Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
T. ĆAPETA
fremsat den 5. marts 2026 (1)
Sag C-194/24
Den Italienske Republik
mod
Europa-Parlamentet,
Rådet for Den Europæiske Union
» Annullationssøgsmål – fælles fiskeripolitik – kontrol med landingsforpligtelsen – forordning (EU) 2023/2842 – installation af overvågningskameraer på fiskerfartøjer – tilsidesættelse af artikel 7, 8 og 31 i chartret om grundlæggende rettigheder – proportionalitet – intensiteten af prøvelsen «
I.      Indledning
1.        Uønskede eller kommercielt set uinteressante fangster blev traditionelt smidt tilbage i havet (2). På dette tidspunkt var de pågældende fisk eller havvæsener dog sandsynligvis allerede døde eller døende (3).
2.        »Landingsforpligtelsen« blev indført ved forordningen om den fælles fiskeripolitik (4) for at reducere det spild, der havde været udbredt i erhvervsfiskeri i årtier, og dermed bidrage til en mere bæredygtig fiskeripolitik. Denne forordning kræver, at al fangst opbevares og registreres om bord på de pågældende fiskerfartøjer og derefter landes (5). Landingsforpligtelsen er derfor blevet beskrevet som »en væsentlig ændring i fiskeriforvaltningen« og »en omvending af traditionel fiskeriforvaltning, der vender den på hovedet« (6).
3.        Den foreliggende sag vedrører kontrollen med denne landingsforpligtelse. For at sikre effektiv overholdelse heraf indførte forordning (EU) 2023/2842 (7) (herefter »den anfægtede forordning«) kravet om, at visse fiskerfartøjer skal være udstyret med elektroniske fjernovervågningssystemer (herefter »elektroniske fjernovervågningssystemer«), herunder kameraer til TV-overvågning (herefter »CCTV«).
4.        Den Italienske Republik har gjort gældende, at installationen af sådanne kameraer udgør et uforholdsmæssigt indgreb i forskellige bestemmelser i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
5.        Jeg foreslår, at Domstolen forkaster disse bekymringer som ubegrundede.
II.    Sammenhæng og retlig ramme
6.        Formålet med den fælles fiskeripolitik, som blev revideret ved forordningen om den fælles fiskeripolitik, er at sikre, at udnyttelsen af levende akvatiske ressourcer, herunder fisk, forvaltes på en måde, der skaber bæredygtige økonomiske, miljømæssige og sociale vilkår (8).
7.        Dette kan dog ikke ske uden effektive kontrolforanstaltninger.
8.        I 2007 fremhævede Den Europæiske Revisionsret de store mangler, der var forbundet med Unionens daværende fiskerikontrolsystem (9). Disse foranstaltninger blev revideret i 2009 med ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 1224/2009 (herefter »fiskerikontrolforordningen«) (10).
9.        Dette nye fiskerikontrolsystem består af output- og input-foranstaltninger. Output-foranstaltninger er i det væsentligste udformet til at begrænse den samlede fangst gennem det, der kaldes »fiskeriindsatsforvaltning«, som omfatter tildeling af andele af bestande for hver fiskeart i EU-farvande (herefter »samlet tilladt fangstbegrænsninger«) og kvoter til hvert fiskeri. Input-foranstaltninger omhandler de midler og regler, i henhold til hvilke en fiskerflåde driver fiskeri, hvad enten det er gennem kontrol af dens fiskerikapacitet og fartøjsanvendelse, tekniske foranstaltninger for fiskeredskaber eller gennem tildeling af tidsperioder og geografiske områder, hvor og inden for hvilke fiskeri må finde sted (11).
10.      I 2015 blev dette fiskerikontrolsystem tilpasset for at tage hensyn til ikrafttrædelsen af forordningen om den fælles fiskeripolitik og især indførelsen af landingsforpligtelsen (12).
11.      Revisionsretten har anerkendt, at det system, der har været gældende siden indførelsen af forordningen om den fælles fiskeripolitik, repræsenterede fremskridt, og at medlemsstaterne gennemførte fiskeriforvaltningsforanstaltningerne tilstrækkeligt, men den vurderede ikke desto mindre i sin særberetning nr. 08/2017, at »[Den Europæiske Union] endnu ikke har et tilstrækkeligt effektivt system til fiskerikontrol på plads til at understøtte succes for forordningen om den fælles fiskeripolitik« (13). En af anbefalingerne i denne rapport var derfor, at medlemsstaterne skulle forbedre pålideligheden af fangstdata, især i betragtning af de »betydelige uoverensstemmelser mellem rapporterede landinger og efterfølgende registreringer af første salg« (14).
12.      Lignende forslag blev gentaget i en beslutning fra Europa-Parlamentet i 2016 (15) og en evaluering fra Europa-Kommissionen i 2017 (16).
13.      I overensstemmelse hermed offentliggjorde Kommissionen i 2018 et forslag til det, der blev til den anfægtede forordning (17). Dette dokument blev ledsaget af konsekvensanalysen (18); begge dokumenter fremhæver utilstrækkeligheden af fiskeri og fangstdata (19).
14.      Den anfægtede forordning er baseret på artikel 43, stk. 2, TEUF. Denne bestemmelse fastsætter den almindelige procedure for vedtagelse af retsakter på fiskeriområdet, hvilket gør det muligt for EU-lovgiver at fastsætte politiske beslutninger vedrørende foranstaltninger til oprettelse og forvaltning af den fælles fiskeripolitik.
15.      Artikel 1, stk. 10, i den anfægtede forordning erstatter artikel 13 i fiskerikontrolforordningen. Artikel 13, stk. 1, som erstattet, fastsætter en forpligtelse for medlemsstaterne til at sørge for overvågning og kontrol af fiskeri gennem elektroniske fjernovervågningssystemer (20). Artikel 13, stk. 2, som erstattet, pålægger nu medlemsstaterne, med henblik på overvågning og kontrol af landingsforpligtelsen, at sørge for, »at EU-fangstfartøjer med en længde overalt på 18 meter eller derover, der fører deres flag, og som udgør en høj risiko for manglende overholdelse af landingsforpligtelsen, har installeret et fungerende elektronisk fjernovervågningssystem om bord«. Bestemmelsen fastslår endvidere, at »det elektroniske fjernovervågningssystem skal effektivt kunne overvåge og kontrollere overholdelsen af landingsforpligtelsen, skal omfatte CCTV og kan omfatte andre instrumenter og/eller udstyr. Fartøjsføreren [på fiskerfartøjet] sikrer, at data fra det elektroniske fjernovervågningssystem stilles til rådighed for de kompetente myndigheder. De kompetente fiskerikontrolmyndigheder i flag- og kystmedlemsstaterne skal have lige adgang til disse data, uden at dette berører de relevante bestemmelser om beskyttelse af personoplysninger«. Artikel 13, stk. 3, som erstattet, giver Kommissionen beføjelse til at vedtage gennemførelsesretsakter for at definere omfanget og de nærmere bestemmelser for anvendelsen af ovenstående forpligtelser (21).
16.      24. betragtning til den anfægtede forordning forklarer både de motiver, der ligger til grund for den nyligt indførte forpligtelse, og anerkender dens indgreb i retten til privatliv og databeskyttelse og beskriver foranstaltningerne til at minimere denne indgriben. I den forbindelse har EU-lovgiver anført, at »[f]or at sikre effektiviteten af EU-fiskerikontrolordningen, navnlig med hensyn til at overvåge overholdelsen af landingsforpligtelsen, er det nødvendigt på grundlag af en risikovurdering at udstyre visse fangstfartøjer med elektroniske fjernovervågningssystemer om bord. Disse systemer bør omfatte [CCTV-kameraer]. CCTV-data bør ikke livestreames. For at sikre retten til privatlivets fred og beskyttelsen af personoplysninger bør optagelse af videomateriale via CCTV kun være tilladt i forbindelse med redskaber og de dele af fartøjerne, hvor fiskevarer bringes om bord, håndteres og opbevares, eller hvor udsmid kan finde sted. Optagelserne bør begrænses til de situationer, hvor redskaber anvendes aktivt, såsom udsætning af redskaber eller indhaling eller fjernelse af redskaber fra vandet, og hvor fangst tages om bord og håndteres af besætningen, eller hvor udsmid kan finde sted. Muligheden for at identificere individuelle personer på det optagne videomateriale bør begrænses i videst muligt omfang, og dataene bør om nødvendigt anonymiseres. For at sikre klarhed og sammenhæng bør der fastsættes regler om kompetente myndigheders adgang til data fra disse elektroniske fjernovervågningssystemer. CCTV-optagelser bør udelukkende stilles til rådighed med henblik på kontrol og inspektion som fastsat i [fiskerikontrolforordningen] for de myndigheder, der er angivet i nævnte forordning.«
A.      Retsforhandlingerne for Domstolen
17.      Den Italienske Republik har anlagt denne sag ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 11. marts 2024.
18.      Den Italienske Republik har nedlagt påstand om, at den anfægtede forordning annulleres, og at Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
19.      Parlamentet og Rådet har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
20.      Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 8. juli 2024 fik Kommissionen tilladelse til at intervenere til støtte for Parlamentets og Rådets påstande.
21.      Der er modtaget skriftlige indlæg fra Den Italienske Republik, Parlamentet, Rådet og Kommissionen. Der blev afholdt et retsmøde den 22. oktober 2025, hvor disse parter også afgav mundtlige indlæg.
III. Bedømmelse
22.      Den Italienske Republik støtter sit annullationssøgsmål på to anbringender. Domstolen har bedt mig om at begrænse min analyse til det første anbringende (22).
A.      Det første retlige anbringende
23.      Det første anbringende vedrører artikel 1, stk. 10, i den anfægtede forordning (23). Det skal erindres, at denne bestemmelse indfører en forpligtelse for medlemsstaterne til at muliggøre overvågning og kontrol af landingsforpligtelsen gennem elektroniske fjernovervågningssystemer, som for fartøjer med en længde på mindst 18 meter (24), som udgør en høj risiko for manglende overholdelse af landingsforpligtelsen, skal omfatte CCTV-kameraer og kan også omfatte andre instrumenter og/eller udstyr.
24.      Den Italienske Republik har gjort gældende, at EU-lovgivers valg om at påbyde installation af sådanne CCTV-kameraer for visse fartøjer udgør en uforholdsmæssig begrænsning af tre af de rettigheder, der er beskyttet af chartret: retten til respekt for privatliv og familieliv (artikel 7), retten til beskyttelse af personoplysninger (artikel 8) og retten til retfærdige og rimelige arbejdsforhold (artikel 31). Denne forpligtelse for medlemsstaterne er derfor i strid med chartrets artikel 52, stk. 1 (25).
25.      Parlamentet og Rådet, støttet af Kommissionen, har anfægtet disse argumenter.
B.      Den passende intensitet af domstolsprøvelsen
26.      Et indledende spørgsmål, der blev drøftet i retsmødet, vedrører intensiteten af den domstolsprøvelse, som Domstolen skal foretage, når der er tale om en lovgivningsmæssig EU-retsakts forenelighed med charterbeskyttede rettigheder.
27.      Den Italienske Republik har i sin stævning gjort gældende, at vurderingen af proportionaliteten af en lovgivningsmæssig foranstaltning, der udgør et indgreb i retten til privatliv og databeskyttelse, kræver en høj intensitet af domstolsprøvelse. I den forbindelse har Den Italienske Republik henvist til retspraksis, hvor Domstolen har fastslået, at en foranstaltning, der udgør et indgreb i chartrets artikel 7 og 8, skal være »strengt nødvendig« for at nå det mål, den forfølger (26). Den Italienske Republik har derfor i det væsentlige gjort gældende, at Domstolen for at finde en passende balance mellem de mål, der forfølges med de omhandlede foranstaltninger, og de grundlæggende rettigheder, der er i spil, skal foretage en proportionalitetsvurdering, der dækker alle tre niveauer af proportionalitet; dvs. hensigtsmæssighed, nødvendighed og proportionalitet i snæver forstand. Den Italienske Republik har endvidere gjort gældende, at hvert trin kræver en høj intensitet af domstolsprøvelse.
28.      Parlamentet, Rådet og Kommissionen har derimod gjort gældende, at Domstolen blot skal efterprøve, om den relevante foranstaltning er »åbenbart uhensigtsmæssig« i betragtning af det mål, som EU-lovgiver søger at forfølge. I den forbindelse henviser Kommissionen til dommen i sagen Italien mod Rådet (fiskekvote for middelhavssværdfisk), hvori Domstolen fastslog, at »for så vidt angår domstolsprøvelsen af betingelserne for anvendelsen af [proportionalitetsprincippet] gælder det […] – henset til det vide skøn, som EU-lovgiver har på området for den fælles fiskeripolitik – at kun såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig. Det drejer sig således ikke om at undersøge, om den foranstaltning, som lovgiver har truffet, var den eneste eller bedst mulige, men om den var åbenbart uhensigtsmæssig« (27).
29.      Ingen af disse synspunkter er i princippet forkerte. Begge retninger i retspraksis, som parterne har valgt, vedrører intensiteten af den domstolsprøvelse, der finder anvendelse på EU-institutionernes gennemførelse af proportionalitetsprincippet, når de vedtager lovgivningsmæssige foranstaltninger.
30.      Indledningsvis følger det af artikel 5, stk. 4, TEU, at indholdet og formen af Unionens handlinger i henhold til proportionalitetsprincippet ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå traktaternes mål.
31.      Når en sådan indsats fra Unionen består i vedtagelsen af lovgivningsmæssige foranstaltninger, hvorved de politikker, der er fastsat i traktaterne, »gennemføres«, har EU-lovgiver i princippet et vidt skøn i valget af de midler, den finder passende (28). Domstolen har allerede bekræftet, at et sådant vidt skøn også finder anvendelse på området for den fælles fiskeripolitik (29).
32.      Dette lovgivningsmæssige skøn er dog ikke ubegrænset. For det første skal det udøves inden for rammerne af, hvad der generelt er tilladt i henhold til både traktaternes og den pågældende politiks mål, som fastsat i traktaterne. For det andet kræver proportionalitetsprincippet, at »EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af de lovligt tilsigtede formål, der forfølges med den omhandlede lovgivning[, hvilket betyder, at] såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål« (30).
33.      Sidstnævnte konklusion viser, at EU-lovgiver efter Domstolens opfattelse skal respektere alle tre niveauer af proportionalitetsvurderingen, når den vedtager lovgivning: Dvs. at den valgte foranstaltning er hensigtsmæssig og nødvendig for det mål, den forfølger, at andre interesser er taget behørigt i betragtning, og at disse andre interesser ikke undermineres af den valgte foranstaltning.
34.      Når Domstolen foretager en prøvelse af EU-lovgivers implementering af proportionalitetsprincippet, har den klargjort, at den kun skal efterprøve, om en »foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger« (31). For at fastslå, om dette er tilfældet, er spørgsmålet, som Domstolen skal stille, derfor »ikke […] om den foranstaltning, som lovgiver har truffet, var den eneste eller bedst mulige, men om den var åbenbart uhensigtsmæssig« (32). Domstolen har gentaget denne konklusion om grænserne for sin egen domstolsprøvelse, også i forbindelse med foranstaltninger på området for den fælles fiskeripolitik (33).
35.      I forbindelse med prøvelse af EU-lovgivningsmæssige foranstaltninger betyder proportionalitet derfor i princippet i realiteten »materiel rationalitet« af det valg, som EU-lovgiver har truffet.
36.      Med henblik herpå skal Domstolen undersøge, om EU-lovgivers materielle reaktion på en bestemt politisk udfordring svarer til en af de muligheder, der er åbne for en fornuftig beslutningstager. Når Domstolen er overbevist om, at det ønskede lovgivningsmæssige resultat kunne opnås på grundlag af den valgte foranstaltning, vil den ikke sætte yderligere spørgsmålstegn ved dette valg.
37.      EU-lovgiver skal dog være i stand til at påvise over for Domstolen, at den har taget hensyn til enhver indvirkning på de forskellige interessenters interesser, der er berørt af denne foranstaltning, og at den har undersøgt, om »de formål, der forfølges med den valgte foranstaltning, kan begrunde, at foranstaltningerne har endog væsentlige negative økonomiske følger for visse erhvervsdrivende« (34). Denne forpligtelse er præciseret i artikel 5 i protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten, og som, som Domstolen har forklaret, kræver at, »udkastene til lovgivningsmæssige retsakter […] tage[r] hensyn til, at enhver byrde, der pålægges de erhvervsdrivende, skal begrænses mest muligt og stå i rimeligt forhold til det mål, der skal nås« (35).
38.      Domstolens respekt for EU-lovgiver i forhold til de materielle valg, den har truffet, opvejes således af en prøvelse af den omtvistede foranstaltnings »proceduremæssige proportionalitet« (36).
39.      Domstolens respekt for de materielle valg, som lovgiver har truffet, er knyttet til magtens tredeling i et demokratisk samfund: Det er vælgerne og ikke domstolene, der afsiger »dom« over de politiske valg, som lovgiver har truffet, og som holder den ansvarlig for, hvad den har eller ikke har gjort forkert ved afvejningen af de offentlige og private interesser, der er forbundet med et bestemt politisk spørgsmål.
40.      Når dette er sagt, er EU-lovgivers skøn i valget af passende foranstaltninger betydeligt snævrere, når den valgte foranstaltning udgør et indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er beskyttet af chartret (37).
41.      Chartrets artikel 52, stk. 1, fastslår, at enhver begrænsning af udøvelsen af en rettighed eller frihed, der anerkendes deri, er underlagt proportionalitetsprincippet.
42.      Ved anvendelsen af denne »udformning« af proportionalitetsprincippet, som det er udtrykt i chartret, omhandler domstolsprøvelse normalt alle tre niveauer af proportionalitetsvurderingen (38). Med andre ord begrænser den ikke sin prøvelsesret til den åbenbare uhensigtsmæssighed af de valg, der ligger til grund for den pågældende foranstaltning. I stedet, og i det mindste i forbindelse med et indgreb i visse grundlæggende rettigheder (39), såsom retten til privatliv og databeskyttelse, foretager Domstolen en højintensiv prøvelse af proportionaliteten af dette indgreb (40).
43.      I den henseende har Den Italienske Republik ret, når den har påberåbt sig dommen i Luxembourg Business Registers for at fastslå behovet for en høj intensitet af domstolsprøvelsen i den foreliggende sag (41).
44.      I sin »rettighedsbeskyttende udformning« kræver proportionalitetsprincippet en sådan høj intensitet af prøvelsen (42).
45.      Dette betyder først og fremmest, at EU-lovgiver har bevisbyrden for, at dens materielle valg opfylder den forfatningsmæssige beskyttelse, der gives de pågældende rettigheder, og er i overensstemmelse med betydningen af det mål, der forfølges.
46.      Denne forpligtelse for EU-lovgiver til at forsvare sine materielle valg for Domstolen udløses, hvis den part, der anfægter en lovgivningsmæssig foranstaltning, er i stand til at påvise, at denne foranstaltning udgør et indgreb i en eller flere grundlæggende rettigheder. I denne henseende er jeg enig i Parlamentets opfattelse, at ikke alle påstande om krænkelser af grundlæggende rettigheder automatisk udløser en »streng« domstolsprøvelse af den pågældende lovgivningsmæssige foranstaltning. Der skal derimod altid være en reel forbindelse mellem den omtvistede foranstaltning og den påståede krænkelse af den rettighed eller det princip, der er beskyttet af chartret (43). Derfor skal Domstolen i en proportionalitetsvurdering af en foranstaltning, der angiveligt krænker en grundlæggende rettighed, først efterprøve, om denne foranstaltning overhovedet er i stand til at udgøre et indgreb i denne rettighed.
47.      Endelig ligger årsagen til en mindre ærbødig og derfor mere indgribende prøvelse af EU-lovgivningsmæssige foranstaltninger i tilfælde af et indgreb i grundlæggende rettigheder i den særlige rolle, som de rettigheder, der er beskyttet af chartret, spiller i et liberalt, demokratisk samfund: et samfund, hvor meningsfuld demokratisk styring er begrænset af visse grundlæggende retsregler, som ikke kan undermineres efter eget forgodtbefindende, selv ikke i lyset af demokratisk beslutningstagning.
48.      Det er kun gennem en streng prøvelse af EU-lovgivningsforanstaltninger, der udgør et indgreb i grundlæggende rettigheder, at Domstolen kan forsvare demokratiets værdi, som udtrykt i artikel 2, TEU. Demokrati, som forstået i Den Europæiske Union, går ud over det demokratisk valgte flertals beslutningstagning; det kræver beskyttelse af rettighederne for mindretal, der er en del af det europæiske samfund. Denne rolle, som domstolene spiller mod flertallet, er blevet endnu vigtigere i dagens verden, hvor autokratiske regeringer bestræber sig på at styrke og bevare deres magt ved at tilbagekalde mindretals rettigheder og mere generelt enhver, der modsætter sig deres valg, og retfærdiggøre deres handlinger ved at fremstille demokrati som det valgte flertals styre. Det er også grunden til, at disse autokratiske regeringer først satte sig for at begrænse domstolenes uafhængighed.
49.      Den foreliggende sag rejser bekymring for, at den anfægtede forordning indebærer et uforholdsmæssigt indgreb i visse grundlæggende rettigheder, der er beskyttet af chartret; nærmere bestemt retten til privatliv, retten til beskyttelse af personoplysninger og retten til retfærdige og rimelige arbejdsforhold. Den Italienske Republik har anmodet om en prøvelse af lovligheden af de ændringer af fiskerikontrolforordningen, der er medført ved den anfægtede forordning, i forhold til chartrets krav. Dette kræver, at Domstolens proportionalitetsvurdering af ethvert potentielt indgreb i de rettigheder, der er beskyttet deri, er streng. Det er denne vurdering, jeg nu vil foretage.
C.      Installationen af CCTV-kameraer på fiskerfartøjer udgør ikke et uforholdsmæssigt indgreb i chartrets artikel 7, 8 og 31
50.      Med sit første retlige anbringende har Den Italienske Republik gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af chartrets artikel 52, stk. 1. Den Italienske Republik har anført, at forpligtelsen til at installere CCTV-kameraer på visse typer fiskerfartøjer udgør en uforholdsmæssig begrænsning af de rettigheder, der er fastsat i chartrets artikel 7, 8 og 31. Installationen af sådanne kameraer resulterer ifølge denne part i et åbenbart og urimeligt indgreb i retten til privatliv for personer om bord på sådanne fartøjer, retten til beskyttelse af deres personoplysninger og deres ret til arbejdsforhold, der respekterer deres værdighed. Dette skyldes, at disse personer gennem installationen af disse kameraer ville risikere at blive identificeret. Selv om
Den Italienske Republik har anerkendt, at disse foranstaltninger forfølger et legitimt mål, har den gjort gældende, at en mindre restriktiv og efter dens opfattelse endnu mere effektiv foranstaltning stod til rådighed for EU-lovgiver i form af brugen af observatører. Den Italienske Republik har derfor gjort gældende, at denne foranstaltning i sin nuværende form udgør et »åbenbart« (44) uforholdsmæssigt indgreb i de grundlæggende rettigheder for personer og arbejdstagere om bord på fiskerfartøjer.
51.      Parlamentet og Rådet, støttet af Kommissionen, har bestridt disse argumenter.
1.      Anvendelsen af chartrets artikel 7 og 8
52.      Som forklaret ovenfor, når Domstolen står over for en påstand om krænkelse af en grundlæggende rettighed, er det første spørgsmål, som den bør stille, om den pågældende foranstaltning er af en art, der er i stand til at udgøre et indgreb i den pågældende rettighed. I så fald kræver standarden for Domstolsprøvelsen en streng kontrol.
53.      Kan forpligtelsen til at installere CCTV-kameraer om bord på visse fiskerfartøjer udgøre et indgreb i de grundlæggende rettigheder, som Den Italienske Republik har påberåbt sig? Jeg vil begynde med at behandle chartrets artikel 7 og 8.
54.      Artikel 7 heri garanterer, at en persons privatliv og familieliv respekteres. Chartrets artikel 8, stk. 1, beskytter et aspekt af privatlivet og familielivet, der er blevet særligt følsomt i den digitale tidsalder; dvs. at bestemmelsen udtrykkeligt giver enhver ret til beskyttelse af sine personoplysninger.
55.      Parlamentet, Kommissionen og Rådet har i det væsentligste bestridt, at disse rettigheder er omfattet af de foranstaltninger, der er omhandlet i hovedsagen. De har gjort gældende, at disse foranstaltninger er udformet således, at chartrets artikel 7 og 8 ikke tilsidesættes: F.eks. vedrører installationen af de omhandlede kameraer kun visse (højrisiko) fartøjer; optagelser skal holdes på et minimum og skal begrænses til de områder af fartøjet, hvor fiskevarer bringes om bord, håndteres og opbevares, eller hvor udsmid kan finde sted; og alle optagelser anonymiseres »så hurtigt som muligt«.
56.      Den Italienske Republik har gjort gældende, at selv i lyset af de tekniske og retlige foranstaltninger, der har til formål at begrænse brugen af de omhandlede kameraer, er der stadig en risiko for, at en person kan blive identificeret. Den Italienske Republik har anført, at dette forhold i sig selv udløser anvendelsen af retten til beskyttelse af privatliv og retten til beskyttelse af personoplysninger.
57.      Jeg er enig med Den Italienske Republik.
58.      Beskyttelse af retten til privatliv er ikke et sandsynlighedsspil. Enhver person har unikke karakteristika, der adskiller vedkommende fra sine ligemænd (45). Selv i lyset af de forpligtelser, der er pålagt Kommissionen, til at indføre midler til – gennem design (46) – at anonymisere de omhandlede kameraers optagelser, kan det ikke udelukkes, at arbejdstagere om bord på de pågældende fartøjer optages på videooptagelser og kan blive identificeret. En person, der optages, mister dermed retten til at kontrollere sit billede (47), hvilket udløser deres ret til databeskyttelse.
59.      Selv om det er usandsynligt, kan det ligeledes ikke udelukkes, som Den Italienske Republik har anført, at den »mekaniske voyeur« om bord på disse fartøjer kan optage en privat samtale eller en situation mellem to fiskere under forarbejdningen af en dags fangst og derved udgøre et indgreb i deres privatliv (48).
60.      Derfor er der, i og med at der er installeret CCTV-kameraer om bord på de omhandlede fartøjer, mulighed for et indgreb i chartrets artikel 7 og 8, for så vidt som der stadig er en chance, uanset hvor lille, for, at personer på disse fartøjer kan identificeres gennem disse optagelser. Den omstændighed, at ikke alle fartøjer (men kun dem, der er over 18 meter lange og udgør en høj risiko for manglende overholdelse af landingsforpligtelsen) er omfattet af foranstaltningen, gør ingen forskel i denne henseende. Den omhandlede foranstaltning er i stand til at udgøre et indgreb i retten til privatliv for personer, der arbejder på sådanne fartøjer, og skal derfor begrundes for at opretholde sin lovlighed.
61.      Den omhandlede foranstaltning falder derfor inden for anvendelsesområdet for beskyttelsen af grundlæggende rettigheder i henhold til chartrets artikel 7 og 8.
2.      Anvendelsen af chartrets artikel 31
62.      Chartrets artikel 31, stk. 1, fastslår retten til retfærdige og rimelige arbejdsforhold, herunder en arbejdstagers ret til sunde, sikre og værdige arbejdsforhold.
63.      Parlamentet, Rådet og Kommissionen har i det væsentlige fremhævet, at det ikke umiddelbart er klart, hvorfor der skulle være tale om et indgreb i disse rettigheder i den foreliggende sag.
64.      Som svar herpå har Den Italienske Republik gjort gældende, at arbejde under videoovervågning indfører en »gennemtrængende kontrol«, der ikke respekterer elementet »værdige« i chartrets artikel 31, stk. 1.
65.      Efter min mening kan begge argumenter til en vis grad forsvares.
66.      På den ene side forekommer det, at chartrets artikel 31, stk. 1, læst i lyset af forklaringer til chartret (49) primært omhandler arbejdstagernes fysiske og mentale integritet. Set fra dette synspunkt er det vanskeligt at se, hvordan retten til »værdige« arbejdsforhold omfatter målrettet registrering af aktiviteter i den faktiske arbejdstid (i modsætning til under pauser i fartøjernes kabysser eller kahytter) (50). I en branche præget af faldende fangst, strenge lovgivningsmæssige krav og et lønsystem, der ofte er knyttet til mængden af fisk fanget under hver sejlads (51), kan brugen af kameraer faktisk ses som en faktor, der fremmer beskyttelsen (og dermed arbejdstagernes værdighed) mod udnyttelse. Hvis denne tankegang blev fulgt, ville der ikke foreligge nogen begrænsning af chartrets artikel 31, stk. 1.
67.      På den anden side er værdighed på arbejdspladsen, som beskyttet af chartrets artikel 31, stk. 1, muligvis den grundlæggende værdi for sociale arbejdstagerrettigheder (52). Menneskelig værdighed på arbejdspladsen fungerer som modvægt til den skævhed i magtbalancen, der er karakteriseret ved muligheden for konstant kontrol af medarbejdernes adfærd på deres arbejdsplads. Det er klart, at én måde at udøve en sådan kontrol på er gennem videoovervågning.
68.      I den forstand er det uundgåeligt, at et indgreb i retten til værdige arbejdsforhold forårsaget af tilstedeværelsen af CCTV-kameraer overlapper med retten til privatliv og retten til databeskyttelse. Dette udelukker ikke anvendelsen af chartrets artikel 31, stk. 1, på foranstaltninger, der påvirker retten til privatliv på arbejdspladsen.
69.      Retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) har i et vist omfang anerkendt retten til værdige arbejdsforhold som en kategori af retten til privatliv, der er garanteret i henhold til artikel 8 i den europæiske menneskerettighedskonvention (herefter »menneskerettighedskonventionen«) (53). Ud fra den synsvinkel har Den Italienske Republik bestemt ret i, at installation af CCTV-kameraer i sig selv udgør et indgreb i en arbejdstagers ret til arbejdsforhold, der respekterer deres værdighed, og derfor skal være genstand for et forholdsmæssigt tiltag under henvisning til et legitimt mål (54).
70.      Endelig, og i modsætning til hvad Kommissionen har forklaret i retsmødet, er det irrelevant med henblik på at afgøre, om chartrets artikel 31, stk. 1, overhovedet er involveret, at den anfægtede forordning specifikt fastsætter juridiske og tekniske begrænsninger af denne overvågning. Ligesom i forbindelse med den påståede indgriben i chartrets artikel 7 og 8, indgår disse elementer først i Domstolens analyse ved vurderingen af proportionaliteten af eventuelle begrænsninger af denne ret. De begrænser dog ikke anvendelsesområdet for chartrets artikel 31, stk. 1.
71.      Jeg foreslår derfor, at Domstolen fastslår, at den omtvistede foranstaltning falder ind under anvendelsesområdet for chartrets artikel 31, stk. 1.
3.      Proportionalitet
72.      Efter at have fastslået, at den omtvistede foranstaltning falder ind under anvendelsesområdet for chartrets artikel 7, 8 og 31 i kraft af at udgøre et indgreb i de rettigheder, der er fastsat deri, vil jeg nu foretage en vurdering af proportionaliteten af disse foranstaltninger.
Legitimt formål
73.      Et indgreb i en grundlæggende rettighed kan begrundes med, at det forfølger et legitimt formål på en forholdsmæssig måde. Det første spørgsmål, Domstolen bør stille, er derfor, om den omtvistede foranstaltning har et formål, der kan anerkendes som legitimt.
74.      Som det fremgår af betragtningerne til den anfægtede forordning, konstaterede EU-lovgiver, at en vellykket gennemførelse af den fælles fiskeripolitik som helhed og effektiviteten af landingsforpligtelsen som en del af denne overordnede matrix bl.a. kræver anvendelse af en effektiv, virkningsfuld, moderne og gennemsigtig kontrolordning (55).
75.      I den foreliggende sag er det ubestridt, at landingsforpligtelsen som en del af den fælles fiskeripolitik og behovet for at sikre en effektiv gennemførelse af denne forpligtelse udgør et legitimt formål (56).
76.      Den Italienske Republik, sagsøgeren i den foreliggende sag, er enig i, at installationen af CCTV-kameraer om bord på de omhandlede fartøjer forfølger et legitimt formål: at sikre overholdelse af landingsforpligtelsen for at nå den fælles fiskeripolitiks mål.
77.      Der er derfor ingen grund til, at Domstolen ikke skulle anerkende dette formål som legitimt.
Hensigtsmæssighed
78.      Hensigtsmæssighedstesten, som en del af proportionalitetsvurderingen, søger at fastslå, om den omtvistede foranstaltning er i stand til at opnå det ønskede mål.
79.      I den foreliggende sag, ligesom i forhold til selve det legitime mål, har ingen af parterne bestridt hensigtsmæssigheden af at bruge elektroniske fjernovervågningssystemer, herunder CCTV-kameraer, til at forbedre overholdelsen af landingsforpligtelsen.
80.      Det fremgår af sagsakterne, at ifølge en rapport fra Det Europæiske Forvaltningsagentur for Klima, Infrastruktur og Miljø udgør kontrollen med udsmid samt prisen og den detaljerede overvågning af hver fangstrejse en af de største risici for implementeringen af landingsforpligtelsen (57).
81.      Desuden har indførelsen af elektroniske fjernovervågningssystemer, der involverer kameraer, ifølge konsekvensanalysen »demonstreret potentialet til at være et effektivt middel til at sikre kontrol og håndhævelse af landingsforpligtelsen og afskrække ulovlig udsmidning« (58).
82.      Der er således ingen grund til, at Domstolen bør tvivle på, at forpligtelsen til at installere CCTV-kameraer om bord på visse fiskerfartøjer med det formål at mindske mængden af fisk, der fanges, men ikke landes: Der er tydeligvis en tilstrækkelig forbindelse mellem et sådant overvågningssystem og effektiviteten af landingsforpligtelsen (59).
83.      EU-lovgiver var derfor berettiget til at antage, at indførelsen af forpligtelsen til at installere de nævnte kameraer er egnet til at nå det forfulgte mål.
Nødvendighed
84.      Den Italienske Republiks væsentligste påstand er, at den omhandlede foranstaltning ikke er nødvendig.
85.      I proportionalitetsvurderingen anses en foranstaltning for ikke at være nødvendig, hvis der findes en alternativ foranstaltning, der er mindre restriktiv (i den foreliggende sag med hensyn til de tre grundlæggende rettigheder), men som stadig kan opnå det samme lovgivningsmæssige mål.
86.      Efter Den Italienske Republiks opfattelse findes der en mindre restriktiv, men lige så effektiv foranstaltning: brugen af menneskelige observatører om bord på de omhandlede fiskerfartøjer. Efter denne parts opfattelse er en sådan foranstaltning muligvis endnu mere effektiv end installation af CCTV-kameraer, eftersom en observatør kan interagere med arbejdstagerne og forhindre potentielle brud på landingsforpligtelsen i første omgang, mens brugen af videoovervågning kun kan overvåge landingsforpligtelsen efterfølgende. Som Den Italienske Republik har forklaret, blev der desuden ikke taget tilstrækkeligt hensyn til udgifterne forbundet med brugen og driften af videoovervågningsudstyr ved vedtagelsen af den anfægtede forordning.
87.      Bevisbyrden for, at der ikke fandtes alternative foranstaltninger, der kunne opnå de samme resultater, i forbindelse med en »streng« proportionalitetsvurdering, og i modsætning til hvad Rådet har gjort gældende, ligger i princippet hos EU-lovgiver. Det påhviler med andre ord ikke Den Italienske Republik at modbevise nødvendigheden af de midler, som EU-lovgiver har valgt, men snarere sidstnævnte at bevise nødvendigheden af disse midler.
88.      EU-lovgiver skal således påvise, at den har overvejet alternative midler, og at den i sidste ende har fundet, at disse midler ikke var i stand til at opnå det tilsigtede lovgivningsmæssige resultat. I betragtning af at Den Italienske Republik har fremført argumenter for at anvende observatører i stedet for elektroniske fjernovervågningssystemer, herunder CCTV-kameraer, påhviler det nødvendigvis EU-lovgiver at afkræfte disse argumenter for at bevise lovligheden af sit lovgivningsvalg i lyset af en påstand om et uberettiget indgreb i charterbeskyttede rettigheder.
89.      I den henseende har EU-lovgiver – det vil i den foreliggende sag sige Parlamentet, Rådet og Kommissionen – forklaret, at brugen af observatører faktisk var et af de midler, der blev overvejet under lovgivningsprocessen for at sikre effektiviteten af landingsforpligtelsen (60). Denne mulighed har trods alt eksisteret i EU-retten siden 2015 (61). Når det er sagt, resulterede det kompromis, som medlemsstaterne vedtog i Rådet, i en favorisering af forpligtelsen til at bruge elektroniske fjernovervågningssystemer, herunder CCTV-kameraer (62).
90.      Til støtte for dette valg har Parlamentet, Rådet og Kommissionen henvist til konsekvensanalysen, som udførligt beskriver fordelene ved overvågningskameraer og afviser, at brugen af observatører er et lige så effektivt middel til at opnå det forfulgte mål (63).
91.      Dette dokument konstaterer, at »muligheden for at kræve observatørers tilstedeværelse om bord blev oprindeligt overvejet, da det kan føre til en række fordele, herunder fremme overholdelsen af landingsforpligtelsen til søs, definitionen af en mere fleksibel kontrolforanstaltning i stedet for [CCTV-kameraer] uden startkapital. Dette alternativ blev ikke desto mindre forkastet af en række årsager: i) Det ville være nødvendigt at ansætte et langt større antal observatører i roterende vagter for at sikre dækning døgnet rundt, ii) små fiskerfartøjer ville ikke have tilstrækkelig plads til at være vært for observatører, især på lange ture, iii) omkostningerne ved at ansætte observatører på mange fiskerfartøjer ville være uforholdsmæssige i forhold til de resultater, man kunne opnå (f.eks. kan behovet for to observatører, der skal være vågne under hele fiskeriet, resultere i over 2000 euro om dagen […]; gennemsnitlige omkostninger på 5 000 euro/måned pr. observatør i NAFO’s observatørprogram), og iv) selv om man anerkender muligheden for omkostninger ved kun at ansætte observatører på de fartøjer, der anses for at have en høj risiko for manglende overholdelse, ville en sådan mulighed føre til et uforholdsmæssigt stort hul i kontrollen på andre fartøjer, som næppe kan retfærdiggøres« (64).
92.      Derudover forklarer Parlamentet, at den kontinuerlige og systematiske karakter af elektroniske fjernovervågningssystemer, herunder CCTV-kameraer, ikke kan kompenseres af tilstedeværelsen af observatører ombord, da sidstnævnte ikke kan sikre konstant overvågning af alle aspekter af et givet fartøj (65).
93.      I den henseende har Den Italienske Republik i det væsentlige forklaret, at installation af CCTV-kameraer udgør en systematisk risiko for eksponering for videooptagelser og dermed udgør en mere indgribende foranstaltning i forhold til chartrets artikel 7, 8 og 31 end ad hoc-optagelser eller specifikt tidsbestemte optagelser.
94.      Selv om dette meget vel kan være tilfældet, som Parlamentet, Rådet og Kommissionen har forklaret, ville udsmidning af uønskede akvatiske ressourcer, herunder fisk, hvis de omhandlede CCTV-kameraer kun kunne anvendes på bestemte tidspunkter af dagen, blot finde sted i den periode, hvor de omhandlede kameraer ville være slukket. Derfor kan ad hoc-optagelser, selv om de er mindre indgribende, ikke forstås som et lige så effektivt alternativ.
95.      I lyset af ovenstående forklaringer konstaterer jeg på baggrund af lovgivningsakterne, de dokumenter, der er fremlagt for Domstolen, og parternes forklaringer, at EU-lovgiver både har overvejet de forskellige midler, der kunne opnå det lovgivningsmæssige mål, som den forfølger, og har afvejet deres effektivitet i forhold til det forfulgte mål, men i sidste ende afviste disse alternative midler som mindre egnede til at opnå det mål, som den forfølger med sin foranstaltning.
96.      Derfor har EU-lovgiver efter min opfattelse fremført tilstrækkelige argumenter til at påvise, at brugen af observatører ikke udgør et lige så effektivt middel til at kontrollere landingsforpligtelsen.
Afvejningen
97.      Det tredje niveau af proportionalitetsvurderingen, ofte omtalt som »proportionalitet i snæver forstand« eller blot »afvejning«, kræver, at EU-lovgiver viser, at de negative virkninger, som den pågældende foranstaltning forårsager, ikke er uforholdsmæssige i forhold til de fordele, som lovgivningen sigter mod at opnå. Med andre ord skal Domstolen i denne test vurdere, om en foranstaltning, der har vist sig at være nødvendig for at opnå et givet legitimt mål, alligevel er ulovlig, fordi »omkostningerne« ved at nå det valgte mål er for høje (66).
98.      Når gyldigheden af en lovgivningsmæssig foranstaltning anfægtes, og den vedrører et indgreb i charterbeskyttede rettigheder, hvilket, som jeg har forklaret ovenfor, kræver en streng kontrol fra Domstolens side, er en prøvelse af denne foranstaltning gennem en afvejning nødvendig, selv når der ikke findes et mindre restriktivt alternativ (67).
99.      Med henblik på denne afvejning skal Domstolen bl.a. tage hensyn til alvoren af indgrebet i de pågældende grundlæggende rettigheder på den ene side og på den anden side vigtigheden af det mål, som foranstaltningen sigter mod at opnå (68).
100. I den foreliggende sag består proportionalitetsvurderingen således af en skala, der på den ene side afvejer de negative virkninger, som den omtvistede foranstaltning har på de grundlæggende rettigheder, og på den anden side de deraf følgende fordele, der skal opnås ved effektiv kontrol af landingsforpligtelsen.
101. I den henseende har Parlamentet, Rådet og Kommissionen med rette påpeget, at proportionalitetsvurderingen af den omhandlede foranstaltning skal tage hensyn til dens samlede udformning. Det er derfor relevant ikke blot, at EU-lovgiver valgte brugen af elektroniske fjernovervågningssystemer, herunder CCTV-kameraer, men også at den sørgede for deres anvendelse på en måde, der minimerer graden af indgreb i de relevante charterbeskyttede rettigheder (69).
102. Med hensyn til den første del af afvejningen, som vedrører de negative virkninger, som den omhandlede foranstaltning har, har Parlamentet, Rådet og Kommissionen fremhævet flere foranstaltninger, der har til formål at afbøde indgrebet i de rettigheder, der er beskyttet af chartrets artikel 7 og 8 samt artikel 31, stk. 1.
103. For det første har disse parter anført, at forpligtelsen til at installere CCTV-kameraer er begrænset til fiskerfartøjer med en samlet længde på 18 meter eller derover, og i disse tilfælde kun til de fartøjer, der passer til denne ordning og udgør en høj risiko for manglende overholdelse af landingsforpligtelsen (70).
104. For det andet har de anført, at de nævnte kameraer skal installeres på en sådan måde, at de kun optager de redskaber og de dele af fartøjet, hvor fiskevarer bringes om bord, forarbejdes og opbevares, og de områder, hvor de kan udsmides (71). Rådet har yderligere i retsmødet forklaret, at en højere grad af præcision (i lovteksten) med hensyn til installationsstedet for disse kameraer ikke var mulig, da den præcise placering, hvor disse aktiviteter udføres, varierer fra fartøj til fartøj.
105. For det tredje har de tre institutioner anført, at kun føreren af det pågældende fiskerfartøj og de kompetente myndigheder i flag- og kystmedlemsstaterne, der er ansvarlige for fiskerikontrol, har adgang til optagelserne fra disse kameraer, og at en sådan adgang skal ske i overensstemmelse med reglerne om databeskyttelse.
106. For det fjerde er det planlagt, at der skal fastsættes yderligere regler om lagring, udveksling af og adgang til elektroniske fjernovervågningssystemer (72).
107. For det femte har disse institutioner fremhævet, at den anfægtede forordning forpligter Kommissionen til at fastsætte, og de kompetente myndigheder til at gennemføre, foranstaltninger, der resulterer i anonymisering af alle personer, der kan identificeres i optagelser indsamlet af et CCTV-kamera, »så hurtigt som muligt« (73). Der er derfor i princippet ingen opbevaringsperiode for data, der gør det muligt at identificere personer (74).
108. Det ovenstående viser, at EU-lovgiver har søgt at indføre foranstaltninger, der har til formål at mindske indgrebet i de relevante grundlæggende rettigheder, som installationen af CCTV-kameraer udgør.
109. I vores metaforiske skala, hvor de negative konsekvenser af disse foranstaltninger afvejes mod deres fordele, lettes byrden på den negative side derfor.
110. Hvad angår fordelene ved denne afvejning har institutionerne først og fremmest mindet om, at det system, som EU-lovgiver har indført, er rettet mod at overvåge landingsforpligtelsen, ikke mod at identificere eller kontrollere individuelle personer.
111. Dernæst er de omtvistede foranstaltninger indført efter mange år med alvorligt faldende fiskebestande i en kontekst, hvor andre foranstaltninger, herunder muligheden for at benytte observatører, ikke var i stand til at sikre en bæredygtig udnyttelse af Unionens fiskeressourcer.
112. Endelig, og vigtigst af alt, tjener dette system det anerkendte og vigtige mål om at sikre, at udnyttelsen af levende akvatiske ressourcer, herunder fisk, finder sted på en måde, der fremmer bæredygtige økonomiske, miljømæssige og sociale betingelser. I den forbindelse har Kommissionen forklaret i retsmødet, at det er afgørende at have den korrekte mængde fisk, der fanges, for at bestemme de midler og regler, i henhold til hvilke en fiskerflåde driver fiskeri (75). En forkert fastlæggelse af disse midler og regler, herunder fiskekvoter, kan ellers føre til overfiskning og i sidste ende til forsvinden af visse fiskearter.
113. I modsætning til hvad Den Italienske Republik har gjort gældende, mener jeg, at det lovgivningsmæssige mål, som EU-lovgiver har søgt at opnå gennem effektiv kontrol af landingsforpligtelsen, er af stor betydning, ikke blot for EU’s fiskeripolitik, men også for de økonomiske, sociale og miljømæssige mål for denne og andre EU-politikker.
114. Den fordel, der kan opnås ved indførelsen af elektroniske fjernovervågningssystemer, herunder CCTV-kameraer, er derfor betydelig og vejer tungt på den positive side af vores metaforiske skala.
115. I lyset af det ovenstående er indgrebene i de rettigheder, der er beskyttet af chartrets artikel 7, 8 og 31, gennem brugen af elektroniske fjernovervågningssystemer, som de er forudset i den omtvistede foranstaltning, men også begrænset af den, ikke uforholdsmæssige i forhold til den fordel, som den anfægtede forordning sigter mod at opnå.
116. Af ovenstående grunde mener jeg, at EU-lovgiver har opfyldt chartrets artikel 52, stk. 1, ved korrekt at afveje det mål, der forfølges med den anfægtede forordning, med denne lovgivnings potentiale til at begrænse chartrets artikel 7, 8 og 31.
117. Det følger heraf, at jeg mener, at Domstolen bør forkaste Den Italienske Republiks første retlige anbringende.
IV.    Forslag til afgørelse
118. Jeg foreslår, at Domstolen forkaster Den Italienske Republiks første retlige anbringende.
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      Ifølge et skøn fra 2013 blev 1,7 mio.
ton
fisk og andre havdyr genudsat af EU’s fiskeri hvert år. Jf. ClientEarth m.fl., Joint NGO priorities on the revision of the EU Fisheries Control System, 10.2018 (tilgængelig på https://awsassets.panda.org/downloads/joint_ngo_position_paper_on_the_revision_of_the_eu_fisheries_control_system___october_2018.pdf).
3 –      Jf. Library of the European Parliament, Discarding fish under the Common Fisheries Policy: Towards an end to mandated waste, Library Briefing, 13.5.2013, 130436REV1, s. 2, som forklarer, at »de fleste fisk, især rundfisk, normalt er døde eller døende, når de kastes tilbage i havet. Krebsdyr eller skaldyr og nogle haj- eller fladfiskarter kan have større chancer for at blive kastet tilbage i live, men det er meget vanskeligt at vurdere deres faktiske overlevelse på lang sigt. Dette har en direkte indvirkning på de berørte bestande«.
4 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 11.12.2013 om den fælles fiskeripolitik, ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1954/2003 og (EF) nr. 1224/2009 og ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 og (EF) nr. 639/2004 samt Rådets afgørelse 2004/585/EF (EUT 2013, L 354, s. 22) (herefter »forordningen om den fælles fiskeripolitik«).
5 –      Artikel 15, stk. 1, i forordningen om den fælles fiskeripolitik bestemmer som følger: »Alle fangster af arter, der er underlagt fangstbegrænsninger, og i Middelhavet også fangster af arter, der er underlagt mindstemål […] skal tages om bord, opbevares på fiskerfartøjerne, registreres, landes og, hvor det er relevant, afskrives på kvoten […]«
6 –      Ifølge den mundtlige forklaring fremlagt af Samuel Stone, chef for fiskeri og akvakultur i UK Marine Conservation Society, for UK House of Lords’ udvalg for Den Europæiske Union, 5.12.2018 (tilgængelig på https://data.parliament.uk/writtenevidence/committeevidence.svc/evidencedocument/eu-energy-and-environment-subcommittee/implementation-and-enforcement-of-the-eu-landing-obligation/oral/93810.html).
7 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 22.11.2023 om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1224/2009 og om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1967/2006 og (EF) nr. 1005/2008 og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1139, (EU) 2017/2403 og (EU) 2019/473 for så vidt angår fiskerikontrol (EUT, L 2023/2842).
8 –      Jf. artikel 2, stk. 1, i forordningen om den fælles fiskeripolitik, som angiver de mål, som den fælles fiskeripolitik skal fungere efter.
9 –      Jf. særberetning nr. 7/2007 om kontrol-, inspektions- og sanktionsordningerne vedrørende reglerne for bevarelse af EF’s fiskeressourcer sammen med Kommissionens svar (EUT 2007, C 317, s. 1). Det system, der blev undersøgt i Revisionsrettens beretning, var det, der blev fastsat ved Rådets forordning (EØF) nr. 2241/87 af 23.7.1987 om fastsættelse af visse kontrolforanstaltninger for fiskeri (EFT 1987, L 207, s. 1), og konkluderede, at i) fangstdataene hverken var fuldstændige eller pålidelige, da de reelle fangstniveauer var ukendte, således at en korrekt anvendelse af den samlede tilladte fangstmængde og kvotebegrænsningerne ikke var mulig, ii) de gældende inspektionssystemer gav ikke sikkerhed for, at overtrædelser blev effektivt opdaget og forebygget, iii) de gældende procedurer for håndtering af indberettede overtrædelser hverken sikrede opfølgning eller pålagde (afskrækkende) sanktioner, og iv) overkapacitet forringede fiskeriindustriens rentabilitet i en sammenhæng med faldende tilladte fangster og ansporede til manglende overholdelse af fiskerirestriktioner.
10 –      Rådets forordning (EF) nr. 1224/2009 af 20.11.2009 om oprettelse af en EF-kontrolordning med henblik på at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik, om ændring af forordning (EF) nr. 847/96, (EF) nr. 2371/2002, (EF) nr. 811/2004, (EF) nr. 768/2005, (EF) nr. 2115/2005, (EF) nr. 2166/2005, (EF) nr. 388/2006, (EF) nr. 509/2007, (EF) nr. 676/2007, (EF) nr. 1098/2007, (EF) nr. 1300/2008, (EF) nr. 1342/2008 og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 2847/93, (EF) nr. 1627/94 og (EF) nr. 1966/2006 (EUT 2009, L 343, s. 1).
11 –      Jf. i denne retning Den Europæiske Revisionsret, EU’s fiskerikontrol: Der er behov for en yderligere
indsats, særberetning nr. 08/2017 (herefter »særberetning nr. 08/2017«), punkt 3 (tilgængelig på https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_8/SR_FISHERIES_CONTROL_EN.pdf).
12 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2015/812 af 20.5.2015 om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 850/98, (EF) nr. 2187/2005, (EF) nr. 1967/2006, (EF) nr. 1098/2007, (EF) nr. 254/2002, (EF) nr. 2347/2002 og (EF) nr. 1224/2009 samt Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1379/2013 og (EU) nr. 1380/2013 for så vidt angår landingsforpligtelsen, og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1434/98 (EUT 2015, L 133, s. 1).
13 –      Særberetning nr. 08/2017, punkt 95.
14 –      Særberetning nr. 08/2017, punkt 99.
15 –      Jf. Europa-Parlamentets beslutning af 25.10.2016 Hvordan gøres fiskerikontrollen i EU homogen? (2015/2093(INI)) (EUT 2018, C 215, s. 143), betragtning H (angående uoverensstemmelser i data) og punkt 33, der forklarer »behov[et] for indsamling, forvaltning og brug af kvalitetsdata, hvad angår landingsforpligtelsen, for at kontrollere og vurdere virkningsgraden af gennemførelsen af landingsforpligtelsen og for at bringe dataindsamlingen i overensstemmelse med de krav, som er et resultat af den reviderede fælles fiskeripolitik«. Jf. også punkt 66 i denne beslutning, der »understreger vigtigheden af elektroniske teknologier (elektroniske indberetnings- og overvågningssystemer), som potentielt vil være omkostningseffektive midler, der kan muliggøre en mere omfattende overvågning af aktiviteterne på havet«.
16 –      Jf. rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet – Gennemførelse og evaluering af forordning (EF) nr. 1224/2009 om oprettelse af en kontrolordning for Unionen med henblik på at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik som krævet i henhold til artikel 118 – REFIT – Evaluering af, hvordan fiskerikontrolordningen virker (COM(2017) 192 final), hvori Kommissionen konkluderede, at det (daværende) system »ikke [var] fuldt ud egnet til formålet«, og at interessenterne fandt »en bedre tilpasning af kontrolsystemerne til den nye fælles fiskeripolitik, især med hensyn til landingsforpligtelsen« nødvendig.
17 –      Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1224/2009 og om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 768/2005, (EF) nr. 1967/2006 og (EF) nr. 1005/2008 og ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1139 for så vidt angår fiskerikontrol (COM(2018) 368 final) (herefter »forslaget«).
18 –      Jf. arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene resume af konsekvensanalysen – ledsagedokument til [forslaget] (SWD(2018) 279 final) (herefter »konsekvensanalysen«).
19 –      Jf. konsekvensanalysen, s. 9 og 15, og forslaget, s. 3.
20 –      Jf. fiskerikontrolforordningens artikel 13, stk. 1, som erstattet ved den anfægtede forordning.
21 –      For fuldstændighedens skyld bør jeg tilføje, at artikel 13, stk. 4 og 5, som erstattet, giver medlemsstaterne beføjelse til at udvide ovennævnte foranstaltninger til at omfatte fartøjer med en længde på under 18 meter eller til at tilskynde til frivillig brug af sådanne foranstaltninger af fartøjer, der ikke er forpligtet til at anvende elektronisk fjernovervågningssystemer, og at stk. 6 giver medlemsstaterne mulighed for, men ikke forpligter, at fastsætte bestemmelser om brug af et elektronisk fjernovervågningssystem til kontrol af overholdelsen af andre regler i den fælles fiskeripolitik. Disse elementer er dog ikke relevante for løsningen af den foreliggende sag.
22 –      I det andet anbringende har Den Italienske Republik anført, at artikel 90 i fiskerikontrolforordningen, som indført ved artikel 1, stk. 75, i den anfægtede forordning, tilsidesætter artikel 3, stk. 3, TEU,
artikel 101 TEUF og 120 TEUF og protokol nr. 27 om det indre marked og konkurrence. Den Italienske Republik har i det væsentligste gjort gældende, at den skønsbeføjelse, der er overladt til medlemsstaterne, som følge af de ændringer, der er indført ved artikel 1, stk. 75, i den anfægtede forordning, til at afgøre, hvad der udgør en »alvorlig overtrædelse«, ville føre til en forvridning af det indre marked, da de nationale myndigheder ville favorisere deres egne fartøjer.
23 –      Jf. endvidere punkt 15 i dette forslag til afgørelse.
24 –      Kommissionen har i retsmødet forklaret, at mens fartøjer af denne længde kun repræsenterer 6,8% af det samlede antal EU-fiskerfartøjer, er de ansvarlige for 70% af den samlede fangst i Den Europæiske Union.
25 –      I indledningen til sit første retlige anbringende har Den Italienske Republik også nævnt en overtrædelse af chartrets artikel 52, stk. 2, 3 og 4, og artikel 18 i menneskerettighedskonventionen. Det forekommer også, at Den Italienske Republik hen imod slutningen af sin stævning har gjort gældende, at den omtvistede foranstaltning uberettiget kompromitterer beskyttelsen af forretningshemmeligheder. Den Italienske Republik har dog hverken i sine skriftlige indlæg eller i retsmødet forklaret, hvordan disse regler præcist er involveret i de ændringer, der er indført ved artikel 1, stk. 10, i den anfægtede forordning. Jeg mener derfor, at sagen bør afvises, for så vidt som den vedrører disse elementer, på grund af manglende opfyldelse af kravene om klarhed og præcision, som afspejlet i artikel 120, litra c), i Domstolens procesreglement. Jf. i denne retning dom af 15.11.2012, Kommissionen mod Portugal (C-34/11, EU:C:2012:712, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
26 –      I denne forbindelse har sagsøgeren henvist til dom af 22.11.2022, Luxembourg Business Registers (C-37/20 og C-601/20, EU:C:2022:912, præmis 66), hvori Domstolen fastslog, at den skal vurdere, »om det indgreb i de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, som følger af en sådan adgang, er begrænset til det strengt nødvendige«.
27 –      Dom af 30.4.2019, Italien mod Rådet (Fiskeri af middelhavssværdfisk) (C-611/17, EU:C:2019:332, præmis 56).
28 –      Domstolen har haft mulighed for at bekræfte denne vide (lovgivende) skønsbeføjelse bl.a. på områderne den fælles landbrugspolitik (se f.eks. dom af 7.9.2006, Spanien mod Rådet, C-310/04, EU:C:2006:521, præmis 96 og den deri nævnte retspraksis), det indre marked (se f.eks. dom af 8.12.2020, Polen mod Parlamentet og Rådet, C-626/18, EU:C:2020:1000, præmis 95 og 97 og den deri nævnte retspraksis) eller den fælles transportpolitik (dom af 4.10.2024, Litauen m.fl. mod Parlamentet og Rådet (Mobilitetspakken), C-541/20 – C-555/20, EU:C:2024:818, præmis 247 og den deri nævnte retspraksis).
29 –      Dom af 30.4.2019, Italien mod Rådet (Fiskeri af middelhavssværdfisk) (C-611/17, EU:C:2019:332, præmis 56).
30 –      Jf. bl.a. dom af 30.4.2019, Italien mod Rådet (Fiskeri af middelhavssværdfisk) (C-611/17, EU:C:2019:332, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
31 –      Jf. dom af 11.7.1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, præmis 22), som klart udtrykte dette princip for første gang inden for den fælles landbrugspolitik, og som er blevet gentaget talrige gange siden (min fremhævelse); jf. bl.a. dom af 13.11.1990, Fedesa m.fl. (C-331/88, EU:C:1990:391, præmis 14) (inden for den fælles landbrugspolitik), og den, nyere, dom af 30.4.2019, Italien mod Rådet (Fiskeri af middelhavssværdfisk) (C-611/17, EU:C:2019:332, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis) (inden for den fælles fiskeripolitik).
32 –      Jf. dom af 12.7.2001, Jippes m.fl. (C-189/01, EU:C:2001:420, præmis 83), hvor Domstolen for første gang inden for den fælles landbrugspolitik tilføjede dette element for at forklare begrænsningen af sin egen domstolsprøvelse. Denne holdning blev senere gentaget i sager, der dækkede forskellige områder af EU’s lovgivningsmæssige aktivitet, såsom det indre marked (se dom af 8.12.2020, Polen mod Parlamentet og Rådet, C-626/18, EU:C:2020:1000, præmis 95 og den deri nævnte retspraksis) eller den fælles transportpolitik (se dom af 4.10.2024, Litauen m.fl. mod Parlamentet og Rådet (Mobilitetspakken), C-541/20 – C-555/20, EU:C:2024:818, præmis 242 og den deri nævnte retspraksis).
33 –      Jf. i denne retning dom af 30.4.2019, Italien mod Rådet (Fiskeri af middelhavssværdfisk) (C-611/17, EU:C:2019:332, præmis 56).
34 –      Dom af 4.10.2024, Litauen m.fl. mod Parlamentet og Rådet (Mobilitetspakken) (C-541/20 – C-555/20, EU:C:2024:818, præmis 243 og den deri nævnte retspraksis).
35 –      Jf. f.eks. dom af 8.12.2020, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-626/18, EU:C:2020:1000, præmis 98 og den deri nævnte retspraksis), og dom af 4.10.2024, Litauen m.fl. mod Parlamentet og Rådet (Mobilitetspakken) (C-541/20 – C-555/20, EU:C:2024:818, præmis 243 og den deri nævnte retspraksis).
36 –      Jf. i denne retning dom af 4.10.2024, Litauen m.fl. mod Parlamentet og Rådet (Mobilitetspakken) (C-541/20 – C-555/20, EU:C:2024:818, præmis 218 og 244 og den deri nævnte retspraksis).
37 –      Jf. i denne retning N. Emiliou, The principle of proportionality in European law: a comparative study,
Kluwer Law International, Haag, 1996, s. 172, der argumenterer for, at »en trussel mod grundlæggende rettigheder eller friheder vil berettige en strengere kontrolstandard«.
38 –      Jf. i denne retning generaladvokat Emilious forslag til afgørelse Nordic Info (C-128/22, EU:C:2023:645, punkt 120), hvori han påpeger, at Domstolen i sin retspraksis om fri bevægelighed generelt, men ikke altid, kun foretager en vurdering af den pågældende foranstaltnings egnethed og nødvendighed, hvorimod Domstolen med hensyn til en vurdering af grundlæggende rettigheder normalt også foretager en vurdering af en foranstaltnings proportionalitet »i snæver forstand«.
39 –      Jeg konstaterer, at det er muligt at læse retspraksis som en indførelse af et hierarki, med hensyn til deres betydning og potentiale for indblanding, blandt de grundlæggende rettigheder, der er beskyttet af chartret, og at kun en begrænsning af de »vigtigste« rettigheder kræver en streng kontrol fra Domstolens side (jf. i denne retning dom af 18.12.2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge, C-417/23, EU:C:2025:1017, præmis 171 og den deri nævnte retspraksis, hvor Domstolen forklarer, at den skønsbeføjelse, der overlades til myndighederne, er »så meget desto mere begrænset, når den omhandlede ret er vigtig for at sikre den berørte person den effektive nydelse af de grundlæggende eller »tæt personlige« rettigheder, som vedkommende er tillagt«). Uden at det i den foreliggende sag er nødvendigt at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt der eksisterer et hierarki mellem grundlæggende rettigheder, er det tilstrækkeligt at påpege, at Domstolen allerede har bekræftet, at domstolsprøvelsen af det påståede indgreb i retten til privatliv og databeskyttelse kræver en høj intensitet af prøvelsen.
40 –      Jf. i den forbindelse dom af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238), og navnlig præmis 48, hvori Domstolen fastslog, at »EU-lovgivers skønsbeføjelse, henset til dels den betydelige rolle, som beskyttelsen af personoplysninger spiller i forhold til den grundlæggende ret til respekt for privatlivet, dels rækkevidden og alvoren af det indgreb i denne ret, som direktiv 2006/24 indebærer, [er] begrænset, hvorfor der skal foretages en streng efterprøvelse«.
41 –      Dom af 22.11.2022 (C-37/20 og C-601/20, EU:C:2022:912).
42 –      Efter min opfattelse er det den omstændighed, at der er et indgreb i (visse) grundlæggende rettigheder, og ikke alvoren af denne indgriben, der udløser den høje intensitet af domstolsprøvelsen. Præmis 48 i dom af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238), nævnt i fodnote 40 i dette forslag til afgørelse, kan dog føre til den konklusion, at en højintensiv prøvelse kun er nødvendig, når der er et alvorligt indgreb i den pågældende rettighed (i så fald retten til privatliv). Efter min mening kan den
omstændighed, at indgrebet ikke er alvorligt, dog være relevant for at fastslå, om en lovgivningsmæssig foranstaltning er forholdsmæssig i streng forstand (tredje niveau), men er ikke relevant for Domstolen i forbindelse med afgørelsen af, om den skal forblive på det første niveau i proportionalitetsvurderingen, dvs. undersøge, om den pågældende foranstaltning er åbenbart uhensigtsmæssig. Dette fremgår efter min mening tydeligt af den måde, hvorpå Domstolen foretog proportionalitetsvurderingen i dom af 21.3.2024, Landeshauptstadt Wiesbaden (C-61/22, EU:C:2024:251, især præmis 106-124), og af 18.12.2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C-417/23, EU:C:2025:1017, præmis 168 og den deri nævnte retspraksis).
43 –      Kravet om, at der skal være en forbindelse mellem den påståede begrænsning af en grundlæggende rettighed og virkningerne af den pågældende foranstaltning, er ikke unik for EU-retten. Jf. analogt den amerikanske højesterets dom i Arcara v. Cloud Books, Inc., 478 U.S. 697 (1986), s. 705 (hvor der ikke var tilstrækkelig forbindelse mellem en indsigelse mod det første ændringsforslag til forfatningen, som ville have krævet en højintensiv prøvelse fra de amerikanske domstole, og lukningen af en boghandel med den begrundelse, at prostitution fandt sted der).
44 –      Selv om
Den Italienske Republik har præciseret, at den omhandlede foranstaltning er »åbenbart« uforholdsmæssig, har den også forklaret, at den ikke mener, at en sådan lavere standard bør anvendes i den foreliggende sag.
45 –      Jf. hvad angår anvendeligheden af retten til privatliv og familieliv på arbejdspladsen Menneskerettighedsdomstolens dom af 17.10.2019, López Ribalda m.fl. mod Spanien, CE:ECHR:2019:1017JUD000187413, § 89 og den deri nævnte retspraksis (med henvisning til, at »en persons billede udgør et af de vigtigste kendetegn ved vedkommendes personlighed, da det afslører personens unikke karakteristika og adskiller personen fra andre«).
46 –      Jf. i den retning 106. betragtning til den anfægtede forordning, hvori det forklares, at det derved etablerede system sikrer databeskyttelse gennem design og gennem standardindstillinger.
47 –      Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 17.10.2019, López Ribalda m.fl. mod Spanien, CE:ECHR:2019:1017JUD000187413, § 89 og den deri nævnte retspraksis (hvor det forklares, at »enhver persons ret til beskyttelse af sit billede […] således [er] en af de væsentlige komponenter i den personlige udvikling og forudsætter retten til at kontrollere brugen af dette billede. Mens retten til at kontrollere en sådan brug i de fleste tilfælde indebærer muligheden for, at en person kan nægte offentliggørelse af sit billede, dækker den også personens ret til at gøre indsigelse mod en anden persons optagelse, bevarelse og reproduktion af billedet«).
48 –      Selv om
24. betragtning til den anfægtede forordning fremhæver, at »muligheden for at identificere individuelle personer på det optagne videomateriale bør begrænses i videst muligt omfang, og dataene bør om nødvendigt anonymiseres«, indikerer disse to elementer i sig selv, at der stadig er mulighed for at identificere personerne om bord på de pågældende fiskerfartøjer. Jf. også Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Fiskeristyrelsen, Elektronisk overvågning af jomfruhummerfiskeriet i Kattegat (3AS), 10. 2023 (herefter »Fiskeristyrelsens rapport«), s. 24, som Kommissionen vedlagde sin intervention, og hvori styrelsen forklarer, at »det kan dog ikke undgås, at fiskere kommer inden for kameraernes synsfelt, eksempelvis hvis de læner sig ind over sorteringsområdet i forbindelse med fangstbehandling«.
49 –      EUT 2007, C 303, s. 17.
50 –      Ifølge forklaringerne til chartret »bygger« dette element på artikel 26 i den reviderede europæiske socialpagt (ETS nr. 163). Denne bestemmelse fastslår, at »med henblik på at sikre den effektive udøvelse af alle arbejdstageres ret til beskyttelse af deres værdighed på arbejdet forpligter parterne sig i samråd med arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationer til [1) at] fremme bevidsthed, information og forebyggelse af seksuel chikane på arbejdspladsen eller i forbindelse med arbejdet og træffe alle passende foranstaltninger for at beskytte arbejdstagere mod sådan adfærd [og] 2) at fremme bevidsthed, information og forebyggelse af tilbagevendende forkastelige eller tydeligt negative og stødende handlinger rettet mod individuelle arbejdstagere på arbejdspladsen eller i forbindelse med arbejdet og at træffe alle passende foranstaltninger for at beskytte arbejdstagere mod sådan adfærd«. Det er vanskeligt at se, hvis den fortolkes i god tro og i overensstemmelse med dens almindelige betydning, som krævet i artikel 31, stk. 1, i Wienerkonventionen om traktatretten (United Nations Treaty Series, bind 1155, s. 331), hvordan denne bestemmelse omhandler den type omstændigheder, der er tale om i den foreliggende sag. Jf. også i denne retning D. Jarass, »Artikel 31«, i D. Jarass, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, C.H.
Beck, München, 2021, s. 8, med henvisning til yderligere kommentatorer.
51 –      Jf. f.eks. WWF, Socioøkonomiske virkninger af EU’s fælles fiskeripolitik: En evaluering af Den Europæiske Unions fiskerflåde og muligheder for fremtiden, 2021, s. 25, der karakteriserer »besætningsdelingsmodellen« som stadig dominerende i EU’s fiskeriindustri (tilgængelig på https://wwfeu.awsassets.panda.org/downloads/wwf_cfp_socio_economic_impact_study_2021.pdf).
52 –      Jf. A. Bogg, »Artikel 31 – Fair and Just Working Conditions«, i S. Peers, m.fl. (red.), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, 2014, punkt 31.07, der argumenterer i samme retning for, at chartrets artikel 31 derfor »bør betragtes som en bestemmelse med meget betydelig normativ vægt og betydning«.
53 –      Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 28.11.2017, Antović og Mirković mod Montenegro, CE:ECHR:2017:1128JUD007083813, § 44 (konklusion om, at videoovervågning på arbejdspladsen uden konverter udløste anvendelsesområdet for artikel 8 i menneskerettighedskonventionen, fordi en sådan overvågning involverer »optaget og reproducerbar dokumentation af en persons adfærd på sin arbejdsplads, som medarbejderen, der er forpligtet til at udføre arbejdet på det pågældende sted i henhold til ansættelseskontrakten, ikke kan unddrage sig«).
54 –      Jf. i denne retning udtalelse 4/2004 om behandling af personoplysninger ved hjælp af videoovervågning fra Artikel 29-arbejdsgruppen om databeskyttelse (som blev nedsat i henhold til artikel 29, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24.10.1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (EFT 1995, L 281, s. 31)), hvori det forklares, at »det er passende at påpege, at videoovervågningssystemer, der direkte har til formål at kontrollere kvaliteten og omfanget af arbejdsaktiviteter fra en fjernlokation, og som derfor indebærer behandling af personoplysninger i denne sammenhæng, som hovedregel ikke bør tillades«.
55 –      Jf. 1., 3. og 24. betragtning til den anfægtede forordning. Jf. også konsekvensanalysen, s. 18, hvori det forklares, at »hvis det nuværende kontrolsystem ikke tilpasses den reformerede fælles fiskeripolitik og ikke moderniseres ordentligt, er der en meget høj risiko for at underminere selve den fælles fiskeripolitiks mål og dens eksistensberettigelse. Især vil den landingsforpligtelse, der blev indført ved den reformerede fælles fiskeripolitik, forblive uden passende kontrolmidler og ‑bestemmelser. Hvis overholdelsen af den fælles fiskeripolitik ikke sikres, vil EU’s internationale omdømme og troværdighed også blive påvirket i bilaterale og multilaterale fora.«
56 –      I forbindelse med den fælles fiskeripolitiks mål jf. dom af 11.1.2024, Friends of the Irish Environment (Fastsættelse af fiskekvoter over nul) (C-330/22, EU:C:2024:19, præmis 62 og 65).
57 –      Jf. Europa-Kommissionen, Synthesis of the landing obligation measures and discard rates, EASME/EMFF/2018/011, 16.6.2021, s. 52, som angiver, at »de største risici og udfordringer forbundet med [landingsforpligtelsen] er at sikre kontrol med udsmid til søs, at sikre detaljeret og nøjagtig dokumentation af alle fangstrejser og at sikre, at betingelserne og tærsklerne forbundet med høj overlevelsesrate og de minimis-undtagelser håndhæves. Disse risici er vanskelige at afbøde ved hjælp af traditionelle kontroller såsom inspektioner til søs. En af de væsentligste udfordringer er derfor behovet for nye regulerings- og håndhævelsesmekanismer, da fokus for overvågning og kontrol skifter fra landingsaktiviteter til aktiviteter til søs […] Dette skift kræver, at fiskeri- og udsmidspraksis omkring fartøjet overvåges 100% under fiskeriet for at opdage, hvad der fanges, og om der forekommer udsmid […]«.
58 –      Jf. konsekvensanalysen, s. 10.
59 –      Jf. i denne retning dom af 18.12.2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C-417/23, EU:C:2025:1017, præmis 161 og den deri nævnte retspraksis), der kræver sammenhæng mellem en anfægtet foranstaltning og dens erklærede mål.
60 –      Jf. f.eks. Generalsekretariatet for Rådet, Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1224/2009 og ændring af Rådets forordning (EF) nr. 768/2005, (EF) nr. 1967/2006, (EF) nr. 1005/2008 og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 2016/1139 for så vidt angår fiskerikontrol, ST 15184/2/19 Rev 2 (5.2.2020), som opsummerer medlemsstaternes, herunder Den Italienske Republiks, holdninger til brugen af observatører; især fodnote 209-211.
61 –      Jf. artikel 73a i fiskerikontrolforordningen, som indsat ved forordning 2015/812, som fastsætter, at »medlemsstaterne [kan] indsætte kontrolobservatører om bord på fiskerfartøjer, der fører deres flag, med henblik på at overvåge fiskerier, som er omfattet af landingsforpligtelsen«.
62 –      Jf. Generalsekretariatet for Rådet, Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1224/2009 og om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 768/2005, (EF) nr. 1967/2006, (EF) nr. 1005/2008 og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 2016/1139, for så vidt angår fiskerikontrol – Generel indstilling, ST 9390/2/21 Rev 2 (24.6.2021), punkt 12 b).
63 –      I modsætning til hvad Den Italienske Republik har gjort gældende under den foreliggende sag, dokumenterer dette dokument også, at EU-lovgiver fandt brugen af observatører mere omkostningsfuld end opsætning af CCTV-kameraer.
64 –      Jf. konsekvensanalysen, s. 80.
65 –      Parlamentet har i den forbindelse henvist til en undersøgelse udarbejdet på anmodning af PECH-udvalget: Jf. A.T.M. van Helmond, Research for PECH-udvalget – Workshop om elektroniske teknologier til fiskeri – Del II: Elektroniske overvågningssystemer, Europa-Parlamentet, Temaafdelingen for Struktur- og Samhørighedspolitik, Bruxelles, 2021, s. 13 (hvor det forklares, at »efter det første forsøg med CCTV-kamerasystemer (overvågningskameraer) om bord på fiskerfartøjer for at håndtere forvaltningsreformer og tyveri af redskaber i krabbefiskeriet i British Columbia […] blev det hurtigt erkendt, at kameraer kunne bruges til overvågning og kontrol i fiskerier, der er udfordret af dårlig dækning fra observationer til søs«). Jf. også Fiskeristyrelsens rapport, der er vedlagt Kommissionens indlæg, s. 43, hvor det anføres, at »erfaringen efter tre år med kameradokumentation i Kattegat og Østersøen [er], at kameradokumentation er en effektiv kontrolform, navnlig til dokumentation af fangst og dermed overholdelse af landingsforpligtigelsen. Vurderingen er tilmed, at der ikke eksisterer alternative kontrolmetoder, som på effektiv vis kan føre kontrol med landingsforpligtelsen. Fra myndighedernes perspektiv er dette derfor et meget effektivt kontrolredskab«.
66 –      Domstolens brug af udtrykket »strengt nødvendigt« i tilfælde, hvor der er tale om indgreb i retten til privatliv, kunne faktisk forstås som relevant (også) for dette tredje niveau af proportionalitetsvurderingen, ikke kun for nødvendighedstesten. Jf. i denne retning ex multis dom af 6.10.2020, Privacy International (C-623/17, EU:C:2020:790, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis), hvori Domstolen udtalte, at »det skal […] bemærkes, at det af Domstolens faste praksis fremgår, at beskyttelsen af den grundlæggende ret til respekt for privatlivet kræver, at undtagelserne til og begrænsningerne af beskyttelsen af personoplysninger holdes inden for det strengt nødvendige. Desuden kan et mål af almen interesse ikke forfølges uden hensyntagen til den omstændighed, at dette mål skal forenes med de grundlæggende rettigheder, der er berørt af foranstaltningen, ved at foretage en rimelig afvejning mellem målet og de pågældende interesser og rettigheder« (min fremhævelse).
67 –      Jf. vedrørende nationale foranstaltninger dom af 18.12.2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C-417/23, EU:C:2025:1017, præmis 165 og den deri nævnte retspraksis), hvori det forklares, at »såfremt det antages, at der ikke kan findes en anden foranstaltning, der er lige så effektiv, skal den forelæggende ret derudover […] efterprøve, om denne lovgivning er forholdsmæssig i snæver forstand [til at] efterprøve, om de ulemper, som den nævnte lovgivning skaber, står i et rimeligt forhold til de påberåbte formål«.
68 –      Jf. fodnote 42 i dette forslag til afgørelse og senest dom af 18.12.2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C-417/23, EU:C:2025:1017, præmis 168 og den deri nævnte retspraksis).
69 –      Jf. analogt dom af 6.10.2020, La Quadrature du Net m.fl. (C-511/18, C-512/18 og C-520/18, EU:C:2020:791, præmis 147 og den deri nævnte retspraksis), hvori Domstolen fremhæver, at kravet om »streng nødvendighed« muliggør lagring af trafikdata og lokaliseringsdata med henblik på at bekæmpe visse former for kriminalitet og trusler og beskyttelse af den nationale sikkerhed kræver, at »lagring [af denne data] begrænses til det strengt nødvendige for så vidt angår kategorierne af data, der skal lagres, de omhandlede kommunikationsmidler, de berørte personer og den fastsatte varighed af lagringen«.
70 –      Jf. artikel 13, stk. 2, i fiskerikontrolforordningen med senere ændringer, hvori det forklares, at denne forpligtelse er begrænset til »fangstfartøjer med en længde overalt på 18 meter eller derover, der fører deres flag, og som udgør en høj risiko for manglende overholdelse af landingsforpligtelsen«. Jf. også artikel 13, stk. 3, litra a), i denne forordning.
71 –      Jf. artikel 13, stk. 3, litra b), i fiskerikontrolforordningen med senere ændringer, hvori det fastsættes, at »optaget videomateriale fra disse systemer [kun] [vedrører] […] de redskaber og dele af fartøjet, hvor fiskevarer bringes om bord, håndteres og opbevares, og alle områder, hvor udsmid kan finde sted«. Jf. også bilag 1 til Kommissionens indlæg, som giver et specifikt eksempel på, hvordan disse områder kan dækkes af videoovervågning, samtidig med at muligheden for at identificere de personer, der arbejder i/optræder i disse områder, minimeres.
72 –      Jf. artikel 13, stk. 3, litra c), i fiskerikontrolforordningen, som ændret, hvori det forklares, at Kommissionen skal fastsætte »nærmere regler for lagring af, udveksling af og adgang til data fra det elektroniske fjernovervågningssystem«. Det er dog også sandt, at sådanne foranstaltninger endnu ikke var på plads, da Domstolen blev bedt om at afgøre lovligheden af den anfægtede forordning.
73 –      Jf. artikel 13, stk. 3, litra b) i fiskerikontrolforordningen, som ændret, hvori det fastsættes, at optaget videomateriale »så vidt muligt ikke [giver] mulighed for at identificere fysiske personer. De indeholder også krav om, at de kompetente myndigheder, hvis det konstateres, at fysiske personer kan identificeres på sådant optaget videomateriale, sikrer anonymisering af personoplysningerne så hurtigt som muligt og underretter fartøjsføreren eller operatøren af det elektroniske fjernovervågningssystem om denne konstatering«.
74 –      Dette adskiller sig fra Kommissionens lovgivningsforslag, der fastsætter en opbevaringsperiode på fem år; jf. 59. betragtning til og artikel 112, stk. 3, i forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1224/2009 og om ændring af Rådets forordninger (EF) nr. 768/2005, (EF) nr. 1967/2006, (EF) nr. 1005/2008 og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 2016/1139 for så vidt angår fiskerikontrol (COM(2018) 368 final).
75 –      Jf. i denne forbindelse punkt 9 i dette forslag til afgørelse, hvor jeg kort forklarer systemet til forvaltning af fiskeriindsatsen i henhold til forordningen om den fælles fiskeripolitik.