62012CC0525_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Euroopan unioni toteutti vuonna 2000 täysin uudenlaisen toimenpiteen antamalla vesipuitedirektiivin.(2) Unionin oikeuteen kuuluvassa säädöksessä määritellään nyt ensimmäistä kertaa puitteet vesien yhteiselle hoidolle ja suojelulle vesistöjen, tarkemmin sanottuna vesistöalueiden, perusteella – ei kansallisten rajojen ja politiikkojen perusteella – kestävän kehityksen näkökulmasta. Lisäksi uutta vesipuitedirektiivissä oli taloudellisten näkökohtien sisällyttäminen vesipolitiikkaan, mikä näkyy niin pilaaja maksaa -periaatteen soveltamisessa kuin velvollisuudessa tehdä tietyistä kustannuksista tai tietystä vedenkäytöstä taloudellinen analyysi(3) sekä esimerkiksi veden hinnoittelupolitiikan kaltaisten välineiden käyttämisessä.
2. Kanteessaan komissio vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut vesipuitedirektiivin ja erityisesti sen 2 artiklan 38 alakohdan(4) ja 9 artiklan(5) mukaisia velvoitteitaan, koska se on jättänyt tietyt palvelut (esimerkiksi patoaminen vesivoiman tuottamista, vesiliikennettä ja tulvasuojelua varten, vedenkeruu kastelukäyttöön, teollisuuden käyttöön ja omaa kulutusta varten) käsitteen vesipalvelut soveltamisen ulkopuolelle.(6) Komission mielestä kanne koskee lähinnä vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdassa tarkoitetun vesipalveluiden käsitteen tulkintaa. Komission mukaan kyseisen käsitteen tulkinnalla on merkittävä vaikutus vesipuitedirektiivin 9 artiklan soveltamisalaan.(7)
3. Huomautan heti alkuun, että nyt käsiteltävä asia on monella tapaa merkittävä. Ensinnäkin unionin tuomioistuin joutuu nyt ensimmäistä kertaa täsmentämään vesipalvelujen hinnoitteluperiaatteen laajuutta vesipuitedirektiivin yhteydessä. Tämä on merkittävä haaste koko vesipuitedirektiivin täytäntöönpanon kannalta. Kuten komissio vahvisti suullisessa käsittelyssä, nyt käsiteltävä asia on ennakkotapaus siinä mielessä, että komissio saattaa nostaa huomattavan määrän kanteita sen mukaan, miten unionin tuomioistuin tulkitsee tätä asiaa.(8)
4. Saksan liittotasavalta, jota useat jäsenvaltiot tukevat tässä yhteydessä, toteaa, että vesipuitedirektiivillä toteutetaan kokonaisvaltainen vesienhoitojärjestelmä, jossa ympäristötavoitteet on saavutettava ennen kaikkea vesipuitedirektiivissä tarkoitettujen toimenpideohjelmien ja hoitosuunnitelmien avulla. Vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamista koskeva velvollisuus ei siis ole keskeinen tai määräävä keino vesivarojen alan ongelmien ratkaisemiseksi Euroopassa vaan pikemminkin erityinen toimenpide, jota on sovellettava vesihuollon sekä jätevesien keräämisen ja käsittelyn alalla.
5. Myönnän, että komission kanteessa on vakavia menettelyllisiä puutteita, ja aion puoltaa tässä ratkaisuehdotuksessa tulkintaa, jonka mukaan unionin lainsäätäjä on säätänyt vesipuitedirektiivissä kahden keskeisen toiminnan hinnoittelusta. Yhtäältä kyseessä on vesihuolto, sellaisena kuin se on määritetty vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdan a alakohdassa, jonka sanamuodosta käy ilmi tahto eritellä kaikki yksittäiset vaiheet, joiden tulee sisältyä loppukäyttäjän maksamaan hintaan. Toisaalta kyseessä on vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdan b alakohdassa tarkoitettu jätevesien kerääminen ja käsittely. Vesipalvelun on nimittäin oltava palveluntarjoajan tarjoamaa palvelua kuluttajalle tai muulle joko yksityiselle tai julkiselle käyttäjälle, joka edustaa jotain teollisuudenalaa tai maataloutta. Tämä tulkinta vaikuttaa minusta ainoalta järkevältä lähestymistavalta, ja sitä tukevat sekä vesipuitedirektiivin sanamuoto ja rakenne että sen syntyhistoria, oikeusperusta ja pääasiallinen tarkoitus eli vesien suojeleminen yhteisenä perintönä.
II Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
6. Komissiolle kanneltiin elokuussa 2006, että Saksan liittotasavalta tulkitsi vesipuitedirektiivin 38 artiklan 2 alakohdassa annettua vesipalveluiden määritelmää siten, että kyseisillä palveluilla tarkoitettiin ainoastaan vesihuoltoa ja jätevesien keräämistä, käsittelyä ja poistamista, millä se rajoitti vesipuitedirektiivin 9 artiklan soveltamisalaa.
7. Komissio osoitti 7.11.2007 Saksan liittotasavallalle virallisen huomautuksen, jossa se esitti, ettei Saksan liittotasavallan lainsäädäntö ollut yhdenmukainen useiden vesipuitedirektiivin säännösten kanssa eikä Saksan liittotasavalta soveltanut asianmukaisesti vesipalveluiden käsitettä.
8. Saksan liittotasavalta vastasi viralliseen huomautukseen 6.3.2008 ja 24.9.2009.
9. Komissio osoitti Saksan liittotasavallalle 30.9.2010 täydentävän virallisen huomautuksen, johon tämä vastasi 18.11.2010. Saksan liittotasavalta antoi komissiolle 27.7.2011 tiedoksi pintavesien suojelusta 20.7.2011 annetun asetuksen, jolla saatettiin vesipuitedirektiivin 5 artikla osaksi kansallista lainsäädäntöä.
10. Komissio antoi Saksan liittotasavallalle perustellun lausunnon 30.9.2011. Saksan liittotasavalta vastasi perusteltuun lausuntoon 31.1.2012 eli asetetussa määräajassa, jota oli pidennetty sen pyynnöstä. Saksan liittotasavalta ilmoitti komissiolle heinäkuussa 2012 vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 ja 39 alakohdan sekä 9 artiklan saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä.
11. Vaikka kyseiset säännökset oli saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, komission mielestä vesipalveluiden määritelmän eriävän tulkinnan ja siitä johtuvan vesipuitedirektiivin 9 artiklan puutteellisen soveltamisen ongelma oli edelleen olemassa. Näin ollen komissio nosti nyt käsiteltävän kanteen 11.11.2012.
12. Unionin tuomioistuimen presidentin 2.4.2013, 5.4.2013, 8.4.2013, 11.4.2013 ja 15.4.2013 antamilla määräyksillä Itävallan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta, Suomen tasavalta, Unkarin tasavalta, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta sekä Tanskan kuningaskunta hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan Saksan liittotasavaltaa.
13. Saksan liittotasavaltaa, Suomen tasavaltaa, Ruotsin kuningaskuntaa, Unkarin tasavaltaa ja komissiota kuultiin suullisessa käsittelyssä 5.3.2014.
III Kanteen tutkittavaksi ottaminen
14. Kanteessaan komissio esittää lähinnä, että tulkitsemalla vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdassa mainittua vesipalveluiden käsitettä rajoittavasti ja komission mukaan siis virheellisesti Saksan liittotasavalta ei noudata vesipuitedirektiivin 9 artiklan vaatimuksia. Saksa väittää, että kannetta ei voida ottaa tutkittavaksi, sillä Saksan mukaan sillä pyritään selvittämään puhtaasti teoreettisia kysymyksiä, se on epätäsmällinen eikä vastaa perustellun lausunnon kohdetta. Suomen ja Ruotsin hallitukset toteavat samoin, ettei kannetta voida ottaa tutkittavaksi.
15. Nyt käsiteltävässä kanteessa esille tullut hankaluus liittyy siis menettelylliseltä kannalta ensinnäkin moititun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kohteen ja luonteen selkeään määrittämiseen, sillä komission kanne ei ole tältä osin mitenkään johdonmukainen. Tämä määrittäminen ratkaisee kanteen tutkinnan unionin tuomioistuimessa. Jos nimittäin katsotaan, että yksinomaan direktiivin virheelliseen tulkintaan perustuva kanne on mahdollinen ilman, että komissiolla on velvollisuutta havainnollistaa, mistä moitittu puutteellisuus koostuu, komissio voisi nostaa tulkintaan liittyviä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevia kanteita tarkoituksenaan saada unionin tuomioistuimelta vahvistus unionin oikeuden tulkinnasta. Tämä ei ole kuitenkaan SEUT 258 artiklassa määrätyn menettelyn rakenteen eikä tarkoituksen mukaista, sillä menettelyn tarkoituksena on todeta jäsenvaltion jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteaminen velvoittaa SEUT 260 artiklan 1 kohdan mukaan kyseisen jäsenvaltion toteuttamaan unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet.(9)
16. Huomautan tässä yhteydessä, että kannekirjelmän 1 kohdassa(10) komissio toteaa kanteensa koskevan lähinnä vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdassa tarkoitetun vesipalveluiden käsitteen tulkintaa. Komissio myöntää kuitenkin, että oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdan ja 9 artiklan säännökset on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä 18.7.2012 annetun hallituksen hankkeen välityksellä; sen mukaan ne täytäntöönpannaan niiden sanamuodon mukaisesti. Komissio katsoo kuitenkin, ettei vastaajan tulkinta vastaa säännöksen täsmällistä sisältöä.(11) Komission mielestä ongelmana on siis edelleen vesipalveluiden määritelmän eriävä tulkinta ja siitä seuraava vesipuitedirektiivin 9 artiklan puutteellinen soveltaminen. Tästä syystä komissio päätti rajata kanteensa koskemaan vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdan ja 9 artiklan epäasianmukaista täytäntöönpanoa.(12)
17. Komissio puoltaa vastauksessaan kanteensa tutkittavaksi ottamista ja tuo esille, että rikkomisen ydin liittyy siihen, miten vastaaja on tulkinnut direktiivin 2 artiklan 38 alakohtaa. Komission mukaan vesipuitedirektiivin 9 artiklan epäyhtenäinen ja virheellinen soveltaminen Saksan alueella on vastoin vesipuitedirektiivin johdanto-osan 14 ja 18 perustelukappaletta.(13) Komissio vaatii kannekirjelmän vaatimusosassa unionin tuomioistuinta toteamaan, ettei Saksan liittotasavalta ole noudattanut vesipuitedirektiivistä johtuvia velvoitteitaan, koska se on jättänyt tietyt palvelut käsitteen vesipalvelut soveltamisen ulkopuolelle.(14)
18. Näin ollen ei ole selvää, moittiiko komissio Saksan liittotasavaltaa
– epäasianmukaisesta saattamiseksi osaksi lainsäädäntöä
liittovaltion tai osavaltioiden tasolla
– konkreettisin esimerkein havainnollistetusta, luonteeltaan tarkkarajaisesta vesipuitedirektiivin epäasianmukaisesta soveltamisesta
vai
– jatkuvasta ja yleisluonteisesta vesipuitedirektiivin vastaisesta käytännöstä, vaikka kansallisen lainsäädäntökehyksen myönnetään olevan vesipuitedirektiivin mukainen.
19. On kuitenkin kiistatonta, että jokaisessa kannekirjelmässä on ilmaistava riita-asian kohde ja esitettävä yhteenveto kanneperusteista riittävän selkeästi ja täsmällisesti, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja unionin tuomioistuin harjoittaa valvontaansa. Tästä seuraa, että niiden oleellisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen, joihin kanne perustuu, on ilmettävä johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi itse kannekirjelmän tekstistä ja että kannekirjelmässä esitetyt vaatimukset on muotoiltava yksiselitteisesti, jottei unionin tuomioistuin lausuisi kanteen ulkopuolelta tai jättäisi lausumatta jostakin perusteesta.(15)
20. Ensinnäkin totean siitä, tarkoittaako komissio vesipuitedirektiivin epäasianmukaista täytäntöönpanoa vai epäasianmukaista soveltamista, että komissio yrittää antaa ja analysoida useita esimerkkejä palveluista, joita se pitää vesipalveluina, mutta se ei kuitenkaan yhdistä niitä mitenkään vesipuitedirektiivin soveltamiseen vastaajana olevan jäsenvaltion alueella. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen täsmennetään vasta kannekirjelmän viimeisissä kohdissa väittämällä, että tiettyjen osavaltioiden(16) lainsäädännössä ei säädetä vedenottomaksusta ja että toisissa osavaltioissa tällainen maksu on otettu käyttöön vasta vastikään.(17) Komissio arvostelee samoin vedenoton alalla sovellettavia poikkeuksia ja nostaa esille ongelmat, jotka liittyvät vedenottoon maanalaista kaivostoimintaa ja avolouhoksella harjoitettavaa kaivostoimintaa varten, mikä vaikuttaa varmasti kyseenalaiselta vesipuitedirektiivin kannalta tarkasteltuna.(18) Kantajan vastaus ei vaikuta tuovan juurikaan selvyyttä asiaan.
21. Kanteen rakenteen perusteella voitaisiin siis katsoa, että komissio tarkoittaa ennen kaikkea puutteita, joita liittyy vesipuitedirektiivin 9 artiklan säännösten, luettuina yhdessä vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdan kanssa, täytäntöön panemiseksi annettujen kansallisten oikeussääntöjen soveltamiseen. Puutteellisesta soveltamisesta annetut esimerkit liittyvät kuitenkin tiettyjen osavaltioiden antamiin säädöksiin, mikä vahvistaa teorian epäasianmukaiseen täytäntöönpanoon perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä. Lisäksi komissio vain luettelee kyseiset osavaltiot ja antaa internetlinkkejä, joiden kautta riidanalaisiin säädöksiin voi tutustua ainakin osittain, täsmentämättä kuitenkaan niiden sisältöä.(19)
22. Oikeuskäytännön mukaan komission kannekirjelmästä pitäisi kuitenkin käydä selkeästi ilmi, koskeeko kanne tapaa, jolla direktiivi on saatettu osaksi jäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä, vai arvostellaanko siinä pikemminkin täytäntöönpanolainsäädännön soveltamisen konkreettista lopputulosta. Kuten unionin tuomioistuin on täsmentänyt, ainoastaan ensin mainitussa tilanteessa ei ole tarpeen sen näyttämiseksi, että direktiivin täytäntöönpano on ollut riittämätöntä tai puutteellista, osoittaa kansallisen täytäntöönpanolainsäädännön todellisia vaikutuksia. Täytäntöönpanon riittämättömyyden tai puutteellisuuden osoittamiseksi riittää nimittäin varsinaisten säännösten vertaaminen.(20)
23. On totta, että joissakin tapauksissa täytäntöönpano edellyttää, että jäsenvaltiot paitsi antavat täydellisen lainsäädäntökehyksen myös panevat täytäntöön erityisiä konkreettisia toimenpiteitä, joilla säädetyn mukaiset tulokset saadaan aikaan. Näin on esimerkiksi luontodirektiivin(21) kohdalla, jonka yhteydessä tiukan suojelujärjestelmän käyttöön ottaminen edellyttää johdonmukaisten ja yhteensovitettujen ennaltaehkäisevien toimenpiteiden antamista, jotta voidaan välttää eläinlajien lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen tai hävittäminen.(22) Tällöin komission on kuitenkin näytettävä toteen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen konkreettisin esimerkein, jotka osoittavat tehokkaan suojelujärjestelmän puuttumisen.(23) Edellä esitetyn perusteella näin ei kuitenkaan ole nyt käsiteltävässä asiassa.
24. Joka tapauksessa on niin, että jos tarkasteltavan kanteen katsotaan koskevan epäasianmukaista täytäntöönpanoa, unionin tuomioistuin ei pysty mielestäni määrittämään, mikä oli komission mainitsemissa osavaltioissa annettujen säädösten tila 30.1.2012, jolloin perusteltuun lausuntoon merkitty määräaika umpeutui.(24) On nimittäin kiistatonta, että perustellussa lausunnossa ja kanteessa on esitettävä väitteet johdonmukaisesti ja täsmällisesti, jotta unionin tuomioistuin voi arvioida tarkasti sen unionin oikeuden rikkomisen laajuuden, josta jäsenvaltiota moititaan; tämä on välttämätön edellytys sille, että unionin tuomioistuin voi tutkia, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta väitetyllä tavalla.(25)
25. Tässä yhteydessä on tärkeää tuoda esille, että Baijerin, Hessenin ja Thüringenin osavaltioiden lainsäädäntöjen tilan havainnollistamiseksi komissio viittaa kannekirjelmässään epämääräisellä tavalla Rheinland-Pfalzin osavaltion hallituksen lakiesityksen perusteluihin sekä erääseen oikeustieteen alan artikkeliin.(26) Huomautan vielä, että vedenottomaksua koskeva Rheinland-Pfalzin osavaltion laki, joka mainitaan kannekirjelmän alaviitteessä,(27) on annettu 3.7.2012. Komission olisi siis pitänyt tuoda selvästi esille, missä määrin kyseiseen lakiin liittyvä mahdollinen lakiesitys on ollut oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn kohteena. Perustellussa lausunnossa mainitaan kuitenkin ainoastaan Nordrhein-Westfalenin osavaltion lainsäädäntö(28) sekä Brandenburgin osavaltion lainsäädäntö.(29)
26. Toiseksi kanteen sanamuodon perusteella on huomautettava, ettei komissio vaadi unionin tuomioistuinta toteamaan yhtä tai useampaa yksittäistä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä, josta se vaikuttaa moittivan tiettyjä osavaltioita, vaikka se voisi arvostella vapaasti tällaisia tiettyä tapausta koskevia yksittäisiä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisiä,(30) koska de minimis ‑sääntöä ei voida soveltaa SEUT 258 artiklan yhteydessä.(31) Sen sijaan, että komissio olisi ottanut esille joko liittovaltion tai osavaltioiden lainsäädännöstä johtuvat konkreettiset rikkomiset, komissio nimittäin tyytyy kannekirjelmän vaatimusosassa ainoastaan mainitsemaan yleisesti tiettyjen vesipuitedirektiivissä tarkoitettujen vesipalveluiden jättämisen lainsäädännön ulkopuolelle.
27. Kolmanneksi rakenteellisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen tilanteessa on kiistatonta, että hallintokäytäntö voi olla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohteena silloin, kun kyseinen käytäntö täyttää tietyt vakiintuneisuutta ja yleisyyttä koskevat edellytykset.(32) Tällöin komission on osoitettava jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen horisontaalinen luonne. Unionin tuomioistuin on hyväksynyt tutkittavaksi komission kanteita, joissa vedotaan täsmällisesti jäsenvaltion tekemään ympäristöoikeuden säännösten rakenteelliseen ja yleiseen rikkomiseen.(33) Oikeuskäytännössä myönnetään, että komissio voi perustaa kanteensa tällöin kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan.(34)
28. Jos kanne nimittäin koskee kansallisen säännöksen konkreettista täytäntöönpanoa, jäsenvaltion jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen osoittaminen edellyttää, että esitettävä näyttö on luonteeltaan erityistä verrattuna siihen, joka tavallisesti otetaan huomioon sellaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä, joka koskee ainoastaan kansallisen säännöksen sisältöä. Kun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohteena on kansallisen säännöksen soveltaminen, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen voidaan näyttää toteen ainoastaan sen käytännön riittävän dokumentoidulla ja yksityiskohtaisella osoittamisella, josta jäsenvaltiota arvostellaan ja josta jäsenvaltio on vastuussa.(35) Nyt käsiteltävässä asiassa kannekirjelmä ei kuitenkaan vastaa näitä vaatimuksia.
29. En kuitenkaan katso, että komissio olisi jättänyt noudattamatta oikeuskäytäntöön perustuvia vaatimuksia, jotka koskevat riita-asian laajuutta.(36) Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kohde on tässä tapauksessa epäselvä, joten sitä ei voidakaan laajentaa.
30. Kaiken edellä esitetyn perusteella olen sitä mieltä, että koska nyt käsiteltävä kanne ei selvästikään vastaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettuja täsmällisyyden ja johdonmukaisuuden vaatimuksia, sen kohdetta ei ole mahdollista rajata. Ehdotan siis ensisijaisesti, ettei kannetta oteta tutkittavaksi. Pääasian arviointi esitetään näin ollen toissijaisesti.
IV Pääasia
A Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
31. Komission mukaan vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohtaa on tulkittava siten, että jokaiseen siinä mainittuun vesipalveluun on sovellettava kustannusten kattamisen periaatetta sekä toimenpiteitä, joilla kannustetaan vesivarojen tehokkaaseen käyttöön, kuten vesipuitedirektiivin 9 artiklassa edellytetään. Komissio tuo esille, että kun vesipuitedirektiiviä sovelletaan Saksan liittotasavallassa, kustannusten kattamisen periaatetta ei sovelleta tiettyihin vesipalveluihin vastoin vesipuitedirektiivin 9 artiklaa, vaikka kyseisillä palveluilla on merkitystä vesimuodostuman kannalta. Komissio viittaa Euroopan ympäristökeskuksen kertomukseen,(37) josta käy sen mukaan ilmi, että riidanalaisen tulkinnan seurauksena vain 21 prosenttia veden otosta Euroopassa katsotaan vesipalveluksi, jolloin noin 80 prosenttia Euroopan kaikesta veden otosta jää vesipuitedirektiivin 9 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle, mikä vaarantaa vakavalla tavalla vesipuitedirektiivin tehokkaan vaikutuksen. Komissio korostaa, että jäsenvaltiot voivat harkintansa mukaan jättää joitakin vesipalveluja 9 artiklassa tarkoitetun kustannusten kattamisen ulkopuolelle, mutta katsoo, että paljon erilaisia toimintoja käsittävien vesipalveluiden jättäminen kyseisen periaatteen soveltamisen ulkopuolelle sekä vastaajan käytäntö ylittävät kyseisen harkintavallan.
32. Selventääkseen palveluiden käsitteen määritelmää komissio ehdottaa viittaamista direktiiviin 2004/35(38) ja tuo esille, etteivät ympäristöoikeuden alaan kuuluvat palvelut edellytä ihmisen osallistumista palveluntarjoajana eikä palvelun vastaanottajana taikka sopimussuhdetta, kuten on tilanne ekosysteemipalvelujen osalta.(39) Näin ollen myös vedenotto omaan käyttöön on katsottava vesipalveluksi.
33. Vastineessaan Saksan liittotasavalta tuo esille, että vedenkäytön hinnoittelu ei ole ainoa toimenpide, jolla voidaan kannustaa vesipuitedirektiivin mukaisesti säästäväisyyteen ja huolellisuuteen vesivarojen hoidossa. Komissio ei ottanut Saksan mukaan huomioon erilaisia vesivarojen hoidossa käytettäviä välineitä, joista lainsäätäjä on säätänyt sekä toissijaisuus- että tehokkuusperiaatteen mukaisesti.
34. Lisäksi Saksa vetoaa vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdan a alakohdassa annetun vesipalveluiden määritelmän rakenteeseen. Alakohdassa luetellaan toimintoja ja-konjunktiota käyttäen, mikä merkitsee, että kustannusten laskennassa on otettava huomioon kaikki vesihuollon vaiheet. Vesipalveluiden käsite kattaa siis Saksan mukaan vesihuollon kokonaisuudessaan, ei pelkästään tiettyä määrää toimintoja, sillä muuten määritelmää laajennettaisiin lainvastaisesti.
35. Lisäksi Saksan liittotasavalta ehdottaa vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdassa tarkoitetun palveluiden käsitteen määrittelemiseksi viittaamista SEUT 57 artiklaan, ja sen mukaan olisi katsottava, että kyseisessä kohdassa edellytetään kahdenvälistä suhdetta, jollainen puuttuu esimerkiksi vesien käyttämisestä vesiliikenteeseen tai tulvasuojelutoimenpiteistä mutta jollainen on kuitenkin olemassa vesihuoltoon ja jätevesien käsittelyyn liittyvissä toiminnoissa. Saksan liittotasavalta kiistää direktiivin 2004/35 merkityksellisyyden sekä ekosysteemipalveluiden käsitteeseen viittaamisen.
36. Väliintulokirjelmissään Tanskan, Unkarin, Itävallan, Suomen, Ruotsin ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset tukevat pääosin Saksan liittotasavallan puolustamaa vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdan tulkintaa.
37. Tanskan hallitus lisää, että toisin kuin vedenjakelussa ja jätevesien käsittelyssä taloudellisilla välineillä ei ole samaa sääntelevää vaikutusta vesiliikennettä varten tapahtuvan vesiväylien kehittämisen ja tulvasuojelun kaltaisten toimintojen seurauksiin nähden. Unkarin hallitus tuo puolestaan esille, että komission antama merkitys vesittää rajanvedon vedenkäytön käsitteen ja vesipalveluiden käsitteen välillä. Se muistuttaa, että vesipuitedirektiivin antamiseen johtaneen valmistelevan lainsäädäntötyön aikana komission kanta, jonka mukaan kustannusten kattamisen periaate ulottuisi kaikkeen veteen liittyvään toimintaan, hylättiin nimenomaisesti. Itävallan hallitus korostaa puolestaan, että toimenpideohjelmat ja hoitosuunnitelmat ovat avainasemassa vesipuitedirektiivin tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Tavoitteena oleva kannustinten tarjoaminen vesivarojen säästäväiseen käyttöön veden hinnoittelupolitiikan avulla on järkevää vain, kun vettä toimitetaan kuluttajille, muttei esimerkiksi vesivoiman kohdalla, koska tällöin se johtaisi siitä saatavan uusiutuvan sähkön kustannusten kallistumiseen.
38. Suomen hallitus kiistää komission puoltaman vesipalveluiden käsitteen liian laajan tulkinnan. Tällainen tulkinta hajottaisi tasapainon vesivarojen hoitoon liittyvien vesipuitedirektiivin välineiden välillä, vaikka direktiivi on ainoastaan puitesäädös, jossa kansalliselle lainsäätäjälle jätetään laaja harkintavalta käytettävien keinojen valinnan suhteen.(40) Ruotsin hallituksen mukaan on selvää, ettei komission ehdottamassa määritelmässä oteta lainkaan huomioon eri jäsenvaltioille ominaisia luonnonoloja ja maantieteellisiä olosuhteita. Myös Yhdistynyt kuningaskunta kiistää komission näkemyksen.
B Yleisiä huomautuksia vesipolitiikasta
39. Vesipolitiikan alalla yhteisön lainsäädäntö suuntautui 1970-luvulla ensin vedenkäyttöön (juomavesi, uimavesi, kalanviljely ja äyriäisten viljely) ja sitten pilaantumisen vähentämiseen (jätevedet ja maataloudesta peräisin olevat nitraatit).(41) Yhteisön lainsäädännössä oli siis useita alakohtaisia vettä koskevia direktiivejä. Tällaista hajautettua lähestymistapaa pidettiin vanhanaikaisena, epäyhtenäisenä ja vaikeana mukauttaa tieteelliseen asiantuntemukseen perustuvaan kehitykseen.
40. Vesipuitedirektiiviä on luonnehdittu vesipolitiikan alan perustavanlaatuiseksi vallankumoukseksi,(42) ja siinä määritettiin yhteinen kehys tuolloin voimassa olleiden monenkirjavien yhteisön säädösten ja kansallisten säädösten yhteensovittamiseksi ja korvaamiseksi osittain.(43)
41. Vesipuitedirektiivillä on ollut ratkaiseva asema vesipolitiikan kehittymisen kannalta, koska siinä säädetään vedenlaadun hoidosta ja käsitellään vesienhoidon määrällisiä näkökohtia vain täydentävällä tavalla.(44) Tämä kuvastaa vesipuitedirektiivin oikeusperustaa: vesipuitedirektiivi on annettu entistä yhteispäätösmenettelyä koskevan EY 175 artiklan (josta tuli SEUT 192 artikla) nojalla. Sitä vastoin tässä yhteydessä on syytä huomata, että EY 175 artiklan 2 kohdasta seuraa, että ongelmat, jotka liittyvät vesivarojen määrälliseen hoitoon tai koskevat suoraan tai välillisesti vesivarojen käytettävyyttä, olisivat edellyttäneet yksimielisyyttä lainsäädäntömenettelyssä.
42. Vesipuitedirektiivi koskee nimittäin unionin ympäristön säilyttämistä ja parantamista. Vesien laadulla on suora yhteys tähän tavoitteeseen, vaikka määrällinen vesienhoito on vain yksi sen täydentävä osa, jolla edistetään veden hyvää laatua. Tästä syystä vesipuitedirektiiviin sisältyy myös määrään liittyviä toimenpiteitä, joihin sovelletaan hyvän laadun tavoitetta.(45)
43. Tässä yhteydessä on syytä tuoda esille, että nyt käsiteltävän kanteen haasteena on se, että vesipolitiikka, joka on olennainen osa ihmisen toimintaa ja liittyy lisäksi yhteiseen hyödykkeeseen, on sääntelyn kohteena unionin oikeuden useilla tasoilla, mikä edellyttää yhteensovittavaa lähestymistapaa. Yhtäältä on siis korostettava vesipuitedirektiivin yhteyttä useisiin sitä täydentäviin direktiiveihin, kuten pohjavesien suojelusta annettuun direktiivin,(46) jätevesien käsittelystä annettuun direktiiviin,(47) nitraateista annettuun direktiiviin,(48) vesipolitiikan alan ympäristölaatunormeista annettuun direktiiviin,(49) tulvariskeistä annettuun direktiiviin(50) ja vesien kemiallisen analysoinnin ja seurannan teknisistä eritelmistä annettuun direktiiviin.(51)
44. Toisaalta alojen välistä näkökulmaa ei pidä unohtaa vesivarojen kestävässä hoidossa, vaan huomioon on otettava asianmukaisesti yhteisen maatalouspolitiikan välineet, aluepolitiikan välineet, uusiutuvasta energiasta ja sisävesikuljetuksista annetut säädökset sekä maankäyttöön liittyvät säännöt, ja mielessä on pidettävä myös välttämätön ilmastonmuutokseen sopeutuminen.(52)
45. Lisäksi vaikka pinta- ja pohjavedet ovat uusiutuva luonnonvara,(53) veden jakautuminen epätasapuolisesti Euroopan unionin alueella tekee vesiensuojelua koskevan lainsäädäntökehyksen antamisesta ja soveltamisesta hyvin monimutkaista.(54) Makean veden varat asukasta kohti ovat kaksikymmenkertaiset Pohjois-Euroopan maissa Etelä-Euroopan maihin verrattuna.(55) Tästä syystä vesipiirien hoitosuunnitelmat ovat tärkeimpiä vesipuitedirektiivin täytäntöönpanon välineitä.(56) Vesipuitedirektiivin johdanto-osan 13 perustelukappaleessa korostetaan nimittäin tältä osin, että ”yhteisön erilaiset olot ja tarpeet edellyttävät yksityiskohdiltaan erilaisia ratkaisuja; erilaisuus olisi otettava huomioon suunniteltaessa ja toteutettaessa toimenpiteitä vesistöalueen puitteissa vesien suojelun ja kestävän käytön turvaamiseksi. Päätökset olisi tehtävä mahdollisimman lähellä niitä paikkoja, joissa veteen kohdistuu vaikutuksia tai sitä käytetään. Jäsenvaltioiden vastuulla olevat toimet olisi asetettava etusijalle laatimalla alueellisiin ja paikallisiin oloihin soveltuvia toimenpideohjelmia ” (kursivointi tässä).
46. On vielä korostettava, että vesipuitedirektiiville ominainen monimutkaisuus on saanut komission antamaan lukuisia selittäviä asiakirjoja ja kertomuksia, jotka koskevat vesipuitedirektiivin täytäntöönpanoa(57), ja ollut pohjana vesivarojen suojelemista Euroopassa koskevalle toimintasuunnitelmalle.(58)
47. Nämä yleiset huomautukset on otettava huomioon riidanalaisten säännösten arvioinnissa.
C Kustannusten kattamisen periaate vesipuitedirektiivissä
1.
Vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdan ja 9 artiklan sisältö
48. Kuten komissio toteaa, käsiteltävän riita-asian ytimessä on vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdan tulkinta. Unionin oikeuden säännöksen ulottuvuuden määrittelemiseksi on otettava huomioon samanaikaisesti sen sanamuoto, asiayhteys ja tarkoitus.(59) Myös unionin oikeuden säännöksen syntyhistoria voi sisältää tulkinnan kannalta merkittäviä seikkoja.(60)
49. Totean aluksi, että vesipuitedirektiivin 9 artiklaan perustuva vesipalveluista aiheutuvien kustannusten hinnoitteluperiaate on uudentyyppinen väline, jolla pyritään varmistamaan pilaaja maksaa ‑säännön parempi soveltaminen vedenkäytön alalla.(61) Vesipuitedirektiivi on siis yksi aloitteista, joilla pyritään vahvistamaan taloudellisten välineiden asemaa ympäristöpolitiikassa.
50. Vesipuitedirektiivin 9 artiklassa säädetään siis, että jäsenvaltioiden on otettava huomioon vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamisen periaate. Tarkemmin sanottuna jäsenvaltioiden on valvottava, että veden hinnoittelupolitiikka kannustaa käyttäjiä käyttämään vesivaroja tehokkaasti ja edistää näin vesipuitedirektiivin ympäristötavoitteiden toteutumista. Eri taloudenalojen, joista vesipuitedirektiivissä mainitaan ainakin teollisuus, kotitaloudet ja maatalous, on osallistuttava riittävällä tavalla vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamiseen liitteen III mukaisen taloudellisen analyysin perusteella ja ottaen huomioon pilaaja maksaa ‑periaatteen.
51. Vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdassa määritellään vesipalveluiksi kaikki palvelut, joissa tarjotaan ”a) pinta- tai pohjaveden ottoa, patoamista, varastointia, käsittelyä ja jakelua; b) jätevesien keräämistä ja käsittelyä harjoittavia laitoksia, jotka johtavat vettä edelleen pintavesiin”.
52. On siis perusteltua katsoa, että unionin lainsäätäjä on määritellyt vesipalvelut kahden vedenkäytön kannalta välttämättömän päätoiminnan, vesihuollon ja jätevesien käsittelyn, näkökulmasta.
53. Edellä mieliin palautettu määritelmä merkitsee välttämättä palveluntarjoajan olemassaoloa. Lisäksi siitä seuraa, että kyseiset toiminnat katsotaan vesipalveluiksi ainoastaan siinä määrin, kuin ne toteutetaan vesihuollon tai jätevesien käsittelyn yhteydessä. Lisäksi vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdan a alakohdassa luetellut toiminnat on täsmennetty ainoastaan siksi, että ne otettaisiin huomioon hinnoittelussa. Kuten Suomen hallituksen asiamies korosti suullisessa käsittelyssä, lainsäätäjä on nimittäin katsonut tarpeelliseksi varmistaa, että kaikki vedenjakeluun osallistuvat osapuolet otetaan huomioon vesipuitedirektiivin 9 artiklassa tarkoitettujen kustannusten laskennassa. Jos 38 alakohdassa olisi mainittu vain termi ”vesihuolto”, säännöstä voitaisiin tulkita siten, että se koskee vain tätä jälkimmäistä lenkkiä eli jakelua loppukäyttäjälle.
54. Olen näin ollen samaa mieltä Saksan liittotasavallan kanssa siitä, että 2 artiklan 38 alakohdan tarkoituksena on koota yhteen kaikki vesihuoltoon liittyvät näkökohdat ja johtaa sellaiseen hinnoitteluun, jonka avulla saadaan katettua kaikki kustannukset vesipuitedirektiivin 9 artiklan mukaisesti.(62) Kyseistä periaatetta on mielestäni sovellettava vesihuoltoketjun kokoonpanosta riippumatta. Toisin sanoen kuluttajan tai muun käyttäjän juomakelpoisesta vedestä maksaman hinnan on katettava kaikki palvelut asianomaisten palveluntarjoajien lukumäärästä riippumatta.
55. Vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdan tällainen tulkinta vahvistuu, kun tarkastellaan näiden termien tavanomaista merkitystä ja syntyhistoriaa, vesipuitedirektiivin rakennetta ja kyseisen säännöksen teleologista tulkintaa.
2.
Sanamuodon mukainen tulkinta
56. On kiistatonta, että vesipuitedirektiivin 2 artiklaan sisältyy määritelmiä direktiivin soveltamista varten. Näin ollen sen tulkinnan tulee perustua lähinnä kaikille jäsenvaltioille yhteiseen nimittäjään, joka on kyseisten termien tavanomainen merkitys. Tämä on minusta erityisen tärkeää siksi, että kyseessä on puitedirektiivi.
57. Tässä yhteydessä muistutan, että unionin tuomioistuin on jo hylännyt päättelyn, jollaista komissio esitti erään jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä verotuksen alalla koskevan kanteen yhteydessä. Komissio väitti kanteessaan, ettei eräs jäsenvaltio ollut tehnyt tulkintaa, jolla olisi korjattu asiassa kyseessä olleen direktiivin säännös, vaikka sen sisältö oli toistettu sanasanaisesti kansallisessa oikeusjärjestyksessä. Minusta vaikuttaa siltä, että komissio noudattaa nyt käsiteltävässä asiassa analogista lähestymistapaa edellä mainitun pintavesien suojelusta annetun asetuksen perusteella. Unionin tuomioistuin viittasi tuomiossaan oikeusvarmuuden periaatteeseen, joka edellyttää, että unionin lainsäädännön perusteella ne, joita asia koskee, voivat saada selville tarkasti, minkä laajuisia niille kyseisessä lainsäädännössä asetetut velvoitteet ovat.(63) Lisäksi unionin tuomioistuin muistutti, että niin ei voida toimia, että säännösten selvästä ja täsmällisestä sanamuodosta, jota niiden rakenne tukee, huolimatta niissä olevaa käsitettä tulkittaisiin siten, että laajennettaisiin jäsenvaltioiden niihin liittyviä velvollisuuksia.(64)
58. Kun otetaan huomioon vesipuitedirektiivin antamista edeltänyt vilkas keskustelu ja vesipuitedirektiivin siltä osin täysin uudentyyppinen luonne, että siinä tarkastellaan ympäristönsuojelua luonnollisten maantieteellisten ja hydrologisten muodostumien näkökulmasta eikä poliittisten rajojen näkökulmasta, on mielestäni melko hyödytöntä etsiä vesipuitedirektiivin sanamuotoon selvennystä muista johdetun oikeuden toimista, kuten palveludirektiivistä tai ympäristövastuuta koskevasta direktiivistä, komission ja Saksan liittotasavallan esittämän analyysin tavoin. Huomautan lisäksi, että vesipuitedirektiiviin sisältyy tällaisia nimenomaisia viittauksia, kun lainsäätäjä on katsonut ne tarpeelliseksi, muun muassa 2 artiklan 37 alakohdassa annetun, ihmisen käyttöön tarkoitetun veden määritelmän kohdalla, jossa viitataan direktiivin 80/778(65) määritelmään.
59. Ensinnäkin tavanomaisen merkityksensä mukaisesti palvelun käsite tulee ymmärtää toimintana, jota tarjoaja tarjoaa mille tahansa vastaanottajalle, joka voi olla kotitalous, julkinen laitos, maatalousalan toimija tai teollisuuden toimija. Sitä vastoin ei ole tavanomaisen merkityksen mukaista katsoa vedenottoa omaan käyttöön palveluksi. Vaikka on totta, että joissakin erityissäännöksissä säädetään, että juridisesti jonkin toimijan katsotaan tarjoavan palvelun itse itselleen, tällainen käsitys ei kuitenkaan vastaa tavanomaista käyttöä ja sen on käytävä selkeästi ilmi asianomaisen säännöksen sanamuodosta.(66)
60. Vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdan eri kieliversiot eivät tosin ole yhteneviä. Direktiivin ranskankielisessä toisinnossa palvelujen esitetään ”kattavan” (”couvrent”) 38 alakohdan a alakohdassa ja b alakohdassa luetellut toiminnat, eikä siinä siis viitata suoraan palvelun tarjoamiseen tietylle vastaanottajalle.
61. Muistutan kuitenkin, että unionin oikeuden säännösten yhdenmukaisen soveltamisen ja siten myös yhdenmukaisen tulkinnan välttämättömyys estää sen, että epävarmassa tilanteessa tietyn säännöksen tekstin yhtä kieliversiota tarkasteltaisiin erikseen, ja edellyttää päinvastoin, että sitä tulkitaan ja sovelletaan muilla virallisilla kielillä laadittujen versioiden valossa. Unionin säädöksen erikielisten versioiden poiketessa toisistaan kyseessä olevaa säännöstä on tulkittava sen säännöstön systematiikan ja tavoitteen mukaan, jonka osa säännös on.(67)
62. Valtaosassa muista kieliversioista painopiste on siinä, että vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdan a ja b alakohdassa luetellut toiminnat tarjotaan käyttäjälle tai annetaan käyttäjän saataville.(68) Tämä puoltaa näkemystä, jonka mukaan lainsäätäjä on pyrkinyt edellyttämään selkeästi kahdenvälistä suhdetta, johon kuuluu yhden osapuolen toisen osapuolen hyväksi toteuttama toimi.
63. Minusta vaikuttaa hyödyttömältä yrittää analysoida riidanalaisen säännöksen rakennetta ja erityisesti siinä käytettyjä konjunktioita ja pilkkuja. Kun unionin oikeuden säännöstä voidaan tulkita usealla tavalla, etusija on nimittäin annettava tulkinnalle, jolla voidaan varmistaa säännöksen tehokas vaikutus.(69) Jos 2 artiklan 38 alakohtaa tulkitaan komission ehdottamalla tavalla, häivytetään jäljempänä esitettävistä syistä ero yhtäältä vesipalveluiden käsitteen ja toisaalta vedenkäytön käsitteen välillä ja aiheutetaan lopulta epätasapaino niiden eri välineiden välisiin suhteisiin, joilla lainsäätäjä on halunnut varmistaa vesipuitedirektiivin tehokkaan vaikutuksen.
64. Kysymys siitä, onko kyseessä olevan palvelun oltava maksullinen, ei vaikuta mielestäni erityisen olennaiselta tässä yhteydessä, koska hinnoittelua koskevien vesipuitedirektiivin säännösten tarkoituksena on nimenomaan edellyttää, että kaikki vesipalvelut laskutetaan käyttäjältä.(70)
3.
Syntyhistoriaan perustuva tulkinta
65. Toisin kuin komissio olen vakuuttunut siitä, että oikeudellisen toimen syntyhistoria on luotettava ja erityisen monipuolinen lähde, jonka kautta saadaan tietoa säädöksen antamiseen liittyneistä keskusteluista sekä jossain määrin myös lainsäätäjän tarkoituksesta. Tämä pätee minusta erityisesti vesipolitiikan kaltaisella arkaluonteisella alalla, jolla vettä pidetään erityistä suojelua tarvitsevana omaisuutena.
66. Komissio korosti säädösehdotuksessa, että vesipuitedirektiivillä pyritään muodostamaan yhteisön kehys vesien suojelemiseksi yhteisen lähestymistavan mukaisesti yhteisiä tavoitteita varten yhteisten periaatteiden ja toimenpiteiden pohjalta.(71)
67. Komissio puolusti kyseisessä ehdotuksessa lähestymistapaa, joka perustui kokon aiskustannusten kattamiseen, millä tarkoitetaan sitä, että kaikkien vesipalvelujen kaikki kustannukset olisi katettava täysimääräisesti ottamalla huomioon kaikki käyttäjät jokaisella talouden alalla.(72)
68. Neuvosto kuitenkin hylkäsi tällaisen lähestymistavan yhteisessä kannassaan ja korosti, että jäsenvaltioiden tehtävänä on määrittää taloudellisen analyysin perusteella toimenpiteet, jotka on toteutettava kustannusten kattamista koskevan periaatteen soveltamiseksi.(73)
69. Vesipuitedirektiivissä säädetään siis kustannusten hinnoittelusta ilman, että kustannusten täysi kattaminen olisi pakollista, lukuun ottamatta vesipalveluja, jotka katsotaan vesihuollon ja jätevesien käsittelyn sisältäviksi palveluiksi. Tämä tulkinta vahvistetaan myös sovittelukomitean hyväksymää yhteistä tekstiä koskevassa mietinnössä, josta käy ilmi, että neuvottelujen kohteena oli juuri näiden vedenkäytön kahden muodon hinnoittelu.(74)
70. Kuten lainsäädännön valmistelutyön analysoinnista käy ilmi, yksi suurimmista jäsenvaltioiden välillä erimielisyyttä aiheuttaneista seikoista oli ero veden laatuun keskittyvän lähestymistavan ja veden määrään keskittyvän lähestymistavan välillä. Vesipuitedirektiivin lopullisen tekstin perusteella on todettava, että määrällinen vesienhoito siihen liittyvine ongelmineen on jätetty sellaisenaan puitedirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle, mikä on sitä paitsi valitun oikeusperustan(75) mukaista, vaikka joitakin määrällisiä näkökohtia on sisällytetty soveltamisalaan liitännäisesti.
71. Todellisuudessa vaikuttaa siltä, että komissio pyrkii nyt käsiteltävällä kanteellaan vedenkäytön hinnoittelua koskevan velvollisuuden laajentavaan tulkintaan, mikä voisi laajentaa vesipuitedirektiivin soveltamisalaa siten, että siihen sisältyisivät määrällisen vesienhoidon sääntely tai että se ainakin koskisi suoraan tai välillisesti vesivarojen käytettävyyttä. Vesipuitedirektiivin liitteen III mukaisen taloudellisen analyysin pitää käsittää muun muassa vesipalveluihin liittyvien määrien, hintojen ja kustannusten arvio, mikä vahvistaa, että vesipuitedirektiivin rakenteessa hinnoittelulla on määrällinen puolensa, joka on tältä osin toissijainen vesienhoitoon nähden. Komission puolustama lähestymistapa saattaa näin ollen olla vastoin vesipuitedirektiivin oikeusperustaa siltä osin, kuin siinä pyritään kiertämään aiemman EY 175 artiklan 2 kohdassa määrätty vaatimus.
4.
Systemaattinen tulkinta
72. Kannattaa palauttaa mieliin, että vesipuitedirektiivin pääperiaatteita ovat vesistöaluekohtainen hoito, tavoitteiden asettaminen vesimuodostumakohtaisesti, erityiseen työmenetelmään perustuva suunnittelu ja ohjelmanlaadinta määräaikoineen, veden hinnoittelumenetelmien taloudellinen analyysi ja ympäristökustannusten huomioon ottaminen sekä kansalaisten kuuleminen vesipolitiikan avoimuuden lisäämiseksi.
73. Vesipuitedirektiivissä määritellään myös kaikille jäsenvaltioille yhteinen työmenetelmä, joka perustuu neljään olennaiseen asiakirjaan: vesistöalueen kuntoselvitys, jonka avulla voidaan määrittää hoidettavat ongelmat; hoitosuunnitelma, jossa asetetaan ympäristötavoitteet; toimenpideohjelma, jossa määritetään toimet, joiden avulla voidaan saavuttaa tavoitteet; ja seurantaohjelma, jolla varmistetaan asetettujen tavoitteiden saavuttamisen seuranta. Kuntoselvitys, hoitosuunnitelma ja toimenpideohjelma on uudistettava kuuden vuoden välein.
74. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna vesipuitedirektiivin 9 artiklaa, jossa vahvistetaan kustannusten kattamisen periaate, ei pitäisi arvioida erillisenä. Tosiasiassa se liittyy erottamattomasti vesipuitedirektiivin 11 artiklaan, joka koskee jäsenvaltioiden velvollisuutta laatia toimenpideohjelma, joka on yksi vesien laadullisen hoidon päävälineistä. Vesipuitedirektiivin 11 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan jokaisen ohjelman perusvaatimuksiin kuuluvat ne toimenpiteet, joita pidetään aiheellisina 9 artiklan täytäntöönpanemiseksi. Näin ollen vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamiseen liittyvät toimenpiteet ovat olennainen osa toimenpideohjelmia. Komission olisi siis pitänyt ottaa tämä huomioon tutkiessaan, onko jäsenvaltio noudattanut vesipuitedirektiivistä johtuvia velvoitteitaan.
75. Vesipuitedirektiivin 9 artiklaa on tulkittava myös yhdessä 4 artiklan kanssa, sillä veden hinnoittelupolitiikka voi kannustaa käyttäjiä käyttämään vesivaroja tehokkaasti ja edistää vesipuitedirektiivin 4 artiklassa määriteltyjen ympäristötavoitteiden toteuttamista.
76. Minusta vaikuttaa näin ollen kiistattomalta, ettei hinnoittelu ole vesipuitedirektiivin erillinen väline, vaan sitä on käytettävä yhdessä monien muiden samassa direktiivissä säädettyjen välineiden kanssa.
77. Lisäksi tuon esille, että vesipuitedirektiivin 2 artiklassa tehdään ero yhtäältä 38 alakohdassa mainittujen vesipalveluiden ja 39 alakohdassa mainitun vedenkäytön välillä. Jälkimmäisen kohdan mukaan vedenkäytöllä tarkoitetaan vesipalveluja sekä kaikkia muita toimintoja, joilla voi olla merkittävä vaikutus vesien tilaan. On siis kiistatonta, että vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdassa määritellyt palvelut kuuluvat vedenkäytön määritelmän soveltamisalaan. Komissio itsekin vahvistaa tämän viiteasiakirjassa, joka koskee vesipuitedirektiivin täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa.(76)
78. Vedenkäyttö on toimintaa, jolla on merkittävä vaikutus vesien tilaan. On lisäksi itsestään selvää, että myös vesipalveluilla on tällainen vaikutus. Sen sijaan komission mainitsemilla vedenkäyttöesimerkeillä, kuten uimisella tai urheilukalastuksella, on vaikeaa kuvitella olevan merkittävää vaikutusta vesien tilaan. Jos näin olisi, komission ehdottama tulkinta aiheuttaisi sen, että vesipuitedirektiivin 2 artiklan 39 alakohta menettäisi merkityksensä.
79. Näiden seikkojen perusteella on todettava, että komissio arvostelee kanteessaan tiettyjä, etenkin kaivosalalla noudatettavia käytäntöjä, jotka voivat vaikuttaa kyseenalaisilta ekologian ja vesien kestävän hoidon kannalta katsottuna ja jotka katsotaan vedenkäytöksi. Komissio vaikuttaa kuitenkin sivuuttavan tässä ne välineet, joita jäsenvaltioilla on käytettävissään vesimuodostuman käsitteen osalta. Vesimuodostuma on vesipuitedirektiivissä arvioinnin ja ohjauksen perusteena oleva yksikkö.
80. Kun vesimuodostuman tila on seurannan kohteena, jokaisella vesistöalueella otetaan käyttöön seurantaohjelma, jolla arvioidaan vesimuodostuman tilaa ja varmistetaan tavoitteiden toteutuminen. Vaikuttaa siis siltä, että komission olisi pitänyt noudattaa tällaista lähestymistapaa osoittaakseen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen.
81. Huomautan tässä yhteydessä, että vesipuitedirektiivin 4 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat poikkeuksellisesti nimetä vesimuodostuman voimakkaasti muutetuksi. Tätä vesipuitedirektiivissä säädettyä nimeämistä sovelletaan vesimuodostumiin, joilla harjoitetaan yhtä tai useampaa kyseisessä kohdassa täsmennettyä toimintaa, joka muuttaa merkittävästi vesimuodostuman alkuperäisiä hydrologis-morfologisia ominaisuuksia siten, että hyvän ekologisen tilan saavuttaminen olisi mahdotonta ilman kyseiseen toimintaan kohdistuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Voimakkaasti muutetuksi vesimuodostumaksi tai keinotekoiseksi vesimuodostumaksi nimeäminen edellyttää, että vesimuodostuma täyttää tietyt vesipuitedirektiivissä luetellut edellytykset. Tällainen nimeäminen on mainittava erityisesti hoitosuunnitelmassa (ks. vesipuitedirektiivin 4 artiklan 3 kohdan b alakohta).
82. Lisäksi minusta vaikuttaa siltä, että tietyt komission väitteet liittyvät tosiasiassa pohjavesien suojelusta annettuun direktiiviin 2006/118. Kyseisessä direktiivissä säädetään nimittäin vesien kemiallisen tilan arviointiperusteista sekä arviointiperusteista, joilla tunnistetaan pilaavien aineiden pitoisuuksien merkitykselliset ja pysyvät noususuunnat ja käännetään ne laskeviksi, sekä toimenpiteistä pilaavien aineiden pohjavesiin laskettavien päästöjen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi.
83. Hinnoitteluperiaatteen tulkinta jäsenvaltioiden käytössä olevaksi välineeksi ilmenee samoin muutamista vesipuitedirektiiviä koskevista komission julkaisemista asiakirjoista. Vesipuitedirektiivin soveltamisesta annetussa ensimmäisessä tiedonannossa(77) komissio täsmensi, että se, ettei ympäristökustannuksia ole sisällytetty hintoihin, saattaa olla yksi syy sille, ettei vedenkäyttö ole ollut kestävää tähän saakka. Vesipolitiikan puitedirektiivillä otetaan käyttöön järjestelmä, jonka mukaan ympäristö- ja luonnonvarakustannukset on otettava huomioon määriteltäessä eri käyttäjien maksuosuutta vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamiseksi.(78) Tästä käy selvästi ilmi hinnoittelun täydentävä luonne.
84. Lisään vielä tähän, että kansallisissa järjestelmissä on olemassa myös muita keinoja vedenkäytöstä aiheutuvien ympäristökustannusten sisällyttämiseksi hintoihin. Vesimuodostumien merkittävälle käytölle voidaan esimerkiksi asettaa kaiken siitä johtuvan vahingon korvaamista koskeva velvollisuus muun muassa kyseessä olevan väestön, muiden vedenkäyttäjien ja muiden asianomaisten hyväksi. Lisäksi ympäristöministerien neuvoston vuonna 2012 antamissa päätelmissä on mainittu muita välineitä ja työkaluja, kuten koulutus ja valistus, jotka eivät ole luonteeltaan taloudellisia ja joilla voidaan parantaa vesien järkevää käyttöä.(79)
85. Kaiken edellä esitetyn perusteella komission esittämä tulkinta on hylättävä.
5.
Teleologinen tulkinta
86. Vesipuitedirektiivillä on kiistatta useita tavoitteita, kuten pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen, vesien kestävän käytön edistäminen, ympäristönsuojelu, vesiekosysteemien tilan parantaminen ja tulvien ja kuivuuden vaikutusten lieventäminen. Vesipuitedirektiivissä asetetaan tavoitteet pintavesien (makean veden ja rannikkovesien) ja pohjavesien tilan säilyttämiseksi ja ennallistamiseksi. Yleisenä tavoitteena on saavuttaa kaikkialla EU:ssa vesien hyvä ekologinen ja kemiallinen tila vuoteen 2015 mennessä.
87. Vesipolitiikan pohjalta laadittu vesipuitedirektiivi on avoin, tehokas ja yhdenmukainen lainsäädäntökehys, jossa määritetään yhteiset periaatteet ja toiminnan yleispuitteet sekä varmistetaan vesien suojelun ja kestävän käytön yleisperiaatteiden ja ‑rakenteiden koordinointi, yhdentäminen ja pitkällä aikavälillä edelleen kehittäminen unionissa toissijaisuusperiaatteen mukaisesti.(80)
88. Vaikka unionin tuomioistuimella ei ole ollut vielä tilaisuutta tulkita vesipuitedirektiiviä kokonaisuudessaan, se on ottanut kantaa muutamiin nyt käsiteltävän asian kannalta olennaisiin näkökohtiin. Unionin tuomioistuin onkin todennut, että vesipuitedirektiivi on puitedirektiivi, jossa vahvistetaan yhteiset periaatteet ja yleiset toimintapuitteet vesien suojelemiseksi ja varmistetaan yleisten periaatteiden ja rakenteiden, jotka mahdollistavat vesien suojelun ja ekologisesti kannattavan käytön Euroopan yhteisössä, koordinointi, yhdentäminen ja niiden kehittäminen pidemmällä aikavälillä. Jäsenvaltioiden on kehitettävä myöhemmin siinä säädettyjä yhteisiä periaatteita ja yleisiä toimintapuitteita, ja niiden on toteutettava joukko erityisiä toimenpiteitä direktiivissä säädetyissä määräajoissa. Tämä ei kuitenkaan tarkoita jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen täydellistä yhtenäistämistä vesialalla.(81)
89. Vesipuitedirektiivi kuuluu siis niihin säädöksiin, joiden mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että saavutetaan tietyt yleisesti muotoillut tavoitteet, joita ei määrällisesti täsmennetä, samalla kun niissä jätetään jäsenvaltioille tietty harkintavalta toteutettavien toimenpiteiden luonteen osalta.(82)
90. Edellä 86–89 kohdassa esitetyt seikat sekä edellä 39–50 kohdassa ja 72–74 kohdassa mainitut vesipuitedirektiivin ominaisuudet huomioon ottaen on mielestäni selvää, että vesipuitedirektiivin tavoitteisiin pyrittäessä jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä etenkin tehokkuuden näkökulmasta kansallisen järjestelmän kannalta katsottuna ja otettava näin huomioon alueelliset, sosiaaliset, ympäristöön liittyvät ja taloudelliset ominaispiirteet. Jäsenvaltioilla on siis laaja harkintavalta, jota ei pidä yhtenäistää taloudellisen lähestymistavan soveltamiseksi, kuten komissio väittää ja vaikuttaa sitä paitsi ottavan lähtökohdakseen virheellisen hypoteesin, jonka mukaan vesivarat olisivat aina kaikissa jäsenvaltioissa julkisia, minkä perusteella valtiolla olisi lupa määrätä hinnat esimerkiksi omaan käyttöön tai vesivoiman tuotantoa varten tapahtuvan vedenoton kaltaiselle vedenkäytölle.
91. Lisäksi erikoisalan tutkimuksista käy ilmi, että merkittävin haaste liittyy hinnoittelun rakenteeseen, ei pelkästään sen käyttöönottoon.(83) Tuon samoin esille, että vesimuodostumiin tai pohjavesiin mahdollisesti vaikuttavia toimenpiteitä, kuten vedenottoa tai patoamista, koskeva ennakkolupajärjestelmä tai joissakin tapauksissa näiden toimenpiteiden täyskielto ovat usein sopivampia välineitä vesien hyvän tilan ja ekologisesti kestävän käytön varmistamiseksi.
92. Joka tapauksessa sellaisen hinnoitteluperiaatteen yhdenmukaista soveltamista, joka perustuu virheellisesti vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdassa tarkoitettujen vesipalveluiden määritelmän liian laajaan tulkintaan, ei pitäisi hyväksyä, kun huomioon otetaan sekä maantieteellisistä ja ilmastollisista oloista johtuvat jäsenvaltioiden välillä olevat merkittävät erot vesihuollossa että useiden vesienhoitomallien olemassaolo jäsenvaltioissa.(84)
93. Tuon lisäksi esille, että komission ehdottamasta tulkinnasta saattaa syntyä sellaisia taloudellisia kannustimia, jotka eivät ole perusteltavissa ekologiselta kannalta katsottuna, kuten Saksan ja Itävallan hallitukset perustellusti toteavat. Näin ollen yleinen hinnoitteluvelvollisuus saattaa vähentää uusiutuvan vesivoiman tuotantoa, sisävesiliikennettä ja tulvasuojelua. Todellisuudessa tällainen velvollisuus pakottaisi jäsenvaltiot luomaan taloudellisen kannustimen vesivoimaloiden hyväksi siten, että tulvia suosittaisiin padon yläjuoksun puolella ja veden vähyyttä padon alajuoksun puolella.
94. Yleisemmin on totta, että kaikissa jäsenvaltioissa on pakottavia ekologisia syitä, joiden perusteella kannustaminen makean veden säästäväiseen käyttöön on vesihuollon yhteydessä perusteltua. Kuitenkin tällainen pelkästään määrällinen lähestymistapa tuskin toimii niissä jäsenvaltioissa, joissa vesivaroja on runsaasti, kun kyseessä on esimerkiksi vesivoimantuotannon tai tulvasuojelun kaltainen käyttö. Kyseisissä jäsenvaltioissa ensisijaisena tavoitteena on suojella veden laatua ja taata veden vuotuisen kiertokulun tasapainoinen hoito, jotta vältetään liian suuri vedenpinnan vaihtelu vesimuodostumissa, jotka muodostavat hydrologisen integroidun järjestelmän. Tämä viimeksi mainittu seikka voi olla ensiarvoisen tärkeä tiettyjen elinympäristöjen ekologiselle elinkelpoisuudelle ja uhanalaisten lajien selviämiselle. Nimenomaan tästä syystä vesipuitedirektiivissä on valittu kokonaisvaltainen lähestymistapa vesienhoitoon, minkä johdosta on poissuljettua, että hinnoittelun kaltaista välinettä voitaisiin soveltaa yleisesti kaikissa jäsenvaltioissa niiden ekologisista ja hydrologisista ominaispiirteistä riippumatta.
95. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että komission kanne hylätään perusteettomana.
D Todistustaakkaa koskeva arviointi
96. Jos unionin tuomioistuin katsoo riita-asian kohteen ja laajuuden määrittämisessä olevista puutteista sekä moititun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen luonteesta huolimatta, että nyt käsiteltävä kanne on otettava tutkittavaksi, ja päättää asettua komission ehdottaman tulkinnan kannalle, esitetty selvitysaineisto on kuitenkin huomattavan riittämätöntä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission on nimittäin osoitettava jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen. Sen tehtävänä on siis toimittaa unionin tuomioistuimelle tarvittavat tiedot, jotta tämä voi todeta jäsenyysvelvoitteiden noudattamat ta jättämisen, eikä komissio tällöin voi nojautua minkäänlaisiin olettamiin.(85)
97. Kuten totesin jo edellä 20 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, komission kanne perustuu tulkintaan, joka on sen mielestä annettava yhdelle vesipuitedirektiivin säännökselle, eikä se ole samalla esittänyt unionin tuomioistuimelle todisteita, jotka näyttäisivät moititun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteen. Lisäksi ainoat komission antamat esimerkit väitetysti epäyhtenäisestä vesipalveluiden käsitteen soveltamisesta vastaajana olevassa jäsenvaltiossa hukkuvat vesipuitedirektiivin tulkintaan liittyviin yleisluonteisiin näkökohtiin. Havainnollistaakseen vesien tilaan kohdistuvia riskejä komissio viittaa moneen otteeseen erityisesti sellaisiin esimerkkeihin, joiden merkityksellisyyteen on syytä suhtautua varauksella (esimerkiksi Genevenjärven mainitseminen tai väite, jonka mukaan 44 prosenttia unionin alueella otetusta vedestä käytetään energiantuotantoon), eikä näillä viittauksilla voida osoittaa Saksan liittotasavallan jättäneen noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan.
98. Kanne on siis mielestäni perusteeton myös näytön puuttumisen vuoksi.
V Ratkaisuehdotus
99. Ehdotan, että unionin tuomioistuin
– jättää komission kanteen tutkimatta tai joka tapauksessa hylkää sen perusteettomana
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) .
(2)
–	Yhteisön vesipolitiikan puitteista 23.10.2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY (EYVL L 327, s. 1).
(3)  –	Ks. vesipuitedirektiivin 4 artiklan 3 ja 5 kohta.
(4)  –	Vesipuitedirektiivin 2 artiklan 38 alakohdassa määritellään vesipalveluiksi ”kaikk[i] palvelu[t], jotka tarjoavat kotitalouksille, julkisille laitoksille tai jotakin taloudellista toimintaa varten: a) pinta- tai pohjaveden ottoa, patoamista, varastointia, käsittelyä ja jakelua; b) jätevesien keräämistä ja käsittelyä harjoittavia laitoksia, jotka johtavat vettä edelleen pintavesiin”.
(5)  –	Puitedirektiivin 9 artiklan otsikkona on ”Vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattaminen”, ja sen 1 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltioiden on otettava huomioon vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamisen periaate mukaan lukien ympäristö- ja luonnonvarakustannukset ja silloin on otettava huomioon liitteen III mukainen taloudellinen analyysi ja erityisesti pilaaja maksaa -periaate”.
(6)  –	Suora lainaus komission kannekirjelmän vaatimusosasta.
(7)
–	Komission kannekirjelmän 1 kohta.
(8)  –	Ks. myös 31.5.2012 annettu lehdistötiedote IP/12/536 sekä 27.10.2011 annettu lehdistötiedote IP/11/1264.
(9)  –	Ks. erityisesti tuomio komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, 37 kohta).
(10)  –	Nyt käsiteltävään kanteeseen liittyvien menettelyllisten hankaluuksien vuoksi on mielestäni välttämätöntä esittää yksityiskohtaisia viittauksia kannekirjelmään, vaikka tiedän, etteivät kirjelmät ole yleisesti saatavilla.
(11)  –	Ks. kannekirjelmän 15 kohta.
(12)  –	Kannekirjelmän 14 kohta.
(13)  –	Vesipuitedirektiivin johdanto-osan 14 perustelukappaleessa todetaan, että ”tämän direktiivin onnistuneen täytäntöönpanon edellytyksinä ovat tiivis yhteistyö ja yhtenäinen toiminta yhteisön, jäsenvaltioiden ja paikallisella tasolla sekä kansalaisille ja vedenkäyttäjille tiedottaminen, heidän kuulemisensa ja osallistumisensa”. Johdanto-osan 18 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Yhteisön vesipolitiikka edellyttää avoimia, tehokkaita ja yhdenmukaisia lainsäädännöllisiä puitteita. Yhteisön olisi luotava yhteiset periaatteet ja yleispuitteet toiminnalle. Tällä direktiivillä olisi luotava nämä puitteet sekä koordinoitava, yhdennettävä ja pitkällä aikavälillä kehitettävä edelleen vesien suojelun ja kestävän käytön yleisperiaatteita ja ‑rakenteita yhteisössä toissijaisuusperiaatteen mukaisesti.”
(14)  –	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 2 kohdassa lainattu kannekirjelmän vaatimusosa.
(15)  –	Tuomio komissio v. Puola (C‑281/11, EU:C:2013:855, 122–123 kohta).
(16) – Baijeri, Hessen ja Thüringen.
(17) – Rheinland-Pfalzin osavaltiossa 1.1.2013, Brandenburgin osavaltiossa 1.1.2012 ja Nordrhein-Westfalenin osavaltiossa 1.1.2 011.
(18)
–	Ks. tässä yhteydessä vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohta.
(19)  –	Ks. kannekirjelmän 105 kohdassa esimerkiksi otetut Baijerin, Hessenin ja Thüringenin osavaltiot.
(20)  –	Tuomio komissio v. Belgia (C‑435/09, EU:C:2011:176, 59 kohta). Ks. vastaavasti myös tuomio komissio v. Irlanti (C‑392/96, EU:C:1999:431, 59 ja 60 kohta) ja tuomio komissio v. Irlanti (C‑66/06, EU:C:2008:637, 59 kohta).
(21)
–	Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (EYVL L 206, s. 7).
(22)  –	Ks. tuomio komissio v. Ranska (C‑383/09, EU:C:2011:369).
(23)  –	Tuomio komissio v. Ranska (EU:C:2011:369). Ks. myös jätehuoltosuunnitelmien laadintaa koskevista velvollisuuksista tuomio komissio v. Kreikka (C‑45/91, EU:C:1992:164) ja tuomio komissio v. Irlanti (C‑461/99, ei ECLI-tunnusta).
(24)  –	Komissio jatkoi määräaikaa vain kerran, toisin kuin kannekirjelmän 14 kohdassa annetaan ymmärtää, sillä siinä viitataan määräajan jatkamiseen kahdesti.
(25)  –	Ks. vastaavasti tuomio komissio v. Slovenia (C‑365/10, EU:C:2011:183, 19 kohta), tuomio komissio v. Portugali (C‑34/11, EU:C:2012:712, 43 kohta) ja tuomio komissio v. Puola (EU:C:2013:855, 122 kohta).
(26)  –	Ks. kannekirjelmän 105 kohta.
(27)  –	Ks. kannekirjelmän 105 kohdassa oleva alaviite 19.
(28) – Perustellun lausunnon 113 kohta, Nordrhein-Westfalenin osavaltion vedenottomaksulaki (Wasserentnahmeentgeltgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen; 27.1.2007).
(29)  –	Perustellun lausunnon 117 kohta, joka koskee Brandenburgin osavaltion vesilakia (Wassergesetz Brandenburgs). Komissio mainitsee kannekirjelmässään Brandenburgin osavaltion vesilain 2.3.2012 tiedoksi annetun version.
(30)  –	Ks. erityisesti tuomio komissio v. Saksa (C‑20/01 ja C‑28/01, EU:C:2003:220), tuomio komissio v. Espanja (C‑157/03, EU:C:2005:225), tuomio komissio v. Espanja (C‑503/03, EU:C:2006:74), tuomio komissio v. Saksa (C‑441/02, EU:C:2006:253) ja uudempi tuomio komissio v. Unkari (C‑288/12, ei vielä ECLI-tunnusta).
(31)  –	Julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin ratkaisuehdotus asiassa komissio v. Italia (C‑45/95, EU:C:1996:479, 31 kohta).
(32)  –	Ks. esimerkiksi tuomio komissio v. Irlanti (C‑494/01, EU:C:2005:250, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio komissio v. Suomi (C‑229/00, EU:C:2003:334, 53 kohta).
(33)  –	Tuomio komissio v. Kreikka (C‑502/03, EU:C:2005:592), tuomio komissio v. Ranska (C‑423/05, EU:C:2007:198) ja tuomio komissio v. Ranska (C‑304/02, EU:C:2005:444).
(34)  –	Tuomio komissio v. Kreikka (C‑416/07, EU:C:2009:528, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös julkisasiamies Geelhoedin esittämä ratkaisuehdotus asiassa komissio v. Irlanti (C‑494/01, EU:C:2004:546).
(35)  –	Ks. julkisasiamies Léger’n esittämä ratkaisuehdotus asiassa komissio v. Belgia (C‑287/03, EU:C:2005:149, 41–43 kohta).
(36)  –	Ensinnäkin komission perustellun lausunnon ja kanteen väitteiden tulisi olla täysin yhteneviä (ks. tuomio komissio v. Suomi (EU:C:2003:334, 44–46 kohta), tuomio komissio v. Saksa (C‑433/03, EU:C:2005:462, 28 kohta) ja tuomio komissio v. Suomi (C‑195/04, EU:C:2007:248, 18 kohta)). Komissio voi sitten täsmentää alkuperäisiä väitteitä kannekirjelmässä edellyttäen kuitenkin, ettei se muuta oikeudenkäynnin kohdetta (ks. tuomio komissio v. Alankomaat (C‑576/10, EU:C:2013:510, 34 ja 35 kohta)).
(37)
–	Euroopan ympäristökeskuksen kertomus The European Environment – State and Outlook 2010: Assessment of Global Megatrends, jota on lainattu kannekirjelmän sivulla 39.
(38) – Ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta 21.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/35/EY (EUVL L 143, s. 56).
(39) – Komissio viittaa tässä ekosysteemipalveluihin sellaisina kuin ne on määritelty Yhdistyneiden kansakuntien laatimassa Millennium Ecosystem Assessment ‑tutkimuksessa, joka koskee ihmisille tarjolla olevia palveluja, kuten makeaa vettä ja purjehduskelpoisia vesiväyliä.
(40)  –	Tässä viitataan tuomioon komissio v. Luxemburg (C‑32/05, EU:C:2006:749, 41 kohta).
(41)  –	Ks. historiallisen asiayhteyden osalta direktiivit, jotka on lueteltu 26.2.1997 annetussa komission ehdotuksessa neuvoston direktiiviksi vesipolitiikkaan liittyvien yhteisön toimien kehyksestä (KOM(1997) 49 lopullinen, s. 3).
(42)  –	Morgera, E., ”Water Management and Protection in the EU”, teoksessa Environmental protection in multi-layered systems, 2012, s. 265–287, erityisesti s. 266.
(43)  –	Komission ehdotus KOM(1997) 49 lopullinen, s. 77.
(44)  –	Ks. Aubin, D., Varone, F., ”The Evolution of European Water Policy”, [teoksessa] Kissling & Kuks (toim.), The evolution of national water regimes in Europe, Kluwer 2004, s. 49–86.
(45)
–	Vesipuitedirektiivin johdanto-osan 19 perustelukappale. Ks. myös johdanto-osan 20 perustelukappa le, jossa käsitellään pohjavesimuodostumien määrällistä tilaa.
(46)
–	Pohjaveden suojelusta pilaantumiselta ja huononemiselta 12.12.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/118/EY (EUVL L 372, s. 19).
(47)  –	Yhdyskuntajätevesien käsittelystä 21.5.1991 annettu neuvoston direktiivi 91/271/ETY (EYVL L 135, s. 40) ja EY:n perustamissopimuksen 251 artiklassa määrätyn menettelyn mukaisissa säädöksissä säädetyn täytäntöönpanovallan käytössä komissiota avustavia komiteoita koskevien sääntöjen mukauttamisesta neuvoston päätökseen 1999/468/EY 29.9.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1882/2003 (EUVL L 284, s. 1) sekä eräiden perustamissopimuksen 251 artiklassa määrätyn menettelyn soveltamisalaan kuuluvien säädösten mukauttamisesta neuvoston päätökseen 1999/468/EY valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn osalta — Mukauttaminen valvonnan käsittävään sääntelymenettelyyn — Ensimmäinen osa — 22.10.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1137/2008 (EUVL L 311, s. 1).
(48)
–	Vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta 12.12.1991 annettu neuvoston direktiivi 91/676/ETY (EYVL L 375, s. 1).
(49)
–	Ympäristönlaatunormeista vesipolitiikan alalla, neuvoston direktiivien 82/176/ETY, 83/513/ETY, 84/156/ETY, 84/491/ETY ja 86/280/ETY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY muuttamisesta 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/105/EY (EUVL L 348, s. 84).
(50)  –	Tulvariskien arvioinnista ja hallinnasta 23.10.2007 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/60/EY (EUVL L 288, s. 27).
(51)
–	Veden tilaa koskevan kemiallisen analysoinnin ja seurannan teknisten eritelmien määrittämisestä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY mukaisesti 31.7.2009 annettu komission direktiivi 2009/90/EY (EUVL L 201, s. 36).
(52)  –	Esimerkkinä voidaan mainita, että komissio on ottanut tämän tavoitteiden moninaisuuden huomioon vesivoiman alalla. Vesivoima on merkittävin uusiutuva energialähde unionissa ja tärkeä väline ilmastonmuutoksen torjunnassa. Ks. Norbert Glanten tästä aiheesta esittämä kirjallinen kysymys, joka koski ristiriitaa vesipuitedirektiivin ja uusiutuvasta energiasta annetun direktiivin välillä, saatavilla osoitteessa http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef= //EP//TEXT+WQ+E 2010 2277+0+DOC+XML+V0//FI, sekä komission vastaus kysymykseen osoitteessa http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E 2010 2277 & language=EN.
(53)
–	Ks. vesipuitedirektiivin johdanto-osan 28 perustelukappale.
(54)  –	Komission esite ”Water is for life”, s. 8 (http://ec.europa.eu/environment/water/pdf/wfd_brochure_en.pdf).
(55)  – http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php?title=File:Freshwater_resources_per_inhabitant_%E2%80%94_long term_average,(1),(1_000_m%C2%B3_per_inhabitant)_YB14.png & filetimestamp=20140228120245.
(56)  –	Ks. komission laatima selonteko internetosoitteessa http://ec.europa.eu/environment/pubs/pdf/factsheets/wfd/fr.pdf.
(57)  –	Ks. mm. komission kertomukset vesipuitedirektiivin täytäntöönpanosta ja erityisesti 22.3.2007 annettu komission tiedonanto ”Kohti kestävää vesienhoitoa Euroopan unionissa – Vesipolitiikan puitedirektiivin 2000/60/EY täytäntöönpanon ensimmäinen vaihe” (KOM(2007) 128 lopullinen); vesipolitiikan puitedirektiivin täytäntöönpanokertomus (COM(2012) 670 final); kertomus ”The Fitness Check of EU Freshwater Policy” osoitteessa http://www.rapportage.eaufrance.fr/sites/default/files/DCE/2012/retour_commission/SWD‑2012‑393.pdf ja kertomus veden niukkuutta ja kuivuutta koskevan EU:n politiikan uudelleentarkastelusta (COM(2012) 672 final).
(58)
–	COM(2012) 673 final, s. 21. Ks. http://ec.europa.eu/environment/water/blueprint/pdf/COM‑2012‑673final_EN_ACT‑cov.pdf.
(59)  –	Ks. tuomio NCC Construction Danmark (C‑174/08, EU:C:2009:669, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio komissio v. Irlanti (C‑85/11, EU:C:2013:217, 35 kohta).
(60)  –	Ks. vastaavasti tuomio Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, 135 kohta).
(61)  –	Ks. KOM(1997) 49 lopullinen, s. 20, jossa komissio myöntää, ettei kyseinen periaate sisältynyt lainsäädäntöehdotuksen taustalla olleeseen komission vuonna 1996 antamaan tiedonantoon, mutta se oli otettu esille ehdotuksen antamista edeltäneiden kuulemisten aikana.
(62)
–	Ks. vastinekirjelmän 42 kohta.
(63)  –	Tuomio komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (C‑582/08, EU:C:2010:429, 49–52 kohta).
(64)
–	Ibidem, 51 kohta.
(65)  –	Juomaveden laadusta annettu direktiivi 80/778/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 98/83/EY.
(66)
–	Ks. yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 28.11.2006 annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY 26 artikla (EUVL L 347, s. 1).
(67)  –	Tuomio Profisa (C‑63/06, EU:C:2007:233, 13 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(68)  –	Ks. seuraavat kieliversiot: englanniksi ”provide”, italiaksi ”che forniscono”, espanjaksi ”en beneficio de”, saksaksi ”zur Verfügung stellen”, suomeksi ”tarjoavat”, ruotsiksi ”tillhandahåller”, liettuaksi ”teikiamos” ja puolaksi ”umożliwiają”.
(69)  –	Ks. erityisesti tuomio Land de Sarre ym. (187/87, EU:C:1988:439, 19 kohta); tuomio komissio v. Ranska (C‑434/97, EU:C:2000:98, 21 kohta) ja tuomio Sturgeon ym. (C‑402/07 ja C‑432/07, EU:C:2009:716, 47 kohta).
(70)
–	Vesipuitedirektiivin 9 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ja 9 artiklan 4 kohdan säännökset yhdessä luettuina jättävät kuitenkin hieman joustovaraa tätä edellytystä sovellettaessa.
(71)  –	Ehdotus neuvoston direktiiviksi (KOM(1997) 49 lopullinen).
(72)  –	KOM(1997) 49 lopullinen, s. 21.
(73)  –	Neuvoston 22.10.1999 Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 251 artiklassa tarkoitettua menettelyä noudattaen vahvistama yhteinen kanta (EY) N:o 41/1999 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin antamiseksi yhteisön vesipolitiikan puitteista (EYVL C 343, s. 1).
(74)
–	Euroopan parlamentin sovittelukomiteavaltuuskunnan mietintö sovittelukomitean hyväksymästä yhteisestä tekstistä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi yhteisön vesipolitiikan puitteista (A5-0214/2000). Ks. Yhdistyneen kuningaskunnan väliintulokirjelmän 15 kohta. Lainsäätäjä pyrki itse asiassa ottamaan käyttöön vesihuollosta ja jätevesien käsittelystä, joille myönnetään joissakin jäsenvaltioissa huomattavasti tukea, aiheutuvien kustannusten kattamisen periaatteen, niin että Irlanti pystyi säilyttämään käytäntönsä rahoittaa näitä palveluja suoraan valtion talousarviosta.
(75)  –	Aubin D., Varone, F., European Water Policy, A path towards an integrated resource management, Louvain‑la‑Neuve, 29.3.2002.
(76)  –	Ks. ”Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC)”, joka on saatavilla internetosoitteessa: http://ec.europa.eu/environment/water/water‑framework/objectives/pdf/strategy.pdf (s. 74).
(77)  –	22.3.2007 annettu komission tiedonanto ”Kohti kestävää vesienhoitoa Euroopan unionissa – Vesipolitiikan puitedirektiivin 2000/60/EY täytäntöönpanon ensimmäinen vaihe” (KOM(2007) 128 lopullinen). Komissio on selvityksessä huolestunut erityisesti siitä, etteivät monet jäsenvaltiot ehkä saavuta puitedirektiivin tavoitteita erityisesti vesiekosysteemien fysikaalisen heikkenemisen vuoksi, joka johtuu vesivarojen liikakäytöstä, ja hajakuormituksesta peräisin olevien pilaavien aineiden merkittävien pitoisuuksien vuoksi.
(78)  –	KOM(2007) 128, s. 6.
(79)  –	Suunnitelma Euroopan vesivarojen turvaamiseksi – Neuvoston päätelmät, ks. http://www.rapportage.eaufrance.fr/sites/default/files/DCE/2012/retour_commission/Conclusions%20du%20conseil%20du%2017%20dec%202012%20adoptees.pdf.
(80)
–	Ks. vesipuitedirektiivin johdanto-osan 18 perustelukappale.
(81)  –	Tuomio komissio v. Luxemburg (EU:C:2006:749, 41 kohta).
(82)  –	Vesipuitedirektiivin säännösten valtaosan osalta ks. tuomio komissio v. Italia, ns. San Rocco ‑tuomio (C‑365/97, EU:C:1999:544, 67 ja 68 kohta) ja edellä mainittu 18.6.2002 annettu tuomio komissio v. Ranska (27 kohta), johon viitataan tuomiossa komissio v. Luxemburg (EU:C:2006:749, 39 ja 43 kohta).
(83)  –	Euroopan ympäristökeskuksen kertomus nro 1/2012 ”Towards efficient use of water resources in Europe”, http://www.eea.europa.eu/publications/towards‑efficient‑use‑of‑water, s. 30–35 – erityisesti Espanjassa käytetty vesijalanjäljen käsite (water footprint).
(84)  –	Esimerkiksi Ruotsissa ja Suomessa vesimuodostumat ovat yksi kiinteän omaisuuden laji, jota on säännelty ennen kattavilla säädöksillä, jotka käsittivät sekä yksityisoikeudelliset suhteet että julkisoikeudelliset suhteet, jotka liittyvät niihin laadullisesti ja määrällisesti. Näissä jäsenvaltioissa kaikki merkittävä vedenkäyttö eri tarkoituksiin, kuten vedenottoon, vesivoiman tuotantoon tai vesiliikenteeseen, edellyttää lupaa tuomioistuimelta tai toimivaltaiselta viranomaiselta. Lisäksi järjestelmässä on säädetty ehdottomista kielloista sekä erilaisten yleisten ja yksityisten etujen punnitsemisesta tietyn vesimuodostuman osalta. Toisistaan on erotettava myös Saksassa sovellettava liittovaltiomalli ja Espanjassa, Italiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa sovellettava alueellinen malli. Myös yksikkökohtainen malli on olemassa Ranskassa ja Puolassa. Ks. Alberton, M., Environmental Protection in Multi‑Layered Systems,
Leiden, 2012.
(85)  –	Ks. erityisesti tuomio komissio v. Alankomaat (C‑408/97, EU:C:2000:427, 15 kohta), tuomio komissio v. Suomi (C‑246/08, EU:C:2009:671, 52 kohta) ja tuomio komissio v. Alankomaat (C‑79/09, EU:C:2010:171).