62015CJ0360
TEISINGUMO TEISMO (didžioji kolegija) SPRENDIMAS
2018 m. sausio 30 d. (
*1
)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Paslaugos vidaus rinkoje – Direktyva 2006/123/EB – Taikymo sritis – 2 straipsnio 2 dalies c punktas – Netaikymas elektroninių ryšių paslaugoms ir tinklams – 4 straipsnio 1 punktas – Sąvoka „paslauga“ – Mažmeninė prekyba prekėmis – III skyrius – Paslaugų teikėjų įsisteigimo laisvė – Taikymas visiškai vidaus situacijose – 15 straipsnis – Reikalavimai, kuriuos reikia įvertinti – Teritorinės ribos – Teritorinis planas, pagal kurį draudžiama komercinė veikla, susijusi su mažmenine prekyba nedidelėmis prekėmis geografinėse teritorijose, esančiose ne miesto centre – Miesto aplinkos apsauga – Elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų leidimas – Direktyva 2002/20/EB – Išlaidos, susijusios su teise įrengti įrenginius, skirtus viešam elektroninių ryšių tinklui“
Sujungtose bylose C‑360/15 ir C‑31/16
dėl pagal SESV 267 straipsnį 2015 m. birželio 5 d. ir 2016 m. sausio 13 d.Hoge Raad der Nederlanden (Nyderlandų Aukščiausiasis Teismas) (C‑360/15) ir Raad van State (Valstybės Taryba, Nyderlandai) (C‑31/16) sprendimais pateiktų prašymų priimti prejudicinį sprendimą, kuriuos Teisingumo Teismas gavo atitinkamai 2015 m. liepos 13 d. ir 2016 m. sausio 18 d., bylose
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort
prieš
X BV (C‑360/15)
ir
Visser Vastgoed Beleggingen BV
prieš
Raad van de gemeente Appingedam (C‑31/16)
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija)
kurį sudaro pirmininkas K. Lenaerts, pirmininko pavaduotojas A. Tizzano, kolegijų pirmininkai R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça (pranešėjas), C. G. Fernlund ir C. Vajda, teisėjai A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas ir S. Rodin,
generalinis advokatas M. Szpunar,
posėdžio sekretorė M. Ferreira, vyriausioji administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2017 m. vasario 14 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
–
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort, atstovaujamos advokatų J. de Groot ir P. Fruytier,
–
Visser Vastgoed Beleggingen BV, atstovaujamos advokato I. Haverkate,
–
X BV, atstovaujamos advokato M. Robichon‑Lindenkamp,
–
Raad van de gemeente Appingedam, atstovaujamos H. Wessels, H. Mulder, J. Seerden, R. Louwes ir H. Pot,
–
Nyderlandų vyriausybės, atstovaujamos H. S. Gijzen, K. Bulterman ir J. Langer,
–
Čekijos vyriausybės, atstovaujamos T. Müller, M. Smolek ir J. Vláčil,
–
Vokietijos vyriausybės, atstovaujamos T. Henze ir K. Stranz,
–
Airijos, atstovaujamos E. Creedon, M. Browne, G. Hodge ir A. Joyce, padedamų SC N. Butler ir BL C. Keeling,
–
Italijos vyriausybės, atstovaujamos G. Palmieri, padedamos avvocati dello Stato C. Colelli ir P. Gentili,
–
Lenkijos vyriausybės, atstovaujamos B. Majczyna,
–
Europos Komisijos, atstovaujamos H. Tserepa‑Lacombe, L. Malferrari ir F. Wilman,
susipažinęs su 2017 m. gegužės 18 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1
Prašymai priimti prejudicinį sprendimą pateikti dėl 2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/123/EB dėl paslaugų vidaus rinkoje (OL L 376, 2006, p. 36) ir SESV 34–36 ir 49–55 straipsnių išaiškinimo.
2
Šie prašymai pateikti nagrinėjant du ginčus: pirma, College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort (Amersforto mero ir tarybos narių kolegija, Nyderlandai) (toliau – taryba) ir X BV ginčą dėl rinkliavų (leges), susijusių su šviesolaidinių kabelių tiesimu viešam elektroninių ryšių tinklui, ir, antra, Visser Vastgoed Beleggingen BV (toliau – Visser) ir Raad van de gemeente Appingedam (Apingedamo savivaldybės taryba, Nyderlandai) ginčą dėl teritoriniame plane nustatytų taisyklių, pagal kurias tam tikros ne miesto centre esančios geografinės teritorijos yra skirtos vien mažmeninei prekybai didelėmis prekėmis.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Direktyva 2002/21/EB
3
2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/21/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų bendrosios reguliavimo sistemos (Pagrindų direktyva) (OL L 108, 2002, p. 33; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 29 t., p. 349), iš dalies pakeistos 2009 m. lapkričio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/140/EB (OL L 337, 2009, p. 37) (toliau – Pagrindų direktyva), 1 straipsnio „Taikymo sritis ir tikslas“ 1 dalyje nustatyta:
„Ši direktyva nustato elektroninių ryšių paslaugų, elektroninių ryšių tinklų, susijusių priemonių ir susijusių paslaugų reguliavimo suderintą sistemą ir tam tikrus galinių įrenginių aspektus, siekiant palengvinti neįgalių paslaugų gavėjų prieigą. Ji nustato nacionalinių reguliavimo institucijų užduotis ir procedūras, kurios užtikrintų, kad reguliavimo sistema būtų suderintai taikoma visoje [Sąjungoje].“
4
Šios direktyvos 2 straipsnyje „Sąvokos“ numatyta:
„Šioje direktyvoje:
<…>
g)
„nacionalinė reguliavimo institucija“ – institucija ar institucijos, kurioms valstybė narė pavedė bet kurias reguliavimo užduotis, skiriamas pagal šią direktyvą ir specifines direktyvas;
<…>“
5
Minėtos direktyvos 11 straipsnyje „Priėjimo teisė“ nurodyta:
„1.   Valstybės narės užtikrina, kad kompetentinga institucija svarstydama:
–
paraišką dėl įmonei, turinčiai leidimą teikti viešuosius ryšių tinklus, teisių suteikimo įrengti įrenginius valstybinėje ar privačioje nuosavybėje, virš jos ar po ja,
–
paraišką dėl įmonei, turinčiai leidimą teikti visus kitus, ne tik viešuosius elektroninių ryšių tinklus, teisių suteikimo įrengti įrenginius valstybinėje ar privačioje nuosavybėje, virš jos ar po ja,
toji kompetentinga institucija:
–
nedelsdama ir be jokios diskriminacijos veiktų laikydamasi paprastos, veiksmingos, skaidrios ir viešai prieinamos tvarkos ir bet kuriuo atveju priimtų sprendimą per šešis mėnesius nuo paraiškos pateikimo, išskyrus ekspropriacijos atvejus, ir
–
numatydama tam tikras tokių teisių sąlygas, laikytųsi skaidrumo ir nediskriminacinių principų.
<…>
2.   Valstybės narės užtikrina, kad tais atvejais, kai viešosioms ar vietinės valdžios institucijoms nuosavybės teise priklauso ar jos kontroliuoja įmones, teikiančias viešuosius elektroninių ryšių tinklus ir (arba) viešai prieinamas elektroninių ryšių paslaugas, 1 dalyje nurodytų teisių suteikimo funkcija ir su nuosavybe ar kontrole susijusi veikla būtų veiksmingai struktūriškai atskirtos.
<…>“
6
Tos pačios direktyvos 12 straipsnio „Elektroninių ryšių tinklų teikėjų bendra vieta ir bendras tinklo komponentų ir su jais susijusių įrenginių naudojimas“ 1 ir 4 dalyse nustatyta:
„1.   Kai elektroninių ryšių tinklus teikianti įmonė pagal nacionalinius įstatymus turi teisę įrengti įrenginius valstybinėje ar privačioje nuosavybėje, virš jos ar po ja, arba gali pasinaudoti nuosavybės eksproprijavimo ar naudojimo tvarka, nacionalinės reguliavimo institucijos, visiškai atsižvelgdamos į proporcingumo principą, turi galimybę nustatyti, kad tokie įrenginiai ar nuosavybė, įskaitant, inter alia, pastatus ar įėjimus į pastatus, pastatų elektros laidų sistemas, stiebus, antenas, bokštus ir kitas atramines konstrukcijas, kanalus, vamzdynus, šulinius, skirstymo spintas, būtų naudojami bendrai.
<…>
4.   Valstybės narės užtikrina, kad kompetentingos nacionalinės reguliavimo institucijos galėtų reikalauti, jog įmonės teiktų būtiną informaciją, jei kompetentingos institucijos to prašo, kad šios institucijos kartu su nacionalinėmis reguliavimo institucijomis galėtų nustatyti 1 dalyje nurodytų įrenginių pobūdžio, prieinamumo bei geografinės buvimo vietos išsamų sąrašą ir pateiktų jį suinteresuotosioms šalims.“
Direktyva 2002/20/EB
7
2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/20/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų leidimo (Leidimų direktyva) (OL L 108, 2002, p. 21; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 29 t., p. 337), iš dalies pakeistos Direktyva 2009/140 (toliau – Leidimų direktyva), 1 konstatuojamojoje dalyje nurodyta:
„Viešų konsultacijų dėl 1999 m. atliktos elektroninių ryšių reguliavimo sistemos apžvalgos rezultatai, atsispindintys 2000 m. balandžio 26 d. Komisijos komunikate, ir nustatyti rezultatai, kuriuos Komisija pranešė savo komunikatuose dėl penktosios ir šeštosios ataskaitos apie telekomunikacijų reguliavimo paketo įgyvendinimą, patvirtino, jog elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų patekimas į rinką visoje [Sąjungoje] turi būti reguliuojamas labiau suderintai ir neturi sudaryti didelių sunkumų.“
8
Leidimų direktyvos 1 straipsnyje „Tikslas ir taikymo sritis“ nustatyta:
„1.   Šios direktyvos tikslas – elektroninių ryšių tinkluose ir paslaugose įdiegti vidaus rinkos principus suderinant ir supaprastinant leidimų taisykles ir reikalavimus, kad būtų lengviau juos teikti visoje [Sąjungoje].
2.   Ši direktyva taikoma leidimams teikti elektroninių ryšių tinklus ir paslaugas.“
9
Šios direktyvos 2 straipsnio „Sąvokos“ 1 dalyje nustatyta:
„Šioje direktyvoje vartojamos sąvokos, pateiktos [Pagrindų] direktyvos 2 straipsnyje.“
10
Leidimų direktyvos 4 straipsnio „Pagrindinių teisių pagal bendrąjį leidimą sąrašas“ 1 dalyje nurodoma:
„Pagal 3 straipsnį įgaliotos įmonės turi teisę:
a)
teikti elektroninių ryšių tinklus ir paslaugas;
b)
reikalauti, kad jų prašymas suteikti joms būtinas teises įrengti įrenginius būtų svarstomas pagal [Pagrindų] direktyvos 11 straipsnį.“
11
Leidimų direktyvos 12 straipsnyje „Administraciniai mokesčiai“ nurodyta:
„1.   Bet kurie administraciniai mokesčiai, taikomi įmonėms, teikiančioms paslaugą ar tinklą pagal bendrąjį leidimą ar turinčioms naudojimo teisę, turi:
a)
dengti bendra suma tik administracines sąnaudas, susidarančias valdant, kontroliuojant ir vykdant bendrojo leidimo schemą ir naudojimo teises bei 6 straipsnio 2 dalyje nurodytus specifinius įpareigojimus, į kurias gali įeiti tarptautinio bendradarbiavimo, derinimo ir standartizacijos, rinkos analizės, reikalavimų laikymosi priežiūros ir kitokios rinkos kontrolės sąnaudos bei sąnaudos, susijusios su antrinės teisės aktų ir administracinių sprendimų, tokių kaip sprendimai dėl prieigos ar sujungimo, rengimu ir vykdymu[,] ir
b)
būti taikomi atskiroms įmonėms objektyviai, skaidriai ir proporcingai, stengiantis mažinti papildomas administracines sąnaudas ir susijusias išlaidas.
2.   Kai nacionalinės reguliavimo institucijos taiko administracinius mokesčius, jos skelbia metines savo administracinių sąnaudų apžvalgas ir surinktų mokesčių bendrą sumą. Atitinkami koregavimai atliekami atsižvelgiant į mokesčių bendros sumos ir administracinių sąnaudų skirtumą.“
12
Šios direktyvos 13 straipsnyje „Mokesčiai už naudojimo teises ir teises įrengti įrenginius“ numatyta:
„Valstybės narės gali leisti atitinkamai institucijai taikyti tokius mokesčius už radijo dažnių ar numerių naudojimą ar teises įrengti įrenginius ant valstybinės ar privačios nuosavybės, virš jos ar po ja, kurie atitinka būtinybę užtikrinti tokių išteklių optimalų naudojimą. Valstybės narės užtikrina, kad tokie mokesčiai būtų objektyviai pagrįsti, skaidrūs, nediskriminaciniai ir proporcingi savo paskirčiai, ir atsižvelgia į [Pagrindų] direktyvos 8 straipsnio tikslus.“
Direktyva 2006/123
13
Direktyvos 2006/123 2, 5, 7, 9, 19, 20, 33, 40 ir 76 konstatuojamosiose dalyse skelbiama:
„2)
Konkurencinga paslaugų rinka yra būtina siekiant skatinti Europos Sąjungos ekonomikos augimą ir darbo vietų kūrimą. <…> Laisva rinka, reikalaujanti iš valstybių narių panaikinti peržengiančio sieną paslaugų teikimo apribojimus, kartu didinant skaidrumą ir gerinant vartotojų informavimą, suteiktų vartotojams didesnį pasirinkimą ir pasiūlytų geresnių paslaugų žemesnėmis kainomis.
<…>
5)
Todėl būtina pašalinti kliūtis valstybėse narėse veikiančių teikėjų įsisteigimo laisvei ir laisvam paslaugų judėjimui tarp valstybių narių bei užtikrinti gavėjams ir teikėjams būtiną teisinį tikrumą, kad jie galėtų praktiškai naudotis šiomis dviem Sutartyje įtvirtintomis pagrindinėmis laisvėmis. Kadangi kliūtys paslaugų vidaus rinkoje turi įtakos subjektams, kurie pageidauja įsisteigti kitose valstybėse narėse, ir subjektams, kurie teikia paslaugą kitoje valstybėje narėje, bet ten neįsisteigia, būtina suteikti teikėjams galimybę plėtoti jų veiklą vidaus rinkoje ir įsisteigiant valstybėje narėje, ir pasinaudojant laisvu paslaugų judėjimu. Teikėjai privalo turėti galimybę rinktis tarp šių dviejų laisvių, atsižvelgiant į savo augimo strategiją kiekvienoje valstybėje narėje.
<…>
7)
Šia direktyva sukuriamas bendras teisinis pagrindas, kuris naudingas daugeliui paslaugų, kartu atsižvelgiant į kiekvieno veiklos tipo ar profesijos ypatumus ir jų reglamentavimo sistemą. Šis teisinis pagrindas grindžiamas dinamišku ir atrankiniu požiūriu, kad pirmiausia reikia šalinti lengviausiai pašalinamas kliūtis, o kitų kliūčių atveju pradėti vertinimo, konsultacijų ir konkrečių klausimų papildomo derinimo procesą, kuris suteiktų galimybę laipsniškai ir koordinuotai modernizuoti nacionalinius paslaugas reglamentuojančius teisės aktus, nes tai yra būtina siekiant iki 2010 m. sukurti tikrą paslaugų vidaus rinką. Būtina numatyti darnų priemonių rinkinį, apimantį konkrečių sričių derinimą, administracinį bendradarbiavimą, nuostatą dėl laisvės teikti paslaugas ir skatinimą kurti tam tikrų sričių elgesio kodeksus. Taip derinant atskirų valstybių teisės aktus turėtų būti užtikrintas aukštas Bendrijos teisinės integracijos laipsnis ir aukšta bendrų interesų tikslų apsauga, ypač vartotojų apsauga, kas yra būtina siekiant sukurti valstybių narių abipusį pasitikėjimą. <…>
<…>
9)
Ši direktyva taikoma tik reikalavimams, kurie turi įtakos teisei teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklos vykdymui. Todėl ji netaikoma tokiems reikalavimams, [pavyzdžiui], kelių eismo taisyklėms, žemės naudojimo taisyklėms, miesto ir kaimo planavimui, statybos standartams ir už tokių taisyklių nesilaikymą taikomoms administracinėms nuobaudoms, kurie konkrečiai nereglamentuoja arba neturi konkretaus poveikio teikimo veiklai, tačiau kurių privalo laikytis teikėjai, vykdydami savo ekonominę veiklą, taip, kaip asmenys[,] veikdami savo vardu.
<…>
19)
Atsižvelgiant į 2002 m. priimtą su elektroninių ryšių tinklais ir paslaugomis bei su atitinkamais ištekliais ir paslaugomis susijusių teisės aktų paketą, sukūrusį norminę bazę siekiant palengvinti galimybę vykdyti tokią veiklą vidaus rinkoje, visų pirma panaikinant didžiąją dalį individualių leidimų išdavimo tvarkos, šiais aktais reglamentuojamų klausimų būtina neįtraukti į šios direktyvos taikymo sritį.
20)
Šios direktyvos taikymo srities dėl elektroninių ryšių paslaugų, kaip numatyta [Pagrindų direktyvoje] ir [Leidimų direktyvoje], išimtys turėtų būti taikomos ne tik tiems klausimams, kurie yra konkrečiai nagrinėjami šiose direktyvose, bet ir klausimams, kurių atžvilgiu direktyvose yra aiškiai numatyta galimybė valstybėms narėms priimti tam tikras nacionalines priemones.
<…>
33)
Šioje direktyvoje vartojama paslaugų sąvoka apima didelę nuolat besikeičiančios veiklos įvairovę, įskaitant <…> įmonėms ir vartotojams teikiamas paslaugas, pavyzdžiui[,] <…> prekybos tinklus <…>
<…>
40)
Svarbių visuomenės interesų, kurie minimi tam tikrose šios direktyvos nuostatose, sąvoka <…> apima bent tokias sritis: <…> aplinkos ir miesto aplinkos apsauga, įskaitant miestų ir teritorijų planavimą <…>
<…>
76)
Ši direktyva nereglamentuoja [SESV 34–36] straipsnių dėl laisvo prekių judėjimo taikymo. Apribojimams, draudžiamiems pagal laisvės teikti paslaugas nuostatą, priklauso reikalavimai, taikomi galimybei teikti paslaugas, bet nepriklauso konkrečiai prekėms taikomi reikalavimai.“
14
Direktyvos 2006/123 1 straipsnio „Dalykas“ 1 dalyje nustatyta:
„Šioje direktyvoje pateikiamos bendrosios nuostatos, skirtos padėti paslaugų teikėjams naudotis įsisteigimo laisve ir laisvam paslaugų judėjimui palengvinti, kartu užtikrinant aukštą paslaugų kokybę.“
15
Šios direktyvos 2 straipsnis „Taikymo sritis“ suformuluotas taip:
„1.   Ši direktyva taikoma valstybėje narėje įsisteigusių teikėjų teikiamoms paslaugoms.
2.   Ši direktyva netaikoma šioms veiklos rūšims:
<…>
c)
elektroninių ryšių paslaugoms ir tinklams bei su jais susijusioms priemonėms ir paslaugoms, kai tai susiję su klausimais, kuriems taikomos [Pagrindų ir Leidimų direktyvos];
<…>
j)
socialinėms paslaugoms, susijusioms su socialinio būsto suteikimu, vaikų priežiūra ir parama remtinoms šeimoms ir asmenims, kuriems šios paramos nuolat ar laikinai reikia ir kurias teikia valstybė, valstybės įgalioti subjektai arba valstybės pripažintos labdaros organizacijos.
<…>
3.   Ši direktyva netaikoma mokesčių sričiai.“
16
Direktyvos 2006/123 3 straipsnio „Ryšys su kitomis [Sąjungos] teisės nuostatomis“ 3 dalyje numatyta:
„Valstybės narės taiko šios direktyvos nuostatas laikydamosi [SESV] nustatytų įsisteigimo teisės ir laisvo paslaugų judėjimo taisyklių.“
17
Šios direktyvos 4 straipsnyje „Apibrėžimai“ nustatyta:
„Šioje direktyvoje vartojami tokie apibrėžimai:
1)
paslauga – tai bet kokia savarankiška, paprastai už užmokestį atliekama ekonominė veikla, kaip nurodyta [SESV 57] straipsnyje;
2)
teikėjas – tai bet koks fizinis asmuo, kuris yra valstybės narės pilietis, arba bet koks valstybėje narėje įsisteigęs juridinis asmuo, kaip nurodyta [SESV 54] straipsnyje, ir siūlantis arba teikiantis paslaugą;
<…>
5)
įsisteigimas – tai faktinis teikėjo vertimasis ekonomine veikla, kaip nurodyta [SESV 49] straipsnyje, neribotą laiką ir naudojantis stabilia infrastruktūra, kurioje faktiškai teikiamos paslaugos;
6)
leidimų išdavimo tvarka – tai bet kokia procedūra, pagal kurią faktiškai reikalaujama, kad teikėjas arba gavėjas imtųsi priemonių gauti formaliam arba numanomam kompetentingos institucijos sprendimui dėl teisės teikti paslaugas ar vykdyti paslaugų teikimo veiklą;
7)
reikalavimas – tai bet koks įpareigojimas, draudimas, sąlyga ar apribojimas, numatytas valstybių narių įstatymuose ir kituose teisės aktuose arba pagal teismų praktiką, administracinę praktiką ar profesinių įstaigų taisykles, arba profesinių asociacijų ar kitų profesinių organizacijų kolektyvines taisykles, priimtas šioms naudojantis teisiniu savarankiškumu; socialinių partnerių suderėtuose kolektyviniuose susitarimuose nustatytos taisyklės nelaikomos reikalavimais, kaip apibrėžta šioje direktyvoje;
8)
svarbūs visuomenės interesai – tai priežastys, pripažintos tokiomis Teisingumo Teismo praktikoje, įskaitant: <…> aplinkos ir miesto aplinkos apsauga <…>;
<…>“
18
Direktyvos 2006/123 III skyriuje „Teikėjų įsisteigimo laisvė“ yra šios direktyvos 9–15 straipsniai.
19
Minėtos direktyvos 9 straipsnio „Leidimų išdavimo tvarka“ 1 dalyje numatyta:
„Valstybės narės taiko leidimų išdavimo tvarką teisei teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklai tik tuo atveju, jei yra įvykdytos šios sąlygos:
a)
leidimų išdavimo tvarka nediskriminuoja paslaugų teikėjo;
b)
būtinybė turėti leidimų išdavimo tvarką objektyviai pateisinta svarbiais visuomenės interesais;
c)
tikslo negalima pasiekti taikant mažiau ribojančią priemonę, visų pirma todėl, kad a posteriori tikrinimas būtų atliekamas per vėlai, kad būtų tikrai veiksmingas.“
20
Tos pačios direktyvos 10 straipsnio „Leidimo išdavimo tvarka“ 1 dalyje nurodyta:
„Leidimų išdavimo tvarka grindžiama kriterijais, kurie neleidžia kompetentingoms institucijoms naudotis vertinimo įgaliojimais savavališkai.“
21
Direktyvos 2006/123 13 straipsnio „Leidimų išdavimo procedūros“ 2 dalyje nustatyta:
„Leidimų išdavimo procedūros ir formalumai neturi būti pernelyg griežti ir neturi pernelyg apsunkinti ar vėlinti paslaugos teikimo. Juos turi būti paprasta atlikti, o visos pareiškėjų išlaidos, patirtos dėl tokių procedūrų ir formalumų, turi būti protingos ir proporcingos atitinkamų leidimų išdavimo procedūrų sąnaudoms ir neturi viršyti procedūrų sąnaudų.“
22
Direktyvos 2006/123 14 straipsnyje „Draudžiami reikalavimai“ nurodyta:
„Valstybės narės nekelia teisei teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklos vykdymui savo teritorijoje nė vieno iš šių reikalavimų:
<…>
5)
ekonominio poreikio vertinimas kiekvienu atskiru atveju, siekiant nustatyti, ar yra ekonominis veiklos poreikis ar rinkos paklausa, įvertinti galimą ar faktinį veiklos poveikį ekonomikai arba veiklos tinkamumą, atsižvelgiant į kompetentingos institucijos nustatytus ekonomikos plėtros tikslus; šis draudimas netaikomas planavimo reikalavimams, kurie keliami ne dėl ekonominių tikslų, o dėl svarbių visuomenės interesų.“
23
Šios direktyvos 15 straipsnis „Vertintini reikalavimai“ suformuluotas taip:
„1.   Valstybės narės patikrina, ar pagal jų teisės sistemą taikomi kurie nors 2 dalyje išvardyti reikalavimai, ir užtikrina, kad visi tokie reikalavimai atitiktų 3 dalyje nustatytas sąlygas. Valstybės narės pakeičia savo įstatymus ir kitus teisės aktus taip, kad jie atitiktų minėtas sąlygas.
2.   Valstybės narės patikrina, ar pagal jų teisės sistemą teisei teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklos vykdymui taikomas kuris nors iš šių nediskriminacinių reikalavimų:
a)
kiekybiniai ar teritoriniai apribojimai, visų pirma apribojimai, susiję su gyventojų skaičiumi arba su minimaliu geografiniu atstumu tarp teikėjų;
<…>
3.   Valstybės narės patikrina, kad 2 dalyje nurodyti reikalavimai atitiktų šias sąlygas:
a)
nediskriminavimas: reikalavimai neturi būti tiesiogiai ar netiesiogiai diskriminuojantys pagal pilietybę arba pagal įmonės registruotos buveinės vietą;
b)
būtinybė: reikalavimai turi būti pateisinami svarbiais visuomenės interesais;
c)
proporcingumas: reikalavimai turi būti tinkami siekiamam tikslui įgyvendinti; jais neturi būti reikalaujama daugiau[,] negu reikia tam tikslui pasiekti[,] ir turi būti neįmanoma pakeisti tokių reikalavimų kitomis, mažiau ribojančiomis priemonėmis, kuriomis pasiekiamas toks pat rezultatas.
<…>“
24
Direktyvos 2006/123 IV skyriuje „Laisvas paslaugų judėjimas“ yra šios direktyvos 16–21 straipsniai.
25
Minėtos direktyvos 16 straipsnio „Laisvė teikti paslaugas“ 1 dalies pirmoje pastraipoje numatyta:
„Valstybės narės gerbia teikėjų teisę teikti paslaugas ne toje valstybėje narėje, kurioje jie yra įsisteigę.“
26
Tos pačios direktyvos 18 straipsnio „Konkrečiais atvejais leidžiančios nukrypti nuostatos“ 1 dalyje nurodyta:
„Nukrypdama nuo 16 straipsnio nuostatų ir tik išimtinėmis aplinkybėmis valstybė narė kitoje valstybėje narėje įsisteigusio teikėjo atžvilgiu gali imtis priemonių, susijusių su paslaugų saugumu.“
Nyderlandų teisė
Byla C‑360/15
27
1998 m. spalio 19 d.Telecommunicatiewet (Telekomunikacijų įstatymas) (Stb. 1998, Nr. 610) 5.2 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad „teisių į viešuosius žemės sklypus turėtojai arba tokių sklypų valdytojai turi leisti tai, kad įrenginėjant viešuosius elektroninius komunikacijų tinklus šiuose sklypuose ir ant jų būtų tiesiami, taisomi ir šalinami kabeliai.“
28
Šio įstatymo 5.4 straipsnyje nustatyta:
„1.   Viešojo elektroninio komunikacijų tinklo teikėjai, kurie ketina vykdyti kabelių tiesimo, taisymo ir šalinimo darbus viešuosiuose sklypuose arba ant jų, šiuos darbus gali pradėti tik tuomet, kai jie:
a)
raštu įrodė ketinimą savivaldybės tarybai, kurios teritorijoje turi vykti planuojami darbai, ir
b)
gavo savivaldybės leidimą dėl darbų vykdymo vietos, laiko ir tvarkos.
2.   Savivaldybės taryba sprendime dėl leidimo, remdamasi viešosios tvarkos, saugumo, trukdžių vengimo arba sumažinimo, sklypų arba pastatų prieinamumo ar požeminio planavimo pagrindais, gali nustatyti sąlygas.
3.   Šios sąlygos gali būti susijusios tik su:
a)
darbų vykdymo vieta;
b)
darbų vykdymo laiku; leistinas pradžios momentas turi būti ne vėliau kaip dvylika mėnesių po sprendimo dėl leidimo priėmimo datos, nebent būtų svarbių visuomenės interesų pagal 2 dalį;
c)
darbų vykdymo tvarka;
d)
bendro įrenginių naudojimo skatinimu;
e)
planuojamų darbų suderinimu su žemėje esančių statinių eksploatuotojais.“
29
Remiantis Gemeentewet (Savivaldybių įstatymas) 229 straipsnio 1 dalies b punktu, už savivaldybės administracijos ar jos vardu teikiamas paslaugas gali būti renkamos rinkliavos.
30
Amersforto savivaldybės priimto 2010 m. Verordening leges (2010 m. Rinkliavų reglamentas) 1 straipsnyje nustatyta: „rinkliavos“ – tai šiame nutarime ir pridėtose valstybės rinkliavų lentelėse nurodytos rinkliavos, renkamos už paslaugas, kurias teikia savivaldybės administracija arba kurios teikiamos šios pavedimu.“
31
Šio reglamento 19.1 straipsnyje numatytas tarifas už prašymų išduoti leidimą, nurodytų Telekomunikacijų įstatymo 5.4 straipsnyje, nagrinėjimą.
Byla C‑31/16
32
Pagal 2006 m. spalio 20 d.Wet ruimtelijke ordening (Teritorijų planavimo įstatymas) (Stb. 2006, Nr. 566) 3.1 straipsnio 1 dalį savivaldybių taryba visai savivaldybės teritorijai rengia vieną ar kelis teritorinius planus, kuriuose nurodoma plane numatytų sklypų paskirtis ir nustatomos jos taisyklės siekiant tinkamai suplanuoti teritoriją.
33
Pagal teritorinio plano, kurį 2013 m. birželio 19 d. sprendimu patvirtino Apingedamo savivaldybės taryba, 18 straipsnio 1 dalį sklypuose, skirtuose „mažmeninei prekybai – 2“, galima tik mažmeninė prekyba didelėmis prekėmis.
34
Šio teritorinio plano 1 straipsnio 1.128 dalies 2 punkte numatyta, kad „komercinė prekyba didelėmis prekėmis“ – tai „prekyba, kurios, atsižvelgiant į parduodamų prekių didelę apimtį, nebegalima lengvai integruoti į esamus prekybos centrus, pavyzdžiui[,] <…> mažmeninė prekyba automobiliais, laivais, priekabiniais nameliais ir palapinėmis, virtuvės, vonios kambario įranga, baldais, statybinėmis medžiagomis, žemės ūkio įrenginiais, sodo prekėmis, sportinio jojimo prekėmis, dviračiais ir automobilių aksesuarais.“
35
Šio teritorinio plano 18 straipsnio 18.1 dalyje nenumatyta galimybė nukrypti nuo jame nustatytų taisyklių. Vis dėlto 2008 m. lapkričio 6 d.Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Aplinkosaugos įstatymo bendrosios nuostatos) (Stb. 2008, Nr. 496) 2.12 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad visi suinteresuotieji asmenys gali prašyti „aplinkosaugos leidimo“, kuriuo nukrypstama nuo teritorinio plano.
Pagrindinės bylos ir prejudiciniai klausimai
Byla C‑360/15
36
Kaip matyti iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą, remiantis 2009 m. gruodžio mėn. su Amersforto savivaldybe sudaryta sutartimi, X buvo pavesta įrengti šviesolaidinį tinklą šioje savivaldybėje.
37
Šiuo tikslu, remdamasi Telekomunikacijų įstatymo 5.4 straipsnio 1 dalies b punktu, X dėl kiekvienos tinklo dalies paprašė kolegijos išduoti leidimą dėl kasimo darbų vietos, laiko ir vykdymo sąlygų, siekiant įrengti šviesolaidinius kabelius.
38
Siekdama išnagrinėti šiuos prašymus išduoti leidimą Amersforto savivaldybė, taikydama 2010 m. Nutarimą dėl rinkliavų, paprašė X sumokėti 149949 EUR rinkliavą.
39
X pateikė ieškinį Rechtbank te Utrecht (Utrechto apylinkės teismas, Nyderlandai) siekdama užginčyti šios rinkliavos dydį.
40
Tada, kai šis ieškinys buvo atmestas, X pateikė apeliacinį skundą Gerechtshof Arnhem‑Leeuwarden (Arnhemo ir Leuvardeno apeliacinis teismas, Nyderlandai). 2013 m. liepos 2 d. sprendimu šis teismas iš pradžių konstatavo, kad ginčas patenka į Leidimų direktyvos 12 straipsnio taikymo sritį, nes, pirma, rinkliava, kurios reikalaujama iš X, yra susijusi su elektroninių ryšių paslaugomis ir, antra, Amersforto savivaldybė yra nacionalinė reguliavimo institucija, kaip tai suprantama pagal Pagrindų ir Leidimų direktyvas. Toliau ji priėjo prie išvados, kad šios rinkliavos dydis viršija maksimalią ribą, numatytą Leidimų direktyvos 12 straipsnyje, todėl prašymas, kad X sumokėtų rinkliavą, yra neteisėtas.
41
Kolegija dėl šio sprendimo pateikė kasacinį skundą Hoge
Raad der Nederlanden (Nyderlandų Aukščiausiasis Teismas). X savo ruožtu pateikė priešpriešinį skundą.
42
Pagrindiniame skunde Gerechtshof Arnhem‑Leeuwarden (Arnhemo ir Leuvardeno apeliacinis teismas) priekaištaujama dėl to, kad šis laikėsi nuomonės, jog ginčas patenka į Leidimų direktyvos 12 straipsnio taikymo sritį, nors Amersforto savivaldybė niekada nebuvo paskirta nacionaline reguliavimo institucija, kaip tai suprantama pagal Pagrindų ir Leidimų direktyvas.
43
Anot prejudicinį sprendimą pateikusio teismo, šis kaltinimas pagrįstas, nes Nyderlanduose nacionaline reguliavimo institucija gali būti pripažintas tik nacionalinis teisės aktų leidėjas, Nyderlandų Karalius, Minister van Economische Zaken (ūkio ministras, Nyderlandai) ir Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (Pašto ir telekomunikacijų nepriklausoma institucija, Nyderlandai), kuri 2013 m. balandžio 1 d. tapo Autoriteit Consument en Markt (Vartotojų ir rinkų institucija, Nyderlandai). Dėl šios priežasties tas teismas konstatavo, kad Direktyvos 2006/123 2 straipsnio 2 dalies c punktu negali būti remiamasi siejant jį su Leidimų direktyvos 12 straipsniu.
44
Be to, priešpriešiniame skunde Gerechtshof Arnhem‑Leeuwarden (Arnhemo ir Leuvardeno apeliacinis teismas) priekaištaujama dėl to, kad šis neatsižvelgė į Direktyvos 2006/123 13 straipsnio 2 dalį.
45
Šiuo aspektu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui vis dėlto kyla abejonių dėl to, ar pagrindinėje byloje nagrinėjamos rinkliavos rinkimas patenka į Direktyvos 2006/123 taikymo sritį, nes, pirma, tos direktyvos 2 straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad ji netaikoma mokesčių srityje, antra, pagrindinėje byloje nagrinėjama situacija yra visiškai Nyderlandų Karalystės vidaus situacija, neturinti jokių išorinių elementų, ir, trečia, leidimas atlikti kasimo darbus, atrodo, patenka į teisės aktų, susijusių su miesto ir kaimo teritorijų planavimu, taikymo sritį, t. y. jam taikomi teisės aktai, kurių reikalavimai, remiantis tos direktyvos 9 konstatuojamąja dalimi, nepatenka į jos taikymo sritį.
46
Tokiomis aplinkybėmis Hoge Raad der Nederlanden (Nyderlandų Aukščiausiasis Teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar Direktyvos 2006/123 2 straipsnio 3 dalį reikia aiškinti taip, kad ši nuostata taikoma valstybės narės institucijai renkant rinkliavas (leges) už prašymo išduoti leidimą dėl kasimo darbų, susijusių su viešojo elektroninių ryšių tinklo kabelių tiesimu, vykdymo laiko, vietos ir tvarkos, nagrinėjimą?
2.
Ar Direktyvos 2006/123 III skyrių reikia aiškinti taip, kad jis taikomas ir visiškai vidaus situacijoms?
3.
Ar Direktyvą 2006/123, atsižvelgiant į jos 9 konstatuojamąją dalį, reikia aiškinti taip, kad ji netaikoma nacionalinėms taisyklėms, pagal kurias reikalaujama, kad savivaldybės tarybai būtų pranešta, jog planuojama vykdyti kasimo darbus, susijusius su viešojo elektroninių ryšių tinklo kabelių tiesimu, taisymu ir šalinimu, ir pagal kurias savivaldybės taryba neturi teisės uždrausti vykdyti planuojamą veiklą, bet gali nustatyti sąlygas dėl veiklos vykdymo vietos, laiko ir tvarkos, bendro naudojimosi įrenginiais skatinimo ir veiklos derinimo su kitų žemėje vykdomų darbų administratoriais?
4.
Ar Direktyvos 2006/123 4 straipsnio 6 punktą reikia aiškinti taip, kad ši nuostata taikoma sprendimui išduoti leidimą dėl kasimo darbų, susijusių su viešojo elektroninių ryšių tinklo kabelių tiesimu, vykdymo vietos, laiko ir tvarkos, kai atitinkama valstybės narės institucija neturi teisės uždrausti vykdyti šiuos darbus?
5.
a)
Jeigu remiantis atsakymais į pirmiau pateiktus klausimus Direktyvos 2006/123 13 straipsnio 2 dalis taikoma šioje byloje, ar tokiu atveju ši nuostata yra tiesioginio veikimo?
b)
Jeigu į [penktojo klausimo a punktą] būtų atsakyta teigiamai, ar [pareiškėjų] mokėtinos sumos pagal Direktyvos 2006/123 13 straipsnio 2 dalį gali būti apskaičiuojamos remiantis visų prašymo procedūrų įvertintomis išlaidomis, su visais prašymais, kaip nagrinėjamas šiuo atveju, susijusiomis išlaidomis, ar remiantis išlaidomis, susijusiomis su atskirais prašymais?
c)
Jeigu į [penktojo klausimo a punktą] būtų atsakyta teigiamai, pagal kokius kriterijus netiesioginės ir fiksuotos išlaidos pagal Direktyvos 2006/123 13 straipsnio 2 dalį siejamos su konkrečiais prašymais išduoti leidimus?“
Byla C‑31/16
47
Kaip matyti iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą, Apingedamo savivaldybės teritorijoje už miesto centre esančio istorinio prekybos kvartalo ribų yra prekybos rajonas Woonplein, kuriame įsikūrusios didžiagabaritėmis prekėmis prekiaujančios parduotuvės. Šiame prekybos rajone, be kita ko, yra parduotuvių, kuriose prekiaujama baldais, virtuvės įranga, dekoracijomis, prekėmis „pasidaryk pats“, statybinėmis medžiagomis, sodo prekėmis, dviračiais, sportinio jojimo prekėmis, automobiliais ir automobilių detalėmis.
48
Remiantis Apingedamo savivaldybės teritorinio plano 18 straipsniu, Woonplein skirtas vien mažmeninei prekybai didžiagabaritėmis prekėmis.
49
Woonplein esančių prekybinių plotų savininkė Visser nori vieną iš jų išnuomoti Bristol BV, kuri turi nebrangios avalynės ir drabužių savitarnos parduotuvių tinklą.
50
Visser pateikė Raad van State (Valstybės Taryba, Nyderlandai) ieškinį dėl Apingedamo tarybos sprendimo, kuriuo patvirtinamas teritorinis planas, kiek jame neleidžiama Woonplein atidaryti avalynės ir drabužių mažmeninės prekybos parduotuvių. Grįsdama savo ieškinį, ji, be kita ko, remiasi tuo, kad šis planas pažeidžia Direktyvos 2006/123 9 ir 10 straipsnius.
51
Apingedamo taryba atsikerta, kad teritorijos planavimo pagrindai pateisina tai, kad avalynės ir drabužių mažmeninės prekybos parduotuvės gali būti atidarytos tik miesto centre. Ji pažymi, kad šia taisykle siekiama išlaikyti miesto centro gyvybingumą, užtikrinti jame esančio prekybos centro gerą funkcionavimą ir kiek įmanoma išvengti miesto centre esančių patalpų struktūrinio neužimtumo.
52
Tokiomis aplinkybėmis Raad van State (Valstybės Taryba, Nyderlandai) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar Direktyvos 2006/123 4 straipsnio 1 punkte pavartota sąvoka „paslauga“ aiškintina taip, kad mažmeninė prekyba (tokių prekių kaip avalynė ir drabužiai pardavimas vartotojams) yra paslauga, kuriai, remiantis Direktyvos 2006/123 2 straipsnio 1 dalimi, taikomos šios direktyvos nuostatos?
2.
Nagrinėjamos taisyklės tikslas – siekiant užtikrinti miesto centro gyvybingumą ir išvengti tuščių patalpų miesto teritorijoje, uždrausti tam tikras mažmeninės prekybos formas, pavyzdžiui, avalynės ir drabužių prekybą, už miesto centro ribų. Ar nuostata, kurioje įtvirtinta tokia taisyklė, atsižvelgiant į Direktyvos 2006/123 9 konstatuojamąją dalį, nepatenka į šios direktyvos taikymo sritį, nes tokios taisyklės laikytinos „[nuostatomis dėl] miesto ir kaimo planavim[o] <…>, kuri[os] konkrečiai nereglamentuoja arba neturi konkretaus poveikio paslaugų teikimo veiklai, tačiau kurių privalo laikytis paslaugų teikėjai, vykdydami savo ekonominę veiklą, taip, kaip asmenys, veikdami savo vardu“?
3.
Ar prielaidai, jog situacija susijusi su tarptautiniu elementu, pakanka, kad jokiu būdu negalima atmesti to, jog konkrečioje vietoje galėtų įsikurti mažmeninės prekybos įmonė iš kitos valstybės narės arba mažmeninės prekybos įmonės paslaugų gavėjas galėtų būti iš kitos valstybės narės, ar turėtų būti faktinių to įrodymų?
4.
Ar Direktyvos 2006/123 III skyrius („Įsisteigimo laisvė“) taikomas visiškai vidaus situacijoms, ar nagrinėjant klausimą dėl galimybės taikyti šį skyrių galioja Teisingumo Teismo jurisprudencija dėl Sutarties nuostatų dėl įsisteigimo laisvės ir laisvo paslaugų judėjimo esant visiškai vidaus situacijoms?
5.
a)
Ar į teritorinį planą įtraukta taisyklė, kaip antai nagrinėjamoji, patenka į sąvokos „reikalavimas“, kaip ji suprantama pagal Direktyvos 2006/123 4 straipsnio 7 punktą ir 14 straipsnio 5 punktą, taikymo sritį, o ne į sąvokos „leidimų išdavimo tvarka“, kaip ji suprantama pagal Direktyvos 2006/123 4 straipsnio 6 punktą ir 9 ir 10 straipsnius, taikymo sritį?
b)
Ar pagal Direktyvos 2006/123 14 straipsnio 5 punktą (jeigu taisyklė, kaip antai nagrinėjamoji, patenka į sąvokos „reikalavimas“ taikymo sritį) arba Direktyvos 2006/123 9 ir 10 straipsnius (jeigu taisyklė, kaip antai nagrinėjamoji, patenka į sąvokos „leidimų išdavimo tvarka“ taikymo sritį) savivaldybės tarybai draudžiama priimti tokią teisės normą, kaip nagrinėjama taisyklė?
6)
Ar tokia taisyklė, kaip nagrinėjamoji, patenka į SESV 34–36 arba 49–55 straipsnių taikymo sritį ir, jeigu taip, ar tuomet taikytinos Teisingumo Teismo pripažintos išimtys, jeigu tenkinamos jų taikymo sąlygos?“
53
2016 m. vasario 23 d. Teisingumo Teismo pirmininko sprendimu bylos C‑360/15 ir C‑31/16 buvo sujungtos, kad būtų bendrai vykdoma žodinė proceso dalis ir priimtas sprendimas.
Dėl prejudicinių klausimų
Byla C‑360/15
Dėl pirmojo ir trečiojo klausimų
54
Pirmuoju ir trečiuoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, iš esmės siekiama išsiaiškinti, ar, atsižvelgiant į Direktyvos 2006/123 2 straipsnio 3 dalį ir 9 konstatuojamąją dalį, ši direktyva turi būti taikoma sprendžiant toje byloje nagrinėjamą ginčą.
55
Pirmiausia pažymėtina, kad pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją, nors prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo klausimuose dėl išaiškinimo nurodė tik tam tikras Sąjungos teisės nuostatas, ši aplinkybė netrukdo Teisingumo Teismui pateikti nacionaliniam teismui visapusiško Sąjungos teisės išaiškinimo, kuris gali būti naudingas sprendimui šio teismo nagrinėjamoje byloje priimti (šiuo klausimu žr. 2017 m. lapkričio 14 d. Sprendimo Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, 28 punktą ir nurodytą jurisprudenciją).
56
Be to, Teisingumo Teismas, kuris turi pateikti naudingą atsakymą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, yra kompetentingas pateikti gaires, grindžiamas pagrindinės bylos medžiaga ir rašytinėmis ir žodinėmis pastabomis, kurios jam buvo pateiktos (2015 m. spalio 1 d. Sprendimo Trijber ir Harmsen, C‑340/14 ir C‑341/14, EU:C:2015:641, 55 punktas ir nurodyta jurisprudencija).
57
Nagrinėjamu atveju iš prašyme priimti prejudicinį sprendimą pateiktos informacijos matyti, kad tą prašymą pateikusio teismo abejonės, kuriomis grindžiami pirmasis ir trečiasis klausimai, susijusios su Direktyvos 2006/123 taikymo srities apimtimi.
58
Šiuo aspektu pagal Direktyvos 2006/123 2 straipsnio 1 dalį ši direktyva taikoma valstybėje narėje įsisteigusių teikėjų teikiamoms paslaugoms. Tačiau šios direktyvos 2 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad ji netaikoma tam tikroms veiklos rūšims. Šios direktyvos 2 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad ji netaikoma mokesčių sričiai.
59
Todėl iš pradžių reikia išsiaiškinti, ar pagrindinėje byloje negali būti taikoma viena iš Direktyvos 2006/123 2 straipsnio 2 dalyje numatytų išimčių.
60
Šiuo aspektu Direktyvos 2006/123 2 straipsnio 2 dalies c punkte numatyta, kad ji netaikoma nei elektroninių ryšių paslaugoms, nei tinklams ir su jais susijusioms paslaugoms, kiek tai susiję su klausimais, kuriems taikomos, be kita ko, Pagrindų ir Leidimų direktyvos.
61
Be to, iš Direktyvos 2006/123 19 konstatuojamosios dalies matyti, kad, „atsižvelgiant į 2002 m. priimtą su elektroninių ryšių tinklais ir paslaugomis bei su atitinkamais ištekliais ir paslaugomis susijusių teisės aktų paketą, sukūrusį norminę bazę siekiant palengvinti galimybę vykdyti tokią veiklą vidaus rinkoje“, Sąjungos teisės aktų leidėjas ketino „šiais aktais reglamentuojamų klausimų <…> neįtraukti į šios direktyvos taikymo sritį“.
62
Tos direktyvos 20 konstatuojamojoje dalyje savo ruožtu pažymėta, kad jos taikymo srities dėl elektroninių ryšių paslaugų, kurioms taikomos, be kita ko, Pagrindų ir Leidimų direktyvos, išimtys turėtų būti taikomos ne tik tiems klausimams, kurie yra konkrečiai nagrinėjami šiose direktyvose, bet ir klausimams, dėl kurių direktyvose yra aiškiai numatyta galimybė valstybėms narėms priimti tam tikras nacionalines priemones.
63
Nagrinėjamu atveju neginčijama, kad X įrenginėja elektroninių ryšių tinklą, kaip tai suprantama pagal Leidimų direktyvą. Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teigia, kad pagrindinėje byloje nėra nagrinėjami šioje direktyvoje, konkrečiai jos 12 straipsnyje, reglamentuojami klausimai, todėl Direktyvos 2006/123 2 straipsnio 2 dalies c punkte numatyta išimtis esą netaikoma. Jis mano, kad Leidimų direktyvos 12 straipsnyje nurodyti administraciniai mokesčiai yra tie, kuriuos skiria nacionalinė reguliavimo institucija. Tačiau Amersforto savivaldybė neturi tokio statuso.
64
Šiuo aspektu reikia priminti, kad administraciniai mokesčiai, kuriuos valstybės narės pagal Leidimų direktyvos 12 straipsnį gali nustatyti įmonėms, kurios teikia tinklų ar elektroninių ryšių paslaugas pagal bendrąjį leidimą ar kurioms naudojimo teisė buvo suteikta siekiant finansuoti nacionalinių reguliavimo institucijų veiklą, turi būti skirti tik bendroms administracinėms sąnaudoms, susijusioms su šios direktyvos 12 straipsnio 1 dalies a punkte nurodyta veikla, padengti (2016 m. liepos 28 d. Sprendimo Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, C‑240/15, EU:C:2016:608, 45 punktas ir nurodyta jurisprudencija).
65
Remiantis Teisingumo Teismo turimais bylos dokumentais negalima daryti išvados, kad rinkliava, kurios pagrindinėje byloje Amersforto savivaldybė reikalauja iš X, yra skirta bendroms administracinėms sąnaudoms, susijusioms su viena ar keliomis minėtomis veiklos rūšimis, padengti.
66
Vis dėlto reikia pabrėžti, kad Leidimų direktyvos 12 straipsnis nėra vienintelė šios direktyvos nuostata, susijusi su mokesčiais, kuriuos pagal tą direktyvą valstybės narės gali nustatyti įmonėms, teikiančioms tinklų ar elektroninių ryšių paslaugas (šiuo klausimu žr. 2015 m. gruodžio 17 d. Sprendimo Proximus, C‑454/13, EU:C:2015:819, 19–24 punktus ir nurodytą jurisprudenciją).
67
Remiantis Leidimų direktyvos 13 straipsniu, valstybės narės gali leisti kompetentingai institucijai taikyti tokius mokesčius už radijo dažnių ar numerių naudojimą ar teises įrengti įrenginius ant valstybinės ar privačios nuosavybės, virš jos ar po ja, kurie atitinka būtinybę užtikrinti tokių įrenginių optimalų naudojimą.
68
Iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos dėl Leidimų direktyvos 13 straipsnio matyti, kad jame vartojamose sąvokose „įrenginiai“ ir „įrengti“ kalbama atitinkamai apie materialinę infrastruktūrą, leidžiančią teikti tinklų ir elektroninių ryšių paslaugas, ir jos faktinį įrengimą atitinkamoje valstybinėje ar privačioje nuosavybėje (2015 m. spalio 6 d. Sprendimo Base Company, C‑346/13, EU:C:2015:649, 21 punktas ir nurodyta jurisprudencija).
69
Šiuo atveju iš Teisingumo Teismo turimų bylos dokumentų matyti, kad Telekomunikacijų įstatymo 5.2 straipsnio 1 dalyje nustatyta, jog teisių į viešuosius žemės sklypus turėtojai arba tokių sklypų valdytojai turi leisti tai, kad įrenginėjant viešuosius elektroninių ryšių tinklus šiuose sklypuose ir ant jų būtų tiesiami, taisomi ir šalinami kabeliai.
70
Tam, kad elektroninių ryšių tinklų paslaugų teikėjai galėtų pasinaudoti teise įrengti viešajam elektroninių ryšių tinklui skirtus kabelius, kuri jiems pripažįstama minėto 5.2 straipsnio 1 dalyje, jie gali turėti valdžios institucijoms sumokėti rinkliavas, kaip antai tokias, kokių pagrindinėje byloje Amersforto savivaldybė reikalavo iš X pagal Savivaldybių įstatymo 229 straipsnio 1 dalies b punktą ir 2010 m. Rinkliavų reglamentą, kad gautų reikiamus leidimus dėl kasimo darbų vietos, laiko ir tvarkos, remiantis Telekomunikacijų įstatymo 5.4 straipsnio 1 dalies b punktu.
71
Šiomis aplinkybėmis reikia konstatuoti, kad tokias rinkliavas lemianti aplinkybė yra susijusi su įmonių, įgaliotų teikti viešojo elektroninių ryšių tinklų paslaugas, teise įrengti įrenginius, kaip tai suprantama pagal Leidimų direktyvos 13 straipsnį.
72
Tai, kad Amersforto savivaldybė nėra nacionalinė reguliavimo institucija, kaip tai suprantama pagal Pagrindų direktyvos 2 straipsnio g punktą ar pagal Leidimų direktyvos 2 straipsnio 1 dalyje pateiktą nuorodą, kaip ji suprantama pagal pastarąją direktyvą, neužkerta kelio rinkliavos, kurios reikalaujama iš X, nagrinėti atsižvelgiant į Leidimų direktyvos 13 straipsnį.
73
Šiuo aspektu, remiantis Leidimų direktyvos 13 straipsnio formuluote, skirtingai nei šios direktyvos 12 straipsnio atveju, galimybę nustatyti rinkliavą už teisę įrengti įrenginius ant valstybinės ar privačios nuosavybės ar po ja turi ne nacionalinė reguliavimo institucija, o kompetentinga institucija.
74
Kalbant apie Leidimų direktyvos 13 straipsnio teisinį kontekstą, svarbu pažymėti, kad, kiek tai susiję su atitinkama institucija, šios nuostatos tekstas atitinka Pagrindų direktyvos 11 straipsnio 1 dalies tekstą, kuriame kalbama apie situaciją, kai „kompetentinga institucija“ nagrinėja prašymą siekdama suteikti teisę įrengti įrenginius ant valstybinės ar privačios nuosavybės, virš jos ar po ja.
75
Pagrindų direktyvos 11 straipsnio 2 dalyje savo ruožtu numatyta, kad valstybės narės užtikrina, jog tais atvejais, kai „viešosioms ar vietinės valdžios institucijoms“ nuosavybės teise priklauso ar jos kontroliuoja įmones, teikiančias viešuosius elektroninių ryšių tinklus ir (arba) viešai prieinamas elektroninių ryšių paslaugas, šios direktyvos 11 straipsnio „1 dalyje nurodytų teisių suteikimo funkcija ir su nuosavybe ar kontrole susijusi veikla būtų veiksmingai struktūriškai atskirtos“.
76
Be to, Pagrindų direktyvos 12 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad „kompetentingos nacionalinės institucijos“ turi turėti galimybę reikalauti, jog įmonės teiktų būtiną informaciją, kad šios institucijos „kartu su nacionalinėmis reguliavimo institucijomis“ galėtų nustatyti įrenginių pobūdžio, prieinamumo bei geografinės buvimo vietos ant valstybinės ar privačios nuosavybės, virš jos ar po ja išsamų sąrašą.
77
Kalbant apie Leidimų direktyvos tikslą, reikia pažymėti, kad, kaip matyti iš jos 1 straipsnio 1 dalies, aiškinamos kartu su jos 1 konstatuojamąja dalimi, šia direktyva siekiama sumažinti patekimo į rinką sąnaudas siekiant palengvinti tinklų ir elektroninių ryšių paslaugų teikimą visoje Sąjungoje.
78
Taigi, nei iš Leidimų direktyvos 13 straipsnio formuluotės, nei iš šio straipsnio teisinio konteksto, nei iš šios direktyvos tikslo nematyti, kad sąvoką „kompetentinga institucija“ reikia suprasti kaip reiškiančią tik nacionalinę reguliavimo instituciją, todėl ne nacionalinės reguliavimo institucijos, o kompetentingos nacionalinės institucijos skirti mokesčiai neturėtų būti nagrinėjami atsižvelgiant į šį 13 straipsnį.
79
Bet kuriuo atveju, kaip matyti iš Teisingumo Teismo suformuotos jurisprudencijos, pagal Leidimų direktyvą valstybės narės gali rinkti tik tuos su elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų teikimu susijusius mokesčius ar rinkliavas, kurie numatyti šioje direktyvoje (2014 m. rugsėjo 4 d. Sprendimo Belgacom ir Mobistar, C‑256/13 ir C‑264/13, EU:C:2014:2149, 30 punktas ir nurodyta jurisprudencija). Todėl atsižvelgiant būtent į šią direktyvą reikia nagrinėti mokesčius, kuriuos kompetentingos nacionalinės institucijos gali arba kurių negali rinkti už tokių tinklų ir paslaugų teikimą.
80
Remiantis tuo, kas išdėstyta, darytina išvada, kad rinkliavų, kurias lemianti aplinkybė yra susijusi su įmonių, įgaliotų teikti tinklų ir elektroninių ryšių paslaugas, teise tiesti kabelius viešajam elektroninių ryšių tinklui, rinkimas yra reglamentuojamas Leidimų direktyvoje, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2006/123 2 straipsnio 2 dalies c punktą.
81
Tokiomis aplinkybėmis nebėra reikalo priimti sprendimo dėl Direktyvos 2006/123 2 straipsnio 3 dalies ir 9 konstatuojamosios dalies išaiškinimo šioje byloje.
82
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pirmą ir trečią klausimus reikia atsakyti taip: Direktyvos 2006/123 2 straipsnio 2 dalies c punktas turi būti aiškinamas taip, kad ši direktyva netaikoma rinkliavoms, kurias lemianti aplinkybė yra susijusi su įmonių, įgaliotų teikti tinklų ir elektroninių ryšių paslaugas, teise tiesti kabelius viešajam elektroninių ryšių tinklui.
Dėl antrojo, ketvirtojo ir penktojo klausimų
83
Iš atsakymo į pirmąjį ir trečiąjį klausimus matyti, kad Direktyva 2006/123 negali būti taikoma pagrindinėje byloje. Šiomis aplinkybėmis į antrąjį, ketvirtąjį ir penktąjį klausimus atsakyti nereikia.
Byla C‑31/16
Dėl pirmojo klausimo
84
Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2006/123 4 straipsnio 1 punktas turi būti aiškinamas taip, kad mažmeninė prekyba tokiomis prekėmis, kaip avalynė ir drabužiai, pagal šią direktyvą yra „paslauga“.
85
Remiantis prašymu priimti prejudicinį sprendimą darytina išvada, kad šį prašymą pateikusio teismo abejonės iš principo susijusios su aplinkybe, kad 2005 m. gegužės 26 d. Sprendime Burmanjer ir kt. (C‑20/03, EU:C:2005:307, 33–35 punktai) Teisingumo Teismas nusprendė, jog nacionalinei kilnojamosios prekybos tvarkai, susijusiai su tam tikros rūšies prekių prekybos sąlygomis, yra taikomos SESV nuostatos, reglamentuojančios laisvą prekių judėjimą, o ne nuostatos, susijusios su laisve teikti paslaugas.
86
Kaip pažymėta šio sprendimo 58 punkte, Direktyva 2006/123, remiantis jos 2 straipsnio 1 dalimi, yra taikoma valstybėje narėje įsisteigusių teikėjų teikiamoms paslaugoms, išskyrus veiklos rūšis ir klausimus, nurodytus jos 2 straipsnio 2 ir 3 dalyse.
87
Be to, pagal minėtos direktyvos 4 straipsnio 1 punktą toje direktyvoje „paslauga“ – tai bet kokia savarankiška, paprastai už užmokestį vykdoma ekonominė veikla, nurodyta SESV 57 straipsnyje.
88
Šiuo atveju nėra abejonių dėl to, kad pagrindinėje byloje nagrinėjama mažmeninės prekybos veikla, pirma, yra savarankiška už užmokestį vykdoma ekonominė veikla ir, antra, jos neapima Direktyvos 2006/123 taikymo srities išimtys, numatytos jos 2 straipsnio 2 ir 3 dalyse. Be to, komercinio pobūdžio veikla aiškiai paminėta SESV 57 straipsnyje pateiktame pavyzdiniame veiklos rūšių, kurios šiame straipsnyje apibrėžiamos kaip paslaugos, sąraše.
89
Be to, Direktyvos 2006/123 33 konstatuojamojoje dalyje atkreipiamas dėmesys į tai, kad į šios direktyvos taikymo sritį patenkančios paslaugos yra susijusios su didele nuolat kintančios veiklos įvairove, ir aiškiai nurodoma, kad tarp šių veiklos rūšių yra įmonėms ir vartotojams teikiamos paslaugos, pavyzdžiui, platinimas.
90
Kadangi pagrindinė byla susijusi su prekyba prekėmis, dar reikia pažymėti, kad nors Direktyvos 2006/123 76 konstatuojamojoje dalyje kalbama apie šios direktyvos sąsają su SESV 34–36 straipsniais, susijusiais su laisvu prekių judėjimu, joje tik pažymima, kad nurodytiems apribojimams priklauso reikalavimai, taikomi teisei teikti paslaugas ar jų teikimui, bet nepriklauso konkrečiai prekėms taikomi reikalavimai. Kaip pabrėžė Komisija, pagrindinėje byloje nagrinėjamos teritorinio plano taisyklės susijusios ne konkrečiai su prekėmis, bet su tam tikrų prekių pardavimo veiklos geografinės vietos reikalavimais, taigi su galimybės užsiimti šia veikla sąlygomis.
91
Tokiomis aplinkybėmis reikia konstatuoti, kad mažmeninės prekybos prekėmis, kaip antai avalyne ir drabužiais, veiklą apima sąvoka „paslauga“, kaip ji suprantama pagal šios direktyvos 4 straipsnio 1 punktą.
92
Šio aiškinimo nepaneigia Teisingumo Teismo jurisprudencija, kurią nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas ir kurioje kalbama apie sąsają tarp, pirma, SESV nuostatų dėl laisvės teikti paslaugas ir, antra, nuostatų, reglamentuojančių kitas pagal Sutartį užtikrinamas pagrindines laisves, ir kurios negalima taikyti nustatant Direktyvos 2006/123 taikymo sritį.
93
Jei, kaip siūlo Nyderlandų vyriausybė, būtų pripažinta, kad ši direktyva netaikoma, kai atitinkamos bylos aplinkybės yra susijusios su įsisteigimo laisve, tuomet, kaip generalinis advokatas pažymėjo savo išvados 76 punkte, minėtos direktyvos III skyrius, susijęs su paslaugų teikėjų įsisteigimo laisve, netektų taikymo srities, taigi ši direktyva, kiek ja siekiama pašalinti naudojimosi įsisteigimo laisve kliūtis, netektų naudingo savo poveikio.
94
Apskritai tai, kad Direktyvos 2006/123 taikymas nepriklauso nuo aspekto, susijusio su laisve teikti paslaugas, svarbos išankstinio vertinimo atsižvelgiant į konkrečias kiekvienos bylos aplinkybes, gali padėti siekti teisinio saugumo tikslo, kuris pagal šią direktyvą turi būti užtikrinamas, kaip matyti iš jos 5 konstatuojamosios dalies.
95
Be to, tokį vertinimą būtų labai sunku atlikti dėl mažmeninės prekybos prekėmis, turint omenyje tai, kad ši prekyba šiuo metu apima ne tik teisinį pardavimo veiksmą, bet ir įvairovę glaudžiai tarpusavyje susijusių veiklos rūšių ir paslaugų, kuriomis siekiama įtikinti vartotoją pirkti iš vieno ekonominio subjekto, o ne iš kito, jam patarti ir padėti atliekant šį veiksmą ar pasiūlyti garantinio aptarnavimo paslaugas ir kurios įvairių prekybininkų gali labai skirtis.
96
Be to, tuo pat metu nagrinėjant nacionalinę priemonę atsižvelgiant į Direktyvos 2006/123 nuostatas ir SESV nuostatas, jei būtų neįmanoma nustatyti, ar su laisve teikti paslaugas susiję aspektai turi viršenybę prieš aspektus, susijusius su kitomis pagrindinėmis laisvėmis, reikėtų atskirai nagrinėti kiekvieną konkretų atvejį pagal pirminę teisę ir taip būtų kvestionuojamas suderinimas, kurio siekiama minėta direktyva (šiuo klausimu žr. 2015 m. birželio 16 d. Sprendimo Rina Services ir kt., C‑593/13, EU:C:2015:399, 37 ir 38 punktus).
97
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pirmąjį klausimą reikia atsakyti taip: Direktyvos 2006/123 4 straipsnio 1 punktas turi būti aiškinamas taip, kad mažmeninė prekyba prekėmis pagal šią direktyvą yra „paslauga“.
Dėl ketvirtojo klausimo
98
Ketvirtuoju klausimu, į kurį toliau reikia atsakyti, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2006/123 III skyriaus, susijusio su paslaugų teikėjų įsisteigimo laisve, nuostatos yra taikomos tuo atveju, kai visos reikšmingos aplinkybės susiklosto vienoje valstybėje narėje.
99
Šiuo aspektu iš pradžių svarbu pažymėti, kad šių nuostatų tekste nėra įtvirtinta jokia sąlyga, susijusi su išorinio elemento egzistavimu. Konkrečiai kalbant, Direktyvos 2006/123 9 straipsnio 1 dalyje, 14 straipsnyje ir 15 straipsnio 1 dalyje, susijusiuose atitinkamai su leidimo sistemomis, draudžiamais reikalavimais ir vertintinais reikalavimais, nėra nuorodos į kokį nors tarpvalstybinį aspektą.
100
Toliau, kiek tai susiję su Direktyvos 2006/123 III skyriaus kontekstu, tos direktyvos 2 straipsnio 1 dalyje bendrai ir nedarant skirtumo tarp paslaugų, turinčių išorinį elementą, ir paslaugų, neturinčių tokio elemento, nurodyta, kad ši direktyva taikoma „valstybėje narėje įsisteigusių teikėjų teikiamoms paslaugoms“.
101
Be to, Direktyvos 2006/123 4 straipsnio 2 ir 5 punktuose, kuriuose apibrėžiamos atitinkamai sąvokos „teikėjas“ ir „įsisteigimas“, nekalbama apie jokį tarpvalstybinį elementą. Nors iš tiesų šiose nuostatose pateikiama nuoroda į SESV 54 ir 49 straipsnius, ši nuoroda padaryta tik siekiant pažymėti, kad šios direktyvos 4 straipsnio 2 ir 5 punktuose pavartotos sąvokos „juridinis asmuo“ ir „ekonominė veikla“ turi būti aiškinamos atsižvelgiant į SESV 54 ir 49 straipsnius.
102
Reikia pažymėti, kad, kalbant apie Direktyvos 2006/123 IV skyriaus, susijusio su laisvu paslaugų judėjimu, nuostatas, Sąjungos teisės aktų leidėjas ne kartą pažymėjo, be kita ko, minėtos direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje ir 18 straipsnio 1 dalyje, kad šios nuostatos susijusios ir su paslaugų teikėjų teise „teikti paslaugas ne toje valstybėje narėje, kurioje jie yra įsisteigę“, ir su „kitoje valstybėje narėje įsisteigusio teikėjo“ atveju.
103
Galiausiai aiškinimas, kad Direktyvos 2006/123 III skyriaus nuostatos taikomos ne tik paslaugų teikėjui, norinčiam įsisteigti kitoje valstybėje narėje, bet ir paslaugų teikėjui, pageidaujančiam įsisteigti savo valstybėje narėje, atitinka šia direktyva siekiamus tikslus.
104
Šiuo aspektu reikia pažymėti, kad Direktyvoje 2006/123, kaip matyti iš jos 1 straipsnio, siejamo su jos 2 ir 5 konstatuojamosiomis dalimis, nustatytos bendrosios nuostatos, kuriomis siekiama pašalinti teikėjų įsisteigimo laisvės valstybėse narėse ir laisvo paslaugų judėjimo tarp valstybių narių kliūtis ir taip prisidėti prie laisvos ir konkurencingos paslaugų vidaus rinkos kūrimo (2015 m. spalio 1 d. Sprendimo Trijber ir Harmsen, C‑340/14 ir C‑341/14, EU:C:2015:641, 44 punktas).
105
Siekiant visapusiškai sukurti paslaugų vidaus rinką, visų pirma reikia panaikinti kliūtis, su kuriomis susiduria teikėjai, siekdami įsisteigti valstybėse narėse, – nesvarbu, ar tai jų, ar kita valstybė narė, – ir kurios gali pakenkti jų galimybei teikti paslaugas visoje Sąjungoje esantiems gavėjams.
106
Siekiant sukurti tikrą paslaugų vidaus rinką, požiūris, kurio Sąjungos teisės aktų leidėjas laikosi Direktyvoje 2006/123, kaip matyti iš jos 7 konstatuojamosios dalies, grindžiamas bendra teisės sistema, kurią sudaro derinys įvairių priemonių, skirtų aukštam Sąjungos teisinės integracijos laipsniui užtikrinti, be kita ko, suderinant konkrečius paslaugų veiklos reglamentavimo aspektus.
107
Todėl reikia pripažinti, kad, priešingai, nei Vokietijos vyriausybė nurodė per posėdį, šios direktyvos taikymo sritis tam tikrais atvejais gali būti išplėsta ir apimti daugiau, nei tai griežtai numatyta SESV nuostatose, susijusiose su įsisteigimo laisve ir laisvu paslaugų judėjimu, nepažeidžiant valstybių narių pareigos pagal šios direktyvos 3 straipsnio 3 dalį jos nuostatas taikyti atsižvelgiant į SESV normas, nes kitaip būtų pakenkta specialios teisės sistemos, kurią Sąjungos teisės aktų leidėjas norėjo sukurti priimdamas Direktyvą 2006/123, naudingam poveikiui (šiuo klausimu žr. 2015 m. birželio 16 d. Sprendimo Rina Services ir kt, C‑593/13, EU:C:2015:399, 39 ir 40 punktus).
108
Išvadą, kad Direktyvos 2006/123 III skyriaus nuostatos taikomos ir visiškai vidaus situacijoms, taip pat patvirtina šios direktyvos parengiamųjų dokumentų nagrinėjimas. Iš šių dokumentų matyti, kad per debatus Europos Parlamente pateiktiems pakeitimų pasiūlymams, kuriais siekiama šios direktyvos 2 straipsnio 1 dalį performuluoti taip, kad jos taikymo sritis apimtų tik situacijas su tarpvalstybiniu elementu, nebuvo pritarta.
109
Kalbant apie aplinkybę, kurią per posėdį nurodė Nyderlandų vyriausybė, kad SESV 53 straipsnio 1 dalis ir 62 straipsnis yra Direktyvos 2006/123 teisinis pagrindas, reikia pažymėti, kad šiose nuostatose, skirtingai negu, be kita ko, SESV 49 ir 56 straipsniuose, kurie vis dėlto yra tuose pačiuose SESV trečios dalies IV antraštinės dalies 2 ir 3 skyriuose, neminimas joks išorinis elementas. Taigi tuo remiantis negalima daryti išvados, kad Sąjungos teisės aktų leidėjo kompetencija priimti direktyvas siekiant palengvinti savarankiškai dirbančių asmenų galimybę vykdyti veiklą, remiantis SESV 53 straipsnio 1 dalimi ir 62 straipsniu (taip yra Direktyvos 2006/123 atveju dėl paslaugų veiklos), neabejotinai reiškia tokio elemento egzistavimą.
110
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į ketvirtąjį klausimą reikia atsakyti taip: Direktyvos 2006/123 III skyriaus, susijusio su paslaugų teikėjų įsisteigimo laisve, nuostatos turi būti aiškinamos taip, kad jos taikomos ir situacijai, kurios visos reikšmingos aplinkybės susijusios tik su viena valstybe nare.
Dėl trečiojo klausimo
111
Atsižvelgiant į atsakymą į ketvirtąjį klausimą, į trečiąjį klausimą atsakyti nereikia.
Dėl antrojo ir penktojo klausimų
112
Antruoju ir penktuoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2006/123 9 ir 10 straipsniai bei 14 straipsnio 5 punktas, siejami su jos 4 straipsnio 6 ir 7 punktais, atsižvelgiant į jos 9 konstatuojamąją dalį, turi būti aiškinami taip, kad pagal juos savivaldybės teritoriniame plane įtvirtintos taisyklės negali drausti mažmeninės prekybos nedidelėmis prekėmis geografinėse teritorijose, esančiose už šios savivaldybės miesto centro ribų.
113
Iš pradžių reikia nustatyti, ar pagrindinėje byloje nagrinėjamus teisės aktus apima sąvokos „leidimų išdavimo tvarka“ ar „reikalavimas“, apibrėžtos atitinkamai Direktyvos 2006/123 4 straipsnio 6 ir 7 punktuose.
114
Pagal minėtos direktyvos 4 straipsnio 6 punktą „leidimų išdavimo tvarka“ suprantama kaip „bet kokia procedūra, pagal kurią faktiškai reikalaujama, kad teikėjas arba gavėjas imtųsi priemonių gauti formaliam arba numanomam kompetentingos institucijos sprendimui dėl teisės teikti paslaugas ar vykdyti paslaugų teikimo veiklą“.
115
Šiuo atveju, atsižvelgiant į Teisingumo Teismo turimą informaciją, pagrindinėje byloje nagrinėjamo teritorinio plano ši sąvoka neapima. Nors šis planas paslaugų teikėjams suteikia galimybę vystyti tam tikrą mažmeninės prekybos veiklą konkrečiose geografinėse teritorijose, ši galimybė atsirado ne dėl formalaus akto, priimto dėl veiksmų, kurių šie teikėjai turėjo imtis šiuo tikslu, bet dėl to, kad Apingedamo savivaldybės taryba patvirtino šiame plane esančias bendrąsias įgyvendinimo taisykles.
116
Šios išvados nepaneigia prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodyta aplinkybė, kad, remiantis kitomis Nyderlandų teisės nuostatomis, kuriomis siekiama kitų tikslų, kiekvienas suinteresuotasis asmuo gali dalyvauti administracinėje procedūroje dėl teritorinio plano patvirtinimo, pateikti ieškinį dėl šio plano ar prašyti nukrypti nuo jo ar jį peržiūrėti.
117
Kaip pažymi Komisija, tokia galimybė atitinka gero administravimo ir teisinės apsaugos reikalavimus, kalbant apie asmenis, su kuriais gali būti susijęs teritorinio plano patvirtinimas.
118
Vadinasi, Direktyvos 2006/123 9 ir 10 straipsniai, susiję su leidimų išdavimo tvarka, negali būti taikomi pagrindinėje byloje nagrinėjamiems teisės aktams.
119
Sąvoka „reikalavimas“ pagal šios direktyvos 4 straipsnio 7 punktą turi būti suprantama kaip apimanti, be kita ko, „bet kokį įpareigojimą, draudimą, sąlygą ar apribojimą, numatytą valstybių narių įstatymuose ir kituose teisės aktuose“.
120
Šiuo atveju neginčytina, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamo teritorinio plano taisyklės draudžia mažmeninę prekybą nedidelėmis prekėmis, kaip antai avalyne ar drabužiais, geografinėje teritorijoje, esančioje už Apingedamo miesto centro ribų.
121
Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad Direktyvos 2006/123 9 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, jog ji „taikoma tik reikalavimams, kurie turi įtakos teisei teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklos vykdymui“, o tai reiškia, kad ji netaikoma „tokiems reikalavimams, [pavyzdžiui], <…> žemės naudojimo taisyklėms, miesto ir kaimo planavimui <…> ir už tokių taisyklių nesilaikymą taikomoms administracinėms nuobaudoms, kurie konkrečiai nereglamentuoja arba neturi konkretaus poveikio teikimo veiklai, tačiau kurių privalo laikytis teikėjai, vykdydami savo ekonominę veiklą, taip, kaip asmenys veikdami savo vardu“.
122
Reikia pažymėti, kad Direktyvos 2006/123 9 konstatuojamoji dalis visiškai patenka į teisės sistemą, nustatytą šia direktyva, kuria, kaip matyti iš šio sprendimo 104–106 punktų, siekiama pašalinti kliūtis valstybėse narėse veikiančių teikėjų įsisteigimo laisvei ir laisvam paslaugų judėjimui tarp valstybių narių, turint tikslą padėti sukurti tikrą paslaugų vidaus rinką.
123
Taigi Direktyva 2006/123 netaikoma reikalavimams, kurių negalima laikyti tokiais apribojimais, nes jie nereglamentuoja teisės teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklos vykdymo ir neturi tokio poveikio, bet teikėjai turi jų laikytis vykdydami ekonominę veiklą taip pat kaip asmenys, veikiantys savo vardu.
124
Tai nurodžius reikia konstatuoti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamos taisyklės, net jeigu, kaip matyti iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą, jomis siekiama išsaugoti Apingedamo miesto centro gyvybingumą ir išvengti tuščių patalpų miesto teritorijoje vykdant teritorijos planavimo politiką, neturi konkretaus tikslo nustatyti geografines teritorijas, kuriose galima užsiimti tam tikra mažmeninės prekybos veikla. Taigi jos skirtos tik asmenims, ketinantiems vystyti tokią veiklą šiose geografinėse teritorijose, ir netaikomos asmenims, veikiantiems savo vardu.
125
Šios išvados nepaneigia 2013 m. gegužės 8 d. Sprendime Libert ir kt. (C‑197/11 ir C‑203/11, EU:C:2013:288, 103–107 punktai) suformuota jurisprudencija, nurodyta prašyme priimti prejudicinį sprendimą. To sprendimo 104 punkte paminėjęs Direktyvos 2006/123 9 konstatuojamąją dalį, Teisingumo Teismas jo 105 ir 106 punktuose taip pat pabrėžė, kad paslaugoms, su kuriomis susijusi nagrinėjama nacionalinė priemonė, aiškiai taikoma išimtis, numatyta tos direktyvos 2 straipsnio 2 dalies j punkte, apimanti socialines paslaugas, susijusias su socialiniu būstu, ir todėl to paties sprendimo 107 punkte konstatavo, kad ši direktyva šiai priemonei netaikoma.
126
Tokiomis aplinkybėmis pagrindinėje byloje nagrinėjamo teisės akto atitiktį Direktyvai 2006/123 reikia išnagrinėti atsižvelgiant į tos direktyvos 14 ir 15 straipsnius, susijusius su draudžiamais reikalavimais ir vertintinais reikalavimais.
127
Kiek tai susiję su Direktyvos 2006/123 14 straipsnio 5 punktu, apie kurį kalbama penktajame klausime, šia nuostata valstybėms narėms draudžiama nustatyti teisei teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklos vykdymui savo teritorijoje šiuos reikalavimus: „ekonominio poreikio vertinimas kiekvienu atskiru atveju, siekiant nustatyti, ar yra ekonominis veiklos poreikis ar rinkos paklausa, įvertinti galimą ar faktinį veiklos poveikį ekonomikai, arba veiklos tinkamumą, atsižvelgiant į kompetentingos institucijos nustatytus ekonomikos plėtros tikslus“.
128
Iš Teisingumo Teismo turimų bylos dokumentų nematyti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamuose teisės aktuose yra toks reikalavimas.
129
Vis dėlto reikia priminti, kad, kaip nustatyta Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje, valstybės narės turi išnagrinėti, ar jų teisės sistemoje numatytas vienas ar keli reikalavimai, nustatyti šios direktyvos 15 straipsnio 2 dalyje, ir, jei taip, užtikrinti, kad jie atitiktų nediskriminavimo, būtinybės ir proporcingumo sąlygas, nustatytas minėtos direktyvos 15 straipsnio 3 dalyje. Pagal tos direktyvos 15 straipsnio 1 dalies antrą sakinį valstybės narės turi taip pakeisti savo įstatymus ir kitus teisės aktus, kad jie atitiktų šias sąlygas.
130
Šiuo aspektu reikia pažymėti, kad šis 15 straipsnis yra tiesioginio veikimo, nes jo 1 dalies antru sakiniu valstybėms narėms nustatoma besąlyginė ir pakankamai tiksli pareiga taip pakeisti savo įstatymus ir kitus teisės aktus, kad jie atitiktų jo 3 dalyje nustatytas sąlygas.
131
Šiuo atveju, kaip generalinis advokatas pažymėjo savo išvados 143 punkte, uždraudžiant mažmeninę prekybą nedidelėmis prekėmis geografinėje teritorijoje, esančioje už Apingedamo miesto centro ribų, pagrindinėje byloje nagrinėjamuose teisės aktuose yra įtvirtinti reikalavimai, nustatyti Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 2 dalyje, nes jais teisei teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklos vykdymui nustatytas su teritorinėmis ribomis susijęs reikalavimas, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 15 straipsnio 2 dalies a punktą.
132
Kaip matyti iš šio sprendimo 129 punkto, Direktyva 2006/123 nedraudžia teisei teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklos vykdymui nustatyti sąlygos, kad turi būti laikomasi su teritorinėmis ribomis susijusio reikalavimo, jei įvykdytos nediskriminavimo, būtinybės ir proporcingumo sąlygos, nurodytos minėtos direktyvos 15 straipsnio 3 dalyje.
133
Ar taip yra pagrindinėje byloje, turi įvertinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
134
Vis dėlto, kiek tai konkrečiai susiję su būtinybės sąlyga, apibrėžta Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 3 dalies b punkte, iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamu draudimu siekiama išsaugoti Apingedamo miesto centro gyvybingumą ir išvengti tuščių patalpų miesto zonoje tam, kad būtų tinkamai suplanuota teritorija.
135
Kaip generalinis advokatas pažymėjo savo išvados 147 punkte, remiantis Direktyvos 2006/123 4 straipsnio 8 punktu, siejamu su jos 40 konstatuojamąja dalimi, toks tikslas apsaugoti miesto aplinką gali būti svarbus visuomenės interesas, galintis pateisinti teritorinius apribojimus, kaip antai nagrinėjamus pagrindinėje byloje.
136
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į antrąjį ir penktąjį klausimus reikia atsakyti taip: Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, kad pagal ją savivaldybės teritoriniame plane įtvirtintos taisyklės gali drausti mažmeninę prekybą nedidelėmis prekėmis geografinėse teritorijose, esančiose už šios savivaldybės miesto centro ribų, jei įvykdytos visos sąlygos, nustatytos šios direktyvos 15 straipsnio 3 dalyje, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
Dėl šeštojo klausimo
137
Atsižvelgiant į atsakymus į pirmesnius klausimus, nėra reikalo atsakyti į šeštąjį klausimą, kurį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodė subsidiariai – jei Direktyva 2006/123 nebūtų taikoma pagrindinėje byloje.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
138
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
1.
2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/123/EB dėl paslaugų vidaus rinkoje 2 straipsnio 2 dalies c punktas turi būti aiškinamas taip, kad ši direktyva netaikoma rinkliavoms, kurias lemianti aplinkybė yra susijusi su įmonių, įgaliotų teikti tinklų ir elektroninių ryšių paslaugas, teise tiesti viešojo elektroninių ryšių tinklo kabelius.
2.
Direktyvos 2006/123 4 straipsnio 1 punktas turi būti aiškinamas taip, kad mažmeninė prekyba prekėmis pagal šią direktyvą yra „paslauga“.
3.
Direktyvos 2006/123 III skyriaus, susijusio su paslaugų teikėjų įsisteigimo laisve, nuostatos turi būti aiškinamos taip, kad jos taikomos ir situacijai, kurios visos reikšmingos aplinkybės susijusios tik su viena valstybe nare.
4.
Direktyvos 2006/123 15 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, kad pagal ją savivaldybės teritoriniame plane įtvirtintos taisyklės gali drausti mažmeninę prekybą nedidelėmis prekėmis geografinėse teritorijose, esančiose už šios savivaldybės miesto centro ribų, jei įvykdytos visos sąlygos, nustatytos šios direktyvos 15 straipsnio 3 dalyje, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: nyderlandų.