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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Lo Stato belga, in persona del ministro dell' Economia, ha citato dinanzi al Tribunal de première instance di Neufchâteau la società cooperativa Belovo chiedendo un conguaglio di prelievi all' importazione ammontante a circa 20 milioni di BFR.
2. Gli antefatti della causa sono i seguenti:
Tra il 24 novembre 1988 e il 21 settembre 1989 la Belovo presentava nove volte domanda per titoli d' importazione al fine di importare uova da taluni Stati terzi (Israele, Repubblica democratica tedesca, URSS e Cecoslovacchia). Contemporaneamente la Belovo chiedeva altresì la fissazione anticipata dei prelievi all' importazione. Le competenti autorità rilasciavano in quel periodo i nove titoli richiesti, procedendo alla fissazione anticipata dei prelievi all' importazione.
Il 3 ottobre 1989 le autorità belghe chiedevano la restituzione dei cinque ultimi titoli senza fornire giustificazioni. Detto ritiro avveniva in forza dell' art. 25, n. 1, del regolamento (CEE) della Commissione 16 novembre 1988, n. 3719, che stabilisce le modalità comuni d' applicazione del regime dei titoli d' importazione, di esportazione e di fissazione anticipata relativi ai prodotti agricoli (in prosieguo: il "regolamento d' attuazione") (1). Il ritiro veniva successivamente motivato sostenendo che il regolamento relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore delle uova (2) non prevede la fissazione anticipata dei prelievi all' importazione per le importazioni di uova da Stati terzi. La Belovo non contestava questa motivazione e restituiva i cinque titoli, i quali non erano stati utilizzati ovvero erano stati utilizzati solo in parte.
Dagli atti di causa risulta che in esito a trattative condotte nell' agosto e nel settembre 1989 la Belovo aveva concluso un accordo con un ente di Stato sovietico relativo alla vendita di un impianto chiavi in mano per la trasformazione delle uova. Detto contratto conteneva una clausola di compensazione comportante l' acquisto di circa 2 000 t di uova fresche. La Belovo sostiene che nel concludere il contratto con l' ente di Stato sovietico, essa ha fatto particolare affidamento alla possibilità di importare nella Comunità le uova di cui all' accordo mediante i titoli rilasciatile con fissazione anticipata dei prelievi all' importazione (3). In forza di detta clausola la società era obbligata ad importare le uova acquistate, provenienti dall' Unione sovietica, fra l' ottobre e il dicembre del 1989, periodo in cui poneva le uova sotto regime di deposito doganale. Con due ordinanze emesse in sede di procedimento sommario dal presidente del Tribunal de première instance di Bruxelles il 2 novembre e l' 8 dicembre 1989 la Belovo veniva autorizzata a ritirare le uova dal deposito e a procedere alla loro importazione pagando solo i prelievi stabiliti nei titoli con fissazione anticipata, tenendo conto del fatto che le uova erano derrate deperibili e che ciò non avrebbe pregiudicato la questione se la Belovo avesse potuto in un secondo tempo essere condannata all' eventuale pagamento ex post di un supplemento di prelievi all' importazione.
Con ricorso 30 agosto 1990 lo Stato belga intentava dinanzi al Tribunal de première instance di Neufchâteau l' azione di cui è causa per ottenere il pagamento dei prelievi ancora dovuti, ammontanti a circa 20 milioni di BFR.
3. La domanda di conguaglio riguarda i prelievi dovuti nell' ambito delle importazioni effettuate in forza di quattro dei nove titoli d' importazione (4).
Dalle osservazioni che seguiranno risulterà che la domanda di pagamento degli importi ancora dovuti non riguarda solo prelievi all' importazione nell' ambito dell' importazione delle uova di cui all' accordo di compensazione concluso con l' ente sovietico.
Più della metà della domanda riguarda il pagamento di prelievi all' importazione ancora dovuti nell' ambito dell' importazione di uova dalla Repubblica democratica tedesca, effettuata prima del 30 giugno 1989 in forza di un titolo d' importazione che non è compreso nella richiesta di ritiro presentata in ottobre.
4. La Belovo ha chiesto nella causa principale il risarcimento dei danni per un ammontare di 5 milioni di BFR sostenendo che il comportamento di cui si sono rese responsabili le autorità belghe emanando titoli con fissazione anticipata le ha arrecato un danno, fra l' altro a causa delle spese di trasporto, di magazzinaggio, ecc.
5. Non è contestato fra le parti che la fissazione anticipata non era giustificata ai sensi del diritto comunitario vigente. Le parti concordano altresì sul fatto che gli importi richiesti sono stati correttamente calcolati. La controversia verte pertanto solo sulla questione se la richiesta di pagamento di un conguaglio sia giustificata e se la domanda di risarcimento dei danni della Belovo possa essere accolta.
6. Il governo belga sostiene che il ritiro dei titoli del 3 ottobre 1989 era fondato sugli artt. 24 e 25 del regolamento di attuazione e che dette disposizioni escludono che la Belovo possa far valere diritti quesiti in forza dei titoli di fissazione anticipata. Esso sostiene inoltre che dette disposizioni escludono che la Belovo possa chiedere il risarcimento dei danni alle autorità belghe. Questa tesi viene fondata anche su di un' analisi della natura dei prelievi all' importazione, sostenendo che essi sono neutri e sono volti solo a compensare le disparità di prezzo dei paesi esportatori nei confronti dei prezzi comunitari, il che implica che la Belovo non potrebbe avvalersi delle fissazioni anticipate (5).
7. La Belovo sostiene di aver agito in buona fede facendo affidamento sui titoli di fissazione anticipata rilasciatile e che il rilascio di questi ultimi le ha conferito diritti quesiti. Essa sostiene inoltre che le disposizioni del regolamento invocate dal governo belga non possono in nessun caso escludere la possibilità di addurre la responsabilità dello Stato belga.
8. Il Tribunal de première instance di Neufchâteau ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
"Se l' art. 24 del regolamento (CEE) della Commissione 16 novembre 1988, n. 3719, che prevede che se l' organismo emittente del titolo (d' importazione) ritiene che ricorrano le condizioni per una rettifica, esso procede al ritiro dell' estratto del titolo nonché degli estratti precedentemente rilasciati ed emette senza indugio un estratto corretto ovvero un titolo o gli estratti corrispondenti corretti e l' art. 25 dello stesso regolamento, che prevede che il titolare è tenuto a consegnare il titolo e gli estratti all' organismo emittente a richiesta di quest' ultimo, implichino che:
1) l' operatore che si è servito di titoli viziati da errore paghi gli importi previsti con maggiorazione dei prelievi intervenuti dopo il rilascio di un titolo di fissazione anticipata erroneamente concesso;
2) nel caso in cui l' importazione di uova, prodotto considerato da uno specifico regolamento, abbia potuto fruire per errore del sistema della fissazione anticipata, essendo stati stipulati i contratti d' importazione prima del ritiro dei titoli ed essendo avvenuta l' importazione dopo il ritiro dei titoli a seguito di una decisione che, in materia di provvedimenti urgenti e provvisori, ha autorizzato l' importazione di merci in deposito in considerazione della loro natura deperibile, l' operatore sia tenuto al pagamento successivo degli importi che sarebbero stati dovuti qualora non vi fosse stato errore nel rilascio dei titoli;
3) l' operatore possa fruire del regime di fissazione anticipata per i contratti in corso e per gli ordinativi effettuati o che viceversa egli sia debitore degli aumenti dei prelievi intervenuti dopo la fissazione anticipata di questi ultimi;
4) l' operatore possa opporsi a modifiche dei dazi connessi con il titolo erroneo o far sorgere la responsabilità dell' organismo emittente;
5) in caso di errore commesso dall' amministrazione nella redazione di un titolo d' importazione, non si possa addebitare all' organismo emittente il fatto di aver indotto l' operatore in errore".
Dalla questione emerge che alla Corte di giustizia è stato chiesto solo di interpretare gli artt. 24 e 25 del regolamento di attuazione, in forza dei quali sono stati ritirati quattro titoli, al fine di risolvere le questioni che il giudice belga ritiene determinanti per dirimere la controversia.
Si deve supporre che la questione sia così limitata, tenendo conto degli argomenti dedotti dalle autorità belghe nella causa principale.
9. Questa limitazione comporta difficoltà sotto due aspetti.
In primo luogo, le due questioni sono, a mio parere, di scarsa rilevanza per la risoluzione del problema sottoposto al giudice nazionale.
In secondo luogo, mi pare difficile prescindere dal fatto che la domanda nella causa principale riguarda in gran parte una richiesta di conguaglio derivante da un titolo di fissazione anticipata che è stato utilizzato per importare uova dalla Repubblica democratica tedesca diversi mesi prima del ritiro e che non è pertanto compresa in quest' ultimo.
Le parti non sembrano essersi occupate in modo specifico nelle loro osservazioni della questione se questa parte dell' azione di ricupero di arretrati sollevi problemi particolari per quel che riguarda l' applicazione degli artt. 24 e 25 del regolamento di attuazione, che riguardano solo il ritiro dei titoli. Le parti si sono pronunciate in particolare in merito alle questioni sollevate dall' importazione di uova importate dall' URSS nell' ambito dell' accordo di compensazione dopo il ritiro dei titoli di fissazione anticipata, la cui esistenza, è stato sostenuto, era un presupposto per la conclusione di detto accordo.
E' chiaro che la questione pregiudiziale si situa, per quel che riguarda i punti 2 e 3, nell' ottica di quest' ultima situazione. Gli altri punti della questione riguardano probabilmente anche l' incidenza del diritto comunitario sulla possibilità di esigere il pagamento di prelievi all' importazione ancora dovuti per l' importazione di uova dalla Repubblica democratica tedesca.
10. Mi accingo ora a pronunciarmi in primo luogo sulla portata degli artt. 24 e 25 del regolamento di attuazione.
11. Esaminerò poi la fondatezza della tesi della Commissione, secondo cui i titoli di fissazione anticipata devono essere considerati nulli.
12. Infine esaminerò se la causa principale, come è stato sostenuto dalla Belovo nelle osservazioni presentate alla Corte, debba essere risolta sulla scorta del regolamento (CEE) del Consiglio 24 luglio 1979, n. 1697, relativo al ricupero a posteriori dei dazi all' importazione o dei dazi all' esportazione che non sono stati corrisposti dal debitore per le merci dichiarate per un regime doganale comportante l' obbligo di effettuarne il pagamento (in prosieguo: il "regolamento sul ricupero a posteriori") (6).
Sulla portata degli artt. 24 e 25 del regolamento di attuazione
13. I due articoli dispongono:
"Articolo 24
1. Le diciture che figurano nei titoli e negli estratti di titolo non possono essere modificate dopo il rilascio.
2. In caso di dubbio quanto all' esattezza delle indicazioni che figurano nel titolo o nell' estratto, il titolo o l' estratto viene rinviato all' organismo emittente del titolo a iniziativa dell' interessato o del servizio competente dello Stato membro interessato.
Se l' organismo emittente ritiene che ricorrano le condizioni per una rettifica, procede al ritiro dell' estratto o del titolo e degli estratti precedentemente rilasciati ed emette senza indugio un estratto corretto ovvero un titolo e gli estratti corrispondenti corretti (...).
Articolo 25
1. Il titolare è tenuto a consegnare il titolo e gli estratti all' organismo emittente a richiesta di quest' ultimo.
2. (...)".
14. Il governo belga ha sostenuto, come ho già accennato, che queste disposizioni conferiscono alle autorità il diritto di ritirare i titoli rilasciati per errore e che tale diritto esclude che il destinatario della richiesta di restituzione possa sostenere che detto ritiro reca pregiudizio a diritti quesiti o che egli possa far valere la responsabilità delle autorità per eventuali errori da esse commessi nel rilascio dei titoli.
L' interpretazione propugnata dal governo belga viene posta in dubbio già dalla semplice disamina del dettato dell' art. 24.
15. La Commissione ha sostenuto che questa disposizione riguarda solo "inesattezze secondarie che possono essere corrette mediante rettifica (...)" (7). Tuttavia, a mio parere, non occorre nel caso di specie stabilire se la disposizione consenta il ritiro in maggior o minor misura.
16. Essenziale è che la disposizione non contiene comunque null' altro al di fuori delle condizioni e del procedimento di ritiro dei titoli.
La disposizione non comporta nulla a sostegno della tesi secondo cui il ritiro può avvenire senza tenere in considerazione la certezza del diritto dal punto di vista del destinatario della richiesta di ritiro.
Ciò non è sorprendente. Sarebbe infatti discutibile che una disposizione contenuta in un atto giuridico emanato dal Consiglio o dalla Commissione possa in qualche modo avere il contenuto che il governo belga attribuisce all' art. 24. Un diritto incondizionato di ritiro potrebbe senz' altro avere conseguenze in contrasto col principio della certezza del diritto - fra cui la tutela dei diritti quesiti e del legittimo affidamento -, che secondo la giurisprudenza costante della Corte costituisce un principio generale di diritto comunitario che dev' essere rispettato all' atto dell' emanazione di norme comunitarie generali.
17. Si deve pertanto rilevare che gli artt. 24 e 25 del regolamento non sono determinanti per la questione se le autorità belghe abbiano il diritto di esigere il pagamento di prelievi all' importazione ancora dovuti ovvero se la domanda di risarcimento danni della Belovo possa essere accolta.
La tesi della Commissione relativa alla nullità dei titoli di fissazione anticipata
18. La posizione della Commissione è chiara. I titoli di fissazione anticipata non erano manifestamente fondati sul diritto comunitario in vigore. Essi sono pertanto nulli. Poiché non sono mai esistiti, non ne possono scaturire diritti né obblighi. La Belovo dovrà comunque pagare i prelievi all' importazione che erano in vigore al momento delle importazioni da essa effettuate. Il fatto che il comportamento delle autorità belghe possa aver causato un danno alla Belovo non è una questione che riguarda la Comunità e dev' essere pertanto risolta in forza del diritto belga.
19. A mio parere non sarebbe corretto seguire il ragionamento della Commissione. Dalla giurisprudenza della Corte risulta che possono essere considerati nulli solo gli atti inficiati da "vizi particolarmente gravi ed evidenti" (8). La Corte ha osservato che questa soluzione è manifestamente necessaria per esigenze di certezza del diritto.
La Commissione ha senz' altro ragione nel sostenere che il rilascio dei titoli di fissazione anticipata era chiaramente privo di fondamento giuridico e che è difficile comprendere come la Belovo e le autorità belghe possano sostenerne l' esistenza. Tuttavia sarebbe erroneo dirimere la controversia solo con riferimento a questo elemento. E' importante invece stabilire se nell' ambito di una valutazione globale il principio di legalità debba far posto alla tutela della certezza giuridica del destinatario.
20. Il problema fondamentale nel caso di specie consiste nello stabilire se la considerazione della certezza giuridica della Belovo possa limitare la possibilità per le autorità belghe di procedere al ricupero coatto dei prelievi all' importazione ancora dovuti dalla società, una volta accertato che i titoli di fissazione anticipata erano invalidi.
Ci si deve chiedere anzitutto se esistano norme di diritto comunitario che stabiliscono criteri da cui risulti quando un pagamento del genere possa essere richiesto e che traducano la necessità di garantire che l' operatore paghi i prelievi all' importazione dovuti e che la richiesta di pagamento non comporti un pregiudizio ingiustificato alla certezza giuridica dell' interessato. Occorre accertare se siffatte norme esistano nel citato regolamento sul ricupero a posteriori, che "si propone, in particolare, di limitare, per esigenze di certezza del diritto, l' esercizio di azioni di ricupero di dazi comunitari da parte delle amministrazioni nazionali" (9).
Se non vi sono norme comunitarie in materia, occorre chiedersi se le autorità belghe siano comunque tenute, in forza del diritto comunitario, a rispettare il principio della certezza del diritto all' atto del ricupero a posteriori, che in linea di principio deve avvenire ai sensi della normativa nazionale.
La sentenza nella causa Kruecken (10) potrebbe essere richiamata a sostegno di questa tesi. La Corte ha dichiarato al punto 22 della motivazione:
"A questo proposito, si deve ricordare che il principio della tutela del legittimo affidamento fa parte dell' ordinamento giuridico comunitario (vedasi sentenza 3 maggio 1978, causa 112/77, Toepfer, Racc. pag. 1019) e che il rispetto dei principi generali del diritto comunitario si impone ad ogni autorità nazionale che debba applicare il diritto comunitario (vedasi sentenza 27 settembre 1979, causa 230/78, Eridania, Racc. pag. 2749). Di conseguenza, l' autorità nazionale incaricata di applicare il regime delle restituzioni all' esportazione nell' ambito dell' organizzazione comune dei mercati agricoli è tenuta ad osservare il principio della tutela del legittimo affidamento degli operatori economici" (11).
Tuttavia la Corte ha dichiarato, nella citata sentenza 5 ottobre 1988, Padovani, punti 20 e 21 della motivazione, che
"(...) i limiti apportati dal citato regolamento n. 1697/79 alle possibilità di recupero di crediti comunitari da parte delle autorità nazionali non possono essere considerati espressione di un principio comunitario di tutela del legittimo affidamento, preesistente all' entrata in vigore di detto regolamento.
Poiché il diritto comunitario non disciplina la condizione del recupero relativa alla tutela del legittimo affidamento degli operatori economici, la materia è disciplinata dal diritto nazionale" (12).
21. Si può pertanto affermare che la richiesta di conguaglio su cui verte la presente causa dev' essere valutata alla luce del regolamento sul ricupero a posteriori, purché quest' ultimo sia applicabile, e in caso contrario detta richiesta dev' essere valutata ai sensi del diritto nazionale, rispettando però taluni principi generali di diritto comunitario (13).
Sulla portata del regolamento del Consiglio n. 1697/79 - il regolamento sul ricupero a posteriori
22. Come già ricordato, la Belovo ha sostenuto nelle osservazioni presentate alla Corte che il pagamento richiestole di prelievi all' importazione ancora dovuti rientra nell' ambito di applicazione del regolamento sul ricupero a posteriori e che l' art. 5 del regolamento comporta che detto ricupero non può essere effettuato.
23. Occorre accertare prima di tutto se il regolamento si applichi al caso di specie.
Ciò è contestato dal governo belga, ad ogni modo per quel che riguarda il ricupero dei prelievi relativi alle importazioni che sono state effettuate dopo il ritiro dei cinque titoli di fissazione anticipata.
A mio parere è assodato che il ricupero dei prelievi relativi alle importazioni effettuate prima del ritiro dei titoli di fissazione anticipata rientra senz' altro nell' ambito di applicazione del regolamento. Quest' ultimo riguarda le azioni di ricupero a prescindere dal tipo di errore che abbia occasionato il pagamento di prelievi all' importazione per un importo insufficiente e dall' autorità che ha commesso l' errore (14).
E' più dubbio che vi siano comprese le azioni di ricupero di prelievi relativi alle importazioni effettuate dopo il ritiro dei titoli. Il governo belga ha giustamente sostenuto che le autorità avevano chiesto al momento dell' importazione il pagamento dei prelievi all' importazione in vigore in quel momento e che la necessità del ricupero risulta solo dalle due citate ordinanze che hanno autorizzato l' importazione dietro pagamento dei prelievi all' importazione fissati in anticipo.
Si deve riconoscere che occorre un' interpretazione estensiva del regolamento per poterlo applicare anche alla situazione di cui è causa. Tuttavia vi sono a mio parere buoni motivi per farlo. Anche nel caso di specie occorre contemperare l' intento di garantire un pagamento effettivo ed uniforme dei prelievi dovuti dagli operatori a norma della disciplina comunitaria in vigore e la necessità di tutelare la certezza del diritto per quel che riguarda la situazione degli operatori, nel caso di specie il legittimo affidamento, invocato dalla Belovo, nel fatto di poter importare nell' Unione sovietica le uova di cui all' accordo di compensazione, sulla scorta dei titoli di fissazione anticipata. I criteri stabiliti dall' art. 5 del regolamento possono anche, a mio parere, essere opportunamente applicati al caso di specie.
La Corte di giustizia ha inoltre interpretato il campo d' applicazione ratione materiae dell' art. 5, n. 2, del regolamento in modo estensivo (v., in particolare, la causa Mecanarte, citata alla nota 14) ed ha, a mio parere, giustamente sottolineato il fatto che un' applicazione estensiva dell' art. 5 garantisce una prassi uniforme in materia di azioni di ricupero in tutta la Comunità, a vantaggio anche dell' operatore economico.
24. Occorre poi accertare se la Belovo sostenga correttamente che il ricupero a posteriori è escluso dall' art. 5.
L' art. 5 dispone:
"1. Le autorità competenti non possono iniziare nessuna azione di ricupero quando l' importo dei dazi all' importazione o dei dazi all' esportazione, che a posteriori è risultato inferiore all' importo legalmente dovuto, era stato calcolato:
- sulla base di informazioni fornite dalle stesse autorità competenti e aventi per queste valore vincolante, o
- sulla base di disposizioni di carattere generale che una decisione giudiziaria abbia successivamente invalidato.
2. Le autorità competenti hanno la facoltà di non procedere al ricupero a posteriori dell' importo dei dazi all' importazione o dei dazi all' esportazione qualora tali dazi non siano stati riscossi a causa di un errore delle autorità competenti medesime che non poteva ragionevolmente essere scoperto dal debitore, purché questi abbia, dal canto suo, agito in buona fede e osservato tutte le disposizioni previste, per la sua dichiarazione in dogana, dalla regolamentazione vigente (...)".
25. A mio parere è indubbio che la Belovo sostiene a torto che il caso di specie è disciplinato dall' art. 5, n. 1. Infatti essa non ha ricevuto un vero e proprio avviso preliminare da parte delle autorità belghe né un altro tipo di "informazioni con valore vincolante" (15).
26. Occorre pertanto stabilire se ricorrano i presupposti per l' applicazione dell' art. 5, n. 2.
Dalla costante giurisprudenza della Corte risulta che il ricupero a posteriori non può avvenire qualora ricorrano tutti i presupposti di cui al n. 2 (v., fra l' altro, sentenza della Corte nella causa Foto-Frost (16)).
L' art. 5, n. 2, stabilisce le tre seguenti condizioni:
- in primo luogo, che i prelievi non siano stati riscossi per errore dalle autorità competenti stesse;
- in secondo luogo, che non si tratti di un errore che avrebbe ragionevolmente potuto essere rilevato dal debitore, e che quest' ultimo abbia agito in buona fede;
- infine, che il debitore abbia osservato tutte le disposizioni previste dalla normativa in vigore per quel che riguarda la dichiarazione in dogana.
Il problema decisivo nel caso di specie è se la Belovo soddisfi il secondo requisito. Qualora ricorra questo presupposto, non dovrebbero esservi difficoltà, a quanto pare, per ritenere soddisfatti anche gli altri due requisiti.
La Corte ha dichiarato ai punti 18-23 della motivazione nella causa Deutsche Fernsprecher (17):
"(..) è necessario procedere ad una valutazione concreta di tutte le circostanze della fattispecie per decidere se l' errore fosse o meno rilevabile da parte dell' operatore interessato.
A questo proposito è opportuno tener conto, in particolare, della natura precisa dell' errore, dell' esperienza professionale e della diligenza dell' operatore.
Per quel che riguarda l' indole precisa dell' errore, occorre di volta in volta accertare se la normativa in questione sia complessa o sia invece abbastanza semplice perché l' esame dei fatti consenta di ravvisare facilmente un errore. (...)
Per quel che riguarda l' esperienza professionale dell' operatore, si deve accertare se si tratti o no di un operatore economico di professione, la cui attività consista essenzialmente in operazioni d' importazione e d' esportazione, e se egli avesse già una certa esperienza del commercio delle merci considerate, in particolare se avesse effettuato in precedenza operazioni analoghe per le quali i dazi doganali erano stati calcolati correttamente.
Quanto alla diligenza dell' operatore, si deve osservare che tocca a quest' ultimo, qualora egli stesso nutra dubbi circa l' esattezza del calcolo del valore in dogana delle merci, informarsi e chiedere tutti i chiarimenti possibili per verificare se i suoi dubbi siano o no giustificati.
Spetta al giudice nazionale valutare se, tenuto conto delle circostanze del caso di specie, questi criteri siano soddisfatti".
Questi criteri sono importanti anche per la presente causa e possono senza difficoltà essere sostanzialmente applicati a quest' ultima.
27. La Belovo ha sostenuto di aver agito in buona fede e di non aver potuto immaginare che i titoli erano stati rilasciati in modo manifestamente illegittimo.
Essa osserva che la normativa sulla fissazione anticipata dei prelievi all' importazione è di difficile comprensione e che l' emanazione del nuovo regolamento di attuazione nel novembre del 1988 l' ha indotta a ritenere che, a differenza del passato, la fissazione anticipata dei prelievi all' importazione fosse possibile allo stesso modo di quella delle restituzione all' esportazione. La Belovo ha altresì dichiarato che la sua posizione è stata confermata dal fatto di aver ottenuto per un periodo di dieci mesi il rilascio di diversi titoli di fissazione anticipata e che in vari casi questi ultimi erano stati utilizzati per effettuare importazioni.
28. A questi argomenti si può però a mio parere rispondere nel modo seguente.
La Belovo stessa ha preso l' iniziativa alla fine del mese di novembre del 1988 di chiedere la fissazione anticipata dei prelievi all' importazione. E' sorprendente che il regolamento di attuazione emanato poco tempo prima abbia potuto indurla a ritenere che vi fosse stata una profonda modificazione della situazione giuridica e che sarebbe stato possibile in futuro ottenere la fissazione anticipata dei prelievi all' importazione.
Il nuovo regolamento aveva una finalità relativamente limitata. Essa risulta chiaramente già dal primo 'considerando', ai sensi del quale le disposizioni in materia:
"(...) sono state a più riprese modificate, talvolta in modo sostanziale; che, ai fini di chiarezza e di efficienza amministrativa, è pertanto opportuno procedere ad una rielaborazione della regolamentazione applicabile in materia, apportandovi alcune modifiche che l' esperienza ha rivelato opportune".
La Belovo non ha indicato quali siano state le "modifiche" del contesto giuridico rilevante per il caso di specie.
Si aggiunga che in ogni caso il nuovo regolamento non può essere interpretato nel senso che modifica il principio in vigore fino a quel momento, secondo il quale le norme materiali sul diritto ad ottenere la fissazione anticipata in un settore disciplinato da un' organizzazione comune di mercato sono contenute nei vari regolamenti sulle organizzazioni di mercato. Non è stato sostenuto che modifiche in tal senso erano state apportate in quel momento al regolamento relativo all' organizzazione dei mercati nel settore della uova (18).
Vi sono pertanto seri argomenti per ritenere che la Belovo non avesse motivo di far affidamento su di una fissazione anticipata e pertanto occorre, a mio parere, stabilire in tale contesto se il reiterato rilascio di titoli durante un lungo periodo abbia potuto fondare siffatto affidamento.
Si può poi esigere dalla Belovo il rispetto di reali requisiti di diligenza. E' pacifico che essa ha una lunga e vasta esperienza nel settore e che è un' impresa importante specializzata nell' importazione di uova da Stati terzi, e si deve pertanto ritenere che essa abbia una buona conoscenza dei principi fondamentali che disciplinano l' organizzazione del mercato nel settore delle uova.
29. Spetta al giudice nazionale valutare in via definitiva se il rilascio dei titoli di fissazione anticipata costituisca un errore che la Belovo non poteva ragionevolmente ravvisare e valutare se essa abbia agito in buona fede, tenendo conto in particolare della natura dell' errore, dell' esperienza della Belovo e della diligenza da essa dimostrata.
Per quel che riguarda l' incidenza del diritto comunitario sulla decisione in merito alla domanda di risarcimento danni della Belovo
30. Ho osservato in precedenza che gli artt. 24 e 25 del regolamento di attuazione non escludono che la Belovo possa ottenere il risarcimento dei danni da essa subiti a causa del comportamento delle autorità belghe da essa ritenuto illecito.
E' poi difficile, stando alle informazioni disponibili, stabilire se vi siano altre norme o principi di diritto comunitario in forza dei quali prendere posizione sulla domanda di risarcimento danni della Belovo. La decisione in merito dovrà avvenire in forza delle norme nazionali in materia di responsabilità extracontrattuale.
31. Propongo pertanto alla Corte di giustizia di risolvere nel modo seguente la questione sollevata dal Tribunal de première instance di Neufchâteau:
"1) Gli artt. 24 e 25 del regolamento (CEE) della Commissione n. 3719/88, che stabilisce le modalità comuni di applicazione del regime dei titoli d' importazione, di esportazione e di fissazione anticipata relativi ai prodotti agricoli, non escludono che si possa tener conto, nell' ambito di un' azione di ricupero di prelievi all' importazione, degli argomenti del convenuto relativi ai suoi diritti quesiti o che possa essere accolta la sua domanda di risarcimento danni.
2) a) Un' azione di ricupero di prelievi all' importazione come quella di cui è causa rientra nell' ambito di applicazione delle disposizioni dell' art. 5, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1697/79, relativo al ricupero a posteriori dei dazi all' importazione o dei dazi all' esportazione che non sono stati corrisposti dal debitore per le merci dichiarate per un regime doganale comportante l' obbligo di effettuarne il pagamento.
b) Il ricupero non può avvenire qualora ricorrano i presupposti di cui all' art. 5, n. 2.
Spetta al giudice nazionale accertare in via definitiva se il rilascio dei titoli di fissazione anticipata costituisca un errore che l' impresa non poteva ragionevolmente rilevare e se quest' ultima abbia agito in buona fede, tenendo conto in particolare della natura dell' errore, dell' esperienza dell' impresa e della diligenza da essa dimostrata.
3) Non vi sono principi o norme di diritto comunitario che escludano la possibilità di accogliere la domanda di risarcimento danni dell' impresa".
(*) Lingua originale: il danese.
(1) - GU L 331, pag. 1.
(2) - Regolamento (CEE) del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2771 (GU L 282, pag. 49).
(3) - Stando agli atti della causa principale l' accordo è stato concluso in via definitiva tra il 4 e l' 8 settembre 1989, ed in ogni caso due dei titoli d' importazione utilizzati per le uova di cui è causa sono stati rilasciati solo il 20 e il 21 settembre 1989.
(4) - Per quel che riguarda gli altri cinque titoli si può rilevare che tre sono stati utilizzati per importazioni effettuate prima del ritiro dei titoli e che gli ultimi sono stati restituiti senza essere stati utilizzati.
(5) - Non ritornerò su quest' ultimo argomento, che il governo belga fonda sulla sentenza della Corte 13 dicembre 1967 (causa 17/67, Neumann, Racc. pag. 522). E' chiaro che le fissazioni anticipate possono avere una grande importanza per le decisioni degli operatori, e che il rifiuto di rispettarle può avere per loro gravi conseguenze economiche. Con riferimento all' analisi della natura delle fissazioni anticipate e dei prelievi all' importazione risulta pertanto erroneo sostenere che non vi possa mai essere la possibilità di salvaguardare, per esigenze di certezza del diritto, i diritti degli operatori qualora venga accertato un errore nel rilascio dei titoli di fissazione anticipata.
(6) - GU L 197, pag. 1.
(7) - Questo punto di vista è in un certo qual modo confermato dal diciassettesimo considerando del regolamento, che è così redatto:
considerando che, ai fini di una corretta gestione amministrativa, i titoli e gli estratti non possono essere modificati dopo il rilascio; che nondimeno, in caso di dubbio riguardante un errore imputabile all' organismo emittente o ad inesattezze evidenti e vertente sulle diciture figuranti nel titoli o nell' estratto, è opportuno istituire una procedura che consenta il ritiro dei titoli errati ed il rilascio di titoli opportunamente corretti (...) .
(8) - V. sentenza della Corte 26 febbraio 1987 (causa 15/85, Consorzio Cooperative d' Abruzzo/Commissione, Racc. pag. 1005). La Corte ha dichiarato al punto 10 della motivazione:
Per quanto riguarda l' inesistenza, va rilevato che, così come nei diritti nazionali dei diversi Stati membri, un atto amministrativo, anche irregolare, gode, in diritto comunitario, d' una presunzione di validità, sino a quando non sia stato annullato o ritualmente revocato dall' istituzione da cui emana. Qualificare un atto come inesistente consente di constatare, al di fuori dei termini d' impugnazione, che tale atto non ha prodotto alcun effetto giuridico. Per manifesti motivi di certezza del diritto, questa qualificazione deve, quindi, essere riservata in diritto comunitario, come lo è nei diritti nazionali che la prevedono, agli atti inficiati da vizi particolarmente gravi ed evidenti .
V. altresì le conclusioni presentate dall' avvocato generale Mischo nella stessa causa, che sottolineano l' ambito d' applicazione limitato della nullità (v., in particolare, Racc. pag. 1019).
(9) - V. punto 6 della motivazione della sentenza 5 ottobre 1988 (causa 210/87, Padovani, Racc. pag. 6177) e il secondo considerando del regolamento, ai sensi del quale:
Considerando che il ricupero a posteriori di dazi all' importazione o di dazi all' esportazione pregiudica in un certo senso la certezza che i debitori debbono nutrire nei confronti degli atti amministrativi aventi conseguenze pecuniarie; che di conseguenza è opportuno limitare le possibilità di azione delle autorità competenti in materia, mediante (...) .
(10) - Sentenza 26 aprile 1988 (causa 316/86, Racc. pag. 2213).
(11) - La Corte ha d' altronde altresì osservato nella stessa sentenza, al punto 23 della motivazione: (...) che un comportamento colposo della Commissione o dei suoi dipendenti al pari di una prassi di uno Stato membro non conforme alla normativa comunitaria non può ingenerare nell' operatore economico che benefici della situazione così creatasi un legittimo affidamento (vedansi sentenze 16 novembre 1983, causa 188/82, Thyssen, pag. 3721, e 15 dicembre 1982, causa 5/82, Maizena, Racc. pag. 4601) .
Mi limiterò ad osservare in proposito che ciò mi sembra eccessivo.
(12) - La Corte ha dichiarato quanto segue al punto 19 della motivazione:
Da un esame comparato delle pertinenti norme nazionali emerge, difatti, che non è possibile individuare negli ordinamenti giuridici degli Stati membri dei principi comuni, o generalmente ammessi, da cui possa trarsi un principio generale di diritto comunitario che obblighi un' amministrazione nazionale ad astenersi dal rettificare una liquidazione di prelievi comunitari in misura inferiore al dovuto al di là di un termine uniforme o nel caso di errore imputabile all' amministrazione .
(13) - La Corte ha precisato questa posizione ai punti 22 e 24 della motivazione della sentenza Padovani:
Pronunciandosi su fattispecie in cui il diritto nazionale, applicabile alle modalità e criteri di recupero, tutelava il legittimo affidamento degli operatori economici, la Corte ha dichiarato che il diritto comunitario non osta all' applicazione di un simile principio di diritto interno al fine di escludere il recupero di questi crediti nei confronti di operatori di buona fede, purché l' applicazione del diritto nazionale non pregiudichi la portata e l' efficacia del diritto comunitario ed avvenga secondo modalità non discriminatorie rispetto alle procedure di risoluzione di controversie dello stesso genere, ma puramente nazionali (sentenze 5 marzo 1980, Ferwerda, causa 265/78, Racc. pag. 617, e 21 settembre 1983, Deutsche Milchkontor, cause riunite da 205 e 215/82, Racc. pag. 2633).
Inversamente, finché i criteri e le modalità di diritto interno applicati dalle autorità nazionali in materia di recupero di crediti comunitari sono gli stessi di quelli applicati da detta autorità in casi analoghi relativi a crediti puramente nazionali, in linea di principio non si può supporre che tali criteri e modalità siano contrari all' obbligo delle autorità nazionali di garantire l' esecuzione sul territorio della normativa comunitaria e che ledano, pertanto, l' efficacia del diritto comunitario (vedasi sentenza 21 settembre 1983, già citata) .
(14) - V. sentenza 27 giugno 1991 (causa C-348/89, Mecanarte, Racc. pag. I-3277, punti 20 e 22 della motivazione).
(15) - V. sentenza 8 aprile 1992 (causa C-371/90, Beirafrio, Racc. pag. I-2715).
(16) - Sentenza 22 ottobre 1987 (causa 314/85, Racc. pag. 4199, punto 22 della motivazione).
(17) - Sentenza 26 giugno 1990 (causa C-64/89, Racc. pag. I-2535).
(18) - V. regolamento (CEE) del Consiglio n. 2771/75, i cui artt. 3 e 8 contengono disposizioni relative ai prelievi all' importazione fissi e variabili. Come ho già osservato, è manifesto che il regolamento non prevede la possibilità di una fissazione anticipata.