62022TJ0498_RES
Causa T-498/22
(pubblicazione per estratto)
Melnichenko
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) del 26 febbraio 2025
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina – Congelamento dei capitali – Restrizioni in materia di ammissione nel territorio degli Stati membri – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi cui si applica il congelamento dei capitali e delle risorse economiche e che costituiscono oggetto di restrizioni in materia di ammissione nel territorio degli Stati membri – Iscrizione e mantenimento del nominativo del ricorrente nell’elenco – Nozione di “associazione” – Articolo 2, paragrafo 1, in fine, della decisione 2014/145/PESC – Eccezione di illegittimità – Errore di valutazione – Diritti fondamentali – Proporzionalità»
Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Obbligo di individuare nella motivazione gli elementi specifici e concreti che giustificano tale misura – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato e che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti
[Art. 296, comma 2, TFUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(v. punti 33-41)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali – Diritti della difesa – Comunicazione degli elementi a carico – Decisione iniziale che ha inserito il nome del ricorrente nell’elenco delle persone oggetto di tali misure – Assenza di notifica individuale – Effetto sorpresa – Violazione del diritto di essere ascoltato – Insussistenza
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(v. punti 49-51)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persona, entità o organismo associati ad una persona iscritta nell’elenco allegato alla decisione impugnata – Rispetto del principio della certezza del diritto che esige chiarezza, precisione e prevedibilità degli effetti delle norme giuridiche
[Art. 21, § 2, c), TUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811, art. 2, § 1; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806, art. 3, § 1]
(v. punti 60, 65-69)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persona, entità o organismo associato ad una persona iscritta nell’elenco allegato alla decisione impugnata – Nozione di associazione – Interessi comuni – Diritto di proprietà o di controllo sugli attivi detenuti da un trust – Vincoli economici
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811, art. 2, § 1; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806, art. 3, § 1]
(v. punti 62-64, 97-102)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Errore di valutazione – Insussistenza
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811, art. 2, § 1; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806, art. 3, § 1]
(v. punti 72-74, 92-96)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Iscrizione del ricorrente nell’elenco allegato alla decisione impugnata a motivo della sua associazione con un’altra persona iscritta in tale elenco – Documenti accessibili al pubblico – Valore probatorio – Principio del libero apprezzamento della prova
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(v. punti 78, 82-87)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Restrizione del diritto al rispetto della vita privata, del diritto di proprietà e del diritto di libera circolazione nell’Unione – Ammissibilità – Presupposti
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 7, 17, § 1, e 45; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(v. punti 107-111)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Restrizione del diritto al rispetto della vita privata e familiare e del diritto di proprietà – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 7, 17 e 52, § 1; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(v. punti 112-119)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Restrizione del diritto di libera circolazione nell’Unione – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 45 e 52, § 1; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(v. punti 116, 119)
Sintesi
Nella sua sentenza, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento proposto da Aleksandra Melnichenko avverso gli atti mediante i quali il suo nominativo è stato iscritto, nel giugno 2022 (
1
) e poi mantenuto nel settembre 2022 (
2
), nel marzo e nell’aprile 2023 (
3
), dal Consiglio dell’Unione europea nell’elenco delle persone e delle entità oggetto di misure restrittive in considerazione di azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. Poiché la ricorrente è cittadina di uno Stato membro, tale causa consente al Tribunale di precisare le condizioni della limitazione del diritto alla libera circolazione dei cittadini dell’Unione, chiarendo in particolare come si articolano le pertinenti disposizioni del trattato UE, del trattato FUE e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») quando sono state adottate restrizioni a tale libertà nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC).
Questa sentenza si inserisce nel contesto di una serie di misure restrittive adottate dall’Unione a seguito dell’aggressione militare perpetrata dalla Federazione Russa contro l’Ucraina il 24 febbraio 2022. La ricorrente ha subito il congelamento dei propri capitali e delle proprie risorse economiche per il fatto che essa è associata ad una persona il cui nominativo è iscritto nell’elenco di cui trattasi, in quanto imprenditore di spicco titolare di un’attività in settori economici che costituiscono una fonte sostanziale di reddito per il governo della Federazione Russa, che è responsabile dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina (
4
).
A sostegno del suo ricorso, la ricorrente invoca segnatamente la violazione del proprio diritto di circolare liberamente nel territorio degli Stati membri, sancito dall’articolo 45, paragrafo 1, della Carta.
Giudizio del Tribunale
Il Tribunale ricorda anzitutto che, in conformità all’articolo 52, paragrafo 2, della Carta, i diritti riconosciuti dalla Carta che trovano fondamento nei trattati si esercitano alle condizioni e nei limiti definiti dai trattati stessi, nel caso di specie all’articolo 20, paragrafo 2, lettera a), TFUE e all’articolo 21 TFUE. Pertanto, in forza dell’articolo 21, paragrafo 1, TFUE la libertà di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri si esercita fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi. Poiché tale riserva include parimenti il trattato UE e le disposizioni adottate in applicazione dello stesso, possono essere apportate limitazioni all’esercizio del diritto alla libertà di circolazione e di soggiorno dei cittadini dell’Unione, sancito dall’articolo 45, paragrafo 1, della Carta, da atti nell’ambito della PESC quali gli atti impugnati.
Nondimeno, per essere conformi al diritto dell’Unione, le limitazioni all’esercizio del diritto sancito dall’articolo 45, paragrafo 1, della Carta devono essere previste dalla legge, rispettare il contenuto essenziale di tale diritto, mirare ad una finalità di interesse generale riconosciuta come tale dall’Unione e non essere sproporzionate (
5
).
Nella fattispecie, il Tribunale constata, in primo luogo, che le limitazioni del diritto della ricorrente di circolare liberamente nel territorio degli Stati membri, derivanti dagli atti impugnati, sono previste dalla legge, poiché sono enunciate in atti che hanno, in particolare, portata generale (
6
) e possiedono una base giuridica chiara nell’ambito del diritto dell’Unione (
7
).
Il Tribunale osserva, in secondo luogo, che le limitazioni di cui trattasi rispettano il contenuto essenziale del diritto della ricorrente di circolare liberamente nel territorio degli Stati membri. Infatti, in conformità, all’articolo 1, paragrafo 2, della decisione 2014/145, come modificata, detta limitazioni rispettano anzitutto il principio di diritto internazionale secondo cui uno Stato non può negare ai propri cittadini il diritto di entrare nel suo territorio e di soggiornarvi. Inoltre, gli elenchi di cui trattasi sono oggetto di periodico riesame affinché i nominativi delle persone che non rispondono più ai criteri di iscrizione ne siano cancellati (
8
). Infine, dette limitazioni non rimettono in questione questo diritto in quanto tale, poiché il loro effetto è di sospenderlo temporaneamente per talune persone, in condizioni specifiche e in ragione della loro situazione individuale.
In terzo luogo, nel contesto dell’esame della proporzionalità, il Tribunale osserva, da una parte, che le limitazioni di cui trattasi sono idonee a raggiungere la finalità di interesse generale prevista dalla PESC (
9
), consistente nell’esercitare pressione sulle autorità russe affinché pongano fine alle loro azioni e alle loro politiche di destabilizzazione dell’Ucraina.
D’altra parte, esso constata che la ricorrente non è riuscita a dimostrare che il Consiglio poteva prendere in considerazione l’adozione di misure meno vincolanti, ma pur sempre appropriate, rispetto a quelle previste. Esso ricorda, peraltro, che l’applicazione delle misure restrittive di cui trattasi è oggetto di un regime di deroghe che autorizza gli Stati membri a derogare alle misure stabilite, inter alia, quando il viaggio è giustificato da ragioni umanitarie urgenti (
10
). Quindi, alla luce dell’importanza degli obiettivi perseguiti da tali misure, le limitazioni di cui trattasi non sono manifestamente sproporzionate. Alla luce di quanto precede, il Tribunale conclude che le limitazioni di cui trattasi rispettano le condizioni previste all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.
Considerata tale conclusione, il Tribunale respinge anche l’argomento della ricorrente allorché invoca il proprio diritto derivato di soggiornare in uno Stato membro per garantire il godimento del diritto di soggiorno ai suoi figli in tenera età (
11
). Tale argomento non può essere invocato utilmente in quanto la ricorrente dispone di un diritto autonomo di libera circolazione e di soggiorno nel territorio degli Stati membri e la limitazione di tale diritto autonomo è considerata giustificata.
Infine, nella misura in cui la ricorrente invoca la precarietà della situazione dei suoi figli per dimostrare l’asserito carattere sproporzionato della limitazione del proprio diritto di circolare liberamente nell’Unione, il Tribunale disattende tale argomento in quanto non sufficientemente suffragato, pur ricordando l’obbligo delle autorità nazionali di interpretare le disposizioni della decisione 2014/145 considerando le deroghe umanitarie, alla luce dell’articolo 24, paragrafo 2, della Carta e tenendo conto dell’interesse superiore del bambino.
(
1
)	Decisione (PESC) 2022/883 del Consiglio, del 3 giugno 2022, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 153, pag. 92), e regolamento di esecuzione (UE) 2022/878 del Consiglio, del 3 giugno 2022, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 153, pag. 15) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti iniziali»).
(
2
)	Decisione (PESC) 2022/1530 del Consiglio, del 14 settembre 2022, che modifica la decisione 2014/145/PESC, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 239, pag. 149), e regolamento di esecuzione (UE) 2022/1529 del Consiglio, del 14 settembre 2022, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 239, pag. 1) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti di mantenimento del settembre 2022»).
(
3
)	Decisione (PESC) 2023/572 del Consiglio, del 13 marzo 2023, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l'integrità territoriale, la sovranità e l'indipendenza dell'Ucraina (GU 2023, L 75 I, pag. 134) e regolamento di esecuzione (UE) 2023/571 del Consiglio, del 13 marzo 2023, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 75 I, pag. 1) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti di mantenimento del marzo 2023»); decisione (PESC) 2023/811 del Consiglio, del 13 aprile 2023, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l'integrità territoriale, la sovranità e l'indipendenza dell'Ucraina (GU 2023, L 101, pag. 67) e regolamento di esecuzione (UE) 2023/806 del Consiglio, del 13 aprile 2023, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 101, pag. 1) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti di mantenimento del marzo e dell’aprile 2023»)
(
4
)	V. l’articolo 2, paragrafo 1, lettere a) e g), della decisione 2014/145/PESC del Consiglio, del 17 marzo 2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2014, L 78, pag. 16), come modificata dalla decisione (PESC) 2022/329 del Consiglio, del 25 febbraio 2022, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 50, pag. 1), e l’articolo 3, paragrafo 1, lettere a) e g), del regolamento (UE) n. 269/2014 del Consiglio, del 17 marzo 2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2014, L 78, pag. 6), nella sua versione modificata dal regolamento (UE) 2022/330 del Consiglio, del 25 febbraio 2022, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 51, pag. 1).
(
5
)	Articolo 52, paragrafo 1, della Carta.
(
6
)	Decisione 2014/145, come modificata, e regolamento n. 269/2014, come modificato.
(
7
)	Articolo 29 TUE e articolo 215 TFUE.
(
8
)	Articolo 6 della decisione 2014/145, come modificata.
(
9
)	Articolo 21, paragrafo 2, lettere b) e c), TUE.
(
10
)	Articolo 1, paragrafo 6, della decisione 2014/145, come modificata.
(
11
)	Sentenza del 19 ottobre 2004, Zhu e Chen (C-200/02, EU:C:2004:639, punto 46).