62001CC0396_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. A Comissão instaurou a presente acção por incumprimento pelo facto de a Irlanda não ter adoptado atempadamente medidas para cumprimento integral das obrigações previstas nos artigos 3.°, 4.°, 5.° e 6.° da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (2) (a seguir «directiva»). Mais especificamente, a Irlanda não identificou completamente as águas poluídas e as águas susceptíveis de serem poluídas por nitratos de origem agrícola nem notificou desse facto a Comissão, não procedeu à designação de zonas vulneráveis, não elaborou programas de acção e não controlou a situação das águas.
2. O Governo irlandês contesta apenas parcialmente a violação das referidas obrigações alegada pela Comissão. O principal ponto controvertido do litígio refere‑se à questão de saber se as medidas que este governo adoptou podem ou não ser consideradas programas de acção na acepção do artigo 5.° da directiva. Se estas medidas puderem, de facto, ser consideradas como tal, a Irlanda estará isenta, nos termos do n.° 5 do artigo 3.° da directiva, da obrigação de designação das zonas vulneráveis. A Comissão contesta que a Irlanda tenha estabelecido programas de acção conforme referido na directiva.
3. Está, assim, identificado o cerne da divergência jurídica entre a Comissão e Irlanda. Uma vez que as restantes críticas da Comissão são mais de natureza factual e não foram contestadas pelo Governo irlandês, limitar‑me‑ei nas presentes conclusões a analisar sumariamente este ponto de divergência jurídica.
II – Enquadramento jurídico
4. Segundo o artigo 1.°, a directiva tem por objectivo reduzir a poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola e impedir a propagação da referida poluição.
5. O artigo 3.°, n.° 1, da directiva determina o seguinte:
«1. As águas poluídas e as águas susceptíveis de serem poluídas caso não sejam tomadas as medidas previstas no artigo 5.° deverão ser identificadas pelos Estados‑Membros em conformidade com os critérios definidos no anexo I.»
6. Os n. os  2 e 4 do artigo 3.° contêm as seguintes obrigações para os Estados‑Membros:
«2. Num prazo de dois anos contados a partir da data de notificação da presente directiva, os Estados‑Membros deverão designar as zonas vulneráveis conhecidas nos respectivos territórios, entendidas como sendo as que drenam para as águas identificadas nos termos do n.° 1, contribuindo para a poluição das mesmas. Desse facto notificarão a Comissão no prazo de seis meses.
3. [...]
4. Os Estados‑Membros deverão analisar e, se necessário, rever ou aumentar em tempo oportuno e, pelo menos, de quatro em quatro anos, a lista das zonas vulneráveis designadas, de modo a ter em conta alterações e factores imprevistos por ocasião da primeira designação. Notificarão a Comissão de qualquer alteração ou aditamento à lista de designações no prazo de seis meses.»
7. O artigo 3.°, n.° 5, prevê a seguinte excepção a esta obrigação:
«5. Os Estados‑Membros ficarão isentos da obrigação de identificar as zonas vulneráveis específicas, se aprovarem e executarem em todo o seu território programas de acção em conformidade com o disposto na presente directiva.»
8. O artigo 5.° da directiva obriga os Estados‑Membros a criar programas de acção para as zonas designadas como vulneráveis dentro de determinados prazos, com vista à concretização dos objectivos descritos no artigo 1.° Estes programas de acção deverão ter em conta os dados científicos e técnicos disponíveis e as condições do ambiente nas regiões em causa. Esta disposição fixa igualmente os requisitos aplicáveis ao conteúdo dos programas de acção. Por um lado, estes deverão consistir nas medidas obrigatórias descritas no anexo III da directiva (artigo 5.°, n.° 4). Por outro lado, o n.° 5 do artigo 5.° prevê que se se verificar que as medidas previstas pela directiva não são suficientes para atingir os objectivos prescritos no artigo 1.°, os Estados‑Membros adoptarão medidas suplementares ou reforçarão as acções que considerarem necessárias.
9. Nos termos do artigo 12.°, os Estados‑Membros deviam ter adoptado as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento à directiva o mais tardar no prazo de dois anos após a sua notificação. Este prazo terminou no dia 19 de Dezembro de 1993.
III – Tramitação processual
10. A presente acção por incumprimento foi antecedida de uma longa fase pré‑contenciosa. Esta fase foi iniciada pela Comissão em 29 de Maio de 1995, com o envio de uma notificação para cumprimento formal pelo facto da Irlanda não ter informado a Comissão, no prazo estabelecido, das medidas legislativas, regulamentares e administrativas que adoptara em execução da directiva, não ter designado as zonas vulneráveis nem ter elaborado um código ou códigos de boa prática agrícola. Após uma série de interpelações complementares por parte da Comissão e das respectivas reacções do Governo irlandês, a Comissão dirigiu finalmente à Irlanda, em 9 de Fevereiro de 2001, um parecer fundamentado relacionado com o incumprimento das referidas obrigações. A Comissão alegou também que a Irlanda violara o artigo 10.° CE ao não fornecer‑lhe atempadamente a informação exigida. Entendendo que as medidas comunicadas e os esclarecimentos fornecidos pela Irlanda ainda eram insuficientes, a Comissão instaurou a presente acção no Tribunal de Justiça em 10 de Outubro de 2001.
11. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
– declarar que a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 91/676/CEE, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, ao não identificar as águas em conformidade com os critérios definidos no anexo I nem notificar do facto a Comissão, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, ao não designar as zonas vulneráveis, nos termos do artigo 3.°, n. os  2 e/ou 4, ao não aprovar programas de acção, nos termos do artigo 5.°, e ao não realizar um controlo e uma fiscalização precisos e completos das águas, em conformidade com o artigo 6.°, n.° 1, alíneas a), b) e c), nos prazos assinalados na directiva.
– condenar a Irlanda nas despesas.
12. No presente processo não se realizou audiência.
IV – Apreciação
13. Conforme referi na minha introdução, a Irlanda contesta apenas parcialmente a violação das obrigações decorrentes da directiva alegada pela Comissão. O ponto de divergência refere‑se à questão de saber se as medidas adoptadas pela Irlanda para reduzir ou impedir a poluição das águas por nitratos de origem agrícola podem, no seu todo, ser consideradas programas de acção na acepção do artigo 5.° da directiva. Se for esse o caso, a Irlanda poderá invocar a excepção prevista no n.° 5 do artigo 3.°, nos termos da qual os Estados‑Membros ficarão isentos da obrigação de identificar as zonas vulneráveis específicas, se aprovarem e executarem em todo o seu território os programas de acção referidos no artigo 5.°
14. Recordo a este respeito que a invocação pelo Governo irlandês da excepção do n.° 5 do artigo 3.° é enfraquecida pelo facto de este governo ter admitido, relativamente à denúncia de violação do artigo 5.° da directiva, que as medidas adoptadas não cumprem totalmente as exigências desta disposição. Não obstante, há que analisar os requisitos a que a directiva subordina os programas de acção a serem elaborados pelos Estados‑Membros e verificar se as medidas irlandesas respeitam esses requisitos.
15. Chamo a atenção, a este propósito, para o facto de que embora a questão do cumprimento do artigo 5.° da directiva por alguns Estados‑Membros tenha sido levantada perante o Tribunal de Justiça, em diferentes acções por incumprimento, este não examinou, até à data, nos seus acórdãos os requisitos que um programa de acção, na acepção desta disposição, deve satisfazer (3) . Com vista à apreciação do cumprimento das obrigações decorrentes desta disposição é, no entanto, útil neste ponto a introdução de um esclarecimento.
16. A directiva não oferece nem no artigo 2.° (definições) nem no artigo 5.° (programas de acção) uma definição do conceito de «programa de acção». Também não menciona quaisquer requisitos explícitos referentes à forma dos programas de acção a elaborar pelos Estados‑Membros. É provável que isto se fique a dever ao facto de, até certo ponto, ser evidente o que deve entender‑se por programa de acção. Em termos gerais, deve tratar‑se de um documento que sirva de quadro unificador a uma série de medidas destinadas a concretizar um determinado objectivo segundo um calendário determinado. A noção de programa de acção pressupõe ainda que estas medidas sejam adequadas a esse objectivo e sejam suficientemente coerentes.
17. Por outras palavras, um programa de acção é um instrumento político autónomo que é geralmente elaborado antes das medidas adoptadas com vista à concretização do objectivo político em causa. É evidente que esta ordem cronológica não exclui que medidas já existentes também possam ser incorporadas num programa desse tipo. É igualmente importante referir que um programa de acção constitui um quadro autónomo distintivo para um complexo de medidas através das quais se pretende alcançar um objectivo político. Significa isto que um programa de acção não pode resultar apenas implicitamente de uma série de medidas estabelecidas com vista a um objectivo determinado.
18. É neste sentido que deve ser interpretado o conceito de programa de acção do artigo 5.° da directiva. Quer a letra quer o espírito desta disposição indicam que um programa de acção é um todo mais vasto do que uma série de medidas. Efectivamente, em algumas versões linguísticas do artigo 5.°, n.° 4, pode ler‑se que um programa de acção é equiparável às medidas a tomar («consistirão nas [...] medidas [...]», «consist of [...] measures», «consisterán en [...] medidas»), ao passo que outras versões linguísticas indicam que o programa de acção é, de facto, mais vasto («contiennent les mesures [...]», «enthalten [...] Maßnahmen», «comprendono le misure [...]»). O n.° 5 do artigo 5.°, que – em todas as versões linguísticas – determina que os Estados‑Membros adoptarão, «no âmbito dos programas de acção», medidas suplementares ou reforçarão as acções que considerarem necessárias na situação aí descrita, confirma que esta segunda leitura é a correcta.
19. O artigo 5.° estabelece a seguir, em conjugação com o anexo III da directiva, uma série de requisitos que os programas de acção nacionais deverão satisfazer. Devem ter por finalidade a concretização do duplo objectivo da directiva, a saber, a redução e a prevenção da poluição das águas por nitratos de origem agrícola (n.° 1). Quanto ao seu âmbito territorial, podem abranger todas as zonas vulneráveis do território do Estado‑Membro ou determinadas zonas ou partes de zonas vulneráveis (n.° 2). É estabelecido um requisito de qualidade segundo o qual os programas de acção devem ser elaborados tendo em conta os dados científicos e técnicos disponíveis e as condições do ambiente existentes no local (n.° 3). Em relação ao seu conteúdo, devem incluir um conjunto de medidas obrigatórias (n.° 4, em conjugação com o anexo III), ao passo que os Estados‑Membros devem adoptar medidas suplementares ou reforçar as acções que considerarem necessárias se se verificar que as medidas prescritas pela directiva não são suficientes (n.° 5). Por último, devem ser sempre elaborados para um período de quatro anos [n.° 7, em conjugação com o anexo III, ponto 2, alíneas a) e b)] (4) .
20. É à luz do exposto que se deve decidir se o Governo irlandês pode invocar o n.° 5 do artigo 3.°
21. O Governo irlandês fundamenta a sua invocação do n.° 5 do artigo 3.° referindo uma série de medidas que foram adoptados quer por si quer por algumas entidades locais em execução da directiva. Trata‑se, em primeiro lugar, de regulamentos («bye‑laws») que foram elaborados por quatro condados e que foram designados, na sua defesa, de «programas de acção locais». Estes regulamentos diferem para cada condado em função das circunstâncias geográficas e ambientais aí existentes. Relativamente a estes regulamentos, o Governo irlandês observa que a Comissão reconheceu que o conteúdo dos mesmos reflecte o disposto no anexo III da directiva. Reconhece, no entanto, que a Comissão tinha razão ao assinalar que estes regulamentos não se aplicam a determinadas empresas agrárias de exploração intensiva; contudo, estas empresas são abrangidas por um regime especial de licenciamento.
22. Referiu ainda, sob a designação comum de «programas de acção nacionais», um folheto informativo («information booklet») no qual são estabelecidas normas de boa prática agrícola, um plano para a gestão da utilização das substâncias nutritivas, propostas das entidades locais para a realização de investigações nas empresas agrárias com vista à determinação dos riscos ambientais (o que poderá dar origem a uma advertência) e um regime para a protecção do ambiente nas zonas agrárias (Rural Environmental Protection Scheme, a seguir «REPS»).
23. O Governo irlandês entende que estas medidas, tomadas no seu conjunto, devem ser consideradas, quanto ao seu conteúdo, um programa de acção na acepção do artigo 5.° da directiva. Contudo, reconhece que, no momento em que foi emitido o parecer fundamentado, não adoptara todas as medidas necessárias à execução do artigo 5.° Também reconhece que algumas das medidas adoptadas deviam ter sido estabelecidas com carácter obrigatório, de modo a cumprir totalmente os requisitos do anexo III da directiva. Chama, no entanto, a atenção para o facto de que a afirmação da Comissão segundo a qual estas medidas são facultativas não procede em relação a algumas medidas que estão associadas à concessão de um subsídio.
24. No entender da Comissão, as medidas referidas pelo Governo irlandês não podem ser consideradas um programa de acção na acepção do artigo 5.° da directiva nem individual nem colectivamente. Estas medidas também nunca foram notificadas à Comissão como medidas de execução desta disposição. Quanto às medidas estabelecidas pelos condados no seu conjunto, têm um âmbito territorial restrito. Em termos substanciais, as medidas adoptadas desrespeitam em vários aspectos os requisitos do artigo 5.° e do anexo III. Assim, o artigo 5.° da directiva não prevê a possibilidade de uma excepção a favor da participação num regime como o REPS ou da agricultura intensiva. No que se refere a este último sector, não é dada qualquer garantia de que os requisitos da directiva venham a ser aplicados através do regime de licenciamento a que o mesmo está sujeito. A participação no REPS é facultativa, pelo que não cumpre os requisitos do artigo 5.° da directiva. O mesmo é válido para a promoção das boas práticas agrícolas. Relativamente à competência das entidades locais para forçarem as empresas agrárias a elaborarem planos de gestão das substâncias nutritivas, a Comissão observa que tal competência não foi ainda utilizada. A possibilidade de conduzir investigações com vista à determinação dos riscos, as quais podem ser seguidas de uma advertência, não substitui as medidas específicas previstas no anexo III.
25. A questão de direito que é fulcral no presente processo, conforme referido, é a de saber se o Governo irlandês elaborou um programa de acção na acepção do artigo 5.° da directiva. A resposta a esta questão, à luz das observações anteriores relativas ao instrumento programa de acção, pode ser breve.
26. Em primeiro lugar, é óbvio que as medidas referidas pelo Governo irlandês não fazem parte de um quadro político geral dirigido à concretização de um objectivo bem definido, conforme exigido pelo artigo 5.°, n.° 1, da directiva. Depois, estas medidas não são suficientemente coerentes para poderem ser consideradas, ainda que implicitamente, um programa de acção. Falta, por outro lado, um calendário claro para a obtenção de um resultado previamente definido. Por último, as medidas irlandesas, tendo em conta o seu carácter não obrigatório, também não cumprem, em termos substanciais, os requisitos estabelecidos pelo n.° 4 do artigo 5.°, em conjugação com o anexo III.
27. O Governo irlandês referiu ainda que não pretendeu afirmar ter cumprido totalmente as exigências do artigo 5.° da directiva. Entende, isso sim, que as medidas por si descritas podem ser consideradas elementos constitutivos de um programa de acção.
28. Todavia, conforme já anteriormente referido, deve fazer‑se uma distinção clara entre, por um lado, um programa de acção e, por outro, as medidas que são adoptadas nesse âmbito. As medidas que são adoptadas fora desse âmbito, mesmo consideradas nas suas relações recíprocas, não podem substituir os programas de acção exigidos pelo artigo 5.° da directiva.
29. Nestas circunstâncias, e partindo do pressuposto de que o Governo irlandês não contesta as acusações formuladas pela Comissão, entendo que o Governo irlandês violou as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.°, n. os  1, 2 e 4, artigo 5.° e artigo 6.°, n.° 1, alíneas a), b) e c) da directiva.
V – Conclusão
30. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça:
– declare que a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, ao não identificar as águas em conformidade com os critérios definidos no anexo I nem notificar do facto a Comissão, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, ao não designar as zonas vulneráveis, nos termos do artigo 3.°, n. os  2 e/ou 4, ao não aprovar programas de acção, nos termos do artigo 5.°, e ao não realizar um controlo e uma fiscalização precisos e completos das águas, em conformidade com o artigo 6.°, n.° 1, alíneas a), b) e c), nos prazos assinalados na directiva.
– condene a Irlanda nas despesas.
(1) .
(2)
–	JO L 375, p. 1.
(3)
–	Acórdãos de 13 de Abril de 2000, Comissão/Espanha (C‑274/98, Colect., p. I‑2823); de 7 de Dezembro de 2000, Comissão/Reino Unido (C‑69/99, Colect., p. I‑10979); de 8 de Março de 2001, Comissão/Luxemburgo (C‑266/00, Colect., p. I‑2073); de 8 de Novembro de 2001, Comissão/Itália (C‑127/99, Colect., p. I‑8035); e de 14 de Março de 2002, Comissão/República Federal da Alemanha (C‑161/00, Colect., p. I‑2753).
(4)
–	A fim de ser exaustivo, devo referir que o artigo 5.° prevê ainda duas obrigações que não são normativas em relação aos programas de acção enquanto tal. Trata‑se das obrigações de elaborar programas de controlo para avaliar a eficácia dos programas de acção (n.° 6) e de rever periodicamente os programas de acção (n.° 7).