61986CC0061_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
A - Faktiske omstaendigheder
1 . Kernen i denne sag, som jeg skal tage stilling til i dag, er, hvorvidt det i forbindelse med udfoersel af faarekoed fra Storbritannien til resten af Faellesskabet er lovligt at opkraeve en praemieudligningsafgift (" clawback-afgift "), ogsaa for saa vidt angaar koed, som udfoeres, uden at der er ydet variabel praemie ved slagtning for det efter artikel 9 i Raadets forordning nr . 1837/80 af 27 . juni 1980 om den faelles markedsordning for faare - og gedekoed ( 1 ).
2 . I forbindelse med min stillingtagen vil jeg gaa ind paa visse af de naermere omstaendigheder i sagen, idet jeg i oevrigt henviser til indholdet af retsmoederapporten .
B - Stillingtagen
1 . Spoergsmaalet om sagsoegtes kompetence til at udstede de anfaegtede forordninger
3 . Foer undersoegelsen af spoergsmaalet om, hvorvidt de anfaegtede forordninger har tilstraekkelig hjemmel i artikel 9, stk . 3, i forordning nr . 1837/80, som affattet ved Raadets forordning nr . 871/84, tillader jeg mig at citere denne bestemmelse :
" Saafremt den i stk . 1 omhandlede praemie udbetales i omraade 5, traeffer Kommissionen de fornoedne foranstaltninger til sikring af, at der for alle de i artikel 1, litra a ) og litra c ), omhandlede produkter opkraeves et beloeb svarende til den faktisk ydede praemie ( 2 ), naar disse produkter forlader det paagaeldende omraade ."
4 . Begge parter i sagen har i foerste raekke stoettet sig paa en ordret fortolkning af bestemmelsen, men naar dog til indbyrdes modstridende slutninger, da de tillaegger forskellige afsnit af bestemmelsen forskellige betydninger .
5 . Sagsoegeren laegger isaer vaegt paa vendingen "et beloeb svarende til den faktisk ydede praemie", mens sagsoegte henviser til udtrykket "alle ... omhandlede produkter ".
6 . Umiddelbart kan det saaledes se ud som om, man staar over for en selvmodsigende formulering, der i oevrigt er identisk med det forslag fra Kommissionen, som denne forelagde for Raadet ( 3 ).
7 . Sagsoegtes fortolkning, hvorefter der, saafremt der ydes variabel praemie ved slagtning for faar, skal opkraeves en "clawback-afgift" for alle produkter omfattet af forordningens artikel 1, litra a ) og c ), kan rejse betaenkeligheder, allerede i betragtning af de logiske konsekvenser, der foelger af sagsoegtes opfattelse, nemlig at der f.eks . ogsaa vil skulle opkraeves "clawback-afgift" for geder og gedekoed, saafremt der ydes praemie for faarekoed - hvilket end ikke sagsoegte haevder .
8 . Betaenkelighederne bliver forstaerket, saafremt man sammenligner den oprindelige affattelse af artikel 9 i forordning nr . 1837/80 med den her omhandlede . Et nyt element i bestemmelsen er, at der skal opkraeves "clawback-afgift" for tilberedte varer af koed omfattet af artikel 1, litra c ). Samtidig blev der givet bestemmelsen en ny affattelse, for saa vidt angaar spoergsmaalet om "clawback-afgiften"' s stoerrelse . Mens der efter den tidligere affattelse skulle opkraeves "et beloeb svarende til denne praemie", skal der nu opkraeves et "beloeb svarende til den faktisk ydede praemie ". Denne praecisering maa i hvert fald opfattes saaledes, at selv om der er hjemmel til at opkraeve "clawback-afgift" for alle produkter omfattet af artikel 1, litra a ) og c ), kan denne afgift dog kun svare til den faktisk ydede praemie .
9 . Jeg bemaerker endvidere, at der efter den oprindelige ordning i forordning nr . 1837/80 kunne ydes variabel praemie ved slagtning uden begraensninger for faar, f.eks . ogsaa for moderfaar og vaeddere, hvilket i hvert fald for moderfaars vedkommende i oevrigt svarer til sagsoegerens tidligere praksis efter den saakaldte special export certification-ordning, eller SEC . Foerst ved den i medfoer af artikel 9, stk . 4, i forordning nr . 1837/80 udstedte forordning nr . 3451/85 af 6 . december 1985 fratog Kommissionen ved den nye affattelse af artikel 1 i forordning nr . 1633/84 sagsoegeren befoejelsen til at yde variabel praemie for alle faar, idet sagsoegte traf bestemmelse om, at der ikke kunne ydes praemie for vaeddere og moderfaar eller for slagtekroppe heraf .
10 . Som foelge af, at Kommissionen indskraenkede den kreds af dyr, for hvilke der kan ydes variabel praemie, har udtrykket "alle" produkter omfattet af artikel 1, litra a ) og c ), i forordning nr . 1837/80, som affattet ved forordning nr . 871/84 af 31 . marts 1984, som sagsoegte har lagt saa stor vaegt paa, mistet en del af sin betydning, idet der herefter ikke kan opnaas praemie ved slagtning for alle produkter .
11 . Paa grundlag af disse betragtninger ligger den slutning naer, at jeg maa vaere af den opfattelse, at de anfaegtede kommissionsforordninger savner hjemmel i artikel 9, stk . 3, i forordning nr . 1837/80 . Naar jeg alligevel ikke drager denne konklusion, skyldes det Domstolens praksis, hvorefter Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, ogsaa naar den udsteder gennemfoerelsesbestemmelser, raader over vide skoensmaessige befoejelser .
12 . Domstolen har saaledes i dommen af 30 . oktober 1975 i sag 23/75 ( 4 ) fastslaaet foelgende : Naar Traktatens artikel 155 indeholder bestemmelse om, at Kommissionen skal udoeve de befoejelser, som Raadet tillaegger den med henblik paa gennemfoerelse af de af Raadet udfaerdigede forskrifter, foelger det af Traktatens opbygning, som artikel 155 skal ses i sammenhaeng med, og af praktiske hensyn, at begrebet "gennemfoerelse" skal fortolkes vidt . Da det kun er Kommissionen, der er i stand til loebende og indgaaende at foelge udviklingen paa landbrugsmarkederne og til at handle med den hurtighed, som forholdene kraever, kan Raadet se sig foranlediget til inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik at tillaegge Kommissionen vide skoens - og handlebefoejelser, idet Raadet i oevrigt i henhold til den naevnte bestemmelse i artikel 155 kan fastsaette de eventuelle vilkaar, der skal gaelde for Kommissionens udoevelse af de befoejelser, som Raadet tillaegger den . Naar de befoejelser, der tillaegges Kommissionen, skal udoeves efter den saakaldte "forvaltningskomitéprocedure", kan Raadet overdrage Kommissionen gennemfoerelsesbefoejelser af betydeligt omfang, samtidig med at det forbeholder sig ret til i givet fald selv at gribe ind . Naar Raadet paa dette grundlag har tillagt Kommissionen en vid kompetence, maa graenserne for denne vurderes ud fra de vaesentlige maalsaetninger med den paagaeldende markedsordning og i mindre grad ud fra bemyndigelsens ordlyd .
13 . Det var netop disse principper, som Domstolen henviste til i dommen af 11 . marts 1987 i de forenede sager 279/84 m.fl . ( 5 ), hvori det blev lagt til grund, at der forelaa en tilstraekkelig bemyndigelse, selv om der kun var en indirekte sammenhaeng mellem den af Kommissionen udstedte gennemfoerelsesforordning og den af Raadet udstedte grundforordning ( 6 ).
14 . Naar henses til denne praksis, hvorefter sagsoegte raader over vide skoensmaessige befoejelser ved gennemfoerelsen af raadsforordninger, kan det ikke anses for retsstridigt, at sagsoegte med henblik paa virkeliggoerelsen af en af maalsaetningerne i EOEF-Traktatens artikel 39, her en stabilisering af markederne, har baseret sig paa enkelte vendinger i en raadsforordning, der ikke er ganske fri for selvmodsigelser, for deraf at udlede en hjemmel til sin indgriben . Man maa herved ikke glemme, at den praecisering af forordning nr . 1837/80, der skete ved Raadets forordning nr . 871/84, ikke medfoerte nogen entydig klarlaeggelse af retsstillingen . Der blev indfoert hjemmel til at opkraeve en afgift "svarende til den faktisk ydede praemie", men samtidig blev hjemlen til at opkraeve denne afgift udvidet til "alle" produkter omfattet af den paagaeldende bestemmelse . I betragtning af de vide skoensmaessige befoejelser, som Kommissionen har, for saa vidt angaar beslutninger om oekonomisk-politiske spoergsmaal, kunne den derfor stoette sig paa netop den vending i hjemmelsbestemmelsen, som den oenskede at anvende for at virkeliggoere sine maalsaetninger .
15 . Naar henses til de allerede flere gange naevnte vide skoensmaessige befoejelser, som sagsoegte har med hensyn til oekonomisk-politiske spoergsmaal, maa der endvidere laegges vaegt paa det af sagsoegte anfoerte, hvorefter "clawback-afgiften" skal udligne virkningerne af den variable praemie ved slagtning, som ogsaa goer sig gaeldende, for saa vidt angaar produkter, for hvilke faarekoedsproducenterne ikke kan opnaa praemie . Det er naivt at antage, at en praemie, der ydes for en stor del af faarekoedsproduktionen i Det Forenede Kongerige ( omkring 85 %), ikke paavirker prisen paa faarekoed, som denne praemie ikke ydes for .
16 . Det fremgaar ikke af retsforhandlingerne, at denne opfattelse hos sagsoegte ganske skulle savne grundlag . Det havde vaeret oenskeligt, om sagsoegte til stoette for denne opfattelse havde fremlagt et verificerbart dokumentationsmateriale, som ville kunne udarbejdes paa grundlag af virksomhedsoekonomiske analyser vedroerende de britiske faarekoedsproducenters omkostninger, men det kan i hvert fald ikke udelukkes, at ydelsen af en variabel praemie ved slagtning rent faktisk giver faarekoedsproducenterne i Storbritannien en konkurrencemaessig fordel .
17 . Jeg bemaerker endvidere, at den omtvistede ordning ligeledes har stoette i artikel 9, stk . 4, i forordning nr . 1837/80 . I henhold til denne bestemmelse kan sagsoegte udstede gennemfoerelsesbestemmelser til artikel 9, som bl.a . kan omfatte foranstaltninger, der er noedvendige for at forhindre forstyrrelser i samhandelen som foelge af anvendelsen af ordningen med variabel praemie ved slagtning . Ifoelge sagsoegte har stigningen i den del af den samlede eksport af faarekoed fra Storbritannien til Frankrig, som bestaar af moderfaar, vaeret udtryk for saadanne forstyrrelser . Selv om Kommissionen ikke utvivlsomt har godtgjort, hvilke aarsager der ligger til grund for denne forskydning i samhandelens sammensaetning, har den dog redegjort for nogle undersoegelser, som den har gennemfoert paa det franske marked . I oevrigt er det vanskeligt at afgoere, hvad der inden for rammerne af den faelles markedsordning for faare - og gedekoed maa anses som et normalt handelsmoenster . Jeg henviser her til den udvikling, der er sket inden for denne sektor, herunder navnlig til "faarekoedskrigen" mellem Det Forenede Kongerige og Frankrig, som foerte til dommen i sag 232/78 ( 7 ) og senere til den gradvise gennemfoerelse af en faelles markedsordning, hvis endelige fase man endnu ikke er naaet til . Det er netop, fordi denne markedsordning endnu er "i sin vorden" og stadig opererer med forskellige interventionsordninger i de forskellige omraader ( 8 ), at man ikke kan haevde, at sagsoegte har indfoert en aabenbart ubegrundet ordning .
18 . Man kan herefter ikke med rette bestride, at begge de anfaegtede forordninger paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin - og det er kun paa dette grundlag, der skal tages stilling - har tilstraekkelig hjemmel i artikel 9 i forordning nr . 1837/80 i 1984-affattelsen .
2 . Magtfordrejning
19 . Sagsoegeren har herved gjort gaeldende, at sagsoegte har anvendt sine befoejelser i henhold til artikel 9 i forordning nr . 1837/80 med henblik paa at soege at fastholde moenstret for eksporten fra Storbritannien til Frankrig, for saa vidt angaar forholdet mellem de forskellige former for faarekoed, og ikke med henblik paa at raade bod paa den mulige konkurrencefordrejning, som ydelsen af den variable praemie ved slagtning har kunnet givet anledning til . Sagsoegte har bestridt dette .
20 . Selv om sagsoegtes udtalelser i forvaltningskomitéen ikke har haft direkte sammenhaeng med de omtvistede retsakter, maa det dog antages, at sagsoegte har vaeret tilboejelig til at ville fastholde handelen med faarekoed, herunder navnlig koed af moderfaar, inden for bestemte graenser ( 9 ).
21 . Under retsforhandlingerne for Domstolen har Kommissionen forklaret, at den stillet over for to indbyrdes modstridende krav - nemlig paa den ene side ingen "clawback-afgift", hvilket sagsoegeren oenskede, og paa den anden side en "clawback-afgift" paa 100%, hvilket intervenienten oenskede - maatte soege at finde en loesning, der laa midt imellem disse to opfattelser .
22 . Da de foranstaltninger, som sagsoegte i henhold til artikel 9, stk . 4, i forordning nr . 1837/80 i 1984-affattelsen skal traeffe, navnlig omfatter saadanne, der er noedvendige for at forhindre forstyrrelser i samhandelen som foelge af anvendelsen af ordningen med variabel praemie ved slagtning, dvs . for at stabilisere de endnu forskellige markeder, jfr . EOEF-Traktatens artikel 39, maa det laegges til grund, at sagsoegte, naar henses til de ovenfor naevnte omstaendigheder ( 10 ), i denne forbindelse har holdt sig inden for rammerne af maalsaetningerne med saavel den faelles markedsordning for faare - og gedekoed som EOEF-Traktaten . Der foreligger derfor ingen magtfordrejning .
3 . Tilsidesaettelse af princippet om frie varebevaegelser
23 . Sagsoegeren har herved gjort gaeldende, at "clawback-afgiften" er en ulovlig udfoerselstold efter EOEF-Traktatens artikel 9, og at den strider mod forbudet mod at indfoere kvantitative udfoerselsrestriktioner mellem medlemsstaterne .
24 . Sagsoegte har heroverfor henvist til Domstolens dom af 15 . september 1982 i sag 106/81 ( 11 ), hvori denne udtalte, at virkningerne af den variable praemie ved slagtning lovligt kunne soeges udlignet, og at udligningsafgifter i denne forbindelse ikke kunne anses som udfoerselstold .
25 . Jeg bemaerker her for det foerste, at dommen af 15 . september 1982 drejede sig om den oprindelige affattelse af markedsordningen for faare - og gedekoed . I den oprindelige affattelse fra 1980 af forordning nr . 1837/80 blev der sondret mellem en enhedspris for faarekoed i Faellesskabet og forskellige referencepriser gaeldende for de forskellige omraader i Faellesskabet . I 1980 var enhedsbasisprisen 345 ecu pr . 100 kg, mens referencepriserne i de forskellige omraader svingede mellem 293 ecu pr . 100 kg for Det Forenede Kongerige og 345 ecu pr . 100 kg for Frankrig, og op til 375 ecu pr . 100 kg for Italien . Der blev saaledes ved ikrafttraedelsen af den faelles markedsordning taget hensyn til de forskellige markedspriser inden for Faellesskabet . Der skete paa dette punkt en harmonisering i 1984 . Referencepriserne blev afskaffet, og der blev fastsat en enhedsbasispris paa 428 ecu pr . 100 kg ( 12 ). Udgangspunktet i dag er saaledes et andet, og man kan derfor ikke uden videre overfoere resultatet fra 1982 .
26 . Da den praemie, som har til formaal at kompensere for faarekoedsproducenternes indtaegtstab, jfr . artikel 5 i forordning nr . 1837/80, i henhold til den oprindelige affattelse af forordningen skulle beregnes paa grundlag af forskellen mellem referenceprisen og markedsprisen, mens den variable praemie ved slagtning, jfr . artikel 9, skulle beregnes paa grundlag af forskellen mellem markedsprisen og basisprisen, og da referenceprisen for omraade 5 ( dengang Det Forenede Kongerige, i dag Storbritannien ) laa vaesentligt under basisprisen, maatte man, dengang Domstolens dom af 15 . september 1982 blev afsagt, rent faktisk regne med en vaesentlig konkurrencemaessig fordel for faarekoedsproducenterne i omraade 5 ( Det Forenede Kongerige ). Det var foerst ved udstedelsen af Raadets forordning nr . 871/84 af 31 . marts 1984, at forskellen mellem referenceprisen og basisprisen blev ophaevet, og at der dermed blev fastsat en enhedsbasispris i Faellesskabet, hvis stoerrelse saavel den naevnte "indtaegtstabskompenserende" praemie som den variable praemie ved slagtning afhaenger af . Det er herefter kun med hensyn til tidspunktet for praemiens udbetaling, og ikke laengere hvad angaar dens stoerrelse, at der er en forskel mellem de forskellige praemieordninger i de forskellige omraader i Faellesskabet .
27 . Henset til de reelle betydelige forskelle med hensyn til interventionsordningen, som bestod ved ikrafttraedelsen af den faelles markedsordning for faare - og gedekoed, og i betragtning af den dengang mindre praecise affattelse af artikel 9, stk . 3, i forordning nr . 1837/80, udtalte Domstolen i foerste raekke i den allerede flere gange naevnte dom af 15 . september 1982 i sag 106/81, at udfoerselsafgiften efter forordningens artikel 9, stk . 3, principielt var et uadskilleligt led i interventionsordningen . Domstolen udtalte herefter, at afgiften derfor ikke var en afgift med tilsvarende virkning som told, idet den i realiteten "netop blot skal udligne slagtepraemiens indvirkning" for dermed at skabe grundlag for, at produkter fra medlemsstater eller omraader, hvor denne praemie ydes, kan eksporteres til de andre medlemsstater uden at gribe forstyrrende ind paa markederne dér . Hvis der saaledes ikke blev opkraevet "clawback-afgift", ville en medlemsstat, der yder praemie ved slagtning, kunne forsyne markederne i de andre medlemsstater til vaesentligt lavere priser ( 13 ).
28 . Begge parter paaberaaber sig dette afsnit i dommen af 15 . september 1982, og ogsaa her kommer de ved at laegge vaegt paa forskellige udtalelser heri til forskellige konklusioner . Sagsoegeren goer gaeldende, at der kun kan opkraeves en "clawback-afgift", saafremt denne har til formaal "netop" at udligne indvirkningen af praemien ved slagtning, hvorimod sagsoegte anfoerer, at det er lovligt netop at udligne "indvirkningen" af praemien ved slagtning .
29 . Jeg bemaerker herom for det foerste, at sag 106/81 angik opkraevning af "clawback-afgift" ved udfoersel af faarekoed, som der faktisk var blevet ydet praemie for . Der var saaledes ingen anledning for Domstolen til at undersoege spoergsmaalet om indvirkningen af den variable praemie ved slagtning paa produkter, for hvilke praemien ikke var blevet ydet . Jeg mener derfor, at man med henblik paa naervaerende sag kun i meget ringe grad kan laegge vaegt paa det naevnte afsnit i dommen af 15 . september 1982, og dette gaelder i henseende til saavel sagsoegerens som sagsoegtes opfattelse .
30 . Jeg vil dog tilfoeje, at naar der saaledes som led i interventionsordningen i artikel 9, stk . 3 og 4, i forordning nr . 1837/80 i 1984-affattelsen er hjemmel til at opkraeve "clawback-afgift", ogsaa for produkter, i henseende til hvilke der ikke er blevet udbetalt variabel praemie ved slagtning, maa det i denne forbindelse - trods den udvikling, den faelles markedsordning for faare - og gedekoed har undergaaet - som tidligere staa ved magt, hvad Domstolen i dommen af 15 . september 1982 ( 14 ) udtalte, nemlig at opkraevningen af en saadan afgift er et led i interventionsordningen, og at afgiften dermed ikke strider mod princippet om frie varebevaegelser .
4 . Tilsidesaettelse af begrundelsespligten ( EOEF-Traktatens artikel 190 )
31 . Sagsoegeren har herved gjort gaeldende, at sagsoegte i betragtningerne til de to anfaegtede forordninger har paaberaabt sig forhold, der savner grundlag i virkeligheden .
32 . Disse klagepunkter af formel karakter har sammenhaeng med de materielle klagepunkter, jeg allerede har droeftet . Det fremgaar heraf, at de af sagsoegte anfoerte vurderinger af oekonomisk art henhoerer under et omraade, hvor sagsoegte oekonomisk-politisk set raader over vide skoensmaessige befoejelser, idet der er tale om en stillingtagen til komplicerede oekonomiske forhold . Domstolen har ved sin proevelse af spoergsmaalet om saadanne befoejelser indtil nu altid indskraenket sig til at efterproeve, hvorvidt den paagaeldende myndighed har gjort sig skyldig i aabenbare vildfarelser eller aabenbar magtfordrejning eller aabenbart har overskredet graenserne for sin skoensbefoejelse .
33 . Da saadanne aabenbare fejl ikke har kunnet konstateres i begrundelserne til de omtvistede forordninger, og da det fremgaar, af hvilke grunde sagsoegte har truffet den paagaeldende beslutning - hvilket ifoelge Domstolens faste praksis er tilstraekkeligt, netop for saa vidt angaar generelle retsakter ( 15 ) - foreligger der heller ikke nogen tilsidesaettelse af EOEF-Traktatens artikel 190 .
C - Sammenfatning
34 . Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa, at sagsoegte frifindes, og at sagsoegeren doemmes til at betale sagens omkostninger, herunder intervenientens .
(*) Oversat fra tysk .
( 1 ) EFT 1980 L 183, s . 1 .
( 2 ) Mine understregninger .
( 3 ) Se EFT 1984 C 62, s . 68 .
( 4 ) Dom af 30 . oktober 1975 i sag 23/75, Rey Soda mod Cassa Conguaglio Zucchero, Sml . s . 1279, praemisserne 10-14 .
( 5 ) Dom af 11 . marts 1987 i de forenede sager 279, 280, 285 og 286/84, Walter Rau Lebensmittelwerke m.fl . mod Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab ( repraesenteret af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ), Sml . s . 1069 .
( 6 ) Domstolen ansaa saaledes Kommissionens "julesmoer"-kampagne for lovlig, idet det var tilstraekkeligt, at de paagaeldende foranstaltninger var i overensstemmelse med maalsaetningerne i artiklerne 6 og 12 i forordning nr . 804/68 af 24 . juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter ( EFT 1968 I, s . 169 ) og med maalsaetningerne i gennemfoerelsesforordninger fra Raadet om andre spoergsmaal end "julesmoer"-kampagnen, selv om de enkelte proceduremaessige trin efter artiklerne 6 og 12 i forordning nr . 804/68 ikke var blevet fuldstaendigt fulgt .
( 7 ) Dom af 25 . september 1979 i sag 232/78, Kommissionen mod Den Franske Republik, Sml . s . 2729 .
( 8 ) Sagsoegte staar herved staerkere i denne sag end i de forenede sager 279, 280, 285 og 286/84, hvor der i modsaetning til naervaerende sag ikke var tale om en markedsordning "i sin vorden", men om en fuldstaendig markedsordning, som omfattede en ensartet interventionsordning gaeldende i hele Faellesskabet .
( 9 ) Jfr . navnlig referatet af moedet den 4 . november 1985, hvorunder sagsoegte fremkom med udtalelser om en aendring af "clawback-afgiften"' s sats i tilfaelde af, at moderfaars andel af den samlede eksport af faarekoed til Frankrig skulle afvige fra en margin paa 19,5-24,4 %.
( 10 ) Jfr . ovenfor punkt 17 .
( 11 ) Dom af 15 . september 1982 i sag 106/81, Julius Kind KG mod EOEF, Sml . s . 2885 .
( 12 ) Raadets forordning nr . 873/84 af 31 . marts 1984 ( EFT L 90, s . 42 .
( 13 ) Jfr . praemis 21 i dommen .
( 14 ) Jfr . navnlig praemis 21 .
( 15 ) Jfr . f.eks . dommen af 12 . juli 1979 i sag 166/78, Italien mod Raadet, Sml . s . 2575, praemis 8 .