Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima)
de 13 de julio de 2017 (*)
«Incumplimiento de Estado — Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara un incumplimiento — Inejecución — Artículo 260 TFUE, apartado 2 — Sanciones pecuniarias — Cantidad a tanto alzado»
En el asunto C‑388/16,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, el 13 de julio de 2016,
Comisión Europea, representada por las Sras. L. Nicolae y S. Pardo Quintillán, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Reino de España, representado por los Sres. M.A. Sampol Pucurull y A. Rubio González, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima),
integrado por la Sra. M. Berger, Presidenta de Sala, y los Sres. A. Borg Barthet y F. Biltgen (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. M. Szpunar;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1        Mediante su demanda, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430).
–        Condene al Reino de España a pagar a la Comisión una multa coercitiva de un importe de 134 107,20 euros por día de retraso en la adopción de las medidas necesarias para ejecutar la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430), desde el día en que se dicte sentencia en el presente asunto hasta el día en que se ejecute la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430).
–        Condene al Reino de España a pagar a la Comisión una cantidad a tanto alzado cuyo importe resulte de multiplicar la cantidad de 27 522 euros por día de retraso desde que se dictó la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430), hasta la fecha en que se dicte sentencia en el presente asunto o hasta la fecha en que se adopten las medidas necesarias para ejecutar la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430), en el caso de que éstas se adopten antes.
–        Condene en costas al Reino de España.
La sentencia Comisión/España
2        En la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430), el Tribunal de Justicia declaró que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 TFUE, al imponer a las empresas de otros Estados miembros que deseen desarrollar la actividad de manipulación de mercancías en los puertos españoles de interés general tanto la obligación de inscribirse en una Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios y, en su caso, de participar en el capital de ésta, por un lado, como la obligación de contratar con carácter prioritario a trabajadores puestos a disposición por dicha Sociedad Anónima, y a un mínimo de tales trabajadores sobre una base permanente, por otro lado.
Procedimiento administrativo previo
3        En el marco del control de la ejecución de la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430), la Comisión pidió al Reino de España, el 22 de diciembre de 2014, que le informase acerca de las medidas adoptadas para ejecutar dicha sentencia.
4        En su respuesta de 12 de marzo de 2015, dicho Estado miembro indicó a la Comisión que se había iniciado un proceso de diálogo y negociación con los representantes sindicales y empresariales del sector de la estiba y con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con el fin de llegar a un acuerdo sobre la adopción de una nueva normativa acorde con dicha sentencia.
5        El 17 de julio de 2015, la Comisión remitió al Reino de España un escrito de requerimiento en el que le indicaba que de la información recibida se desprendía que no había adoptado las medidas necesarias para la ejecución de la citada sentencia y le solicitaba que le hiciese llegar sus observaciones al respecto en el plazo de dos meses desde la recepción del escrito de requerimiento.
6        Las autoridades españolas respondieron a la Comisión que, debido a las dificultades encontradas para alcanzar un acuerdo sobre la elaboración de un texto de reforma, la nueva normativa no podría ser examinada por el Parlamento nacional antes del fin de la legislatura y, por lo tanto, antes de la formación de un nuevo Gobierno.
7        Tras diversas reuniones con los servicios de la Comisión celebradas en 2015 y a principios de 2016, las autoridades españolas enviaron a la Comisión un borrador de proyecto de Ley destinado a dar cumplimiento a la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430), que tenía en cuenta las modificaciones propuestas por la Comisión en dichas reuniones.
8        La Comisión, considerando que, pese a ello, el Reino de España no había adoptado, dentro del plazo establecido, las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430), decidió interponer el presente recurso.
Incidencias producidas en el curso del presente procedimiento
9        El 12 de mayo de 2017, el Reino de España aprobó el Real Decreto-ley 8/2017, por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías (BOE n.º 114, de 13 de mayo de 2017), que entró en vigor el 14 de mayo de 2017, con el fin de dar cumplimiento a la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430).
10      La Comisión consideró que, al hacerlo, el Reino de España había adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de dicha sentencia. Por lo tanto, declaró, mediante escrito de 24 de mayo de 2017, que desistía parcialmente de su recurso en lo que respecta a la multa coercitiva. No obstante, mantuvo su recurso en lo referente al pago de una suma a tanto alzado y al importe de ésta.
Sobre la solicitud de reapertura de la fase oral
11      Tras la aprobación del Real Decreto-ley 8/2017, el Reino de España solicitó al Tribunal de Justicia, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 30 de mayo de 2017, la reapertura de la fase oral del procedimiento, alegando, en esencia, que la aprobación de dicho texto legal constituía un hecho nuevo en el sentido del artículo 83 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
12      En apoyo de su solicitud, el Reino de España hizo referencia, en particular, a la sentencia de 14 de marzo de 2006, Comisión/Francia (C‑177/04, EU:C:2006:173), en la que, según afirma, el Tribunal de Justicia ordenó la reapertura de la fase oral a raíz de una solicitud similar formulada por la República Francesa debido a la adopción de una ley que, a decir de este Estado miembro, ponía fin al incumplimiento que se le reprochaba.
13      A este respecto, procede recordar que, con arreglo al artículo 83 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia podrá ordenar en todo momento, tras oír al Abogado General, la reapertura de la fase oral del procedimiento, en particular si estima que la información de que dispone es insuficiente o cuando una parte haya invocado ante él, tras el cierre de esta fase, un hecho nuevo que pueda influir decisivamente en su resolución, o también cuando el asunto deba resolverse basándose en un argumento que no haya sido debatido entre las partes.
14      En este caso, el Tribunal de Justicia, tras oír al Abogado General, considera que dispone de todos los elementos necesarios para pronunciarse sobre el presente recurso.
15      En efecto, se desprende claramente de los apartados 9 y 10 de la presente sentencia que, tras haber tenido noticia de la aprobación por el Reino de España del Real Decreto-ley 8/2017, la Comisión informó de ello al Tribunal de Justicia y, con tal ocasión, declaró que consideraba que dicho Estado miembro había dado cumplimiento a la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430), y que desistía parcialmente de su recurso.
16      En cuanto a la referencia hecha a la sentencia de 14 de marzo de 2006, Comisión/Francia (C‑177/04, EU:C:2006:173), resulta obligado observar que no es pertinente en el caso de autos, puesto que, en dicho asunto, la Comisión estimó que la ley adoptada por la República Francesa en el transcurso del procedimiento no garantizaba la plena ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia que declaraba el incumplimiento y, en consecuencia, mantuvo su recurso.
17      Por consiguiente, no procede ordenar la reapertura de la fase oral del procedimiento.
Sobre el incumplimiento
Alegaciones de las partes
18      Por lo que respecta al incumplimiento imputado, la Comisión alega que, según consta, a la expiración del plazo de dos meses fijado en el escrito de requerimiento, es decir, el 20 de septiembre de 2015, el Reino de España no había adoptado las medidas necesarias para ejecutar la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430).
19      El Reino de España no niega el incumplimiento que se le imputa.
Apreciación del Tribunal de Justicia
20      A tenor del artículo 260 TFUE, apartado 2, si la Comisión estimare que el Estado miembro afectado no ha adoptado las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia, podrá someter el asunto a este último, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones, indicando el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva que deba ser pagada por el referido Estado y que considere adaptado a las circunstancias.
21      A este respecto, la fecha de referencia para apreciar la existencia de un incumplimiento con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 1, es la de expiración del plazo señalado en el escrito de requerimiento emitido en virtud de dicha disposición (sentencia de 28 de noviembre de 2013, Comisión/Luxemburgo, C‑576/11, EU:C:2013:773, apartado 29 y jurisprudencia citada).
22      En el caso de autos, como ha reconocido el Reino de España en sus observaciones escritas, es pacífico que, al expirar el plazo de dos meses posterior a la recepción por dicho Estado miembro del escrito de requerimiento mencionado en el apartado 5 de la presente sentencia, es decir, el 20 de septiembre de 2015, el referido Estado no había adoptado las medidas necesarias para cumplir con las obligaciones derivadas de la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430). En efecto, tales medidas no fueron adoptadas por dicho Estado miembro hasta la aprobación del Real Decreto-ley 8/2017, que entró en vigor el 14 de mayo de 2017, es decir, mucho después de que expirase el mencionado plazo de dos meses establecido al efecto.
23      En tales circunstancias, procede señalar que el Reino de España incumplió las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado, en la fecha en que expiró el plazo señalado en el escrito de requerimiento emitido por la Comisión, es decir, el 20 de septiembre de 2015, las medidas que implicaba la ejecución de la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430).
Sobre la sanción pecuniaria
Alegaciones de las partes
24      La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que condene al Reino de España a pagar una cantidad a tanto alzado de 27 552 euros, multiplicada por el número de días transcurridos desde que se dictó la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430), hasta la entrada en vigor, el 14 de mayo de 2017, de las medidas nacionales necesarias para ejecutarla.
25      Remitiéndose a las directrices contenidas en su Comunicación de 13 de diciembre de 2005, titulada «Aplicación del artículo 228 del Tratado CE» [SEC(2005) 1658], en su versión actualizada por la Comunicación de 5 de agosto de 2015, titulada «Actualización de los datos para calcular las sumas a tanto alzado y las multas coercitivas que propondrá la Comisión al Tribunal de Justicia en los procedimientos de infracción» [SEC(2015) 5511] (en lo sucesivo, «Comunicación de 2005»), la Comisión considera que la imposición de sanciones económicas debe basarse en la gravedad de la infracción, en la duración de ésta y en la necesidad de garantizar el efecto disuasorio de la sanción para evitar reincidencias.
26      Por lo que respecta, en primer lugar, a la gravedad de la infracción, la Comisión propone aplicar sanciones calculadas sobre la base de un coeficiente de gravedad de 10 sobre 20, habida cuenta de la importancia de la norma de Derecho de la Unión que ha sido objeto de la infracción, a saber, la libertad de establecimiento, garantizada por el artículo 49 TFUE, que constituye uno de los principios fundamentales del mercado interior.
27      En segundo lugar, en cuanto al criterio relativo a la duración de la infracción, la Comisión recuerda, conforme a su Comunicación de 2005, que, a diferencia del cálculo de la multa coercitiva, no se aplica un coeficiente de duración, puesto que la duración de la infracción ya se tiene en cuenta al multiplicar un importe diario por el número de días de persistencia del incumplimiento. Precisa, a este respecto, que ese número de días corresponde al número de días transcurridos desde que se dicta la sentencia en virtud del artículo 258 TFUE hasta que se subsana la infracción o, en su defecto, hasta que se dicta la sentencia en virtud del artículo 260 TFUE.
28      Por último, por lo que se refiere a la necesidad de una sanción disuasoria que evite las reincidencias, la Comisión, en aplicación de la Comunicación de 2005, ha fijado en 12,51 el factor «n», basado en la capacidad de pago del Reino de España.
29      Habida cuenta de estas consideraciones, la Comisión propone fijar el importe de la cantidad a tanto alzado multiplicando un importe diario por el número de días transcurridos desde que se dictó la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430), hasta el día en que el Reino de España ejecutó las obligaciones derivadas de dicha sentencia. Según la Comisión, ese importe diario debe calcularse multiplicando la cantidad a tanto alzado de base —fijada, con arreglo a la Comunicación de 2005, en 220 euros diarios— por el coeficiente de gravedad de 10 y por un factor «n» de 12,51. El importe obtenido en aplicación de este método es, según la Comisión, de 27 522 euros diarios.
30      En sus observaciones, el Reino de España alega, por una parte, la buena fe de que ha dado muestras al colaborar estrechamente con la Comisión para elaborar un proyecto de ley y dar cumplimiento a la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430), y, por otra parte, la concurrencia de circunstancias excepcionales que frustraron sus esfuerzos y que deberían tenerse en cuenta a la hora de apreciar la duración del incumplimiento. En efecto, el plazo fijado en el escrito de requerimiento expiraba menos de un mes antes de la disolución del Parlamento nacional y la celebración de nuevas elecciones, de suerte que, durante el período comprendido entre el 20 de diciembre de 2015 y el 30 de octubre de 2016, el Reino de España sólo tuvo un Gobierno en funciones, que se limitaba a la gestión de los asuntos corrientes. El Reino de España solicita por tanto al Tribunal de Justicia que excluya de la duración de la infracción el período durante el cual el Gobierno estuvo en funciones.
31      Además, el Reino de España sostiene que el grado de gravedad debe apreciarse teniendo en cuenta la circunstancia de que la restricción a la libertad garantizada por el artículo 49 TFUE, declarada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430), está justificada por dos razones imperiosas de interés general y que, en virtud del principio de proporcionalidad, ese tipo de infracciones deben tratarse con menor severidad que las infracciones injustificadas.
32      En su escrito de réplica, la Comisión alega que las justificaciones invocadas por el Reino de España no pueden admitirse.
33      En su escrito de dúplica, el Reino de España mantiene su postura y solicita que se desestime el recurso.
Apreciación del Tribunal de Justicia
34      Con carácter preliminar, es preciso recordar que el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de declarar que, si bien la imposición de una multa coercitiva resulta especialmente adecuada para inducir a un Estado miembro a poner fin lo antes posible a un incumplimiento que, de no existir dicha medida, tendría tendencia a persistir, la imposición del pago de una cantidad a tanto alzado descansa, fundamentalmente, en la apreciación de las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones del Estado miembro de que se trate sobre los intereses privados y públicos, en especial cuando el incumplimiento se ha mantenido durante largo tiempo después de la sentencia que inicialmente lo declaró (sentencias de 31 de marzo de 2011, Comisión/Grecia, C‑407/09, EU:C:2011:196, apartado 28, y de 28 de noviembre de 2013, Comisión/Luxemburgo, C‑576/11, EU:C:2013:773, apartado 57 y jurisprudencia citada).
35      La condena al pago de una cantidad a tanto alzado y la fijación de dicha cantidad deben depender, en cada caso concreto, del conjunto de elementos pertinentes que se refieran tanto a las características del incumplimiento declarado como al comportamiento propio del Estado miembro afectado por el procedimiento incoado al amparo del artículo 260 TFUE (sentencias de 31 de marzo de 2011, Comisión/Grecia, C‑407/09, EU:C:2011:196, apartado 30, y de 28 de noviembre de 2013, Comisión/Luxemburgo, C‑576/11, EU:C:2013:773, apartado 58 y jurisprudencia citada).
36      Si el Tribunal de Justicia decide imponer el pago de una cantidad a tanto alzado, le corresponde, en ejercicio de sus facultades de apreciación, fijar ésta de tal forma que, por una parte, sea adecuada a las circunstancias y, por otra, proporcionada respecto al incumplimiento declarado, así como a la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate (sentencia de 31 de marzo de 2011, Comisión/Grecia, C‑407/09, EU:C:2011:196, apartado 31 y jurisprudencia citada).
37      Por consiguiente, para pronunciarse sobre la pretensión de que se condene al Reino de España al pago de una cantidad a tanto alzado, deben tenerse en cuenta todas las circunstancias del incumplimiento que se le imputa y, en particular, la duración y la gravedad de la infracción.
38      Así, por lo que respecta, en primer lugar, a la duración del incumplimiento que es objeto del presente recurso, interesa recordar que ésta debe evaluarse teniendo en cuenta el momento en que el Tribunal de Justicia aprecia los hechos, y no la fecha en que la Comisión interpone su recurso ante él (sentencia de 2 de diciembre de 2014, Comisión/Italia, C‑196/13, EU:C:2014:2407, apartado 102 y jurisprudencia citada).
39      Además, si bien el artículo 260 TFUE no aclara el plazo dentro del cual deberá producirse la ejecución de una sentencia, consta que la ejecución habrá de iniciarse inmediatamente y concluir en el plazo más breve posible (sentencia de 31 de marzo de 2011, Comisión/Grecia, C‑407/09, EU:C:2011:196, apartado 34 y jurisprudencia citada).
40      En el caso de autos, procede señalar que, si bien el Reino de España ha demostrado su buena fe, en particular cooperando estrechamente con la Comisión durante el procedimiento administrativo previo, transcurrieron 29 meses desde que se dictó la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430), hasta la entrada en vigor, el 14 de mayo de 2017, del Real Decreto-ley 8/2017, que adaptó la normativa nacional a lo dispuesto en dicha sentencia.
41      Las justificaciones invocadas por el Reino de España a ese respecto, a saber, que el retraso en la ejecución de la citada sentencia obedeció a dificultades internas, relacionadas con la disolución del Parlamento nacional, con el hecho de que el Gobierno se hallara en funciones y con la celebración de nuevas elecciones, no pueden aceptarse. En efecto, como ha declarado reiteradamente el Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede invocar disposiciones, prácticas ni situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión (véase, por analogía, la sentencia de 31 de marzo de 2011, Comisión/Grecia, C‑407/09, EU:C:2011:196, apartado 36 y jurisprudencia citada).
42      Por lo tanto, resulta obligado observar que el incumplimiento que se imputa al Reino de España persistió durante un período de tiempo significativo.
43      Por lo que respecta, en segundo lugar, a la gravedad de la infracción, y, más concretamente, a la alegación del Reino de España basada en que debería reducirse el grado de gravedad de la infracción habida cuenta de que la restricción declarada en la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430), está justificada por dos razones imperiosas de interés general, procede recordar el carácter fundamental de la disposición de Derecho de la Unión que ha sido objeto de dicha restricción. En efecto, en la citada sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que la restricción de que se trata afectaba de manera desproporcionada a la realización de uno de los principios fundamentales del mercado interior, concretamente la libertad de establecimiento garantizada por el artículo 49 TFUE, y, en consecuencia, concluyó que había existido un incumplimiento. Pues bien, como quiera que, según se desprende de los apartados 40 y 42 de la presente sentencia, la inejecución de dicha sentencia persistió durante un período de tiempo significativo, la infracción imputada debe considerarse grave y, por lo tanto, la alegación del Reino de España no puede prosperar.
44      Habida cuenta de estas circunstancias, el Tribunal de Justicia considera que está justificado imponer al Reino de España el pago de una cantidad a tanto alzado.
45      Por lo que se refiere al importe de esa cantidad a tanto alzado, debe señalarse que, pese a las consideraciones expuestas en los apartados 38 a 43 de la presente sentencia, el Reino de España ha puesto fin al incumplimiento que se le imputaba.
46      Por consiguiente, se efectúa una apreciación equitativa de las circunstancias del presente caso fijando en 3 millones de euros el importe de la cantidad a tanto alzado que habrá de abonar el Reino de España.
47      Así pues, procede condenar al Reino de España a pagar a la Comisión una cantidad a tanto alzado de 3 millones de euros.
Costas
48      En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haberse declarado el incumplimiento, procede condenar en costas al Reino de España, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) decide:
1)      Declarar que el Reino de España incumplió las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado, en la fecha en que expiró el plazo señalado en el escrito de requerimiento emitido por la Comisión Europea, es decir, el 20 de septiembre de 2015, las medidas que implicaba la ejecución de la sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, no publicada, EU:C:2014:2430).
2)      Condenar al Reino de España a pagar a la Comisión Europea una cantidad a tanto alzado de 3 millones de euros.
3)      Condenar en costas al Reino de España.
Berger
Borg Barthet
Biltgen
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de julio de 2017.
El Secretario
La Presidenta de la Sala Décima
A. Calot Escobar
M. Berger
*      Lengua de procedimiento: español.