62011FJ0130_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål F‑130/11,
angående en talan enligt artikel 270 FEUF, vilken är tillämplig på Euratomfördraget enligt dess artikel 106a,
Marco Verile, tjänsteman vid Europeiska kommissionen, Cadrezzate (Italien),
Anduela Gjergji, kontraktsanställd vid Genomförandeorganet för det transeuropeiska transportnätet, Bryssel (Belgien),
företrädda av advokaterna D. Abreu Caldas, A. Coolen, J.-N. Louis, É. Marchal och S. Orlandi,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av D. Martin och J. Baquero Cruz, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
PERSONALDOMSTOLEN (plenum)
sammansatt av ordföranden S. Van Raepenbusch, avdelningsordföranden M.I. Rofes i Pujol samt domarna E. Perillo (referent), R. Barents och K. Bradley,
justitiesekreterare: handläggaren J. Tomac,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 24 april 2013,
följande
Dom
Domskäl
1. Marco Verile och Anduela Gjergji har, genom ansökan som inkom till personaldomstolens kansli den 2 december 2011, väckt förevarande talan och bland annat yrkat att personaldomstolen ska ogiltigförklara besluten av den 20 maj 2011 respektive den 19 maj 2011, genom vilka Europeiska kommissionen återkallade det första förslaget om fastställande, på deras begäran, av antalet tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteår i unionens pensionssystem och delgav dem var sitt nytt förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår till följd av överföringen av de pensionsrättigheter som de hade förvärvat i nationella pensionssystem innan de tillträdde en tjänst vid kommissionen.
Tillämpliga bestämmelser
2. Artikel 83a i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna) har följande lydelse:
”1. Pensionssystemet skall hållas i balans på det sätt som föreskrivs i bilaga XII [till tjänsteföreskrifterna].
…
3. Vid den försäkringstekniska bedömning som skall göras vart femte år i enlighet med bilaga XII [till tjänsteföreskrifterna] skall [Europeiska unionens råd] fatta de beslut om avgiftens storlek och eventuella ändringar av pensionsåldern som behövs för att hålla [pensions]systemet i balans.
4. Kommissionen skall varje år för rådet lägga fram en uppdaterad version av den försäkringstekniska bedömningen i enlighet med artikel 1.2 i bilaga XII [till tjänsteföreskrifterna]. Om skillnaden mellan de gällande avgiftssatserna och de avgiftssatser som behövs för att hålla systemet i balans visar sig vara 0,25 procentenheter eller större skall rådet bedöma om satserna skall anpassas i enlighet med bestämmelserna i bilaga XII [till tjänsteföreskrifterna].
…”
3. I artikel 84 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”Närmare bestämmelser om pensionssystemet fastställs i bilaga VIII [till tjänsteföreskrifterna].”
4. I artikel 110.1 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”Varje institution skall anta allmänna genomförandebestämmelser till dessa tjänsteföreskrifter efter samråd med sin personalkommitté och med kommittén för tjänsteföreskrifterna ...”
5. Före ikraftträdandet av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1324/2008 av den 18 december 2008 om anpassning med verkan från och med den 1 juli 2008 av storleken på avgiften till pensionssystemet för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska gemenskaperna (EUT L 345, s. 17), föreskrevs följande i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna:
”Med försäkringsteknisk motsvarighet till avgångspensionen avses kapitalvärdet på de förmåner som tillkommer tjänstemannen, beräknat enligt den mortalitetstabell som avses i artikel 9 i bilaga XII [till tjänsteföreskrifterna] och på grundval av en årlig räntesats på 3,5 %, som kan ses över enligt bestämmelserna i artikel 10 i bilaga XII [till tjänsteföreskrifterna].”
6. I artikel 2 i förordning nr 1324/2008 föreskrivs i det avseendet följande:
”Med verkan från och med den 1 januari 2009 ska räntesatsen ... i artiklarna 4.1 och 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna ... vara 3,1 %.”
7. Artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna har följande lydelse:
”Följande skall gälla för en tjänsteman som slutar sin tjänst i Europeiska unionen för att
– tillträda en tjänst i en statlig förvaltning eller en nationell eller internationell organisation som har slutit ett avtal med unionen ...
…
Tjänstemannen skall ha rätt att få det försäkringstekniska värdet, uppräknat per dagen för överföringen, för den avgångspension han är berättigad till inom unionen överförd till pensionskassan för förvaltningen eller organisationen ...”
8. I artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs däremot följande:
”Följande skall gälla för en tjänsteman som tillträder en tjänst i unionen efter att ha
– lämnat sin tjänst i en statlig förvaltning eller en nationell eller internationell organisation ...
…
Tjänstemannen skall när han blir fast anställd, men innan han blir berättigad till avgångspension ..., ha rätt att få kapitalvärdet, uppräknat per dagen för överföringen, för de pensionsrättigheter som han förvärvat på grundval av sådan tjänstgöring eller verksamhet, inbetalt till unionen.
I så fall skall den institution där tjänstemannen tjänstgör, med hänsyn till hans grundlön och ålder och växelkursen på dagen för begäran om överföringen, genom allmänna genomförandebestämmelser fastställa det antal pensionsgrundande tjänsteår som skall tillgodoräknas honom i unionens pensionssystem för den tidigare tjänstgöringsperioden på grundval av det överförda kapitalbeloppet, efter avdrag för ett belopp som motsvarar värdeökningen mellan dagen för begäran om överföringen och den dag den faktiskt görs.
Tjänstemannen får bara utnyttja denna möjlighet en gång per medlemsstat och pensionsfond.”
9. Genom beslut K(2004) 1588 av den 28 april 2004, vilket offentliggjordes i Administrativa meddelanden
nr 60 av den 9 juni 2004, antog kommissionen de allmänna genomförandebestämmelserna till artiklarna 11 och 12 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna avseende överföring av pensionsrättigheter (nedan kallade 2004 års allmänna genomförandebestämmelser). I 2004 års allmänna genomförandebestämmelser hänvisas det till två tabeller över försäkringstekniska värden, vilka finns i två bilagor. Bilaga 1 rör de försäkringstekniska värdena (V1), vilka ska beräknas på grundval av de parametrar som anges i bilaga XII till tjänsteföreskrifterna, för beräkningen av storleken på det försäkringstekniska värde som kan överföras med tillämpning av artiklarna 11.1 och 12 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna. Bilaga 2 rör de försäkringstekniska värdena (V2), vilka ska beräknas på grundval av de parametrar som anges i bilaga XII till tjänsteföreskrifterna, för beräkningen av antalet pensionsgrundande tjänsteår som ska tillgodoräknas med tillämpning av artikel 11.2 och 11.3 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna.
10. De försäkringstekniska värdena V1 och V2, vilka ska beräknas med hänsyn till tjänstemannens ålder på dagen för begäran och på grundval av de parametrar som anges i bilaga XII till tjänsteföreskrifterna, är identiska.
11. Genom beslut K(2011) 1278 av den 3 mars 2011 om allmänna genomförandebestämmelser till artiklarna 11 och 12 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna avseende överföring av pensionsrättigheter, vilket offentliggjordes i Administrativa meddelanden
nr 17 av den 28 mars 2011. upphävde kommissionen 2004 års allmänna genomförandebestämmelser och antog nya genomförandebestämmelser till artiklarna 11 och 12 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna (nedan kallade 2011 års allmänna genomförandebestämmelser).
12. 2011 års allmänna genomförandebestämmelser trädde i kraft den 1 april 2011 och i artikel 9 i dessa anges följande:
”Dessa allmänna genomförandebestämmelser … träder i kraft första dagen i den månad som följer efter den dag då de offentliggörs i [ Administrativa meddelanden ].
De upphäver och ersätter [2004 års allmänna genomförandebestämmelser].
[2004 års allmänna genomförandebestämmelser] fortsätter dock att gälla överföringar enligt artiklarna 11.1 och 12 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna om tjänstgöringen har upphört före den [1 januari] 2009. De fortsätter även att gälla i personalärenden där begäran om överföring enligt artikel 11.2 och 11.3 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna registrerades före den [1 januari] 2009.
De omräkningsfaktorer … som föreskrivs i bilaga 1 gäller från och med den [1 januari] 2009. Dessa omräkningsfaktorer ska automatiskt ändras när en anpassning av den räntesats som anges i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna träder i kraft.”
13. Till skillnad från 2004 års allmänna genomförandebestämmelser, innehåller bilaga 1 till 2011 års allmänna genomförandebestämmelser endast en tabell med försäkringstekniska värden, numera kallade omräkningsfaktorer, vilka gäller både vid beräkningen av storleken på det försäkringstekniska värde som kan överföras och vid beräkningen av antalet pensionsgrundande tjänsteår som ska tillgodoräknas. Dessa omräkningsfaktorer, vilka också ska beräknas med hänsyn till tjänstemannens ålder på dagen för begäran och på grundval av de parametrar som föreskrivs i bilaga XII till tjänsteföreskrifterna, överstiger de försäkringstekniska värdena V1 och V2 som anges i bilagorna 1 och 2 till 2004 års allmänna genomförandebestämmelser.
Bakgrund till tvisten
Vad beträffar Marco Verile
14. Marco Verile, som är tjänsteman och tjänstgör vid kommissionens gemensamma forskningscentrum i Ispra (Italien), begärde den 17 november 2009 att de pensionsrättigheter som han hade förvärvat i Luxemburg innan han tillträdde sin tjänst vid kommissionen och som motsvarade de nationella avgifter som erlagts under perioden den 1 juli 1999–31 mars 2007 skulle överföras.
15. Genom skrivelse av den 5 maj 2010 skickade den behöriga avdelningen vid kommissionen, i detta fall sektionen för överföringar vid enheten för pensioner inom Byrån för löneadministration och individuella ersättningar (PMO) (nedan kallad PMO 4), ett förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår till Marco Verile. I förslaget fastställdes det antal pensionsgrundande tjänsteår enligt tjänsteföreskrifterna som följde av överföringen av de pensionsrättigheter som han hade förvärvat i Luxemburg till sju år och nio månader. Överskjutande kapitalvärde, motsvarande ett belopp på 58 557,18 euro, vilket inte kunde bli föremål för en omräkning till pensionsgrundande tjänsteår enligt tjänsteföreskrifterna, skulle utbetalas till Marco Verile vid en slutgiltig överföring av hans pensionsrättigheter.
16. Den 7 maj 2010 godtog Marco Verile förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår av den 5 maj 2010 genom att underteckna det. PMO 4 mottog det undertecknade förslaget den 18 maj 2010.
17. Den 20 maj 2011, efter ikraftträdandet av 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, översände PMO 4 ett nytt förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår till Marco Verile, åtföljt av en skrivelse i vilken det förklarades att det nya förslaget ”upphäv[de] och ers[atte]” det föregående förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår. Enligt det nya förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår var de omräkningsfaktorer som hade tillämpats i det första förslaget ”obsoleta” och ”saknade rättslig grund från och med den 1 januari 2009” på grund av att den räntesats som fastställs i förordning nr 1324/2008 trädde i kraft samma datum. Denna räntesats utgjorde nämligen en av de faktorer som beaktades vid beräkningen av de omräkningsfaktorer som skulle användas vid omräkningen av tidigare förvärvade pensionsrättigheter till det antal pensionsgrundande tjänsteår enligt tjänsteföreskrifterna som skulle tillgodoräknas. Det första förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår skulle följaktligen ”anses vara ogiltigt”. Med tillämpning av de omräkningsfaktorer som fastställts i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, ändrades inte antalet pensionsgrundande tjänsteår som skulle tillgodoräknas, men det överskjutande kapitalbelopp som skulle återbetalas sänktes från 58 557,18 euro till 9 200,77 euro.
18. Den 17 juni 2011 godtog Marco Verile det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår genom att underteckna det. PMO 4 mottog det undertecknade andra förslaget den 24 juni 2011.
19. Den 26 juli 2011 ingav emellertid Marco Verile ett klagomål, med stöd av artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna, och begärde att tillsättningsmyndigheten skulle återkalla det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår och genomföra överföringen av hans pensionsrättigheter inte på grundval av 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, utan på grundval av de allmänna genomförandebestämmelser som var tillämpliga den dag då hans begäran om överföring ingavs, nämligen 2004 års allmänna genomförandebestämmelser.
20. Genom beslut av den 19 augusti 2011, vilket Marco Verile delgavs den 29 augusti 2011, avslog tillsättningsmyndigheten klagomålet.
Vad beträffar Anduela Gjergji
21. Anduela Gjergji är kontraktsanställd vid Genomförandeorganet för det transeuropeiska transportnätet, vilket har sitt säte i Bryssel (Belgien). Den 1 juli 2009 begärde hon att de pensionsrättigheter som hon hade förvärvat i Belgien innan hon tillträdde sin tjänst vid nämnda organ och som motsvarade de nationella avgifter som erlagts under åren 1998–2004 skulle överföras.
22. Genom skrivelse av den 30 juli 2010 skickade den behöriga avdelningen vid kommissionen, i detta fall PMO 4, ett förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår till Anduela Gjergji. I förslaget fastställdes det antal pensionsgrundande tjänsteår enligt tjänsteföreskrifterna som följde av överföringen av de pensionsrättigheter som hon hade förvärvat i Belgien till fem år, fem månader och två dagar. Överskjutande kapitalvärde, motsvarande ett belopp på 13 143,08 euro, vilket inte kunde bli föremål för en omräkning till pensionsgrundande tjänsteår enligt tjänsteföreskrifterna, skulle utbetalas till Anduela Gjergji vid en slutgiltig överföring av hennes pensionsrättigheter.
23. Den 7 september 2010 godtog Anduela Gjergji förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår av den 30 juli 2010 genom att underteckna det. PMO 4 mottog det undertecknade förslaget den 16 september 2010.
24. Den 19 maj 2011, efter ikraftträdandet av 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, översände PMO 4 ett nytt förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår till Anduela Gjergji, åtföljt av en skrivelse med samma lydelse som den skrivelse som skickades till Marco Verile. I förslaget sänktes det antal pensionsgrundande tjänsteår enligt tjänsteföreskrifterna som skulle tillgodoräknas från fem år, fem månader och två dagar till fyra år, tio månader och sjutton dagar, och det föreskrevs inte längre att det överskjutande kapitalbeloppet skulle återbetalas.
25. Den 23 september 2011 godtog Anduela Gjergji det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår genom att underteckna det.
26. Under tiden hade emellertid Anduela Gjergji ingett ett klagomål avseende det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår, vilket grundade sig på artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna och var daterat den 27 juli 2011. Anduela Gjergjis klagomål innehöll även en begäran, med stöd av artikel 90.1 i tjänsteföreskrifterna, om att de pensionsrättigheter som hon hade förvärvat i Belgien skulle överföras på grundval av det första förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår, i vilket de parametrar som föreskrevs i 2004 års allmänna genomförandebestämmelser tillämpades.
27. Genom beslut av den 22 augusti 2011 avslog myndigheten som är behörig att sluta anställningsavtal (nedan kallad anställningsmyndigheten) Anduela Gjergjis klagomål och hennes begäran som grundade sig på artikel 90.1 i tjänsteföreskrifterna.
Parternas yrkanden och förfarandet
28. Respektive sökande har, såvitt avser vederbörande, yrkat att personaldomstolen ska
– ogiltigförklara det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår,
– ogiltigförklara beslutet att avslå klagomålet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
29. Kommissionen har yrkat att personaldomstolen ska
– avvisa talan eller i vart fall ogilla den, och
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
30. Som en åtgärd för processledning anmodade personaldomstolen parterna, genom skrivelse av den 28 januari 2013, att förtydliga vissa punkter i deras inlagor och inge olika handlingar. Parterna efterkom denna anmodan i enlighet med personaldomstolens anvisningar.
31. Målet, som inledningsvis hade tilldelats personaldomstolens tredje avdelning, hänsköts till personaldomstolen i plenum. Parterna informerades om detta genom en skrivelse från kansliet av den 8 februari 2013, vilken innehöll en kallelse till förhandlingen och den förberedande förhandlingsrapporten.
Rättslig bedömning
Föremålet för talan
32. Personaldomstolen erinrar om att yrkanden om ogiltigförklaring som formellt framställs mot ett beslut att avslå ett klagomål gör att persondaldomstolen ska pröva den åtgärd som klagomålet avsåg, om beslutet om avslag saknar självständigt innehåll (domstolens dom av den 17 januari 1989 i mål 293/87, Vainker mot parlamentet, punkt 8).
33. I förevarande fall innebär besluten att avslå klagomålen endast ett fastställande av de andra förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår av den 20 maj 2011, vad beträffar Marco Verile, och av den 19 maj 2011, vad beträffar Anduela Gjergji (nedan kallade de andra förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår). Talan ska således anses avse enbart dessa förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår.
Huruvida talan kan tas upp till prövning
Parternas argument
34. Kommissionen har gjort gällande att talan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den avser de andra förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår, vilka inte utgör åtgärder som går någon emot.
35. Enligt kommissionen består det administrativa förfarandet för handläggning av en begäran om överföring av pensionsrättigheter som förvärvats i ett nationellt pensionssystem av följande fem steg: För det första, begäran om överföring av berörd tjänsteman eller anställd. För det andra, förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår som fastställer det antal pensionsgrundande tjänsteår som kan komma att erkännas i unionens pensionssystem, vilket kommissionen riktar till den berörda personen. För det tredje, den berörda personens godtagande eller avvisande av nämnda förslag. För det fjärde, om förslaget godtas av den berörda personen, begäran om överföring av kapitalbeloppet motsvarande de pensionsrättigheter som förvärvats i det nationella pensionssystemet, vilken kommissionen riktar till den behöriga nationella myndigheten. För det femte, antagandet av beslutet som slutgiltigt fastställer det antal pensionsgrundande tjänsteår enligt tjänsteföreskrifterna som tjänstemannen eller den anställde tillerkänns, vilket delges vederbörande först efter det att kommissionen faktiskt har mottagit kapitalbeloppet motsvarande de tidigare förvärvade pensionsrättigheterna från berörda nationella eller internationella pensionskassor.
36. Med hänsyn till ovannämnda beskrivning av det administrativa förfarandet för handläggning av en begäran om överföring av pensionsrättigheter, vilken sökandena inte har bestritt, anser kommissionen att tillgodoräknandet av pensionsgrundande tjänsteår i det förslag som riktas till den berörda personen blir definitivt först efter det att de belopp som motsvarar det uppräknade kapitalvärdet för tidigare förvärvade pensionsrättigheter faktiskt har inbetalats på kommissionens bankkonto av de berörda nationella eller internationella pensionskassorna. Det beslut som fattas i det femte steget av ovannämnda administrativa förfarande är således den enda åtgärd som går emot den tjänsteman eller anställd som ingett en begäran om överföring av sina pensionsrättigheter som förvärvats innan vederbörande tillträdde sin tjänst i unionen. Kommissionen har därav dragit slutsatsen att förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår, vilket motsvarar det andra steget i det aktuella administrativa förfarandet, utgör en förberedande åtgärd, vilken endast har till syfte att förbereda det slutgiltiga beslutet om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår. Så är situationen i förevarande fall beträffande de andra förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår, vilka är föremål för tvist.
Personaldomstolens bedömning
37. Syftet med systemet för överföring av pensionsrättigheter, såsom det anges i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, är att, genom att möjliggöra en samordning av de nationella pensionssystemen och unionens pensionssystem, underlätta övergången från offentliga eller privata nationella anställningar och även internationella anställningar till anställning inom unionsadministrationen och på så sätt säkerställa största valmöjlighet för unionen i fråga om kvalificerad personal som redan har en adekvat yrkeserfarenhet (domstolens beslut av den 9 juli 2010 i de förenade målen C‑286/09 och C‑287/09, Ricci, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
38. I det sammanhanget drog Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt särskilt slutsatsen att de förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår som översänds till tjänstemannen för godkännande utgör ”beslut” som får en dubbel effekt, nämligen dels att den berörda tjänstemannen i ursprungsstatens rättsordning behåller de pensionsrättigheter som vederbörande har förvärvat i det nationella pensionssystemet, dels att det i unionens rättsordning, med förbehåll för att vissa ytterligare villkor uppfylls, säkerställs att dessa rättigheter tillgodoräknas i unionens pensionssystem (förstainstansrättens dom av den 18 december 2008 i de förenade målen T‑90/07 P och T‑99/07 P, Belgien och kommissionen mot Genette, punkt 91 och där angiven rättspraxis).
39. Även personaldomstolen hade redan slagit fast att förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår utgör åtgärder som går den berörda tjänstemannen emot och ensidiga åtgärder som inte innebär att den behöriga institutionen behöver vidta någon ytterligare åtgärd. I annat fall skulle sådana åtgärder i sig inte kunna bestridas vid domstol eller i vart fall inte bli föremål för ett klagomål eller överklagande förrän efter antagandet av ett senare beslut, vid ett obestämt datum, av en annan myndighet än tillsättningsmyndigheten. En sådan bedömning skulle varken vara förenlig med tjänstemännens rätt till ett effektivt domstolsskydd eller de rättssäkerhetskrav som ligger till grund för de regler om tidsfrister som anges i tjänsteföreskrifterna (personaldomstolens beslut av den 10 oktober 2007 i mål F‑17/07, Pouzol mot revisionsrätten, punkterna 52 och 53).
40. Denna riktning inom rättspraxis har slutligen även bekräftats genom personaldomstolens dom av den 11 december 2012 i mål F-122/10, Cocchi och Falcione mot kommissionen (vilken har överklagats till tribunalen, där det nu är anhängigt som mål T‑103/13 P), punkterna 37–39, där personaldomstolen slog fast att förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår utgjorde en åtgärd som gick den berörda tjänstemannen emot.
41. Det framgår slutligen av den rättspraxis som omnämnts i punkterna 38–40 i förevarande dom att det förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår som kommissionens behöriga avdelningar lägger fram till tjänstemannen för godkännande, inom ramen för det ovan i punkt 35 beskrivna administrativa förfarandet i flera steg, utgör en ensidig åtgärd som går att skilja från det processuella sammanhang i vilket den aktualiseras och som vidtas med stöd av en normbunden behörighet som institutionen har getts enligt lag, eftersom den följer direkt av den individuella rättighet som artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna uttryckligen tillerkänner tjänstemän och anställda när de tillträder en tjänst i unionen.
42. Vid utövandet av denna normbundna behörighet är nämligen kommissionen skyldig att upprätta ett förslag om tillgodoräknande, vilket ska baseras på samtliga relevanta uppgifter som kommissionen är förpliktad att inhämta från berörda nationella eller internationella myndigheter, just inom ramen för en nära samordning och ett lojalt samarbete mellan dessa myndigheter och kommissionens avdelningar. Ett sådant förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår kan följaktligen inte betraktas som ett uttryck för ”enbart en avsikt” hos institutionens avdelningar att upplysa den berörda tjänstemannen, i avvaktan på att faktiskt få tjänstemannens godkännande, och att därefter inkassera det kapitalbelopp som gör det möjligt att genomföra tillgodoräknandet. Ett sådant förslag utgör tvärtom ett nödvändigt åtagande från institutionens sida att på ett korrekt sätt faktiskt genomföra tjänstemannens rätt till överföring av pensionsrättigheter, som vederbörande har utövat genom att inge sin begäran om överföring. Överföringen av det uppräknade kapitalvärdet till unionens pensionssystem utgör fullgörandet av en separat skyldighet som åligger de nationella eller internationella myndigheterna och som krävs för att hela förfarandet för överföring av pensionsrättigheter till unionens pensionssystem ska bli fullständigt.
43. Vid utövandet av den normbundna behörigheten för att tillämpa artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna är kommissionen även skyldig att visa all nödvändig omsorg för att den tjänsteman som ingett en begäran om tillämpning av artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna ska kunna ge sitt godkännande till förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår med kännedom om samtliga omständigheter, både vad gäller de uppgifter som krävs för den beräkning som avser fastställandet av det antal pensionsgrundande tjänsteår enligt tjänsteföreskrifterna som ska beaktas och vad gäller de bestämmelser som ”på dagen för begäran om överföringen” reglerar hur denna beräkning ska göras, såsom anges i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, då det i denna artikel föreskrivs att den institution där tjänstemannen tjänstgör, genom allmänna genomförandebestämmelser, ska ”fastställa det antal pensionsgrundande tjänsteår” som ska tillgodoräknas den berörde tjänstemannen, med hänsyn till grundlön och ålder och växelkursen på dagen för begäran om överföringen.
44. Av det ovan anförda följer att ett förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår utgör en åtgärd som går den tjänsteman som har ingett en begäran om överföring av sina pensionsrättigheter emot.
45. Denna slutsats bekräftas även av de överväganden som anges nedan.
46. Genom att bekräfta tidigare praxis som kom till uttryck i klausuler i förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår, föreskrivs det numera uttryckligen i artikel 8 i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser att det godkännande av förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår som tjänstemannen anmodas att ge är ”oåterkalleligt” när det väl har getts. Att tjänstemannens godkännande är oåterkalleligt när det väl har getts är dock endast motiverat om kommissionen för egen del har gett den berörda personen ett förslag vars innehåll har beräknats och lagts fram med erforderlig omsorg, vilket är bindande för kommissionen, i den meningen att förslaget ålägger kommissionen att på grundval därav fullfölja förfarandet för överföring, om den berörda personen har gett sitt godkännande.
47. Vidare upprättas förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår i princip på grundval av en beräkningsmetod som är densamma som den som tillämpas när unionens pensionssystem erhåller hela det kapitalbelopp som slutgiltigt har överförts av de nationella eller internationella pensionskassorna i ursprungsstaten.
48. Det som på sin höjd skulle kunna komma att eventuellt ändras, mellan dagen för förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår och dagen för inkasseringen av det slutgiltigt överförda kapitalbeloppet, är det aktuella beloppets storlek, eftersom storleken på det kapitalvärde som kan överföras, uppräknat per dagen för begäran om överföring, kan skilja sig från kapitalbeloppet den dag då det faktiskt överförs, med hänsyn till exempelvis valutakursförändringar. Även i sistnämnda fall, vilket för övrigt endast kan avse överföringar av kapitalbelopp uttryckta i andra valutor än euro, är den beräkningsmetod som tillämpas på dessa båda värden densamma.
49. Kommissionens ståndpunkt att det endast är det beslut om tillgodoräknande som antas efter inkasseringen av det överförda kapitalbeloppet som går den berörda tjänstemannen emot strider dessutom klart mot syftet med det administrativa förfarandet för överföring av pensionsrättigheter. Detta förfarande har just till syfte att möjliggöra för den berörde tjänstemannen att, med kännedom om samtliga omständigheter och innan det kapitalbelopp som motsvarar alla hans avgifter slutgiltigt överförs till unionens pensionssystem, avgöra huruvida det är mer förmånligt för honom att lägga samman sina tidigare pensionsrättigheter med dem som han förvärvar i egenskap av tjänstemän i unionen eller tvärtom behålla dessa rättigheter i den nationella rättsordningen (se domen i de ovannämnda förenade målen Belgien och kommissionen mot Genette, punkt 91). Kommissionens ståndpunkt skulle nämligen tvinga den berörda tjänstemannen att ifrågasätta den metod med vilken kommissionens avdelningar har beräknat det antal tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteår som han har rätt till först efter det att de nationella eller internationella pensionskassorna i ursprungsstaten slutgiltigt har överfört kapitalbeloppet till kommissionen. Det skulle i praktiken tillintetgöra själva kärnan i den rätt som tjänstemannen har getts genom artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna att välja att överföra sina pensionsrättigheter eller behålla dessa hos de nationella eller internationella pensionskassorna i ursprungsstaten.
50. Det kan slutligen inte med framgång göras gällande, såsom kommissionen har gjort, att förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår endast utgör förberedande åtgärder, på grund av att det i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs att antalet pensionsgrundande tjänsteår ska beräknas ”på grundval av det överförda kapitalbeloppet”.
51. Det framgår av lydelsen i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna att den berörda institutionen först ska ”fastställa” antalet pensionsgrundande tjänsteår ”med hänsyn till [tjänstemannens] grundlön och ålder och växelkursen på dagen för begäran om överföringen, genom allmänna genomförandebestämmelser”, och att den därefter ska tillgodoräkna tjänstemannen det antal pensionsgrundande tjänsteår som fastställts på detta sätt i unionens pensionssystem ”på grundval av det överförda kapitalbeloppet”.
52. Denna lydelse bekräftas av lydelsen i artikel 7 i 2004 års allmänna genomförandebestämmelser och artikel 7 i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser. Det framgår nämligen av lydelsen i artikel 7.1 i respektive rättsakt att antalet pensionsgrundande tjänsteår som ska tillgodoräknas ska beräknas ”på grundval av det överförbara belopp som motsvarar de förvärvade rättigheterna ..., efter avdrag för ett belopp som motsvarar värdeökningen mellan dagen för registrering av begäran om överföring och den dag överföringen faktiskt görs”.
53. I artikel 7.2 i 2004 års allmänna genomförandebestämmelser liksom i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser anges det att antalet pensionsgrundande tjänsteår som ska tillgodoräknas ”beräknas därefter ... på grundval av det överförda beloppet”, i enlighet med en matematisk formel som anges i den första strecksatsen i samma stycke.
54. Det framgår således av ovannämnda bestämmelser att förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår beräknas på grundval av det överförbara beloppet på dagen för registrering av begäran om överföring, vilket de behöriga nationella eller internationella myndigheterna har meddelat kommissionens avdelningar, i förekommande fall efter avdrag för ett belopp som motsvarar värdeökningen mellan dagen för registrering av begäran om överföring och den dag överföringen faktiskt görs. Denna skillnad i pengar ska nämligen inte bäras av unionens pensionssystem.
55. Av det ovan anförda följer att de andra förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår utgör en åtgärd som går sökandena emot och att yrkandet om ogiltigförklaring således kan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
56. Sökandena har till stöd för sitt yrkande avseende de andra förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår (nedan kallade de omtvistade besluten) åberopat följande tre g runder:
– Som första grund har det gjorts gällande att kommissionen gjorde en felaktig rättstillämpning och åsidosatte artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna och, i huvudsak, principen om iakttagande av förvärvade rättigheter.
– Den andra grunden avser åsidosättande av principen om rimlig tidsfrist, rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar.
– Sökandena har som tredje grund gjort gällande att kommissionen åsidosatte principen om likabehandling, icke-diskrimineringsprincipen och proportionalitetsprincipen.
57. Personaldomstolen kommer att pröva den första och den andra grunden tillsammans.
Parternas argument
58. Sökandena har, för det första, hävdat att kommissionen enligt artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna är skyldig att anta nya allmänna genomförandebestämmelser, om den vill ändra de försäkringstekniska värden som är tillämpliga på begäran om överföring av pensionsrättigheter som förvärvats i en medlemsstat till unionens pensionssystem (nedan kallad överföring till unionens pensionssystem). Kommissionen antog dock nya allmänna genomförandebestämmelser först den 3 mars 2011. 2004 års allmänna genomförandebestämmelser, vilka var i kraft före detta datum, är således de enda som är tillämpliga på deras respektive begäran om överföring.
59. Den omständigheten att förordning nr 1324/2008 trädde i kraft den 1 januari 2009 saknar under alla omständigheter betydelse för de procentsatser som ska tillämpas vid beräkningen av antalet pensionsgrundande tjänsteår som ska tillgodoräknas. Genom denna förordning ändrades nämligen den räntesats som föreskrivs i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, vilken enbart ska tillämpas vid överföring till ett nationellt pensionssystem av det försäkringstekniska värdet enligt tjänsteföreskrifterna, det vill säga kapitalvärdet för pensionsrättigheter som en tjänsteman har förvärvat inom unionen (nedan kallad överföring från unionens pensionssystem), och den är således inte tillämplig vid en överföring till unionens pensionssystem.
60. Även om det antas att förordning nr 1324/2008 ”analogiskt” har ändrat den räntesats som ligger till grund för de omräkningsfaktorer som är tillämpliga vid en överföring till unionens pensionssystem, anser sökandena att de allmänna genomförandebestämmelserna till artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna har företräde framför nämnda förordning, i egenskap av lex specialis . Enligt principen om att administrationens rättsakter presumeras vara lagenliga kan slutligen en unionsförordning inte medföra att allmänna genomförandebestämmelser som, på grundval av tjänsteföreskrifterna, specifikt har antagits av var och en av de berörda institutionerna mister sin rättsliga grund. Eftersom 2004 års allmänna genomförandebestämmelser upphävdes genom 2011 års allmänna genomförandebestämmelser först den 3 mars 2011, var de således tillämpliga när de första förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår, vilka var riktade till sökandena, antogs och när respektive förslag godtogs.
61. Följaktligen åsidosatte kommissionen artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, genom att slå fast att en av de beräkningsparametrar som är tillämpliga vid en överföring till unionens pensionssystem kunde ändras ”underförstått och i förbigående” genom förordning nr 1324/2008. Vidare gjorde sig kommissionen skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att slå fast att förordning nr 1324/2008 tvingade den att tillämpa 2011 års allmänna genomförandebestämmelser vid det datum då den nya räntesatsen trädde i kraft och att följaktligen tillämpa dessa retroaktivt från och med den 1 januari 2009.
62. Sökandena har även framhållit att överföringen av pensionsrättigheter som har förvärvats innan en tjänsteman tillträder en tjänst i unionen blir, i motsats till vad kommissionen har hävdat, slutgiltig när den berörda tjänstemannen har gett sitt godkännande till förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår. Endast om den nationella myndigheten helt underlåter att betala in kapitalbeloppet skulle överenskommelsen mellan tjänstemannen och den berörda institutionen förlora all betydelse. I förevarande fall blev således de första förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår slutgiltiga på grund av att de godtogs, trots att inbetalningen av kapitalbeloppet ännu inte hade skett.
63. Sökandena har, för det andra, gjort gällande att de första förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår inte i någon del var rättsstridiga. Genom att återkalla dessa förslag beaktade således inte kommissionen deras förvärvade rättigheter utan åsidosatte principen om skydd för berättigade förväntningar. Vid flera tillfällen fick de dessutom en försäkran om att 2004 års allmänna genomförandebestämmelser skulle tillämpas på deras respektive begäran om överföring.
64. Sökandena har, för det tredje, angett att kommissionen återkallade det första förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår som var riktat till Marco Verile ett år efter det att han hade godtagit förslaget och, beträffande det förslag som var riktat till Anduela Gjergji, mer än sex månader efter det att hon hade godtagit förslaget, i strid med principen om rimlig tidsfrist och rättssäkerhetsprincipen.
65. Vidare har sökandena, i sitt svar med anledning av åtgärden för processledning, framhållit att kommissionen väntade ända till den 17 september 2010 med att uppmärksamma personalen på detta, genom en skrivelse som lades ut på kommissionens intranät, och att den därefter på nytt väntade ända till den 3 mars 2011 med att anta nya allmänna genomförandebestämmelser, trots att kommissionen enligt de omtvistade besluten ansåg att ikraftträdandet den 1 januari 2009 av den nya räntesats som föreskrivs i förordning nr 1324/2008 hade medfört att 2004 års allmänna genomförandebestämmelser saknade ”rättslig grund”.
66. Beträffande den första grunden har kommissionen gjort gällande att den premiss som ligger till grund för sökandenas resonemang, nämligen att den räntesats som fastställs i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna enbart avser metoden för att beräkna det försäkringstekniska värdet vid en överföring från unionens pensionssystem och inte metoden för att beräkna det uppräknade kapitalvärdet eller antalet pensionsgrundande tjänsteår vid en överföring till unionens pensionssystem, är felaktigt. Det saknas följaktligen stöd för sökandenas första grund.
67. I sitt svar med anledning av åtgärden för processledning angav kommissionen att eftersom de omräkningsfaktorer som föreskrivs i de allmänna genomförandebestämmelserna till artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna är ”direkt avhängiga” av den räntesats som föreskrivs i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, hade ändringen av denna räntesats, vilken fastställdes till den 1 januari 2009 genom ikraftträdandet av förordning nr 1324/2008, ”med nödvändighet” medfört en ändring av nämnda omräkningsfaktorer vid samma datum. De omräkningsfaktorer som föreskrivs i 2004 års allmänna genomförandebestämmelser har således blivit ”obsoleta” och ”utan rättslig grund” den 1 januari 2009, och detta oberoende av huruvida 2004 års allmänna genomförandebestämmelser har upphävts i formellt hänseende.
68. Vidare har kommissionen gjort gällande att sökandena formellt sett inte har åberopat den grund som avser åsidosättande av reglerna för att återkalla administrativa rättsakter och att de första förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår under alla omständigheter saknade rättslig grund sedan ikraftträdandet av förordning nr 1324/2008 och således inte kunde ge upphov till några förvärvade rättigheter för sökandena eller till berättigade förväntningar.
69. För övrigt har kommissionen angett att i meddelandet av den 17 september 2010 som lades ut på kommissionens intranät uppmärksammades personalen på att nya försäkringstekniska värden trätt i kraft, och att de fackliga organisationerna hade haft kännedom om den framtida räntesatsen redan år 2008 och om de framtida omräkningsfaktorerna redan i november 2009. Det var vidare praktiskt omöjligt att inom en rimlig tidsfrist ge individuell information till de tjänstemän och anställda vilkas begäran om överföring hade registrerats efter den 1 januari 2009, på grund av det mycket stora antal (fler än 10 000) tjänstemän och anställda som berördes.
70. Även om det antas att de omräkningsfaktorer som föreskrivs i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser tillämpades retroaktivt, är slutligen en sådan tillämpning enligt kommissionen motiverad av ett ”överordnat intresse”. Kostnaden för att tillämpa de försäkringstekniska värden som föreskrevs i 2004 års allmänna genomförandebestämmelser fram till ikraftträdandet av 2011 års allmänna genomförandebestämmelser skulle nämligen äventyra balansen i unionens pensionssystem på grund av antalet berörda ärenden.
71. Kommissionen anser vidare att den grund som avser åsidosättande av principen om rimlig tidsfrist saknar tillräckligt stöd och att även om det antas att talan kan bifallas såvitt avser denna grund, kan detta inte leda till en ogiltigförklaring av de omtvistade besluten. Under alla omständigheter återkallades de första förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår inom en rimlig tidsfrist, med hänsyn till omständigheterna i förevarande fall.
Personaldomstolens bedömning
72. Sökandena har genom den första och den andra grunden i huvudsak framställt en invändning om rättsstridighet avseende artikel 9 tredje stycket sista meningen och avseende artikel 9 fjärde stycket första meningen i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser. Enligt sökandena föreskrivs det i dessa bestämmelser i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser att de omräkningsfaktorer som anges i bilaga 1 till 2011 års allmänna genomförandebestämmelser och som har fastställts i enlighet med förordning nr 1324/2008 ska tillämpas från och med den 1 januari 2009, vilket är det datum då nämnda förordning trädde i kraft, medan det vid detta datum inte hade gjorts någon formell ändring av bilaga 2 till 2004 års allmänna genomförandebestämmelser, i vilken det föreskrevs andra omräkningsfaktorer som var tillämpliga från och med den 1 maj 2004. Sökandena har hävdat att en sådan formell ändring krävdes, enligt artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, och att tillämpningen med retroaktiv verkan från och med den 1 januari 2009 av de nya omräkningsfaktorer som föreskrivs i bilaga 1 till 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, även i ärenden avseende tjänstemän och anställda som hade ingett begäran om överföring till unionens pensionssystem före detta datum, strider mot rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar.
73. För att i rättsligt hänseende motivera artikel 9 tredje och fjärde styckena i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, har kommissionen i huvudsak hävdat att artikel 2 i förordning nr 1324/2008 har medfört att 2004 års allmänna genomförandebestämmelser är ogiltiga och att de automatiskt saknar rättslig grund, vad beträffar metoden för att beräkna antalet pensionsgrundande tjänsteår som ska beaktas.
– Betydelsen av förordning nr 1324/2008 för 2004 års allmänna genomförandebestämmelser
74. Det framgår av lydelsen i artikel 2 i förordning nr 1324/2008 att denna artikel endast har två syften vad beträffar tjänstemän och övriga anställda i unionen.
75. Det första syftet avser fastställandet, genom artikel 4.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, av den räntesats som är tillämplig vid beräkningen av pensionsrättigheterna för en tjänsteman som återinträder i tjänst i unionen efter att tidigare ha fullgjort en tjänstgöringsperiod där. Det framgår direkt att detta syfte saknar relevans i förevarande fall.
76. Det andra syftet avser fastställandet av den procentsats som ska tillämpas för att fastställa det ”försäkringstekniska värdet” för avgångspensionen. Personaldomstolen konstaterar dock att detta begrepp används i artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna för överföringar från unionens pensionssystem, och inte i artikel 11.2 i samma bilaga för överföringar till unionens pensionssystem.
77. I artikel 11 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna görs det nämligen en klar åtskillnad mellan, å ena sidan, överföring från unionens pensionssystem i artikel 11.1 och, å andra sidan, överföring till unionens pensionssystem i artikel 11.2.
78. Vid överföring från unionens pensionssystem, föreskrivs det i artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna att den berörda tjänstemannen ska ha rätt att få ”det försäkringstekniska värdet, uppräknat per dagen för överföringen, för den avgångspension han är berättigad till inom unionen” överförd. Vid överföring till unionens pensionssystem föreskrivs det däremot i artikel 11.2 att den berörda tjänstemannen ska ha rätt att få ”kapitalvärdet, uppräknat per dagen för överföringen, för de pensionsrättigheter som han förvärvat [i ett nationellt eller internationellt system som han fram till dess var ansluten till]” inbetalt till unionen. I fallet med en överföring från unionens pensionssystem, består det överförda penningbeloppet av det ”försäkringstekniska värdet” av de rättigheter som har förvärvats inom unionen. I fallet med en överföring till unionens pensionssystem, består det överförda penningbeloppet av det ”uppräknade kapitalvärdet”, det vill säga ett penningbelopp som faktiskt motsvarar de pensionsrättigheter som den berörda tjänstemannen har förvärvat på grundval av tidigare tjänstgöring eller verksamhet i det nationella eller internationella pensionssystem som är i fråga, uppräknat enligt artikel 11.2 första stycket i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna per dagen för överföringen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 5 december 2013 i mål C‑166/12, Časta, punkt 26).
79. Det ”försäkringstekniska värde” som avses i artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna och det ”uppräknade kapitalvärde” som avses i artikel 11.2 utgör dock två olika rättsliga begrepp, som vart och ett omfattas av regelverk som är oberoende av varandra.
80. Det ”försäkringstekniska värdet” framstår nämligen, inom tjänsteföreskrifternas rättsområde, som ett självständigt begrepp som är specifikt för unionens pensionssystem. Enligt artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna avses med detta värde ”kapitalvärdet på de förmåner [i form av avgångspension] som tillkommer tjänstemannen, beräknat enligt den mortalitetstabell som avses i artikel 9 i bilaga XII [till tjänsteföreskrifterna] och på grundval av en årlig räntesats på 3,1 %, som kan ses över enligt bestämmelserna i artikel 10 i bilaga XII [till tjänsteföreskrifterna]”. Den senaste ändringen av den räntesats som avses i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna skedde, med stöd av artikel 10 i bilaga XII till tjänsteföreskrifterna, just genom förordning nr 1324/2008, varigenom räntesatsen sänktes från 3,5 procent till 3,1 procent.
81. Det ”uppräknade kapitalvärdet” definieras däremot inte i tjänsteföreskrifterna, och inte heller dess beräkningsmetod anges däri. Skälet till detta är att beräkningen av detta värde och formerna för att kontrollera denna beräkning omfattas, såsom framgår av fast rättspraxis, enbart av de berörda nationella eller internationella myndigheternas behörighet (domen i de ovannämnda förenade målen Belgien och kommissionen mot Genette, punkterna 56 och 57 och där angiven rättspraxis).
82. Kommissionen har dock hävdat att det försäkringstekniska värdet även utgör en ”beräkningsmetod”, vilken som sådan ska tillämpas inte bara vid en överföring från unionens pensionssystem, när belopp lämnar pensionskassorna i unionens pensionssystem för att tillföras pensionskassorna i en medlemsstats eller en internationell organisations pensionssystem, utan även vid en överföring till unionens pensionssystem, när penningbelopp tvärtom tillförs pensionskassorna i unionens pensionssystem.
83. Enligt kommissionen är således det försäkringstekniska värdet, såsom beräkningsmetod, tillämplig på båda fallen av överföring av rättigheter avseende avgångspension. Kommissionen har i det avseendet framhållit att det i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs, sedan reformen av tjänsteföreskrifterna år 2004, ett nytt krav som åligger berörda nationella myndigheter, nämligen att kapitalvärdet motsvarande samtliga avgifter som erlagts av den tjänsteman som just har tillträtt en tjänst i unionen ska vara ”uppräknat per dagen för överföringen”. Enligt kommissionen ger detta nya krav, eftersom det finns med i tjänsteföreskrifterna, upphov till en skyldighet för berörda nationella myndigheter att uppräkna kapitalvärdet enligt de parametrar som anges i tjänsteföreskrifterna, däribland räntesatsen, i dess senaste lydelse enligt förordning nr 1324/2008.
84. Kommissionens ståndpunkt är dock inte motiverad i rättsligt hänseende.
85. Det framgår nämligen av rättspraxis att systemet för överföring till unionens pensionssystem innefattar två olika administrativa steg. Det första steget består i att det uppräknade kapitalvärdet fastställs av de nationella eller internationella myndigheter som administrerar det pensionssystem som den berörda personen var ansluten till fram till dess att han tillträdde sin tjänst i unionen. Hela detta steg omfattas av de behöriga nationella eller internationella myndigheternas exklusiva behörighet. Det andra steget består däremot i att den berörda unionsinstitutionen omräknar det uppräknade kapitalvärdet, som på detta sätt har fastställts av de nationella eller internationella myndigheterna i ursprungsstaten, till pensionsgrundande tjänsteår som ska tillgodoräknas i unionens pensionssystem, vilket ska göras på grundval av de regler som är specifika för unionens pensionssystem, däribland reglerna i de allmänna genomförandebestämmelser som varje institution är skyldig att anta för överföringar till unionens pensionssystem (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda förenade målen Belgien och kommissionen mot Genette, punkterna 56 och 57).
86. De två besluten, varav det första avser fastställandet av det uppräknade kapitalvärdet och det andra avser omräkningen av detta uppräknade kapitalvärde till pensionsgrundande tjänsteår enligt tjänsteföreskrifterna, är följaktligen hänförliga till två olika rättsordningar och kan bli föremål för sådan domstolsprövning som föreskrivs i respektive rättsordning.
87. Den omständigheten att det i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs, sedan reformen av tjänsteföreskrifterna år 2004, att de nationella eller internationella myndigheterna ska uppräkna, per dagen för överföringen, kapitalvärdet motsvarande samtliga avgifter som erlagts av den tjänsteman eller anställd som just har tillträtt en tjänst i unionen medför visserligen en skyldighet för nämnda myndigheter, men innebär dock inte, i avsaknad av uttryckliga bestämmelser med den innebörden, att denna uppräkning ska ske på det sätt som har fastställts för överföringar från unionens pensionssystem. Som domstolen slog fast i domen i det ovannämnda målet Časta, punkterna 25 och 26, står det tvärtom medlemsstaterna fritt att tillämpa antingen metoden avseende ”det beräknade försäkringstekniska värdet”, metoden avseende ”det schablonmässiga återköpsvärdet” eller någon annan metod.
88. Vad först beträffar de behöriga nationella eller internationella myndigheternas beräkning av det uppräknade kapitalvärdet, med avseende på en överföring till unionens pensionssystem, fastställs följaktligen detta kapitalvärde på grundval av tillämplig nationell rätt och enligt de metoder som fastställs i denna rätt eller, vad beträffar en internationell organisation, i dess egna regler, och inte på grundval av artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna och enligt den räntesats som fastställs i denna bestämmelse. Det var för övrigt detta som förstainstansrätten angav i punkt 57 i domen i de ovannämnda förenade målen Belgien och kommissionen mot Genette, när den slog fast att vid en överföring till unionens pensionssystem är beslutet avseende beräkningen av de pensionsrättigheter som ska överföras hänförligt till den behöriga nationella rättsordningen och kan bli föremål för prövning endast vid nationell domstol (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Časta, punkt 24).
89. Härav följer att artikel 2 i förordning nr 1324/2008 inte ska beaktas som en del av metoden för att beräkna kapitalvärdet motsvarande de pensionsrättigheter som tjänstemannen eller den anställde har förvärvat innan vederbörande tillträdde sin tjänst i unionen och att den inte nödvändigtvis ska beaktas av de berörda nationella eller internationella myndigheterna när de uppräknar det kapitalvärde som de är skyldiga att överföra.
90. Vad vidare beträffar beräkningen av det antal tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteår som ska beaktas i unionens pensionssystem, vilken är en separat beräkning från beräkningen av det uppräknade kapitalvärdet, såsom framgår av punkterna 85–87 i förevarande dom, konstaterar personaldomstolen att det varken i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna avseende överföringar till unionens pensionssystem eller i någon annan bestämmelse i tjänsteföreskrifterna uttryckligen föreskrivs en skyldighet att tillämpa den räntesats som avses i artikel 8 i samma bilaga vid beräkningen av antalet tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteår i unionens pensionssystem. Härav följer att kommissionens påstående att omräkningsfaktorerna, vid en överföring till unionens pensionssystem, är ”direkt avhängiga” av den räntesats som anges i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna inte grundar sig på någon bestämmelse i tjänsteföreskrifterna.
91. Vidare kan inte rådet, genom en genomförandeförordning som antagits med stöd av artikel 83a i tjänsteföreskrifterna, inskränka räckvidden av artikel 11.2 andra stycket i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna genom att ifrågasätta den självbestämmanderätt som unionslagstiftaren i denna bestämmelse har tillerkänt institutionerna genom att ge dem behörighet att genom allmänna genomförandebestämmelser fastställa antalet tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteår vid en överföring till unionens pensionssystem.
92. I artikel 7.2 i 2004 års allmänna genomförandebestämmelser hänvisas det visserligen, med avseende på beräkningen av det antal pensionsgrundande tjänsteår som ska beaktas på grundval av det kapitalbelopp som motsvarar de avgifter som faktiskt överförts till unionens pensionssystem, till de försäkringstekniska värdena V2 som anges i tabellen i bilaga 2 till 2004 års allmänna genomförandebestämmelser, vilka i sin tur, enligt nämnda bilaga 2, ”beräknas på grundval av de parametrar som anges i bilaga XII till tjänsteföreskrifterna”. Till dessa parametrar hör den räntesats som fastställs i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna.
93. I bilaga 2 till 2004 års allmänna genomförandebestämmelser anges dock de försäkringstekniska värdena, såsom dessa har beräknats på grundval av bland annat den räntesats på 3,5 procent som föreskrevs i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna före dess ändring genom förordning nr 1324/2008. Det var just dessa värden som kommissionen beaktade vid upprättandet av de första förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår som sökandena förelades, även om artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna under tiden hade ändrats genom förordning nr 1324/2008.
94. I samband med tillämpningen av artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna och särskilt med avseende på uppräkningen av omräkningsfaktorerna vid en överföring till unionens pensionssystem, med hänsyn till den nya räntesats på 3,1 procent som föreskrevs i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna till följd av ikraftträdandet av förordning nr 1324/2008, ålåg det kommissionen under dessa omständigheter, enligt nämnda artikel 11.2 som hänvisar till allmänna genomförandebestämmelser för dess tillämpning, och även i enlighet med rättssäkerhetsprincipen, att ändra 2004 års allmänna genomförandebestämmelser och upprätta en ny tabell över försäkringstekniska värden. Detta är för övrigt exakt vad kommissionen gjorde genom att anta 2011 års allmänna genomförandebestämmelser till vilka bifogats nya försäkringstekniska värden, vilka i sistnämnda allmänna genomförandebestämmelser kallas ”omräkningsfaktorer” med avseende på beräkningen av tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteår.
95. Det ska tilläggas att artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, i dess lydelse efter ikraftträdandet av förordning nr 1324/2008, skulle kunna bli tillämplig på överföringar till unionens pensionssystem endast genom allmänna genomförandebestämmelser som det åligger institutionerna att anta enligt artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna. Att nämnda artikel 8 är tillämplig i förevarande fall följer av hänvisningen till de ”parametrar som anges i bilaga XII till tjänsteföreskrifterna”, vilka finns med i rubriken till bilaga 2 till 2004 års allmänna genomförandebestämmelser, och detta eftersom nämnda bilaga XII – genom artiklarna 1.2, 10.2 och 12 – själv hänvisar till den räntesats som anges i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna. Rubriken till bilaga 2 till 2004 års allmänna genomförandebestämmelser har en klargörande funktion vad beträffar den beräkningsmetod som kommissionen har valt med stöd av sina genomförandebefogenheter enligt artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, vilken enbart kan ligga till grund för tolkningen av den normativa bestämmelse som tabellen över försäkringstekniska värden utgör (se, beträffande den normativa verkan av rubriken till en artikel i ett direktiv, domstolens dom av den 3 april 2003 i mål C‑144/00, Hoffmann, punkterna 37–40). Sådana seriehänvisningar, vilka för övrigt i stor utsträckning är svårbegripliga, kan inte heller ha företräde framför de uttryckliga uppgifterna i den aktuella tabellen över försäkringstekniska värden, utan att det skulle strida mot rättssäkerhetsprincipen.
96. Kommissionens argument till stöd för ståndpunkten att metoden för att beräkna det försäkringstekniska värdet, vilken föreskrivs i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, med nödvändighet även ska tillämpas vid fastställandet av det uppräknade kapitalvärdet eller rentav antalet tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteår, som föreskrivs i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, strider sammanfattningsvis mot lydelsen i sistnämnda bestämmelse och mot unionslagstiftarens avsikt, vilken faktiskt har haft för avsikt att upprätthålla en klar åtskillnad i tjänsteföreskrifterna mellan de två fallen av överföring av pensionsrättigheter, nämligen överföring till unionens pensionssystem och överföring från unionens pensionssystem, och följaktligen även mellan begreppen uppräknat kapitalvärde och försäkringstekniskt värde.
97. Mot bakgrund av det ovan anförda finner personaldomstolen att kommissionens ståndpunkt att förordning nr 1324/2008 har medfört att 2004 års allmänna genomförandebestämmelser är ogiltiga och att de automatiskt saknar rättslig grund, vad beträffar metoden för att beräkna antalet tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteår, är rättsligt felaktig, eftersom skälet för en sådan ståndpunkt inte beaktar räckvidden av vare sig förordningen eller artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna.
98. Det ska följaktligen undersökas huruvida kommissionen hade rätt att tillämpa de nya omräkningsfaktorer som anges i bilaga 1 till 2011 års allmänna genomförandebestämmelser på de begäranden om överföring som ingavs före ikraftträdandet av 2011 års allmänna genomförandebestämmelser den 1 april 2011.
– Den retroaktiva tillämpningen av de omräkningsfaktorer som anges i bilaga 1 till 2011 års allmänna genomförandebestämmelser
99. Personaldomstolen erinrar inledningsvis om att enligt en allmänt erkänd princip, och om inte annat har föreskrivits, är en ny bestämmelse omedelbart tillämplig på de situationer som kommer att uppkomma och på de framtida verkningarna av situationer som, även om de inte är definitiva, har uppkommit under den gamla bestämmelsens giltighetstid (personaldomstolens dom av den 13 juni 2012 i mål F‑31/10, Guittet mot kommissionen, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
100. Följaktligen är det nödvändigt att undersöka huruvida sökandena, vid den tidpunkt då de nya omräkningsfaktorer som föreskrivs i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser började gälla, det vill säga den 1 april 2011, befann sig i en situation som var definitiv och som hade uppkommit under giltighetstiden för 2004 års allmänna genomförandebestämmelser. Endast om så var fallet skulle det faktiskt kunna slås fast att de omräkningsfaktorer som föreskrivs i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser tillämpades retroaktivt på sökandena. I så fall finns det anledning att pröva den invändning om rättsstridighet som sökandena har framställt och särskilt lagenligheten av den retroaktiva tillämpningen av de omräkningsfaktorer som föreskrivs i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser med hänsyn till rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Guittet mot kommissionen, punkt 48).
101. För att situationen för en tjänsteman eller en anställd som ingett en begäran om överföring till unionens pensionssystem i förevarande fall ska vara definitiv och ha uppkommit under giltighetstiden för de försäkringstekniska värdena V2 som bifogats 2004 års allmänna genomförandebestämmelser, ska det fastställas att den berörda personen, senast dagen före ikraftträdandet av de nya omräkningsfaktorer som föreskrivs i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, det vill säga den 31 mars 2011, hade godtagit det förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår som vederbörande hade fått enligt 2004 års allmänna genomförandebestämmelser.
102. I förevarande fall godtog respektive sökande, såvitt avser vederbörande, det första förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår. Sökandenas situation med avseende på deras rätt till överföring till unionens pensionssystem var således definitiv, och hade uppkommit under giltighetstiden för 2004 års allmänna genomförandebestämmelser, vid den tidpunkt då 2011 års allmänna genomförandebestämmelser trädde i kraft. 2004 års allmänna genomförandebestämmelser var följaktligen tillämpliga på dem.
103. Med hänsyn till det ovan anförda framgår det att artikel 9 i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser avser – vad beträffar tjänstemän eller anställda som har godtagit ett förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår före den 31 mars 2011 – situationer som var definitiva och som hade uppkommit under giltighetstiden för 2004 års allmänna genomförandebestämmelser, genom att det i artikel 9 fjärde stycket första meningen föreskrivs att de omräkningsfaktorer som föreskrivs i bilaga 1 till 2011 års allmänna genomförandebestämmelser gäller från och med den 1 januari 2009. Artikel 9 i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser ger således tillämpningen av nämnda omräkningsfaktorer en retroaktiv verkan.
104. Som påpekats i punkterna 99 och 100 i förevarande dom utgör rättssäkerhetsprincipen vad gäller rättsförhållanden hinder mot att föreskriva att en unionsrättsakt ska gälla från en tidpunkt före dess ikraftträdande. Det kan i undantagsfall förhålla sig annorlunda, om det eftersträvade målet så kräver och om berörda parters berättigade förväntningar vederbörligen beaktas (domen i det ovannämnda målet Guittet mot kommissionen, punkterna 63 och 64 och där angiven rättspraxis).
105. I förevarande fall har kommissionen inte styrkt att det eftersträvade målet krävde en retroaktiv tillämpning av 2011 års allmänna genomförandebestämmelser. Kommissionen har visserligen gjort gällande att det följde av förordning nr 1324/2008 att omräkningsfaktorerna skulle träda i kraft den 1 januari 2009, men det framgår däremot av punkterna 91–97 i förevarande dom att förordning nr 1324/2008 varken har medfört att 2004 års allmänna genomförandebestämmelser är ogiltiga eller att de automatiskt saknar rättslig grund, vad beträffar metoden för att beräkna antalet tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteår.
106. Vidare konstaterar personaldomstolen att kommissionen inte har visat att ett tyngre vägande och överordnat intresse tvingade den att tillämpa 2011 års allmänna genomförandebestämmelser från och med det datum då förordning nr 1324/2008 trädde i kraft. Enligt artikel 83a i tjänsteföreskrifterna omfattas nämligen ansvaret för att hålla unionens pensionssystem i balans av rådets behörighet. Rådet ska, på grundval av den försäkringstekniska bedömning som kommissionen underställer det varje år och på kommissionens förslag, med kvalificerad majoritet anta motsvarande förordning, vilken är tillämplig på unionens samtliga institutioner, organ och byråer, såsom för övrigt var fallet med förordning nr 1324/2008. Det ankommer följaktligen inte på kommissionen att ensam säkerställa att unionens pensionssystem hålls i balans och än mindre att göra det genom sina egna allmänna genomförandebestämmelser.
107. Slutligen har tillämpningen av de omräkningsfaktorer som föreskrivs i bilaga 1 till 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, före ikraftträdandet av dessa allmänna genomförandebestämmelser den 1 april 2011, på tjänstemän eller anställda som har godtagit ett förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår före den 1 april 2011 med nödvändighet medfört ett åsidosättande av dessa tjänstemäns eller anställdas berättigade förväntningar (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Guittet mot kommissionen, punkt 66).
108. Av det ovan anförda följer att bestämmelserna i artikel 9 tredje stycket sista meningen och artikel 9 fjärde stycket första meningen i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser ska anses rättsstridiga, genom att det i bestämmelserna föreskrivs att de omräkningsfaktorer som anges i bilaga 1 till 2011 års allmänna genomförandebestämmelser ska tillämpas på de tjänstemän och anställda som har godtagit ett förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår före ikraftträdandet av 2011 års allmänna genomförandebestämmelser.
109. De första förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår, i vilka 2004 års allmänna genomförandebestämmelser tillämpades, var i det avseendet inte rättsstridiga och kunde därför inte återkallas (se, för ett liknande resonemang, dom meddelad av tribunalen den 12 maj 2010 i mål T‑491/08 P, Bui Van mot kommissionen, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
110. Under alla omständigheter var det 2004 års allmänna genomförandebestämmelser, och inte 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, som var tillämpliga vid datumen för registrering av sökandenas respektive begäran om överföring till unionens pensionssystem den 17 november och den 1 juli 2009. Eftersom de omräkningsfaktorer som föreskrivs i bilaga 1 till 2011 års allmänna genomförandebestämmelser tillämpades i de omtvistade besluten, ska talan bifallas såvitt avser den första och den andra grunden, vilka har prövats gemensamt, och de omtvistade besluten ska ogiltigförklaras. Det saknas härvid anledning att pröva den tredje grunden för talan.
Rättegångskostnader
111. Enligt artikel 87.1 i rättegångsreglerna ska, om inte annat följer av bestämmelserna i kapitel 8 i avdelning II i rättegångsreglerna, tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 87.2 får personaldomstolen, om så anses skäligt, besluta att en tappande part endast delvis, eller inte alls, ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
112. Av domskälen i denna dom framgår att kommissionen är tappande part. Sökandena har dessutom uttryckligen yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom omständigheterna i förevarande mål inte motiverar en tillämpning av bestämmelserna i artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska kommissionen bära sina rättegångskostnader och förpliktas att ersätta sökandenas rättegångskostnader.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar
PERSONALDOMSTOLEN (plenum)
följande:
1) Europeiska kommissionens beslut av den 20 maj 2011 och den 19 maj 2011 riktade till Marco Verile respektive Anduela Gjergji ogiltigförklaras.
2) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Marco Veriles och Anduela Gjergjis rättegångskostnader.