CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NILS WAHL
presentate il 15 ottobre 2015 (1)
Causa C‑248/14 P
Schwenk Zement KG
contro
Commissione europea
«Impugnazione – Mercati del cemento e prodotti ad esso correlati – Articolo 18, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio – Potere della Commissione di richiedere informazioni – Scelta dello strumento giuridico per richiedere informazioni – Proporzionalità – Motivazione»
1.        Quali sono le condizioni e i limiti ai poteri della Commissione di richiedere alle imprese, mediante decisione, di fornire informazioni nell’ambito di un’indagine su possibili violazioni delle regole dell’Unione europea in materia di concorrenza?
2.        Sono queste, essenzialmente, le questioni sollevate dall’impugnazione proposta dalla Schwenk Zement KG (in prosieguo: la «Schwenk Zement» o la «ricorrente») contro la decisione del Tribunale con cui quest’ultimo ha parzialmente respinto la domanda di annullamento diretta avverso una decisione della Commissione adottata a norma dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1/2003 (2) e contenente la richiesta a detta società di fornire un ampio numero di informazioni.
3.        Questioni molto simili sono state sollevate anche nell’ambito di altre tre impugnazioni, proposte da altre società attive nel mercato del cemento contro altrettante sentenze del Tribunale con cui detto giudice ha respinto, in ampia misura, anche i loro ricorsi avverso decisioni della Commissione equivalenti a quella impugnata dalla Schwenk Zement. Anche negli altri tre procedimenti presenterò oggi le mie conclusioni (3). Le presenti conclusioni dovrebbero quindi essere lette insieme alle altre.
I –    Contesto normativo
4.        Il considerando 23 del regolamento n. 1/2003 stabilisce quanto segue:
«La Commissione dovrebbe disporre in tutta la Comunità del potere di esigere le informazioni necessarie per individuare accordi, decisioni e pratiche concordate vietati dall’articolo [101 TFUE], nonché casi di abuso di posizione dominante vietati dall’articolo [102 TFUE]. Nel conformarsi a una decisione della Commissione le imprese non possono essere costrette ad ammettere di aver commesso un’infrazione, ma sono in ogni caso tenute a rispondere a quesiti concreti e a fornire documenti, anche se tali informazioni possono essere utilizzate per accertare contro di esse o contro un’altra impresa l’esistenza di un’infrazione».
5.        L’articolo 18 («Richiesta di informazioni») del regolamento n. 1/2003 prevede, nelle parti qui di rilievo, quanto segue:
«1.      Per l’assolvimento dei compiti affidatile dal presente regolamento, la Commissione può, mediante semplice domanda o con decisione, richiedere alle imprese e associazioni di imprese di fornire tutte le informazioni necessarie.
2.      Nell’inviare una semplice domanda di informazioni ad un’impresa o associazione di imprese, la Commissione indica le basi giuridiche e lo scopo della domanda, precisa le informazioni richieste e stabilisce il termine entro il quale le informazioni devono essere fornite nonché le sanzioni previste dall’articolo 23 nel caso in cui siano fornite informazioni inesatte o fuorvianti.
3.      Quando richiede alle imprese o associazioni di imprese di comunicare informazioni mediante decisione, la Commissione indica le basi giuridiche e lo scopo della domanda, precisa le informazioni richieste e stabilisce un termine entro il quale esse devono essere fornite. Indica altresì le sanzioni previste dall’articolo 23 e indica o commina le sanzioni di cui all’articolo 24. Fa menzione inoltre del diritto di presentare ricorso dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee avverso la decisione.
(…)».
II – Fatti
6.        Nel 2008 e nel 2009 la Commissione, in applicazione dell’articolo 20 del regolamento n. 1/2003, effettuava varie ispezioni nei locali di diverse società attive nel settore del cemento. A tali ispezioni seguiva l’invio, nel 2009 e nel 2010, di una serie di richieste di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003. I locali della Schwenk Zement non sono stati oggetto di ispezione e la società in parola non ha ricevuto alcuna richiesta di informazioni.
7.        Con lettera del 19 novembre 2010, la Commissione informava la Schwenk Zement della propria intenzione di inviarle una decisione di richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 e le trasmetteva la bozza di questionario che intendeva allegare a detta decisione. Il 6 dicembre 2010 la Schwenk Zement presentava alla Commissione le sue osservazioni.
8.        Lo stesso giorno la Commissione informava la Schwenk Zement della propria decisione di avviare un procedimento ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003 e dell’articolo 2 del regolamento (CE) n. 773/2004 (4) nei confronti suoi e di altre sette società per presunte infrazioni all’articolo 101 TFUE consistenti in restrizioni delle importazioni verso il SEE provenienti da paesi non SEE, ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticompetitive nel mercato del cemento e dei prodotti ad esso correlati.
9.        Il 30 marzo 2011 la Commissione adottava la decisione C(2011) 2367 definitivo, relativa a un procedimento ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 del Consiglio (Caso 39520 – Cemento e prodotti collegati) (in prosieguo: «la decisione impugnata»).
10.      Nella decisione impugnata la Commissione dichiarava che, conformemente all’articolo 18 del regolamento n. 1/2003, per l’assolvimento dei compiti affidatile da tale regolamento, essa può, mediante semplice domanda o con decisione, richiedere alle imprese e associazioni di imprese di fornire tutte le informazioni necessarie (considerando 3 della decisione impugnata). Dopo aver ricordato che la Schwenk Zement era stata informata della sua intenzione di adottare una decisione ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 e che tale impresa aveva presentato osservazioni in merito ad una bozza di questionario (considerando 4 e 5 della decisione impugnata), la Commissione chiedeva alla ricorrente, mediante decisione, di rispondere al questionario contenuto nell’allegato I. L’allegato I comprendeva, in particolare, 94 pagine e 11 serie di domande. Le istruzioni per rispondere alle domande del questionario erano contenute nell’allegato II, mentre i modelli di risposta erano contenuti nell’allegato III.
11.      La Commissione richiamava l’attenzione anche sulle presunte infrazioni (considerando 2 della decisione impugnata) che essa descriveva come segue: «[l]e presunte infrazioni rivestono la forma di restrizioni degli scambi commerciali nello Spazio economico europeo (SEE), comprese restrizioni delle importazioni nel SEE da paesi non SEE, ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticoncorrenziali nei mercati del cemento e dei prodotti collegati». Data la natura e la quantità delle informazioni richieste, nonché la gravità delle presunte infrazioni alle regole di concorrenza, la Commissione riteneva opportuno accordare alla Schwenk Zement un termine per la risposta di dodici settimane per le prime dieci serie di domande e di due settimane per l’undicesima (considerando 8 della decisione impugnata).
12.      Il dispositivo della decisione impugnata è così formulato:
«Articolo 1
Schwenk Zement KG, insieme alle sue società consociate direttamente o indirettamente controllate situate nell’Unione europea, fornisce, entro dodici settimane, per quel che riguarda le domande dai numeri 1 a 10, e entro due settimane, per quel che riguarda la domanda numero 11, calcolate dalla data della notifica della presente decisione, le informazioni indicate nell’allegato I alla presente decisione nella forma richiesta nell’allegato II e nell’allegato III della presente decisione. Tutti gli allegati costituiscono parte integrante della presente decisione.
Articolo 2
La Schwenk Zement KG, insieme alle sue società consociate direttamente o indirettamente controllate situate nell’Unione europea, è destinataria della presente decisione».
13.      Dopo il ricevimento della decisione impugnata, la Schwenk Zement chiedeva una proroga del termine fissato per rispondere alla domanda numero 11. Tale richiesta veniva respinta dalla Commissione.
14.      Il 18 aprile 2011, il 5 maggio 2011 e il 27 giugno 2011, la Schwenk Zement ha fornito le sue risposte al questionario inviato dalla Commissione.
III – Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
15.      Con atto introduttivo depositato il 10 giugno 2011, la Schwenk Zement ha chiesto al Tribunale di annullare la decisione impugnata.
16.      Con sentenza del 14 marzo 2014 nella causa Schwenk Zement/Commissione, T‑306/11 (in prosieguo: «la sentenza impugnata») (5) il Tribunale i) annullava la decisione della Commissione C(2011) 2367 definitivo, del 30 marzo 2011, relativa a un procedimento ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio (Caso 39520 — Cemento e prodotti collegati) nella parte in cui riguarda l’undicesima serie di domande del questionario compreso il suo allegato I; ii) condannava la Schwenk Zement a sopportare i due terzi delle proprie spese e a rimborsare i due terzi delle spese della Commissione europea, e condannava la Commissione a sopportare un terzo delle proprie spese e a rimborsare un terzo di quelle della Schwenk Zement; e iii) respingeva il ricorso quanto al resto.
IV – Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni
17.      Con l’impugnazione, proposta alla Corte il 22 maggio 2014, la Schwenk Zement chiede che la Corte voglia:
–        annullare la sentenza T‑306/11;
–        annullare integralmente la decisione della Commissione C(2011) 2367 definitivo relativa ad un procedimento ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 (Caso 39520 – Cemento e prodotti collegati);
–        in subordine, rinviare la causa dinanzi al Tribunale, affinché si pronunci nuovamente nel merito;
–        condannare la Commissione alle spese relative al primo grado e all’impugnazione.
18.      La Commissione, dal canto suo, chiede che la Corte voglia:
–        respingere l’impugnazione;
–        in subordine, in caso di annullamento della sentenza pronunciata nella causa T‑306/11, respingere il ricorso;
–        condannare la Schwenk Zement alle spese.
19.      La Schwenk Zement e la Commissione hanno presentato osservazioni orali all’udienza del 3 giugno 2015.
V –    Analisi dei motivi d’impugnazione
20.      La Schwenk Zement solleva tre motivi d’impugnazione, vertenti, essenzialmente, sulla questione se il Tribunale abbia correttamente interpretato i poteri della Commissione di chiedere informazioni a norma del regolamento n. 1/2003.
21.      Le disposizioni normative fondamentali e la giurisprudenza sui poteri della Commissione di richiedere informazioni sono oggetto delle mie conclusioni relative alla causa HeidelbergCement/Commissione (6), anch’esse presentate in data odierna.
22.      È in tale contesto che ora valuterò i motivi d’impugnazione dedotti dalla ricorrente.
A –    Proporzionalità nella scelta dello strumento giuridico
1.      Argomenti delle parti
23.      Con i suoi primi due motivi d’impugnazione, che possono essere esaminati insieme, la ricorrente critica il Tribunale per aver stabilito che la Commissione non aveva violato il principio di proporzionalità nell’adottare una decisione di richiesta di informazioni a norma dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003.
24.      Nel suo primo motivo d’impugnazione, diretto contro i punti da 45 a 55 della sentenza impugnata, la ricorrente afferma che il Tribunale ha errato nel valutare la gerarchia tra i due tipi di strumenti previsti all’articolo 18: la Commissione può ricorrere a una decisione vincolante solo quando ha fondati motivi per ritenere che una semplice richiesta di informazioni non raggiungerebbe l’obiettivo da essa perseguito in quanto il destinatario potrebbe non essere disponibile a cooperare.
25.      Nel suo secondo motivo d’impugnazione, diretto contro i punti da 51 a 55 della sentenza impugnata, la ricorrente afferma che il Tribunale ha violato il principio di proporzionalità in quanto esso ha fondato le proprie conclusioni su riferimenti generici ai mercati e alle imprese oggetto delle richieste di informazioni invece di valutare la situazione specifica della ricorrente. Essa afferma, in particolare, che il Tribunale ha ignorato il fatto che la ricorrente aveva dichiarato alla Commissione, ancor prima dell’adozione della decisione impugnata, la sua volontà di fare tutto quanto in suo potere per rispondere al questionario nel modo più completo e rapido.
26.      Secondo la Commissione, i motivi d’impugnazione in parola dovrebbero essere respinti.
2.      Analisi
27.      Il primo motivo d’impugnazione solleva la questione dell’esistenza di una gerarchia intrinseca o di un ordine cronologico tra i due tipi di strumenti previsti all’articolo 18 del regolamento n. 1/2003 e delle condizioni in presenza delle quali la Commissione dovrebbe ricorrere all’uno o all’altro dei suddetti strumenti.
28.      Occorre, anzitutto, ricordare che il regolamento (CEE) n. 17 (7) prevedeva espressamente, per la richiesta di informazioni, una procedura suddivisa in due fasi nella vigenza di detto sistema: la Commissione doveva inviare una semplice domanda prima di poter emettere una decisione vincolante (8).
29.      Orbene, il regolamento n. 1/2003, che ha sostituito il regolamento n. 17, non ripropone tale procedura in due fasi. L’articolo 18, paragrafo 1, del nuovo regolamento, prevede infatti che la Commissione possa «mediante semplice domanda o con decisione», richiedere alle imprese e associazioni di imprese di fornire tutte le informazioni necessarie alle sue indagini.
30.      La scelta del legislatore dell’Unione di modificare il testo della disposizione pertinente sembra quindi particolarmente significativa a questo riguardo (9). Nulla nella nuova disposizione indica l’esistenza di una qualche gerarchia o cronologia tra i due strumenti. In particolare, l’uso della congiunzione «o» denota che la Commissione può, in ogni caso, scegliere lo strumento che reputa più appropriato per compiere con successo le sue indagini a seconda delle particolarità della fattispecie (10).
31.      Tali particolarità includono non soltanto la volontà dell’impresa di cui trattasi di collaborare alle indagini, ma anche – e soprattutto – la probabilità che l’impresa collaborerà effettivamente e lo farà entro il termine stabilito dalla Commissione. Il ruolo dell’impresa considerata (ad esempio, sospetto membro di un cartello, informatore, vittima di un cartello o semplice parte terza) può assumere rilievo nell’ambito di tale valutazione. Anche l’esistenza di possibili ragioni per procedere celermente può incidere sulla scelta della Commissione di privilegiare l’uno o l’altro degli strumenti indicati all’articolo 18 del regolamento n. 1/2003.
32.      Non concordo quindi con la ricorrente quando afferma che la Commissione può adottare una decisione vincolante solo se ha fondati motivi per ritenere che una semplice richiesta di informazioni non raggiungerebbe l’obiettivo da essa perseguito, in quanto il destinatario potrebbe non essere disponibile a cooperare. Altre possono essere le ragioni che inducono la Commissione ad adottare immediatamente una decisione vincolante ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003. La Commissione gode di un’ampia discrezionalità a questo riguardo (11).
33.      Ciò detto, in linea di principio, è ipotizzabile che, a determinate condizioni, la scelta della Commissione di ricorrere a una decisione vincolante (che comporta anche un maggior rischio di sanzioni), in luogo di una semplice domanda, possa violare il principio di proporzionalità (12). Infatti, come sottolineato dal Tribunale, tale principio richiede che le misure adottate dalle istituzioni dell’Unione non eccedano quanto appropriato e necessario per ottenere gli obiettivi da esse legittimamente perseguiti. Qualora sia possibile una scelta fra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e, in particolare, gli inconvenienti causati devono essere proporzionati rispetto agli scopi perseguiti (13).
34.      Orbene, nel caso di specie, non credo che la Commissione potesse scegliere tra due diversi strumenti (una semplice domanda e una decisione vincolante) parimenti appropriati per raggiungere l’obiettivo perseguito.
35.      In primo luogo, la ricorrente non ha dedotto elementi volti a mettere in dubbio la proporzionalità della decisione della Commissione di richiedere informazioni a norma dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003. Il fatto che, prima dell’adozione della decisione impugnata, la ricorrente abbia informato la Commissione di essere disponibile a compiere tutto quanto in suo potere per rispondere alle sue domande nel modo più completo e rapido o il fatto che (diversamente dalle altre imprese sottoposte ad indagine) la Schwenk Zement non abbia ricevuto in precedenza nessuna domanda di informazioni a norma dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, non sono di per sé sufficienti, a mio avviso, a dimostrare la mancanza di proporzionalità.
36.      In secondo luogo, come spiegato dalla Commissione in udienza, quest’ultima aveva un motivo specifico per decidere di inviare contemporaneamente una richiesta di informazioni, a norma dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003, praticamente identica a tutte le imprese sospettate di aver preso parte alle presunte infrazioni. Le informazioni richieste nella decisione impugnata consistono per lo più in dati che la Commissione aveva domandato a tutte queste imprese per metterli a confronto (14). La Commissione poteva procedere a un confronto utile solamente ove le informazioni richieste fossero state fornite all’incirca nello stesso momento, e in modo preciso e completo. Eventuali errori o ritardi, anche solo da parte di un singolo interlocutore, avrebbero impedito alla Commissione di procedere al confronto voluto o, comunque, non lo avrebbero reso sufficientemente attendibile.
37.      Ciò posto, la Commissione poteva legittimamente ritenere che l’adozione di una decisione vincolante ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 fosse il metodo più appropriato per garantire al meglio la completezza e la correttezza delle informazioni richieste e la loro tempestiva comunicazione.
38.      Inoltre, non penso che il Tribunale possa essere criticato per aver fondato le sue constatazioni al riguardo su riferimenti generici senza valutare la specifica situazione della ricorrente. Nella sua analisi, infatti, il Tribunale ha tenuto conto del tipo di indagini compiute dalla Commissione e del numero di imprese coinvolte (15), oltre che della quantità di informazioni richieste alla ricorrente (16).
39.      Per tutte le ragioni che precedono, non mi sembra che il Tribunale abbia erroneamente statuito che la Commissione non ha violato il principio di proporzionalità adottando una decisione a norma dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003, in luogo di una semplice domanda ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 2, del medesimo.
40.      Il primo e il secondo motivo d’impugnazione della ricorrente dovrebbero quindi essere respinti.
B –    Motivazione
1.      Argomenti delle parti
41.      Con il suo terzo motivo d’impugnazione, diretto contro i punti da 18 a 44 della sentenza impugnata, la Schwenk Zement eccepisce una violazione, sotto un duplice profilo, del principio secondo cui gli atti dell’Unione devono essere adeguatamente motivati. Da un lato, il Tribunale ha violato sia l’articolo 18 del regolamento n. 1/2003 sia l’articolo 296 TFUE, ritenendo che la decisione impugnata fosse sufficientemente motivata. Ciò ha portato, a sua volta, a una violazione del principio di proporzionalità, in quanto, in mancanza di una più precisa descrizione dell’obiettivo dell’indagine, era impossibile stabilire se la richiesta di informazioni fosse proporzionata o meno. Dall’altro, la sentenza impugnata è anche viziata da difetto di motivazione: le ragioni che hanno portato al rigetto delle argomentazioni della ricorrente su questo punto sono state illustrate in modo solo sommario.
42.      Secondo la Commissione, il motivo d’impugnazione in parola dovrebbe essere respinto. Essa sottolinea che il procedimento era ancora in una fase iniziale quando è stata adottata la decisione impugnata. Una richiesta di informazioni non può contenere lo stesso numero di dettagli richiesti per le decisioni adottate al termine dell’accertamento, come la comunicazione degli addebiti. La Commissione osserva inoltre che la seconda parte del motivo d’impugnazione è inammissibile in quanto la ricorrente non spiega con chiarezza quali aspetti del ragionamento del Tribunale non sarebbero sufficientemente dettagliati.
2.      Analisi
43.      Devo osservare, anzitutto, che reputo fondati gli addebiti sollevati dalla Commissione rispetto alla seconda parte del motivo d’impugnazione qui in esame. All’interno della suddetta parte del motivo d’impugnazione, la ricorrente eccepisce una carente motivazione della sentenza impugnata. Orbene, né nel suo atto d’impugnazione né nelle osservazioni orali, essa identifica, con la necessaria precisione, gli aspetti della sentenza oggetto di critica e le specifiche ragioni di tali critiche. La ricorrente si limita a sostenere che la sentenza impugnata esamina in maniera troppo «succinta» il suo motivo eccezione attinente alla motivazione della decisione impugnata.
44.      Un simile argomento non è palesemente sufficiente a permettere alla Corte di riesaminare la legittimità della sentenza impugnata. È quasi paradossale che la ricorrente lamenti la brevità della sentenza impugnata quando la sua impugnazione lamenta, sul punto, il medesimo vizio.
45.      Credo, comunque, che la sentenza impugnata contenga, ai punti da 18 a 44, un’adeguata descrizione dei motivi in base ai quali il Tribunale ha ritenuto che la decisione impugnata fosse adeguatamente motivata.
46.      Ritengo, invece, fondata la prima parte del terzo motivo d’impugnazione della Schwenk Zement, vertente sulla motivazione della decisione impugnata.
47.      Anzitutto, vorrei ricordare che, secondo una giurisprudenza consolidata, la motivazione degli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione europea prescritta dall’articolo 296 TFUE deve essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e ai giudici dell’Unione di esercitare il proprio controllo. L’obbligo di motivazione dev’essere valutato in funzione delle circostanze del caso. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento dell’osservanza, da parte della motivazione di un atto, degli obblighi imposti dall’articolo 296 TFUE dev’essere effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (17).
48.      Con riguardo alle decisioni di accertamento ai sensi dell’articolo 20 del regolamento n. 1/2003, la Corte ha recentemente confermato che la Commissione non è tenuta a comunicare ai destinatari di tali decisioni tutte le informazioni di cui è in possesso in merito a presunte infrazioni, né a procedere a una rigorosa qualificazione giuridica di tali infrazioni, purché indichi chiaramente gli addebiti che intende verificare. Se è pur vero che la Commissione è tenuta a indicare, con la maggiore precisione possibile, ciò che si ricerca e gli elementi che devono essere oggetto dell’accertamento, non è però indispensabile che una decisione di accertamento contenga una delimitazione precisa del mercato di cui trattasi, né un’esatta qualificazione giuridica delle asserite infrazioni o l’indicazione del periodo durante il quale le infrazioni sarebbero state commesse, purché la stessa decisione contenga gli elementi essenziali sopra indicati. Le ispezioni hanno infatti luogo, di norma, all’inizio di un accertamento e, di conseguenza, la Commissione non dispone ancora, in quel momento, di informazioni precise su tali aspetti. Lo scopo di un accertamento è proprio quello di raccogliere elementi di prova in relazione a una presunta infrazione così da permettere alla Commissione di verificare la fondatezza dei suoi sospetti e di compiere una valutazione giuridica più specifica (18).
49.      Ritengo che i suddetti principi siano applicabili – mutatis mutandis – alle decisioni di richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003. È evidente che entrambi i tipi di misure perseguono il medesimo obiettivo e consistono in un’attività di raccolta di informazioni. Benché non formulate in termini identici, la relativa somiglianza tra le due disposizioni sembrerebbe poi deporre nel senso di una loro lettura uniforme (19).
50.      Ciò detto, la questione cruciale è se il Tribunale abbia correttamente esaminato l’adeguatezza della motivazione contenuta nella decisione impugnata. In altre parole, la questione è la seguente: tenuto conto della fase del procedimento in cui la decisione impugnata era stata adottata, la motivazione in questione è sufficientemente chiara da permettere, da un lato, al destinatario di esercitare i suoi diritti di difesa e di valutare il suo obbligo di cooperazione con la Commissione e, dall’altro, ai giudici dell’Unione di esercitare il controllo giurisdizionale?
51.      Secondo me, occorre rispondere a questa domanda in senso negativo.
52.      Al punto 37 della sentenza impugnata, il Tribunale osserva che la motivazione della decisione impugnata era redatta «in termini molto generali che avrebbero meritato una precisazione ed è, quindi, criticabile a tal proposito». A mio avviso, tale constatazione è difficilmente contestabile: tre aspetti importanti della motivazione mancano, infatti, di dettagli sufficienti. Mi riferisco, in particolare, alla descrizione delle presunte infrazioni, alla loro portata geografica e ai prodotti interessati dalle infrazioni.
53.      Riguardo alle presunte infrazioni, il considerando 2 della decisione impugnata afferma quanto segue: «[l]e presunte infrazioni rivestono la forma di restrizioni degli scambi commerciali (…), comprese restrizioni delle importazioni (…), ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticoncorrenziali». Detta descrizione delle possibili infrazioni risulta non solo vaga («restrizioni degli scambi commerciali», «comprese restrizioni delle importazioni»), ma anche omnicomprensiva («connesse pratiche anticoncorrenziali»). Il riferimento alla «ripartizione del mercato» e al «coordinamento dei prezzi» è talmente generico da non contribuire a delimitare con maggiore precisione la natura della condotta sospettata dalla Commissione. La maggior parte dei cartelli comprende infatti elementi di ripartizione del mercato e di coordinamento dei prezzi. In pratica, la descrizione in parola sembra abbracciare la maggioranza delle tipologie di condotte vietate dall’articolo 101 TFUE.
54.      Quanto alla portata geografica delle presunte infrazioni, la decisione impugnata indica le restrizioni dei flussi commerciali nel SEE, includendo restrizioni delle importazioni verso di esso provenienti da paesi non SEE. È vero che in una decisione ai sensi dell’articolo 18 non è necessario definire la componente geografica del mercato rilevante (20), ma un qualche riferimento ad almeno alcuni degli Stati interessati doveva pur essere possibile. In particolare, non è chiaro se il mercato potenzialmente leso sia l’intero SEE o soltanto una parte di esso e, in tal caso, quale parte.
55.      La decisione impugnata è infine ancor più vaga quando si tratta di spiegare i prodotti oggetto dell’indagine. In pratica, viene identificato soltanto il cemento come prodotto rilevante, dato che – quanto al resto – la decisione fa riferimento a «mercati dei prodotti (…) correlati [al cemento]». Ancora una volta, la descrizione in parola non è soltanto estremamente vaga (quanto strettamente devono essere «correlati» i prodotti?), ma comprende potenzialmente tutti i prodotti di cui la ricorrente si occupa (come venditrice o acquirente).
56.      Secondo il Tribunale (21), la scarsità di dettagli nella decisione impugnata è in parte compensata dal fatto che essa fa espressamente riferimento alla decisione di avvio del procedimento della Commissione, contenente informazioni aggiuntive sulla portata geografica della presunte infrazioni e sulla tipologia dei prodotti interessati.
57.      Su questo punto, si potrebbe dubitare della liceità di una simile lettura congiunta delle due decisioni.
58.      A mio avviso, gli atti dell’Unione che impongono obblighi gravanti sulla sfera privata dei singoli o delle imprese e che, se non rispettati, comportano il rischio di pesanti sanzioni economiche, dovrebbero essere supportati, in linea di principio, da un’autonoma motivazione (22). È infatti importante mettere tali persone o imprese nelle condizioni di comprendere le motivazioni di un atto di tale tipo senza un eccessivo sforzo interpretativo (23), al fine di permettere loro di esercitare i propri diritti in modo efficace e tempestivo. Ciò è tanto più vero per gli atti che contengono riferimenti espliciti ad atti precedenti aventi una motivazione diversa. Ogni significativa differenza tra i due atti in parola può essere fonte di incertezza per il destinatario.
59.      Ciononostante, ritengo, in via eccezionale, che nel presente caso il Tribunale abbia correttamente stabilito che la motivazione della decisione impugnata può essere letta insieme alle motivazioni contenute nella decisione di avvio del procedimento. Le due decisioni sono state adottate nel contesto della stessa indagine e riguardano le stesse presunte infrazioni. Esse sono state anche adottate nell’arco di un periodo breve. Aspetto ancora più importante, non sembrano esserci differenze rilevanti tra le motivazioni presenti nelle due decisioni. Ritengo quindi che, nel presente caso, la prima decisione debba essere considerata come il «contesto» della seconda, di cui il destinatario non poteva non essere a conoscenza (24).
60.      Tuttavia, se è vero che la prima decisione comprendeva dettagli più significativi quanto alla portata geografica delle presunte infrazioni (elencando gli Stati membri potenzialmente interessati), essa non era altrettanto precisa quanto alla natura di tali infrazioni e ai prodotti interessati. In particolare, la spiegazione fornita della nozione di «cemento e prodotti collegati», di cui alla nota a pagina 4 della decisione in parola, comprende una serie di prodotti potenzialmente molto ampia e varia.
61.      Ciò detto, ritengo che il fatto che una motivazione possa essere troppo generica o in qualche modo vaga rispetto a determinati aspetti non comporti l’invalidità se il resto della decisione permette al destinatario e ai giudici dell’Unione di comprendere con sufficiente precisione le informazioni ricercate dalla Commissione e le relative ragioni (25). Infatti, anche se soltanto in modo indiretto o implicito, l’oggetto delle questioni poste può fare ulteriore chiarezza su una motivazione redatta senza la precisione dovuta. Dopo tutto, questioni molto precise e focalizzate rivelano inevitabilmente la portata dell’indagine della Commissione. Ciò è, a mio avviso, particolarmente vero per gli atti adottati in una fase iniziale del procedimento, quando la portata dell’indagine non è ancora pienamente e definitivamente stabilita e può, di fatto, dover essere limitata o ampliata in seguito, alla luce delle informazioni raccolte in un momento successivo.
62.      Nel caso di specie, tuttavia, è vero piuttosto il contrario. Le domande poste alla Schwenk Zement sono eccezionalmente numerose e coprono tipologie di informazioni molto diverse tra di loro. A mio avviso, è estremamente difficile individuare un filo conduttore tra le domande contenute nel questionario (26). Alcune di esse non sembrano inoltre essere pienamente in linea con quanto stabilito nella precedente decisione di avvio del procedimento: ad esempio, le domande 3 e 4 (che richiedono un numero particolarmente significativo di informazioni su un periodo di oltre dieci anni) non sono limitate agli Stati membri individuati come potenzialmente oggetto della decisione di avvio del procedimento.
63.      Per inciso, qualora il filo conduttore che lega alcune delle questioni in parola dovesse essere una completa mappatura della struttura dei costi e dei ricavi dell’impresa al fine di permettere alla Commissione di analizzarla mediante metodi econometrici (confrontandoli con quelli di altre società attive nel settore del cemento), ci si potrebbe chiedere se una siffatta ampia e omnicomprensiva richiesta di informazioni sia in linea con l’articolo 18. Salvo che la Commissione sia in possesso di concreti indizi di una condotta censurabile cui una tale analisi potrebbe fornire il necessario sostegno, una tale richiesta sembrerebbe più adatta a fondare un’indagine settoriale a norma dell’articolo 17 del regolamento n. 1/2003.
64.      Date le circostanze, concordo con la ricorrente che la finalità della richiesta di informazioni della Commissione non era sufficientemente chiara e inequivocabile. Era quindi eccessivamente difficile per l’impresa comprendere le presunte infrazioni e valutare la portata del suo obbligo di cooperazione con la Commissione e, se necessario, esercitare il suo diritto di difesa, ad esempio, rifiutandosi di rispondere alle domande che riteneva illegittime. Tanto più che talune domande si riferivano a informazioni non meramente di fatto implicanti un giudizio di valore (27), mentre altre erano piuttosto vaghe (28). Stando così le cose, la ricorrente non poteva, rispetto a tali domande, evitare facilmente il rischio che le risposte fornite contribuissero alla sua incriminazione (29).
65.      La mancanza di dettagli non può essere giustificata, come sostiene la Commissione, dal fatto che la decisione impugnata era stata adottata in una fase iniziale dell’indagine. La decisione è stata, infatti, emanata quasi tre anni dopo il suo avvio. Durante quel periodo, erano state compiute numerose ispezioni e la Commissione aveva formulato richieste di informazioni estremamente dettagliate cui le imprese avevano dato risposta. Anche se tali ispezioni e richieste di informazioni non riguardavano la Schwenk Zement, l’indagine era presumibilmente a uno stadio piuttosto avanzato quando la Commissione ha adottato la decisione impugnata. Qualche mese prima dell’adozione di questa decisione, la Commissione aveva, infatti, ritenuto di aver raccolto elementi sufficienti per avviare un procedimento ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003 e dell’articolo 2 del regolamento n. 773/2004 anche nei confronti della Schwenk Zement. Tali elementi avrebbero dovuto permettere alla Commissione di motivare in modo più dettagliato la decisione impugnata.
66.      Concordo con la Commissione che il numero di informazioni richiesto in una motivazione dipende, in particolare, dalle informazioni di cui la Commissione è in possesso al momento dell’adozione di una decisione ai sensi dell’articolo 18 (30). Tuttavia, a mio avviso, ciò implica necessariamente che una motivazione che può essere accettabile rispetto a una decisione adottata all’inizio di un’indagine (vale a dire una decisione che ordina a un’impresa di sottoporsi a un accertamento ai sensi dell’articolo 20 o la prima richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3) possa non esserlo altrettanto rispetto a una decisione adottata in una fase molto più avanzata dell’indagine, quando la Commissione dispone di informazioni più ampie sulle presunte infrazioni.
67.      In tale contesto, reputo ingiustificabile che, nonostante tutte le informazioni già raccolte dalla Commissione nei primi anni di indagini e nonostante gli sforzi significativi che la decisione impugnata imponeva, la Schwenk Zement sia stata lasciata all’oscuro della precisa portata dell’indagine della Commissione.
68.      Credo inoltre che la ricorrente giustamente sostenga che l’esercizio del controllo giurisdizionale da parte dei giudici dell’Unione sulla legittimità della decisione impugnata è stato reso significativamente più difficile. Come spiegato più nel dettaglio nelle mie conclusioni relative alla causa HeidelbergCement (31), viste le scarse informazioni sulle presunte infrazioni contenute nella decisione impugnata (anche se letta alla luce della decisione di avvio del procedimento), diviene difficile per la Corte verificare il soddisfacimento dei requisiti di necessità e di proporzionalità della richiesta (32). Quanto al primo requisito, la Corte è chiamata a valutare se il collegamento tra la presunta infrazione e le informazioni richieste sia sufficientemente stretto da giustificare la richiesta della Commissione. Riguardo al secondo dei requisiti succitati, la Corte deve stabilire se gli sforzi richiesti a un’impresa siano o meno giustificati nell’interesse pubblico e se siano o meno eccessivi.
69.      Per le ragioni che precedono, ritengo che il Tribunale abbia erroneamente interpretato e applicato l’articolo 296 TFUE e l’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 rispetto alla necessaria motivazione di una decisione di richiesta di informazioni. La sentenza impugnata deve, quindi, essere annullata nella misura in cui il Tribunale ha ritenuto, per le ragioni indicate nei punti da 18 a 44 di tale sentenza, che la decisione impugnata fosse adeguatamente motivata.
VI – Conseguenze dell’analisi
70.      In forza dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, quando l’impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale. Essa può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale.
71.      Ho concluso nel senso che il terzo motivo d’impugnazione sollevato dalla ricorrente dovrebbe essere accolto e che la sentenza impugnata dovrebbe essere di conseguenza annullata.
72.      Alla luce dei dati disponibili e dello scambio di pareri dinanzi al Tribunale e dinanzi alla presente Corte, ritengo che quest’ultima possa statuire definitivamente sulla presente controversia.
73.      Nel suo ricorso dinanzi al Tribunale, la ricorrente ha sollevato cinque motivi a fondamento della sua domanda di annullamento della decisione impugnata.
74.      Alla luce delle considerazioni sopra svolte, la decisione impugnata era illegittima in quanto non conteneva una motivazione in conformità dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 (v. paragrafi da 41 a 69 delle presenti conclusioni). Tale errore di diritto è, da solo, sufficiente a giustificare l’annullamento dell’intera decisione. Di conseguenza, non ritengo necessario esaminare se gli altri motivi sollevati dalla ricorrente nel corso del giudizio di primo grado fossero fondati.
VII – Sulle spese
75.      Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
76.      Qualora la Corte concordi con la mia valutazione dell’impugnazione, allora, in linea con gli articoli 137, 138 e 184 del regolamento di procedura, la Commissione dovrà sostenere le spese dei presenti procedimenti sia di primo grado sia d’impugnazione.
VIII – Conclusione
77.      Tutto ciò considerato, propongo alla Corte di decidere come segue:
–        annullare la sentenza del Tribunale del 14 marzo 2014 nella causa Schwenk Zement/Commissione, T‑306/11;
–        annullare la decisione C(2011) 2367 definitivo della Commissione, del 30 marzo 2011, relativa a un procedimento ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio (Caso 39520 – Cemento e prodotti collegati);
–        condannare la Commissione alle spese relative al primo grado e all’impugnazione.
1 –      Lingua originale: l’inglese.
2 –      Regolamento del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato (GU 2003, L 1, pag. 1).
3 –      Cause HeidelbergCement/Commissione (C‑247/14 P); Buzzi Unicem/Commissione (C‑267/14 P), e Italmobiliare/Commissione (C‑268/14 P).
4 –      Regolamento della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 e 82 del trattato CE (GU L 123, pag. 18).
5 –      EU:T:2014:123.
6 –      C‑247/14 P, paragrafi da 22 a 28.
7 –      Regolamento del Consiglio, del 6 febbraio 1962, Primo regolamento d’applicazione degli articoli 85 e 86 del Trattato CEE (GU 13, pag. 204).
8 –      V. articolo 11, paragrafo 5, del regolamento n. 17. V. anche sentenza National Panasonic/Commissione (136/79, EU:C:1980:169, punto 10).
9 –      V. punto 48 della sentenza impugnata.
10 –      V., a questo riguardo, per analogia, le sentenze National Panasonic/Commissione (136/79, EU:C:1980:169, punti 11 e 12), e Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punto 77).
11 –      V. supra, paragrafo 21 delle presenti conclusioni.
12 –      Come correttamente osservato dal Tribunale al punto 49 della sentenza impugnata.
13 –      V. punto 47 della sentenza impugnata e giurisprudenza ivi citata.
14 –      V. anche i considerando 4 e 6 della decisione impugnata.
15 –      Punto 51 della sentenza impugnata.
16 –      Punto 53 della sentenza impugnata.
17 –      V. sentenza Nexans e Nexans France/Commissione (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punti 31 e 32 e giurisprudenza ivi citata).
18 –      Ibidem (punti da 34 a 37 e giurisprudenza ivi citata).
19 –      Ai sensi dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003, la decisione «indica le basi giuridiche e lo scopo della domanda, precisa le informazioni richieste e stabilisce il termine entro il quale le informazioni devono essere fornite». L’articolo 20, paragrafo 4, del medesimo regolamento stabilisce che la decisione «precisa l’oggetto e lo scopo degli accertamenti, ne fissa la data di inizio».
20 –      Conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa Nexans e Nexans France/Commissione (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, paragrafi da 35 a 38).
21 –      Punti 36 e 37 della sentenza impugnata.
22 –      V. conclusioni dell’avvocato generale Léger nella causa BPB Industries e British Gypsum/Commissione (C‑310/93 P, EU:C:1994:408, paragrafo 22).
23 –      V. conclusioni dell’avvocato generale Lenz nella causa SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407, paragrafo 59).
24 –      V. giurisprudenza citata al paragrafo 47 delle presenti conclusioni.
25 –      V. conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa Nexans e Nexans France/Commissione (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, paragrafo 52).
26 –      V., per maggiori dettagli, le mie conclusioni relative alla causa HeidelbergCement/Commissione (C‑247/14 P, paragrafo 46).
27 –      V. le mie conclusioni relative alla causa HeidelbergCement/Commissione (C‑247/14 P, paragrafo 161).
28 –      V. le mie conclusioni relative alla causa HeidelbergCement/Commissione (C‑247/14 P, paragrafi da 138 a 146).
29 –      V. le mie conclusioni relative alla causa HeidelbergCement/Commissione (C‑247/14 P, paragrafi da 149 a 168).
30 –      V. le mie conclusioni relative alla causa HeidelbergCement/Commissione (C‑247/14 P, paragrafo 50).
31 –      C‑247/14 P, paragrafi da 52 a 54.
32 –      V. conclusioni dell’avvocato generale Jacobs nella causa SEP/Commissione (C‑36/92 P, EU:C:1993:928, paragrafo 30).