61984CC0278_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
Ved staevning, registreret paa Domstolens justitskontor den 23 . november 1984, har Forbundsrepublikken Tyskland nedlagt paastand om annullation af artiklerne 1, 2 og 3 i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2677/84 "om overgangsforanstaltninger i forbindelse med opskrivningen af den repraesentative kurs for den tyske mark pr . 1 . januar 1985" ( EFT 1984 L*253, s.*31 ).
Sagens baggrund er foelgende .
Raadets forordning ( EOEF ) nr . 855/84 af 31 . marts 1984 ( EFT 1984 L*90, s.*1 ) foreskrev afvikling af monetaere udligningsbeloeb i tre etaper . Under den foerste etape ( jfr . forordningens artikel 1 ) blev der med virkning fra datoen for forordningens offentliggoerelse, dvs . den 1 . april 1984, foretaget visse aendringer i beregningen af de monetaere udligningsbeloeb . For Tysklands vedkommende ( jfr . forordningens artikel 2 med tilhoerende bilag ) bestod den anden etape i en opskrivning af den repraesentative kurs ( normalt benaevnt : den "groenne kurs ") for den tyske mark, som traadte i kraft den 1 . januar 1985 . Den del af den aendrede bestemmelse, der har relevans for denne sag, loed saaledes : "1 ECU = 2,38516 DM ". Den aendrede kurs fandt anvendelse fra den 1 . januar 1985 . For korns vedkommende gjaldt dog en anden kurs, der ligeledes havde virkning fra den 1 . januar 1985, nemlig 1 ECU = 2,39792 DM . Under den tredje etape ( jfr . forordningens artikel 5, stk . 1 ) skal alle positive monetaere udligningsbeloeb, som endnu var i kraft pr . 1 . januar 1985, afskaffes senest ved begyndelsen af produktionsaaret 1987-1988 . Endelig var det foreskrevet, at der skulle traeffes overgangsforanstaltninger i forbindelse med den foerste og anden etape . Det hedder herom i forordningens artikel 7 :
"De noedvendige overgangsforanstaltninger for :
- at lette overgangen fra én ordning for beregning af de monetaere udligningsbeloeb til en anden,
- at undgaa forstyrrelser som foelge af opskrivningen af de repraesentative kurser for tyske mark og nederlandske gylden pr . 1 . januar 1985,
kan vedtages efter fremgangsmaaden i artikel 6 i forordning ( EOEF ) nr . 974/71 ."
Bestemmelsens foerste underafsnit tager sigte paa aendringerne i beregningen af de monetaere udligningsbeloeb, mens det andet underafsnit vedroerer opskrivningen af den groenne kurs for den tyske mark pr . 1 . januar 1985 .
Opskrivningen af den groenne kurs for tyske mark pr . 1 . januar 1985 medfoerte et fald i priserne paa landbrugsprodukter i Tyskland, udtrykt i national valuta, hvilket paafoerte de tyske landbrugere et indtaegtstab . Til kompensation herfor blev der ved artiklerne 3 og 4 i forordning nr . 855/84 ydet en saerstoette til de tyske landbrugere, senere hen udvidet ved Raadets beslutning 84/361/EOEF af 30 . juni 1984 ( EFT 1984 L*185, s.*41 ).
Ifoelge artikel 6 i forordning nr . 974/71 ( EFT 1971 I, s . 231 ) skal de gennemfoerelsesbestemmelser til forordningen, som kan indeholde andre undtagelser fra de forordninger, der er udstedt vedroerende den faelles landbrugspolitik, vedtages i henhold til fremgangsmaaden i artikel 26 i Raadets forordning nr . 120/67/EOEF af 13 . juni 1967, der senere er afloest af Raadets forordning nr . 2727/75 ( EFT 1975 L*281, s.*1 ).
Artikel 26 i forordning nr . 2727/75 foreskriver iagttagelse af en vis procedure inden for Forvaltningskomiteen for Korn . Artiklen bestemmer saaledes ( som aendret ved den graeske tiltraedelsesakt ( EFT 1979 L*291, s.*17 )), at naar en sag forelaegges Forvaltningskomiteen, og den i artiklen foreskrevne fremgangsmaade skal foelges, skal Kommissionens repraesentant forelaegge komiteen et udkast til de foranstaltninger, som skal traeffes . Forvaltningskomiteens udtalelse om udkastet skal afgives inden for en frist, der fastsaettes af formanden under hensyn til, hvor meget sagen haster . Udtalelsen kan kun vedtages med et flertal paa mindst 45 stemmer .
Artikel 41 i Raadets forordning nr . 1785/81 om den faelles markedsordning for sukker ( EFT 1981 L*177, s.*4 ) indeholdt en tilsvarende bestemmelse i den affattelse af forordningen, som gjaldt paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i sagen .
Ud over disse bestemmelser har Forvaltningskomiteen for Korn vedtaget en forretningsorden, der svarer til den faelles forretningsorden, som blev vedtaget under forvaltningskomiteernes faelles moede den 22 . juli 1965 . Artikel 3 i forretningsordenen, som ikke er offentliggjort, lyder saaledes :
"Indkaldelse, dagsorden og forslag til de foranstaltninger, hvorom forvaltningskomiteens udtalelse oenskes, ligesom ethvert andet arbejdsdokument, oversendes af formanden til medlemsstaternes medlemmer i Komiteen *... Disse dokumenter skal vaere medlemsstaternes faste repraesentanter i haende senest 8 dage foer moedet .
... formanden (( kan )) efter anmodning af en medlemsstats repraesentant eller paa eget initiativ i hastesager hvor de forholdsregler, der skal traeffes, skal finde anvendelse omgaaende, afkorte fristen for oversendelse i forrige afsnit indtil 2 hverdage foer moededatoen .
I yderst hastende sager kan formanden efter anmodning af en medlemsstats repraesentant eller paa eget initiativ opfoere et spoergsmaal paa dagsordenen under moedet ."
I protokollatet fra det moede, hvorunder den interne forretningsorden blev vedtaget, udtales det, at denne bestemmelse ikke maa goere det muligt for Kommissionen eller medlemsstaterne at fremlaegge spoergsmaal, hvis absolutte noedvendighed ikke er aabenlys, og at den endelige afgoerelse af, hvorvidt et spoergsmaal er saa hastende, at det skal optages paa dagsordenen, traeffes af formanden .
Forretningsordenens artikel 4 bestemmer bl.a ., at naar forvaltningskomiteen anmodes om en udtalelse, og hvis et forslag vedroerende et paa dagsordenen opfoert emne er fremsat under moedet, kan formanden efter krav fra en medlemsstats repraesentant udsaette afstemningen til moedets slutning . I tilfaelde af saerlige vanskeligheder kan formanden udsaette moedet til naeste dag .
Vedroerende sidstnaevnte bestemmelse hedder det i moedeprotokollatet : "Det er underforstaaet, at udsaettelse af afstemning til moedets slutning og moedets forlaengelse til den foelgenden dag har til formaal at give delegationerne mulighed for at indhente instrukser ."
Det er blevet oplyst under sagen, at forretningsordenen for Forvaltningskomiteen for Korn ogsaa anvendes af de oevrige forvaltningskomiteer .
I en meddelelse, som Kommissionen offentliggjorde den 14 . september 1984, hedder det ( EFT 1984 L*244, s.*45 ): "Kommissionen skal henlede de interesserede parters opmaerksomhed paa, at den har til hensigt at vedtage foranstaltninger for korn i henhold til artikel 7 i forordning ( EOEF ) nr . 855/84 med henblik paa at undgaa unormalt store interventionsopkoeb som foelge af opskrivningen af de repraesentative kurser for tyske mark og nederlandske gylden pr . 1 . januar 1985 . Disse foranstaltninger vil kunne finde anvendelse paa de maengder, der tilbydes et interventionsorgan fra og med datoen for offentliggoerelsen af denne meddelelse ."
I henhold til artikel 7 i Raadets forordning nr.*855/84 vedtog Kommissionen de omhandlede overgangsforanstaltninger ved forordning nr . 2677/84, dvs . den forordning, hvis lovlighed anfaegtes i den foreliggende sag . Formaalet med forordningen er udtrykt paa foelgende maade i dens foerste betragtning :
"AEndringen af de repraesentative kurser for den tyske mark og den nederlandske gylden pr . 1 . januar 1985 ifoelge bestemmelserne i forordning ( EOEF ) nr . 855/84 bevirker en tilsvarende nedgang i interventionspriserne udtrykt i national valuta i de paagaeldende medlemsstater; paa denne baggrund og i betragtning af de nuvaerende markedsforhold vil stoerrelsen af den monetaere aendring i Tyskland medfoere en risiko for forstyrrelser bl.a . paa markederne for korn og sukker; det er derfor noedvendigt at vedtage passende overgangsforanstaltninger med henblik paa at undgaa saadanne forstyrrelser ".
Det fremgaar af betragtningen og af forordningens overskrift, at de paagaeldende overgangsforanstaltninger kun vedroerte den anden etape i afviklingen af de monetaere udligningsbeloeb, dvs . opskrivningen af den groenne kurs for tyske mark pr . 1 . januar 1985 .
Det fremgaar af praeamblen til forordning nr.*2677/84, at Kommissionen antog, at der kunne opstaa foelgende fire problemer :
i ) for saa vidt angaar interventionsordningen for korn, kunne unormalt store interventionssalg inden den 1 . januar 1985 skabe forstyrrelser paa markedet og for interventionsordningen i Forbundsrepublikken Tyskland . For at undgaa dette burde den maengde korn, som kunne saelges til interventionsorganerne til den tidligere groenne kurs, begraenses til den maengde korn, der under normale omstaendigheder ville vaere blevet tilbudt interventionsorganerne indtil den 31 . december 1984, hvilket den anslog til 2*500*000 tons . De maengder korn, der oversteg denne graense, og som blev tilbudt det tyske interventionsorgan efter den 14 . september 1984, burde saaledes opkoebes til den nye groenne kurs;
ii ) for saa vidt angaar interventionsordningen for sukker, kunne anvendelsen af den nye groenne kurs fra den 1 . januar 1985 tilskynde sukkerfabrikanterne til at faa solgt de maengder sukker til intervention, der ellers normalt ville blive solgt efter denne dato, idet der ikke under normale markedsforhold ville blive solgt noget sukker til interventionsorganerne . Som foelge heraf burde den nye groenne kurs for tyske mark anvendes paa interventionsopkoebene i Tyskland fra det tidspunkt, hvor forordning nr.*2677/84 traadte i kraft;
iii ) et tilsvarende problem opstod, for saa vidt angaar opkoeb af sukkerroer, fordi sukkerfabrikanterne som foelge af faellesmarkedsreglerne er forpligtet til at betale sukkerroedyrkerne visse mindstepriser . Roerne blev imidlertid hoestet i perioden mellem oktober og december, mens det sukker, der blev fremstillet af roerne, foerst blev solgt paa et senere tidspunkt . Saa laenge der ikke var fastsat overgangsforanstaltninger, ville mindstepriserne for roer saaledes blive fastsat paa grundlag af den tidligere groenne kurs for tyske mark, mens salgsprisen for sukker ville afhaenge af den nye groenne kurs for tyske mark og dermed vaere lavere . For at undgaa, at sukkerfabrikanterne skulle komme til at baere hele byrden paa grund af de lavere priser - udtrykt i national valuta - som foelge af opskrivningen af den groenne kurs for tyske mark den 1 . januar 1985, og for at sikre en ligebehandling af sukkerfabrikanterne og sukkerroedyrkerne, burde man ved beregningen af mindstepriserne hverken anvende den tidligere eller den nye groenne kurs, men en gennemsnitlig omregningskurs midt mellem disse to kurser;
iv ) samme problem opstod, for saa vidt angaar opkoeb af kartoffelstivelse . Kommissionen fandt det derfor ogsaa noedvendigt at finde en tilsvarende loesning med henblik paa at sikre en rimelig fordeling af risikoen mellem stivelsesfabrikanterne og kartoffelproducenterne i Tyskland .
Ved forordningens artikler 1, 2 og 3 fastsatte Kommissionen detaljerede regler for, hvorledes de naevnte formaal skulle gennemfoeres, for saa vidt angaar korn, sukker, sukkerroer og kartoffelstivelse . Forordningen traadte i kraft paa datoen for dens offentliggoerelse i EF-Tidende den 21 . september 1984 .
Bestemmelsernes virkning kan i det vaesentlige beskrives paa foelgende maade . i ) Hvad angaar interventionskoeb af korn i Tyskland, blev den nye groenne kurs anvendt fra den 14 . september til den 31 . december 1984, for saa vidt angaar den maksimale interventionsmaengde paa 2*500*000 tons af 1984-hoesten ( jfr . artikel 1 ). ii ) For saa vidt angaar interventionskoebet af sukker i Tyskland, blev den nye groenne kurs for tyske mark anvendt fra den 21 . september til den 31 . december 1984 ( jfr . artikel 2 ). iii ) For saa vidt angaar de obligatoriske mindstepriser, som sukkerfabrikanterne skulle betale for sukkerroer inden for hele hoestaaret 1984/85, blev der anvendt en gennemsnitlig groen kurs, som laa midt imellem den tidligere og den nye kurs ( jfr . artikel 3, stk . 1 ). iv ) For saa vidt angaar den mindstepris, som stivelsesfabrikanterne skulle betale kartoffelproducenterne inden for hoestaaret 1984-85, blev der anvendt en gennemsnitlig groen kurs, som laa midt imellem den tidligere og den nye kurs ( jfr . artikel 3, stk . 2 ).
Til stoette for sin paastand om annullation af de naevnte tre artikler har Forbundsrepublikken Tyskland fremfoert seks anbringender .
Det foerste anbringende er, at der er tilsidesat vaesentlige formforskrifter i kraft af, at forvaltningskomiteens forretningsorden er tilsidesat . Det fremgaar, at Kommissionen den 18 . september 1984 sendte medlemsstaternes repraesentanter en telex kl . 12.28, hvori den indkaldte dem til moede i den "agromonetaere" forvaltningskomité ( sektorerne for korn og sukker ) den 20 . september 1984 kl . 10.00 . Telexen blev modtaget af Tysklands faste repraesentation samme dag kl . 12.36 og naevnte som foerste punkt paa dagsordenen et udkast fra Kommissionen til en forordning vedroerende overgangsforanstaltninger om opskrivning af den repraesentative kurs for den tyske mark og den nederlandske gylden pr . 1 . januar 1985, men indeholdt ikke noget udkast hertil . Dette blev foerst fremlagt under moedet den 20 . september 1984 som moededokument . Ifoelge moedeprotokollatet gav dokumentet anledning til en bred meningsudveksling . Moedet blev herefter udsat fra kl . 12.30 til kl . 15.00, ifoelge moedeprotokollatet med det formaal at give delegationerne mulighed for at indhente instrukser hjemmefra . Ved moedets genoptagelse om eftermiddagen blev delegationerne forelagt et aendret udkast, som tog hensyn til visse af de punkter, der var blevet rejst under droeftelserne . Den endelige afstemning fandt sted kl . 16.00, og det fremgaar af moedeprotokollatet, at otteogtredive stemte for forordningsudkastet og femogtyve imod . Da der til et flertal kraeves mindst femogfyrre stemmer, kunne forvaltningskomiteen ikke afgive gyldig udtalelse, hvilket da ogsaa fremgaar af den sidste betragtning til forordning nr.*2677/84 . Det anfoeres i moedeprotokollatet umiddelbart efter gengivelsen af afstemningsresultatet, at den tyske delegation gjorde indsigelse mod de paataenkte foranstaltninger, og bestred lovligheden af at anvende artikel 7 i forordning nr.*855/84 som hjemmel for de paagaeldende foranstaltnigner, som var til skade for de tyske erhvervsdrivende .
Vedroerende det naevnte anbringende anfoerer forbundsregeringen naermere, at der ikke var indhentet gyldig udtalelse fra forvaltningskomiteen, da medlemmerne ikke var i stand til at saette sig tilstraekkeligt ind i udkastet, fordi det foerst blev bragt til deres kundskab under selve moedet . Efter regeringens opfattelse forelaa der ikke en hastesag, da Kommissionen havde ventet flere maaneder med at traeffe foranstaltninger, nemlig siden vedtagelsen af forordning nr . 855/84 af 31 . marts 1984 .
Vedroerende den paastaaede tilsidesaettelse af forvaltningskomiteens forretningsorden anfoerer Kommissionen to anbringender . For det foerste, at der paa tidspunktet for vedtagelsen af forordning nr . 2577/84, i modsaetning til det af forbundsregeringen anfoerte, rent faktisk forelaa et tilfaelde af yderst hastende karakter efter artikel 3, stk . 3, i forvaltningskomiteernes forretningsorden . For det andet, at den tyske regering har fortabt retten til at goere indsigelse om, at der er tilsidesat en processuel forskrift, fordi den deltog i forvaltningskomiteens moede den 20 . september 1984 uden at tage forbehold .
Jeg kan ikke tilslutte mig Kommissionens andet modanbringende . Forvaltningskomiteproceduren er administrativ og kan derfor ikke ligestilles med en retssag, hvor undladelsen af at fremfoere indsigelser kan afskaere en part fra senere at goere dem gaeldende . Den omstaendighed, at forbundsregeringens repraesentanter ikke under moedet gjorde indsigelse mod den korte tidsfrist, de fik tildelt til at goere sig bekendt med udkastet, kan altsaa ikke afskaere forbundsregeringen fra at fremfoere den indsigelse under naervaerende sag, at forretningsordenen er tilsidesat .
Paa den anden side er jeg ikke overbevist om, at det korte tidsrum, de tyske repraesentanter havde til raadighed til at goere sig bekendt med udkastet, ogsaa reelt afskar dem fra at saette sig tilstraekkeligt ind i det . Der er nemlig ved Domstolen fremlagt bevis for, at der i det mindste i perioden mellem den 20 . juli 1984 og moedet i forvaltningskomiteen fandt en meningsudveksling sted mellem forbundsregeringen og Kommissionen vedroerende spoergsmaalet om de paataenkte overgangsforanstaltninger . Det fremgaar af den brevudveksling, der er fremlagt for Domstolen, at baade Kommissionen og de tyske myndigheder var af den opfattelse, at det var oenskeligt at traeffe overgangsforanstaltninger, og at saadanne overgangsforanstaltninger ville indebaere visse begraensninger . Endvidere fremgaar det, at de havde forstaaet hinandens synspunkter . Den tyske regering havde herunder gjort gaeldende, at det var noedvendigt at beskytte de tyske landbrugere og aftagere af landbrugsprodukter mod virkningerne af den fremtidige opskrivning af den tyske mark, men den havde ogsaa gjort det klart, at den ikke var indstillet paa at yde nogen form for stoette med nationale midler . Begge parter var klar over, at man ville faa en rekorthoest i 1984 og havde endvidere understreget noedvendigheden af at opretholde stabile forhold paa markedet og sikre interventionsordningens fortsatte bestaaen . Ogsaa Kommissionen havde fremhaevet, at den ikke raadede over de noedvendige midler . Det fremgaar ganske vist, at de tyske myndigheder ville have foretrukket, at overgangsforanstaltningerne blev udformet saaledes, at der af Faellesskabets midler blev udbetalt stoette til aftagerne af landbrugsprodukter i Tyskland, men selv en laengere betaenkningstid med hensyn til Kommissionens forslag ville ikke have kunnet aendre ved den formodede rekordhoest i 1984 og ved Faellesskabets alvorlige budgetvanskeligheder paa det paagaeldende tidspunkt . Selv om der saaledes maatte have foreligget en tilsidesaettelse af forvaltningskomiteernes forretningsorden, er det min opfattelse, at dette ikke kan medfoere et vaesentligt aendret resultat og foelgelig ikke udgoer fornoeden annullationsgrund .
Det er saaledes i sig selv lovligt at uddele forordningsudkastet under det paagaeldende moede, saafremt der efter forretningsordenens artikel 3, stk . 3, foreligger et tilfaelde af "yderst hastende" karakter, men det er forvaltningskomiteens formand, der afgoer, om dette er tilfaeldet . Domstolen kan dog efter-proeve formandens afgoerelse, saafremt han har svaevet i en retlig vildfarelse eller har truffet en urimelig eller vilkaarlig afgoerelse i betragtning af hans beslutningsgrundlag . Ifoelge det af Kommissionen oplyste var der mellem den 17 . og 20 . september 1984 blevet solgt 43*000 tons interventionssukker i Tyskland . Dette udgjorde ikke i sig selv nogen betydelig maengde, men det maa tages i betragtning, at der i over syv aar ikke var blevet foretaget et saa stort interventionskoeb . Under disse omstaendigheder kunne Kommissionen naere berettiget frygt for, at der kun var tale om begyndelsen til en mere omfattende raekke interventionssalg, saa meget mere som der hele dagen den 20 . september 1984, dvs . den dag, hvor moedet i forvaltningskomiteen blev afholdt, blev tilbudt interventionsorganerne betydelige varemaengder . Der var saaledes almindelig enighed om, at den meddelelse, Kommissionen havde offentliggjort den 14 . september 1984, havde medfoert stor usikkerhed paa kornmarkedet . Mange handlende havde nemlig af denne grund forsoegt at tilbyde salg af korn til det tyske interventionsorgan, som dog indtil videre havde afslaaet tilbudene, indtil Kommissionen havde truffet endelige foranstaltninger paa omraadet . Ikke blot indtraf der saaledes vaesentlige prisfald, men Faellesskabets budgetvanskeligheder havde paa det tidspunkt taget et saadant omfang, at det hastede med at traeffe foranstaltninger til beskyttelse af EUGFL' s garantifond . Disse tre faktorer udgoer efter min opfattelse en tilstraekkelig begrundelse for afgoerelsen om, at der forelaa et tilfaelde af "yderst hastende" karakter . Beslutningen herom kan derfor ikke anses for uberettiget eller for at bero paa en retlig vildfarelse .
Under de mundtlige forhandlinger gjorde Forbundsrepublikkens repraesentant gaeldende, at grunden til, at spoergsmaalet blev behandlet som hastesag, skyldtes Kommissionens tidligere naevnte meddelelse, og at Kommissionen foelgelig ikke kan paaberaabe denne omstaendighed . Efter min opfattelse kan dette kun anses for et gyldigt argument, saafremt Kommissionen kan antages at have begaaet en fejl ved at offentliggoere sin meddelelse paa det paagaeldende tidspunkt, og saafremt denne var den eneste begrundelse for, at spoergsmaalet blev behandlet som hastesag . Jeg finder det ikke godtgjort, at Kommissionen har begaaet en saadan fejl, eller at valget af tidspunktet for meddelelsen eller dennes naermere indhold skulle vaere den eneste aarsag til at betragte spoergsmaalet som en hastesag . Efter min opfattelse har Kommissionen godtgjort, at betingelserne i artikel 3, stk . 3, i forvaltningskomiteernes forretningsorden var opfyldt og at Kommissionen foelgelig var berettiget til foerst ( og formanden berettiget til at acceptere dette ) at fremlaegge forordningsudkastet om formiddagen paa selve moedet . Anbringendet om, at der er tilsidesat vaesentlige formforskrifter, maa derfor forkastes .
Det andet anbringende er, at de anfaegtede bestemmelser er udstedt uden fornoeden hjemmel .
Anbringendet bestaar af to dele . Det anfoeres for det foerste, at artikel 7 i forordning nr.*855/84 tilsigtede at give Kommissionen mulighed for at yde kompensation for de tab, de handlende havde lidt paa grund af prisfaldet, dels under forarbejdningen, dels i forbindelse med afsaetningen . Ifoelge regeringen kunne der saaledes ikke i henhold til denne bestemmelse vedtages overgangsforanstaltninger, som indebar anvendelse af en ny omregningskurs, naar dette var til skade for de handlende i forarbejdnings - og afsaetningsleddet . For det andet anfoeres det, at da finansieringen af de monetaere udligningsbeloeb siden 1972 var blevet inkorporeret som en bestanddel af den faelles markedsordning gennem vedtagelsen af forordning nr.*974/71, burde den bemyndigelse, der var indeholdt i artikel 7 i forordning nr . 855/84 kun udoeves paa en saadan maade, at det klart fremgik, at Faellesskabet var ansvarligt for de tab, de paagaeldende maatte lide i forbindelse med afsaetningen og forarbejdningen efter den 1 . januar 1985 paa grund af prisfaldet .
Baggrunden for vedtagelsen af forordningerne nr.*855/84 og nr . 2677/84 er blevet udfoerligt omtalt af parterne . Den har imidlertid kun relevans, saafremt bestemmelserne i artikel 7 i forordning nr . 855/84 er uklare .
Saa vidt jeg kan se, fremgaar det af forordningen som helhed, at artiklerne 1, 2 og 3 i forordning nr . 2677/84 blev vedtaget med det i artikel 7, 2 . afsnit, i forordning nr . 855/84, udtrykkeligt foreskrevne formaal at "undgaa forstyrrelser som foelge af opskrivningen af de repraesentative kurser for tyske mark og nederlandske gylden pr . 1 . januar 1985 ". De naevnte bestemmelser vedroerer saaledes ikke artikel 7, 1 . afsnit, hvori der tales om "at lette overgangen fra én ordning for beregning af de monetaere udligningsbeloeb til en anden ". Hertil kommer, at bestemmelsens 2 . afsnit ikke kan fortolkes som anfoert af forbundsregeringen . Den har til formaal at undgaa forstyrrelser og ikke noedvendigvis opretholde indkomstniveauet hos dem, der handler med eller forarbejder landbrugsprodukter i Tyskland . Med udstedelsen af artiklerne 1, 2 og 3 har Kommissionen saaledes inden for rammerne af det skoen, der tilkommer den, forsoegt at undgaa forstyrrelser inden for korn - og sukkersektoren og at sikre en mere ligelig fordeling af den oekonomiske byrde som foelge af opskrivningen mellem producenter og koebere af de sukkerroer og kartofler, som anvendes til fremstilling af stivelse .
Med hensyn til paastanden om, at Kommissionen har paadraget sig ansvar for oekonomisk tab i forbindelse med afsaetning og forarbejdning - et krav, der goeres gaeldende med stoette i Kommissionens forpligtelse til at finansiere monetaere udligningsbeloeb - bestemmes det i Raadets forordning nr . 709/70 om finansiering af den faelles landbrugspolitik ( EFT 1970 I, s.*196 ), at restitutioner ved udfoersel til tredjelande og interventioner til regulering af landbrugsmarkederne skal finansieres af EUGFL' s garantisektion . Dette omfatter ikke direkte de monetaere udligningsbeloeb, men ved udstedelsen af Raadets forordning nr . 2746/72 ( EFT 1972 ( 28 . december ), s.*20 ) blev grundforordningen udvidet til ogsaa at gaelde for disse beloeb . De udligningsbeloeb, der ydes i samhandelen med tredjelande, betragtes herefter som en del af restitutionerne ved eksport til tredjelande, og de monetaere udligningsbeloeb, der opkraeves eller ydes i samhandelen mellem medlemsstaterne, betragtes som en del af interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne . Denne bestemmelse udgoer den udtrykkelige hjemmel til at finansiere de monetaere udligningsbeloeb over Faellesskabernes budget . Det fremgaar imidlertid klart af dommen i sag 18/76, Tyskland mod Kommissionen ( Sml . 1979, s.*343 ), at kun de beloeb, der udbetales i overensstemmelse med forskrifterne vedroerende de forskellige sektorer af landbrugsproduktionen, kan finansieres af EUGFL, mens alle de oevrige beloeb, der udbetales, maa finansieres af medlemsstaterne selv . Der findes ingen udtrykkelig bestemmelse, som paalaegger Faellesskaberne at afholde tab i afsaetnings - og forarbejdningsleddet paa grund af prisfald som foelge af opskrivningen af den tyske mark pr . 1 . januar 1985, og jeg finder det udelukket, selv ved at anlaegge den videst mulige fortolkning, at udstraekke bestemmelserne i forordning nr . 2746/72 om finansiering af monetaere udligningsbeloeb til ogsaa at omfatte saadanne tab . Efter min opfattelse er en aendring af den repraesentative kurs for den tyske mark ikke omfattet af disse bestemmelser, hvorfor Faellesskabet ikke kan tilpligtes at raade oekonomisk bod paa virkningerne heraf . Ogsaa forbundsregeringens andet anbringende maa derfor forkastes, og det gaelder begge delanbringender .
Forbundsregeringens tredje anbringende er, at Kommissionen ulovligt foretog en aendring af forordning nr.*855/84 ved at aendre de perioder, som er fastsat i forordningen for anvendelsen af de nye repraesentative kurser for tyske mark . Dette anfoeres at vaere i strid navnlig med EOEF-traktatens artikel 155, 4 . underafsnit, hvorefter Kommissionen, for at sikre faellesmarkedets funktion og udvikling skal "udoeve de befoejelser, som Raadet tildeler den med henblik paa gennemfoerelse af de af dette udfaerdigede forskrifter ". Befoejelserne her er de befoejelser, Kommissionen fik tildelt ved artikel 7 i Raadets forordning nr.*855/85 . Forbundsregeringens anbringende er naermere, at den dato, hvor justeringen af de repraesentative kurser i Tyskland skulle finde sted, i medfoer af artiklerne 1, 2 og 3 i Kommissionens forordning nr . 2677/84 delvis blev fremrykket med over tre maaneder, og at dette indebar en vaesentlig aendring af bestemmelserne om valutaforanstaltninger i henhold til Raadets forordning nr.*855/84 og disses oekonomiske raekkevidde .
Ifoelge forbundsregeringen var Kommissionen derfor ubefoejet til at aendre Raadets forordning ved udstedelse af gennemfoerelsesforanstaltninger, medmindre Raadet udtrykkeligt havde givet den bemyndigelse hertil . Dette var imidlertid ikke tilfaeldet i den foreliggende sag .
Jeg mener, det maa anerkendes som en generel regel, at Kommissionen ikke maa udnytte en befoejelse fra Raadet til at udstede gennemfoerelsesbestemmelser paa en saadan maade, at den derved aendrer de grundlaeggende bestemmelser i en raadsforordning, medmindre dette fremgaar udtrykkeligt eller stiltiende af befoejelsen . I det foreliggende tilfaelde havde Kommissionen imidlertid udtrykkeligt faaet tillagt befoejelse til at udstede de overgangsforanstaltninger, som var "noedvendige" for "at undgaa forstyrrelser" paa grund af den tyske marks opskrivning . Befoejelsen til at udstede disse overgangsforanstaltninger var efter min opfattelse tilstraekkeligt bredt formuleret til at give Kommissionen mulighed for, foer Raadets forordning traadte i kraft, at anvende de nye kurser for korn og sukker og fastsaette en kurs, som laa midt imellem de tidligere og de nye kurser for sukkerroer og kartofler til fremstilling af stivelse, forudsat der virkelig var tale om overgangsforanstaltninger, og de var noedvendige for at undgaa forstyrrelser .
Der er ingen tvivl om, at der virkelig var tale om saadanne overgangsforanstaltninger, og jeg finder det godtgjort, at de var noedvendige for at undgaa forstyrrelser for nogle af produkterne . For saa vidt angaar korn, var det fastsat, at overgangsforanstaltningerne ikke omfattede den maengde korn, som efter Kommissionens skoen under normale omstaendigheder ville vaere blevet tilbudt interventionsorganerne til priser svarende til den tidligere groenne kurs . Foelgelig har Kommissionen ikke overskredet sine befoejelser efter artikel 7 i forordning nr . 855/84 .
Det fjerde anbringende er, at to af bestemmelserne i den anfaegtede forordning indebaerer en tilsidesaettelse af det generelle lighedsprincip, nemlig dels artikel 1 vedroerende korn, dels artikel 3, stk . 2, vedroerende kartoffelstivelse . Forbundsregeringen anfoerer saaledes, at artikel 1, stk . 1, i forordning nr . 2677/84 er ugyldig, fordi den er i strid med forbuddet mod forskelsbehandling i EOEF-traktatens artikel 40, stk . 3, 2 . afsnit . Bestemmelserne vedroerende korn tager nemlig ikke efter forbundsregeringens opfattelse hensyn til den omstaendighed, at de regionale forskelle i hoesten, som bl.a . skyldes forskelle i klimaet, var til gunst for de handlende, som solgte deres produkter til interventionsorganet foer bestemmelsernes ikrafttraeden .
Kommissionen finder anbringendet om, at der foreligger en forskelsbehandling af de landbrugere, der havde en sen kornkoest, ubegrundet, ganske enkelt fordi det kontingent, Kommissionen havde fastsat for de interventionsopkoeb, der inden for Forbundsrepublikken kunne foretages til gammel pris, ikke var opbrugt . Det er der imidlertid ikke foert bevis for . Som svar paa en raekke spoergsmaal fra Domstolen har Forbundsrepublikken fremlagt en raekke statistiske oplysninger, som viser, at de til det tyske interventionsorgan tilbudte maengder vaesentlig overskred den af Kommissionen fastsatte kvota for de interventionsopkoeb, der kunne foretages til gammel pris . Kvoten udgjorde nemlig 2*500*000 tons, og der blev tilbudt det tyske interventionsorgan 3*739*529 tons indtil det tidspunkt, der var fastsat i de tyske lovbestemmelser udstedt i henhold til artikel 1, stk . 3, i forordning nr.*2677/84 . Ogsaa selv om det maatte antages, at en del af de landbrugsprodukter, som blev tilbudt interventionsorganet, ikke havde den for interventionsopkoeb noedvendige kvalitet, fremgaar det altsaa af disse tal, at de lanbrugsprodukter, som blev tilbudt interventionsorganerne, langt oversteg den af Kommissionen fastsatte kvote .
Under de mundtlige forhandlinger fremfoerte Kommissionen tillige det argument, at saafremt hoesten i visse dele af Tyskland af klimatiske grunde blev foretaget saa sent, at den ikke opfyldte betingelserne for at blive omfattet af den fastsatte praeferencekvote, maatte de tyske myndigheder vaere ansvarlig herfor i medfoer af artikel 1, stk . 3, i forordning nr.*2677/84 . Nu har der imidlertid ikke vaeret fremlagt noget bevis til godtgoerelse af, at lanbrugsprodukter fra en bestemt hoest er blevet udelukket fra praeferencekvoten, fordi de af klimatiske grunde ankom for sent, men hvis dette virkelig er problemet, saa fremgaar det klart af artikel 1, stk . 3, i forordning nr . 2677/84, at det er de tyske myndigheder, der skal "fastsaette de noedvendige bestemmelser" med henblik paa en loesning af dette problem . Ogsaa paa dette punkt maa regeringens anbringende om forskelsbehandling altsaa forkastes .
Ogsaa artikel 3, stk . 2, i forordning nr.*2677/84 paastaar regeringen er ugyldig som vaerende i strid med forbuddet mod forskelsbehandling i EOEF-traktatens artikel 40, stk . 3, 2 . afsnit . Det goeres gaeldende, at den forskelsbehandler producenter af kartoffelstivelse i forhold til producenter af anden stivelse, navnlig majs - og kornstivelse .
Over for anbringendet om, at kartoffelstivelse forskelsbehandles i forhold til anden stivelse, indvender Kommissionen, at stivelsesproducenterne i anden halvdel af 1984 fik mulighed for at indkoebe korn til omtrent samme priser, som gjaldt pr . 1 . januar 1985, mens der ved artikel 3, stk . 2, blev fastsat et gennemsnit af kartoffelpriserne gennem hele produktionsaaret ud fra en vaegtning fra 3 til 9 ( tre maaneder for de gamle priser og ni maaneder for de nye priser ), hvorfor indgrebene var konkurrencemaessigt neutrale og ikke til skade for producenterne af kartoffelstivelse .
Ved bilag III i forordning nr . 855/84 blev der for kornsektoren fastsat en anden groen kurs end den almindeligt gaeldende . Jeg har forstaaet forbundsregeringens argument paa den maade, at den mener, at anvendelsen af forskellige kurser forstyrrer den tidligere ligevaegt mellem priserne paa stivelse fremstillet af kartofler og stivelse fremstillet af majs og korn, som er i indbyrdes konkurrence . Den tyske regering har ikke under denne sag anfaegtet gyldigheden af forordning nr . 855/84, men goer blot gaeldende, at artikel 3, stk . 2, i forordning nr . 2677/84 ikke i tilstraekkelig grad genskaber ligevaegten .
Jeg finder det ikke godtgjort, at forordning nr.*2677/84 har medfoert en saadan forskelsbehandling . Paa den ene side anerkender forbundsregeringen nemlig, at artikel 3, stk . 2, fordeler byrden som foelge af revalueringen ved at sprede den over hele produktionsaaret . Hertil kommer, at Kommissionens argument om, at de to kategorier af stivelsesproducenter befandt sig i omtrent samme situation, for saa vidt angaar forsyningen med basisprodukter, stoettes af det statistiske materiale, som er blevet fremlagt som svar paa en raekke spoergsmaal fra Domstolen, idet det viser, at der i Tyskland i sidste kvartal af 1984 indtraadte et fald i saavel producentpriserne paa kartofler som markedspriserne paa korn . Heraf maa jeg konkludere, at Forbundsrepublikken ikke har foert bevis for sit anbringende om, at artikel 3, stk . 2, i forordning nr . 2677/84 har medfoert forskelsbehandling, hvorefter saavel anbringendets foerste som andet led om overtraedelse af forbuddet mod forskelsbehandling maa forkastes .
Forbundsregeringens femte anbringende er, at artikel 3, stk . 1, i forordning nr.*2677/84 er retsstridig, fordi den er behaeftet med en indre modstrid og dermed er i strid med EOEF-traktatens artikel 190 . Modstriden anfoeres at bero paa, at det som foelge af bestemmelserne i artikel 2 i forordning nr . 2677/84 ikke laengere var muligt at opnaa den oprindelige markedspris, som er bestemt af indkoebsprisen, hvilket Kommissionen har overset .
Vedroerende dette anbringende anfoerer Kommissionen, at den tyske sukkerpris indtil den 31 . december 1984 blev holdt oppe paa et hoejere niveau end den tidligere interventionspris, hvilket afkraefter forbundsregeringens argument om, at en 5%' s nedsaettelse af interventionsprisen automatisk indebar en tilsvarende nedsaettelse af markedsprisen, og viser, at det klart er fejlagtigt .
Det talmateriale, der er fremkommet i forbindelse med besvarelsen af Domstolens spoergsmaal, bekraefter saa vidt jeg kan se Kommissionens opfattelse . I september, oktober, november og december 1984 laa markedsprisen for sukker i Tyskland nemlig et godt stykke over interventionsprisen, ogsaa selv om man medregner lagerudgifterne i interventionsprisen . Den beregning, der er lagt til grund for artikel 3, stk . 1, maa derfor anses for holdbar, og den tyske regerings anbringende maa forkastes .
Forbundsregeringens sidste anbringende er, at artikel 3, stk . 1 og stk . 2, i forordning nr . 2677/84 er ugyldige, idet de er i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning . Den anfoerer saaledes, at bestemmelserne har tilbagevirkende gyldighed over for allerede bestaaende og delvis opfyldte kontrakter .
Dette anbringende tilbagevises af Kommissionen, for det foerste med den begrundelse, at naesten alle kontrakter af den omhandlede type var indgaaet i ECU samt at opskrivningen af den groenne kurs for tyske mark ikke paavirkede priserne i ECU, og for det andet, at selv om der antages at vaere blevet indgaaet visse kontrakter i tyske mark, var det ikke noedvendigt saerlig at beskytte sukkerroe - eller kartoffelproducenterne, da de i medfoer af andre foranstaltninger fik udbetalt en saerstoette paa 5 %.
Efter retssikkerhedsprincippet maa en EF-foranstaltning normalt ikke have virkning forud for sin offentliggoerelse . Saafremt det tilstraebte formaal noedvendiggoer det og under den forudsaetning, at der tages fornoeden hensyn til de berettigede forventninger hos dem, der er beroert af foranstaltningen, kan dette dog undtagelsesvis vaere tilfaeldet, jfr . herom sag 98/78, Racke mod Hauptzollamt Mainz ( Sml . 1979, s.*69, se . s.*86 ) og sag 84/81, Staple Dairy Products mod Intervention Board for Agricultural Produce ( Sml . 1982, s.*1763, se . s.*1777 ). Spoergsmaalet i denne sag er altsaa, om der er taget fornoedent hensyn til de berettigede forventninger hos dem, der har vaeret beroert af den i sagen omhandlede foranstaltning . De koebere, der allerede havde indgaaet de naevnte kontrakter, kommer saaledes ikke ind i billedet, eftersom overgangsforanstaltningerne var udstedt til gunst for dem . Hvad angaar de producenter, som solgte sukkerroer eller kartofler til fremstilling af stivelse, kunne man anfoere, at de havde accepteret kursrisikoen ved at indgaa kontrakter, fastsat i ECU . Paa den anden side maa man sige, at saafremt virkningen af de priser, som var fastsat i tyske mark, virkelig efter Kommissionens opfattelse havde en saadan karakter, at den gjorde det noedvendigt at vedtage overgangsforanstaltninger i henhold til artikel 3, stk . 1, og stk . 2, finder jeg ikke, at den kunne tillade sig at se bort fra, at priserne i tyske mark havde virkning for producenterne af de sukkerroer og kartofler til stivelsesfremstilling, som blev solgt i henhold til langtidskontrakter .
Herved maa dog ogsaa tages i betragtning, at producenterne af sukkerroer og kartofler i lighed med alle andre tyske landbrugere noed godt af saerstoetten i henhold til artiklerne 3 og 4 i forordning nr . 855/84 . Denne stoette blev sat op fra 3 til 5% ved Raadets beslutning 84/361 af 30 . juni 1984 ( EFT 1984 L*185, s.*41 ), og stoettens ikrafttraedelsestidspunkt ligeledes rykket frem til den 1 . juli 1984 . Stoetteforanstaltningerne var i kraft paa tidspunktet for udstedelsen af forordning nr . 2677/84, og Kommissionen var efter min opfattelse berettiget til at tage hensyn hertil, navnlig for at undgaa at yde kompensation to gange, dels gennem markedspriserne, dels gennem stoetten . Efter de foreliggende omstaendigheder finder jeg det saaledes ikke godtgjort, at de berettigede forventninger hos dem, der var beroert af foranstaltningen, blev tilsidesat . Ogsaa forbundsregeringens anbringender vedroerende artikel 3, stk . 1, og stk . 2, i forordning nr . 2677/84 maa altsaa forkastes .
(*) Oversat fra engelsk .