62021CJ0157_RES
Sprawa C‑157/21
Rzeczpospolita Polska
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Trybunału (w pełnym składzie) z dnia 16 lutego 2022 r.
Skarga o stwierdzenie nieważności – Rozporządzenie (WE, Euratom) 2020/2092 – Ogólny system warunkowości służący ochronie budżetu Unii – Ochrona budżetu Unii Europejskiej w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich – Podstawa prawna – Artykuł 322 ust. 1 lit. a) TFUE – Artykuł 311 TFUE – Artykuł 312 TFUE – Podnoszone obejście art. 7 TUE i art. 269 TFUE – Podnoszone naruszenia art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 2 TUE, art. 296 akapit drugi TFUE, Protokołu (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności oraz zasad przyznania, pewności prawa, proporcjonalności i równości państw członkowskich wobec traktatów – Podnoszone nadużycie władzy
Postępowanie sądowe – Postępowanie w trybie przyśpieszonym – Przesłanki – Okoliczności uzasadniające szybkie rozpatrzenie – Wyjątkowe znaczenie sprawy dla porządku prawnego Unii – Sprawa mająca związek z kompetencjami Unii do obrony jej budżetu przed możliwym wpływem naruszeń wartości wskazanych w art. 2 TUE – Dopuszczalność zastosowania tego trybu
(art. 2 TUE; art. 263 TFUE; regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 133 § 1)
(zob. pkt 27, 28)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona opinii prawnych – Nadrzędny interes publiczny dotyczący przejrzystości uzasadniający ujawnienie dokumentów – Pojęcie – Obowiązek wyważenia przez instytucję istniejących interesów – Ujawnienie i przedłożenie w postępowaniu sądowym opinii prawnych dotyczących procesów legislacyjnych – Obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez instytucję wszelkich decyzji odmawiających udzielenia dostępu – Własny interes skarżącego w przedłożeniu danej opinii prawnej w postępowaniu sądowym – Brak wpływu
(art. 10 ust. 3 TUE; art. 15 ust. 1, art. 298 ust. 1 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret drugie; decyzja Rady 2009/937, art. 6 ust. 2)
(zob. pkt 47–49, 52, 53, 55–57, 59–61)
Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Kryteria – Rozporządzenie 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii – Cel – Ochrona budżetu Unii Europejskiej przed wpływem naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich – Treść – Mechanizm warunkowości uzależniający korzystanie z finansowania z budżetu Unii od poszanowania przez państwo członkowskie wartości państwa prawnego – Przyjęcie na podstawie art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE – Dopuszczalność – Mechanizm warunkowości horyzontalnej mieszczący się w pojęciu zasad finansowych w rozumieniu tego postanowienia
[art. 2, art. 5 ust. 2, art. 49 TUE; art. 7, 310, 315–317, art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092, motywy 5, 13, art. 1, art. 2 lit. a), art. 3, art. 4 ust. 1, 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1]
(zob. pkt 112–115, 121, 122, 124, 125, 128, 130, 132–138, 140, 142–151, 157–159, 162–165, 168–189)
Budżet Unii Europejskiej – Przyjęcie przez Parlament i Radę w drodze rozporządzenia zasad finansowych określających warunki uchwalania i wykonywania budżetu oraz przedstawiania i kontrolowania rachunków – Podstawa prawna – Artykuł 322 ust. 1 TFUE – Pojęcie zasad finansowych – Zasady definiujące sposób realizowania wydatków wpisanych do budżetu – Zasady określające zobowiązania w zakresie kontroli i audytu ciążące na państwach członkowskich w przypadku wykonywania budżetu w ramach współpracy między państwami członkowskimi a Komisją oraz wynikające z nich obowiązki – Zaliczenie – Zasady mające na celu zapewnienie poszanowania zasady należytego zarządzania finansami
[art. 322 ust. 1 TFUE]
(zob. pkt 119)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Zasada solidarności między państwami członkowskimi – Solidarność budżetowa opierająca się wzajemnym zaufaniu między państwami członkowskimi – Wzajemne zaufanie opierające się na poszanowaniu przez państwa członkowskie wartości wskazanych w art. 2 TUE, w tym wartości państwa prawnego
(art. 2 TUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092, motyw 5)
(zob. pkt 147)
Prawo Unii Europejskiej – Wartości i cele Unii – Wartości – Poszanowanie państwa prawnego – Zakres – Rozporządzenie 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii – Rozporządzenie upoważniające Komisję i Radę do kontrolowania poszanowania przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego – Kontrola ograniczona do badania działań organów krajowych odnoszących się do wykonywania budżetu Unii – Rozporządzenie poddające pod kontrolę Trybunału, w ramach skargi o stwierdzenie nieważności, zgodność z prawem decyzji Rady wydawanych na tej podstawie – Obejście, poprzez przyjęcie tego rozporządzenia, procedury przewidzianej w art. 7 TUE oraz kompetencji przyznanych Trybunałowi w art. 269 TFUE – Brak
[art. 2, 7, 19 TUE; art. 8, 10, art. 19 ust. 1, art. 153 ust. 1 ppkt (i), art. 157 ust. 1, art. 269 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092]
(zob. pkt 192–204, 206–211, 218–229)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Zasada pomocniczości – Zakres – Stosowanie w dziedzinach mieszczących się w sferze kompetencji wyłącznej Unii – Wyłączenie – Rozporządzenie zawierające zasady finansowe określające warunki uchwalania i wykonywania budżetu Unii – Rozporządzenie mieszczące się w sferze kompetencji wyłącznej Unii
(art. 5 ust. 3, TUE; art. 322 TFUE; protokół nr 2 załączony do traktatów UE i FUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092)
(zob. pkt 237, 240, 241)
Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Akty powszechnie obowiązujące – Akty objęte skargą o stwierdzenie nieważności
(art. 296 akapit drugi TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092)
(zob. pkt 249, 250)
Prawo Unii Europejskiej – Wartości i cele Unii – Wartości – Poszanowanie państwa prawnego – Zakres – Rozporządzenie 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii – Rozporządzenie upoważniające Komisję i Radę do kontrolowania poszanowania przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego – Kontrola ograniczona do badania działań organów krajowych odnoszących się do wykonywania budżetu Unii – Naruszenie obowiązku poszanowania podstawowych funkcji państw członkowskich oraz obowiązku poszanowania ich tożsamości narodowej – Brak
[art. 2, art. 4 ust. 1, 2, art. 5 ust. 2 TUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092, art. 2 lit. a)]
(zob. pkt 263–266, 268–270, 282–284)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Pewność prawa – Zakres – Rozporządzenie 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii – Warunki przyjmowania środków w przypadku naruszenia zasad państwa prawnego – Dokonywana przez Komisję własna ocena wpływu lub poważnego ryzyka wpływu na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii – Odpowiedzialność Komisji za stosowność wykorzystywanych informacji i rzetelność źródeł, z których one pochodzą
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092, art. 4, art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1–9)
(zob. pkt 285–288, 326–339, 341, 343, 344)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Pewność prawa – Uregulowania Unii – Zakres – Rozporządzenie 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii – Rozporządzenie ustanawiające mechanizm warunkowości powiązany z poszanowaniem przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego – Pojęcie państwa prawnego – Odesłanie do wartości Unii wskazanej w art. 2 TUE – Zasady państwa prawnego znajdujące swoje źródło w wartościach wspólnych państwom członkowskim – Wystarczające określenie wspomnianych zasad
[art. 2, 19 TUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092, motywy 3, 8, 9, 10 i 12, art. 2 lit. a), art. 3, art. 4 ust. 1, 2]
(zob. pkt 290–292, 323–325, 328)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Pewność prawa – Uregulowania Unii – Wymóg jasności i przewidywalności – Rozporządzenie 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii – Rozporządzenie ustanawiające mechanizm warunkowości powiązany z poszanowaniem przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego – Odwołanie do pojęć zdefiniowanych w innych przepisach zaskarżonego uregulowania lub prawa Unii – Przyznanie Komisji i Radzie zakresu uznania co do wyboru działania objętego podlegającym przyjęciu środkiem ochrony budżetu – Dopuszczalność
[art. 2, 19 TUE; art. 310 ust. 5, art. 317 akapit pierwszy, art. 325 TFUE; rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: 2018/1046, art. 2 pkt 59, art. 63 ust. 2; 2020/2092, art. 4 ust. 1, 2, art. 5 ust. 1, 3]
(zob. pkt 295, 297–299, 302, 303, 319–321)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Skarga państw członkowskich – Skarga na rozporządzenie ustanawiające system warunkowości służący ochronie budżetu Unii – Przewidziane przez to rozporządzenie środki ochrony budżetu, które mogą zostać przyjęte większością kwalifikowaną, przez co państwo członkowskie, któremu zarzuca się naruszenie, zostaje wyłączone z głosowania – Zarzuty – Zarzut dotyczący naruszenia zasady równości państw członkowskich wobec traktatów – Zarzut bezzasadny
(art. 2, art. 4 ust. 2, art. 16 ust. 2, 3 TUE; art. 238 ust. 3 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092, art. 6 ust. 10, 11)
(zob. pkt 305–309)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Proporcjonalność – Zakres – Uprawnienia dyskrecjonalne prawodawcy Unii – Kontrola sądowa – Granice – Ocena w świetle danych dostępnych w momencie wydania aktu
(art. 5 ust. 4; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092)
(zob. pkt 353–362)
Streszczenie
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. (
1
). ustanawia „mechanizm warunkowości horyzontalnej” służący ochronie budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich. W tym celu rozporządzenie to umożliwia Radzie Unii Europejskiej, na wniosek Komisji Europejskiej, przyjęcie na warunkach w nim określonych środków ochrony takich jak zawieszenie płatności z budżetu Unii lub zawieszenie zatwierdzenia programu lub programów finansowanych z tego budżetu. Zaskarżone rozporządzenie uzależnia przyjęcie takich środków od przedstawienia konkretnych dowodów mogących wykazać nie tylko istnienie naruszenia zasad państwa prawa, lecz również wpływ tego naruszenia na wykonywanie budżetu Unii.
Zaskarżone rozporządzenie stanowi kontynuację szeregu inicjatyw dotyczących, bardziej ogólnie, ochrony państwa prawnego w państwach członkowskich (
2
), które to inicjatywy miały stanowić odpowiedź, na poziomie Unii, na rosnące obawy dotyczące przestrzegania przez kilka państw członkowskich wspólnych wartości Unii określonych w art. 2 TUE (
3
).
Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry (
4
), wniosła skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia. Na poparcie swoich żądań podniosła ona zasadniczo, że rozporządzenie to, mimo że formalnie przedstawiane jest jako akt określający zasady finansowe, o których mowa w art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE, ma w rzeczywistości na celu ukaranie, jako takie, wszelkich naruszeń przez państwo członkowskie zasad państwa prawnego, których wymogi są w każdym razie niewystarczająco precyzyjne. Polska opiera zatem swoją skargę w szczególności na braku kompetencji Unii do przyjęcia takiego rozporządzenia, zarówno ze względu na brak podstawy prawnej, jak i z uwagi na obejście procedury przewidzianej w art. 7 TUE, a także na przekroczeniu granic kompetencji Unii i naruszeniu zasady pewności prawa.
Trybunał, skłoniony w ten sposób do wypowiedzenia się w przedmiocie kompetencji Unii do obrony jej budżetu i interesów finansowych przed wpływem, jaki może wynikać z naruszeń wartości wskazanych w art. 2 TUE, uznał, że sprawa ta ma wyjątkowe znaczenie, co uzasadnia rozpoznanie jej w pełnym składzie. Z tych samych względów uwzględniono wniosek Parlamentu Europejskiego o rozpoznanie tej sprawy w trybie przyspieszonym. W tych okolicznościach Trybunał oddalił w całości skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez Polskę.
Ocena Trybunału
Przed przystąpieniem do badania istoty skargi Trybunał wypowiedział się w przedmiocie wniosku Rady o nieuwzględnienie niektórych fragmentów skargi Polski w zakresie, w jakim opierają się one na informacjach pochodzących z poufnej opinii służby prawnej Rady ujawnionej w ten sposób bez wymaganego upoważnienia. W tym względzie Trybunał potwierdził, że co do zasady dana instytucja może uzależnić przedłożenie takiego dokumentu wewnętrznego w postępowaniu sądowym od uprzedniego zezwolenia. Niemniej w sytuacji, gdy rozpatrywana opinia prawna odnosi się do procedury ustawodawczej, jak ma to miejsce w niniejszym wypadku, należy mieć na uwadze zasadę przejrzystości, ponieważ ujawnienie takiej opinii może zwiększyć przejrzystość i otwarcie procesu legislacyjnego. W rezultacie, co się tyczy ujawnienia wewnętrznej opinii prawnej, nadrzędny interes publiczny związany z przejrzystością i otwarciem procesu legislacyjnego przeważa co do zasady nad interesem instytucji. W niniejszej sprawie, z uwagi na to, że Rada nie uzasadniła szczególnie delikatnego charakteru omawianej opinii lub jej szczególnie szerokiego zakresu wykraczającego poza ramy konkretnego procesu legislacyjnego, Trybunał odmówił w konsekwencji uwzględnienia wniosku Rady.
Co do istoty sprawy, Trybunał rozpoznał łącznie zarzuty pierwszy, drugi, piąty, szósty i jedenasty, dotyczące braku kompetencji Unii do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia.
Na wstępie, odnosząc się do podstawy prawnej zaskarżonego rozporządzenia, Trybunał stwierdził, że przewidzianą w tym postanowieniu procedurę można zainicjować tylko wtedy, gdy istnieją uzasadnione powody, by uznać nie tylko, że w danym państwie członkowskim doszło do naruszeń zasad państwa prawnego, ale przede wszystkim, że naruszenia te wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę jej interesów finansowych. Ponadto środki, jakie można przyjąć na podstawie zaskarżonego rozporządzenia, odnoszą się wyłącznie do wykonywania budżetu Unii i wszystkie one mogą prowadzić do ograniczenia finansowania z tego budżetu stosownie do znaczenia, jakie dla owego budżetu mają taki wpływ lub takie poważne ryzyko wpływu. W rezultacie celem zaskarżonego rozporządzenia jest ochrona budżetu Unii przed wystarczająco bezpośrednim wpływem na niego naruszeń zasad państwa prawnego w państwie członkowskim, a nie samo w sobie nakładanie kar za takie naruszenia.
Ustosunkowując się do argumentacji Polski, zgodnie z którą zasady finansowe nie mogą mieć za przedmiot doprecyzowania zakresu wymogów nierozłącznie związanych z wartościami wskazanymi w art. 2 TUE, Trybunał przypomniał, że poszanowanie przez państwa członkowskie wspólnych wartości, na których opiera się Unia, które zostały określone i są przez te państwa podzielane, a zarazem definiują samą tożsamość Unii jako wspólnego owym państwom porządku prawnego, a wśród nich wartości państwa prawnego i solidarności, stanowi podwaliny wzajemnego zaufania między tymi państwami. Wobec tego, że owo poszanowanie stanowi warunek korzystania ze wszystkich praw wynikających ze stosowania traktatów do danego państwa członkowskiego, Unia powinna być w stanie, w granicach swoich uprawnień, bronić tych wartości.
Trybunał uściślił w tym zakresie, po pierwsze, że poszanowanie wspomnianych wartości nie może zostać sprowadzone do obowiązku, którego państwo kandydujące jest zobowiązane dopełnić w celu przystąpienia do Unii i od którego mogłoby się uchylić po przystąpieniu. Po drugie, Trybunał podkreślił, że budżet Unii jest jednym z głównych instrumentów pozwalających na skonkretyzowanie w politykach i działaniach Unii podstawowej zasady solidarności między państwami członkowskimi, a urzeczywistnienie tej zasady za pomocą owego budżetu opiera się na wzajemnym zaufaniu, że wspólne zasoby zapisane w tym budżecie będą wykorzystywane w sposób odpowiedzialny.
Tymczasem należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii i jej interesy finansowe mogą zostać poważnie zagrożone wskutek naruszeń zasad państwa prawnego w państwie członkowskim. Rzeczone naruszenia mogą bowiem skutkować w szczególności brakiem gwarancji, że wydatki pokrywane z budżetu Unii spełniają wszystkie warunki finansowania przewidziane w prawie Unii i w konsekwencji odpowiadają celom realizowanym przez Unię, gdy finansuje ona takie wydatki.
W rezultacie „mechanizm warunkowości horyzontalnej”, taki jak ustanowiony w zaskarżonym rozporządzeniu, który uzależnia korzystanie z finansowania z budżetu Unii od poszanowania przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego, może wchodzić w zakres przyznanej Unii przez traktaty kompetencji do określania „zasad finansowych” dotyczących wykonywania budżetu Unii. Trybunał uściślił, że integralną częścią takiego mechanizmu, jako jego elementy składowe, są przepisy zaskarżonego rozporządzenia, które określają te zasady, zawierają wyliczenie przesłanek, które mogą wskazywać na naruszenie tych zasad, określają sytuacje lub działania, których muszą dotyczyć takie naruszenia, a także określają charakter i zakres środków ochrony, które mogą zostać ewentualnie przyjęte.
Następnie, jeśli chodzi o zarzut dotyczący podnoszonego obejścia procedury przewidzianej w art. 7 TUE, Trybunał nie zgodził się z argumentacją Polski, zgodnie z którą jedynie procedura przewidziana w art. 7 TUE przyznaje instytucjom Unii kompetencję do badania, stwierdzania oraz – w stosownym wypadku – karania naruszeń wartości wskazanych w art. 2 TUE w państwie członkowskim. W istocie poza procedurą przewidzianą w art. 7 TUE liczne postanowienia traktatów, często skonkretyzowane w różnych aktach prawa wtórnego, przyznają instytucjom Unii kompetencję do badania, stwierdzania oraz – w stosownym wypadku – karania naruszeń wartości wskazanych w art. 2 TUE, do których doszło w państwie członkowskim.
Ponadto Trybunał zauważył, że procedura przewidziana w art. 7 TUE ma na celu umożliwienie Radzie karania poważnych i stałych naruszeń każdej ze wspólnych wartości, na których opiera się Unia i które definiują jej tożsamość, tak aby wymusić na danym państwie członkowskim położenie kresu tym naruszeniom. Zaskarżone rozporządzenie ma natomiast na celu ochronę budżetu Unii, i to jedynie w przypadku, gdy w państwie członkowskim dojdzie do naruszenia zasad państwa prawnego, które wpływa lub stwarza poważne ryzyko wpływu na prawidłowe wykonywanie tego budżetu. Co więcej, procedura przewidziana w art. 7 TUE i procedura ustanowiona zaskarżonym rozporządzeniem różnią się pod względem ich przedmiotu, przesłanek ich zainicjowania, warunków przyjęcia i uchylenia przewidzianych środków, a także charakteru tych środków. W konsekwencji te dwie procedury służą realizacji odmiennych celów i każda z nich ma wyraźnie odmienny przedmiot. Wynika z tego ponadto, że nie można również uznać, iż procedura ustanowiona zaskarżonym rozporządzeniem ma na celu obejście ograniczenia zakresu ogólnej kompetencji Trybunału przewidzianej w art. 269 TFUE, ponieważ brzmienie tego postanowienia odnosi się wyłącznie do kontroli zgodności z prawem aktu przyjętego przez Radę Europejską lub Radę na podstawie art. 7 TUE.
W drugiej kolejności Trybunał rozpoznał pozostałe zarzuty materialnoprawne podniesione przez Polskę przeciwko zaskarżonemu rozporządzeniu.
W tych ramach Trybunał uznał przede wszystkim za bezpodstawne wszystkie twierdzenia Polski dotyczące naruszenia zasady przyznania oraz obowiązku poszanowania podstawowych funkcji państw członkowskich. Trybunał przypomniał bowiem, że swobodne wykonywanie przez państwa członkowskie przysługujących im kompetencji we wszystkich zastrzeżonych dla nich dziedzinach jest możliwe jedynie z poszanowaniem prawa Unii. Wymagając od państw członkowskich, aby przestrzegały w ten sposób zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii, Unia w żaden sposób nie zamierza jednak sama wykonywać tych kompetencji ani, co za tym idzie, ich sobie przypisywać.
Następnie w ramach badania zarzutów dotyczących naruszenia poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich oraz naruszenia zasady pewności prawa Trybunał uznał również za całkowicie bezpodstawną argumentację rozwiniętą przez Polskę w przedmiocie braku precyzyjnego określenia w zaskarżonym rozporządzeniu zarówno kryteriów dotyczących warunków wszczęcia postępowania, jak również wyboru i zakresu środków, jakie będzie można przyjąć. W tym względzie Trybunał zauważył na wstępie, że wymienione w zaskarżonym rozporządzeniu zasady, jako elementy składające się na pojęcie „państwa prawnego” (
5
), zostały w znacznym stopniu doprecyzowane w jego orzecznictwie, że mają one swoje źródło we wspólnych wartościach uznanych i stosowanych również przez państwa członkowskie w ich własnych porządkach prawnych, a także że wynikają one z koncepcji „państwa prawnego”, którą to koncepcję państwa członkowskie podzielają i którą godzą się uznawać za wartość wspólną ich tradycjom konstytucyjnym. W rezultacie Trybunał uznał, że państwa członkowskie same są w stanie określić, z wystarczającą precyzją, istotę każdej z tych zasad oraz wynikające z nich wymagania.
Odnosząc się bardziej szczegółowo do kryteriów dotyczących warunków wszczęcia postępowania, jak również wyboru i zakresu środków, jakie będzie można przyjąć, Trybunał uściślił, że zaskarżone rozporządzenie wymaga, dla przyjęcia przewidzianych w nim środków ochrony, ustalenia rzeczywistego związku między naruszeniem zasady państwa prawnego a wpływem lub poważnym ryzykiem wpływu na należyte zarządzanie finansami Unii lub na jej interesy finansowe, a także ustanawia warunek, że takie naruszenie musi dotyczyć sytuacji lub działania organu państwa członkowskiego i mieć znaczenie dla należytego wykonania budżetu Unii. Ponadto Trybunał zauważył, że pojęcie „poważnego ryzyka” zostało doprecyzowane w przepisach finansowych Unii i przypomniał, że środki ochrony, jakie będzie można przyjąć, powinny być ściśle proporcjonalne do znaczenia stwierdzonego naruszenia dla budżetu Unii. W szczególności środki te mogą dotyczyć działań i programów innych niż te dotknięte takim naruszeniem jedynie wtedy, gdy jest to absolutnie konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona tego budżetu jako całości. Wreszcie, wskazawszy, że Komisja powinna przestrzegać – co jest poddane kontroli sądu Unii – rygorystycznych wymogów proceduralnych, które wiążą się między innymi z przeprowadzeniem szeregu konsultacji z zainteresowanym państwem członkowskim, Trybunał stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie odpowiada wymogom wynikającym z poszanowania tożsamości narodowej oraz z zasady pewności prawa.
Wreszcie, ponieważ Polska zakwestionowała samą konieczność przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia w świetle wymogów zasady proporcjonalności, Trybunał stwierdził, że nie przedstawiła ona żadnego dowodu mogącego wykazać, iż ustawodawca Unii przekroczył szeroki zakres uznania, jaki przysługuje mu w tym względzie. Oddalenie tego ostatniego zarzutu pozwoliło zatem Trybunałowi oddalić skargę w całości.
(
1
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii, (Dz.U. 2020, L 433I, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2021, L 373, s. 94; zwane dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”).
(
2
)	Zobacz w szczególności komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, „Umocnienie praworządności w Unii – Plan działania”, COM(2019) 343 final, który poprzedzał komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2014 r., „Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności”, COM(2014) 158 final.
(
3
)	Wyrażone w art. 2 TUE wartości stanowiące podwaliny Unii i wspólne dla państw członkowskich obejmują wartości zasady poszanowania godności ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka w społeczeństwie opartym na niedyskryminacji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.
(
4
)	Węgry również wniosły skargę o stwierdzenie nieważności rozporządzenia 2020/2092 (sprawa C‑156/21).
(
5
)	Zgodnie z art. 2 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia pojęcie „państwa prawnego” obejmuje „zasadę legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa; zasadę pewności prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; zasadę skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy, również w odniesieniu do praw podstawowych; zasadę podziału władzy; oraz niedyskryminację i równość wobec prawa”.