61990CC0052_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - Les faits
1. Dans le présent recours en manquement, qui est étroitement lié à l' affaire Ryborg (1), la Commission reproche au Danemark de n' avoir pas appliqué la directive 83/182/CEE, relative aux franchises fiscales applicables à l' intérieur de la Communauté en matière d' importation temporaire de certains moyens de transport (2), en particulier son article 9, paragraphe 3. Cela nous amène à préciser les conditions dont dépend la recevabilité des recours introduits en vertu de l' article 169 du traité CEE.
2. Nous nous limiterons à rappeler brièvement ci-après le cadre tracé par la directive et les liens avec l' affaire Ryborg, puis à évoquer les différents points, susceptibles de constituer l' objet du recours ou de la procédure précontentieuse, qui doivent être examinés; nous renvoyons pour le reste au rapport d' audience.
3. La finalité de la directive est formulée dans ses deux premiers considérants de la façon suivante:
"... la libre circulation des résidents communautaires à l' intérieur de la Communauté est gênée par les régimes fiscaux appliqués à l' importation temporaire de certains moyens de transport à usage privé ou professionnel;
... la suppression des entraves qui résultent de ces régimes fiscaux est particulièrement nécessaire à la constitution d' un marché économique ayant des caractéristiques analogues à celles d' un marché intérieur".
4. Sur cette base, la directive comporte - aux fins des taxes sur le chiffre d' affaires, des accises et de toute autre taxe à la consommation, ainsi que des taxes mentionnées en annexe (pour le Danemark, la vaegtafgift af motorkoeretoejer) - sous ses articles 3 à 6 des dispositions sur l' importation en franchise de taxes de certains moyens de transport, notamment les véhicules de tourisme. En outre, les articles 7, 8 et 9, paragraphe 3, définissent la notion de résidence normale et fournissent donc en cas de doute le critère permettant de répondre à la question de savoir quel est, entre deux pays considérés, celui qui perçoit la taxe et quel est, a contrario, le pays d' "importation temporaire".
5. L' interprétation de l' une de ces dispositions, l' article 7, était au coeur de l' affaire Ryborg. Le Hoejesteret avait alors été saisi d' une affaire dans laquelle le défendeur au principal était inculpé d' une infraction à la législation fiscale danoise. Il avait été condamné en première et deuxième instances à acquitter la TVA sur l' importation de son véhicule immatriculé en Allemagne et une amende pour importation illégale de ce véhicule. Les juges avaient estimé à cet égard que M. Ryborg, alors ressortissant danois, qui possède depuis 1973 un appartement en Allemagne et y travaille, résidait cependant depuis novembre 1982 au Danemark. Cette conviction s' appuyait sur le fait que, selon ses propres dires, à partir de juillet/août 1982 et jusqu' à la saisie de son véhicule le 17 janvier 1984, il avait passé pratiquement chaque nuit et la plupart des week-ends au Danemark chez une amie; il avait toujours utilisé son propre véhicule pour ses allers et retours au Danemark puis, à partir de novembre 1982, un nouveau véhicule acheté à cette époque. Sur pourvoi du défendeur, le Hoejesteret avait saisi la Cour en vertu de l' article 177 d' une demande d' interprétation de l' article 7, paragraphe 1, de la directive au regard des faits qui lui étaient soumis. La Cour a dit pour droit à cet égard:
"1 La résidence normale, au sens de l' article 7, paragraphe 1, de la directive 83/182/CEE du Conseil, du 28 mars 1983, relative aux franchises fiscales applicables à l' intérieur de la Communauté en matière d' importation temporaire de moyens de transport, correspond au centre permanent des intérêts de la personne concernée et ce lieu doit être déterminé à l' aide de l' ensemble des critères contenus dans cette disposition et de tous les éléments de fait pertinents. A cet égard, il y a lieu de préciser que le seul fait qu' un ressortissant d' un État membre B, qui a déménagé vers un État membre A, où il a trouvé du travail et un logement, mais qui, à partir d' une certaine date et pendant plus d' un an, a passé presque toutes les nuits et les week-ends chez une amie dans l' État membre B, tout en conservant son travail et son logement dans l' État membre A, ne suffit pas pour conclure qu' il a déplacé sa résidence normale vers l' État membre B."
6. Le Hoejesteret avait également posé une question relative à l' interprétation et à l' effet direct de l' article 10, paragraphe 2, de la directive, qui dispose:
"Lorsque l' application pratique de la présente directive soulève des difficultés, les autorités compétentes des États membres intéressés prennent d' un commun accord les décisions nécessaires, compte tenu notamment des conventions et des directives communautaires en matière d' assistance mutuelle."
7. La Cour a jugé à cet égard ce qui suit:
"L' article 10, paragraphe 2, de la directive 83/182/CEE n' oblige pas les États membres à se concerter dans chaque cas individuel où l' application de cette directive soulève des difficultés.
L' article 10, paragraphe 2, de la directive 83/182/CEE ne peut être invoqué par les particuliers devant les juridictions nationales."
8. M. Ryborg a pris prétexte des décisions qui avaient été prises par les tribunaux danois dans l' affaire citée, avant la demande de décision préjudicielle du Hoejesteret, pour déposer des plaintes devant le Parlement européen et devant la Commission, ainsi qu' il ressort de la lettre de la Commission du 11 juillet 1985 à l' État membre présentement défendeur (annexe II à la requête). Dans cette lettre, la Commission indiquait que les déplacements effectués par M. Ryborg ne modifient en rien son statut juridique au regard des dispositions communautaires relatives à la résidence. Elle invoquait à cet égard l' article 9, paragraphe 3, de la directive, qui dispose notamment:
"Le royaume de Danemark est autorisé à maintenir les règles en vigueur dans son pays en ce qui concerne la résidence normale, selon lesquelles toute personne, y compris un étudiant pour le cas visé à l' article 5, paragraphe 1, sous b), est censée avoir sa résidence normale au Danemark si elle y demeure pendant un an ou 365 jours dans une période de 24 mois.
Toutefois, en vue d' éviter toute double imposition:
- lorsque l' application de ces règles conduit à considérer qu' une personne a deux résidences, la résidence normale de cette personne est située au lieu où son conjoint et ses enfants demeurent;
- dans les cas similaires, le royaume de Danemark se concerte avec l' autre État membre concerné en vue de déterminer laquelle des deux résidences doit être retenue pour la taxation."
9. La Commission estimait qu' on ne peut pas dire, dans le cas de M. Ryborg, qu' il est demeuré au Danemark un an ou 365 jours sur une période de 24 mois, puisqu' il ne s' est rendu qu' occasionnellement dans ce pays. En outre, la notion de conjoint au sens du paragraphe 3, deuxième alinéa, premier tiret, doit être interprétée de façon restrictive, si bien qu' elle ne peut pas s' appliquer à M. Ryborg, qui n' est pas marié avec la personne à laquelle il rendait visite.
10. Cette lettre a été le point de départ d' un échange de correspondance, comprenant les pièces prévues à l' article 169 du traité CEE (lettre de mise en demeure, avis motivé), qui a finalement abouti à la présente requête. Dans sa lettre de mise en demeure, la Commission fait certaines allusions à une seconde affaire (outre l' affaire Ryborg), à savoir l' affaire Hansen. Les détails de cette affaire ont ensuite été évoqués dans l' avis motivé: M. Hansen, citoyen allemand, s' est rendu au Danemark les week-ends et parfois également en semaine pour rendre visite à son fils, qui vit chez sa mère avec laquelle M. Hansen n' est pas marié; M. Hansen a été condamné sur la base de ces faits (pour délit fiscal, semble-t-il).
11. Dans la lettre de mise en demeure, tout comme dans l' avis motivé, la Commission indique que l' article 9, paragraphe 3, doit être interprété de façon restrictive, de sorte qu' une personne qui demeure au Danemark moins de un an ou de 365 jours sur une période de 24 mois ne peut jamais être considérée comme ayant sa résidence au Danemark. Les deux lettres font observer à cet égard que les affaires Hansen et Ryborg montrent que les autorités danoises ont considéré - à tort - que des personnes ayant séjourné au Danemark moins de un an ou de 365 jours sur une période de 24 mois y avaient leur résidence normale lorsqu' elles rendaient visite à une "amie" ou à un enfant (3).
12. Dans les deux lettres, la Commission relève également que la notion de "conjoint" ne vise que la personne mariée selon la loi avec la personne dont il s' agit d' établir le lieu de résidence.
13. Elle tire des faits exposés la conclusion que l' article 9, paragraphe 3, de la directive, seul applicable dans le cas du Danemark, n' a pas été respecté, alors que l' article 7 ne s' applique pas au Danemark.
14. Enfin, la Commission, citant l' arrêt Abbink (4), se réfère dans l' avis motivé à l' interdiction de la double imposition qui est applicable lorsqu' un véhicule est utilisé temporairement dans un autre État membre que celui où il est immatriculé.
15. Dans sa réponse à l' avis motivé, le gouvernement danois estime que l' article 9, paragraphe 3, n' est pas seul applicable au Danemark en matière de résidence normale et que la règle générale de l' article 7 l' est également. Outre ses observations portant sur les arguments avancés par la Commission dans l' avis motivé, il fait également une remarque sur l' article 9, paragraphe 3, deuxième alinéa, deuxième tiret, de la directive. Il relève à ce propos que le Danemark a négocié avec l' Allemagne en 1986 et 1987 suivant la procédure de concertation mentionnée dans cette disposition et que le résultat de ces négociations a fait l' objet d' un échange de lettres. Cet échange de lettres prouverait que les autorités allemandes sont en tous points d' accord avec la façon dont le Danemark estime devoir appliquer la directive, en particulier son article 9.
16. Quant à la requête elle-même, elle se divise en deux parties. La première partie (faits et procédure) donne tout d' abord un aperçu des buts et des dispositions pertinentes de la directive (A), puis résume la teneur de la correspondance échangée avant l' introduction de la requête (B) et se réfère enfin, "pour le bon ordre", à l' affaire Ryborg, qui n' avait pas encore été jugée alors (C). Selon la Commission, la demande de décision préjudicielle présentée dans cette affaire met en évidence l' importance des questions fiscales soulevées en l' espèce et le souci d' assurer la libre circulation des résidents communautaires, qui a inspiré l' adoption de la directive.
17. La seconde partie de la requête, à laquelle la Commission a donné le titre "En droit", comporte tout d' abord une section sur l' "obligation d' éviter la double imposition", dans laquelle la Commission, en se référant à l' article 9, paragraphe 3, deuxième alinéa, de la directive et aux arrêts Profant (5), Ledoux (6) et Abbink (7), traite différents aspects de la protection actuelle contre la double imposition à l' occasion de l' importation temporaire de moyens de transport immatriculés dans d' autres États membres. Puis, dans une deuxième section, concernant la "coopération avec les autorités fiscales des autres États membres", elle évoque l' interprétation des articles 10, paragraphe 2, et 9, paragraphe 3 (il s' agit du deuxième alinéa, deuxième tiret, de cette disposition), et aboutit à la conclusion que ces dispositions imposent aux États membres l' obligation de coopérer en vue d' éviter la double perception des impositions grevant les véhicules automobiles dans le cas où deux États membres exigent l' immatriculation d' un même véhicule. Elle affirme à la fin de cette section que le Danemark, comme l' attestent ses réponses (à la lettre du 11 juillet 1985, à la lettre de mise en demeure et à l' avis motivé), n' aurait jamais admis que les autorités danoises, lorsqu' elles ont à connaître de plaintes concernant l' application pratique de la directive, ont le devoir de déterminer comment éviter la double imposition en concertation avec l' autre État membre concerné.
18. La requérante termine sa requête en concluant à ce qu' il plaise à la Cour:
- constater que, en n' appliquant pas les dispositions de la directive 83/182/CEE du Conseil, du 28 mars 1983, relative aux franchises fiscales applicables à l' intérieur de la Communauté en matière d' importation temporaire de certains moyens de transport, et notamment son article 9, paragraphe 3, le royaume de Danemark a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE;
- condamner le royaume de Danemark aux dépens.
19. L' État membre défendeur estime que le recours est irrecevable pour toute une série de motifs, et qu' il est non fondé pour le surplus.
Il conclut à ce qu' il plaise à la Cour:
- rejeter le recours comme irrecevable;
- subsidiairement, rejeter le recours comme non fondé et renvoyer le Danemark des fins de la poursuite;
- condamner la Commission aux dépens.
B - Analyse
20. I - Avant d' analyser la recevabilité du présent recours, nous souhaitons tout d' abord souligner que les conclusions de la requête, telles qu' elles sont formulées, ne recouvrent à l' évidence que des griefs tirés de manquements à la directive. Si la Commission, citant l' arrêt Abbink, évoque dans sa requête l' obligation, développée dans la jurisprudence Schul (8) sur la base de l' article 95 du traité CEE, que les États membres ont de tenir compte du montant résiduel de la TVA acquittée dans l' État membre d' exportation qui est encore incorporé dans la valeur du produit au moment de son importation, cela ne figure pas dans les conclusions de la requête. De même, les conclusions ne s' attachent pas, en ce qui concerne la taxation des véhicules immatriculés dans d' autres États membres, aux cas qui - du point de vue de la Commission - ne relèvent pas encore de la directive parce qu' ils se sont produits avant son entrée en vigueur. Dans la mesure où la Commission évoque ces cas sous le titre "Obligation d' éviter la double imposition" et cite à cet égard les arrêts Profant et Ledoux, il faut n' y voir qu' une illustration des problèmes posés.
En d' autres termes, l' appréciation de la recevabilité ne peut pas s' étendre aux problèmes de la double imposition, qui ne relèvent pas de la directive mentionnée dans les conclusions.
21. II - Le cadre de l' appréciation de la recevabilité étant ainsi délimité, il convient maintenant d' examiner si la Commission s' est conformée à l' article 38, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure, selon lequel la requête doit indiquer l' objet du litige et contenir un exposé sommaire des moyens invoqués.
22. 1. A cet égard, nous partirons là encore des conclusions de la Commission, afin de déterminer dans quelle mesure l' objet du litige et les moyens y sont déjà indiqués de façon suffisamment précise ou s' il était au contraire nécessaire d' apporter des informations supplémentaires dans l' exposé des moyens pour satisfaire à la disposition citée.
23. a) En ce qui concerne tout d' abord l' objet du litige, il apparaît que la Commission reproche à l' État membre défendeur, selon les conclusions qu' elle présente en l' espèce, de n' avoir pas appliqué les dispositions de la directive 83/182, en particulier son article 9, paragraphe 3. La règle de droit faisant l' objet du litige, qui aurait été violée, n' est donc définie que par la référence à la directive citée, même si l' une de ses dispositions est particulièrement mise en relief. Or, si l' on considère cette directive, on constate qu' elle régit un grand nombre de situations très différentes, qui concernent aussi bien la procédure d' importation que les problèmes liés à la détermination de la résidence normale. L' article 10 prévoit ensuite, outre l' obligation de transposition, certaines obligations accessoires des États membres. Il en résulte que l' objet du litige n' était pas encore suffisamment précisé par les conclusions. La requérante devait donc faire dans sa requête un exposé indiquant quelles sont les règles de droit posées par la directive qui ont été violées par l' État membre défendeur. En effet, l' indication dans la requête des griefs sur lesquels la Cour est appelée à statuer est indispensable à une délimitation précise de l' objet du recours (9).
24. b) Cette précision était plus indispensable encore en ce qui concerne les moyens du recours. La Commission ne donne en effet dans sa demande - à l' encontre, nous semble-t-il, de sa pratique habituelle - aucune indication, aussi sommaire soit-elle, des faits concrets, c' est-à-dire du comportement qui constitue à ses yeux un manquement au traité (10). La demande reste au contraire dans l' abstrait: le Danemark aurait violé le traité parce qu' il n' a pas appliqué la directive.
25. 2. Voyons maintenant quelles sont les précisions, indispensables donc, qui sont contenues dans la requête de la Commission.
26. a) En ce qui concerne l' indication des règles de droit violées, il convient de constater que la requête, hormis quelques règles qui sont mentionnées sous le titre "L' obligation d' éviter la double imposition", mais qui ne figurent pas dans les conclusions (11), ne se réfère qu' aux articles 9, paragraphe 3, et 10, paragraphe 2, de la directive. Cette référence ne satisfait toutefois pas aux exigences posées par l' article 38, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure déjà évoquées.
27. aa) En ce qui concerne tout d' abord l' article 9, paragraphe 3, on constate que la Commission semble déduire de cette norme deux règles différentes, dont la violation pourrait constituer l' objet du recours. Dans sa relation de la procédure précontentieuse, elle semble être d' avis que, dans les cas qui lui ont été soumis, l' article 9, paragraphe 3, n' offre aucune base permettant de conclure que les conducteurs de véhicules concernés auraient leur résidence normale au Danemark (12) et que la pratique danoise consistant à refuser la franchise de taxes en cas d' importation temporaire d' un véhicule enfreint des dispositions de la directive (13). La Commission semble donc là s' attacher au fait que le Danemark a méconnu la définition de la notion de "résidence normale" au sens de la disposition en cause (et qu' il a donc manqué à son obligation d' accorder la franchise de taxes prévue par la directive lorsque, en l' absence d' une résidence normale au Danemark, on se trouve en présence d' une simple importation temporaire).
28. Dans la dernière partie de la requête ("Coopération avec les autorités fiscales des autres États membres"), la Commission tire de l' article 9, paragraphe 3 - conjugué cette fois avec l' article 10, paragraphe 2 - la conclusion suivante:
"Les dispositions de l' article 9, paragraphe 3, et de l' article 10, paragraphe 2, de la directive 83/182 du Conseil doivent donc forcément s' interpréter en ce sens qu' elles imposent aux États membres l' obligation de coopérer en vue d' éviter la double perception des impositions grevant les véhicules automobiles dans le cas où deux États membres exigent l' immatriculation d' un même véhicule."
29. L' article 9, paragraphe 3, est donc considéré comme le fondement d' un devoir de coopération des États membres.
30. Nulle part dans la requête il n' est dit clairement que le Danemark a enfreint l' une ou l' autre (ou les deux) des règles de droit précitées. Ce n' est qu' à propos du devoir de coopération que la Commission fait la remarque, déjà citée, selon laquelle le Danemark n' aurait "jamais admis" l' existence de cette obligation. Mais cela ne signifie pas obligatoirement que la Commission considère que cette obligation (ou la règle de droit sur laquelle elle se fonde) a été violée.
31. Le simple fait que la Commission mentionne les deux aspects évoqués ne permet pas non plus d' en déduire quelles sont ses intentions. En effet, la disposition dont elle invoque la violation dans l' un et l' autre cas - l' article 9, paragraphe 3 - est construite de telle manière que la partie à laquelle la Commission emprunte le devoir de coopération - deuxième alinéa, deuxième tiret - ne peut jouer que si les conditions de l' article 9, paragraphe 3, premier alinéa, sont remplies, puisque c' est qu' alors seulement que cette disposition peut entraîner une double imposition. La requête n' indique pas si la Commission estime que, dans les deux cas qui lui ont été soumis, ces conditions étaient réunies ou non. Durant la procédure précontentieuse, qui est résumée dans la première partie de la requête, la Commission avait, d' une part, soutenu que le Danemark appliquait le premier alinéa alors que les conditions requises par celui-ci n' étaient pas réunies (14); d' autre part, elle avait fait grief au Danemark d' avoir méconnu la notion de conjoint (15), ce qui semble indiquer qu' elle considère que les conditions du premier alinéa sont réunies.
32. Ainsi, non seulement l' incertitude règne sur le point de savoir quelle disposition relative à la résidence normale aurait été violée, mais on ne peut pas non plus exclure que la Commission invoque la méconnaissance de règles de droit qui ne peuvent en aucun cas être simultanément violées par un seul et même fait (16).
33. Dans ce contexte, nous estimons indispensable d' apporter deux autres précisions.
34. En premier lieu, en ce qui concerne la violation de l' obligation de coopération, la phrase de la requête que nous avons précédemment citée montre que la Commission s' attache à l' obligation présumée de coopérer dans des cas particuliers et non pas à une éventuelle obligation d' établir des procédures de coopération d' application générale. Cette conception de la requête est clairement confirmée par les arguments de la réplique.
35. En second lieu, ce n' est que dans la réplique que la Commission a manifesté qu' elle ne soutient plus le point de vue exprimé dans la procédure précontentieuse, selon lequel l' article 7 de la directive ne serait pas applicable au Danemark (17). La requête suscite au contraire l' impression que ce ne peut être que sur la base d' une violation (application erronée) de l' article 9, paragraphe 3, que le Danemark a estimé, pour les opérations d' importation en cause, que la résidence normale de la personne concernée était au Danemark (et n' a donc pas accordé de franchise de taxes).
36. Il s' ensuit que la Commission n' a exposé ni expressément ni de façon concluante dans sa requête quelles sont les règles de droit figurant à son avis à l' article 9, paragraphe 3, de la directive et donc quelles sont les obligations qui auraient été violées par l' État membre défendeur.
37. bb) Il résulte ensuite de ces observations que le manquement à l' obligation figurant à l' article 10, paragraphe 2, de la directive n' est pas non plus affirmé avec suffisamment de clarté, puisque cette disposition n' est pas analysée séparément, mais seulement évoquée en même temps que l' article 9, paragraphe 3, pour fonder l' obligation des États membres de coopérer.
38. b) En outre, nous estimons que la Commission n' a pas non plus indiqué de moyens répondant à l' article 38, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure. Dans la mesure où celui-ci exige que la Commission, en sa qualité de requérante, invoque des faits concrets à l' appui de ses griefs, cette condition n' est pas remplie.
39. Les seuls faits concrets dont il soit question dans la requête, mais aussi tout au long de la procédure précontentieuse, sont les affaires Hansen et Ryborg. Mais la procédure ne porte pas sur ces affaires, selon ce qui ressort de la partie I, lettre B, point 5, de la requête. On y lit en effet que les plaintes évoquées par la Commission auraient uniquement servi à illustrer en quoi la pratique danoise, consistant à refuser le bénéfice des franchises en cas d' importation temporaire d' un véhicule automobile en provenance d' un autre État membre, enfreignait les dispositions de la directive. Il n' est pas dit en quoi consisterait la pratique contestée, si ce n' est dans les deux affaires mentionnées.
40. L' indication de faits concrets fait donc défaut, et le fait que la Commission mentionne spécialement l' affaire 297/89 dans la partie I, lettre C, de sa requête, n' y change rien, puisqu' elle ne le fait que "pour le bon ordre", et parce que la Commission estime que cette affaire met en évidence l' importance des questions fiscales soulevées en l' espèce et le souci qui a inspiré l' adoption de la directive.
41. L' objection formulée par la Commission contre l' argument tiré de la non-communication des faits concrets, objection selon laquelle la requête doit s' interpréter dans le contexte du dossier de la procédure précontentieuse (lettre de mise en demeure, avis motivé), n' est pas pertinente. En premier lieu, la Cour a jugé que, dans les requêtes au titre de l' article 169 du traité, les éléments de droit et de fait sur lesquels sont fondés les griefs de la Commission doivent figurer, tout au moins sous une forme sommaire, dans la requête même, et un renvoi au dossier de la phase précontentieuse ne saurait suffire à cet égard (18). De telles références ne peuvent, à la rigueur, être prises en considération que si elles sont destinées à clarifier la portée des différents griefs soulevés dans la requête (19). Compte tenu de ces principes, il est d' autant moins acceptable que la Commission, comme en l' espèce, ne se réfère même pas expressément à des actes de la procédure précontentieuse et laisse donc la Cour et l' État membre défendeur dans une totale incertitude quant aux motifs réels du recours. En second lieu, le vice relevé ici affecte non seulement la requête, mais aussi l' avis motivé - nous allons y revenir immédiatement - de sorte que nous ne serions pas plus avancés en l' examinant dans le contexte du dossier de la procédure précontentieuse.
42. III - Enfin, la requête est irrecevable en raison de l' absence d' une procédure précontentieuse régulière.
43. 1. La particularité précédemment relevée, qui fait que la Commission n' indique aucun fait concret pour fonder ses griefs, affecte non seulement sa requête, mais aussi l' avis motivé. On y retrouve, dans la partie I, lettre A, la formule selon laquelle les affaires Ryborg et Hansen n' ont été évoquées que pour illustrer le problème d' interprétation en question; elle est précédée de l' indication supplémentaire selon laquelle les réserves de la Commission ne signifient pas qu' elle critique les décisions prises dans des cas d' espèce.
44. Selon une jurisprudence constante, la possibilité pour l' État membre concerné de présenter ses observations constitue une condition essentielle de la régularité de la procédure préalable prévue par l' article 169 du traité. Cette possibilité constitue pour l' État membre - même s' il estime ne pas devoir en faire usage - une garantie essentielle voulue par le traité (20). La Cour a déduit de ce principe (21) que l' avis motivé
"doit contenir un exposé cohérent et détaillé des raisons ayant amené la Commission à la conviction que l' État membre intéressé a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du traité".
45. Ces exigences ne sont pas satisfaites lorsque la Commission n' indique pas quelle action ou quelle abstention est présumée constituer le manquement. On attend donc de l' État membre qu' il spécule sur les motifs réels sur lesquel reposent les griefs de la Commission; son droit de présenter des observations en est ainsi dévalorisé, et l' état de droit auquel tend la procédure préalable n' est pas réalisé.
46. 2. Un autre élément nous amène à conclure à l' irrégularité de la procédure préalable: il concerne le grief relatif à l' obligation de coopération. En effet, ni dans la lettre de mise en demeure ni dans l' avis motivé, la Commission n' a soulevé ou même simplement fait allusion à un tel grief (22). Si, dans sa requête, la Commission s' appuie sur l' article 10, paragraphe 2, de la directive pour fonder cette obligation, on constate que cette disposition n' a été mentionnée à aucun stade de la procédure préalable. En ce qui concerne ensuite l' article 9, paragraphe 3, deuxième alinéa, deuxième tiret, cette disposition est bien mentionnée dans la lettre de mise en demeure et dans l' avis motivé, mais seulement à l' intérieur d' une citation littérale de l' ensemble du paragraphe 3 de l' article 9. Cependant, les conclusions que la Commission en tire visent seulement une application erronée du premier alinéa et une méconnaissance de la notion de conjoint au sens du deuxième alinéa, premier tiret. Rien n' indique que la Commission entendait également contester la violation d' une obligation de coopération, qu' elle déduit du deuxième alinéa, deuxième tiret.
47. Conformément à l' objectif de la procédure précontentieuse que nous avons précédemment évoqué, la jurisprudence estime que la lettre de mise en demeure doit circonscrire l' objet du litige (23). L' avis motivé et le recours doivent être fondés sur les mêmes motifs et moyens (24). Ces conditions ne sont pas remplies en ce qui concerne le grief présentement examiné. La Commission n' a pas non plus adressé au gouvernement danois une autre lettre quelconque contenant les informations nécessaires, qui aurait éventuellement permis de consentir une exception aux conditions posées pour la lettre de mise en demeure et l' avis motivé qui ont été mentionnées (25).
48. 3. Les vices affectant la procédure préalable, établis sous les deux points précédents, ne sont pas abolis du fait que l' État membre concerné a pris position, dans la réponse à l' avis motivé, sur le déroulement des affaires Ryborg et Hansen ainsi que sur l' obligation de coopération établie à l' article 9, paragraphe 3, deuxième alinéa, deuxième tiret, de la directive. Cette réponse n' élargit pas l' objet de la procédure préalable et n' efface pas les vices affectant cette procédure (26).
49. Il résulte de cette analyse que le présent recours doit être considéré comme irrecevable sous toute une série d' aspects. Il ne nous semble pas possible d' aborder à titre subsidiaire son bien-fondé, compte tenu de la définition confuse de l' objet du litige et des motifs du recours, et cela ne nous semble du reste pas opportun en raison du nombre et de l' importance des vices relevés. Nous pensons qu' il conviendrait que la Cour
- rejette le recours comme irrecevable;
- condamne la Commission aux dépens en application de l' article 69 du règlement de procédure.
(*) Langue originale: l' allemand.
(1) Arrêt de la Cour du 23 avril 1991, Ryborg (C-297/89, Rec. p. I-1943).
(2) Directive du Conseil, du 28 mars 1983 (JO L 105, p. 59).
(3) Si cette formule apparaît dans la lettre de mise en demeure, la Commission a cependant indiqué dans la requête que c' est à la suite d' une faute de transcription qu' on lit dans cette lettre: "moins d' un an ...", alors qu' il convient de lire: "plus d' un an ...". Indépendamment du fait que la Commission ne peut plus modifier le libellé de la lettre de mise en demeure au moment de l' introduction de la requête, la dernière formulation n' a, à notre avis, pas de sens non plus.
(4) Arrêt du 11 décembre 1984, Abbink (134/83, Rec. p. 4097).
(5) Arrêt du 3 octobre 1985, Profant (249/84, Rec. p. 3237).
(6) Arrêt du 6 juillet 1988, Ledoux (127/86, Rec. p. 3741).
(7) Précité.
(8) Arrêts du 5 mai 1982, Schul (15/81, Rec. p. 1409), et du 21 mai 1985, Schul (47/84, Rec. p. 1491); voir également les arrêts du 23 janvier 1986, Bergeres-Becque (39/85, Rec. p. 259); du 25 février 1988, Drexl (299/86, Rec. p. 1213), et du 26 février 1991, Commission/Italie (C-120/88, Rec. p. I-621), Commission/Espagne (C-119/89, Rec. p. I-641) et Commission/Grèce (C-159/89, Rec. p. I-691).
(9) Arrêt du 13 décembre 1990, Commission/Grèce, point 29 (C-347/88, Rec. p. I-4747).
(10) Voir l' arrêt cité dans la note précédente, point 28.
(11) Voir point 20 ci-avant.
(12) Partie I, lettre B, point 3, de la requête, p. 7.
(13) Partie I, lettre B, point 5, de la requête, p. 8.
(14) Voir point 11 ci-avant.
(15) Voir point 12 ci-avant.
(16) La requête de la Commission ne permet à aucun moment de penser qu' elle souhaiterait que la procédure porte sur deux éléments de fait de nature différente. Dans la mesure où elle se réfère à des circonstances de fait concrètes (les affaires Ryborg et Hansen), rien n' indique que les dispositions ou les obligations violées ne seraient pas les mêmes dans l' un et l' autre cas; voir également les points 38 et suivants ci-après.
(17) Voir point 13 ci-avant.
(18) Arrêt du 13 décembre 1990, Commission/Grèce, précité, points 16 et suiv.
(19) Point 8 in fine des conclusions de l' avocat général M. Tesauro sous l' arrêt du 13 décembre 1990, Commission/Grèce (C-347/88, Rec. p. I-4747), et point 4 des conclusions de l' affaire Commission/Allemagne (C-43/90, Rec. p. I-0000).
(20) Voir par exemple l' arrêt du 17 février 1970, Commission/Italie, point 13 (31/69, Rec. p. 25).
(21) Arrêts du 28 mars 1985, Commission/Italie, point 21 (274/83, Rec. p. 1077), et du 13 décembre 1990, Commission/Grèce, précité, point 24; voir auparavant déjà l' arrêt du 14 février 1984, Commission/Allemagne, point 8 (325/82, Rec. p. 777).
(22) Sur les conditions moins strictes posées en la matière pour la lettre de mise en demeure, voir par exemple l' arrêt du 28 mars 1985, Commission/Italie, précité.
(23) Arrêts du 15 décembre 1982, Commission/Danemark, point 8 (211/81, Rec. p. 4547), et du 15 novembre 1988, Commission/Grèce, point 12 (229/87, Rec. p. 6347).
(24) Arrêts du 15 décembre 1982, 211/81, précité (note précédente), point 14, et du 14 juillet 1988, Commission/Belgique, point 10 (298/86, Rec. p. 4343).
(25) Voir à cet égard l' arrêt du 15 décembre 1982, 211/81, précité, point 11.
(26) Arrêts du 11 juillet 1984, Commission/Italie, points 6 et 7 (51/83, Rec. p. 2793), et du 10 juillet 1990, Commission/Allemagne, point 11 (C-217/88, Rec. p. I-2879), en liaison avec la partie I, point 3, du rapport d' audience (p. 2884, deuxième colonne, deuxième alinéa).