Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ATHANASIOSA RANTOSA,
predstavljeni 7. maja 2026(1)
Zadeva C‑199/25
Fluvius Halle-Vilvoorde, nekdanji Sibelgas,
Fluvius Kempen, nekdanji Intercommunale Vereniging voor de Energiedistributie in de Kempen en het Antwerpse (IVEKA),
Fluvius IMEWO, nekdanji Intercommunale Maatschappij voor Energievoorziening in West- en Oost-Vlaanderen (IMEWO),
Fluvius West, nekdanja Fluvius West in Intercommunale Maatschappij voor Gas en Elektriciteit van het Westen (GASELWEST),
Fluvius Zenne-Dijle, nekdanji Iverlek in Provinciale Brabantse Energiemaatschappij (P.B.E.),
Fluvius Midden-Vlaanderen, nekdanji Intercommunale Vereniging voor Energieleveringen in Midden-Vlaanderen (INTERGEM),
Fluvius Antwerpen,
Fluvius West,
Fluvius Limburg,
Provinciale Brabantse Energiemaatschappij CVBA (PBE)
proti
De Vlaamse Nutsregulator, nekdanjemu de Vlaamse Regulator van de Elektriciteits-en Gasmarkt (VREG)
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo hof van beroep te Brussel (višje sodišče v Bruslju, Belgija))
„ Predhodno odločanje – Notranji trg električne energije – Uredba (EU) 2019/943 – Člen 18(1) – Cene za dostop do omrežij, njihovo uporabo in okrepitev – Pojem ‚stroški, ki niso povezani z uporabo omrežij in ki podpirajo druge cilje politike‘ – Tarifna metodologija za distribucijo električne energije, ki za pomemben element stroškov operaterjev omrežij uporablja metodo preteklih trendov stroškov – Možnost, da se za preprečitev položaja pravne negotovosti začasno ohranijo učinki nacionalne ureditve, za katero je bila ugotovljena nezdružljivost s pravom Unije “
I.      Uvod
1.        Obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo hof van beroep te Brussel (višje sodišče v Bruslju, Belgija), se nanaša na razlago člena 18(1), prvi pododstavek, Uredbe (EU) 2019/943(2).
2.        Ta predlog je bil vložen v okviru spora med desetimi flamskimi operaterji distribucijskih sistemov (v nadaljevanju: tožeči ODS) in Vlaamse Nutsregulator, nekdanji Vlaamse Regulator van de Elektriciteits – en Gasmarkt (flamski regulativni organ za električno energijo in plin, v nadaljevanju: VREG) zaradi zakonitosti sklepa tega organa, s katerim je bila sprejeta tarifna metodologija, ki se uporablja za distribucijo električne energije in zemeljskega plina v regulativnem obdobju 2025–2028 (v nadaljevanju: sporni sklep).
3.         V tem okviru se predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, prvič, ali sta nacionalna ureditev, ki določa možnost za operaterje distribucijskih sistemov (v nadaljevanju: ODS), da stroške, povezane z izpolnjevanjem obveznosti javne službe (v nadaljevanju: OJS), ki jim jih nalaga zadevna država članica, prevalijo na svoje končne odjemalce, in sklep, ki določa tarifno metodologijo na podlagi ocene preteklih stroškov, združljiva s členom 18(1), prvi pododstavek, Uredbe 2019/943, ki ga Sodišče še ni razložilo, ter drugič, ali se lahko učinki te nacionalne ureditve v primeru, da bi bila ugotovljena njena nezdružljivost s pravom Unije, začasno ohranijo, da bi se preprečil položaj pravne negotovosti.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
1.      Uredba 2019/943
4.        Člen 1 Uredbe 2019/943, naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, določa:
„Namen te uredbe je:
(a)      ustvariti temelje za učinkovito doseganje ciljev energetske unije […], in sicer tako, da se omogoči uporaba tržnih signalov zaradi povečanja učinkovitosti, večjega deleža obnovljivih virov energije, zanesljivosti oskrbe, prožnosti, trajnostnosti, razogljičenja in inovacij;
(b)      določiti osnovna načela za dobro delujoče, povezane trge energije, kar bo vsem ponudnikom virov in odjemalcem električne energije omogočilo nediskriminatoren dostop na trg, […] ter […] povezovanje trgov in sektorjev ter plačilo za električno energijo iz obnovljivih virov na tržni osnovi;
[…].“
5.        Člen 18 te uredbe, naslovljen „Cene za dostop do omrežij, njihovo uporabo in okrepitev“, določa:
„1.      Cene, ki jih operaterji omrežij zaračunavajo za dostop do omrežja, vključno s cenami za priključitev na omrežje, cenami za uporabo omrežja in, kjer je ustrezno, cenami za ustrezno okrepitev omrežja, odražajo stroške, so pregledne, upoštevajo potrebo po sigurnosti in prožnosti omrežja in odražajo dejanske dosedanje stroške, primerljive s stroški učinkovitega in strukturno primerljivega operaterja omrežja, in se uporabljajo na nediskriminatoren način. Te cene ne zajemajo stroškov, ki niso povezani z uporabo omrežij in ki podpirajo druge cilje politike.
Metoda, uporabljena za določanje omrežnine, brez poseganja v člen 15(1) in (6) Direktive 2012/27/EU[(3)] ter merila iz Priloge XI k navedeni direktivi nevtralno podpira dolgoročno skupno učinkovitost sistema, in sicer s cenovnimi signali odjemalcem in proizvajalcem ter se zlasti uporabi na način, ki niti pozitivno niti negativno ne diskriminira med proizvodnjo, priključeno na ravni distribucije, in proizvodnjo, priključeno na ravni prenosa. […]
2.      Tarifne metodologije odražajo fiksne stroške operaterjev prenosnih sistemov in operaterjev distribucijskih sistemov ter zajemajo ustrezne spodbude operaterjem prenosnih sistemov in operaterjem distribucijskih sistemov na kratki in na dolgi rok, da bi se povečala učinkovitost, tudi energetska, spodbudilo povezovanje trgov in zanesljivost oskrbe, podprle učinkovite naložbe […].
[…]
4.      Pri določanju cen za dostop do omrežja se upošteva naslednje:
(a)      plačila in prejemke, ki izhajajo iz mehanizma medsebojnih nadomestil operaterjev prenosnih sistemov;
(b)      dejanska opravljena in prejeta plačila ter pričakovana plačila za prihodnja obdobja, ocenjena na podlagi prejšnjih obdobij.
[…]
7.      Distribucijske tarife odražajo stroške in upoštevajo uporabo distribucijskega omrežja in njegovo uporabo s strani uporabnikov sistema, vključno z aktivnimi odjemalci. […]
8.      Metodologije za distribucijske tarife zagotovijo spodbude operaterjem distribucijskih sistemov za najbolj stroškovno učinkovito obratovanje in razvoj njihovih omrežij, tudi z naročanjem storitev. V ta namen regulativni organi priznajo kot upravičene povezane stroške in jih lahko vključijo v distribucijske tarife ter lahko določijo cilje uspešnosti, da se operaterje distribucijskih sistemov v njihovih omrežjih spodbudi k povečanju učinkovitosti v njihovih omrežjih […].“
2.      Direktiva (EU) 2019/944
6.        Člen 2 Direktive (EU) 2019/944(4), naslovljen „Opredelitve pojmov“, v točki 57 določa, da je treba pojem „elektroenergetsko podjetje“ razumeti kot „fizično ali pravno osebo, ki opravlja vsaj eno od dejavnosti proizvodnje, prenosa, distribucije […]“.
7.        Člen 9 te direktive, naslovljen „Obveznosti javnih storitev“, v odstavkih 2 in 3 določa:
„2.      Ob popolnem upoštevanju ustreznih določb PDEU, zlasti člena 106 Pogodbe, lahko države članice v splošnem gospodarskem interesu naložijo podjetjem, ki delujejo v elektroenergetskem sektorju, obveznosti javnih storitev, ki se lahko nanašajo na zanesljivost, vključno z zanesljivostjo oskrbe, na rednost, kakovost in ceno oskrbe in na varovanje okolja, ki vključuje energetsko učinkovitost, energijo iz obnovljivih virov in varstvo podnebja. Te obveznosti so jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive ter elektroenergetskim podjetjem v Uniji zagotavljajo enak dostop do nacionalnih porabnikov. […]
3.      Finančna nadomestila, druge oblike odškodnine in izključne pravice, ki jih država članica dodeli za izpolnjevanje obveznosti iz odstavka 2 tega člena ali za opravljanje osnovne oskrbe v skladu s členom 27, se zagotovijo na nediskriminatoren in pregleden način.“
8.        Člen 57 navedene direktive, naslovljen „Imenovanje in neodvisnost regulativnih organov“, v odstavku 4 določa:
„Države članice zagotovijo neodvisnost regulativnega organa in zagotovijo, da svoja pooblastila izvaja nepristransko in pregledno. V ta namen države članice zagotovijo, da je regulativni organ pri opravljanju regulativnih nalog, ki mu jih nalaga ta direktiva in z njo povezani pravni akti:
(a)      pravno ločen in funkcionalno neodvisen od drugih javnih ali zasebnih subjektov,
(b)      zagotavlja, da njegovo osebje in osebe, odgovorne za njegovo upravljanje:
(i)      delujejo neodvisno od kakršnih koli tržnih interesov in
(ii)      pri opravljanju svojih regulativnih nalog ne zahtevajo ali sprejemajo neposrednih navodil od katere koli vlade ali drugega javnega ali zasebnega subjekta. Ta zahteva ne posega v morebitno tesno sodelovanje z drugimi pristojnimi nacionalnimi organi ali v splošne smernice politike, ki jih določi vlada, ki niso povezane z regulativnimi pooblastili in nalogami iz člena 59.“
9.        Člen 59 iste direktive, naslovljen „Naloge in pooblastila regulativnih organov“, v odstavku 1(a) določa:
„Regulativni organ ima naslednje naloge:
(a)      v skladu s preglednimi merili določati ali potrjevati tarife za prenos ali distribucijo ali njihove metodologije ali oboje“.
B.      Belgijsko pravo
10.      Člen 4.1.30(1) decreet van 8 mei 2009 houdende algemene bepalingen betreffende het energiebeleid (Energiedecreet) (dekret z dne 8. maja 2009 o splošnih določbah na področju energetske politike (dekret o energetski politiki)),(5) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje iz postopka v glavni stvari (v nadaljevanju: dekret o energetski politiki), določa:
„[VREG] tarifno metodologijo določi in svojo tarifno pristojnost izvršuje z namenom spodbujanja stabilne in predvidljive regulacije, ki prispeva k pravilnemu delovanju sproščenega trga in ki operaterjem distribucijskih sistemov omogoča, da izvajajo potrebne naložbe v svoje distribucijske sisteme.“
11.      Člen 4.1.32(1) tega dekreta določa:
„[VREG] določi tarifno metodologijo ob upoštevanju teh smernic:
[…]
(5)      tarife odražajo dejansko nastale stroške, če ti ustrezajo stroškom učinkovitega primerljivega subjekta ali dejavnosti;
[…]
(10)      stroški, povezani z izvrševanjem proračuna za naloge javne službe, ki so naloženi z dekretom ali na njegovi podlagi in se ne financirajo z davki, carinami, subvencijami, prispevki in dajatvami, se v tarife vključijo na pregleden in nediskriminatoren način, potem ko jih preveri [VREG];
[…]
(19)      tarife ne vsebujejo nobenih spodbud, ki bi škodovale splošni učinkovitosti, vključno z energetsko učinkovitostjo proizvodnje, distribucije in oskrbe z električno energijo […].“
12.      Člen 4.1.34, četrti pododstavek, navedenega dekreta določa:
„Višje sodišče lahko na predlog stranke ali po uradni dolžnosti razsodi, da se pravni učinki razveljavljene odločbe v celoti ali delno ohranijo ali se začasno ohranijo za obdobje, ki ga določi navedeno sodišče. Ta ukrep je mogoče odrediti le zaradi izjemnih razlogov, ki upravičujejo poseg v načelo zakonitosti, na podlagi posebej obrazloženega sklepa in po kontradiktorni razpravi. V tem sklepu je treba prav tako upoštevati interese tretjih oseb.“
III. Spor o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
13.      VREG je tožeče ODS imenoval za upravljanje distribucijskih sistemov za električno energijo in zemeljski plin na določenih območjih na Flamskem (Belgija).
14.      Z obratovanjem teh sistemov tožečim ODS nastajajo stroški, ki se lahko v določenih mejah in pod določenimi pogoji prevalijo na uporabnike navedenih sistemov prek omrežnih tarif. Ker pa tožeči ODS pomenijo zakonske monopole, VREG regulira njihove omrežne tarife z določitvijo tarifne metodologije, ki se uporabi. Ta metodologija, ki se običajno določi za štiriletno obdobje, določa višino prihodkov, ki jih tožeči ODS za pokritje svojih stroškov obratovanja lahko prejmejo z omrežnimi tarifami, ki jih plačujejo uporabniki distribucijskega sistema.
15.      Dovoljeni prihodki so sestavljeni na eni strani iz dela, ki ustreza zunanjim stroškom, to so stroški, na katere tožeči ODS nimajo vpliva, in na drugi strani dela, ki ustreza notranjim stroškom, to je razumnim in nujnim stroškom, povezanim z upravljanjem omrežij in podatkov, na katere tožeči ODS torej lahko vplivajo.(6)
16.      Predsednik in član upravnega odbora VREG sta 21. junija 2024 v skladu z dekretom o energetski politiki podpisala sporni sklep, ki določa tarifno metodologijo, ki se uporablja za distribucijo električne energije in zemeljskega plina za obdobje 2025–2028. Ta tarifna metodologija vključuje formule za izračun dovoljenih prihodkov, namenjenih kritju razumnih in učinkovitih notranjih stroškov tožečih ODS, to je najvišjih notranjih stroškov, ki jih ti operaterji lahko prevalijo na uporabnike distribucijskih sistemov.
17.      V ta namen je v navedeni tarifni metodologiji upoštevano gibanje stroškov, ki so jih imeli tožeči ODS. Natančneje, prvič, VREG upošteva gibanje notranjih stroškov sektorja, to je vsoto notranjih stroškov vseh flamskih ODS v okviru iste regulirane dejavnosti v prejšnjem tarifnem obdobju, v tem primeru obdobju 2019–2023. Drugič, VREG za celotno regulativno obdobje 2025–2028 določa, da se osnovni del dovoljenih prihodkov za notranje stroške letno spreminja glede na inflacijo, tako da se ta osnovni del naknadno prilagodi glede na dejansko inflacijo. Tretjič, VREG poleg preteklih trendov stroškov upošteva tudi faktor spodbude za učinkovitost, imenovan „frontier shift“, ki odraža izboljšanje produktivnosti, ki so ga dosegla najuspešnejša podjetja zaradi uporabe boljših praks (tehnološkega napredka), in ki je po mnenju VREG potreben, da se odtehta zmanjšanje konkurence med tožečimi ODS. Nazadnje, četrtič, osnovnemu delu dovoljenih prihodkov za notranje stroške se doda pet dodatnih notranjih postavk, ki v obravnavanem primeru niso upoštevne.
18.      Tožeči ODS so 19. julija 2024 pri hof van beroep te Brussel (višje sodišče v Bruslju), ki je predložitveno sodišče, vložili tožbo za razglasitev ničnosti spornega sklepa. Trdijo zlasti, da se s tarifno metodologijo, ki jo je VREG uporabil za določitev tarif za distribucijo električne energije in zemeljskega plina v obdobju 2025–2028, kršijo določbe členov 4.1.30 in 4.1.32 dekreta o energetski politiki, Direktiva 2019/944, načelo stroškovne naravnanosti tarif, kot je določeno v členu 18 Uredbe 2019/943, in več načel, povezanih z dobrim upravljanjem.
19.      VREG pa zlasti trdi, da v tarifni metodologiji, določeni za obdobje 2025–2028, ni upoštevan drugi stavek člena 18(1), prvi pododstavek, Uredbe 2019/943, ker v skladu s členom 4.1.32(1), točka 10, dekreta o energetski politiki tarife zajemajo stroške, ki niso povezani z uporabo omrežij in ki podpirajo druge cilje politike. V zvezi s tem VREG navaja, da nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari tožečim ODS nalaga različne OJS, za katere se jim dodeljujejo nadomestila, ki so delno financirana iz sredstev, danih na voljo z Energiefonds (energetski sklad), in iz proračuna za splošne odhodke Vlaamse Gewest (Flamska regija). Vendar naj bi se po odštetju teh nadomestil preostali stroški, povezani s finančnimi OJS, prenesli v omrežne tarife za električno energijo. Po mnenju VREG pa se z večino teh OJS uresničujejo socialni in okoljski cilji, ki torej niso povezani z upravljanjem distribucijskih sistemov.
20.      V teh okoliščinah se predložitveno sodišče, na prvem mestu, sprašuje, ali je nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari združljiva s členom 18(1), prvi pododstavek, drugi stavek, Uredbe 2019/943, v skladu s katerim omrežne tarife ne smejo zajemati „stroškov, ki niso povezani z uporabo omrežij in ki podpirajo druge cilje politike“, kar je pojem, ki v tej uredbi ni opredeljen. Po njegovem mnenju se izraz „drugi cilji politike“ nanaša na cilje, ki niso povezani z razvojem in obratovanjem samih omrežij. To sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da se zdi, da spodbujanje uporabe obnovljivih virov energije, med drugim z obveznostjo odkupa tako imenovanih „zelenih“ certifikatov in certifikatov SPTE, sledi drugačnim ciljem energetske politike od tistih, ki se nanašajo na učinkovit razvoj ali obratovanje distribucijskih sistemov. Tako se navedeno sodišče sprašuje, ali so „stroški, ki niso povezani z uporabo omrežij“, ki zadevajo OJS, nimajo nobene zveze z upravljanjem omrežja in se v Belgiji na podlagi dekreta o energetski politiki prenesejo v tarife, združljivi s to določbo.
21.      Na drugem mestu, predložitveno sodišče se sprašuje, ali je tarifna metodologija, ki temelji na preteklih stroških tožečih ODS, skladna s členom 18(1), prvi pododstavek, prvi stavek, Uredbe 2019/943 ob neobstoju nadzora učinkovitosti teh stroškov. Ta določba naj bi namreč zahtevala, da so stroški, ki se prevalijo na uporabnike, primerljivi s stroški učinkovitega in strukturno primerljivega operaterja omrežja, kar pomeni, da tarife ne smejo presegati ravni, do katere bi pripeljal konkurenčni trg. Čeprav predložitveno sodišče v zvezi s tem priznava, da je uporaba preteklih empiričnih podatkov lahko ustrezna, se sprašuje, ali je regulacija cen, ki temelji izključno na preteklih stroških in nima mehanizma za ocenjevanje njihove učinkovitosti, zares združljiva s ciljem te uredbe in, širše, s ciljem vsake regulacije, ki se uporablja za monopolni trg, to je preprečiti določitev višjih cen od tistih, ki bi se uveljavile v konkurenčnem okolju.
22.      Na tretjem in zadnjem mestu, predložitveno sodišče se sprašuje o začasni ohranitvi učinkov tarifne metodologije, izpodbijane v tem primeru. Po njegovem mnenju in v skladu s sodno prakso Sodišča(7) se zdi, da nujni razlogi pravne varnosti upravičujejo začasno ohranitev učinkov člena 4.1.32(1), točka 10, dekreta o energetski politiki in/ali spornega sklepa, če bi Sodišče moralo ugotoviti, da sta nezdružljiva s pravom Unije. Navedeno sodišče v zvezi s tem poudarja, da bi razglasitev ničnosti brez prilagoditve lahko ogrozila pravno varnost.(8)
23.      V teh okoliščinah je hof van beroep te Brussel (višje sodišče v Bruslju) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.      Ali je treba člen 18(1), prvi pododstavek, drugi stavek, Uredbe [2019/943] razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu predpisu, kot je člen 4.1.32(1), točka 10, [dekreta o energetski politiki], ki določa, da je treba stroške za [OJS], ki so naložene z dekretom ali na njegovi podlagi in se ne financirajo z davki, carinami, subvencijami, prispevki in dajatvami, vključiti v cene?
2.      Ali je treba člen 18(1), prvi pododstavek, prvi stavek, Uredbe [2019/943] razlagati tako, da nasprotuje temu, da regulativni organ sprejme tarifno metodologijo za distribucijo električne energije, ki v zvezi s pomembnim elementom stroškov [ODS], za katere velja regulacija prihodkov, uporablja metodo preteklih trendov stroškov (s katero se prihodki določajo glede na pretekle stroške), samemu po sebi, ali pa bi morala biti uporaba te metodologije podprta s preverjanjem ravni preteklih stroškov glede na njihovo učinkovitost?
3.      Ali bi višje sodišče, če bi na podlagi odgovorov na zgoraj navedeni vprašanji za predhodno odločanje ugotovilo, da VREG krši eno ali več obveznosti, ki izhajajo iz določb, navedenih v teh vprašanjih, lahko začasno ohranilo njihove učinke, da bi se preprečila pravna negotovost?“
24.      Pisna stališča so Sodišču predložili tožeči ODS, VREG, belgijska in finska vlada ter Evropska komisija. Te stranke so poleg tega ustno podale stališča na obravnavi, ki je bila 11. februarja 2025.
IV.    Analiza
A.      Prvo vprašanje za predhodno odločanje
1.      Dopustnost
25.      Uvodoma se mi zdi, da je treba preveriti dopustnost prvega vprašanja za predhodno odločanje, čeprav stranke v postopku niso podale nobenega ugovora nedopustnosti.
26.      V zvezi s tem opozarjam, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča v okviru postopka, uvedenega s členom 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Zato Sodišče, kadar se zastavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma mora odločiti.(9) Vendar mora Sodišče preučiti okoliščine, v katerih mu je nacionalno sodišče predložilo zadevo, da preveri, ali je zanjo pristojno in ali je predlog, ki mu je bil predložen, dopusten. Sodišče lahko zlasti preuči, ali predložitveno sodišče za rešitev spora o glavni stvari lahko uporabi določbe prava Unije, na katere se nanašajo vprašanja za predhodno odločanje. Če ni tako, te določbe niso upoštevne za rešitev tega spora in zaprošena predhodna odločba ni potrebna za to, da bi predložitveno sodišče lahko izdalo sodbo, tako da je treba ta vprašanja šteti za nedopustna.(10)
27.      V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe razvidno, da VREG v okviru spora, o katerem odloča predložitveno sodišče, izpodbija zakonitost člena 4.1.32(1), točka 10, dekreta o energetski politiki – ta določba omogoča, da se v omrežnih tarifah upoštevajo stroški, povezani z izpolnjevanjem OJS, ki jih zadevna država članica nalaga ODS – glede na člen 18(1), prvi pododstavek, drugi stavek, Uredbe 2019/943, kadar se ti stroški ne financirajo z davki, carinami, subvencijami, prispevki ali dajatvami.
28.      Ugotoviti pa je treba, da je bil dekret o energetski politiki podlaga za uvedbo sheme za spodbujanje električne energije iz obnovljivih virov, ki so jo pristojni belgijski organi priglasili Komisiji in je bila predmet Sklepa C(2018) 1003 final z dne 16. februarja 2016 o državni pomoči SA.46013 (2017/N) – Belgija, Certifikati za električno energijo iz obnovljivih virov in certifikati za soproizvodnjo z visokim izkoristkom na Flamskem (v nadaljevanju: sklep Komisije o odobritvi)(11). Komisija je s tem sklepom odločila, da tej shemi ne bo nasprotovala, ker je menila, da je združljiva z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(c) PDEU.(12)
29.      V tem smislu poudarjam, da imajo, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse Sodišča, v sistemu nadzora državnih pomoči, vzpostavljenem s Pogodbo DEU, nacionalna sodišča in Komisija dopolnjujoče, vendar ločene vloge.(13) Natančneje, nacionalna sodišča do končne odločitve Komisije varujejo pravice posameznikov v primeru morebitne kršitve prepovedi iz člena 108(3) PDEU s strani državnih organov. Za to so jim lahko predloženi spori, v katerih morajo razložiti in uporabiti pojem „državna pomoč“ iz člena 107(1) PDEU, da bi ugotovila, ali bi državni ukrep, ki je bil sprejet ob neupoštevanju postopka predhodnega nadzora iz člena 108(3) PDEU, moral biti predmet takega postopka. Ta sodišča pa niso pristojna za odločanje o združljivosti ukrepov pomoči ali sheme državnih pomoči z notranjim trgom. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je namreč ta presoja v izključni pristojnosti Komisije, ki deluje pod nadzorom sodišč Evropske unije.(14)
30.      Poleg tega prav tako v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča postopek iz člena 108 PDEU ne sme nikoli privesti do izida, ki bi bil v nasprotju s posebnimi določbami Pogodbe DEU. Tako pomoči, ki kot taka ali zaradi nekaterih njenih podrobnih pravil krši predpise ali splošna načela prava Unije, ni mogoče razglasiti za združljivo z notranjim trgom. Če so namreč podrobna pravila pomoči ali sheme pomoči tako neločljivo povezane s predmetom pomoči ali sheme pomoči ali njunim delovanjem, da jih ne bi bilo mogoče presojati ločeno, je treba njihov učinek na združljivost ali nezdružljivost pomoči ali sheme pomoči kot celote nujno presojati po postopku iz člena 108 PDEU.(15) Presoja takih podrobnih pravil zato ni v pristojnosti nacionalnih sodišč.(16)
31.      V okviru spora o glavni stvari je torej treba preveriti, ali lahko predložitveno sodišče možnost, da se v omrežne tarife vključijo stroški, povezani z izpolnjevanjem OJS, ki jih tožečim ODS nalaga država, presodi glede na člen 18(1), prvi pododstavek, drugi stavek, Uredbe 2019/943, čeprav je bil ta dekret že predmet sklepa Komisije o odobritvi, s katerim je bila ugotovljena njegova združljivost z notranjim trgom.
32.      V zvezi s tem želim opozoriti, da je Sodišče v sodbi Tiberis Holding ugotovilo nedopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija), z obrazložitvijo, da v bistvu razlaga člena 3 Direktive 2009/28/ES(17) in člena 4 Direktive (EU) 2018/2001(18), za katero je zaprosilo to nacionalno sodišče, ni upoštevna za rešitev spora o glavni stvari, ker pravo Unije nasprotuje temu, da predložitveno sodišče presoja skladnost mehanizma negativne spodbude, ki je bil predmet navedene zadeve, s tema določbama, saj je ta mehanizem neločljivo povezan z delovanjem sheme državnih pomoči, ki jo je Komisija razglasila za združljivo z notranjim trgom s Sklepom C(2016) 2726 final z dne 28. aprila 2016 o državni pomoči SA.43756 (2015/N) – Podpora za električno energijo, proizvedeno iz obnovljivih virov energije v Italiji.
33.      Natančneje, Sodišče je odločilo, prvič, da če bi se dovolilo, da se Consiglio di Stato (državni svet) izreče o zakonitosti zadevnega mehanizma negativne spodbude glede na člen 3 Direktive 2009/28, bi to pomenilo, da se mu podeli pristojnost, da s svojo presojo nadomesti presojo, ki jo je Komisija opravila v svojem sklepu, in tako poseže v izključne pristojnosti te institucije glede presoje združljivosti državnih pomoči z notranjim trgom.(19) Drugič, presodilo je, da bi lahko vsaka sprememba tega mehanizma negativne spodbude zaradi morebitnega povečanja intenzivnosti pomoči, ki bi lahko bila posledica te spremembe, vplivala na presojo njegove združljivosti z notranjim trgom in bi zato pomenila „novo pomoč“, za katero velja obveznost priglasitve in katere presoja združljivosti z notranjim trgom je v izključni pristojnosti Komisije, pri čemer nadzor opravljajo sodišča Unije.(20) Ta sodna praksa tako omogoča jasno določiti položaje, v katerih ima nacionalno sodišče, ki mu je predložen spor, v katerem se postavlja vprašanje v zvezi z združljivostjo nacionalne ureditve s pravom Unije, zmožnost odločanja, kadar ta ureditev zadeva ukrep državne pomoči, katerega združljivost je predhodno preučila Komisija.
34.      V zvezi s tem moram pojasniti, da je namen sheme pomoči za energijo iz obnovljivih virov, ki jo je uvedla belgijska vlada in odobrila Komisija, spodbujati proizvodnjo električne energije v fotonapetostnih elektrarnah z obveznostjo odkupa in zajamčeno minimalno ceno. Iz sklepa Komisije o odobritvi je zlasti razvidno, da ta shema temelji na vzpostavitvi trga zelenih certifikatov, na katerem sodelujejo različni udeleženci energetskega trga in v okviru katerega so operaterji omrežij zakonsko zavezani odkupiti certifikate po zajamčeni minimalni ceni, kadar proizvajalci ne najdejo kupcev na trgu.(21) Po poglobljeni analizi upoštevnih določb dekreta o energetski politiki in konkretnega delovanja mehanizma podpore obnovljivim virom energije, vključno z vlogo upravljavcev omrežij v okviru odkupa zelenih certifikatov, je Komisija ugotovila združljivost navedene sheme s pravili o državnih pomočeh.
35.      Poleg tega iz sklepa Komisije o odobritvi zlasti izhaja, da je obveznost odkupa, ki je naložena ODS z dekretom o energetski politiki, v okviru delovanja zadevne sheme pomoči posebej pomembna ter je bila upoštevana pri presoji združljivosti in sorazmernosti priglašene sheme. Ker je bila flamskim ODS podeljena naloga, da delujejo kot „kupec v skrajni sili“ v smislu, da so zavezani odkupiti vsako količino certifikatov, ki jim jo ponudijo udeleženci na trgu, po minimalni ceni, določeni z zadevno nacionalno ureditvijo,(22) je namreč njihovo posredovanje na trgu osrednji element sheme pomoči, na katero se nanaša sklep Komisije o odobritvi.(23)
36.      Čeprav ob upoštevanju sodne prakse Sodišča, na katero je bilo opozorjeno v točki 30 teh sklepnih predlogov, OJS v zvezi z odkupom zelenih certifikatov, ki jo zadevna država članica nalaga ODS, lahko pomeni podrobna pravila, ki so neločljivo povezana z delovanjem zadevne sheme pomoči, pa je treba ugotoviti, da v obravnavani zadevi predmet izpodbijanja glede na člen 18(1) Uredbe 2019/943(24) ni mehanizem, uveden z dekretom o energetski politiki, ki določa obveznost za ODS, da odkupijo zelene certifikate, pač pa so predmet tega izpodbijanja možnost, da se stroški, povezani z izpolnjevanjem OJS, ki so naložene ODS s tem dekretom, vključijo v omrežne tarife, in podrobna pravila za njihovo vključitev.(25) Pri zadnjenavedenem parametru pa ne gre – v smislu sodne prakse Sodišča – za podrobna pravila, neločljivo povezana z delovanjem zadevne sheme pomoči, na podlagi katerih je Komisija presodila njeno skladnost in združljivost z določbami o državni pomoči.
37.      Kako so bili stroški, povezani z OJS, vključeni v tarife električne energije, namreč v sklepu Komisije o odobritvi ni bilo preučeno. Tudi ob predpostavki, da je shema pomoči, priglašena Komisiji, vsebovala elemente v zvezi z vključevanjem teh stroškov, kar pa iz tega sklepa ni razvidno, ta institucija nikakor ne bi mogla ugotoviti morebitne nezdružljivosti dekreta o energetski politiki glede na prepoved, ki jo zdaj določa člen 18 Uredbe 2019/943 in v skladu s katero omrežne cene ne zajemajo „stroškov, ki niso povezani z uporabo omrežij in ki podpirajo druge cilje politike“.(26)
38.      Dodatno moram navesti, da bi lahko sodna praksa, ki izhaja iz sodbe Tiberis Holding, postala upoštevna le, če bi predložitveno sodišče ugotovilo, da bi morebitna nezdružljivost dekreta o energetski politiki s členom 18(1) Uredbe 2019/943 lahko vplivala na intenzivnost ali podrobna pravila pomoči, ki jo je odobrila Komisija, ker bi povzročila spremembo zneska te pomoči ali pogojev, na podlagi katerih je bila izvedena analiza njene združljivosti in dana njena odobritev, ali če bi ugotovila, da bi ta morebitna nezdružljivost lahko vplivala na presojo združljivosti zadevne sheme pomoči z notranjim trgom, pri čemer bi se v tem primeru lahko štelo, da gre za „novo pomoč“ s posledicami, ki bi iz tega izhajale tako v zvezi s pristojnostjo nacionalnega sodišča kot v zvezi z nedopustnostjo prvega vprašanja za predhodno odločanje.(27) Spis, ki je bil predložen Sodišču, pa ne vsebuje nobenega elementa, ki bi potrdil tako ugotovitev.
39.      Glede na zgornje preudarke zato menim, da razlogov, na podlagi katerih je bila ugotovljena nedopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Tiberis Holding, ni mogoče prenesti na obravnavano zadevo in da je zato prvo vprašanje za predhodno odločanje dopustno.
2.      Vsebinska presoja
40.      Najprej ugotavljam, da se razlaga, za katero je zaprosilo predložitveno sodišče, nanaša izključno na člen 18(1), prvi pododstavek, Uredbe 2019/943. Vendar, enako kot vse stranke v postopku, menim, da je treba za zagotovitev koristnega odgovora temu sodišču upoštevati hkrati člen 9 Direktive 2019/944, ki določa pravni okvir, ki se uporablja za OJS v energetskem sektorju, ter člena 57 in 59 te direktive, ki urejata imenovanje in neodvisnost nacionalnih regulativnih organov oziroma obseg nalog, ki so jim zaupane.
41.      Po tem pojasnilu je treba ugotoviti, da je Sodišče pozvano, naj poda razlago člena 18(1), prvi pododstavek, Uredbe 2019/943 ter preuči medsebojno vplivanje tega člena in zgoraj omenjenih določb Direktive 2019/944, prvič, da bi presodilo, ali so stroški, povezani z izpolnjevanjem OJS, zajeti s pojmom „cene za dostop do omrežja“, ter drugič, da bi ugotovilo, ali določitev teh cen dejansko spada med naloge, dodeljene nacionalnim regulativnim organom, in, če da, v kolikšnem obsegu lahko ta določitev posega v avtonomijo odločanja in neodvisnost teh organov.
a)      Upoštevanje OJS v cenah za dostop do omrežja
42.      Prva problematika, ki jo izpostavlja predložitveno sodišče, se nanaša na združljivost dekreta o energetski politiki s členom 18(1) Uredbe 2019/943 v delu, v katerem ta dekret določa, da se stroški OJS, povezanih z energijo iz obnovljivih virov, lahko prenesejo v omrežne tarife, čeprav naj te OJS ne bi imele nobene zveze z upravljanjem distribucijskega sistema in čeprav v skladu s to določbo cene za dostop do omrežja ne smejo zajemati „stroškov, ki niso povezani z uporabo omrežij in ki podpirajo druge cilje politike“.
43.      Naj spomnim, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pri razlagi določbe prava Unije upoštevati njeno besedilo, kontekst, v katerega je umeščena, in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je.(28)
44.      Na prvem mestu, kar zadeva besedilo člena 18(1), prvi pododstavek, Uredbe 2019/943, ta določba določa, da cene, ki jih operaterji omrežij zaračunavajo za dostop do omrežja, vključno s cenami za priključitev na omrežje, cenami za uporabo omrežja in, kjer je ustrezno, cenami za ustrezno okrepitev omrežja, odražajo stroške, so pregledne, upoštevajo potrebo po sigurnosti in prožnosti omrežja in odražajo dejanske dosedanje stroške, primerljive s stroški učinkovitega in strukturno primerljivega operaterja omrežja, in se uporabljajo na nediskriminatoren način. Te cene ne smejo zajemati stroškov, ki niso povezani z uporabo omrežij in ki podpirajo druge cilje politike.
45.      Na prvi pogled iz besedila navedene določbe izhaja, da če je zakonodajalec Unije nameraval opredeliti cene za dostop do omrežja z določitvijo, da so stroški, ki se navezujejo nanje, povezani z dejanskim obratovanjem omrežja, te cene zlasti ne smejo zajemati stroškov, ki niso povezani z uporabo omrežij in ki podpirajo druge cilje politike, pri čemer pa pojmi „cene za dostop do omrežja“, „stroški, ki niso povezani z uporabo omrežij“ in „drugi cilji politike“ v tej uredbi niso opredeljeni.
46.      Na drugem mestu, kar zadeva kontekst, v katerega je umeščen člen 18(1), prvi pododstavek, Uredbe 2019/943, ta določba spada v poglavje III te uredbe, ki se nanaša na dostop do omrežja in morebitne primere njegove prezasedenosti, ter, natančneje, v oddelek 2 tega poglavja, ki je naslovljen „Omrežnine in prihodek od prezasedenosti“ in ki ima dva člena.
47.      V zvezi s tem je očitno, da čeprav odstavki od 2 do 8 navedene določbe vsebujejo dodatna pojasnila glede metodologije, ki jo je treba uporabiti za določitev cen za dostop do omrežja, ter, splošneje, smernice glede tarif za prenos in distribucijo električne energije, ti elementi sami po sebi ne omogočajo, da bi se zagotovil jasen odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje.
48.      V teh okoliščinah je treba za celovito preučitev konteksta, v katerega je umeščen člen 18(1), prvi pododstavek, Uredbe 2019/943, upoštevati tudi nekatere določbe Direktive 2019/944.
49.      V zvezi s tarifno metodologijo poudarjam, da je v skladu s točko 3 Priloge I k tej direktivi, v kateri so natančno določene minimalne zahteve glede obračunavanja in informacij na računu, cena za končne odjemalce vsota treh postavk, in sicer, prvič, postavke energije in dobave, drugič, postavke omrežja (prenos in distribucija) ter, tretjič, postavke, ki zajema davke, dajatve, pristojbine in stroške. Poleg tega je, kot je opozorjeno v tej točki 3, upoštevno opredelitev teh postavk mogoče najti v Prilogi II k Uredbi (EU) 2016/1952(29), ki izrecno določa, da lahko tretja postavka (ki zajema davke, pristojbine, dajatve in bremenitve) vključuje med drugim pristojbine v zvezi s spodbujanjem obnovljivih virov energije.
50.      Posebej glede OJS člen 9(2) Direktive 2019/944 določa, da imajo države članice pravico naložiti take obveznosti, vključno na področju energije iz obnovljivih virov, elektroenergetskim podjetjem in podjetjem plinskega gospodarstva.(30) Poleg tega je v členu 9(3) te direktive natančneje določeno, da se finančna nadomestila, druge oblike odškodnine in izključne pravice, ki jih država članica dodeli za izpolnjevanje obveznosti iz odstavka 2 tega člena, zagotovijo na nediskriminatoren in pregleden način.
51.      Iz razlage člena 18 Uredbe 2019/943 v povezavi z zgoraj navedenimi določbami Direktive 2019/944 tako izhaja, da čeprav pojmi „cene za dostop do omrežja“, „tarife“ in „tarifne metodologije“ v Uredbi 2019/943 niso opredeljeni niti niso vedno dosledno uporabljeni,(31) so omrežne „tarife“ oziroma „cene“, na katere se nanaša člen 18(1) te uredbe, le ena od treh postavk celotnega računa.
52.      Poleg tega je v členu 9 Direktive 2019/944 državam članicam priznan precejšen manevrski prostor tako v zvezi z opredelitvijo vrste OJS, ki jo želijo naložiti ODS, kot v zvezi z podrobnimi pravili financiranja teh OJS.(32) Iz tega sledi, da ta direktiva načeloma ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa možnost za ODS, da stroške, povezane z izpolnjevanjem OJS, ki jim jih nalaga zadevna država članica, prevalijo na končne odjemalce, tudi z vključitvijo v cene, če parametri in podrobna pravila tega financiranja izpolnjujejo pogoje, določene v členu 9(3) navedene direktive.
53.      Na tretjem in zadnjem mestu, kar zadeva cilje, ki jim sledi Uredba 2019/943, je iz člena 1 te uredbe razvidno, da je njen namen med drugim ustvariti temelje za učinkovito doseganje ciljev energetske unije in cilja, da se doseže podnebna nevtralnost Unije. Z njo se želijo zlasti omogočiti uporaba tržnih signalov zaradi povečanja učinkovitosti, večjega deleža energije iz obnovljivih virov, zanesljivosti oskrbe, prožnosti, trajnostnosti, razogljičenja in inovacij.
54.      Ob upoštevanju elementov, predstavljenih v prejšnjih točkah teh sklepnih predlogov, je treba po mojem mnenju ugotoviti naslednje.
55.      Na prvem mestu, navesti moram, kot je bilo poudarjeno v točkah 44 in 45 teh sklepnih ugotovitev, da se člen 18(1) Uredbe 2019/943 uporablja le za „cene“, ki so povezane z uporabo omrežja, priključitvijo nanj in njegovo okrepitvijo. Ta določba torej zajema le stroške, ki operaterju omrežja dejansko nastanejo in so tesno povezani z upravljanjem distribucijskega sistema, ter ne ureja drugih tarifnih postavk, ki nimajo nobene zveze z dejansko uporabo omrežja. Iz tega a priori izhaja, da stroški, povezani z OJS s področja podpore za energijo iz obnovljivih virov, ki jih zaračuna operater omrežja, niso del „cen“, na katere se nanaša navedena določba, in torej ne spadajo na področje uporabe te določbe.(33)
56.      Poleg tega je iz člena 18(1) Uredbe 2019/943 razvidno, da države članice v cene za dostop do omrežja, na katere se nanaša ta določba, ne smejo vključiti stroškov, ki niso strogo povezani z upravljanjem omrežij in ki sledijo „drugim ciljem“. Zdi se, da ta omejitev izraža voljo zakonodajalca Unije, prvič, da prepreči izkrivljanje namena teh cen in uporabo teh cen kot odvečnega mehanizma za financiranje javnih politik brez očitne zveze z elektroenergetskim distribucijskim in prenosnim sistemom, ter drugič, da zagotovi preglednost tarif, ki je bistveni element pravilnega delovanja trgov električne energije na ravni Unije.(34)
57.      Na drugem mestu, poudarjam, da je zakonodajalec Unije tako za operaterja omrežja kot za končnega odjemalca določil nekatera pravila, ki urejajo obračunavanje in s katerimi se med drugim zahteva, da so omrežne cene in cene v zvezi z OJS s področja podpore za energijo iz obnovljivih virov predstavljene pregledno kot pristojbine, ločene od omrežnih tarif, ter da se ne vključijo v te tarife.
58.      Posebnost obravnavane zadeve pa je v tem, da se zdi, da so bili stroški, povezani z OJS, knjiženi ne v kategorijo, ki se nanaša na „davke, pristojbine in tarife“ (ki ustreza tretji tarifni postavki v skladu s točko 3 Priloge I k Direktivi 2019/944)(35), kar bi po mnenju vseh strank v postopku privedlo do rešitve, skladne s pravom Unije,(36) temveč v kategorijo, ki se nanaša na „omrežno ceno“ (ki ustreza drugi tarifni postavki v skladu s točko 3 Priloge I k tej direktivi)(37) in v kateri bi morali biti načeloma samo stroški, povezani z omrežjem.
59.      Čeprav bi tak položaj na prvi pogled lahko vzbujal vprašanja glede združljivosti nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari s členom 18(1) Uredbe 2019/943, je po mojem mnenju še vedno treba razjasniti to, kako so bile cene v zvezi z OJS vključene v omrežne tarife, in zlasti to, ali te cene dejansko vplivajo na določitev teh tarif s strani VREG.(38) Če bi se namreč za ugotovitev nezdružljivosti s to določbo omejili zgolj na formalno opredelitev teh stroškov, ker so bili ti knjiženi v drugo kategorijo, čeprav bi morali biti vpisani povsem ločeno, bi bil to po mojem mnenju pretiran formalizem, ki bi bil v nasprotju z učinkovito uporabo tako Uredbe 2019/943 kot Direktive 2019/944.(39)
60.      Tako mora predložitveno sodišče preučiti ne le formalno opredelitev in namen zadevne dajatve ter njeno povezavo z dejavnostjo v zvezi z omrežjem, ampak tudi, kako so ti stroški vključeni v tarifno strukturo. Če namreč teh omrežnih cen ne bi bilo mogoče ločiti od drugih stroškov, s katerimi se uresničujejo od omrežja neodvisni cilji, bi bilo to a priori nezdružljivo s členom 18(1), prvi pododstavek, Uredbe 2019/943. Ta ugotovitev pa po mojem mnenju ne velja enako, kadar so stroški, ki niso povezani z omrežjem, kot so na primer stroški, povezani z OJS, očitno ločeni in jih je mogoče jasno razločiti od omrežnih cen ali tarif.(40) Vendar s pridržkom preverjanj, ki jih mora v zvezi s tem opraviti predložitveno sodišče, ni izključeno, da položaj iz postopka v glavni stvari spada pod ta zadnji primer.(41)
b)      Posledice vključitve OJS v omrežne tarife glede na pristojnosti in vlogo, ki so dodeljene nacionalnemu regulativnemu organu
61.      Druga problematika, ki jo izpostavlja predložitveno sodišče, se nanaša na vprašanje, ali lahko vključitev stroškov, povezanih z OJS, v cene za dostop do omrežja, kot je ta, ki jo določa nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari, posega v neodvisnost ali avtonomijo odločanja nacionalnega regulativnega organa pri določitvi omrežnih tarif v skladu z zahtevami iz člena 57(4) in (5) ter člena 59(1)(a) Direktive 2019/944.(42)
62.      Uvodoma opozarjam, da člen 57(4) Direktive 2019/944 v bistvu določa, da države članice zagotovijo neodvisnost nacionalnega regulativnega organa in v ta namen zagotovijo, da je ta organ pri izvajanju regulativnih nalog, ki so mu dodeljene s to direktivo in z njo povezanimi pravnimi akti, pravno ločen in funkcionalno neodvisen od drugih javnih ali zasebnih subjektov ter da zagotavlja, da njegovo osebje in osebe, odgovorne za njegovo upravljanje, delujejo neodvisno od kakršnih koli tržnih interesov ter pri opravljanju teh nalog ne zahtevajo ali ne sprejemajo neposrednih navodil od katere koli vlade ali drugega javnega ali zasebnega subjekta.(43) Vendar v skladu s členom 57(4)(b)(ii) navedene direktive zadnjenavedena zahteva ne posega v morebitno tesno sodelovanje z drugimi zadevnimi nacionalnimi organi ali v splošne smernice politike, ki jih določi vlada in ki niso povezane z regulativnimi pooblastili in nalogami iz člena 59 te direktive, ki v skladu z njenim odstavkom 1(a) vključujejo pooblastilo za določanje ali potrjevanje tarif za prenos ali distribucijo električne energije ali njihove metodologije izračuna.(44)
63.      Iz tega sledi, da je za zagotovitev pravilnega delovanja notranjega trga električne energije potrebno, prvič, da imajo nacionalni regulativni organi zmožnost sprejemanja odločitev o vseh ustreznih regulativnih vprašanjih in da so popolnoma neodvisni od kakršnih koli drugih javnih ali zasebnih interesov, ter drugič, da Direktiva 2019/944 državam članicam ne odvzema možnosti, da oblikujejo in uvedejo svojo nacionalno energetsko politiko ter določijo okvir delovanja teh organov. Zato lahko države članice še naprej prosto sprejemajo svoje predpise v zvezi z nacionalnim trgom električne energije pod pogojem, da spoštujejo naloge in pooblastila, ki so s to direktivo dodeljeni regulativnim organom.(45)
64.      V zvezi s tem pa je treba ugotoviti, da čeprav ni sporno, da določitev distribucijskih tarif in opredelitev tarifne metodologije, ki se uporablja za stroške priključitve, na podlagi člena 59(1)(a) navedene direktive spadata v izključno pristojnost nacionalnih regulativnih organov, ki imajo na tem področju precejšen manevrski prostor, se ta pristojnost ne more samodejno razširiti na druge vidike energetske politike, ki niso povezani z nalogami, dodeljenimi tem organom v skladu s to določbo, in ki so zato izvzeti iz njihove pristojnosti ter katerih določanje je načeloma prerogativa zakonodajne ali izvršilne veje oblasti. To velja zlasti za določitev stroškov, povezanih z OJS s področja podpore za energijo iz obnovljivih virov, in podrobnih pravil o povračilu teh stroškov.  Vprašanje, kako namerava država članica podpreti trg energije iz obnovljivih virov na svojem ozemlju, naj gre za neposredne subvencije, davčne mehanizme ali, kot v obravnavanem primeru, parafiskalni ukrep prevalitve stroškov na končne odjemalce, je namreč v celoti predmet odločitve energetske politike, ki ni v pristojnosti nacionalnih regulativnih organov.(46)
65.      Povedano drugače, čeprav določitev omrežnih „cen“, na katere se nanaša člen 18(1) Uredbe 2019/943, na podlagi člena 59(1)(a) Direktive 2019/944 jasno spada v pristojnost nacionalnih regulativnih organov, to ne more veljati za „davke ali druge pristojbine“, ki niso povezani z dostopom do omrežja ali njegovo uporabo in ki zato načeloma ne spadajo na področje uporabe tega člena 18(1).(47)
66.      Vendar ta ugotovitev državam članicam ne preprečuje, da tako pristojnost podelijo nacionalnim regulativnim organom in da – kot v obravnavani zadevi(48) – določijo, da regulacijo nekaterih tarifnih vidikov, ki ne spadajo nujno med prvotne naloge, opredeljene v členu 59 Direktive 2019/944, spremlja ali celo nadzira pristojni nacionalni regulativni organ.(49) Zdi se namreč, da nobena določba prava Unije ne nasprotuje temu, da države članice pooblastijo pristojni nacionalni organ za regulacijo tarif v zvezi z OJS.
67.      Okoliščina, omenjena v točki 58 teh sklepnih predlogov, da naj bi bile cene v zvezi z OJS knjižene ne pod tretjo tarifno postavko, ampak v okvir omrežnih tarif, ne more omajati zgornje analize in sama po sebi ne more privesti do tega, da bi se ugotovila nezdružljivost nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari s členom 57(4) in členom 59(1)(a) Direktive 2019/944. Pod pogojem, da predložitveno sodišče potrdi, da so bili stroški, povezani z OJS, formalno sicer vključeni v omrežne cene, v resnici pa jasno ločeni od njih, tako da ne vplivajo konkretno na metodologijo za izračun in določitev omrežnih cen ali tarif, takega položaja namreč ni mogoče enačiti s položajem, v katerem bi zakonodajna ali izvršilna veja oblasti nameravala posegati v pristojnosti nacionalnega regulativnega organa ali v njegova pooblastila za določitev ali odobritev tarifnih metodologij.
68.      Nazadnje, poudarjam, da če bi se ugotovilo, da so stroški, povezani z izpolnjevanjem OJS, ki naj bi se prevalili na končne odjemalce, zajeti z nalogami nacionalnih regulativnih organov, se v sodni praksi Sodišča priznava, da lahko v nekaterih primerih – tudi na področjih, ki so v pristojnosti nacionalnega regulativnega organa – izvajanje pristojnosti države članice pri določanju njene energetske politike vpliva na stroške obratovanja elektroenergetskega sistema, ne da bi bil tak poseg sam po sebi nezdružljiv s členom 57(4) in (5) Direktive 2019/944.(50)
69.      V zvezi s tem ugotavljam, da je Sodišče v okviru spora, ki se je nanašal na skladnost nacionalne ureditve, ki je v bistvu določala poseg države v ceno zemeljskega plina, z Direktivo 2009/73/ES(51), razsodilo, da je treba člen 3, od (1) do (3), te direktive(52) glede na člena 36 in 38 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah razlagati tako, da ne nasprotuje ureditvi države članice, ki določa, da stroške, ki izhajajo iz obveznosti skladiščenja zemeljskega plina, naloženih podjetjem plinskega gospodarstva za zagotovitev zanesljivosti oskrbe z zemeljskim plinom in redne dobave plina v tej državi članici, v celoti krijejo odjemalci teh podjetij, ki so lahko posamezniki, če ta ureditev uresničuje cilj splošnega gospodarskega interesa, če spoštuje načelo sorazmernosti in če so OJS, ki jih določa, jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive ter podjetjem plinskega gospodarstva Unije zagotavljajo enak dostop do nacionalnih potrošnikov.(53)
70.      Glede na navedeno predlagam, naj se na prvo vprašanje odgovori, da je treba člen 18(1), prvi pododstavek, drugi stavek, Uredbe 2019/943 ter člen 57(4) in (5) in člen 59(1)(a) Direktive 2019/944 razlagati tako, da ne nasprotujejo temu, da se v cene za dostop do omrežja vključijo stroški, ki so povezani z izpolnjevanjem OJS, naloženih operaterju omrežja s strani države članice na podlagi člena 9(2) Direktive 2019/944, in ki se ne financirajo z davki, carinami, subvencijami, prispevki ali dajatvami, pod pogojem, da ti stroški niso vključeni v metodologijo za določitev teh cen in jih je mogoče jasno razločiti od njih.
B.      Drugo vprašanje za predhodno odločanje
71.      Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 18(1), prvi pododstavek, prvi stavek, Uredbe 2019/943 razlagati tako, da nasprotuje temu, da nacionalni regulativni organ sprejme tarifno metodologijo za distribucijo električne energije, ki v zvezi s pomembnim elementom stroškov ODS, za katere velja regulacija prihodkov, uporablja metodo preteklih trendov stroškov (s katero se torej prihodki določajo glede na pretekle stroške), ali pa bi morala biti uporaba te metodologije podprta s preverjanjem ravni preteklih stroškov glede na njihovo učinkovitost.
72.      Uvodoma ugotavljam, da se razlaga, za katero je zaprosilo predložitveno sodišče, nanaša le na člen 18(1), prvi pododstavek, prvi stavek, Uredbe 2019/943, ki določa, da cene za dostop do omrežja odražajo stroške ODS, primerljive s stroški učinkovitega in strukturno primerljivega ODS. Da bi se temu sodišču zagotovil koristen odgovor, pa je treba po mojem mnenju to vprašanje preoblikovati tako, da se bo namesto na odstavek 1 tega člena 18 sklicevalo na njegova odstavka 2 in 8.
73.      V zvezi s tem opozarjam, da so v členu 18 Uredbe 2019/943 našteta splošna načela, ki se uporabljajo za določitev in odobritev omrežnih tarif, ki morajo med drugim odražati stroške, spodbujati povezovanje trgov in zagotavljati zanesljivost oskrbe ter spodbujati učinkovito uporabo obstoječega omrežja prek ustreznih cenovnih signalov odjemalcem.
74.      Poudarjam, prvič, da v členu 18 te uredbe ni predpisana nobena konkretna tarifna metodologija za distribucijo električne energije, ki bi jo bil nacionalni regulativni organ dolžan uporabiti. Zato mora ta določiti metodologijo, ki izpolnjuje vse zahteve iz člena 18 navedene uredbe, vključno z zahtevo v zvezi z učinkovitostjo stroškov.(54) Poleg tega mora ta organ ob upoštevanju zapletene in tehnične narave njegove naloge imeti široko polje presoje pri določanju te metodologije.(55) V teh okoliščinah mora polje proste presoje, ki ga ima navedeni organ, temu omogočati, da prilagodi sprejeto metodologijo in podrobna pravila za izračun glede na parametre, ki so po njegovem mnenju upoštevni z vidika ciljev, ki se uresničujejo tako s pravom Unije kot z veljavno nacionalno ureditvijo, tudi ob upoštevanju konkretnih pogojev, ki obstajajo na nacionalnem trgu električne energije.(56)
75.      Drugič, ugotavljam, da zgolj dejstvo, da metodologija, ki jo upošteva nacionalni regulativni organ, delno temelji na preteklih podatkih, uporabljenih kot izhodišče za oceno prihodnjih stroškov posameznega ODS,(57) samo po sebi ne more povzročiti njene nezdružljivosti s členom 18 zadevne uredbe.(58) To zlasti velja, kadar ta metodologija ne izključuje – kot se zdi, da je v obravnavanem primeru – uporabe dejavnikov za prilagoditev preteklih stroškov ali dodatnih meril, s katerimi se upošteva, da se prihodnji trendi na trgu lahko razlikujejo od tistih, ki so bili opaženi v preteklosti.
76.      Tretjič, kot izhaja iz člena 18(1), (2) in (8) Uredbe 2019/943, mora tarifna metodologija, da bi bila združljiva s to določbo, vključevati elemente, ki operaterja omrežja spodbujajo k povečanju učinkovitosti stroškov in naložb na kratki in dolgi rok. Poleg tega je treba pojasniti, da lahko nacionalni regulativni organ v okviru svojega širokega polja proste presoje, na katero je bilo opozorjeno v točki 74 teh sklepnih predlogov, ekonomsko učinkovitost ODS zagotavlja na različne načine.
77.      V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe razvidno, da tarifna metodologija, ki jo uporablja VREG, vključuje prilagoditvene dejavnike, katerih namen je zagotoviti povečanje splošne učinkovitosti, vključno z energetsko učinkovitostjo sistema, in določa tudi obliko nadzora stroškov, nastalih tožečim ODS, ki se prenesejo v tarife električne energije.(59)
78.      Četrtič, pripomniti moram, da čeprav se predložitveno sodišče sprašuje o združljivosti metodologije, ki jo uporablja VREG, z zahtevo iz člena 18(1), prvi pododstavek, Uredbe 2019/943, v skladu s katero morajo biti stroški, ki se lahko prevalijo, primerljivi „s stroški učinkovitega in strukturno primerljivega operaterja omrežja“, to vprašanje ostaja v bistvu teoretično, ker se to sodišče ni opredelilo do podrobne argumentacije, ki so jo v zvezi z različnimi parametri in podrobnimi pravili tarifne metodologije, ki jo je sprejel VREG, navedli tožeči ODS in VREG.(60)
79.      V zvezi s tem se mi zdi tudi pomembno poudariti, da čeprav je Sodišče pristojno za razlago določb prava Unije, ni njegova naloga, da in abstracto presoja različne parametre metodologije, ki jo uporablja VREG, ali da sámo določa konkretno metodologijo, ki bi jo ta organ moral uporabiti, ali se izreka o primernosti nadomestnih meril, ki bi se lahko uporabila v obravnavanem primeru. Določitev ustrezne metodologije je namreč odvisna od sklopa dejanskih elementov in tehničnih parametrov, s katerimi Sodišče ne razpolaga, vsekakor pa je za tako konkretno presojo pristojno le predložitveno sodišče. Iz tega sledi, da mora zadnjenavedeno sodišče preveriti, ali tarifna metodologija, ki se izpodbija v obravnavani zadevi, izpolnjuje zahteve iz člena 18 Uredbe 2019/943, ob upoštevanju vseh dejanskih elementov, ki jih ima na voljo.
80.      Glede na navedeno predlagam, naj se na drugo vprašanje odgovori, da je treba člen 18 Uredbe 2019/943 razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da nacionalni regulativni organ sprejme tarifno metodologijo za distribucijo električne energije, ki uporablja metodo preteklih trendov stroškov, če ta metodologija določa dejavnike, ki omogočajo, da se ti podatki po potrebi prilagodijo stroškom učinkovitega in strukturno primerljivega ODS. Nacionalni regulativni organ mora pod nadzorom nacionalnih sodišč na podlagi upoštevnih dejstev ugotoviti primernost metodologije, uporabljene za ta izračun, pri čemer mora spoštovati splošna načela za določitev tarif, določena v tej določbi.
C.      Tretje vprašanje za predhodno odločanje
81.      Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali lahko, da bi se preprečil položaj pravne negotovosti, začasno ohrani učinke nacionalne določbe, kot je člen 4.1.32(1), točka 10, dekreta o energetski politiki, in/ali spornega sklepa, kadar se ob upoštevanju sodbe Sodišča, izdane v postopku predhodnega odločanja, ta izkaže za nezdružljivo s pravom Unije.
82.      V zvezi s tem in kot je navedlo predložitveno sodišče, bi bilo to vprašanje upoštevno le v primeru, da bi se ob upoštevanju odgovorov na prvi dve vprašanji za predhodno odločanje to nacionalno sodišče odločilo razveljaviti dekret o energetski politiki in/ali sporni sklep, ker bi bil prvi in/ali drugi od njiju nezdružljiv s pravom Unije.
83.      Glede na odgovora, ki ju predlagam na prvo in drugo vprašanje za predhodno odločanje, na tretje vprašanje ni treba odgovoriti.
V.      Predlog
84.      Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo hof van beroep te Brussel (višje sodišče v Bruslju, Belgija), odgovori:
1.      Člen 18(1), prvi pododstavek, drugi stavek, Uredbe (EU) 2019/943 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o notranjem trgu električne energije ter člen 57(4) in (5) in člen 59(1)(a) Direktive (EU) 2019/944 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o skupnih pravilih notranjega trga električne energije in spremembi Direktive 2012/27/EU
je treba razlagati tako, da
ne nasprotujejo temu, da se v cene za dostop do omrežja vključijo stroški, ki so povezani z izpolnjevanjem obveznosti javne službe, naloženih operaterju omrežja s strani države članice na podlagi člena 9(2) Direktive 2019/944, in ki se ne financirajo z davki, carinami, subvencijami, prispevki ali dajatvami, pod pogojem, da ti stroški niso vključeni v metodologijo za določitev teh cen in jih je mogoče jasno razločiti od njih.
2.      Člen 18(1), prvi pododstavek, drugi stavek, Uredbe 2019/943
je treba razlagati tako, da
ne nasprotuje temu, da nacionalni regulativni organ sprejme tarifno metodologijo za distribucijo električne energije, ki uporablja metodo preteklih trendov stroškov, če ta metodologija določa dejavnike, ki omogočajo, da se ti podatki po potrebi prilagodijo stroškom učinkovitega in strukturno primerljivega operaterja distribucijskih sistemov. Nacionalni regulativni organ mora pod nadzorom nacionalnih sodišč na podlagi upoštevnih dejstev ugotoviti primernost metodologije, uporabljene za ta izračun, pri čemer mora spoštovati splošna načela za določitev tarif, določena v členu 18 te uredbe.
1      Jezi izvirnika: francoščina.
2      Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o notranjem trgu električne energije (UL 2019, L 158, str. 54). Navesti je treba, da je bila ta uredba pozneje spremenjena, in sicer 23. junija 2022 in 16. julija 2024. Ker pa je predložitveno sodišče kot upoštevne opredelilo določbe, ki izhajajo iz prvotne različice navedene uredbe, ti sklepni predlogi temeljijo na tej različici, pri čemer je treba pojasniti, da poznejše spremembe ne vplivajo na opravljeno analizo.
3      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o energetski učinkovitosti, spremembi direktiv 2009/125/ES in 2010/30/EU ter razveljavitvi direktiv 2004/8/ES in 2006/32/ES (UL 2012, L 135, str. 1).
4      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o skupnih pravilih notranjega trga električne energije in spremembi Direktive 2012/27/EU (UL 2019, L 158, str. 125).
5      Belgisch Staatsblad, 7. julij 2009, str. 46192.
6      Natančneje, notranji stroški imajo tri glavne sestavne dele, to so, prvič, stroški amortizacije, drugič, operativni stroški, ki vključujejo prihodke in odhodke iz postavk enotnega minimalnega kontnega načrta, ter, tretjič, stroški vloženega kapitala.
7      Predložitveno sodišče se v zvezi s tem sklicuje na sodbi z dne 5. oktobra 2023, Osteopathie Van Hauwermeiren (C‑355/22, EU:C:2023:737, točka 30), in z dne 12. septembra 2024, Casino de Spa in drugi (C‑741/22, EU:C:2024:732, točke 52, 53 in od 58 do 62 ter navedena sodna praksa).
8      VREG namreč navaja, da bi bili za pripravo nove tarifne metodologije potrebni vsaj dve leti, v tem obdobju pa bi verjetno operaterji omrežij financirali svoje OJS, ne da bi imeli ustrezne prihodke, kar bi lahko ogrozilo njihovo plačilno sposobnost. Poleg tega naj bi, če ne bi bilo začasne ohranitve, to lahko privedlo do retroaktivnega popravljanja računov.
9      Glej zlasti sodbo z dne 1. avgusta 2025, Tiberis Holding (C‑514/23, v nadaljevanju: sodba Tiberis Holding, EU:C:2025:597, točka 33 in navedena sodna praksa).
10      Glej sodbo Tiberis Holding (točka 35 in navedena sodna praksa).
11      Odobritev državne pomoči v skladu s členoma 107 in 108 Pogodbe [DEU] – Primeri, v katerih Komisija ne vloži ugovora (UL 2018, C 360, str. 1). Ta sklep je v angleščini na voljo na spletnem mestu Komisije, in sicer na tem naslovu: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/271706/271706_1974009_131_2.pdf.
12      Poleg tega je treba opozoriti, da se sklep Komisije o odobritvi še vedno uporablja, saj je bila odobritev v skladu s točko 7 obrazložitve tega sklepa dana za obdobje 10 let.
13      Glej sodbo Tiberis Holding (točka 39 in navedena sodna praksa).
14      Glej sodbo Tiberis Holding (točka 40 in navedena sodna praksa).
15      Glej sodbo Tiberis Holding (točka 41 in navedena sodna praksa). Glej tudi sodbo z dne 11. septembra 2025, Avstrija/Komisija (Jedrska elektrarna Paks II) (C‑59/23 P, EU:C:2025:686, točke od 52 do 55, 70 in 71 ter navedena sodna praksa).
16      Glej sodbo Tiberis Holding (točka 42 in navedena sodna praksa).
17      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES (UL 2009, L 140, str. 16).
18      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov (UL 2018, L 328, str. 82).
19      Glej sodbo Tiberis Holding (točke od 44 do 50 in navedena sodna praksa).
20      Glej sodbo Tiberis Holding (točke od 51 do 62 in navedena sodna praksa).
21      Glavne značilnosti zadevne sheme podpore za obnovljive vire energije je mogoče povzeti tako. Proizvajalci električne energije iz obnovljivih virov energije ali soproizvodnje pridobijo certifikate za vsako proizvedeno enoto energije. Dobavitelji električne energije ali imetniki dostopa do omrežja imajo letno obveznost posedovanja in vrnitve določenega števila certifikatov, ki je sorazmerno obsegu njihove dobave, sicer morajo plačati globo. S certifikati se načeloma trguje na trgu, cena pa se določi glede na ponudbo in povpraševanje. V primeru, v katerem se nekateri certifikati na tem trgu ne prodajo, ODS, ki so zakonsko zavezani odkupiti te certifikate po zagotovljeni najnižji ceni, ukrepajo, da se navedeni trg stabilizira. Stroški, ki jih imajo ODS iz naslova te obveznosti odkupa, se nato prevalijo na odjemalce prek omrežnih tarif. V zvezi z nalogo, ki je bila zaupana ODS v okviru delovanja zadevne sheme pomoči, glej točke 8, 9, 36 in 75 obrazložitve sklepa Komisije o odobritvi.
22      Glej točko 75 obrazložitve sklepa Komisije o odobritvi.
23      Iz točke 36 obrazložitve sklepa Komisije o odobritvi je razvidno, da je bil za zadevni trg takrat značilen presežek certifikatov, kar je privedlo do pogoste uporabe obveznosti odkupa, ki je naložena ODS. Zdi se, da je ta ugotovitev potrjena s predložitveno odločbo, iz katere izhaja, da zadevna plačila ustrezajo posebej visokim zneskom, kar je sama po sebi okoliščina, ki po potrebi upravičuje časovno omejitev učinkov prihodnje sodbe, če bi odgovori Sodišča vodili do ugotovitve nezdružljivosti sheme pomoči iz postopka v glavni stvari s pravom Unije. Glej v zvezi s tem točko 22 teh sklepnih predlogov.
24      Nobena od strank v postopku ne izpodbija možnosti Kraljevine Belgije za naložitev zadevnih OJS glede na druge določbe prava Unije. Enako velja za podrobna pravila financiranja, določena s temi OJS, in možnost, da ODS prevalijo s tem povezane stroške na končne odjemalce. Kot je bilo potrjeno na obravnavi, se prvo vprašanje za predhodno odločanje nanaša na to, kako je treba stroške, povezane z OJS vključiti v tarife električne energije, ter posledice njihovega upoštevanja v omrežnih tarifah, ne da bi bil kakor koli vprašljiv obstoj teh OJS niti njihov način financiranja, vključno z možnostjo prevalitve stroškov, ki iz tega izhajajo, na končne odjemalce.
25      Prvo vprašanje za predhodno odločanje se namreč nanaša na to, ali je stroške, povezane z odkupi teh zelenih certifikatov, mogoče prenesti v omrežne tarife glede na člen 18(1) Uredbe 2019/943. Poleg tega noben element iz spisa, ki je na voljo Sodišču, ne kaže, da želi predložitveno sodišče s svojim vprašanjem vzbuditi dvom o mehanizmu odkupa zelenih certifikatov ali o podrobnih pravilih njegovega financiranja.
26      Določba, ki se je uporabljala ob sprejetju sklepa Komisije o odobritvi, in sicer člen 14 Uredbe (ES) št. 714/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o pogojih za dostop do omrežja za čezmejne izmenjave električne energije in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1228/2003 (UL 2009, L 211, str. 15), je imela namreč drugačno besedilo in ni določala take prepovedi.
27      Glej sodbo Tiberis Holding (točke 58, 60 in 61) in sodbo z dne 12. januarja 2023, DOBELES HES (C‑702/20 in C‑17/21, EU:C:2023:1, točki 60 in 61).
28      Sodba z dne 1. avgusta 2025, Alace in Canpelli (C‑758/24 in C‑759/24, EU:C:2025:591, točka 91 in navedena sodna praksa).
29      Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. oktobra 2016 o evropski statistiki cen zemeljskega plina in električne energije in o razveljavitvi Direktive 2008/92/ES (UL 2016, L 311, str. 1). V Prilogi II k tej uredbi je pojasnjeno, da cena omrežja vključuje med drugim tarife za prenos in distribucijo. Poleg tega „davki, pristojbine, dajatve in bremenitve“ vključujejo tudi davke, pristojbine, dajatve ali bremenitve v zvezi s spodbujanjem obnovljivih virov energije, energijske učinkovitosti ter soproizvodnje toplote in električne energije.
30      V zvezi s tem moram pojasniti, da je v členu 2, točka 57, Direktive 2019/944 pojem „elektroenergetsko podjetje“ opredeljen široko, tako da se lahko OJS iz člena 9 te direktive, ki so naložene elektroenergetskim podjetjem, nanašajo na operaterje omrežij in na druga podjetja v elektroenergetskem sektorju.
31      Čeprav je v členu 18(1) Uredbe 2019/943 za označitev stroškov, povezanih z elektroenergetskim prenosnim in distribucijskim sistemom, uporabljen izraz „cene“, pa je v Prilogi II k Uredbi 2016/1952, na katero napotuje točka 3 Priloge I k Direktivi 2019/944, za označitev teh stroškov uporabljen izraz „tarife“. Enako velja za člen 59(1)(a) te direktive, ki se sklicuje na „tarife“ za prenos in distribucijo, ne da bi bile omenjene cene za dostop do omrežja, na katere se nanaša člen 18(1) Uredbe 2019/943. Ugotoviti je treba tudi, da se za opis stroškov, povezanih z omrežjem (v smislu člena 18(1) te uredbe), uporablja izraz „cena“, za opis stroškov, povezanih z OJS (v okviru tretje tarifne postavke, kot je določena v točki 3 Priloge I k Direktivi 2019/944 in v Prilogi II k Uredbi 2016/1952), pa izraz „pristojbina“. V zvezi s tem poudarjam, da so vse stranke v postopku na obravnavi potrdile, da bi bilo treba po njihovem mnenju izraza „tarife“ in „cene“/„pristojbine“ razumeti medsebojno zamenljivo.
32      Kar vključuje med drugim določitev podrobnih pravil o povračilu stroškov, ki nastanejo z njihovim izpolnjevanjem.
33      To ne izključuje, da se nekatere OJS izvajajo v obliki cen v zvezi z upravljanjem ali uporabo omrežja, ki zato spadajo na področje uporabe člena 18(1) Uredbe 2019/943, zlasti kadar so namenjene kritju stroškov, povezanih s potrebnimi naložbami za izboljšanje ali zaščito omrežja ali za priključitev odjemalcev na podeželskih ali oddaljenih območjih.
34      V zvezi s tem opozarjam, da v skladu s členom 18(9) in (10) Uredbe 2019/943 Agencija Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER) pripravi poročilo o najboljših praksah pri metodologijah za prenosne in distribucijske tarife. V zadnji različici tega poročila je navedeno, da „stroški, ki niso povezani z uporabo omrežja, lahko izkrivljajo signale glede omrežnih tarif in/ali povzročijo motnje na trgu električne energije“. Glej poročilo agencije ACER z dne 26. marca 2025 o praksah na področju omrežnih tarif, naslovljeno „Getting the signals right: Electricity network tariff methodologies in Europe“ (v nadaljevanju: poročilo agencije ACER), ki je na voljo samo v angleščini na naslovu: https://www.acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Reports/2025-ACER-Electricity-Network-Tariff-Practices.pdf, zlasti str. 29, točka 85.
35      Glej točko 49 teh sklepnih predlogov.
36      Tako VREG kot Komisija, ki sta v pisnih stališčih sprva trdila, da bi vključitev stroškov, povezanih z OJS, v cene za dostop do omrežja privedla do nezdružljivosti s – kar zadeva VREG – členom 18(1) Uredbe 2019/943 in – kar zadeva Komisijo – členom 57(4) in (5) ter členom 59(1)(a) Direktive 2019/944, sta na obravnavi potrdila, da bi bilo stroške, povezane z OJS, mogoče v celoti prevaliti na končne odjemalce v okviru tretje tarifne postavke.
37      Glej točko 49 teh sklepnih predlogov.
38      Čeprav se predložitveno sodišče o tem ni izreklo, imajo stranke različna stališča glede tega, kako so stroški, povezani z OJS, dejansko vključeni v omrežne tarife, glede resničnega obstoja ločene tarife za OJS na Flamskem in glede tega, kako točno so ti stroški knjiženi. Tožeči ODS in belgijska vlada zatrjujejo obstoj ločene „posebne tarife“ za OJS, pri čemer trdijo, da stroški, povezani s temi OJS, v ničemer ne vplivajo na metodologijo za izračun omrežnih cen. Vendar pa to trditev izpodbija VREG, ki meni, da stroški, povezani z OJS, niso predmet ločene tarife.
39      To velja še toliko bolj, ker se zgoraj navedene določbe prava Unije ne odlikujejo po jasnosti, kot je bilo razloženo v točki 51 teh sklepnih predlogov.
40      Tak bi bil primer stroškov, povezanih z OJS, ki so, čeprav se formalno navezujejo na „cene za dostop do omrežja“, knjiženi ločeno od teh cen.
41      V zvezi s tem poudarjam, da je iz poročila agencije ACER, na katero se sklicujejo VREG, tožeči ODS in belgijska vlada, razvidno, da so na Flamskem enako kot v večini držav članic stroški, ki niso povezani z omrežjem, jasno ločeni od drugih stroškov ali cen, povezanih z omrežjem. Glej v zvezi s tem točko 63 tega poročila in preglednico 4, ki jo spremlja, ter preglednico 59 v Prilogi I, zlasti str. 111. Ta priloga je na voljo le v angleščini na tem naslovu: https://www.acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Publications_annex/2025-ACER-Electricity-Network-Tariff-Annex-I.pdf. Čeprav agencija ACER v navedenem poročilu poudarja, da so v nekaterih državah članicah, med katerimi so Kraljevina Belgija, Irska in Slovaška republika, stroški, ki niso povezani z omrežjem, vključeni v omrežne tarife in na računu niso jasno ločeni, se zdi, da ta ugotovitev ne velja za celotno belgijsko ozemlje, temveč je omejena na regijo Bruselj. Glej v zvezi s tem poročilo agencije ACER, str. 29, točka 85, in preglednica 59 v Prilogi I, str. 111.
42      Komisija meni, da je treba prvo vprašanje za predhodno odločanje razumeti tako, da se z njim želi ugotoviti, ali je nacionalni zakonodajalec pristojen za sprejetje določb, ki nacionalnemu regulativnemu organu nalagajo, da pri določitvi tarif upošteva stroške, povezane z OJS. Po njenem mnenju glede na člen 57(4) in (5) ter člen 59(1)(a) Direktive 2019/944 ni mogoče dopustiti nacionalnih regulativnih ukrepov, ki vključujejo podrobne določbe, s katerimi se specifično določijo elementi, ki so v diskreciji nacionalnega regulativnega organa, kot so raven tarif električnega omrežja ali konkretne metodologije za njihov izračun.
43      Glej v tem smislu sodbo z dne 2. septembra 2021, Komisija/Nemčija (Prenos direktiv 2009/72 in 2009/73) (C‑718/18, EU:C:2021:662, točki 108 in 109 ter navedena sodna praksa).
44      Glej sodbo z dne 6. marca 2025, Alajärven Sähkö in drugi (C‑48/23, v nadaljevanju: sodba Alajärven Sähkö in drugi, EU:C:2025:144, točka 30 in navedena sodna praksa).
45      Glej sodbo Alajärven Sähkö in drugi (točki 32 in 39 ter navedena sodna praksa).
46      V resnici so cene v zvezi z OJS podobne „klasičnemu“ mehanizmu podpore, ki ga države članice – med drugimi instrumenti – uporabljajo v okviru shem državnih pomoči za energijo iz obnovljivih virov.
47      Kot pa je bilo ugotovljeno v točkah 50 in 56 teh sklepnih predlogov, stroški, povezani z OJS, s katerimi se podpira spodbujanje energije iz obnovljivih virov, načeloma spadajo v zadnjenavedeno kategorijo.
48      V zvezi s tem moram spomniti, da v obravnavani zadevi dekret o energetski politiki določa, da mora prevalitev stroškov, ki jo izvedejo operaterji omrežij, potekati pod nadzorom VREG. Glede na pisna in ustna stališča, ki sta jih podala VREG in belgijska vlada, se nadzor, ki ga izvaja VREG, nanaša zlasti na preverjanje povezave med temi stroški in OJS ter na razumnost navedenih stroškov.
49      Tako bi lahko bilo zlasti v primeru, v katerem ti vidiki vsebujejo tehnične elemente, ki zahtevajo kompleksne presoje.
50      Glej sodbo Alajärven Sähkö in drugi (točka 40). Glej tudi moje sklepne predloge v navedeni zadevi (C‑48/23, EU:C:2024:695, točki 52 in 53).
51      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES (UL 2009, L 211, str. 94).
52      Določba, ki expressis verbis ustreza členu 9, od (1) do (3), Direktive 2019/944.
53      Glej sodbo z dne 30. aprila 2020, Оvergas Mrezhi in Balgarska gazova asotsiatsia (C‑5/19, EU:C:2020:343, točka 88). Glej tudi sodbo z dne 16. julija 2020, Komisija/Madžarska (Cene za dostop do prenosnih omrežij električne energije in zemeljskega plina) (C‑771/18, EU:C:2020:584, točke od 47 do 53).
54      Ker Uredba 2019/943 ne vsebuje natančnejših določb glede metodologije, ki se uporablja za ocenjevanje učinkovitosti in njeno spodbujanje, določitev take metodologije v skladu s členom 59 Direktive 2019/944 spada med naloge nacionalnega regulativnega organa.
55      Glej po analogiji sodbo z dne 23. oktobra 2025, Gaso in Conexus Baltic Grid (C‑87/24, EU:C:2025:826, točka 81). Glej tudi moje sklepne predloge v navedeni zadevi (C‑87/24, EU:C:2025:249, točka 65).
56      To velja zlasti v primeru, ko mora nacionalni regulativni organ opraviti prospektivne ekonomske analize, namenjene ugotavljanju verjetnosti nekega razvoja na upoštevnem trgu v predvidljivem časovnem obdobju. Jasno je, da so take prospektivne analize najpogosteje zapletene in nujno bolj negotove kot naknadne analize. Glej po analogiji na področju koncentracij sodbo z dne 13. julija 2023, Komisija/CK Telecoms UK Investments (C‑376/20 P, EU:C:2023:561, točki 82 in 83).
57      Pojasniti je treba, da večina nacionalnih regulativnih organov v Uniji v okviru regulacije prihodkov, ki jih ustvarijo ODS, za določitev svojih omrežnih tarif uporablja metodologije, ki temeljijo na preteklih stroških. V zvezi s tem glej poročilo Sveta evropskih energetskih regulatorjev (CEER) z dne 21. februarja 2024 o regulativnih okvirih za evropska energetska omrežja v letu 2023, naslovljeno „Regulatory Frameworks for European Energy Networks“, ki je na voljo na naslovu: https://www.ceer.eu/wp-content/uploads/2024/04/RFR23-Main-report.pdf, zlasti str. 166.
58      V zvezi s tem je treba navesti, da člen 18(4)(b) Uredbe 2019/943 določa, da so med elementi, ki jih je treba upoštevati pri določanju cen za dostop do omrežja, „pričakovana plačila za prihodnja obdobja, ocenjena na podlagi prejšnjih obdobij“.
59      Kot je razvidno iz predložitvene odločbe, tarifna metodologija, ki jo uporablja VREG, določa zlasti nadzor, ki ga ta opravlja nad razumnostjo stroškov, ki jih prijavijo ODS (v okviru tega nadzora se med drugim preveri, ali so stroški upravičeni z vidika uporabnikov distribucijskega sistema ali splošnega interesa in ali se jim ne bi bilo mogoče izogniti). Poleg tega VREG uporablja zgornjo mejo prihodkov za notranje stroške, ki je torej spodbuda za učinkovitost. Glej tudi točko 17 teh sklepnih predlogov.
60      Predložitveno sodišče zlasti navaja, da se zdi, da metodologija, ki jo uporablja VREG, ne vključuje mehanizma, ki bi omogočal preverjanje upravičenosti in nujnosti stroškov, nastalih tožečim ODS v referenčnem obdobju. Ob predpostavki, da so bili flamski ODS v obravnavanem primeru neučinkoviti – pri čemer to sodišče sámo priznava, da se v tej fazi ne more izreči o tem – se po mnenju navedenega sodišča ta tarifna metodologija ne zdi primerna za to, da bi se odkril tak položaj ali da bi se preprečila prevalitev čezmernih stroškov na končne odjemalce prek previsokih tarif. Naj zaradi celovitosti navedem, da glede na predložitveno odločbo tožeči ODS, čeprav načeloma ne nasprotujejo uporabi preteklih stroškov kot izhodišča za izračun tarif, izpodbijajo metodologijo, ki jo je sprejel VREG, ker naj bi s to metodologijo lahko prišlo ne do „precenjevanja“ njihovih stroškov, kot predvideva isto sodišče, pač pa do „podcenjevanja“ njihovih dejanskih stroškov (kar naj bi se posledično kazalo v tem, da se tem ODS priznavajo prenizki prihodki). Tožeči ODS tudi poudarjajo, da pretekli podatki, na katerih temelji metodologija, ki jo je sprejel VREG, ne odražajo nujno dejansko nastalih stroškov, zlasti v primeru šokov ali nepredvidljivih dogodkov, ki povzročijo velika nihanja na trgih.