61981C0307
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT S. ROZÈS
FREMSAT DEN 16. SEPTEMBER 1982 (
1
)
Høje Domstol.
Selskabet Alusuisse Italia SpA har her ved Domstolen i henhold til EØF-traktatens artikel 173, stk. 2, anlagt sag med påstand om annullation af Kommissionens forordning nr. 1411/81 af 23. maj 1981 om indførelse af en midlertidig antidumpingtold på orthoxylen (o-xylen) med oprindelse i Puerto Rico og Amerikas Forenede Stater og af Rådets forordning nr. 2761/81 af 22. september 1981 om indførelse af en endelig antidumpingtold på samme vare.
I — De faktiske omstændigheder i sagen er følgende :
a)
Det sagsøgende selskab producerer på en fabrik i nærheden af Scanzorosciate (Bergamo), ftalsyreanhydrid, der er en råvare til fremstilling af ptalsyreholdige blødgøringsmidler og harpiks. Orthoxylen er en nødvendig råvare i denne produktion og indføres fra De forenede Stater og Puerto Rico enten direkte eller gennem en »broker« i Amsterdam. Selskabet Alusuisse producerer i modsætning til sine konkurrenter i sektoren for ftalsyreholdige blødgøringsmidler og harpiks altså ikke selv den orthoxylen, som det skal bruge, og tilhører ej heller en gruppe af selskaber, der omfatter en producent af denne vare. Selskabet er en uafl/tsngig importør.
De anfægtede forordninger blev vedtaget i henhold til Rådets forordninger nr. 3017/79 af 20. december 1979 om beskyttelse mod dumpingimport eller subsidieret import fra lande, der ikke er medlemmer af Det europæiske økonomiske Fællesskab. Ved forordningerne er der indført en antidumpingtold på samtlige indførsler af orthoxylen fra De forenede Stater og Puerto Rico (artikel 1, stk. 1), med undtagelse af indførsler fra en række ved navns nævnelse anførte virksomheder (artikel 1, stk. 2). I forordningerne er tolden fastsat til 14,47 % af toldværdien, bortset fra eksport gennemført af forskellige andre virksomheder, der også er nævnt ved navn, og for hvilke der er fastsat en lavere sats (artikel 1, stk. 3).
b)
De sagsøgte institutioner har begge i medfør af procesreglementets artikel 91, stk. 2, fremsat begæring om, at Domstolen i denne sag, der blev anlagt den 3. december 1981, tager stilling til formaliteten før en eventuel realitetsbehandling. Domstolen har ved kendelse afsagt den 9. juni 1982 imødekommet denne begæring og besluttet at indlede den mundtlige forhandling, således at denne begrænses til afvisningspåstanden. Domstolen har endvidere ved en anden kendelse af samme dato besluttet at henvise sagen til denne afdeling.
Jeg vil i mit forslag til afgørelse derfor kun beskæftige mig med formaliteten.
Rådet har til støtte for sin påstand om afvisning af sagen gjort gældende, at den af Rådet vedtagne forordning udgør en almengyldig akt, der ikke individuelt berører selskabet Alusuisse. To af de betingelser, der er stillet i artikel 173, stk. 2, er altså ikke opfyldt.
Kommissionen har nedlagt påstand om sagens afvisning under henvisning til, at den i artikel 173, stk. 3, fastsatte frist er udløbet, og har for så vidt angår den mod Rådet anlagte sag tilsluttet sig Rådets argumentation vedrørende formaliteten.
Det kan fastslås, at den mod Kommissionens forordning anlagte sag er subsidiær i forhold til den mod Rådets forordning anlagte sag. Heraf følger, at en eventuel afvisning af sagen på grundlag af den almengyldige karakter af forordning nr. 2761/81 også vil have gyldighed for så vidt angår Kommissionens forordning, der ikke hævdes at være væsensforskellig fra den rådsforordning, der blev udstedt i forlængelse af den.
c)
Interessen i denne sag samler sig generelt om spørgsmålet om, hvorvidt en af en uafhængig importør mod retsakter om indførelse af antidumpingtold anlagt sag kan antages til behandling i realiteten.
Som bekendt har retsakter af denne type hidtil kun givet anledning til en række den 29. marts 1979 afsagte domme i de japanske kuglelejesager (
2
). Selskabet Alusuisse's søgsmål kan imidlertid ikke sammenlignes med disse sager, i hvilke det var enten de japanske producenteksportører og deres europæiske datterselskaber eller (i ISO-sagen) en japansk producenteksportørs europæiske datterselskab, der havde anlagt sag. Desuden var i den i disse sager anfægtede forordning (Rådets forordning nr. 1778/77) de producerende og eksporterende virksomheder, på hvis varer, der blev lagt en antidumpingtold, blevet angivet med navns nævnelse.
Den af selskabet Alusuisse anlagte sag kan eller ikke sammenlignes med den for tiden verserende sag, som er anlagt af selskabet Celanese Chemical (sag 236/81, og som drejer sig om Rådets forordning nr. 1282/81 af 12. maj 1981, ved hvilken monomert vinylacetat med oprindelse i USA pålægges en antidumpingtold. For selskabet Celanese er dels producent af nævnte vare og ikke importør og er dels anført ved navns nævnelse i den omtvistede forordnings artikel 1, stk. 3.
II —
Som nævnt er nærværende sags hovedspørgsmål, om de unægtelig restriktive betingelser (
3
), der ifølge traktatens artikel 173, stk. 2, skal være opfyldt for at en almindelig sagsøgers annullationssøgsmål mod en retsakt fra Rådet eller Kommissionen kan realitetsbehandles, er opfyldt, når det er en importør, der anlægger sag mod en forordning om indførelse af en antidumpingtold på de varer, han indfører til Fællesskabet.
a)
Blandt andet i Domstolens dom af 17. juni 1980 i Calpak-sagen (
4
) hedder det, at »i henhold til EØF-traktatens artikel 173, stk. 2, kan en privat blandt andet anfægte en beslutning, som, skønt den er udfærdiget i form af en forordning, dog berører ham umiddelbart og individuelt« (præmis 7, Sml., s. 1961). Antagelse til realitetsbehandling af et annullationssøgsmål i henhold til denne bestemmelse kræver altså, at tre betingelser samtidig er opfyldt:
—
den anfægtede retsakt er i virkeligheden en beslutning, selv om den fremtræder som en forordning;
—
retsakten berører sagsøgeren umiddelbart;
—
retsakten berører sagsøgeren individuelt.
Det er ubestridt, at selskabet Alusuisse er umiddelbart berørt af forordning nr. 2761/81.
b)
Det forekommer mig, at der i det foreliggende tilfælde er mere logik i at begynde med en undersøgelse af betingelsen vedrørende retsaktens beskaffenhed og herved at afgøre, om der faktisk er tale om en beslutning. I Domstolens første dom om artikel 173, stk. 2, blev det fastslået, at »kriteriet for sondringen (mellem en forordning og en beslutning) skal søges i, om den pågældende retsakt er ’almengyldig’ eller ikke« (
5
) Og Domstolen har ligeledes fra begyndelsen af peget på, at en retsakt er almengyldig, når den »finder anvendelse på objektivt bestemte situationer og skaber retsvirkninger for personkredse, som er beskrevet på en generel og abstrakt måde« (
6
).
I Domstolens praksis er det endvidere fastslået, at en retsakt »[ikke] mister ... sin karakter af forordning, fordi det er muligt mere eller mindre præcist at fastlægge antallet eller endog i identiteten af de retssubjekter, som den på et givet tidspunkt finder anvendelse på, når det er ubestridt, at den ... anvendes på et grundlag af objektive, faktiske og retlige omstændigheder, som er fastlagt i retsakten, og som er relevante i forhold til dens formål« (denne praksis har været uændret fra dom af 11.7.1968, Zuckerfabrik Watenstedt (
7
), og til og med ovennævnte dom af 25.3.1982, Moksel, jfr. dennes præmis 17).
c)
Det er selskabet Alusuisse's opfattelse, at forholdene omkring den procedure, i hvilken antidumpingforordningerne vedtages, medfører, at det er udelukket at betegne disse forordninger som almengyldige generelle retsakter, der i enhver henseende kan sidestilles med en lovgivningsakt. Med de berørte parters deltagelse i procedurens trinvise afvikling fra klagens indgivelse til det tilbud, der gives dem om en eventuel nyovervejelse af deres forhold efter høring, vil man typisk kunne sige, at der er tale om forvaltningsakter. At disse forordninger bliver til under iagttagelse af forskellige for en retslig efterprøvelse typiske regler (indledning af proceduren efter klage, bevisordning, adgang til fornyet efterprøvelse) er endvidere, som det i øvrigt fremhæves i den rapport fra Europa-Parlamentet, der er kendt som Welsh-rapporten (
8
), en omstændighed, der adskiller og fjerner dem endnu mere fra generelle retsakter.
Denne argumentation kan naturligvis ikke, som Domstolens praksis har udviklet sig, anerkendes. Den hviler nemlig så åbenbart på den urigtige antagelse, at den procedure, der går forud for forordningens vedtagelse og forordningen selv er én og samme ting. Den er med andre ord udtryk for en sammenblanding af forberedelsens beskaffenhed og retsaktens art. Men Domstolens praksis går ved sondringen mellem en forordning og en beslutning som tidligere omtalt ud fra retsaktens beskaffenhed og virkninger og ikke fra proceduren for dens vedtagelse.
Dette er kommet klart til udtryk i de domme, i hvilke Domstolen tidligere har forkastet argumenter svarende til de af selskabet Alusuisse fremførte. I Scholten Honig-sagen fremførte det sagsøgende selskab til støtte for den opfattelse, at den omtvistede forordning i virkeligheden måtte betragtes som et kompleks af individuelle beslutninger, at Kommissionen havde foranstaltet en høring af de erhvervsdrivende, som den omhandlede forordning bebyrdede, men at den til denne høring ikke udsendte en generel og abstrakt formuleret indbydelse, men inviterede repræsentanterne for den klart afgrænsede gruppe af producenter af glucose med stort indhold af fruktose (
9
). Domstolen afviste imidlertid ved dom af 5. maj 1977 sagen uden at tage udtrykkelig stilling til dette argument. Men i Domstolens dom af 18. marts 1975 (
10
) blev det samme argument udtrykkelig forkastet, idet det herved anførtes, at »den ene omstændighed, at disse foreninger (sagsøgerne) har deltaget i de forhandlinger, som er gået forud for den påklagede retsakt, er ikke nok til at ændre karakteren af den søgsmålsret, som de kan have over for denne retsakt inden for rammerne af artikel 173« (præmis 19, Sml., s. 410).
d)
Selskabet Alusuisse har med sin anden indsigelse gjort gældende, at den gruppe adressater for forordningen, som det tilhører, udgør en lukket gruppe, en »genus limitatum«, der ikke kan undergå ændringer. Selskabet går hermed ud fra de domme, i hvilke Domstolen har antaget søgsmål i henhold til artikel 173, stk. 2, til realitetsbehandling og dermed frakendt den anfægtede akt almengyldighed med den begrundelse, at den personkreds, som forordningen bebyrdede på tidspunktet for forordningens vedtagelse ikke mere kunne udvides (
11
). Selskabet har herved navnlig henvist til præmis 11 i Domstolens dom af 29. marts 1979 i en af kuglelejesagerne (
12
), hvorefter »artikel 3 (i forordning nr. 1778/77) må betragtes som en beslutning, som retter sig til flere navngivne adressater« og »... der [gælder] det særlige for artikel 3, at den ikke angår alle importørerne, men kun de af dem, som har importeret produkter fremstillet af de i artiklen anførte fire største japanske producenter«.
Det er selskabet Alusuisse's opfattelse, at gruppen af kendte importører af orthoxylen til Fællesskabet er lukket, fordi den, når der ikke findes uafhængige mellemmænd (»brokers«, »traders«) kun omfatter brugerne af dette råstof, dvs. producenterne af aftalsyre. Disse udgør en uforanderlig gruppe som følge af deres produktionsanlægs indviklede beskaffenhed og kostbarhed. Antallet af importører har altså været kendt og uforanderligt, både dengang den procedure, der førte til vedtagelsen af antidumpingforordningerne, blev indledt, og dengang disse forordninger blev vedtaget og også sidenhen.
Heller ikke denne argumentation kan efter min mening anerkendes.
Jeg skal for så vidt angår det faktiske anføre, at den modsiger de oplysninger, selskabet Alusuisse selv har givet, og som går ud på, at selskabet delvis importerer den orthoxylen, det skal bruge gennem en »broker« i Amsterdam.
Argumentationen forekommer mig nu først og fremmest juridisk uholdbar. Som tidligere omtalt har det jo ikke større betydning, at Fællesskabets institutioner ved, hvor mange og hvilke adressater, en retsakt har, når det står fast, at retsakten skal anvendes på grundlag af objektive forhold, som i akten fastlægges i forbindelse med formålet. Selv om man går ud fra, at antallet af kendte importører kan antages at være et »numerus clausus« — og det er langt fra sikkert, idet bekendthedsbegrebet giver plads for en vis skønsmargen — så må denne praksis stadig finde anvendelse, hvis det står fast, at anvendelsen af forordning rir. 2761/81 på orthoxylenimportørerne sker på grundlag af objektive forhold, der er beskrevet i akten i forbindelse med dens formål.
Og sådan forholder det sig virkeligt. Det sagsøgende selskab har ikke engang forsøgt at godtgøre, at den opkrævning af antidumpingtold på orthoxylen med oprindelse i Puerto Rico og De forenede Stater, der følger af anvendelsen af forordning nr. 2761/81, ikke for importørerne af dette produkt sker alene i kraft af deres egenskab af importører, hvilket er et objektivt faktum, som følger af Kommissionens konstatering i henhold til Rådets forordning nr. 3017/79 af 20. december 1979 af, at der foreligger dumping, og med det ene formål at bringe denne i den internationale handel ulovlige praksis til ophør.
På dette punkt kan den stilling, selskabet Alusuisse indtager, ikke sammenlignes med den stilling, de i artikel 3 i forordning nr. 1778/77 nævnte importører af kuglelejer fra Japan indtog; sidstnævnte importører var ikke omfattet af nævnte artikel alene i kraft af deres egenskab af importører, men i deres egenskab af importører af de produkter, der blev fremstillet af de fire store japanske producenter.
Uden for disse ekstraordinære tilfælde er importørerne i realiteten ikke i relation til en antidumpingforordning, der giver anledning til opkrævning af antidumpingtold, i en situation, der adskiller sig fra den, der følger af forordningerne om ændring af den fælles toldtarif, der giver anledning til opkrævning af told, og begge slags forordninger udstedes i øvrigt inden for rammerne af Fællesskabets handelspolitik (traktatens artikel 113, stk. 1). Men der er nu aldrig nogen importør, der har gjort gældende, at toldtarifforordningerne ikke er almengyldige og udgør et kompleks af individuelle beslutninger, der retter sig til enhver, der virkelig er eller eventuelt vil blive importør. Det kan derfor ikke forholde sig anderledes med de forordninger, der vedtges vedrørende antidumping.
Efter min mening vil man således ikke i fuld alvor kunne bestride, at Rådets forordning nr. 2761/81 virkelig udgør en almengyldig retsakt, der omfatter og bebyrder alle importører af orthoxylen med oprindelse i De forenede Stater og Puerto Rico. Alene i kraft af dette forhold skal den af selskabet Alusuisse mod denne forordning anlagte sag afvises; den skal også afvises for så vidt som den er rettet mod Kommissionens forudgående forordning nr. 1411/81, som ikke i nævnte henseende er forskellig fra Rådets forordning.
e)
Selve den omstændighed, at disse retsakter som almengyldige anvendes på samme måde over for samtlige importører af orthoxylen med oprindelse i De forenede Stater og Puerto Rico — undtagen dem, der importerer de af de i nævnte forordninger anførte virksomheders varer — medfører desuden, at de ikke kan berøre dem individuelt i den betydning, der i Domstolens praksis er blevet tillagt disse ord. Disse retsakter bebyrder dem nemlig alene i kraft af, at de tilhører, den abstrakt afgrænsede gruppe af importører af det omhandlede produkt og ikke »på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten« (
13
).
Jeg kan derfor kun foreslå Domstolen, at den afviser den sag, selskabet Alusuisse Italia SpA har anlagt mod Kommissionens forordning nr. 1411/81 og Rådets forordning nr. 2761/81 og tilpligter dette at afholde sagens omkostninger i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, 1. afsnit.
(
1
) – Oversat fra fransk.
(
2
) – Sag 113/77, NTN Toyo Bearing Company, Sml. 1979, s. 1185. Sag 118/77, ISO, Sml. 1979, s. 1277. Sag 119/77, Nippon Seiko, Sml. 1979, s. 1303. Sag 120/77, Koyo Seiko, Sml. 1979, s. 1337. Sag 121/77, Nachi Fujikoshi, Sml. 1979, s. 1363.
(
3
) – Dom af 14.12.1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes m.fl., forenede sager 16 og 17/62, Sml. 1954-1964, s. 359.
(
4
) – Forenede sager 789 og 790/79, Sml. 1980, s. 1949.
(
5
) – Den tidligere nævnte dom Confédération, osv., Sml. 1962, s. 918. Dom af 26.2.1981, Giuffrida et Campogrande, sag 64/80, præmis 3, Sml. s. 702. Dom af 25.3.1982, Moksel, sag 45/81, præmisserne 11 og 12.
(
6
) – Dom af 17.6.1980, den adligere nævnte sag Caipak m.fl., præmis 9, Sml. 1980, s. 1961. Dom af 26.2.1981, den tidligere sag Giuffrida og Campogrande, præmis 6, Smi. s. 703. Den tidligere nævnte dom Confédération, osv., Sml. 1962, s. 919 (i et herfra lidt forskelligt ordvalg).
(
7
) – Sag 6/68, Sml. 1968, s. 531.
(
8
) – Rapport om Fællesskabets antidumpingforanstaltninger af 1.9.1981 udfærdiget pá vegne af Europa-Parlamentets udvalg for økonomiske forbindelser udadtil (dokument 1-422/81).
(
9
) – Sag 101/76, Sml. 1977, s. 804.
(
10
) – Sag 72/74, Union Syndicale — Service public européen m.fl., Sml. 1975, s. 401.
(
11
) – Se hertil navnlig dom af 13.5.1971, NV International Fruit Company m.fl., forenede sager 41-44/70, præmisserne 16-21, Sml. 1971, s. 83.
(
12
) – Sag 113/77, NTN Toyo Bearing Company, Sml. 1979, s. 1205.
(
13
) – Se hertil bl.a. dom af 15.7.1963, Plaumann & Co., sag 25/62, Sml. 1954-1964, s. 411.