62015CC0524
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2017. szeptember 12. (
1
)
C‑524/15. sz. ügy
Menci Luca
a következő részvételével:
Procura della Repubblica
(a Tribunale di Bergamo [bergamói bíróság, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Az Európai Unió Alapjogi Chartája – A héafizetés elmulasztásával összefüggő ugyanazon tényállás tekintetében közigazgatási szankciót és büntetőjogi szankciót is előíró nemzeti szabályozás – A ne bis in idem elvének megsértése – A tényállás azonossága – Az eljárások vagy szankciók ismétlődése – A ne bis in idem tilalma alóli kivétel – Az eljárások közötti kellően szoros anyagi jogi és időbeli kapcsolat”
1.
Milyen feltételekkel kell alkalmazni a ne bis in idem elvét, ha bizonyos tagállamok jogszabályai lehetővé teszik a közigazgatási és büntetőjogi szankciók halmozódását a magas összegű hozzáadottérték‑adó (a továbbiakban: héa) megfizetése elmulasztásának szankcionálása érdekében? Röviden összefoglalva a Bíróság ismét e problémával szembesül.
2.
A Bíróság a 2013. február 26‑i Åkerberg Fransson ítéletével (
2
) kijelölte azt az irányt, amelyet a nemzeti bíróságoknak követniük kell a személyek azon jogával kapcsolatban, hogy ugyanazon héafizetési kötelezettség teljesítésének elmulasztásával összefüggésben nem vonják őket kétszer eljárás alá. A Bíróság az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) által kidolgozott megoldások átvételével tette ezt meg, azonban az említett ítéletben adott válasz egyes tagállamok bíróságai, mint például Olaszország számára nehézségeket és vitákat eredményezett.
3.
Ezen túlmenően az EJEB a 2016. november 15‑i A és B kontra Norvégia ítéletében (
3
) jelentősen módosította a ne bis in idem elvével kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát. A Bíróságnak arról kell döntenie, hogy a ne bis in idem elvére vonatkozóan alkalmazza‑e ezt a megszorítóbb irányvonalat, vagy magasabb szintű védelmet tart‑e fenn. Az Åkerberg Fransson ítélet értékelésekor arról kell tehát határozni, hogy az EJEB által a ne bis in idem elvére vonatkozóan nemrég elfogadott korlátozás irányadó‑e az uniós jogban.
4.
A jelen indítvány a Garlsson Real State ügy (C‑537/16), a Di Puma ügy (C‑596/16) és a Consob ügy (C‑597/16) indítványaival egyidejűleg kerül ismertetésre az ügyek között fennálló kapcsolatra tekintettel.
I. Jogi háttér
A.
Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. évi európai egyezmény (a továbbiakban: EJEE)
5.
Az EJEE mellékletét képező, 1984. november 22‑én Strasbourgban aláírt hetedik kiegészítő jegyzőkönyv (a továbbiakban: hetedik kiegészítő jegyzőkönyv) 4. cikke az alábbiak szerint szabályozza a „kétszeres eljárás alá vonás vagy büntetés tilalmát”:
„(1)   Ha valakit egy állam büntetőtörvényének és büntetőeljárási törvényének megfelelően egy bűncselekmény kapcsán már jogerősen felmentettek vagy elítéltek, e személlyel szemben ugyanennek az államnak az igazságszolgáltatási szervei ugyanezen bűncselekmény miatt büntetőeljárást nem folytathatnak, és vele szemben büntetést nem szabhatnak ki.
(2)   Az előző bekezdés rendelkezései nem képezik akadályát annak, hogy az adott állam büntetőtörvényeinek és büntetőeljárási törvényeinek megfelelően az eljárást újból megindítsák, ha új vagy újólag feltárt tények vagy az eljárás alapvető hibái természetüknél fogva kihatással vannak a meghozott ítéletre.
(3)   A jelen cikk rendelkezéseitől az Egyezmény 15. cikkére hivatkozással nem lehet eltérni.”
B.
Az uniós jog
6.
Az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 50. cikke szerint:
„Senki sem vonható büntetőeljárás alá és nem büntethető olyan bűncselekményért, amely miatt az Unióban a törvénynek megfelelően már jogerősen felmentették vagy elítélték.”
7.
A Charta 51. cikke megállapítja a Charta alkalmazási körét.
„(1)   E Charta rendelkezéseinek címzettjei – a szubszidiaritás elvének megfelelő figyelembevétele mellett – az Unió intézményei, szervei és hivatalai, valamint a tagállamok annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre. Ennek megfelelően saját hatáskörükben és a Szerződésekben az Unióra ruházott hatáskörök korlátain belül tiszteletben tartják az ebben a Chartában foglalt jogokat, és betartják az abban foglalt elveket, valamint előmozdítják azok alkalmazását.
(2)   Ez a Charta az uniós jog alkalmazási körét nem terjeszti ki az Unió hatáskörein túl, továbbá nem hoz létre új hatásköröket vagy feladatokat az Unió számára, és nem módosítja a Szerződésekben meghatározott hatásköröket és feladatokat.”
8.
Az 52. cikk a Chartában biztosított jogok és elvek hatályát és értelmezését szabályozza az alábbiak szerint:
„(1)   Az e Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.
[…]
(3)   Amennyiben e Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményben biztosított jogoknak, akkor e jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az említett egyezményben szerepelnek. Ez a rendelkezés nem akadályozza meg azt, hogy az Unió joga kiterjedtebb védelmet nyújtson.
(4)   Amennyiben e Charta a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból eredő alapvető jogokat ismer el, akkor ezeket a jogokat e hagyományokkal összhangban kell értelmezni.
[…]
(6)   A nemzeti jogszabályokat és gyakorlatot az ebben a Chartában meghatározottak szerint teljes mértékben figyelembe kell venni.”
C.
Az olasz jog
9.
Az 1997. december 18‑i 471. sz. Decreto Legislativo (törvényerejű rendelet) (
4
) 13. cikkének (1) bekezdése megállapítja, hogy:
„Aki az előírt határidőn belül részben vagy egészben elmulasztja az adóelőleg megfizetését, időszakonként fennálló fizetési kötelezettsége teljesítését, a kiegyenlítő adó vagy a bevallása alapján fennálló adó összegének megfizetését – ezekben az esetekben ezek összegét levonva az időszakonként fennálló fizetési kötelezettségek és az adóelőleg összegéből, még ha azok megfizetésére nem is került sor –, a meg nem fizetett összeg 30%‑áig terjedő közigazgatási szankcióval sújtható, akkor is, ha az éves bevallás ellenőrzése során megállapított anyagi jogi vagy számítási hiba kijavítása következtében úgy tűnik, hogy az adó összege nagyobb, vagy a levonható többlet összege kisebb. A tizenöt napot meg nem haladóan késedelmesen teljesített fizetés esetén – az 1997. december 18‑i 472. sz. törvényerejű rendelet 13. cikke (1) bekezdésének a) pontjában foglalt rendelkezések kivételével – az első mondatban foglalt szankció összegét az egyötödére kell csökkenteni késedelmi naponként. Ugyanezt a szankciót kell alkalmazni az 1973. szeptember 29‑i 600. sz. köztársasági elnöki rendelet 36a. és 36b. cikke, valamint az 1972. október 26‑i 633. sz. köztársasági elnöki rendelet 54a. cikke alapján növelt adó megfizetése esetén is.” (
5
)
10.
A közvetlen adókkal és a hozzáadottérték‑adóval összefüggő bűncselekményekről szóló, 2000. március 10‑i 74/2000. sz. törvényerejű rendelet (
6
) (a továbbiakban: 74/2000 törvényerejű rendelet) 10b. cikke a következőképpen szabályozza „A héa megfizetésének elmulasztását”:
„A 10a. cikkben foglalt rendelkezést az ott meghatározott feltételek fennállása esetén arra is alkalmazni kell, aki a következő adómegállapítási időszakra vonatkozó adóelőleg megfizetésére előírt határidőn belül nem fizeti meg az éves bevallás alapján megfizetendő hozzáadottérték‑adót.”
11.
A 74/2000 törvényerejű rendelet 10a. cikke értelmében:
„Hat hónaptól két évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő az, aki a kifizető által levont adó éves bevallásának benyújtására előírt határidőn belül az adóalany részére kiállított igazolásban szereplő levonásokat adómegállapítási időszakonként 50000 eurót meghaladó összegben nem fizeti meg.”
12.
A 74/2000 törvényerejű rendelet „a közigazgatási szankciók rendszerével fennálló és az eljárások közötti viszonyok” címet viselő 19–21. cikke összefoglalva meghatározza, hogy: a) a különös szabályt kell alkalmazni, ha ugyanazon tényállást a II. cím rendelkezése szerint és közigazgatási szankciót előíró rendelkezés szerint is büntetik; b) a büntetőeljárás és a közigazgatási eljárás egymástól függetlenül folyik, azaz egyik eljárást sem kell felfüggeszteni a másik eljárásban történő döntéshozatalig; c) a hatáskörrel rendelkező hatóság állapítja meg a büntetőjogi jogsértés tárgyát képező adójogi kötelezettségek elmulasztását sújtó közigazgatási szankciókat; és d) ugyanakkor az ilyen szankciók nem hajthatók végre, kivéve ha a büntetőeljárást megszüntetik, vagy az olyan jogerős felmentő ítélettel zárul, amely kizárja a cselekmény büntetőjogi érintettségét, és ez utóbbi esetben a beszedésre előírt határidőt a felmentő ítélet közlésének időpontjától kell számítani.
13.
A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet megalapozó cselekmények elkövetésének időpontját követően az olasz jogszabályt a 2015. szeptember 24‑i 158. sz. törvényerejű rendelet (
7
) (a továbbiakban: 158/2015 törvényerejű rendelet) módosította, amely érintette a 74/2000 törvényerejű rendelet 10a. és 10b. cikkét, és a 74/2000 törvényerejű rendelet új 13. cikkében újabb büntethetőséget kizáró okot vezetett be.
14.
A 158/2015 törvényerejű rendelet 7. cikke alapján a 74/2000 törvényerejű rendelet 10a. cikkének szövege jelenleg így szól:
„Hat hónaptól két évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő az, aki a levont adó éves bevallásának benyújtására előírt határidőn belül a levonást végző részére kiállított tanúsítványban szereplő adóelőleget adómegállapítási időszakonként százötvenezer eurót meghaladó összegben nem fizeti meg.”
15.
A 158/2015 törvényerejű rendelet 8. cikke értelmében a 74/2000 törvényerejű rendelet 10b. cikkének szövege 2015. október 22‑i hatállyal módosult:
„Hat hónaptól két évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő az, aki a következő adómegállapítási időszakra vonatkozó adóelőleg megfizetésére előírt határidőn belül az éves bevallás alapján fizetendő héát adómegállapítási időszakonként kétszázötvenezer eurót meghaladó összegben nem fizeti meg.”
II. A nemzeti jogvita és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
16.
Luca Menci mint az azonos nevű egyéni vállalkozás tulajdonosa tekintetében az olasz adóhatóság ellenőrzést végzett a 2011‑es adóév vonatkozásában, összesen 282495,76 euró összegű héa megfizetésének elmulasztása miatt. Az ellenőrzés 2013. november 6‑án a vonatkozó adó megállapításával és 84748,74 euró büntetés L. Mencire történő kiszabásával zárult. Az adóhatóság elfogadta L. Menci részletfizetés iránti kérelmét, aki az első részleteket meg is fizette.
17.
A szankcionáló közigazgatási eljárás lezárulását és a hivatkozott szankció jogerőssé válását követően az ügyészség 2014. november 13‑án büntetőeljárást indított L. Menci ellen, mivel úgy ítélte meg, hogy a héa megfizetésének elmulasztása a 74/2000 törvényerejű rendelet 10b. cikkében foglalt bűncselekménynek minősül.
18.
E büntetőeljárás keretében a Tribunale di Bergamo (bergamói bíróság, Olaszország) előzetes döntéshozatal céljából a Bíróság elé terjeszti a következő kérdést:
„Ellentétes‑e a [Charta] 50. cikkének az [EJEE] 7. [kiegészítő jegyzőkönyve] 4. cikke, valamint az EJEB vonatkozó ítélkezési gyakorlata fényében értelmezett rendelkezésével azon büntetőeljárás lefolytatása, amelynek tárgya egy olyan tényállás (a héa megfizetésének elmulasztása), amely miatt a vádlottat már jogerősen közigazgatási szankcióval sújtották?”
19.
A Bíróság a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet egyesítette az Orsi üggyel (C‑217/15) és a Baldetti üggyel (C‑350/15). Írásbeli észrevételt L. Menci védője, az olasz kormány és az Európai Bizottság terjesztett elő, a (három ügyre vonatkozó közös) tárgyalást pedig 2016. szeptember 8‑án tartották.
20.
Az indítvány 2016. november 17‑ére kitűzött ismertetése előtt közzétették az EJEB 2016. november 15‑i A és B kontra Norvégia ítéletét. 2016. november 30‑án a Bíróság negyedik tanácsa ezen ítélet alapján úgy döntött, hogy a Menci ügyet elkülöníti a két korábbi ügytől, és a nagytanács elé történő utalását javasolta. (
8
)
21.
A nagytanács 2017. január 25‑i végzésével elrendelte a szóbeli szakasz újbóli megnyitását, és 2017. május 30‑án megtartották a jelen ügyre, a Garlsson Real State ügyre (C‑537/16), a Di Puma ügyre (C‑596/16), valamint a Consob ügyre (C‑597/16) vonatkozó közös tárgyalást. (
9
) A tárgyaláson a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet érintő kérdésekre vonatkozóan L. Menci, a Bizottság, valamint az olasz és német kormány tett szóbeli észrevételeket.
III. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elemzése
22.
A Chartának a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkével összefüggésben értelmezett 50. cikkének elemzése során a Bíróság által a 2017. április 5‑i Orsi és Baldetti ítéletben (
10
) alkalmazott módszertani megközelítés az ítélet 15. és 24. pontjában fogalmazódik meg:
–
„Az előterjesztett kérdés vizsgálatát […] kizárólag a Chartában biztosított alapvető jogokra tekintettel kell elvégezni.”
–
A vizsgálat végén „a Charta 52. cikkének (3) bekezdése alapján, mivel a Charta 50. cikkében foglalt jog megfelel az EJEE hetedik kiegészítő jegyzőkönyvének 4. cikke szerinti jognak, meg kell győződni arról, hogy a Charta 50. cikkének a fent említett értelmezése nem sérti az EJEE által biztosított védelem szintjét”.
23.
Ugyanakkor a Charta 50. cikkének értelmezése során sem szabad elfelejteni, hogy az 52. cikk (3) bekezdése szerint, „amennyiben e Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményben biztosított jogoknak, akkor e jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az említett egyezményben szerepelnek”. (
11
)
24.
Így tehát először is a Bíróságnak a Charta 50. cikkére vonatkozó ítélkezési gyakorlatának elemzésével foglalkozom, amely mintegy kötelező viszonyítási pontot jelent a ne bis in idem elvének a héa megfizetésének elmulasztása miatti adó‑ és büntetőjogi szankciók halmozódására való alkalmazásához.
25.
Ezt követően előadom arra vonatkozó álláspontomat, hogy az EJEB ítélkezési gyakorlata – az A és B kontra Norvégia ítéletben foglalt ítélkezési gyakorlatot is beleértve – milyen hatással lehet az említett ítélkezési gyakorlatra. Ezen túlmenően feltárom annak lehetőségét, hogy a Bíróság önálló módszert alakítson ki azon vegyes (büntetőjogi és közigazgatási) eljárások elemzéséhez, amelyek között elegendő anyagi jogi és időbeli kapcsolat van.
26.
Ezen elemzések elvégzését követően visszatérek a jelen kérelem tényállásához annak érdekében, hogy egy olyan választ javasoljak, amely a nemzeti bíróság számára lehetővé teszi a jogvita megoldását.
A.
A Bíróság ítélkezési gyakorlata a Charta 50. cikkének az adójogi és büntetőjogi szankciók halmozódása tekintetében történő alkalmazásáról
27.
Az uniós jogban a ne bis in idem elve különböző változatokban jelenik meg, (
12
) amelynek alkalmazását a Bíróság egyes főtanácsnokok ilyen irányú felhívása ellenére még nem egységesítette. (
13
) Nem időzöm azon megszorítóbb jellegű ítélkezési gyakorlat elemzésénél, amely a versenyjogi szabályok területén érvényesül, sem pedig a Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény 54. cikkére vonatkozó, a vádlottak jogainak e téren kiterjedtebb és nagyobb védelmet nyújtó ítélkezési gyakorlatnál.
28.
A Bíróság a ne bis in idem elvének az adójogi és büntetőjogi szankciók halmozódása mint az állam által az adófizetés (konkrétan a héa megfizetésének) elmulasztására adott válasz tekintetében történő alkalmazására vonatkozó ítélkezési gyakorlatát az Åkerberg Fransson ítéletben rögzítette. Azt követően, hogy az Engel‑kritériumokat használta annak tisztázáshoz, hogy valamely adójogi szankció, annak ellenére, hogy névlegesen közigazgatási természetű, mikor ölt igazából „büntetőjogi jelleget”, a Bíróság kifejezetten a szankciók hatékonyságára hivatkozott, ami nehezen kapcsolható össze az EJEB ítélkezési gyakorlatával.
29.
Az Åkerberg Fransson ítéletben (
14
) a Bíróság azt követően, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem megválaszolása tekintetében megállapította a hatáskörét, (
15
) megerősítette, hogy a ne bis in idem elve „nem zárja ki, hogy valamely tagállam a héával összefüggő bevallási kötelezettségek teljesítésének elmulasztásában megnyilvánuló ugyanazon tényállásra egymást követően adójogi szankciót és büntetőjogi szankciót alkalmazzon, amennyiben az első szankció nem büntető jellegű, aminek vizsgálata a nemzeti bíróság feladata” (
16
). A tagállamok szabad szankcióválasztását az indokolja, hogy biztosítani kell a héából származó bevételek teljes körű beszedését, ezáltal pedig az Unió pénzügyi érdekeit kell védeni. (
17
)
30.
A Bíróság azonban korlátozta az adójogi és büntetőjogi szankciók halmozódását: „a Charta 50. cikke akkor zárja ki, hogy ugyanazon tényállás alapján ugyanazon személlyel szemben büntetőeljárást indítsanak, ha az adóbírság az említett rendelkezés értelmében büntető jellegű, és jogerőssé vált”. Az adójogi és büntetőjogi szankciók tehát egyidejűleg alkalmazhatók, de nem szabható ki névlegesen közigazgatási – valójában megtorló jellegű – szankció egyéb büntetőjogi szankcióval együtt. (
18
)
31.
Annak meghatározásához, hogy valamely adójogi szankció mikor rendelkezik büntetőjogi jelleggel, a Bíróság – ahogyan azt már kifejtettem – azokat az Engel‑kritériumokat alkalmazta, amelyeket korábban a Bonda ítéletben fogadott el. (
19
) Azonban ahelyett, hogy a Bíróság a kritériumokat maga alkalmazta volna egy olyan jogszabályra, mint a svéd, e feladatot a kérdést előterjesztő nemzeti bíróságra bízta (
20
) azzal a kikötéssel, hogy csak akkor lehet arra következtetni, hogy az adójogi és büntetőjogi szankciók halmozódása ellentétes a Charta 50. cikkével, ha a fennmaradó szankciók hatékonyak, arányosak és elrettentőek. (
21
)
32.
A csalás hatékony üldözése és az Unió pénzügyi érdekeinek védelme tehát ellenpontként jelenik meg annak értékelése során, hogy az adójogi és büntetőjogi szankciók halmozódása összeegyeztethető‑e a ne bis in idem elvével, ha az említett érdekeket sértő adókról van szó.
33.
A szankciók hatékonyságának követelménye, a Taricco és társai ítélet (
22
) szerint, a tagállamok választási szabadságát módosító feltétellé válik, mivel „a büntetőjogi szankciók elengedhetetlenek lehetnek a súlyos héacsalás bizonyos eseteivel szembeni hatékony és visszatartó erejű küzdelemhez”. A korlátozás egyébként az EUMSZ 325. cikken alapszik, amelynek értelmében a tagállamoknak elrettentő hatású és hatékony intézkedésekkel kell küzdeni az Unió pénzügyi érdekeit sértő jogellenes tevékenységek ellen, különösen pedig ugyanazokat az intézkedéseket kell megtenniük az Unió pénzügyi érdekeit sértő csalás leküzdése érdekében, mint amelyeket a saját pénzügyi érdekeiket sértő csalás leküzdésére tesznek. (
23
)
34.
Végeredményben, a Bonda ítélettel (
24
) és az Åkerberg Fransson ítélettel a Bíróság az EJEB‑nek a ne bis idem elvére vonatkozó addig uralkodó ítélkezési gyakorlatával összhangban (
25
) értelmezte a Charta 50. cikkét. (
26
) Ez az összhang a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikke, valamint a Charta 50. cikke szerinti ne bis in idem elvének szabályozása közötti hasonlóságra tekintettel logikus volt. (
27
)
B.
Az EJEB‑nek a ne bis in idem elvére, illetve az adójogi és büntetőjogi szankciók halmozódására vonatkozó ítélkezési gyakorlata
35.
A ne bis in idem elvének védelme az Európa Tanács keretében nem minden komplikációtól mentes. E jogot nem tartalmazza a Rómában 1950. november 4‑én aláírt EJEE, védelmét utólagosan, a hetedik kiegészítő jegyzőkönyvvel biztosították, amelyet az Európa Tanács negyvenhét tagállama közül negyvennégy állam erősített meg. Az Egyesült Királyság nem írta alá, míg Németország és Hollandia tartózkodik a ratifikációtól. Németország az aláíráskor – hasonlóan ahhoz, amit több más állam (Ausztria, Franciaország, Portugália, illetve Olaszország) az egyezmény megkötésekor tett – fenntartásokat vagy nyilatkozatokat tett a megerősítésről szóló okiratban, az EJEB hatáskörét szigorúan véve büntetőjogi területre korlátozva, a célból, hogy fenntarthassák ugyanazon tényállással összefüggésben a közigazgatási és büntetőjogi szankciók alkalmazásának kettősségét. (
28
)
36.
Az EJEB ítélkezési gyakorlata korlátozta e fenntartások, illetve nyilatkozatok joghatásait, azáltal hogy az EJEE 57. cikkével összhangban az érvényességükhöz az alábbi feltételek tiszteletben tartását követelte meg: a jegyzőkönyv aláírásának alkalmával történő megfogalmazás; a ratifikáció időpontjában hatályban lévő szabályokra való hivatkozás; általános jelleg és a hivatkozott szabályok rövid leírásának belefoglalása. (
29
) Mivel megállapításra került, hogy e feltételek nem teljesülnek, az EJEB Grande Stevens és mások kontra Olaszország ítélete (
30
) érvénytelennek minősítette Olaszországnak a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv megerősítéséről szóló okiratban tett azon nyilatkozatát, amely a jegyzőkönyv alkalmazását kizárólag az olasz jog által büntetőjoginak minősített szankciókra és eljárásokra kívánta korlátozni.
37.
Az EJEB ítélkezési gyakorlata szerint a ne bis in idem elve megtiltja két vagy több büntetőjogi jellegű eljárás megindítását (kettős vád) és két vagy több jogerős elmarasztaló büntetőítélet (kettős büntetés) alkalmazását ugyanazon személlyel szemben és ugyanazon tényállás tekintetében. Ezen elv célja a már lezárt büntetőeljárások ismétlődését megakadályozni, és az egyén jogbiztonságát biztosítani, azáltal hogy védelemben részesíti őt a kétszeres eljárás alá vonás lehetősége által jelentett bizonytalansággal szemben. Az EJEB ezen ítélkezési gyakorlatának jó része, különösen, az adójogi és a büntetőjogi szankciók kettős alkalmazásáról szól.
38.
A ne bis in idem elvének az EJEB általi alkalmazása négy feltétel együttes fennállását követeli meg: 1) az eljárás alá vont vagy szankcióval terhelt személy azonossága, 2) az elbírált tényállás azonossága (idem), 3) a szankcionáló eljárások kettőssége (bis), valamint 4) a két határozat közül az egyik jogerős jellege. A jelen ügy szempontjából releváns azon feltételek, amelyek az EJEB ítélkezési gyakorlatát még inkább vitássá tették, a tényállás azonossága (idem) és az eljárások kettőssége (bis).
1. A tényállás azonossága (az idem fogalma)
39.
A ne bis in idem elvének ezen eleme megköveteli annak meghatározását, hogy az ismétlődő eljárásoknak csak ugyanazon magatartásra (idem factum) kell‑e vonatkozniuk, vagy szükséges‑e az ugyanazon jogi minősítés alkalmazása (idem crimen) is.
40.
Az EJEB kezdeti ítélkezési gyakorlata nagyon heterogén volt, és a büntetőjogi és adójogi szankciók halmozódásának egyes eseteiben megállapította, hogy bizonyos ugyanazon tényállások büntetőjogi szankció és közigazgatási szankció tárgyát is képezhetik, mert azok nem ugyanazokat a tényezőket veszik figyelembe. (
31
)
41.
A Bíróságnak a Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény (
32
) 54. cikkére vonatkozó ítélkezési gyakorlatának hatása miatt az EJEB az alapvetőnek tekintendő Zolotoukhin kontra Oroszország ítéletében (
33
) felülvizsgálta és rendezte az ítélkezési gyakorlatát, amely ítéletben kimondta, hogy a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikke megtiltja, hogy a későbbi jogsértést korábbi jogsértést megalapozó cselekményekkel megegyező vagy lényegében véve azonos cselekmények alapján büntessék, függetlenül a jogi minősítésétől (az idem factum egyértelmű választása és az idem crimen elutasítása). Az EJEB úgy írja le a tényállás azonosságát, mint olyan konkrét ténybeli körülmények együttesét, amelyek ugyanazon jogsértővel kapcsolatosak, valamint időben és térben elválaszthatatlanul kötődnek egymáshoz. (
34
)
42.
Az EJEB a későbbi ítélkezési gyakorlatában (
35
) fenntartotta ezt az egyének számára nyújtott garanciákra nézve kedvező megközelítést, amely abban állt, hogy az idem factumot fontosabbnak tartotta az idem crimennél. Az EJEB a nagytanácsban hozott A és B kontra Norvégia ítéletében (
36
) ezt ismét megerősítette.
2. A szankcionáló eljárások ismétlődése (a bis fogalma)
43.
A büntetőjogi jellegű, szankcionáló eljárások kettős alkalmazása a legtöbb nehézséget okozó tényező a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkének alkalmazása során. A büntetőbíróságok által azonos cselekmények tekintetében lefolytatott eljárások vagy marasztalások egyesítése esetén ezen elv alkalmazása nem okoz nagyobb nehézséget. Vannak azonban olyan megtorló jellegű szabályok, amelyeket a nemzeti jogalkotók szankcionáló közigazgatási jogi, nem pedig büntetőjogi jelleggel hoznak létre a büntetőeljárásra jellemző védelem és garanciák alkalmazásának elkerülése érdekében. (
37
)
a) Az EJEB általános ítélkezési gyakorlata
44.
A megtorló jellegű, szankcionáló közigazgatási jogi intézkedések elszaporodása magyarázatot ad arra, hogy az EJEB az Engel és társai kontra Hollandia ítélettől (
38
) kezdve konkrét és önálló kritériumokat alakított ki az EJEE 6. cikke szerinti „büntetőjogi vádak” fogalmának és az EJEE 7. cikkében foglalt „büntetés” fogalmának tisztázása érdekében. Konkrétan a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkének értelmezéséhez az Engel‑kritériumokként ismert feltételeket alkalmazta, azaz (
39
) a jogsértés belső jog szerinti jogi minősítését; a jogsértés jellegét; és a jogsértővel szemben kiszabott szankció természetét és intenzitásának vagy súlyosságának mértékét. Az utolsó két kritérium alternatív jellegű, de az ügy sajátosságainak függvényében az EJEB együttesen alkalmazandónak minősítheti őket. (
40
)
45.
Az EJEB az A és B kontra Norvégia ítéletében ismét megerősítette az Engel‑kritériumok kizárólagos használatát annak ellenére, hogy ebben a jogvitában néhány résztvevő tagállam egyéb kiegészítő kritériumokat javasolt azok alkalmazásának megnehezítése céljából a büntetőjog szigorú határain túlmenően. (
41
)
46.
Az első Engel‑kritérium a jogsértés belső jog szerinti jogi minősítésére vonatkozik, amelyet az EJEB csak kiindulópontnak tekint annak megállapítására, hogy valamely szankció rendelkezik‑e „büntetőjogi jelleggel”. Ez a szabály nem meghatározó, kivéve ha maga a nemzeti jog mind a két szankciót a büntetőjog alá sorolja, amely esetben logikusan a ne bis in idem elve minden további nélkül alkalmazható. Ha ezzel szemben a belső jogrend közigazgatási jellegűnek minősíti a szankciót, a másik két kritérium fényében kell azt megvizsgálni, amelyek alapján el kell dönteni, hogy mindennek ellenére a szankció a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikke értelmében vett „büntetőjogi jelleggel” rendelkezik‑e.
47.
A második Engel‑kritérium a jogsértés jellegére vonatkozik. Az EJEB ítélkezési gyakorlatában annak meghatározásához, hogy valamely közigazgatási jellegű adójogi jogsértés valójában büntetőjogi jelleggel rendelkezik‑e, a következő tényezőket kell figyelembe venni: a) a szankcionáló szabály címzettjei, ily módon, ha az mindenkire vonatkozik és nem a címzettek jól körülhatárolt körére, akkor szokásosan „büntetőjogi jellegű” lesz; (
42
) b) az adott szabály célja, mivel a jogsértés nem rendelkezik büntetőjogi jelleggel, ha az előírt szankció kizárólagos célja a vagyoni kár megtérítése, (
43
) és büntetőjogi jellegű, ha meghatározása a megtorlás és a megelőzés céljait szolgálja; (
44
) és c) a szankcionáló nemzeti rendelkezés által védett jogi tárgy, amely rendelkezés büntetőjogi jellegű, ha olyan jogi tárgyak védelmét szolgálja, amelyek védelmét rendszerint büntetőjogi rendelkezések útján biztosítják. (
45
)
48.
A harmadik Engel‑kritérium a szankció természetét és súlyosságának mértékét veszi figyelembe. A szabadságvesztés‑büntetés önmagában büntetőjogi jellegű, (
46
) és ez a helyzet azon pénzbüntetés esetében is, amely meg nem fizetése esetén szabadságvesztésre változtatható át, vagy a bűnügyi nyilvántartásba történő felvétellel jár. (
47
)
49.
E kritériumoknak a büntetőjogi szankciókkal halmazatban megállapított adójogi szankciókra történő alkalmazásakor az EJEB számos esetben úgy vélte, hogy az adójogi szankciók „büntetőjogi jelleggel” rendelkeznek az EJEE 6. és 7. cikke, és tágabb értelemben a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikke értelmében véve. (
48
) Konkrétan ezt az értelmezést követte a közigazgatási eljárásokban az adófizetés elmulasztása miatt kiszabott szerény összegű pénzbüntetések esetében is. (
49
) E következtetés levonásához a szankció természetet és súlyosságát vizsgálta meg, a teljes egészében, tehát az adóhatóság által jóváhagyott esetleges levonásokból eredő végső összeg mérlegelése nélkül történő végrehajtás lehetőségét mérlegelve. (
50
) E tekintetben az EJEB irrelevánsnak nyilvánította, hogy az első szankciót a kétszeres büntetés enyhítése céljából a másodikból levonták. (
51
)
50.
Ezzel szemben az EJEB kimondta, hogy az adótartozások visszakövetelésére és a késedelmi kamatok beszedésére irányuló eljárások és adójogi intézkedések, az összegüktől függetlenül, nem rendelkeznek büntetőjogi jelleggel. (
52
)
51.
Az EJEB egyéb ítéleteiben megerősítette, hogy a ne bis in idem elvéből fakadó garancia nemcsak a kettős elítélés eseteire alkalmazható, hanem a kettős vád esetén is, nevezetesen olyan személyekre, akikkel szemben olyan vádakat hoztak fel, amelyek tekintetében nem született marasztaló ítélet. Az EJEB megerősítette továbbá, hogy nem bír jelentőséggel az, hogy a közigazgatási eljárás megelőzi vagy követi‑e a büntetőeljárást, hogy az első szankciót a második eljárásban kiszabott szankcióba beszámítják‑e, vagy hogy az érintett személyt a második vagy az első eljárás lezárásával mentették‑e fel. (
53
)
52.
Az EJEB ezen ítélkezési gyakorlatának kiterjesztő hatálya a magánszemélyek védelmét részesítette előnyben a nemzeti hatóságok megtorló hatalmával szemben. Talán e körülmény magyarázatot ad bizonyos tagállamok azon reakciójára, amely az A és B kontra Norvégia ügyben (
54
) képviselt okfejtésekben megnyilvánul, amelyet az EJEB is figyelembe vett.
b) A kellően szoros időbeli és anyagi jogi kapcsolattal rendelkező vegyes eljárások esetén fennálló kivétel: az A és B kontra Norvégia ítélet
53.
Az EJEB az A és B kontra Norvégia ítéletben elfogadja, hogy a büntetőjogi jellegű, de formailag közigazgatási szankciók esetén a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkét nem sérti a szankcionáló büntetőeljárások és közigazgatási eljárások halmozódása, feltéve hogy kellően szoros anyagi jogi és időbeli kapcsolat van közöttük. Ha az állam bizonyítja, hogy az eljárások között fennáll ez az időbeli és anyagi jogi kapcsolat, nem kerül sor az „eljárások vagy büntetések (bis) ismétlésére”. (
55
)
54.
Az EJEB szerint annak felismeréséhez, hogy a büntetőeljárások és a közigazgatási eljárások között kellően szoros anyagi jogi kapcsolat van‑e, különösen az alábbi kritériumokat kell figyelembe venni: (
56
)
–
Az eljárások egymást kiegészítő céljai és azoknak a társadalom számára hátrányos cselekmény különböző szempontjaival való kapcsolata. Minél messzebb vannak a közigazgatási eljárás szankciói a „büntetőjog kemény magjától”, és fordítva, annál jobban érvényesül a kiegészítő és következetes jelleg. (
57
)
–
Az eljárások jogi és gyakorlati kettőssége, ha ugyanazon szankcionált magatartás előre látható következményének minősül.
–
Az eljárások lefolytatásának kiegészítő jellege, amely, ha lehetséges, a bizonyítékok összegyűjtése és értékelése során mellőzi az ismétlődéseket a különböző hatóságok közötti együttműködésnek köszönhetően, ezáltal az egyik eljárásban megállapított tényállást átveszik a másik eljárásban.
–
Az első eljárásban kiszabott szankció beszámítása és figyelembevétele a második eljárásban a szankció kivetése időpontjában oly módon, hogy a magánszemélyre vonatkozó szankció ne jelentsen túlzott terhet, és a beszámítási eljárás fennállása e kockázat elkerülésére alkalmas.
55.
Az eljárások között fennálló elegendő időbeli kapcsolat bizonyítására vonatkozó szabályokat illetően az EJEB kevésbé pontos. Annak megállapítására szorítkozik, hogy nem szükséges a büntetőeljárás és a közigazgatási eljárás párhuzamos lefolytatása kezdetektől a végéig, és hozzáteszi, hogy minél szélesebb a két eljárás közti időbeli különbség, annál nehezebbé válik a bizonyítás a tagállam számára. (
58
)
56.
Egyrészt az A és B kontra Norvégia ítéletben, másrészt pedig a későbbi, 2017. május 18‑i Jóhannesson és társai kontra Izland ítéletben (
59
) elbírált tények összehasonlítása kiemeli azokat a szinte leküzdhetetlen akadályokat, amelyekkel a nemzeti bíróságoknak szembe kell nézniük ahhoz, hogy minimális bizonyossággal és előreláthatósággal előzetesen tisztázni tudják, hogy a priori mikor áll fenn a szóban forgó időbeli kapcsolat.
C.
Az A és B kontra Norvégia ítéletnek az uniós jogra gyakorolt hatása
57.
A Charta 52. cikkének (3) bekezdése alapján, az 50. cikkének tartalmát és terjedelmét „azonosnak kell tekinteni azokéval”, amelyek az EJEE vonatkozó rendelkezésében szerepelnek. Az értelmezése során nem választható el a Charta 50. cikke által védett jog a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkétől anélkül, hogy ez utóbbi 4. cikkre vonatkozóan bizonyos tagállamok (
60
) által történő megerősítés hiánya vagy az általuk tett fenntartások, illetve nyilatkozatok a Bíróság számára jelentőséggel bírnának.
58.
Az Åkerberg Fransson ítélet közvetve ezt az irányt követi, amely ítélet nem fogadta el, hogy az EJEE egyik jegyzőkönyvének megerősítési szintje hatással legyen arra, hogy azt a Charta 50. cikkének értelmezésére irányadó szabályként használják, az e tekintetben kifejtett fenntartások ellenére. (
61
)
59.
A Charta 52. cikkének (3) bekezdéséhez fűzött magyarázó megjegyzés rámutat, hogy „az EJEE‑re történő hivatkozás mind az egyezményre magára, mind pedig az ahhoz csatolt kiegészítő jegyzőkönyvekre vonatkozik”. Egyáltalán nem tesz különbséget a tekintetben, hogy e jegyzőkönyvek az összes uniós tagállamot kötelezik‑e, vagy sem. (
62
) E különbségtétel egyébiránt a Charta egységes értelmezésének és alkalmazásának hiányát eredményezheti, (
63
) attól függően, hogy az EJEE mellékletét képező valamelyik jegyzőkönyve kötelezettséget jelent‑e a tagállamnak, vagy sem.
60.
Ugyanakkor az ítélkezési gyakorlatnak az EJEB által az A és B kontra Norvégia ítélettel való megváltoztatása jelentős kihívást jelent a Bíróság számára. A két bíróság közötti intézményes tisztelettel bármilyen kritikai jellegű megjegyzés ellentétesnek minősül, (
64
) azonban nem akadályozza annak vizsgálatát, hogy az EJEB az új megközelítésével jelentősen módosította‑e a ne bis in idem elvének eddig biztosított hatályt.
61.
Ilyen körülmények között úgy vélem, hogy a Bíróság az alábbi két lehetőség közül az egyiket választhatja:
–
Feltétel nélkül elfogadja a ne bis in idem elvének az A és B kontra Norvégia ítélet által megállapított korlátozását, és azt a Charta 50. cikke keretében az 52. cikk (3) bekezdésének figyelembevételével alkalmazza.
–
Elutasítja ezt a korlátozást, és az Åkerberg Fransson ítéletben meghatározott védelmi szintet fenntartja az EJEB (korábbi) általános ítélkezési gyakorlatára való hivatkozással. Ezáltal az 52. cikk (3) bekezdésének utolsó mondatában található kikötést alkalmazza, amely szerint azon kötelezettség, hogy az EJEE és a Charta hasonló tartalmú rendelkezéseit egységesen kell értelmezni, „nem akadályozza meg azt, hogy az Unió joga kiterjedtebb védelmet nyújtson”.
62.
Az A és B kontra Norvégia ítélet kapcsán felmerülő két választási lehetőségen kívül a Bíróság, logikusan, külön ítélkezési gyakorlatot alakíthat ki annak meghatározásához, hogy összeegyeztethetők‑e a Charta 50. cikkével azok az úgynevezett „vegyes (büntetőjogi és közigazgatási) eljárások, amelyek között elegendő kapcsolat áll fenn”.
1. Az EJEB új ítélkezési gyakorlatához való igazodás
63.
E megoldás természetesen összhangban lenne a Charta és az EJEE (illetve jegyzőkönyvei) rendelkezéseinek összehangolt értelmezésére irányuló kötelezettséggel a Charta 52. cikkének (3) bekezdése alapján.
64.
Az eljárásban részt vevő több kormány támogatja ezt az igazodást a Charta 52. cikkének (4) és (6) bekezdéseiben foglalt értelmezési szabályokra is történő hivatkozással. Az első kimondja, hogy „amennyiben e Charta a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból eredő alapvető jogokat ismer el, akkor ezeket a jogokat e hagyományokkal összhangban kell értelmezni”. A második értelmében pedig „a nemzeti jogszabályokat és gyakorlatot az ebben a Chartában meghatározottak szerint teljes mértékben figyelembe kell venni”.
65.
E kormányok kiemelik, hogy a nemzeti jogszabályok és gyakorlatok az ugyanazon tényállás miatt kiszabandó büntetőjogi és közigazgatási szankciók lehetséges halmozódása tekintetében nagyon változatosak. E sokszínű valóságra tekintettel a Charta 50. cikkének megszorító értelmezését támogatják, amely megfelelő megtorló hatalmat biztosít az államoknak, ahogy azt az EJEB az A és B kontra Norvégia ítélettel megtette.
66.
Nem értek egyet ezen érveléssel. Az 52. cikk (6) bekezdésében foglalt értelmezési szabály nem alkalmazható a Charta 50. cikkére, mivel – ahogy azt a Bizottság állítja – e rendelkezés semmilyen utalást nem tartalmaz a nemzeti jogszabályokra és gyakorlatokra (más rendelkezéstől eltérően, mint például a Charta 16., 27., 28., 30., 34., 35. vagy 36. cikke).
67.
Az 52. cikk (4) bekezdése sem releváns a Charta 50. cikke terjedelmének meghatározása szempontjából. Egyfelől, ugyanezen kormányok elfogadják, hogy e jog tartalmával kapcsolatban nincsenek közös alkotmányos hagyományok. (
65
) Másfelől, a szóban forgó államok hagyományai, amelyek a ne bis in idem elvének hatékony érvényesülését kizárólag a büntetőjogra korlátozzák, az 50. cikk megszorítóbb értelmezését eredményezhetik, ideértve az EJEB hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkével kapcsolatos értelmezését is.
68.
Ezen eredmény nem lenne összeegyeztethető a Charta 52. cikkének (3) bekezdésével, így a közös alkotmányos hagyományok, ha léteznek e tekintetben, csak a Charta 50. cikke szerinti hermeneutikai kritériumként működhetnének, ha a jog magasabb védelmi szintjéhez vezetnének. (
66
)
69.
Részemről nem látom indokoltnak, de hátrányosnak igen, hogy a Bíróság csatlakozzon az EJEB‑hez a ne bis in idem elve által a magánszemélyeknek biztosított jog tartalmának korlátozására vonatkozó döntésben, ha olyan azonos természetű (anyagi jogi szempontból büntetőjogi jellegű) szankciókról van szó, amelyeket ugyanazon tényállás alapján kétszer szabtak ki. Úgy vélem, hogy az Åkerberg Fransson ítélettel már elért védelmi szintről nehéz lemondani csak azért, mert az EJEB fordulatot vett (
67
) a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkének az őt illető hatáskörön belül való értelmezése során.
70.
Először is az EJEB elismeri, (
68
) hogy a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkében előírt ne bis in idem elvének legjobb betartási módja, hogy egyetlen szankciós eljárást folytassanak le, így a vegyes eljárások esetén a kettős eljárást az ezen általános szabály alóli egyik kivételnek tekinti. A kettős, bár vegyes eljárás szokásos következménye a ne bis in idem elvének megsértése.
71.
Másodsorban, a „kellő időbeli és anyagi jogi kapcsolattal rendelkező vegyes eljárások” megmentése érdekében megváltoztatott ítélkezési gyakorlat az EJEE részes államai érvelésének elfogadásán alapszik. (
69
) Az EJEB relevánsnak tekinti, hogy a ne bis in idem elvét az EJEE nem tartalmazta, és azt csak 1984‑ben (a hetedik kiegészítő jegyzőkönyvvel) foglalták az egyezménybe egyes aláíró államok fenntartásaival és nyilatkozataival. Úgy tűnik, hogy a bizonyos államok a ne bis in idem elvének elfogadásától való vonakodása, valamint a nemzeti jogok közötti eltérések hatással voltak az elv alkalmazása alóli ezen jelentős kivétel (amelyet a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikke legalább is kifejezetten nem ír elő) elfogadására. (
70
)
72.
Úgy vélem, ismétlem, hogy a Bíróságnak nem kell az EJEB útját követni. A Charta 50. cikkének értelmezése nem függhet attól, hogy az államok kisebb vagy nagyobb mértékben hajlandók‑e eleget tenni a cikk jogilag kötelező erejű tartalmának. És bár a Bíróság ítélkezési gyakorlata olyan gyakorlatot erősített meg, amelynek értelmében két párhuzamos vagy egymást követő eljárás, amelyek ugyanazon tényállással összefüggésben anyagi jogi szempontból két büntetőjogi szankciót eredményeznek, továbbra is kettő (bis) és nem egy eljárásnak minősülnek, nem találok megalapozott indokot e gyakorlat elhagyására.
73.
Ezen túlmenően, a Charta 50. cikkre vonatkozó olyan értelmezési kritériumnak az uniós jogba történő bevezetése, amely bizonyos eljárások (büntetőeljárások) és egyéb eljárások (szankcionáló közigazgatási eljárások) között fennálló szorosabb vagy tágabb anyagi jogi és időbeli kapcsolaton nyugszik, jelentős bizonytalansággal és összetettséggel egészítené ki a személyeknek ugyanazon tényállással összefüggő, kétszeres eljárás alá vonás vagy büntetés tilalmához való jogát. A Charta által elismert alapvető jogoknak mindenki számára könnyen érthetőknek kell lenniük, és gyakorlásuk előreláthatóságot, illetve bizonyosságot igényel, amely véleményem szerint nem egyeztethető össze az említett kritériummal.
2. A ne bis in idem elvének az uniós jogban biztosított magasabb szintű védelme
74.
A Bíróság megismételte, hogy bár a Charta 52. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy a Chartában foglalt, az EJEE által biztosított jogoknak megfelelő jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az említett egyezményben szerepelnek, ezen egyezmény nem minősül az uniós jogrendbe szervesen beépülő jogforrásnak addig, amíg az Unió nem csatlakozott hozzá. (
71
)
75.
Ezen ítélkezési gyakorlat hangsúlyozza a Bíróság autonómiáját a Charta rendelkezéseinek értelmezése során, amely rendelkezések kizárólagosan alkalmazandók az uniós jog területén. Az EJEB ítélkezési gyakorlata tehát figyelmen kívül hagyható, ha a Chartában foglalt olyan jogok kapcsán, amelyek tartalma hasonló az EJEE és jegyzőkönyvei által biztosított jogokéhoz, a Bíróság szerinti értelmezés magasabb szintű védelmet hoz létre, feltéve hogy ez a Charta által biztosított egyéb jog sérelmével nem jár. (
72
)
76.
A Bíróság ezt az autonómiát gyakorolva a Charta 50. cikkének adhatna továbbra is olyan saját értelmezést, amely eltér az EJEB A és B kontra Norvégia ítélete által képviselt ítélkezési gyakorlattól. Elég lenne arról meggyőződni, hogy ez az értelmezés nem sérti‑e (
73
) és meghaladja‑e a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikke által az EJEB értelmezése szerint biztosított védelem szintjét.
77.
Mivel az A és B kontra Norvégia ítélet a jogalanyok tekintetében gyengíti a jogszabályból eredő biztosítékokat, megengedve az eljárások, a büntetések és az anyagi jogi szempontból büntetőjogi tartalmú szankciók halmozódását a már jelzett körülmények között, a Bíróság a Charta 50. cikke keretében magasabb szintű védelmet biztosítana, fenntartások nélkül megőrizve a korábbi ítélkezési gyakorlatát az Åkerberg Fransson ítélettel összhangban.
D.
Kiigazítható‑e önálló módon a Charta 50. cikkének terjedelme?
78.
A Charta 50. cikke a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkéhez hasonlóan a személy alapvető jogaként mondja ki a ne bis in idem elvét, amelyre nem vonatkoznak kivételek. Előfordulhat, hogy nem veszik kellőképpen figyelembe e minőséget, és e joggal szemben gazdasági jellegű megfontolásokat helyeznek előtérbe (például a közpénzügyek helyzete), amelyek más területeken nagyon jogszerűek, de nem elégségesek a korlátozásának igazolásához. (
74
)
79.
Ugyanakkor a Bíróság a Spasic ítéletben (
75
) a ne bis in idem elve által nyújtott védelemre vonatkozóan elfogadott bizonyos korlátozásokat a Charta 50. cikkének keretében. Konkrétan kimondta, hogy a Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény 54. cikke (amely az említett elv alkalmazását ahhoz a feltételhez köti, hogy elítélés esetén a szankciót „már végrehajtották”, vagy „végrehajtása folyamatban van”, vagy már nem végrehajtható) összeegyeztethető a Charta 50. cikkével.
80.
Ezzel összhangban elfogadható‑e ugyanazon tényállás tekintetében a büntetőjogi és az anyagi jogi szempontból büntetőjogi tartalmú adójogi szankciók kettős alkalmazása, ha párhuzamos eljárásokról van szó? A Charta 52. cikke (1) bekezdésének első mondatában foglalt horizontális záradék szerint a ne bis in idem elve a törvény által és ezen elv lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Ugyanezen bekezdés második mondata alapján az arányosság elvére figyelemmel, a ne bis in idem elvének korlátozására csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen, és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja. (
76
)
81.
Az alapvető jogok jogszerű korlátozásához szükséges négy elengedhetetlen feltételből az első és az utolsó a jelen ügyben nem jelent különösebb nehézséget. A nemzeti törvény meghatározza a kétszeres büntetés tilalmát, és ez megfelel magának az uniós jog által elismert általános érdekű célkitűzésnek (nevezetesen azon követelménynek, hogy a súlyos héacsalások elleni szankciók hatékonyak és elrettentő erejűek legyenek, amit az Åkerberg Fransson ítélet mondott ki, és a Taricco és társai ítélet később megerősített (
77
)).
82.
Kétlem azonban, hogy ilyen körülmények között tiszteletben tartanák az ugyanazon jogsértésre vonatkozó kétszeres eljárás alá vonás vagy büntetés tilalmának alapvető tartalmát. Mindenesetre, és ez a kulcstényező, a jelenleg vizsgált korlátozás a Charta 52. cikke (1) bekezdésének értelmében véve számomra szükségtelennek tűnik.
83.
Az, hogy a tagállami szabályozások eltérő megoldást nyújtanak erre a helyzetre, véleményem szerint önmagában bizonyítja, hogy e korlátozás szükségtelen. Ha az tényleg elengedhetetlen lenne a Charta 52. cikkének (1) bekezdése alapján, mindenki számára az lenne, és nem csak bizonyos tagállamok számára.
84.
Különböző uniós tagállamok szabályozását áttekintve a héa megfizetésének elmulasztásából eredő csalások szankcionálásának legalább két különböző rendszere figyelhető meg.
85.
Egyrészt azon rendszerek, amelyeket kétutas rendszernek lehetne minősíteni (az olasz „doppio binario penale‑amministrativo in materia tributaria” vagy az Åkerberg Fransson ítéletben vizsgált svéd rendszer), és amelyek nagyobb összegű csalások esetében lehetővé teszik az adóhatóságok feladatát képező szankcionálásra irányuló közigazgatási eljárások, illetve az ügyészség és a bíróságok feladatát képező büntetőeljárások párhuzamos lefolytatását, valamint az adójogi szankciók és a büntetőjogi szankciók halmozódását (ideértve a szabadságvesztés‑büntetést, a pénzbüntetést és az egyéb jogoktól való megfosztást).
86.
Másrészt azon rendszerek, amelyeket egyutas rendszereknek lehetne minősíteni, és amelyek nagy összegű héa megfizetésének elmulasztása esetén lehetővé teszik az adójogi vagy büntetőjogi eljárások megindítását és szankciók alkalmazását, de halmozódásuk nem megengedett. Ha a csalás összege meghalad egy meghatározott küszöbértéket, a nemzeti jogok gyakran bűncselekménynek minősítik e magatartást, és kizárólag büntetőjogi szankciókkal való büntetését írják elő (ismét, szabadságvesztés‑büntetés, bírságok és egyéb büntetések), (
78
) jóllehet logikusan a hatóság állapítja meg adott esetben azt az összeget, amelyet a héaalany elmulasztott befizetni.
87.
Az egyutas rendszerek tiszteletben tartják a Charta 50. cikkében foglalt ne bis in idem elvét, és az adózó számára biztosítékot nyújtanak arra, hogy ugyanazon jogsértés miatt ne vonják kétszer eljárás alá, illetve ne szabjanak ki rá büntetést. Annak bizonyossága, hogy a súlyosabb csalásokat végső soron hatékonyan küzdik le olyan büntetőjogi szankciókkal, amelyek az elkövető szabadságvesztését is maguk után vonhatják, az Unió pénzügyi érdekeinek védelméhez szükséges elrettentő erővel ruházza fel a szankciókat. Véleményem szerint ez nem így van a kétutas rendszerek esetében.
88.
Így tehát a párhuzamos (közigazgatási és büntetőjogi) eljárások kettős alkalmazása, bármilyen közel is legyenek az idő szempontjából, és az eljárások befejezésekor az azon kapcsolódó büntetőjogi jellegű szankciók kettős alkalmazása, amelyek megállapítása az állam ugyanazon jogellenes tényállások tekintetében határozatot hozó, két megtorló hatóságának feladata, nem olyan szükséges követelmény, amely lehetővé tenné a ne bis in idem elve által védett jog korlátozását, akkor is, ha az Unió pénzügyi érdekeinek védelmére és súlyos csalások büntethetőségének elkerülésére irányuló dicséretes szándék fennáll.
89.
Semmi nem akadályozza, hogy a tagállamok ugyanazon tényállás tekintetében közigazgatási szankciókkal együtt büntetőjogi szankciókat írjanak elő, ha a közigazgatási szankciók nem büntetőjogi jellegűek. Véleményem szerint a jogvita középpontját ennek kellene képeznie. A ne bis in idem elve által védett jog egyértelműségének rendkívül bonyolult megállapításokkal való elhomályosítása elegendő lenne újra bejárni az ahhoz vezető utat, hogy az adóhatóságok által kiszabott pénzbüntetésnek büntetőjogi jelleget tulajdonítottak.
90.
Ezzel szemben, ha fenntartjuk e szankciók anyagi jogi értelemben vett büntetőjogi jellegét, amint azt helyesnek vélem, teljes egészében meg kell őrizni a Charta 50. cikkében foglalt biztosítékot, ha ugyanazon tényállás egyidejűleg anyagi jogi szempontból büntetőjogi választ magában foglaló adójogi szabályokat és kifejezetten büntetőjogi szabályokat (amelyek meghatározzák a bűncselekményeket) is sért.
91.
Ezekben az esetekben a büntetőjogban jól ismert helyzet következik be: törvények vagy szabályok (nem pedig bűncselekmények) versengése, amelyet egységesen kell megoldani. Ugyanis, ha ugyanazon tényállás két (vagy több), azt szankcionáló rendelkezés alá sorolható be, a megtorló választ az egyik rendelkezésben kell keresni, abban, amelyik elsődlegesen alkalmazandó. (
79
)
92.
Ugyanazon tényállásra vonatkozó egyetlen megtorló válasz egyébként nem csökkenti a nemzeti jogalkotó széles körű szabályozási képességét a válasz tartalmának meghatározása során. Semmi nem zárja ki, hogy a válasz, amelyet csak egyszer kell megadni a ne bis in idem elvének betartása céljából, szabadságvesztés‑büntetést, bírságokat és jogfosztó intézkedéseket (eltiltások, szerződéskötésre vagy bizonyos tevékenységek gyakorlására vonatkozó tilalmak stb.) írjon elő. (
80
) Ezen túlmenően, az elrettentés céljának teljesítése érdekében, amelyre már hivatkoztam, a legsúlyosabb adócsalásokat az említett szankciók kombinálásával lehetne büntetni az arányosság elvének tiszteletben tartása mellett.
93.
Ha, amint azt megjegyzem, a különböző jellegű megtorló intézkedés egyetlen válaszba történő foglalásának lehetősége eloszlatja az adócsalók büntetlenségével kapcsolatos félelmet, a már kifejtett értelemben véve nem szükséges korlátozni a ne bis in idem elvét azzal, hogy az ezen jog által védett területről kizárják az úgynevezett párhuzamos, vegyes vagy egyidejűleg fennálló két (vagy több) eljárás lefolytatását követően kiszabott (kettős) szankciókat, amely eljárásokkal ugyanazon tényállások megtorlását biztosítják.
94.
Összefoglalva, az javaslom a Bíróságnak, hogy a korábbi ítélkezési gyakorlattal összhangban előrehaladva értelmezze a Charta 50. cikkét, de ne csökkentse e jog tartalmát az A és B kontra Norvégia ítélet szerint, sem a Charta 52. cikkének (1) bekezdése alapján.
E.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adandó válasz
95.
Az EJEB és a Bíróság ne bis in idem elvére vonatkozó ítélkezési gyakorlatának hosszú, de elkerülhetetlen elemzését követően visszatérek a Menci ügyre az alapügyben eljáró bíróság kérdésének megválaszolása céljából.
96.
Az Åkerberg Fransson ítélkezési gyakorlat alkalmazásával a kérdést előterjesztő olasz bíróságok számára nagyon egyszerű, de bizonyosan kevésbé hasznos választ lehetne adni: elegendő lenne azokat az említett ítéletre emlékeztetni, és felhívni őket, hogy maguk alkalmazzák az Engel‑kritériumokat, egyéb értékelési szempont megadása nélkül.
97.
Úgy vélem azonban, hogy az olasz bíróságoknak az Åkerberg Fransson ítélet és az EJEB e területre vonatkozó ítélkezési gyakorlata joghatásaival kapcsolatos véleménykülönbségeivel (
81
) összefüggésben a Bíróságnak további lépéseket kell tennie ahhoz, hogy a nemzeti bíróságok számára megkönnyítse a Charta 50. cikkének alkalmazását, különösen az ítélkezési gyakorlat A és B kontra Norvégia ítélet szerinti változását követően.
98.
Ezen előfeltevés alapján a következőkben azt vizsgálom, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben egyidejűleg fennáll‑e: a) a megállapított tényállások azonossága és b) a szankcionáló eljárások kettőssége. A személyazonosság és a szankció jogerős jellege egyértelműen találkozik a jelen ügyhöz hasonló helyzetben, és nem igényel különösebb magyarázatot. Végezetül, az 50. cikkben foglalt tilalom alóli kivételek elfogadásának lehetőségét vizsgálom az EJEB által az A és B kontra Norvégia ítéletben vagy a Bíróság Spasic ítéletével megnyitott út által meghatározott iránnyal összhangban. (
82
)
1. A tényállások azonossága (idem)
99.
Az idemet, azaz a tényállások azonosságát illetően a Bíróság ítélkezési gyakorlatában (különösen a már említett Schengeni Egyezmény 54. cikkére vonatkozóan) és az EJEB ítélkezési gyakorlatában a Zolotukhin kontra Oroszország ítéletet (
83
) követően elegendő olyan megállapítás található, amely kiterjeszthető a Charta 50. cikkének alkalmazására, ha a héafizetés elmulasztása miatt adójogi és büntetőjogi szankciók halmozódnak.
100.
Ezen ítélkezési gyakorlatban uralkodó elmélet szerint a kétszeres büntetés tilalma ugyanazon történeti tényállásra (idem factum) vonatkozik, és magában foglalja az egymáshoz elválaszthatatlanul kötődő konkrét körülmények együttesét, függetlenül e tényállás jogi minősítésétől (idem crimen) és a védett jogi tárgytól.
101.
A kérdést előterjesztő bíróságnak az ismertetett szabály alapján azt kell tisztáznia, hogy a héatartozás miatt kiszabott adójogi szankciót és az évente fizetendő héa megfizetésének elmulasztása miatt kiszabott büntetőjogi szankciót azonos tények tekintetében alkalmazzák‑e.
102.
A Cseh Köztársaság kormánya írásbeli észrevételeiben úgy ítéli meg, hogy az adójogi és büntetőjogi szankció halmozódása esetén az említett azonosságot megszorítóan kell értelmezni, és a Bíróság által a versenyjogi ügyekben felállított iránymutatásokat kell követni. (
84
) Konkrétan a tényállások azonosságának, a jogsértés elkövetője azonosságának és a védett jogi tárgy azonosságának hármas követelményére mutat. (
85
)
103.
Bár más főtanácsnokhoz hasonlóan én is úgy vélem, hogy a Bíróságnak egységesítenie kell a ne bis in idem elvének a versenyjog területén történő alkalmazására vonatkozó ítélkezési gyakorlatát (
86
) – amely elv e területtel együtt fejlődött – a Schengeni Egyezmény 54. cikke és a szabadság, biztonság és igazságosság területére vonatkozó rendelkezések (amelyek az EJEB Zolotoukhin kontra Oroszország ítélete (
87
) által jelzett fejlődés óta a legsürgetőbbek) tekintetében kialakított gyakorlatával, úgy gondolom, hogy a Cseh Köztársaság kormánya által kiemelt árnyalatnyi különbség a jelen ügyben nem releváns. Elegendő arra emlékeztetni, hogy értékelésem szerint a héafizetés elmulasztása esetén előírt adójogi szankciók által védett jogi tárgy megegyezik az ugyanezen címen kiszabott büntetőjogi szankciók jogi tárgyával.
104.
További nehézséget jelent az olasz kormány hivatkozása, amely álláspontjának alátámasztása érdekében a Corte suprema di cassazione (semmítőszék) azon ítélkezési gyakorlatára utal, miszerint a tényállások azonossága nem áll fenn, ha a közigazgatási jogsértések esetében a havonta vagy negyedévente esedékes héa rendszeres befizetésének hiányát büntetik, az adóbűncselekmény tekintetében pedig egyéves időszaknak megfelelő összeg (az adott időpontban alkalmazandó törvény szerint 50000 eurót vagy 250000 eurót meghaladó összeg) megfizetésének elmulasztását szankcionálják. E bíróság szerint összességében az ilyen esetekben nem áll fenn a megkövetelt azonosság, (
88
) amihez hozzáfűzi, hogy a ne bis in idem elve kizárólag a büntetőeljárásokat érinti, ezért nem alkalmazható a büntetőjogi szankciók és az adójogi jellegű közigazgatási szankciók együttes kiszabása esetén, ezért az olasz jogszabály nem sérti sem a Charta 50. cikkét, sem a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkét.
105.
Ezzel szemben a Bizottság írásbeli észrevételeiben ellentétes álláspontot képvisel, amellyel egyetértek, mivel úgy tűnik, hogy jobban illeszkedik a Bíróság és az EJEB azon ítélkezési gyakorlatába, amely a tényállás azonosságával kapcsolatos kritériumra vonatkozik.
106.
A héatartozás befizetési kötelezettségének nemteljesítésében megnyilvánuló mulasztó magatartás esetén az időben és térben egymáshoz elválaszthatatlanul kötődő azon konkrét ténybeli körülmények összessége a releváns, amelyek ugyanarra a jogsértőre vonatkoznak. Márpedig az alapeljárásban felmerülő adójogi jogsértések és büntetőjogi jogsértések esetén azok a különbségek, amelyek az olasz kormány szerint a két szankció alkalmazásából erednek, nem ténybeliek, hanem jogi jellegűek. (
89
) A tárgyi tényállás mindig ugyanaz, nevezetesen magas összegű héa megfizetésének elmulasztása; és a fizetés elmulasztásával szemben előírt követelmények: az éves héabevallás benyújtása, az alsó küszöb és a viszonyítási határidő, nem ténybeli, hanem jogi feltételek.
107.
A Bíróság (és az EJEB) általam korábban említett (
90
) ítélkezési gyakorlata hangsúlyozza, hogy az azonosság megállapításakor nem kell figyelembe venni a tényállások jogi minősítését. Az idem factum és nem az idem crimen bír jelentőséggel. Ha az olasz kormánynak igaza van, amikor a Corte di cassazione (semmítőszék) ítéleteivel összhangban kiemeli, hogy figyelembe kell venni a tényállás „konkrét értékelését”, számomra nem meggyőző a héafizetés elmulasztásában megnyilvánuló magatartás „jogellenességének kifejlődésére” vonatkozó elmélete, amelyre azt az értelmezést alapozza, hogy ilyen esetekben a kétszeresen szankcionált tényállások nem azonosak. L. Mencit illetően tehát az adójogi szankció kiszabását megalapozó és a számára ráadásul büntetőjogi szankciót is eredményező konkrét ténybeli körülmények azonosak: a 2011. január 1‑je és december 31‑e közötti adóévre vonatkozóan 282495,76 euró összegű héa megfizetésének elmulasztása. Az adójogi szankciót bizonyos jogi kritériumok használatával kell e tényállásra alkalmazni, míg a büntetőjogi szankció más jogi kritériumok értékelését igényli, azonban a ténybeli körülmények, hangsúlyozom, azonosak.
108.
Egy utolsó megállapítást kell tennem az általam javasolt értelmezésnek a tagállamokat terhelő azon kötelezettséggel való összeegyeztethetőségét illetően, hogy olyan hatékony, elrettentő és arányos szankciókat alkalmazzanak, amelyek biztosítják a héa beszedését és az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét. Amint azt már megjegyeztem, nem indokolt, hogy a kétszeres eljárás rendszerének a héacsalások visszaszorítása céljából történő alkalmazása hatékonyabb lenne az egyetlen eljárást alkalmazó rendszernél. Ha a kétszeres eljárást vagy kétszeres szankciót alapvetően a héacsalások visszaszorításához szükséges közigazgatási és bírósági struktúra hiányosságai miatt kell alkalmazni, e célok az eljárások jobbá tételével is elérhetők, nem csak az ugyanazon tényállás alapján kétszer történő büntetőeljárás alá vonás, illetve marasztalás tilalmához fűződő alapvető jog feláldozásával.
2. Az eljárások vagy a szankciók kettőssége (bis)
109.
Ahogy azt már előrebocsátottam, az Åkerberg Fransson ítélet szerint a Charta 50. cikkével:
–
Összeegyeztethető a héafizetés elmulasztásában megnyilvánuló csalások szankcionálására irányuló kettős (közigazgatási és büntetőjogi) rendszer fennállása, tekintettel arra, hogy a tagállamok szabadon választhatják meg a héacsalás elleni küzdelem módját.
–
Nem egyeztethető össze azonban a kétszeres büntetés, egyrészt a büntetőjogi szankció (vagy eljárás) címén, másrészt adójogi szankció (vagy eljárás) címén, ha megállapítható, hogy ez utóbbi valójában büntetőjogi jellegű, annak ellenére, hogy a belső jog szerint esetleg csak közigazgatásinak minősül. Ebben az esetben, ismétlem, „a Charta 50. cikke csak akkor zárja ki, hogy ugyanazon tényállás alapján ugyanazon személlyel szemben büntetőeljárást indítsanak, ha az adóbírság az említett rendelkezés értelmében büntető jellegű, és jogerőssé (
91
) vált”. (
92
)
110.
Ugyanezen ítélet szerint a kérdést előterjesztő bíróságoknak kell határozniuk arról, hogy az olasz adóhatóság által kiszabott adójogi szankció ténylegesen büntetőjogi jellegű‑e. Amint az említésre került, e bíróságoknak önmaguknak kell alkalmazniuk az Engel‑kritériumokat, amely megoldásban van logika (mivel a nemzeti bíróság jobban ismeri tagállamának belső jogát, mint a Bíróság), de egyúttal kockázatos is. (
93
) Ennélfogva célszerű lenne e bíróságoknak néhány olyan kiegészítő értelmezési szabályt adni, amelyek segítségével az adott jogvitában pontosabban körülhatárolhatják az említett kritériumokat, különösen a második és harmadik kritériumot.
111.
Az első Engel–kritérium (a jogsértés belső jog szerinti jogi minősítése) a jelen ügyben kevésbé releváns, mivel – amint azt az olasz kormány észrevételeiben kifejtette – a héafizetés elmulasztása miatt kiszabott adójogi szankciók az olasz jog szerint névlegesen közigazgatási jellegűek, mind elnevezésükre, mind pedig a szankciót előíró hatóságokra és az általuk követett eljárásra tekintettel. Ez azonban nem zárja ki a másik két kritérium alapján történő utólagos vizsgálatukat. (
94
)
112.
A második Engel‑kritérium a jogsértés jogi jellegére vonatkozik, amelyet a nemzeti bíróságnak kell vizsgálnia, ehhez iránymutató lehet – ihletet merítve az EJEB általam fent hivatkozott ítélkezési gyakorlatából ‑ (
95
) az eltérő tényállási elemek együttese, közülük az egyik az alanyi kör, nevezetesen a tényállást megállapító szabály címzettjeinek összessége. A héafizetés elmulasztásában megnyilvánuló adójogi jogsértéseket illetően, amelyeket közigazgatási eljárásban bírsággal büntetnek, az adó megfizetésére köteles valamennyi adóalanyról szó van, és nem csak a lehetséges adócsalók meghatározott vagy zárt köréről.
113.
Ilyen körülmények között a szankcionáló szabály célja nagyobb jelentőséggel bír, amelyre, ahogy azt már kiemeltem, az EJEB (
96
) és a 2012. június 5‑i Bonda ítéletében (
97
) a Bíróság is hivatkozik. A jogsértés büntetőjogi jellegét erősíti, hogy a büntetés a megtorlásra és a jogellenes magatartás megelőzésére irányul, és nem csak a vagyoni károk megtérítésére. Márpedig nehezen tagadható, hogy az adójogban a szankcionáló szabályok célja egyúttal a feltárt csalást elkövető adóalanyok megbüntetése, valamint az, hogy a többiek számára figyelmeztetésként vagy elrettentésként szolgáljon annak megelőzése céljából, hogy engedjenek az adófizetés elmulasztása kísértésének. Kétségtelen továbbá, hogy mivel a közigazgatási és büntetőjogi szankciók az állam büntetőhatalmát tükrözik, nem tagadhatom (kivéve mesterséges, pusztán dogmatikai körülmények között), hogy az előbbiek kettős, megelőző és megtorló céllal rendelkeznek, amely a szigorúan vett büntetőjogi szabályokhoz teszi őket hasonlóvá. (
98
) Úgy vélem továbbá, hogy minden szankció valójában tartalmaz egy megtorló összetevőt is, és megelőző vagy elrettentő hatása éppen a szabályban rejlő büntetésből ered. (
99
)
114.
Az olasz kormány érvelésével szemben egyébként az adójogi szankciók megtorló hatása nem szűnik meg azért, mert a nemzeti jogszabályok bizonyos esetekben lehetővé teszik összegük csökkentését, ha az adót utólagosan megfizetik, vagy mert felhatalmazzák a hatóságot, hogy bizonyos feltételek mellett lemondjon a szankciókról, vagy egyezséget, megállapodást kössön, illetve megegyezzen az olyan adóelkerülőkkel, akik elismerik a vétkességüket és tartózkodnak a szankciók megtámadásától. Az ilyen és az ezekhez hasonló intézkedéseknek a büntetőeljárás során (
100
) is helyük lehet, anélkül hogy ezért kétségessé válna, hogy a büntető törvénykönyvben (vagy a különös törvényekben) az adóbűncselekmények tekintetében előírt szankciók ilyen jelleggel rendelkeznek. A nemzeti jogrendek előírhatják például, hogy az adójogi helyzet utólagos rendezése meghatározott feltételek mellett akár az adókötelezettség teljesítésének eredeti elmulasztásában megnyilvánuló jogellenesség megszűnését (és ebből következően büntetőjogi felelősségre vonás megszűnését) vagy a büntetőjogi válasz enyhítését is maga után vonja.
115.
Végül még egy tényezőt kell mérlegelni az EJEB ítélkezési gyakorlata által ihletett értelmezéssel összhangban: a jogsértést szankcionáló nemzeti szabály által védett jogi tárgyat. Az ilyen rendelkezés főszabály szerint büntetőjogi jellegű, ha olyan jogi tárgyak védelmére irányul, amelyek védelmét szokásosan büntetőjogi szabályok biztosítják. (
101
)
116.
A héatartozás miatt kiszabott adójogi szankciók célja éppen ezen adó megfelelő beszedésének és az államok, illetve az Unió pénzügyi érdekei egyidejű védelmének biztosítása. Olyan jogi tárgyakról van tehát szó, amelyeket a legsúlyosabb esetekben a büntetőjognak is védelmeznie kell, amint azt a Bíróság a 2015. szeptember 8‑i Taricco és társai ítéletben (
102
) újfent megállapította, mivel az államnak hatékony módon kell visszaszorítani a csalásokat e területen.
117.
E kötelezettség kapcsán felmerül a kérdés, hogy az adójogi és büntetőjogi szankciók halmozódása ugyanazon tényállással összefüggésben vajon nem a legjobb megoldás lenne‑e, amely nagy valószínűséggel növelné a héacsalások (legalábbis a súlyosabb esetek) visszaszorításának hatékonyságát. Ezzel párhuzamosan az ilyen kétszeres büntetés csökkentené a nagyobb gazdasági erővel rendelkező adózók számára a ne bis in idem elvének alkalmazásából származó előnyt, amennyiben az a következtetés kerülne levonásra, hogy a közigazgatási szankció akadályát képezi a büntetőjogi szankció utólagos kiszabásának ugyanazon tényállással összefüggésben. (
103
)
118.
Úgy vélem azonban, hogy e kifogás nem meggyőző. Anélkül hogy szükséges lenne az ugyanazon tényállás tekintetében folytatott, szankcionálásra irányuló közigazgatási és büntetőeljárások megkettőzése, a súlyosabb adócsaló vagy adóelkerülő magatartások megfelelő meghatározása, az egyes államok büntetőbíróságainak gondos eljárásával együtt kellőképpen biztosítja a leghatékonyabb elrettentést a csalás visszaszorításában, ugyanakkor elkerülhető, hogy egy olyan, az adózó számára fontos biztosíték sérüljön, mint a kétszeres eljárás alá vonás vagy büntetés tilalma.
119.
A harmadik Engel‑kritérium a szankció jellegére és súlyosságának mértékére vonatkozik. Az EJEB‑nek a Charta 50. cikkének értelmezése során alkalmazandó ítélkezési gyakorlata alapján kell a nemzeti bíróságokat arra emlékeztetni, hogy, amint azt az EJEB is kiemelte, az adótartozás miatt indult közigazgatási eljárásokban kiszabott pénzbírságok büntetőjogi jellegének nem mond ellent azok alacsony összege. (
104
) Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat ugyanakkor biztosítja, hogy az 1997. december 18‑i 471. sz. törvényerejű rendelet 13. cikke szerinti adóbírság (a be nem fizetett héa összegének 30%‑a) jellegénél és mértékénél fogva büntetőjogi jellegű, amelynek az sem mond ellent, hogy ezt az arányt az egyéb szankciók egészen 100%‑ig vagy magasabb összegre növelik meg. (
105
)
3. A ne bis in idem elvének tilalmára vonatkozó esetleges korlátozások a jelen ügyben
120.
A kérdést előterjesztő bíróság által a végzésében leírt tényállási elemek alapján, amelyek végső értékelése e bíróság feladatát képezi, az L. Menci ellen ugyanazon magatartás (héafizetés hiánya) miatt indított kettős eljárás sértheti az ugyanazon tényállás miatt történő kétszeres eljárás alá vonás vagy büntetés tilalmát.
121.
Mivel kizártam, hogy a ne bis in idem elvének az uniós jog által szabályozott adócsalási ügyekre való alkalmazásával kapcsolatban a Charta 52. cikkének (1) bekezdése szerinti korlátozás (a Spasic ítélet) (
106
) elfogadható, minden további nélkül megállhatnék ennél a pontnál.
122.
Ugyanakkor, ha a Bíróság e lehetőség feltárását választja, másodlagosan úgy vélem, hogy az a jelen ügyre esetlegesen sem alkalmazható. A Charta 52. cikkének (1) bekezdése szerinti korlátozás sem szükséges, és a nemzeti jog által előírt eljárások vagy szankciók halmozódása sem felel meg az arányossági feltételnek ahhoz, hogy eleget tegyen az említett rendelkezésben foglaltaknak.
123.
Az arányosság szempontjából értékelhető a különböző eljárások összehangolása, a hatóságok együttműködése az eljárások lefolytatása során, valamint az esetleges szankciók beszámítása. Ezek a tényezők azonban nem felelnek meg az L. Menci tekintetében alkalmazott olasz szabályozáshoz hasonló szabályozásnak, amely: i. nem hangolja össze a büntetőeljárásokat és a közigazgatási eljárásokat; ii. nem írja elő az egyik vagy másik eljárásban részt vevő hatóságok közötti együttműködést a magánszemélyt érintő legnagyobb zavarok elkerülése céljából; és iii. nem alakít ki a szankciókra vonatkozó összehangolási vagy beszámítási mechanizmust, és csak azt írja elő, hogy a közigazgatási szankciók a büntetőeljárás lezárásáig nem érvényesíthetők.
124.
Szintén másodlagos jelleggel, ha a Bíróság úgy határoz, hogy az EJEB által az A és B kontra Norvégia ítéletben kijelölt utat követi a Charta 50. cikkének értelmezéséhez, úgy vélem, hogy az L. Menci ügyéhez hasonló eset nem illeszkedik a hivatkozott ítéletben foglalt ítélkezési gyakorlatba.
125.
Ennek alátámasztására elegendő megállapítani, hogy a jelen ügyben rendelkezésre álló adatok alapján nem úgy tűnik, hogy a kiegészítő jelleg és a (büntető‑, illetve közigazgatási) eljárások együttes lefolytatása a jelen ügyben fennáll. Bár a kérdést előterjesztő bíróság feladata az üggyel kapcsolatos események végső értékelése, minden arra mutat, hogy a szankcionáló közigazgatási eljárás és a büntetőeljárás egyértelműen szétvált. A két eljárás között fennálló szoros időbeli kapcsolat sem állapítható meg (közöttük több mint egy év különbség van, és a büntetőeljárás a közigazgatási eljárás lezárulását követően kezdődött, a közigazgatási eljárásban kiszabott szankció jogerőssé válását követően).
IV. Végkövetkeztetések
126.
A kifejtett érvelések alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a Tribunale di Bergamo (bergamói bíróság, Olaszország) által előzetes döntéshozatal céljából előterjesztett kérdéseket az alábbiak szerint válaszolja meg:
„Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 50. cikke
–
az alkalmazása érdekében az adójogi és büntetőjogi szankciók kiszabásának alapjául szolgáló tényállások lényegi azonosságát követeli meg, azok jogi minősítésétől függetlenül.
–
megsértésre kerül, ha ugyanazon tényállás tekintetében olyan személlyel szemben indul büntetőeljárás, illetve szabnak ki ilyen jellegű büntetést, akit korábban olyan adójogi szankcióval sújtottak jogerősen, amely megnevezése ellenére valójában büntetőjogi jelleggel rendelkezik. A nemzeti bíróság e körülményt a következő kritériumok alkalmazásával határozza meg: a jogsértés belső jog szerinti jogi minősítése; a jogsértés jellege, amelyet a szabály céljára, címzettjeinek körére és védett jogi tárgyára figyelemmel kell értékelnie; valamint a szankció jellege és súlyosságának mértéke.”
(
1
)	Eredeti nyelv: spanyol.
(
2
)	C‑617/10 (a továbbiakban: Åkerberg Fransson ítélet), EU:C:2013:105.
(
3
)	CE:ECHR:2016:1115JUD002413011 (a továbbiakban: A és B kontra Norvégia ítélet).
(
4
)	Decreto Legislativo 18 dicembre 1997, n. 471, Riforma delle sanzioni tributarie non penali in materia di imposte dirette, di imposta sul valore aggiunto e di riscossione dei tributi, a norma dell’articolo 3, comma 133, lettera q), della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (a GURI 1998. január 8‑i 5. számának 4. rendes melléklete).
(
5
)	Decreto Legislativo 18 dicembre de 1997, n. 472, Disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme tributarie, a norma dell'articolo 3, comma 133, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (a GURI 1998. január 8‑i 5. számának 4. rendes melléklete), amely 13. cikkében előírta az adó megfizetésének elmulasztása miatti szankciók csökkentésének lehetőségét.
(
6
)	Decreto Legislativo 10 marzo 2000, n.o 74, Nuova disciplina dei reati in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto, a norma dell’art. 9 della legge 25 giugno 1999, n. 205 (a GURI 2000. március 31‑i 76. száma).
(
7
)	Decreto Legislativo 24 settembre 2015, n. 158, Revisione del sistema sanzionatorio, in attuazione dell'articolo 8, comma 1, della legge 11 marzo 2014, n. 23 (a GURI 2015. október 7‑i 233. számának 55. rendes melléklete).
(
8
)	Mind a két ügyben 2017. április 5‑én hirdették ki az ítéletet, Orsi és Baldetti ítélet (C‑217/15 és C‑350/15, EU:C:2017:264).
(
9
)	E három ügy szintén a ne bis in idem elvének a büntetőjogi és közigazgatási szankciók halmozódásának eseteire történő alkalmazásáról szól, de a piaci visszaélések terén.
(
10
)	C‑217/15. sz. és C‑350/15. sz. ügy, EU:C:2017:264.
(
11
)	Az e rendelkezéshez fűzött magyarázó megjegyzés kimondja, hogy „a (3) bekezdés célja a Charta és az EJEE közötti szükséges összhang biztosítása, annak a szabálynak a bevezetése által, hogy ameddig a Chartában foglalt jogok megfelelnek az EJEE által biztosított jogoknak, addig azok tartalma és terjedelme – az engedélyezett korlátozásokat beleértve – azonos az EJEE által meghatározottakkal”.
(
12
)	Hivatkozással Van Bockel, B. művére: The ne bis in idem principle in EU Law, Kluwer, 2010., és Van Bockel, B. (szerk.), Ne Bis in Idem in EU Law, Cambridge University Press, 2016. Lásd továbbá: Oliver, P., és Bombois, T., Ne bis in idem en droit européen: un principe à plusieurs variantes, Journal de droit européen, 2012., 266–272. o., valamint Tomkin, J., Article 50, Right not to be tried or punished twice in criminal proceedings for the same criminal offence, in.: Peers, S., Hervey, T., Kenner, J. és Ward, A., The EU Charter of Fundamental Rights: a Commentary, Hart Publishing, Oxford, 2014., 1373–1412. o.
(
13
)	Lásd: Kokott főtanácsnok Bonda ügyre vonatkozó 2011. december 15‑iindítványa (C‑489/10, EU:C:2011:845), 33. pont, valamint az ott hivatkozott egyéb indítványok.
(
14
)	Az ott tárgyalt eset szinte azonos volt a jelen üggyel: Åkerberg Franssonnal szemben közigazgatási szankciót szabtak ki, mert néhány magasabb héaösszeget nem fizetett meg, és a közigazgatási eljárás befejezését követően ugyanazon tényállás alapján egy másik, ezúttal büntetőeljárás indult ellene.
(
15
)	A Bíróság az alapján állapította meg a hatáskörét, hogy a közös hozzáadottértékadó‑rendszerről szóló, 2006. november 28‑i 2006/112 irányelv (HL 2006. L 347., 1. o.) 2. cikkét, a 250. cikkének (1) bekezdését és a 273. cikkét, valamint az EUMSZ 325. cikket kell alkalmazni, mivel az uniós jognak a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében vett végrehajtásáról van szó. Innentől kezdve nem vitás a Chartának a jelen ügyre való alkalmazása. Ezzel szemben az Olaszországban a személyi jövedelemadó megfizetésének elmulasztása miatt kiszabott adójogi és büntetőjogi szankciók nem az uniós jognak a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében vett végrehajtását jelentik, amely ok miatt a Bíróság a 2015. április 15‑iBurzio végzésben (C‑497/14, nem tették közzé, EU:C:2015:251) hatáskörének nyilvánvaló hiányát állapította meg az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés megoldása kapcsán.
(
16
)	Åkerberg Fransson ítélet, 37. pont.
(
17
)	Uo., 34. pont.
(
18
)	Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18‑i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet (HL 1995. L 312., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 1. o.) 6. cikke tartalmazza a ne bis in idem elvének tiszteletben tartását biztosító rendelkezéseket, amelyek célja az uniós közigazgatási szankcióknak a tagállami büntetőjogi szankciókkal való halmozódásának elkerülése.
(
19
)	Åkerberg Fransson ítélet, 35. pont; 2012. június 5‑iBonda ítélet (C‑489/10, EU:C:2012:319), 37. pont. Az utóbbi ügy arról szólt, hogy Lengyelországban a mezőgazdasági támogatásokat igénybevevőkkel szemben a büntetőeljárással egyidejűleg európai uniós közigazgatási szankciókat is alkalmaztak.
(
20
)	Volt szerző, aki bírálta a Bíróságnak a Bonda ügyben (2012. június 5‑i ítélet, C‑489/10, EU:C:2012:319) és az Åkerberg Fransson ügyben alkalmazott eltérő megközelítését, mivel az elsőben a Bíróság maga alkalmazta az Engel‑kritériumokat annak elismerése céljából, hogy a jogellenes támogatásokat igénybe vevő mezőgazdasági termelővel szemben kiszabott közigazgatási szankció büntetőjogi jelleget ölt; a másodikban pedig ezzel szemben a svéd bíróságra bízta az említett kritériumok alkalmazását. Lásd: Vervaele, J.A.E., Ne bis in idem: ¿un principio transnacional de rango constitucional en la Unión Europea?, Indret: Revista para el Análisis del Derecho, 2014., 1. szám, 28. o.
(
21
)	Åkerberg Fransson ítélet, 36. pont. Ezen ítéletet követően a svéd legfelsőbb bíróság megváltoztatta az ítélkezési gyakorlatát, és a 2013. júniusi és júliusi határozataiban megállapította, hogy a héafizetés elmulasztása miatt kiszabott adójogi és büntetőjogi szankciók halmozódását lehetővé tevő svéd jogszabály megsértette a ne bis in idem elvét.
(
22
)	2015. szeptember 8‑i ítélet, C‑105/14, EU:C:2015:555, 39. pont.
(
23
)	2015. szeptember 8‑iTaricco és társai ítélet (C‑105/14, EU:C:2015:555), 37. pont; Åkerberg Fransson ítélet, 26. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat. Ugyanilyen kötelezettség az Európai Unióról szóló szerződés K.3. cikke alapján létrehozott, az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, Luxemburgban 1995. július 26‑án aláírt egyezmény (HL 1995. C 316., 48. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 1. kötet, 9. o.) 2. cikkében is szerepel. A Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően tartalmát közösségi szintre kell emelni, és folyamatban van az Unió pénzügyi érdekeit érintő csalás ellen büntetőjogi eszközökkel folytatott küzdelemről szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvjavaslat, COM(2012) 363 final, 2012. július 11., elfogadása. A Tanács 2017. február 7‑i politikai megállapodását követően úgy tűnik, hogy felgyorsulhat e fontos szöveg elfogadása.
(
24
)	2012. június 5‑i ítélet, C‑489/10, EU:C:2012:319.
(
25
)	Lenaerts, K. és Gutiérrez Fons, J. A., The place of the Charter in the EU institutional edifice, in.: Peers, S., Hervey, T., Kenner, J. és Ward, A., The EU Charter of Fundamental Rights: a commentary, Hart Publishing, Oxford, 2014., 1600. o.
(
26
)	Korábban a Bíróságnak a Schengeni Egyezmény végrehajtásáról szóló egyezmény 54. cikkére vonatkozó ítélkezési gyakorlatának hatása érezhető volt az EJEB gyakorlatában, különösen a 2009. február 10‑i Zolotoukhin kontra Oroszország ítéletben (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903), amelyre később hivatkozom.
(
27
)	Az EJEB kifejezetten az Åkerberg Fransson ítéletre hivatkozással szintén megemlítette a két európai bíróság összhangját az adóügyi eljárás büntetőjogi jellegének értékelése és a fortiori, a ne bis in idem elvének az adójogi és büntetőjogi területen történő alkalmazása tekintetében. Lásd: 2015. április 30., Kapetanios és társai kontra Görögország ítélet (CE:ECHR:2015:0430JUD000345312), 73. §.
(
28
)	Garin, A., Non bis in idem et Convention européenne des droits de l’homme. Du nébuleux au clair‑obscur: état des lieux d’un principe ambivalent, Revue trimestrielle de droits de l’homme, 2016., 402–410. o.
(
29
)	EJEB, 2005. április 26., Põder és társai kontra Észtország határozat (CE:ECHR:2005:0426DEC006772301), amelyet a 2010. november 2‑i Liepājnieks kontra Lettország határozat (CE:ECHR:2010:1102DEC003758606) erősített meg, 45. §.
(
30
)	EJEB, 2014. március 4‑i ítélet, CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, 204–211. §. Az EJEB korábban az 1995. október 23‑i Gradinger kontra Ausztria ítéletben, CE:ECHR:1995:1023JUD001596390, az osztrák fenntartást is érvénytelennek tekintette.
(
31
)	EJEB, 1999. szeptember 14., Ponsetti és Chesnel kontra Franciaország határozat, CE:ECHR:1999:0914DEC003685597.
(
32
)	A Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló, 1990. június 19‑én Schengenben aláírt egyezmény (HL 2000. L 239., 19. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 2. kötet, 9. o.). Lásd többek között: 2003. február 11‑iGözütok és Brügge ítélet (C‑187/01 és C‑385/01, EU:C:2003:87); 2005. március 10‑iMiraglia ítélet (C‑469/03, EU:C:2006:156); 2006. március 9‑iVan Esbroeck ítélet (C‑436/04, EU:C:2006:165); 2006. szeptember 28‑iVan Straaten ítélet (C‑150/05, EU:C:2006:614); 2014. május 27‑iSpasic ítélet (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586).
(
33
)	EJEB, 2009. február 10‑i ítélet, CE:ECHR:2009:0210JUD001493903.
(
34
)	EJEB, 2009. február 10., Zolotukhin kontra Oroszország ítélet (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903), 82. és 84. §.
(
35
)	EJEB, 2014. március 4., Grande Stevens és társai kontra Olaszország ítélet (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010), 219–228. §; 2014. május 20., Nykänen kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2014:0520JUD001182811), 42. §; 2015. január 27., Rinas kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2015:0127JUD001703913), 44. és 45. §; 2015. április 30., Kapetanios és társai kontra Görögország ítélet (CE:ECHR:2015:0430JUD000345312), 62–64. §.
(
36
)	108. §.
(
37
)	A jogirodalom bizonyos része megemlíti a „criministrative law”‑t. Lásd például: Bailleux, A., „The Fiftieth Shade of Grey. Competition Law, »criministrative law« and »Fairly Fair Trials«”, in.: Galli, F.; Weyembergh, A. (szerk.), Do labels still matter? Blurring boundaries between administrative and criminal law – The influence of the EU, editions de l’ULB, Brüsszel, 2014., 137. o.
(
38
)	EJEB, 1976. június 8‑i ítélet, CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, 82. §.
(
39
)	EJEB, 2015. február 10., Kiiveri kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2015:0210JUD005375312), 30. §, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
40
)	Lásd többek között: EJEB, 2016. június 9., Sismanidis és Sitaridis kontra Görögország ítélet (CE:ECHR:2016:0609JUD006660209), 31. §; 2006. november 23., Jussila kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301), 30. és 31. §.
(
41
)	A és B kontra Norvégia ítélet, 105–107. §.
(
42
)	EJEB, 1998. szeptember 2., Lauko kontra Szlovákia ítélet (CE:ECHR:1998:0902JUD002613895), 58. §.
(
43
)	EJEB, 2006. november 23., Jussila kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301), 38. §.
(
44
)	EJEB, 2009. február 10., Zolotukhin kontra Oroszország ítélet (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903), 55. §; 2009. június 25‑i Maresti kontra Horvátország ítélet (CE:ECHR:2009:0625JUD005575907), 59. §.
(
45
)	EJEB, 2009. február 10., Zolotukhin kontra Oroszország ítélet (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903), 55. §; 2009. június 25‑i Maresti kontra Horvátország ítélet, (CE:ECHR:2009:0625JUD005575907), 59. §.
(
46
)	EJEB, 1976. június 8., Engel és társai kontra Hollandia ítélet (CE:ECHR:1976:1123JUD000510071), 82. §.
(
47
)	EJEB, 2011. május 31., Žugić kontra Horvátország ítélet (CE:ECHR:2011:0531JUD000369908), 68. §.
(
48
)	Lásd többek között: EJEB, 2014. május 20., Nykänen kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2014:0520JUD001182811); 2014. május 20., Häkkä kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2014:0520JUD000075811); 2015. február 10., Kiiveri kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2015:0210JUD005375312); 2015. április 30., Kapetanios és társai kontra Görögország ítélet (CE:ECHR:2015:0430JUD000345312).
(
49
)	EJEB, 2006. november 23., Jussila kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301), 37. és 38. §; 2014. május 20., Nykänen kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2014:0520JUD001182811), 40. §; 2015. február 10., Kiiveri kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2015:0210JUD005375312), 31. §.
(
50
)	EJEB, 2014. március 4., Grande Stevens és társai kontra Olaszország ítélet (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010), 98. §; 2009. szeptember 11., Dubus S.A. kontra Franciaország ítélet (CE:ECHR:2009:0611JUD000524204), 37. §; 2015. április 30., Kapetanios és társai kontra Görögország ítélet (CE:ECHR:2015:0430JUD000345312), 55. §.
(
51
)	EJEB, 2011. október 18., Tomasovic kontra Horvátország ítélet (CE:ECHR:2011:1018JUD005378509), 23. §.
(
52
)	EJEB, 2001. október 18., Finkelberg kontra Lettország ítélet (CE:ECHR:2001:1018DEC005509100).
(
53
)	Az EJEB szerint a ne bis in idem elve sérült amiatt, hogy az adóhatóságok bírságot szabtak ki, vagy megemelték az adó összegét, amikor a büntetőbíróságok párhuzamos vagy egymást követő eljárásokban felmentették a jogsértőket (2015. április 30., Kapetanios és társai kontra Görögország, CE:ECHR:2015:0430JUD000345312; 2016. június 9., Sismanidis és Sitaridis kontra Görögország, CE:ECHR:2016:0609JUD006660209).
(
54
)	119. §.
(
55
)	130. §.
(
56
)	Az A és B kontra Norvégia ítélet, 132. §: „Les éléments pertinents […] sont notamment les suivants” (kiemelés tőlem). A kritériumok felsorolása tehát nem kimerítő jellegű, amint arra a Cseh Köztársaság kormánya a Bíróság írásban feltett kérdéseire adott válaszában rámutat.
(
57
)	Az A és B kontra Norvégia ítélet, 133. §.
(
58
)	A és B kontra Norvégia ítélet, 134. §.
(
59
)	CE:ECHR:2017:0518JUD002200711.
(
60
)	Ahogy korábban azt kifejtettem, az EJEB ítélkezési gyakorlata nagymértékben semlegesítette a néhány állam (többek között Olaszország) által a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkével kapcsolatban tett fenntartások vagy nyilatkozatok joghatásait.
(
61
)	Emlékeztetek arra, hogy Cruz Villalón főtanácsnok az Åkerberg Fransson ügyre (C‑617/10, EU:C:2012:340) vonatkozó indítványának 85. pontjában a Charta 50. cikkének részben önálló értelmezését támogatta miután megerősítette, hogy „a Chartának az EJEE fényében történő értelmezésére vonatkozó kötelezettséget árnyalni kell, ha a kérdéses alapvető jogot vagy annak egy részét (mint például az EJEE 7. jegyzőkönyve 4. cikkének a közigazgatási és büntetőjogi kettős szankció tekintetében való alkalmazhatósága) a tagállamok nem vették át teljesen”. Lásd ugyanezen összefüggésben: Bas van Bockel, Peter Wattel, New wine into old wineskins: the scope of the Charter of Fundamental Rights of the EU after Åkerberg Fransson, European Law Review, 2013., 880. o.
(
62
)	Kétségtelen, hogy a tagállamnak ily módon eleget kell tennie valamely jegyzőkönyv szabályainak (és az EJEB e szabályokat értelmező ítélkezési gyakorlatának), de kizárólag akkor, ha azok „beépülnek” a Charta által védett jog tartalmába a Charta 51. cikkének hatálya alá tartozó területen. Ennélfogva a tagállam nem hivatkozhat az EJEE mellékletét képező valamely jegyzőkönyv megerősítésének hiányára vagy az erre vonatkozóan tett fenntartásokra a Charta által szabályozott valamely jog alkalmazása mellőzésének indokaként, amely jog a szóban forgó jegyzőkönyv értelmében védett azonos elnevezésű joghoz hasonló tartalommal rendelkezik.
(
63
)	E véleményt képviselte Jääskinen főtanácsnok is a Spasic ügyre vonatkozó indítványában (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:739), 63. pont.
(
64
)	A nagytanácsot alkotó bírók túlnyomó többsége (17 bíróból 16) által elfogadott A és B kontra Norvégia ítélettel kapcsolatban Pinto de Alburquerque bíró különvéleményt fogalmazott meg, amely az ítéletet kifejezetten keményen bírálja.
(
65
)	Amely megmagyarázza a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkével kapcsolatban tett fenntartásokat.
(
66
)	Az 52. cikkhez fűzött magyarázó megjegyzés kifejti, hogy a (4) bekezdésben foglalt értelmezési szabály szerint „a »legkisebb közös többszörös« elvén alapuló merev szemlélet követése helyett a Chartában foglalt vonatkozó jogokat olyan magas szintű védelmet biztosító módon kell értelmezni, amely megfelel az uniós jognak, és összhangban van a közös alkotmányos hagyományokkal”.
(
67
)	Az EJEB az A és B kontra Norvégia ítéletben bizonyos korábbi ügyekre (különösen a 2015. december 13‑i Nilsson kontra Svédország ügyre CE:ECHR:2005:1213DEC007366101) utal, amelyekben a különböző szankcionáló eljárások között fennálló anyagi jogi és időbeli kapcsolatra történt hivatkozás. Úgy vélem azonban, hogy valójában az A és B kontra Norvégia ítéletben következik be az ítélkezési gyakorlat átütő fordulata.
(
68
)	A és B kontra Norvégia ítélet, 130. §.
(
69
)	Az A és B kontra Norvégia ítélet, 119–124. §. A tagállamoknak a jogrendjük felépítésére vonatkozó önállósága alapján az EJEB kijelenti, hogy a tagállamok ugyanazon jogellenes tényállás tekintetében szabadon adhatnak jogilag kiegészítő válaszokat a különböző hatóságok által folytatott eltérő eljárásokkal feltéve, hogy egységes egészet alkotnak, és nem jelentenek túlzott terhet a személy számára. Elfogadja tehát, hogy a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikke nem korlátozhatja a tagállamokat abban, hogy az adóügyi jogellenességek esetén egy szankcionáló közigazgatási eljárás és adócsalás miatt büntetőeljárás alkalmazásával lépjenek fel, ha azok lefolytatása és az eljárások során kivetett szankciók kellő egységet alkotnak.
(
70
)	E szempontból az EJEB érvelését Cruz Villalón főtanácsnoknak az Åkerberg Fransson ügyre vonatkozó indítványára (C‑617/10, EU:C:2012:340), 70. pont, alapozza, amely kiemelte a nemzeti jogok közötti különbséget, és arra utalt, hogy sok tagállam belső jogában gyökerezik a közigazgatási és büntetőjogi szankciók halmozódása.
(
71
)	Åkerberg Fransson ítélet, 44. pont; 2016. február 15‑iN‑ítélet (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), 45. pont; 2016. július 28‑iOrdre des barreaux francophones et germanophone és társai ítélet (C‑543/14, EU:C:2016:605), 23. pont; 2016. október 6‑iPaoletti és társai ítélet (C‑218/15, EU:C:2016:748), 21. pont; 2017. április 5‑iOrsi és Baldetti ítélet (C‑217/15 és C‑350/15, EU:C:2017:264), 15. pont.
(
72
)	A Charta 52. cikkéhez fűzött magyarázatok jelzik, hogy e cikk (3) bekezdésének célja a Charta és az EJEE közötti szükséges összhang biztosítása, „anélkül hogy mindez hátrányosan befolyásolná az uniós jognak és az Európai Unió Bíróságának az autonómiáját” (2016. február 15‑iN‑ítélet, C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 47. pont). Amint azt a Charta 52. cikke (3) bekezdésének második mondata kimondja, a Charta 52. cikke (3) bekezdésének első mondata nem akadályozza meg azt, hogy az Unió joga kiterjedtebb védelmet nyújtson, mint az EJEE (2016. december 21‑iTele2 Sverige és Watson és társai ítélet, C‑203/15 és C‑689/15, EU:C:2016:970, 129. pont.).
(
73
)	2017. április 5‑iOrsi és Baldetti ítélet (C‑217/15 és C‑350/15, EU:C:2017:264), 24. pont; analógia alapján 2016. február 15‑iN‑ítélet (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), 77. pont.
(
74
)	A hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkét hatályon kívül helyezni sem lehet az EJEE 15. cikke szerinti rendkívüli állapotra vonatkozó generálklauzula értelmében, amely háborús helyzetre vagy a nemzet létét fenyegető közveszélyes helyzetre vonatkozik.
(
75
)	2014. május 27‑iSpasic ítélet (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586), 55. pont.
(
76
)	2014. május 27‑iSpasic ítélet (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586), 56. pont.
(
77
)	C‑105/14 ítélet, EU:C:2015:555, 40. pont.
(
78
)	Ilyen esetekben általában előírják, hogy az adóhatóság azzal a céllal küldje meg az iratokat az ügyészségnek, hogy az ügyészség büntetőeljárást indítson, és a szankcionálásra irányuló közigazgatási eljárás adójogi szankciók kiszabása nélkül fejeződik be.
(
79
)	Az alkalmazandó rendelkezések megállapításához szükséges kritériumok a vonatkozó büntető törvénykönyvektől vagy az ehhez hasonló nemzeti törvényektől függnek. E kritériumok között szerepel a specialitás elve (a különös szabály elsőbbséget élvez az általános szabállyal szemben), a szubszidiaritás elve (a másodlagos szabály a főszabály hiányában alkalmazandó) vagy a konszumpció, illetve abszorpció elve (a tágabb szabály elnyeli azokat, amelyek a tágabb szabályban foglalt jogsértéseket büntetik).
(
80
)	Szinte szükségtelen elmondani, hogy a megtorló válasz – vagy a vádlott felmentése – mellett sértetlen marad az adóhatóság azon joga, hogy az adótartozást megállapítsa, és szükség esetén ennek összegét kiegészítse a késedelmi kamattal vagy egyéb összegekkel, amelyek anyagi jogi szempontból nem rendelkeznek büntetőjogi jelleggel.
(
81
)	E helyzetet elemzi többek között Dova, M., Ne bis in idem e reati tributari: a che punto siamo?, Diritto penale contemporaneo, 2016. február 9.; Viganò, F., Omesso versamento di IVA e diretta applicazione delle norme europee in materia di ne bis in idem?, Diritto penale contemporaneo, 2016. július 11.
(
82
)	2014. május 27‑i ítélet, C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586.
(
83
)	EJEB, 2009. február 10‑i ítélet, CE:ECHR:2009:0210JUD001493903.
(
84
)	A ne bis in idem elvét tiszteletben kell tartani a versenyjog területén, és az megtiltja, hogy a vállalkozást elítéljék, vagy ellene szankciót kiszabó új eljárást indítsanak egy olyan versenyellenes magatartással összefüggésben, amely miatt korábban jogerős határozattal már szankcióban részesült vagy felelősségét nem állapították meg (2002. október 15‑iLimburgse Vinyl Maatschappij és társai kontra Bizottság ítélet, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P, C‑254/99 P, EU:C:2002:582, 59. pont).
(
85
)	2004. január 7‑iAalborg Portland és társai kontra Bizottság ítélet (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P, C‑219/00 P, EU:C:2004:6), 338. pont; 2012. február 14‑iToshiba Corporation és társai ítélet (C‑17/10, EU:C:2012:72), 97 pont.
(
86
)	A Bizottság a tárgyaláson azt állította, hogy a Bíróság nem határozott az idem követelményéről, és az idem factum megállapítását az uniós jog valamennyi területére általánosan írta elő. Véleménye szerint a versenyjoghoz hasonló területeken, amelyeken a nemzeti, szankcionáló közigazgatási eljárás a Bizottság által indított eljárással együtt áll fenn, a tényállások azonosságának megállapításához el kell fogadni az idem criment a ne bis in idem elvének alkalmazása érdekében. A védett jogi érdek azonossága tehát releváns, és a Bizottság azt kérte a Bíróságtól, hogy a jelen ügyben tartózkodjon az előző lábjegyzetben említett ítélkezési gyakorlatának módosításától mindaddig, amíg e kérdés megvitatására nem érkeznek be megfelelőbb ügyek.
(
87
)	EJEB, 2009. február 10‑i ítélet, CE:ECHR:2009:0210JUD001493903.
(
88
)	Corte di cassazione penale (legfelsőbb büntetőbíróság), egyesített ülés, 2013. szeptember 12‑én hozott 37424. sz. határozata. A Corte di cassazione (semmítőszék) indokolása szerint, „az 1997. december 18‑i 471. sz. törvényerejű rendelet 13. cikkének (1) bekezdésében foglalt közigazgatási jogsértés esetén a tényállást a héa időszakos megfizetésének kötelezettségével járó adóköteles tevékenység folytatása […] képezi, a mulasztás a héa időszakos megfizetésének elmulasztásában nyilvánul meg, és a teljesítésre előírt határidő a héatartozás esedékessé válását követő hónap (vagy első negyedév) tizenhatodik napja […]. A 2000. március 10‑i 74. sz. törvényerejű rendelet 10b. cikkében foglalt büntetőjogi jogsértés esetén a tényállást egyrészt a héa időszakos megfizetésének kötelezettségével járó adóköteles tevékenység folytatása […], másrészt az előző évre vonatkozó éves héabevallásnak […] benyújtása képezi; a mulasztás az éves bevallás alapján fizetendő héa ötvenezer eurót meghaladó összegű megfizetésének elmulasztásában nyilvánul meg; a teljesítésre előírt határidő pedig a következő adómegállapítási időszakra vonatkozó héaelőleg megfizetésének napja”.
(
89
)	A Corte suprema di cassazione (semmítőszék) szerint az előfeltételek egy része (olyan adóköteles tevékenységek végzése, amelyek rendszeresen teljesítendő héakötelezettséget keletkeztetnek) és a magatartás egy része (időszakosan esedékes kifizetés vagy kifizetések elkerülése) megegyezik, de a kétfajta jogsértés alkotóelemei más, lényegesnek minősülő szempontból térnek el (az éves héabevallás benyújtása és a mulasztás alsó küszöbértéke, amelyeket kizárólag adóbűncselekmények esetén követelnek meg, valamint a referencia‑időszak). Ezért e bíróság úgy véli, hogy a kétfajta jogsértés közötti kapcsolat a „jogellenesség kifejlődése” fogalmában jelenik meg, ebből következően a büntetőjogi jogsértés sokkal súlyosabb, mint a közigazgatási, és bár szükségképpen ez alá tartozik (a rendszeres határidő elmulasztásának hiányában a bűncselekmény egyik előfeltétele hiányzik), azt olyan alapvető elemekkel egészíti ki, mint a küszöbérték és a határidő meghosszabbítása, amelyek nem teljesen illenek bele a specialitás kategóriájába (ez utóbbi alkalmazása esetén kizárólag a büntetőjogi jogsértéssel kell foglalkozni).
(
90
)	Lásd: a jelen indítvány 39–42. pontja.
(
91
)	Úgy tűnik, hogy a jelen előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérelem alapját képező jogvitában nem merül fel kétség az olasz hatóságok által kiszabott szankciók jogerejével kapcsolatban. Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság feladata meghatározni, hogy a nemzeti joga szerint az olasz adóhatóság határozatai jogerősek‑e, és megoldották‑e érdemben az ügyet.
(
92
)	Åkerberg Fransson ítélet, 34. pont.
(
93
)	Ugyanazon tagállam bíróságai különböző, akár egymásnak ellentmondó megoldásokra juthatnak. Olaszországban, amint arra emlékeztettem, a Corte suprema di cassazione (semmítőszék) a héafizetés elmulasztásában megnyilvánuló csalás szankciójának kettős (közigazgatási és büntetőjogi) rendszerét az Åkerberg Fransson ítélettel és az Engel‑kritériumokkal összeegyeztethetőnek találta, míg a kérdést előterjesztő bíróság láthatóan továbbra is ellenkező álláspontot képvisel.
(
94
)	Lásd: a jelen indítvány 46. pontja.
(
95
)	Lásd: a jelen indítvány 47. pontja.
(
96
)	Lásd: az EJEB 43. és 44. lábjegyzetben hivatkozott ítéletei.
(
97
)	C‑489/10, EU:C:2012:319, 39–42. pont.
(
98
)	Lásd többek között: EJEB, 2014. május 20., Nykänen kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2014:0520JUD001182811), 39. és 40. §; 2014. május 20., Häkkä kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2014:0520JUD000075811), 38. és 39. §; 2015. február 10., Kiiveri kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2015:0210JUD005375312); 2015. április 30‑i Kapetanios és társai kontra Görögország ítélet (CE:ECHR:2015:0430JUD000345312). A jogirodalom ezeket az intézkedéseket „punitive administrative sanctions”‑nak minősíti, jelezve, hogy büntetésre irányuló céljuk megegyezik a büntetőjogi szankciók céljaival tág értelemben véve, és tartalmuk, valamely pénzösszeg kifizetési módja és/vagy valamilyen jogtól való megfosztás, mint például a foglalkozás gyakorlásától vagy nyilvános árveréseken történő részvételtől való eltiltás is azonos lehet. (Weyembergh, A. és Joncheray, N., Punitive Administrative Sanctions and Procedural Safeguards, New Journal of European Criminal Law, 2016., 2. sz., 194–199. o.; Caeiro, P., The influence of the EU on the blurring between administrative and criminal law, in.: Galli, F.; Weyembergh, A. [szerk.], Do labels still matter? Blurring boundaries between administrative and criminal law – The influence of the EU, editions de l’ULB, Brüsszel, 2014., 174. o.).
(
99
)	A jogtudományi vita (bizonyos esetekben filozofikus vita) a büntetések alapjáról, indokáról és céljáról vagy céljairól századok óta tart különböző elméleteken keresztül, amelyek közül néhány a jóvátételi tényezőkre, mások a megelőző (általános és egyedi jellegű megelőzés) vagy elrettentő hatásokra helyezik a hangsúlyt. Egy újabb keletű, hasonló, de szintén befejezetlen vita azzal kapcsolatban vetődött fel, hogy vannak‑e olyan minősítő kritériumok, amelyekkel különbséget lehet tenni a bűncselekmények és az egyszerű közigazgatási jogsértések között, amiben szintén nincs egyetértés. Tényleg nehéz megtalálni ezeket a minősítő kritériumokat, ha a jelen ügyhöz hasonló adójogi jogsértések és adóbűncselekmények esetén a 250000 eurót meghaladó héaösszeg megfizetésének elmulasztása bűncselekmény jellegével bír, de ugyanezen mulasztás 249000 euró összegre nézve nem bír azzal.
(
100
)	Az olasz kormány a tárgyaláson ezt elfogadta, mivel az olasz jog bizonyos esetekben meghatározott feltételek mellett lehetőséget biztosít a büntetőeljárás gyakorlásáról való (teljes vagy részbeni) lemondásra, és az ügyészség, illetve a vádlott között „egyeztetett határozatok” elfogadására is lehetőség nyílik, amelyekre tekintettel a tárgyalás tartását mellőzik. Néhány tagállamban léteznek büntetéscsökkentő mechanizmusok olyan vádlottak esetén, akik a büntetőeljárás megindítását követően rendezik az adótartozást, vagy a bírósági vizsgálat során együttműködnek.
(
101
)	Lásd: az EJEB jelen indítvány fenti 45. lábjegyzetében hivatkozott ítéletei.
(
102
)	C‑105/14 ítélet, EU:C:2015:555, 40. pont.
(
103
)	A jogerős adójogi szankció alkalmazása a csalások esetén nem tenné lehetővé a büntetőjogi szankció későbbi alkalmazását, ezzel a nagyobb gazdasági erővel rendelkező adózók kísértésbe esnének a héa elkerülésére, mivel tudják, hogy ha a hatóság feltárja a jogellenes magatartást, csak egy bírságot kell megfizetniük büntetőjogi szankció nélkül.
(
104
)	EJEB, 2006. november 23., Jussila kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301), 37–38. §; 2014. május 20., Nykänen kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2014:0520JUD001182811), 40. §; 2015. február 10., Kiiveri kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2015:0210JUD005375312), 31. §.
(
105
)	Egyébként már emlékeztettem arra, hogy a szankció jellegét és súlyosságának mértékét a teljes körű alkalmazása lehetőségének értékelésével kell mérlegelni, a végső összeg figyelembevétele nélkül, amely összeg abból ered, hogy egyedi esetekben az összeg az adóhatóság által jóváhagyott levonások következtében csökkent. Lásd: EJEB, 2014. március 4., Grande Stevens és társai kontra Olaszország ítélet (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010), 98. §; 2009. szeptember 11., Dubus S.A. kontra Franciaország ítélet, (CE:ECHR:2009:0611JUD000524204), 37. §, valamint 2015. április 30., Kapetanios és társai kontra Görögország ítélet (CE:ECHR:2015:0430JUD000345312), 55. §.
(
106
)	2014. május 27‑i ítélet, C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586.