62011CJ0027_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C-27/11,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Administrativen sad Sofia-grad (Bulharsko) ze dne 27. prosince 2010, došlým Soudnímu dvoru dne 17. ledna 2011, v řízení
Anton Vinkov
proti
Načalnik Administrativno-nakazatelna dejnost,
SOUDNÍ DVŮR (osmý senát),
ve složení: A. Prechal, předsedkyně senátu, C. Toader (zpravodajka) a E. Jarašiūnas, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za nizozemskou vládu C. Wissels a B. Koopman, jako zmocněnkyněmi,
– za Evropskou komisi R. Troostersem a V. Savovem, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generální advokátky, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 2 protokolu č. 7 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsaného ve Štrasburku dne 22. listopadu 1984 (dále jen „protokol č. 7“), článků 47 a 48 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), jakož i článků 67 SFEU, 82 SFEU a čl. 91 odst. 1 písm. c) SFEU, Úmluvy o zákazu řízení motorových vozidel, vypracované na základě článku K.3 Smlouvy o Evropské unii, jejíž uzavření bylo členským státům doporučeno aktem Rady ze dne 17. června 1998 (Úř. věst. C 216, s. 2; Zvl. vyd. 19/08, s. 189, dále jen „Úmluva o zákazu řízení motorových vozidel“), Dohody o spolupráci při řízení o dopravních přestupcích a při vymáhání pokut udělených v této souvislosti, schválené dne 28. dubna 1999 výkonným výborem založeným úmluvou, kterou se provádí Schengenská dohoda (Úř. věst. 2000, L 239, s. 428; dále jen „Dohoda o spolupráci“), a rámcového rozhodnutí Rady 2005/214/SVV ze dne 24. února 2005 o uplatňování zásady vzájemného uznávání peněžitých trestů a pokut (Úř. věst. L 76, s. 16; dále jen „rámcové rozhodnutí“).
2. Tato žádost byla předložena v rámci sporu vedeného mezi A. Vinkovem, bulharským státním příslušníkem, a Načalnik Administrativno-nakazatelna dejnost ohledně rozhodnutí bulharské dopravní policie, kterým byla A. Vinkovi uložena pokuta ve výši 20 BGN, jakož i odebráno několik bodů v rámci bodového hodnocení, na kterém je založen řidičský průkaz.
Právní rámec
Protokol č. 7
3. Protokol č. 7 v článku 2, který se týká práva podat opravný prostředek v trestních věcech, stanoví:
„1. Každý, koho soud uzná vinným z trestného činu, má právo dát přezkoumat výrok o vině nebo trestu soudem vyššího stupně. Výkon tohoto práva, včetně důvodů, pro něž může být vykonáno, stanoví zákon.
2. Z tohoto práva jsou přípustné výjimky v případě méně závažných trestných činů určených zákonem […]“
Unijní právo
Úmluva o zákazu řízení motorových vozidel
4. Článek 2 Úmluvy o zákazu řízení motorových vozidel stanoví:
„Členské státy se zavazují spolupracovat v souladu s touto úmluvou za účelem dosažení toho, aby se řidiči, kterým byl uložen zákaz řízení v členském státě jiném než v tom, ve kterém má své obvyklé bydliště, nemohli vyhnout důsledkům takového zákazu, opustí-li stát, v němž k přestupku došlo.“
5. Podle čl. 3 odst. 1 uvedené úmluvy:
„Stát, v němž došlo k přestupku, oznámí neprodleně státu bydliště jakýkoli zákaz řízení uložený za přestupek spočívající v jednání uvedeném v příloze.“
6. Podle čl. 8 odst. 1 téže úmluvy se k tomuto oznámení přikládá řada informací, které se týkají zejména ustanovení použitelných v členském státě, v němž došlo k přestupku, a na jejichž základě byl zákaz řízení uložen, jakož i údaj o tom, do jaké míry byl již uložený zákaz řízení vykonán.
7. Podle odstavce 3 uvedeného článku 8:
„Budou-li informace sdělené [státem, v němž došlo k přestupku, státu bydliště] shledány nedostatečnými k tomu, aby bylo vydáno rozhodnutí [o zákazu řízení] v souladu s touto úmluvou, vyžádají si příslušné orgány státu bydliště, zejména tam, kde podle okolností konkrétního případu existují pochybnosti o tom, zda dotyčná osoba měla dostatečnou příležitost se hájit, od příslušných orgánů státu, v němž došlo k přestupku, neprodlené předložení nezbytných doplňujících informací.“
Dohoda o spolupráci
8. Článek 2 odst. 1 dohody o spolupráci je následujícího znění:
„Smluvní strany se zavazují, že budou v souladu s touto dohodou vzájemně spolupracovat na co nejširším základě při řízení o dopravních přestupcích a při výkonu s nimi souvisejících rozhodnutí.“
9. Článek 6 odst. 1 uvedené dohody stanoví:
„O převzetí výkonu rozhodnutí podle této dohody lze žádat, pouze pokud jsou splněny tyto podmínky:
a) byly vyčerpány všechny možnosti opravných prostředků proti rozhodnutí a rozhodnutí je na území dožadující smluvní strany vykonatelné;
[…]
d) rozhodnutí se týká osoby, která má trvalé nebo obvyklé bydliště na území dožádané smluvní strany;
e) výše uložené pokuty činí nejméně 40 eur.
[…]“
Rámcové rozhodnutí
10. Podle čl. 1 písm. a) rámcového rozhodnutí se „rozhodnutím“ rozumí „pravomocné rozhodnutí požadující úhradu peněžitého trestu nebo pokuty fyzickou nebo právnickou osobou, jestliže takto rozhodl […] soud vydávajícího státu ve vztahu k trestnému činu podle práva vydávajícího státu“.
11. Článek 4 odst. 1 téhož rámcového rozhodnutí stanoví, že takové rozhodnutí o trestu „může být předáno příslušným orgánům členského státu, ve kterém má fyzická nebo právnická osoba, proti níž bylo rozhodnutí vydáno, majetek nebo příjmy nebo ve kterém má fyzická osoba obvyklé bydliště nebo právnická osoba sídlo“.
12. Článek 5 odst. 1 rámcového rozhodnutí stanoví, že rozhodnutí týkající se porušení pravidel silničního provozu „[jsou] za podmínek tohoto rámcového rozhodnutí a bez ověření oboustranné trestnosti činu podkladem k uznání a výkonu rozhodnutí […], pokud jsou [porušení pravidel] trestn[á] ve vydávajícím státě a pokud jsou vymezen[a] v právu vydávajícího státu“.
13. Pro tyto účely čl. 20 odst. 3 uvedeného rámcového rozhodnutí stanoví:
„Každý členský stát může odmítnout uznání a výkon rozhodnutí, pokud osvědčení podle článku 4 vede ke vzniku otázky, zda nedošlo k porušení základních práv nebo obecných právních zásad podle článku 6 Smlouvy [o EU]. […]“
Bulharské právo
Občanský soudní řád
14. Článek 628 odst. 1 občanského soudního řádu stanoví:
„Je-li pro správné rozhodnutí sporu nezbytný výklad ustanovení unijního práva nebo je-li nutné posoudit platnost aktu přijatého orgány Evropské unie, předloží bulharský soud Soudnímu dvoru Evropské unie žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.“
15. Podle článku 629 je soud, proti jehož rozhodnutí nelze podat opravný prostředek, povinen, jeví-li se to pro rozhodnutí sporu, o němž má rozhodnout, jako nezbytné, podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu. Pokud jde o návrh na posouzení platnosti, jsou všechny soudy povinné podat Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.
Zákon o provozu na pozemních komunikacích
16. Článek 157 odst. 4 zákona o provozu na pozemních komunikacích stanoví:
„Řidič, jemuž byly odebrány všechny body, pozbývá řidičské oprávnění a je povinen odevzdat řidičský průkaz u příslušného útvaru ministerstva vnitra.“
17. V souladu s odstavcem 5 uvedeného článku 157 může osoba, která pozbyla řidičské oprávnění, po uplynutí šesti měsíců od vrácení řidičského průkazu složit zkoušku k získání nového řidičského oprávnění.
18. Článek 171 téhož zákona stanoví, že mezi použitelná správní donucovací opatření k zajištění bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích náleží „odnětí řidičského oprávnění osobě, která nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 157 odst. 4“.
19. Podle čl. 189 odst. 5 zákona o provozu na pozemních komunikacích:
„Proti rozhodnutím, kterými se ukládá správní sankce [‚nakazatelni postanovlenija‘] ve výši nižší nebo rovnající se 50 [BGN] nelze podat opravný prostředek.“
Nařízení o řidičských průkazech založených na bodovém hodnocení
20. Článek 2 odst. 1 nařízení IЗ-1959 ze dne 27. prosince 2007 o stanovení počátečního maximálního počtu bodů v rámci bodového hodnocení, na kterém je založen řidičský průkaz řidičů motorových vozidel, jakož i podmínek, postupu a seznamu přestupků proti dopravním předpisům, za které lze body odebrat, stanoví:
„Při prvním vydání řidičského průkazu pro řízení motorového vozidla získává jeho držitel maximální počet 39 bodů, které umožňují vést evidenci jednotlivých přestupků stanovených zákonem o provozu na pozemních komunikacích, jichž se dopustil.“
21. Článek 3 odst. 1 a 2 téhož nařízení je následujícího znění:
„1. Body jsou odebrány na základě pravomocného rozhodnutí, kterým se ukládá správní sankce [‚nakazatelno postanovlenie‘].
2. Při ukládání správních sankcí uvedených v [tomto] nařízení, se v rozhodnutí, kterým se ukládá správní sankce, uvede počet odebraných bodů a počet zbývajících bodů.“
22. Podle čl. 4 odst. 2 uvedeného nařízení:
„V případě prokázání viny za způsobenou dopravní nehodu se dodatečně odeberou 4 body.“
Zákon o přestupcích a správních sankcích
23. Článek 63 odst. 1 a 2 zákona o přestupcích a správních sankcích („Zakon za administrativnite narušenija i nakazanija“) stanoví:
„1. Rajonen sad [regionální soud], rozhodující samosoudcem, přezkoumá věc meritorně a vydá rozhodnutí, kterým může rozhodnutí, jímž se ukládá správní sankce potvrdit, změnit nebo zrušit. Proti rozhodnutí lze u Administrativen sad [správní soud] podat kasační opravný prostředek […].
2. V případech stanovených zákonem může soud ukončit řízení usnesením […], proti kterému lze podat opravný prostředek […]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
24. A. Vinkov při couvání na parkovišti nacházejícím se v Sofii (Bulharsko) narazil do jiného vozidla.
25. V důsledku této nehody vydal Načalnik Administrativno-nakazatelna dejnost v otdel „Patna policija“ na Stolična direkcija na vatrešnite raboti (ředitel úseku správní přestupky na oddělení „dopravní policie“ ředitelství hlavního města pro vnitřní záležitosti) proti A. Vinkovovi rozhodnutí, kterým bylo konstatováno, že A. Vinkov je odpovědný za „dopravní nehodu bez vážných následků“ a kterým mu byla uložena pokuta ve výši 20 BGN, jakož i odebrány čtyři body v rámci bodového hodnocení, na kterém je založen jeho řidičský průkaz.
26. A. Vinkov podal proti uvedenému rozhodnutí žalobu u Sofijski rajonen sad (regionální soud v Sofii), který tuto žalobu odmítl usnesením, kterým byla žaloba prohlášena za nepřípustnou. Tento soud měl za to, že podle ustanovení použitelných v projednávané věci, zejména čl. 189 odst. 5 zákona o provozu na pozemních komunikacích, nelze proti rozhodnutí, kterým se ukládá pokuta nižší než 50 BGN, podat opravný prostředek u soudu.
27. A. Vinkov napadl toto usnesení u Administrativen sad Sofia-grad, který je podle článku 63 zákona o provozu na pozemních komunikacích kasačním soudem ve věcech, jejichž předmětem jsou rozhodnutí ukládající správní sankci.
28. Uvedený soud ve svém předkládacím rozhodnutí uvádí, že z použitelných vnitrostátních předpisů, jak jsou vykládány Varhoven administrativen sad (nejvyšší správní soud), vyplývá, že žaloby proti rozhodnutím, kterými se ukládá sankce ve formě odebrání bodů v rámci bodového hodnocení, na kterém je založen řidičský průkaz, mohou být prohlášeny za nepřípustné z důvodu neexistence právního zájmu na podání žaloby. Podle judikatury posledně uvedeného soudu bulharské právní předpisy nedefinují odebrání bodů v rámci bodového hodnocení, na kterém je založen řidičský průkaz, jako autonomní správní sankci, ani jako donucovací správní opatření, ale jako opatření, které musí být orgány policie, jež mají v této oblasti pouze přesně stanovenou pravomoc, uplatněno automaticky. Rozhodnutí, které stanoví takovou sankci, přijaté v důsledku porušení pravidel silničního provozu, lze tedy napadnout výlučně v případě, že je jím rovněž uložena pokuta vyšší než 50 BGN.
29. Administrativen sad Sofia-grad nicméně zdůrazňuje, že v souladu s čl. 157 odst. 4 zákona o provozu na pozemních komunikacích v případě odebrání všech bodů v rámci bodového hodnocení, na kterém je založen řidičský průkaz, jež může vyplývat z kumulace rozhodnutí o odebrání bodů, která nelze napadnout opravným prostředkem, pozbývá řidič automaticky řidičské oprávnění a svůj řidičský průkaz musí odevzdat příslušným vnitrostátním orgánům.
30. S přihlédnutím k těmto skutečnostem se předkládající soud zamýšlí nad otázkou, zda ustanovení unijního práva v oblasti prostoru svobody, bezpečnosti a práva, která zakotvují zejména zásadu vzájemného uznávání rozsudků a soudních rozhodnutí (dále jen „zásada vzájemného uznávání“), jakož i ustanovení v oblasti dopravy brání tomu, aby v bulharském právu nebylo uznáno právo podat opravný prostředek proti takovým rozhodnutím o odebrání bodů v rámci bodového hodnocení, na kterém je založen řidičský průkaz.
31. Uvedený soud zdůrazňuje, že podle ustálené judikatury vnitrostátních soudů a bulharské právní nauky jsou správní rozhodnutí, která ukládají sankci takového druhu, jako je rozhodnutí dotčené ve sporu v původním řízení, považována za soudní rozhodnutí. Orgány, které přijímají taková rozhodnutí; totiž vykonávají, i když nejsou součástí soudního systému, funkci soudu.
32. V rámci unijního práva předkládající soud uvádí, že čl. 6 odst. 1 Dohody o spolupráci, jakož i čl. 8 odst. 3 Úmluvy o zákazu řízení motorových vozidel stanoví pro členský stát možnost odmítnout uznání rozhodnutí jiného členského stát, kterým se ukládá sankce za porušení pravidel silničního provozu, pokud v tomto státě není uznáno právo podat opravný prostředek.
33. Administrativen sad Sofia-grad zdůrazňuje, že tato dohoda a tato úmluva nejsou v Bulharsku použitelné, neboť uvedená dohoda nenáleží mezi akty schengenského acquis, které jsou pro Bulharskou republiku závazné, a uvedená úmluva dosud nevstoupila v platnost. Nicméně výše uvedená ustanovení by měla být podle tohoto soudu považována za vyjádření pravidla mezinárodního obyčejového práva a podle judikatury Soudního dvora by tak měla být na takové rozhodnutí, jako je rozhodnutí dotčené ve věci v původním řízení použitelná. Předkládající soud v tomto ohledu odkazuje na rozsudek Soudního dvora ze dne 24. listopadu 1992, Poulsen a Diva Navigation (C-286/90, Recueil, s. I-6019).
34. Administrativen sad Sofia-grad kromě toho připomíná, že rámcové rozhodnutí stanoví zejména v čl. 20 odst. 1 možnost neuznat rozhodnutí ukládající sankce, pro která není stanoveno právo podat opravný prostředek u soudu, jež má rozhodovací pravomoc zejména v trestních věcech. Vzhledem k tomu, že dotčené bulharské právní předpisy se podle předkládajícího soudu od vnitrostátních ustanovení, která zajišťují provedení tohoto rámcového rozhodnutí, odchylují, zamýšlí se tento soud nad otázkou, zda je taková odchylka přípustná a v případě kladné odpovědi, zda musí být vykládána restriktivně.
35. Administrativen sad Sofia-grad zdůrazňuje, že pokud jde o jeho pravomoc položit předběžnou otázku týkající se výkladu rámcového rozhodnutí, je ve sporu v původním řízení soudem, proti jehož rozhodnutí nelze podat opravný prostředek. Má za to, že i když Bulharská republika nepředložila výslovné prohlášení, kterým by uznala pravomoc Soudního dvora rozhodovat o předběžných otázkách ve smyslu čl. 35 odst. 2 SEU, článek 628 občanského soudního řádu, který vstoupil v platnost dne 24. července 2007 a který stanoví pravomoc vnitrostátních soudů rozhodujících v posledním stupni předložit žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, by měl být vykládán jako implicitní uznání pravomoci Soudního dvora ve smyslu článku 35 SEU.
36. Pokud jde o ustanovení Smlouvy o FEU týkající se prostoru svobody, bezpečnosti a práva, předkládající soud uvádí, že z čl. 67 odst. 1 SFEU a čl. 82 odst. 1 SFEU vyplývá, že zásadu vzájemného uznávání, na které je založena justiční spolupráce v trestních věcech, lze uplatnit pouze při dodržování základních práv, a tudíž práva na účinnou soudní ochranu, zakotveného články 47 a 48 Listiny, jakož i článkem 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“).
37. Administrativen sad Sofia-grad v tomto ohledu připomíná, že Evropský soud pro lidská práva ve svém rozsudku Öztürk v. Německo ze dne 21. února 1984 (řada A č. 73) rozhodl, že článek 6 EÚLP nebrání odstranění trestnosti méně závažných přestupků, jako je přestupek dotčený v původním řízení, ale že sankce za tyto přestupky, pokud si zachovávají svou povahu represivnosti, spadají do působnosti tohoto článku. V projednávané věci předkládající soud uvádí, že by jistě mohl uplatnit výjimku z práva podat opravný prostředek, stanovenou v čl. 2 bodu 2 Protokolu č. 7, co se týče sankcí použitelných na méně závažná porušení pravidel silničního provozu, ale že v bulharském právu nelze na základě žádného kritéria charakterizovat takový přestupek, jako je přestupek dotčený v původním řízení, jako „méně závažný“. V souladu s čl. 189 odst. 5 zákona o provozu na pozemních komunikacích je totiž jediným kritériem pro určení, zda může být rozhodnutí ukládající správní sankci považováno za týkající se závažného přestupku a zda lze proti němu podat opravný prostředek, výše uložené pokuty. Nicméně toto kritérium nezohledňuje právní důsledky odebrání bodů v rámci bodového hodnocení, na kterém je založen řidičský průkaz, které může vést k zákazu řízení motorových vozidel.
38. Nakonec předkládající soud odkazuje na některá ustanovení unijního práva v oblasti společné dopravní politiky. Uvádí, že i když je tato oblast oblastí pravomocí sdílených mezi Unií a členskými státy a i když takové normy trestního řízení, jako jsou normy týkající se sankcí za porušení pravidel silničního provozu, spadají v zásadě do pravomoci členských států, unijní právo zakazuje přijímání sankcí nepřiměřených k závažnosti spáchaných přestupků, pokud tvoří překážku volného pohybu.
39. Vzhledem ke všem těmto úvahám se Administrativen sad Sofia-grad rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je třeba takové použitelné předpisy vnitrostátního práva, jako jsou předpisy dotčené v původním řízení v rozsahu, v němž se týkají právních důsledků rozhodnutí o uložení pokuty za spáchání správního přestupku, v projednávané věci dopravní nehody, vydaného správním orgánem, vykládat v souladu s ustanoveními Smluv a sekundárního práva v oblasti ‚prostoru svobody, bezpečnosti a práva‘ nebo popřípadě v oblasti dopravy?
2) Vyplývá z ustanovení Smluv a opatření přijatých na jejich základě v oblasti ‚prostoru svobody, bezpečnosti a práva‘, jež se týkají justiční spolupráce v trestních věcech, čl. 82 odst. 1 druhého pododstavce písm. a) SFEU, jakož i v oblasti dopravy podle čl. 91 odst. 1 písm. c) SFEU, že správní sankce za dopravní přestupky, které lze kvalifikovat jako ‚méně závažné‘
ve smyslu a ve spojení s článkem 2 protokolu č. 7 […], spadají do působnosti unijního práva ?
3) V případě kladné odpovědi na druhou otázku je třeba poskytnout odpověď na následující otázky:
a) Je správní přestupek proti pravidlům silničního provozu ‚méně závažným přestupkem‘ podle unijního práva v kontextu věci v původním řízení, pokud nastanou následující okolnosti:
i) jednání vedoucí k dopravní nehodě, kterou byla způsobena majetková újma, je nutné kvalifikovat jako zaviněné jednání a je postihováno jako správní přestupek;
ii) v závislosti na výši stanovené pokuty lze nebo nelze proti rozhodnutí o jejím uložení podat u soudu opravný prostředek a dotyčná osoba má nebo nemá možnost prokázat, že se jednání, které je jí přičítáno, nedopustila a nezavinila ho;
iii) určitý počet bodů uvedený v rozhodnutí je ipso iure
odebrán v rámci bodového hodnocení, na kterém je založen řidičský průkaz, v okamžiku nabytí účinnosti rozhodnutí;
iv) v důsledku zavedení systému řidičských průkazů založených na bodovém hodnocení, při jejichž vydání je přidělen určitý počet bodů sloužících k evidenci spáchaných přestupků, jsou zohledňovány také body odňaté ipso iure
v důsledku rozhodnutí ukládajících správní sankce, proti kterým nelze podat opravný prostředek;
v) v případě, že byl proti donucovacímu opatření spočívajícímu v zabavení řidičského průkazu k řízení motorových vozidel z důvodu uloženého zákazu řízení motorových vozidel, k jehož uložení dojde ipso iure
odebráním všech na počátku přidělených bodů, podán u soudu opravný prostředek, neprovádí se předběžný soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí, kterými byla uložena správní sankce a nařízeno odebrání bodů a která nelze napadnout opravným prostředkem.
b) Je třeba dospět k závěru, že článek 82 SFEU a popřípadě také čl. 91 odst. 1 písm. c) SFEU, jakož i opatření přijatá na základě uvedených ustanovení a rámcové rozhodnutí […] nebrání tomu, aby se zásada vzájemného uznávání soudních rozhodnutí a rozsudků nebo opatření přijatých ke zlepšení bezpečnosti dopravy neuplatnila na rozhodnutí o uložení pokuty z důvodu spáchání dopravního přestupku, který lze podle unijního práva za okolností původního řízení kvalifikovat jako ‚méně závažný‘, jestliže členský stát stanovil, že se lze odchýlit od požadavků pro uplatnění práva podat opravný prostředek u soudu příslušného v trestních věcech a požadavků pro uplatnění procesních podmínek vnitrostátního práva v případě opravných prostředků proti obvinění ze spáchání přestupku?
4) V případě záporné odpovědi na druhou otázku žádá soud rovněž o zodpovězení následující otázky:
Je třeba dospět k závěru, že článek 82 SFEU a případně i čl. 91 odst. 1 písm. c) SFEU, jakož i opatření přijatá na základě uvedených ustanovení a rámcové rozhodnutí […] nebrání, aby se zásada vzájemného uznávání soudních rozhodnutí a rozsudků nebo opatření přijatých ke zlepšení bezpečnosti dopravy v unijním právu neuplatnila na volné uvážení členského státu, jestliže členský stát prostřednictvím normativního aktu stanovil, že se lze odchýlit od požadavků pro uplatnění práva podat opravný prostředek u soudu příslušného v trestních věcech a požadavků pro uplatnění procesních podmínek vnitrostátního práva v případě opravného prostředku proti obvinění ze spáchání přestupku, jedná-li se o rozhodnutí o uložení pokuty za spáchání dopravního přestupku za okolností věci v původním řízení, pokud nastaly následující skutečnosti:
a) jednání vedlo k dopravní nehodě, kterou byla způsobena majetková újma a které je nutné kvalifikovat jako zaviněné jednání a je postihováno jako správní přestupek;
b) v závislosti na výši stanovené pokuty lze či nelze proti rozhodnutí o jeho uložení podat u soudu opravný prostředek a dotyčná osoba má nebo nemá možnost prokázat, že jednání, které je jí přičítáno, nezavinila;
c) dojde ipso iure
k odebrání určitého počtu bodů uvedeného v rozhodnutí v rámci bodového hodnocení, na kterém je založen řidičský průkaz, jakmile se rozhodnutí stane konečné;
d) v důsledku zavedení systému řidičských průkazů založených na bodovém hodnocení, při jejichž vydání je přidělen určitý počet bodů sloužících k evidenci spáchaných přestupků, jsou zohledňovány také body odebrané ipso iure
v důsledku rozhodnutí ukládajících správní sankce, proti kterým nelze podat opravný prostředek;
e) v případě, že byl proti donucovacímu opatření spočívajícímu v zabavení řidičského průkazu k řízení motorových vozidel z důvodu uloženého zákazu řízení motorových vozidel, ke kterému dojde ipso iure odebráním všech na počátku přidělených bodů, podán u soudu opravný prostředek, neprovádí se předběžný soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí ukládajících správní sankci, kterými bylo odebrání bodů nařízeno?“
K pravomoci Soudního dvora
40. Podstatou otázek předkládajícího soudu je, zda články 67 SFEU, 82 SFEU a čl. 91 odst. 1 písm. c) SFEU, jakož i sekundární právní akty v oblasti prostoru svobody, bezpečnosti a práva musejí být vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava použitelná v Bulharsku, která neuznává právo podat opravný prostředek proti rozhodnutím ukládajícím sankce za porušení pravidel silničního provozu, která jsou kvalifikována jako „méně závažná“, i když tato rozhodnutí neukládají pouze pokutu v malé výši, ale rovněž odebrání bodů v rámci bodového hodnocení, na kterém je založen řidičský průkaz.
41. Co se týče ustanovení Smlouvy o FEU, o jejíž výklad předkládající soud žádá, je třeba uvést, že vzhledem k tomu, že všechna tato ustanovení jsou adresována pouze unijním orgánům a žádné z nich se netýká systému sankcí uplatňovaných na porušení pravidel silničního provozu, nejsou ve sporu v původním řízení použitelná.
42. Článek 67 SFEU totiž zahajuje kapitolu 1, nadepsanou „Obecná ustanovení“, hlavy V uvedené smlouvy týkající se prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Tento článek stanoví předmět, účel a základní pravidla jednání orgánů Unie s cílem dosáhnout plného uskutečnění uvedeného prostoru. Článek 82 SFEU, který se nachází v téže hlavě, kapitole 4 týkající se justiční spolupráce v trestních věcech, stanoví rovněž opatření, která zákonodárce Unie musí přijmout pro účely dosažení plné spolupráce mezi členskými státy v oblasti trestního práva a zakotvuje pravidlo, podle něhož musí tato spolupráce spočívat na zásadě vzájemného uznávání.
43. Pokud jde o článek 91 SFEU, obsažený v hlavě VI Smlouvy o FEU, věnovaný dopravě, tento článek ve svém odstavci 1 stanoví opatření, která unijní orgány musí přijmout k provádění společné dopravní politiky. Nestanoví žádné pravidlo týkající se sankcí za porušení pravidel silničního provozu.
44. Z ustálené judikatury Soudního dvora přitom vyplývá, že Soudní dvůr nemá pravomoc k zodpovězení předběžné otázky, pokud výklad norem unijního práva, o který vnitrostátní soud žádá, nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, a pokud uvedené normy nelze ve sporu v původním řízení použít (viz zejména rozsudky ze dne 1. října 2009, Woningstichting Sint Servatius, C-567/07, Sb. rozh. s. I-9021, bod 43, a ze dne 22. prosince 2010, Omalet, C-245/09, Sb. rozh. s. I-13771, bod 11).
45. Předběžné otázky musí být tedy v rozsahu, v němž se týkají článků 67 SFEU, 82 SFEU a čl. 91 odst. 1 písm. c) SFEU prohlášeny za nepřípustné.
46. Pokud jde o sekundární právní akty, předkládající soud v odůvodnění svého rozhodnutí odkazuje na Dohodu o spolupráci, Úmluvu o zákazu řízení motorových vozidel, jakož i rámcové rozhodnutí.
47. V tomto ohledu je třeba nicméně připomenout, že tyto akty mají svůj právní základ v ustanoveních hlavy VI Smlouvy o EU ve znění předcházejícím Lisabonské smlouvě.
48. Jak přitom vyplývá z čl. 35 odst. 1 a 2 EU, Soudní dvůr měl pravomoc k rozhodnutí o žádosti o předběžné otázce týkající se výkladu rámcových rozhodnutí, rozhodnutí, jakož i úmluv vypracovaných na základě uvedené hlavy VI pouze za podmínky, že dotčený členský stát učinil prohlášení, kterým uvedenou pravomoc uznal.
49. V tomto ohledu je nesporné, že Bulharská republika takové prohlášení neučinila. Kromě toho takové vnitrostátní ustanovení, jako je čl. 628 odst. 1 občanského soudního řádu, na který odkazuje předkládající soud a který ostatně v podstatě pouze přejímá znění článku 267 SFEU, nemůže být v žádném případě považováno za rovnocenné takovému prohlášení.
50. Z článku 10 Protokolu č. 36 o přechodných opatřeních, připojeného ke Smlouvě o FEU, dále vyplývá, že pokud jde o akty Unie v oblasti policejní spolupráce a justiční spolupráce v trestních věcech, které byly přijaty před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, zůstávají pravomoci Soudního dvora podle uvedené hlavy VI Smlouvy o EU ve znění platném před uvedeným datem stejné po dobu pěti let od téhož data, včetně případu, kdy byly uznány podle čl. 35 odst. 2 posledně uvedené Smlouvy.
51. Z výše uvedeného vyplývá, že Soudní dvůr postrádá jakoukoli pravomoc k rozhodnutí o té části žádosti o předběžné otázce předložené předkládajícím soudem, jež se týká Smlouvy o spolupráci, Úmluvy o zákazu řízení motorových vozidel, jakož i rámcového rozhodnutí.
52. Předkládající soud v odůvodnění svého rozhodnutí uvádí rovněž zásadu vzájemného uznávání rozhodnutí vydaných v jiném členském státě, týkajících se porušení pravidel silničního provozu, na základě níž lze podle něj dospět k závěru, že unijní právo brání vnitrostátní právní úpravě, která neuznává právo podat opravný prostředek proti rozhodnutím o odebrání bodů v rámci bodového hodnocení, na kterém je založen řidičský průkaz.
53. V tomto ohledu nicméně stačí uvést, že se taková zásada ze samotné podstaty věci může vztahovat pouze na řízení přeshraniční povahy, která se týkají uznávání a výkonu rozhodnutí v jiném členském státě, než je stát, ve kterém bylo rozhodnutí vydáno.
54. V projednávané věci má spor v původním řízení čistě vnitrostátní povahu. Týká se totiž osoby, která má bydliště na území Bulharské republiky a jež napadla rozhodnutí, kterým orgány tohoto členského státu uložily této osobě sankci poté, co v témže členském státě způsobila dopravní nehodu. Výklad této zásady vzájemného uznávání není tedy pro rozhodnutí tohoto sporu relevantní.
55. Kromě toho se předkládající soud zamýšlí nad otázkou, zda unijní právo brání ustanovením bulharského práva dotčeným v původním řízení, pokud by představovala porušení práva na účinnou soudní ochranu, zakotveného článkem 6 EÚLP, jakož i články 47 a 48 Listiny.
56. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury požadavky vyplývající z ochrany základních práv zavazují členské státy ve všech případech, ve kterých jsou povinny uplatňovat unijní právo (viz usnesení ze dne 12. listopadu 2010, Asparuhov Estov a další, C-339/10, Sb. rozh. s. I-11465, bod 13; ze dne 1. března 2011, Chartry, C-457/09, Sb. rozh. s. I-819, bod 25, jakož i ze dne 14. prosince 2011, Boncea a další, C-483/11 a C-484/11, bod 29).
57. Kromě toho čl. 51 odst. 1 Listiny stanoví, že ustanovení Listiny jsou určena členským státům, výhradně pokud uplatňují unijní právo a podle čl. 6 odst. 1 SFEU, který přiznává Listině stejnou právní sílu, jakou mají Smlouvy, nezakládá Listina pro Unii žádnou novou pravomoc.
58. V rámci řízení o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU, spadá-li vnitrostátní právní úprava do působnosti unijního práva, je tedy Soudní dvůr povinen poskytnout všechny prvky výkladu nezbytné k tomu, aby vnitrostátní soud posoudil soulad této právní úpravy se základními právy, jak vyplývají zejména z Listiny (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 29. května 1997, Kremzow, C-299/95, Recueil, s. I-2629, bod 15, jakož i ze dne 15. listopadu 2011, Dereci a další, C-256/11, Sb. rozh. s. I-11315, bod 72).
59. V projednávané věci z předkládacího rozhodnutí nevyplývá, že vnitrostátní právní úprava představuje opatření provádějící unijní právo nebo že vykazuje jinou vazbu na toto právo. Pravomoc Soudního dvora Unie k odpovědi na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v rozsahu, v němž se týká základního práva na účinnou soudní ochranu, není tedy dána (viz výše uvedená usnesení Asparuhov Estov a další, bod 14; Chartry, body 25 a 26, jakož i Boncea a další, bod 34).
60. Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Administrativen sad Sofia-grad musí být prohlášena za nepřípustnou.
K nákladům řízení
61. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (osmý senát) rozhodl takto:
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Administrativen sad Sofia-grad (Bulharsko) rozhodnutím ze dne 27. prosince 2010 (věc C-27/11) je nepřípustná.