Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ
LAILI MEDINY
przedstawiona w dniu 5 czerwca 2025 r.(1)
Sprawa C‑696/23 P
Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Odwołanie – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi – Zamrożenie środków finansowych – Umieszczenie nazwiska wnoszącego odwołanie w wykazach odnośnych osób, podmiotów i organów – Artykuł 2 ust. 1 lit. g) decyzji 2014/145/WPZiB – Wykładnia – Pojęcie „wiodącego przedsiębiorcy” – Konkretne indywidualne zachowanie w zakresie wywierania wpływu na rząd Federacji Rosyjskiej – Pojęcie „sektorów gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej”
I.      Wprowadzenie
1.        Przedmiotem niniejszej opinii jest odwołanie, które Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy(2) wniósł od wyroku z dnia 6 września 2023 r., Pumpyanskiy/Rada
(T‑270/22, EU:T:2023:490)(3)i w którym domaga się on uchylenia owego wyroku. Tym wyrokiem Sąd oddalił skargę wniesioną przez wnoszącego odwołanie na podstawie art. 263 TFUE i skierowaną przeciwko:
–        decyzji Rady (WPZiB) 2022/397 z dnia 9 marca 2022 r. zmieniającej decyzję 2014/145/WPZiB w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi (Dz.U. 2022, L 80, s. 31); oraz
–        rozporządzeniu wykonawczemu Rady (UE) 2022/396 z dnia 9 marca 2022 r. wykonującemu rozporządzenie (UE) nr 269/2014 w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz.U. 2022, L 80, s. 1)(4),
w zakresie, w jakim w aktach tych umieszczono nazwisko wnoszącego odwołanie w załączonych do nich wykazach. Tymi aktami Rada Unii Europejskiej uniemożliwiła wnoszącemu odwołanie wjazd na terytoria państw członkowskich lub przejazd przez nie, a także zamroziła wszelkie jego środki finansowe i zasoby gospodarcze na tych terytoriach.
2.        Niniejsza sprawa dotyczy jednego z pierwszych odwołań wniesionych do Trybunału w związku ze środkami ograniczającymi przyjętymi przez Radę w 2022 r. w następstwie inwazji sił zbrojnych Federacji Rosyjskiej na Ukrainę(5). Stwarza ona Trybunałowi, orzekającemu w składzie wielkiej izby, okazję do dokonania wykładni i zbadania zgodności z prawem kryterium ustanowionego w art. 1 ust. 1 lit. e) i art. 2 ust. 1 lit. g) decyzji 2014/145/WPZiB(6)zmienionej decyzją (WPZiB) 2022/329(7), a także w art. 3 ust. 1 lit. g) rozporządzenia (UE) nr 269/2014(8) zmienionego rozporządzeniem (UE) 2022/330(9). Zgodnie z tym kryterium, określanym powszechnie mianem „kryterium g)”, w wykazie umieszcza się nazwiska wiodących przedsiębiorców zaangażowanych w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej.
3.        Wnoszący odwołanie podnosi w szczególności, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. g) decyzji 2014/145 w zmienionym brzmieniu(10), gdy stwierdził w istocie, iż spełnienie zawartego w nim kryterium nie wymaga wykazania przez Radę żadnego konkretnego zachowania lub zaangażowania po stronie osoby, której nazwisko zostało umieszczone w wykazie, zwłaszcza w zakresie wywierania wpływu na rząd Federacji Rosyjskiej, ani ustalenia powiązania z reżimem tego kraju. Następnie kwestionuje on stosowność tego kryterium jako środka służącego osiągnięciu celów art. 2 ust. 1 lit. g) decyzji 2014/145 w zmienionym brzmieniu.
4.        Niniejsza sprawa ma związek ze sprawami C‑704/23 P,
C‑711/23 P,
C‑35/24 P i C‑111/24 P, w których odwołania od wyroków Sądu potwierdzających umieszczenie nazwisk w wykazach osób objętych środkami ograniczającymi na podstawie art. 2 ust. 1 lit. g) decyzji 2014/145 w zmienionym brzmieniu wnieśli, odpowiednio, Tigran Khudaverdyan, Viktor Filippovich Rashnikov, Dmitry Arkadievich Mazepin i German Khan. W przedstawianych również dzisiaj opiniach w tych sprawach skupiam się na konkretnych kwestiach, o których zbadanie zwrócił się do mnie Trybunał, a które dotyczą wykładni i ważności zawartego w tym przepisie kryterium umieszczenia w wykazie, w szczególności w świetle głównych argumentów wspólnie wysuwanych przez wnoszących odwołanie.
II.    Okoliczności faktyczne i przebieg postępowania
A.      Okoliczności powstania sporu
5.        Kontekst sporu przedstawiono w pkt 2–17 zaskarżonego wyroku. Na potrzeby niniejszej opinii można go zrekapitulować w podany poniżej sposób.
6.        Wnoszący odwołanie jest przedsiębiorcą posiadającym obywatelstwo rosyjskie.
7.        W dniu 17 marca 2014 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła, na podstawie art. 29 TUE, decyzję 2014/145. Tego samego dnia Rada, na podstawie art. 215 ust. 2 TFUE, przyjęła rozporządzenie nr 269/2014. Oba te akty dotyczyły środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających.
8.        W dniu 25 lutego 2022 r. Rada przyjęła zarówno decyzję 2022/329 zmieniającą decyzję 2014/145, jak i rozporządzenie 2022/330 zmieniające rozporządzenie nr 269/2014, którymi to aktami zmieniono w szczególności kryteria, na podstawie których osoby fizyczne lub prawne, podmioty lub organy mogą zostać objęte rozpatrywanymi środkami ograniczającymi.
9.        Artykuł 1 ust. 1 lit. e) decyzji 2014/145 w brzmieniu zmienionym decyzją 2022/329(11) uniemożliwia wjazd na terytoria państw członkowskich lub przejazd przez nie osobom fizycznym, które spełniają kryterium zasadniczo identyczne z kryterium ustanowionym w art. 2 ust. 1 lit. g) owej decyzji. Ten drugi przepis przewiduje z kolei zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych między innymi osób fizycznych spełniających to kryterium.
10.      Dokładniej rzecz ujmując, art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 stanowi:
„1.      Zamraża się wszelkie środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do lub będące w posiadaniu lub pod kontrolą:
[…]
g)      wiodących przedsiębiorców lub osób prawnych, podmiotów lub organów zaangażowanych w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy,
[…]”.
11.      Rozporządzenie nr 269/2014 w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem 2022/330(12) zobowiązuje do przyjęcia środków służących zamrożeniu środków finansowych i określa szczegółowe zasady regulujące to zamrożenie środków finansowych z użyciem sformułowań praktycznie identycznych z tymi, którymi posłużono się w zmienionej decyzji 2014/145. Artykuł 3 ust. 1 lit. g) zmienionego rozporządzenia nr 269/2014 zasadniczo powiela art. 2 ust. 1 lit. g) tej decyzji.
12.      W dniu 9 marca 2022 r., ze względu na powagę sytuacji w Ukrainie, Rada przyjęła sporne akty. Nazwisko wnoszącego odwołanie zostało dodane do wykazu załączonego do zmienionej decyzji 2014/145 oraz do wykazu zawartego w załączniku I
do zmienionego rozporządzenia nr 269/2014 z następujących powodów:
„[Wnoszący odwołanie] jest prezesem zarządu PJSC Pipe Metallurgic Company, przewodniczącym i członkiem zarządu Group Sinara. Wspiera zatem współpracę z władzami Federacji Rosyjskiej i państwowymi przedsiębiorstwami, w tym kolejami rosyjskimi, Gazpromem, Rosneftem, i uzyskuje korzyści z tej współpracy. Działa zatem w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy.
W dniu 24 lutego 2022 r., w następstwie początkowych etapów rosyjskiej agresji na Ukrainę [wnoszący odwołanie] spotkał się – wraz z 36 innymi przedsiębiorcami – z prezydentem Vladimirem Putinem i innymi członkami rosyjskiego rządu, aby omówić skutki działań podjętych w związku z sankcjami Zachodu. Fakt, że został zaproszony do udziału w tym posiedzeniu, pokazuje, że jest on członkiem najbliższego otoczenia [prezydenta] Vladimira Putina i że popiera lub realizuje działania lub polityki podważające integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy, a także stabilność i bezpieczeństwo na Ukrainie lub im zagrażające. Pokazuje też, że jest on jednym z wiodących przedsiębiorców działających w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy”.
13.      W dniu 10 marca 2022 r. Rada opublikowała w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszenie skierowane do osób objętych środkami ograniczającymi przewidzianymi w spornych aktach (Dz.U. 2022, C 114 I, s. 1).
14.      W dniu 19 kwietnia 2022 r. wnoszący odwołanie wystąpił do Rady z wnioskiem o udzielenie mu dostępu do dokumentów, które stanowiły podstawę zastosowania wobec niego środków ograniczających. W dniu 28 kwietnia 2022 r. Rada zastosowała się do tego wniosku.
B.      Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
15.      Skargą złożoną w sekretariacie Sądu w dniu 17 maja 2022 r. wnoszący odwołanie wniósł o stwierdzenie nieważności spornych aktów.
16.      Na poparcie skargi podniósł on dwa zarzuty, dotyczące zasadniczo: po pierwsze błędu w ocenie; po drugie, nieprzestrzegania zasady proporcjonalności i naruszenia praw podstawowych.
17.      W zaskarżonym wyroku Sąd oddalił skargę wnoszącego odwołanie.
18.      Po pierwsze, jeśli chodzi o zasadność powodów umieszczenia nazwiska wnoszącego odwołanie w wykazach zamieszczonych w spornych aktach, Sąd stwierdził, że Rada miała pełne prawo uznać, iż wnoszący odwołanie jest wiodącym przedsiębiorcą, co nie jest przez niego kwestionowane i co można wywieść także ze znaczenia gospodarczego zarówno TMK, jak i Sinara Group, których był on, odpowiednio, prezesem zarządu oraz przewodniczącym i członkiem zarządu(13).
Ponadto Sąd orzekł, że Rada przedstawiła zbiór wystarczająco konkretnych, precyzyjnych i spójnych poszlak pozwalających na wykazanie, iż wnoszący odwołanie był zaangażowany w licznych sektorach gospodarczych, mianowicie w sektorze naftowym, gazowym, maszyn kolejowych, finansowym i budowlanym, które zapewniały istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej(14).
19.      Po drugie, jeśli chodzi o naruszenie zasady proporcjonalności i praw podstawowych, Sąd stwierdził, że pomimo faktu, że sporne akty pociągały za sobą ograniczenie prawa własności wnoszącego odwołanie i negatywnie wpływały na jego życie prywatne i rodzinne, mir domowy i komunikowanie się, wynikające z nich ograniczenia praw podstawowych wnoszącego odwołanie były zgodne z warunkami określonymi w art. 52 ust. 1 Karty(15).
III. Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
20.      W odwołaniu, które wpłynęło do Trybunału w dniu 16 listopada 2023 r., wnoszący odwołanie wnosi do Trybunału o:
–        uchylenie zaskarżonego wyroku;
–        stwierdzenie nieważności spornych aktów;
–        tytułem żądania ewentualnego – przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania;
–        orzeczenie, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
21.      W odpowiedzi na odwołanie złożonej w dniu 26 stycznia 2024 r. Rada wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie wnoszącego odwołanie kosztami postępowania.
22.      W dniu 11 lutego 2025 r. odbyła się rozprawa, podczas której wnoszący odwołanie i Rada odpowiedzieli na zadane przez Trybunał pytania wymagające odpowiedzi ustnej, w szczególności dotyczące wykładni zawartego w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 pojęcia „wiodących przedsiębiorców”.
IV.    Ocena
23.      Na poparcie odwołania wnoszący odwołanie podnosi dwa zarzuty, które dotyczą w istocie, po pierwsze, tego, że Sąd naruszył prawo przy dokonywaniu wykładni art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 oraz przy dokonywaniu oceny błędu popełnionego przez Radę w spornych aktach, a po drugie, tego, że Sąd naruszył prawo przy badaniu zarzutów dotyczących naruszenia jego praw podstawowych i zasady proporcjonalności.
24.      Trybunał zwrócił się do rzecznika o poddanie analizie konkretnych argumentów dotyczących wykładni art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145, które wynikają z zarzutu pierwszego, jak również argumentów wnoszącego odwołanie dotyczących stosowności kryterium zawartego w tym przepisie jako środka służącego osiągnięciu jego celów. Te ostatnie argumenty sformułowano w ramach części drugiej zarzutu drugiego. W niniejszej opinii skupię się na tych właśnie głównych zagadnieniach, wokół których strony, zgodnie z wnioskiem Trybunału, skoncentrowały swoje wystąpienia ustne podczas rozprawy.
A.      Zarzut pierwszy
25.      W ramach zarzutu pierwszego wnoszący odwołanie twierdzi w szczególności, że Sąd dokonał błędnej wykładni kryterium zawartego w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145. Zasadniczo nie zgadza się on ze sformułowanym przez Sąd wnioskiem, że ów przepis nie wymaga od Rady wykazania żadnego konkretnego zachowania po stronie osoby, której nazwisko zostało umieszczone w wykazie, zwłaszcza w zakresie wywierania wpływu na rząd Federacji Rosyjskiej, ani ustalenia jakiegokolwiek powiązania z reżimem tego kraju.
26.      Jak wynika jasno z pkt 10 niniejszej opinii, art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 przewiduje zamrożenie wszelkich środków finansowych i zasobów gospodarczych należących do lub będących w posiadaniu lub pod kontrolą „wiodących przedsiębiorców […] zaangażowanych w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy”.
27.      W tym zarzucie głównym wnoszący odwołanie wyodrębnia dwie linie argumentacji, poprzez które zmierza do podważenia dokonanej przez Sąd wykładni art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 w odniesieniu do, po pierwsze, pojęcia „wiodących przedsiębiorców”, oraz po drugie, wyrażenia „zaangażowanych w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej”.
1.      Wykładnia pojęcia „wiodących przedsiębiorców”
28.      W pierwszej kolejności, co się tyczy pojęcia „wiodących przedsiębiorców”, wnoszący odwołanie uważa, że należy je rozumieć w ten sposób, iż dana osoba musi wywierać wpływ na rząd Federacji Rosyjskiej. Jego zdaniem z niektórych wersji językowych art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 – na przykład z wersji francuskiej, w której posłużono się sformułowaniem „femmes et hommes d’affaires influents” – wynika, że stosowanie tego przepisu wymaga istnienia zachowania polegającego na wywieraniu wpływu na ten rząd lub istnienia powiązania z tym rządem w celu wywierania takiego wpływu.
29.      Rada nie zgadza się z tymi argumentami.
30.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii pod uwagę należy wziąć nie tylko jego brzmienie, lecz także kontekst, w jaki się on wpisuje, oraz cele realizowane przez uregulowanie, którego część on stanowi. Jest tak w szczególności wówczas, gdy treść danego przepisu prawa Unii nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich dla określenia swojego znaczenia i zakresu, co ma miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145(16).
31.      Po pierwsze, jeśli chodzi o wykładnię językową pojęcia „wiodących przedsiębiorców”, powszechnie wiadomo, że słowo „przedsiębiorca” oznacza osobę, która prowadzi interesy, zazwyczaj na stanowisku kierowniczym w przedsiębiorstwie. Ponadto słowo „interesy” odnosi się do prowadzenia działalności gospodarczej lub handlowej. W związku z tym termin „przedsiębiorcy”, zawarty w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145, dotyczy osób prowadzących działalność gospodarczą lub handlową w ramach przedsiębiorstwa, które jest ich własnością lub w którym zajmują ważne stanowisko(17).
32.      Z kolei słowo „wiodący” (leading w języku angielskim) to przymiotnik, który oznacza po polsku „główny, przodujący lub kierowniczy” (w języku angielskim słowo leading również oznacza „bardzo ważny lub najważniejszy”)(18) W zakresie, w jakim w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 po wyrażeniu „wiodących przedsiębiorców” następuje wyrażenie „zaangażowanych w sektorach gospodarczych”, termin „wiodący” należy rozumieć jako odnoszący się do rangi danego przedsiębiorcy w sektorze, w którym prowadzi on działalność, oraz do wpływu, jaki taka osoba może wywierać w tym sektorze, co zasadniczo jest zbieżne z wnioskiem, do którego Sąd doszedł w pkt 66 wyroku z dnia 13 września 2023 r., Rashnikov/Rada
(T‑305/22, EU:T:2023:530) oraz w pkt 79 wyroku z dnia 6 września 2023 r., Khudaverdyan/Rada (T‑335/22, EU:T:2023:500, pkt 79), przy czym obydwa te wyroki zostały przytoczone przez wnoszącego odwołanie. Ponadto, jak stwierdzono w tych wyrokach, „wiodący” charakter przedsiębiorcy może zostać ustalony w świetle między innymi jego pozycji zawodowej, znaczenia jego działalności gospodarczej, wielkości posiadanego kapitału lub funkcji, jakie pełni w jednym lub kilku przedsiębiorstwach, w ramach których prowadzi działalność. Wnoszący odwołanie nie odniósł się konkretnie tego ustalenia w odwołaniu.
33.      Wynika stąd, że na płaszczyźnie językowej Sąd nie popełnił żadnego błędu, gdy stwierdził w istocie, iż Rada, w celu ustalenia, że dana osoba jest „wiodącym przedsiębiorcą” w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145, musi wykazać jedynie, iż ta osoba prowadzi działalność gospodarczą lub handlową oraz iż ta osoba jest uznawana za bardzo ważnego lub najważniejszego przedsiębiorcę w sektorze gospodarczym, w którym prowadzi działalność, z tym skutkiem, że dysponuje możliwością wywierania wpływu w obrębie tego sektora.
34.      Prawdą jest, że w niektórych wersjach językowych art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 rzeczownik „przedsiębiorców” opatrzono przymiotnikiem kwalifikującym, którego ekwiwalentem nie jest słowo „wiodących” (leading w języku angielskim), lecz „wpływowych” (influential w języku angielskim). Wnoszący odwołanie powołuje się na tę okoliczność na poparcie twierdzenia, że przedsiębiorcy, których dotyczy ten przepis, muszą być w stanie wywierać wpływ nie tylko w obrębie sektora gospodarczego, w którym prowadzą działalność, lecz konkretnie na sam rząd Federacji Rosyjskiej.
35.      W tym względzie przypominam jednak, że w myśl utrwalonego orzecznictwa Trybunału sformułowania użytego w jednej wersji językowej lub w kilku wersjach językowych przepisu prawa Unii nie można traktować jako jedynej podstawy jego wykładni. Przepisy prawa Unii należy bowiem interpretować i stosować w sposób jednolity w świetle wersji sporządzonych we wszystkich językach urzędowych Unii(19).
36.      W niniejszej sprawie, pragnę zauważyć, w ślad za wyjaśnieniami przedstawionymi przez Radę na rozprawie, w dwunastu wersjach językowych art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 rzeczownik „przedsiębiorców” opatrzono zasadniczo przymiotnikiem kwalifikującym, którego ekwiwalentem jest słowo „wiodący” (leading w języku angielskim)(20). Ponadto w kilku innych wersjach językowych posłużono się słowem, które można przetłumaczyć jako „prominentny” lub „główny” (prominent lub principal w języku angielskim), które w ujęciu semantycznym odzwierciedlają angielskie słowo „leading”(21). Rozważania przedstawione w pkt 35 niniejszej opinii, które odnoszą się do wykładni wyrażenia „wiodących przedsiębiorców” (leading businesspersons w języku angielskim), mają zatem zastosowanie w całości do wszystkich tych wersji językowych.
37.      Z kolei jedynie we francuskiej, łotewskiej i litewskiej wersji językowej rzeczownik „przedsiębiorców”, który jest zawarty w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145, opatrzono przymiotnikiem kwalifikującym, który należałoby przetłumaczyć jako „wpływowych” (influential w języku angielskim). Nawet jednak w tych językach jednym z podstawowych znaczeń nadawanych przymiotnikowi „wpływowy” jest znaczenie odnoszące się do cechy bycia „ważnym”(22). W związku z tym w celu zapewnienia jednolitej wykładni i jednolitego stosowania art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145, zgodnie z wymogami orzecznictwa przytoczonego w pkt 35 niniejszej opinii, francuskiej, łotewskiej i litewskiej wersji językowej pojęcia „wiodących przedsiębiorców” (leading businesspersons w języku angielskim) należy nadawać tę samą wykładnię co większości wersji językowych tego przepisu, co oznacza, że należy traktować je jako dotyczące znaczenia danego przedsiębiorcy w sektorze gospodarczym, w którym jest on zaangażowany i w obrębie którego dysponuje możliwością wywierania wpływu.
38.      Z powyższych rozważań wynika, że na płaszczyźnie językowej przytoczony przez wnoszącego odwołanie argument, iż pojęcie „wiodących przedsiębiorców” (leading businesspersons w języku angielskim), którym posłużono się w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145, wymaga od Rady wykazania konkretnego zachowania po stronie osoby, której nazwisko zostało umieszczone w wykazie, zwłaszcza w zakresie wywierania wpływu na rząd Federacji Rosyjskiej, lub ustalenia powiązania z reżimem tego kraju, nie jest uzasadniony.
39.      Po drugie, co się tyczy wykładni kontekstowej, pragnę na wstępie przypomnieć, że przewidziane w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 kryterium umieszczenia w wykazie, które dotyczy „wiodących przedsiębiorców”, zostało po raz pierwszy wprowadzone decyzją 2022/329. Ta ostatnia decyzja została przyjęta w dniu 25 lutego 2022 r., to znaczy dzień po tym, jak prezydent Federacji Rosyjskiej ogłosił operację wojskową w Ukrainie, a rosyjskie siły wojskowe rozpoczęły atak na ten kraj(23).
40.      Co więcej, należy podkreślić, że jeszcze przed zmianami wprowadzonymi decyzją 2022/329 art. 2 ust. 1 decyzji 2014/145 przewidywał kryterium umieszczenia w wykazie, które zasadniczo umożliwiało oddziaływanie na osoby dysponujące możliwością wywierania indywidualnego wpływu na rząd Federacji Rosyjskiej. Było tak w szczególności w przypadku art. 2 ust. 1 lit. d) decyzji 2014/145, który dotyczył zasadniczo osób fizycznych, które aktywnie wspierają, materialnie lub finansowo, rosyjskich decydentów odpowiedzialnych za podważanie lub zagrażanie integralności terytorialnej, suwerenności i niezależności Ukrainy lub które uzyskują korzyści od tych decydentów. To kryterium zostało zachowane w zmienionej decyzji 2014/145, co według mnie sugeruje, że wykładnia art. 2 ust. 1 lit. g) tego aktu, zgodnie z którą ów przepis wymaga, jak twierdzi wnoszący odwołanie, dowodu zachowania polegającego na wywieraniu wpływu na rząd Federacji Rosyjskiej oraz powiązania z reżimem rządzącym w tym kraju, byłaby po prostu nadmiarowa, a tym samym niespójna na płaszczyźnie kontekstowej.
41.      Nie uważam zatem, bez uszczerbku dla dodatkowych rozważań, które przedstawię w dalszej części niniejszej opinii, by wykładnia kontekstowa art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 potwierdzała tezę wnoszącego odwołanie.
42.      Po trzecie, co się tyczy wykładni celowościowej, art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 stanowi część ram prawnych, którymi wprowadzono bezprecedensowy zestaw środków ograniczających służących wywarciu na Federację Rosyjską maksymalnej presji poprzez zwiększenie kosztów jej działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy.
43.      W taki bowiem sposób cele środków ograniczających skierowanych przeciwko Rosji zostały zasadniczo przedstawione w wyroku Trybunału z dnia 25 czerwca 2020 r., VTB Bank/Rada (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, pkt 59)(24), w którym przytoczono również wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 123)(25).
Oba te wyroki dotyczyły wykładni sektorowych środków ograniczających przyjętych w związku z działaniami destabilizującymi sytuację w Ukrainie, które poprzedzały atak rosyjskich sił zbrojnych na ten kraj w dniu 24 lutego 2022 r.(26). Niemniej jednak cele wskazane przez Trybunał w tych wyrokach pozostają istotne na potrzeby wykładni indywidualnych środków ograniczających rozpatrywanych w niniejszej sprawie, skoro zarówno sektorowe, jak i indywidualne środki ograniczające zostały przyjęte w ramach wspólnej odpowiedzi na sytuację, która ulegała dalszemu pogorszeniu od czasu tego ataku, na co wyraźnie wskazują motywy 10 i 11 decyzji 2022/329 zmieniającej decyzję 2014/145(27).
44.      W tym kontekście przyjmuję, że można racjonalnie oczekiwać, iż przyjęcie środków ograniczających w odniesieniu do wiodących przedsiębiorców, których dotyczy art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145, zmaksymalizuje presję wywieraną na rząd Federacji Rosyjskiej, tak aby zaprzestał on agresji wojskowej na terytorium Ukrainy. Ci wiodący przedsiębiorcy odgrywają bowiem kluczową rolę w utrzymaniu rentowności sektorów gospodarczych, w które są zaangażowani i które w ostatecznym rozrachunku przysparzają rządowi Federacji Rosyjskiej zasobów finansowych na realizowanie jego działań i polityk. W związku z tym środki ograniczające rozpatrywane w niniejszej sprawie, z racji tego, że rzutują na działalność wiodących przedsiębiorców, mogą ograniczyć dochody uzyskiwane przez rząd Federacji Rosyjskiej z odpowiednich sektorów gospodarki, a tym samym zwiększyć koszty prowadzonych przez ten rząd działań wojskowych i ograniczyć możliwość podważania przezeń integralności terytorialnej, suwerenności i niezależności Ukrainy.
45.      Wynika stąd, że istnieje logiczny związek między – z jednej strony – oddziaływaniem na wiodących przedsiębiorców zaangażowanych w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej oraz – z drugiej strony – celem środków ograniczających rozpatrywanych w niniejszej sprawie. Wbrew argumentom wnoszącego odwołanie związek ten istnieje nawet w braku konkretnego zachowania po stronie osoby, której nazwisko zostało umieszczone w wykazie, zwłaszcza w zakresie wywierania wpływu na rząd Federacji Rosyjskiej, lub w braku powiązania między tą osobą a reżimem rządzącym w tym kraju.
46.      Wykładnia celowościowa art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 nie skutkuje zatem koniecznością ponownego przemyślenia wykładni językowej i kontekstowej tego przepisu, która została przedstawiona w pkt 38
i 41 niniejszej opinii. W rzeczywistości potwierdza ona tezę, że zawarte w tym przepisie pojęcie „wiodących przedsiębiorców” wymaga od Rady jedynie wykazania, iż dana osoba prowadzi działalność gospodarczą lub handlową oraz iż osoba ta jest uznawana za co najmniej bardzo ważnego przedsiębiorcę w sektorze gospodarczym, w którym jest zaangażowana, co oznacza, że dysponuje możliwością wywierania wpływu w obrębie tego sektora.
47.      W świetle powyższych rozważań żadna z określonych w orzecznictwie Trybunału metod wykładni służących ustaleniu znaczenia przepisu prawa Unii nie wymaga, wbrew twierdzeniom wnoszącego odwołanie, istnienia zachowania polegającego na wywieraniu przez oznaczoną osobę wpływu na rząd Federacji Rosyjskiej ani też istnienia powiązania z tym rządem jako warunku zakwalifikowania tej osoby do kategorii „wiodących przedsiębiorców” do celów stosowania art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145.
48.      Uważam zatem, że nie można stwierdzić, iż Sąd naruszył prawo przy dokonywaniu wykładni pojęcia „wiodących przedsiębiorców”, które jest zawarte w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145.
49.      Należy więc oddalić pierwszą linię argumentacji wnoszącego odwołanie.
2.      Wykładnia wyrażenia „zaangażowanych w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów”
50.      W drugiej kolejności wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd naruszył prawo, gdy uznał, iż wyrażenie „zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej”, które znajduje się w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145, należy interpretować jako odnoszące się do zawartego w tym przepisie wyrażenia „zaangażowanych w sektorach gospodarczych”, a nie do pojęcia „wiodących przedsiębiorców”.
51.      Rada nie zgadza się z tymi argumentami.
52.      Tytułem uwagi wstępnej należy przypomnieć, że w pkt 66 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził zasadniczo, iż wyrażenie „zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej”, które znajduje się w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145, odnosi się do sektorów gospodarczych, w które zaangażowani są wiodący przedsiębiorcy, a nie do samych tych przedsiębiorców. Oznacza to, że w celu zastosowania tego przepisu Rada musi jedynie udowodnić, iż te sektory gospodarcze zapewniają istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej; nie istnieje natomiast dodatkowy wymóg wykazania istnienia określonego zachowania podejmowanego przez daną osobę lub powiązania między tą osobą a reżimem rosyjskim. Według Sądu ta wykładnia jest zgodna z celami środków ograniczających rozpatrywanych w niniejszej sprawie.
53.      W świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 35 niniejszej opinii należy na samym początku wskazać, że brzmienie większości wersji językowych art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 przemawia przeciwko rozumowaniu wnoszącego odwołanie.
54.      Jest tak w przypadku wersji angielskiej, w której kolejność poszczególnych elementów składających się na tekst art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 sugeruje, że Sąd prawidłowo zinterpretował wyrażenie „zapewniających istotne źródło dochodów” jako odnoszące się do bezpośrednio poprzedzającego je wyrażenia „zaangażowanych w sektorach gospodarczych”. Gdyby zamiarem Rady było wskazanie, że źródłem tego dochodu mają być sami wiodący przedsiębiorcy, najpewniej odwróciłaby ona kolejność tych dwóch wyrażeń, tak aby było to oczywiste, ponieważ żadne względy natury językowej nie stały temu na przeszkodzie.
55.      Ponadto w większości wersji językowych art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 między wyrażeniami „zaangażowanych w sektorach gospodarczych” i „zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej” znajduje się zaimek względny(28). Związek między tymi dwoma elementami jest w tych wersjach językowych jeszcze bardziej oczywisty, ponieważ wyrażenie „zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej” z konieczności staje się zdaniem podrzędnym odnoszącym się do grupy nominalnej „w sektorach gospodarczych”.
56.      W każdym wypadku, co się tyczy tych wersji językowych, które zdaniem wnoszącego odwołanie są niejednoznaczne, należy zauważyć, biorąc pod uwagę kontekst, że w zakresie, w jakim w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 słowo „dochodów” zostało powiązane z rządem krajowym jako ich beneficjentem, najbardziej trafną interpretacją tych terminów jest ta, zgodnie z którą źródłem owych dochodów musi być sektor gospodarczy, a nie pojedynczy przedsiębiorca(29).
Właśnie takie rozumienie finansów państwa jest zazwyczaj przyjmowane w ujęciu makroekonomicznym. Ponadto nie ulega wątpliwości, że gdyby Radzie przyświecał zamiar, aby istotnym źródłem dochodów był wiodący przedsiębiorca, to wyrażenie „zaangażowanych w sektorach gospodarczych” byłoby zbędne i nie zostałoby umieszczone w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145, ponieważ wszyscy przedsiębiorcy są z definicji zaangażowani, bezpośrednio lub pośrednio, w jakiś sektor gospodarczy.
57.      Co więcej, wydaje mi się, że wykładnia celowościowa art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 potwierdza tę wykładnię kontekstową. Koniec końców, w zakresie, w jakim przyjęcie środków ograniczających ma na celu, jak już wyjaśniono(30),
ograniczenie środków finansowych, którymi dysponuje rząd Federacji Rosyjskiej, z myślą o położeniu kresu prowadzonej przezeń wobec Ukrainy polityce destabilizacji i agresji, ów cel można osiągnąć skuteczniej wówczas, gdy zmniejszeniu ulegają dochody pochodzące z całego sektora gospodarczego, a nie z indywidualnego wkładu wnoszonego przez wiodącego przedsiębiorcę.
58.      Oznacza to, że Sąd nie popełnił żadnego błędu w pkt 66 zaskarżonego wyroku, gdy stwierdził, iż w świetle celów środków ograniczających rozpatrywanych w niniejszej sprawie istotnym źródłem dochodów rządu Federacji Rosyjskiej powinny być sektory, w które zaangażowani są wiodący przedsiębiorcy umieszczeni w wykazie, nie zaś sami ci przedsiębiorcy.
59.      Prawdą jest, że motyw 11 decyzji 2022/329 przewiduje, iż „[z]ważywszy na powagę sytuacji, Rada uważa, że należy zmienić kryteria umieszczenia w wykazie, aby objąć nim […] osoby i podmioty zapewniające […] istotne źródło dochodów [rządowi Federacji Rosyjskiej]”. Moim zdaniem już samo to, że w rzeczonym motywie jest mowa nie tylko o osobach, lecz także o podmiotach, jasno wskazuje, iż nie można go rozumieć jako dotyczącego wyłącznie „wiodących przedsiębiorców”, lecz powinno się go odczytywać w ten sposób, że odnosi się on do szerszej koncepcji, mianowicie do całego sektora gospodarczego, który obejmuje wszystkie osoby i podmioty prowadzące w nim działalność.
60.      Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału motywy aktu Unii stanowią wprawdzie istotne elementy wykładni, które mogą rzucić światło na zamiar autora tego aktu, ale nie mają mocy prawnie wiążącej i nie mogą być powoływane ani dla uzasadnienia odstępstw od samych przepisów danego aktu, ani w celu dokonywania wykładni tych przepisów w sposób oczywiście sprzeczny z ich brzmieniem(31).
61.      Z racji tego, że w niniejszej sprawie określone w orzecznictwie Trybunału metody wykładni służące ustaleniu znaczenia przepisu prawa Unii prowadzą do wniosku, iż wyrażenie „istotne źródło dochodów” musi być związane z wyrażeniem „zaangażowanych w sektorach gospodarczych”, a nie z pojęciem „wiodących przedsiębiorców”, treść motywu 11 decyzji 2022/329 nie jest w stanie sama w sobie podważyć tej wykładni.
62.      Wnoszący odwołanie twierdzi wreszcie, że przyjęta przez Sąd wykładnia art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145, dotycząca w szczególności wyrażenia „istotne źródło dochodów”, oznacza, iż indywidualne zachowanie lub zaangażowanie danego przedsiębiorcy jest całkowicie pozbawione znaczenia. W tym względzie wystarczy jednak przypomnieć, że wykładnia poszczególnych elementów tego przepisu przemawia przeciwko tezie, iż Rada jest zobowiązana wykazać cokolwiek ponad to, że osoba, której nazwisko zostało umieszczone w wykazie, prowadzi działalność gospodarczą lub handlową i jest uznawana za co najmniej bardzo ważnego przedsiębiorcę w sektorze, w którym jest zaangażowana, co oznacza, iż dysponuje możliwością wywierania wpływu w obrębie tego sektora.
63.      Wobec powyższych rozważań jestem zdania, że nie można uznać, iż przy dokonywaniu wykładni wyrażenia „zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej”, które znajduje się w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145, Sąd naruszył prawo w sposób zarzucany przez wnoszącego odwołanie.
64.      W związku z tym należy oddalić drugą linię argumentacji wnoszącego odwołanie.
65.      W świetle wniosków sformułowanych w pkt 49 i 64
niniejszej opinii należy oddalić konkretne argumenty dotyczące wykładni art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145, które wynikają z zarzutu pierwszego.
B.      W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego
66.      W części drugiej zarzutu drugiego wnoszący odwołanie utrzymuje w szczególności, że Sąd dokonał błędnej oceny gdy chodzi o stosowność kryterium zawartego w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 jako środka służącego osiągnięciu jego celów. Twierdzi on, że dokonana przez Sąd wykładnia art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 prowadzi do sytuacji, w której na jednostki nakłada się sankcje za to, kim są, a nie z uwagi na ich czyny lub powinności. W kontekście niniejszej sprawy podaje on w wątpliwość kwestię, czy zastosowanie kryterium zawartego w tym przepisie może w jakikolwiek sposób wpłynąć na państwo rosyjskie.
67.      Rada nie zgadza się z tymi argumentami.
68.      W myśl utrwalonego orzecznictwa Trybunału sądy Unii w ramach sprawowania kontroli sądowej środków ograniczających muszą przyznać Radzie szeroki zakres uznania w zakresie ustanawiania ogólnych kryteriów definiujących kategorię osób, które mogą być poddane takim środkom(32). Powszechnie tłumaczy się to w ten sposób, że chociaż art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 akapit drugi TFUE przyznają w drodze odstępstwa sądom Unii właściwość w tej konkretnej dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), to owe sądy nie mogą zastępować wyborów politycznych lub strategicznych dokonanych przez Radę przy przyjmowaniu środków ograniczających(33). W związku z tym stopień wnikliwości sprawowanej przez sądy Unii kontroli sądowej jest ograniczony(34).
69.      Nie oznacza to jednak, że Rada może podejmować działania w sposób arbitralny. Gdyby tak było, odstępstwo przewidziane w art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 akapit drugi TFUE byłoby pozbawione skuteczności (effet utile)(35).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zgodność z prawem danego środka powinna być kontrolowana w świetle zasady proporcjonalności(36), co zasadniczo oznacza, że na jego zgodność z prawem może mieć wpływ wyłącznie oczywiście nieodpowiedni charakter środka w stosunku do celu, który właściwa instytucja zamierza osiągnąć(37).
70.      W tym względzie pragnę przede wszystkim przypomnieć, że Trybunał miał już okazję potwierdzić w orzecznictwie kryterium sformułowane podobnie do kryterium rozpatrywanego w niniejszej sprawie. Mam tutaj na myśli wyrok z dnia 9 lipca 2020 r., Haswani/Rada (C‑241/19 P, EU:C:2020:545)(38), który dotyczył kryteriów ustanowionych w art. 27 ust. 2 lit. a) i art. 28 ust. 2 lit. a) decyzji 2013/255/WPZiB(39) w brzmieniu nadanym decyzją (WPZiB) 2015/1836(40). Na podstawie tych przepisów Rada uniemożliwiła wjazd na terytorium państw członkowskich „wiodącym przedsiębiorcom działającym w Syrii” oraz zamroziła wszystkie należące do nich środki pieniężne i zasoby gospodarcze w związku z brutalnymi represjami wobec ludności cywilnej tego kraju.
71.      Należy wskazać, że w tym wyroku Trybunał zwrócił uwagę, w kontekście motywu 5 decyzji 2013/255 w zmienionym brzmieniu(41), iż gospodarska syryjska była ściśle kontrolowana przez reżim syryjski oraz iż środowisko biznesowe i ten reżim rozwinęły relacje współzależności. W tym układzie niewielki krąg wiodących przedsiębiorców działających w Syrii był w stanie utrzymać swój status tylko dzięki bliskim związkom z reżimem syryjskim. W związku z tym sam fakt przynależności do tej kategorii osób był wystarczający do podjęcia niezbędnych środków, bez potrzeby udowadniania związku między statusem wiodącego przedsiębiorcy a reżimem syryjskim(42).
72.      Pragnę jednak zauważyć, że mimo podobieństw w warstwie językowej stosowanie kryterium ustanowionego w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 pod pewnym istotnym względem różni się od stosowania kryterium zawartego w decyzji 2013/255 w zmienionym brzmieniu. W przypadku środków ograniczających przyjętych w następstwie ataku rosyjskich sił zbrojnych na Ukrainę umieszczenie w wykazie nazwisk wiodących przedsiębiorców nie zostało bowiem dokonane w kontekście istniejących relacji współzależności między środowiskiem biznesowym Federacji Rosyjskiej a reżimem tego kraju. Ci przedsiębiorcy w rzeczywistości nie zostali wskazani z powodu ich bliskich powiązań z rosyjskim kierownictwem politycznym, lecz z powodu prowadzonej przez nich działalności gospodarczej w sektorze gospodarczym zapewniającym istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej(43).
73.      Trybunał będzie musiał zatem rozstrzygnąć, czy w tych okolicznościach kryterium zawarte w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 może się ostać. Dokładniej rzecz ujmując, Trybunał będzie musiał zbadać, czy to kryterium może zostać uznane za zgodne z prawem w braku obowiązku wykazania przez Radę, po pierwsze, bezpośredniego lub pośredniego powiązania między wskazaną osobą a działaniami i polityką rządu Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy, oraz po drugie, konkretnego zachowania po stronie danego wiodącego przedsiębiorcy, które wykracza poza zwykły wpływ, jaki jego działalność zawodowa może wywierać na gospodarkę Federacji Rosyjskiej, a tym samym na dochody uzyskiwane przez rząd Federacji Rosyjskiej.
74.      Co się tyczy pierwszej z tych kwestii, pragnę zwrócić uwagę Trybunału na wydany przezeń wyrok z dnia 1 marca 2016 r., National Iranian Oil Company/Rada (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), w którym utrzymał on w mocy kryterium umieszczenia w wykazie osób lub podmiotów, które nie wymagało żadnego dowodu bezpośredniego lub pośredniego związku z rozprzestrzenianiem broni jądrowej, o którym mowa w odnośnym pakiecie środków ograniczających. W tym wyroku Trybunał uznał zasadniczo, że nawet w braku takiego związku owe osoby i podmioty mogą zostać umieszczone w wykazie, ponieważ mogą sprzyjać rozprzestrzenianiu broni jądrowej w drodze dostarczania rządowi Iranu środków lub udogodnień materialnych, finansowych lub logistycznych(44).
75.      Moim zdaniem istnieją solidne podstawy ku temu, by zastosować w niniejszej sprawie dotychczasowe ustalenia Trybunału. Jak bowiem argumentowałam w opinii w sprawie Timchenko/Rada (C‑703/23 P, EU:C:2025:274, pkt 52), ratio decidendi tego orzecznictwa jest powstrzymanie działań, których dotyczą owe środki, poprzez zmniejszenie zasobów finansowych dostępnych na cele tych działań, niezależnie od pochodzenia tych środków, a w szczególności niezależnie od istnienia powiązania między oznaczoną osobą a działaniami i polityką danego rządu. W niniejszej sprawie działalność gospodarcza wiodących przedsiębiorców, których dotyczą rozpatrywane środki ograniczające, ma zasadnicze znaczenie dla finansowania budżetu rządu Federacji Rosyjskiej. Dlatego też pozbawiony znaczenia jest fakt, czy ci przedsiębiorcy są bezpośrednio lub pośrednio powiązani z tym rządem lub z jego działaniami i polityką względem Ukrainy.
76.      Jeśli chodzi o drugą z poruszanych tu kwestii, argument wnoszącego odwołanie opiera się na założeniu, że dotychczasowe orzecznictwo Trybunału dotyczyło przypadków, w których do umieszczenia wskazanej osoby w wykazie osób lub podmiotów objętych środkami ograniczającymi doprowadziło jej indywidualne zachowanie, które stanowiło warunek wstępny, by można było przypisać jej sytuację, której środki te mają zaradzić. Wnoszący odwołanie zasadniczo twierdził na rozprawie, że Trybunał nigdy nie potwierdził kryterium umieszczenia w wykazie opierającego się wyłącznie na pozycji zawodowej danej osoby, mianowicie na statusie przedsiębiorcy w rentownym sektorze gospodarczym.
77.      Muszę podkreślić, że nawet jeżeliby założyć, iż uwagi wnoszącego odwołanie są słuszne, nie oznacza to jeszcze samo w sobie, że kryterium umieszczenia w wykazie, które nie wymaga istnienia po stronie wskazanych osób indywidualnego zachowania w celu umieszczenia ich w wykazie, musi zostać per se uznane za niezgodne z prawem. Jak bowiem przypomniano w pkt 68 niniejszej opinii, Rada dysponuje szerokim zakresem uznania w odniesieniu do określenia w sposób ogólny i abstrakcyjny kryteriów prawnych i procedur przyjmowania środków ograniczających, co oznacza, że uchyleniu podlega jedynie środek, który jest oczywiście nieodpowiedni w stosunku do celu, który Rada zamierza osiągnąć.
78.      W tym względzie pragnę wskazać, tytułem uwagi wstępnej, że wnoszący odwołanie nie kwestionuje zgodności z prawem celu przyświecającego kryterium ustanowionemu w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145, za który to cel, jak wynika to z pkt 72 zaskarżonego wyroku, sam wnoszący odwołanie uznał zwiększenie presji na Federację Rosyjską i zwiększenie kosztów jej działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy(45). Kwestionuje on natomiast stosowność umieszczenia w wykazie nazwisk wiodących przedsiębiorców, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145, jako środka służącego osiągnięciu tych celów.
79.      Uważam jednak, że argumenty przytoczone przez wnoszącego odwołanie należy oddalić z przedstawionych poniżej powodów.
80.      Po pierwsze, jak wyjaśniłam już w pierwszej części niniejszej opinii, na wiodących przedsiębiorców można oddziaływać ze względu na ich działalność zawodową w kluczowych sektorach gospodarki rosyjskiej w zakresie, w jakim rezultat tej działalności pozostaje w ścisłym związku z finansowaniem budżetu rządu Federacji Rosyjskiej. Zasadniczo nałożenie środków ograniczających utrudnia im prowadzenie działalności, co może zaszkodzić gospodarce Rosji(46), a tym samym przyczynia się do zwiększenia kosztów agresji wojskowej na Ukrainę. Można zatem uznać, że istnieje logiczny związek między oddziaływaniem na wiodących przedsiębiorców prowadzących działalność w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej a celem rozpatrywanych środków ograniczających, którym jest wywarcie wpływu na rząd Federacji Rosyjskiej z myślą o położeniu kresu tej agresji.
81.      Ponadto w odpowiedzi na podniesiony przez wnoszącego odwołanie zarzut, że art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 nie wskazuje konkretnie, które sektory są sektorami zapewniającymi istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej, należy stwierdzić, iż sposób sformułowania tego wyrażenia mieści się również w szerokim zakresie uznania przysługującym Radzie przy określaniu ogólnych kryteriów mających zastosowanie w ramach systemu środków ograniczających. Decyzja w przedmiocie zastosowania pojęcia zawartego w tym wyrażeniu w konkretnej sytuacji powinna być podejmowana indywidualnie w każdym przypadku, przy założeniu, że ocena ta podlega kontroli sądów Unii(47). Dodatkowo, wbrew argumentom wnoszącego odwołanie, nie uważam, by brak wskazania w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 sektorów gospodarczych objętych tym przepisem naruszało zasadę pewności prawa. Ostatecznie poprzez posłużenie się wyrażeniem „sektory gospodarcze zapewniające istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej” art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 określa wystarczająco konkretne elementy pozwalające ustalić przypadki, w których wyrażenie to można zastosować, co pozostaje w zgodzie z wymogami ustanowionymi w utrwalonym orzecznictwie Trybunału(48).
82.      Po drugie, przy ocenie stosowności art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 należy, jak wymaga tego orzecznictwo Trybunału(49), uwzględnić kontekst, w jaki wpisuje się ta decyzja. W tym względzie proponowałabym Trybunałowi, aby miał na uwadze nie tylko nadzwyczajne i zmienne okoliczności, w których przyjęto rozpatrywane środki ograniczające, lecz także łączne skutki, jakie w perspektywie ogólnej wszystkie środki wymierzone w Federację Rosyjską po jej ataku na Ukrainę miały w zamierzeniu wywołać.
83.      W związku z tym należy, po pierwsze, zauważyć, że rozpatrywane środki ograniczające zostały przyjęte w nadzwyczajnym i niezwykle pilnym kontekście, o którym mowa w motywach 3–10 decyzji 2022/329. Środki te stanowiły integralną część pakietu środków na bezprecedensową skalę, przyjętych przez Radę w sposób szybki, jednolity, stopniowy i skoordynowany(50). Jak słusznie na rozprawie zauważyła Rada, Unia w sposób stanowczy zareagowała na naruszenie obowiązków nałożonych erga omnes przez prawo międzynarodowe, tak aby przeciwdziałać agresji wojskowej Federacji Rosyjskiej(51) na Ukrainę z wykorzystaniem w tym celu wszystkich pozostających do jej dyspozycji środków, które nie wiązały się z użyciem siły.
84.      Po drugie, motyw 5 decyzji 2022/329 jasno wskazuje, że zdaniem Rady wszelka agresja wojskowa Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy przyniesie w odpowiedzi ogromne konsekwencje i znaczne koszty, w tym szereg sektorowych i indywidualnych środków ograniczających, które zostaną przyjęte w koordynacji z partnerami. W konsekwencji należy pamiętać, że stosowność rozpatrywanych środków ograniczających zależy nie tylko od ich wpływu na pojedynczą grupę osób, takich jak wiodący przedsiębiorcy, których dotyczy art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145, lecz od łącznego skutku wszystkich środków przyjętych przez Radę w celu osłabienia bazy gospodarczej Rosji i podważenia zdolności Federacji Rosyjskiej do dalszego finansowania i prowadzenia wojny.
85.      Z powyższego wynika, że kryterium zawarte w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 w połączeniu z kontekstem, w jaki wpisują się te środki, oraz szczególną powagą sytuacji, na którą Rada zwróciła uwagę w decyzji 2022/329, potwierdza wniosek, iż środki ograniczające wobec wiodących przedsiębiorców nie są oczywiście nieodpowiednie w stosunku do ich celu.
86.      W pozostałym zakresie, co się tyczy twierdzenia wnoszącego odwołanie, że trudno jest ustalić, jakie działania powinny podejmować osoby umieszczone w wykazie, aby nie zostać w nim umieszczone lub aby zostać z niego wykreślone, należy podkreślić, iż prominentni przedsiębiorcy mogą zostać wykreśleni z wykazu, jeżeli są w stanie udowodnić, iż przestali zajmować stanowisko, którego piastowanie stanowiło podstawę umieszczenia ich nazwiska w wykazie. Ponadto o ile piastowanie takiego stanowiska może uzasadniać pierwotną decyzję o umieszczeniu nazwiska w wykazie, o tyle nie może ono doprowadzić do zakonserwowania sytuacji danej osoby oraz do pozbawienia przeglądu okresowego skuteczności, chyba że Rada jest w stanie wykazać ryzyko obejścia środków ograniczających, która to kwestia nie została wyraźnie podniesiona w niniejszej sprawie.
87.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał stwierdził, że żaden z argumentów przytoczonych przez wnoszącego odwołanie nie pozwala wykazać, iż że Sąd dokonał błędnej oceny gdy chodzi o stosowność kryterium zawartego w art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145 jako środka służącego osiągnięciu jego celów.
88.      W związku z tym należy oddalić część drugą zarzutu drugiego w zakresie, w jakim dotyczy ona tych argumentów.
V.      Wnioski
89.      W świetle analizy przedstawionej w niniejszej opinii proponuję Trybunałowi, aby oddalił odwołanie w odniesieniu do argumentów wnoszącego odwołanie dotyczących wykładni art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145, które wynikają z zarzutu pierwszego oraz w odniesieniu do argumentów wnoszącego odwołanie dotyczących stosowności kryterium zawartego w tym przepisie jako środka służącego osiągnięciu jego celów.
90.      Nie zajmuję stanowiska w odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych przez wnoszącego odwołanie ani w przedmiocie kwestii, która strona powinna zostać obciążona kosztami postępowania zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości.
1      Język oryginału: angielski.
2      Zwany dalej „wnoszącym odwołanie”.
3      Zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”.
4      Zwanymi dalej łącznie „spornymi aktami”.
5      Zobacz także: wyrok z dnia 13 marca 2025 r., Shuvalov/Rada (C‑271/24 P, EU:C:2025:180); moje opinie: w sprawie Timchenko/Rada (C‑702/23, EU:C:2025:273); w sprawie Timchenko/Rada (C‑703/23 P, EU:C:2025:274).
6      Decyzja Rady z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi (Dz.U. 2014, L 78, s. 16).
7      Decyzja Rady z dnia 25 lutego 2022 r. zmieniająca decyzję 2014/145/WPZiB (Dz.U. 2022, L 50, s. 1).
8      Rozporządzenie Rady z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz.U. 2014, L 78, s. 6).
9      Rozporządzenie Rady z dnia 25 lutego 2022 r. zmieniające rozporządzenie nr 269/2014 (Dz.U. 2022, L 51, s. 1).
10      Dla zachowania zwięzłości nawiązania do kryterium ustanowionego w art. 2 ust. 1 lit. g) decyzji 2014/145 w zmienionym brzmieniu należy rozumieć także jako nawiązania do kryterium ustanowionego w art. 1 ust. 1 lit. e) tej decyzji i w art. 3 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 269/2014 w zmienionym brzmieniu. Zobacz pkt 9 i 11niniejszej opinii.
11      Zwanej dalej „zmienioną decyzją 2014/145”.
12      Zwane dalej „zmienionym rozporządzeniem nr 269/2014”.
13      Zaskarżony wyrok, pkt 47, 49, 56.
14      Zaskarżony wyrok, pkt 56–58.
15      Zaskarżony wyrok, pkt 75–95.
16      Wyrok z dnia 20 marca 2025 r., DL (C‑61/24, EU:C:2025:197, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
17      Zobacz art. 431 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym „[p]rzedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna […] prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową” [przyp. tłum.]. Zobacz podobnie definicja angielska w słowniku Cambridge: https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/businessperson.
18      Zobacz
definicja w Wielkim słowniku języka polskiego: https://wsjp.pl/haslo/podglad/36660/wiodacy [przyp. tłum.]. Zobacz w szczególności definicja angielska w słowniku Cambridge: https://dictionary.cambridge.org/dictionary/learner-english/leading.
19      Zobacz wyrok z dnia 28 listopada 2024 r., Másdi (C‑169/23, EU:C:2024:988, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
20      Zobacz bułgarska, czeska, niemiecka, estońska, chorwacka, włoska, węgierska, polska, słowacka, słoweńska, fińska i szwedzka wersja językowa art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145.
21      Zobacz niderlandzka, portugalska, hiszpańska, irlandzka i rumuńska wersja językowa art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145.
22      Zobacz w szczególności definicja francuska w słowniku LeRobert: https://dictionnaire.lerobert.com/definition/influent.
23      Zobacz motyw 9 decyzji 2022/329.
24      Zobacz także wyrok z dnia 17 września 2020 r., Rosneft i in./Rada (C‑732/18 P, EU:C:2020:727, pkt 85).
25      Zobacz moja opinia w sprawie Timchenko/Rada (C‑703/23 P, EU:C:2025:274, pkt 52).
26      Zobacz: decyzja Rady 2014/512/WPZiB z dnia 31 lipca 2014 r. dotycząca środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 13), z późniejszymi zmianami; rozporządzenie Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczące środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 1).
27      Pragnę również zwrócić uwagę Trybunału na motywy 2 i 4 decyzji 2022/329, w których stwierdzono, że Unia nadal „niezmiennie popiera suwerenność i terytorialną integralność Ukrainy”, a także wspomniano o potrzebie przyjęcia kolejnych środków ograniczających, które sprawią, iż Rosja poniesie ogromne i poważne konsekwencje w związku ze swoją agresją wojskową. Ponadto motyw 10 decyzji 2022/329 przewiduje, że odpowiedź Unii „obejmie zarówno sektorowe, jak i indywidualne środki ograniczające” w odpowiedzi na „niczym niesprowokowaną inwazję sił wojskowych Federacji Rosyjskiej na Ukrainę”. Wynika stąd, że te dwa rodzaje środków stanowią ściśle ze sobą powiązane elementy, którym przyświeca ten sam cel.
28      Zobacz w szczególności włoska, niemiecka, niderlandzka, portugalska, duńska, hiszpańska, estońska, fińska, łotewska i słowacka wersja językowa art. 2 ust. 1 lit. g) zmienionej decyzji 2014/145.
29      Zobacz definicja angielska terminu „dochody” w słowniku Cambridge, która odnosi się do regularnie otrzymywanych przez rząd dochodów podatkowych: https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/revenue.
30      Zobacz pkt 44 i 45
niniejszej opinii.
31      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 7 marca 2024 r., Roheline Kogukond i in.
(C‑234/22, EU:C:2024:211, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).
32      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 7 kwietnia 2016 r., Akhras/Rada (C‑193/15 P, EU:C:2016:219, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
33      Zobacz podobnie wyrok z dnia 25 czerwca 2020 r., VTB Bank/Rada
(C‑729/18 P, EU:C:2020:499, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także podobnie wyrok z dnia 10 września 2024 r., KS i in./Rada i in. (C‑29/22 P i C‑44/22 P, EU:C:2024:725, pkt 115–118).
34      Zobacz wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja i in./Kadi (C‑584/10 P,
C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, pkt 119), z którego wynika, że pełna kontrola może zostać przeprowadzona jedynie w odniesieniu do indywidualnych kryteriów umieszczenia w wykazie.
35      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 10 września 2024 r. KS i in./Rada i in. (C‑29/22 P i C‑44/22 P, EU:C:2024:725, pkt 73).
36      Zobacz podobnie wyrok z dnia 13 marca 2025 r., PKK/Rada (C‑44/23 P, EU:C:2025:181, pkt 134).
37      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 1 marca 2016 r., National Iranian Oil Company/Rada (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, pkt 77).
38      Zwany dalej „wyrokiem Haswani”.
39      Decyzja Rady z dnia 31 maja 2013 r. dotycząca środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii (Dz.U. 2013, L 147, s. 14).
40      Decyzja Rady z dnia 12 października 2015 r. zmieniająca decyzję 2013/255/WPZiB dotyczącą środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii (Dz.U. 2015, L 266, s. 75).
41      Treść motywu 5 decyzji 2013/255 w zmienionym brzmieniu odzwierciedla treść motywu 6 decyzji 2015/1836.
42      Wyrok Haswani, pkt 66, 69, 70.
43      Kryterium umieszczenia w wykazie, które opiera się na stosunku wzajemnych korzyści i wzajemnego wsparcia między wiodącymi przedsiębiorcami a rządem Federacji Rosyjskiej, zostało ustanowione dopiero w następstwie zmiany decyzji 2014/145 decyzją Rady (WPZiB) 2023/1094 z dnia 5 czerwca 2023 r. (Dz.U. 2023, L 146, s. 20).
Oczywiście to kryterium nie ma zastosowania ratione temporis w niniejszej sprawie.
44      Wyrok z dnia 1 marca 2016 r., National Iranian Oil Company/Rada (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, pkt 80, 81).
45      Zobacz także pkt 44 niniejszej opinii.
46      Zobacz podobnie i analogicznie: wyrok z dnia 5 września 2024 r., GM i ON (C‑109/23, EU:C:2024:681, pkt 54); moja opinia w tej sprawie (C‑109/23, EU:C:2024:307, pkt 76).
47      W tym względzie należy również zauważyć, że w swoim zarzucie pierwszym wnoszący odwołanie w rzeczywistości zaprzecza, by sektor gospodarczy, w którym prowadzi działalność, stanowił sektor gospodarczy zapewniający istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej. Trybunał nie zwrócił się jednak o dokonanie w niniejszej opinii oceny tej konkretnej kwestii, w związku z czym pozostaje ona wyłączona z zakresu mojej analizy.
48      Zobacz podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności)
(od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 159 i przytoczone tam orzecznictwo).
49      Zobacz wyrok z dnia 1 marca 2016 r., National Iranian Oil Company/Rada (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, pkt 78).
50      Zobacz wyrok z dnia 27 lipca 2022 r., RT France/Rada (T‑125/22, EU:T:2022:483, pkt 87), w którym Sąd w składzie wielkiej izby doszedł do podobnego wniosku.
51      Co się tyczy istnienia takiego naruszenia, zob. rezolucja Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych z dnia 2 marca 2022 r., zatytułowana „Agresja wobec Ukrainy” (A/ES‑11/L.1).