62021CC0137
JEAN RICHARD DE LA TOUR
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2022. december 15. (
1
)
C‑137/21. sz. ügy
Európai Parlament
kontra
Európai Bizottság
„Intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset – (EU) 2018/1806 rendelet – Azon harmadik országok listája, amelyek állampolgárai a tagállamok külső határainak átlépésekor vízumkötelezettség alá esnek – Azon harmadik országok listája, amelyek állampolgárai mentesek e kötelezettség alól – A kölcsönösség elve – Kötelezettség olyan felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadására, amely 12 hónapra ideiglenesen felfüggeszti a vízummentességet az Amerikai Egyesült Államok állampolgárai számára”
I. Bevezetés
1.
Az intézményi mulasztás megállapítása iránti jelen keresetével az Európai Parlament annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy az Európai Bizottság – mivel nem fogadta el az (EU) 2018/1806 rendelet (
2
) 7. cikke első bekezdésének f) pontjában előírt felhatalmazáson alapuló jogi aktust – nem teljesítette az EUM‑szerződésből eredő kötelezettségeit.
2.
Miután megállapítom, hogy a Bizottság mérlegelési mozgástérrel rendelkezik‑e a Parlament által kért jogi aktus meghozatalát illetően, alátámasztom, hogy a Parlament intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetét észszerű határidőn belül terjesztette elő, de a Bizottság az EUMSZ 265. cikk értelmében véve állást foglalt, ami e keresetet elfogadhatatlanná teszi. Másodlagosan a Bizottság mulasztásának kérdését érdemben meg fogom vizsgálni.
II. Jogi háttér
A.
Az 539/2001/EK rendelet
3.
Az 539/2001/EK rendelet (
3
) 1. cikkének (4) bekezdése a módosítását megelőzően kimondta:
„Amennyiben egy, a II. mellékletben felsorolt harmadik ország egy tagállam állampolgáraira vízumkötelezettséget vezet be, akkor ez – [az Unió] által az adott harmadik országgal kötött, vízummentességet biztosító esetleges megállapodás rendelkezéseinek sérelme nélkül – az alábbi rendelkezések alkalmazásához vezet:
a)
a tagállam írásban tájékoztathatja a Bizottságot és a Tanácsot arról, hogy a harmadik ország vízumkötelezettséget vezetett be;
b)
e tájékoztatás esetén a tagállamok a tájékoztatást követő 30 nap múlva kötelesek ideiglenes vízumkötelezettséget bevezetni az érintett harmadik ország állampolgáraira, kivéve, ha a Tanács minősített többséggel másként határoz;
c)
a vízumkötelezettség ideiglenes bevezetését annak hatálybalépése előtt a Tanács közzéteszi az [Európai Unió] Hivatalos Lapjában;
d)
a Bizottság megvizsgálja a Tanács vagy egy tagállam arra irányuló kérését, hogy a Bizottság nyújtson be javaslatot a Tanácshoz e rendelet mellékleteinek módosítása iránt, az érintett harmadik országnak az I. mellékletbe való felvétele, illetve a II. mellékletből való törlése céljából;
e)
amennyiben a harmadik ország még azelőtt visszavonja határozatát a vízumkötelezettség bevezetéséről, hogy a Tanács elfogadta volna e rendelet mellékleteinek ilyen módosítását, az érintett tagállam erről haladéktalanul írásban tájékoztatja a Bizottságot és a Tanácsot;
f)
ezt a tájékoztatást a Tanács az [Európai Unió] Hivatalos Lapjában közzéteszi. Az érintett harmadik ország állampolgáraira ideiglenesen bevezetett vízumkötelezettség a közzétételt követő 7. nap után hatályát veszíti.”
4.
Az 1289/2013/EU rendelet (
4
) 1. cikke (1) bekezdésének a) pontja 2014. január 9‑i hatállyal a következőképpen módosította az 539/2001 rendelet 1. cikkének (4) bekezdését:
„Amennyiben egy, a II. mellékletben található listán szereplő harmadik ország vízumkötelezettséget ír elő legalább egy tagállam állampolgáraival szemben, a következő rendelkezéseket kell alkalmazni:
[…]
d)
a Bizottság az e), f) vagy h) pont szerinti lépések megfontolása során figyelembe veszi az érintett tagállam által a szóban forgó harmadik országgal a vízummentes utazás érdekében hozott intézkedések eredményét, a b) ponttal összhangban tett lépéseket, valamint azon következményeket, amelyekkel a vízummentesség felfüggesztése járhat az Uniónak és tagállamainak a szóban forgó harmadik országgal való külkapcsolataira nézve;
[…]
f)
amennyiben az érintett harmadik ország 24 hónappal az a) pont harmadik albekezdésében említett közzététel időpontját követően sem oldotta fel a vízumkötelezettséget, a Bizottság a 4b. cikkel összhangban felhatalmazáson alapuló jogi aktust fogad el, amelyben e harmadik ország állampolgárai esetében 12 hónapra ideiglenesen felfüggeszti a II. melléklet alkalmazását. A felhatalmazáson alapuló jogi aktusban meg kell határozni azt az – az említett jogi aktus hatálybalépését követő 90 napon belül eső – időpontot, amelyben a II. melléklet alkalmazásának felfüggesztése hatályba lép, figyelembe véve a tagállamok konzulátusain rendelkezésre álló erőforrásokat, és ennek megfelelően módosítani kell a II. mellékletet. A módosításkor a szóban forgó harmadik ország nevéhez lábjegyzetet kell beilleszteni, feltüntetve benne a felfüggesztés időtartamának megjelölésével azt, hogy a vízummentesség az adott harmadik ország tekintetében fel van függesztve.
Az e) pont alapján az érintett harmadik országgal kapcsolatban elfogadott végrehajtási jogi aktusok hatályukat vesztik azon a napon, amikor a II. melléklet alkalmazásának e harmadik ország állampolgáraival szembeni felfüggesztése hatályba lép, vagy amikor a 4b. cikk (5) bekezdésének megfelelően kifogást emeltek a felhatalmazáson alapuló jogi aktussal szemben.
Amennyiben a Bizottság a h) pont szerinti jogalkotási javaslatot nyújt be, az e pont első albekezdésében említett felfüggesztés időtartama hat hónappal meghosszabbodik. A hivatkozott albekezdésben említett lábjegyzetet megfelelően módosítani kell.
A 4. cikk alkalmazásának sérelme nélkül, a felfüggesztés időtartamai alatt a felhatalmazáson alapuló jogi aktus által érintett harmadik ország állampolgárai vízummal kell, hogy rendelkezzenek a tagállamok külső határainak átlépésekor;
[…]”
B.
A 2018/1806 rendelet
5.
Az 539/2001 rendeletet 2018. december 18‑i hatállyal hatályon kívül helyezte és felváltotta a 2018/1806 rendelet, az 539/2001 rendeletre való hivatkozásokat a 2018/1806 rendeletre való hivatkozásnak kell tekinteni, és az utóbbi IV. mellékletében szereplő megfelelési táblázattal összhangban kell értelmezni. (
5
)
6.
A 2018/1806 rendelet 1. cikke értelmében:
„E rendelet meghatározza azon harmadik országokat, amelyek állampolgárai vízumkötelezettség alá esnek, vagy mentesek a vízumkötelezettség alól számos kapcsolódó kritérium, – így többek között az illegális bevándorláshoz, a közérdekhez és a közbiztonsághoz, valamint a gazdasági előnyökhöz, ezen belül is különösen a turizmus és a külkereskedelem szempontjaihoz, továbbá az Uniónak az érintett harmadik országokkal fenntartott külkapcsolataihoz, ezen belül is különösen az emberi jogokkal és az alapvető szabadságokkal kapcsolatos megfontolásokhoz, valamint a regionális koherencia és a viszonosság vonatkozásaihoz kapcsolódó kritériumok – eseti alapon történő mérlegelése alapján.”
7.
E rendelet 7. cikke a következőképpen szól:
„Amennyiben egy, a II. mellékletben található listán szereplő harmadik ország vízumkötelezettséget ír elő legalább egy tagállam állampolgáraival szemben, a következő rendelkezéseket kell alkalmazni:
a)
az érintett tagállam a vízumkötelezettség harmadik ország általi bevezetését követő 30 napon belül, írásban értesíti erről az Európai Parlamentet, a Tanácsot és a Bizottságot.
Ennek az értesítésnek:
i.
tartalmaznia kell a vízumkötelezettség bevezetésének időpontját, valamint az érintett úti okmányok és vízumok típusát;
ii.
részletesen be kell mutatnia azon előzetes intézkedéseket, amelyeket az érintett tagállam annak érdekében hozott, hogy közötte és a szóban forgó harmadik ország között biztosított legyen a vízummentes utazás, továbbá tartalmaznia kell minden lényeges információt.
A Bizottság az ezen értesítéssel kapcsolatos információkat haladéktalanul közzéteszi az Európai Unió Hivatalos Lapjában, beleértve a vízumkötelezettség bevezetésének időpontjával, valamint az érintett úti okmányok és vízumok típusával kapcsolatos információkat is.
Amennyiben a harmadik ország úgy határoz, hogy a vízumkötelezettséget az e pont első albekezdésében említett határidő lejárta előtt feloldja, az értesítést nem kell megtenni vagy vissza kell vonni, az információkat pedig nem kell közzétenni;
b)
a Bizottság – az a) pont harmadik albekezdésében említett közzététel időpontját követően azonnal és az érintett tagállammal konzultálva – mindenekelőtt politikai, gazdasági és kereskedelmi téren lépéseket tesz a szóban forgó adott harmadik ország hatóságainál a vízummentes utazás visszaállítása vagy bevezetése érdekében, és e lépésekről haladéktalanul tájékoztatja az Európai Parlamentet és a Tanácsot;
c)
amennyiben legkésőbb 90 nappal az a) pont harmadik albekezdésében említett közzététel időpontját követően, a b) ponttal összhangban megtett lépések ellenére a harmadik ország nem oldja fel a vízumkötelezettséget, az érintett tagállam felkérheti a Bizottságot, hogy függessze fel az adott harmadik ország bizonyos kategóriákba tartozó állampolgárai esetében a vízummentességet. Ha egy tagállam ilyen kérelmet nyújt be, arról tájékoztatja az Európai Parlamentet és a Tanácsot;
d)
a Bizottság az e), f) vagy h) pont szerinti lépések megfontolása során figyelembe veszi az érintett tagállam által a szóban forgó harmadik ország viszonylatában való vízummentes utazás érdekében hozott intézkedések eredményét, a b) ponttal összhangban tett lépéseket, valamint azon következményeket, amelyekkel a vízummentesség felfüggesztése járhat az Uniónak és tagállamainak a szóban forgó harmadik országgal való külkapcsolataira nézve;
e)
amennyiben az érintett harmadik ország nem oldotta fel a vízumkötelezettséget, a Bizottság legkésőbb hat hónappal az a) pont harmadik albekezdésében említett közzététel időpontját követően, majd legfeljebb hat hónapos időközönként olyan időtartamon át, amely összességében nem haladhatja meg az f) pontban említett felhatalmazáson alapuló jogi aktus hatálybalépésének vagy kifogásolásának időpontját:
i.
az érintett tagállam kérésére vagy saját kezdeményezésére olyan végrehajtási jogi aktust fogad el, amely a szóban forgó harmadik ország bizonyos kategóriákba tartozó állampolgárai esetében legfeljebb hat hónapos időtartamra ideiglenesen felfüggeszti a vízummentességet. E végrehajtási jogi aktusban meg kell határozni a vízummentesség felfüggesztése hatálybalépésének – az említett jogi aktus hatálybalépését követő 90 napon belül eső – időpontját, figyelembe véve a tagállamok konzulátusain rendelkezésre álló erőforrásokat. Az ezt követő végrehajtási jogi aktusok elfogadásakor a Bizottság további, legfeljebb hat hónapos időszakokkal meghosszabbíthatja a felfüggesztés időtartamát, és módosíthatja a szóban forgó harmadik ország állampolgárainak azon kategóriáit, amelyek esetében felfüggeszti a vízummentességet.
Ezeket a végrehajtási jogi aktusokat a 11. cikk (2) bekezdésében említett vizsgálóbizottsági eljárás keretében kell elfogadni. A 6. cikk alkalmazásának sérelme nélkül, a felfüggesztési időszakok során a harmadik országnak a végrehajtási jogi aktusban foglalt valamennyi kategóriába tartozó állampolgárai vízummal kell, hogy rendelkezzenek a tagállamok külső határainak átlépésekor; vagy
ii.
jelentést nyújt be a 11. cikk (1) bekezdésében említett bizottságnak, amelyben értékeli a helyzetet és indokolást ad arról, hogy miért vetette el a vízummentesség felfüggesztését, és erről tájékoztatja az Európai Parlamentet és a Tanácsot.
A Bizottság e jelentésben minden releváns tényezőt – így például a d) pontban említett tényezőket is – figyelembe vesz. Az Európai Parlament és a Tanács e jelentés alapján politikai vitát tarthat;
f)
amennyiben az érintett harmadik ország 24 hónappal az a) pont harmadik albekezdésében említett közzététel időpontját követően sem oldotta fel a vízumkötelezettséget, a Bizottság a 10. cikkel összhangban felhatalmazáson alapuló jogi aktust fogad el, amelyben e harmadik ország állampolgárai esetében 12 hónapra ideiglenesen felfüggeszti a vízummentességet. A felhatalmazáson alapuló jogi aktusban meg kell határozni azt az – az említett jogi aktus hatálybalépését követő 90 napon belül eső – időpontot, amelyben a vízummentesség felfüggesztése hatályba lép, figyelembe véve a tagállamok konzulátusain rendelkezésre álló erőforrásokat, és ennek megfelelően módosítani kell a II. mellékletet. A módosításkor a szóban forgó harmadik ország nevéhez lábjegyzetet kell beilleszteni, feltüntetve benne a felfüggesztés időtartamának megjelölésével azt, hogy a vízummentesség az adott harmadik ország tekintetében felfüggesztésre került.
[…]
h)
amennyiben az f) pontban említett felhatalmazáson alapuló jogi aktus hatálybalépését követő hat hónapon belül a szóban forgó harmadik ország nem oldotta fel a vízumkötelezettséget, a Bizottság jogalkotási javaslatot nyújthat be e rendelet módosítására, amelynek célja az adott harmadik országra való hivatkozás áthelyezése a II. mellékletből az I. mellékletbe;
[…]”
8.
Az Amerikai Egyesült Államok a 2018/1806 rendelet II. mellékletében szerepel „azon harmadik országok listáj[án], amelyek állampolgárai mentesek a vízumkötelezettség alól, amennyiben a tagállamok határait bármely 180 napos időszakban 90 napot meg nem haladó tartózkodás céljából lépik át.”
III. A jogvita előzményei
9.
A Bizottság 2016. április 12‑én közleményt terjesztett elő, amelyben értékelte az egyes harmadik országokkal a vízumpolitika területén fennálló kölcsönösség nélküli helyzet jelenlegi állását. (
6
) Azok között a kijelölt országok között, amelyek esetében a vízumok tekintetében a kölcsönösség nélküli helyzet továbbra is fennállt, szerepelt az Amerikai Egyesült Államok.
10.
Ezt követően a Bizottság hat nyomonkövetési közleményt terjesztett elő a fennálló helyzetről. (
7
) A 2017. decemberi közlemény óta az egyetlen fennmaradt kölcsönösség nélküli helyzet továbbra is az Amerikai Egyesült Államokat érintette, amely megtagadta a Bolgár Köztársaság, a Horvát Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság és Románia állampolgárainak vízum nélküli beutazását.
11.
Tekintettel az Amerikai Egyesült Államok által az említett tagállamok állampolgáraira rótt kötelezettségre, a Parlament 2017. március 2‑i állásfoglalásában (
8
) felkérte a Bizottságot, hogy az EUMSZ 265. cikk értelmében az 1289/2013 rendelettel módosított 539/2001 rendelet 1. cikkének (4) bekezdésében előírt felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadása útján járjon el, amely a viszonosság figyelmen kívül hagyása miatt ideiglenesen felfüggeszti a rövid távú tartózkodásra jogosító vízummentességet az amerikai és kanadai állampolgárok számára.
12.
Ezen eljárásra való felkérésre válaszul a Bizottság 2017. május 2‑i közleményében (
9
) állást foglalt a 2017. március 2‑i állásfoglalással kapcsolatban, és úgy vélte, hogy az amerikai és kanadai állampolgárok vízummentességének ideiglenes felfüggesztéséről szóló felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadása kontraproduktív lenne, és nem járulna hozzá a valamennyi uniós polgár vízummentes utazása célkitűzésének eléréséhez.
13.
A Parlament 2020. október 22‑én egy új állásfoglalással (
10
) másodszor is felkérte a Bizottságot, hogy az EUMSZ 265. cikk értelmében a 2018/1806 rendelet 7. cikke (1) bekezdésének f) pontjában előírt felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadása útján járjon el, amely ideiglenesen felfüggeszti a rövid távú tartózkodásra jogosító vízummentességet az Amerikai Egyesült Államok állampolgárai számára, tekintettel az Amerikai Egyesült Államok által a bolgár, horvát, ciprusi és román állampolgárokkal szemben előírt vízumkötelezettségre.
14.
A Bizottság 2020. december 22‑i közleményében (
11
) megismételte azokat az okokat, amelyek miatt akkor nem tartotta szükségesnek a 2018/1806 rendelet 7. cikke (1) bekezdésének f) pontja szerinti felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadását.
IV. A Bíróság előtti eljárás és a felek kérelmei
15.
A Parlament 2021. március 4‑i beadványával intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetet terjesztett a Bíróság elé, mivel úgy vélte, hogy a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének f) pontja nem teszi lehetővé, hogy a Bizottság ne fogadjon el felhatalmazáson alapuló jogi aktust, ha az ilyen aktus elfogadásának feltételei teljesülnek.
16.
A Parlament azt kéri, hogy a Bíróság:
–
állapítsa meg, hogy a Bizottság – mivel nem fogadta el a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének f) pontja szerinti felhatalmazáson alapuló jogi aktust – megsértette a szerződést, és
–
kötelezze a Bizottságot a költségek viselésére.
17.
A Bizottság kéri a kereset elutasítását, és a Parlamentnek a költségek viselésére való kötelezését.
18.
A Bizottság 2021. május 18‑i külön beadványával elfogadhatatlansági kifogást emelt. A Parlament 2021. június 28‑án terjesztette elő az e kifogásra vonatkozó észrevételeit.
19.
2021. szeptember 21‑én a Bíróság úgy határozott, hogy a Bizottság által emelt elfogadhatatlansági kifogásról az eljárást befejező határozatban dönt.
20.
Az elfogadhatóságot illetően a Bizottság kijelenti, hogy a Parlament eljárásra való felkérése nyomán megfelelően állást foglalt azáltal, hogy a felkérésre válaszul elfogadta a 2020. december 22‑i közleményt. Azzal érvel, hogy a Parlament azáltal, hogy 2020‑ban egy második, a 2017‑es felkéréssel azonos tartalmú eljárásra való felkérést nyújtott be, megkerülte a kereset benyújtására az EUMSZ 265. cikk szerint nyitva álló határidőt, amely határidő imperatív jellegű. Hozzáteszi, hogy ha a Parlament értelmezése szerint már 2017‑ben köteles lett volna felhatalmazáson alapuló jogi aktust elfogadni, akkor az igénybe vett diplomáciai út eredményei miatt nem lehet másodszor is felkérni az eljárásra, és nem állhat fenn olyan folyamatos intézményi mulasztás, amely észszerű határidőn belüli eljárást indokolna 2020 folyamán.
21.
Ezzel szemben a Parlament úgy véli, hogy a Bizottság nem foglalt állást az EUMSZ 265. cikk második bekezdése értelmében, mivel csupán korábbi közleményeinek elemeit ismételte meg. Ezen túlmenően azt állítja, hogy az eljárásra való második felkérése elfogadható, mivel a Bizottság tartós intézményi mulasztást követ el, és a második felkérés tartalmában eltér az elsőtől. A Parlament hozzáteszi, hogy a két állásfoglalás között – a választásokat követően – megváltozott az összetétele.
22.
Az ügy érdemét illetően a Parlament előadja, hogy a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének f) pontja nem biztosít mérlegelési mozgásteret a Bizottság számára sem a tekintetben, hogy elfogadjon‑e felhatalmazáson alapuló jogi aktust, sem pedig – az amerikai állampolgárok vízumkötelezettség alóli mentességének felfüggesztésére vonatkozó – felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadásának időpontját illetően, feltéve, hogy az említett rendelkezésben meghatározott feltételek teljesülnek. A Parlament szerint az eljárás egyetlen feltétele a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének a) pontjában előírt értesítés közzétételétől számított 24 hónapos időszak elteltéhez kapcsolódó objektív feltétel. Ezt az egyetlen feltételt nem kérdőjelezi meg az említett rendelet 7. cikke első bekezdésének d) pontja, amely nem értelmezhető a felhatalmazáson alapuló jogi aktus meghozatalának előfeltételeként, ellenkező esetben az contra legem kérdésessé tenné a Bizottság azon kötelezettségét, hogy a 24 hónapos időszak végén elfogadja e felhatalmazáson alapuló jogi aktust, és egyúttal megfosztaná a Parlamentet és a Tanácsot a kölcsönösségi mechanizmus végrehajtásában betöltött szerepétől azáltal, hogy már az első szakaszban leállítja a mechanizmust. A Parlament hozzáteszi, hogy a Bizottság azon az alapon sem mentesülhet az eljárási kötelezettsége alól, hogy az érintett tagállamok nem kérik a felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadását.
23.
A Bizottság azzal érvel, hogy nincs feltétlen eljárási kötelezettség, mivel a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének d) pontjában foglalt előfeltétel előírja, hogy a Bizottságnak az e cikk e), f) vagy h) pontja szerinti lépések megfontolása során figyelembe kell vennie az érintett tagállam által hozott intézkedések eredményét, a Bizottság által a vízummentes utazás visszaállítása vagy bevezetése érdekében politikai, gazdasági és kereskedelmi téren tett lépéseket, valamint azon következményeket, amelyekkel ezen vízummentesség felfüggesztése járhat az Uniónak és tagállamainak a szóban forgó harmadik országgal fennálló külkapcsolataira nézve. Ez az értelmezés összhangban van a rendelet 7. cikkének szövegével és 21 tagállamnak a kölcsönösségi mechanizmust bevezető 1289/2013 rendelet elfogadásakor kifejezett szándékával. Hozzáteszi, hogy a diplomáciai út a horvát és a lengyel állampolgárok esetében sikeres volt, és hogy a még mindig érintett tagállamok egyike sem kérte a szóban forgó felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadását.
V. Elemzés
A.
Előzetes észrevételek
24.
A jelen kereset elbírálásához szükségesnek tartom, hogy foglalkozzam a 2018/1806 rendelet általános értelmezésének kérdésével a Bizottság mozgásterét illetően, amikor az az említett rendelet 7. cikke első bekezdésének f) pontjában előírt kölcsönösségi mechanizmushoz folyamodik. Ez az értelmezés lehetővé teszi a Bizottság által felhozott elfogadhatatlansági okok megértését, amelyek egyrészt a kereset megkésett jellegére vonatkoznak – amelynek alapja a Parlament által 2017 folyamán tett korábbi, a jelen keresettel a Bíróság elé terjesztett felkéréshez nagyon hasonló tartalmú felkérés –, másrészt pedig a Bizottság állásfoglalására, amely az intézményi mulasztás megállapítása iránti eljárás megszüntetéséről rendelkezik.
25.
Emlékeztetek arra, hogy a 2018/1806 rendelet – amely e tekintetben átveszi az 1289/2013 rendelet által az 539/2001 rendelet 1. cikkének (4) bekezdésében eszközölt változtatásokat – fokozatos válaszlépéseket ír elő, amennyiben egy harmadik ország vízumkötelezettséget ír elő valamennyi vagy néhány tagállam állampolgáraival szemben, miközben saját állampolgárai tekintetében valamennyi tagállam részéről vízummentességgel rendelkezik: ez a kölcsönösségi mechanizmus.
26.
Az első lehetséges intézkedés az, hogy a Bizottság olyan végrehajtási jogi aktust fogad el, amely a szóban forgó harmadik ország bizonyos kategóriákba tartozó állampolgárai esetében hat hónapra felfüggeszti a vízummentességet, és ez később meghosszabbítható. (
12
)
27.
A második lehetséges intézkedés egy olyan felhatalmazáson alapuló jogi aktus Bizottság általi elfogadása, amely e harmadik ország valamennyi állampolgára számára 12 hónapra felfüggeszti a vízummentességet. (
13
)
28.
Végül, ha az érintett harmadik ország hat hónappal e felhatalmazáson alapuló jogi aktus hatálybalépését követően még mindig vízumkötelezettséget ír elő, a Bizottság jogalkotási javaslatot nyújthat be a 2018/1806 rendelet módosítására annak érdekében, hogy e harmadik ország neve a rendelet II. mellékletében szereplő, vízummentes országok listájáról átkerüljön a rendelet I. mellékletében szereplő, vízumköteles országok listájára. (
14
)
29.
A Bizottság mérlegelési mozgástere a valamely harmadik ország valamennyi állampolgárának vízummentességét 12 hónapra felfüggesztő felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadásakor a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének d) pontjából következik, amely kimondja, hogy a Bizottság az e), f) vagy h) pontban említett lépések meghozatalának megfontolása során figyelembe veszi:
–
az érintett tagállam által a szóban forgó harmadik ország viszonylatában való vízummentes utazás érdekében hozott intézkedések eredményét,
–
a Bizottság által mindenekelőtt politikai, gazdasági és kereskedelmi téren a szóban forgó adott harmadik ország hatóságainál a vízummentes utazás visszaállítása vagy bevezetése érdekében tett lépéseket, (
15
) és
–
azon következményeket, amelyekkel a vízummentesség felfüggesztése járhat az Uniónak és tagállamainak a szóban forgó harmadik országgal való külkapcsolataira nézve.
30.
A Bizottság úgy véli, hogy a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének d) pontja megfogalmazásából következik, hogy mérlegelési mozgástérrel rendelkezik, mivel e három elemet figyelembe kell vennie az adott harmadik ország valamennyi állampolgára vízummentességét 12 hónapra felfüggesztő felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadásának előfeltételeként.
31.
A Parlament ezzel szemben úgy véli, hogy az e rendelet 7. cikke első bekezdése f) pontjának alkalmazása nem függ semmilyen előzetes feltételtől, és hogy a Bizottság egyetlen mozgástere a vízummentességet felfüggesztő felhatalmazáson alapuló jogi aktus hatálybalépésének időpontjára vonatkozik, amelynek figyelembe kell vennie a tagállamok konzulátusainak erőforrásait.
32.
Úgy tűnik számomra, hogy a Parlament érvelésével ellentétben a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdése d) és f) pontjának együttes olvasatából egyértelmű, hogy a Bizottság kettős mérlegelési mozgástérrel rendelkezik, noha a rendelet 7. cikke első bekezdésének f) pontja kimondja, hogy „a Bizottság […] felhatalmazáson alapuló jogi aktust fogad el”. Egyrészt, ami a felhatalmazáson alapuló jogi aktus alkalmazásának elvét illeti, a Bizottságnak az ilyen jogi aktus elfogadása előtt figyelembe kell vennie az e 7. cikk első bekezdésének d) pontjában meghatározott elemeket, másrészt, ami a felhatalmazáson alapuló jogi aktus hatálybalépését illeti, azt a hatálybalépést követő 90 napon belül eső időpontra elhalaszthatja, figyelembe véve a konzulátusoknak a Parlament által elismert erőforrásait.
33.
A kölcsönösségi mechanizmus első szakaszában ugyanis a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdése e) pontjának ii. alpontja úgy rendelkezik, hogy amennyiben a Bizottság úgy dönt, hogy nem függeszti fel hat hónapra a vízummentességet az állampolgárok bizonyos kategóriái tekintetében, ebben az esetben jelentést nyújt be az e rendelet 11. cikkének (1) bekezdésében említett bizottságnak, amelyben figyelembe vesz minden releváns tényezőt, beleértve az említett rendelet 7. cikke (1) bekezdésének d) pontjában említetteket is.
34.
Ezen túlmenően a kölcsönösségi mechanizmus kialakulásának körülményei – azaz, hogy az 539/2001 rendelet 2011 folyamán kezdeményezett módosító eljárása során (
16
) a vízummentesség bizonyos időre történő felfüggesztéséről végrehajtási vagy felhatalmazáson alapuló jogi aktust fogadnak‑e el – szintén e mentesség nem automatikus felfüggesztése mellett szólnak.
35.
A 2011. évi javaslat ugyanis nem irányozta elő a kölcsönösségi mechanizmus első vagy második szakaszának megfelelő, felhatalmazáson alapuló vagy végrehajtási jogi aktusokat, és a javaslat indokolásában csupán annyit állapított meg, hogy „[az 539/2001] rendeletben foglalt eredeti viszonossági mechanizmus már tartalmazott egy bizonyos fokú automatizmust: a viszonosság nélküli esetek bejelentése nem volt kötelező, az érintett tagállam szabadon dönthetett a bejelentésről. Amennyiben azonban a tagállam a bejelentés mellett döntött, úgy a tagállamok kötelesek voltak az érintett harmadik ország állampolgáraira vonatkozó vízumkötelezettséget a bejelentést követő 30 nap után átmenetileg és automatikusan bevezetni, kivéve ha a Tanács másként határozott. Ezt az automatizmust tekintették az eredeti viszonossági mechanizmus gyengeségének, és mivel céljával ellentétes hatásúnak bizonyult, 2005‑ben megszüntették. Nincs okunk azt feltételezni, hogy ezúttal hatékonyabb megoldást jelentene. A 2005‑ben módosított jelenlegi viszonossági mechanizmus általában hatékonynak tekinthető, és a viszonosság nélküli esetek száma jelentősen csökkent. A fennmaradó viszonosság nélküli helyzetek leginkább olyan esetek, ahol egyes harmadik országok úgy ítélik meg, hogy néhány tagállam nem felel meg a vízummentességre vonatkozóan e harmadik országok nemzeti jogszabályaiban meghatározott objektív feltételeknek”. (
17
) Így az 539/2001 rendelet módosítására irányuló eljárás során a Bizottság egyértelműen a nem‑automatikus jelleg fenntartása mellett foglalt állást, és a rendelet 1. cikke (4) bekezdésének c) pontját csak a Lisszaboni Szerződés következményeinek figyelembevétele érdekében javasolta módosítani.
36.
A Tanácsban folytatott megbeszélések során merült fel az az elképzelés, hogy a Bizottság az érintett tagállam kérésére vagy egy bizonyos idő elteltével saját kezdeményezésére végrehajtási jogi aktust hozhat a vízummentesség viszonossági alapon történő felfüggesztéséről, figyelembe véve az Unió külkapcsolataira gyakorolt következményeket, ami lényegében megfelel a végül elfogadott kölcsönösségi mechanizmus első szakaszának. (
18
)
37.
Ez alkalommal a Bizottság megerősítette, hogy a vízummentesség automatikus felfüggesztése kontraproduktív lenne, és néhány tagállam eltérő véleményt fogalmazott meg. Az egyik tagállam például érdekesnek találta ezt a kompromisszumos javaslatot, mivel az a tagállamok közötti szolidaritásról tanúskodik a külvilággal szemben. Egy másik tagállam azzal érvelt, hogy a Bizottság jelentése nem lehet elegendő jelzés a harmadik ország számára, és hogy a Bizottságot kötelezni kellene arra, hogy megoldást találjon akár a vízumok területén, akár más területen, például a kereskedelem vagy a közlekedés területén. Végül egy tagállam bírálta a megközelítést, mivel az túl hosszú és bonyolult. (
19
)
38.
Az 1289/2013 rendelettel módosított 539/2001 rendelet 1. cikke (4) bekezdésének d) pontja, amely előírja, hogy a Bizottságnak egyes intézkedések meghozatala előtt figyelembe kell vennie bizonyos tényezőket, valamint a kölcsönösségi mechanizmus három szakaszra történő felosztása lényegében az Állampolgári Jogi, Bel‑ és Igazságügyi Bizottság által a 2011‑es javaslat parlamenti vizsgálata során (
20
) az előadó azon elemzése alapján tett módosítások eredménye, amely szerint a kölcsönösségi mechanizmus működése nem kielégítő. (
21
) A Parlament Külügyi Bizottsága azonban, amelyet véleménynyilvánításra kértek fel, 2011. november 24‑én a kölcsönösségi mechanizmus fejlődésének kérdésében a status quo mellett foglalt állást, elfogadva a Bizottság eredeti álláspontját. (
22
)
39.
E viták eredményeképpen sokféle álláspont alakult ki a kölcsönösségi mechanizmusról, annak automatizmusáról, szakaszairól, a Bizottság által elfogadandó jogi aktusok jellegéről, az elfogadásuk határidejéről és a más területekre vonatkozó tárgyalások megkezdésének lehetőségéről.
40.
Ezen elemek fényében először is fontos megfigyelni az 539/2001 rendelet 1. cikke (4) bekezdése d) pontja szövegezésének alakulását a Parlament általi módosítás szerint, amely pusztán azt mondta ki, hogy: „a Bizottság az egyéb lépések megfontolása során figyelembe veszi az […] intézkedések eredményét”, valamint a végső szöveg szerint: „a Bizottság az e), f) vagy h) pont szerinti lépések megfontolása során figyelembe veszi az […] intézkedések eredményét”.
41.
Másodszor, figyelembe kell venni a 21 tagállam által az 1289/2013 rendelet elfogadásakor tett nyilatkozatot, amelyben kijelentették, hogy „[az 539/2001] rendelet módosítása, különösen a viszonossági mechanizmus (az 1. cikk (1) bekezdése) és a felfüggesztési záradék (az 1. cikk (2) bekezdése) tekintetében messzemenő következményekkel járhat az Unió és a tagállamok külkapcsolataira. Hangsúlyozni kívánjuk ezért, hogy a vonatkozó rendelkezések értelmében a megfelelő uniós intézmények minden javaslatot vagy határozatot megelőzően kötelesek gondosan felmérni és figyelembe venni azokat a káros politikai következményeket, amelyeket az adott javaslatok vagy határozatok gyakorolhatnak az Unió és a tagállamok külkapcsolataira. Ez különösen érvényes a stratégiai partnerekkel fenntartott kapcsolatokra. Véleményünk szerint a Tanácsnak gondoskodnia kell arról, hogy a maga részéről teljes mértékben teljesítse ezt a kötelezettségét”. (
23
)
42.
Úgy vélem továbbá, hogy a jelen keresetben nem mérvadó a Bizottság által – többek között az 539/2001 rendelet 1. cikke (4) bekezdésének f) pontját módosító 1289/2013 rendelet 1. cikke (1) bekezdésének a) pontja ellen irányuló megsemmisítés iránti keresetben – képviselt álláspont, (
24
) amely szerint a Bizottságnak szinte semmilyen mérlegelési mozgástere nincs a felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadásakor, ami miatt az uniós jogalkotónak végrehajtási jogi aktust kellett volna választania.
43.
A Bíróság ugyanis egyrészt úgy ítélte meg, hogy ez a kérdés nem releváns annak meghatározása szempontjából, hogy a Bizottság által elfogadandó aktus az EUMSZ 290. cikk vagy az EUMSZ 291. cikk hatálya alá tartozik‑e. (
25
)
44.
Másrészt, miután a Bíróság megerősítette, hogy az 1289/2013 rendelettel módosított 539/2001 rendelet 1. cikke (4) bekezdésének f) pontja (jelenleg a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének f) pontja) alapján elfogadott intézkedés felhatalmazáson alapuló jogi aktusnak minősül, a Bizottság élhet az uniós jogalkotó által számára biztosított mérlegelési mozgástérrel.
45.
Ezért a Bizottság e mérlegelési mozgásterének fényében kell megvizsgálni az elfogadhatatlansági okokat.
B.
Az elfogadhatóságról
46.
A Bizottság két elfogadhatatlansági okot hozott fel, az egyik az intézményi mulasztás megállapítása iránti második eljárás megindításának lehetőségére vonatkozik, akkor, amikor az eljárásra való első felkérést nem követte Bírósághoz fordulás, a másik pedig az eljárást lezáró állásfoglalás meglétére.
1. Az eljárásra való újabb felkérés lehetősége, miután az első felkérést nem követte Bírósághoz fordulás
47.
Először is tagadhatatlan, hogy a 2017. március 2‑i és a 2020. október 22‑i állásfoglalás – az utóbbi két preambulumbekezdéssel való kiegészítése (
26
) kivételével – azonos. A későbbi állásfoglaláshoz hozzáadott első preambulumbekezdés ((J) preambulumbekezdés) csak megerősíti az állásfoglalás többi részében bemutatott érveket (tagállamok közötti szolidaritás, (
27
) a Parlament és a Tanács jogainak megvonása (
28
)), anélkül, hogy új érveket szolgáltatna. A hozzáadott második preambulumbekezdés ((K) preambulumbekezdés) csupán a Bizottság Szerződések őreként betöltött szerepére emlékeztet, és arra a veszélyre, hogy a Bizottság tétlensége gyengíti ezt a funkciót. Nem úgy tűnik számomra, hogy ez az általános emlékeztető további érvnek tekinthető. A Parlament tehát mindkét állásfoglalásban ugyanazon mulasztás és ugyanazon okok miatt bírálja a Bizottságot.
48.
Az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset elfogadhatósága szempontjából nincs jelentősége annak, hogy a Parlament összetétele az eljárásra való két felkérés között megváltozott, mivel ez egy intézményi jogorvoslat, amely, mint ilyen, az egyes érintett intézményekhez tartozik.
49.
Továbbá az, hogy a Bizottság számára – mint már említettem – mozgástér áll rendelkezésre, kizárja a Törvényszék azon ítélkezési gyakorlatának analógia útján történő alkalmazását, amely szerint a Bizottság elmulasztott elfogadni egy felhatalmazáson alapuló jogi aktust úgy, hogy közben az ilyen aktus elfogadására vonatkozó kötelezettség – legkésőbb a jogalkotási aktusban megjelölt időpontig – egyértelmű, pontos és feltétlen volt. (
29
)
50.
A 2015. december 16‑i Svédország kontra Bizottság ítéletben (
30
) a Törvényszék az (EU) 528/2012 rendelet (
31
) 5. cikke (3) bekezdése első albekezdésének szövegére hivatkozott, amely szerint „[a] Bizottság […] 2013. december 13‑ig felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogad el az endokrin rendszert károsító tulajdonságok tudományos kritériumainak meghatározására vonatkozóan”, annak megállapítása érdekében, hogy „[a]z említett rendelkezésből egyértelműen következik, hogy a Bizottságnak egyértelmű, pontos és feltétlen kötelezettsége volt arra, hogy legkésőbb 2013. december 13‑ig felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el az endokrin rendszert károsító tulajdonságok tudományos kritériumainak meghatározására vonatkozóan”. (
32
)
51.
A jelen esetben a Parlament paradox módon erre az ítélkezési gyakorlatra hivatkozik, hogy bírálja a Bizottságot a tétlenségéért, anélkül azonban, hogy bármilyen következtetést levonna az intézményi mulasztás megállapítása iránti első eljárásának megszüntetéséből vagy elmaradásából, amely a Bizottságnak a Parlament eljárásra való felkérésére adott válasza után történt. Márpedig ha a Bizottság köteles lett volna eljárni, mivel e kötelezettség egyértelmű, pontos és feltétlen volt, a Parlamentnek az EUMSZ 265. cikk második bekezdésében meghatározott határidőn belül folytatnia kellett volna az intézményi mulasztás megállapítása iránti eljárást, és a Bírósághoz kellett volna fordulnia, ellenkező esetben a Parlament eljárásra való újabb felkérése az említett határidővel való visszaélésnek minősül.
52.
Mivel a jelen esetben az eljárási kötelezettség az általam kifejtett okok miatt nem egyértelmű, pontos és feltétlen, meg kell vizsgálni egyrészt azt, hogy az eljárásra való két felkérés között eltelt idő releváns‑e a kereset elfogadhatósága szempontjából, másrészt azt, hogy volt‑e lehetőség egy újabb, az eljárásra való korábbi felhíváshoz hasonló felhívásra.
53.
Ami az eljárásra való felkérés határidejét illeti, először is szükségesnek tűnik néhány időrendi emlékeztető.
54.
Az 1289/2013 rendelettel módosított 539/2001 rendelet 1. cikke (4) bekezdése a) pontjának harmadik albekezdésében (jelenleg a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdése a) pontjának harmadik albekezdése) előírt közzétételre ugyanis 2014. április 12‑én került sor. (
33
) Azt a kétéves időszakot, amely után a Bizottság a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének f) pontja alapján felhatalmazáson alapuló jogi aktust fogadhat el, ettől az időponttól kell számítani. Így a Bizottságnak 2016. április 11‑től volt lehetősége arra, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktust fogadjon el.
55.
A Bizottság azonban a 2016. április 12‑i közleményét azzal zárta, hogy felkérte a Parlamentet és a Tanácsot, hogy „az e közleményben foglalt értékelés alapján sürgősen kezdjenek megbeszéléseket és foglaljanak állást a legmegfelelőbb további lépésekről. A Bizottság felkéri a[…] Parlamentet és a Tanácsot, hogy legkésőbb 2016. július 12‑ig tájékoztassák a Bizottságot álláspontjukról”.
56.
Így a Bizottság a 24 hónapos időszak lejártakor világossá tette, hogy nem szándékozik azonnal felhatalmazáson alapuló jogi aktust elfogadni, hanem éppen ellenkezőleg, megvárja, hogy a Parlament és a Tanács egy meghatározott időpontig állást foglaljon ebben a kérdésben.
57.
A Bizottság – a 2016. április 12‑i közleményt követően – 2016. július 13‑án és 2016. december 21‑én (
34
) két további közleményt adott ki, amelyekben beszámolt az érintett tagállamok Egyesült Államokba látogatni kívánó állampolgárai vízummentességének elérésére irányuló diplomáciai erőfeszítésekről.
58.
A Parlament csak 2017. március 2‑án szavazta meg az első olyan állásfoglalást, amely a Bizottsághoz intézett, eljárásra való felkérést tartalmazott felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadására.
59.
Felidézendő, hogy az EUMSZ 265. cikk nem ír elő semmiféle határidőt a mulasztás megállapítása és az eljárásra való felkérés között ahhoz, hogy mulasztás megállapítása iránti keresetet lehessen indítani. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint azonban – a kereset elkésettségének terhe mellett – az eljárásra való felkérést a mulasztás megállapításától számított észszerű időn belül kell az illetékes intézményhez intézni. (
35
)
60.
Bár egyértelmű, hogy az első felkérés észszerű időn belül történt, azt nem követte semmilyen intézkedés a Parlament részéről, amely megelégedett a Bizottság 2017. május 2‑i közleményével, (
36
) amelyben a Bizottság emlékeztetett a megtett diplomáciai erőfeszítésekre és az elért eredményekre, és megállapította, hogy a felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadása „jelenleg ellentétes hatást váltana ki, és nem szolgálná az összes uniós polgár vízummentes utazására vonatkozó célkitűzés elérését”. Ezért a Parlament – legalábbis hallgatólagosan – jóváhagyta a nehézségek megoldására választott diplomáciai utat. De vajon véglegesnek tekinthető‑e a felhatalmazáson alapuló jogi aktus rovására elfogadott diplomáciai út?
61.
Ha az idő kérdésére szorítkozunk, úgy tűnik számomra, hogy a jelen esetben a Bíróság ítélkezési gyakorlatából levonható az a tanulság, hogy a felperesnek nem róható fel az észszerű időn belüli intézkedés elmulasztása, ha az érintett időszakban a felek gyakori kapcsolatban álltak egymással, és így okkal hihette, hogy a probléma kedvezően fog megoldódni. (
37
)
62.
Hasonlóképpen, a Törvényszék azt is elfogadta, hogy az állami támogatásokkal kapcsolatos panaszok benyújtása után 26, illetve 47 hónappal került sor az eljárásra való felkérésre, úgy ítélve meg, hogy a Bizottság lassúsága e panaszok kivizsgálásában a határidők szempontjából nem okozhat sérelmet a felperesek számára. (
38
)
63.
Ha az érvelés kedvéért figyelmen kívül hagyjuk a 2017. március 2‑i eljárásra való első felkérést, akkor a Parlament keresetében említett 2016. április 12‑i közlemény és a 2020. október 22‑i állásfoglalás közötti több mint négy és fél éves időszak az ügy nagyon sajátos körülményeire tekintettel úgy tekinthető, hogy még mindig lehetővé teszi az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset előterjesztését. Ezek a nagyon sajátos körülmények a jelen ügyben a következők: a Bizottság által választott diplomáciai út, amelynek hatása csak meglehetősen hosszú idő alatt értékelhető; ennek a megoldásnak az elfogadása azáltal, hogy a Parlament 2017‑ben nem terjesztett elő intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetet; a rendszeres háromoldalú munkaértekezletek, amelyek egyes uniós polgárokra nézve kedvező hatásokkal jártak; a Bizottság rendszeres közleményei a Parlament és a Tanács felé a munka alakulásáról, valamint a 2020‑as Covid19‑világjárvány, amely lehetetlenné tette a transzatlanti utazásokat.
64.
Másodszor, hajlanék arra, hogy támogassam azt a gondolatot, hogy az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset nem késett el, különösen egy ilyen helyzetben, amikor az eljárásra való felkérés egy olyan első felkérés után történik, amelyet több mint három és fél évvel korábban, ugyanebben az összefüggésben nem követett kereset‑előterjesztés.
65.
A Parlament első próbálkozása ugyanis nem jelenthet hallgatólagos lemondást arról a jogáról, hogy az ügy sajátos összefüggésére való tekintettel egy későbbi szakaszban intézményi mulasztás megállapítása iránt keresetet terjesszen elő, miután – amint azt már kifejtettem – a vízummentesség kérdésének megoldásához vezető diplomáciai út hosszú.
66.
Sőt, még tovább is lehetne menni, ha annak megítélésénél, hogy az eljárásra való felkérés észszerű időn belül történt‑e, kiindulópontként minden olyan új közleményt figyelembe vennénk, amelyben a Bizottság jelzi a Parlamentnek és a Tanácsnak, hogy a diplomáciai út előnyben részesítése érdekében kontraproduktívnak tartja egy felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadását.
67.
Ezért úgy vélem, hogy az ügynek a jelen indítvány 63. pontjában felidézett sajátosságaira tekintettel az eljárásra való második felkérés észszerű időn belül megtörténhetett, akár az eljárásra való első felkérés óta eltelt időt, akár a Bizottság 2020. március 23‑i, ezen eljárásra való második felkérést megelőző utolsó közleménye (
39
) óta eltelt időt vesszük figyelembe.
2. Az állásfoglalás fennállásáról
68.
Másodszor, felmerül a kérdés, hogy a Bizottság 2020. december 22‑i közleménye az EUMSZ 265. cikk második bekezdése értelmében vett állásfoglalásnak minősül‑e.
69.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint nem minősül intézményi mulasztásnak, ha az eljárásra felkért intézmény a felperes által kívánttól eltérő intézkedést fogad el. (
40
)
70.
Ebben az esetben az a tény, hogy a Bizottság közleményt adott ki, amelyben a felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadása helyett a diplomáciai út igénybevétele mellett érvel, olyan állásfoglalás elfogadásának minősülhet, amely a jelen keresetet elfogadhatatlanná teheti.
71.
A Bíróság ugyanis elismerte, hogy az eljárásra felkért intézmény nem köteles az EUMSZ 288. cikk értelmében vett uniós jogi aktust elfogadni ahhoz, hogy az állásfoglalás érvényes, az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset pedig elfogadhatatlan legyen. (
41
) Ebből a célból az intézmény által elfogadott bármely intézkedés adott esetben állásfoglalásnak tekinthető. A jelen ügyben – feltéve, hogy a 2020. december 22‑i közlemény megfelel az állásfoglalás tartalmi feltételeinek – az a tény, hogy e közlemény formai szempontból nem az elsődleges jog által előírt aktus, nem elegendő az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset benyújtásához szükséges feltételek teljesüléséhez. (
42
)
72.
Ami az „állásfoglalásnak” való minősítés tartalmi feltételeit illeti, a Bíróság különösen tágan értelmezi, hogy mit jelent az EUMSZ 265. cikk második bekezdése értelmében vett állásfoglalás. Ezzel kapcsolatban két megjegyzést kell tenni.
73.
Egyrészt az a tény, hogy az eljárásra felkért intézmény megkezdte a döntéshozatali folyamatot anélkül, hogy azt feltétlenül befejezte volna, állásfoglalásnak minősül, és elfogadhatatlanná teszi az intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetet. (
43
) A jelen esetben az a tény, hogy a Bizottság a 2020. december 22‑i közleményt a felhatalmazáson alapuló jogi aktus esetleges elfogadása előtt elfogadta, az állásfoglalásra irányuló teljes folyamat részének tekinthető, és adott esetben – e közlemény tartalmától függően – az EUMSZ 265. cikk második bekezdése értelmében vett állásfoglalásnak tekinthető.
74.
Másrészt még a részleges vagy közvetett állásfoglalás is az EUMSZ 265. cikk második bekezdése értelmében vett állásfoglalásnak minősül. (
44
) Más szóval, ha a jogi aktus elfogadására hivatott intézmény csak részben vagy közvetve szabályozza a helyzetet, anélkül, hogy teljes megoldást nyújtana, ez még mindig állásfoglalásnak minősül, mivel a szóban forgó jogi aktus egy későbbi szakaszban kiegészíthető. A jelen esetben – a 2020. december 22‑i közlemény tartalmának értelmezésétől függően – lehetséges, hogy az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset akkor is elfogadhatatlan lesz, ha e közlemény csak közvetve vagy részben foglalkozik a vízummentesség felfüggesztésének kérdésével, anélkül, hogy konkrét megoldást adna.
75.
Ehhez még hozzátennék két, a jelen ügyre jellemző tényezőt, amelyeket fontosnak tartok.
76.
Először is, a 2017. március 2‑i eljárásra való első felkérést követően a Parlament megelégedett a Bizottság 2017. május 2‑i közleményével, (
45
) és nem terjesztette a Bíróság elé az intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetét. Ezért legalábbis hallgatólagosan elfogadta, hogy ez a közlemény egyenértékű egy állásfoglalással.
77.
Másodszor, van egy precedens, amelyben a felperes intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetet nyújtott be a Bizottság ellen az 539/2001 rendelet 1. cikkének (4) bekezdésében előírt felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadásának elmulasztása miatt.
78.
A Bizottság válasza, amelyet a felperes nem tartott kielégítőnek, három elemen alapult. Először is a Bizottság azzal érvelt, hogy számos harmadik országgal kapcsolatban fogadott el jelentéseket és közleményeket a tagállamok állampolgárai vízummentességének viszonossága terén, és aktívan tevékenykedett az Amerikai Egyesült Államokkal való korlátlan viszonosság biztosítása érdekében. Másodszor, azzal érvelt, hogy nem ő a felelős a felperes Egyesült Államokba való beutazásának korlátozásáért, és hogy a felperes helyzete nem fog javulni az amerikai állampolgárok vízummentességének megszüntetése következtében. Végül a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy egy esetleges jövőbeli intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset elfogadhatatlan, mivel a kért felhatalmazáson alapuló jogi aktus nem érinti közvetlenül és személyében a felperest. A Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a Bizottság így állást foglalt, ami a felperes intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetét elfogadhatatlanná teszi. (
46
)
79.
Ezért számomra egyértelmű, hogy a jelen ügyben a Bizottság 2020. december 22‑i közleményében az EUMSZ 265. cikk második bekezdése értelmében úgy foglalt állást, hogy továbbra is a diplomáciai utat részesíti előnyben a viszonosság eléréséhez az Amerikai Egyesült Államok részéről, és hogy a kért felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadása kontraproduktív lenne a vízummentesség – minden, az említett országba látogatni kívánó uniós polgár számára történő – megszerzése szempontjából.
80.
Ezen okok miatt úgy vélem, hogy a Parlament intézményi mulasztás megállapítása iránti keresete elfogadhatatlan.
C.
A mulasztás fennállásáról
81.
Meg kell azonban másodlagosan érdemben vizsgálni azt a kérdést, hogy a Bizottság intézményi mulasztása fennállt‑e, vagy sem.
82.
Amint azt a jelen indítvány 32–45. pontjában kifejtettem, úgy vélem, hogy a Bizottság mérlegelési mozgástérrel rendelkezik a tekintetben, hogy a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének f) pontja alapján elfogad‑e felhatalmazáson alapuló jogi aktust, vagy sem. Ezt a mérlegelési mozgásteret az említett cikk d) pontjában meghatározott három kritérium határozza meg.
83.
E három kritérium alapján kell tehát megvizsgálni, hogy a Bizottság részéről történt‑e intézményi mulasztás, vagy sem.
84.
Az első kritérium az, hogy a Bizottság köteles figyelembe venni az érintett tagállam által a szóban forgó harmadik ország viszonylatában a vízummentesség biztosítása érdekében hozott intézkedések eredményét.
85.
A 2020. december 22‑i közlemény különösen részletesen foglalkozik ezzel a kérdéssel, és megállapítja, hogy az Egyesült Államokba utazó állampolgáraik vízumkötelezettsége által még mindig érintett négy tagállam számára testre szabott munkatervek készültek, amelyek meghatározzák, hogy az egyes tagállamoknak milyen lépéseket kell tenniük annak érdekében, hogy megfeleljenek az Egyesült Államok vízummentességi programjának.
86.
A Bizottság emellett bemutatja az ezen egyes tagállamok vízumelutasítási arányának, valamint az Amerikai Egyesült Államok számára elsődleges fontosságú biztonsági követelményeknek az alakulását.
87.
A második kritérium az a kötelezettség, hogy figyelembe kell venni az Amerikai Egyesült Államok felé – mindenekelőtt politikai, gazdasági és kereskedelmi téren – tett lépéseket a vízummentes utazás visszaállítása vagy bevezetése érdekében.
88.
Egyrészt a Bizottság részletesen beszámol a 2020‑ban tartott három kétoldalú, illetve háromoldalú munkaértekezletről, pontosítva, hogy a 2020. májusi kétoldalú találkozóra miniszteri szinten került sor.
89.
Másrészt a Bizottság 2020. december 22‑i közleményében megállapítja, hogy az Egyesült Államokban a választásokat követő átmeneti időszak miatt – az új elnök 2021. január 20‑ra tervezett beiktatását követően az új kabinet felállításáig – a Bizottságnak az Európai Külügyi Szolgálattal (EKSZ) közösen egy új transzatlanti programra vonatkozó javaslat kidolgozására kellett szorítkoznia, amely megerősíti a transzatlanti kapcsolatok fontosságát.
90.
A Bizottság ezzel támasztja alá a politikai szinten tett, arra irányuló lépéseket, hogy az utolsó négy érintett tagállam vízummentességet kapjon. Ugyanakkor a Bizottság Bíróság előtti beadványaiban szereplő, e tárgyban bekövetkezett fejlemények nem befolyásolják annak megítélését, hogy fennáll‑e intézményi mulasztás, vagy sem, mivel azok azután történtek, hogy a Bizottság állást foglalt a Parlament eljárásra való felkérésével kapcsolatban.
91.
A harmadik kritérium azon következményeket érinti, amelyekkel a vízummentesség felfüggesztése járhat az Uniónak és tagállamainak az Amerikai Egyesült Államokkal való külkapcsolataira nézve.
92.
A 2016. április 12‑i közleménnyel ellentétben, amely igen részletesen foglalkozott a vízummentesség felfüggesztésének az uniós polgárokat és vállalkozásokat érintő következményeivel és hatásaival, a 2020. december 22‑i közlemény csupán a háttérrel foglalkozó részben hivatkozik a korábbi közleményre. A Bizottság ezután a következtetésében megállapítja, hogy figyelembe veszi, hogy az amerikai állampolgárok vízumkötelezettség alóli mentességének felfüggesztése „számos szakpolitikai területen és ágazatban jelentős kedvezőtlen hatást gyakorolna, továbbá hátrányosan érintené a transzatlanti együttműködést és e stratégiai partnerrel fenntartott külkapcsolat[okat]. Emellett veszélyeztetheti valamennyi uniós polgár vízummentes beutazását az Egyesült Államokba, ha az Egyesült Államok reagálna az ismétlődő jelzésekre, tekintettel arra, hogy az Egyesült Államok megtorló intézkedéseket hozna pusztán amiatt, ha a Bizottság felhatalmazáson alapuló jogi aktust fogadna el az Egyesült Államok állampolgárai vízummentességének felfüggesztéséről és újra bevezetné a vízumkötelezettséget valamennyi uniós polgár számára”. Meg kell jegyezni, hogy a vízumkötelezettség újbóli bevezetésével való fenyegetés pusztán a felhatalmazáson alapuló jogi aktus Bizottság általi elfogadásához kapcsolódik, nem pedig annak hatálybalépéséhez, amelynek feltétele, hogy a Parlament és a Tanács ne emeljen kifogást. (
47
)
93.
Ezért úgy vélem, hogy a Bizottság kellőképpen bizonyította, hogy eleget tett a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének f) pontjában foglalt rendelkezéseknek. Ebből következik, hogy az intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetet érdemben el kell utasítani, ha a Bíróság úgy ítéli meg, hogy az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset elfogadható.
VI. Végkövetkeztetés
94.
A fenti megfontolások fényében javaslom, hogy a Bíróság az alábbiak szerint határozzon:
–
Elsődlegesen: a kereset elfogadhatatlan.
–
Másodlagosan: a Bíróság a keresetet elutasítja.
–
A Bíróság az Európai Parlamentet kötelezi a költségek viselésére.
(
1
)	Eredeti nyelv: francia.
(
2
)	A külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló, 2018. november 14‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2018. L 303., 39. o.).
(
3
)	A külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló, 2001. március 15‑i tanácsi rendelet (HL 2001. L 81., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 4. kötet, 65. o.).
(
4
)	Az 539/2001 rendelet módosításáról szóló 2013. december 11‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 74. o.).
(
5
)	Lásd e rendelet 14. cikkét.
(
6
)	A Bizottság „A jelenlegi állás és a lehetséges további lépések a vízumpolitika területén egyes harmadik országokkal fennálló kölcsönösség nélküli helyzet tekintetében” című közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak (COM(2016) 221 final), a továbbiakban: 2016. április 12‑i közlemény.
(
7
)	A Bizottság 2016. július 13‑i (COM(2016) 481 final); 2016. december 21‑i (COM(2016) 816 final); 2017. május 2‑i (COM(2017) 227 final); 2017. december 20‑i (COM(2017) 813 final); 2018. december 19‑i (COM(2018) 855 final) és 2020. március 23‑i (COM(2020) 119 final) közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a kölcsönösség nélküli helyzetekről.
(
8
)	Az Európai Parlament állásfoglalása az 593/2001/EK rendelet 1. cikkének (4) bekezdése értelmében a Bizottság vízumkölcsönösség területén fennálló kötelezettségeiről (2016/2986(RSP)), a továbbiakban: 2017. március 2‑i állásfoglalás.
(
9
)	A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a Bizottság vízumkölcsönösség területén fennálló kötelezettségeiről szóló 2017. március 2‑i európai parlamenti állásfoglalást követően a Bizottság álláspontjának meghatározásáról és az elért eredmények ismertetéséről (COM(2017) 227 final).
(
10
)	Az Európai Parlament állásfoglalása az (EU) 2018/1806 rendelet 7. cikke értelmében a Bizottság vízumkölcsönösség területén fennálló kötelezettségeiről (2020/2605(RSP)), a továbbiakban: 2020. október 22‑i állásfoglalás.
(
11
)	A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a Bizottság vízumkölcsönösség területén fennálló kötelezettségeiről szóló, 2020. október 22‑i európai parlamenti állásfoglalást követően a Bizottság álláspontjának meghatározásáról és a helyzet jelenlegi állásáról (COM(2020) 851 final), a továbbiakban: 2020. december 22‑i közlemény.
(
12
)	A 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének e) pontja.
(
13
)	A 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének f) pontja.
(
14
)	A 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének h) pontja.
(
15
)	A 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének b) pontja, hivatkozás alapján.
(
16
)	Lásd a külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló 539/2001/EK tanácsi rendelet módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló, 2011. május 24‑én benyújtott javaslatot (COM(2011) 290 final), a továbbiakban: a 2011. évi javaslat.
(
17
)	2011. évi javaslat, 6. o.
(
18
)	Lásd a „Vízumokkal” foglalkozó munkacsoport/Vegyes Bizottság (EU‑Izland/Norvégia és Svájc/Liechtenstein) 2012. február 7‑i vízumokkal foglalkozó munkaértekezletének jegyzőkönyvét, 6807/12 dokumentum, amely a https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6807–2012‑INIT/en/pdf internetcímen érhető el, különösen az 539/2001 rendelet 1. cikke (4) bekezdése c) pontjának javasolt módosítását (9. o.).
(
19
)	Lásd az indítvány előző lábjegyzetében hivatkozott jegyzőkönyvet, különösen az 1. lábjegyzetet (8. o.).
(
20
)	Lásd a külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló 539/2001/EK tanácsi rendelet módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról szóló jelentést (A7–0139/2013), amely a következő internetcímen érhető el: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A‑7–2013–0139_HU.html.
(
21
)	Lásd a Parlament jogalkotási állásfoglalás‑tervezetének indokolását, amely a jelen indítvány előző lábjegyzetében idézett jelentésben szerepel: „Ami magát a viszonosságot illeti, nyilvánvaló, hogy a Bizottság által kifejtettek ellenére a 851/2005/EK rendelet által módosított jelenlegi rendszer nem hatékony. Bár az 539/2001/EK rendeletben eredetileg meghatározott automatizmus újbóli bevezetésére nincs szükség, szükséges viszont a jelenlegi mechanizmus alapos felülvizsgálata a tagállamok közötti egységes fellépések és a szolidaritás szavatolása érdekében. Egyéb szempontok – például az Európai Unió kereskedelmi kapcsolatai – nem sodorhatják veszélybe a közös vízumpolitika alappilléreit”.
(
22
)	Lásd a Külügyi Bizottság véleményét a 2011. évi javaslatról, amely a jelen indítvány 20. lábjegyzetében idézett jelentésben szerepel.
(
23
)	A nyilatkozat a következő internetes címen érhető el: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑16088–2013‑ADD‑1‑REV‑1/hu/pdf.
(
24
)	Lásd a 2015. július 16‑iBizottság kontra Parlament és Tanács ítélet alapjául szolgáló ügyet (C‑88/14, EU:C:2015:499).
(
25
)	2015. július 16‑í Bizottság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑88/14, EU:C:2015:499, 32. pont).
(
26
)	(J) és (K) preambulumbekezdés, amelyek a Bizottság mulasztásának szolidaritási és intézményi vonatkozásaira emlékeztetnek.
(
27
)	Lásd a 2017. március 2‑i és a 2020. október 22‑i állásfoglalás (C) preambulumbekezdését.
(
28
)	Lásd a 2017. március 2‑i és a 2020. október 22‑i állásfoglalás (E)–(G) preambulumbekezdését.
(
29
)	Lásd: 2015. december 16‑iSvédország kontra Bizottság ítélet (T‑521/14, nem tették közzé, EU:T:2015:976, 53. pont).
(
30
)	T‑521/14, nem tették közzé, EU:T:2015:976.
(
31
)	A biocid termékek forgalmazásáról és felhasználásáról szóló, 2012. május 22‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2012. L 167., 1. o.).
(
32
)	2015. december 16‑iSvédország kontra Bizottság ítélet (T‑521/14, nem tették közzé, EU:T:2015:976, 53. pont).
(
33
)	A Bizottság tájékoztatása a tagállamok által az 1289/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelettel módosított, 539/2001/EK tanácsi rendelet 1. cikke (4) bekezdésének a) pontjával összhangban a viszonosság nélküli helyzetekről küldött értesítésekről (HL 2014. C 111., 1. o.).
(
34
)	Lásd a jelen indítvány 7. lábjegyzetét.
(
35
)	Lásd: 1971. július 6‑iHollandia kontra Bizottság ítélet (59/70, EU:C:1971:77, 19. pont).
(
36
)	Lásd a jelen indítvány 9. lábjegyzetét.
(
37
)	Lásd: 1993. február 16‑iENU kontra Bizottság ítélet (C‑107/91, EU:C:1993:56, 24. pont). Az ezen ítélet alapjául szolgáló ügyben a határidő tizenhat hónap volt.
(
38
)	Lásd: 1998. szeptember 15‑iGestevisión Telecinco kontra Bizottság ítélet (T‑95/96, EU:T:1998:206, 80. pont).
(
39
)	Lásd a jelen indítvány 7. lábjegyzetét.
(
40
)	Lásd: 1993. április 1‑iPesqueras Echebastar kontra Bizottság ítélet (C‑25/91, EU:C:1993:131, 12. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2009. október 7‑iVischim kontra Bizottság ítélet (T‑420/05, EU:T:2009:391, 255. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
41
)	Lásd: 1979. október 18‑i ítélet GEMA kontra Bizottság ítélet (125/78, EU:C:1979:237, 17. és 18. pont).
(
42
)	Cazet, S., Le recours en carence en droit de l'Union européenne, Bruylant, Brüsszel, 2012, 101. és 102. pont, 76–78. o.
(
43
)	Lásd: 2003. február 26‑iCEVA kontra Bizottság ítélet (T‑344/00 és T‑345/00, EU:T:2003:40, 82–84. pont).
(
44
)	Lásd: 1962. december 14‑iAcciaierie San Michele és társai kontra Főhatóság ítélet (5/62–11/62 és 13/62–15/62, EU:C:1962:46, 881. o.).
(
45
)	Lásd a jelen indítvány 9. lábjegyzetét.
(
46
)	2017. október 16‑iSalehi kontra Bizottság végzés (T‑773/16, nem tették közzé, EU:T:2017:739, 5. és 15–18. pont).
(
47
)	Lásd a 2018/1806 rendelet 10. cikkének (7) bekezdését: „A 7. cikk [első bekezdésének f) pontja] értelmében elfogadott, felhatalmazáson alapuló jogi aktus csak akkor lép hatályba, ha az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a jogi aktusról való értesítését követő négy hónapon belül sem az Európai Parlament, sem a Tanács nem emelt ellene kifogást, illetve, ha az említett időtartam lejártát megelőzően mind az Európai Parlament, mind a Tanács arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy nem fog kifogást emelni. Az Európai Parlament vagy a Tanács kezdeményezésére ez az időtartam két hónappal meghosszabbodik”.