ORDONNANCE DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
26 septembre 2022 (*)
« Fonction publique – Personnel de la BEI – Rémunération – Indemnité d’expatriation réduite de moitié – Bulletin de rémunération – Délai de recours – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑134/22,
OO,
représentée par Me M. Velardo, avocate,
partie requérante,
contre
Banque européenne d’investissement (BEI),
représentée par Mme G. Faedo et M. J. Pawlowicz, en qualité d’agents, assistés de Me B. Wägenbaur, avocat,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé, lors des délibérations, de MM. S. Gervasoni (rapporteur), président, L. Madise et Mme R. Frendo, juges,
greffier : M. E. Coulon,
vu la phase écrite de la procédure,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 270 TFUE et sur l’article 50 bis du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, la requérante, OO, demande l’annulation de la note de la Banque européenne d’investissement (BEI) du 27 février 2012, dans la mesure où cette note lui attribue une indemnité d’expatriation réduite de moitié (ci-après la « décision du 27 février 2012 »).
Antécédents du litige
2        La BEI a recruté la requérante, de nationalité française, en 1996. Elle lui a versé, à compter de cette date, une indemnité d’expatriation de 16 % du traitement de base ainsi que de l’allocation de famille et des allocations pour enfant à charge, en application de l’article 2.1.2 des dispositions administratives applicables au personnel de la BEI (ci-après les « dispositions administratives »).
3        Par une note du 10 mars 2010, la BEI a informé la requérante qu’elle avait approuvé son détachement à compter du 1er avril 2010 auprès d’un organisme tiers situé à Paris. Elle a précisé les conditions administratives de ce détachement en ce qui concerne notamment le remboursement de frais, les allocations et indemnités et d’autres droits. S’agissant des allocations et des indemnités, elle a mentionné que la requérante percevrait, premièrement, une indemnité de mobilité géographique de 1 925,12 euros par mois, deuxièmement, une indemnité transitoire en application de l’article 2.1.2, dernier alinéa, des dispositions administratives au lieu de l’indemnité d’expatriation dont elle bénéficiait jusqu’alors et, troisièmement, une indemnité d’installation. Elle a précisé qu’elle continuerait à payer le salaire de la requérante pendant son détachement. Elle a invité la requérante à informer l’unité « Droits individuels » des dispositions à prendre aux fins du paiement de son salaire et à communiquer sa nouvelle adresse de contact.
4        Du mois d’avril 2010 au mois de mars 2012, la requérante a été détachée auprès de cet organisme tiers.
5        Par une note du 27 février 2012, que la requérante conteste avoir reçue à l’époque, la BEI a informé la requérante des conditions administratives de son retour à Luxembourg (Luxembourg) à compter du 1er avril 2012 en ce qui concerne le remboursement de frais, les allocations et indemnités et d’autres droits. S’agissant des indemnités et allocations, elle a notamment indiqué que la requérante percevrait, premièrement, une indemnité de mobilité géographique de 1 689,05 euros par mois, deuxièmement, une indemnité d’expatriation de 8 % du traitement de base en application de l’article 2.1.2 des dispositions administratives, et, troisièmement, une indemnité d’installation. Elle a invité la requérante à informer l’unité « Droits individuels » des dispositions à prendre aux fins du paiement de son salaire et à communiquer sa nouvelle adresse de contact.
6        À compter du mois d’avril 2012, la requérante a repris ses fonctions au siège de la BEI à Luxembourg. Du mois d’avril 2016 jusqu’en 2021, année de son départ à la retraite, elle a travaillé au Fonds européen d’investissement (FEI) à Luxembourg.
7        Par courrier du 3 mars 2021, la requérante a indiqué à la BEI avoir procédé à un examen approfondi de ses bulletins de rémunération. Elle a estimé que l’indemnité d’expatriation lui avait été versée, par erreur, à un taux de 8 % au lieu de 16 %, donc réduit de moitié, depuis son retour au Luxembourg au mois d’avril 2012. Elle a fait valoir qu’aucune justification de la réduction de cette indemnité ne lui avait été communiquée. Elle a demandé à la BEI de procéder au paiement du solde de ladite indemnité assorti d’intérêts de retard. Elle a également demandé à la BEI de lui expliquer les modalités de calcul de l’indemnité de mobilité géographique versée lors de la première année de son détachement.
8        Par courrier du 20 mai 2021, la BEI a fourni à la requérante des informations quant à l’indemnité d’expatriation et l’indemnité de mobilité géographique et lui a communiqué sa note du 27 février 2012. Elle a indiqué que, lors de son retour au siège de la BEI à Luxembourg en avril 2012, la requérante ne remplissait pas la condition prévue à l’article 2.1.2, sous b), des dispositions administratives, à savoir avoir habité de façon habituelle en dehors du Luxembourg durant au moins la moitié de la période de cinq années précédant son transfert et que, dès lors, celle-ci avait droit à une indemnité d’expatriation réduite de moitié. Elle a estimé que, si la requérante était en désaccord avec la décision du 27 février 2012, celle-ci aurait dû la contester soit par une demande de conciliation, soit devant la Cour de justice, ce qui n’avait pas été fait en 2012. Elle a ajouté que, en tout état de cause, cette décision était conforme à ladite disposition. Elle a conclu qu’elle ne pouvait pas donner une suite favorable à la demande de paiement du solde de cette dernière indemnité versée à la requérante depuis le mois d’avril 2012.
9        Par courrier du 6 août 2021, la requérante a introduit une demande de recours administratif sur le fondement de l’article 41, premier alinéa, du règlement du personnel dans sa version applicable à cette date aux agents, comme elle, entrés en service à la BEI avant le 1er juillet 2013 (ci-après le « règlement du personnel I »). Elle a estimé que la note de la BEI du 27 février 2012 ne lui avait jamais été remise et que ce n’est qu’au début de l’année 2021 qu’elle avait découvert la réduction du taux de l’indemnité d’expatriation de 16 % à 8 % effectuée en avril 2012. Elle a fait valoir que cette réduction était entachée d’une erreur de droit, étant donné que l’article 2.1.2 des dispositions administratives ne devait être appliqué qu’à une entrée en service ou à une nouvelle affectation dans le cas d’un transfert et non dans le cas d’une réaffectation au siège après une période de détachement auprès d’un organisme tiers. Elle a demandé à la BEI, premièrement, de déclarer nulle la décision du 27 février 2012, deuxièmement, de procéder à une régularisation administrative en appliquant à sa rémunération une indemnité d’expatriation au taux de 16 % du mois d’avril 2012 au mois de septembre 2019 et, troisièmement, de lui verser 10 000 euros en réparation du préjudice causé par cette décision.
10      Par décision du 6 décembre 2021, la BEI a rejeté comme irrecevable la demande de recours administratif de la requérante (ci-après la « décision de rejet du recours administratif »). Elle a indiqué que, en vertu de l’article 41 du règlement du personnel I, une demande de recours administratif devait être introduite dans un délai de deux mois à compter de la notification de l’acte attaqué au membre du personnel concerné. Elle a estimé que la requérante avait introduit sa demande de recours administratif un peu plus de neuf ans et cinq mois après la décision du 27 février 2012. Elle a considéré que, même à supposer que la note de la BEI du même jour n’ait pas été notifiée à la requérante, ladite décision avait été portée à la connaissance de la requérante par le biais de son bulletin de rémunération du mois d’avril 2012, ce qui avait eu pour effet de faire courir les délais de recours contre cette décision.
Conclusions des parties
11      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision du 27 février 2012 ;
–        annuler le courrier du 20 mai 2021 ;
–        annuler la décision de rejet du recours administratif ;
–        condamner la BEI aux dépens.
12      La BEI conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme manifestement irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
13      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si le défendeur le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond.
14      En l’espèce, la BEI ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
15      La BEI soutient que, au vu du temps écoulé depuis la décision du 27 février 2012, le recours est manifestement irrecevable. Elle estime que le courrier du 20 mai 2021 fournit une explication au sujet de sa note du 27 février 2012 et ne saurait déclencher un nouveau délai de recours. Elle indique que, si elle n’est pas en mesure, après plus de dix ans, de prouver que la requérante a reçu cette note, les bulletins de rémunération de la requérante à compter du mois d’avril 2012 reflètent l’existence et la portée de la décision du 27 février 2012. Selon elle, la requérante aurait pu contester cette décision soit directement soit par la contestation de son bulletin de rémunération d’avril 2012.
16      La requérante réfute cette argumentation. Elle fait valoir que la décision du 27 février 2012 ne lui a été notifiée qu’au mois de mai 2021, de sorte que la demande de recours administratif a été introduite dans le délai prévu par l’article 41 du règlement du personnel I. Elle estime que le bulletin de rémunération d’avril 2012 n’indique pas explicitement le taux de l’indemnité d’expatriation qui lui était versée (4 %, 8 % ou 16 %). Elle fait valoir que la réduction du montant de l’indemnité d’expatriation résultant du taux de 8 % n’était pas importante. Le calcul de ce montant ne pourrait d’ailleurs pas se faire en une seule fois. Les dispositions administratives ne mentionneraient pas la base de calcul de ladite indemnité.
17      À cet égard, il convient de rappeler que la partie qui se prévaut de la tardiveté d’un recours a la charge de la preuve de la date à laquelle le délai de recours a commencé à courir (voir, en ce sens, arrêts du 5 juin 1980, Belfiore/Commission, 108/79, EU:C:1980:146, point 7, et du 10 mars 2021, AM/BEI, T‑134/19, EU:T:2021:119, point 45).
18      En l’espèce, la BEI indique ne pas être en mesure d’apporter la preuve de la notification à la requérante, en 2012, de sa note du 27 février 2012, dans laquelle elle a indiqué, pour la première fois, à la requérante qu’elle percevrait, dans le cadre des conditions administratives de son retour à Luxembourg, une indemnité d’expatriation de 8 % du traitement de base, en application de l’article 2.1.2 des dispositions administratives.
19      Toutefois, selon une jurisprudence constante, la communication du bulletin mensuel de rémunération a pour effet de faire courir les délais de recours administratif et contentieux contre une décision administrative lorsque ledit bulletin fait apparaître, clairement et pour la première fois, l’existence et la portée de cette décision (arrêts du 15 juin 1976, Wack/Commission, 1/76, EU:C:1976:91, point 5 ; du 1er octobre 1992, Schavoir/Conseil, T‑7/91, EU:T:1992:100, point 34, et du 10 mars 2021, AM/BEI, T‑134/19, EU:T:2021:119, point 40).
20      Cette jurisprudence a été appliquée dans des situations où les bulletins de rémunération ou de pension contre lesquels les recours étaient dirigés faisaient apparaître l’existence et la portée de décisions ayant un objet purement pécuniaire, susceptibles, par leur nature, d’être reflétées par de telles fiches de traitement. En effet, les bulletins de rémunération ou de pension ont été considérés comme constituant des actes faisant grief lorsqu’ils reflétaient des décisions concernant, notamment, le versement du traitement (arrêt du 24 avril 1996, A/Parlement, T‑6/94, EU:T:1996:55, points 1, 57 et 58), l’application d’un coefficient correcteur (arrêt du 2 mars 2004, Di Marzio/Commission, T‑14/03, EU:T:2004:59, points 19, 20, 30 et 39), le remboursement des frais de voyage (arrêt du 16 février 2005, Reggimenti/Parlement, T‑354/03, EU:T:2005:54, points 23, 29, 38 et 39), l’indemnité de dépaysement (arrêt du 15 juin 1976, Wack/Commission, 1/76, EU:C:1976:91, points 1 et 5 ; du 1er octobre 1992, Schavoir/Conseil, T‑7/91, EU:T:1992:100, points 15 et 34, et du 2 mars 2004, Di Marzio/Commission, T‑14/03, EU:T:2004:59, points 20, 30 et 39), l’allocation de foyer (ordonnance du 24 mars 1998, Meyer e.a./Cour de justice, T‑181/97, EU:T:1998:64, points 5 et 24 à 26), l’indemnité de conditions de vie (ordonnance du 20 mars 2014, Michel/Commission, F‑44/13, EU:F:2014:40, points 50 et 51), les récompenses liées à la performance (arrêt du 12 février 2014, Bodson e.a./BEI, F‑83/12, EU:F:2014:15, points 59 et 60), la compensation pour jours de congés non pris (ordonnance du 22 juin 2015, van Oudenaarden/Parlement, F‑139/14, EU:F:2015:64, points 30 et 31), la fixation du barème des contributions parentales pour les services de garderie d’enfants (arrêt du 29 janvier 1997, Adriaenssens e.a./Commission, T‑7/94, EU:T:1997:7, points 3 et 29), la cotisation au régime de pensions (arrêt du 26 juin 2013, Buschak/Commission, F‑56/12, EU:F:2013:96, points 19 et 20), le prélèvement de solidarité (arrêt du 12 décembre 2019, Tàpias/Conseil, T‑527/16, EU:T:2019:856, points 28 et 35) ou un trop-perçu de pension (arrêt du 12 février 2020, ZF/Commission, T‑605/18, EU:T:2020:51, points 61 à 63).
21      Par ailleurs, l’article 2.1.2 des dispositions administratives dispose :
« Une indemnité d’expatriation de 16 % du traitement de base ainsi que de l’allocation de famille et des allocations pour enfant à charge auxquelles il a droit, est accordée au membre du personnel qui ne possède pas la nationalité de l’État sur le territoire duquel son lieu d’affectation est situé, s’il réunit en outre les conditions suivantes :
a) ne pas habiter sur le territoire de l’État dont il a la nationalité ; et
b) avoir habité de façon habituelle – pour une raison autre que la poursuite d’études – hors du territoire européen de l’État sur le territoire duquel son lieu d’affectation est situé, à 50 km ou plus à vol d’oiseau de ce lieu, pendant la période de cinq années précédant son entrée en service ou son transfert et cela durant au moins la moitié de cette période, et
c) avoir dû changer son lieu de résidence pour se conformer à l’article 10 du règlement du personnel et s’être établi à moins de 50 km à vol d’oiseau du lieu de son affectation.
S’il ne remplit que les deux conditions mentionnées ci-dessus sous a) et b) ou celles mentionnées sous a) et c), il a droit à une indemnité réduite de moitié.
L’agent qui n’a pas la nationalité de l’État du lieu d’affectation reçoit dans tous les autres cas une indemnité réduite à un quart.
[…]
En cas de transfert à un lieu situé sur le territoire de l’État dont il est ressortissant, le membre du personnel qui a eu droit à l’indemnité d’expatriation pendant la totalité de la période de dix années, expirant au moment du transfert, bénéficie d’une indemnité transitoire réduite linéairement jusqu’à sa disparition au bout de cinq ans. »
22      Or, le bulletin de rémunération de la requérante du mois d’avril 2012 comporte les mentions suivantes : « Salaire de base : 11 667,26 […] Indemnités liées à la famille : Allocation de famille : 583,36 […] Allocation pour enfants à charge : 645,38 […] Indemnités : Expatriation : 1 031,68 [euros] ».
23      Ainsi, le bulletin de rémunération du mois d’avril 2012, qui est le premier établi par la BEI après le retour de la requérante au siège de la BEI à Luxembourg après son détachement auprès d’un organisme tiers, reflète clairement l’existence et la portée de la décision du 27 février 2012. En effet, même si, comme le soutient la requérante, ce bulletin ne mentionne pas le taux de l’indemnité d’expatriation, il indique le nouveau montant de l’indemnité d’expatriation, lequel ne correspond manifestement pas au taux de 16 % mais au taux de 8 % du traitement de base ainsi que de l’allocation de famille et des allocations pour enfant à charge. Contrairement à ce que soutient la requérante, la réduction du montant brut de l’indemnité d’expatriation résultant de ladite décision était d’ailleurs importante, puisque ce montant s’élevait, avant le détachement de la requérante, c’est-à-dire au mois de mars 2010, à 1 803,39 euros.
24      Il convient de constater que, contrairement à ce que prétend la requérante, l’article 2.1.2, premier alinéa, des dispositions administratives, rappelé au point 21 ci-dessus, mentionne la base de calcul de l’indemnité d’expatriation, à savoir le traitement de base, l’allocation de famille et l’allocation pour enfants à charge. Dans ces conditions, la lecture du bulletin de rémunération d’avril 2012 permettait à la requérante de comprendre, sans difficulté particulière, qu’elle bénéficiait d’une indemnité d’expatriation réduite de moitié (voir, en ce sens et par analogie, ordonnance du 22 juin 2015, van Oudenaarden/Parlement, F‑139/14, EU:F:2015:64, point 35).
25       Il convient de préciser que les circonstances de la présente affaire la distinguent, en particulier, d’affaires dans lesquelles le juge de l’Union a considéré que le bulletin de rémunération ne faisait pas apparaître l’existence et la portée d’une décision ayant un objet purement pécuniaire, étant donné que, dans ces affaires, l’administration n’avait pas encore adopté de décision lors de la communication de ce bulletin (arrêts du 2 juillet 1981, Garganese/Commission, 185/80, EU:C:1981:161, point 7 ; du 22 septembre 1988, Canters/Commission, 159/86, EU:C:1988:432, point 7, et du 1er octobre 1992, Schavoir/Conseil, T‑7/91, EU:T:1992:100, point 36) ou n’avait pas adopté de décision fixant clairement sa position (arrêt du 10 mars 2021, AM/BEI, T‑134/19, EU:T:2021:119, points 42 et 43). Tel n’est pas le cas en l’espèce, où la BEI avait déjà adopté une décision fixant clairement sa position en ce qui concerne l’indemnité d’expatriation de la requérante avant la communication à cette dernière du bulletin de rémunération d’avril 2012.
26      Dans ces conditions, la communication à la requérante du bulletin de rémunération d’avril 2012, dont il n’est pas contesté qu’elle a eu lieu au cours de l’année 2012, a eu pour effet de faire courir les délais de recours contre la décision du 27 février 2012.
27      Par ailleurs, l’article 41 du règlement du personnel I, dans sa version applicable en 2012, prévoyait que les différends tels que celui de la présente affaire pouvaient faire l’objet d’une procédure de conciliation ou d’une action introduite devant la Cour de justice, sans fixer les délais de recours. La demande de conciliation ou le recours contentieux devaient donc être introduits dans un délai raisonnable déterminé au regard des circonstances de l’espèce (voir, en ce sens, arrêt du 28 février 2013, Réexamen Arango Jaramillo e.a./BEI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, points 28, 30 et 32).
28      Or, il convient de constater que la requérante a introduit sa demande de recours administratif seulement le 6 août 2021 auprès du président de la BEI, plus de huit ans après avoir reçu communication du bulletin de rémunération d’avril 2012.
29      Compte tenu de toutes les circonstances de l’espèce, en particulier de l’enjeu du litige pour la requérante, de la complexité du litige et du comportement respectif des parties, un tel délai ne peut être qualifié de raisonnable. En effet, même à supposer que le présent litige ait une certaine importance pour la requérante, il ne présente pas de complexité particulière et la requérante, qui avait au surplus exercé des fonctions de juriste, était en mesure de contester la décision du 27 février 2012 dans un délai très inférieur à huit ans (voir, en ce sens, arrêts du 9 janvier 2007, Van Neyghem/Comité des régions, T‑288/04, EU:T:2007:1, point 49 ; du 16 septembre 2013, De Nicola/BEI, T‑618/11 P, EU:T:2013:479, point 79, et du 21 juillet 2016, De Nicola/BEI, F‑100/15, EU:F:2016:167, point 98).
30      Par suite, les conclusions à fin d’annulation de la décision du 27 février 2012 doivent être rejetées comme irrecevables.
31      En ce qui concerne les conclusions à fin d’annulation du courrier du 20 mai 2021, il convient de relever que ce courrier fait suite à celui de la requérante du 3 mars 2021, qui ne constitue pas une demande de recours administratif au sens de l’article 41, premier alinéa, du règlement du personnel I. Par ailleurs, par ce courrier, la BEI a notamment rejeté la demande de la requérante tendant au paiement du solde de l’indemnité d’expatriation depuis le mois d’avril 2012.
32      À cet égard, un acte ne peut faire l’objet d’un recours en annulation lorsqu’il n’est que purement confirmatif d’une décision administrative antérieure qui n’a pas été contestée dans les délais requis et est donc devenue définitive (voir, en ce sens, arrêts du 8 février 1973, Goeth-Van der Schueren/Commission, 56/72, EU:C:1973:18, point 15 ; du 8 mai 1973, Gunnella/Commission, 33/72, EU:C:1973:49, points 10 et 11, et du 25 juin 2020, CSUE/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, point 70).
33      Or, le courrier du 20 mai 2021, dans la mesure où il rejette la demande de paiement du solde de l’indemnité d’expatriation depuis le mois d’avril 2012, a le même objet que la décision du 27 février 2012 (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 21 février 1974, Kortner e.a./Conseil e.a., 15/73 à 33/73, 52/73, 53/73, 57/73 à 109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 et 135/73 à 137/73, EU:C:1974:16, points 7 et 8) et constitue une décision purement confirmative de ladite décision, non contestée dans les délais requis à la suite de la communication du bulletin de rémunération d’avril 2012.
34      Par suite, les conclusions tendant à l’annulation du courrier du 20 mai 2021 sont irrecevables.
35      En ce qui concerne les conclusions à fin d’annulation de la décision de rejet du recours administratif, il convient de constater que ce recours administratif, tendant à l’annulation de la décision du 27 février 2012, a été introduit après l’expiration du délai dans lequel il devait être formé, ainsi qu’il a été dit aux points 28 et 29 ci-dessus. Dans ces conditions, en l’absence de déroulement régulier de la procédure précontentieuse, lesdites conclusions sont également irrecevables (voir, en ce sens et par analogie, ordonnance du 25 juin 2021, OM/Commission, T‑728/20, non publiée, EU:T:2021:409, point 22 et jurisprudence citée).
36      Il résulte de tout ce qui précède que le recours doit être rejeté comme irrecevable.
Sur les dépens
37      En vertu de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la BEI.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      OO est condamnée aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 26 septembre 2022.
Le greffier
Le président
E. Coulon
S. Gervasoni
*      Langue de procédure : le français.