62010CC0533_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Tras la primera de las dos preguntas en las que se articula la presente cuestión prejudicial —en definitiva, una petición de interpretación de la noción de «fuerza mayor» en el sentido del artículo 236, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario (2) —, entiendo, por las razones que diré, que se plantea una cuestión más amplia, cual es la de determinar el posible alcance del plazo de tres años previsto en aquel precepto del Código aduanero a los fines de la devolución o condonación de los derechos antidumping que se revelaran legalmente indebidos, en un supuesto como el que ha dado lugar al presente reenvío prejudicial. En todo caso, en el trasfondo de este asunto se sitúa la cuestión de los efectos de la declaración de invalidez del Reglamento (CE) nº 2398/97 del Consejo, de 28 de noviembre de 1997, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de ropa de cama de algodón originaria de Egipto, de la India y de Pakistán, (3) tal como fue apreciada por este Tribunal de Justicia en su sentencia de 27 de septiembre de 2007, Ikea Wholesale. (4)
I. Marco jurídico
A. Normativa internacional
2. Con fecha 15 de abril de 1994 la Comunidad Europea firmó el Acta final de conclusión de las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay, el Acuerdo por el que se crea la Organización Mundial del Comercio (en adelante, «OMC») y los Acuerdos y Entendimientos recogidos en los anexos 1 a 4. Entre éstos figuran el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (en lo que sigue, «GATT de 1994») y el Memorándum de entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias (en adelante, «Memorándum de entendimiento»). (5)
3. De acuerdo con el Preámbulo del Acuerdo por el que se establece la OMC, las partes contratantes han celebrado acuerdos «encaminados a obtener, sobre la base de la reciprocidad y de mutuas ventajas, la reducción sustancial de los aranceles aduaneros y de los demás obstáculos al comercio, así como la eliminación del trato discriminatorio en las relaciones comerciales internacionales».
4. En palabras del artículo III, apartado 2, del citado Acuerdo, la OMC constituye un «foro para las negociaciones entre sus Miembros acerca de sus relaciones comerciales multilaterales [...]».
5. El artículo II, apartado 2, del repetido Acuerdo dispone que «los acuerdos y los instrumentos jurídicos conexos incluidos en los Anexos 1, 2 y 3 [...] forman parte integrante del presente Acuerdo y son vinculantes para todos sus Miembros».
6. Por su parte, el artículo XVI, apartado 4, del Acuerdo prescribe que «cada Miembro se asegurará de la conformidad de sus leyes, reglamentos y procedimientos administrativos con las obligaciones que le impongan los Acuerdos anexos».
7. El GATT de 1994 declara en su artículo VI, apartado 1, que el dumping «que permite la introducción de los productos de un país en el mercado de otro país a un precio inferior a su valor normal, es condenable cuando causa o amenaza causar un daño importante a una rama de producción existente de una parte contratante o si retrasa de manera importante la creación de una rama de producción nacional».
8. En este contexto, pueden establecerse medidas antidumping con arreglo a las condiciones y en las circunstancias previstas en el Acuerdo antidumping, cuyo artículo 18, apartado 4, obliga a cada parte contratante a adoptar «todas las medidas necesarias, de carácter general o particular, para asegurarse de que [...] sus leyes, reglamentos y procedimientos administrativos estén en conformidad con las disposiciones del presente Acuerdo [...]».
9. El Memorándum de entendimiento tiene por objeto, en virtud de su artículo 3, apartado 2, «preservar los derechos y obligaciones de los Miembros en el marco de los acuerdos abarcados y [...] aclarar las disposiciones vigentes de dichos acuerdos de conformidad con las normas usuales de interpretación del derecho internacional público».
10. Conforme al artículo 3, apartado 7, de dicho Memorándum, de no llegarse a una solución de mutuo acuerdo entre las partes, el objetivo del mecanismo de solución de diferencias será «conseguir la supresión de las medidas de que se trate si se constata que éstas son incompatibles con las disposiciones de cualquiera de los acuerdos abarcados».
11. De no ser posible la supresión inmediata de la medida incompatible, el artículo 21, apartado 3, del Memorándum prescribe que el Miembro afectado dispondrá de un plazo prudencial para llevar a cabo la supresión. De no hacerlo, el artículo 22, apartado 2, del Memorándum le permite entablar negociaciones durante un plazo determinado con cualesquiera de las partes interesadas en la diferencia, al objeto de lograr una compensación mutuamente aceptable. En su defecto, cualquier parte podrá pedir la autorización del Órgano de Solución de Diferencias (en lo sucesivo, «OSD») para suspender temporalmente la aplicación de concesiones u otras obligaciones al Miembro afectado.
B. Normativa comunitaria
1. El Código aduanero comunitario
12. El artículo 236 del Código aduanero comunitario dispone lo siguiente:
«1. Se procederá a la devolución de los derechos de importación o de los derechos de exportación siempre que se compruebe que en el momento en que se pagaron su importe no era legalmente debido o que fue contraído en contra de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 220.
Se procederá a la condonación de los derechos de importación o de los derechos de exportación siempre que se compruebe que en el momento en que se contrajeron su importe no era legalmente debido o que fue contraído en contra de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 220.
No se concederá ninguna devolución ni condonación cuando los hechos que hayan dado lugar al pago o a la contracción de un importe que no era legalmente debido, sean el resultado de una maniobra del interesado.
2. La devolución o la condonación de los derechos de importación o de los derechos de exportación se concederá, previa petición presentada ante la aduana correspondiente antes de la expiración de un plazo de tres años a partir de la fecha de comunicación de dichos derechos al deudor.
Este plazo se prorrogará si el interesado aporta la prueba de que no pudo presentar su solicitud en dicho plazo por caso fortuito o de fuerza mayor.
Las autoridades aduaneras procederán de oficio a la devolución o a la condonación cuando comprueben por sí mismas, durante este plazo, la existencia de cualquiera de los casos descritos en los párrafos primero y segundo del apartado 1.»
2. En particular, el Reglamento nº 2398/97 y sus secuelas
13. El Reglamento nº 2398/97 estableció un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de ropa de cama de algodón originaria de Egipto, de la India y de Pakistán.
14. Pocos meses más tarde, a raíz de una reclamación planteada por la India el 3 de agosto de 1998 ante el OSD se iniciaron una serie de consultas con la Comunidad en relación con el Reglamento nº 2398/97.
15. Al no alcanzarse una solución de mutuo acuerdo, la India solicitó al OSD, con fecha de 7 de septiembre de 1999, la creación de un grupo especial encargado de examinar la compatibilidad del Reglamento nº 2398/97 con las disposiciones de la OMC.
16. Dicho grupo especial, establecido el 27 de octubre de 1999, emitió un informe de fecha 30 de octubre de 2000, (6) concluyendo, en lo que importa, que la Comunidad había actuado de manera incompatible con las obligaciones que le incumben en virtud del Acuerdo antidumping. En particular, se señalaba, por un lado, que la Comunidad había infringido el artículo 2, apartado 4.2, del Acuerdo antidumping, al aplicar el método de la «reducción a cero» de los márgenes de dumping negativos en la determinación del margen medio ponderado de dumping, y, por otro, que la Comunidad había actuado de forma incompatible con el artículo 3, apartado 4, del mismo Acuerdo, a los efectos de determinar la existencia de un perjuicio causado a la industria comunitaria, al tener en cuenta información relativa a productores que no eran parte de la rama de producción nacional tal como la había definido la autoridad encargada de la investigación y al no evaluar todos los factores pertinentes que influyen en el estado de dicha rama.
17. La conclusión del grupo especial fue confirmada por el órgano de apelación de la OMC mediante informe difundido el 1 de marzo de 2001. (7) Dicho informe fue adoptado por el OSD el 12 de marzo de 2001.
18. En aplicación del artículo 19, apartado 1, del Memorándum de entendimiento, el OSD solicitó a la Comunidad que acomodara sus medidas al Acuerdo antidumping.
19. De conformidad con el artículo 21, apartado 3, letra b), del Memorándum, las Comunidades y la India acordaron, con fecha 26 de abril de 2001, concederse un plazo de cinco meses y dos días para poner en marcha las recomendaciones y decisiones del OSD. Dicho plazo expiró el 14 de agosto de 2001.
3. Las medidas adoptadas por las Comunidades tras el informe del OSD
20. El 23 de julio de 2001 se adoptó el Reglamento (CE) nº 1515/2001 del Consejo, que establece las medidas que podrá adoptar la Comunidad a partir del Informe sobre medidas antidumping y antisubvención aprobado por el OSD. (8) Tales medidas, de conformidad con su artículo 1, apartado 1, pueden consistir en la «derogación o modificación de la medida impugnada» [letra a)] o en «la adopción de otras medidas especiales que se consideren adecuadas a las circunstancias» [letra b)], admitiéndose la posibilidad de que se adopten ambos tipos de medidas a la vez.
21. De acuerdo con el artículo 3 del Reglamento nº 1515/2001, «[l]as medidas adoptadas en virtud del presente Reglamento surtirán efecto a partir de la fecha de su entrada en vigor y no podrán servir de fundamento para el reembolso de los derechos percibidos antes de esa fecha, a no ser que se disponga otra cosa».
22. Por lo que hace a las importaciones de la India, el Consejo adoptó el Reglamento (CE) nº 1644/2001, de 7 de agosto de 2001, (9) suspendiendo la aplicación de los derechos antidumping a las importaciones originarias de la India.
23. En lo que respecta a las importaciones de Pakistán, en virtud del Reglamento (CE) nº 160/2002 del Consejo, de 28 de enero de 2002, (10) se dio por concluido el procedimiento antidumping relativo a las mismas, en la medida en que el cálculo revisado demostraba que no se había producido ningún dumping en el caso de las exportaciones del producto afectado realizadas por cualquier empresa de Pakistán.
24. Cinco años más tarde, en virtud de la sentencia de 27 de septiembre de 2007, Ikea, citada, el Tribunal de Justicia declaró, por un lado, que el artículo 1 del Reglamento nº 2398/97 era inválido en la medida en que el Consejo aplicó el método de la «reducción a cero», y, por otro, que un importador que ha interpuesto un recurso contra las resoluciones mediante las cuales se le reclama el pago de derechos antidumping con arreglo al Reglamento nº 2398/97 puede, en principio, invocar la declaración de invalidez de dicho Reglamento para obtener la devolución de aquellos derechos de conformidad con el artículo 236, apartado 1, del Código aduanero comunitario.
II. Hechos. El proceder de CIVAD
25. La sociedad anónima CIVAD, radicada en Francia y que tiene por objeto social la venta de mercancías por correspondencia, comercializa ropa de cama de algodón originaria de Pakistán. A partir del 15 de diciembre de 1997 satisfizo los derechos antidumping establecidos en virtud del Reglamento nº 2398/97.
26. A raíz de la adopción del Reglamento nº 160/2002 y mediante sendos escritos de 26 de julio de 2002 y de 28 de octubre de 2002, CIVAD solicitó el reembolso de los derechos antidumping que había abonado con ocasión de las importaciones de ropa de cama de algodón originaria de Pakistán efectuadas entre el 15 de diciembre de 1997 y el 23 de julio de 1999.
27. Seis años más tarde, y después de la sentencia Ikea, por escrito de 17 de marzo de 2008, la Direction régionale des douanes et droits indirects de Lille desestimó las solicitudes de CIVAD de devolución de los derechos antidumping abonados por las declaraciones de importaciones efectuadas entre diciembre de 1997 y enero de 1999 y, posteriormente, entre febrero de 1999 y enero de 2002. Para la Direction régionale, el plazo de tres años para la devolución establecido en el artículo 236, apartado 2, del Código aduanero comunitario sólo puede prorrogarse si el interesado acredita que no pudo presentar su solicitud en dicho plazo por caso fortuito o de fuerza mayor, sin que la anulación del reglamento comunitario que sirva de fundamento a la percepción del derecho esté comprendida dentro de estos supuestos.
28. La petición de reconsideración presentada por CIVAD el 24 de abril de 2008, con el argumento de que le había resultado imposible presentar las peticiones de reembolso antes de la publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas
de la conclusión del procedimiento antidumping, fue desestimada por la administración aduanera mediante escrito de 14 de agosto de 2008.
29. Por escrito de 2 de julio de 2009, CIVAD interpuso ante el tribunal d’instance de Roubaix una demanda de devolución de derechos antidumping, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 243 del Código aduanero comunitario, contra el Receveur des douanes de Roubaix C.R.D., el Directeur régional de douanes et droits indirects de Lille y la Administration des douanes.
III. Cuestión planteada
30. Sobre la base de estos antecedentes, la jurisdicción de reenvío ha acordado plantear las siguientes cuestiones:
Primera cuestión:
«La ilegalidad de un reglamento comunitario, que no puede ser objeto de recurso de anulación individual, ni de hecho ni conforme a Derecho, por parte de un operador, ¿constituye un caso de fuerza mayor que permite sobrepasar el plazo previsto en el artículo 236, apartado 2, del Código aduanero comunitario?»
Segunda cuestión:
«En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿lo dispuesto en el artículo 236, último párrafo, del Código aduanero comunitario obliga a las autoridades aduaneras a proceder de oficio a la devolución de los derechos antidumping cuando se ha declarado su ilegalidad tras cuestionar su legalidad un Estado miembro de la OMC:
1. a partir de la primera comunicación del Estado de que se trate en la que pone en tela de juicio la legalidad del reglamento antidumping;
2. a partir del informe del grupo especial en el que se pone de manifiesto la ilegalidad del reglamento antidumping; o
3. a partir del informe del órgano de apelación de la OMC que ha dado lugar a que la Comunidad Europea reconozca la ilegalidad del reglamento antidumping?»
IV. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia
31. La cuestión prejudicial se registró en el Tribunal el 17 de noviembre de 2010.
32. Han presentado alegaciones CIVAD, la Comisión y los Gobiernos de la República Checa y de la República Francesa.
33. En la vista, celebrada el 6 de octubre de 2011, han comparecido, formulando oralmente sus alegaciones, los representantes procesales de CIVAD, de la República Francesa y de la Comisión. En ella el representante procesal de CIVAD aportó como documento un escrito de la Comisión de 28 de septiembre de 2011, relativo a la devolución de los derechos abonados en aplicación del Reglamento (CE) nº 261/2008 del Consejo, de 17 de marzo de 2008, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de determinados compresores originarios de la República Popular China (11) . Las restantes partes procesales no se opusieron a la incorporación de dicho documento a las actuaciones.
V. Alegaciones
34. La sociedad CIVAD sostiene, en esencia, que la declaración de ilegalidad de un reglamento constituye un supuesto de fuerza mayor en el sentido del artículo 236, apartado 2, del Código aduanero comunitario, en tanto que circunstancia anormal, imprevisible y ajena a la esfera de responsabilidad de los operadores afectados. La propia ilegalidad, además de ser consecuencia de un procedimiento en el que no pueden participar los particulares, no ha podido ser conocida por éstos sino con ocasión de la publicación de un reglamento posterior (el Reglamento nº 160/2002), único momento a partir del cual les ha sido posible presentar una solicitud de devolución. En todo caso, CIVAD entiende que, al igual que en otros supuestos, la Comisión debería haber habilitado un plazo para la presentación de solicitudes de devolución tras hacerse pública la ilegalidad del Reglamento nº 2398/97. Sostiene, en fin, que el artículo 236, apartado 2, del Código aduanero comunitario impondría a los Estados la obligación de devolver de oficio los derechos antidumping desde la fecha del primer informe del grupo especial de la OMC (30 de octubre de 2000).
35. La República Checa y la República Francesa, así como la Comisión, coinciden en defender que la ilegalidad del Reglamento nº 2398/97 no constituye un supuesto de fuerza mayor, pues no supone una anormalidad el hecho de que, en una comunidad de Derecho como la Unión, un reglamento pueda ser declarado inválido. Por lo que hace a la conducta de CIVAD, ésta no habría adoptado las medidas apropiadas ante la posible ilegalidad del citado Reglamento, pues le era posible instar en su momento la devolución de los derechos invocando dicha ilegalidad ante las autoridades nacionales y, en su caso, requiriendo a los tribunales franceses el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.
36. En cuanto a la segunda de las cuestiones, ambos Gobiernos y la Comisión alegan que el informe del OSD no es título que habilite a las autoridades nacionales para dejar de aplicar un reglamento, sin que pudiera procederse a una devolución de oficio, toda vez que el Reglamento nº 160/2002 no contenía previsión alguna sobre devolución de los derechos ya abonados.
VI. Apreciación
37. El tribunal de reenvío, a través de su primera cuestión, nos sitúa ante la compleja hipótesis de un particular que, respecto de un Reglamento comunitario que le afecta directamente 1) no hubiera podido, en su día, reaccionar frente al mismo por medio de un recurso de anulación y 2) tras la declaración de ilegalidad años más tarde del referido reglamento, sólo hubiera podido beneficiarse parcialmente de dicha declaración como consecuencia de una aplicación al caso, por parte de la administración, del plazo previsto en el artículo 236, apartado 2, del Código aduanero comunitario. En estos términos, el tribunal de reenvío pregunta específicamente al Tribunal de Justicia si esta hipótesis no podría configurar un supuesto de fuerza mayor en el sentido de la excepción que el propio apartado 2 incorpora a la aplicación del mencionado plazo.
38. Así expuesto el sentido de la primera de las preguntas formuladas por el tribunal de reenvío, entiendo que sólo puede merecer una respuesta negativa. Ahora bien, según el fundamento que se dé a esta respuesta sus consecuencias son muy diversas, incluso opuestas. Paso a continuación a ocuparme de estos distintos fundamentos posibles.
A. El plazo de tres años del artículo 236, apartado 2, del Código aduanero comunitario no comprende el supuesto de la declaración de ilegalidad de un Reglamento
39. El tribunal de reenvío parte, en mi criterio, de una premisa equivocada, la de que el artículo 236 del Código aduanero comunitario comprende el supuesto de declaración de ilegalidad del Reglamento nº 2398/97, por lo que le sería de aplicación el plazo de tres años allí previsto y, acaso, la excepción de fuerza mayor. Ahora bien, entiendo que esa premisa es equivocada, por lo que la excepción de fuerza mayor no concurre.
40. En este sentido quisiera invitar al Tribunal de Justicia a reconsiderar la interpretación del artículo 236 del Código aduanero comunitario con base en dos órdenes de razones que tienen que ver, de un lado, con el adecuado ejercicio de la potestad jurisdiccional del propio Tribunal de Justicia y, por otro, con los imperativos derivados del derecho a la tutela judicial efectiva ahora proclamado en el artículo 47 CDFUE. (12)
41. Por lo que hace a lo primero, procede ante todo recordar, en línea de principio, que las declaraciones de invalidez del Tribunal de Justicia carecen en cuanto tales de valor constitutivo, de manera que sus efectos se remontan en principio a la entrada en vigor de la norma enjuiciada (sentencia de 8 de septiembre de 2011, Q-Beef y Bosschaert). (13)
42. Ahora bien, dicha regla puede excepcionarse cuando su aplicación en un supuesto concreto pudiera deparar el riesgo de graves repercusiones económicas. (14)
43. Sin embargo, la excepción a la retroactividad de un pronunciamiento de invalidez sólo puede corresponder al órgano jurisdiccional que la declara. Así es, indudablemente, en el supuesto de los recursos directos de nulidad y así es también, de acuerdo con la jurisprudencia, y en virtud de una aplicación analógica del artículo 264 TFUE, para el caso de la declaración de invalidez acordada en el marco de un recurso prejudicial. (15) Ello implica un apoderamiento, exclusivo, al Tribunal de Justicia para modular el alcance general de los efectos de la estimación de un recurso fundado, a saber la declaración del acto impugnado como «nulo y sin valor ni efecto alguno».
44. Pasando ya al examen del artículo 236 del Código aduanero comunitario, es evidente que, con absoluta claridad, en su apartado 1 ordena la devolución y condonación de los derechos de importación o de exportación si se comprueba que su importe «no era legalmente debido».
45. Esa «carencia de fundamento legal», en mi opinión, comprende, sin duda alguna, aquellos casos en que, supuesta la validez de la norma en cuya virtud se han exigido los derechos de importación o de exportación, su aplicación se ha realizado incorrectamente; es decir, de manera «ilegal» por relación a la norma aplicada. Distinta, sin embargo, debe ser la conclusión por lo que hace a la ilegalidad misma de la norma que ha sido objeto de aplicación.
46. Obviamente, la declaración de invalidez del Reglamento nº 2398/97 ha supuesto que los derechos exigidos en su virtud no eran «legalmente debidos». Pero ésta no es una ilegalidad cualquiera, equiparable a la anterior, sino que deriva precisamente de la invalidez del propio Reglamento nº 2398/97, que trae causa de las reglas a las que está sometido y que pueden determinar su invalidez, sean los Tratados u otras normas de Derecho derivado. Y, como ya se ha señalado, los efectos de una declaración de invalidez de una norma de Derecho derivado vienen regidos por lo dispuesto en el artículo 264 TFUE y en la jurisprudencia que lo extiende a la invalidez declarada en vía de recurso prejudicial.
47. En consecuencia, los supuestos del artículo 236 del Código aduanero comunitario, y en particular de su apartado 2, sólo tienen sentido, en mi opinión, reducidos a aquéllos en los que la carencia de fundamento legal de la exigencia de derechos resulta de la indebida aplicación de la norma legal que sirve de fundamento a la exacción. Se parte siempre, por tanto, del presupuesto de la validez de la norma aplicada, siendo sólo la legalidad de su aplicación la que está en juego.
48. Este entendimiento del precepto, y con ello paso ya a la segunda de las razones aludidas en el punto 40, se impone también desde el punto de vista de los derechos de los particulares.
49. Si la «ilegalidad» a la que se refiere el artículo 236 del Código aduanero comunitario es únicamente la que resulta de la incompatibilidad de la norma legal aplicada y el acto concreto de exigencia del derecho de importación o de exportación, se trata entonces de una ilegalidad apreciable desde un principio y, por tanto, susceptible de hacerse valer con la impugnación inmediata del acto de aplicación. En estas circunstancias, el plazo de tres años contemplado en el apartado 3 del precepto cobra una dimensión enteramente distinta, pues se entiende entonces como un límite, por razones de aseguramiento de las expectativas fiscales de la administración, a un derecho que ha sido «ejercitable» desde un principio.
50. En caso contrario, es decir, entendido el precepto como comprensivo de la declaración de invalidez de la norma legal que sirve de fundamento a la exacción, el plazo de prescripción de tres años deriva en efectos adversos para la seguridad y los derechos de los ciudadanos, pues la eventualidad de la devolución de un derecho indebido se hace depender del advenimiento de una circunstancia posiblemente indiscernible y sobre todo ajena al poder de disposición de los afectados.
51. En efecto, la referida interpretación convierte al artículo 236 del Código aduanero comunitario en una norma que fija apriorísticamente en un plazo máximo de tres años el derecho de devolución, con independencia del momento en que haya nacido ese derecho. En un contexto en el que la obtención de la declaración de ilegalidad puede llevar mucho más tiempo, como consecuencia, entre otras, de las dificultades cifradas, como es sabido, en el criterio de la afectación individual, tal como el Tribunal de Justicia interpreta este requisito, (16) es evidente que la aplicación del artículo 236 del Código aduanero comunitario a los efectos temporales de la declaración jurisdiccional de invalidez de un reglamento puede, en determinadas circunstancias, abocar a situaciones incompatibles con principios básicos del Estado de Derecho. En esas circunstancias, puede explicarse el recurso a soluciones tan forzadas como la de pretender calificar como un supuesto de fuerza mayor el hecho de que un tribunal declare inválida una norma jurídica.
52. Es de tener en cuenta, por lo demás, que la propia Comisión parece venir partiendo del mismo entendimiento, pues, como hemos visto en el punto 33, ésta, cuando menos en ocasiones, está procediendo a invitar a los afectados a que soliciten, sin limitación de plazo, las devoluciones de los derechos exigidos sobre la base de reglamentos declarados jurisdiccionalmente ilegales. (17)
53. En conclusión de todo lo anterior, entiendo que el Tribunal de Justicia debiera considerar la conveniencia de declarar que el plazo de tres años establecido en el artículo 236, apartado 2, del Código aduanero comunitario no comprende los supuestos en que la carencia de fundamento legal de la exigencia del derecho de importación o de exportación radica en la ilegalidad misma de la norma en cuyo virtud se ha exigido el derecho en cuestión.
54. Siendo ello así, la consecuencia ineluctable es que las circunstancias del caso no constituyen un supuesto de fuerza mayor en el sentido del artículo 236, apartado 2, del Código aduanero comunitario por cuanto la premisa de la que ha partido el órgano de reenvío —la de que el supuesto de ilegalidad del propio Reglamento nº 2398/97 está comprendida en dicho precepto— debe calificarse de incorrecta. Y si esta premisa relativa a la regla es incorrecta, el alcance de su excepción, la fuerza mayor en este caso, carece de relevancia en el supuesto planteado.
B. Alternativamente: La declaración de ilegalidad de un reglamento no es un supuesto de fuerza mayor en el sentido del artículo 236, apartado 2, del Código aduanero comunitario
55. Aun entendiendo que el artículo 236 del Código aduanero comunitario comprende los supuestos de declaración de ilegalidad de un reglamento y que, por tanto, les es aplicable el plazo de tres años, estimo que, en todo caso, no concurriría la excepción al mismo del supuesto de fuerza mayor previsto en el apartado 2 del precepto. La razón es relativamente sencilla de explicar.
56. Es evidente, en la línea defendida por la Comisión, que la eventualidad de una invalidez declarada por el Tribunal de Justicia, con independencia de la mayor o menor dificultad para interponer el recurso jurisdiccional que pueda desencadenarla, no puede ser considerada una circunstancia anormal, excepcional o inesperada en un ordenamiento que, como el de la Unión, se constituye como un Estado de Derecho, inspirado, por tanto, en el principio de legalidad y en la garantía de su control por parte de órganos jurisdiccionales. Está, pues, en la naturaleza de las cosas
del Derecho de la Unión que las normas que lo integran pueden ser declaradas inválidas.
57. El tribunal de reenvío, sin ser particularmente explícito, parece entender que la «fuerza mayor» deriva de las limitaciones que han venido encontrando los particulares para reaccionar frente a un reglamento que les afecta directamente. Ahora bien, con ser éste un dato innegable, es claro igualmente que la configuración del ordenamiento, y en particular del ordenamiento procesal, por la propia previsibilidad que le es inherente, no puede encontrar cabida en la noción de «fuerza mayor». Si las consecuencias de esa ordenación fuesen en alguno de sus efectos problemáticas, ellas difícilmente podrían encontrar respuesta en la referida noción de fuerza mayor. No puede admitirse, por tanto, que estemos ante un supuesto de fuerza mayor.
58. Ahora bien, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia acogiese este planteamiento, entiendo que no debiera quedarse en el mismo. Dudo, en efecto, que esta eventual respuesta pueda orientar de manera suficiente y, sobre todo, correcta la decisión que ha de tomar por el tribunal d’instance. En otras palabras, entiendo que el Tribunal de Justicia debe evitar que, en cierto modo a través de una conducta omisiva por su parte, pudiera confirmar un entendimiento del precepto en cuesti ón con arreglo al cual, de no concurrir un supuesto de fuerza mayor, el plazo previsto en el artículo 236, apartado 2, del Código aduanero comunitario debiera ser irremisiblemente aplicado. De hecho, el desarrollo de la vista ha puesto de manifiesto cómo el problema que plantea el litigio principal va más allá de la estricta determinación de si se está o no ante un supuesto de fuerza mayor.
C. Alternativamente aún: Una interpretación posible de la determinación de los efectos de la sentencia Ikea
59. En este sentido, resulta inevitable partir de la resolución del Tribunal de Justicia que ha anulado el Reglamento nº 2398/97, es decir, de la sentencia de 27 de septiembre de 2007, Ikea Wholesale, y, más concretamente, del modo en que la misma se ha referido a sus efectos.
60. En dicha sentencia, como he recordado en el punto 24 de estas conclusiones, el Tribunal de Justicia declaró, por un lado, que el artículo 1 del Reglamento nº 2398/97 era inválido en la medida en que el Consejo aplicó el método de la «reducción a cero», y, por otro, fijando ya los efectos de su declaración, que un importador que ha interpuesto un recurso contra las resoluciones mediante las cuales se le reclama el pago de derechos antidumping con arreglo al Reglamento nº 2398/97 puede, en principio, invocar la declaración de invalidez de dicho Reglamento para obtener la devolución de aquellos derechos de conformidad con el artículo 236, apartado 1, del Código aduanero comunitario.
61. Ante todo, en una primera aproximación, y como ha subrayado la Comisión en el apartado 36 de sus alegaciones, se desprende de la sentencia Ikea que las consecuencias de la invalidez del Reglamento nº 2398/97 no implican, como tales, una excepción a las condiciones exigidas por el artículo 236, apartado 2, del Código aduanero comunitario para la devolución de importes que no fueran legalmente debidos en el momento en que fueron abonados.
62. El Tribunal de Justicia afirmó, en efecto, en el apartado 67 de dicha sentencia, que «[c]orresponde a las autoridades nacionales deducir en su ordenamiento jurídico las consecuencias de una declaración de invalidez pronunciada en el marco de una remisión prejudicial sobre apreciación de validez (sentencia de 30 de octubre de 1975, Rey Soda, 23/75, Rec. p. 1279, apartado 51), la cual conllevaría que los derechos antidumping, abonados en virtud del Reglamento nº 2398/97, no serían legalmente adeudados en el sentido del artículo 236, apartado 1, del Reglamento nº 2913/92 y deberían, en principio, ser objeto de devolución por parte de las autoridades aduaneras, conforme a esta disposición, si se cumplen los requisitos, incluido el establecido en el apartado 2 de dicho artículo, [ (18) ]
a los cuales está sujeta una devolución de este tipo y cuya verificación debe ser llevada a cabo por el órgano jurisdiccional remitente».
63. Ahora bien, es de tener en cuenta que en la parte dispositiva de la sentencia no se hace mención de este apartado 2 del artículo 236 del Reglamento nº 2913/92 y sí, exclusivamente, de su apartado 1. Lo que se dice en el punto 2 del fallo del Tribunal de Justicia es que «[u]n importador, como aquel de que se trata en el asunto principal, que ha interpuesto ante un órgano jurisdiccional nacional un recurso contra las resoluciones mediante las cuales se le reclama el pago de derechos antidumping con arreglo al Reglamento nº 2397/97, declarado inválido en virtud de la presente sentencia, puede, en principio, invocar esta invalidez en el marco del litigio principal [ (19) ] para obtener la devolución de estos derechos de conformidad con el artículo 236, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 2913/92 […]».
64. He destacado la expresión «en el marco del litigio principal» porque, a mi juicio, el Tribunal de Justicia, por medio de estas dos diferentes declaraciones, quiso entonces distinguir entre dos situaciones igualmente diferentes a la hora de determinar el alcance de su pronunciamiento de invalidez hacia el pasado. Por un lado, la situación de quienes, habiendo abonado los derechos exigidos en virtud del Reglamento declarado ilegal, se aquietaron ante el mismo y no recurrieron sus actos de aplicación ante las autoridades nacionales. Por otro, la situación de quienes, como Ikea y, como veremos, también CIVAD, reaccionaron contra la aplicación del Reglamento y propiciaron, al cabo, el pronunciamiento de invalidez por parte del Tribunal de Justicia. Si para los primeros habría de regir el límite establecido en el artículo 236, apartado 2, del Código aduanero comunitario, para los segundos, en cambio, no habría límite alguno en virtud de la retroactividad inherente a los pronunciamientos jurisdiccionales de invalidez.
65. El límite temporal establecido en el artículo 236, apartado 2, del Código aduanero comunitario excluye, ciertamente, toda posible reclamación de devolución de importes indebidos más allá del plazo de tres años desde la fecha en que se comunicaron, con la única excepción de los supuestos de fuerza mayor.
66. Ahora bien, este planteamiento sólo puede ser admisible para el caso de quienes no han reaccionado, con los medios jurídicos a su alcance, frente al reglamento finalmente declarado ilegal. No puede caber, sin embargo, frente a quienes, justamente, han hecho posible esa declaración, es decir, frente a aquéllos que, impugnando los actos de aplicación del Reglamento, han hecho posible la intervención del Tribunal de Justicia. Para estos últimos, por el contrario, ha de regir, salvo excepcional y debidamente motivada decisión del Tribunal de Justicia, el principio de la retroactividad de los pronunciamientos jurisdiccionales de nulidad. (20)
67. La hipótesis alternativa, es decir, la restricción temporal de los efectos de dicho pronunciamiento con base en la aplicación de un plazo con un dies a quo
como el fijado en el artículo 236, apartado 2, del Código aduanero comunitario, conduciría en este caso a un resultado escasamente compatible con el derecho a la tutela judicial (artículo 47 CDFUE). En efecto, a las dificultades que debió encontrar un particular como el importador en cuestión para obtener un control jurisdiccional de un Reglamento como el nº 2398/97, (21) vendría a sumarse, con una lógica perversa, la frustración de no poder beneficiarse de los resultados materiales y prácticos de dicho pronunciamiento de nulidad.
68. En mi interpretación, por tanto, en la parte dispositiva de la sentencia Ikea se omitió toda referencia al apartado 2 del artículo 236 del Código aduanero comunitario en la idea de que, «en el marco del litigio principal», Ikea podía pretender la extensión temporal ordinaria de los efectos de una invalidez declarada en el procedimiento incidental resuelto por el Tribunal de Justicia.
69. No así, en cambio, quienes no hubieran propiciado litigio alguno contra los actos de aplicación del Reglamento nº 2398/97, para quienes, conforme a lo declarado en el punto 67 de la sentencia Ikea, sería plenamente operativo el límite temporal establecido en el repetido apartado 2 del artículo 236.
70. ¿ Quid,
sin embargo, en cuanto a CIVAD? A mi juicio, si en el procedimiento principal quedara acreditado que la conducta procesal de CIVAD puede ser equiparada a la de Ikea en lo que a diligencia a la hora de reaccionar frente al Reglamento nº 2398/97 se refiere, en tal caso los efectos de la declaración de nulidad de dicho Reglamento no debieran ser diferentes para uno y para otro. (22) La sola eventualidad de que, en su caso, la jurisdicción nacional no haya dado ocasión a un pronunciamiento incidental del Tribunal de Justicia sobre la validez del reglamento aplicado (23) no puede perjudicarle hasta el punto de que su situación se equipare a efectos prácticos a la de quienes se aquietaron ante la aplicación de una norma cuya ilegalidad CIVAD ha denunciado desde que tuvo ocasión para ello y valiéndose de los remedios de los que podía disponer en Derecho.
71. En conclusión, entiendo que la primera pregunta del tribunal de reenvío debe alternativamente responderse en el sentido de que el supuesto en cuestión no configura un caso de fuerza mayor, no obstante lo cual la declaración de ilegalidad de un reglamento como la efectuada en la sentencia Ikea respecto del Reglamento nº 2398/97, no constituye un supuesto generador de un derecho de devolución o de condonación afectado por el límite temporal previsto en el apartado 2, párrafo primero del artículo 236 del Código aduanero comunitario en el preciso caso de un importador que, como es el caso del concernido en el asunto principal, hubiera reaccionado invocando la ilegalidad del mismo Reglamento, extremo éste que corresponde determinar al órgano judicial de reenvío.
D. La segunda cuestión planteada subsidiariamente por el tribunal d’instance
72. Paso a continuación a ocuparme de la segunda pregunta planteada de forma subsidiaria, ante la hipótesis de que el Tribunal de Justicia optase por limitarse a responder a la primera pregunta declarando que el supuesto en cuestión no constituye un caso de fuerza mayor: ¿Debió la administración aduanera reaccionar tan pronto se declaró por la OMC la incompatibilidad del Reglamento nº 2398/97 con el Acuerdo antidumping? (24)
73. Entiendo que la Administración francesa no hubiera podido reaccionar con la devolución de los derechos ya abonados sobre esta sola base. Sencillamente porque el Reglamento nº 1515/2001 confía a la Comunidad la adopción de las medidas que cabe adoptar a partir del Informe sobre medidas antidumping y antisubvención aprobado por el OSD. Tales medidas, de conformidad con su artículo 1, apartado 1, pueden consistir en la «derogación o modificación de la medida impugnada» [letra a)] o en «la adopción de otras medidas especiales que se consideren adecuadas a las circunstancias» [letra b)], admitiéndose la posibilidad de que se adopten ambos tipos de medidas a la vez.
74. La reacción posible ante una declaración de incompatibilidad de un Reglamento de la Unión con el Acuerdo antidumping corresponde, por tanto, a las instituciones de la Unión, de manera que la autoridad nacional que decidiera adoptar alguna medida al respecto invadiría fatalmente una competencia comunitaria. Basta pensar en que una devolución acordada motu proprio por la Administración nacional iría en contra de un Reglamento que, por lo dicho, más allá de su incompatibilidad con el Acuerdo antidumping, es, a efectos de la Unión, perfectamente válido.
75. Todo ello sin perjuicio de que la reacción debida por parte de la Unión no tiene que resultar necesariamente en la devolución de los derechos abonados. En primer lugar, porque la incompatibilidad con el Acuerdo antidumping, según ya he destacado, no se traduce, en el marco de la OMC, más que en una obligación de consulta y de negociación, lo que no permite descartar la hipótesis de que ese proceso negociador concluya en soluciones que no tengan que traducirse precisamente en una devolución de aquellos derechos. En segundo lugar, en la medida en que las posibilidades abiertas en el Reglamento nº 1515/2001 se cifran en la derogación o modificación del Reglamento o en «la adopción de otras medidas especiales que se consideren adecuadas a las circunstancias», tampoco queda excluido que, reconsiderada de nuevo la situación a la vista del Informe del OSD, los derechos acaso indebidos por las razones señaladas en dicho Informe puedan, sin embargo, exigirse sobre la base de un fundamento distinto del censurado por la OMC.
VII. Conclusión
76. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia responder a las cuestiones planteadas en los siguientes términos:
«1) a) El plazo de tres años establecido en el artículo 236, apartado 2, del Código aduanero comunitario no comprende los supuestos en que la carencia de fundamento legal de la exigencia del derecho de importación o de exportación radica en la ilegalidad misma de la norma en cuya virtud se ha exigido el derecho en cuestión.
b) No siendo aplicable dicho plazo tampoco puede serlo su excepción, la fuerza mayor.
2) Alternativamente:
El derecho a la devolución o condonación como consecuencia de la declaración de ilegalidad de un reglamento como la efectuada en la sentencia de 27 de septiembre de 2007, Ikea Wholesale, C-351/04, respecto del Reglamento nº 2398/97, no se encuentra afectado por el límite temporal previsto en el apartado 2, párrafo 1º del artículo 236 del Código aduanero comunitario en el preciso caso de un importador que hubiera actuando con una diligencia razonable. Corresponde al órgano jurisdiccional de reenvío determinar si CIVAD procedió, en este sentido, con la debida diligencia.
3) Alternativamente:
a) La declaración de ilegalidad de un reglamento comunitario no constituye un caso de «fuerza mayor» en el sentido del artículo 236, apartado 2, párrafo 2º, del Código aduanero comunitario.
b) El artículo 236, apartado 2, párrafo 3º, del Código aduanero comunitario no obliga a las autoridades aduaneras a proceder de oficio a la devolución de los derechos antidumping sobre la sola base de una declaración de incompatibilidad con arreglo a las normas de la OMC.»
(1) .
(2)  —	DO L 302, p. 1; en lo sucesivo, «Código aduanero comunitario».
(3)  —	DO L 332, p. 1.
(4)  — Asunto C-351/04, Rec. p. I-7723; en adelante «sentencia Ikea».
(5)  —	DO L 336, p. 234.
(6)  — WT/DS 141/R Communautés européennes – Droit antidumping sur les importations de linge de lit en coton en provenance d’Inde, rapport du Groupe spécial du 30 octobre 2000.
(7)  — WT/DS 141/AB/R Communautés européennes – Droit antidumping sur les importations de linge de lit en coton en provenance d’Inde, rapport de l’Organe d’appel du 1 er
mars 2001.
(8)  —	DO L 201, p. 10.
(9)  —	Reglamento por el que se modifica el Reglamento nº 2398/97 y por el que se suspende su aplicación respecto a las importaciones originarias de la India (DO L 219, p. 1).
(10)  —	Reglamento que modifica el Reglamento nº 2398/97 y por el que se da por concluido el procedimiento respecto a las importaciones originarias de Pakistán (DO L 26, p. 1).
(11)  — DO L 81, p. 1.
(12)  — Se trata de la interpretación asumida, precisamente, en el asunto Ikea y también, por ejemplo, en la sentencia de 10 de mayo de 2001, Cabletron (C-463/98, Rec. p. I-3495) apartado 26.
(13)  —	Asuntos acumulados C-89/10 y C-96/10, Rec. p. I-7819, apartado 48.
(14)  —	En este sentido, sentencia de 21 de octubre de 2010, Albron Catering (C-242/09, Rec. p. I-10309), apartados 35 a 37).
(15)  — En este sentido, por todas, sentencias de 27 de febrero de 1985, Produits de Maïs, 112/83, Rec. p. 719, apartados 16 a 18; y de 26 de abril de 1994, Roquette Frères, C-228/92, Rec. 1994, p. I-1445, apartados 17 a 20 y 25 a 30. Al respecto, Cremer, W., «Art. 231, Rn. 6», en Callies/Ruffert, EUV. EGV Kommentar, C.H. Beck, Múnich, 3ª ed., 2007; y Wegener, W.B., «Art. 234, Rn. 39-42», en Callies/Ruffert, EUV. EGV Kommentar, C.H. Beck, Múnich, 3ª ed., 2007.
(16)  — Al respecto, por todos, Haltern, U., Europarecht. Dogmatik im Kontext, 2ª ed., Mohr Siebeck, 2007, marginales 509 a 543.
(17)  — Así, con ocasión de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 17 de noviembre de 2009, MTZ Polyfilms/Consejo (T-143/06, Rec. p. II-4133), en virtud de la cual se procedía a la declaración de nulidad del Reglamento (CE) nº 366/2006 del Consejo, de 27 de febrero de 2006, que modifica el Reglamento (CE) nº 1676/2001, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de películas de tereftalato de polietileno originarias, entre otros países, de la India (DO L 68, p. 6). En efecto, en aquella ocasión, y entre otras medidas, la Comisión acordó, mediante Aviso nº 2010/C 131/03 (DO de 20 de mayo de 2010), invitar a los afectados a solicitar, en los plazos más breves posibles, las correspondientes devoluciones, disponiendo expresamente que no sería de aplicación el plazo establecido en la legislación aduanera aplicable. En parecidos términos, con ocasión del Reglamento nº 261/2008, aportado por CIVAD en el acto de la vista y del que se ha hecho mención en el punto 33, la Comisión acordó la devolución sin venir obligada a ello por un pronunciamiento jurisdiccional de invalidez.
(18)  — Cursiva mía.
(19)  — Cursiva mía.
(20)  — Con un propósito de exhaustividad, debo no obstante advertir de que, como señala la Comisión, en una sentencia anterior (Cabletron, citada) se acoge expresamente la solución propuesta por el Abogado General Jacobs, quien en el punto 115 de sus conclusiones decía no «hallar razón alguna para limitar el efecto ex tunc de la declaración de invalidez que propongo sea pronunciada. En cualquier caso, debe observarse que sus efectos prácticos sólo afectarían al período anterior al 1 de enero de 2000, y que el artículo 236, apartado 2, del Código aduanero comunitario fija un plazo de tres años para la devolución o condonación de derechos arancelarios no legalmente debidos».
(21)  — Que no parece hubiera podido demostrar con facilidad que el referido Reglamento le afectaba «individualmente» en el sentido de la jurisprudencia. Al respecto, por todos, Lenaerts, K., «Le traité de Lisbonne et la protection juridictionnelle des particuliers en droit de l’Union», Cahiers de droit européen, 2009, nº s  5 y6, pp. 711 a 745.
(22)  — Algunos elementos de juicio sobre el particular han podido aportarse a este proceso. De hecho, CIVAD, en unión de otras sociedades, reaccionó ya el 2 de marzo de 1998 contra el Reglamento nº 2398/97 interponiendo un recurso de anulación ante el Tribunal de Primera Instancia que fue inadmitido, por defectos de postulación procesal, mediante auto de 24 de febrero de 2000 (T-37/98, FTA y otros./Consejo, Rec. p. II-373). Dicho recurso, en cualquier caso, no se basaba en los motivos que más tarde darían lugar a la sentencia Ikea, pues en el momento de interponerlo (marzo de 1998) ni siquiera se habían iniciado las consultas iniciadas en la OMC como consecuencia de la reclamación planteada por la India (agosto de 1998). Al margen del fracaso de este primer intento impugnatorio (al que tanto el Consejo como la Comisión opusieron la inadmisibilidad por falta de legitimación), me interesa destacarlo en tanto que expresivo del interés y la diligencia de CIVAD en actuar jurisdiccionalmente contra el Reglamento nº 2398/97.
(23)  — Es de destacar que la propia CIVAD advirtió a las autoridades nacionales de la conveniencia de esperar un pronunciamiento del Tribunal de Justicia sobre la cuestión.
(24)  — El órgano judicial de reenvío identifica en su pregunta tres momentos relevantes en el procedimiento seguido en la OMC para determinar la compatibilidad del Reglamento nº 2398/97 con en Acuerdo antidumping. Como explico a continuación, ni la tramitación de ese procedimiento ni sus conclusiones hubieran podido constituir un fundamento suficiente, en el Derecho de la Unión, para la reacción de las autoridades nacionales pretendida por CIVAD. Entiendo, por ello, que es irrelevante la distinción entre los tres momentos procesales señalados por el tribunal de reenvío.