpadkov iz Priloge I k Direktivi. Poleg tega so v prilogah B in C k tej zakonski uredbi postopki odstranjevanja oziroma predelave odpadkov našteti enako kot v prilogah IIA in IIB k Direktivi.
7. Člen 14 zakona št. 178 z dne 8 avgusta 2002 (v nadaljevanju: sporna določba), ki je bila po spremembi nadomeščena z uredbo-zakonom št. 138 z dne 8. julija 2002, vsebuje „avtentično razlago“ izraza „odpadek“ iz člena 6(1)(a) zakonske uredbe št. 22/97, s katero je določeno:
„1. Izraze ‚zavrže‘, ‚namerava‘ ali ‚mora zavreči‘[…] je treba razlagati, kot sledi:
a) ‚zavrže‘: vsako ravnanje, s katerim se snov, material ali blago neposredno ali posredno nameni ali predloži v dejavnost odstranjevanja ali predelave, v skladu s prilogama B in C k zakonski uredbi [št. 22/97];
b) ‚namerava‘: želja nameniti snovi, materiale ali blago postopkom odstranjevanja in predelave, v skladu s prilogama B in C k zakonski uredbi [št. 22/97];
c) ‚mora zavreči‘: obveznost, da se material, snov ali blago predložijo v postopke predelave ali odstranjevanja, določena z določbo zakona ali z aktom upravnega organa ali pa je zavrženje obvezno zaradi narave materiala, snovi ali blago ali zato, ker so ti navedeni na seznamu nevarnih odpadkov iz priloge D k zakonski uredbi [št. 22/97].
2. Točki (b) in (c) člena 1 se ne uporabljata za blago, snovi in materiale, ki so ostanki pri proizvodnji ali porabi, če so izpolnjeni naslednji pogoji:
a) ti so lahko ali so dejansko in stvarno ponovno uporabljeni v istem proizvodnem ciklu ali ciklu porabe oziroma v podobnem ali drugačnem ciklu, brez kakršnega koli predhodnega preoblikovanja in brez škodljivega vpliva za okolje;
b) ti so lahko ali so dejansko in stvarno ponovno uporabljeni v istem proizvodnem ciklu ali ciklu porabe oziroma v podobnem ali drugačnem ciklu, po predhodnem preoblikovanju, brez potrebe po katerem koli postopku predelave izmed postopkov, naštetih v prilogi C k zakonski uredbi [št. 22/97].“
Predhodni postopek
8. Ob upoštevanju, da razlagalna pravila, določena s sporno določbo, niso v skladu z Direktivo, zlasti pa ne z njenim členom 1(a), je Komisija začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti iz člena 226 ES.
9. Ker italijanski organi na pisni opomin z dne 18. oktobra 2002 niso odgovorili v določenem roku, je Komisija 3. aprila 2003 izdala obrazloženo mnenje, s katerim je Italijansko republiko pozvala, naj obveznosti iz Direktive izpolni v dveh mesecih od prejetja tega mnenja.
10. Ker pa so italijanski organi medtem – čeprav po določenem roku – na pisni opomin z dne 18. oktobra 2002 odgovorili, je Komisija menila, da je bilo treba v tisti fazi šteti, da navedeno mnenje nima učinka.
11. Ker pa je Komisija menila, da ta odgovor ni bil zadovoljiv, je na Italijansko republiko naslovila dodatno obrazloženo mnenje z dopisom z dne 11. julija 2003 in jo z njim pozvala, naj obveznosti izpolni v novem dvomesečnem roku, ki se je pričel s prejemom tega mnenja.
12. Italijanska vlada je najprej zaprosila za podaljšanje navedenega dvomesečnega roka, nato pa je prek not stalnega predstavništva z dne 12. novembra in 19. decembra 2003 odgovorila na pripombe, ki jih je Komisija izrazila glede nacionalne zakonodaje.
13. Komisija je – da bi natančneje opredelila predloge glede očitane kršitve, zlasti ob upoštevanju sklepnih predlogov generalne pravobranilke Kokott v zadevi Niselli (sodba z dne 11. novembra 2004, C-457/02, Recueil, str. I‑10853), predstavljenih 10 junija 2004 – z dopisom z dne 9. julija 2004 izdala drugo dodatno obrazloženo mnenje, s katerim je Italijansko republiko ponovno pozvala, naj obveznosti izpolni v novem dvomesečnem roku, ki se je pričel s prejemom tega mnenja.
14. Italijanski organi so na zadnje obrazloženo mnenje odgovorili z noto z dne 29. septembra 2004.
15. Ker je Komisija menila, da je položaj ostal nezadovoljiv, se je odločila vložiti obravnavano tožbo.
Tožba
Trditve strank
16. Z očitkom v dveh delih Komisija zatrjuje, da je razlaga člena 6(1)(a) zakonske uredbe št. 22/97, kot jo je podal italijanski zakonodajalec glede členov 1 in 2 sporne določbe, v nasprotju s členom 1(a) Direktive.
17. Prvič, ker se sporna odločba v členu 1(a) in (b) sklicuje na „dejavnost odstranjevanja ali predelave“ oziroma na „postopke odstranjevanja in predelave“, v delu, v katerem je sklicevanje pojasnjeno z besedami „v skladu s prilogama B in C [k zakonski uredbi št. 22/97]“, naj bi se uvedlo razlikovanje med postopki odstranjevanja ali predelave na splošno ter postopki, ki so izrecno predvideni v prilogah B in C k navedeni zakonski uredbi. Tako bi bili vsi materiali, snovi ali blago, na katere se nanaša priloga A k zakonski uredbi št. 22/97, ki jih imetnik predloži, nameni ali namerava nameniti v postopke odstranjevanja, ki niso našteti v prilogi B k tej zakonski uredbi št. 22/97, ali v postopke predelave, ki niso našteti v njeni prilogi C, izvzeti iz opredelitve odpadek in torej zanje ne bi veljala zakonodaja o ravnanju z odpadki.
18. Zato bi bil zaradi te določbe nezakonito omejen obseg pojma odpadek, s tem pa področje uporabe italijanske zakonodaje o ravnanju z odpadki.
19. Drugič, Komisija glede člena 2 sporne določbe zatrjuje, da italijanski zakonodajalec, s tem ta določba pod pogoji iz točk a in b tega člena 2 iz pojma odpadek izključuje razlagalna merila, ki so določena v njenem členu 1(b) in (c), ter tako tudi opredelitev odpadka glede določenih ostankov pri proizvodnji ali porabi, posredno priznava, da imajo navedeni ostanki v predvidenih okoliščinah značilnosti odpadkov, čeprav izključuje uporabo zakonodaje o odpadkih na podlagi pogojev glede ravnanja s temi ostanki.
20. Komisija pa meni, da ni dopustno, da bi se s področja uporabe Direktive formalno izvzele snovi ali predmeti, ki jih imetnik namerava ali mora zavreči, če jih je mogoče ponovno uporabiti in se ponovno uporabijo v proizvodnem ciklu oziroma ciklu porabe, ne glede na to, ali je potrebno predhodno preoblikovanje – pod enim pogojem, da se v prvem primeru ne opravijo postopki predelave, izrecno navedeni v ustrezni prilogi, in da ne škodijo okolju, kadar se predhodno preoblikovanje ne opravi.
21. Nazadnje, v nasprotju s trditvami Italijanske republike naj sporna določba ne bi določala samo razlagalnih meril, ki omogočajo preizkus, ali so izpolnjeni pogoji za določitev, ali gre za odpadek, temveč naj bi pojem odpadek in njegovo uporabo tudi omejevala, zlasti ker za velik del odpadkov, ki jih je mogoče predelati, določa, da se uporabijo nacionalne določbe za prenos Direktive.
22. Italijanska republika meni, da ponovno uporabljeni material ni odpadek, kar velja tudi, kadar ga njegov imetnik namerava odstopiti v druge proizvodne procese. Namen sodne prakse Sodišča naj bi namreč bil iz pojma odpadki pod določenimi pogoji izvzeti materiale, ki se dejansko ponovno uporabijo, čeprav to storijo tretje osebe.
23. Ta država članica meni, da naj bi sporna določba opredeljevala merila za preizkus, ali imetnik material zavrže, ali se je odločil, da ga zavrže, ali pa je to njegova dolžnost. Ta merila, ki presojo razširjajo na dejansko in stvarno uporabo zadevnega materiala, naj bi omogočala spoštovanje dveh pogojev, opredeljenih v zgoraj navedeni sodbi Niselli, namreč, da se opuščeni materiali ponovno uporabijo in vključijo v pojem odpadek.
24. Navedena država članica zatrjuje, da je opustitev neposreden način, kako snov ali predmet nameniti postopku odstranjevanja ali predelave, tako da naj bi opustitev snovi ali predmeta v resnici zajemal člen 1(a) sporne določbe.
25. Italijanska republika meni, da je s členom 2 sporne določbe v skladu z načeli, ki so podlaga sodni praksi Sodišča, izvzeta opredelitev odpadka za industrijske ostanke, ki jih – čeprav niso predmet temeljne proizvodnje – ni mogoče obravnavati kot odpadkov, ker bi bili ponovno uporabljeni brez kakršnega koli postopka, ki vodi do „zavrženja“, torej brez „predhodnega preoblikovanja,“ ali po predhodnem preoblikovanju, ki pa ne pomeni celotne predelave, kot so postopki prebiranja, izbire, ločevanja, stiskanja ali sortiranja.
26. S sporno določbo, ki jo je treba upoštevati kot celoto, naj bi italijanski zakonodajalec želel določiti razlagalna merila, da bi med odpadke vključil materiale, ki jih imetnik zavrže oziroma namerava ali mora to storiti. Nujno naj bi bilo, da se na podlagi razlagalnih meril sestavi veljavni seznam odpadkov in da se ne bi izhajalo iz predpostavke, da je odpadek vse, razen snovi ali predmetov, za katere je mogoče dokazati, da jih imetnik ne zavrže oziroma tega ni nameraval ali mu ni bilo treba storiti.
27. Italijanska republika meni, da naj bi stališče Komisije pomenilo, da naj bi se zaradi vsakršne podrobnejše opredelitve izraza „zavreči“ nujno omejilo področje uporabe Direktive, kar naj bi oviralo možnost, ki jo imajo države članice za določitev pravil za uporabo direktiv.
28. Nazadnje, Italijanska republika je med obravnavo navedla, da v Italiji dejavnost ravnanja z odpadki včasih opravljajo osebe, ki delujejo __na meji zakona“, tako da se je ta država članica za zagotovitev ravnanja z odpadki raje obrnila na njihove proizvajalce, kot pa da bi navedeni proizvajalci to ravnanje poverili tretjim subjektom.
Presoja Sodišča
29. V prvem delu očitka Komisija v bistvu zatrjuje, da je učinek razlage, določene v členu 1 sporne določbe, nezakonito omejevanje pojma odpadek za uporabo italijanske ureditve na tem področju, s tem da ta pojem omejuje na materiale, ki so predmet postopkov odstranjevanja in predelave, določenih v prilogah B in C k zakonski uredbi št. 22/97 – ki besedno ustrezata prilogama IIA oziroma II B k Direktivi –, ne pa drugih postopkov odstranjevanja in predelave, ki v navedenih prilogah B in C niso našteti.
30. V drugem delu tega očitka Komisija v bistvu zatrjuje, da je učinek izvzetja, določenega v členu 2 sporne določbe, tudi nezakonita omejitev navedenega pojma odpadek, ker naj bi se izvzetje nanašalo na ostanke pri proizvodnji ali porabi, kadar so lahko ali se ponovno uporabijo v istem proizvodnem ciklu ali ciklu porabe oziroma podobnem ali drugačnem ciklu, brez kakršnega koli predhodnega preoblikovanja in brez škodljivega vpliva za okolje, ali po predhodnem preoblikovanju, brez potrebe po katerem koli postopku predelave izmed postopkov, naštetih v prilogi C k zakonski uredbi št. 22/97.
31. Glede na stališče Italijanske republike, ki v bistvu meni, da je treba sporno določbo upoštevati v celoti in da je njen namen pojasniti vsebino pojma __odpadek,“ kot je opredeljen v členu 1(a) Direktive, je treba pred presojo obeh delov očitka Komisije opozoriti na sodno prakso Sodišča glede tega pojma.
32. V skladu s členom 1(a), prvi pododstavek, Direktive pomeni odpadek __vsako snov ali predmet v skupinah, navedenih v Prilogi I [k tej direktivi], ki ga imetnik zavrže ali namerava […] zavreči“. Ta opredelitev je v navedeni prilogi natančneje določena in ponazorjena z navedbo seznama snovi in predmetov, ki jih je mogoče opredeliti kot odpadke. Vendar je ta seznam le za ponazoritev, saj je opredelitev odpadka odvisna predvsem od ravnanja imetnika in pomena izraza „zavreči“ (glej v tem smislu sodbe z dne 18. decembra 1997 v zadevi Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, Recueil, str. I-7411, točka 26; z dne 7. septembra 2004 v zadevi Van de Walle in drugi, C-1/03, ZOdl., str. I-7613, točka 42, ter z dne 10. maja 2007 v zadevi Thames Water Utilities, C-252/05, Recueil, str. I‑3883, točka 24).
33. Navedeno besedo „zavreči“ je treba razlagati ne le glede na glavni cilj Direktive, ki je v skladu z njeno tretjo uvodno izjavo „varovanje zdravja ljudi in varstvo okolja zoper škodljive učinke zbiranja, prevoza, obdelave, shranjevanja in odlaganja odpadkov“, ampak tudi glede na cilj člena 174(2) ES. Ta določa, da je „[c]ilj okoljske politike Skupnosti […] doseči visoko raven varstva, pri čemer se upošteva raznolikost razmer v posameznih regijah Skupnosti. Politika temelji na previdnostnem načelu in na načelih, da je treba delovati preventivno […]“ Besede „zavreči“ in zato pojma „odpadek“ v smislu člena 1(a) Direktive se ne razlaga ozko (glej v tem smislu zlasti sodbo z dne 15. junija 2000 v zadevi ARCO Chemie Nederland in drugi, C‑418/97 in C‑419/97, Recueil, str. I‑4475, točke od 36 do 40, ter zgoraj navedeno sodbo Thames Water Utilities, točka 27).
34. Določene okoliščine lahko nakazujejo na obstoj ravnanja ali namena oziroma obveznosti __zavreči“ snov ali predmet v smislu člena 1(a) Direktive (zgoraj navedena sodba ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 83). To velja zlasti, kadar je uporabljena snov ostanek pri proizvodnji ali porabi, torej proizvod, ki primarno ni bil ustvarjen za uporabo (glej v tem smislu zgoraj navedeni sodbi ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 84, ter Niselli, točka 43).
35. Poleg tega metoda obdelave ali način uporabe snovi nista odločilna pri tem, ali se snov opredeli kot odpadek (glej zgoraj navedeno sodbo ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 64, in sodbo z dne 1. marca 2007 v zadevi KVZ retec, C-176/05, ZOdl., str. I-1721, točka 52).
36. Sodišče je tako natančneje opredelilo, da izvajanje enega od postopkov odstranjevanja ali predelave, navedenih v prilogah IIA oziroma II B k Direktivi, ne omogoča, da bi se kot odpadek opredelila snov ali predmet, ki je vključen v tem postopku (glej v tem smislu zlasti zgoraj navedeno sodbo Niselli, točki 36 in 37), ter da pojem odpadek ne izvzema snovi in predmetov, ki so primerni za nadaljnjo gospodarsko uporabo (v tem smislu glej zlasti sodbo z dne 25. junija 1997 v zadevi Tombesi in drugi, C-304/94, C-330/94, C-342/94 in C‑224/95, Recueil, str. I-3561, točki 47 in 48). Sistem nadzora in ravnanja, ki ga je vzpostavila Direktiva, se namreč nanaša na vse predmete in snovi, ki jih imetnik zavrže, tudi če imajo ekonomsko vrednost in se zbirajo iz tržnega naslova za reciklažo, obnavljanje ali ponovno uporabo (glej zlasti sodbo z dne 18. aprila 2002 v zadevi Palin Granit in Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, Recueil, str. I-3533, v nadaljevanju: Palin Granit, točka 29).
37. Vendar tudi iz sodne prakse Sodišča izhaja, da v določenih primerih blago, material ali surovina, ki nastanejo pri postopku pridobivanja ali izdelovanja, ki primarno ni namenjen njihovi proizvodnji, ne morejo biti ostanki, temveč so lahko stranski proizvodi, ki jih subjekt ne namerava „zavreči“ v smislu prvega člena 1(a) Direktive, temveč jih v kasnejšem procesu želi uporabiti ali tržiti – glede na primer tudi za potrebe drugih gospodarskih subjektov, ki jih niso proizvedli – pod pogoji, ki mu omogočajo doseganje koristi, če je ta ponovna uporaba gotova, zanjo ni potrebna predhodna predelava in se umešča v nadaljnji proces proizvodnje ali uporabe (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Palin Granit, točke od 34 do 36, sodbo z dne 11. septembra 2003 v zadevi AvestaPolarit Chrome, C-114/01, Recueil, str. I-8725, točke od 33 do 38, zgoraj navedeno sodbo Niselli, točka 47, in sodbi z dne 8. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Španiji, C-416/02, ZOdl., str. I-7487, točki 87 in 90, ter v zadevi Komisija proti Španiji, C-121/03, ZOdl., str. I-7569, točki 58 in 61).
38. Zato razen merila, ali je snov ostanek pri proizvodnji, stopnja verjetnosti ponovne uporabe te snovi brez predhodnega postopka preoblikovanja pomeni primerno merilo za presojo, ali je snov odpadek v smislu Direktive. Če obstaja poleg enostavne možnosti ponovne uporabe snovi za imetnika še ekonomska korist, da jo uporabi, je verjetnost takšne ponovne uporabe velika. Ob takšni predpostavki se zadevna snov ne more več analizirati kot breme, ki bi ga imetnik želel zavreči, ampak kot pravi proizvod (glej zgoraj navedeni sodbi Palin Granit, točka 37, in Niselli, točka 46).
39. Vendar če je za tako ponovno uporabo potrebno skladiščenje, ki je lahko dolgotrajno in torej breme za imetnika ter potencialen razlog za onesnaževanje okolja, ki se ga prav z Direktivo namerava zmanjšati, je ni mogoče opredeliti kot gotovo in je predvidena dokaj dolgotrajno, tako da je treba zadevno snov načeloma šteti za odpadek (glej v tem smislu zgoraj navedeni sodbi Palin Granit, točka 38, in AvestaPolarit Chrome, točka 39).
40. Dejanski obstoj „odpadka“ v smislu Direktive je tako treba preveriti glede na vse okoliščine ob upoštevanju njenega cilja in ob skrbi, da se ne škodi njeni učinkovitosti (glej zgoraj navedeni sodbi ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 88, in KVZ retec, točka 63, ter sklep z dne 15. januarja 2004 v zadevi Saetti in Frediani, C-235/02, ZOdl., str. I-1005, točka 40).
41. Ker v Direktivi ni predlagano nobeno določno merilo, ki bi razkrilo voljo imetnika, da zavrže dano snov ali predmet, lahko države članice glede na neobstoj določb Skupnosti, če s tem ne ogrožajo učinkovitosti prava Skupnosti, svobodno izberejo način dokazovanja različnih elementov iz direktiv, ki jih prenašajo (glej zgoraj navedeni sodbi ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 41, ter Niselli, točka 34). Tako lahko države članice na primer opredelijo različne skupine odpadkov, predvsem da bi olajšale organizacijo in nadzor nad ravnanjem z njimi, če se spoštujejo obveznosti iz Direktive ali drugih določb prava Skupnosti o teh odpadkih in če so morebitne skupine, ki so izvzete s področja uporabe predpisov, sprejetih za prenos obveznosti iz Direktive, v skladu z njenim členom 2(1) (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2004 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu, C-62/03, neobjavljena v ZOdl., točka 12).
42. V obravnavanem primeru ni sporno, da se na eni strani na podlagi člena 1 sporne odločbe kot izraz ravnanja, namena ali obveznosti __zavrženja“ snovi ali predmeta v smislu člena 1(a), prvi pododstavek, Direktive obravnava samo okoliščina, da je ta snov ali ta predmet neposredno ali posredno namenjena v postopke odstranjevanja ali predelave, navedene v prilogah B in C k zakonski uredbi št. 22/97, ter da na drugi strani navedeni prilogi B in C besedno ustrezata prilogama IIA in IIB k Direktivi.
43. Vendar, kot je bilo navedeno v točki 36 te sodbe, izvajanje enega od postopkov odstranjevanja ali predelave, navedenih v prilogah IIA oziroma II B k Direktivi, ne omogoča, da bi se kot odpadek opredelila snov ali predmet, ki je vključen v tem postopku.
44. Na eni stran namreč razlaga iz člena 1(a) sporne določbe, da je dejavnost zavreči snov ali predmet določena izključno z izvedbo postopka odstranjevanja ali predelave, navedenega v prilogah B in C k zakonski uredbi št. 22/97, povzroči, da je opredelitev odpadka odvisna od postopka, ki je opredeljen kot odstranjevanje ali predelava samo, če se nanaša na odpadek, tako da ta razlaga dejansko natančneje ne opredeljuje pojma odpadek. Tako je treba glede na zadevno razlago vsako snov ali vsak predmet, ki je vključen v enega izmed tipov postopkov, navedenih v prilogah IIA in IIB k Direktivi, opredeliti kot odpadek, tako da bi se na podlagi te razlage kot odpadek opredelile tudi snovi ali predmeti, ki niso odpadki v smislu navedene direktive (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Niselli, točki 36 in 37).
45. Na drugi strani razlaga iz točke 42 te sodbe pomeni, da snov ali predmet, ki ga imetnik zavrže drugače kot na načine, navedene v prilogah IIA in IIB k Direktivi, ni odpadek, tako da ta razlaga prav tako zožuje pojem odpadek iz člena 1(a) Direktive. Torej v skladu s to razlago snov ali predmet, katerega odstranjevanje ali predelava ni obvezna in ki ga imetnik zavrže preprosto s tem, da ga pusti, ne da bi ga predložil v tak postopek, ne bi bil opredeljen kot odpadek, čeprav bi v smislu Direktive to bil (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Niselli, točka 38).
46. Glede tega trditve Italijanske republike, navedene v točki 24 te sodbe, da naj bi opustitev snovi ali predmeta dejansko zajemal člen 1(a) sporne določbe, ni mogoče sprejeti. Čeprav bi se ta razlaga navedene točke v nacionalnem pravu uporabila prednostno, sporna določba namreč ne zagotavlja uporabe Direktive v celoti, ker glede tega ni dovolj jasna in natančna.
47. Prav tako ni sporno, da v skladu z natančnejšo opredelitvijo, določeno v členu 2 sporne določbe, za to, da se ostanek pri proizvodnji ali porabi ne opredeli kot odpadek, zadošča, da se ga ali se ga lahko ponovno uporabi v vsakem proizvodnem ciklu ali ciklu porabe brez predhodnega preoblikovanja in brez škodovanja okolju ali po opravljenem predhodnem preoblikovanju, kadar ne gre za enega od postopkov predelave, naštetih v prilogi C k zakonski uredbi št. 22/97, ki besedno ustreza prilogi IIB k Direktivi.
48. Vendar ta opredelitev ni v skladu z zahtevami sodne prakse, navedene v točkah od 33 do 39 te sodbe. Iz opredelitve odpadka namreč izvzame ostanke pri proizvodnji ali porabi, ki pa vendarle ustrezajo opredelitvi pojma „odpadek“ iz člena 1(a), prvi pododstavek, Direktive.
49. Kot to izhaja iz točk od 34 do 36 te sodbe, je zlasti dejstvo, da je snov ostanek pri proizvodnji ali porabi, pokazatelj, da gre za odpadek, in samo okoliščina, da je snov namenjena ponovni uporabi ali je primerna zanjo, ni odločilna za to, da se jo opredeli kot odpadek ali da se je ne opredeli kot takšne.
50. Poleg tega trditve Italijanske republike, navedene v točki 25 te tožbe, ni mogoče sprejeti. Ob upoštevanju obveznosti, povzete v točki 33 te sodbe, da je treba pojem odpadek razlagati široko, in zahtev sodne prakse Sodišča, navedenih v točkah od 34 do 39 te sodbe, namreč blaga, materiala ali surovine, ki nastanejo v proizvodnem procesu, katerega namen ni njihova proizvodnja, ni mogoče obravnavati kot stranskih proizvodov, ki jih imetnik ne želi zavreči, če njihova ponovna uporaba, skupaj s potrebami gospodarskih subjektov, ki ga niso proizvedli, ni le naključna, temveč gotova, zanjo ni potrebno predhodno preoblikovanje in se opravi v nadaljnjem procesu proizvodnje ali uporabe.
51. Nazadnje, v zvezi s pripombami, ki jih je Italijanska republika podala med obravnavo glede dejstva, da naj bi osebe, dejavne v sektorju ravnanja z odpadki, delovale „na meji zakona“, zadošča navedba, da ta domnevno ugotovljena okoliščina ne upravičuje tega, da država članica krši svoje obveznosti iz Direktive.
52. Glede na vse navedeno je treba tožbi Komisije ugoditi.
53. Zato je treba ugotoviti, da Italijanska republika, s tem da je sprejela in v veljavi ohranila člen 14 uredbe-zakona št. 138 z dne 8. julija 2002, ki je po spremembi postala zakon št. 178 z dne 8. avgusta 2002, s katerim so s področja uporabe zakonske uredbe št. 22/97 izvzeti snovi, stvari ali blago, namenjeni za postopke odstranjevanja ali predelave, ki niso izrecno navedeni v prilogah B in C k navedeni zakonski uredbi, ter snovi in stvari, ki ostanke, ki nastajajo pri proizvodnji in jih imetnik namerava ali mora zavreči, kadar jih je mogoče ponovno uporabiti in se ponovno uporabijo v proizvodnji ali v potrošnji, ne da bi se opravilo predhodno preoblikovanje ali da bi škodili okolju, ali po opravljenem predhodnem preoblikovanju, kadar ne gre za enega od postopkov predelave, naštetih v prilogi C k tej zakonski uredbi, ni izpolnila obveznosti iz člena 1(a) Direktive.
Stroški
54. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Italijanski republiki naloži plačilo stroškov, in ker ta s tožbenimi razlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
1) Italijanska republika, s tem da je sprejela in v veljavi ohranila člen 14 uredbe-zakona št. 138 o uvedbi nujnih ukrepov na področju obdavčenja, privatizacije in omejevanja farmacevtskih stroškov ter podpori gospodarstvu zapostavljenih območij z dne 8. julija 2002, ki je po spremembi postala zakon št. 178 z dne 8. avgusta 2002, s katerim so s področja uporabe zakonske uredbe št. 22/97 o izvajanju direktiv 91/156/EGS o odpadkih, 91/689/EGS o nevarnih odpadkih, 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži z dne 5. februarja 1997, izvzeti snovi, materiali ali blago, namenjeni za postopke odstranjevanja ali predelave, ki niso izrecno navedeni v prilogah B in C k navedeni zakonski uredbi, ter snovi in materiali, ki ostanke, ki nastajajo pri proizvodnji in jih imetnik namerava ali mora zavreči, kadar jih je mogoče ponovno uporabiti in se ponovno uporabijo v proizvodnji ali v potrošnji, ne da bi se opravilo predhodno preoblikovanje ali da bi škodili okolju, oziroma po opravljenem predhodnem preoblikovanju, kadar ne gre za enega od postopkov predelave, naštetih v prilogi C k tej zakonski uredbi, ni izpolnila obveznosti iz člena 1(a) Direktive Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991 in z Odločbo Komisije 96/350/ES z dne 24. maja 1996.
2) Italijanski republiki se naloži plačilo stroškov.