62014CC0153_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. In de onderhavige zaak gaat het om de vraag of van een derdelander kan worden verlangd dat hij met goed gevolg een examen betreffende de taal en de samenleving van een lidstaat aflegt, voordat hem in het kader van een gezinshereniging toestemming wordt verleend voor de toegang tot deze lidstaat waarin zijn eveneens uit een derde land afkomstige echtgenoot reeds rechtmatig verblijft.
2. In dit verband dient het Hof artikel 7 van richtlijn 2003/86(2) inzake het recht op gezinshereniging (hierna: „gezinsherenigingsrichtlijn”) uit te leggen en tevens te beoordelen of het betrokken examen een toelaatbare „integratievoorwaarde” is die de lidstaat volgens deze bepaling in het kader van gezinshereniging mag opleggen aan een derdelander.
II – Toepasselijke bepalingen
A – Unierecht
3. Het begrip „integratievoorwaarde” wordt niet alleen gebruikt in de gezinsherenigingsrichtlijn, maar ook in richtlijn 2003/109(3) betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (hierna: „richtlijn langdurig ingezeten derdelanders”) en in richtlijn 2009/50/EG(4) betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde baan (hierna: „hoogopgeleidenrichtlijn”).
1. Gezinsherenigingsrichtlijn
4. Overeenkomstig artikel 1 van de gezinsherenigingsrichtlijn is het doel van deze richtlijn „de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door onderdanen van derde landen”.
5. Hoofdstuk IV van die richtlijn heeft als opschrift „Vereisten voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging”. Artikel 7, lid 2, van dit hoofdstuk bevat de regeling inzake de integratievoorwaarden en bepaalt:
„De lidstaten kunnen van onderdanen van derde landen verlangen dat zij overeenkomstig het nationale recht aan integratievoorwaarden voldoen.
De integratievoorwaarden als bedoeld in de vorige alinea kunnen ten aanzien van vluchtelingen/gezinsleden van vluchtelingen als bedoeld in artikel 12 alleen worden toegepast nadat de betrokken personen gezinshereniging is toegestaan.”
6. Artikel 17, in hoofdstuk VII („Sancties en beroepsmogelijkheden”), van deze richtlijn bepaalt:
„In geval van afwijzing van een verzoek, intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel, alsmede in geval van een verwijderingsmaatregel tegen de gezinshereniger of leden van diens gezin houden de lidstaten terdege rekening met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst.”
2. Richtlijn langdurig ingezeten derdelanders
7. Krachtens artikel 5, lid 2, van de richtlijn langdurig ingezeten derdelanders mag een lidstaat van een derdelander die de status van langdurig ingezetene wenst te verwerven, eisen dat hij voldoet aan „integratievoorwaarden” overeenkomstig het nationale recht.
8. Indien de langdurig ingezetene van een lidstaat een verblijfsvergunning in een tweede lidstaat aanvraagt, kan deze op grond van artikel 15, lid 3, van de richtlijn langdurig ingezeten derdelanders overeenkomstig het nationale recht eisen dat de betrokkene voldoet aan integratievoorwaarden, voor zover hij niet reeds eerder overeenkomstig artikel 5, lid 2, van de richtlijn langdurig ingezeten derdelanders heeft moeten voldoen aan integratievoorwaarden om de status van langdurig ingezetene te verwerven.
3. Hoogopgeleidenrichtlijn
9. De hoogopgeleidenrichtlijn verleent voorrechten aan bepaalde derdelanders om hun immigratie te bevorderen. Artikel 15, lid 3, van deze richtlijn luidt als volgt:
„In afwijking van [...] artikel 7, lid 2, van [de gezinsherenigingsrichtlijn] kunnen de daarin bedoelde integratievoorwaarden en ‑maatregelen alleen worden toegepast nadat de betrokken personen gezinshereniging is toegestaan.”
B – Nederlands recht
10. Volgens Nederlands recht dient de echtgenoot van een gezinshereniger voorafgaand aan zijn toegang aan te tonen te beschikken over basiskennis van de Nederlandse taal op niveau A1(5) van het Europees Referentiekader van Moderne Vreemde Talen(6) en over kennis op basisniveau van de samenleving van de betrokken lidstaat.
11. Om dit aan te tonen dient hij met goed gevolg een inburgeringsexamen af te leggen, waaraan kosten zijn verbonden. Wie de aan het inburgeringsexamen verbonden kosten van 350 EUR niet heeft betaald, kan niet worden toegelaten tot het examen.
12. Bij ernstige geestelijke of lichamelijke beperkingen kan vrijstelling worden verleend van het inburgeringsexamen.
13. Bovendien kan de echtgenoot van een gezinshereniger een beroep doen op een hardheidsclausule, indien hij op grond van zeer bijzondere individuele omstandigheden blijvend niet in staat is het examen met goed gevolg af te leggen en indien hij aantoont dat hij alle inspanningen heeft geleverd die in redelijkheid van hem kunnen worden gevergd om het examen met goed gevolg af te leggen.
14. Ten slotte zijn ook de staatsburgers van bepaalde derde landen vrijgesteld van de examenverplichting.
III – Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen
15. Mevrouw K, die de Azerbeidzjaanse nationaliteit heeft, en mevrouw A, die de Nigeriaanse nationaliteit heeft, wensen toegelaten te worden tot Nederland, waar hun respectieve echtgenoten, die eveneens derdelanders zijn(7), reeds verblijven.
16. Om te worden vrijgesteld van het inburgeringsexamen deden zij een beroep op lichamelijk respectievelijk geestelijk lijden. De bevoegde autoriteit achtte dit evenwel niet zwaarwegend genoeg en wees de aanvragen van K en A om die reden af.
17. De Raad van State, aan wie het geschil is voorgelegd, heeft twijfels met betrekking tot de verenigbaarheid van de Nederlandse regelingen inzake het inburgeringsexamen met de gezinsherenigingsrichtlijn. Hij verzoekt het Hof van Justitie bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de volgende vragen:
„1) a) Kan de term ‚integratievoorwaarden’ – vervat in artikel 7, lid 2, van [de gezinsherenigingsrichtlijn] – zo worden geïnterpreteerd dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten van een gezinslid van een gezinshereniger mogen verlangen dat dit gezinslid aantoont te beschikken over kennis van de officiële taal van die lidstaat op een niveau dat overeenstemt met niveau A1 van het Europees Referentiekader van Moderne Vreemde Talen, alsmede over kennis op basisniveau van de samenleving van die lidstaat, alvorens deze autoriteiten aan dit gezinslid toestemming voor toegang en verblijf verlenen?
b) Is voor het antwoord op deze vraag van belang dat, mede in het kader van de evenredigheidstoets zoals omschreven in het Groenboek van de Europese Commissie van 15 november 2011 inzake het recht op gezinshereniging[(8) ], volgens nationale regelgeving waarin het onder a) vermelde vereiste is vervat, de aanvraag om toestemming voor toegang en verblijf, behoudens de omstandigheid dat het gezinslid heeft aangetoond door een geestelijke of lichamelijke beperking blijvend niet in staat te zijn het inburgeringsexamen af te leggen, slechts niet wordt afgewezen indien een combinatie van zeer bijzondere individuele omstandigheden zich voordoet die de aanname rechtvaardigt dat het gezinslid blijvend niet in staat is om aan de integratievoorwaarden te voldoen?
2) Staat het doel van [de gezinsherenigingsrichtlijn] en in het bijzonder artikel 7, lid 2 ervan, gelet op de evenredigheidstoets zoals omschreven in voormeld Groenboek, eraan in de weg dat de kosten van het examen waarbij wordt getoetst of het gezinslid aan voormelde integratievoorwaarden voldoet, 350 EUR bedragen voor iedere keer dat het examen wordt afgelegd en dat de eenmalige kosten voor het pakket om het examen voor te bereiden 110 EUR bedragen?”
IV – Juridische beoordeling
A – Eerste prejudiciële vraag
18. De eerste prejudiciële vraag bestaat uit twee onderdelen. Ten eerste wenst de verwijzende rechter te vernemen of het Nederlandse inburgeringsexamen kan worden beschouwd als een „integratievoorwaarde” in de zin van artikel 7, lid 2, van de gezinsherenigingsrichtlijn. Ten tweede vraagt de verwijzende rechter of de Nederlandse autoriteiten, door echtgenoten van een gezinshereniger slechts onder strenge voorwaarden vrij te stellen van deze examenverplichting, in strijd handelen met het evenredigheidsbeginsel.
1. Het Nederlandse inburgeringsexamen als „integratievoorwaarde” in de zin van artikel 7, lid 2, van de gezinsherenigingsrichtlijn
19. Als bestanddeel van het Unierecht dient het begrip „integratievoorwaarde” autonoom te worden uitgelegd.
20. In het Unierecht is weliswaar geen definitie van het begrip integratievoorwaarde te vinden, aan de hand waarvan zou kunnen worden beoordeeld of daaronder ook inburgeringsexamens zoals de Nederlandse kunnen vallen, doch het begrip „voorwaarde” is voldoende open om een inburgeringstoets(9) te omvatten.
21. Hieraan doet ook niet af dat artikel 7, lid 2, van de gezinsherenigingsrichtlijn niet in alle taalversies op dezelfde wijze is geformuleerd. Terwijl in de meeste taalversies(10) sprake is van „integratiemaatregelen”, spreekt de Nederlandse taalversie van „integratievoorwaarden”.
22. Ten eerste kunnen juist de bewoordingen van de Nederlandse taalversie aldus worden opgevat dat als voorwaarde voor de gezinshereniging een inburgeringsexamen mag worden verlangd.
23. Ten tweede is de „integratievoorwaarde” in de zin van artikel 7, lid 2, van de gezinsherenigingsrichtlijn, los van de bewoordingen van de betrokken taalversie, vormgegeven als een „voorwaarde” voor de gezinshereniging, hetgeen blijkt uit het opschrift van hoofdstuk IV van de gezinsherenigingsrichtlijn. Dat de betrokken integratievoorwaarde naar behoren is vervuld en derhalve is voldaan aan het „vereiste voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging” in de zin van hoofdstuk IV, dient voor de betrokken lidstaat derhalve ook toetsbaar te zijn, temeer omdat de integratie van derdelanders één van de doelstellingen van de richtlijn is.
24. Tegen deze achtergrond is noch begripsmatig, noch systematisch, noch teleologisch uitgesloten dat een integratievoorwaarde in de zin van de gezinsherenigingsrichtlijn een examen omvat met behulp waarvan het bewijs kan worden geleverd dat is voldaan aan een integratiegerelateerde voorwaarde voor gezinshereniging.
25. Dat bovendien kan worden verlangd dat het gezinslid van een gezinshereniger een dergelijk examen in de regel aflegt vóór hij zich bij de gezinshereniger voegt, blijkt voor het overige ook uit artikel 7, lid 2, tweede alinea, van de gezinsherenigingsrichtlijn, waarin het stellen van integratievoorwaarden voorafgaand aan de gezinshereniging alleen bij vluchtelingen wordt uitgesloten, alsmede uit artikel 15, lid 3, van de hoogopgeleidenrichtlijn, dat voor de gezinsleden van deze geprivilegieerde groep van immigranten voorziet in dezelfde uitsluiting.
26. Ook uit de richtlijn langdurig ingezeten derdelanders, waarover de beraadslagingen tegelijk met die over de gezinsherenigingsrichtlijn plaatsvonden, kunnen geen dwingende argumenten worden afgeleid die ertegen pleiten dat integratievoorwaarden in de zin van de gezinsherenigingsrichtlijn slaan op het met goed gevolg afleggen van een examen.
27. Op grond van de richtlijn langdurig ingezeten derdelanders kan een derdelander in een eerste lidstaat worden onderworpen aan „integratievoorwaarden”, maar hoeft hij, indien hij daaraan heeft voldaan, in een tweede lidstaat geen verdere „integratievoorwaarden” te vervullen als hij daar een verblijfsvergunning aanvraagt.
28. Uit het begripsmatige verschil tussen „integratievoorwaarde” en „integratiemaatregel” leidt advocaat-generaal Szpunar met betrekking tot de richtlijn langdurig ingezeten derdelanders af dat integratiemaatregelen geen „voorwaarden” mogen zijn; met name mogen deze „rechtens of feitelijk geen instrument zijn voor selectie van personen of controle van immigratie”.(11)
29. Afgewacht moet worden of het Hof deze opvatting volgt. Los daarvan is het evenwel niet noodzakelijk om het begrip integratievoorwaarde in de gezinsherenigingsrichtlijn en in de richtlijn langdurig ingezeten derdelanders op dezelfde wijze uit te leggen.(12) De situaties die in de richtlijnen worden geregeld, zijn immers verschillend.
30. Het begripsmatige verschil tussen maatregel en voorwaarde in de richtlijn langdurig ingezeten derdelanders kan zijn verklaring vinden in het feit dat wordt beoogd te voorkomen dat derdelanders met een permanente verblijfsvergunning, die in een eerste lidstaat reeds met goed gevolg een inburgeringsexamen hebben afgelegd en daardoor hebben voldaan aan een aldaar geldende integratievoorwaarde, in een andere lidstaat opnieuw een inburgeringsexamen zouden moeten afleggen. De eerste binnenkomst van gezinsleden in de Unie, waarop de gezinsherenigingsrichtlijn ziet, heeft daarentegen andere kenmerken: voor een begripsmatig verschil, zoals in de richtlijn langdurig ingezeten derdelanders, bestaat in de gezinsherenigingsrichtlijn geen aanleiding, aangezien het daarin gaat om gezinsleden die zich bij een gezinshereniger op het grondgebied van de Unie voegen en daarbij niet het risico bestaat dat opnieuw integratievoorwaarden worden gesteld, nadat elders reeds was voldaan aan andere integratievoorwaarden.
31. Het Nederlandse inburgeringsexamen als voorwaarde voor de toegang kan derhalve, ongeacht de terminologie van de richtlijn langdurig ingezeten derdelanders, worden opgevat als „integratievoorwaarde” in de zin van artikel 7, lid 2, van de gezinsherenigingsrichtlijn.(13)
32. De betrokken Nederlandse maatregel moet evenwel ook wat betreft het nagestreefde integratiedoel redelijk zijn en mag niet afdoen aan het nuttig effect van de gezinsherenigingsrichtlijn.(14) Dit zal hierna in het kader van de evenredigheidstoets worden onderzocht.
2. Evenredigheid van het Nederlandse inburgeringsexamen
33. Naar de opvatting van het Koninkrijk der Nederlanden wordt met het inburgeringsexamen beoogd de uitgangspositie van gezinsleden die zich bij de gezinshereniger in Nederland voegen, te verbeteren en daardoor hun integratie in de Nederlandse samenleving te bevorderen.
34. De Nederlandse regeling streeft daarmee legitieme doelen na, gericht op integratie van gezinsleden die zich bij de gezinshereniger voegen(15) en maakt gebruik van hiervoor geschikte middelen. Het leren van de taal van het land is immers een essentiële voorwaarde voor integratie.(16) Kennis van de taal vergroot niet alleen de kansen van derdelanders op de arbeidsmarkt(17), maar maakt het ook mogelijk dat zij in noodsituaties zelfstandig de hulp kunnen inroepen van instanties in het land van ontvangst.(18) Basiskennis van de samenleving zorgt er bovendien voor dat het gezinslid dat zich bij de gezinshereniger voegt, vertrouwd raakt met belangrijke basisregels van het samenleven(19), wat misverstanden en schendingen van rechtsregels kan helpen voorkomen.
35. Het mag dan juist zijn dat in de lidstaat van ontvangst zelf aangeboden taal- en inburgeringscursussen een groter effect kunnen hebben dan in het buitenland gevolgde cursussen. Dit doet evenwel niet af aan de noodzakelijkheid van de door Nederland gekozen en voorafgaand aan de gezinshereniging uitgevoerde integratiemaatregel. Het gaat Nederland immers juist om een bijdrage tot de verbetering van de uitgangspositie
van de gezinsleden die zich bij de gezinshereniger voegen. Cursussen die pas beginnen na binnenkomst in Nederland, hebben om die reden niet hetzelfde effect, aldus de Nederlandse regering.
36. Het inburgeringsexamen is ook qua structuur in beginsel redelijk: taalkennis op niveau A1 van het Europees Referentiekader, zoals het inburgeringsexamen verlangt, is basiskennis die normaal gesproken – in het bijzonder met behulp van het juiste voorbereidingsmateriaal(20) – zonder al te veel moeite kan worden vergaard.
37. Indien er bovendien rekening mee wordt gehouden dat de beslissing om vanuit een derde land naar de Unie te komen om zich bij de gezinshereniger te voegen, een ingrijpende persoonlijke beslissing is, ligt het ook voor de hand om van de betrokkene te verlangen dat hij zich vooraf reeds in hoofdlijnen vertrouwd maakt met de lidstaat van ontvangst en de aldaar geldende regels, temeer omdat dit niet alleen in het belang is van deze staat maar ook van het gezinslid zelf dat zich bij de gezinshereniger voegt.
38. Dat voor staatsburgers van bepaalde derde landen – bijvoorbeeld Canada en de Verenigde Staten van Amerika – wordt afgezien van een inburgeringsexamen, hoeft niet te leiden tot incoherentie van de Nederlandse regeling, omdat het het Koninkrijk der Nederlanden overeenkomstig artikel 3, lid 4, onder a), van de gezinsherenigingsrichtlijn vrijstaat om bepaalde derde landen op grond van bilaterale overeenkomsten gunstiger te behandelen met betrekking tot de richtlijnbepalingen. Des te meer moet hetzelfde gelden voor nationale integratievoorwaarden, waarvan de Uniewetgever heeft bepaald dat de vaststelling ervan aan de lidstaten wordt gelaten.
39. Desondanks kan de Nederlandse regeling als onredelijk worden beschouwd, als bij de toepassing ervan onvoldoende rekening wordt gehouden met de individuele omstandigheden van het geval.(21) Dat de beslissing over een verzoek om gezinshereniging overwegend dient te zijn gebaseerd op een beoordeling van het individuele geval, vloeit voort uit artikel 17 van de gezinsherenigingsrichtlijn, op grond waarvan onder meer terdege rekening moet worden gehouden met de aard en de hechtheid van de gezinsband.
40. Volledig vrijgesteld van de verplichting om een inburgeringsexamen af te leggen, zijn, naast de geprivilegieerde derdelanders, voor zover de verwijzende rechter dit heeft meegedeeld, tevens verzoekers met een ernstige beperking. Voor het overige heeft de verwijzende rechter gewezen op een hardheidsclausule, die kan worden toegepast indien de verzoeker op grond van zeer bijzondere individuele omstandigheden blijvend niet in staat is het examen met goed gevolg af te leggen en aantoont dat hij alle inspanningen heeft geleverd die in redelijkheid van hem kunnen worden gevergd om het examen met goed gevolg af te leggen.
41. De beoordeling welke gevallen volgens Nederlands recht onder deze hardheidsclausule kunnen vallen, is de taak van de verwijzende rechter.
42. Tegen de achtergrond van de met de richtlijn nagestreefde doelen is de hardheidsclausule – en daarmee ook de Nederlandse regeling inzake het inburgeringsexamen – evenwel alleen redelijk indien deze rekening houdt met de individuele situatie van de verzoeker en inzonderheid met zijn taalkennis en zijn horizonten op onderwijsgebied en hem ontheft van de examenverplichting wanneer is aangetoond dat het afleggen van een examen niet van hem kan worden gevergd.
43. Hierbij kunnen naast de gezondheidstoestand van de betrokkene, zijn cognitieve vaardigheden en zijn opleidingsniveau ook andere factoren van belang zijn zoals de beschikbaarheid van voor hem begrijpelijk voorbereidingsmateriaal, de ontstane kosten en de tijdsdruk.
44. Van een gezinslid dat zich bij de gezinshereniger wil voegen en dat geen van de 18 talen beheerst waarin het cursusmateriaal ter voorbereiding op het examen beschikbaar is, zal bijvoorbeeld niet steeds mogen worden verwacht dat hij eerst één van de cursustalen leert om daarna met behulp daarvan te beginnen met de eigenlijke voorbereiding op het examen.
45. Bovendien mag het feit dat het inburgeringsexamen niet met goed gevolg is afgelegd, niet automatisch leiden tot weigering van de gezinshereniging wanneer in het individuele geval redenen bestaan die alsnog verlangen dat toestemming voor de gezinshereniging wordt verleend. Indien de Nederlandse regeling, inzonderheid via de hardheidsclausule, de mogelijkheid biedt om in concreto rekening te houden met deze belangen, dan staat de gezinsherenigingsrichtlijn niet in de weg aan die regeling.
46. Het staat aan de verwijzende rechter om dit vast te stellen.
47. De betrokken richtlijn en het evenredigheidsbeginsel verzetten zich derhalve niet tegen de toepassing van een integratievoorwaarde zoals in het hoofdgeding aan de orde, indien de examenverplichting vervalt in situaties waarin deze verplichting, met inachtneming van hun individuele situatie, voor gezinsleden die zich bij de gezinshereniger willen voegen, niet redelijk is of indien op grond van de bijzondere omstandigheden van het individuele geval redenen bestaan die, ondanks het feit dat het examen niet met goed gevolg is afgelegd, tot toestemming voor de gezinshereniging nopen. Het staat aan de verwijzende rechter om deze vraag te beoordelen.
B – Tweede prejudiciële vraag
48. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de gezinsherenigingsrichtlijn zich verzet tegen een nationale regeling volgens welke voor het afleggen van het inburgeringsexamen elke keer examengeld ten bedrage van 350 EUR en voor het cursusmateriaal ter voorbereiding op het examen eenmalige kosten ten bedrage van 110 EUR dienen te worden betaald.
49. Naar opvatting van het Koninkrijk der Nederlanden staan de kosten in verhouding tot de werkelijke kosten en zijn zij derhalve niet onevenredig. Indien een verzoeker niet beschikt over voldoende middelen om de kosten te voldoen, kan hiermee rekening worden gehouden door toepassing van de hardheidsclausule.
50. De gezinsherenigingsrichtlijn regelt niet of en in welke omvang de lidstaten kosten in rekening mogen brengen, wanneer zij gebruikmaken van hun bevoegdheid als bedoeld in artikel 7, lid 2, van de richtlijn en integratievoorwaarden opleggen aan derdelanders. Bijgevolg beschikt de nationale wetgever over een zekere handelingsvrijheid in het kader van de procedurele autonomie.
51. Kosten mogen evenwel niet tot doel of tot gevolg hebben dat daardoor de uitoefening van het recht op gezinshereniging wordt belemmerd, daar anders afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling van de richtlijn.(22) Indien de kosten aanzienlijke financiële gevolgen hebben voor de betrokkenen, kan hierdoor derdelanders de mogelijkheid worden ontnomen om het bij de richtlijn verleende recht op gezinshereniging te doen gelden.(23)
52. Dit risico is in casu aan de orde.
53. De genoemde hoogte van de kosten kan in grote delen van de wereld vanwege het gemiddelde inkomen per inwoner een aanzienlijke financiële belasting betekenen. Bijgevolg kunnen deze kosten in individuele gevallen een onevenredige belemmering vormen die afbreuk doet aan het met de gezinsherenigingsrichtlijn nagestreefde doel en aan het nuttig effect van die richtlijn, temeer omdat het examengeld bij iedere nieuwe poging opnieuw dient te worden betaald. In dergelijke gevallen zou de oplossing kunnen liggen in vrijstelling of uitstel van betaling van deze kosten. Of en in hoeverre dit naar Nederlands recht mogelijk is, zal de verwijzende rechter moeten onderzoeken.
54. De tweede prejudiciële vraag zou derhalve aldus moeten worden beantwoord dat de gezinsherenigingsrichtlijn zich verzet tegen nationale bepalingen die aan een inburgeringsexamen zoals in het hoofdgeding aan de orde kosten verbinden, indien deze kosten en de inning ervan voor het gezinslid dat zich bij de gezinshereniger wil voegen, een belemmering kunnen vormen om zijn recht op gezinshereniging uit te oefenen.
V – Conclusie
55. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
„1) Artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/86/EG betreffende het recht op gezinshereniging en het evenredigheidsbeginsel verzetten zich niet tegen de toepassing van een integratievoorwaarde zoals in het hoofdgeding aan de orde, indien de examenverplichting vervalt in situaties waarin deze verplichting, met inachtneming van zijn individuele situatie, voor het gezinslid dat zich bij de gezinshereniger willen voegen, niet redelijk is of indien op grond van de bijzondere omstandigheden van het individuele geval redenen bestaan die, ondanks het feit dat het examen niet met goed gevolg is afgelegd, tot toestemming voor de gezinshereniging nopen. Het staat aan de verwijzende rechter om deze vraag te beoordelen.
2) Richtlijn 2003/86 verzet zich tegen nationale bepalingen die aan een inburgeringsexamen zoals in het hoofdgeding aan de orde kosten verbinden, indien deze kosten en de inning ervan voor het gezinslid dat zich bij de gezinshereniger wil voegen, een belemmering kunnen vormen om zijn recht op gezinshereniging uit te oefenen.”
(1) .
(2)  – Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB L 251, blz. 12, met rectificatie in PB 2012, L 71, blz. 55).
(3)  – Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB L 16, blz. 44, met rectificatie in PB 2006, L 169, blz. 60).
(4)  – Richtlijn 2009/50/EG van de Raad van 25 mei 2009 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde baan (PB L 155, blz. 17).
(5)  – Niveau A1 (basisgebruiker) wordt op http://www.erk.nl/ als volgt beschreven: „Kan vertrouwde dagelijkse uitdrukkingen en basiszinnen gericht op de bevrediging van concrete behoeften begrijpen en gebruiken. Kan zichzelf aan anderen voorstellen en kan vragen stellen en beantwoorden over persoonlijke gegevens zoals waar hij/zij woont, mensen die hij/zij kent en dingen die hij/zij bezit. Kan op een simpele wijze reageren, aangenomen dat de andere persoon langzaam praat en bereid is om te helpen.”
(6)  – Zie in dit verband http://www.coe.int/t/dg4/linguistic/source/framework_en.pdf.
(7)  – Uit de verwijzingsbeslissing kan niet worden afgeleid welke nationaliteit de echtgenoten hebben. Bij gebreke van dergelijke informatie wordt er hierna van uitgegaan dat het niet gaat om personen wier rechtspositie door bijzondere overeenkomsten van de Unie met derde landen wordt bepaald (zie arrest Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066).
(8)  – COM(2011) 735 def.
(9)  – Voor het aantonen van redelijke taalkennis als voorwaarde voor de gezinshereniging zie de opmerkingen van de Republiek Oostenrijk (Raadsdocument 10857/02 van 9 augustus 2002, blz. 12, voetnoot 3, en Raadsdocument 14272/02 van 26 november 2002, blz. 12, voetnoot 1).
(10)  – Zie bijvoorbeeld de Bulgaarse, de Deense, de Duitse, de Engelse, de Estse, de Finse, de Franse, de Griekse, de Hongaarse, de Italiaanse, de Poolse, de Portugese, de Slowaakse, de Spaanse, de Tsjechische en de Zweedse taalversie van de richtlijn.
(11)  – Conclusie in de zaak P en S (C‑579/13, EU:C:2015:39, punt 47).
(12)  – Ibidem, punt 46.
(13)  – Noch primairrechtelijke overwegingen noch het EVRM, aan artikel 8 waarvan in overweging 2 van de richtlijn word gerefereerd, verzetten zich tegen deze opvatting van het begrip. Zo kent artikel 8 EVRM echtgenoten geen onvoorwaardelijk recht op toegang tot of verblijf in een bepaalde staat toe; zie in dit verband de punten 63 tot en met 67 van mijn conclusie van 8 september 2005 in de zaak Parlement/Raad (C‑540/03, EU:C:2005:517) en de arresten van het EHRM van 2 augustus 2001 in de zaak Boultif/Zwitserland (nr. 54273/00), Recueil des arrêts et décisions
2001‑IX, § 39, en 19 februari 1996 in de zaak Gül/Zwitserland (nr. 23218/94), waarin het EHRM in § 38 benadrukt: „Article 8 [...] cannot be considered to impose on a State a general obligation to [...] authorise family reunion in its territory”. Zie ook het onlangs gewezen arrest van het EHRM van 25 maart 2014, Biao/Denemarken (nr. 38590/10), § 53.
(14)  – Zie punt 56 van de conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:287), waarin deze vaststelt: „De uitdrukking ‚mesures d’intégration’ [in de Nederlandse taalversie: ‚integratievoorwaarden’] is immers ruim genoeg om ook ‚resultaatsverbintenissen’ te omvatten, indien deze evenredig zijn met het integratiedoel van artikel 7, lid 2, van de [gezinsherenigingsrichtlijn] en het nuttig effect van deze richtlijn niet in gevaar wordt gebracht”.
(15)  – Zie overweging 15 alsmede artikel 4, lid 5, van de richtlijn.
(16)  – Zie punt 4 van de Gemeenschappelijke basisbeginselen voor het beleid inzake de integratie van immigranten in de Europese Unie (Raadsdocument 14615/04 van 19 november 2004, blz. 16), waarin vermeld is dat basiskennis van de taal, van de geschiedenis en de instellingen van de gastsamenleving onontbeerlijk is voor het integratieproces.
(17)  – Zie Europese Commissie, Europese Agenda voor de integratie van onderdanen van derde landen, COM(2011) 455 definitief, blz. 5.
(18)  – De Duitse regering heeft ter terechtzitting erop gewezen dat dit bijvoorbeeld in het geval van gedwongen huwelijken van vrouwen een belangrijk aspect is, aangezien de betrokkenen, als zij reeds bij hun toegang beschikken over basiskennis van de taal van het land, in noodsituaties beter hulp weten te vinden.
(19)  – Het examenonderdeel dat de basiskennis van de Nederlandse samenleving behelst, heeft betrekking op in de praktijk belangrijke vragen, zoals bijvoorbeeld of mannen en vrouwen in Nederland dezelfde rechten hebben, of Nederland een scheiding van kerk en staat kent en op welke leeftijd kinderen schoolplichtig zijn.
(20)  – Het Koninkrijk der Nederlanden stelt een zelfstudiepakket ter beschikking waarmee het examen kan worden voorbereid. Het is beschikbaar in 18 talen en zal derhalve – volgens de verklaringen van de Nederlandse regering ter terechtzitting – door ongeveer 75 % van de kandidaten meteen worden begrepen.
(21)  – Zie arrest Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, punt 38).
(22)  – Zie arresten Commissie/Ierland (C‑216/05, EU:C:2006:706, punt 43) en Commissie/Nederland (C‑508/10, EU:C:2012:243, punt 69).
(23)  – Zie arresten Commissie/Ierland (C‑216/05, EU:C:2006:706, punt 44) en Commissie/Nederland (C‑508/10, EU:C:2012:243, punt 70).