61999CC0459_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
Table des matières
I - Introduction I -
II - Cadre juridique I -
A - Droit communautaire I -
B - Droit national I -
III - Faits et procédure au principal I -
IV - Remarques préliminaires sur le regroupement familial I -
V - Sur la première question préjudicielle (refoulement à la frontière) I -
A - Arguments des parties I -
B - Appréciation I -
1. Conditions d'entrée - Pouvoir des États membres d'exiger un visa I -
2. Pouvoir des États membres de prendre des mesures de refoulement à la frontière I -
a) Principe de non-discrimination I -
b) Droit au respect de la vie familiale et principe de proportionnalité I -
VI - Sur la deuxième question préjudicielle (entrée irrégulière sur le territoire) I -
A - Arguments des parties I -
B - Appréciation I -
1. Refus du titre de séjour I -
2. Mesure d'éloignement du territoire I -
a) Principe de non-discrimination I -
b) Droit au respect de la vie familiale et principe de proportionnalité I -
VII - Sur la troisième question préjudicielle (entrée régulière sur le territoire, péremption du visa) I -
A - Arguments des parties I -
B - Appréciation I -
1. Refus du titre de séjour I -
2. Éloignement du territoire I -
VIII - Sur la quatrième question préjudicielle (voies de recours) I -
A - Arguments des parties I -
B - Appréciation I -
IX - Conclusions I -
I - Introduction
1. Le Conseil d'État (Belgique) soumet à la Cour de justice une série de questions relatives au statut juridique des ressortissants d'États tiers mariés à un citoyen de l'Union. Ces questions ont plus précisément trait au refoulement à la frontière, au refus d'octroi d'un permis de séjour, aux mesures d'éloignement du territoire et aux voies de recours.
II - Cadre juridique
A - Droit communautaire
2. La directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique, s'applique également, en vertu de son article 1er, paragraphe 2, au conjoint et aux membres de la famille de certains ressortissants d'un État membre qui répondent aux conditions des règlements et directives pris en exécution du traité CE dans le domaine de l'exercice d'une activité salariée ou non, ou de la libre prestation de services.
3. L'article 3 de cette directive dispose:
«1. Les mesures d'ordre public ou de sécurité publique doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l'individu qui en fait l'objet.
2. La seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver ces mesures.
3. La péremption du document d'identité qui a permis l'entrée dans le pays d'accueil et la délivrance du titre de séjour ne peut justifier l'éloignement du territoire.
4. L'État qui a délivré le document d'identité recevra sans formalité sur son territoire le titulaire de ce document, même si celui-ci est périmé ou si la nationalité du titulaire est contestée.»
4. L'article 8 de la directive prévoit que l'intéressé doit pouvoir introduire contre la décision d'entrée, de refus de délivrance ou de refus de renouvellement du titre de séjour, ou contre la décision d'éloignement du territoire, les recours ouverts aux nationaux contre les actes administratifs.
5. L'article 9, paragraphes 1 et 2, de la directive 64/221 prescrit:
«1. En l'absence de possibilités de recours juridictionnels ou si ces recours ne portent que sur la légalité de la décision ou s'ils n'ont pas effet suspensif, la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ou la décision d'éloignement du territoire d'un porteur d'un titre de séjour n'est prise par l'autorité administrative, à moins d'urgence, qu'après avis donné par une autorité compétente du pays d'accueil devant laquelle l'intéressé doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense et se faire assister ou représenter dans les conditions de procédure prévues par la législation nationale.
Cette autorité doit être différente de celle qualifiée pour prendre la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ou la décision d'éloignement.
2. Les décisions de refus de délivrance du premier titre de séjour ainsi que les décisions d'éloignement avant toute délivrance d'un tel titre sont soumises, à la demande de l'intéressé, à l'examen de l'autorité dont l'avis préalable est prévu au paragraphe 1. L'intéressé est alors autorisé à présenter en personne ses moyens de défense à moins que des raisons de sûreté de l'État ne s'y opposent.»
6. La directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté, trouve application, en vertu de son article 1er, aux personnes auxquelles s'applique le règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté .
7. L'article 3 de la directive 68/360 dispose:
«1. Les États membres admettent sur leur territoire les personnes visées à l'article 1er, sur simple présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité.
2. Aucun visa d'entrée ni obligation équivalente ne peut être imposé, sauf aux membres de la famille qui ne possèdent pas la nationalité d'un des États membres. Les États membres accordent à ces personnes toutes facilités pour obtenir les visas qui leur seraient nécessaires.»
8. L'article 4 de la directive 68/360 dispose:
«1. Les États membres reconnaissent le droit de séjour sur leur territoire aux personnes visées à l'article 1er qui sont en mesure de présenter les documents énumérés au paragraphe 3.
2. Le droit de séjour est constaté par la délivrance d'un document dénommé carte de séjour de ressortissant d'un État membre de la C.E.E.. Ce document doit comporter la mention qu'il a été délivré en application du règlement (CEE) n° 1612/68 et des dispositions prises par les États membres en application de la présente directive. Le libellé de cette mention figure en annexe à la présente directive.
3. Pour la délivrance de la carte de séjour de ressortissant d'un État membre de la C.E.E., les États membres ne peuvent demander que la présentation des documents ci-après énumérés :
- au travailleur :
a) le document sous le couvert duquel il a pénétré sur leur territoire;
b) une déclaration d'engagement de l'employeur ou une attestation de travail;
- aux membres de la famille:
c) le document sous le couvert duquel ils ont pénétré sur le territoire;
d) un document délivré par l'autorité compétente de l'État d'origine ou de provenance prouvant leur lien de parenté;
e) dans les cas visés à l'article 10 paragraphes 1 et 2 du règlement (CEE) n° 1612/68, un document délivré par l'autorité compétente de l'État d'origine ou de provenance attestant qu'ils sont à la charge du travailleur ou qu'ils vivent sous son toit dans ce pays.
4. Lorsqu'un membre de la famille n'a pas la nationalité d'un État membre, il lui est délivré un document de séjour ayant la même validité que celui délivré au travailleur dont il dépend.»
9. Le règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté dispose en son article 10:
«1. Ont le droit de s'installer avec le travailleur ressortissant d'un État membre employé sur le territoire d'un autre État membre, quelle que soit leur nationalité:
a) son conjoint et leurs descendants de moins de vingt et un ans ou à charge;
b) les ascendants de ce travailleur et de son conjoint qui sont à sa charge.
2. Les États membres favorisent l'admission de tout membre de la famille qui ne bénéficie pas des dispositions du paragraphe 1 s'il se trouve à la charge ou vit, dans le pays de provenance, sous le toit du travailleur visé ci-dessus.
3. Pour l'application des paragraphes 1 et 2, le travailleur doit disposer d'un logement pour sa famille, considéré comme normal pour les travailleurs nationaux dans la région où il est employé, sans que cette disposition puisse entraîner de discriminations entre les travailleurs nationaux et les travailleurs en provenance d'autres États membres.»
10. La directive 73/148/CEE du Conseil, du 21 mai 1973, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l'intérieur de la Communauté en matière d'établissement et de prestation de services s'applique, en vertu de son article 1er, notamment aux personnes suivantes:
«1. Les États membres suppriment, dans les conditions prévues par la présente directive, les restrictions au déplacement et au séjour:
a) des ressortissants d'un État membre qui sont établis ou veulent s'établir dans un autre État membre afin d'y exercer une activité non salariée ou veulent y effectuer une prestation de services;
b) des ressortissants des États membres désireux de se rendre dans un autre État membre en qualité de destinataires d'une prestation de services;
c) du conjoint et des enfants de moins de 21 ans de ces ressortissants, quelle que soit leur nationalité;
d) des ascendants et descendants de ces ressortissants et de leur conjoint qui sont à leur charge, quelle que soit leur nationalité.»
11. En vertu de l'article 3, paragraphe 1, de la directive 73/148, les États membres admettent sur leur territoire les personnes visées à l'article 1er sur simple présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité.
12. L'article 3, paragraphe 2, de la directive 73/148 contient la même formulation que l'article 3, paragraphe 2, de la directive 68/360.
13. L'article 4, paragraphe 3, de la directive 73/148 dispose:
«3. Lorsqu'un membre de la famille n'a pas la nationalité d'un État membre, il lui est délivré un document de séjour ayant la même validité que celui délivré au ressortissant dont il dépend.»
14. L'article 6 de la directive 73/148 se lit comme suit:
«Pour la délivrance de la carte et du titre de séjour, l'État membre ne peut demander au requérant que:
a) de présenter le document sous le couvert duquel il a pénétré sur son territoire;
b) de fournir la preuve qu'il entre dans l'une des catégories visées aux articles 1er et 4.»
15. Le règlement (CE) n° 2317/95 du Conseil, du 25 septembre 1995, déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres, réglemente l'obligation du visa notamment en ce qui concerne les ressortissants de pays tiers énumérés dans la liste figurant en annexe. Ce règlement a été remplacé par le règlement (CE) n° 574/1999 du Conseil, du 12 mars 1999, déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres .
B - Droit national
16. La loi du 15 décembre 1980 - depuis lors modifiée à plusieurs reprises - sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers contient en son titre II, chapitre I (articles 40 à 47), des dispositions relatives aux «étrangers ressortissants des États membres des Communautés européennes, membres de leur famille et étrangers membres de la famille d'un Belge». Ces dispositions ont été adoptées en considération du traité CE et du règlement n° 1612/68, ainsi qu'en vue de la transposition de certaines directives.
17. En exécution de l'article 42 de la loi du 15 décembre 1980, l'arrêté royal du 8 octobre 1981 a fixé les conditions auxquelles est subordonnée la reconnaissance du droit de séjour ainsi que la procédure de délivrance du titre de séjour.
18. Le 28 août 1997, les ministres de l'Intérieur et de la Justice ont pris une circulaire relative à la procédure de publication des bans de mariage et aux documents qui doivent être produits afin d'obtenir un visa en vue de conclure un mariage dans le Royaume ou un visa de regroupement familial sur la base d'un mariage conclu à l'étranger (ci-après la «circulaire»).
19. Le point 4 de la circulaire dispose notamment ce qui suit:
«4. Introduction de la demande de séjour après la célébration du mariage [...]
En ce qui concerne le séjour, il convient de rappeler que les documents requis pour l'entrée dans le Royaume doivent être produits à l'appui de la demande de séjour introduite dans le cadre de l'article 10, alinéa 1er, 1° ou 4°, ou de l'article 40, paragraphes 3 à 6, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers.
Cela signifie concrètement que l'étranger doit être en possession d'un passeport national valable ou d'un titre de voyage en tenant lieu, revêtu le cas échéant d'un visa ou d'une autorisation tenant lieu de visa, valable pour la Belgique, apposé par un représentant diplomatique ou consulaire belge ou par celui d'un État partie à une Convention internationale relative au franchissement des frontières extérieures, liant la Belgique (article 2 de la loi du 15 décembre 1980).
Lorsque l'étranger ne produit pas ces documents d'entrée, sa demande de séjour est en principe déclarée irrecevable.»
Ni la loi du 15 décembre 1980 ni l'arrêté royal du 8 octobre 1981 n'ont expressément prévu cette irrecevabilité.
20. Le point 6 de la circulaire dispose notamment:
«6. Documents qui doivent être produits afin d'obtenir un visa de regroupement familial sur la base d'un mariage conclu à l'étranger.
A. Regroupement familial sur la base de l'article 10, alinéa 1er, 1° ou 4°, de la loi du 15 décembre 1980.
[...]
2) dans le cadre de l'article 10, alinéa 1er, 1°, de la loi (application des conventions bilatérales relatives à l'emploi en Belgique de travailleurs étrangers, conclues entre la Belgique et le Maroc, la Turquie, la Tunisie, l'Algérie et la Yougoslavie, approuvées par la loi du 13 décembre 1976 - MB, 17 juin 1977):
[...]
- la preuve que le conjoint en Belgique y est occupé (attestation de l'employeur, contrat de travail, inscription au registre de commerce, [...];
- une copie du permis de travail ou de la carte professionnelle du conjoint en Belgique;
- la preuve que le conjoint en Belgique y a travaillé pendant trois mois au moins (un mois pour les Turcs).»
III - Faits et procédure au principal
21. Par requête du 28 novembre 1997, le Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX) (ci-après le «MRAX») a demandé devant le Conseil d'État (section d'administration) l'annulation des points 4 et 6 de la circulaire.
22. En ce qui concerne le point 6 de la circulaire, le Conseil d'État a rejeté la demande.
23. S'agissant du point 4 de la circulaire, le MRAX motive sa demande en exposant que la disposition en question viole les articles 8 et 9 de la directive 64/221, l'article 10 de la directive 68/360, «l'article 6 du traité de Maastricht» et une série de dispositions de droit belge.
24. Estimant que l'interprétation des dispositions pertinentes aux fins de l'affaire au principal ne s'impose pas avec évidence, le Conseil d'État, par arrêt du 23 novembre 1999, a saisi la Cour des questions préjudicielles suivantes:
«1) L'article 3 de la directive 68/360 du 15 octobre 1968, l'article 3 de la directive 73/148 du 21 mai 1973 ainsi que le règlement 2317/95 du 25 septembre 1995, lus à la lumière des principes de proportionnalité, de non-discrimination et du droit au respect de la vie familiale, doivent-ils s'interpréter en ce sens que les États membres peuvent, à la frontière, refouler les étrangers soumis à la formalité du visa et conjoints de ressortissants communautaires qui tentent de pénétrer sur le territoire d'un État membre sans disposer d'un document d'identité ou d'un visa?
2) L'article 4 de la directive 68/360 et l'article 6 de la directive 73/148, lus au regard des articles 3 des directives précitées ainsi que des principes de proportionnalité, de non-discrimination et du droit au respect de la vie familiale, doivent-ils s'interpréter en ce sens que les États membres peuvent refuser le titre de séjour au conjoint d'un ressortissant communautaire entré irrégulièrement sur leur territoire et prendre à son encontre une mesure d'éloignement?
3) Les articles 3 et 4, paragraphe 3 de la directive 68/360, l'article 3 de la directive 73/148 et l'article 3, paragraphe 3 de la directive 64/221 du 25 février 1964 impliquent-ils que les États membres ne peuvent ni refuser le titre de séjour ni éloigner le conjoint étranger d'un ressortissant communautaire qui est entré régulièrement sur le territoire national mais dont le visa est périmé au moment où il sollicite la délivrance de ce titre?
4) Y a-t-il lieu d'interpréter les articles 1 et 9, paragraphe 2 de la directive 64/221 du 25 février 1964 dans le sens que les conjoints étrangers de ressortissants communautaires dépourvus de documents d'identité, de visa ou dont celui-ci est périmé disposent de la faculté de saisir l'autorité compétente visée au paragraphe 1er de l'article 9, lorsqu'ils demandent la délivrance d'un premier titre de séjour ou qu'ils font l'objet d'un éloignement avant celui-ci?»
IV - Remarques préliminaires sur le regroupement familial
25. Pour l'essentiel, la présente affaire concerne la question du droit de séjour de ressortissants d'États tiers mariés à un ressortissant d'un État membre et, en particulier, la protection de la vie familiale contre des mesures mettant fin au séjour ou faisant obstacle au regroupement familial, ainsi que les voies de recours contre ces mesures.
26. La grande importance accordée au regroupement familial est visible ne serait-ce qu'en raison du fait que cette question est réglementée dans une série d'instruments juridiques internationaux, comme le pacte international relatif aux droits civils et politiques, la convention relative aux droits de l'enfant, la convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, la convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant, de même que la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (ci-après la «CEDH») et la charte sociale européenne.
27. En outre, le regroupement familial représente depuis des années l'une des causes essentielles à l'immigration dans l'Union européenne. Du reste, il constitue également un élément important pour l'intégration des ressortissants d'États tiers qui se sont établis dans l'Union européenne avant les membres de leur famille.
28. Dans ce contexte, il importe d'indiquer que le droit communautaire actuellement en vigueur, les règlements applicables aux ressortissants d'États tiers membres de la famille de ressortissants d'États membres exceptés, ne contient aucune disposition relative au regroupement familial. Il n'y a pas lieu d'étudier de plus près la résolution du Conseil de 1993 relative au regroupement familial en raison de son absence de caractère juridiquement contraignant.
29. Le plan d'action du Conseil et de la Commission «Espace de liberté, de sécurité et de justice» adopté à la suite du traité d'Amsterdam prévoit en revanche une série d'actes juridiques concrets. En fait notamment partie la directive - prévue - relative au droit au regroupement familial; à ce jour, le Conseil ne dispose toutefois que de la proposition modifiée de la Commission pour discussion.
30. En conséquence, en l'état actuel du droit communautaire, le statut juridique de ressortissants d'États tiers, membres de la famille d'un ressortissant d'un État membre domicilié dans son État membre et n'ayant pas fait usage de son droit à la libre circulation des personnes, est déterminé exclusivement à l'aune des dispositions de droit national relatives au regroupement familial .
31. En l'état actuel du droit communautaire, il existe donc une différence essentielle entre les ressortissants d'États tiers dont le conjoint fait usage des droits qu'il tient du droit communautaire, et les ressortissants d'États tiers dont le conjoint n'a jamais exercé de tels droits .
Cette situation constitue le point de départ fondamental aux fins de la présente affaire.
32. Sauf mention expresse contraire, les développements relatifs aux ressortissants d'États tiers qui suivent se réfèrent à des personnes mariées à un citoyen de l'Union.
V - Sur la première question préjudicielle (refoulement à la frontière)
33. La première question concerne le refoulement à la frontière d'un ressortissant d'un État tiers, conjoint d'un citoyen communautaire, ne disposant pas de passeport ou de visa à la frontière. Par frontière, on entend les frontières extérieures de la Belgique.
A - Arguments des parties
34. Le MRAX considère que le refoulement d'un étranger à la frontière constitue une violation de l'article 3 de la directive 68/360, de l'article 3 de la directive 73/148, du règlement n° 2317/95 et de l'article 8, paragraphe 2, de la CEDH.
Selon le MRAX, l'examen des conditions d'obtention du visa devrait avoir lieu en Belgique et non dans le pays d'origine du ressortissant de l'État tiers.
35. L'État belge maintient qu'il appartient aux États membres de vérifier si les personnes souhaitant entrer sur leur territoire ou qui, y étant déjà entrées, souhaitent faire valoir un droit de séjour peuvent se prévaloir du droit communautaire. Selon le gouvernement belge, la preuve de l'identité et des relations de famille est nécessaire.
Beaucoup d'éléments concernant la personne ressortissante de l'État tiers ne pourraient être tirés au clair que par les autorités de représentation belges dans le pays d'origine de cette personne. Pour cette raison, l'État belge estime préférable de délivrer le visa dans l'État tiers plutôt qu'en Belgique même.
En outre, l'obligation du visa constitue un moyen de contrôler en particulier si la personne qui revendique l'entrée sur le territoire d'un État membre en sa qualité de conjoint d'un ressortissant d'un État membre remplit effectivement les conditions requises. Ainsi, les États membres pourraient, sur le fondement de la directive 64/221, refuser certains droits aux ressortissants des États membres et aux membres de leur famille.
36. Le gouvernement autrichien se rallie à l'État belge en ce sens que la différence de traitement résultant de l'obligation du visa ne repose pas sur des critères non objectifs et, partant, ne constitue pas une discrimination. Il en irait de même pour la différence de traitement des personnes qui se sont conformées à l'obligation du visa, d'une part, et des personnes qui ne s'y sont pas conformées, d'autre part.
À la lumière des principes de libre circulation des personnes et de proportionnalité, un État membre pourrait admettre des exceptions au principe général de l'obligation du visa, et ce dans des cas particuliers dans lesquels l'intéressé peut se prévaloir de circonstances exceptionnelles en sa faveur. Cette exception serait également prévue à l'article 4 du règlement n° 574/1999.
37. Aux yeux de la Commission, une fois admis que l'entrée peut être refusée à un ressortissant communautaire si ce dernier n'est pas en mesure d'attester de sa nationalité, le même raisonnement doit alors également s'appliquer aux ressortissants d'États tiers qui ne sont pas en mesure de prouver leur droit en raison d'un lien familial avec un ressortissant communautaire.
Si, toutefois, le ressortissant de l'État tiers est en mesure de faire la preuve des droits qu'il tire de l'ordre juridique communautaire, l'absence de visa ne devrait pas affecter ces droits et ne pourrait en aucun cas justifier une mesure de refoulement, qui, précisément, constituerait la négation de ce droit. Dans ces conditions, le refoulement constituerait une mesure disproportionnée.
La Commission estime que, en présence d'une personne qui a un lien familial avec un travailleur migrant communautaire, le visa n'a qu'un caractère formel et doit être délivré de manière quasi automatique par l'État d'entrée. Ce n'est aucunement le visa qui sert à établir le droit communautaire de l'intéressé. Le droit d'entrée est fondé sur le droit communautaire par le seul lien familial.
L'assistance des consulats dans les pays d'origine des ressortissants d'États tiers ne serait qu'une mesure d'organisation insusceptible de faire obstacle à l'exercice des droits découlant de l'ordre juridique communautaire.
B - Appréciation
38. En l'état du droit communautaire en vigueur, le statut des conjoints ressortissants d'un État tiers est fonction de la situation juridique du citoyen de l'Union. De tels ressortissants d'États tiers ne bénéficient donc que des droits qu'ils tirent de leurs conjoints, par exemple d'entrée et de séjour.
39. Le statut accordé aux ressortissants d'États tiers ne résulte toutefois pas du droit communautaire primaire, mais seulement du droit dérivé.
40. Les ressortissants d'États tiers mariés à un citoyen de l'Union appartiennent en effet, en vertu des articles 1er des directives 68/360 et 73/148, au cercle de personnes bénéficiaires de ces deux directives, et, partant, font partie des ressortissants privilégiés d'États tiers.
1. Conditions d'entrée - Pouvoir des États membres d'exiger un visa
41. La première question du juge national concerne le pouvoir des États membres de prendre des mesures de refoulement à la frontière à l'encontre de ressortissants d'États tiers, mariés à un citoyen de l'Union, ne disposant pas de document d'identité ou de visa.
42. Les dispositions identiques - au moins pour l'essentiel dans leur version allemande - des articles 3, paragraphe 1, des directives 68/360 et 73/148 s'appliquent aux membres de la famille et en particulier aux conjoints des citoyens de l'Union. En vertu de ces dispositions, les États membres sont tenus d'admettre sur leur territoire les personnes visées à l'article 1er sur «simple» présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité.
43. Les directives 68/360 et 73/148, dans leur article 3, paragraphe 2, - identiques dans la langue de procédure et similaires dans leur version allemande - prévoient toutefois une exception à cette obligation de principe des États membres et au droit correspondant d'entrée sur le territoire. En vertu de ces dispositions parallèles, un visa peut en effet être exigé de membres de la famille ressortissants d'États tiers.
44. Les dispositions de l'article 3 des directives 68/360 et 73/148 maintiennent donc l'obligation du visa pour de telles personnes . En cela il existe une autre différence essentielle avec les ressortissants d'États membres. En compensation, l'article 3, paragraphe 2, des deux directives contraint les États membres à accorder aux membres de la famille «toutes facilités» pour obtenir les visas qui leur seraient nécessaires.
45. Le règlement n° 2317/95, remplacé par le règlement, n° 574/1999, contient la liste des pays tiers dont les ressortissants doivent détenir un visa pour franchir les frontières extérieures de la Communauté. Dans la mesure où ces règlements ne prévoient pas de disposition spéciale pour les conjoints de citoyens de l'Union, il y a lieu de partir du principe que l'obligation du visa vaut également pour ce groupe de personnes.
46. L'article 4 des deux règlements va également dans le sens de l'obligation du visa pour les membres de la famille ressortissants d'États tiers. En effet, ces dispositions excluent certaines catégories de personnes de l'obligation du visa. Dans la mesure où la catégorie des membres de la famille ressortissants d'États tiers n'est pas mentionnée, on en conclut a contrario que de telles personnes ne sont précisément pas exclues de l'obligation du visa.
47. De même, il serait contraire à l'article 3, paragraphe 2, des directives 68/360 et 73/148 de vouloir déduire de ces dispositions une obligation générale des États membres de délivrer un visa aux membres de la famille. Les deux directives obligent seulement les États membres à accorder des «facilités».
48. En revanche, on peut déduire de la circonstance que «toutes facilités» doivent être accordées que cela vaut en tout état de cause en ce qui concerne la procédure de délivrance du visa. Pourrait ainsi être admise l'existence d'une obligation visant à accélérer la procédure par rapport à la procédure visant les ressortissants d'États tiers non privilégiés, en particulier en ce qui concerne le raccourcissement de la durée de traitement du dossier.
49. Il convient en tout état de cause de garder à l'esprit que les États membres n'ont pas seulement le pouvoir mais également, dans certains cas, l'obligation d'exiger un visa de la part de membres de la famille, lorsqu'ils ne possèdent pas la nationalité d'un État membre.
50. Il convient à ce stade d'examiner la question de savoir de quelles compétences les États membres disposent lorsque le ressortissant d'un État tiers ne détient pas de passeport ou de visa. À cet égard, la question préjudicielle se limite au pouvoir des États membres de prendre des mesures de refoulement à la frontière. Il reste donc à examiner, comme le fait la Commission, quelles possibilités s'offrent aux États membres pour infliger des sanctions.
2. Pouvoir des États membres de prendre des mesures de refoulement à la frontière
51. D'emblée, il convient de souligner une nouvelle fois que la possibilité et - dans certains cas - l'obligation pour les États membres d'exiger un visa de la part de ressortissants d'États tiers, y compris de conjoints de citoyens de l'Union, sont expressément prévues par le droit communautaire, mais pas les mesures de refoulement à la frontière.
52. Le refoulement à la frontière est l'une des nombreuses mesures possibles que l'État membre peut prendre dans ce contexte. Il convient toutefois de mettre au clair le point de savoir si la possibilité ou l'obligation de prendre une mesure de refoulement à la frontière ne résulte pas automatiquement de l'obligation du visa incombant aux ressortissants d'États tiers.
53. Dans la mesure où il n'y a pas lieu de déduire de l'obligation prévue à l'article 3, paragraphe 2, des directives 68/360 et 73/148 d'accorder «toutes facilités» aux membres de la famille, d'obligation de délivrer un visa à la frontière, il n'y a pas lieu d'en conclure - au moins à première vue - que les mesures de refoulement à la frontière sont interdites.
54. Au contraire, on peut même déduire des conditions relatives à l'entrée prévues dans les directives 68/360 et 73/148 que les États membres ont la possibilité de prendre des mesures de refoulement. Dans l'hypothèse où un ressortissant d'État tiers ne remplit pas une condition, comme la présentation d'un passeport ou d'un visa en cours de validité, l'État membre n'est pas obligé de l'autoriser à entrer sur le territoire. Contrairement à ce que soutient la Commission, il n'y a pas lieu d'opérer de distinction selon que le ressortissant d'un État tiers dispose d'un visa non valide ou ne détient - tout simplement - pas de visa. Il résulte en effet du règlement n° 2317/95, remplacé par le règlement n° 574/1999 que l'exigence du visa n'est pas une obligation subsidiaire. Les dispositions de l'article 5 des deux règlements qualifient expressément de visa la «décision qui est nécessaire pour l'entrée». Le droit communautaire part donc du principe que le visa est une condition d'entrée, et même une condition nécessaire.
55. Il y a donc lieu, dans les développements qui suivent, d'examiner le principe de non-discrimination évoqué dans la question du juge national. Parallèlement, il convient de rechercher la signification du droit au respect à la vie familiale dans un cas de figure comme celui de l'affaire au principal.
56. Il convient de faire remarquer, s'agissant du principe de proportionnalité expressément évoqué dans la question du juge national, que ce principe ne doit pas être examiné de façon séparée, mais ensemble avec le droit au respect de la vie familiale. Cela résulte du fait que l'une des conditions à la légalité de l'atteinte à ce droit fondamental réside dans la proportionnalité de la mesure prise par l'État en question.
a) Principe de non-discrimination
57. Au regard du principe de non-discrimination, il s'agit essentiellement dans la présente affaire de savoir si des ressortissants d'États tiers, qui disposent d'un passeport ou d'un visa, peuvent être traités différemment, en ce qui concerne l'entrée sur le territoire, que des ressortissants d'États tiers ne remplissant pas cette condition.
58. Il convient tout d'abord d'indiquer que toute différence de traitement ne constitue pas une violation du principe de non-discrimination. Ainsi, le traitement différencié de deux groupes de personnes est autorisé lorsqu'il est objectivement justifié.
59. La question est certes discutée en doctrine de savoir si des ressortissants d'États tiers peuvent eux aussi invoquer le principe de non-discrimination; la particularité de la présente affaire a trait toutefois au fait qu'elle concerne des conjoints étrangers de citoyens de l'Union, c'est-à-dire de ressortissants d'États tiers qui - au moins pour certains aspects - relèvent du droit communautaire. Dans cette mesure, le principe de non-discrimination leur est également applicable. Cela dit, même si l'on peut toutefois partir du principe que des ressortissants d'États tiers, soumis au droit communautaire dérivé, relèvent du champ d'application du traité et peuvent donc invoquer le principe de non- discrimination prévu par l'article 12 CE, il y a lieu d'indiquer clairement que la présente affaire n'a toutefois pas trait à l'égalité de traitement entre des ressortissants d'États tiers et des nationaux ou des citoyens de l'Union au regard de cette disposition du traité CE, mais au traitement de deux groupes différents de ressortissants d'États tiers. C'est donc au contraire le principe général d'égalité, composante des principes généraux du droit, qui entre ici en ligne de compte en tant que base juridique de l'interdiction de la discrimination .
60. La distinction opérée par un État membre entre le ressortissant d'un État tiers ne disposant pas de visa et celui qui en détient a lieu sur la base d'un critère qui ne doit pas en soi être qualifié de discriminatoire. Un tel critère n'est en effet pas dénué d'objectivité dans le contexte de réglementations étrangères, s'agissant en particulier de réglementations relatives à l'entrée sur le territoire. L'égalité de traitement des deux groupes de personnes ne semble donc pas s'imposer de ce fait.
b) Droit au respect de la vie familiale et principe de proportionnalité
61. En évoquant le droit au respect de la vie familiale, la juridiction a quo aborde un droit fondamental. Il y a lieu en outre de rappeler qu'il incombe à la Cour d'assurer le respect des droits fondamentaux . «À cet effet, la Cour s'inspire des traditions constitutionnelles communes aux États membres ainsi que des indications fournies par les instruments internationaux concernant la protection des droits de l'homme auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré. La CEDH revêt, à cet égard, une signification particulière» . «Ces principes ont, au demeurant, été repris à l'article 6, paragraphe 2, UE» .
62. Dans la présente affaire, la CEDH joue un rôle dans la mesure où elle constitue une référence à la lumière de laquelle doivent être interprétées les dispositions pertinentes du droit dérivé .
63. La première question du juge national concerne le cas du refoulement à la frontière, qui affecte à plusieurs égards le droit au respect de la vie familiale. Sont affectées, d'une part, l'obligation négative, découlant de l'article 8 de la CEDH, des parties à la convention, et donc des États membres, de ne pas porter atteinte au droit des conjoints à une vie commune, et, d'autre part, l'obligation positive des États d'autoriser à certains membres de la famille l'accès sur le territoire .
64. Il est donc ici question du noyau dur du droit au respect de la vie familiale, protégé par l'article 8 de la CEDH, à savoir de la protection des relations matrimoniales .
65. Il y a donc lieu assurément de considérer que le refoulement d'un conjoint à la frontière constitue une atteinte au droit au respect de la vie familiale.
66. Une telle atteinte n'est légale qu'à la condition de satisfaire aux conditions posées par l'article 8, paragraphe 2, de la CEDH, à savoir pour autant que «cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui».
67. Dans ce cadre, les États membres disposent d'un certain pouvoir d'appréciation .
68. Les limitations au droit au respect de la vie familiale sont toutefois d'interprétation stricte. Dans la présente affaire, la question est celle du critère de la nécessité de l'atteinte à ce droit, et avant tout de sa proportionnalité. À cet égard, il est nécessaire de mettre en balance les intérêts privés et publics. Dans ce cadre doivent être pris en compte tous les éléments pertinents du cas particulier en question.
69. Alors qu'il revient à la Cour de donner à la juridiction nationale les éléments nécessaires à l'interprétation du droit communautaire, c'est au juge national qu'il appartient de qualifier les faits en cause au regard du critère dégagé par la Cour. Cela vaut en particulier compte tenu de la nature de l'analyse à effectuer . L'application à un cas particulier des dispositions de droit communautaire ainsi que des dispositions prises pour leur application reste en effet du ressort de la juridiction nationale.
70. Il convient de garder à l'esprit que la procédure au principal n'a pas pour objet des faits concrets, mais l'examen d'une réglementation nationale générale et abstraite. Pour cette raison, l'examen au regard de la CEDH doit se limiter aux aspects principaux.
71. Les États membres doivent aménager leur ordre juridique de façon à permettre la prise en compte des éléments jouant un rôle dans le cadre du contrôle de proportionnalité d'une atteinte au droit au respect de la vie familiale, comme les éléments familiaux ou d'autres éléments personnels, ou le caractère vraisemblable de la sortie du territoire du conjoint ressortissant d'un État tiers vivant dans l'État membre . Afin de tenir compte des aspects collectifs du droit au respect de la vie familiale, doivent être pris en considération, outre les intérêts de la personne directement concernée, ceux également des autres membres de la famille.
72. Il y a donc lieu de répondre à la première question préjudicielle que l'article 3 des directives 68/360 et 73/148 ainsi que le règlement n° 2317/95 doivent être interprétés en ce sens que les États membres ne peuvent refouler à la frontière les ressortissants d'États tiers, soumis à la formalité du visa et conjoints de citoyens communautaires, qui tentent de pénétrer sur le territoire d'un État membre sans disposer d'un document d'identité ou d'un visa, qu'à la condition que la mesure de refoulement soit compatible avec le droit au respect de la vie familiale et en particulier avec le principe de proportionnalité.
VI - Sur la deuxième question préjudicielle (entrée irrégulière sur le territoire)
73. La deuxième question du juge national a pour objet le refus du titre de séjour et l'éloignement du territoire d'un conjoint ressortissant d'un État tiers d'un citoyen communautaire.
A - Arguments des parties
74. Le MRAX estime que, selon le droit belge, un ressortissant d'État tiers qui s'est marié en Belgique avec un ressortissant de cet État alors qu'il y était en séjour illégal doit, pour prétendre au droit de séjour, retourner obligatoirement dans son pays d'origine afin d'obtenir un visa.
Selon le MRAX, le gouvernement belge traite différemment les ressortissants d'États tiers qui ont obtenu un visa dans leur pays d'origine et demandent un titre de séjour, et ceux qui introduisent une telle demande sans être en possession d'un visa. Le MRAX s'interroge sur le point de savoir si la différence de traitement entre ces deux groupes de personnes est justifiée dans la mesure où ils ne sont pas si dissemblables dans les faits. En effet, il s'agit, dans un cas, de ressortissants d'États tiers ayant introduit une demande de visa, se trouvant dans leur pays d'origine et demandant à entrer sur le territoire belge, et, dans l'autre cas, de ressortissants d'États tiers qui séjournent irrégulièrement en Belgique, qui se trouvent donc déjà sur le territoire, s'y sont mariés et mènent une vie de famille avec leur partenaire.
75. L'État belge maintient que l'article 4 de la directive 68/360 et l'article 6 de la directive 73/148 doivent s'interpréter comme permettant aux États membres de refuser un titre de séjour au conjoint d'un ressortissant communautaire entré illégalement sur leur territoire et de prendre à son encontre une mesure d'éloignement. En décider autrement reviendrait à vider de leur sens et de leur effet utile l'article 3 de la directive 68/360 et l'article 3 de la directive 73/148.
Il conclut en estimant qu'une mesure d'éloignement ne peut être considérée comme disproportionnée compte tenu des intérêts en présence, à savoir, d'une part, les exigences de l'ordre public et, d'autre part, celles du respect de la vie privée et familiale.
76. Le gouvernement autrichien indique que le droit primaire et le droit dérivé correspondant prévoient que les États membres peuvent mettre fin au séjour sur leur territoire de ressortissants des autres États membres lorsque les conditions de prolongation du séjour ne sont pas ou ne sont plus remplies. Il pourrait donc être déduit des articles 10 de la directive 68/360 et 8 de la directive 73/148, dispositions pertinentes à cet égard, que l'expulsion, a fortiori d'un membre de la famille ressortissant d'un État tiers, est licite.
77. La Commission estime que, selon la directive 64/221, le refus du titre de séjour ne pourrait être fondé sur des considérations liées à l'ordre et à la sécurité publics et qu'une telle mesure devrait être fondée exclusivement sur le comportement personnel de l'individu qui en fait l'objet. Elle soutient que l'entrée irrégulière sur le territoire d'un État membre ne saurait systématiquement constituer une atteinte à l'ordre public mettant en cause le droit de séjour lui-même. Toutefois, les États membres pourraient prévoir des sanctions proportionnées. Une mesure d'éloignement du territoire accompagnée d'une peine d'emprisonnement ou de détention semblerait en tout état de cause être disproportionnée.
B - Appréciation
78. Il convient tout d'abord d'indiquer qu'une distinction doit être opérée entre droit et titre de séjour. Alors que le droit de séjour découle ex lege de l'article 4 de la directive 68/360 et de l'article 4 de la directive 73/148, l'octroi d'un titre de séjour doit être qualifié d'acte pris par un État membre non constitutif de droits . Cela signifie qu'il ne saurait être constitutif d'un droit de séjour.
1. Refus du titre de séjour
79. Il y a lieu d'emblée de souligner que la deuxième question préjudicielle concerne l'hypothèse dans laquelle le ressortissant d'un État tiers est entré illégalement sur le territoire.
80. Les articles 4 de la directive 68/360 et 6 de la directive 73/148 prévoient que, pour la délivrance du titre de séjour, seule la présentation des documents énumérés dans ces dispositions peut être demandée, comme le passeport sous le couvert duquel l'intéressé a pénétré sur le territoire. On en déduit que les États membres ont l'obligation de délivrer le titre de séjour lorsque ces conditions sont remplies.
81. Ni l'article 4 de la directive 68/360, ni les articles 4 et 6 de la directive 73/148, ni l'article 3 des deux directives ne distinguent selon que l'entrée sur le territoire était régulière ou non. Il faut en conclure que le législateur communautaire n'a manifestement pas voulu faire dépendre la délivrance du titre de séjour de cette circonstance.
82. Le refus de délivrance du titre de séjour doit assurément être qualifié de mesure d'ordre public. Aux termes de l'article 3, paragraphe 1, de la directive 64/221, de telles mesures doivent être «fondées exclusivement sur le comportement personnel de l'individu qui en fait l'objet». Une réglementation nationale générale et abstraite comme la circulaire litigieuse, qui ne garantit pas que soient examinés les cas particuliers, c'est-à-dire qui ne garantit pas la prise en compte obligatoire de tels facteurs, par exemple en prescrivant une interdiction générale de délivrer un titre de séjour en cas d'entrée irrégulière sur le territoire, n'est donc pas compatible avec le droit communautaire.
2. Mesure d'éloignement du territoire
83. L'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221 prévoit seulement que, en cas de péremption du document d'identité qui a permis l'entrée dans le pays d'accueil et la délivrance du titre de séjour, l'éloignement du territoire est expressément interdit.
84. En revanche, le cas évoqué dans la deuxième question préjudicielle concerne déjà l'entrée irrégulière sur le territoire. Ce cas n'est pas expressément prévu par l'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221. On pourrait donc conclure a contrario de cette circonstance que, dans de tels cas, les États membres pourraient être autorisés à prendre des mesures d'éloignement.
85. Toutefois, militent contre ce raisonnement a contrario les dispositions particulières de l'article 3 de la directive 64/221. L'article 3, paragraphe 3, de cette directive doit assurément en effet être considéré comme lex specialis par rapport au principe - général - prévu à l'article 3, paragraphe 1. En conséquence, en l'absence de dispositions particulières, les sanctions à infliger en cas d'entrée irrégulière sur le territoire sont régies par les dispositions générales de l'article 3, paragraphe 1, de la directive 64/221.
86. L'éloignement du territoire en tant que sanction constitue une mesure d'ordre public au sens de l'article 3, paragraphe 1. En vertu de cette disposition, une telle mesure doit être fondée exclusivement sur le comportement personnel de l'individu qui en fait l'objet. Cela signifie qu'une réglementation nationale générale et abstraite comme la circulaire litigieuse, qui ne garantit pas que soient examinés les cas particulier, c'est-à-dire qui ne garantit pas la prise en compte obligatoire de tels facteurs, par exemple en prescrivant une interdiction générale de délivrer un titre de séjour en cas d'entrée irrégulière sur le territoire, n'est donc pas compatible avec le droit communautaire.
87. Aux termes de l'arrêt Royer, une mesure d'éloignement prise à l'encontre d'un citoyen communautaire est illicite si elle se fonde «exclusivement sur le motif tiré de l'omission, par l'intéressé, de se soumettre aux formalités légales relatives au contrôle des étrangers ou de l'absence d'un titre de séjour» .
88. Dans l'arrêt Pieck, la Cour a jugé contraire au droit communautaire une recommandation d'expulsion visant un ressortissant communautaire qui omet de se procurer la carte de séjour prévue à l'article 4 de la directive 68/360.
89. Les arrêts Royer et Pieck semblent en principe être transposables, en ce qui concerne les aspects présentement pertinents, aux ressortissants d'États tiers privilégiés comme les conjoints de citoyens communautaires.
90. En vertu d'une jurisprudence constante, est cependant fondamentalement admise l'application d'autres sanctions, comme les amendes ou les peines d'emprisonnement, infligées en raison d'un comportement illégal, y compris la violation des dispositions réglementant l'entrée sur le territoire. Cela vaut toutefois à la condition que les sanctions soient proportionnées ou - en d'autres termes - constituent une «mesure de contrainte adéquate» .
a) Principe de non-discrimination
91. En ce qui concerne le principe de non-discrimination au sens des principes généraux du droit, il convient de faire remarquer - tout comme dans le cadre de la réponse apportée à la première question préjudicielle - qu'il n'y a pas lieu a priori de qualifier de non objective, en ce qui concerne la délivrance d'un titre de séjour, la distinction selon que la personne qui introduit une telle demande dispose ou non d'un visa en cours de validité. Un traitement égal de ces deux catégories de personnes ne va donc pas de soi.
b) Droit au respect de la vie familiale et principe de proportionnalité
92. Dans le contexte de la réponse à la deuxième question du juge national, il convient également de souligner, tout d'abord, le caractère général du litige au principal et, ensuite, la mission de la Cour qui consiste simplement à donner à la juridiction a quo des indications visant à interpréter le droit communautaire et nécessaires à la résolution du litige au principal. Il s'ensuit que l'interprétation à la lumière de la CEDH en particulier doit se limiter aux aspects fondamentaux. Il appartient ensuite à la juridiction nationale d'appliquer au cas concret les dispositions communautaires et les dispositions nationales de transposition.
93. Dans la présente affaire, comme nous l'avons déjà indiqué, il y a lieu de partir du principe que le refus de délivrance d'un titre de séjour au conjoint d'un citoyen de l'Union et son éloignement du territoire constituent une atteinte au droit au respect de la vie familiale.
94. Une telle atteinte n'est admise que dans les conditions elles aussi déjà exposées et d'interprétation stricte de l'article 8, paragraphe 2, de la CEDH, les États membres jouissant dans ce cadre d'un certain pouvoir d'appréciation.
95. Dans le cadre de la balance entre intérêts privé et public à effectuer aux fins de l'examen de proportionnalité, tous les éléments pertinents du cas particulier doivent être pris en compte.
96. Ainsi, dans le présent cas de figure, une importance particulière doit être accordée à la circonstance que l'intéressé, ressortissant d'un État tiers, a violé une réglementation étrangère.
97. Il y a donc lieu de répondre à la deuxième question préjudicielle que l'article 4 de la directive 68/360 et l'article 6 de la directive 73/148, combinés à l'article 3 de ces deux directives ainsi qu'à l'article 3 de la directive 64/221, doivent s'interpréter en ce sens que les États membres ne peuvent refuser de délivrer un titre de séjour à un ressortissant d'un État tiers entré irrégulièrement sur leur territoire et prendre à son encontre une mesure d'éloignement du territoire qu'à la condition que ces mesures soient compatibles avec le droit au respect de la vie familiale, et en particulier avec le principe de proportionnalité.
VII - Sur la troisième question préjudicielle (entrée régulière sur le territoire, péremption du visa)
98. La troisième question du juge national concerne le refus du titre de séjour et l'éloignement d'un ressortissant d'un État tiers, conjoint d'un citoyen communautaire, du territoire sur lequel il est entré régulièrement et dont le visa est périmé au moment où il sollicite la délivrance de ce titre.
A - Arguments des parties
99. Le MRAX soutient que la péremption du visa ne peut justifier l'éloignement du territoire, ce que prévoit pourtant l'article 4 de la circulaire. En effet, l'article 4 de la directive 68/360 n'exigerait pas que les documents ayant permis l'entrée soient toujours en cours de validité.
100. Aux yeux de l'État belge, la réponse à cette question découle clairement du libellé de l'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221. Selon cette disposition, le document d'identité qui a permis l'entrée dans le pays d'accueil ne peut être, dans le chef d'un conjoint étranger d'un ressortissant communautaire, que le passeport avec visa en cours de validité à présenter au moment de solliciter le titre de séjour. La péremption de ce document, après que le titre de séjour a été délivré à la suite de la présentation du passeport avec visa, ne saurait toutefois justifier l'éloignement du territoire.
101. Le gouvernement autrichien soutient que l'expiration d'un visa après l'entrée régulière sur le territoire du conjoint étranger d'un ressortissant communautaire ne constitue pas un cas d'application de l'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221. En conséquence, la question de la justification de la mesure d'éloignement ne se poserait pas non plus. L'expiration du visa justifierait le refus de délivrance d'un titre de séjour.
102. Aux yeux de la Commission, la réponse à cette question repose sur les mêmes prémisses et le même raisonnement que ceux qui valent pour une entrée irrégulière. Les directives 68/360 et 73/148, ainsi que les principes dégagés par l'arrêt Royer, s'appliqueraient sur la base du lien familial avec le ressortissant communautaire. La Commission en conclut que la péremption du visa, intervenue après l'entrée sur le territoire, ne permet pas, en principe, de refuser un titre de séjour. Le défaut de cet élément formel ne remettrait en rien en cause la validité du passeport aux fins de la délivrance du titre de séjour. Du reste, ce raisonnement serait conforté par l'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221. Selon la Commission, le législateur communautaire fait ainsi prévaloir l'objet de cette formalité sur ses aspects purement formels. La circonstance que cette disposition ne réglemente que l'expiration d'un document d'identité ou d'un passeport, et non pas d'un visa, ne changerait rien.
B - Appréciation
1. Refus du titre de séjour
103. La disposition de l'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221 évoquée par les parties réglemente certes le cas dans lequel le document d'identité ou le passeport viennent à péremption; toutefois, cette disposition se réfère à un cas qui se distingue à deux titres des faits à l'origine de la troisième question préjudicielle. Tout d'abord, la question préjudicielle concerne le cas dans lequel un visa, et non pas le document qui a permis l'entrée sur le territoire, vient à péremption. Deuxièmement, l'article 3, paragraphe 3, réglemente le cas dans lequel les documents viennent à péremption après la délivrance du titre de séjour, alors que la troisième question du juge national, au contraire, concerne le cas dans lequel le visa était déjà périmé avant la demande de titre de séjour.
104. En conséquence, l'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221 ne peut réglementer que l'éloignement du territoire, et non la délivrance du titre de séjour.
105. La réponse à la question de savoir si les États membres peuvent exiger, aux fins de la délivrance du titre de séjour, un visa en cours de validité doit au contraire se baser sur les dispositions de droit communautaire qui prévoient expressément les conditions de délivrance d'un tel titre.
106. Les conditions formelles de délivrance d'un titre de séjour sont réglementées aux articles 4, paragraphe 3, de la directive 68/360 et 6 de la directive 73/148.
107. Aux termes de ces dispositions, les États membres ne peuvent demander à la personne sollicitant un titre de séjour que la présentation du document sous le couvert duquel elle a pénétré sur le territoire, un document prouvant le lien de parenté et - conformément à la directive 68/360, pour certains membres de la famille - un document attestant qu'elle est à la charge du travailleur ou qu'elle vit sous son toit.
108. Il n'est plus question de visa dans ces dispositions, ni, partant, de la question de savoir si le visa doit être ou non en cours de validité.
109. Une comparaison entre les dispositions de l'article 3 de la directive 68/360 et de l'article 3 de la directive 73/148 concernant les conditions d'entrée sur le territoire montre également que le visa ne saurait constituer une condition à la délivrance du titre de séjour. L'obligation du visa y est en effet expressément mentionnée.
110. Du reste, le visa ne semble pas non plus être indispensable au regard du contenu des documents dont la présentation peut être demandée aux fins de la délivrance d'un titre de séjour. En effet, les documents mentionnés aux articles 4, paragraphe 3, de la directive 68/360 et 6 de la directive 73/148 sont suffisants pour permettre aux États membres de constater l'identité et la nationalité des personnes intéressées.
111. De plus, le document ayant permis l'entrée d'un ressortissant d'État tiers sur le territoire contient également le visa - certes périmé depuis lors.
112. En conséquence, la délivrance du titre de séjour ne saurait être refusée en cas d'entrée régulière sur le territoire au seul motif que la validité du visa est expirée.
2. Éloignement du territoire
113. L'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221 prévoit seulement que, en cas de péremption du document d'identité qui a permis l'entrée dans le pays d'accueil et la délivrance du titre de séjour, l'éloignement du territoire est expressément interdit.
114. En revanche, le cas évoqué par la troisième question préjudicielle concerne l'expiration du visa avant la demande du titre de séjour. Dans la mesure où il s'agit là aussi d'une sanction en raison de la violation d'une réglementation étrangère et d'un cas non expressément réglementé par l'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221, il y a lieu d'adopter, pour répondre à la troisième question de la juridiction nationale, en ce qui concerne l'éloignement du territoire, le même procédé que dans le cadre de la deuxième question.
115. En l'absence de dispositions spéciales, un tel cas de péremption d'un visa relève également des dispositions générales de l'article 3, paragraphe 1, de la directive 64/221. À cet égard, il y a lieu de se référer aux développements relatifs à la deuxième question préjudicielle.
116. En vertu de l'arrêt Royer, en principe transposable aux ressortissants d'États tiers pour ses aspects pertinents, il est interdit aux États membres de sanctionner la «méconnaissance des prescriptions nationales relatives au contrôle des étrangers» par une mesure d'éloignement du territoire.
117. La méconnaissance des prescriptions litigieuses en matière de droit des étrangers peut toutefois se voir rattacher des «sanctions appropriées nécessaires en vue d'assurer l'efficacité de ces dispositions» . Cependant, seule peut être envisagée une «mesure de contrainte adéquate» .
118. Cela signifie que le séjour sur le territoire après la péremption du visa ne peut être puni que par la prise d'une sanction raisonnable, et non par une mesure d'éloignement du territoire.
119. Il y a donc lieu de répondre à la troisième question préjudicielle en ce sens que les articles 3 et 4, paragraphe 3, de la directive 68/360, les articles 3 et 6 de la directive 73/148 et l'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221 doivent s'interpréter comme interdisant de refuser la délivrance d'un titre de séjour ou de prendre une mesure d'éloignement à l'encontre d'un ressortissant d'un État tiers, conjoint d'un citoyen communautaire, entré régulièrement sur le territoire mais dont le visa est périmé au moment où il sollicite la délivrance de ce titre.
VIII - Sur la quatrième question préjudicielle (voies de recours)
120. La quatrième question concerne les voies de recours ouvertes à un ressortissant d'un État tiers conjoint d'un citoyen communautaire.
A - Arguments des parties
121. Le MRAX estime que la pratique administrative actuelle de l'État belge ne respecte ni les directives communautaires ni l'article 44 de la loi belge du 15 décembre 1980. Les étrangers conjoints de ressortissants d'un État membre ne pourraient plus en effet introduire de demande en révision en application des articles 44 et 66 de cette loi. Ils pourraient uniquement introduire un recours en suspension ou en annulation de la décision les concernant devant le Conseil d'État. Celui-ci pourrait vérifier sa légalité, mais pas son opportunité au regard des faits et des circonstances de la cause. Cependant, dans tous les cas où un droit découlant de l'ordre juridique communautaire est menacé, il devrait exister des voies de recours suffisantes.
Quant à l'application du droit à un recours juridictionnel reconnu à l'article 9 de la directive 64/221, le MRAX fait référence à l'arrêt Shingara et Radiom .
122. Selon l'État belge, les articles 8 et 9 de la directive 64/221 ne trouveraient pas application aux personnes entrées irrégulièrement sur le territoire.
123. Le gouvernement autrichien, qui se réfère aux arrêts Royer et Santillo, soutient qu'une décision d'éloignement du territoire ne saurait être exécutée - sauf urgence absolue - à l'encontre d'une personne protégée par le droit communautaire, avant que l'intéressé ait été en mesure d'épuiser les recours dont l'exercice lui est garanti par les articles 8 et 9 de la directive 64/221.
Selon le gouvernement autrichien, si le conjoint d'un ressortissant d'un État membre ne satisfait pas aux conditions d'entrée, les articles 8 et 9 de la directive 64/221 ne seraient pas applicables. En conséquence, une telle personne ne pourrait pas s'adresser non plus à l'autorité compétente visée à l'article 9, paragraphe 1, de la directive 64/221.
Il en irait différemment, cependant, si la carte d'identité ou le passeport qui a permis l'entrée dans le pays d'accueil et la délivrance du titre de séjour venait à péremption. Dans un tel cas, l'éloignement du territoire ne serait pas justifié, et l'intéressé bénéficierait des recours dont l'exercice lui est garanti, puisque la directive lui est applicable sans restriction.
124. La Commission est d'avis que l'article 1er, paragraphe 2, de la directive 64/221 s'applique aussi aux ressortissants d'États tiers qui sont des membres de la famille d'un ressortissant communautaire. Une fois le lien familial établi, les ressortissants d'États tiers bénéficieraient des droits de recours prévus à l'article 9, paragraphe 2, de la directive 64/221, lorsque leur visa est périmé.
En revanche, en cas d'absence de document d'identité ou de passeport, il y aurait lieu de se référer à la réponse qu'appelle selon elle la première question. Il est en effet nécessaire que la qualité de conjoint étranger d'un ressortissant communautaire puisse être établie pour permettre à cette personne de bénéficier des droits consacrés par l'ordre juridique communautaire.
B - Appréciation
125. Comme cela résulte de l'article 9, paragraphe 2, de la directive 64/221, disposition à interpréter, la quatrième question du juge national a pour objet l'examen, par une autorité différente de l'autorité administrative, de «décisions de refus de délivrance du premier titre de séjour» ainsi que de «décisions d'éloignement du territoire». Plus précisément, il s'agit de la question de la qualité pour agir, c'est-à-dire du point de savoir qui a le droit de demander un tel examen.
126. À cet égard, la question distingue quatre cas de figure dans la situation du requérant: absence de document d'identité, absence de visa, document d'identité périmé, visa périmé. En outre, la question identifie deux ensembles de faits distincts au regard de l'objet de l'examen: la demande du premier titre de séjour et l'éloignement du territoire avant la délivrance de ce titre. Ainsi, la question comprend au total huit hypothèses différentes.
127. Tout d'abord, il y a lieu d'indiquer que la disposition de l'article 9, paragraphe 2, de la directive 64/221 trouve expressément application tant aux «décisions de refus de délivrance du premier titre de séjour» qu'aux «décisions d'éloignement avant toute délivrance d'un tel titre». En ce qui concerne le champ d'application matériel pour lequel la directive prévoit un examen obligatoire, la quatrième question ne soulève donc pas de difficulté d'interprétation.
128. En revanche, l'article 9, paragraphe 2, de la directive ne définit pas plus précisément le cercle des personnes habilitées à demander cet examen, mais évoque simplement «l'intéressé».
129. Dans la mesure où le champ d'application personnel de l'article 9, paragraphe 2, de la directive n'est pas non plus spécifiquement déterminé, il convient de revenir à la disposition générale relative au champ d'application personnel de la directive.
130. En vertu de son article 1er, paragraphe 2, la directive 64/221 s'applique également au conjoint et aux membres de la famille qui répondent aux conditions des règlements et directives pris dans ce domaine en exécution du traité CE. Les conditions pour que, dans la présente affaire, les membres de la famille intéressés relèvent du champ d'application de la directive 64/221 résultent également du droit primaire et d'autres dispositions du droit dérivé que la directive 64/221 elle-même.
131. Il serait toutefois erroné de vouloir déduire, à l'instar du gouvernement belge, de l'expression «répondent aux conditions», que seules les personnes satisfaisant à toutes les conditions d'entrée et de séjour peuvent demander l'examen. Il serait tout aussi erroné de réduire la quatrième question préjudicielle à l'hypothèse de l'entrée irrégulière et, partant, de prétendre refuser d'accorder au ressortissant d'un État tiers déjà entré sur le territoire le droit de demander l'examen.
132. Milite en faveur d'une interprétation large du champ d'application personnel de la directive ne serait-ce que le libellé de la disposition en cause. Ainsi, l'article 9, paragraphe 2, de la directive 64/221 parle de «l'intéressé», sans fixer d'autres conditions. La jurisprudence de la Cour prend également ce point de départ lorsqu'elle dit pour droit que l'article 9, paragraphe 2, prévoit que «les personnes qui font l'objet de décisions [...] peuvent demander l'examen de ces décisions» .
133. Les deux cas de figure suivants montrent que le droit de demander l'examen ne peut pas dépendre dans tous les cas de figure cités par la question préjudicielle de la satisfaction aux conditions pour l'entrée - comme la délivrance du titre de séjour.
134. Le premier cas de figure a trait à la délivrance du premier titre de séjour. En cas de refus de délivrance de ce titre à un ressortissant d'un État tiers, parce que l'autorité compétente part à tort de la prémisse que le lien de parenté n'est pas prouvé, le ressortissant d'un État tiers en cause ne pourrait pas, lorsque son document d'identité est venu à péremption après son entrée sur le territoire, faire examiner si la déclaration qu'il a présentée ne constitue pourtant pas un justificatif approprié.
135. Dans le deuxième cas de figure, il est question d'éloignement du territoire. Dans l'hypothèse où le document d'identité d'un ressortissant d'un État tiers viendrait à péremption et où l'État membre en cause prendrait une mesure d'éloignement, cette mesure pourrait contrevenir à l'interdiction édictée par l'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221. Ôter dans un tel cas à l'intéressé son droit à l'examen d'une décision d'éloignement conduirait précisément à ce que l'une des plus graves atteintes à ses droits ne soit pas examinée.
136. Il devient encore plus évident que la thèse du gouvernement belge, selon laquelle les ressortissants d'États tiers doivent obligatoirement satisfaire aux conditions d'entrée et de séjour pour pouvoir demander l'examen, ne résiste pas à l'analyse, lorsqu'il s'agit de vérifier au fond si l'une des conditions de délivrance du titre de séjour est satisfaite ou non. Toutefois, une telle vérification au fond ne pourrait plus avoir lieu si les conditions de forme ne sont pas remplies. Ainsi, si l'on niait le droit de demander un examen dans tous les cas cités dans la question préjudicielle, tout contrôle en la matière serait automatiquement exclu.
137. Or, l'exclusion dans tous les cas du droit de demander l'examen est contraire à l'article 9, paragraphe 2, de la directive 64/221, dont il ne résulte pas que l'examen des mesures qui y sont citées peut être exclu en ce qui concerne certains aspects.
138. Afin d'être exhaustif, on mentionnera encore ici que l'absence de document d'identité ou de visa ou la péremption de l'un de ces deux documents dans la procédure de délivrance du premier titre de séjour ou d'éloignement du territoire peut tout à fait être prise en compte ou sanctionnée, sous réserve des considérations concernant les autres questions préjudicielles.
139. La question de savoir quelle portée juridique doit être accordée à l'absence de document d'identité ou de visa ou à la péremption de l'un de ces deux documents devrait faire l'objet de la procédure de contrôle. Une décision sur ce point devrait être prise seulement dans le cadre du bien-fondé et non dans celui de la recevabilité de la demande.
140. Exclure le droit de demander l'examen en l'absence de document d'identité ou de visa ou en cas de péremption de l'un de ces deux documents viderait de leur effet utile les garanties procédurales minimales établies par la disposition en cause.
141. Les principes généraux du droit communautaire, y compris la CEDH, militent eux aussi en faveur d'une interprétation pas trop stricte des conditions du droit de demande.
142. Dans la mesure où la directive 64/221 accorde des droits aux ressortissants d'États tiers, l'exigence d'un contrôle juridictionnel de toute décision d'une autorité nationale, qui a trouvé sa consécration dans les articles 6 et 13 de la CEDH, trouve application .
143. On peut en effet déduire du principe du contrôle juridictionnel que les personnes concernées peuvent effectivement «faire valoir leurs droits par voie juridictionnelle» .
144. Enfin, milite en faveur d'une interprétation large du champ d'application personnel du droit de demander l'examen le principe, entre-temps consacré par une jurisprudence constante de la Cour, selon lequel les procédures visant à assurer la sauvegarde que les justiciables tirent de l'ordre juridique communautaire ne doivent pas rendre leur exercice excessivement difficile ou impossible en pratique . Cela serait toutefois assurément le cas si l'on assortissait le droit litigieux de demander l'examen de conditions trop strictes.
145. Il y a donc lieu de répondre à la quatrième question préjudicielle que les articles 1er et 9, paragraphe 2, de la directive 64/221 doivent s'interpréter en ce sens que les ressortissants d'États tiers, conjoints de citoyens communautaires, dépourvus de document d'identité, ou de visa, ou dont le document d'identité ou le visa est périmé, disposent de la faculté de saisir l'autorité compétente visée à l'article 9, paragraphe 1, quand ils demandent la délivrance d'un premier titre de séjour ou quand ils font l'objet d'une mesure d'éloignement avant la délivrance de ce titre, lorsqu'ils font la preuve de leur appartenance au groupe des personnes relevant du champ d'application de la directive 64/221. Dans ce cadre, les États membres doivent procéder de façon à ne pas rendre excessivement difficile ou en pratique impossible l'exercice des droits conférés par l'ordre juridique communautaire.
IX - Conclusions
146. Il est donc proposé à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles dont elle est saisie:
«1) La première question appelle la réponse selon laquelle l'article 3 de la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté, l'article 3 de la directive 73/148/CEE du Conseil, du 21 mai 1973, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l'intérieur de la Communauté en matière d'établissement et de services, ainsi que le règlement (CE) n° 2317/95 du Conseil, du 25 septembre 1995, déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres, doivent s'interpréter en ce sens que les États membres ne peuvent, à la frontière, refouler les ressortissants d'États tiers soumis à la formalité du visa et conjoints de citoyens communautaires qui tentent de pénétrer sur le territoire d'un État membre sans disposer d'un document d'identité ou d'un visa, qu'à la condition que la mesure de refoulement soit compatible avec le droit au respect de la vie familiale et en particulier avec le principe de proportionnalité.
2) La deuxième question appelle la réponse selon laquelle les articles 4 de la directive 68/360 et 6 de la directive 73/148, combinés aux articles 3 des directives précitées ainsi qu'à l'article 3 de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique, doivent s'interpréter en ce sens que les États membres ne peuvent refuser le titre de séjour à un ressortissant d'un État tiers, conjoint d'un citoyen communautaire, entré irrégulièrement sur leur territoire, et prendre à son encontre une mesure d'éloignement, qu'à la condition que ces mesures soient compatibles avec le droit au respect de la vie familiale et en particulier avec le principe de proportionnalité.
3) La troisième question appelle la réponse selon laquelle les articles 3 et 4, paragraphe 3 de la directive 68/360, les articles 3 et 6 de la directive 73/148 et l'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221 doivent s'interpréter en ce sens que les États membres ne peuvent ni refuser le titre de séjour ni éloigner le ressortissant d'un État tiers, conjoint d'un citoyen communautaire, entré régulièrement sur le territoire national, au motif que son visa est périmé au moment où il sollicite la délivrance de ce titre.
4) La quatrième question appelle la réponse selon laquelle les articles 1er et 9, paragraphe 2, de la directive 64/221 doivent s'interpréter en ce sens que les ressortissants d'États tiers, conjoints de citoyens communautaires, dépourvus de document d'identité ou de visa, ou dont le document d'identité ou le visa est périmé, disposent de la faculté de saisir l'autorité compétente visée à l'article 9, paragraphe 1, quand ils demandent la délivrance d'un premier titre de séjour ou quand ils font l'objet d'un éloignement avant la délivrance de ce titre, lorsqu'ils font la preuve de leur appartenance au groupe des personnes relevant du champ d'application de la directive 64/221. Dans ce cadre, les États membres doivent procéder de façon à ne pas rendre excessivement difficile ou en pratique impossible l'exercice des droits conférés par l'ordre juridique communautaire.»