61979C0804
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 12 de febrero de 1981 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jneces,
Después de las sentencias de 4 de octubre de 1979, Francia/Reino Unido (141/78_↔ Rec. p. 2923) y de 10 de julio de 1980, Comisión/Reino Unido (32/79_↔ Rec. p. 2403), ésta es la tercera vez que el Tribunal de Justicia debe examinar la acusación formulada contra el Reino Unido por haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado al adoptar medidas unilaterales en el sector de la pesca marítima.
Como las disposiciones del Derecho comunitario aplicables que constituyen el fundamento del conjunto de la política comunitaria en el sector de la pesca ya fueron expuestas detalladamente tanto en los asuntos mencionados como en las sentencias de 14 de julio de 1976, Cornells Kramer y otros (asuntos acumulados 3/76, 4/76 y 6/76_↔ Rec. p. 1279) y de 16 de febrero de 1978, Comisión/Irlanda (61/77_↔ Rec. p. 417), puedo estimar que son conocidas y me permito remitir para más detalles a la exposición de los hechos que allí figuran.
En lo que se refiere a la situación jurídica en que se originó el litigio, este asunto sólo se diferencia de los otros asuntos juzgados hasta ahora por el hecho de que, como declaró este Tribunal de Justicia en su sentencia de 3 de julio de 1979, proceso penal contra la empresa J. van Dam en Zonen y otros (asuntos acumulados 185/78 a 204/78_Rec. p. 2345), el plazo señalado por el artículo 102 del Acta de 22 de enero de 1972, relativa a las condiciones de adhesión y a las adaptaciones de los Tratados (en lo sucesivo, «Acta de adhesión»), expiró el 31 de diciembre de 1978.
Puesto que el Consejo, como es sabido, no consiguió determinar en dicho plazo las condiciones del ejercicio de la pesca con miras a asegurar la protección de los fondos y la conservación de los recursos biológicos del mar, adoptó el 19 de diciembre de 1978 una Decisión «basada en los Tratados, relativa a las actividades de pesca ejercidas en las aguas sometidas a la soberanía o a la jurisdicción de los Estados miembros, a título provisional, a la espera de la adopción de medidas comunitarias definitivas», estableciendo medidas provisionales aplicables desde el 1 de enero al 31 de marzo de 1979. Al término de este período, se adoptaron medidas equivalentes redactadas esencialmente en los mismos términos, mediante las Decisiones del Consejo 79/383/CEE, de 9 de abril de 1979 (DO L 93, p. 40), 79/590/CEE, de 25 de junio de 1979 (DO L 161, p. 46) y 79/905/CEE, de 29 de octubre de 1979 (DO L 277, p. 10).
Las medidas transitorias adoptadas el 25 de junio de 1979 y que se aplican al presente asunto son las siguientes:
«El Consejo tiene la intención de alcanzar un acuerdo, lo antes posible en 1979, sobre las medidas comunitarias de conservación y gestión de los recursos de la pesca y cuestiones conexas. A la espera de su decisión en la materia y considerando el artículo 102 del Acta de adhesión, así como la necesidad de proteger los recursos biológicos y de mantener las relaciones adecuadas con los países terceros en materia de pesca, el Consejo adoptó el 19 de diciembre de 1978 y el 9 de abril de 1979 medidas provisionales que estuvieron en vigor respectivamente del 1 de enero al 31 de marzo de 1979 y del 1 de abril al 30 de junio de 1979. A raíz de éstas, el Consejo adoptó las medidas provisionales siguientes que son aplicables a partir del 1 de julio de 1979 hasta que el Consejo alcance un acuerdo definitivo y, a más tardar, hasta el 31 de octubre de 1979.
1.
Los Estados miembros ejercerán sus actividades de pesca de manera que las capturas efectuadas por sus barcos durante el período provisional tengan en cuenta las capturas totales admisibles (TAC), sometidas por la Comisión al Consejo en sus comunicaciones de 23 de noviembre de 1978 y de 16 de febrero de 1979, y la parte de las TAC -que haya sido atribuida a países terceros en el marco de acuerdos y convenios celebrados por ellos con la Comunidad. Las capturas efectuadas durante el período provisional serán imputadas a las cantidades que el Consejo decida finalmente conceder para 1979.
2.
En lo que respecta a las medidas técnicas de conservación y control de los recursos de la pesca, los Estados miembros aplicarán las mismas medidas que aplicaban el 3 de noviembre de 1976, así como otras medidas adoptadas de conformidad con los procedimientos y criterios del Anexo VI de la Resolución del Consejo de 3 de noviembre de 1976.»
Antes de la fecha de esta Decisión, el Gobierno del Reino Unido, mediante escrito de 21 de marzo de 1979, informó a la Comisión de su intención de adoptar, a falta de una normativa comunitaria, diversas medidas nacionales en el sector de la pesca marítima con efectos a 1 de junio del mismo año. En lo esencial, el Gobierno del Reino Unido se proponía aumentar, en determinadas zonas de pesca, el tamaño de las mallas de las redes para la pesca del pescado blanco y del langostino, fijar un tamaño mínimo de captura para determinadas especies de peces y para el langostino, así como determinar un porcentaje máximo tolerado de capturas accesorias en la pesca del langostino.
Después de una correspondencia voluminosa y de varias consultas, finalmente, el Reino Unido sometió oficialmente a la Comisión, el 19 de junio de 1979, cinco proyectos de actos reglamentarios en el sector de la pesca marítima que debían entrar en vigor el 1 de julio de 1979, a pesar de las objeciones de la Comisión. Se trataba de las siguientes disposiciones, sobre cuyo detalle me permito remitir al informe para la vista:
1.
Fishing Nets (North East Atlantic) (Variation) Order 1979, Statutory Instrument n° 744;
2.
Immature Sea Fish Order 1979, Statutory Instrument n° 741 ;
3.
Immature Nephrops Order 1979, Statutory Instrument n° 742;
4.
Nephrops Tails (Restitution on Landing) Order 1979, Statutory Instrument n° 743, así como,
5.
Sea Fish (Minimum Size) Order (Northern Ireland) 1979, sustituido por el Sea Fish (Minimum Size) (Amendment) Order (Northern Ireland) 1979, Statutory Rules of Northern Ireland n° 235, notificado a la Comisión el 29 de junio de 1979.
Además la Comisión fue formalmente informada de las dificultades derivadas del régimen de licencias y de otras medidas para la pesca del arenque en las aguas de la Isla de Man ý del norte del Mar de Irlanda. Las mencionadas medidas se basan en el Herring (Irish Sea) Licensing Order 1977, Statutory Instrument n° 1388, y el Herring (Isle of Man) Licensing Order 1977, Statutory Instrument n° 1389, que ya fueron objeto del asunto 32/79.
Tras un nuevo intercambio de cartas y varias consultas, la Comisión entabló contra el Reino Unido, mediante escrito de 6 de julio de 1979, el procedimiento establecido en el artículo 169 del Tratado CEE; la Comisión afirmó que, al adoptar sin el acuerdo de la Comisión y sin consulta ni cooperación con la misma las medidas controvertidas en materia de pesca que, en definitiva, tampoco son compatibles con el Derecho comunitario desde el punto de vista de su contenido, el Reino Unido había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE. El Gobierno del Reino Unido rebatió esta acusación mediante carta de 31 de julio de 1979. Después de esto, el 3 de agosto de 1979, la Comisión emitió un dictamen motivado con arreglo al párrafo primero del artículo 169 del Tratado, en el que requirió al Gobierno del Reino Unido para que adoptara en el plazo de cuarenta y cinco días las medidas necesarias para poner fin a las infracciones al Derecho comunitario que en él se describían. Simultáneamente la Comisión se reservó el derecho a adoptar en breve una posición definitiva sobre el régimen de la pesca del arenque en las aguas de la Isla de Man y del norte del Mar de Irlanda. Después de nuevas negociaciones, el 2 de octubre de 1979, la Comisión emitió un segundo dictamen motivado en el que requirió al Reino Unido para que pusiera fin a las limitaciones de la pesca del arenque en las aguas de la Isla de Man y del norte del Mar de Irlanda, incompatibles con el Derecho comunitario.
Como el Reino Unido no se plegó a las mencionadas exigencias, la Comisión interpuso ante el Tribunal de Justicia el 13 de noviembre de 1979, un recurso con arreglo al párrafo segundo del artículo 169 del Tratado CEE y le solicitó que declarara que, al adoptar y aplicar durante el año 1979 las medidas descritas, el Reino Unido había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE y de la Resolución de La Haya. Además, la Comisión solicitó la condena en costas del Reino Unido.
En este litigio, en el que la República Francesa e Irlanda han intervenido en apoyo de las pretensiones de la Comisión, mi postura es la siguiente.
I.
En opinión de todas las partes del procedimiento, el Reino Unido ha incumplido en varios aspectos las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
1.
La Comisión sostiene en primer lugar que, desde el final del período transitorio señalado por el artículo 102 del Acta de adhesión, es decir, desde el 1 de enero de 1979, el Reino Unido ya no posee una competencia autónoma para adoptar medidas de conservación nacionales en materia de pesca marítima en las aguas sometidas a su jurisdicción y que, en consecuencia, tales medidas sólo pueden adoptarse con la previa aprobación de las autoridades comunitarias. Aunque se considerase que al término del plazo de que se trata los Estados miembros habían conservado la competencia para adoptar medidas de conservación apropiadas porque la Comunidad no había hecho uso de su habilitación, el Gobierno del Reino Unido sólo habría podido ejercer esta competencia dentro del espíritu del artículo 5 del Tratado CEE, es decir, en estrecha colaboración y con la aprobación de las autoridades comunitarias. En caso de que el Tribunal de Justicia no aceptara este razonamiento, la Comisión querría además que se declarase que las medidas adoptadas por el Reino Unido tampoco son compatibles con las exigencias del Derecho comunitario desde el punto de vista del procedimiento e incluso, aunque en menor medida, desde el punto de vista del fondo.
2.
El Gobierno de la República Francesa estima que al término del período transitorio, los Estados miembros ya no están facultados en ningún caso para adoptar medidas de conservación unilaterales en el sector de la pesca marítima. En el supuesto de que el Tribunal de Justicia no aceptase este punto de vista, sería menester que por lo menos se declarase que la medida adoptada por el Reino Unido en el sentido de aumentar el tamaño de las mallas de las redes para la pesca del langostino, es prematura, inútil, exagerada y discriminatoria.
3.
El Gobierno de Irlanda hace observar que las medidas impugnadas no se adoptaron de conformidad con las obligaciones que la Resolución de La Haya impone a los Estados miembros y que la aplicación de las medidas de pesca en aguas de la Isla de Man y del norte del Mar de Irlanda son discriminatorias contra Irlanda.
4.
En su defensa, el Gobierno del Reino Unido alega esencialmente que, mientras la Comunidad no ejercite sus competencias, los Estados miembros siguen estando facultados para adoptar medidas nacionales en el sector de la pesca marítima, incluso una vez transcurrido el período transitorio establecido en el artículo 102 del Acta de adhesión y que, por lo tanto, dichas medidas no están subordinadas al acuerdo de la Comisión. Finalmente y ante todo, sostiene que las medidas impugnadas fueron adoptadas de conformidad con las disposiciones pertinentes del Derecho comunitario.
II.
Se desprende claramente de estos argumentos que la cuestión que es preciso examinar en primer lugar es la de si el Reino Unido estaba habilitado, y en su caso en qué condiciones, para adoptar las medidas de que se trata, incluso una vez transcurrido el plazo señalado por el artículo 102 del Acta de adhesión.
1.
Al tratar esta cuestión, es menester no olvidar que, como subrayan también acertadamente la Comisión y el Gobierno francés, según la jurisprudencia actual del Tribunal de Justicia en materia de política común en el sector de la pesca, al término del período transitorio señalado por el artículo 102 del Acta de adhesión, la Comunidad es, en principio, la única competente para adoptar medidas de conservación en el sector de la pesca marítima. En particular, la circunstancia de que los hechos que han originado este litigio se produjeran cuando todavía no había expirado dicho período transitorio, tampoco se opone a esta afirmación.
De este modo, el Tribunal de Justicia siempre ha subrayado que la política común de la pesca se funda en la letra d) del artículo 3 y en los artículos 38 y siguientes relativos a la agricultura, inclusive el Anexo II del Tratado que incluye a la pesca en la Política Agrícola Común. En las citadas sentencias, en particular, Kramer (asuntos acumulados 3/76, 4/76 y 6/76), Francia/Reino Unido (141/78) y Comisión/Reino Unido (32/79), el Tribunal de Justicia también consideró que, en virtud de las obligaciones que resultan tanto del Tratado CEE como del Acta de adhesión, la Comunidad es competente para adoptar las medidas de conservación para el sector de la pesca en aguas sujetas a la jurisdicción de los Estados miembros.
Después de la adhesión de los nuevos Estados miembros, el artículo 102 del Acta de adhesión ha confirmado expresamente que las medidas de conservación entran en el ámbito de competencia de la Comunidad según la jurisprudencia citada, en particular las sentencias Kramer (asuntos acumulados 3/76, 4/76 y 6/76) y Van Dam (asuntos acumulados 185/78 a 204/78). El hecho de que dicha disposición no sea una habilitación, y a este respecto todas las partes del litigio parecen estar de acuerdo, también se desprende claramente de la última sentencia dictada en el asunto Comisión/Reino Unido (32/79) en la que el Tribunal de Justicia declaró que «el artículo 102 del Acta de adhesión reconoció que la protección de los fondos y la conservación de los recursos biológicos del mar forman parte de esta política y dan al Consejo el mandato de adoptar, a propuesta de la Comisión, las medidas apropiadas para este fin en un plazo determinado». Según la interpretación de este Tribunal, este artículo tiene por objeto que, «a raíz de un crecimiento considerable del dominio marítimo como consecuencia de la ampliación de la Comunidad, se abra un nuevo período transitorio dentro del cual el Consejo está llamado a establecer las medidas de conservación necesarias. Como se desprende de la sentencia Kramer, la disposición de que se trata está destinada a permitir una solución global del problema de la protección de los fondos de la pesca y de la conservación de los recursos biológicos del mar con una participación de los nuevos Estados miembros que, por su situación geográfica, tienen un interés mayor en el sector de la pesca.»
Fundándose en las consideraciones mencionadas, el Tribunal de Justicia subrayó posteriormente en diversas ocasiones que, en la medida en que la Comunidad hace uso de sus competencias, las disposiciones que adopta excluyen cualquier medida divergente de los Estados miembros. Por el contrario, «mientras siga corriendo el período transitorio señalado por el artículo 102 del Acta de adhesión sin que la Comunidad haya ejercitado aún plenamente su competencia en la materia», debe permitirse que los Estados miembros «adopten en un ámbito nacional las medidas de conservación apropiadas, sin perjuicio, no obstante, de las obligaciones de cooperación que derivan para ellos del Tratado y, especialmente, de su artículo 5» (véase la sentencia de 10 de julio de 1980, asunto 32/79, antes citado, apartado 10).
El hecho de que la competencia concurrente, descrita de este modo, entre la Comunidad y los Estados miembros para adoptar medidas de conservación en el sector de la pesca marítima, sólo sea válida durante el período transitorio señalado en el artículo 102 del Acta de adhesión, se desprende claramente de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Kramer, en el que expresamente se subrayó que esta competencia de los Estados miembros sólo tiene carácter transitorio, lo que supone que se acabará, a más tardar al sexto afio de la adhesión. Asimismo, en el asunto Van Dam (asuntos acumulados 185/78 a 204/78), en el que el litigio principal versaba sobre la compatibilidad de las medidas de conservación nacionales con el Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia, partiendo de este razonamiento, declaró que medidas como las que eran objeto de las disposiciones nacionales, de las que estaba conociendo el órgano jurisdiccional remitente, dependían en la época considerada de la competencia de los Estados miembros.
Estos ejemplos muestran que el artículo 102 del Acta de adhesión no sólo tiene por objeto, como pretende el Gobierno del Reino Unido, imponer al Consejo una obligación de actuar, sino que además está destinado a poner fin definitivamente a la competencia temporalmente atribuida a los Estados miembros, en las condiciones descritas, al cabo del período transitorio.
Por otra parte, el hecho de que la competencia de los Estados miembros no existiera más que con carácter excepcional, a más tardar, hasta el 31 de diciembre de 1978, es otra consecuencia de la Resolución adoptada por el Consejo, a propuesta de la Comisión, el 3 de noviembre de 1976, conocida bajo la denominación «Anexo VI de la Resolución de La Haya», teniendo en cuenta las dificultades que encontraba el establecimiento de una política común para la conservación de los fondos en el plazo señalado. Después de haber señalado que, en principio, los Estados miembros no adoptarán medidas unilaterales de conservación de los recursos antes de la entrada en vigor de medidas comunitarias, el Consejo reconoció, como se dice en la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Comisión/Irlanda (61/77) que «tales medidas podrían adoptarse con carácter provisional en caso de que las medidas comunitarias no se hubiesen adoptado a su debido tiempo».
2.
Una vez más se plantea la cuestión de si, después del 31 de diciembre de 1978 estaba totalmente prohibido a los Estados miembros adoptar medidas de conservación una vez que el Consejo no había cumplido la obligación que le incumbía en virtud del artículo 102 del Acta de adhesión por no alcanzarse la unanimidad.
Estimando con razón que el efecto del Anexo VI de la Resolución de La Haya estaba limitado al período transitorio, el Consejo adoptó una primera Decisión el 19 de diciembre de 1978, con efectos a 1 de enero de 1979, que fue renovada varias veces y cuyo punto 2 señala que «en lo que respecta a las medidas técnicas de conservación y control de los recursos de la pesca, los Estados miembros aplicarán las mismas medidas que aplicaban el 3 de noviembre de 1976, así como otras medidas adoptadas de conformidad con los procedimientos y criterios del Anexo VI de la Resolución del Consejo de 3 de noviembre de 1976».
De la interpretación de estas disposiciones depende que el Reino Unido haya actuado o no en el marco de su competencia al adoptar las medidas impugnadas una vez concluido el plazo transitorio señalado por el artículo 102 del Acta de adhesión.
El Gobierno británico, que no quiere ver en el artículo 102 del Acta de adhesión más que una obligación del Consejo de actuar en materia de conservación de los recursos biológicos del mar, se basa en el hecho de que aun después del plazo establecido en dicha disposición, los Estados miembros han conservado su competencia para adoptar medidas de conservación en esta materia. En consecuencia, no quiere ver en las mencionadas Decisiones provisionales del Consejo más que una remisión al Anexo VI de la Resolución de La Haya y a la Resolución del Consejo de 31 de enero de 1978. Por lo tanto, mientras el Consejo no haya actuado, los Estados miembros conservarán aún su competencia para adoptar medidas unilaterales para la conservación de los fondos de la pesca, cuando después de expirar el plazo señalado por el artículo 102 del Acta de adhesión y, para ejercerla, sólo habrán de tener en cuenta los criterios establecidos en las Resoluciones de que se trata. Por ello, desde el punto de vista del procedimiento, los Estados miembros sólo tienen que solicitar la aprobación de la Comisión, que siempre debe ser consultada.
Ahora bien, el espíritu y la finalidad del artículo 102 del Acta de adhesión que, como antes dije, eran no conferir a los Estados miembros competencia para adoptar medidas en materia de pesca más que durante un período transitorio, exactamente delimitado, van por sí mismos contra esta interpretación. Como atinadamente observan la Comisión y el Gobierno fiancés, los Estados miembros han perdido en todo caso su competencia autónoma para adoptar semejantes medidas al concluir el período transitorio, independientemente de la cuestión de si la Comunidad ha ejercido o no su competencia una vez concluido el período transitorio.
Tras haberse negado a apreciar en las Decisiones provisionales una devolución de las competencias de la Comunidad a los Estados miembros, el Gobierno fiancés, fundándose en este razonamiento, llega de este modo a la conclusión de que estas Decisiones sólo podían tener como objetivo fijar medidas de conservación adoptadas antes del término del período transitorio para evitar un vacío jurídico. Según el Gobierno francés, ello se desprende del hecho de que se ha mencionado expresamente la obligación de los Estados miembros de no aplicar, después del 1 de enero de 1979, más que las medidas que estabanen vigor el 3 de noviembre de 1976, fecha del Anexo VI de la Resolución de La Haya, o que hayan sido adoptadas con arreglo a dicho Anexo. Entre estas últimas medidas no pueden figurar, pues, más que las que fueron adoptadas antes del 31 de diciembre de 1978, porque la disposición menciona expresamente las medidas adoptadas, es decir, las que fueron adoptadas en el pasado por una parte y, por otra, porque el Anexo VI ha dejado de producir sus efectos al término del período transitorio.
Para enjuiciar este razonamiento es preciso, me parece, suscribir la opinión del Gobierno francés en cuanto considera que las Decisiones de que se trata no constituyen una devolución Integra de competencias comunitarias a los Estados miembros, en el sentido de que se atribuya a éstos una competencia autónoma en materia de política de pesca. Es preciso más bien hacer observar que, en principio, como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 14 de diciembre de 1971, Comisión/Francia (7/71_↔ Rec. p. 1003), las facultades nacidas de una limitación de competencias de los Estados miembros o de una transferencia de atribuciones a la Comunidad no pueden retirarse y volver al ámbito de competencia de los Estados miembros más que en virtud de una disposición expresa del Tratado.
Además, como declaró el Tribunal de Justicia, entre otras, en la sentencia de 20 de abril de 1978, Commissionnaires Réunis (asuntos acumulados 80/77 y 81/77_↔ Rec. p. 927), cualquier excepción a un principio fundamental del mercado común debe estar claramente establecida. Como señaló acertadamente el Gobierno francés, las Decisiones provisionales controvertidas sólo difícilmente pueden cumplir estos requisitos.
Pero si no se quisiera ver en las Decisiones controvertidas más que una devolución parcial de competencias y si se quisiera admitir que semejante devolución es en principio posible, es necesario que por lo menos quede garantizada la observancia de las normas fundamentales del Tratado, como declaró el Tribunal de Justicia en varias ocasiones (véanse, a este respecto, las sentencias de 20 de abril de 1978, Commissionaires Réunis, antes citada; de 3 de febrero de 1977, Benedetti/Munari, 52/76, Rec. p. 163; de 22 de enero de 1976, Russo/AIMA, 60/75, Rec. p. 45, y de 26 de febrero de 1976, Tasca, 65/75, Rec. p. 291). Pero, entre estas normas fundamentales, figura la obligación de hacer intervenir a la Comisión en el proceso legislativo comunitario después del término del período transitorio señalado por el artículo 102 del Acta de adhesión, en el sector agrícola y, en particular, en el sector de la pesca. De lo que se desprende que, si se quiere atribuir al Consejo una delegación parcial de competencias, éste no puede privar a la Comisión de su derecho a participar en el procedimiento legislativo por el efecto de la cesión de competencias. Pero semejante participación, destinada a tener en cuenta los intereses comunitarios, no quedará garantizada más que si la devolución de competencias hubiera tenido lugar a propuesta de la Comisión lo que, como es sabido, no se da en el presente caso, o si la Comisión hubiese intervenido en el procedimiento legislativo nacional.
No obstante, como la Comisión no tiene un derecho de iniciativa respecto a los Estados miembros, su participación eficaz no podrá garantizarse más que por medio de la necesidad de un acuerdo. En la medida en que quisiera considerarse que las Decisiones provisionales de que se trata constituyen una cesión parcial de competencias, no serían contrarias al Derecho comunitario más que en el único caso de que, por vía de interpretación, se considerara que la competencia nacional, para actuar está subordinada a un acuerdo de la Comisión.
Si, en consecuencia, por los motivos expuestos, tampoco debería poder verse en las Decisiones provisionales de que se trata una delegación de competencias, de ello no se desprende, sin embargo, como justamente señala la Comisión en contra de la opinión defendida por el Gobierno francés, que, al final del período transitorio, los Estados miembros ya no dispongan de competencias para nuevas medidas de conservación en el sector de la pesca marítima.
Si bien es verdad que la interpretación defendida por el Gobierno francés, en el sentido de que se trataba simplemente de fijar las medidas adoptadas durante el período transitorio para el período inmediatamente posterior al mismo, tampoco produce el vacío jurídico que es preciso evitar, sin embargo, esta construcción, de manera general, tiene el inconveniente de establecer una situación estática y, mientras el Consejo no actúe, no permite adaptar las medidas establecidas a las exigencias prácticas.
Hay otras razones también por las que no parece que las Decisiones de que se trata pretendan necesariamente fijar las medidas adoptadas en el período transitorio. De esta manera, en particular, la interpretación gramatical de la fórmula «medidas adoptadas» no impone claramente la conclusión de que debe tratarse de medidas adoptadas en el pasado. Además, el argumento según el cual el Anexo VI de la Resolución de La Haya dejó de producir cualquier efecto, a más tardar, el 31 de diciembre de 1978 y según el cual las Decisiones provisionales no pueden, pues, referirse más que a las medidas adoptadas en ese período no es convincente, puesto que sólo se trata de medidas adoptadas «de conformidad con los procedimientos y criterios del Anexo VI».
La jurisprudencia mantenida hasta hoy por el Tribunal de Justicia también se opone a la interpretación según la cual, al término del período transitorio, en caso de pasividad de la Comunidad, los Estados miembros tampoco pueden adoptar medidas en materia de conservación de los recursos biológicos del mar y según la cual las Decisiones provisionales sólo tienden, pues, a fijar las medidas adoptadas antes del 31 de diciembre de 1978. Es de esta manera, habida cuenta de las medidas nacionales de protección adoptadas durante el período transitorio, el Tribunal de Justicia declaró, desde el asunto Van Dam (asuntos acumulados 185/76 a 204/78) que, para evitar un vacío jurídico, «los Estados miembros tenían el derecho y la obligación de adoptar» durante el año 1978 «en el ámbito de sus jurisdicciones respectivas, todas las medidas compatibles con el Derecho comunitario para la protección de los recursos biológicos del mar [...]». La necesidad de evitar que se produzca semejante vacío jurídico cuando la Comunidad, que es competente por sí misma, no puede adoptar otras medidas de protección, aparece claramente en el asunto Comisión/Reino Unido (32/79), que plantea problemas similares a este respecto. En aquel caso, el Consejo había ejercido desde 1977 sus facultades respecto a todas las zonas marítimas a las que se refería el recurso y no había podido conseguir una Decisión únicamente para la prórroga de estas medidas para el resto del período transitorio. Como subrayó el Tribunal de Justicia en su sentencia, esta circunstancia no tuvo sin embargo la consecuencia de privar a la Comunidad de su competencia en la materia y de devolver de este modo a los Estados miembros un margen de actuación en este ámbito. Fundándose en la competencia comunitaria como principio cuyo ejercicio no fue obstaculizado más que por las razones mencionadas, el Tribunal de Justicia juzgó entonces que «en semejante situación, incumbía a los Estados miembros, en lo que respecta a las zonas marítimas sujetas a su jurisdicción, adoptar las medidas de conservación necesarias, en interés común, cumpliendo las normas tanto de fondo como de procedimiento que seríala el Derecho comunitario [...]». Como también dice claramente la citada sentencia, la obligación de adoptar medidas para responder a necesidades de conservación, en interés de la Comunidad, en caso de que dichas medidas no puedan establecerse a su debido tiempo a nivel comunitario, se desprende de la normativa en vigor hasta el 31 de diciembre de 1978, de los objetivos por ella perseguidos y de las obligaciones generales del artículo 5 del Tratado. En este contexto, la sentencia cita también expresamente el Anexo VI de la Resolución de La Haya que, como subrayó el Tribunal de Justicia en el asunto Francia/Reino Unido (141/78) «pone en práctica, en el ámbito particular al que se aplica, las obligaciones de cooperación que asumieron los Estados miembros con arreglo al artículo 5 del Tratado CEE al adherirse a la Comunidad». En la misma sentencia, el Tribunal de Justicia insiste en el alcance de dicha obligación de cooperación en interés de la Comunidad, que se deriva del artículo 5 del Tratado, al declarar que «la observancia de estos deberes se impone de modo más especial en una situación en la que resulta imposible, a causa de divergencias de intereses aún no resueltas, establecer una política común y en un ámbito como el de la conservación de los recursos biológicos del mar, donde sólo se pueden obtener resultados eficaces gracias a la cooperación de todos los Estados miembros».
No es necesario justificar más ampliamente el hecho de que semejante obligación de los Estados miembros, que es consecuencia del artículo 5 del Tratado, como expuse más detalladamente en mis conclusiones de 21 de mayo de 1980, en el asunto Comisión/Reino Unido (32/79), con otras referencias a la jurisprudencia, debe aplicarse también con posterioridad al 31 de diciembre de 1978, toda vez que el Consejo sigue sin poder adoptar las adecuadas medidas de conservación.
No obstante, por más que en el transcurso del período transitorio y mientras la Comunidad y los Estados miembros tenían una competencia concurrente para adoptar medidas de conservación, bastaba que el Estado miembro buscara la aprobación de la Comisión (esto es lo que se desprende del Anexo VI de la Resolución de La Haya), la situación jurídica al término del período transitorio es diferente en la medida en que, como ya se ha visto, de ahora en adelante la Comunidad tiene una competencia exclusiva para adoptar tales medidas. Ahora bien, en mi opinión, de esta competencia exclusiva se desprende necesariamente que la protección de los intereses de la Comunidad no puede garantizarse más que si las medidas adoptadas por los Estados miembros, como gestores de los asuntos de la Comunidad, sólo se adoptan, a diferencia de lo que sucedía en la situación jurídica anterior, previo acuerdo de la Comunidad. Por otra parte, ello debería explicar también por qué las Decisiones provisionales, que, como el Anexo VI de la Resolución de La Haya, se limitan a poner en práctica los deberes de cooperación que los Estados miembros asumieron con arreglo al artículo 5 del Tratado al adherirse a la Comunidad, sólo se refieren a las medidas adoptadas de conformidad con los procedimientos y criterios del Anexo VI de la Resolución de La Haya.
3.
Por último, es preciso determinar qué Institución de la Comunidad debe aprobar las medidas adoptadas por los Estados miembros.
A este respecto, el Gobierno del Reino Unido sostiene que en ningún caso podría tratarse de la Comisión, puesto que de ser así ésta dispondría en realidad de un derecho de veto respecto a las medidas para cuya adopción se ha dado competencia a los
Estados miembros por medio de las Decisiones provisionales. En definitiva, según el Gobierno del Reino Unido, el artículo 155 del Tratado CEE tampoco puede interpretarse en el sentido de que la Comisión tiene la facultad de autorizar a un Estado miembro a tomar una medida, partiendo del supuesto de que aquélla carece de competencia para tomarla por sí misma.
Pero, en respuesta a esta argumentación, se puede afirmar en primer lugar, de forma absolutamente general que, en los casos en que los Estados miembros tienen la obligación de actuar como gestores de los asuntos de la Comunidad porque el Consejo no está en condiciones de actuar, difícilmente puede pedirse que el Consejo apruebe dichas medidas. En efecto, ello significaría o bien que, cuando no se alcanzara la unanimidad en el Consejo para conseguir la aprobación, no podrían adoptarse medidas de conservación, o bien que, en caso de que el Consejo adoptara dichas medidas, de hecho delegaría las competencias en los Estados miembros sin intervención de la Comisión, lo cual no puede admitirse, como ya demostré anteriormente.
Por el contrario, ya se ha visto que la obligación de cooperación de los Estados miembros, derivada del artículo 5 del Tratado CEE, constituye una verdadera obligación contractual que las Decisiones provisionales del Consejo de las que se trata se limitan a cumplir. Sólo de este hecho se desprende que, con arreglo al artículo 155 del Tratado CEE, en virtud del cual la Comisión tiene, entre otras, la tarea de velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado, así como de las disposiciones adoptadas por las Instituciones en virtud del mismo, con objeto de garantizar el funcionamiento y el desarrollo del mercado común, es necesario hacer intervenir a la Comisión en el procedimiento legislativo para la adopción de las medidas de conservación de que se trata, como garante del interés comunitario.
La exactitud de esta tesis está confirmada, por una parte, por el Anexo VI de la Resolución de La Haya, según el cual los Estados miembros que se propongan adoptar medidas unilaterales para la conservación de los fondos de la pesca deben buscar la aprobación de la Comisión, y, por otra, por el Reglamento (CEE) n° 2527/80 del Consejo, de 30 de septiembre de 1980, que prevé determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos de la pesca (DO 1980, L 258, p. 1) adoptado mientras tanto. En el segundo considerando de este Reglamento se dice que «los Estados miembros deberán ser autorizados para adoptar medidas específicas de conservación en determinados casos para determinadas existencias de interés estrictamente local y sin perjuicio de un control por parte de la Comunidad». En consecuencia, los apartados 1 y 2 del artículo 18 establecen lo siguiente:
«1)
En el caso de existencias estrictamente locales que sólo presenten interés para los pescadores de un solo Estado miembro, el Estado miembro de que se trate podrá adoptar medidas para asegurar la conservación y gestión de dichas existencias a las que no se hayan referido los actos reglamentarios de la Comunidad, bien entendido que dichas medidas no deben estar en contradicción con el Derecho comunitario.
Antes de adaptar tales medidas, el Estado miembro de que se trate obtendrá el acuerdo de la Comisión, en el sentido de que tales existencias sólo interesan a ese Estado miembro y son conformes con los requisitos mencionados en el apartado 1.
2)
Los demás Estados miembros y la Comisión serán informados de dichas medidas.»
En el cuarto considerando de este Reglamento, se dice además que, en caso de que pesen amenazas graves sobre la conservación de los recursos, es preciso autorizar a los Estados miembros a adoptar, con carácter provisional, las medidas que se impongan. En consecuencia, el artículo 19 del Reglamento establece lo siguiente:
«1)
En los casos en los que la conservación de existencias de pescado exija una acción inmediata, la Comisión podrá, como excepción al presente Reglamento_adoptar todas las medidas necesarias, con arreglo a los procedimientos previstos en el apartado 2 del artículo 31 y en el artículo 32 del Reglamento (CEE) n° 100/76. También podrá adoptar al efecto medidas que no estén expresamente previstas por este Reglamento.
2)
En caso de amenaza grave que pese sobre la conservación de determinadas especies o de determinados fondos de pesca y cuando una demora pudiera acarrear un perjuicio difícilmente reparable, el Estado ribereño podrá adoptar las medidas cautelares y no discriminatorias que se impongan en las aguas de su jurisdicción.
[...]
4)
La Comisión confirmará, anulará o modificará dichas medidas, dentro de un plazo de diez días naturales, a partir de la recepción de dicha notificación. La decisión de la Comisión será notificada inmediatamente a los Estados miembros.»
Este resultado fue también confirmado por la sentencia del Tribunal de Justicia en la sentencia de 15 de diciembre de 1976, Donckerwolcke y otros/Procureur de la République y otros (41/76_↔ Rec. p. 1921). En este asunto prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente, la cour d'appel de Douai había preguntado, entre otras cosas, si determinadas medidas nacionales de vigilancia, relativas al origen de mercancías que están en libre práctica en los Estados miembros, son compatibles con el Tratado al término del período transitorio previsto para el establecimiento de una política comercial común sin que al Estado miembro interesado se le hayan concedido competencias para establecer excepciones a las disposiciones sobre la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad, de acuerdo con la segunda frase del párrafo primero del artículo 115 del Tratado CEE. Puede establecerse un paralelismo entre ese litigio y el caso de autos en la medida en que, en la época de las medidas de vigilancia discutidas, la política comercial común era de total competencia de la Comunidad en virtud del apartado 1 del artículo 113 del Tratado CEE, pero en la medida en que, como declaró el Tribunal de Justicia, al término del período transitorio, sólo se había alcanzado dicho fin de una manera incompleta.
Atendiendo a esta situación análoga, desde este punto de vista, el Tribunal de Justicia subrayó en la citada sentencia que «a partir del final del período transitorio las medidas de política comercial de carácter nacional sólo son [...] admisibles en virtud de una específica delegación de competencia por parte de la Comunidad». Por los motivos expuestos, lo mismo debe decirse, a fortiori, de las medidas en materia de pesca.
En conclusión, es preciso señalar una vez más que la Comisión puede aprobar las medidas de conservación adoptadas en el sector de la pesca marítima por los Estados miembros no sólo de manera expresa, sino también de forma implícita. El que un acuerdo tácito sea suficiente se puede deducir ya de las disposiciones provisionales que se remiten a las «medidas adoptadas de conformidad con los procedimientos y los criterios del Anexo VI» de la Resolución de La Haya. Pero, como es sabido, en lo que respecta al procedimiento, esta Resolución se limita a exigir que se consulte a la Comisión en todas las etapas, es decir que, en interés de la coordinación de las medidas nacionales, los Estados miembros han de colaborar estrechamente con la Comisión, en particular, en lo que respecta a la elaboración de una política común que está aún por realizar y en lo relativo a las relaciones con países terceros. Dado que la referida consulta tuvo lugar y que la Comisión no se opuso expresamente a la introducción de tales medidas, puede apreciarse en ello una aprobación implícita sin que los intereses de la Comunidad queden perjudicados.
Esta es la razón por la que tampoco puede alegarse la circunstancia de que, en otros casos, la Comisión no haya aprobado siempre expresamente las medidas de otros Estados miembros antes de su entrada en vigor, para deducir de ello que semejante aprobación no es necesaria, como opina el Gobierno del Reino Unido.
Aunque en otros casos se hayan adoptado semejantes medidas sin ninguna aprobación de la Comisión -esto es lo que me permito señalar todavía teniendo en cuenta el resto de la argumentación del Gobierno británico- de ello no se puede deducir el derecho a proceder de la misma manera.
Como no se discute que todas las medidas para la conservación de los recursos biológicos del mar, mencionados al comienzo de mis conclusiones, se hubieran adoptado sin ninguna aprobación previa de la Comisión, es preciso declarar, en consecuencia, que al adoptar dichas medidas el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.
4.
Lo mismo cabe decir especialmente respecto a las medidas en materia de pesca aplicables en el Mar de Irlanda y en las aguas de la Isla de Man, adoptadas en relación con el Herring (Irish Sea) Licensing Order 1977 y el Herring (Isle of Man) Licensing Order 1977. Como se dijo en el litigio entre la Comisión y el Reino Unido (asunto 32/79), el objeto de los dos actos reglamentarios era la prohibición de la pesca del arenque en las zonas marítimas afectadas. Se previo una excepción para los pescadores titulares de una licencia que, para el Mar de Irlanda, es concedida por el Gobierno del Reino Unido y, para las aguas de la Isla de Man, por el Board of Agriculture and Fisheries de dicha Isla. Los dos actos reglamentarios, que aún estaban en vigor en 1979, no contienen otras indicaciones sobre los requisitos exigidos para conceder las licencias, sobre los derechos que éstas confieren ni sobre las obligaciones relacionadas con su concesión. Dejan, pues, a las autoridades competentes una completa facultad discrecional en cuanto a la concesión de licencias y su alcance. En lo que respecta a las imputaciones formuladas por la Comisión en el procedimiento entonces en curso, en el sentido de que, ni en 1977 ni en 1978, ni ella misma ni los Estados miembros afectados no habían sido informados conforme a Derecho del alcance real de la normativa sobre la limitación y la gestión de la pesca, resultante de la aplicación del régimen de licencias, el Tribunal de Justicia declaró, en su sentencia de 10 de julio de 1980, entre otras cosas, que, al aplicar en 1977 un régimen de licencias de pesca, basándose en dichos actos reglamentarios que no habían sido objeto de una consulta apropiada y cuyas modalidades de aplicación dependían totalmente de la facultad discrecional de las autoridades del Reino Unido, sin que las autoridades comunitarias, los otros Estados miembros y las personas afectadas hubieran podido tener ninguna certeza jurídica sobre el régimen efectivamente aplicado, el Reino Unido había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado. Mantener esta situación de incertidumbre en perjuicio de los pescadores de otros Estados miembros, también en 1978 fue considerado como constitutivo de otra violación del Tratado.
Respecto a la cuestión de si las disposiciones del Derecho comunitario relativas a la normativa de una política común en el sector de la pesca eran también aplicables en las aguas que se sitúan dentro de la zona de doce millas alrededor de la Isla de Man, en la citada sentencia el Tribunal de Justicia estimó que no era necesario analizar la situación de la Isla de Man respecto al Derecho constitucional ni a las relaciones entre dicho territorio y la Comunidad. Más aún, el Tribunal de Justicia se limitó a declarar que de los propios términos del Herring (Isle of Man) Licensing Order 1977 se desprendía que dicho acto había sido adoptado por el Gobierno británico basándose en disposiciones legislativas del Reino Unido, lo que implicaba que este Estado también asumía la responsabilidad frente a la Comunidad.
De ello se deduce que la aplicación de los actos reglamentarios de que se trata, adoptados al término del período transitorio señalado por el artículo 102 del Acta de adhesión, y los acuerdos celebrados en virtud de estos actos reglamentarios entre los Gobiernos del Reino Unido y de la Isla de Man para el año 1979, relativos a la pesca del arenque en las correspondientes aguas debían haber sido aprobados previamente por la Comisión, aprobación que, sin que nadie lo discuta, no fue concedida.
III.
Como, en mi opinión, de este resultado se desprende indiscutiblemente que, al adoptar las medidas de conservación de que se trata y al aplicarlas, el Reino Unido fue más allá de sus competencias (independientemente de si se acepta la tesis que he defendido o la solución preconizada por el Gobierno francés), ya no es necesario examinar las demás imputaciones relativas al procedimiento y al fondo, formuladas por la Comisión y por las otras partes de este asunto. Y ello es tanto más así por cuanto la Comisión declaró expresamente que, en caso de que se reconociera la falta de competencia del Reino Unido, no exigiría que se examinasen dichas imputaciones.
IV.
Por los motivos que he expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que declare que, al adoptar y aplicar en 1979, sin aprobación de la Comisión, el Fishing Nets (North East Atlantic) (Variation) Order 1979, el Immature Sea Fish Order 1979, el Immature Nephrons Order 1979, el Nephrops Tails (Restriction of Landing) Order 1979, y el Sea Fish (Minimum Size) Order (Northern Ireland) 1979, así como al establecer un régimen de licencias de pesca o requisitos generales para la pesca del arenque en aguas del Mar de Irlanda y de la Isla de Man según el Herring (Irish Sea) Licensing Order 1977, Statutory Instrument 1977 n° 1388, y el Herring (Isle of Man) Licensing Order 1977, Statutory Instrument 1977 n° 1389, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.
Como la parte demandante ha ganado el proceso, el Reino Unido, además, debe ser condenado en costas, así como al pago de los gastos en que hayan incurrido las partes coadyuvantes.
(
*1
)	Lengua original: alemán.