62018CJ0797
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Novena)
de 30 de abril de 2020 (
*1
)
«Recurso de casación — Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) — Gastos excluidos de la financiación de la Unión Europea — Gastos efectuados por la República Helénica — Reglamento (CE) n.o 1782/2003 — Reglamento (CE) n.o 796/2004 — Reglamento (CE) n.o 1120/2009 — Reglamento (UE) n.o 1306/2013 — Régimen de ayudas por superficie — Concepto de “pastos permanentes” — Correcciones financieras a tanto alzado — Reglamento (CE) n.o 1698/2005 — Apreciación de la subvencionabilidad de los gastos — Autoridad de gestión — Reglamento (CE) n.o 1290/2005 — Gastos comprendidos en el plazo de 24 meses — Reglamento (CE) n.o 817/2004 — Régimen de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias — Método de cálculo de la corrección»
En el asunto C‑797/18 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 17 de diciembre de 2018,
República Helénica, representada por el Sr. G. Kanellopoulos y las Sras. E. Leftheriotou y A. Vasilopoulou, en calidad de agentes,
parte recurrente,
y en el que la otra parte en el procedimiento es:
Comisión Europea, representada por los Sres. M. Konstantinidis y D. Triantafyllou y la Sra. J. Aquilina, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Novena),
integrado por el Sr. S. Rodin, Presidente de Sala, y el Sr. D.Šváby (Ponente) y la Sra. K. Jürimäe, Jueces;
Abogada General: Sra. J. Kokott;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oída la Abogada General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante el presente recurso de casación, la República Helénica solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 4 de octubre de 2018, Grecia/Comisión (T‑272/16, no publicada, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2018:651), mediante la que dicho tribunal desestimó su recurso contra la Decisión de Ejecución (UE) 2016/417 de la Comisión, de 17 de marzo de 2016, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2016, L 75, p. 16; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Marco jurídico
Reglamento (CE) n.o 2988/95
2
El Reglamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO 1995, L 312, p. 1), contiene un título II —«Medidas y sanciones administrativas»— en el que figura su artículo 5. El apartado 1 de este artículo dispone:
«Las irregularidades intencionadas o provocadas por negligencia podrán dar lugar a las sanciones administrativas siguientes:
[…]
c)
la privación total o parcial de una ventaja concedida por la normativa comunitaria, incluso en el caso de que el agente solo se haya beneficiado indebidamente de una parte de dicha ventaja;
d)
la exclusión o la retirada del beneficio de la ventaja durante un período posterior al de la irregularidad;
[…]».
Reglamento (CE) n.o 1782/2003
3
El Reglamento (CE) n.o 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.o 2019/93, (CE) n.o 1452/2001, (CE) n.o 1453/2001, (CE) n.o 1454/2001, (CE) n.o 1868/94, (CE) n.o 1251/1999, (CE) n.o 1254/1999, (CE) n.o 1673/2000, (CEE) n.o 2358/71 y (CE) n.o 2529/2001 (DO 2003, L 270, p. 1), contenía un título III —«Régimen de pago único»— en el que figuraba un capítulo 3 relativo a los «derechos de ayuda». La sección 1 de este capítulo, que trataba de los «derechos de ayuda basados en las superficies», comprendía el artículo 43 de dicho Reglamento, relativo a la «determinación de los derechos de ayuda». Este artículo establecía:
«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 48, se reconocerá a cada agricultor un derecho de ayuda por hectárea, que se calculará dividiendo el importe de referencia por el número medio trienal del total de hectáreas que, durante el período de referencia, hayan dado lugar a alguno de los pagos directos enumerados en el anexo VI.
El número total de derechos de ayuda será igual al número medio de hectáreas anteriormente citado.
[…]
2.   El número de hectáreas a que se refiere el apartado 1 incluirá además:
[…]
b)
la totalidad de la superficie forrajera durante el período de referencia.
3.   A efectos de lo dispuesto en la letra b) del apartado 2 del presente artículo, se entenderá por “superficie forrajera” la superficie de la explotación que estuviera disponible durante todo el año natural con arreglo al artículo 5 del Reglamento (CE) n.o 2419/2001 de la Comisión, [de 11 de diciembre de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayudas comunitarios introducido por el Reglamento (CEE) n.o 3508/92 del Consejo (DO 2001, L 327, p. 11)], para la cría de animales incluidas las superficies de uso compartido y las superficies con cultivo mixto. La superficie forrajera no incluirá:
–
las construcciones, los bosques, las albercas y los caminos
–
[…]».
4
El artículo 44 del Reglamento n.o 1782/2003, relativo al «uso de los derechos de ayuda», disponía en su apartado 2 que:
«Se entenderá por “hectáreas admisibles” las superficies agrarias de la explotación consistentes en tierras de cultivo y pastos permanentes, salvo las ocupadas por cultivos permanentes o bosques o las utilizadas para actividades no agrarias.»
Reglamento (CE) n.o 796/2004
5
El artículo 2, párrafo primero, del Reglamento (CE) n.o 796/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en los Reglamentos (CE) n.o 1782/2003 y (CE) n.o 73/2009 del Consejo y para la aplicación de la condicionalidad prevista en el Reglamento (CE) n.o 479/2008 del Consejo (DO 2004, L 141, p. 18; corrección de errores en DO 2004, L 37, p. 22), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.o 380/2009 de la Comisión, de 8 de mayo de 2009 (DO 2009, L 116, p. 9) (en lo sucesivo, «Reglamento n.o 796/2004») tenía el siguiente tenor:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
(1 bis)
“parcela agrícola”: superficie de tierra continua en la que un solo agricultor cultiva un único grupo de cultivos. Sin embargo, cuando haga falta en el marco del presente Reglamento una declaración independiente del uso de una superficie dentro de un grupo de cultivos, este uso específico limitará la parcela agrícola;
[…]
(2)
“pastos permanentes”: las tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos, ya sean naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados), y no incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más, excluidas las tierras retiradas de la producción de conformidad con el artículo 107, apartado 6, del Reglamento (CE) n.o 1782/2003, las superficies retiradas de la producción de conformidad con el Reglamento (CEE) n.o 2078/92 del Consejo[, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural (DO 1992, L 215, p. 85)], las retiradas de la producción de conformidad con los artículos 22, 23 y 24 del Reglamento (CE) n.o 1257/1999 del Consejo[, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos (DO 1999, L 160, p. 80)] y las retiradas de la producción de conformidad con el artículo 39 del Reglamento (CE) n.o 1698/2005 del Consejo[, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2005, L 277, p. 1)];
(2 bis)
“Gramíneas u otros forrajes herbáceos”: todas las plantas herbáceas que se suelen encontrar en los pastos naturales o que se incluyen en las mezclas de semillas para pastos o prados de siega en el Estado miembro (utilizadas o no para pasto de los animales); los Estados miembros podrán incluir los cultivos que figuran en la lista del anexo IX del Reglamento [n.o 1782/2003]».
6
A este respecto, el considerando 1 del Reglamento (CE) n.o 239/2005 de la Comisión, de 11 de febrero de 2005 (DO 2005, L 42, p. 3), que modificó el Reglamento n.o 796/2004 en su versión inicial, indicaba:
«Resulta necesario aclarar varias definiciones que figuran en el artículo 2 del Reglamento n.o 796/2004 […]. En concreto, es preciso aclarar la definición de “pastos permanentes” del punto 2 de dicho artículo e introducir la definición del término “gramíneas u otros forrajes herbáceos”. No obstante, hay que tener en cuenta a este respecto que los Estados miembros requieren cierta flexibilidad para poder atender a las condiciones agronómicas locales.»
7
El artículo 8 del Reglamento n.o 796/2004, titulado «Principios generales aplicables a las parcelas agrícolas», establecía en su apartado 1:
«Sin perjuicio del artículo 34, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 73/2009 [del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006, (CE) n.o 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 (DO 2009, L 30, p. 16)] las parcelas agrícolas con árboles se considerarán subvencionables a efectos de los regímenes de ayuda por superficie siempre que las actividades agrícolas o, en su caso, la producción prevista puedan llevarse a cabo de forma similar a como se haría en parcelas sin árboles en la misma zona.»
8
El título III del Reglamento n.o 796/2004, relativo a los «controles», incluía el artículo 30 de este, con el epígrafe «Determinación de las superficies». Su apartado 2 disponía:
«Podrá tenerse en cuenta la superficie total de una parcela agrícola, a condición de que se utilice en su totalidad según las normas consuetudinarias del Estado miembro o la región de que se trate. En los demás casos, se tendrá en cuenta la superficie realmente utilizada.
En las regiones donde determinadas características, en particular los setos, zanjas y muros, constituyan tradicionalmente parte de las buenas prácticas agrícolas de cultivo o utilización, los Estados miembros podrán decidir que la superficie correspondiente se considere parte de la superficie completamente utilizada, a condición de que no supere una anchura total que deberán determinar los Estados miembros. Esta anchura deberá corresponder a la anchura tradicional de la región de que se trate sin superar 2 metros.
[…]»
Reglamento (CE) n.o 1290/2005
9
En el título IV, rotulado «Liquidación de cuentas y vigilancia de la Comisión», del Reglamento (CE) n.o 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2005, L 209, p. 1), figuraba el artículo 31 de este, titulado «Liquidación de conformidad». Los apartados 2 a 4 del referido artículo tenían la siguiente redacción:
«2.   La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la disconformidad comprobada. Para ello, la Comisión tendrá en cuenta el carácter y la gravedad de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Comunidad.
3.   Previamente a cualquier decisión de denegación de la financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto.
Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro dispondrá de un plazo de cuatro meses para solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar las respectivas posiciones; los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión y que ésta examinará antes de adoptar una decisión de denegación de la financiación.
4.   No podrá denegarse la financiación:
a)
de los gastos contemplados en el apartado 1 del artículo 3 efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión de los resultados de las comprobaciones al Estado miembro correspondiente:
b)
de los gastos correspondientes a las medidas plurianuales que formen parte de los gastos contemplados en el artículo 3, apartado 1, o de los programas indicados en el artículo 4, con respecto a los cuales la última obligación impuesta al beneficiario haya tenido lugar con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión de los resultados de las comprobaciones al Estado miembro;
c)
de los gastos correspondientes a medidas pertenecientes a programas contemplados en el artículo 4 distintos de los indicados en la letra b), cuyo pago o, en su caso, abono del saldo por el organismo pagador se haya efectuado con anterioridad a los 24 meses que hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión de los resultados de las comprobaciones al Estado miembro correspondiente.»
Reglamento (CE) n.o 817/2004
10
El artículo 73 del Reglamento (CE) n.o 817/2004 de la Comisión, de 29 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1257/1999 del Consejo sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del FEOGA (DO 2004, L 153, p. 30; corrección de errores en DO 2004, L 231, p. 24), establecía:
«Los Estados miembros determinarán el régimen de sanciones aplicable en caso de incumplimiento de las disposiciones del presente Reglamento y adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación. Estas sanciones deberán ser efectivas, proporcionadas y disuasorias.»
Reglamento (CE) n.o 1698/2005
11
Los considerandos 61 y 64 del Reglamento n.o 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2005, L 277, p. 1), exponían:
«(61)
De acuerdo con el principio de subsidiariedad y salvo excepciones, procede establecer las normas nacionales relativas a la subvencionabilidad de los gastos.
[…]
(64)
Los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para garantizar el correcto funcionamiento de los sistemas de gestión y control. A tal fin, es necesario establecer los principios generales y las funciones básicas que todo sistema de gestión y control debe garantizar. Es preciso por lo tanto mantener la designación de una Autoridad de gestión única y especificar sus responsabilidades.»
12
Dicho Reglamento contenía un título V, rotulado «Contribución del Fondo», en el que figuraba su artículo 71, relativo a la «subvencionabilidad de los gastos». Los apartados 2 y 3 de este artículo establecían:
«2.   Los gastos solo podrán beneficiarse de la contribución del [Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader)] si se dedican a operaciones aprobadas por la Autoridad de gestión del programa en cuestión o bajo su responsabilidad, de acuerdo con los criterios de selección fijados por el organismo competente.
3.   Las normas relativas a la subvencionabilidad de los gastos se establecerán a escala nacional, siempre que se cumplan las condiciones especiales establecidas en el presente Reglamento en relación con determinadas medidas de desarrollo rural.
[…]»
Reglamento (CE) n.o 1974/2006
13
El Reglamento (CE) n.o 1974/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1698/2005 (DO 2006, L 368, p. 15), contenía un capítulo III titulado «Medidas de desarrollo rural», en el que figuraba una sección 2 relativa a las «disposiciones comunes a varias medidas». El artículo 43 de aquel Reglamento, que figuraba en esta sección, disponía:
«Los Estados miembros velarán por que las ayudas a medidas de inversión se centren en objetivos claramente definidos que reflejen las necesidades estructurales y territoriales y las dificultades estructurales detectadas.»
14
Con el título «Verificabilidad y controlabilidad de las medidas y normas de subvencionabilidad», la sección 1 del capítulo IV, titulado a su vez «Criterios de subvencionabilidad y disposiciones administrativas», de dicho Reglamento incluía un artículo 48 con el siguiente tenor:
«1.   A efectos del artículo 74, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1698/2005, los Estados miembros velarán por que todas las medidas de desarrollo rural que tengan la intención de aplicar sean verificables y controlables. A tal fin, los Estados miembros establecerán disposiciones de control que proporcionen garantías suficientes en cuanto al cumplimiento de los criterios de subvencionabilidad y otros compromisos.
2.   A fin de justificar y confirmar la idoneidad y exactitud de los cálculos de las ayudas previstas en los artículos 31, 38, 39, 40 y 43 a 47 del Reglamento (CE) n.o 1698/2005, los Estados miembros solicitarán la asistencia especializada oportuna a organismos o servicios funcionalmente independientes de aquellos responsables de dichos cálculos. En el programa de desarrollo rural deberá acreditarse la prestación de esa asistencia especializada.»
Reglamento n.o 73/2009
15
El capítulo 1, relativo a la «aplicación general», del título III, rotulado «Régimen de pago único», del Reglamento n.o 73/2009, incluía un artículo 34 relativo a la «activación de los derechos de pago por hectárea admisible». A tenor del apartado 1 de este artículo:
«La ayuda en virtud del régimen de pago único se concederá a los agricultores tras la activación de un derecho de pago por hectárea admisible. Los derechos de pago activados permitirán cobrar los importes que determine dicho derecho.»
16
El artículo 36 de dicho Reglamento, titulado «Modificación de los derechos de pago», que figuraba igualmente en el referido capítulo, disponía:
«Los derechos de pago por hectárea no podrán modificarse, salvo que se disponga lo contrario en el presente Reglamento.
La Comisión establecerá, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 141, apartado 2, normas de desarrollo relativas a la modificación, a partir de 2010, de los derechos de pago, principalmente en lo relativo a las fracciones de derechos.»
17
El artículo 137 del mismo Reglamento, titulado «Confirmación de los derechos de pago», figuraba en el título VII de este, relativo a las «disposiciones de aplicación, transitorias y finales». El apartado 1 de dicho artículo tenía la siguiente redacción:
«Los derechos de pago atribuidos a los agricultores antes del 1 de enero de 2009 se considerarán legales y regulares a partir del 1 de enero de 2010.»
Reglamento (CE) n.o 1120/2009
18
A tenor del artículo 2 del Reglamento (CE) n.o 1120/2009 de la Comisión, de 29 de octubre de 2009, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el título III del Reglamento n.o 73/2009 (DO 2009, L 316, p. 1):
«A los efectos del título III del Reglamento (CE) n.o 73/2009 y del presente Reglamento, se aplicarán las definiciones siguientes:
[…]
c)
“pastos permanentes”: las tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos, ya sean naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados), y no incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más, excluidas las superficies retiradas de la producción de conformidad con el Reglamento (CEE) n.o 2078/92 del Consejo, [de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural (DO 1992, L 215, p. 85),] las retiradas de la producción de conformidad con los artículos 22, 23 y 24 del Reglamento [n.o 1257/1999] y las retiradas de la producción de conformidad con el artículo 39 del Reglamento [n.o 1698/2005]; y a tal efecto, se entenderá por “gramíneas u otros forrajes herbáceos” todas las plantas herbáceas que se suelen encontrar en los pastos naturales o que se incluyen en las mezclas de semillas para pastos o prados de siega en el Estado miembro (utilizadas o no para pasto de los animales). Los Estados miembros podrán incluir los cultivos herbáceos que figuran en la lista del anexo I;
[…]».
Reglamento (CE) n.o 1122/2009
19
El Reglamento (CE) n.o 1122/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento n.o 73/2009 en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola (DO 2009, L 316, p. 65), contenía un artículo 34 relativo a la «determinación de superficie». Este artículo, que figuraba en el título III —«Controles»— del citado Reglamento, disponía, en sus apartados 2 y 4:
«2.   Podrá tenerse en cuenta la superficie total de una parcela agrícola, a condición de que se utilice en su totalidad según las normas consuetudinarias del Estado miembro o la región de que se trate. En los demás casos, se tendrá en cuenta la superficie realmente utilizada.
En las regiones donde determinadas características, en particular los setos, zanjas y muros, constituyan tradicionalmente parte de las buenas prácticas agrícolas de cultivo o utilización, los Estados miembros podrán decidir que la superficie correspondiente se considere parte de la superficie completamente utilizada, a condición de que no supere una anchura total que deberán determinar los Estados miembros. Esta anchura deberá corresponder al ancho tradicional de la región de que se trate sin superar dos metros.
No obstante, en los Estados miembros que, conforme a lo dispuesto en el artículo 30, apartado 2, párrafo tercero, del [Reglamento n.o 796/2004], hayan notificado a la Comisión un ancho superior a dos metros antes de la entrada en vigor del presente Reglamento, podrá seguir aplicándose ese ancho.
[…]
4.   Sin perjuicio del artículo 34, apartado 2, del [Reglamento n.o 73/2009], las parcelas agrícolas con árboles se considerarán subvencionables a efectos de los regímenes de ayuda por superficie siempre que las actividades agrícolas o, en su caso, la producción prevista puedan llevarse a cabo de forma similar a como se haría en parcelas sin árboles en la misma zona.»
Reglamento (UE) n.o 1306/2013
20
El artículo 52, relativo a la «liquidación de conformidad», del Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la política agrícola común, por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 y (CE) n.o 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549; corrección de errores en DO 2016, L 130, p. 17), figura en la sección II, titulada «Liquidación», del capítulo IV, titulado a su vez «Liquidación de cuentas». Este artículo dispone en sus apartados 2 y 3:
«2.   La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose en la importancia de la disconformidad comprobada. Para ello, la Comisión tendrá en cuenta el carácter de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Unión. Basará dicha exclusión en la determinación de los importes pagados indebidamente y, cuando estos no puedan determinarse mediante un esfuerzo proporcionado, podrá aplicar correcciones mediante extrapolación o a tanto alzado. Las correcciones a tanto alzado solo se aplicarán cuando, debido a la naturaleza del caso concreto o a que el Estado miembro no haya facilitado a la Comisión la información necesaria, no sea posible determinar con mayor precisión mediante un esfuerzo proporcionado el perjuicio financiero causado a la Unión.
3.   Antes de adoptar cualquier decisión de denegación de la financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto. Llegado este momento del procedimiento, los Estados miembros contarán con la posibilidad de demostrar que el alcance real del incumplimiento ha sido inferior al estimado por la Comisión.
Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro dispondrá de un plazo de cuatro meses para solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar las respectivas posiciones; los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión. La Comisión tendrá en cuenta las recomendaciones del informe antes de adoptar una decisión de denegación de la financiación y expondrá sus motivos si decide no seguirlas.»
Reglamento (UE) n.o 1307/2013
21
El artículo 4, apartado 1, letra h), del Reglamento (UE) n.o 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la política agrícola común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) del Consejo n.o 637/2008 y n.o 73/2009 (DO 2013, L 347, p. 608), en su versión inicial (en lo sucesivo, «Reglamento n.o 1307/2013»), enunciaba la siguiente definición:
«“pastos permanentes y pastizales permanentes” (conjuntamente denominados “pastos permanentes”): las tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados) y que no hayan sido incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más; pueden incluir otras especies como arbustivos y/o arbóreos que pueden servir de pastos, siempre que las gramíneas y otros forrajes herbáceos sigan siendo predominantes, y, cuando los Estados miembros así lo decidan, pueden asimismo incluir tierras que sirvan para pastos y que formen parte de las prácticas locales establecidas, según las cuales las gramíneas y otros forrajes herbáceos no han predominado tradicionalmente en las superficies para pastos».
22
Dicha disposición, en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.o 2017/2393 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2017 (DO 2017, L 350, p. 15), tiene la siguiente redacción:
«“pastos permanentes y pastizales permanentes” (conjuntamente denominados “pastos permanentes”): las tierras utilizadas para la producción de hierbas u otros forrajes herbáceos naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados) y que no hayan sido incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más y, cuando los Estados miembros así lo decidan, que no hayan sido roturadas durante cinco años o más; pueden incluir otras especies como arbustivas o arbóreas que sirvan para pastos y, cuando los Estados miembros así lo decidan, otras especies como arbustivas o arbóreas que produzcan alimentación animal, siempre que las hierbas y otros forrajes herbáceos sigan siendo predominantes. Los Estados miembros también podrán decidir considerar pastos permanentes:
i)
tierras que sirvan para pastos y que formen parte de las prácticas locales establecidas, según las cuales las hierbas y otros forrajes herbáceos no han predominado tradicionalmente en las superficies para pastos, o
ii)
tierras que sirvan para pastos en las que las hierbas y otros forrajes herbáceos no sean predominantes, o bien no estén presentes, en las superficies para pastos».
Reglamento de Ejecución (UE) n.o 809/2014
23
Con el título «Retirada parcial o total de la ayuda y sanciones administrativas», el artículo 63 del Reglamento de Ejecución (UE) n.o 809/2014 de la Comisión, de 17 de julio de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1306/2013 en lo que se refiere al sistema integrado de gestión y control, las medidas de desarrollo rural y la condicionalidad (DO 2014, L 227, p. 69), establece lo siguiente:
«1.   Los pagos se calcularán sobre la base de los importes que se consideren admisibles durante los controles administrativos contemplados en el artículo 48.
La autoridad competente examinará la solicitud de pago presentada por el beneficiario y determinará los importes admisibles. Además, fijará:
a)
el importe pagadero al beneficiario en función de la solicitud de pago y la decisión de concesión;
b)
el importe pagadero al beneficiario tras el examen de la admisibilidad del gasto que figure en la solicitud de pago.
Si el importe fijado con arreglo a la letra a) del párrafo segundo supera el importe fijado con arreglo a la letra b) del mismo párrafo en más de un 10 %, se aplicará una sanción administrativa al importe fijado con arreglo a la letra b). El importe de la sanción será igual a la diferencia entre esos dos importes, pero no irá más allá de la retirada total de la ayuda.
No obstante, no se aplicarán sanciones cuando el beneficiario pueda demostrar a satisfacción de la autoridad competente que no es responsable de la inclusión del importe no admisible o cuando la autoridad competente adquiera de otro modo la convicción de que el beneficiario no es responsable de ello.
2.   La sanción administrativa mencionada en el apartado 1 se aplicará, mutatis mutandis, a los gastos no admisibles detectados durante los controles sobre el terreno contemplados en el artículo 49. En tal caso, los gastos examinados serán los gastos acumulados contraídos con respecto a la operación de que se trate. Ello se entenderá sin perjuicio de los resultados de los anteriores controles sobre el terreno de las operaciones de que se trate.»
Reglamento de Ejecución (UE) n.o 908/2014
24
El artículo 34 del Reglamento de Ejecución (UE) n.o 908/2014 de la Comisión, de 6 de agosto de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1306/2013 en relación con los organismos pagadores y otros organismos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las normas relativas a los controles, las garantías y la transparencia (DO 2014, L 255, p. 59), establece en sus apartados 2 y 3:
«2.   Cuando, a raíz de una investigación, la Comisión considere que los gastos no se han realizado de conformidad con la normativa de la Unión, comunicará sus conclusiones al Estado miembro de que se trate, especificando las medidas correctoras necesarias para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro e indicando el nivel provisional de corrección financiera que en esa fase del procedimiento considera que corresponde a sus conclusiones. Esa comunicación también programará una reunión bilateral en los cuatro meses siguientes a la expiración del plazo de respuesta por el Estado miembro. La comunicación hará referencia al presente artículo.
El Estado miembro responderá en un plazo de dos meses a partir de la recepción de la comunicación. En su respuesta, el Estado miembro tendrá la oportunidad, en particular, de:
a)
demostrar a la Comisión que el alcance real del incumplimiento o del riesgo para [el Feader o el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA)] es inferior al indicado por la Comisión;
b)
notificar a la Comisión las medidas correctoras adoptadas para garantizar el cumplimiento de las normas de la Unión y la fecha efectiva de su aplicación.
En casos justificados, y previa solicitud motivada del Estado miembro, la Comisión podrá autorizar una prórroga del plazo de dos meses por un máximo de dos meses. La solicitud deberá presentarse a la Comisión antes de la expiración de dicho plazo.
Si el Estado miembro considera innecesario celebrar una reunión bilateral, informará de ello a la Comisión en su respuesta a la comunicación antes mencionada.
3.   En la reunión bilateral ambas partes procurarán alcanzar un acuerdo sobre las medidas que deban tomarse, así como sobre la evaluación de la gravedad de la infracción y del perjuicio financiero causado al presupuesto de la Unión.
[…]»
Documento VI/5330/97
25
Las directrices en materia de correcciones financieras a tanto alzado se establecieron en el documento VI/5330/97 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1997, titulado «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la sección “Garantía” del FEOGA» (en lo sucesivo, «documento VI/5330/97»). Cuando la información obtenida en el control no permita evaluar las pérdidas sufridas por la Comunidad mediante una extrapolación de esas pérdidas, el recurso a medios estadísticos o la referencia a otros datos comprobables, podrá adoptarse una corrección a tanto alzado. El porcentaje de corrección aplicado dependerá de la importancia de los incumplimientos comprobados en la aplicación de los controles. El citado documento precisaba:
«Cuando uno o más controles fundamentales no se apliquen o se apliquen de forma tan deficiente o infrecuente que resulten ineficaces para determinar la subvencionabilidad de la solicitud o prevenir la irregularidad, está justificada una corrección del 10 %, ya que puede concluirse fundadamente la existencia de un alto riesgo de pérdidas para el [Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA)].
[…]
No obstante, cuando un Estado miembro no aplique un sistema de control, o lo aplique de forma muy deficiente, y existan pruebas de numerosas irregularidades y de negligencia en la lucha contra las prácticas irregulares o fraudulentas, está justificada una corrección del 25 %, al poderse asumir sin temor a equivocarse que la libertad de presentar impunemente solicitudes irregulares puede acarrear pérdidas excepcionalmente elevadas al Fondo.
[…]
[Los porcentajes de corrección a tanto alzado] se aplican a los gastos restantes tras la deducción de los importes denegados por los expedientes individuales o en aplicación del Reglamento 296/96 […]».
Antecedentes del litigio
26
Los antecedentes del litigio los expuso el Tribunal General en los apartados 1 a 22 de la sentencia recurrida y pueden resumirse como sigue.
27
En septiembre de 2012, la Comisión abrió una investigación que tenía por objeto los gastos efectuados por la República Helénica en concepto de medidas de desarrollo rural Feader (2007‑2013) correspondientes a los ejercicios financieros 2010 a 2013. En noviembre de 2013, dicha institución procedió asimismo a investigar los gastos efectuados por la República Helénica en concepto de ayudas por superficie correspondientes a los años de solicitud 2012 y 2013.
28
En lo que respecta a las ayudas por superficie, la Comisión comunicó sus observaciones a la República Helénica por medio de un escrito de 15 de enero de 2014. El 17 de marzo de 2014, la República Helénica hizo saber su respuesta al respecto. Posteriormente, el 28 de mayo de 2014, la Comisión volvió a transmitir sus observaciones a la República Helénica.
29
El 23 de junio de 2014 tuvo lugar una reunión bilateral, a la que siguió un escrito enviado por la República Helénica el 18 de septiembre de 2014.
30
A continuación, la Comisión propuso la aplicación de correcciones a la República Helénica, a tanto alzado y puntuales, por un importe total de 167399260,04 euros, al entender que el régimen de concesión de ayudas directas por superficie en Grecia no se había ejecutado de conformidad con las normas de la Unión Europea en lo que respecta a los años de solicitud 2012 y 2013.
31
Se inició un procedimiento de conciliación y el 13 de julio de 2015 el órgano de conciliación emitió su dictamen.
32
El 23 de noviembre de 2015, la Comisión adoptó su posición final, por la que mantenía su posición inicial y proponía excluir de la financiación el importe bruto final de la corrección impuesta a la República Helénica en el ámbito de las ayudas directas, que se elevaba a 167399260,04 euros.
33
En lo tocante a las medidas de desarrollo rural, la Comisión comunicó sus observaciones a la República Helénica por medio de un escrito de 9 de enero de 2013. El 6 de marzo de 2013, la República Helénica hizo saber su respuesta al respecto.
34
El 5 de septiembre de 2013 se celebró una reunión bilateral, a raíz de la cual, el 27 de diciembre de 2013, la República Helénica transmitió sus observaciones.
35
El 27 de mayo de 2014, la Comisión notificó a la República Helénica su intención de excluir un importe de 4106349,91 euros de la financiación de la Unión. Dicha institución consideraba constatadas una serie de deficiencias en la ejecución en Grecia del régimen de medidas que entraban en el programa de desarrollo rural del Feader (2007‑2013) de los ejercicios financieros 2010 a 2013.
36
A raíz de la solicitud de conciliación presentada por la República Helénica el 1 de julio de 2014, el órgano de conciliación emitió su dictamen en un informe final fechado el 28 de enero de 2015.
37
El 29 de septiembre de 2015, la Comisión formuló su posición final limitando la corrección propuesta a 3880460,50 euros, es decir, 3107504,18 euros correspondientes a la medida 125 que forma parte del programa de desarrollo rural del Feader referido en el apartado 35 de la presente sentencia (en lo sucesivo, «medida 125»), más 772956,32 euros correspondientes a la medida 121 de ese mismo programa (en lo sucesivo, «medida 121»).
38
El 17 de marzo de 2016 la Comisión adoptó la Decisión controvertida, mediante la que indicó los importes de los gastos efectuados por los Estados miembros a cargo del FEAGA y del Feader que quedaban excluidos de la financiación de la Unión. En lo que concierne a la República Helénica, la Comisión aplicó correcciones a tanto alzado y puntuales con respecto a los ejercicios financieros 2010 a 2013 en los ámbitos pertinentes para el presente asunto, a saber, las ayudas directas disociadas y el desarrollo rural Feader. Por lo que hace a las ayudas directas, la Comisión impuso una corrección de un importe global de 167399260,04 euros netos, de los que 166797866,22 euros netos se referían particularmente a la constatación de deficiencias en la definición de pasto permanente subvencionable, errores obvios y deficiencias en los controles sobre el terreno mediante teledetección. En cuanto al desarrollo rural, la Comisión impuso una corrección de un importe de 3880460,50 euros netos.
39
En el informe de síntesis adjunto a la Decisión controvertida, mencionado en los apartados 16 a 22 de la sentencia recurrida (en lo sucesivo, «informe de síntesis»), la Comisión justificó la imposición de las correcciones a tanto alzado y puntuales exponiendo los siguientes motivos.
40
Por lo que respecta a las ayudas directas disociadas, la Comisión hizo constar que, en los años de solicitud 2012 y 2013, la República Helénica había considerado admisibles diferentes pastos permanentes que incumplían los criterios del artículo 34 del Reglamento n.o 73/2009 y del artículo 2, letra c), del Reglamento n.o 1120/2009 porque la vegetación de tales superficies no podía ser considerada «gramínea u otro forraje herbáceo» en el sentido de las citadas disposiciones. Según la Comisión, esta calificación errónea por parte de las autoridades griegas sirvió de base también a los controles cruzados con arreglo al Reglamento n.o 1122/2009.
41
Para el año de solicitud 2012, las autoridades griegas habían cuantificado las consecuencias del error en 40113184,84 euros. La Comisión, sin embargo, consideró que este importe se había obtenido aplicando porcentajes de subvencionabilidad definidos en octubre de 2013, que no tenían en cuenta la finalización del plan de acción revisado en abril de 2014. La Comisión consideró igualmente que el importe calculado por las autoridades griegas no había tenido en cuenta las sanciones que debían imponerse por los casos de sobredeclaración. En cuanto al año de solicitud 2013, dicha institución observó que el importe calculado por las autoridades griegas no había tenido en cuenta las sanciones que debían imponerse por los casos de sobredeclaración relativos a los importes que no se habían pagado. Además, en lo que respecta a esos dos años de solicitud, la Comisión consideró asimismo que tales importes se habían obtenido sin tener en cuenta el impacto financiero de las modificaciones de los factores proporcionales concernientes a los pastos permanentes, tal como quedaron terminadas el 30 de abril de 2014.
42
Por otra parte, la Comisión calificó también de deficientes los controles sobre el terreno, que habían dado lugar en algunos casos a conclusiones fundamentalmente diferentes de las extraídas de la teledetección, lo cual había conducido a que se revisaran 9470 parcelas agrícolas para el año de solicitud 2013 (aunque no para el año de solicitud 2012). Finalmente, la Comisión entendió que, en determinados casos, aplicando la práctica pertinente de manera extensiva, las autoridades griegas habían considerado que existía un «error manifiesto», a efectos de una corrección del importe de los pagos, pero no habían impuesto las sanciones previstas.
43
El 4 de diciembre de 2014, la información proporcionada a la Comisión por las autoridades griegas indicaba que estas proponían una corrección que se elevaba a un importe de 52225465,79 euros para el año de solicitud 2012 y a un importe de 37133161,78 euros para el año de solicitud 2013. No obstante, la Comisión consideró que tales correcciones eran insuficientes, dado el elevado porcentaje de errores detectados en los controles, los cuales revelaban irregularidades que se habían generalizado y que no habían sido combatidas suficientemente.
44
Por lo que se refiere al año de solicitud 2012, la Comisión aplicó, por tanto, una corrección del 25 % para la población de riesgo. Habida cuenta de la mejora de la situación, redujo la corrección al 10 % para el año de solicitud 2013, sobre una base minorada a su vez en el importe de 37163161,78 euros que las autoridades griegas habían declarado como error conocido.
45
En lo atinente al desarrollo rural, en particular a la medida 125, relativa principalmente a infraestructuras de irrigación, la Comisión entendió que la selección de los proyectos subvencionables no correspondía a las exigencias del artículo 71 del Reglamento n.o 1698/2005. La investigación había mostrado, en efecto, que en dicho proceso constaba una dudosa segunda fase de preselección por parte de la Dirección de Estudios y Construcciones Técnicas del Ministerio de Desarrollo Rural griego (en lo sucesivo, «DECT»). En esa fase de preselección se controlaban, pues, no solamente la madurez de los proyectos, sino también su idoneidad, dadas las prioridades fijadas, sobre la base de criterios que eran conocidos únicamente por la citada dirección. De este modo, se introdujeron criterios de selección que no eran los establecidos por la autoridad de gestión competente (OPEKEPE). En consecuencia, la Comisión decidió aplicar una corrección a tanto alzado del 5 %, lo que correspondía a un importe de 3107504,18 euros.
46
Con respecto a la medida 121, consagrada esencialmente a la modernización empresarial, la investigación había puesto de manifiesto que, en determinados casos en que se habían declarado gastos no subvencionables, las solicitudes de los beneficiarios habían sido objeto de una reducción, pero sin que se impusiera a estos sanción alguna. Pues bien, según la Comisión, tal impunidad podría incitar a los beneficiarios a declarar gastos no subvencionables, dado que, en el peor de los casos, simplemente se les denegaría el pago del importe correspondiente. Por consiguiente, la Comisión consideró que dicha práctica implicaba un riesgo para el fondo en cuestión y decidió aplicar, basándose en una aplicación por analogía del artículo 63 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014, una corrección por un importe de 772956,32 euros.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
47
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 25 de mayo de 2016, la República Helénica interpuso un recurso de anulación contra la Decisión controvertida invocando, en esencia, ocho motivos en apoyo de su pretensión.
48
El primer motivo se refería a la corrección a tanto alzado del 25 % correspondiente al año de solicitud 2012 y la corrección a tanto alzado del 10 % correspondiente al año de solicitud 2013, así como a la corrección puntual de 37163161,78 euros, aplicadas por las deficiencias observadas en la definición de los pastos permanentes admisibles. Este motivo se basaba en una interpretación y una aplicación erróneas del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 y del artículo 2, letra c), del Reglamento n.o 1120/2009.
49
El segundo motivo estaba basado en una interpretación y una aplicación erróneas del documento VI/5330/97 respecto del cumplimiento de los requisitos de imposición de una corrección a tanto alzado del 25 % para el año de solicitud 2012.
50
El tercer motivo se refería a la corrección a tanto alzado del 10 % y la corrección puntual aplicadas por las deficiencias y los errores en la definición y el control de los pastos permanentes admisibles para el año de solicitud 2013, y se basaba en el carácter ilegal y abusivo de esas correcciones, en sus motivaciones contradictorias, en la interpretación y aplicación erróneas del documento VI/5330/97 respecto del cumplimiento de los requisitos de imposición de una corrección a tanto alzado del 10 %, así como en la violación de los principios de buena administración, de proporcionalidad y de non bis in idem y en la vulneración del derecho de defensa.
51
Los motivos cuarto y quinto se referían a la Decisión controvertida, en tanto en cuanto establece una corrección a tanto alzado del 5 % por deficiencias en la aplicación de los criterios de selección de los proyectos de la medida 125. En el cuarto motivo se alegaba una falta de base jurídica y de motivación de la Decisión controvertida, así como la existencia de un error de hecho en relación con dicha corrección a tanto alzado aplicada para los ejercicios financieros 2010 a 2013, mientras que el quinto motivo denunciaba la infracción del artículo 31 del Reglamento n.o 1290/2005.
52
Los motivos sexto y séptimo se referían a una corrección puntual aplicada para los ejercicios financieros 2011 a 2013 por las deficiencias observadas en la aplicación de la política sancionatoria con respecto a la medida 121. El sexto motivo se basaba en la ilegalidad del método de cálculo de la corrección, con la alegación de que dicho método conducía a resultados desproporcionados respecto de las deficiencias constatadas, mientras que el séptimo motivo se basaba en la falta de base jurídica y de motivación de la Decisión controvertida y en la vulneración del documento VI/5330/97.
53
La República Helénica renunció en la instancia al octavo motivo.
54
Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó el recurso.
Pretensiones de las partes ante el Tribunal de Justicia
55
La República Helénica solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Anule la sentencia recurrida.
–
Anule la Decisión controvertida.
–
Condene en costas a la Comisión.
56
La Comisión solicita que se desestime el recurso de casación por infundado. Asimismo, solicita la condena en costas de la República Helénica.
Sobre el recurso de casación
57
En apoyo del presente recurso de casación, la República Helénica invoca seis motivos. El primer motivo de casación se refiere a la Decisión controvertida, en la medida en que aplica correcciones a tanto alzado del 25 % y del 10 % a las ayudas por superficie para pastos correspondientes a los años de solicitud 2012 y 2013 así como una corrección puntual de 37163161,78 euros para el año de solicitud 2013. Este motivo se basa en la interpretación errónea, por el Tribunal General, del concepto de «pastos permanentes» en el sentido del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 y del artículo 2, letra c), del Reglamento n.o 1120/2009. El segundo motivo de casación se basa en una interpretación y aplicación erróneas, por el Tribunal General, del documento VI/5330/97 en lo relativo al cumplimiento de los requisitos que justifican una corrección financiera a tanto alzado del 25 % aplicada a las ayudas por superficie para los pastos correspondientes al año de solicitud 2012. El tercer motivo de casación se basa en una interpretación y aplicación erróneas, por el Tribunal General, del artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.o 1290/2005, del artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.o 1306/2013 y del artículo 34 del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, artículos a los que se hace referencia en el documento VI/5330/97, del principio non bis in idem y del principio de proporcionalidad, al haberse aplicado acumulativamente la corrección financiera a tanto alzado del 10 % a las ayudas por superficie para los pastos correspondientes al año de solicitud 2013 más una corrección puntual. Los motivos de casación cuarto y quinto se refieren a la apreciación, por el Tribunal General, de la corrección a tanto alzado del 5 % aplicada a la República Helénica por deficiencias en la aplicación de los criterios de selección de los proyectos de la medida 125 correspondientes a los ejercicios financieros 2010 a 2013. Así como el cuarto motivo de casación se basa en la interpretación y aplicación erróneas del artículo 71, apartados 2 y 3, del Reglamento n.o 1698/2005 y en una motivación insuficiente de la sentencia recurrida, el quinto motivo de casación se basa en la infracción del artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento n.o 1290/2005 y en una motivación insuficiente y contradictoria de dicha sentencia. El sexto motivo de casación se refiere a la apreciación del Tribunal General sobre la corrección puntual aplicada a la República Helénica para los ejercicios financieros 2011 a 2013 por las deficiencias observadas en la aplicación de la política sancionatoria respecto de la medida 121. Este motivo se basa en la infracción del artículo 73 del Reglamento n.o 817/2004 y del artículo 63 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014.
Sobre el primer motivo de casación
Alegaciones de las partes
58
Mediante el primer motivo de su recurso de casación, la República Helénica atribuye en esencia al Tribunal General una interpretación y aplicación erróneas, en los apartados 35 a 66 de la sentencia recurrida, del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004, así como del artículo 2, letra c), del Reglamento n.o 1120/2009, que establecen la definición de «pastos permanentes».
59
La República Helénica reprocha al Tribunal General haber aplicado, en los apartados 39, 40, 49 y 56 de la sentencia recurrida, un criterio erróneo en cuanto al tipo de vegetación existente en las superficies tenidas en cuenta por la Comisión para determinar si tales superficies constituían efectivamente «pastos permanentes», en el sentido del Derecho de la Unión. La República Helénica entiende que el Tribunal General limitó la calificación de «pastos permanentes» exclusivamente a las superficies cubiertas de gramíneas y otros forrajes herbáceos, con exclusión de las superficies cubiertas de maleza y de plantas leñosas que son características de los pastos denominados «de tipo mediterráneo». Pues bien, según la República Helénica, el Tribunal General debería haber aplicado otro criterio en virtud del cual constituyen «pastos permanentes» ciertas superficies que, de acuerdo con prácticas locales consolidadas, son tradicionalmente destinadas al pastoreo y en las que las gramíneas y los forrajes herbáceos no son la vegetación predominante. Por lo tanto, la preponderancia en las superficies en cuestión de una vegetación de tipo leñoso no puede utilizarse como indicador de un abandono de la actividad agrícola.
60
Según la República Helénica, el tenor del artículo 2 del Reglamento n.o 796/2004 y del artículo 2 del Reglamento n.o 1120/2009, así como el contexto y los objetivos perseguidos por ambos Reglamentos autorizan esta interpretación. De este modo, la República Helénica destaca que un concepto de «pastos permanentes» entendido en ese sentido amplio viene sugerido por la guía destinada a facilitar a los Estados miembros directrices sobre las mejores maneras de respetar las disposiciones legales en vigor relativas a la política agrícola común (PAC), publicada por el Centro Común de Investigación (JRC) de la Comisión el 2 de abril de 2008, así como por el plan de acción, elaborado en octubre de 2012, por las autoridades helénicas en colaboración con la Comisión, que comprende la evaluación de la admisibilidad de los pastos mediante fotointerpretación de imágenes de satélite ajustadas a la parcela de referencia (unidad) y la aplicación de un sistema de cálculo proporcional (a prorrata) en los casos en que existe difusión de arbustos (en lo sucesivo, «plan de acción de 2012»). Además, dicho concepto de «pastos permanentes» en sentido amplio resulta confirmado, según la República Helénica, por el tenor del artículo 4, apartado 1, letra h), del Reglamento n.o 1307/2013, tanto en su versión inicial como en la versión que resultó de la modificación introducida en esta disposición por el artículo 3 del Reglamento 2017/2393.
61
La Comisión propone que se desestime este motivo de casación por infundado. Esta institución considera que el Tribunal General interpretó y aplicó correctamente el concepto de «pastos permanentes» que figura en el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 y en el artículo 2, letra c), del Reglamento n.o 1120/2009. La Comisión señala que de dicha definición resulta que el criterio relacionado con el carácter de la vegetación que recubre la superficie agrícola afectada resulta determinante. Sostiene asimismo que ni las directrices mencionadas en el apartado 60 de la presente sentencia ni el plan de acción de 2012 ni el Reglamento n.o 1307/2013, aplicable a partir del 1 de enero de 2015 y que contiene una definición amplia del concepto de «pastos permanentes», son pertinentes para interpretar el Derecho aplicable en el momento de los hechos ni para valorar la corrección financiera acordada por la Comisión.
Apreciación del Tribunal de Justicia
62
Mediante su primer motivo, la República Helénica reprocha en esencia al Tribunal General haber incurrido en error de Derecho en la interpretación del concepto de «pastos permanentes» en el sentido del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004, así como del artículo 2, letra c), del Reglamento n.o 1120/2009, al declarar, en el apartado 40 de la sentencia recurrida, que solo tienen cabida en ese concepto las superficies cubiertas de gramíneas y forrajes herbáceos, excluyendo las superficies cubiertas de plantas leñosas o arbustivas características de los pastos denominados «de tipo mediterráneo». En efecto, según la República Helénica, el criterio relativo al carácter de la vegetación que recubre la superficie agrícola en cuestión no es determinante para la calificación de «pastos permanentes».
63
A este respecto, conviene señalar, por un lado, que el artículo 2, letra c), del Reglamento n.o 1120/2009 contiene una definición del concepto de «pastos permanentes» muy similar a la formulada en el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004. Por otro lado, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el criterio determinante en lo que concierne a la definición de «pastos permanentes» no es el tipo de vegetación que cubre la superficie agrícola, sino el uso efectivo de dicha superficie para una actividad agrícola que sea representativa del destino de los «pastos permanentes». Por consiguiente, la presencia de plantas leñosas o arbustivas no puede constituir, como tal, un obstáculo a la clasificación de una superficie como «pastos permanentes», siempre que esa presencia no cause un perjuicio a la utilización efectiva de dicha superficie para una actividad agrícola [sentencias de 15 de mayo de 2019, Grecia/Comisión, C‑341/17 P, EU:C:2019:409, apartado 54, y de 13 de febrero de 2020, Grecia/Comisión (Pastos permanentes), C‑252/18 P, EU:C:2020:95, apartado 50].
64
Así pues, al considerar, en el apartado 40 de la sentencia recurrida, que el criterio pertinente era el tipo de vegetación presente en la superficie en cuestión y al efectuar a continuación su examen a la luz de este criterio, el Tribunal General incurrió en error de Derecho en la interpretación y aplicación del concepto de «pastos permanentes», en el sentido del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 y del artículo 2, letra c), del Reglamento n.o 1120/2009. De ello se sigue que la consideración del Tribunal General, que figura en el apartado 46 de la sentencia recurrida, según la cual la República Helénica no ha demostrado la inexactitud de las apreciaciones de la Comisión es errónea.
65
Por lo tanto, el primer motivo de casación de la República Helénica ha de ser acogido. En consecuencia, procede anular el punto 1 del fallo de la sentencia recurrida en tanto en cuanto el Tribunal General desestimó el recurso de la República Helénica que tenía por objeto las correcciones a tanto alzado del 25 % y del 10 % aplicadas a las ayudas por superficie para los pastos correspondientes a los años de solicitud 2012 y 2013 así como la corrección puntual de 37163161,78 euros correspondiente al año de solicitud 2013, impuestas por la constatación de deficiencias en la definición y el control de los pastos permanentes admisibles con respecto a los años de solicitud 2012 y 2013.
Sobre el segundo motivo de casación
Alegaciones de las partes
66
Mediante el segundo motivo de casación, la República Helénica alega en esencia que el Tribunal General interpretó y aplicó de manera errónea, en los apartados 78, 93, 96, 101, 104, 106 y 107 de la sentencia recurrida, el documento VI/5330/97 en lo concerniente al cumplimiento de los requisitos necesarios para la aplicación de un porcentaje de corrección del 25 % referido al año de solicitud 2012. Este motivo se divide en nueve partes.
67
Mediante la primera parte de este segundo motivo, la República Helénica alega que, en el apartado 85 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que los pagos finales correspondientes al año de solicitud 2012 se efectuaron el 30 de junio de 2013, tras revisar las solicitudes con arreglo al plan de acción de 2012 tal como se estaba ejecutando en esa fecha. Sostiene que, por consiguiente, la referida revisión excluía un riesgo de pérdidas particularmente elevadas que justificasen un porcentaje de corrección a tanto alzado del 25 %, y contradecía la existencia de una deficiencia recurrente, una negligencia o una reincidencia cometidas por la República Helénica. Así pues, entiende que los apartados 78, 93, 96, 101, 104, 106 y 107 de la sentencia recurrida carecen de fundamento jurídico.
68
El segundo motivo de casación, en su segunda parte, se basa en una desnaturalización, por el Tribunal General, del contenido del informe de síntesis y en una modificación del objeto del litigio, en la medida en que dicho tribunal declaró, en el apartado 79 de la sentencia recurrida, que los lindes de las parcelas de referencia y su superficie máxima admisible a efectos de la ayuda deben definirse con exactitud. Pues bien, la República Helénica señala que el litigio no tiene por objeto la delimitación precisa de las parcelas, sino que se refiere a la admisibilidad de estas últimas de acuerdo con la definición de «pastos permanentes».
69
La tercera parte del segundo motivo de la República Helénica se basa en una contradicción de motivos, alegándose al respecto que el Tribunal General consideró, en el apartado 88 de la sentencia recurrida, que, pese a la ejecución progresiva del plan de acción de 2012, había aumentado el riesgo para el FEAGA, y que era probable que se produjeran pérdidas muy elevadas, lo cual justificaba el porcentaje del 25 %.
70
Mediante la cuarta parte del segundo motivo, la República Helénica sostiene que el Tribunal General vulneró el documento VI/5330/97 al exigir de forma ineludible, en el apartado 88 de la sentencia recurrida, que el Estado miembro interesado debía hacer desaparecer cualquier riesgo para el FEAGA a fin de poder reducir el porcentaje de corrección financiera.
71
Mediante la quinta parte de este motivo, la República Helénica aduce que, en el apartado 89 de la sentencia recurrida, el Tribunal General infringió los artículos 34 y 36 del Reglamento n.o 73/2009, así como los artículos 43 y 44 del Reglamento n.o 1782/2003, al considerar que el error reprochado a este Estado miembro relativo a la admisibilidad de los pastos había afectado al cálculo de los derechos de pago de los agricultores y, por tanto, al número de tales derechos, lo que implicaba un riesgo muy elevado para el FEAGA. Tal apreciación, a juicio de la República Helénica, está viciada de ilegalidad, ya que opera una aplicación retroactiva de sendos artículos 2 de los Reglamentos n.o 796/2004 y n.o 73/2009 al período de referencia para el cálculo de los derechos de pago (2000‑2002).
72
Mediante la sexta parte del segundo motivo, la República Helénica sostiene que el Tribunal General desnaturalizó el contenido del informe final del órgano de conciliación mencionado en el apartado 36 de la presente sentencia, al declarar, en el apartado 92 de la sentencia recurrida, que una parte de las superficies a las que se otorgó la ayuda no cumplían los requisitos de admisibilidad. Según la República Helénica, sin embargo, del referido informe se deduce que, tras el plan de acción de 2012, resultaba admisible una superficie de pastos de 1,6 millones de hectáreas.
73
Mediante la séptima parte de este motivo, la República Helénica sostiene que, en el apartado 100 de la sentencia recurrida, el Tribunal General infringió el artículo 52, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1306/2013, al limitarse a señalar que los informes del órgano de conciliación no vinculan a la Comisión, sin verificar si esta última había motivado su decisión de no seguir las conclusiones de los citados informes.
74
La octava parte del segundo motivo se basa en una contradicción entre las razones que figuran en el apartado 85 y las formuladas en el apartado 104 de la sentencia recurrida, alegándose al respecto que no se cumplen los requisitos que determinan la existencia de una «circunstancia excepcional» en el sentido del documento VI/5330/97.
75
Mediante la novena parte de este segundo motivo, la República Helénica aduce que, en los apartados 114 a 116 de la sentencia recurrida, el Tribunal General incurrió en error en la interpretación y aplicación de las directrices que figuran en el documento VI/5330/97, al no tener en cuenta la ejecución retroactiva del plan de acción de 2012. La República Helénica entiende que tal ejecución compensó las deficiencias relativas a la identificación incorrecta de las superficies de pastos en el sistema de identificación de parcelas agrícolas (en lo sucesivo, «SIP»), de suerte que, suponiendo que pudiera aplicarse una corrección a tanto alzado, un porcentaje de corrección del 25 % no estaba justificado.
76
La Comisión solicita que se desestime este motivo por infundado, por entender que ninguna de las alegaciones expuestas por la República Helénica en apoyo de dicho motivo permite cuestionar la apreciación del Tribunal General sobre la legalidad de la aplicación de un porcentaje de corrección a tanto alzado del 25 %.
77
De este modo, en respuesta a la primera parte del segundo motivo, la Comisión objeta que, en el marco de su recurso de casación, la República Helénica ha separado la circunstancia de la revisión de las solicitudes con arreglo al plan de acción de 2012 y ha obviado ese otro gran número de irregularidades y deficiencias graves del sistema de control a las que hizo referencia el Tribunal General en el apartado 77 de la sentencia recurrida y que, consideradas globalmente, pusieron de manifiesto la existencia de un riesgo de pérdidas extremadamente elevadas para el FEAGA.
78
En respuesta a la segunda parte de este motivo, la Comisión aduce que, en el apartado 77 de la sentencia recurrida, el Tribunal General recordó las numerosas deficiencias graves del sistema de control que justifican la corrección a tanto alzado del 25 %. La Comisión entiende que la cuestión de la delimitación de las parcelas, abordada en el apartado 79 de la sentencia recurrida, no constituye más que un componente de la motivación general que viene a añadirse a la motivación del Tribunal General y que tiene por objeto destacar la importancia de un sistema de control eficaz.
79
En lo atinente a la tercera parte del motivo de casación examinado, en la que se plantea una contradicción de motivos, la Comisión responde que, en el apartado 85 de la sentencia recurrida, el Tribunal General se limitó a señalar que la ejecución progresiva del plan de acción de 2012 incluía medidas que no estaban destinadas en su totalidad a producir efectos inmediatos, de suerte que dicha ejecución progresiva se mostraba insuficiente para eliminar el riesgo concerniente al año de solicitud 2012.
80
En respuesta a la cuarta parte del mismo motivo, la Comisión sostiene que, en el apartado 88 de la sentencia recurrida, el Tribunal General no subordinó la reducción de la corrección a tanto alzado a la demostración de la ausencia de riesgo, sino simplemente observó que la ejecución del plan de acción de 2012 no había tenido ninguna incidencia concreta en el riesgo al que estuvo expuesto el FEAGA en 2012.
81
La Comisión alega que el segundo motivo, en su quinta parte, dirigida contra el apartado 89 de la sentencia recurrida, es inoperante, en tanto en cuanto persigue cuestionar una motivación que es accesoria. La Comisión aduce que, en cualquier caso, la República Helénica no refuta de forma útil la conclusión formulada por el Tribunal General en ese apartado de la sentencia recurrida, según la cual el error de cálculo relativo a las hectáreas disponibles expone al FEAGA a un riesgo muy elevado.
82
En respuesta a la sexta parte de este motivo, referida al apartado 92 de la sentencia recurrida, la Comisión arguye que la República Helénica no niega que numerosas superficies a las que se había otorgado la ayuda no eran, de modo general, admisibles, dado que no cumplían los requisitos exigidos para poder ser consideradas pastos permanentes.
83
Por lo que se refiere a la séptima parte del motivo examinado, esgrimida contra el apartado 100 de la sentencia recurrida, la Comisión sostiene que la República Helénica no alegó ante el Tribunal General ningún motivo basado en una falta de motivación de la Decisión controvertida por el hecho de que la Comisión hubiera adoptado esta sin seguir las recomendaciones del órgano de conciliación. Por lo tanto, según la Comisión, el Tribunal General respondió a las alegaciones de la República Helénica con arreglo a Derecho.
84
En respuesta a la octava parte del mismo motivo, dirigida contra el apartado 104 de la sentencia recurrida, la Comisión objeta que, mediante las razones expuestas en dicho apartado a mayor abundamiento, el Tribunal General señaló que, suponiendo que fuera necesario acreditar la concurrencia de una «circunstancia excepcional» para justificar la aplicación de un porcentaje de corrección a tanto alzado del 25 %, en el caso de autos había quedado demostrada tal circunstancia.
85
Finalmente, por lo que respecta a la novena parte del segundo motivo, que plantea una falta de toma en consideración del plan de acción de 2012 y se refiere a los apartados 114 a 116 de la sentencia recurrida, la Comisión insiste en su posición según la cual dicho plan de acción carece de pertinencia para dilucidar si puede determinarse con precisión la dimensión financiera de la irregularidad o si debe imponerse una corrección financiera.
Apreciación del Tribunal de Justicia
86
Del documento VI/5330/97 se infiere que una corrección a tanto alzado del 25 % está justificada si se dan los requisitos que establece acumulativamente el mismo documento, a saber, cuando un Estado miembro no aplique un sistema de control, o lo aplique de forma muy deficiente, y existan indicios de repetidas irregularidades y de negligencia en la lucha contra las prácticas irregulares o fraudulentas, al poderse asumir sin temor a equivocarse que la libertad de presentar impunemente solicitudes irregulares puede acarrear pérdidas excepcionalmente elevadas al FEAGA.
87
Pues bien, en los apartados 78 a 82 de la sentencia recurrida, el Tribunal General decidió que la Comisión había considerado acertadamente que, en el caso de autos, podía reprocharse a la República Helénica una ejecución gravemente deficiente del sistema de control derivada de una combinación de irregularidades recurrentes, entre las que figuraban, como quedó expuesto en el apartado 77 de la sentencia recurrida, las deficiencias relativas a la definición de los pastos permanentes admisibles que habían conducido a una mala aplicación de los controles cruzados y de los controles sobre el terreno por dicho Estado miembro.
88
Habida cuenta de que, por un lado, la apreciación por el Tribunal General de deficiencias en la definición y el control de los pastos permanentes se funda, como es natural, en la interpretación del concepto de «pastos permanentes» y, por otro lado, como se ha declarado en el apartado 65 de la presente sentencia, el Tribunal General interpretó este concepto erróneamente, tal error vicia necesariamente su apreciación, efectuada en el apartado 78 de la sentencia recurrida, del requisito relativo a la ejecución gravemente deficiente del sistema de control derivada de una combinación de irregularidades.
89
Por consiguiente, dado que las alegaciones formuladas por la República Helénica en relación con el control de los pastos permanentes admisibles tienen que ver con la interpretación errónea del concepto de «pastos permanentes» aplicada por el Tribunal General, procede estimar el segundo motivo de casación en su conjunto.
Sobre el tercer motivo de casación
Alegaciones de las partes
90
Mediante el tercer motivo de casación, la República Helénica alega básicamente que, en los apartados 138 a 141 de la sentencia recurrida, el Tribunal General interpretó y aplicó de manera errónea el artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.o 1290/2005, el artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.o 1306/2013, el artículo 34 del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, así como el documento VI/5330/97, en relación con el método de cálculo de la corrección a tanto alzado correspondiente al año de solicitud 2013, de suerte que, para la República Helénica, el Tribunal General consideró legal, conforme a los principios non bis in idem y de proporcionalidad, la acumulación de una corrección a tanto alzado del 10 % más una corrección puntual por las mismas irregularidades. Pues bien, según la República Helénica, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la acumulación de una corrección a tanto alzado más una corrección puntual solo es posible en caso de múltiples constataciones.
91
La Comisión solicita que se desestime este motivo por infundado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
92
Cabe recordar, por un lado, que el artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.o 1290/2005 y el artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.o 1306/2013 no prohíben a la Comisión acumular una corrección puntual y una corrección a tanto alzado.
93
De este modo, el Tribunal de Justicia ha admitido la posibilidad de acumular correcciones financieras a tanto alzado y otros tipos de correcciones. Si resulta que el riesgo a que se expone el FEAGA no puede ser cubierto únicamente mediante correcciones puntuales, debe ser posible realizar otras correcciones a tanto alzado. En efecto, sería contrario al sistema de financiación del FEAGA que, si existen motivos para efectuar una corrección puntual, otros perjuicios o riesgos que no puedan determinarse de manera tan clara queden a cargo del FEAGA. Por consiguiente, no existe ninguna razón de principio que se oponga a la acumulación de una corrección puntual más una corrección a tanto alzado (véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de octubre de 1999, Italia/Comisión, C‑253/97, EU:C:1999:527, apartados 72 a 74, y de 15 de junio de 2017, España/Comisión, C‑279/16 P, no publicada, EU:C:2017:461, apartado 72).
94
Por otra parte, del documento VI/5330/97 se deduce que es posible la acumulación de una corrección puntual más una corrección a tanto alzado, como recordó el Tribunal General en el apartado 136 de la sentencia recurrida, puesto que en dicho documento se establece que los porcentajes a tanto alzado son aplicables a los gastos restantes tras la deducción de los importes denegados en los expedientes individuales.
95
En el presente asunto, procede señalar que, en apoyo del tercer motivo de casación, la República Helénica se limita a reprochar al Tribunal General haber infringido, en los apartados 138 a 141 de la sentencia recurrida, el artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.o 1290/2005, el artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.o 1306/2013 y el documento VI/5330/97, al rechazar su argumentación relativa a la doble corrección por las mismas irregularidades y para el mismo año de solicitud, 2013.
96
Pues bien, en el citado motivo, la República Helénica no impugna las apreciaciones del Tribunal General que figuran en los apartados 120 a 125 y 131 de la sentencia recurrida, en los que este tribunal identifica claramente las razones que condujeron a la Comisión a imponer la corrección puntual y la corrección a tanto alzado del 10 %.
97
De este modo, del apartado 123 de la sentencia recurrida se infiere que el porcentaje a tanto alzado del 10 % impuesto para el año de solicitud 2013 estaba justificado, teniendo en cuenta, por un lado, la acumulación de errores advertidos por la Comisión que afectaban a los factores relativos a la admisibilidad de los pastos y al sistema de controles implantado por la República Helénica y, por otro, la mejora de la situación en relación con el año de solicitud 2012. En el apartado 124 de la sentencia recurrida, el Tribunal General señaló que el cálculo del riesgo para el FEAGA cuantificado en 37163161,78 euros por las autoridades griegas basándose en datos nuevos obtenidos de la actualización del SIP no permitía determinar el importe total del riesgo al que había estado expuesto dicho fondo, en particular, al no haberse tomado en consideración las sanciones que deberían haberse aplicado y al haberse detectado errores persistentes en el SIP a raíz de una misión de control efectuada en noviembre de 2014. De la anterior consideración, el Tribunal General dedujo, en el apartado 125 de la sentencia recurrida, que, ante tales deficiencias, a la Comisión le había resultado imposible determinar con exactitud el importe total del riesgo al que quedó expuesto el mencionado fondo, lo cual implicaba que, por un lado, estaba justificada la imposición de una corrección a tanto alzado y, por otro, que los cálculos efectuados por las autoridades griegas sobre superficies que habían sido controladas no permitían determinar el importe total del riesgo al que había quedado expuesto el mismo fondo.
98
De ello se sigue que no fue sino en virtud de una aplicación exacta del artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.o 1290/2005, del artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.o 1306/2013 y del documento VI/5330/97 que el Tribunal General consideró que, al restar del importe calculado por las autoridades griegas el importe en que se basó la Comisión para calcular la corrección a tanto alzado del 10 %, esta institución se había asegurado de no imponer una corrección doble a los beneficiarios particulares que ya habían sido tomados en consideración en el importe calculado por las autoridades griegas. En efecto, la corrección a tanto alzado del 10 % no alcanzaba a las superficies que habían sido objeto de los controles de las autoridades griegas y que habían servido de base a estas para calcular el importe de 37163161,78 euros.
99
Por lo tanto, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al entender, en los apartados 138 a 141 de la sentencia recurrida, que el método de cálculo adoptado por la Comisión no daba lugar a una corrección doble por las mismas irregularidades y para el mismo año de solicitud.
100
Por cuanto antecede, el tercer motivo de casación debe desestimarse por infundado.
Sobre el cuarto motivo de casación
Alegaciones de las partes
101
El cuarto motivo de casación invocado por la República Helénica se basa en una interpretación y aplicación erróneas del artículo 71, apartados 2 y 3, del Reglamento n.o 1698/2005, así como varios incumplimientos por el Tribunal General de su obligación de motivación.
102
Mediante la primera parte de este cuarto motivo, dirigida contra los apartados 158 a 160 de la sentencia recurrida, la República Helénica sostiene que el Tribunal General interpretó y aplicó de manera errónea el artículo 71, apartados 2 y 3, del Reglamento n.o 1698/2005, al recriminar a dicho Estado miembro el hecho de que, previamente a la selección efectuada por la autoridad de gestión, la DECT realizara una preselección de proyectos basándose en criterios propios de este organismo nacional, ejecutando con ello no una mera evaluación formal de los proyectos, sino un verdadero control material, siendo así que, con arreglo a las citadas disposiciones, la autoridad de gestión es la única autorizada a evaluar la admisibilidad de los proyectos que pueden ser objeto de la medida 125. Según la República Helénica, el artículo 71, apartado 3, del Reglamento n.o 1698/2005 atribuye a los Estados miembros la competencia de principio para establecer las normas de subvencionabilidad de los gastos con el fin de garantizar una asignación más eficaz de los recursos del Feader, de ahí que no les prohíba regular la intervención de un organismo nacional como la DECT, que aplica los criterios de admisibilidad de los proyectos que pueden ser objeto de la medida 125 ciñéndose a los objetivos del programa de desarrollo rural validado por la Comisión.
103
La segunda parte de este motivo de la República Helénica se basa en una falta de motivación, en la medida en que, en el apartado 158 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que la DECT realizaba una auténtica evaluación material de los proyectos que se le presentaban en función de tres criterios que ella misma había establecido, pero no precisó cuáles eran esos criterios.
104
Mediante la tercera parte del motivo que se examina, este Estado miembro sostiene que, en el apartado 160 de la sentencia recurrida, el Tribunal General completó el contenido del informe de síntesis y, por tanto, la motivación de la Decisión controvertida al considerar que, tras el control previo operado por la DECT, cierto número de proyectos no se transmitían a la autoridad de gestión.
105
La cuarta parte del mismo motivo se basa en un incumplimiento de la obligación de motivación, en el sentido de que el Tribunal General, supuestamente, no respondió a la argumentación de la República Helénica relativa a que el control previo operado por la DECT se había institucionalizado hacía ya decenios sin que la Comisión hubiera formulado nunca observaciones sobre el particular ni tal intervención hubiera dado lugar nunca a una irregularidad de la clase que fuera.
106
Mediante la quinta parte de este cuarto motivo, la República Helénica aduce que el Tribunal General tampoco respondió a la argumentación según la cual el conjunto de operaciones que se inscribían en el marco de la medida 125 tenían que ver con grandes obras públicas de infraestructura, y que, en este contexto, la DECT solamente había intervenido en operaciones de trámite que no influían en la selección misma.
107
La Comisión solicita que se desestime este motivo de casación por ser en parte inadmisible y en parte infundado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
108
En cuanto a la primera parte, que denuncia infracción del artículo 71 del Reglamento n.o 1698/2005, en referencia a los apartados 158 a 160 de la sentencia recurrida, se ha de señalar que del tenor del apartado 3 de dicho artículo, puesto en relación con el considerando 61 del mismo Reglamento, resulta que las normas sobre la subvencionabilidad de los gastos se establecen en principio en sede nacional, de conformidad con el principio de subsidiariedad (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de julio de 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, apartados 37 y 47).
109
No obstante, el hecho de que esas normas sobre la subvencionabilidad de los gastos sean establecidas por los Estados miembros no significa que estos puedan atribuir la facultad de selección de los proyectos a una entidad distinta de la autoridad de gestión del programa o a una entidad que no opere bajo la responsabilidad de esta última.
110
En efecto, el artículo 71, apartado 3, del citado Reglamento, puesto en relación con el considerando 64 de este, atribuye tal facultad de decisión a la autoridad de gestión única o a una entidad que opere bajo la responsabilidad de esta última, la cual ejercerá la referida facultad con arreglo a los criterios de selección establecidos por el órgano competente.
111
Por lo tanto, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al concluir, en los apartados 158 a 160 de la sentencia recurrida, que el control de preselección efectuado por la DECT de los proyectos que podían ser objeto de la medida 125 se apartaba de lo dispuesto en el artículo 71 de dicho Reglamento por cuanto constituía un control material de la subvencionabilidad de los proyectos en función de criterios propios de la mencionada entidad que no habían sido establecidos por el órgano competente.
112
De ello se deduce que esta parte del cuarto motivo de la República Helénica debe desestimarse por infundada.
113
En cuanto a la segunda parte de este motivo, que plantea una falta de motivación de la sentencia recurrida con el argumento de que el Tribunal General no precisó, en el apartado 158 de dicha sentencia, los criterios a los que se atenía la DECT en su examen material de los proyectos, basta señalar que, en la expresada parte, el motivo se sustenta en una interpretación errónea de la sentencia recurrida, ya que el Tribunal General, en el apartado en cuestión, menciona tres criterios y coeficientes de ponderación que había fijado la propia DECT y que diferían de los aplicados por la autoridad de gestión.
114
De ello se sigue que, en su segunda parte, el cuarto motivo de la República Helénica es infundado.
115
En lo tocante a la tercera parte de este motivo, que se basa en el incumplimiento de la obligación de motivación que incumbe al Tribunal General, por cuanto en ella se alega que dicho Tribunal completó la motivación del informe de síntesis al declarar, en el apartado 160 de la sentencia recurrida, que la aplicación de esos criterios había dado lugar a que cierto número de proyectos no se transmitieran a la autoridad de gestión, tal apreciación, si bien es exacto que no figura expresamente en el informe de síntesis, no constituye más que una deducción lógica de la aplicación de criterios de preselección. En consecuencia, no puede afirmarse que el Tribunal General incumpliera su obligación de motivación.
116
De ello se sigue que, en su tercera parte, el cuarto motivo de la República Helénica es infundado.
117
En cuanto a la cuarta parte del motivo de referencia, que plantea una falta de respuesta del Tribunal General a la argumentación de la República Helénica relativa a que el control previo operado por la DECT se había institucionalizado hacía ya decenios, basta observar que, en el apartado 161 de la sentencia recurrida, el Tribunal General rechazó dicha argumentación por considerarla irrelevante en el procedimiento sometido a su decisión.
118
Por consiguiente, contrariamente a lo que alega la República Helénica, el Tribunal General respondió a su argumentación rechazándola y, por tanto, no incumplió su obligación de motivación.
119
De ello se sigue que, en su cuarta parte, el cuarto motivo de la República Helénica es infundado.
120
Por lo que respecta a la quinta parte del mismo motivo, que se basa en una falta de respuesta, por el Tribunal General, a la argumentación de la República Helénica según la cual las operaciones objeto de la medida 125 tenían que ver con grandes obras de infraestructura, debe observarse que tal argumentación no se formuló en primera instancia.
121
En efecto, el punto 69 de la demanda en primera instancia, al que se refiere la República Helénica en el presente recurso de casación, es meramente descriptivo y se limita a resaltar el hecho de que las operaciones que se inscriben en la medida 125 se referían a grandes obras públicas de infraestructura y representaban inversiones públicas importantes para la economía nacional, sin que la República Helénica extraiga ninguna consecuencia jurídica de dicha declaración general.
122
En consecuencia, no puede acogerse tal argumentación, por ser inadmisible, al tratarse de una cuestión nueva en la fase de casación. En efecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, dado que, en el marco del recurso de casación, el control del Tribunal de Justicia se limita a la apreciación de la solución jurídica que se ha dado a los motivos y alegaciones objeto de debate ante los jueces de primera instancia, una parte no puede invocar por primera vez ante el Tribunal de Justicia una alegación que no ha invocado ante el Tribunal General (sentencia de 28 de noviembre de 2019, ABB/Comisión, C‑593/18 P, no publicada, EU:C:2019:1027, apartado 63 y jurisprudencia citada).
123
Por las razones expuestas, debe rechazarse el cuarto motivo de casación en su totalidad, por ser en parte inadmisible y en parte infundado.
Sobre el quinto motivo de casación
Alegaciones de las partes
124
El quinto motivo de casación se articula en dos partes.
125
Mediante la primera parte, la República Helénica reprocha al Tribunal General haber infringido el artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento n.o 1290/2005, así como haber formulado una motivación insuficiente y contradictoria en los apartados 183, 185, 186, 189 y 193 de la sentencia recurrida.
126
En particular, la República Helénica impugna la interpretación del artículo 31 de dicho Reglamento aplicada por el Tribunal General en esos apartados de la sentencia recurrida, en virtud de la cual, cuando se trata de medidas relativas a los programas de desarrollo rural, si el pago del saldo de la ayuda viene precedido de pagos intermedios y provisionales solo debe tenerse en cuenta el pago final de dicho saldo a efectos del cómputo del término de 24 meses establecido en ese artículo para excluir de la financiación todos los gastos de los programas de desarrollo rural afectados. La República Helénica entiende que, por un lado, esta interpretación resulta contradicha por el tenor del artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento antes citado, en virtud del cual ese término de 24 meses se refiere indistintamente tanto a los pagos finales del saldo como a los pagos intermedios o anticipados. A este respecto, jurisprudencia citada por el Tribunal General para fundar su interpretación no es pertinente, según la República Helénica, ya que tal doctrina se refiere a los pagos provisionales subordinados a la constitución de garantías en el ámbito del FEOGA. Por otro lado, la República Helénica considera que la interpretación que ella propone resulta corroborada por el objetivo de establecimiento de un límite temporal a la competencia de la Comisión para denegar la financiación de determinados gastos.
127
Mediante la segunda parte del quinto motivo, la República Helénica alega que el Tribunal General formuló una motivación insuficiente y contradictoria en el apartado 189 de la sentencia recurrida al no verificar si el pago del saldo para los proyectos en cuestión objeto de la medida 125 se había efectuado dentro del referido período de 24 meses.
128
La Comisión solicita que se desestime este motivo en su totalidad.
Apreciación del Tribunal de Justicia
129
En lo atinente a la primera parte del quinto motivo, del tenor del artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento n.o 1290/2005 resulta que no podrá denegarse la financiación de los gastos correspondientes a medidas pertenecientes a programas contemplados en el artículo 4 de dicho Reglamento distintos de los indicados en el artículo 31, apartado 4, letra b), de este, cuyo pago o, en su caso, abono del saldo por el organismo pagador se haya efectuado con anterioridad a los 24 meses que hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión de los resultados de las comprobaciones al Estado miembro correspondiente.
130
De este modo, el tenor del artículo 31, apartado 4, letra c), del citado Reglamento indica expresamente que el período de 24 meses anterior a la comunicación escrita de los resultados de las comprobaciones de la Comisión se computa a contar desde la fecha del pago o del abono del saldo, es decir, del pago final.
131
Por consiguiente, contrariamente a lo que sostiene la República Helénica, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al concluir, basándose en dicha disposición, en los apartados 183, 185 y 186 de la sentencia recurrida, que cuando se realizan pagos intermedios y provisionales seguidos de un pago del saldo, este último es el único que debe tenerse en cuenta para el cómputo del referido término de 24 meses.
132
En lo que concierne a la segunda parte del quinto motivo, en la que se plantea una falta de motivación con el argumento que el Tribunal General no examinó si el pago del saldo para los proyectos en cuestión había tenido lugar dentro de ese término, procede observar que, en los apartados 189 a 191 de la sentencia recurrida, que han sido en parte aceptados por la República Helénica, el Tribunal General razonó ampliamente su apreciación sobre tal requisito.
133
En efecto, en el apartado 189 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que la corrección financiera respecto de la medida 125 se había aplicado al conjunto de gastos efectuados correspondientes a los años 2010 a 2013 dado que, en esa época, no había finalizado ninguno de tales proyectos y ninguno de los pagos efectuados correspondientes al ejercicio financiero de 2010 constituía un pago final.
134
Asimismo, en los apartados 190 y 191 de la sentencia recurrida, el Tribunal General identificó, en la apreciación fáctica que llevó a cabo de un cuadro recapitulativo de los gastos relativos a los años 2010 y siguientes pagados con arreglo a la medida 125 en el marco del programa de desarrollo rural 2007‑2013, que, por un lado, por lo que hacía al programa con la referencia 109464, los pagos consignados en 2010 no habían continuado más allá de 2012, sin que la República Helénica haya acreditado que tales pagos no puedan ser considerados pagos finales a los efectos del artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento n.o 1290/2005. Por otro lado, en relación con los otros proyectos mencionados en el indicado cuadro, para los que se efectuaron pagos correspondientes a los años 2010 a 2013, el Tribunal General consideró que la República Helénica no había aportado pruebas de que dichos proyectos aún no habían finalizado y de que no se había efectuado ningún pago final.
135
De ello se sigue que no puede acogerse la segunda parte de este motivo de casación, y que, por tanto, debe desestimarse íntegramente el quinto motivo de casación por infundado.
Sobre el sexto motivo de casación
Alegaciones de las partes
136
El sexto motivo invocado por la República Helénica se articula en dos partes.
137
Mediante la primera parte, que se desarrolla en tres alegaciones, la República Helénica impugna, en esencia, la apreciación del Tribunal General según la cual dicho Estado miembro no disponía de un régimen de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasivas conforme a lo prescrito por el artículo 73 del Reglamento n.o 817/2004.
138
En la primera alegación, la República Helénica reprocha al Tribunal General haber incurrido en error de Derecho en los apartados 207 a 209 de la sentencia recurrida, al no haber considerado que las medidas de reducción del importe de la ayuda y de exclusión de la ayuda constituían «sanciones» a los efectos del artículo 73 del Reglamento n.o 817/2004 al igual que la medida de exclusión de todo apoyo del Feader durante dos años. Según la República Helénica, tanto del artículo 5, apartado 1, letras c) y d), del Reglamento n.o 2988/95 como de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que la privación total o parcial de una ventaja concedida por el Derecho de la Unión, así como la exclusión o la retirada del disfrute de esa ventaja para un período posterior al de la irregularidad constituyen sanciones administrativas. La República Helénica añade que, por lo tanto, la obligación de reembolso en caso de constatarse alguna irregularidad, ya sea mediante una reducción de la ayuda o mediante una exclusión del beneficiario de esta constituye de por sí una sanción. Al no haberlo entendido así, el Tribunal General incurrió, según la República Helénica, en error de Derecho.
139
En la segunda alegación, la República Helénica sostiene que el apartado 208 de la sentencia recurrida adolece de un error de Derecho, por cuanto, en dicho apartado, el Tribunal General consideró que solo una medida de exclusión de un proyecto con motivo de alguna irregularidad relativa a un requisito de admisibilidad de este último puede calificarse de sanción. Pues bien, según la República Helénica, el concepto de irregularidad es más amplio y cubre cualquier transgresión de una disposición del Reglamento n.o 817/2004.
140
En la tercera alegación, la República Helénica sostiene que en el apartado 206 de la sentencia recurrida el Tribunal General desnaturalizó manifiestamente el informe de síntesis, en la medida en que, en el citado apartado, el Tribunal General hizo referencia a dos constataciones fácticas operadas por la Comisión que no figuraban en el informe de síntesis, además de que una de ellas fue expresamente retirada por la Comisión en el procedimiento administrativo.
141
Mediante la segunda parte del sexto motivo de casación, la República Helénica alega, en esencia, que la aplicación por analogía del artículo 63 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014, que entró en vigor después de los hechos del litigio, a efectos del cálculo, por la Comisión, de la corrección financiera que debía aplicarse constituye un error de Derecho y no fue motivada. A juicio de la República Helénica, en particular, para justificar la imposición de una corrección financiera por importe de 772956,32 euros, es decir, una cuantía inferior a la que debía haberse impuesto con arreglo a las normas aplicables ratione temporis, el Tribunal General se fundó, en los apartados 224 a 229 de la sentencia recurrida, en una jurisprudencia sentada sobre la aplicación retroactiva de la sanción más leve, y se refirió al Reglamento n.o 2988/95 relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades. Pues bien, a su modo de ver, tales consideraciones son extrañas a la determinación de la base de la corrección financiera aplicada de conformidad con el artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013. Según la República Helénica, el hecho de que el Tribunal General rechazara, pues, la alegación que formuló para impugnar la aplicación por analogía del artículo 63 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014 basándose en dichas consideraciones debería asimilarse a una falta de motivación de la sentencia recurrida en este punto.
142
La Comisión objeta que debe rechazarse íntegramente la primera parte de este motivo y que debe ser desestimada por infundada. En repuesta a la segunda parte del motivo, considera, con carácter principal, que dicha parte debe ser rechazada, porque se funda en una argumentación inoperante, y con carácter subsidiario, que debe ser desestimada por infundada.
Apreciación del Tribunal de Justicia
143
Por lo que se refiere a la primera alegación formulada en apoyo de la primera parte del sexto motivo, procede señalar que el artículo 73 del Reglamento n.o 817/2004 exige a los Estados miembros que establezcan un régimen de sanciones aplicables en caso de infracción de las disposiciones de este Reglamento y que tales sanciones sean efectivas, proporcionadas y disuasivas.
144
De ello se sigue que, si bien el citado artículo no identifica precisamente el régimen de sanciones que debe instaurar un Estado miembro, es lo cierto que exige a este último que establezca un conjunto de medidas suficientemente efectivo, proporcionado y disuasivo para prevenir cualquier infracción de las disposiciones de ese Reglamento.
145
Pues bien, al considerar, en los apartados 207 y 208 de la sentencia recurrida, que las actuaciones de comprobación de la admisibilidad de las solicitudes de pago y de la subvencionabilidad de los gastos, la intolerancia frente a los casos de extralimitación de los gastos subvencionables, la exigencia de reembolso en caso de irregularidades eventualmente detectadas o incluso la recuperación de los importes pagados indebidamente se asemejan más a un trámite necesario de control de los requisitos de admisibilidad de los proyectos para la concesión de una ayuda que a medidas sancionadoras, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho. En efecto, aquellas medidas no revisten carácter disuasivo, sino que se limitan a garantizar la legalidad de la solicitud de financiación y a excluir del apoyo del Feader los gastos total o parcialmente inadmisibles, es decir, en otras palabras, a prevenir la obtención de una ventaja indebida.
146
Al término de su análisis de las medidas que la República Helénica considera constitutivas de un régimen de sanciones en el sentido del artículo 73 del Reglamento n.o 817/2004, el Tribunal General identificó, en el apartado 209 de la sentencia recurrida, únicamente la medida de exclusión de dos años de todo apoyo del Feader como algo parecido a una verdadera sanción.
147
Por consiguiente, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al declarar, en los apartados 207 a 214 de la sentencia recurrida, que el catálogo de medidas establecidas por la legislación griega no llega a constituir un régimen de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasivas en el sentido del artículo 73 del Reglamento n.o 817/2004. En efecto, aunque tal medida de exclusión temporal pudiera calificarse de sanción, por su carácter punitivo y disuasivo adecuado, se trata de una medida que por sí sola no basta para constatar la existencia de un régimen sancionador conforme al artículo 73 del Reglamento n.o 817/2004.
148
En consecuencia, la primera alegación formulada en apoyo de la primera parte del sexto motivo debe ser rechazada por infundada.
149
Por lo que hace a la segunda alegación de esta parte, basta señalar que la argumentación expuesta por la República Helénica se deriva de una lectura equivocada del apartado 208 de la sentencia recurrida.
150
En efecto, en este apartado de la sentencia recurrida, el Tribunal General no exigió que cualquier irregularidad se refiriera necesariamente a un requisito establecido a efectos de admisibilidad, sino que se limitó a responder a la argumentación de la República Helénica según la cual las autoridades competentes de dicho Estado miembro habían adoptado medidas de exclusión para sancionar los proyectos incumplidores de los requisitos de subvencionabilidad.
151
Por consiguiente, no puede acogerse la segunda alegación formulada en apoyo de esta parte.
152
En cuanto a la tercera alegación, que se basa en una supuesta desnaturalización del informe de síntesis, es claro que el Tribunal General hace referencia, en el apartado 206 de la sentencia recurrida, a dos casos de reducción de la ayuda que no se mencionan en ese informe. No obstante, tales casos fueron evocados en el referido apartado de la sentencia recurrida únicamente a modo de ejemplo, para ilustrar la ejecución de la «política de sanciones» de la República Helénica, sin que esta última cuestione la apreciación de la Comisión según la cual dicho Estado solo procedía a reducir la ayuda y no imponía ninguna sanción.
153
Por lo que se refiere a la segunda parte del sexto motivo, que denuncia, en esencia, la aplicación retroactiva y por analogía del artículo 63 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014 y se dirige contra los apartados 224 a 229 de la sentencia recurrida, conviene observar que, en los apartados 216 a 221 de esta sentencia, el Tribunal General concluyó, en primer término, que, de conformidad con el documento VI/5330/97, la ausencia de sanciones en el marco de la medida 121 debía ser tratada de forma análoga a una deficiencia relativa a un control fundamental, lo que, a juicio de dicho Tribunal, justificaba la aplicación de una corrección a tanto alzado de al menos un 5 %.
154
Seguidamente, en el apartado 222 de la sentencia recurrida, que no ha sido impugnado, por otra parte, por la República Helénica, el Tribunal General precisó expresamente que dicha corrección tenía como base legal el artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013, que sustituyó al artículo 31 del Reglamento n.o 1290/2005.
155
Por último, solo en los apartados 223 a 229 de la sentencia recurrida el Tribunal General aprobó la aplicación por analogía del artículo 63 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014, en la medida en que esta disposición posterior más favorable a la República Helénica condujo a la Comisión a reducir el importe de la corrección antes citada.
156
Por lo tanto, la argumentación esgrimida por la República Helénica se deriva de una lectura errónea de la sentencia recurrida. En efecto, contrariamente a lo que sostiene este Estado miembro, el Tribunal General, en los apartados 224 a 229 de la sentencia recurrida, no fundó su razonamiento en una base jurídica que no fuera aplicable al asunto controvertido.
157
Tampoco es lícito considerar que, al mencionar, por un lado, en el apartado 225 de la sentencia recurrida, el principio de retroactividad de la pena menos severa y, por otro, en el apartado 226 de la misma sentencia, el Reglamento n.o 2988/95, el Tribunal General sustituyó el artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013 por el referido principio o por aquel Reglamento como base jurídica de la corrección financiera. Al contrario, tales referencias se inscriben en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual el citado principio, como principio general del Derecho de la Unión, va destinado aplicarse a las sanciones administrativas menos severas (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de julio de 2004, Gerken, C‑295/02, EU:C:2004:400, apartados 56 y 57; de 8 de marzo de 2007, Campina, C‑45/06, EU:C:2007:154, apartados 32, 33 y 60, y de 11 de marzo de 2008, Jager, C‑420/06, EU:C:2008:152, apartados 59 y 60).
158
En consecuencia, contrariamente a lo que sostiene la República Helénica, la motivación formulada por el Tribunal General en los apartados 224 a 229 de la sentencia recurrida no es ni insuficiente ni errónea.
159
Por lo tanto, el sexto motivo de casación debe ser desestimado en su totalidad por infundado.
160
De cuantas consideraciones anteceden resulta que, dado que los motivos primero y segundo deben ser acogidos, procede, por un lado, anular el punto 1 del fallo de la sentencia recurrida en tanto en cuanto el Tribunal General desestimó el recurso de la República Helénica en lo referente a las correcciones a tanto alzado del 25 % y del 10 % aplicadas a las ayudas por superficie para pastos correspondientes a los años de solicitud 2012 y 2013 así como la corrección puntual de 37163161,78 euros correspondiente al año de solicitud 2013, impuestas mediante la Decisión controvertida por deficiencias en la definición y el control de los pastos permanentes admisibles y, por otro lado, desestimar el recurso de casación en todo lo demás.
Sobre el recurso ante el Tribunal General
161
De conformidad con el artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, este podrá, en caso de anulación de la resolución del Tribunal General, bien devolver el asunto al Tribunal General para que resuelva el litigio, bien resolverlo él mismo definitivamente cuando su estado así lo permita.
162
En el caso de autos procede que el Tribunal de Justicia resuelva definitivamente el litigio, cuyo estado así lo permite.
163
Como se infiere del apartado 63 de la presente sentencia, a efectos de determinar si la superficie en cuestión debe calificarse de «pastos permanentes», en el sentido del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 y del artículo 2, letra c), del Reglamento n.o 1120/2009, el criterio determinante que debe tenerse en cuenta no es el tipo de vegetación que cubre una superficie dada, sino la utilización efectiva de esta para una actividad agrícola típica de los «pastos permanentes».
164
Pues bien, se ha de señalar que, en lo atinente a las ayudas por superficie para el año de solicitud 2012, la Comisión justificó, en el informe de síntesis, la aplicación de un porcentaje de corrección a tanto alzado del 25 % a la vista de un conjunto de irregularidades que afectaban a la definición y al control de los pastos permanentes y que, globalmente consideradas, le permitieron concluir que la ejecución del sistema de control que debía garantizar la exactitud de los gastos era muy deficiente y probablemente había ocasionado al FEAGA pérdidas muy elevadas.
165
Habida cuenta de que, por un lado, la corrección a tanto alzado del 25 % se basaba en un conjunto de irregularidades, una de las cuales tiene su origen, empero, en una interpretación errónea del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 y del artículo 2, letra c), del Reglamento n.o 1120/2009, y por otro lado, dicha interpretación errónea pudo influir en la apreciación de la Comisión relativa a las otras deficiencias detectadas por esta, corresponde, en tales circunstancias, a la citada institución realizar una nueva apreciación global para verificar que aquel porcentaje de corrección sigue estando justificado.
166
En lo que respecta a las ayudas por superficie para el año de solicitud 2013, la Comisión justificó, en el informe de síntesis, por un lado, la aplicación de una corrección puntual de un importe de 37163161,78 euros refiriéndose a un conjunto de irregularidades, entre las que figuraban ciertas deficiencias relativas a la definición de los pastos permanentes, y por otro lado, la aplicación de un porcentaje de corrección a tanto alzado del 10 % por la existencia de una serie de irregularidades similares, entre las que figuraba también la definición de los pastos permanentes. En lo que respecta a esta última corrección a tanto alzado, la Comisión consideró que era no obstante adecuado un porcentaje del 10 % dadas las irregularidades detectadas en relación con el año de solicitud 2013 y los esfuerzos realizados por la República Helénica ese mismo año para mejorar la situación.
167
Procede considerar asimismo que, dado que, por un lado, las correcciones relativas al año de solicitud 2013 se basaban en un conjunto de irregularidades, una de las cuales tiene su origen, empero, en una interpretación errónea del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 y del artículo 2, letra c), del Reglamento n.o 1120/2009, y por otro lado, dicha interpretación errónea pudo influir en la apreciación de la Comisión relativa a las otras deficiencias detectadas por esta, corresponde, en tales circunstancias, a la citada institución realizar una nueva apreciación global para verificar que tanto la corrección puntual como el porcentaje de corrección a tanto alzado del 10 % siguen estando justificados.
168
De ello se sigue que procede acoger el primero motivo del recurso interpuesto ante el Tribunal General por la República Helénica y, en consecuencia, anular la Decisión controvertida en tanto en cuanto impone las correcciones a tanto alzado del 25 % y del 10 % aplicadas a las ayudas por superficie por los pastos correspondientes a los años de solicitud 2012 y 2013 y la corrección puntual de un importe de 37163161,78 euros aplicada para el año de solicitud 2013, por deficiencias en la definición y el control de los pastos permanentes admisibles.
Costas
169
A tenor del artículo 184, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, cuando el recurso de casación sea fundado y el Tribunal de Justicia resuelva definitivamente el litigio, dicho tribunal decidirá sobre las costas.
170
A tenor del artículo 138, apartado 3, del mismo Reglamento, que es de aplicación al procedimiento de casación en virtud de su artículo 184, apartado 1, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas.
171
Al haber sido parcialmente estimadas las pretensiones de la República Helénica y de la Comisión, estas cargarán con sus propias costas correspondientes al procedimiento de primera instancia y al recurso de casación.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Novena) decide:
1)
Anular el punto 1 del fallo de la sentencia del Tribunal General de 4 de octubre de 2018, Grecia/Comisión (T‑272/16, no publicada, EU:T:2018:651) en tanto en cuanto el Tribunal General desestimó el recurso de la República Helénica en lo referente a las correcciones a tanto alzado del 25 % y del 10 % aplicadas a las ayudas por superficie para los pastos correspondientes a los años de solicitud 2012 y 2013 así como la corrección puntual de 37163161,78 euros correspondiente al año de solicitud 2013, impuestas mediante la Decisión de Ejecución (UE) 2016/417 de la Comisión, de 17 de marzo de 2016, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), por deficiencias en la definición y el control de los pastos permanentes admisibles.
2)
Anular el punto 2 del fallo de la sentencia del Tribunal General de 4 de octubre de 2018, Grecia/Comisión (T‑272/16, no publicada, EU:T:2018:651), relativo a la decisión sobre las costas.
3)
Desestimar el recurso de casación en todo lo demás.
4)
Anular la Decisión de Ejecución 2016/417 en tanto en cuanto impone a la República Helénica las correcciones a tanto alzado del 25 % y del 10 % aplicadas a las ayudas por superficie para los pastos correspondientes a los años de solicitud 2012 y 2013 y la corrección puntual de un importe de 37163161,78 euros aplicada para el año de solicitud 2013, por deficiencias en la definición y el control de los pastos permanentes admisibles.
5)
La República Helénica y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas correspondientes al procedimiento de primera instancia y al recurso de casación.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: griego.