Zahtjev za prethodnu odluku koji je 19. svibnja 2022. uputio Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 17 de Barcelona (Španjolska) – HM, VD/Generalitat de Catalunya
(predmet C-332/22)
Jezik postupka: španjolski
Sud koji je uputio zahtjev
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 17 de Barcelona
Stranke glavnog postupka
Tužiteljice: HM, VD
Tuženik: Generalitat de Catalunya
Prethodna pitanja
PRVO – Jesu li mjere koje su izrečene u presudama Tribunala Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) br. 1425/2018 i 1426/2018 od 26. rujna 2018., čiji je kriterij zadržan do danas (30. studenoga 2021.), a koje se sastoje od zadržavanja javnog službenika koji je žrtva zlouporabe u istom sustavu nezakonite nesigurnosti zaposlenja dok uprava koja ga je zaposlila ne utvrdi postoji li strukturna potreba i raspiše odgovarajuće natječaje radi popunjavanja radnog mjesta stalnim ili karijernim javnim službenicima, mjere koje ispunjavaju zahtjeve u pogledu sankcioniranja iz članka 5. Okvirnog sporazuma priloženog Direktivi 1999/701 ?
Ili te mjere pak dovode do nastavka nesigurnosti i nezaštićenosti dok uprava koja je poslodavac proizvoljno ne odluči raspisati natječaj radi popunjavanja radnog mjesta stalnim službenikom, čiji je ishod nesiguran jer se na njega mogu prijaviti i kandidati koji nisu žrtve takve zlouporabe, pa se te mjere ne mogu smatrati odvraćajućim mjerama za sankcioniranje za potrebe članka 5. Okvirnog sporazuma niti mjerama kojima se osigurava ispunjavanje njegovih ciljeva?
DRUGO – Treba li, u slučaju kada nacionalni sud prilikom ispunjavanja svoje obveze sankcioniranja svake utvrđene zloporabe (sankcija je „nužna” i „neposredna”) zaključi da se načelom usklađenog tumačenja ne može osigurati koristan učinak Direktive, a da se ne primijeni tumačenje contra legem nacionalnog prava, upravo zato što se u nacionalni pravni poredak države članice nije uključila nikakva mjera za sankcioniranje za potrebe primjene članka 5. Okvirnog sporazuma u javnom sektoru,
primijeniti razmatranja iz presude Egenberger1 od 17. travnja 2018. ili presude (velikog vijeća) od 15. travnja 2008., C-268/20062, u smislu da se člancima 21. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima dopušta isključenje odredbi nacionalnog prava kojima se sprečava osiguravanje pune djelotvornosti Direktive 1999/70/EZ, čak i kad je riječ o ustavnim odredbama?
Treba li stoga radni odnos na određeno vrijeme u kojem je došlo do zlouporabe promijeniti u stalni radni odnos, koji je jednak ili sličan radnom odnosu usporedivih stalnih službenika, tako da se žrtvi zlouporabe osigura stabilnost zaposlenja, kako bi se spriječilo da ta zlouporaba ostane nekažnjena te da se ne ostvare ciljevi i koristan učinak navedenog članka 5. Okvirnog sporazuma, čak i ako je ta promjena zabranjena nacionalnim propisima i nacionalnom sudskom praksom Tribunala Supremo (Vrhovni sud) ili bi mogla biti protivna španjolskom Ustavu?
TREĆE – Je li, uzimajući u obzir to da je Sud u presudama od 25. listopada 2018., C-331/171 i od 13. siječnja 2022., C-[2]82/192, utvrdio da se članku 5. Okvirnog sporazuma protivi nacionalni propis kojim se određeni javni službenici izuzimaju iz primjene pravila kojima se sankcionira zlouporaba uzastopnih ugovora na određeno vrijeme ako u nacionalnom pravnom poretku ne postoji druga djelotvorna mjera kojom se sankcionira navedena zlouporaba, a u španjolskom zakonodavstvu ne postoji nikakva mjera za sankcioniranje zlouporabe u javnom sektoru koja bi se mogla primijeniti na tužiteljice koje su dio osoblja zaposlenog na određeno vrijeme,
na temelju te sudske prakse Suda i načela ekvivalentnosti Zajednice obvezno promijeniti status privremenih javnih službenika koji su žrtve zlouporabe u status stalnih ili karijernih javnih službenika, primjenjujući na njih iste razloge prestanka i završetka radnog odnosa koji vrijede za potonje službenike, jer se člankom 15. Zakona o radu nalaže da se u privatnom sektoru status radnika zaposlenih na određeno vrijeme koji su u razdoblju od 30 mjeseci više od 24 mjeseca neprekidno radili za istog poslodavca promijeni u status stalnih radnika i jer se člankom 83. stavkom 3. Zakona br. 40/2015 o pravnom okviru kojim se uređuje javni sektor, u verziji iz Zakona br. 11/2020 o općem državnom proračunu za 2021., na temelju nacionalnog prava radnicima privatnih poduzeća i subjekata koji prelaze u javni sektor omogućuje da obavljaju iste funkcije kao i karijerni službenici, uz uvjet prestanka, te se stoga na njih primjenjuju isti razlozi prestanka radnog odnosa koji vrijede za karijerne službenike?
ČETVRTO – Uzimajući u obzir to da su uvjeti povezani sa završetkom radnog odnosa i uvjeti raskida ugovora o radu, u skladu s presudama Suda od 13. ožujka 2014., predmet C-38/131, Nierodzik, t. 27. i 29. i od 14. rujna 2016., predmet C-596/142, Ana de Diego Porras, t. 30. i 31., dio „uvjetâ zapošljavanja” iz članka 4. Okvirnog sporazuma,
i u slučaju niječnog odgovora na prethodno pitanje, traži se od Suda da utvrdi je li stabilizacija zaposlenja privremenog osoblja koje je žrtva zlouporabe, uz primjenu istih razloga prestanka i otpuštanja koji vrijede za usporedive karijerne ili stalne službenike, ali bez stjecanja tog statusa, mjera koju nacionalna tijela moraju poštovati na temelju članaka 4. i 5. Okvirnog sporazuma iz Direktive 1999/70 i načela usklađenog tumačenja jer se u nacionalnom zakonodavstvu stjecanje statusa stalnih ili karijernih službenika ne smije priznati samo osobama koje ne ispune određene zahtjeve, pa stabilizacija zaposlenja tog osoblja pod navedenim uvjetima ne dovodi do stjecanja takvog statusa?
PETO – Treba li, s obzirom na to da se člankom 15. Zakona o radu predviđa da je najduži rok trajanja ugovora na određeno vrijeme dvije godine, jer se smatra da po isteku tog roka potreba za tim radnim mjestom više nije ni privremena ni iznimna, nego redovita i stabilna, pa se poslodavce iz privatnog sektora obvezuje da radni odnos na određeno vrijeme promijene u radni odnos na neodređeno vrijeme, i s obzirom na to da se člankom 10. [Estatuta Básico del Empleado Público (EBEP) (Zakon o temeljnom pravnom uređenju statusa javnih službenika)] u javnom sektoru nalaže uključivanje slobodnih radnih mjesta na kojima je zaposleno privremeno osoblje ili osoblje zaposleno na određeno vrijeme u poziv za popunjavanje slobodnih radnih mjesta u javnom sektoru u godini imenovanja, a, ako to nije moguće, u najdužem roku od dvije godine u popis za sljedeću godinu, kako bi se na radnom mjestu zaposlio stalni ili karijerni službenik,
zaključiti da do zlouporabe uzastopnog zapošljavanja na određeno vrijeme u javnom sektoru dolazi od trenutka kad uprava koja je poslodavac stalnim ili karijernim službenikom ne popuni radno mjesto na kojem je javni službenik zaposlen na određeno vrijeme u rokovima predviđenima nacionalnim propisima, odnosno njegovim uključivanjem u poziv za popunjavanje slobodnih radnih mjesta u javnom sektoru u roku od najviše dvije godine od imenovanja privremenog službenika ili službenika zaposlenog na određeno vrijeme, uz obvezu njegova otpuštanja na temelju provedbe tog poziva za popunjavanje slobodnih radnih mjesta u javnom sektoru u roku od najviše tri godine utvrđenom u članku 70. EBEP-a?
ŠESTO – Povređuju li se španjolskim Zakonom br. 20/2021 od 28. prosinca načela Zajednice o zakonitosti i zabrani retroaktivnosti kaznenih odredbi utvrđena, među ostalim, u članku 49. Povelje EU-a o temeljnim pravima jer se njime kao sankcija zlouporabe zapošljavanja na određeno vrijeme predviđaju natječaji čije se raspisivanje nalaže iako su radnje ili propusti koji čine povredu, a time i zloupotrebu, kao i njihove prijave, izvršene i završene (godinama) prije donošenja Zakona br. 20/2021?
SEDMO – Budući da se Zakonom br. 20/2021 kao mjera za sankcioniranje predviđa raspisivanje natječaja i naknada štete samo u korist žrtava zlouporabe koje ne uspiju u navedenom natječaju, povređuju li se njime članak 5. Okvirnog sporazuma i Direktiva 1999/70/EZ jer se ne sankcioniraju zlouporabe u odnosu na javne službenike zaposlene na određeno vrijeme koji su uspjeli na navedenom natječaju, iako je točno da je sankcija uvijek nužna i da uspjeh na tom natječaju nije mjera za sankcioniranje koja ispunjava zahtjeve iz Direktive, kao što to tvrdi Sud u svojem rješenju od 2. lipnja 2021., C-103/20191 ?
Drugim riječima, budući da se Zakonom br. 20/2021. ograničava priznavanje naknade štete na osoblje koje je žrtva zlouporabe i ne uspije na natječaju, čime se iz tog prava isključuju službenici u pogledu kojih se dogodila zlouporaba, a koji su kasnije stekli status stalnog osoblja na temelju tih natječaja, povređuje li se njime Direktiva 1999/70/EZ i, osobito, točka 45. rješenja Suda od 2. lipnja 2021., u skladu s kojom, iako organizacija natječaja otvorenih za javne službenike koji su nezakonito imenovani u okviru uzastopnih radnih odnosa na određeno vrijeme omogućuje tim službenicima da se prijave za stalno i stabilno radno mjesto i, prema tome, dobiju status stalnog javnog osoblja, to ne oslobađa države članice od obveze da utvrde prikladnu mjeru za propisno sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora ili radnih odnosa na određeno vrijeme?
OSMO – Budući da se Zakonom br. 20/2021 predviđa da se natječaji s ciljem smanjenja zapošljavanja na određeno vrijeme u javnom sektoru moraju raspisati u roku od tri godine, do 31. prosinca 2024., i da se kao sankcija utvrđuje naknada štete koja se prima u trenutku prestanka radnog odnosa ili otpuštanja žrtve zlouporabe, povređuje li se njime članak 5. Okvirnog sporazuma, s obzirom na rješenje Suda od 9. veljače 2017., C-44[3]/20161 ili presude Suda od 14. [rujna] 2016., C-16/152 i od 21. studenoga 2018., C-619/20173, jer se njime nastavlja ili produljuje stanje zlouporabe, nezaštićenosti i nesigurnosti zaposlenja u kojem se nalazi zaposlenik koji je žrtva zloporabe te narušava koristan učinak Direktive 1999/70 sve dok navedeni zaposlenik ne bude naposljetku otpušten i može primiti navedenu naknadu štete?
DEVETO –Povređuje li se Zakonom br. 20/2021 načelo ekvivalentnosti jer se njime na temelju Direktive dodjeljuju prava koja su manja od prava koja proizlaze iz nacionalnog prava, s obzirom na to da se
Zakonom br. 11/2020 o općem državnom proračunu za 2021., kojim je izmijenjen članak 87. stavak 3. Zakona br. 40/20215, na temelju nacionalnog prava omogućuje radnicima iz privatnih poduzeća koji prelaze u javni sektor da obavljaju iste funkcije kao i karijerni službenici te da se na njih primjenjuju isti razlozi prestanka radnog odnosa, čak i ako nisu uspjeli na natječaju, pod uvjetom da će se radno mjesto nakon što se isprazni ukinuti, dok se Zakonom br. 20/2021 kojim se provodi pravo Unije ne dopušta da javni službenici koji su uspjeli na natječajima, u kojima se moraju poštovati načela jednakosti, javnosti i slobodnog tržišnog natjecanja, nastave obavljati iste funkcije kao i karijerni službenici, ali se na njih primjenjuju isti razlozi prestanka radnog odnosa;
člankom 15. Zakona o radu, kako je izmijenjen Zakonom br. 1/1995 od 24. ožujka, odnosno prije donošenja Direktive 1999/70, dopušta da se na temelju nacionalnog prava status radnika iz privatnog sektora koji više od dvije godine rade za istog poslodavca promijeni u status stalnih radnika, dok se na temelju Direktive javnim službenicima koji su žrtve zlouporabe naknada štete isplaćuje samo u iznosu plaće za 20 dana za svaku godinu staža, najviše u visini 12 mjesečnih plaća, i nemaju pravo na promjenu statusa; te
člankom 32. i sljedećim člancima Zakona br. 40/2015 o pravnom okviru kojim se uređuje javni sektor utvrđuje načelo pune naknade štete, kojim se tijela javne uprave obvezuju na to da žrtvama nadoknade svu štetu koju su prouzročile svojim postupanjima, dok je na temelju prava Zajednice naknada štete za žrtve zlouporabe unaprijed ograničena i iznosom (iznos plaće za 20 dana za svaku godinu staža) i vremenski (12 mjesečnih plaća)?
DESETO – Budući da se Zakonom br. 20/2021 kao jedina stvarna mjera za sankcioniranje predviđa naknada štete u iznosu plaće za 20 dana za svaku godinu staža u korist žrtava zlouporabe koje nisu uspjele na natječaju, povređuje li se njime sudska praksa koju je utvrdio Sud u presudi od 7. ožujka 2018., predmet Santoro1, u skladu s kojom u javnom sektoru, kako bi se postupilo u skladu s Direktivom, nije dovoljna naknada štete, nego ona mora biti popraćena dodatnim, djelotvornim, proporcionalnim i odvraćajućim mjerama za sankcioniranje?
JEDANAESTO – Budući da se Zakonom br. 20/2021 za žrtve koje ne uspiju na natječaju predviđa naknada štete u iznosu plaće za 20 dana za svaku godinu staža, najviše u visini 12 mjesečnih plaća, povređuje li se njime načelo Zajednice o prikladnoj i punoj naknadi štete te načelo proporcionalnosti jer se izuzimaju izmakla dobit i druge osnove naknade štete i kompenzacije, kao što su, primjerice, osnove na temelju gubitka prilika (pojam koji se upotrebljava u presudi Suda u predmetu Santoro); nemogućnosti stjecanja statusa stalnog zaposlenika jer natječaji nisu raspisani u rokovima utvrđenima nacionalnim propisima ili nemogućnosti promaknuća ili napredovanja; neimovinske štete nastale zbog nezaštićenosti koja proizlazi iz svih situacija nesigurnosti zaposlenja; prestanka radnog odnosa žrtve zlouporabe za koju zbog dobi i spola (primjerice, za žene starije od 50 godina) ne postoji alternativno tržište rada; ili smanjenja starosne mirovine?
DVANAESTO – Budući da se Zakonom br. 20/2021 naknada štete ograničava na iznos plaće za 20 dana za svaku godinu staža, najviše u visini 12 mjesečnih plaća, povređuju li se njime propisi Zajednice s obzirom na presude Suda od 2. kolovoza 1993., C-271/911, Marshall i od 17. prosinca 2015., C-407/142, Arjona, u skladu s kojima se pravu Unije protivi to da naknada štete koju je osoba pretrpjela zbog otkaza bude ograničena unaprijed utvrđenom gornjom granicom?
____________
1
Direktiva Vijeća 1999/70/EZ od 28. lipnja 1999. o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP (SL 1999., L 175, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 4., str. 228.)
1 presuda od 17. travnja 2018., Egenberger (C‑414/16, EU:C:2018:257)
1 presuda od 15. travnja 2008., Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223)
1 presuda od 25. listopada 2018., Sciotto (C‑331/17, EU:C:2018:859)
1 presuda od 13. siječnja 2022., MIUR i Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C‑282/19, EU:C:2022:3)
1 presuda od 13. ožujka 2014., Nierodzik (C‑38/13, EU:C:2014:152)
1 presuda od 14. rujna 2016., De Diego Porras (C‑596/14, EU:C:2016:683)
1 rješenje od 2. lipnja 2021., SUSH i CGT Sanidad de Madrid (C‑103/19, neobjavljeno, EU:C:2021:460)
1 rješenje od 9. veljače 2017., Rodrigo Sanz (C‑443/16, EU:C:2017:109)
1 presuda od 14. rujna 2016., Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679)
1 presuda od 21. studenoga 2018., de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936)
1 presuda od 7. ožujka 2018., Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166)
1 presuda od 2. kolovoza 1993., Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335)
1 presuda od 17. prosinca 2015., Arjona Camacho (C‑407/14, EU:C:2015:831)