61994C0178
JULKISASIAMIHEN RATKAISUEHDOTUS
GIUSEPPE TESAURON
28 päivänä marraskuuta 1995 (
*1
)
1.
Landgericht Bonn kysyy yhteisöjen tuomioistuimelta, voidaanko laiminlyöntiä panna täytäntöön matkapaketeista, pakettilomista ja pakettikiertomatkoista 13 päivänä kesäkuuta 1990 annettu neuvoston direktiivi 90/314/ETY (
1
) (jäljempänä direktiivi) määräajassa pitää sellaisena rikkomisena, joka aiheuttaa sen, että täytäntöönpanon laiminlyönyt jäsenvaltio joutuu korvaamaan vahingot sellaisille yksityisille, joille on aiheutunut vahinkoa tällaisesta rikkomisesta.
On siis kysymys tapauksesta, joka vastaa jo ratkaistua hyvin tunnettua tapausta Francovich; (
2
) ei tarvinne edes mainita, että tässä asiassa antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin vahvisti valtion korvausvastuun direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnistä ja täsmensi tällaista tilannetta varten edellytykset, joiden on täytyttävä, jotta yksityisille voisi syntyä oikeus saada korvausta.
2.
Käsiteltävässä asiassa yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyssä ennakkoratkaisupyynnössä, johon kuuluu 12 kysymystä, ei pyydetä ainoastaan toteamaan, täyttyvätkö asiassa Francovich ym. vahvistetut edellytykset myös tässä asiassa, vaan myös selventämään, ovatko nämä edellytykset aina riittäviä direktiivin täytäntöönpanon laiminlyöneen jäsenvaltion korvausvastuun syntymiseksi. Viimeksi mainitun seikan osalta yhteisöjen tuomioistuimelta kysytään erityisesti, voivatko jäsenvaltion mahdollisesti esittämät perusteet vapauttaa sen korvausvastuusta, ja miltä osin ne voisivat vapauttaa sen; eli onko siis jäsenvaltion rikkomisen oltava vakava ja/tai tuottamuksellinen, jotta jäsenvaltio joutuisi korvausvastuuseen.
Huomautan kuitenkin, että muutamat käsiteltävässä asiassa esitetyt kysymykset ovat osittain samoja kuin yhteisöjen tuomioistuimelle on esitetty yhdistetyissä asioissa C-46/93 (Brasserie du pêcheur) ja C-48/93 (Factortame III), joissa annan tänään ratkaisuehdotuksen. Viittaan sen vuoksi seuraavassa esityksessäni tähän ratkaisuehdotukseen muutamien näkökohtien syventämiseksi.
Asian kannalta merkityksellinen lainsäädäntö, tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
3.
Kuten direktiivin 1 artiklassa täsmennetään, direktiivin tarkoituksena on ”lähentää toisiinsa jäsenvaltioiden lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, joita sovelletaan yhteisön alueella myytäviin tai myytäväksi tarjottaviin matkapaketteihin, mukaan lukien pakettilomat ja pakettikiertomatkat”. Kyseisen ennakkoratkaisupyynnön kohteena olevan direktiivin 7 artiklan mukaan ”sopimuksen osapuolena olevan matkanjärjestäjän tai välittäjän on asetettava maksukyvyttömyyden varalta riittävä vakuus suoritettujen maksujen palauttamisen ja kuluttajan paluukuljetuksen turvaamiseksi”. Direktiivin 8 artiklassa täsmennetään, että jäsenvaltiot voivat antaa ja pitää voimassa säännöksiä, jotka antavat kuluttajalle tehokkaampaa suojaa tässä direktiivissä tarkoitettujen kysymysten osalta. Direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltioiden on saatettava voimaan tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät toimenpiteet viimeistään 31 päivänä joulukuuta 1992. Niiden on ilmoitettava tästä komissiolle viipymättä.”
4.
Saksan liittotasavalta ci ole noudattanut direktiivissä säädettyä määräaikaa. ”Pakettimatkoista 13 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin täytäntöönpanoa koskeva laki” (
3
) annettiin vasta 24.6.1994. Tällä lailla Saksan siviililakiin lisättiin 651 k pykälä, jonka mukaan ”matkanjärjestäjän on taattava, että matkan ostajalle palautetaan 1) maksettu hinta, jos matkaa ei järjestetä matkanjärjestäjän maksukyvyttömyyden tai konkurssin vuoksi, ja että hänelle korvataan 2) ne välttämättömät kulut, jotka ovat aiheutuneet paluukuljetuksesta matkanjärjestäjän maksukyvyttömyyden tai konkurssin vuoksi”. Matkanjärjestäjä voi täyttää säädetyt velvoitteet ottamalla vakuutuksen tai hankkimalla luottolaitoksen maksusitoumuksen. Lain 651 k pykälän (
4
) momentissa säädetään, että ”ellei matkanjärjestäjä anna matkailijalle vakuustositetta, matkanjärjestäjä ei saa vaatia tai hyväksyä matkailijalta ennen matkan päättymistämatkan kokonaishinnasta yli 10 prosentin suuruista tai 500:aa Saksan markkaa (DEM) ylittävää ennakkomaksua”. Tämä laki tuli voimaan 1.7.1994, ja sitä sovelletaan niihin 1.7.1994 jälkeen tehtyihin matkasopimuksiin, jotka koskevat 31.10.1994 jälkeen alkavia matkoja.
Kokonaiskuvan antamiseksi asiasta on vielä muistutettava ennakkomaksuja koskevasta oikeuskäytännöstä eli Bundesgerichtshofin 20.3.1986 4 ja 12.3.1987 (
5
) antamista tuomioista. Tämän oikeuskäytännön merkitys käsiteltävän asian kannalta johtuu siitä, että kyseiset tapaukset koskivat matkanjärjestäjien sellaisten yleischtojen kumoamista, joiden mukaan matkustaja voitiin velvoittaa maksamaan matkan kokonaishinta, vaikka hänellä ei vielä ollut hallussaan matkaan oikeuttavia asiakirjoja. Tämän oikeuskäytännön perusteella pakettimatkojen ostajilla ei siis ole velvollisuutta maksaa enempää kuin 10 prosenttia matkan kokonaishinnasta ennen kuin heille toimitetaan asiakirjat, joiden perusteella heillä on oikeus vaatia palveluita palvelun suorittajilta (lentoyhtiöltä/hotellilta).
5.
Käsittelen seuraavaksi tämän oikeudenkäynnin perustana olevia tosiseikkoja. Kaikki kantajat ovat pakettimatkojen ostajia, jotka eivät joko päässeet ollenkaan lähtemään matkalle tai jotka joutuivat palaamaan lomakohteesta kotiin omalla kustannuksellaan eivätkä saaneet takaisin maksamiaan ennakkomaksuja heille matkat myyneiden Mp Travel Line International GmbH:n ja Florida Travel Service GmbH:n konkurssin vuoksi.
Selittääkseni tilanteen tarkemmin totean, että Dillenkoferin (asia C-178/94), Erdmannin (asia C-179/94), Schulten (asia C-188/94), Heuerin (C-189/94) ja Knorin (asia C-190/94) perheet olivat varanneet vuoden 1993 ensimmäisen kuuden kuukauden aikana pakettimatkat ja maksaneet jo varauksen yhteydessä matkan koko hinnan (Dillenkofer, Schulte, Heuer ja Knor) tai ainakin suuren ennakkomaksun (Erdmann) saadakseen 3 prosentin alennuksen. Muutamat heistä eivät kuitenkaan koskaan päässeet lähtemään matkalle, koska he itse olivat peruuttaneet varauksen joko terveyssyistä (Dillenkofer) tai lehdissä julkaistujen heille matkat myyneiden matkanjärjestäjien vaikeata taloudellista tilannetta koskevien uutisten vuoksi (Erdmann ja Heuer). Muutamat joutuivat matkanjärjestäjän konkurssin vuoksi poistumaan lentokoneesta ennen sen nousemista ilmaan (Schulte). Ne, joilla oli onnea, pääsivät toivottuun lomakohteeseen, mutta kokivat yllätyksen joutuessaan palaamaan omalla kustannuksellaan, vaikka heillä oli asianmukaiset paluuliput (Knor).
Kantajat väittävät, että jos direktiivi olisi pantu täytäntöön siinä säädetyssä määräajassa eli 31.12.1992 mennessä, he olisivat olleet suojattuja heille pakettimatkat myyneiden matkanjärjestäjien konkurssilta, ja tämän vuoksi he ovat nostaneet vahingonkorvauskanteen Saksan liittotasavaltaa vastaan. He vaativat pääosin toteutumattomista matkoista maksettujen hintojen, tai kuten Knorin tapauksessa, lomakohteesta palaamisesta aiheutuneiden kustannusten palauttamista.
6.
Tältä osin on muistutettava, että vahingonkorvauksesta säädetään Saksan siviililain 839 pykälässä, jota on luettava yhdessä perustuslain (Grundgesetz, GG) 34 pykälän kanssa. GG:n 34 pykälässä säädetään, että ”jos joku hänelle uskottua julkista virkaa hoitaessaan laiminlyö kolmatta henkilöä kohtaan olevan virkavelvollisuutensa, vastuu on lähtökohtaisesti valtiolla tai sillä laitoksella, jonka palveluksessa hän on”. Siviililain 839 pykälän ensimmäisessä momentissa sen sijaan säädetään, että jos virkamies laiminlyö tahallisesti tai tuottamuksellisesti virkavelvollisuuksiaan kolmatta henkilöä kohtaan, hän on velvollinen korvaamaan aiheuttamansa vahingon. Jos hän on toiminut tuottamuksellisesti, hän vastaa vahingosta ainoastaan siinä tapauksessa, että loukatulla osapuolella ei ole muuta mahdollisuutta saada korvausta.
Viran hoitamisen ja virkavelvollisuuden rikkomisen lisäksi kyseisen säännön sovellettavuus edellyttää siis ”kohdistumista kolmanteen henkilöön”(Drittbezogenheit) koskevan lisäedellytyksen täyttymistä. Se tarkoittaa sitä, että valtio on vastuussa ainoastaan sellaisten virkavelvollisuuksien laiminlyönnistä, jotka nimenomaisesti kohdistuvat kolmanteen henkilöön, eli joiden tarkoituksena on suojata kolmannen henkilön oikeutta. Juuri tämä viimeinen edellytys jää kuitenkin yleensä täyttymättä, kun on kysymys lainsäädännön virheellisyydestä; (
6
) erityisesti silloin, kun kyseinen virhe on tekemättä jättäminen, on osoitettava, että lainsäätäjällä oli nimenomainen oikeudellinen velvollisuus toteuttaa jotkin toimenpiteet tiettyä kansalaista tai ainakin täsmällisesti määriteltyä henkilöryhmää kohtaan. (
7
)
7.
Landgericht Bonn, jonka käsiteltävänä edellä mainitut riita-asiat ovat, katsoo kuitenkin, ettei Saksan oikeudessa ole perustetta, jonka mukaan kantajien vahingonkorvausvaatimukset olisi hyväksyttävä. Koska Landgericht Bonn ei ole kuitenkaan varma siitä, voidaanko sen käsiteltävänä olevaan asiaan soveltaa edellä mainitussa asiassa Francovich ym. annetussa tuomiossa vahvistettua valtion korvausvelvollisuutta, joka perustuu siihen, että valtion laiminlyönnistä panna direktiivi määräajassa täytäntöön on aiheutunut yksityisille vahinkoa, se on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön. Ennakkoratkaisukysymykset ovat seuraavat:
”1)
Onko matkapaketeista, pakettilomista ja pakettikiertomatkoista 13 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin (90/314/ETY) tarkoituksena antaa pakettimatkan ostajalle kansallisin täytäntöönpanosäännöksin henkilökohtainen oikeus, jolla taataan suoritettujen maksujen ja paluukuljetuksesta aiheutuneiden kulujen korvaaminen matkanjärjestäjän ollessa maksukyvytön (ks. asiassa Francovich ym. annetun tuomion 40 kohta, Kok. 1991, s. I-5357)?
2)
Voidaanko tämän oikeuden sisältö yksilöidä riittävällä tavalla direktiivin säännösten perusteella?
3)
Mitkä vähimmäisvaatimukset on asetettava niille ’direktiivin noudattamisen edellyttämille toimenpiteille’, jotka jäsenvaltioiden on saatettava voimaan direktiivin 9 artiklan mukaisesti?
4)
Onko kansallinen lainsäätäjä täyttänyt direktiivin 9 artiklan vaatimukset, jos se on toteuttanut 31.12.1992 mennessä tarvittavat lainsäädäntötoimenpiteet asettaakseen matkanjärjestäjille ja/tai välittäjille oikeudellisen velvoitteen asettaa direktiivin 7 artiklassa tarkoitettu vakuus?
Olisiko tarvittavan lainmuutoksen sen sijaan pitänyt tulla voimaan jo hyvissä ajoin ennen 31.12.1992, jotta kyseisellä vakuudella olisi ollut tosiasiallinen vaikutus pakettimatkamarkkinoilla 1.1.1993 alkaen, kun otetaan huomioon matkailualan ja vakuutusalan yritysten sekä luotonantajien kanssa käytäviin neuvotteluihin tarvittava aika?
5)
Täyttyykö direktiiviin mahdollisesti sisältyvä tarkoitus suojella kuluttajaa, jos jäsenvaltio antaa matkanjärjestäjälle oikeuden vaatia matkan hinnasta enintään 10 prosentin ennakkomaksun, joka ei kuitenkaan saa ylittää 500:aa Saksan markkaa (DEM), ennen kuin matkanjärjestäjä on antanut asiakkaalleen matkaan oikeuttavat asiakirjat?
6)
Missä määrin direktiivissä velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan (lainsäädännöllisiä) toimenpiteitä pakettimatkojen ostajien suojelemiseksi heidän omalta huolimattomuudeltaan?
7)
a)
Oliko Saksan liittotasavallalla mahdollisuus luopua kokonaan direktiivin 7 artiklan täytäntöönpanosta Bundesgerichtshofin 12.3.1987 antaman ennakkomaksua koskevan tuomion (Vorkasse-Urteil; BGHZ 100, 157; NJW 86, 1613) perusteella?
b)
Puuttuuko direktiivin 7 artiklassa tarkoitettu ’vakuus’ siinäkin tapauksessa, että matkustajalla on matkan hinnan maksaessaan hallussaan matkaan oikeuttavat asiakirjat, joiden perusteella voidaan vaatia palveluita palveluiden suorittajilta (lentoyhtiö/hotelli)?
8)
a)
Riittääkö direktiivin 9 artiklassa mainitun määräajan ylittyminen sellaisenaan aiheuttamaan jäsenvaltion vastuun ja siten oikeuden vahingonkorvaukseen sillä tavoin kuin asiassa Francovich ym. annetussa tuomiossa tarkoitetaan, vai onko hyväksyttävä jäsenvaltion esittämä vastaväite, jonka mukaan täytäntöönpanoon varattu määräaika osoittautui riittämättömäksi?
b)
Jos edelliseen kysymykseen vastataan kieltävästi:
Koskeeko vastaus myös niitä tapauksia, joissa yksittäinen jäsenvaltio ei voi saavuttaa direktiivissä tarkoitettua kuluttajansuojaa pelkin lainsäädäntömuutoksin (kuten esimerkiksi työntekijöiden suoja työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa), vaan joissa yksityisten kolmansien tahojen myötävaikutus on tarpeen (matkanjärjestäjät, vakuutus- ja rahoitusalan yritykset)?
9)
Edellyttääkö yhteisön oikeuden rikkomiseen perustuva jäsenvaltion vastuu sitä, että rikkominen on ilmeinen eli että jäsenyysvelvoitteita on jätetty selvällä ja vakavalla tavalla noudattamatta?
10)
Edellyttääkö jäsenvaltion vastuun syntyminen sitä, että jäsenvaltiota vastaan on annettu ennen vahingon tapahtumista tuomio jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä?
11)
Voidaanko yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Francovich ym. antaman tuomion perusteella päätellä, että oikeus vahingonkorvaukseen yhteisön oikeuden rikkomisen perusteella ei yleisesti riipu tuottamuksesta tai ettei se riipu tuottamuksesta ainakaan silloin, kun jäsenvaltio on laiminlyönyt lainsäädäntötoimen toteuttamisen?
12)
Jos tämä päätelmä on virheellinen:
Voiko ennakkomaksua koskeva Bundesgerichtshofin tuomio olla peruste sille, että Saksan liittotasavalta on voinut panna direktiivin täytäntöön kysymyksiin 4 ja 7 annettavissa vastauksissa tarkoitetulla tavalla vasta 9 artiklassa mainitun määräajan päätyttyä?”
Yleisiä huomioita
8.
Esillä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuinta on pyydetty antamaan ratkaisu lähinnä valtion vahingonkorvausvelvollisuudesta sellaisille yksityisille, jotka ovat kärsineet vahinkoa direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnin vuoksi.
Kuten edellä mainitsin, tämä lähtökohta vastaa asiassa Francovich ym. annettuun tuomioon vaikuttaneita tosiseikkoja. (
8
) Kyseisessä tapauksessa yhteisöjen tuomioistuin katsoi valtion vastuun riippuvan seuraavien kolmen edellytyksen täyttymisestä: ”Direktiivillä on luotava yksityisille oikeuksia. Direktiivin säännösten perusteella on oltava mahdollista yksilöidä kyseisten oikeuksien sisältö. Lopuksi valtion velvoitteen rikkomisen ja kärsityn vahingon välillä on oltava syy-yhteys”. (
9
)
9.
Yhteisöjen tuomioistuin on toisaalta täsmentänyt, että kyseiset edellytykset ovat ”riittäviä perusteita sille, että yksityisille syntyy oikeus vahingonkorvaukseen (— — ) yhteisön oikeuden nojalla”. (
10
) Jäsenvaltio, joka on laiminlyönyt direktiivin täytäntöönpanon, on näin ollen aina velvollinen korvaamaan yksityisen kärsimän vahingon, jos yhteisöjen tuomioistuimen asettamat edellytykset ovat täyttyneet.
Käsiteltävän asian kannalta se merkitsee sitä, että riittäisi, että tarkistettaisiin, onko direktiivin 7 artiklalla tarkoitus antaa yksityisille oikeuksia, joiden sisältö on riittävän selkeä ja täsmennetty, tietenkin sillä edellytyksellä, että on olemassa syy-yhteys direktiivin määräajassa tapahtuvan täytäntöönpanon laiminlyönnin ja yksityisen kärsimän vahingon välillä.
Vastaukset ennakkoratkaisukysymyksiin
10.
Kansallinen tuomioistuin esittää kuitenkin edellä mainitut 12 kysymystä, joista muutamat liittyvät läheisesti toisiinsa. Katson, että ne voidaan jäljempänä olevaa tarkastelua varten järkevästi kiteyttää ja ryhmitellä uudelleen seuraavasti:
a)
voidaanko direktiivin 7 artiklan perusteella katsoa olevan olemassa subjektiivinen oikeus, jonka sisältö on kohteeltaan riittävän täsmällinen ja yksilöity (ensimmäinen ja toinen kysymys);
b)
mitkä ovat 9 artiklassa tarkoitetut tarvittavat toimenpiteet direktiivin asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi (kolmas, neljäs, viides, kuudes ja seitsemäs kysymys);
c)
onko direktiivissä säädetyn määräajan noudattamatta jättäminen sellaisenaan riittävä peruste vahingonkorvausvelvollisuuden syntymiselle vahinkoa kärsineitä yksityisiä kohtaan, vai onko otettava huomioon myös muita edellytyksiä (kahdeksas, yhdeksäs, kymmenes, yhdestoista ja kahdestoista kysymys).
A — Onko olemassa subjektiivinen oikeus, jonka sisältö on riittävän täsmällinen ja yksilöity (ensimmäinen ja toinen kysymys)
11.
Kahdella ensimmäisellä kysymyksellä kansallinen tuomioistuin haluaa saada vahvistuksen sille, täyttävätkö direktiivin 7 artiklan säännökset kaksi ensimmäistä yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Francovich ym. antamassaan tuomiossa asettamista edellytyksistä. Kansallinen tuomioistuin olettaa ilmeisesti, että Francovich-tapauksen tapaan on kyse säännöksestä, jolla ei ole välitöntä oikeusvaikutusta, jolloin yksityiset eivät voi suoraan vedota siinä mahdollisesti annettuihin oikeuksiin, ellei säännöstä ole saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä.
Ensimmäinen edellytys, jonka mukaan direktiivissä säädetyn lopputuloksen on tarkoitettava oikeuksien antamista yksityisille, koskee sellaisen henkilökohtaisen oikeudellisen tilanteen määrittelemistä, jonka rikkominen saattaa antaa perusteen korvauksen saamiselle. Tässä tapauksessa on sen vuoksi ratkaistava, annetaanko direktiivin 7 artiklassa yksityisille oikeuksia, eli onko kyseessä säännös, joka on säädetty pakettimatkojen ostajien suojaamiseksi.
12.
Mielestäni on kiistämätöntä, että direktiivin 7 artiklan tarkoituksena on suojella pakettimatkojen ostajia heille matkat myyneiden matkanjärjestäjien maksukyvyttömyydestä tai konkurssista aiheutuvilta riskeiltä.
Direktiivin 7 artiklassa itse asiassa velvoitetaan sopimuspuolena oleva matkanjärjestäjä tai välittäjä asettamaan maksukyvyttömyyden varalta riittävä vakuus suoritettujen maksujen palauttamisen ja kuluttajan paluukuljetuksen turvaamiseksi. Kuten jo kyseisen artiklan sanamuodosta ilmenee, tämän velvollisuuden tarkoituksena on selvästi ja yksiselitteisesti suojella kuluttajia, joten ainoa mahdollinen johtopäätös on se, että kyseinen säännös on annettu kuluttajien eduksi. ”Kuluttajat” (
11
) on lisäksi selkeästi yksilöity kyseisessä direktiivissä säädetyssä määritelmässä, jonka mukaan kaikilla matkan ostaneilla tai pikemminkin kaikilla pakettimatkalle lähtevillä henkilöillä on oikeus ennakkomaksujen palautukseen tai veloituksettomaan paluukuljetukseen, jos matkanjärjestäjä, jolta he ovat ostaneet matkan, on maksukyvytön tai konkurssissa.
13.
Tätä päätelmää ei horjuta se joidenkin jäsenvaltioiden hallitusten tämän oikeudenkäynnin aikana esittämä seikka, että koska direktiivin oikeudellinen perusta on perustamissopimuksen 100 a artikla, sillä pyritään pääasiallisesti varmistamaan palvelujen tarjoamisen vapaus ja yleisemminkin varmistamaan kilpailun vapaus, mikä näiden hallitusten mukaan vahvistetaan kyseisen direktiivin perusteluosassa. (
12
)
Tyydyn taita osin toteamaan toisaalta, että direktiivin perusteluosassa on moneen kertaan korostettu kuluttajansuojan tavoitetta, (
13
) ja toisaalta, ettei se, että direktiivin säännöksillä on tarkoitus suojella myös muita intressejä, kuten varmistaa palvelujen vapaa tarjonta kyseisellä alalla, ole sinällään sellainen seikka, jonka perusteella kyseessä ei voisi olla yksityishenkilön suojelemiseksi säädetty säännös.
14.
Erityisesti Saksan hallitus on esillä olevan asian käsittelyn aikana korostanut 7 artiklan sanamuodosta olevan pääteltävissä, että sillä ainoastaan velvoitettaisiin pakettimatkojen matkanjärjestäjiä ja/tai välittäjiä asettamaan riittävä vakuus. Se, ettei millään tavoin viitata kuluttajien mahdolliseen oikeuteen saada hyötyä tällaisista vakuuksista, olisi näin ollen merkki siitä, että kyseinen oikeus olisi ainoastaan välillinen ja johdettu oikeus.
Tämän seikan tulkinta ei voi johtaa sellaiseen hedelmättömään päätelmään, että kyseisessä säännöksessä olisi vain tarkoitus säätää yrittäjille asetettavasta velvollisuudesta. Tällaisella velvollisuudella on merkitystä ainoastaan siltä osin kuin vaaditulla vakuudella on tarkoitus varmistaa tarvittaessa ennakkomaksujen palauttaminen tai paluukuljetuksesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen. Lyhyesti sanottuna mielestäni ei ole epäilystäkään siitä kiistattomasta tosiseikasta, että kyseisen säännöksen nimenomaisena tarkoituksena on suojella kuluttajien taloudellisia intressejä heille pakettimatkan myyneen yrittäjän maksukyvyttömyydeltä tai konkurssilta.
15.
Asiassa Francovich ym. annetussa tuomiossa asetetussa toisessa edellytyksessä, joka ensi näkemältä näyttäisi olevan vain ensimmäisen edellytyksen täsmennys, korostetaan sitä seikkaa, että direktiivistä johtuvan oikeuden on oltava sisällöltään täsmällinen, toisin sanoen kohteeltaan määriteltävissä.
On todettava, että 7 artiklassa yksityisten suojaksi säädetyn oikeuden sisältö on kohteeltaan varmasti määriteltävissä. On täysin selvää, että pakettimatkan ostajan oikeus tarkoittaa selvästi ja täsmällisesti oikeutta saada maksetut ennakkomaksut takaisin tai saada paluukuljetus veloituksetta, jos matkanjärjestäjä ja/tai välittäjä jättää velvollisuutensa täyttämättä maksukyvyttömyys- tai konkurssitilanteessa.
16.
On totta, kuten Saksan hallitus on esittänyt, että 7 artiklan mukainen vakuus voidaan järjestää usealla tavalla, joista esimerkkeinä mainittakoon matkanjärjestäjän ja/tai välittäjän itsensä antama vakuus, pankkitakuu tai korvausvastuusitoumus taikka vakuutus, josta aiheutuvan riskin voivat kantaa vakuutusalan yritykset tai matkanjärjestäjien ja/tai välittäjien mahdollisesti perustettava yhteisvastuullinen yhteisö. Rahoitustakuu voi koostua esimerkiksi pääomavaroista, rahastoista, vakuuksista tai yrityksen pääoman muodostamasta katteesta.
Tämä merkitsee sitä, että jäsenvaltioille on jätetty laaja harkintavalta, joka kuitenkin koskee ainoastaan vakuuden tehokkaan toteuttamisen tapoja. Tämä harkintavalta ei näin ollen vaikuta mitenkään 7 artiklassa tavoiteltuun tulokseen, eikä sitä voida käyttää sillä tavoin, että kuluttajille näin annetun oikeuden perussisältö muuttuu. Kaiken kaikkiaan kuluttajilla on siis oikeus saada vakuus ennakkomaksujen palauttamisesta tai paluukuljetuksesta matkanjärjestäjän ja/tai välittäjän konkurssin varalta.
17.
Mainittakoon vielä, että huolimatta joidenkin jäsenvaltioiden korostamista eroista, käsiteltävään asiaan liittyvät määräajat ovat siinä mielessä täysin samanlaiset kuin Francovich-tapauksessa, että myös työnantajan maksukyvyttömyyttä koskevassa direktiivissä, josta kyseisessä tapauksessa oli kyse, jäsenvaltioille jätettiin huomattava harkintavalta. Kyseisessä asiassa antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin totesi, että ”valtiolle annetut valtuudet valita lukuisista mahdollisista keinoista direktiivissä säädetyn tuloksen saavuttamiseksi eivät estä sitä, että yksityiset voivat vedota kansallisessa tuomioistuimessa sellaisiin oikeuksiin, joiden sisältö voidaan määrittää riittävän tarkasti direktiivin säännösten perusteella”. (
14
)
Tällä perusteella yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että työntekijöiden hyväksi säädetty vakuus, sellaisena kuin se oli työnantajan maksukyvyttömyydestä annetussa direktiivissä, oli sisällöltään riittävän selkeä ottaen huomioon, että siinä jätettiin jäsenvaltiolle harkintavaltaa ainoastaan sen suhteen, mistä päivämäärästä lähtien vakuus oikeuksien perusteella suoritettavista maksusta olisi annettava. Yhteisöjen tuomioistuin teki kuitenkin sen päätelmän, että direktiivissä oli ainakin mahdollista määritellä työnantajan maksukyvyttömyystilanteen varalta säädetyt vähimmäistakeet; sen päätöksen perusteena oli sellainen päivämäärä, jonka valitseminen aiheutti vähemmän kustannuksia vakuuden antavalle toimielimelle.
18.
Käsiteltävässä asiassa tilanne on vieläkin yksinkertaisempi. Jäsenvaltioille jätetty harkintavalta koskee oikeastaan ainoastaan tapaa, jolla vakuus voidaan antaa, ja näin ollen velallisen eli vakuuden antajan henkilöllisyyttä, kun vakuuden sisältö on itsessään selkeä, täsmällinen ja yksiselitteinen.
Loppujen lopuksi direktiivin kiistanalaiset säännökset ovat riittävän täsmällisiä ja ehdottomia sekä vakuiden edunsaajien määrittelemisen että itse vakuuden sisällön osalta. Direktiivin 7 artiklassa annetaan näin ollen kuluttajille (matkan ostajille) henkilökohtainen oikeus, jonka sisältö on kohteeltaan hyvin määriteltävissä yksinkertaisesti oikeudeksi saada takaisin jo maksetut rahat tai oikeudeksi saada paluukuljetus kyseisen pakettimatkan matkanjärjestäjän ja/tai matkanvälittäjän maksukyvyttömyys- tai konkurssitilanteessa.
B — Direktiivin noudattamiseksi tarvittavat toimenpiteet (kolmas, neljäs, viides, kuudes ja seitsemäs kysymys)
19.
Kysymyksissä 3—7 kansallinen tuomioistuin kysyy lähinnä sitä, mikä on asianmukainen tapa panna täytäntöön kyseinen direktiivi. Tarkemmin ilmaistuna sen kysymys on seuraava: miten direktiivin 9 artiklan mukaisia direktiivin noudattamisen edellyttämiä toimenpiteitä olisi tulkittava (kolmas kysymys); onko kansallinen lainsäätäjä täyttänyt vaatimukset, jos se on toteuttanut tarvittavat lainsäädäntötoimenpiteet asettaakseen matkanjärjestäjille ja/tai välittäjille oikeudellisen velvoitteen asettaa 7 artiklassa tarkoitettu vakuus (neljäs kysymys); voidaanko direktiiviä pitää asianmukaisesti täytäntöönpantuna, jos jäsenvaltio antaa matkanjärjestäjälle oikeuden vaatia matkan kokonaishinnasta enintään 10 prosentin etumaksun, joka ei kuitenkaan saa ylittää 500:aa Saksan markkaa (DEM) (viides kysymys); oliko Saksan liittotasavallalla mahdollisuus luopua kokonaan direktiivin 7 artiklan täytäntöönpanosta ennakkomaksuja koskevan kansallisen vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella vai olisiko katsottava, että 7 artiklassa tarkoitettu vakuus puuttuu siinäkin tapauksessa, että matkustajalla on hallussaan matkaan oikeuttavat asiakirjat, joiden perusteella palveluita voidaan vaatia palveluiden tuottajilta (seitsemäs kysymys); sekä velvoitetaanko jäsenvaltiot toteuttamaan toimenpiteitä pakettimatkailijoiden suojelemiseksi myös heidän omalta huolimattomuudeltaan (kuudes kysymys).
Siltä osin kuin näillä kysymyksillä on tarkoitus vahvistaa yleisesti ne menettelytavat, joilla varmistetaan direktiivin asianmukainen saattaminen osaksi kansallista oikeusjärjestystä, ne saattaisivat ensi näkemältä näyttää täysin epäolennaisilta kyseisen direktiivin määräajassa toteutettavan täytäntöönpanon laiminlyönnistä johtuvan jäsenvaltion vahingonkorvausvastuun määrittämisen kannalta.
20.
Kuten kansallisen tuomioistuimen ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, kansallisen tuomioistuimen tarkoituksena on itse asiassa selvittää toisaalta, olisivatko kantajat kärsineet vahinkoa myös siinä tapauksessa, että direktiivin 7 artikla olisi pantu täytäntöön asianmukaisesti ja määräajassa (neljäs ja viides kysymys); tämä voidaan heti sulkea pois tämän säännöksen edellä mainitun tulkinnan perusteella; toisaalta, voidaanko kantajien käyttäytymistä pitää huolimattomana ennakkomaksuja koskevan kansallisen oikeuskäytännön perusteella (kuudes ja seitsemäs kysymys). Ensimmäisessä tapauksessa se tarkoittaisi sitä, ettei direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnin ja kärsityn vahingon välillä olisi syy-yhteyttä, ja toisessa tapauksessa sitä, ettei vahingonkorvausvastuuta olisi kantajien huolimattomuuden vuoksi.
Katson kuitenkin näiden kysymysten vaativan vastausta ainoastaan siltä osin kuin vastauksella on merkitystä syy-yhteyden kannalta.
21.
Tältä osin muistutan ennen kaikkea, että direktiivin 9 artiklassa, jonka mukaan ”jäsenvaltioiden on saatettava voimaan tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät toimenpiteet viimeistään 31 päivänä joulukuuta 1992”, käytetään yleisesti käytettyä sanamuotoa. Tämän säännöksen tarkoituksena on osoittaa, että jäsenvaltioiden on säädetyssä määräajassa toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet direktiivin säännösten täysimääräisen toteuttamisen varmistamiseksi ja näin ollen direktiivissä säädetyn tuloksen toteuttamiseksi. Lisään vielä, että kuten yhteisöjen tuomioistuin on täsmentänyt, direktiivin säännökset on pantava täytäntöön siten, että ne ovat ”ehdottoman sitovia ( — — ), riittävän täsmällisiä ja selkeitä (— — ) oikeusvarmuuden täysimääräiseksi takaamiseksi”. (
15
)
Siitä seuraa käsiteltävän asian osalta, että 7 artiklan asianmukaiseksi täytäntöönpanemiseksi jäsenvaltioiden oli 31.12.1992 mennessä toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet maksettujen ennakkomaksujen palauttamisen tai paluukuljetuksen korvaamisen takaamiseksi pakettimatkojen ostajille sellaisessa tilanteessa, jossa matkanjärjestäjä ja/tai välittäjä ci maksukyvyttömyyden tai konkurssin vuoksi täytä velvollisuuksiaan.
22.
Juuri annetun vastauksen perusteella on selvää, ettei jäsenvaltion velvollisuus voi koskea ainoastaan sellaista määräajassa täytäntöönpantua lainsäädäntöä, joka velvoittaisi pakettimatkojen matkanjärjestäjiä ja/tai välittäjiä osoittamaan, että ennakkomaksujen takaisinmaksu tai paluumatkan järjestäminen olisivat turvattuja. Koska kysymys on tietyn tuloksen saavuttamista koskevasta velvollisuudesta, on sen sijaan tarpeen, että jäsenvaltio toteuttaa direktiivissä säädetyssä määräajassa kaikki toimenpiteet sen varmistamiseksi, että yksityiset olisivat tosiasiassa suojattuja pakettimatkojen matkanjärjestäjien ja välittäjien maksukyvyttömyyden ja konkurssin aiheuttamilta riskeiltä.
Kansallisen tuomioistuimen esittämä neljäs kysymys on siis ratkaistava siten, että jäsenvaltioilla oli velvollisuus 31.12.1992 mennessä toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet valitsemansa vakuusjärjestelmän tosiasiallisen soveltamisen varmistamiseksi.
23.
Viides kysymys koskee tapaa, jolla direktiivi on sittemmin tosiasiallisesti saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä edellä mainitulla 24.6.1994 annetulla kansallisella lailla. On itsestään selvää, että koska kyseinen laki on saatettu voimaan direktiivissä säädetyn määräajan päätyttyä ja sen vahingon jo tapahduttua, josta kantajat käsiteltävässä asiassa vaativat korvausta, sillä ei ole merkitystä käsiteltävän asian kannalta. Kuten kansallisen tuomioistuimen ennakkoratkaisupyyntöä koskevasta päätöksestä kuitenkin ilmenee, kansallinen tuomioistuin on epävarma kansallisen täytäntöönpanosäädöksen yhteensoveltuvuudesta yhteisön oikeuden kanssa, sillä jos kyseinen laki olisi asianmukainen, sen seurauksena kuluttaja joutuisi kantamaan riskin ainakin 10 prosentin ennakkomaksun osalta. Tämän vuoksi kansallinen tuomioistuin joissakin sen käsiteltävinä olevissa tapauksissa joutuisi toteamaan direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnin ja kärsityn vahingon välisen syy-yhteyden puuttuvan. (
16
)
Tältä osin pidän lyhyitä ja täsmällisiä huomautuksia riittävinä. Direktiivin 7 artiklan tarkoituksena on, kuten moneen kertaan on täsmennetty, suojella kuluttajaa kaikilta matkanjärjestäjän tai välittäjän maksukyvyttömyydestä tai konkurssista johtuvilta riskeiltä. Tämä tarkoittaa sitä, että laki, jonka mukaan matkanjärjestäjillä on oikeus vaatia ennen vakuuden asettamista ennakkomaksua, joka on 10 prosenttia matkan kokonaishinnasta, mutta enintään 500 Saksan markkaa (DEM), on 7 artiklan mukainen ainoastaan siltä osin kuin matkanjärjestäjän tai välittäjän maksukyvyttömyys- tai konkurssitapauksessa taataan myös kyseisen ennakkomaksun palauttaminen.
24.
Tästä näkökulmasta on tarkasteltava myös edellä useaan kertaan mainittua Bundesgerichtshofin ennakkomaksuja koskevaa oikeuskäytäntöä, joka on seitsemännen kysymyksen kohteena. Landgericht kysyy yhteisöjen tuomioistuimelta, olisiko Saksan liittotasavalta tämän oikeuskäytännön perusteella voinut kokonaan luopua direktiivin 7 artiklan täytäntöönpanosta.
Tähän kysymykseen voidaan antaa ainoastaan kieltävä vastaus. Ensinnäkin huomautan, että on epätodennäköistä, että tämä oikeuskäytäntö olisi oikeusvarmuuteenkaan liittyvistä syistä asianmukainen tapa panna direktüvi täytäntöön. (
17
) Siihen on lisättävä, että kyseisen oikeuskäytännön perusteella kuluttajien on kuitenkin vastattava erilaisista riskeistä, enkä viittaa ainoastaan siihen jo mainittuun seikkaan, ettei kuluttajille ole taattu jo suoritettujen ennakkomaksujen palautusta, vaan myös ja ennen kaikkea siihen seikkaan, että 7 artiklassa vahvistetun kuluttajansuojan täysimääräinen toteuttaminen saattaisi vaarantua, jos kuluttajien olisi tyydyttävä esittämään matkaan oikeuttavat asiakirjat kolmansille osapuolille, jotka omalta osaltaan saattaisivat olla vaarassa joutua konkurssiin. (
18
)
25.
Lopuksi on vielä selvitettävä direktiivin asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi tarpeellisten toimenpiteiden osalta, onko jäsenvaltioiden lisäksi toteutettava toimenpiteitä kuluttajien suojelemiseksi heidän omalta huolimattomuudeltaan. Tämä kysymys liittyy edellä esitettyihin syy-yhteyttä koskeviin seikkoihin.
Direktiivistä ja erityisesti sen 7 artiklasta käy ilmi, että säännöksellä on tarkoitus turvata matkustajien vähimmäissuoja, joten jäsenvaltioilla ei ole velvollisuutta ryhtyä tällaisiin toimenpiteisiin. Tämä vahvistetaan myös direktiivin 8 artiklassa, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat antaa ja pitää voimassa säännöksiä, jotka antavat kuluttajalle tehokkaampaa suojaa.
26.
Tältä osin muistutettakoon, että yhteisöjen tuomioistuin on todennut sopimussuhteen ulkopuolisesta yhteisöjen toimielinten vastuusta, että se vahvistaa ”jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksille yhteisen yleisperiaatteen, jonka mukaan vahinkoa kärsineen on osoitettava toimineensa järkevästi ja huolellisesti rajoittaakseen vahingon suuruutta, jotta hän ei joutuisi vastaamaan vahingosta”. (
19
) Vahinkoa kärsineellä on näin ollen velvollisuus toimia huolellisesti, mikä tarkoittaa ryhtymistä sellaisiin toimenpiteisiin, joilla voidaan välttää vahinko tai vähentää sen määrää. (
20
)
Korostettakoon kuitenkin, että viidenteen ja kuudenteen kysymykseen annettujen vastausten perusteella matkustajaa, joka on maksanut matkan hinnan kokonaisuudessaan vaatimatta siihen liittyvien asiakirjojen luovuttamista, ei voida pitää huolimattomana yksinomaan siksi, että hän ei ole vaatinut ennakkomaksuja koskevan oikeuskäytännön mukaisesti mahdollisuutta olla maksamatta enempää kuin 10 prosenttia matkan kokonaishinnasta ennen matkaan ja palvelujen vaatimiseen oikeuttavien asiakirjojen luovutusta. Kuten aikaisemmin on korostettu, kyseistä oikeuskäytäntöä ei voida pitää direktiivin 7 artiklan riittävänä täytäntöönpanona, joten sen ”noudattamatta jättäminen” ei ole peruste korvausmäärän vähentämiselle korvausvaatimuksen hylkäämisestä puhumattakaan.
C — Valtion hinvastainen toiminta (kahdeksas, yhdeksäs, kymmenes, yhdestoista ja kahdestoista kysymys)
27.
Kysymykset 8—12 koskevat valtion syyksi luettavan vahinkoa aiheuttaneen toiminnan virheellisyyttä, johon yhteisöjen tuomioistuimelta pyydetään lisätäsmennystä. Kansallinen tuomioistuin kysyy erityisesti, syntyykö valtion korvausvelvollisuus jo sen perusteella, että direktiivissä mainittu määräaika on ylitetty, kun otetaan huomioon myös se, että tässä tapauksessa direktiivissä tarkoitetun suojan toteuttamiseksi tarvittiin yksityisten kolmansien tahojen myötävaikutusta (kahdeksas kysymys); vai edellytetäänkö sitä, että jäsenyysvelvoitteita on jätetty selvällä ja vakavalla tavalla noudattamatta (yhdeksäs kysymys), sekä sitä, että jäsenvaltiota vastaan on annettu tuomio jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä ennen vahingon tapahtumista (kymmenes kysymys). Lopuksi kansallinen tuomioistuin kysyy, voidaanko asiassa Francovich ym. annetusta tuomiosta päätellä, että jäsenvaltion vahingonkorvausvelvollisuus yhteisön oikeuden rikkomisen perusteella ei liity valtion tuottamukseen (yhdestoista kysymys); sekä, jos tähän kysymykseen vastataan kieltävästi, onko direktiivi ennakkomaksuja koskevan kansallisen oikeuskäytännön perusteella voitu jättää täytäntöönpanematta määräajassa, jolloin kysymyksessä ei olisi tuottamus tai ainakaan vakava rikkominen (kahdestoista kysymys).
Tarkemmin sanoen on vahvistettava, syntyykö täytäntöönpanon laiminlyöneen jäsenvaltion vahingonkorvausvelvollisuus minkä tahansa yhteisön oikeuden rikkomisen kuten direktiivin määräajassa toteutettavan täytäntöönpanon laiminlyönnin perusteella vai onko lisäksi määriteltävä tarkemmin tämän rikkomisen luonne {quid),
28.
Tältä osin esitän vain muutamia lyhyitä huomautuksia, joiden lähtökohta on, toistaakseni tämän seikan vielä kerran, asiassa Francovich ym. annettu tuomio. Muistutan yhteisöjen tuomioistuimen kyseisessä asiassa katsoneen, että edellä mainittujen yhteisöjen tuomioistuimen yksilöimien ja määrittelemien kolmen edellytyksen ”on täytyttävä, jotta yksityishenkilöille voisi syntyä oikeus saada vahingonkorvausta, joka perustuu suoraan yhteisön oikeuteen” (41 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin ei sen sijaan ole antanut mitään vahingontekijän toiminnan lainvastaisuutta koskevia lisätäsmennyksiä eikä kansallinen tuomioistuin ole pyytänyt tästä selvennystä.
Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Francovich ym. antamassaan tuomiossa tekemä ratkaisu johtui mielestäni yksinkertaisesti siitä, että kyseisessä tapauksessa ei ollut minkäänlaista epätietoisuutta jäsenvaltion laiminlyönnistä: direktiivissä tarkoitettua tulosta, jonka suhteen jäsenvaltiolla ei ollut minkäänlaista harkintavaltaa ainakaan sen täytäntöönpanoon säädetyn määräajan osalta, ei ollut saavutettu. Se ei merkitse sitä, että yhteisöjen tuomioistuin olisi ottanut kantaa siihen, vaaditaanko ilmeistä ja vakavaa laiminlyöntiä. On myös merkittävää, että oikeuskirjallisuudessa on esiintynyt erilaisia ja jopa vastakkaisia käsityksiä: joidenkin näkemysten mukaan yhteisöjen tuomioistuimen tarkoituksena olisi ollut tuomita tällä tavoin ainoastaan vakava tai tuottamuksellinen rikkominen; (
21
) kun taas toisten käsitysten mukaan kyseisestä tuomiosta olisi seurauksena se, että kaikki yhteisön oikeuden rikkomistapaukset aiheuttaisivat vahingonkorvausvastuun ja -velvollisuuden. (
22
) Missään tapauksessa yhteisöjen tuomioistuimen omaksumasta kannasta ei vallitse epätietoisuutta: valtion vastuu ja vahingonkorvausvelvollisuus syntyvät aina, kun rikkominen koskee direktiivin täytäntöönpanon laiminlyöntiä siinä säädetyssä määräajassa.
29.
Samaan johtopäätökseen on tultava käsiteltävässä asiassa. Saksan hallituksen väite siitä, että direktiivissä säädetty määräaika olisi osoittautunut liian lyhyeksi, ei todellakaan ole sellainen, että sen perusteella voitaisiin pidentää täytäntöönpanolle asetettua määräaikaa. Tältä osin muistutan tässä ainoastaan yhteisöjen tuomioistuimen täsmentäneen, että ”mikäli direktiivin täytäntöönpanolle säädetty määräaika osoittautuu liian lyhyeksi, ainoa yhteisön oikeuden mukainen toimenpide on se, että jäsenvaltio, jota asia koskee, ryhtyy tarvittaviin toimenpiteisiin saadakseen toimivaltaiselta yhteisön toimielimeltä riittävästi pidennystä kyseiseen määräaikaan”. (
23
)
Asiaan ei myöskään vaikuta se, että muutkaan jäsenvaltiot eivät ole täytäntöönpanneet direktiiviä määräajassa, (
24
) eikä muiden asianomaisten taloudellisten toimijoiden yhteistyön väitetty puuttuminen. Jäsenvaltiolla on velvollisuus täytäntöönpanna direktiivi siinä säädetyssä määräajassa myös silloin kun direktiivissä vaaditaan neuvotteluja muiden oikeussubjektien tai alan yritysten kanssa tai kun kyseinen jäsenvaltio haluaa menetellä niin. Sen seurauksena kyseinen ”jäsenvaltio ei voi sisäiseen oikeusjärjestykseensä vetoamalla perustella sitä, miksi se ci ole noudattanut direktiivissä säädettyjä velvoitteita ja määräaikoja”. (
25
)
30.
Direktiivin täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskeva rikkominen aiheuttaa joka tapauksessa laiminlyöneen jäsenvaltion vastuun ja vahingonkorvausvelvollisuuden vahinkoa kärsineitä yksityisiä kohtaan, jos yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Francovich antamassaan tuomiossa yksilöimät ja vahvistamat edellytykset täyttyvät, ilman että on tarpeen esittää lisänäyttöä.
31.
Tämän johtopäätöksen vuoksi on tarpeetonta käsitellä muita kansallisen tuomioistuimen esittämiä kysymyksiä. Itse asiassa kansallisen tuomioistuimen kysymykset näyttävät perustuvan sille olettamukselle, että käsiteltävän direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönti ei olisi jäsenvaltion velvollisuuksien selvä ja vakava laiminlyönti, joten se ei voisi aiheuttaa vastuuta ja vahingonkorvausvelvollisuutta. Tähän kansallinen tuomioistuin lisää, että jos vahingonkorvausvelvollisuuden syntymiseksi vaaditaan laiminlyöneen jäsenvaltion tuottamus, olisi selvitettävä, voidaanko ennakkomaksuja koskevaa kansallista oikeuskäytäntöä pitää sellaisena, että se sulkee pois jäsenvaltion tuottamuksen olemassaolon.
Olen käsitellyt tässä esittämiäni näkökohtia seikkaperäisesti mainitsemassani yhdistetyissä asioissa C-46/93 (Brasserie du pêcheur) ja C-48/93 (Factortame III) tänään antamassani ratkaisuehdotuksessa ja pidän tästä syystä sopivana ja riittävänä viitata siihen siltä osin kuin siinä esitetyt näkökohdat liittyvät käsiteltävään asiaan.
32.
Totean sen vuoksi näiden kysymysten osalta vain lyhyesti seuraavaa:
—
direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönti siinä säädetyssä määräajassa on ilmeinen ja vakava laiminlyönti (
26
) (yhdeksäs kysymys);
—
tällaisen johtopäätöksen tekemiseksi ei tarvita 169 artiklan mukaista edeltävää langettavaa tuomiota (
27
) (kymmenes kysymys);
—
tuottamuksella lainvastaisen toiminnan subjektiivisena osatekijänä ei ole merkitystä laiminlyöneen jäsenvaltion vastuun syntymiseksi (
28
) (yhdestoista kysymys);
—
ennakkomaksuja koskeva kansallinen oikeuskäytäntö ei sen vuoksi myöskään ole peruste tuottamuksen poissulkemiseksi (kahdestoista kysymys).
33.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan näin ollen yhteisöjen tuomioistuimelle, että se vastaisi Landgericht Bonnin esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
”1)
Matkapaketeista, pakettilomista ja pakettikiertomatkoista 13 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/314/ETY 7 artiklassa annetaan pakettimatkan ostajalle oikeus saada vakuus maksettujen ennakkomaksujen palauttamisesta ja paluukuljetuksesta aiheutuneiden kustannusten korvaamisesta matkanjärjestäjän ja/tai matkan välittäjän maksukyvyttömyyden varalta; kyseisen oikeuden sisältö on kohteeltaan yksilöitävissä direktiivin säännösten perusteella.
2)
Direktiivin 90/314/ETY 7 ja 9 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan 31.12.1992 mennessä kaikki tarpeelliset toimenpiteet, jotta kuluttajille taataan kyseisestä päivämäärästä lähtien ennakkomaksujen palauttaminen tai paluukuljetuksesta aiheutuneiden kustannusten korvaaminen sopimuspuolena olevan matkanjärjestäjän ja/tai välittäjän maksukyvyttömyyden tai konkurssin varalta.
3)
Direktiivin 90/314/ETY 7 artiklaa on tullattava siten, että se ei estä jäsenvaltiota oikeuttamasta matkanjärjestäjää vaatimaan matkan kokonaishinnasta 10 prosentin etumaksua ennen kuin matkanjärjestäjä on antanut asiakkaalleen matkaan oikeuttavat tositteet sillä edellytyksellä, että maksukyvyttömyys- tai konkurssitilanteessa sellaisten ennakkomaksujen takaisinsaanti on turvattu; ennakkomaksuja koskeva kansallinen oikeuskäytäntö, jossa kuluttajan kannettavaksi jätetään joko kyseinen risici tai palvelusuoritukseen velvollisten kolmansien tahojen mahdolliseen konkurssiin liittyvä riski, ei sen vuoksi ole asianmukainen tapa panna täytäntöön direktiivin 7 artikla.
4)
Direktiivissä 90/314/ETY ei velvoiteta jäsenvaltioita toteuttamaan tarvittavia toimenpiteitä kuluttajien suojaamiseksi omalta huolimattomuudeltaan.
5)
Direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönti siinä säädetyssä määräajassa aiheuttaa sellaisenaan muiden edellytysten toteutuessa täytäntöönpanon laiminlyöneen jäsenvaltion vahingonkorvausvastuun, eikä jäsenvaltio sen vuoksi voi perustella täytäntöönpanon mahdollista viivästymistä väittämällä, että täytäntöönpanolle säädetty määräaika olisi osoittautunut liian lyhyeksi, eikä sillä, että täytäntöönpanoon vaaditaan neuvotteluja kolmansien tahojen kanssa.
6)
Direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönti on jäsenvaltioille yhteisön oikeudessa asetettujen jäsenyysvelvoitteiden selvä ja vakava laiminlyönti; ennen vahingon tapahtumista annettu 169 artiklan mukainen tuomio ei ole tarpeen.
7)
Laiminlyöneen jäsenvaltion vastuu ja vahingonkorvausvelvollisuus eivät edellytä tuottamusta kyseisen jäsenvaltion syyksi luettavan lainvastaisen toiminnan subjektiivisena osatekijänä; ennakkomaksuja koskevalla kansallisella oikeuskäytännöllä ei sen vuoksi myöskään voida vahingonkorvausvelvollisuuden kannalta perustella direktiivin 90/314/ETY täytäntöönpanon viivästymistä.”
(
*1
)	Alkuperäinen kieli: italia.
(
1
)	EYVL L 158, s. 59.
(
2
)	Yhdistetyt asiat C-6/90 ja C-9/90, Francovich yra., tuomio 19.11.1991 (Kok. 1991, s. I-5357).
(
3
)	BGBl., s. 1322.
(
4
)	NJW 1986, s. 1613.
(
5
)	BGHZ 100, s. 157.
(
6
)	Lainsäätäjän virheelliseen menettelyyn (legislatives Unrecht) voidaan soveltaa Julkishallinnon (Amlschaftung) vastuuta sääntelevää periaatetta. Juuri sen vuoksi lainsäädännön virheellisyydestä aiheutuvien vahinkojen korvattavuus, joka on yhä erittäin kiistelty kysymys Saksassa, hyväksytään ilman muuta, kun on kysymyksessä yksittäisiin tapauksiin sovellettavista laeista (Einzelfallgesetze) tai normatiivisesta toimesta, kuten esimerkiksi rakennuskaavasta (Bebauungsplan). Tämä ci poikkea paljonkaan subjektiivisen oikeuden ja oikeutetun intressin välistä eroa koskevasta tilanteesta, jonka väitetään olevan tyypillinen ainoastaan Italian oikeusjärjestykselle.
(
7
)	Ks. kuitenkin Papier, 34 artiklan 181 kohta, Maunz-Diirig-Herzog-Scholz, GG Kommentar, Munchen, 1987, jonka mukaan lainsäädännön täytäntöönpanon törkeä laiminlyönti (qualifiziertes Unterlassen) olisi käsitettävissä virkavelvollisuuksien laiminlyönniksi ja näin ollen oikeus vahingonkorvaukseen syntyisi.
(
8
)	Francovich-tapausta koskevien yksityiskohtien sekä täytäntöönpanon laiminlyöneen jäsenvaltion vastuuta ja vahingonkorvausvelvollisuutta koskevan periaatteen perusteen ja ulottuvuuden osalta, sellaisina kuin ne käyvät ilmi kyseisestä tuomiosta, viittaan yhdistetyissä asioissa C-46/93 (Brasserie du pêcheur) ja C-48/93 (Factortame III) myös tänään antamaani ratkaisuehdotukseen, erityisesti sen 15— 22 kohtaan.
(
9
)	Kyseiset yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Francovich ym. antamassaan tuomiossa (40 kohta) yksilöimät kolme edellytystä on kuitenkin sanamuodoltaan esitetty tässä yhteydessä sellaisina kuin yhteisöjen tuomioistuin on ne vahvistanut ja kiteyttänyt asiassa C-91/92, Faccini D'ori, 14.7.1994 antamassaan tuomiossa (Kok. 1994, s. 3325, 27 kohta) sekä asiassa C-334/92, Wagner Miret, 16.12.1993 antamassaan tuomiossa (Kok. 1993, s. I-6911, 22 ja 23 kohta).
(
10
)	Edellä mainittu asiassa Francovich ym. annettu tuomio, 41 kohta.
(
11
)	Direktiivin 2 artiklan 4 kohdassa kuluttajat määritellään itse asiassa seuraavasti: ”henkilö, joka ostaa matkapaketin tai tekee sopimuksen sen ostamisesta (’pääsopija’), tai muu henkilö, jonka lukuun pääsopija tekee sopimuksen matka-paketin ostamisesta (’muut edunsaajat’), taikka muu henkilö, jolle pääsopija tai muu edunsaaja siirtää matkapaketin (’siirronsaaja’).”
(
12
)	Ks. erityisesti kolme ensimmäistä perustelukappaletta, joissa korostetaan matkapaketteja, pakettilomia ja pakcltikicrtomatkoja koskevien kansallisten lakien lähentämisen tärkeyttä palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien esteiden sekä eri jäsenvaltioissa toimivien matkanjärjestäjien välistä kilpailua vääristävien seikkojen poistamiseksi.
(
13
)	Ks. erityisesti 8— 11 perustelukappale, joissa on esimerkiksi korostettu, että ”eri jäsenmaiden kuluttajansuojasäännöksissä olevat erot rajoittavat jäsenvaltioiden kuluttajien halua ostaa matkapaketteja toisista jäsenvaltioista” ja että ”kuluttajan pitäisi voida hyötyä tämän direktiivin mukaisesta suojasta” sekä direktiivin kaksi viimeistä perustelukappaletta, jotka koskevat erityisesti kuluttajansuojaa matkanjärjestäjän maksukyvyttömyys- tai konkurssitilanteessa.
(
14
)	Edellä mainittu asiassa Francovich ym. annettu tuomio, 17 kohta.
(
15
)	Asia C-59/89, komissio v. Saksan liittotasavalta, tuomio 30.5.1991 (Kok. 1991, s. I-2607, 24 kohta).
(
16
)	Koska esimerkiksi Erdmann (asia C-179/94) oli maksanut ainoastaan 10 prosentin ennakkomaksun matkan kokonaishinnasta, sanamuodon perusteella hänen kärsimänsä vahinko ei olisi korvattavissa; maksukyvyttömyys- tai konkurssitilanteessa direktiivissä sallittaisiin yksityisen kantavan riskin ennakkomaksuista. Ei tarvinne mainita, että samanlainen seuraus olisi myös siitä, että direktiivi olisi pantu täytäntöön määräajassa.
(
17
)	Ks. esimerkiksi edellä mainittu asia komissio v. Saksa, tuomio 30.5.1991, 28 kohta, jossa yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut, että ”se, että käytäntö on yhdenmukainen direktiivissä edellytetyn ehdottoman suojan kanssa, ci vapauta velvollisuudesta saattaa direktiivi osaksi kansallista oikeusjärjestystä sellaisilla säännöksillä, jotka määrittelevät tilanteen riittävän täsmällisesti, selkeästi ja avoimesti, jotta yksityishenkilöt tuntisivat oikeutensa ja voisivat vedota niihin. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut (— — ), jolta direktiivi olisi täysimääräisesti voimassa sekä jäsenvaltion oikeudessa että tosiasiallisesti, jäsenvaltioiden on vahvistettava säädökselle täsmällinen oikeudellinen soveltamisala.”
(
18
)	On tuskin tarpeen lisätä, että pakettimatkan ostaja ci tietenkään voi vaatia vahingonkorvausta valtiolta, jos hän on jo saanut palvelun tarjoajilta ne palvelut, joihin hänellä on oikeus hänen hallussaan olevien asiakirjojen perusteella.
(
19
)	Yhdistetyt asiat C-104/89 ja C-37/90, Mulder ym. v. neuvosto ja komissio, tuomio 19.5.1992 (Kok. 1992, s. I-3061, 33 kohta).
(
20
)	Tämän periaatteen soveltamisesta oikeuskäytännössä 215 artiklan osalta ks. esimerkiksi yhdistetyt asiat 5/66, 7/66 ja 13/66—24/66, Kampifmeyer ym. v. komissio, tuomio 14.7.1967 (Kok. 1967, s. 317) sekä asia 238/78, Ircks-Arkady v. neuvosto ja komissio, tuomio 4.10.1979 (Kok. 1979, s. 2955, 14 konta). Syy-yhteyteen liittyviä seikkoja koskevasta syvälliscmmästä tarkastelusta ks. edellä mainittu tänään annettava ratkaisuehdotus yhdistetyissä asioissa C-46/93 ia C-48/93, Kok. 1996, s. I-1029, s. I-1066, erityisesti kohdat 97— 100.
(
21
)	Muun muassa artikkelissa Lang, T.: New Legal Effects Resulting from the Failure of States to Fulfill Obligations under European Community Law: The Francovich Judgment, Fordham International Law Journal, 1992—1993, s. 1 korostetaan, että direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönti on tietoista ja näin olien harkittua ja juuri tästä syystä tuottamuksellista rikkomista.
(
22
)	Ankarasta vastuusta, jonka syntymiseksi tuottamuksella ci ole merkitystä, ks. esimerkiksi Caranta: Governmental Liability after Francovich, The Cambridge Law Journal, 1993, s. 272 sekä Tatham: Les recours contre les atteintes portées aux normes communautaires par les pouvoirs publics en Angleterre, Cahiers de droit européen, 1993, s. 597 ja sitä seuraavat sivut.
(
23
)	Asia 52/75, komissio v. Italia, tuomio 26.2.1976 (Kok. 1976, s. 277, 12 kohta).
(
24
)	Ks. tästä esimerkiksi edellisessä alaviitteessä mainitusta tuomiosta kohta, jossa täsmennetään, että ”jäsenvaltio ci voi vetoamalla siihen, että muut jäsenvaltiot ovat mahdollisesti täyttäneet direktiivissä säädetyt velvoitteet myöhässä, perustella omien velvoitteidensa laiminlyöntiä, vaikka laiminlyönti olisikin ollut väliaikainen” (11 kohta).
(
25
)	Edellä mainittu 26.2.1976 annettu tuomio, 14 kohta.
(
26
)	Ks. yhteisön säännöksen selvän ja vakavan rikkomisen luonteesta yhdistetyissä asioissa C-46/93 ja C-48/93 annetun ratkaisuehdotuksen 74— 84 kohta.
(
27
)	Ks. erityisesti edellisessä alakohdassa mainitun ratkaisuehdotuksen 81 kohta.
(
28
)	Ks. kyseisen ratkaisuehdotuksen 85— 90 kohta.