62021CJ0306
DOMSTOLENS DOM (Ottende Afdeling)
20. oktober 2022 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – beskyttelse af personoplysninger – forordning (EU) 2016/679 – anvendelsesområde – artikel 2, stk. 2, litra a) – begrebet »udøvelse af aktiviteter, der falder uden for EU-retten« – nationale og europæiske valg – artikel 6, stk. 1, litra e) – lovlig behandling – artikel 58 – retsakt vedtaget af tilsynsmyndighederne, der begrænser, eller i givet fald forbyder, videooptagelse ved registreringen af valgresultaterne i valglokalerne«
I sag C-306/21,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Bulgarien) ved afgørelse af 23. april 2021, indgået til Domstolen den 12. maj 2021, i sagen
Komisia za zasjtjita na litjnite danni,
Tsentralna izbiratelna komisia
mod
Koalitsia »Demokratitjna Bulgaria – Obedinenie«,
har
DOMSTOLEN (Ottende Afdeling),
sammensat af dommerne N. Piçarra, som fungerende afdelingsformand, N. Jääskinen (refererende dommer) og M. Gavalec,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Komisia za zasjtjita na litjnite danni ved V. Karadzhov,
–
Den rumænske regering ved L.-E. Baţagoi, E. Gane og A. Wellman, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved A. Bouchagiar, C. Georgieva og H. Kranenborg som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2, stk. 2, litra a), og artikel 6, stk. 1, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/679 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse) (EUT 2016, L 119, s. 1, herefter »databeskyttelsesforordningen«).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Komisia za zasjtjita na litjnite danni (kommission for beskyttelse af personoplysninger, Bulgarien) og Tsentralna izbiratelna komisia (den centrale valgkommission, Bulgarien), på den ene side, og Koalitsia »Demokratitjna Bulgaria« – Obedinenie« (herefter »Koalitsia«), der er et bulgarsk politisk parti, på den anden side, vedrørende de retningslinjer for behandling og beskyttelse af personoplysninger i forbindelse med valgproceduren (herefter »de omtvistede retningslinjer«), der er vedtaget af kommissionen for beskyttelse af personoplysninger og den centrale valgkommission.
Retsforskrifter
EU-retten
3
4., 16. og 129. betragtning til databeskyttelsesforordningen har følgende ordlyd:
»(4)
Behandling af personoplysninger bør have til formål at tjene menneskeheden. Retten til beskyttelse af personoplysninger er ikke en absolut ret; den skal ses i sammenhæng med sin funktion i samfundet og afvejes i forhold til andre grundlæggende rettigheder i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Denne forordning overholder alle de grundlæggende rettigheder og følger de frihedsrettigheder og principper, der anerkendes i [Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder] som forankret i traktaterne, navnlig respekten for privatliv og familieliv, hjem og kommunikation, beskyttelsen af personoplysninger, retten til at tænke frit, til samvittigheds- og religionsfrihed, ytrings- og informationsfrihed, frihed til at oprette og drive egen virksomhed, adgang til effektive retsmidler og til en retfærdig rettergang og kulturel, religiøs og sproglig mangfoldighed.
[…]
(16)
Denne forordning finder ikke anvendelse på spørgsmål vedrørende beskyttelse af grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder eller fri udveksling af personoplysninger, der vedrører aktiviteter, som falder uden for EU-retten, såsom aktiviteter vedrørende statens sikkerhed. Denne forordning finder ikke anvendelse på behandling af personoplysninger, der foretages af medlemsstaterne, når de udfører aktiviteter i forbindelse med [Den Europæiske Unions] fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.
[…]
(129)
For at sikre ensartet tilsyn med og håndhævelse af denne forordning i hele Unionen bør tilsynsmyndighederne i hver medlemsstat have samme opgaver og effektive beføjelser, herunder undersøgelsesbeføjelser og beføjelser til at fastsætte korrigerende foranstaltninger og sanktioner samt godkendelses- og rådgivningsbeføjelser […] Disse beføjelser bør også omfatte beføjelse til midlertidig eller definitivt at begrænse, herunder forbyde, behandling. […] Hver foranstaltning bør især være passende, nødvendig og forholdsmæssig for at sikre overholdelse af denne forordning […]«
4
Denne forordnings artikel 2 med overskriften »Materielt anvendelsesområde« bestemmer:
»1.   Denne forordning finder anvendelse på behandling af personoplysninger, der helt eller delvis foretages ved hjælp af automatisk databehandling, og på anden ikkeautomatisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register.
2.   Denne forordning gælder ikke for behandling af personoplysninger:
a)
under udøvelse af aktiviteter, der falder uden for EU-retten
b)
som foretages af medlemsstaterne, når de udfører aktiviteter, der falder inden for rammerne af afsnit V, kapitel 2, […] TEU
[…]«
5
Forordningens artikel 3 fastlægger forordningens territoriale anvendelsesområde. Ifølge denne artikels stk. 1 »[…] finder [databeskyttelsesforordningen] anvendelse på behandling af personoplysninger, som foretages som led i aktiviteter, der udføres for en dataansvarlig eller en databehandler, som er etableret i Unionen, uanset om behandlingen finder sted i Unionen eller ej«.
6
Databeskyttelsesforordningens artikel 4 bestemmer:
»I denne forordning forstås ved:
[…]
2)
»behandling«: enhver aktivitet eller række af aktiviteter – med eller uden brug af automatisk behandling – som personoplysninger eller en samling af personoplysninger gøres til genstand for, f.eks. indsamling, registrering, organisering, systematisering, opbevaring, tilpasning eller ændring, genfinding, søgning, brug, videregivelse ved transmission, formidling eller enhver anden form for overladelse, sammenstilling eller samkøring, begrænsning, sletning eller tilintetgørelse
[…]«
7
Denne forordnings artikel 5 med overskriften »Principper for behandling af personoplysninger« fastsætter:
»1.   Personoplysninger skal:
[…]
c)
være tilstrækkelige, relevante og begrænset til, hvad der er nødvendigt i forhold til de formål, hvortil de behandles (»dataminimering«)
[…]«
8
Forordningens artikel 6 med overskriften »Lovlig behandling« fastsætter i stk. 1-3:
»1.   Behandling er kun lovlig, hvis og i det omfang mindst ét af følgende forhold gør sig gældende:
[…]
e)
Behandling er nødvendig af hensyn til udførelse af en opgave i samfundets interesse eller som henhører under offentlig myndighedsudøvelse, som den dataansvarlige har fået pålagt.
[…]
2.   Medlemsstaterne kan opretholde eller indføre mere specifikke bestemmelser for at tilpasse anvendelsen af denne forordnings bestemmelser om behandling med henblik på overholdelse af stk. 1, litra c) og e), ved at fastsætte mere præcist specifikke krav til behandling og andre foranstaltninger for at sikre lovlig og rimelig behandling, herunder for andre specifikke databehandlingssituationer som omhandlet i kapitel IX.
3.   Grundlaget for behandling i henhold til stk. 1, litra c) og e), skal fremgå af:
a)
EU-retten, eller
b)
medlemsstaternes nationale ret, som den dataansvarlige er underlagt.
Formålet med behandlingen skal være fastlagt i dette retsgrundlag eller for så vidt angår den behandling, der er omhandlet i stk. 1, litra e), være nødvendig for udførelsen af en opgave i samfundets interesse eller som henhører under offentlig myndighedsudøvelse, som den dataansvarlige har fået pålagt. Dette retsgrundlag kan indeholde specifikke bestemmelser med henblik på at tilpasse anvendelsen af bestemmelserne i denne forordning, bl.a. de generelle betingelser for lovlighed af den dataansvarliges behandling, hvilke typer oplysninger der skal behandles, berørte registrerede, hvilke enheder personoplysninger må videregives til, og formålet hermed, formålsbegrænsninger, opbevaringsperioder og behandlingsaktiviteter samt behandlingsprocedurer, herunder foranstaltninger til sikring af lovlig og rimelig behandling såsom i andre specifikke databehandlingssituationer som omhandlet i kapitel IX. EU-retten eller medlemsstaternes nationale ret skal opfylde et formål i samfundets interesse og stå i rimeligt forhold til det legitime mål, der forfølges.«
9
Samme forordnings artikel 58 med overskriften »Beføjelser« bestemmer følgende i stk. 2-4:
»2.   Hver tilsynsmyndighed har alle af følgende korrigerende beføjelser:
[…]
f)
midlertidigt eller definitivt at begrænse, herunder forbyde, behandling
[…]
3.   Hver tilsynsmyndighed har alle af følgende godkendelses- og rådgivningsbeføjelser:
[…]
b)
på eget initiativ eller på anmodning at afgive udtalelser til det nationale parlament, medlemsstatens regering eller i overensstemmelse med medlemsstaternes nationale ret til andre institutioner og organer samt offentligheden om ethvert spørgsmål om beskyttelse af personoplysninger
[…]
4.   Udøvelse af de beføjelser, der tillægges tilsynsmyndigheden i medfør af denne artikel, er underlagt de fornødne garantier, herunder effektive retsmidler og retfærdig procedure, der er fastsat i EU-retten eller medlemsstaternes nationale ret i overensstemmelse med chartret [om grundlæggende rettigheder].«
10
Databeskyttelsesforordningens artikel 85 med overskriften »Behandling og ytrings- og informationsfriheden« har følgende ordlyd:
»1.   Medlemsstaterne forener ved lov retten til beskyttelse af personoplysninger i henhold til denne forordning med retten til ytrings- og informationsfrihed, herunder behandling i journalistisk øjemed og med henblik på akademisk, kunstnerisk eller litterær virksomhed.
2.   Til behandling i journalistisk øjemed eller med henblik på akademisk, kunstnerisk eller litterær virksomhed fastsætter medlemsstaterne undtagelser eller fravigelser fra kapitel II (principper), kapitel III (den registreredes rettigheder), kapitel IV (dataansvarlig og databehandler), kapitel V (overførsel af personoplysninger til tredjelande eller internationale organisationer), kapitel VI (uafhængige tilsynsmyndigheder), kapitel VII (samarbejde og sammenhæng) og kapitel IX (specifikke databehandlingssituationer), hvis de er nødvendige for at forene retten til beskyttelse af personoplysninger med ytrings- og informationsfriheden.
3.   Hver medlemsstat giver [Europa-]Kommissionen meddelelse om de lovbestemmelser, som den har vedtaget i henhold til stk. 2, og underretter den straks om alle senere ændringslove eller ændringer, der berører dem.«
Bulgarsk ret
11
Artikel 272 i Izboren kodeks (valgloven) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer:
»Kandidater, aktivister og repræsentanter for partier, koalitioner og aktionsudvalg […] observatører […], en registreret interviewer fra hvert registreret sociologisk agentur og repræsentanter for medierne kan være til stede i valglokalerne ved åbningen af valgurnerne med stemmesedlerne og ved fastlæggelsen af resultatet af afstemningen, idet de skal have frit udsyn ved optællingen af stemmerne.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
12
De omtvistede retningslinjer blev vedtaget ved afgørelse truffet af kommissionen for beskyttelse af personoplysninger den 28. januar 2021 og ved afgørelse truffet af den centrale valgkommission den 8. februar 2021.
13
Hvad angår behandling af personoplysninger ved videooptagelse (optagelse eller live-udsendelse) i forbindelse med valgproceduren præciserer de omtvistede retningslinjer, at formålet med en sådan behandling er at sikre valgprocedurens gennemsigtighed, objektivitet og legitimitet, ligebehandling af aktørerne i den pågældende procedure, ytringsfriheden og retten til oplysninger.
14
For så vidt angår de nærmere bestemmelserne for behandling af personoplysninger ved videooptagelse under valgproceduren fastsætter de omtvistede retningslinjer for det første, at medierne kun må behandle personoplysninger ved videooptagelse ved valgdagens begyndelse, valgdagens afslutning og registreringen af resultaterne af stemmeafgivningen.
15
For det andet præciserer disse retningslinjer, at ingen anden deltager i valgproceduren må behandle personoplysninger ved videooptagelse, idet dette vil være uforeneligt med deres rolle i valgproceduren.
16
Ved stævning af 10. februar 2021 anfægtede Koalitsia lovligheden af disse retningslinjer ved Administrativen sad Sofia (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien), for så vidt som de pågældende retningslinjer fandt anvendelse på behandling af personoplysninger ved videooptagelse.
17
Ved dom af 15. marts 2021 annullerede denne domstol:
–
punkt 2 i afsnit I med overskriften »Generelt« i de omtvistede retningslinjer, for så vidt som de vedrører de dataansvarlige, de databehandlere og personer, der behandler personoplysninger i forbindelse med en valgprocedure i overensstemmelse med den dataransvarliges retningslinjer, og bestemmer, at »[d]e pågældende personers rettigheder og forpligtelser med hensyn til behandling af personoplysninger er begrænset i tilfælde, hvor deres rettigheder og forpligtelser i forbindelse med valgproceduren er affattet på udtømmende og fuldstændig vis«, og at »[t]ilfælde, hvor de pågældende personer kan behandle personoplysninger, skal være udtrykkeligt defineret i valgloven (ret til direkte at overvåge fastlæggelsen af resultatet af afstemningen, ret til at modtage en kopi af den lokale valgkommissions protokolat, osv.)«, og at »[d]e pågældende personer i forbindelse med behandling af personoplysninger ikke må gå videre, end hvad der følger er de i valgloven omhandlede rettigheder og forpligtelser«, og
–
punkt 9 i afsnit II med overskriften »Retningslinjer for dataansvarlige med hensyn til behandling af personoplysninger«, for så vidt som dette punkt bestemmer, at »[i]ngen anden deltager i valgproceduren må behandle personoplysninger ved hjælp af video og/eller videooptagelse, såfremt deres rolle i valgproceduren er uforenelig med formålet med behandling af personoplysninger ved hjælp af videooptagelse i forbindelse med en valgprocedure«, og at »opgaverne og rollerne for deltagerne i valgproceduren er udtrykkeligt og udtømmende opregnet i valgloven«.
18
Administrativen sad Sofia (forvaltningsdomstolen i Sofia) er af den opfattelse, at det følger af databeskyttelsesforordningens artikel 2, stk. 2, litra a), at denne forordning ikke finder anvendelse på en aktivitet, der falder uden for EU-retten, såsom den i hovedsagen omhandlede aktivitet, dvs. afholdelse af parlaments- og kommunalvalg i en medlemsstat. De omtvistede retningslinjer savner dermed retsgrundlag, for så vidt som de udgør gennemførelsesforanstaltninger til databeskyttelsesforordningen.
19
Den 29. marts 2021 iværksatte kommissionen for beskyttelse af personoplysninger og den centrale valgkommission appel til prøvelse af denne dom ved Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Bulgarien), som er den forelæggende ret.
20
Ved anmodning af 2. april 2021 har kommissionen for beskyttelse af personoplysninger, støttet af den centrale valgkommission, forelagt Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende anvendelsen af EU-retten på hovedsagen.
21
Koalitsia har for den forelæggende ret gjort gældende, at den nævnte dom skal stadfæstes, og at det er ufornødent at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse.
22
Den forelæggende ret har anført, at de omtvistede retningslinjer udgør en forvaltningsakt, der altid vil have retsvirkninger i forbindelse med valg. Den har fremhævet, at de omtvistede retningslinjer finder anvendelse på alle nationale, kommunale- og europæiske valg, der afholdes på Republikken Bulgariens område.
23
Den forelæggende ret er navnlig i tvivl om, hvorvidt databeskyttelsesforordningen finder anvendelse i forbindelse med afholdelsen af valg i en medlemsstat, og såfremt den i denne henseende finder anvendelse, om databeskyttelsesforordningens bestemmelser har betydning for de kompetente myndigheders mulighed for at begrænse, i givet fald forbyde, behandlingen af sådanne oplysninger i forbindelse med valgproceduren.
24
På denne baggrund har Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 2, stk. 2, litra a), i [databeskyttelsesforordningen] fortolkes således, at den er til hinder for, at denne forordning anvendes på et tilsyneladende internt anliggende såsom gennemførelsen af valg til nationalforsamlingen, hvis genstanden for beskyttelsen er personoplysninger om personer – borgere i Den Europæiske Union – og behandlingen af oplysningerne ikke er begrænset til indsamling af oplysninger i forbindelse med den pågældende aktivitet?
2)
Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende: Fritager afslutningen af gennemførelsen af valgene til nationalforsamlingen, som tilsyneladende ikke er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, de ansvarlige, registerførerne og de personer, der opbevarer personoplysninger, fra deres forpligtelser i henhold til forordningen, som er det eneste middel til beskyttelse af EU-borgernes personoplysninger på EU-niveau? Afhænger forordningens anvendelighed alene af den aktivitet, hvortil personoplysningerne er blevet tilvejebragt eller indsamlet, idet dette også fører til den konklusion, at den ikke finder anvendelse senere?
3)
Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende: Er [databeskyttelsesforordningens] artikel 6, stk. 1, litra e), […] og proportionalitetsprincippet, som er forankret i 4. og 129. betragtning til forordningen, til hinder for en national lovgivning om gennemførelsen af forordningen som den omhandlede, der på forhånd udelukker og begrænser muligheden for, at der foretages nogen form for videooptagelser ved registreringen af valgresultaterne i valglokalerne, ikke tillader nogen differentiering mellem og regulering af enkelte bestanddele af registreringsprocessen og udelukker muligheden for at opfylde forordningens formål – beskyttelsen af personers personoplysninger – med andre midler?
4)
Alternativt og i forbindelse med EU-rettens anvendelsesområde – ved gennemførelsen af kommunalvalg og valg til Europa-Parlamentet: Er [databeskyttelsesforordningens] artikel 6, stk. 1, litra e), […] og proportionalitetsprincippet, som er forankret i 4. og 129. betragtning til forordningen, til hinder for en national lovgivning om gennemførelsen af forordningen som den omhandlede, der på forhånd udelukker og begrænser muligheden for, at der foretages nogen form for videooptagelser ved registreringen af valgresultaterne i valglokalerne, hverken foretager eller blot tillader nogen differentiering mellem og regulering af enkelte bestanddele af registreringsprocessen og udelukker muligheden for at opfylde forordningens formål – beskyttelsen af personers personoplysninger – med andre midler?
5)
Er [databeskyttelsesforordningens] artikel 6, stk. 1, litra e), […] til hinder for, at aktiviteter vedrørende kontrol af den retmæssige gennemførelse af afholdte valg og registreringen af resultaterne heraf kvalificeres som udførelse af en opgave i samfundets interesse, der berettiger et specifikt indgreb, som er underlagt proportionalitetsprincippet, vedrørende personoplysningerne om de personer, der er til stede i valglokalerne, såfremt disse personer udfører en officiel, offentlig og lovfastsat opgave?
6)
Såfremt det femte spørgsmål besvares bekræftende: Er beskyttelsen af personoplysninger til hinder for indførelsen af et nationalt retligt forbud mod indsamling og behandling af personoplysninger, som begrænser muligheden for at foretage sideløbende aktiviteter vedrørende videooptagelse af materialer, objekter eller genstande, der ikke indeholder personoplysninger, hvis registreringsprocessen potentielt indebærer en mulighed for, at der også indsamles personoplysninger ved videooptagelsen af personer, der er til stede i valglokalet og på det pågældende tidspunkt udfører en aktivitet i samfundets interesse?
Spørgsmålet, om anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling
25
Den 14. september 2021 fremsendte Domstolen en anmodning om oplysninger til den forelæggende ret, hvori den opfordrede den til at præcisere den eventuelle betydning af ændringen af valglovens artikel 272, der fandt sted efter forelæggelsen af anmodningen om præjudiciel afgørelse, for relevansen af de forelagte spørgsmål med henblik på afgørelsen af tvisten i hovedsagen.
26
I sit svar af 29. oktober 2021 anførte den forelæggende ret, at den i henhold til national procesret ikke skal vurdere lovligheden af de omtvistede retningsliner under hensyntagen til datoen for vedtagelsen af den nævnte lovændring, men til datoen for vedtagelsen af de omtvistede retningslinjer. Relevansen af den præjudicielle forelæggelse kan derfor ikke drages i tvivl af denne lovændring, der er sket efter vedtagelsen af de omtvistede retningslinjer.
27
I denne henseende bemærkes, at der ifølge fast retspraksis foreligger en formodning for, at de spørgsmål om en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret har stillet på det retlige og faktiske grundlag, som den har fastlagt inden for sit ansvarsområde, og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve, er relevante. Domstolen har alene mulighed for at undlade at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål, der er forelagt af en national ret i henhold til artikel 267 TEUF, når navnlig de krav til indholdet af anmodningen om præjudiciel afgørelse, som er indeholdt i procesreglementets artikel 94, ikke er opfyldt, eller når det klart fremgår, at den af den nationale ret ønskede fortolkning eller vurdering af en EU-retlig bestemmelses gyldighed savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller når problemet er af hypotetisk karakter (dom af 25.3.2021, Obala i lučice, C-307/19, EU:C:2021:236, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
28
I det foreliggende tilfælde fremgår det utvetydigt af den forelæggende rets forklaringer, at den er af den opfattelse, at en besvarelse af de forelagte spørgsmål er nødvendig med henblik på afgørelsen af den tvist, den er blevet forelagt.
29
Det følger heraf, at anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling.
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første og det andet spørgsmål
30
Med det første og det andet spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om databeskyttelsesforordningens artikel 2, stk. 2, litra a), skal fortolkes således, at behandling af personoplysninger i forbindelse med afholdelse af valg i en medlemsstat er udelukket fra denne forordnings anvendelsesområde.
31
Det skal for det første bemærkes, at ifølge databeskyttelsesforordningens artikel 2, stk. 1, finder denne forordning anvendelse på behandling af personoplysninger, der helt eller delvis foretages ved hjælp af automatisk databehandling, og på anden ikkeautomatisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register. Ifølge denne forordnings artikel 4, nr. 2), forstås ved »behandling« bl.a. enhver aktivitet – med eller uden brug af automatisk behandling – som personoplysninger eller en samling af personoplysninger gøres til genstand for, heriblandt f.eks. indsamling, registrering, brug, videregivelse ved transmission, formidling eller enhver anden form for overladelse.
32
Heraf følger, at videooptagelse af fysiske personer udgør behandling af personoplysninger, der principalt henhører under databeskyttelsesforordningens materielle anvendelsesområde (jf. i denne retning dom af 11.12.2014, Ryneš, C-212/13, EU:C:2014:2428, præmis 35).
33
For det andet skal det fremhæves, at undtagelserne til den nævnte forordnings materielle anvendelsesområde er udtømmende opregnet i forordningens artikel 2, stk. 2 og 3.
34
I den foreliggende sag ønsker den forelæggende ret afklaret, om behandlingen af personoplysninger ved videooptagelse i forbindelse med afholdelsen af såvel europæiske som nationale valg henhører under undtagelsen i databeskyttelsesforordningens artikel 2, stk. 2, litra a), hvorefter denne forordning ikke gælder for behandling af personoplysninger »under udøvelse af aktiviteter, der falder uden for EU-retten«.
35
Det skal fremhæves, at denne undtagelse til anvendelsen af databeskyttelsesforordningen i lighed med de andre undtagelser, der er fastsat i denne forordnings artikel 2, stk. 2, skal fortolkes strengt (jf. i denne retning dom af 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpoint), C-439/19, EU:C:2021:504, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
36
Som Domstolen har fastslået, skal databeskyttelsesforordningens artikel 2, stk. 2, litra a), sammenholdes med forordningens artikel 2, stk. 2, litra b), og med 16. betragtning hertil, som præciserer, at nævnte forordning ikke gælder for behandling af personoplysninger, der vedrører »aktiviteter, som falder uden for EU-retten, såsom aktiviteter vedrørende statens sikkerhed«, samt »aktiviteter i forbindelse med Unionens fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik« (jf. i denne retning dom af 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpoint), C-439/19, EU:C:2021:504, præmis 63).
37
Det følger heraf, at databeskyttelsesforordningens artikel 2, stk. 2), litra a) og b), delvist er baseret på artikel 3, stk. 2, første led, i Europa-Parlamentets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (EFT 1995, L 281, s. 31). Databeskyttelsesforordningens artikel 2, stk. 2, litra a) og b), kan følgelig ikke fortolkes således, at denne bestemmelse har en videre rækkevidde end den undtagelse, der fulgte af artikel 3, stk. 2, første led, i direktiv 95/46, som fra anvendelsesområdet for dette direktiv allerede udelukker bl.a. behandling af personoplysninger vedrørende »aktiviteter, der ikke er omfattet af fællesskabsretten, som f.eks. de aktiviteter, der er fastsat i afsnit V og VI i [EU-traktaten som affattet før Lissabontraktaten], og under ingen omstændigheder […] behandling, der vedrører den offentlige sikkerhed, forsvar, statens sikkerhed […]« (dom af 22.6.2021Latvijas Republikas Saeima (Strafpoint), C-439/19, EU:C:2021:504, præmis 64).
38
Det er imidlertid kun den behandling af personoplysninger, som iværksættes med henblik på udøvelsen af statens eller statslige myndigheders aktiviteter, således som det udtrykkeligt fremgår af nævnte artikel 3, stk. 2, eller med henblik på en aktivitet, som kan henføres til samme kategori, der er udelukket fra anvendelsesområdet for nævnte direktiv (dom af 22.6.2021Latvijas Republikas Saeima (Strafpoint), C-439/19, EU:C:2021:504, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
39
Følgelig skal databeskyttelsesforordningens artikel 2, stk. 2, litra a), sammenholdt med 16. betragtning til denne forordning, anses for alene at have til formål at udelukke statslige myndigheders behandling af personoplysninger under udøvelse af en aktivitet, som tilsigter at beskytte statens sikkerhed, eller en aktivitet, som kan henføres til samme kategori, fra anvendelsesområdet for nævnte forordning, hvorfor den omstændighed alene, at en aktivitet er statens eller en offentlig myndigheds, ikke er tilstrækkelig til, at denne undtagelse automatisk finder anvendelse på en sådan aktivitet (dom af 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpoint), C-439/19, EU:C:2021:504, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis).
40
De aktiviteter, som har til formål at beskytte den nationale sikkerhed, og som er omhandlet i databeskyttelsesforordningens artikel 2, stk. 2, litra a), omfatter navnlig de aktiviteter, hvis formål er at beskytte centrale statslige funktioner og samfundets grundlæggende interesser (jf. i denne retning dom af 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpoint), C-439/19, EU:C:2021:504, præmis 67).
41
Aktiviteter vedrørende afholdelsen af valg i en medlemsstat forfølger således ikke et sådant formål og kan derfor ikke henføres under samme kategori som de aktiviteter, som har til formål at sikre den nationale sikkerhed, og som er omhandlet i databeskyttelsesforordningens artikel 2, stk. 2, litra a).
42
Henset til ovenstående betragtninger skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at databeskyttelsesforordningens artikel 2, stk. 2, litra a), skal fortolkes således, at behandling af personoplysninger i forbindelse med afholdelse af valg i en medlemsstat ikke er udelukket fra denne forordnings anvendelsesområde.
Det tredje til det sjette spørgsmål
43
Indledningsvis bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, der er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer Domstolen at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, der forelægges den (jf. i denne retning dom af 7.7.2022, Pensionsversicherungsanstalt (Børnepasningsperioder i udlandet), C-576/20, EU:C:2022:525, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
44
Med henblik herpå kan Domstolen fra samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den forelæggende ret, navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til hovedsagens genstand er nødvendigt at fortolke (jf. i denne retning dom af 2.6.2022, HK/Danmark og HK/Privat, C-587/20, EU:C:2022:419, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis).
45
I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at tvisten i hovedsagen i det væsentlige vedrører spørgsmålet om, hvorvidt de myndigheder, der er kompetente på området for beskyttelse af personoplysninger, kan begrænse eller forbyde behandlingen af sådanne oplysninger, for så vidt angår muligheden for at filme valgproceduren, bl.a. registreringen af valgresultaterne.
46
Det må således lægges til grund, at den forelæggende ret med sit tredje til sjette spørgsmål, som skal behandles samlet, nærmere bestemt ønsker oplyst, hvorvidt databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra e), og artikel 58 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at de kompetente myndigheder i en medlemsstat vedtager en almengyldig forvaltningsakt, der begrænser, eller i givet fald forbyder, videooptagelse ved registreringen af valgresultaterne i valglokalerne i forbindelse med valg i den berørte medlemsstat.
47
Det skal for det første bemærkes, at databeskyttelsesforordningens artikel 6 fastsætter betingelserne for lovlig behandling af personoplysninger.
48
Hvad nærmere bestemt angår databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra e), hvortil der specifikt henvises i anmodningen om præjudiciel afgørelse, fremgår det af denne bestemmelse, at behandling af personoplysninger er lovlig, hvis den er nødvendig af hensyn til udførelse af en opgave i samfundets interesse eller en opgave, som henhører under offentlig myndighedsudøvelse, som den dataansvarlige har fået pålagt.
49
Det er imidlertid vigtigt at læse databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra e), sammenholdt med denne forordnings artikel 6, stk. 3, som præciserer, at grundlaget for den behandling, der er omhandlet i dette litra e), skal fremgå af EU-retten eller medlemsstaternes nationale ret, som den dataansvarlige er underlagt.
50
Databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra e), sammenholdt med denne forordnings artikel 6, stk. 3, gør det således muligt for medlemsstaterne at vedtage regler, på grundlag af hvilke de dataansvarlige kan behandle personoplysninger i forbindelse med udførelsen af en opgave i samfundets interesse eller en opgave, som henhører under offentlig myndighedsudøvelse.
51
I det foreliggende tilfælde synes den forelæggende ret inden for rammerne af sit femte spørgsmål at være af den opfattelse, at visse af de aktører, der er til stede i valglokalerne i forbindelse med registreringen af afstemningen, udfører en opgave i samfundets interesse som omhandlet i databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra e).
52
I denne henseende skal det fremhæves, at sådanne aktørers lovlige behandling af personoplysninger på grundlag af databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra e), ikke alene forudsætter, at disse kan anses for at udføre en opgave i samfundets interesse, men også, at behandlingen af personoplysninger med henblik på udførelsen af en sådan opgave hviler på det i denne forordnings artikel 6, stk. 3, omhandlede retsgrundlag.
53
Som Kommissionen med rette har anført i sit skriftlige indlæg, synes de omtvistede retningsliner, der er vedtaget af de kompetente bulgarske tilsynsmyndigheder, ikke at udgøre et sådant retsgrundlag. De synes derimod at udgøre en foranstaltning, der har til formål at beskytte personoplysninger vedrørende de personer, der befinder sig i valglokalerne, ved for så vidt angår repræsentanter for medierne at begrænse og for så vidt angår alle andre aktører i valglokalerne at forbyde behandling af sådanne oplysninger ved videooptagelse under en bestemt fase af valgproceduren, nemlig i forbindelse med registreringen af valgresultaterne.
54
Det bemærkes for det andet, at tilsynsmyndighedernes beføjelser er fastsat i databeskyttelsesforordningens artikel 58.
55
Det fremgår af databeskyttelsesforordningens artikel 58, stk. 2, litra f), sammenholdt med 129. betragtning til denne forordning, at tilsynsmyndighederne bl.a. har beføjelse til midlertidigt eller definitivt at begrænse, herunder forbyde, behandlingen af personoplysninger, herunder et forbud, og at denne beføjelse skal udøves under overholdelse af proportionalitetsprincippet. I overensstemmelse med databeskyttelsesforordningens artikel 58, stk. 3, litra b), har hver tilsynsmyndighed ligeledes beføjelse til på eget initiativ eller på anmodning at afgive udtalelser til det nationale parlament, medlemsstatens regering eller i overensstemmelse med medlemsstaternes nationale ret til andre institutioner og organer samt offentligheden om ethvert spørgsmål om beskyttelse af personoplysninger. Endelig er udøvelsen af disse beføjelser i henhold til denne forordnings artikel 58, stk. 4, underlagt de fornødne garantier, herunder effektive retsmidler.
56
Fremstillingen af bulgarsk ret og af de omtvistede retningslinjer, således som den fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, gør det imidlertid ikke muligt – med forbehold for den efterprøvelse, som det påhviler den forelæggende ret at foretage – at fastslå, at de kompetente bulgarske myndigheder har overskredet de beføjelser, som de råder over på grundlag af databeskyttelsesforordningens artikel 58, stk. 2, litra f), og artikel 58, stk. 3, litra b), og navnlig, at de omtvistede retningslinjer ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
57
Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at de omtvistede retningslinjer hvad angår repræsentanterne for medierne begrænser, og for så vidt angår de andre aktører i valglokalerne forbyder behandling af personoplysninger ved videooptagelse under en bestemt fase af valgproceduren, nemlig i forbindelse med åbningen af valgurnerne og registreringen af valgresultaterne. Derimod synes disse retningslinjer ikke at begrænse muligheden for de aktører, der er til stede i valglokalerne i forbindelse med registreringen af valgresultaterne, for at observere åbningen af urnerne og registreringen af valgresultaterne, hvilket i overensstemmelse med formålet med de nævnte instrukser gør det muligt at sikre valgprocedurens gennemsigtighed, objektivitet og legitimitet, ligebehandlingen af procesdeltagerne samt ytringsfriheden og retten til information.
58
Det må således fastslås, at de omtvistede retningslinjer i overensstemmelse med princippet om dataminimering i databeskyttelsesforordningens artikel 5, stk. 1, litra c), har til formål at minimere den hindring for retten til beskyttelse af personoplysninger, som en videooptagelse af valgproceduren medfører.
59
For det tredje skal det endelig for alle tilfældes skyld bemærkes, at medlemsstaterne kan fastsætte undtagelser og fravigelser fra visse bestemmelser i databeskyttelsesforordningen med henblik på at forene retten til beskyttelse af personoplysninger med ytrings- og informationsfriheden.
60
I henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 85, stk. 1, forener medlemsstaterne ved lov retten til beskyttelse af personoplysninger i henhold til denne forordning med retten til ytrings- og informationsfrihed, herunder behandling i journalistisk øjemed. I henhold til denne forordnings artikel 85, stk. 2, fastsætter medlemsstaterne undtagelser eller fravigelser fra visse kapitler i databeskyttelsesforordningen, herunder kapitel II, som indeholder forordningens artikel 6. Disse undtagelser og fravigelser skal begrænses til, hvad der er nødvendigt for at forene retten til beskyttelse af personoplysninger med ytrings- og informationsfriheden.
61
Henset til ovenstående betragtninger skal det tredje til det sjette spørgsmål besvares med, at databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra e), og artikel 58 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for, at de kompetente myndigheder i en medlemsstat vedtager en almengyldig forvaltningsakt, der begrænser, eller i givet fald forbyder, videooptagelse ved registreringen af valgresultaterne i valglokalerne i forbindelse med valg i den berørte medlemsstat.
Sagsomkostninger
62
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Ottende Afdeling) for ret:
1)
Artikel 2, stk. 2, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/679 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse)
skal fortolkes således, at
behandling af personoplysninger i forbindelse med afholdelse af valg i en medlemsstat ikke er udelukket fra denne forordnings anvendelsesområde.
2)
Artikel 6, stk. 1, litra e), og artikel 58 i forordning 2016/679
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser ikke er til hinder for, at de kompetente myndigheder i en medlemsstat vedtager en almengyldig forvaltningsakt, der begrænser, eller i givet fald forbyder, videooptagelse ved registreringen af valgresultaterne i valglokalerne i forbindelse med valg i den berørte medlemsstat.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: bulgarsk.