ORDONNANCE DU TRIBUNAL (huitième chambre)
29 novembre 2021 (*)
« Fonction publique – Fonctionnaires – Réforme du statut de 2014 – Remboursement des frais de voyage annuel et octroi du délai de route – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑515/16,
Despina Kanellou, demeurant à Bruxelles (Belgique), représentée par Me S. Pappas, avocat,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne,
représenté par MM. Bauer et R. Meyer, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par
Parlement européen,
représenté par Mmes E. Taneva et M. Ecker, en qualité d’agents,
et par
Commission européenne,
représentée par MM. Gattinara et B. Mongin, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 270 TFUE et tendant, en substance, à l’annulation de la décision de supprimer, à compter du 1er janvier 2014, le remboursement des frais de voyage annuel, pour que la requérante puisse maintenir une relation avec son lieu d’origine,
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé de MM. J. Svenningsen, président, R. Barents (rapporteur) et Mme T. Pynnä, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
1        La requérante, Mme Despina Kanellou, fonctionnaire du Conseil de l’Union européenne, est affectée en Belgique et a la double nationalité dont celle de son lieu d’affectation. Son lieu d’origine a été fixé à Athènes (Grèce). Elle ne perçoit ni l’indemnité d’expatriation ni l’indemnité de dépaysement.
2        À la suite de l’entrée en vigueur du règlement (UE, Euratom) no 1023/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 22 octobre 2013, modifiant le statut des fonctionnaires de l’Union européenne et le régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (JO 2013, L 287, p. 15), le secrétaire général du Conseil de l’Union européenne a adopté la décision no 1/2014, du 1er janvier 2014, portant modalités d’application des dispositions statutaires en matière de congés relatifs aux fonctionnaires en activité au sein du secrétariat général du Conseil, et la décision no 12/2014, du 1er janvier 2014, portant adoption des dispositions générales d’exécution relatives aux frais de voyage du lieu d’affectation au lieu d’origine (article 8 de l’annexe VII du statut). Ces décisions ont été mises en œuvre, pour le congé dans le foyer, sous forme de crédits en jours inscrits à chaque début d’année dans le dossier personnel des agents (ci-après le « congé dans le foyer » ou le « délai de route ») et sous forme de remboursement des frais de voyage annuel, au mois de juillet chaque année.
3        Depuis l’entrée en vigueur du règlement no 1023/2013, la requérante n’a plus droit au remboursement de ses frais de voyage annuel et au délai de route.
4        La requérante a introduit une première réclamation en date du 31 janvier 2014, considérant que le paragraphe 65, sous b), et le paragraphe 67, sous d), de l’article 1er du règlement no 1023/2013, modifiant l’article 7 de l’annexe V et l’article 8 de l’annexe VII du statut sont illégaux et ne sont donc pas applicables. Elle a introduit une seconde réclamation en date du 18 mars 2014 contre les dispositions générales d’exécution du 1er janvier 2014, en ce qu’elles subordonnent le remboursement des frais de voyage annuel au bénéfice de l’indemnité de dépaysement ou d’expatriation.
5        Les réclamations ont été rejetées par une décision du 17 juin 2014. Le Conseil y réservait sa position sur leur recevabilité.
Procédure et conclusions des parties
6        Par requête déposée au greffe du Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne le 7 août 2014, la requérante a introduit le présent recours, enregistré sous le numéro d’affaire F‑77/14.
7        Par décision du 29 avril 2014, le président de la troisième chambre du Tribunal de la fonction publique a décidé de suspendre le traitement de la procédure jusqu’à ce que les décisions mettant fin à l’instance dans les affaires T‑20/14, Nguyen/Parlement et Conseil, T‑22/14, Bergallou/Parlement et Conseil, et T‑75/14, USFSPEI/Parlement et Conseil, soient passées en force de chose jugée.
8        Par actes déposés au greffe du Tribunal de la fonction publique, respectivement les 17 novembre et 2 décembre 2014, la Commission européenne et le Parlement européen ont demandé à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.
9        En application de l’article 3 du règlement (UE, Euratom) 2016/1192 du Parlement et du Conseil, du 6 juillet 2016, relatif au transfert au Tribunal de la compétence pour statuer, en première instance, sur les litiges entre l’Union européenne et ses agents (JO 2016, L 200, p. 137), le recours a été transféré au Tribunal dans l’état où il se trouvait à la date du 31 août 2016. Il a été enregistré sous le numéro T‑515/16 et a été attribué à la huitième chambre.
10      Les affaires dans l’attente desquelles la procédure avait été suspendue ont donné lieu aux ordonnances du 11 novembre 2014, Bergallou/Parlement et Conseil (T‑22/14, non publiée, EU:T:2014:954), du 11 novembre 2014, Nguyen/Parlement et Conseil (T‑20/14, EU:T:2014:955), et à l’arrêt du 16 novembre 2017, USFSPEI/Parlement et Conseil (T‑75/14, EU:T:2017:813). Ces décisions n’ont pas fait l’objet de pourvois et sont passées en force de chose jugée.
11      Le 17 avril 2018, le Conseil a déposé un mémoire en défense.
12      Le 25 avril 2018, le président de la huitième chambre du Tribunal a admis les interventions du Parlement et de la Commission.
13      Le Parlement et la Commission ont déposé leurs mémoires en intervention respectivement le 6 et le 7 juin 2018. La requérante et le Conseil ont déposé leurs observations sur ceux-ci le 27 juin 2018.
14      Le 22 novembre 2018, le président de chambre a décidé, conformément à l’article 69, sous d), du règlement de procédure, de suspendre le traitement de la procédure jusqu’à ce que les décisions dans les affaires T‑516/16, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, T‑536/16, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, T‑523/16, Ardalic e.a./Conseil, et T‑542/16, Ardalic e.a./Conseil, soient passées en force de chose jugée.
15      Les affaires dans l’attente desquelles les procédures avaient été suspendues ont donné lieu aux arrêts du 30 avril 2019, Alvarez y Bejarano e.a./Commission (T‑516/16 et T‑536/16, non publié, EU:T:2019:267), et du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil (T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272). Ces affaires ont fait l’objet d’un pourvoi et sont passées en force de chose jugée à la suite de l’arrêt du 25 mars 2021, Alvarez y Bejarano e.a./Commission (C‑517/19 P et C‑518/19 P, EU:C:2021:240).
16      Par lettres du 7 avril 2021, le Tribunal (huitième chambre) a invité les parties à prendre position sur les conséquences qu’elles tiraient de l’arrêt du 25 mars 2021, Alvarez y Bejarano e.a./Commission (C‑517/19 P et C‑518/19 P, EU:C:2021:240), pour la présente affaire. Les parties ont déféré à cette demande dans le délai imparti.
17      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        constater que, en vertu de l’article 277 TFUE, l’article 1er, paragraphe 67, sous d), du règlement no 1023/2013 doit être laissé inappliqué en ce qu’il lie le remboursement des frais de voyage annuel à la condition de dépaysé ou d’expatrié ;
–        annuler l’article 1er des dispositions générales d’exécution du 1er janvier 2014 en ce qu’il lie le remboursement des frais de voyage annuel à la condition de dépaysé ou d’expatrié ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
18      Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
19      La Commission conclut au rejet du recours.
20      Le Parlement conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme non fondé ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
21      Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure, lorsque le Tribunal est manifestement incompétent pour connaître d’un recours ou lorsqu’un recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sur proposition du juge rapporteur, à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
22      En l’espèce, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur la recevabilité du recours
23      Il convient d’abord d’observer que la requérante demande au Tribunal, dans son premier chef de conclusions, de constater l’illégalité de l’article 1er, paragraphe 67, sous d), du règlement no 1023/2013. Or, si, dans le cadre d’une demande d’annulation d’un acte individuel faisant grief, le juge de l’Union est effectivement compétent pour constater incidemment l’illégalité d’une disposition de portée générale sur laquelle l’acte attaqué est fondé, le Tribunal n’est, en revanche, pas compétent pour opérer de telles constatations dans le dispositif de ses arrêts (arrêt du 30 avril 2019, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, T‑516/16 et T‑536/16, non publié, EU:T:2019:267, point 42).
24      S’agissant du second chef de conclusions, sans même qu’il y ait lieu d’examiner si une partie intervenante peut soulever une exception d’irrecevabilité en dépit du fait que la partie défenderesse ne l’a pas soulevée, et si les DGE sont un acte à caractère général adopté par le Conseil en sa qualité d’AIPN et constituent dès lors un acte attaquable, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence, il appartient au Tribunal d’apprécier si une bonne administration de la justice justifie, dans les circonstances de l’espèce, de rejeter au fond le recours sans statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par la Commission (voir, en ce sens, arrêts du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, points 51 et 52, et du 16 septembre 2013, Iliad e.a./Commission, T‑325/10, non publié, EU:T:2013:472, point 108).
25      Dans les circonstances de l’espèce et dans un souci d’économie de la procédure, il y a lieu d’examiner d’emblée les moyens de fond invoqués par la requérante dans le cadre du présent recours, sans statuer préalablement sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission, le recours étant, en tout état de cause et pour les motifs exposés ci-après, manifestement dépourvu de tout fondement en droit au sens de l’article 126 du règlement de procédure.
26      À l’appui de ses conclusions, la requérante soulève quatre moyens tirés, respectivement, premièrement, d’une violation de l’obligation de motivation, deuxièmement, d’une violation du principe d’égalité de traitement, troisièmement, d’une violation du principe de proportionnalité, et, quatrièmement d’une violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique.
Sur le fond
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation
27      Selon la requérante, la motivation de la modification de l’article 7 de l’annexe V et de l’article 8 de l’annexe VII du statut serait insuffisante dès lors qu’elle ne lui permettrait pas de comprendre la raison pour laquelle le législateur a considéré que les règles énoncées par ces dispositions devraient être liées au statut d’« expatrié » ou de « dépaysé ». Ne s’agissant pas d’une simple mesure technique, l’administration aurait l’obligation de fournir les raisons pour lesquelles une catégorie d’agents bénéficierait d’un remboursement de leurs frais de voyage annuel et d’un délai de route, à l’exclusion d’autres agents dans une situation comparable, et d’exposer en quoi une différence de traitement ainsi instaurée serait objectivement justifiée. Il y aurait dès lors violation de l’obligation de motivation.
28      Le Conseil et les parties intervenantes contestent les arguments de la requérante.
29      Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, lorsqu’il s’agit, comme en l’espèce, d’un acte à portée générale, la motivation peut se borner à indiquer, d’une part, la situation d’ensemble qui a conduit à son adoption et, d’autre part, les objectifs généraux qu’il se propose d’atteindre (voir arrêt du 23 janvier 2007, Chassagne/Commission, F‑43/05, EU:F:2007:14, point 105 et jurisprudence citée).
30      Par ailleurs, la Cour a itérativement jugé que, si un acte à portée générale faisait ressortir l’essentiel de l’objectif poursuivi par l’institution, il serait excessif d’exiger une motivation spécifique pour les différents choix techniques opérés, comme les aspects techniques de modalités de calcul (voir arrêt du 23 janvier 2007, Chassagne/Commission, F‑43/05, EU:F:2007:14, point 106 et jurisprudence citée).
31      Il a, par ailleurs, également été jugé que la motivation devait être adaptée à la nature de l’acte en cause et faire apparaître d’une façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteure de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction communautaire d’exercer son contrôle. Ainsi, il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement du libellé de cet acte, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 23 janvier 2007, Chassagne/Commission, F‑43/05, EU:F:2007:14, point 107 et jurisprudence citée).
32      En l’espèce, ainsi qu’il ressort du considérant 24 du règlement no 1023/2013, en procédant aux modifications de l’article 7 de l’annexe V et de l’article 8 de l’annexe VII du statut, le législateur de l’Union a souhaité, dans le cadre de la réforme du statut des fonctionnaires et du régime applicable aux autres agents de l’Union, moderniser et rationaliser les règles en matière de délai de route et de remboursement des frais de voyage annuel, en les liant au statut de dépaysé ou d’expatrié, afin de rendre leur application plus simple et plus transparente. Par ailleurs, cet objectif spécifique s’inscrit dans un objectif plus général consistant, ainsi qu’il ressort des considérants 2 et 12 de ce règlement, à garantir un bon rapport coût-efficacité dans un contexte socio-économique en Europe exigeant un assainissement des finances publiques et un effort particulier de chaque administration publique et de son personnel pour améliorer l’efficacité et l’efficience, tout en maintenant l’objectif d’assurer un recrutement de qualité ayant la base géographique la plus large possible (arrêt du 25 mars 2021, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, C‑517/19 P et C‑518/19 P, EU:C:2021:240, point 67).
33      Dans cette perspective, lors de l’adoption du règlement no 1023/2013, le législateur a fait le choix de lier le droit au délai de route et au remboursement des frais de voyage annuel au « statut d’expatrié » au sens large, c’est-à-dire d’accorder ce droit aux seuls fonctionnaires et agents remplissant les conditions prévues à l’article 4 de l’annexe VII du statut pour bénéficier d’une indemnité de dépaysement ou d’expatriation, et ce en vue de mieux cibler ces mesures et d’en limiter le bénéfice à ceux qui en ont le plus besoin eu égard à ce statut de dépaysé ou d’expatrié (arrêt du 25 mars 2021, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, C‑517/19 P et C‑518/19 P, EU:C:2021:240, point 68).
34      Le Tribunal estime que, conformément aux principes établis par la jurisprudence précitée, cette motivation du règlement litigieux, bien que succincte, est suffisante (voir arrêt du 23 janvier 2007, Chassagne/Commission, F‑43/05, EU:F:2007:14, point 108 et jurisprudence citée).
35      Le premier moyen doit donc être rejeté comme étant manifestement non fondé.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une violation du principe d’égalité de traitement
36      La requérante soutient que l’exclusion des fonctionnaires ayant la nationalité de leur pays d’affectation, mais ayant un lieu d’origine différent de leur lieu d’affectation, du bénéfice du remboursement de frais de voyage annuel constitue une discrimination arbitraire ou pour le moins manifestement inadéquate. Admettant que sa situation n’est pas intégralement comparable à celle d’un agent bénéficiant de l’indemnité d’expatriation, sa situation doit du moins être comparée au regard des objectifs d’une disposition. Or, l’objectif serait de permettre au fonctionnaire de se rendre, au moins une fois par an, dans son lieu d’origine en vue de garder des relations personnelles avec le lieu de ses intérêts principaux, notamment familiaux. Le délai de route n’aurait donc pas un lien direct avec l’intensité du lien que le fonctionnaire entretient avec l’État membre dans lequel est situé son lieu d’affectation, mais est lié au lien qu’entretient le fonctionnaire avec son lieu d’origine. Ainsi la situation des personnes ne bénéficiant pas de l’indemnité de dépaysement ou d’expatriation, mais ayant un lieu d’origine différent de leur lieu d’affectation ne diffère pas fondamentalement de celles bénéficiant de l’indemnité de dépaysement ou d’expatriation et ayant un lieu d’origine différent de leur lieu d’affectation. Cela serait d’autant plus vrai dans le cas où la personne a la double nationalité, comme en l’espèce. Il y aurait donc par conséquence violation du principe d’égalité de traitement.
37      Le Conseil et les parties intervenantes contestent les arguments de la requérante.
38      Il convient en premier lieu de rappeler que la possibilité pour un fonctionnaire de garder des relations personnelles avec le lieu de ses intérêts principaux a été érigée par la jurisprudence en principe général du droit de la fonction publique de l’Union (voir arrêt du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil, T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272, point 46 et jurisprudence citée).
39      Cependant, cette jurisprudence est fondée sur les prescriptions des annexes V et VII du statut, et non pas sur un droit que tout fonctionnaire aurait à un délai de route et à se faire rembourser annuellement des frais de voyage vers son lieu d’origine (voir arrêt du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil, T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272, point 47 et jurisprudence citée).
40      Or, le lien juridique entre les fonctionnaires et l’administration étant de nature statutaire et non contractuelle, les droits et obligations des fonctionnaires peuvent, moyennant le respect des exigences découlant du droit de l’Union, être modifiés à tout moment par le législateur (voir arrêt du 25 mars 2021, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, C‑517/19 P et C‑518/19 P, EU:C:2021:240, point 49 et jurisprudence citée).
41      Parmi ces exigences figure le principe d’égalité de traitement, consacré à l’article 20 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui interdit que des situations comparables soient traitées de manière différente et que des situations différentes soient traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (voir arrêt du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil, T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272, point 63 et jurisprudence citée).
42      En présence de règles statutaires telles que celles en cause en l’espèce et compte tenu du large pouvoir d’appréciation dont dispose le législateur de l’Union à cet égard, le principe d’égalité de traitement n’est méconnu que lorsque le législateur procède à une différenciation arbitraire ou manifestement inadéquate par rapport à l’objectif poursuivi par la réglementation en cause (voir arrêt du 25 mars 2021, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, C‑517/19 P et C‑518/19 P, EU:C:2021:240, point 53 et jurisprudence citée).
43      Ainsi, si c’est dans le cadre de son large pouvoir d’appréciation que le législateur a décidé que les membres de la fonction publique de l’Union se verraient accorder un délai de route et rembourser les frais de voyage annuel exposés à l’occasion de leur congé annuel, alors qu’aucune règle supérieure du droit de l’Union ou de l’ordre international ne l’obligeait à reconnaître de tels droits aux fonctionnaires et aux membres de leur famille, il dispose à plus forte raison d’un large pouvoir d’appréciation dans la détermination des conditions et des modalités d’un tel remboursement et des délais de route (voir arrêt du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil, T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272, point 48 et jurisprudence citée).
44      À cet égard, il ressort du point 33 ci-dessus que le législateur a fait le choix de lier le droit au délai de route et au remboursement des frais de voyage annuel aux seuls fonctionnaires et agents remplissant les conditions prévues de l’article 4 de l’annexe VII du statut pour bénéficier d’une indemnité de dépaysement ou d’expatriation.
45      Sur ce point, d’une part, il convient de rappeler que l’indemnité de dépaysement a pour objet de compenser les charges et les désavantages particuliers résultant de la prise de fonctions auprès des institutions de l’Union pour les fonctionnaires qui sont, de ce fait, obligés de transférer leur résidence de l’État de leur domicile à l’État d’affectation et de s’intégrer dans un nouveau milieu. La notion de dépaysement dépend également de la situation subjective du fonctionnaire, à savoir de son degré d’intégration dans le nouveau milieu résultant, par exemple, de sa résidence habituelle ou de l’exercice d’une activité professionnelle principale. L’octroi de l’indemnité de dépaysement vise ainsi à remédier aux inégalités de fait survenant entre les fonctionnaires intégrés dans la société de l’État d’affectation et ceux qui ne le sont pas (voir arrêt du 25 mars 2021, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, C‑517/19 P et C‑518/19 P, EU:C:2021:240, point 69 et jurisprudence citée).
46      D’autre part, l’indemnité d’expatriation est, quant à elle, octroyée, en application de l’article 4, paragraphe 2, de l’annexe VII du statut, au fonctionnaire qui, n’ayant pas et n’ayant jamais eu la nationalité de l’État sur le territoire duquel est situé le lieu de son affectation, ne remplit pas les conditions pour obtenir une indemnité de dépaysement. Cette indemnité est donc destinée à compenser les désavantages que les fonctionnaires subissent en raison de leur statut d’étranger, à savoir un certain nombre d’inconvénients, tant en droit qu’en fait, d’ordre civique, familial, éducatif, culturel, politique, que ne connaissent pas les ressortissants de cet État (voir arrêt du 25 mars 2021, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, C‑517/19 P et C‑518/19 P, EU:C:2021:240, point 70 et jurisprudence citée).
47      Il découle de ce qui précède que l’article 4 de l’annexe VII du statut établit des critères objectifs en vertu desquels le bénéfice des indemnités qu’il prévoit est limité aux fonctionnaires qui ne sont, en principe, pas ou peu intégrés dans la société de l’État d’affectation, et permettant, en revanche, de supposer que les fonctionnaires qui ne remplissent pas les conditions pour bénéficier desdites indemnités ont, quant à eux, un degré suffisant d’intégration dans l’État membre d’affectation, qui ne les expose pas aux désavantages mentionnés aux points 45 et 46 ci‑dessus (arrêt du 25 mars 2021, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, C‑517/19 P et C‑518/19 P, EU:C:2021:240, point 71).
48      Ainsi, même si leur lieu d’origine n’a pas été fixé dans l’État où est situé leur lieu d’affectation, des fonctionnaires et agents, comme la requérante, qui ne satisfont pas aux conditions pour bénéficier d’une indemnité de dépaysement ou d’expatriation, entretiennent avec ledit État des liens plus étroits que les fonctionnaires et agents qui satisfont auxdites conditions, lesquels n’ont a priori aucun lien avec le lieu de leur affectation, n’ayant pas ou n’ayant jamais eu la nationalité de l’État d’affectation, d’une part, ou n’ayant jamais, du moins sur une période prolongée, habité ou exercé leur activité professionnelle dans cet État, d’autre part (arrêt du 25 mars 2021, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, C‑517/19 P et C‑518/19 P, EU:C:2021:240, point 72).
49      Dès lors, les fonctionnaires et agents qui perçoivent l’indemnité de dépaysement ou d’expatriation ne se trouvent pas dans une situation comparable à celle de la requérante (voir, en ce sens, arrêt du 25 mars 2021, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, C‑517/19 P et C‑518/19 P, EU:C:2021:240, point 74).
50      La circonstance que la requérante possède une double nationalité n’infirme pas ce constat.
51      En effet, il découle de la jurisprudence que, pour déterminer la nationalité effective d’un fonctionnaire, le législateur aurait pu adopter en la matière une règle spéciale. Cependant, dans l’exercice du large pouvoir d’appréciation dont il dispose, il était parfaitement en droit de ne pas procéder de la sorte, mais de soumettre les personnes possédant une double nationalité aux règles communes, la référence à la nationalité étant un critère légitime. Ainsi, il suffit à l’administration de constater que la requérante possède l’une des deux nationalités, en l’espèce la nationalité belge, celle de son pays d’affectation, sans avoir à rechercher quelle est sa nationalité effective, notion que la Cour a expressément interdit de transposer notamment dans le champ d’application du statut par son arrêt du 14 décembre 1979, Devred/Commission (257/78, EU:C:1979:294, point 14) (voir arrêt du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil, T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272, point 72 et jurisprudence citée).
52      Le deuxième moyen doit par conséquent être rejeté comme étant manifestement non fondé.
Sur le troisième moyen, tiré d’une violation du principe de proportionnalité
53      La requérante soutient que, concernant l’objectif de rendre l’application des règles plus simple et plus transparente, il ne lui semble pas que la suppression pure et simple du droit au remboursement des frais de voyage annuel s’accorde avec l’importance de ce régime. Il est disproportionné pour ceux ayant toujours bénéficié de ce remboursement. De plus, cette nouvelle condition n’apparaîtrait pas nécessaire et aboutirait au contraire à une complexification du système, à l’opposé de l’objectif poursuivi. Quant au second objectif, visant à assainir les finances publiques, l’exclusion arbitraire d’une catégorie de fonctionnaires d’une indemnité visant à faciliter l’exercice de leur droit au maintien d’un lien avec leur lieu d’origine, principe général du droit, semble excessive et disproportionnée.
54      Le Conseil et les parties intervenantes réfutent les arguments de la requérante.
55      Il y a lieu de rappeler que le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil, T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272, point 78 et jurisprudence citée).
56      En ce qui concerne le contrôle juridictionnel du respect de ces conditions, il a déjà été constaté au point 42 ci-dessus que le législateur disposait, en présence de règles statutaires telles que celles en cause, d’un large pouvoir d’appréciation (arrêt du 25 mars 2021, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, C‑517/19 P et C‑518/19 P, EU:C:2021:240, point 85). Ainsi, il ne s’agit pas de savoir si une mesure arrêtée dans un tel domaine était la seule ou la meilleure possible, seul le caractère manifestement inapproprié de celle‑ci par rapport à l’objectif que les institutions compétentes entendent poursuivre pouvant affecter la légalité de cette mesure (voir arrêt du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil, T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272, point 79 et jurisprudence citée).
57      En l’espèce, ainsi qu’il a été relevé au point 32 ci‑dessus, il ressort du considérant 24 du règlement no 1023/2013 que le législateur de l’Union a souhaité, dans le cadre de la réforme du statut des fonctionnaires et du régime applicable aux autres agents de l’Union, moderniser et rationaliser les règles en matière de délai de route et de remboursement des frais de voyage annuel, en les liant au statut de dépaysé ou d’expatrié, afin de rendre leur application plus simple et transparente.
58      À cet égard, la Cour a jugé que, si l’article 7 de l’annexe V et l’article 8 de l’annexe VII du statut, relatifs aux avantages en cause, devaient désormais être lus conjointement avec l’article 4 de celui-ci, relatif à l’indemnité de dépaysement et d’expatriation, cette dernière disposition s’appliquait sur la base de critères objectifs et était libellée avec suffisamment de précision et de clarté, ce qui garantit une application simple et transparente des premières dispositions statutaires, conformément à l’objectif du législateur mentionné au considérant 24 du règlement no 1023/2013 (arrêt du 25 mars 2021, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, C‑517/19 P et C‑518/19 P, EU:C:2021:240, point 89).
59      De même, ainsi que cela ressort du point 33 ci-dessus, il appartenait également au législateur, dans le cadre du recrutement de personnel hautement qualifié, de sélectionner celui-ci « sur la base géographique la plus large possible parmi les citoyens des États membres » et « de garantir un bon rapport coût-efficacité » (voir arrêt du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil, T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272, point 81 et jurisprudence citée).
60      Ainsi, dans le cadre de son large pouvoir d’appréciation, le législateur a, pour atteindre les objectifs rappelés aux points 57 et 59 ci-dessus, décidé de limiter le remboursement des frais de voyage annuel aux agents qui en avaient le plus besoin, c’est-à-dire à ceux qui étaient expatriés ou dépaysés et qui étaient les moins intégrés dans leur pays d’affectation, afin qu’ils puissent maintenir des liens avec l’État membre dont ils avaient la nationalité et donc avec lequel ils avaient les liens les plus forts (voir arrêt du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil, T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272, point 82 et jurisprudence citée).
61      Une telle mesure doit être considérée comme étant apte à contribuer à la réalisation de l’objectif plus général poursuivi par le législateur qui est de garantir un bon rapport coût-efficacité pour la fonction publique de l’Union, tout en préservant un recrutement de qualité sur la base géographique la plus large possible (arrêt du 25 mars 2021, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, C‑517/19 P et C‑518/19 P, EU:C:2021:240, point 93).
62      En effet, c’est dans le cadre de sa large marge d’appréciation que le législateur a choisi, parmi les différentes solutions possibles, de restreindre le nombre de bénéficiaires des avantages en cause en excluant la catégorie des fonctionnaires et des agents, comme la requérante, dont il a estimé que le rapport avec le lieu d’origine était moins étroit (arrêt du 25 mars 2021, Alvarez y Bejarano e.a./Commission, C‑517/19 P et C‑518/19 P, EU:C:2021:240, point 94).
63      Il convient de préciser que, même s’il doit résulter dans des situations marginales des inconvénients casuels de l’instauration d’une réglementation générale et abstraite, il ne peut être reproché au législateur d’avoir eu recours à une catégorisation, dès lors qu’elle n’est pas discriminatoire par essence au regard de l’objectif qu’elle poursuit (voir arrêt du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil, T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272, point 83 et jurisprudence citée).
64      Par conséquent, il ne saurait être soutenu que, dans l’exercice de son large pouvoir d’appréciation, le législateur ait instauré des mesures qui sont manifestement disproportionnées au regard de l’objectif qu’il poursuivait (voir arrêt du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil, T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272, point 84 et jurisprudence citée).
65      Le troisième moyen doit donc être rejeté comme étant manifestement non fondé.
Sur le quatrième moyen, tiré des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique
66      La requérante soutient que ni le règlement ni les DGE n’adoptent des dispositions transitoires ou ne prennent en compte les situations particulières résultant de l’application abrupte de la nouvelle règle de lien entre le remboursement des frais de voyage annuel et le bénéfice de l’indemnité de dépaysement ou d’expatriation, et violent donc par conséquent le principe de sécurité juridique.
67      Quant à la confiance légitime, la requérante estime que, si le montant du remboursement des frais de voyage annuel correspond à un pourcentage élevé de l’ensemble des revenus qu’elle tire de ses fonctions durant une année civile, il pourrait être soutenu que la diminution brutale et imprévisible de ce montant risquerait d’affecter dans certaines circonstances et sous certaines conditions sa confiance légitime.
68      Le Conseil et les parties intervenantes réfutent les arguments de la requérante.
69      Selon la jurisprudence constante, un fonctionnaire ne peut se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime pour mettre en cause la légalité d’une disposition réglementaire nouvelle, surtout dans un domaine dont l’objet comporte une constante adaptation en fonction des variations de la situation économique (voir arrêt du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil, T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272, point 89 et jurisprudence citée).
70      Dans un domaine comme celui de l’espèce, le respect du principe de protection de la confiance légitime ne saurait empêcher l’application d’une réglementation nouvelle aux effets futurs de situations nées sous l’empire d’une réglementation antérieure en l’absence d’engagements pris par l’autorité publique (voir arrêt du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil, T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272, point 90 et jurisprudence citée).
71      En effet, le droit de réclamer la protection de la confiance légitime suppose, notamment, que les assurances données soient conformes aux normes applicables. Ce droit s’étend à tout particulier qui se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l’administration a fait naître chez lui des espérances fondées, en lui fournissant des assurances précises sous la forme de renseignements précis, inconditionnels et concordants, émanant de sources autorisées et fiables. Il s’ensuit que nul ne peut invoquer une violation de ce principe en l’absence d’assurances précises que lui aurait fournies l’administration (voir arrêt du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil, T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272, point 91 et jurisprudence citée).
72      Force est de constater que, en l’espèce, la requérante ne fournit aucun élément probant qui indiquerait que le Conseil lui eût assuré qu’elle pourrait conserver ses droits et avantages en matière de délai de route et de remboursement de frais de voyage annuel tout au long de sa carrière.
73      En tout état de cause, des particuliers ne sauraient se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime pour s’opposer à l’application d’une disposition réglementaire nouvelle, surtout dans un domaine dans lequel le législateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation (voir arrêt du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil, T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272, point 93 et jurisprudence citée).
74      S’agissant du grief tiré de la violation du principe de sécurité juridique, celui-ci est manifestement non fondé dès lors que les fonctionnaires n’ont pas droit au maintien du statut tel qu’il existait au moment de leur recrutement (voir arrêt du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil, T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272, point 94 et jurisprudence citée).
75      D’ailleurs, même à supposer que l’administration d’une institution promette de ne pas faire évoluer le droit de l’Union, il est évident qu’une telle promesse serait sans effet, étant donné que les actes de l’administration ne peuvent limiter la marge de manœuvre du législateur et ne peuvent pas non plus constituer un paramètre de légalité auquel celui-ci devrait se conformer (voir arrêt du 30 avril 2019, Ardalic e.a./Conseil, T‑523/16 et T‑542/16, non publié, EU:T:2019:272, point 95 et jurisprudence citée).
76      Les griefs tirés d’une prétendue violation du principe de protection de la confiance légitime et du principe de sécurité juridique ne sont dès lors pas fondés.
77      Il s’ensuit que le quatrième moyen doit aussi être rejeté comme étant manifestement non fondé et, par conséquent, le recours dans son intégralité.
Sur les dépens
78      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de décider qu’elle supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil, conformément aux conclusions de ce dernier.
79      Par ailleurs, en vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. La Commission et le Parlement supporteront donc leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Mme Despina Kanellou est condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Conseil de l’Union européenne.
3)      La Commission européenne et le Parlement européen supporteront chacun leurs propres dépens.
Fait à Luxembourg, le 29 novembre 2021.
Le greffier
Le président
E. Coulon
J. Svenningsen
*      Langue de procédure : le français.