62005CC0011_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Το Gerechtshof te Amsterdam (Κάτω Χώρες) έχει υποβάλει προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο σχετικά με τη λειτουργία του καθεστώτος της μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο, όπως προβλέπεται στα άρθρα 130 έως 136 του κανονισμού (ΕΟΚ) 2913/92 του Συμβουλίου, της 12ης Οκτωβρίου 1992, περί θεσπίσεως κοινοτικού τελωνειακού κώδικα (2), όπως τροποποιήθηκε, μεταξύ άλλων, με τον κανονισμό (ΕΚ) 2700/2000 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Νοεμβρίου 2000 (3) (στο εξής: τελωνειακός κώδικας). Η εταιρία Friesland Coberco Dairy Foods BV (στο εξής: Coberco Dairy Foods) αμφισβητεί την απόφαση περί αρνήσεως χορηγήσεως αδείας μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο που της απηύθυνε ο inspecteur van de Belastingdienst/Douane Noord/Kantoor Groningen (επιθεωρητής διοικήσεως και φορολογήσεως/τελωνείο βορρά/γραφείο Groningen). Το αιτούν δικαστήριο ερωτά το Δικαστήριο, μεταξύ άλλων, σχετικά με την ισχύ και το κύρος των συμπερασμάτων της επιτροπής του τελωνειακού κώδικα (στο εξής: επιτροπή) εφόσον, όσον αφορά την υπό κρίση περίπτωση, οι τελωνειακές αρχές στήριξαν την απόφαση της περί της αρνήσεως χορηγήσεως αδείας σ’ αυτά τα συμπεράσματα.
I – Πραγματικά περιστατικά, νομικό πλαίσιο και προδικαστικά ερωτήματα
2. Η Coberco Dairy Foods παράγει χυμούς φρούτων. Για την παρασκευή αυτών των αναψυκτικών, η Coberco Dairy Foods χρησιμοποιεί ως πρώτες ύλες συμπυκνωμένους χυμούς φρούτων, ζάχαρη, αρωματικές ουσίες, μεταλλικά νερά και βιταμίνες, που τα αγοράζει από εταιρίες, εκ των οποίων άλλες είναι εγκατεστημένες σε κράτη μέλη και άλλες σε τρίτα κράτη. Η παρασκευή περιλαμβάνει ανάμειξη φρουτοχυμών με νερό και ζάχαρη, παστερίωση και, στη συνέχεια, συσκευασία του προϊόντος.
3. Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 132 του τελωνειακού κώδικα (4), η Coberco Dairy Foods υπέβαλε, στις 23 Ιουλίου 2002, αίτηση χορηγήσεως αδείας μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο όσον αφορά τρία προϊόντα, συγκεκριμένα χυμό μήλων με προσθήκη ζάχαρης (650 000 χιλιόγραμμα ετησίως, αξίας 650 000 ευρώ ετησίως), χυμό πορτοκαλιών με προσθήκη ζάχαρης (350 000 χιλιόγραμμα ετησίως, αξίας 350 000 ευρώ ετησίως) και λευκή ζάχαρη εκτός της ζάχαρης από ζαχαροκάλαμο (10 000 000 χιλιόγραμμα ετησίως, αξίας 3 000 000 ευρώ ετησίως). Στη σχετική αίτηση δηλώνονταν δύο μεταποιημένα προϊόντα: χυμός μήλων με προσθήκη ζάχαρης και χυμός πορτοκαλιών με προσθήκη ζάχαρης.
4. Ο επιδιωκόμενος από την Coberco Dairy Foods στόχος του καθεστώτος της μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο περιγράφεται στο άρθρο 130 του τελωνειακού κώδικα ως εξής:
«To καθεστώς της μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο επιτρέπει την επεξεργασία, στο τελωνειακό έδαφος της Κοινότητας, μη κοινοτικών εμπορευμάτων, προκειμένου να υποβληθούν αυτά σε εργασίες που μεταβάλλουν το είδος ή την κατάστασή του, χωρίς να υπόκεινται στους εισαγωγικούς δασμούς ή σε μέτρα εμπορικής πολιτικής, και τη θέση των προϊόντων που προκύπτουν από τις εν λόγω εργασίες σε ελεύθερη κυκλοφορία αφού καταβληθούν οι αναλογούντες εισαγωγικοί δασμοί. Τα προϊόντα αυτά ονομάζονται μεταποιημένα προϊόντα.»
5. Προκειμένου να τύχει απαλλαγής από τελωνειακούς δασμούς όσον αφορά την αγορά ζάχαρης προελεύσεως τρίτων χωρών, δυνατότητα που της προσφέρει η χορήγηση της ζητούμενης αδείας, η Coberco Dairy Foods υποστηρίζει ότι θα μπορέσει, κατ’ αυτόν τον τρόπο, να εξακολουθήσει να ασκεί τις μεταποιητικές δραστηριότητές της εντός της Κοινότητας.
6. Στο άρθρο 133 του τελωνειακού κώδικα προβλέπονται οι προϋποθέσεις που απαιτούνται σωρευτικώς για τη χορήγηση μιας τέτοιας αδείας. Στο πλαίσιο των οικονομικού χαρακτήρα προϋποθέσεων, το άρθρο 133, στοιχείο ε΄, ορίζει ότι η σχετική άδεια χορηγείται μόνο: «στην περίπτωση που πληρούνται οι αναγκαίοι όροι ώστε το καθεστώς αυτό να μπορεί να συμβάλει στη δημιουργία ή τη διατήρηση δραστηριότητας μεταποιήσεως εμπορευμάτων στην Κοινότητα, χωρίς να θίγονται τα ουσιώδη συμφέροντα των κοινοτικών παραγωγών παρόμοιων εμπορευμάτων (οικονομικοί όροι). Οι περιπτώσεις κατά τις οποίες θεωρείται ότι πληρούνται οι οικονομικοί όροι, μπορούν να καθορίζονται με τη διαδικασία της επιτροπής».
7. Η παραγωγή και η τιμή της ζάχαρης, εντός της Κοινότητας, ορίζονται στο πλαίσιο του κανονισμού (ΕΚ) 1260/2001 του Συμβουλίου, της 19 Ιουνίου 2001, για την κοινή οργάνωση των αγορών στον τομέα της ζάχαρης (5) . Πάντως, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 552, παράγραφος 1, και του παραρτήματος 76 του κανονισμού (ΕΟΚ) 2454/93 της Επιτροπής, της 2ας Ιουλίου 1993, για τον καθορισμό ορισμένων διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού 2913/92 (6) όπως τροποποιήθηκε, μεταξύ άλλων, με τον κανονισμό (ΕΚ) 444/2002 της Επιτροπής, της 11ης Μαρτίου 2002 (7), για όλα τα υποκείμενα στα μέτρα γεωργικής πολιτικής εμπορεύματα, «πραγματοποιείται εξέταση των οικονομικών όρων». Σύμφωνα με την παράγραφο 2 του ίδιου άρθρου, σε σχέση με τα εμπορεύματα, «πραγματοποιείται εξέταση των οικονομικών όρων στο πλαίσιο της επιτροπής». Μεταξύ άλλων, γίνεται παραπομπή στο άρθρο 504, παράγραφος 4, του κανονισμού εφαρμογής του τελωνειακού κώδικα, κατά το οποίο «Τα συμπεράσματα της επιτροπής λαμβάνονται υπόψη από τις ενδιαφερόμενες τελωνειακές αρχές». Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 502, παράγραφος 3, του ίδιου κανονισμού η εξέταση των οικονομικών όρων πρέπει να αποδεικνύει «εάν η χρήση μη κοινοτικών πόρων παρέχει τη δυνατότητα δημιουργίας ή διατηρήσεως μεταποιητικής δραστηριότητας στην Κοινότητα».
8. Κατ’ εφαρμογήν της διαδικασίας αυτής, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατέθεσε στην επιτροπή, στις 22 Αυγούστου 2003, έγγραφο εργασίας από το οποίο προέκυπτε ότι «η εν λόγω επιχείρηση έχει ζητήσει αυτή την άδεια λόγω του έντονου ανταγωνισμού από παραγωγούς της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης». Το έγγραφο αυτό, του οποίου απόσπασμα περιλαμβάνεται στις γραπτές παρατηρήσεις της Επιτροπής, αναφέρει επίσης ότι, «λαμβανομένου υπόψη του επιπέδου τιμών παρομοίων εμπορευμάτων που παράγονται από τους παραγωγούς αυτούς και του προτιμησιακού συντελεστή 0 % για τον συμπυκνωμένο χυμό μήλων καταγωγής Πολωνίας, διατίθενται στην κοινοτική αγορά προϊόντα λίαν ανταγωνιστικά σε σχέση με αυτά της οικείας επιχειρήσεως». Σύμφωνα με το ίδιο έγγραφο, «σε περίπτωση που το καθεστώς αυτό δεν μπορεί να εφαρμοστεί, θα ληφθεί, προφανώς, απόφαση για μεταποίηση των προϊόντων μάλλον στην Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη παρά στις Κάτω Χώρες». Η Coberco Dairy Foods προβλέπει την πραγματοποίηση αρχικής επενδύσεως 750 000 ευρώ σε εργοστάσιο, πράγμα που θα συνεπάγεται τη δημιουργία περίπου δύο θέσεων εργασίας.
9. Κατά τη συνεδρίασή της, της 18ης Σεπτεμβρίου 2003, η επιτροπή άκουσε τις θέσεις του εκπροσώπου της Γενικής Διευθύνσεως Γεωργίας της Επιτροπής, ο οποίος, σύμφωνα με το πρακτικό της συνεδριάσεως αυτής, υπογράμμισε ότι «οι κοινοτικοί παραγωγοί ζάχαρης τελούν […] υπό πίεση. Η πίεση αυτή θα ενέτεινε τις “απαλλαγμένες δασμών” εισαγωγές στο πλαίσιο του καθεστώτος μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο». Κατά το πέρας της συνεδριάσεως αυτής, η επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν πληρούνταν οι μνημονευόμενοι στο άρθρο 133, στοιχείο ε΄, του τελωνειακού κώδικα οικονομικοί όροι.
10. Στις 27 Οκτωβρίου 2003, η ολλανδική φορολογική υπηρεσία, στηριζόμενη σ’ αυτά τα συμπεράσματα της επιτροπής, απέρριψε την αίτηση της Coberco Dairy Foods για χορήγηση σχετικής αδείας. Η υποβληθείσα από την προσφεύγουσα επιχείρηση διοικητική ένσταση κατ’ αυτής της αποφάσεως της 27ης Οκτωβρίου 2003 απορρίφθηκε από την αρμόδια υπηρεσία στις 2 Απριλίου 2004, οπότε η Coberco Dairy Foods προσέφυγε, στις 10 Μαΐου 2004, ενώπιον του Gerechtshof te Amsterdam ζητώντας του να ακυρώσει την απόφαση αυτή.
11. Ενώπιον του δικαστηρίου αυτού, η Coberco Dairy Foods ισχυρίζεται ότι ο επιθεωρητής όφειλε να κάνει χρήση του περιθωρίου εκτιμήσεώς του προκειμένου να απορρίψει τα συμπεράσματα της επιτροπής, με τα οποία προβάλλονται τα συμφέροντα των κοινοτικών παραγωγών ζάχαρης, και τούτο μολονότι πληρούνταν οι οικονομικοί όροι που μνημονεύονται στα άρθρα 133, στοιχείο ε΄, του τελωνειακού κώδικα και 502, παράγραφος 3, του κανονισμού εφαρμογής του τελωνειακού κώδικα. Πράγματι, αντί να λάβει υπόψη το οικονομικό συμφέρον των παραγωγών πρώτων υλών ζάχαρης της Κοινότητας, ο επιθεωρητής όφειλε να στηριχθεί στο γεγονός ότι υφίσταται μεταποιητική βιομηχανία εντός της Κοινότητας.
12. Εκφράζοντας αντίθετη θέση, ο επιθεωρητής τελωνείων υποστηρίζει ότι ορθώς η επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η ζημία που θα υφίστατο η κοινοτική βιομηχανία ζάχαρης δεν μπορούσε να αντισταθμιστεί από τη δημιουργία θέσεων εργασίας που θα συνδεόταν με τη μεταποιητική δραστηριότητα. Ο επιθεωρητής ερμηνεύει το άρθρο 504, παράγραφος 4, του κανονισμού εφαρμογής του τελωνειακού κώδικα κατά τέτοιο τρόπο ώστε οι τελωνειακές αρχές δεν ήταν ελεύθερες να αποστασιοποιηθούν από τις προτάσεις της επιτροπής, που είχαν περίπου ομοφώνως διατυπωθεί.
13. Στην αλληλουχία αυτή, το επιληφθέν της διαφοράς Gerechtshof te Amsterdam, ερωτά το Δικαστήριο επί των ακολούθων σημείων:
«1) Πώς πρέπει να ερμηνευθεί η φράση “χωρίς να θίγονται τα ουσιώδη συμφέροντα των κοινοτικών παραγωγών παρόμοιων εμπορευμάτων” του άρθρου 133, στοιχείο ε΄, του [τελωνειακού κώδικα]; Μήπως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η αγορά του τελικού προϊόντος ή πρέπει επίσης να εξετάζεται στο πλαίσιο μιας μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο η οικονομική κατάσταση των πρώτων υλών;
2) Πρέπει, προκειμένου να εκτιμηθεί η έκφραση “δυνατότητα δημιουργίας ή διατηρήσεως μεταποιητικής δραστηριότητας” που προβλέπεται στο άρθρο 502, παράγραφος 3 [του εκτελεστικού κανονισμού του τελωνειακού κώδικα], να ληφθούν υπόψη ορισμένος αριθμός θέσεων εργασίας που θα δημιουργηθούν, τουλάχιστον, από τις σχεδιαζόμενες δραστηριότητες; Ποια άλλα κριτήρια πρέπει να εφαρμοστούν για την ερμηνεία του προπαρατεθέντος χωρίου του κανονισμού;
3) Υπό το φως των απαντήσεων που θα δοθούν στο πρώτο και δεύτερο, μπορεί το Δικαστήριο να εξετάσει, στο πλαίσιο της διαδικασίας εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, το κύρος των προτάσεων της επιτροπής;
4) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, είναι οι υιοθετηθείσες εν προκειμένω προτάσεις έγκυρες, τόσο όσον αφορά την αιτιολογία τους όσο και τα επικαλούμενα οικονομικά επιχειρήματα;
5) Σε περίπτωση που το Δικαστήριο δεν δικαιούται να εκτιμήσει το κύρος των προτάσεων, ποια ερμηνεία πρέπει να δοθεί στην πρόταση “τα συμπεράσματα της επιτροπής λαμβάνονται υπόψη (από τις τελωνειακές αρχές)” του άρθρου 504, παράγραφος 4, του [εκτελεστικού κανονισμού του τελωνειακού κώδικα] εάν οι τελωνειακές αρχές σε πρώτο στάδιο της διαδικασίας και/ή το εθνικό δικαστήριο, κατόπιν σχετικής προσφυγής, εκτιμήσουν ότι τα συμπεράσματα της επιτροπής δεν μπορούν να στηρίξουν απορριπτική απόφαση αιτήσεως χορηγήσεως αδείας στο πλαίσιο του καθεστώτος μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο;»
14. Με έγγραφο της 19ης Ιανουαρίου 2005, το αιτούν δικαστήριο ζήτησε από το Δικαστήριο να ακολουθήσει, όσον αφορά το υποβληθέν προδικαστικό ερώτημα, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 104 α, πρώτο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας, ταχεία διαδικασία. Η αίτηση αυτή απορρίφθηκε με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 18ης Μαρτίου 2005.
15. Στις 8 Δεκεμβρίου 2005, διεξήχθη επ’ ακροατηρίου συζήτηση, κατά τη διάρκεια της οποίας, η Coberco Dairy Foods, η Ελληνική και η Ολλανδική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή υποστήριξαν τις αντίστοιχες απόψεις τους. Στη σχετική διαδικασία παρενέβη επίσης, εγγράφως, η Ιταλική Κυβέρνηση.
II – Ανάλυση
16. Ύστερα από την εξέταση των ερωτημάτων του Gerechtshof σχετικά με τον ρόλο της επιτροπής και τη φύση των συμπερασμάτων της καθώς και τις συνέπειές τους για τις εθνικές τελωνειακές αρχές (τρίτο έως πέμπτο ερώτημα), θα προβώ στην ερμηνεία των άρθρων 133, στοιχείο ε΄, του τελωνειακού κώδικα, και 502, παράγραφος 3, του κανονισμού εφαρμογής του τελωνειακού κώδικα, ερμηνεία ως προς την οποία το εθνικό δικαστήριο έχει εκφράσει αμφιβολίες (πρώτο και δεύτερο ερώτημα).
Η έκταση κατά την οποία λαμβάνονται υπόψη τα συμπεράσματα της επιτροπής από τις τελωνειακές αρχές, όπως προβλέπεται στο άρθρο 504, παράγραφος 4, του εκτελεστικού κανονισμού του τελωνειακού κώδικα (πέμπτο ερώτημα)
17. Το πέμπτο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου αφορά την ερμηνεία που πρέπει να δοθεί στο περιεχόμενο του άρθρου 504, παράγραφος 4, του κανονισμού εφαρμογής του τελωνειακού κώδικα, όπου προβλέπεται ότι «τα συμπεράσματα της επιτροπής λαμβάνονται υπόψη από τις ενδιαφερόμενες τελωνειακές αρχές και από κάθε άλλη τελωνειακή αρχή που χειρίζεται παρόμοιες άδειες ή αιτήσεις αδειών». Σύμφωνα με την Ελληνική και την Ολλανδική Κυβέρνηση, οι εθνικές αρχές δεσμεύονται από τα συμπεράσματα της επιτροπής.
18. Όμως, το γράμμα του εν λόγω άρθρου δεν προβλέπει ότι αυτά τα συμπεράσματα είναι δεσμευτικά. Αντιθέτως, εάν συνέβαινε κάτι τέτοιο, ο κανονισμός θα προέβλεπε ότι οι εθνικές τελωνειακές αρχές δεσμεύονται από τα συμπεράσματα της επιτροπής. Επομένως, το γράμμα του άρθρου 504, παράγραφος 4, του κανονισμού εφαρμογής του τελωνειακού κώδικα δεν εμποδίζει τις εθνικές τελωνειακές αρχές να αποφαίνονται κατά τρόπο διαφορετικό σε σχέση με αυτόν που υποδεικνύουν τα συμπεράσματα της επιτροπής.
19. Το περιεχόμενο των συμπερασμάτων της επιτροπής δεν διευκρινίζεται κατά πλέον συγκεκριμένο τρόπο. Ο στόχος που επιδιώκεται με τη θέσπιση της επιτροπής, όπως ορίζεται στην έβδομη αιτιολογική σκέψη του τελωνειακού κώδικα, είναι «να διασφαλίζεται η στενή και αποτελεσματική συνεργασία στον τομέα αυτό μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής». Μια τέτοια συνεργασία δεν συγχέεται με το επιβάλλον την εφαρμογή κανόνων μέρος μιας κοινοτικής αποφάσεως, οπότε τα συμπεράσματα της επιτροπής θα δέσμευαν τα κράτη μέλη (8) .
20. Όμως, προς συμμόρφωση προς την υποχρέωσή της να λαμβάνει υπόψη, η αρμόδια εθνική αρχή οφείλει, σε περίπτωση που δεν επιθυμεί να ακολουθήσει τα συμπεράσματα της επιτροπής, να αιτιολογήσει την απόφασή της. Μολονότι οφείλει να λαμβάνει υπόψη τα συμπεράσματα της επιτροπής, παρ’ όλα αυτά η εθνική αρχή δεν απαλλάσσεται από την υποχρέωση εκτιμήσεως των οικονομικών όρων, κατά την έννοια του άρθρου 133, στοιχείο ε΄, του τελωνειακού κώδικα. Επομένως, το άρθρο 504, παράγραφος 4, του κανονισμού εφαρμογής του τελωνειακού κώδικα ουδόλως επιβάλλει στις εθνικές αρχές να ακολουθούν αυτομάτως τα συμπεράσματα της επιτροπής. Αντιθέτως, ενεργώντας στο πλαίσιο του περιθωρίου τους εκτιμήσεως, οι εν λόγω αρχές έχουν την εξουσία λήψεως της τελικής αποφάσεως όσον αφορά τη χορήγηση αδείας ή τη λήψη αρνητικής αποφάσεως σχετικά με μεταποίηση υπό τελωνειακό έλεγχο. Επομένως, δεδομένου ότι η πρακτική των ολλανδικών αρχών συνίσταται στο να ακολουθούνται αυτομάτως τα συμπεράσματα της επιτροπής όταν αυτά είναι αρνητικά, δεν μπορεί η πρακτική αυτή να ληφθεί υπόψη όσον αφορά την ερμηνεία του άρθρου 504, παράγραφος 4, του εκτελεστικού κανονισμού του τελωνειακού κώδικα.
21. Επομένως, ενόψει των ανωτέρω θεωρήσεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο πέμπτο ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου ότι το χωρίο «τα συμπεράσματα της επιτροπής λαμβάνονται υπόψη από τις ενδιαφερόμενες τελωνειακές αρχές» του άρθρου 504, παράγραφος 4, του εκτελεστικού κανονισμού του τελωνειακού κώδικα δεν έχει την έννοια ότι τα εν λόγω συμπεράσματα δεσμεύουν τις εθνικές αρχές όταν αυτές αποφαίνονται επί αιτήσεως χορηγήσεως αδείας στο πλαίσιο του καθεστώτος μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο.
Ενδεχόμενη εκτίμηση συμπερασμάτων της επιτροπής στο πλαίσιο αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως (τρίτο και τέταρτο ερώτημα)
22. Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται επίσης σχετικά με τη νομική φύση των συμπερασμάτων της επιτροπής. Το τρίτο ερώτημά του αφορά τη δυνατότητα που έχει το Δικαστήριο να αποφανθεί σχετικά με το κύρος τους στο πλαίσιο αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως. Εάν τα συμπεράσματα αυτά είναι νομικώς δεσμευτικά, το Δικαστήριο θα μπορούσε να είναι αρμόδιο να αποφανθεί επί του κύρους τους κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 234 ΕΚ. Στην αντίθετη περίπτωση, ο ρόλος του Δικαστηρίου θα περιοριζόταν στο να τα ερμηνεύσει.
23. Στο άρθρο 234, στοιχείο β΄, ΕΚ προβλέπεται ότι το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να αποφαίνεται «επί του κύρους και της ερμηνείας των πράξεων των οργάνων της Κοινότητας και της ΕΚΤ». Με την απόφασή του Grimaldi (9), το Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι «το άρθρο 177 [της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 234 ΕΚ)] παρέχει στο Δικαστήριο αρμοδιότητα να αποφαίνεται προδικαστικώς ως προς το κύρος και την ερμηνεία των πράξεων των οργάνων της Κοινότητας χωρίς να εξαιρεί κανένα είδος πράξεως». Χωρίς να χρειάζεται να ληφθεί απόφαση επί του ζητήματος εάν μια πράξη της επιτροπής μπορεί ή όχι να καταλογιστεί σε κοινοτικό όργανο, πρέπει να υπογραμμιστεί ο μη δεσμευτικός χαρακτήρας της πράγμα που εμποδίζει να αποτελέσει αυτή το αντικείμενο ερμηνείας σχετικά με το κύρος στο πλαίσιο του άρθρου 234 ΕΚ.
24. Μόνο διάταξη που παράγει δεσμευτικό έννομο αποτέλεσμα μπορεί να υπόκειται στον έλεγχο νομιμότητας (10) . Επομένως, προκειμένου να δοθεί απάντηση στο ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου πρέπει να διαπιστωθεί η νομική φύση των συμπερασμάτων της επιτροπής. Οι κατατεθείσες στο Δικαστήριο παρατηρήσεις διίστανται επί του σημείου αυτού. Ενώ η Επιτροπή και η Ιταλική Κυβέρνηση, από τον προαιρετικό χαρακτήρα της διαβουλεύσεως της επιτροπής, συνάγουν την ανυπαρξία δεσμευτικού χαρακτήρα όσον αφορά τα συμπεράσματά της, η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει την αντίθετη θέση.
25. Η Επιτροπή εκτιμά ότι ο μη δεσμευτικός χαρακτήρας των συμπερασμάτων της επιτροπής, στο πλαίσιο αυτό, απορρέει από το γεγονός ότι η προσφυγή στην κρίση της εν λόγω επιτροπής είναι προαιρετική, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 503 του κανονισμού εφαρμογής του τελωνειακού κώδικα. Πράγματι, το άρθρο αυτό προβλέπει ότι:
«Η εξέταση των οικονομικών όρων με τη συμμετοχή της Επιτροπής μπορεί να πραγματοποιηθεί:
α) εάν οι ενδιαφερόμενες τελωνειακές αρχές επιθυμούν τη διενέργεια διαβουλεύσεων πριν ή μετά την έκδοση άδειας·
β) εάν άλλη τελωνειακή διοίκηση διατυπώνει αντιρρήσεις όσον αφορά εκδοθείσα άδεια·
γ) με πρωτοβουλία της Επιτροπής.»
26. Όμως, το άρθρο 552, παράγραφος 2, σε συνδυασμό με το παράρτημα 76 του κανονισμού εφαρμογής του τελωνειακού κώδικα (11), που εφαρμόζεται εν προκειμένω, ορίζει ότι η διαβούλευση της επιτροπής, όσον αφορά τα υποκείμενα στα μέτρα γεωργικής πολιτικής εμπορεύματα, είναι υποχρεωτική. Το άρθρο αυτό αποτελεί lex specialis, κατά παρέκκλιση του προβαλλομένου από την Επιτροπή άρθρου 503 του εν λόγω κανονισμού. Έτσι, αντίθετα προς ό,τι υποστηρίζουν η Επιτροπή και η Ιταλική Κυβέρνηση στις γραπτές παρατηρήσεις τους, από το άρθρο 503 και μόνο δεν μπορεί να συναχθεί ότι η διαβούλευση της τελωνειακής επιτροπής είναι πάντοτε προαιρετική. Αντιθέτως, το άρθρο 552, παράγραφος 2, σε συνδυασμό με το παράρτημα 76 προβλέπει εξαίρεση από αυτόν τον γενικό κανόνα. Ο μη δεσμευτικός χαρακτήρας των προτάσεων της επιτροπής δεν μπορεί να συναχθεί από τον γενικώς προαιρετικό χαρακτήρα της προσφυγής στην εν λόγω επιτροπή. Κατά συνέπεια, το επιχείρημα αυτό δεν μπορεί, από μόνο του, να αποδείξει την έλλειψη αρμοδιότητας του Δικαστηρίου όσον αφορά την εκτίμηση του κύρους των συμπερασμάτων της εν λόγω επιτροπής.
27. Το Δικαστήριο έχει ήδη αποφανθεί επί της νομικής φύσεως των γνωμών διαφόρων επιτροπών. Με την απόφασή του Dittmeyer (12), το δικαστήριο έκρινε ότι οι γνώμες της επιτροπής ονοματολογίας, μολονότι «αποτελούν σημαντικό μέσο για την εξασφάλιση ομοιόμορφης εφαρμογής του Κοινού Δασμολογίου από τις τελωνειακές αρχές των κρατών μελών και μπορούν να θεωρηθούν έγκυρο βοήθημα για την ερμηνεία του δασμολογίου, δεν έχουν υποχρεωτική νομική ισχύ και ως εκ τούτου πρέπει, όταν παρίσταται ανάγκη, να ερευνάται αν το περιεχόμενό τους είναι σύμφωνο με τις διατάξεις του Κοινού Δασμολογίου και μήπως τροποποιεί την έννοιά τους». Η νομολογία αυτή επιβεβαιώθηκε όσον αφορά τις επεξηγηματικές σημειώσεις του Συμβουλίου Τελωνειακής Συνεργασίας με τις αποφάσεις Chem-Tec (13) και Develop Dr. Eisbein (14) και, όσον αφορά τις συμπληρωματικές σημειώσεις της Συνδυασμένης Ονοματολογίας, κυρίως με την απόφαση Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht (15) .
28. Με την απόφασή του Wagner (16), το Δικαστήριο ακολούθησε ανάλογη συλλογιστική όταν το tribunal administratif de Paris το ρώτησε σχετικά με το κύρος της σημειώσεως 2 του παραρτήματος I της ανακοινώσεως της Επιτροπής της 11ης Μαρτίου 1981, περί του καταλόγου των πιστοποιητικών εισαγωγής, εξαγωγής και προκαθορισμού για τα γεωργικά προϊόντα (ΕΕ C 52, σ. 2). Αφού αρνήθηκε να αποφανθεί επί του κύρους της σημειώσεως, η οποία στερείται δεσμευτικής νομικής ισχύος λόγω της επεξηγηματικής φύσεώς της, το Δικαστήριο εξέτασε το ζήτημα εάν η σημείωση έδιδε ορθή ερμηνεία του ισχύοντος κοινοτικού δικαίου (17) .
29. Ο μη δεσμευτικός χαρακτήρας των πράξεων μιας επιτροπής συνδέεται με τα καθήκοντα που αυτή ασκεί. Προκειμένου να διαπιστωθεί εάν η προπαρατεθείσα νομολογία μπορεί να εφαρμοστεί κατ’ αναλογία και επί των συμπερασμάτων της επιτροπής, όπως υποστηρίζει στις παρατηρήσεις της η Επιτροπή, πρέπει να ληφθεί υπόψη ο ρόλος που της ορίζει ο τελωνειακός κώδικας. Στην έβδομη αιτιολογική σκέψη του τελωνειακού κώδικα ορίζεται ότι «πρέπει να συσταθεί επιτροπή του κώδικα αυτού προκειμένου να διασφαλίζεται η στενή και αποτελεσματική συνεργασία στον τομέα αυτό μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής». Στο άρθρο 4, σημείο 24, του τελωνειακού κώδικα καθορίζεται ότι η διαδικασία της επιτροπής είναι αυτή που μνημονεύεται στα άρθρα 247 και 247α καθώς και 248 και 248α του κώδικα. Στην αρμοδιότητα της επιτροπής, όπως αυτή ορίζεται στο άρθρο 249, εμπίπτει κάθε ζήτημα σχετικό με την τελωνειακή νομοθεσία. Γενικότερα, από μια γρήγορη επισκόπηση του κώδικα διαπιστώνεται ότι η επιτροπή παρεμβαίνει προκειμένου να διευκρινιστεί η λειτουργία ορισμένων τελωνειακών καθεστώτων (18), να προβλεφθούν ειδικές περιπτώσεις και ιδιαίτερες προϋποθέσεις εφαρμογής ορισμένων διατάξεων (19), να προσδιοριστεί το πεδίο εφαρμογής ορισμένων εξαιρέσεων και παρεκκλίσεων (20) . Με τη διαδικασία της τελωνειακής επιτροπής μπορούν επίσης να προβλεφθούν περιπτώσεις μη περιλαμβανόμενες στον κώδικα (21), προθεσμίες (22), συντελεστές ή τιμές κατωφλίου (23) . Τέλος, μπορούν να εκτιμώνται από την επιτροπή οι οικονομικοί όροι που πρέπει να πληρούνται για την υπαγωγή σε ορισμένα τελωνειακά καθεστώτα, όπως προβλέπεται από τα άρθρα 117, στοιχείο γ΄, όσον αφορά την ενεργητική τελειοποίηση, και 133, στοιχείο ε΄, όσον αφορά τη μεταποίηση υπό τελωνειακό έλεγχο. Η επιτροπή μπορεί να παρεμβαίνει σε ποικίλες καταστάσεις, στο πλαίσιο διαδικασιών διαχειρίσεως, ρυθμίσεως ή σύμφωνα με τη διαδικασία διαβουλεύσεως (24) . Εν προκειμένω, το ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου αφορά την παρέμβαση της επιτροπής που προβλέπεται για τη λήψη ατομικής αποφάσεως περί χορηγήσεως ή μη χορηγήσεως αδείας στο πλαίσιο του ειδικού τελωνειακού καθεστώτος της μετα ποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο.
30. Το ερώτημα που πρέπει να τεθεί, ενόψει της προπαρατεθείσας νομολογίας του Δικαστηρίου σχετικά με τη νομική ισχύ των συμπερασμάτων των επιτροπών, έχει σχέση με το ζήτημα εάν η προτεινόμενη από την επιτροπή ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου μπορεί να δεσμεύει την αρμόδια τελωνειακή αρχή. Συναφώς, αρκεί να σημειωθεί ότι το κείμενο του άρθρου 504, παράγραφος 4, του κανονισμού εφαρμογής του τελωνειακού κώδικα αναφέρει απλώς ότι οι τελωνειακές αρχές «λαμβάνουν υπόψη» τα συμπεράσματα της επιτροπής, πράγμα που, επομένως, σημαίνει ότι οι εθνικές αρχές δεν δεσμεύονται από τα συμπεράσματα αυτά.
31. Συναφώς, δεν μπορώ να παρακολουθήσω την αναπτυχθείσα από την Ολλανδική Κυβέρνηση, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, συλλογιστική, κατά την οποία από την υποχρέωση διαβουλεύσεως με την τελωνειακή επιτροπή που θέτει το άρθρο 552 του κανονισμού εφαρμογής του τελωνειακού κώδικα, απορρέει ότι τα συμπεράσματα της επιτροπής στο πλαίσιο αυτό είναι δεσμευτικά. Πράγματι η υποχρέωση διαβουλεύσεως με την επιτροπή δεν μπορεί να εξομοιωθεί προς υποχρέωση συμμορφώσεως προς τα συμπεράσματα στα οποία αυτή καταλήγει.
32. Καθώς οι αρμόδιες τελωνειακές αρχές δεν υποχρεούνται να ακολουθούν τα συμπεράσματα της επιτροπής, ουδείς λόγος συντρέχει να αμφισβητηθεί το κύρος τους, κατά τρόπο ανεξάρτητο από αυτόν της τελικής αποφάσεως που θα ληφθεί από τις τελωνειακές αρχές, πράξη που μόνον αυτή έχει τον χαρακτήρα οριστικής αποφάσεως δημιουργούσας δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα. Όπως ορθώς υπογράμμισε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, τα συμπεράσματα της επιτροπής δεν έχουν τον χαρακτήρα τελικής αποφάσεως. Έτσι, το κύρος των συμπερασμάτων της επιτροπής, που προηγούνται της λήψεως τελικής αποφάσεως από την αρμόδια αρχή, μπορεί να εξεταστεί μόνον παρεμπιπτόντως κατά την εξέταση της τελικής αποφάσεως από το εθνικό δικαστήριο (25) .
33. Ο μη δεσμευτικός χαρακτήρας των συμπερασμάτων της επιτροπής εμποδίζει να προβληθεί, όπως έπραξε η Ολλανδική Κυβέρνηση στις γραπτές παρατηρήσεις της, ανυπαρξία ελέγχου νομιμότητας αυτών των συμπερασμάτων. Εξ αυτού προκύπτει ότι τα συμπεράσματα της επιτροπής δεν μπορούν να αποτελέσουν το αντικείμενο υποβολής προδικαστικού ερωτήματος όσον αφορά το κύρος. Ωστόσο, έχει σημασία να μπορεί η αρμόδια αρχή, όταν αποφαίνεται επί αιτήσεως χορηγήσεως αδείας μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο, να παρεκκλίνει από τα συμπεράσματα της επιτροπής και, ενδεχομένως, να επιλέξει λύση διαφορετική της προτεινομένης εφόσον, μετά το πέρας της δικής της εκτιμήσεως των επίμαχων περιστάσεων, καταλήξει σε διαφορετικό συμπέρασμα.
34. Πράγματι, η ακολουθούμενη από τις ολλανδικές αρχές πρακτική της αυτόματης υιοθετήσεως των συμπερασμάτων της επιτροπής όταν αυτά είναι αρνητικά δεν επιβάλλεται από το κοινοτικό δίκαιο. Αντιθέτως, το άρθρο 133, στοιχείο ε΄, του τελωνειακού κώδικα πρέπει να ερμηνεύεται ως παρέχον στις εθνικές τελωνειακές αρχές εξουσία εκτιμήσεως σχετικά με την απόφαση που πρέπει να λαμβάνουν επί αιτήσεως μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο. Το περιθώριο εκτιμήσεώς τους περιορίζεται μόνο στο μέτρο που, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 504, παράγραφος 4, του κανονισμού εφαρμογής του τελωνειακού κώδικα, οφείλουν να λαμβάνουν υπόψη αυτά τα συμπεράσματα. Αν το κοινοτικό δίκαιο είχε θεσπίσει ένα σύστημα κατά το οποίο οι εθνικές αρχές δεσμεύονταν από τα συμπεράσματα της επιτροπής κατά τα οποία θα έπρεπε να προβληθεί άρνηση χορηγήσεως αδείας μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο, τότε θα έπρεπε απαραιτήτως να έχει προβλεφθεί και η δυνατότητα για τον πολίτη να αμφισβητεί τα συμπεράσματα της επιτροπής, τα οποία θα είχαν, τότε, τον χαρακτήρα οριστικής ως προς αυτόν αποφάσεως. Εάν αρκούσε στις εθνικές αρχές να ακολουθούν τα συμπεράσματα της επιτροπής προκειμένου να στηρίξουν τις αποφάσεις τους και, εάν, αυτά τα συμπεράσματα δεν υπόκεινταν σε κανένα δικαστικό έλεγχο, τότε οι πολίτες θα στερούνταν ένδικης προστασίας, πράγμα απαράδεκτο. Όμως, σύμφωνα με το προβλεπόμενο από τον τελωνειακό κώδικα σύστημα, κάτι τέτοιο δεν είναι δυνατό.
35. Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο τρίτο ερώτημα ότι τα συμπεράσματα της επιτροπής στα οποία αυτή καταλήγει, δυνάμει του άρθρου 133, στοιχείο ε΄, του τελωνειακού κώδικα, δεν μπορούν να αποτελέσουν το αντικείμενο εξετάσεως ως προς το κύρος τους στο πλαίσιο υποβολής προδικαστικού ερωτήματος. Επομένως, ουδείς λόγος συντρέχει να δοθεί απάντηση.
Ερμηνεία της φράσεως «χωρίς να θίγονται τα ουσιώδη συμφέροντα των κοινοτικών παραγωγών παρόμοιων εμπορευμάτων» του άρθρου 133, στοιχείο ε΄, του τελωνειακού κώδικα (πρώτο ερώτημα)
36. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί να μάθει αν, στο πλαίσιο μιας εκτιμήσεως που γίνεται για την ενδεχόμενη χορήγηση αδείας μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 133, στοιχείο ε΄, του τελωνειακού κώδικα, πρέπει να ληφθεί υπόψη μόνον η αγορά του τελικού προϊόντος ή μήπως πρέπει να εξεταστεί η οικονομική κατάσταση της αγοράς των πρώτων υλών που χρησιμοποιούνται για την παρασκευή των τελικών προϊόντων.
37. Η Επιτροπή καθώς και η Ελληνική και η Ολλανδική Κυβέρνηση προτείνουν να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το άρθρο 133, στοιχείο ε΄, του τελωνειακού κώδικα συνεπάγεται την εξέταση των συμφερόντων τόσο των παραγωγών μεταποιημένων προϊόντων όσο και αυτών των παραγωγών εμπορευμάτων παρομοίων προς αυτά που χρησιμοποιούνται στη διαδικασία μεταποιήσεως. Αντιθέτως, η Coberco Dairy Foods εκτιμά ότι έχουν εν προκειμένω σημασία μόνον τα συμφέροντα των κοινοτικών παραγωγών τελικών προϊόντων.
38. Προκειμένου να γίνει επιλογή μεταξύ των δύο αυτών ερμηνειών, θα πρέπει κατ’ αρχάς να σημειωθεί ότι το καθεστώς της μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο είναι ένα παρεκκλίνον του κοινού δικαίου καθεστώς. Επομένως, οι προϋποθέσεις από τις οποίες εξαρτάται η χορήγησή του πρέπει να ερμηνεύονται στενώς.
39. Το γράμμα του άρθρου 133, στοιχείο ε΄, του τελωνειακού κώδικα, το οποίο μνημονεύει τα «ουσιώδη συμφέροντα των κοινοτικών παραγωγών παρόμοιων εμπορευμάτων», δεν διευκρινίζει αν πρόκειται αποκλειστικώς για τους παραγωγούς τελικών προϊόντων ή εάν συμπεριλαμβάνονται και οι παραγωγοί πρώτων υλών που χρησιμοποιούνται για την παρασκευή των τελικών προϊόντων. Η Επιτροπή, στηριζόμενη στις αποδόσεις του κειμένου στη γαλλική, ιταλική, ισπανική και ελληνική γλώσσα, ισχυρίζεται ότι η χρήση του όρου «εμπορεύματα» παραπέμπει στα εμπορεύματα που είναι παρόμοια προς αυτά που πρόκειται να αποτελέσουν αντικείμενο της μεταποιήσεως. Όμως, το επιχείρημα αυτό δεν πείθει, και τούτο για τον λόγο ότι τίποτα στο κείμενο του εν λόγω άρθρου δεν εμποδίζει να μπορεί η έκφραση «παρόμοια εμπορεύματα» να παραπέμπει, αντιθέτως, στα μεταποιημένα προϊόντα. Αυτή ακριβώς η αμφισημία του κειμένου είναι ο λόγος που ώθησε το αιτούν δικαστήριο να ζητήσει την ερμηνεία του Δικαστηρίου.
40. Επομένως, δεδομένου ότι η ερμηνεία του άρθρου 133, στοιχείο ε΄, του τελωνειακού κώδικα δεν μπορεί να στηριχθεί αποκλειστικώς στο γράμμα του, θα πρέπει αυτή να γίνει ενόψει του πλαισίου και του στόχου του (26) .
41. Η Coberco Dairy Foods επικαλείται το κείμενο του άρθρου 133, στοιχείο ε΄, του τελωνειακού κώδικα, προκειμένου να στηρίξει την ερμηνεία που αυτή προτείνει. Συναφώς, συγκρίνει τους οικονομικούς όρους που απαιτούνται για τη χορήγηση του καθεστώτος τελειοποιήσεως που μνημονεύονται στο άρθρο 117, στοιχείο γ΄, του ίδιου κώδικα, όπου γίνεται αναφορά στα «ουσιώδη συμφέροντα των παραγωγών της Κοινότητας», προς αυτούς του άρθρου 148 του εν λόγω κώδικα, σχετικά με το καθεστώς παθητικής τελειοποιήσεως, που προβλέπουν τον συνυπολογισμό των «συμφερόντων των κοινοτικών μεταποιητών». Σύμφωνα με την Coberco Dairy Foods, η χρήση διαφορετικού όρου στο άρθρο 133, στοιχείο ε΄, του τελωνειακού κώδικα, συνεπάγεται ότι η εν λόγω διάταξη αφορά μόνον τους παραγωγούς τελικών προϊόντων. Όμως, δεν νομίζω ότι τέτοια συνέπεια προκύπτει από τη διαφορετικότητα που υφίσταται στους όρους που χρησιμοποιούνται σ’ αυτά τα άρθρα του κοινοτικού κώδικα. Αντιθέτως, από τη σύγκριση αυτή απορρέει ότι κάθε άρθρο πρέπει να ερμηνεύεται ενόψει του ειδικού τελωνειακού καθεστώτος επί του οποίου εφαρμόζεται, εφόσον ούτε το άρθρο 133, στοιχείο ε΄, ούτε το άρθρο 117 διευκρινίζουν ποιοι είναι οι κοινοτικοί παραγωγοί στους οποίους αυτά αναφέρονται.
42. Ο στόχος του καθεστώτος μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο δηλώνεται στις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού (ΕΟΚ) 2763/83 του Συμβουλίου, της 26ης Σεπτεμβρίου 1983, για το καθεστώς που επιτρέπει τη μεταποίηση εμπορευμάτων υπό τελωνειακό έλεγχο πριν να τεθούν σε ελεύθερη κυκλοφορία (27) κανονισμού με τον οποίο δημιουργήθηκε το καθεστώς αυτό. Το εν λόγω καθεστώς σχεδιάστηκε για την απάλυνση των επιπτώσεων ορισμένων δασμολογικών ανωμαλιών εφόσον, «σε ορισμένες ειδικές περιπτώσεις, η δασμολόγηση εμπορευμάτων ανάλογα με τη δασμολογική τους διάκριση ή την κατάστασή τους κατά τη στιγμή της εισαγωγής τους, οδηγεί σε επιβάρυνση η οποία είναι υψηλότερη από την επιβάρυνση που θα δικαιολογείτο οικονομικά και η οποία μπορεί να οδηγήσει ορισμένες οικονομικές δραστηριότητες στο να μετακινηθούν έξω από την Κοινότητα» (28) . Επομένως, αυτό το καθεστώς μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο καθιερώθηκε για την καταπολέμηση της μετακινήσεως μεταποιητικών δραστηριοτήτων εκτός της Κοινότητας, που προκλήθηκε από το γεγονός ότι το κόστος εισαγωγής πρώτων υλών ήταν υψηλότερο αυτού της εξαγωγής των τελικών προϊόντων για τα οποία αυτές οι πρώτες ύλες είχαν χρησιμοποιηθεί.
43. Επομένως, ο επιδιωκόμενος από το καθεστώς αυτό κύριος στόχος είναι η προστασία των κοινοτικών παραγωγών τελικών προϊόντων. Παρ’ όλα αυτά, όπως επισημαίνει η Επιτροπή στις παρατηρήσεις της, η χορήγηση αυτού του κατά παρέκκλιση καθεστώτος, αν γινόταν κατά τρόπο λίαν φιλελεύθερο, θα ενείχε τον κίνδυνο της προκλήσεως συγκρούσεως συμφερόντων μεταξύ κοινοτικών παραγωγών τελικών προϊόντων και κοινοτικών παραγωγών βασικών προϊόντων, δεδομένου ότι οι πρώτοι θα βρίσκονταν σε πλεονεκτική θέση σε σχέση με τους δεύτερους. Πάντως, το καθεστώς της μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο δεν σκοπεί στη δημιουργία μιας τέτοιας ιεραρχίας μεταξύ παραγωγών. Αντιθέτως, ο τελωνειακός κώδικας, λαμβάνοντας υπόψη την αναγκαιότητα συνδιαλλαγής μεταξύ κοινοτικού δικαίου και γεωργικής πολιτικής της Κοινότητας (29), προβλέπει περισσότερο περιοριστικούς όρους αναφορικά με τη χορήγηση αδείας μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο για τα αποτελούντα το αντικείμενο κοινής οργανώσεως της αγοράς προϊόντα. Πράγματι, γι’ αυτόν τον τύπο προϊόντων, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 552 του κανονισμού εφαρμογής του τελωνειακού κώδικα, η διαβούλευση με την επιτροπή είναι υποχρεωτική. Όπως ορθώς έχει υπογραμμίσει η Ελληνική Κυβέρνηση, μόνο μια ερμηνεία του άρθρου 133, στοιχείο ε΄, του τελωνειακού κώδικα, κατά την οποία θα απαιτείται συνυπολογισμός των συμφερόντων και των παραγωγών πρώτων υλών και αυτών των τελικών προϊόντων, επιτρέπει αυτή τη συνδιαλλαγή.
44. Εξάλλου, όπως σημειώνει η Ιταλική Κυβέρνηση στις παρατηρήσεις της, το καθεστώς μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο είναι επωφελές για τους μη κοινοτικούς παραγωγούς πρώτων υλών, εφόσον απαλλάσσει τα προϊόντά τους από εισαγωγικούς δασμούς. Κατά συνέπεια, φαίνεται λογικό, προκειμένου να αποφασιστεί η χορήγηση του καθεστώτος αυτού, να εξεταστεί η κατάσταση των κοινοτικών παραγωγών των εμπορευμάτων αυτών. Επομένως, αντίθετα προς ό,τι υποστήριξε η Coberco Dairy Foods κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, είναι σημαντικό να ληφθεί υπόψη η κατάσταση των κοινοτικών παραγωγών ζάχαρης, έστω και αν η Coberco Dairy Foods δεν είχε την πρόθεση να χρησιμοποιήσει για τη δική της παραγωγή ποτών ζάχαρη παραγόμενη στην Κοινότητα.
45. Ας μου επιτραπεί επίσης να προσθέσω ότι σε περίπτωση που θα λαμβάνονταν υπόψη μόνον τα συμφέροντα των κοινοτικών παραγωγών τελικών προϊόντων, τότε θα υπήρχε κίνδυνος το καθεστώς μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο να εκτραπεί του σκοπού του. Γι’ αυτόν ακριβώς τον λόγο, όπως το καθεστώς ενεργητικής τελειοποιήσεως, που το συμπληρώνει, το καθεστώς της μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο χορηγείται μόνον εφόσον αποδεικνύεται ότι δεν θίγονται τα ουσιώδη συμφέροντα των κοινοτικών παραγωγών, στο σύνολό τους, δηλαδή τόσο των παραγωγών τελικών αγαθών όσο και των παραγωγών βασικών προϊόντων.
46. Κατά συνέπεια, προτείνω να δοθεί στο αιτούν δικαστήριο η απάντηση ότι το άρθρο 133, στοιχείο ε΄, του τελωνειακού κώδικα, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιβάλλει, όσον αφορά τη χορήγηση αδείας μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο, συνολική εκτίμηση και των συμφερόντων των παραγωγών πρώτων υλών και των παραγωγών τελικών προϊόντων.
Ερμηνεία της εκφράσεως «δημιουργία ή διατήρηση μεταποιητικής δραστηριότητας» που μνημονεύεται στο άρθρο 502, παράγραφος 3, του κανονισμού εφαρμογής του τελωνειακού κώδικα (δεύτερο ερώτημα)
47. Το αιτούν δικαστήριο ερωτά επίσης το Δικαστήριο σχετικά με την ερμηνεία που πρέπει να δοθεί στο άρθρο 502, παράγραφος 3, του κανονισμού εφαρμογής του τελωνειακού κώδικα, άρθρο που αναφέρεται στην «δημιουργία ή διατήρηση μεταποιητικής δραστηριότητας». Πιο συγκεκριμένα, το εν λόγω ερώτημα έχει σχέση με το ζήτημα εάν ο αριθμός των δημιουργουμένων θέσεων εργασίας αποτελεί ένα ασκούν εν προκειμένω επιρροή κριτήριο.
48. Η Coberco Dairy Foods υποστηρίζει ότι, στο πλαίσιο του άρθρου 502, παράγραφος 3, του κανονισμού εφαρμογής του τελωνειακού κώδικα, ο αριθμός των θέσεων εργασίας που θα δημιουργηθούν ή θα διατηρηθούν δεν αποτελεί ένα ασκούν επιρροή στοιχείο. Σύμφωνα με την Ολλανδική και την Ελληνική Κυβέρνηση καθώς και την Επιτροπή, πρέπει να γίνει μια συνολική εκτίμηση κατά την οποία θα λαμβάνεται υπόψη ο κίνδυνος για τον οικείο τομέα, το ρυθμιστικό πλαίσιο υπό το οποίο ο εν λόγω τομέας τελεί καθώς και το εύρος της επενδύσεως και ο αριθμός θέσεων που θα δημιουργηθούν ή θα διατηρηθούν από τη μεταποιητική δραστηριότητα.
49. Η εκτίμηση της δημιουργίας ή της διατηρήσεως μιας μεταποιητικής δραστηριότητας πρέπει να είναι συγκεκριμένη και να λαμβάνει υπόψη τις υφιστάμενες περιστάσεις. Ελλείψει ειδικού κριτηρίου μνημονευομένου στον κανονισμό αυτό σχετικά με τον αριθμό θέσεων που θα δημιουργηθούν, δεν μπορεί να συναχθεί η ύπαρξη τέτοιου κριτηρίου. Παρ’ όλα αυτά, αντίθετα προς ό,τι υποστηρίζει η Coberco Dairy Foods, η δημιουργία ή η διατήρηση θέσεων εργασίας αποτελεί, βεβαίως, σημαντικό στοιχείο που πρέπει να ληφθεί υπόψη από τις εθνικές τελωνειακές αρχές. Η συνολική εξέταση όλων των περιστάσεων της υποβαλλομένης στην κρίση τους αιτήσεως συνεπάγεται και την εκτίμηση της αξίας της πραγματοποιούμενης επενδύσεως, τη διαχρονική βιωσιμότητα της δραστηριότητας καθώς και κάθε άλλο σημαντικό στοιχείο σχετικά με τη δημιουργία ή τη διατήρηση μιας μεταποιητικής δραστηριότητας.
III – Πρόταση
50. Ενόψει της ανωτέρω αναπτύξεως, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα υποβληθέντα από το παραπέμπον δικαστήριο ερωτήματα ως εξής:
«1) Το χωρίο “τα συμπεράσματα της επιτροπής λαμβάνονται υπόψη από τις ενδιαφερόμενες τελωνειακές αρχές” του άρθρου 504, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΟΚ) 2454/93 της Επιτροπής, της 2ας Ιουλίου 1993, για τον καθορισμό ορισμένων διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 2913/92 του Συμβουλίου, περί θεσπίσεως του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα, όπως τροποποιήθηκε, μεταξύ άλλων, με τον κανονισμό (ΕΚ) 444/2000, της Επιτροπής, της 11ης Μαρτίου 2002, δεν έχει την έννοια ότι τα εν λόγω συμπεράσματα δεσμεύουν τις εθνικές αρχές όταν αυτές αποφανθούν επί αιτήσεως υπαγωγής στο καθεστώς της μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο.
2) Τα συμπεράσματα της επιτροπής του τελωνειακού κώδικα, που έχουν απλώς συμβουλευτική ισχύ, δεν μπορούν να αποτελέσουν το αντικείμενο υποβολής προδικαστικού ερωτήματος ως προς το κύρος τους, στο πλαίσιο του άρθρου 234 ΕΚ. Από τη συμβουλευτική τους φύση απορρέει ότι οι εθνικές αρχές μπορούν να μην τα λαμβάνουν υπόψη τους.
3) Το άρθρο 133, στοιχείο ε΄, του κανονισμού (ΕΟΚ) 2913/92 του Συμβουλίου, της 12ης Οκτωβρίου 1992, περί θεσπίσεως του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα, όπως τροποποιήθηκε, μεταξύ άλλων, με τον κανονισμό (ΕΚ) 2700/2000 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Νοεμβρίου 2000, επιβάλλει να λαμβάνεται υπόψη η οικονομική κατάσταση των παραγωγών πρώτων υλών καθώς και αυτών των τελικών προϊόντων.
4) Η εκτίμηση που γίνεται στο πλαίσιο του άρθρου 502, παράγραφος 3, του κανονισμού 2454/93 σχετικά με τη δημιουργία ή τη διατήρηση μεταποιητικής δραστηριότητας περιλαμβάνει όχι μόνον τον αριθμό των δημιουργούμενων θέσεων εργασίας αλλά και κάθε άλλο ασκούν επιρροή στοιχείο όπως, ιδίως, η αξία της επενδύσεως και η διαχρονική βιωσιμότητά της.»
(1) .
(2)  –	ΕΕ L 302, σ. 1.
(3)  –	ΕΕ L 311, σ. 17.
(4)  –	Το άρθρο προβλέπει: «[Η] άδεια μεταποιήσεως υπό τελωνειακό έλεγχο χορηγείται μετά από αίτηση του προσώπου που πραγματοποιεί ή για λογαριασμό του οποίου πραγματοποιείται η μεταποίηση».
(5)  –	ΕΕ L 178, σ. 1.
(6)  –	ΕΕ L 253, σ. 1, στο εξής: κανονισμός εφαρμογής του τελωνειακού κώδικα.
(7)  –	ΕΕ L 68, σ. 11.
(8)  –	Βλ., κατ’ αναλογία, την απόφαση της 21ης Ιανουαρίου 1999, C-120/97, Upjohn (Συλλογή 1999, σ. I-223, σκέψη 47) και τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Léger στην ίδια απόφαση (σημείο 64). Βλ., επίσης, την απόφαση της 12ης Ιουλίου 2005, C-198/03 P, Επιτροπή κατά CEVA και Pfizer (που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 89), καθώς και τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Jacobs στην απόφαση αυτή (σημεία 75 και 76).
(9)  –	Απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 1989, C-322/88 (Συλλογή 1989, σ. 4407, σκέψη 8).
(10)  –	Στο πλαίσιο του άρθρου 230 ΕΚ, τούτο έχει καθιερωθεί με την απόφαση της 31ης Μαρτίου 1971, 22/70, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, αποκαλούμενη «AETR» (Συλλογή 1969-1971, σ. 729, σκέψη 42).
(11)  –	Προπαρατεθείσα σκέψη 7 των προτάσεων.
(12)  –	Απόφαση της 15ης Φεβρουαρίου 1977, 69/76 και 70/76 (Συλλογή 1977, σ. 75, σκέψη 4).
(13)  –	Απόφαση της 11ης Ιουλίου 1980, 798/79 (Συλλογή 1980/ΙΙΙ, σ. 9, σκέψη 11).
(14)  –	Απόφαση της 16ης Ιουνίου 1994, C-35/93 (Συλλογή 1994, σ. 2655, σκέψη 21).
(15)  –	Απόφαση της 12ης Ιανουαρίου 2006, C-311/04 (που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψεις 27 και 28).
(16)  –	Απόφαση της 8ης Απριλίου 1992, C-94/91 (Συλλογή 1992, σ. 2765).
(17)  –	Βλ. την προπαρατεθείσα απόφαση Wagner, σκέψη 17.
(18)  –	Άρθρο 147, παράγραφος 2, όσον αφορά το καθεστώς της τελειοποιήσεως.
(19)  –	Άρθρα 131 όσον αφορά τη μεταποίηση υπό τελωνειακό έλεγχο, 141 όσον αφορά το καθεστώς προσωρινής εισαγωγής εμπορευμάτων στο τελωνειακό έδαφος, 164 όσον αφορά την εσωτερική διαμετακόμιση.
(20)  –	Άρθρα 124, παράγραφος 3· 142, παράγραφος 2· 148, στοιχείο β΄· 182, παράγραφος 2· 178, παράγραφος 2, και 200.
(21)  –	Όσον αφορά την επιστροφή δασμών, άρθρο 239, παράγραφος 1, και όσον αφορά τους τρόπους εγγυήσεως, άρθρο 197.
(22)  –	Άρθρα 118, παράγραφος 4· 128, παράγραφος 3, και 172, παράγραφος 2.
(23)  –	Άρθρα 214, παράγραφος 3· 217, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, και 240.
(24)  –	Βλ. το έγγραφο TAXUD/741/2001 για τον καθορισμό των διαδικαστικών κανόνων της επιτροπής του τελωνειακού κώδικα, που θεσπίστηκαν στις 5 Δεκεμβρίου 2001.
(25)  –	Απόφαση της 10ης Φεβρουαρίου 1998, C-263/95, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1998, σ. I-441).
(26)  –	Βλ., π.χ., τις αποφάσεις της 6ης Οκτωβρίου 1982, 283/81, CILFIT (Συλλογή 1982, σ. 3415, σκέψη 20) και της 17ης Νοεμβρίου 1983, 292/82, Merck (Συλλογή 1983, σ. 3781, σκέψη 12).
(27)  –	ΕΕ L 272, σ. 1.
(28)  –	Πρώτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 2763/83.
(29)  –	Τέταρτη αιτιολογική σκέψη του τελωνειακού κώδικα.