61989J0300
ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C-300/89 (
*1
)
Ι — Πραγματικά περιστατικά
1.
Η κοινοτική δράση όσον αφορά τα απόβλητα που προέρχονται από τη βιομηχανία του διοξειδίου του τιτανίου πηγάζει από το πρόγραμμα δράσεως των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στον τομέα του περιβάλλοντος, που υιοθετήθηκε με δήλωση του Συμβουλίου και των εκπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών που συνήλθαν στο πλαίσιο του Συμβουλίου, της 22ας Νοεμβρίου 1973 (JO 1973, C 112, σ. 1).
Στις 17 Μαΐου 1977, το Συμβούλιο και οι εκπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών, που συνήλθαν στο πλαίσιο του Συμβουλίου, εξέδωσαν ψήφισμα σχετικά με την εφαρμογή και υλοποίηση μιας πολιτικής και ενός προγράμματος δράσεως των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στον τομέα του περιβάλλοντος (JO 1977, C 139, σ. 1). Στο τμήμα που αφορά τις προσιδιάζουσες σε ορισμένους βιομηχανικούς κλάδους δράσεις αναφέρεται ότι η Επιτροπή θα συνεχίσει τις εργασίες που προβλέφθηκαν το 1973 και υπενθυμίζεται ότι το εν λόγω όργανο υπέβαλε στο Συμβούλιο, στις 18 Ιουλίου 1975, πρόταση οδηγίας για τη μείωση των αποβλήτων που προέρχονται από τη βιομηχανία του διοξειδίου του τιτανίου.
Η πρόταση αυτή έγινε δεκτή στις 20 Φεβρουαρίου 1978 υπό τη μορφή της οδηγίας 78/176/ΕΟΚ του Συμβουλίου περί των αποβλήτων που προέρχονται από τη βιομηχανία διοξειδίου του τιτανίου ( ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 154). Η οδηγία αυτή, που στηρίζεται στα άρθρα 100 και 235 της Συνθήκης ΕΟΚ, προβλέπει την προοδευτική και σταδιακή μείωση ορισμένων μεθόδων διαθέσεως των αποβλήτων που μπορεί να είναι επιβλαβείς, εξασφαλίζοντας την τήρηση ορισμένων ορίων ρυπάνσεως. Η οδηγία ορίζει εξάλλου στο άρθρο 9, παράγραφος 3, ότι η Κοινότητα θα αναλάβει δράση στον τομέα αυτό και στο μέλλον. Προς τούτο η Επιτροπή υποβάλλει, έξι μήνες μετά την παραλαβή όλων των εθνικών προγραμμάτων, τις κατάλληλες προτάσεις για την εναρμόνιση των προγραμμάτων αυτών όσον αφορά τη μείωση της ρυπάνσεως με σκοπό την εξάλειψη της και τη βελτίωση των όρων ανταγωνισμού στον τομέα της παραγωγής διοξειδίου του τιτανίου. Η ίδια διάταξη ορίζει ότι το Συμβούλιο αποφαίνεται επί των προτάσεων αυτών εντός έξι μηνών από τη δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα των γνωμών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής.
2.
Κατ' εφαρμογής της προαναφερθείσας διατάξεως του άρθρου 9, παράγραφος 3, η Επιτροπή υπέβαλε στις 18 Απριλίου 1983 πρόταση οδηγίας η οποία κατέληξε στην οδηγία 89/428/ΕΟΚ. Η πρόταση αυτή που στηρίζεται στα άρθρα 100 και 235 της Συνθήκης ΕΟΚ πρόβλεπε μεταξύ άλλων την απαγόρευση της απορρίψεως ορισμένων αποβλήτων στη θάλασσα για τις εγκαταστάσεις που χρησιμοποιούν τη μέθοδο θειικού οξέος, τη μείωση της απορρίψεως ορισμένων αποβλήτων στη θάλασσα για τις εγκαταστάσεις που χρησιμοποιούν τη μέθοδο χλωρίου καθώς και την κατάλληλη επεξεργασία και αποθήκευση των αποβλήτων.
Μετά την έναρξη της ισχύος της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης, η Επιτροπή τροποποίησε τη νομική βάση της προτάσεώς της και τη στήριξε στο νέο άρθρο 100 Α της Συνθήκης ΕΟΚ.
Κατά τη σύνοδο της 24ης και 25ης Νοεμβρίου 1988 το Συμβούλιο εξέτασε την πρόταση της Επιτροπής και διαμόρφωσε κοινό προσανατολισμό με προοπτική να στηριχθεί η μέλλουσα οδηγία στο άρθρο 130 Ρ της Συνθήκης ΕΟΚ. Θεωρώντας εξάλλου ότι η μεταβολή αυτή της νομικής βάσεως επηρεάζει την ουσία της προτάσεως, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει και πάλι τη γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου επί της τροποποιήσεως αυτής.
Στο μεταξύ η Επιτροπή επέφερε τροποποιήσεις στην αρχική πρόταση της διατηρώντας πάντως το άρθρο 100 Α ως νομική βάση. Στις 25 Μαΐου 1989, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, υπόψη του οποίου έθεσε τις τροποποιήσεις αυτές το Συμβούλιο, έκρινε αρμόζουσα τη νομική βάση που πρότεινε η Επιτροπή και απέρριψε την άποψη του Συμβουλίου σχετικά με το άρθρο 130 Ρ.
Κατά τη σύνοδο της 8ης και 9ης Ιουνίου 1989 το Συμβούλιο δέχθηκε ομόφωνα την οδηγία στηριζομένη στο άρθρο 130 Ρ κατά τη σύνοδο της 21ης Ιουνίου 1989 επιβεβαίωσε επισήμως την απόφαση του.
3.
Η οδηγία 89/428/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 1989, για τον καθορισμό των τρόπων εναρμόνισης των προγραμμάτων μείωσης της ρύπανσης που προκαλούν τα απόβλητα της βιομηχανίας διοξειδίου του τιτανίου με προοπτική την εξάλειψη της ( ΕΕ 1989, L 201, σ. 56), «καθορίζει, σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφος 3, της οδηγίας 78/176/ΕΟΚ, τους τρόπους εναρμόνισης των προγραμμάτων μείωσης της ρύπανσης που προκαλείται από τα απόβλητα παλαιών βιομηχανικών εγκαταστάσεων, με σκοπό την εξάλειψη της, και αποβλέπει στη βελτίωση των όρων ανταγωνισμού στον τομέα της παραγωγής διοξειδίου του τιτανίου » ( άρθρο 1 ).
Η οδηγία καθορίζει προς τούτο εναρμονισμένα επίπεδα για την επεξεργασία των διαφόρων ειδών αποβλήτων της βιομηχανίας του διοξειδίου του τιτανίου. Για ορισμένες βιομηχανικές μεθόδους που παράγουν επικίνδυνα απόβλητα, επιβάλλει απόλυτη απαγόρευση. Αυτό ισχύει για την καταβύθιση όλων των στερεών αποβλήτων, των ισχυρώς οξίνων αποβλήτων, των αποβλήτων κατεργασίας των ασθενώς οξίνων αποβλήτων ή των εξουδετερωμένων αποβλήτων ή για την απόρριψη ορισμένων αποβλήτων στα εσωτερικά επιφανειακά ύδατα, στα εσωτερικά παράκτια ύδατα, στα χωρικά ύδατα και στην ανοικτή θάλασσα (άρθρα 3 και 4). Αντιστρόφως για άλλες μεθόδους, η οδηγία καθορίζει ανώτατες τιμές επιβλαβών ουσιών στην παραγωγή διοξειδίου του τιτανίου ( άρθρο 6 ).
II — Έγγραφη διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 28 Σεπτεμβρίου 1989 η Επιτροπή άσκησε την υπό κρίση προσφυγή κατά του Συμβουλίου. Ζητεί δε από το Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει την οδηγία 89/428/ΕΟΚ για τον καθορισμό των τρόπων εναρμόνισης των προγραμμάτων μείωσης της ρύπανσης που προκαλούν τα απόβλητα της βιομηχανίας διοξειδίου του τιτανίου με προοπτική την εξάλειψη της·
—
να καταδικάσει το καθού στα δικαστικά έξοδα.
Το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη·
—
να καταδικάσει την προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.
Με Διάταξη της 21ης Φεβρουαρίου 1990, το Δικαστήριο επέτρεψε στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να παρέμβει στην υπόθεση προς στήριξη των αιτημάτων της Επιτροπής. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει την οδηγία 89/428/ΕΟΚ για τον καθορισμό των τρόπων εναρμόνισης των προγραμμάτων μείωσης της ρύπανσης που προκαλούν τα απόβλητα της βιομηχανίας διοξειδίου του τιτανίου με προοπτική την εξάλειψη της·
—
να καταδικάσει το καθού στα δικαστικά έξοδα.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
ΙΙΙ — Ισχυρισμοί και επιχειρήματα των διαδίκων
1.
Η Επιτροπή φρονεί ότι η οδηγία 89/428/ΕΟΚ έπρεπε να στηρίζεται στο άρθρο 100 Α της Συνθήκης ΕΟΚ και όχι στο άρθρο 130 Ρ.
Η Επιτροπή παρατηρεί σχετικώς ότι το άρθρο 100 Α προβλέπει ότι το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία επί προτάσεως της Επιτροπής σε συνεργασία με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και μετά από διαβούλευση με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, ενώ το άρθρο 130 Ρ προβλέπει ότι το Συμβούλιο αποφασίζει ομόφωνα προτάσει της Επιτροπής και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή. Επομένως, κατά την άποψη της Επιτροπής, η αντιδικία ως προς τη νομική βάση δεν είναι απλώς τυπική αφού τα άρθρο 100 Α και 130 Ρ προβλέπουν διαφορετικούς κανόνες για τη διαμόρφωση της βουλήσεως του Συμβουλίου και για τη συμμετοχή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στη σχετική διαδικασία.
Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι το άρθρο 100 Α εισήχθη με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη προκειμένου να δημιουργήσει το κατάλληλο νομικό μέσο για την προοδευτική δημιουργία της εσωτερικής αγοράς εντός χρονικού διαστήματος που εκπνέει στις 31 Δεκεμβρίου 1992. Η Επιτροπή φρονεί ότι τα μέτρα στα οποία αναφέρεται η διάταξη αυτή μπορούν να αφορούν και το περιβάλλον, για τους ακόλουθους λόγους:
—
σε πολλές περιπτώσεις τα μέτρα που αποβλέπουν στην προστασία του περιβάλλοντος και στον αγώνα κατά της ρυπάνσεως έχουν ως αποτέλεσμα, λόγω των μεταξύ τους διαφορών, ότι αποτελούν εμπόδιο στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων και νοθεύουν του όρους του ανταγωνισμού μεταξύ επιχειρηματιών·
—
η άποψη αυτή επιβεβαιώνεται από τη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία « οι διατάξεις τις οποίες υπαγορεύουν λόγοι υγείας και περιβάλλοντος είναι ικανές να επιβαρύνουν τις επιχειρήσεις στις οποίες εφαρμόζονται και, ελλείψει προσεγγίσεως των σχετικών εθνικών διατάξεων, είναι δυνατό να νοθευτεί αισθητά ο ανταγωνισμός» (απόφαση της 18ης Μαρτίου 1980, 91/79, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Rec. 1980, σ. 1099, σκέψη 8)·
—
το άρθρο 100 Α, παράγραφοι 3 και 4, αναφέρεται ρητά στην προστασία του περιβάλλοντος και κατ' αυτόν τον τρόπο υπογραμμίζει την ιδιαίτερη σημασία που θέλησαν να αναγνωρίσουν στον τομέα αυτό οι συντάκτες της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης, στο πλαίσιο της δημιουργίας και της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς.
Αντιθέτως, κατά την Επιτροπή, τα άρθρα 130 Π έως 130 Σ δεν σκοπούν τη διαμόρφωση κοινής πολιτικής περιβάλλοντος περιλαμβάνουσα την πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς. Συγκεκριμένα η δράση της Κοινότητας δυνάμει των διατάξεων αυτών αφορά μόνο ελάχιστα μέτρα προστασίας ( άρθρο 130 Σ ), είναι απλώς επικουρική έναντι της δράσεως των κρατών μελών και προβλέπει την καταρχήν χρηματοδότηση και την εκτέλεση των μέτρων αυτών από τα κράτη μέλη (άρθρο 130 Π, παράγραφος 4). Τέλος, οι ανάγκες στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος αποτελούν συνιστώσα της πολιτικής της Κοινότητας σε άλλους τομείς ( άρθρο 130 Π, παράγραφος 2).
Όσον αφορά την οριοθέτηση του πεδίου εφαρμογής των άρθρων 100 Α και 130 Ρ, η Επιτροπή υπενθυμίζει τη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία « η Επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως δεν μπορεί να εξαρτάται από την πεποίθηση ενός οργάνου ως προς τον επιδιωκόμενο σκοπό αλλά πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία που να επιδέχονται δικαστικό έλεγχο » ( απόφαση της 26ης Μαρτίου 1987, 45/86, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1987, σ. 1493, σκέψη 11). Κατά την Επιτροπή, τα μέτρα που αφορούν την εσωτερική αγορά μπορεί πράγματι να περιλαμβάνουν μια σκοπιά που άπτεται του περιβάλλοντος, τα δε μέτρα που αφορούν το περιβάλλον μπορούν να έχουν επίπτωση στη δημιουργία και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.
Υπό τις συνθήκες αυτές πρέπει, κατά την Επιτροπή, να αναζητηθεί το κύριο αντικείμενο ή το « κέντρο βάρους » της εξεταζόμενης πράξεως. Αν αυτή δηλαδή αφορά κυρίως την ελεύθερη κυκλοφορία ενός προϊόντος ή τη μείωση των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού μεταξύ επιχειρηματιών ενός συγκεκριμένου οικονομικού τομέα, ως νομική βάση πρέπει να ληφθεί το άρθρο 100 Α. Το στοιχείο ότι το περιεχόμενο της πράξεως αυτής επηρεάζεται και προσανατολίζεται από θεωρήσεις που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος δεν αρκεί να δικαιολογήσει την επίκληση του άρθρου 130 Ρ.
Αντίθετα προς το άρθρο 100 ή το άρθρο 235, το άρθρο 100 Α σκοπεί την πραγμάτωση ενός σαφώς οριζομένου στόχου, δηλαδή την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Παρουσιάζει δηλαδή τα χαρακτηριστικά μιας ειδικής διάταξης, καίτοι η « ειδικότητα της » εμφανίζεται λιγότερο έντονη από αυτήν που παρουσιάζουν άλλες διατάξεις της Συνθήκης. Για τον λόγο αυτό το άρθρο 100 Α μπορεί να στηρίξει μέτρα που αφορούν το περιβάλλον.
Αντιθέτως το άρθρο 130 Ρ, εμφανίζει και αυτό τα χαρακτηριστικά ειδικής διατάξεως, πλην όμως είναι ταυτόχρονα πλέον περιορισμένο και έχει επικουρικό χαρακτήρα:
—
περιορισμένο κατά το πεδίο εφαρμογής δεδομένου ότι αφορά μόνο την προστασία του περιβάλλοντος και δεν μπορεί να στηρίξει πράξεις που αφορούν την εσωτερική αγορά·
—
περιορισμένο κατά τη φύση δεδομένου ότι αφορά μόνο τις ελάχιστες προδιαγραφές, τα δε κράτη μέλη είναι ελεύθερα να λάβουν ενισχυμένα μέτρα προστασίας που να συμβιβάζονται με τη Συνθήκη (άρθρο 130Σ)·
—
έχει επικουρικό χαρακτήρα δεδομένου ότι η Κοινότητα μπορεί να δράσει μόνο κατά το μέτρο που οι στόχοι του άρθρου 130 Π, παράγραφος 1, μπορούν να πραγματοποιηθούν καλύτερα στο κοινοτικό επίπεδο παρά στο επίπεδο των κρατών μελών χωριστά (άρθρα 130 Π, παράγραφος 4), η δε προστασία του περιβάλλοντος αποτελεί συνιστώσα άλλων πολιτικών της Κοινότητας.
Κατά την Επιτροπή, συνάγεται επομένως ότι οσάκις η συγκεκριμένη πράξη έχει ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση ή τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και δεν υπάρχει άλλη ειδικότερη διάταξη που σκοπεί το ίδιο αντικείμενο, πρέπει να ληφθεί ως νομική βάση το άρθρο 100 Α. Το στοιχείο ότι στο πλαίσιο αυτό ορισμένες θεωρήσεις που αφορούν τις ανάγκες προστασίας του περιβάλλοντος λαμβάνονται δεόντως υπόψη και επηρεάζουν αισθητά το περιεχόμενο των θεσπιζόμενων διατάξεων δεν δικαιολογεί την επίκληση του άρθρου 130 Ρ κατ' αποκλεισμό του άρθρου 100 Α.
Όσον αφορά την οδηγία 89/428/ΕΟΚ, η Επιτροπή παρατηρεί ότι, κατά τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη και το άρθρο 1, σκοπεί να βελτιώσει τους όρους του ανταγωνισμού στον τομέα της παραγωγής διοξειδίου του τιτανίου. Η βελτίωση όμως των όρων του ανταγωνισμού αποτελεί όρο ικανό να προωθήσει την ελεύθερη κυκλοφορία του προϊόντος και κατ' αυτόν τον τρόπο συμβάλλει στην εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς.
Τέλος, η Επιτροπή διερωτάται αν έγιναν σεβαστά εν προκειμένω τα προνόμια που αναγνωρίζει η Συνθήκη στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεδομένου ότι το άρθρο 100 Α προβλέπει τη διαδικασία συνεργασίας με το Κοινοβούλιο ενώ το άρθρο 130 Ρ, το οποίο επέλεξε το Συμβούλιο ως νομική βάση, προβλέπει απλώς διαβούλευση με το Κοινοβούλιο.
2.
Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο παρατηρεί ότι κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου η χρησιμοποίηση από το Συμβούλιο μιας νομικής βάσεως που προβλέπει την ψήφιση κατά ομοφωνία και όχι με ειδική ή απλή πλειοψηφία είναι δυνατό να επηρεάζει το περιεχόμενο της πράξεως. Στην προκειμένη περίπτωση η αντιδικία ως προς τη νομική βάση που χρησιμοποίησε το Συμβούλιο, δηλαδή το άρθρο 130 Ρ της Συνθήκης που προβλέπει ομοφωνία, και αυτήν που πρότεινε η Επιτροπή και ενέκρινε το Κοινοβούλιο, δηλαδή το άρθρο 100 Α της Συνθήκης, δεν είναι απλώς τυπική.
Επιπλέον το Συμβούλιο δεν σεβάστηκε τα προνόμια του Κοινοβουλίου κατά την επιλογή της νομικής βάσεως, δεδομένου ότι το άρθρο 130 Ρ προβλέπει απλώς διαβούλευση με το Κοινοβούλιο ενώ για τη θέσπιση μέτρων βάσει του άρθρου 100 Α εφαρμόζεται η διαδικασία της συνεργασίας. Αλλά η διαδικασία της συνεργασίας μπορεί να έχει επιπτώσεις επί του περιεχομένου της πράξεως δεδομένου ότι η θέση του Κοινοβουλίου κατά τη δεύτερη εξέταση της πράξεως μπορεί να έχει για το Συμβούλιο δεσμευτικά αποτελέσματα, όπως προβλέπει το άρθρο 149, παράγραφος 2, σημεία β και γ. Κατά συνέπεια, όταν η Συνθήκη επιβάλλει τη διαδικασία της συνεργασίας, η έκδοση της πράξεως μετά απλή διαβούλευση αποτελεί παράβαση ουσιώδους τύπου και επιφέρει την ακυρότητα της πράξεως ( βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 29ης Μαρτίου 1990, C-62/88, Ελληνική Δημοκρατία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1990, σ. Ι-1527 ).
Συναφώς, το Κοινοβούλιο αντικρούει τα κριτήρια « κύριος σκοπός » και « κέντρο βάρους», που δέχεται το Συμβούλιο για να προσδιορίσει την ορθή νομική βάση μιας πράξεως. Το Κοινοβούλιο φρονεί ότι, για να προσδιοριστούν τα κατάλληλα κριτήρια επιλογής της νομικής βάσεως, στηριζομένης σε αντικειμενικά στοιχεία, πρέπει, πρώτον, να εξεταστεί το ουσιαστικό περιεχόμενο της πράξεως, δηλαδή το αντικείμενο της και, στη συνέχεια, να προσδιοριστούν οι επιδιωκόμενοι στόχοι. Όταν το άρθρο της Συνθήκης που αποτελεί τη νομική βάση ορίζει τόσο το αντικείμενο όσο και τον στόχο των ληπτέων μέτρων, η πράξη πρέπει να ανταποκρίνεται στη νομική βάση της ως προς αμφότερα αυτά τα σημεία· αντιθέτως, όταν η νομική βάση περιλαμβάνει μόνο στόχους όπως στην περίπτωση του άρθρου 100 Α, ο στόχος ή οι στόχοι που προκύπτουν από το ουσιαστικό περιεχόμενο της πράξεως πρέπει να ανταποκρίνονται σε έναν ή περισσότερους στόχους από αυτούς που προσδιορίζει η νομική βάση, περιλαμβανομένων και των αναγκών που άπτονται του γενικού συμφέροντος.
Το Κοινοβούλιο προσθέτει ότι, όταν ο ίδιος στόχος μπορεί να επιδιωχθεί βάσει ενός ή περισσοτέρων άρθρων της Συνθήκης, η δε νομική βάση δεν μπορεί να προσδιοριστεί με το κριτήριο « ουσιαστικό αντικείμενο », τότε ως νομική βάση πρέπει να προτιμηθεί το άρθρο εκείνο της Συνθήκης που ανταποκρίνεται περισσότερο, ως ειδικότερο, στο συγκεκριμένο μέτρο αντί ενός γενικότερου άρθρου. Δεδομένου ότι ο στόχος της οδηγίας 89/428/ΕΟΚ, όπως προκύπτει από το ουσιαστικό αντικείμενο της, ανήκει στους στόχους που θέτει το άρθρο 8 Α της Συνθήκης, δηλαδή στην εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς, το άρθρο 130 Π, που δίνει προτεραιότητα στους παράγοντες που αφορούν το περιβάλλον, δεν επιτρέπει στα όργανα να επιδιώξουν πλήρως τους στόχους της εγκαθιδρύσεως της εσωτερικής αγοράς μέσω της προσεγγίσεως των εθνικών νομοθεσιών.
Κατά την άποψη του Κοινοβουλίου, το αντικείμενο της οδηγίας 89/428/ΕΟΚ, όπως διατυπώνεται στο άρθρο 1, δεν είναι να καταρτίσει ένα κοινοτικό πρόγραμμα, λόγου χάρη, χρηματικών ενισχύσεων των βιομηχανικών εγκαταστάσεων ή κοινοτικά προγράμματα επιστημονικής έρευνας στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος από τις συνέπειες των αποβλήτων της βιομηχανικής παραγωγής διοξειδίου του τιτανίου, αλλά μάλλον να καθορίσει τους τρόπους εναρμονίσεως των εθνικών προγραμμάτων που τα κράτη μέλη είχαν την υποχρέωση να υποβάλουν δυνάμει του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 78/176/ΕΟΚ.
Το Κοινοβούλιο παρατηρεί σχετικώς ότι η οδηγία υποχρεώνει τις βιομηχανικές εγκαταστάσεις να τηρούν ανώτατα όρια επιβλαβών ουσιών στην παραγωγή διοξειδίου του τιτανίου. Ενεργεί δηλαδή επί των αποβλήτων χωρίς να λαμβάνει υπόψη την έκταση της μολύνσεως που προκαλούν, η οποία ποικίλλει αναλόγως των γεωγραφικών συνθηκών σε κάθε κράτος μέλος.
Όσον αφορά τον σκοπό της επίδικης οδηγίας, το Κοινοβούλιο παρατηρεί ότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 1, αυτή « αποβλέπει στη βελτίωση των όρων ανταγωνισμού στον τομέα της παραγωγής διοξειδίου του τιτανίου ». Ο στόχος αυτός συνάδει απόλυτα με το αντικείμενο: τα μεν εθνικά προγράμματα μειώσεως της μολύνσεως από το διοξείδιο του τιτανίου έχουν ως σκοπό την προστασία του περιβάλλοντος, η δε εναρμόνιση των τρόπων εφαρμογής των προγραμμάτων αυτών σκοπεί την αποφυγή των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού εντός της Κοινότητας, που προκύπτει από τις διαφορετικές εθνικές διατάξεις που αφορούν τον έλεγχο του περιεχομένου των αποβλήτων.
Ακόμη και αν μπορεί να λεχθεί ότι η οδηγία συμβάλλει στην πραγμάτωση ενός η περισσοτέρων στόχων της κοινοτικής δράσεως στον τομέα του περιβάλλοντος, αυτό δεν αρκεί να δικαιολογήσει την επιλογή του άρθρου 130 Ρ ως νομικής βάσεως, διότι η διάταξη αυτή απλώς παρέχει στην Κοινότητα την αρμοδιότητα να αναλάβει συγκεκριμένη δράση στον τομέα του περιβάλλοντος. Εξάλλου, για να αναληφθεί δράση της Κοινότητας βάσει του άρθρου 130 Ρ, πρέπει να αποδειχθεί ότι οι αντικειμενικοί σκοποί της μπορούν να πραγματοποιηθούν καλύτερα στο κοινοτικό επίπεδο παρά στο επίπεδο των επί μέρους κρατών μελών. Το Συμβούλιο όμως δεν απέδειξε ότι αυτό ισχύει στην περίπτωση της οδηγίας 89/428/ΕΟΚ.
Στη συνέχεια το Κοινοβούλιο θέτει το ερώτημα αν ο στόχος της δημιουργίας και της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς επιτρέπει στα κοινοτικά όργανα να θεσπίζουν διατάξεις που αποβλέπουν στη βελτίωση των όρων του ανταγωνισμού. Το Κοινοβούλιο φρονεί ότι η προσήκουσα απάντηση είναι καταφατική, δεδομένου ότι η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων εντός του χώρου που δεν έχει πλέον σύνορα πρέπει να γίνεται σύμφωνα με τις διατάξεις της Συνθήκης ΕΟΚ, και δη με το άρθρο 3, σημείο στ. Προς τούτο το άρθρο 100 Α δίνει τη δυνατότητα στο Συμβούλιο να θεσπίζει μέτρα προσεγγίσεως των εθνικών διατάξεων που σκοπούν να βελτιώσουν τους όρους του ανταγωνισμού εντός της εσωτερικής αγοράς.
Κατά την άποψη του Κοινοβουλίου, το άρθρο 100 Α, σε σχέση με το άρθρο 130 Ρ, ιδρύει ειδική αρμοδιότητα των κοινοτικών οργάνων στα οποία δίνει τη δυνατότητα να εκδώσουν οδηγία με αντικείμενο την προσέγγιση των εθνικών διατάξεων και στόχο τη βελτίωση των όρων του ανταγωνισμού. Το άρθρο 100 Α και συγκεκριμένα η παράγραφος 3 προβλέπει ότι τα μέτρα που έχουν ως αντικείμενο τη δημιουργία και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς μπορούν να αφορούν τις εθνικές διατάξεις οι οποίες σκοπούν την προστασία του περιβάλλοντος.
3.
Το Συμβούλιο φρονεί ότι η οδηγία 89/428/ΕΟΚ στηρίχθηκε σε ορθή νομική βάση και τηρήθηκαν οι διαδικασίες που προβλέπονται για την έκδοση της. Το Συμβούλιο φρονεί ότι για να προσδιοριστεί το άρθρο της Συνθήκης που αποτελεί την κατάλληλη νομική βάση ενός συγκεκριμένου σχεδίου πράξεως πρέπει να ερευνηθεί ο κύριος στόχος ή το « κέντρο βάρους » της μελετωμένης πράξεως.
Κατά την άποψη του Συμβουλίου, ο ρόλος των άρθρων 130 Π έως 130 Σ είναι να δημιουργήσουν μια ειδική βάση που θα δίνει τη δυνατότητα στην Κοινότητα να δράσει με κατεύθυνση την προστασία του περιβάλλοντος, είτε με μόνο τον στόχο αυτό κατ' αποκλεισμό κάθε άλλου είτε ως κύριο στόχο ή « κέντρο βάρους » ορισμένης πράξεως της. Η δράση την οποία καλύπτει το άρθρο 130 Π είναι ευρύτατης εκτάσεως όπως μαρτυρούν τα προγράμματα δράσεως που πρότεινε η Επιτροπή και ενέκρινε το Συμβούλιο.
Στο πλαίσιο αυτό το Συμβούλιο φρονεί ότι ο τίτλος VII της Συνθήκης αποβλέπει να εξασφαλίσει τη συνέχιση της κοινοτικής δράσεως στον τομέα του περιβάλλοντος με σκοπό την πραγμάτωση των στόχων που διατυπώνει το άρθρο 130 Π, παράγραφος 1, δηλαδή τη διατήρηση, την προστασία και τη βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος, τη συμβολή στην προστασία της υγείας των προσώπων και την εξασφάλιση συνετής και ορθολογικής χρησιμοποίησης των φυσικών πόρων. Επομένως, κάθε κοινοτική δράση που έχει ως κύριο στόχο έναν ή περισσότερους από τους στόχους αυτούς πρέπει να στηρίζεται στο άρθρο 130 Ρ.
Το Συμβούλιο δέχεται συναφώς ότι κάθε νομοθετική πράξη μπορεί να παράγει δευτερεύοντα αποτελέσματα παράλληλα με τον στόχο που επιδιώκει κατά κύριο λόγο. Επομένως, το στοιχείο ότι μια πράξη που έχει ως « κέντρο βάρους » την προστασία του περιβάλλοντος σκοπεί την προσέγγιση των όρων του ανταγωνισμού ή τη διευκόλυνση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων δεν σημαίνει ότι δεν μπορεί να εφαρμοστεί το άρθρο 130 Ρ. Παρόμοιος συλλογισμός θα εξουδετέρωνε το κριτήριο του κυρίου στόχου ή του « κέντρου βάρους » που είναι και το μόνο το οποίο επιτρέπει να προσδιοριστεί η ορθή νομική βάση των πράξεων.
Η άποψη αυτή επιβεβαιώνεται από το άρθρο 130 Π, παράγραφος 2, κατά το οποίο οι ανάγκες στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος αποτελούν συνιστώσα των άλλων πολιτικών της Κοινότητας. Η διάταξη αυτή δείχνει τη σπουδαιότητα την οποία απέδωσαν στην προστασία του περιβάλλοντος οι συντάκτες της ενιαίας πράξεως. Πρέπει πάντως να γίνει διάκριση μεταξύ της γενικής υποχρέωσης που έχει ο κοινοτικός νομοθέτης να λαμβάνει υπόψη την προστασία του περιβάλλοντος όταν εκδίδει πράξεις που επιδιώκουν κατά κύριο λόγο στόχους πολιτικής της Κοινότητας σε άλλο τομέα και της δυνατότητας που προβλέπει το άρθρο 130 Ρ να δοθεί προτεραιότητα στην προστασία του περιβάλλοντος καθαυτή.
Το Συμβούλιο υποστηρίζει εξάλλου ότι το άρθρο 100 Α παρέχει την εξουσία εκδόσεως πράξεων που αποβλέπουν στην πραγμάτωση των στόχων που διατυπώνει το άρθρο 8 Α δηλαδή την προοδευτική δημιουργία της εσωτερικής αγοράς στην οποία θα κατοχυρώνεται η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των προσώπων, των υπηρεσιών και των κεφαλαίων σύμφωνα με τις διατάξεις της Συνθήκης. Η διάταξη αυτή δεν παρέχει δηλαδή την εξουσία στο Συμβούλιο να αποφαίνεται με προοπτική την προστασία του περιβάλλοντος. Εξάλλου, όπως προκύπτει από το κείμενο του άρθρου 100 Α, παράγραφος 1, πρέπει να εφαρμόζονται κατά προτεραιότητα οι ειδικές διατάξεις της Συνθήκης, κατά τούτο δε η διάταξη του άρθρου 100 Α είναι επικουρική.
Συνεπώς, απορριπτέα είναι η άποψη της Επιτροπής ότι το Συμβούλιο πρέπει να εφαρμόζει το άρθρο 100 Α οσάκις οι εθνικές διατάξεις στον τομέα του περιβάλλοντος ενδέχεται να προκαλέσουν στρέβλωση του ανταγωνισμού. Συγκεκριμένα, το άρθρο 100 Α είναι η κατάλληλη νομική βάση μιας πράξεως που έχει ως κύριο στόχο την εξάλειψη των εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων και τη μείωση των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού, όπως είναι οι οδηγίες που αφορούν τη μόλυνση από τις εκπομπές των οχημάτων με κινητήρα. Αντιθέτως, η διάταξη αυτή δεν αποτελεί την ορθή νομική βάση οσάκις πρόκειται κυρίως για την προστασία του περιβάλλοντος, ενώ τα στοιχεία που αφορούν την ενότητα της αγοράς ή την εναρμόνιση των όρων του ανταγωνισμού είνα δευτερεύονται και παρεπόμενα. Επομένως, κατά την άποψη του Συμβουλίου, το άρθρο 100 Α δεν παρέχει την αρμοδιότητα για ανάληψη ειδικής δράσεως στον τομέα του περιβάλλοντος, η οποία εμπίπτει στο άρθρο 130 Ρ.
Σχετικά με την οδηγία 89/428/ΕΟΚ το Συμβούλιο υπογραμμίζει ότι αυτή έχει ως κύριο αντικείμενο την προστασία του περιβάλλοντος από τα επιβλαβή απόβλητα που προέρχονται από τις βιομηχανικές μεθόδους παραγωγής διοξειδίου του τιτανίου, ενώ παράλληλα σκοπεί τη βελτίωση των όρων του ανταγωνισμού στον συγκεκριμένο κλάδο της βιομηχανίας. Το « κέντος βάρους της », επομένως, συνίσταται σε θεωρήσεις που αφορούν την ανάγκη προστασίας του περιβάλλοντος και γι' αυτό τον λόγο εγκύρως στηρίχθηκε στο άρθρο 130 Ρ.
Όσον αφορά την τήρηση των διαδικασιών που αφορούν την παρέμβαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στη νομοθετική διαδικασία, το Συμβούλιο παρατηρεί ότι ζήτησε τη γνώμη του Κοινοβουλίου ως προς την ενδεχόμενη αντικατάσταση του άρθρου 100 Α από το άρθρο 130 Ρ ως νομική βάση της επίδικης οδηγίας. Το Συμβούλιο έκρινε συγκεκριμένα ότι, αφού πρόκειται για άρθρα της Συνθήκης που επιδιώκουν διαφορετικούς σκοπούς οι οποίοι εμπίπτουν σε διαφορετικές πολιτικές της Κοινότητας, η μελετωμένη τροποποίηση της νομικής βάσεως θα μπορούσε να επηρεάσει κατ' ουσία το σχέδιο οδηγίας. Αν το Κοινοβούλιο έκρινε κατάλληλη τη νομική βάση που πρότεινε η Επιτροπή, το Συμβούλιο έλαβε μεν υπόψη την κρίση αυτή, πλην όμως κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 130 Ρ είναι η ορθή νομική βάση της οδηγίας.
Δεδομένου, επομένως, ότι η οδηγία εγκύρως στηρίζεται στο άρθρο 130 Ρ, η αντικατάσταση του άρθρου 100 Α από τη διάταξη αυτή υπαγόρευσε στο Συμβούλιο την έκδοση της οδηγίας όχι με τη διαδικασία της συνεργασίας αλλά την « κλασσική » διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 130 Ρ.
Μ. Zuleeg
εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.