Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
DEANA SPIELMANNA,
predstavljeni 26. februarja 2026(1)
Zadeva C‑809/24
Trenitalia SpA
proti
Regione Liguria
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija))
„ Predhodno odločanje – Prevoz – Javna storitev regionalnega železniškega prevoza – Uredba (ES) št. 1370/2007 – Nedodelitev primernega dobička izvajalcu javne službe – Kratkoročna pogodba o izvajanju javne službe – Popoln neobstoj tveganja za tega izvajalca – Člen 6 – Točka 5 Priloge k Uredbi št. 1370/2007 – Obveznost ločenega računovodstva “
Uvod
1.        Consiglio di Stato (državni svet, Italija) je s to zadevo Sodišču predložil predlog za sprejetje predhodne odločbe v zvezi z razlago nekaterih določb Uredbe (ES) št. 1370/2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza(2).
2.        Natančneje, Sodišču je prvič postavljeno vprašanje, ki ima velike gospodarske posledice, in sicer ali morajo pristojni nacionalni organi v pogodbi o izvajanju javne službe v nadomestilo, priznano izvajalcu, zadolženemu za izvajanje obveznosti javne službe, določenih v tej pogodbi, vključiti znesek iz naslova „primernega dobička“.
Pravni okvir
3.        Člen 1 Uredbe št. 1370/2007, naslovljen „Namen in področje uporabe“, v odstavku 1 določa:
„Namen te uredbe je opredeliti, kako lahko pristojni organi ob upoštevanju določb prava Skupnosti ukrepajo na področju javnega potniškega prevoza, da bi zagotovili opravljanje storitev v splošnem interesu, ki so med drugim pogostejše, varnejše, kakovostnejše in cenejše od tistih, ki bi jih zagotovil sam trg.
Zato ta uredba določa pogoje, po katerih pristojni organi, kadar nalagajo obveznosti javnih služb ali sklepajo pogodbe o izvajanju javne službe, izvajalcem javnih služb nadomestijo nastale stroške, in/ali dodelijo izključne pravice v zameno za izvajanje obveznosti javnih služb.“
4.        Člen 3 te uredbe, naslovljen „Pogodbe o izvajanju javne službe in splošna pravila“, v odstavku 1 določa:
„Kadar se pristojni organ odloči, da izvajalcu, ki ga izbere sam, dodeli izključno pravico in/ali nadomestilo, ne glede na vrsto nadomestila, v zameno za izvajanje obveznosti javne službe, to stori v okviru pogodbe o izvajanju javne službe.“
5.        Člen 5 navedene uredbe, naslovljen „Sklepanje pogodb o izvajanju javne službe“, v odstavku 6 določa:
„Razen če tega nacionalna zakonodaja ne prepoveduje, se pristojni organi lahko odločijo za neposredno sklenitev pogodb o izvajanju javne službe za železniški prevoz, z izjemo drugih vrst prevoza po tirih, kot so podzemne železnice ali tramvaji. Z odstopanjem od člena 4(3) takšne pogodbe niso sklenjene za obdobje, daljše od deset let, razen če se uporablja člen 4(4).“
6.        Člen 6 iste uredbe, naslovljen „Nadomestila za opravljanje javne službe“, v odstavku 1 določa:
„Vsa nadomestila, povezana s splošnim pravilom ali pogodbo o izvajanju javne službe, so ne glede na način sklenitve pogodbe v skladu z določbami člena 4. Vsa nadomestila ne glede na njihovo naravo, povezana s pogodbo o izvajanju javne službe, ki je bila v skladu s členom 5(2), (4), (5) ali (6) neposredno sklenjena, ali povezana s splošnim pravilom, so poleg tega v skladu z določbami iz Priloge.“
7.        Priloga k Uredbi št. 1370/2007, naslovljena „Pravila o nadomestilih v primerih iz člena 6(1)“, določa:
„1.      Nadomestila, povezana s pogodbami o izvajanju javne službe, ki so neposredno sklenjene v skladu s členom 5(2), (4), (5) ali (6), ali s splošnim pravilom, je treba izračunati po pravilih iz te priloge.
2.      Nadomestilo ne sme preseči zneska, ki ustreza finančnemu neto učinku, ki ustreza vsoti pozitivnih ali negativnih posledic upoštevanja obveznosti javne službe na stroške in prihodke izvajalca javne službe. Posledice se ocenijo s primerjavo položaja, ko je obveznost opravljanja javne službe izpolnjena, s položajem, ki bi obstajal, če obveznost ne bi bila izpolnjena. Za izračunanje finančnega neto učinka pristojni organ upošteva naslednji sistem:
stroški, nastali zaradi obveznosti opravljanja javne službe ali sklopa teh obveznosti, ki jih naloži pristojni organ/predpišejo pristojni organi in so zajete v pogodbi o izvajanju javne službe in/ali s splošnim pravilom,
zmanjšano za kakršen koli pozitivni finančni učinek, nastal v sklopu omrežja, ki se upravlja v okviru zadevne(-ih) obveznosti opravljanja javne službe,
zmanjšano za prejemke iz tarif ali kakršen koli prihodek, nastal pri izpolnjevanju zadevne(-ih) obveznosti opravljanja javne službe,
s prištetjem primernega dobička,
ustreza finančnemu neto učinku.
[…]
5.      Da bi se povečala preglednost in preprečilo navzkrižno subvencioniranje, kadar izvajalec javne službe opravlja hkrati storitve, za katere prejema nadomestila in za katere veljajo obveznosti iz opravljanja javne prevozne storitve, ter druge dejavnosti, mora biti računovodstvo omenjenih javnih storitev razdeljeno tako, da izpolnjuje vsaj naslednje pogoje:
–        konti vsake poslovne dejavnosti so ločeni ter del ustreznih sredstev in fiksni stroški se dodelijo v skladu z veljavnimi računovodskimi in davčnimi pravili,
[…]
6.      Kot primeren dobiček je treba razumeti stopnjo donosnosti kapitala, ki je običajna za sektor v določeni državi članici in ki mora upoštevati tveganje – ali odsotnost tveganja – izvajalca javne službe zaradi posegov javnega organa.
7.      Način nadomestila mora spodbujati ohranitev ali razvoj
–        učinkovitega poslovodenja s strani izvajalca javne službe, ki se ga lahko objektivno oceni, in
–        opravljanja dovolj kakovostnih storitev potniškega prevoza.“
Spor o glavni stvari, vprašanji za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
8.        Regione Liguria (dežela Ligurija, Italija) in družba Trenitalia sta 10. marca 2010 neposredno sklenili pogodbo o opravljanju storitev javnega železniškega potniškega prevoza za leta od 2009 do 2014 (v nadaljevanju: pogodba 2009–2014), ki jo je bilo mogoče podaljšati za šest let.
9.        Po izteku te pogodbe je dežela Liguria zavrnila predlog družbe Trenitalia za podaljšanje zaradi nezadostnih naložb, predvidenih za posodobitev voznega parka. Dežela Liguria meni, da je bila ta posodobitev bistveni pogoj za sklenitev nove šestletne pogodbe ter odločilen dejavnik za izboljšanje kakovosti in zanesljivosti storitve.
10.      Dežela Liguria in družba Trenitalia sta 10. decembra 2016 za zagotovitev kontinuitete storitev javnega prevoza, zajetih s pogodbo 2009–2014, prav tako v okviru neposredne sklenitve sklenili „premostitveno“ pogodbo za obdobje treh let (v nadaljevanju: pogodba 2015–2017), in sicer za prehodno obdobje od izteka pogodbe 2009–2014 do sklenitve nove pogodbe o izvajanju službe za obdobje petnajstih let od leta 2018.
11.      S pogodbo 2015–2017 so bili ohranjeni pogodbeni pogoji iz obdobja 2009–2014, razen metodologije za izračun nadomestila, dodeljenega družbi Trenitalia, ki je bila določena v triletnem preglednem poročilu, priloženem tej pogodbi. V tem dokumentu je bilo določeno, da mora biti skupni čisti poslovni izid, izračunan kot algebrska vsota poslovnih izidov vsakega leta, enak nič, s čimer se zagotovita ekonomsko in finančno ravnovesje (prihodki = stroški + finančne dajatve) ter kritje vseh stroškov, ki jih je imela družba Trenitalia v celotnem triletnem obdobju. Tako je moralo vsako zmanjšanje stroškov ali povečanje prihodkov nujno povzročiti zmanjšanje javnega nadomestila, ki ga je plačala dežela Liguria, da bi se zagotovilo ekonomsko in finančno ravnovesje (skupni čisti poslovni izid, ki bi bil enak nič).
12.      Leta 2018 je prišlo do razlik v stališčih strank glede postavk, ki jih je treba vključiti v izračun skupnega čistega poslovnega izida za obdobje 2015–2017. Dežela Liguria je zlasti nasprotovala temu, da se v korist družbe Trenitalia upošteva donos vloženega neto kapitala.
13.      25. maja 2021 je bil sprejet deliberazione della Giunta regionale št. 444/2021 (sklep deželnega sveta št. 444/2021) (v nadaljevanju: sklep št. 444/2021), s katerim je bilo brez upoštevanja donosa vloženega neto kapitala določeno, da je računovodski saldo za obdobje 2015–2017 10.702.543,18 EUR. Po odbitku 3.955.613,73 EUR, ki ga mora še plačati dežela Liguria, je bilo s tem sklepom družbi Trenitalia naloženo plačilo zneska 6.746.929,45 EUR, ker ta družba ni imela pravice obdržati pozitivni saldo za obdobje 2015–2017, ker ni nosila tveganja morebitnega negativnega salda.
14.      Družba Trenitalia je zakonitost sklepa št. 444/2021 izpodbijala pred Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (deželno upravno sodišče za Ligurijo, Italija). To je tožbo zavrnilo s sodbo z dne 27. junija 2022, pri čemer je razsodilo, da je odpoved primernemu dobičku za družbo Trenitalia utemeljena, prvič, s prehodno naravo pogodbe 2015–2017, drugič, z dejstvom, da ta družba ni nosila tveganja morebitnih izgub, in tretjič, z novo neposredno sklenitvijo pogodbe za zadevne prevozne storitve za obdobje petnajstih let.
15.      To sodišče je ugotovilo tudi, da je presežek prihodkov, ki jih je prejela družba Trenitalia, izhajal iz opravljanja tržne storitve „Cinque Terre Express“, in zavrnilo razlago, v skladu s katero bi imela družba Trenitalia pravico obdržati ta presežek, saj bi to pomenilo, da bi se nadomestila, izplačana v zameno za izpolnjevanje obveznosti javne službe, uporabila za subvencioniranje zelo donosnih komercialnih dejavnosti.
16.      Družba Trenitalia je to sodbo izpodbijala pred Consiglio di Stato (državni svet), ki je predložitveno sodišče.
17.      Navedeno sodišče ugotavlja, da pogodba 2015–2017 družbi Trenitalia zagotavlja kritje vseh stroškov, vendar ji ne daje pravice do primernega dobička. Tako bi moralo znižanje stroškov ali povečanje prihodkov v primerjavi s prvotnimi ocenami pripeljati do znižanja nadomestila, ki ga dolguje dežela Liguria, da bi se ob koncu triletnega obdobja ohranilo ekonomsko in finančno ravnovesje, ki bi bilo enako nič, kot je bilo dogovorjeno v tej pogodbi.
18.      Navedeno sodišče se sprašuje o združljivosti pogodbe 2015–2017 z Uredbo št. 1370/2007, ker naj bi ta pogodba na eni strani določala odpoved primernemu dobičku izvajalca prevoznih storitev in naj na drugi strani ne bi zahtevala ločenega knjiženja stroškov in prihodkov v zvezi z delno tržno storitvijo „Cinque Terre Express“.
19.      V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ti vprašanji:
„1.      Ali Uredba [št. 1370/2007] – zlasti drugi del uvodne izjave 27 ter člen 1(2), člen 4(1) in člen 6(1) navedene uredbe in točke od 2 do 6 Priloge k tej uredbi – ter načela in cilji prava Evropske unije, ki izhajajo iz upoštevnih določb Pogodbe DEU (zlasti iz členov 14, 93 in 106), nasprotujejo pogodbi o opravljanju storitev, kakršna je ta v postopku o glavni stvari, na podlagi katere se gospodarski subjekt v zameno za to, da je zanj izključen obstoj vsakršnega tveganja, prostovoljno in zavestno odpove primernemu dobičku, če se taka odpoved nanaša na časovno omejeno obdobje (tri leta), ki traja do neposredne sklenitve naslednje pogodbe  o opravljanju storitev, podpisane za najdaljše obdobje veljavnosti, določeno v členu 5(6) v povezavi s členom 4(4) Uredbe [št. 1370/2007], zaradi česar zadevne določbe te pogodbe izgubijo svoj učinek?
2.      Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali Uredba [št. 1370/2007] – zlasti prvi del uvodne izjave 27 in uvodna izjava 28 ter člen 4(1) in člen 6(1) navedene uredbe in točka 5 Priloge k tej uredbi – ter načela in cilji prava Evropske unije, ki izhajajo iz upoštevnih določb Pogodbe DEU (zlasti iz členov 14, 93 in 106), nasprotujejo pogodbi  o opravljanju storitev, kakršna je ta v postopku o glavni stvari, ki ne določa, da je treba zaradi preprečevanja čezmerne kompenzacije voditi ločene računovodske evidence stroškov in prihodkov iz naslova opravljanja storitve, ki je deloma tržno usmerjena, saj so zanjo značilne višje tarife, zaradi česar zadevna pogodba v tem delu izgubi svoj učinek in postane neizvršljiva?“
20.      Družba Trenitalia, dežela Liguria in Evropska komisija so predložile pisna stališča. Iste stranke so na obravnavi 27. novembra 2025 predstavile ustna stališča.
Analiza
Prvo vprašanje
21.      Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba Uredbo št. 1370/2007 razlagati tako, da nasprotuje sklenitvi pogodbe o storitvah železniškega prevoza, ki ob upoštevanju neobstoja tveganja, ki bi ga prevzel izvajalec, zadolžen za izvajanje obveznosti opravljanja javne službe, določa, da znesek nadomestila, ki ga je treba plačati temu izvajalcu, krije vse stroške, ki so temu izvajalcu nastali, vendar ne vključuje primernega dobička, in to za prehodno obdobje pred sklenitvijo nove dolgoročne pogodbe, ki se nanaša na isto obveznost opravljanja javne službe.(3)
22.      Najprej je treba spomniti, da je bila Uredba št. 1370/2007, za razlago katere prosi predložitveno sodišče, sprejeta na podlagi določb Pogodbe v zvezi z državnimi pomočmi in določb v zvezi s skupno prometno politiko.
23.      V uvodni izjavi 4 Uredbe št. 1370/2007 je navedeno, da je cilj te uredbe odpraviti razlike med prevoznimi podjetji iz različnih držav članic. Kot je razvidno iz člena 1(1), prvi pododstavek, in uvodne izjave 4 navedene uredbe, je temu cilju dodan cilj, da se z regulirano konkurenco zagotovi opravljanje storitev potniškega prevoza v splošnem interesu, ki so med drugim pogostejše, varnejše, kakovostnejše in cenejše od tistih, ki bi jih zagotovil sam trg.(4)
24.      Tako Uredba št. 1370/2007 v skladu z drugim pododstavkom tega člena 1(1) določa pogoje, v skladu s katerimi pristojni organi, kadar nalagajo obveznosti javnih služb ali sklepajo pogodbe o izvajanju javne službe, izvajalcem javnih služb nadomestijo nastale stroške in/ali dodelijo izključne pravice v zameno za izvajanje obveznosti javnih služb.
25.      Kar zadeva pojem „nadomestilo za opravljanje javne službe“, ta v skladu z opredelitvijo v členu 2(g) te uredbe pomeni „vsako korist, zlasti finančno, ki jo pristojni organ neposredno ali posredno dodeli iz javnih sredstev v obdobju izvajanja obveznosti javne službe ali v povezavi s tem obdobjem“.
26.      V skladu s členom 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1370/2007 morajo biti vsa nadomestila, povezana s pogodbo o izvajanju javne službe, ne glede na način njene sklenitve, v skladu s členom 4 te uredbe. Če je pogodba sklenjena neposredno, kot v obravnavanem primeru, mora biti to nadomestilo, ne glede na njegovo naravo, tudi v skladu z določbami iz Priloge k navedeni uredbi.
27.      Člen 4 Uredbe št. 1370/2007 v odstavku 1(b)(i) določa, da morajo biti v pogodbah o izvajanju javne službe na eni strani vnaprej objektivno in pregledno določeni parametri, na podlagi katerih je treba izračunati nadomestilo, če je to določeno, in na drugi strani v skladu s točko (c) navedene določbe opredeljene ureditve za razporeditev stroškov, povezanih z opravljanjem storitev. Ti stroški lahko vključujejo zlasti stroške za zaposlene, stroške energije, uporabnine za infrastrukturo, stroške vzdrževanja in popravila vozil javnega prevoza, železniškega voznega parka in objektov, potrebnih za opravljanje storitev potniškega prevoza, ter fiksne stroške in ustrezno donosnost kapitala.
28.      V skladu z novejšo sodno prakso Sodišča iz besedila te določbe izhaja, da imajo pristojni organi v okviru pogodbe o izvajanju javne službe polje proste presoje pri zasnovi mehanizma nadomestila, ki ga je treba plačati izvajalcu javnih služb.(5) To polje proste presoje pa je zamejeno z zahtevo iz drugega stavka člena 4(1)(b) Uredbe št. 1370/2007 in iz točke 2 Priloge k tej uredbi, da je treba preprečevati vsakršno čezmerno kompenzacijo.(6) V primeru neposredne sklenitve pogodbe o izvajanju javne službe je treba parametre, na podlagi katerih je treba izračunati nadomestilo, določiti tako, da nobeno nadomestilo ne more preseči zneska, potrebnega za kritje neto finančnega učinka na stroške in prihodke, nastale zaradi izpolnjevanja obveznosti javne službe, pri čemer se upoštevajo s tem povezani prihodki, ki jih izvajalec javne službe obdrži, in tudi „primeren dobiček“.(7) Ta je opredeljen v točki 6 Priloge k Uredbi št. 1370/2007 kot „stopnja donosnosti kapitala, ki je običajna za sektor v določeni državi članici in ki mora upoštevati tveganje – ali odsotnost tveganja – izvajalca javne službe zaradi posegov javnega organa“.
29.      Povedano drugače, v pogodbah o izvajanju javne službe je treba določiti mehanizem, ki zagotavlja, da nadomestilo ostane nižje ali enako najvišjemu znesku, ki ustreza neto finančnemu učinku, da se prepreči neupravičeno izkrivljanje konkurence, kot izhaja iz uvodne izjave 34 Uredbe št. 1370/2007.(8)
30.      Člen 4(1) te uredbe tako določa, da je treba pri izračunu takega finančnega učinka upoštevati primeren dobiček, če je ta naveden v pogodbi o izvajanju javne službe.
31.      Razlago, v skladu s katero je primeren dobiček predmet določb Uredbe št. 1370/2007 le, če je tak dobiček določen v pogodbi o izvajanju javne službe, potrjujeta dva kontekstualna elementa.
32.      Prvič, člen 4(1)(c) Uredbe št. 1370/2007 določa, da stroški, povezani z opravljanjem storitev, katerih način razdelitve je treba določiti v pogodbah o izvajanju javne službe, „lahko vključujejo“ med drugim „ustrezno obrestovanje [donosnost] kapitala“ (ali, povedano drugače, primeren dobiček). Iz te formulacije je razvidno, da zakonodajalec Unije ni želel opredeliti stroškov, ki jih je treba obvezno vključiti v pogodbo o izvajanju javne službe.
33.      Drugič, v točki 2 Priloge k Uredbi št. 1370/2007 je določen sistem, v skladu s katerim znesek neto finančnega učinka ustreza nastalim stroškom, od katerih se odštejejo prihodki, ustvarjeni z opravljanjem javne službe, in morebitni prihodki iz mrežnih učinkov, plus primeren dobiček. V skladu s to točko pristojni organ „upošteva“ ta sistem („shall be guided by the following scheme“ v angleški različici, „se guiará por el siguiente esquema“ v španski različici in „deve tomar como referencial as seguintes regras“ v portugalski različici). Menim, da je uporabo tega glagola mogoče pojasniti prav s tem, da neto finančni učinek, na podlagi katerega se izračuna najvišji znesek nadomestila, zajema morebitne prihodke iz mrežnih učinkov, če ti obstajajo, in primeren dobiček, če je tako določeno v pogodbi o izvajanju javne službe.(9)
34.      Tako iz določb Uredbe št. 1370/2007, ki so bile doslej preučene, ni mogoče izpeljati obveznosti pristojnih organov, da izvajalcu javne službe dodelijo nadomestilo, ki vključuje primeren dobiček.
35.      V nasprotju s trditvami družbe Trenitalia v pisnem stališču in na obravnavi člena 1(1) Uredbe št. 1370/2007 in točke 7 Priloge k tej uredbi v povezavi z uvodno izjavo 27 te uredbe prav tako ni mogoče razlagati tako, da pristojnim organom nalaga tako obveznost.
36.      Naj spomnim na vsebino teh določb. Člen 1(1), prvi pododstavek, navedene uredbe določa cilj „zagotovi[ti] opravljanje storitev v splošnem interesu, ki so med drugim pogostejše, varnejše, kakovostnejše in cenejše od tistih, ki bi jih zagotovil sam trg“.(10) V uvodni izjavi 27 te uredbe je navedeno, da bi moral pristojni organ, kadar načrtuje sklenitev pogodbe o izvajanju javne službe brez razpisa, odprtega za konkurenco, upoštevati tudi podrobna pravila, ki zagotavljajo ustreznost zneska nadomestila ter odražajo skrb za učinkovitost in kakovost storitev. V točki 7 navedene priloge je pojasnjeno, da mora način nadomestila spodbujati ohranitev ali razvoj učinkovitega poslovodenja s strani izvajalca javne službe, ki ga je mogoče objektivno oceniti, in opravljanja dovolj kakovostnih storitev potniškega prevoza.
37.      Komisija je v Smernicah iz leta 2014(11) v zvezi z različico Uredbe št. 1370/2007, ki se ratione temporis uporablja za dejansko stanje v obravnavani zadevi, v točki 2.4.8 navedla, da v skladu s členom 1 te uredbe in točko 7 Priloge k tej uredbi pravila te uredbe „niso namenjena le preprečevanju vsake morebitne čezmerne kompenzacije za obveznosti javnih storitev [opravljanja javne službe], temveč tudi zagotavljanju, da je ponudba javnih storitev, opredeljenih v javnem naročilu storitev [pogodbi o izvajanju javne službe], finančno vzdržna in ohranja visoko raven kakovosti storitev“. Iz tega po mnenju Komisija izhaja, da „[…] bi bilo treba za obveznost javnih storitev [opravljanja javne službe] zagotoviti ustrezno nadomestilo, tako da izvajalec na dolgi rok v okviru javnega naročila storitev [pogodbe o izvajanju javne službe] ne porablja lastnih finančnih sredstev, kar bi mu preprečilo učinkovito izpolnjevanje njegovih obveznosti v okviru naročila [pogodbe] in nadaljnje opravljanje dovolj kakovostnih storitev potniškega prevoza“.(12) Namreč, „[č]e pristojni organ ne plača ustreznega nadomestila, […] tvega, […] da bo izvajalca izpostavil resnim finančnim težavam, če se javno naročilo storitev [pogodba o izvajanju javne službe] odda neposredno, in/ali da bo [povzročil] zmanjša[nje] splošn[e] rav[ni] in kakovost[i] javnih storitev, ki se opravljajo v času trajanja naročila [pogodbe]“.(13)
38.      Iz tega je mogoče sklepati naslednje.
39.      Člen 1 Uredbe št. 1370/2007 in točka 7 Priloge k tej uredbi ne določata minimalnega praga nadomestila(14) in ne zavezujeta izrecno pristojnih organov, da priznajo raven nadomestila, ki je višja od neto finančnega učinka obveznosti opravljanja javne službe, kar vključuje primeren dobiček. Tako ju ni mogoče razumeti tako, da pristojnim organom nalagata načelno obveznost, da izvajalcem javnih služb odobrijo tak dobiček.
40.      Vendar te določbe izražajo splošno omejitev pogodbene svobode pristojnih organov. Natančneje, polje proste presoje, ki ga imajo ti organi pri določanju parametrov za izračun nadomestila, je prav tako omejeno s ciljem zagotavljanja učinkovite in finančno donosne storitve potniškega prevoza, da bi se dosegla visoka raven kakovosti te storitve. Kot je Sodišče razsodilo v sodbi DOBELES, pristojni nacionalni organi izvajalcem storitev prevoza, ki so zadolženi za izpolnjevanje teh obveznosti, ne morejo naložiti pogojev, kakršni so ti v zvezi s podrobnimi pravili glede nadomestila, ki bi bili pretirani oziroma nerazumni.(15) Tako naj bi bilo zlasti v primeru pogodbenega določila, s katerim so določena podrobna pravila, ki temu izvajalcu očitno ne bi zagotavljala zadostnega nadomestila in bi tako lahko dolgoročno ogrozila ohranjanje zagotavljanja javnih storitev zadostne kakovosti.
41.      Torej ni izključeno, da bi lahko nedodelitev primernega dobička in posledično donosnost vloženega kapitala povzročila, da izvajalec javne službe prejme očitno nezadostno nadomestilo. V takem primeru bi šlo za „pretiran ali nerazumen“ pogoj v smislu, navedenem v prejšnji točki, ki ni združljiv z Uredbo št. 1370/2007.(16)
42.      Taka presoja, ki jo mora opraviti predložitveno sodišče, spada na področje uporabe načela sorazmernosti.(17) Da bi se preverilo, ali je to načelo spoštovano, je treba upoštevati vse upoštevne elemente v zvezi s pogodbo o izvajanju javne službe iz postopka v glavni stvari, to je pogodbo 2015–2017. V mislih imam predvsem dva elementa, ki ju je navedlo to sodišče, in sicer prehodna narava te pogodbe ter neobstoj kakršnega koli gospodarskega in finančnega tveganja za družbo Trenitalia pri izvajanju javne službe, ki je predmet navedene pogodbe.
43.      Da bi se predložitvenemu sodišču dal koristen odgovor, menim, da je treba navesti nekaj preudarkov, zlasti glede teh dveh elementov.
44.      Kar zadeva prvi element, naj predvsem spomnim, da je bila ta pogodba sklenjena v položaju, v katerem je dežela Liguria menila, da je to potrebno za zagotovitev neprekinjenega opravljanja zadevne javne storitve železniškega potniškega prevoza. Tako je bilo omejeno trajanje te pogodbe (tri leta) mogoče pojasniti s potrebo po ureditvi prehodnega položaja za sklenitev poznejše in precej dolgoročnejše pogodbe. Očitno pa je, da določila kratkoročne pogodbe na splošno manj verjetno negativno vplivajo na dolgoročno finančno vzdržnost javne službe v primerjavi z dolgoročno pogodbo.
45.      Kar zadeva drugi element, se mi zdi, da se mora za ohranitev finančne vzdržnosti javne službe znesek nadomestila razlikovati glede na tveganje, ki ga je izvajalec pripravljen prevzeti.(18) Kot je navedla Komisija v pisnem stališču, bi lahko nedodelitev primernega dobička pomenila kršitev Uredbe št. 1370/2007, če se mora zadevni izvajalec soočiti s tveganji naložb ali velikimi operativnimi tveganji. Vendar je iz predložitvene odločbe razvidno, da družbi Trenitalia v pogodbi 2015–2017 ni bila naložena nobena obveznost naložbe, saj so bile naložbe za posodobitev voznega parka prenesene na poznejšo pogodbo. Poleg tega so pogodbena določila predvidevala popolno kritje operativnih tveganj, ki bi lahko ogrozila opravljanje zadevne javne službe s strani družbe Trenitalia. Zdi se torej, da je bila ta družba na podlagi zadevne pogodbe zaščitena pred kakršnim koli tveganjem, povezanim z opravljanjem javne službe.
46.      V zvezi s tem je treba tudi ugotoviti, da mehanizem nadomestila, ki temelji na popolnem kritju stroškov, ki jih nosi izvajalec javne službe, kot je ta v obravnavani zadevi, ne more spodbuditi učinkovitega
poslovodenja javne službe, kot naj bi se zahtevalo v točki 7, prva alinea, Priloge k Uredbi št. 1370/2007. Kot je namreč Komisija pojasnila v točki 2.4.3 Smernic iz leta 2014, „sistemi nadomestil, ki preprosto krijejo dejanske stroške, ko ti nastanejo, vključujejo nekatere spodbude, ki usmerjajo prevozna podjetja v omejevanje stroškov ali večanje učinkovitosti“, in je „[z]ato […] bolje, da se njihova uporaba omeji na primere, v katerih je negotovost v zvezi s stroški velika, prevoznik pa potrebuje visoko stopnjo zaščite pred negotovostjo“. Čeprav je treba ta element upoštevati pri preizkusu sorazmernosti, ga je vseeno treba umestiti v okvir, v katerem se je pristojni organ odločil, na eni strani, da sklene pogodbo o izvajanju javne službe, ki določa kritje vseh dejanskih stroškov zadevnega izvajalca, da bi se spodbudila ohranitev ponudbe te storitve, in na drugi strani, da začne postopek neposredne sklenitve pogodbe z istim izvajalcem za obdobje petnajstih let.
47.      Glede na zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje odgovori, da je treba Uredbo št. 1370/2007 razlagati tako, da ne nasprotuje sklenitvi pogodbe o storitvah železniškega prevoza, ki ob upoštevanju neobstoja tveganja, ki bi ga prevzel izvajalec, odgovoren za izvajanje obveznosti javne službe, določa, da znesek nadomestila, ki ga je treba plačati temu izvajalcu, krije vse stroške, ki so temu izvajalcu nastali, vendar ne vključuje primernega dobička, in to za prehodno obdobje pred sklenitvijo nove dolgoročne pogodbe, ki se nanaša na isto obveznost javne službe, če to, da se ne dodeli primeren dobiček, ne pripelje do nezadostnega nadomestila, kar bi preprečilo učinkovito izpolnjevanje obveznosti, predvidenih v pogodbi, in nadaljnje opravljanje dovolj kakovostnih storitev potniškega prevoza, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
Drugo vprašanje
48.      Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 6(1) Uredbe št. 1370/2007 in točko 5 Priloge k tej uredbi razlagati tako, da nasprotujeta sklenitvi pogodbe o opravljanju storitev, ki ne določa ločenega računovodstva za stroške in prihodke prevozne storitve, ki spada na področje uporabe te pogodbe in katere načini oblikovanja cen zagotavljajo tržno donosnost.(19)
49.      To vprašanje se postavlja le, če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, to je, če mora organ na podlagi Uredbe št. 1370/2007 izvajalcu javne službe dodeliti primeren dobiček. Kot sem že pojasnil v teh sklepnih predlogih, sem prepričan, da ni tako. Zato Sodišču predlagam, naj na to drugo vprašanje ne odgovori. Če pa se Sodišče z mojim mnenjem ne bi strinjalo, bom v nadaljevanju preučil vsebino vprašanja.
50.      Najprej je treba spomniti, da je storitev, navedena v tem vprašanju, imenovana „Cinque Terre Express“, družbi Trenitalia omogočila, da je zaradi višjih tarif, ki so veljale za turistične uporabnike, ustvarila višje prejemke iz tarif od tistih, ki jih običajno prejema v okviru redne javne službe.
51.      Družba Trenitalia je v postopku v glavni stvari trdila, da je bila upravičena, da iz naslova primernega dobička ohrani presežek prihodkov, ki izhajajo iz opravljanja te storitve. Dežela Liguria je temu nasprotovala, saj je menila, da bi pravna razlaga, ki jo zagovarja družba Trenitalia, pomenila, da je ta družba nadomestilo, prejeto v zameno za obveznost javne službe, uporabila za subvencioniranje komercialne dejavnosti, in sicer opravljanja storitve „Cinque Terre Express“.
52.      V skladu z drugim stavkom člena 6(1) Uredbe št. 1370/2007 morajo biti vsa nadomestila, povezana s pogodbo o izvajanju javne službe, ki je bila sklenjena neposredno v skladu s členom 5(6) te uredbe, v skladu z določbami iz Priloge k navedeni uredbi. Postopek v glavni stvari se nanaša prav na neposredno sklenitev pogodbe o izvajanju javne službe železniškega prevoza.
53.      Naj spomnim, da v skladu s prvim stavkom točke 5 te priloge, „[d]a bi se povečala preglednost in preprečilo navzkrižno subvencioniranje, kadar izvajalec javne službe opravlja hkrati storitve, za katere prejema nadomestila in za katere veljajo obveznosti iz opravljanja javne prevozne storitve, ter druge dejavnosti, mora biti računovodstvo omenjenih javnih storitev razdeljeno“. V zvezi s tem je v točki 2.4.4 Smernic iz leta 2014 navedeno, da je cilj take obveznosti ločenega računovodstva preprečiti, da nadomestilo, ki ga prejme izvajalec javne službe, ne bi bilo namenjeno krepitvi njegovega konkurenčnega položaja v komercialnih dejavnostih, kar bi pomenilo navzkrižno subvencioniranje zadnjenavedenih dejavnosti.
54.      Uredba št. 1370/2007 torej zahteva, da se računovodstvo v zvezi s prevoznimi storitvami, ki so predmet nadomestila za obveznosti opravljanja javne službe, loči od računovodstva v zvezi s tistimi, za katere tako nadomestilo ni dodeljeno.(20)
55.      Kot je razvidno iz opredelitve „pogodbe o izvajanju javne službe“ iz člena 2(i) Uredbe št. 1370/2007,(21) za storitve iz te pogodbe veljajo obveznosti javne službe, določene v tej pogodbi.
56.      Iz tega po mojem mnenju izhaja, da storitev železniškega prevoza „Cinque Terre Express“, ki je izrecno določena v pogodbi 2015–2017, spada med „storitve, za katere [se] prejema[jo] nadomestila in za katere veljajo obveznosti iz opravljanja javne prevozne storitve“, v smislu točke 5 Priloge k Uredbi št. 1370/2007. Zato se mi zdi, da obveznost ločenega računovodstva v okoliščinah postopka v glavni stvari ne velja.
57.      Te ugotovitve ni mogoče ovreči z dejstvom, da je storitev železniškega prevoza „Cinque Terre Express“ komercialno donosna zaradi možnosti, določene s pogodbo 2015–2017, da se za turistične uporabnike uporabi višja tarifa. Iz točke 5 Priloge k Uredbi št. 1370/2007 namreč nikakor ne izhaja, da komercialna donosnost ene od „storit[ev], za katere [se] prejema[jo] nadomestila in za katere veljajo obveznosti iz opravljanja javne prevozne storitve“, povzroči obveznost, da se z računovodskega vidika ločeno obravnavajo stroški in prihodki v zvezi z zadevno prevozno storitvijo. Poleg tega je treba poudariti, kot je to storila družba Trenitalia v pisnem stališču, da je v točki 2.2.5 Smernic iz leta 2014 navedeno, da bi moralo geografsko območje pogodb o izvajanju javne službe pristojnim organom omogočiti, da izkoristijo mrežne učinke javnih prevoznih storitev na lokalni, regionalni in nadnacionalni ravni. V ta namen je v tej točki izrecno predvidena možnost donosnega zagotavljanja takih storitev z navzkrižnim financiranjem med donosnimi storitvami in drugimi storitvami, ki ustvarjajo izgubo in jih zajema ista pogodba o izvajanju javne službe.
58.      Glede na zgoraj navedene preudarke Sodišču predlagam, naj na drugo vprašanje odgovori, da je treba člen 6(1) Uredbe št. 1370/2007 v povezavi s točko 5 Priloge k tej uredbi razlagati tako, da ne nasprotuje sklenitvi pogodbe o opravljanju storitev, ki ne določa ločenega računovodstva za stroške in prihodke iz storitve prevoza, ki spada na področje uporabe te pogodbe in katere načini oblikovanja cen zagotavljajo tržno donosnost.
Predlog
59.      Glede na vse zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je predložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija), odgovori:
1.      Uredbo (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in št. 1107/70
je treba razlagati tako, da
ne nasprotuje sklenitvi pogodbe o storitvah železniškega prevoza, ki ob upoštevanju neobstoja tveganja, ki bi ga prevzel izvajalec, odgovoren za izvajanje obveznosti javne službe, določa, da znesek nadomestila, ki ga je treba plačati temu izvajalcu, krije vse stroške, ki so temu izvajalcu nastali, vendar ne vključuje primernega dobička, in to za prehodno obdobje pred sklenitvijo nove dolgoročne pogodbe, ki se nanaša na isto obveznost javne službe, če to, da se ne dodeli primeren dobiček, ne pripelje do nezadostnega nadomestila, kar bi preprečilo učinkovito izpolnjevanje obveznosti, predvidenih v pogodbi, in nadaljnje opravljanje dovolj kakovostnih storitev potniškega prevoza, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
2.      Člen 6(1) Uredbe št. 1370/2007 v povezavi s točko 5 Priloge k tej uredbi
je treba razlagati tako, da
ne nasprotuje sklenitvi pogodbe o opravljanju storitev, ki ne določa ločenega računovodstva za stroške in prihodke storitve prevoza, ki spada na področje uporabe te pogodbe in katere načini oblikovanja cen zagotavljajo tržno donosnost.
1      Jezik izvirnika: francoščina.
2      Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in št. 1107/70 (UL 2007, L 315, str. 1).
3      Predložitveno sodišče se v svojem vprašanju poleg tega, da se sklicuje na več določb Uredbe št. 1370/2007, sklicuje tudi na člene 14, 93 in 106 PDEU, ne da bi navedlo, zakaj meni, da so ti členi upoštevni v obravnavani zadevi. Menim, da bi moralo Sodišče to vprašanje preoblikovati tako, da bi te določbe izpustilo. V zvezi s tem je treba spomniti, da lahko Sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso preoblikuje vprašanja, ki so mu predložena, tako da po potrebi svojo razlago omeji le na upoštevne določbe izmed tistih, ki so predmet predloga za sprejetje predhodne odločbe (glej sodbo z dne 26. januarja 2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Vpis biometričnih in genetskih podatkov v evidenco, ki ga izvaja policija) (C‑205/21, EU:C:2023:49, točka 77), v kateri je Sodišče preoblikovalo tretje vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče).
4      Glej tudi sodbo z dne 8. septembra 2022, Lux Express Estonia (C‑614/20, EU:C:2022:641, točke od 67 do 69).
5      Glej sodbo z dne 21. decembra 2023, DOBELES AUTOBUSU PARKS in drugi (C‑421/22, v nadaljevanju: sodba DOBELES, EU:C:2023:1028, točka 42).
6      Glej sodbo z dne 25. januarja 2024, Obshtina Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75, točka 39).
7      Ta določba kodificira tretji pogoj, ki mora biti izpolnjen, da se nadomestilo za opravljanje javne službe ne bi opredelilo kot „državna pomoč“ v smislu člena 107(1) PDEU (glej sodbo z dne 24. julija 2003, Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, točka 92)).V zvezi s tem je treba spomniti, da je na podlagi člena 9(1) Uredbe št. 1370/2007 nadomestilo za opravljanje javne službe za opravljanje storitev javnega potniškega prevoza, plačano v skladu s to uredbo, združljivo z notranjim trgom in je torej oproščeno obveznosti predhodnega obvestila iz člena 88(3) ES (zdaj člen 108(3) PDEU).
8      V skladu z uvodno izjavo 34 navedene uredbe je „[n]adomestilo [za opravljanje javne službe] […] v skladu s členom 73 Pogodbe pod določenimi pogoji združljivo s Pogodbo. Prvič, mora biti razlog za dodelitev nadomestila zagotovitev opravljanja storitev, ki so storitve splošnega gospodarskega pomena v smislu Pogodbe. In drugič, da se izogne neupravičenemu izkrivljanju konkurence, nadomestila ne smejo presegati neto stroškov, nastalih zaradi izpolnjevanja obveznosti javne službe, pri čemer se upoštevajo z javno službo ustvarjeni prihodki in primeren dobiček.“
9      Besedilo italijanske različice („segue il seguente schema“) pa bi lahko nakazovalo, da je ta sistem za pristojne organe zavezujoč. Vendar se zdi, da v drugih jezikovnih različicah, ki jih razumem, ni bila izbrana taka jezikovna rešitev.
10      Moj poudarek.
11      Sporočilo Komisije o smernicah za razlago Uredbe (ES) št. 1370/2007 (UL 2014, C 92, str. 1) (v nadaljevanju: Smernice iz leta 2014). V točki 1 tega besedila („Uvod“) je pojasnjeno, da „Komisija pojasnjuje svoje razumevanje številnih določb Uredbe, pri čemer temelji na najboljših praksah, da bi državam članicam pomagala v največji meri izkoristiti prednosti notranjega trga“.
12      Moj poudarek.
13      Moj poudarek.
14      Glej osnutek zakonodajne resolucije Evropskega parlamenta o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 1370/2007 v zvezi z odprtjem trga za domače storitve železniškega potniškega prevoza (COM(2013) 0028 – C7-0024/2013 – 2013/0028(COD)), dokument A7-0034/2014, z dne 16. januarja 2014, spremembi 10 in 40, na voljo na tem naslovu: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2014-0034_FR.html#_section5.
15      Sodba DOBELES (točka 54).
16      Naj spomnim, da morajo države članice pri izvajanju polja proste presoje, ki jim ga daje uredba, to polje proste presoje uporabljati v mejah določb te uredbe, da ne posežejo v vsebino in cilje te uredbe (glej, kar zadeva Uredbo št. 1370/2007, sodbo z dne 25. januarja 2024, Obshtina Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75, točka 40)).
17      To načelo je sicer določeno le v prečiščeni različici Uredbe št. 1370/2007, ne pa v tisti, ki se uporablja za dejansko stanje v obravnavani zadevi. Vendar gre za splošno načelo prava Unije, ki se uporablja ne glede na to, ali je formalno navedeno v aktu sekundarne zakonodaje.
18      Glej sodbo DOBELES (točka 55).
19      V skladu s sodno prakso, navedeno v opombi 3 teh sklepnih predlogov, Sodišču predlagam, naj to vprašanje preoblikuje tako, da ne upošteva uvodnih izjav 27 in 28 ter člena 4(1) Uredbe št. 1370/2007.
20      Glej sodbo z dne 28. junija 2017, Komisija/Nemčija (C‑482/14, EU:C:2017:499, točke od 127 do 129), v kateri je Sodišče menilo, da iz člena 6(1) Uredbe št. 1370/2007 v povezavi s točko 5 Priloge k tej uredbi ne izhaja, da bi morali „izvajalci storitev prevoza potnikov v železniškem prometu, ki hkrati upravljajo dejavnosti, za katere prejemajo nadomestila in za katere veljajo obveznosti iz opravljanja javne prevozne storitve, in druge dejavnosti v letnih računovodskih izkazih individualno za vsako pogodbo posebej navesti javna sredstva, ki so jih prejeli v zvezi z opravljanjem svoje dejavnosti kot javne službe“. Nasprotno, po mnenju Sodišča te določbe navedenim izvajalcem nalagajo „obveznosti računovodske ločitve svojih različnih sklopov dejavnosti“.
21      V skladu s to določbo gre za „enega ali več pravno zavezujočih aktov, ki potrjujejo dogovor med pristojnim organom in izvajalcem javne službe, da se izvajalcu javne službe zaupa upravljanje in izvajanje storitev javnega potniškega prevoza, za katere veljajo obveznosti javne službe“.