61970C0051
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL K. ROEMER
VAN 3 FEBRUARI 1971 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Voordat wij overgaan tot bespreking van de prejudiciële zaak die ons door het Finanzgericht te München is voorgelegd, zij het navolgende opgemerkt.
Reeds in een aantal andere zaken vonden wij 's Raads op 1 april 1967 in werking getreden verordening nr. 160/66 van 27 oktober 1966 (Publikatieblad van 28 oktober 1966, blz. 3361) tot invoering van een handelsregeling voor bepaalde goederen verkregen door bewerking van landbouwprodukten op onze weg. Zij bracht een bijzondere regeling inzake de heffing bij invoer van waren als bedoeld uit derde landen, welke verband hield met de hogere prijzen die krachtens de bestaande marktordeningen voor landbouwprodukten (bij voorbeeld voor melk en suiker, waarom het in dit geval gaat) binnen de Gemeenschap gelden. De verschuldigde heffing bestaat uit twee elementen, een douanerecht ad valorem ter bescherming van de levensmiddelenindustrie der Gemeenschap (vastgelegd in bijlage I van 's Raads op 1 juni 1967 in werking getreden verordening nr. 83/67 van 18 april 1967 (Publikatieblad van 26 april 1967, blz. 1597) en een variabel element tot dekking van de als voormeld voor bewerkte landbouwprodukten geldende prijsverschillen (door de Commissie op basis van de in bijlage II van verordening nr. 83/67 bepaalde hoeveelheden basisprodukten vastgesteld). Volgens de bijlage van verordening nr. 160/66 gold deze regeling ook voor waren vallende onder tariefpost nr. 18.06-B (chocolade en andere voedingsmiddelen, welke cacao bevatten), derhalve voor een tariefpost waarvoor in het „Akkoord van 2 maart 1960 inzake de vaststelling van een gedeelte van het gemeenschappelijk douanetarief met betrekking tot de produkten van lijst G opgenomen in het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap”, voor het eerst een gemeenschapsrechtelijke onderverdeling werd gegeven, luidende als volgt:
„Chocolade en andere voedingsmiddelen, welke cacao bevatten:
A —
Cacaopoeder waaraan enkel suiker is toegevoegd …
B —
Andere”.
(Volledigheidshalve zij opgemerkt, dat in de reeds genoemde verordening nr. 83/67 een nadere verdeling werd gegeven. Laten wij alle onderverdelingen die alleen met het gehalte aan saccharose, van melk afkomstige vetstoffen enz. verband houden buiten beschouwing, dan ziet zij er als volgt uit:
„Chocolade en andere voedingsmiddelen, welke cacao bevatten:
A —
Cacaopoeder waaraan enkel saccharose is toegevoegd_…
B —
Andere:
I —
consumptie-ijs …
II —
overige”.)
Wat verordening nr. 160/66 betreft, dienen wij nog te weten dat in artikel 16 voor bepaalde gevallen een maximaal belastingbedrag was voorzien. Wij lezen hier: „Wanneer op het ogenblik van de inwerkingtreding van deze verordening voor een daaronder vallend goed een douanerecht in het kader van het GATT is geconsolideerd, mag, zolang deze consolidatie gehandhaafd blijft, het totaalbedrag van de in artikel 10 bedoelde belasting, uitgedrukt in procenten van de invoerprijs van het betrokken goed, niet hoger zijn dan het recht van het gemeenschappelijk douanetarief dat tegenover derde landen is geconsolideerd”. Van geconsolideerde douanerechten was sprake in verband met de in het GATT geconsolideerde tariefconcessies der Gemeenschap, zoals die in lijst XL van bijlage B van het Protocol van de Algemene Overeenkomst inzake Tarieven en Handel betreffende de resultaten van de tariefconferentie van 1960-1961 van 16 juli 1962 zijn neergelegd. In casu komt dan — volgens de alleen bindende Franse tekst — een maximumbelasting van 27 % voor tariefpost 18.06:
„Chocolat et autres préparations alimentaires contenant du cacao:
B —
Autres”
in aanmerking, dat wil zeggen met uitzondering van de onder A opgesomde suikerbevattende cacao's valt de gehele tariefpost 18.06 onder de tariefconcessies. Onder de tariefconcessie betreffende tariefpost 18.06 vielen zo bijvoorbeeld ook voedingsmiddelen, van melk afkomstige vetstoffen bevattende, met een gehalte aan cacao. Anderzijds vielen echter melkpoeder en andere produkten van tariefpost 04.02 onder verordening nr. 13/64 (Publikatieblad van 27 februari 1964, blz. 549) houdende de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de zuivelsector. Daar bestonden (afgezien van bepaalde kaassoorten) geen tariefconcessies en derhalve ook niet een met artikel 16 van verordening nr. 160/66 overeenkomend voorschrift, zodat de heffing steeds ten volle toepasselijk was. En daarom moest het wel voordelig lijken melkpoeder of andere produkten van tariefpost nr. 04.02 met cacao te vermengen om zo bij invoer van voormelde tariefconsolidatie te kunnen profiteren. Volgens de opgaven der Commissie is dit blijkbaar in belangrijke mate geschied, waarmede wat de bescherming van de zuivelmarkt betreft, een leemte aan de dag zou zijn getreden. Toen dit in 1967 werd onderkend, nam de Gemeenschap terstond stappen om de tariefconcessie voor tariefpost 18.06-B in het GATT te wijzigen. Volgens de GATT-regels was eenzijdige intrekking echter niet voor einde 1969 mogelijk. Derhalve bleef slechts de — in geval van bijzondere omstandigheden steeds openstaande — mogelijkheid om met toestemming van partijen bij het GATT de tariefconcessie langs de weg van onderhandelingen te wijzigen. De Gemeenschap deed in juni 1967 in het GATT een daartoe strekkend voorstel en machtigde de Commissie tot de nodige onderhandelingen. Het moet de Gemeenschap daarbij in de zomer van 1967 gelukt zijn van Groot-Brittannië en Zwitserland, de beide van de concessie rechtstreeks profiterende verdragspartijen, instemming met tariefmaatregelen te verkrijgen zonder dat daartoe het einde der onderhandelingen behoefde te worden afgewacht. Wel werd de restrictie gemaakt, dat de traditionele handelsstromen niet mochten worden gestoord. Op grond van bedoelde instemming stelde de Raad op 26 oktober 1967 zijn verordening nr. 755/67 (Publikatieblad van 27 oktober 1967, blz. 4) „houdende afwijking van artikel 16 van verordening nr. 160/66/EEG voor sommige goederen van post 18.06-B van het gemeenschappelijk douanetarief” vast. In artikel 1 dier verordening wordt bepaald: „In afwijking van het bepaalde in artikel 16 van verordening nr. 160/66/EEG wordt het bedrag van de in artikel 10 dier verordening bedoelde belasting zonder beperking geheven bij invoer in de Lid-Staten van onder post 18.06-B van het gemeenschappelijk douanetarief vallende goederen, met uitzondering van:
—
chocolademassa (plakken, tabletten, repen, enzovoort);
—
suikerwerk, cacao of chocolade bevattende, ai of niet gevuld;
—
consumptie-ijs, cacao of chocolade bevattende;
—
chocolade en andere voedingsmiddelen, welke cacao bevatten, gereed voor de verkoop in het klein, in verpakkingen en netto-inhoud van niet meer dan 500 g en een gehalte aan van melk afkomstige vetstoffen van niet meer dan 6,5 % van het totaal”.
Deze verordening is op 30 oktober 1967 in werking getreden; zij zou volgens artikel 2 gelden tot „de datum van het besluit van de Raad houdende sluiting van de onderhandelingen welke worden gevoerd uit hoofde van artikel XXVIII van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel”.
Reeds thans zij er op gewezen dat verordening nr. 755/67 later werd aangevuld door 's Raads op 1 augustus 1968 in werking getreden verordening nr. 1114/68 (Publikatieblad nr. L 186 van 30 juli 1968) door aan de lijst van uitzonderingen van artikel 1 van verordening nr. 755/67 het volgende streepje toe te voegen:
„—
„chocolate milk crumbs” genoemde bereidingen voor de vervaardiging van chocolade, met een gehalte aan van melk afkomstige vetstoffen van meer dan 6,5 doch minder dan 11 gewichtspercenten en met een saccharosegehalte van 45 of meer, doch minder dan 60 gewichtspercenten:
—
in poeder,
—
in korrels of brokken”.
De aanvulling gold aanvankelijk tot en met 30 september 1968 en ingevolge verordening nr. 1498/68 van 27 september 1968 (Publikatieblad nr. L 238 van 28 september 1968) tot en met 31 december 1968. Ten slotte werd bij 's Raads op 1 januari 1969 in werking getreden verordening nr. 2121/68 (Publikatieblad nr. L 311 vari 28 december 1968) „tot wijziging van het gemeenschappelijk douanetarief, alsook van de bijlagen I en II van verordening nr. 83/67/EEG en houdende afwijking, voor bepaalde goederen van post 18.06 van dit tarief, van artikel 16 van verordening nr. 160/66” artikel 4 van verordening nr. 755/67 uitdrukkelijk ingetrokken.
De opsomming van de voorschriften welke in casu van belang zijn, is hiermede echter nog niet ten einde. Volledigheidshalve zij er nog op gewezen, dat op 24 oktober 1967 's Raads verordening nr. 752/67 (Publikatieblad nr. 263 van 30 oktober 1967) „tot wijziging van de bijlagen I en II van verordening nr. 83/67/EEG voor wat chocolade en andere voedingsmiddelen, welke cacao bevatten, betreft” werd uitgevaardigd. Deze verordening was nodig geworden, omdat de warenomschrijvingen van verordening nr. 755/67 niet met die van tariefpost 18.06 van het gemeenschappelijk douanetarief in de redactie van verordening nr. 83/67 overeenkwamen. Verordening nr. 752/67 werd in het Publikatieblad van de Gemeenschappen van 30 oktober 1967 geplaatst en trad op 1 december 1967 in werking. Door deze verordening ging tariefpost nr. 18.06, afgezien van verdere onderverdelingen, de navolgende structuur vertonen:
„Chocolade en andere voedingsmiddelen, welke cacao bevatten:
A —
Cacaopoeder, waaraan enkel saccharose is toegevoegd, …;
B —
Andere:
I —
chocolademassa; chocoladewerken, ook indien gevuld (met uitzondering van consumptie-ijs); suikerwerk en overeenkomstige bereidingen op basis van suiker vervangende stoffen, welke cacao bevatten: …
II —
consumptie-ijs met een gehalte aan van melk afkomstige vetstoffen: …
III —
overige: …”
Deze verordening werd op haar beurt gewijzigd door 's Raads op 1 juli 1968 in werking getreden verordening nr. 735/68 (Publikatieblad nr. L 138 van 21 juni 1968) „tot wijziging van enige bepalingen van verordening nr. 83/67/EEG en van verordening nr. 372/67/EEG”. Tariefpost 18.06 ziet er thans als volgt uit:
„chocolade en andere voedingsmiddelen, welke cacao bevatten:
A —
Cacaopoeder, waaraan enkel saccharose is toegevoegd, … ;
B —
Consumptie-ijs: …;
C —
Chocolade en chocoladewerken, ook indien gevuld; suikerwerken en overeenkomstige bereidingen op basis van suiker vervangende stoffen, welke cacao bevatten: …;
D —
Andere: …”
Ten slotte zij nog vermeld, dat het GATT-protocol 1960-1961 bij het Protocol van Genève van 30 juni 1967 werd aangevuld. In de desbetreffende lijst XL van de Europese Economische Gemeenschap wordt dienovereenkomstig voor tariefpost 18.06 de volgende concessie voorzien:
„Chocolat et autres préparations alimentaires, contenant du cacao:
A —
Cacao en poudre simplement sucré … ;
ex B —
Autres :
—
Chocolat en masse (Pains, tablettes, bâtons) … 27 % (das 1) 12 % + em
—
Confiseries contenant du cacao ou du chocolat, fourrés ou non… 27 % (das 1) 12 % + em
—
Glaces de consommation contenant du cacao ou du chocolat… 27 % (das 1) 12 % + em
—
Autres produits conditionnés pour la vente au détail, en emballage d'un contenu net de 500 g ou moins … 27 % (das 1) 12 % + em”
De concessies van het Protocol van Genève zijn vanaf 1 juli 1968 geleidelijk in werking getreden.
Voormelde voorschriften zijn voor het bodemgeschil grotendeels rechtstreeks, deels in ieder geval indirect van belang. De firma Lütticke heeft namelijk op 29 november 1967, 12 januari 1968 en 28 juni 1968 onder tariefpost 18.06 vallende waren uit Oostenrijk in de Bondsrepubliek Duitsland ingevoerd en doen inklaren. Deze waren waren als „chocolademassa”, „chocolademassa in poedervorm”, en „chocoladedeeg” omschreven en bestonden volgens de aangiften uit cacaomassa, melkbestanddelen en (in twee gevallen) suiker. Het bevoegde douanekantoor beschouwde deze waren als cacaomassa in poedervorm, onderscheidenlijk als andere cacaobevattende bereidingen van voedingsmiddelen en stelde de desbetreffende heffingen vast bij aanslagen overeenkomstig artikel 10 van verordening nr. 160/66 (douanerechten ad 19 % alsook variabele elementen voor melk in de zin van verordening nr. 83/67). — De firma Lütticke nam hiermede echter geen genoegen. Haars inziens is hier sprake van chocolademassa in de zin van verordening nr. 755/67, waarop alleen het geconsolideerde douanerecht ad 27 % en hoogstens — doch dit is hier verder niet van belang — een toeslag voor het suikergehalte mag worden geheven (de mogelijkheid van zulk een toeslag was bij de consolidatie inderdaad in een voetnoot voorbehouden). Zij reclameerde derhalve tegen de aanslagen en legde, toen zij hiermede geen succes had, de zaak ten slotte voor aan het Finanzgericht te München. Zij betoogde ten processe, dat de ingevoerde waren alle voor de vervaardiging van chocolade noodzakelijke grondstoffen bevatten en reeds tot op zekere hoogte waren verwerkt. Voor het begrip „chocolademassa” in de zin van verordening nr. 755/67 is dit voldoende, omdat deze term welbeschouwd, voor zover de wezenlijke eigenschappen van een op chocolade gelijkende bereiding aanwezig zijn, ten minste ook halffabrikaten en tussenprodukten omvat, terwijl het anderzijds niet nodig is dat de betrokken waar, qua samenstelling en uiterlijke vorm, voldoet aan de eisen die aan voor consumptie gerede chocolade mogen worden gesteld. — Het Hauptzollamt is zich hiertegenover op het standpunt blijven stellen, dat chocolademassa een in de handel gebruikelijk produkt, dat wil zeggen voor consumptie gerede, ongevulde (ook gegranuleerde) chocolade is, doch niet halffabrikaten, zoals verzoekster die heeft ingevoerd, omvat.
Het Finanzgericht zag zich zo gesteld voor het probleem van de uitlegging van een warenomschrijving van verordening nr. 755/67. Omdat ten processe bovendien detailpunten betreffende de samenstelling van halffabrikaten en de verschillende produktiefasen en -methoden omstreden waren, heeft het Finanzgericht bij beschikking van 3 augustus 1970 het geding geschorst en op voorstel van verzoekster aan het Hof de navolgende vragen ter fine van een prejudiciële beslissing voorgelegd:
„1.
moet de omschrijving „chocolademassa” in artikel 1, eerste streepje, van 's Raads verordening nr. 755/67/EEG van 26 oktober 1967, met name in verband met de omschrijvingen „chocolade” in artikel 1, vierde streepje, van 's Raads verordening nr. 755/67/EEG en „chocoladewerken” in bijlagen 1 en 2 van 's Raads verordening nr. 752/67/EEG van 24 oktober 1967 aldus worden uitgelegd, dat daaronder alleen vallen:
a)
voor consumptie gerede, niet gevulde chocolade, ook gegranuleerd, of — indien deze vraag ontkennend moet worden beantwoord —
b)
alleen tussenprodukten of halffabrikaten van de chocolade-industrie;
2.
bijaldien vraag 1 b) in bevestigende zin wordt beantwoord: aan welke minimumvoorwaarden ten aanzien van een bereiding moet zijn voldaan, wil zij „als chocolademassa” in de zin van artikel 1 van 's Raads verordening nr. 755/67/EEG kunnen worden gekwalificeerd
a)
wat betreft de samenstelling:
aa)
moet de bereiding aldus zijn samengesteld, dat zij reeds alle ingrediënten van het eindprodukt chocolade of melkchocolade bevat?
bb)
bijaldien vraag aa) in bevestigende zin wordt beantwoord, moeten dan bepaalde minimum- en maximumgrenzen in acht zijn genomen voor wat betreft het aandeel der ingrediënten cacaobestanddelen, melkbestanddelen en suiker, hoewel te dien aanzien op communautair niveau geen voorschriften bestaan en de desbetreffende nationale wettelijke voorschriften van elkander afwijken?
cc)
bijaldien de vragen aa) en bb) in bevestigende zin worden beantwoord, welke minimum- en maximumgrenzen moeten dan wat betreft het aandeel van de ingrediënten van melkchocolade in acht zijn genomen?
dd)
is het in het sub cc) omschreven geval met name voldoende, wanneer de bereiding reeds alle ingrediënten van het eindprodukt chocolade of melkchocolade bevat in zodanige hoeveelheid dat aan de minimumgrenzen, in de desbetreffende voorschriften van een Lid-Staat — zij het niet noodzakelijkerwijze de Bondsrepubliek Duitsland —
gesteld, is voldaan en zulks ook voor de maximumgrenzen het geval is?
b)
ten aanzien van de stadia van verwerking:
aa)
moet de bereiding reeds alle stadia van de chocoladefabricage — zoals het mengen der ingrediënten, het drogen van het mengprodukt (indien ingrediënten in vloeibare toestand worden gebruikt), het raffineren, concheren en kristalliseren van het mengprodukt — tot op het invormen hebben doorlopen?
bb)
bijaldien vraag aa) in ontkennende zin wordt beantwoord, is het dan voldoende wanneer menging der ingrediënten heeft plaatsgehad dan wel moet nog een verdere bewerking hebben plaatsgehad?
c)
ten aanzien van de wijze van vervaardiging:
aa)
moet in het stadium van verwerking, c.q. in de afzonderlijke stadia van verwerking welke volgens vraag b) voor de bereiding in ieder geval moeten zijn doorlopen, volgens een bepaald technisch procédé met gebruikmaking van zeer speciale machines zijn te werk gegaan dan wel is het irrelevant hoe het mengprodukt is tot stand gekomen, c.q. gedroogd, en geraffineerd?
bb)
moet met name bij de vereniging van de cacaobestanddelen met de melkbestanddelen volgens een bepaald procédé worden te werk gegaan dan wel is het irrelevant of bij voorbeeld met melkpoeder dan wel met melk wordt gewerkt?
cc)
bijaldien vragen aa) en bb) in eerstbedoelde zin worden beantwoord, volgens welke technische procédés moet het mengen c.q. drogen en raffineren zijn geschied, en welke soorten machines moeten daarbij worden gebruikt?
dd)
moet tussen alle ingrediënten van de bereiding — cacaobestanddelen, melkbestanddelen c.q. suiker — een nauwe verbinding zijn tot stand gekomen dan wel is het voldoende dat alleen cacaobestanddelen en melkbestanddelen intensief zijn gemengd of een intensieve menging tussen cacaobestanddelen, melkbestanddelen en een deel van de suiker is tot stand gebracht?”
Ik wil dan thans aan de hand van de door verzoekster en door de Commissie van de Europese Gemeenschappen gemaakte schriftelijke en mondelinge opmerkingen op deze vragen ingaan.
1.
Tijdens de mondelinge behandeling heeft verzoekster onder meer betoogd, dat de uit te leggen verordening nr. 755/67 op 27 november 1967 reeds weer buiten werking zou zijn getreden. Zulks zou blijken uit het hiervoor aangehaalde artikel 2, alinea 2, en uit het feit, dat de Raad op 27 november 1967 een besluit heeft genomen „houdende sluiting van de multilaterale overeenkomsten welke aan het einde van de Conferentie voor handelsbesprekingen van 1964-1967 ondertekend zijn” (Publikatieblad 1968, nr. L 305, blz. 1). Dientengevolge zou op de voor het bodemgeschil relevante tijdstippen van invoer (29 november 1967, 12 januari 1968 en 28 juni 1968) de gedeeltelijke intrekking — bij verordening nr. 755/67 — van tariefconcessies der Gemeenschap niet meer hebben gegolden. Niet de voor het eerst in genoemde verordening gebezigde term „chocolademassa”, doch alleen de sub factis genoemde omvang der vroeger geldende consolidatie moet ten deze derhalve de doorslag geven. Dit wordt volgens verzoekster ook niet anders door de bij verordening nr. 1114/68 in artikel 2, alinea 2, van verordening nr. 755/67 aangebrachte wijziging; verordening nr. 1114/68 is namelijk eerst op 1 augustus 1968 in werking getreden en kon verordening nr. 755/67 niet met terugwerkende kracht doen herleven.
Dat verzoekster met deze redenering, volgens welke het verzoek om uitlegging als voor het bodemgeschil irrelevant is te beschouwen, slechts schijnbaar het gelijk aan haar zijde heeft, is door de Commissie tijdens de mondelinge behandeling mijns inziens overtuigend aangetoond. In artikel 2 van verordening nr. 755/67 wordt inderdaad niet gedoeld op het door verzoekster aangehaalde besluit betreffende het sluiten der onderhandelingen in het kader van de zogenaamde Kennedy-ronde, dat wil zeggen van de Conferentie van 1964-1967, doch uitsluitend op de onderhandelingen over de gedeeltelijke intrekking van een tariefconcessie van de zogenaamde Dillon-ronde, dat wil zeggen de Conferentie van 1960-1961. Zulks blijkt duidelijk uit de considerans van verordening nr. 755/67. In de eerste plaats wordt daar namelijk gesproken van een bij besluit van 25 juli 1967 aan de Commissie verstrekte machtiging, dat wil zeggen van een tijdstip waarop het Protocol van Genève van 1967 en de bijlagen van dat Protocol reeds waren ondertekend (dit was op 30 juni 1967 geschied). Anderzijds kan er volgens de considerans der verordening geen twijfel omtrent het onderwerp van bedoelde onderhandelingen bestaan; het ging alleen om een gedeeltelijke intrekking van de tariefconcessie voor waren vallende onder tariefpost 18.06 B, niet om een aanvulling van de concessies in de Kennedy-ronde. Als het in artikel 2 van verordening nr. 755/67 genoemde besluit van de Raad kan derhalve niet het besluit van 27 november 1967 worden beschouwd, doch hoogstens — voor zover het ging om onderhandelingen met het Verenigd Koninkrijk (één der deelnemende landen) — 's Raads besluit van 20 december 1968„houdende sluiting van een overeenkomst met het Verenigd Koninkrijk, waarover op grond van artikel XXVIII van het GATT is onderhandeld” (Publikatieblad 1968, nr. L 311, blz. 24). Dit volgt wederom duidelijk uit de motivering van dit besluit, waarin eveneens sprake is van de op 25 juli 1967 aan de Commissie verstrekte machtiging alsook van de wijziging van de concessie onder nr. 18.06 B opgenomen in lijst XL, die op grond van het Protocol waarin de resultaten van de Conferentie 1960-1961 zijn opgenomen aan de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel is gehecht. — Over het sluiten der onderhandelingen met Zwitserland, de andere partner die als hoofdleverancier in aanmerking komt, is — het zij terloops opgemerkt — niets bekend.
Uit dit een en ander en uit de opmerkingen van de Commissie kan derhalve de conclusie worden getrokken, dat verordening nr. 755/67 niet reeds per 27 november 1967, doch eerst na het voor het bodemgeschil relevante tijdvak (hoogstwaarschijnlijk op 31 december 1968) buiten werking is getreden. Het verzoek om uitlegging is derhalve voor het bodemgeschil wel degelijk van belang.
2.
Tijdens de mondelinge behandeling (en wel toen voor het eerst) heeft verzoekster voorts de geldigheid van verordening nr. 755/67 aangevochten. Haar bezwaren betreffen in de eerste plaats de motivering der verordening, die ontoereikend zou zijn omdat daarin naar niet gepubliceerde documenten wordt verwezen, en anderzijds de procedure volgens welke de verordening tot stand kwam — de vraag werd gesteld of de regeling in de Raad wel met inachtneming van de daartoe gestelde termijn, overeenkomstig het reglement van orde, op de agenda is geplaatst en of zij met de vereiste meerderheid is aangenomen —
Ten slotte betroffen verzoeksters bezwaren ook de inhoud van de verordening. Haars inziens is de regeling obscuur en innerlijk tegenstrijdig, hetgeen met de beginselen van de rechtsstaat niet is te verenigen. Bovendien mag worden betwijfeld, of zij zich met het GATT verdraagt (verzoekster trekt in twijfel of alle Lid-Staten van het GATT wel hun instemming hebben betuigd — de instemming van Groot-Brittannië en van Zwitserland alleen is niet voldoende —, of de verdragspartijen hebben vastgesteld dat Zwitserland en Groot-Brittannië de voornaamste leveranciers van de desbetreffende waren zijn en of schorsing van een concessie volgens het GATT wel geoorloofd is). — Ook om deze redenen acht zij een uitlegging van verordening nr. 755/67 overbodig.
Eveneens tijdens de mondelinge behandeling heeft de vertegenwoordiger der Commissie getracht deze bezwaren te ontzenuwen. Ik vraag mij echter af, of zulks in dit geding wel nodig is. — Immers, naar ik reeds zeide, blijkt uit de stukken dat zulke problemen aan het Finanzgericht (waaraan verzoekster zelf de formulering der prejudiciële vragen heeft voorgesteld) niet zijn voorgelegd, zodat er ook geen desbetreffende prejudiciële vragen zijn gesteld. Bij de behandeling van vroegere prejudiciële zaken heeft het Hof in soortgelijke situaties principieel geweigerd buiten uitdrukkelijk gedane prejudiciële verzoeken om te treden in geldigheidsvragen welke slechts door de aan het geding deelnemende partijen waren opgeworpen. Ik moge verwijzen naar 's Hofs arrest in de zaak 44-65 (Jurisprudentie, Deel XI, blz. 1155), waarin er op is gewezen dat partijen in het bodemgeschil de gestelde vragen niet mogen wijzigen of aanvullen en dat het Hof van Justitie niet behoeft in te gaan op door de verwijzende rechter niet gestelde vragen inzake de geldigheid. Weliswaar heeft het Hof van Justitie in genoemd geval niettemin de ten aanzien van de geldigheid voorgedragen bezwaren weerlegd (zij het niet in het dictum); het heeft echter zijn standpunt — in de zin van voormeld beginsel — in de zaak 4-68 (Jurisprudentie, Deel XIV, blz. 527) ten duidelijkste tot uitdrukking gebracht. Zelfs bij de behandeling van zaken, waarin een vraag betreffende de geldigheid van een communautair besluit uitdrukkelijk was geformuleerd, heeft het geweigerd nadere vragen van partijen te behandelen, ook wanneer ze in het geding voor de nationale rechter reeds waren gesteld, doch in de verwijzingsbeschikking anders waren geredigeerd (zaak 17-67, Jurisprudentie, Deel XIII, blz. 556). Een andere gedragslijn lijkt slechts te zijn gevolgd in de zaak 5-67 (Jurisprudentie, Deel XIV, blz. 135) — waarin echter een vraag gesteld was die geheel in het algemeen de geldigheid van een verordening betrof — en in de zaken 73 en 74-63 (Jurisprudentie, Deel X, blz. 27) — waarin naar aanleiding van een vraag betreffende de geldigheid ambtshalve een bepaalde nadere vraag is besproken —.
Men mag daarom verwachten, dat het Hof van Justitie deze stelregels ook thans zal in acht nemen en derhalve op de door verzoekster opgeworpen geldigheidsproblemen niet zal willen ingaan. Daartoe bestaat trouwens te minder aanleiding, nu de gesignaleerde gezichtspunten (voor zover daaraan ten minste een betoog is gewijd en niet alleen maar van vage dubia sprake is), met name wanneer men ze toetst aan de opmerkingen der Commissie, de geldigheid van verordening nr. 755/67 stellig niet zo twijfelachtig maken, dat zij in het belang van een behoorlijke behandeling van het prejudicieel verzoek redelijkerwijze dienen te worden besproken. — Om deze redenen zal ik op de bezwaren van verzoekster thans niet verder ingaan en terstond de gestelde uitleggingsvragen bespreken.
3.
Wat de interpretatie van verordening nr. 755/67 betreft: de eerste vraag van het Finanzgericht strekt tot het bekomen van uitlegging van de warenomschrijving „chocolademassa” in artikel 1 der verordening. Welk standpunt verzoekster te dien aanzien inneemt, kunnen wij ons uit het resumé van het bodemgeschil herinneren: zij meent dat als chocolademassa in ieder geval ook tussenprodukten en halffabrikaten voor de vervaardiging van chocolade zijn te beschouwen. De Commissie is echter van mening, dat chocolademassa slechts voor gebruik gerede chocolade kan zijn.
Zoals verzoekster wenst en bij de bespreking van tariefvragen gebruikelijk is, willen wij bij de behandeling van dit interpretatiegeschil allereerst ingaan op de argumenten welke aan de tekst der voorschriften zijn ontleend. Omdat het hier om een samengesteld woord gaat, dient bijzondere aandacht te worden besteed aan twee bestanddelen: de term „chocolade” enerzijds en de term „massa” anderzijds.
Het eerste begrip levert kennelijk geen moeilijkheden op. Het is omnium consensu een duidelijke term, gebezigd ter aanduiding van voor gebruik gerede chocolade, derhalve van een waar die qua samenstelling en bewerking alle wezenlijke kenmerken van chocolade vertoont, ook al moet het produkt soms worden ingevormd en verpakt. Daarop wijst reeds het gewone spraakgebruik. Voorts pleiten voor zulk een uitlegging de toelichtingen op de nomenclatuur van Brussel, waarmede naar men weet — omdat er destijds nog geen toelichtingen van de Gemeenschap zelve bestonden — mag worden te rade gegaan. Over „chocolade” wordt onder meer gezegd: „chocolade en chocoladewerken komen in de handel in plakken, tabletten, repen, croquetjes, flikjes, korrels (en hagelslag) en poeder — maar er bestaan ook gevulde chocolade en gevulde chocoladewerken, dat wil zeggen chocolade en chocoladewerken gevuld met crème, fondant, vruchten, likeur, enzovoort met een couverture van chocolade”.
De verbinding van de woorden „chocolade” en „massa” geeft daarentegen wel tot moeilijkheden aanleiding. — Volgens de Commissie is chocolademassa een massa die uit chocolade bestaat, omdat „massa” homogeniteit veronderstelt, ook al heeft de massa nog niet een bepaalde vorm en behoeft zij verdere bewerking. Daartegenover zou het begrip „gevulde chocolade” staan. — Verzoekster verbindt echter aan het feit dat de term „massa” in het Duitse en Franse spraakgebruik wordt gebezigd ter aanduiding van een stof zonder bepaalde vorm („corps informe”), de conclusie dat verbindingen met het woord „massa” noodzakelijk wijzen op een produkt dat verdere bewerking behoeft, op een halffabrikaat. Daarvoor spreekt ook de opvatting van het handelsverkeer, zoals met name zou blijken uit de omschrijvingen gebezigd in de levensmiddelenindustrie, waarin het bestanddeel „massa” voorkomt. Uit bedoelde omschrijvingen kan worden afgeleid, dat het gaat om produkten bestemd voor verdere bewerking. Verzoekster geeft een reeks citaten uit de literatuur, welke niet in de laatste plaats op „chocolademassa” betrekking hebben en zij verbindt daaraan de conclusie, dat het geen twijfel zou lijden dat deze term naar Duits (en ook naar Nederlands) spraakgebruik in de door haar bedoelde zin moet worden gedefinieerd.
Het wil mij echter voorkomen, dat verzoekster er niet geheel in is geslaagd buiten twijfel te stellen dat zulks naar Duits spraakgebruik het geval is. Uit door haar zelf gegeven voorbeelden blijkt namelijk, dat niet alle verbindingen met het woord „massa” wijzen op een halffabrikaat dienende ter vervaardiging van het produkt aan welks omschrijving het woord massa wordt verbonden. Men denke slechts aan de termen „Nußnasse” en „Kakaomasse”, waarmede stellig waren uit noten en uit cacao worden aangeduid, doch niet produkten ter vervaardiging van noten en cacao. Zelfs voor „chocolademassa” kan aan de hand van de door verzoekster geciteerde literatuur (Buttiker: Praktische Warenkunde der Nahrungsmittel, Würzmittel, Genußmittel und Haushaltsmittel, 3. Auflage, blz. 184) worden bewezen, dat de term soms — voor zover de substantie betreft — wordt gebezigd voor een eindprodukt dat alleen nog behoeft te worden ingevormd. Op zijn minst kan worden gezegd, dat het Duitse spraakgebruik juist niet ondubbelzinnig ten gunste van verzoeksters definitie pleit, zodat haar juistheid aan twijfel onderhevig blijft.
Anders is het kennelijk gesteld met de Franse term „chocolat en masse” en met de Italiaanse term „cioccolata in massa”, die duidelijk wijzen in de richting van de definitie der Commissie. Zulks kan worden aangetoond aan de hand van het Franse douanetarief van 1955 waarin tariefpost 18.06 als volgt wordt omschreven:
„Chocolat et autres préparations alimentaires contenant du cacao:
A —
Chocolat en masse (plaques, plaquettes, tablettes, pastilles, croquettes, objets divers, etc.) en poudre ou en granulés, contenant en cacao: …”
„Chocolat en masse” is hier duidelijk een eindprodukt. Voor zover daaromtrent nog twijfel mocht bestaan, wordt deze twijfel opgeheven door de in Frankrijk opgestelde nadere toelichtingen op de nomenclatuur, waarin met betrekking tot „chocolat en masse” wordt gezegd: „cette dernière expression couvrant le chocolat sous ses formes habituelles: plaques, plaquettes, tablettes, pastilles, croquettes, sujets divers (…) à la condition, s'il s'agit du chocolat contenant des substances alimentaires autres que le cacao et le sucre (…) que ces substances soient en mélange intime dans la pâte et broyées s'il y a lieu …”. De Franse term „chocolat en masse” moet derhalve stellig worden opgevat als voor gebruik gerede, ongevulde chocolade van de in de handel gebruikelijke vorm. — Voor een bindende vaststelling van de betekenis van communautaire termen mag men stellig niet met een verwijziging naar het spraakgebruik van een Lid-Staat volstaan. Toch zou ik in casu met de Commissie willen meegaan, wanneer zij zegt dat bij verschillen in betekenis als waarvan hier kennelijk sprake is, niet — zoals verzoekster verlangt — aan de meest gunstige uitlegging de voorkeur mag worden gegeven, doch dat de aan de vier talen gemeenschappelijke zin als de juiste dient te worden erkend. En dan zal men zich, gezien de twijfel welke omtrent de Duitse term kan worden gekoesterd, stellig hebben te houden aan de betekenis van de omschrijving „chocolat en masse”. — Dit ligt bovendien voor de hand omdat in het GATT van de officieele talen der Gemeenschappen alleen het Frans voor bindende teksten wordt gebezigd. Het mag er derhalve voor worden gehouden, dat nu bij het formuleren van de tariefconcessies Franse termen zijn gebezigd, ook allereerst aan de betekenis dier termen volgens het Franse recht is gedacht.
Echter kan uiteraard met deze overwegingen niet worden volstaan. Wij behoeven voor de uitlegging een bredere grondslag en willen dus voorts nagaan, welke andere overwegingen de tot dusver bij ons onderzoek verkregen resultaten zouden kunnen versterken c.q. afzwakken. — In de eerste plaats valt te denken aan de in artikel 1 van verordening nr. 755/67 tussen haken geplaatste toevoeging „plakken, tabletten, repen, enzovoort”), waarbij naar wij zagen wellicht eveneens het voorbeeld van het Franse douanetarief is gevolgd. Wij kunnen het met de Commissie eens zijn dat deze toevoeging — ten minste wat de consistentie der waren betreft — op typische eindprodukten wijst. En dit geldt ook voor „plakken” die, — anders dan verzoekster meent — niet slechts een voor opslag geschikt tussenprodukt van de chocolade-industrie zijn, doch ook aan de consument kunnen worden geleverd. Tot deze slotsom komt men ook aan de hand van de toelichtingen op het gemeenschappelijk douanetarief (opgesteld in april 1970), waarin als voorbeeld van chocolade (derhalve van een voor consumptie gereed produkt) met zoveel woorden „chocolade in plakken” wordt genoemd.
Nog belangrijker is echter een systematische uitlegging van verordening nr. 755/67. De Commissie heeft erop gewezen, dat de waren die onder de laatste drie van de vier gedachtenstreepjes van artikel 1 worden genoemd, stellig voor consumptie gerede eindprodukten zijn, hetgeen het vermoeden wettigt dat dit het beslissend criterium is voor de gehele regeling, dus ook voor de definitie van het begrip „chocolade-massa” achter het eerste gedachtenstreepje. — Hiertegenover kan niet worden gesteld, dat chocolademassa in de zin van het eerste gedachtenstreepje ten opzichte van chocolade in de zin van het vierde gedachtenstreepje moet worden afgebakend en dat, nu chocolade een eindprodukt is, zou worden aangenomen dat chocolademassa niet ook een eindprodukt kan zijn, doch als tussenprodukt is te beschouwen. De Commissie heeft er terecht op gewezen, dat verordening nr. 755/67 op handelspolitieke overwegingen berust en de neerslag vormt van een in het kader van het GATT genomen maatregel; zij was niet bedoeld om wijziging te brengen in de tariefnomenclatuur. Aan de tarieven is derhalve bij vaststelling dezer verordening niet in de eerste plaats gedacht, hetgeen reeds blijkt uit de omstandigheid dat het vierde gedachtenstreepje op het gehele tariefnummer betrekking heeft, terwijl toch post 18.06 A niet kan zijn bedoeld. Het is dan ook niet uitgesloten dat de omschrijvingen elkaar soms „overlappen”, verschijnsel dat zich overigens in het douanetarief niet voordoet. Dat betekent echter, dat het vierde streepje, voor zover aan de beide aldaar genoemde voorwaarden is voldaan, betrekking heeft op de gehele tariefpost „Chocolade en andere voedingsmiddelen, welke cacao bevatten” en dat „chocolademassa, suikerwerk en consumptie-ijs, gereed voor de verkoop in het klein, in verpakkingen met een netto-inhoud van niet meer dan 500 g en met een gehalte aan van melk afkomstige vetstoffen van niet meer dan 6,5 % van het totaal” onder twee van de vier categorieën valt. Wil men dit echter niet aanvaarden, dan dient men zich het vierde streepje als door het woord „andere” aangevuld voor te stellen. Daarvoor spreekt niet in de laatste plaats de tekst der op de handelsconferentie 1964-1967 voor tariefpost 18.06 B toegestane communautaire tariefconcessie, vooral omdat men ervan mag uitgaan, dat de begrenzing van een onder post 18.06 B vallende waar waarvoor het tarief is geconsolideerd, door deze van verordening nr. 755/67 afwijkende redactie niet wordt gewijzigd, doch alleen maar verduidelijkt.
Bovendien is men tot de door de Commissie bepleite uitlegging (chocolademassa = voor consumptie gerede chocolade) ook gedwongen, omdat anders op voor consumptie gerede chocolade, die niet gereed voor de verkoop in het klein met een netto-inhoud van hoogstens 500 g wordt ingevoerd (en derhalve niet onder het vierde streepje van artikel 1 van verordening nr. 755/67 valt), de heffing van verordening nr. 160/66 ten volle zou moeten worden toegepast, hetgeen niet in de bedoeling kan hebben gelegen. — Dit betoog is stellig klemmend.
Tegen het standpunt van de Commissie verzet zich ook niet de tekst van voornoemde op 1 december 1967 in werking getreden verordening nr. 752/67, in welker bijlage I chocolademassa en chocoladewerken in één post worden ondergebracht, waaraan verzoekster dan weer de gevolgtrekking verbindt, dat waar alleen chocoladewerken voor consumptie gerede produkten zijn, chocolademassa een minder bewerkt produkt moet zijn. Ik wil toegeven, dat de afwijkende redactie van de tegelijk met verordening nr. 755/67 toepasselijke verordening nr. 752/67 op het eerste gezicht aanleiding tot enige onzekerheid schijnt te geven. Onverklaarbaar zijn deze afwijkingen echter niet: in verordening nr. 752/67 heeft men (zoals de Commissie het uitdrukte) „in tariefcategorieën” gedacht, zodat de structuur van verordening nr. 755/67 — en de daarin gebezigde begrippen — niet zonder meer konden worden overgenomen. — Afgezien hiervan brengt ook de juxtapositie van chocolademassa en chocoladewerken niet mede dat verzoeksters standpunt moet worden aanvaard; men kan evengoed verdedigen dat chocoladewerken produkten zijn, opgemaakt in de gebruikelijke vorm, terwijl chocolademassa een eindprodukt zonder bepaalde vorm is. Deze redenering zou slechts tot het resultaat leiden, dat het begrip „chocolademassa” in verordening nr. 752/67 enger moet worden begrensd dan in verordening nr. 755/67 (hetgeen ook het ontbreken van de in verordening nr. 752/67 tussen haken geplaatste toevoeging begrijpelijk maakt). — Dat aan verordening nr. 752/67 al evenmin steun voor verzoeksters standpunt kan worden ontleend voor zover post 18.06 B produkten zonder suikergehalte omvat, is eveneens overtuigend door de Commissie aangetoond. Dit bewijst inderdaad geenszins, dat chocolademassa geen eindprodukt kan zijn; immers genoemde tariefpost omvat ook bereidingen op basis van suiker vervangende stoffen. Bovendien is van belang, dat een analoge tariefpost ook is te vinden in verordening nr. 735/68, dat wil zeggen in een regeling waarin chocolademassa door chocolade, dat wil zeggen door een ongetwijfeld voor consumptie gereed produkt, werd vervangen.
Vermochten derhalve de tot nu toe besproken argumenten aan de juistheid van de opvatting der Commissie geen afbreuk te doen, ten gunste daarvan spreekt de ratio van verordening nr. 755/67. In deze regeling ging het — zoals gezegd — om gedeeltelijke intrekking van een tariefconcessie in het belang van de gemeenschappelijke ordening van de zuivelmarkt. Zij moest worden ongedaan gemaakt voor de noch in de handel gebruikelijke noch voor consumptie gerede, cacao-bevattende voedingsmiddelen met melk. Daarentegen moest het maximumbedrag voor in de handel gebruikelijke produkten worden gehandhaafd, dat wil zeggen voor zover de voornaamste leveranciers Engeland en Zwitserland bij de instandhouding der traditionele handelsstromen belang hadden. Dit dwingt ongetwijfeld tot een restrictieve uitlegging der bij verordening nr. 755/67 vastgestelde uitzonderingen, ja tot de conclusie, dat zij slechts betrekking hebben op eindprodukten, terwijl allerlei mengprodukten — waarbij de afbakening moeilijkheden oplevert en gevaar voor ontduiking bestaat — buiten beschouwing moeten blijven. — Zou chocolademassa ook halffabrikaten omvatten, dan ware het trouwens niet wel begrijpelijk, dat later (in verordening nr. 1114/68) de lijst van uitzonderingen van verordening nr. 755/67 uitdrukkelijk werd uitgebreid tot „chocolate milk crumbs”, een cacao bevattend voedingsmiddel, dat wil zeggen een tussenprodukt. Waar men zich voor die aanvulling van een speciaal „streepje” heeft bediend, kan stellig niet worden gezegd dat hier alleen maar van een verduidelijking sprake was; aangenomen moet worden dat de verordening in zoverre ook materieel is gewijzigd.
Ten slotte vindt het aldus verkregen resultaat ook steun in het voorontwerp voor de toelichtingen op het gemeenschappelijk douanetarief en derhalve ook op tariefpost 18.06, dat door de douaneexperts der Lid-Staten in november 1967 werd opgesteld. Dit voorontwerp kent ook de term „chocolademassa”, terwijl tariefpost 18.06 B I„chocolademassa, chocoladewerken, ook indien gevuld (met uitzondering van consumptie-ijs); suikerwerk en overeenkomstige bereidingen op basis van suiker vervangende stoffen welke cacao bevatten” als volgt wordt omschreven:
„1.
chocolade in plakken en chocoladewerken, ook indien gevuld, op de gebruikelijke wijze opgemaakt in de vorm van plakken, tabletten, pastilles, croquetjes, korrels (en hagelslag), vlokken alsook in fantasievormen (…), ook wanneer zij andere voedingsmiddelen bevatten, zoals: melk, room, vruchten of likeur;
2.
chocoladepoeder, uitsluitend bestaande uit verwerkte chocolade, zonder toevoeging van andere stoffen.”
Aan dit ontwerp mag, ook al is het bij ontstentenis van een Nederlandse deskundige opgesteld en niet gepubliceerd, in dit verband een zeker belang worden gehecht.
Op grond van een en ander kunnen wij ons derhalve houden aan de door de Commissie bepleite beantwoording van de eerste vraag, zonder dat behoeft te worden ingegaan op de door verzoekster aangehaalde indelingsvoorschriften, die ons trouwens — naar de Commissie heeft aangetoond — niet verder helpen. Gezien dit resultaat van ons onderzoek, behoeft ook de tweede vraag van de verwijzende rechter — met de talrijke detailvragen — geen bespreking meer; zij zou slechts van belang zijn wanneer chocolademassa ook halffabrikaten zou omvatten.
4.
Samenvattend stel ik derhalve voor vraag 1 van het Finanzgericht te München als volgt te beantwoorden:
De in verordening nr. 755/67 gebezigde term „chocolademassa” omvat niet tussenprodukten of halffabrikaten van de chocolade-industrie. Als chocolademassa is alleen te beschouwen chocolade, dat wil zeggen een waar die alle kenmerken van chocolade vertoont en voor consumptie gereed is.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.