61990J0100
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-100/90 (
*1
)
I — Os factos
1. Quadro jurídico
1.1. A regulamentação comunitária
A Directiva 69/169/CEE do Conselho, de 28 de Maio de 1969, relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às franquias dos impostos sobre consumos específicos cobrados na importação no tráfego internacional de viajantes (JO L 133, p. 6; EE 09 Fl p. 19; a seguir «directiva») foi completada e alterada por uma série de directivas posteriores, a última das quais foi a Directiva 89/220/CEE do Conselho, de 7 de Março de 1989 (JO L 92, p. 15). Ela determina no n.° 1 do seu artigo 2.°, tal como alterado pela Directiva 88/664/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988QO L 382, p. 41), a aplicação (no âmbito do tráfego de viajantes entre Estados-membros) de uma franquia dos impostos sobre o volume de negócios e dos impostos sobre consumos específicos cobrados na importação, às mercadorias que satisfaçam as condições previstas nos artigos 9.° e 10.° do Tratado, contidas na bagagem pessoal dos viajantes, na medida em que se trate de importações sem caracter comercial, cujo valor global não exceda, por pessoa, 390 ecus. No âmbito desta franquia geral, o Reino da Dinamarca está no entanto autorizado a excluir da franquia mercadorias cujo valor unitário seja superior a 340 ecus, a partir de 1 de Janeiro de 1990 (Directiva 89/194/CEE do Conselho, de 13 de Março de 1989).
Para efeitos da aplicação da directiva, o n.° 2 do artigo 3.° determina: «São consideradas sem caracter comercial as importações que: a) apresentem natureza ocasional e b) respeitem exclusivamente a mercadorias reservadas ao uso pessoal ou familiar dos viajantes ou se destinem a oferta, não devendo traduzir, quer pela sua natureza quer pela quantidade, qualquer preocupação de ordem comercial.»
A quarta Directiva 78/1033/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, alterou o artigo 3.°, acrescentando-lhe um n.° 3, assim redigido:
«3.
Entende-se por bagagem pessoal o conjunto de bagagem que o passageiro pode apresentar no serviço de alfândega no momento da sua chegada, bem como a que apresente posteriormente no mesmo serviço, desde que justifique ter sido registada como bagagem acompanhada, no momento da partida, junto da companhia que assegurou o transporte.
Não constituem bagagem pessoal os reservatórios portáteis que contenham combustível. Todavia, relativamente aos meios de transporte a motor, é admitido em regime de isenção o combustível contido nos referidos reservatórios portáteis, cuja quantidade não ultrapasse dez litros, sem prejuízo das disposições nacionais em matéria de detenção e de transporte de combustível«.
O artigo 4.° da Directiva 69/169 fixa limites quantitativos para certas categorias de produtos.
Dentro dos limites quantitativos fixados por essa disposição e tendo em conta as restrições relativas aos viajantes de idade inferior a 15 anos (que beneficiam de uma franquia de 90 ecus), o valor das mercadorias enumeradas não é tomado em consideração para a determinação da franquia referida nos artigos 1.° e 2.°
1.2. A regulamentação nacional
O artigo 4.°, B, n.° 3, do Bekendtgørelse (decreto) n.° 422 do Ministeriet for Skatter og Afgifters (Ministério dos Assuntos Fiscais), de 25 de Setembro de 1985, relativo à franquia dos direitos aduaneiros e dos impostos sobre as bagagens dos viajantes {Lovtidende A, 1985, p. 1397), dispõe que:
«A franquia do imposto aplicável ao combustível (brændstof) contido em reservatórios portáteis é limitada a 10 litros por veículo a motor.»
Este decreto foi alterado pelos decretos n.os 412, de 13 de Junho de 1989, e 688, de 6 de Novembro de 1989{Lovtidende A, 1989, p. 585), que mantiveram inalterada a disposição impugnada.
2. Antecedentes do litígio
Por carta de 15 de Junho de 1987, a Comissão convidou o Governo dinamarquês, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, a transmitir-lhe as suas observações quanto à incompatibilidade do regime fiscal instituído pelo Bekendtgørelse n.° 422, acima citado, com as disposições da Directiva 69/169, tal como alterada, nomeadamente, pelo artigo 1.°, n.° 2, da Directiva 78/1033.
Por carta de 28 de Agosto de 1987, o Governo dinamarquês apresentou em sua defesa diversas observações e elementos de informação.
Em 21 de Junho de 1989, a Comissão formulou o parecer fundamentado previsto no primeiro parágrafo do artigo 169.° do Tratado CEE. Nele precisou que o Governo dinamarquês não cumprira as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE, ao não dar cumprimento à directiva acima referida, e convidou-o a proceder em conformidade com o parecer no prazo de dois meses.
Em 20 de Outubro de 1989, o Governo dinamarquês fez chegar à Comissão uma carta de resposta ao parecer fundamentado, precisando que as autoridades dinamarquesas entendiam não lhe dar seguimento.
II — Tramitação processual e pedidos das partes
A petição da Comissão foi registada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 11 de Abril de 1990.
A tramitação processual teve um curso regular. Com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
A Comissão, demandante, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
declarar que o Reino da Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, ao aplicar, ao abrigo do artigo 1.°, n.° 2, da quarta Directiva 78/1033, que acrescentou um n.° 3 ao artigo 3.° da Directiva comunitária 69/169, sobre as bagagens pessoais dos viajantes, a todos os tipos de combustíveis e não unicamente ao carburante, o limite quantitativo de dez litros previsto pela referida directiva para a importação com franquia do carburante contido em reservatórios portáteis;
—
condenar o Reino da Dinamarca nas despesas.
O Governo dinamarquês, demandado, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento à acção;
—
condenar a Comissão nas despesas.
III — Fundamentos e argumentos das partes
A Comissão não está de acordo com a interpretação que o Governo dinamarquês dá à palavra «brændstof», utilizada no novo n.° 3 do artigo 3.° da directiva, enten-dendo-a no sentido de que visa todos os líquidos inflamáveis susceptíveis de serem utilizados para fornecer energia. Este termo apenas designa o «carburante» (a gasolina ou o gasóleo), isto e, o combustível para motores de explosão, como resulta, por um lado, dos trabalhos preparatórios da quarta Directiva 78/1033 e, por outro, da comparação das seis versões linguísticas originais.
Segundo a Comissão, o objectivo da proposta que levou à inclusão de um novo n.° 3 no artigo 3.° foi o de limitar a quantidade de carburante susceptível de ser transportada por um viajante. Com efeito, verificara-se que os viajantes tinham solicitado o direito de importar carburante em reservatórios portáteis até ao limite da franquia, o que implicava riscos para a segurança rodoviária em caso de acidente. A expressão «reservatório de emergência», utilizada pela referida proposta de directiva, mostrava bem que se tratava apenas de limitar o transporte de carburante. A eliminação desta expressão teve por fim afastar qualquer dúvida sobre a questão de saber se o «carburante» transportado no veículo deve necessariamente ser do tipo utilizado no veículo automóvel em que se encontram o ou os reservatórios. O facto de esta identidade não ser exigível significa, por exemplo, que um veículo particular a gasolina pode transportar, quando passa uma fronteira nacional, um reservatório de gasóleo destinado a ser utilizado num barco com motor diesel.
A Comissão admite que o termo «brændstof» utilizado na versão dinamarquesa do n.° 3 do artigo 3.° da directiva, bem como os termos «fuel», «Kraftstoff» e «brandstof», utilizados, respectivamente, nas versões inglesa, alemã e neerlandesa, correspondem ao conceito de combustível, enquanto os termos «carburant» e «carburante», respectivamente nas versões francesa e italiana, apenas abrangem o combustível para motores de explosão.
A este respeito, observa que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as diferentes versões linguísticas devem ser interpretadas de modo uniforme e que, portanto, em caso de divergência entre as versões, a disposição em causa deve ser interpretada em função da economia geral e da finalidade da regulamentação de que a disposição é um elemento. Ora, como resulta do fim prosseguido pela proposta de directiva, deve considerar-se que o n.° 3 do artigo 3.° da directiva apenas visa os carburantes.
A Comissão observa, além disso, que, se a interpretação do segundo parágrafo do n.° 3 do artigo 3.° devesse assentar numa análise puramente linguística, se chegaria ao resultado absurdo de a versão dinamarquesa englobar matérias combustíveis como o carvão ou a parafina sólida, já que, linguisticamente, a palavra «brændstof» abrange também estes dois materiais.
A Comissão contesta o ponto de vista do Governo dinamarquês de que os combustíveis se não devem considerar como bagagem dos viajantes, na acepção da directiva. A este respeito, argumenta, por um lado, que a directiva deve ser interpretada tendo em atenção o fim prosseguido, como resulta tanto do seu primeiro considerando como do quinto considerando da Directiva 72/230/CEE, que alterou a Directiva 69/169/CEE (JO L 139, p. 28; EE 09 Fl p. 33), isto é, a constituição progressiva de um mercado interno. Por outro lado, contrariamente ao que sustenta o Governo dinamarquês, a proposta da quarta directiva não partia de um conceito restritivo de bagagem pessoal, no sentido de que esta não engloba os combustíveis. Com efeito, a proposta limitava-se a declarar, a propósito do artigo 2.°, que:
«Houve casos em que, na sequência de uma injustificada interpretação do conceito de “bagagem pessoal”, constante dos textos comunitários, os viajantes que regressavam a um Estado-membro, no termo de uma viagem ao estrangeiro, solicitaram a importação com franquia de todo o combustível que transportavam num reservatório portátil.
Pareceu, pois, oportuno, para evitar uma eventual interpretação divergente do conceito de “bagagem pessoal”, adoptar, para esse efeito, uma definição comunitária.»
O facto de os combustíveis beneficiarem da franquia prevista pela directiva não exclui a possibilidade de os Estados-membros adoptarem as medidas que considerem necessárias para garantir a segurança dos transportes.
Segundo a Comissão, as autoridades dinamarquesas sempre interpretaram o n.° 3 do artigo 3.° da directiva no sentido de só respeitar aos carburantes. Foi apenas na sequência de uma forte alta dos impostos sobre o fuelóleo doméstico, ocorrida em 1986 na Dinamarca, que essas autoridades mudaram de opinião. Na origem desta alteração estiveram razões fiscais, nomeadamente o facto de o preço do fuelóleo doméstico ser mais baixo na Alemanha.
A directiva sobre a «bagagem dos viajantes» não tem por objectivo primordial defender o interesse fiscal dos Estados-membros de que as aquisições sejam efectuadas no seu território. Pelo contrário, ela deve ser interpretada em relação com o fim que prossegue, que é a constituição progressiva do mercado interno.
O Governo dinamarquês começa por argumentar que quatro das seis versões linguísticas originais do segundo parágrafo do n.° 3 do artigo 3.° da quarta Directiva 78/1033, incluindo a versão dinamarquesa, utilizam o termo «brændstof» numa acepção ampla, e que apenas duas versões utilizam um termo que designa o combustível para motores de explosão.
Segundo o Governo dinamarquês, a interpretação da directiva no sentido do termo utilizado na versão dinamarquesa evita um difícil problema de delimitação, já que o conceito de «motorbrændstof» (carburante) de modo algum é unívoco. Assim, é possível utilizar fuelóleo doméstico para alimentar um motor diesel. O termo «brændstof» designa qualquer líquido inflamável susceptível de ser utilizado para produzir energia, por exemplo, para aquecimento ou para alimentação de um motor de explosão. Se se adoptar esta interpretação, não apenas os carburantes, mas também todos os outros tipos de combustíveis, como o fuelóleo doméstico, são directamente visados pelas disposições do segundo parágrafo do n.° 3 do artigo 3.° da Quarta Directiva 78/1033.
O Governo dinamarquês contesta a afirmação da Comissão de que mudou a interpretação da directiva quando, devido ao aumento do imposto sobre o fuelóleo doméstico, se tornou economicamente rentável a deslocação à Alemanha para aprovisionamento nesse produto. A interpretação da disposição em causa foi sempre a mesma e resulta, aliás, da utilização de um termo inequívoco, que compreende todos os combustíveis. Foi só a partir do aumento do imposto que o Ministério dos Assuntos Fiscais dinamarquês julgou necessário informar o público, através do seguinte comunicado de imprensa:
«O decreto aplicável em matéria da franquia de impostos de que podem beneficiar os viajantes inclui uma disposição expressa que prevê que a franquia relativa ao combustível contido em reservatórios portáteis está limitada a 10 litros por veículo motorizado. Esta disposição aplica-se qualquer que seja o tipo de combustível.
Não é, pois, possível, os viajantes importarem combustível com franquia para além do limite de 2800 DKR, que se aplica, aliás, a todas as mercadorias que os viajantes trazem do estrangeiro na sua bagagem pessoal.»
Segundo o Governo dinamarquês, os combustíveis, quaisquer que sejam (gasolina, gasóleo, fuelóleo doméstico, etc), nunca foram incluídos no conceito de «bagagem pessoal», quer na redacção anterior, quer na posterior à alteração feita à Directiva 78/1033. Na sua opinião, a Comissão compartilhava desta interpretação, já que na indicação dos fundamentos da quarta directiva declarava que : «com o fim de eliminar qualquer divergência de interpretação do conceito de “bagagem pessoal”, pareceu oportuno dele dar uma definição comunitária», e considerava como interpretação «abusiva» e «divergente» a inclusão do carburante contido em reservatórios portáteis no conceito de «bagagem pessoal». No entanto, para evitar uma inútil discussão sobre esta questão, a Comissão propôs um acrescento ao artigo 3.°, sob a forma do segundo parágrafo do n.° 3, no qual se diz expressamente que o carburante contido nos reservatórios portáteis não faz parte da «bagagem pessoal».
O Governo dinamarquês argumenta que, se a interpretação actual da Comissão fosse exacta, o Conselho e a Comissão teriam tomado em 1978 a decisão absurda de introduzir uma limitação considerável na possibilidade de importar com franquia gasolina e gasóleo, que têm, ambos, um nexo estreito com a viagem, considerada como actividade, enquanto a importação de todos os outros tipos de combustível, que não têm, por definição, qualquer relação com a viagem considerada como actividade, não é objecto de qualquer restrição. Ora, foi o inverso que serviu de ponto de partida em 1978, já que o Conselho e a Comissão desejavam precisar que o combustível, de acordo com o sentido literal do termo, se não podia incluir no conceito de «bagagem pessoal». Aliás, o Comité Económico e Social emitiu, na sua sessão plenária de 18 e 19 de Outubro de 1978, um parecer relativo ao novo artigo 3.°, no qual se admira de que a definição de «bagagem pessoal» inclua uma excepção negativa relativa aos «reservatórios portáteis contendo carburante», desejada pela Comissão, no qual declara: «Os reservatórios de emergência não constituem, evidentemente, bagagem pessoal. Se lhes deve ser dado um tratamento especial, será provavelmente noutro diploma que tal questão deverá ser tratada».
O Governo dinamarquês sustenta, por fim, que, ao inserir o segundo parágrafo do n.° 3 do artigo 3.° na directiva sobre «bagagem dos viajantes», a Directiva 78/1033 apenas precisou uma regra já em vigor, segundo a qual o carburante se não incluía no conceito de «bagagem pessoal». A directiva acrescentou também uma atenuante, de modo a ser possível importar com franquia, por cada veículo a motor, um máximo de dez litros de carburante contido em reservatórios portáteis.
J. C. Moitinho de Almeida
Juiz-rclator
(
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)	Língua do processo: dinamarquês.