62021CJ0814
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 19 de noviembre de 2024 (
*1
)
«Incumplimiento de Estado — Artículo 20 TFUE — Ciudadanía de la Unión — Artículo 21 TFUE — Derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros — Artículo 22 TFUE — Derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales y en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro de residencia en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado — Ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no son nacionales — Inexistencia del derecho a ser miembro de un partido político — Artículos 2 TUE y 10 TUE — Principio de democracia — Artículo 4 TUE, apartado 2 — Respeto de la identidad nacional de los Estados miembros — Artículo 12 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Papel de los partidos políticos en la expresión la voluntad de los ciudadanos de la Unión»
En el asunto C‑814/21,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 21 de diciembre de 2021,
Comisión Europea, representada por la Sra. A. Szmytkowska y el Sr. J. Tomkin, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
República de Polonia, representada por el Sr. B. Majczyna y las Sras. E. Borawska‑Kędzierska y A. Siwek‑Ślusarek, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por:
República Checa, representada por la Sra. A. Edelmannová y los Sres. T. Müller, M. Smolek y J. Vláčil, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, el Sr. T. von Danwitz, Vicepresidente, la Sra. K. Jürimäe, el Sr. C. Lycourgos, la Sra. M. L. Arastey Sahún y los Sres. A. Kumin y D. Gratsias, Presidentes de Sala, y el Sr. E. Regan, la Sra. I. Ziemele (Ponente), el Sr. Z. Csehi y la Sra. O. Spineanu‑Matei, Jueces;
Abogado General: Sr. J. Richard de la Tour;
Secretaria: Sra. C. Strömholm, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 12 de septiembre de 2023;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 11 de enero de 2024;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 22 TFUE al denegar el derecho a ser miembro de un partido político a los ciudadanos de la Unión que no tienen la nacionalidad polaca, pero que residen en Polonia.
Marco jurídico
Derecho internacional
2
El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (CEDH), establece en su artículo 11, titulado «Libertad de reunión y de asociación»:
«1.   Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación, incluido el derecho a fundar, con otras, sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses.
2.   El ejercicio de estos derechos no podrá ser objeto de otras restricciones que aquellas que, previstas por la ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y libertades ajenos. El presente artículo no prohíbe que se impongan restricciones legítimas al ejercicio de estos derechos por los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la Administración del Estado.»
3
El artículo 16 del CEDH, cuyo epígrafe es «Restricciones a la actividad política de los extranjeros», dispone:
«Ninguna de las disposiciones de los artículos 10, 11 y 14 podrá ser interpretada en el sentido de prohibir a las Altas Partes Contratantes imponer restricciones a la actividad política de los extranjeros.»
4
El artículo 3 del Protocolo Adicional al CEDH, hecho en París el 20 de marzo de 1952, titulado «Derecho a elecciones libres», tiene el siguiente tenor:
«Las Altas Partes Contratantes se comprometen a organizar, a intervalos razonables, elecciones libres con escrutinio secreto, en condiciones que garanticen la libre expresión de la opinión del pueblo en la elección del cuerpo legislativo.»
Derecho de la Unión
Tratados UE y FUE
5
El artículo 2 TUE establece:
«La Unión [Europea] se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.»
6
A tenor del artículo 4 TUE, apartados 1 y 2:
«1.   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5, toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros.
2.   La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos, también en lo referente a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En particular, la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro.»
7
El artículo 5 TUE, apartados 1 y 2, dispone lo siguiente:
«1.   La delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución. El ejercicio de las competencias de la Unión se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
2.   En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que estos determinan. Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros.»
8
El artículo 10 TUE establece:
«1.   El funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa.
2.   Los ciudadanos estarán directamente representados en la Unión a través del Parlamento Europeo.
Los Estados miembros estarán representados en el Consejo Europeo por su Jefe de Estado o de Gobierno y en el Consejo [de la Unión Europea] por sus Gobiernos, que serán democráticamente responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos.
3.   Todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión. Las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos.
4.   Los partidos políticos a escala europea contribuirán a formar la conciencia política europea y a expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión.»
9
De conformidad con el artículo 18 TFUE, párrafo primero:
«En el ámbito de aplicación de los Tratados, y sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en los mismos, se prohibirá toda discriminación por razón de la nacionalidad.»
10
El artículo 20 TFUE está redactado de la siguiente manera:
«1.   Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla.
2.   Los ciudadanos de la Unión son titulares de los derechos y están sujetos a los deberes establecidos en los Tratados. Tienen, entre otras cosas, el derecho:
[…]
b)
de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro en el que residan, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado;
[…]
Estos derechos se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites definidos por los Tratados y por las medidas adoptadas en aplicación de estos.»
11
El artículo 21 TFUE, apartado 1, establece lo siguiente:
«Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.»
12
El artículo 22 TFUE dispone:
«1.   Todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Este derecho se ejercerá sin perjuicio de las modalidades que el Consejo adopte, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo; dichas modalidades podrán establecer excepciones cuando así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro.
2.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 223 y en las normas adoptadas para su aplicación, todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Este derecho se ejercerá sin perjuicio de las modalidades que el Consejo adopte, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo; dichas modalidades podrán establecer excepciones cuando así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro.»
Carta
13
El artículo 12 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), que lleva por epígrafe «Libertad de reunión y de asociación», tiene el siguiente tenor:
«1.   Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación en todos los niveles, especialmente en los ámbitos político, sindical y cívico, lo que supone el derecho de toda persona a fundar con otras sindicatos y a afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses.
2.   Los partidos políticos a escala de la Unión contribuyen a expresar la voluntad política de los ciudadanos de la Unión.»
14
El artículo 39 de la Carta, titulado «Derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo», dispone:
«1.   Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado.
2.   Los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por sufragio universal libre, directo y secreto.»
15
De conformidad con el artículo 40 de la Carta, titulado «Derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales»:
«Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales del Estado miembro en que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado.»
Directiva 93/109/CE
16
La Directiva 93/109/CE del Consejo, de 6 de diciembre de 1993, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales (DO 1993, L 329, p. 34), en su versión modificada por la Directiva 2013/1/UE del Consejo, de 20 de diciembre de 2012 (DO 2013, L 26, p. 27) (en lo sucesivo, «Directiva 93/109») enuncia lo siguiente en sus considerandos tercero a séptimo y décimo:
«Considerando que el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro de residencia, contemplado en el apartado 2 del artículo 8 B [CE] supone una aplicación del principio de no discriminación entre nacionales y no nacionales y es el corolario del derecho de libre circulación y residencia contemplado en el artículo 8 A [CE];
Considerando que el apartado 2 del artículo 8 B [CE] solo trata de la posibilidad de ejercer el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo, sin perjuicio de la aplicación del apartado 3 del artículo 138 [CE], que prevé el establecimiento de un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros para tales elecciones; que la finalidad de dicho precepto es, en esencia, suprimir el requisito de nacionalidad que actualmente se exige en la mayoría de Estados miembros para ejercer tales derechos;
Considerando que la aplicación del apartado 2 del artículo 8 B [CE] no implica la armonización de los regímenes electorales de los Estados miembros y que, además, para observar el principio de proporcionalidad expuesto en el párrafo tercero del artículo 3 B [CE], el contenido de la normativa comunitaria en esta materia no debe superar lo estrictamente necesario para cumplir el objetivo previsto en el apartado 2 del artículo 8 B [CE];
Considerando que el apartado 2 del artículo 8 B [CE] tiene por objeto que todos los ciudadanos de la Unión, tengan o no la nacionalidad de su Estado miembro de residencia, puedan ejercer en él en igualdad de condiciones su derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo; que, en consecuencia, es necesario que dichas condiciones y, en particular, las relativas a la duración y prueba del período de residencia aplicables a los no nacionales, sean iguales que las aplicables, en su caso, a los nacionales del Estado miembro de que se trate;
Considerando que el apartado 2 del artículo 8 B [CE] contempla el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro de residencia sin que dicho derecho sustituya al derecho correspondiente en el Estado miembro del que el ciudadano europeo es nacional; que debe respetarse la libertad de opción de los ciudadanos de la Unión respecto al país en cuyas elecciones europeas desean participar, velando por que no se abuse de este derecho por mor de un doble voto o de una doble candidatura;
[…]
Considerando que la ciudadanía de la Unión tiene por objeto integrar mejor a los ciudadanos de esta en su país de acogida y que, en este sentido, responde a las intenciones de los autores del Tratado evitar toda polarización entre listas de candidatos nacionales y no nacionales».
17
El artículo 1, apartado 1, de la Directiva 93/109 dispone:
«La presente Directiva establece las modalidades según las cuales los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales podrán ejercer en este el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo.»
18
El artículo 10, apartado 1, de dicha Directiva establece:
«El elegible comunitario deberá aportar cuando presente su candidatura las mismas pruebas que un candidato nacional. Además, el elegible comunitario deberá presentar una declaración formal en la que consten:
a)
su nacionalidad, fecha y lugar de nacimiento, su último domicilio en el Estado miembro de origen y su domicilio en el territorio electoral del Estado miembro de residencia,
b)
que no se presenta simultáneamente como candidato en las elecciones al Parlamento Europeo en otro Estado miembro,
c)
en su caso, la entidad local o la circunscripción del Estado miembro de origen en cuyo censo electoral estuvo inscrito en último lugar,
d)
que no ha sido privado del derecho de sufragio pasivo en su Estado miembro de origen mediante resolución judicial o decisión administrativa de carácter individual, siempre que esta sea recurrible ante los tribunales.»
19
Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 11, apartado 2, de la citada Directiva:
«En caso de denegación de la inscripción en el censo electoral o de rechazo de su candidatura, el interesado podrá interponer los recursos que la legislación del Estado miembro de residencia tenga previstos, en los mismos supuestos, a los electores y elegibles nacionales.»
Directiva 94/80/CE
20
Los considerandos cuarto, quinto y decimocuarto de la Directiva 94/80/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 1994, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales (DO 1994, L 368, p. 38), tienen el siguiente tenor:
«Considerando que la aplicación del apartado 1 del artículo 8 B [CE] no implica la armonización de los regímenes electorales de los Estados miembros; que pretende, fundamentalmente, suprimir la condición de nacionalidad que se exige actualmente en la mayor parte de los Estados miembros para ejercer el derecho de sufragio activo y pasivo y que, además, para observar el principio de proporcionalidad expuesto en el párrafo tercero del artículo 3 B [CE], el contenido de la normativa comunitaria en esta materia no debe exceder de lo necesario para alcanzar el objetivo del apartado 1 del artículo 8 B [CE];
Considerando que el apartado 1 del artículo 8 B [CE] tiene por objeto que todos los ciudadanos de la Unión, tengan o no la nacionalidad de su Estado miembro de residencia, puedan ejercer en él en igualdad de condiciones su derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y que, en consecuencia, es necesario que dichas condiciones y, en particular, las relativas a la duración y prueba del período de residencia aplicables a los no nacionales, sean iguales que las aplicables, en su caso, a los nacionales del Estado miembro de que se trate; que los ciudadanos no nacionales no deben estar sujetos a condiciones específicas a menos que, excepcionalmente, pueda justificarse un trato diferente de los nacionales y de los no nacionales por circunstancias especiales que distingan a estos últimos de los primeros;
[…]
Considerando que la ciudadanía de la Unión tiene por objeto integrar mejor a los ciudadanos de esta en su país de acogida y que, en este sentido, responde a las intenciones de los autores del Tratado evitar toda polarización entre listas de candidatos nacionales y no nacionales».
21
El artículo 1, apartado 1, de la Directiva 94/80 establece:
«La presente Directiva establece las modalidades según las cuales los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales podrán ejercer en este el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales.»
22
El artículo 8, apartado 3, de dicha Directiva es del siguiente tenor:
«El elector […] que figure en el censo electoral permanecerá inscrito en el mismo, en idénticas condiciones que el elector nacional, hasta que se produzca su exclusión por haber dejado de cumplir los requisitos exigidos para el ejercicio del derecho de sufragio activo.
Los electores que hubieran sido incluidos en el censo electoral a petición propia podrán ser también excluidos del mismo previa solicitud.
Si trasladase su residencia a otro ente local básico del mismo Estado miembro, dicho elector será inscrito en el censo electoral de dicho ente en las mismas condiciones que un elector nacional.»
23
El artículo 9, apartado 1, de la citada Directiva dispone lo siguiente:
«El elegible a que se refiere el artículo 3 deberá aportar, al presentar su candidatura, las mismas pruebas que un candidato nacional. Además, el Estado miembro de residencia podrá exigirle una declaración formal en la que consten su nacionalidad y su domicilio en el Estado miembro de residencia.»
24
Con arreglo al artículo 10, apartado 2, de la misma Directiva:
«En caso de no haber sido inscrito en el censo electoral, o en caso de denegación de la solicitud de inscripción en el censo electoral o de rechazo de su candidatura, el interesado podrá interponer los recursos que la legislación del Estado miembro de residencia tenga previstos, para supuestos similares, en favor de los electores y elegibles nacionales.»
Derecho polaco
25
El artículo 2, apartado 1, de la ustawa o partiach politycznych (Ley de Partidos Políticos), de 27 de abril de 1997 (Dz. U. de 1997, n.o 98, posición 604), en su versión modificada, establece lo siguiente:
«Los nacionales de la República de Polonia que tengan dieciocho años cumplidos podrán ser miembros de un partido político.»
26
Con arreglo al artículo 5 de la Ley de Partidos Políticos:
«Se garantiza a los partidos políticos el acceso a las cadenas públicas de radio y de televisión de conformidad con las normas establecidas en leyes separadas.»
27
El artículo 24 de dicha Ley dispone:
«1.   El patrimonio de los partidos políticos está constituido por las cuotas de sus afiliados; donaciones, herencias o legados; rendimientos procedentes de su patrimonio, y ayudas y subvenciones previstas por la ley.
2.   El patrimonio de los partidos políticos solo podrá utilizarse para los fines determinados en sus respectivos estatutos o para fines benéficos.
[…]
4.   Los partidos políticos solo podrán obtener rendimientos procedentes de su patrimonio en relación con:
1)
los intereses devengados por los fondos depositados en cuentas bancarias y en depósitos a plazo;
2)
la negociación de obligaciones del Tesoro Público y de bonos del Tesoro Público;
3)
la cesión de activos;
[…]».
28
El artículo 28, apartado 1, de la citada Ley establece lo siguiente:
«Un partido político que:
1)
habiendo constituido su propio comité electoral para las elecciones a la Dieta haya obtenido, a escala nacional, al menos el 3 % de los votos válidamente emitidos a favor de la lista de candidatos de la circunscripción para el cargo de diputado, o
2)
haya suscrito un pacto de coalición electoral para las elecciones a la Dieta, cuyas listas de candidatos de la circunscripción para el cargo de diputado hayan obtenido, a escala nacional, al menos el 6 % de los votos válidamente emitidos,
tendrá derecho a recibir, durante la legislatura y de conformidad con las modalidades y normas establecidas en la presente Ley, una subvención financiada con cargo a los presupuestos del Estado […] para la realización de sus actividades estatutarias.»
29
El artículo 36, apartado 1, de la misma Ley tiene el siguiente tenor:
«La reserva de los fondos destinados a sufragar los gastos electorales del partido político podrá estar constituida por aportaciones del propio partido y por donaciones, herencias y legados.»
30
De conformidad con el artículo 84 de la ustawa Kodeks wyborczy (Ley por la que se aprueba el Código Electoral), de 5 de enero de 2011 (Dz. U. de 2011, n.o 21, posición 112), en su versión aplicable al presente recurso (en lo sucesivo, «Código Electoral»):
«1.   El derecho a designar candidatos para las elecciones corresponde a los comités electorales. Los comités electorales también llevarán a cabo otras actividades electorales y, en particular, sobre la base del principio de exclusividad, realizarán la campaña electoral en nombre de los candidatos.
2.   En las elecciones a la Dieta y al Senado y con ocasión de las elecciones al Parlamento Europeo en Polonia, los comités electorales podrán ser constituidos por los partidos políticos, por las coaliciones de partidos políticos y por los electores.
[…]
4.   En las elecciones a los órganos representativos de los entes territoriales y en las elecciones a alcaldías, los comités electorales podrán ser constituidos por los partidos políticos y las coaliciones de partidos políticos, por asociaciones y organizaciones sociales (en lo sucesivo, “organizaciones”) y por los electores.»
31
El artículo 87 del Código Electoral establece:
«1.   Los partidos políticos podrán suscribir pactos de coalición electoral con el fin de designar candidatos comunes. Cada partido político solo podrá pertenecer a una única coalición electoral.
2.   Las actividades electorales en nombre de una coalición electoral serán llevadas a cabo por un comité electoral de coalición constituido por los respectivos órganos de los partidos políticos dotados de poder de representación ante el público.
[…]»
32
A tenor del artículo 89, apartado 1, de dicho Código:
«Los comités electorales de electores podrán estar constituidos por al menos quince nacionales titulares del derecho de sufragio activo.»
33
El artículo 117, apartado 1, del citado Código establece:
«Desde el decimoquinto día anterior a la fecha del escrutinio y hasta la fecha de cierre de la campaña electoral, los comités electorales cuyos candidatos hayan sido registrados tendrán derecho a presentar sus programas electorales de manera gratuita en las cadenas públicas de radio y televisión, a expensas de los organismos de radiodifusión.»
34
El artículo 119, apartado 1, del mismo Código dispone:
«Sin perjuicio del derecho a que se refiere el artículo 117, apartado 1, a partir de la fecha en que la autoridad electoral competente reciba la notificación de la constitución de un comité electoral y hasta la fecha de cierre de la campaña electoral, dicho comité electoral podrá presentar, previo pago, su programa electoral en las emisoras de radio y de televisión tanto públicas como privadas.»
35
A tenor del artículo 126 del Código Electoral:
«Los comités electorales sufragarán con cargo a sus propios recursos los gastos realizados con motivo de las elecciones.»
36
El artículo 130 de dicho Código dispone lo siguiente:
«1.   Incumbe al apoderado económico velar por el cumplimiento de las obligaciones económicas del comité electoral.
2.   No podrá contraerse obligación económica alguna en nombre y por cuenta del comité electoral sin contar con el consentimiento escrito del apoderado económico.
3.   Cuando los activos a disposición del apoderado económico no sean suficientes para cubrir las deudas contraídas por el comité electoral:
1)
de los compromisos económicos de comités electorales de los partidos políticos o de las organizaciones, responderá el partido político o la organización que haya constituido el correspondiente comité electoral;
2)
de los compromisos económicos de comités electorales de las coaliciones, responderán con carácter solidario los partidos políticos integrantes de la correspondiente coalición;
3)
de los compromisos económicos de comités electorales de electores, responderán con carácter solidario los miembros del correspondiente comité.
[…]»
37
El artículo 132 del citado Código es del siguiente tenor:
«1.   Los recursos económicos del comité electoral de un partido político solo podrán proceder de la reserva de fondos destinados a sufragar los gastos electorales de dicho partido, constituida de conformidad con las disposiciones de la [Ley de Partidos Políticos].
2.   Los recursos económicos del comité electoral de una coalición solo podrán proceder de la reserva de fondos destinados a sufragar los gastos electorales de los partidos que la componen.
3.   Los recursos económicos:
1)
del comité electoral de una organización,
2)
de un comité electoral de electores,
solo podrán proceder de aportaciones de nacionales polacos que tengan su residencia permanente en el territorio de la República de Polonia y de préstamos bancarios contraídos únicamente para concurrir a elecciones.
[…]»
38
El artículo 133 del mismo Código dispone que, durante la campaña electoral, los comités electorales de los partidos políticos o de coaliciones, los comités electorales de electores y los comités electorales de organizaciones podrán utilizar de manera gratuita, respectivamente, los locales del partido político, los locales de los miembros del comité electoral y los locales de esas organizaciones, además del material de oficina que pertenezca a las referidas entidades.
39
La sección VI del Código Electoral, dedicada a las elecciones al Parlamento Europeo, contiene entre otros los artículos 341 y 343 del citado Código. A tenor del artículo 341 de dicho Código, el derecho a designar candidatos para las mencionadas elecciones corresponde a los comités electorales de los partidos políticos, a los comités electorales de las coaliciones y a los comités electorales de electores. De conformidad con el artículo 343 del citado Código, las listas de candidatos deben contar con el apoyo de las firmas de al menos 10000 electores con residencia permanente en la circunscripción electoral de que se trate.
40
La sección VII del Código Electoral, dedicada a las elecciones de representantes de los entes territoriales, contiene entre otros los artículos 399 a 403 de aquel.
41
El artículo 399 de dicho Código dispone que corresponde a los comités electorales de partidos políticos, de coaliciones, de organizaciones y de electores el derecho a designar a los candidatos para el puesto de consejeros.
42
A tenor del artículo 400, apartado 1, del citado Código, los comités electorales de los partidos políticos deberán notificar su constitución a la Junta Electoral Nacional dentro del plazo comprendido entre la fecha de publicación del reglamento por el que se convoquen las elecciones y el quincuagésimo quinto día anterior a la fecha del escrutinio.
43
El artículo 401, apartado 1, del mismo Código dispone que la constitución del comité electoral de coalición podrá llevarse a cabo durante el período comprendido entre la fecha de publicación del reglamento por el que se convoquen las elecciones y el quincuagésimo quinto día anterior a la fecha del escrutinio y que el mandatario electoral del comité electoral de coalición dará traslado de dicha constitución a la Junta Electoral Nacional, a más tardar, el quincuagésimo quinto día anterior a la fecha del escrutinio.
44
Con arreglo al artículo 402, apartado 1, del Código Electoral, los comités electorales de las organizaciones deberán notificar su constitución al comisionado electoral competente en el lugar en que estas tengan su sede dentro del plazo comprendido entre la fecha de publicación del reglamento por el que se convoquen las elecciones y el quincuagésimo quinto día anterior a la fecha del escrutinio.
45
El artículo 403 de dicho Código dispone:
«1.   Los comités electorales de electores podrán estar constituidos por al menos quince nacionales con derecho de sufragio activo.
2.   Recabadas las firmas de al menos 1000 nacionales con derecho de sufragio activo que avalen la constitución de un comité electoral de electores, el mandatario electoral informará de la constitución de este a la Junta Electoral Nacional, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3. La notificación podrá efectuarse a más tardar el quincuagésimo quinto día anterior a la fecha del escrutinio.
3.   En caso de que el comité electoral de electores se haya creado para la designación de candidatos en un solo voivodato:
1)
el número de nacionales a que se refiere el apartado 1 será de cinco;
2)
el número de firmas a que se refiere el apartado 2 será de veinte y la notificación a que se refiere el apartado 2 se remitirá al comisionado electoral competente del lugar en que tenga su sede tal comité.»
46
El artículo 23, apartado 1, de la ustawa o radiofonii i telewizji (Ley de Radiodifusión), de 29 de diciembre de 1992 (Dz. U. de 1993, n.o 7, posición 34), en su versión aplicable al presente recurso, establece que las emisoras de radio y de televisión de titularidad pública deben ofrecer a los partidos políticos la oportunidad de dar a conocer sus opiniones sobre cuestiones fundamentales de interés público.
47
Con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la ustawa Prawo o stowarzyszeniach (Ley de Asociaciones), de 7 de abril de 1989 (Dz. U. de 1989, n.o 20, posición 104), los extranjeros residentes en Polonia pueden agruparse en asociaciones.
Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
48
El 26 de abril de 2013, después de ciertos intercambios infructuosos mantenidos en el marco del sistema EU Pilot, la Comisión remitió un escrito de requerimiento a la República de Polonia en el que llamaba la atención de sus autoridades nacionales sobre la incompatibilidad que, a su entender, existía entre el Derecho de la Unión y la legislación del citado Estado miembro, al reservar únicamente a los nacionales polacos el derecho a fundar partidos políticos y el derecho a hacerse miembro de estos. El 24 de julio de 2013, dicho Estado miembro contestó al requerimiento y negó cualquier infracción del Derecho de la Unión.
49
El 22 de abril de 2014, la Comisión emitió un dictamen motivado en el que sostenía que la República de Polonia había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 22 TFUE al denegar a los ciudadanos de la Unión que no tienen la nacionalidad polaca, pero que residen de forma permanente en el territorio de la República de Polonia, los derechos a fundar partidos políticos y a hacerse miembro de estos. Consiguientemente, esta institución instaba a la República de Polonia a adoptar las medidas necesarias para conformarse a ese dictamen motivado en un plazo de dos meses desde su recepción.
50
En su respuesta de 16 de junio de 2014, la República de Polonia adujo que el artículo 22 TFUE, a los ciudadanos de la Unión que no tienen la nacionalidad del Estado miembro en el que residen, no les confería, en el Estado miembro de residencia, los derechos a fundar partidos políticos y a hacerse miembro de estos.
51
Mediante escrito de 2 de diciembre de 2020, el comisario europeo de justicia instó a la República de Polonia a informarle de posibles cambios de su postura o de eventuales modificaciones legislativas adoptadas con vistas a garantizar los derechos en cuestión a los ciudadanos de la Unión que no tienen la nacionalidad polaca y que residen en su territorio.
52
Después de que, mediante escrito de 26 de enero de 2021, las autoridades polacas informaran de que reiteraban su anterior posición en el sentido de que el Derecho polaco no es incompatible con el artículo 22 TFUE, la Comisión decidió interponer el presente recurso, restringiendo su objeto a un incumplimiento de dicho Estado miembro de las obligaciones que le incumben en virtud de la referida disposición debido a que, según la Comisión, reserva únicamente a los nacionales polacos la condición de miembros de los partidos políticos.
53
Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 10 de mayo de 2022, se admitió la intervención de la República Checa en apoyo de las pretensiones de la República de Polonia.
Sobre el recurso
Sobre la admisibilidad del recurso
Alegaciones de las partes
54
En su escrito de formalización de la intervención, la República Checa defiende la inadmisibilidad del recurso de la Comisión amparándose en que el escrito de demanda no indica claramente los elementos jurídicos en los que se basa el recurso ni está formulado de manera que impida al Tribunal de Justicia pronunciarse ultra petita. En tal sentido, afirma que, pese a basar su recurso en el artículo 22 TFUE, la Comisión invoca también la infracción de otras disposiciones del Derecho de la Unión, en particular de los artículos 11 y 12, apartado 1, de la Carta y del artículo 20 TFUE, apartado 2, letra b), preceptos que, a su entender, no se reproducen en las pretensiones de su escrito de demanda.
55
La Comisión considera infundadas estas alegaciones.
Apreciación del Tribunal de Justicia
56
En virtud del artículo 40, párrafo cuarto, del Estatuto del Tribunal de Justicia, las pretensiones de la demanda de intervención no pueden tener otro fin que apoyar las pretensiones de una de las partes.
57
Pues bien, la República de Polonia, parte demandada en apoyo de cuyas pretensiones la República Checa ha sido autorizada a intervenir, no ha propuesto ninguna excepción de inadmisibilidad contra el recurso de la Comisión.
58
De ello se deduce que la República Checa, parte coadyuvante, carece de legitimación para proponer una excepción de inadmisibilidad (véase, por analogía, la sentencia de 8 de noviembre de 2007, España/Consejo, C‑141/05, EU:C:2007:653, apartados 27 y 28).
59
No obstante, el Tribunal de Justicia puede examinar de oficio si concurren los requisitos exigidos por el artículo 258 TFUE para la interposición de un recurso por incumplimiento (véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de junio de 2016, Comisión/Países Bajos, C‑233/14, EU:C:2016:396, apartado 43, y de sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, apartado 50 y jurisprudencia citada).
60
A este respecto, de conformidad con el artículo 120, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia y con la jurisprudencia de este referida a esa disposición, el escrito de interposición de un recurso debe contener la cuestión objeto del litigio, los motivos y alegaciones invocados y una exposición concisa de dichos motivos. Esa indicación debe ser lo suficientemente clara y precisa como para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal de Justicia ejercer su control. De lo anterior se infiere que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa un recurso deben deducirse de modo coherente y comprensible del propio texto del escrito de interposición del recurso y que las pretensiones de este deben ser formuladas de manera inequívoca para que el Tribunal de Justicia no resuelva ultra petita u omita pronunciarse sobre alguna imputación [sentencia de 5 de junio de 2023, Comisión/Polonia (Independencia y vida privada de los jueces), C‑204/21, EU:C:2023:442, apartado 188 y jurisprudencia citada].
61
Asimismo, el Tribunal de Justicia ha declarado que, en el marco de un recurso interpuesto con arreglo al artículo 258 TFUE, este debe presentar las imputaciones de forma coherente y precisa, a fin de permitir que el Estado miembro y el Tribunal de Justicia comprendan exactamente el alcance de la infracción del Derecho de la Unión reprochada, requisito necesario para que dicho Estado pueda invocar eficazmente los motivos en que basa su defensa y para que el Tribunal de Justicia pueda verificar la existencia del incumplimiento imputado [sentencia de 5 de junio de 2023, Comisión/Polonia (Independencia y vida privada de los jueces), C‑204/21, EU:C:2023:442, apartado 189 y jurisprudencia citada].
62
En particular, el recurso de la Comisión debe contener una exposición coherente y detallada de las razones que la han llevado a la convicción de que el Estado miembro de que se trate ha incumplido alguna de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión [sentencia de 5 de junio de 2023, Comisión/Polonia (Independencia y vida privada de los jueces), C‑204/21, EU:C:2023:442, apartado 190 y jurisprudencia citada].
63
En el presente asunto, es preciso señalar, que de las pretensiones del escrito de interposición del recurso se desprende claramente que la Comisión reprocha a la República de Polonia la infracción del artículo 22 TFUE en la medida en que este Estado miembro niega a los ciudadanos de la Unión que no tienen la nacionalidad polaca, pero que residen en su territorio, el derecho a ser miembros de un partido político. La demanda contiene una exposición coherente y precisa de las razones que han llevado a la citada institución a considerar que esa negativa impide a esos ciudadanos de la Unión ejercer su derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en las mismas condiciones que los nacionales polacos.
64
En particular, como indicó el Abogado General en el punto 48 de sus conclusiones, de la motivación de la demanda se desprende claramente que, a juicio de la Comisión, el artículo 22 TFUE debe interpretarse en el contexto que define, en particular, en el artículo 20 TFUE, apartado 2, letra b), y tomando en consideración los vínculos existentes entre el referido artículo 22 TFUE y los artículos 11 y 12 de la Carta, sin que de ello quepa deducir que la Comisión busca demostrar una infracción autónoma de tales disposiciones. Así pues, el hecho de hacer referencia, en determinados apartados del escrito de interposición del recurso, al artículo 20 TFUE, apartado 2, letra b), y a los artículos 11 y 12 de la Carta no hace que la formulación de tal recurso sea ambigua.
65
Por consiguiente, se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 258 TFUE para interponer un recurso por incumplimiento y procede declarar la admisibilidad del recurso de la Comisión.
Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
66
La Comisión defiende que el artículo 22 TFUE garantiza a todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no es nacional el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en dicho Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de tal Estado. Por consiguiente, la Comisión estima que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 22 TFUE al reservar, en aplicación del artículo 2, apartado 1, de la Ley de Partidos Políticos, la condición de miembro de un partido político únicamente a los nacionales polacos y al impedir así a los ciudadanos de la Unión que sin ser sus nacionales residen en Polonia ejercer sus derechos electorales en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en las mismas condiciones que los nacionales polacos.
67
A su juicio, el artículo 22 TFUE consagra un principio general de igualdad de trato e implica la supresión de la exigencia de la nacionalidad como requisito para el sufragio activo y pasivo en las referidas elecciones, así como de todas las medidas que puedan impedir a los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales ejercer su derecho de sufragio pasivo en las mismas condiciones que los nacionales del Estado miembro en cuyo territorio residen. De este modo, esos ciudadanos de la Unión deben disponer de todos los medios existentes en el ordenamiento jurídico nacional que estén a disposición de los candidatos nacionales en dichas elecciones.
68
Pues bien, en primer lugar, los partidos políticos desempeñan un papel fundamental en los sistemas electorales de los Estados miembros, puesto que constituyen la forma esencial de participación en la vida política y el medio utilizado más habitualmente para participar en las elecciones como candidatos. En estas circunstancias, el hecho de que los ciudadanos de la Unión que residen en Polonia sin ser sus nacionales no puedan ser miembros de un partido político y beneficiarse así de las numerosas ventajas —entre otras, en términos de notoriedad, recursos humanos y económicos, infraestructura organizativa y acceso a los medios de comunicación— que comporta tal condición de miembro, pone en entredicho su capacidad para presentarse con éxito y eficacia a las elecciones en las mismas condiciones que los nacionales polacos.
69
Por más que ese ciudadano de la Unión pudiera inscribirse, mediante un acuerdo individual, en la lista de candidatos del comité electoral de un partido político, se encontraría en una posición menos favorable que la de los candidatos a elecciones que son miembros del partido en cuestión. En tal sentido, según la Comisión, un ciudadano de la Unión que resida en Polonia sin tener su nacionalidad no tendría las mismas oportunidades de ocupar un lugar ventajoso en dicha lista y debería adherirse a un programa en cuya elaboración, en principio, no ha participado. El propio hecho de que solo pueda presentarse en esa lista como candidato no miembro del partido que presenta la lista, mientras que los nacionales polacos pueden hacerlo como miembros de ese partido, demuestra, en sí mismo, a juicio de la Comisión, que los ciudadanos de la Unión que residen en Polonia sin ser sus nacionales no pueden presentarse como candidatos a las elecciones en las mismas condiciones que los nacionales polacos.
70
En segundo lugar, la Comisión señala que, aunque actualmente compete a los Estados miembros regular los aspectos relativos a las elecciones municipales y al Parlamento Europeo que no están armonizados a escala de la Unión, tales Estados deben ejercer sus competencias respetando el Derecho de la Unión. Una medida nacional susceptible de restringir el ejercicio de uno de los derechos derivados del estatuto de ciudadano de la Unión, como es el caso del derecho de sufragio pasivo en las referidas elecciones, solo puede estar justificada por el interés general si es compatible con los derechos fundamentales garantizados por el Derecho de la Unión, lo que, a juicio de la Comisión, no sucede en el presente asunto.
71
La interpretación del artículo 22 TFUE según la cual la intención del legislador de la Unión fue eliminar exclusivamente los requisitos formales impuestos a los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro sin ser sus nacionales no tiene reflejo, según la Comisión, ni en la letra de la citada disposición ni en la de las Directivas 93/109 y 94/80 y priva de efecto útil al artículo 22 TFUE. Añade que el contenido y el ámbito de aplicación material de esa disposición no pueden circunscribirse únicamente a los aspectos formales regulados por estas Directivas y que la obligación de garantizar la igualdad de trato que deriva del artículo 22 TFUE no queda desvirtuada por la inexistencia, en tal disposición, de una lista exhaustiva de los requisitos que deben cumplirse a tal fin.
72
En tercer lugar, la Comisión señala que, cuando la República de Polonia adopta las disposiciones relativas al derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo, está aplicando el Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta y, por lo tanto, está obligada a adecuarse a las disposiciones de esta. De este modo, el ámbito de aplicación y las exigencias de los artículos 20 TFUE, apartado 2, letra b), y 22 TFUE deben interpretarse teniendo en cuenta las referidas disposiciones de la Carta y, en particular, su artículo 12, apartado 1, cuyo tenor coincide con el del artículo 11 del CEDH.
73
La privación del derecho a ser miembro de un partido político constituye, a juicio de la Comisión, una limitación del derecho fundamental a la libertad de asociación y, de conformidad con el artículo 52, apartado 3, de la Carta, no puede ir más allá de las limitaciones admitidas por el CEDH. A su entender, los motivos enunciados en el artículo 11, apartado 2, del CEDH que pueden justificar una limitación del derecho a la libertad de asociación no son aplicables en el presente asunto. Además, según la Comisión, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declaró, en la sentencia de 27 de abril de 1995, Piermont c. Francia (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389), § 64, que los Estados miembros no pueden hacer valer el artículo 16 del CEDH frente a los nacionales de otros Estados miembros que invocan los derechos que les confieren los Tratados.
74
La prohibición de ser miembro de un partido político no puede ser justificada por el objetivo de evitar que los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales puedan participar en la vida política de su Estado de residencia e influir, en particular, en los resultados de las elecciones legislativas o presidenciales que son competencia exclusiva de los Estados miembros.
75
Por un lado, pese a no sostener que el Derecho de la Unión reconoce a los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales un derecho de participación en la vida política de ese Estado miembro sin restricción alguna, la Comisión sí subraya que los derechos políticos se incluyeron en las disposiciones del Tratado FUE sobre la ciudadanía con el objetivo de garantizar que esos ciudadanos pudieran integrarse y desempeñar un papel político activo en su Estado miembro de residencia en lo que concierne a las elecciones municipales y al Parlamento Europeo, extremo que igualmente confirman el décimo considerando de la Directiva 93/109 y el decimocuarto considerando de la Directiva 94/80. Por otro lado, los Estados miembros son, según la Comisión, libres de reservar a sus nacionales el derecho de sufragio pasivo en las elecciones nacionales o, en determinados casos, regionales, o, incluso, de adoptar normas particulares que tengan como efecto restringir los derechos conferidos a los ciudadanos de la Unión que residen en esos Estados miembros de los que no son nacionales en su condición de miembros de un partido político, en particular denegándoles el derecho a participar en las decisiones del partido de que se trate en lo referente a la investidura de los candidatos a las elecciones legislativas nacionales.
76
La interpretación del artículo 22 TFUE defendida por la Comisión no vulnera, a juicio de esta, el principio de respeto de la identidad nacional, puesto que, por una parte, el artículo 4 TUE, apartado 2, debe interpretarse de conformidad con las demás disposiciones de los Tratados, incluido el artículo 22 TFUE, y, por otra parte, este artículo se aplica únicamente a las elecciones municipales y al Parlamento Europeo, y no a las elecciones legislativas nacionales.
77
En cualquier caso, según la Comisión, la República de Polonia no ha aportado prueba alguna de que constituya una amenaza para la identidad nacional del citado Estado miembro la posibilidad de que los ciudadanos de la Unión residentes en ese Estado miembro del que no son nacionales que deseen presentarse como candidatos a las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en tal Estado miembro se hagan miembros de un partido político.
78
La República de Polonia, apoyada por la República Checa, alega, en primer término, que el artículo 22 TFUE no es directamente aplicable y requiere la adopción de actos legislativos adicionales por el Consejo. Las modalidades de ejercicio de los derechos contemplados en el artículo 22 TFUE se establecen, según afirma, en las Directivas 94/80 y 93/109, cuyos considerandos se refieren expresamente al objetivo principal y a las circunstancias que rodean la implementación del artículo 8 B CE, apartados 1 y 2, que se corresponde con el actual artículo 22 TFUE. Pues bien, del cuarto considerando de la Directiva 94/80 y del quinto considerando de la Directiva 93/109 se desprende, según la República de Polonia, que el artículo 22 TFUE no implica una armonización global de los regímenes electorales de los Estados miembros. En su opinión, la intención del legislador de la Unión fue suprimir las exigencias formales que impidieran a los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no son nacionales ejercitar su derecho de sufragio activo y pasivo o que, como consecuencia de la imposición por los Estados miembros, exclusivamente a esas personas, de requisitos adicionales carentes de justificación suficiente, restringieran ese derecho.
79
En segundo término, la República de Polonia, apoyada por la República Checa, señala que el Derecho polaco aplica las garantías derivadas del artículo 22 TFUE. En particular, el referido Derecho no hace depender de la pertenencia a un partido político la posibilidad de que los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no son nacionales sean candidatos a las elecciones municipales y al Parlamento Europeo. Asimismo, el Derecho polaco confiere a los ciudadanos de la Unión que residen en Polonia sin ser sus nacionales la posibilidad de utilizar todas las formas de candidatura disponibles, incluida la candidatura en una lista propuesta por un partido político o una coalición de partidos políticos, dado que la inscripción en tal lista no está supeditada a la pertenencia de esa persona a partido alguno.
80
En tercer término, la República de Polonia, apoyada por la República Checa, defiende que el artículo 22 TFUE no confiere a los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales el derecho a hacerse miembro de los partidos políticos y a participar sin límites en la vida política en el Estado miembro en el que residen y no obliga a los Estados miembros a permitir a esos ciudadanos ejercer tal derecho ni a que estos tengan cierta capacidad de influencia, a través del sistema de partidos, sobre el resultado de las elecciones legislativas y presidenciales nacionales. La pertenencia a un partido político, según la República de Polonia, permite participar en la elección de los órganos internos de ese partido, que deciden la orientación de sus acciones a todos los niveles y no solo por lo que respecta a las elecciones municipales y al Parlamento Europeo.
81
La determinación de las normas de funcionamiento, de la estructura y de los objetivos de los partidos políticos que operan en los Estados miembros es, en principio, competencia exclusiva de cada Estado miembro. Según la República de Polonia, la interpretación del artículo 22 TFUE propuesta por la Comisión es contraria a la finalidad y al alcance de esta disposición y al principio de atribución establecido en el artículo 5 TUE, apartado 2. A su entender, lleva a que se apliquen las disposiciones de los Tratados a un ámbito incluido en la competencia de los Estados miembros, lo que infringe el artículo 4 TUE, apartados 1 y 2.
82
Dado que el artículo 22 TFUE no concede a los ciudadanos de la Unión el derecho a hacerse miembro de los partidos políticos, el artículo 12 de la Carta no es aplicable. Por el contrario, el Derecho polaco, según afirma, respeta plenamente el derecho de asociación contemplado en el artículo 11 del CEDH, teniendo en cuenta el artículo 16 de dicho Convenio, que autoriza a imponer restricciones a la actividad política de los extranjeros.
83
En cuarto término, la República de Polonia, apoyada por la República Checa, aduce que la Comisión no ha demostrado su alegación de que la prohibición impuesta a los ciudadanos de la Unión que residen en Polonia sin ser sus nacionales de hacerse miembro de un partido político limite la posibilidad de que estos ejerzan su derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo, por considerar que esta alegación es meramente hipotética y que no está respaldada por datos o pruebas concretas.
84
La República de Polonia rebate la alegación de la Comisión de que la pertenencia a un partido político presenta numerosas ventajas para los candidatos a las elecciones, de las que supuestamente no pueden beneficiarse los candidatos independientes. Para empezar, afirma que la Comisión no ha demostrado que tal pertenencia sea relevante a efectos de la impresión que los electores perciben de los candidatos a las elecciones municipales y al Parlamento Europeo. Esta impresión, según añade, depende más bien de la actividad de los candidatos y no está ligada a la afiliación a un partido. Esta última no afecta, por lo tanto, a sus posibilidades de ser elegidos.
85
Seguidamente, la República de Polonia sostiene que la Comisión tampoco tuvo en cuenta los mecanismos existentes en Derecho polaco para evitar el trato preferente de los comités electorales de los partidos y de las coaliciones con respecto a los comités electorales de los electores y de las organizaciones, en particular en cuanto al límite de gastos de propaganda electoral, aplicable a todos los comités electorales, a las normas de utilización de los locales y del material aplicables a los comités electorales y a la normativa nacional relativa al acceso a los medios de comunicación, que garantiza a todos los comités electorales ese acceso en condiciones similares. Por lo demás, el que el derecho a expresarse en las cadenas públicas de radio y televisión sobre cuestiones fundamentales referidas a asuntos públicos fuera del período de campaña electoral quede garantizado para los partidos políticos obedece, según la República de Polonia, a su papel en el sistema político del Estado y entra en el ámbito de competencia de este. Además, afirma que todos los candidatos tienen acceso a los medios sociales en pie de igualdad.
86
Por último, la afirmación de la Comisión de que los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales son supuestamente menos conocidos y que las ventajas derivadas de la condición de miembro de un partido político son, por tanto, mucho mayores para ellos, se basa también en un juicio preconcebido que la práctica no confirma. Para la República de Polonia, la notoriedad de una persona en la sociedad depende exclusivamente de sus iniciativas y de su nivel de compromiso y nada tiene que ver con su nacionalidad. Los ciudadanos de la Unión que se presentan como candidatos a las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en Polonia sin ser sus nacionales despiertan el interés de los electores por el simple hecho de ser originarios de otro Estado miembro y de que su experiencia puede aportar elementos novedosos a la vida pública polaca. Según ella misma afirma, la República de Polonia ha demostrado, refiriéndose a un informe de investigación elaborado por el Centrum Badania Opinii Społecznej (Centro de Estudios de Opinión Pública, Polonia), que, debido a la peculiaridad de las elecciones municipales y al Parlamento Europeo, la personalidad del candidato tiene una importancia crucial en la impresión que de él perciben los electores y su pertenencia a un partido político reviste, a estos efectos, un carácter secundario.
87
La República Checa añade que la Comisión no ha demostrado la existencia de un vínculo directo entre la pertenencia a un partido político y la posibilidad de una candidatura eficaz y efectiva en una elección municipal o al Parlamento Europeo. Por otra parte, el referido Estado miembro considera que la Comisión ha invocado una base jurídica errónea en apoyo de su recurso. La compatibilidad con el Derecho de la Unión de una normativa nacional que impide a los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no son nacionales hacerse miembros de un partido político no debe examinarse, a su juicio, a la luz del artículo 22 TFUE, sino de la prohibición general de discriminación por razón de la nacionalidad contenida en el artículo 18 TFUE. Pues bien, dado que la mera pertenencia de ese ciudadano a un partido político no le confiere, sin embargo, la condición de candidato en una elección municipal o al Parlamento Europeo, tal normativa nacional no puede considerarse incompatible con la prohibición general de discriminación a la que se refiere el artículo 18 TFUE ni con otra disposición de Derecho primario que establezca una prohibición específica de discriminación.
Apreciación del Tribunal de Justicia
88
Mediante su recurso, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 22 TFUE al negar a los ciudadanos de la Unión que residen en Polonia sin ser sus nacionales el derecho a ser miembro de un partido político.
89
Para examinar en cuanto al fondo este recurso, es preciso determinar el alcance del artículo 22 TFUE, antes de apreciar si la diferencia de trato así establecida por la legislación polaca por razón de la nacionalidad en lo tocante a la posibilidad de hacerse miembro de un partido político está prohibida por el referido precepto o puede eventualmente justificarse por razones basadas en el respeto de la identidad nacional de los Estados miembros.
– Alcance del artículo 22 TFUE
90
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, al interpretar una disposición del Derecho de la Unión, deben tomarse en consideración no solamente su redacción y los objetivos que persigue, sino también su contexto. La génesis de una disposición del Derecho de la Unión también puede ofrecer elementos pertinentes para su interpretación [sentencia de 14 de julio de 2022, Italia y Comune di Milano/Consejo (Sede de la Agencia Europea de Medicamentos), C‑59/18 y C‑182/18, EU:C:2022:567, apartado 67 y jurisprudencia citada].
91
En primer lugar, con arreglo al artículo 22 TFUE, los ciudadanos de la Unión que residan en un Estado miembro del que no sean nacionales disfrutan del derecho a ser electores y elegibles en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado y tal derecho se ejercerá sin perjuicio de las modalidades que el Consejo adopte.
92
El tenor del artículo 22 TFUE no contiene referencias a los requisitos referidos a la adquisición de la condición de miembro de un partido político.
93
En cambio, de esa redacción se desprende, para empezar, que el derecho de sufragio activo y pasivo conferido a los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no son nacionales se refiere a las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en dicho Estado miembro.
94
Por consiguiente, los referidos ciudadanos de la Unión disfrutan de ese derecho «en las mismas condiciones» que los nacionales del Estado miembro en el que residen. Al remitirse a los requisitos del derecho de sufragio activo y pasivo aplicables a los nacionales del Estado miembro de residencia de ese ciudadano de la Unión, el artículo 22 TFUE establece la prohibición de que ese Estado miembro someta el ejercicio de tal derecho por ese ciudadano de la Unión a condiciones distintas de las aplicables a sus propios nacionales.
95
Esta disposición contempla, de ese modo, una norma específica de no discriminación por razón de la nacionalidad aplicable al ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo (véanse, en este sentido, las sentencias de 12 de septiembre de 2006, España/Reino Unido, C‑145/04, EU:C:2006:543, apartado 66; de 12 de septiembre de 2006, Eman y Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, apartado 53, y de 6 de octubre de 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, apartado 42) y, por consiguiente, se aplica a toda medida nacional que dé lugar a una diferencia de trato susceptible de afectar al ejercicio efectivo de los citados derechos.
96
Asimismo, ha de señalarse que esta norma de no discriminación no es sino la expresión específica del principio general de igualdad, que está incluido entre los principios fundamentales del Derecho de la Unión [véase, por analogía, la sentencia de 20 de febrero de 2024, X (Omisión de causas de resolución), C‑715/20, EU:C:2024:139, apartado 43 y jurisprudencia citada].
97
Según reiterada jurisprudencia, el artículo 18 TFUE, párrafo primero, solo está destinado a aplicarse de manera autónoma en situaciones que se rijan por el Derecho de la Unión y para las que el Tratado FUE no establezca normas específicas que prohíban la discriminación (sentencia de 15 de julio de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, apartado 65).
98
Por lo tanto, la República Checa no puede alegar válidamente en apoyo de la República de Polonia que la normativa nacional objeto del recurso de la Comisión queda comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 18 TFUE, párrafo primero, y no del artículo 22 TFUE.
99
Por último, del tenor del artículo 22 TFUE se desprende que los referidos derechos de sufragio activo y pasivo se ejercen sin perjuicio de las disposiciones adoptadas por el Consejo.
100
A este respecto, las Directivas 93/109 y 94/80, que se adoptaron sobre la base del artículo 8 B CE, actualmente artículo 22 TFUE, establecen las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales, respectivamente.
101
Es cierto que estas Directivas —que, como se desprende del quinto considerando de la Directiva 93/109 y del cuarto considerando de la Directiva 94/80, no llevan a cabo una armonización exhaustiva de los regímenes electorales de los Estados miembros— no contienen disposiciones sobre los requisitos referidos a la adquisición, por los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales, de la condición de miembro de un partido político.
102
Sin embargo, el ámbito de aplicación de estas Directivas no puede, ni siquiera implícitamente, limitar el alcance de los derechos y obligaciones que derivan del artículo 22 TFUE. Con respecto a esto último, es preciso señalar, en efecto, que la norma específica de no discriminación por razón de la nacionalidad que figura en esa disposición se enuncia en términos generales y que, según el propio tenor del artículo 22 TFUE, únicamente el ejercicio de los derechos de sufragio activo y pasivo que en él se consagran está sometido a las modalidades adoptadas por el Consejo. Si bien es cierto que tales modalidades pueden «establecer excepciones cuando así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro», no pueden, en cambio, más allá de este supuesto particular, poner en riesgo, de manera general, el efecto útil de esos derechos.
103
A este respecto, aunque, a falta de disposiciones específicas sobre los requisitos con arreglo a los cuales los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales pueden hacerse miembros de los partidos políticos de ese Estado miembro, la determinación de tales requisitos entra en el ámbito de competencia de los Estados miembros, estos están obligados a cumplir las obligaciones que el Derecho de la Unión les impone cuando ejercen tal competencia [véanse, por analogía, las sentencias de 2 de marzo de 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, apartado 41 y jurisprudencia citada; de 14 de diciembre de 2021, Stolichna obshtina, rayon Pancharevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, apartado 38; de 5 de junio de 2023, Comisión/Polonia (Independencia y vida privada de los jueces), C‑204/21, EU:C:2023:442, apartado 63, y de 5 de septiembre de 2023, Udlændinge‑ og Integrationsministeriet (Pérdida de la nacionalidad danesa), C‑689/21, EU:C:2023:626, apartado 30 y jurisprudencia citada].
104
De este modo, al mismo tiempo que se atiene a las modalidades fijadas por las citadas Directivas, un Estado miembro no puede, fuera de los ámbitos regulados por estas, someter a un ciudadano de la Unión residente en ese Estado miembro del que no es nacional a disposiciones nacionales que establezcan una diferencia de trato en el ejercicio de los derechos que le confiere el artículo 22 TFUE, exponiéndose, en caso contrario, al riesgo de poner en peligro el efecto útil de la norma de no discriminación por razón de la nacionalidad consagrada en dicho artículo (véanse por analogía, en lo que se refiere al artículo 21 TFUE, apartado 1, las sentencias de 12 de marzo de 2014, O, C‑456/12, EU:C:2014:135, apartado 54, y de 27 de junio de 2018, Altiner y Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, apartado 26).
105
Por consiguiente, ni la inexistencia, en las Directivas 93/109 y 94/80, de disposiciones sobre los requisitos con arreglo a los cuales los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales pueden hacerse miembros de los partidos políticos de ese Estado miembro, ni el principio según el cual toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros, consagrado en los artículos 4 TUE, apartado 1, y 5 TUE, apartado 2, permiten concluir que la determinación de los requisitos para adquirir la condición de miembro de un partido político quede fuera del ámbito de aplicación del artículo 22 TFUE.
106
En segundo lugar, por lo que respecta al contexto en el que se inscribe el artículo 22 TFUE, procede remitirse tanto a las demás disposiciones del Tratado FUE como a las disposiciones de igual rango que figuran, en particular, en el Tratado UE y en la Carta.
107
A este respecto, ha de señalarse, en primer término, que el artículo 22 TFUE se sitúa en la segunda parte del Tratado FUE, que incluye las disposiciones relativas a la no discriminación y a la ciudadanía de la Unión.
108
El artículo 20 TFUE confiere a toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro el estatuto de ciudadano de la Unión, que, según reiterada jurisprudencia, está destinado a convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros [sentencias de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458 apartado 31; de 18 de enero de 2022, Wiener Landesregierung (Decisión de dejar sin efecto una garantía de naturalización), C‑118/20, EU:C:2022:34, apartado 38 y jurisprudencia citada, y de 9 de junio de 2022, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, apartado 49].
109
El artículo 22 TFUE, en relación con el artículo 20 TFUE, apartado 2, vincula el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo al estatuto de ciudadano de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de junio de 2022, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, apartados 49 a 51 y jurisprudencia citada, y de 18 de abril de 2024, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, apartados 40 y 41).
110
Asimismo, de conformidad con los artículos 20 TFUE, apartado 2, y 21 TFUE, la ciudadanía de la Unión confiere a todo ciudadano de la Unión un derecho fundamental e individual a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el Tratado FUE y a las disposiciones adoptadas para su aplicación (sentencia de 9 de junio de 2022, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, apartado 50).
111
De este modo, existe un vínculo entre, por un lado, el derecho de libre circulación y de residencia y, por otro, el derecho de sufragio activo y pasivo de los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo. Como señaló el Abogado General en los puntos 94 y 95 de sus conclusiones, este vínculo se estableció desde que el Tratado de Maastricht consagrara ese derecho de sufragio activo y pasivo, ligándolo al derecho a circular y a residir libremente en el territorio de los Estados miembros.
112
En segundo término, de conformidad con el artículo 10 TUE, apartado 1, el funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa, que concreta el valor de democracia. Esta constituye, en virtud del artículo 2 TUE, uno de los valores en los que se basa la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de diciembre de 2019, Puppinck y otros/Comisión, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, apartado 64, y de 19 de diciembre de 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, apartado 63).
113
El artículo 10 TUE, apartados 2 y 3, reconoce el derecho de los ciudadanos de la Unión a estar directamente representados a través del Parlamento Europeo y a participar en la vida democrática de la Unión.
114
Como en esencia indicó el Abogado General en el punto 101 de sus conclusiones, el artículo 10 TUE pone de manifiesto, por lo que respecta a las elecciones al Parlamento Europeo, la conexión entre el principio de democracia representativa en el seno de la Unión y el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo vinculado a la ciudadanía de la Unión, garantizado en el artículo 22 TFUE, apartado 2.
115
En tercer término, el artículo 12, apartado 1, de la Carta consagra el derecho de toda persona a la libertad de asociación en todos los niveles, especialmente en los ámbitos político, sindical y cívico.
116
Este derecho se corresponde con el garantizado en el artículo 11, apartado 1, del CEDH y se le ha de reconocer, por tanto, el mismo sentido y el mismo alcance que a este último, conforme al artículo 52, apartado 3, de la Carta [véase, en este sentido, la sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, apartado 111], sin que ello impida que el Derecho de la Unión otorgue una protección más amplia [sentencia de 22 de junio de 2023, K. B. y F. S. (Apreciación de oficio en el ámbito penal), C‑660/21, EU:C:2023:498, apartado 41].
117
En este contexto, de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos se desprende que el derecho a la libertad de asociación constituye uno de los fundamentos esenciales de una sociedad democrática y pluralista, ya que permite a los ciudadanos actuar colectivamente en ámbitos de interés común y contribuir, de ese modo, al buen funcionamiento de la vida pública (véase, en este sentido, TEDH, sentencia de 17 de febrero de 2004, Gorzelik y otros c. Polonia, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, § 88, 90 y 92).
118
Pues bien, el papel primordial de los partidos políticos en la expresión de la voluntad de los ciudadanos de la Unión está reconocido, por lo que se refiere a los partidos políticos a escala europea, en el artículo 10 TUE, apartado 4, y en el artículo 12, apartado 2, de la Carta.
119
Los partidos políticos, una de cuyas funciones es presentar candidatos a las elecciones (véase, por analogía, TEDH, sentencia de 8 de julio de 2008, Partido laborista georgiano c. Georgia, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, § 142), asumen, de ese modo, una función esencial en el sistema de democracia representativa, en el que se basa el funcionamiento de la Unión, de conformidad con el artículo 10 TUE, apartado 1.
120
De lo anterior se infiere que la condición de miembro de un partido político contribuye sustancialmente al ejercicio efectivo del derecho de sufragio pasivo, conferido por el artículo 22 TFUE.
121
En tercer lugar, por lo que respecta al objetivo del artículo 22 TFUE, este artículo tiene por objeto, en primer término, conferir a los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales el derecho a participar en el proceso electoral democrático de ese Estado miembro. Tal derecho abarca, como se ha señalado en el apartado 93 de la presente sentencia, la participación en ese proceso mediante el derecho de sufragio activo y pasivo en los ámbitos europeo y local.
122
En segundo término, el referido artículo pretende garantizar la igualdad de trato entre los ciudadanos de la Unión, lo que implica, a fin de que el derecho de sufragio pasivo de los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales pueda ejercitarse de manera efectiva, un acceso en igualdad de condiciones a los medios existentes en el ordenamiento jurídico nacional a disposición de los nacionales de ese Estado miembro para poner en práctica el citado derecho en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo.
123
En tercer término, del vínculo entre, por un lado, la libertad de circulación y de residencia y, por otro lado, el derecho de sufragio activo y pasivo en esas elecciones —vínculo al que se ha hecho mención en el apartado 111 de la presente sentencia— resulta que este último derecho tiene la finalidad principal de favorecer la progresiva integración del ciudadano de la Unión de que se trate en la sociedad del Estado miembro de acogida [sentencias de 14 de noviembre de 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, apartado 56, y de 18 de enero de 2022, Wiener Landesregierung (Decisión de dejar sin efecto una garantía de naturalización), C‑118/20, EU:C:2022:34, apartado 42].
124
Como subrayó el Abogado General en los puntos 101 y 102 de sus conclusiones, el artículo 22 TFUE tiene por objeto garantizar la representatividad de los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales a modo de corolario de su integración en la sociedad del Estado miembro de acogida.
125
Por consiguiente, procede considerar que el artículo 22 TFUE, interpretado a la luz de los artículos 20 TFUE y 21 TFUE, del artículo 10 TUE y del artículo 12 de la Carta, exige que, para que los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales puedan ejercer de manera efectiva su derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en ese Estado miembro, estos disfruten de un acceso en igualdad de condiciones a los medios de los que disponen los nacionales de dicho Estado miembro para el ejercicio efectivo de los citados derechos.
– Existencia de una diferencia de trato prohibida por el artículo 22 TFUE
126
Como se desprende del apartado 89 de la presente sentencia, la legislación polaca establece una diferencia de trato por razón de la nacionalidad en lo referente a la posibilidad de hacerse miembro de un partido político.
127
Sin embargo, la República de Polonia, apoyada por la República Checa, considera, con carácter subsidiario, que esta diferencia de trato no es contraria al artículo 22 TFUE, puesto que, en primer lugar, el Derecho polaco confiere a los ciudadanos de la Unión que residen en Polonia sin ser sus nacionales la posibilidad de recurrir a todas las formas de candidatura electoral disponibles, inclusive a la candidatura en una lista propuesta por un partido político o una coalición de partidos políticos, sin que la inscripción en tal lista esté supeditada a la pertenencia de esa persona a partido alguno.
128
En segundo lugar, considera que la Comisión no ha demostrado que la prohibición de que esos ciudadanos de la Unión se hagan miembros de un partido político limite el ejercicio de su derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo.
129
A este último respecto, ha de recordarse que, como se deriva de jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, corresponde a la Comisión acreditar la existencia de los incumplimientos que alega, sin que pueda basarse en ninguna presunción [sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, apartado 36 y jurisprudencia citada].
130
No obstante, la existencia de un incumplimiento puede probarse, en caso de que tenga su origen en la adopción de una medida legislativa o reglamentaria cuya existencia y aplicación no se discuten, mediante un análisis jurídico de las disposiciones de tal medida [sentencias de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, apartado 37 y jurisprudencia citada, y de 16 de noviembre de 2021, Comisión/Hungría (Tipificación penal de la asistencia a los solicitantes de asilo), C‑821/19, EU:C:2021:930, apartado 106].
131
En el presente asunto, el incumplimiento que la Comisión imputa a la República de Polonia tiene su origen en la adopción de una medida legislativa —en particular, el artículo 2, apartado 1, de la Ley de Partidos Políticos— cuya existencia y aplicación no discute el citado Estado miembro y cuyas disposiciones han sido objeto de análisis jurídico en el escrito de interposición del recurso.
132
Por lo tanto, es necesario examinar la fundamentación de ese análisis comprobando si la diferencia de trato establecida por el artículo 2, apartado 1, de la Ley de Partidos Políticos conduce a que, en infracción del artículo 22 TFUE, los ciudadanos de la Unión que residen en Polonia sin ser su nacionales no disfruten de un acceso en igualdad de condiciones a los medios de los que disponen los nacionales de dicho Estado miembro para el ejercicio efectivo de su derecho de sufragio pasivo.
133
A este respecto, ha de señalarse que, de conformidad con el artículo 84, apartado 1, del Código Electoral, el derecho a designar candidatos para las elecciones corresponde a los comités electorales, quienes, por cuenta de esos candidatos, llevan a cabo la campaña electoral sobre la base del principio de exclusividad. Del artículo 84, apartados 2 y 4, de dicho Código se desprende que, en las elecciones al Parlamento Europeo en Polonia, los comités electorales estarán constituidos por partidos políticos, por coaliciones de partidos políticos y por electores y que, en las elecciones a los órganos representativos de los entes territoriales y en las elecciones a alcaldías, los comités electorales podrán además ser constituidos por organizaciones sociales.
134
Así pues, es posible, en principio, como alega la República de Polonia, que un candidato independiente que no pertenezca a un partido político pueda ser designado por un comité electoral de un partido político o de una coalición de partidos políticos.
135
Sin embargo, por un lado, el hecho de no ser miembro de un partido político, en aplicación del artículo 2, apartado 1, de la Ley de Partidos Políticos, tiene en principio la consecuencia de excluir que el ciudadano de la Unión residente en Polonia sin ser su nacional participe en la adopción de la decisión de ese partido en cuanto a designar a ese ciudadano por su comité electoral o, como mínimo, de limitar tal participación. Las alegaciones de la República de Polonia que pretenden justificar la prohibición impuesta a esos ciudadanos de la Unión de hacerse miembros de partidos políticos en la necesidad de excluir la influencia de esos ciudadanos de la Unión, en particular, en los órganos internos de un partido político que deciden las acciones de este constituyen una prueba muy concreta de la importancia de tener la condición de miembro de un partido político para participar en las decisiones de este.
136
Por lo que respecta a los candidatos potenciales que comparten las ideas políticas de un partido, la prohibición de hacerse miembros de este, si bien no imposibilita su designación por un comité electoral de un partido político o de una coalición de partidos políticos, como mínimo la complica, toda vez que, en principio, son los miembros de un partido político quienes eligen a los candidatos que deben ser designados y la posición que ocupan en sus listas, la cual puede influir en sus posibilidades de ser elegidos.
137
Esta circunstancia coloca a los ciudadanos de la Unión que residen en Polonia sin ser sus nacionales en una situación menos favorable que la de los nacionales polacos, miembros de un partido político, en lo que concierne a la posibilidad de concurrir como candidato a las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en la lista de un partido político.
138
Por otra parte, el que los nacionales polacos puedan optar por concurrir como candidatos tanto en su condición de miembros de un partido político como en su condición de candidatos independientes mientras que los ciudadanos de la Unión que residen en Polonia sin ser sus nacionales solo dispongan de la última de estas opciones demuestra, como indicó el Abogado General en el punto 119 de sus conclusiones, que estos ciudadanos de la Unión no pueden ejercer su derecho de sufragio pasivo en esas elecciones en las mismas condiciones que los nacionales polacos.
139
La diferencia de trato establecida en el artículo 2, apartado 1, de la Ley de Partidos Políticos conduce, por lo tanto, a que los ciudadanos de la Unión que residen en Polonia sin ser sus nacionales no disfruten de un acceso en igualdad de condiciones a los medios de los que disponen los nacionales de dicho Estado miembro para el ejercicio efectivo de su derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo.
140
No desvirtúan la anterior conclusión las alegaciones de la República de Polonia en el sentido de que, por un lado, la pertenencia a un partido político no afecta a las posibilidades de los candidatos de ser elegidos, ya que en realidad estas son fruto de sus actividades y de su personalidad, y de que, por otro lado, los ciudadanos de la Unión que residen en ese Estado miembro sin ser sus nacionales tienen la posibilidad de concurrir como candidatos a las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en las listas confeccionadas por comités electorales distintos de los comités electorales de los partidos políticos.
141
En efecto, en primer término, como se ha recordado en los apartados 117 a 119 de la presente sentencia, los partidos políticos desempeñan un papel primordial en el sistema electoral y, por consiguiente, en el buen funcionamiento del sistema democrático europeo. La propia República de Polonia, en lo que a las elecciones nacionales se refiere, reconoce este papel cuando defiende que la constitución y el funcionamiento de los partidos políticos tienen como objeto principal favorecer que sus miembros accedan al poder en el Estado miembro de que se trate. Pues bien, esta apreciación se aplica también a las elecciones municipales y al Parlamento Europeo.
142
Por consiguiente, aunque no cabe subestimar el efecto que producen en los electores la personalidad de los candidatos a unas elecciones y sus actividades, su pertenencia a un partido político —partido que, por definición, busca conseguir que sus candidatos tengan un resultado favorable en las elecciones y cuyas estructuras organizativas y recursos humanos, administrativos y financieros se consagran a la consecución de dicho objetivo— puede favorecer su elección. Por otra parte, los informes de investigación presentados por la República de Polonia demuestran que la pertenencia a un partido político constituye uno de los criterios que orienta la elección de los electores.
143
En segundo término, por lo que se refiere a la posibilidad de que los ciudadanos de la Unión que residen en Polonia sin ser sus nacionales concurran como candidatos sin hacerlo en una lista presentada por el comité electoral de un partido político, a saber, siendo designados por un comité electoral de electores o de una organización, en las elecciones a los órganos representativos de los entes territoriales y en las elecciones a alcaldías, ha de subrayarse que el hecho de incentivar que dichos ciudadanos de la Unión recurran a vías diferentes de la inscripción en una lista presentada por un partido político puede dar lugar a una polarización entre las listas de candidatos nacionales y no nacionales, a una fragmentación del discurso político y a una marginalización de estos candidatos, lo que sería contrario al objetivo de integración perseguido por el artículo 22 TFUE.
144
En tercer término, por lo que respecta a la alegación de la República de Polonia de que el Derecho polaco contempla mecanismos destinados a evitar que los comités electorales de los partidos políticos y de las coaliciones de partidos políticos disfruten de condiciones más favorables que los demás tipos de comités electorales, procede señalar, para empezar, que, en virtud del artículo 126 del Código Electoral, los comités electorales han de sufragar con cargo a sus propios recursos los gastos realizados con motivo de las elecciones.
145
A este respecto, el artículo 132, apartado 1, del referido Código dispone que los recursos económicos del comité electoral de un partido político solo pueden proceder de la reserva de fondos destinados a sufragar los gastos electorales de dicho partido, constituida de conformidad con las disposiciones de la Ley de Partidos Políticos. Pues bien, con arreglo a los artículos 24 y 28 de esta Ley, los recursos de un partido político están constituidos por las cuotas de los afiliados, por el producto de donaciones, sucesiones y legados, por rendimientos procedentes de su patrimonio, por las ayudas y subvenciones previstas por la ley, por ingresos procedentes, entre otros, de intereses bancarios, de la negociación de obligaciones o de la cesión de algunos de sus activos y, en caso de que reciban un determinado número de votos en las elecciones al Dieta, por una subvención durante la legislatura. Con arreglo al artículo 36, apartado 1, de la Ley de Partidos Políticos, la reserva de fondos destinados a sufragar los gastos electorales del partido político podrá estar constituida por aportaciones del propio partido y por donaciones, herencias y legados.
146
En cambio, las fuentes de financiación de un comité electoral de electores o de organizaciones se limitan, en virtud del artículo 132, apartado 3, del citado Código, a las aportaciones de ciudadanos polacos que residan de modo permanente en Polonia y a los préstamos bancarios contraídos únicamente para concurrir a elecciones.
147
Por consiguiente, aun cuando las disposiciones nacionales aplicables establecen techos de gasto que el conjunto de los comités electorales no puede superar, no es menos cierto que los partidos políticos disponen de fuentes de financiación más numerosas y, por lo tanto, en principio, más cuantiosas para financiar su campaña electoral.
148
Seguidamente, el artículo 133 del Código Electoral dispone que, durante la campaña electoral, los comités electorales de los partidos políticos o de coaliciones, los comités electorales de electores y los comités electorales de organizaciones podrán utilizar de manera gratuita, respectivamente, los locales del partido político, los locales de los miembros del comité electoral y los locales de esas organizaciones, además del material de oficina que pertenezca a las referidas entidades. Pues bien, el hecho de que los partidos políticos dispongan de numerosas fuentes de financiación, como se desprende del apartado 145 de la presente sentencia, a efectos, en particular, de la adquisición o del alquiler de sus locales y de material de oficina, tiene como corolario que, en comparación con los demás tipos de comités electorales, los comités electorales de partidos políticos disponen, en principio, de mayores capacidades en términos de locales y de material de oficina para promover su campaña electoral.
149
Por último, por las mismas razones, los comités de partidos políticos o de coaliciones de partidos políticos disponen, en principio, de más medios para dedicar a gastos de comunicación política distintos de los contemplados en el artículo 117, apartado 1, del Código Electoral —relativo a la presentación gratuita de los programas electorales en las cadenas públicas de radio y televisión a expensas de los organismos de radiodifusión— y, en particular, a publicidad en las redes sociales.
150
Habida cuenta de cuanto antecede, procede declarar que la diferencia de trato establecida por el artículo 2, apartado 1, de la Ley de Partidos Políticos conduce a que los ciudadanos de la Unión que residen en Polonia sin ser sus nacionales no disfruten de un acceso en igualdad de condiciones a los medios de los que disponen los nacionales de dicho Estado miembro para el ejercicio efectivo de su derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo y constituye, por ende, una diferencia de trato prohibida, en principio, por el artículo 22 TFUE.
– Respeto de la identidad nacional
151
Es preciso examinar asimismo las alegaciones de la República de Polonia que defienden que es contraria al artículo 4 TUE, apartado 2 —que dispone que la Unión ha de respetar la identidad nacional de los Estados miembros, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos— la interpretación del artículo 22 TFUE según la cual, para garantizar que se respeta el principio de no discriminación consagrado por ese artículo al ejercer el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo, los Estados miembros deben permitir que los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales se hagan miembros de un partido político en el referido Estado miembro.
152
La República de Polonia alega que no puede obligarse a un Estado miembro a permitir que los citados ciudadanos de la Unión participen de forma permanente y sin restricciones en la vida política del Estado miembro en el que residen y a tener influencia, a través del sistema de partidos políticos, sobre el resultado de las elecciones legislativas y presidenciales nacionales, lo que acontecería si los referidos ciudadanos tuvieran derecho a hacerse miembro de un partido político.
153
A este respecto, ha se destacarse, en primer término, que la organización de la vida política nacional, a la que contribuyen los partidos políticos, forma parte de la identidad nacional en el sentido del artículo 4 TUE, apartado 2.
154
Sin embargo, en segundo término, dado que el derecho de sufragio activo y pasivo conferido por el artículo 22 TFUE a los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado del que no son nacionales se refiere a las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en ese Estado miembro, esta disposición no implica ni que ese Estado miembro esté obligado a hacer que los referidos ciudadanos disfruten del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones nacionales ni que ese mismo Estado miembro tenga prohibido adoptar normas particulares en materia de toma de decisiones en el seno de un partido político sobre la investidura de los candidatos a las elecciones nacionales por las que se excluya que los miembros del partido que no sean nacionales de ese Estado participen en la referida toma de decisiones.
155
En tercer término, el artículo 4 TUE, apartado 2, debe interpretarse teniendo en cuenta las disposiciones de igual rango, en particular los artículos 2 TUE y 10 TUE, y no puede eximir a los Estados miembros de la observancia de las exigencias que de ellas se derivan [véase, en este sentido, la sentencia de 5 de junio de 2023, Comisión/Polonia (Independencia y vida privada de los jueces), C‑204/21, EU:C:2023:442, apartado 72].
156
A este respecto, es importante recordar que el principio de democracia y el principio de igualdad de trato constituyen valores en los que se fundamenta la Unión, de conformidad con el artículo 2 TUE (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de junio de 2021, Hungría/Parlamento, C‑650/18, EU:C:2021:426, apartado 94).
157
El artículo 2 TUE no constituye una mera enunciación de orientaciones o de intenciones de naturaleza política, sino que contiene valores que forman parte de la propia identidad de la Unión como ordenamiento jurídico común, valores que se concretan en principios que comportan obligaciones jurídicamente vinculantes para los Estados miembros (sentencias de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo, C‑156/21, EU:C:2022:97, apartado 232, y de 16 de febrero de 2022, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑157/21, EU:C:2022:98, apartado 264).
158
Además, como se desprende del apartado 112 de la presente sentencia, de conformidad con el artículo 10 TUE, apartado 1, el funcionamiento de la Unión se basa en el principio de democracia representativa, que concreta el valor de democracia mencionado en el artículo 2 TUE (sentencia de 19 de diciembre de 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, apartado 63 y jurisprudencia citada).
159
Al garantizar a los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales, en las mismas condiciones que a los nacionales de ese Estado, el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en el referido Estado miembro, el artículo 22 TFUE concreta los principios de democracia y también, como se ha señalado en el apartado 96 de la presente sentencia, de igualdad de trato de los ciudadanos de la Unión, principios estos que forman parte de la identidad y de los valores comunes de la Unión, a los que los Estados miembros se adhieren y cuyo respeto deben garantizar en su territorio.
160
Por consiguiente, admitir que los mencionados ciudadanos de la Unión se hagan miembros de un partido político en su Estado miembro de residencia para aplicar plenamente los principios de democracia y de igualdad de trato no puede considerarse atentatorio contra la identidad nacional del citado Estado miembro.
161
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 22 TFUE al denegar el derecho a ser miembro de un partido político a los ciudadanos de la Unión que no tienen la nacionalidad polaca, pero que residen en Polonia.
Costas
162
En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la República de Polonia en el presente recurso, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las de la Comisión, conforme a lo solicitado por esta.
163
A tenor del artículo 140, apartado 1, de dicho Reglamento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por consiguiente, la República Checa cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1)
Declarar que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 22 TFUE al denegar el derecho a ser miembro de un partido político a los ciudadanos de la Unión que no tienen la nacionalidad polaca, pero que residen en Polonia.
2)
Condenar a la República de Polonia a cargar, además de con sus propias costas, con las de la Comisión Europea.
3)
La República Checa cargará con sus propias costas.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: polaco.