62003CC0189_LT
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Įvadas
1. Nagrinėjama byla susijusi su procedūra dėl valstybės įsipareigojimų neįvykdymo, kurioje Komisija kaltina Nyderlandų Karalystę, kad jos nacionaliniai įstatymai ir kiti teisės aktai, susiję su privačiomis saugos tarnybomis ir detektyvų biurais, pažeidžia laisvę teikti paslaugas ir taip pat neatitinka Bendrijos teisės nuostatų dėl abipusio profesinę kvalifikaciją patvirtinančių dokumentų pripažinimo.
2. Iš esmės šiuo atveju kalbama apie tai, ar užsienio saugos tarnybų ir detektyvų biurų veiklai Nyderlanduose gali būti keliama sąlyga turėti išankstinį Nyderlandų valdžios institucijų leidimą, ar privačių saugos tarnybų vadovaujančiam personalui taip pat gali būti keliamas reikalavimas turėti leidimą, ar kiti šių tarnybų darbuotojai turi turėti Nyderlandų įstaigų išduotą diplomą ir ar jie gali būti įpareigoti turėti Nyderlandų pažymėjimą apie profesinį išsilavinimą. Šiuo požiūriu šalys pirmiausia ginčijasi dėl to, ar Nyderlandų teisė suteikia pakankamą galimybę atsižvelgti į kilmės valstybėje įvykdytus reikalavimus ir į jose įgytus kompetenciją patvirtinančius dokumentus.
3. Šis ginčas susijęs su kitomis procedūromis dėl valstybės įsipareigojimų neįvykdymo dėl privačių saugos tarnybų veiklos, kurios jau pasibaigė sprendimais prieš Ispanijos Karalystę(2), Belgijos Karalystę(3), Italijos Respubliką(4) ir galiausiai prieš Portugalijos Respubliką(5) .
II – Teisinis pagrindas
A – Bendrijos teisė
4. Bendrijos teisinį pagrindą šiuo atveju sudaro EB 49 straipsnis. Šios nuostatos 1 dalis numato:
„Pagal toliau išdėstytas nuostatas uždraudžiami laisvės teikti paslaugas Bendrijoje apribojimai, taikomi valstybių narių nacionaliniams subjektams, kurie yra įsisteigę kitoje Bendrijos valstybėje negu valstybė, kurios subjektu yra asmuo, kuriam tos paslaugos teikiamos.“
B – Nacionalinė teisė
5. Nyderlandų teisės požiūriu svarbūs 1997 m. spalio 24 d. Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (6) (Įstatymas dėl privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų, toliau – Saugos tarnybų įstatymas) ir 1999 m. kovo 3 d. Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (7) (Vykdomasis reglamentas dėl privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų, toliau – Saugos tarnybų reglamentas). Šiuos du teisės aktus papildo 1999 m. kovo 16 d. administracinis aplinkraštis Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (8) .
6. Saugos tarnybų įstatymo 2 straipsnio 1 dalis draudžia leidimų neturinčių privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų veiklą. Šį leidimą išduoda kompetentingas ministras. Be to, šio įstatymo 2 straipsnio 2 dalis nustato:
„Ministras < ... > gali padaryti išimtį iš šio draudimo, jei dėl veiklos pobūdžio nebūtina taikyti 6–10 straipsnio taisyklių. Šiai išimčiai gali būti taikomos kitos sąlygos.“
7. Pagal Saugos tarnybų įstatymo 7 straipsnio 1 dalį privačios saugos tarnybos gali įdarbinti vadovaujantį personalą tik su kompetentingo ministro leidimu.
8. Pagal Saugos tarnybų įstatymo 9 straipsnio 8 dalį nustatoma privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų pareiga užtikrinti, kad personalas, vykdydamas atitinkamą veiklą, turėtų kompetentingo ministro patvirtinto pavyzdžio (legitimacijos) pažymėjimą ( legitimatiebewijs ). Pagal Saugos tarnybų įstatymo 7 straipsnio 2 dalį ir Saugos tarnybų reglamento 13 straipsnio 2 dalį šis pažymėjimas patvirtina, kad atitinkama tarnyba turi reikalingą kompetentingos tarnybos leidimą įdarbinti asmenį, kuriam išduotas pažymėjimas.
9. Pagaliau pagal Saugos tarnybų įstatymo 8 straipsnį, atsižvelgiant į atitinkamą veiklos pobūdį, kompetentingas ministras taip pat nustato mokymo ir išsilavinimo reikalavimus privačios saugos tarnybos ar detektyvų biuro darbuotojams. Privačios saugos tarnybos ir detektyvų biurai gali pavesti vykdyti atitinkamas užduotis tik tiems asmenims, kurie atitinka specialius išsilavinimo reikalavimus. Tačiau šio Įstatymo 8 straipsnio 2 dalies 2 sakiniu nustatoma:
„Ministras gali padaryti išimtį iš šios nuostatos.“
10. Saugos tarnybų įstatymo 8 straipsnį, inter alia, konkretina Saugos tarnybų reglamento 5 ir 11 straipsniai. Saugos tarnybų reglamento 5 straipsnio 1 dalis numato, kad privačios saugos tarnybos gali pavesti saugos užduotis tik asmenims, kurie turi atitinkamą dviejų Nyderlandų įstaigų išduotą diplomą, t. y. Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties
ir Stichting Ecabo išduotą diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker . Pagal Saugos tarnybų reglamento 5 straipsnio 5 dalį kai kurie kiti diplomai yra pripažįstami lygiaverčiais, ir juos visus taip pat išduoda Nyderlandų įstaigos.
11. Be to, Saugos tarnybų reglamento 11 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad privačios saugos tarnybos gali pavesti signalizacijos sistemų montavimo ir priežiūros darbus tik asmenims, kurie turi kompetentingo ministro pripažįstamą diplomą. Šio straipsnio 2 dalyje yra nurodyti keturi ministro pripažįstami diplomai, kuriuos išduoda Nyderlandų įstaigos.
III – Bylos aplinkybės ir ikiteisminė procedūra
12. 2000 m. lapkričio 8 d. laišku Komisija atkreipė kompetentingų Nyderlandų įstaigų dėmesį į tai, kad, jos nuomone, Nyderlandų įstatymai ir kiti teisės aktai, susiję su privačiomis saugos tarnybomis ir detektyvų biurais, prieštarauja EB 49 straipsniui ir Direktyvoms 89/48(9) bei 92/51(10) . Ji pirmiausia rėmėsi šiais keturiais argumentais:
– privačioms saugos tarnyboms ir detektyvų biurams keliamu reikalavimu gauti mokamą leidimą jų veiklai Nyderlanduose, neatsižvelgiant į užsienio paslaugų teikėjo kilmės valstybėje keliamus reikalavimus (Saugos tarnybų įstatymo 2 ir 3 straipsniai),
– privačių saugos tarnybų vadovaujančiam personalui keliamu reikalavimu turėti mokamą leidimą (Saugos tarnybų įstatymo 7 straipsnio 1 ir 2 dalys),
– šių įmonių darbuotojams keliamu reikalavimu turėti kompetentingų Nyderlandų įstaigų išduotą pažymėjimą ( legitimatiebewijs ), kai jie komandiruojami į Nyderlandus (Saugos tarnybų įstatymo 6 straipsnio e punktas ir Saugos tarnybų reglamento 13 straipsnis), taip pat
– šių įmonių darbuotojams keliamu reikalavimu turėti Nyderlandų įstaigų išduotą diplomą ir signalizacijos sistemų montuotojams keliamu reikalavimu dėl jų profesinę kompetenciją patvirtinančių dokumentų, neatsižvelgiant į kitoje valstybėje narėje įgytus jų kompetenciją patvirtinančius dokumentus (Saugos tarnybų reglamento 5 ir 11 straipsniai).
13. 2000 m. gruodžio 22 d. atsakyme kompetentingos Nyderlandų įstaigos pripažino, kad reikalavimas turėti leidimą ir kitos ginčijamos nuostatos, kaip ir automatinio kitose valstybėse narėse įgytos kvalifikacijos pripažinimo nebuvimas yra laisvės teikti paslaugas apribojimas. Tačiau kartu Nyderlandų vyriausybė išsakė nuomonę, kad tokio pobūdžio apribojimai pateisinami bendrojo intereso sumetimais.
14. Nepaisydama šio atsakymo Komisija nepakeitė nuomonės, kad Nyderlandų nuostatos neatitinka Europos Bendrijos teisės, ir 2001 m. spalio 11 d. pateikė Nyderlandų Karalystei argumentuotą nuomonę.
15. 2001 m. gruodžio 10 d. gavusi Nyderlandų atsakymą, 2003 m. balandžio 30 d. Komisija pareiškė šį ieškinį pagal EB 226 straipsnio antrąją pastraipą.
IV – Šalių reikalavimai
16. Komisija pirmiausia prašė:
1) pripažinti, jog priimdama su Įstatymu dėl privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų susijusias nuostatas, nustatančias, kad
– įmonė, kuri Nyderlandų valstybės teritorijoje siekia teikti paslaugas, privalo gauti leidimą, neatsižvelgiant į pareigas, kurias užsienio paslaugų teikėjas turi įvykdyti valstybėje, kurioje yra įsisteigęs, ir už leidimą reikalaujamas mokestis,
– šių saugos tarnybų vadovai turi turėti leidimą, kuris taip pat yra mokamas,
– šių įmonių darbuotojai, komandiruojami iš įsisteigimo valstybės į Nyderlandus, turi turėti kompetentingų Nyderlandų institucijų išduotą pažymėjimą, ir
– darbuotojai turi turėti Nyderlandų įstaigos išduotą diplomą, o signalizacijų montuotojams keliami reikalavimai dėl jų profesinę kompetenciją patvirtinančių dokumentų, neatsižvelgiant į kitoje valstybėje narėje įgytus jų kompetenciją patvirtinančius dokumentus,
Nyderlandų Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 49 straipsnį ir pagal Direktyvas 89/48/EEB bei 92/51/EEB dėl bendrosios profesinio mokymo ir lavinimo pripažinimo sistemos;
2) priteisti iš Nyderlandų Karalystės bylinėjimosi išlaidas.
17. 2004 m. gegužės 5 d. Teisingumo Teismo posėdyje Komisija atsisakė ieškinio dalies, pagrįstos jos ketvirtu reikalavimu. Atsižvelgiant į tai, laikytina, kad Komisija nurodo tik EB 49 straipsnio pažeidimą, ir nebeteigia, kad buvo pažeistos Direktyvos 89/48 ir 92/51.
18. Taigi Komisija dabar prašo:
1) pripažinti, jog priimdama su įstatymu dėl privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų susijusias nuostatas, nustatančias, kad
– įmonė, kuri Nyderlandų valstybės teritorijoje siekia teikti paslaugas, privalo gauti leidimą, neatsižvelgiant į pareigas, kurias užsienio paslaugų teikėjas turi įvykdyti valstybėje, kurioje yra įsisteigęs, ir už leidimą reikalaujamas mokestis,
– šių saugos tarnybų vadovai turi turėti leidimą, kuris taip pat yra mokamas, ir
– šių įmonių darbuotojai, komandiruojami iš įsisteigimo valstybės į Nyderlandus, turi turėti kompetentingų Nyderlandų institucijų išduotą pažymėjimą,
Nyderlandų Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 49 straipsnį;
2) priteisti iš Nyderlandų Karalystės bylinėjimosi išlaidas.
19. Nyderlandų Karalystė prašo
1) atmesti ieškinį;
2) priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
20. Atsižvelgdama į tai, kad Komisija iš dalies atsisakė ieškinio, Nyderlandų Karalystė nepateikė reikalavimo priteisti išlaidas.
V – Teisinis vertinimas
21. Šis priimtinas Komisijos ieškinys yra pagrįstas, jeigu Nyderlandų Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal EB sutartį (EB sutarties 228 straipsnio 1 dalis). Nuo šiol nurodomas tik EB 49 straipsnio pažeidimas.
22. Šis procesas dėl valstybės įsipareigojimų neįvykdymo susijęs su savarankiška privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų veikla, kurią kitoje valstybėje narėje įsteigtos įmonės atlygintinai ir visuomet laikinai vykdo Nyderlanduose, t. y. be nuolatinės ir nepertraukiamos integracijos į Nyderlandų ekonominį gyvenimą(11) . Tokiai veiklai taikoma laisvė teikti paslaugas (EB 49 ir 50 straipsniai kartu su EB 48 ir 55 straipsniais).
A – Dėl pirmo kaltinimo: privačioms saugos tarnyboms ir detektyvų biurams keliamo reikalavimo turėti leidimą nesuderinamumas su laisve teikti paslaugas
23. Pirmas Komisijos kaltinimas susijęs su privačioms saugos tarnyboms ir detektyvų biurams keliamu reikalavimu prieš pradedant veiklą Nyderlanduose gauti iš vietos institucijų mokamą leidimą.
1. Laisvės teikti paslaugas apribojimas
24. Laisvė teikti paslaugas – tai viena iš pagrindinių EB sutarties laisvių. Pagal nusistovėjusią teismų praktiką EB 49 straipsnis draudžia ne tik bet kokią kitoje valstybėje narėje buveinę turinčio paslaugų teikėjo diskriminaciją jo pilietybės pagrindu, bet ir bet kokį laisvės teikti paslaugas apribojimą ir bet kokį trukdymą, net jei jie vienodai galioja nacionaliniams ir kitoje valstybėje narėje buveinę turintiems paslaugų teikėjams(12) .
25. Nacionalinės teisės aktai, kaip antai Nyderlandų, kurie tarpvalstybinę kitoje valstybėje narėje įsteigtų privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų veiklą sieja su išankstinio administracinio leidimo išdavimu, laikytini laisvės teikti paslaugas apribojimu(13), nes su leidimo gavimu sietinos administracinės išlaidos, taip pat ir papildomos išlaidos gali pabranginti tarpvalstybines paslaugas ir atgrasinti įmones nuo tokių paslaugų teikimo, ypač nuo pirmą kartą teikiamų ir galbūt trumpalaikių.
26. Komisija ir Nyderlandų vyriausybė taip pat laikosi vieningos nuomonės, kad ginčijamos nuostatos riboja laisvę teikti paslaugas. Tačiau šalys nesutaria dėl to, ar tokie apribojimai gali būti pateisinami.
2. Pateisinimas
a) Šalių paaiškinimai
27. Nyderlandų vyriausybė
mano, kad nustatytas apribojimas gali būti pateisinamas bendrojo intereso sumetimais. Privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų atžvilgiu paslaugų gavėjai yra labai „pažeidžiami“; kad jų klientų turtiniams interesams nekiltų pavojus, paslaugos teikėjo patikimumas yra labai svarbus. Tačiau apsaugos reikalauja ir piliečiai apskritai, nes dėl saugos tarnybų darbuotojų uniformų jie linkę jais pasitikėti panašiai kaip ir policija.
28. Todėl klientų ir piliečių apsauga reikalauja ypač griežtų teisės aktų nuostatų ir prevencinės kontrolės, kad būtų užkirstas kelias galimam piktnaudžiavimui ir užtikrinta derama siūlomų paslaugų kokybė. Tai yra dar svarbiau todėl, kad šiuo metu Bendrijos lygiu nėra minimalių privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų veiklos standartų ir reikalavimai tokioms įmonėms kiekvienoje valstybėje narėje labai skiriasi(14) .
29. Komisija
taip pat iš esmės pripažįsta, kad vartotojų apsauga kaip teisėtas bendrojo intereso tikslas gali būti pasitelkta laisvės teikti paslaugas apribojimams pateisinti. Rašytinėje proceso dalyje dar neigusi prevencinės kontrolės būtinybę(15), per teismo posėdį Komisija pareiškė, kad prevencinė leidimų procedūra gali būti pateisinama. Tačiau valstybių narių institucijoms glaudžiau bendradarbiaujant tokia procedūra galėtų tapti nereikalinga(16) .
30. Šiuo požiūriu šalys pirmiausia nesutaria, ar Nyderlandų teisė suteikia pakankamą galimybę atsižvelgti į reikalavimus, kurie užsienio paslaugų teikėjams jau galėjo būti keliami kilmės valstybėje. Nyderlandų vyriausybė tvirtina, kad nagrinėjamos nuostatos leidžia atitinkamai į tai atsižvelgti; tačiau tuo pačiu metu ji pripažįsta, kad nė viena nagrinėjama nacionalinė nuostata aiškiai nenumato, kaip reikėtų atsižvelgti į kilmės valstybėje nustatytas pareigas.
b) Vertinimas
31. Laisvė teikti paslaugas kaip pamatinis EB sutarties principas gali būti ribojamas tik tokiomis teisės nuostatomis, kurios yra pateisinamos svarbiais privalomais bendrojo intereso pagrindais, pavyzdžiui, siekiant užtikrinti paslaugų kokybę ir apsaugoti jų gavėjus nuo žalos. Tačiau šie nacionalinės teisės aktai turi būti taikomi visiems priimančiosios valstybės teritorijoje veikiantiems asmenims ir įmonėms, jie turi būti tinkami siekiamam tikslui pasiekti, ir negali viršyti to, kas būtina šiam tikslui pasiekti(17) .
32. Iš esmės gyventojų apsauga nuo „juodų avių“ tarp privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų gali būti laikoma svarbiu privalomuoju bendro intereso pagrindu. Jeigu tokios įmonės arba jų darbuotojai piktnaudžiautų savo padėtimi, tai rizikuojama ne tik atitinkamų klientų turtiniais interesais, bet ir asmens duomenų slaptumu arba, pavyzdžiui, būtinosios ginties peržengimo atveju, – asmens neliečiamybe ir žmonių gyvybe. Taigi minėtų įmonių patikimumo ir paslaugų teikimo kokybės kontrolė tarnauja ypač svarbių teisinių gėrių apsaugai ir todėl, be jokių abejonių, siekia teisėto tikslo .
33. Tokia sistema, šiuo atveju Nyderlandų, pagal kurią privačių saugos tarnybų veikla draudžiama, nustatant išimtis gavus leidimą, ir kuri taip užtikrina atitinkamų įmonių prevencinę kontrolę, taip pat yra tinkama
apsaugoti gyventojus nuo nesąžiningų paslaugų teikėjų. Taip galima atskirai patikrinti atitinkamų paslaugų teikėjų kvalifikaciją ir patikimumą, pavyzdžiui, siekiant nustatyti ankstesnį teistumą ir nusižengimus. Nors tokiu būdu negali būti visiškai užkirstas kelias vėlesniems piktnaudžiavimams, toks patikrinimas leidžia objektyviai pagrįsti siūlomų paslaugų kokybės prognozes.
34. Be to, nagrinėjamu atveju nėra jokių principinių abejonių dėl privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų prevencines kontrolės sistemos būtinumo . Išankstinių leidimų procedūra būtina tik tuomet, kai vėlesnė kontrolė būtų pernelyg vėlyva tam, kad užtikrintų jos faktinį veiksmingumą ir pasiektų siekiamą tikslą(18) . Visgi tai suponuoja, kad apskritai egzistuoja reali ir savo poveikiu lygiavertė prevencinės kontrolės alternatyva. Nagrinėjamu atveju trūksta esminio Komisijos paaiškinimo šiuo klausimu. Teismo posėdyje Komisijos paminėtas intensyvesnis valstybių narių institucijų bendradarbiavimas šiuo metu pagal savo poveikį bet kokiu atveju neprilygsta išankstinio leidimo procedūrai.
35. Tačiau abejonių gali kelti taip įtvirtintos Nyderlandų sistemos būtinumas . Taip pagal nusistovėjusią teismų praktiką siekiamo bendrojo intereso tikslo negalima užtikrinti priimant nuostatas, kurios paslaugų teikėjui taikomos toje valstybėje narėje, kurioje jis turi buveinę(19) . Ši teismų praktika išreiškia kilmės valstybės principą, pagal kurį tarp valstybių narių galioja abipusio pripažinimo principas(20) .
36. Abipusis pripažinimas nereikalauja, kad Bendrijos teisės aktų leidėjas tam tikroje ekonomikos srityje būtų sukūręs bendruosius standartus. Priešingai, šis principas pirmiausia galioja nesuderintose
srityse, kuriose nėra net minimalių bendrų standartų(21) .
37. Nesant bendrųjų standartų, valstybės narės privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų veiklai iš esmės gali nustatyti materialinio pobūdžio sąlygas ir procedūrinius reikalavimus. Tačiau kartu jos gali vadovautis skirtingais apsaugos lygiais(22) . Tačiau valstybės narės gali naudotis savo įgaliojimais tik paisydamos laisvės teikti paslaugas(23) . Tai apima ir pareigą atsižvelgti į reikalavimus, kuriuos paslaugų teikėjas jau yra įvykdęs kilmės valstybėje(24) .
38. Jeigu paslaugų teikėjui dar kilmės valstybėje yra taikoma panaši leidimų procedūra, kurios metu patikrinamas jo patikimumas, tai būtų neproporcinga Nyderlanduose iš naujo tikrinti jo patikimumą. Tokiu atveju Nyderlandų valdžios institucijos neturėtų nei vilkinti, nei apsunkinti (taip pat nepabranginti) laisvės teikti paslaugas, kadangi tai, kad tenkinamos atitinkamai veiklai pradėti keliamos sąlygos, jau buvo nustatyta kilmės valstybėje(25) . Taigi užsienio paslaugų teikėjui turėtų pakakti pateikti patvirtinimą apie savo kilmės valstybėje atliktą patikimumo patikrinimą.
39. Šiame kontekste Nyderlandų vyriausybė tvirtina, kad praktikoje galima nesunkiai atsižvelgti į užsienyje įvykdytus reikalavimus. Tačiau ji pati pripažįsta, kad toks atsižvelgimas nėra aiškiai numatytas nė vienoje iš nagrinėjamų Nyderlandų teisės nuostatų. Saugos tarnybų įstatymo 2 straipsnio 2 dalis atitinkamoms įmonėms netgi galėtų sukelti priešingą įspūdį. Nors ši nuostata atveria galimybę suteikti išimtį iš reikalavimo turėti leidimą, tai galioja tik kelioms detaliau neapibrėžtoms veikloms, kurioms, Nyderlandų įstatymų leidėjo nuomone, vien dėl jų prigimties neturėtų būti taikomos Saugos tarnybų įstatymo normos.
40. Tačiau įprastu atveju Nyderlandų teisės nuostatos nieko nesako apie tai, ar ir kaip reikėtų atsižvelgti į tai, kad paslaugų teikėjas jau yra įvykdęs tam tikras sąlygas kitoje valstybėje narėje, pavyzdžiui, įgijęs kompetenciją patvirtinančius dokumentus arba praėjęs savo patikimumo patikrinimą. Šį įspūdį dar sustiprina Saugos tarnybų reglamento 5 straipsnio 1 ir 5 dalys, kurios pateikia Nyderlanduose pripažintų privačių saugos tarnybų darbuotojų diplomų sąrašą ir nurodo tik tuos, kuriuos išduoda Nyderlandų įstaigos.
41. Reziumuojant pažymėtina: nors nėra jokių abejonių dėl to, kad Nyderlandų valdžios institucijų atliekama privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų prevencinė kontrolė iš esmės reikalinga, tokia Nyderlandų teisės aktų formuluotė neatitinka laisvės teikti paslaugas reikalavimų. Šie teisės aktai viršija tai, kas būtina vartotojų apsaugos tikslui pasiekti, nes jie nepakankamai atsižvelgia į galimas pareigas, kurias užsienio paslaugų teikėjas turi įvykdyti dar savo kilmės valstybėje.
42. Todėl darytina išvada, kad pirmas Komisijos kaltinimas yra pagrįstas.
B – Dėl antro kaltinimo: privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų vadovams keliamo reikalavimo turėti leidimą nesuderinamumas su laisve teikti paslaugas
43. Antras Komisijos kaltinimas susijęs su privačių saugos tarnybų vadovams Nyderlanduose keliamu atskiru reikalavimu turėti leidimą. Komisija laikosi nuomonės, kad toks reikalavimas viršija tai, kas būtina, nes jis taikomas šalia jau išnagrinėto reikalavimo minėtoms įmonėms turėti leidimą, taigi šioms įmonėms keliami dvigubi reikalavimai.
44. Tačiau, kaip pagrįstai paaiškino Nyderlandų vyriausybė, tik atitinkamoms įmonėms taikomos leidimų sistemos greičiausiai nepakaktų siekiamai privačių saugos tarnybų paslaugų kokybės kontrolei užtikrinti. Kadangi vadovai gali turėti lemiamos įtakos tokių įmonių veiklai ir elgsenai rinkoje, siūlomų paslaugų kokybė daugiausia priklauso nuo šio vadovaujančio personalo patikimumo. Todėl iš esmės visiškai negalima prieštarauti tam, kad Nyderlandų teisės aktai numato ir atitinkamų įmonių, ir jų vadovaujančio personalo patikrinimą.
45. Vis dėlto vadovų atžvilgiu galioja pirmiau nurodyti pastebėjimai įmonių klausimu(26) : Nyderlandų teisės aktai viršija tai, kas būtina vartotojų apsaugos tikslui pasiekti, nes jie neatsižvelgia į galimus reikalavimus, kurie privačių užsienio saugos tarnybų vadovams jau keliami jų kilmės valstybėje. Šia apimtimi Nyderlandų teisės aktai pažeidžia laisvę teikti paslaugas.
46. Todėl antras Komisijos kaltinimas pagrįstas tuo požiūriu, kad privačių saugos tarnybų vadovai turi turėti leidimą, neatsižvelgiant į reikalavimus, kurie jau turi būti patenkinti įsisteigimo valstybėje, ir už šį leidimą reikalaujamas mokestis. Tačiau likusia dalimi, t. y. Komisijai apskritai skundžiant privačių saugos tarnybų vadovams keliamą reikalavimą turėti leidimą, antras kaltinimas nėra pagrįstas.
C – Dėl trečio kaltinimo: privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų darbuotojų pareigos turėti pažymėjimą nesuderinamumas su laisve teikti paslaugas
47. Trečias Komisijos kaltinimas susijęs su reikalavimu privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų darbuotojams turėti profesinį pažymėjimą. Šiuo atveju taip pat neginčijamai kalbama apie laisvės teikti paslaugas apribojimą(27) . Dėl to atitinkamoms įmonėms atsiranda personalo išlaidos ir padidėja administracinės išlaidos, o dėl to pabrangsta tarpvalstybinis paslaugų teikimas ir ypač apsunkinamas pirmą kartą teikiamų ir galbūt trumpalaikių paslaugų teikimas.
1. Šalių paaiškinimai
48. Komisija laikosi nuomonės, kad tokia pareiga turėti pažymėjimą neproporcinga vien todėl, kad atitinkami asmenys vis tiek privalo turėti galiojančią asmens tapatybės kortelę arba pasą(28) . Be to, pareiga turėti pažymėjimą taip pat yra prevencinė privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų veiklos kontrolės sistemos dalis, kurią Komisija kritikavo rašytinėje proceso dalyje.
49. Nyderlandų vyriausybė atsako, kad pareiga turėti pažymėjimą yra svarbi privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų paslaugų kokybės ir patikimumo garantija. Nagrinėjamame pažymėjime ( legitimatiebewijs ) pateikiama daug daugiau informacijos nei įprastoje asmens tapatybės kortelėje arba pase, be tradicinės tapatybės nustatymo funkcijos jis atlieka ir įteisinimo funkciją: juo patvirtinama, kad asmuo, turintis tokį Nyderlandų valdžios institucijų išduotą pažymėjimą, turi leidimą dirbti privačioje saugos tarnyboje ar detektyvų biure. Taip sustiprinamas gyventojų pasitikėjimas.
2. Vertinimas
50. Iš tiesų Nyderlandų valdžios institucijų išduotas profesinis pažymėjimas, turintis įteisinimo funkciją, gali veikti kaip valstybinis kokybės patvirtinimas ir taip sustiprinti atitinkamų piliečių pasitikėjimą privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų darbuotojais. Todėl pareiga turėti pažymėjimą yra tinkama priemonė
teisėtam tikslui pasiekti, t. y. apsaugoti vartotoją ir užtikrinti siūlomų paslaugų kokybę(29) .
51. Tačiau gali kilti abejonių dėl Nyderlandų įpareigojimo turėti pažymėjimą būtinumo . Šiuo požiūriu reikėtų nagrinėti ne tik pačią pareigą turėti pažymėjimą (Saugos tarnybų įstatymo 9 straipsnio 8 dalis), bet ypač ir su ja susijusią privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų darbuotojų pareigą turėti leidimą. Nyderlandų reikalaujamas profesinis pažymėjimas pirmiausia yra administracinio leidimo jį turinčio asmens veiklai išraiška ir jį patvirtina (Saugos tarnybų įstatymo 7 straipsnio 2 dalis kartu su Saugos tarnybų reglamento 13 straipsnio 2 dalimi).
52. Kaip jau buvo pažymėta, nėra jokių principinių abejonių dėl Nyderlanduose taikomos privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų prevencinės kontrolės sistemos būtinumo (30) .
53. Tačiau laisvės teikti paslaugas principas reikalauja tokios išankstinio leidimo procedūros metu atsižvelgti ir į reikalavimus, kuriuos paslaugų teikėjas jau yra įvykdęs savo kilmės valstybėje(31) . Taigi, jeigu iš esmės panašios procedūros metu kilmės valstybėje buvo nustatyta, kad privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų darbuotojai įvykdė sąlygas nagrinėjamai veiklai vykdyti, atitinkama įmonė turi turėti galimybę tuo remtis Nyderlanduose(32) . Taip pat reikėtų atitinkamai atsižvelgti į kitoje valstybėje narėje įgytą profesinę patirtį.
54. Tiesa, kaip pažymi Nyderlandų vyriausybė, Saugos tarnybų įstatymo 8 straipsnio 2 dalis leidžia kompetentingam ministrui atleisti privačias saugos tarnybas nuo įpareigojimo pavesti darbus tik tokiems asmenims, kurie išpildo specialius Nyderlandų išsilavinimo reikalavimus. Tačiau iš paties įstatymo neišplaukia, kad ši atleidimo galimybė taip pat turėtų reikšti kitose valstybėse narėse įgytų kvalifikaciją patvirtinančių dokumentų pripažinimą. Saugos tarnybų įstatymo 8 straipsnio 2 dalies teksto analizė parodo, kad ji veikiau reglamentuoja atvejus, kai asmuo neturi reikalingos kvalifikacijos,
ir todėl jam reikia išimties, o ne atvejus, kai asmuo yra įgijęs reikalingą kvalifikaciją, net jei tai įvyko ne Nyderlanduose.
55. Negali būti pateisinama, kad atitinkamos įmonės, remdamosi Nyderlandų vyriausybės minėtais parengiamaisiais įstatymų priėmimo dokumentais, atliktų papildomus tyrimus, siekdamos galutinai išsiaiškinti galiojančias taisykles ir pirmiausia užsienyje įgytos jų darbuotojų kvalifikacijos pripažinimo galimybes.
56. Taip pat reikia pridurti, kad Saugos tarnybų įstatymo 8 straipsnio 2 dalyje numatyta atleidimo galimybė – tai diskrecijos norma, suteikianti kompetentingam ministrui plačią sprendimo priėmimo laisvę. Nėra konkrečių kriterijų, kaip reikia naudotis šia diskrecija ir kaip turi būti tikrinamas kompetenciją patvirtinančių dokumentų lygiavertiškumas.
57. Tačiau kuo platesnė diskrecija, kurią nacionalinėms įstaigoms suteikia išankstinių administracinių leidimų sistema, tuo labiau gali būti apribotas praktinis pagrindinių laisvių veiksmingumas. Todėl ši diskrecija bet kuriuo atveju turi remtis objektyviais, nediskriminuojančiais ir iš anksto paskelbtais kriterijais, kad nacionalinių institucijų nuožiūra būtų ribojama taip, jog užkirstų kelią piktnaudžiavimui(33) .
58. Kaip paaiškėjo, Nyderlandų teisės aktai nepakankamai užtikrina, kad bus atsižvelgta į kompetenciją patvirtinančius atitinkamų įmonių darbuotojų pažymėjimus, kuriuos jie įgijo kitose valstybėse narėse. Todėl pareiga turėti pažymėjimą, kaip pareigos turėti leidimą išraiška, taip pat viršija tai, kas būtina vartotojų apsaugos tikslui pasiekti, ir neatitinka laisvės teikti paslaugas reikalavimų(34) .
59. Dėl to trečias Komisijos kaltinimas yra pagrįstas tuo požiūriu, kad privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų darbuotojai, komandiruojami iš įsisteigimo valstybės į Nyderlandų Karalystę, turi turėti kompetentingų Nyderlandų institucijų išduotą pažymėjimą, kurį išduodant nėra atsižvelgiama į pareigas, kurias reikia įvykdyti įsisteigimo valstybėje . Tačiau likusia dalimi, t. y. Komisijai apskritai skundžiant reikalavimą turėti pažymėjimą – kaip prevencinės kontrolės sistemos išraišką – trečias kaltinimas nėra pagrįstas.
VI – Dėl bylinėjimosi išlaidų
60. Kadangi Komisija atsiėmė ketvirtą kaltinimą, Nyderlandų vyriausybė nepateikė prašymo priteisti išlaidas. Šiuo atveju pagal Teisingumo Teismo darbo reglamento 69 straipsnio 5 dalies pirmosios pastraipos pirmą sakinį kartu su trečiąja pastraipa kiekviena šalis padengia savo išlaidas.
61. Kadangi likusia dalimi Komisijos ieškinys visiškai tenkintinas tik vieno iš trijų likusių kaltinimų atveju, o kiti du kaltinimai tenkintini tik iš dalies, Teisingumo Teismas turėtų paskirstyti bylinėjimosi išlaidas pagal Darbo reglamento 69 straipsnio 3 dalies pirmąją pastraipą.
62. Atsižvelgiant į tai, Nyderlandų Karalystei turėtų būti nurodyta padengti savo ir du trečdalius Komisijos išlaidų. Komisija turėtų padengti likusias savo išlaidas.
VII – Išvada
63. Remdamasi išdėstytais argumentais, siūlau Teisingumo Teismui nuspręsti, kad:
1. Priimdama su Įstatymu dėl privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų susijusias nuostatas, nustatančias, kad
– privačių saugos tarnybos ir detektyvų biurai, kurie Nyderlandų valstybės teritorijoje siekia teikti paslaugas, privalo gauti leidimą, neatsižvelgiant į pareigas, kurias užsienio paslaugų teikėjas turi įvykdyti valstybėje, kurioje yra įsisteigęs, ir už leidimą reikalaujamas mokestis,
– privačių saugos tarnybų vadovai turi turėti leidimą, kai nėra atsižvelgiama į pareigas, kurias reikia įvykdyti valstybėje, kurioje yra įsisteigę, ir už leidimą reikalaujamas mokestis, ir
– privačių saugos tarnybų ir detektyvų biurų darbuotojai, komandiruojami iš įsisteigimo valstybės į Nyderlandų Karalystę, turi turėti kompetentingų Nyderlandų institucijų išduotą pažymėjimą, kurį išduodant nėra atsižvelgiama į įpareigojimus, kuriuos reikia įvykdyti įsisteigimo valstybėje
Nyderlandų Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 49 straipsnį.
2. Atmesti likusią ieškinio dalį.
3. Nyderlandų Karalystė padengia savo pačios išlaidas ir du trečdalius Komisijos išlaidų. Komisija padengia likusias savo išlaidas.
(1) .
(2)
–	1998 m. spalio 29 d. Sprendimas Komisija prieš Ispaniją
(C‑114/97, Rink. p. I‑6717).
(3)
–	2000 m. kovo 9 d. Sprendimas Komisija prieš Belgiją
(C‑355/98, Rink. p. I‑1221).
(4)
–	2001 m. gegužės 31 Sprendimas Komisija prieš Italiją
(C‑283/99, Rink. p. I‑4363).
(5)
–	2004 m. balandžio 29 d. Sprendimas Komisija prieš Portugaliją
(C‑171/02, Rink. p. I‑0000).
(6)
–	Staatsblad
1997, 500.
(7)
–	Stcrt. 1999, 60.
(8)
–	Stcrt. 1999, 60.
(9)
–	1988 m. gruodžio 21 d. Tarybos direktyva 89/48/EEB dėl bendrosios aukštojo mokslo diplomų, išduotų po bent trejų metų profesinio mokymo ir lavinimo, pripažinimo sistemos (OL L 19, 1989 1 24, p. 16).
(10)
–	1992 m. birželio 18 d. Tarybos direktyva 92/51/EEB dėl antrosios bendros profesinio mokymo ir lavinimo pripažinimo sistemos, papildanti Direktyvą 89/48/EEB (OL L 209, p. 25).
(11)
–	Atribojimo nuo įsisteigimo laisvės klausimu pirmiausia žr. 1995 m. lapkričio 30 d. Sprendimą Gebhard
(C‑55/94, Rink. p. I‑4165, 25–28 punktai) ir 2003 m. gruodžio 11 d. Sprendimą Shnitzer
(C‑215/01, Rink. p. I‑0000, 27–33 punktai).
(12)
–	2003 m. lapkričio 13 d. Sprendimas Lindman
(C‑42/02, Rink. p. I‑0000, 20 punktas); 1991 m. vasario 26 d. Sprendimas Komisija prieš Prancūziją
(C‑154/89, Rink., p. I‑659, 12 punktas); 1991 m. liepos 25 d. Sprendimas Säger
(C‑76/90, Rink. p. I‑4221, 12 punktas) ir 1994 m. rugpjūčio 9 d. Sprendimas Vander Elst
(C‑43/93, Rink. p. I‑3803, 14 punktas).
(13)
–	Sprendimai Säger
(cituotas 12 nuorodoje, 14 punktas), Vander Elst
(cituotas 12 nuorodoje, 15 punktas) ir Komisija prieš Belgiją (cituotas 3 nuorodoje, 35 punktas).
(14)
–	Šiuo atveju Nyderlandų vyriausybė daro nuorodą į Komisijos užsakytos studijos išvadas („ A comparative overview of legislation governing the private security industry in the European Union “, 2002, pateikta atsiliepimo į ieškinį I priede).
(15)
–	Pirmiausia žr. rašytines Komisijos pastabas jos dublike.
(16)
–	Komisija šiuo atveju daro nuorodą į sprendimo Komisija prieš Belgiją
33 punktą (cituotas 3 nuorodoje).
(17)
–	Sprendimas Schnitzer
(cituotas 11 nuorodoje, 35 punktas); 2000 m. spalio 3 d. Sprendimas Corsten
(C‑58/98 Rink. p. I‑7919, 39 punktas) ir sprendimas Säger
(cituotas 12 nuorodoje, 15 punktas).
(18)
–	2002 m. sausio 22 d. Sprendimas Canal Satélite Digital
(C‑390/99, Rink. p. I‑607, 39 punktas).
(19)
–	1981 m. gruodžio 17 d. Sprendimas Webb
(279/80, Rink. p. 3305, 17 punktas); sprendimai Säger (cituotas 12 nuorodoje, 15 punktas); Komisija prieš Belgiją
(cituotas 3 nuorodoje, 37 punktas); Corsten
(cituotas 17 nuorodoje, 35 punktas); Canal Satélite Digital
(cituotas 18 nuorodoje, 36 ir 38 punktai) ir Komisija prieš Portugaliją
(cituotas 5 nuorodoje, 60 ir 66 punktai).
(20)
–	Žr. šiuo klausimu Sprendimą Canal Satélite Digital (cituotas 18 nuorodoje, 37 punktas su kitomis nuorodomis).
(21)
–	Nusistovėjusi teismų praktika nuo 1979 m. vasario 20 d. Sprendimo Rewe‑Zentral, vadinamo „ Cassis de Dijon “ (120/78, Rink. p. 649, 8 punktas). Laisvės teikti paslaugas srityje žr. sprendimą Canal Satélite Digital
(cituotas 18 nuorodoje, 37 punktas). Sprendimas Corsten
(cituotas 17 nuorodoje, 31 ir 35 punktai) taip pat paremtas šia argumentacija.
(22)
–	Vien tik aplinkybė, kad viena valstybė narė priima švelnesnes nuostatas nei kita valstybė narė nereiškia, kad antros valstybės narės nuostatos yra neproporcingos, ir todėl nesuderinamos su Bendrijos teise; žr. 1995 m. gegužės 10 d. Sprendimą Alpine Investments
(C‑384/93, Rink. p. I‑1141, 51 punktas); 1996 m. gruodžio 12 d. Sprendimą Reisebüro Broede
(C‑3/95, Rink. p. I‑6511, 42 punktas); 2001 m. vasario 1 d. Sprendimą Mac Que ir kt.
(C‑108/96, Rink. p. I‑837, 33 ir 34 punktai) ir 2002 m. liepos 11 d. Sprendimą Gräbner
(C‑264/00, Rink. p. I‑6515, 46 ir 47 punktai).
(23)
–	Tas pats apie amatininkų profesijas pasakyta sprendime Corsten (cituotas 17 nuorodoje, 31 punktas).
(24)
–	Žr. 19 nuorodoje cituotą teismų praktiką.
(25)
–	Taip dėl pareigos būti įrašytam į amatų rejestrą nuspręsta sprendime Corsten (cituotas 17 nuorodoje, 45, 47 ir 48 punktai), taip pat žr. sprendimą Schnitzer
(cituotas 11 nuorodoje, 36–39 punktai).
(26)
–	Pirmiausia žr. 35–42 šios išvados punktus.
(27)
–	Sprendimai Komisija prieš Belgiją
(cituotas 3 nuorodoje, 39 punktas) ir Komisija prieš Portugaliją
(cituotas 5 nuorodoje, 66 punktas).
(28)
–	Komisija nurodo sprendimą Komisija prieš Belgiją
(cituotas 3 nuorodoje, 40 punktas).
(29)
–	Tą patį pažymėjo generalinis advokatas S. Alber 2003 m. rugsėjo 16 d. išvadoje byloje Komisija prieš Portugaliją
(cituotas 5 nuorodoje, 88 punktas). Vis dėlto atvejis šioje byloje nuo kitų pareigų turėti legitimacijos pažymėjimą, kaip antai turizmo gidų, nagrinėtų 1994 m. kovo 22 d. Sprendime Komisija prieš Ispaniją
(C‑375/92, Rink. p. I‑923, 21 punktas su kitomis nuorodomis), skiriasi būtent dėl apsaugotino teisinio gėrio svarbos (žr. pirmesnį 32 punktą).
(30)
–	Dėl prevencinės kontrolės leistinumo taip pat žr. šios išvados 34 punktą; ten pateikti paaiškinimai taikytini ir privačių saugos tarnybų ir detektyvų darbuotojams.
(31)
–	Žr. 19 nuorodoje cituotą teismų praktiką.
(32)
–	Vis dėlto galėtų būti reikalaujama patvirtinimo, kad atitinkami darbuotojai susipažino su specialių priimančios valstybės teisės normų pagrindais, pavyzdžiui, su galimomis nuostatomis dėl šaunamųjų ginklų panaudojimo, būtinosios ginties panaudojimo arba dėl privačių asmenų turimos sulaikymo teisės. Tačiau taip neturėtų būti pernelyg apsunkinta ar vilkinama laisvė teikti paslaugas.
(33)
–	Sprendimas Canal Satélite Digital
(cituotas 18 nuorodoje, 35 punktas su kitomis nuorodomis).
(34)
–	Tokia išvada daroma ir sprendime Komisija prieš Portugaliją
(cituotas 5 nuorodoje, 66 punktas).