Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. LAILA MEDINA
presentadas el 5 de junio de 2025 (1)
Asunto C‑704/23 P
Tigran Khudaverdyan
contra
Consejo de la Unión Europea
« Recurso de casación — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas motivadas por acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania — Inmovilización de fondos — Inclusión del nombre del recurrente en las listas de personas, entidades y organismos afectados — Artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145/PESC — Interpretación — Concepto de “principal empresario” — Comportamiento personal concreto en términos de influencia sobre el Gobierno de la Federación de Rusia — Concepto de “sectores económicos que proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia” »
I.      Introducción
1.        Las presentes conclusiones se refieren a un recurso de casación interpuesto por el Sr. Tigran Khudaverdyan (2) que tiene por objeto la anulación de la sentencia de 6 de septiembre de 2023, Khudaverdyan/Consejo (T‑335/22, EU:T:2023:500). (3) Mediante dicha sentencia, el Tribunal General desestimó el recurso interpuesto por el recurrente, sobre la base del artículo 263 TFUE, contra:
–        la Decisión (PESC) 2022/429 del Consejo, de 15 de marzo de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 87 I, p. 44), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/427 del Consejo, de 15 de marzo de 2022, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 87 I, p. 1); (4)
–        la Decisión (PESC) 2022/1530 del Consejo, de 14 de septiembre de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 239, p. 149), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1529 del Consejo, de 14 de septiembre de 2022, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 239, p. 1), (5) y
–        la Decisión (PESC) 2023/572 del Consejo, de 13 de marzo de 2023, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 75 I, p. 134), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2023/571 del Consejo, de 13 de marzo de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 75 I, p. 1), (6)
en la medida en que dichos actos incluyeron el nombre del recurrente en las listas adjuntas a ellos. Mediante estos actos, el Consejo de la Unión Europea impuso al recurrente una prohibición de entrada o de tránsito por el territorio de los Estados miembros e inmovilizó todos sus fondos y recursos económicos en dicho territorio.
2.        El presente asunto es uno de los primeros recursos de casación interpuestos ante el Tribunal de Justicia en relación con las medidas restrictivas adoptadas por el Consejo en 2022 a raíz de la invasión de Ucrania por las fuerzas armadas de la Federación de Rusia. (7) Brinda al Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, la ocasión de establecer la interpretación y examinar la legalidad del criterio establecido en los artículos 1, apartado 1, letra e), y 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145/PESC, (8) en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2022/329, (9) y en el artículo 3, apartado 1, letra g), del Reglamento (UE) n.º 269/2014, (10) en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2022/330. (11) Este criterio, comúnmente denominado como «criterio de la letra g)», establece que se incluya en la lista a los principales empresarios implicados en sectores económicos que proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia.
3.        El recurrente alega, en particular, que el Tribunal General interpretó erróneamente el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, (12) al concluir, en esencia, que el cumplimiento del criterio que contiene no exige que el Consejo demuestre ningún comportamiento o contribución concreto de la persona incluida en la lista, en particular en términos de influencia sobre el Gobierno de la Federación de Rusia, ni que acredite un vínculo con el régimen de dicho país. Además, se pregunta sobre la idoneidad de este criterio como medio para lograr los objetivos del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, y considera que el Consejo violó el principio de la carga de la prueba a ese respecto.
4.        El presente asunto está relacionado con los asuntos C‑696/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P y C‑111/24 P, que tienen su origen en los recursos de casación interpuestos, respectivamente, por los Sres. Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy, Viktor Filippovich Rashnikov, Dmitry Arkadievich Mazepin y German Khan contra las sentencias del Tribunal General que confirman la inclusión de sus nombres en las listas de personas sujetas a medidas restrictivas en virtud del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada. Las conclusiones de estos asuntos también se presentan hoy, y en ellas me centraré en las cuestiones específicas que el Tribunal de Justicia me ha pedido que examine en relación con la interpretación y la validez del criterio de inclusión en la lista que figura en dicha disposición, en particular, a la luz de los principales argumentos comunes esgrimidos por los recurrentes.
II.    Hechos y procedimiento
A.      Antecedentes del litigio
5.        Los antecedentes del litigio se describen en los apartados 2 a 18 de la sentencia recurrida. A efectos de las presentes conclusiones, estos antecedentes se pueden resumir en los siguientes hechos no controvertidos.
6.        El recurrente es un empresario de nacionalidad armenia.
7.        El 17 de marzo de 2014, el Consejo adoptó, sobre la base del artículo 29 TUE, la Decisión 2014/145. Ese mismo día, el Consejo adoptó, sobre la base del artículo 215 TFUE, apartado 2, el Reglamento n.º 269/2014. Ambos actos se referían a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
8.        El 25 de febrero de 2022, el Consejo adoptó tanto la Decisión 2022/329, por la que se modifica la Decisión 2014/145, como el Reglamento 2022/330, por el que se modifica el Reglamento n.º 269/2014, que cambiaron, entre otras cosas, los criterios según los cuales las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos podían ser objeto de las medidas restrictivas en cuestión.
9.        El artículo 1, apartado 1, letra e), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada por la Decisión
2022/329, (13) impide la entrada en los territorios de los Estados miembros o el tránsito por ellos a las personas físicas que cumplan un criterio sustancialmente idéntico al establecido en el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicha Decisión. Este último precepto
prevé, por su parte, la inmovilización de los fondos y de los recursos económicos de las personas físicas que cumplan ese criterio.
10.      Más concretamente, el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, tiene el siguiente tenor:
«1.      Se inmovilizarán todos los fondos y recursos económicos que sean pertenencia, sean propiedad, estén en poder o estén bajo el control de:
[…]
g)      los principales empresarios o personas jurídicas, entidades u organismos implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia, que es responsable de la anexión de Crimea y de la desestabilización de Ucrania […]».
11.      El Reglamento n.º 269/2014, en su versión modificada por el Reglamento 2022/330, (14) exige que se adopten medidas para la inmovilización de fondos y establece las normas detalladas que rigen dicha inmovilización de fondos en términos sustancialmente idénticos a los utilizados en la Decisión 2014/145, en su versión modificada. El artículo 3, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 269/2014, en su versión modificada, reproduce esencialmente el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicha Decisión.
12.      El 15 de marzo de 2022, habida cuenta de la gravedad de la situación en Ucrania, el Consejo adoptó los actos iniciales. El nombre del recurrente se añadió a la lista anexa a la Decisión 2014/145, en su versión modificada, y a la lista que figura en el anexo I del Reglamento n.º 269/2014, en su versión modificada, sobre la base de los siguientes motivos:
«[El recurrente] es el director ejecutivo de Yandex, una de las principales empresas tecnológicas de Rusia, especializada en productos y servicios inteligentes que funcionan gracias al aprendizaje automático. El antiguo jefe de prensa de Yandex acusó a dicha empresa de ser “un elemento clave en la ocultación de información” sobre la guerra en Ucrania a la población rusa. Además, la compañía ha venido publicando en su buscador avisos para los usuarios rusos que buscaban información sobre la guerra de Ucrania de que la información en Internet no era fiable, a partir de que el gobierno ruso amenazara a los medios en relación con lo que publicaban.
El 24 de febrero de 2022, [el recurrente] asistió en el Kremlin a la reunión de oligarcas con [el Presidente] Putin para debatir las consecuencias de la situación a raíz de las sanciones occidentales. El hecho de que fuese invitado a asistir a esta reunión demuestra que forma parte del círculo más cercano de oligarcas próximos [al Presidente] Putin y que está apoyando o llevando a cabo acciones o políticas que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, así como la estabilidad y la seguridad en Ucrania. Además, es uno de los empresarios más destacados de sectores de la economía que suponen una fuente sustancial de ingresos para la Federación de Rusia, que es responsable de la anexión de Crimea y la desestabilización de Ucrania.»
13.      El 16 de marzo de 2022, el Consejo publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO 2022, C 121 I, p. 1) un anuncio a la atención de las personas sujetas a las medidas restrictivas establecidas en los actos iniciales.
14.      El 6 de abril de 2022, el recurrente solicitó que el Consejo le concediera acceso a los documentos que habían servido de base para la adopción de las medidas restrictivas que le afectaban. El Consejo dio curso a esa solicitud el 13 de abril de 2022.
15.      El 30 de mayo de 2022, el recurrente presentó una solicitud de revisión ante el Consejo.
16.      El 14 de septiembre de 2022, el Consejo adoptó los primeros actos de mantenimiento, que prorrogaban las medidas adoptadas contra el recurrente hasta el 15 de marzo de 2023.
17.      El 1 de noviembre de 2022, el recurrente solicitó una revisión de los primeros actos de mantenimiento.
18.      El 13 de marzo de 2023, el Consejo adoptó los segundos actos de mantenimiento, que prorrogaban las medidas adoptadas contra el recurrente hasta el 15 de septiembre de 2023.
B.      Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
19.      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 7 de junio de 2022, el recurrente interpuso un recurso de anulación de los actos controvertidos. Por otra parte, el 25 de noviembre de 2022 y el 14 de abril de 2023, el recurrente presentó un escrito de adaptación con el fin de adaptar las pretensiones de su demanda para incluir una solicitud de anulación de los primeros y segundos actos de mantenimiento.
20.      En apoyo de su recurso, el recurrente invocó cuatro motivos, basados, en esencia, el primero, en la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y en el incumplimiento de la obligación de motivación; el segundo, en un error manifiesto de apreciación; el tercero, en la violación del principio de proporcionalidad y del principio de no discriminación, y, el cuarto, en la vulneración de derechos fundamentales. Además, en sus dos escritos de adaptación, el recurrente invocó un quinto motivo dirigido contra los primeros y segundos actos de mantenimiento, basado en la vulneración del derecho a ser oído y en el incumplimiento de la obligación del Consejo de reconsiderar su decisión.
21.      Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó el recurso del recurrente, haciendo mención a los siguientes razonamientos, entre otros.
22.      En primer lugar, por lo que respecta a la interpretación del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, el Tribunal General consideró que el criterio que contenía implicaba el concepto de influencia en relación con el ejercicio de una actividad en sectores económicos que proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia, sin ninguna otra condición relativa a un vínculo con el régimen de dicho Gobierno. Según el Tribunal General, mediante este criterio, el Consejo trató de explotar la influencia que la categoría de personas en cuestión puede ejercer sobre el régimen ruso, incitándolas a presionarlo para que modificara su política. Por lo tanto, el concepto de «principal empresario» debía entenderse en el sentido de que se refiere a la importancia de estos últimos en relación, entre otras cosas, con su situación profesional, la relevancia de sus actividades económicas, el alcance de sus participaciones de capital o sus funciones en el seno de una o varias de las sociedades en las que ejercen dichas actividades. (15)
23.      Según el Tribunal General, esta interpretación se veía corroborada por el hecho de que el objetivo de las medidas restrictivas en cuestión era incrementar el coste de las acciones dirigidas a menoscabar la integridad territorial de Ucrania. Este objetivo implicaba también que, mediante la expresión «que proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia», la referencia se hacía a los sectores económicos y no a los empresarios. (16)
24.      En segundo lugar, en lo que atañe al fundamento de los motivos de inclusión del recurrente que figuran en los actos controvertidos, el Tribunal General consideró que el Consejo pudo concluir acertadamente que el recurrente era un empresario principal, lo que podía deducirse de la importancia económica de la sociedad Yandex. (17) Además, el Tribunal General declaró que el Consejo había aportado un conjunto de pruebas suficientemente concreto, preciso y coherente que podía demostrar que el recurrente estaba implicado en un sector económico, a saber, el sector de las tecnologías de la información y de la comunicación, que constituía una fuente sustancial de ingresos para el Gobierno de la Federación de Rusia. (18)
25.      En tercer lugar, el Tribunal General desestimó el motivo del recurrente según el cual la aplicación a su caso del criterio previsto en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, violaba el principio de proporcionalidad. A este respecto, el Tribunal General señaló que, a la luz de la importancia de los objetivos perseguidos por las medidas restrictivas en cuestión, las consecuencias negativas derivadas de su aplicación al recurrente no eran manifiestamente desproporcionadas. (19) Según el Tribunal General, el hecho de que el recurrente no tuviera un papel directo en las acciones contra Ucrania carecía de pertinencia, dado que no estaba sujeto a medidas restrictivas por esa razón, sino porque era un empresario principal que estaba implicado en sectores económicos que proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia, de conformidad con el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada. (20)
III. Pretensiones y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
26.      Mediante su recurso de casación, presentado ante el Tribunal de Justicia el 16 de noviembre de 2023, el recurrente solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Anule la sentencia recurrida.
–        Anule los actos controvertidos.
–        Repare el perjuicio sufrido por el recurrente a causa de la adopción de los actos controvertidos.
–        Condene en costas al Consejo.
27.      En su escrito de contestación presentado el 31 de enero de 2024, el Consejo solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas al recurrente.
28.      El 11 de febrero de 2025 se celebró una vista en la que el recurrente y el Consejo respondieron a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia para su respuesta oral, en particular en lo que atañe a la interpretación de la expresión «principales empresarios» que figura en el artículo 2, apartado 1, letra g), decisión 2014/145, en su versión modificada.
IV.    Apreciación
29.      En apoyo de su recurso de casación, el recurrente invoca cuatro motivos, mediante los que alega, en esencia:
–        en primer lugar, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho en su interpretación del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, y aplicó erróneamente dicha disposición al recurrente;
–        en segundo lugar, que el Tribunal General ignoró el alcance de su control jurisdiccional;
–        en tercer lugar, que el Tribunal General interpretó y aplicó erróneamente el principio de proporcionalidad;
–        en cuarto lugar, que el Tribunal General vulneró los derechos fundamentales del recurrente.
30.      El Tribunal de Justicia ha solicitado que se examinen las alegaciones específicas relativas a la interpretación del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, particularmente las que derivan de la primera parte del primer motivo de casación. Además, el Tribunal de Justicia ha solicitado que se analicen las alegaciones del recurrente sobre la idoneidad de ese criterio como medio para alcanzar los objetivos del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada. Estas alegaciones se recogen esencialmente en la tercera parte del primer motivo de casación y en el tercer motivo de casación. Mi análisis se centrará en estas principales cuestiones, en las que las partes centraron sus informes orales en la vista, conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia.
A.      Primera parte del primer motivo de casación
31.      Mediante la primera parte del primer motivo de casación, el recurrente alega que el Tribunal General interpretó erróneamente el criterio establecido en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada. En esencia, reprocha al Tribunal General haber declarado que esta disposición no exige al Consejo que demuestre la existencia de un comportamiento concreto de la persona incluida en la lista, en particular en términos de influencia sobre el Gobierno de la Federación de Rusia, ni que establezca ningún vínculo con el régimen de ese país.
32.      Como se desprende del punto 10 de las presentes conclusiones, el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, prevé la inmovilización de todos los fondos y recursos económicos que sean pertenencia, sean propiedad, estén en poder o estén bajo el control de «los principales empresarios […] implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia, que es responsable de la anexión de Crimea y de la desestabilización de Ucrania».
33.      Las alegaciones del recurrente exigen que se examine la interpretación que hace el Tribunal General del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, en lo que respecta, en primer lugar, a la expresión «principales empresarios» y, en segundo lugar, a la expresión «implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia».
1.      Interpretación de la expresión «principales empresarios»
34.      Según jurisprudencia reiterada, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, no solo debe tenerse en cuenta su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. Así sucede, en particular, cuando la disposición del Derecho de la Unión de que se trata no incluye una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance, lo que ocurre en el presente asunto en lo que respecta al artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada. (21)
35.      En primer lugar, en lo tocante a la interpretación literal de la expresión «leading businesspersons» [«principales empresarios»], es notorio que el término «businessperson» [«empresario»] se refiere a una persona que trabaja en el mundo de los negocios, generalmente a nivel ejecutivo de una empresa. Además, el término «business» [«negocios»] se refiere al ejercicio de una actividad económica o comercial. El término «businesspersons» [«empresarios»]
que figura en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, alude, por lo tanto, a las personas que ejercen una actividad económica o comercial en el seno de una sociedad de la que son propietarias o en la que desempeñan una función importante. (22)
36.      Por su parte, la palabra «leading» [«principales»] es un adjetivo que en inglés se define como
«very important or most important» [«muy importante o el más importante»]. (23) En la medida en que la expresión inglesa «leading businesspersons» va seguida, en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, de la expresión «involved in economic sectors» [«implicados en sectores económicos»], el concepto de «leading» [«principales»] debe entenderse en el sentido de que se refiere a la importancia del empresario en cuestión en el sector en el que ejerce sus actividades y a la influencia que esa persona podría ejercer en tal sector, que es, en esencia, la constatación realizada por el Tribunal General en el apartado 79 de la sentencia recurrida. Además, como se indica en el apartado 80, el carácter, según el adjetivo calificativo que se utiliza en la versión inglesa, «leading» de un empresario puede establecerse en relación, entre otras cosas, con su situación profesional, la relevancia de sus actividades económicas, el alcance de sus participaciones de capital o sus funciones en el seno de una o varias de las sociedades en las que ejerce dichas actividades. (24)
37.      De ello se deduce que, desde un punto de vista literal, el Tribunal General no incurrió en error alguno al concluir, en esencia, en el apartado 83 de la sentencia recurrida, que todo lo que el Consejo está obligado a demostrar para probar que una persona es, según la expresión utilizada en la versión inglesa, un «leading businessperson» a efectos del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, es que la persona de que se trata ejerce una actividad económica o comercial en el seno de una sociedad y que, conforme a los elementos descritos en el apartado 80 de la sentencia recurrida, se considera que esta persona es un empresario muy importante o el más importante en el sector económico en el que opera, de forma que puede ejercer una influencia en dicho sector.
38.      Es cierto que algunas versiones lingüísticas del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, califican el sustantivo «empresarios» con una palabra equivalente a «influential» (influyente) en inglés, en lugar de «leading».
39.      No obstante, a este respecto, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la formulación utilizada en una o varias versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de dicha disposición. Las disposiciones de Derecho de la Unión deben, en efecto, ser interpretadas y aplicadas de modo uniforme, a la luz de las versiones en todas las lenguas de la Unión. (25)
40.      En el presente asunto, debo señalar, de acuerdo con las explicaciones proporcionadas por el Consejo en la vista, que doce versiones lingüísticas del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, califican esencialmente el sustantivo «empresarios» con una palabra que equivale a «leading» en inglés. (26) Además de estas versiones, otras emplean una palabra que puede traducirse como «prominent» o «principal» en inglés, que, desde un punto de vista semántico, equivale a la palabra «leading». (27) Por lo tanto, las consideraciones expuestas en el punto 36 de las presentes conclusiones, relativas a la interpretación de la expresión «leading businesspersons» en inglés, son plenamente aplicables a todas estas versiones.
41.      En cambio, solo las versiones en lengua francesa, letona y lituana califican el sustantivo «empresarios» que figura en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, con un adjetivo que en inglés se traduciría como «influential». Dicho esto, incluso en esas lenguas, uno de los principales significados del término «influential» es la cualidad de ser «importante». (28) Por consiguiente, a fin de garantizar la interpretación y aplicación uniformes del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, como exige la jurisprudencia citada en el punto 39 anterior, las versiones lingüísticas francesa, letona y lituana de la expresión «principales empresarios» deben interpretarse del mismo modo que la mayoría de las versiones lingüísticas de dicha disposición, a saber, en el sentido de que se refieren a la importancia del empresario en cuestión en el sector económico en el que está implicado y en el que puede ejercer una influencia.
42.      De las consideraciones anteriores se desprende que, desde un punto de vista literal, carece de fundamento la alegación del recurrente de que la expresión «principales empresarios», tal como figura en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, exige al Consejo que demuestre un comportamiento concreto de la persona incluida en la lista, en particular en términos de influencia sobre el Gobierno de la Federación de Rusia o que acredite un vínculo con el régimen de ese país.
43.      En segundo lugar, por lo que respecta a la interpretación contextual, he de recordar, antes de nada, que el criterio de inclusión en la lista dirigido a los «principales empresarios», tal como se establece en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, fue introducido por primera vez por la Decisión 2022/329. Esta última decisión fue adoptada el 25 de febrero de 2022, es decir, al día siguiente de que el Presidente de la Federación de Rusia anunciara una operación militar en Ucrania y de que las fuerzas armadas rusas iniciaran un ataque contra ese país. (29)
44.      Además, es preciso subrayar que, antes de ser modificado por la Decisión 2022/329, el artículo 2, apartado 1, de la Decisión 2014/145 ya contenía un criterio de inclusión en la lista que permitía esencialmente dirigirse contra personas capaces de ejercer una influencia individual sobre el Gobierno de la Federación de Rusia. Así sucedía, en particular, con el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Decisión 2014/145, que se refería esencialmente a las personas físicas que apoyan activamente, material o financieramente, a los políticos rusos responsables de actos que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania. Este criterio se mantuvo en la Decisión 2014/145, en su versión modificada, lo que me sugiere que interpretar el artículo 2, apartado 1, letra g), de esa Decisión
en el sentido de que exige la prueba de un comportamiento influyente con respecto al Gobierno de la Federación de Rusia y de un vínculo con el régimen que rige en ese país, como sostiene el recurrente, sería simplemente redundante y, por lo tanto, no sería coherente desde un punto de vista contextual.
45.      Por lo tanto, en mi opinión, y sin perjuicio de las consideraciones adicionales que expondré más adelante en las presentes conclusiones, no creo que la interpretación contextual del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, apoye la alegación del recurrente.
46.      En tercer lugar, por lo que respecta a la interpretación teleológica, el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, forma parte de un marco jurídico que introdujo un conjunto de medidas restrictivas sin precedentes destinadas, como recordó acertadamente el Tribunal General en el apartado 81 de la sentencia recurrida, a ejercer la máxima presión sobre la Federación de Rusia mediante el aumento del coste de las acciones de dicho país dirigidas a menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
47.      Estos son, en efecto, los objetivos de las medidas restrictivas adoptadas contra Rusia tal como se formulan, en esencia, en la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de junio de 2020, VTB Bank/Consejo (C‑729/18 P, EU:C:2020:499), apartado 59, (30) que cita también la sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), apartado 123. (31) Ambas sentencias se referían a la interpretación de medidas restrictivas sectoriales adoptadas a la vista de las acciones que desestabilizaban la situación en Ucrania, que precedieron al ataque contra ese país iniciado por las fuerzas armadas rusas el 24 de febrero de 2022. (32) Sin embargo, los objetivos identificados por el Tribunal de Justicia en esas sentencias siguen siendo válidos para la interpretación de las medidas restrictivas individuales controvertidas en el presente asunto, teniendo en cuenta que tanto las medidas restrictivas sectoriales como las individuales se han adoptado en el marco de una respuesta común a una situación que se ha deteriorado aún más desde ese ataque, como indican expresamente los considerandos 10 y 11 de la Decisión 2022/329, por la que se modifica la Decisión 2014/145. (33)
48.      En este contexto, considero, de conformidad con las apreciaciones efectuadas por el Tribunal General en el apartado 81 de la sentencia recurrida, que cabe esperar razonablemente que la adopción de medidas restrictivas respecto de los principales empresarios a los que se dirige el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, maximice la presión ejercida sobre el Gobierno de la Federación de Rusia para que renuncie a su agresión militar en territorio ucraniano. A fin de cuentas, estos principales empresarios desempeñan un papel central en el mantenimiento de la rentabilidad de los sectores económicos en los que están implicados y que, en última instancia, refuerzan los recursos financieros de que dispone el Gobierno de la Federación de Rusia para llevar a cabo sus acciones y políticas. Por consiguiente, al interferir en la actividad de los principales empresarios en cuestión, las medidas restrictivas controvertidas en el presente asunto pueden reducir los ingresos que el Gobierno de la Federación de Rusia obtiene de los sectores pertinentes de su economía, aumentando así el coste de sus acciones militares y limitando su capacidad para menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
49.      De ello se desprende que existe una relación racional entre, por una parte, el hecho de dirigirse contra los principales empresarios implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia y, por otra parte, el objetivo de las medidas restrictivas en el presente asunto. Contrariamente a lo que sostiene el recurrente, esta relación subsiste incluso a falta de un comportamiento concreto de la persona incluida en la lista, en particular en términos de influencia sobre el Gobierno de la Federación de Rusia o a falta de vínculo entre esa persona y el régimen que rige en ese país.
50.      Por consiguiente, la interpretación teleológica del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, no exige un nuevo examen de la interpretación literal y contextual de dicha disposición, tal como se expone en los puntos 42 y 45 de las presentes conclusiones. En efecto, corrobora la tesis de que la expresión «principales empresarios» que figura en dicha disposición exige al Consejo que demuestre únicamente que la persona en cuestión ejerce una actividad económica o comercial en el seno de una sociedad y que se considera que esa persona es, como mínimo, un empresario muy importante en el sector en el que está implicado, por lo que es capaz de ejercer una influencia en dicho sector.
51.      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, ninguno de los métodos de interpretación definidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para determinar el sentido de una disposición del Derecho de la Unión exige, como sostiene el recurrente, la existencia de un comportamiento influyente de la persona de que se trate respecto del Gobierno de la Federación de Rusia o la existencia de un vínculo con este para que una persona pueda ser calificada de «empresario principal» a efectos del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada.
52.      Por último, en lo que respecta a la alegación del recurrente en el sentido de que esa interpretación del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, vulnera el principio de seguridad jurídica, es importante señalar que, además de que esa alegación no está corroborada, de jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia se deriva que el principio de seguridad jurídica exige, por una parte, que las normas de Derecho sean claras y precisas y, por otra, que su aplicación sea previsible para los justiciables, en especial cuando puedan tener consecuencias desfavorables.
No obstante, estos requisitos no pueden interpretarse en el sentido de que se oponen a que la norma de Derecho de la Unión en cuestión emplee un concepto jurídico abstracto, ni en el sentido de que exigen que tal norma mencione los distintos supuestos concretos en los que podrá aplicarse, ya que todos esos supuestos no pueden ser determinados por anticipado. (34)
53.      A mi modo de ver, pese a que es obvio que no es posible determinar por anticipado todos los supuestos en los que se aplica el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, la interpretación propuesta más arriba, que confirma la interpretación efectuada por el Tribunal General en la sentencia recurrida, expone criterios suficientemente específicos para reconocer los supuestos en los que cabe aplicar el concepto de «principal empresario».
54.      Por consiguiente, considero que no puede reprocharse al Tribunal General haber incurrido en error de Derecho ni haber vulnerado el principio de seguridad jurídica al interpretar la expresión «principales empresarios» que figura en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada.
2.      Interpretación de la expresión «implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos»
55.      Como observación preliminar, he de recordar que, en el apartado 82 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que, mediante la expresión «que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia» recogida en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, se hace referencia a los sectores económicos en los que están implicados los principales empresarios y no a los propios empresarios. Esto significa que, para aplicar esta disposición, el Consejo únicamente necesita demostrar que esos sectores económicos proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia; no hay ningún requisito adicional para demostrar la existencia de un comportamiento por parte de la persona en cuestión o un vínculo entre esta y el régimen ruso. Según el Tribunal General, esta interpretación es coherente con los objetivos perseguidos por las medidas restrictivas controvertidas en el presente asunto.
56.      A la luz de la jurisprudencia citada en el punto 39 anterior, debo comenzar señalando que el tenor de la mayoría de las versiones lingüísticas del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, milita en contra de la alegación formulada por el recurrente.
57.      Así sucede con la versión en lengua inglesa, en la que el orden de los diferentes elementos del tenor del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, sugiere que el Tribunal General interpretó correctamente la expresión «providing a substantial source of revenue» [«que proporcionen una fuente sustancial de ingresos»] en el sentido de que se refiere a la expresión «involved in economic sectors» [«implicados en sectores económicos»] que la antecede inmediatamente. Si el Consejo hubiera querido estipular que esos ingresos debían tener su origen en los propios principales empresarios, podría razonablemente haber revertido el orden de estas dos expresiones para hacerlo evidente, puesto que no existe ninguna razón lingüística que lo impida.
58.      Además, la mayoría de las versiones lingüísticas del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, insertan un pronombre relativo entre las expresiones «implicados en sectores económicos» y «proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia». (35) En estos casos, el vínculo entre ambos elementos es tanto más evidente cuanto que la expresión «que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia» se convierte necesariamente en la cláusula subordinada del grupo nominal «sectores económicos».
59.      En cualquier caso, en lo que respecta a estas versiones, que
podrían ser ambiguas, es importante observar, desde un punto de vista contextual, que, en la medida en que el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, vincula el término «ingresos» a un Gobierno nacional como beneficiario de estos, la interpretación más precisa de estos términos es que la fuente de esos ingresos debe ser un sector económico y no un empresario individualmente considerado. (36) Esta es la comprensión habitual desde una perspectiva macroeconómica en lo que respecta a las finanzas de los Estados. Además, es evidente que, si el Consejo hubiera querido que la fuente sustancial de los ingresos procediera de un empresario principal, la expresión «implicados en sectores económicos» habría sido superflua y no se habría insertado en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, ya que todos los empresarios están, por definición, directa o indirectamente implicados en un sector económico.
60.      Por otra parte, considero que la interpretación teleológica del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, respalda esta interpretación contextual. A fin de cuentas, en la medida en que la adopción de las medidas restrictivas tiene por objeto, como ya se ha explicado, (37) limitar los medios financieros de que dispone el Gobierno de la Federación de Rusia para que ponga fin a su política de desestabilización y agresión contra Ucrania, este objetivo puede alcanzarse más eficazmente mermando los ingresos procedentes de todo un sector económico, y no de la contribución individual de un empresario principal.
61.      Por lo tanto, el Tribunal General no incurrió en error alguno, en particular en el apartado 82 de la sentencia recurrida, al declarar que, a la luz del objetivo de las medidas restrictivas controvertidas en el presente asunto, la fuente sustancial de los ingresos del Gobierno de la Federación de Rusia debía proceder de los sectores en los que estaban implicados los principales empresarios incluidos en la lista y no de esos propios empresarios.
62.      Ciertamente, el considerando 11 de la Decisión 2022/329 establece que, «en vista de la gravedad de la situación, el Consejo considera que deben modificarse los criterios de inclusión en la lista para incluir a personas y entidades que […] proporcionan fuentes de ingresos sustanciales [al Gobierno de la Federación de Rusia]». A mi modo de ver, el mero hecho de que ese considerando se refiera no solo a personas, sino también a entidades, indica claramente que no puede entenderse en el sentido de que se refiere exclusivamente a los «principales empresarios», sino que debe interpretarse en el sentido de que alude a un concepto más amplio, a saber, todo un sector económico, incluidas todas las personas y entidades que operan en él.
63.      Además, es importante recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, aunque los considerandos de un acto de la Unión constituyen importantes elementos de interpretación, que pueden arrojar luz sobre la voluntad del autor de dicho acto, tales considerandos carecen de fuerza jurídica vinculante y no pueden ser invocados ni para establecer excepciones a las propias disposiciones del acto de que se trate ni para interpretarlas en un sentido manifiestamente contrario a su tenor. (38)
64.      En el presente asunto, dado que los métodos de interpretación definidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para determinar el significado de una disposición del Derecho de la Unión llevan a considerar que la expresión «fuente sustancial de ingresos» debe vincularse a la expresión «implicados en sectores económicos» y no a la expresión de «principales empresarios», el contenido del considerando 11 de la Decisión 2022/329 no puede, por sí solo, cuestionar dicha interpretación.
65.      Por último, el recurrente alega, en esencia, que la interpretación que hace el Tribunal General del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, en lo que atañe, en particular, a la expresión «fuente sustancial de ingresos», implica que el comportamiento o la contribución personal del empresario de que se trate carece de toda importancia. No obstante, a este respecto, basta recordar que la interpretación de los diferentes elementos de dicha disposición milita en contra de que se exija al Consejo que demuestre algo más que el hecho de que la persona incluida en la lista ejerce una actividad económica o comercial y que se considera que esa persona es, como mínimo, un empresario muy importante en el sector en el que está implicado, por lo que es capaz de ejercer una influencia en dicho sector.
66.      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, soy de la opinión de que no puede reprocharse al Tribunal General haber incurrido en error de Derecho al interpretar la expresión «que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia» que figura en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, en el sentido alegado por el recurrente.
B.      Tercera parte del primer motivo de casación y tercer motivo de casación
67.      Mediante la tercera parte del primer motivo de casación y el tercer motivo de casación, el recurrente sostiene fundamentalmente que el Tribunal General incurrió en error en su apreciación de la idoneidad del criterio que figura en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, como medio para alcanzar los objetivos de dicha disposición, y aplicó erróneamente la carga de la prueba, que incumbe al Consejo a este respecto. Sostiene que la interpretación realizada por el Tribunal General del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, conduce a una situación en la que las personas son sancionadas por lo que son y no a la luz de lo que hacen o deberían hacer. Por lo que respecta al presente asunto, se pregunta cómo la aplicación del criterio contenido en dicha disposición podría afectar de algún modo al Estado ruso. Además, el recurrente arguye adicionalmente que el Consejo no ha demostrado en modo alguno cómo podría ejercer efectivamente presión sobre el Gobierno de la Federación de Rusia para que este modifique su política.
68.      El Consejo rebate esta alegación.
69.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los tribunales de la Unión, al realizar el control jurisdiccional de las medidas restrictivas, deben respetar la amplia facultad discrecional que asiste al Consejo para establecer los criterios generales por los que se define la categoría de personas que pueden ser objeto de tales medidas. (39) Esto se explica generalmente por el hecho de que, aunque el artículo 24 TUE, apartado 1, y el artículo 275 TFUE, párrafo segundo, confieren competencia, por vía de excepción, a los tribunales de la Unión en este ámbito específico de la política exterior y de seguridad común (PESC), estos tribunales no pueden sustituir las decisiones políticas o estratégicas tomadas por el Consejo al adoptar medidas restrictivas. (40) Por lo tanto, el grado de escrutinio que los tribunales de la Unión pueden aplicar en el marco de su control jurisdiccional es limitado. (41)
70.      Sin embargo, esto no significa que el Consejo esté facultado para actuar de manera arbitraria. De lo contrario, la excepción prevista en el artículo 24 TUE, apartado 1, y en el artículo 275 TFUE, párrafo segundo, quedaría privada de su efecto útil. (42) Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el control de la legalidad de una medida debe efectuarse a la luz del principio de proporcionalidad, (43) lo que implica, en esencia, que solo el carácter manifiestamente inadecuado de la medida, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a su legalidad. (44)
71.      A este respecto, deseo recordar, antes de nada, que, en su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de confirmar un criterio formulado en términos similares al controvertido en el presente asunto. Me refiero a la sentencia de 9 de julio de 2020, Haswani/Consejo (C‑241/19 P, EU:C:2020:545), (45) que versaba sobre los criterios establecidos en los artículos 27, apartado 2, letra a), y 28, apartado 2, letra a), de la Decisión 2013/255/PESC del Consejo, (46) en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2015/1836 del Consejo. (47) Mediante estas disposiciones, el Consejo impidió la entrada en el territorio de los Estados miembros e inmovilizó todos los fondos y recursos económicos cuya propiedad correspondía a «destacados empresarios que oper[aba]n en Siria», en el contexto de la represión violenta sufrida por la población civil de ese país.
72.      Es preciso observar que, en su sentencia, el Tribunal de Justicia señaló, a la luz del considerando 5 de la Decisión 2013/255, en su versión modificada, (48) que la economía siria estaba estrechamente controlada por el régimen sirio y que los círculos empresariales habían desarrollado una relación de interdependencia con ese régimen. En este contexto, el círculo restringido de destacados empresarios que operaban en Siria solo podía conservar su estatus gracias a los estrechos vínculos que mantenía con el régimen sirio. Por consiguiente, la mera circunstancia de pertenecer a esa categoría de personas bastaba para permitir la adopción de las medidas necesarias, sin que se requiera aportar la prueba de un vínculo entre la condición de destacado empresario y el régimen sirio. (49)
73.      No obstante, ha de observarse que, a pesar de su formulación similar, la aplicación del criterio previsto en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, está marcada por una diferencia importante con respecto al criterio contenido en la Decisión 2013/255, en su versión modificada. En efecto, en el caso de las medidas restrictivas adoptadas a raíz del ataque de Ucrania por las fuerzas armadas rusas, la inclusión de los principales empresarios en la lista no hace referencia a una relación de interdependencia existente entre los círculos empresariales de la Federación de Rusia y el régimen de ese país. En efecto, los principales empresarios de que se trata no han sido seleccionados debido a los estrechos vínculos que mantienen con los dirigentes políticos rusos, sino más bien por su actividad comercial en un sector económico que proporciona una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia. (50)
74.      Por lo tanto, el Tribunal de Justicia deberá decidir si el criterio enunciado en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, puede mantenerse en estas circunstancias. Más concretamente, el Tribunal de Justicia deberá examinar si ese criterio puede considerarse lícito si el Consejo no está obligado a demostrar, en primer lugar, un vínculo directo o indirecto entre la persona de que se trate y las acciones y políticas el Gobierno de la Federación de Rusia respecto de Ucrania y, en segundo lugar, un comportamiento específico del empresario principal en cuestión, más allá de la mera influencia económica que su actividad profesional pueda ejercer en la economía de la Federación de Rusia y, por consiguiente, en los ingresos obtenidos por el Gobierno de la Federación de Rusia.
75.      Por lo que respecta a la primera de estas cuestiones, quisiera llamar la atención del Tribunal de Justicia sobre su sentencia de 1 de marzo de 2016, National Iranian Oil Company/Consejo (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), en la que adoptó un criterio de inclusión en la lista dirigido a personas o entidades que no exigía demostrar una relación real directa o indirecta con la proliferación nuclear a que se refería ese conjunto de medidas restrictivas. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró, en esencia, que, incluso a falta de tal relación, esas personas y entidades podían ser incluidas en la lista porque podían favorecer la proliferación nuclear al facilitar al Gobierno de Irán recursos o medios de tipo material, logístico o financiero. (51)
76.      En mi opinión, existen motivos fundados para aplicar las declaraciones anteriores del Tribunal de Justicia al presente asunto. En efecto, como sostuve en mis conclusiones presentadas en el asunto Timchenko/Consejo (C‑703/23 P, EU:C:2025:274), punto 52, la ratio decidendi que subyace a esa jurisprudencia es poner fin a las acciones objeto de esas medidas reduciendo los recursos financieros disponibles para ese fin, con independencia de su origen y, en particular, de si existe un vínculo entre la persona a la que se dirigen y el Gobierno en cuestión. En el presente asunto, las actividades económicas de los principales empresarios a los que se dirigen las medidas restrictivas en cuestión son decisivas para la financiación del presupuesto del Gobierno de la Federación de Rusia. Por lo tanto, es indiferente que dichos empresarios tengan o no un vínculo directo o indirecto con dicho Gobierno o con las acciones y políticas de este contra Ucrania.
77.      En lo que atañe a la segunda cuestión, la alegación del recurrente se basa en la hipótesis de que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia hasta la fecha se ha referido a casos en los que el comportamiento personal de la persona de que se trata daba lugar a su inclusión en las listas de personas o entidades sujetas a medidas restrictivas, de tal modo que dicho comportamiento constituye un requisito previo para imputarle la situación que esas medidas pretenden resolver. En la vista, el recurrente afirmó, en esencia, que el Tribunal de Justicia nunca ha adoptado un criterio de inclusión en la lista basándose únicamente en la situación profesional de la persona de que se trate, a saber, empresarios de sectores económicos rentables.
78.      Debo señalar que, aun suponiendo que las observaciones formuladas por el recurrente fueran correctas, esto no significa por sí solo que un criterio de inclusión en la lista que no exige un comportamiento personal de las personas de que se trate, a efectos de su inclusión en la lista, deba considerarse ilícito per se. A fin de cuentas, como se ha recordado en el punto 69 de las presentes conclusiones, el Consejo dispone de un amplio margen de apreciación en lo que respecta a la definición general y abstracta de los criterios jurídicos y de los procedimientos de adopción de medidas restrictivas, lo que significa que solo debería revocarse una medida que sea manifiestamente inadecuada en relación con el objetivo perseguido por el Consejo.
79.      A este respecto, ha de señalarse, como observación preliminar, que el recurrente no pone en tela de juicio la legitimidad del objetivo perseguido por el criterio establecido en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, un objetivo que, según identificó el Tribunal General en el apartado 81 de la sentencia recurrida, consiste en aumentar la presión sobre la Federación de Rusia y el coste de las acciones de esta para menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania. (52) Sin embargo, cuestiona la idoneidad de incluir en la lista a los principales empresarios a los que se refiere el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, como medio para alcanzar esos objetivos.
80.      Con todo, considero que procede desestimar la alegación del recurrente por las siguientes razones.
81.      En primer lugar, como ya he explicado en la primera parte de las presentes conclusiones, los principales empresarios pueden ser objeto de medidas debido a su actividad profesional en sectores clave de la economía rusa, en la medida en que el resultado de dichas actividades está estrechamente vinculado a la financiación del presupuesto del Gobierno de la Federación de Rusia. En esencia, la imposición de medidas restrictivas les dificulta la realización de sus actividades, lo que puede perjudicar a la economía de Rusia (53) y, por lo tanto, contribuye a aumentar los costes de la agresión militar contra Ucrania. Por lo tanto, puede considerarse que existe una relación racional entre el hecho de dirigirse contra los principales empresarios implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia y el objetivo de las medidas restrictivas controvertidas, a saber, ejercer presión sobre el Gobierno de la Federación de Rusia para que ponga fin a esta agresión.
82.      Por otra parte, pesar de que el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, no determina específicamente cuáles son los sectores que proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia, debe señalarse que la formulación de esa expresión está comprendida también en el amplio margen de apreciación de que dispone el Consejo para definir los criterios generales aplicables en un régimen de medidas restrictivas. La aplicación del concepto contenido en esa expresión a un caso concreto puede determinarse caso por caso, siempre que esté sometida al control de los tribunales de la Unión. (54)
83.      En segundo lugar, como exige la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (55) la apreciación de la idoneidad del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, debe tener debidamente en cuenta el contexto en el que se adoptó dicha Decisión. A este respecto, invito al Tribunal de Justicia a tener en cuenta no solo las circunstancias extraordinarias y cambiantes en las que se adoptaron las medidas restrictivas controvertidas, sino también los efectos acumulativos que todas las medidas adoptadas contra la Federación de Rusia tras su ataque contra Ucrania pretendían desplegar desde una perspectiva global.
84.      A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que las medidas restrictivas controvertidas se adoptaron en un contexto extraordinario de extrema urgencia, al que se hace referencia en los considerandos 3 a 10 de la Decisión 2022/329. Estas medidas formaban parte de una serie de iniciativas de calado inédito adoptadas por el Consejo de forma rápida, unificada, graduada y coordinada. (56) Como señaló acertadamente el Consejo en la vista, la Unión reaccionó con firmeza ante el quebrantamiento de obligaciones erga omnes impuestas por el Derecho internacional con el fin de contrarrestar, por todos los medios a su alcance que no implicasen el uso de la fuerza, la agresión militar de la Federación de Rusia contra Ucrania. (57)
85.      En segundo lugar, el considerando 5 de la Decisión 2022/329 deja claro que, según el Consejo, cualquier agresión militar contra Ucrania por parte de la Federación de Rusia hallaría una respuesta de enormes consecuencias y acerbo coste, incluida una amplia gama de medidas restrictivas sectoriales e individuales que se adoptarían en coordinación con los socios. Por consiguiente, es importante tener en cuenta que la idoneidad de las medidas restrictivas controvertidas no solo depende de su efecto sobre un único grupo de personas, como los principales empresarios a que se refiere el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, sino del efecto acumulativo de todas las medidas adoptadas por el Consejo para debilitar la base económica de Rusia y menoscabar la capacidad de la Federación de Rusia para seguir financiando y sosteniendo la guerra.
86.      De ello se deduce que el criterio contenido en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, asociado al contexto en el que se adoptaron dichas medidas y a la especial gravedad de la situación puesta de relieve por el Consejo en la Decisión 2022/329, permite considerar que las medidas restrictivas adoptadas contra los principales empresarios no son manifiestamente inadecuadas en relación con su objetivo.
87.      Por consiguiente, considero que el Tribunal General no incurrió en error alguno al apreciar la idoneidad del criterio contenido en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, como medio para lograr los objetivos de dicha disposición.
88.      Por lo demás, en la medida en que el recurrente afirma que es difícil determinar cómo deben actuar las personas incluidas en la lista para no ser incluidas o para ser excluidas de esta, es importante señalar que los empresarios destacados pueden ser excluidos de la lista si pueden demostrar que han abandonado el cargo que sirvió de base para su inclusión dicha lista. Una vez más, si bien dicho cargo puede justificar la inclusión inicial en la lista, no puede dar lugar a que la situación de la persona de que se trate quede fijada en el tiempo y a que el ejercicio de revisión periódica quede privado de todo efecto útil, a menos que el Consejo pueda todavía demostrar un riesgo de elusión, cuestión que no se plantea específicamente en el presente asunto.
89.      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que declare que ninguna de las alegaciones formuladas por el recurrente puede demostrar que el Tribunal General incurriera en error al apreciar la idoneidad del criterio contenido en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, como medio para lograr los objetivos de dicha disposición, y que aplicara erróneamente la carga de la prueba, que incumbe al Consejo a este respecto.
90.      Procede desestimar la tercera parte del primer motivo de casación y el tercer motivo de casación en la medida en que se refieren a las alegaciones del recurrente sobre la idoneidad del criterio contenido en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, como medio para lograr los objetivos de dicha disposición.
V.      Conclusión
91.      A la luz del análisis expuesto en las presentes conclusiones, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación en lo que respecta a las partes primera y tercera del primer motivo de casación y al tercer motivo de casación, en la medida en que se refieren a la interpretación del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145/PESC, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2022/329, y a las alegaciones del recurrente relativas a la idoneidad del criterio incluido en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión
2014/145, en su versión modificada, como medio para lograr los objetivos de dicha disposición.
92.      No me pronuncio sobre el resto de los motivos de casación invocados por el recurrente ni sobre la cuestión de qué parte debería ser condenada en costas con arreglo al artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
1      Lengua original: inglés.
2      En lo sucesivo, «recurrente».
3      En lo sucesivo, «sentencia recurrida».
4      En lo sucesivo, conjuntamente, «actos iniciales».
5      En lo sucesivo, conjuntamente, «primeros actos de mantenimiento».
6      En lo sucesivo, conjuntamente, «segundos actos de mantenimiento», y, junto con los actos iniciales y los primeros actos de mantenimiento, «actos controvertidos».
7      Véanse también la sentencia de 13 de marzo de 2025, Shuvalov/Consejo (C‑271/24 P, EU:C:2025:180), y mis conclusiones presentadas en los asuntos Timchenko/Consejo (C‑702/23 P, EU:C:2025:273) y Timchenko/Consejo (C‑703/23 P, EU:C:2025:274).
8      Decisión del Consejo, de 17 de marzo de 2014, relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 16).
9      Decisión del Consejo, de 25 de febrero de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/145 (DO 2022, L 50, p. 1).
10      Reglamento del Consejo, de 17 de marzo de 2014, relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 6).
11      Reglamento del Consejo, de 25 de febrero de 2022, por el que se modifica el Reglamento n.º 269/2014 (DO 2022, L 51, p. 1).
12      En aras de la brevedad, las referencias al criterio establecido en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, deben entenderse hechas también al criterio establecido en el artículo 1, apartado 1, letra e), de dicha Decisión y en el artículo 3, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 269/2014, en su versión modificada. Véanse los puntos 9 y 10 de las presentes conclusiones.
13      En lo sucesivo, «Decisión 2014/145, en su versión modificada».
14      En lo sucesivo, «Reglamento n.º 269/2014, en su versión modificada».
15      Sentencia recurrida, apartados 78 a 80.
16      Sentencia recurrida, apartados 81 y 82.
17      Sentencia recurrida, apartado 90.
18      Sentencia recurrida, apartado 108.
19      Sentencia recurrida, apartado 143.
20      Sentencia recurrida, apartado 145.
21      Sentencia de 20 de marzo de 2025, DL (C‑61/24, EU:C:2025:197), apartado 38 y jurisprudencia citada.
22      Véase, a este respecto, la definición proporcionada por el Cambridge Dictionary, disponible en https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/businessperson.
23      Véase, en particular, la definición proporcionada por el Cambridge Dictionary, disponible en https://dictionary.cambridge.org/dictionary/learner-english/leading.
24      En su recurso de casación, el recurrente se opone a esa última conclusión. No obstante, no expone argumentos específicos que expliquen por qué, a su modo de ver, los elementos enumerados por el Tribunal General para determinar la naturaleza principal de un empresario no son adecuados para tal propósito. Así pues, su alegación debe ser declarada inadmisible.
25      Véase la sentencia de 28 de noviembre de 2024, Másdi (C‑169/23, EU:C:2024:988), apartado 42 y jurisprudencia citada.
26      Véanse las versiones en lengua búlgara, checa, alemana, estonia, croata, italiana, húngara, polaca, eslovaca, eslovena, finlandesa y sueca del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada.
27      Véanse las versiones en lengua neerlandesa, portuguesa, española, irlandesa y rumana del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada.
28      Véase, en particular, la definición proporcionada por Le Robert, disponible en https://dictionnaire.lerobert.com/definition/influent.
29      Véase el considerando 9 de la Decisión 2022/329.
30      Véase también la sentencia de 17 de septiembre de 2020, Rosneft y otros/Consejo (C‑732/18 P, EU:C:2020:727), apartado 85.
31      Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Timchenko/Consejo (C‑703/23 P, EU:C:2025:274), punto 52.
32      Véanse la Decisión 2014/512/PESC del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativa a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2014, L 229, p. 13), en su versión modificada, y el Reglamento (UE) n.º 833/2014 del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2014, L 229, p. 1).
33      También debo llamar la atención del Tribunal de Justicia sobre los considerandos 2 y 4 de la Decisión 2022/329, que declaran que la Unión Europea mantiene «su apoyo inquebrantable a la soberanía y la integridad territorial de Ucrania» y se refieren a la necesidad de adoptar medidas restrictivas adicionales con consecuencias graves e incalculables para Rusia por su agresión militar. Por otra parte, el considerando 10 de la Decisión 2022/329 establece que la respuesta de la Unión «incluir[ía] medidas restrictivas tanto sectoriales como individuales» en respuesta a la «invasión no provocada de Ucrania por parte de las fuerzas armadas de la Federación de Rusia». De esta declaración se desprende que estos dos tipos de medidas son elementos estrechamente relacionados que persiguen el mismo objetivo.
34      Véase, en este sentido, la sentencia de 4 de octubre de 2024, Lituania y otros/Parlamento y Consejo (Paquete de movilidad), C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818, apartado 159 y jurisprudencia citada.
35      Véanse, en particular, las versiones en lengua italiana, alemana, neerlandesa, portuguesa, danesa, española, estonia, finlandesa, letona y eslovaca del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada.
36      Véase la definición de «revenue» («ingresos») proporcionada por el Cambridge Dictionary, que hace referencia a los ingresos que un Gobierno percibe regularmente de los impuestos, disponible en https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/revenue.
37      Véanse los puntos 48 y 49 de las presentes conclusiones.
38      Véase, entre otras, la sentencia de 7 de marzo de 2024, Roheline Kogukond y otros (C‑234/22, EU:C:2024:211), apartado 70 y jurisprudencia citada.
39      Véase, entre otras, la sentencia de 7 de abril de 2016, Akhras/Consejo (C‑193/15 P, EU:C:2016:219), apartado 51 y jurisprudencia citada.
40      Véase, a este respecto, la sentencia de 25 de junio de 2020, VTB Bank/Consejo (C‑729/18 P, EU:C:2020:499), apartado 61 y jurisprudencia citada. Véase también, a este respecto, la sentencia de 10 de septiembre de 2024, KS y otros/Consejo y otros (C‑29/22 P y C‑44/22 P, EU:C:2024:725), apartados 115 a 118.
41      Véase la sentencia de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518), apartado 119, de la que se desprende que solo puede llevarse a cabo un control completo en lo que respecta a los criterios individuales de inclusión en la lista.
42      Véase, por analogía, la sentencia de 10 de septiembre de 2024, KS y otros/Consejo y otros (C‑29/22 P y C‑44/22 P, EU:C:2024:725), apartado 73.
43      Véase, en este sentido, la sentencia de 13 de marzo de 2025, PKK/Consejo (C‑44/23 P, EU:C:2025:181), apartado 134.
44      Véase, en particular, la sentencia de 1 de marzo de 2016, National Iranian Oil Company/Consejo (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), apartado 77.
45      En lo sucesivo, «sentencia Haswani».
46      Decisión del Consejo, de 31 de mayo de 2013, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (DO 2013, L 147, p. 14).
47      Decisión del Consejo, de 12 de octubre de 2015, por la que se modifica la Decisión 2013/255 (DO 2015, L 266, p. 75).
48      El contenido del considerando 5 de la Decisión 2013/255, en su versión modificada, se corresponde con el del considerando 6 de la Decisión 2015/1836.
49      Sentencia Haswani, apartados 66, 69 y 70.
50      Solo se estableció un criterio de inclusión en la lista basado en la relación de beneficio mutuo y apoyo
entre los principales empresarios y el Gobierno de la Federación de Rusia como consecuencia de la modificación de la Decisión 2014/145 por la Decisión (PESC) 2023/1094, de 5 de junio de 2023 (DO 2023, L 146, p. 20). Es evidente que dicho criterio no se aplica ratione temporis al presente asunto.
51      Sentencia de 1 de marzo de 2016, National Iranian Oil Company/Consejo (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), apartados 80 y 81.
52      Véase también el punto 48 de las presentes conclusiones.
53      Véanse, a este respecto y por analogía, la sentencia de 5 de septiembre de 2024, GM y ON (C‑109/23, EU:C:2024:681), apartado 54, y mis conclusiones presentadas en dicho asunto (C‑109/23, EU:C:2024:681), punto 76.
54      A este respecto, debo señalar asimismo que, mediante la segunda parte del primer motivo de casación, el recurrente niega esencialmente que el sector económico en el que opera constituya un sector económico que proporcione una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia. Sin embargo, esta apreciación concreta no forma parte de la petición del Tribunal de Justicia en lo que respecta a las presentes conclusiones y, en consecuencia, no entra en el ámbito de mi análisis.
55      Véase la sentencia de 1 de marzo de 2016, National Iranian Oil Company/Consejo (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), apartado 78.
56      Véase la sentencia de 27 de julio de 2022, RT France/Consejo (T‑125/22, EU:T:2022:483), apartado 87, en la que la Gran Sala del Tribunal General llegó a una conclusión similar.
57      Por lo que respecta a la existencia de tal quebrantamiento, véase la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 2 de marzo de 2022, titulada «Agresión contra Ucrania» (A/ES-11/L.1).