62004CC0217_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Bevezetés
1. Az Európai Hálózat- és Információbiztonsági Ügynökség létrehozásáról szóló, 2004. március 10‑i 460/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletet(2) (a továbbiakban: Enisa -rendelet(3) ) az EK 95. cikk alapján fogadták el. Az Egyesült Királyság álláspontja szerint a rendeletet ehelyett az EK 308. cikkre kellett volna alapítani, és ezért megsemmisítés iránti keresetet terjesztett elő.
2. Ennek a jogvitának alapvető jelentősége van a jogalkotási gyakorlat szempontjából, mivel a közösségi jogalkotó az utóbbi időben az ügynökségeket nem az EK 308. cikk alapján alapítja, hanem egyre inkább speciális ágazati hatáskörök alapján.(4)
II – Jogi Háttér
3. Az ENISA-rendelet jogalapja az EK 95. cikk (1) bekezdésének második mondata:
„A Tanács a 251. cikkben megállapított eljárásnak megfelelően és a Gazdasági és Szociális Bizottsággal folytatott konzultációt követően elfogadja azokat a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítésére vonatkozó intézkedéseket, amelyek tárgya a belső piac megteremtése és működése.”
4. Az ENISA-rendelet preambuluma kifejti, hogy miért szükséges az ügynökség létrehozása. A harmadik preambulumbekezdés leírja a problémát:
„A hálózatok és információs rendszerek műszaki összetettsége, az egymással összekapcsolt termékek és szolgáltatások sokfélesége, valamint a saját felelősségükre tevékenykedő magán- és közszektorbeli szereplők óriási száma veszélyezteti a belső piac zavartalan működését.”
5. Az ez után következő preambulumbekezdések felsorolják a különböző harmonizációs intézkedéseket(5), és utalnak különböző intézkedésekre, amelyeket ezen szabályozások alkalmazása során meg lehet tenni. Egyik idézett intézkedés sem tartalmaz utalást az ENISA‑ra. Végül a tizedik preambulumbekezdés megállapítja:
„A tagállamoknak és a Bizottságnak technikai és szervezeti szempontból különbözőképpen kell alkalmazniuk ezeket a belső piaci intézkedéseket. Technikailag összetett feladatokról van szó, amelyeknek nincs egyetlen, magától értetődő megoldása. A követelmények heterogén alkalmazása olyan megoldásokat eredményezhet, amelyek nem hatékonyak, és akadályokat teremthet a belső piacon. Mindez szükségessé teszi egy olyan európai szintű szakértői központ létrehozását, amely iránymutatást és tanácsot ad, továbbá felkérés esetén a célkitűzései keretein belül segítséget nyújt, és amelyet az Európai Parlament, a Bizottság, illetve a tagállamok által kijelölt, hatáskörrel rendelkező szervek igénybe vehetnek. […]”
6. Az ezt követő preambulumbekezdések ezt a gondolatot részletesebben kifejtik. Ki kell emelni a tizenkettedik preambulumbekezdést. Eszerint az ENISA nem zavarhatja a nemzeti szabályozószervek, az európai szabályozók csoportja, a 2002/21/EK irányelvben(6) említett hírközlési bizottság, az európai szabványügyi testületek és az adatvédelmi hatóságok hatáskörét.
7. Az ENISA célját az ENISA-rendelet 1–3. cikke konkretizálja:
„1. cikk
Hatály
(1) A Közösségen belüli magas szintű és hatékony hálózat- és információbiztonság biztosítása, valamint az Európai Unió polgárai, fogyasztói, vállalkozásai és a közszektor szervezetei érdekében a hálózat- és információbiztonság kultúrájának kifejlesztése céljából, s ezáltal elősegítve a belső piac zavartalan működését, létrehozza az Európai Hálózat- és Információbiztonsági Ügynökséget (a továbbiakban: az Ügynökség).
(2) Az Ügynökség segíti a Bizottságot és a tagállamokat, s ennek következtében együttműködik az üzleti szférával annak érdekében, hogy elősegítse számukra a hálózat- és információbiztonsággal kapcsolatos követelmények teljesítését – beleértve a jelenlegi és jövőbeni közösségi jogszabályokban, mint például a 2002/21/EK irányelvben szereplőket – biztosítva ezáltal a belső piac zavartalan működését.
(3) […]
2. cikk
Célkitűzések
(1) Az Ügynökség fokozza a Közösség, a tagállamok, és következésképpen az üzleti szféra képességét a hálózat- és információbiztonsággal kapcsolatos problémák megelőzésére, kezelésére és az azokra történő reagálására.
(2) Az Ügynökség segítséget nyújt, és tanácsot ad a Bizottság és a tagállamok számára a hálózat- és információbiztonsággal kapcsolatos, az e rendeletben meghatározottak szerint a hatáskörébe tartozó kérdéseket illetően.
(3) Az Ügynökség a nemzeti és közösségi erőfeszítésekre támaszkodva magas szintű szakértelmet fejleszt ki. Az Ügynökség felhasználja ezt a szakértelmet a köz- és magánszektor szereplői közötti széles körű együttműködés ösztönzésére.
(4) Az Ügynökség felkérés esetén segíti a Bizottságot a hálózat- és információbiztonságra vonatkozó közösségi jogszabályok korszerűsítését és kidolgozását szolgáló technikai előkészítő munkában.”
8. Az ENISA-rendelet 3. cikke írja le az ENISA feladatait. Ezek közé tartozik az információk összegyűjtése (a), g), és i) pont), tanácsadás (b), e), h) és k) pont), valamint az együttműködés elősegítése (c), d), e), f) és j) pont).
9. Az ENISA-rendelet 4. cikke fogalmak sorát definiálja. Az ezt követő 5–28. cikk szervezeti kérdéseket szabályoz. A 18. cikk értelmében az ügynökség jogi személyiséggel rendelkezik. Az ügynökségnek a 19. cikk szerint saját személyi állománya van. A 15. cikk saját költségvetést biztosít az ügynökségnek a Közösségtől és harmadik országoktól származó hozzájárulások alapján. A 20. cikk az Európai Közösségek kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv hatálya alá helyezi az ügynökséget. A 21. cikk a felelősség szabályozását tartalmazza, amely megfelel az EK 288. cikknek.
10. Az ügynökség ellenőrző és irányító szervezete az ENISA-rendelet 6. cikke alapján létrehozott igazgatóság, amely a tagállamok és a Bizottság képviselőiből, továbbá három, szavazati joggal nem rendelkező személyből áll. Az igazgatóság elsősorban az ügynökség munkaprogramját határozza meg, és a 7. cikk alapján kinevezi az ügyvezető igazgatót. Végül az ügynökség mellett a 8. cikk értelmében működik az érdekeltek állandó csoportja.
III – A felek kérelmei
11. Az Egyesült Királyság azt kéri, hogy a Bíróság
1. állapítsa meg az Európai Hálózat- és Információbiztonsági Ügynökség létrehozásáról szóló, 2004. március 10‑i 460/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletet semmisségét;
2. kötelezze az Európai Parlamentet és az Európai Unió Tanácsát az Egyesült Királyság költségeinek megfizetésére.
12. A Parlament és a Tanács azt kéri, hogy a Bíróság
1. a keresetet – mint alaptalant – utasítsa el, és
2. kötelezze az Egyesült Királyságot a költségek megfizetésére.
13. Az ENISA-rendelet megsemmisítése esetére a Tanács másodlagosan annak kimondását kéri, hogy a rendelet joghatásai továbbra is hatályban maradnak.
14. Finnország és a Bizottság a Parlamenthez és a Tanácshoz, azok kérelmeit támogatva, beavatkozóként csatlakozott.
IV – Jogi értékelés
A – A jogalap megválasztásához
15. Az Egyesült Királyság az ENISA-rendelet jogalapjának a megválasztását támadja.
16. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely jogi aktus jogalapja megválasztásának olyan objektív tényezőkön kell alapulnia, melyek alkalmasak a bírósági felülvizsgálatra, ilyennek számít többek között a jogi aktus célja és tartalma.(7)
17. A közösségi jogalkotó az ENISA-rendeletet az EK 95. cikk (1) bekezdésére alapította. E rendelkezés alapján kell meghozni a jogközelítésre vonatkozó intézkedéseket, amelyek tárgya a belső piac megteremtése és működése.
18. Az EK 95. cikk (1) bekezdésében említett intézkedések célja a belső piac megteremtése és működése feltételeinek javítása, de ez a rendelkezés nem biztosít a közösségi jogalkotónak általános hatáskört a belső piac szabályozása tekintetében.(8) Ezen túlmenően a Bíróság tovább pontosította, hogy az EK 95. cikk (1) bekezdésén alapuló intézkedéseknek „ténylegesen azt a célt kell követniük, hogy az áruk és szolgáltatások szabad áramlása előtt álló akadályok vagy a versenyt torzító tényezők felszámolását elősegítsék.(9) ”
19. A hálózatok és információs rendszerek fejlesztése érdekében közösségi szinten tett koherens intézkedések kétségtelenül már azzal is megelőzik az áruk és szolgáltatások szabad áramlása előtti akadályok kialakulását, hogy megakadályozzák az eltérő nemzeti intézkedések megtételét. Így például a határon átnyúló ügyletkötés vagy az ügyleteknek hálózatok, illetve információs rendszerek útján történő lebonyolítása feltételezi a személyazonosság megállapítására irányuló, határon átnyúlóan működő eljárás létét, amelyhez legalábbis közösségi szintű koordinációra van szükség.
20. Ahogyan azt az Egyesült Királyság kivételével mindegyik fél előadta, az ENISA ennek a célnak a megvalósulását elősegíti azzal, hogy információkat gyűjt, vitafórumot biztosít, és adott esetben tanácsot ad a Közösség intézményeinek vagy nemzeti szervezeteknek. Maga az Egyesült Királyság Kormánya is elismeri, hogy az ENISA létrehozása kívánatos volt.
21. Az Egyesült Királyság a füstaromákról szóló rendelet(10) kapcsán indított C‑66/04. sz. ügyhöz(11) hasonlóan ugyanakkor lényegében azt kifogásolja, hogy az ENISA létrehozása nem minősül az EK 95. cikk (1) bekezdése szerinti, „a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítésére vonatkozó intézkedésnek”. Álláspontja szerint az ilyen intézkedéseknek a tagállami jogra kell irányulniuk. Ez a jogalap nem használható olyan intézkedések meghozatalához, amelyeket nem maguk a tagállamok – egyenként vagy összességükben – gyakorolnak. Közösségi ügynökséget viszont egyidejű, azonos tartalmú tagállami jogalkotással nem lehet létrehozni.
22. A C‑66/04. sz. ügyre(12) vonatkozó indítványomban már kifejtettem, hogy az EK 95. cikk (1) bekezdésének szóhasználata a „tagállamok” törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek „közelítésével” megköveteli a közösségi intézkedésnek a nemzeti joghoz kapcsolódását. Ilyen kapcsolódásról akkor beszélhetünk, ha a közösségi jog átültetendő intézkedései révén minden tagállamban hasonló belső tagállami szabályozás jön létre. De a közvetlenül hatályosuló és alkalmazási elsőbbséget élvező közösségi jog is – mint például valamely rendelet – rendelkezik ilyen kapcsolódással a nemzeti joghoz, elnyomja az eltérő belső tagállami jogot, vagy megakadályozza annak alkalmazását. A tisztán közösségi intézkedések, amelyek a tagállami jog mellett
jönnek létre anélkül, hogy azok szabályozási tartalmát megváltoztatnák, ezzel szemben nem segítik elő a tagállamok jogának a közelítését. A Bíróság ezt a már létező tagállami belső szellemi tulajdoni jogcímek mellé lépő új jogcímek kapcsán mondta ki.(13)
23. Stix-Hackl főtanácsnok véleménye szerint ezt az ítélkezési gyakorlatot úgy kell értelmezni, hogy nem elegendő, ha valamely intézkedés – amelynek „lényeges jellemzője” „valami újnak a létrehozása” – a belső piac feltételeinek a javítását célozza. A főtanácsnok ezért elutasította, hogy új társasági jogi formák – mint az európai szövetkezet – létrehozása az EK 95. cikk (1) bekezdésére lenne alapítható.(14)
24. Stix-Hackl főtanácsnokkal végeredményben egyet kell érteni az új társaságtípusok létrehozása esetében, ha azok az egyes tagállamok jogrendszerei által szabályozott társaságtípusok mellett
jönnek létre. Ekkor hiányzik ugyanis a szükséges (közelítő) kapcsolódás ezekhez a jogrendszerekhez. Le kell ugyanakkor szögezni, hogy a jogközelítés során is lehet újat alkotni. Így például a megelőző
harmonizáció a várható belső tagállami szabályozások(15) megelőzéseképpen alapvetően olyan új
rendelkezések meghatározását kívánja meg, amelyeknek még nincsen megfelelőjük a tagállamokban.(16)
25. Nem csak olyan intézkedések az EK 95. cikk (1) bekezdése értelmében vett, „[a] tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítésére vonatkozó (17) intézkedések”, amelyek a tagállamok jogát közvetlenül közelítik. Ahogy azt az intézmények előadják, az olyan intézkedések is elősegítik a jogközelítést, amelyek alkalmazásuk eredményeképpen érik el a közösségi jog közelítését, például azzal, hogy eljárásokat hoznak létre, amelyek a közelítést nem közvetlenül, hanem közbenső lépéseken keresztül, többlépcsős modellben idézik elő.(18)
26. Az ENISA-rendelet tartalmaz egyfelől szabályozásokat, amelyek ilyen közbenső lépést valósíthatnak meg, konkrétan az ENISA feladataira és hatáskörére vonatkozó rendelkezéseket. Másfelől a rendelet szabályozza az ENISA létrehozását és szervezetét is. Ezek a – mennyiségileg jelentős túlsúlyban lévő – szabályozások nyilvánvalóan nem segítik elő közvetlenül a tagállami rendelkezések közelítését. Az Egyesült Királyság Kormánya ezért azt hangsúlyozza, hogy egy ügynökség létrehozása alapvetően nem alapítható az EK 95. cikk (1) bekezdésére.
27. Valójában első pillantásra az ENISA-rendelet esetében két célkitűzés jöhet számításba, nevezetesen egyik oldalon az ENISA bizonyos feladatainak a meghatározása, másik oldalon az ENISA létrehozása. Ebből a nézőpontból a jogalapot az alapján kellene kiválasztani, hogy a két célkitűzés közül melyik van túlsúlyban.(19) Az ENISA-rendeletnek két külön részre bontása ugyanakkor tévútra vezet. Az ENISA létrehozását ugyanis nem lehet elválasztani a feladataitól, hanem ez a cél megvalósításának eszköze. Következésképpen az ENISA-rendeletnek csak egy célja van, amely leginkább az ENISA feladataira vonatkozó szabályokból ismerhető meg.
28. Egy egységes cél esetén is felmerül ugyanakkor a kérdés, hogy ügynökség létrehozása megengedett eszköz‑e
a belső piac megvalósítására az EK 95. cikk (1) bekezdése alkalmazásában. A rendelet nem végez jogközelítést. Az ENISA sem jogközelítésre vonatkozó szabályozásokat elfogadni, sem ilyen szabályozások kibocsátására irányuló speciális eljárásban részt venni nem tud. Az ENISA-rendeletnek a jogközelítéshez való hozzájárulása ezért nem ismerhető fel minden további nélkül.
29. Ugyanakkor az ENISA az intézmények és a finn kormány véleménye szerint hozzájárul a harmonizációhoz azzal, hogy információkat gyűjt és oszt szét, tanácsot ad a közösségi szerveknek és nemzeti szabályozószerveknek, valamint elősegíti az együttműködést az érdekképviselők között.
30. Ahogy azt az Egyesült Királyság Kormánya különösen a szóbeli tárgyaláson hangsúlyozta, az ENISA‑nak azon feladatai, amelyek a magánszereplők együttműködésére és a magánfelhasználók tájékoztatására vonatkoznak (a 3. cikk c), e) és i) pontja), aligha tekinthetők a tagállamok jogának közelítéséhez vezető közbenső lépésnek.
31. Ugyanakkor az egyéb tevékenysége miatt nem zárható ki teljesen az ENISA jogközelítéshez történő hozzájárulása. Különösen az ENISA‑ra ruházott, közösségi intézmények részére nyújtott tanácsadás azok jogalkotási tevékenységét, és ezzel adott esetben a tagállami szabályozások közelítését is támogathatja. Ezen túlmenően az ENISA a 3. cikk k) pontja alapján hatáskörén belül és céljaira tekintettel saját következtetéseket, irányelveket és kérdésekkel kapcsolatos tanácsokat adhat ki, ösztönözve ezzel a jogközelítést.
32. Egyébként az is elképzelhető, hogy az ENISA egyedül azáltal, hogy európai vitafórumként és szakmai központként létezik, a belső tagállami szervek önkéntesen összehangolt eljárása révén ösztönzi a tagállami szabályozások közelítését. A finn kormány ezzel kapcsolatban az ENISA célul kitűzött szakmai hozzáértését és függetlenségét emeli ki, valamint az igazgatóság felelősségét az ügynökség munkájának a tagállamok és a Közösség szintjén folytatott tevékenységekkel történő összehangolásáért. Túlzó ezért az Egyesült Királyság kritikája, mely szerint az ENISA nem kötelező, tanácsadó tevékenysége a tagállamok közötti különbségeket gyakorlatilag még növelheti is, ha néhányan az ENISA tanácsát követik, mások pedig nem.
33. Az ENISA-nak ez a potenciális hozzájárulása a jogközelítéshez ugyanakkor nem elegendő ahhoz, hogy az ENISA létrehozását a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítésére vonatkozó intézkedésnek tekintsük.
34. Nem látható ugyanis előre, hogy az ENISA a jogközelítést milyen formában fogja ösztönözni. Ez sokféle tényezőtől függ. Az ENISA munkája és felismerései mellett szükség van különösen az intézmények, tagállami szervek és érdekképviselők együttműködésére. Nem zárható ezért ki, hogy az ENISA jogközelítési potenciálját a gyakorlatban nem használják ki. Még ha az ENISA hozzájárul is a jogközelítés ösztönzéséhez, akkor sem kötelező, hogy a megfelelő intézkedéseket az EK 95. cikk (1) bekezdésére alapítsák. Így például az ENISA tevékenysége az EK 47. cikkre alapítandó foglalkozási szabályozásokhoz is vezethet.
35. Amennyiben az ENISA-rendelet 1. cikkének (2) bekezdése és preambuluma az ENISA‑t harmonizációs intézkedésekkel hozzák kapcsolatba, amit különösen a Parlament és a Tanács hangsúlyoz, úgy hiányzik mindenféle kapcsolat az ezen jogi aktusok alapján szükséges végrehajtási intézkedésekkel. Ahogyan azt az Egyesült Királyság előadja, az ENISA feladatai egyrészről érdemben sokkal részletesebben szabályozottak, mint azoknak az irányelveknek a végrehajtása, másfelől ez a végrehajtás nem az ENISA, hanem a Bizottság és a tagállami szervek hatáskörébe tartozik. A tanácsadásra ezen intézkedések végrehajtásakor még különleges szervezetet alakítottak ki, nevezetesen a „hírközlési bizottságot”(20), „az európai szabályozó hatóságok csoportját”(21) és az adatvédelem területén „a személyesadat-feldolgozás vonatkozásában az egyének védelmével foglalkozó munkacsoportot”(22) .
36. Az ENISA-rendelet ezért kevésbé közbenső lépés a tagállami jogok közelítése útján, mint inkább lépés az ismeretlenbe. Az ENISA‑t bizonyos értelemben „tartaléknak” létesítették abban a reményben, hogy hasznos eredményeket fog hozni. Ez az előny (a belső piacra nézve) nem valószínűtlen, de a rendelet ezáltal még nem válik jogközelítésre irányuló intézkedéssé.
37. Az eljárásban részt vevő intézmények ugyanakkor egy sor érvet vonultatnak fel amellett, hogy az ENISA‑t miért lehet – a jogközelítéshez való hozzájárulásától függetlenül – az EK 95. cikk (1) bekezdésére alapítani.
38. Mindenekelőtt hangsúlyozzák, hogy az ENISA létrehozása a tagállamok hatáskörét sokkal kevésbé érinti, mint például a hálózatok és információs rendszerek biztonságát elősegíteni hivatott, átültetendő harmonizációs intézkedés megalkotása. Ezenkívül az ENISA létrehozásának több értelme is van a harmonizáció megvalósításaként, mert jelenleg még nem ismert a harmonizációs intézkedésre vonatkozó igény. Az ENISA eszköz arra, hogy megfelelő ismereteket szerezzünk.
39. Ez helytálló ugyan, de mégsem vezethet ahhoz, hogy az EK 95. cikk (1) bekezdésének hatályát olyan intézkedésekre is kiterjesszük, amelyek nem a jogközelítést szolgálják.(23) Ezt tiltja a korlátozott egyedi felhatalmazások elve (EK 5. cikk). Amennyiben a jogalap nem fedi le a szabályozás megalkotását, a Közösség – a Szerződés ezen előírására alapítottan – nem alkothatja azt meg. Ennek kapcsán annak semmi jelentősége nincsen, hogy a tervezett intézkedésnek kisebb kihatásai vannak a nemzeti hatáskörökre, mint valamely ténylegesen jogközelítő szabályozásnak.
40. Ezen túlmenően nyitva maradhat a kérdés, hogy helytálló‑e a Tanács véleménye, mely szerint a nemzeti közigazgatási gyakorlat közelítése az EK 95. cikk (1) bekezdése szerinti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések közelítésének minősül. Az ENISA által ilyen formában a közelítésben betöltött szerep sincs ugyanis elég konkrétan szabályozva ahhoz, hogy a létrehozását harmonizációs intézkedésnek tekinthessük.
41. Különösen a Bizottság értelmezi azonban az EK 95. cikk „igazi céljára” vonatkozó megfogalmazást – „a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítésére vonatkozó intézkedéseket, amelyek tárgya a belső piac megteremtése és működése” – összességében a belső piac akadályainak szakszerű eltávolítására vonatkozó szabályként. A Bizottság felfogása azonban a belső piac szabályozására vonatkozó általános, a Bíróság által elutasított hatáskör felé mutat.(24) Ez a felfogás elvenné az EK 95. cikk (1) bekezdése szerinti jogközelítés minden funkcióját. Ez sem ennek a jogalapnak a szóhasználatával, sem keletkezésének történetével nem egyeztethető össze. A tagállamok az Egységes Európai Okmány elfogadását megelőző tárgyalások során ugyanis nem fogadták el a Bizottság javaslatát, amely a belső piac megvalósítását szolgáló bármely jogi aktus megalkotásához szükséges jogalapot tartalmazott.(25) Ehelyett az EK 95. cikk (1) bekezdésének lényegében még ma is hatályos szövegét fogadták el.
42. A Bizottság álláspontja nem tartható fenn az IHT Internationale Heiztechnik és Danziger ügyben hozott ítélethez kapcsolódó jogirodalmi álláspont szerint sem. Ott a Bíróság kifejtette, hogy a „közösségi jogalkotó feladata, […] hogy az EK‑Szerződés 100a. cikke (módosítást követően EK 95. cikk) alapján [szabályozást adjon], mivel a nemzeti árujelzők territorialitásán alapuló akadályok megszüntetése a belső piac megteremtése és működése érdekében szükséges”(26) .
43. Ebből részben az vezethető le, hogy az EK 95. cikk (1) bekezdése általánosan engedi meg az akadályok megszüntetését, amelyek a különbségekből vagy a tagállami jogrendszerek territoriálisan korlátozott hatályából adódnak.(27) Ezután a tagállami jogra történő hivatkozásnak még mindig lenne egy funkciója, nevezetesen kapcsolódási pont
lenne egy közelítéshez, ami azonban nem zárná ki, hogy az eredmény ne a tagállami jogra vonatkozzon.(28) Így olyan intézkedések is lehetségesek volnának, amelyek semmilyen kapcsolatot nem mutatnak a tagállami joggal, hanem például amellett valósulnak meg.
44. Ez a vélemény nem egyeztethető össze az EK 95. cikk (1) bekezdésének szóhasználatával. A jogközelítésre történő hivatkozás nem lenne más, mint jelentőség nélküli jogi szófordulat, hiszen a nemzeti jog territoriális korlátozottsága szükségszerűen mindig fennáll.
45. Ezenfelül a szakirodalmi álláspont az IHT‑ügyben hozott ítélet idézett passzusának téves értelmezésén alapul. Az ott tett kijelentés csak a belső piac kialakításának céljára vonatkozik, és nem az alkalmazandó eszközökre. Nem utal semmi arra, hogy a Bíróság olyan intézkedéseket kívánt volna lehetővé tenni, amelyek a tagállamok jogát nem közelítik. A Bíróság sokkal inkább a jogközelítés szükségességét hangsúlyozta, mivel más döntéseiben elutasította, hogy az EK 95. cikk (1) bekezdésére új jogi formákat lehessen alapítani, ha azok a tagállami jog mellett jönnek létre.(29)
46. Végül nyitva marad, hogy valamely önálló jogi személyiséggel rendelkező ügynökségnek az EK 95. cikk (1) bekezdése alapján – vagy az EK‑Szerződés más specifikus jogalapjának alkalmazásával az EK 308. cikk igénybevétele nélkül – történő létrehozása alapvetően akadályokba ütközik‑e. A Bíróság a szóbeli tárgyaláson kérdéseket tett fel erre vonatkozóan, de a felek ezeket a kérdéseket a jelen ügyben nem fejtették ki részletesen.(30) Mivel az ENISA-rendelet nem határozza meg kielégítően az ENISA jogközelítésben betöltött szerepét, és az EK 95. cikk alkalmazhatóságának egyik további értelmezése sem alkalmazható, az ENISA-rendeletet mindenképpen meg kell semmisíteni.
B – Az ítélet időbeli hatályának korlátozásához
47. A Tanács másodlagosan kérte, hogy a Bíróság a jogbiztonság érdekében tartsa hatályban az ENISA-rendelet joghatásait annak más jogalapon történő ismételt megalkotásáig. Az Egyesült Királyság kifejezetten kijelentette, hogy az ítélet hatályának ilyen korlátozása ellen nincsen kifogása.
48. Az ítéletek időbeni hatályának a korlátozása körében a Bíróság a jogbiztonság elvére és különösen harmadik személyek érintettségére támaszkodik.(31)
49. Az ENISA megalapításának gyakorlati megvalósítása javában folyik.(32) Annak, hogy a megtett intézkedéseket úgy vonják vissza, hogy rövidesen újra hasonló ügynökség megalapítására kerül sor, nem lenne sok értelme. Ez különösen a már felvett személyzetet érintené.
50. Ugyanakkor nem biztos, hogy az ENISA-rendelet ismételt megalkotása lehetséges lesz. Az Egyesült Királyság volt ugyan az egyetlen tagállam, amelyik az ENISA-rendelet ellen szavazott – és ezt is csak a jogalap megválasztása miatt, de a rendeletet még az Unió legutóbbi bővítése, a legutóbbi európai parlamenti választások és a jelenlegi Bizottság hivatalba lépése előtt fogadták el. Ezért sem szabad semmilyen előrejelzést adni a közösségi jogalkotó jövőbeni szándékáról. Emiatt az ENISA-rendelet hatályát csak addig kellene fenntartani, amíg kiderül, hogy újból elfogadják‑e, vagy sem. Két költségvetési évnek elégnek kell lennie erre, mivel az ENISA-rendelet 2003. február 11‑i bizottsági javaslatától(33) a 2004. március 10‑i elfogadásáig csak alig több mint egy év telt el. Ez a határidő azt is lehetővé tenné, hogy az ENISA-rendelet ismételt elfogadásánál a rendelet 25. cikke alapján a Bizottság által az ENISA tevékenységéről 2007. március 17‑ig elkészítendő értékelést is figyelembe vegyék.
V – A költségekről
51. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel az Egyesült Királyság jelen ügyben előterjesztette az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a szerinti kérelmét, és mivel a fent kifejtettek miatt pernyertes lesz, a Parlamentet, illetve a Tanácsot kell kötelezni az eljárási költségek viselésére.
52. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 4. §‑a alapján az eljárásba beavatkozó tagállamok és intézmények maguk viselik saját költségeiket. A Bizottság és a Finn Köztársaság tehát maguk viselik a saját költségeiket.
VI – Végkövetkeztetések
53. A Bíróságnak ezért azt javaslom, hogy a következőképpen határozzon:
1) A Bíróság az Európai Hálózat- és Információbiztonsági Ügynökség létrehozásáról szóló, 2004. március 10‑i 460/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletet semmisítse meg.
2) A Bíróság a megsemmisített rendeletet a megfelelő jogalap alapján megalkotott rendelet hatálybalépéséig, azonban legkésőbb az ítélethozatalt követő második költségvetési év végéig tartsa hatályban.
3) A Bíróság a Parlamentet és a Tanácsot kötelezze az eljárás költségeinek viselésére.
4) A Bizottság és a Finn Köztársaság maguk viseljék saját költségeiket.
(1) .
(2)  –	HL L 77., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 5. kötet, 35. o.
(3)  –	Az ENISA az ügynökség angol nyelvű nevének a rövidítése: European Network and Information Security Agency.
(4)  –	Lásd az európai szabályozási ügynökségek keretszabályával kapcsolatos intézményközi megállapodás 2005. február 25‑i COM(2005) 59 végleges bizottsági tervezetének 4. és 14. oldalát, valamint a Bizottságnak az európai szabályozási ügynökségek keretszabályairól szóló, 2002. december 11‑i COM(2002) 718 végleges közleményének 8. oldalát.
(5)  –	Itt az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló, 2002. március 7‑i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvről (HL L 108., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 349. o.), az elektronikus hírközlő hálózatok és az elektronikus hírközlési szolgáltatások engedélyezéséről szóló, 2002. március 7‑i 2002/20/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvről (engedélyezési irányelv) (HL L 108., 21. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 337. o.), az egyetemes szolgáltatásról, valamint az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és elektronikus hírközlési szolgáltatásokhoz kapcsolódó felhasználói jogokról szóló, 2002. március 7‑i 2002/22/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvről (egyetemes szolgáltatási irányelv) (HL L 108., 51. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 367. o.), az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és kapcsolódó eszközökhöz való hozzáférésről, valamint azok összekapcsolásáról szóló, 2002. március 7‑i 2002/19/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvről (hozzáférési irányelv) (HL L 108., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 323. o.), az elektronikus hírközlési ágazatban a személyes adatok kezeléséről, feldolgozásáról és a magánélet védelméről szóló, 2002. július 12‑i 2002/58/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvről (elektronikus hírközlési adatvédelmi irányelv) (HL L 201., 37. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 514. o.), a belső piacon az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások, különösen az elektronikus kereskedelem, egyes jogi vonatkozásairól szóló, 2000. június 8‑i 2002/31/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvről (elektronikus kereskedelemről szóló irányelv) (HL L 178., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 25. kötet, 399. o.), az elektronikus aláírásra vonatkozó közösségi keretfeltételekről szóló, 1999. december 13‑i 1999/93/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvről (HL L 13., 12. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 24. kötet, 239. o.), valamint a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló, 1995. október 24‑i 95/46/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvről (HL L 281., 31. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 15. kötet, 355. o.) van szó.
(6)  –	Hivatkozás az 5. lábjegyzetben.
(7)
–	A C‑300/89. sz., Bizottság kontra Tanács (titán-dioxid) ügyben 1991. június 11‑én hozott ítélet (EBHT 1991., I‑2867. o.) 10. pontja; a C‑89/94. sz._Egyesült Királyság kontra Tanács ügyben 1996. november 12‑én hozott ítélet (EBHT 1996., I‑5755. o.) 25. pontja; a C‑164/97. és C‑165/97. sz., Parlament kontra Tanács egyesített ügyekben 1999. február 25‑én hozott ítélet (EBHT 1999., I‑1139. o.) 12. pontja; a C‑269/97. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2000. április 4‑én hozott ítélet (EBHT 2000., I‑2257. o.) 43. pontja; a C‑336/00. sz. Huber‑ügyben 2002. szeptember 19‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑7669. o.) 30. pontja; a C‑491/01. sz., British American Tobacco ügyben 2002. december 10‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑11 453. o.) 93. pontja; a C‑338/01. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑4829. o.) 54. pontja; a C‑110/03. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 2005. április 14‑én hozott ítélet (EBHT 2005., I‑2801. o.) 78. pontja és a C‑347/03. sz., Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia és ERSA ügyben 2005. május 12‑én hozott ítélet (EBHT 2005., I‑3785. o.) 72. pontja.
(8)  –	A C‑376/98. sz., Németország kontra Parlament és Tanács (dohányreklám) ügyben 2000. október 5‑én hozott ítélet (EBHT 2000., I‑8419. o.) 83. pontja.
(9)  –	Lásd a fenti 7. lábjegyzetben hivatkozott British American Tobacco ügyben hozott ítélet 60. pontját.
(10)  –	Az élelmiszerekben, illetve azok felületén felhasznált vagy felhasználásra szánt füstaromákról szóló, 2003. november 10‑i 2065/2003/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 309., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 32. kötet, 661. o.).
(11)  –	Lásd az Egyesült Királyság kontra Parlament és Tanács ügyben 2005. szeptember 8‑án előterjesztett indítványomat (az EBHT-ban még nem tették közzé).
(12)  –	A 10. lábjegyzetben hivatkozott indítvány 31. és azt követő pontjai.
(13)  –	Lásd a C‑377/98. sz., Hollandia kontra Parlament és Tanács ügyben 2001. október 9‑én hozott ítélet (EBHT 2001., I‑7079. o.) 24. és 25. pontját; a C‑350/92. sz., Spanyolország kontra Tanács ügyben 1995. július 13‑án hozott ítélet (EBHT 1995., I‑1985. o.) 23. pontját; az 1/94. sz. ügyben (a Közösség hatásköre nemzetközi egyezmény megkötésére a szolgáltatások és a szellemi tulajdon védelme területén) 1994. november 15‑én kiadott vélemény (EBHT 1994., I‑5267. o.) 59. pontját. Lásd az új társasági formák létrehozásához Stix‑Hackl főtanácsnok C‑463/03. sz., Parlament kontra Tanács ügyre vonatkozó 2005. július 12‑i indítványát (EBHT 2005., I‑3755. o.).
(14)  –	Stix-Hackl főtanácsnok fenti 13. lábjegyzetben hivatkozott C‑436/03. sz. ügyre vonatkozó indítványának 96. pontja.
(15)  –	Lásd a fenti 13. lábjegyzetben hivatkozott C‑377/98. sz. ügyben hozott ítélet 15. pontját és a fenti 8. lábjegyzetben hivatkozott C‑376/98. sz. ügyben hozott ítélet 86. pontját, valamint Stix‑Hackl főtanácsnok fenti 13. lábjegyzetben hivatkozott C‑463/03. sz. ügyre vonatkozó indítványának 57. és azt követő pontjait.
(16)  –	Stix-Hackl főtanácsnok a fenti 13. lábjegyzetben hivatkozott C‑436/03. sz. ügyre vonatkozó indítványában ezért az újdonság kategóriáját kizárólag új jogi formákra, például a szellemi tulajdonjog területén fennálló jogcímre vagy társasági formákra vonatkoztatja.
(17)  –	Kiemelés tőlem.
(18)  –	Lásd a fenti 10. lábjegyzetben hivatkozott C‑66/04. sz. ügyre vonatkozó indítványom 32. és azt követő pontjait.
(19)
–	A C‑155/91. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 1993. március 17‑én hozott ítélet (EBHT 1993., I‑939. o.) 19. és 21. pontja, valamint a fenti 7. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Tanács ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet 55. pontja és a fenti 7. lábjegyzetben hivatkozott Belgium kontra Bizottság ügyben 2005. április 14‑én hozott ítélet 79. pontja; lásd továbbá a fenti 7. lábjegyzetben hivatkozott Parlament kontra Tanács ügyben 1999. február 25‑én hozott ítélet 14. pontját, valamint a fenti 7. lábjegyzetben hivatkozott Huber‑ügyben hozott ítélet 31. pontját és a fenti 7. lábjegyzetben hivatkozott British American Tobacco ügyben hozott ítélet 94. pontját.
(20)  –	A fenti 5. lábjegyzetben hivatkozott 2002/21 irányelv 22. cikke.
(21)  –	Az elektronikus hírközlési hálózatokkal és szolgáltatásokkal foglalkozó európai szabályozók csoportjának létrehozásáról szóló, 2002. július 29‑i 2002/627/EK bizottsági határozat (HL L 200., 38. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 511. o.).
(22)  –	A fenti 5. lábjegyzetben hivatkozott 95/46 irányelv 29. cikke.
(23)  –	Ebből a szempontból Ehlermann (The Internal Market Following the Single European Act, Common Market Law Review
1987., 361. o. [385. o.]) az EGK‑Szerződés 100a. cikkének szóhasználatát az „unfortunate” (szerencsétlen) jelzővel illette.
(24)  –	A fenti 8. lábjegyzetben hivatkozott „dohányreklám”‑ügyben hozott ítélet 83. pontja.
(25)  –	Lásd az 1985. szeptember 16‑i bizottsági dokumentum 2. cikkét és az 1985. október 5‑i módosított változata 2. cikkének (3) bekezdését, mindkettő megtalálható a fenti 23. lábjegyzetben hivatkozott Ehlermannál a 405. és azt követő oldalakon.
(26)  –	A C‑9/93. sz. ügyben 1994. június 22‑én hozott ítélet (EBHT 1994., I‑2789. o.) 58. pontja.
(27)  –	Pipkorn/Bardenhewer-Rating/Taschner, in Groeben/Schwarze (szerk.), EU-/EG-Vertrag Kommentar, 6. kiadás 2003., az EK 95. cikk 25., 36. és 41. pontja, valamint Leible, in Streinz (szerk.), EUV/EGV: Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 2003., az EGK 95. cikkének 29. pontja.
(28)  –	A fenti 27. lábjegyzetben hivatkozott művük 41. pontjában Pipkorn/Bardenhewer-Rating és Taschner a „jogi különbségek és ellentétek felszámolását” tartják elegendőnek.
(29)  –	Lásd ehhez a hivatkozásokat a 13. lábjegyzetben.
(30) –	Az intézmények ugyanakkor abból indulnak ki, hogy az ügynökségek alapítása az EK 95. cikk (1) bekezdése alkalmazásában alapvetően megengedett eljárási forma. Többek között a bennefoglalt hatáskörök elvére hivatkoznak a 281., 283–285. és 287/85. sz., Németország, Franciaország, Hollandia, Dánia és Egyesült Királyság kontra Bizottság (bevándorlási politika) egyesített ügyekben 1987. július 9‑én hozott ítélet (EBHT 1987., 3203. o.) 28. pontja alapján, és hangsúlyozzák, hogy legalább két ügynökség létrehozására irányuló rendeletet alapítottak az EK 95. cikk (1) bekezdésére: az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszerbiztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 2002. január 28‑i 178/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 31., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 463. o.) és az emberi, illetve állatgyógyászati felhasználásra szánt gyógyszerek engedélyezésére és felügyeletére vonatkozó közösségi eljárások meghatározásáról és az Európai Gyógyszerügynökség létrehozásáról szóló, 2004. március 31‑i 726/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 136., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 34. kötet, 229. o.). Mindkét rendeletet azonban az EK 95. cikk mellett más jogalapra is alapították.
(31)  –	A C‑284/90. sz., Tanács kontra Parlament ügyben 1992. március 31‑én hozott ítélet (EBHT 1992., I‑2277. o.) 37. pontja; a C‑295/90. sz., Parlament kontra Tanács ügyben 1992. július 7‑én hozott ítélet (EBHT 1992., I‑4193. o.) 26. pontja; a C‑21/94. sz., Parlament kontra Tanács ügyben 1995. július 5‑én hozott ítélet (EBHT 1995., I‑1827. o.) 31. pontja és a C‑239/01. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2003. szeptember 30‑án hozott ítélet (EBHT 2003., I‑10 333. o.) 78. pontja.
(32)  –	Lásd az ENISA honlapját: www.enisa.eu.int.
(33)
–	COM(2003) 63 végleges.