Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentate il 16 aprile 2026 (1)
Causa C‑131/25
Axel Dris
contro
Gouvernement de la Communauté française
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio)]
« Rinvio pregiudiziale – Cittadinanza dell’Unione – Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri – Articoli 18 e 21 TFUE – Direttiva 2004/38/CE – Principio di non discriminazione – Accesso all’istruzione superiore – Studenti cittadini di uno Stato membro che si spostano in un altro Stato membro per seguirvi una formazione – Contingentamento delle iscrizioni degli studenti non residenti agli studi del primo ciclo del corso di laurea in scienze mediche previo superamento del test di ammissione – Studente residente in Lussemburgo che ha compiuto gli studi secondari in Belgio »
I.      Introduzione
1.        L’Università del Granducato di Lussemburgo è stata fondata nel 2003 (2). Tale università propone, dal 2020, un «Bachelor» (corso di laurea di primo livello) in medicina della durata di tre anni con la possibilità di trasferirsi il secondo anno nelle sue università partner (3) in Belgio, Germania e Francia (4).
2.        Fino all’anno accademico 2019‑2020 incluso, gli studenti potevano effettuare solo il primo anno di studi di scienze mediche presso l’Università del Lussemburgo ed erano obbligati a proseguirli in una di tali università partner. Molti studenti, residenti lussemburghesi, preferivano orientarsi direttamente, sin dal primo anno di studi di scienze mediche, verso università in Belgio, in Germania, in Francia, in Italia, in Austria, in Portogallo, nel Regno Unito e in Svizzera. Ad esempio, nell’anno accademico 2018‑2019, 133 dei residenti lussemburghesi che hanno presentato una domanda di sussidio economico dello Stato lussemburghese per studi superiori hanno compiuto studi di scienze mediche in Belgio (5).
3.        Si colloca in tale contesto la situazione del sig. Axel Dris, uno studente di cittadinanza lussemburghese, domiciliato in Lussemburgo, che ha compiuto gli studi secondari presso un istituto di istruzione situato ad Arlon (Belgio) e intende iscriversi ad un’università in Belgio per seguirvi studi di scienze mediche. Tale situazione è all’origine della domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio), vertente sull’interpretazione dell’articolo 18, primo comma, e dell’articolo 21, paragrafo 1, TFUE.
4.        La Communauté française de Belgique (Comunità francese del Belgio) (6) ha rifiutato di concedere al sig. Dris l’attestato di superamento che gli consentirebbe di iscriversi ad una facoltà di medicina nella Comunità francese, nonostante egli abbia superato l’esame di ammissione in scienze mediche e odontoiatriche, a causa del vigente regime di contingentamento delle iscrizioni degli studenti non residenti agli studi del primo ciclo del corso di laurea in scienze mediche (in prosieguo: il «contingentamento degli studenti non residenti»). Nell’ambito della contestazione di tale decisione, il sig. Dris ha affermato, in particolare, che la sua situazione è analoga a quella di uno studente qualificato come «residente», ai sensi dell’articolo 1 del décret de la Communauté française régulant le nombre d’étudiants dans certains cursus de premier cycle de l’enseignement supérieur (decreto della Comunità francese che regola il numero di studenti in taluni corsi del primo ciclo d’istruzione superiore) (7), del 16 giugno 2006, nella versione applicabile al procedimento principale (8), in quanto egli ha compiuto gli studi secondari e ha conseguito il titolo di istruzione secondaria di secondo grado in tale Stato membro.
5.        La normativa belga di cui trattasi nel procedimento principale, in particolare il suddetto decreto, è stata oggetto, nel 2006, di un ricorso di annullamento che aveva indotto la Cour constitutionnelle (Corte costituzionale, Belgio) a presentare una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte. Tale domanda ha dato luogo alla sentenza del 13 aprile 2010, Bressol e a. (9), a seguito della quale la Cour constitutionnelle (Corte costituzionale), con sentenza n. 89/2011, del 31 maggio 2011, ha annullato parte dell’articolo 8 di tale decreto.
6.        Il presente rinvio pregiudiziale si colloca quindi sulla scia della sentenza Bressol e a. e invita la Corte a valutare, alla luce degli articoli 18 e 21 TFUE, l’analogia tra la situazione degli studenti residenti in una zona transfrontaliera che hanno compiuto gli studi secondari nello Stato membro limitrofo e la situazione degli studenti residenti in quest’ultimo Stato membro.
7.        Proporrò alla Corte di fornire la stessa risposta data nella sentenza Bressol e a., precisando al contempo gli elementi di cui il giudice del rinvio dovrà tenere conto per esaminare la situazione del sig. Dris, il quale, a mio avviso, dovrebbe beneficiare dello stesso regime degli studenti residenti.
II.    Contesto normativo
A.      Diritto internazionale
8.        L’articolo 1 dell’accord particulier relatif à la coopération universitaire en formation médicale entre le Gouvernement de la Communauté française de Belgique et le Gouvernement du Grand‑Duché de Luxembourg (accordo speciale sulla cooperazione universitaria in materia di formazione medica tra il Governo della Comunità francese del Belgio e il Governo del Granducato di Lussemburgo) (10) enuncia quanto segue:
«Istituti ospedalieri del Granducato di Lussemburgo contribuiscono alla formazione medica impartita dalle università della Comunità francese (...), in particolare accogliendo nelle loro strutture studenti in medicina del primo e del secondo ciclo per tirocini non retribuiti (...)».
9.        L’articolo 2 di detto accordo così prevede:
«Ogni anno, un massimo di 15 studenti dell’Università del Lussemburgo, titolari di un diploma di istruzione secondaria superiore rilasciato da un istituto di istruzione secondaria superiore del Granducato di Lussemburgo e in possesso dei requisiti di ammissione comprovati da documentazione dell’Università del Lussemburgo, possono accedere al proseguimento del programma del primo ciclo del corso di laurea in scienze mediche e odontoiatriche presso un’università della Comunità francese.
Tali studenti sono scelti dall’Università del Lussemburgo tra coloro che, solo in quell’anno, hanno superato il primo anno del grado di “Bachelor académique en sciences de la vie – filière médecine” (titolo accademico di primo livello in scienze della vita – indirizzo medicina) e si sono classificati in posizione utile dopo l’esame di graduatoria di fine anno in cui i posti vengono assegnati in ordine di merito secondo la media complessiva.
Le modalità operative della cooperazione sono stabilite da accordi interuniversitari speciali conclusi tra l’Università di Lussemburgo e le università interessate della Comunità francese (...)».
B.      Diritto belga
10.      L’articolo 1 del decreto del 16 giugno 2006 dispone quanto segue:
«Per studente residente ai fini del presente decreto si intende lo studente che, al momento dell’iscrizione presso un istituto di istruzione superiore, dimostra che la sua residenza principale è in Belgio e che soddisfa una delle seguenti condizioni:
1°      ha diritto di soggiornare a titolo permanente in Belgio;
2°      ha avuto la propria residenza principale in Belgio per almeno 15 mesi prima dell’iscrizione presso un istituto di istruzione superiore, esercita contemporaneamente un’attività professionale remunerata o non remunerata o beneficia di redditi sostitutivi concessi dal servizio pubblico belga;
(...)
7°      ha avuto la propria residenza principale in Belgio da almeno tre anni al momento dell’iscrizione presso un istituto di istruzione superiore;
(...).
Per “diritto di soggiornare a titolo permanente” ai sensi del primo comma, punto 1, deve intendersi, per quanto riguarda i cittadini di un altro Stato membro dell’Unione europea, il diritto riconosciuto dagli articoli 16 e 17 della direttiva [2004/38/CE (11)] (…)».
11.      L’articolo 1, paragrafo 1, del décret de la Communauté française relatif aux études de sciences médicales et dentaires (decreto della Comunità francese relativo agli studi di scienze mediche e odontoiatriche) (12), del 29 marzo 2017, nella versione applicabile al procedimento principale (13), così dispone:
«Sono ammessi agli studi del primo ciclo del corso di laurea in scienze mediche e agli studi del primo ciclo del corso di laurea in scienze odontoiatriche finalizzati al conseguimento del titolo che li sancisce solo gli studenti che soddisfano le condizioni generali di accesso agli studi del primo ciclo di cui all’articolo 107 del decreto [della Comunità francese] del 7 novembre 2013 che definisce il panorama dell’istruzione superiore e l’organizzazione accademica degli studi [(14)] e che sono in possesso di un attestato di superamento rilasciato in esito a un esame di ammissione agli studi di primo ciclo del corso di laurea in scienze mediche e/o agli studi di primo ciclo del corso di laurea in scienze odontoiatriche (in prosieguo: il “esame di ammissione”)».
12.      L’articolo 6 del decreto del 29 marzo 2017 prevede quanto segue:
«1.      Al più tardi entro il terzo giorno successivo alla deliberazione, il presidente della commissione giudicatrice per il esame di ammissione comunica ai candidati i risultati del test tramite l’[Académie de recherche et d’enseignement supérieur (Accademia della ricerca e dell’istruzione superiore, Belgio) (ARES)] e trasmette l’elenco dei vincitori agli istituti universitari autorizzati ad organizzare e che organizzano studi di primo ciclo del corso di laurea in scienze mediche e/o studi di primo ciclo del corso di laurea in scienze odontoiatriche.
Al più tardi entro il decimo giorno successivo all’organizzazione del test, la commissione giudicatrice per il esame di ammissione rilascia tramite l’ARES ai candidati che hanno superato la prova un attestato di superamento del esame di ammissione. Fatte salve le altre condizioni di ingresso, lo studente in possesso di tale attestato è iscritto presso l’istituto universitario individuato al momento della sua iscrizione al test conformemente all’articolo 1, paragrafo 3.
Tale attestato di superamento del test è valido solo ai fini dell’iscrizione per l’anno accademico successivo. Esso è personale e non trasferibile. In caso di forza maggiore debitamente valutato dalla commissione giudicatrice per il esame di ammissione, tale attestato può essere fatto valere nei due anni accademici successivi.
2.      In sede di deliberazione, la commissione giudicatrice per il esame di ammissione applica il seguente sistema: per ciascun indirizzo è stabilito un numero T pari al numero totale di candidati che hanno superato il esame di ammissione di cui all’articolo 1 nonché un numero NR per ciascun indirizzo pari al numero di candidati che hanno superato il esame di ammissione e che non sono considerati studenti residenti ai sensi dell’articolo 1 del decreto del 16 giugno 2006 (...).
Qualora il rapporto tra tale numero NR e il numero T risulti superiore al 30%, la commissione giudicatrice per il esame di ammissione redige una graduatoria tra i candidati che hanno superato il test di ammissione e non possono considerarsi studenti residenti al fine di designare coloro ai quali verrà rilasciato un attestato di superamento. La commissione giudicatrice classifica tali candidati in ordine decrescente sulla base dei punteggi complessivi ottenuti da ciascuno di essi nel esame di ammissione. Essa rilascia attestati di superamento ai candidati che hanno superato il test di ammissione classificati in posizione utile fino a quando la percentuale di candidati che non possono considerarsi studenti residenti corrisponde al 30% del numero totale dei candidati idonei.
Al termine di tale procedura è stabilito per ciascun indirizzo un numero L pari al numero di studenti che hanno conseguito un attestato di superamento del test».
13.      Ai sensi dell’articolo 17 bis di tale decreto:
«Gli articoli da 1 a 7 del presente decreto non si applicano agli studenti che, ai sensi dell’Accordo [tra la Comunità francese e il Lussemburgo], hanno accesso alla prosecuzione del programma del primo ciclo del corso di laurea in scienze mediche presso un’università».
III. Fatti della controversia principale e questione pregiudiziale
14.      Il sig. Dris, cittadino lussemburghese e domiciliato in un comune lussemburghese confinante con il Belgio, ha compiuto gli studi secondari presso un istituto di istruzione situato ad Arlon.
15.      Il 5 luglio 2022 ha sostenuto il esame di ammissione in scienze mediche e odontoiatriche, che ha superato. Tuttavia, non potendo essere qualificato come «studente residente» ai sensi dell’articolo 1 del decreto del 16 giugno 2006, al sig. Dris è stato applicato il contingentamento degli studenti non residenti e, in base alla sua media, egli non ha ottenuto l’attestato di superamento che gli avrebbe consentito di iscriversi ad una facoltà di medicina nella Comunità francese.
16.      Il 12 settembre 2022 il sig. Dris ha proposto un ricorso dinanzi al Conseil d’État (Consiglio di Stato) diretto, da un lato, alla sospensione, secondo la procedura di estrema urgenza, dell’esecuzione della decisione che gli ha negato l’attestato di superamento, di cui ha avuto conoscenza il 14 luglio 2022, domanda che è stata respinta con sentenza di tale giudice del 27 settembre 2022, e, dall’altro, all’annullamento di detta decisione.
17.      Essendo cittadino lussemburghese in possesso di un diploma di istruzione secondaria superiore rilasciato da un istituto di istruzione secondaria superiore situato in Belgio, il sig. Dris sostiene in particolare, in primo luogo, di essere discriminato rispetto:
–        anzitutto, ai cittadini lussemburghesi che dispongono di un diploma di istruzione secondaria superiore rilasciato da un istituto di istruzione secondaria superiore situato in Lussemburgo e, pertanto, possono accedere al proseguimento del programma del primo ciclo del corso di laurea in scienze mediche presso un’università nella Comunità francese;
–        inoltre, agli studenti che dispongono di un certificato di istruzione secondaria superiore rilasciato da un istituto di istruzione secondaria superiore situato in Belgio e che, essendo residenti ai sensi dell’articolo 1 del decreto del 16 giugno 2006, dovevano solo superare il test di ammissione e non erano quindi soggetti al contingentamento degli studenti non residenti, e,
–        infine, agli studenti che dispongono di un certificato di istruzione secondaria superiore rilasciato da un istituto di istruzione secondaria superiore situato nel Granducato di Lussemburgo e che, essendo residenti ai sensi dell’articolo 1 del decreto del 16 giugno 2006, dovevano solo superare il esame di ammissione e non erano quindi soggetti al contingentamento degli studenti non residenti.
18.      In secondo luogo, il sig. Dris sostiene che l’articolo 1 del decreto del 16 giugno 2006, gli articoli 1, 6 e 17 bis del decreto del 29 marzo 2017 nonché l’accordo tra la Comunità francese e il Lussemburgo violano l’articolo 18, primo comma, e l’articolo 21, paragrafo 1, TFUE, in quanto non tengono conto della situazione degli studenti transfrontalieri nell’istituzione del regime del test di ammissione e dell’organizzazione dell’eccezione istituita a favore degli studenti lussemburghesi.
19.      Più precisamente, per quanto riguarda la sua qualità di studente transfrontaliero, il sig. Dris afferma, in particolare, che la sua situazione è analoga a quella di uno studente qualificato come «residente» ai sensi dell’articolo 1 del decreto del 16 giugno 2006, in quanto ha completato l’intero ciclo di istruzione in Belgio e i suoi legami principali, vale a dire le sue attività extrascolastiche o i suoi rapporti di amicizia, lo ricollegano al Belgio. Egli aggiunge che un cittadino dell’Unione non può essere sottoposto a un trattamento sfavorevole per il solo fatto di aver esercitato la sua libertà di circolazione. Pertanto, richiamandosi alla sentenza Bressol e a., egli sostiene che il contingentamento degli studenti non residenti può essere giustificata solo nei confronti degli studenti che non si sono ancora avvalsi della loro libertà di circolazione, ma non può essere applicata a uno studente che, avendo esercitato la sua libertà di circolazione, abbia già un legame con la Comunità francese.
20.      Il sig. Dris conclude che la condizione di residenza richiesta costituisce una discriminazione diretta fondata sulla cittadinanza e aggiunge che la sentenza del 15 marzo 2005, Bidar (15), assimila uno studente che segue gli studi in uno Stato membro ad un residente di tale Stato. Pertanto, egli non può essere trattato in modo diverso rispetto agli studenti dello Stato membro di destinazione, anche se non possiede lo status giuridico di residente.
21.      Il sig. Dris afferma inoltre che gli studenti lussemburghesi scolarizzati in Belgio e gli studenti belgi della provincia del Lussemburgo (Belgio) condividono lo stesso ampio bacino occupazionale e che i prestatori di cure sanitarie qualificati saranno al servizio di tale ampio bacino occupazionale e della grande regione interessata. Gran parte dell’assistenza sanitaria offerta agli abitanti della provincia del Lussemburgo sarebbe fornita dai prestatori di cure sanitarie del Granducato di Lussemburgo. Aggiunge che la zona frontaliera belga in questione soffre gravemente della carenza di medici.
22.      Il governo della Comunità francese contesta tali argomenti sostenendo in particolare, da un lato, che la situazione degli studenti transfrontalieri non è diversa da quella degli studenti non residenti che hanno ottenuto un certificato di istruzione secondaria superiore rilasciato da un istituto di istruzione secondaria superiore situato in Belgio. Dall’altro lato, l’argomento secondo cui lo studente transfrontaliero potrebbe offrire i propri servizi in qualità di medico nel territorio belga non può essere accolto, in quanto varrebbe per qualsiasi studente non residente che decida di stabilirsi in Belgio al termine degli studi e, peraltro, muoverebbe dal presupposto che un siffatto studente transfrontaliero sarà un medico «transfrontaliero» alla fine del suo percorso accademico in medicina, il che sarebbe solo speculativo.
23.      Peraltro, la giurisprudenza della Corte richiamata dal sig. Dris, nella parte in cui riguarda normative nazionali in materia di sussidi economici per gli studi e di prestazioni sociali, non sarebbe pertinente, poiché il procedimento principale verterebbe su restrizioni giustificate da esigenze di sanità pubblica.
24.      In tali circostanze, il Conseil d’État (Consiglio di Stato) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se gli articoli 18, primo comma, e 21, paragrafo 1, [TFUE], letti singolarmente o in combinato disposto con l’articolo 165, paragrafi 1 e 2, secondo trattino, [TFUE] e con l’articolo 14, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, debbano essere interpretati nel senso che tali disposizioni ostano a un sistema di contingentamento degli studenti “non residenti” per l’accesso agli studi universitari di medicina come quello istituito dall’articolo 1 del decreto [del 16 giugno 2006] e dagli articoli 1, 6 e 17 bis del decreto [del 29 marzo 2017] allo scopo di mantenere un servizio medico di qualità nonché di garantire il conseguimento degli obiettivi di qualità del quadro didattico durante la formazione e di tutela della salute pubblica a causa dell’elevata percentuale di studenti non residenti che lasciano il territorio una volta completata la loro formazione medica».
25.      Il sig. Dris, il governo belga e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte e hanno partecipato all’udienza tenutasi il 14 gennaio 2026, nel corso della quale hanno risposto ai quesiti per risposta orale posti dalla Corte.
IV.    Analisi
26.      Prima di esaminare la questione sollevata dal giudice del rinvio sul punto, in sostanza, se l’articolo 18, primo comma, e l’articolo 21, paragrafo 1, TFUE ostino a una normativa che stabilisce, per l’accesso agli studi di scienze mediche, un contingentamento degli studenti non residenti nello Stato membro che organizza tali studi, mi sembra importante precisare due elementi in via preliminare.
A.      Osservazioni preliminari
27.      Da un lato, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte, riprese in udienza, ritengo che la direttiva 2004/38 non si applichi nel caso di specie per fondare un diritto di residenza del sig. Dris in Belgio. Infatti, l’articolo 6, paragrafo 1, di tale direttiva enuncia che «[i] cittadini dell’Unione hanno il diritto di soggiornare nel territorio di un altro Stato membro per un periodo non superiore a tre mesi senza alcuna condizione o formalità, salvo il possesso di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità». Il semplice fatto di andare in giornata, senza pernottarvi, in un altro Stato membro non è sufficiente a caratterizzare tale diritto di soggiorno temporaneo che consente a tale cittadino di beneficiare della parità di trattamento enunciata dall’articolo 24, paragrafo 1, di detta direttiva. Inoltre, il paragrafo 2 del suddetto articolo prevede alcune eccezioni, in particolare quella secondo cui lo Stato membro ospitante non è «tenuto a concedere prima dell’acquisizione del diritto di soggiorno permanente aiuti di mantenimento agli studi, compresa la formazione professionale, consistenti in borse di studio o prestiti per studenti, a persone che non siano lavoratori subordinati o autonomi, che (…) mantengano tale status o loro familiari».
28.      Ritengo che non si possa trarre una conclusione contraria dalla sentenza Bressol e a. (16), in cui la Corte si è limitata a chiedere al giudice del rinvio di verificare se alcuni ricorrenti avessero soggiornato in Belgio prima di volersi iscrivere ad uno dei corsi in questione. Orbene, la qualità di cittadino e di residente lussemburghese del sig. Dris è pacifica.
29.      Ne deduco che la direttiva 2004/38 non è applicabile al procedimento principale.
30.      Dall’altro lato, l’accordo tra la Comunità francese e il Lussemburgo, al quale rinvia l’articolo 17 bis del decreto del 29 marzo 2017, prevede, in sostanza, che un certo numero di studenti dell’Università del Lussemburgo, in possesso di un diploma di studi secondari lussemburghese, possano proseguire gli studi di scienze mediche iniziati presso l’Università del Lussemburgo in un’università nella Comunità francese, in quanto l’Università del Lussemburgo non dispone di un programma completo in scienze mediche.
31.      A tal riguardo, occorre ricordare che il sig. Dris non soddisfa le condizioni di accesso a tale cooperazione interuniversitaria poiché non dispone di un diploma di studi secondari rilasciato da un istituto di istruzione secondaria superiore del Granducato di Lussemburgo e non ha iniziato studi di scienze mediche presso l’Università del Lussemburgo.
32.      Orbene, il procedimento principale ha ad oggetto un ricorso diretto all’annullamento della decisione della commissione giudicatrice di non rilasciare l’attestato di superamento al sig. Dris, dopo avergli applicato il regime di contingentamento degli studenti non residenti. Pertanto, la questione pregiudiziale, a mio avviso, è ipotetica nella parte in cui riguarda l’articolo 17 bis del decreto del 29 marzo 2017.
B.      Nel merito
33.      Nel merito della causa, occorre ricordare che una normativa nazionale che svantaggia taluni cittadini nazionali per il solo fatto di aver esercitato la loro libertà di circolare e di soggiornare in un altro Stato membro costituisce una restrizione delle libertà riconosciute dall’articolo 21, paragrafo 1, TFUE a qualsiasi cittadino dell’Unione (17), segnatamente nel settore dell’istruzione (18).
34.      Nella sentenza Bressol e a., la Corte ha ricordato che il principio di non discriminazione vieta non soltanto le discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza, ma anche qualsiasi discriminazione dissimulata che, pur fondandosi su altri criteri di riferimento, pervenga al medesimo risultato (19). Pertanto, a meno che non sia obiettivamente giustificata e adeguatamente commisurata allo scopo perseguito, una disposizione di diritto nazionale dev’essere giudicata indirettamente discriminatoria quando, per sua stessa natura, tenda ad incidere più sui cittadini di altri Stati membri che su quelli nazionali e, di conseguenza, rischi di essere sfavorevole in modo particolare ai primi (20).
35.      Inoltre, in tale sentenza, la Corte ha precisato che gli Stati membri possono scegliere un sistema di istruzione fondato sulla selezione degli studenti, purché esso non sia discriminatorio (21).
36.      Nel caso di specie, i decreti in questione stabiliscono modalità di selezione diverse a seconda della residenza degli studenti e definiscono tale nozione mediante una serie di criteri. Per gli studenti non residenti, il fatto di avere superato il test di ammissione può non essere sufficiente per accedere agli studi di scienze mediche in Belgio. Infatti, se detti studenti rappresentano più del 30% del numero totale di studenti che hanno superato il test di ammissione, sono oggetto di una classificazione in base ai loro risultati, sicché la percentuale di studenti non residenti ai quali viene rilasciato l’attestato di superamento necessario per accedere agli studi di scienze mediche è limitata al 30% del numero totale di studenti che hanno superato il test di ammissione (22). A contrario, gli studenti residenti che hanno superato il test di ammissione ottengono l’attestato di superamento indipendentemente dal loro numero.
37.      Pertanto, tale normativa nazionale determina una disparità di trattamento tra gli studenti residenti e gli studenti non residenti. Orbene, un requisito di residenza, come quello in discussione nel procedimento principale, risulta essere più facilmente soddisfatto dai cittadini nazionali, i quali risiedono per lo più in Belgio, che dai cittadini di altri Stati membri, i quali risiedono spesso in un altro Stato membro (23). Una disparità di trattamento siffatta costituisce una restrizione al diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.
38.      Secondo una giurisprudenza costante della Corte, una restrizione al diritto di libera circolazione e di soggiorno può essere giustificata alla luce del diritto dell’Unione solo se è fondata su considerazioni oggettive di interesse generale, indipendenti dalla cittadinanza delle persone interessate, e se è proporzionata all’obiettivo legittimamente perseguito dal diritto nazionale (24).
39.      La sentenza Bressol e a. ha fornito una serie di indicazioni che consentono di rispondere alla questione pregiudiziale. Infatti, la Corte ha riconosciuto che l’obiettivo di «mantenere un servizio medico‑ospedaliero di qualità, equilibrato ed accessibile a tutti» è legittimo laddove tale obiettivo contribuisca alla realizzazione di un livello elevato di tutela della sanità pubblica (25), in particolare mediante la garanzia della qualità del quadro didattico durante la formazione (26). Sul punto, essa ha ricordato la competenza del giudice del rinvio ad esaminare in quale misura la normativa nazionale sia idonea a garantire la realizzazione di tale obiettivo e se essa non vada al di là di quanto necessario ai fini del suo conseguimento (27). Allo scopo di fornire una risposta utile al giudice del rinvio (28), la Corte sviluppa un ragionamento in tre fasi.
40.      In primo luogo, il giudice del rinvio deve verificare la sussistenza di rischi reali per la tutela della sanità pubblica (29), con la precisazione che lo Stato membro può adottare misure di protezione senza dover attendere che si verifichino la penuria di operatori sanitari o i rischi per il livello qualitativo dell’insegnamento (30). Inoltre, le autorità competenti devono dimostrare la sussistenza di tali rischi effettuando un’analisi basata su dati numerici che prenda in considerazione, anzitutto, l’impatto del gruppo degli studenti non residenti che hanno ottenuto il diploma belga di maturità, dopo avere compiuto gli studi in un istituto della Comunità francese, sul conseguimento dell’obiettivo diretto a garantire una disponibilità di operatori sanitari nell’ambito della Comunità francese. Occorre poi tenere conto della possibilità che studenti residenti decidano, al termine dei loro studi, di esercitare la loro professione in uno Stato diverso dal Regno del Belgio. Infine, tale analisi deve prendere in considerazione la possibilità che soggetti che non hanno studiato nella Comunità francese vi si stabiliscano per svolgere la professione di medico (31).
41.      Nell’ambito di tale analisi, si potrà anche tenere conto delle possibilità di realizzare in tutto o in parte tirocini pratici negli istituti ospedalieri del Granducato di Lussemburgo ai sensi dell’articolo 1 dell’accordo tra la Comunità francese e il Lussemburgo.
42.      In secondo luogo, il giudice del rinvio, qualora dovesse ritenere che sussistano rischi reali per la tutela della sanità pubblica, dovrà valutare, alla luce degli elementi forniti dalle autorità competenti, se la normativa oggetto del procedimento principale possa essere considerata idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo di tutela della sanità pubblica (32).
43.      In tale contesto, il giudice del rinvio dovrà valutare se il contingentamento basato sul criterio di residenza applicato al sig. Dris contribuisca a tale obiettivo.
44.      Infatti, il criterio sul quale può essere fondato un contingentamento degli studenti non residenti per l’accesso agli studi superiori è stato oggetto di discussione. Il criterio unico dello Stato in cui era stato ottenuto il titolo di istruzione secondaria di secondo grado è stato accettato dalla Commissione, la quale ha chiuso, a maggio 2017 (33), la procedura di infrazione avviata nei confronti della Repubblica d’Austria il 24 gennaio 2007 (34). Per contro, in udienza, la Commissione ha indicato che è stata avviata una nuova procedura, sotto forma di un EU‑Pilot, nei confronti del Regno del Belgio in relazione al contingentamento degli studenti non residenti per l’accesso agli studi di scienze mediche basato sulla residenza dello studente e che la denuncia del sig. Dris presentata nel 2023 era stata riunita a detta procedura.
45.      Se pure un criterio di residenza è comprensibile allo scopo di limitare l’accesso agli studi di scienze mediche ed evitare un «turismo» universitario finalizzato ad effettuare gli studi in uno Stato membro nel quale l’accesso a tali studi è meno ristretto che in altri Stati membri, con l’obiettivo di esercitare in un altro Stato membro, il caso del sig. Dris dimostra tuttavia che tale criterio unico, di per sé, risulta inadeguato in talune situazioni.
46.      Infatti, poiché il sig. Dris ha compiuto tutti gli studi secondari in Belgio, sanciti dal conseguimento del titolo di istruzione secondaria di secondo grado, egli ha trascorso la maggior parte del proprio tempo in tale Stato membro, il che ha contribuito a far sì che sviluppasse legami di amicizia con gli altri studenti e che partecipasse ad attività extrascolastiche ad Arlon. Dal momento che la vita di un minore è ampiamente determinata dalla sua scolarità e dalle sue attività extrascolastiche, si potrebbe ritenere che egli abbia un legame con il Belgio equivalente a quello di un residente ai sensi della normativa nazionale.
47.      Una discussione analoga sul criterio da utilizzare per la concessione di aiuti economici a studenti non residenti è stata risolta dalla Corte.
48.      A tale proposito (35), la Corte ha già dichiarato che un’unica condizione relativa al luogo di conseguimento del titolo di istruzione secondaria di secondo grado presenta un carattere troppo generale ed esclusivo e che una condizione siffatta privilegia indebitamente un elemento che non è necessariamente rappresentativo del grado reale ed effettivo di collegamento tra chi richiede le indennità di disoccupazione giovanile ed il mercato geografico del lavoro (36).
49.      A tal riguardo, la Corte ha dichiarato che il fatto di avere svolto una parte importante degli studi secondari in uno Stato membro implica che lo studente in questione abbia instaurato un legame effettivo con la società di tale Stato membro (37). Nella causa che ha dato luogo alla sentenza Bidar, la garanzia di una sufficiente integrazione nella società dello Stato membro ospitante era data dai requisiti che imponevano una precedente residenza nel territorio di tale Stato (38). Orbene, la Corte ha constatato che la normativa controversa in detta causa, che riguardava un aiuto concesso sotto forma di prestito sovvenzionato ai soli studenti residenti nel territorio nazionale, poneva un cittadino di un altro Stato membro nell’impossibilità di soddisfare tale requisito, e ciò a prescindere dal suo grado effettivo d’integrazione nella società dello Stato membro ospitante. Di conseguenza, la Corte ha dichiarato che un siffatto trattamento non poteva essere considerato giustificato dal legittimo obiettivo perseguito dalla normativa in questione (39).
50.      Ritengo che tale nozione di «collegamento» possa essere utile per valutare le situazioni nelle quali cittadini dell’Unione che hanno esercitato la loro libertà di circolazione al fine di seguire studi secondari, sanciti da un titolo di istruzione secondaria di secondo grado, in un altro Stato membro, ma non risiedono in quest’ultimo, sono trattati in modo diverso rispetto ai cittadini dell’Unione che sono residenti in detto Stato membro. Tale collegamento potrebbe essere concretizzato, per evitare un’analisi caso per caso al momento del test di ammissione, mediante il requisito della scolarizzazione di una determinata durata in Belgio negli anni immediatamente precedenti al diploma che sancisce la fine degli studi secondari. Conseguentemente, il timore del turismo universitario sarebbe escluso nei confronti di giovani, cittadini dell’Unione, che hanno seguito studi in Belgio a un’età nella quale le scelte di orientamento professionale non sono determinate.
51.      Ritengo quindi che il sistema di contingentamento degli studenti non residenti attualmente previsto per gli studi di scienze mediche possa essere messo in discussione sotto il profilo dell’idoneità ad assicurare il conseguimento dell’obiettivo di sanità pubblica, in particolare sul punto se una limitazione del numero di studenti nella stessa situazione del sig. Dris sia realmente atta ad aumentare il numero di laureati pronti a garantire, nel tempo, la disponibilità del servizio sanitario in seno alla Comunità francese (40).
52.      In terzo luogo, in ogni caso, spetta al giudice del rinvio valutare se la normativa oggetto del procedimento principale, in quanto non assimila ai «residenti», ai sensi dell’articolo 1 del decreto del 16 giugno 2006, gli studenti che, al pari del sig. Dris, hanno seguito in Belgio gran parte dei loro studi secondari, sanciti dall’ottenimento del titolo di istruzione secondaria di secondo grado, pur essendo domiciliati in Lussemburgo, non vada al di là di quanto necessario ai fini del conseguimento dell’obiettivo invocato, vale a dire se non sussistano misure meno restrittive che ne garantiscano il conseguimento (41).
53.      Sempre nel settore degli aiuti economici per gli studi superiori, la Corte, nell’ambito del controllo di proporzionalità menzionato nel paragrafo precedente delle presenti conclusioni, ha riconosciuto che un requisito di residenza non costituisce necessariamente l’unico elemento rappresentativo del grado reale di collegamento tra la persona interessata e lo Stato membro di cui trattasi e presenta quindi un carattere troppo esclusivo (42). Infatti, nella sentenza Giersch e a., la Corte ha dichiarato che «la sussistenza di una ragionevole probabilità di vedere i beneficiari dell’aiuto far ritorno [in] Lussemburgo per ivi stabilirsi e mettersi a disposizione del mercato del lavoro dello Stato membro medesimo, al fine di contribuire al suo sviluppo economico, può essere verificata sulla base di elementi diversi dal requisito della previa residenza dello studente interessato» (43). In detta sentenza, la Corte ha riconosciuto che si può tenere conto del fatto che lo studente risieda da solo ovvero con i propri genitori in uno Stato membro frontaliero di quello nel quale i suoi genitori svolgano attività lavorativa da un periodo di tempo significativo (44).
54.      Si deve constatare che le sentenze Bidar e Giersch e a., che non vertono sull’accesso a una formazione di studi superiori, riguardano aiuti economici per seguire tali studi. Tuttavia, tale criterio di integrazione nel senso di un legame effettivo o di un grado effettivo di collegamento con la società ospitante, come interpretato nelle menzionate sentenze, potrebbe essere idoneo a conferire un effetto utile alla libertà di circolazione in materia di istruzione quando detta libertà non sia accompagnata da un soggiorno permanente nello Stato membro in cui vengono seguiti gli studi secondari e viene conseguito il titolo di istruzione secondaria di secondo grado, come avviene nelle zone transfrontaliere. Per gli studenti in internato, il collegamento sarebbe ancora più forte.
55.      Inoltre, in situazioni analoghe a quella del sig. Dris, la prossimità geografica connessa alla situazione transfrontaliera non osta a un insediamento professionale nel bacino di occupazione della regione interessata, che, anche se situata sul lato lussemburghese della frontiera, potrebbe andare a beneficio dei pazienti lussemburghesi e belgi. Infatti, esiste una direttiva che disciplina l’assistenza transfrontaliera (45) e che ha dato luogo alla giurisprudenza relativa al rimborso dell’assistenza sanitaria transfrontaliera (46). Inoltre, la Comunità francese, di fronte alla penuria di professionisti del settore sanitario, ha istituito sovvenzioni all’occupazione allo scopo di attirare giovani professionisti per aumentare il personale in tale regione (47).
56.      Di conseguenza, propongo di rispondere al giudice del rinvio dichiarando che gli articoli 18 e 21 TFUE devono essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale che non assimila ai residenti in Belgio gli studenti che hanno compiuto in Belgio tutti o gran parte dei loro studi secondari, sanciti dal conseguimento del titolo di istruzione secondaria di secondo grado, pur essendo domiciliati in un altro Stato membro, allo scopo di limitare il numero di studenti non residenti che possono iscriversi per la prima volta al corso di scienze mediche di istituti di istruzione superiore.
V.      Conclusione
57.      Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere come segue alla questione pregiudiziale sollevata dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio):
Gli articoli 18 e 21 TFUE devono essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale che non assimila ai residenti in Belgio gli studenti che hanno compiuto in Belgio tutti o gran parte dei loro studi secondari, sanciti dal conseguimento del titolo di istruzione secondaria di secondo grado, pur essendo domiciliati in un altro Stato membro, allo scopo di limitare il numero di studenti non residenti che possono iscriversi per la prima volta al corso di scienze mediche di istituti di istruzione superiore.
1      Lingua originale: il francese.
2      V. loi portant création de l’Université du Luxembourg (legge recante l’istituzione dell’Università del Lussemburgo), del 12 agosto 2003 (Mémorial A 149, pag. 2990), entrata in vigore il 10 ottobre 2003. L’Università del Lussemburgo ha ripreso le formazioni che fino ad allora erano impartite dal Centre Universitaire de Luxembourg, dall’Institut Superieur de Technologie, dall’Institut Superieur d’Études et de Recherches Pédagogiques e dall’Institut d’Études éducatives et Sociales (v. articoli da 54 a 57 di detta legge).
3      V. i criteri di ammissione a tale «Bachelor» sul sito Internet dell’Università del Lussemburgo: https://www.uni.lu/fstm-fr/study-programs/bachelor-en-medecine/.
4      V. le precisazioni sul numero di studenti ammessi in ciascuno di tali Stati sul sito Internet dell’Università del Lussemburgo: https://www.uni.lu/fstm-fr/study-programs/bachelor-en-medecine/universites-partenaires/.
5      V. relazione illustrativa del progetto di legge che ha dato luogo alla loi portant organisation d’études spécialisées en médecine à l’Université du Luxembourg (legge recante l’organizzazione di studi specialistici in medicina presso l’Università del Lussemburgo), del 31 luglio 2020 (Mémorial A 662), disponibile al seguente indirizzo Internet: https://wdocs-pub.chd.lu/docs/Dossiers_parlementaires/7531/20250515_Dep%C3%B4t.pdf (pag. 3).
6      In prosieguo: la «Comunità francese».
7      Moniteur belge del 6 luglio 2006, pag. 34055.
8      In prosieguo: il «decreto del 16 giugno 2006».
9      C‑73/08; in prosieguo: la «sentenza Bressol e a.», EU:C:2010:181.
10      Firmato a Bruxelles il 17 luglio 2017 (in prosieguo: l’«accordo tra la Comunità francese e il Lussemburgo»). Tale accordo è stato annullato e sostituito dall’accord particulier relatif à la coopération universitaire en formation médicale entre le Gouvernement du Grand‑Duché de Luxembourg et le Gouvernement de la Communauté française (Accordo speciale sulla cooperazione universitaria in materia di formazione medica tra il Governo del Granducato di Lussemburgo e il Governo della Comunità francese), fatto a Lussemburgo il 4 gennaio 2022, che non era ancora in vigore all’epoca dei fatti del procedimento principale.
11      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU 2004, L 158, pag. 77, e rettifica GU 2004, L 229, pag. 35).
12      Moniteur belge del 14 aprile 2017, pag. 51063.
13      In prosieguo: il «decreto del 29 marzo 2017».
14      Moniteur belge del 18 dicembre 2013, pag. 99347.
15      C‑209/03; in prosieguo: la «sentenza Bidar», EU:C:2005:169.
16      V. sentenza Bressol e a., punti 34, 37 e 39.
17      V. sentenza del 16 gennaio 2025, Ministarstvo financija (Borsa Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18, punto 38 e giurisprudenza citata).
18      V. sentenza del 16 gennaio 2025, Ministarstvo financija (Borsa Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18, punto 40 e giurisprudenza citata).
19      V. sentenza Bressol e a., punto 40 e giurisprudenza citata.
20      V. sentenza Bressol e a., punto 41 e giurisprudenza citata.
21      V. sentenza Bressol e a., punto 29.
22      V. articolo 6, paragrafo 2, del decreto del 29 marzo 2017.
23      V. sentenza Bressol e a., punto 45 e giurisprudenza citata.
24      V. sentenza del 16 gennaio 2025, Ministarstvo financija (Borsa Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18, punto 53 e giurisprudenza citata).
25      V. sentenza Bressol e a., punto 62 e giurisprudenza citata.
26      V. sentenza Bressol e a., punti 54 e 67.
27      V. sentenza Bressol e a., punti 63 e 64.
28      V. sentenza Bressol e a., punto 65.
29      V. sentenza Bressol e a., punti da 66 a 74.
30      V. sentenza Bressol e a., punto 70.
31      V, per analogia, sentenza Bressol e a. punto 73. La sentenza della Cour constitutionnelle (Corte costituzionale) n. 89/2011, del 31 maggio 2011, ha tratto le conseguenze dalla sentenza Bressol e a. analizzando ciascuno degli indirizzi interessati dalla normativa allora in questione, alla luce dei criteri stabiliti dalla Corte. Pertanto, il contingentamento degli studenti non residenti è stato giustificato per quanto riguarda i corsi di fisioterapia e di studi veterinari, ma non è stato considerato giustificato per gli altri sette corsi che, secondo l’analisi svolta dal giudice nazionale sulla base delle indicazioni fornite dalla Corte, non erano interessati da una penuria di laureati al punto da determinare un rischio reale per la sanità pubblica. Di conseguenza, il Regno del Belgio ha cessato di applicare tale sistema di contingentamento degli studenti non residenti in sette dei nove indirizzi in relazione ai quali non sussisteva un rischio reale per la sanità pubblica.
32      V. sentenza Bressol e a., punto 75.
33      V. comunicato stampa della Commissione disponibile al seguente indirizzo Internet: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_17_1282.
34      V. procedura INFR(1998)2308 e comunicato stampa della Commissione intitolato «Libre circulation des étudiants: la Commission envoie des lettres de mise en demeure à l’Autriche et à la Belgique» (Libera circolazione degli studenti: la Commissione invia lettere di diffida all’Austria e al Belgio), del 24 gennaio 2007, disponibile al seguente indirizzo Internet: ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_07_76.
35      Ciò a differenza della posizione adottata dalla Commissione nei confronti della Repubblica d’Austria in materia di contingentamento degli studenti non residenti (v. paragrafo 44 delle presenti conclusioni).
36      V. sentenza dell’11 luglio 2002, D’Hoop (C‑224/98, EU:C:2002:432, punto 39).
37      V. sentenza Bidar, punto 62.
38      V. sentenza Bidar, punto 60.
39      V. sentenza Bidar, punto 61.
40      V. sentenza Bressol e a., punto 76.
41      V. sentenza Bressol e a., punto 77.
42      V. sentenza del 20 giugno 2013, Giersch e a. (C‑73/12; in prosieguo: la «sentenza Giersch e a.», EU:C:2013: 411, punto 73).
43      V. sentenza Giersch e a. punto 77.
44      V. sentenza Giersch e a. punto 78.
45      Direttiva 2011/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2011, concernente l’applicazione dei diritti dei pazienti relativi all’assistenza sanitaria transfrontaliera (GU 2011, L 88, pag. 45).
46      V., ad esempio, sentenza del 4 settembre 2025, Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate Mureș e a. (C‑489/23, EU:C:2025:651).
47      V., a tale proposito, per quanto riguarda il personale infermieristico nella provincia del Lussemburgo: https://www.province.luxembourg.be/actualites/subvention-infirmier.