62023CJ0079
DOMSTOLENS DOM (sjunde avdelningen)
den 18 april 2024 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – System för direktstöd för jordbrukare – Förordning (EG) nr 1122/2009 – Systemet för enhetlig arealersättning – Artikel 58 – Minskning och uteslutning vid för hög deklaration – Straffavgift vid överdeklaration som överstiger 50 procent av den fastställda arealen – Indrivning av sanktionsbeloppet under de tre kalenderår som följer på det kalenderår då konstaterandet gjordes – Begreppet ’konstaterande’ – Kontrollrapport i vilken det konstateras att den aktuella stödansökan innehåller oegentligheter”
I mål C‑79/23 [Kaszamás], (
i
)
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Fővárosi Törvényszék (Överdomstolen för Budapests stad, Ungern) genom beslut av den 24 januari 2023, som inkom till EU-domstolen den 14 februari 2023, i målet
FJ
mot
Agrárminiszter,
meddelar
DOMSTOLEN (sjunde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen samt domarna N. Wahl och M.L. Arastey Sahún (referent),
generaladvokat: N. Emiliou,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Ungerns regering, genom Zs. Biró-Tóth och M.Z. Fehér, båda i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom J. Aquilina och V. Bottka, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 35 i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 209, 2005, s. 1) och av artikel 58 tredje stycket i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EUT L 316, 2009, s. 65), i dess lydelse enligt kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1368/2011 av den 21 december 2011 (EUT L 341, 2011, s. 33) (nedan kallad förordning nr 1122/2009).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan FJ och Agrárminiszter (jordbruksministern, Ungern). Målet rör ett förskott som FJ beviljats enligt systemet för enhetlig arealersättning för år 2020 och som hållits inne för att driva in en straffavgift som påförts FJ på grund av en för hög deklaration av arealer enligt nämnda system för år 2013.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning nr 1290/2005
3
I artikel 1 i förordning nr 1290/2005 föreskrevs följande:
”I denna förordning fastställs de villkor och särskilda regler som skall gälla för finansiering av utgifter för den gemensamma jordbrukspolitiken, inbegripet utgifter för landsbygdsutveckling.”
4
I artikel 2.1 i förordning nr 1290/2005 föreskrevs följande:
”För att uppnå de mål för den gemensamma jordbrukspolitiken som definieras i fördraget och säkerställa finansieringen av de olika åtgärderna i denna, inbegripet finansiering av landsbygdsutveckling, inrättas härmed
a)
Europeiska garantifonden för jordbruket, nedan kallad ’EGFJ’,
b)
Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling, nedan kallad ’EJFLU’”.
5
Avdelning IV (”Avslut av räkenskaperna och [Europeiska] kommissionens tillsyn”) i förordning nr 1290/2005 innehöll ett kapitel 2 om ”[o]egentligheter”, i vilket artiklarna 32–35 ingick.
6
I artikel 32 i förordning nr 1290/2005, som innehöll särskilda bestämmelser om EGFJ, föreskrevs följande i punkt 5 första stycket:
”Om ingen indrivning har ägt rum inom fyra år efter det datum då det första administrativa eller rättsliga konstaterandet gjordes eller inom åtta år, i de fall då indrivningen ingår i ett rättsligt förfarande i det nationella rättsväsendet, skall de ekonomiska följderna av den uteblivna indrivningen bäras till 50 % av den berörda medlemsstaten och till 50 % av gemenskapsbudgeten.”
7
I artikel 33 i denna förordning, som innehöll särskilda bestämmelser om EJFLU, föreskrevs följande i punkt 8 första stycket:
”Om ingen indrivning har skett innan ett program för landsbygdsutveckling har avslutats skall de ekonomiska följderna av den”uteblivna indrivningen bäras till 50 % av den berörda medlemsstaten och till 50 % av gemenskapsbudgeten och bokföras antingen efter fyra år efter det första administrativa eller rättsliga konstaterandet, eller efter åtta år om indrivningen ingår i ett förfarande i det nationella rättsväsendet, eller vid programmets slut, om denna fyraårs- eller åttaårsfrist löper ut innan dess.”
8
I artikel 35 i nämnda förordning föreskrevs följande:
”Vid tillämpningen av detta kapitel skall det första administrativa eller rättsliga konstaterandet vara den första skriftliga bedömningen, där en behörig myndighet, vare sig det är en administrativ eller en rättslig myndighet, på grundval av konkreta fakta sluter sig till att det föreligger en oegentlighet, utan att detta påverkar möjligheten att denna slutsats senare revideras eller dras tillbaka under det administrativa eller rättsliga förfarandets gång.”
9
Förordning nr 1290/2005, som är tillämplig i tiden (ratione temporis) på omständigheterna i det nationella målet, upphävdes genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549), och rättelse i EUT L 130, 2016, s. 13).
Förordning nr 885/2006
10
I artikel 5b i kommissionens förordning (EG) nr 885/2006 av den 21 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1290/2005 när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EGFJ och Ejflu (EUT L 171, 2006, s. 90), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1034/2008 av den 21 oktober 2008 (EUT L 279, 2008, s. 13) (nedan kallad förordning nr 885/2006), föreskrevs följande:
”Utan att det påverkar eventuella andra verkställighetsåtgärder enligt nationell lagstiftning ska medlemsstaterna räkna av en stödmottagares eventuella utestående skuld som har fastställts i enlighet med nationell lagstiftning från en eventuell framtida utbetalning som det utbetalningsställe som ansvarar för indrivningen av skulden ska göra till denna stödmottagare.”
11
Denna förordning, som är tillämplig i tiden (ratione temporis) på omständigheterna i det nationella målet, upphävdes genom kommissionens delegerade förordning (EU) nr 907/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av förordning nr 1306/2013 vad gäller utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räkenskaper, säkerheter och användning av euron (EUT L 255, 2014, s. 18).
Förordning nr 1122/2009
12
Såsom framgår av dess rubrik innehöll förordning nr 1122/2009 bland annat tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 2009, s.16) vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införts genom förordning nr 73/2009.
13
I skälen 73, 90, 92 och 101 i förordning nr 1122/2009 angavs följande:
”(73)
Det bör fastställas regler för hur de detaljerade och specifika rapporterna om kontroller avseende tvärvillkoren bör utformas. De kontrollanter som gör specialiserade kontroller på plats bör redovisa alla kontrollresultat och ange hur allvarliga överträdelserna är, så att utbetalningsstället kan besluta om minskning av eller uteslutning från direktstöd.
…
(90)
Uppgifter om resultatet av tvärvillkorskontroller bör göras tillgängliga för samtliga utbetalningsställen som har ansvar för de olika betalningar som omfattas av tvärvillkor, så att lämpliga minskningar kan göras om det motiveras av undersökningsresultaten.
…
(92)
Utöver graderad minskning av och uteslutning från stöd i enlighet med proportionalitetsprincipen bör upprepade överträdelser av ett och samma tvärvillkor från och med en viss tidpunkt, och efter det att jordbrukaren har varnats, betraktas som avsiktliga överträdelser.
…
(101)
För att säkerställa en enhetlig tillämpning av principen om god tro i hela gemenskapen, särskilt i de fall då felaktigt utbetalda belopp krävs tillbaka, bör det fastställas villkor för när principen kan åberopas, utan att detta påverkar utgifternas hantering i samband med att räkenskaperna avslutas i enlighet med [förordning nr 1290/2005].”
14
I artikel 2 (”Definitioner”) i förordning nr 1122/2009 föreskrevs följande i andra stycket:
”[I denna förordning gäller följande definitioner:] …
(10)
oegentligheter: varje form av bristande efterlevnad av de bestämmelser som är av betydelse för beviljandet av stödet i fråga.
(12)
arealstöd: … alla stödsystem som inrättas enligt avdelningarna IV och V i förordning [nr 73/2009].
…
(23)
fastställd areal: en areal för vilken alla villkor för beviljande av stödet är uppfyllda.
…
(31)
tvärvillkor: föreskrivna verksamhetskrav och god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden enligt artiklarna 5 och 6 i förordning [nr 73/2009].
…”
15
Avdelning III (”Kontroller”) i del II i förordning nr 1122/2009 innehöll ett kapitel II avseende ”[k]ontroller av stödkriterier”. I avsnitt II (”Kontroller på plats”) i detta kapitel fanns artikel 32 (”Kontrollrapport”), som hade följande lydelse:
”1.   För varje kontroll på plats enligt detta avsnitt ska en kontrollrapport upprättas som gör det möjligt att närmare granska kontrollbesökets detaljer. …
2.   Jordbrukaren ska ges möjlighet att underteckna rapporten, för att bekräfta sin närvaro vid kontrollen, och för att lämna synpunkter på innehållet. Om oegentligheter konstateras, ska jordbrukaren få en kopia av kontrollrapporten.
Om kontrollen på plats sker genom fjärranalys i enlighet med artikel 35, får medlemsstaten besluta att inte ge jordbrukaren eller dennes företrädare möjlighet att underteckna kontrollrapporten om inga oegentligheter uppdagas under denna kontroll. Om oegentligheter uppdagas till följd av sådan kontroll ska möjlighet ges att underteckna rapporten innan den behöriga myndigheten fattar beslut om eventuell minskning eller uteslutning.”
16
Avdelning III i del II i förordning nr 1122/2009 innehöll dessutom ett kapitel III om ”[k]ontroller avseende tvärvillkor”. Avsnitt III (”Kontroller på plats”) i detta kapitel innehöll artikel 54 (”Kontrollrapport”), som hade följande lydelse:
”1.   Den behöriga kontrollmyndigheten, eller ett organ under dess ansvar, ska för varje kontroll på plats enligt detta kapitel utarbeta en kontrollrapport …
Rapporten ska omfatta följande delar:
…
b)
En del där det särskilt redogörs för hur efterlevnaden av varje enskild rättsakt och norm har kontrollerats, med bland annat följande uppgifter:
i)
De krav och normer som kontrollerades på plats.
ii)
Kontrollernas utformning och omfattning.
iii)
Resultaten.
iv)
De rättsakter och normer som överträtts.
…
2.   Jordbrukaren ska inom tre månader efter datumet för kontrollen på plats informeras om de brister som upptäckts.
…
3.   …
I de fall den behöriga kontrollmyndigheten inte är utbetalningsstället, ska rapporten skickas till utbetalningsstället inom en månad efter det att den har färdigställts.
…”
17
Avdelning IV (”Beräkningsgrund för stöd, minskning och uteslutning”) i del II i förordning nr 1122/2009 innehöll ett kapitel II (”Iakttagelser [Konstateranden] med avseende på stödvillkor”). Avsnitt I i nämnda kapitel avsåg ”[s]ystemet med samlat gårdsstöd och andra arealrelaterade stödsystem”. Detta avsnitt innehöll artikel 58 (”Minskning och uteslutning vid för hög deklaration”), och där föreskrevs följande:
”Om, i fråga om en odlingsgrupp, den areal som deklarerats för ett stödsystem för arealstöd överskrider den fastställda arealen enligt artikel 57, ska stödet beräknas på grundval av den fastställda arealen, minskad med två gånger den konstaterade skillnaden, om denna skillnad utgör mer än 3 % eller två hektar, dock högst 20 % av den fastställda arealen.
Om skillnaden utgör mer än 20 % av den fastställda arealen får arealstöd inte beviljas för den berörda odlingsgruppen.
Om skillnaden överstiger 50 %, ska jordbrukaren återigen uteslutas från stöd upp till ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den deklarerade arealen och den areal som fastställts enligt artikel 57 i den här förordningen. Detta belopp ska avräknas i enlighet med artikel 5b i kommissionens förordning [nr 885/2006]. Om beloppet inte kan avräknas helt i enlighet med den artikeln under de tre kalenderår som följer på det kalenderår då skillnaden konstateras, ska det utestående beloppet annulleras.”
18
Avdelning IV i del II i förordning nr 1122/2009 innehöll dessutom ett kapitel III (”[Konstateranden] i samband med tvärvillkor”). I detta kapitel ingick artikel 70 (”Allmänna principer och definitioner”), och där föreskrevs följande i punkt 4:
”Överträdelser ska anses konstaterade om de upptäcks i samband med någon typ av kontroller som utförs i enlighet med den här förordningen eller efter att ha kommit till den behöriga kontrollmyndighetens eller, i tillämpliga fall, utbetalningsställets, kännedom på något annat sätt.”
19
Förordning nr 1122/2009, som är tillämplig i tiden (ratione temporis) på omständigheterna i det nationella målet i det att det avser en stödansökan avseende år 2013, upphävdes med verkan från och med den 1 januari 2015 genom kommissionens delegerade förordning (EU) nr 640/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet och villkor för avslag på eller indragning av betalningar samt administrativa sanktioner som gäller för direktstöd, landsbygdsutvecklingsstöd och tvärvillkor (EUT L 181, 2014, s. 48).
Ungersk rätt
20
I artikel 60.1 i mezőgazdasági, agrár-videkfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (2007 års lag nr XVII om vissa procedurfrågor i samband med stöd och andra åtgärder inom jordbruk, jordbruks- och landsbygdsutveckling samt fiske) (nedan kallad lagen om stöd) föreskrivs följande:
”Om inte annat föreskrivs i en direkt tillämplig gemenskapsrättsakt ska organet för jordbruks- och landsbygdsutvecklingsstöd innehålla stöd som den berörda personen har rätt till upp till det belopp som denne är skyldig att betala med anledning av stödåtgärderna. Skulden ska därigenom anses vara reglerad. Om det stödbelopp som den berörda personen har rätt till inte fullt ut täcker dennes skulder, ska beloppet avräknas från personens utestående skulder i den ordning som de förfaller till betalning.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
21
FJ är en jordbrukare som den 14 maj 2013 vände sig till Magyar Államkincstár (ungerska statskassan) (nedan kallad myndigheten i första instans) med en ansökan om stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning för år 2013 (nedan kallad 2013 års stödansökan).
22
Efter flera kontroller på plats under åren 2013 och 2014 avslog myndigheten i första instans, genom beslut av den 30 september 2014, 2013 års stödansökan och beslutade att FJ skulle uteslutas från stöd till ett belopp om 3834105 ungerska forinter (HUF) (cirka 9900 euro).
23
Genom beslut av den 23 juni 2016 upphävde jordbruksministern, i egenskap av myndighet i andra instans, detta beslut på grund av bristande motivering och förelade myndigheten i första instans att inleda ett nytt förfarande.
24
Myndigheten i första instans gjorde en ny prövning av 2013 års stödansökan i beslut av den 9 april 2018. Sedan FJ begärt omprövning upphävdes dock detta beslut genom ett beslut av jordbruksministern av den 13 maj 2019, i vilket jordbruksministern för andra gången förelade nämnda myndighet att inleda ett nytt förfarande.
25
Genom beslut av den 27 januari 2020 avslog myndigheten i första instans återigen 2013 års stödansökan och beslutade att FJ skulle uteslutas från stöd till ett belopp om 4253460 HUF (cirka 11000 euro). Myndigheten grundade detta beslut på artikel 58 tredje stycket i förordning nr 1122/2009, som rör straffavgifter vid överdeklaration som överstiger 50 procent av den fastställda arealen. FJ begärde inte omprövning av detta beslut.
26
Den 15 maj 2020 ansökte FJ hos nämnda myndighet om stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning för år 2020.
27
Genom beslut av den 20 oktober 2020 beviljade nämnda myndighet, med anledning av denna stödansökan, en förskottsbetalning på 235564 HUF (cirka 600 euro).
28
Genom beslut av den 21 oktober 2020 beslutade samma myndighet dock, med stöd av artikel 60.1 i lagen om stöd, att ett belopp motsvarande hela förskottet skulle innehållas i syfte att återkräva den straffavgift som den hade påfört FJ i sitt beslut av den 27 januari 2020.
29
Genom beslut av den 23 februari 2021 fastställde jordbruksministern detta beslut med motiveringen att artikel 58 tredje stycket i förordning nr 1122/2009 och artikel 60.1 i lagen om stöd medgav att denna straffavgift återkrävdes inom tre kalenderår räknat från beslutet av den 27 januari 2020.
30
FJ överklagade beslutet av den 23 februari 2021 till den hänskjutande domstolen, Fővárosi Törvényszék (Överdomstolen för Budapests stad, Ungern. Till stöd för sitt överklagande gjorde han gällande att jordbruksministern i sitt beslut felaktigt hade likställt det år då överträdelsen konstateras, som det talas om i artikel 58 tredje stycket i förordning nr 1122/2009, med det år då det slutliga beslutet avseende hans ansökan om stöd fattades. Därigenom hade nämligen jordbruksministern, enligt FJ, underlåtit att beakta artikel 35 i förordning nr 1290/2005, som innehåller en definition av begreppet ”konstaterande” i fall av oegentligheter som begåtts inom ramen för finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken.
31
FJ anförde, med hänvisning till begreppet ”konstaterande” i nämnda bestämmelse, att i det aktuella fallet skulle det år då överträdelsen konstaterades anses vara år 2013, alternativt år 2014. Det var nämligen under dessa år som kontrollerna på plats utfördes och som protokoll avseende dessa kontroller upprättades. Det var även under de åren som det första beslutet fattades på grundval av dessa kontroller. Enligt FJ följer det således av artikel 58 tredje stycket i förordning nr 1122/2009 att den aktuella straffavgiften ska annulleras, eftersom den inte drivits in under de tre kalenderår som följer på år 2014.
32
Jordbruksministern gjorde för sin del gällande att den aktuella straffavgiften påfördes genom beslutet av den 27 januari 2020 och att det därmed är året då detta beslut fattades som ska anses vara det år då överträdelsen konstaterades.
33
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende inledningsvis anfört att den är osäker på huruvida begreppet ”konstaterande”, i den mening som avses i artikel 58 tredje stycket i förordning nr 1122/2009, som inte definieras i denna förordning, ska tolkas mot bakgrund av begreppet ”konstaterande” i den mening som avses i artikel 35 i förordning nr 1290/2005. Den har påpekat att artikel 35 i förordning nr 1290/2005 inleds med uttrycket ”[v]id tillämpningen av detta kapitel”, vilket innebär att bestämmelsen endast kan anses vara tillämplig i förhållande till de övriga bestämmelserna i kapitel 2 i avdelning IV i förordningen, vilket rör oegentligheter. Den anser dock att det inte är uteslutet att begreppet ”konstaterande” i den mening som avses i nämnda artikel 35 även kan gälla för indrivning av straffavgifter enligt artikel 58 tredje stycket i förordning nr 1122/2009. I sistnämnda bestämmelse hänvisas nämligen till artikel 5b i förordning nr 885/2006, vilken innehåller tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1290/2005.
34
Den hänskjutande domstolen har därefter anfört att det, på grundval av de faktiska omständigheterna i det nationella målet, finns tre möjliga tolkningar av begreppet ”konstaterande” i den mening som avses i artikel 35 i förordning nr 1290/2005.
35
Enligt den första tolkningen, som stöds av jordbruksministern, avses med begreppet ”konstaterande” det slutliga beslutet om stödansökan. Denna tolkning överensstämmer med syftet med ett sådant beslut, genom vilket myndigheten fastställer de faktiska omständigheterna i ärendet och gör en rättslig bedömning av omständigheterna. Den hänskjutande domstolen är dock osäker på huruvida denna tolkning är förenlig med unionslagstiftarens avsikt, vilken kommer till uttryck i skälen 92 och 101 i förordning nr 1122/2009, att säkerställa att proportionalitetsprincipen, principen om gradvishet och principen om god tro följs i samband med minskning av och uteslutning från stöd, särskilt i ett fall som det förevarande, där myndigheten fattade sitt slutliga beslut om stödansökan sju år efter det att ansökan gavs in och efter det att två tidigare beslut om samma ansökan hade upphävts på grund av att de saknade stöd i lag.
36
Enligt den andra tolkningen avses med begreppet ”konstaterande” den behöriga myndighetens kontroll på plats. Denna kontroll kan nämligen betraktas som den första skriftliga bedömning som myndigheten gör för att på grundval av konkreta fakta fastställa att det föreligger en oegentlighet. Den hänskjutande domstolen har påpekat att i fall där myndigheten genomför flera kontroller på plats, ger denna tolkning upphov till frågan huruvida det är den första eller den sista av dessa kontroller som ska anses utgöra själva konstaterandet.
37
Enligt den tredje tolkningen avses med begreppet ”konstaterande” det första beslut som den behöriga myndigheten har fattat i ärendet om stödansökan. I förevarande fall utgörs det första beslutet av det som fattades den 30 september 2014. Denna tolkning vinner stöd av själva ordalydelsen i artikel 35 i förordning nr 1290/2005, där det talas om ”det första konstaterandet” och varav framgår att det saknar betydelse att detta konstaterande senare kan komma att omprövas eller återkallas.
38
Slutligen har den hänskjutande domstolen anfört att fråga uppkommer om vilket år som i förevarande fall kan anses vara det år då konstaterandet gjordes, för det fall att definitionen av begreppet ”konstaterande” i artikel 35 i förordning nr 1290/2005 inte är tillämplig vid tolkningen av artikel 58 tredje stycket i förordning nr 1122/2009.
39
Det är mot ovan angivna bakgrund som Fővárosi Törvényszék (Överdomstolen för Budapests stad) har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Är begreppet ’konstaterande’ i den mening som avses i artikel 35 i [förordning nr 1290/2005] om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken tillämpligt vid tolkningen och tillämpningen av artikel 58 tredje stycket i [förordning nr 1122/2009]?
2)
Om föregående fråga besvaras jakande: Ska begreppet ’konstaterande’ i den mening som avses i artikel 35 i [förordning nr 1290/2005] tolkas på så sätt att det kalenderår då det första administrativa eller rättsliga konstaterandet gjordes ska anses vara
–
det kalenderår då den myndighet som handlägger ärendet om den aktuella stödansökan vidtar den första åtgärden för bevisupptagning inom ramen för vilken den konstaterar att det föreligger en oegentlighet, vilket i förevarande fall är det år då protokollet med slutsatserna från kontrollen på plats upprättades, eller
–
det kalenderår då myndigheten fattar det första beslutet i sak på grundval av denna bevisupptagningsåtgärd, eller
–
det kalenderår då myndigheten fattar det slutliga beslutet om att den berörda jordbrukaren ska uteslutas från stöd?
3)
Blir svaret på föregående fråga ett annat om den omständigheten att den skriftliga bedömning som utgör konstaterandet senare kan omprövas eller återkallas är en följd av den överklaganderätt som tillkommer den berörda personen enligt lag och inte en följd av ändringar i det administrativa förfarandet eller domstolsförfarandet?
4)
Om kalenderåret för konstaterandet är det år då den första åtgärden för bevisupptagning vidtogs och denna åtgärd, såsom i förevarande fall, bestod i en kontroll på plats som utfördes vid olika tillfällen, ska då den första åtgärden för bevisupptagning enligt artikel 35 i förordning nr 1290/2005 anses vara myndighetens första kontroll på plats, eller ska nämnda åtgärd anses vara myndighetens sista kontroll på plats, vid vilken hänsyn även togs till de synpunkter och bevis som den berörda personen inkom med?
5)
Om den första frågan ska besvaras nekande: Innebär detta någon förändring av det ovan angivna innehållet i det konstaterande som ska beaktas med avseende på artikel 58 tredje stycket i [förordning nr 1122/2009]?”
Prövning av tolkningsfrågorna
40
Den hänskjutande domstolen har ställt sina fem frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida begreppet ’konstaterande’ i den mening som avses i artikel 58 tredje stycket i förordning nr 1122/2009 – i förekommande fall mot bakgrund av begreppet ’konstaterande’ i den mening som avses i artikel 35 i förordning nr 1290/2005 – ska tolkas på så sätt att det i fall där jordbrukaren har varit föremål för en kontroll på plats avser den kontrollrapport som upprättats efter kontrollen och i vilken det konstateras att den aktuella stödansökan innehåller oegentligheter, eller att det avser det första beslut i sak som fattats på grundval av denna rapport eller att det avser det slutliga beslutet om uteslutning från stöd.
41
EU-domstolen gör i denna del följande bedömning. Det ska först påpekas att de av den hänskjutande domstolen anförda frågeställningarna rörande möjligheten att beakta artikel 35 i förordning nr 1290/2005 vid tolkningen av artikel 58 tredje stycket i förordning nr 1122/2009 bland annat förklaras av att det i den ungerska språkversionen av nämnda förordningar används ett och samma ord, nämligen ”ténymegállapítás”. Visserligen används i vissa språkversioner av dessa bestämmelser också ett och samma uttryck, såsom i den tyska (”Feststellung”) och i den engelska (”finding”), eller åtminstone närliggande uttryck, såsom i den franska (”acte de constat” respektive ”constatation”). I andra språkversioner av bestämmelserna används dock olika begrepp, såsom i den spanska (”acto de comprobación” respektive ”se haya descubierto la irregularidad”), i den kroatiska (”nalaz” respektive ”kada je utvrđen”), i den italienska (”verbale” respektive ”accertamento”) eller i den portugisiska (”auto” respektive ”a diferença seja quada”).
42
Det ska vidare påpekas att även om båda dessa förordningar omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken, har förordning nr 1290/2005 allmän giltighet, eftersom den, enligt artikel 1 och artikel 2.1 i förordningen, fastställer de villkor och särskilda regler som ska gälla för finansiering av utgifter för den gemensamma jordbrukspolitiken och inrättar de två fonderna för finansiering av dessa utgifter, det vill säga EGFJ och EJFLU, medan förordning nr 1122/2009 mer specifikt syftar till att genomföra förordning nr 73/2009 med avseende på vissa aspekter av systemen för direktstöd till jordbrukare.
43
Närmare bestämt gäller att artikel 35 i förordning nr 1290/2005 ingår i kapitel 2 i förordningens avdelning IV, som bland annat innehåller bestämmelser som reglerar hur den ekonomiska bördan ska fördelas mellan medlemsstaterna och Europeiska unionen i fall där utgifter inte har drivits in till följd av oegentligheter som begåtts av stödmottagarna.
44
För detta ändamål innehåller förordningens artikel 35 en definition av administrativt eller rättsligt konstaterande, varvid det uttryckligen anges att denna definition endast gäller ”[v]id tillämpningen av detta kapitel”, det vill säga kapitel 2, som innehåller artiklarna 32–35 i förordningen. Detta innebär att artikel 35 i förordning nr 1290/2005 saknar betydelse för tolkningen av andra bestämmelser.
45
Artikel 58 i förordning nr 1122/2009 avser för sin del inte fördelningen av den ekonomiska bördan mellan medlemsstaterna och unionen, utan de påföljder som ska åläggas jordbrukare som har lämnat in en för hög deklaration.
46
Vid sådana förhållanden finner EU-domstolen att artikel 35 i förordning nr 1290/2005 saknar betydelse för tolkningen av artikel 58 tredje stycket i förordning nr 1122/2009.
47
Därefter ska det påpekas att enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 27 januari 2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
48
I detta avseende gäller för det första att artikel 58 i förordning nr 1122/2009, såsom framgår av dess rubrik, reglerar minskning och uteslutning från stöd vid för hög deklaration. Med för hög deklaration avses att en jordbrukare som ansökt om stöd för en odlingsgrupp enligt ett av systemen för ”arealstöd” – vilket enligt artikel 2 andra stycket led 12 i förordningen bland annat omfattar det nu aktuella systemet för enhetlig arealersättning, som regleras i avdelning V i förordning nr 73/2009 – i sin stödansökan har deklarerat en areal som överskrider den ”fastställda arealen”. Med den fastställda arealen avses enligt definitionen i artikel 2 andra stycket led 23 i förordning nr 1122/2009 den areal för vilken alla villkor för beviljande av stödet är uppfyllda.
49
Av artikel 58 tredje stycket i förordningen framgår att om skillnaden mellan den i stödansökan deklarerade arealen och den fastställda arealen överstiger 50 % av den fastställda arealen, ska jordbrukaren uteslutas från stöd upp till ett belopp som motsvarar skillnaden. Detta belopp ska avräknas i enlighet med artikel 5b i förordning nr 885/2006, det vill säga genom att det dras av från alla framtida utbetalningar till jordbrukaren. Om beloppet inte kan avräknas helt i enlighet med den artikeln under de tre kalenderår som följer på det kalenderår då skillnaden konstateras, ska det utestående beloppet dock annulleras.
50
Ordalydelsen i artikel 58 gör det således inte i sig möjligt att på ett tydligt sätt identifiera innebörden av begreppet ”konstaterande” i denna artikel.
51
Vad för det andra gäller det sammanhang i vilket artikel 58 i förordning nr 1122/2009 ingår, ska det påpekas att orden ”konstaterande” eller ”konstaterad” förekommer flera gånger i förordningen.
52
Artikel 32 i förordningen rör kontroller på plats avseende kriterierna för stödberättigande. Med kriterierna för stödberättigande avses – såsom framgår av artikel 21 i förordning nr 73/2009 – de i sistnämnda förordning angivna villkoren för att vara berättigad till stöd. Artikel 32 i förordning nr 1122/2009 är således särskilt relevant för den kontextuella tolkningen av artikel 58 i förordning nr 1122/2009, eftersom sistnämnda artikel, såsom framgår av punkt 17 ovan, rör konstateranden med avseende på kriterierna för stödberättigande.
53
I artikel 32 i förordning nr 1122/2009 föreskrivs inledningsvis att det för varje kontroll på plats avseende kriterierna för stödberättigande ska upprättas en kontrollrapport som gör det möjligt att närmare granska kontrollbesökets detaljer. Därefter anges att jordbrukaren ska ges möjlighet att underteckna kontrollrapporten och att denne ska få en kopia av rapporten om oegentligheter konstateras. Slutligen anges att om kontrollen på plats genomförs genom fjärranalys och oegentligheter uppdagas i samband med detta, ska jordbrukaren ges möjlighet att underteckna rapporten innan den behöriga myndigheten fattar beslut om minskning eller uteslutning på grundval av de konstateranden som gjorts.
54
Av artikel 32 i nämnda förordning framgår således klart dels att oegentligheterna konstateras i kontrollrapporten, dels att den behöriga myndigheten fattar beslut om eventuell minskning eller uteslutning på grundval av de konstateranden som gjorts i kontrollrapporten.
55
Härav följer att begreppet ”konstaterande”, i den mening som avses i förordning nr 1122/2009 och, i synnerhet, i artikel 58 tredje stycket, ska förstås som konstateranden om oegentligheter som uppdagas vid en kontroll på plats, såsom dessa konstateranden framgår av den i samband därmed upprättade kontrollrapporten.
56
Den nu angivna tolkningen vinner stöd av artikel 54, jämförd med skälen 73 och 90, i förordning nr 1122/2009. Artikel 54 rör de kontrollrapporter som den behöriga myndigheten ska upprätta efter varje kontroll på plats avseende tvärvillkor. Med tvärvillkor avses – såsom framgår av artikel 2 andra stycket led 31 i förordningen – föreskrivna verksamhetskrav och god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden enligt artiklarna 5 och 6 i förordning nr 73/2009. Av artikel 54 i förordning nr 1122/2009 framgår nämligen dels att nämnda kontrollrapporter bland annat ska innehålla de konstateranden som gjorts i samband med en sådan kontroll på plats, dels att om den behöriga kontrollmyndigheten inte är utbetalande organ, ska rapporterna överlämnas till det utbetalande organet. Såsom framgår av skälen 73 och 90 i förordning nr 1122/2009 gör konstaterandena i kontrollrapporterna det möjligt för det utbetalande organet att fatta ett lämpligt beslut om minskning eller uteslutning.
57
Härtill kommer att det framgår av artikel 70.4 i förordning nr 1122/2009, som rör minskning och uteslutning i samband med tvärvillkor, att överträdelser ska anses vara ”konstaterade” om de upptäcks i samband med någon typ av kontroller som utförs i enlighet med denna förordning eller efter att ha kommit till den behöriga kontrollmyndighetens eller, i förekommande fall, det utbetalande organets kännedom på annat sätt. I denna bestämmelse bekräftas således återigen att konstateranden i allmänhet framgår direkt av kontroller som utförts i enlighet med nämnda förordning, men även att oegentligheter som utgör överträdelser som helt enkelt har kommit till en myndighets kännedom på något sätt kan anses vara konstaterade. Det nu sagda innebär att begreppet ”konstaterande” i den mening som avses i förordning nr 1122/2009 är ett informellt begrepp och att det därmed inte nödvändigtvis behöver konkretiseras i ett förvaltningsbeslut i sak som fattas på grundval av en kontrollrapport.
58
För det tredje vinner den ovan i punkt 55 angivna tolkningen stöd av de mål som eftersträvas med artikel 58 tredje stycket i förordning nr 1122/2009.
59
Det ska i detta avseende hänvisas till rättssäkerhetsprincipen, som domstolen beaktar på området för stöd som utbetalas till jordbrukare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 januari 2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, punkt 35 och där angiven rättspraxis), särskilt när det rör sig om bestämmelser om administrativa sanktioner, såsom är fallet med regleringen om uteslutning från stöd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2006_Haug, C‑286/05, EU:C:2006:296, punkt 22). Det kan nämligen konstateras att artikel 58 tredje stycket i förordning nr 1122/2009 syftar just till att tillgodose jordbrukarnas rättssäkerhet, i det att den fastställer en tidsfrist för tillämpningen av en administrativ sanktion.
60
Rättssäkerhetsprincipen kräver att unionslagstiftning gör det möjligt för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av de skyldigheter som de därigenom åläggs och att de på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och vidta åtgärder i enlighet därmed (dom av den 25 juli 2018, Teglgaard och Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
61
Att låta tolkningen av begreppet ”konstaterande”, i den mening som avses i artikel 58 tredje stycket i förordning nr 1122/2009, vara beroende av de osäkerhetsfaktorer som finns i ett administrativt förfarande – och i förekommande fall i ett domstolsförfarande – skulle, såsom framgår av de faktiska omständigheterna i det nationella målet, dock vara ägnat att göra det svårt för den berörda jordbrukaren att förutse vilka ekonomiska konsekvenser som jordbrukaren kommer att drabbas av om han eller hon beslutar att lämna in en ny stödansökan och stödet helt eller delvis hålls inne på grund av oegentligheter som upptäckts mer än tre kalenderår tidigare.
62
I detta avseende ska det påpekas att det framgår av beslutet om hänskjutande att omständigheterna i det nationella målet är följande. På grund av att de beslut som fattats av myndigheten i första instans upphävdes två gånger, gick det mer än sju år mellan tidpunkten för den första kontrollen på plats i samband med den aktuella stödansökan, som ägde rum i juni 2013, och den tidpunkt då de nationella myndigheterna beslutade om indrivning av den straffavgift som FJ påförts på grund av en för hög deklaration, vilket skedde i oktober 2020.
63
Vad gäller det nu aktuella fallet finner EU-domstolen således att det år då överträdelsen konstateras, i den mening som avses i artikel 58 tredje stycket i förordning nr 1122/2009, ska anses motsvara det kalenderår under vilket det upprättades en kontrollrapport efter en kontroll på plats, i vilken det konstaterades att den berörda stödansökan innehöll oegentligheter.
64
I det nationella målet är omständigheterna sådana att flera kontroller på plats ägde rum under åren 2013 och 2014. Det ska i det avseendet påpekas det ankommer på den nationella domstolen, som är ensam behörig att bedöma de faktiska omständigheterna, att avgöra vilken av dessa kontroller som på grund av de konstaterade oegentligheterna slutgiltigt har kunnat läggas till grund för den sanktionsåtgärd som senare beslutas av de nationella myndigheterna, det vill säga att FJ skulle uteslutas från stöd till ett belopp beräknat i enlighet med artikel 58 tredje stycket i förordning nr 1122/2009.
65
Av det ovan anförda följer att tolkningsfrågorna ska besvaras enligt följande. Artikel 58 tredje stycket i förordning nr 1122/2009 ska, i ett fall där jordbrukaren har varit föremål för en kontroll på plats, tolkas på så sätt att begreppet ”konstaterande”, i denna bestämmelses mening, avser den kontrollrapport som upprättats efter nämnda kontroll och i vilken det konstateras att den aktuella stödansökan innehåller oegentligheter.
Rättegångskostnader
66
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:
Artikel 58 tredje stycket i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EUT L 316, 2009, s. 65), i dess lydelse enligt kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1368/2011 av den 21 december 2011
ska tolkas på följande sätt:
I ett fall där jordbrukaren har varit föremål för en kontroll på plats avser begreppet ”konstaterande”, i denna bestämmelses mening, den kontrollrapport som upprättats efter nämnda kontroll och i vilken det konstateras att den aktuella stödansökan innehåller oegentligheter.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: ungerska.
(
i
)	Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn motsvarar inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.