62017CJ0617
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
3 април 2019 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Конкуренция — Член 82 ЕО — Злоупотреба с господстващо положение — Регламент (ЕО) № 1/2003 — Член 3, параграф 1 — Прилагане на националното право в областта на конкуренцията — Решение на националния орган по конкуренция, с което се налагат санкция въз основа на националното право и санкция въз основа на правото на Съюза — Харта на основните права на Европейския съюз — Член 50 — Принцип ne bis in idem — Приложимост“
По дело C‑617/17
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша) с акт от 26 септември 2017 г., постъпил в Съда на 30 октомври 2017 г., в рамките на производството по дело
Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A.
срещу
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów,
в присъствието на:
Edward Dętka,
Mirosław Krzyszczak,
Zakład Projektowania i Programowania Systemów Sterowania Atempol Sp. z o.o. w Piekarach Śląskich,
Ommer Polska Sp. z o.o. w Krapkowicach,
Glimat Marcinek i S-ka spółka jawna w Gliwicach,
Jastrzębskie Zakłady Remontowe Dźwigi Sp. z o.o. w Jastrzębiu Zdroju,
Petrofer-Polska Sp. z o.o. w Nowinach,
Pietrzak B. B. Beata Pietrzak, Bogdan Pietrzak Spółka jawna w Katowicach,
Ewelina Baranowska,
Przemysław Nikiel,
Tomasz Woźniak,
Spółdzielnia Kółek Rolniczych w Bielinach,
Lech Marchlewski,
Zakład Przetwórstwa Drobiu Marica spółka jawna J.M.E.K. Wróbel sp. jawna w Bielsku Białej,
HTS Polska Sp. z o.o.,
Paco Cases Andrzej Paczkowski, Piotr Paczkowski spółka jawna w Puszczykowie,
Bożena Kubalańca,
Zbigniew Arczykowski,
Przedsiębiorstwo Produkcji Handlu i Usług Unipasz Sp. z o.o. w Radzikowicach,
Janusz Walocha,
Marek Grzegolec,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: M. Vilaras, председател на състава, K. Jürimäe (докладчик), D. Šváby, S. Rodin и N. Piçarra, съдии,
генерален адвокат: N. Wahl,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A., от W. Boruń и J. Wójcik, radcy prawni,
–
за Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, от B. Cebula, radca prawny,
–
за полското правителство, от B. Majczyna, в качеството на представител,
–
за Европейската комисия, от T. Christoforou, M. Farley, J. Szczodrowski и F. van Schaik, в качеството на представители,
–
за Надзорния орган на ЕАСТ, от C. Zatschler, M. Sánchez Rydelski и от C. Simpson, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 29 ноември 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на принципа ne bis in idem, закрепен в член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз, прогласена на 7 декември 2000 г. в Ница (наричана по-нататък „Хартата“) и на член 3, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 и 82 от Договора (ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A. (наричано по-нататък „PZU Życie“) и Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (председател на Комисията за защита на конкуренцията и потребителите, наричан по-нататък „председателят на КЗКП“) по повод на решение, с което последният поради злоупотреба с господстващо положение му е наложил глоба за нарушение на националното право в областта на конкуренцията и глоба за нарушение на правото на Съюза в областта на конкуренцията.
Правна уредба
Правото на Съюза
3
Текстът на съображение 6 от Регламент № 1/2003 е следният:
„С цел да се гарантира, че [правилата на правото на Съюза в областта на конкуренцията] се прилагат ефективно, органите по конкуренция на държавите членки следва да се свържат по-тясно с тяхното прилагане. За тази цел на тях следва да се предоставят правомощия за прилагане на [правото на Съюза]“.
4
Член 3, параграф 1 от този регламент предвижда:
„Когато органите по конкуренция на държавите членки или националните съдилища прилагат националното право на конкуренция към споразумения, решения на сдружения на предприятия или съгласувани практики по смисъла на член 81, параграф 1 [ЕО], които могат да засегнат търговията между държавите членки по смисъла на тази разпоредба, те също така прилагат и член 81 [ЕО] към такива споразумения, решения или съгласувани практики. Когато органите по конкуренция на държавите членки или националните съдилища прилагат националното право на конкуренция по отношение на всякакви злоупотреби, забранени от член 82 [ЕО], те прилагат също и член 82 [ЕО]“.
5
Член 5 от посочения регламент, озаглавен „Правомощия на органите по конкуренция на държавите членки“, гласи:
„Органите по конкуренция на държавите членки имат правомощието да прилагат членове 81 и 82 [ЕО] в индивидуалните случаи. За тази цел, като действат по собствена инициатива или по внесена жалба, те могат да вземат следните решения:
[…]
–
да наложат глоби, периодични санкционни плащания или всякакви други санкции, предвидени в тяхното национално законодателство.
Когато въз основа на информацията, с която разполагат, условията за налагане на забрана не са изпълнени, те могат да решат и че няма основания за предприемане на действия от тяхна страна“.
6
Член 11 от същия регламент, озаглавен „Сътрудничество между Комисията и органите по конкуренция на държавите членки“, предвижда:
„1.   „Комисията и органите по конкуренция на държавите членки прилагат [правилата на правото на Съюза в областта на конкуренцията] в тясно сътрудничество.
[…]
3.   Органите по конкуренция на държавите членки са длъжни, когато действат съгласно член 81 [ЕО] или 82 [ЕО], писмено да информират Комисията преди или незабавно след започване на първото формално действие по разследването. Тази информация може да се предостави също и на органите по конкуренция на другите държави членки.
[…]“.
7
Съгласно член 16 от Регламент № 1/2003:
„1.   „Когато национални съдилища се произнасят по споразумения, решения или практики съгласно член 81 [ЕО] или 82 [ЕО], които вече са предмет на решения на Комисията, те не могат да вземат решения, които са в противоречие с решението, прието от Комисията. Те също така трябва да избягват вземане на решения, които биха противоречали на решение, което Комисията предвижда да приеме по образувано от нея производство. За тази цел националният съд може да прецени дали е необходимо да спре своето производство. Това задължение не засяга правата и задълженията по член 234 [ЕО].
2.   „Когато органите по конкуренция на държавите членки се произнасят по споразумения, решения или практики по член 81 [ЕО] или 82 [ЕО], които вече са предмет на решение на Комисията, те не могат да вземат решения, които биха били в противоречие с решението, прието от Комисията“.
Полското право
8
Член 8, параграф 1 от Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (Закон за защита на конкуренцията и потребителите) от 15 декември 2000 г. (Dz. U. от 2000 г., № 122, т. 1319, наричан по-нататък „ЗЗКП“) гласи:
„Злоупотребата с господстващо положение на съответния пазар от едно или повече предприятия е забранена“.
9
Член 101, параграф 1 от ЗЗКП предвижда:
„Председателят на [КЗКП] може с решение да наложи на предприятието имуществена санкция, чийто размер не превишава 10 % от оборота, реализиран през финансовата година, предхождаща годината, в която е наложена санкцията, когато предприятието дори и неумишлено:
1)
е нарушило забраната по член 5, без да попада в обхвата на изключенията по членове 6 и 7, или е нарушило забраната по член 8;
2)
е нарушило член 81 [ЕО] или 82 [ЕО];
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
10
С решение от 25 октомври 2007 г. председателят на КЗКП приема, че за периода от 1 април 2001 г. до датата на приемане на това решение PZU Życie е злоупотребило с господстващо положение на пазара на груповото животозастраховане на служители в Полша, вследствие на което е нарушило член 8 ЗЗКП.
11
Освен това председателят на КЗКП счита, че практиката, с която се извършва тази злоупотреба, може да засегне отрицателно възможността на чуждестранните застрахователи за достъп до полския пазар и по този начин да засегне търговията между държавите членки. Въз основа на това той приема, че PZU Życie е нарушило наред с националното право и член 82 ЕО.
12
Председателят на КЗКП налага на PZU Życie имуществена санкция в общ размер от 50381080 полски злоти (PLN) (около 11697000 EUR), която включва, от една страна, санкция от 33022892,77 PLN (около 7664000 EUR) за нарушение на националното право в областта на конкуренцията за периода от 1 май 2001 г. до 25 октомври 2007 г., и от друга страна, санкция от 17358187,23 PLN (около 4033000 EUR) за нарушение на член 82 ЕО за периода от 1 май 2004 г., датата на присъединяване на Република Полша към Съюза, до 25 октомври 2007 г.
13
Със съдебно решение от 28 март 2014 г. Sąd Okręgowy w Warszawie — Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Окръжен съд Варшава — съд по въпросите на защитата на конкуренцията и потребителите, Полша) отхвърля жалбата, подадена от PZU Życie срещу решението от 25 октомври 2007 г. Това съдебно решение е потвърдено с решение на Sąd Apelacyjny w Warszawie (Апелативен съд Варшава, Полша) от 17 септември 2015 г.
14
PZU Życie подава касационна жалба пред Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша), като се позовава на нарушение на принципа ne bis in idem, гарантиран в член 50 от Хартата и в член 4 от Протокол № 7 към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“). Жалбоподателят в главното производство твърди, че е санкциониран два пъти за нарушение на правото на Съюза, а именно, първо, пряко въз основа на член 82 ЕО, тълкуван във връзка с член 5 от Регламент № 1/2003, и второ, косвено по силата на националното право в областта на конкуренцията.
15
Запитващата юрисдикция припомня, че принципът ne bis in idem има съществено значение в една демократична правова държава и забранява произнасянето и налагането на наказание на едно и също лице за едно и също деяние. Запитващата юрисдикция подчертава, че спорът в главното производство се отнася по същество до въпроса в каква хипотеза е налице за един и същ случай второто съдебно решение или повторна санкция за нарушение на правото на конкуренцията за целите на прилагането на принципа ne bis in idem.
16
На първо място, тя подчертава, че в решение от 10 февруари 2009 г. по дело Zolotukhin с/у Русия (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, т. 78—82), Европейският съд по правата на човека е приел, че този принцип се прилага в случай на идентичност на деянията, но не и в случай на едно и също нарушение. От тази съдебна практика следвало, че налагането на наказание, както е в случая, на едно лице два пъти за едно и също антиконкурентно поведение, представлява нарушение на посочения принцип. Съдът следвал същия подход в области, различни от правото на конкуренцията, по-специално в решения от 5 май 1966 г., Gutmann/Комисия (18/65 и 35/65, EU:C:1966:24), и от 9 март 2006 г., Van Esbroeck (C‑436/04, EU:C:2006:165).
17
На второ място, запитващата юрисдикция отбелязва, че за разлика от това, в практиката си в областта на конкуренцията Съдът е приел, че принципът ne bis in idem зависи от наличието на три условия, а именно идентичност на деянията, един и същи извършител на нарушението и един и същи защитен правен интерес. Що се отнася по-специално до идентичността на деянията, в решение от 14 февруари 2012 г., Toshiba Corporation и др. (C‑17/10, EU:C:2012:72, т. 99), Съдът уточнил, че тя трябва да се преценява не само от гледна точка на поведението на предприятието, но и с оглед на последиците от него във времеви и териториален план.
18
Така според запитващата юрисдикция е налице разлика между подхода на Съда по делата в областта на конкуренцията и неговия подход в другите области на правото на Съюза. Всъщност в областта на конкуренцията Съдът изисква, наред с идентичността на деянията, и това извършителят да е един и същ, да е налице един и същ защитен правен интерес. Това допълнително условие ограничавало приложното поле на принципа ne bis in idem. В случая то водело до констатацията, че не е имало нарушение на този принцип.
19
Тази юрисдикция повдига въпроса за обхвата на принципа ne bis in idem, като се има предвид, че тя е длъжна да прилага едновременно разпоредбите на ЕКПЧ и тези на Хартата. Освен това тя поставя въпроса дали практиката на Съда относно прилагането на този принцип в областта на конкуренцията е в съответствие с член 52, параграф 3, второ изречение от Хартата, тъй като тази съдебна практика предоставя защита, по-ограничена от гарантираната от ЕКПЧ.
20
На трето място, в хипотезата, при която Съдът би потвърдил, че наличието на един и същ защитен правен интерес представлява допълнителен елемент, който обуславя прилагането на принципа ne bis in idem, запитващата юрисдикция повдига въпроса дали решение от 13 февруари 1969 г., Wilhelm и др. (14/68, EU:C:1969:4), постановено по дело, в което не се разглежда принципът ne bis in idem, трябва да се тълкува в смисъл, че правото на Съюза и националното право в областта на конкуренцията защитават един и същ правен интерес. Тази неяснота произтича и от решение от 14 февруари 2012 г., Toshiba Corporation и др. (C‑17/10, EU:C:2012:72, т. 81 и 98), което обаче може да се тълкува и в смисъл, че и едното, и другото право защитават един и същ правен интерес. Този въпрос, който все още не бил разрешен, бил определящ за решаването на спора по главното производство, който се характеризира с идентичност на деянията и по който са приложени успоредно в рамките на една и съща процедура, аналогични разпоредби на правото на Съюза и на националното право.
21
При тези обстоятелства Sąd Najwyższy (Върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Може ли член 50 от [Хартата] да се тълкува в смисъл, че прилагането на принципа ne bis in idem предполага не само идентичност на извършителя на нарушението и идентичност на фактическите обстоятелства, но и идентичност на защитения правен интерес?
2)
Трябва ли член 3 от Регламент [№ 1/2003] във връзка с член 50 от [Хартата] да се тълкува в смисъл, че правото на Съюза в областта на конкуренцията и националното право в областта на конкуренцията, прилагани едновременно от органа за защита на конкуренцията на държава — членка на Съюза, защитават един и същ правен интерес?“.
По преюдициалните въпроси
22
С преюдициалните си въпроси, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали принципът ne bis in idem, прогласен в член 50 от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска възможността национален орган по конкуренция да наложи на предприятие в рамките на едно и също решение санкция за нарушение на националното право в областта на конкуренцията и санкция за нарушение на член 82 ЕО.
23
Съгласно съображение 6 от Регламент № 1/2003 той има за цел, за да се гарантира ефективното прилагане на правилата на правото на Съюза в областта на конкуренцията, националните органи да се свържат по-тясно, като им се предоставят правомощия за прилагане на правото на Съюза.
24
Така в съответствие с член 3, параграф 1, второ изречение от посочения регламент, когато органите по конкуренция на държавите членки прилагат националното право в областта на конкуренцията по отношение на злоупотреби, забранени от член 82 ЕО, те прилагат също и този член.
25
Съдът нееднократно се е произнасял в смисъл, че правото на Съюза и националното право в областта на конкуренцията се прилагат успоредно. Правилата на конкуренцията на европейско и национално равнище отчитат рестриктивните практики от различни гледни точки и не се покриват по отношение на приложното си поле (решение от 14 февруари 2012 г., Toshiba Corporation и др., C‑17/10, EU:C:2012:72, т. 81 и цитираната съдебна практика).
26
Следователно, в случай че Комисията не е започнала процедура с оглед на приемането на решение в съответствие с глава III от Регламент № 1/2003, когато националният орган по конкуренция прилага разпоредбите на националното право, с които се забраняват действия на предприятие, които могат едностранно да засегнат търговията между държавите членки по смисъла на член 82 ЕО, член 3, параграф 1, второ изречение от този регламент изисква спрямо това предприятие да се приложи успоредно и посоченият член 82 ЕО (относно член 81 ЕО вж. по аналогия решение от 14 февруари 2012 г., Toshiba Corporation и др., C‑17/10, EU:C:2012:72, т. 77 и 78).
27
В член 5 от Регламент № 1/2003 се уточнява, че националният орган по конкуренция, който е компетентен да прилага член 82 ЕО, може да налага глоби, периодични санкционни плащания или всякакви други санкции, предвидени в неговото национално законодателство.
28
В това отношение Съдът е приел, че принципът ne bis in idem трябва да бъде зачитан в производства за налагане на глоби съгласно правото на конкуренция. Посоченият принцип не допуска в областта на конкуренцията предприятие да бъде наказвано или преследвано отново за антиконкурентни действия, за които с предходно влязло в сила решение то вече е било санкционирано или е било установено, че не носи отговорност (вж. решение от 14 февруари 2012 г., Toshiba Corporation и др., C‑17/10, EU:C:2012:72, т. 94 и цитираната съдебна практика).
29
Така от практиката на Съда следва, че целта на принцип ne bis in idem е да не се допусне предприятие да бъде „наказвано или преследвано отново“, което предполага с предходно влязло в сила решение това предприятие да е било наказано или да е било установено, че не носи отговорност.
30
Това тълкуване на принципа ne bis in idem се потвърждава от текста на член 50 от Хартата, както и от смисъла на този принцип.
31
На първо място, що се отнася до текста на член 50 от Хартата, той предвижда, че „[н]икой не може да бъде подложен на наказателно преследване или наказван за престъпление, за което вече е бил оправдан или осъден на територията на Съюза с окончателно съдебно решение в съответствие със закона“.
32
Както отбелязва генералният адвокат в точка 21 от заключението си, този член е конкретно насочен към повторяемостта на производство, отнасящо се до едни и същи факти, по които е постановено окончателно решение. В случай обаче, че в съответствие с член 3, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1/2003 националният орган по конкуренция прилага успоредно националното право в областта на конкуренцията и член 82 ЕО, именно такава повторяемост не е налице.
33
На второ място, що се отнася до смисъла на принципа ne bis in idem, следва да се припомни, че както генералният адвокат отбелязва по същество в точка 18 от своето заключение, като следствие от принципа res judicata, принципът ne bis in idem има за предмет да се гарантира правната сигурност и равнопоставеност, така че след като е било преследвано и евентуално наказано, съответното лице да може да бъде сигурно, че няма да бъде преследвано повторно за същото нарушение.
34
Така защитата, която принципът ne bis in idem има за цел да предостави срещу повтарянето на производствата, водещи до осъждане, е безпредметна, в случай че в едно и също решение се прилагат успоредно националното право в областта на конкуренцията и правото на Съюза в тази област.
35
От това следва, че както поддържат председателят на КЗКП, полското правителство, Комисията и Надзорният орган на ЕАСТ в своите становища, принципът ne bis in idem не следва да се прилага в случай като разглеждания в главното производство, в който съобразно с член 3, параграф 1 от Регламент № 1/2003 националният орган по конкуренция прилага успоредно националното право в областта на конкуренцията и правилата на Съюза в тази област и на основание член 5 от този регламент санкционира предприятие, като в рамките на едно и също решение му налага на санкция за нарушаване на националното право и санкция за неспазване на посочените правила.
36
Следва обаче да се уточни, че когато по силата на последната разпоредба националният орган по конкуренция реши да наложи санкция за нарушение на член 82 ЕО, този орган е длъжен да упражнява правомощията си при спазване на правото на Съюза.
37
Всъщност от установената съдебна практика следва, че когато регламент на Съюза не съдържа никаква конкретна разпоредба, която предвижда санкция за нарушение на този регламент или препраща по този въпрос към национални законови, подзаконови и административни разпоредби, член 10 ЕО задължава държавите членки да вземат всички мерки, подходящи да гарантират обхвата и ефективността на правото на Съюза. За тази цел, като запазват избора на санкциите, държавите членки трябва конкретно да следят нарушенията на правото на Съюза да бъдат санкционирани при материалноправни и процесуалноправни условия, аналогични на приложимите по отношение на нарушения на националното право от сходно естество и значение и които при всички случаи придават на санкцията пропорционален характер (вж. по аналогия решение от 10 юли 1990 г., Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, т. 17).
38
По този начин, както посочва Надзорният орган на ЕАСТ в становището си, когато в рамките на едно и също решение националният орган по конкуренция налага две санкции, за да санкционира съответно нарушение на националното право в областта на конкуренцията и нарушение на член 82 ЕО, този национален орган трябва да се увери, че санкциите, взети заедно, са пропорционални на естеството на нарушението, което запитващата юрисдикция в главното производство следва да провери.
39
Предвид изложеното по-горе на преюдициалните въпроси следва да се отговори, че принципът ne bis in idem, прогласен в член 50 от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска възможността национален орган по конкуренция да наложи на предприятие в рамките на едно и също решение санкция за нарушение на националното право в областта на конкуренцията и санкция за нарушение на член 82 ЕО. В такъв случай обаче националният орган по конкуренция трябва да се увери, че санкциите, взети заедно, са пропорционални на естеството на нарушението.
По съдебните разноски
40
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
Принципът ne bis in idem, закрепен в член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз, прогласена на 7 декември 2000 г. в Ница, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска възможността национален орган по конкуренция да наложи на предприятие в рамките на едно и също решение санкция за нарушение на националното право в областта на конкуренцията и санкция за нарушение на член 82 ЕО. В такъв случай обаче националният орган по конкуренция трябва да се увери, че санкциите, взети заедно, са пропорционални на естеството на нарушението.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: полски.