62000CJ0322_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-322/00,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved G. Valero Jordana
og C. van der Hauwaert, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kongeriget Nederlandene ved J.G.M. van Bakel, som befuldmægtiget,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (EFT L 375, s. 1), idet det ikke har sat de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft, som er omhandlet i direktivets artikel 4, artikel 5, stk. 4 og 5, og bilag II, afsnit A, 1), 2), 4) og 6), samt i bilag III, nr. 1, 2) og 3), og nr. 2,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, J.-P. Puissochet, og dommerne C. Gulmann, V. Skouris, F. Macken (refererende dommer) og N. Colneric,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretær: ekspeditionssekretær H.A. Rühl,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 20. juni 2002, hvorunder Kommissionen var repræsenteret ved G. Valero Jordan og H. van Vliet, som befuldmægtiget, og Kongeriget Nederlandene ved J.G.M. van Bakel og H.G. Sevenster, som befuldmægtiget,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den
7. november 2002,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 30. august 2000 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (EFT L 375, s. 1, herefter »direktivet«), idet det ikke har sat de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft, som er omhandlet i direktivets artikel 4, artikel 5, stk. 4 og 5, og bilag II, afsnit A, 1), 2), 4) og 6), samt i bilag III, nr. 1, 2) og 3), og nr. 2.
Retsforskrifter
Fællesskabsretlige bestemmelser
2. Direktivets artikel 3, stk. 1, 2 og 5, er affattet således:
»1. Vand, der er berørt af forurening, og vand, der kan blive berørt af forurening, hvis der ikke træffes foranstaltninger i henhold til artikel 5, skal kortlægges af medlemsstaterne i overensstemmelse med kriterierne i bilag I.
2. Medlemsstaterne udpeger inden to år efter meddelelsen af dette direktiv som sårbare zoner alle kendte jordområder på deres område, som bidrager til forureningen, og hvorfra der er afstrømning til vand, der er kortlagt i overensstemmelse med stk. 1. De underretter Kommissionen om denne oprindelige udpegelse inden seks måneder.
[...]
5. Medlemsstaterne er fritaget for pligten til at kortlægge specifikke sårbare zoner, hvis de udarbejder og anvender de i artikel 5 omhandlede handlingsprogrammer i overensstemmelse med dette direktiv på hele deres nationale område.«
3. Det bestemmes i direktivets artikel 4, stk. 1, litra a), at med henblik på for alt vand at skabe et generelt niveau for beskyttelse mod forurening skal medlemsstaterne inden to år efter meddelelsen af dette direktiv udarbejde en kodeks eller kodekser for godt landmandskab, som følges af landbrugerne på et frivilligt grundlag, og som mindst skal indeholde bestemmelser om de i afsnit A i bilag II nævnte punkter.
4. Direktivets artikel 5 bestemmer:
»1. Med henblik på gennemførelse af de i artikel 1 omhandlede målsætninger udarbejder medlemsstaterne inden to år efter den oprindelige udpegelse som omhandlet i artikel 3, stk. 2, eller inden et år efter enhver senere udpegelse som omhandlet i artikel 3, stk. 4, handlingsprogrammer for de udpegede sårbare zoner.
2. Et handlingsprogram kan vedrøre alle sårbare zoner på en medlemsstats område, eller der kan, hvis medlemsstaten finder det hensigtsmæssigt, udarbejdes forskellige programmer for forskellige sårbare zoner eller dele af zoner.
3. I handlingsprogrammerne skal der tages hensyn til:
a) de foreliggende videnskabelige og tekniske data, hovedsagelig om kvælstoftilførsler fra henholdsvis landbrugsvirksomhed og andre kilder
b) miljøbetingelserne i de relevante områder i den pågældende medlemsstat.
4. Handlingsprogrammerne skal gennemføres inden fire år efter deres udarbejdelse og skal bestå af følgende bindende foranstaltninger:
a) foranstaltningerne i bilag III
b) de foranstaltninger, som medlemsstaterne har foreskrevet i den eller de kodekser for godt landmandskab, der er overflødiggjort af foranstaltningerne i bilag III.
5. Medlemsstaterne træffer inden for rammerne af handlingsprogrammerne desuden de supplerende foranstaltninger eller skærpede foranstaltninger, som de anser for nødvendige, hvis det allerede fra starten eller på baggrund af de erfaringer, der indhøstes i forbindelse med handlingsprogrammernes gennemførelse, viser sig, at foranstaltningerne i stk. 4 ikke er tilstrækkelige til at nå de mål, der er fastsat i artikel 1. Ved udvælgelsen af disse foranstaltninger tager medlemsstaterne hensyn til, om de er effektive og rentable i forhold til andre mulige forebyggende foranstaltninger.
6. [...]
7. Medlemsstaterne skal mindst hvert fjerde år foretage en ny gennemgang af og om fornødent revidere deres handlingsprogrammer, herunder eventuelle supplerende foranstaltninger, der er truffet i henhold til stk. 5. De underretter Kommissionen om ændringer i handlingsprogrammerne.«
5. Direktivets bilag II med overskriften »Kodeks(er) for godt landmandskab« bestemmer i afsnit A:
»En kodeks eller kodekser for godt landmandskab, der har til formål at nedbringe nitratforureningen, og som tager hensyn til vilkårene i Fællesskabets forskellige områder, bør indeholde bestemmelser om følgende punkter, for så vidt de er relevante:
1) perioder, hvor tilførsel af gødning til jorden er uhensigtsmæssig
2) tilførsel af gødning på stejle skråninger
[...]
4) betingelserne for tilførsel af gødning til jorden nær vandløb
[...]
6) fremgangsmåder for tilførsel af både kunstgødning og husdyrgødning, herunder hyppighed, og ensartethed i forbindelse med spredning, således at udvaskningen af næringssalte i vandet holdes på et acceptabelt niveau.«’
6. Bilag III til direktivet, der har overskriften »Foranstaltninger, der skal medtages i de i artikel 5, stk. 4, litra a), omhandlede handlingsprogrammer«, lyder således:
»1. Foranstaltningerne skal omfatte regler vedrørende:
1) perioder, hvor tilførsel af visse typer gødning til jorden er forbudt
2) kapaciteten i anlæg til opbevaring af husdyrgødning; denne kapacitet skal være større end den, der er påkrævet til opbevaring i den længste periode, hvor tilførsel til jorden i den sårbare zone er forbudt, medmindre det over for de kompetente myndigheder kan godtgøres, at enhver overskydende mængde husdyrgødning ud over den faktiske opbevaringskapacitet vil kunne bortskaffes på en måde, der ikke er til skade for miljøet
3) en begrænsning af tilførsel af gødning til jorden, der er i overensstemmelse med godt landmandskab, og som tager hensyn til de særlige forhold i de pågældende sårbare zoner, især:
a) jordbundsforholdene, jordtypen og arealets hældning
b) klimatiske forhold, nedbør og kunstvanding
c) jordens anvendelse og dyrkningsmetoder, herunder vekseldrift
og skal bygge på ligevægt mellem:
i) afgrødens forventede kvælstofbehov
og
ii) kvælstoftilførslen til afgrøden fra jorden og fra gødning svarende til:
– mængden af kvælstof i jorden på det tidspunkt, hvor afgrødens behov herfor stiger væsentligt (resterende mængder sidst på vinteren)
– kvælstoftilførslen via nettomineralisering af jordens reserver af organisk kvælstof
– tilførsel af kvælstofforbindelser fra husdyrgødning
– tilførsel af kvælstofforbindelser fra kunstgødning og anden gødning.
2. Disse foranstaltninger skal sikre, at den mængde husdyrgødning, som tilføres jorden hvert år, herunder fra dyrene selv, ikke overstiger en vis mængde pr. hektar for hver bedrift eller hvert husdyrbrug.
Den fastsatte mængde pr. hektar skal være den mængde husdyrgødning, som indeholder 170 kg N. Dog kan medlemsstaterne:
a) under det første fireårige handlingsprogram tillade en mængde husdyrgødning, som indeholder op til 210 kg N
b) under og efter det første fireårige handlingsprogram fastsætte andre mængder end dem, der er fastsat ovenfor. Disse mængder skal fastsættes således, at de ikke hindrer opfyldelsen af de formål, der er angivet i artikel 1, og der skal ligge objektive kriterier til grund for dem, f.eks:
– lang vækstsæson
– afgrøder, der optager meget kvælstof
– højt nedbørsoverskud i den sårbare zone
– jordbund med usædvanlig høj denitrifikationsevne.
Hvis en medlemsstat tillader andre mængder i henhold til dette litra b), underretter den Kommissionen, som undersøger medlemsstatens begrundelse herfor efter fremgangsmåden i artikel 9.
[...]«
7. Ifølge direktivets artikel 12 skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden to år fra dets meddelelse. Da direktivet blev meddelt medlemsstaterne den 19. december 1991, burde de have gennemført det i deres interne retsorden senest den 19. december 1993.
Nationale bestemmelser
8. De nederlandske bestemmelser om gødning og mineraler, der har til formål at regulere produktionen af husdyrgødning, omfatter to ordninger. Den første ordning har til formål at sikre anvendelsen af miljøvenlig gødning. Den anden ordning regulerer den maksimale produktion af husdyrgødning.
9. Den første af disse to ordninger, som er den eneste, der er omtvistet i den foreliggende sag, bygger på et system med afgiftsbelastning af mineraler, benævnt »Mineralenaanfgiftesysteem« (mineralafgiftsordning, herefter »MINAS-ordningen«).
10. De rettigheder og pligter, der finder anvendelse i henhold til MINAS-ordningen, er reguleret ved artikel 14-54 i Wet van 27 November 1986 houdende regelen inzake het verhandelen van meststoffen en de afvoer van mestoverschotten (lov af 27.11.1986 om regulering af handelen med gødning og om bortskaffelse af overskydende gødning, Stbl. 1986, s. 590), som ændret ved lov af 16. september 1999 (Stbl. 1999, s. 409, herefter »Meststoffenwet«).
11. MINAS-ordningen regulerer brugen af gødning gennem anvendelse af
»tabsnormer«. Ordningen har til formål at nedbringe tabet af kvælstof og fosfater i landbrugsbedrifter gennem nedsivning i miljøet. For at nå dette mål forpligter ordningen landbrugere til ikke at forårsage kvælstofs- og fosfattab, som er skadelige for miljøet.
12. MINAS-ordningen er baseret på den grundtanke, at der skal være ligevægt mellem landbrugernes anvendelse af kvælstof og fosfat. Tilførslen af kvælstof og fosfater i en landbrugsbedrift må ikke overstige den mængde af kvælstof og fosfater, der bortskaffes ved produktionens afslutning, plus et tilladt tab. Det »tilladte tab« fremgår af de tabsnormer, der for kvælstof og fosfater er fastsat i Meststoffenwet, og som er fastlagt ud fra miljøbeskyttelseshensyn.
13. Alle landbrugere skal betale en afgift, når tilførslen af kvælstof og fosfat i landbrugsbedriften overstiger den bortskaffede mængde af disse mineraler med mere end de lovfæstede tabsnormer. MINAS-ordningen vedrører både anvendelsen af husdyrgød ning og anvendelsen af anden organisk gødning og kunstgødning.
14. I artikel 14-21 i Meststoffenwets kapitel IV fastsættes faste afgifter for mineraler. Artikel 14, 15, 16 og 18 er affattet som følger:
»Artikel 14
1. Ved »faste afgifter for mineraler« forstås regulerende afgifter, der pålægges enhver fysisk eller juridisk person, eller forening af fysiske eller juridiske personer, som driver en landbrugsbedrift, og som tilfører gødning til jorden eller som fremstiller husdyrgødning.
[...]
Artikel 15
1. En afgift opkræves på grundlag af mængden af afgiftspligtig gødning i et kalenderår, udtrykt i kilogram fosfater.
2. En afgift opkræves på grundlag af mængden af afgiftspligtig gødning i et kalenderår, udtrykt i kilogram kvælstof.
Artikel 16
Mængden af afgiftspligtig gødning svarer til summen af mængden af
’indgående’ gødning og mængden af den producerede husdyrgødning, hvorfra der successivt fradrages:
a. mængden af
’udgående’ husdyrgødning
b. afgrødernes optagelse af gødning
c. det tilladte tab af gødning [...]
[...]
Artikel 18
Afgrødernes optagelse af gødning, som omhandlet i artikel 16, litra b), udgør pr. hektar af det gennemsnitlige landbrugsareal, der tilhører bedriften, for det pågældende kalenderår:
– henholdsvis 65 kilogram fosfat og 300 kilogram kvælstof for græsmarker
– henholdsvis 50 kilogram fosfat og 125 kilogram kvælstof for opdyrkede marker.«
15. Meststoffenwets artikel 19 fastsætter de normer, der finder anvendelse på tab. Disse normer skærpes gradvist i henhold til det i loven fastsatte program.
16. I medfør af Meststoffenwets artikel 20, stk. 1, i den affattelse, der fandt anvendelse på det for denne sag relevante tidspunkt, udgjorde afgiftssatsen 1,50 NLG pr. kg kvælstof.
17. Meststoffenwets artikel 22-28 fastsatte tilsvarende bestemmelser vedrørende afgifter af forfinede mineraler.
18. Bilag D til Meststoffenwet opregner udtømmende de tilførsels- og fraførselsmængder, som er afgørende for fastlæggelsen af den afgiftspligtige mængde af kvælstof og fosfater. Mængden af kvælstof og fosfater i den tilførte og fraførte gødning fastsættes på grundlag af dennes vægt og faktiske indhold af kvælstof og fosfater. Tilførsel og fraførsel af husdyrgødning er underlagt strenge administrative begrænsninger.
19. Visse bedrifter var indtil den 1. januar 2001 fritaget for ovennævnte afgift og dermed for anmeldelsespligten i medfør af Meststoffenwets artikel 38-40 (herefter »bedrifter fritaget for anmeldelsespligt«). Der var tale om visse landbrugsbedrifter og gartnerier, samt intensive husdyrbrug, der havde en dyrebestandtæthed under 2,5 storkreaturenheder pr. hektar, og som i begrænset omfang tilførte gødning til jorden (for 1998 og 1999, 120 kg fosfat pr. hektar græsmark og 100 kg fosfat pr. hektar agerjord). Ved overskridelse af de nævnte tilførselsgrænser var bedrifterne fuldt ud anmeldelsespligtige.
Den administrative procedure
20. Ved skrivelse af 5. januar 1994 gav de nederlandske myndigheder Kommissionen meddelelse om, at de i henhold til direktivets artikel 3, stk. 5, ville udarbejde og anvende de i artikel 5 nævnte handlingsprogrammer på hele det nederlandske område.
21. Ved skrivelse af 16. december 1997 fremlagde de nederlandske myndigheder et sådant handlingsprogram. Ifølge denne skrivelse og det vedlagte nederlandske handlingsprogram indeholder programmet en række bestemmelser til gennemførelse af direktivet.
22. Ved skrivelse af 11. juni 1998 meddelte de nederlandske myndigheder imidlertid Kommissionen, at handlingsprogrammet vedrørende tør sandjord først ville foreligge i efteråret 1998.
23. Ved skrivelse af 9. juli 1998 svarede Kommissionen, at det nederlandske handlingsprogram var under behandling, og at der ville blive foretaget en ny vurdering, når foranstaltningerne vedrørende tør sandjord forelå.
24. Ved skrivelse til Kommissionen af 17. juli 1998 redegjorde de nederlandske myndigheder for den fremgangsmåde, som de havde fulgt med hensyn til forskellige dele af direktivet, og meddelte, at der ville blive truffet foranstaltninger med henblik på at bringe den nederlandske lovgivning i overensstemmelse med direktivet.
25. Efter at havde undersøgt de nederlandske gennemførelsesforanstaltninger var Kommissionen af den opfattelse, at Kongeriget Nederlandene ikke havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til
– direktivets artikel 5, stk. 4, litra a), sammenholdt med bilag III, nr. 1, 2) og 3), og nr. 2
– samme direktivs artikel 5, stk. 4, litra b), sammenholdt med bilag II_A_1), 2), 4) og 6), og
– nævnte direktivs artikel 5, stk. 5.
26. Ved åbningsskrivelse af 29. september 1998 anmodede Kommissionen Kongeriget Nederlandene om at fremsætte sine bemærkninger hertil inden for en frist på to måneder.
27. Ved skrivelse af 8. oktober 1998 tilsendte de nederlandske myndigheder Kommissionen en fortegnelse over samt udkastet til de nationale retsforskrifter udstedt på det område, der er omfattet af direktivet i overensstemmelse med direktivets artikel 12, stk. 1 og 3. De besvarede endvidere åbningsskrivelsen ved skrivelse af 7. december 1998, der senere blev suppleret med et udkast til ændring af Meststoffenwet, som blev meddelt Kommissionen den 4. april 1999.
28. Da Kommissionen ikke var tilfreds med de nederlandske myndigheders svar, fremsendte Kommissionen den 3. august 1999 en begrundet udtalelse og opfordrede Kongeriget Nederlandene til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme forpligtelserne i henhold til direktivet inden for en frist på to måneder fra meddelelsen af den begrundede udtalelse.
29. Ved skrivelse af 28. september 1999 anmodede de nederlandske myndigheder om en yderligere frist på to måneder til besvarelse af den begrundede udtalelse. De besvarede udtalelsen ved skrivelse af 6. december 1999.
30. Kommissionen har i replikken gjort gældende, at den i den foreliggende sag accepterede, at spørgsmålet om, hvorvidt Kongeriget Nederlandene har gjort sig skyldig i et traktatbrud, skulle vurderes på tidspunktet for den pågældende medlemsstats besvarelse af den begrundede udtalelse, dvs. den 6. december 1999. Denne dato skal derfor i denne sag betragtes som udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse.
31. Efter Kommissionens opfattelse var de nederlandske myndigheders svar på den begrundede udtalelse ikke fyldestgørende, hvorfor den har besluttet at anlægge denne sag.
Søgsmålet
32. Kommissionen har gjort seks anbringender gældende til støtte for sit søgsmål. Under retsmødet frafaldt Kommissionen imidlertid sit andet anbringende, hvorfor det er ufornødent at tage stilling hertil.
33. Inden der tages stilling til de andre anbringender, erindres indledningsvis om den normative orden, der er fastsat i direktivet.
34. Det fremgår af direktivets artikel 3, stk. 1 og 2, samt artikel 5, sammenholdt med bilag III til direktivet, at medlemsstaterne bl.a. skal opfylde følgende forpligtelser:
– ikke kun kortlægge drikkevand, men alt fersk overfladevand og grundvand, der indeholder mere end 50 mg nitrat pr. liter, eller kan komme til at indeholde mere end 50 mg nitrat pr. liter, som vand, der er berørt af forurening, eller vand, der kan blive berørt af forurening, hvis der ikke træffes foranstaltninger i henhold til direktivets artikel 5 (artikel 3, stk. 1, sammenholdt med bilag I)
– senest den 20. december 1993 udpege som sårbare zoner alle kendte jordområder på deres område, som bidrager til forureningen, og hvorfra der er afstrømning til vand, der er kortlagt som berørt af forurening eller som kan blive berørt af forurening i overensstemmelse med direktivets artikel 3, stk. 1 (artikel 3, stk. 2), eller vælge at udarbejde og anvende de i direktivets artikel 5 omhandlede handlingsprogrammer på hele deres nationale område (artikel 3, stk. 5)
– senest den 20. december 1993 udarbejde en kodeks eller kodekser for godt landmandskab (artikel 4, stk. 1)
– senest den 20. december 1995 udarbejde det første fireårige handlingsprogram med henblik på at nedbringe vandforureningen forårsaget af nitrater, og forebygge yderligere forurening af denne art (artikel 5). Den 20. december 1995 skal alle foranstaltninger i bilag III i princippet være truffet, og
– senest den 20. december 1999 udarbejde det andet fireårige handlingsprogram.
Det første anbringende vedrørende tilsidesættelse af direktivets artikel 5, stk. 4, litra a), sammenholdt med bilag III, nr. 1, 2)
Parternes argumenter
35. Kommissionen har med sit første anbringende kritiseret Kongeriget Nederlandene for ikke i sit handlingsprogram at have medtaget bindende regler, hvorefter kapaciteten for anlæg til opbevaring af husdyrgødning i hver bedrift eller husdyrbrug fastsættes til et niveau, der overstiger den påkrævede opbevaringskapacitet i den længste periode, hvor der i Nederlandene er forbud mod tilførsel til jorden. Herved er det uden betydning, at opbevaringskapaciteten på nationalt eller regionalt plan eller inden for sektoren samlet set synes tilstrækkelig, da det kun er opbevaringskapaciteten i den enkelte bedrift, der er afgørende.
36. Kommissionen har tilføjet, at først når de nederlandske myndigheder ved bindende retsregler har fastsat en minimumsopbevaringskapacitet for landbrugsbedrifterne, kan de i konkrete tilfælde tillade, at de bedrifter, der har godtgjort, at de vil kunne bortskaffe overskydende husdyrgødning på en måde, der ikke er til skade for miljøet, har en lavere opbevaringskapacitet i henhold til direktivets bilag III, nr. 1, 2) in fine.
37. Under alle omstændigheder har de nederlandske myndigheder i deres svar på den begrundede udtalelse medgivet, at deres lovgivning ikke opfyldte kravene i direktivets artikel 5, stk. 4, litra a), sammenholdt med bilag III, nr. 1, 2), idet de har meddelt, at en ny artikel er blevet indsat i Meststoffenwet, som skal tjene som retsgrundlag for vedtagelsen af en bekendtgørelse, hvorefter landbrugere skal råde over en minimumskapacitet for opbevaring i seks måneder. Ændringen af Meststoffenwet og vedtagelsen af bekendtgørelsen var imidlertid endnu ikke sket den 6. december 1999.
38. Den nederlandske regering har henvist til den nederlandske ordning for håndtering af overskydende husdyrgødning og anført, at der på nationalt plan er en opbevaringskapacitet for husdyrgødning, som klart overstiger den påkrævede kapacitet i den længste periode, hvor der er forbud mod tilførsel til jorden. I Nederlandene drejer det sig om perioden fra den 1. september til den 1. februar, dvs. fem måneder. Desuden er den samlede produktion af husdyrgødning reduceret som følge af de foranstaltninger, der er truffet med henblik på at nedbringe besætningernes størrelse og produktionen af husdyrgødning. Jo større mængder af husdyrgødning, der bortskaffes fra bedriften, desto mindre er risikoen for afgiftspålæggelse inden for rammerne af MINAS-ordningen. Endelig følger det direkte af det samlede nationale regelsæt på området, at den husdyrgødning, som ikke kan anvendes i bedriften, eller som ikke kan opbevares der, skal bortskaffes på en måde, der ikke er til skade for miljøet.
39. Den nederlandske regering har bestridt Kommissionens opfattelse, hvorefter kapaciteten af opbevaringsanlæg i medfør af direktivets artikel 5, stk. 4, litra a), sammenholdt med bilag III, nr. 1, 2), udelukkende skal fastsættes ved en udtrykkelig, særskilt og selvstændig lovgivningsforanstaltning. Regeringen har anført, at der i Nederlandene er bindende retsregler, der sikrer en korrekt gennemførelse af direktivet med hensyn til kapaciteten af opbevaringsanlæg for husdyrgødning.
40. Den nederlandske regering har således draget den konklusion, at Nederlandene allerede den 6. december 1999 havde den krævede kapacitet til opbevaring af husdyrgødning, og at virkningen af den gældende nederlandske lovgivning var i overensstemmelse med direktivets formål. Hvad angår den påtænkte lovændring, som blev meddelt Kommissionen under den administrative procedure, har denne regering forklaret, at den har valgt for fremtiden at føre en anden politik med henblik på at lade kvægopdrætterne bære ansvaret for, at de har kapacitet til at opbevare husdyrgødning fra deres bedrift. Regeringen har præciseret, at ændringen af Meststoffenwet blev vedtaget og offentliggjort i december 2000 og meddelt Kommissionen ved skrivelse af 22. marts 2001, og at en bekendtgørelse, hvorved kvægopdrætterne pålægges at have en opbevaringskapacitet for husdyrgødning, som svarer til seks måneders bedrift, for så vidt som de ikke kan godtgøre, at den gødning, som de ikke kan opbevare, bortskaffes på en måde, der ikke er til skade for miljøet, træder i kraft i andet halvår af 2001 på grundlag af denne lov.
Domstolens bemærkninger
41. Direktivet tilsigter at tilvejebringe de nødvendige midler til sikring af, at vand inden for Fællesskabet beskyttes mod forurening med nitrater, der stammer fra landbruget (jf. dom af 29.4.1999, sag C-293/97, Standley m.fl., Sml. I, s. 2603, præmis 39, og af 14.3.2002, sag C-161/00, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2753, præmis 42).
42. Medlemsstaterne er således i medfør af direktivet forpligtet til at definere de sårbare zoner (artikel 3), at fremme godt landmandskab (artikel 4), og navnlig at udarbejde og iværksætte handlingsprogrammer med henblik på at nedbringe vandforureningen forårsaget af kvælstofforbindelser i de nævnte zoner (artikel 5).
43. Som det fremgår af direktivets ellevte betragtning bør sådanne handlingsprogrammer omfatte foranstaltninger til at begrænse anvendelsen af enhver form for kvælstofholdig kunstgødning på landbrugsjord, og de bør især indeholde specifikke begrænsninger for anvendelse af husdyrgødning.
44. Ifølge direktivets artikel 5, stk. 4, litra a), skal nævnte handlingsprogrammer, hvis gennemførelse påhviler medlemsstaterne, indeholde visse bindende foranstaltninger, som er omhandlet i dette direktivs bilag III.
45. Disse bindende foranstaltninger skal bl.a. omfatte regler vedrørende kapaciteten i anlæg til opbevaring af husdyrgødning i henhold til direktivets bilag III, nr. 1, 2). Det fremgår af denne bestemmelse, at nævnte kapacitet skal være større end den, der er påkrævet til opbevaring i den længste periode, hvor tilførsel til jorden i den sårbare zone er forbudt, medmindre det over for de kompetente myndigheder kan godtgøres, at enhver overskydende mængde husdyrgødning ud over den faktiske opbevaringskapacitet vil kunne bortskaffes på en måde, der ikke er til skade for miljøet.
46. Selv om der ved direktivet overlades medlemsstaterne et vist skøn med hensyn til den måde, hvorpå denne bestemmelse mere præcist skal gennemføres, skal medlemsstaterne ikke desto mindre tage hensyn til direktivets formål, herunder navnlig for hver bedrift eller husdyrbrug at sikre, at den mængde husdyrgødning, som tilføres jorden hvert år, herunder fra dyrene selv, ikke overstiger en vis mængde pr. hektar.
47. Som anført af Kommissionen skal sidste led af sætningen i bilag III, nr. 1, 2), til direktivet fortolkes således, at det ikke giver medlemsstaterne mulighed for at unddrage sig deres forpligtelse i medfør af direktivet til at vedtage bindende love og forskrifter om opbevaringskapacitet for husdyrgødning i landbrugsbedrifter, men kun giver dem mulighed for efter en konkret vurdering at tillade visse bedrifter at fravige den minimumsnorm, der er fastsat i disse bestemmelser, for så vidt som det er godtgjort, at den husdyrgødning, som ikke kan oplagres på bedriften, vil kunne bortskaffes på en måde, der ikke er til skade for miljøet.
48. Heraf følger, at den nederlandske regerings opfattelse, hvorefter direktivet ikke forpligter medlemsstaterne til at vedtage bindende bestemmelser for at opfylde kravene i henhold til direktivets bilag III, nr. 1, 2), ikke kan tiltrædes. Ordninger på delområder kan ikke opfylde den forpligtelse, der påhviler en medlemsstat, til at udarbejde et handlingsprogram, der omfatter bindende foranstaltninger, med henblik på at nå direktivets specifikke mål (jf. i denne retning dom af 8.3.2001, sag C-266/99, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1981, præmis 30).
49. Derfor er det med henblik på at godtgøre, at overskydende husdyrgødning bortskaffes på en måde, der ikke er til skade for miljøet, i nævnte bestemmelses forstand, heller ikke tilstrækkeligt at fastslå, at en landbrugsbedrift, der ikke opfylder denne betingelse, kan pålægges en afgift i medfør af MINAS-ordningen. Pålæggelse af en sådan afgift afhjælper ikke tilsidesættelsen af forpligtelsen i henhold til direktivet, men viser tværtimod, at den vandforurening, som direktivet har til formål at hindre, allerede er sket.
50. Hvad angår udkastet til ændring af Meststoffenwet og vedtagelsen af en bekendtgørelse, der regulerer opbevaringskapaciteten for husdyrgødning, bemærkes, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (jf. dom af 8.11.2001, sag C-127/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 8305, præmis 38, og af 16.1.2003, sag C-122/02, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 833, præmis 11).
51. Da den bekendtgørelse, som den nederlandske regering har bebudet, ikke var blevet vedtaget inden udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, er det ufornødent at tage stilling til, hvorvidt bekendtgørelsen eventuelt udgør en gyldig opfyldelse af forpligtelserne i henhold til bilag III, nr. 1, 2), til direktivet.
52. Under disse omstændigheder bør Kommissionens første anbringende tiltrædes.
Det tredje anbringende vedrørende tilsidesættelse af direktivets artikel 5, stk. 4, litra a), sammenholdt med bilag III, nr. 1, 3)
53. Med sit tredje anbringende har Kommissionen gjort gældende, at det nederlandske handlingsprogram ikke indeholder regler om begrænsning af tilførslen af gødning til jorden, som er baseret på ligevægt mellem afgrødens forventede kvælstofbehov på den ene side og kvælstoftilførslen til afgrøden fra jorden og fra gødning på den anden side. Det tredje anbringende består af fem led, nemlig:
– en ordning, der er baseret på tabsnormer, er uforenelig med direktivet
– tabsnormerne er sat for højt
– det regulerende afgiftsbeløb på mineraler er uforeneligt med direktivet
– der ikke er taget hensyn til kvælstoftilførslen via nettomineralisering af jordens reserver af organisk kvælstof
– der ikke er taget hensyn til tilførslen af kvælstof fra de organismer i jorden, der fastholder kvælstof.
Hvorvidt tabsnormerne, deres niveau og størrelsen af det afgiftsbeløb, der skal erlægges ved tilsidesættelse af de pågældende normer, er uforeneligt med direktivet
– Parternes argumenter
54. Med det tredje anbringendes første led har Kommissionen gjort gældende, at det i henhold til direktivet er påkrævet, at handlingsprogrammer skal omfatte regler om begrænsning af tilførsel af gødning til jorden. Disse regler skal ifølge Kommissionen indeholde »normer for tilførsel« eller »normer for anvendelse«, hvilket vil sige normer, der fastsætter maksimumsmængder for gødning, der må tilføres jorden. Disse maksimumsmængder skal fastsættes til et niveau, der sikrer ligevægt mellem til- og fraførsel af kvælstof.
55. Efter Kommissionens opfattelse er de nederlandske bestemmelser uforenelige med direktivet, for så vidt som de ikke indeholder »normer for anvendelse«, men tabsnormer. I overensstemmelse med MINAS-ordningen er opdrætterne forpligtet til at anmelde den mængde af mineraler, der tilføres landbrugsbedriften, og den mængde, der fraføres, og forskellen mellem de to værdier ( »tabet«) må ikke overskride visse grænser, medmindre landbrugeren er indstillet på at betale en afgift.
56. Kommissionen har gjort gældende, at MINAS-ordningen først og fremmest er et regnskabssystem, der anvendes på niveauet for den enkelte landbrugsbedrift, mens direktivet bygger på anvendelsesnormer, der skal fastlægges på grundlag af situationen for landbrugsbedriftens enkelte parceller under hensyn til f.eks. afgrødernes og jordens art.
57. Med det tredje anbringendes andet led, som vedrører tabsnormernes niveau, har Kommissionen gjort gældende, at selv om sådanne normer var tilladt i henhold til direktivet, er de under alle omstændigheder sat for højt. De tillader en væsentlig forskel mellem den tilførte og fraførte mængde, uden at der pålægges en sanktion i form af en afgift. Den bebudede ændring af Meststoffenwet indebærer, at niveauet for tilladte tab nedsættes, men ikke i tilstrækkeligt omfang.
58. Kommissionen har endelig med det tredje anbringendes tredje led, der vedrører det afgiftsbeløb, der skal erlægges ved tilsidesættelse af de pågældende normer, gjort gældende, at dette beløb ikke sikrer, at den i direktivet omhandlede ligevægt mellem afgrødens forventede kvælstofbehov og kvælstoftilførslen til afgrøden fra jorden og fra gødning opnås, idet landbrugeren kan beslutte at betale afgiften frem for at overholde de fastsatte normer. Under det første fireårige handlingsprogram var afgifterne ikke tilstrækkeligt høje til at sikre overholdelsen af direktivets bestemmelser, og den 6. december 1999 havde de ingen afskrækkende virkning. Kommissionen har oplyst, at den har indhentet oplysninger vedrørende den pågældende nederlandske landbrugssektor, hvoraf det fremgår, at mindst 10% af de adspurgte landbrugsbedrifter foretrækker at betale afgiften frem for at overholde de fastsatte normer, idet afgiften kun er uvæsentligt højere end transportomkostningerne. Kommissionen har anført, at der først forventes afgiftsstigninger fra den 1. januar 2002.
59. Hvad angår det tredje anbringendes første led har den nederlandske regering gjort gældende, at det bør afvises, da det først er blevet gjort gældende i stævningen. Under den administrative procedure har Kommissionen begrænset sig til at kritisere tabsnormernes niveau.
60. Den nederlandske regering har med hensyn til realiteten gjort gældende, at den begrænsning af tilførslen af gødning, som kræves i henhold til bilag III, nr. 1, 3), til direktivet, kan gennemføres på forskellig vis. Efter den pågældende regerings opfattelse er anvendelsen af tabsnormer en lovlig metode til at begrænse tilførsel af gødning.
61. Den nederlandske regering har gjort gældende, at der i henhold til direktivets bilag III, nr. 1, 3), er to referencepunkter, som reglerne om begrænsning af tilførslen til jorden kan være baseret på, nemlig dels tilførslen af kvælstof, dels ligevægten mellem tilførslen af kvælstof og kvælstofbehovet. Den nederlandske lovgivning er baseret på det andet referencepunkt. Tabsnormerne udgør nemlig en god målestok for det pres, som kvælstofforbindelserne lægger på miljøet, og kan samtidig sikre, at der tages hensyn til direktivets mål.
62. Hvad angår det tredje anbringendes andet led, som vedrører tabsnormernes niveau, har den nederlandske regering gjort gældende, at kvælstoftab ikke fuldstændig kan undgås i landbrug, og at sådanne tab er tilladt i henhold til direktivet. Dette fremgår bl.a. af direktivets bilag II, afsnit A, 6), som fastsætter fremgangsmåder for tilførsel af både kunstgødning og husdyrgødning, således at udvaskningen af næringssalte i vandet holdes på et acceptabelt niveau.
63. Den nederlandske regering har under alle omstændigheder understreget, at de nederlandske myndigheder efter den begrundede udtalelse besluttede at fremskynde gennemførelsen af det lovgivningsprogram, der tilsigter at skærpe de normer, der finder anvendelse på tab, og at de skærpede normer, der skulle vedtages i 2008, træder i kraft i 2003.
64. Hvad angår det tredje anbringendes tredje led, der vedrører afgiftsordningen, har den nederlandske regering forklaret de forskellige afgiftssatser og anført, at sådanne afgifter, der pålægges, hvis tabsnormerne overskrides, er mere effektive med hensyn til at nå direktivets mål end strafferetlige eller administrative sanktioner. Den har endvidere gjort gældende, at afgifterne på kvælstof og fosfater skal forhøjes, og at denne forhøjelse, der træder i kraft den 1. januar 2002, vil sikre en effektiv bortskaffelse af overskydende gødning fra bedrifterne, og at tabsnormerne ikke overskrides.
– Domstolens bemærkninger
65. Hvad angår den formalitetsindsigelse, som den nederlandske regering har rejst vedrørende det tredje anbringendes første led, bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at genstanden for en sag anlagt i medfør af artikel 226 EF afgrænses af den administrative procedure, der er foreskrevet i denne bestemmelse, og at de klagepunkter, der fremføres til støtte for Kommissionens begrundede udtalelse og sagsanlægget, følgelig skal være de samme (jf. dom af 20.2.2002, sag C-287/00, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5811, præmis 18, og af 11.7.2002, sag C-139/00, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 6407, præmis 18).
66. Dette krav kan imidlertid ikke indebære, at der under alle omstændigheder skal være fuldstændigt sammenfald mellem sagsgenstanden i åbningsskrivelsen og de i stævningen nedlagte påstande, når sagsgenstanden ikke er blevet udvidet eller ændret (jf. dom af 16.9.1997, sag C-279/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4743, præmis 25, og dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 19).
67. I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagsakterne, at Kommissionen hverken har ændret eller udvidet sagsgenstanden, sådan som den var fastlagt i den begrundede udtalelse.
68. Det fremgår nemlig klart af den begrundede udtalelse, at Kommissionen bl.a. kritiserede Kongeriget Nederlandene for ikke i sit handlingsprogram at have fastsat foranstaltninger, der sikrer, at begrænsningen af tilførsel af gødning er baseret på en ligevægt, og at den omstændighed, at tab er tilladt i henhold til Meststoffenwet – og dermed i henhold til
MINAS-ordningen – tilsidesætter det i direktivet fastsatte krav om ligevægt.
69. Selv om de argumenter, der vedrører dette led af det tredje anbringende, blev fremsat på en lidt anden måde i stævningen end i den begrundede udtalelse, har Kommissionen ikke desto mindre fortsat kritiseret Kongeriget Nederlandene for, at ordningen i Meststoffenwet ikke er baseret på ligevægt mellem kvælstofbehovet og tilførslen af kvælstof, og for, at kvælstoftab i miljøet er tilladt ifølge denne ordning.
70. Den formalitetsindsigelse, som den nederlandske regering har fremført, bør derfor forkastes.
71. Vedrørende realiteten bemærkes, at de foranstaltninger, der skal indgå i handlingsprogrammerne i medfør af direktivets artikel 5, stk. 4, litra a), sammenholdt med bilag III, nr. 1, 3), skal indeholde regler om at begrænse tilførslen af gødning til jorden, som er baseret på ligevægt mellem afgrødens forventede kvælstofbehov og kvælstoftilførslen til afgrøden fra jorden og fra gødning.
72. Ifølge direktivets bilag III, nr. 2, skal disse foranstaltninger sikre, at den mængde af husdyrgødning, som tilføres jorden hvert år, ikke overstiger en vis mængde pr. hektar. I henhold til direktivets artikel 2, litra e), kan den gødning, der tilføres, være husdyrgødning, hvorfor dette krav kun kan opfyldes ved hjælp af anvendelsesnormer for gødning. Tabsnormer som dem, der er fastsat i MINAS-ordningen, kan kun indirekte begrænse tilførslen af gødning til jorden, men kan ikke begrænse anvendelsen af en konkret type af gødning.
73. Denne fortolkning af direktivets bilag III, nr. 1, 3), finder desuden støtte i direktivets formål, der er fremhævet i denne doms præmis 41, nemlig at tilvejebringe de nødvendige midler til sikring af, at vand inden for Fællesskabet beskyttes mod forurening med nitrater, der stammer fra landbruget.
74. Anvendelsesnormer som dem, der kræves i henhold til direktivet, er nemlig virksomme i en indledende fase og fremstår som nødvendige for at nedbringe og forebygge enhver form for forurening, mens de tabsnormer, der er fastsat i MINAS-ordningen, anvendes på et senere trin i kvælstofscyklussen, og enhver overskridelse af disse tabsnormer bidrager nødvendigvis til forurening.
75. Det bemærkes endvidere, at forurening ifølge artikel 174, stk. 2, EF fortrinsvis skal bekæmpes ved kilden. I forbindelse med direktivet indebærer dette, at kvælstoftilførslen skal begrænses i videst mulig omfang, hvilket tillige begrunder fastsættelsen af anvendelsesnormer. Tabsnormer som dem, der er fastsat i MINAS-ordningen, er i denne henseende ikke tilstrækkelige, selv om det foreskrives, at der skal betales en afgift, såfremt nævnte normer overskrides.
76. Det tredje anbringendes første led er således begrundet.
77. Den omstændighed, at der ifølge den nederlandske regerings oplysninger er fastsat tilførselsnormer, som træder i kraft den 1. januar 2002, kan ikke afkræfte denne konstatering af de grunde, som allerede er nævnt i denne doms præmis 50.
78. Da det tredje anbringendes første led kan tiltrædes, har dette anbringendes andet og tredje led ikke nogen genstand. Eftersom fastsættelsen af tabsnormer, som MINAS-ordningen bygger på, er uforenelig med direktivet, er det uden betydning, hvorvidt normerne inden for rammerne af denne ordning er for høje, eller om de afgiftsbeløb, der skal erlægges i tilfælde af, at de pågældende normer overskrides, er for lave.
Manglende hensyntagen til kvælstoftilførslen via nettomineralisering af jordens reserver af organisk kvælstof
– Parternes argumenter
79. Med det tredje anbringendes fjerde led har Kommissionen gjort gældende, at Meststoffenwet ikke indeholder bindende regler om, at landbrugerne skal tage hensyn til kvælstoftilførslen via nettomineralisering af jordens reserver af organisk kvælstof, hvilket er uforeneligt med direktivet, idet denne tilførsel udtrykkeligt er nævnt i bilag III, nr. 1, 3), nr. ii), andet led.
80. Ifølge Kommissionen defineres nettomineralisering som frigørelse af kvælstof ved nedbrydning af jordens reserver af organisk kvælstof, herunder nedbrydning af gødning, som er tilført jorden i løbet af de foregående to eller tre år. Nettomineralisering vedrører ikke kun langtidsvirkningerne af tilførslen af gødning, men også kvælstoftilførslen som følge af nettomineraliseringen af selve jorden, som potentielt udgør en meget vigtig faktor.
81. MINAS-ordningen er baseret på tab i den enkelte bedrift og tager kun hensyn til den samlede nettomineralisering for hver landbrugsbedrift. I modsætning hertil har Kommissionen gjort gældende, at direktivet og navnlig den afvejning, der skal tjene som grundlag for fastsættelsen af anvendelsesnormerne i bilag III, nr. 1, 3), tager udgangspunkt i hver parcel, herunder med hensyn til nettomineralisering. Ved denne afvejning skal den indgående og udgående mængde af kvælstof undersøges for hver parcel. Herved spiller det i givet fald en stor rolle, herunder for nettomineraliseringen, hvilken type gødning der anvendes, og hvilken afgrøde der er tale om.
82. Kommissionen er endelig af den opfattelse, at nettomineraliseringen skal tages i betragtning på niveauet for hvert parcel i forbindelse med den afvejning, der skal danne grundlag for de anvendelsesnormer, der skal fastsættes i henhold til direktivets bilag III, nr. 1, 3). Da dette endnu ikke er sket i Nederlandene, har Kommissionen anført, at den nederlandske lovgivning på dette punkt er uforenelig med direktivet.
83. Den nederlandske regering har gjort gældende, at nettomineralisering er resultatet af forskellen mellem nedbringelsen af reserverne af organisk kvælstof og tilførslen af nye reserver af organisk kvælst of. Den har anført, at på de fleste nederlandske landbrugsbedrifter opvejer tilførslen og nedbringelsen hinanden, således at nettomineraliseringen er nul. I dette tilfælde er der ingen grund til gøre nettomineralisering til en særlig del af vurderingen af bedriften og registrere tilførsler og fraførsler. Ifølge regeringen tages mineralisering, som er en følge af den gødning, som er tilført i løbet af tidligere år, fuldt ud i betragtning ved MINAS-ordningen.
– Domstolens bemærkninger
84. Som allerede understreget i denne doms præmis 71, fremgår det af direktivets artikel 5, stk. 4, litra a), sammenholdt med bilag III, nr. 1, 3), at de foranstaltninger, der skal indgå i handlingsprogrammerne, skal indeholde regler om at begrænse tilførslen af gødning til jorden, som er baseret på ligevægt mellem afgrødens forventede kvælstofbehov og kvælstoftilførslen til afgrøden fra jorden og fra gødning, idet nævnte regler skal udformes som anvendelsesnormer.
85. Med henblik på at fastslå denne ligevægt, som er væsentlig for at kunne udarbejde nævnte anvendelsesnormer, skal medlemsstaterne i medfør af direktivets bilag III, nr. 1, 3), nr. ii), andet led, bl.a. tage hensyn til kvælstoftilførslen via nettomineralisering af jordens reserver af organisk kvælstof.
86. I det foreliggende tilfælde har Kommissionen fastslået, hvilket ikke bestrides af den nederlandske regering, at de relevante bestemmelser i den nederlandske lovgivning, og navnlig Meststoffenwet, ikke indeholder bindende bestemmelser om, at landbrugeren skal tage hensyn til nettomineralisering ved fastsættelsen af den ligevægt, som anvendelsesnormerne skal baseres på for at begrænse tilførslen af gødning i henhold til direktivets bilag III, nr. 1, 3).
87. Den nederlandske regering har nemlig herved begrænset sig til at anføre, idet den har defineret de potentielle kilder til mineralisering strengt, at nettomineraliseringen i de fleste nederlandske landbrugsbedrifter ligger på nul, og at konsekvenserne af den gødskning, som har fundet sted i løbet af de tidligere år, fuldt ud tages i betragtning ved MINAS-ordningen.
88. Henset til den fremtrædende rolle, som ligevægten i direktivets bilag III, nr. 1, 3), spiller i forbindelse med udarbejdelsen af regler om begrænsning af tilførslen, er det klart, at et sådant argument ikke er tilstrækkeligt til at begrunde den ubestridte mangel på bindende regler vedrørende hensyntagen til nettomineralisering.
89. Hvad angår MINAS-ordningen fremgår det af denne doms præmis 71-75, at de deri indeholdte tabsnormer ikke er egnede til at opfylde de krav, der følger af direktivets bilag III, nr. 1, 3).
90. Under disse omstændigheder bør det fastslås, at det tredje anbringendes fjerde led er begrundet.
Manglende hensyntagen til tilførslen af kvælstof fra de organismer i jorden, der fastholder kvælstof
– Parternes argumenter
91. Hvad angår ligevægten mellem afgrødens forventede kvælstofbehov og kvælstoftilførslen til afgrøden fra jorden og fra gødning har Kommissionen med det tredje anbringendes femte led gjort gældende, at de nationale regler omhandlet i direktivets bilag III, nr. 1, 3), skal tage hensyn til tilførslen af kvælstof fra de organismer i jorden, der fastholder kvælstof – som udgør en væsentlig kilde til kvælstoftilførsel på et stort antal parceller i Nederlandene – i forbindelse med udarbejdelse af den vurdering, der er omhandlet i denne bestemmelse. Disse organismer kan ifølge Kommissionen defineres som bakterier i rødderne på visse planter, såsom ærteblomstfamilien, der kan optage kvælstof fra luften, og som således sikrer plantens kvælstoftilførsel. På grund af deres evne til at fastholde kvælstof har ærteblomstfamilien et begrænset kvælstofbehov, og det kræves således i henhold til direktivets bilag III, nr. 1, 3), nr. i), at der tages hensyn hertil.
92. Den nederlandske regering har bestridt den af Kommissionen foreslåede fortolkning af direktivets bilag III, nr. 1, 3), for så vidt angår nødvendigheden af at tage hensyn til tilførslen af kvælstof fra de organismer i jorden, der fastholder kvælstof.
93. Regeringen har gjort gældende, at ærteblomstplantens fastholdelse af kvælstof i hvert fald stadig den 6. december 1999 var uden betydning i henhold til MINAS-ordningen.
Disse planter dyrkes først og fremmest i landbrugsbedrifter, der generelt var fritaget for anmeldelsespligten i 1999. Derudover har nævnte regering oplyst, at den ændring af Meststoffenwet, der nu undersøges, tager ærteblomstplantens fastholdelse af kvælstof i betragtning som kvælstoftilførsel.
– Domstolens bemærkninger
94. Når den ligevægt, der kræves i henhold til direktivets bilag III, nr. 1, 3), skal skabes, skal der tages hensyn til alt indgående og udgående kvælstof. Da ærteblomstfamilien kan fastholde kvælstof, skal den ifølge direktivet tages i betragtning.
95. Den nederlandske regerings argument, hvorefter ærteblomstplantens fastholdelse af kvælstof generelt kun spillede en underordnet rolle i forbindelse med kvægopdræt i Nederlandene, og planterne hovedsageligt blev dyrket i landbrugsbedrifter, der ikke henhører under MINAS-ordningen, er ikke tilstrækkeligt til at godtgøre, at der ved bestemmelsen af ligevægten ikke skal tages hensyn til tilførslen af kvælstof fra de organismer i jorden, der fastholder kvælstof.
96. Det fremgår af såvel de nederlandske myndigheders svar på den begrundede udtalelse som af de bemærkninger, den nederlandske regering har fremført for Domstolen, at de nederlandske bestemmelser, der fandt anvendelse ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, ved bestemmelsen af ligevægten mellem afgrødens forventede kvælstofbehov og kvælstoftilførslen til afgrøden fra jorden og gødning ikke tog hensyn til tilførslen af kvælstof fra organismer i jorden, der fastholder kvælstof, såsom bakterier i ærteblomstens rødder, og at Meststoffenwet skulle ændres i denne henseende. Denne ændring var endnu ikke trådt i kraft den 6. december 1999. Det femte led af Kommissionens tredje anbringende er således begrundet.
97. Det følger af det ovenfor anførte, at det tredje anbringende bør tiltrædes i det hele.
Det fjerde anbringende om tilsidesættelse af direktivets artikel 5, stk. 4, litra a), sammenholdt med bilag III, nr. 2
Parternes argumenter
98. Med sit fjerde anbringende har Kommissionen kritiseret Kongeriget Nederlandene for ikke i sit handlingsprogram at have medtaget foranstaltninger, der sikrer, at den mængde af husdyrgødning, som tilføres jorden hvert år, ikke overstiger den i henhold til direktivet tilladte mængde pr. hektar. I denne forbindelse har såvel Kommissionen som den nederlandske regering særskilt undersøgt den ordning, der finder anvendelse på landbrugsbedrifter, der har anmeldelsespligt, dvs. bedrifter omfattet af MINAS-ordningen, og den ordning, der finder anvendelse på andre landbrugsbedrifter, som er fritaget for anmeldelsespligt, dvs. som ikke er omfattet af MINAS-ordningen.
– Landbrugsbedrifter, der er omfattet af anmeldelsespligten
99. Ifølge Kommissionen skal de foranstaltninger, der skal medtages i handlingsprogrammerne, sikre, at den mængde af husdyrgødning, som tilføres jorden hvert år, ikke overstiger en vis mængde pr. hektar for hver landbrugsbedrift eller husdyrbrug. Kommissionen har understreget, at selv om medlemsstaterne under det første fireårige handlingsprogram udarbejdet senest den 20. december 1995 kunne fastsætte en anvendelsesnorm for tilførsel af husdyrgødning, som indeholdt 210 kg kvælstof pr. hektar, skulle de til gengæld fra og med det andet fireårige handlingsprogram og senest den 20. december 1999 nedbringe denne norm til 170 kg kvælstof pr. hektar.
100. Hvad angår de landbrugsbedrifter, der er undergivet anmeldelsespligt, er de foranstaltninger, der i nederlandsk ret er vedtaget til gennemførelse af direktivets bilag III, nr. 2, de normer, som er fastsat ved MINAS-ordningen. Ifølge Kommissionen er denne ordning uforenelig med direktivet, hvorefter der kræves anvendelsesnormer, som er baseret på ligevægt mellem den ind- og udgående mængde kvælstof. MINAS-ordningens tabsnormer er ikke baseret på en sådan ligevægt, idet store og strukturelle tab er tilladt. Desuden anvendes der i nævnte ordning normer, som er udtrykt i fosfat-mængder og ikke i kvælstof-mængder, således som det er påkrævet i henhold til direktivet. Såfremt Kongeriget Nederlandene anvendte tabsnormerne i MINAS-ordningen, ville det langt overskride den tilladte mængde kvælstof fra husdyrgødning.
101. Hvad angår de skærpede normer, der finder anvendelse på tab, som de nederlandske myndigheder bebudede efter åbningsskrivelsen, samt de anvendelsesnormer, som de påtænkte at indføre, har Kommissionen gjort gældende, at disse endnu ikke er indeholdt i den nationale lovgivning og ikke var trådt i kraft ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, hvorfor de ikke skal tages i betragtning ved vurderingen af, hvorvidt der foreligger det påståede traktatbrud.
102. Den nederlandske regering har indledningsvis gentaget, at flere ordninger er egnede til at opfylde kravene i direktivets bilag III, nr. 2, herunder MINAS-ordningen. Den er i modsætning til Kommissionen af den opfattelse, at direktivets bilag III, nr. 2, kun har til formål at angive, hvilken virkning de foranstaltninger, som fastsættes i handlingsprogrammerne, skal have, og at denne bestemmelse ikke forpligter medlemsstaterne til at vedtage anvendelsesnormer.
103. Ifølge nævnte regering er anvendelsen af husdyrgødning i Nederlandene reguleret ved de normer for fosfater, som begrænser anvendelsen af husdyrgødning og dermed den mængde kvælstof, der kan tilføres jorden eller nedgraves i jorden med gødningen. Normerne for fosfater kunne let omregnes til kvælstofmængder ved hjælp af kvælstof/fosfat-forholdet.
104. Den nederlandske regering har forklaret den metode, som den anvender for med udgangspunkt i tabsnormerne for fosfat at beregne den mængde kvælstof, der tilføres jorden i Nederlandene, og finder, at det fremgår af disse beregninger, at den mængde kvælstof, der kan tilføres agerjorden, er sammenfaldende med den mængde, der i direktivet er fastsat for det første handlingsprogram, nemlig 210 kg kvælstof pr. hektar.
105. Regeringen har derimod medgivet, at for så vidt angår græsmarker overskrider den kvælstofmængde, der kan tilføres jorden i Nederlandene, nemlig 300 kg kvælstof pr. hektar, den grænse på 210 kg kvælstof pr. hektar, som er tilladt i henhold til direktivet. Nævnte regering bekræfter, at den ikke har underrettet Kommissionen om, at den ville tillade denne anden mængde, som krævet i henhold til direktivets bilag III, nr. 2, andet afsnit, litra b), idet den på daværende tidspunkt var af den opfattelse, at direktivet kunne gennemføres på anden vis, forudsat at direktivets formål blev opfyldt.
106. Regeringen er under alle omstændigheder af den opfattelse, at medlemsstaterne i medfør af direktivets bilag III, nr. 2, andet afsnit, litra b), kan fravige de i bilag III, nr. 2, anførte mængder, forudsat af de nævnte formål respekteres. Medlemsstaterne har kun en forpligtelse til at underrette Kommissionen herom.
– Landbrugsbedrifter, der er fritaget for anmeldelsespligt
107. Kommissionen har anført, at de foranstaltninger i det nederlandske handlingsprogram, som finder anvendelse på landbrugsbedrifter, der ikke er omfattet af MINAS-ordningen, ikke opfylder kravene i direktivets artikel 5, stk. 4, litra a), sammenholdt med bilag III, nr. 2. De omhandlede anvendelsesnormer fastsætter den maksimale mængde fosfat, som den tilførte husdyrgødning må indeholde, og ikke den maksimale mængde kvælstof, som foreskrevet i direktivet, og overskrider under alle omstændigheder den maksimale mængde, som er tilladt i medfør af direktivet.
108. Som svar på den nederlandske regerings anbringende om, at det for agerjord er muligt at omregne anvendelsesnormerne for fosfat, som finder anvendelse på landbrugsbedrifter, der er fritaget for anmeldelsespligt, til anvendelsesnormer udtrykt i kvælstof, der er i overensstemmelse med direktivet, har Kommissionen gjort gældende, at selv om en sådan omregning var mulig, fremgår det ikke desto mindre, at der ved omregningen anvendes alle former for variabler, som ikke – i modsætning til direktivets bilag III, nr. 2 – kan sikre, at de nationale normer, der gælder for hver parcel, svarer til dem, som direktivet foreskriver.
109. Hvad angår græsmarker har Kommissionen anført, at de nederlandske myndigheder har medgivet, at den gældende nationale norm for fosfatanvendelse er højere end den, der var tilladt i medfør af direktivet i 1998 og 1999. Kommissionen har bestridt den nederlandske regerings argument, hvorefter en fravigelse i denne henseende var tilladt i medfør af direktivets bilag III, nr. 2, andet afsnit, litra b).
110. Den nederlandske regering har for det første fastholdt, at anvendelsesnormerne for fosfat kan begrænse tilførslen af kvælstof. Det følger af omregningen af anvendelsesnormerne for fosfat til anvendelsesnormer for kvælstof, at den mængde kvælstof, der kunne tilføres agerjorden i Nederlandene i 1998 og 1999, ikke var uforenelig med den mængde, der var tilladt i henhold til direktivet i perioden fra den 20. december 1998 til den 20. december 2002.
111. Hvad dernæst angår den tilladte mængde for græsmarker, der overstiger grænsen i direktivet på 210 kg pr. hektar, har den nederlandske regering gjort gældende, at denne er begrundet i græsmarkernes høje optagelsesevne med hensyn til kvælstof i Nederlandene, og i overgangen fra ordningen med anvendelsesnormer til ordningen med tabsnormer. Desuden har regeringen anført, at denne forskel er blevet anmeldt til Kommissionen og er omfattet af muligheden for undtagelse i direktivets bilag III, nr. 2, andet afsnit, litra b).
112. Endelig har den nederlandske regering gjort gældende, at alle landbrugsbedrifter bliver omfattet af MINAS-ordningen fra 2001.
Domstolens bemærkninger
– Landbrugsbedrifter, der er omfattet af anmeldelsespligten
113. Indledningsvis bemærkes, at handlingsprogrammerne i direktivets artikel 5, stk. 4, skal bestå af de i bilag III omhandlede foranstaltninger. Disse foranstaltninger skal omfatte regler vedrørende »en begrænsning af tilførsel af gødning til jorden«, som ifølge bilagets nr. 2, første afsnit, skal sikre, at »den mængde husdyrgødning, som tilføres jorden hvert år, herunder fra dyrene selv, ikke overstiger en vis mængde pr. hektar for hver bedrift eller husdyrbrug«. Dette svarer til den mængde af gødning, som indeholder op til 170 kg kvælstof, idet medlemsstaterne imidlertid under det første fireårige handlingsprogram kan tillade en mængde af gødning, som indeholder op til 210 kg kvælstof.
114. Da Kongeriget Nederlandene, således som det fremgår af denne doms præmis 71-78, ikke har opfyldt sin forpligtelse til i handlingsprogrammet at medtage de bindende foranstaltninger, som er omhandlet i direktivets bilag III, nr. 1, 3), og da de tabsnormer, som er indført inden for rammerne af MINAS-ordningen, ikke udgør en korrekt gennemførelse af direktivet i denne henseende, følger det heraf, at MINAS-ordningen heller ikke kan sikre en overholdelse af grænserne i bilag III, nr. 2, for tilførslen af husdyrgødning.
115. Det fremgår nemlig klart af ordlyden af direktivets bilag III, nr. 2, at der i henhold til denne bestemmelse skal fastsættes anvendelsesnormer, for at medlemsstaterne på forhånd kan sørge for, at den mængde husdyrgødning, der tilføres jorden, ikke overstiger den tilladte mængde pr. hektar.
116. Det bør således fastslås, at det fjerde anbringende er begrundet med hensyn til de landbrugsbedrifter, der er anmeldelsespligtige og dermed omfattet af MINAS-ordningen.
– Landbrugsbedrifter, der er fritaget for anmeldelsespligt
117. Hvad dernæst angår de landbrugsbedrifter, som ikke er omfattet af MINAS-ordningen og således er fritaget for den nederlandske anmeldelsespligt, bemærkes, at de foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet for at opfylde forpligtelsen i direktivets bilag III, nr. 2, skal have til følge, at tilførslen af husdyrgødning begrænses i overensstemmelse med de begrænsninger, som er fastsat ved direktivet.
118. Selv om en medlemsstat frit kan begrænse tilførslen af husdyrgødning til jorden ved hjælp af normer for anvendelse eller tilførsel af fosfater, skal den altid godtgøre, at den omregningsmetode, som anvendes i denne forbindelse, kan sikre, at den mængde husdyrgødning, der må tilføres jorden i henhold til normerne for fosfater, ikke overstiger de ved direktivet fastsatte grænser for kvælstof.
119. Selv om den omregningsmetode, som den nederlandske regering har foreslået, var tilladt, fremgår det af indlæggene for Domstolen, at de tal, der er anvendt ved nævnte omregninger, kun er gennemsnitstal, og at der kan opstå forskelle med hensyn til de enkelte landbrugsbedrifter på grund af forskelle i de indgående mængder kvælstof, forskelle i kvælstof/fosfat-forholdet i den anvendte gødning eller på grund af forskelle i afgrøderne. Det er klart, at en sådan omregningsmetode, som i øvrigt er tilnærmelsesvis, ikke er til strækkelig til at sikre, at den mængde husdyrgødning, der må tilføres jorden, ikke overstiger de ved direktivet fastsatte grænser for kvælstof.
120. Hvad angår græsmarker har den nederlandske regering medgivet, at de mængder, der er tilladt i henhold til dens lovgivning, overskrider grænsen på 210 kg kvælstof pr. hektar, som i henhold til direktivet var tilladt for det første handlingsprogram.
121. Den nederlandske regerings argument om, at denne forskel er omfattet af undtagelsen i direktivets bilag III, nr. 2, andet afsnit, litra b), kan ikke tiltrædes.
122. Direktivets bilag III, nr. 2, andet afsnit, litra b), bestemmer, at hvis en medlemsstat tillader, at andre mængder husdyrgødning tilføres hvert år pr. hektar end de mængder, der udtrykkeligt er anført i denne bestemmelse, underretter den Kommissionen, som undersøger medlemsstatens begrundelse herfor efter fremgangsmåden i direktivets artikel 9. Disse mængder skal fastsættes således, at de ikke hindrer opfyldelsen af direktivets formål, og der skal ligge objektive kriterier til grund for dem, f.eks. lang vækstsæson eller højt nedbørsoverskud i den sårbare zone.
123. Det fremgår klart af denne bestemmelse, at det ikke drejer sig om en procedure, der blot har til formål at underrette Kommissionen om vedtagelsen af andre mængder end de angivne, men om en forpligtelse til over for Kommissionen at begrunde en sådan undtagelsesanmodning på grundlag af objektive kriterier. Kommissionen kan enten imødekomme undtagelsesanmodningen, i givet fald med forbehold af visse betingelser, eller afslå den.
124. Det fremgår under alle omstændigheder af sagens akter, at de nederlandske myndigheder først anmodede om undtagelse i medfør af bilag III, nr. 2, andet afsnit, litra b), i april 2000, dvs. først længe efter den foreskrevne periode for gennemførelsen af det første handlingsprogram. Heraf følger, at den nederlandske regerings argument om, at overskridelsen af de tilladte mængder husdyrgødning, som måtte tilføres jorden, var omfattet af undtagelsen i denne bestemmelse, ikke kan tiltrædes.
125. Det bør derfor fastslås, at det fjerde anbringende er begrundet i sin helhed.
Det femte anbringende om tilsidesættelse af direktivets artikel 5, stk. 4, litra b), sammenholdt med artikel 4, stk. 1, litra a), og bilag II, afsnit A, 1), 2), 4) og 6)
126. Kommissionen har kritiseret den nederlandske regering for ikke i sit handlingsprogram at have medtaget følgende foranstaltninger, der skal optages i kodeksen eller kodekserne for godt landmandskab vedtaget i overensstemmelse med direktivets artikel 4, stk. 1:
– bestemmelser om perioder, hvor tilførsel til jorden af anden gødning end husdyrgødning er uhensigtsmæssig
– bestemmelser om tilførsel af gødning på stejle skråninger
– bestemmelser om tilførsel af gødning til jorden nær vandløb
– bestemmelser om fremgangsmåder for tilførsel af kunstgødning og husdyrgødning, der begrænser udvaskningen af næringssalte i vandet.
Manglende bestemmelser om perioder, hvor tilførsel til jorden af anden gødning end husdyrgødning er uhensigtsmæssig
– Parternes argumenter
127. Kommissionen har anført, at i Nederlandene er tilførsel af husdyrgødning til jorden forbudt ved dekret fra den 1. september til den 1. februar. Det nederlandske handlingsprogram indeholder derimod ingen tilsvarende bestemmelse om tilførsel af anden gødning end husdyrgødning, dvs. uorganisk gødning, såsom kunstgødning. Kommissionen er af den opfattelse, at en sådan bestemmelse er relevant i henhold til direktivets bilag II_A, fordi der i Nederlandene er perioder, hvor tilførslen af gødning til jorden er skadelig og derfor skal betragtes som uhensigtsmæssig. De nederlandske myndigheder har oplyst, at de ville fremsende gennemførelsesforanstaltningerne vedrørende dette punkt til Kommissionen, men dette var endnu ikke sket ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse.
128. Den nederlandske regering har konstateret, at det nederlandske regelsæt – for så vidt det er relevant og i betragtning af vilkårene i de forskellige områder – indeholder detaljerede bestemmelser om perioder, hvor tilførsel til eller nedgravning i jorden af husdyrgødning og anden organisk gødning er uhensigtsmæssig.
129. Hvad angår nødvendigheden af at vedtage bestemmelser om perioder, hvor tilførsel af uorganisk gødning til jorden er uhensigtsmæssig, har den nederlandske regering gjort gældende, at anvendelsen af MINAS-ordningen afskrækker landbrugerne – ud fra såvel et økonomisk som et agronomisk synspunkt – fra at anvende gødning i en periode, hvor tilførsel til jorden ikke er hensigtsmæssig, idet de ellers, ud over at være forpligtet til at afholde omkostningerne til kunstgødning, også skulle betale en afgift. Selv om det imidlertid er nævnte regerings opfattelse, at det ikke er relevant for Nederlandene at fastsætte bestemmelser om perioder, hvor tilførsel af uorganisk gødning til jorden er uhensigtsmæssig, har den oplyst, at et udkast til en sådan lov er under udarbejdelse.
– Domstolens bemærkninger
130. Direktivets artikel 4, stk. 1, litra a), forpligter medlemsstaterne til at udarbejde en kodeks eller kodekser for godt landmandskab med henblik på for alt vand at skabe et generelt niveau for beskyttelse mod forurening.
131. De handlingsprogrammer, som medlemsstaterne skal udarbejde i medfør af direktivets artikel 5, skal omfatte visse bindende foranstaltninger, bl.a. dem, som medlemsstaterne har vedtaget inden for rammerne af kodekser for godt landmandskab udarbejdet i overensstemmelse med artikel 4.
132. Direktivets bilag II, afsnit A, 1), bestemmer, at disse kodekser for godt landmandskab, der har til formål at nedbringe nitratforureningen, og som tager hensyn til vilkårene i Fællesskabets forskellige områder, bør indeholde bestemmelser om forskellige punkter »for så vidt de er relevante«, herunder perioder, hvor tilførsel af gødning til jorden er uhensigtsmæssig.
133. Direktivets artikel 2, litra e), definerer »gødning« som ethvert stof, der indeholder en eller flere kvælstofforbindelser, og som tilføres jorden for at øge planternes vækst, herunder husdyrgødning. Direktivets artikel 2, litra f), definerer »kunstgødning« som ethvert gødningsstof, der er fremstillet ved en industriel proces.
134. Det følger heraf, at direktivets bilag II, afsnit A, vedrører alle former for gødning og ikke kun dem, der i lighed med husdyrgødning, er af organisk oprindelse.
135. For så vidt som den nederlandske regering har påberåbt sig eksistensen af MINAS-ordningen til støtte for, at bestemmelser om perioder, hvor tilførsel af uorganisk gødning til jorden er uhensigtsmæssig, ikke er relevant for Nederlandene, bør det fastslås, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets bilag II, afsnit A, idet det ikke har vedtaget bestemmelser, der omfatter alle former for gødning.
136. Af de grunde, som generaladvokaten har anført i punkt 101-104 i forslaget til afgørelse, skal relevansen af de i direktivets bilag II, afsnit A, omhandlede bestemmelser vurderes ud fra objektive kriterier, såsom de geologiske og klimatiske kendetegn for hvert område.
137. I det foreliggende tilfælde har Kommissionen uimodsagt fastslået, at den klimatiske situation i Nederlandene er kendetegnet ved, at det regner meget i månederne fra september til januar. Såfremt jorden tilføres gødning i denne periode, er der stor risiko for, at regnvandets afstrømning på jorderne medfører nitratforurening af vandet.
Denne omstændighed gør det nødvendigt, at staten fastsætter perioder, hvor tilførslen af gødning, herunder uorganisk, er uhensigtsmæssig.
138. Den nederlandske regering har hverken godtgjort eller gjort gældende, at dens lovgivning allerede indeholdt bestemmelser vedrørende de perioder, hvor tilførslen af kunstgødning til jorden er uhensigtsmæssig, hverken inden for direktivets frist for vedtagelse af kodekser for godt landmandskab eller ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse.
139. Da spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen, bør det fastslås, at en lov, der har til formål at indføre bestemmelser om kunstgødning efter udløbet af nævnte frist, ikke er tilstrækkelig til at afhjælpe det påståede traktatbrud.
140. Det bør således fastslås, at det femte anbringendes første led er begrundet.
Manglende bestemmelser om tilførsel af gødning på stejle skråninger
– Parternes argumenter
141. Kommissionen har gjort gældende, at bestemmelser om tilførsel af gødning på stejle skråninger ikke var blevet vedtaget inden for fristen i direktivet, nemlig inden den 20. december 1995.
142. Den nederlandske regering har gjort gældende, at vedtagelsen af sådanne bestemmelser ikke er relevant for Nederlandene i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets bilag II, afsnit A. Dels er Nederlandene et meget fladt land, dels kan MINAS-ordningen tilskynde landbrugerne til at anvende gødning på en fornuftig måde på stejle skråninger.
– Domstolens bemærkninger
143. Indledningsvis bemærkes, at selv om det i henhold til direktivets bilag II_A, kræves, at medlemsstaternes kodekser for godt landmandskab indeholder bestemmelser om tilførsel af gødning på stejle skråninger, er medlemsstaternes forpligtelse tillige undergivet en betingelse om relevans.
144. Det skal derfor undersøges, om Kongeriget Nederlandenes vedtagelse af bestemmelser som omhandlet i direktivets bilag II, afsnit A, 2), var relevant i henhold til første punktum i bilag II, afsnit A.
145. Selv om Nederlandene ganske vist er et meget fladt land, forholder det sig ikke desto mindre således, at den nederlandske regering har begrænset sig til at anføre, at tilførslen af gødning, uden at det ved egnede foranstaltninger forhindres, at gødningen løber ned ad skråningerne, i henhold til MINAS-ordningen kunne medføre en overskridelse af de heri fastsatte tabsnormer og dermed en afgiftspålæggelse. Efter nævnte regerings opfattelse vil landbrugere derfor træffe passende foranstaltninger for at undgå sådanne følger.
146. Som det fremgår af denne doms præmis 71-78, er de i MINAS-ordningen fastsatte tabsnormer og det afgiftsbeløb, der skal erlægges i tilfælde af, at de pågældende normer overskrides, ikke tilstrækkeligt til at formindske eller forebygge forurening som påkrævet i henhold til direktivet.
147. Det bør under disse omstændigheder fastslås, at det femte anbringendes andet led er begrundet.
Manglende bestemmelser om tilførsel af gødning til jorden nær vandløb
– Parternes argumenter
148. Kommissionen har fastslået, at den ikke har modtaget underretning om de bestemmelser, som Kongeriget Nederlandene var forpligtet til at vedtage, for at sikre gennemførelsen af direktivets bilag II, afsnit A, 4), der foreskriver, at kodekser for godt landmandskab bør indeholde bestemmelser om tilførsel af gødning til jorden nær vandløb. Kommissionen har gjort gældende, at selv om sådanne bestemmelser var blevet vedtaget, skulle de under alle omstændigheder have været vedtaget senest den 20. december 1995 og være sat i kraft under det første handlingsprogram.
149. Den nederlandske regering har anført, at direktivets frist for vedtagelsen af bestemmelser, som omhandlet i dette led af det femte anbringende, udløb den 20. december 1999 og ikke den 20. december 1995, som anført af Kommissionen. De bestemmelser, som Kommissionen kræver, er allerede blevet truffet og desuden meddelt den. Det drejer sig dels om en national bestemmelse, der forbyder udledning af gødning i overfladevand, og som trådte i kraft længe før den 20. december 1999, dels om Lozingenbesluit open teelt en veehouderij, der blev vedtaget den 27. januar 2000.
– Domstolens bemærkninger
150. Det bemærkes, at selv om det antages, at den nederlandske bestemmelse, der forbyder udledning af gødning i overfladevand, kunne betragtes som en i det mindste delvis gyldig gennemførelse af direktivets bilag II, afsnit A, 4), fremgår det klart af den omstændighed, at det andet regelsæt, som den nederlandske regering har anført for at bestride den manglende gennemførelse af denne direktivbestemmelse, først blev vedtaget den 27. januar 2000, og dermed at Kongeriget Nederlandene under alle omstændigheder ikke har vedtaget bestemmelser om betingelserne for tilførsel af gødning til jorden nær vandløb inden udløbet af fristen i den begrundende udtalelse.
151. Det bør således fastslås, at det femte anbringendes tredje led er begrundet.
Manglende bestemmelser om fremgangsmåder for tilførsel af kunstgødning og husdyrgødning, der begrænser udvaskningen af næringssalte i vandet
– Parternes argumenter
152. Ifølge direktivets bilag II, afsnit A, 6), bør kodeksen for godt landmandskab indeholde bestemmelser om fremgangsmåder for tilførsel af kunstgødning og husdyrgødning, der begrænser udvaskningen af næringssalte i vandet. Kommissionen har gjort gældende, at den endnu ikke på tidspunktet for stævningens indgivelse havde modtaget underretning om de nederlandske bestemmelser om kvælstofholdig kunstgødning.
153. Den nederlandske regering har gjort gældende, at sådanne bestemmelser ikke er relevante for Nederlandene i henhold til direktivets bilag II, afsnit A, på grund af MINAS-ordningen. I medfør af denne ordning er enhver landbruger, der tilfører jorden husdyrgødning eller kunstgødning på en ujævn måde eller i unøjagtigt forhold, der overstiger de normer, der finder anvendelse på tab, forpligtet til at betale en afgift.
154. Den nederlandske regering har imidlertid tilføjet, at en ændring af lovgivningen om husdyrgødning er under udarbejdelse, og at bestemmelser, der specifikt vedrører anvendelsen af kunstgødning, tillige skal vedtages.
– Domstolens bemærkninger
155. Indledningsvis bemærkes, således som det fremgår af denne doms præmis 136, at kun de objektive kriterier, der er knyttet til de fysiske, geologiske og klimatiske vilkår for hvert område, kan tages i betragtning ved vurderingen af, om elementerne i direktivets bilag II, afsnit A, er relevante.
156. Det følger heraf, at de økonomiske argumenter, som den nederlandske regering har anført med hensyn til, hvorledes MINAS-ordningen fungerer, ikke er tilstrækkelige til at godtgøre, at det ikke er relevant at vedtage bestemmelser om fre mgangsmåder for tilførsel af kunstgødning og husdyrgødning.
157. Hvad angår de lovændringer, som den nederlandske regering har nævnt i sine indlæg til Domstolen, bemærkes blot, således som det fremgår af denne doms præmis 50, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. Den 6. december 1999 var lovgivningsforanstaltningerne vedrørende fremgangsmåderne for tilførsel af kunstgødning endnu ikke vedtaget.
158. Det bør under disse omstændigheder fastslås, at det femte anbringendes fjerde led tillige er begrundet, samt at anbringendet derfor er begrundet i sin helhed.
Det sjette anbringende vedrørende tilsidesættelse af direktivets artikel 5, stk. 5
Parternes argumenter
159. Kommissionen har konstateret, at i henhold til direktivets artikel 5, stk. 5, træffer medlemsstaterne inden for rammerne af handlingsprogrammerne desuden de supplerende foranstaltninger eller skærpede foranstaltninger, som de anser for nødvendige, hvis det allerede fra starten eller på baggrund af erfaringer, der indhøstes i forbindelse med handlingsprogrammernes gennemførelse, viser sig, at foranstaltningerne i direktivets artikel 5, stk. 4, ikke er tilstrækkelige til at nå de mål, der er fastsat i samme direktivs artikel 1.
160. Efter Kommissionens opfattelse har de nederlandske myndigheder i deres svar på den begrundede udtalelse medgivet, at deres nuværende generelle politik ikke var fyldestgørende for tørre sandjorder, og at det var nødvendigt med supplerende foranstaltninger. De påtænkte at anvende strengere normer for tilladte overskudsmængder fra 2008/2010, men tidspunktet er ændret til 2003 som følge af Kommissionens begrundede udtalelse.
161. Kommissionen har imidlertid fastholdt, at de foreslåede foranstaltninger for tørre sandjorder ikke giver mulighed for at nå de ønskede mål inden for de fastsatte frister. Disse foranstaltninger burde have været truffet i overensstemmelse med direktivets artikel 5, stk. 5, allerede fra det første handlingsprogram.
162. Den nederlandske regering er af den opfattelse, at direktivets artikel 5, stk. 5, ikke fastsætter nogen frist for at træffe supplerende eller skærpede foranstaltninger.
Nævnte foranstaltninger skal ganske enkelt træffes inden for rammerne af handlingsprogrammerne.
163. Regeringen har under alle omstændigheder gjort gældende, at supplerende og skærpede foranstaltninger for sandjorder og lerjord vil blive gennemført fra 2003. Efter regeringens opfattelse opfyldte Kongeriget Nederlandene allerede ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 5, stk. 5. Den har tilføjet, at de nederlandske bestemmelser også vil opfylde denne bestemmelse i de kommende år og senest den 20. december 2002.
Domstolens bemærkninger
164. Direktivet har ifølge sin artikel 1 til formål at nedbringe vandforurening forårsaget eller fremkaldt af nitrater, der stammer fra landbruget, og at forebygge yderligere forurening af denne art.
165. Ifølge direktivets artikel 5, stk. 5, skal medlemsstaterne inden for rammerne af handlingsprogrammerne træffe de supplerende foranstaltninger eller skærpede foranstaltninger, som de anser for nødvendige, hvis det »allerede fra starten eller på baggrund af de erfaringer, der indhøstes i forbindelse med handlingsprogrammernes gennemførelse«, viser sig, at foranstaltningerne i artikel 5, stk. 4, ikke er tilstrækkelige til at nå de mål, der er fastsat i direktivets artikel 1.
166. I modsætning til, hvad den nederlandske regering har anført, kan medlemsstaterne ikke i medfør af denne bestemmelse vælge, hvilket handlingsprogram de supplerende eller skærpede foranstaltninger skal medtages i. De skal træffe sådanne foranstaltninger allerede fra starten af det første handlingsprogram eller på baggrund af de erfaringer, der indhøstes i forbindelse med handlingsprogrammernes gennemførelse og således fra den første gang, hvor det konstateres, at der er et behov herfor.
167. I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagen, at de nederlandske myndigheder i forbindelse med gennemførelsen af det første handlingsprogram i henhold til direktivets artikel 5, stk. 1, var bevidste om nødvendigheden af at træffe supplerende eller skærpede foranstaltninger, i hvert fald for så vidst angår tørre sandjorder. Under den administrative procedure medgav de nederlandske myndigheder, at deres nuværende politik vedrørende disse jorder ikke var fyldestgørende, og at de burde træffe supplerende foranstaltninger for de omhandlede jorder.
168. Selv om den nederlandske regering under denne sag har gjort gældende, at supplerende og skærpede foranstaltninger for sandjorder og lerjord træder i kraft i 2003, fremgår det imidlertid klart af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 50, at da disse foranstaltninger endnu ikke var trådt i kraft ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, kan de ikke tages i betragtning af Domstolen, idet spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af nævnte frist.
169. Under disse omstændigheder, og idet det er ufornødent at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt vedtagelsen af nævnte foranstaltninger eventuelt kunne anses for at udgøre en gyldig gennemførelse af direktivets artikel 5, stk. 5, bør det sjette anbringende anses for at være begrundet.
170. På baggrund af ovennævnte betragtninger bør det fastslås, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 91/676, idet det ikke har sat de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft, som er omhandlet i
– direktivets artikel 5, stk. 4, litra a), sammenholdt med bilag III, nr. 1, 2) og 3), og nr. 2
– samme direktivs artikel 5, stk. 4, litra b), sammenholdt med artikel 4, stk. 1, litra a), og med bilag II, afsnit A, 1), 2), 4) og 6)
– nævnte direktivs artikel 5, stk. 5.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
171. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Nederlandene tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Nederlandene har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, idet det ikke har sat de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft, som er omhandlet i
– direktivets artikel 5, stk. 4, litra a), sammenholdt med bilag III, nr. 1, 2) og 3), og nr. 2
– samme direktivs artikel 5, stk. 4, litra b), sammenholdt med artikel 4, stk 1, litra a), og med bilag II, afsnit A, 1), 2), 4) og 6)
– nævnte direktivs artikel 5, stk. 5.
2) Kongeriget Nederlandene betaler sagens omkostninger.