62023TJ0100_EXT
TRIBUNALENS DOM (sjunde avdelningen)
den 4 juni 2025 (
*1
)
”Tillgång till handlingar – Beslut 2004/258/EG – Handlingar kopplade till ett meddelande från en amerikansk myndighet (FinCEN) till ABLV Bank – Delvis nekad tillgång – Undantag gällande skydd för sekretess avseende information som i sig är skyddad enligt unionslagstiftningen – Undantag avseende skydd för handlingar för internt bruk – Undantag avseende skydd för diskussioner mellan ECB och andra relevanta myndigheter – Huruvida ansökan om tillgång ska anses tillräckligt utförlig – ECB:s skyldighet att lämna bistånd till den sökande – Artikel 6.1 och 6.2 i beslut 2004/258”
I mål T‑100/23,
ABLV Bank AS, Riga (Lettland), företrädd av advokaten O. Behrends,
sökande,
mot
Europeiska centralbanken (ECB), företrädd av F. von Lindeiner, D. Báez Seara och J. Ruiz Jiménez, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Kowalik-Bańczyk, samt domarna E. Buttigieg och G. Hesse (referent),
justitiesekreterare: V. Di Bucci,
efter den skriftliga delen av förfarandet,
med beaktande av åtgärderna för processledning av den 5 juni 2024 och svaren från sökanden respektive ECB som inkom till tribunalens kansli den 21 juni 2024,
med beaktande av åtgärden för bevisupptagning av den 18 juni 2024 och svaret från ECB som inkom till tribunalens kansli den 3 juli 2024,
med beaktande av att ingen av parterna tre veckor efter delgivningen av underrättelsen om att det skriftliga förfarandet avslutats hade inkommit med någon begäran om muntlig förhandling och av att tribunalen således, med tillämpning av artikel 106.3 i tribunalens rättegångsregler, har beslutat att avgöra målet på handlingarna,
följande
Dom (
1
)
1
Sökanden, ABLV Bank AS, har genom sin ansökan med stöd av artikel 263 FEUF yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara Europeiska centralbankens (ECB) beslut LS/CL/2022/261 av den 8 december 2022 att avslå sökandens ansökan om tillgång till vissa handlingar (nedan kallat det angripna beslutet).
Bakgrund till tvisten
[utelämnas]
7
Den 25 maj 2022 ingav sökanden en ansökan om tillgång till handlingar till ECB. Sökanden begärde tillgång till följande handlingar:
–
Alla handlingar som direkt eller indirekt rör Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN, nätverk för bekämpande av ekonomisk brottslighet) och/eller andra avdelningar eller ansvariga för andra avdelningar inom det amerikanska finansdepartementet eller andra amerikanska myndigheter eller myndigheter i Förenta staterna och/eller sökanden och/eller dess luxemburgska dotterbolag.
–
Alla handlingar som, direkt eller indirekt, innehåller kommunikation med FinCEN och/eller dess ansvariga och/eller andra avdelningar eller ansvariga för andra avdelningar inom det amerikanska finansdepartementet eller andra amerikanska myndigheter eller myndigheter i Förenta staterna.
–
Alla handlingar som direkt eller indirekt rör beslutet från Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs (Myndigheten för förebyggande och bekämpande av korruption, Lettland) (nedan kallad Knab), de omständigheter som nämns i Knabs beslut och/eller de faktiska omständigheter som fastställts i detta beslut, oavsett om denna kommunikation ägt rum före eller efter FinCEN:s meddelande.
–
Alla handlingar som direkt eller indirekt rör handlanden eller underlåtelser som kan tillskrivas ECB, Gemensamma resolutionsnämnden (CRU), Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Finans- och kapitalmarknadskommissionen, Lettland) (nedan kallad CMFC), FinCEN eller någon annan myndighet till följd av eller som föregick FinCEN:s meddelande.
–
Alla handlingar som direkt eller indirekt rör Euroclear och dess roll i förhållande till sökanden och/eller dess luxemburgska dotterbolag, inklusive och utan några begränsningar, alla meddelanden som utväxlats mellan ECB och/eller CRU och Euroclear vilka direkt eller indirekt rör sökanden och/eller dess luxemburgska dotterbolag.
–
Alla andra handlingar som direkt eller indirekt rör sökanden och/eller dess luxemburgska dotterbolag.
[utelämnas]
11
Den 8 augusti 2022 skickade ECB ett e‑postmeddelande till sökanden vari man angav att ansökan om tillgång skulle handläggas i två omgångar. Den första omgången omfattar enligt e‑postmeddelandet de handlingar som nämns i de tre första strecksatserna i ansökan såsom det redogjorts för dessa i punkt 7 ovan. Den andra omgången omfattar de handlingar som nämns i de övriga tre strecksatserna som nämns i samma punkt. Vad gäller den första omgången, så förlängde ECB svarstiden med tillämpning av artikel 7.1 i beslut 2004/258. Vad gäller den andra omgången ansåg ECB att ansökan inte var tillräckligt utförlig i den mening som avses i artikel 6.1 i beslut 2004/258 och uppmanade därför sökanden i enlighet med artikel 6.2 i beslut 2004/258 att ange vilka särskilda ämnen eller teman som var av intresse. Sökanden uppmanades även att ange en klart avgränsad tidsperiod. ECB informerade sökanden om att handläggningen av den andra omgången hade vilandeförklarats till dess att ansökans omfattning hade förtydligats.
12
Genom e‑postmeddelande av den 13 september 2022 meddelade ECB sökanden sitt ursprungliga beslut som antagits under referensen LS/PS/2022/48. I samma e‑postmeddelande informerade ECB sökanden om att de tre sista strecksatserna i ansökan om tillgång inte var tillräckligt utförliga i den mening som avses i artikel 6.1 i beslut 2004/258 och uppmanade sökanden, i enlighet med artikel 6.2 i samma beslut, att ange vilka särskilda ämnen eller teman som var av intresse samt att ange en klart avgränsad tidsperiod. I sitt ursprungliga beslut påpekade ECB att man, efter att ha prövat de tre första strecksatserna i ansökan om tillgång som nämns i punkt 7 ovan, hade identifierat nio relevanta handlingar med avseende på de två första strecksatserna. Däremot hade inga av ECB:s handlingar som motsvarade den tredje strecksatsen kunnat identifieras. Två av de relevanta handlingarna var enligt ECB tillgängliga för allmänheten (handling nr 1 och handling nr 2 nedan) medan tillgång helt eller delvis skulle nekas till övriga sju handlingar (handling nr 3–9 nedan).
[utelämnas]
14
Sökanden tillställde genom skrivelse av den 11 oktober 2022 ECB en bekräftande ansökan i enlighet med artikel 7.2 i beslut 2004/258. Sökanden begärde särskilt att ECB skulle ompröva sin inställning och komplettera förteckningen över handlingar kopplade till ansökan. Härutöver begärde sökanden med stöd av artikel 41.2 b i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna tillgång till ärendeakten i det pågående förfarandet för handläggning av bolagets ansökan om tillgång till handlingar.
15
Den 8 december 2022 antog ECB det angripna beslutet.
[utelämnas]
Parternas yrkanden
22
Sökanden yrkar att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
–
förplikta ECB att ersätta rättegångskostnaderna.
23
ECB yrkar att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
24
Till stöd för sin talan åberopar sökanden fem grunder. Den första grunden avser att förteckningen över de handlingar som ECB identifierat är ofullständig. Genom den andra grunden görs gällande att ECB felaktigt, såvitt gäller handling nr 1 och handling nr 2, har hänvisat till FinCEN:s webbsida. Med den tredje grunden anförs att ECB rättsstridigt nekat tillgång till handlingarna nr 3–9. Den fjärde grunden avser vägran att ge sökanden tillgång till handlingarna i ärendeakten. Genom den femte grunden gör sökanden gällande att det saknades stöd för att vilandeförklara förfarandet om tillgång till handlingar såvitt gäller den andra omgången.
[utelämnas]
Femte grunden: det saknades stöd för att vilandeförklara förfarandet såvitt gäller den andra omgången handlingar i ansökan om tillgång
151
Sökanden har gjort gällande att ECB inte kunde avbryta handläggningen av den andra omgången handlingar som avsågs i de tre sista strecksatserna i ansökan. Det angripna beslutet saknar enligt sökanden en tillräcklig motivering i detta avseende. Sökanden betonar därefter att även om ECB anser att ansökan inte är tillräckligt utförlig i den mening som avses i artikel 6.1 i beslut 2004/258 så går det inte att med stöd av denna bestämmelse avbryta handläggningen av ansökan, de vill säga skjuta upp de tidsfrister som stadgas i beslut 2004/258. Sökanden har vidare angett att man inte besvarat ECB:s e‑postmeddelande av den 8 augusti 2022 med uppmaning att precisera ansökan då sökanden inte ansåg sig skyldig att göra detta. Sökanden såg detta som en förhalningstaktik. Slutligen har sökanden anfört att det inte finns något i artikel 6.2 och 6.3 i beslut 2004/258 som visar att en påstått bristande precision eller ett påstått stort antal handlingar kan inverka på tidsfristerna eller regeln om underförstått avslag i artikel 8.3 i samma beslut.
152
ECB har gjort gällande att den femte grunden ska avvisas, att den är verkningslös och, under alla omständigheter, saknar stöd. ECB hävdar att man uppmanat sökanden i enlighet med artikel 6.1 och 6.2 i beslut 2004/258 att förtydliga föremålet för de tre sista strecksatserna i ansökan om tillgång. Uppmaningen gjordes i två e‑postmeddelanden som skickades den 8 augusti respektive den 13 september 2022 men sökanden svarade inte på dessa uppmaningar i sin bekräftande ansökan. ECB anser att förevarande grund inte kan tas upp till prövning då den inte riktas mot det angripna beslutet utan mot e‑postmeddelandet av den 8 augusti 2022. Enligt ECB saknar grunden koppling till tvisteföremålet varför ECB inte kan förbereda sitt försvar. Sökanden har dessutom försuttit fristen för att bestrida e‑postmeddelandet. ECB har under alla förhållanden hävdat att man agerat med iakttagande av artikel 6.1 och 6.2 i beslut 2004/258 då man ansåg att de tre sista strecksatserna i ansökan inte var tillräckligt utförliga och av denna anledning bad om ytterligare preciseringar.
ECB:s invändningar om rättegångshinder
153
Vad för det första gäller den invändning om rättegångshinder som går ut på att förevarande grund, vilken avser de tre sista strecksatserna i ansökan, saknar koppling till tvisteföremålet, gör tribunalen följande bedömning. Sökanden har med fog gjort gällande att artikel 6.1 i beslut 2004/258 – vars lydelse återges i punkt 171 nedan – inte gör det möjligt att avbryta handläggningen av en ansökan om tillgång till handlingar eller, med andra ord, att ”skjuta upp” de tidsfrister som stadgas i artiklarna 7 och 8 i beslut 2004/258. Fristerna infördes nämligen för att tillvarata allmänintresset och parterna förfogar inte över dem (se, analogt, dom av den 2 oktober 2014, Strack/kommissionen, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punkt 24).
154
I förevarande fall måste det emellertid påpekas att ECB, i det angripna beslutet, angav följande:
”… I det [ursprungliga beslutet] prövade generaldirektören den första omgången handlingar som avsågs med ansökan (de tre första delarna i ansökan). Handläggningen av ansökans övriga delar har vilandeförklarats i väntan på ytterligare preciseringar från er. Detta innebär att er bekräftande ansökan endast kan bedömas i den mån den avser handlingar som identifierats i [ursprungliga beslutet] och till vilka tillgång nekats. …Vi erinrar slutligen om att för att kunna pröva den andra omgången handlingar som avses i den ursprungliga ansökan så är er medverkan fortsatt nödvändig.”
155
I fotnot 2 i det angripna beslutet hänvisas till ECB:s e‑postmeddelanden som skickades till sökanden den 8 augusti respektive den 13 september 2022. Följande precisering lämnas: ”Då er bekräftande ansökan följde på dessa e‑postmeddelanden, anser ECB att ni mottagit denna skriftväxling och valt att inte ta detta tillfälle i akt för att förtydliga ansökan.”
156
Det framgår av ärendeakten att ECB gjorde följande förtydliganden i e‑postmeddelandet av den 8 augusti 2022:
”Vad gäller den andra omgången handlingar som täcker övriga tre delar i er ansökan … noterar vi att dessa är mycket vittomfattande och allmänt hållna och att ansökan i sig inte är tillräckligt utförlig i den mening som avses i artikel 6.1 i beslut [2004/258]. Vi vill därför uppmana er i enlighet med artikel 6.2 i beslutet att förtydliga ansökan genom att ange de(t) specifika ämne[n] som är av intresse för ABLV Bank samt en klart avgränsad tidsperiod.”
157
ECB upprepade konstaterandet i samma ordalag i sitt e‑postmeddelande av den 13 september 2022.
158
Tribunalen drar härav följande slutsatser. Även om ECB, i det angripna beslutet, angav att handläggningen av de tre sista strecksatserna i ansökan hade ”vilandeförklarats”, så hindrade denna angivelse inte ECB från att pröva omfattningen av denna del av ansökan för att i allt väsentligt komma fram till att ansökan inte var tillräckligt utförlig för att ECB skulle kunna förstå vilka handlingar den avsåg. Härigenom har ECB således ansett att de tre sista strecksatserna i ansökan om tillgång inte uppfyllde kraven i artikel 6.1 i beslut 2004/258, vilket sökanden har rätt att bestrida inom ramen för förevarande talan mot det angripna beslutet.
159
Till skillnad från vad ECB hävdat, så framgår det av ansökan respektive av svaromålet att sökandens argument avseende den andra omgången handlingar i de tre sista strecksatserna i ansökan var begripliga och att ECB hade möjlighet att bemöta dem. Tribunalen har inte heller haft någon svårighet att förstå sökandens argument vid läsningen av ansökan.
160
ECB:s invändning om rättegångshinder, gällande att förevarande grund saknar koppling till tvisteföremålet, kan därmed inte vinna framgång.
[utelämnas]
Prövning i sak
[utelämnas]
– Åsidosättande av artikel 6.1 och 6.2 i beslut 2004/258
170
Mot bakgrund av att ECB anser att de tre sista strecksatserna i ansökan om tillgång inte uppfyllde kraven i artikel 6.1 i beslut 2004/258 kommer tribunalen inledningsvis att undersöka om denna del av ansökan var tillräckligt utförlig i den mening som avses i artikel 6.1 i beslut 2004/258, och därefter om ECB har iakttagit sin skyldighet att bistå den sökande enligt artikel 6.2 i samma beslut.
171
Enligt artikel 6.1 i beslut 2004/258 ska ansökan om tillgång till en handling ”vara tillräckligt utförlig för att [institutionen] skall kunna identifiera [den efterfrågade] handlingen”. Tribunalen preciserar i detta avseende att den arbetsinsats som krävs för utövandet av rätten till tillgång till handlingar och sökandens intresse i princip inte är relevanta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/kommissionen, T‑2/03, EU:T:2005:125, punkt 108).
172
Det ska därför fastställas om ECB, med hänsyn till innehållet i ansökan, kunde identifiera de efterfrågade handlingarna oberoende av deras antal och av sökandens intresse.
173
De tre sista strecksatserna i ansökan avsåg följande handlingar:
–
Alla handlingar som direkt eller indirekt rör handlanden eller underlåtelser som kan tillskrivas ECB, CRU, CMFC, FinCEN eller någon annan myndighet till följd av eller som föregick FinCEN:s meddelande.
–
Alla handlingar som direkt eller indirekt rör Euroclear och dess roll i förhållande till sökanden och/eller dess luxemburgska dotterbolag, inklusive och utan några begränsningar, alla meddelanden som utväxlats mellan ECB och/eller CRU och Euroclear vilka direkt eller indirekt rör sökanden och/eller dess luxemburgska dotterbolag.
–
Alla andra handlingar som direkt eller indirekt rör sökanden och/eller dess luxemburgska dotterbolag.
174
Mot bakgrund av de tre sista strecksatsernas allmänna lydelse kunde ECB med fog begära förtydliganden av dessa kategorier av handlingar. Med hänsyn till de tre sista strecksatsernas lydelse i ansökan och särskilt avsaknaden av en klart avgränsad tidsperiod, var det inte möjligt att veta om denna del avsåg handlingar kopplade till FinCEN:s meddelande eller andra tillsynsfrågor.
175
Därefter ska det fastställas om ECB har iakttagit sin skyldighet att bistå den sökande (dom av den 10 september 2008, Williams/kommissionen, T‑42/05, ej publicerad, EU:T:2008:325, punkterna 74–78).
176
I artikel 6.2 i beslut 2004/258 föreskrivs att ”[o]m en ansökan inte är tillräckligt utförlig skall ECB uppmana sökanden att förtydliga sin ansökan och bistå sökanden med detta”. Verben uppmana och bistå talar, enligt rättspraxis, för att redan den omständigheten att ansökan, av något skäl, inte är tillräckligt utförlig ska föranleda den institution som tar emot ansökan att ta kontakt med den aktuella sökanden för att på bästa möjliga sätt kunna fastställa vilka handlingar som efterfrågas. Det rör sig således om en bestämmelse som, inom området för allmänhetens tillgång till handlingar, formellt och i skrift återger principen om god förvaltningssed, vilken ingår bland de skyddsregler som föreskrivs i unionsrätten när det gäller administrativa förfaranden. Serviceskyldigheten är således av grundläggande betydelse för att säkerställa att den rätt till tillgång till handlingar som föreskrivs i beslut 2004/258 ges en ändamålsenlig verkan (se dom av den 26 oktober 2011, Dufour/ECB, T‑436/09, EU:T:2011:634, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
177
Tribunalen erinrar om att ECB, i ett e‑postmeddelande av den 8 augusti 2022, informerade sökanden om att de tre sista strecksatserna i ansökan inte var tillräckligt utförliga och uppmanade sökanden att ange ett eller flera särskilda ämnen som var av intresse samt en klart avgränsad tidsperiod. I ett e‑postmeddelande av den 13 september 2022 upprepade ECB sin uppmaning i samma ordalag.
178
I den bekräftande ansökan anges följande: ”… [o]mfattningen av [sökandens] ansökan täcker bland annat alla handlingar som direkt eller indirekt avser [sökanden] eller dess luxemburgska dotterbolag … jag ber er därför särskilt att komplettera förteckningen över handlingar …”. Inget annat angavs beträffande de tre sista strecksatserna i ansökan. Det bestreds inte heller uttryckligen att ansökan inte var tillräckligt utförlig i den mening som avses i artikel 6.1 i beslut 2004/258.
179
Mot bakgrund av vad som sägs i punkterna 177 och 178 ovan anser tribunalen att ECB har uppfyllt sin skyldighet att bistå den sökande, eftersom banken uppmanade sökanden att förtydliga sin ansökan genom att ange en klart avgränsad tidsperiod samt de ämnen som var av intresse. Sökanden har emellertid inte lämnat några användbara upplysningar för att ECB skulle kunna identifiera de särskilda handlingar som avsågs i ansökan. Sökanden nöjde sig nämligen med att upprepa lydelsen i den sjätte strecksatsen i ansökan, utan några ytterligare preciseringar, och förbigick den fjärde och den femte strecksatsen i ansökan med tystnad. I punkterna 182–185 i stämningsansökan, har sökanden för övrigt förklarat att man inte velat besvara ECB:s begäran om förtydliganden utan i stället såg detta som ett förhalningsförsök som skulle ha medfört oskäliga rättsliga kostnader. Då lydelsen i de tre sista strecksatserna inte var tillräckligt utförlig, genom att inte avse något särskilt ämne eller en specifik tidsperiod, fanns det ingen anledning att anse att det rörde sig om en förhalningstaktik från ECB:s sida.
180
Beaktandet av den arbetsinsats som krävs för utövandet av rätten till tillgång till handlingar och sökandens intresse är, såsom sökanden har hävdat, i princip inte relevant för att anpassa utövandet av denna rättighet. Inte desto mindre förhåller det sig så, att då sökandens ansökan inte var tillräckligt utförlig kunde nämnde sökande inte avstå från att förtydliga densamma utan att riskera att ECB då skulle anse att ansökan inte uppfyllde kraven i artikel 6.1 i beslut 2004/258 (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 7 september 2009, LPN/kommissionen, T‑186/08, ej publicerat, EU:T:2009:309, punkt 62).
181
I förevarande fall beror avsaknaden av förtydliganden från sökandens sida inte på att sökanden var oförmögen att identifiera de handlingar som innehöll de efterfrågade uppgifterna, utan på sökandens ovilja att förtydliga sin ansökan.
182
ECB kunde följaktligen med fog anse att de tre sista strecksatserna i ansökan om tillgång inte uppfyllde kraven i artikel 6.1 i beslut 2004/258 och att dessa därmed inte kunde anses utgöra en ”ansökan om tillgång” i den mening som avses i denna bestämmelse. Vidare ska ECB anses ha iakttagit sin skyldighet att bistå den sökande enligt artikel 6.2 i samma beslut.
183
Talan kan därför inte vinna bifall på den femte grunden, gällande att det saknades stöd för att vilandeförklara förfarandet såvitt gäller den andra omgången handlingar i ansökan om tillgång.
[utelämnas]
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen)
följande:
1)
Talan ogillas.
2)
ABLV Bank AS ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de rättegångskostnader som har uppkommit för Europeiska centralbanken (ECB).
Kowalik-Bańczyk
Buttigieg
Hesse
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 4 juni 2025.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.
(
1
)	Nedan återges endast de punkter i denna dom som tribunalen anser bör publiceras.