62008CC0507_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Met een beroep wegens niet-nakoming in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU verwijt de Commissie de Slowaakse Republiek dat zij heeft nagelaten de staatssteun terug te vorderen die de Commissie onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard en die de vorm had van kwijtschelding van een belastingschuld ten gunste van de vennootschap Frucona Košice a.s. (hierna: „Frucona”) in het kader van een bij gewijsde goedgekeurd akkoord. Het gaat dus andermaal om de omvang van de verplichting van de lidstaten wat de terugvordering van door de Commissie onverenigbaar verklaarde steun betreft. Meer in het bijzonder gaat het in dit geval om de mogelijkheid de niet-nakoming van die verplichting te rechtvaardigen met een beroep op het bestaan van in kracht van gewijsde gegane nationale rechterlijke beslissingen die de terugvordering van de steun volgens nationaal recht onmogelijk maken.
I – Feiten
2. In haar beschikking van 7 juni 2006 betreffende staatssteun C 25/05 (ex NN 21/2005) van de belastingautoriteiten van de Slowaakse Republiek ten gunste van Frucona(2) heeft de Commissie beslist dat de maatregelen van de Slowaakse Republiek ten gunste van Frucona staatssteun vormen, die niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
3. Blijkens voornoemde beschikking ontving Frucona, een onderneming actief op het gebied van de productie van alcoholhoudende dranken en likeuren, alcoholvrije dranken, geconserveerde vruchten en groenten, en azijn, staatssteun bestaande in de kwijtschelding door het lokale belastingkantoor van Košice (hierna: „belastingkantoor”) van een belastingschuld ter hoogte van 416 515 990 SKK (11 miljoen euro) in het kader van een „akkoord” dat de onderneming met haar crediteuren had gesloten overeenkomstig de procedure van wet nr. 328/91 inzake faillissementen en akkoorden met crediteuren, een procedure die net als de faillissementsprocedure de financiële situatie van ondernemingen met een schuldenlast beoogt te regelen. De procedure, die door de schuldplichtige onderneming wordt ingezet, heeft tot doel met de crediteuren tot een akkoord te komen waarbij de schuldplichtige onderneming een deel van haar schuld afbetaalt en de rest wordt kwijtgescholden. Het betrokken akkoord moet in ieder geval worden goedgekeurd door de rechtbank die toezicht houdt op de procedure.
4. Op 8 maart 2004 diende Frucona bij de bevoegde regionale rechtbank, de Krajský súd de Košice, een voorstel in voor een akkoord met betrekking tot meerdere schulden, waaronder een schuld ter zake van de accijns op alcohol. Het akkoord werd door voornoemde rechtbank, met instemming van het belastingkantoor, goedgekeurd op 14 juli 2004. De goedkeuring van de regionale rechtbank werd nadien bekrachtigd door het Najvyšší súd de la República(3), bij beschikking van 25 oktober 2004.
5. Volgens het akkoord moest Frucona binnen één maand 35 procent van de schuld voldoen en deden haar crediteuren afstand van de resterende 65 procent. De belastingschuld van Frucona bedroeg in totaal 640 793 831 SKK (16,86 miljoen euro). Ingevolge het akkoord kon het belastingkantoor een bedrag van 224 277 841 SKK (5,86 miljoen euro) recupereren, zodat de fiscale kwijtschelding neerkwam op 416 515 990 SKK (11 miljoen euro). Opgemerkt moet worden dat Frucona na betaling van de overeengekomen bedragen haar bedrijfsactiviteiten heeft voortgezet.
6. Na onderzoek van de belastingkwijtschelding kwam de Commissie tot de conclusie dat a) het belastingkantoor zich juridisch en economisch in een gunstiger positie bevond dan de particuliere crediteuren; en b) de kwijtschelding van de belastingschuld van Frucona door de Slowaakse Republiek onrechtmatig was. Concreet bepaalde de Commissie in haar beschikking van 7 juni 2006:
„Artikel 1
De staatssteun van de Slowaakse Republiek ten gunste van Frucona Košice a.s., ten bedrage van SKK 416 515 990, is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
1. De Slowaakse Republiek neemt alle noodzakelijke maatregelen om de onrechtmatig verleende staatssteun bedoeld in artikel 1 terug te vorderen.
2. De teruggave dient onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures te geschieden, voor zover deze procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de onderhavige beschikking toelaten.
3. De terug te vorderen steun omvat de rente over de volledige periode vanaf de datum waarop de steun aan Frucona Košice a.s. is toegekend tot de datum van de effectieve terugbetaling.
4. De rente wordt berekend overeenkomstig het bepaalde in Hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 [...]. De rente wordt op samengestelde grondslag toegepast voor de volledige duur van de periode bedoeld in lid 3.
Artikel 3
De Slowaakse Republiek stelt de Commissie binnen twee maanden na datum van de kennisgeving van deze beschikking in kennis van de maatregelen die zijn getroffen om aan deze beschikking te voldoen. De Slowaakse Republiek verstrekt deze informatie aan de hand van het formulier in bijlage I bij deze beschikking.”
7. Op 12 januari 2007 stelde Frucona bij het Gerecht van eerste aanleg beroep in tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie, zonder om een voorlopige maatregel te verzoeken. De Slowaakse Republiek heeft in het geheel geen beroep ingesteld. Voornoemd beroep, dat in december 2009 ter zitting is behandeld, is thans in afwachting van een uitspraak.
8. Wat de door de verwerende staat genomen uitvoeringsmaatregelen betreft, op 4 juli 2006 heeft het belastingkantoor Frucona gesommeerd om binnen een termijn van acht dagen de onrechtmatige steun terug te betalen, vermeerderd met de rente. Daar aan de sommatie geen gevolg werd gegeven, heeft het belastingkantoor op 21 juli 2006 een vordering ingesteld bij de districtsrechtbank van Košice II.
9. Bij beslissing van 11 juni 2007 wees de districtsrechtbank van Košice II de vordering van het belastingkantoor af op grond dat Frucona niet verplicht was de steun terug te betalen. Volgens de rechtbank a) was de schuld van Frucona aan de belastingautoriteit van rechtswege tenietgegaan door de betaling van het verschuldigde bedrag conform de voorwaarden van het akkoord; b) ook al verplicht de Commissie de Slowaakse Republiek alle noodzakelijke maatregelen te nemen om de steun terug te vorderen, geeft dit de belastingautoriteit niet het recht om haar vordering bij de begunstigde van die steun te incasseren, en c) kan niet worden gesteld dat de begunstigde van de steun rechtstreeks krachtens de wet is verplicht die steun terug te betalen, daar artikel 26, lid 1, van wet nr. 231/1999 Rec. betreffende staatssteun veronderstelt dat de begunstigde zich ervan bewust was dat hij steun ontving; omdat de belastingautoriteit binnen de marges van de legaliteit heeft geopereerd, kon de begunstigde niet begrijpen dat hem onrechtmatige steun was verleend.
10. De beslissing van de districtsrechtbank werd bekrachtigd bij de beslissing van de regionale rechtbank van Košice van 21 april 2008, waarin de overwegingen van de rechter in eerste aanleg werden bevestigd en nog werd toegevoegd dat a) de beschikking houdende goedkeuring van het akkoord niet kon worden herroepen omdat deze in gewijsde is gegaan; b) de Commissie de bepalingen van nationaal recht ter regeling van conflicten tussen het crediteurenakkoord en de executieprocedure niet heeft geëerbiedigd, en c) het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid onder meer ten grondslag ligt aan het beginsel van de vrije waardering van de feiten, op grond waarvan de nationale rechterlijke instanties – op basis van deskundigenbewijs waarover de Commissie, naar kan worden verondersteld, niet beschikte – hebben geoordeeld dat de hoogte van de in het akkoord vastgestelde vordering van de belastingautoriteit proportioneel was.
11. Bij brief van 2 juli 2008 verzocht de belastingautoriteit de procureur-generaal van de Slowaakse Republiek een buitengewoon rechtsmiddel in te stellen. De Commissie zegt in haar verzoekschrift, niet over nadere informatie dienaangaande te beschikken.
12. In de loop van de procedure heeft de Commissie herhaaldelijk aangedrongen op de onmiddellijke en daadwerkelijke uitvoering van haar beschikking en heeft zij de Slowaakse autoriteiten verweten dat deze in plaats van onmiddellijk over te gaan tot de uitvoering ervan overeenkomstig het nationale recht, de interventie van een rechterlijke instantie nodig hebben geacht.
13. De Slowaakse autoriteiten hebben daartegen in wezen twee hoofdargumenten aangevoerd: A) De gerechtelijke procedure was noodzakelijk om de steun te kunnen terugvorderen, daar het Slowaakse belastingrecht geen wettelijke grondslag biedt voor het verhalen van een vordering van de belastingautoriteit die in het kader van een crediteurenakkoord is kwijtgescholden, zodat een executoriale titel moest worden verkregen. Naar Slowaaks recht kan een bestuursrechtelijke beslissing van een belastingkantoor de beslissing van de rechtbank belast met het toezicht op het akkoord tussen Frucona en haar crediteuren niet „annuleren”. B) De beschikking van de Commissie was niet rechtstreeks bindend voor Frucona. Veeleer werd de Slowaakse Republiek, als adressaat van de beschikking, verplicht tot het nemen van alle nodige maatregelen om de onrechtmatige steun terug te vorderen. De beschikking van de Commissie, zijnde een „buitenlandse” bestuursbeslissing, schiep derhalve geen verplichting voor Frucona om de steun terug te betalen, zodat zij niet in de nationale rechtsorde kon worden geëxecuteerd.
14. Na verschillende briefwisselingen en herinneringen na afloop van de in de beschikking gestelde termijn van twee maanden voor de mededeling van de getroffen en nog te treffen uitvoeringsmaatregelen heeft de Commissie, van mening dat de Slowaakse Republiek die uitvoering niet onmiddellijk en daadwerkelijk ter hand heeft genomen, besloten het onderhavige beroep in te stellen.
II – Argumenten
15. De Commissie herinnert om te beginnen aan de rechtspraak volgens welke de ongedaanmaking van een onrechtmatige steun door middel van de terugvordering ervan het logische gevolg is van de onrechtmatigheid van de steun (arresten van 21 maart 1990, België/Commissie(4), punt 66, en 21 maart 1991, Italië/Commissie(5), punt 41). Zij verwijst voorts naar de rechtspraak volgens welke de verplichting die op een lidstaat rust ten aanzien van de ongedaanmaking van een steun die de Commissie onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt acht, het herstel van de vorige situatie nastreeft, daar de begunstigde een ongerechtvaardigd voordeel geniet zolang hij de steun niet terugbetaalt (arrest van 5 oktober 2006, Commissie/Frankrijk(6), punt 47).
16. Onder verwijzing naar artikel 288 VWEU wijst de Commissie op het feit dat de beschikking en de daaruit volgende consequenties verbindend zijn voor de lidstaat tot wie zij zijn gericht (arrest van 26 juni 2003, Commissie/Spanje(7), punt 21), en benadrukt dat na meer dan 29 maanden na de ontvangst van de beschikking door de Slowaakse autoriteiten de aan Frucona verstrekte steun nog steeds niet is teruggevorderd, zodat deze laatste nog steeds een voordeel geniet dat de beschikking juist beoogde ongedaan te maken.
17. Naar de mening van de Commissie heeft de Slowaakse Republiek derhalve niet voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens de beschikking en artikel 14, lid 3, van verordening (EG) nr. 659/1999, en volstaat het niet, zoals de nationale autoriteiten stellen, dat alle voor de uitvoering van de beschikking noodzakelijke maatregelen zijn genomen, daar de uitkomst van de gebruikte middelen de onmiddellijke en daadwerkelijke uitvoering van de beschikking moet zijn. In ieder geval geldt voor de toepassing van de nationale procedures voor de uitvoering van een beschikking de voorwaarde dat die procedures de uitvoering ervan op de genoemde wijze mogelijk maken (arresten van 5 oktober 2006, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 49, en 12 mei 2005, Commissie/Griekenland(8), punten 35 en 44).
18. De Commissie herinnert eraan dat, nu het Gerecht de uitvoering van de bestreden beschikking niet heeft opgeschort overeenkomstig artikel 278 VWEU (noch Frucona noch de Slowaakse autoriteiten hebben hierom verzocht), het bij het Gerecht aanhangige beroep tot nietigverklaring geen afbreuk doet aan de uitvoerbaarheid van de niet-nagekomen beschikking. In het onderhavige geval vormen de door de nationale rechters aangevoerde redenen naar de mening van de Commissie een obstakel voor de daadwerkelijke en onmiddellijke uitvoering van die beschikking. Zij bekritiseert met name het argument dat Frucona niet kon weten dat de kwijtschelding van een deel van haar belastingschuld staatssteun vormde, want afgezien van het feit dat een dergelijke onwetendheid op het gebied van staatssteun irrelevant is (arrest van 20 september 1990, Duitsland/Commissie(9), punt 14), stelt juist de door de Slowaakse autoriteiten aangehaalde wet nr. 231/1999 zelf in de ten tijde van de feiten geldende redactie de verlening van belastingvermindering gelijk met een indirecte vorm van staatssteun.
19. De Commissie aanvaardt evenmin het argument dat de belastingschuld van rechtswege is vervallen, want met de ontkenning van het bestaan van de schuld heeft de Slowaakse rechter tevens de rechtstreekse werking van de beschikking ontkend, in strijd met vaste rechtspraak (arresten van 19 juni 1973, Carmine Capolongo/Azienda Agricole Maya(10), en 22 maart 1977, Steinike & Weinlig/Duitsland(11) ).
20. De Commissie acht voorts niet relevant dat de nationale rechters in de uitoefening van hun onafhankelijkheid belang hebben toegekend aan bepaald deskundigenbewijs op basis waarvan zij, als enigen bevoegd voor de beoordeling van de feiten, konden beslissen dat het in het crediteurenakkoord vastgestelde bedrag van de belastingschuld proportioneel was. Nadat een staatssteun eenmaal onverenigbaar is verklaard, beperkt de rol van de nationale autoriteiten zich volgens de Commissie tot de uitvoering van de vaststellingsbeschikking en hebben zij ter zake geen enkele beoordelingsbevoegdheid (arrest van 20 maart 1997, Alcan Deutschland(12), punt 34).
21. Dat het gezag van gewijsde van de in casu gegeven rechterlijke beslissingen de gelaakte niet-nakoming zou rechtvaardigen, verwerpt de Commissie met een beroep op het arrest van 18 juli 2007, Lucchini(13), punt 63, aan welke uitspraak, zo merkt zij op, de Slowaakse justitiële autoriteiten geheel voorbij zijn gegaan.
22. Ten slotte is volgens de Commissie in casu het beginsel van gelijkwaardigheid niet geëerbiedigd, omdat aan haar beschikking niet de executoriale kracht is toegekend die kenmerkend mag worden geacht voor de handelingen van de Slowaakse belastingautoriteiten. De procedure voor het verkrijgen van een executoriale titel via de rechter heeft er derhalve toe geleid dat de beschikking niet kon worden uitgevoerd onder gelijke condities als nationale beslissingen.
23. De Slowaakse Republiek stelt in haar verweerschrift dat uit de letterlijke uitlegging van artikel 2, leden 1 en 2, van de beschikking van de Commissie, en meer bepaald uit het gebruik van de term „vymáhanie” („récuperation” in de Franse versie) in plaats van „vymoženie” („recouvrement” in de Franse versie), anders dan de Commissie stelt, niet valt af te leiden dat de Slowaakse Republiek gehouden was de steun daadwerkelijk binnen de gestelde termijn in te vorderen, doch enkel alle voor de terugvordering ervan noodzakelijke maatregelen moest nemen, hetgeen ook daadwerkelijk is gebeurd langs de aangewezen fiscale en justitiële wegen, met inbegrip van een verzoek van het belastingkantoor aan de procureur-generaal van de Republiek van 2 juli 2008 om een buitengewoon rechtsmiddel in te stellen, waarmee deze laatste nog bezig was op het moment van indiening van het verweerschrift van de Slowaakse Republiek (8 januari 2009).
24. Volgens de Slowaakse Republiek is er in casu sprake van omstandigheden die de zaak heel anders maken dan de gebruikelij ke staatssteunzaken: A) De steun is toegekend op basis van een onherroepelijk geworden rechterlijke beslissing en niet van een bestuursbesluit, waardoor het arrest Lucchini geen toepassing kan vinden; hoe dan ook is voornoemd arrest gewezen na de datum waarop de Slowaakse Republiek een begin had gemaakt met de relevante formaliteiten voor de terugvordering van de steun; B) Volgens de beschikking is weliswaar het bestuursorgaan dat de steun heeft toegekend, bevoegd voor de terugvordering ervan, maar niet kan worden verlangd (en het Unierecht doet dat ook niet) dat dat orgaan een onherroepelijk geworden rechterlijke beslissing annuleert. Dat is zelfs niet mogelijk wanneer een arrest van het Hof met terugwerkende kracht moet worden toegepast (buiten de gevallen waarin uitzonderlijke omstandigheden meebrengen dat wordt afgeweken van een zo voornaam beginsel voor de rechtszekerheid als dat van de onaantastbaarheid van het gezag van gewijsde; arresten van 13 januari 2004, Kühne en Heitz(14), punt 28, en 16 maart 2006, Kapferer(15), punten 20 en 21), zodat de Commissie een rechtskracht aan haar beschikking wil toekennen die in beginsel niet eens aan de arresten van dit Hof toekomt.
25. Er was dan ook volgens de Slowaakse Republiek geen andere weg mogelijk dan de gevolgde, dat wil zeggen het instellen van een rechtsvordering tegen Frucona. Deze wijze van terugvordering van de steun houdt volgens de Slowaakse Republiek geen schending in van het beginsel van gelijkwaardigheid. De desbetreffende grief is niet alleen algemeen en onnauwkeurig, maar ook ongegrond, daar de terugvordering van de steun in overeenstemming moet zijn te brengen met het beginsel van de procesautonomie van de lidstaten. De beschikking kon ten slotte geen executoriale titel vormen omdat zij a) niet tot een particulier maar tot de lidstaat was gericht; b) bindend is voor de lidstaat die de steun heeft verleend, niet voor de begunstigde van de steun, en c) de noodzakelijke nauwkeurigheid ontbeert om op zich een executoriale titel te vormen. De Slowaakse autoriteiten merken buitendien op dat het eigenlijke toepassingsgebied van het beginsel van gelijkwaardigheid dat van de bescherming van de rechten van particulieren is, niet dat van de verplichtingen van de lidstaten jegens de Commissie.
26. In repliek verwerpt de Commissie het door de Slowaakse autoriteiten aan de letterlijke uitlegging van de beschikking ontleende argument, stellende dat er geen twijfel over kon bestaan dat zij gehouden waren de steun binnen de gestelde termijn daadwerkelijk terug te vorderen tenzij uitzonderlijke omstandigheden dat onmogelijk maakten, hetgeen door de Slowaakse regering in het geheel niet is gesteld.
27. De Commissie geeft toe dat het, bij gebreke van communautaire bepalingen betreffende de procedure voor de terugvordering van steun, aan de lidstaten is om de wijze van terugvordering te bepalen, mits de steun daadwerkelijk wordt teruggevorderd en uiteraard zodanig dat de nationale bepalingen worden toegepast op een wijze die de door het communautaire recht verlangde terugvordering niet praktisch onmogelijk maakt. Overigens heeft de Commissie niet de intentie gehad de Slowaakse autoriteiten voor te schrijven op welke wijze zij de steun moesten terugvorderen, en heeft zij met name geëist dat het belastingkantoor een rechterlijke beslissing annuleerde; zij had slechts als een van de mogelijke procedures voorgesteld dat de bevoegde autoriteit de toekenning van de steun introk.
28. Met een beroep op het beginsel van de voorrang van het Unierecht en op het arrest Lucchini (dat, wat de uitlegging van het geldende recht betreft, in casu ten volle toepasselijk zou zijn, ondanks hetgeen door de Slowaakse autoriteiten is gesteld), stelt de Commissie dat op grond van voornoemd beginsel elke nationale maatregel die aan de onmiddellijke en daadwerkelijke uitvoering van de beschikking in de weg staat, buiten toepassing moet blijven. Dit lijdt geen uitzondering wanneer die maatregel een onherroepelijk geworden rechterlijke beslissing is; in ieder geval moet het belang van het gezag van gewijsde worden genuanceerd afhankelijk van het gebied waarop het betrekking heeft, met name afhankelijk van de mate waarin partijen het voorwerp van de gerechtelijke procedure kunnen beïnvloeden. In deze zaak was die beïnvloeding minimaal, gezien de implicatie van de communautaire bevoegdheden waaraan de nationale rechterlijke instanties niet voorbij mochten gaan. Dit alles, ten slotte, los van het feit dat het Slowaakse recht zelf voorziet in gevallen waarin het gezag van gewijsde kan worden doorbroken (artikel 228 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering).
29. De Commissie betwist, tot slot, dat in casu het beginsel van gelijkwaardigheid is geëerbiedigd, en verwerpt de stelling van de Slowaakse Republiek dat het eigenlijke toepassingsgebied ervan dat van de bescherming van de rechten van particulieren is, aangezien het Hof zich juist in een geval betreffende staatssteun in andere zin heeft uitgesproken in de arresten van 21 september 1983, Deutsche Milchkontor(16), en 20 maart 1997, Alcan Deutschland, reeds aangehaald, punt 24. Anderzijds acht de Commissie haar beroep op het Slowaakse belastingrecht voldoende om aan te tonen dat de thans bestreden beschikking minder gunstig is behandeld.
30. In dupliek herhalen de Slowaakse autoriteiten dat zij het mogelijke hebben gedaan om de steun terug te vorderen, en zich aldus aan de bewoordingen van de authentieke versie van de beschikking hebben gehouden. Zij blijven erbij dat onmogelijk aan het bestaan van een definitief geworden rechterlijke beslissing voorbij kan worden gegaan. Zij preciseren, ten slotte, dat zij nimmer een beroep op deze omstandigheid hebben willen doen om aan te geven dat de terugvordering van de steun onmogelijk was, of om zich aan de terugvorderingsverplichting te onttrekken; zij wilden hiermee enkel de aandacht vestigen op de moeilijkheden van een invordering binnen een termijn van twee maanden.
III – Rechtskader
31. Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(17) geeft in punt 13 van de considerans aan:
„Overwegende dat in gevallen van niet met de gemeenschappelijke markt verenigbare onrechtmatige steun, de daadwerkelijke mededinging dient te worden hersteld; dat het hiertoe noodzakelijk is dat de steun, met inbegrip van de rente, onverwijld wordt teruggevorderd; dat het passend is de terugvordering overeenkomstig de procedures van nationaal recht te doen geschieden; dat de toepassing van die procedures niet, door verhindering van de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van de beschikking van de Commissie, het herstel van daadwerkelijke mededinging mag beletten; dat de lidstaten daartoe dan ook alle nodige maatregelen moeten treffen om de effectiviteit van die beschikking te verzekeren”.
32. Artikel 14, lid 3, van verordening nr. 659/1999 bepaalt:
„Onverminderd een beschikking van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen overeenkomstig artikel 185 van het Verdrag, dient terugvordering onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Commissie toelaten. Daartoe nemen de betrokken lidstaten in geval van een procedure voor een nationale rechtbank alle nodige maatregelen, met inbegrip van voorlopige maatregelen, waarover zij binnen hun nationale rechtsstelsel beschikken om dit doel te bereiken, onverminderd de communautaire wetgeving”.
33. Artikel 23 van verordening nr. 659/1999 bepaalt:
„1. Indien de betrokken lidstaat, met name in gevallen bedoeld in artikel 14, niet voldoet aan een voorwaardelijke of negatieve beschikking, kan de Commissie overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het Verdrag de zaak rechtstreeks bij het Hof van Justitie aanhangig maken.
2. Indien de Commissie van oordeel is dat de betrokken lidstaat een arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen niet is nagekomen, kan zij de zaak verder afhandelen overeenkomstig artikel 171 van het Verdrag.”
IV – Beoordeling
34. Het feit dat de beschikking waarvan de niet-nakoming in deze procedure aan de orde is, het voorwerp is van een bij het Gerecht aanhangig beroep (zaak T‑11/07), zonder dat het Gerecht voorlopige maatregelen heeft vastgesteld, staat er niet aan in de weg dat dit Hof over die niet-nakoming kan beslissen zonder het arrest van het Gerecht af te wachten (arrest van 5 oktober 2006, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 60).
35. Het enige wat in deze procedure moet worden onderzocht, is het handelen van de Slowaakse autoriteiten met betrekking tot de beschikking van 7 juni 2006 aangaande staatssteun C 25/05, nu de Commissie de Slowaakse Republiek verwijt dat zij haar verplichting om die beschikking uit te voeren zoals vereist door artikel 288 VWEU en door artikel 14, lid 3, van verordening nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999, niet is nagekomen. Volgens vaste rechtspraak moet derhalve de kwestie van de geldigheid van de beschikking geheel buiten beschouwing blijven(18), die voor ons een onbetwistbare voorwaarde vormt voor de uitvoeringsverplichting, het feitelijke en uitsluitende voorwerp van deze procedure.
36. De eerste kwestie die moet worden opgelost, is welke verplichting is geschonden. De Slowaakse Republiek stelt dat zij gezien de bewoordingen van de beschikking niet verplicht was de steun in ieder geval terug te vorderen, maar slechts moest trachten deze terug te vorderen. Weliswaar biedt de Slowaakse versie van de beschikking ruimte voor deze uitlegging(19), maar gezien de toepasselijke regeling en de vaste rechtspraak ter zake moesten de Slowaakse autoriteiten begrijpen wat in werkelijkheid van hen werd verlangd. Derhalve behoeft thans niet te worden onderzocht of al dan niet is voldaan aan de verplichting om al het noodzakelijke te doen om de steun terug te vorderen, maar of deze steun daadwerkelijk is teruggevorderd, want dat was de inhoud van de verplichting. Een andere vraag is of, indien de onrechtmatige steun uiteindelijk niet wordt terugbetaald, het feit dat de betrokken lidstaat alle daartoe noodzakelijke maatregelen heeft genomen hem kan ontheffen van zijn aansprakelijkheid voor de schending indien komt vast te staan dat het volstrekt onmogelijk was om de beschikking uit te voeren (zie arrest van 26 juni 2003, Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punten 45‑47), waarbij echter duidelijk moet zijn dat de eerste verplichting altijd die van de daadwerkelijke terugvordering is geweest en niet enkel de verplichting om de maatregelen daartoe te treffen. Het gaat bijgevolg om een typische resultaatsverbintenis, inhoudend het herstel van het evenwicht van de marktvoorwaarden, dat door de aan een van de marktdeelnemers verleende steun is verstoord (arrest van 5 juni 2006, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 47). Wij zullen hoe dan ook hierna nog zien dat bereiking van het nagestreefde doel niet tegen elke prijs wordt verlangd, in het bijzonder niet met opoffering van de beginselen die inherent zijn aan de rechtsstaat en als zodanig tot de fundamentele beginselen van de Unie behoren.
37. Om te beginnen is het duidelijk dat de betrokken verplichting niet is nagekomen, nu vaststaat dat de steun niet is terugbetaald. Wat dus moet worden onderzocht, is of die niet-nakoming al dan niet gerechtvaardigd kan zijn, wat er ook zij van het door de Slowaakse Republiek gestelde met betrekking tot de korte duur van de voor de terugvordering van de steun verleende termijn. Dat bezwaar had in voorkomend geval, met eventuele andere bezwaren tegen de inhoud van de beschikking, tegen de beschikking zelf moeten worden ingebracht in een specifieke procedure, maar niet in het kader van de uitvoering van de beschikking. Bovendien spreken de Slowaakse autoriteiten zichzelf in zekere zin tegen door enerzijds te stellen dat de omstandigheden van het geval de terugvordering van de steun onmogelijk maakten, en anderzijds dat het in werkelijkheid slechts ging om grote moeilijkheden (hetgeen de noodzaak van een ruimere termijn zou hebben gerechtvaardigd). Hoe het ook zij, duidelijk en doorslaggevend is, zoals de Commissie stelt, dat de desbetreffende vordering pas 29 maanden na de ontvangst van de beschikking door de Slowaakse autoriteiten en na herhaalde verzoeken van de Commissie is ingesteld.
38. Het is vaste rechtspraak dat, bij gebreke van communautaire bepalingen betreffende de procedure voor de terugvordering van onrechtmatige steun door de betrokken nationale autoriteiten, in beginsel moet worden uitgegaan van de desbetreffende bepalingen van nationaal recht (beginsel van procedurele autonomie; zie arrest van 26 juni 2003, Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punt 22), die door die nationale autoriteiten, met inbegrip van de rechterlijke, altijd zoveel mogelijk moeten worden uitgelegd ten gunste van de uitvoering van het Unierecht (arrest Lucchini, reeds aangehaald, punt 60). Deze regel is vastgelegd in artikel 14, lid 3, van verordening nr. 659/1999, dat verwijst naar „de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat”, doch altijd onder de voorwaarde dat die procedures „een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Commissie toelaten”. Waaraan echter onmiddellijk moet worden toegevoegd dat volgens lid 1 van voornoemd artikel geen terugvordering van de steun wordt verlangd „indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het gemeenschapsrecht”.
39. Zoals wij hebben kunnen zien, heeft de door de Slowaakse autoriteiten gevolgde nationale procedure erin geresulteerd dat de onrechtmatige steun ook thans nog niet is terugbetaald. De Slowaakse Republiek sluit weliswaar niet uit dat de steun uiteindelijk zal worden terugbetaald; zij heeft ter terechtzitting bevestigd dat de mogelijkheid van een verzoek tot herroeping op grond van artikel 228, lid 1, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, waarop ik hierna zal terugkomen, niet is uitgesloten, met als mogelijk gevolg dat de definitieve rechterlijke beslissing die tot op heden de terugvordering van de betrokken steun heeft verhinderd, wordt vernietigd. Ook in dat geval heeft de Slowaakse Republiek zich evenwel aan een niet-nakoming schuldig gemaakt, daar de verplichting waarvoor zij zich thans moet verantwoorden de uitvoering van de beschikking van 7 juni 2006 binnen een bepaalde termijn betreft.
40. Naar mijn mening is de werkelijke kwestie in deze zaak niet zozeer of de door de Slowaakse Republiek gevolgde interne procedure al dan niet de juiste was voor de terugvordering van de onrechtmatige steun, maar, nogmaals, of het bestaan van een nationaal gewijsde niet reeds voldoende grond opleverde voor een zonder meer vervallen van de verplichting om welke procedure dan ook in te stellen. Want het aan die beslissing verbonden gezag van gewijsde impliceert immers in beginsel juist dat elke poging tot herziening van de inhoud ervan onmogelijk of althans buitengewoon moeilijk is, en daarmee eveneens principieel onverenigbaar met het dwingende karakter van de normaliter aan de lidstaten gegunde termijnen voor de daadwerkelijke terugvordering van onwettig verklaarde steun.
41. Dit wil zeggen dat in casu het bestaan van een definitieve rechterlijke beslissing vragen oproept met betrekking tot de vooronderstelling waarvan men gewoonlijk in procedures wegens niet-nakoming uitgaat: dat de nationale handelingen en bepalingen die aan de nakoming van de verplichting in de weg staan, zonder al te veel moeite kunnen worden weggenomen door de juiste procedure te volgen. Waar de Slowaakse Republiek zich beroept op een definitief geworden rechterlijke beslissing die wellicht niet volstrekt de mogelijkheid uitsluit dat de ten onrechte toegekende steun kan worden teruggevorderd, maar de verwezenlijking van dat doel wel uitzonderlijk bemoeilijkt, en de Commissie in dat verband stelt dat het gezag van gewijsde niet met succes kan worden ingeroepen tegen de verplichting om naar behoren en tijdig aan haar beschikking te voldoen, is het duidelijk dat het eigenlijke juridische probleem andermaal de relevantie is van het gezag van gewijsde bij de afbakening van de verantwoordelijkheid van de lidstaten wat hun verplichtingen jegens de Unie betreft, een kwestie die in laatste instantie en in ruimere zin draait om de regels die de verhouding tussen het nationale en het communautaire recht bepalen.
42. De mogelijkheden zijn derhalve de volgende: indien, aan de ene kant, het gezag van gewijsde niet wordt gezien als beslissend element van een eigenschap van definitieve rechterlijke beslissingen, dat voor die beslissingen een specifieke behandeling rechtvaardigt die afwijkt van de behandeling die andere handelingen en bepalingen van de staat verdienen, zou de conclusie moeten luiden dat de onderhavige zaak moet worden beslecht met toepassing van de bekende rechtspraak inzake niet-nakomingen door de bestuurlijke en wetgevende autoriteiten van de lidstaten. Ziet men daarentegen het gezag van gewijsde als een bijzonder relevante omstandigheid voor de vaststelling van de staatsaansprakelijkheid, is het zaak vast te stellen in welke mate. Dit kan variëren van een rechtvaardiging zonder meer van de niet-nakoming tot, minder radicaal, aanvaarding van de mogelijkheid voor de staat, terwijl zijn nakomingsverplichting in stand blijft, eventuele procedures voor de ongedaanmaking van het gezag van gewijsde te initiëren, die vanwege hun complexiteit meer tijd dan gebruikelijk vergen.
43. De onderhavige zaak biedt aldus de gelegenheid om vanuit een bepaald perspectief tot een nadere precisering te komen van de regels die de verhouding tussen het recht van de Unie en het recht van de lidstaten bepalen. Terwijl het beginsel van de voorrang voldoende vast verankerd is, zowel in zichzelf als wat de verklaring van de gevolgen ervan betreft(20), zijn nog weinig vorderingen gemaakt met betrekking tot de reikwijdte van dat beginsel ingeval de betrokken autoriteit in een eventueel conflict tussen het nationale en het communautaire recht de rechterlijke macht van een lidstaat is.
44. Uiteraard maakt de rechterlijke macht deel uit van de lidstaat wat zijn verantwoordelijkheid betreft, zowel jegens zijn burgers wegens schending van individuele rechten die in het Unierecht zijn erkend (zie arrest van 30 september 2003, Köbler(21) ), als jegens de Unie zelf op grond van artikel 258 VWEU (zie arrest van 9 december 2003, Commissie/Italië(22), punt 29), zodat, in lijn met de logica van die structurele beginselen, een rechterlijke beslissing, zelfs wanneer het om een definitief geworden uitspraak gaat (zoals blijkt uit de zaak die is beslecht in het arrest van 12 november 2009, Commissie/Spanje(23) ), nimmer voorrang kan hebben op een communautaire regel, bepaling of handeling, zomin als zij kan ingaan tegen een wet of, in voorkomend geval, een constitutionele bepaling.
45. De eenvoud van het voorgaande is evenwel bedrieglijk, om verschillende redenen: In de eerste plaats, omdat de rechterlijke macht van de lidstaat in functionele zin tevens de rechterlijke macht is van de Unie, zodat de relatie waaraan die beginselen dienstig zijn, niet meer werkt op het niveau van afzonderlijke en verschillende normatieve en gezagssystemen, maar enkel nog op dat van een macht in de handelingen waarvan de normen van die concurrerende systemen tot een eenheid verworden. In de tweede plaats, en van meer belang, omdat de rechterlijke instanties zich vanwege hun institutionele en functionele onafhankelijkheid onttrekken aan elke mogelijke interventie en invloed door de regeringen, dat wil zeggen, door hen die de staat vertegenwoordigen in zijn betrekkingen met de Unie en die een rechtstreekse verplichting jegens die Unie hebben ten aanzien van de vaststelling van de relevante nationale maatregelen voor de behoorlijke nakoming van zijn communautaire verplichtingen. Die verplichting, die indirect zelfs de wetgevende macht kan omvatten aangezien de democratische parlementaire stelsels van de lidstaten altijd de overeenstemming van de wil van de regering met die van de wetgevende meerderheid waarborgen, staat principieel volstrekt los van de wil van rechters en gerechten. En tot slot omdat de beginselen van zekerheid en bepaaldheid waaraan het instituut van het gezag van gewijsde dienstig is, volstrekt niet vreemd zijn aan het Unierecht, maar integendeel fundamentele en onmisbare beginselen daarvan vormen.
46. Ook al kan het arrest in de zaak Lucchini, waarop ik zo meteen terugkom, aanleiding hebben gegeven tot een andere uitleg, is het duidelijk dat dit Hof altijd de nadruk heeft gelegd op eerbiediging van het gezag van gewijsde als kenmerkend beginsel van de rechtsstaat, dat ook is aanvaard door de Unie als gemeenschap van staten die berusten op de beginselen die daarvoor in wezen kenmerkend zijn. Ik verwijs naar het recente arrest van 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub(24), punt 22 (met verwijzing naar de arresten Köbler, reeds aangehaald, punt 38, en Kapferer, reeds aangehaald, punt 20), waarin wordt herinnerd aan het „belang, zowel in de communautaire rechtsorde als in de nationale rechtsordes, van het beginsel van eerbiediging van het gezag van gewijsde”, want „om zowel de stabiliteit van het recht en van de rechtsbetrekkingen als een goede rechtspleging te garanderen, is het van belang dat rechterlijke beslissingen die definitief zijn geworden nadat de beschikbare beroepsmogelijkheden zijn uitgeput of na afloop van de voor deze be roepen voorziene termijnen, niet meer opnieuw in geding kunnen worden gebracht”.
47. In deze lijn heeft het Hof vastgesteld dat de lidstaten in beginsel niet verplicht zijn onherroepelijk geworden rechterlijke beslissingen buiten toepassing te laten, ook al zou daardoor een schending van het Unierecht kunnen worden gecorrigeerd (zie arrest van 1 juni 1999, Eco Swiss(25), en arrest Kapferer, reeds aangehaald). Ten behoeve van die „correctie” dient derhalve te worden teruggegrepen op de procedures voor de herroeping van in kracht van gewijsde gegane beslissingen, die in de betrokken nationale rechtsorde kunnen zijn voorzien (zie arrest Kühne en Heitz, reeds aangehaald). Indien dat niet mogelijk is, heeft het Hof er in laatste instantie de voorkeur aan gegeven de onherroepelijke rechterlijke beslissing te behandelen als een tot aansprakelijkheid van de staat leidende inbreuk (zie onder meer arrest Köbler, reeds aangehaald), in plaats van het gezag van gewijsde te doorbreken. En ook dan bestaan er nuances, want „in een dergelijk geval [is] de aansprakelijkheid van de overheid, gelet op de specifieke aard van de rechtsprekende functie en op de gerechtvaardigde eisen van rechtszekerheid, niet onbeperkt” en „kan de overheid slechts aansprakelijk worden gesteld in het uitzonderlijke geval waarin de nationale rechterlijke instantie die uitspraak doet in laatste aanleg, het toepasselijke recht kennelijk heeft geschonden” (arrest van 13 juni 2006, Traghetti del Mediterraneo(26), punt 32). Daarmee heeft het Hof per saldo gekozen voor de weg van een financieel herstel onder voorwaarden, boven die van het tegen elke prijs herstellen van de situatie vóór de schending van de communautaire rechtsorde doordat de definitieve beslissing zonder meer wordt vernietigd.
48. Dit is een gevolg van de opvatting dat de rechtszekerheid een van de door het Unierecht erkende algemene beginselen is (zie arrest van 12 februari 2008, Kempter(27), punt 37) en als zodanig behoort tot de grenzen die artikel 14, lid 1, van verordening nr. 659/1999 stelt aan de verplichting tot terugvordering van staatssteun door de Commissie. Het arrest Lucchini betekende – ik herhaal het nog eens – geen ommekeer in de grondslagen van de eerdere rechtspraak. Zoals advocaat-generaal Geelhoed reeds in zijn conclusie van 14 september 2006 (punt 16) in de zaak Lucchini opmerkte, betrof het vanwege het geheel van juridische en feitelijke omstandigheden een „hoogst uitzonderlijke” zaak.(28) Dat was het natuurlijk ook, nu anders dan in eerdere zaken waarover dit Hof moest oordelen, de betrokken rechterlijke beslissing van latere datum was dan de gemeenschapshandeling waarmee zij in tegenspraak was. Het ging derhalve niet om een communautaire handeling of bepaling waarvan de uitvoering in het nationale recht vanwege een nationale, reeds bestaande definitieve beslissing werd bemoeilijkt, doch integendeel om een beschikking van de Commissie op een gebied dat tot de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie behoort, die stuitte op de moeilijkheid van een latere definitieve beslissing van een onbevoegd gerecht. In die omstandigheden stonden in het conflict niet de zekerheid en bepaaldheid van het gezag van gewijsde tegenover de voorrang en doeltreffendheid van het Unierecht. De confrontatie betrof de zekerheid en bepaaldheid van de voorwaarden die de structuur van de relatie tussen het Unierecht en het recht van de lidstaten beheersen, enerzijds, en het onrechtmatige streven om in de nationale rechtsorde een volstrekt onbevoegd genomen nationale beslissing te consolideren, anderzijds. Om die reden richtte het Hof zijn analyse op de verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten, en ging het grotendeels voorbij aan een beoordeling van de zaak vanuit het perspectief van het gezag van gewijsde.
49. Indien men echter op dit tweede perspectief dieper wil ingaan, dient men te aanvaarden dat in wezen en strikt genomen de definitief geworden beslissing die aan de zaak Lucchini ten grondslag lag, tot stand is gekomen in een procedure die de formele grenzen van het zuiver nationale geding overschreed. Immers, gesteld kan worden dat nu het voorwerp van die procedure een materie was die tot de uitsluitende bevoegdheid van de Unie behoorde, alle beslissingen van de rechterlijke macht met betrekking tot de uitvoering van de beschikking van de Commissie deel gingen uitmaken van een in functionele zin communautaire procedure. Daarom zou men kunnen zeggen dat de nationale rechter die die beslissingen gaf, daartoe alleen bevoegd was als gerecht van de Unie, daarbij strikt onderworpen aan de communautaire rechtsorde. Maar dan konden die beslissingen nimmer rechtmatig leiden tot een uitspraak als in die zaak, die zo duidelijk in tegenspraak was met het door de Commissie bepaalde. In het kader van die – formeel nationale, doch functioneel en materieel communautaire – gerechtelijke procedure kon dus een vanuit nationaalrechtelijk perspectief onmiskenbaar definitieve uitspraak worden gegeven, die echter zonder enige juridische gelding in het kader van de in materiële zin communautaire procedure was. In dit laatste en in een soortgelijk geval is bijgevolg het laatste (definitieve en onherroepelijke) woord altijd aan het Hof (ik verwijs opnieuw naar het recente arrest van 12 november 2009, Commissie/Spanje).
50. De lidstaat die wordt gelast onrechtmatige steun terug te vorderen, is op grond van artikel 288 VWEU verplicht alle nodige maatregelen te nemen om de desbetreffende beschikking ten uitvoer te leggen en de onrechtmatige steun onverwijld terug te vorderen (zie onder meer arrest van 5 oktober 2006, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punten 42‑43). Buiten dermate uitzonderlijke gevallen als zo-even beschreven, kan die verplichting evenwel niet zo ver gaan dat de zekerheid en bepaaldheid waaraan het instituut van het gezag van gewijsde dienstbaar is, wordt opgeofferd, indien dit niet geschiedt via procedures waarop de formaliteiten en voorwaarden van toepassing zijn die kenmerkend zijn voor de processuele rechtmatigheid, en die bijgevolg in overeenstemming zijn met de beginselen van zekerheid, bepaaldheid en voorzienbaarheid waarop de onaantastbaarheid van definitief geworden rechterlijke beslissingen is gebaseerd. Met andere woorden, de Unie heeft nimmer kunnen eisen dat een lidstaat de terugvordering van onrechtmatige steun realiseert met voorbijgaan van voorschriften, omdat zij hem anders zou dwingen een voor de rechtsstaat fundamenteel beginsel te schenden. De Unie heeft nimmer voorbijgezien aan bepaalde waarden en beginselen die behoren tot de constitutionele tradities die gemeen zijn aan de lidstaten en derhalve door de Unie zijn overgenomen. Iets anders is, zoals we hierna zullen zien, dat de Unie wél van de lidstaten kan verlangen dat hun procesrecht in bepaalde gevallen de herziening van een met het communautair recht strijdig vonnis mogelijk maakt, ook al heeft dit reeds kracht van gewijsde. Kortom, wel gehoudenheid tot een opheffing overeenkomstig het recht, maar nimmer een schending ad casum.
51. Terugkerend naar onze zaak: van de lidstaten mag als resultaat de terugvordering van de steun worden verlangd, doch zonder daarbij de fundamentele waarborgen op te offeren van de procedure die voor de verwezenlijking van dat doel moet worden gevolgd, en in beginsel ook zonder het beginsel van procesautonomie van de lidstaten op te offeren, mits in ieder geval de bepalingen van nationaal recht aldus worden toegepast dat de terugvordering van de steun niet praktisch onmogelijk wordt gemaakt (arrest Alcan Deutschland, reeds aangehaald, punt 24) en de communautaire handelingen en bepalingen op gelijkwaardige wijze worden behandeld als nationale handelingen en bepalingen (arrest Fallimento Olimpiclub, reeds aangehaald, punt 24).
52. Ik meen daarom dat de verplichting die de lidstaten hebben om het resultaat van terugbetaling van de onrechtmatige steun te bereiken, onvermijdelijk in laatste instantie de verplichting meebrengt hun procesrecht zo in te richten dat dit resultaat in het algemeen mogelijk is, zonder aantasting van de voor de rechtsstaat kenmerkende beginselen. Meer direct geformuleerd, gaat het er in zaken als de onderhavige om dat de lidstaten onder de wettelijke gronden waarop in hun respectieve rechtsorden doorbreking van het gezag van gewijsde gewoonlijk mogelijk is, een bepaling opnemen betreffende de communautaire onrechtmatigheid van onaantastbaar geworden handelingen of beslissingen.
53. Dat is om te beginnen de trend die kan worden waargenomen in sommige lidstaten die, in het streven te voldoen aan hun internationale verplichtingen, door de omstandigheden gedwongen maatregelen hebben genomen om de interne uitvoering en doeltreffendheid van internationale rechterlijke uitspraken te verzekeren ondanks het bestaan van nationale rechterlijke uitspraken met gezag van gewijsde. Als voorbeeld noem ik het arrest van de Italiaanse cassatierechter van 3 oktober 2006 (Somogyi), waarbij de heropening werd gelast van een met een onherroepelijk geworden arrest afgesloten strafprocedure, om toepassing te kunnen geven aan een uitspraak van het Europese Hof voor de rechten van de mens. Of, eveneens met betrekking tot het Verdrag van Rome, de door het Spaanse Constitutionele hof ingezette lijn in zijn arrest van 16 december 1991 (Bultó), waarin het bij uitzondering het gebruik van het „recurso de amparo” (beroep strekkende tot de bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden) heeft toegestaan voor de interne tenuitvoerlegging van bepaalde arresten van het Straatsburgse hof, zolang de wetgever niet heeft beslist over de noodzakelijke procedurele hervorming om die tenuitvoerlegging in bepaalde gevallen via de normale rechtsgang te kunnen realiseren.
54. Maar belangrijker nog, en eigenlijk al in de lijn die ik bepleit, zijn bepaalde rechtsordes, zoals juist de Slowaakse, overgegaan tot wijziging van de wetgeving betreffende hun gerechtelijke procedures. Zo is bij de recente hervorming van 15 oktober 2008 een punt e) toegevoegd aan artikel 228, lid 1, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering van de Slowaakse Republiek. Dit bepaalt dat een rechterlijke uitspraak met gezag van gewijsde kan worden herroepen, indien zij „onverenigbaar is met een beslissing van het Hof van Justitie van de Unie of van een ander orgaan van de Europese Unie”. Een soortgelijke bepaling was al ingevoerd voor het Europese Hof voor de rechten van de mens bij de hervorming van 1 september 2005. Een onberispelijke oplossing, omdat zij recht doet aan de internationale verplichtingen van de lidstaten en aan de formele wettigheidswaarborgen die inherent zijn aan de rechtsstaat.
55. Vanuit deze optiek kan worden vastgesteld dat de Slowaakse Republiek zich een aanzienlijke inspanning heeft getroost om aan haar verplichtingen als lidstaat te voldoen, door structurele koppeling van haar rechtsorde aan de eisen van het Unierecht inzake staatssteun. Voor de toekomst bestaat dus een geschikte en bevredigende weg voor de uitvoering van de beschikkingen van de Commissie op dit gebied, waardoor de moeilijkheid wordt weggenomen die het bestaan van rechterlijke beslissingen met gezag van gewijsde tot dusver vormde.
56. De conclusie luidt anders wanneer wij, zoals thans noodzakelijk, stilstaan bij de omstandigheden van het onderhavige geval en onderzoeken wat de Slowaakse autoriteiten hebben gedaan met het oog op de tenuitvoerlegging van de beschikking van 7 juni 2006. Het staat onomstotelijk vast – en wordt overigens ook niet door de Slowaakse Republiek betwist – dat het tot op heden niet mogelijk is geweest de aan Frucona verleende onrechtmatige steun te verhalen. De tijd die is verstreken leidt onvermijdelijk tot de conclusie dat de in deze procedure verweten niet-nakoming een vaststaand feit is. Nimmer is echter een onmogelijkheid ten gevolge van het bestaan van een definitief geworden rechterlijke uitspraak als rechtvaardigingsgrond aangevoerd; de Slowaakse autoriteiten hebben zich immers, zoals wij hebben gezien, slechts beroepen op de problemen die de terugvordering van de steun meebrengt, en hebben nimmer gesteld dat de terugvordering onmogelijk is.
57. Ook al zou de regeling van het crediteurenakkoord in het Slowaakse recht impliceren dat de rechterlijke bekrachtiging ervan het verval van de – door de Commissie als onrechtmatige steun aangemerkte – kwijtgescholden belastingschuld betekende, dit neemt niet weg dat er, gezien het standpunt van de Slowaakse vertegenwoordiging in haar verschillende processtukken en ter terechtzitting, bepaalde procedurele middelen voorhanden waren die, zorgvuldig toegepast, zeer waarschijnlijk tot de terugbetaling van de onrechtmatige steun binnen een redelijke termijn zouden hebben geleid.
58. Derhalve kan niet worden uitgesloten dat de betrokken rechterlijke uitspraken, ook al hadden deze kracht van gewijsde, geen belemmering meer vormden voor de terugbetaling van de steun indien deze steun was ingevorderd op basis van een andere en specifieke causa petendi, namelijk de beschikking van de Commissie die de terugbetaling van het steunbedrag gelastte, aangezien artikel 26 van wet nr. 231/1999 betreffende staatssteun bepaalt: „op grond van een beschikking van de Commissie betreffende onrechtmatige steun is de verstrekker van de steun verplicht terugbetaling te vorderen van de ontvanger ervan”. Evenmin valt uit te sluiten dat zelfs vóór de reeds genoemde hervorming van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering van 2008 de voorliggende zaak al kon vallen onder de herroepingsgrond van artikel 228, lid 1, sub a, volgens hetwelk het bestaan van „feiten, besluiten en bewijzen” die niet in het eerste geding konden worden gebruikt en die beslissend zouden kunnen zijn geweest voor de uitkomst ervan, een reden is voor de heropening van een gerechtelijke procedure. En ten slotte valt zeker niet uit te sluiten dat de hervorming van 2008 zelf, waarbij een specifieke herroepingsgrond betreffende beslissingen van de Unie is ingevoerd, uitkomst had kunnen bieden voor de terugvordering van de steun, meteen vanaf de inwerkingtreding ervan. Dit lijkt in feite ook de door de procureur-generaal overwogen formule in antwoord op het bij hem ingediende verzoek van de belastingautoriteit stappen te nemen met het oog op herroeping van de definitief geworden uitspraak.
V – Samenvatting
59. Uit het voorgaande volgt dat de Slowaakse Republiek weliswaar bepaalde wetswijzigingen heeft doorgevoerd die in hun geheel in de toekomst een correcte uitvoering van de beschikkingen van de Commissie in gevallen als het onderhavige mogelijk maken, doch in de omstandigheden van het voorliggende geval en om de hierboven uiteengezette redenen niet heeft voldaan aan haar verplichting om de beschikking van de Commissie van 7 juni 2006 uit te voeren.
VI – Conclusie
60. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
1) vast te stellen dat de Slowaakse Republiek, door geen uitvoering te geven aan de beschikking van de Commissie van 7 juni 2006 inzake staatssteun C 25/05 (ex NN 21/05) die door de Slowaakse Republiek is verstrekt ten gunste van Frucona Košice a.s., de krachtens artikel 288, vierde alinea, VWEU en artikel 2 van voornoemde beschikking op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
2) de Slowaakse Republiek te veroordelen in de kosten.
(1) .
(2)  –	Betekend onder nummer C(2006) 2082 en gepubliceerd in PB 2007, L 112, blz. 14.
(3)  –	Hoogste civielrechtelijke instantie van de Slowaakse Republiek.
(4)  –	C‑142/87, Jurispr. blz. I‑959.
(5)  –	C‑305/89, Jurispr. blz. I‑1603.
(6)  –	C‑232/05, Jurispr. blz. I‑10071.
(7)  –	C‑404/00, Jurispr. blz. I‑6695.
(8)  –	C‑415/03, Jurispr. blz. I‑3875.
(9)  –	C‑5/89, Jurispr. blz. I‑3437.
(10)  –	77/72, Jurispr. blz. 611.
(11)  –	78/76, Jurispr. blz. 595.
(12)  –	C‑24/95, Jurispr. blz. I‑01595.
(13)  –	C‑119/95, Jurispr. blz. I‑6199.
(14)  –	C‑453/00, Jurispr. blz. I‑837.
(15)  –	C‑234/04, Jurispr. blz. I‑2585.
(16)  –	205/82, Jurispr. blz. 2633.
(17)  –	PB L 83, blz. 1.
(18)  –	Het Hof heeft immers herhaaldelijk bepaald dat de betrokken lidstaat de ongeldigheid van de beschikking niet kan inroepen als verweer tegen een beroep wegens niet-nakoming, gebaseerd op de niet-uitvoering van die beschikking (zie arrest van 6 maart 2008, Commissie/Spanje, C‑196/07, Jurispr. blz. I‑0041, punt 34), tenzij er sprake is van zulke ernstige gebreken, dat de beschikking als niet-bestaande handeling zou moeten worden aangemerkt (arrest van 30 juni 1988, Commissie/Griekenland, C‑226/87, Jurispr. blz. I‑3611, punt 16).
(19)  –	Ook al bestaat geen twijfel, zoals de Commissie in repliek heeft gesteld (punt 10), indien men kijkt naar de andere taalversies van de beschikking, bijvoorbeeld de Engelse „to recover the aid”, de Franse „récupérer l´aide”, en de Duitse „Beihilfe zurückzufordern”; in deze plurilingüistische context moeten de bepalingen van de beschikking worden uitgelegd (zie arrest van 17 juli 1997, Ferriere Nord/Commissie, C‑219/95 P, Jurispr. blz. I‑4411, punt 15).
(20)  –	In een lang proces dat is aangevangen met standaardarresten als die in de zaak Costa/Enel (arrest van 15 juli 1964, 6/64, Jurispr. blz. 1141) en de zaak Simmenthal (arrest van 9 maart 1978, 106/77, Jurispr. blz. 629). Sindsdien wordt aanvaard dat het Unierecht in het geval van een conflict voorrang heeft op dat van de lidstaten, die zich zelfs niet kunnen beroepen op hun regels van de hoogste rang.
(21)  –	C‑224/01, Jurispr. blz. I‑10239.
(22)  –	C‑129/00, Jurispr. blz. I‑14637.
(23)  –	C‑154/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie.
(24)  –	C‑2/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie.
(25)  –	C‑126/97, Jurispr. blz. I‑3055.
(26)  –	C‑173/03, Jurispr. blz. I‑5177.
(27)  –	C‑2/06, Jurispr. blz. I‑411.
(28)  –	Een opvatting die weerklank vindt in academische kring, bijvoorbeeld Germelmann, C.F., EWS, 9/2007, blz. 392; Kremer, C., EuZW, 23/2007, blz. 726. Bovendien heerst de opvatting dat het Hof met dat arrest niet wilde breken met de eerdere rechtspraak, maar juist aansluiten bij zijn vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld Peroni, G., Diritto del commercio internazionale, 22.1, 2008, blz. 221; Biondi, A., Common Market Law Review, 2008, blz. 1459; Fontana, E., Diritto del commercio internazionale, 22.1, 2008, blz. 193.