62005CJ0195_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑195/05,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 2 de mayo de 2005,
Comisión de las Comunidades Europeas,
representada por el Sr. M. Konstantinidis, en calidad de agente, asistido por el Sr. G. Bambara, avvocato, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Italiana,
representada por el Sr. I.M. Braguglia, en calidad de agente, asistido por el Sr. G. Fiengo, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. A. Rosas, Presidente de Sala, y los Sres. U. Lõhmus, J.N. Cunha Rodrigues y A. Ó Caoimh (Ponente) y la Sra. P. Lindh, Jueces;
Abogado General: Sr. J. Mazák;
Secretario: Sr. J. Swedenborg, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 17 de enero de 2007;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 22 de marzo de 2007;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1, letra a), de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32) (en lo sucesivo, «Directiva»):
– al haber adoptado orientaciones operativas aplicables en todo el territorio nacional, en particular, mediante la Circular del Ministerio de Medio Ambiente, de 28 de junio de 1999, que aporta aclaraciones sobre la interpretación de la definición del concepto de residuo (en lo sucesivo, «Circular de junio de 1999»), y mediante el Comunicado del Ministerio de Sanidad, de 22 de julio de 2002, que contiene las directrices relativas a la disciplina higiénico-sanitaria en lo referente a la utilización, en la alimentación animal, de materiales y subproductos procedentes del ciclo productivo y comercial de la industria agroalimentaria (GURI nº 180, de 2 de agosto de 2002, y corrección de errores, GURI nº 245, de 18 de octubre de 2002; en lo sucesivo, «Comunicado de 2002»), dirigidas a excluir del ámbito de aplicación de la normativa sobre residuos los desechos alimentarios procedentes de la industria agroalimentaria destinados a la producción de piensos, y
– al haber excluido del ámbito de aplicación de la normativa sobre residuos, mediante el artículo 23 de la Ley nº 179, de 31 de julio de 2002, sobre disposiciones en materia de medio ambiente (GURI nº 189, de 13 de agosto de 2002; en lo sucesivo, «Ley nº 179/2002»), los residuos procedentes de preparaciones culinarias de todo tipo de alimentos sólidos, cocidos y crudos, no incluidos en el circuito de distribución de alimentos, destinados a los establecimientos de acogida de animales de compañía.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
2. A tenor del artículo 1, letras a) y c), de la Directiva, procede entender, con arreglo a esta Directiva, por:
«a) “residuo”: cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse.
El 1 de abril de 1993 como muy tarde, la Comisión, con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 18, elaborará una lista de residuos pertenecientes a las categorías enumeradas en el Anexo I. Dicha lista se revisará periódicamente y, en caso necesario, se modificará según el mismo procedimiento;
[…]
c) “poseedor”: el productor de los residuos o la persona física o jurídica que los tenga en su posesión».
3. El artículo 1, letras e) y f), de la Directiva define los conceptos de eliminación y de valorización de los residuos como cualquiera de las operaciones enumeradas en los anexos II A y II B de aquélla, respectivamente.
4. El artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva enumera los residuos que quedan excluidos del ámbito de aplicación de ésta «cuando ya estén cubiertos por otra legislación».
5. El anexo I de la Directiva, titulado «Categorías de residuos», comprende, en particular, las categorías Q 14, «Productos que no son de utilidad o que ya no tienen utilidad para el poseedor (por ejemplo, artículos desechados por la agricultura, los hogares, las oficinas, los almacenes, los talleres, etc.)», y Q 16, «Toda sustancia, materia o producto que no esté incluido en las categorías anteriores».
6. La Comisión adoptó la Decisión 94/3/CE, de 20 de diciembre de 1993, por la que se establece una lista de residuos de conformidad con la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442 (DO 1994, L 5, p. 15). Esta lista fue renovada mediante la Decisión 2000/532/CE de la Comisión, de 3 de mayo de 2000, que sustituye a la Decisión 94/3 y a la Decisión 94/904/CE del Consejo por la que se establece una lista de residuos peligrosos en virtud del apartado 4 del artículo 1 de la Directiva 91/689/CEE del Consejo relativa a los residuos peligrosos (DO L 226, p. 3). La lista de residuos establecida por la Decisión 2000/532 se modificó en varias ocasiones, en último lugar, mediante la Decisión 2001/573/CE del Consejo, de 23 de julio de 2001 (DO L 203, p. 18). Esta lista realiza una clasificación de los residuos en función de su origen. Su capítulo 2 se titula «Residuos de la agricultura, horticultura, acuicultura, silvicultura, caza y pesca; residuos de la preparación y elaboración de alimentos».
Normativa nacional
7. El artículo 6, apartado 1, letra a), del Decreto Legislativo nº 22, de 5 de febrero de 1997, sobre la aplicación de las Directivas 91/156/CEE, relativa a los residuos, 91/689/CEE, relativa a los residuos peligrosos, y 94/62/CE, relativa a los envases y residuos de envases (suplemento ordinario de la GURI nº 38, de 15 de febrero de 1997; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo nº 22/97»), está redactado como sigue:
«Con arreglo al presente Decreto, se entenderá por:
a) “residuo”: cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el anexo A y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse;
[…]»
8. El artículo 8, apartado 1, de dicho Decreto excluye del ámbito de aplicación de éste determinadas sustancias o materiales en la medida en que son objeto de regulaciones específicas, concretamente, en su letra c), «la carroña y los residuos agrícolas siguientes: materias fecales y otras sustancias naturales no peligrosas utilizadas en la agricultura».
9. El artículo 23, apartado 1, letra b), de la Ley nº 179/2002 introdujo en el artículo 8, apartado 1, del Decreto Legislativo nº 22/97 la letra c bis),
por cuya virtud, quedan excluidos del ámbito de aplicación de dicho Decreto «los residuos y los restos procedentes de preparaciones culinarias de todo tipo de alimentos sólidos, cocidos o crudos, no incluidos en el circuito de distribución de alimentos, destinados a los establecimientos de acogida de animales de compañía contemplados en la Ley nº 281, de 14 de agosto de 1991, en su versión modificada, y de acuerdo con la legislación vigente».
10. La Circular de junio de 1999 puntualiza la definición del término «residuo» recogida en el artículo 6 del Decreto Legislativo nº 22/97 y dispone en su párrafo tercero, letra b):
«los materiales, sustancias y objetos derivados de ciclos de producción o previos al consumo, de los que el poseedor no se desprenda, y de los que no tenga ni la intención ni la obligación de desprenderse, y que, por tanto, no se destinen a los sistemas de recogida o de transporte de residuos, de gestión de residuos a los efectos de su valorización o eliminación, estarán sometidos a la normativa sobre materias primas y no a la de residuos, siempre que tengan las características de las materias primas secundarias contempladas en el Decreto Ministerial de 5 de febrero de 1998 [relativo a la identificación de los residuos no peligrosos sujetos al procedimiento simplificado de valorización en el sentido de los artículos 31 y 33 del Decreto Legislativo nº 22/1997 (suplemento ordinario de la GURI nº 88, de 16 de abril de 1998)] y estén directamente destinados, de manera objetiva y efectiva, para su uso en un ciclo de producción».
11. El Comunicado de 2002 está redactado como sigue:
«[…]
Los materiales y los subproductos derivados de las operaciones de la industria agroalimentaria se considerarán “materias primas para piensos” cuando el productor tenga la intención de utilizarlos en el ciclo alimentario zootécnico, a condición que cumplan los requisitos higiénico-sanitarios.
En ese supuesto, dichos materiales no estarán sujetos a la normativa sobre residuos, sino a las disposiciones sobre la producción y comercialización de piensos y, en el supuesto de productos de origen animal o que contengan ingredientes de origen animal, a la normativa sanitaria vigente en la materia […]
[…]
A falta de las garantías antes citadas sobre el destino efectivo a la alimentación animal, los materiales y los subproductos derivados del ciclo de producción y comercialización de la industria agroalimentaria estarán sujetos a la normativa sobre residuos. […]
[…]»
Procedimiento administrativo previo
12. Mediante escritos de 11 y 19 de junio, 28 de agosto y 6 de noviembre de 2001, así como de 10 de abril de 2002, las autoridades italianas respondieron a un escrito de requerimiento de 22 de octubre de 1999 y a un primer dictamen motivado de 11 de abril de 2001 mediante los que la Comisión había manifestado que la República Italiana había infringido la Directiva al haber adoptado orientaciones operativas vinculantes relativas a la aplicación de la normativa italiana sobre residuos que excluían del ámbito de aplicación de ésta determinados residuos y restos alimentarios procedentes de la industria agroalimentaria, cantinas y restaurantes y destinados a piensos.
13. A la luz de la información aportada por las autoridades italianas, la Comisión consideró que la adaptación de la normativa italiana a las exigencias de dicho dictamen motivado necesitaba modificaciones sustanciales. Por este motivo, la Comisión envió, el 19 de diciembre de 2002, un escrito de requerimiento adicional a las autoridades italianas, sobre el cual éstas definieron su posición en un escrito de 13 de febrero de 2003.
14. La Comisión emitió entonces, el 11 de julio de 2003, un dictamen motivado adicional, e instó a la República Italiana a atenerse a dicho dictamen dentro de un plazo de dos meses desde su recepción.
15. Dado que, mediante escrito de 4 de noviembre de 2003, las autoridades italianas continuaron cuestionando la fundamentación de la alegación de la Comisión, ésta decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
16. Mediante su recurso, la Comisión alega, esencialmente, que la normativa nacional controvertida va más allá de las indicaciones derivadas de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en cuanto a los supuestos en que no procede considerar como residuo un material resultante de un proceso de fabricación que no está destinado principalmente a producirlo.
Sobre los desechos alimentarios procedentes de la industria agroalimentaria y destinados a la producción de piensos
17. La Comisión alega que las orientaciones operativas formuladas en la Circular de junio de 1999 y en el Comunicado de 2002 excluyen del régimen nacional de gestión de residuos desechos alimentarios utilizados en la producción de piensos, siempre que se dé cumplimiento a las normas higiénico-sanitarias específicas. Conforme a dichas orientaciones, basta que un residuo de la industria agroalimentaria se destine a la producción de piensos por voluntad manifiesta de su poseedor para que dicho residuo esté permanentemente excluido del régimen de residuos.
18. Pues bien, según la Comisión, el hecho de que un residuo de producción pueda reutilizarse sin obligación de tratamiento previo no puede considerarse decisivo para excluir que el poseedor de dicho residuo se desprenda de él o tenga la intención o la obligación de desprenderse de él en el sentido de la Directiva.
19. Es cierto que el Tribunal de Justicia ha reconocido, por lo que respecta únicamente a los subproductos, que si el poseedor obtiene una ventaja económica cabe concluir que éste no «se desprende» del subproducto, en el sentido del artículo 1, letra a), de la Directiva. Sin embargo, la Comisión considera que, puesto que el concepto de residuo debe interpretarse de manera extensiva, sólo cabe admitir la exclusión del ámbito de aplicación de la Directiva si concurren determinados requisitos, que permitan considerar que la reutilización no sólo es posible, sino cierta, sin transformación previa y sin solución de continuidad del proceso de producción.
20. Además, según la Comisión, hay que apreciar el grado de probabilidad de reutilización de un material y, sobre todo, comprobar que éste se reutilice en el mismo proceso de producción del que deriva. Pues bien, contrariamente a la tesis que defiende la República Italiana, no existe un proceso único de producción cuando los residuos alimentarios se destinan efectivamente a ser utilizados como piensos. El mero hecho de que el operador que produjo tales residuos los transfiera al que los utilizará supone una serie de operaciones (almacenamiento, transformación y transporte) que la Directiva pretende precisamente controlar.
21. La República Italiana alega que los materiales y los subproductos derivados de los procesos de producción de la industria agroalimentaria se consideran «materias primas para piensos», a efectos del Comunicado de 2002, cuando su productor tiene la intención de utilizarlos en el ciclo alimentario zootécnico, a condición que se cumplan determinados requisitos higiénicos y sanitarios. Tal voluntad, asociada a la reutilización segura de dichos subproductos, constituye prueba suficiente de la falta de intención del poseedor de «desprenderse» del material de que se trata, en el sentido del artículo 1, letra a), de la Directiva.
22. Para dicho Estado miembro, la excepción prevista en la orientaciones operativas no constituye en absoluto una exclusión a priori
del régimen nacional de residuos de los desechos alimentarios procedentes de la industria agroalimentaria, puesto que dicha exclusión está en realidad supeditada, no sólo a la voluntad manifiesta del poseedor de tales desechos de utilizarlos en el ciclo de producción de piensos, sino también a la reutilización cierta de los referidos desechos.
23. En tal caso, considera que los desechos de que se trata están sujetos no a la normativa sobre residuos, sino a las disposiciones relativas a la producción y comercialización de piensos, en particular, al Reglamento (CE) nº 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (DO L 31, p. 1), así como, si se trata de subproductos de origen animal, al Reglamento (CE) nº 1774/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de octubre de 2002, por el que se establecen las normas sanitarias aplicables a los subproductos animales no destinados al consumo humano (DO L 273, p. 1).
24. Asi mismo, resultan aplicables las llamadas disposiciones «HACCP» [hazard analysis and critical control points (análisis de peligros y puntos de control crítico)] establecidas en:
– los Reglamentos (CE) n os  852/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativo a la higiene de los productos alimenticios (DO L 139, p. 1), 853/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se establecen normas específicas de higiene de los alimentos de origen animal (DO L 139, p. 55), y 854/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se establecen normas específicas para la organización de controles oficiales de los productos de origen animal destinados al consumo humano (DO L 139, p. 206);
– el Reglamento (CE) nº 183/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de enero de 2005, por el que se fijan requisitos en materia de higiene de los piensos (DO L 35, p. 1), y
– el Reglamento (CE) nº 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales (DO L 165, p. 1).
25. Estos Reglamentos sobre alimentos y las disposiciones de Derecho interno correspondientes tienen por objeto, como la Directiva, controlar las operaciones de almacenamiento, transformación y transporte y pueden también proteger el medio ambiente, garantizando una adecuada protección de la salud.
26. A juicio de la República Italiana, los controles efectuados en la cadena de alimentación, dirigidos concretamente a garantizar el rastreo de los productos y de las materias primas para piensos desde la unidad de producción, son tales que procede considerar que dicha cadena constituye un mismo y único proceso de producción. Asimismo, dicho Estado miembro recuerda que, en Italia, las actividades relativas al sector agroalimentario y al sector de piensos están sujetas a una autorización que se concede sobre la base de una documentación apropiada que certifique que tanto las personas que solicitan dicha autorización como los establecimientos y los medios de transporte cumplen los requisitos establecidos.
27. El referido Estado miembro considera que la Comisión quiere que prime la normativa sobre residuos, que es general pero supletoria, sobre las normas materiales y específicas que regulan la industria alimentaria.
28. Por otra parte, estima que el enfoque de la Comisión tiene como efecto impedir la utilización de los subproductos alimenticios en la fabricación de piensos, porque la legislación italiana en materia de alimentos no permite que dichos subproductos, que deben clasificarse en la categoría de residuos y, en consecuencia, transportarse en un vehículo autorizado para residuos, puedan entregarse a una industria de piensos. Por lo tanto, considera que la interpretación de la Comisión aumentaría la producción y la eliminación de residuos alimentarios impidiendo su reutilización como alimentos.
Sobre los residuos y restos procedentes de preparaciones culinarias destinados a los establecimientos de acogida de animales de compañía
29. La Comisión alega que el artículo 23 de la Ley nº 179/2002 tiene como efecto excluir del ámbito de aplicación del Decreto Legislativo nº 22/97 los «residuos y los restos procedentes de preparaciones culinarias de todo tipo de alimentos sólidos, cocidos o crudos, no incluidos en el circuito de distribución de alimentos, destinados a los establecimientos de acogida de animales de compañía». Según la Comisión, no cabe alegar que tales residuos no son objeto de la intención del poseedor de desprenderse de ellos, como confirma, por otra parte, su propia mención en el artículo 8 de dicho Decreto Legislativo.
30. La República Italiana sostiene que, también en el contexto de la normativa mencionada en el segundo elemento del recurso de la Comisión, el poseedor debe demostrar su voluntad de no desprenderse de los residuos o de los restos alimentarios al determinar el destino efectivo de éstos a los establecimientos de acogida de animales de compañía autorizados por la normativa nacional. Por otra parte, la exclusión de la normativa sobre residuos siempre se refiere, en realidad, a los restos alimentarios y no a los «residuos» de producción. Una normativa que lo puntualiza está en proceso de adopción.
Apreciación del Tribunal de Justicia
31. Ha quedado acreditado que la normativa italiana a la que se refiere el presente recurso excluye, por un lado, los desechos alimentarios procedentes de la industria agroalimentaria y, por otro lado, los residuos o restos derivados de preparaciones culinarias no incluidos en el circuito de distribución de alimentos (en lo sucesivo, conjuntamente, «materiales de que se trata») del ámbito de aplicación de la normativa nacional que adapta el Derecho interno a la Directiva cuando dichos materiales se destinan, bien a la producción de piensos, bien directamente a la alimentación de los animales instalados en establecimientos de acogida de animales de compañía.
32. Mediante los dos elementos de su recurso, que es preciso examinar de consuno, la Comisión sostiene, en esencia, que dicha normativa infringe el concepto de residuo tal y como se define en el artículo 1, letra a), de la Directiva, al establecer una excepción demasiado general a la normativa nacional sobre residuos, que tiene como efecto la exclusión automática, y errónea, de los materiales de que se trata del ámbito de aplicación de las disposiciones sobre la gestión de los residuos derivadas de la Directiva.
33. La República Italiana replica, esencialmente, que, cuando se reúnen los requisitos de aplicación de la normativa a la que se refiere el recurso, los materiales de que se trata no están comprendidos en el concepto de residuo en el sentido de la Directiva, tal y como ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia.
34. Sobre este particular, el artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva define el residuo como «cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I [de esta Directiva] y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención [...] de desprenderse». El citado anexo precisa e ilustra esta definición proponiendo una lista de sustancias y objetos que pueden ser calificados de residuos. Sin embargo, esta lista sólo tiene carácter indicativo, puesto que la calificación de residuo depende sobre todo del comportamiento del poseedor y del significado del término «desprenderse» (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, Rec. p. I‑7411, apartado 26; de 7 de septiembre de 2004, Van de Walle y otros, C‑1/03, Rec. p. I‑7613, apartado 42, y de 10 de mayo de 2007, Thames Water Utilities, C‑252/05, Rec. p. I‑3883, apartado 24).
35. El término «desprenderse» debe interpretarse teniendo en cuenta no sólo el objetivo esencial de la Directiva, que consiste, según su tercer considerando, en «la protección de la salud del hombre y del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de los residuos», sino también a la luz del artículo 174 CE, apartado 2. Esta disposición establece que «la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en los principios de cautela y de acción preventiva […]». De lo anterior se deriva que el término «desprenderse» y, por tanto, el concepto de «residuo» en el sentido del artículo 1, letra a), de la Directiva, no pueden ser objeto de interpretación restrictiva (véanse en este sentido, en particular, las sentencias de 15 de junio de 2000, ARCO Chemie Nederland y otros, C‑418/97 y C‑419/97, Rec. p. I‑4475, apartados 36 a 40, y Thames Water Utilities, antes citada, apartado 27).
36. Determinadas circunstancias pueden constituir indicios de la existencia de una acción, de una intención o de una obligación de «desprenderse» de una sustancia o de un objeto, a efectos del artículo 1, letra a), de la Directiva (sentencia ARCO Chemie Nederland y otros, antes citada, apartado 83). Éste es el caso, en particular, cuando la sustancia utilizada sea un residuo de producción o de consumo, es decir, un producto que no ha sido buscado como tal (véanse, en este sentido, las sentencias ARCO Chemie Nederland y otros, antes citada, apartado 84, y de 11 de noviembre de 2004, Niselli, C‑457/02, Rec. p. I‑10853, apartado 43).
37. Por otra parte, el método de tratamiento o la forma de utilización de una sustancia no resultan determinantes en orden a su calificación o no como residuo (véanse las sentencias ARCO Chemie Nederland y otros, antes citada, apartado 64, y de 1 de marzo de 2007, KVZ retec, C‑176/05, Rec. p. I‑1721, apartado 52).
38. El Tribunal de Justicia ha puntualizado, por un lado, que la ejecución de una de las operaciones de eliminación o de valorización incluidas en los anexos II A y II B, respectivamente, de la Directiva no permite, por sí sola, considerar como residuo una sustancia o un objeto implicado en dicha operación (véase en este sentido, en particular, la sentencia Niselli, antes citada, apartados 36 y 37) y, por otro lado, que el concepto de residuo no excluye las sustancias y objetos susceptibles de reutilización económica (véase en este sentido, en particular, la sentencia de 25 de junio de 1997, Tombesi y otros, C‑304/94, C‑330/94, C‑342/94 y C‑224/95, Rec. p. I‑3561, apartados 47 y 48). El sistema de vigilancia y de gestión establecido por la Directiva comprende todos los objetos y sustancias de los que se desprenda el propietario, aunque tengan un valor comercial y se recojan con fines comerciales a efectos de reciclado, recuperación o reutilización (véase, en particular, la sentencia de 18 de abril de 2002, Palin Granit y Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, Rec. p. I‑3533, en lo sucesivo, «sentencia Palin Granit», apartado 29).
39. Sin embargo, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia también se desprende que, en determinadas circunstancias, un bien, un material o una materia prima que resulta de un proceso de extracción o de fabricación que no está destinado principalmente a producirlo puede constituir no un residuo, sino un subproducto del que el poseedor no desea «desprenderse», en el sentido del artículo 1, letra a), de la Directiva, sino que tiene la intención de explotar o comercializar –incluso, en su caso, para las necesidades de otros operadores económicos distintos del que la ha producido–, en circunstancias que le sean ventajosas, en un proceso ulterior, siempre que esta reutilización sea segura, no necesite transformación previa y se sitúe sin solución de continuidad en el proceso de producción o de utilización (véanse, en este sentido, las sentencias Palin Granit, antes citada, apartados 34 a 36; de 11 de septiembre de 2003, AvestaPolarit Chrome, C‑114/01, Rec. p. I‑8725, apartados 33 a 38; Niselli, antes citada, apartado 47, así como de 8 de septiembre de 2005, Comisión/España, C‑416/02, Rec. p. I‑7487, apartados 87 y 90, y Comisión/España, C‑121/03, Rec. p. I‑7569, apartados 58 y 61).
40. Por consiguiente, además del criterio basado en si una sustancia posee o no la condición de residuo de producción, el grado de probabilidad de la reutilización de dicha sustancia sin operación de transformación previa constituye un criterio pertinente para apreciar si la referida sustancia es o no un residuo a efectos de la Directiva. Si, más allá de la mera posibilidad de reutilizar la sustancia en cuestión, existe un interés económico para el poseedor en hacerlo, la probabilidad de dicha reutilización es mayor. Si así sucede, la sustancia de que se trata ya no puede ser considerada como una carga de la que el poseedor procura «desprenderse», sino como un auténtico producto (véanse las sentencias, antes citadas, Palin Granit, apartado 37, y Niselli, apartado 46).
41. No obstante, si tal reutilización necesita operaciones de almacenamiento que pueden ser duraderas y, por tanto, constitutivas de una carga para el poseedor y que pueden dar origen a daños medioambientales que la Directiva pretende precisamente limitar, no puede calificarse de cierta y sólo es factible en un plazo más o menos largo, de manera que la sustancia de que se trata debe ser considerada, en principio, como residuo (véanse, en este sentido, las sentencias Palin Granit, apartado 38, y AvestaPolarit Chrome, apartado 39, antes citadas).
42. Por lo tanto, la existencia real de un «residuo» en el sentido de la Directiva debe verificarse a la luz del conjunto de circunstancias, teniendo en cuenta el objetivo de esta Directiva y velando por que no se menoscabe su eficacia (véanse las sentencias, antes citadas, ARCO Chemie Nederland y otros, apartado 88, y KVZ retec, apartado 63, así como el auto de 15 de enero de 2004, Saetti y Frediani, C‑235/02, Rec. p. I‑1005, apartado 40).
43. Toda vez que la Directiva no sugiere ningún criterio que permita deducir la voluntad del poseedor de desprenderse de una sustancia u objeto determinados, los Estados miembros, a falta de disposiciones comunitarias, son libres para elegir los medios de prueba de los distintos elementos definidos en las directivas a las cuales adaptan sus Derechos internos, siempre que ello no menoscabe la eficacia del Derecho comunitario (véanse, en particular, las sentencias ARCO Chemie Nederland y otros, apartado 41, y Niselli, apartado 34, antes citadas). Por lo tanto, los Estados miembros pueden, por ejemplo, definir diversas categorías de residuos, en particular, para facilitar la organización y el control de su gestión, siempre que se cumplan las obligaciones derivadas de la Directiva o de otras disposiciones de Derecho comunitario relativas a dichos residuos y que las posibles categorías excluidas del ámbito de aplicación de las normas adoptadas para adaptar el Derecho interno a las obligaciones derivadas de la Directiva lo estén conforme al artículo 2, apartado 1, de ésta (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2004, Comisión/Reino Unido, C‑62/03, no publicada en la Recopilación, apartado 12).
44. En el presente caso, la República Italiana considera, en esencia, que, como las excepciones establecidas en la normativa a la que se refiere el recurso están, en su opinión, supeditadas no sólo a la voluntad manifiesta del poseedor de los materiales de que se trata de destinarlos a la alimentación animal, sino también a la reutilización cierta de dichos materiales, resulta aplicable la jurisprudencia recordada en los apartados 39 y 40 de la presente sentencia, de modo que dichos materiales pueden ser considerados no como residuos de producción, sino como subproductos de los que el poseedor, debido a su voluntad manifiesta de reutilizarlos, no desea «desprenderse», en el sentido del artículo 1, letra a), de la Directiva. Por lo demás, en tales casos son aplicables otras normas, en particular, las relativas a seguridad alimentaria. Pues bien, estas últimas normas pretenden, asimismo, controlar el almacenamiento, la transformación y el transporte de los materiales de que se trata y pueden proteger, impulsando la protección de la salud, el medio ambiente de forma análoga a la Directiva.
45. Sobre este particular, es preciso recordar, de entrada, que la lista de categorías de residuos recogida en el anexo I de la Directiva y las operaciones de eliminación y valorización enumeradas en sus anexos II A y II B muestran que el concepto de residuo no excluye, en principio, ningún tipo de residuos u otras sustancias resultantes del proceso de producción (véase la sentencia Inter-Environnement Wallonie, antes citada, apartado 28).
46. Además, habida cuenta de la obligación, recordada en el apartado 35 de la presente sentencia, de interpretar en sentido amplio el concepto de residuo, y de las exigencias de la jurisprudencia mencionada en los apartados 36 a 41 de la presente sentencia, hay que limitar la aplicación de un argumento como el expuesto por el Gobierno italiano, relativo a los subproductos de los que el poseedor no desea desprenderse, a aquellas situaciones en que la reutilización de un bien, un material o una materia prima, incluso para las necesidades de otros operadores económicos distintos del que la ha producido, no es sólo posible, sino cierta, no necesita transformación previa y tiene lugar sin solución de continuidad en el proceso de producción o de utilización.
47. Pues bien, de las explicaciones de la República Italiana expuestas en el apartado 21 de la presente sentencia se desprende que la normativa a la que se refiere el recurso establece la posibilidad de excluir los materiales de que se trata del ámbito de aplicación de la legislación nacional sobre residuos incluso cuando dichos materiales están sujetos a las transformaciones previstas en la normativa comunitaria o nacional en vigor.
48. Por otra parte, aun suponiendo que pueda garantizarse que los materiales de que se trata se reutilicen realmente para la alimentación animal –toda vez que no cabe asimilar la sola voluntad de destinar tales materiales para la alimentación animal, aun cuando se certifique previamente por escrito, a su utilización efectiva a tal fin–, de los apartados 37 y 38, en particular, de la presente sentencia se desprende que la forma de utilización de una sustancia no resulta determinante en orden a su calificación o no como residuo. En consecuencia, de la mera circunstancia de que los materiales de que se trata serán reutilizados no cabe deducir que no constituyen «residuos» a efectos de la Directiva.
49. En efecto, las transformaciones que pueda sufrir en el futuro un objeto o una sustancia no son per se
decisivas respecto a su posible condición de residuo, que se determina, conforme al artículo 1, letra a), de la Directiva, en relación con la acción, la intención o la obligación del poseedor de dicho objeto o de dicha sustancia de desprenderse de ellos (véanse, en este sentido, las sentencias ARCO Chemie Nederland y otros, apartado 64, y KVZ retec, apartado 52, antes citadas).
50. Se observa, por consiguiente, que la normativa a la que se refiere el recurso crea en realidad una presunción según la cual, en las situaciones que contempla, los materiales de que se trata son subproductos que presentan para su poseedor, debido a la voluntad de éste de reutilizarlos, una ventaja o un valor económico más que una carga de la que desea desprenderse.
51. Ahora bien, aun cuando dicho supuesto pudiera corresponder a la realidad en determinados casos, no puede existir una presunción general de que un poseedor de los materiales de que se trata obtenga de su reutilización una ventaja que vaya más allá de la que resulta del mero hecho de poder desprenderse de ellos.
52. En consecuencia, es necesario señalar que la referida normativa lleva a sustraer de la calificación como residuo en el Derecho italiano residuos que, sin embargo, responden a la definición recogida en el artículo 1, letra a), de la Directiva.
53. Esta última disposición proporciona no sólo la definición del concepto de «residuo» a efectos de la Directiva, sino que también determina, junto con su artículo 2, apartado 1, el ámbito de aplicación de ésta. En efecto, dicho artículo 2, apartado 1, indica qué tipos de residuos están o pueden estar excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva y bajo qué condiciones, mientras que, en principio, está comprendido todo residuo que responda a dicha definición. Pues bien, cualquier disposición de Derecho interno que limite de manera general el alcance de las obligaciones derivadas de la Directiva más allá de lo autorizado por el artículo 2, apartado 1, de ésta infringe necesariamente el ámbito de aplicación de la Directiva (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Reino Unido, antes citada, apartado 11) y, por lo tanto, merma la eficacia del artículo 174 CE (véase, en este sentido, la sentencia ARCO Chemie Nederland y otros, antes citada, apartado 42).
54. Por lo que respecta a las normas comunitarias y nacionales mencionadas en los apartados 23 a 25 de la presente sentencia, sobre las que se apoya la República Italiana para sostener, en esencia, que todo el marco normativo comunitario y nacional relativo a las condiciones de seguridad en materia de alimentos y de piensos impide calificar como residuos los materiales de que se trata, baste señalar que dichos materiales no se identifican, en principio, con las sustancias y objetos enumerados en el artículo 2, aparado 1, de la Directiva, de modo que la excepción a la aplicación de ésta prevista en dicha disposición no alcanza a dichos materiales. Además, es preciso recordar que nada hay en la Directiva que indique que ésta no se aplica a las operaciones de eliminación o valorización que formen parte de un proceso de producción industrial cuando dichas operaciones no constituyan un peligro para la salud del hombre ni para el medio ambiente (sentencia Inter-Environnement Wallonie, antes citada, apartado 30).
55. Por otra parte, contrariamente a lo que sostiene la República Italiana, no cabe considerar que la Directiva es de aplicación supletoria respecto de las normas comunit arias y nacionales sobre seguridad alimentaria. En efecto, aun cuando los objetivos de determinadas disposiciones de dichas normas pueden coincidir en parte eventualmente con los de la Directiva, siguen siendo considerablemente diferentes. Además, fuera de los supuestos expresamente contemplados en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva, nada en ésta permite indicar que no se aplica cumulativamente con otras normas.
56. Por último, en cuanto a la alegación de la República Italiana de que la aplicación de la Directiva impide la reutilización de residuos alimentarios para la alimentación animal, porque dichos residuos deberían ser transportados en vehículos autorizados para transportar residuos, que no cumplen los estándares de higiene indispensables, la Comisión señaló acertadamente que el origen de esta situación se encuentra en la normativa italiana, y no en la Directiva.
57. En estas circunstancias, procede estimar el recurso de la Comisión.
58. Por consiguiente, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1, letra a), de la Directiva:
– al haber adoptado orientaciones operativas aplicables en todo el territorio nacional, en particular, mediante la Circular de junio de 1999 y mediante el Comunicado de 2002, dirigidas a excluir del ámbito de aplicación de la normativa sobre residuos los desechos alimentarios procedentes de la industria agroalimentaria destinados a la producción de piensos, y
– al haber excluido del ámbito de aplicación de la normativa sobre residuos, mediante el artículo 23 de la Ley nº 179/2002, los residuos procedentes de preparaciones culinarias de todo tipo de alimentos sólidos, cocidos y crudos, no incluidos en el circuito de distribución de alimentos, destinados a los establecimientos de acogida de animales de compañía.
Costas
59. En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que la Comisión ha pedido que se condene en costas a la República Italiana y al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1, letra a), de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991:
– al haber adoptado orientaciones operativas aplicables en todo el territorio nacional, en particular, mediante la Circular del Ministerio de Medio Ambiente, de 28 de junio de 1999, que aporta aclaraciones sobre la interpretación de la definición del concepto de residuo, y mediante el Comunicado del Ministerio de Sanidad, de 22 de julio de 2002, que contiene las directrices relativas a la disciplina higiénico-sanitaria en lo referente a la utilización, en la alimentación animal, de materiales y subproductos procedentes del ciclo productivo y comercial de la industria agroalimentaria, dirigidas a excluir del ámbito de aplicación de la normativa sobre residuos los desechos alimentarios procedentes de la industria agroalimentaria destinados a la producción de piensos, y
– al haber excluido del ámbito de aplicación de la normativa sobre residuos, mediante el artículo 23 de la Ley nº 179, de 31 de julio de 2002, sobre disposiciones en materia de medio ambiente, los residuos procedentes de preparaciones culinarias de todo tipo de alimentos sólidos, cocidos y crudos, no incluidos en el circuito de distribución de alimentos, destinados a los establecimientos de acogida de animales de compañía.
2) Condenar en costas a la República Italiana.