62000CC0355_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I - Εισαγωγή
1. Το αιτούν δικαστήριο ερωτά στην παρούσα υπόθεση κατ' ουσίαν αν η από το ελληνικό δίκαιο προβλεπόμενη επιβολή εισφοράς επί της αγοράς και της πωλήσεως εγχωρίων αγροτικών προϊόντων με σκοπό τη χρηματοδότηση οργανισμού ασφαλίσεως των γεωργικών κινδύνων συμβιβάζεται με το κοινοτικό δίκαιο και ιδίως με τα άρθρα 30, 38, 39, 40, 59, 60 και 92 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρα 28 ΕΚ, 32 ΕΚ, 33 ΕΚ, 34 ΕΚ, 49 ΕΚ, 50 ΕΚ και 87 ΕΚ) καθώς και με την πρώτη οδηγία 72/239/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 24ης Ιουλίου 1973 .
ΙΙ - Νομικό πλαίσιο
Α - Εθνικό δίκαιο
2. Ο νόμος 1790/1988, «Οργάνωση και λειτουργία Οργανισμού Ελληνικών Γεωργικών Ασφαλίσεων και άλλες διατάξεις» (στο εξής: νόμος του 1988), προβλέπει, μεταξύ άλλων, τα εξής:
«Άρθρο 1
1. Ιδρύεται Οργανισμός κοινής ωφέλειας με την επωνυμία "Οργανισμός Ελληνικών Γεωργικών Ασφαλίσεων" (ΕΛΓΑ), ο οποίος είναι νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου και ανήκει εξ ολοκλήρου στο Δημόσιο.
2. Ο ΕΛΓΑ έχει έδρα την Αθήνα και τελεί υπό την εποπτεία του Υπουργού Γεωργίας, σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος νόμου.
Άρθρο 2
1. Σκοπός του ΕΛΓΑ είναι η οργάνωση και εφαρμογή προγραμμάτων ενεργητικής προστασίας και η ασφάλιση της παραγωγής και του κεφαλαίου των αγροτικών εκμεταλλεύσεων.
2. Ασφάλιση κατά την έννοια του παρόντος νόμου είναι η ασφαλιστική και ενεργητική προστασία της αγροτικής παραγωγής και του φυτικού, ζωικού και εγγείου κεφαλαίου των αγροτών και των εγκαταστάσεων και κτισμάτων των αγροτικών τους εκμεταλλεύσεων [...] από φυσικούς κινδύνους.
[...]
Άρθρο 3
1. Η ασφάλιση στον ΕΛΓΑ περιλαμβάνει ειδικότερα:
α) την υποχρεωτική ασφάλιση των ζημιών που προξενούνται στην παραγωγή των συστηματικών καλλιεργειών και στο φυτικό, ζωικό και έγγειο κεφάλαιο των αγροτών, στα κτίσματα και τις εγκαταστάσεις των αγροτικών τους εκμεταλλεύσεων [...]
[...]
γ) την ενεργητική προστασία του φυτικού κεφαλαίου και της φυτικής παραγωγής.
[...]
Άρθρο 4
1. Στην ασφάλιση του άρθρου 3 υπάγονται τα φυσικά ή νομικά πρόσωπα που έχουν την κυριότητα ή εκμετάλλευση γεωργικών, κτηνοτροφικών, πτηνοτροφικών, μελισσοκομικών, αλιευτικών, υδατοκαλλιεργητικών ή άλλων σχετικών επιχειρήσεων.
[...]
Άρθρο 5
Πόροι του ΕΛΓΑ είναι:
1. α) τα έσοδα από ειδική ασφαλιστική εισφορά [...]·
[...]
2. Με απόφαση του Υπουργού Γεωργίας ρυθμίζεται κάθε αναγκαία λεπτομέρεια για την εφαρμογή του παρόντος άρθρου.»
3. Ο νόμος 2040/1992, «Ρύθμιση θεμάτων αρμοδιότητας Υπουργείου Γεωργίας και νομικών προσώπων εποπτείας του και άλλες διατάξεις» (στο εξής: νόμος του 1992), προσέθεσε στον νόμο του 1988 το άρθρο 5α. Η διάταξη αυτή έχει ως εξής:
«1. Στην ειδική ασφαλιστική εισφορά υπέρ του ΕΛΓΑ υπόκεινται τα εξής εγχωρίως παραγόμενα αγροτικά προϊόντα και υποπροϊόντα:
α) φυτικής, ζωικής, αλιευτικής και υδατοκαλλιεργητικής προέλευσης.
[...]
3. Η ειδική ασφαλιστική εισφορά ορίζεται σε ποσοστό δύο στα εκατό (2 %) για τα προϊόντα φυτικής προέλευσης και σε ποσοστό μισό στα εκατό (0,5 %) για τα προϊόντα ζωικής, αλιευτικής και υδατοκαλλιεργητικής προέλευσης. Τα ποσοστά αυτά υπολογίζονται επί της αξίας των προϊόντων τούτων.
[...]
7. Με την επιφύλαξη των διατάξεων των παραγράφων 12 και 13 του άρθρου αυτού, η ειδική ασφαλιστική εισφορά αποδίδεται στην αρμόδια δημόσια οικονομική υπηρεσία από τους κατά νόμο υπόχρεους για την καταβολή της εισφοράς αυτής, μέσα στις προθεσμίες που ορίζονται στο άρθρο 30, παράγραφος 2, του Κώδικα Φορολογικών Στοιχείων.
[...]
8. Υπόχρεοι για την απόδοση της ειδικής ασφαλιστικής εισφοράς στην αρμόδια δημόσια οικονομική υπηρεσία είναι, με την επιφύλαξη των παραγράφων 12 και 13 του άρθρου αυτού, εκείνοι οι οποίοι, κατά τις διατάξεις του Κώδικα Φορολογικών Στοιχείων, υποχρεούνται σε έκδοση τιμολογίων αγοράς ή πώλησης αγροτικών προϊόντων.
[...]
14. Τα έσοδα του ΕΛΓΑ από την ειδική ασφαλιστική εισφορά, που εισπράττονται από τις δημόσιες οικονομικές υπηρεσίες, εισάγονται στον κρατικό προϋπολογισμό ως έσοδα του Δημοσίου και εμφανίζονται με ίδιο κωδικό αριθμό εσόδου. Τα έσοδα αυτά αποδίδονται στον ΕΛΓΑ μέσω του προϋπολογισμού του Υπουργείου Γεωργίας με την εγγραφή κατ' έτος ισόποσης πίστωσης, ύστερα από πρόταση του ΕΛΓΑ προς το υπουργείο αυτό.»
Β - Κοινοτικό δίκαιο
4. Η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και η ελευθερία εγκατάστασης έχουν υλοποιηθεί στον τομέα των ασφαλίσεων με διάφορες οδηγίες.
5. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της πρώτης οδηγίας 73/239/ΕΟΚ του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 84/641/ΕΟΚ του Συμβουλίου, ορίζει το αντικείμενο της ρυθμίσεως ως εξής:
«Η παρούσα οδηγία αφορά την ανάληψη της μη μισθωτής δραστηριότητας της πρωτασφάλισης, συμπεριλαμβανομένης της δραστηριότητας βοήθειας που αναφέρει η παράγραφος 2, η οποία ασκείται από τις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες στο έδαφος κράτους μέλους ή επιθυμούν να εγκατασταθούν σ' αυτό, καθώς και την άσκηση της δραστηριότητας αυτής.»
6. Το άρθρο 2 της οδηγίας 73/239 ορίζει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία δεν αφορά:
1. Τις κάτωθι ασφαλίσεις:
[...]
δ) τις ασφαλίσεις που περιλαμβάνονται σε σύστημα κοινωνικών ασφαλίσεων
[...]»
ΙΙΙ - Πραγματικά περιστατικά, υπόθεση της κύριας δίκης και προδικαστικό ερώτημα
7. Η προσφεύγουσα στη διαφορά της κύριας δίκης είναι ανώνυμη εταιρία ελληνικού δικαίου με την επωνυμία «ΦΡΕΣΚΟΤ». Αντικείμενο των εργασιών της είναι η παραγωγή και αγορά πουλερικών με σκοπό τη χονδρική πώλησή τους στην εγχώρια αγορά καθώς και η σφαγή ζώντων πουλερικών για λογαριασμό τρίτων έναντι αμοιβής.
8. Επ' ευκαιρία ελέγχου οι φορολογικές αρχές διαπίστωσαν ότι η ΦΡΕΣΚΟΤ δεν είχε καταβάλει κατά το τέταρτο τρίμηνο του οικονομικού έτους 1993 την ειδική ασφαλιστική εισφορά, την οποία όφειλε να καταβάλει λόγω των αγορών πουλερικών που πραγματοποίησε κατά το ως άνω χρονικό διάστημα.
9. Με πράξη καταλογισμού της 20ής Ιανουαρίου 1997, επιβλήθηκαν στη ΦΡΕΣΚΟΤ η μη εισέτι καταβληθείσα ειδική ασφαλιστική εισφορά καθώς και σημαντική προσαύξηση λόγω ανακριβούς δηλώσεως ή μη δηλώσεως.
10. Κατόπιν αυτού η ΦΡΕΣΚΟΤ ζήτησε από το αιτούν δικαστήριο την ακύρωση της πράξεως αυτής επικαλούμενη προς τούτο το κοινοτικό δίκαιο και, ιδίως, τα άρθρα 30 επ., 38, 39, 40, 59, 60, 85 επ., 90 και 92 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρα 28 ΕΚ επ., 32 ΕΚ, 33 ΕΚ, 34 ΕΚ, 49 ΕΚ, 50 ΕΚ, 81 ΕΚ επ., 86 ΕΚ και 87 ΕΚ) καθώς και την οδηγία 73/239.
11. Ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου η ΦΡΕΣΚΟΤ υποστήριξε, ειδικότερα, ότι η επίδικη εισφορά, ιδίως όσον αφορά την πτηνοτροφική παραγωγή, αντίκειται στους στόχους της κοινής γεωργικής πολιτικής που καθορίζονται στα άρθρα 38 και 39 της Συνθήκης καθώς και στη σχετική οργάνωση αγορών. Το επίδικο σύστημα υποχρεωτικής ασφάλισης στερεί από τους παραγωγούς και εμπόρους πουλερικών της Ελλάδας τη δυνατότητα να πραγματοποιούν ελεύθερα πωλήσεις εντός της Ελλάδας, όπου είναι εγκατεστημένες οι επιχειρήσεις τους, καθώς και εντός άλλων κρατών μελών υπό τους όρους που προβλέπει η συναφής κοινοτική ρύθμιση. Η ΦΡΕΣΚΟΤ θεωρεί, εξάλλου, ότι η επίδικη εισφορά συνιστά μέτρο αποτελέσματος ισοδυνάμου προς ποσοτικό περιορισμό υπό την έννοια του άρθρου 30 της Συνθήκης, διότι έχει αρνητική επίπτωση στις εξαγωγές των Ελλήνων παραγωγών και ευνοεί τους αλλοδαπούς παραγωγούς. Τέλος, η ΦΡΕΣΚΟΤ υποστηρίζει ότι το μονοπωλιακό καθεστώς της υποχρεωτικής ασφάλισης αντίκειται στην αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών καθώς και στις κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις περί πρωτασφαλίσεως.
12. Το αιτούν δικαστήριο, θεωρώντας αναγκαία την ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου, αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«[Ερωτάται] αν η επιβολή της ασφαλιστικής εισφοράς που αναφέρεται στο σκεπτικό, στην οποία υπόκεινται τα εγχώρια παραγόμενα αγροτικά προϊόντα και υποπροϊόντα φυτικής, ζωικής, αλιευτικής προέλευσης, η οποία εισπράττεται και αποδίδεται ως έσοδο στην αρμόδια δημόσια οικονομική υπηρεσία, ως εκ του σκοπού στον οποίο αποβλέπει, δηλαδή την οργάνωση και εφαρμογή προγραμμάτων ενεργητικής προστασίας και την ασφάλιση της παραγωγής και του κεφαλαίου αγροτικών εκμεταλλεύσεων, αντιτίθεται στις διατάξεις του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων (άρθρο 28), την κοινή γεωργική πολιτική (άρθρα 38, 39, 40), την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (άρθρα 59, 60), τις επιτρεπόμενες κρατικές ενισχύσεις (άρθρο 92) και στις διατάξεις της πρώτης οδηγίας του Συμβουλίου της 24ης Ιουλίου 1973 (73/239/ΕΟΚ).»
IV - Ανάλυση
13. Με το προδικαστικό του ερώτημα το εθνικό δικαστήριο ερωτά κατ' ουσίαν σε ποιο βαθμό το κοινοτικό δίκαιο απαγορεύει την επιβολή εισφοράς για τη χρηματοδότηση ενός συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης στον τομέα των αγροτικών κινδύνων.
14. Στο πλαίσιο αυτό πρέπει καταρχάς να εξετασθεί αν και σε ποιο βαθμό το δίκαιο περί κοινής οργανώσεως των αγορών επιτρέπει μια ρύθμιση, όπως η επίδικη. Εξάλλου πρέπει να εξετασθεί σε ποιο βαθμό η ρύθμιση αυτή εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των θεμελιωδών ελευθεριών - ιδίως της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Τέλος, θα εξετάσω την επίδικη ρύθμιση σε σχέση με τις διατάξεις περί ενισχύσεων.
Α - Επί του συμβατού της εθνικής ρυθμίσεως με την κοινή γεωργική πολιτική
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
15. Η Ελληνική Κυβέρνηση και η Επιτροπή λαμβάνουν ως αφετηρία των συλλογισμών τους τους στόχους της κοινής γεωργικής πολιτικής κατά το άρθρο 39 της Συνθήκης και τα μέτρα που επιτρέπονται στο πλαίσιο της κοινής οργάνωσης των αγορών για την επίτευξη των στόχων αυτών κατά το άρθρο 40 της Συνθήκης. Επισημαίνουν ότι, για τα εν λόγω προϊόντα, υφίσταται κοινή οργάνωση αγοράς (στο εξής: ΚΟΑ), ήτοι η ΚΟΑ στον τομέα του κρέατος πουλερικών βάσει του κανονισμού 2777/75 του Συμβουλίου .
16. Στο πλαίσιο αυτό υποστηρίζουν ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, εφόσον η Κοινότητα έχει θεσπίσει κανονιστική ρύθμιση για τη δημιουργία ΚΟΑ σε έναν συγκεκριμένο τομέα, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να απέχουν από τη λήψη οποιουδήποτε μέτρου που θα μπορούσε να παρεκκλίνει από αυτή ή να θίξει τη λειτουργία της .
17. Η Ελληνική Κυβέρνηση και η Επιτροπή παρατηρούν ότι η ΚΟΑ στον τομέα του κρέατος πουλερικών δεν προβλέπει μέτρα για την ασφάλιση των προϊόντων που υπάγονται στην ΚΟΑ αυτή έναντι ζημιών από φυσικούς κινδύνους. Η Επιτροπή προσθέτει ότι αυτή η ΚΟΑ δεν προβλέπει ούτε μηχανισμούς επιβάλλοντες ενιαία τιμή πωλήσεως στην κοινοτική αγορά ούτε τη χορήγηση επιδοτήσεων στους παραγωγούς.
18. Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η επίδικη εισφορά εντάσσεται στο πλαίσιο ενός εθνικού συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων και εξυπηρετεί το γενικό συμφέρον της ενεργητικής προστασίας της γεωργικής παραγωγής, συμπεριλαμβανομένου του πτηνοτροφικού κεφαλαίου, από τους φυσικούς κινδύνους, ενώ η οικονομική επιβάρυνση του κόστους της παραγωγής των Ελλήνων πτηνοτρόφων εξ αιτίας της επιβολής της εισφοράς αυτής είναι αμελητέα. Περαιτέρω τονίζει ότι η εν λόγω εισφορά δεν έχει σοβαρές επιπτώσεις στη διαμόρφωση των τιμών και των μηχανισμών της ΚΟΑ.
19. Η Ελληνική Κυβέρνηση αναφέρεται, εξάλλου, σε σχετική με το δίκαιο περί ενισχύσεων απόφαση που εξέδωσε η Επιτροπή και με την οποία κρίθηκε ότι μια ανταποδοτική εισφορά υπέρ του ελληνικού Οργανισμού Βάμβακος, ίση προς το 1 % επί της τιμής που καταβάλλεται στον παραγωγό, συμβιβάζεται με την ΚΟΑ στον τομέα του βαμβακιού, δεδομένου ότι η ΚΟΑ αυτή δεν αποκλείει ρητώς μια τέτοια εισφορά.
20. Η Ελληνική Κυβέρνηση τονίζει περαιτέρω ότι η επίμαχη εν προκειμένω εισφορά δεν εισάγει διάκριση εις βάρος των Ελλήνων πτηνοτρόφων, καθόσον είναι επαρκώς αιτιολογημένη και εξυπηρετεί αντικειμενικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, οι οποίοι δεν καλύπτονται από ειδική κοινοτική ρύθμιση.
21. Από τα ανωτέρω συνάγεται, κατά την Ελληνική Κυβέρνηση, ότι η επίδικη εισφορά δεν αντίκειται ούτε στο πρωτογενές δίκαιο ούτε στην ΚΟΑ στον τομέα του κρέατος πουλερικών.
22. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η συλλογιστική που ακολούθησε το Δικαστήριο στην απόφαση της 10ης Μαρτίου 1981, συνεκδικασθείσες υποθέσεις 36/80 και 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association κ.λπ., η οποία αφορούσε έμμεσο φόρο, μπορεί να εφαρμοσθεί κατ' αναλογίαν στην υπό κρίση υπόθεση, η οποία αφορά επιβάρυνση παραφορολογικού χαρακτήρα.
23. Κατά συνέπεια, πρέπει καταρχάς να γίνει δεκτό ότι η επίδικη εισφορά αποσκοπεί στον καταμερισμό των δαπανών ασφαλίσεως ορισμένων κινδύνων μεταξύ των διαφόρων παραγωγών των προϊόντων που είναι εκτεθειμένοι στους εν λόγω κινδύνους. Το μέτρο αυτό έχει χαρακτήρα κρατικού κοινωνικού μέτρου, το οποίο επομένως δεν αντίκειται καταρχήν ούτε στις διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου περί της γεωργικής πολιτικής ούτε στην ΚΟΑ στον τομέα του κρέατος πουλερικών. Σε ένα δεύτερο στάδιο πρέπει όμως να εξεταστεί αν το μέτρο αυτό διαταράσσει τη λειτουργία των μηχανισμών της οικείας ΚΟΑ. Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να εκτιμήσει αν και, ενδεχομένως, σε ποιο βαθμό η επίδικη εισφορά, σε συνδυασμό με άλλους φόρους που επιβάλλονται στα ίδια προϊόντα, δημιουργεί στρεβλώσεις στην εγχώρια αγορά και μεταβάλλει τα ρεύματα των εισαγωγών ή των εξαγωγών λόγω του ότι επηρεάζει σε σημαντικό βαθμό τη διαμόρφωση των τιμών στην αγορά και, ως εκ τούτου, τη συμπεριφορά των παραγωγών, αποθαρρύνοντάς τους από την παραγωγή πτηνοτροφικών προϊόντων.
2. Νομική αξιολόγηση
24. Δεν αμφισβητείται ότι η επίδικη ασφαλιστική εισφορά επιβάλλεται, μεταξύ άλλων, σε προϊόντα που υπάγονται στην ΚΟΑ στον τομέα του κρέατος πουλερικών.
25. Το άρθρο 33 ΕΚ καθορίζει τους στόχους της κοινής γεωργικής πολιτικής. Για να επιτευχθούν οι στόχοι αυτοί, το άρθρο 34, παράγραφος 1, ΕΚ παρέχει τη δυνατότητα δημιουργίας ευρωπαϊκών οργανώσεων αγορών, καθεμία από τις οποίες να αφορά ιδίως συγκεκριμένο προϊόν. Η ΚΟΑ στον τομέα του κρέατος πουλερικών αποτελεί μια τέτοια οργάνωση αγοράς. Έτσι, το συμβατό ενός εθνικού μέτρου με τους στόχους της κοινής γεωργικής πολιτικής πρέπει να εξετάζεται κατ' αρχάς υπό το πρίσμα των ειδικών διατάξεων της οικείας ΚΟΑ.
26. Η ΚΟΑ στον τομέα του κρέατος πουλερικών συντίθεται ουσιαστικά από δύο πλέγματα κανονιστικών ρυθμίσεων: αφενός, μέτρα για τη διευκόλυνση της εμπορίας - ενθάρρυνση των πρωτοβουλιών των επαγγελματικών και διεπαγγελματικών οργανώσεων και κανόνες εμπορίας - αφετέρου δε, ρύθμιση του εμπορίου με τρίτες χώρες.
27. Πρέπει να γίνει δεκτό ότι αυτή η ΚΟΑ ουδόλως προβλέπει κοινή πολιτική τιμών. Επιπλέον δεν περιλαμβάνει ούτε ρυθμίσεις σχετικά με την ανάληψη ζημιών από φυσικές καταστροφές.
28. Κρίνοντας τα εθνικά μέτρα από την άποψη του δικαίου περί κοινής οργανώσεως των αγορών, το Δικαστήριο διακρίνει μεταξύ μέτρων τα οποία θίγουν άμεσα το δίκαιο αυτό, διότι είτε παρεκκλίνουν από αυτό είτε το συμπληρώνουν, και μέτρων τα οποία, αν και δεν εντάσσονται στο δίκαιο περί κοινής οργανώσεως των αγορών, είναι ικανά να επηρεάσουν τους μηχανισμούς του δικαίου αυτού. Τα πρώτα καταρχήν απαγορεύονται, ενώ η ισχύς των δεύτερων εξαρτάται από τη μη διατάραξη των μηχανισμών του δικαίου περί κοινής οργανώσεως των αγορών .
29. Η επίδικη εισφορά δεν αποτελεί μέτρο εμπίπτον στο δίκαιο περί κοινής οργανώσεως των αγορών, διότι αφορά προδήλως όλα τα γεωργικά και αλιευτικά προϊόντα. Επομένως, είναι αμφίβολο αν και σε ποιο βαθμό θίγει τους μηχανισμούς της ΚΟΑ στον τομέα του κρέατος πουλερικών.
30. Στο πλαίσιο αυτό η Επιτροπή ισχυρίστηκε ότι η επιβολή εισφοράς επί της αξίας των εγχωρίων αγροτικών προϊόντων συνεπάγεται αύξηση της τιμής αυτών. Ως εκ τούτου, επηρεάζει τα εμπορικά ρεύματα, διότι τα αλλοδαπά προϊόντα καθίστανται, με τον τρόπο αυτό, συγκριτικά ελκυστικότερα. Μολονότι ο ισχυρισμός αυτός δεν μπορεί να απορριφθεί άνευ ετέρου, πρέπει να επισημανθεί ότι η ύπαρξη ενός ασφαλιστικού συστήματος με βάση τις θεμελιώδεις αρχές της εθνικής αλληλεγγύης είναι πρόσφορη να προωθήσει την ισορροπία μεταξύ προσφοράς και ζήτησης σύμφωνα με τους στόχους της κοινής γεωργικής πολιτικής, μετριάζοντας τις συνέπειες των φυσικών καταστροφών και των επιδημιών για τους παραγωγούς. Εξάλλου, η Επιτροπή εκκινεί προφανώς από την ύπαρξη στενής σχέσης μεταξύ του ύψους της εισφοράς και της διαμορφώσεως των τιμών. Πρέπει, εντούτοις, να διαπιστωθεί συναφώς ότι η απουσία ενός ασφαλιστικού συστήματος με την εξεταζόμενη μορφή δεν συνεπάγεται κατ' ανάγκη πτώση των τιμών των παραγωγών, διότι οι παραγωγοί θα ήταν υποχρεωμένοι να αντιμετωπίσουν κατ' άλλο τρόπο την ανάγκη κάλυψης των κινδύνων.
31. Ακόμα και αν η επίδικη εισφορά επηρεάζει αποδεδειγμένα την τιμή των οικείων προϊόντων, πρέπει να σημειωθεί ότι η ΚΟΑ στον τομέα του κρέατος πουλερικών δεν περιλαμβάνει ρύθμιση περί διαμορφώσεως των τιμών. Στις υποθέσεις Irish Creamery Milk Suppliers Association κ.λπ. εξετάστηκαν τα αποτελέσματα της εθνικής ρυθμίσεως στη διαμόρφωση των τιμών ακριβώς για τον λόγο ότι η οικεία ΚΟΑ περιλάμβανε κανόνες για διαμόρφωση των τιμών. Το ζήτημα αν η εξεταζόμενη εν προκειμένω ρύθμιση επηρεάζει, καθαυτή, τη διαμόρφωση των τιμών στερείται, επομένως, σημασίας στην παρούσα υπόθεση.
32. Κατά την Επιτροπή, η διατάραξη των μηχανισμών της οικείας ΚΟΑ μπορεί επίσης να οφείλεται στο ενδεχόμενο οι παραγωγοί, λόγω της οφειλόμενης στην εισφορά απώλειας της ανταγωνιστικότητας, να επιδοθούν στην παραγωγή άλλων προϊόντων . Προς αντίκρουση του ανωτέρω, επισημαίνεται ότι μια τέτοια συνέπεια ουδόλως μπορεί να ληφθεί υπόψη, καθόσον η εν λόγω ασφαλιστική εισφορά επιβάλλεται σε όλα τα γεωργικά προϊόντα.
33. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή ενέμεινε επί της απόψεως ότι η επίδικη ρύθμιση είναι ικανή να μεταβάλει τα εμπορικά ρεύματα, διότι συνεπάγεται σχετική αύξηση της τιμής των εγχωρίων προϊόντων. Αποκλίνοντας από την άποψη που εξέφρασε με τις γραπτές της παρατηρήσεις, υποστήριξε την άποψη ότι το στοιχείο αυτό και μόνο αποτελεί ένδειξη για τη διατάραξη των μηχανισμών της ΚΟΑ. Ακόμη και το συμπέρασμα αυτό είναι αμφισβητούμενο: Η ΚΟΑ στον τομέα του κρέατος πουλερικών αφορά καταρχάς το εξαγωγικό εμπόριο των οικείων προϊόντων. Η ενδεχόμενη αύξηση της τιμής των οικείων εγχωρίων προϊόντων μπορεί πράγματι, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να συνεπάγεται αύξηση των εισαγωγών· εκ τούτου, όμως, ουδόλως προκύπτει ότι τα προϊόντα τρίτων χωρών ευνοούνται, με τον τρόπο αυτό, έναντι των προϊόντων των κρατών μελών. Το συμπέρασμα της Επιτροπής είναι από την άποψη αυτή κάπως εσπευσμένο. Τέλος, δεν αποκλείεται η επίδικη εθνική ρύθμιση να μπορεί πιθανώς να οδηγήσει σε περιορισμό των εισαγωγών από τρίτες χώρες, καθόσον οι ασφαλιστικές παροχές συμβάλλουν στη συνέχιση της παραγωγής στο οικείο κράτος μέλος.
34. Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικστήριο να διαπιστώσει, σύμφωνα με την πάγια νομολογία του, ότι η επιβολή εισφοράς επί όλων των εγχώριων γεωργικών προϊόντων για τη χρηματοδότηση της ασφάλισης των προϊόντων και του κεφαλαίου των αγροτικών εκμεταλλεύσεων δεν αντίκειται καταρχήν στις διατάξεις της Συνθήκης περί της κοινής γεωργικής πολιτικής, όσον αφορά τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2777/75 του Συμβουλίου, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του κρέατος πουλερικών, εκτός αν ο εθνικός δικαστής διαπιστώσει ότι θίγονται οι μηχανισμοί αυτής της οργάνωσης αγοράς, λόγω ιδίως της διαταράσσουσας την αγορά αυξήσεως των εισαγωγών των οικείων προϊόντων από τρίτα κράτη. Για να θίγονται όμως οι μηχανισμοί αυτοί, δεν αρκεί ότι ενδέχεται να αυξηθούν οι τιμές των εγχωρίων προϊόντων.
Β - Επί του συμβατού της εθνικής ρυθμίσεως με τις θεμελιώδεις ελευθερίες
1. Επί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων
α) Επιχειρήματα των διαδίκων
35. Η Ελληνική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η επίδικη εισφορά, η οποία αφορά τομέα μη εναρμονισμένο σε κοινοτικό επίπεδο, δεν αντίκειται στις περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων διατάξεις της Συνθήκης, καθόσον δεν συνεπάγεται διάκριση εις βάρος ομοειδών προϊόντων που εισάγονται από άλλα κράτη μέλη, στα οποία άλλωστε δεν εφαρμόζεται. Κατά την άποψή της, η εν λόγω εισφορά αποτελεί, το πολύ, διάκριση εις βάρος των εγχωρίων προϊόντων, η οποία δεν δημιουργεί προβλήματα από άποψη κοινοτικού δικαίου.
36. Η Eπιτροπή συμφωνεί κατ' ουσίαν με την άποψη αυτή. Προς στήριξή της, ισχυρίζεται ότι η επίδικη εισφορά επιβάλλεται στο σύνολο των εγχωρίων προϊόντων. Δεν συνιστά εμπόδιο στις ενδοκοινοτικές συναλλαγές, διότι δεν επιβαρύνει ούτε τα εισαγόμενα προϊόντα ούτε αποκλειστικώς τα εξαγόμενα προϊόντα. Είναι δυνατόν να θέτει ενδεχομένως την εθνική παραγωγή σε δυσμενέστερη θέση σε σχέση προς την παραγωγή άλλων κρατών.
37. Τέλος, η Επιτροπή τονίζει ότι, στον κρίσιμο εν προκειμένω τομέα της φορολογικής πολιτικής, στα κράτη μέλη εναπόκειται να εφαρμόζουν εθνική πολιτική κατανομής των βαρών για την επίτευξη στόχων γενικού συμφέροντος.
β) Νομική αξιολόγηση
38. Χαρακτηριστικό στοιχείο της επίδικης εισφοράς αποτελεί το ότι επιβάλλεται στο σύνολο των εγχωρίων γεωργικών προϊόντων· τα έσοδα από αυτή αποδίδονται στο Δημόσιο. Μόνο σε επόμενο στάδιο αποδίδονται από το αρμόδιο υπουργείο στον ΕΛΓΑ για τη χρηματοδότηση του ασφαλιστικού συστήματος. Από την άποψη αυτή η ασφαλιστική εισφορά έχει τον χαρακτήρα τέλους.
39. Από το εθνικό νομικό πλαίσιο προκύπτει ότι η επίδικη εισφορά δεν επιβάλλεται ούτε στα αλλοδαπά προϊόντα ούτε αποκλειστικώς στα εγχώρια προϊόντα που προορίζονται για εξαγωγή. Έτσι αποκλείεται ο χαρακτηρισμός της επίδικης εισφοράς ως φορολογικής επιβαρύσεως ισοδυνάμου αποτελέσματος με εισαγωγικούς ή εξαγωγικούς δασμούς υπό την έννοια του άρθρου 25 ΕΚ. Αφού η εισφορά δεν επιβάλλεται σε εμπορεύματα από άλλα κράτη μέλη, αποκλείεται, εξάλλου, και ο χαρακτηρισμός της ως συνεπαγόμενου διάκριση εσωτερικού φόρου υπό την έννοια του άρθρου 90 ΕΚ.
40. Δεν είναι, επιπλέον, σαφές πώς η επίδικη εισφορά μπορεί να αποτελεί μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος με ποσοτικό περιορισμό των εισαγωγών ή των εξαγωγών, δεδομένου ότι, αφενός, δεν επιβάλλεται σε προϊόντα άλλων κρατών μελών και, αφετέρου, δεν γίνεται διάκριση ανάλογα με το αν τα προϊόντα που υπόκεινται σε αυτή προορίζονται για την εγχώρια ή για αλλοδαπή αγορά.
41. Η Επιτροπή ορθώς τονίζει ότι η λόγω της επιβολής ασφαλιστικής εισφοράς επιπλέον επιβάρυνση των Ελλήνων παραγωγών οφείλεται, σε τελική ανάλυση, στη μη εναρμόνιση της φορολογικής πολιτικής των κρατών μελών.
2. Επί της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών
α) Επιχειρήματα των διαδίκων
42. Κατά την Ελληνική Κυβέρνηση, οι υπηρεσίες που παρέχει ο ΕΛΓΑ στο πλαίσιο της υποχρεωτικής ασφαλιστικής κάλυψης έναντι των φυσικών κινδύνων δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων της Συνθήκης περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών ούτε των σχετικών διατάξεων του παραγώγου δικαίου, διότι εντάσσονται σε εθνικό σύστημα κοινωνικών ασφαλίσεων και χρηματοδοτούνται κυρίως από δημόσια έσοδα. Επομένως, δεν καλύπτονται από τον ορισμό της υπηρεσίας, διότι κατά κανόνα δεν παρέχονται έναντι αμοιβής, υπό την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου.
43. Η Ελληνική Κυβέρνηση προσθέτει ότι οι υπηρεσίες του ΕΛΓΑ δεν εμπίπτουν άλλωστε ούτε στο πεδίο εφαρμογής της πρώτης οδηγίας περί πρωτασφαλίσεως εκτός από την ασφάλιση ζωής. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο δ__ της οδηγίας αυτής αποκλείει από το πεδίο εφαρμογής της τις ασφαλίσεις που περιλαμβάνονται στα συστήματα κοινωνικής ασφαλίσεως· στην υπό κρίση υπόθεση πρόκειται, όμως, για τέτοια ασφάλιση.
44. Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι δραστηριότητες του ΕΛΓΑ στο πλαίσιο της υποχρεωτικής ασφαλίσεως δεν εμφανίζουν τα τεχνικά χαρακτηριστικά ασφαλιστικής δραστηριότητας, όπως αυτά ορίζονται στην πρώτη οδηγία περί πρωτασφαλίσεως εκτός από την ασφάλιση ζωής. Στο πλαίσιο αυτό, ισχυρίζεται ότι η επίδικη εισφορά δεν αποτελεί ασφάλιστρο, με την τεχνική έννοια του όρου, διότι δεν συναρτάται άμεσα με τον κίνδυνο· ο ανταποδοτικός χαρακτήρας της επίδικης εισφοράς είναι περιορισμένος· οι περισσότεροι καλυπτόμενοι κίνδυνοι είναι μη ασφαλίσιμοι, λόγω της μεγάλης συχνότητας εμφανίσεώς τους και των εκτεταμένων ζημιών που προξενούν· η χρηματοδότηση του ΕΛΓΑ αποκλείει τη σύσταση ιδίων τεχνικών αποθεματικών, υπό την έννοια των οδηγιών περί ασφαλίσεως, και ο ΕΛΓΑ δεν έχει καμία δυνατότητα επηρεασμού της κρατικής αποφάσεως σχετικά με το ποσό των εισφορών, τη χρηματοδότηση των κεφαλαίων και τον προσδιορισμό του ύψους των παροχών.
45. Βάσει των ανωτέρω η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι δραστηριότητες του ΕΛΓΑ δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των οδηγιών περί πρωτασφαλίσεως εκτός από την ασφάλιση ζωής, αλλά εμφανίζουν τα χαρακτηριστικά ενός ασφαλιστικού ταμείου ή ενός μη κερδοσκοπικού ασφαλιστικού συστήματος. Η είσπραξη της επίδικης εισφοράς μπορεί να συγκριθεί με την είσπραξη φόρου, καθόσον τα έσοδα από αυτή εγγράφονται στον κρατικό προϋπολογισμό, με σκοπό την ανάληψη από το κράτος, μέσω του ΕΛΓΑ, ορισμένων μη ασφαλίσιμων κινδύνων που συνδέονται με θεομηνίες και λοιπούς φυσικούς κινδύνους.
β) Νομική αξιολόγηση
46. Με βάση τα εκτιθέμενα από το αιτούν δικαστήριο, η επίδικη εθνική ρύθμιση μπορεί να θίξει την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, καθόσον οι αλλοδαποί ασφαλιστές αποκλείονται από την αγορά, διότι τα έσοδα από την επίδικη εισφορά χρησιμοποιούνται για τη χρηματοδότηση ενός μονοπωλιακού ασφαλιστικού συστήματος.
47. Είναι αμφίβολο αν η δραστηριότητα του ΕΛΓΑ εμπίπτει στην έννοια των υπηρεσιών του άρθρου 50 ΕΚ. Προϋπόθεση προς τούτο είναι να πρόκειται για υπηρεσίες που «κατά κανόνα προσφέρονται αντί αμοιβής». Από αυτό προκύπτει ότι οι υπηρεσίες πρέπει να κατατείνουν στην απόκτηση κέρδους.
48. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο δ__ της οδηγίας 73/239, κατά το οποίο η οδηγία δεν αφορά τις ασφαλίσεις που περιλαμβάνονται σε σύστημα κοινωνικών ασφαλίσεων, αποτελεί, από την άποψη αυτή, συγκεκριμενοποίηση του άρθρου 50 ΕΚ. Πράγματι, ένα τέτοιο σύστημα δεν αποσκοπεί στην απόκτηση κέρδους .
49. Τόσο η Επιτροπή όσο και η Ελληνική Κυβέρνηση εκκινούν από τη σκέψη ότι ο ΕΛΓΑ δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 73/239.
50. Το γεγονός ότι η χρηματοδότηση του ΕΛΓΑ δεν γίνεται με εισφορές που να του καταβάλλουν οι ασφαλισμένοι και που να είναι ανάλογες προς τους ασφαλιζόμενους κινδύνους, αλλά με πόρους που παραχωρούνται από το Δημόσιο - και, συνεπώς, χωρίς τη σύσταση τεχνικών αποθεματικών - αποτελεί συνέπεια μάλλον παρά αιτία της μη εφαρμογής της οδηγίας 73/239 και των μεταγενέστερων οδηγιών περί ασφαλίσεως.
51. Υπέρ της απόψεως της Επιτροπής και της Ελληνικής Κυβερνήσεως συνηγορεί εντούτοις το γεγονός ότι ο ΕΛΓΑ επιδιώκει κοινωνικό σκοπό, καθιστώντας δυνατή την πλήρη ασφαλιστική κάλυψη των αγροτικών εκμεταλλεύσεων, ανεξαρτήτως των οικονομικών τους δυνατοτήτων. Πρέπει, επίσης, να τονιστεί ότι, με βάση την αρχή της εθνικής αλληλεγγύης, ο ΕΛΓΑ διασφαλίζει την ανακατανομή των πόρων, καθόσον οι επιχειρήσεις οι οποίες, λόγω του είδους της δραστηριότητάς τους, υφίστανται ζημίες με μεγάλη συχνότητα ή μεγάλου ύψους θα έχουν ασφαλιστική κάλυψη υπό ανεκτούς από οικονομική άποψη όρους.
52. Από αυτή την άποψη, η εν λόγω η δραστηριότητα εμπίπτει στο πραγματικό του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο δ__ της οδηγίας 73/239, με συνέπεια η οδηγία αυτή να μην τυγχάνει εφαρμογής στις δραστηριότητες του ΕΛΓΑ στο πλαίσιο της υποχρεωτικής ασφαλίσεως. Από τις ίδιες σκέψεις προκύπτει ότι οι εν λόγω δραστηριότητες του ΕΛΓΑ δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
53. Το ενδιάμεσο τούτο πόρισμα δεν σημαίνει, εντούτοις, ότι αποκλείεται κατ' αρχήν η ύπαρξη αγοράς για την ασφάλιση κατά των γεωργικών κινδύνων. Αυτό επισημαίνει ορθώς η Επιτροπή με τις γραπτές της παρατηρήσεις. Αντιθέτως, είναι απολύτως πιθανό ορισμένοι επιχειρηματίες, ιδίως ιδιώτες ασφαλιστές - μεταξύ των οποίων ασφαλιστές από άλλα κράτη μέλη - να είναι σε θέση να ασφαλίσουν τους ασφαλιζόμενους από τον ΕΛΓΑ κινδύνους υπό οικονομικά ανεκτούς όρους.
54. Η διαπνέουσα το επίδικο ασφαλιστικό σύστημα αρχή της αλληλεγγύης επιτρέπει βεβαίως κάλυψη των - από οικονομική άποψη - μη ασφαλίσιμων κινδύνων· εντούτοις για την εφαρμογή της θεμελιώδους αυτής αρχής της αλληλεγγύης δεν είναι οπωσδήποτε απαραίτητη η διατήρηση ενός ασφαλιστικού μονοπωλίου· θα μπορούσε κατ' αρχήν να υπάρχει κρατική ρύθμιση της ασφαλιστικής προσφοράς - υπό τη μορφή υποχρεωτικής ασφάλισης, με υποχρέωση αποδοχής και ελάχιστη κάλυψη. Από την άποψη αυτή η ύπαρξη μονοπωλίου με τη μορφή του ΕΛΓΑ είναι προβληματική.
55. Πρέπει, εντούτοις, να σημειωθεί ότι το αιτούν δικαστήριο δεν υπέβαλε ερώτημα σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ, αν και το Δικαστήριο έχει εξετάσει επανειλημμένως τη διάταξη αυτή κατά τον έλεγχο των μονοπωλίων παροχής υπηρεσιών .
Εξάλλου, η περαιτέρω εξέταση του ζητήματος αυτού είναι περιττή, διότι το Δικαστήριο αναγνωρίζει υπέρ των κρατών μελών ευρεία εξουσία όσον αφορά την οργάνωση του συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων.
56. Όσον αφορά την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών πρέπει επομένως να γίνει δεκτό ότι ο ΕΛΓΑ δεν ασκεί δραστηριότητα οικονομικής φύσεως και ότι, συνεπώς, ούτε η οδηγία 73/239 ούτε τα άρθρα 49 ΕΚ επ. απαγορεύουν την επίδικη εθνική ρύθμιση.
3. Επί του συμβατού της εθνικής ρυθμίσεως με το δίκαιο περί ενισχύσεων
57. Το προδικατικό ερώτημα αναφέρεται ρητώς στο άρθρο 92 της Συνθήκης· εντούτοις, από την απόφαση περί παραπομπής δεν προκύπτει από ποια άποψη η επίδικη εθνική ρύθμιση θα μπορούσε να αντίκειται στη διάταξη αυτή. Κατά την έγγραφη διαδικασία οι διάδικοι εξέτασαν το ζήτημα αν η απόδοση των εσόδων από την επίδικη εισφορά στον ΕΛΓΑ μπορεί να συνιστά κρατική ενίσχυση. Μόνο κατόπιν της υποβολής σχετικού ερωτήματος από το Δικαστήριο διευκρίνισε η Επιτροπή κατά την προφορική διαδικασία ότι θεωρούσε τις παροχές του ΕΛΓΑ στους αγρότες προβληματικές.
58. Ενόψει τούτου πρέπει να εξετασθεί το ζήτημα αν το αιτούν δικαστήριο εξήγησε επαρκώς την επίκληση του άρθρου 87 ΕΚ, ώστε το Δικαστήριο να είναι σε θέση να δώσει χρήσιμη απάντηση. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου η ανάγκη μιας ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου, η οποία να είναι χρήσιμη για το εθνικό δικαστήριο, απαιτεί όπως το τελευταίο προσδιορίσει το πραγματικό και νομοθετικό πλαίσιο εντός του οποίου εντάσσονται τα ερωτήματα που έχει υποβάλει ή, τουλάχιστον, εξηγήσει τα υποτιθέμενα πραγματικά περιστατικά επί των οποίων στηρίζονται τα ερωτήματα αυτά. Οι απαιτήσεις αυτές ισχύουν ιδίως όσον αφορά τον τομέα του ανταγωνισμού ο οποίος χαρακτηρίζεται από περίπλοκες πραγματικές και νομικές καταστάσεις .
Συναφώς, τα πληροφοριακά στοιχεία που παρέχονται με τις αποφάσεις περί παραπομπής δεν χρησιμεύουν μόνο στο να καθιστούν δυνατό στο Δικαστήριο να δίδει χρήσιμες απαντήσεις, αλλά και στο να παρέχουν τη δυνατότητα στις κυβερνήσεις των κρατών μελών και στους λοιπούς ενδιαφερομένους διαδίκους να υποβάλλουν παρατηρήσεις σύμφωνα με το άρθρο 20 του Οργανισμού του Δικαστηρίου . Δεδομένου ότι σύμφωνα με τη διάταξη αυτή μόνον οι αποφάσεις περί παραπομπής κοινοποιούνται στους ενδιαφερομένους διαδίκους, το γεγονός ότι το εθνικό δικαστήριο παρέπεμψε στις παρατηρήσεις των διαδίκων της κύριας δίκης, οι οποίες εξάλλου μπορούν να περιέχουν διιστάμενες εκδοχές της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιόν του, δεν μπορεί να διαφυλάξει την εν λόγω δυνατότητα . Επιπλέον είναι απαραίτητο ο εθνικός δικαστής να παρέχει ορισμένες τουλάχιστον εξηγήσεις για τους λόγους που τον οδήγησαν στην επιλογή των κοινοτικών διατάξεων των οποίων ζητεί την ερμηνεία και για τη σχέση που θεωρεί ότι υφίσταται μεταξύ των διατάξεων αυτών και της εθνικής νομοθεσίας που εφαρμόζεται στην επίδικη διαφορά .
Συνεπώς είναι προδήλως απαράδεκτο, καθόσον δεν περιέχει επαρκή στοιχεία ώστε να πληρούνται οι απαιτήσεις αυτές, το ερώτημα εθνικού δικαστηρίου που δεν εξηγεί ρητώς τη σχέση που υφίσταται μεταξύ εκάστης των διατάξεων των οποίων ζητεί την ερμηνεία και της πραγματικής καταστάσεως ή της εφαρμοστέας εθνικής νομοθεσίας.
59. Η σχέση μεταξύ του άρθρου 87 ΕΚ και των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης είναι στην υπό κρίση υπόθεση εμφανής. Η ελλιπής αιτιολογία της αποφάσεως περί παραπομπής οδήγησε εντούτοις τους διαδίκους να υποβάλουν παρατηρήσεις επί ενός μέρους της σχετικής προβληματικής.
60. Σε περίπτωση που το Δικαστήριο προβεί σε ερμηνεία του άρθρου 87 ΕΚ λόγω της εμφανούς σχέσεως - την οποία πάντως δεν διασαφήνισε το αιτούν δικαστήριο - θα ήθελα να επισημάνω τον κίνδυνο συναγωγής συμπερασμάτων με βάση ανεπαρκείς διευκρινίσεις ως προς το πραγματικό και νομικό πλαίσιο. Κατά την άποψή μου, το Δικαστήριο δεν είναι σε θέση να αποφανθεί με βεβαιότητα επί της υπάρξεως σχετικής αγοράς, όπως, εξάλλου, κατέστη ήδη σαφές όσον αφορά το ζήτημα του συμβατού με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών .
α) Αποτελεί ο ΕΛΓΑ επιχείρηση;
i) Επιχειρήματα των διαδίκων
61. Τόσο η Ελληνική Κυβέρνηση όσο και η Επιτροπή αναφέρονται καταρχάς στην πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την οποία ο όρος «επιχείρηση» καλύπτει, στο πλαίσιο των περί ανταγωνισμού διατάξεων, κάθε φορέα που ασκεί οικονομική δραστηριότητα, ανεξαρτήτως του νομικού καθεστώτος του και του τρόπου χρηματοδοτήσεώς του .
62. Οι ανωτέρω ισχυρίζονται περαιτέρω ότι το Δικαστήριο αναγνώρισε, ιδίως με την απόφαση Poucet και Pistre, ότι η δραστηριότητα των ασφαλιστικών ταμείων ή οργανισμών που συμβάλλουν στη διαχείριση της δημόσιας υπηρεσίας της κοινωνικής ασφαλίσεως και οι οποίοι ασκούν λειτούργημα αμιγώς κοινωνικού χαρακτήρα δεν είναι οικονομική δραστηριότητα και, επομένως, ο ανωτέρω ορισμός δεν καλύπτει τέτοιους οργανισμούς.
63. Η Ελληνική Κυβέρνηση και η Επιτροπή υποστηρίζουν ότι ο ΕΛΓΑ, ενόψει τόσο του καθεστώτος που τον διέπει όσο και των δραστηριοτήτων υποχρεωτικής κοινωνικής ασφαλίσεως που ασκεί, αποτελεί οργανισμό που συμβάλλει στη διαχείριση της δημόσιας υπηρεσίας της κοινωνικής ασφαλίσεως και δεν ασκεί, συνεπώς, οικονομική δραστηριότητα. Ως εκ τούτου, ο ΕΛΓΑ δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί επιχείρηση υπό την έννοια των άρθρων 85 επ. της Συνθήκης.
64. Η Ελληνική Κυβέρνηση επισημαίνει, συναφώς, ότι ο ΕΛΓΑ εντάσσεται ιστορικά και θεσμικά στο σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως. Αυτό προκύπτει, ιδίως, από το γεγονός ότι ανέλαβε μέρος των δραστηριοτήτων ενός οργανισμού κοινωνικής ασφαλίσεως των αγροτών, του ΟΓΑ. Περαιτέρω, αναφέρεται στην καταρχήν μη προβλεψιμότητα των φυσικών κινδύνων καθώς και στο ασήμαντο ύψος των εισφορών σε σχέση με τα δυνάμει οφέλη. Τέλος, αναφέρεται στην κατά την άποψη της θεμελιώδη αρχή της αλληλεγγύης: το ύψος των καθοριζόμενων κατ' έτος από τον αρμόδιο Υπουργό συντελεστών αποζημιώσεως δεν εξαρτάται δηλαδή από το ύψος των εσόδων από τις ασφαλιστικές εισφορές.
65. Η Επιτροπή αιτιολογεί την άποψή της ισχυριζόμενη ότι ο ΕΛΓΑ στηρίζεται στην αρχή της εθνικής αλληλεγγύης. Αυτό προκύπτει σαφώς από το ότι, αφενός, δεν γίνεται διάκριση μεταξύ των υποχρεούμενων σε καταβολή εισφοράς όσον αφορά το ύψος της εισφοράς και, αφετέρου, η ανάληψη των ζημιών που επήλθαν γίνεται ανεξάρτητα από τον ατομικό κίνδυνο. Περαιτέρω η Επιτροπή επισημαίνει την έλλειψη κερδοσκοπικού σκοπού.
ii) Νομική αξιολόγηση
66. Το Δικαστήριο είχε μόλις προσφάτως την ευκαιρία να αποφανθεί επί της εννοίας της επιχειρήσεως σε σχέση με ιταλικό οργανισμό ασφαλίσεως εργατικών ατυχημάτων .
67. Το Δικαστήριο στηρίχθηκε σε πάγια νομολογία, κατά την οποία, «στο πλαίσιο του δικαίου του ανταγωνισμού, στην έννοια της επιχειρήσεως υπάγεται κάθε φορέας που ασκεί οικονομική δραστηριότητα, ανεξαρτήτως του νομικού καθεστώτος του φορέα αυτού και του τρόπου χρηματοδοτήσεώς του». Το Δικαστήριο ορίζει ως οικονομική δραστηριότητα «κάθε δραστηριότητα προσφοράς αγαθών ή υπηρεσιών σε δεδομένη αγορά» .
68. Το Δικαστήριο επισήμανε καταρχάς τον κοινωνικό σκοπό του οικείου συστήματος. Εντούτοις, αφού διαπίστωσε ότι «[αυτή και μόνη] η επιδίωξη κοινωνικού σκοπού από ένα ασφαλιστικό σύστημα δεν εμποδίζει να θεωρηθεί η οικεία δραστηριότητα ως οικονομική δραστηριότητα», ανήγαγε σε κριτήριο το αν το εν λόγω ασφαλιστικό σύστημα εφαρμόζει την αρχή της αλληλεγγύης. Η εφαρμογή αυτή προέκυπτε, κατά το Δικαστήριο, αφενός, από το ότι το ύψος των εισφορών για τη χρηματοδότηση του ασφαλιστικού συστήματος δεν ήταν απόλυτα ανάλογο προς τον ασφαλιζόμενο κίνδυνο και, αφετέρου, από το ότι το ύψος των παροχών δεν ήταν κατ' ανάγκη ανάλογο προς τα έσοδα του ασφαλισμένου. Περαιτέρω, το Δικαστήριο τόνισε ότι η δραστηριότητα του ασφαλιστικού φορέα εποπτεύεται από το κράτος. Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο έκρινε ότι «το ύψος των παροχών και των εισφορών [...] υπόκεινται στην εποπτεία του κράτους, η δε υποχρεωτική υπαγωγή που χαρακτηρίζει αυτό το ασφαλιστικό σύστημα είναι εκ των ουκ άνευ για τη χρηματοοικονομική ισορροπία του καθώς και για την εφαρμογή της αρχής της αλληλεγγύης, η οποία προϋποθέτει ότι οι παροχές προς τον ασφαλισμένο δεν είναι ανάλογες προς τις εισφορές που αυτός καταβάλλει» . Από τα ανωτέρω το Δικαστήριο συνήγαγε το συμπέρασμα ότι ο οικείος ασφαλιστικός φορέας, συμβάλλοντας στη διαχείριση ενός από τους παραδοσιακούς κλάδους της κοινωνικής ασφαλίσεως, εκπληρώνει μια αποστολή αποκλειστικά κοινωνικού χαρακτήρα και, επομένως, δεν ασκεί οικονομική δραστηριότητα.
69. Η συλλογιστική αυτή μπορεί, άνευ ετέρου, να εφαρμοστεί και στην υπό κρίση υπόθεση.
70. Το επίδικο ελληνικό ασφαλιστικό σύστημα εντάσσεται προφανώς στην ελληνική κοινωνική ασφάλιση και εφαρμόζει την αρχή της αλληλεγγύης: Οι ασφαλιστικές εισφορές επιβάλλονται σε όλα τα γεωργικά προϊόντα με βάση το ίδιο ποσοστό · το ποσοστό δεν εξαρτάται, ιδίως, από την πραγματική πιθανότητα επελεύσεως των κινδύνων όσον αφορά τον συγκεκριμένο παραγωγό. Το ύψος των παροχών δεν εξαρτάται από το ύψος των καταβληθεισών εισφορών. Στο πλαίσιο αυτό πρέπει να επισημανθεί ότι ο ΕΛΓΑ υπόκειται στην εποπτεία του κράτους: τόσο το ύψος των ασφαλιστικών εισφορών, οι οποίες καταχωρίζονται στα έσοδα, όσο και το ύψος των συντελεστών των αποζημιώσεων καθορίζονται από τον αρμόδιο υπουργό .
71. Το ασφαλιστικό σύστημα που διαχειρίζεται ο ΕΛΓΑ επιτρέπει, επομένως, συνολική κάλυψη των κινδύνων από φυσικές καταστροφές και των κινδύνων από επιδημίες. Τούτο εκπληρώνει αναμφισβήτητα κοινωνικό σκοπό, καθόσον οι μικρές επιχειρήσεις, οι οποίες, ενδεχομένως, δεν θα μπορούσαν να χρηματοδοτήσουν μια τέτοια ασφαλιστική κάλυψη, εξασφαλίζουν τέτοια κάλυψη κατά κινδύνων που απειλούν την ίδια την ύπαρξή τους. Περαιτέρω, με το σύστημα αυτό καθίσταται δυνατή η εξασφάλιση της καλύψεως κινδύνων οι οποίοι, λόγω της συχνότητας και του ύψους των ζημιών, δεν θα ήταν ασφαλίσιμοι.
72. Από όλα τα ανωτέρω προκύπτει ότι ο ΕΛΓΑ δεν ασκεί οικονομική δραστηριότητα και, κατά συνέπεια, ο φορέας αυτός δεν αποτελεί επιχείρηση κατά την έννοια του άρθρου 87 ΕΚ.
β) Συνιστούν οι παροχές του ΕΛΓΑ πλεονέκτημα για τους παραγωγούς;
i) Επιχειρήματα των διαδίκων
73. Απαντώντας σε γραπτό ερώτημα του Δικαστηρίου οι διάδικοι ανέπτυξαν κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση τις απόψεις τους ως προς το ζήτημα αν οι παροχές του ΕΛΓΑ προς τους παραγωγούς εμπίπτουν στην έννοια της ενισχύσεως του άρθρου 92 της Συνθήκης.
74. Η Επιτροπή υποστήριξε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση την άποψη ότι οι παροχές του ΕΛΓΑ προς τους παραγωγούς συνιστούν κρατικές ενισχύσεις, διότι αποτελούν πλεονέκτημα για τους λήπτες. Αντίθετα, η Ελληνική Κυβέρνηση υποστήριξε την άποψη ότι δεν υφίσταται πλεονέκτημα των ληπτών παραγωγών, διότι οι παροχές του ΕΛΓΑ συνιστούν, σε τελική ανάλυση, το αντάλλαγμα της εντάξεως σε σύστημα στηριζόμενο στην αρχή της εθνικής αλληλεγγύης.
ii) Νομική αξιολόγηση
75. Το ζήτημα αν οι παροχές του ΕΛΓΑ προς τους αγρότες εμπίπτουν στην έννοια της ενισχύσεως πρέπει κυρίως να εξεταστεί με γνώμονα το αν συνιστούν παροχή αθέμιτου πλεονεκτήματος ως προς το κόστος. Αντιθέτως, δεν αμφισβητείται ότι οι παροχές αυτές συνιστούν χρηματοοικονομικό πλεονέκτημα και ότι εξασφαλίζονται με κρατικούς πόρους, έστω και μόνο λόγω του γεγονότος ότι οι εισφορές εγγράφονται ως έσοδα του κράτους. Η επιλεκτικότητα των μέτρων προκύπτει από το γεγονός ότι οι παροχές του ΕΛΓΑ προορίζονται μόνο για τις ημεδαπές επιχειρήσεις.
76. Πιστεύω, αντίθετα προς την Επιτροπή, ότι είναι πολύ αμφίβολο αν οι παροχές του ΕΛΓΑ συνδέονται με αθέμιτο πλεονέκτημα ως προς το κόστος. Συναφώς, πρέπει να τονιστεί ότι οι παροχές χρηματοδοτούνται, σε τελευταία ανάλυση, με την επίδικη εισφορά. Ο κύκλος των υποχρεούμενων σε εισφορά ταυτίζεται όμως με τον κύκλο των δυνάμει ληπτών. Το γεγονός ότι οι παροχές, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, ουδόλως έχουν σχέση με τις καταβληθείσες εισφορές δεν πρέπει να θεωρείται ως χορήγηση αθέμιτου πλεονεκτήματος, αλλά ως έκφραση της αρχής της αλληλεγγύης. Εξάλλου, το γεγονός ότι την αντιπαροχή για την καταβολή των εισφορών δεν αποτελεί η πράγματι καταβαλλόμενη αποζημίωση, αλλά η αξίωση καλύψεως, ανταποκρίνεται στην ασφαλιστική τεχνική. Η σχέση μεταξύ της χρηματοδοτήσεως του ασφαλιστικού συστήματος και των παροχών του συτήματος αυτού θα ήταν βέβαια περισσότερο προφανής, αν ο ασφαλιστικός φορέας - εν προκειμένω ο ΕΛΓΑ - εισέπραττε ο ίδιος τις εισφορές. Από οικονομική όμως άποψη δεν υπάρχει καμία διαφορά αν τις ασφαλιστικές εισφορές εισπράττει ο ΕΛΓΑ ή το κράτος.
77. Διαφορετικό συμπέρασμα θα δικαιολογούνταν μόνο σε περίπτωση που οι παροχές του ΕΛΓΑ δεν χρηματοδοτούνταν προεχόντως από τα έσοδα από τις ασφαλιστικές εισφορές . Αν συνέβαινε αυτό, οι παροχές στους ασφαλισμένους γεωργούς δεν θα μπορούσαν πλέον να θεωρηθούν ως «χρηματοδοτούμενες από εισφορές» .
V - Πρόταση
78. Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφασίσει ως εξής:
«Τα άρθρα 28 ΕΚ, 29 ΕΚ, 49 ΕΚ, 50 ΕΚ και 87 ΕΚ, ο κανονισμός (ΕΟΚ) 2777/75 του Συμβουλίου, της 29ης Οκτωβρίου 1975, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του κρέατος πουλερικών, και η πρώτη οδηγία 73/239/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 24ης Ιουλίου 1973, περί συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη δραστηριότητος πρωτασφαλίσεως, εκτός της ασφαλίσεως ζωής, και την άσκηση αυτής, δεν απαγορεύουν καταρχήν την είσπραξη ασφαλιστικής εισφοράς επί των εγχωρίων αγροτικών προϊόντων και υποπροϊόντων φυτικής, ζωικής και αλιευτικής προέλευσης από την αρμόδια δημόσια οικονομική υπηρεσία και την απόδοση των σχετικών εσόδων σε κρατικό φορέα, με σκοπό την οργάνωση και εφαρμογή προγραμμάτων ενεργητικής προστασίας και την ασφάλιση της παραγωγής και του κεφαλαίου αγροτικών εκμεταλλεύσεων.
Εντούτοις, εναπόκειται στον εθνικό δικαστή να διαπιστώσει αν η εν λόγω εθνική ρύθμιση θίγει τους μηχανισμούς της οργανώσεως αγοράς στον τομέα του κρέατος πουλερικών κατά τον κανονισμό 2777/75 του Συμβουλίου, ιδίως λόγω της διαταράσσουσας την αγορά αυξήσεως των εισαγωγών των οικείων προϊόντων από τρίτα κράτη.»