62023TJ0534
WYROK SĄDU (dziewiąta izba w składzie powiększonym)
z dnia 12 listopada 2025 r. (
*1
)
Środowisko – Rozporządzenie (UE) 2022/2577 ustanawiające ramy służące przyspieszeniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej – Wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej – Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 – Odrzucenie wniosku – Akt przyjęty na podstawie art. 122 ust. 1 TFUE – Akt niemogący być przedmiotem wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej – Artykuł 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1367/2006 – Pojęcie „aktu administracyjnego” – Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus – Artykuł 2 ust. 2 konwencji z Aarhus – Akt przyjęty „w zakresie działania jako władza ustawodawcza”
W sprawie T‑534/23
Föreningen Svenskt Landskapsskydd, z siedzibą w Koler (Szwecja), oraz pozostałe skarżące wymienione w załączniku (
1
), które reprezentował M. Le Berre, adwokat,
strona skarżąca,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentowali R. Boucquey, A. Maceroni i L. Vétillard, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Komisję Europejską, którą reprezentowali C. Hermes, G. Gattinara, B. De Meester i C. Valero, w charakterze pełnomocników,
interwenient,
SĄD (dziewiąta izba w składzie powiększonym),
w składzie podczas narady: L. Truchot, prezes, H. Kanninen, M. Sampol Pucurull (sprawozdawca), T. Perišin i H. Cassagnabère, sędziowie,
sekretarz: V. Di Bucci,
uwzględniając pisemny etap postępowania, w szczególności środek organizacji postępowania z dnia 18 listopada 2024 r. oraz odpowiedź Komisji złożoną w sekretariacie Sądu w dniu 9 grudnia 2024 r.,
zważywszy, że w terminie trzech tygodni od doręczenia stronom powiadomienia o zamknięciu pisemnego etapu postępowania nie wpłynął wniosek o przeprowadzenie rozprawy, i zdecydowawszy, na podstawie art. 106 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem, o wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi z pominięciem ustnego etapu postępowania,
wydaje następujący
Wyrok
1
W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżące – Föreningen Svenskt Landskapsskydd i inne osoby prawne, których nazwy wymieniono w załączniku – wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji Rady Unii Europejskiej z dnia 13 czerwca 2023 r. (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), w której odrzucono jako niedopuszczalny, a posiłkowo oddalono jako bezzasadny, wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia Rady (UE) 2022/2577 z dnia 22 grudnia 2022 r. ustanawiającego ramy służące przyspieszeniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej (Dz.U. 2022, L 335, s. 36) złożony przez nie w dniu 22 lutego 2023 r. w oparciu o art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Unii (Dz.U. 2006, L 264, s. 13), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1767 z dnia 6 października 2021 r. (Dz.U. 2021, L 356, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem Aarhus”).
Okoliczności powstania sporu
2
Skarżące są stowarzyszeniami o celach niezarobkowych działającymi na rzecz ochrony środowiska.
3
W następstwie wojny napastniczej Federacji Rosyjskiej przeciwko Ukrainie doszło w 2022 r. do nagłego i znacznego przerwania przepływu gazu z Rosji, co ujawniło pilną potrzebę uwolnienia się od rosyjskich dostaw i zapewnienia bezpieczeństwa dostaw w Unii Europejskiej.
4
W tym kontekście w dniach 20 i 21 października 2022 r. Rada Europejska w swoich konkluzjach wezwała Radę Unii Europejskiej i Komisję Europejską, by pilnie przedłożyły konkretne decyzje, w szczególności co do przyspieszenia i uproszczenia procedur wydawania zezwoleń po to, aby zwiększyć tempo wprowadzania odnawialnych źródeł energii i sieci elektroenergetycznych, w tym przy użyciu środków nadzwyczajnych na podstawie art. 122 TFUE. W dniu 9 listopada 2022 r. Komisja przyjęła wniosek COM(2022) 591 final dotyczący rozporządzenia Rady ustanawiającego ramy służące przyspieszeniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej przewidującego tymczasowe, proporcjonalne i nadzwyczajne środki uzupełniające inicjatywy w odpowiedzi na kryzys na rynkach energii i obowiązujące przepisy Unii w tej dziedzinie. W dniu 24 listopada 2022 r. Rada zatwierdziła projekt tekstu. W dniu 22 grudnia 2022 r. na podstawie art. 122 ust. 1 TFUE Rada przyjęła rozporządzenie 2022/2577.
5
Jak wynika z motywów 3, 4 i 6 rozporządzenia 2022/2577, aby przyspieszyć tempo wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej w Unii w perspektywie krótkoterminowej, Rada uznała, że konieczne jest przyspieszenie niektórych procedur wydawania zezwoleń dotyczących konkretnych technologii w dziedzinie energii odnawialnej, w szczególności poprzez zwolnienie z niektórych obowiązków w zakresie oceny określonych w unijnych przepisach dotyczących środowiska.
6
W dniu 22 lutego 2023 r. skarżący złożyli do Rady wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia 2022/2577, zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Aarhus.
7
Zaskarżoną decyzją, doręczoną skarżącym w dniu 13 czerwca 2023 r., Rada odrzuciła wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia 2022/2577 jako niedopuszczalny, a posiłkowo oddaliła go jako bezzasadny.
8
Rada wskazała w istocie, że rozporządzenie 2022/2577, przyjęte na podstawie art. 122 ust. 1 TFUE, wprowadza ukierunkowane i tymczasowe odstępstwa od aktów przyjętych zgodnie ze zwykłą lub specjalną procedurą ustawodawczą w rozumieniu art. 289 ust. 1 i 2 TFUE, a zatem nie może być objęte definicją „aktu administracyjnego” w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Aarhus. W tym względzie Rada podkreśliła, że nawet jeśli rozporządzenie 2022/2577 nie jest uważane za akt ustawodawczy w rozumieniu traktatu FUE, a mianowicie akt przyjęty w ramach zwykłej lub specjalnej procedury ustawodawczej zgodnie z art. 289 ust. 1 i 2 TFUE, ze względu na swoją treść i skutki stanowi ono jednak akt ustawodawczy w świetle Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. 2005, L 124, s. 4, zwanej dalej „konwencją z Aarhus”). Posiłkowo Rada również oddaliła wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia 2022/2577 jako bezzasadny.
Żądania stron
9
Skarżące stowarzyszenia wnoszą do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Rady kosztami postępowania.
10
Rada wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
11
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Co do prawa
12
Na poparcie skargi skarżące stowarzyszenia podnoszą pięć zarzutów. W zarzucie pierwszym podnoszą one, że Rada naruszyła prawo poprzez odrzucenie jako niedopuszczalnego wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia 2022/2577. W zarzucie drugim utrzymują, że Rada w zaskarżonej decyzji naruszyła prawo w świetle art. 10 ust. 2 rozporządzenia Aarhus, odrzucając ich wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej na tej podstawie, że rozporządzenie 2022/2577 nie ma charakteru aktu administracyjnego w rozumieniu wspomnianego rozporządzenia. W zarzucie trzecim podnoszą zarzut niezgodności z prawem rozporządzenia 2022/2577. W zarzucie czwartym skarżące stowarzyszenia utrzymują w istocie, że zaskarżona decyzja jest obarczona oczywistym błędem w ocenie. W zarzucie piątym podnoszą naruszenie obowiązku uzasadnienia.
13
Lektura pism skarżących pozwala wyodrębnić cztery części na poparcie zarzutu pierwszego, z których pierwsza dotyczy w istocie braku uzasadnienia, druga – naruszenia art. 2 ust. 2 konwencji z Aarhus i art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Aarhus, trzecia – naruszenia art. 2 ust. 1 lit. c) i g) oraz art. 10 ust. 1 rozporządzenia Aarhus, zaś czwarta – naruszenia art. 289 ust. 1–3 TFUE i zasady pewności prawa.
14
Sąd uważa, że w pierwszej kolejności należy zbadać część pierwszą zarzutu pierwszego, następnie łącznie części drugą i trzecią tego zarzutu, a wreszcie część czwartą tego zarzutu.
W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego opartej w istocie na braku uzasadnienia
15
Na poparcie części pierwszej zarzutu pierwszego, opartej na braku zrozumiałości, skarżące podnoszą w rzeczywistości niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
16
W tym względzie skarżące stowarzyszenia podnoszą, że zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja Rady, zgodnie z którą rozporządzenie 2022/2577 nie stanowi ani „aktu ustawodawczego” w rozumieniu traktatu FUE, ani „aktu administracyjnego” w rozumieniu rozporządzenia Aarhus, jest wewnętrznie sprzeczna. Ich zdaniem te dwie kategorie aktów wzajemnie się wykluczają. Ponadto podnoszą one, że Rada nie definiuje konkretnie we wspomnianej decyzji rodzaju aktu, któremu rozporządzenie 2022/2577 mogłoby odpowiadać w rozumieniu traktatu FUE, konwencji z Aarhus i rozporządzenia Aarhus, z naruszeniem zasady pewności prawa.
17
Rada, popierana przez Komisję, odpiera argumenty skarżących.
18
Należy przypomnieć, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 akapit drugi TFUE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru powołanych zarzutów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, aby uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne aspekty faktyczne i prawne, gdyż kwestię, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi cytowanych wyżej przepisów, należy oceniać nie tylko ze względu na jego brzmienie, ale również ze względu na jego kontekst, jak i całość zasad prawnych regulujących przedmiotową dziedzinę (zob. podobnie wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 3 maja 2018 r., Malta/Komisja, T‑653/16, EU:T:2018:241, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
19
Niemniej jednak brak uzasadnienia można stwierdzić nawet wtedy, gdy dana decyzja zawiera określone elementy uzasadnienia. Tym samym wewnętrznie sprzeczne lub niezrozumiałe uzasadnienie jest równoznaczne z brakiem uzasadnienia. To samo dotyczy sytuacji, w której elementy uzasadnienia zawarte w danej decyzji są na tyle niepełne, że w żaden sposób nie pozwalają jej adresatowi, w kontekście jej wydania, na zrozumienie toku rozumowania autora decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2020 r., Komisja/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
20
Ponadto art. 10 ust. 2 rozporządzenia Aarhus również stanowi, że odpowiedź na piśmie udzielona przez instytucję lub organ Unii, do których złożono wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej jednego z ich aktów, powinna być uzasadniona. Uzasadnienie to powinno umożliwić wnioskodawcy zrozumienie powodów leżących u podstaw decyzji właściwej instytucji lub właściwego organu (wyrok z dnia 27 stycznia 2021 r., ClientEarth/EBI, T‑9/19, EU:T:2021:42, pkt 87).
21
W niniejszym przypadku, jak wynika z zaskarżonej decyzji, Rada odrzuciła wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej jako niedopuszczalny ze względu na to, że rozporządzenie 2022/2577 nie stanowi aktu podlegającego wewnętrznej procedurze odwoławczej, a mianowicie „aktu administracyjnego” w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Aarhus. W tym względzie Rada zauważa, że chociaż rozporządzenie 2022/2577 nie stanowi aktu ustawodawczego w rozumieniu traktatów, nie stanowi ono jednak „aktu administracyjnego” w rozumieniu rozporządzenia Aarhus. Rada podkreśla, że ze względu na swoją treść i skutki rozporządzenie 2022/2577 jest nierozerwalnie związane z aktami ustawodawczymi, które są wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia Aarhus. Ponadto Rada zauważa, że rozporządzenie 2022/2577 obejmuje środki, które mogą stanowić odstępstwo od innych aktów, w tym od innych aktów ustawodawczych.
22
W tym względzie uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji było wystarczające, aby umożliwić skarżącym poznanie powodów, dla których Rada odrzuciła jako niedopuszczalny złożony do niej wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia 2022/2577, oraz aby umożliwić im zakwestionowanie zasadności tego uzasadnienia. Ponadto to samo uzasadnienie jest wystarczające, aby umożliwić Sądowi dokonanie kontroli sądowej. Zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest ani wewnętrznie sprzeczne, ani niezrozumiałe, i w sposób jasny i jednoznaczny przedstawia tok rozumowania jej autora.
23
Wobec tego część pierwszą zarzutu pierwszego należy oddalić jako bezzasadną.
W przedmiocie części drugiej i trzeciej zarzutu pierwszego opartych w istocie na naruszeniu art. 2 ust. 2 konwencji z Aarhus, art. 2 ust. 1 lit. c) i g) oraz art. 10 ust. 1 rozporządzenia Aarhus
24
Na wstępie, co się tyczy części drugiej, skarżące stowarzyszenia w rzeczywistości podnoszą naruszenia prawa, mianowicie naruszenie art. 2 ust. 2 konwencji z Aarhus i naruszenie art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Aarhus. Ponadto w ramach części trzeciej zarzutu skarżące powołują się na naruszenie art. 2 ust. 1 lit. c) i g) oraz art. 10 ust. 1 rozporządzenia Aarhus.
25
Skarżące podnoszą w istocie, że w zaskarżonej decyzji Rada dopuściła się naruszenia prawa w świetle art. 2 ust. 2 konwencji z Aarhus oraz art. 2 ust. 1 lit. c) i g) oraz art. 10 ust. 1 rozporządzenia Aarhus poprzez oddalenie ich wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej z tego powodu, że rozporządzenie 2022/2577 nie ma charakteru „aktu administracyjnego” w rozumieniu rozporządzenia Aarhus.
26
W tym względzie skarżące podkreślają okoliczność, że rozporządzenie Aarhus ma zastosowanie do instytucji i organów Unii, zdefiniowanych w jego art. 2 ust. 1 lit. c) jako oznaczające „każdą instytucję […], organ, urząd lub agencję, z wyjątkiem przypadków, gdy działają one jako władza sądownicza lub ustawodawcza”. Ponadto art. 2 ust. 2 konwencji z Aarhus definiuje pojęcie „władzy publicznej” w sposób szeroki, uściślając, że definicja ta nie obejmuje „organów lub instytucji w zakresie, w jakim działają one jako władza […] ustawodawcza”.
27
Ponadto skarżące stowarzyszenia podnoszą, że „akt administracyjny” mogący być przedmiotem wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Aarhus został zdefiniowany w art. 2 ust. 1 lit. g) tego rozporządzenia jako „akt nieustawodawczy przyjęty przez instytucję lub organ Unii […]”.
28
W związku z tym, ponieważ rozporządzenie 2022/2577 nie zostało przyjęte przez Radę w wyniku jednej z procedur ustawodawczych przewidzianych w art. 289 ust. 1 i 2 TFUE, a zatem działającą jako władzę ustawodawczą, stanowi ono ich zdaniem „akt administracyjny” mogący być przedmiotem wewnętrznej procedury odwoławczej przewidzianej w art. 10 ust. 1 rozporządzenia Aarhus i w art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, który przewiduje, że członkowie społeczeństwa mają dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań władz publicznych naruszających przepisy prawa krajowego w dziedzinie środowiska.
29
Ponadto skarżące stowarzyszenia podnoszą, że zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenie Rady – zgodnie z którym zmiana definicji pojęcia „aktu administracyjnego” przez rozporządzenie 2021/1767 miała na celu rozszerzenie zakresu przedmiotowego aktów podlegających procedurze odwoławczej o akty o zasięgu ogólnym, jednak bez objęcia nim aktów, które ma mocy konwencji z Aarhus powinny zostać zakwalifikowane jako akty ustawodawcze – jest sprzeczne z przepisami wspomnianego rozporządzenia. Po pierwsze, ich zdaniem pojęcie „aktu administracyjnego” jest bowiem obecnie zdefiniowane w rozporządzeniu 2021/1767 jako „akt nieustawodawczy przyjęty przez instytucję lub organ Unii”. Po drugie, motyw 8 wspomnianego rozporządzenia nawiązuje według nich do potrzeby rozszerzenia zakresu przedmiotowego aktów podlegających wewnętrznej procedurze odwoławczej, aby objąć nią „akty nieustawodawcze o zasięgu ogólnym”.
30
Rada, popierana przez Komisję, odpiera argumenty skarżących.
31
Do Sądu należy zbadanie, czy Rada niesłusznie odrzuciła wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia 2022/2577 jako niedopuszczalny ze względu na to, że wniosek ten nie dotyczył aktu, który może być przedmiotem takiej procedury odwoławczej na podstawie art. 10 ust. 1 rozporządzenia Aarhus, a mianowicie „aktu administracyjnego” zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 lit. g) tego rozporządzenia.
32
Aby ocenić zasadność zarzutu pierwszego, należy zatem dokonać wykładni pojęcia „aktu administracyjnego” w rozumieniu i do celów stosowania rozporządzenia Aarhus.
33
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wykładnia przepisu prawa Unii wymaga uwzględnienia nie tylko jego brzmienia, lecz także kontekstu, w jaki się on wpisuje, oraz celów aktu, którego ów przepis stanowi część. Geneza przepisu prawa Unii może również dostarczyć informacji istotnych dla jego wykładni (zob. wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., Asociația Crescătorilor de Vaci Bălțată Românească Tip Simmental, C‑286/23, EU:C:2024:655, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
34
W pierwszej kolejności, co się tyczy wykładni literalnej, z brzmienia art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Aarhus wynika, że definiuje on akt administracyjny jako „akt nieustawodawczy przyjęty przez instytucję lub organ Unii, który wywiera skutki prawne i zewnętrzne oraz zawiera postanowienia, które mogą naruszać prawo ochrony środowiska […]”.
35
Należy stwierdzić, że z jednej strony prawodawca Unii jedynie zdefiniował w art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Aarhus pojęcie „aktu administracyjnego” jako „akt nieustawodawczy”, a z drugiej strony zdefiniował to pojęcie jako przeciwieństwo pojęcia „aktu ustawodawczego”, jednak bez odniesienia do kategorii aktów przyjmowanych zgodnie ze zwykłą lub specjalną procedurą ustawodawczą w rozumieniu art. 289 ust. 1 i 2 TFUE.
36
W drugiej kolejności, co się tyczy wykładni kontekstowej, po pierwsze, z motywów 7 i 11 rozporządzenia Aarhus wynika, że prawodawca Unii chciał, aby instytucje lub organy Unii, które działają jako władza ustawodawcza, zostały wyłączone z zakresu stosowania konwencji z Aarhus.
37
W związku z tym art. 1 rozporządzenia Aarhus przewiduje, że rozporządzenie to ma zastosowanie „do instytucji i organów Unii”. Artykuł 2 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia zawiera definicję pojęcia „instytucji lub organu Unii”, która wyklucza instytucje lub organy Unii działające jako władza sądownicza lub ustawodawcza. Z łącznej lektury art. 1 i art. 2 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Aarhus wynika zatem, że nie ma ono zastosowania do instytucji i organów Unii, gdy działają one jako władza sądownicza lub ustawodawcza.
38
Ponadto art. 10 rozporządzenia Aarhus przewiduje z kolei zasady dotyczące wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej aktów administracyjnych.
39
Należy zaś zauważyć, że pojęcie „aktu nieustawodawczego” w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Aarhus i pojęcie „aktów przyjętych przez instytucje lub organy Unii, gdy działają one jako władza sądownicza lub ustawodawcza”, zawarte w art. 2 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia są współzależne. Zakres stosowania art. 10 tego rozporządzenia nie może bowiem wykraczać poza zakres stosowania samego rozporządzenia, zdefiniowany w szczególności w jego art. 1 oraz art. 2 ust. 1 lit. c) i g).
40
W tym względzie, ponieważ art. 2 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Aarhus wyklucza stosowanie tego rozporządzenia do instytucji lub organów Unii, gdy działają one jako władza sądownicza lub ustawodawcza, akty przyjęte w tym zakresie nie mogą stanowić aktów administracyjnych w rozumieniu rozporządzenia Aarhus (zob. podobnie wyrok z dnia 3 września 2020 r., Mellifera/Komisja, C‑784/18 P, niepublikowany, EU:C:2020:630, pkt 81).
41
Po drugie, należy zauważyć, że chociaż prawodawca Unii, przyjmując rozporządzenie 2021/1767, zamierzał rozszerzyć zakres stosowania wewnętrznej procedury odwoławczej w celu dostosowania prawa Unii do postanowień konwencji z Aarhus, to nie zamierzał on zmieniać tego wyłączenia aktów ustawodawczych z zakresu stosowania tej szczególnej procedury odwoławczej, o czym świadczy w szczególności motyw 8 tego rozporządzenia, który wskazuje, że należy objąć zakresem stosowania art. 10 rozporządzenia Aarhus jedynie „akty nieustawodawcze o zasięgu ogólnym”.
42
Prawdą jest, że motyw 8 rozporządzenia 2021/1767 odnosi się do potrzeby rozszerzenia zakresu wewnętrznej procedury odwoławczej przewidzianej w tym rozporządzeniu, by objąć nią akty nieustawodawcze o zasięgu ogólnym. Jednakże w celu zdefiniowania aktów ustawodawczych, które są wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia Aarhus, motyw ten nie odnosi się do procedur ustawodawczych przewidzianych w art. 289 ust. 1 i 2 TFUE.
43
Po trzecie, należy również zauważyć, że w odniesieniu do art. 2 ust. 1 lit. f) rozporządzenia Aarhus, który definiuje pojęcie „prawa ochrony środowiska”, Trybunał orzekł, iż okoliczność, że wspomniany artykuł odnosi się w niektórych wersjach językowych do „ustawodawstwa” lub „wszelkich przepisów ustawodawczych”, nie może oznaczać, że pojęcie „prawa ochrony środowiska” jest na potrzeby stosowania tego rozporządzenia ograniczone do aktów ustawodawczych w rozumieniu art. 289 ust. 3 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 6 lipca 2023 r., EBI i Komisja/ClientEarth, C‑212/21 P i C‑223/21 P, EU:C:2023:546, pkt 85).
44
Z orzecznictwa przytoczonego w pkt 43 powyżej wynika zatem, że Trybunał nie dokonał wykładni wyrażenia „przepisy prawne”, które znajduje się w art. 2 ust. 1 lit. f) rozporządzenia Aarhus w znaczeniu ścisłym i formalistycznym, które wynika z art. 289 TFUE.
45
W tych okolicznościach, chociaż prawdą jest, że akt ustawodawczy w rozumieniu art. 289 TFUE nie stanowi aktu administracyjnego w rozumieniu i do celów stosowania rozporządzenia Aarhus, to z wykładni kontekstualnej przedstawionej w pkt 36–44 powyżej nie wynika, by pojęcie „władzy ustawodawczej”, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia, pokrywało się w pełni z kategorią aktów ustawodawczych zdefiniowanych w art. 289 TFUE.
46
W trzeciej kolejności, co się tyczy wykładni celowościowej, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy prawa Unii należy, na ile to możliwe, interpretować w świetle prawa międzynarodowego – w szczególności jeśli są to przepisy, które mają na celu wprowadzenie w życie umowy międzynarodowej zawartej przez Unię – które to prawo stanowi część porządku prawnego Unii i jest wiążące dla jej instytucji (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 stycznia 2015 r., Evans, C‑179/13, EU:C:2015:12, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 6 lipca 2023 r., EBI i Komisja/ClientEarth, C‑212/21 P i C‑223/21 P, EU:C:2023:546, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo).
47
W tym względzie, jak wynika z art. 3 ust. 5 TUE, Unia przyczynia się do „ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego”.
48
Rozporządzenie Aarhus ma zatem na celu wykonanie postanowień art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus w odniesieniu do instytucji Unii (zob. wyrok z dnia 6 lipca 2023 r., EBI i Komisja/ClientEarth, C‑212/21 P i C‑223/21 P, EU:C:2023:546, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo).
49
Chociaż na art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus nie można powoływać się w celu dokonania oceny zgodności z prawem art. 10 ust. 1 rozporządzenia Aarhus, to owo stwierdzenie nie stoi na przeszkodzie temu, aby zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 46 powyżej przepisy tego rozporządzenia były, na ile to możliwe, interpretowane w świetle konwencji z Aarhus (zob. wyrok z dnia 6 lipca 2023 r., EBI i Komisja/ClientEarth, C‑212/21 P i C‑223/21 P, EU:C:2023:546, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo).
50
Taka wykładnia stanowi bowiem zasadniczy środek gwarantujący, zgodnie z wolą prawodawcy Unii wyrażoną w motywie 3 rozporządzenia Aarhus, że przepisy prawa Unii pozostaną zgodne z postanowieniami tej konwencji (wyrok z dnia 6 lipca 2023 r., EBI i Komisja/ClientEarth, C‑212/21 P i C‑223/21 P, EU:C:2023:546, pkt 69).
51
W tym względzie z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, dotyczącego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, wynika bowiem, iż każda ze stron zapewnia, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, mają dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy prawa krajowego w dziedzinie środowiska.
52
Pojęcie „aktu podlegającego kontroli” nie zostało jednak zdefiniowane w art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus.
53
Niemniej jednak należy ograniczyć niezwykle szeroki na pierwszy rzut oka zakres art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus. Przedmiotowy zakres stosowania tego postanowienia jest bowiem ograniczony przez art. 2 ust. 2 wspomnianej konwencji, z którego wynika, że konwencja ta nie ma zastosowania do aktów o charakterze ustawodawczym. Zgodnie z tym postanowieniem pojęcie „władzy publicznej”, której działania sprzeczne z prawem ochrony środowiska mogą być kwestionowane, wyklucza organy lub instytucje działające jako władza sądownicza lub ustawodawcza (zob. podobnie wyrok z dnia 6 lipca 2023 r., EBI i Komisja/ClientEarth, C‑212/21 P i C‑223/21 P, EU:C:2023:546, pkt 70).
54
Konwencja z Aarhus nie wskazuje jednak okoliczności, w jakich organy lub instytucje działają jako władza ustawodawcza lub sądownicza.
55
Jak z tego wynika, autorzy konwencji z Aarhus wyraźnie wykluczyli z zakresu stosowania art. 9 ust. 3 tej konwencji, przy uwzględnieniu jej art. 2 ust. 2 zdanie ostatnie, działania organów lub instytucji wykonujących władzę sądowniczą lub ustawodawczą, nie definiując jednak, co należy rozumieć przez wyrażenie „władza ustawodawcza”, a w szczególności nie pozostawiając stronom tej konwencji zadania zdefiniowania tego pojęcia poprzez odesłanie do ich prawa wewnętrznego.
56
W tym względzie należy zauważyć, że literalna wykładnia art. 2 ust. 2 konwencji z Aarhus nie pozwala uznać, iż definicja pojęcia „władzy ustawodawczej” wchodzi w zakres uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych umawiającym się stronom. Wykładnia pojęcia „ustawodawstwa” w rozumieniu instrumentu publicznego prawa międzynarodowego musi bowiem zachować swój autonomiczny charakter względem prawa krajowego umawiających się stron. Zatem wykładnia art. 2 ust. 2 wspomnianej konwencji nie może opierać się wyłącznie na systemie prawnym jednej ze stron tej konwencji (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawach połączonych Rada i Komisja/Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P i C‑405/12 P, EU:C:2014:309, pkt 30).
57
Wykładnię tę potwierdzają komunikaty Komitetu ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus (zwanego dalej „Komitetem Aarhus”), powołanego w celu sprawdzenia przestrzegania przez strony tej konwencji wynikających z niej obowiązków. Komunikaty te, mimo że pozbawione są wartości normatywnej, należą bowiem do elementów, którymi można kierować się przy dokonywaniu wykładni tej konwencji (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 7 marca 2024 r., Roheline Kogukond i in., C‑234/22, EU:C:2024:211, pkt 39).
58
W tym względzie należy zauważyć, że Komitet Aarhus sprzeciwia się wykładni art. 2 ust. 2 konwencji z Aarhus opartej wyłącznie na odniesieniach właściwych dla systemu prawnego jednej ze stron tej konwencji. I tak w komunikacie ACCC/C/2008/32 wspomniany komitet stwierdził, że w celu ustalenia, czy decyzja, działanie lub zaniechanie zostały przyjęte w zakresie działania jako władza ustawodawcza w świetle art. 2 ust. 2 tej konwencji, nazwa takiego aktu w prawie krajowym umawiającej się strony tej konwencji nie może być decydująca.
59
Ponadto w swoich komunikatach ACCC/C/2011/61 i ACCC/C/2014/120 Komitet Aarhus zauważył, że chociaż konwencja z Aarhus nie określa okoliczności, w których organ lub instytucja działają jako władza ustawodawcza, to jest oczywiste, że wspomniana konwencja wyklucza organ lub instytucję jedynie wtedy, gdy działały one z wykorzystaniem tego szczególnego uprawnienia. Zatem parlament narodowy umawiającej się strony, mimo że stanowi demokratycznie wybrany organ, może zostać uznany za władzę publiczną w rozumieniu konwencji z Aarhus, jeżeli nie działa w charakterze prawodawcy, na przykład gdy zezwala na działanie lub przedsięwzięcie.
60
Trybunał miał również okazję wypowiedzieć się w przedmiocie pojęcia „organów lub instytucji działających jako władza sądownicza lub ustawodawcza” w ramach wykładni dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.U. 2003, L 41, s. 26) w świetle konwencji z Aarhus. W tym względzie Trybunał orzekł, że należy przyjąć wykładnię funkcjonalną pojęcia „organów lub instytucji działających jako władza […] ustawodawcza”, zgodnie z którą można uznać, iż definicją tą są objęte ministerstwa mające na mocy prawa krajowego za zadanie przygotowywanie projektów ustaw, składanie ich w Parlamencie i uczestniczenie w procesie legislacyjnym, w szczególności poprzez formułowanie opinii (zob. podobnie wyrok z dnia 14 lutego 2012 r., Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, pkt 49).
61
Rozważania te prowadzą zatem do przyjęcia funkcjonalnego podejścia do pojęcia „władzy ustawodawczej”. W tym względzie należy zauważyć, że podejście funkcjonalne nie koncentruje się jedynie na charakterze danego organu, czyli na tym, czy ta instytucja lub ten organ tradycyjnie działają jako władza ustawodawcza, lecz na funkcjach rzeczywiście wykonywanych przez daną instytucję lub dany organ. Tak więc, chociaż kryterium organiczne stanowi wskazówkę co do charakteru aktu ustawodawczego w rozumieniu rozporządzenia Aarhus, to nie jest ono samo w sobie decydujące. Należy bowiem również uwzględnić kryterium dotyczące samej istoty aktu przyjętego przez wspomnianą instytucję lub wspomniany organ. Podejście to jest uzasadnione tym bardziej, że proces legislacyjny może się znacznie różnić w zależności od stron konwencji z Aarhus.
62
Jak z tego wynika, czysto formalne podejście, właściwe dla systemu prawnego jednej ze stron konwencji z Aarhus i oparte na kryterium czysto proceduralnym, nie może zostać przyjęte w celu ustalenia, czy dany akt został przyjęty w zakresie działania jako władza ustawodawcza. Zatem pojęcia „władzy ustawodawczej”, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Aarhus, nie można interpretować w ten sposób, że obejmuje ono wyłącznie akty, które zostały przyjęte w drodze zwykłej lub specjalnej procedury ustawodawczej zgodnie z art. 289 ust. 1 i 2 TFUE.
63
Z pkt 34–62 powyżej wynika, że pojęcie „aktu administracyjnego” przewidziane w art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Aarhus oznacza każdy akt, który nie został przyjęty przez instytucję Unii działającą jako władza ustawodawcza, nie zaś, jak twierdzą skarżące, jedynie akty ustawodawcze przyjęte w drodze zwykłej lub specjalnej procedury ustawodawczej zgodnie z art. 289 ust. 1 i 2 TFUE.
64
To w świetle tych rozważań, a w szczególności kryteriów wymienionych w pkt 61 powyżej, należy ustalić, czy rozporządzenie 2022/2577 stanowi „akt administracyjny” w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Aarhus interpretowanego w świetle konwencji z Aarhus.
65
W niniejszym przypadku należy zauważyć, że rozporządzenie 2022/2577 zostało przyjęte przez Radę, będącą na podstawie art. 16 ust. 1 TUE instytucją, której – wspólnie z Parlamentem – traktaty powierzyły funkcje ustawodawcze.
66
Rada stanowi zatem organ pełniący funkcje ustawodawcze. Jednakże, jak wynika z pkt 61 powyżej, chociaż kryterium organiczne stanowi wskazówkę świadczącą o działaniu jako władza ustawodawcza, to nie jest ono samo w sobie decydujące. Należy bowiem również uwzględnić samą istotę rozporządzenia 2022/2577.
W przedmiocie charakteru uprawnień wykonywanych przez Radę w ramach przyjęcia rozporządzenia 2022/2577
– W przedmiocie podstawy prawnej rozporządzenia 2022/2577
67
Należy zauważyć, że rozporządzenie 2022/2577 zostało przyjęte na podstawie art. 122 ust. 1 TFUE, który znajduje się w rozdziale 1, zatytułowanym „Polityka gospodarcza”, tytułu VIII części trzeciej traktatu FUE.
68
Zgodnie z art. 122 ust. 1 TFUE „[b]ez uszczerbku dla innych procedur przewidzianych w traktatach, Rada, na wniosek Komisji, może postanowić, w duchu solidarności między państwami członkowskimi, o środkach stosownych do sytuacji gospodarczej, w szczególności w przypadku wystąpienia poważnych trudności w zaopatrzeniu w niektóre produkty, zwłaszcza w obszarze energii”.
69
Jak z tego wynika, art. 122 ust. 1 TFUE upoważnia Radę do przyjmowania środków w szczególnych okolicznościach „bez uszczerbku dla innych procedur przewidzianych w traktatach”.
70
Ponadto art. 122 ust. 1 TFUE wyraźnie upoważnia Radę do podejmowania stosownych środków w dziedzinie polityki gospodarczej, które mają na celu zaradzenie poważnym trudnościom w zaopatrzeniu w produkty energetyczne.
71
W tym względzie należy zauważyć, że z art. 103 traktatu EWG, obecnie art. 122 TFUE, wynikało, iż wyrażenie „stosowne środki” wskazywało, że również w odniesieniu do formy środków Rada mogła wybrać – w zależności od przypadku – tę, która wydawała się jej najbardziej stosowna, oraz że – z zastrzeżeniem wymogu jednomyślnych obrad – art. 103 ust. 2 traktatu EWG odsyłał do wykonywania przez Radę jej kompetencji, w tym prawa do powierzenia przez nią Komisji wykonania ustanowionych przez siebie przepisów. W związku z tym Trybunał orzekł, że upoważniając Radę do decydowania o środkach stosownych do sytuacji, art. 103 traktatu EWG przyznawał tej instytucji szeroki zakres uznania, z którego powinna korzystać zgodnie ze wspólnym interesem (zob. podobnie wyrok z dnia 24 października 1973 r., Balkan-Import-Export, 5/73, EU:C:1973:109, pkt 18).
72
Ponadto, jak z tego wynika, w ramach wykonywania kompetencji przewidzianych w art. 103 ust. 2 traktatu EWG, które są obecnie określone w art. 122 ust. 1 TFUE, jeżeli Rada była zmuszona, w stale zmieniającej się i niemal nieprzewidywalnej sytuacji, przyjąć środki o skutku natychmiastowym, instytucja ta mogła dokonać całościowej oceny zalet i wad systemu, który miał zostać wprowadzony. Ponadto Rada miała obowiązek zapewnienia trwałej harmonizacji ewentualnych sprzeczności między różnymi celami polityki gospodarczej traktowanymi odrębnie i, w razie konieczności, przyznania któremuś z nich tymczasowego pierwszeństwa, czego wymagają okoliczności lub warunki gospodarcze (zob. podobnie wyrok z dnia 24 października 1973 r., Balkan-Import-Export, 5/73, EU:C:1973:109, pkt 21, 24).
73
Zatem z art. 122 ust. 1 TFUE, którego postanowienia są zasadniczo równoważne z postanowieniami dawnego art. 103 ust. 2 traktatu EWG, wynika, że przy ich wykonywaniu Rada dysponuje szerokim zakresem uznania charakteryzującym wykonywanie funkcji ustawodawczej, aby przyjąć środki mające na celu sprostanie poważnym trudnościom gospodarczym wymagającym wyborów politycznych wchodzących w zakres własnych kompetencji prawodawcy Unii, w zakresie, w jakim wiążą się one z wyważeniem rozbieżnych interesów na podstawie złożonych ocen. Ten szeroki zakres uznania jest uzasadniony okolicznością, że przy wykonywaniu tej funkcji do instytucji tej należy dokonywanie złożonych ocen.
74
Należy przypomnieć w tym względzie, że przyjmowanie istotnych norm w danej dziedzinie jest zastrzeżone do kompetencji prawodawcy Unii. Wynika stąd, że przepisy ustanawiające istotne elementy uregulowania podstawowego, których przyjęcie wymaga dokonania wyboru politycznego wchodzącego w zakres własnych kompetencji owego prawodawcy, nie mogą być przyjmowane w aktach wykonawczych (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 28 lutego 2023 r., Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
75
Ponadto, jak wynika z pkt 71 powyżej, art. 103 ust. 2 traktatu EWG, zastąpiony obecnie przez art. 122 ust. 1 TFUE, przyznaje Radzie możliwość powierzenia Komisji uprawnień wykonawczych.
76
W tym względzie należy zauważyć, że przewidziana w art. 122 ust. 1 TFUE możliwość powierzenia Komisji wykonywania przepisów ustanowionych przez Radę jest zastrzeżona dla prawodawcy Unii.
77
Z orzecznictwa wynika bowiem, że prawodawca Unii dysponuje swobodnym uznaniem, gdy postanawia powierzyć Komisji uprawnienie wykonawcze na podstawie art. 291 ust. 2 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., Komisja/Parlament i Rada, C‑88/14, EU:C:2015:499, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
78
Ponadto, co się tyczy przyznania uprawnienia wykonawczego, art. 291 ust. 2 TFUE stanowi, że prawnie wiążące akty Unii w należycie uzasadnionych przypadkach powierzają takie uprawnienie Radzie, jeżeli konieczne są jednolite warunki wykonywania tych aktów. W ramach wykonywania powierzonego jej uprawnienia wykonawczego dana instytucja powinna określić treść aktu ustawodawczego, aby zapewnić jego wprowadzenie w życie w warunkach jednolitych we wszystkich państwach członkowskich (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., Komisja/Parlament i Rada, C‑88/14, EU:C:2015:499, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
79
Wreszcie należy zauważyć, że zakres aktów przyjętych na podstawie art. 122 ust. 1 TFUE różni się od zakresu aktów wykonawczych i aktów delegowanych przyjmowanych na podstawie art. 290 i 291 TFUE.
80
Uprawnienia przyznane Radzie na mocy art. 122 ust. 1 TFUE nie zależą bowiem, w przeciwieństwie do uprawnień delegowanych i uprawnień wykonawczych, od uprzedniego upoważnienia w podstawowym akcie ustawodawczym. Ponadto akty przyjęte na mocy art. 122 ust. 1 TFEE nie są nierozerwalnie związane z aktami przyjętymi zgodnie z art. 289 ust. 1 i 2 TFUE, w odróżnieniu od aktów delegowanych i aktów wykonawczych, których zgodność z prawem zależy od tego, co przewidział prawodawca. Co więcej, chociaż akty delegowane mogą również zmieniać elementy aktu ustawodawczego w rozumieniu art. 289 ust. 3 TFUE, należy zauważyć, że mogą one zmieniać jedynie elementy „inne niż istotne” aktu przyjętego zgodnie z art. 289 TFUE.
81
Należy również przypomnieć, że art. 291 ust. 2 TFUE stanowi, iż „jeżeli konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów Unii, akty te powierzają uprawnienia wykonawcze Komisji lub, w należycie uzasadnionych przypadkach oraz w przypadkach określonych w artykułach 24 i 26 Traktatu o Unii Europejskiej, Radzie”. Należy zauważyć, że brzmienie wspomnianego artykułu nie odnosi się do aktów ustawodawczych w rozumieniu art. 289 ust. 3 TFUE, lecz – przeciwnie – tekst uprawnia prawodawcę, który przyjmuje prawnie wiążące akty, do przyznania uprawnień wykonawczych Komisji lub wyjątkowo Radzie.
– W przedmiocie treści rozporządzenia 2022/2577
82
Należy przypomnieć, że przyjęcie rozporządzenia 2022/2577 ma swoje źródło w kontekście wojny napastniczej prowadzonej przez Federację Rosyjską przeciwko Ukrainie i bezprecedensowego ograniczenia dostaw gazu ziemnego z Federacji Rosyjskiej do państw członkowskich, która to sytuacja zagraża bezpieczeństwu i zaopatrzeniu Unii i jej państw członkowskich oraz prowadzi do gwałtownego wzrostu cen energii w Unii.
83
Jak wynika z motywu 3 rozporządzenia 2022/2577, w tym kontekście oraz w celu rozwiązania problemu narażenia europejskich konsumentów i przedsiębiorstw na wysokie i zmienne ceny powodujące trudności gospodarcze i społeczne, Rada uznała, że należy przyjąć natychmiastowe i tymczasowe działania w celu przyspieszenia wdrażania rozwiązań w zakresie odnawialnych źródeł energii.
84
W związku z tym rozporządzenie 2022/2577 zawiera środki upraszczające, aby promować produkcję energii odnawialnej poprzez wprowadzenie zwolnień z niektórych obowiązków w zakresie oceny przewidzianych w unijnych przepisach dotyczących środowiska, w szczególności poprzez usprawnienie procedur dotyczących wydawania zezwoleń.
85
Jak wynika z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2022/2577, rozporządzenie to ustanawia bowiem ogólne odstępstwo od procedur wydawania zezwoleń przewidzianych w przepisach prawa wtórnego Unii, ustanawiając domniemanie, że działalność polegająca na wytwarzaniu energii odnawialnej ma charakter nadrzędnego interesu publicznego.
86
Dokładniej rzecz ujmując, art. 4 rozporządzenia 2022/2577, który zawiera środki zmierzające do przyspieszenia procedury wydawania zezwoleń na instalację urządzeń wykorzystujących energię słoneczną, przewiduje szczególną derogację od wymogu przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2012, L 26, s. 1).
87
Ponadto art. 6 rozporządzenia 2022/2577 zwalnia projekty dotyczące energii ze źródeł odnawialnych z obowiązku oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 2 ust. 1 dyrektywy 2011/92 oraz ocen w zakresie ochrony gatunków na podstawie art. 12 ust. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. 1992, L 206, s. 7), oraz na podstawie art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. 2010, L 20, s. 7).
88
Zatem, aby zrealizować cele rozporządzenia 2022/2577, niektóre przewidziane w nim środki wprowadzają odstępstwo, mające charakter tymczasowy i dotyczące ściśle określonych punktów, od przepisów prawa wtórnego zawartych w dyrektywach wymienionych w pkt 86 i 87 powyżej, które nakazują „wyważenie interesów prawnych” przed wydaniem jakiegokolwiek zezwolenia na przedsięwzięcia mogące wpływać niekorzystnie na środowisko, ponieważ, jak wskazano w pkt 85 powyżej, rozporządzenie 2022/2577 wymaga, przy dokonywaniu tego wyważania, uznania priorytetowego charakteru produkcji energii odnawialnej.
89
Wreszcie art. 9 rozporządzenia 2022/2577 przewiduje klauzulę przeglądową tego rozporządzenia w celu oceny jego wpływu, umożliwiającą Komisji zaproponowanie przedłużenia okresu obowiązywania tego rozporządzenia, która to klauzula jest porównywalna ze zwykłymi klauzulami przeglądowymi przewidzianymi w aktach przyjętych zgodnie z jedną z procedur ustawodawczych przewidzianych w art. 289 ust. 1 i 2 TFUE.
90
Rozporządzenie 2022/2577 stanowi zatem akt o charakterze szczególnym, ponieważ po raz pierwszy ustanawia uznanie priorytetowego charakteru produkcji energii odnawialnej, wprowadzając domniemanie, że działalność polegająca na produkcji energii odnawialnej ma charakter nadrzędnego interesu publicznego, przez co rozporządzenie to ustanawia odstępstwo od ogólnych procedur wydawania zezwoleń przewidzianych w prawie wtórnym, które to procedury obejmują obowiązki przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Wnioski
91
Z powyższego wynika, po pierwsze, że w ramach przyjmowania środków przewidzianych w rozporządzeniu 2022/2577 Rada skorzystała z szerokiego zakresu uznania przysługującego jej na podstawie art. 122 ust. 1 TFUE, charakteryzującego wykonywanie uprawnień ustawodawczych w rozumieniu rozporządzenia Aarhus. Rada – zmuszona przyjąć, w stale zmieniającej się i nieprzewidywalnej sytuacji, środki o skutku natychmiastowym – przeprowadziła bowiem ogólną ocenę zalet i wad systemu, który miał zostać wprowadzony, i zapewniła harmonizację ewentualnych sprzeczności między różnymi celami polityki gospodarczej traktowanymi oddzielnie, przyznając jednemu lub drugiemu z nich tymczasowe pierwszeństwo wynikające z okoliczności gospodarczych.
92
Po drugie, wyjątkowe uprawnienia przyznane Radzie na mocy art. 122 ust. 1 TFUE nie zależą od uprzedniego upoważnienia w drodze podstawowego aktu ustawodawczego.
93
Po trzecie, art. 122 ust. 1 TFUE upoważnia Radę do przyjmowania aktów, które wymagają środków wykonawczych, przy czym uprawnienie do przyjmowania takich środków jest zastrzeżone dla prawodawcy Unii.
94
Po czwarte, niektóre przepisy rozporządzenia 2022/2577 zmieniają również istotne elementy przepisów szeregu aktów ustawodawczych – w rozumieniu traktatu FUE – prawa Unii. Zatem rozporządzenie 2022/2577 nie zajmuje w hierarchii norm pozycji niższej w stosunku do niektórych aktów ustawodawczych – w rozumieniu traktatu FUE – a mianowicie dyrektywy 2011/92, dyrektywy 92/43 i dyrektywy 2009/147, od których wprowadza ono odstępstwo.
95
Po piąte, okoliczność, że rozporządzenie 2022/2577 zostało przyjęte na podstawie art. 122 ust. 1 TFUE przez Radę, a nie przez Komisję, stanowi dodatkowy element pozwalający wykazać, że rozporządzenie to nie jest aktem wykonawczym, lecz aktem przyjętym przez Radę jako prawodawcę.
96
Z powyższego wynika, że istnieje szereg dowodów pozwalających wykazać, że uprawnienia wykonywane przez Radę przy przyjmowaniu rozporządzenia 2022/2577 na podstawie art. 122 ust. 1 TFUE wchodzą, do celów stosowania art. 2 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Aarhus, w zakres działalności ustawodawczej.
97
W konsekwencji rozporządzenie 2022/2577 nie stanowi aktu administracyjnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Aarhus.
98
Wobec tego Rada słusznie odrzuciła jako niedopuszczalny złożony przez skarżące stowarzyszenia wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia 2022/2577.
99
Części drugą i trzecią zarzutu pierwszego należy zatem oddalić jako bezzasadne.
W przedmiocie części czwartej zarzutu pierwszego opartej na naruszenia art. 289 ust. 1–3 TFUE i zasady pewności prawa
100
Skarżące stowarzyszenia podnoszą, że nawet gdyby rozporządzenie 2022/2577 nie stanowiło aktu administracyjnego w rozumieniu rozporządzenia Aarhus, takie założenie byłoby sprzeczne z art. 289 TFUE. W tym względzie utrzymują one, że pojęcie „aktu ustawodawczego” jest pojęciem formalnym, określonym poprzez procedurę przyjęcia danego aktu. Według nich bezsporne jest zatem, że rozporządzenie 2022/2577 nie stanowi aktu ustawodawczego w rozumieniu rozporządzenia Aarhus, ponieważ akt ten nie został przyjęty zgodnie z jedną z procedur ustawodawczych wymienionych w art. 289 ust. 1 i 2 TFUE.
101
Rada, popierana przez Komisję, odpiera argumenty skarżących.
102
Tę część zarzutu należy odrzucić jako bezskuteczną. W istocie bezsporne jest, że rozporządzenie 2022/2577 nie zostało przyjęte zgodnie z jedną z procedur ustawodawczych przewidzianych w art. 289 ust. 1 i 2 TFUE. Jednakże, jak wynika z analizy części drugiej i trzeciej zarzutu pierwszego, pojęcie „aktu administracyjnego” zawarte w rozporządzeniu Aarhus nie może być określone poprzez procedurę przyjęcia danego aktu.
103
Należy zatem odrzucić część czwartą zarzutu pierwszego, a w konsekwencji należy oddalić zarzut pierwszy w całości.
104
Jako że zarzut pierwszy jest bezzasadny, a Rada słusznie odrzuciła wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia 2022/2577 jako niedopuszczalny, zarzuty drugi, trzeci, czwarty i piąty, mające na celu zakwestionowanie co do istoty oddalenia wspomnianego wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, są bezskuteczne, a zatem powinny zostać odrzucone.
105
W tym względzie sąd Unii może, w szczególności ze względów związanych ze skutecznym zarządzaniem wymiarem sprawiedliwości, odstąpić od badania zasadności zarzutów, które należy odrzucić jako niedopuszczalne lub bezskuteczne (wyrok z dnia 29 września 2022 r., HIM/Komisja, C‑500/21 P, niepublikowany, EU:C:2022:741, pkt 73).
106
W konsekwencji skargę należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
107
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżące przegrały sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Rady – obciążyć je ich własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Radę.
108
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty. Komisja pokryje zatem własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1)
Skarga zostaje oddalona.
2)
Föreningen Svenskt Landskapsskydd i pozostałe skarżące, których nazwy zostały wymienione w załączniku, pokrywają własne koszty oraz koszty poniesione przez Radę Unii Europejskiej.
3)
Komisja Europejska pokrywa własne koszty.
Truchot
Kanninen
Sampol Pucurull
Perišin
Cassagnabère
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 12 listopada 2025 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.
(
1
)	Wykaz pozostałych skarżących został załączony jedynie do wersji doręczonej stronom.