62011CC0135_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Първото от двете правни основания, изтъкнати в подкрепа на настоящата жалба срещу Решение на Общия съд от 13 януари 2011 г. по дело IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия(2), трябва да позволи на Съда да развие своята практика относно достъпа до документи, издадени от държава членка, установена в неговото решение от 18 декември 2007 г. по дело Швеция/Комисия(3) . Образно казано, тази жалба за отмяна представлява възражение срещу изпълнението на Решение по дело Швеция/Комисия и по този начин дава на Съда възможност да продължи деликатната мисия във връзка с тълкуването на член 4, параграф 5 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията(4) .
2. Колкото до второто правно основание за обжалване, то позволява на Съда да се произнесе по два по-общи въпроса, а именно, от една страна, по обхвата на съдебния контрол на актовете на Съюза, при изготвянето на които са използвани национални документи, определили в по-голяма или по-малка степен тяхното материално съдържание, и от друга страна, изискуемата степен на непосредственост на съдебния контрол на документ, чието оповестяване е предмет на спор.
I – Правна уредба
3. Съгласно член 2 от Регламент № 1049/2001:
„1. Всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, при условие че са спазени принципите, условията и ограниченията, определени в настоящия регламент.
[…]
3. Настоящият регламент се прилага за всички документи, държани от институцията, т.е. които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание, във всички области на дейност на Европейския съюз.
[…]“.
4. Член 3 от Регламент № 1049/2001 гласи следното:
„По смисъла на настоящия регламент:
„a) „документ“ означава всякаква информация, която се съдържа на независимо какъв информационен носител (на хартиен носител или в електронна форма, звукозапис, видео- или аудиовизуален запис) и касаеща области, свързани с политиките, дейностите и решенията, които попадат в сферата на компетенциите на съответната институция;
б) „трети страни“ е всяко физическо или юридическо лице или образувание, което се явява външно за съответната институция, включително държавите членки, другите институции или органи на Общността или институции и органи извън Общността, както и трети страни“.
5. По силата на член 4 от същия Регламент № 1049/2001 във връзка с това се прилагат следните изключения:
„1. Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването им засяга защитата на:
а) обществения интерес по отношение на:
– обществената сигурност,
– отбраната и военните въпроси,
– международните отношения,
– финансовата, валутната или икономическата политика на Общността или на държава членка;
[…]
3. […]
Достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато [оповестяването] на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
4. По отношение на документи на трета страна институцията се консултира с третата страна, за да определи дали е приложимо някое от изключенията, предвидени в параграф 1 или 2, освен ако не [е] ясно, че документът [трябва или не трябва]. да се оповест[и].
5. Една държава членка може да поиска от институция да не оповестява документ, издаден от тази държава, без да има предварителното ѝ съгласие.
6. Ако само част от искания документ е обект на едно или няколко от горепосочените изключения, останалите части на документа се [оповестяват].
7. Изключенията, както са установени в параграфи 1, 2 и 3, се прилагат само за периода, през който защитата по отношение на съдържанието на документа е обоснована. Изключенията могат да се прилагат за максимален период от тридесет години. В случаите на документи, които са предмет на изключение във връзка със защита на [личния живот] или търговски интереси, и в случай на чувствителни документи може при необходимост този период да е по-голям от определения по-горе“.
II – Обстоятелства предхождащи спора
А – Първо заявление за достъп до документите с национален произход, използвани в разследване на Комисията
6. Жалбоподателят IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (наричан по-нататък „IFAW“) е неправителствена организация, работеща в сферата на хуманното отношение към животните и опазване на природата.
7. След като е сезирана с искане, направено от Федерална република Германия на основание член 6, параграф 4, втора алинея от Директива 92/43/ЕИО(5), на 19 април 2000 г. Комисията дава положително становище за осъществяването на индустриален проект в областта Mühlenberger Loch, която е територия, защитена на основание на посочената директива. Този проект се състои в разширяване на завода на дружество D. за целите на крайното сглобяване на Аirbus A3XX.
8. С писмо до Комисията от 20 декември 2001 г. жалбоподателят иска да му бъде даден достъп до различни документи, получени от тази институция в рамките на разглеждането на горепосочения индустриален проект, а именно кореспонденцията, изпратена от Федерална република Германия, от град Хамбург и от германския канцлер.
9. Тъй като счита, че член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 ѝ забранява да оповести въпросните документи, на 26 март 2002 г. Комисията приема решение, с което отказва на жалбоподателя достъп до някои документи.
10. Подадената от IFAW жалба за отмяна на посоченото решение е отхвърлена с Решение на Общия съд от 30 ноември 2004 г.(6)
11. Кралство Швеция, встъпила страна в производството, образувано въз основа на жалбата за отмяна, подава до Съда жалба срещу решението на Общия съд.
12. С решение от 18 декември 2007 г. по дело Швеция/Комисия, посочено по-горе, Съдът отменя решението на Общия съд и Решението от 26 март 2002 г. Според Съда „когато държава членка е упражнила предоставената ѝ от член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 възможност да поиска [издаден] от тази държава конкретен документ да не се оповестява без предварителното ѝ съгласие, евентуалното оповестяване на този документ от институцията изисква предварителното получаване на съгласие от посочената държава членка“ (точка 50). Следователно Съдът приема, че „тълкуването на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 като предоставящ на държавата членка общо и безусловно право на вето, с което да може да се противопоставя на оповестяването на всеки държан от общностна институция документ само по свое усмотрение и без да е нужно да мотивира решението си, поради единственото обстоятелство че посоченият документ [е издаден] от тази държава членка, е несъвместимо с […] цели[те]“ на Регламент № 1049/2001 (точка 58). Ето защо противопоставянето на държавата членка задължително трябва да се основава на едно от материалните изключения, установени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001, доколкото „правомощие на общностния съд е да извърши контрол, по искане на заинтересованото лице, получило отказ за достъп от съответната институция, дали този отказ може правомерно да се основава на въпросните изключения, независимо дали отказът произтича от направената от самата институция преценка на изключенията или от тази на държавата членка“, без „по отношение на посоченото заинтересовано лице намесата на държавата членка [да] засяга общностния характер на решението, което впоследствие е отправено до него от сезираната институция в отговор на заявлението за достъп, свързано с държан от нея документ“ (точка 94).
Б – Ново заявление за достъп до отказаните документи
13. След постановяване на Решение по дело Швеция/Комисия IFAW отправя повторно своето заявление за достъп до документите, издадени от германските власти, получени от тази институция в рамките на разглеждането на проекта Mühlenberger Loch.
14. След известни колебания, с Решение от 19 юни 2008 г. Комисията оповестява всички поискани от жалбоподателя документи, с изключение на писмо от 15 март 2000 г. на германския канцлер, адресирано до председателя на Комисията (наричано по-нататък „писмото на германския канцлер“), тъй като германските власти се противопоставят на оповестяването на този документ(7) .
15. Според решението от 19 юни 2008 г. германските власти са заявили, че оповестяването на писмото на германския канцлер щяло да засегне защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения и икономическата политика на Федерална реп ублика Германия по смисъла на член 4, параграф 1, буква а), трето и четвърто тире от Регламент № 1049/2001.
16. От друга страна, германските власти са посочили, че оповестяването на писмото на германския канцлер щяло да засегне сериозно защитата на процеса на вземане на решения на Комисията по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
17. Срещу решението от 19 юни 2008 г. IFAW подава жалба за отмяна, въз основа на която е постановено решението, обжалвано в настоящото производство. Тази жалба се основава на нарушение на член 4, параграф 1, буква а), трето и четвърто тире и на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
В – Решението на Общия съд, обжалвано в настоящото производство
18. Общият съд разглежда обхвата на направеното по силата на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 възражение на германските власти, като отбелязва, че посоченият параграф превръща предварителното съгласие на държавата членка в необходимо условие за оповестяването на документ, макар че в съответствие с установената в Решение по дело Швеция/Комисия съдебна практика член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 не предоставя на съответната държава членка общо и безусловно право на вето, което тя може да противопоставя само по свое усмотрение, без да е длъжна да мотивира решението си, на оповестяването на който и да е държан от институция документ, единствено поради факта че този документ е издаден от тази държава членка.
19. Прилагайки към конкретния случай тази съдебна практика (по силата на която освен това не трябва да се забравя, че лицето, което иска информацията, се обръща към Съюза и следователно получава общностен акт), Общият съд се спира подробно на съдържанието на необходимите мотиви, които държавата трябва да изложи, и на обхвата на правомощията за контрол върху тези мотиви от Съюза, като заключава, че контролът на съда на Съюза не се ограничава до контрол prima facie, и че няма никаква пречка той да извърши пълен контрол на решението за отказ на Комисията, което трябва да е съобразено по-конкретно със задължението за мотивиране и се основава на материалната преценка, извършена от съответната държава членка, на приложимостта на предвидените в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 изключения.
20. По-нататък Общият съд разглежда основанието за отказ на достъп, основано на изключението относно защитата на обществения интерес по отношение на икономическата политика на държава членка, установено в член 4, параграф 1, буква а), четвърто тире от посочения Регламент № 1049/2001, като отбелязва, че в конкретния случай на Федерална република Германия следва да се признае широка свобода на преценка в това отношение и че упражняваният от съда на Съюза контрол трябва да се свежда до проверка за спазването на процесуалните норми и изискването за мотивиране, за точното установяване на фактите и за липсата на явна грешка в преценката или злоупотреба с власт.
21. Що се отнася до установеното в член 4, параграф 1, буква а), четвърто тире от Регламент № 1049/2001 изключение относно защитата на обществения интерес по отношение на икономическата политика на държава членка, Общият съд приема, че независимо от краткостта си мотивите, изложени от германските власти, са достатъчни, за да позволят на IFAW да прецени причините за отказания достъп до разглеждания документ, а на съда на Съюза — да упражни възложения му контрол за законосъобразност.
22. Общият съд констатира, че проверката на заявлението за достъп до документи е извършена за всеки посочен в него документ. Той подчертава по-специално че изтеклото време не се е отразило на основанията за поверителност, противопоставени от германските власти.
III – Жалбата: производството пред Съда
23. На 18 март 2011 г. IFAW подава жалба срещу решението на Общия съд. В тази жалба са изложени две правни основания за отмяна на решението:
а) грешка при прилагане на правото, тъй като Общият съд не приел, че Комисията е трябвало да извърши пълен контрол на отказа на Германия, за да провери дали съображенията ѝ спадат към едно от изключенията по член 4 от Регламент № 1049/2001, и
б) грешка при прилагане на правото относно естеството и обхвата на контрола, който самият Общ съд трябва да осъществи върху отказа на държавата членка да оповести документа. Това правно основание се разделя на две части: 1) неадекватност на ограничения контрол, сведен до проверка за спазването на процесуалните норми, на изискването за мотивиране, на точното установяване на фактите и на липсата на явна грешка в преценката или злоупотреба с власт, и 2) необходимост Общият съд да има пряк достъп до спорния документ.
24. На първо място IFAW поддържа, че Общият съд не отчита, както следва, факта, посочен от Съда в точка 76 от Решение по дело Швеция/Комисия, че член 4 от Регламент № 1049/2001 само признава на държавата членка „правомощие за участие във взимане на общностните решения“, като подчертава, че в крайна сметка решението всъщност е решение на Съюза. Според IFAW в съответствие с Решение по дело Швеция/Комисия при приемане на посоченото решение трябва да се следва следната схема: а) започване на лоялен диалог между институцията и съответната държава членка, б) съгласие на държавата членка или противопоставяне, основано на изключенията по член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001, в) приключване на лоялния диалог, г) проверка от институцията за наличието на изтъкнатите основания, които следва да се посочат в окончателното решение, д) приемане на окончателното решение. По-нататък IFAW изтъква, че в тази процедура Съдът изисква от институцията да направи пълен и изчерпателен преглед на обоснованото противопоставяне на държавата членка. Този преглед съдържа три фази: а) проверка дали противопоставянето е основано на изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001, б) проверка дали държавата членка е мотивирала своята позиция, в) преценка дали изтъкнатите изключения и мотиви са приложими за съответния документ.
25. Общият съд пропуснал третия и последен етап, като заключил, в разрез със становището на Съда, че „не е необходимо да се решава въпросът дали […] Комисията е била длъжна да извърши проверка prima facie или пълна проверка на мотивите за противопоставянето, изтъкнати от държавата членка“ (точка 84 от обжалваното решение). Според IFAW Общият съд приложил неправилно решението на големия състав на Съда, като така мълчаливо въвел правото на вето на държавата членка, която като последна инстанция решава дали да оповести поискания документ.
26. Според IFAW, ако не се направи пълна проверка, има опасност институцията да откаже на обществеността достъп до документи, спрямо които в действителност не могат да се приложат изтъкнатите от държавата членка изключения. Според него такъв е случаят с обжалваното решение, в което изключението, основано на „международните отношения“, посочено от държавата членка, и следователно от Комисията, изобщо не съществувало, тъй като нямало трета държава, участваща в преговорите, в контекста на които е създаден поисканият документ.
27. При условията на евентуалност IFAW поддържа, че Общият съд е длъжен да извърши по надлежен начин пълна проверка. В обжалваното решение се твърди, че истинският въпрос не се отнася до „вида контрол, който Комисията е оправомощена да извършва“, а до „[вида] контрол […], който съдът на Съюза е оправомощен да извърши по отношение на решението на Комисията за отказ на достъпа до разглеждания документ“ (точка 86). По този начин, отбелязва IFAW, Общият съд приема, че ако Комисията не прави пълна проверка на противопоставянето на държавата членка, той самият е оправомощен да извърши такава проверка. Ако се предположи, че Комисията не е била длъжна да извърши тази пълна проверка (което IFAW оспорва), Общият съд е трябвало да спази трите посочени в точка 24 етапа. Това задължително предполага, че той трябва да разпореди документът да бъде представен по делото, за да може да провери непосредствено наличието и следователно приложимостта на противопоставените от институцията изключения, на които първоначално се позовава държавата членка.
28. Според IFAW, ако Общият съд е единствената институция, която трябва да извърши пълен контрол, той следователно трябва да гарантира законосъобразността и автентичността на решението на Комисията и не може да изпълни това задължение, без да види и да анализира въпросния документ.
29. IFAW твърди, че Общият съд не само приема, че не е необходимо да разпореди прилагането на писмото по делото, но и си противоречи. Всъщност, след като заявява, че е единствената институция, оправомощена да извърши пълен контрол, Общият съд прави крачка назад, като твърди, че при отказ на държава членка трябва да се съобрази с широката свобода на преценка с която тя разполага, като по този начин ограничава обхвата на своя контрол и го свежда до проверка за спазването на процесуалните норми и на изискването за мотивиране, за точното установяване на фактите и за липсата на явна грешка в преценката или злоупотреба с власт. Този подход в крайна сметка води до признаване на право на вето на държавата членка.
30. Ето защо жалбоподателят иска от Съда да отмени обжалваното решение и решението на Комисията, като осъди последната да заплати съдебните разноски.
31. В своя писмен отговор Комисията започва с твърдението, че не се противопоставя на анализа, който IFAW прави на Решение по дело Швеция/Комисия, що се отнася до задълженията за контрол на Комисията, но що се отнася до трите фази на процедурата за контрол, тя остава на позицията, която защитава още пред Общия съд, т.е. че а) се допитала до националните органи, които б) се противопоставили, позовавайки се на някои изключения по Регламент № 1049/2001, и в) след като проверила дали посочването на изключенията и мотивите за тях било prima facie основателно, тя приела мотивирано решение.
32. Колкото до оплакването, че Общият съд пропуснал третата фаза на процедурата, Комисията счита, че то не е основателно, и ясно показва, че жалбоподателят не е разбрал позицията на Общия съд. Според Комисията тази позиция е съобразена изцяло с Решение по дело Швеция/Комисия.
33. Комисията отбелязва, че в точка 81 от обжалваното решение Общият съд приема, че „[д]околкото Комисията не се противопоставя на оповестяването на разглеждания документ и посочва в своето решение съображенията на държавата членка, именно съображенията, изтъкнати от тази държава членка и възпроизведени в посоченото решение, трябва да бъдат разгледани от съда на Съюза“. Ето защо, когато Общият съд твърди, че „не е необходимо да се решава въпросът дали […] Комисията е била длъжна да извърши проверка prima facie или пълна проверка на мотивите за противопоставянето, изтъкнати от държавата членка“ (точка 84) или че не този въпрос е „от значение“, на практика по този начин Общият съд не толкова въвежда право на вето, а по-скоро изтъква, че решението на институцията трябва да се основава на изключенията, предвидени в Регламент № 1049/2001, независимо дали тези изключения се основават на преценка на същите от самата институция или от засегнатата държава членка. Когато институцията разглежда („проверява“) дали изтъкнатите от държавата членка изключения и основания са prima facie основателни, с оглед на обстоятелствата по случая, и посочва тези основания в окончателното решение за отказ, тези основания вече са основания на институцията и могат да бъдат предмет на съдебен контрол, независимо от техния произход. Следователно Общият съд заел твърде класическа позиция с твърдението си, че институцията трябва да посочи мотивите за своето решение и че съдът на Съюза трябва да ги разгледа. Така той се съобразил с принципите, установени в Решение по дело Швеция/Комисия.
34. Що се отнася до второто правно основание, Комисията поддържа, че то е основано на недоразумение. Според нея жалбоподателят явно смесва понятието за „контрол“ с това за „оповестяване“. Жалбоподателят изтъква, че съдът на Съюза не може да извърши пълен контрол, без да разгледа съответните документи. Независимо от обема на работата, която по този начин би трябвало да свърши съдът на Съюза, както и независимо от факта, че това твърдение не е съобразено с дискреционния характер на правото му да взима решения във връзка със събирането на доказателства, включително във връзка с представянето на документи, Комисията счита, че с това твърдение се изопачава естеството на жалбата за отмяна и на контрола, упражняван от съда на Съюза във връзка с разпоредбите на член 263 от Договора. По същество правното основание, изтъкнато от жалбоподателя, налагало на съда на Съюза задължение редовно да се поставя на мястото на институцията, оправомощена да приеме решението.
35. С оглед на естеството на упражнявания от Общия съд контрол Комисията смята, че жалбоподателят разбира погрешно позицията на Общия съд, тъй като последният не счита, че трябва да извърши ограничен контрол, като се съобрази с оставеното на държавата членка широко право на преценка. Напротив според Комисията от точки 87 и 88 от обжалваното решение се установява, че Общият съд изобщо не счита, че няма правото да извърши пълна проверка.
36. Комисията заключава, че посоченото в решението за отказ и разгледано от Общия съд изключение е това, което се съдържа в член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1049/2001, а именно „финансовата, валутната или икономическата политика на Общността или на държава членка“. В Решение по дело Sisón/Съвет(8) относно отказа на Съвета да оповести документ, на основание на изключение по член 4, параграф 1, буква а) Съдът приема, че „на тази институция следва да се признае широка свобода на преценка да определя дали оповестяването на документи, спадащи към обхванатите от тези изключения области, може да засегне обществения интерес“ (точка 34), като посочва по-нататък, че упражняваният от него контрол на това решение трябва да се ограничи до проверка за спазването на процесуалните норми и на изискването за мотивиране, за точното установяване на фактите и за липсата на явна грешка в преценката или злоупотреба с власт. Към тази позиция препраща обжалваното решение в точки 104 и 105. Следователно Общият съд приел широката свобода на преценка, оставена на държавата членка поради естеството на посоченото изключение. Ето защо Комисията счита, че второто правно основание също трябва да се отхвърли.
37. По гореизложените причини Комисията иска жалбата да бъде отхвърлена и жалбоподателят да бъде осъден да заплати съдебните разноски.
IV – Анализ
38. Настоящата жалба поставя по същество проблема за контрола на административната дейност от две различни перспективи — от една страна (първо правно основание), „контролът“, който институциите на Съюза могат или трябва да осъществяват върху решенията на държавите членки относно достъпа до техните собствени документи, държани от Съюза, и от друга страна (второ правно основание), съдебният контрол, който може или трябва да упражни съдът на Съюза върху окончателното решение във връзка с отправеното до институциите на Съюза заявление за достъп до посочените документи.
А – Първо правно основание: естество и обхват на контрола на Комисията върху причините, посочени от съответната държава членка, за да се противопостави на оповестяването
39. Както беше посочено в точка 23, буква а), първото правно основание, което IFAW излага в подкрепа на жалбата си, е предполагаемата грешка при прилагане на правото, допусната от Общия съд, тъй като той не приел, че Комисията е трябвало да извърши пълен контрол на отказа на Германия, за да провери дали съображенията на тази държава членка да не оповести документа спадат към едно от изключенията по член 4 от Регламент № 1049/2001.
40. Следва да се напомни, че в съответствие с Регламент № 1049/2001, доколкото става въпрос за документи на институциите на Съюза, единствено те са компетентни да определят дали в конкретния случай се прилагат изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001. Напротив, когато става въпрос за „документи на трета страна“ член 4, параграф 4 признава на техните притежатели правото да бъдат консултирани „за да [се] определи дали е приложимо някое от изключенията, предвидени в параграф 1 или 2“ от член 4.
41. В крайна сметка, ако въпросната трета страна е държава членка, член 4, параграф 5 от Регламента признава на същата възможността да „поиска от институция да не оповестява […] без да има предварителното ѝ съгласие“, документ, държан от Съюза. Именно тази е конкретната разпоредба, чието тълкуване отново е предмет на настоящата жалба.
42. Голяма част от щекотливите въпроси, които се поставят във връзка с този параграф, са разгледани от Съда в Решение по дело Швеция/Комисия от 18 декември 2007 г., на което пряко се основава решението на Общия съд, обжалвано в настоящото производство. Не може да се каже, че тяхното разглеждане е довело до разрешаването на проблема, тъй като въпросната разпоредба създава трудности при тълкуването, които съвсем не са за подценяване(9) .
43. В член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 на държавата членка е дадена възможност да поиска да не се оповестява издаден от нея документ без нейното съгласие. На пръв поглед изглежда, че тази норма има смисъл само доколкото се отнася до две възможни поведения, които впрочем изглежда се изключват взаимно: А) става въпрос за просто искане, което може да бъде удовлетворено или отхвърлено, или Б) става въпрос за претенция, която се налага сама по себе си като право на вето и за чието упражняване не е необходима друга воля освен тази на самата държава членка.
44. Считам, че в Решение по дело Швеция/Комисия все пак е направен опит да се преодолее тази алтернатива. Това е направено по начин, който от своя страна поражда трудности при тълкуването. Независимо от това, трябва да се признае, че въпросното решение бележи напредък в рационализирането на режима на правото на Съюза в тази област(10) . Съдът е искал най-вече да изведе от духа на Регламент № 1049/2001 необходимата нормативна и концептуална основа за създаването въпреки всичко на междинно разрешение (tertium ), което може да доведе до премахване на противоречието.
45. Признавам, че това разрешение на проблема крие опасности, но все пак считам, че в Решение по дело Швеция/Комисия Съдът създава теория, която може grosso modo да бъде обобщена по следния начин.
46. На първо място, според Съда разпоредбата е норма, която установява по-скоро процес на вземане на решения, отколкото норма, имаща за предмет разпределение на компетенции (точка 93). По-конкретно става въпрос за процес, в който „участват“ държавата членка и Комисията (точка 93). При все това евентуалният отказ на достъп до документа — и на това трябва да се наблегне — представлява акт, за който единствено Комисията може да носи отговорност (точка 94).
47. На второ място и в логическа връзка с предходното, „искането“ на държавата членка няма характер на „общо и безусловно“ право на вето (точка 75). Поради това от държавата членка се изисква преди всичко „да мотивира“ своя евентуален отказ (точка 87). Нещо повече, този отказ трябва да бъде мотивиран с позоваване по-конкретно на едно от изключенията, посочени в член 4, параграфи 1 —3 от Регламент № 1049/2001 (точка 88).
48. От своя страна, на трето място, като това несъмнено е най-деликатния въпрос, около който е концентрирано настоящото правно основание за обжалване, изглежда, че Съдът свежда участието на Комисията до „проверка“ (точка 89) на условията, които са предварително наложени на държавата членка. С други думи, тя следва да провери дали има мотиви за отказа, дали тези мотиви са изложени и дали те се основават на посочените изключения. Безспорно от Комисията се иска да изложи собствените си мотиви, но в крайна сметка тези мотиви не могат да бъдат или по-скоро не трябва да бъдат различни от посочените от държавата членка (точка 90).
49. Накрая, на четвърто място, Съдът посочва, че приетото от Комисията решение подлежи на съдебен контрол (точки 89 и 90). Това последно обстоятелство без съмнение вече отвежда до второто правно основание за обжалване.
50. Според IFAW с обжалваното решение на Общия съд се въвежда отново право на вето, което при това вече трябвало да се счита за премахнато с отпадането на „правилото за автора“, до което довело влизането в сила на Регламент № 1049/2001, както е посочено изрично в точка 59 от Решение по дело Швеция/Комисия. Според IFAW това връщане назад произтича от факта, че Общият съд приема, че самият „контрол“ на Комисията върху отказа на държавата членка да оповести документ може напълно да се сведе до преглед на процесуалните и формални въпроси, без да е необходимо да се извършва изчерпателен и строг преглед на основанието за отказа с оглед на изключенията, посочени в Регламент № 1049/2001.
51. Считам, подобно на Комисията, че предходният извод е резултат от погрешен прочит на обжалваното решение. Всъщност жалбоподателят се е съсредоточил върху твърдението на Общия съд, че „не е необходимо да се решава въпросът дали […] Комисията е била длъжна да извърши проверка prima facie или пълна проверка на мотивите за противопоставянето, изтъкнати от държавата членка“ (точка 84 от обжалваното решение), от което IFAW прави извода, че според Общия съд Комисията не е длъжна да проверява дали изтъкнатите от държавата членка изключения от Регламент № 1049/2001 действително са налице в конкретния случай.
52. Според мен обаче от съдържанието на обжалваното решение не може да се направи такъв извод.
53. Всъщност Общият съд отбелязва в точка 79 от своето решение, че „Комисията в качеството си на автор е отговорна за законосъобразността на решението за отказ на достъп до документи“.
54. Тази законосъобразност зависи от надлежно мотивираното наличие на някое от предвидените в Регламент № 1049/2001 изключения. Очевидно е, че в качеството си на „автор“ на решението за отказ на достъп Комисията е тази, която следва да прецени дали действително са налице посочените изключения. За тази цел тя може както да си създаде собствено убеждение, така и да възприеме това на съответната държава членка. И в двата случая е очевидно, че независимо от техния произход, причините, на които се основава решението за отказ, трябва да бъдат достатъчни, за да мотивират решение, което може да се разглежда като решение на Съюза. Тъкмо това е въпросът, върху който се съсредоточава Общият съд, когато отбелязва, че ако Комисията възприеме посочените от държавата членка причини, както е в разглеждания случай, тя е длъжна да изложи тези причини в решението за отказ на достъп.
55. По този начин Общият съд се придържа стриктно към становището на големия състав в Решение по дело Швеция/Комисия.
56. Всъщност в точка 88 от Решение по дело Швеция/Комисия ясно се посочва, че след лоялен диалог между институцията и съответната държава членка относно възможно прилагане на предвидените в Регламент № 1049/2001 изключения „институцията не може да приеме противопоставянето от страна на държава членка на оповестяването на [издаден] от последната документ, ако това противопоставяне не е мотивирано или ако изтъкнатите мотиви не са свързани с позоваване на изброените в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 изключения. Когато въпреки изразената в този смисъл изрична покана, отправена от институцията до съответната държава членка, последната не ѝ предостави такива доводи, посочената институция, ако от своя страна счита, че не е приложимо никое от посочените изключения, трябва да предостави достъп до искания документ“.
57. Съгласно текста на точка 89 от Решение по дело Швеция/Комисия „самата институция е длъжна да мотивира решението за отказ на заявлението за достъп до документ“. Това означава, че отказът трябва задължително да бъде мотивиран. Когато обаче причините, на които в крайна сметка се основава отказът за достъп, са същите като посочените от държавата членка, „в своето решение институцията трябва да посочи не само изразеното от съответната държава членка противопоставяне на оповестяването на искания документ, а също и приведените от тази държава членка доводи, за може да направи извод за приложението на някое от предвидените в член 4, параграфи 1—3 от същия регламент изключения от правото на достъп. В действителност тези данни могат да позволят на заявителя да разбере произхода и причините на направения отказ, както и кой съд е компетентен да осъществи, ако е необходимо, възложения му контрол“ ( цит. точка ).
58. Това означава, че за целите на мотивирането на решението за отказ е необходимо, но и достатъчно институцията да посочи ясно причините, изтъкнати от държавата членка за обосноваване на наличието на някое от предвидените в Регламент № 1049/2001 изключения. Точно това е станало в настоящия случай, тъй като Комисията се е съобразила с доводите на Федерална република Германия, възприемайки ги като свои и считайки ги за достатъчни да обосноват окончателното решение за отказ, за което тя носи отговорност, като за акт на Съюза.
59. В този контекст твърдението в точка 86 от обжалваното решение трябва да се разбира в смисъл, че с оглед на обстоятелствата по разглеждания случай значение има не толкова видът на контрола, който осъществява Комисията върху изтъкнатите от държавата членка мотиви, колкото съдебният контрол по същество върху посочените мотиви.
60. Накрая, според мен е ясно, че Комисията се е съобразила с установената в Решение по дело Швеция/Комисия теория, когато след разглеждане на причините, изтъкнати от Федерална република Германия, е възприела същите за свои мотиви на окончателното решение за отказ, като по този начин е позволила на „заявителя да разбере произхода и причините на направения отказ, както и кой съд е компетентен да осъществи, ако е необходимо, възложения му контрол“, съгласно текста на посочената точка 89 от Решение по дело Швеция/Комисия.
61. Вследствие на това считам, че първото правно основание трябва да се отхвърли, доколкото — противно на твърденията на IFAW, — като приема, че Комисията е действала правомерно, излагайки доводите, изтъкнати от зас егнатата държава членка, за да откаже достъпа до искания документ, Общият съд се е съобразил с установената в Решение по дело Швеция/Комисия теория, в което е описано подробно задължението на Комисията в рамките на процеса на вземане на решения по член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001, в изпълнение на което тя не следва да разглежда други причини освен тези, които са основани на изключенията, предвидени в този регламент.
Б – Второ основание за обжалване: естество и обхват на съдебния контрол
62. С второто правно основание се изтъква, че в обжалваното решение е допусната грешка при прилагане на правото, що се отнася до естеството и обхвата на контрола, който трябва да осъществи самият Общ съд по отношение на отказа на държавата членка. В първата част на това основание се критикува ограниченият характер на контрола на Общия съд върху решението за отказ, който според IFAW е неоснователно сведен до формалните аспекти на процеса на вземане на решение, до установяването на наличието на съобразени с фактите мотиви, които не са опорочени от наличието на грешка или злоупотреба с власт.
63. Решение по дело Швеция/Комисия вече е разсеяло всички възможни съмнения относно съдебната защита, гарантирана на автора на отхвърлено от институцията заявление за достъп. Наистина, в точка 90 от него големият състав на Съда уточнява, че „когато държавата членка мотивирано отказва да разреши достъпа до въпросния документ и поради това институцията е принудена да отхвърли заявлението за достъп, авторът на последното се ползва от съдебна защита, обратно на изразените по-специално от IFAW опасения“.
64. Тази съдебна защита, която следователно е съобразена със съдържанието на правото на ефективни правни средства на защита, гарантирано от член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, включва произнасяне по фактите и по същество от гледна точка на законосъобразността на обжалвания акт или разпоредба, тъй като ненапразно големият състав отбелязва, че в крайна сметка решението за отказ също е акт на Съюза и следователно е изцяло подчинено от правото на Съюза.
65. Същото се потвърждава в обжалваното понастоящем решение, в точка 87 от което се посочва, че „[щ]о се отнася до съдебния контрол за законосъобразност на подобно решение за отказ, от точка 94 от Решение по дело Швеция/Комисия […] следва, че съдът на Съюза е компетентен, по искане на заявителя, получил отказ за достъп от съответната институция, да провери дали този отказ може правомерно да се основава [(11) ] на изключенията по член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001, независимо дали отказът произтича от направената от самата институция преценка на изключенията или от тази на засегнатата държава членка.
66. От това следва, че противно на твърдяното от Комисията, контролът на съда на Съюза не се свежда до контрол prima facie поради прилагането на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001. Следователно прилагането на тази разпоредба не е пречка той да извърши пълен контрол на решението за отказ на Комисията, което трябва да е съобразено по-конкретно със задължението за мотивиране и почива върху материалната преценка, извършена от засегнатата държава членка, на приложимостта на предвидените в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 изключения“.
67. Въз основа на гореизложеното не може да се възприеме твърдението на IFAW, че Общият съд поддържал, че неговият съдебен контрол върху решението за отказ не следва да бъде толкова задълбочен и широк колкото контрола върху всеки друг акт или разпоредба на Съюза, по които трябва да се произнесе. Всъщност в противен случай не би могъл да се осигури приоритетът на съответното основно право, тъй като не следва да се забравя, че правото на жалба срещу администрацията представлява, заедно с принципа на законосъобразност, един от основните стълбове в историческия процес на утвърждаване на правовата държава, на чиито традиции и принципи се основава също и Съюзът (член 2 ДЕС).
68. Отделен въпрос е дали в конкретния случай, който ни интересува, Общият съд действително е осъществил достоен да бъде наречен така съдебен контрол като част от правото на правни средства за защита, гарантирано в член 47 от Хартата на основните права. Така стигаме до втората част на това второ правно основание на жалбата и се налага да си поставим най-напред един друг въпрос, а именно дали е било необходимо Общият съд да има пряк достъп до спорния документ.
69. По този въпрос считам, че жалбата следва да бъде уважена.
70. Според мен IFAW има основание да твърди, че Общият съд е трябвало да разпореди спорният документ да бъде представен по делото, за разглеждане in camera, за да провери сам наличието и следователно приложимостта на противопоставените от институцията изключения, които са били изтъкнати първоначално от държавата членка.
71. В този смисъл въпросът вече не е дали, както твърди IFAW, разглеждането от Общия съд е трябвало да бъде изчерпателно, или, както приема Общият съд, в хипотези като разглежданата в настоящия спор на съответната държава членка трябва да се признае широка свобода на преценка, когато се позовава на изключенията за оповестяване на документ. Въпросът, който в случая има значение, се поставя преди тези въпроси.
72. Всъщност, без да е необходимо да се уточнява какъв трябва да бъде интензитетът на съдебния контрол на решението за отказ на достъп, очевидно е, че дори този контрол да може да има нисък интензитет, той трябва винаги да се упражнява в светлината на съответния спорен документ. В противен случай би било невъзможно да се определи дали изтъкнатите от засегнатата държава членка причини, дори при желание за проява на благосклонност при преценката, съответстват в известна степен на действителното съдържание на документа, чието оповестяване е отказано.
73. Съдебният контрол върху решението за отказ трябва да се отнася до мотивите, на които то се основава. Ако тези мотиви са изведени от преценка на относителната тежест на последиците, до които оповестяването на документа може да доведе за някои блага, ценности или интереси, контролът върху тях би бил възможен единствено доколкото Общият съд може да си изгради собствено мнение относно материалното съдържание на документа. Само ако познава съдържанието на документа Общият съд би могъл да прецени основателността на причините, изтъкнати от Комисията и държавата членка, за да попречат на неговото оповестяване. Обратното би означавало при формиране на становището си Общият съд просто да се позове на изложеното от заинтересована страна, като по този начин решението му в крайна сметка ще бъде основано на главния довод на субект, чието решение трябва да бъде подложено на ефективен съдебен контрол.
74. Доколкото, когато види документа, Общият съд ще може да си изгради становище относно обхвата на възможните последствия от неговото оповестяване, той ще бъде в състояние да разгледа и прецени причините, изтъкнати от Комисията и от съответната държава членка, за да попречат на това оповестяване. Именно тогава би могъл да се обсъжда въпросът дали Общият съд трябва да остави на последните по-голяма или по-малка свобода на преценка, т.е. дали в крайна сметка трябва да се наложи оценката на Общия съд или тази на Комисията. Именно това е алтернативата, присъща на всеки процес на съдебен контрол върху действията на администрацията(12) . Очевидно, за да може тази алтернатива да възникне, трябва да са налице две самостоятелни преценки: на съдебния орган и на публичния орган, чието действие се преценява. И двете преценки се основават на пряката и непосредствена оценка на факта или на поведението, чиито последици са изтъкнати като обосновка на съдържанието на правния акт, подложен на контрола на юрисдикцията.
75. Ето защо считам, че не е уместно твърдението на Комисията, че да се наложи на Общия съд да разглежда непосредствено документа не само би го натоварило неоснователно с работа и би било в разрез с дискреционния характер на неговите правомощия във връзка със събирането на доказателства, но и би довело до „нарушаване на естеството на жалбата за отмяна […], задължавайки съда на Съюза да се поставя редовно на мястото на институцията, оправомощена да приеме решението“ (точка 10 от писмения отговор на Комисията).
76. Тъкмо обратното. На първо място, защото не може доводът за големия обем на работата да се свързва с доброто упражняване на правораздавателната функция. На второ място, тъй като в този случай не става въпрос за приемане на мерки за събиране на доказателства, с които се цели представянето на документ, необходим за изграждането на убеждение относно позициите на страните по предмета на спора, а до мярка за събиране на доказателства, необходима за установяване именно на самия предмет на противопоставянето между страните в производството. На последно място, защото „естеството“ на жалбата за отмяна предполага законосъобразността на решение на Съюза да бъде преценена от юрисдикцията, която трябва да я определи въз основа на преглед на мотивите, на които се основава това решение. В конкретния случай този преглед е възможен единствено ако Общият съд може да си изгради собствено убеждение относно съдържанието на спорния документ, тъй като единствено въз основа на това убеждение той ще бъде в състояние да прецени основателността на причините, които институцията изтъква, за да се противопостави на неговото оповестяване.
77. Накрая, считам, че втората част на второто правно основание на жалбата трябва да бъде уважена.
V – Относно окончателното решаване на спора от Съда
78. Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз „ако жалбата е основателна, Съдът отменя решението на Общия съд“, при което може „сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това, или да върне делото на Общия съд за постановяване на решение“.
79. Според мен в случая Съдът не би могъл да разреши окончателно спора. С оглед на начина, по който предлагам да бъде уважена жалбата, следва обжалваното решение да се отмени и делото да се върне на Общия съд, който да го реши, след като се запознае непосредствено със спорния документ.
VI – Съдебни разноски
80. Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник предлагам на Съда да постанови всяка страна да понесе направените от нея съдебни разноски.
VII – Заключение
81. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда:
Да уважи частично жалбата, като уважи второто правно основание, изведено от грешка при тълкуването на член 4, параграф 5 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 и вследствие на това:
1) да отмени Решението на Общия съд от 13 януари 2011 г. по дело IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисията (T-362/08), с което е отхвърлена жалбата за отмяна на решението на Комисията от 19 юни 2008 г. за отказ на достъп до документ, предаден на Комисията от германските власти в рамките на процедура за декласиране на защитена територия в съответствие с Директива 92/43;
2) да върне делото на Общия съд, който да реши спора, като се запознае непосредствено със спорния документ;
3) да разпореди страните да понесат направените от тях съдебни разноски.
(1) .
(2)  – Дело T-362/08, Сборник, стр. IІ-11.
(3)  – Дело C-64/05, Сборник, стр. I-11389.
(4)  – ОВ L 145, стp. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76.
(5)  –	Директива на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, стp. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109)
(6)  – Решение по дело IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия (T-168/02, Recueil, стр. II-4135).
(7)  – Предоставените документи, общо осем на брой, са издадени от град Хамбург и от Федерална република Германия.
(8)  – Решение от 1 февруари 2007 г. (C-266/05 P, Сборник, стр. І-1233).
(9)  – Както отбелязва генералният адвокат Poiares Maduro в точка 32 от заключението си по дело Швеция/Комисия, датското правителство имало право да квалифицира непреодолимата неяснота на текста на член 4, параграф 5 като „една конструктивна двусмисленост“, която по необходимост трябвало да се използва, за да бъде възможно приемането на тази разпоредба от общностния законодател. Ако тази необходимост е достатъчна причина за „политическото“ тълкуване на смисъла на разпоредбата, тя не може да бъде такава за нейното правно тълкуване, каквото единствено може да се очаква от съд. Впрочем доктрината единодушно отбелязва трудностите при тълкуването на разпоредбата. Освен посоченото от генералния адвокат Poiares Maduro в бележка под линия 20 от заключението му [ Heliskoski, J., Leino, P. Darkness at the break of noon: the case law on Regulation No 1049/2001 on access to documents. CMLR, vol. 43 (2006), р. 735 sq.], може да се цитира Guichot, E. Transparencia y acceso a la información en el Derecho Europeo. — in: Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo. Sevilla 2011, р. 123 sq., който също споменава възможността за промени на действащата правна уредба. В този дух Leino, P. Case C-64/05 P, Kingdom of Sweden v. Comisión of the European Communities and Others, Judgment of the European Court of Justice (Grand Chamber) of 18 December 2007. CMLR, vol. 45 (2008), р. 1469 sq.
(10)  – Многобройни са коментарите на Решение по дело Швеция/Комисия, в които се излага и анализира избраното от Съда разрешение на проблема. Към посочените в предходната бележка могат да се добавят някои от тях като, Diamandouros, N. Openness and Acces to Documents. — EStAL, 4/2008, Schadtle, K. Informationsfreiheit und Verwaltungtransparenz in Europa: Das Recht auf Zugang zu Dokumenten aus den EG-Mitgliedstaaten auf dem Prüfstand — Zugleich eine Besprechung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 18. Dezember 2007, Rs. C-64/05 P. DöV (2008), р. 455 sq., Wegener, W.B. Art. 15, Rn. 19—22. — in: Callies/Ruffert. EUV. EGV Kommentar. C.H. Beck, München. 4. ed., 2011.
(11)  – Курсивът е мой.
(12)  – Вж. обобщение в Santamaría Pastor, J.A. Principios de Derecho Administrativo General. vol. II, 2. ed., Iustel, Мадрид 2009, р. 686 sq.