62001CC0145_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Tällä kanteellaan Euroopan yhteisöjen komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 14 päivänä helmikuuta 1977 annetun neuvoston direktiivin 77/187/ETY mukaisia velvoitteitaan.
2. Komissio moittii Italian viranomaisia siitä, että ne eivät sovella direktiiviä 77/187/ETY sellaisiin yritysten luovutuksiin, jotka tapahtuvat hallinnollisen menettelyn tai tuomioistuinmenettelyn yhteydessä, joita ovat kriisitilanteen toteamismenettely, asettaminen selvittäjien hallinnoimaksi maksukyvyttömyystilanteessa ja vahvistettua akordia koskeva menettely.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön lainsäädäntö
3. Kuten direktiivin 77/187/ETY johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan, sen tarkoitus on "huolehtia työntekijöiden suojasta sen varmistamiseksi, että heidän oikeutensa turvataan, kun työnantaja vaihtuu".
4. Direktiivin 1 artiklan 1 kohdan mukaan sitä sovelletaan yrityksen tai liikkeen taikka liiketoiminnan osan luovuttamiseen toiselle työnantajalle sopimukseen perustuvan luovutuksen taikka sulautumisen kautta.
5. Direktiivin 77/187/ETY 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan ne luovuttajan oikeudet ja velvollisuudet, jotka johtuvat 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun luovutuksen tapahtuessa voimassa olleesta työsopimuksesta tai työsuhteesta, siirtyvät tällaisen luovutuksen vuoksi luovutuksensaajalle.
6. Kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan yrityksen tai liikkeen taikka liiketoiminnan osan luovutus ei sellaisenaan ole peruste, jota luovuttaja tai luovutuksensaaja voi käyttää irtisanomiseen. Tämä säännös ei kuitenkaan estä irtisanomisia työvoiman muutoksiin johtavista taloudellisista, teknisistä tai organisatorisista syistä.
7. Direktiivin 77/187/ETY 4 artiklan 2 kohdassa säädetään lisäksi, että jos työsopimus tai työsuhde päättyy sen vuoksi, että luovutuksesta seuraa olennainen työolojen muutos työntekijän vahingoksi, työnantajan katsotaan olevan vastuussa työsopimuksen tai työsuhteen päättymisestä.
8. Oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aikana direktiivi 77/187/ETY korvattiin 29.6.1998 annetulla neuvoston direktiivillä 98/50/EY.
9. Neuvosto on itse asiassa todennut, että jäsenvaltioiden on sallittava toteuttaa toimia maksukyvyttömyys- ja kriisitilassa olevien yritysten ja yhtiöiden toiminnan säilyttämiseksi. Tästä syystä se on säätänyt poikkeuksia direktiivin 77/187/ETY 3 ja 4 artiklasta lisäämällä 4 a artiklan, jonka sanamuoto on seuraava:
"1. Jolleivät jäsenvaltiot toisin säädä, 3 ja 4 artiklaa ei sovelleta sellaisen yrityksen, liikkeen taikka yritys- tai liiketoiminnan luovutukseen, jossa on aloitettu luovuttajaa koskeva konkurssimenettely tai muu samankaltainen maksukyvyttömyysmenettely luovuttajan varojen selvittämiseksi, ja sitä toteutetaan toimivaltaisen viranomaisen valvonnassa - -
2. Kun 3 ja 4 artiklaa sovelletaan luovutukseen silloin, kun on aloitettu luovuttajaa koskeva maksukyvyttömyysmenettely (riippumatta siitä, onko kyseinen menettely aloitettu luovuttajan varojen selvittämiseksi), ja edellyttäen, että menettely toteutetaan toimivaltaisen viranomaisen valvonnassa - -, jäsenvaltio voi säätää, että:
a) siitä riippumatta, mitä 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, työsopimuksesta tai työsuhteesta johtuvia ja ennen luovutusta tai maksukyvyttömyysmenettelyn aloittamista erääntyvät luovuttajan velvoitteet eivät siirry luovutuksensaajalle, edellyttäen, että menettely antaa kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti vähintään työntekijöiden suojaa työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20 päivänä lokakuuta 1980 annetun neuvoston direktiivin 80/987/ETY [(EYVL L 283, s. 23), sellaisena kuin se on muutettuna 2 päivänä maaliskuuta 1987 annetulla neuvoston direktiivillä 87/164/ETY (EYVL L 66, s. 11)] mukaisen suojan
ja/tai vaihtoehtoisesti, että
b) luovutuksensaaja, luovuttaja tai luovuttajan valtaa käyttävä henkilö tai käyttävät henkilöt ja toisaalta työntekijöiden edustajat voivat päättää työntekijöiden työehtojen muuttamisesta työllisyysmahdollisuuksien turvaamiseksi varmistamalla yrityksen, liikkeen tai liiketoiminnan osan toiminnan säilymisen silloin, kun se voimassa olevan lainsäädännön tai käytännön mukaan on mahdollista.
3. Jäsenvaltio voi soveltaa 2 kohdan b alakohtaa luovutuksiin, kun luovuttaja on kansallisessa lainsäädännössä määritellyissä vakavissa taloudellisissa vaikeuksissa, edellyttäen, että toimivaltainen viranomainen on antanut kyseisestä tilasta ilmoituksen ja että sitä on mahdollista oikeudellisesti valvoa, jos kansallisessa lainsäädännössä on tällaiset säännökset voimassa 17 päivänä heinäkuuta 1998 - - "
10. Direktiivi 98/50/EY tuli voimaan 17.7.1998. Jäsenvaltioiden määräaika direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista oikeusjärjestystä päättyi 17.7.2001.
B Kansallinen lainsäädäntö
11. Direktiivin 77/187/ETY säännökset on täytäntöönpantu Italian lainsäädännössä siviililain 2112 §:llä. Kyseisen siviililain käsiteltävänä olevan oikeusriidan kannalta merkityksellisessä versiossa säädetään, että yrityksen luovutuksen yhteydessä työsuhteet jatkuvat uuden omistajan kanssa ja että näistä suhteista johtuvat työntekijöiden oikeudet pysyvät ennallaan. Siinä säädettiin myös, että luovuttaja ja ostaja ovat yhteisvastuullisesti vastuussa kaikista niistä saatavista, joita työntekijällä oli luovutuksen tapahtumahetkellä.
12. Italian lainsäätäjä on kuitenkin säätänyt poikkeuksen tästä periaatteesta sellaisten siirtojen osalta, jotka tapahtuvat tiettyjen hallinnollisten tai tuomioistuinmenettelyjen yhteydessä.
13. Italian kuulumisesta Euroopan yhteisöön johtuvien velvoitteiden täytäntöönpanemiseksi 29.12.1990 annetun lain nro 428 (yhteisön lainsäädännön vuodelta 1990 täytäntöönpaneva laki) 47 §:n 5 ja 6 momentissa säädetään seuraavaa:
"Kun luovutetaan sellainen yritys tai yrityksen tuotantoyksikkö, jonka Comitato di ministri per il coordinamento della politica industriale (teollisuuspolitiikkaa koordinoiva ministerivaliokunta; jäljempänä CIPI) on 12.8.1977 annetun lain nro 675 2 §:n 5 momentin c kohdan mukaisesti todennut olevan kriisitilassa, tai yritys, joka on asetettu konkurssiin tai jonka omaisuuden käyttämisestä velkojen maksuun on vahvistettu akordi, tai yritys, joka on asetettu pakkoselvitystilaan, tai yritys, joka on asetettu erityishallintoon, ja kun toimintaa ei ole tarkoitus jatkaa tai kun toiminta on keskeytynyt ja edellisissä momenteissa tarkoitetut neuvottelut ovat päättyneet sopimukseen, jossa ainakin osa työpaikoista on turvattu, niihin työntekijöihin, jotka siirtyvät uudelle omistajalle, ei sovelleta siviililain 2112 §:ää, paitsi jos sopimuksessa on sovittu tästä edullisemmin. Sopimuksessa voidaan lisäksi sopia, että luovutus ei koske ylimääräistä henkilöstöä ja että se jää kokonaan tai osaksi luovuttajan palvelukseen.
Työntekijöillä, joita ostaja, vastaanottaja tai uusi toiminnan harjoittaja ei ota palvelukseen, on etuoikeus tulla palkatuksi, jos edellä mainitut ottavat palvelukseen uusia työntekijöitä luovutusta seuraavan vuoden aikana tai työehtosopimuksissa sovitun pidemmän ajanjakson aikana. Siviililian 2112 §:ää ei sovelleta sellaisiin edellä mainittuihin työtekijöihin, jotka ostaja, vastaanottaja tai uusi toiminnan harjoittaja on ottanut palvelukseen yrityksen luovutuksen jälkeen."
II Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
14. Komissio on katsonut, että lain nro 428/90 47 §:n 5 ja 6 momentissa säädetyt poikkeukset ovat osittain ristiriidassa direktiivin 77/187/ETY kanssa.
15. Se on katsonut, että Italian viranomaiset eivät voi jättää soveltamatta Italian siviililain 2112 §:ssä säädettyjä takuita silloin, kun yrityksen luovutus tapahtuu kriisitilan toteamismenettelyn, erityishallintomenettelyn tai vahvistetun akordin yhteydessä.
16. Näin ollen komissio päätti 16.7.1997 aloittaa EY:n perustamissopimuksen 169 artiklassa (josta on tullut EY 226 artikla) tarkoitetun menettelyn ja antoi Italian viranomaisille virallisen kehotuksen esittää huomautuksensa. Virallisessa huomautuksessaan komissio esitti, että lain nro 428/90 47 §:n 5 ja 6 momentin vuoksi ei ollut mahdollista varmistaa direktiivin 77/187/ETY 3 ja 4 artiklan asianmukaista täytäntöönpanoa, koska kyseisessä artiklassa ei oteta huomioon edellä mainituissa menettelyissä Italian siviililain 2112 §:ssä säädettyjä takuita.
17. Koska komissio ei ollut tyytyväinen Italian virallisen huomautukseen antamaan vastaukseen, se antoi asiasta 4.8.1999 perustellun lausunnon.
18. Komissio aloitti tämän lausunnon muistuttamalla, että lain nro 428/90 47 §:n 5 ja 6 momentissa ei oteta huomioon direktiiviä 77/187/ETY. Seuraavaksi komissio "täsmensi, että Italian lainsäädäntöä ei ollut voitu lähentää uuden direktiivin 98/50/EY [joka on annettu virallisen huomautuksen jälkeen] perusteella niin, että se olisi täysin yhteensopiva yhteisön oikeuden kanssa - - ". Komissio katsoi, että vaikka se sallikin tietynasteisen jouston vaikeuksissa olevien yritysten luovutusten tapauksessa, 4 a artikla ei kattanut kaikkia lain nro 428/90 47 §:n 5 ja 6 momentissa tarkoitettuja tilanteita.
19. Italian hallitus vastasi tähän perusteltuun lausuntoon 15.10.1999.
20. Koska komissio ei pitänyt tätä vastausta vakuuttavana, se nosti 23.3.2001 nyt käsiteltävänä olevan kanteen. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa:
" - - että pitämällä voimassa 29.12.1990 annetun lain nro 428 47 §:n 5 ja 6 momentin säännökset:
a) joiden mukaan kaikki työsopimukset tai -suhteet eivät automaattisesti siirry luovuttajalta luovutuksen saajalle yrityksissä, joiden osalta on vahvistettu akordi, eikä erityishallintomenettelyn alaisissa yrityksissä silloin, kun nämä yritykset jatkavat toimintaansa luovutuksen jälkeen,
b) joissa ei säädetä työsopimuksesta tai työsuhteesta johtuvien velvollisuuksien siirtymisestä luovuttajalta luovutuksen saajalle taloudelliseen kriisitilaan julistetuissa yrityksissä,
Italian tasavalta ei ole noudattanut 14.7.1977 annetun neuvoston direktiivin 77/187/EY ja erityisesti sen 3 ja 4 artiklan mukaisia velvoitteitaan."
21. Italian tasavalta puolestaan vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin jättää kanteen tutkimatta tai ainakin hylkää sen perusteettomana.
III Kanteen tutkittavaksi ottaminen
A Asianosaisten perustelut
22. Italian hallitus väittää ensisijaisesti, että kanne on jätettävä tutkimatta.
23. Se muistuttaa, että direktiivi 98/50/EY on annettu 29.6.1998 eli virallisen huomautuksen lähettämisen jälkeen, mutta ennen perustellun lausunnon tiedoksi antamista. Virallisessa huomautuksessaan komissio oli siten tarkastellut lain nro 428/90 yhteensopivuutta ainoastaan direktiivin 77/187/ETY säännösten kannalta. Italian mukaan komissio on perustellussa lausunnossaan ja kannekirjelmässään sitä vastoin laajentanut kyseisen tarkastelun koskemaan direktiiviä 98/50/EY.
24. Italian hallitus katsoo, että komissio on näin ollen laajentanut oikeudenkäynnin kohdetta verrattuna virallisessa huomautuksessa määriteltyyn kohteeseen. Sen mukaan tämä laajennus ei ole hyväksyttävä varsinkaan siksi, että direktiivistä 98/50/EY johtuvat muutokset ovat olennaisia ja siksi, että silloin kun komissio antoi perustellun lausuntonsa ja nosti kanteen, määräaika direktiivin 98/50/EY saattamiseksi osaksi kansallista oikeusjärjestystä ei ollut vielä päättynyt.
25. Komissio myöntää, että virallisesta huomautuksesta poiketen perustellussa lausunnossa ja kannekirjelmässä viitataan direktiiviin 98/50/EY. Se korostaa kuitenkin, että se ei tällä lisäyksellä ole pyrkinyt muuttamaan kanteen kohdetta, vaan vahvistamaan kantaansa osoittamalla, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen ei ollut poistunut direktiivin 98/50/EY tullessa voimaan. Komissio huomauttaa lisäksi, että virallisessa huomautuksessa esitettyjen perustelujen, perustellun lausunnon päätösosan sekä kanteessa esitettyjen vaatimusten kohde on sama eli (yksinomaan) direktiivin 77/187/ETY 3 ja 4 artiklan noudattamatta jättäminen.
B Asian arviointi
26. EY 226 artiklan mukaan komissio voi nostaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteisöjen tuomioistuimessa vasta kehotettuaan jäsenvaltiota, jota asia koskee, esittämään huomautuksensa.
27. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan virallisella huomautuksella on siten tarkoitus määritellä riidan kohde ja antaa jäsenvaltiolle, jota kehotetaan esittämään huomautuksensa, tarvittavat tiedot vastineensa valmistelemiseksi. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että se, että asianomaisella jäsenvaltiolla on tilaisuus tulla kuulluksi, on olennainen tae, ja tämän takeen huomioon ottaminen on olennainen menettelymääräys jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä.
28. Tästä seuraa, että perustellun lausunnon ja kanteen on nojauduttava samoihin virallisessa huomautuksessa esiin tuotuihin perusteisiin. Toisin sanoen oikeudenkäynnin kohdetta ei saa muuttaa perustellussa lausunnossa tai kannekirjelmässä.
29. Mielestäni nyt käsiteltävänä olevassa asiassa komissio ei ole muuttanut oikeudenkäynnin kohdetta oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn kuluessa.
30. On totta, kuten Italian hallitus korostaa, että perustellun lausunnon ja kanteen perustelut poikkeavat merkittävästi virallisessa huomautuksessa esitetyistä perusteluista. Kuten jo aikaisemmin totesin, virallisessa huomautuksessa tyydyttiin toteamaan, että lain nro 428/90 vuoksi ei ollut mahdollista varmistaa direktiivin 77/187/ETY 3 ja 4 artiklan asianmukaista täytäntöönpanoa. Perustellussa lausunnossaan ja kannekirjelmässään komissio on sitä vastoin toistanut nämä seikat sekä lisäksi myös täsmentänyt, että "uudella direktiivillä 98/50/EY" ei ollut voitu saattaa Italian lainsäädäntöä yhteensopivaksi yhteisön oikeuden kanssa. Komissio vertaili keskenään lailla nro 428/90 käyttöön otettua järjestelmää ja direktiivin 98/50/EY 4 a artiklassa säädettyä järjestelmää ja tuli siihen päätelmään, että "Italian lainsäädäntö ylittää sen mikä direktiivissä [98/50/EY] sallitaan".
31. Tämä menettelytapa saattaa itse asiassa vaikuttaa kiistanalaiselta, koska komissio ei ole täsmentänyt, että viittaus direktiiviin 98/50/EY ei mitenkään muuta oikeudenkäynnin kohdetta.
32. Katson kuitenkin, että toisin kuin Italian hallitus väittää, nämä seikat eivät riitä perusteeksi sille, että nyt käsiteltävänä oleva kanne olisi jätettävä tutkimatta.
33. Toisaalta on tärkeää korostaa, että periaatteessa komission esittämät väitteet ovat pysyneet samoina koko menettelyn ajan.
34. Virallisessa huomautuksessa esitetyissä väitteissä komissio moitti Italian tasavaltaa siitä, että se ei ole ottanut huomioon direktiivin 77/187/ETY 3 ja 4 artiklaa, koska lain nro 428/90 47 §:n 5 ja 6 momentin mukaan Italian siviililain 2112 §:ssä säädettyjä takuita ei sovelleta sellaisiin yritysten luovutuksiin, jotka toteutetaan kriisitilanteen toteamismenettelyn, erityishallintomenettelyn tai vahvistetun akordin yhteydessä.
35. Perustellun lausunnon päätösosassa ja kannekirjelmän vaatimuksissa komissio on esittänyt täysin samanlaisen väitteen. Se on todennut - tai on pyytänyt yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan - että "pitämällä voimassa 29.12.1990 annetun lain nro 428 47 §:n 5 ja 6 momentin säännökset, joiden mukaan kaikki työsopimukset tai -suhteet eivät automaattisesti siirry - - yrityksissä, joiden osalta on vahvistettu akordi, eikä erityishallintomenettelyn alaisissa yrityksissä, ja joiden mukaan taloudelliseen kriisitilaan julistetuissa yrityksissä työsopimuksesta tai työsuhteesta johtuvat - - velvollisuudet eivät siirry, Italian tasavalta ei ole noudattanut 14.7.1977 annetun neuvoston direktiivin 77/187/EY ja erityisesti sen 3 ja 4 artiklan mukaisia velvoitteitaan".
36. Tästä seuraa, että toisin kuin Italian hallitus väittää, komissio ei laajentanut tai muuttanut oikeudenkäynnin kohdetta virallisessa huomautuksessa määriteltyyn kohteeseen nähden. Vaikka komissio onkin viitannut perustellussa lausunnossaan sekä kannekirjelmässään direktiiviin 98/50/EY, se ei missään vaiheessa ole todennut tai pyytänyt toteamaan, että Italian tasavalta olisi jättänyt noudattamatta kyseisestä direktiivistä johtuvia velvoitteitaan. Se ei ole myöskään laajentanut väitteitään koskemaan sellaisia yritysten luovutuksia, jotka tapahtuvat muiden kansallisten menettelyjen kuin kriisitilanteen toteamismenettelyn, erityishallintomenettelyn ja vahvistetun akordin yhteydessä.
37. Komissio on siis perustanut perustellun lausuntonsa ja kanteensa täysin samanlaisiin väitteisiin kuin se on esittänyt virallisessa huomautuksessaan.
38. Toisaalta katson, että riidanalaisella viittauksella direktiiviin 98/50/EY ei ole ollut ratkaisevaa vaikutusta Italian hallituksen puolustautumisoikeuksiin.
39. On totta, että perusteltuun lausuntoon antamassaan vastineessa Italian hallitus on perustanut komission väitteiden kumoamisen yksinomaan direktiivin 98/50/EY säännöksiin. Se on vedonnut erityisesti siihen, että lain nro 428/90 47 §:n 5 ja 6 momentissa säädetyt poikkeukset kuuluivat osittain direktiivin 98/50/EY 4 a artiklan soveltamisalaan.
40. Tämä seikka ei kuitenkaan tarkoita, että riidanalaisella viittauksella olisi johdettu Italian viranomaisia harhaan. On itse asiassa korostettava, että viralliseen huomautukseen antamassaan vastineessa Italian hallitus oli jo esittänyt samansuuntaisen puolustautumisperusteen. Se on korostanut, että huhtikuussa 1997 komissio oli esittänyt ehdotuksen direktiivin 77/187/ETY muuttamisesta tarkoituksena sallia suurempi joustavuus kollektiivisten menettelyjen yhteydessä tapahtuvien luovutusten osalta. Italian hallitus väitti näin, että lain nro 428/90 47 §:n 5 ja 6 momentti olivat edellä tarkoitetun ehdotuksen säännösten mukaisia.
41. Tästä seuraa, että Italian hallitus päätti käyttää itselleen erityisistä syistä puolustuksensa perustana yksinomaan sitä seikkaa, että laki nro 428/90 olisi yhteensopiva yhteisön direktiivin 77/187/ETY jälkeen voimaan tulleiden säännösten kanssa. Vaikka Italian hallitus olisi voinut tehdä toisin, se ei ole halunnut pyrkiä kumoamaan komission väitteitä direktiivin 77/187/ETY säännösten kannalta.
42. Näin ollen katson, että viittaus direktiiviin 98/50/EY ei ole estänyt Italian hallitusta käyttämästä mahdollisuutta esittää perustelujaan oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä.
43. Ehdotan siis, että yhteisöjen tuomioistuin ottaa kanteen tutkittavaksi ja tutkii, onko direktiivistä 77/187/ETY johtuvia jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta.
IV Pääasia
44. Pääasian osalta komissio moittii Italian tasavaltaa siitä, että lain nro 428/90 47 §:n 5 ja 6 momentin nojalla direktiiviä 77/187/ETY ei sovelleta sellaisiin yritysten luovutuksiin, jotka tapahtuvat kriisitilan toteamismenettelyn, erityishallintomenettelyn ja vahvistetun akordin yhteydessä.
45. Vastineessaan komissio on kuitenkin peruuttanut ensimmäisen väitteensä, joka koski sellaisia yritysten luovutuksia, jotka toteutetaan Italian oikeusjärjestyksen mukaisen erityishallintomenettelyn yhteydessä.
46. Tarkastelen siis järjestyksessä kahta muuta komission esittämää väitettä. Ensiksi toistan oikeuskäytännöstä ilmenevät direktiivin 77/187/ETY soveltamisalaa koskevat periaatteet.
A Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö
47. Tiedetään, että direktiiviä 77/187/ETY sovelletaan sen 1 artiklan 1 kohdan nojalla sopimukseen perustuviin taikka sulautumisen kautta tapahtuviin yritysten luovutuksiin.
48. Yhteisöjen tuomioistuin on joutunut tarkentamaan "sopimukseen perustuvan luovutuksen" käsitettä erityisesti hallinnollisten tai tuomioistuinmenettelyjen puitteissa tapahtuviin yritysten siirtoihin nähden.
49. Asiassa Abels 7.2.1985 annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut, että direktiiviä 77/187/ETY ei sovelleta yrityksen tai liikkeen taikka liiketoiminnan osan luovutukseen, joka tapahtuu sellaisen konkurssimenettelyn yhteydessä, jonka tarkoituksena on luovuttajan omaisuuden selvittäminen toimivaltaisen tuomioistuimen valvonnassa.
50. Samasta tuomiosta käy sen sijaan ilmi, että direktiiviä 77/187/ETY voidaan soveltaa nimityksellä "surséance van betaling" (maksujen lykkäys) tunnettuun menettelyyn, vaikka sillä onkin tiettyjä yhteisiä ominaispiirteitä konkurssimenettelyn kanssa. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että syyt, jotka estävät direktiivin 77/187/ETY soveltamisen konkurssimenettelyihin, eivät ole voimassa silloin, kun kyseiseen menettelyyn liittyy tuomioistuimen suorittama valvonta, joka on rajoitetumpi kuin konkurssi ja kun menettelyn ensisijaisena tavoitteena on yrityksen varallisuuden turvaaminen ja mahdollisesti yrityksen toiminnan jatkaminen kollektiivisen maksujen keskeytyksen avulla.
51. Samoin perustein yhteisöjen tuomioistuin katsoi asiassa D'Urso ym. 25.7.1991 annetussa tuomiossa, että direktiiviä ei sovelleta yrityksen luovutukseen, joka tapahtuu sellaisen velkojien saatavien etusijajärjestyksen määrittämismenettelyn yhteydessä, jollaisesta on säädetty Italian pakkoselvitystilaa koskevassa lainsäädännössä, jonka vaikutukset ovat rinnastettavissa konkurssiin. Yhteisöjen tuomioistuin on sitä vastoin todennut, että direktiiviä 77/187/ETY sovelletaan sellaisen Italian lainsäädännössä säädetyn menettelyn yhteydessä, jollaisesta on kyse vakaviin vaikeuksiin joutuneiden yritysten erityishallinnossa ja jossa toimivaltainen viranomainen on päättänyt sallia yrityksen toiminnan jatkumisen, ja että direktiiviä sovelletaan niin kauan kuin tämä päätös on voimassa. Rinnakkaisessa tapauksessa erityishallintomenettelyn tarkoituksena on ensinnäkin saattaa yritys sellaiseen taloudelliseen tasapainoon, joka mahdollistaa sen vastaisen toiminnan. Näin tavoiteltu taloudellinen ja sosiaalinen päämäärä eivät voi olla selitys tai peruste sille, että kyseisen yrityksen luovutuksen yhteydessä yrityksen työntekijät menettävät heille direktiivin 77/187/ETY mukaan kuuluvat oikeudet.
52. Asiassa Spano ym. 7.12.1995 annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi todennut, että direktiiviä 77/187/ETY sovelletaan sellaisen yrityksen luovutukseen, jonka on Italian lain nro 675/77 mukaisesti todettu olevan kriisitilassa. Tuomioistuimen mukaan sillä, että yritys todetaan kriisitilassa olevaksi, pyritään sen taloudellisen ja rahoituksellisen tilanteen kuntoon panemiseen ja ennen kaikkea työpaikkojen säilyttämiseen, ja että kyseisen menettelyn tarkoituksena on sen toiminnan jatkamisen edistäminen, jotta yritys elpyisi, sekä että päinvastoin kuin konkurssimenettelyssä, kriisitilan toteamismenettelyyn ei kuulu mitään yrityksen omaisuuden hallinnointia, eikä se anna oikeutta maksujen lykkäämiseen.
53. Tästä oikeuskäytännöstä seuraa, että arvioitaessa sitä, kuuluuko sellaisen yrityksen luovutus, johon kohdistuu hallinnollinen tai tuomioistuinmenettely, direktiivin 77/187/ETY soveltamisalaan, määräävä peruste on kyseisen menettelyn tarkoitus. Asiassa Dethier Équipement ja asiassa Europièces annetuissa tuomioissa yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että jos selvitysmenettelyn päämääräkriteeriä käyttämällä ei päästä selkeään ratkaisuun, sen harkintaa on jatkettava tutkimalla mainitun menettelyn sellaisia yksityiskohtaisia piirteitä kuin tuomioistuimen harjoittaman valvonnan olemassaolo ja laajuus.
54. Tarkastelenkin komission Italian tasavaltaa vastaan esittämää kahta väitettä näiden periaatteiden valossa.
B Kriisitilassa olevat yritykset (ensimmäinen väite)
55. Ensimmäisessä väitteessään komissio moittii Italian viranomaisia siitä, että ne eivät sovella direktiiviä 77/187/ETY sellaisiin yritysten luovutuksiin, jotka toteutetaan laissa nro 675/77 säädetyn kriisitilanteen toteamismenettelyn yhteydessä.
56. Tämä väite on hyväksyttävä.
57. Totesin jo aikaisemmin, että edellä mainitussa asiassa Spano ym. annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on nimenomaisesti todennut, että direktiiviä 77/187/ETY on sovellettava sellaisen yrityksen luovutukseen, jonka CIPI on lain nro 675/77 2 §:n 5 momentin mukaisesti todennut olevan kriisitilassa.
58. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa Italian tasavalta ei ole esittänyt mitään seikkaa, jonka perusteella voitaisiin päätellä sen toimineen edellä mainitussa asiassa Spano ym. annetun tuomion mukaisesti. Vastineessaan ja vastauskirjelmässään Italian tasavalta väitti ainoastaan, että Italian "kriisitilan" toteamismenettely vastaa direktiivin 98/50/EY 4 a artiklassa sallittua poikkeamista. Se ei sen sijaan ole näyttänyt toteen tai edes väittänyt, että direktiivissä 77/187/ETY säädettyjä takuita sovellettiin kriisitilanteessa olevan yrityksen luovutukseen.
59. Mikäli jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä on arvioitava ainoastaan direktiivin 77/187/ETY kannalta, komission ensimmäinen väite on siis hyväksyttävä.
C Vahvistettu akordi (toinen väite)
60. Toisessa väitteessään komissio moittii Italian viranomaisia siitä, että ne eivät sovella direktiiviä 77/187/ETY sellaisiin yritysten luovutuksiin, jotka tapahtuvat vahvistettua akordia koskevan menettelyn yhteydessä.
61. Asianosaiset ovat toimittaneet yhteisöjen tuomioistuimelle hyvin vähän tietoa tämän menettelyn sisällöstä.
62. Oikeudenkäyntiasiakirjoista käy ilmi, että Italian oikeusjärjestyksessä vahvistetusta akordista on säädetty 16.3.1942 annetun "Disciplina del faillimento, del concordato preventivo, dell'amministrazione controllata et della liquidazione coatta amministrativa" (konkurssin, vahvistetun akordin, valvotun hallinnon ja selvitystilan sääntelystä annettu kuninkaan asetus) -nimisen kuninkaan asetuksen nro 267 160-186 §:ssä.
63. Tämä menettely näyttää toimivan seuraavalla tavalla.
64. Maksukyvyttömyystilassa oleva työnantaja aloittaa menettelyn jättämällä toimivaltaiseen tuomioistuimeen hakemuksen, jossa se ehdottaa akordin solmimista velkojiensa kanssa. Jos hakemus voidaan ottaa tutkittavaksi, tuomioistuin nimeää toimitsijamiehen, jonka tehtävä on laatia selvitys velallisen kohtaamien vaikeuksien syistä, akordin ehdotuksista ja velallisille tarjotuista takuista. Akordiehdotus asetetaan lisäksi velkojien hyväksyttäväksi. Jos velkojat hyväksyvät ehdotuksen, tuomioistuin voi, jollei tietyistä tarkistuksista muuta johdu, vahvistaa akordin, joka velvoittaa siitä lähtien kaikkia osapuolia (eli velallista ja velkojia). Akordi pannaan sen jälkeen täytäntöön tuomioistuimen nimeämän toimitsijamiehen valvonnassa ja akordin vahvistavassa tuomiossa määriteltyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti.
65. Näin ollen kansallisesta lainsäädännöstä ei käy selvästi ilmi, mikä on vahvistetun akordin menettelyllä tavoiteltu päämäärä.
66. Tiettyjen asetuksen nro 267/42 säännösten perusteella riidanalaisen menettelyn tavoite saattaisi olla velallisen omaisuuden selvittäminen velkojien tyydyttämiseksi kollektiivisesti.
67. Lain nro 267/42 160 §:n 2 momentin 2 kohdassa säädetään siten, että työnantajan hyväksyminen menettelyn piiriin edellyttää, että tämä "tarjoaa velkojille velkojensa maksuksi kaiken varallisuuteensa akordiehdotuksen tekohetkellä kuuluvan omaisuuden, - - sillä edellytyksellä, että omaisuuden arvioinnin perusteella velkojien [etuoikeudettomista saatavista ainakin 40 prosenttia] on mahdollista tyydyttää". Asetuksen nro 267/42 182 §:ssä säädetään myös, että tuomioistuimen on nimettävä akordin vahvistavassa tuomiossa yksi tai useampi selvitysmies sekä kolmesta tai viidestä velkojasta koostuva komitea, joiden tehtävä on avustaa selvitystilan hoidossa ja määritellä selvityksessä noudatettavat yksityiskohtaiset säännöt.
68. Muiden asetuksen nro 267/42 säädösten perusteella voidaan sitä vastoin olettaa, että kansallisen menettelyn päätavoite on välttää velallisen konkurssi ja että sillä pyritään siis varmistamaan yrityksen toiminnan jatkuminen.
69. Asetuksen nro 267/42 160 §:ssä säädetään siten, että yrittäjä voi ehdottaa akordia "niin kauan kuin häntä ei ole julistettu konkurssiin". Saman asetuksen 162, 163, 179 ja 181 §:ssä täsmennetään, että jos työnantaja ei täytä menettelyn aloittamisen edellytyksiä, jos hän ei tallenna akordin täytäntöönpanon edellyttämiä summia, jos velkojat eivät hyväksy ehdotusta tai jos vahvistamisen edellytykset eivät täyty, tuomioistuin voi julistaa velallisen konkurssiin viran puolesta. Lopuksi asetuksen nro 267/42 181 §:n mukaan tuomioistuimen on ennen akordin vahvistamista arvioitava, "[tämän] taloudelliset mahdollisuudet velkojien kannalta ottaen huomioon yrityksen olemassa oleva omaisuus sekä toiminnan tehokkuus" sekä kysymystä siitä, "voidaanko velalliselle myöntää akordi, kun otetaan huomioon vaikeuksiin johtaneet syyt sekä työnantajan toimintatapa".
70. Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen mielestäni on vaikeaa tunnistaa, mikä on vahvistetulla akordimenettelyllä tavoiteltu varsinainen päämäärä.
71. Menettelyyn osallistuvien asianosaisten tältä osin esittämät perustelut ovat sitä paitsi vastakkaisia.
72. Komissio väittää, että kyseisen menettelyn päätavoite on sallia "liiketoiminnan elpyminen ja kaupan tai teollisuuden toiminnan jatkuminen". Sen mukaan tätä tavoitetta korostetaan niin Italian kirjallisuudessa kuin Corte suprema di cassazionen päätöksissäkin. Siten vaikka asetuksen nro 267/42 182 §:ssä puhutaan "omaisuuden luovutuksesta", termin "luovutus" on katsottava tarkoittavan velallisen omaisuuden "säilyttämistä" eikä sen selvittämistä. Italian hallitus päinvastoin väittää, että vahvistetulla akordilla pyritään pääasiallisesti selvittämään velallisen omaisuus velkojien tyydyttämiseksi yhteisesti. Lisäksi se korostaa, että Corte suprema di cassazionen oikeuskäytännön mukaisesti riidanalaisesta menettelystä seuraa, että velallinen menettää lopullisesti oikeutensa kaikkeen akordin kohteena olevaan omaisuuteen.
73. Tästä seuraa, että nyt käsiteltävänä olevassa asiassa menettelyn tavoitteeseen liittyvän kriteerin perusteella ei ole mahdollista määritellä, onko direktiiviä 77/187/ETY sovellettava sellaisiin yritysten luovutuksiin, jotka tapahtuvat vahvistetun akordimenettelyn yhteydessä.
74. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on siis syytä jatkaa analyysia tarkastelemalla riidanalaisen menettelyn yksityiskohtaisia piirteitä.
75. Edellä mainitussa asiassa Dethier Équipement annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltävänä oli kysymys siitä, sovelletaanko direktiiviä 77/187/ETY belgialaiseen selvitystilamenettelyyn. Todettuaan, että menettelyn päämääriä koskevaa analyysiä tarkastelemalla ei päästä selkeään ratkaisuun asiassa, tuomioistuin selvitti asiaa edelleen tutkimalla mainitun menettelyn yksityiskohtaisia piirteitä seuraavasti:
" - - ennakkoratkaisun esittämistä koskevasta pyynnöstä käy ilmi seuraavaa: selvitystilamenettelyssä selvitysmies on yhtiön toimielin, vaikka tuomioistuin onkin nimittänyt hänet tähän toimeen; selvitysmies huolehtii omaisuuden myynnistä yhtiökokouksen tai yhtiömiesten kokouksen valvonnan alaisena; velkojen määrittämiseksi ei ole erityistä menettelyä, jota tuomioistuin valvoisi; velkojalla on lähtökohtaisesti oikeus vaatia ryhdyttäväksi pakkotäytäntöönpanotoimiin yhtiötä kohtaan ja saada tuomioistuimen päätös saatavastaan. Sitä vastoin konkurssipesän toimitsijamies, siltä osin kuin hän edustaa velkojia, on sivullinen suhteessa yhtiöön, ja hän huolehtii omaisuuden myynnistä tuomioistuimen valvonnassa; lisäksi konkurssissa yhtiön velat selvitetään erityismenettelyssä, ja erityistäytäntöönpanotoimet ovat kiellettyjä.
Näin ollen tuomioistuinpäätökseen perustuvassa selvitystilassa olevan yrityksen asema eroaa huomattavasti konkurssissa olevasta yrityksestä ja saattaa olla, että ne syyt, joiden vuoksi yhteisöjen tuomioistuin on jättänyt konkurssitilanteet direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, eivät ole käsillä tuomioistuinpäätökseen perustuvassa selvitystilassa olevan yrityksen osalta."
76. Yhteisöjen tuomioistuin on näin hyväksynyt kolme perustetta, joiden mukaan se toteaa tuomioistuinpäätökseen perustuvassa selvitystilassa olevan yrityksen aseman eroavan konkurssissa olevasta yrityksestä. Nämä perusteet ovat seuraavat: selvitysmies kuuluu yhtiöön, velkojen määrittämiseksi ei ole erityistä menettelyä sekä mahdollisuus käyttää velkojen perinnässä erityistäytäntöönpanotoimia yhtiötä vastaan.
77. Mielestäni nyt käsiteltävänä olevassa asiassa nämä kolme edellytystä puuttuvat.
78. Ensimmäisen perusteen osalta on totta, että asetuksessa nro 267/42 ei mainita, voiko tuomioistuimen vahvistuksen yhteydessä nimeämä selvitysmies olla yhtiön toimielin tai onko sen oltava sivullinen suhteessa yhtiöön. Kuten aikaisemmin totesin, tämän säännöksen mukaan tuomioistuimen on ainoastaan nimettävä "yksi tai useampi selvitysmies" täsmentämättä näiden asemaa. Sen sijaan on varmaa, että tuomioistuimen määräämä toimitsijamies, jonka tehtävä on erityisesti valvoa akordin täytäntöönpanoa, ei voi kuulua yhtiöön, johon kyseinen menettely kohdistuu. Asetuksen nro 267/42 165 §:ssä nimenomaisesti säädetään, että "tuomioistuimen määräämä toimitsijamies hoitaa tehtäväänsä virkamiehen ominaisuudessa".
79. Toisen perusteen osalta asetukseen nro 267/42 sisältyy erityismenettely velkojen määrittämiseksi toimivaltaisen tuomioistuimen valvonnassa. Tämän säännöksen mukaan:
- akordihakemuksessaan velallisen on esitettävä analyyttinen selvitys ja arvio omaisuudestaan sekä lista velkojista
- akordimenettelyn aloittava määräys on tehtävä asianmukaisella tavalla julkiseksi
- akordimenettelyn aloittamisen jälkeen tuomioistuimen nimeämän toimitsijamiehen on tarkastettava velkojien luettelo ja kutsuttava velkojat koolle
- tuomioistuimen nimeämä toimitsijamies laatii luettelon velallisen varoista ja tuomioistuin voi velallisen pyynnöstä nimetä arviomiehen avustamaan toimitsijamiestä omaisuuden arvon määrittämisessä
- tuomioistuimen johdolla pidettävässä velkojien kokouksessa velallinen ja velkojat tutkivat ja varmistavat velkojen etusijajärjestyksen, ja
- tuomioistuin voi vahvistaa akordin ainoastaan, jos velallisen tarjoama omaisuus on asetuksen nro 267/42 160 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaisesti riittävä velallisten tyydyttämiseksi siten, että ainakin 40 prosenttia etuoikeudettomista saatavista tulevat tyydytetyiksi.
80. Asetuksessa nro 267/42 säädetään siis erityismenettelystä yrityksen velkojen määrittämiseksi tuomioistuimen valvonnassa.
81. Lopuksi kolmannen perusteen osalta on todettava, että Italian lainsäädännössä varsinaisesti kielletään saatavien erityistäytäntöönpanotoimien käyttö vahvistetun akordimenettelyn voimassa ollessa. Asetuksen nro 267/42 168 §:ssä itse asiassa säädetään, että "hakemuksen jättöpäivästä alkaen siihen asti, kun akordin vahvistavasta tuomiosta on tullut lopullinen, velkojat - - eivät voi mitättömäksi julistamisen uhalla aloittaa tai jatkaa velallisen varallisuuteen kohdistuvia täytäntöönpanotoimia".
82. Edellä esitetyistä eri seikoista seuraa, että Italian vahvistettua akordia koskevaan menettelyyn liittyy sellaisia piirteitä, jotka yhteisöjen tuomioistuimen mukaan muistuttavat enemmän konkurssimenettelyä. Asian käsittelyn tässä vaiheessa olen siis taipuvainen katsomaan, että direktiiviä 77/187/ETY ei sovelleta tämän menettelyn yhteydessä toteutettaviin yritysten luovutuksiin.
83. Koska komissio ei ole esittänyt mitään muuta seikkaa, ehdotan siis yhteisöjen tuomioistuimelle, että se hylkää toisen väitteen.
V Oikeudenkäyntikulut
84. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdassa määrätään, että asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdassa säädetään kuitenkin, että jos hävinneitä asianosaisia on useita, yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee, miten kulut on jaettava. Lisäksi, 69 artiklan 5 kohdassa todetaan, että asianosainen, joka peruuttaa kanteensa, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ellei vastapuolen velvoittamista korvaamaan ne ole katsottava kohtuulliseksi kyseisen vastapuolen menettelyn vuoksi.
85. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa olen todennut, että komissio on peruuttanut ensimmäisen väitteensä, mutta että tämä peruuttaminen johtuu Italian tasavallan kanteen nostamisen jälkeen toimittamista huomautuksista. Lisäksi on ilmennyt, että komission toinen väite on perusteltu, mutta että kolmas väite on hylättävä. Lopuksi kaikki asianosaiset ovat vaatineet, että vastapuoli velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näin ollen ehdotan yhteisöjen tuomioistuimelle, että se velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan kaksi kolmasosaa oikeudenkäyntikuluista.
VI Ratkaisuehdotus
86. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa seuraavaa:
1) Italian tasavalta ei ole noudattanut työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 14 päivänä helmikuuta 1977 annetun neuvoston direktiivin 77/187/ETY mukaisia velvoitteitaan, koska 29.12.1990 annetun lain nro 428 47 §:n 5 ja 6 momentin perusteella kyseistä direktiiviä ei sovelleta silloin, kun luovutus koskee sellaista yritystä, liiketoimintaa ja liiketoiminnan osaa, jonka Comitato di ministri per il coordinamento della politica industriale on 12.8.1977 annetun lain nro 675 2 §:n 5 momentin nojalla todennut olevan "kriisitilassa".
2) Kanne hylätään muilta osin.
3) Italian tasavalta velvoitetaan korvaamaan kaksi kolmasosaa oikeudenkäyntikuluista.