62025CJ0058
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (oсми състав)
26 март 2026 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Държавни помощи — Понятието „схема за помощ“ — Допълнителни мерки за прилагане — Национална правна уредба, предвиждаща приемането на схеми за помощ с цел закупуването на недвижими имоти — Прилагане на тази правна уредба чрез общински наредби“
По дело C‑58/25
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Grondwettelijk Hof (Конституционен съд, Белгия) с акт от 16 януари 2025 г., постъпил в Съда на 29 януари 2025 г., в рамките на производство по дело
Fremoluc NV,
Association de Promotion des Droits Humains et des Minorités ASBL
срещу
Vlaamse Regering
СЪДЪТ (осми състав),
състоящ се от: O. Spineanu-Matei, председател на състава, C. Lycourgos (докладчик), председател на трети състав, изпълняващ функцията на съдия от осми състав, и S. Rodin, съдия,
генерален адвокат: A. Biondi,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за Fremoluc NV, от P. de Bandt, J. Dewispelaere и R. Van Heddeghem, advocaten,
–
за Vlaamse Regering, от E. Cloots, T. Roes и S. Sottiaux, advocaten,
–
за нидерландското правителство, от J.M. Hoogveld и J. Langer, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от A. Bouquet и L. Flynn, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 107, параграф 1 и член 108, параграф 3 ДФЕС, както и на принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правна сигурност.
2
Запитването е отправено в рамките на спор между Fremoluc NV и Association de Promotion des Droits Humains et des Minorités ASBL, от една страна, и Vlaamse Regering (фламандско правителство, Белгия), от друга страна, по повод на приети от Vlaams Gewest (Фламандски регион, Белгия) разпоредби, позволяващи на някои общини да прилагат специални условия във връзка с прехвърлянето на поземлени или жилищни имоти и предвиждащи финансово подпомагане на приобретателите от страна на тези общини.
Правна уредба
Правото на Съюза
3
Член 1, букви в)—д) от Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 [ДФЕС] (ОВ L 248, 2015 г., стр. 9) гласи:
„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:
[…]
в)
„нова помощ“ означава всяка помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ;
г)
„схема за помощ“ означава всеки акт, на базата на който и без да се изискват допълнителни мерки за прилагане, може да се предостави индивидуална помощ на предприятията, определени в акта по общ и абстрактен начин[,] и всеки акт, на базата на който помощ, която не е свързана с конкретен проект, може да бъде предоставена на едно или няколко предприятия за неопределен период от време и/или в неопределен размер;
д)
„индивидуална помощ“ означава помощ, която не се предоставя на базата на схема за помощи[,] и предоставяне на помощ на базата на схема за помощ, което подлежи на уведомяване“.
4
Член 2, параграф 1 от този регламент гласи:
„Освен когато е предвидено друго в нормативните актове, приети съгласно член 109 [ДФЕС] или други релевантни разпоредби от него, за всички планове за предоставяне на нова помощ се отправя уведомление до [Европейската комисия] в подходящ срок от съответните държави членки. Комисията незабавно информира съответната държава членка за получаването на уведомление“.
Белгийското право
5
Член 2 от Decreet du Vlaamse Overheid over wonen in eigen streek (Указ на Фламандския регион „Да живеем в собствения си регион“) от 23 юни 2023 г. (Belgisch Staatblad, 4 август 2023 г., стр. 65489, наричан по-нататък „указът WIES“) гласи:
„По смисъла на настоящия указ:
[…]
6° община WIES: община, включена в списъка, съставен съгласно член 3, параграф 1;
7° поземлен имот WIES: специфично обозначение за поземлен имот, определен съгласно член 4, параграф 3, алинея 3;
8° приобретател WIES: лице по член 5;
9° жилищен имот WIES: специфично обозначение за жилищен имот, определен съгласно член 4, параграф 3, алинея 3“.
6
Член 3 от този указ предвижда:
„На всеки шест години и за първи път през 2023 г. фламандското правителство утвърждава с постановление списъка на общините в обхвата на настоящия указ. Фламандското правителство съставя този списък въз основа на най-високата цена на недвижимия имот.
Общините, включени в списъка по алинея 1, могат с общинска наредба да предвиждат специални условия във връзка с посоченото в член 4, параграф 1 прехвърляне на недвижими имоти“.
7
Член 4 от посочения указ гласи:
„1.   В общините по член 3, които са приели наредба на основание член 3, алинея 2, могат да се прилагат специални условия за прехвърлянето на поземлени и жилищни имоти, предмет на някой от следните проекти:
1° проект, изискващ екологично разрешение за парцелиране и обособяващ най-малко пет парцела за жилищно застрояване;
2° проект, изискващ екологично разрешение за градоустройствени дейности по проекти за редови къщи и апартаментни сгради, които включват най-малко пет жилища;
3° проект, който сам по себе си не отговаря на условията по точка 1 или 2, но който заедно с екологичните разрешителни, издадени през последните пет години преди подаването на заявлението по точка 1 или 2 за парцелиране и застрояване с редови къщи или апартаментни сгради, отнасящи се до граничещи с проектния парцели, отговаря на условията по точка 1 или 2. […]
[…]
3.   Общинският съвет на община WIES предвижда в общинската наредба, че за проектите по параграф 1, които не са изключени съгласно параграф 2, кметският съвет може да налага прехвърлителни условия като посочените в член 5 от настоящия указ, що се отнася до:
1° най-малко 40 % от броя на бъдещите жилища или на парцелите за жилищно застрояване, намален с процента на предлаганите социални жилища или на отдаваните при преференциален наем жилища, за поземлените имоти, които са собственост на субектите по член I.3 от Указа за администрацията от 7 декември 2018 г.;
2° най-малко 20 и най-много 40 % от броя на бъдещите жилища или на парцелите за жилищно застрояване, намален с процента на предлаганите социални жилища или на отдаваните при преференциален наем жилища, за поземлените имоти, които са собственост на физически или юридически лица, различни от посочените в член I.3 от Указа за управлението от 7 декември 2018 г.
Общинският съвет на община WIES предвижда в общинската наредба критериите, въз основа на които кметският съвет може да реши да наложи прехвърлителни условия във връзка с проектите по настоящия член. Тези критерии са свързани с целите на настоящия указ и с финансовите възможности на общината.
В общинската наредба общинският съвет на община WIES определя окончателния процент, за който се прилагат прехвърлителните условия по член 5. Посоченият в наредбата процент е минималният използван от община WIES процент, при който се прилагат прехвърлителните условия по член 5.
В заявлението за издаване на екологичното разрешително по параграф 1 заявителят посочва поземлените или жилищните имоти, предвидени за покриване на окончателния процент, определен от общинския съвет на община WIES в съответствие с алинея 3. Посочените поземлени и жилищни имоти са поземлени и жилищни имоти WIES.
За целите на прилагането на алинея 4 общинският съвет на община WIES може с общинската наредба да определи допълнителни условия.
[…]“.
8
Член 5 от същия указ има следния текст:
„Поземлени или жилищни имоти WIES се прехвърлят само на лица, които отговарят на всички изброени по-долу условия:
1° най-малко пет години през последните десет години преди прехвърлянето са били вписани без прекъсване в регистрите на населението […] на община WIES или съседна на нея фламандска община;
2° от гледна точка на недвижимо имущество и доходи отговарят на определените от фламандското правителство критерии за лица с по-скромни финансови възможности; и
3° са вписани в регистрите на населението […].
На условията, посочени в алинея 1, точки 2 и 3, следва да отговарят и съпрузите и законните или фактическите съжители на лицето, на което е прехвърлен поземлен или жилищен имот WIES, които също ще заемат въпросния имот.
За целите на прилагането на алинея 1 общинският съвет на община WIES може да определи по-строги условия с общинската наредба. Общинският съвет на община WIES може например да ограничи прилагането на алинея 1, точка 1 само до лицата, които най-малко пет години през последните десет години преди датата на прехвърлянето са били вписани без прекъсване в регистъра на населението на собствената си община“.
9
Член 10, параграф 1 от указа WIES гласи:
„Когато приобретател WIES купува поземлен или жилищен имот WIES съгласно член 5 и действащата общинска наредба, община WIES му предоставя финансова подкрепа въз основа на прогнозната цена на дяловете от поземления имот, които този приобретател придобива в собственост. Финансовата подкрепа е в размер най-малко на 50 % от прогнозната цена на поземлените дялове.
Община WIES изплаща сумата на финансовата подкрепа по алинея 1 по специална сметка на съответното длъжностно лице съгласно указанията на приобретателя WIES. Сумата се превежда на продавача след подписването на акта и е част от платената от приобретателя WIES покупна цена.
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
10
На 23 юни 2023 г. Фламандският регион приема указа WIES. Този указ разрешава на общините, в които цените на недвижимите имоти са особено високи, да запазват в продължение на девет месеца определени поземлени или жилищни имоти за закупуване само от приобретатели, чиито доходи са под определени прагове и които могат да докажат връзка със съответната община. Той предвижда, че общините, които решат да прилагат такива ограничения, плащат на продавача, за сметка на приобретателя, част от цената на имота.
11
На 31 януари и 1 февруари 2024 г. Fremoluc и Association de Promotion des Droits Humains et des Minorités подават до Grondwettelijk Hof (Конституционен съд, Белгия), който е запитващата юрисдикция, жалби за отмяна на указа WIES.
12
В подкрепа на тези жалби те твърдят по същество нарушение на няколко разпоредби от белгийската конституция, разглеждани във връзка, от една страна, с разпоредби на правото на Съюза, отнасящи се до свободите на движение, и от друга страна, с член 107, параграф 1 и член 108, параграф 3 ДФЕС.
13
На първо място, запитващата юрисдикция приема, че указът WIES трябва да бъде частично отменен като противоконституционен, доколкото допуска общините, решили да използват предвидения в него механизъм, да зачитат периода, през който кандидат-приобретателят е бил вписан в регистрите на населението на съседна община, само когато тази община се намира във Фландрия, но не и когато тя се намира в друг регион.
14
На второ място, тази юрисдикция преценява, че няма основание за съмнение относно факта, че указът WIES е съвместим с членове 21, 45, 49, 56 и 63 ДФЕС, както и с членове 22 и 24 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, 2004 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56).
15
На трето място, запитващата юрисдикция счита, че трябва да определи дали в съответствие с член 108, параграф 3 ДФЕС Комисията е трябвало да бъде уведомена за проекта, довел до приемането на указа WIES, доколкото с него се въвежда схема за държавна помощ.
16
В това отношение тя не е сигурна дали предвидената в член 10 от този указ финансова подкрепа трябва да се счита за осигуряваща предимство на предприятие, по-специално предвид критериите, изведени в решение от 24 юли 2003 г., Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), що се отнася до компенсацията във връзка със задължения за обществена услуга.
17
По-нататък, тази юрисдикция си задава въпроса дали, с оглед на практиката на Съда по членове 107 и 108 ДФЕС, със самото влизане в сила на указа WIES се предоставя финансово предимство, или напротив, предоставянето на такова предимство предполага преди това да се приемат допълнителни мерки за прилагане. В това отношение тя отбелязва, че за да може дадена община да извърши предвиденото в този указ плащане, общинският съвет трябва да е приел нарочна общинска наредба. Тази общинска наредба трябва, без да надхвърля установените с посочения указ граници, да определи процента на запазени за приобретатели WIES поземлени или жилищни имоти и да предвиди критериите, въз основа на които могат да се налагат прехвърлителни условия във връзка със съответните проекти. Тя може също така да утежни условията за прехвърляне на жилищата и да предвиди, че общинската финансова подкрепа ще покрива по-голяма част от цената на съответния имот.
18
Накрая, посочената юрисдикция счита, че трябва да определи дали в случая са превишени минималните прагове за уведомяването за държавна помощ.
19
На четвърто място, в случай че се приеме, че с указа WIES се въвежда схема за държавна помощ, запитващата юрисдикция иска да се установи дали е възможно последиците от този указ да бъдат окончателно запазени, за да се избегне накърняване на принципа на оправданите правни очаквания на засегнатите частни лица или на принципа на правна сигурност.
20
При тези обстоятелства Grondwettelijk Hof (Конституционен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 107, параграф 1 и член 108, параграф 3 [ДФЕС] да се тълкуват в смисъл, че мярка като съдържащата се в член 10 от указа [WIES] представлява нова държавна помощ, за която е трябвало да бъде уведомена [Комисията]?
2)
Ако въз основа на отговора на първия преюдициален въпрос Grondwettelijk Hof (Конституционен съд) заключи, че указът [WIES] нарушава задълженията, произтичащи от посочените в този въпрос разпоредби, може ли да се запазят окончателно последиците от [този] указ[…], за да се зачетат оправданите правни очаквания на частните лица, придобили в съответствие с него поземлен или жилищен имот, и за да се избегне правната несигурност, която ретроактивното действие на отмяната му може да породи за тези лица, което би могло по-специално да се отрази неблагоприятно на тяхното жилищно положение?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
21
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 107, параграф 1 и член 108, параграф 3 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че национална правна уредба, позволяваща на общини, в които цените на недвижимите имоти са особено високи, да предвиждат механизъм, по силата на който част от покупната цена на някои поземлени или жилищни имоти се заплаща на продавачите на тези имоти за сметка на приобретателите, отговарящи на определени условия за социално положение и връзка със съответната община, трябва да се смята за схема за държавна помощ, изискваща уведомяване на Комисията, когато тази правна уредба, от една страна, оставя на всяка община да реши дали да предвиди или не такъв механизъм, и от друга страна, ѝ предоставя свобода на преценка при определянето на условията за допустимост на проектите и на поеманата по силата на този механизъм част от цената на съответния поземлен имот.
22
Съгласно член 108, параграф 3 ДФЕС Комисията следва да бъде информирана в разумен срок, който да ѝ даде възможност да представи своето становище по отношение на всякакви планове за предоставянето или изменението на държавна помощ.
23
Член 2, параграф 1 от Регламент 2015/1589 гласи, че освен когато е предвидено друго в нормативните актове, приети съгласно член 109 от ДФЕС или други релевантни разпоредби от него, за всички планове за предоставяне на нова помощ се отправя уведомление до Комисията в подходящ срок от съответните държави членки.
24
Съгласно член 1, буква в) от този регламент „нова помощ“ означава „схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ“.
25
В това отношение, на първо място, член 1, буква г) от посочения регламент гласи, че „схема за помощ“ означава „всеки акт, на базата на който и без да се изискват допълнителни мерки за прилагане, може да се предостави индивидуална помощ на предприятията, определени в акта по общ и абстрактен начин[,] и всеки акт, на базата на който помощ, която не е свързана с конкретен проект, може да бъде предоставена на едно или няколко предприятия за неопределен период от време и/или в неопределен размер“.
26
В случая, тъй като мярка като процесната се отнася до общинската финансова подкрепа за специфични проекти, следва да се определи как такава мярка трябва да се квалифицира с оглед само на първата част от тази дефиниция, а именно отнасящата се до актовете, на базата на които и без да се изискват допълнителни мерки за прилагане, може да се предостави индивидуална помощ на предприятия, определени по общ и абстрактен начин.
27
Съгласно първата част от въпросната дефиниция, за да се квалифицира държавна мярка като схема за помощ, е необходимо да са изпълнени три кумулативни условия. Първо, въз основа на акт може да се предоставят индивидуални помощи на предприятия. Второ, за отпускането на тези помощи не се изисква никаква допълнителна мярка за прилагане. Трето, предприятията, на които може да бъде предоставена индивидуална помощ, трябва да бъдат определени „по общ и абстрактен начин“ (решения от 16 септември 2021 г., Комисия/Белгия и Magnetrol International, C‑337/19 P, EU:C:2021:741, т. 60, и от 6 юни 2024 г., Ryanair/Комисия, C‑441/21 P, EU:C:2024:477, т. 106).
28
Що се отнася до второто от тези условия, а именно липсата на допълнителни мерки за прилагане, от практиката на Съда следва, че то е изпълнено, когато наличието на въпросния акт е достатъчно основание, за да получат предприятията представляващо индивидуална помощ предимство или за да им бъде предоставена такава помощ (вж. в този смисъл решения от 4 март 2021 г., Комисия/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, т. 69, от 16 септември 2021 г., Комисия/Белгия и Magnetrol International, C‑337/19 P, EU:C:2021:741, т. 106, и от 6 юни 2024 г., Ryanair/Комисия, C‑441/21 P, EU:C:2024:477, т. 108 и 109).
29
В това отношение следва да се припомни, че чисто техническото прилагане на акт, който предвижда предоставянето на помощи, не е „допълнителна мярка за прилагане“ по смисъла на член 1, буква г) от Регламент 2015/1589. Такава „допълнителна мярка за прилагане“ всъщност предполага упражняването на право на преценка от страна на компетентния да прилага този акт орган, което му позволява да повлияе на размера и характеристиките на помощта или на условията, при които тя се предоставя (вж. в този смисъл решение от 16 септември 2021 г., Комисия/Белгия и Magnetrol International, C‑337/19 P, EU:C:2021:741, т. 105).
30
Въпросът дали предоставянето на финансово подпомагане като процесното изисква допълнителни мерки за прилагане по смисъла на второто условие, посочено в точка 27 от настоящото решение, трябва да се преценява с оглед на факта, че преюдициалното запитване се отнася до национална правна уредба, която определя обща рамка, в която някои общини могат да решат да въведат механизми за финансово подпомагане, без обаче самата тя да въвежда пряко такива механизми, нито да определя всички правила за прилагането им.
31
По-конкретно, от акта за преюдициално запитване е видно, от една страна, че само общините, които са решили да приемат общинска наредба, предвиждаща реда и условията за прилагането на тяхна територия предвидената в указа WIES обща рамка, могат да подпомагат финансово придобиването на намиращи се на тази територия поземлени или жилищни имоти, като този указ по никакъв начин не задължава отговарящите на условията общини да приемат такава наредба и съответно им оставя възможността да не го прилагат.
32
От друга страна, от дадената от запитващата юрисдикция информация относно белгийското право става ясно, че при приемането на общинска наредба за целите на прилагането на указа WIES съответната община трябва да уточни различни съществени аспекти на правилата, уреждащи на нейна територия предоставянето на предвиденото финансово подпомагане. Тя трябва по-специално да определи, без да надхвърля установените в този указ граници, процента на поземлените и жилищните имоти, за които се прилага разрешеният с този указ механизъм, и поеманата част от цената на съответния имот. Въпросната община може също така да добави и допълнителни към вече предвидените в същия указ условия, що се отнася до допустимите приобретатели и недвижими имоти.
33
От гледна точка на второто условие, посочено в точка 27 от настоящото решение, трябва да се приеме, че такава правна уредба предоставя на съответните общини право на преценка както по отношение на принципния въпрос дали изобщо да прилагат на своя територия механизъм за финансово подпомагане, така и по отношение на съществени елементи на този механизъм, и в частност условията за допустимост на сделките с недвижими имоти и обхвата на възможното финансово подпомагане.
34
От това следва, че такава правна уредба не позволява на съответните общини да предоставят финансово подпомагане само въз основа на нейните разпоредби, а напротив, предполага тези общини да приемат допълнителни мерки за прилагане по смисъла на член 1, буква г) от Регламент 2015/1589. При това положение, без да е необходимо да се проверява дали такова подпомагане отговаря на всички необходими условия, за да бъде квалифицирано като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, следва да се констатира, че въпросната правна уредба не може да се счита за въвеждаща схема за помощ, за която Комисията трябва да бъде уведомена в съответствие с член 108, параграф 3 ДФЕС и член 2, параграф 1 от този регламент.
35
На второ място, член 1, буква д) от този регламент дефинира понятието „индивидуална помощ“ като „помощ, която не се предоставя на базата на схема за помощи[,] и предоставяне на помощ на базата на схема за помощ, което подлежи на уведомяване“.
36
Тъй като от горното следва, че правна уредба като спорната в главното производство позволява евентуалното предоставяне на финансово подпомагане само след приемането на допълнителни мерки за прилагане, при всички положения не може да се счита, че самата тя предоставя индивидуална помощ.
37
С оглед на всички тези съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 107, параграф 1 и член 108, параграф 3 ДФЕС, във връзка с член 1, букви в)—д) и член 2, параграф 1 от Регламент 2015/1589 трябва да се тълкуват в смисъл, че национална правна уредба, позволяваща на общини, в които цените на недвижимите имоти са особено високи, да предвиждат механизъм, по силата на който част от покупната цена на някои поземлени или жилищни имоти се заплаща на продавачите на тези имоти за сметка на приобретателите, отговарящи на определени условия за социално положение и връзка със съответната община, не трябва да се смята за схема за държавна помощ, изискваща уведомяване на Комисията, когато тази правна уредба, от една страна, оставя на всяка община да реши дали да предвиди или не такъв механизъм, и от друга страна, ѝ предоставя свобода на преценка при определянето на условията за допустимост на проектите и на поеманата по силата на този механизъм част от цената на съответния поземлен имот.
По втория въпрос
38
От акта за преюдициално запитване е видно, че вторият въпрос се поставя само в случай на положителен отговор на първия въпрос. Следователно предвид отрицателния отговор на първия въпрос не е необходимо да се отговаря на втория въпрос.
По съдебните разноски
39
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (осми състав) реши:
Член 107, параграф 1 и член 108, параграф 3 ДФЕС, във връзка с член 1, букви в)—д) и член 2, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 [ДФЕС],
трябва да се тълкуват в смисъл, че
национална правна уредба, позволяваща на общини, в които цените на недвижимите имоти са особено високи, да предвиждат механизъм, по силата на който част от покупната цена на някои поземлени или жилищни имоти се заплаща на продавачите на тези имоти за сметка на приобретателите, отговарящи на определени условия за социално положение и връзка със съответната община, не трябва да се смята за схема за държавна помощ, изискваща уведомяване на Европейската комисия, когато тази правна уредба, от една страна, оставя на всяка община да реши дали да предвиди или не такъв механизъм, и от друга страна, ѝ предоставя свобода на преценка при определянето на условията за допустимост на проектите и на поеманата по силата на този механизъм част от цената на съответния поземлен имот.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.