62016CC0255
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MICHAL BOBEK
presentadas el 26 de julio de 2017 (
1
)
Asunto C‑255/16
Anklagemyndigheden
contra
Bent Falbert
Poul Madsen
JP/Politikens Hus A/S
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Københavns Byret (Tribunal Municipal de Copenhague, Dinamarca)]
«Procedimiento de notificación de reglamentos técnicos — Reglamentos técnicos en el sector de los juegos de azar — Obligación de los Estados miembros de notificar los proyectos de reglamento técnico a la Comisión — Legislación nacional que impone sanciones por ofrecer juegos de azar, loterías o apuestas que no estén amparados por una licencia y por publicitar juegos de azar, loterías o apuestas sin disponer de una licencia»
I. Introducción
1.
Se ha incoado un procedimiento penal en Dinamarca contra Bent Falbert, Poul Madsen y JP/Politikens Hus A/S (en lo sucesivo, «inculpados») por haber publicitado en la versión física y electrónica del periódico Ekstra Bladet servicios relacionados con los juegos de azar en línea sin estar amparados por una licencia. La lov om visse spil, lotterier og væddemål (Ley sobre determinados Juegos de Azar, Loterías y Apuestas) prevé la imposición de sanciones por publicitar juegos de azar, loterías y apuestas sin disponer de una licencia.
2.
Los inculpados alegan, en esencia, que la normativa nacional constituye un «reglamento técnico» en el sentido de la Directiva 98/34/CE, (
2
) en su versión modificada por la Directiva 98/48/CE, (
3
) que no ha sido notificado a la Comisión. Por ese motivo, dicha normativa no puede invocarse contra ellos. En ese contexto, el Københavns Byret (Tribunal Municipal de Copenhague, Dinamarca) pregunta si debería haberse efectuado una notificación en virtud de la Directiva 98/34.
II. Marco jurídico
A.
Derecho de la Unión
1. Directiva 98/34
3.
El artículo 1 de la Directiva 98/34, en su versión modificada por la Directiva 98/48/CE, establece las siguientes definiciones:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
2)
“servicio”, todo servicio de la sociedad de la información, es decir, todo servicio prestado normalmente a cambio de una remuneración, a distancia, por vía electrónica y a petición individual de un destinatario de servicios.
A efectos de la presente definición, se entenderá por:
–
“a distancia”, un servicio prestado sin que las partes estén presentes simultáneamente;
–
“por vía electrónica”, un servicio enviado desde la fuente y recibido por el destinatario mediante equipos electrónicos de tratamiento (incluida la compresión digital) y de almacenamiento de datos y que se transmite, canaliza y recibe enteramente por hilos, radio, medios ópticos o cualquier otro medio electromagnético;
–
“a petición individual de un destinatario de servicios”, un servicio prestado mediante transmisión de datos a petición individual.
[…]
5)
“Regla relativa a los servicios”, un requisito de carácter general relativo al acceso a las actividades de servicios contempladas en el punto 2) y a su ejercicio, especialmente las disposiciones relativas al prestador de servicios, a los servicios y al destinatario de servicios, con exclusión de las normas que no se refieren específicamente a los servicios determinados en dicho punto.
[…]
A efectos de la presente definición:
–
se considerará que una norma se refiere específicamente a los servicios de la sociedad de la información cuando, por lo que respecta a su motivación y al texto de su articulado, tenga como finalidad y objeto específicos, en su totalidad o en determinadas disposiciones concretas, regular de manera explícita y bien determinada dichos servicios;
–
se considerará que una norma no se refiere específicamente a los servicios de la sociedad de la información cuando solo haga referencia a esos servicios implícita o incidentalmente.
[…]
11)
“Reglamento técnico”, las especificaciones técnicas u otros requisitos o las reglas relativas a los servicios, incluidas las disposiciones administrativas que sean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización, prestación de servicio o establecimiento de un operador de servicios o la utilización en un Estado miembro o en gran parte del mismo, así como, a reserva de las contempladas en el artículo 10, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que prohíben la fabricación, importación, comercialización o utilización de un producto o que prohíben el suministro o utilización de un servicio o el establecimiento como prestador de servicios.»
4.
El artículo 8 está redactado en los siguientes términos:
«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 10, los Estados miembros comunicarán inmediatamente a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico, salvo si se trata de una simple transposición íntegra de una norma internacional o europea, en cuyo caso bastará una simple información referente a dicha norma; igualmente, los Estados miembros dirigirán a la Comisión una notificación referente a las razones por las cuales es necesaria la adopción de tal reglamento técnico, a menos que dichas razones se deduzcan ya del proyecto.
[…]»
B.
Derecho nacional
5.
La Lov nr. 204 af 26. marts 2003 om ændring af lov om visse spil, lotterier og væddemål og andre love og om ophævelse af lov om væddemål i forbindelse med heste- og hundevæddeløb (Ley n.o 204, de 26 de marzo de 2003, por la que se modifica la Ley sobre determinados juegos de azar, loterías y apuestas y otras leyes y por la que se deroga la Ley sobre apuestas hípicas y caninas; en lo sucesivo, «modificación de 2003») fusionó dos leyes anteriormente independientes relativas a los juegos de azar y a las apuestas hípicas y caninas e introdujo cambios en determinadas disposiciones.
6.
Las modificaciones se encuentran, inter alia, en la introducción del artículo 10, (
4
) cuyo tenor es el siguiente:
«Se castigará con multa o pena de prisión de hasta seis meses a todo aquel que, intencionadamente o por negligencia grave,
1)
ofrezca juegos de azar, loterías o apuestas en Dinamarca sin disponer de una licencia expedida con arreglo al artículo 1,
2)
actúe como intermediario en la participación en juegos de azar, loterías o apuestas no amparados por una licencia con arreglo al artículo 1.
[…]
3.
Se impondrá una multa a todo aquel que, intencionadamente o por negligencia grave,
[…]
3)
publicite juegos de azar, loterías o apuestas que no estén amparados por una licencia expedida con arreglo al artículo 1.»
7.
De conformidad con el artículo 2, apartado 1, solo se otorgará una licencia a una única empresa (monopolio).
8.
Según los comentarios al proyecto de modificación de 2003, (
5
) el objetivo del artículo 10, apartado 3, punto 3, era el siguiente:
«Se propone prohibir la publicidad de juegos de azar, loterías y apuestas que no dispongan de licencia con arreglo a la Ley.
Esta modificación se corresponde con la actual prohibición prevista en el artículo 12, apartado 3, de la Ley sobre Apuestas Hípicas, pero constituye una aclaración del artículo 10, apartado 4, de la Ley sobre Apuestas y Loterías.
Dicha prohibición tiene el objetivo de proteger a los operadores de juegos de azar que disponen de una licencia concedida por las autoridades danesas frente a la competencia de sociedades que no disponen de ella y que, por consiguiente, no pueden comercializar ni distribuir juegos de azar legalmente en Dinamarca.
A los efectos de esta Ley, por “publicidad” debe entenderse cualquier forma de anuncio o comunicación de información sobre las actividades y la oferta comercial de los operadores de juegos de azar.
No obstante, esta prohibición no es aplicable a las referencias editoriales en medios de comunicación impresos o digitales.
La prohibición de la publicidad es aplicable con independencia de los medios de comunicación empleados. Por tanto, se extiende en igual medida a los medios de comunicación impresos, la radio, la televisión y los medios de comunicación digitales, por ejemplo a través de anuncios publicitarios.
Además, el artículo 10, apartado 3, punto 3, también prohíbe la publicidad sobre las actividades de los operadores de juegos de azar y, en particular, de sus páginas web, direcciones, etc.».
9.
Tras un procedimiento por incumplimiento, la modificación de 2003 quedó derogada y se sustituyó por una nueva ley que se notificó a la Comisión. Ahora bien, la modificación de 2003 resulta aplicable a los hechos del litigio principal.
III. Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales
10.
Los inculpados son el anterior y el actual redactor jefe del periódico Ekstra Bladet, y el propietario de dicho periódico. Se ha iniciado un procedimiento penal en su contra en Dinamarca por la publicación, en el periódico Ekstra Bladet y en los sitios de Internet www.ekstrabladet.dk y www.ekstrabladet.tv, de anuncios de sociedades de apuestas que ofrecían juegos de azar o apuestas en Dinamarca sin haber obtenido una licencia a tal efecto.
11.
El artículo 10, apartado 1, punto 1, de la Ley sobre determinados Juegos de Azar, Loterías y Apuestas prevé la imposición de sanciones por ofrecer juegos de azar, loterías y apuestas sin disponer de una licencia (en lo sucesivo, «norma del artículo 10, apartado 1, punto 1»). El artículo 10, apartado 3, punto 3, de dicha Ley (en lo sucesivo, «norma del artículo 10, apartado 3, punto 3») establece la imposición de sanciones por publicitar juegos de azar, loterías y apuestas sin disponer de una licencia. Ambas normas se introdujeron mediante la modificación de 2003, que enmendó y consolidó las disposiciones correspondientes de la legislación vigente en el sector.
12.
Por su parte, la modificación de 2003 fue derogada en 2010 como consecuencia del proceso de liberalización del mercado en Dinamarca. Sin embargo, el procedimiento penal contra los inculpados se inició cuando la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, aún era aplicable.
13.
Los inculpados han alegado ante el Københavns Byret (Tribunal Municipal de Copenhague) que la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, es una «regla relativa a los servicios [de la sociedad de la información]» en el sentido del artículo 1, punto 5, de la Directiva 98/34. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34, se debería haber notificado a la Comisión. Dado que no se notificó, los inculpados alegan que no se puede invocar contra ellos.
14.
La norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, no contiene ninguna mención expresa a los servicios de la sociedad de la información. No obstante, en su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional cita algunos pasajes de los comentarios al proyecto de modificación de 2003. Dichos pasajes sí que se refieren, entre otras cosas, a los servicios de juegos de azar en línea. En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente considera que la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, podría estar comprendida en el concepto de «regla relativa a los servicios [de la sociedad de la información]» y sujeta a la obligación de notificación prevista en el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34.
15.
A la vista de lo anterior, el Københavns Byret (Tribunal Municipal de Copenhague) plantea las siguientes cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia:
«¿Versa el presente asunto sobre una norma que debe ser notificada con arreglo al artículo 8, apartado 1, en relación con el artículo 1, puntos 1, 2, 5 y 11, de la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, en su versión modificada por la Directiva 98/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de julio de 1998, que modifica la Directiva 98/34 […] por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas, teniendo en cuenta las circunstancias que se exponen a continuación:
a)
se está tramitando una modificación legislativa de la Ley sobre determinados Juegos de Azar, Loterías y Apuestas (lov om visse spil, lotterier og væddemål), en el marco de la cual se añadirá una disposición por la que se sanciona, en particular, a todo aquel que, intencionadamente o por negligencia grave, “ofrezca servicios relacionados con juegos de azar, loterías o apuestas en Dinamarca sin disponer de una licencia expedida con arreglo al artículo 1”, y a todo aquel que, intencionadamente o por negligencia grave, “publicite servicios relacionados con juegos de azar, loterías o apuestas en Dinamarca que no estén amparados por una licencia expedida con arreglo al artículo 1”, y
b)
los comentarios sobre el proyecto de modificación legislativa [bemærkningerne til forslaget til ændringsloven] ponen de manifiesto que la finalidad de las disposiciones sancionadoras citadas consiste en aclarar o introducir una prohibición para los juegos de azar ofrecidos en línea por sociedades de juegos de azar establecidas fuera de Dinamarca y directamente dirigidos al mercado danés, en parte mediante la prohibición de la publicidad relativa, entre otros, a los juegos de azar ofrecidos en línea por sociedades de juegos de azar establecidas fuera de Dinamarca, por cuanto, según esos mismos comentarios, resulta que no cabe ninguna duda de que, conforme a las normas vigentes antes de la modificación, los juegos de azar son ilegales cuando una sociedad de juegos de azar establecida fuera de Dinamarca recurre a canales de venta en los que el dispositivo de juego se vende físicamente dentro de las fronteras de Dinamarca; sin embargo, existen mayores dudas sobre si los juegos de azar ofrecidos desde fuera de Dinamarca a participantes que se hallan en Dinamarca por entidades establecidas físicamente fuera de su territorio están asimismo comprendidos en el ámbito de la disposición; por consiguiente, resulta necesario aclarar cuáles de estas formas de juego se encuentran comprendidas en el ámbito de esta disposición. Además, de los comentarios se desprende que se recomienda introducir una prohibición de publicidad sobre juegos de azar, loterías y apuestas que no dispongan de licencia con arreglo a dicha Ley, y que dicha modificación se corresponde a la actual prohibición prevista en el artículo 12, apartado 3, de la Ley sobre Apuestas Hípicas (hestevæddeløbsloven), pero constituye una aclaración del artículo 10, apartado 4, de la [actualmente derogada] Ley sobre Apuestas y Loterías (Tips- og lottoloven). Asimismo, los comentarios indican que la finalidad de la prohibición es proteger a los proveedores de juegos de azar que disponen de una licencia expedida por las autoridades danesas frente a la competencia de las empresas que no disponen de dicha licencia y que, por consiguiente, no pueden ofrecer legalmente servicios de juegos de azar en Dinamarca?»
16.
Han presentado observaciones escritas los inculpados en el procedimiento principal, los Gobiernos danés y portugués, y la Comisión. Las partes interesadas que participaron en la fase escrita y el Gobierno rumano también formularon observaciones orales en la vista celebrada el 11 de mayo de 2017.
IV. Apreciación
17.
Mediante sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la norma del artículo 10, apartado 1, punto 1, y/o la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, que establecen sanciones por ofrecer servicios no autorizados relacionados con los juegos de azar y por publicitar tales servicios constituyen «reglas relativas a los servicios [de la sociedad de la información]» y, por consiguiente, «reglamentos técnicos» que deben notificarse (y están, por tanto, «sujetas a notificación») en virtud de la Directiva 98/34. Al plantear esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente hace hincapié en la lógica de la modificación de 2003 que se describe en los comentarios al proyecto de ley.
A.
Sobre la admisibilidad
18.
Según la resolución de remisión, los inculpados en el litigio principal se enfrentan únicamente a cargos relativos a la publicidad de servicios no autorizados. En consecuencia, en la medida en que las cuestiones prejudiciales también hacen referencia a la norma del artículo 10, apartado 1, punto 1 (que establece sanciones por ofrecer los propios servicios no autorizados), su pertinencia es cuestionable.
19.
No obstante, en mi opinión, las cuestiones prejudiciales no deberían declararse parcialmente inadmisibles por ese motivo.
20.
Existe una relación evidente entre la norma del artículo 10, apartado 1, punto 1, y la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3. Una norma que establece sanciones por publicitar servicios no autorizados está unida inextricablemente a la norma básica que exige la obtención de una autorización. De hecho, sin la segunda, la primera carece de sentido. Por tanto, si se declarase que el requisito de obtención de una autorización respecto de los servicios relativos a los juegos de azar constituye en sí mismo un reglamento técnico que debería haberse notificado, pero no se notificó, dicho requisito no podría invocarse en principio contra particulares. Es evidente que tal declaración tendría un cierto «efecto dominó» sobre la legalidad (o ilegalidad) de la publicidad de los citados servicios relacionados con los juegos de azar.
21.
La naturaleza precisa de dicha interrelación es una cuestión que, en última instancia, incumbe al Derecho interno. Sin embargo, al menos a primera vista, es necesario garantizar la coherencia de los requisitos de notificación relativos a cada una de las normas referidas. Por tanto, determinar si la norma del artículo 10, apartado 1, punto 1, debería haberse notificado no es una cuestión manifiestamente carente de pertinencia ni hipotética.
22.
Además, dado que, con carácter general, las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia disfrutan de una presunción de pertinencia, (
6
) las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente son, en mi opinión, admisibles en su totalidad.
B.
Sobre el fondo
1. Observaciones preliminares
23.
Las normas nacionales objeto de las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente regulan i) los servicios relativos a los juegos de azar y ii) los servicios de publicidad.
24.
En las presentes conclusiones, analizaré si, al regular ambos tipos de servicio, la norma del artículo 10, apartado 1, punto 1, o la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, constituyen una «regla relativa a los servicios [de la sociedad de la información]» en el sentido del artículo 1, punto 5, de la Directiva 98/34.
25.
En la sección 2 posterior, partiré de la premisa de que los servicios relativos a los juegos de azar constituyen un potencial servicio de la sociedad de la información y determinaré si la norma del artículo 10, apartado 1, punto 1, o la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, pueden considerarse una «regla relativa a los servicios [de la sociedad de la información]». En mi opinión, ninguna de ellas lo es. Más bien constituyen medidas de aplicación de un requisito de autorización. Según jurisprudencia consolidada, iniciada con la sentencia CIA Security, (
7
) tales medidas no constituyen «reglamentos técnicos».
26.
En la sección 3, estudiaré si, para el caso de que el Tribunal de Justicia considerase que la excepción de autorización del asunto CIA no es aplicable, la norma del artículo 10, apartado 1, punto 1, o la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, podrían considerarse una regla sobre los servicios relativos a los juegos de azar de la sociedad de la información. Asimismo, valoraré si la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, podría considerarse una «regla relativa a los servicios de publicidad de la sociedad de la información». Sin perjuicio de la apreciación última del órgano jurisdiccional nacional, estimo que no pueden tener tal consideración. Ninguna de las normas «se refiere específicamente a los servicios de la sociedad de la información» en el sentido del artículo 1, punto 5, de la Directiva 98/34.
27.
Antes de comenzar el análisis en detalle, es preciso subrayar que las presentes conclusiones no abordan la cuestión de la compatibilidad de la modificación de 2003 con las disposiciones del Tratado de la Unión sobre libre circulación. En la resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional se refiere a un procedimiento por incumplimiento relativo a dicha normativa, del que la Comisión desistió tras la posterior liberalización del mercado nacional de los juegos de azar (y la consiguiente derogación de las disposiciones legales nacionales objeto del presente asunto). Sin embargo, en las cuestiones prejudiciales planteadas, el órgano jurisdiccional nacional ha excluido expresamente del ámbito de sus cuestiones cualquier aspecto relativo a la compatibilidad de las citadas disposiciones nacionales con las normas que rigen la libertad de circulación.
2. Servicios relativos a los juegos de azar: la excepción de autorización del asunto CIA
a) Naturaleza de la excepción de autorización del asunto CIA
28.
El concepto de «reglamento técnico» comprende cuatro categorías de medidas, a saber: i) la «especificación técnica» en el sentido del artículo 1, punto 3, de la Directiva 98/34; ii) el «otro requisito», como se define en el artículo 1, punto 4, de esta Directiva; iii) la «regla relativa a los servicios» contemplada en el artículo 1, punto 5, de la citada Directiva y iv) las «disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que prohíben la fabricación, importación, comercialización o utilización de un producto o que prohíben el suministro o utilización de un servicio o el establecimiento como prestador de servicios», con arreglo al artículo 1, punto 11, de la Directiva. (
8
)
29.
Según jurisprudencia reiterada, «las disposiciones nacionales que se limitan a establecer los requisitos para la constitución de empresas o la prestación de servicios por ellas, como, por ejemplo, las disposiciones que exigen una autorización previa para el ejercicio de una actividad profesional, no constituyen reglamentos técnicos a efectos de lo dispuesto en el artículo 1, punto 11, de la Directiva 98/34». (
9
) Lo mismo puede afirmarse de las disposiciones legislativas nacionales que prohíben a los operadores llevar a cabo determinados tipos de actividad sin disponer de una autorización. Son dos caras de una misma moneda. (
10
)
30.
En lo sucesivo, me referiré a dicha exclusión de las obligaciones de autorización previa del concepto de «reglamento técnico» como «excepción de autorización CIA», en referencia a la primera sentencia en la que se aplicó la citada norma. (
11
)
b) Norma del artículo 10, apartado 1, punto 1
31.
La excepción de autorización CIA abarca las disposiciones legislativas nacionales que prohíben a los operadores desarrollar determinadas actividades sin disponer de una autorización. Como es lógico, también debe abarcar las disposiciones que imponen sanciones por incumplir el requisito de autorización. (
12
) De hecho, no tendría mucho sentido excluir de la obligación de notificación la norma sustantiva por la que se exige la autorización previa (por cuanto no se trata de un «reglamento técnico») y, al mismo tiempo, estimar que otras disposiciones de ejecución conexas, cuyo objetivo es reforzar y ejecutar la norma básica relativa a la autorización, constituyen un «reglamento técnico» que, por consiguiente, es obligatorio notificar.
32.
De lo anterior se desprende que una regla como la norma del artículo 10, apartado 1, punto 1, que prevé la imposición de multas o penas privativas de libertad por ofrecer juegos de azar, loterías y apuestas sin disponer de licencia, está comprendida en el ámbito de aplicación de la excepción de autorización CIA. No constituye un «reglamento técnico» en el sentido del artículo 1, punto 11, de la Directiva 98/34, tal y como ha sido interpretado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
c) Norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, como regla sobre los servicios relativos a los juegos de azar
33.
¿Qué sucede entonces con una regla como la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, que prevé la imposición de sanciones por publicitar servicios de juegos de azar no autorizados?
34.
La excepción de autorización CIA se extiende al requisito de exigir una autorización para poder prestar el servicio principal (los juegos de azar). Por tanto, no es necesario notificar a la Comisión.
35.
Lógicamente, la excepción de autorización CIA también debería abarcar el requisito de haber obtenido una autorización para prestar servicios de juegos de azar como condición previa a la prestación de servicios accesorios (publicidad de los juegos de azar). Por consiguiente, dicho requisito tampoco está sujeto a notificación. Por los motivos expuestos en los puntos 31 a 32 anteriores, cabe aplicar este mismo planteamiento a las disposiciones que establecen sanciones por el incumplimiento de los requisitos mencionados.
36.
En otras palabras, la norma del artículo 10, apartado 1, punto 1, y la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, se basan, precisamente, en el mismo requisito: la autorización previa de los servicios relativos a los juegos de azar. Según consolidada jurisprudencia, dicho requisito está comprendido en la excepción de autorización CIA, de modo que no está sujeto a notificación.
37.
Es preciso realizar dos observaciones adicionales al respecto.
38.
En primer lugar, el razonamiento anterior pone de manifiesto una importante distinción que sustenta la excepción de autorización CIA, a saber, la diferencia entre i) la existencia de un requisito de autorización previa y ii) las condiciones de la autorización. El primer tipo de norma, mencionado en el inciso i), que guarda relación con la existencia y del que son claro ejemplo la norma del artículo 10, apartado 1, punto 1, y la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, está comprendido en la excepción de autorización CIA. En principio, el segundo tipo de norma, mencionado en el inciso ii), relativo a las condiciones no lo está y, por tanto, puede estar sujeto a notificación.
39.
Esta distinción constituye el elemento principal de la resolución adoptada por el Tribunal de Justicia en las sentencias M. y S. y Fortuna, relativas en ambos casos a la legislación polaca en materia de juegos de azar. (
13
) El asunto M. y S. versaba sobre una disposición de la normativa polaca que prohibía los juegos de azar sin una autorización previa. (
14
) El asunto Fortuna tenía por objeto una disposición de la misma Ley polaca que limitaba geográficamente las autorizaciones a los casinos. (
15
) En dicho asunto, el Tribunal de Justicia concluyó que la disposición relativa a los «casinos» estaba sujeta a notificación. En cambio, en su sentencia M. y S., el Tribunal de Justicia consideró que la disposición relativa a la autorización estaba cubierta por la excepción de autorización CIA y no debía ser notificada. Así, señaló que «la autorización exigida por esta norma nacional para la organización de juegos de azar constituye un requisito impuesto respecto a la actividad de organización de dichos juegos, a diferencia del artículo 14, apartado 1, de esta Ley, que impone requisitos respecto a los productos afectados, prohibiendo su explotación fuera de casinos» (el subrayado es mío). (
16
)
40.
En segundo lugar, es importante mencionar el artículo 10, apartado 1, punto 2, de la modificación de 2003, aunque el órgano jurisdiccional remitente no se refiera expresamente a él.
41.
El citado precepto prevé la imposición de sanciones a aquellas personas que ofrezcan «servicios de intermediación» relativos a los juegos de azar no autorizados (por oposición a la «oferta» de juegos de azar no autorizados —norma del artículo 10, apartado 1, punto 1— y a la «publicitación» de juegos de azar no autorizados —norma del artículo 10, apartado 3, punto 3—). Según los comentarios al proyecto de modificación de 2003, en el ámbito de los juegos de azar no autorizados, por «servicios de intermediación» se entiende «todo tipo de actividad destinada a la organización de juegos de azar o que permita la participación en juegos de azar ilegales». Los comentarios asimismo incluyen como ejemplos a) la prestación de servicios bancarios; b) facilitar espacio de servidores; o c) servicios de recopilación de información a operadores que ofrecen servicios relativos a los juegos de azar no autorizados; o d) conexión a sitios de Internet en los que se ofrecen servicios de juegos de azar no autorizados.
42.
Al igual que sucede con la publicidad de servicios de juegos de azar no autorizados, todos estos ejemplos ilustran, en esencia, lo que podrían considerarse conductas «accesorias» (
17
) al delito principal consistente en ofrecer servicios relativos a los juegos de azar no autorizados. De nuevo, sería incoherente que estas normas, que básicamente prohíben o sancionan la colaboración en una actividad no autorizada, estuvieran sujetas a notificación, cuando la prohibición o sanción de la propia actividad no autorizada no están sometidas a tal requisito.
43.
En conclusión, en la medida en que se refieren a la regulación de los servicios relativos a los juegos de azar, considero que tanto la norma del artículo 10, apartado 1, punto 1, como la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, están comprendidas en el ámbito de aplicación de la excepción de autorización CIA y, por consiguiente, no estaban sujetas a notificación en virtud de la Directiva 98/34.
d) Alcance de la excepción de autorización CIA tras la Directiva 98/34
44.
En este punto, considero necesario analizar con mayor profundidad una alegación que fue objeto de un debate relativamente extenso en la vista oral, relativa al alcance de la excepción de autorización CIA.
45.
Las disposiciones comprendidas en la excepción de autorización CIA «no constituyen reglamentos técnicos a efectos de lo dispuesto en el artículo 1, punto 11, de la Directiva 98/34» (
18
) (el subrayado es mío). Dicho de otro modo, la excepción de autorización CIA es aplicable a las cuatro categorías que se mencionan en el artículo 1, punto 11, de la Directiva 98/34 con independencia de la categoría de reglamento técnico que se examine. Ha de subrayarse que el fragmento anterior ha sido extraído, en particular, de dos sentencias posteriores a la Directiva 98/48, que amplió la definición de reglamento técnico del artículo 1, punto 11, para incluir las «reglas relativas a los servicios [de la sociedad de la información]».
46.
Pese a estas indicaciones, aparentemente claras, la Comisión alega que la excepción de autorización CIA no es aplicable a todas las categorías de reglamento técnico que se relacionan en el artículo 1, punto 11. En particular, según la Comisión, no es aplicable a las «reglas relativas a los servicios [de la sociedad de la información]». (
19
)
47.
En apoyo a su alegación, la Comisión esgrimió dos argumentos basados i) en los apartados 75 y 76 de la sentencia Ince del Tribunal de Justicia, (
20
) y ii) en los considerandos de la Directiva 98/48.
48.
En el apartado 75 de la sentencia Ince, antes citada, el Tribunal de Justicia enumeró una serie de disposiciones nacionales que, en su opinión, constituían reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información. (
21
) Comparó dichas disposiciones con otras, «como las disposiciones que establecen la obligación de obtener una autorización para organizar o recoger apuestas deportivas, así como la imposibilidad de conceder tal autorización a operadores privados, [que] no constituyen “reglamentos técnicos” en el sentido del artículo 1, punto 11, de dicha Directiva». Las disposiciones nacionales que se limitan a establecer los requisitos para la constitución de empresas o la prestación de servicios por ellas, como, por ejemplo, las disposiciones que exigen una autorización previa para el ejercicio de una actividad profesional, no constituyen reglamentos técnicos a efectos de lo dispuesto en dicha disposición (véase, a tal efecto, la sentencia de 21 de abril de 2005, Lindberg, C‑267/03, EU:C:2005:246, apartado 87). (
22
)
49.
Según la Comisión, el fragmento citado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Lindberg para confirmar la excepción de autorización CIA implica que esa norma únicamente se aplica a las categorías de reglamento técnico pertinentes en el momento en el que se dictó la sentencia Lindberg. Ello excluiría, por consiguiente, las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, puesto que no se incluyeron en la definición de reglamento técnico hasta después de la sentencia Lindberg. (
23
)
50.
No estoy de acuerdo.
51.
En el apartado 76 de la sentencia Ince, el Tribunal de Justicia no dice «en el sentido del artículo 1, punto 11, de dicha Directiva, con arreglo a su versión vigente en el momento de los hechos de Lindberg». Es cierto que el Tribunal de Justicia cita la sentencia Lindberg como precedente, pero su referencia al artículo 1, punto 11, de la Directiva únicamente puede interpretarse, en mi opinión, como una remisión a tal disposición en el momento en el que se produjeron los hechos que dieron lugar al asunto Ince del que estaba conociendo el Tribunal de Justicia.
52.
Tampoco resulta convincente la remisión de la Comisión al considerando 18 de la Directiva 98/48. Con arreglo a dicho considerando, «[…] esta definición abarca, por ejemplo, las normas relativas al establecimiento de los prestadores de estos servicios y, en particular, las relativas al régimen de autorización o licencias […]».
53.
En mi opinión, el citado considerando debe interpretarse a la luz de la distinción a la que se ha hecho referencia en los puntos 38 y 39 anteriores entre la existencia de un requisito de autorización (o licencia) y sus condiciones. Aunque el requisito de notificación es aplicable a las condiciones relativas a la prestación de un servicio de la sociedad de la información (entre las que se incluyen, con carácter general, las condiciones de autorización y licencia y las relativas al contenido del servicio), la mera existencia de un requisito de autorización previa no está sujeta a notificación por sí misma. (
24
)
54.
Por último, existe un argumento sistemático más amplio contrario a la interpretación de la excepción de autorización CIA propuesta por la Comisión, basado en la coherencia y la cohesión legislativas. La Comisión alega, en esencia, que las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información son, por su propia naturaleza, tan diferentes que la jurisprudencia relativa a la Directiva 98/34 se les debería aplicar de un modo distinto. Ahora bien, si, efectivamente, ese fuera el caso, sería necesario preguntarse por la técnica legislativa elegida por la Comisión para regular la obligación de notificación en relación con dichos servicios. Después de todo, fue a propuesta de la Comisión que la Directiva 98/48 (
25
) entrara en vigor solo un mes después que la Directiva 98/34 e introdujera en un instrumento legislativo que anteriormente solo concernía a productos una categoría específica para los servicios de la sociedad de la información.
55.
En este contexto, no sorprende que el Tribunal de Justicia, como cualquier otro órgano jurisdiccional de instancia superior, se decante por una interpretación que potencie la uniformidad y la coherencia de un mismo acto legislativo, en lugar de fragmentar un área del Derecho que, ya de por sí, es compleja.
56.
Por consiguiente, en mi opinión no es necesario revisar las sentencias Ince y M. y S., antes citadas, para restringir el alcance de la excepción de autorización CIA. (
26
)
e) Conclusión
57.
A la vista de las consideraciones expuestas, y en la medida en que las disposiciones nacionales pertinentes hacen referencia a los servicios relativos a los juegos de azar, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Københavns Byret (Tribunal Municipal de Copenhague) del siguiente modo:
En la medida en que se refieren a los servicios relativos a los juegos de azar, las normas nacionales como las contenidas en el artículo 10, apartado 1, punto 1, y en el artículo 10, apartado 3, punto 3, de la Ley n.o 204, de 26 de marzo de 2003, por la que se modifica la Ley sobre determinados juegos de azar, loterías y apuestas y otras leyes y por la que se deroga la Ley sobre apuestas hípicas y caninas, no constituyen “reglamentos técnicos” en el sentido del artículo 1, punto 11, de la Directiva 98/34 en su versión modificada por la Directiva 98/48.
3. Requisito de especificidad
58.
De conformidad con el análisis desarrollado en la sección 2 anterior, en la medida en que regulan servicios relativos a los juegos de azar, la norma del artículo 10, apartado 1, punto 1, y la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, están comprendidas en la excepción de autorización CIA y, por consiguiente, no son «reglamentos técnicos» sujetos a notificación en virtud de la Directiva 98/34.
59.
Sin embargo, para el caso de que el Tribunal de Justicia alcance una conclusión diferente y determine que tales disposiciones no están comprendidas en la excepción de autorización CIA, debe examinarse si constituyen «reglas relativas a los servicios [de juegos de azar] de la sociedad de la información» en el sentido del artículo 1, punto 5, de la Directiva 98/34.
60.
Ahora bien, en cualquier caso, debe determinarse si la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, interpretada y considerada por sí sola, constituye una «regla relativa a los servicios [publicitarios] de la sociedad de la información» en el sentido de la citada disposición, con independencia de que se aplique o no la excepción de autorización CIA.
61.
El análisis jurídico es similar en ambos casos. En última instancia, depende de si la norma del artículo 10, apartado 1, punto 1, o la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, están «específicamente dirigidas» a regular servicios de la sociedad de la información «por lo que respecta a su motivación y al texto de su articulado». Corresponde al órgano jurisdiccional remitente la valoración final de esta cuestión. No obstante, en mi opinión, existen varios elementos que apuntan a que ninguna de las normas tiene dicho objetivo específico.
62.
Comenzaré el análisis examinando en la siguiente sección la expresión «se refieren específicamente» en el contexto de las modificaciones legislativas.
a) Aplicación del concepto de «regla relativa a los servicios» en el contexto de las adaptaciones legislativas
63.
Los considerandos 7 y 8 de la Directiva 98/48 ponen de manifiesto la preocupación por que la adaptación de la legislación nacional para tener en cuenta los nuevos servicios de la sociedad de la información conlleve «una nueva fragmentación del mercado interior, un exceso de regulación e incoherencias normativas». Este era uno de los principales objetivos de la ampliación del concepto de «reglamentos técnicos» (y del requisito de notificación) a las «reglas relativas a los servicios». Si tal adaptación «se refiere específicamente» a la regulación de los nuevos servicios de la sociedad de la información, estará comprendida en el concepto de «regla relativa a los servicios de la sociedad de la información».
64.
En sus observaciones, los inculpados y la Comisión alegan que la modificación de 2003 es un ejemplo de dicha adaptación, que «se refiere específicamente» a la regulación de los nuevos servicios de la sociedad de la información. Ello es así aun cuando, a primera vista, parezca que la ley modificada es neutra en lo que respecta al medio (es decir, que se refiere indistintamente a los servicios en línea y no en línea). De hecho, que las adaptaciones a la nueva economía se hayan presentado expresamente como tales o que, por el contrario, se hayan introducido utilizando términos más neutros desde un punto de vista tecnológico es una cuestión de simple técnica legislativa. No debería afectar a la clasificación de dichas adaptaciones como «reglas relativas a los servicios».
65.
En ese contexto, los inculpados y la Comisión subrayan la importancia de ir más allá del propio texto y tomar en consideración la «motivación» para analizar la expresión «se refieren específicamente».
66.
Por su parte, el Gobierno danés señala que la modificación de 2003 derogó y fusionó la normativa anterior sobre apuestas. Alega que tanto la norma del artículo 10, apartado 1, punto 1, como la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, ya existían en los dos actos legislativos anteriores. Esas normas siempre fueron neutras en lo que respecta al medio (se aplicaban a la publicidad en todos los medios y a los juegos de azar que no disponían de licencia, con independencia del canal de distribución). (
27
) La modificación de 2003 no alteró el ámbito de aplicación de las restricciones a los juegos de azar y a los servicios de publicidad. Al contrario, únicamente aclaró cuál era en ese momento su ámbito de aplicación, con el objetivo de disipar cualquier posible duda al respecto, cuestión importante dado que tales disposiciones imponían sanciones penales.
67.
A continuación, analizaré con más detalle los distintos elementos de la expresión «regla relativa a los servicios» según se define en la Directiva 98/34 [letras b), c) y d)] para, a continuación, examinar cómo puede aplicarse ese concepto al presente asunto [letra e)].
b) Elementos positivos y negativos de la definición de «regla relativa a los servicios»
68.
El artículo 1, punto 5, de la Directiva 98/34 excluye expresamente del concepto de «regla relativa a los servicios» las normas que «no se refieren específicamente a los servicios [de la sociedad de la información]». Dicha disposición asimismo indica los elementos positivos y negativos de la expresión «se refieren específicamente»:
«– se considerará que una norma se refiere específicamente a los servicios de la sociedad de la información cuando, por lo que respecta a su motivación y al texto de su articulado, tenga como finalidad y objeto específicos, en su totalidad o en determinadas disposiciones concretas, regular de manera explícita y bien determinada dichos servicios;
– se considerará que una norma no se refiere específicamente a los servicios de la sociedad de la información cuando solo haga referencia a esos servicios implícita o incidentalmente».
69.
En sus alegaciones, la Comisión defendió que la definición negativa anterior debe considerarse una excepción y, por lo tanto, interpretarse de manera estricta.
70.
No estoy de acuerdo.
71.
En realidad, que las excepciones deben interpretarse de manera estricta es un principio de interpretación jurídica consolidado. No obstante, en mi opinión, no resulta aplicable en este caso, puesto que el artículo 1, punto 5, únicamente contiene una definición estructurada en dos partes. La primera se expresa de manera positiva. La segunda, del mismo nivel e igual valor, (
28
) está redactada en términos negativos. En lo que respecta a la técnica legislativa, los elementos positivos y negativos de la definición se complementan. Considerados en su conjunto, definen el alcance del concepto «regla relativa a los servicios».
c) Elementos incluidos en la expresión «se refiere específicamente»
72.
Para poder ser considerada una «regla relativa a los servicios», dicha regla debe «[referirse] específicamente» a los servicios de la sociedad de la información. En otras palabras, la totalidad o parte de sus disposiciones deben apuntar a servicios de la sociedad de la información sujetos a regulación.
73.
La parte positiva de la definición establece dos requisitos acumulativos para que quepa considerar que una norma «se refiere específicamente» a los servicios de la sociedad de la información: la norma, o alguna de sus disposiciones, debe «regular» de manera «explícita y bien determinada» dichos servicios. Por el contrario, según la parte negativa de la definición, una norma no se considerará una «regla relativa a los servicios» cuando solo «haga referencia» a esos servicios «implícita o incidentalmente».
74.
De forma preliminar conviene señalar que, en mi opinión, la expresión «haga referencia» contenida en la parte negativa de la definición no debería interpretarse en el sentido de que se refiere al modo en que tal norma incide en la práctica a los servicios de la sociedad de la información tras su entrada en vigor. Es cierto que si se interpretan literalmente, por ejemplo, las versiones inglesa y alemana, dicha interpretación es posible. Sin embargo, no sucede así con muchas versiones lingüísticas, entre ellas la versión danesa. (
29
) Además, tal interpretación sería totalmente impredecible e inadecuada a la vista de la naturaleza ex ante de la obligación de notificación. (
30
) Exigiría que, en el momento de la redacción de las normas, cuando la normativa deba ser notificada, el legislador nacional conociese exactamente cuál va a ser su impacto en el mundo real.
75.
Es cierto que un legislador especialmente deshonesto y clarividente, un genio perverso, podría aprovecharse de esa negativa a tomar en consideración los posibles efectos futuros y redactar intencionadamente leyes que enmascaren su auténtico significado, a sabiendas ya en ese momento de que su impacto no se corresponderá con su tenor. Sin embargo, estas circunstancias tan poco probables no deberían, a mi juicio, ser determinantes a la hora de interpretar la normativa de la Unión. (
31
)
76.
Por lo tanto, ambas partes de la definición deben interpretarse en el sentido de que se refieren principalmente al texto de la norma y al objetivo legislativo perseguido en el momento en que fue redactada y promulgada.
77.
El elemento clave de la definición común a ambas partes es que la regla debe «[referirse] específicamente» a los servicios de la sociedad de la información. En mi opinión, en términos generales, es previsible que, si una norma o disposición «se refiere específicamente» a la regulación de un servicio prestado a través de un medio en particular, es posible que existan muestras explícitas de esa circunstancia en el propio texto de la medida consistentes, por ejemplo, en el uso de un vocabulario específico («en línea», «Internet» o «electrónico», por citar algunos ejemplos).
78.
Conviene reiterar que existe la posibilidad teórica de que un legislador trate deliberadamente de disimular a qué «se refiere específicamente» la norma. Como he indicado en los puntos anteriores, aunque dicha circunstancia no se puede descartar, tiene un carácter extremadamente excepcional. En términos generales, si efectivamente la norma «se refiere específicamente» a cuestiones relativas a los servicios de la sociedad de la información, puede esperarse, al menos, que su redacción permita entrever dicha circunstancia.
79.
La parte positiva de la definición de regla relativa a los servicios también se refiere expresamente al carácter «bien determinado» de la norma. La expresión «bien determinado» implica que la norma debe tener un ámbito de aplicación material limitado en lo que concierne a la especificidad del medio (en línea o no en línea). De nuevo, cabe esperar que este aspecto se refleje en el tenor de la norma.
80.
De las consideraciones que preceden se desprende que, cuando, a primera vista, una norma se aplica a los servicios sin realizar ninguna distinción en cuanto al medio (ya sea en línea o no en línea), existe, en mi opinión, una indicación importante de que dicha norma no«se refiere específicamente» a la regulación de los servicios de la sociedad de la información.
d) Motivación
81.
No obstante, ello no basta para basar la apreciación del objetivo específico únicamente en la literalidad de la norma. Como establece la parte positiva de la definición, deben tenerse en cuenta tanto el «texto de su articulado» como la «motivación» de la norma.
82.
La Directiva 98/34 no indica el significado de estos términos. No obstante, en mi opinión, «texto de su articulado» se refiere evidentemente a la redacción, es decir, al propio texto de la norma.
83.
El significado de «motivación» no es tan inequívoco. Conforme a su sentido habitual, dicha expresión se refiere a la justificación documentada de la adopción de la norma. La Directiva no indica cómo determinar cuál es dicha justificación. Desde un punto de vista instrumental, ¿debe aparecer en el propio cuerpo de la medida (por ejemplo, en los considerandos) o podría también hacer referencia a un documento diferente (por ejemplo, una exposición de motivos presentada por el legislador junto con el proyecto de ley)? Desde un punto de vista institucional, ¿la motivación debe emanar de la misma institución que la propia norma y contar con la aprobación de dicha institución? (
32
) Desde un punto de vista temporal, ¿la motivación debe ser anterior o contemporánea a la norma? (
33
)
84.
Para responder a estas preguntas, hay que mostrar deferencia a los Estados miembros y sus instituciones, tanto en términos generales como en cada caso en particular.
85.
En primer lugar, en términos generales, el significado de «motivación» como justificación documentada para adoptar la norma depende de los procedimientos legislativos propios de cada Estado miembro y del valor que se atribuya a los documentos individuales elaborados antes o en el marco de dicho procedimiento.
86.
En segundo lugar, para analizar la norma de que se trate habrán de tenerse en cuenta también las características específicas de cada caso concreto. Podría suceder, por ejemplo, que la norma inicialmente propuesta en un proyecto de ley del Gobierno nacional (debidamente documentada en la exposición de motivos entregada al Parlamento junto con dicho proyecto de ley) sufra importantes modificaciones en el Parlamento. También podría darse el caso de que se introduzca una norma nueva en una comisión parlamentaria, sin mucho debate. O que la versión de la norma finalmente aprobada se apruebe tras un largo debate en el que participen varias instituciones y sus miembros, dificultando o impidiendo que pueda identificarse la «motivación» objetiva. (
34
)
87.
Ahora bien, todas estas consideraciones abogan a favor del siguiente enfoque: para apreciar si una norma nacional «se refiere específicamente» a los servicios de la sociedad de la información, lo más importante es el propio tenor de la norma, esto es, el texto de su articulado. La motivación puede servir de ayuda a la hora de interpretarla. Sirve para resolver dudas o problemas. Sin embargo, no puede ni debe entenderse que la motivación tiene el mismo rango jurídico que el propio texto del articulado de la norma.
e) Aplicación al litigio principal
88.
En última instancia, corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar si, a la luz de los principios expuestos, la norma del artículo 10, apartado 1, punto 1, y la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, introducidas por la modificación de 2003, tienen ese objetivo específico. A continuación, realizaré una serie de observaciones con el objetivo de ayudar al órgano jurisdiccional a llevar a cabo dicha apreciación.
89.
En primer lugar, las partes proponen distintas interpretaciones de las citadas normas, en particular, y de la modificación de 2003, en general. Por un lado, el Gobierno danés presenta las modificaciones como una mera aclaración de la normativa anterior. Por otro, los inculpados y la Comisión consideran que las modificaciones tienen el objetivo específico de ampliar el ámbito de aplicación de las normas anteriores y de incluir los servicios de la sociedad de la información. En su opinión, aunque ese objetivo específico está «oculto» en el texto de la propia norma, es evidente en el proyecto de modificación de 2003.
90.
Si el órgano jurisdiccional nacional considera que la norma del artículo 10, apartado 1, punto 1, o la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, son una mera aclaración de las disposiciones que sustituyen, no podrán ni deberán considerarse reglamentos técnicos sujetos a notificación. (
35
) Es preciso observar a este respecto que, tal y como reflejan las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, el fragmento de los comentarios a la modificación de 2003 que se refiere específicamente a la finalidad de la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, establece que dicha norma es «acorde» o «conforme» («overensstemmelse») con una disposición anterior de la Ley sobre Apuestas Hípicas, y que supone una «aclaración» («præcisering») de una disposición de la Ley sobre Loterías. (
36
) Además, en la vista se confirmó que las dos disposiciones anteriores era «neutras en cuanto al medio», en el sentido de que no hacían ninguna referencia expresa a ningún medio de prestación particular (papel, radio, televisión o Internet, por citar algunos ejemplos).
91.
En segundo lugar, en la medida en que la norma no sea una mera aclaración, considero que debe atribuirse una importancia considerable al hecho de que la norma sea, a primera vista, aplicable indistintamente a todos los servicios, con independencia de que se presten en línea o no. En este sentido, me remito a los motivos expuestos, en particular, en los puntos 72 a 80 anteriores. En tales circunstancias, sería necesario encontrar en la motivación una prueba clara y contundente de la naturaleza «explícita y bien determinada» de la regulación de servicios de la sociedad de la información.
92.
En tercer lugar, al interpretar la motivación, el órgano jurisdiccional nacional debe decidir qué valor atribuye a determinados documentos o partes de documentos, en particular, a la luz de la función que desempeñan en el procedimiento legislativo y, en general, habida cuenta del valor interpretativo que se les atribuye.
93.
No obstante, en lo que respecta a la cuestión específica de si la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, constituye una regla relativa a servicios de publicidad de la sociedad de la información cabe realizar la siguiente precisión. A juzgar por la resolución de remisión del órgano jurisdiccional remitente, el objetivo de dicha norma es garantizar, de manera indirecta, una mejor ejecución de la prohibición relativa a la oferta de juegos de azar que no estén amparados por una licencia. La norma no se refiere específicamente a la regulación de la publicidad, y menos aún a la publicidad en línea. Al contrario, parece ser un simple medio para conseguir un fin: una mejor regulación de los servicios relativos a los juegos de azar. De hecho, ni el órgano jurisdiccional remitente ni ninguna de las partes ha defendido que el objetivo específico de la modificación de 2003 sea ampliar el ámbito de aplicación de la normativa sobre publicidad a los servicios de publicidad en línea.
94.
Para cualquier persona que desconozca el Derecho danés, esta circunstancia se refleja en los fragmentos de los comentarios al proyecto de modificación de 2003 relativos a la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3. (
37
) En mi opinión, la referencia contenida en dichos comentarios a la publicidad como servicio de la sociedad de la información no es un elemento central.
95.
En sus alegaciones, los inculpados y la Comisión citaron en varias ocasiones otras partes de los comentarios a la modificación de 2003. No obstante, también en este caso, no está claro qué importancia tienen tales referencias ni si aportan algo al «objetivo específico» de la norma. Tampoco está claro hasta qué punto dichas otras partes de los comentarios son pertinentes para apreciar el objetivo de la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, que, al fin y al cabo, constituye el objeto del procedimiento principal. Todas estas son cuestiones de Derecho interno que incumben al órgano jurisdiccional remitente.
V. Conclusión
96.
Habida cuenta de las consideraciones que preceden, y en la medida en que las disposiciones nacionales pertinentes hacen referencia a los servicios de publicidad, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Københavns Byret (Tribunal Municipal de Copenhague, Dinamarca) del siguiente modo:
«En la medida en que se refieren a los servicios relativos a los juegos de azar, las normas nacionales como las contenidas en el artículo 10, apartado 1, punto 1, y en el artículo 10, apartado 3, punto 3, de la lov nr. 204 af 26. marts 2003 om ændring af lov om visse spil, lotterier og væddemål og andre love og om ophævelse af lov om væddemål i forbindelse med heste- og hundevæddeløb lov om væddemål i forbindelse med heste- og hundevæddeløb (Ley n.o 204, de 26 de marzo de 2003, por la que se modifica la Ley sobre determinados juegos de azar, loterías y apuestas y otras leyes y por la que se deroga la Ley sobre apuestas hípicas y caninas) no constituyen “reglamentos técnicos” en el sentido del artículo 1, punto 11, de la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, en su versión modificada por la Directiva 98/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de julio de 1998.
En la medida en que se refieren a los servicios de publicidad, una modificación de las normas nacionales como la contenida en el artículo 10, apartado 3, punto 3, de la Ley n.o 204, de 26 de marzo de 2003, por la que se modifica la Ley sobre determinados juegos de azar, loterías y apuestas y otras leyes y por la que se deroga la Ley sobre apuestas hípicas y caninas, no constituye un «reglamento técnico» en el sentido del artículo 1, punto 11, de la Directiva 98/34, en su versión modificada por la Directiva 98/48, a no ser que dicha modificación se refiera específicamente a los servicios de la sociedad de la información. Para determinar si una norma se refiere específicamente a los servicios de la sociedad de la información, el órgano jurisdiccional remitente debe tener en cuenta, en particular:
–
si la modificación únicamente aclara o modifica el ámbito de aplicación de la norma;
–
el texto de la norma antes y después de la modificación y cualquier referencia expresa contenida en las modificaciones que se pueda interpretar como una referencia específica a los servicios de la sociedad de la información;
–
el objetivo o los objetivos de la modificación de la norma recogidos en la motivación.»
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO 1998, L 204, p. 37).
(
3
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de julio de 1998, que modifica la Directiva 98/34/CE por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO 1998, L 217, p. 18).
(
4
)	En rigor, no se trata del artículo 10 de la modificación de 2003, sino del artículo 10 de la Ley sobre determinados Juegos de Azar, Loterías y Apuestas, que fue modificado por el artículo 1(20) de la modificación de 2003. No obstante, para designarla de forma abreviada, me referiré al artículo 10 de la modificación de 2003.
(
5
)	Según se señaló en la vista, en el proceso legislativo de Dinamarca, el autor del proyecto de ley envía a la asamblea legislativa, junto con el texto legal, su exposición de motivos. Este documento se denomina «proyecto de ley comentado» («lovforslag med bemærkninger»). En las presentes conclusiones, utilizaré el término «comentarios [al proyecto de modificación de 2003]» para referirme al caso concreto de Dinamarca. Examinaré de manera más general el concepto de «motivación» en el sentido del artículo 1, punto 5, de la Directiva 98/34 en los puntos 81 a 87 posteriores.
(
6
)	Véase, por ejemplo, la sentencia de 11 de noviembre de 2015, Pujante Rivera (C‑422/14, EU:C:2015:743), apartado 20.
(
7
)	Sentencia de 30 de abril de 1996, CIA Security International (C‑194/94, EU:C:1996:172).
(
8
)	Sentencia de 4 de febrero de 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72), apartado 70.
(
9
)	Sentencias de 4 de febrero de 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72), apartado 76, y de 13 de octubre de 2016, M. y S. (C‑303/15, EU:C:2016:771), apartado 30. Esta jurisprudencia reproduce fragmentos de otras sentencias previas relativas a la disposición correspondiente de la Directiva que precedió a la actual Directiva [artículo 1, apartado 9, de la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO 1983, L 109, p. 8; EE 13/14, p. 34)]. Véase, por ejemplo, la sentencia de 21 de abril de 2005, Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246), apartado 87.
(
10
)	La sentencia Ince ilustra esta cuestión. Este asunto versaba sobre una Ley alemana relativa a los juegos de azar, que incluía una disposición según la cual: «la organización de juegos de azar públicos o la intermediación en ellos solo serán posibles con la autorización de la autoridad competente del Land correspondiente. Queda prohibida cualquier forma de organización de tales juegos o de intermediación en los mismos sin dicha autorización (juego de azar ilícito)». En este caso, las dos caras de la moneda están claramente «yuxtapuestas», por decirlo de alguna manera. La sentencia señaló que la citada disposición estaba comprendida en la excepción de autorización CIA. Sentencia de 4 de febrero de 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72), apartados 11 y 76.
(
11
)	Sobre la génesis y el desarrollo de esta norma, véanse mis conclusiones presentadas en el asunto M. y S. (C‑303/15, EU:C:2016:531), puntos 30 y ss.
(
12
)	En ese sentido, véase la sentencia Lidl Italia, en la que se estima que la prohibición y la imposición de sanciones en caso de incumplimiento forman ambas parte de la norma técnica sujeta a notificación. Sentencia de 8 de septiembre de 2005, Lidl Italia (C‑303/04, EU:C:2005:528), apartado 13.
(
13
)	Sentencias de 19 de julio de 2012, Fortuna y otros (C‑213/11, C214/11 y C‑217/11, EU:C:2012:495), y de 13 de octubre de 2016, M. y S. (C‑303/15, EU:C:2016:771).
(
14
)	El artículo 6, apartado 1, de la Ustawa o grach hazardowych (Ley sobre los Juegos de Azar), de 19 de noviembre de 2009 (Dz. U. de 2009, n.o 201, posición 1540), dispone: «La organización de juegos de ruleta, juegos de cartas, juegos de dados y la operación de juegos automáticos requiere una licencia para la explotación de un casino de juego» (el subrayado es mío).
(
15
)	Según el artículo 14, apartado 1, de la Ley sobre los Juegos de Azar: «La organización de juegos de ruleta, juegos de cartas, juegos de dados y juegos automáticos queda reservada a los casinos de juego» (el subrayado es mío).
(
16
)	Sentencia de 13 de octubre de 2016, M. y S. (C‑303/15, EU:C:2016:771), apartado 29.
(
17
)	Entendiéndose este término de manera general, sin atribuirle ningún significado o consecuencia jurídica en particular.
(
18
)	Sentencias de 4 de febrero de 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72), apartado 76, y de 13 de octubre de 2016, M. y S. (C‑303/15, EU:C:2016:771), apartado 30.
(
19
)	Conviene recordar que en M. y S. la Comisión sostenía que la norma debía ser directamente revocada (véanse mis conclusiones presentadas en el asunto M. y S., C‑303/15, EU:C:2016:531, punto 34). El Tribunal de Justicia rechazó en su sentencia dicha propuesta de revocación de la Comisión.
(
20
)	Sentencia de 4 de febrero de 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72).
(
21
)	Prohibición de proponer juegos de azar a través de Internet y las correspondientes excepciones; las excepciones a la posibilidad de proponer apuestas deportivas a través de medios de telecomunicación y la prohibición de difundir publicidad relativa a juegos de azar a través de Internet o de medios de telecomunicación. Sentencia de 4 de febrero de 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72).
(
22
)	Sentencia de 4 de febrero de 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72), apartado 76.
(
23
)	Sentencia de 21 de abril de 2005, Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246).
(
24
)	Podría añadirse que esa distinción también existe en otros ámbitos del Derecho de la Unión en materia de regulación, por ejemplo, en relación con los regímenes de autorización previa para piensos que no están regulados en el ámbito de la Unión. En este supuesto, la existencia de un régimen de autorización no suele suscitar problemas y la atención se centra en el procedimiento para la obtención de la autorización y en las condiciones sustantivas aplicables. Véanse, por ejemplo, las sentencias de 5 de febrero de 2004, Greenham y Abel (C‑95/01, EU:C:2004:71), y de 27 de abril de 2017, Noria Distribution (C‑672/15, EU:C:2017:310).
(
25
)	Véanse las notas 2 y 3 anteriores.
(
26
)	Sentencias de 4 de febrero de 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72), y de 13 de octubre de 2016, M.y S. (C‑303/15, EU:C:2016:771).
(
27
)	En lo que concierne a la norma del artículo 10, apartado 3, punto 3, los comentarios al proyecto de modificación de 2003 se refieren a la lov om væddemål i forbindelse med heste‑ og hundevæddeløb (Ley sobre Apuestas Hípicas) y al artículo 10, apartado 4, de la tips‑ og lottoloven (Ley sobre Apuestas y Loterías).
(
28
)	Analizadas desde un punto de vista sistemático, ambas partes de la definición tienen el mismo nivel (misma tabulación y guion), aspecto que tanto en esta como en el resto de disposiciones de la Directiva 98/34 que establecen definiciones refleja, claramente, que la información contenida (condiciones, circunstancias, relaciones) es de igual valor.
(
29
)	Las distintas versiones lingüísticas utilizan verbos muy diferentes en esta disposición concreta. Así, por ejemplo, las versiones danesa, francesa e italiana emplean «vedrører», «concerne» y «riguarda» (en inglés, «concern»). La checa y la alemana «působí-li» y «aufwirkt» se acercan a la inglesa «affects». Las versiones polaca y española utilizan el verbo «odnosi» y «se refiere» (en inglés, «refers to»).
(
30
)	Para cuestiones similares, véanse mis conclusiones presentadas en el asunto M. y S. (C‑303/15, EU:C:2016:531).
(
31
)	La postura contraria chocaría claramente con el principio de confianza y cooperación mutuas. En términos más prácticos, es muy probable que los destinatarios de una normativa que expresa algo distinto a los objetivos que persigue no la respeten, puesto que, como es normal, también es de esperar que atiendan a su literalidad.
(
32
)	Como ejemplo en el ámbito de la Unión, cabe hacer referencia a una propuesta de la Comisión y a la exposición de motivos que la acompaña y propone una interpretación concreta de una directiva del Parlamento Europeo y del Consejo. Sin embargo, las intenciones de la Comisión no pueden asimilarse, en última instancia, a las del legislador.
(
33
)	Véanse, a este respecto, mis conclusiones presentadas en el asunto Scialdone (C‑574/15, EU:C:2017:553), puntos 37 y 38.
(
34
)	Dicho de manera más clara, citando literalmente un refrán en lengua inglesa cuyo autor desconozco, un camello es un caballo diseñado por una comisión.
(
35
)	Sentencia de 21 de abril de 2005, Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246), apartados 82 y 83. En este sentido, según los comentarios al proyecto de modificación de 2003, que se refieren específicamente a la norma del artículo 10, apartado 3, número 3, dicha «modificación se corresponde con la actual prohibición prevista en el artículo 12, apartado 3, de la Ley sobre Apuestas Hípicas, pero constituye una aclaración del artículo 10, apartado 4, de la Ley sobre Apuestas y Loterías».
(
36
)	Véase el punto 8 anterior de las presentes conclusiones.
(
37
)	Transcritos en el punto 8 anterior de las presentes conclusiones.