62011CC0451_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. De onderhavige zaak biedt het Hof gelegenheid nader invulling te geven aan de draagwijdte van artikel 7 van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad(2) van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie.(3) Deze bepaling houdt in dat een gezinslid van een Turkse werknemer dat toestemming heeft gekregen om zich bij hem te voegen op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst, het recht heeft te reageren op een arbeidsaanbod wanneer hij sedert ten minste drie jaar aldaar legaal woont, en er vrije toegang heeft tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze wanneer hij sedert ten minste vijf jaar aldaar legaal woont.
2. Het Hof moet met name beslissen of een onderdaan van een derde land die niet de Turkse nationaliteit bezit, kan worden aangemerkt als gezinslid van een Turkse werknemer in de zin van deze bepaling en zich aldus kan beroepen op de rechten die hem krachtens deze bepaling worden toegekend.
3. In deze conclusie zal ik uiteenzetten waarom ik van mening ben dat artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat een onderdaan van een derde land die niet de Turkse nationaliteit bezit en ten minste vijf jaar met zijn echtgenoot, een Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behoort, heeft samengewoond, kan worden gekwalificeerd als „gezinslid” van een Turkse werknemer.
4. Vervolgens zal ik het Hof in overweging geven te verklaren dat een dergelijke onderdaan, die als gezinslid van een Turkse werknemer aanspraak heeft op de rechten van deze bepaling, deze rechten niet verliest wegens de echtscheiding van deze Turkse werknemer, die wordt uitgesproken op een datum na de verkrijging van die rechten.
I – Toepasselijke bepalingen
A – Recht van de Unie
1. Associatieovereenkomst
5. Teneinde het vrije verkeer van Turkse werknemers op het grondgebied van de Gemeenschap te regelen, is op 12 september 1963 tussen de Gemeenschap en de Republiek Turkije een associatieovereenkomst gesloten. Deze overeenkomst heeft tot doel „de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de partijen te bevorderen, met volledige inachtneming van de noodzaak de versnelde ontwikkeling van de economie van Turkije en de verruiming van de werkgelegenheid en de verbetering van de levensomstandigheden van het Turkse volk te verzekeren”.(4)
6. Het door deze overeenkomst beoogde vrije verkeer van Turkse werknemers moet geleidelijk worden verwezenlijkt overeenkomstig nadere regels die worden vastgesteld door de Associatieraad, die is belast met de toepassing en de geleidelijke ontwikkeling van de associatieregeling.(5)
2. Het aanvullende protocol bij de associatieovereenkomst
7. Het aanvullende protocol bij de associatieovereenkomst(6) stelt de voorwaarden, de wijze en het ritme van de overgangsfase van de associatie vast. Titel II ervan bevat meerdere artikelen betreffende het verkeer van personen en diensten.
8. Artikel 59 ervan bepaalt dat „[o]p de onder dit protocol vallende gebieden, [...] de behandeling van Turkije niet gunstiger [mag] zijn dan die welke de lidstaten elkaar toekennen krachtens het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap”.
3. Besluit nr. 1/80
9. Op deze grondslag heeft de Associatieraad besluit nr. 1/80 vastgesteld, dat er met name toe strekt de rechtssituatie van werknemers en hun gezinsleden te verbeteren ten opzichte van de regeling van besluit nr. 2/76 van de Associatieraad van 20 december 1976 betreffende de tenuitvoerlegging van artikel 12 van de associatieovereenkomst. Dat besluit voorzag, ten behoeve van de Turkse werknemers, in een geleidelijk ruimer wordend recht op toegang tot de arbeidsmarkt in de lidstaat van ontvangst, alsmede, ten gunste van de kinderen van deze werknemers, in het recht op toegang tot onderwijs.
10. De bepalingen die van toepassing zijn op de rechten van gezinsleden van een Turkse werknemer staan opgesomd in artikel 7 van besluit nr. 1/80. Dit artikel luidt:
„Gezinsleden van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer, die toestemming hebben gekregen om zich bij hem te voegen:
– hebben het recht om – onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang – te reageren op een arbeidsaanbod wanneer zij sedert ten minste [drie] jaar aldaar legaal wonen;
– hebben er vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te hunner keuze wanneer zij sedert ten minste [vijf] jaar aldaar legaal wonen.
Kinderen van Turkse werknemers die in het gastland een beroepsopleiding hebben voltooid, kunnen, ongeacht hoe lang zij in de betreffende lidstaat wonen, in die lidstaat op ieder arbeidsaanbod reageren, op voorwaarde dat één van de ouders gedurende ten minste drie jaar legaal in de betrokken lidstaat heeft gewerkt.”
B – Nationaal recht
11. § 4, lid 5, van de wet inzake het verblijf, het werk en de integratie van vreemdelingen op het federale grondgebied (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet) van 30 juli 2004(7) bepaalt dat een vreemdeling die krachtens de associatieovereenkomst beschikt over een verblijfsrecht, het bestaan van dit recht moet aantonen door overlegging van een verblijfsvergunning, indien hij niet beschikt over een vestigingsvergunning of een vergunning tot duurzaam verblijf in de Europese Unie. De verblijfsvergunning wordt op verzoek afgegeven.
II – Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vraag
12. Verzoekster in het hoofdgeding, mevrouw Dülger, is Thais onderdaan en geboren op 26 juli 1973 te Buriram (Thailand). Zij is op 30 juni 2002 in het bezit van een toeristenvisum het Duitse grondgebied binnengekomen.
13. Op 12 september 2002 is zij in Denemarken in het huwelijk getreden met de heer Dülger, een op 1 december 1960 in Turkije geboren Turkse onderdaan. Deze is sinds 1988 in het bezit van een verblijfsvergunning voor onbepaalde duur in Duitsland. Hij heeft er bij verschillende werkgevers gewerkt, tussen 1 oktober 2002 en 30 juni 2004, 1 augustus 2004 en 8 juni 2005, 1 maart 2006 en 15 maart 2008 en tussen 1 juni 2008 en 31 december 2009. Dienaangaande staat vast dat Dülger in de relevante periode Turks onderdaan was, behorend tot de legale arbeidsmarkt in de zin van artikel 7 van besluit nr. 1/80.(8)
14. Op 18 september 2002 heeft verzoekster in het hoofdgeding bij de Duitse autoriteiten een verblijfsvergunning aangevraagd en daarbij vermeld dat zij gehuwd was en twee kinderen had, die in 1996 en 1998 waren geboren in Thailand. Zij kreeg een tijdelijke verblijfsvergunning om met haar echtgenoot te kunnen samenleven. Deze vergunning werd regelmatig verlengd, voor het laatst van 10 september 2008 tot en met 26 juni 2011. Sinds 21 juni 2011 is verzoekster in het bezit van een overbruggingsverblijfsvergunning.
15. Het Verwaltungsgericht Giessen (Duitsland) benadrukt dat verzoekster in het hoofdgeding zonder onderbreking met Dülger heeft samengewoond vanaf hun huwelijk in september 2002 tot hun scheiding in juni 2009.
16. Op 3 juni 2009 heeft verzoekster in het hoofdgeding haar echtgenoot verlaten en verhuisde met haar twee dochters, die op 1 juli 2006 Duitsland waren binnengekomen, naar een vrouwenopvanghuis in Friedberg (Duitsland). Sindsdien ontvangt zij voor zichzelf en haar dochters een sociale uitkering. De scheiding van haar echtgenoot werd op 3 februari 2011 definitief.
17. Bij brief van 9 september 2009 heeft de vreemdelingendienst van Wetteraukreis (district Wetterau) verzoekster in het hoofdgeding gewezen op het feit dat zij, na haar echtgenoot te hebben verlaten, een zelfstandig verblijfsrecht had verkregen. Dit recht was echter slechts gedurende een jaar niet aan de voorwaarde gebonden dat verzoekster aantoonde dat zij in staat was in haar levensonderhoud en dat van haar kinderen te voorzien. Indien zij na 4 juni 2010 nog steeds op sociale bijstand aangewezen was, zou haar verblijfsvergunning (en die van haar kinderen) achteraf tijdelijk worden en zou zij het land moeten verlaten. Enkel indien zij en haar kinderen voor die datum zelfstandig in hun levensonderhoud konden voorzien, zou haar verblijfsrecht kunnen worden gehandhaafd.
18. Op 18 september 2009 heeft verzoekster in het hoofdgeding bij de Wetteraukreis een verblijfsvergunning aangevraagd op basis van artikel 4, lid 5, van de genoemde wet inzake het verblijf, het werk en de integratie van vreemdelingen op het federale grondgebied, stellende dat zij rechten had verworven krachtens artikel 7 van besluit nr. 1/80. Haars inziens is zij gezinslid van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer, met wie zij ten minste drie jaar legaal heeft samengewoond; of het gezinslid eveneens de Turkse nationaliteit bezit, zou daarbij irrelevant zijn.
19. Bij besluit van 15 maart 2010 heeft de Wetteraukreis de aanvraag van verzoekster in het hoofdgeding afgewezen op de grond dat zij geen enkel recht had verworven krachtens deze bepaling. Enkel Turkse gezinsleden van een Turkse werknemer konden zich namelijk op deze bepaling beroepen. Verder had haar Turkse echtgenoot niet aangetoond dat hij tot de legale arbeidsmarkt behoorde, aangezien hij tijdens hun samenwoning enkel korte periodes had gewerkt.
20. Verzoekster in het hoofdgeding is van dit besluit in beroep gekomen bij de verwijzende rechter. Deze heeft twijfels over de uitlegging die moet worden gegeven aan artikel 7 van besluit nr. 1/80. Het Verwaltungsgericht Giessen heeft dus besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:
„Kan een Thaise onderdaan die met een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer gehuwd was en na toestemming te hebben verkregen zich bij hem te voegen meer dan drie jaar ononderbroken met hem heeft samengewoond, zich beroepen op de rechten die voortvloeien uit artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 [...] zodat zij, gelet op de rechtstreekse werking van die bepaling, een recht van verblijf heeft?”
III – Mijn analyse
21. Vooraf stel ik vast dat verzoekster in het hoofdgeding zonder onderbreking met de Turkse werknemer heeft samengewoond vanaf hun huwelijk, in september 2002, tot hun scheiding op 3 juni 2009.(9) Haar situatie valt zodoende mogelijk niet onder artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80, maar onder artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, ervan, aangezien zij ten minste vijf jaar legaal op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst heeft gewoond.
22. Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, moet dan ook worden bezien of artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat een onderdaan van een derde land die niet de Turkse nationaliteit bezit en ten minste vijf jaar met zijn echtgenoot, een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer, heeft samengewoond, kan worden gekwalificeerd als „gezinslid” van een Turkse werknemer. Ingeval deze vraag bevestigend wordt beantwoord, verliest deze persoon dan de rechten van deze bepaling door de echtscheiding van deze Turkse werknemer, die wordt uitgesproken nadat deze rechten zijn verkregen?
A – Het begrip gezinslid
23. Het Hof heeft zich al eerder over het begrip „gezinslid” van een Turkse werknemer in de zin van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 uitgesproken. Het heeft met name geoordeeld dat het kind van een Turkse werknemer, zelfs na meerderjarig te zijn geworden en niet ten laste van zijn ouders te komen maar een zelfstandig bestaan te leiden in de lidstaat van ontvangst, deze hoedanigheid behield.(10) Ook heeft het Hof geoordeeld dat de kwalificatie „gezinslid” van een Turkse werknemer niet beperkt blijft tot bloedverwanten. Zo is een stiefzoon beneden de 21 jaar of ten laste komend van een Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behoort, een gezinslid van deze werknemer.(11)
24. Thans echter moet het Hof voor het eerst antwoord geven op de vraag of een onderdaan van een derde land die niet de Turkse nationaliteit bezit, kan worden gekwalificeerd als „gezinslid” van een Turkse werknemer, in de zin van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80, en aldus de door dit artikel toegekende rechten geniet. Op dit punt lijkt mij het feit dat, zoals de verwijzende rechter benadrukt, het Hof in diverse arresten over deze bepaling heeft gesproken van de rechten van de Turkse
gezinsleden van een Turkse werknemer(12), niet relevant voor de beslechting van het hoofdgeding. In de betrokken zaken had het gezinslid van de Turkse werknemer namelijk daadwerkelijk de Turkse nationaliteit, in tegenstelling tot het geval dat thans voorligt.
25. Bij een eerste lezing van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 stel ik vast dat deze bepaling vier voorwaarden stelt voor de toekenning van de hierin bepaalde rechten, namelijk dat de belanghebbende een gezinslid is van een Turkse werknemer, dat deze werknemer behoort tot de legale arbeidsmarkt, dat het gezinslid toestemming heeft gekregen om zich bij deze werknemer te voegen en, tot slot, dat hij ten minste drie jaar of ten minste vijf jaar in de lidstaat van ontvangst heeft gewoond. Uit de tekst van deze bepaling komt dus niet naar voren dat voor de hoedanigheid van gezinslid enig nationaliteitsvereiste geldt, anders dan voor de werknemer via welke het gezinslid deze rechten verwerft. Deze werknemer moet namelijk ontegenzeggelijk in het bezit zijn van de Turkse nationaliteit.
26. Aangezien de associatieovereenkomst het vrije verkeer van Turkse werknemers op het grondgebied van de Unie beoogt te regelen, bestaat er evenwel twijfel over de vraag of een onderdaan van een derde land die niet de Turkse nationaliteit bezit, kan worden gekwalificeerd als „gezinslid” van een Turkse werknemer en aldus een beroep kan doen op de in artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 bedoelde rechten.
27. Het begrip „gezinslid” in de zin van deze bepaling moet, zoals het Hof heeft aangegeven in het arrest Ayaz, op Unieniveau uniform worden uitgelegd teneinde de homogene toepassing ervan in de lidstaten te waarborgen.(13) De betekenis ervan dient derhalve te worden bepaald aan de hand van het doel dat ermee wordt nagestreefd en de desbetreffende context.(14)
28. Dienaangaande wil ik er nogmaals op wijzen dat artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 een dubbele doelstelling nastreeft. In eerste instantie, vóór het verstrijken van het aanvankelijke tijdvak van drie jaar, beoogt die bepaling de aanwezigheid van de gezinsleden van de migrerende werknemer bij die werknemer mogelijk te maken, om zo door middel van gezinshereniging de arbeid en het verblijf van de reeds legaal in de lidstaat van ontvangst geïntegreerde Turkse werknemer te bevorderen.(15)
29. Vervolgens beoogt die bepaling de duurzame integratie van het gezin van de Turkse migrerende werknemer in de lidstaat van ontvangst te versterken door een gezinslid dat gedurende drie jaar legaal in dat land heeft gewoond, de mogelijkheid te bieden zelf de arbeidsmarkt te betreden. Het voornaamste doel is dus de samenhang van het gezin, waarvan het hoofdbestanddeel, namelijk het echtpaar, al legaal is geïntegreerd in de lidstaat van ontvangst, te consolideren.(16) Door de echtgenoot de middelen te geven om aldaar zelf in zijn levensonderhoud te voorzien, versterkt de bepaling de potentiële economische situatie van het gezin, hetgeen ontegenzeggelijk een integratiefactor vormt.
30. Door de werking van dit stelsel, dat is ontworpen ter bevordering van de integratie van de Turkse werknemer, verkrijgt de echtgenoot na de vereiste termijn een zelfstandige positie die voortvloeit uit de aard van het door de specifieke bepalingen georganiseerde systeem.(17)
31. Naar mijn mening komt duidelijk uit deze rechtspraak naar voren dat, ofschoon artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 van toepassing is op het gezinslid van de Turkse werknemer, deze bepaling niettemin is vastgesteld met het doel de eenheid van het gezin te bewaren, zodat de Turkse werknemer echt in de lidstaat van ontvangst kan integreren. De partijen bij de associatieovereenkomst waren namelijk van mening dat de aanwezigheid van de gezinsleden van deze werknemer voor hem van wezenlijk belang was om hem in deze lidstaat de best mogelijke werkomstandigheden te bieden. Aldus is deze bepaling vanuit menselijk oogpunt bijzonder belangrijk.
32. Het is volgens mij dan ook van weinig belang of het gezinslid van de Turkse werknemer dat toestemming heeft gekregen om zich bij hem te voegen, al dan niet de Turkse nationaliteit bezit. Het gezin wordt niet gedefinieerd door het bezit van dezelfde nationaliteit, maar door de nauwe banden die twee of meer personen verenigen, ongeacht of dit banden van juridische aard zijn, ontstaan door bijvoorbeeld huwelijk, zoals in het hoofdgeding, dan wel bloedbanden.
33. Ik zie niet in waarom een Turkse werknemer zijn gezinsbanden moet kunnen continueren indien zijn echtgenoot dezelfde nationaliteit heeft, terwijl hij zijn echtgenoot niet aan zijn zijde zou mogen hebben indien deze een andere dan de Turkse nationaliteit bezit. Dat zou uiteindelijk betekenen dat de aanwezigheid van een echtgenoot met dezelfde nationaliteit van meer belang wordt gevonden voor de integratie van de Turkse werknemer in de lidstaat van ontvangst dan de aanwezigheid van een echtgenoot zonder de Turkse nationaliteit. Ook zou, in een vergelijkbare situatie, een echtgenote zonder de Turkse nationaliteit minder goed worden behandeld dan de echtgenote met de Turkse nationaliteit, wat een onaanvaardbare discriminatie zou zijn.
34. Een dergelijke opvatting is niet alleen niet te rechtvaardigen, maar ook in strijd met de doelstelling van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 zelf, alsook met het recht van de Turkse werknemer op eerbiediging van zijn privéleven en familie- en gezinsleven, beschermd in artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Op grond van artikel 51, lid 1, ervan zijn deze bepalingen van toepassing wanneer de lidstaten het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Zoals het Hof heeft aangegeven in punt 23 van het arrest Kahveci en Inan, is artikel 7 van besluit nr. 1/80 een bestanddeel van de rechtsorde van de Unie en zijn de lidstaten dus aan de ingevolge deze bepaling op hen rustende verplichtingen gebonden op precies dezelfde wijze als zij de in de Unieregeling verankerde rechten moeten eerbiedigen.
35. Anders dan door de Duitse en de Italiaanse regering wordt betoogd, vind ik niet dat de werkingssfeer van besluit nr. 1/80 door mijn analyse wordt uitgebreid.
36. Zoals ik eerder heb aangegeven, blijft de Turkse werknemer de belangrijkste begunstigde van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80, aangezien deze bepaling tot doel heeft, de eenheid van het gezin te bewaren zodat deze werknemer daadwerkelijk in de lidstaat van ontvangst kan worden opgenomen. De rechten die deze bepaling toekent aan de gezinsleden van een Turkse werknemer zijn afgeleide rechten, die zij enkel verkrijgen in de hoedanigheid van gezinslid. De Turkse werknemer blijft dus de bepalende factor, zonder wie een gezinslid deze rechten niet kan verkrijgen.(18)
37. Daarenboven wijs ik er nogmaals op dat artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 bepaalt dat deze rechten kunnen worden verkregen door de gezinsleden van een tot de legale arbeidsmarkt van de lidstaat behorende Turkse werknemer, die toestemming hebben gekregen om zich bij hem te voegen. (19) De lidstaten behouden dus hun vrijheid om al dan niet toestemming te geven voor de gezinshereniging.(20) Pas wanneer zij uitdrukkelijk toestemming hebben gegeven voor deze gezinshereniging, moeten zij de door deze bepaling gewaarborgde rechten naleven.
38. Mijn analyse wordt overigens bevestigd door het feit dat de beginselen die zijn erkend in het kader van de artikelen 45 VWEU, 46 VWEU en 47 VWEU, volgens vaste rechtspraak zo veel mogelijk moeten worden toegepast op Turkse onderdanen die de bij besluit nr. 1/80 toegekende rechten genieten.(21)
39. Zo heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat het begrip „gezinslid” van een Turkse werknemer, in de zin van artikel 7, eerste alinea, van dit besluit, moet worden uitgelegd onder verwijzing naar de uitlegging van ditzelfde begrip in artikel 10, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1612/68(22), betreffende de werknemers die onderdaan zijn van een lidstaat.(23) Zoals de Europese Commissie benadrukt, noemt deze bepaling uitdrukkelijk de echtgenoot, ongeacht nationaliteit, van de werknemer die onderdaan is van een lidstaat.
40. Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1612/68 is ingetrokken bij richtlijn 2004/38/EG(24), waarvan artikel 38, lid 3, bepaalt dat verwijzingen naar de richtlijnen en de ingetrokken bepalingen worden gelezen als verwijzingen naar de richtlijn 2004/38.
41. In dit verband komt uit punt 5 van de considerans van richtlijn 2004/38 naar voren dat het recht van alle burgers van de Unie van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten – wil het bestaan onder objectieve voorwaarden van vrijheid en waardigheid – ook moet worden verleend aan familieleden, ongeacht hun nationaliteit. Dienovereenkomstig bevat artikel 2, lid 2, van deze richtlijn, dat het begrip gezinslid definieert, geen enkele voorwaarde met betrekking tot de nationaliteit van de gezinsleden van een burger van de Unie. Evenzo zijn de bepalingen van richtlijn 2004/38 die rechten toekennen aan de gezinsleden van een burger van de Unie, ook van toepassing op degenen die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten.(25)
42. De Duitse regering betwijfelt echter of in dit geval kan worden verwezen naar richtlijn 2004/38 en naar de uitlegging die wordt gegeven aan het begrip gezinslid, als het gaat om de vaststelling van de draagwijdte van dit begrip in de zin van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80. Zij is in wezen van mening dat het sinds het arrest van 8 december 2011, Ziebell(26), niet langer mogelijk is het begrip „gezinslid” van deze bepaling uit te leggen onder verwijzing naar de uitlegging van hetzelfde begrip in richtlijn 2004/38, aangezien er wezenlijke verschillen bestaan tussen de regels van de associatieovereenkomst, die een puur economische doelstelling nastreven, en deze laatste bepalingen, die tot doel hebben de uitoefening van het fundamentele en individuele recht op vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat rechtstreeks aan de burgers van de Unie wordt toegekend door het VEU, te vergemakkelijken.(27)
43. Ik deel deze twijfel niet.
44. In de zaak waarin dit arrest is gewezen, deed verzoeker in het hoofdgeding een beroep op de versterkte bescherming tegen verwijdering, voorzien in artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 ten gunste van burgers van de Unie. Hij was van mening dat dit artikel krachtens vaste rechtspraak naar analogie moest worden toepast op een situatie die viel onder artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80.
45. Het Hof heeft toen aangegeven dat, om vast te stellen of een Unierechtelijke bepaling naar analogie kan worden toegepast in het kader van de associatieovereenkomst, de door de associatieovereenkomst nagestreefde doelstelling en de context ervan moeten worden vergeleken met die van de betrokken Unierechtelijke handeling.(28) Zo merkt het Hof op dat de associatieovereenkomst, anders dan het recht van de Unie zoals dit uit richtlijn 2004/38 voortvloeit, een louter economisch doel nastreeft en zich beperkt tot de geleidelijke totstandbrenging van het vrij verkeer van werknemers.(29) Vervolgens legt het Hof uit dat het begrip burgerschap rechtvaardigt dat enkel aan burgers van de Unie aanzienlijk versterkte waarborgen inzake verwijdering, zoals de waarborgen van artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38, worden toegekend. Het concludeert dus dat het stelsel van versterkte bescherming tegen verwijdering van deze bepaling niet naar analogie kan worden toegepast op situaties die onder artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 vallen.(30)
46. Voor analoge toepassing is dus geen plaats, omdat het stelsel van versterkte bescherming niet is gericht op de werknemers die onderdaan zijn van een derde land, maar op de burgers van de Unie, waarvoor de wetgever van de Unie des te meer waarborgen heeft voorzien naarmate zij sterker in de lidstaat van ontvangst zijn geïntegreerd.
47. In casu is er echter geen sprake van om op Turkse werknemers hetzelfde stelsel en dezelfde waarborgen toe te passen als geldend voor de burgers van de Unie. Het gaat erom de strekking vast te stellen van het begrip gezinslid in de context van de gezinshereniging. Uit de punten 5 en 6 van de considerans van richtlijn 2004/38 blijkt echter dat deze richtlijn, door een recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaat toe te kennen aan gezinsleden van de burger van de Unie, de uitoefening van dit recht wil vergemakkelijken door hem tevens de mogelijkheid te geven de banden met zijn familie in stand te houden, ongeacht de nationaliteit van het familielid.
48. Het begrip gezinslid moet dus naar mijn mening dezelfde strekking hebben, aangezien het wordt gebruikt in bepalingen die in de twee teksten dezelfde doelstelling hebben. Juist om deze reden heeft het Hof meermalen geoordeeld dat de beginselen die in het kader van de artikelen 45 VWEU tot en met 47 VWEU gelden, zo veel mogelijk moeten worden toegepast op onderdanen die door de associatieovereenkomst verleende rechten genieten.(31)
49. Ik zie niet in hoe in de context van instandhouding van de gezinsbanden kan worden gesteld dat het gezinsbegrip een andere inhoud kan hebben naargelang men burger van de Unie dan wel Turkse werknemer is. In beide gevallen gaat het erom de sociale stabiliteit van de betrokkene te vergroten door hem in staat te stellen de leden van zijn gezin bij zich te hebben en een normaal gezinsleven te leiden. De aanwezigheid van de echtgenoot, ongeacht zijn nationaliteit, is onmisbaar om deze doelstellingen te bereiken.
50. Deze oplossing lijkt mij te meer gerechtvaardigd, daar zij ook van belang is voor besluit nr. 3/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen van de lidstaten der Europese Gemeenschappen op Turkse werknemers en hun gezinsleden(32), dat de socialezekerheidsregelingen van de lidstaten coördineert om ervoor te zorgen dat Turkse werknemers die werken of hebben gewerkt in een of meer lidstaten van de Gemeenschap, alsmede de gezinsleden van deze werknemers en hun nabestaanden, uitkeringen kunnen ontvangen in de traditionele takken van de sociale zekerheid.
51. Artikel 1, sub a, van besluit nr. 3/80 bepaalt namelijk dat, voor de toepassing van dit besluit, onder het begrip gezinslid hetzelfde wordt verstaan als in artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1408/71.(33) Dit artikel definieert met name het begrip gezinslid als iedere persoon die wordt aangemerkt of erkend als gezinslid.
52. Daarenboven vloeit voort uit ’s Hofs rechtspraak, dat artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1408/71, waarin de personele werkingssfeer van deze verordening wordt afgebakend, betrekking heeft op twee duidelijk onderscheiden categorieën personen: de werknemers enerzijds, en hun gezinsleden en hun nagelaten betrekkingen anderzijds. De eersten moeten, om onder de verordening te vallen, onderdaan zijn van een lidstaat, dan wel op het grondgebied van een lidstaat wonende staatlozen of vluchtelingen. Daarentegen geldt voor de toepasselijkheid van deze verordening geen enkele voorwaarde inzake de nationaliteit van de gezinsleden (34) of de nagelaten betrekkingen van werknemers die onderdaan zijn van de Unie.(35) Ook heeft het Hof geoordeeld dat de definitie van de personele werkingssfeer van besluit nr. 3/80 in artikel 2 ervan, is afgeleid van dezelfde definitie in artikel 2, lid 1, van verordening nr . 1408/71.(36)
53. Wanneer, zoals ik meen, het begrip „gezinslid” in de zin van artikel 1, sub a, van besluit nr. 3/80 aldus moet worden uitgelegd dat hiervoor geen enkel nationaliteitsvereiste geldt, moet aan hetzelfde begrip in artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 dezelfde uitlegging worden gegeven.
54. De Duitse regering is voorts in wezen van mening dat een dergelijke uitlegging tot gevolg heeft dat, in strijd met artikel 59 van het aanvullende protocol bij de associatieovereenkomst, gezinsleden van een Turkse onderdaan gunstiger worden behandeld dan gezinsleden van een burger van de Unie. Zij licht dit toe als volgt: Krachtens richtlijn 2004/38 geldt voor het behoud van het verblijfsrecht van een onderdaan uit een derde land die is gescheiden van een burger van de Unie, de voorwaarde dat hij beschikt over voldoende bestaansmiddelen, totdat hij na vijf jaar legaal verblijf een permanent verblijfsrecht op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst verkrijgt. Het recht dat een gezinslid van een Turkse werknemer ontleent aan artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80, wordt daarentegen reeds verkregen na drie jaar legaal verblijf in de lidstaat van ontvangst en is niet onderworpen aan voorwaarden voor het behoud ervan. Volgens de Duitse regering zou de werkingssfeer van deze gunstiger behandeling, bij een uitlegging van deze bepaling in die zin dat zij tevens van toepassing is op een gezinslid van een onderdaan uit een derde land die niet de Turkse nationaliteit bezit, dan nog ruimer worden dan nu reeds het geval is.
55. Op dit punt hoeft enkel te worden herinnerd aan de uitspraak van het Hof dat de situatie van een gezinslid van een Turkse migrerende werknemer niet nuttig kan worden vergeleken met die van het gezinslid van een Unieburger, gezien de aanzienlijke verschillen tussen hun respectieve rechtsposities.(37)
56. Met name moet worden opgemerkt dat ingevolge artikel 5, lid 2, van richtlijn 2004/38 de familieleden van een burger van de Unie die onderdaan zijn van een derde land, het grondgebied van de lidstaten mogen binnenkomen onder de enkele voorwaarde dat zij een inreisvisum of een geldige verblijfstitel bezitten. De lidstaten moeten daarbij alle faciliteiten verlenen om deze visa kosteloos en zo spoedig mogelijk via een versnelde procedure te verkrijgen. Artikel 7, eerste alinea, van besluit nº 1/80 stelt voor gezinshereniging daarentegen uitdrukkelijk de voorwaarde dat overeenkomstig de wetgeving van de lidstaat van ontvangst toestemming is verkregen om zich bij de migrerende Turkse werknemer te voegen.
57. Voorts heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat „Turkse onderdanen, anders dan werknemers uit de lidstaten, niet het recht hebben zich vrij binnen de [Unie] te verplaatsen, doch slechts bepaalde rechten genieten en dat alleen in de lidstaat van ontvangst”(38) .
58. Bovendien noemt de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de voorwaarden waaronder de aan artikel 7 van besluit nr. 1/80 ontleende rechten kunnen worden beperkt, naast de uitzondering op grond van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, die evenzeer van toepassing is op Turkse onderdanen als op onderdanen van de lidstaten, een tweede grond voor het vervallen van deze rechten, die uitsluitend geldt voor Turkse migranten, namelijk het feit dat zij de lidstaat van ontvangst gedurende langere tijd zonder gegronde redenen verlaten. In dat geval mogen de autoriteiten van die lidstaat, wanneer de belanghebbende zich later opnieuw in de betrokken lidstaat wil vestigen, verlangen dat hij een nieuw verzoek om toelating indient, hetzij om zich te voegen bij de Turkse werknemer, indien hij nog steeds te zijnen laste komt, hetzij voor het verrichten van arbeid op de grondslag van artikel 6 van dat besluit.(39)
59. Derhalve ben ik, gelet op al het voorgaande, van mening dat artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat een onderdaan van een derde land die niet de Turkse nationaliteit bezit en ten minste vijf jaar heeft samengewoond met zijn echtgenoot, een Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt behoort, kan worden gekwalificeerd als „gezinslid” van een Turkse werknemer.
B – Behoud van krachtens artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 vóór de ontbinding van het huwelijk verkregen rechten
60. Thans moet worden bezien of het gezinslid van een Turkse werknemer de rechten die hij ontleent aan artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80, verliest wegens zijn echtscheiding van deze Turkse werknemer, die na de verkrijging van deze rechten is uitgesproken.
61. Blijkens de feiten van het hoofdgeding heeft verzoekster haar echtgenoot verlaten op 3 juni 2009 en is de echtscheiding op 3 februari 2011 definitief geworden. Voorts heeft verzoekster in het hoofdgeding zonder onderbreking met haar echtgenoot samengewoond vanaf hun huwelijk in september 2002 tot aan hun scheiding in juni 2009.
62. Op de datum waarop de echtscheiding definitief is geworden, had verzoekster ten minste vijf jaar samengewoond met haar echtgenoot en dus het recht op toegang tot de arbeidsmarkt reeds verkregen op basis van artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80.
63. Dienaangaande heeft het Hof uitgemaakt dat het gezinslid weliswaar in beginsel en behoudens gegronde redenen daadwerkelijk bij de migrerende werknemer moet wonen zolang het niet zelf recht op toegang tot de arbeidsmarkt heeft – met andere woorden vóór het verstrijken van het tijdvak van drie jaar –, maar dat dit niet langer het geval is wanneer de betrokkene dat recht legaal heeft verkregen op grond van artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80, en dus zeker wanneer hij na vijf jaar een onvoorwaardelijk recht op arbeid heeft.(40)
64. Zodra de voorwaarden van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 zijn vervuld, verleent die bepaling het gezinslid van een Turkse werknemer immers een eigen recht op toegang tot de arbeidsmarkt in de lidstaat van ontvangst, en daarmee gepaard gaand het recht om verder in die staat te verblijven.(41)
65. Rechten die rechtmatig zijn verkregen op grond van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 zijn dus onafhankelijk van het voortbestaan van de voorwaarden die vervuld moesten zijn om deze rechten te doen ontstaan. Het gezinslid dat al houder is van rechten krachtens dit besluit, kan zo zijn situatie in de lidstaat van ontvangst geleidelijk consolideren en hier duurzaam integreren door er een van de persoon aan wie hij die rechten heeft ontleend, onafhankelijk leven te leiden.(42)
66. Zoals het Hof in punt 41 van het arrest Bozkurt heeft benadrukt, geeft een dergelijke uitlegging slechts uiting aan het meer algemene beginsel van eerbiediging van verkregen rechten, dat is erkend in de rechtspraak van het Hof. Met andere woorden: wanneer een gezinslid van een Turkse werknemer rechtsgeldig rechten heeft verworven op grond van een bepaling van besluit nr. 1/80, hangen die rechten niet langer af van het voortbestaan van de omstandigheden op grond waarvan zij zijn ontstaan, aangezien een dergelijke voorwaarde niet in dat besluit wordt gesteld.(43)
67. Ik ben derhalve van mening dat artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat een onderdaan van een derde land die niet de Turkse nationaliteit bezit, die in zijn hoedanigheid van gezinslid van een Turkse werknemer de rechten heeft verkregen van deze bepaling, deze rechten niet verliest wegens de echtscheiding van deze Turkse werknemer, die wordt uitgesproken op een datum na de verkrijging ervan.
IV – Conclusie
68. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de vragen van het Verwaltungsgericht Giessen te beantwoorden als volgt:
„Artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie, vastgesteld door de Associatieraad, die is ingesteld bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand is gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, welke op 12 september 1963 te Ankara is ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds, en die namens laatstgenoemde is gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963, moet aldus worden uitgelegd dat:
– een onderdaan van een derde land die niet de Turkse nationaliteit bezit en ten minste vijf jaar heeft samengewoond met zijn echtgenoot, een Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt behoort, kan worden gekwalificeerd als ‚gezinslid’ van een Turkse werknemer;
– een onderdaan van een derde land die niet de Turkse nationaliteit bezit, die in zijn hoedanigheid van gezinslid van een Turkse werknemer de rechten heeft verkregen van artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80, deze rechten niet verliest wegens de echtscheiding van deze Turkse werknemer, die wordt uitgesproken op een datum na de verkrijging van die rechten.”
(1) .
(2)  – De Associatieraad is opgericht bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, die op 12 september 1963 te Ankara is ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds. Deze Overeenkomst is namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van de Gemeenschap van 23 december 1963 (PB 1964, 217, blz. 3685; hierna: „associatieovereenkomst”).
(3)  – Besluit nr. 1/80 is te vinden in Associatieovereenkomst en protocollen EEG-Turkije en andere basisteksten, Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen, Brussel, 1992.
(4)  – Zie artikel 2, lid 1 van de associatieovereenkomst.
(5)  – Zie artikel 6 van de associatieovereenkomst.
(6)  – Dit protocol is op 23 november 1970 te Brussel ondertekend en namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760/72 van de Raad van 19 december 1972 (PB L 293, blz. 1).
(7)  – BGBl. 2004 I, blz. 1950, in de op 25 februari 2008 bekendgemaakte versie (BGBl. 2008 I, blz. 162).
(8)  – Zie met name punt 5 van de verwijzingsbeslissing.
(9)  – Zie punt 5, sub c, van de verwijzingsbeschikking.
(10)  – Zie met name arresten van 16 maart 2000, Ergat (C-329/97, Jurispr. blz. I-1487, punten 26 en 27), en 4 oktober 2007, Polat (C-349/06, Jurispr. blz. I-8167, punt 21).
(11)  – Zie arrest van 30 september 2004, Ayaz (C-275/02, Jurispr. blz . I-8765).
(12)  –	Zie met name arresten van 22 juni 2000, Eyüp (C-65/98, Jurispr. blz. I-4747); 18 juli 2007, Derin (C-325/05, Jurispr. blz. I-6495), en 22 december 2010, Bozkurt (C-303/08, Jurispr. blz. I-13445).
(13)  – Zie punt 39 van dat arrest.
(14)  – Zie punt 40 van dat arrest.
(15)  – Zie arrest van 29 maart 2012, Kahveci en Inan (C-7/10 en C-9/10, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(16)  – Ibidem (punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(17)  – Ibidem.
(18)  – Zie in die zin arrest Bozkurt, reeds aangehaald (punten 36 en 37).
(19)  – Cursivering van mij.
(20)  – Zie in die zin arrest van 11 november 2004, Cetinkaya (C-467/02, Jurispr. blz. I-10895, punt 22).
(21)  – Zie arrest Ayaz, reeds aangehaald (punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(22)  – Verordening van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB L 257, blz. 2).
(23)  – Zie arrest Ayaz, reeds aangehaald (punt 45).
(24)  – Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158, blz. 77, en rectificaties in PB 2004, L 229, blz. 35, PB 2005, L 197, blz. 34, en PB 2007, L 204, blz. 28).
(25)  –	Zie met name de artikelen 6, lid 2, 7, lid 2, en 12, leden 2 en 3, van deze richtlijn, inzake het recht op verblijf, alsook artikel 16, lid 2, van deze richtlijn, inzake het duurzame verblijfsrecht.
(26)  – C-371/08, Jurispr. blz. I-12735.
(27)  – Zie opmerkingen van de Duitse regering (punten 70-72).
(28)  – Zie arrest Ziebell, reeds aangehaald (punt 62).
(29)  – Ibidem (punt 72).
(30)  – Ibidem (punt 74).
(31)  – Ibidem (punten 66 en 68).
(32)  – PB 1983, C 110, blz. 60.
(33)  – Verordening van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB L 149, blz. 2).
(34)  – Cursivering van mij.
(35)  – Zie arrest van 30 april 1996, Cabanis-Issarte (C-308/93, Jurispr. blz. I-2097, punt 21).
(36)  – Zie arrest van 4 mei 1999, Sürül (C-262/96, Jurispr. blz. I-2685, punt 84).
(37)  – Zie arrest Bozkurt, reeds aangehaald (punt 45 en aangehaalde rechtspraak).
(38)  – Zie arrest Derin, reeds aangehaald (punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(39)  – Ibidem (punt 67).
(40)  – Arrest Bozkurt, reeds aangehaald (punt 35).
(41)  – Ibidem (punt 36).
(42)  – Ibidem (punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(43)  – Zie in dit verband ook arrest van 29 september 2011, Unal (C-187/10, Jurispr. blz. I-9045, punt 50).