62023TJ0558_RES
Processo T‑558/23
Swissgrid AG
contra
Agência da União Europeia de Cooperação dos Reguladores da Energia
Acórdão do Tribunal Geral (Terceira Secção Alargada) de 8 de outubro de 2025
«Energia — Mercado interno da eletricidade — Orientações relativas ao equilíbrio do sistema elétrico — Artigo 1.o, n.os 6 e 7, do Regulamento (UE) 2017/2195 — Plataforma europeia de troca de energia de regulação proveniente de reservas de restabelecimento da frequência com ativação automática — Não participação do operador de rede de transporte suíço — Recurso interposto na Câmara de Recurso da ACER — Condições e regras específicas de recurso — Artigo 28.o do Regulamento (UE) 2019/942 — Inadmissibilidade por falta de legitimidade para agir perante a Câmara de Recurso — Falta de afetação direta — Exceção de ilegalidade»
Energia — Equilíbrio do sistema elétrico — Regulamento 2017/2195 — Plataforma europeia de troca de energia de regulação proveniente de reservas de restabelecimento da frequência com ativação automática — Âmbito de aplicação — Operadores de rede de transporte suíços — Inclusão — Requisitos — Adoção pela Comissão de uma decisão que aprova a sua participação na plataforma — Possibilidade de esses operadores submeterem ao juiz da União um recurso por omissão em caso de abstenção de decidir por parte da Comissão
(Regulamento 2017/2195 da Comissão, artigo 1.o, n.os 6 e 7)
(cf. n.os 29‑32, 35‑37)
Agências da União Europeia — Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER) — Processo de recurso — Recurso na Câmara de Recurso da ACER — Requisitos de admissibilidade — Pessoas singulares ou coletivas — Atos que lhes dizem direta e individualmente respeito — Decisão da ACER que altera o quadro de implementação da plataforma europeia de troca de energia de regulação proveniente de reservas de restabelecimento da frequência com ativação automática — Alteração que não implica a introdução de uma condição adicional à participação de operadores de rede de transporte suíços na referida plataforma — Participação que se mantém subordinada exclusivamente à adoção pela Comissão de uma decisão de admissão — Decisão da ACER que não produz efeitos na situação jurídica dos referidos operadores — Inadmissibilidade
(Artigo 263.o, 4.° parágrafo, TFUE; Regulamento 2019/942 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 28.o, n.o 1)
(cf. n.os 42‑51)
Agências da União Europeia — Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER) — Processo de recurso — Recurso na Câmara de Recurso da ACER — Requisitos de admissibilidade — Pessoas singulares ou coletivas — Atos que lhes dizem direta e individualmente respeito — Decisão da ACER que altera o quadro de implementação da plataforma europeia de troca de energia de regulação proveniente de reservas de restabelecimento da frequência com ativação automática — Alteração que não priva os operadores de rede de transporte suíços dos seus direitos contratuais na falta de uma decisão da Comissão a autorizar a sua participação na plataforma — Decisão da ACER que não produz efeitos na situação jurídica dos referidos operadores — Inadmissibilidade
(Artigo 263.o, 4.° parágrafo, TFUE; Regulamento 2019/942 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 28.o, n.o 1)
(cf. n.os 64‑71)
Atos das instituições — Regulamentação de base e regulamentação de execução — Regulamentação de execução que não pode alterar nem completar os elementos essenciais da regulamentação de base — Qualificação dos elementos essenciais — Tomada em conta das características e das particularidades do domínio em causa — Ato de execução que visa a integração dos mercados de energia de regulação e que prevê a exclusão dos operadores de redes de transporte suíços das plataformas europeias de troca de energia de regulação sob reserva de um acordo bilateral com a União — Concretização dos objetivos prosseguidos pela regulamentação de base — Admissibilidade
(Artigo 291.o, n.o 2, TFUE; Regulamentos n.os 714/2009 e 2019/943 do Parlamento Europeu e do Conselho; Regulamento n.o 2017/2195 da Comissão)
(cf. n.os 80‑88, 96)
Acordos internacionais — Acordos da União — Primado sobre os atos de direito derivado da União — Obrigação de interpretar os atos de direito derivado à luz dos acordos internacionais
(Artigo 216.o, n.o 2, TFUE)
(cf. n.os 105, 106)
Acordos internacionais — Acordos da União — Acordo de Comércio Livre CEE‑Suíça — Acordo a proibir a introdução de restrições quantitativas à importação ou de medidas de efeito equivalente — Regulamentação da União que exclui os operadores de rede de transporte suíços da plataforma europeia de troca de energia de regulação proveniente de reservas de restabelecimento da frequência com ativação automática plataforma europeia de troca de energia salvo decisão da Comissão a aprovar a sua participação na referida plataforma — Admissibilidade
(Acordo de Comércio Livre CEE‑Suíça, artigo 13.o; Regulamento 2017/2195 da Comissão, artigo 1.o, n.os 6 e 7)
(cf. n.os 109, 111‑115)
Direito internacional público — Princípios — Princípios do direito internacional consuetudinário — Apreciação da validade de um regulamento à luz do direito internacional costumeiro — Regulamentação da União que exclui os operadores de rede de transporte suíços da plataforma europeia de troca de energia de regulação proveniente de reservas de restabelecimento da frequência com ativação automática salvo decisão da Comissão a aprovar a sua participação à referida plataforma — Violação do princípio da prevenção — Requisitos — Erro manifesto de apreciação quanto às condições de aplicação desse princípio — Inexistência
(Artigo 3.o, n.o 5, TUE; Regulamento 2017/2195 da Comissão, artigo 1.o, n.os 6 e 7)
(cf. n.os 118‑128)
Resumo
Por meio do seu acórdão, o Tribunal Geral confirma a validade da Decisão da Câmara de Recurso da Agência da União Europeia de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER) que julgou inadmissível o recurso interposto por um operador de rede de transporte de eletricidade (a seguir «ORT») suíço. Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral pronuncia‑se sobre as condições de participação desse operador em plataformas europeias para a troca de energia de regulação ao abrigo do Regulamento 2017/2195 (
1
), sobre a legitimidade desse operador para agir contra uma decisão da ACER de que não é o destinatário, bem como sobre a conformidade do Regulamento 2017/2195 com o princípio da prevenção decorrente do direito internacional consuetudinário.
Em 2 de agosto de 2017, a Comissão Europeia adotou o Regulamento 2017/2195, que prevê, nomeadamente, a implantação de uma plataforma europeia de troca de energia de regulação proveniente de reservas de restabelecimento da frequência com ativação automática. Em aplicação desse regulamento, a ACER adotou uma decisão relativa à criação de uma plataforma europeia de troca de energia de regulação proveniente de reservas de restabelecimento da frequência com ativação automática (a seguir «plataforma aFRR»), que incluía, em anexo, o quadro de implementação da referida plataforma aFRR (a seguir «quadro de implementação»).
A recorrente, a Swissgrid AG, na sua qualidade de único ORT na Suíça, celebrou com outros ORT um protocolo de acordo a formalizar as condições da sua participação no projeto tendente à criação de uma plataforma para a coordenação internacional do restauro automatizado da frequência e da operação estável do sistema (a seguir «Picasso»).
Em 1 de julho de 2020, os ORT membros do Picasso, de que a recorrente faz parte, celebraram o acordo de cooperação da plataforma Picasso (a seguir «acordo de cooperação Picasso») que está sujeito a um acordo principal relativo às plataformas de regulação, comum a todas as plataformas (a seguir «acordo principal»).
Ora, por carta de 17 de dezembro de 2020, a Diretora da Direção‑Geral da Energia da Comissão sublinhou não ver nenhuma razão para adotar uma decisão a autorizar a Suíça a participar nas plataformas europeias de regulação ao abrigo do artigo 1.o, n.o 7, do Regulamento 2017/2195.
Em 30 de setembro de 2022, a ACER adotou a Decisão 15/2022 que alterou a definição das entidades que exerceriam as funções definidas no quadro de implementação. Assim, a definição de «ORT membro» que anteriormente se referia a «qualquer ORT que tenha aderido à plataforma aFRR» foi alterada para passar a abranger «qualquer ORT a que se aplique o Regulamento 2017/2195 e que tenha aderido à plataforma aFRR».
Em 30 de novembro de 2022, a recorrente interpôs recurso desta decisão na Câmara de Recurso da ACER.
Considerando que a Decisão 15/2022 não constituía um ato suscetível de afetar a situação jurídica da recorrente na falta de uma decisão da Comissão que a autorizasse a participar na plataforma aFRR, esta câmara julgou o recurso desta última inadmissível nos termos do artigo 28.o, n.o 1, do Regulamento 2019/942 (
2
).
Foi neste contexto que a recorrente interpôs um recurso de anulação da decisão da Câmara de Recurso no Tribunal Geral.
Apreciação do Tribunal Geral
Em primeiro lugar, o Tribunal Geral confirma a conclusão da Câmara de Recurso segundo a qual a recorrente não dispunha do direito de participar na plataforma aFRR na falta de uma decisão da Comissão nos termos do artigo 1.o, n.o 7, do Regulamento 2017/2195. De acordo com esta disposição, a Comissão decide, com base num parecer da ACER e dos ORT, sobre a participação da Suíça nas plataformas europeias para troca de produtos normalizados de energia de regulação, sob reserva de as condições estabelecidas no n.o 6 desse artigo estarem preenchidas.
Assim, resulta de uma interpretação tanto literal como contextual do Regulamento 2017/2195 que é à Comissão que cabe adotar uma decisão sobre a participação da Suíça nas plataformas ao abrigo do artigo 1.o, n.o 7, do referido regulamento e, neste âmbito, examinar se as condições previstas no n.o 6 do mesmo artigo estão preenchidas. A recorrente não pode, portanto, acusar a Câmara de Recurso de não ter examinado se as referidas condições estavam preenchidas ou se a Comissão deveria ter adotado uma decisão na aceção do artigo 1.o, n.o 7, do Regulamento 2017/2195.
A este respeito, a impossibilidade, tanto para a ACER como para a Câmara de Recurso, de examinar se as condições de participação da recorrente na plataforma aFRR estão preenchidas não evidencia qualquer lacuna na fiscalização jurisdicional do artigo 1.o, n.os 6 e 7, do Regulamento 2017/2195. Na eventualidade de a Comissão recusar, erradamente, adotar uma decisão ao abrigo desta última disposição, a recorrente poderia fazer uso da via de recurso prevista no artigo 265.o TFUE, que se refere à omissão por falta de decisão ou de tomada de posição.
Em segundo lugar, o Tribunal Geral constata que a Câmara de Recurso não violou o artigo 28.o, n.o 1, do Regulamento 2019/942, ao considerar que a alteração da definição de «ORT membro» que se deu por efeito da Decisão 15/2022 para passar a abranger «qualquer ORT a que se aplique o Regulamento 2017/2195 e que tenha aderido à plataforma aFRR» não alterava a sua situação jurídica de forma caracterizada.
Com efeito, o conceito de «ORT a que se aplique o Regulamento 2017/2195» que figura agora na definição de «ORT membro» é suscetível de incluir a recorrente na eventualidade de esta obter uma decisão da Comissão a aprovar a sua participação na plataforma aFRR nos termos do artigo 1.o, n.o 7, deste regulamento.
Além disso, a alteração da definição de «ORT membro» também não produziu efeitos na situação jurídica da recorrente da perspetiva da alegada privação do exercício dos seus direitos contratuais.
É certo que a recorrente é signatária tanto do acordo principal como do acordo de cooperação Picasso, que têm por objeto regular o funcionamento da plataforma aFRR no prolongamento do Regulamento 2017/2195 e do quadro de implementação. No entanto, mesmo antes da Decisão 15/2022, ela não dispunha de um direito contratual incondicional de utilizar a plataforma aFRR.
Com efeito, por um lado, essa possibilidade não é facultada a todos os ORT membros, mas apenas aos abrangidos pela qualificação de «ORT participantes» e, por outro, os contratos de que a recorrente é parte condicionam a sua participação na plataforma aFRR à adoção de uma decisão pela Comissão nos termos do artigo 1.o do Regulamento 2017/2195.
Por conseguinte, na medida em que, antes da Decisão 15/2022, a recorrente não dispunha do direito contratual de utilizar a plataforma aFRR para trocar produtos normalizados de energia de regulação na falta de uma decisão da Comissão nesse sentido, e isto independentemente da sua eventual qualificação de «ORT membro», não se pode considerar que a Decisão 15/2022 a tenha privado desse direito e tenha, assim, produzido diretamente efeitos na sua situação jurídica.
Uma vez que a Câmara de Recurso não cometeu um erro de direito ao julgar o recurso inadmissível com o fundamento de que os requisitos previstos no artigo 28.o, n.o 1, do Regulamento 2019/942 não estavam preenchidos, o Tribunal Geral procede à análise da exceção de ilegalidade suscitada pela recorrente contra o artigo 1.o, n.os 6 e 7, do Regulamento 2017/2195.
Primeiro, o Tribunal Geral observa que o Regulamento 2017/2195, em conformidade com os objetivos fixados nos Regulamentos n.o 714/2009 (
3
) e n.o 2019/943 (
4
), visa a integração dos mercados da energia de regulação, que deve ser facilitada pelo estabelecimento de plataformas europeias comuns com vista à criação de um mercado interno da energia plenamente funcional e interligado, baseado em regras comuns. Ora, uma vez que a Confederação Suíça não aderiu ao mercado interno da União e que, por conseguinte, os ORT suíços não estão sujeitos às mesmas regras que as aplicáveis aos ORT dos Estados‑Membros da União, a sua exclusão da participação nas plataformas previstas no Regulamento 2017/2195, sob reserva, nomeadamente, de um acordo bilateral alternativo que continua a ser sempre possível, é plenamente justificada à luz do objetivo prosseguido pelo referido regulamento e, nomeadamente, do objetivo da criação de um mercado interno.
Segundo, não existe nenhuma contradição entre a limitação do âmbito de aplicação dos ORT suscetíveis de participar na plataforma aFRR que figura no artigo 1.o do Regulamento 2017/2195 e o objetivo fixado no Regulamento 2019/943, que consiste na eliminação dos obstáculos aos fluxos transfronteiriços de eletricidade e às transações transfronteiriças nos mercados da eletricidade e nos mercados de serviços conexos. Para este fim, quando os ORT da União e os ORT de países terceiros estão presentes numa mesma zona síncrona, o Regulamento 2017/1485 (
5
) prevê expressamente a celebração de acordos que estabeleçam a base da sua cooperação no respeitante à operação segura da rede, bem como disposições com vista à observância, por parte desses ORT, das obrigações estabelecidas no regulamento.
Terceiro, o artigo 1.o, n.os 6 e 7, do Regulamento 2017/2195 não pode ser interpretado no sentido de que permite à Comissão recusar a participação da recorrente nas plataformas de regulação na eventualidade de ser celebrado um acordo entre a Confederação Suíça e a União. Com efeito, o primado dos acordos internacionais celebrados pela União sobre os textos de direito derivado determina que estes últimos sejam interpretados, na medida do possível, em conformidade com esses acordos.
Quarto, a exclusão da recorrente da participação na plataforma aFRR não pode ser considerada uma restrição quantitativa à importação de energia de regulação ou uma medida de efeito equivalente contrária ao artigo 13.o, n.o 1, do Acordo de Comércio Livre entre a Comunidade Económica Europeia e a Confederação Suíça (
6
). Em todo o caso, não estando a recorrente sujeita ao respeito das mesmas regras comuns que os ORT da União e não podendo, por conseguinte, ser considerada ser considerada em situação comparável à dos ORT da União em relação ao objetivo de criação de um mercado interno da eletricidade, não pode, portanto, invocar utilmente a existência de uma discriminação arbitrária a seu respeito.
Quinto, a sua exclusão da participação na plataforma aFRR não pode ser considerada manifestamente contrária ao princípio de prevenção decorrente do direito internacional consuetudinário que a União está obrigada a respeitar aquando da adoção dos atos em aplicação do artigo 3.o, n.o 5, TUE.
A este respeito, é certo que o Tribunal Internacional de Justiça sublinhou, ao abrigo de certos princípios gerais e bem reconhecidos, a obrigação de cada Estado de não permitir que o seu território seja utilizado para atos contrários aos direitos de outros Estados, de que decorre, em substância, que um sujeito de direito internacional está vinculado a um dever de diligência exigido no exercício das suas competências.
Todavia, para que um princípio do direito internacional consuetudinário possa ser invocado por um particular para efeitos da apreciação, pelo juiz da União, da validade de um ato da União, é necessário, por um lado, que seja suscetível de pôr em causa a competência da União para adotar o referido ato e, por outro, que o ato em causa seja suscetível de afetar direitos conferidos ao particular pelo direito da União ou de criar obrigações a seu respeito à luz desse direito.
No caso em apreço, é pacífico que a Suíça faz parte da zona síncrona da Europa continental e, deste ponto de vista, pode considerar‑se que o princípio da prevenção é suscetível de pôr em causa a competência da União para adotar uma legislação passível de ter incidência em todo este espaço sincrónico, incluindo a Suíça. Por outro lado, uma vez que a recorrente é o único operador da rede elétrica suíça, poderia considerar‑se que o Regulamento 2017/2195 lhe cria obrigações, na eventualidade de a sua não participação na plataforma aFRR ter por consequência dever tomar as medidas determinadas por fluxos físicos de energia não‑programados.
No entanto, uma vez que um princípio de direito internacional consuetudinário não tem o mesmo grau de precisão que uma disposição de um acordo internacional, a fiscalização jurisdicional deve, necessariamente, limitar‑se à questão de saber se as instituições da União, ao adotarem o ato em causa, cometeram erros manifestos de apreciação quanto às condições de aplicação desse princípio. Ora, não se pode considerar que a Comissão tenha, de forma manifesta, violado o dever de diligência exigido à União ao limitar, em princípio, a participação na plataforma aFRR apenas aos ORT da União.
Com efeito, por um lado, o direito da União prevê expressamente a celebração de acordos entre ORT da União e ORT de países terceiros quando estes estejam presentes na mesma zona síncrona. Daqui decorre que a não participação da recorrente na plataforma aFRR não impede, de modo algum, uma colaboração entre a recorrente e os ORT da União no que respeita à segurança do sistema numa zona síncrona, que é, pelo contrário, promovida.
Por outro lado, o artigo 1.o, n.os 6 e 7, do Regulamento 2017/2195 prevê a possibilidade de a recorrente participar na plataforma aFRR, na eventualidade de a Comissão considerar que da exclusão da Suíça poderiam resultar fluxos físicos de energia não‑programados através da Suíça que pudessem comprometer a segurança do sistema na região e desde que os direitos e responsabilidades dos ORT suíços sejam coerentes com os dos ORT que operam na União.
À luz do que precede, o Tribunal Geral nega provimento ao recurso de anulação na sua íntegra.
(
1
)	Regulamento (UE) 2017/2195, de 23 de novembro de 2017, que estabelece orientações relativas ao equilíbrio do sistema elétrico (JO 2017, L 312, p. 6).
(
2
)	Regulamento (UE) 2019/942 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019, que institui a Agência da União Europeia de Cooperação dos Reguladores da Energia (JO 2019, L 158, p. 22
(
3
)	Regulamento (CE) n.o 714/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, relativo às condições de acesso à rede para o comércio transfronteiriço de eletricidade e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1228/2003 (JO 2009, L 211, p. 15),
(
4
)	Regulamento (UE) 2019/943 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019, relativo ao mercado interno da eletricidade (JO 2019, L 158, p. 54).
(
5
)	Regulamento (UE) 2017/1485 da Comissão, de 2 de agosto de 2017, que estabelece orientações sobre a operação de redes de transporte de eletricidade (JO 2017, L 220, p. 1).
(
6
)	Acordo entre a Comunidade Económica Europeia e a Confederação Suíça, de 22 de julho de 1972 (JO 1972, L 300, p. 188, EE 11 F 2 p. 191).