62022TJ0209_RES
(Sag T-209/22)
Shahla Makhlouf
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens dom (Niende Udvidede Afdeling) af 17. juli 2024
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger vedtaget på baggrund af situationen i Syrien – indefrysning af midler og økonomiske ressourcer – restriktion vedrørende indrejse på medlemsstaternes område – liste over personer, enheder og organer, som er omfattet af indefrysningen af pengemidler og økonomiske ressourcer, eller som er omfattet af indrejserestriktioner på medlemsstaternes område – opførelse og opretholdelse af sagsøgerens navn på listen – arving til en person, der allerede er omfattet af restriktive foranstaltninger – ret til forsvar – urigtigt skøn – ansvar uden for kontraktforhold«
Retslig procedure – afgørelse eller forordning, der under en sag erstatter den anfægtede retsakt – anmodning om tilpasning af stævningen – betingelser
(Rettens procesreglement, art. 86, stk. 1)
(jf. præmis 25 og 29)
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Syrien – omfanget af prøvelsen – bevis for grundlaget for foranstaltningen – den kompetente EU-myndigheds forpligtelse til i tilfælde af anfægtelse at godtgøre grundlaget for den begrundelse, der foreholdes de berørte personer eller enheder
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/242 og (FUSP) 2023/1035; Rådets forordning nr. 36/2012, 2022/237 og 2023/1027)
(jf. præmis 36-42)
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Syrien – omfanget af prøvelsen – opførelse af sagsøgeren på listen i bilaget til den anfægtede afgørelse på grund af den pågældendes tilhørsforhold til Assad- eller Makhlouffamilierne – offentligt tilgængelige dokumenter – bevisværdi
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/242 og (FUSP) 2023/1035; Rådets forordning nr. 36/2012, 2022/237 og 2023/1027)
(jf. præmis 43, 46 og 47)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Syrien – afgørelse 2013/255/FUSP og forordning nr. 36/2012 – formodning for støtte til det syriske regime for så vidt angår fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien, og medlemmer af Assad- eller Makhlouffamilierne – lovlighed – betingelser
[Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2015/1836, art. 27, stk. 1 og 2, litra a) og b), og art. 28, stk. 1 og 2; Rådets forordning nr. 36/2012 og 2015/1828, art. 15, stk. 1, litra a), og art. 15, stk. 1a, litra b)]
(jf. præmis 49-52 og 54)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Syrien – afgørelse 2013/255/FUSP og forordning nr. 36/2012 – formodning for støtte til det syriske regime for så vidt angår medlemmer af Assad- eller Makhlouffamilierne – lovlighed – betingelser – afkræftelig formodning – modbevis – urigtigt skøn
[Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2015/1836, art. 27, stk. 1-3, og art. 28, stk. 1-3; Rådets forordning nr. 36/2012 og 2015/1828, art. 15, stk. 1, litra a), og art. 15, stk. 1a, litra b), og art. 15, stk. 1b]
(jf. præmis 53, 55-58, 60, 63, 67, 69, 72, 73, 76 og 77)
Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – retsstridighed – skade – årsagsforbindelse – kumulative betingelser
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 87)
Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten – institutionens skøn, da den vedtog retsakten – vurdering af lovligheden af institutionens handling eller adfærd – nødvendigheden af at tage højde for kontekstuelle og tidsmæssige aspekter – forekomsten af en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten – foreligger ikke
(Art. 340, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/242 og (FUSP) 2023/1035, bilag; Rådets forordning nr. 36/2012, 2022/237 og 2023/1027)
(jf. præmis 90-93 og 99-102)
Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – ulovlighed – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten – krav om institutionernes åbenbare og grove tilsidesættelse af grænserne for deres skønsbeføjelse – foranstaltninger om indefrysning af midler – vurdering af lovligheden af institutionernes adfærd – bevis – informationskilder af offentlig karakter – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af de materielle betingelser for opførelse på listerne – foreligger ikke
(Art. 340, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/242 og (FUSP) 2023/1035, bilag; Rådets forordning nr. 36/2012, 2022/237 og 2023/1027)
(jf. præmis 96 og 97)
Resumé
Med sin dom annullerede Retten de restriktive foranstaltninger, som Rådet for Den Europæiske Union havde vedtaget over for Shahla Makhlouf, idet den bl.a. præciserede rækkevidden af det kriterium om familiemæssigt tilhørsforhold, der er fastsat i afgørelse 2013/255 (
1
) om restriktive foranstaltninger over for Syrien, og reglerne om bevisbyrde og afkræftelse af den formodning, der er opstillet i denne afgørelse.
Shahla Makhlouf er en af døtrene af Mohammed Makhlouf, en forretningsmand med syrisk statsborgerskab, der døde den 12. september 2020, og hvis navn var blevet opført på listerne over personer og enheder, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger over for Syrien, som Rådet vedtog i 2011 (
2
).
Sagsøgerens navn blev opført på de omhandlede lister den 21. februar 2022 (
3
) med følgende begrundelse: »Datter af Mohammed Makhlouf. Medlem af Makhlouffamilien.« Denne opførelse var støttet på det kriterium om tilhørsforhold til Assad- eller Makhlouffamilierne, der er fastsat i artikel 27, stk. 2, litra b), og artikel 28, stk. 2, litra b), i afgørelse 2013/255, som ændret ved afgørelse 2015/1836, og ved artikel 15, stk. 1a, litra b), i forordning nr. 36/2012 (
4
), som ændret ved forordning 2015/1828. Med henblik herpå støttede Rådet sig på afgørelsen af 27. september 2020 om indledning af boopgørelsen efter Mohammed Makhlouf, der var truffet af en syrisk dommer, og som sagsøgeren, der er arving efter den afdøde, ikke har anfægtet. Opførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister blev bl.a. opretholdt den 25. maj 2023 (
5
).
Rettens bemærkninger
Ifølge sagsøgeren kan den omstændighed alene, at denne tilhører Makhlouffamilien, ikke begrunde vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for hende. I denne henseende bemærkede Retten indledningsvis, at de specifikke opførelseskriterier med hensyn til de forskellige kategorier af personer, der er omfattet af afgørelse 2013/255, som ændret ved afgørelse 2015/1836 (
6
), er selvstændige i forhold til det generelle kriterium for tilknytning til det syriske regime, der er fastsat i denne afgørelse (
7
). Den blotte omstændighed, at en person tilhører en af de omhandlede kategorier af personer, er således tilstrækkelig til at gøre det muligt at træffe de omhandlede restriktive foranstaltninger, uden at det er nødvendigt at føre bevis for den støtte, som de pågældende personer yder til det siddende syriske regime, eller den fordel, som de drager heraf. Retten udledte heraf, at kriteriet om familiemæssigt tilhørsforhold udgør et objektivt, selvstændigt og tilstrækkeligt kriterium for at begrunde vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for »medlemmer af […] Makhlouffamilie[n].« De omhandlede personer skal imidlertid ikke opføres på de omtvistede lister, hvis der foreligger tilstrækkelige oplysninger om, at de ikke har tilknytning til det syriske regime, at de ikke udøver indflydelse på regimet, eller at de ikke er knyttet til en reel risiko for omgåelse af de restriktive foranstaltninger (
8
). Retten bemærkede i denne henseende, at det påhvilede sagsøgeren i forbindelse med en anfægtelse af de anfægtede retsakter at fremlægge beviser for at afkræfte den afkræftelige formodning om tilknytning til det syriske regime, der følger af kriteriet om familiemæssigt tilhørsforhold.
Sagsøgeren har i den foreliggende sag anført, at da hun er resultatet af et ægteskab, der kun har varet nogle måneder mellem hendes mor og Mohammed Makhlouf, og at hun aldrig har boet i Syrien og har tilbragt sin barndom med sin mor i Libanon, hvorfor hun kun i meget begrænset omfang har set sin far. Hun har ligeledes præciseret, at hun har erhvervet amerikansk statsborgerskab efter at have emigreret til De Forenede Stater i 1990, hvor hun har gennemført en videregående uddannelse, og at hun nu bor dér med sin ægtefælle og sine børn. Hun har fremlagt en række dokumenter til støtte for sine erklæringer, som ifølge Retten underbygger disse, idet centrum for sagsøgerens interesser nu befinder sig i De Forenede Stater. Retten konstaterer ligeledes, at Mohammed Makhloufs dødserklæring, hvori navnene på afdødes fem sønner og to døtre nævnes, således som det er sædvanligt, ikke nævner hverken sagsøgerens navn eller hendes mors navn som afdødes tidligere hustru. Retten fastslog derfor, at de oplysninger, som sagsøgeren havde fremlagt, var samstemmende og troværdige, og at de samlet set i tilstrækkelig grad understøttede sagsøgerens indsigelser vedrørende hendes manglende tilknytning til Makhlouffamilien. De nævnte forhold udgør således en række tilstrækkeligt konkrete, præcise og samstemmende indicier for, at tilknytningen til det syriske regime ikke eksisterer eller udgår, at der ikke er nogen indflydelse på det nævnte regime, eller at der ikke er en forbindelse med en reel risiko for omgåelse af de restriktive foranstaltninger. Det følger heraf, at sagsøgeren i denne henseende skal anses for gyldigt at have afkræftet den formodning om tilknytning til det syriske regime, der følger af kriteriet om familiemæssigt tilhørsforhold.
Retten konkluderede følgelig, at de anfægtede retsakter var behæftet med et urigtigt skøn, og annullerede dem, for så vidt som de vedrørte sagsøgeren.
(
1
) – Rådets afgørelse 2013/255/FUSP af 31.5.2013 om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT 2013, L 147, s. 14), som ændret ved Rådets afgørelse (FUSP) 2015/1836 af 12.10.2015 (EUT 2015, L 266, s. 75).
(
2
) – Rådets gennemførelsesafgørelse 2011/488/FUSP af 1.8.2011 om gennemførelse af afgørelse 2011/273/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT 2011, L 199 I, s. 74) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 755/2011 af 1.8.2011 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 442/2011 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT 2011, L 199 I, s. 33). Mohammed Makhloufs navn blev fjernet fra disse lister ved Rådets gennemførelsesafgørelse (FUSP) 2022/306 af 24.2.2022 om gennemførelse af afgørelse 2013/255/FUSP (EUT 2022, L 46, s. 95) og ved Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2022/299 af 24.2.2022, om gennemførelse af forordning (EU) nr. 36/2012 (EUT 2022, L 46, s. 1).
(
3
) – Rådets gennemførelsesafgørelse (FUSP) 2022/242 af 21.2.2022 om gennemførelse af afgørelse 2013/255/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT 2022, L 40 I, s. 26) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2022/237 af 21.2.2022 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 36/2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT 2022, L 40 I, s. 6).
(
4
) – Rådets forordning (EU) nr. 36/2012 af 18.1.2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien og om ophævelse af forordning (EU) nr. 442/2011 (EUT 2012, L 16, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EU) 2015/1828 af 12.10.2015 (EUT 2015, L 266, s. 1).
(
5
) – Rådets afgørelse (FUSP) 2023/1035 af 25.5.2023 om ændring af afgørelse 2013/255/FUSP (EUT 2023, L 139, s. 49) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2023/1027 af 25.5.2023 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 36/2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT 2023, L 139, s. 1).
(
6
) – Jf. artikel 27, stk. 2, litra b), i afgørelse 2013/255, som ændret ved afgørelse 2015/1836.
(
7
) – Jf. artikel 27, stk. 1, og artikel 28, stk. 1, i afgørelse 2013/255, som ændret ved afgørelse 2015/1836.
(
8
) – Jf. artikel 27, stk. 3, og artikel 28, stk. 3, i afgørelse 2013/255, som ændret ved afgørelse 2015/1836.