62023TJ0399_EXT
PRESUDA OPĆEG SUDA (deveto prošireno vijeće)
29. listopada 2025. (
*1
)
„Poljoprivreda – Strateški plan u okviru ZPP‑a – Uredba (EU) 2021/2115 – Pravila o potpori za strateške planove koje izrađuju države članice u okviru ZPP‑a – Komisijino odobrenje – Odbijanje zahtjeva za interno preispitivanje – Članak 10. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 – Članak 13. Uredbe 2021/2115 – Pogreška koja se tiče prava – Očita pogreška u ocjeni”
U predmetu T‑399/23,
ClientEarth, sa sjedištem u Ixellesu (Belgija),
Collectif Nourrir, sa sjedištem u Montreuilu (Francuska),
koje zastupaju C. Baldon i N. Braoudakis, odvjetnici,
tužitelji,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju A.-C. Becker, G. Gattinara, F. Le Bot i C. Perrin, u svojstvu agenata,
tuženika,
koju podupire
Francuska Republika, koju zastupaju B. Fodda, B. Travard, M. de Lisi, P. Chansou i F. du Couëdic, u svojstvu agenata,
intervenijent,
OPĆI SUD (deveto prošireno vijeće),
u sastavu, tijekom vijećanja: L. Truchot, predsjednik, H. Kanninen, M. Sampol Pucurull (izvjestitelj), T. Perišin i R. Meyer, suci,
tajnik: P. Cullen, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
nakon rasprave održane 13. prosinca 2024.,
donosi sljedeću
Presudu (
1
)
1
Tužbom podnesenom na temelju članka 263. UFEU‑a tužitelji, ClientEarth i Collectif Nourrir, traže poništenje odluke Europske komisije od 5. svibnja 2023. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) kojom je odbijen njihov zahtjev za interno preispitivanje Provedbene odluke Komisije C(2022) 6012 final od 31. kolovoza 2022. kojom se odobrava strateški plan Francuske u okviru ZPP‑a za razdoblje 2023. – 2027. radi ostvarivanja potpore Unije koja se financira iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (u daljnjem tekstu: odluka o odobrenju).
I. Okolnosti spora
2
Tužitelji su, s jedne strane, ClientEarth, neprofitno udruženje osnovano u skladu s belgijskim pravom koje promiče zaštitu okoliša i, s druge strane, Collectif Nourrir, neprofitno udruženje osnovano u skladu s francuskim pravom čiji je cilj zaštita okoliša, povezivanje udruženja i organizacija za zaštitu okoliša, kao i promocija zelenih poljoprivrednih politika.
3
République française (Francuska Republika) podnijela je Komisiji 22. prosinca 2021., na temelju članka 118. stavka 1. Uredbe (EU) 2021/2115 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. o utvrđivanju pravila o potpori za strateške planove koje izrađuju države članice u okviru zajedničke poljoprivredne politike (strateški planovi u okviru ZPP‑a) i koji se financiraju iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) te o stavljanju izvan snage uredbi (EU) br. 1305/2013 i (EU) br. 1307/2013 (SL 2021., L 435, str. 1. i ispravci SL 2022., L 181, str. 35. i SL 2022., L 227, str. 136.), prijedlog strateškog plana u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) (u daljnjem tekstu: strateški plan u okviru ZPP‑a) za razdoblje 2023. – 2027.
4
Komisija je 31. ožujka 2022., u skladu s člankom 118. stavkom 2. Uredbe 2021/2115, nakon procjene prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a koji je sastavila Francuska Republika (u daljnjem tekstu: francuski strateški plan u okviru ZPP‑a), iznijela svoja opažanja i zatražila dodatne informacije.
5
Francuska Republika poslala je 22. travnja 2022. Komisiji dopis u kojem je iznijela svoje napomene o opažanjima iz dopisa od 31. ožujka 2022., navedenima u točki 4. ove presude.
6
Francuska Republika je 4. kolovoza 2022. Komisiji dostavila informacije kako bi postupila u skladu s njezinim opažanjima i revidiranu verziju svojeg prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a.
7
Komisija je 31. kolovoza 2022. donijela odluku o odobrenju na temelju članka 118. stavka 4. Uredbe 2021/2115.
8
Dopisom od 3. studenoga 2022. tužitelji su zatražili od Komisije da provede interno preispitivanje odluke o odobrenju (u daljnjem tekstu: zahtjev za interno preispitivanje), na temelju članka 10. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Unije (SL 2006., L 264, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.) (u daljnjem tekstu: Aarhuška uredba), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2021/1767 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. listopada 2021. (SL 2021., L 356, str. 1.). Smatrali su da je Komisija prekoračila svoju nadležnost time što je odobrila francuski strateški plan u okviru ZPP‑a, iako nije bio u skladu s ključnim zahtjevima iz Uredbe 2021/2115. Podredno, tužitelji su tvrdili da je Komisija počinila nekoliko očitih pogrešaka u ocjeni, osobito zbog nemogućnosti da se francuskim strateškim planom u okviru ZPP‑a stvarno pridonese ostvarenju specifičnih ciljeva iz članka 6. stavka 1. točaka (d) do (f) Uredbe 2021/2115 kojima se nastoje ublažiti klimatske promjene, zaštititi prirodni resursi smanjenjem kemijske ovisnosti, kao i zaustaviti gubitak raznolikosti i pokrenuti proces oporavka bioraznolikosti (u daljnjem tekstu: specifični okolišni i klimatski ciljevi).
9
Član Komisije zadužen za poljoprivredu pobijanom je odlukom obavijestio tužitelje da nije prihvatio nijednu od pravnih i znanstvenih tvrdnji iznesenih u prilog njihovu zahtjevu za interno preispitivanje. Komisija je stoga zaključila da taj zahtjev nije osnovan te ga je odbila.
II. Zahtjevi stranaka
10
Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
11
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu kao neosnovanu;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
12
Francuska Republika u intervencijskom podnesku podnesenom u potporu Komisijinu zahtjevu od Općeg suda zahtijeva da odbije tužbu.
III. Pravo
13
U potporu svojoj tužbi tužitelji navode četiri tužbena razloga:
–
prvi, koji se temelji na pogreškama koje se odnose na Komisijinu nadležnost za donošenje odluke o odobrenju;
–
drugi, koji se temelji na očitim pogreškama u ocjeni koje se odnose na doprinos francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a postizanju specifičnog cilja navedenog u članku 6. stavku 1. točki (d) Uredbe 2021/2115 (u daljnjem tekstu: specifičan cilj D) u području smanjenja emisija stakleničkih plinova i dugoročnih nacionalnih ciljnih vrijednosti navedenih u članku 109. stavku 2. te uredbe (u daljnjem tekstu: dugoročne nacionalne ciljne vrijednosti) koje se odnose na taj cilj;
–
treći, koji se temelji na očitim pogreškama u ocjeni koje se odnose na doprinos francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a postizanju specifičnog cilja navedenog u članku 6. stavku 1. točki (e) Uredbe 2021/2115, konkretno zaštiti vodnih resursa (u daljnjem tekstu: specifičan cilj E), te dugoročnih nacionalnih ciljnih vrijednosti koje se odnose na taj cilj;
–
četvrti, koji se temelji na očitim pogreškama u ocjeni koje se odnose na doprinos francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a postizanju specifičnog cilja navedenog u članku 6. stavku 1. točki (f) Uredbe 2021/2115 koji se odnosi na očuvanje i obnovu bioraznolikosti (u daljnjem tekstu: specifičan cilj F).
14
U tom pogledu, valja podsjetiti na to da, prema sudskoj praksi, Opći sud treba tumačiti tužiteljeve tužbene razloge prema njihovu sadržaju umjesto prema njihovoj kvalifikaciji i shodno tomu pristupiti kvalifikaciji tužbenih razloga i argumenata u tužbi (vidjeti presudu od 5. rujna 2014., Éditions Odile Jacob/Komisija, T‑471/11, EU:T:2014:739, t. 51. i navedenu sudsku praksu).
15
Međutim, iz razmatranja sadržaja pismena tužiteljâ proizlazi da se prvi tužbeni razlog koji je iznesen u tužbi ne odnosi na moguću nenadležnost Komisije za odobrenje francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a. Naime, tužitelji prvim tužbenim razlogom osporavaju način na koji je Komisija izvršila tu nadležnost jer nije poštovala granice ovlasti koja joj je povjerena člankom 118. stavcima 4. i 6. Uredbe 2021/2115 prilikom donošenja odluke o odobrenju. Kad se tužiteljima postavilo pitanje o tom tužbenom razlogu na raspravi, potvrdili su to tumačenje.
16
U tim okolnostima valja utvrditi da se prvi tužbeni razlog zapravo dijeli na tri dijela, od kojih se prvi temelji na pogreškama koje se tiču prava u pogledu prirode i opsega Komisijina nadzora na temelju članka 118. stavaka 3. i 4. Uredbe 2021/2115, drugi na pogreškama koje se tiču prava u pogledu tumačenja granica Komisijinih provedbenih ovlasti koje joj se dodjeljuju člankom 118. stavcima 4. i 6. te uredbe i treći na očitoj pogreški u ocjeni koja se odnosi na to da je francuski strateški plan u okviru ZPP‑a u skladu s ključnim elementima navedene uredbe.
A. Opće napomene
17
Opseg sudskog nadzora koji sud Europske unije provodi prilikom ispitivanja tužbe za poništenje podnesene na temelju članka 12. Aarhuške uredbe protiv odluke o zahtjevu za interno preispitivanje na temelju članka 10. te uredbe ne razlikuje se od opsega sudskog nadzora koji Opći sud provodi u pogledu osnovanosti obrazloženja pobijanih odluka izravno na temelju članka 263. drugog i četvrtog stavka UFEU‑a kad se takva odluka temelji na složenim tehničkim i znanstvenim procjenama (vidjeti u tom smislu presude od 15. prosinca 2016., TestBioTech i dr./Komisija, T‑177/13, neobjavljenu, EU:T:2016:736, t. 81.; od 18. listopada 2023., TestBioTech/Komisija, T‑605/21, neobjavljenu, EU:T:2023:648, t. 18. i od 25. lipnja 2025., ClientEarth/Vijeće, T‑648/22, neobjavljenu, EU:T:2025:631, t. 105.).
18
U tom smislu valja podsjetiti na to da, kada se od institucije Unije traži da provede složene procjene, ona ima široku diskrecijsku ovlast nad čijim se izvršavanjem provodi sudski nadzor koji se ograničava na provjeru toga sadržava li mjera o kojoj je riječ očitu pogrešku ili zlouporabu ovlasti ili je nadležno tijelo očito prekoračilo granice svoje diskrecijske ovlasti (vidjeti presudu od 15. prosinca 2016., TestBioTech i dr./Komisija, T‑177/13, neobjavljenu, EU:T:2016:736, t. 77. i navedenu sudsku praksu).
19
Kako bi se utvrdilo da je institucija počinila očitu pogrešku u ocjeni složenih činjenica kojom bi se opravdalo poništenje akta, dokazi koje je podnio tužitelj trebaju biti dovoljni da se ocjena činjenica iz tog akta ne bi činila vjerodostojnom. Podložno tom ispitivanju vjerodostojnosti, nije na Općem sudu da svojom ocjenom složenih činjenica zamijeni ocjenu autora te odluke. Stoga razlog koji se temelji na postojanju očite pogreške treba odbiti ako se, usprkos dokazima koje je podnio tužitelj, ocjena koja je dovedena u pitanje još može prihvatiti kao točna ili valjana. Takav je osobito slučaj kad je predmetna odluka zahvaćena pogreškama koje, ako se razmotre zajedno, pokazuju samo beznačajan karakter koji nije mogao utjecati na odluku uprave (vidjeti presudu od 4. travnja 2019., ClientEarth/Komisija, T‑108/17, EU:T:2019:215, t. 246. i navedenu sudsku praksu).
20
Usto, ograničavanje nadzora suda Unije ne utječe na njegovu dužnost da provjeri materijalnu točnost istaknutih dokaza kao i njihovu pouzdanost i dosljednost te da ispita predstavljaju li navedeni dokazi sve relevantne podatke koje treba uzeti u obzir pri ocjeni složene situacije te jesu li oni takve naravi da podupiru zaključke koji su iz njih izvedeni (vidjeti presudu od 15. prosinca 2016., TestBioTech i dr./Komisija, T‑177/13, neobjavljenu, EU:T:2016:736, t. 79. i navedenu sudsku praksu).
[omissis]
C. Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na pogreškama koje se tiču prava prilikom tumačenja i primjene članka 118. stavaka 3., 4. i 6. Uredbe 2021/2115 i očitoj pogreški u ocjeni u pogledu toga da se francuskim strateškim planom u okviru ZPP‑a poštuju ključni elementi navedene uredbe
45
Kao što to proizlazi iz točke 16. ove presude, prvi tužbeni razlog u biti se dijeli na tri dijela.
46
Opći sud smatra da najprije valja ispitati drugi dio prvog tužbenog razloga kojim se nastoje osporiti granice Komisijinih provedbenih ovlasti koje joj se dodjeljuju člankom 118. stavcima 4. i 6. Uredbe 2021/2115 za donošenje odluke o odobrenju, zatim prvi dio koji se odnosi na prirodu i opseg Komisijina nadzora na temelju članka 118. stavaka 3. i 4. Uredbe 2021/2115 i, naposljetku, treći dio koji se temelji na očitoj pogreški u ocjeni.
1.
Drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na pogreškama koje se tiču prava u pogledu tumačenja granica Komisijinih provedbenih ovlasti koje joj se dodjeljuju člankom 118. stavcima 4. i 6. Uredbe 2021/2115
47
Drugi dio prvog tužbenog razloga u biti se dijeli na dva prigovora, od kojih se prvi temelji na Komisijinu odbijanju da prizna da se provedbenim aktom, kao što je odluka o odobrenju, moraju poštovati ključni elementi osnovnog akta, a drugi na Komisijinu odbijanju da specifične okolišne i klimatske ciljeve smatra ključnim elementima Uredbe 2021/2115.
a)
Prvi prigovor, koji se temelji na Komisijinu odbijanju da prizna da se provedbenim aktom, kao što je odluka o odobrenju, moraju poštovati ključni elementi osnovnog akta
48
Tužitelji tvrde da razmatranja iznesena u pododjeljku 4.1. Priloga pobijanoj odluci sadržavaju pogrešku koja se tiče prava u pogledu Komisijina odbijanja da prizna da se provedbenim aktom, kao što je odluka o odobrenju, moraju poštovati ključni elementi osnovnog akta. Prema njihovu mišljenju, Komisijina provedbena ovlast na temelju članka 118. stavaka 4. i 6. Uredbe 2021/2115 ne ovisi samo o delegiranju ovlasti kojim joj se dopušta da donese takvu odluku o odobrenju, nego i o tome poštuju li se provedbenim aktom ključni elementi osnovnog akta, u skladu s člankom 291. UFEU‑a.
49
Komisija, koju podupire Francuska Republika, osporava argumente tužiteljâ.
50
U skladu s člankom 291. stavkom 1. UFEU‑a, „[d]ržave članice usvajaju sve mjere nacionalnog prava potrebne za provedbu pravno obvezujućih akata Unije”. Međutim, kao što se to predviđa stavkom 2. tog članka, kada su potrebni jedinstveni uvjeti za provedbu pravno obvezujućih akata Unije, tim se aktima provedbene ovlasti dodjeljuju Komisiji ili Vijeću Europske unije u posebnim valjano utemeljenim slučajevima i u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike. U skladu s člankom 291. stavkom 4. UFEU‑a, riječ „provedben” umeće se u odgovarajućem rodu u naslov provedbenih akata.
51
Iz odluke o odobrenju proizlazi da se ona temelji na članku 118. stavku 6. Uredbe 2021/2115 u skladu s kojim Komisija odobrava svaki strateški plan u okviru ZPP‑a provedbenom odlukom pod uvjetom da se poštuju zahtjevi navedeni u stavku 4. tog članka.
52
U tim je okolnostima provedbena ovlast dodijeljena Komisiji istodobno ograničena člankom 291. stavkom 2. UFEU‑a i člankom 118. Uredbe 2021/2115.
53
Prema sudskoj praksi Suda, pojam „provedba” sadržava kako razradu provedbenih pravila tako i primjenu pravila na pojedinačne slučajeve putem pojedinačnih akata (vidjeti presudu od 1. ožujka 2016., National Iranian Oil Company/Vijeće, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
54
U ovom je slučaju cilj odluke o odobrenju odobriti prijedlog francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a kako bi on mogao proizvoditi pravne učinke u skladu s člankom 118. stavcima 4. i 7. Uredbe 2021/2115.
55
Stoga se odlukom o odobrenju potvrđuje da je nacionalni akt, odnosno francuski strateški plan u okviru ZPP‑a, u skladu s nizom uvjeta navedenih u Uredbi 2021/2115. Ta je odluka upućena Francuskoj Republici i predstavlja fazu koja prethodi provedbi nacionalnog pravnog okvira kojim se uređuje dodjela potpore Unije poljoprivrednicima i drugim korisnicima na temelju francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a kako je odobren.
56
U tom pogledu, u skladu s člankom 118. stavkom 4. Uredbe 2021/2115, Komisija odobrava predloženi strateški plan u okviru ZPP‑a ako su podnesene potrebne informacije i ako je plan usklađen s člankom 9. i drugim zahtjevima utvrđenima u toj uredbi i Uredbi (EU) 2021/2116 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. o financiranju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike te upravljanju njome i o stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 1306/2013 (SL 2021., L 435, str. 187. i ispravak SL 2022., L 29, str. 45.), kao i delegiranim i provedbenim aktima donesenima na temelju njih.
57
U tom okviru iz zajedničkog tumačenja uvodnih izjava 27., 97. i 110., kao i članaka 9. i 118. Uredbe 2021/2115 proizlazi da je cilj postupka odobravanja osigurati da su strateški planovi u okviru ZPP‑a, koje su države članice donijele kako bi provele ZPP na nacionalnoj razini, u skladu s pravilima Unije, osobito s ciljevima ZPP‑a kao što su oni utvrđeni u članku 39. UFEU‑a i pojašnjeni tom uredbom.
58
Iz prethodno navedenih odredbi proizlazi da je Komisiji dodijeljena provedbena ovlast kako bi nadzirala usklađenost svakog prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a sa zahtjevima navedenima u Uredbi 2021/2115.
59
Stoga je provedbena ovlast koja se Komisiji dodjeljuje člankom 291. UFEU‑a i člankom 118. Uredbe 2021/2115 za donošenje odluke o odobrenju ograničena na nadzor usklađenosti određene vrste akta, odnosno prijedlogâ strateškog plana u okviru ZPP‑a. Stoga poštovanje granica te ovlasti ne treba ispitati samo ovisno o glavnim općim ciljevima navedene uredbe, nego i o svim zahtjevima navedenima u članku 118. stavku 4. Uredbe 2021/2115.
60
U ovom slučaju, u pododjeljku 4.1. Priloga pobijanoj odluci, u odgovoru na razlog za preispitivanje koji se temelji na nenadležnosti za donošenje odluke o odobrenju, Komisija podsjeća na to da, u skladu s člankom 13. stavkom 2. UEU‑a, svaka institucija djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene u Ugovorima. Prema njezinu mišljenju, pitanje je li neki akt donesen bez ovlasti ocjenjuje se s obzirom na pravnu osnovu koja toj instituciji omogućuje da djeluje, neovisno o tome je li riječ o implicitnoj ili izričitoj ovlasti. Pod pretpostavkom da Komisija prekorači granice ovlasti koje su joj dodijeljene za donošenje određenog pravnog akta, ona je i dalje nadležna za njegovo donošenje unatoč nezakonitosti koja je počinjena prilikom izvršavanja te nadležnosti. Stoga smatra da su argumenti istaknuti u potporu tom razlogu neosnovani u okviru osporavanja koje se temelji na nepoštovanju načela dodjeljivanja ovlasti.
61
Naime, Komisija u pobijanoj odluci ističe da joj se člankom 118. stavcima 4. i 6. Uredbe 2021/2115 izričito dodjeljuje nadležnost za odobravanje prijedlogâ strateškog plana u okviru ZPP‑a država članica. Pojašnjava da cilj odluka o odobrenju donesenih na temelju toga nije da se izmijeni ili dopuni osnovni akt, odnosno navedena uredba, niti da se razrade provedbena pravila. U tom okviru podsjeća na to da strateške planove u okviru ZPP‑a izrađuju države članice, u skladu s člankom 104. navedene uredbe, kako bi provele potporu Unije za postizanje specifičnih ciljeva utvrđenih u članku 6. stavcima 1. i 2., te oni trebaju ispunjavati sve zahtjeve navedene u toj uredbi.
62
Stoga Komisija u pobijanoj odluci smatra da treba provjeriti utvrđuje li se argumentima istaknutima u potporu razlogu koji se temelji na njezinoj nenadležnosti za odobrenje francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a postojanje povreda Uredbe 2021/2115, delegiranih akata ili provedbenih akata donesenih u skladu s tom uredbom čije navodne povrede treba ispitati na temelju članka 10. stavka 1. Aarhuške uredbe s obzirom na to oni čine „pravo zaštite okoliša” u smislu članka 2. stavka 1. točke (f) Aarhuške uredbe.
63
Međutim, valja utvrditi da prigovor, koji su tužitelji samostalno istaknuli, prema kojem je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava kad je smatrala da provedbenim aktom, kao što je odluka o odobrenju, nije trebalo poštovati ključne elemente osnovnog akta nije pitanje koje je obuhvaćeno pravom zaštite okoliša u smislu Aarhuške uredbe. Stoga, čak i ako ga se smatra osnovanim, na temelju tog prigovora ne može se utvrditi povreda prava zaštite okoliša u smislu Aarhuške uredbe koja bi dovela do poništenja pobijane odluke. Naime, kao što je to Komisija istaknula, u okviru internog preispitivanja dužna je ispitati zahtjev samo ako podnositelj tog zahtjeva tvrdi da je dotični upravni akt protivan pravu zaštite okoliša (vidjeti u tom smislu presudu od 14. ožujka 2018., TestBioTech/Komisija, T‑33/16, EU:T:2018:135, t. 48., 68. i 78.).
64
U tom pogledu, valja podsjetiti na to da nijedna odredba Ugovorâ sudu Unije ne nalaže da u svakom slučaju ispita osnovanost razloga ili argumenata istaknutih u prilog zahtjevima koji su mu podneseni. Naprotiv, sud Unije može, među ostalim zbog razloga koji se odnose na učinkovito sudovanje, odlučiti ne ispitati osnovanost razloga koje treba odbaciti kao nedopuštene ili odbiti kao bespredmetne (vidjeti u tom smislu presudu od 29. rujna 2022., HIM/Komisija, C‑500/21 P, neobjavljenu, EU:C:2022:741, t. 72. i 73.).
65
Budući da je ovaj prigovor koji su istaknuli tužitelji bespredmetan, nije potrebno ispitati njegovu osnovanost.
66
Stoga prvi prigovor iz drugog dijela valja odbiti kao bespredmetan.
b)
Drugi prigovor, koji se temelji na Komisijinu odbijanju da specifične okolišne i klimatske ciljeve smatra ključnim elementima Uredbe 2021/2115
67
Tužitelji prigovaraju Komisiji da je u pobijanoj odluci odbila smatrati specifične okolišne i klimatske ciljeve ključnim elementima Uredbe 2021/2115 u smislu sudske prakse koja se odnosi na članak 291. UFEU‑a.
68
Komisija, koju podupire Francuska Republika, osporava argumente tužiteljâ.
69
U ovom slučaju, u pododjeljku 3.2. Priloga pobijanoj odluci, Komisija smatra da specifični okolišni i klimatski ciljevi nisu središnji elementi ZPP‑a. Prema njezinu mišljenju, ne postoji hijerarhija između specifičnih ciljeva navedenih u članku 6. Uredbe 2021/2115 koji proizlaze iz članka 105. te uredbe.
70
Osim toga, u skladu s pododjeljkom 3.3. Priloga pobijanoj odluci, strateški plan u okviru ZPP‑a treba odobriti kad su intervencijska strategija koju sadržava i njegovi elementi primjereni za postizanje ciljeva utvrđenih u Uredbi 2021/2115 i kad je u skladu s tom uredbom i Uredbom 2021/2116.
71
Stoga, s obzirom na to da Komisija nije počinila pogrešku koja se tiče prava kad je u pobijanoj odluci smatrala da odlukom o odobrenju treba poštovati sve zahtjeve iz Uredbe 2021/2115, uključujući njezin članak 118. stavak 4., i one na koje se upućuje u tom članku, osobito poštovanje specifičnih okolišnih i klimatskih ciljeva, njezino odbijanje da navedene opće ciljeve kvalificira kao ključne ne utječe na zakonitost pobijane odluke.
72
Prema tome, drugi prigovor valja odbiti kao bespredmetan, a slijedom toga i drugi dio prvog tužbenog razloga u cijelosti.
2.
Prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na pogreškama koje se tiču prava u pogledu prirode i opsega Komisijina nadzora na temelju članka 118. stavaka 3. i 4. Uredbe 2021/2115
73
Prvi dio prvog tužbenog razloga dijeli se na dva prigovora koji se temelje, s jedne strane, na pogreški koja se tiče prava u pogledu prirode nadzora koji Komisija provodi nad prijedlozima strateškog plana u okviru ZPP‑a na temelju članka 118. stavaka 3. i 4. Uredbe 2021/2115 i, s druge strane, na pogreški koja se tiče prava u pogledu Komisijine povrede opsega njezina nadzora nad prijedlozima strateškog plana u okviru ZPP‑a.
a)
Prvi prigovor, koji se temelji na pogreški koja se tiče prava u pogledu prirode nadzora koji Komisija provodi nad prijedlozima strateškog plana u okviru ZPP‑a na temelju članka 118. stavaka 3. i 4. Uredbe 2021/2115
74
Tužitelji u biti tvrde da razmatranja iznesena u pododjeljku 3. Priloga pobijanoj odluci sadržavaju pogrešku koja se tiče prava u pogledu prirode nadzora koji Komisija provodi nad prijedlozima strateškog plana u okviru ZPP‑a na temelju članka 118. stavaka 3. i 4. Uredbe 2021/2115. Prema njihovu mišljenju, Komisija utvrđuje preusko tumačenje koje je ograničeno na provjeru toga poštuje li se formalni uvjet koji se odnosi na dostavljanje svih potrebnih informacija u pogledu prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a. Autonomija država članica prilikom izrade intervencijske strategije njihovih strateških planova u okviru ZPP‑a i dalje mora poštovati okvir i ciljeve utvrđene navedenom uredbom.
75
S jedne strane, tužitelji u pododjeljku 3.3. Priloga pobijanoj odluci prigovaraju Komisiji da je počinila pogrešku koja se tiče prava u pogledu prirode opažanja upućenih Francuskoj Republici na temelju članka 118. stavka 3. Uredbe 2021/2115. Komisija je iskrivila doseg tih opažanja tako što je smanjila neusklađenosti s navedenom uredbom.
76
S druge strane, tužitelji smatraju da središnja uloga Komisije u fazi odobravanja prijedlogâ strateškog plana u okviru ZPP‑a proizlazi iz članka 118. stavka 4. Uredbe 2021/2115 i iz opće strukture navedene uredbe. Prema njihovu mišljenju, tim se člankom, u vezi s člankom 109. stavkom 2. i člankom 111. prvim stavkom točkom (c) te uredbe, zahtijeva da svaki prijedlog strateškog plana u okviru ZPP‑a ispunjava formalne uvjete, osobito one iz njezina članka 9., i druge zahtjeve koji se navode u toj uredbi. U tom bi pogledu samo nadzor ispunjenja formalnih i materijalnih uvjeta omogućio, s jedne strane, da se konkretno procijeni učinak prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a, da se dovedu u pitanje objašnjenja i odabiri država članica i da se uputi na moguće neusklađenosti i kontinuirane nedostatke te, s druge strane, da se zajamči zajednička priroda ZPP‑a i pritom izbjegne svaki rizik od ponovne nacionalizacije.
77
Stoga tužitelji smatraju da se nadzor materijalnih uvjeta za koji je zadužena Komisija ne treba temeljiti samo na analizama koje države članice trebaju provesti na temelju Uredbe 2021/2115, nego i na njezinu vlastitom znanju i, po potrebi, na izvješćima o analizi dostupnima o toj temi. Stoga se ni na temelju složenosti teme ni roka za odobrenje svakog prijedloga ne može opravdati smanjenje stupnja nadzora koji se provodi nad prijedlozima strateškog plana u okviru ZPP‑a.
78
U okviru tog prigovora tužitelji osporavaju tumačenje koje je Komisija utvrdila u pobijanoj odluci u pogledu članka 118. stavaka 3. i 4. Uredbe 2021/2115.
79
Valja ispitati pravni okvir kojim se Komisiji dodjeljuje takva ovlast odobravanja prijedlogâ strateškog plana u okviru ZPP‑a prije nego što se provjeri postoji li navodna pogreška koja se tiče prava u odgovoru na zahtjev za interno preispitivanje tužiteljâ u pobijanoj odluci.
1) Priroda nadzora koji se provodi na temelju članka 118. stavaka 3. i 4. Uredbe 2021/2115
80
Valja podsjetiti na to da tumačenje odredbe prava Unije zahtijeva da se u obzir uzme ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi kao i ciljevi te svrha akta kojeg je ona dio, pa čak i njezin nastanak (vidjeti u tom smislu presude od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu), C‑24/19, EU:C:2020:503, t. 37. i od 3. rujna 2024., Illumina i Grail/Komisija, C‑611/22 P i C‑625/22 P, EU:C:2024:677, t. 126. i 127. i navedenu sudsku praksu).
81
Člankom 118. Uredbe 2021/2115 uspostavlja se postupak procjene i odobravanja svakog prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a. Njegovim stavkom 1. predviđa se da svaka država članica Komisiji podnosi prijedlog strateškog plana u okviru ZPP‑a.
82
Člankom 118. stavkom 2. Uredbe 2021/2115 određuje se da Komisija strateški plan u okviru ZPP‑a koji joj je podnesen procjenjuje u pogledu njegove potpunosti, dosljednosti i koherentnosti s općim načelima prava Unije, navedenom uredbom i delegiranim i provedbenim aktima donesenima na temelju nje te s Uredbom 2021/2116, u pogledu njegova stvarnog doprinosa postizanju specifičnih ciljeva utvrđenih u članku 6. stavcima 1. i 2. Uredbe 2021/2115 i njegova učinka na pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta i narušavanje tržišnog natjecanja te na razinu administrativnog opterećenja za korisnike i upravu.
83
U skladu s člankom 118. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe 2021/2115, Komisija državama članicama može iznijeti svoja opažanja u roku od tri mjeseca od datuma podnošenja prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a. Njegovim drugim podstavkom predviđa se da je država članica dužna dostaviti Komisiji sve potrebne dodatne informacije i, ako je to primjereno, revidirati prijedlog strateškog plana u okviru ZPP‑a.
84
U članku 118. stavku 4. Uredbe 2021/2115 utvrđuju se kriteriji za odobrenje prijedlogâ strateškog plana u okviru ZPP‑a. Kao prvo, potrebne informacije iz članka 118. stavka 3. te uredbe treba dostaviti Komisiji i, kao drugo, prijedlog strateškog plana u okviru ZPP‑a treba biti usklađen s člankom 9. i drugim zahtjevima utvrđenima u navedenoj uredbi i Uredbi 2021/2116, kao i delegiranim i provedbenim aktima donesenima na temelju njih. Odobrenje se temelji isključivo na aktima koji su pravno obvezujući za države članice.
85
Na prvom mjestu, s jedne strane, iz teksta članka 118. Uredbe 2021/2115 proizlazi da se, u skladu s njegovim stavkom 3., Komisijina opažanja mogu odnositi ne samo na dostavu dodatnih informacija, nego i na reviziju prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a. Upotreba izraza „ako je to primjereno” podrazumijeva da potreba za provođenjem izmjena ovisi o prirodi tih opažanja. Stoga se u Komisijinim opažanjima može utvrditi prisutnost neusklađenosti između prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a i zahtjeva navedenih u članku 118. stavku 4. Uredbe 2021/2115. Stoga će država članica biti obvezna izmijeniti ga kako bi ishodila Komisijino odobrenje. Međutim, ta opažanja mogu sadržavati i prijedloge o načinu na koji država članica može poboljšati svoj prijedlog strateškog plana u okviru ZPP‑a, pa čak i pitanja o njegovim određenim aspektima, a da se pritom ne zahtijeva bilo kakva revizija tog prijedloga.
86
Usto, valja podsjetiti na to da opažanja koja je Komisija uputila u pogledu svakog prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a ne predstavljaju međumjeru u okviru postupka izrade strateškog plana u okviru ZPP‑a. Naime, člankom 118. stavkom 4. Uredbe 2021/2115 predviđa se da odobrenje proizlazi iz ispitivanja revidiranog prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a.
87
S druge strane, u skladu s člankom 118. stavkom 4. Uredbe 2021/2115, Komisija provodi dvostruki nadzor nad prijedlogom strateškog plana u okviru ZPP‑a, odnosno, s jedne strane, nad njegovom potpunosti s obzirom na sve potrebne informacije i, s druge strane, nad njegovom usklađenosti s taksativno navedenim zahtjevima koji se temelje na pravu Unije.
88
Na drugom mjestu, kontekstualno tumačenje potvrđuje doslovno tumačenje navedeno u točkama 83. do 87. ove presude.
89
U skladu s člankom 118. Uredbe 2021/2115, Komisija najprije procjenjuje svaki prijedlog strateškog plana u okviru ZPP‑a u odnosu na taksativan popis kriterija navedenih u njegovu stavku 2. Komisija provjerava njegovu potpunost, dosljednost i koherentnost s općim načelima prava Unije, navedenom uredbom i delegiranim i provedbenim aktima donesenima na temelju nje te s Uredbom 2021/2116, u pogledu njegova stvarnog doprinosa postizanju specifičnih ciljeva utvrđenih u članku 6. stavcima 1. i 2. Uredbe 2021/2115 i njegova učinka na pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta i narušavanje tržišnog natjecanja te na razinu administrativnog opterećenja za korisnike i upravu. U drugoj rečenici tog članka pojašnjava se da se procjena „posebno” odnosi na primjerenost niza sastavnih elemenata tih prijedloga. Upotreba takvog izraza upućuje na to da nije riječ o dodatnoj procjeni, nego o jednom od sastavnih dijelova te faze.
90
Nadalje, Komisija počinje postupak s državom članicom tijekom kojeg će moći iznijeti svoja opažanja u skladu s člankom 118. stavkom 3. Uredbe 2021/2115. Kao što se to navodi u točkama 83. i 85. ove presude, u navedenom članku pojašnjava se da sadržaj tih opažanja ovisi o rezultatima procjene svakog prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a koju je Komisija trebala prethodno provesti. Nije predviđeno da se ta opažanja odnose samo na probleme usklađenosti s navedenom uredbom. U tom se članku utvrđuju i moguće posljedice koje mogu proizlaziti iz navedenih opažanja.
91
Naposljetku, nakon dijaloga s državom članicom, Komisija donosi provedbenu odluku o odobrenju prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a, koji se eventualno mijenja nakon njezinih opažanja, pod uvjetom da je taj prijedlog u skladu sa zahtjevima navedenima u propisima Unije iz članka 118. stavka 4. Uredbe 2021/2115. U tom okviru valja istaknuti da se u članku 118. stavku 5. navedene uredbe pojašnjava da se odobrenje daje najkasnije šest mjeseci nakon što država članica o kojoj je riječ podnese prijedlog strateškog plana u okviru ZPP‑a i da to odobrenje ne obuhvaća ni informacije iz njezina članka 113. točke (c) ni one iz priloga I. do IV. prijedlogu strateškog plana u okviru ZPP‑a navedene u njezinu članku 107. stavku 2. točkama (a) do (d), koji sadržavaju ex ante procjenu, uključujući stratešku procjenu okoliša, analizu situacije u smislu prednosti, nedostataka, prilika i prijetnji (u daljnjem tekstu; „SWOT analiza”), savjetovanje s partnerima i posebno plaćanje za pamuk u skladu s člankom 115. stavcima 1. do 4. te uredbe.
92
Osim toga, u članku 1. stavku 2. Uredbe 2021/2115 podsjeća se na to da Komisija odobrava strateške planove u okviru ZPP‑a i da ih države članice izrađuju.
93
Kad je riječ o ulozi država članica, u skladu s člankom 104. stavkom 1. Uredbe 2021/2115, one utvrđuju strateške planove u okviru ZPP‑a kako bi provele potporu Unije koja se financira iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR).
94
U tom pogledu, u skladu s člankom 8. Uredbe 2021/2115, države članice teže postizanju ciljeva utvrđenih u člancima 5. i 6. navedene uredbe određivanjem intervencija na temelju vrsta intervencija iz navedene uredbe u skladu sa svojim procjenama potreba i zajedničkim zahtjevima predviđenima tom uredbom.
95
U tom okviru, u člancima 9. do 84. Uredbe 2021/2115 utvrđuju se vrste intervencija te zajednički zahtjevi koje primjenjuju države članice kako bi se zajamčila zajednička priroda ZPP‑a. U člancima 107. do 115. navedene uredbe utvrđuju se zahtjevi u pogledu sadržaja strateških planova u okviru ZPP‑a. Oni čine dokumente sa smjernicama o strategiji koju svaka država članica primjenjuje za provedbu ZPP‑a.
96
Kad je riječ o Komisiji, kao prvo, kao što to osobito proizlazi iz članka 152. Uredbe 2021/2115, ona donosi različite delegirane akte koji su potrebni za provedbu te uredbe. Kao drugo, zadužena je za donošenje provedbenih akata kao što to proizlazi iz članka 11. stavka 2., članka 37. stavka 6., članka 38. stavka 6., članka 59. stavka 8., članka 117., članka 123. stavka 5., članka 126. stavka 5., članka 133., članka 134. stavka 14., članka 143. stavka 4., članka 148. i članka 150. stavka 3. navedene uredbe. Kao treće, u skladu s člancima 120. do 143. te uredbe, Komisija osigurava praćenje i procjenu provedbe strateških planova u okviru ZPP‑a kako su ih odobrile države članice.
97
Stoga iz Uredbe 2021/2115 proizlazi raspodjela zadaća između država članica i Komisije koja pridonosi većoj supsidijarnosti unutar zajedničkog okvira kojim treba osigurati usklađenost odabira na nacionalnoj razini u odnosu na prioritete i ciljeve Unije.
98
Na trećem mjestu, teleološko tumačenje potvrđuje doslovno i kontekstualno tumačenje navedeno u točkama 83. do 97. ove presude.
99
U tom okviru najprije valja podsjetiti na to da se, u skladu s člankom 4. stavkom 2. UFEU‑a, podijeljena nadležnost između Unije i država članica primjenjuje, među ostalim, u području poljoprivrede.
100
Osim toga, u članku 5. Uredbe 2021/2115 podsjeća se na to da ciljeve ZPP‑a treba ostvariti uz poštovanje načela supsidijarnosti.
101
U tom kontekstu, u skladu s uvodnom izjavom 3. Uredbe 2021/2115, u okviru načina upravljanja ZPP‑om sada se primjenjuje novi pristup koji se temelji na ideji da Unija treba utvrditi osnovne parametre politike, a države članice trebaju snositi veću odgovornost u pogledu načina na koji ispunjavaju te ciljeve i ostvaruju ciljne vrijednosti. Stoga više supsidijarnosti omogućuje da se u većoj mjeri uzmu u obzir lokalni uvjeti i potrebe te posebna priroda poljoprivredne djelatnosti. U tom pogledu, iz uvodnih izjava 27., 96. i 97. navedene uredbe proizlazi da se njome uspostavlja prijenos odgovornosti na države članice.
102
Stoga se novi način upravljanja ZPP‑om koji je uveo zakonodavac Unije temelji na sustavu suradnje kojim se državama članicama ostavlja manevarski prostor kako bi intervencije prilagodile posebnim potrebama i zahtjevima svoje nacionalne poljoprivrede te se njime istodobno predviđa nadzor Unije kako bi se osigurala usklađenost sa ZPP‑om (rješenje od 17. listopada 2024., Complejo Agrícola Las Lomas/Komisija, T‑729/22, EU:T:2024:711, t. 70.).
103
Iz svih prethodno navedenih elemenata proizlazi da, s jedne strane, opažanja koja je Komisija iznijela na temelju članka 118. stavka 3. Uredbe 2021/2115 nisu sama po sebi obvezujuća, ali njihov sadržaj treba dovesti do toga da država članica koja je podnijela prijedlog strateškog plana u okviru ZPP‑a u njega unese izmjene ako ta opažanja upućuju na prisutnost neusklađenosti sa zahtjevima navedenima u članku 118. stavku 4. navedene uredbe koje su prepreka odobrenju navedenog plana i, s druge strane, Komisija na temelju te odredbe treba osigurati nadzor usklađenosti prijedlogâ strateškog plana u okviru ZPP‑a sa zahtjevima navedenima u propisima Unije iz navedenog stavka.
2) Komisijino tumačenje u pobijanoj odluci
104
U pododjeljku 3.3. Priloga pobijanoj odluci Komisija najprije podsjeća na to da odobrenje svakog prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a podrazumijeva tri faze, odnosno procjenu, zatim iznošenje opažanja i naposljetku odobrenje. Prema njezinu mišljenju, članak 118. stavci 2. i 4. Uredbe 2021/2115 obvezuju je da odobri prijedlog strateškog plana u okviru ZPP‑a kad su njegova intervencijska strategija i njegovi elementi primjereni za postizanje ciljeva utvrđenih u tom prijedlogu i kad je on u skladu s tom uredbom i Uredbom 2021/2116. Pojašnjava da se odobrenje temelji samo na elementima koji su pravno obvezujući za države članice.
105
Usto, Komisija podsjeća na to da, kad je riječ o opažanjima upućenima državama članicama na temelju članka 118. stavka 3. Uredbe 2021/2115, ona čine međufazu u postupku odobravanja strateškog plana u okviru ZPP‑a, nakon koje mogu slijediti druge razmjene s državama članicama o specifičnim aspektima njihovih prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a. Prema njezinu mišljenju, ovisno o poteškoćama utvrđenima tijekom procjene, kao prvo, svojim opažanjima može pozvati državu članicu ili zatražiti od nje da ispravi određene elemente prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a, koji možda nisu u skladu s člankom 9. navedene uredbe, s drugim zahtjevima iz te uredbe ili s Uredbom 2021/2116. Kao drugo, ta opažanja mogu sadržavati pozive ili prijedloge o načinu poboljšanja dosljednosti intervencija, razine ambicije strateškog plana u okviru ZPP‑a u cijelosti, kad je riječ o specifičnim okolišnim i klimatskim ciljevima, ili ambicije u pogledu specifičnih ciljeva, izrade intervencija, njihove dosljednosti, kao i prijedloge o načinu smanjenja administrativnog opterećenja prilikom provedbe navedenog plana. Kao treće, ta se opažanja mogu odnositi na elemente prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a koji nisu jasni, koji su nepotpuni, kojima nedostaju pojedinosti, u pogledu kojih postoje dvojbe ili koje bi bilo korisno dodatno objasniti ili poboljšati, čak i ako je riječ o elementima koje države članice mogu slobodno odabrati ili same osmisliti.
106
Stoga Komisija smatra da se odgovor države članice na njezina opažanja može razlikovati ovisno o njihovu sadržaju i da ne dovodi sustavno do izmjene prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a, pojašnjenja ili dodatnog objašnjenja koje može biti dovoljno.
107
Kad je konkretnije riječ o zahtjevu primjerenosti, Komisija pojašnjava da je taj zahtjev ispunjen kad je predložena intervencijska strategija u skladu sa SWOT analizom i utvrđivanjem potreba, kad je njezina struktura za okoliš i klimu u skladu s nacionalnim ciljevima koji se temelje na zakonodavstvu Unije navedenom u Prilogu XIII. Uredbi 2021/2115 i može pridonijeti ostvarenju tih ciljeva i kad je intervencijska strategija u cijelosti namijenjena tomu da stvarno pridonese ostvarenju specifičnih ciljeva utvrđenih u navedenoj uredbi i može pridonijeti njihovu ostvarenju.
108
Nadalje, Komisija ustraje na činjenici da se, s jedne strane, Uredbom 2021/2115 određene zadaće i odluke isključivo ili uglavnom povjeravaju državama članicama, osobito njezinim člankom 115. stavkom 2. i člankom 103., ili isključuju elementi postupka odobravanja, primjerice njezinim člankom 113. točkom (c) i člankom 118. stavkom 5. S druge strane, prema Komisijinu mišljenju, tom se uredbom ograničava doseg njezina ispitivanja u pogledu određenih elemenata prijedlogâ strateškog plana u okviru ZPP‑a, osobito kad se primjenjuju određeni predviđeni postupci ili kad je element o kojem je riječ osmišljen ili izračunan s pomoću metoda propisanih tom uredbom.
109
Naposljetku, Komisija smatra da je se Uredbom 2021/2115 ne ovlašćuje ni za to da državama članicama naloži kako treba detaljno provesti određene intervencije ili primijeniti elemente navedene uredbe, ni za to da predvidi najmanju razinu ambicije u pogledu ciljeva koji se nastoje ostvariti ili pokazateljâ učinka, ni za to da utvrdi detaljna pravila provedbe zahtjevâ u pogledu uvjetovanosti. Prema njezinu mišljenju, u skladu s novim regulatornim okvirom koji pruža veću fleksibilnost državama članicama, takav standard nadzora proizlazi iz ograničenja koja se tom uredbom nalažu u postupku odobravanja prijedlogâ strateškog plana u okviru ZPP‑a i raspodjele zadaća između nje i država članica prilikom pripreme, procjene i odobrenja tih prijedloga.
110
Stoga Komisija nije počinila pogrešku koja se tiče prava u pogledu tumačenja članka 118. stavka 4. Uredbe 2021/2115 kad je utvrdila da njezina uloga u okviru procjene i odobrenja svakog prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a obuhvaća samo osiguranje njihove usklađenosti s popisom zahtjeva koji se temelje na pravu Unije, osobito tako da ocijeni doprinos navedenog prijedloga ostvarenju ciljeva tih propisa.
111
Argumentima koje ističu tužitelji ne može se dovesti u pitanje takvo utvrđenje.
112
Kao prvo, iz pobijane odluke ne proizlazi da Komisija smatra da je njezin nadzor ograničen na ispunjenje formalnog uvjeta, nego niza specifičnih zahtjeva, kao što to proizlazi iz elemenata navedenih u točkama 104. i 107. ove presude.
113
Kao drugo, kad je riječ o argumentu koji se temelji na Komisijinoj obvezi da se prilikom ispitivanja prijedlogâ strateškog plana u okviru ZPP‑a ne osloni samo na analize koje države članice trebaju provesti na temelju Uredbe 2021/2115, nego i na vlastito znanje i, po potrebi, na vanjska izvješća, valja podsjetiti na to da se navedenom uredbom utvrđuje posebna podjela zadaća između Komisije i država članica u području činjeničnih analiza.
114
U tom je pogledu u okviru novog modela provođenja ZPP‑a, kako proizlazi iz Uredbe 2021/2115, osobito iz njezinih uvodnih izjava 99. i 100., naglasak na važnosti prethodne analize nacionalne situacije i utvrđivanju specifičnih nacionalnih potreba kako bi se izradili strateški planovi u okviru ZPP‑a. U skladu s tom uredbom, takav postupak trebao bi pridonijeti većoj supsidijarnosti unutar zajedničkog okvira Unije.
115
U tu svrhu Uredbom 2021/2115 državama članicama povjerava se provedba analiza poljoprivrednog konteksta, na nacionalnoj i regionalnoj razini. Prva od tih analiza, predviđena člankom 108. navedene uredbe, odnosi se na procjenu potreba, druga je analiza, na temelju članka 115. stavka 2. te uredbe, SWOT analiza, a cilj je treće analize, navedene u članku 139. te uredbe, koja se naziva ex ante analiza, ocijeniti učinak prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a na temelju nekoliko kriterija, uključujući njegov doprinos postizanju specifičnih ciljeva.
116
Usto, člankom 118. stavkom 5. drugim podstavkom Uredbe 2021/2115 osobito se predviđa da odobrenje ne obuhvaća informacije navedene u točki 115. ove presude.
117
Stoga se postupkom odobravanja ne obvezuje Komisiju da potvrdi analize koje su provele države članice i koje su navedene u točki 115. ove presude niti da ih dopuni drugim analizama.
118
U ovom slučaju Komisija nije počinila pogrešku koja se tiče prava u pobijanoj odluci, osobito u pododjeljku 3.3. njezina Priloga, kad je podsjetila na to da joj se Uredbom 2021/2115 za potrebe procjene prijedlogâ strateškog plana u okviru ZPP‑a ne dodjeljuju istražne ovlasti koje bi joj omogućile da provede vlastite istrage ili čak provjere i nadzor informacija na kojima se temelje ti prijedlozi. Isto tako, samo utvrđenje do kojeg je Komisija došla u tom pododjeljku Priloga pobijanoj odluci, prema kojem ona za procjenu prijedlogâ strateškog plana u okviru ZPP‑a, osim tih informacija, može upotrijebiti druge informacije kojima već raspolaže ne predstavlja pogrešku koja se tiče prava u pogledu prirode nadzora predviđenog člankom 118. stavkom 4. navedene uredbe.
119
Kao treće, iz Komisijina odgovora u pododjeljku 3.3. Priloga pobijanoj odluci ne proizlazi da je smatrala da je intenzitet njezina nadzora nad prijedlozima strateškog plana u okviru ZPP‑a u okviru postupka odobravanja smanjen zbog složenosti teme i šestomjesečnog roka u kojem ih je trebala odobriti nakon njihova podnošenja, u skladu s člankom 118. stavkom 5. prvim stavkom Uredbe 2021/2115.
120
Naime, Komisija u pobijanoj odluci samo podsjeća na granice svojeg nadzora, kako proizlazi iz članka 118. stavaka 2. i 4. Uredbe 2021/2115, pri čemu naglašava da se izrada strateških planova u okviru ZPP‑a temelji na prospektivnoj analizi koja se odnosi na razdoblje od najmanje pet godina, što podrazumijeva znatnu razinu neizvjesnosti u pogledu budućih promjena koje će utjecati na područje poljoprivrede.
121
Slijedom toga, iz svih prethodno navedenih elemenata proizlazi da Komisija nije počinila nikakvu pogrešku koja se tiče prava u pobijanoj odluci time što je podsjetila na posebnosti postupka odobravanja prijedlogâ strateškog plana u okviru ZPP‑a na temelju članka 118. stavaka 3. i 4. Uredbe 2021/2115.
122
Stoga prvi prigovor iz prvog dijela valja odbiti kao neosnovan.
b)
Drugi prigovor, koji se temelji na pogreški koja se tiče prava u pogledu opsega nadzora koji je Komisija provela nad intervencijskom strategijom na temelju članka 118. stavka 4. Uredbe 2021/2115
123
Tužitelji tvrde da pobijana odluka sadržava pogrešku koja se tiče prava u pogledu opsega nadzora koji Komisija treba provesti na temelju članka 118. stavaka 2. i 4. Uredbe 2021/2115. Prema njihovu mišljenju, Komisija ne treba provesti samo opći nadzor intervencijske strategije i ukupnog doprinosa prijedloga francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a povezanog sa specifičnim ciljevima, nego treba i analizirati učinkovitost mjera uključenih u navedeni strateški plan u okviru ZPP‑a kako bi pridonijela njihovu ostvarenju.
124
Tužitelji smatraju da Komisija treba ocijeniti, s jedne strane, stvaran doprinos intervencijske strategije, odnosno njezinu mogućnost da dovede do željenih ili zahtijevanih rezultata i, s druge strane, dosljedan doprinos strukture za okoliš postizanju dugoročnih nacionalnih ciljnih vrijednosti koje se odnose na okolišne i klimatske ciljeve, odnosno doprinos te strukture postizanju tih vrijednosti u odnosu na važnost strateškog plana u okviru ZPP‑a za njihovo ostvarenje u poljoprivrednom sektoru. U tu je svrhu potrebno ispitati bitne mjere koje su predviđene francuskim strateškim planom u okviru ZPP‑a za odgovaranje na prioritetne potrebe i postizanje specifičnih okolišnih i klimatskih ciljeva ili navedenih dugoročnih nacionalnih ciljnih vrijednosti.
125
Komisija, koju podupire Francuska Republika, osporava argumente tužiteljâ.
126
U skladu s člankom 118. stavkom 2. Uredbe 2021/2115, na koji se podsjeća u točki 89. ove presude, Komisija treba procijeniti, među ostalim, stvaran doprinos prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a postizanju specifičnih ciljeva utvrđenih u članku 6. stavcima 1. i 2. navedene uredbe. Ta se procjena „posebno” odnosi na primjerenost niza elemenata od kojih se sastoji prijedlog strateškog plana u okviru ZPP‑a.
127
Postupkom odobravanja predviđa se da Komisija treba provjeriti mogućnost intervencijske strategije sadržane u prijedlogu strateškog plana u okviru ZPP‑a da proizvodi konkretne i koordinirane učinke radi ostvarenja specifičnih ciljeva utvrđenih u članku 6. stavcima 1. i 2. Uredbe 2021/2115.
128
U tom se pogledu u članku 109. Uredbe 2021/2115 koji se odnosi na intervencijsku strategiju pojašnjava da ona treba opisivati, među ostalim, kako se intervencijama mogu postići ciljne vrijednosti, uključujući one utvrđene za specifične okolišne i klimatske ciljeve, te kako su one međusobno koherentne i kompatibilne. Isto vrijedi za dodjelu financijskih sredstava koja treba biti opravdana i primjerena za ostvarivanje navedenih ciljnih vrijednosti. Usto, u članku 109. stavku 2. točki (a) te uredbe dodaje se da ta intervencijska strategija treba pokazati dosljednost i komplementarnost intervencija u specifičnim ciljevima osiguravanjem, među ostalim, pregleda strukture za okoliš i klimu u kojem se za svaki standard za dobre poljoprivredne i okolišne uvjete zemljišta (u daljnjem tekstu: GAEC) opisuje način na koji se on provodi, ukupan doprinos uvjetovanosti postizanju specifičnih okolišnih i klimatskih ciljeva, komplementarnost između nekoliko oblika potpore koje se odnose na iste specifične ciljeve, način na koji se postiže veći ukupan doprinos utvrđen u članku 105. navedene uredbe i objašnjenje kako bi se tom strukturom za okoliš i klimu trebalo doprinijeti postizanju dugoročnih nacionalnih ciljnih vrijednosti te kako bi ta struktura trebala biti usklađena s tim ciljnim vrijednostima.
129
Kad je riječ o većim ambicijama u pogledu specifičnih okolišnih i klimatskih ciljeva, člankom 105. Uredbe 2021/2115 predviđa se da države članice nastoje dati veći ukupni doprinos njihovu postizanju u usporedbi s ukupnim doprinosom postizanju cilja utvrđenog prijašnjim propisom u razdoblju od 2014. do 2020. U tom se članku dodaje da se u strateškim planovima u okviru ZPP‑a objašnjava kako države članice namjeravaju postići takav veći ukupni doprinos.
130
Usto, valja podsjetiti na to da novi model provedbe na kojem se temelji Uredba 2021/2115 pridonosi većoj supsidijarnosti tako što se državama članicama dodjeljuje dodatna margina prosudbe prilikom posebnog uređivanja intervencija sadržanih u svakom strateškom planu u okviru ZPP‑a.
131
U tu se svrhu Uredbom 2021/2115 utvrđuju ključni parametri za provedbu strateškog plana u okviru ZPP‑a, odnosno ciljevi Unije, vrste intervencija i zajednički zahtjevi čije poštovanje osigurava Komisija u okviru postupka odobravanja predviđenog člankom 118. navedene uredbe.
132
U tom okviru Uredba 2021/2115 ne obuhvaća mehanizam prilagodbe ni intervencije u okviru intervencijske strategije kad je riječ o njihovu doprinosu postizanju specifičnih okolišnih i klimatskih ciljeva, kao ni sudjelovanje strateškog plana u okviru ZPP‑a u postizanju dugoročnih nacionalnih ciljnih vrijednosti koje se odnose na okolišne i klimatske ciljeve.
133
Stoga se Uredbom 2021/2115 od svake države članice zahtijeva da izradi strateški plan u okviru ZPP‑a kojim se stvarno pridonosi postizanju specifičnih ciljeva utvrđenih u članku 6. stavcima 1. i 2. navedene uredbe čije se postizanje mjeri s pomoću pokazateljâ i ciljnih vrijednosti.
134
Međutim, Uredbom 2021/2115 državama članicama ne nalaže se obveza postizanja rezultata prilikom provedbe strateškog plana u okviru ZPP‑a, nego obveza postupanja. Naime, utvrđivanje općih i specifičnih ciljeva potvrđuje da države članice nisu dužne postići određeni i točno kvantificirani rezultat. U tom se pogledu člankom 5. točkom (b) navedene uredbe predviđa da potpora iz EFJP‑a i EPFRR‑a pridonosi ostvarenju različitih općih ciljeva, osobito onih koji se odnose na „podupiranje i jačanje zaštite okoliša”. Stoga, kad je riječ o specifičnim okolišnim i klimatskim ciljevima, u članku 6. stavku 2. točkama (d) do (f) te uredbe pojašnjava se da je cilj potpora „doprinos ublažavanju klimatskih promjena i […] promicanje održive energije”, „poticanje održivog razvoja i djelotvornog upravljanja prirodnim resursima” i „doprinos zaustavljanju procesa gubitka bioraznolikosti […], poboljšanje usluga ekosustava te očuvanje staništa i krajobraza”.
135
Prema tome, Komisija treba u skladu s općim pristupom u okviru svojeg nadzora usklađenosti ocijeniti stvaran doprinos prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a postizanju općih i specifičnih ciljeva tako da ispita intervencijsku strategiju istodobno u pogledu njezine razine ambicije i mogućnosti da proizvodi očekivane učinke kako bi se ispunila obveza postupanja koju imaju države članice, uključujući specifične okolišne i klimatske ciljeve.
136
U ovom slučaju, Komisija u pododjeljku 3.2. Priloga pobijanoj odluci objašnjava da njezina uloga uključuje da, na temelju procjene predviđene člankom 118. stavkom 2. Uredbe 2021/2115, provjeri jesu li informacije i obrazloženja koja su dostavile države članice potpune, objašnjava li se njima jasno, dosljedno, logično, sažeto i vjerodostojno način funkcioniranja intervencijske strategije i intervencija, njihov stvaran doprinos postizanju specifičnih okolišnih i klimatskih ciljeva, njihova dosljednost s drugim intervencijama koje pridonose postizanju specifičnih ciljeva i usklađenost svake intervencije s općim i specifičnim zahtjevima navedene uredbe koji se na nju primjenjuju. Kad je riječ o strukturi za okoliš i klimu, Komisija pojašnjava da provjerava njezinu usklađenost sa zahtjevima iz članka 109. stavka 2. točke (a) navedene uredbe, uključujući njezin doprinos i dosljednost s dugoročnim nacionalnim ciljnim vrijednostima.
137
Nadalje, Komisija u pododjeljku 3.3. Priloga pobijanoj odluci, na koji se podsjeća u točkama 104. i 107. ove presude, potvrđuje da u okviru postupka odobravanja treba provjeriti stvaran doprinos intervencijske strategije strateškog plana u okviru ZPP‑a i elemenata od kojih se sastoji postizanju općih i specifičnih ciljeva te usklađenost navedenog plana sa zahtjevima prava Unije koji su taksativno navedeni u članku 118. stavku 4. Uredbe 2021/2115. Komisija nastoji pojasniti da je doista riječ o tome da se osigura da su države članice ispunile obveze postupanja koje imaju na temelju te uredbe.
138
Iz pobijane odluke ne proizlazi da je Komisija smatrala da u okviru postupka odobravanja francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a treba samo provesti opću ocjenu navedenog plana a da pritom ne provjeri mjere koje taj plan sadržava. Naprotiv, iz pobijane odluke proizlazi da Komisija smatra da se njezin nadzor treba odnositi na sve elemente od kojih se sastoji prijedlog strateškog plana u okviru ZPP‑a jer je dužna ocijeniti ne samo pojedinačne učinke mjera, nego i njihove koordinirane učinke.
139
Iz toga slijedi da drugi prigovor iz prvog dijela i, slijedom toga, prvi dio prvog tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovane.
3.
Treći dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na činjenici da je Komisija u pobijanoj odluci počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je zaključila da je francuski strateški plan u okviru ZPP‑a u skladu s ključnim elementima Uredbe 2021/2115
140
Tužitelji smatraju da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni u pododjeljku 4.1. Priloga pobijanoj odluci jer je smatrala da je francuski strateški plan u okviru ZPP‑a u skladu s ključnim elementima Uredbe 2021/2115 u području zaštite okoliša i klime. Tvrde da neusklađenosti s ključnim elementima navedene uredbe nisu ispravljene u revidiranoj verziji prijedloga francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a, osobito kad je riječ o specifičnim okolišnim i klimatskim ciljevima smanjenja emisija stakleničkih plinova, zaštite vodnih resursa te očuvanja i obnove bioraznolikosti.
[omissis]
143
Valja istaknuti da tužitelji u trećem dijelu prvog tužbenog razloga u biti prigovaraju Komisiji da je u pobijanoj odluci počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je zaključila da je francuski strateški plan u okviru ZPP‑a u skladu sa specifičnim okolišnim i klimatskim ciljevima.
144
Osim toga, tužitelji također prigovaraju Komisiji u svojem drugom, trećem i četvrtom tužbenom razlogu da je počinila nekoliko očitih pogrešaka u ocjeni time što je smatrala da je odluka o odobrenju u skladu sa specifičnim okolišnim i klimatskim ciljevima.
145
Stoga ispitivanje trećeg dijela prvog tužbenog razloga, koji se odnosi na poštovanje specifičnih okolišnih i klimatskih ciljeva, valja spojiti s ispitivanjem drugog, trećeg i četvrtog tužbenog razloga.
146
S obzirom na prethodno navedena razmatranja, valja odbiti prvi tužbeni razlog kao djelomično bespredmetan i djelomično neosnovan i u preostalom dijelu uputiti na ispitivanje drugog, trećeg i četvrtog tužbenog razloga.
[omissis]
E. Treći tužbeni razlog, koji se temelji na očitim pogreškama u ocjeni u pogledu doprinosa francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a postizanju specifičnog cilja E i dugoročnih nacionalnih ciljnih vrijednosti koje se odnose na taj cilj
223
Treći tužbeni razlog dijeli se na dva dijela, od kojih se prvi temelji na očitoj pogreški u ocjeni u pogledu stvarnog doprinosa intervencijske strategije francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a postizanju specifičnog cilja E, osobito zaštiti vodnih resursa, a drugi na očitoj pogreški u ocjeni u pogledu stvarnog doprinosa francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a postizanju dugoročnih nacionalnih ciljnih vrijednosti u području zaštite vodnih resursa koja proizlazi iz Direktive 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike (SL 2000., L 327, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 48.) i Direktive Vijeća 91/676/EEZ od 12. prosinca 1991. o zaštiti voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora (SL 1991., L 375, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 6., str. 6.).
1.
Prvi dio trećeg tužbenog razloga, koji se temelji na očitoj pogreški u ocjeni u pogledu stvarnog doprinosa intervencijske strategije francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a postizanju specifičnog cilja E, konkretno zaštiti vodnih resursa
224
Tužitelji tvrde da je Komisija u pobijanoj odluci počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je zaključila da je intervencijska strategija francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a stvarno pridonijela zaštiti vodnih resursa, navedenoj u okviru specifičnog cilja E, iako se njome ne omogućuje smanjenje upotrebe pesticida zbog nepoštovanja standarda GAEC 7 i ekosheme, kako su utvrđeni u Uredbi 2021/2115.
225
Prvi dio trećeg tužbenog razloga dijeli se na pet prigovora, od kojih se prvi temelji na prioritetnosti smanjenja upotrebe pesticida u okviru postizanja specifičnog cilja E, drugi na neprikladnosti Komisijine logike ispitivanja kako bi se ocijenio doprinos intervencijske strategije postizanju specifičnog cilja E, treći na činjenici da se francuskim strateškim planom u okviru ZPP‑a ne poštuje standard GAEC 7 predviđen člankom 13. Uredbe 2021/2115, četvrti na činjenici da se francuskim strateškim planom u okviru ZPP‑a ne poštuje ekoshema predviđena člankom 31. navedene uredbe, a peti na nemogućnosti da se intervencijskom strategijom postigne specifičan cilj E zbog ograničenja povezanih s uvjetima pod kojima francuska tijela provode standard GAEC 7 i ekoshemu.
[omissis]
c)
Treći prigovor, koji se temelji na činjenici da se standardom GAEC 7 koji se provodi francuskim strateškim planom u okviru ZPP‑a ne poštuje članak 13. Uredbe 2021/2115 i minimalni zahtjevi utvrđeni tom uredbom
246
Kao što se to navodi u točkama 103. i 135. ove presude, Komisija na temelju članka 118. stavka 4. Uredbe 2021/2115 treba osigurati da je svaki prijedlog strateškog plana u okviru ZPP‑a u skladu s određenim zahtjevima prava Unije, konkretno odredbama Povelje Europske unije o temeljnim pravima, odredbama Uredbe 2021/2115 i Uredbe 2021/2116, kao i odredbama delegiranih i provedbenih akata donesenih na temelju tih uredbi. Tim se nadzorom usklađenosti ne zahtijeva samo ocjena stvarnog doprinosa intervencijske strategije svakog plana postizanju specifičnih ciljeva u skladu s općim pristupom, nego i nepostojanje proturječnosti između mjera koje oni sadržavaju i minimalnih zahtjeva prava Unije navedenih u tom članku.
247
U okviru trećeg prigovora iz prvog dijela trećeg tužbenog razloga tužitelji tvrde da standard GAEC 7, koji se provodi francuskim strateškim planom u okviru ZPP‑a, nije u skladu ni s člankom 13. stavkom 1. Uredbe 2021/2115 ni s minimalnim zahtjevima iz Priloga III. navedenoj uredbi, što predstavlja povredu članka 118. stavka 4. navedene uredbe. Nadalje, odstupanja od općeg pravila godišnjeg plodoreda dopuštena su samo na razini regija ili gospodarstava koja imaju određena obilježja. Usto, procjena ukupnog doprinosa uvjetovanosti postizanju specifičnih ciljeva ne protivi se konkretnoj procjeni standarda GAEC koji se provode strateškim planom u okviru ZPP‑a, kao što to proizlazi iz članka 109. stavka 2. točke (a) podtočke ii. te uredbe.
248
Komisija, koju podupire Francuska Republika, osporava argumente tužiteljâ. Prema njezinu mišljenju, standard GAEC 7 koji se provodi francuskim strateškim planom u okviru ZPP‑a ispunjava minimalne zahtjeve utvrđene u članku 13. stavku 1. Uredbe 2021/2115 i detaljno navedene u Prilogu III. navedenoj uredbi, koji omogućuju državama članicama da provode navedeni standard uz određenu fleksibilnost kako bi se uzela u obzir raznolikost poljoprivrednih metoda i uvjeta u različitim regijama zemlje. Usto, iznimke su moguće ako se njima jamči postizanje glavnog cilja koji se nastoji ostvariti standardom GAEC 7, odnosno očuvanje potencijala tla. Francuskim strateškim planom u okviru ZPP‑a u potpunosti se jamči taj cilj i provodi dugoročni plodored, pri čemu se predviđa određena fleksibilnost u slučaju nepovoljnih klimatskih uvjeta te se uzimaju u obzir regionalne razlike. U tom se pogledu, na razini parcele, u skladu s člankom 13. te uredbe, obveza utvrđena standardom GAEC 7 ispunjava izmjenom glavnog usjeva svake dvije godine ili obradom sekundarnog usjeva svake godine.
249
U ovom slučaju, iz pododjeljka 4.3. Priloga pobijanoj odluci proizlazi da je Komisija u odgovoru na zahtjev za interno preispitivanje smatrala da, s jedne strane, standard GAEC 7 ne predstavlja intervenciju u smislu članka 111. Uredbe 2021/2115 i stoga nije dio okvira uspješnosti predviđenog navedenom uredbom, iako je ključan kao minimalni zahtjev i osnova za određene intervencije. S druge strane, standard GAEC 7, kao zahtjev uvjetovanosti koji trebaju poštovati svi poljoprivrednici, nije relevantan za ocjenu doprinosa francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a pokazatelju rezultata R.24.
250
Najprije valja podsjetiti na to da podnositelj zahtjeva u okviru internog preispitivanja na temelju članka 10. stavka 1. Aarhuške uredbe može tvrditi da je akt na koji se odnosi zahtjev za preispitivanje protivan pravu zaštite okoliša.
251
U tom pogledu standard GAEC 7, uzimajući u obzir cilj očuvanja potencijala tla, zahvaljujući plodoredu glavnih ili sekundarnih usjeva na obradivom zemljištu, pridonosi postizanju ciljeva politike Unije u području okoliša, konkretno očuvanja, zaštite i poboljšanja kvalitete okoliša te razborite i racionalne upotrebe prirodnih resursa. Stoga je taj standard obuhvaćen pojmom „pravo zaštite okoliša” u smislu članka 2. stavka 1. točke (f) Aarhuške uredbe (vidjeti u tom smislu presudu od 6. srpnja 2023., EIB i Komisija/ClientEarth, C‑212/21 P i C‑223/21 P, EU:C:2023:546, t. 83. do 87.).
252
Valja naglasiti da iz samog teksta članka 13. stavka 1. Uredbe 2021/2115 proizlazi da zadaću osiguravanja da se sve poljoprivredne površine održavaju u skladu s dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima imaju države članice. U tu svrhu države članice na nacionalnoj ili regionalnoj razini utvrđuju minimalne standarde za svaki GAEC standard naveden u Prilogu III. toj uredbi u skladu s glavnim ciljem tih standarda kako je navedeno u tom prilogu. Usto, pri utvrđivanju minimalnih standarda države članice uzimaju u obzir, ako je to relevantno, posebna svojstva dotičnih površina, uključujući uvjete tla i klimatske uvjete, te uzimaju u obzir postojeće sustave poljoprivredne proizvodnje, poljoprivredne prakse, veličinu poljoprivrednih gospodarstava i strukture poljoprivrednih gospodarstava, upotrebu zemljišta i posebnosti najudaljenijih regija.
253
Iz toga proizlazi da države članice imaju obvezu utvrditi minimalne standarde za svaki GAEC standard naveden u Prilogu III. Uredbi 2021/2115. Takav pristup potvrđuje uvodna izjava 43. navedene uredbe. Međutim, iako su države članice pri određivanju tih zahtjeva dakle dužne poštovati navedeni prilog, njime im je ipak, upotrebom općih pojmova i izraza, ostavljena određena margina prosudbe prilikom konkretnog određivanja tih standarda (vidjeti po analogiji presudu od 7. kolovoza 2018., Argo Kalda Mardi talu, C‑435/17, EU:C:2018:637, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
254
Stoga opseg margine prosudbe koja se priznaje državama članicama u okviru utvrđivanja standarda GAEC osobito ovisi o njihovu tekstu ili stupnju preciznosti u pravu Unije, odnosno, u ovom slučaju, o sadržaju Priloga III. Uredbi 2021/2115.
255
Prilogom III. Uredbi 2021/2115 određuje se da je glavni cilj standarda GAEC 7 očuvanje potencijala tla. U tom se pogledu u bilješci navode pojašnjenja u pogledu značenja pojma „plodored”. U skladu s tom bilješkom, plodored se sastoji od promjene usjeva najmanje jednom godišnje na razini zemljišnih parcela, uključujući sekundarne usjeve kojima se primjereno gospodari, osim u slučaju višegodišnjih usjeva, trava i drugog travolikog krmnog bilja te zemljišta ostavljenog na ugaru.
256
Valja utvrditi da, iako je standard GAEC 7 formuliran općenito, u formulaciji iz bilješke, na koju se upućuje u Prilogu III. Uredbi 2021/2115, precizno se navode minimalni zahtjevi u području plodoreda, kao i moguće prilagodbe i iznimke.
257
Iz toga slijedi da se marginom prosudbe koju države članice imaju u pogledu određivanja standarda GAEC 7 ne mogu povrijediti minimalni zahtjevi plodoreda navedeni u točki 255. ove presude.
258
U ovom se slučaju standardom GAEC 7, koji se provodi francuskim strateškim planom u okviru ZPP‑a, predviđa da se njegovo poštovanje ocjenjuje u skladu s dvama kumulativnim kriterijima, prvim na razini gospodarstva, a drugim na razini parcele, kao što je to Francuska Republika potvrdila na raspravi.
259
Na razini gospodarstva francuskim strateškim planom u okviru ZPP‑a utvrđuje se godišnji kriterij plodoreda, odnosno da na najmanje 35 % površine za usjeve nekog gospodarstva glavni usjev treba biti različit od onoga od prethodne godine ili da ga treba zamijeniti sekundarnim usjevom.
260
Na razini parcele francuskim strateškim planom u okviru ZPP‑a zahtijeva se da se zasiju dva različita glavna usjeva u razdoblju od četiri godine ili da se u tom razdoblju svake godine sije sekundarni usjev, osim na površinama na kojima je posijan „sjemenski kukuruz”. Predviđa se i odstupanje koje se temelji na raznolikosti usjeva specifičnih za gospodarstva koja se nalaze u nizini Rajne i nekoliko iznimki.
261
U tom pogledu valja istaknuti da se u prvom kriteriju, navedenom u točki 259. ove presude, upotrebljava drukčija terminologija od one iz Priloga III. Uredbi 2021/2115 a da se pritom ne daje posebno obrazloženje.
262
Usto, tim se kriterijem uvodi dodatan parametar, koji se ne predviđa Prilogom III. Uredbi 2021/2115. Njime se dio obradivog zemljišta na koje se odnosi obveza plodoreda kako je utvrđena u navedenom prilogu ograničava na 35 %. U francuskom strateškom planu u okviru ZPP‑a ne iznosi se nikakvo objašnjenje o uključenju tog parametra u minimalne zahtjeve u okviru kriterija standarda GAEC 7. Naime, tim se ograničenjem sužava doseg zahtjeva plodoreda i stoga doseg glavnog cilja tog standarda, navedenog u tom prilogu, odnosno očuvanje potencijala tla.
263
Drugim kriterijem, navedenim u točki 260. ove presude, uvodi se mogućnost odabira između godišnjeg plodoreda glavnog usjeva ili godišnjeg plodoreda sekundarnog usjeva. Naime, tim se kriterijem zahtijeva prisutnost dvaju glavnih usjeva u razdoblju od četiri godine ili jednog sekundarnog usjeva svake godine. Međutim, takva alternativa nije u skladu s Prilogom III. Uredbi 2021/2115 u kojem se navodi da se plodored sastoji od promjene usjeva najmanje jednom godišnje na razini parcela, uključujući sekundarne usjeve kojima se primjereno gospodari.
264
Iz toga proizlazi da kombinacija tih dvaju kumulativnih kriterija dovodi do manje učestalog plodoreda na manjoj količini obrađenog zemljišta s obzirom na minimalne zahtjeve utvrđene u Uredbi 2021/2115.
265
Međutim, s jedne strane, iz pobijane odluke proizlazi da se ta odluka nije mogla zakonito temeljiti na dvama razlozima koje je istaknula Komisija i koji su navedeni u točki 249. ove presude jer se njima ne omogućuje da se utvrdi da su uvjeti pod kojima francuska tijela provode standard GAEC 7, kako su potvrđeni odlukom o odobrenju, bili u skladu s regulatornom definicijom tog standarda. S druge strane, Komisija je samo smatrala da je standard GAEC 7 koji se provodi francuskim strateškim planom u okviru ZPP‑a sudjelovao u smanjenju upotrebe pesticida zbog učinaka prakse plodoreda koji se njime predviđa a da pritom nije uzela u obzir činjenicu da se nisu poštovali navedeni minimalni zahtjevi.
266
Stoga su tužitelji u dovoljnoj mjeri dokazali da je Komisija u pobijanoj odluci počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je odbila kao neosnovan razlog za interno preispitivanje koji se temelji na tome da su se uvjetima provedbe standarda GAEC 7 koji se predviđaju francuskim strateškim planom u okviru ZPP‑a i potvrđuju odlukom o odobrenju povrijedili minimalni zahtjevi iz članka 13. stavka 1. Uredbe 2021/2115 kao i njezina Priloga III.
[omissis]
e)
Peti prigovor, koji se temelji na nepostojanju stvarnog doprinosa intervencijske strategije francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a postizanju specifičnog cilja E
302
Tužitelji tvrde da se na temelju intervencijske strategije francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a, osobito jer se njome pojašnjavaju uvjeti provedbe standarda GAEC 7 i ekosheme, ne može omogućiti postizanje specifičnog cilja E i odgovoriti na prioritetnu potrebu za smanjenjem pesticida u francuskom poljoprivrednom sektoru.
303
Kad je riječ o standardu GAEC 7, tužitelji smatraju da, čak i ako se takav standard ne kvalificira kao intervencija u smislu članka 111. Uredbe 2021/2115, on predstavlja sredstvo na koje se poziva u francuskom strateškom planu u okviru ZPP‑a kako bi se opravdala njegova razina ambicije u području smanjenja ovisnosti o pesticidima.
304
Kad je riječ o ekoshemi, s jedne strane, tužitelji tvrde da metoda koja se temelji na praksama raznolikosti usjeva ne može imati kumulativan učinak na sva poljoprivredna gospodarstva, nego samo na ona koja su već diversificirana. Komisija je u svojim opažanjima upozorila Francusku Republiku na to da ta metoda nije dovoljno ambiciozna. S druge strane, metoda certificiranja ne omogućuje da se odgovori na prioritetnu potrebu za smanjenjem upotrebe pesticida te se njome ugrožava i postizanje ciljnih vrijednosti u tu svrhu, pri čemu se odvraća poljoprivrednike od metode koja se temelji na praksama. Osim toga, tužitelji smatraju da poljoprivrednim gospodarstvima nije u financijskom interesu da poštuju sve obveze nekoliko metoda pristupa ekoshemi.
305
Komisija, koju podupire Francuska Republika, osporava argumente tužiteljâ.
306
Kao što se to navodi u točki 246. ove presude, Komisija u okviru svojeg nadzora usklađenosti treba u skladu s općim pristupom ocijeniti stvaran doprinos intervencijske strategije svakog prijedloga strateškog plana u okviru ZPP‑a postizanju svih specifičnih ciljeva Uredbe 2021/2115.
307
Kao prvo, s obzirom na točke 252. do 266 ove presude, valja ispitati posljedice postojanja ozbiljnih dvojbi u pogledu toga poštuju li se standardom GAEC 7 koji se provodi francuskim strateškim planom u okviru ZPP‑a minimalni zahtjevi Uredbe 2021/2115 o ocjeni stvarnog doprinosa intervencijske strategije postizanju specifičnog cilja E, u okviru Komisijina nadzora usklađenosti, na temelju članka 118. stavka 4. Uredbe 2021/2115.
308
U tom pogledu valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 12. stavkom 1. Uredbe 2021/2115, standard GAEC 7 predstavlja zahtjev uvjetovanosti.
309
U skladu s člankom 109. stavkom 2. Uredbe 2021/2115, u intervencijskoj strategiji svakog strateškog plana u okviru ZPP‑a treba dokazati dosljednost i komplementarnost intervencija u različitim specifičnim ciljevima. U tu svrhu svaki strateški plan u okviru ZPP‑a treba sadržavati pregled strukture za okoliš i klimu u kojem se među ostalim opisuje, kao prvo, za svaki standard GAEC način na koji se standard provodi kao i, prema potrebi, opis načina na koji se tom praksom pridonosi ostvarenju glavnog cilja tog standarda, kao drugo, za sveukupnu uvjetovanost, njezin ukupan doprinos postizanju specifičnih okolišnih i klimatskih ciljeva i, kao treće, komplementarnost između relevantnih osnovnih uvjeta, uvjetovanost i različite intervencije koje se odnose na iste specifične okolišne i klimatske ciljeve.
310
Usto, u skladu s Prilogom III. Uredbi 2021/2115, glavni je cilj standarda GAEC 7 očuvanje potencijala tla na koje se odnosi specifičan cilj E.
311
U ovom slučaju iz pobijane odluke proizlazi da je Komisija ispitala zahtjeve uvjetovanosti, uključujući standard GAEC 7, povezane sa specifičnim ciljem E, u skladu s pregledom koji francuski strateški plan u okviru ZPP‑a sadržava u pogledu strukture za okoliš i klimu. Naime, u skladu s francuskim strateškim planom u okviru ZPP‑a, uvjetovanost omogućuje postizanje specifičnog cilja E zahvaljujući standardima GAEC 1, 2, 3, 4, 6, 7 i 8.
312
Prema tome, mogući problemi usklađenosti koji utječu na standard GAEC 7 iz francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a mogu imati učinke na strukturu za okoliš i klimu navedenog plana i stoga na opću ocjenu stvarnog doprinosa intervencijske strategije francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a postizanju specifičnog cilja E.
313
Međutim, s obzirom na to da se Komisijin nadzor usklađenosti temelji na općem pristupu stvarnom doprinosu svakog strateškog plana u okviru ZPP‑a postizanju specifičnih ciljeva, tužitelji su dužni utvrditi utjecaj koji činjenica da se standardom uvjetovanosti iz francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a ne poštuju minimalni zahtjevi utvrđeni u Uredbi 2021/2115, u ovom slučaju standard GAEC 7 i članak 13. navedene uredbe, ima na vjerodostojnost Komisijine ocjene stvarnog doprinosa intervencijske strategije navedenog strateškog plana u okviru ZPP‑a kad je riječ o specifičnom cilju E.
314
Doista, tužitelji samo tvrde da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je odobrila francuski strateški plan u okviru ZPP‑a, iako se standardom GAEC 7 koji taj plan sadržava ne poštuju minimalni zahtjevi iz Uredbe 2021/2115.
315
Komisija je u pobijanoj odluci ipak smatrala da struktura za okoliš i klimu francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a dokazuje stvaran doprinos intervencijske strategije postizanju specifičnog cilja E zahvaljujući, među ostalim, ukupnom doprinosu svih intervencija u tom cilju i uvjetovanosti, kao i komplementarnosti tih intervencija, relevantnih osnovnih uvjeta i navedene uvjetovanosti povezane s navedenim ciljem.
316
Iz toga slijedi da se ocjena stvarnog doprinosa francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a postizanju specifičnog cilja E još može prihvatiti kao točna ili valjana.
317
Kao drugo, tužitelji ne podnose nikakav dokaz na temelju kojeg se može dovesti u pitanje vjerodostojnost Komisijinih objašnjenja u pododjeljku 4.3. Priloga pobijanoj odluci kad je riječ o kumulativnom učinku koji obveze ekosheme imaju u okviru metode koja se temelji na praksama raznolikosti usjeva i nepostojanju takvog učinka između različitih metoda pristupa ekoshemi, osim „bonusa za živice” ekosheme koji je kumulativan s drugim metodama toj ekoshemi navedenima u točki 285. ove presude.
318
Kao treće, tužitelji nisu potkrijepili svoj argument prema kojem ambicija u pogledu mjera koje pridonose raznolikosti usjeva nije dovoljna. Naime, iz točke 38. Komisijinih opažanja na temelju članka 118. stavka 3. Uredbe 2021/2115, na koju tužitelji upućuju u potporu svojem argumentu, proizlazi da je Komisija samo potaknula Francusku Republiku da poveća ambicije u pogledu mjera koje pridonose raznolikosti usjeva kako bi se bolje potaknula provedba plodoreda na cijelom području.
319
Kao četvrto, kad je riječ o mogućnosti da se ekoshemom u okviru metode certificiranja odgovori na prioritetnu potrebu za smanjenjem upotrebe pesticida i odvrati poljoprivrednike od metode koja se temelji na praksama, tužitelji ne dokazuju u dovoljnoj mjeri, prema sudskoj praksi navedenoj u točkama 18. i 19. ove presude, da pobijana odluka sadržava očitu pogrešku u ocjeni. Naime, tužitelji ne podnose nikakav dokaz na temelju kojeg se može dovesti u pitanje vjerodostojnost Komisijinih objašnjenja u pododjeljku 4.3. Priloga pobijanoj odluci, prema kojima ne samo da ta metoda sudjeluje u ispunjavaju navedene potrebe, nego i valja uzeti u obzir ciljeve svake metode pristupa ekoshemi kako bi se ocijenila njezina sveukupna uloga u okviru strukture za okoliš i klimu francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a.
320
S obzirom na prethodno navedeno, valja prihvatiti treći prigovor iz prvog dijela trećeg tužbenog razloga i odbiti ostale prigovore.
2.
Drugi dio trećeg tužbenog razloga, koji se temelji na očitoj pogreški u ocjeni u pogledu stvarnog doprinosa francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a postizanju dugoročnih nacionalnih ciljnih vrijednosti u području zaštite vodnih resursa
[omissis]
337
S obzirom na prethodno navedena razmatranja, treći tužbeni razlog treba odbiti, osim u pogledu očite pogreške u ocjeni utvrđene u točki 266. ove presude.
F. Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na očitim pogreškama u ocjeni u pogledu doprinosa francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a postizanju specifičnog cilja F
[omissis]
3.
Treći dio, koji se temelji na nepostojanju stvarnog doprinosa intervencijske strategije francuskog strateškog plana u okviru ZPP‑a ispunjavanju potreba F.2, F.3 i F.4
[omissis]
e)
Nedostatak potpora za ekološki uzgoj kako bi se ispunile potrebe F.2, F.3 i F.4
[omissis]
379
S obzirom na sve prethodno navedeno, valja zaključiti da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni jer je odbila kao neosnovan razlog za interno preispitivanje koji se temelji na tome da su se uvjetima provedbe standarda GAEC 7 koji se predviđaju francuskim strateškim planom u okviru ZPP‑a i potvrđuju odlukom o odobrenju povrijedili minimalni zahtjevi iz članka 13. stavka 1. Uredbe 2021/2115 kao i njezina Priloga III.
380
Valja utvrditi može li utvrđena nezakonitost dovesti do potpunog ili djelomičnog poništenja pobijane odluke.
381
U tom pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi, djelomično poništenje akta Unije moguće je samo ako su elementi čije se poništenje traži odvojivi od ostatka akta. Taj zahtjev odvojivosti nije ispunjen ako bi djelomično poništenje akta dovelo do izmjene njegove biti (vidjeti presudu od 10. svibnja 2023., Ryanair/Komisija (SAS II; COVID-19), T‑238/21, neobjavljenu, EU:T:2023:247, t. 84. i navedenu sudsku praksu).
382
Usto, valja podsjetiti na to da se zahtjevom za interno preispitivanje upravnog akta želi utvrditi navodna nezakonitost ili nepostojanje osnovanosti predmetnog akta (presuda od 12. rujna 2019., TestBioTech i dr./Komisija, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, t. 38.).
383
U ovom slučaju valja utvrditi da se pobijana odluka sastoji od četiriju dijelova kako bi se odgovorilo na zahtjev za interno preispitivanje. Prvi dio odnosi se na postupak odobravanja strateškog plana u okviru ZPP‑a, drugi dio odnosi se na „Ocjenu dopuštenosti zahtjeva za interno preispitivanje”, treći dio odnosi se na „Pravni i normativni okvir ZPP‑a za ispitivanje Komisijine provedbene odluke donesene na temelju članka 118. stavka 4. Uredbe 2021/2115”, a četvrti dio odnosi se na „Ocjenu razloga kojima se opravdava interno preispitivanje Komisijine provedbene odluke kojom se odobrava strateški plan Francuske u okviru ZPP‑a”.
384
Stoga, iako se u pobijanoj odluci odgovara na istaknute razloge za preispitivanje u okviru strukture podijeljene na četiri dijela u kojoj se odražava struktura zahtjeva za preispitivanje, ta se odluka ipak ne može podijeliti. Naime, kao što to osobito proizlazi iz točaka 103. i 138. ove presude, u skladu s logikom nadzora koji se Komisiji povjerava odredbama Uredbe 2021/2115 u okviru postupka odobravanja strateškog plana u okviru ZPP‑a, Komisija nije provela analizu svakog razloga samostalno, nego je ispitala cijeli francuski strateški plan u okviru ZPP‑a u odnosu na navedene razloge za preispitivanje. Iz toga proizlazi da postoji međuovisnost između četiriju dijelova pobijane odluke. Stoga nije moguće odvojiti dio pobijane odluke koji sadržava očitu pogrešku u ocjeni od njezinih drugih dijelova zbog logike Komisijina nadzora niti čak izvesti zaključke o ishodu zahtjeva za interno preispitivanje. Osim toga, izreka pobijane odluke također se ne može podijeliti jer Komisija zahtijeva da se zahtjev za interno preispitivanje proglasi neosnovanim s obzirom na ocjenu svih iznesenih razloga za preispitivanje.
385
Slijedom toga, tužbu treba prihvatiti i pobijanu odluku poništiti u cijelosti.
[omissis]
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deveto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Poništava se odluka Europske komisije od 5. svibnja 2023. kojom je odbijen zahtjev društava ClientEarth i Collectif Nourrir za interno preispitivanje Provedbene odluke Komisije C(2022) 6012 final od 31. kolovoza 2022. kojom se odobrava strateški plan Francuske u okviru ZPP‑a za razdoblje 2023. – 2027. radi ostvarivanja potpore Unije koja se financira iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj.
2.
Komisija će snositi vlastite troškove te troškove društava ClientEarth i Collectif Nourrir.
3.
Francuska Republika snosit će vlastite troškove.
Truchot
Kanninen
Sampol Pucurull
Perišin
Meyer
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 29. listopada 2025.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski
(
1
)	Navedene su samo one točke presude za koje Opći sud smatra da ih je korisno objaviti.