62021TJ0489_RES
Sag T-489/21
Kongeriget Spanien
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Syvende Udvidede Afdeling) af 2. juli 2025
»Statsstøtte – digitalt TV – støtte til implementering af jordsendt digital-TV i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder (uden for Castilla-La Mancha) – afgørelse, hvorved støtten erklæres ulovlig og uforenelig med det indre marked – afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure – artikel 6, stk. 1, i forordning (EU) 2015/1589 – begrebet »støtteordning« – selektivitet – bevisbyrde – teknologineutralitet – fordel – ugrundet berigelse«
Annullationssøgsmål – dom om annullation – omfang – afgørelse fra Kommissionen, der fastslår, at en støtte er uforenelig med det indre marked, og anordner tilbagesøgning heraf – annullation på grund af utilstrækkelig begrundelse – Kommissionens genoptagelse af sagsoplysningen – forpligtelse til at vedtage en ny afgørelse om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure – foreligger ikke
(Art. 108, stk. 2, TEUF og art. 266 TEUF)
(jf. præmis 28-34)
Annullationssøgsmål – anbringender – anbringender, der kan fremsættes til anfægtelse af en kommissionsafgørelse på området for statsstøtte – anbringender fremsat af de interesserede parter i forhold til en afgørelse, hvorved støtte erklæres ulovlig og uforenelig og anordnes tilbagesøgt – anbringender vedrørende afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure – formaliteten
(Art. 108, stk. 2, TEUF og art. 263 TEUF)
(jf. præmis 40)
Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF – begrundelsespligt – rækkevidde – afgørelse, der tilsigter at gøre det muligt for de interesserede parter at deltage aktivt i den formelle undersøgelsesprocedure – sammenfatning af de relevante faktiske og retlige omstændigheder – fælles undersøgelse af kriterierne om selektivitet og økonomisk fordel – lovlighed
[Art. 108, stk. 2, TEUF; Rådets forordning nr. 659/1999, art. 1, litra h), og art. 6, stk. 1]
(jf. præmis 45-53, 62-64 og 74)
Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – administrativ procedure – Kommissionens forpligtelse til at opfordre de berørte parter til at fremsætte deres bemærkninger – Kommissionens pligt til at meddele den berørte medlemsstat de øvrige interesserede parters bemærkninger til afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure – rækkevidde
(Art. 108 TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 6)
(jf. præmis 90-93)
Annullationssøgsmål – dom om annullation – virkninger – annullation af en kommissionsafgørelse, hvorved der konstateres en overtrædelse af statsstøttereglerne – annullationsdommens tilbagevirkende kraft – vedtagelse af en ny afgørelse, hvorved der konstateres en ulovlig og uforenelig støtte, og støtten anordnes tilbagesøgt – lovlighed – betingelser – afgørelse vedtaget under overholdelse af både annullationsdommens præmisser og konklusionen
(Art. 266 TEUF)
(jf. præmis 99-106)
EU-ret – principper – beskyttelse af den berettigede forventning – betingelser – præcise løfter afgivet af administrationen – foreligger ikke
(jf. præmis 107 og 108)
Statsstøtte – administrativ procedure – Kommissionens forpligtelser – princippet om god forvaltning – overholdelse af en rimelig frist – tilsidesættelse – foreligger ikke
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 1)
(jf. præmis 112-114)
Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – støtteordning – begreb – bedømmelseskriterier – ordning støttet på en fælles bestemmelse – yderligere gennemførelsesforanstaltninger ikke nødvendige for tildelingen af individuel støtte – generel og abstrakt definition af støttemodtagerne – betingelser opfyldt
[Rådets forordning nr. 659/1999, art. 1, litra d)]
(jf. præmis 119-129, 157-159 og 178-181)
Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – offentlig finansiering for at støtte processen med digitalisering af radio- og TV-spredning i visse områder – bedømmelseskriterier – fastlæggelse af referencerammen
(Art. 107, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 186-189 og 194-203)
Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – sondring mellem virksomheder, der befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation i forhold til det formål, der forfølges med referencesystemet – vurdering på grundlag af den situation, der forelå på det tidspunkt, hvor den omhandlede foranstaltning blev truffet – bevisbyrde
(Art. 107, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 207, 227-233 og 236-239)
Statsstøtte – tilbagesøgning af en ulovlig støtte – beregning af det beløb, der skal tilbagesøges, og fastlæggelse af adressaterne for tilbagebetalingspåbuddene – Kommissionens fremlæggelse af nødvendige og tilstrækkelige oplysninger
(Art. 108 TEUF)
(jf. præmis 274-287)
Statsstøtte – tilbagesøgning af en ulovlig støtte – genoprettelse af den oprindelige situation – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet – foreligger ikke
(Art. 108 TEUF)
(jf. præmis 307-311)
Statsstøtte – begreb – tildeling af en fordel til støttemodtagerne – formål, som staten forfølger – ingen betydning
(Art. 107 TEUF)
(jf. præmis 315 og 316)
Statsstøtte – begreb – tildeling af en fordel til støttemodtagerne – offentlig finansiering for at støtte processen med digitalisering af radio- og TV-spredning i visse områder – udvælgelse af begunstigede efter udbud, der ikke er teknologisk neutrale – udbud, som ikke udelukker, at der foreligger en fordel
(Art. 107, stk. 1, TEUF; Kommissionens meddelelse 2016/C 262/01, punkt 89, 93, 95 og 96)
(jf. præmis 322-328)
Sammendrag
Retten, sat i en udvidet afdeling, frifandt Europa-Kommissionen i det af Kongeriget Spanien anlagte søgsmål med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse af 10. juni 2021 om den statsstøtte, som denne medlemsstat havde ydet til implementering af digital-TV i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder (
1
). I denne forbindelse skulle Retten bl.a. undersøge iagttagelsen af Spaniens ret til forsvar under den administrative procedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, henset til den omstændighed, at denne afgørelse erstattede en tidligere afgørelse, som Domstolen havde annulleret.
Med henblik på at fremme overgangen fra analog radio- og TV-spredning til digital radio- og TV-spredning på sit territorium vedtog Spanien i 2005 et kongeligt dekret (
2
), hvorved de nationale radio- og TV-spredningstjenester blev pålagt at sikre sig, at henholdsvis 95% og 98% af befolkningen modtog jordbaseret digital-TV.
De spanske myndigheder ydede for at nå dækningsmålene bl.a. offentlig finansiering for at støtte processen i forbindelse med digitalisering i visse mindre urbaniserede og fjerntliggende områder i Spanien, og navnlig inden for områder i de selvstyrende regioner, der var beliggende i disse områder.
Efter at have modtaget en klage i denne henseende indledte Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF vedrørende hele det spanske område med undtagelse af Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha (den selvstyrende region Castilla-La Mancha). Ved afslutningen af denne procedure fastslog Kommissionen, at der var ydet statsstøtte til operatører af den jordbaserede TV-platform til implementering, vedligeholdelse og drift af det digitale jordbaserede TV-net i de pågældende mindre urbaniserede og fjerntliggende områder. Kommissionen kvalificerede denne støtte som ulovlig og uforenelig med det indre marked, med undtagelse af den støtte, der blev bevilget i overensstemmelse med princippet om teknologisk neutralitet, og anordnede tilbagesøgning heraf ved afgørelse 2014/489 (
3
).
Kommissionen blev frifundet i de annullationssøgsmål, der blev anlagt til prøvelse af denne afgørelse, ved seks domme afsagt af Retten (
4
). Disse domme var efterfølgende genstand for appeller, som Domstolen forkastede (
5
), med undtagelse af appellen iværksat til prøvelse af Rettens dom i sagen Comunidad Autónoma de Galicia og Retegal mod Kommissionen (
6
). Ved dommen i denne appel ophævede Domstolen den appellerede dom og annullerede Kommissionens afgørelse 2014/489 som følge af en utilstrækkelig begrundelse med hensyn til den omhandlede foranstaltnings selektivitet (
7
).
Efter denne dom vedtog Kommissionen en ny afgørelse, hvori den bl.a. fastslog, at de foranstaltninger, som de spanske myndigheder havde truffet for at sikre indførelsen af digital-TV i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder på det spanske territorium, undtagen den selvstyrende region Castilla-La Mancha (herefter »den omhandlede foranstaltning«), udgjorde en støtteordning, der var direkte finansieret af Spaniens budget eller visse selvstyrende regioners og lokale organers budget, hvorved operatører, der drev jordbaserede net, blev indrømmet en selektiv fordel. Eftersom Kommissionen fandt, at denne foranstaltning var uforenelig med det indre marked, og at proceduren med forudgående anmeldelse fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF ikke var blevet overholdt, anordnede denne institution tilbagesøgning af den ydede støtte.
Spanien anlagde søgsmål med påstand om annullation af denne afgørelse ved Retten, som frifandt Kommissionen i det hele.
Rettens bemærkninger
Til støtte for søgsmålet foreholdt Spanien Kommissionen, at den havde tilsidesat denne medlemsstats ret til forsvar under den administrative procedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
Indledningsvis gjorde Spanien gældende, at Kommissionen efter annullation af afgørelse 2014/489 skulle have vedtaget en ny afgørelse om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure.
I denne henseende bemærkede Retten, at såfremt en retsakt, der afslutter en administrativ procedure, som består af flere forskellige faser, annulleres, kan den procedure, som skal til for at erstatte denne retsakt, genoptages netop på det punkt, hvor ulovligheden indtrådte. Eftersom Domstolen havde annulleret afgørelse 2014/489 som følge af en utilstrækkelig begrundelse, var den ulovlighed, som denne afgørelse var behæftet med, indtrådt på tidspunktet for vedtagelsen heraf og vedrørte ikke proceduren forud herfor, som Domstolen ikke tog stilling til. Følgelig pålagde gennemførelsen af annullationsdommen ikke Kommissionen at genoptage hele den i artikel 108 TEUF fastsatte procedure.
Retten forkastede endvidere de af Spanien fremførte kritikpunkter vedrørende den analyse af selektivitet, som fremgik af afgørelsen om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure. Efter at have anført, at dette klagepunktet skulle vurderes i lyset af bestemmelserne i forordning nr. 659/1999 (
8
), bemærkede Retten, at indledningsafgørelsen i henhold til denne forordnings artikel 6 indeholder en foreløbig vurdering af både foranstaltningens kvalifikation som statsstøtte og af dens forenelighed med det indre marked. Selv om der er tale om to forskellige kriterier, kan begreberne »fordel« og »selektivitet« endvidere undersøges samlet som den »tredje betingelse« i artikel 107, stk. 1, TEUF vedrørende eksistensen af en »selektiv fordel«.
I lyset af disse præciseringer fastslog Retten, at Kongeriget Spanien, henset til arten og indholdet af afgørelsen om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure samt den sammenhæng, hvori den blev vedtaget, kunne få kendskab til grundene til, at Kommissionen foreløbigt fandt, at den omhandlede foranstaltning syntes at indrømme bl.a. operatører af jordbaserede net en fordel i forhold til operatører, som benyttede andre teknologier, nærmere bestemt den satellitbaserede teknologi, og som konkurrerede med de førstnævnte om den transmission af det digitale TV-signal, som var omfattet af den retlige ordning, der regulerede overgangen til digital-TV i Spanien. Det blev desuden fastslået, at begrundelsen vedrørende den omhandlede foranstaltnings selektive karakter i indledningsafgørelsen gjorde det muligt for Spanien at fremlægge sit synspunkt om dette spørgsmål, bl.a. med hensyn til sammenligneligheden af situationerne for den jordbaserede og den satellitbaserede teknologi.
Retten forkastede i øvrigt Spaniens klagepunkter om tilsidesættelse af retten til forsvar, for så vidt som analysen af selektivitet i den anfægtede afgørelse var ny og støttet på nye faktiske omstændigheder, som denne medlemsstat ikke var blevet meddelt. Herom fremhævede Retten, at for så vidt angår den omhandlede foranstaltnings selektivitet var indledningsafgørelsen og det subsidiære ræsonnement i den anfægtede afgørelse i det væsentlige støttet på det samme postulat, og at indledningsafgørelsen indeholdt en tilstrækkelig begrundelse i denne henseende. De angiveligt nye oplysninger, som Spanien påberåbte sig, var desuden ikke ukendte for denne medlemsstat og kunne under alle omstændigheder ikke anses for at være et væsentligt grundlag for Kommissionens konklusion om den omhandlede foranstaltnings selektivitet.
Endelig fastslog Retten, at Kommissionen i modsætning til, hvad Spanien havde gjort gældende, i medfør af artikel 6, stk. 2, i forordning 2015/1589 (
9
) ikke var forpligtet til at meddele denne medlemsstat de bemærkninger, som var modtaget fra andre interesserede parter som svar på de anmodninger om oplysninger, der var sendt efter annullationen af afgørelse 2014/489, eftersom denne bestemmelse kun forpligter Kommissionen til at videregive de bemærkninger, som de interesserede parter har fremsat til afgørelsen om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure.
Efter således at have forkastet alle klagepunkterne om tilsidesættelse af retten til forsvar forkastede Retten endvidere klagepunkterne om i det væsentlige tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF som følge af en urigtig analyse af selektiviteten. I denne henseende havde Spanien bl.a. foreholdt Kommissionen, at den ikke havde foretaget en komplet og udtømmende undersøgelse af de omhandlede situationers sammenlignelighed, og at den havde konkluderet, at den jordbaserede og den satellitbaserede teknologi var sammenlignelige alene på baggrund af deres potentielle konkurrenceforhold.
Herom bemærkede Retten, at en foranstaltning er selektiv, hvis den indfører differentiering mellem virksomheder, som i forhold til det formål, der forfølges med referencesystemet, befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation.
For så vidt som formålet med referencesystemet i det foreliggende tilfælde var transmissionen af digitale signaler, havde Kommissionen i den anfægtede afgørelse med føje fundet, at de jordbaserede platformsoperatører og operatørerne af den satellitbaserede platform begge kunne sikre denne transmission. I modsætning til, hvad Spanien anførte, talte disse omstændigheder for en anerkendelse af et aktuelt og ikke potentielt konkurrenceforhold mellem den jordbaserede og den satellitbaserede platform.
Kommissionen havde heller ikke konkluderet, at de omhandlede situationer var sammenlignelige alene som følge af det aktuelle eller potentielle konkurrenceforhold mellem den jordbaserede og den satellitbaserede platform. Det fremgik nemlig af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen havde taget hensyn til en række omstændigheder, som gjorde de pågældende to teknologier ensartede i lyset af formålet om transmission af det digitale TV-signal.
I modsætning til, hvad Spanien gjorde gældende, havde Kommissionen heller ikke undladt at tage hensyn til flere faktiske og retlige omstændigheder, som adskilte den jordbaserede og den satellitbaserede platform.
Retten forkastede i denne henseende bl.a. argumentet om, at Kommissionen havde vendt den bevisbyrde, der påhvilede den med hensyn til selektiviteten, ved ikke at have støttet sin analyse på en undersøgelse af forskellen i omkostningerne mellem den jordbaserede og den satellitbaserede teknologi.
Selv om det påhviler Kommissionen at føre bevis for en »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF og dermed ligeledes for, at betingelsen om, at støttemodtagerne er blevet indrømmet en selektiv fordel, er opfyldt, påhviler det den imidlertid ikke på eget initiativ og i mangel af indicier herfor at fremskaffe alle de oplysninger, som vil kunne have forbindelse til den sag, der er indbragt for den, selv om sådanne oplysninger er offentligt tilgængelige.
Det følger heraf, at det i det foreliggende tilfælde tilkom Spanien at forelægge Kommissionen alle relevante oplysninger, som satte denne institution i stand til at efterprøve, om denne medlemsstats argument om forskellen i omkostningerne mellem den jordbaserede og den satellitbaserede teknologi var velbegrundet, i givet fald efter at Kommissionen som led i den formelle undersøgelsesprocedure havde anmodet nævnte medlemsstat om at fremlægge alle relevante oplysninger i denne henseende.
Eftersom Spaniens øvrige anbringender også blev forkastet, frifandt Retten Kommissionen i det hele.
(
1
) – Kommissionens afgørelse (EU) 2021/2034 af 10.6.2021 om statsstøtte SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009) iværksat af Spanien til implementering af jordsendt digital-TV i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder (uden for Castilla-La Mancha) (EUT 2021, L 417, s. 1).
(
2
) – Real Decreto 944/2005 por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre (kongeligt dekret nr. 944/2005 om godkendelse af den nationale tekniske plan for jordbaseret digital-TV) af 29. juli 2005 (BOE nr. 181 af 30.7.2005, s. 27006).
(
3
) – Kommissionens afgørelse 2014/489/EU af 19.6.2013 om statsstøtte SA.28599 (C 23/10 (ex NN 36/10, ex CP 163/09)) iværksat af Kongeriget Spanien til implementering af jordsendt digital-TV i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder (uden for Castilla-La Mancha) (EUT 2014, L 217, s. 52).
(
4
) – Domme af 26.11.2015, Spanien mod Kommissionen (T-461/13, EU:T:2015:891), Abertis Telecom og Retevisión I mod Kommissionen (T-541/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:898), Navarra de Servicios y Tecnologías mod Kommissionen (T-487/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:899), Comunidad Autónoma de Cataluña og CTTI mod Kommissionen (T-465/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:900), Comunidad Autónoma de Galicia og Retegal mod Kommissionen (T-463/13 og T-464/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:901), og Comunidad Autónoma del País Vasco og Itelazpi mod Kommissionen (T-462/13, EU:T:2015:902).
(
5
) – Domme af 20.12.2017, Spanien mod Kommissionen (C-81/16 P, EU:C:2017:1003) og Comunidad Autónoma del País Vasco m.fl. mod Kommissionen (C-66/16 P – C-69/16 P, EU:C:2017:999).
(
6
) – Dom af 26.11.2015, Comunidad Autónoma de Galicia og Retegal mod Kommissionen (T-463/13 og T-464/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:901).
(
7
) – Dom af 20.12.2017, Comunidad Autónoma de Galicia og Retegal mod Kommissionen (C-70/16 P, EU:C:2017:1002).
(
8
) – Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22.3.1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (EFT 1999, L 83, s. 1).
(
9
) – Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13.7.2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 248, s. 9).