61994J0061
DOMSTOLENS DOM
den 10 september 1996 (
*1
)
I mål C-61/94,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Jörn Sack, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Carlos Gómez de la Cruz, rättstjänsten, Centre Wagner, Kirchberg,
sökande,
mot
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av Bernd Kloke, Oberregierungsrat, förbundsekonomiministeriet, D-53107 Bonn, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten Dietrich Ehle, Köln,
svarande,
angående en talan om fastställelse av att Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt sina skyldigheter enligt EG-fördraget genom att inom ramen för förfarandet för aktiv förädling tillåta import av mejerivaror, trots att varornas tullvärde understiger det minimipris som fastställts i enlighet med det internationella mejerivaruavtalet, som godkändes av gemenskapen genom rådets beslut nr 80/271/EEG av den 10 december 1979 om slutande av de multilaterala avtal som är resultatet av handelsförhandlingarna 1973—1979 (EGT 1980 nr L 71, s. 1), och därigenom underlåtit att beakta, för det första, den samarbetsskyldighet som anges i artikel 6.1 a i bilaga I och i artikel 6 a i bilagorna II och III till avtalet, för det andra, den skyldighet som anges i artikel 3.1 i de tre ovannämnda bilagorna, samt, för det tredje, vad beträffar de ekonomiska villkoren för beviljande av tillstånd i tullförfarandet, artikel 5—8 i rådets förordning (EEG) nr 1999/85 av den 16 juli 1985 om förfarandet för aktiv förädling (EGT nr L 188, s. 1),
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G. C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet (referent) och G. Hirsch samt domarna G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann och J. L. Murray,
generaladvokat: G. Tesauro,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören D. Louterman-Hubeau,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 5 juli 1995,
och efter att den 7 maj 1996 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 14 februari 1994 har Europeiska gemenskapernas kommission med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget genom att inom ramen för förfarandet för aktiv förädling tillåta import av mejerivaror när varornas tullvärde understiger det minimipris som fastställts i enlighet med det internationella mejerivaruavtalet, som godkändes av gemenskapen genom rådets beslut nr 80/271/EEG av den 10 december 1979 om slutande av de multilaterala avtal som är resultatet av handelsförhandlingarna 1973—1979 (EGT nr L 71, s. 1, nedan kallat avtalet), och därigenom underlåtit att beakta, för det första, den samarbetsskyldighet som anges i artikel 6.1a i bilaga I och i artikel 6 a i bilagorna II och III till avtalet, för det andra, den skyldighet som anges i artikel 3.1 i de tre ovannämnda bilagorna, samt, för det tredje, vad beträffar de ekonomiska villkoren för beviljande av tillstånd i tullförfarandet, artikel 5—8 i rådets förordning (EEG) nr 1999/85 av den 16 juli 1985 om förfarandet för aktiv förädling (EGT nr L 188, s. 1).
2
Genom beslut nr 80/271 godkände gemenskapen ett antal multilaterala avtal som hade slutits inom ramen för allmänna tull-och handelsavtalet (GATT) med tillämpning av den ministerdeklaration som antogs i Tokyo den 14 september 1973, däribland ett avtal rörande mejerivarusektorn.
3
I artikel I i avtalet fastslås att detta syftar till att uppnå en expansion och allt större liberalisering av världshandeln med mejerivaror under så stabila marknadsförhållanden som möjligt på basis av ömsesidiga fördelar för exporterande och importerande länder samt att befrämja utvecklingsländernas ekonomiska och sociala utveckling.
4
Avtalet är tillämpligt på mejerivarusektorn, som huvudsakligen omfattar följande varor: mjölk och grädde, färsk eller konserverad, koncentrerad eller sötad, samt smör, ost och ostmassa, kasein (artikel II).
5
I avtalet föreskrivs allmänna skyldigheter avseende information och samarbete mellan de deltagande länderna (artiklarna III och IV) samt avseende stöd till utvecklingsländerna (artikel V). Ett internationellt mejerivaruråd som består av representanter för alla i avtalet deltagande länder och som har ansvar för att avtalet verkställs inrättas (artikel VII).
6
Vissa särskilda bestämmelser omfattas av tre protokoll som finns närslutna avtalet och som behandlar vissa slag av mjölkpulver (bilaga I), mjölkfett (bilaga II) och vissa ostar (bilaga III). De närslutna protokollen utgör en integrerad del av avtalet och är bindande för parterna för så vitt någon av dessa inte har gjort ett förbehåll vid godkännandet av avtalet som har godkänts av deltagarländerna.
7
I de tre närslutna protokollen, vars bestämmelser är praktiskt taget identiska, fastslås huvudsakligen förpliktelser avseende iakttagandet av minimipriser vid export av mejerivaror:
—
För varje deltagande land är protokollen tillämpliga på exporten av de varor som har ”framställts eller omförpackats inom dess tullområde” (artikel 3.7 i bilaga I, artikel 3.6 i bilagorna II och III).
—
De deltagande länderna förbinder sig att vidta nödvändiga åtgärder för att exportpriserna för de varor vilka definieras som pilotvaror inte skall understiga de minimipriser som fastslagits i vart och ett av protokollen eller som senare justerats, med beaktande av resultaten av tillämpningen av avtalet och av utvecklingen på den internationella marknaden, av den kommitté som inrättats genom avtalet för att genomföra protokollet (artikel 3 i respektive bilaga).
—
Då deltagarländerna importerar varor som anges i ett av protokollen åtar de sig särskilt att medverka till att minimipriserna kan införas så som sägs i protokollet och att så långt möjligt se till att varorna i fråga inte importeras till priser som understiger de föreskrivna minimipriserna. De förbinder sig även att välvilligt beakta förslag, om lämpliga motåtgärder om import till priser som inte är förenliga med minimipriserna hotar funktionen av detta protokoll (artikel 6.1 a och 6.1 c i bilaga I samt artikel 6 a och 6 c i bilagorna II och III).
8
Avtalet trädde i kraft den 1 januari 1980 för de deltagarländer som hade godkänt avtalet före den dagen. För de som godkände det efter den dagen trädde det i kraft från och med godkännandet. Avtalets giltighetstid var inledningsvis tre år men skulle förlängas genom tyst överenskommelse med ytterligare perioder om tre år, såvida inte internationella mejerivarurådet beslutade annorlunda. Gemenskapen gjorde inget förbehåll då den tillträdde avtalet.
9
Det framgår av akten i målet att kommissionen år 1990 konstaterade att vissa medlemsstater inte iakttog avtalet genom att bevilja tillstånd för aktiv förädling för mejerivaror som importerats från tredje land och vars tullvärde understeg de i avtalet föreskrivna minimipriserna. I ett telex av den 8 november 1990 uppmanade kommissionen medlemsstaterna att återkalla de tillstånd som hade beviljats under sådana omständigheter. Förbundsrepubliken Tyskland vägrade och gjorde huvudsakligen gällande att varorna som hänfördes till förfarandet för aktiv förädling inte kom i omsättning, att de framställda varorna återexporterades till tredje länder som inte nödvändigtvis hade tillträtt avtalet samt att avtalet, rent generellt, inte var tilllämpligt på transaktioner som genomförs inom ramen för förfarandet för aktiv förädling.
10
I sin formella underrättelse av den 26 mars 1991, som var ställd till den tyska regeringen, tillbakavisade kommissionen denna tolkning. Enligt kommissionen skulle avtalet tillämpas på all import av mejerivaror till priser som understeg minimipriserna, även inom ramen för förfarandet för aktiv förädling. Kommissionen tillade att enligt artikel 5—8 i förordning nr 1999/85 fick tillstånd inte beviljas till att varor, vars tullvärde understeg de i avtalet fastställda minimipriserna, hänfördes till förfarandet för aktiv förädling. Dessutom riskerade ett sådant agerande att leda till att beskattning skedde på grundval av ett med avtalet oförenligt tullvärde om varorna senare kom att sättas i fri omsättning.
11
Den tyska regeringen tillbakavisade kommissionens anmärkningar. I sitt svar av den 8 maj 1991 påpekade regeringen att den hade hänskjutit frågan om tolkning av avtalet till den särskilda kommitté som hade utsetts av rådet i enlighet med artikel 113 i fördraget (nedan kallad 113-kommittén). I avvaktan på ett enhälligt svar från kommittén vore det obefogat att låta godkännandet av mejerivaror avsedda för aktiv förädling vara underordnat faktiska omständigheter som fastslagits med avseende på varans värde.
12
Den 3 februari 1993 avgav kommissionen ett motiverat yttrande till den tyska regeringen i enlighet med artikel 169 i fördraget, i vilket den upprepade samtliga sina invändningar. I sitt meddelande av den 27 april 1993 avvisade den tyska regeringen återigen dessa. Kommissionen beslutade då att väcka föreliggande talan.
Upptagande till sakprövning
13
Även om den tyska regeringen inte har framställt en formell invändning om rättegångshinder, har den icke desto mindre i sin försvarsinlaga påpekat att kommissionen borde ha inväntat 113-kommitténs yttrande innan den väckte talan. Enligt regeringen har kommittén inrättats just för att diskutera hur internationella avtal tolkas och tillämpas korrekt och för att fastslå en gemensam ståndpunkt för gemenskapen i sådana frågor. Så länge som kommittén inte har klargjort frågan med konsensus borde kommissionen inte kunna väcka talan om fördragsbrott mot en medlemsstat med anledning av ett påstått åsidosättande av ett internationellt avtal från medlemsstatens sida.
14
Det bör emellertid konstateras att den tyska regeringens påstående saknar grund. Som framgår av artikel 113.3 andra stycket skall kommittén biträda kommissionen i förhandlingar om tull-och handelsavtal. Dess roll är uteslutande rådgivande.
15
I enlighet med artikel 155 i EG-fördraget åligger det kommissionen att övervaka tillämpningen av bestämmelserna i fördraget och således att internationella avtal som ingåtts av gemenskapen efterlevs. Sådana avtal är enligt artikel 228 i samma fördrag bindande för gemenskapens institutioner och för medlemsstaterna. För att kommissionen skall kunna fullfölja denna uppgift väl är det en förutsättning att dess behörighet att med stöd av artikel 169 i fördraget väcka talan vid domstolen om en medlemsstat åsidosatt sina skyldigheter enligt avtalet inte hindras. Huruvida kommissionen väcker talan vid domstolen kan således inte bero på resultatet av ett sammanträde inom 113-kommittén och än mindre på att konsensus mellan medlemsstaterna avseende tolkningen av de förpliktelser som gemenskapen åtagit sig inom ramen för det internationella avtalet i fråga först har konstaterats inom kommittén.
16
Dessutom bör det påpekas att det åligger domstolen, inom ramen för sin behörighet att tolka avtal som gemenskapen ingått, att säkerställa att dessa avtal tillämpas enhetligt inom gemenskapen (dom av den 26 oktober 1982, Kupferberg, 104/81, Rec. s. 3641, punkt 14).
Sakprövning
Den första och den tredje anmärkningen
17
Genom sin första och sin tredje anmärkning, som bör bedömas först, lägger kommissionen Förbundsrepubliken Tyskland till last att den dels inte har iakttagit de bestämmelser i avtalet enligt vilka deltagarländerna åtar sig att så långt möjligt se till att mejerivarorna i fråga inte importeras till priser som understiger det tillämpliga tullvärde som svarar mot de föreskrivna minimipriserna, dels har åsidosatt gemenskapslagstiftningen i fråga om förfarandet för aktiv förädling.
Den första anmärkningen
18
Till stöd för denna anmärkning har kommissionen för det första hävdat att avtalet är tillämpligt på all handel mellan gemenskapen och tredje land, inbegripet importerade varor som i gemenskapen hänförs till förfarandet för aktiv förädling samt varor som exporteras eller återexporteras efter en förädlingsprocess.
19
Den tyska regeringen har däremot hävdat att de varor som importeras till gemenskapen och hänförs till förfarandet för aktiv förädling samt de som exporteras eller återexporteras inte ingår i avtalets tillämpningsområde, eftersom dessa varor inte kan anses ”importeras” eller ”exporteras” i avtalets mening.
20
Den tyska regeringens tolkning i detta avseende kan inte godtas.
21
I enlighet med artikel 3.7 i bilaga I och artikel 3.6 i bilagorna II och III är varje protokoll tillämpligt på ”exporten av de varor som specificeras i artikel 1 i detta protokoll om de framställts eller omförpackats inom dess tullområde”. Inget av de tre närslutna protokollen innehåller någon begränsning av tillämpningsområdet för avtalet med avseende på varor som exporteras från ett deltagarlands tullområde efter en aktiv förädlingsprocess.
22
I avtalet fastslås skyldigheter för importländerna som heller inte inbegriper inskränkningar för varor som efter import hänförts till förfarandet för aktiv förädling.
23
I avtalet fastslås att undantag kan beviljas från skyldigheterna att iaktta de minimipriser som har fastslagits i avtalet. Undantagen gäller emellertid inte varor som på en avtalsslutande parts tullterritorium har hänförts till förfaranden för aktiv förädling.
24
Förutom dessa uttryckligen angivna undantag föreskrivs i avtalet inte andra undantag än de som på begäran av ett deltagande land i enlighet med artikel 7 i respektive bilaga har medgivits av den kommitté som har att övervaka tillämpningen av avtalet. Som svar på fråga från domstolen har kommissionen uppgivit att inget undantag begärts av gemenskapen.
25
Den tyska regeringens uppfattning att varor som i gemenskapen hänförs till förfarandet för aktiv förädling inte kan anses ”importeras” eller ”exporteras” finner heller inget stöd i själva gemenskapslagstiftningen.
26
Även i gemenskapsrätten anses icke-gemenskapsvaror som har genomgått formaliteterna för att hänföras till förfarandet för aktiv förädling vara ”importvaror”, vilket framgår tydligt av artikel 1.3 i förordning nr 1999/85. Vad beträffar förädlingsprodukter som erhållits genom en förädlingsprocess kan dessa antingen ”återexporteras” eller, om de härrör från likvärdiga varor, ”exporteras” (artikel 2 i förordning nr 1999/85).
27
Även om slutligen importvarorna inom det så kallade suspensionssystemet inte underkastas importtullar, införs dessa varor icke desto mindre till gemenskapens tullområde, till skillnad från vad den tyska regeringen har hävdat. Dessutom tilllämpas, inom ramen för restitutionssystemet, förfarandet för aktiv förädling på varor som redan är i fri omsättning inom gemenskapen.
28
Som stöd för sin första anmärkning har kommissionen för det andra hävdat att åtagandet att iaktta de minimipriser som fastställts i enlighet med avtalet omfattar såväl deltagarländernas import som deras export. Den har emellertid medgivit att det i artikel 6 i respektive bilaga, till skillnad från i artikel 3, inte fastslås en absolut skyldighet. Lättnaden i skyldigheten att iaktta minimipriserna vid import skulle enligt kommissionen förklaras av att ett deltagande land inte alltid är i stånd att förbjuda import av varorna i fråga till priser som understiger minimipriserna. I föreliggande fall har emellertid medlemsstaterna enligt gemenskapsrätten möjlighet att motsätta sig sådan import.
29
Den tyska regeringen har motsatt sig den tolkningen. Den har hävdat att det i avtalet inte föreskrivs någon rättslig skyldighet att iaktta minimipriserna vid import av mejerivaror. I artikel 6 i respektive bilaga anges endast ett åtagande avseende frivilligt samarbete som inte är av bindande natur.
30
För att tolka denna bestämmelse bör beaktas dels syftet med avtalet, dels den kontext i vilken artikel 6 ingår och den allmänna regeln i internationell rätt att varje avtal skall genomföras lojalt av parterna (ovan nämnda dom i målet Kupferberg, punkt 18).
31
Eftersom syftet med avtalet är att uppnå stabila förhållanden på världsmarknaden för mejerivaror i exportörernas och importörernas ömsesidiga intresse, kan bestämmelserna i detta nämligen inte tolkas av gemenskapen annat än på ett sätt som är ägnat att främja att det eftersträvade målet förverkligas.
32
I handeln med mejerivaror mellan deltagarländer är det i princip uteslutet att import från endera parten sker till priser som understiger minimipriserna, eftersom den part varifrån varan kommer övervakar att de exportörer som verkar från dennes territorium iakttar de förpliktelser som den parten har åtagit sig.
33
I handeln mellan deltagarländer och länder som inte har tillträtt avtalet åligger det deltagarländerna att se till att de exportörer som verkar från deras territorium iakttar de minimipriser vid export som har fastställts i enlighet med avtalet. Avtalet har i det avseendet en allomfattande räckvidd. Dess tillämpningsområde inskränks på intet sätt till handel mellan deltagarländer.
34
Däremot skulle näringsidkare som exporterar mejerivaror från länder som inte har tillträtt avtalet — och som således inte omfattas av systemet med minimipriser vid export — kunna äventyra tillämpningen av avtalet om de hade möjligheten att exportera sina varor till ett deltagarland eller till gemenskapen till priser som understiger minimipriserna, utan att frukta konkurrens från exportörer som verkar från deltagarländernas territorium och som, för sin del, har att iaktta minimipriserna.
35
Artikel 6 i vart och ett av de närslutna protokollen har just till syfte att förplikta deltagarländerna att så långt möjligt motsätta sig sådana transaktioner. En skyldighet att tillhandahålla information avseende import från ickedeltagarländer föreskrivs dessutom uttryckligen i artikel 6.1 b i bilaga I och i artikel 6 b i bilagorna II och III.
36
Kommissionens tolkning stöds dessutom av lydelsen av artikel 3.5 i bilaga I. I denna bestämmelse föreskrivs ett uttryckligt undantag från iakttagandet av minimipriserna, inte bara vid export utan även vid import av varor som skall användas till foder. Dessutom ansåg de som förhandlade fram avtalet det vara nödvändigt att införa ett andra stycke i artikel 6 i bilaga I, i vilket det uttryckligen stadgas att första stycket i den artikeln inte skall vara tillämpligt på sådan import, vilket bekräftar det första styckets bindande karaktär.
37
Uttrycket ”så långt möjligt”, som återfinns i artikel 6.1 a i bilaga I och i artikel 6 a i bilagorna II och III, syftar i detta sammanhang inte till att befria deltagarländerna från skyldigheten i den bestämmelsen utan till att befria ett deltagarland från eventuellt ansvar i det fall deltagarlandet i fråga, trots de medel som står till dess förfogande, inte kan förhindra att mejerivaror importeras till dess territorium till priser som understiger de minimipriser som fastställts i enlighet med avtalet. Det är för övrigt av den anledningen som det i artikel 6.1 c i bilaga I och i artikel 6 c i bilagorna II och III anges att deltagarländerna åtar sig att samarbeta för att vidta motåtgärder i syfte att för framtiden förhindra att import sker till priser som inte är förenliga med minimipriserna och som äventyrar tillämpningen av de närslutna protokollen.
38
I föreliggande fall har kommissionen med fog gjort gällande att Förbundsrepubliken Tyskland förfogade över medel för att säkerställa avtalets efterlevnad, eftersom det för varje aktiv förädlingsprocess krävs att tillstånd beviljas av medlemsstaten.
39
Kommissionen har således fog för att hävda att det var oförenligt med artikel 6 i bilagorna att Förbundsrepubliken Tyskland beviljade tillstånd för import av mejerivaror till priser som understiger minimipriserna, även när denna skedde inom ramen för förfarandet för aktiv förädling.
Den tredje anmärkningen
40
Kommissionen har även hävdat att det stred mot gemenskapslagstiftningen om förfarandet för aktiv förädling att Förbundsrepubliken Tyskland beviljade tillstånd inom ramen för detta tullförfarande. Eftersom de minimipriser vid import som har fastställts i avtalet inte iakttogs när mejerivarorna importerades, borde myndigheterna ha ansett att de ekonomiska villkor som anges i artiklarna 5 och 6 i förordning nr 1999/85 inte var uppfyllda. Förbundsrepubliken Tyskland har följaktligen enligt kommissionen inte endast brutit mot avtalets bestämmelser om minimipriser vid import utan även mot bestämmelserna i förordningen.
41
Den tyska regeringen har inledningsvis gjort gällande att det eventuella fördragsbrottet skall bedömas med beaktande av rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT nr L 302, s. 1), genom vilken bland annat förordning nr 1999/85 upphävdes och ersattes, även om denna förordning inte trädde i kraft förrän den 1 januari 1994, det vill säga flera månader efter att den tidsfrist som angavs i kommissionens motiverade yttrande hade löpt ut. Det skulle nämligen enligt den tyska regeringen följa av domstolens fasta rättspraxis (se dom av den 25 oktober 1978, Koninklijke Scholten-Honig och De Verenigde Zetmeelbedrijven ”De Bijenkorf”, 125/77, Rec. s. 1991) att författningar som innebär att andra författningar ändras, skall tilllämpas, om inte annat föreskrivits, på framtida verkningar av situationer som uppkommit då den föregående författningen var i kraft.
42
Denna uppfattning kan inte godtas. En talan som väcks med stöd av artikel 169 i fördraget kan i själva verket inte baseras på annat än argument och grunder som redan har framförts i det motiverade yttrandet (se bland annat dom av den 13 december 1990, kommissionen mot Grekland, C-347/88, Rec. s. I-4747, punkt 16). Därav följer att inom ramen för en sådan talan skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas utifrån den gemenskapslagstiftning som var i kraft då den tidsfrist löpte ut som kommissionen hade föreskrivit för att medlemsstaten i fråga skulle rätta sig efter dess motiverade yttrande.
43
Den tyska regeringen har under alla omständigheter tillbakavisat kommissionens tredje anmärkning. Den har för det första gjort gällande att de väsentliga intressen som avses i artikel 5 i förordning nr 1999/85, till skillnad från vad kommissionen hävdat, inte blir lidande av att de omtvistade tillstånden beviljas. Gemenskapsproducenterna skulle kunna ha intresse av att behandla eller bearbeta varor inom ramen för förfarandet för aktiv förädling utan att behöva iaktta de minimipriser som har fastställts i enlighet med avtalet.
44
I artikel 5 i förordning nr 1999/85 fastslås att medlemsstaternas tullmyndigheter kan bevilja tillstånd för aktiv förädling ”i de fall förfarandet kan bidra till att åstadkomma de mest gynnsamma förhållandena för export av förädlingsprodukterna, under förutsättning att väsentliga intressen för gemenskapens tillverkare inte påverkas negativt (ekonomiska villkor)”.
45
Med beaktande av den slutsats domstolen har dragit i punkt 39 i föreliggande dom kan det på denna punkt räcka att påpeka att gemenskapsproducenternas väsentliga intressen med nödvändighet skulle påverkas negativt om vissa näringsidkare, i frånvaro av undantag som föreskrivits i avtalet, i en medlemsstat kunde beviljas tillstånd för aktiv förädling för mejerivaror som importerats till priser understigande de minimipriser som har fastslagits i enlighet med avtalet, det vill säga för varor som förts in i gemenskapens tullområde utan hänsyn till de ordningar som avtalet syftar till att inrätta ”i producenternas och konsumenternas liksom exportörernas och importörernas ömsesidiga intresse” (avtalets ingress).
46
Den tyska regeringen har för det andra hävdat att de ekonomiska villkor som föreskrivs i förordning nr 1999/85 är uppfyllda. Den har påmint om att i enlighet med artikel 6.1 d i förordningen anses villkoren vara uppfyllda när varorna som skall undergå förädling framställs inom gemenskapen men inte kan användas, eftersom deras pris gör den avsedda transaktionen ekonomiskt ogenomförbar.
47
I föreliggande fall är det enligt den tyska regeringen möjligt att gemenskapsproducenterna inte använder de varor som framställts inom gemenskapen, eftersom transaktionen inte vore lönsam med hänsyn till minimipriserna vid export. I det fallet borde dessa näringsidkare beviljas tillstånd att genomföra aktiva förädlingsprocesser med mejerivaror som har importerats från tredje land som inte har att iaktta minimipriserna.
48
Det bör ånyo påpekas att den tyska regeringens antagande är felaktigt, eftersom, som domstolen redan tidigare har konstaterat, det även åligger deltagarländerna att övervaka att minimipriserna vid import av mejerivaror iakttas.
49
Den tyska regeringen kan således inte åberopa att artikel 6.1 d i förordning nr 1999/85 är tillämplig just i det fall då konkurrensen mellan varor som har framställts i gemenskapen och varor som har framställts i länder som inte har tillträtt avtalet och som i strid med avtalet har importerats till en medlemsstat till priser som understiger minimipriserna med nödvändighet skulle snedvridas till nackdel för de förra, som har att iaktta minimipriserna.
50
Den tyska regeringen har för det tredje invänt att det även enligt gemenskapens förfarande för aktiv förädling är uteslutet att de åtgärder som föreskrivs i avtalet tillämpas. Visserligen föreskrivs i artikel 16 i kommissionens förordning (EEG) nr 2228/91 av den 26 juni 1991 om fastställande av vissa tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 1999/85 (EGT nr L 210, s. 1), som på den här punkten återger bestämmelserna i rådets förordning (EEG) nr 3677/86 av den 24 november 1986 (EGT nr L 351, s. 1), att icke-gemenskapsvaror som hänförs till förfarandet för aktiv förädling på grund därav inte skall underkastas de särskilda handelspolitiska åtgärder som föreskrivs för sådana varor, om suspensionssystemet tillämpas.
51
Den invändningen kan inte godtas.
52
Då en rättsakt som tillhör gemenskapens sekundärrätt behöver tolkas, skall den så långt möjligt tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i fördraget. En genomförandeförordning skall på samma sätt tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i grundförordningen där så är möjligt (se dom av den 24 juni 1993, Dr Tretter, C-90/92, Rec. s. I-3569, punkt 11). På samma sätt medför företrädet för de internationella avtal som gemenskapen slutit framför rättsakter som tillhör gemenskapens sekundärrätt att de senare så långt möjligt skall tolkas i överensstämmelse med avtalen.
53
Det framgår av slutsatserna ovan med avseende på kommissionens första invändning att avtalet är tillämpligt på import av varor som inom gemenskapen hänförs till förfarandet för aktiv förädling. En tolkning av artikel 16 i förordning nr 2228/91 som undantar dessa varor från tillämpningsområdet för avtalet skulle således strida mot detta avtal.
54
Det framgår i detta avseende emellertid att de varor som hänförs till förfarandet för aktiv förädling vid tillämpning av suspensionssystemet inte omfattas av det undantag som avses i artikel 16 i förordning nr 2228/91 annat än om de är avsedda för återexport från gemenskapens tullområde och således inte saluförs på gemenskapsmarknaden.
55
Därav följer att undantaget som föreskrivs i artikel 16 i förordning nr 2228/91 inte är ämnat att tillämpas på annat än icke-tariffära handelspolitiska åtgärder som, i likhet med tullar, slår mot importvaror i syfte att skydda gemenskapsmarknaden.
56
Detta är inte syftet med avtalet som har ett mycket vidare tillämpningsområde. I detta fastslås minimiregler för organisationen av världsmarknaden för mejerivaror i syfte att garantera en miniminivå för priserna i den internationella handeln. I synnerhet syftar bestämmelserna i fråga om minimipriser vid import inte till att skydda gemenskapsmarknaden, utan dessa finner sin förklaring i det faktum att alla länder inte har tillträtt avtalet och att det under sådana omständigheter bör förhindras att näringsidkare i ett land som inte har tillträtt avtalet kan störa det stabiliseringssystem som har upprättats genom att exportera sina produkter till ett deltagarland till priser som understiger minimipriserna.
57
Följaktligen skall artikel 16 i förordning nr 2228/91 tolkas så, att den inte undantar varor som i gemenskapen hänförs till förfarandet för aktiv förädling från avtalets tillämpningsområde om suspensionssystemet tillämpas.
58
Kommissionen har således fog för att hävda att det var oförenligt med gemenskapslagstiftningen om förfarandet för aktiv förädling att Förbundsrepubliken Tyskland beviljade tillstånd inom ramen för detta tullförfarande för mejerivaror som importerats till priser som understiger de minimipriser som fastställs i enlighet med avtalet.
Den andra anmärkningen
59
Kommissionen har hävdat att Förbundsrepubliken Tyskland, genom att bevilja tillstånd för import av mejerivaror inom ramen för förfarandet för aktiv förädling till priser som understiger de minimipriser som fastställts i enlighet med avtalet, i strid med artikel 3.1 i de tre bilagorna till avtalet inte har säkerställt att minimipriserna vid export iakttas.
60
I det avseendet har kommissionen, som generaladvokaten har understrukit i punkt 14 i sitt förslag till avgörande, nöjt sig med att hävda att det bristande iakttagandet av minimipriserna vid import med nödvändighet innebär att även återexporten av varorna i fråga sker utan hänsyn till dessa priser. Den tyska regeringen har i det avseendet replikerat att återexporten av varorna i fråga inte kan ske annat än till priser som överstiger de som fastställts i enlighet med avtalet, med hänsyn till kostnaderna för förädlingsprocesser och transport.
61
Enligt en fast rättspraxis är kommissionen, inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artikel 169 i fördraget, skyldig att bevisa förekomsten av det påstådda fördragsbrottet och kan inte grunda sig på någon presumtion (se dom av den 5 oktober 1989, kommissionen mot Nederländerna, 290/87, Rec. s. 3083, punkt 11).
62
Mot bakgrund av de ovannämnda omständigheterna bör det emellertid anses att kommissionen inte har bevisat det åberopade fördragsbrottet. Kommissionens andra anmärkning kan således inte godtas.
63
Det följer av det ovan sagda att Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 6.1 a i bilaga I och artikel 6 a i bilagorna II och III till avtalet samt de skyldigheter som följer av förordning nr 1999/85 genom att inom ramen för förfarandet för aktiv förädling tillåta import av mejerivaror när varornas tullvärde understiger det minimipris som har fastställts i enlighet med det internationella mejerivaruavtalet.
Rättegångskostnader
64
Enligt artikel 69.3 i rättegångsreglerna kan domstolen, om vardera parten tappar målet på en eller flera punkter, besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland emellertid har tappat målet i huvuddelen av sina grunder, skall denna förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1)
Genom att inom ramen för förfarandet för aktiv förädling tillåta import av mejerivaror när varornas tullvärde understiger det minimipris som har fastställts i enlighet med det internationella mejerivaruavtalet som godkänts av gemenskapen genom rådets beslut nr 80/271/EEG av den 10 december 1979 om slutande av de multilaterala avtal som är resultatet av handelsförhandlingarna 1973—1979 har Förbundsrepubliken Tyskland åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 6.1 a i bilaga I och artikel 6 a i bilagorna II och III till avtalet samt de skyldigheter som följer av rådets förordning (EEG) nr 1999/85 av den 16 juli 1985 om förfarandet för aktiv förädling.
2)
Talan ogillas i övriga delar.
3)
Förbundsrepubliken Tyskland förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Rodríguez Iglesias
Edward
Puissochet
Hirsch
Mancini
Moitinho de Almeida
Kapteyn
Gulmann
Murray
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 10 september 1996.
R. Grass
Justi tiesekreterare
G. C. Rodríguez Iglesias
Ordförande
(
*1
)	Rättcgángssprák: tyska.