61997CC0293_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 As presentes questões prejudiciais, que emanam da High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, dizem respeito à interpretação de certas disposições da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (1) (a seguir «directiva»), bem como à validade de tais disposições em relação aos princípios do poluidor-pagador e da proporcionalidade, e ao direito de propriedade.
O contexto normativo
2 Em 1975, as instâncias legislativas comunitárias começaram a aplicar uma política de gestão dos recursos de água (2), que incluía, nomeadamente, um programa destinado a lutar contra a sua poluição. A directiva insere-se no âmbito deste programa.
3 Adoptada com base no artigo 130.º-S do Tratado CE, a directiva tem por objectivo reduzir a poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola e impedir qualquer nova poluição desse tipo (artigo 1.º) (3).
4 Por «poluição» na acepção da directiva, deve entender-se a descarga, directa ou indirecta, de compostos azotados de origem agrícola no meio aquático, com resultados susceptíveis, nomeadamente, de pôr em perigo a saúde humana e de afectar os recursos vivos e os ecossistemas aquáticos [artigo 2.º, alínea j)].
5 Os Estados-Membros deverão identificar e comunicar à Comissão as zonas vulneráveis (artigo 3.º) antes de criar obrigatoriamente um programa de acção específica para as diferentes zonas ou partes de zonas vulneráveis (artigo 5.º).
6 Por «zona vulnerávei» deve entender-se as áreas designadas pelos Estados-Membros nos termos do artigo 3.º, n.º 2, da directiva [artigo 2.º, alínea k)]. Trata-se «de todas as zonas conhecidas nos respectivos territórios, entendidas como sendo as que drenam para as águas identificadas nos termos do n.º 1, contribuindo para a poluição das mesmas» (artigo 3.º, n.º 2).
7 O artigo 3.º, n.º 1, esclarece que: «As águas poluídas e as águas susceptíveis de serem poluídas caso não sejam tomadas as medidas previstas no artigo 5.º deverão ser identificadas pelos Estados-Membros em conformidade com os critérios definidos no Anexo I.»
8 O Anexo I, ponto A, n.º 1, prevê assim que «as águas doces superficiais», nomeadamente as «utilizadas ou destinadas à captação de água potável», devem ser consideradas «águas poluídas» sempre que, designadamente, contiverem ou puderem «conter uma concentração de nitratos superior à definida de acordo com o disposto na Directiva 75/440/CEE, caso não sejam empreendidas acções nos termos do artigo 5.º»
9 A Directiva 75/440, que tem por objectivo «proteger a saúde pública e exercer, com este fim, um controlo sobre as águas superficiais destinadas à produção de água potável e sobre a sua depuração» (segundo considerando), diz respeito aos «requisitos a que deve satisfazer, após a aplicação dos tratamentos apropriados, a qualidade das águas doces superficiais utilizadas ou destinadas a ser utilizadas na produção de água potável...» (artigo 1.º). A concentração máxima admissível de nitratos nas águas destinadas ao consumo humano foi fixada em 50 mg/l (artigo 7.º, n.º 3, da Directiva 80/778 que alterou a Directiva 75/440).
10 Os Estados-Membros têm a possibilidade de indicar que todo o seu território nacional constitui uma única zona vulnerável. Neste caso, são obrigados a aplicar a todo esse território «programas de acção em conformidade com o disposto» no artigo 5.º (artigo 3.º, n.º 5, da directiva).
11 Além disso, para efeitos de designação das zonas vulneráveis e de revisão da lista estabelecida, são prescritos um processo de vigilância da qualidade das águas e dos métodos de medida de referência para as dosagens dos compostos azotados (artigo 6.º da directiva).
12 Os programas de acção previstos no artigo 5.º destinam-se a reduzir ou a prevenir a poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola. As medidas que contêm deverão, portanto, ser adaptadas a esse tipo de poluição. É por esta razão que o artigo 5.º, n.º 3, da directiva determina, nomeadamente, que «Os programas de acção terão em conta: a) os dados científicos e técnicos disponíveis, sobretudo no que se refere às contribuições relativas de azoto proveniente de fontes agrícolas ou outras» e que o n.º 6 deste mesmo preceito prescreve que os Estados-Membros se assegurem que as medidas são adaptadas à evolução da situação.
13 O artigo 5.º, n.º 4, da directiva esclarece que os programas de acção incluirão obrigatoriamente as medidas referidas no Anexo III da directiva. Sem proceder ao inventário exaustivo dessas medidas, basta salientar que elas têm como objectivo exclusivo a regulamentação dos métodos de exploração das terras agrícolas e que incluem indicações precisas relativas, nomeadamente, aos períodos durante os quais é proibida a aplicação de determinados tipos de fertilizantes, à capacidade dos depósitos de estrume animal; à limitação da aplicação de fertilizantes, tendo em conta, nomeadamente, as condições do solo, tipo de solo e declive (Anexo III, n.º 1).
14 Além disso, «Estas medidas devem assegurar que em cada exploração agrícola ou pecuária a quantidade de estrume animal aplicado anualmente nas terras, incluindo pelos próprios animais, não exceda um montante específico por hectare» (Anexo III, n.º 2, primeiro parágrafo, da directiva) e o segundo parágrafo desse mesmo texto esclarece que: «A quantidade específica por hectare será a quantidade de estrume que contenha 170 kg de azoto».
15 Todavia, ao adoptar estas medidas, os Estados-Membros dispõem de uma certa margem de apreciação.
16 Podem, assim, adoptar medidas menos vinculativas. O Anexo III, n.º 2, alíneas a) e b), da directiva dispõe, com efeito, que:
«a) Para o primeiro programa de acção quadrienal, os Estados-Membros poderão autorizar uma quantidade de estrume que contenha até 210 kg de azoto;
b) Durante e após o primeiro programa de acção quadrienal, os Estados-Membros poderão estabelecer quantidades diferentes das acima referidas. Essas quantidades deverão ser fixadas de modo a não prejudicar a prossecução dos objectivos especificados no artigo 1.º e deverão ser justificadas com base em critérios objectivos, como, por exemplo:
- longos períodos de crescimento,
- culturas de elevada absorção de azoto,
- elevado volume de precipitação na zona vulnerável,
- solos com nível excepcionalmente elevado de desnitrificação.
No caso de um Estado-Membro permitir a utilização de quantidades diferentes ao abrigo da alínea b), informará disso a Comissão que procederá à análise da justificação...».
17 Os Estados-Membros podem igualmente adoptar medidas mais coercivas. O artigo 5.º, n.º 5, da directiva esclarece, com efeito, que: «... se, na fase inicial de aplicação dos programas de acção ou à luz da experiência adquirida durante a sua execução, se verificar que as medidas referidas no n.º 4 não são suficientes para se atingirem os objectivos prescritos no artigo 1.º, os Estados-Membros adoptarão, no âmbito dos programas de acção, medidas suplementares ou reforçarão as acções que considerarem necessárias. Ao seleccionarem estas medidas ou acções, os Estados-Membros deverão tomar em consideração a sua eficácia e os seus custos em relação aos de outras medidas preventivas possíveis».
18 Além disso, tendo em vista assegurar, para todas as águas, um nível geral de protecção, os Estados-Membros elaboram códigos de boa prática agrícola que serão aplicados voluntariamente pelos agricultores, e que respeitarão, no mínimo, os elementos constantes do Anexo II, ponto A (artigo 4.º) (4).
Matéria de facto e tramitação processual
19 Para a High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, foram interpostos recursos pelos quais, nomeadamente, H. Standley e D. Metson (5), agricultores de East Anglia, região predominantemente rural, pedem a anulação das decisões tomadas pelas autoridades nacionais competentes (6), nos termos das quais, por um lado, rios como o Rio Waveney e os seus afluentes são qualificados como «águas doces superficiais poluídas» e, por outro, a zona que drena para essas águas é designada como uma zona vulnerável na acepção do artigo 3.º, n.º 2, da directiva.
20 Resulta do despacho de reenvio que, para proceder a esta designação, estas autoridades identificam bacias, definidas com exactidão, de águas cuja concentração de nitratos é superior a 50 mg/l, tomando em consideração todas as causas de poluição por nitratos. Em seguida, identificam as zonas conhecidas que drenam para essas águas e, tendo em conta, de modo especial, a utilização das terras e outras características das zonas e formações aquáticas em causa, avaliam se os factores de origem agrícola deram uma «contribuição significativa» para os níveis de poluição que haviam sido detectados.
21 A aplicação que é assim feita das disposições da directiva é contestada pelos recorrentes no processo principal, que possuem e exploram terras na zona qualificada deste modo como vulnerável. Como esta designação obriga as autoridades nacionais a pôr em execução, nesta zona, os programas de acção previstos especificamente no artigo 5.º da directiva, os recorrentes no processo principal afirmam que a restrição da utilização agrícola das suas terras que daí resultará obrigatoriamente é injustificada. Por conseguinte, recorrem para o órgão jurisdicional nacional competente, invocando a violação do direito comunitário pela administração nacional. Deve notar-se, no entanto, que o juiz de reenvio não dá qualquer elemento relativo às medidas adoptadas concretamente ou previstas pelo Reino Unido em aplicação do artigo 5.º da directiva.
22 A National Farmers' Union (7), associação profissional dos agricultores da Inglaterra e do País de Gales, foi autorizada pelo juiz de reenvio a intervir na instância em apoio dos recorrentes no processo principal.
As questões prejudiciais
23 Considerando que a solução do litígio depende da interpretação e da apreciação da validade das disposições comunitárias nesta matéria, a High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) A Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (a seguir `directiva dos nitratos'), impõe aos Estados-Membros, em especial por força dos artigos 2.º, alínea j), e 3.º, n.º 1, e do Anexo I, que identifiquem as águas doces superficiais que devem ser consideradas `águas poluídas' e designem como zonas vulneráveis, nos termos do artigo 3.º, n.º 2, da directiva, todas as zonas conhecidas do seu território que drenam para essas águas e que contribuem para a poluição:
i) no caso de essas águas conterem uma concentração de nitratos superior a 50 mg/l (concentração de nitratos que é fixada no Anexo I da directiva dos nitratos mediante referência às disposições da Directiva 75/440/CEE) e o Estado-Membro estar convencido de que a descarga de compostos azotados de origem agrícola tem uma `contribuição significativa' para essa concentração global de nitratos e, em tal situação, se um Estado-Membro pode assegurar que há razão para considerar que a contribuição para essa concentração global de nitratos e de compostos azotados de origem agrícola é superior ao mínimo ou a outra quantidade ou grau de contribuição e, neste último caso, que quantidade ou grau equivale para esses efeitos a uma `contribuição significativa'; ou
ii) só quando a descarga de compostos azotados de origem agrícola é responsável, só por si, por uma concentração de nitratos nessas águas de mais de 50 mg/l (quer dizer, sem ter em conta a contribuição de outras origens); ou
iii) numa outra base e, nesse caso, qual?
2) Caso a primeira questão mereça uma resposta de sentido diverso do que figura no ponto ii) anterior, é a directiva dos nitratos inválida (na medida em que se aplica às águas doces superficiais) por violar:
i) o princípio do poluidor-pagador e/ou
ii) o princípio da proporcionalidade e/ou
iii) os direitos fundamentais de propriedade dos proprietários e/ou dos exploradores agrícolas de terras que alimentam as águas doces superficiais sujeitas à definição dada no n.º 1 do artigo 3.º, ou seja, as zonas que os Estados-Membros designarão como zonas vulneráveis nos termos do n.º 2 do artigo 3.º?»
Resposta às questões
Quanto à primeira questão
24 Com a sua primeira questão, o juiz de reenvio pretende saber o que deve entender-se por «águas doces superficiais poluídas», na acepção do artigo 3.º, n.º 1, da directiva. Mais exactamente, pergunta ao Tribunal de Justiça se, para justificar a qualificação de «águas doces superficiais poluídas», é necessário que a concentração de nitratos superior a 50 mg/l que está presente nessas águas provenha de descarga de compostos azotados de origem exclusivamente agrícola ou se basta que esse tipo de descarga «contribui de forma significativa» para essa poluição. Nesta última hipótese, o juiz de reenvio solicita ao Tribunal de Justiça que esclareça o sentido a dar à expressão «contribui de forma significativa». Por outras palavras, pede ao Tribunal de Justiça que aprecie se a directiva se opõe ou não à aplicação que as autoridades competentes do Reino Unido fazem do seu artigo 3.º, n.os 1 e 2.
25 São duas as teses que aqui se opõem: a da Comissão e dos Estados-Membros intervenientes que defendem a concepção adoptada pelo Reino Unido (8) e a dos recorrentes no processo principal e da NFU.
26 Os recorrentes no processo principal e a NFU consideram que os critérios seguidos pelos ministros interessados para proceder às designações em questão não correspondem às exigências da directiva. Em seu entender, só poderiam ser qualificadas como «águas doces poluídas» as que contenham uma concentração de nitratos superior a 50 mg/l de origem exclusivamente agrícola. Para tal, indicam que se baseiam em argumentos literais e nos objectivos desta directiva.
27 Esclarecem, nomeadamente, que as disposições da directiva relativas ao processo de designação das zonas vulneráveis não contêm, de modo algum, a expressão «contribuição significativa» para os níveis de poluição detectados. A NFU critica, além disso, o facto de esta expressão não ser suficientemente precisa.
28 Os recorrentes no processo principal indicam, além disso, que, ao dar uma definição da noção de «poluição» no artigo 2.º, alínea j), da directiva expressamente limitada à «descarga de compostos azotados de origem agrícola no meio aquático... », o legislador comunitário pretendeu atribuir um sentido único a este termo. Por conseguinte, sempre que esta expressão for mencionada numa disposição da directiva, e nomeadamente no artigo 3.º, n.º 1, o conteúdo que lhe deve ser atribuído é unicamente o de «descarga de compostos azotados de origem exclusivamente agrícola».
29 Afirmam, por fim, que, como o objectivo desta legislação é reduzir e prevenir a poluição pelos nitratos de origem agrícola, a necessidade de realizar esse objectivo implica necessariamente que as medidas adoptadas tratem exclusivamente da poluição causada pelos nitratos de origem agrícola.
30 A título subsidiário, a NFU propõe que se qualifique como águas poluídas as águas doces superficiais que contenham uma concentração global de nitratos superior a 50 mg/l e em relação às quais a descarga de compostos azotados de origem agrícola «contribui de maneira predominante» para essa concentração global. Reconhece, todavia, que esta definição também peca por falta de precisão.
31 Os recorridos no processo principal, bem como os governos dos Estados-Membros intervenientes, defendem que a interpretação da directiva que é dada pelas autoridades competentes do Reino Unido é correcta. Daqui resulta que, por «águas poluídas», na acepção do artigo 3.º, n.º 1, desta directiva, deve entender-se, com efeito, as águas doces superficiais utilizadas para as reservas de água potável que contenham uma concentração global de nitratos superior a 50 mg/l e nas quais os nitratos de origem agrícola contribuam de maneira significativa para o nível global desta concentração.
32 Salientam que o Anexo I, ponto A, n.º 1, não enuncia de modo algum a exigência da comprovação de uma concentração de nitratos de origem «exclusivamente» agrícola superior a 50 mg/l.
33 Fazem notar que, nos termos da directiva, os Estados-Membros devem respeitar sucessivamente quatro obrigações que consistem em proceder à definição das «águas poluídas», depois, em designar as zonas vulneráveis antes de estabelecer programas de acção e, finalmente, em executar esses programas. Ora, os recorridos no processo principal verificam que a obrigação de ter em conta as quantidades respectivas de azoto de origem agrícola ou proveniente de outras origens só surge aquando da elaboração dos programas de acção específicos e obrigatórios [artigo 5.º, n.º 3, alínea a)]. Deduzem daqui que esta obrigação não existe durante as outras fases.
34 Sublinham que a interpretação defendida pelos recorrentes no processo principal seria incompatível com o artigo 3.º, n.º 5, da directiva, que permite que os Estados-Membros não definam as «águas poluídas» e, nesse caso, impõe-lhes que designem como zona vulnerável aos nitratos todo o seu território nacional, ainda que a concentração de nitratos por litro de água em todo esse território não seja superior a 50 mg/l. Consideram, por esta razão, que, ao permitir que os Estados-Membros evitem proceder à definição das águas poluídas, o legislador comunitário exprimiu claramente que não a considerava necessária à salvaguarda do direito de propriedade nem aos princípios gerais do direito comunitário.
35 Defendem, além disso, que a determinação da origem exclusivamente agrícola dos nitratos nas águas assim definidas depararia com grandes dificuldades técnicas.
36 Finalmente, em seu entender, o objectivo da directiva seria contrariado se todas as hipóteses em que a origem agrícola contribui de maneira crucial mas não exclusiva para os efeitos negativos ficassem excluídas do seu âmbito de aplicação.
Discussão
37 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (9), para interpretar uma disposição de um diploma comunitário, deve examinar-se a sua letra e identificar os objectivos do regime em que se insere.
38 Resulta tanto da letra como dos objectivos da directiva que a existência de uma poluição por nitratos de origem exclusivamente agrícola não é exigida na fase da definição das «águas poluídas» e da designação das zonas vulneráveis.
39 Recorde-se, com efeito, que, nos termos do Anexo I, ponto A, n.º 1, as águas doces superficiais, utilizadas ou destinadas à captação de água potável, devem ser consideradas «águas poluídas» sempre que contiverem ou puderem «conter uma concentração de nitratos superior à definida de acordo com o disposto na Directiva 75/440/CEE (10), caso não sejam empreendidas acções nos termos do artigo 5.º»
40 Este valor, como se viu, corresponde a 50 mg/l. Não é esclarecido de modo algum qual deve ser a origem da poluição pelos nitratos nem, a fortiori, se indica que esta poluição deve ter a sua origem «exclusiva» nas práticas agrícolas.
41 Penso que, se esta condição fosse necessária para a execução das medidas obrigatórias, o legislador comunitário tê-lo-ia indicado. É efectivamente assim que ele procede como se comprova, por exemplo, pela letra do artigo 5.º, n.º 3, alínea a), que determina: «Os programas de acção terão em conta:
a) Os dados científicos e técnicos disponíveis, sobretudo no que se refere às contribuições relativas de azoto proveniente de fontes agrícolas ou outras».
42 Esta indicação revela ademais claramente que o tratamento da poluição pelos nitratos de origem agrícola é necessária nas hipóteses em que a poluição pelos nitratos não tem exclusivamente origem nas práticas agrícolas.
43 Além disso, penso que ao escolher definir, no Anexo I, ponto A, n.º 1, a taxa de nitratos tolerada por meio da expressão «uma concentração de nitratos superior à definida de acordo com o disposto na Directiva 75/440/CEE», em vez de enunciar explicitamente a indicação «50 mg/l» - taxa expressamente mencionada no Anexo I, ponto A, n.º 2 (11) -, o legislador comunitário pretendeu salientar que o objectivo prosseguido é o da salvaguarda da saúde pública e que, nestas circunstâncias, o limite de 50 mg/l é o limite máximo admissível, tomando em consideração todas as fontes de poluição por nitratos.
44 Recorde-se, com efeito, que, nos termos do artigo 7.º, n.º 3, da Directiva 80/778 que altera a Directiva 75/440, a concentração máxima admissível de nitratos nas águas destinadas ao consumo humano foi fixada em 50 mg/l. A origem da poluição pelos nitratos não é esclarecida na medida em que, sejam quais forem as suas origens, os nitratos são nocivos para a saúde humana para além desse nível.
45 Este valor de 50 mg/l satisfaz, com efeito, os requisitos de saúde pública (artigo 1.º da Directiva 75/440) e corresponde a um valor-limite cujo desrespeito - quer a poluição pelos nitratos tenha sido provocada por fontes agrícolas quer por fontes industriais - acarretaria consequências graves em matéria de saúde pública (12). Ninguém contesta estas conclusões (nem mesmo os recorrentes no processo principal) (13).
46 Por outras palavras, através desta remissão para a Directiva 75/440, o legislador comunitário recorda aos Estados-Membros a sua obrigação em matéria de saúde pública que consiste em definir como «águas poluídas» as águas doces superficiais utilizadas ou destinadas à captação de água potável sempre que a sua concentração de nitratos atingir o limite máximo admissível, isto é, 50 mg/l, tomando em consideração todas as fontes de poluição por nitratos.
47 Finalmente, tal como os recorridos no processo principal, considero que a interpretação defendida pelos recorrentes no processo principal é incompatível com o artigo 3.º, n.º 5, da directiva. Esta disposição permite, como se recorda, que os Estados-Membros não definam as «águas poluídas» ao mesmo tempo que lhes impõe que designem como zona vulnerável aos nitratos todo o seu território nacional, ainda que a concentração de nitratos por litro de água em todo esse território não seja superior a 50 mg/l. Deduzo daqui que o legislador comunitário prevê que os programas de acção podem ser adoptados, mesmo que a taxa de nitratos não exceda o limite de 50 mg/l e ainda que a poluição não seja de origem exclusivamente agrícola.
48 Contudo, na medida em que o objectivo da directiva é «reduzir a poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola (14) e evitar que essa poluição se continue a verificar» (15) e «incentivar uma boa prática agrícola... [para] prever, no futuro, um nível geral de protecção contra a poluição para todas as águas» (16), é necessário mas suficiente que esse tipo de poluição tenha, em parte, a sua origem nas práticas agrícolas. É por esta razão que os programas de acção comuns introduzidos pelo legislador comunitário para atingir este duplo objectivo têm em vista limitar «a aplicação no solo de todos os fertilizantes azotados e, em especial, estabelecer limites específicos para aplicação de estrume de origem pecuária» (17) e, ao proceder assim, «proteger a saúde humana e os recursos vivos e os sistemas aquáticos...» (18).
49 Por conseguinte, a interpretação proposta pelos recorrentes no processo principal e pela NFU não pode ser acolhida.
50 Perfilhar a sua interpretação, que consiste em reservar a qualificação de «águas poluídas» tão-somente para as águas doces superficiais que contiverem ou puderem conter uma concentração de nitratos superior a 50 mg/l de origem exclusivamente agrícola, tornaria com efeito impossível a execução dos programas de acção previstos no artigo 5.º da directiva em todas as hipóteses em que as fontes agrícolas contribuíssem de maneira quase exclusiva para os efeitos negativos. É evidente que, em tais hipóteses, a interpretação proposta pelos recorrentes no processo principal e pela NFU não seria certamente adaptada à situação de poluição, tal como esta vem definida no artigo 2.º, alínea j), da directiva, pois não asseguraria a protecção das águas doces superficiais contra a poluição pelos nitratos de origem agrícola e provocaria consequências muito graves tanto para a saúde pública como para o ambiente. Por outras palavras, essa interpretação seria contraditória com os objectivos fixados pela directiva e prejudicaria a sua eficácia.
51 Resulta, por conseguinte, do teor literal de certas disposições da directiva assim como do seu objectivo que o legislador comunitário não exige que a concentração de nitratos de um valor superior a 50 mg/l seja exclusivamente de origem agrícola, mas impõe que esse tipo de poluição tenha, em parte, a sua origem em práticas agrícolas.
52 O juiz de reenvio pede, além disso, ao Tribunal de Justiça que esclareça qual é a proporção de nitratos de origem agrícola a partir da qual se deverá qualificar as águas doces superficiais como águas poluídas na acepção da directiva. Mais precisamente, pergunta se uma prática tal como a que consiste em qualificar como águas poluídas as águas que contenham uma concentração de nitratos superior a 50 mg/l proveniente da descarga de compostos azotados de origem agrícola que dê uma «contribuição significativa» para esta poluição é conforme ao artigo 3.º, n.º 1, da directiva.
53 A directiva não contém nenhuma indicação precisa que permita responder directamente a essa questão. É, porém, possível fazê-lo salientando a conexão estabelecida pelos artigos 3.º e 5.º da directiva entre as operações de definição das águas poluídas pelos nitratos de origem agrícola, de designação das zonas vulneráveis e de tratamento desse tipo de poluição.
54 O artigo 3.º, n.º 1, da directiva esclarece, com efeito, que devem ser qualificadas como águas poluídas as águas doces superficiais que contiverem uma concentração global de nitratos superior a 50 mg/l e nas quais as fontes agrícolas contribuam para esse tipo de poluição numa proporção que possa ser tratada graças às medidas obrigatórias previstas no artigo 5.º
55 Além disso, resulta do próprio teor literal da directiva que os Estados-Membros dispõem de uma certa margem de apreciação tanto para definir as águas poluídas (19) como para decidir das medidas obrigatórias a adoptar (20). É por esta razão que penso que a prática que consiste em um Estado-Membro qualificar como águas doces poluídas as águas que contenham uma descarga de compostos azotados de origem agrícola que dê uma «contribuição significativa» para esta concentração global de nitratos satisfaz as prescrições da directiva.
56 Das considerações precedentes, deve, portanto, concluir-se que por «águas doces superficiais poluídas», na acepção do artigo 3.º, n.º 1, deve entender-se as águas doces superficiais que contiverem uma concentração global de nitratos superior a 50 mg/l e nas quais as fontes agrícolas contribuam para esse tipo de poluição numa proporção que possa ser tratada graças às medidas obrigatórias previstas no artigo 5.º, ou seja, as que permitam reduzir ou prevenir a poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola. Por conseguinte, deve concluir-se que a prática que consiste em um Estado-Membro qualificar como águas doces poluídas as águas que contenham uma descarga de compostos azotados de origem agrícola que dê uma «contribuição significativa» para esta concentração global de nitratos satisfaz as prescrições da directiva.
Quanto à segunda questão
57 Como o artigo 3.º da directiva deve ser interpretado no sentido de que por «águas doces superficiais poluídas» se deve entender aquelas em relação às quais a descarga de compostos azotados de origem agrícola é, em parte, responsável pela concentração de nitratos superior a 50 mg/l nessas águas, o juiz de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que aprecie a validade desse diploma à luz do direito de propriedade e dos princípios da proporcionalidade e do poluidor-pagador.
O direito de propriedade
58 Os recorrentes no processo principal afirmam que esta interpretação tem por efeito fazer suportar tão-somente aos agricultores o encargo da redução das concentrações de nitratos com origem em outras fontes que não a agricultura. Ao proceder-se assim, viola-se, segundo afirmam, o seu direito de propriedade.
59 O Tribunal de Justiça reconheceu, em especial, no acórdão de 13 de Dezembro de 1979, Hauer (21), que o direito de propriedade faz parte dos princípios gerais do direito comunitário (22).
60 Todavia, o Tribunal de Justiça também afirmou que este princípio não constitui uma prerrogativa absoluta e que é possível, «... desde que tais restrições respondam efectivamente a objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade e não constituam, à luz do objectivo prosseguido, uma intervenção desproporcionada e intolerável que afecte a própria essência dos direitos desse modo garantidos» (23), privar o proprietário do seu direito ou introduzir restrições à utilização deste.
61 Os actos que privam o proprietário do seu direito de propriedade são os que têm como consequência impedi-lo de dispor do seu direito e de o afectar a todas as demais utilizações não proibidas por lei (seria este o caso de um acto de expropriação). Os actos que implicam restrições do uso do seu direito são os que limitam uma parte das prerrogativas do proprietário relativamente ao seu direito (por exemplo, a proibição de plantar certos tipos de plantas, a limitação da capacidade de produção de uma terra).
62 O juiz de reenvio interroga precisamente o Tribunal de Justiça sobre a validade da directiva, no que toca ao direito de propriedade, na medida em que esta impõe aos Estados-Membros que estabeleçam programas de acção e que adoptem as medidas obrigatórias previstas no artigo 5.º desde que as águas doces superficiais contenham uma concentração global de nitratos superior a 50 mg/l e em relação às quais a descarga de compostos azotados de origem agrícola dê uma «contribuição significativa» para esta concentração global de nitratos.
63 Parece-me evidente que os programas de acção assim estabelecidos, se é certo que não podem ser considerados actos que privem o proprietário de terrenos agrícolas do seu direito, são, porém, susceptíveis de restringir o respectivo uso.
64 Com efeito, as medidas adoptadas com base no artigo 5.º da directiva impedem a exploração intensiva da terra e reduzem a possibilidade de praticar uma pecuária intensiva. Limitam, portanto, uma parte das prerrogativas do direito de propriedade do proprietário do terreno agrícola. Além disso, essas medidas têm como consequência, a curto prazo, ao reduzir o rendimento por hectare das terras agrícolas, e por conseguinte o rendimento da exploração agrícola, a diminuição do valor económico da terra (24).
65 Por força das disposições conjugadas do artigo 3.º, n.º 1, do artigo 5.º, n.º 4, alínea a), e do Anexo III da directiva, os encargos pecuniários com essas medidas são suportado no plano económico, em primeiro lugar, pelos agricultores (nomeadamente no que toca à construção de depósitos destinados à armazenagem do estrume animal), mas igualmente pelo proprietário que as não explora, o qual poderá sofrer uma diminuição do valor de locação do seu terreno (em virtude da diminuição do rendimento das terras cultivadas e, portanto, dos rendimentos agrícolas).
66 Examinemos agora a compatibilidade do regime instituído pelo artigo 5.º da directiva, em circunstâncias tais como as que foram enunciadas aquando da primeira questão, com as exigências da protecção do direito de propriedade.
67 Já se viu que estas medidas são motivadas por razões atinentes à salvaguarda da saúde pública. Com efeito, elas são obrigatórias logo que o limite de 50 mg/l de nitratos tolerado nas águas destinadas ao consumo humano for atingido. Não há, portanto, qualquer dúvida de que se trata obviamente de um objectivo de interesse geral.
68 Por conseguinte, a primeira condição relativa à necessidade de essas restrições responderem efectivamente a objectivos de interesse geral está satisfeita.
69 No que diz respeito à segunda exigência, trata-se de verificar se essas restrições não constituem, à luz do objectivo prosseguido, uma «intervenção desproporcionada e intolerável que afecte a própria essência dos direitos desse modo garantidos» (25).
70 A condição relativa à ausência de uma «intervenção desproporcionada e intolerável» na acção do legislador comunitário parece-me estar igualmente satisfeita.
71 É evidente ainda aí que, como a poluição da água pelos nitratos tem, em parte, a sua origem em práticas agrícolas, a restrição à faculdade de explorar as terras segundo métodos agrícolas agressivos e nefastos para a saúde dos outros é inerente à instauração de uma verdadeira política de protecção do ambiente que é considerada pelo Tribunal de Justiça como um dos objectivos essenciais da Comunidade (26).
72 Ademais, a preservação dos recursos naturais e, nomeadamente, da água garante tanto a salvaguarda do interesse geral como do interesse próprio do mundo agrícola. A intervenção do legislador deve ser não só tolerada, mas também exigida no âmbito de uma política comum baseada no artigo 130.º-R do Tratado.
73 Além disso, no que respeita à condição relativa ao exercício de uma «acção proporcionada», note-se que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, ela é satisfeita, já que esta acção não afecta de «modo desproporcionado a situação de produtores... e que, portanto, o Conselho não ultrapassou... os limites da sua margem de apreciação» (27). A apreciação do Tribunal de Justiça é muito próxima daquela que o mesmo Tribunal efectua no âmbito do controlo do respeito do princípio da proporcionalidade.
74 Não dispondo de elementos concretos sobre o programa de acção específico e sobre o conteúdo das medidas, como as tomadas ou previstas pelas autoridades competentes no presente caso (28), é-me impossível verificar, em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, se estas medidas são aptas a realizar o objectivo visado ou se não ultrapassam o que é necessário para o atingir (29).
75 Por outro lado, o exame unicamente do artigo 5.º da directiva não revela qualquer elemento susceptível de afectar a sua validade no que toca ao princípio da proporcionalidade.
76 Com efeito, resulta da leitura conjugada dos n.os 3, alíneas a) e b), 5 e 6 desta disposição que se prescreve aos Estados-Membros que estabeleçam programas de acção eficazes (30) e adaptados (31) à situação de poluição comprovada cientificamente e às condições do ambiente nas regiões em causa de cada Estado-Membro interessado.
77 Ora, as medidas que podem ser adoptadas, como se viu (32), são exclusivamente as que são destinadas a lutar contra as práticas agrícolas de utilização dos fertilizantes, com exclusão da adopção de quaisquer outras medidas destinadas a lutar contra a poluição pelos nitratos provenientes de outras fontes.
78 Por conseguinte, na hipótese de outras fontes contribuírem para esta poluição, os Estados-Membros só poderiam remediar esta situação baseando-se em outros diplomas (33).
79 É evidente, com efeito, que medidas tais como as que podem ser tomadas com fundamento no artigo 5.º da directiva seriam totalmente ineficazes se fossem utilizadas para dar remédio a uma poluição pelos nitratos que não fosse originada por práticas agrícolas.
80 Do mesmo modo, estas medidas não seriam adaptadas à situação concreta de poluição de uma dada região de um Estado-Membro interessado se, após se ter verificado que as quantidades de azoto de origem agrícola eram insignificantes, as medidas tomadas para dar remédio a esta situação provocassem consequências negativas ainda mais importantes para o ambiente. Por outras palavras, recorda-se aos Estados-Membros que tomem medidas susceptíveis de realizar o objectivo sem ir além do que é necessário para o alcançar, ou seja, que respeitem o princípio da proporcionalidade no âmbito da acção levada a cabo com base no artigo 5.º da directiva.
81 Tenho, portanto, que concluir que a directiva satisfaz a exigência de uma «acção proporcionada» e respeita o princípio da proporcionalidade.
82 Finalmente, resulta dos elementos submetidos à apreciação do Tribunal de Justiça que o artigo 5.º, n.º 4, alínea a), da directiva não prejudica a própria essência do direito de propriedade nem impede de modo substancial o exercício desse direito. Aliás, os recorrentes no processo principal não o afirmam; quando muito, queixam-se de ver limitadas as modalidades de exercício do seu direito.
83 Por conseguinte, o exame das disposições da directiva não revela qualquer elemento susceptível de afectar a sua validade no que toca ao direito de propriedade.
O princípio da proporcionalidade
84 Segundo os recorrentes no processo principal, semelhante interpretação violará o princípio da proporcionalidade em virtude de os encargos económicos e financeiros que lhes são impostos - os quais decorrem directamente da designação da zona vulnerável, assim considerada pelas autoridades britânicas competentes - não serem nem apropriados nem necessários para alcançar o objectivo da directiva.
85 Na medida em que não disponho de qualquer elemento relativo às medidas concretamente adoptadas pelas autoridades nacionais competentes no caso vertente, é-me impossível verificar se medidas como as tomadas ou previstas por essas autoridades nacionais são conformes ao princípio da proporcionalidade, como definido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.
86 Ademais, já o demonstrei, o exame unicamente do artigo 5.º da directiva não revela qualquer elemento susceptível de afectar a sua validade no que toca ao princípio da proporcionalidade. Limito-me a remeter para as minhas considerações anteriores.
O princípio do poluidor-pagador
87 Os recorrentes no processo principal afirmam que o princípio do poluidor-pagador, previsto no artigo 130.º-R do Tratado, é violado se as medidas previstas no artigo 5.º da directiva forem aplicadas quando a poluição pelos nitratos das águas doces superficiais não provenha exclusivamente das práticas agrícolas.
88 O princípio do poluidor-pagador foi inserido no Tratado após a sua revisão em 1985. Na proposta inicial apresentada pela Comissão no âmbito da conferência intergovernamental que iniciou os seus trabalhos em 9 de Setembro de 1985 no Luxemburgo, estava formulado do seguinte modo: «Em princípio, aquele que faça correr um risco de poluição ou que provoque uma poluição deve suportar os custos da prevenção ou da reparação.»
89 O texto revisto, que passou a artigo 130.º-R, n.º 2, do Tratado, enuncia-o como sendo um dos princípios em que se baseia a política comum em matéria de ambiente.
90 Este dispõe que «A política da Comunidade no domínio do ambiente visará a um nível de protecção elevado, tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da Comunidade. Basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva, da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do poluidor-pagador...».
91 É, pois, no âmbito das competências reconhecidas ao legislador comunitário pelo artigo 130.º-R do Tratado que se deve examinar se as medidas impugnadas respeitam o princípio do poluidor-pagador.
92 Este princípio abrange um duplo aspecto.
93 Deve ser entendido no sentido de impor não apenas que os custos resultantes da reparação das poluições ambientais sejam suportados por aquele que os causou e só por ele (34), mas tamném os resultantes da instauração de uma política de prevenção (35).
94 Pode, portanto, ser aplicado de diversas maneiras (36).
95 Assim, a sua aplicação pode realizar-se a jusante ou ainda preventivamente, antes da ocorrência dos prejuízos. Trata-se, neste caso, de evitar que uma actividade humana cause prejuízos ao ambiente. As medidas legislativas adoptadas nesta ocasião podem consistir na instauração de um regime de avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente. O artigo 2.º da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (37), impõe, assim, que os Estados-Membros tomem «as disposições necessárias para que, antes da concessão da aprovação, os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização, sejam submetidos à avaliação dos seus efeitos». O mesmo acontece com o artigo 5.º da directiva, que impõe que os Estados-Membros criem programas específicos que consistam, nomeadamente, na prevenção de qualquer nova poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola (por exemplo, a construção de depósitos destinados à armazenagem do estrume animal).
96 O princípio do poluidor-pagador pode aplicar-se igualmente após a ocorrência de prejuízos causados ao ambiente. O responsável pelas consequências danosas terá então a obrigação de reparar ou ainda de suportar o custo desses danos. É assim que o artigo 11.º da primeira directiva do Conselho relativa aos resíduos (38) determina que: «Em conformidade com o princípio `poluidor-pagador', os custos da eliminação dos resíduos, deduzida a sua eventual valorização, devem ser suportados:
- pelo detentor que remete os resíduos a um colector ou a uma das empresas mencionadas no artigo 8.º,
- e/ou pelos detentores anteriores ou pelo produtor do produto gerador de resíduos.»
97 Finalmente, este princípio pode assumir uma última forma: em contrapartida do pagamento de uma taxa, o poluidor será autorizado a consagrar-se a uma actividade poluente. É o que acontece com as taxas sobre os carburantes que poluem a atmosfera, as quais devem ser pagas pelos respectivos utentes.
98 No caso vertente, como se viu, considero que o artigo 5.º da directiva deve ser interpretado no sentido de impor aos Estados-Membros que só façam suportar aos agricultores o custo de instalações que permitam diminuir ou evitar a poluição das águas pelos nitratos de que sejam responsáveis, com exclusão de qualquer outro custo. Esta interpretação respeita, portanto, estritamente o princípio do poluidor-pagador.
99 Resulta das precedentes considerações que o exame da segunda questão submetida não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade da directiva.
Conclusão
100 Pelas razões expostas anteriormente, proponho que o Tribunal de Justiça responda da seguinte maneira às questões submetidas pela High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division:
«1) Por `águas poluídas' na acepção do artigo 3.º, n.º 1, da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, deve entender-se as águas doces superficiais, nomeadamente as utilizadas ou destinadas à captação de água potável, que contiverem uma concentração global de nitratos superior a 50 mg/l e nas quais as fontes agrícolas contribuam para esse tipo de poluição numa proporção que possa ser tratada graças às medidas obrigatórias previstas no artigo 5.º
A prática que consiste em um Estado-Membro qualificar como águas poluídas as águas doces superficiais que contenham uma descarga de compostos azotados de origem agrícola que `contribui de forma significativa' para esta concentração global de nitratos satisfaz as prescrições da Directiva 91/676.
2) O exame das questões submetidas não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade da Directiva 91/676.»
(1) - JO L 375, p. 1.
(2) - Foram adoptadas neste domínio, nomeadamente, as Directivas do Conselho: 75/440/CEE, de 16 de Junho de 1975, relativa à qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados-Membros (JO L 194, p. 26; EE 15 F1 p. 123); 76/160/CEE, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares (JO 1976, L 31, p. 1; EE 15 F1 p. 133); 79/869/CEE, de 9 de Outubro de 1979, relativa aos métodos de medida e à frequência das amostragens e da análise das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados-Membros (JO L 271, p. 44; EE 15 F2 p. 146); 80/778/CEE, de 15 de Julho de 1980, relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano (JO L 229, p. 11; EE 15 F2 p. 174), e 91/271/CEE, de 21 de Maio de 1991, relativa ao tratamento de águas residuais urbanas (JO L 135, p. 40).
(3) - Para lutar contra a poluição das águas pelos nitratos de origem urbana também foi adoptada, como se viu, a Directiva 91/271.
(4) - Por exemplo, o código de boa prática agrícola deve mencionar os períodos durante os quais a aplicação de fertilizantes não é apropriada, bem como as condições
de aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação.
(5) - A seguir «recorrentes no processo principal».
(6) - The Secretary of State for the Environment, the Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ou ainda os «recorridos no processo principal».
(7) - A seguir «NFU».
(8) - V. n.º 20 das presentes conclusões.
(9) - V., por exemplo, o acórdão de 17 de Julho de 1997, Leur-Bloem (C-28/95, Colect., p. I-4161, n.º 47).
(10) - Sublinhado meu.
(11) - Esse texto enuncia que as águas poluídas, na acepção do artigo 3.º, n.º 1, da Directiva 91/676, quando se tratar de águas subterrâneas, são as que contêm ou podem «conter mais do que 50 mg/l de nitratos se não forem empreendidas acções nos termos do artigo 5.º»
(12) - V. o relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a aplicação da Directiva 91/676/CEE do Conselho relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola [COM(97) 473 final, p. 4, a seguir «relatório»]. Saliente-se, aliás, que, em Abril de 1997, a Organização Mundial de Saúde procedeu à actualização dos valores indicativos para as concentrações de nitratos e de nitritos na água potável e, nesta ocasião, com base nos últimos dados da ciência, concluiu que se devia manter o valor de 50 mg/l (ibidem, nota de rodapé da página 4).
(13) - Segundo o relatório, a presença de nitratos nas águas potáveis constitui um problema de saúde pública, uma vez que «os nitratos são rapidamente reduzidos a nitritos no organismo e que o principal efeito do nitrito é oxidar a hemoglobina em meta-hemoglobina, que é inadequada para o transporte do oxigénio. A consequente redução do transporte de oxigénio verifica-se especialmente nos bebés com menos de seis meses, provocando uma meta-hemoglobinémia ou a síndroma do bebé azul. Este fenómeno apenas foi observado com concentrações substancialmente superiores a 50 mg/l, considerando-se, por conseguinte, que este valor-limite oferece um nível de protecção suficiente contra este fenómeno. Além disso, os nitritos reagem no estômago com determinados compostos, formando substâncias cujo carácter cancerígeno foi provado em numerosas espécies animais, o que faz temer uma relação com o cancro no homem».
(14) - Os agricultores são considerados os principais responsáveis da poluição pelos nitratos (quinto considerando da Directiva 91/676). Ler, a esse propósito, o relatório.
(15) - Sexto considerando da Directiva 91/676 e artigo 1.º da referida directiva.
(16) - Oitavo considerando da Directiva 91/676.
(17) - Décimo primeiro considerando.
(18) - Sexto considerando.
(19) - V. n.º 8 das presentes conclusões.
(20) - Ibidem, n.º 15.
(21) - 44/79, Recueil, p. 3727, n.º 17.
(22) - V., igualmente, o acórdão de 11 de Julho de 1989, Schräder (265/87, Colect., p. 2237, n.º 15).
(23) - Ibidem. V., igualmente, o acórdão de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho (C-280/93, Colect., p. I-4973, n.º 78).
(24) - Penso, no entanto, que, a médio ou a longo prazo, o valor económico das terras agrícolas cultivadas com respeito por esses códigos de boa prática agrícola pode ser aumentado pela qualidade dos produtos obtidos e da terra preservada (mesmo, nomeadamente, pelo desenvolvimento da cultura biológica).
(25) - Acórdão Schräder, já referido, n.º 15. V., igualmente, o acórdão Alemanha/Conselho, já referido, n.º 78.
(26) - V., nomeadamente, os acórdãos de 7 de Fevereiro de 1985, Association de défense des brûleurs d'huiles usagées (240/83, Recueil, p. 531, n.º 13); de 20 de Setembro de 1988, Comissão/Dinamarca (302/86, Colect., p. 4607, n.º 8), e de 14 de Julho de 1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, Colect., p. I-4301, n.º 64), e Bettati (C-341/95, Colect., p. I-4355, n.º 62).
(27) - Acórdão de 13 de Dezembro de 1994, SMW Winzersekt (C-306/93, Colect., p. I-5555, n.º 24).
(28) - Estas, como se viu, dispõem de um poder de apreciação quanto às medidas a adoptar.
(29) - V., nomeadamente, o acórdão Bettati, já referido, n.º 56.
(30) - O artigo 5.º, n.º 5, dispõe que «... os Estados-Membros adoptarão, no âmbito dos programas de acção, medidas suplementares... Ao seleccionarem estas medidas ou acções, os Estados-Membros deverão tomar em consideração a sua eficácia...». O n.º 6 deste mesmo preceito esclarece que: «Os Estados-Membros elaborarão e aplicarão programas de controlo adequados para avaliar a eficácia dos programas de acção...» (sublinhado meu).
(31) - O artigo 5.º, n.º 3, alínea a), da directiva dispõe que: «Os programas de acção terão em conta: a) os dados científicos e técnicos disponíveis...». A alínea b) desta mesma disposição prescreve aos Estados-Membros que tomem em consideração as condições do ambiente nas regiões em causa do Estado-Membro interessado; o artigo 5.º, n.º 6, indica que: «Os Estados-Membros elaborarão e aplicarão programas de controlo adequados...» (sublinhado meu).
(32) - Anexo III da Directiva 91/676.
(33) - Por exemplo, pondo em prática os programas previstos pela Directiva 91/271.
(34) - V. Thieffry, P.: «La responsabilité civile du pollueur: les projets communautaires et la convention du Conseil de l'Europe», Gazette du Palais, 5 de Agosto de 1993, p. 965.
(35) - V. Duren, J.: «Le pollueur-payeur: l'application et l'avenir du principe», Revue du Marché Commun, n.º 305, Março de 1987, p. 144, ou, ainda, Jurisclasseur, rubrica «environnement» [«ambiente»].
(36) - V. Duren, J., já referido.
(37) - JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9.
(38) - Directiva 75/442/CEE, de 15 de Julho de 1975 (JO L 194, p. 47; EE 15 F1 p. 129).