62015CC0096
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
ELEANOR SHARPSTON,
predstavljeni 28. januarja 2016 (
1
)
Zadeva C‑96/15
Saint Louis Sucre, pravna naslednica Saint Louis Sucre SNC
proti
Directeur général des douanes et droits indirects
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo tribunal de grande instance de Nanterre (prvostopenjsko sodišče v Nanterreu, Francija))
„Proizvodne dajatve v sektorju sladkorja — Metoda izračuna — Prenos količin v zalogi ob koncu tržnega leta — Obravnava ob prenehanju proizvodnih dajatev — Pravica do vračila — Neupravičena obogatitev — Svoboda gospodarske pobude“
1.
Sodišče je že imelo priložnost – zlasti v sodbah Jülich I (
2
) in Jülich II (
3
) – za razlago zapletenih pravil za izračun proizvodnih dajatev za financiranje izvoznih nadomestil v okviru skupne ureditve trgov v sektorju sladkorja za tržna leta od 2001/2002 do 2005/2006. V teh tržnih letih so bili proizvajalci (
4
) upravičeni do prenosa nekaterih količin v zalogi z enega leta na drugo. S tržnim letom 2006/2007, ki se je začelo 1. julija 2006, je bila skupna ureditev trga spremenjena in se je prekinila neposredna povezava med financiranjem izvoznih nadomestil in proizvodnimi dajatvami. Tribunal de grande instance (prvostopenjsko sodišče), Nanterre (Francija) zdaj prek predloga za sprejetje prehodne odločbe naproša Sodišče, naj odloči, kako bi bilo treba uporabiti proizvodne dajatve za količine v zalogi na dan 30. junij 2006, kar je vprašanje, ki v zadevah Jülich I ali Jülich II ni bilo postavljeno ali preučeno.
Zakonodajno ozadje
Pregled
2.
Skupna ureditev trgov za sladkor je bila vzpostavljena leta 1967 (
5
) in pozneje večkrat prilagojena, spremenjena ali reformirana, nazadnje pred časom dejanskega stanja v obravnavani zadevi z Uredbo št. 1785/81 (
6
) in Uredbo št. 2038/99 (
7
).
3.
V času dejanskega stanja je bila urejena z Uredbo št. 1260/2001, (
8
) ki je bila sprejeta zaradi upoštevanja pogojev in izpolnitve obveznosti iz sporazumov, sklenjenih glede na urugvajski krog večstranskih trgovinskih pogajanj. S Sporazumom o kmetijstvu je zahtevano, da Skupnost v prehodnem obdobju od tržnega leta 2001/2002 do tržnega leta 2005/2006 postopoma zmanjša izvozne subvencije za kmetijske proizvode, še zlasti za sladkor, tako glede na količino kot na višino subvencij. (
9
)
4.
Sistem na podlagi te uredbe je, če ga opišemo v osnovnih obrisih, vseboval tri kategorije proizvodnje, znane kot sladkor A, B in C. Sladkor A je spadal v kvoto, ki je načeloma ustrezala povpraševanju na notranjem trgu. Sladkor B je spadal v nadaljnjo kvoto. Proizvodnjo iz kvot A in B je bilo mogoče prodati na notranjem trgu (na katerem je bila deležna ugodnosti umetno visokih cen, ki jih je ohranjal intervencijski mehanizem), ali izvoziti v tretje države ob pridobitvi izvoznih nadomestil, ki so bila namenjena izravnavi razlike med ceno na notranjem trgu in bistveno nižjimi cenami na svetovnem trgu. Sistem nadomestil je bil oblikovan tako, da bi financiral sam sebe, in sicer se je financiral z osnovnimi dajatvami na proizvodnjo A in B v višini do 2 % intervencijske cene, po potrebi pa je bil povečan z dodatno dajatvijo (ki je lahko obsegala 37,5 % te cene) zgolj na proizvodnjo B. Vsa proizvodnja izven teh kvot je bila znana kot sladkor C. Ni ga bilo mogoče tržiti v Skupnosti v zadevnem tržnem letu, bilo pa ga je mogoče bodisi izvoziti brez priznanih nadomestil (ali naložene dajatve) ali prenesti v zalogi do naslednjega tržnega leta, ko ga je bilo mogoče vračunati v kvote A in B, dodeljene proizvajalcu.
5.
Podrobna pravila za izvajanje Uredbe št. 1260/2001 so bila določena v Uredbi št. 314/2002. (
10
)
6.
Leta 2005 je sodba STO (
11
) zavezala Unijo k omejitvi izvoza subvencioniranega belega sladkorja na 1,37 milijona ton – v primerjavi s prejšnjim letnim povprečjem 6,5 milijona ton. Zato so bile nujne temeljitejše reforme. Uredba št. 1260/2001 in Uredba št. 314/2002 sta bili z učinkom od 1. julija 2006 razveljavljeni in nadomeščeni z Uredbo št. 318/2006 (
12
) in Uredbo št. 952/2006. (
13
) Poleg tega je Uredba št. 320/2006 (
14
) določila prestrukturiranje industrije sladkorja.
7.
Za reševanje težav zaradi prehoda na novi sistem so bili v Uredbi št. 493/2006 določeni prehodni ukrepi. (
15
)
Uredba št. 1260/2001
8.
V uvodnih izjavah k Uredbi št. 1260/2001 je med drugim navedeno:
„(9)
Razlogi, ki so Skupnost privedli do sprejetja sistema proizvodnih kvot […], še vedno veljajo. Vendar je bil ta sistem prilagojen […], da Skupnost pridobi potrebne instrumente, zato da se pravično, vendar učinkovito zagotovi, da proizvajalci sami v celoti pokrijejo stroške prodaje presežkov proizvodnje Skupnosti nad porabo […].
[…]
(11)
Skupna ureditev trgov za sladkor temelji na naslednjih dveh elementih: prvič, po načelu, da nosi proizvajalec polno finančno odgovornost za izgubo v vsakem tržnem letu, ki ob upoštevanju kvot izhaja iz prodaje tistega dela proizvodnje Skupnosti, ki presega notranjo porabo Skupnosti […].
(12)
[…] Sistem samofinanciranja sektorja s proizvodnimi dajatvami in ureditev s proizvodnimi kvotami je treba obdržati.
(13)
Proizvajalci bodo še naprej prevzeli finančno odgovornost s plačilom osnovne proizvodne dajatve za vso proizvodnjo sladkorja A in B, omejeno na 2 % intervencijske cene za beli sladkor, ter dajatve B, ki se plačuje za proizvodnjo sladkorja B do največ 37,5 % prej navedene cene. […]
[…]
(15)
Proizvodne kvote, dodeljene posameznemu podjetju v sektorju sladkorja, lahko v posameznem tržnem letu povzročijo, da izvozne količine presegajo količine, določene s Sporazumom [STO o kmetijstvu], v zvezi s porabo, proizvodnjo, uvozom, zalogami in prenosi ter v zvezi s povprečno izgubo, ki se bo predvidoma pokrila iz programa sofinanciranja. Jamstva v zvezi s kvotami je treba prilagoditi v vsakem tržnem letu, da Skupnost lahko izpolni svoje obveznosti.“
9.
Člen 1(2)(e), (f) in (g) Uredbe št. 1260/2001 je opredelil „sladkor A“ in „sladkor B“ kot katero koli količino sladkorja, proizvedeno v določenem tržnem letu v kvoti A oziroma B zadevnega podjetja, „sladkor C“ pa je bila katera koli količina proizvodnje, proizvedene v določenem tržnem letu, ki je ali presegala vsoto kvote A in B zadevnega podjetja, ali pa je bila proizvedena v podjetju, ki mu kvota ni bila dodeljena.
10.
Poglavje 2 naslova I („Kvote“) je vsebovalo člene od 10 do 21. Člen 10 je med drugim določal:
„1.   Poglavje 2 se uporablja za tržna leta 2001/2002 do 2005/2006.
2.   Osnovna količina za proizvodnjo sladkorja A in B […] je tista, ki je določena v členu 11(2).
3.   Zaradi izpolnjevanja obveznosti Skupnosti, ki jih je ta sprejela skladno s Sporazumom [STO o kmetijstvu] se lahko jamstva za prodajo sladkorja […], proizvedenega v sistemu kvot, znižajo za eno tržno leto ali več.
4.   Za namene odstavka 3 se pred 1. oktobrom za vsako tržno leto določi zajamčena količina po kvotah na osnovi napovedi glede proizvodnje, uvoza, porabe, skladiščenja, prenosa in izvozne bilance ter povprečne izgube v breme programa samofinanciranja v smislu člena 15(1)(d). Če napovedi pokažejo, da je količina za izvoz za zadevno tržno leto večja od maksimalne količine, določene v Sporazumu, se zajamčena količina zmanjša za razliko […].
[…]“
11.
V skladu s členom 11 so bile določene osnovne količine A in B za vsako državo članico za dodelitev proizvajalcem kot njihove kvote A in B. Člen 13 je določal, da sladkorja C ni mogoče prodati na notranjem trgu, ampak ga je treba izvoziti v nepredelani obliki pred 1. januarjem, ki sledi koncu zadevnega tržnega leta, ali prenesti v skladu s členom 14.
12.
Člen 14(1) je določal:
„Vsako podjetje lahko sklene, da prenese celotno količino ali del količine sladkorja, proizvedenega čez svojo kvoto, v proizvodnjo naslednjega tržnega leta, pri čemer se ta upošteva kot del proizvodnje za naslednje leto. Ta sklep je nepreklicen.
Vsako podjetje lahko sklene, da prenese celotno proizvodnjo ali del proizvodnje sladkorja A in sladkorja B, ki je ob uporabi členov 10(3), (4), (5) in (6) postal sladkor C, v naslednje tržno leto, pri čemer se ta upošteva kot del proizvodnje naslednjega leta. Ta sklep je tudi nepreklicen. […]“ (
16
)
13.
Glede izračuna proizvodnih dajatev za pokritje stroškov skupnosti za prodajo presežka proizvodnje je bilo v členu 15(1) in (4) med drugim določeno:
„1.   Pred koncem vsakega tržnega leta se ugotovi:
(a)
predvideno proizvodnjo sladkorja A in B […], ki se pripiše zadevnemu tržnemu letu;
(b)
predvideno količino sladkorja […], ki se v tekočem tržnem letu proda za porabo v Skupnosti;
(c)
presežek, ki se izvozi in se izračuna tako, da se količina iz (b) odšteje od količine iz (a);
(d)
predvideno povprečno izgubo ali povprečni dohodek na tono sladkorja glede na izvozne obveznosti, ki jih je treba izpolniti v tekočem tržnem letu.
Ta povprečna izguba ali povprečni dohodek ustreza razliki med skupnim zneskom nadomestil in skupnim zneskom dajatev[ (
17
) ] glede na skupno tonažo zadevnih izvoznih obveznosti;
(e)
predvideno skupno izgubo ali dohodek, ki se izračuna tako, da se presežek iz (c) pomnoži s povprečno izgubo ali dohodkom iz (d).
2.   Pred koncem tržnega leta 2005/2006 […] se za tržna leta 2001/2002 do 2005/2006 kumulativno ugotovi:
(a)
presežek za izvoz, ki se izračuna na osnovi končne proizvodnje sladkorja A in B […] in končne proizvodnje sladkorja […], ki se proda za porabo v Skupnosti;
(b)
povprečno izgubo ali dohodek na tono sladkorja, ki izhaja iz skupne izvozne obveznosti, in se izračuna z uporabo metode iz drugega pododstavka odstavka 1(d);
(c)
skupno izgubo ali dohodek, ki se izračuna tako, da se presežek iz (a) pomnoži s povprečno izgubo ali dohodkom iz (b);
(d)
skupni znesek zaračunanih osnovnih proizvodnih dajatev in dajatev B.
Predvidena skupna izguba ali skupni dohodek iz odstavka 1(e) se prilagodi v skladu z razliko med zneskoma iz (c) in (d).
3.   Če izračuni, ugotovljeni v skladu z odstavkom 1 in prilagojeni v skladu z odstavkom 2 […] kažejo predvideno skupno izgubo, se lahko ta izguba deli s predvideno proizvodnjo sladkorja A in B […], ki velja za tekoče tržno leto. Pridobljeni znesek se zaračuna proizvajalcem kot osnovna proizvodna dajatev za njihovo proizvodnjo sladkorja A in B […].
[…]
4.   Če maksimalna dovoljena osnovna proizvodna dajatev ne pokrije v celoti skupne izgube iz prvega pododstavka odstavka 3, se preostali znesek deli s predvideno proizvodnjo sladkorja B, […] ki velja za zadevno tržno leto. Pridobljeni znesek se zaračuna proizvajalcem kot dajatev B za njihovo proizvodnjo sladkorja B […].
[…]“
14.
Člen 15(8) je določal, da se določijo izvedbene določbe za uporabo zneskov dajatev, ki jih je treba zaračunati. (
18
)
Uredba št. 314/2002
15.
Na podlagi, med drugim, člena 15(8) Uredbe št. 1260/2001 je Komisija sprejela Uredbo št. 314/2002, katere člen 6(4) je v prvotni različici določal:
„Količina, ki jo je treba določiti v skladu s členom 15(1)(b) Uredbe (ES) št. 1260/2001, se izračuna na podlagi vsote naslednjih količin:
(a)
količin sladkorja, […] prodanih v Skupnosti za neposredno porabo ali za porabo po predelavi v predelovalni industriji;
(b)
količin denaturiranega sladkorja;
(c)
količin sladkorja, […] uvoženih iz držav nečlanic v obliki predelanih proizvodov.
Od vsote iz prvega pododstavka se odšteje vsota količin sladkorja, […] izvoženih v države nečlanice v obliki predelanih proizvodov, ter količin osnovnih proizvodov, izraženih kot beli sladkor, za katere so bila izdana potrdila za proizvodna nadomestila iz člena 7(3) Uredbe (ES) št. 1260/2001.“ (
19
)
16.
To besedilo je bilo z učinkom od 1. julija 2003 nadomeščeno z Uredbo št. 1140/2003. S spremenjeno določbo je bilo določeno:
„Količine, odprodane za potrošnjo v Skupnosti, ki se beležijo po členu 15(1)(b) in (2)(a) Uredbe […] št. 1260/2001, se določijo tako, da se seštejejo količine […]:
(a)
skladiščene na začetku tržnega leta;
(b)
proizvedene po kvotah A in B;
(c)
uvožene v naravnem stanju;
(d)
ki jih vsebujejo uvoženi predelani proizvodi;
[…] [od količin] iz prvega pododstavka [pa se odštejejo količine, (
20
)] […]:
(a)
izvožene v naravnem stanju;
(b)
ki jih vsebujejo izvoženi predelani proizvodi;
(c)
skladiščene na koncu tržnega leta;
(d)
za katere so bila izdana potrdila za proizvodna nadomestila, kot je določeno v členu 7(3) Uredbe […] št. 1260/2001.
[…]“
17.
Komisija je na obravnavi v tej zadevi jasno povedala – ne da bi jo k temu spodbudila družba Saint Louis Sucre – da sprememba besedila ne pomeni spremembe načina izračuna, ampak le jasnejši in izrecnejši izraz te metode.
Uredba št. 493/2006
18.
Komisija je sprejela Uredbo št. 493/2006 na podlagi – med drugim – člena 44 Uredbe št. 318/2006, s katerim je bilo omogočeno sprejetje prehodnih ukrepov za lajšanje prehoda iz tržne situacije v tržnem letu 2005/2006 v tisto v tržnem letu 2006/2007, zlasti z zmanjšanjem količine, ki se lahko proizvede v okviru kvote.
19.
V uvodni izjavi 8 Uredbe št. 493/2006 je bilo navedeno, da se morajo za izračunavanje, določanje in pobiranje proizvodnih dajatev za tržno leto 2005/2006 še po 30. juniju 2006 uporabljati med drugim nekatere določbe Uredbe št. 314/2002. Navedeno je bilo tudi: „Proizvodne dajatve se izračunajo na podlagi statističnih podatkov, ki se redno posodabljajo. Ker je to zadnjič, da se morajo dajatve določiti za celotno obdobje med tržnim letom 2001/2002 in tržnim letom 2005/2006 brez nadaljnje možnosti, kot je veljalo v prejšnjih letih, prilagajanja izračuna na podlagi posodobljenih podatkov, je treba preložiti izračun za določanje dajatev na 15. februar 2007, tako da se zagotovi zanesljivost izračunov in upoštevanje uporabljenih statističnih podatkov.“
20.
V skladu s členom 6 Uredbe št. 493/2006 je bilo torej treba Uredbo št. 314/2002, kakor je bila spremenjena, uporabljati za določanje in pobiranje proizvodnih dajatev v tržnem letu 2005/2006, vključno s korekcijami v zvezi z izračunom dajatev za tržna leta 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004 in 2004/2005, kot je določeno v členu 15(2) Uredbe št. 1260/2001. V skladu s členom 12(3)(a) Uredbe št. 493/2006 je bilo treba zneske dajatev za tržno leto 2005/2006 določiti do 15. februarja 2007.
Reformirani sistem
21.
Temelji cilji reforme iz leta 2006 so bili zagotoviti konkurenčnost z zmanjšanjem nedonosnih proizvodnih zmogljivosti, stabilizirati trge ob hkratni zagotovitvi dostopnosti zalog ter ublažiti socialni in ekonomski vpliv na kmetijsko skupnost v prizadetih regijah. Glavne značilnosti reforme so bile: zmanjšanje proizvodnih kvot, postopno znižanje cen, (na koncu) opustitev sistema izvoznih nadomestil ter prestrukturiranje in diverzifikacija ukrepov, ki se financirajo prek začasnega sklada za prestrukturiranje. (
21
)
22.
V zvezi s kvotami je člen 7 Uredbe št. 318/2006 za naprej določal samo eno enotno kvoto, ki je bila enaka vsoti kvot A in B, dodeljenih podjetju za tržno leto 2005/2006. Vendar so lahko podjetja na podlagi člena 8 zaprosila tudi za dodelitev dodatne kvote (v okviru skupne omejitve za državo članico) v zameno za enkratni znesek 730 EUR na tono.
23.
Izvozna nadomestila niso bila odpravljena. Člena 32 in 33 Uredbe št. 318/2006 sta se nanašala na področje uporabe in določitev takih nadomestil, ki so bila dodeljena v letih 2006/2007 in 2007/2008. (
22
) Vendar so bila naslednje leto ukinjena (
23
) in po tem niso bila več dodeljena. Poleg tega je bilo s členom 14 Uredbe št. 318/2006 podjetjem dovoljeno, da prenesejo vso ali del proizvodnje, ki presega njihove kvote, ki se nato obravnava kot del proizvodnje naslednjega tržnega leta – enako kot s členom 14 Uredbe št. 1260/2001 v obravnavani zadevi.
24.
Vendar so se podrobna pravila za financiranje izvoznih nadomestil (in skupna ureditev trga kot celote) spremenila. V uvodni izjavi 19 Uredbe št. 318/2006 je bilo navedeno: „Uvesti bi bilo treba proizvodno dajatev, ki bi prispevala k financiranju stroškov, ki nastanejo v okviru skupne ureditve trgov v sektorju sladkorja.“ Nova dajatev je bila torej namenjena financiranju splošnih stroškov, ne zgolj izvoznih nadomestil. Zato njen izračun ni bil povezan z zneskom teh nadomestil. Člen 16(1) Uredbe št. 318/2006 je uvedel proizvodno dajatev s tržnim letom 2007/2008 (v letu 2006/2007 ni bila zaračunana), s členom 16(2) pa je bil določen pavšalni znesek 12 EUR na tono kvotnega sladkorja. Vendar je bil začasni sklad za prestrukturiranje, uveden z Uredbo št. 320/2006, financiran neodvisno z bistveno višjim „začasnim zneskom za prestrukturiranje“, ki ga je urejala ta uredba. (
24
)
Uredbe, s katerimi so določeni zneski dajatev za tržna leta od 2002/2003 do 2005/2006; sodbe Sodišča
25.
Z Uredbo št. 164/2007 (
25
) so bile določene proizvodne dajatve za tržno leto 2005/2006. Uporabljeni način izračuna je bil enak kot tisti, ki se je uporabljal v preteklih štirih tržnih letih, njegova posledica pa je bila osnovna proizvodna dajatev v znesku 6,333 EUR na tono belega sladkorja za sladkor A in sladkor B, vendar (v nasprotju s preteklimi leti) brez potrebe za dajatev B.
26.
Nato pa je 8. maja 2008 Sodišče v sodbi Jülich I razglasilo za neveljavni uredbi o določitvi dajatev za tržni leti 2002/2003 in 2003/2004 (
26
) v bistvu zato, ker je bil z njima upoštevan v imenovalcu številčnega razmerja, na podlagi katerega je bilo mogoče izračunati „povprečno izgubo na tono“ za namene člena 15(1)(d) Uredbe št. 1260/2001, samo tisti izvoz v kvotah A in B, za kateri so bila nadomestila dejansko plačana, ne pa tudi izvoz, ki je bil vsebovan v izvoženih predelanih proizvodih in za kateri niso bila plačana izvozna nadomestila. (
27
)
27.
Posledično je Komisija na podlagi ponovnega izračuna, ki je za malenkost spremenil nekatere od zadevnih proizvodnih dajatev (znižal je osnovno dajatev s 6,333 EUR na 6,133 EUR na tono belega sladkorja za sladkor A in B v Uredbi št. 164/2007), sprejela Uredbo št. 1193/2009, (
28
) s katero nista bili spremenjeni le uredbi, ki sta bili razglašeni za neveljavni, ampak tudi Uredba št. 164/2007.
28.
Komisija je 11. decembra 2010 izdala sporočilo „o formalnem priznanju, da so nekateri akti prava Unije na področju kmetijstva zastareli“, (
29
) med njimi Uredba št. 164/2007, ker „so bile dajatve ponovno izračunane v Uredbi [št.] 1193/2009“. Navedeno je bilo, da je učinek sporočila, da je treba navedene akte „[izbrisati] iz veljavnega pravnega reda“, Urad za publikacije pa je bil pozvan, naj umakne te akte s Seznama veljavnih pravnih aktov Unije, čeprav ni bilo uradne razveljavitve.
29.
Vendar je Sodišče 27. septembra 2012 v sodbi Jülich II tudi Uredbo št. 1193/2009 razglasilo za neveljavno, v bistvu zato, ker je Komisija v ponovnih izračunih v „skupni znesek nadomestil“ za namene člena 15(1)(d) Uredbe št. 1260/2001 (števec v razmerju omogoča izračun povprečne izgube) vključila vsa dostopna nadomestila, ne samo tista, ki so bila dejansko izplačana.
30.
Svet je nato sprejel Uredbo št. 1360/2013. (
30
) V uvodnih izjavah k tej uredbi so sta bili omenjeni sodbi Sodišča Jülich I in Jülich II, v nadaljevanju pa je bilo med drugim navedeno:
„(11)
Zato bi bilo treba dajatve v sektorju sladkorja določiti na ustrezni ravni. Za izvoz […] bi bilo treba ‚povprečne izgube‘ v smislu člena 15(1)(d) Uredbe (ES) št. 1260/2001 izračunati tako, da se dejansko plačana nadomestila delijo z izvoženimi količinami, ne glede na to, ali je bilo nadomestilo plačano ali ne. ‚Izvozni presežek‘ v smislu člena 15(1)(c) Uredbe (ES) št. 1260/2001 bi bilo prav tako treba izračunati ob upoštevanju vsega izvoza, ne glede na to, ali je bilo nadomestilo plačano ali ne.
[…]
(21)
Uporaba metode iz uvodne izjave 11 za tržno leto 2005/2006 pomeni osnovno proizvodnjo dajatev v višini 1,2335 %, dajatev B pa ni potrebna. Preračunana skupna izguba se v celoti pokrije s prihodki iz osnovne proizvodne dajatve in ni potrebe po določitvi dodatnega koeficienta iz člena 16(2) Uredbe (ES) št. 1260/2001 za navedeno tržno leto.
[…]“
31.
V skladu s členom 1(1) Uredbe št. 1360/2014 so proizvodne dajatve za tržna leta od 2001/2002 do 2005/2006 določene v točki 1 Priloge. Tako določena osnovna dajatev za tržno leto 2005/2006 je bila 7,794 EUR na tono belega sladkorja; za vsa druga tržna leta je ostala nespremenjena, 12,638 EUR na tono. Dajatev B je ostala nespremenjena za leta 2001/2002, 2004/2005 in 2005/2006 (ko je bila 0), medtem ko se je v letu 2002/2003 zmanjšala s 126,139 EUR na 103,447 EUR na tono in v letu 2003/2004 s 170,929 EUR na 109,061 EUR na tono.
Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje
32.
Družba Saint Louis Sucre s sedežem v Franciji je proizvajalec sladkorja, za kateri je v času dejanskega stanja veljala skupna ureditev trgov v sektorju sladkorja, zato je morala družba plačati proizvodne dajatve v skladu z Uredbo št. 1260/2001.
33.
Te dajatve se pobirajo na podlagi francoskega splošnega davčnega zakonika in v skladu s podrobnimi pravili o posrednih dajatvah, ki jih določa Direction des douanes et droits indirects (direkcija za carine in posredne dajatve, v nadaljevanju: davčni organ).
34.
Ker je družba Saint Louis Sucre menila, da se od nje za tržno leto 2005/2006 ne bi smelo zahtevati plačilo dajatev za financiranje izvoznih nadomestil na neizvožene količine skladiščenega sladkorja na dan izteka skupne ureditve trga za ta nadomestila in dajatve, je 28. decembra 2008 vložila pritožbo in zahtevala povračilo zneska 158.982.544,00 EUR, (
31
) kar je davčni organ 30. septembra 2009 zavrnil.
35.
Družba Saint Louis Sucre je 19. novembra 2009 vložila tožbo zoper to zavrnilno odločbo pri predložitvenem sodišču ter mu predlagala, naj predlaga sprejetje predhodne odločbe o razlagi in veljavnosti uredb, ki so se takrat uporabljale. Postopek v zadevi je bil 6. septembra 2010 prekinjen do odločitve Sodišča v zadevi Jülich I. Po sodbah Jülich I in Jülich II ter sprejetju Uredbe št. 1360/2013 je družba Saint Louis Sucre 5. marca 2014 pred predložitvenim sodiščem predstavila svoje predloge.
36.
Navedla je, da je z Uredbo št. 1360/2013 sicer omogočen izračun zahtevanega zneska povračila, vendar še vedno obstaja vprašanje povračila dajatev za skladiščeni sladkor, ki ni bil izvožen po izteku skupne ureditve trga, glede na to, da je bil z Uredbo št. 318/2006 ukinjen mehanizem proizvodnih dajatev. Sklicuje se na splošne cilje skupne ureditve trga za sladkor, kot so bili vzpostavljeni med drugim z Uredbo št. 1260/2001, še posebej pa na pogoj samofinanciranja, ki se ne uporablja več, zaradi se česar del plačanih dajatev ni uporabil za financiranje izvoza, ampak za obogatitev Unije. Zaloga 5.669.000 ton kvotnega sladkorja, ki se je nakopičila do 30. junija 2006, je bila vknjižena kot presežek za izvoz, ki pa ni bil izvožen, za te količine pa niso bila plačana nobena nadomestila.
37.
Družba Saint Louis Sucre je navedla, da je Sodišče v sodbi Jülich I potrdilo, da „je […] treba količine proizvodov, ki so morebiti skladiščene ob koncu tržnega leta, obravnavati kot neporabljene količine z namenom določitve presežka za izvoz, čeprav per definitionem za njih v tej fazi še ne veljajo ukrepi podpore prodaji“, (
32
) nikoli pa naj ne bi razsodilo o posledicah ukinitve tega sistema, kar bi bilo treba storiti v obravnavni zadevi.
38.
Družba Saint Louis Sucre meni, da je člen 15(2) v povezavi s členom 15(8) Uredbe št. 1260/2001 omogočal povračilo proizvodnih dajatev, če mehanizem ne bi bil obnovljen. Zato je morala Komisija za zagotovitev učinka člena 15 Uredbe št. 1260/2001 izvajati prehodne ukrepe iz člena 44 Uredbe Sveta št. 318/2006. Družba Saint Louis Sucre se sklicuje na načelo prepovedi neupravičene obogatitve – eno od splošnih načel prava Unije – in trdi, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, s tem ko je menila, da ni treba vrniti dajatev za neizvožene zaloge sladkorja, čeprav je bila tonaža dejansko znana ob koncu obdobja za ponovni izračun dajatev ob izteku skupne ureditve trga. Družba Saint Louis Sucre dodaja, da finančne omejitve, ki so nastale za njeno dejavnost zaradi nevračila presežnih dajatev, niso sorazmerne in niso dopustne ter da pomenijo poseg v svobodo gospodarske pobude.
39.
Tribunal de grande instance (prvostopenjsko sodišče), Nanterre je zato prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba člen 15(2) in (8) Uredbe št. 1260/2001, ki se uporablja ob upoštevanju uvodnih izjav 9 in 11 ter sodb Zuckerfabrik Jülich I in II, ter splošna načela prava Unije glede prepovedi neupravičene obogatitve, sorazmernosti in svobode gospodarske pobude razlagati tako, da je proizvajalec sladkorja upravičen do povračila plačanih proizvodnih dajatev za količine kvotnega sladkorja, ki so bile 30. junija 2006 še skladiščene, glede na to, da sistem proizvodnih dajatev po tem datumu ni bil obnovljen z Uredbo št. 318/2006?
2.
(a)
Če je odgovor na prejšnje vprašanje za predhodno odločanje pritrdilen: ali je treba znesek dajatev, ki se vrnejo proizvajalcem, določiti izključno na podlagi tonaže skladiščenega sladkorja na dan 30. junija 2006?
2.
(b)
Če je odgovor na prejšnje vprašanje[ (
33
) ] nikalen: ali je treba tonažo sladkorja, ki je osnova za povračilo dajatev, določiti na podlagi spremembe zalog sladkorja Skupnosti med 1. julijem 2001 in 30. junijem 2006?
3.
Ali se lahko dajatev, ki se povrne, veljavno izračuna z množenjem zaloge sladkorja, pridobljene z odgovorom na drugo vprašanje za predhodno odločanje, s tehtanim povprečjem ‚povprečne izgube‘, ugotovljene med skupno ureditvijo trga 2001/2006, ali pa jo je treba izračunati drugače in če je tako, kako?
4.
Če je odgovor na prejšnja vprašanja pritrdilen: ali Uredba št. 164/2007 […] ni veljavna?“
40.
Pisna stališča so Sodišču predložile družba Saint Louis Sucre, belgijska in francoska vlada ter Evropska komisija.
41.
V odgovoru na pisna vprašanja Sodišča so iste stranke podale svoje stališče o statusu Uredbe št. 164/2007 in tem, ali naj Sodišče šteje, da glede na četrto vprašanje predložitvenega sodišča odloča o predlogu za razsojo o veljavnosti Uredbe št. 1360/2013; Komisija je Sodišču predložila podatke, ki jih je uporabila za izračun zneskov dajatev, določenih v slednji uredbi.
42.
Družba Saint Louis Sucre, francoska vlada in Komisija so na obravnavi 11. novembra 2015 podale ustna stališča.
Presoja
Dopustnost predloga za sprejetje prehodne odločbe
43.
Francoska vlada najprej navaja, da predlog za sprejetje predhodne odločbe očitno v celoti ni dopusten.
44.
Prvič, predložitveno sodišče ni podalo obrazložitve, zakaj naj bi bil njegov predlog za sprejetje prehodne odločbe upravičen, ampak je zgolj ugotovilo, da se sooča s sporom, ki se nanaša na razlago akta Unije. Spora ni poskušalo razrešiti, ampak je enostavno predlagalo, naj Sodišče sprejme predhodno odločbo o vprašanjih, ki jih je predlagala družba Saint Louis Sucre.
45.
Drugič, v predložitveni odločbi ni podana zadovoljiva predstavitev – pa tudi v njej se ne upošteva dovolj – dejanskega stanja v postopku v glavni stvari. S sodbama Jülich I in Jülich II se je od Komisije zahtevalo, da sprejme potrebne ukrepe za popravo pomanjkljivosti iz uredb, ki so bile razglašene za neveljavne. Do povračila proizvajalcem sladkorja je nazadnje prišlo na podlagi Uredbe št. 1360/2013 v aprilu 2015, predlog za sprejetje prehodne odločbe pa je bil predložen januarja 2015, ne da bi se prej preverilo, ali bodo po vračilu vprašanja še vedno upoštevna.
46.
S trditvami francoske vlade se ne strinjam.
47.
V skladu z ustaljeno sodno prakso velja za vprašanja, ki jih predloži nacionalno sodišče, domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odgovor na predlog za sprejetje predhodne odločbe, le če je očitno, da zahtevana razlaga nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore. (
34
)
48.
Vendar poleg tega nujnost razlage prava Unije, ki je koristna za nacionalno sodišče, zahteva, da to sodišče opredeli pravne in dejanske elemente vprašanj, ki jih postavlja, ali vsaj razloži dejstva, ki so bila podlaga za ta vprašanja. Predložitvena odločba mora poleg tega vsebovati jasne razloge, iz katerih se je nacionalno sodišče spraševalo o razlagi prava Unije in iz katerih je menilo, da je treba Sodišču predložiti vprašanje za predhodno odločanje. (
35
)
49.
V obravnavani zadevi je treba priznati, da je predložitvena odločba kratka in Sodišču ne daje celotne slike o pravnih trditvah, ki so bile predstavljene v postopku v glavni stvari. Vendar je po mojem mnenju podanih dovolj podrobnosti o pravnih in dejanskih elementih tega spora ter je obseg predloženih vprašanj jasen. Nacionalno sodišče mora odločiti, ali je dokončni izračun dajatev, ko se je 30. junija 2006 iztekel sistem proizvodnih dajatev, veljaven, in zlasti, ali je veljavno, da so bile vključene količine, ki so bile v zalogi tega dne. Poleg tega ne Komisija ne katera od vlad, ki so predložile stališča, ni imela težav pri oblikovanju teh stališč na podlagi predložitvene odločbe. (
36
)
50.
Zato menim, da je predlog za sprejetje prehodne odločbe dopusten.
Dopustnost in obseg četrtega vprašanja
51.
Francoska vlada uveljavlja tudi poseben ugovor glede dopustnosti četrtega vprašanja (o veljavnosti Uredbe št. 164/2007), ker predložitveno sodišče ne pojasnjuje, kako je lahko ta uredba, ki je bila najprej nadomeščena z Uredbo št. 1193/2009 in nato z Uredbo št. 1360/2013, upoštevna za postopek v glavni stvari.
52.
V prvotnih pisnih stališčih je družba Saint Louis Sucre navedla, da Uredba št. 164/2007 ni veljavna; belgijska vlada je trdila, da je veljavna; Komisija pa je navedla, da na četrto vprašanje ni treba odgovoriti, ker je sodišče Uredbo št. 164/2007 razglasilo za neveljavno v sodbi Jülich II.
53.
Nato sta v odgovoru na pisno vprašanje Sodišča belgijska vlada in Komisija navedli, da bi Sodišče moralo razlagati četrto vprašanje, kot da se nanaša na veljavnost Uredbe št. 1360/2013. Francoska vlada je zavzela enako stališče, sicer pa je uveljavljala splošnejše pridržke glede dopustnosti; enako stališče je imela družba Saint Louis Sucre, če ugotovitev neveljavnosti ne sme vplivati na vračila, do katerih so proizvajalci že bili upravičeni na podlagi te uredbe.
54.
Zato se mi zdi potrebno preučiti status Uredbe št. 164/2007 v času dejanskega stanja v postopku v glavni stvari.
55.
Ko je družba Saint Louis Sucre 19. novembra 2009 začela postopek v glavni stvari, je Uredba št. 164/2007 veljala, vendar je bila „popravljena“ z Uredbo št. 1193/2009, ki je bila sprejeta zaradi uskladitve s sodbo Jülich I in ki se je uporabljala, kar zadeva Uredbo št. 164/2007, od 23. februarja 2007. Ker pa Uredba št. 1193/2009 ni začela veljati do 9. decembra 2009, (
37
) je mogoče domnevati, da so bile proizvodne dajatve, pobrane od družbe Saint Louis Sucre v času, ko je začela postopek v glavni stvari, izračunane na podlagi prvotnega besedila Uredbe št. 164/2007. V nasprotju s trditvami Komisije Uredba št. 164/2007 s sodbo Jülich I ni bila razveljavljena (ta uredba niti še ni bila sprejeta, ko sta bili predloženi predložitveni odločbi v tistem postopku), ampak je bilo v obrazložitvi te sodbe od Komisije zahtevano, da jo dopolni na podlagi pravilnega izračuna.
56.
Zahtevani popravek je bil uveljavljen z Uredbo št. 1193/2009 na podlagi popravljenega izračuna, za kateri je Sodišče pozneje v sodbi Jülich II, s katero je bila posledično razveljavljena ta druga uredba, prav tako ugotovilo, da ni pravilen.
57.
Zato je očitno, da je bilo prvotno besedilo Uredbe št. 164/2007 v času vsega dejanskega stanja v postopku v glavni stvari pravno veljavno, da pa bi moralo biti zaradi sodb Sodišča Jülich I in Jülich II tako ali tako razglašeno za neveljavno bodisi v prvotni obliki bodisi, kot je bilo popravljeno z Uredbo št. 1193/2009, ker je temeljilo na izračunu, za kateri je že bilo ugotovljeno, da ni zakonit. Vendar menim, da sporočilo Komisije z dne 11. decembra 2010, (
38
) ki ni pravni akt Unije v smislu člena 288 PDEU, v tem smislu ne more biti kakor koli upoštevno.
58.
Če Uredbe št. 164/2006 ni mogoče uporabiti, na kateri podlagi je mogoče od družbe Saint Louis Sucre zakonito pobrati dokončne proizvodne dajatve za tržna leta od 2001/2002 do 2005/2006?
59.
Edina možnost je Uredba št. 1360/2013, ki je začela veljati 20. decembra 2013 (pred vložitvijo predloga za sprejetje prehodne odločbe) in se je uporabljala od istega dne kot prvotne uredbe. Čeprav Uredba št. 164/2007 ni bila razveljavljena ne s tem ne s katerim drugim ukrepom, ni mogla biti podlaga za zaračunavanje proizvodnih dajatev od tedaj dalje, ker je v prvotni različici in v različici, ki je bila popravljena z Uredbo št. 1193/2009, temeljila na izračunu, ki ga je Sodišče razglasilo za neveljaven.
60.
Zato menim, da je treba kakršno koli izpodbijanje zneska proizvodnih dajatev presojati glede na izračune, ki pomenijo podlago zgolj za Uredbo št. 1360/2013.
61.
Bi pa želela ob tej priložnosti vendarle izraziti zaskrbljenost glede zakonodajnega pristopa Komisije v teh zadevah. Čeprav je namen, da se iz pravnega reda Unije odstrani, kar ni potrebno, občudovanja vreden, ga je treba uresničevati na primeren način. Če je ukrep izkoristil vse možne učinke, je najbolje, da se razveljavi. Če se ne razveljavi, a je njegov položaj dvoumen zaradi „uradnega priznanja prenehanja uporabe“, (
39
) to poraja dvome in povzroča zmedo. To toliko bolj velja v primeru ukrepa, kot je Uredba št. 164/2007, ki je – saj 11. decembra 2010, ko je bilo objavljeno sporočilo Komisije, ni niti slučajno izčrpala vseh svojih učinkov – dejansko ostala veljavna v različici, popravljeni z Uredbo št. 1193/2009. Menim, da Komisija ne bi morala le v interesu Sodišča, ampak zlasti vseh, za katere velja pravo Unije, v tem pogledu spremeniti svojo prakso.
Vsebinska presoja prvega in četrtega vprašanja
62.
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba Uredbo št. 1260/2001 razlagati tako, da so ob izteku skupne ureditve trga, za katero je veljala ta uredba, in nadomestitvi „pravičnega, a učinkovitega“ sistema samofinanciranja (v katerem so bile osnovne dajatve in dajatve B namenjene za financiranje izvoznih nadomestil) s sistemom pavšalnih izvoznih nadomestil (ki ni več izrecno povezan z izvoznimi nadomestili) proizvajalci upravičeni do povračila proizvodnih dajatev, ki so jih plačali na podlagi količin v zalogi ob izteku te skupne ureditve trga.
63.
Četrto vprašanje je tesno povezano s prvim, saj se z njim neposredno dvomi v veljavnost Uredbe št. 1360/2013, s katero je bila nadomeščena Uredba št. 164/2007, v kateri so bile zadevne proizvodne dajatve določene na podlagi izračunov, pri katerih so se upoštevale količine v zalogi ob izteku skupne ureditve trga, za katero je veljala Uredba št. 1260/2001.
64.
Ti vprašanji bom obravnavala skupaj. Družba Saint Louis Sucre navaja, da bi bilo treba nanju odgovoriti, da Uredba št. 1360/2013 ni veljavna v delu, v katerem so bile pri izračunih upoštevane končne zaloge, in da so zato proizvajalci upravičeni do povračila. Belgijska in francoska vlada ter Komisija zastopajo drugačno stališče.
65.
Da bi bilo mogoče obravnavati ta vprašanja, se je koristno zelo jasno zavedati načrta in delovanja sistema samofinanciranja iz Uredbe št. 1260/2001 ter njegovega odnosa s sistemoma, veljavnima pred njim oziroma po njem.
66.
Glede splošnega načrta sistema je iz uvodnih izjav Uredbe št. 1260/2001 jasno, da je bil izrecen namen proizvodnih dajatev pokrivanje stroškov izvoznih nadomestil in da je bil namen, da se te dajatve izračunajo tako, da do takega pokritja pride. Vendar je zlasti iz člena 15(1) in (2) Uredbe št. 1260/2001 in člena 6(4) Uredbe št. 314/2002 jasno tudi, da izračun ni bil preprosto seštevanje stroškov in njihova porazdelitev med količine, proizvedene v kvotah A in B. (
40
)
67.
Natančneje, osnova dajatev in dajatev B sta bili določeni v skladu s členom 15(3) in (4) Uredbe št. 1260/2001, tako da se je skupna izguba za vsako obdobje delila s proizvodnjo sladkorja A in B v tem obdobju. Ta skupna izguba je bila v skladu s členom 15(1) in (2) presežek za izvoz, pomnožen s povprečno izgubo na tono. Obravnavana zadeva se nanaša samo na izračun presežka za izvoz; družba Saint Louis Sucre ne oporeka izračunu povprečne izgube na tono ali podatki o proizvodnji.
68.
Presežek za izvoz je v skladu s členom 15(1) in (2) Uredbe št. 1260/2001 v bistvu obsegal količine, proizvedene v kvotah A in B, zmanjšane za količine, ki se prodajo za porabo v Uniji. (
41
)
69.
Slednje so se v skladu s členom 6(4) Uredbe št. 314/2002 določile tako, da se seštele (i) količine, skladiščene na začetku upoštevnega obdobja (začetne zaloge), (ii) proizvedene količine in (iii) količine, uvožene v tem obdobju, od te vsote pa so se odštele (i) količine, izvožene v tem obdobju, (ii) količine, skladiščene na koncu obdobja (končne zaloge) in (iii) količine, uporabljene v kemični industriji, za katere so bila izplačana proizvodna nadomestila.
70.
Tako se vidi, da če bi iz izračuna odstranili končne zaloge, bi se povečale količine, ki se prodajo za uporabo v Uniji (ker bi bilo treba sicer od teh količin odšteti končne zaloge), in bi se zmanjšal znesek presežka za izvoz (ker se presežek za izvoz določi tako, da se od proizvedenih količin odštejejo količine, ki se prodajo). To bi zmanjšalo skupno izgubo (ki se določi tako, da se povprečna izguba pomnoži s presežkom za izvoz) in s tem znesek proizvodnih dajatev (ki se določi tako, da se skupna izguba deli z proizvodnjo sladkorja A in B).
71.
Kar zadeva odnos do prejšnjega sistema, je načelo samofinanciranja izvoznih nadomestil proizvajalcev veljalo od reforme skupne ureditve trgov v sektorju sladkorja v letu 1981. Besedilo člena 28 Uredbe št. 1785/81 je bilo skoraj enako besedilu člena 15 Uredbe št. 1260/2001. (
42
) V tem smislu je bil položaj, ki je sporen v obravnavani zadevi, zgolj nadaljevanje tistega iz prejšnje ureditve. Formula za izračun „količin, ki se prodajo za porabo“ na notranjem trgu, je prav tako ostala enaka, čeprav je bila, ko je bil člen 6(4) Uredbe št. 314/2002 dopolnjen z Uredbo št. 1140/2003, njena opredelitev pojasnjena in bolj izrecno navedena. (
43
)
72.
Kar zadeva odnos do poznejšega sistema, je potreba po financiranju izvoznih nadomestil trajala vsaj do konca tržnega leta 2007/2008, vendar je bila prejšnja metoda za izračun proizvodnih dajatev, namenjena prav kritju izvoznih nadomestil, nadomeščena z enostavno pavšalno dajatvijo, namenjeno prispevku k financiranju sistema kot celote (vključno z morebitnimi odobrenimi izvoznimi nadomestili). (
44
) Vendar je treba ugotoviti, da je bilo s členom 6 Uredbe št. 493/2006 iz razlogov, navedenih v uvodni izjavi 8 te uredbe, izrecno potrjeno, da je treba člen 15(2) Uredbe št. 1260/2001 uporabljati za določanje in pobiranje proizvodnih dajatev za vse obdobje od 2001/2002 do 2005/2006, po določitvi dokončnih statističnih podatkov.
73.
Če se osredotočim na navedbe v obravnavani zadevi, ugotavljam, prvič, da družba Saint Louis Sucre ne oporeka temu, da so bili izračuni opravljeni popolnoma v skladu z besedilom člena 15(2) Uredbe št. 1260/2001 in člena 6(4) Uredbe 314/2002 – v katerem formula za presežek za izvoz izrecno upošteva količine v zalogi na koncu obdobja – ter sta bili z njimi upoštevani sodbi Sodišča Jülich I in Jülich II.
74.
Nasprotno pa družba Saint Louis Sucre navaja, da ko se je sistem izvoznih nadomestil, financiranih s proizvodnimi dajatvami, katerih namen je bil izrecno kritje stroškov teh nadomestil, spremenil v sistem, v katerem ni bilo več te povezave med dajatvami in nadomestili, ni bilo upravičeno količin v zalogi v času spremembe šteti za del „presežka za izvoz“, ki ni mogel voditi do plačila nadomestil, ki bi se financirala na podlagi starega sistema. Vsa izvozna nadomestila, ki bi morala biti plačana za te količine, bi bila financirana na podlagi novega sistema. Končni izračun dajatev na podlagi starega sistema zato ne bi smel upoštevati takih količin. Zato je bilo treba člen 15(2) Uredbe št. 1260/2001 in člen 6(4) Uredbe št. 314/2002 razlagati tako, da bi se za končni izračun uporabil izraz izvoženi presežek in ne presežek za izvoz. Komisija bi morala sprejeti prehodne ukrepe, ki bi to omogočili, ali prej uporabiti svojo pristojnost iz člena 10 Uredbe št. 1260/2001 za zmanjšanje kvot A in B, tako da bi ob koncu starega sistema v zalogi ostale le minimalne količine; a tudi ob neobstoju takih ukrepov je s sistematično razlago zakonodaje v luči njenega konteksta in namena zahtevano, da se končne zaloge izključijo iz izračuna.
75.
Bistvo teh trditev je, da bi bilo treba člen 6(4) Uredbe št. 314/2002 razlagati v nasprotju z njegovim jasnim besedilom, tako da bi se na koncu obdobja od 2001/2002 do 2005/2006 od zneskov, ki jih je treba odšteti na podlagi pododstavka 2 te določbe, izključile količine, „skladiščene na koncu tržnega leta“, tako da bi se ustvarila dokončna in neprepustna ločnica med financiranjem po starem in novem sistemu.
76.
Da bi lahko razlagali določbo v nasprotju z njenim besedilom, je treba dokazati, da je jezikovna razlaga v nasprotju z Uredbo št. 1260/2001 ali s shemo skupne ureditve trga v sektorju sladkorja.
77.
Kar zadeva usklajenost z Uredbo št. 1260/2001, ugotavljam, da je v členu 15(1) in (2) te uredbe izrecno omenjen presežek „za izvoz“, in ne „izvoženi“ presežek. Količine sladkorja v zalogi je vsekakor mogoče izvoziti, niso pa še izvožene. Zato je popolnoma v skladu s členom 15 Uredbe št. 1260/2001, da se te količine upoštevajo pri izračunu presežka za izvoz; če ne bi bilo tako, to ne bi bilo v skladu s tem členom. Poleg tega člen 15(3) Uredbe št. 1260/2001, s tem ko se tudi po prilagoditvi, določeni v členu 15(2) na koncu obdobja od 2001/2002 do 2005/2006, sklicuje na „predvideno“ skupno izgubo, namiguje na to, da morda izguba še ni nastala v celoti. (
45
) Kot je Sodišče navedlo v sodbi Jülich I, „naj bi se z metodo izračuna predvidene skupne izgube v vsakem primeru na napreden in konvencionalen način določilo izgube, ki nastanejo zaradi prodaje presežkov proizvodnje Skupnosti“. (
46
)
78.
Ali bi bilo kljub temu mogoče, da Uredba št. 1260/2001 in Uredba št. 314/2002 v tem pogledu nista v skladu s tem, kar družba Saint Louis Sucre navaja kot „kontekst, cilj in učinek“ skupne ureditve trgov v sektorju sladkorja?
79.
Mislim, da ne.
80.
Prvič, upoštevati je treba, da ima zakonodajalec Unije na področju kmetijstva široko diskrecijsko pravico, ki ustreza političnim odgovornostim, ki mu jih podeljujejo členi od 40 PDEU do 43 PDEU. Zato mora biti sodni nadzor omejen na preverjanje, ali je pri zadevnem ukrepu prišlo do očitne napake oziroma do zlorabe pooblastil in ali je zadevni organ očitno prekoračil meje svoje diskrecijske pravice. (
47
)
81.
Dalje, ugotoviti je treba, da skupna ureditev trga za sladkor obstaja že vrsto let in je bila večkrat bolj ali manj spreminjana. Trg se je vedno spreminjal in se še spreminja, iz leta v leto, in ravni proizvodnje, zaloge, uvoz in izvoz nihajo. Isto velja za skupno ureditev trga. Seveda obstaja začetna točka 1. julija 1967 in morda končna točka, ko ne bo več skupne ureditve trga za sladkor. Ko in če bo do te končne točke prišlo, bo treba dokončno na upoštevni datum poravnati račune in takrat ne bo več mogoče prenašati plačil, količin ali izračunov v prihodnost. V vmesnem času pa bi bilo umetno in kontraproduktivno, če bi ob vsaki uvedeni reformi poskušali presekati s prejšnjim stanjem in ponastaviti vse prihodnje nastavitve za prihodnost na ničlo. Seveda bo nujno, da se za nekatere parametre postavi taka ločnica in začne na novo; in bolj ko je korenita sprememba, bolj je to res.
82.
Z reformo iz leta 2006, pa naj je bila še tako daljnosežna, ni bil ukinjen sistem izvoznih nadomestil ali možnost, da proizvajalci zaloge prenesejo z enega tržnega leta na drugo, da bi se lahko vračunale v proizvodnjo naslednjega leta. Predvsem so se lahko v tržnem letu 2005/2006 proizvajalci za to, da bi lahko pridobili izvozna nadomestila za leto 2006/2007, sklicevali na člen 14 Uredbe št. 1260/2001, da so prenesli zaloge na naslednje tržno leto. (
48
) Tako sta se skupna ureditev trga za obdobje od 2001/2002 do 2005/2006 in reformirani sistem od leta 2006/2007 dalje očitno prekrivala.
83.
Zato se mi zdi, da ni neskladja med tem položajem in tem, da se kot element za izračun skupne izgube, ki jo morajo kriti proizvajalci, še naprej uporablja presežek za izvoz, ne pa izvoženi presežek. Nikakor ni dokazov o očitni napaki pri presoji ali zlorabi pristojnosti ali o tem, da sta Svet ali Komisija očitno prekoračila meje svoje diskrecijske pravice.
84.
Predvsem se zdi, da ni mogoče zagovarjati trditve družbe Saint Louis Sucre, da količine v zalogi ob koncu leta 2005/2006 Uniji niso povzročile stroškov, zaradi česar naj bi se Unija neupravičeno obogatila. Izvozna nadomestila so bila v naslednjem letu odobrena za količine, ki so presegale povpraševanje na notranjem trgu, te količine pa so bile nujno dodane količinam v zalogi in prenesene.
85.
V zvezi s financiranjem teh nadomestil družba Saint Louis Sucre navaja zlasti, da niso bila krita prek dolgovanih dajatev, „ki se samofinancirajo“, za obdobje od 2001/2002 do 2005/2006, ki so bile namenjene posebej za financiranje izvoznih nadomestil, odobrenih za isto obdobje.
86.
S to trditvijo se ne strinjam. Vključitev končnih zalog v izračun presežka za izvoz je namenjena upoštevanju dejstva, da je te zaloge resnično mogoče izvoziti in bodo povzročile nastanek izvoznih nadomestil. Da bi zagotovili, „da se pravično, vendar učinkovito zagotovi, da proizvajalci sami v celoti pokrijejo stroške prodaje presežkov proizvodnje […] nad porabo“ – (
49
) presežkov, ki so bili ustvarjeni ali so se akumulirali v obdobju od 2001/2002 do 2005/2006 – je treba v izračunu proizvodnih dajatev, ki so dolgovane za to obdobje, upoštevati elemente, ki so del teh presežkov.
87.
Dalje, družba Saint Louis Sucre je na obravnavi trdila, da so se izvozna nadomestila, odobrena v letu 2006/2007, v skladu s členom 8 Uredbe št. 318/2006 financirala iz dohodkov od prodaje dodatnih kvot v istem tržnem letu. Ta dohodek je bil več kot primeren za ta namen in zato ni bilo potrebe, da bi se prenesle zaloge, da bi nastale proizvodne dajatve v letu 2005/2006.
88.
Nasprotno, prav očitno je, da so bili dohodki iz prodaje dodatnih kvot namenjeni za financiranje splošnih stroškov v zvezi s skupno ureditvijo trga in posebnih stroškov za zagotovitev, da bodo lahko dodatne kvote (nad tistimi, ki so bile prenesene iz prejšnjih kvot A in B) deležne ugodnosti od intervencijskih cen ali izvoznih nadomestil. Po eni strani je prodaja dodatnih kvot vodila do enkratnega zneska, čeprav prodane kvote povzročijo stroške v več letih; po drugi strani pa se je proizvodna dajatev zaračunavala šele od tržnega leta 2007/2008, tako da je bil za financiranje splošnih stroškov v letu 2006/2007 potreben dodaten vir.
89.
Družba Saint Louis Sucre je dodatno (in to kar vztrajno) trdila, da bi morala Komisija v skladu s členom 10 Uredbe št. 1260/2001 „izvzeti iz uvrstitve“, kakor je to poimenovala, proizvodne kvote, (
50
) da bi zagotovila, da bodo na koncu tržnega leta 2005/2006 zaloge sladkorja A in B minimalne (če sploh bodo obstajale), ne pa, da obstaja velika zaloga 5.669.000 ton, zaradi katere so bile proizvodne dajatve izračunane po posebej visoki stopnji.
90.
Vendar je Komisija na obravnavi upravičeno opozorila, da člen 10 Uredbe št. 1260/2001 ni instrument za upravljanje trga za notranje namene Unije; njegova vloga je prilagoditev kvot, tako da ustrezajo mednarodnim zavezam v Sporazumu STO o kmetijstvu. Poleg tega so bile te prilagoditve opravljene za več tržnih let v obdobju od 2001/2002 do 2005/2006. Nazadnje, ne razumem, kako bi se lahko na dolžnost Komisije za prilagoditev kvot, tako da bodo ustrezale mednarodnim zavezam, sklicevali proizvajalci v podporo trditvi, da bi morale biti količine v zalogi za notranje namene izključene iz izračuna presežka za izvoz. Proizvajalci so lahko prenesli točno toliko tonaže, kot so želeli. Če so menili, da bo taka tonaža naknadno deležna izvoznih nadomestil, bi morali biti pripravljeni na to, da bo vključena v presežek za izvoz; če niso, bi bilo pametneje, da zadevnih količin ne bi imeli v zalogi.
91.
Za zaključek obravnave teh vprašanj: v zakonodaji ali njenih ciljih ali namenu ne vidim ničesar, zaradi česar bi bila potrebna razlaga člena 15(1) in (2) Uredbe št. 1260/2001 v povezavi s členom 6(4) Uredbe št. 314/2002, v skladu s katerim bi bilo treba količine v zalogi ob koncu tržnega leta 2005/2006 izločiti iz izračuna presežka za izvoz na koncu tržnih let od 2001/2002 do 2005/2006. Zato ni razloga za dvom o veljavnosti Uredbe št. 1360/2013.
Drugo in tretje vprašanje
92.
Ker imam takšno mnenje o veljavnosti izračunov, na katerih so temeljili zneski proizvodnih dajatev v Uredbi št. 1360/2013, menim, da ni treba – in tudi ni mogoče – obravnavati drugega in tretjega predloženega vprašanja, ki se nanašata na metode za določitev zneskov, ki jih je treba vrniti, če so bili zneski nepravilno izračunani. Taki vprašanji bi bilo mogoče obravnavati, le če bi bilo znano, kateri vidik izračuna ni pravilen.
Predlog
93.
Glede na navedeno predlagam, naj Sodišče na predlog za sprejetje prehodne odločbe tribunal de grande instance (prvostopenjsko sodišče), Nanterre odgovori, da
—
proizvajalci sladkorja na podlagi Uredbe Sveta (ES) št. 1260/2001 z dne 19. junija 2001 o skupni ureditvi trgov za sladkor niso upravičeni do vračila proizvodnih dajatev, plačanih na podlagi količin kvotnega sladkorja v zalogi na dan 30. junij 2006, in da
—
preučitev Uredbe Sveta (EU) št. 1360/2013 z dne 2. decembra 2013 o določitvi zneskov za proizvodne dajatve v sektorju sladkorja za tržna leta 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 in 2005/2006, koeficienta za izračun dodatne dajatve za tržni leti 2001/2002 in 2004/2005 ter zneskov, ki jih morajo proizvajalci sladkorja plačati prodajalcem sladkorne pese zaradi razlike med najvišjo dajatvijo in dajatvijo, ki se zaračuna za tržna leta 2002/2003, 2003/2004 in 2005/2006 ni razkrila elementov, zaradi katerih Uredba ne bi bila veljavna.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Zuckerfabrik Jülich (C‑5/06 in od C‑23/06 do C‑36/06, EU:C:2008:260).
(
3
)	Zuckerfabrik Jülich in drugi (C‑113/10, C‑147/10 in C‑234/10, EU:C:2012:591).
(
4
)	V zakonodaji se ta izraz uporablja včasih za pridelovalce, drugače od proizvajalcev, včasih pa zamenljivo s proizvajalci. Sama bom uporabljala izraz „proizvajalci“ kot splošen izraz, razen če bo izraz „proizvajalci“ nujen v citatu.
(
5
)	Uredba Sveta št. 44/67/EGS z dne 21. februarja 1967 o nekaterih ukrepih za skupno ureditev trgov za sladkor za tržno leto 1967/1968 (UL P 40, str. 597).
(
6
)	Uredba Sveta (EGS) št. 1785/81 z dne 30. junija 1981 o skupni ureditvi trgov za sladkor (UL L 177, str. 4).
(
7
)	Uredba Sveta (EGS) št. 2038/1999 z dne 13. septembra 1999 o skupni ureditvi trgov za sladkor (UL L 252, str. 1), s katero je bila razveljavljena in nadomeščena Uredba št. 1785/81 in ki je bila sama razveljavljena in nadomeščena z Uredbo št. 1260/2001.
(
8
)	Uredba Sveta (ES) št. 1260/2001 z dne 19. junija 2001 o skupni ureditvi trgov za sladkor (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 33, str. 17). Proizvodnja v sektorju sladkorja obsega sladkor, izoglukozo in inulinski sirup. Ker zadnja proizvoda zajemata le minimalni delež trga in za obravnavane namene nista upoštevna, v nadaljevanju ne bom omenjala nobenega drugega proizvoda kot sladkor.
(
9
)	Glej uvodni izjavi 9 in 10 Uredbe št. 1260/2001.
(
10
)	Uredba Komisije (ES) št. 314/2002 z dne 20. februarja 2002 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje sistema kvot v sektorju sladkorja (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 35, str. 190), kakor je bila spremenjena med drugim z Uredbo Komisije (ES) št. 1140/2003 z dne 27. junija 2003 o spremembi uredb (ES) št. 779/96 o podrobnih pravilih za uporabo v zvezi s poročili in 314/2002 o podrobnih pravilih za uporabo sistema kvot, v sektorju sladkorja (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 39, str. 172).
(
11
)	Poročilo pritožbenega organa, Evropske skupnosti – izvozne subvencije, WT/DS265/AB/R, WT/DS266/AB/R, WT/DS283/AB/R, sprejeto 19. maja 2005, DSR 2005:XIII, 6365.
(
12
)	Uredba Sveta (ES) št. 318/2006 z dne 20. februarja 2006 o skupni ureditvi trgov v sektorju sladkorja (UL L 58, str. 1), ki pa je bila z učinkom z 1. oktobrom 2008 razveljavljena in nadomeščena z Uredbo Sveta (ES) št. 1234/2007 z dne 22. oktobra 2007 o vzpostavitvi skupne ureditve kmetijskih trgov in o posebnih določbah za nekatere kmetijske proizvode (Uredba o enotni SUT) (UL L 299, str. 1).
(
13
)	Uredba Komisije (ES) št. 952/2006 z dne 29. junija 2006 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 318/2006 kar zadeva upravljanje notranjega trga za sladkor in sistem kvot (UL L 178, str. 39).
(
14
)	Uredba Sveta (ES) št. 320/2006 z dne 20. februarja 2006 o ustanovitvi začasne sheme za prestrukturiranje industrije sladkorja v Skupnosti in spremembi Uredbe (ES) št. 1290/2005 o financiranju skupne kmetijske politike (UL L 58, str. 42).
(
15
)	Uredba Komisije (ES) št. 493/2006 z dne 27. marca 2006 o prehodnih ukrepih v okviru reorganizacije skupne ureditve trgov v sektorju sladkorja in o spremembi uredb (ES) št. 1265/2001 in (ES) št. 314/2002 (UL L 89, str. 11).
(
16
)	Besedilo tega člena je bilo skoraj enako besedilu njegovih predhodnikov, člena 27 Uredbe št. 1785/81 in člena 32 Uredbe št. 2038/99.
(
17
)	Ker izvozne dajatve nikoli niso bile obračunane, je bila „razlika med skupnim zneskom nadomestil in skupnim zneskom dajatev“ preprosto enaka skupnemu znesku nadomestil.
(
18
)	Besedilo člena 15 Uredbe št. 1260/2001 je bilo skoraj enako besedilu njegovih predhodnikov, člena 28 Uredbe št. 1785/81 in člena 33 Uredbe št. 2038/99 (glej tudi sodbo Eridania zuccherifici nazionali in drugi (250/84, EU:C:1986:22, točki 9 in 10)).
(
19
)	Člen 7(3) se je nanašal na sladkor, ki se uporablja v kemični industriji. Prvotno besedilo člena 6(4) je bilo v izreku zelo podobno členu 5(5), prvi pododstavek, Uredbe Komisije (EGS) št. 1443/82 z dne 8. junija 1982 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje sistema kvot v sektorju sladkorja (UL L 158, str. 17), s katero so bila določena podrobna pravila za sistem kvot v zvezi z Uredbo št. 1785/81 in ki je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo št. 314/2002.
(
20
)	Besedilo v angleščini, kakor je bilo dopolnjeno z Uredbo št. 1140/2003, ne vsebuje besed v oglatih oklepajih. Vendar na podlagi iz drugih jezikovnih različic, različice pred dopolnitvijo ter zdravorazumsko očitno, da te besede morajo biti vključene, če naj bi bil pomen pravilen.
(
21
)	Glej dalje uvod k Posebnemu poročilu št. 6 Računskega sodišča Evropske unije „Ali je reforma trga sladkorja dosegla svoje glavne cilje?“ (http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR10_06/SR10_06_SL.PDF).
(
22
)	Glej Uredbo Komisije (ES) št. 958/2006 z dne 28. junija 2006 o stalnem javnem razpisu v okviru tržnega leta 2006/2007 za določitev povračil pri izvozu belega sladkorja (UL L 175, str. 49) oziroma Uredbo Komisije (ES) št. 900/2007 z dne 27. julija 2007 o stalnem javnem razpisu do konca tržnega leta 2007/2008 za določitev izvoznih nadomestil za beli sladkor (UL L 196, str. 26).
(
23
)	Glej zlasti Uredbo Komisije (ES) št. 947/2008 z dne 25. septembra 2008 o začasni ukinitvi izvoznih nadomestil za beli in surovi sladkor, ki se izvažata brez nadaljnje predelave (UL L 258, str. 60).
(
24
)	Ki je znašal 126,40 EUR na tono kvote za tržno leto 2006/2007, 173,8 EUR na tono za leto 2007/2008 in 113,3 EUR na leto 2008/2009 (člen 11 Uredbe 320/2006; glej tudi člen 1).
(
25
)	Uredba Komisije (ES) št. 164/2007 z dne 19. februarja 2007 o določitvi zneskov za proizvodne dajatve v sektorju sladkorja za tržno leto 2005/2006 (UL L 51, str. 17).
(
26
)	Uredba Komisije (ES) št. 1762/2003 z dne 7. oktobra 2003 o določitvi zneskov za proizvodne dajatve trgov za sladkor za tržno leto 2002/2003 (UL L 254, str. 4) oziroma Uredba Komisije (ES) št. 1775/2004 z dne 14. oktobra 2004 o določitvi zneskov za proizvodne dajatve trgov za sladkor za tržno leto 2003/2004 (UL L 316, str. 64).
(
27
)	Sodišče je v sklepu SAFBA (od C‑175/07 do C‑184/07, EU:C:2008:543) podobno razglasilo za neveljavno Uredbo Komisije (ES) št. 1686/2005 z dne 14. oktobra 2005 o določitvi zneskov za proizvodne dajatve in koeficienta za dodatne dajatve v sektorju sladkorja za tržno leto 2004/2005 (UL L 271, str. 12).
(
28
)	Uredba Komisije (ES) št. 1193/2009 z dne 3. novembra 2009 o popravku uredb (ES) št. 1762/2003, (ES) št. 1775/2004, (ES) št. 1686/2005, (ES) št. 164/2007 in o določitvi zneskov za proizvodne dajatve v sektorju sladkorja za tržna leta 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 (UL L 321, str. 1).
(
29
)	UL C 336, str. 1.
(
30
)	Uredba Sveta (EU) št. 1360/2013 z dne 2. decembra 2013 o določitvi zneskov za proizvodne dajatve v sektorju sladkorja za tržna leta 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 in 2005/2006, koeficienta za izračun dodatne dajatve za tržni leti 2001/2002 in 2004/2005 ter zneskov, ki jih morajo proizvajalci sladkorja plačati prodajalcem sladkorne pese zaradi razlike med najvišjo dajatvijo in dajatvijo, ki se zaračuna za tržna leta 2002/2003, 2003/2004 in 2005/2006 (UL L 343, str. 2). Uredbo št. 1360/2013 je na podlagi člena 43(3) PDEU sprejel Svet in ne Komisija, saj je bila Uredba št. 1260/2001 razveljavljena in Komisija ni bila več pristojna za sprejetje takih uredb (glej točko 3 obrazložitvenega memoranduma k predlogu Komisije za Uredbo št. 1360/2013; glej tudi moje sklepne predloge v združenih zadevah Zuckerfabrik Jülich (C‑113/10, C‑147/10 in C‑234/10, EU:C:2011:701, (Jülich I), točke od 60 do 72).
(
31
)	Iz navedb družbe Saint Louis Sucre na obravnavi je očitno, da ta znatni znesek – v primerjavi s podatki, ki jih je predložila Komisija – pomeni to, kar družba Saint Louis Sucre ocenjuje kot svoj delež (na podlagi svojega tržnega deleža nekaj nad 6 %) vseh zneskov osnovnih dajatev in dajatev B, plačanih za sladkor v vseh državah članicah v vseh tržnih letih od 2001/2002 do 2005/2006. Če je tako, zahtevek očitno presega tistega, ki bi izhajal iz prilagoditve, ki se nanaša na neznatne količine v zalogi na dan 30. junij 2006 za namen izračuna.
(
32
)	Točka 39 sodbe.
(
33
)	S čimer razumem „drugo vprašanje (a)“, in ne „prvo vprašanje“.
(
34
)	Glej na primer sodbo Melki in Abdeli (C‑188/10 in C‑189/10, EU:C:2010:363, točka 27 in navedena sodna praksa).
(
35
)	Glej na primer sodbo Mulders (C‑548/11, EU:C:2013:249, točka 28 in navedena sodna praksa).
(
36
)	Glej na primer sodbo Azienda Agricola Ettore Ribaldi in drugi (C‑480/00, C‑482/00, C‑484/00, od C‑489/00 do C‑491/00 in od C‑497/00 do C‑499/00, EU:C:2004:179, točka 74).
(
37
)	Sprejeta je bila 3. novembra 2009, v Uradnem listu Evropske unije pa je bila objavljena 8. decembra 2009, in člen 6 je določal, da začne veljati na dan po objavi, medtem ko se začne člen 4, s katerim je bil nadomeščen člen 1 Uredbe št. 164/2007, uporabljati s 23. februarjem 2007.
(
38
)	Glej točko 28 in opombo 29 zgoraj.
(
39
)	Domnevam, da je – vsaj v angleški in francoski različici tega sporočila, v katerih je uporabljena beseda obsolescence (postopek prenehanja uporabe) – Komisija prej imela v mislih izraz desuetude (stanje zaradi prenehanja uporabe).
(
40
)	Glej tudi sodbo Jülich I (zlasti točki 41 in 43).
(
41
)	Člen 15(1), od (a) do (c), in (2)(a) Uredbe št. 1260/2001.
(
42
)	Glej opombo 16 zgoraj; glej tudi sodbo Jülich I (točki 30 in 31).
(
43
)	Glej točki od 15 do 17 zgoraj; pojasnilo je bilo zgolj formalno in družba Saint Louis Sucre ne trdi, da je vsebovalo kakršno koli spremembo, ki bi bila upoštevna za njen zahtevek.
(
44
)	Glej točke od 21 do 24 zgoraj.
(
45
)	Res sem v točkah od 94 do 98 sklepnih predlogov v združenih zadevah Zuckerfabrik Jülich (C‑13/10, C‑147/10 in C‑234/10, EU:C:2011:701, (Jülich II)) izrazila mnenje, da namen zakonodajalca ni bil, da „se izračun omeji na predvidljiva izvozna nadomestila, ne glede na to, ali so bila izplačana, in celo po tem, ko so na voljo dokončni izračuni“. Vendar je to precej različno vprašanje. V obravnavani zadevi je pomembno, da so dokončni podatki, ko so bili enkrat znani, prikazovali količine v zalogi ob koncu obdobja, za katere je bilo mogoče predvideti, da bodo izvožene in so zato bile del presežka za izvoz; ne zdi se, da bi se nanašale na količine, ki so bile dejansko izvožene.
(
46
)	Točka 43 sodbe, poudarek dodan.
(
47
)	Glej na primer sodbo Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, točka 43 in navedena sodna praksa).
(
48
)	Člen 14(1) v povezavi s členom 10(1) Uredbe št. 1260/2001.
(
49
)	Uvodna izjava 9 Uredbe št. 493/2006 (glej točko 8 zgoraj).
(
50
)	Glej točko 10 zgoraj.