62007CC0317_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. Der vorliegende Fall betrifft die Auslegung der Richtlinie 2000/76/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Dezember 2000 über die Verbrennung von Abfällen(2) (im Folgenden: Abfallverbrennungsrichtlinie). Es geht um eine Anlage, in der Abfälle zu einem brennbaren Gas verarbeitet werden, das nach anschließender Reinigung in einem Steinkohlekraftwerk mitverfeuert wird. Zu klären ist, inwieweit die Abfallverbrennungsrichtlinie auf diesen Vorgang anzuwenden ist.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Die Abfallverbrennungsrichtlinie
2. Art. 1 der Abfallverbrennungsrichtlinie legt ihre Ziele fest:
„Diese Richtlinie bezweckt die Vermeidung oder, soweit es praktikabel ist, die Begrenzung von Belastungen der Umwelt, insbesondere der Verunreinigung durch Emissionen in die Luft, den Boden, das Oberflächen- und Grundwasser, sowie der daraus resultierenden Gefahren für die menschliche Gesundheit infolge der Verbrennung und Mitverbrennung von Abfällen.
Dieses Ziel soll durch strenge Betriebsbedingungen und technische Vorschriften, durch die Festlegung von Emissionsgrenzwerten für Abfallverbrennungs- und ‑mitverbrennungsanlagen in der Gemeinschaft und auch durch die Einhaltung der Anforderungen der Richtlinie 75/442/EWG [ (3) ]
erreicht werden.“
3. Nach Art. 2 Abs. 1 gilt die Richtlinie für Verbrennungs- und Mitverbrennungsanlagen.
4. Abfälle, Verbrennungsanlagen und Mitverbrennungsanlagen werden in Art. 3 Nrn. 1, 4 und 5 definiert:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
1. ‚Abfall‛ alle festen oder flüssigen Abfälle gemäß der Begriffsbestimmung in Art. 1 Buchst. a der Richtlinie 75/442/EWG;
…
4. ‚Verbrennungsanlage‛ jede ortsfeste oder nicht ortsfeste technische Einheit oder Anlage, die zur thermischen Behandlung von Abfällen mit oder ohne Nutzung der entstehenden Verbrennungswärme eingesetzt wird. Dies schließt die Verbrennung durch Oxidation von Abfällen und andere thermische Behandlungsverfahren wie Pyrolyse, Vergasung und Plasmaverfahren ein, soweit die bei der Behandlung entstehenden Stoffe anschließend verbrannt werden.
Diese Begriffsbestimmung erstreckt sich auf den Standort der Verbrennungsanlage und die gesamte Verbrennungsanlage einschließlich aller Verbrennungslinien, die Annahme und Lagerung des Abfalls, die auf dem Gelände befindlichen Vorbehandlungsanlagen, das Abfall-, Brennstoff- und Luftzufuhrsystem, den Kessel, die Abgasbehandlungsanlagen, die auf dem Gelände befindlichen Anlagen zur Behandlung und Lagerung von Rückständen und Abwasser, den Schornstein, die Vorrichtungen und Systeme zur Kontrolle der Verbrennungsvorgänge, zur Aufzeichnung und Überwachung der Verbrennungsbedingungen;
5. ‚Mitverbrennungsanlage‛ jede ortsfeste oder nicht ortsfeste Anlage, deren Hauptzweck in der Energieerzeugung oder der Produktion stofflicher Erzeugnisse besteht und
– in der Abfall als Regel- oder Zusatzbrennstoff verwendet wird oder
– in der Abfall im Hinblick auf die Beseitigung thermisch behandelt wird.
Falls die Mitverbrennung in solch einer Weise erfolgt, dass der Hauptzweck der Anlage nicht in der Energieerzeugung oder der Produktion stofflicher Erzeugnisse, sondern in der thermischen Behandlung von Abfällen besteht, gilt die Anlage als Verbrennungsanlage im Sinne der Nummer 4.
Diese Begriffsbestimmung erstreckt sich auf den Standort der Anlage und die gesamte Anlage einschließlich aller Mitverbrennungslinien, die Annahme und Lagerung des Abfalls, die auf dem Gelände befindlichen Vorbehandlungsanlagen, das Abfall-, Brennstoff- und Luftzufuhrsystem, den Kessel, die Abgasbehandlungsanlagen, die auf dem Gelände befindlichen Anlagen zur Behandlung und Lagerung von Rückständen und Abwasser, den Schornstein, die Vorrichtungen und Systeme zur Kontrolle der Verbrennungsvorgänge, zur Aufzeichnung und Überwachung der Verbrennungsbedingungen;“.
5. Art. 7 Abs. 1 und Abs. 2 Unterabs. 1 regelt die Grenzwerte für Emissionen in die Luft:
„(1) Verbrennungsanlagen müssen so ausgelegt, ausgerüstet, ausgeführt und betrieben werden, dass die in Anhang V festgelegten Emissionsgrenzwerte in den Abgasen nicht überschritten werden.
(2) Mitverbrennungsanlagen müssen so ausgelegt, ausgerüstet, ausgeführt und betrieben werden, dass die nach Anhang II festgelegten oder dort angegebenen Emissionsgrenzwerte in den Abgasen nicht überschritten werden.
…“
6. Im Fall der Mitverbrennung sieht die Abfallverbrennungsrichtlinie zwei Arten von Grenzwerten vor. Jeweils ein Grenzwert bezieht sich auf den Abfallanteil an der Verbrennung, ein anderer auf den Anteil konventioneller Brennstoffe. Beide Grenzwerte werden durch die sogenannte Mischungsregel miteinander zu einem einzigen Grenzwert für den jeweiligen Schadstoff kombiniert.
B – Vergleich der Anforderungen an Mitverbrennungsanlagen und an Großfeuerungsanlagen
7. Der Ausstoß bestimmter Schadstoffe durch Steinkohlekraftwerke wird von der Richtlinie 2001/80/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2001 zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft(4) geregelt.
8. Vergleicht man die im Rahmen der Mischungsregel anzusetzenden Grenzwerte für die konventionellen festen Brennstoffe, die gemeinsam mit Abfällen in Mitverbrennungsanlagen verwendet werden, mit den Anforderungen an Großfeuerungsanlagen nach Art. 4 in Verbindung mit den Anhängen III, VI und VII der Richtlinie 2001/80, so ergeben sich die nachfolgend dargestellten Unterschiede.
9. Bei SO 2
dürfen bestehende Großfeuerungsanlagen je nach Größe zwischen 2 000 mg SO 2 /Nm 3
und 400 mg SO 2 /Nm 3
ausstoßen, Mitverbrennungsanlagen dagegen nur zwischen 850 mg SO 2 /Nm 3
und 200 mg SO 2 /Nm 3, d. h. zwischen 42,5 % und 50 % der Grenzwerte für Großfeuerungsanlagen. Neue Großfeuerungsanlagen werden dagegen genauso strengen oder strengeren Werten wie Mitverbrennungsanlagen unterworfen, nämlich 200 mg SO 2 /Nm 3 .
10. Bestehende Großfeuerungsanlagen dürfen bis 2016 je nach Größe 600 mg/Nm 3
oder 500 mg/Nm 3
NO x
ausstoßen, bei Mitverbrennungsanlagen sind dies je nach Größe nicht mehr als 400 mg/Nm 3, 300 mg/Nm 3
oder 200 mg/Nm 3 . Nach 2016 müssen die größten dieser Großfeuerungsanlagen den gleichen Wert beachten wie vergleichbare Mitverbrennungsanlagen, während kleinere Anlagen strenger behandelt werden. Neuanlagen unterliegen dagegen den gleichen Anforderungen wie Mitverbrennungsanlagen, zwischen 100 und 300 MWth gilt sogar der strengere Grenzwert für größere Anlagen.
11. Mitverbrennungsanlagen dürfen schließlich – wie neue Großfeuerungsanlagen – je nach Größe zwischen 50 mg/Nm 3
und 30 mg/Nm 3
Staub ausstoßen. Bestehende Großfeuerungsanlagen dürfen dagegen deutlich mehr Staub ausstoßen, zwischen 50 mg/Nm 3
und 100 mg/Nm 3 . Je nach Größe erreichen die Grenzwerte für Mitverbrennungsanlagen daher zwischen 30 % und 50 % der Werte für Großfeuerungsanlagen.
12. Die Grenzwerte der Richtlinie 2001/80 für bestehende Anlagen können allerdings noch großzügiger sein, wenn die Anlage in den Anwendungsbereich eines Emissionsverminderungsplans gemäß Art. 4 Abs. 6 der Richtlinie fällt.
C – Regelungen der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (5)
13. Von Interesse sind schließlich einige Regelungen der Richtlinie 96/61. Dort wird in Art. 2 Nr. 3 der Begriff der Anlage definiert:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
...
3. ‚Anlage‛ eine ortsfeste technische Einheit, in der eine oder mehrere der in Anhang I genannten Tätigkeiten sowie andere unmittelbar damit verbundene Tätigkeiten durchgeführt werden, die mit den an diesem Standort durchgeführten Tätigkeiten in einem technischen Zusammenhang stehen und die Auswirkungen auf die Emissionen und die Umweltverschmutzung haben können;“.
14. Artikel 3 der Richtlinie 96/61 legt die Grundpflichten der Betreiber von Anlagen fest. Vorliegend ist insbesondere auf den Einsatz der besten verfügbaren Techniken hinzuweisen:
„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Vorkehrungen, damit die zuständigen Behörden sich vergewissern, dass die Anlage so betrieben wird, dass
a) alle geeigneten Vorsorgemaßnahmen gegen Umweltverschmutzungen, insbesondere durch den Einsatz der besten verfügbaren Techniken, getroffen werden;“.
15. Gemäß Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 96/61 gelten diese Anforderungen seit dem 30. Oktober 2007 für bestehende Anlagen.(6)
III – Sachverhalt und Vorlagefragen
16. Gegenstand des Rechtsstreits ist die Genehmigung einer Anlagenänderung. Und zwar soll eine bestehende Vergaseranlage durch eine Einrichtung zur Reinigung des erzeugten Gases ergänzt werden. Antragsteller ist die Lahti Energia Oy (im Folgenden: Lahti Energia). Dies ist ein Energieversorgungsunternehmen im Eigentum der Stadt Lahti. Ihre Geschäftstätigkeit umfasst u. a. die Versorgung mit Strom, Wärme und Erdgas sowie andere Formen der Energieversorgung und die Herstellung und den Kauf damit verbundener Produkte.
17. Lahti Energia betreibt das Kraftwerk Kymijärvi und die am gleichen Ort aufgestellte Vergaseranlage. Das Kraftwerk erzeugt Wärme und Strom mit einem Wirkungsgrad von mehr als 70 %. Es verwendet vor allem Steinkohle als Brennstoff, zu etwa 5 % Naturgas und zu 15 % das Produktgas der Vergaseranlage.
18. Die Vergaseranlage erzeugt das Gas im Verfahren der „zirkulierenden Wirbelschichtvergasung“. Dabei wird aus festen Abfällen durch Oxidierung bei etwa 850 bis 900 Grad Celsius ein brennbares Gas gewonnen. Eingesetzt werden etwa 30 % Holzabfälle aus der holzverarbeitenden Industrie, etwa 10 % Abrissholz, etwa 30 % wiedergewonnene Brennstoffe aus sortierten städtischen Abfällen sowie etwa 30 % Altreifen und Plastikabfälle.
19. Das Produktgas ist insbesondere mit Partikeln, Schwermetallen und Chlor belastet. Lahti Energia beabsichtigt daher, die bestehende Vergaseranlage durch eine Einrichtung zur Reinigung des Gases zu ergänzen. Zu diesem Zweck wird das Produktgas auf 350 Grad abgekühlt und gefiltert. Dadurch werden dem Gas 99,9 % der Partikel entzogen, d. h. 96 % bis 99 % der Schwermetalle und 95 % des Chlors. Damit enthält es weniger Verunreinigungen als die verwendete Steinkohle.
20. Das gereinigte Produktgas besteht im Wesentlichen aus den brennbaren Fraktionen Wasserstoff, Kohlenmonoxid und Methan sowie aus den nicht verbrennenden Fraktionen Wasser, Kohlendioxid und Stickstoff.
21. Nach der Reinigung wird das Produktgas weiter befördert, um im Hauptkessel des Kraftwerks gemeinsam mit der Steinkohle verbrannt zu werden. Gegenüber der Verbrennung des ungefilterten Produktgases, aber auch der meisten herkömmlichen Brennstoffe werden weniger Chlor, Schwermetalle, Dioxine und Furane freigesetzt.
22. Lahti Energia beantragte die Genehmigung der geplanten Änderungen der Vergaseranlage am 4. Dezember 2002. Bei der Genehmigung vom 19. März 2004 stellte die Umweltgenehmigungsbehörde ( Ympäristölupavirasto ) fest, die Vergaseranlage für aufbereitete Brennstoffe und das Kraftwerk zur Gasverbrennung bildeten zusammen eine Mitverbrennungsanlage im Sinne der Abfallverbrennungsrichtlinie. Daher legte sie in dem Genehmigungsbescheid die Grenzwerte fest, die sich aus dieser Richtlinie und dem finnischen Umsetzungsrecht ergeben.
23. Lahti Energia erhob gegen diesen Bescheid Klage. Das erstinstanzliche Gericht wies die Klage am 11. Juli 2006 ab. Das Rechtsmittel ist nunmehr vor dem Korkein hallinto-oikeus anhängig. Dieser legte dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vor:
1. Ist Art. 3 Nr. 1 der Abfallverbrennungsrichtlinie dahin auszulegen, dass die Richtlinie auf die Verbrennung gasförmiger Abfälle nicht anwendbar ist?
2. Ist eine Vergaseranlage, in der aus Abfällen durch Pyrolyse Gas entsteht, als Verbrennungsanlage im Sinne von Art. 3 Nr. 4 der Abfallverbrennungsrichtlinie anzusehen, auch wenn es in dieser Anlage keine Verbrennungslinie gibt?
3. Ist die Verbrennung von in einer Vergaseranlage entstandenem und nach dem Vergasungsprozess gereinigtem Produktgas im Kessel eines Kraftwerks als ein Vorgang anzusehen, der unter Art. 3 der Abfallverbrennungsrichtlinie fällt? Ist es hierbei von Bedeutung, dass gereinigtes Produktgas fossile Brennstoffe ersetzt und die Emissionen des Kraftwerks je erzeugter Energieeinheit bei der Verwendung von aus Abfällen entstandenem und gereinigtem Produktgas geringer sind als bei der Verwendung anderer Brennstoffe? Ist es für die Auslegung der Tragweite der Abfallverbrennungsrichtlinie von Bedeutung, ob die Vergaseranlage und das Kraftwerk unter technisch‑funktionellen Gesichtspunkten und unter Berücksichtigung ihrer Entfernung voneinander eine einzige Anlage bilden oder ob das in der Vergaseranlage entstandene und gereinigte Produktgas befördert und anderswo z. B. zur Lieferung von Energie, als Brennstoff oder zu anderen Zwecken verwendet werden kann?
4. Unter welchen Voraussetzungen kann in einer Vergaseranlage entstandenes und gereinigtes Produktgas als ein Erzeugnis angesehen werden, so dass es nicht mehr unter die Vorschriften über Abfälle fällt?
24. Am schriftlichen Verfahren haben Lahti Energia Oy, das Umweltzentrum der Region Häme ( Hämeen ympäristökeskus ), die Vereinigung der Freunde der Natur des Salpausselkä ( Salpausselän luonnonystävät ry ), die Republik Italien, das Königreich der Niederlande, die Republik Österreich, die Republik Finnland und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften teilgenommen. Lahti Energia, die Freunde der Natur, Finnland und die Kommission beteiligten sich darüber hinaus an der mündlichen Verhandlung vom 10. Juli 2008.
IV – Rechtliche Würdigung
25. Das Korkein hallinto-oikeus
muss entscheiden, ob für das Steinkohlekraftwerk Kymijärvi die Grenzwerte für eine Mitverbrennungsanlage nach der Abfallverbrennungsrichtlinie gelten oder die großzügigeren Grenzwerte für bestehende Anlagen nach der Richtlinie 2001/80 über Großfeuerungsanlagen.
A – Vorbemerkung
26. Die unterschiedlichen Grenzwerte resultieren aus den Übergangsregelungen der Abfallverbrennungsrichtlinie und der Richtlinie 2001/80 über Großfeuerungsanlagen.
27. Die Abfallverbrennungsrichtlinie sieht bei Mitverbrennungsanlagen zwei Arten von Grenzwerten vor. Jeweils ein Grenzwert bezieht sich auf den Abfallanteil an der Verbrennung, ein anderer auf den Anteil konventioneller Brennstoffe. Beide Grenzwerte werden durch die sogenannte Mischungsregel miteinander zu einem einzigen Grenzwert für den jeweiligen Schadstoff kombiniert.
28. Das aus Abfällen erzeugte, gereinigte Gas trägt kaum zum maßgeblichen Schadstoffausstoß bei. Daher sind vorliegend nur die Grenzwerte für die Verbrennung konventioneller Brennstoffe von Interesse. Insofern gelten für neue Anlagen nach beiden Richtlinien grundsätzlich die gleichen Emissionsgrenzwerte. Dies zeigt insbesondere Anhang II Ziffer II.2.1. der Abfallverbrennungsrichtlinie, wonach ihre Werte an strengere Werte nach der Richtlinie über Großfeuerungsanlagen angepasst werden sollen.
29. Diese Anforderungen für neue Anlagen gelten nach Art. 20 Abs. 1 der Abfallverbrennungsrichtlinie ab dem 28. Dezember 2005 für alle
Verbrennungsanlagen und Mitverbrennungsanlagen, d. h. auch für bestehende Anlagen. Daher waren spätestens zu diesem Zeitpunkt die Betriebsbedingungen dieser Anlagen anzupassen.
30. Dagegen sieht die Richtlinie über Großfeuerungsanlagen unterschiedliche Grenzwerte für bestehende und neue Anlagen vor. Die Grenzwerte für bestehende
Großfeuerungsanlagen sind weniger streng als die Grenzwerte nach der Abfallverbrennungsrichtlinie.(7)
31. Wenn das Kraftwerk wie eine bestehende Großfeuerungsanlage behandelt würde, könnte es nach den vorliegenden Informationen die Grenzwerte erfüllen. Es hätte jedoch Schwierigkeiten, die Grenzwerte einer Mitverbrennungsanlage zu respektieren. Dies läge nicht an dem Anteil des Produktgases an der Verbrennung, sondern an dem Anteil der Steinkohle. Die Mitverbrennung des Gases mindert
grundsätzlich den Schadstoffausstoß, da es relativ wenige Verunreinigungen enthält, die Schadstoffemissionen verursachen. Dagegen steigert die Verwendung von Steinkohle den Schadstoffausstoß anscheinend so stark, dass die Grenzwerte für eine Mitverbrennungsanlage nicht mehr gewährleistet werden können.
32. Das vorlegende Gericht betont daher, dass bei Anwendung der strengeren Grenzwerte die Verwendung des Produktgases unattraktiv würde, obwohl dadurch die Emissionen gemindert und andere Brennstoffe ersetzt würden. Im Kern stellt sich somit die Frage, ob das Kraftwerk gemeinsam mit der Vergaseranlage als Mitverbrennungsanlage nach der Abfallverbrennungsrichtlinie zu behandeln ist oder ob es sich um jeweils eigenständige Anlagen handelt, so dass zumindest das Kraftwerk nicht mehr von der Richtlinie erfasst würde. Mit den verschiedenen Vorlagefragen versucht das vorlegende Gericht, sachgerechte Kriterien für die Entscheidung dieser Frage zu erlangen.
33. Nachfolgend werden zunächst die erste und vierte Vorlagefrage untersucht, die sich auf das durch Vergasung gewonnene Produktgas beziehen, und anschließend die zweite und dritte Vorlagefrage, die die beiden Anlagen betreffen.
B – Zur ersten Vorlagefrage – Verbrennung gasförmiger Abfälle
34. Mit der ersten Frage möchte das vorlegende Gericht erfahren, ob die Verbrennung gasförmiger Abfälle außerhalb des Anwendungsbereichs der Abfallverbrennungsrichtlinie liegt. Das Gericht scheint darauf abzuzielen, dass die Verbrennung des in der Vergaseranlage erzeugten Gases im Kraftwerk keine Abfallverbrennung im Sinne der Richtlinie ist.
35. Zwar knüpft das vorlegende Gericht bei dieser Frage an Art. 3 Nr. 1 der Abfallverbrennungsrichtlinie an, wo der Begriff „Abfall“ definiert wird, doch ist diese Definition für den Anwendungsbereich der Richtlinie nur von mittelbarer Bedeutung. Wie die Freunde der Natur betonen, gilt sie nämlich nicht für bestimmte Abfälle, sondern gemäß Art. 2 Abs. 1 für Verbrennungs- und Mitverbrennungsanlagen.
36. Die beiden Anlagentypen sind in Art. 3 Nrn. 4 und 5 der Abfallverbrennungsrichtlinie definiert. Kennzeichnend ist der Umgang mit Abfall, nämlich seine thermische Behandlung oder seine Verwendung als Brennstoff. In diesem Zusammenhang ist die Definition von Abfall nach Art. 3 Nr. 1 von Belang. Nur der entsprechende Umgang mit Abfall im Sinne dieser Definition kann dazu führen, dass eine Anlage gemäß der Richtlinie vorliegt.
37. Art. 3 Nr. 1 der Abfallverbrennungsrichtlinie definiert als Abfall alle festen oder flüssigen Abfälle gemäß der Begriffsbestimmung in Art. 1 Buchst. a der Abfallrahmenrichtlinie.(8) Wie insbesondere Österreich und die Kommission vortragen, erfasst die Richtlinie daher keine Anlagen, die keine festen oder flüssigen, sondern nur gasförmige Abfälle verbrennen oder thermisch behandeln.
38. Entgegen der Auffassung von Lahti Energia, Italien und Finnland folgt daraus allerdings nicht, dass die Abfallverbrennungsrichtlinie auf die Verbrennung gasförmiger Stoffe keine Anwendung findet. Wie das Umweltzentrum, die Freunde der Natur, die Niederlande, Österreich und die Kommission vortragen, ist die Richtlinie auch auf die Verbrennung gasförmiger Stoffe ausgerichtet, die aus Abfällen erzeugt werden.
39. Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass Art. 3 Nr. 4 der Abfallverbrennungsrichtlinie Pyrolyse und Vergasung als Beispiele der thermischen Behandlung nennt, soweit die bei der Behandlung entstehenden Stoffe anschließend verbrannt werden. Wenn die Erzeugnisse thermischer Behandlung nicht mehr in den Anwendungsbereich der Abfallverbrennungsrichtlinie fallen würden, wäre die eigentliche Verbrennung dieser Stoffe nicht mehr erfasst. Damit würde der überwiegende Teil der Richtlinie, nämlich die Bestimmungen über die Verbrennung,(9) bei der Vergasung mit anschließender Verbrennung leer laufen.
40. Für den vorliegenden Fall folgt daraus, dass das Kraftwerk alleine keine Anlage im Sinne der Abfallverbrennungsrichtlinie sein kann, da im Kraftwerk keine Abfälle im Sinne dieser Richtlinie verbrannt oder thermisch behandelt werden. Es ist allerdings nicht auszuschließen, dass die Verbrennung des Produktgases dazu zwingt, das Kraftwerk gemeinsam mit der Vergaseranlage als Mitverbrennungsanlage im Sinne der Richtlinie anzusehen. Dem ist im Rahmen der dritten Vorlagefrage nachzugehen.
41. Auf die erste Vorlagefrage ist somit zu antworten, dass die Abfallverbrennungsrichtlinie nicht für Anlagen gilt, die nur gasförmige Abfälle verbrennen oder thermisch behandeln.
C – Zur vierten Vorlagefrage – Beendigung der Abfalleigenschaft
42. Mit der vierten Frage, die vor der zweiten und dritten Frage zu untersuchen ist, möchte das vorlegende Gericht erfahren, unter welchen Voraussetzungen in einer Vergaseranlage erzeugtes und gereinigtes Gas als ein Erzeugnis angesehen werden kann, so dass es nicht mehr unter die Vorschriften über Abfälle fällt.
43. Das vorlegende Gericht nennt als Beispiel Treibstoff, der aus biologischen Abfällen gewonnen wird. Wäre dieser Stoff Abfall, müssten Fahrzeuge, die ihn verwenden, als Mitverbrennungsanlagen im Sinne der Abfallverbrennungsrichtlinie behandelt werden.
44. Das vorliegende Produktgas wird aus Abfall erzeugt. Die Abfalleigenschaft entfällt nicht zwangsläufig durch die Umwandlung in Gas. Auch gasförmige Stoffe können Abfall im Sinne der Abfallrahmenrichtlinie sein. Art. 2 Abs. 1 Buchst. a der Abfallrahmenrichtlinie schließt nur gasförmige Ableitungen in die Atmosphäre aus. Wenn gasförmige Stoffe – wie hier – nicht in die Atmosphäre abgeleitet werden, können sie daher grundsätzlich als Abfall eingestuft werden.
45. Allerdings können gasförmige Stoffe keine Abfälle im Sinne der Abfallverbrennungsrichtlinie sein.(10) Daraus könnte zu schließen sein, dass im Anwendungsbereich dieser Richtlinie gasförmige Stoffe grundsätzlich nicht als Abfälle anzusehen sind.
46. Die Abfallrahmenrichtlinie ist grundsätzlich für eine solche Einschränkung des Abfallbegriffs offen, da ihr Art. 2 Abs. 2 erlaubt, in Einzelrichtlinien zur Regelung der Bewirtschaftung bestimmter Abfallgruppen besondere oder ergänzende Vorschriften zu erlassen. Eine solche Einzelrichtlinie kann als lex specialis gegenüber der Abfallrahmenrichtlinie angesehen werden, so dass ihre Vorschriften in Fällen, die sie spezifisch regeln soll, denjenigen der Abfallrahmenrichtlinie vorgehen.(11)
47. Die Abfalldefinition der Abfallverbrennungsrichtlinie zielt jedoch nicht darauf ab, eine Ausnahme zum allgemeinen Abfallbegriff festzulegen. Sie legt nur die Abfälle fest, deren Verbrennung oder thermische Behandlung Verbrennungs- und Mitverbrennungsanlagen kennzeichnet. Im Übrigen ist die Abfallverbrennungsrichtlinie grundsätzlich weiter anwendbar, wenn Abfälle durch thermische Behandlung in die gasförmige Phase überführt werden.(12) Daher schließt die Abfallverbrennungsrichtlinie nicht aus, dass in derartigen Anlagen gasförmige Abfälle im Sinne der Abfallrahmenrichtlinie entstehen.
48. Allerdings könnte die thermische Behandlung in Verbindung mit der nachfolgenden Reinigung das Produktgas in einen Stoff umgewandelt haben, der seine Abfalleigenschaft verloren hat.
49. Zwar enthalten weder die Abfallverbrennungsrichtlinie noch die Abfallrahmenrichtlinie eine ausdrückliche Regelung oder – wie die Naturfreunde und das Umweltzentrum betonen – Qualitätsstandards für den Verlust der Abfalleigenschaft. Doch hat der Gerichtshof bereits anerkannt, dass Abfall nach einer abgeschlossenen stofflichen Verwertung im Sinne der Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle(13) nicht mehr als Abfall, sondern als Erzeugnis einzustufen ist.(14)
50. Mit dem Urteil Niselli hat der Gerichtshof die Erkenntnisse zur Richtlinie 94/62 über Verpackungsabfälle verallgemeinert. Die Abfalleigenschaft von Eisenabfällen entfällt danach, wenn sie durch einen abgeschlossenen Verarbeitungsprozess zu Eisen- oder Stahlerzeugnissen wiederverwertet wurden. Diese Erzeugnisse müssen anderen Eisen- oder Stahlerzeugnissen, die aus Primärrohstoffen hervorgegangen sind, so ähnlich sein, dass sie kaum unterschieden werden können.(15)
51. Dieser Rechtsgedanke ist nicht auf Eisenabfälle beschränkt, sondern kann auf andere Abfälle übertragen werden. Im vorliegenden Fall wäre der Verlust der Abfalleigenschaft allerdings ausgeschlossen, wenn es in jedem Fall notwendig wäre, dass die Abfälle zu Stoffen wiederverwertet werden, aus denen sie ursprünglich erzeugt wurden. Es ist nämlich kaum anzunehmen, dass die vorliegend verarbeiteten Abfälle aus einem Stoff hergestellt wurden, der dem Produktgas ähnelt.
52. Eine solche Wiederverwertung hat der Gerichtshof insbesondere im Urteil Mayer Parry Recycling gefordert. Für die dort untersuchte stoffliche Verwertung nach der Richtlinie 94/62 über Verpackungsabfälle muss Abfall in seinen ursprünglichen Zustand versetzt werden und dadurch über Eigenschaften verfügen, die denjenigen des ursprünglichen Materials entsprechen.(16)
53. Entscheidend für den Verlust der Abfalleigenschaft ist allerdings nicht, dass Abfälle stofflich verwertet werden. Die stoffliche Verwertung ist nur eine mögliche Form der Abfallverwertung. Vielmehr kommt es darauf an, ob Abfälle in einem Verarbeitungsprozess soweit aufgearbeitet werden, dass sie von Primärrohstoffen oder anderen Erzeugnissen kaum unterschieden werden können.
54. Dies entspricht der Rechtsprechung zur Abgrenzung zwischen Nebenprodukten und Produktionsrückständen. Dort betont der Gerichtshof, es gebe keine Rechtfertigung dafür, Gegenstände, Materialien oder Rohstoffe, die unabhängig von jeder Bearbeitung wirtschaftlich einen Warenwert haben und als solche den für diese Waren geltenden Vorschriften unterliegen, dem Abfallrecht zu unterwerfen.(17)
55. Für den vorliegenden Fall ergibt sich daraus Folgendes: Das gereinigte Produktgas ist das Ergebnis des vorgesehenen Verarbeitungsprozesses. Es ist daher zu prüfen, ob es Primärrohstoffen oder anderen Erzeugnissen ausreichend ähnlich ist, um es nicht mehr als Abfall anzusehen.
56. Wie auch sonst bei der Feststellung, ob ein Stoff Abfall ist, müssen bei der Beendigung der Abfalleigenschaft sämtliche Umstände geprüft werden.(18) Von Interesse ist etwa, ob es einen Markt für das aufgearbeitete Produkt gibt bzw. ob das Kraftwerk auf dem Markt einen Brennstoff mit vergleichbaren Eigenschaften erwerben könnte, der nicht als Abfall angesehen wird. Die Marktgängigkeit alleine reicht allerdings nicht aus, da auch Stoffe und Gegenstände mit einem Handelswert Abfall sein können.(19) Vielmehr kommt es darauf an, ob der aufgearbeitete Abfall vergleichbare Eigenschaften hat wie der entsprechende Primärrohstoff bzw. das entsprechende Erzeugnis, insbesondere hinsichtlich der Umweltrisiken.
57. Es besteht Anlass zu der Vermutung, dass das Produktgas vor der Filterung wegen der Verunreinigungen anderen Erzeugnissen oder Primärrohstoffen noch nicht hinreichend ähnlich ist, während das gereinigte Produktgas möglicherweise mit Naturgas und ähnlichen gasförmigen Brennstoffen vergleichbar ist. Letztlich obliegt diese Prüfung dem vorlegenden Gericht.
58. Auf die vierte Frage ist somit zu antworten, dass in einer Vergaseranlage entstandenes und gereinigtes Produktgas als ein Erzeugnis anzusehen ist, so dass es nicht mehr unter die Vorschriften über Abfälle fällt, wenn es Primärrohstoffen oder anderen Erzeugnissen ausreichend ähnlich ist.
D – Zur zweiten Vorlagefrage – Fehlen einer Verbrennungslinie
59. Mit der zweiten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht herausfinden, ob eine Vergaseranlage, in der aus Abfällen durch Pyrolyse Gas entsteht, als Verbrennungsanlage im Sinne von Art. 3 Nr. 4 der Abfallverbrennungsrichtlinie anzusehen ist, auch wenn es in dieser Anlage keine Verbrennungslinie gibt. Im vorliegenden Fall läge es zwar dem ersten Anschein nach näher, von einer Mitverbrennungsanlage auszugehen, die möglicherweise mit einer Verbrennungslinie in Form des Kraftwerks betrieben wird. Da aber die Aufklärung der Tatsachen Aufgabe des nationalen Gerichts ist, sollte der Gerichtshof nicht wegen dieses Anscheins an der Erheblichkeit der Vorlagefrage zweifeln.
60. Nach Art. 3 Nr. 4 der Abfallverbrennungsrichtlinie werden in Verbrennungsanlagen Abfälle thermisch behandelt. Der Begriff der thermischen Behandlung schließt ausdrücklich Verfahren wie Pyrolyse, Vergasung und Plasmaverfahren ein, soweit die bei der Behandlung entstehenden Stoffe anschließend verbrannt werden.
61. Auf den ersten Blick sind diese Anforderungen im Ausgangsfall erfüllt. Wie die österreichische Regie rung betont, erzeugt die Vergaseranlage aus festen Abfällen ein brennbares Gas, das anschließend im Kraftwerk verbrannt wird. Die niederländische Regierung positioniert sich ähnlich, indem sie vorträgt, eine Verbrennungsanlage müsse nicht alle in Art. 3 Nr. 4 Unterabs. 2 der Abfallrichtlinie genannten Elemente aufweisen. Insbesondere müsse sie nicht über eine Verbrennungslinie verfügen.
62. Die übrigen Beteiligten gehen allerdings davon aus, dass eine Verbrennungsanlage eine Verbrennungslinie voraussetzt. Insbesondere die Kommission betont, dass die Verbrennung in jedem Fall eine Bedingung der Anwendung der Abfallverbrennungsrichtlinie sei und sie daher in der Anlage stattfinden müsse.
63. Das vorlegende Gericht, das Umweltzentrum und die finnische Regierung weisen zutreffend darauf hin, dass viele Bestimmungen der Abfallverbrennungsrichtlinie nur auf einen Verbrennungsvorgang angewandt werden können. Das betrifft insbesondere die Regelungen des Art. 6 über die Betriebsbedingungen der Anlage, die Messanforderungen nach Art. 11 sowie die Regelungen über die Wärmenutzung nach Art. 4 Abs. 2 Buchst. b und Art. 6 Abs. 6.
64. Dementsprechend sind grundsätzlich die Verbrennungskessel die maßgeblichen Kennzeichen einer Verbrennungs- oder Mitverbrennungsanlage, anhand deren mehrere Anlagen voneinander abgegrenzt werden können.(20)
65. Die Notwendigkeit einer Verbrennung zwingt allerdings nicht dazu, diese innerhalb der Anlage zu fordern. Der vorliegende Fall veranschaulicht, dass Abfall auch ohne eine eigene Verbrennungslinie mit dem Ziel der Verbrennung thermisch behandelt werden kann.
66. Darüber hinaus beschränkt sich die Abfallverbrennungsrichtlinie nach ihrem Art. 1 nicht auf die Vermeidung und die Begrenzung von Verunreinigung durch Emissionen in die Luft. Vielmehr erfasst sie auch andere Belastungen der Umwelt, so Verunreinigung des Bodens und des Wassers.
67. Diesen weiteren Zielen dienen einige Bestimmungen der Abfallverbrennungsrichtlinie, die unabhängig von einer Verbrennungslinie anwendbar sind. Dies sind insbesondere die Regelungen über die verwendeten Abfälle, Art. 4 Abs. 2 Buchst. a, Abs. 4 Buchst. a und Abs. 5 sowie Art. 5, die Regelungen über die Minimierung und Beseitigung von Rückständen, Art. 4 Abs. 2 Buchst. c und d sowie Art. 9, und möglicherweise auch die Regelungen über die Ableitung von Wasser nach Art. 8, falls dieses anfällt.
68. Art. 6 Abs. 4 der Abfallverbrennungsrichtlinie zeigt im Übrigen, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber auch atypische Anlagen erfasst hat. Danach dürfen nämlich andersartige Betriebsbedingungen festgelegt werden, wenn die Anforderungen der Richtlinie trotzdem erfüllt werden. Diese Regelung erlaubt es, den spezifischen Umweltrisiken von Anlagen ohne eigene Verbrennungslinie zu begegnen.
69. Zwar ist nicht auszuschließen, dass die allgemeinen Regelungen des Abfallrechts zu ähnlichen Ergebnissen führen würden, doch haben die besonderen Regelungen der Abfallverbrennungsrichtlinie nach ihrem Art. 1 Satz 2 gerade den Zweck, die allgemeinen Anforderungen der Abfallrahmenrichtlinie für die Situation einer der erfassten Anlagen zu konkretisieren. Dieses Ziel kann erreicht werden, selbst wenn die erfassten Anlagen keine Verbrennungslinie haben.
70. Da die Abfallverbrennungsrichtlinie somit in bestimmten Grenzen auf Anlagen ohne eigene Verbrennungslinie sinnvoll angewandt werden kann, ist es nicht angezeigt, diese Anlagen entgegen dem ausdrücklichen Wortlaut der Definition einer Verbrennungsanlage in Art. 3 Abs. 4 aus dem Anwendungsbereich auszuschließen.
71. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass eine Anlage zur thermischen Behandlung von Abfällen auch eine Mitverbrennungsanlage im Sinne von Art. 3 Nr. 5 der Abfallverbrennungsrichtlinie sein kann. Dies setzt voraus, dass ihr Hauptzweck in der Energieerzeugung oder der Produktion stofflicher Erzeugnisse besteht.(21) Anders als bei der Definition der Verbrennungslage in Art. 3 Nr. 4 ist die thermische Behandlung in Art. 3 Nr. 5 nicht ausdrücklich an die Voraussetzung geknüpft, dass die bei der Behandlung entstehenden Stoffe anschließend verbrannt werden.
72. Lahti Energia wendet zwar ein, dass das Verfahren der Vergaseranlage, die Pyrolyse, in Art. 3 Nr. 5 der Abfallverbrennungsrichtlinie nicht ausdrücklich als Verfahren einer Mitverbrennungsanlage aufgeführt sei. Genannt wird jedoch neben der Verbrennung die thermische Behandlung,(22) die in Art. 3 Nr. 4 bei der Definition der Verbrennungsanlage u. a. durch die Pyrolyse illustriert wird. Es besteht kein Anlass, den Begriff der thermischen Behandlung bei der Mitverbrennungsanlage insoweit anders zu verstehen als bei der Verbrennungsanlage. Folglich kann eine Anlage, in der Abfälle durch Pyrolyse thermisch behandelt werden, eine Mitverbrennungsanlage sein.
73. Welcher der beiden Anlagentypen im vorliegenden Fall einschlägig ist, wird – wie die mögliche gemeinsame Betrachtung beider Betriebsteile – im Rahmen der dritten Frage näher zu untersuchen sein.
74. Auf die zweite Frage ist daher zu antworten, dass eine Vergaseranlage, in der aus Abfällen durch Pyrolyse Gas entsteht, als Verbrennungsanlage im Sinne von Art. 3 Nr. 4 der Abfallverbrennungsrichtlinie angesehen werden kann, selbst wenn es in dieser Anlage keine Verbrennungslinie gibt.
E – Zur dritten Vorlagefrage – gemeinsame Betrachtung von Kraftwerk und Vergaseranlage?
75. Die dritte Frage dringt zum Kern des Falls vor. Es ist zu klären, ob und unter welchen Bedingungen die Verbrennung von in einer Vergaseranlage entstandenem und nach dem Vergasungsprozess gereinigtem Produktgas im Kessel eines Kraftwerks als ein Vorgang anzusehen ist, der unter Art. 3 der Abfallverbrennungsrichtlinie fällt.
76. Da der Hauptzweck der Verbrennung des gereinigten Produktgases die Energieerzeugung ist, kommt es in Betracht, das Kraftwerk als Mitverbrennungsanlage nach Art. 3 Nr. 5 der Abfallverbrennungsrichtlinie einzustufen. Eine Mitverbrennungsanlage ist eine Anlage, deren Hauptzweck in der Energieerzeugung oder der Produktion stofflicher Erzeugnisse besteht und in der Abfall als Regel- oder Zusatzbrennstoff verwendet wird oder in der Abfall im Hinblick auf die Beseitigung thermisch behandelt wird.
77.
Betrachtet man das Kraftwerk isoliert, so werden dort weder Abfälle als Brennstoff verwendet noch wird Abfall thermisch behandelt. Das Produktgas ist nämlich als gasförmiger Stoff kein Abfall im Sinne der Abfallverbrennungsrichtlinie.
78. Dagegen werden in der Vergaseranlage derartige Abfälle behandelt. Die Verbrennung des Produktgases findet folglich nur in einer Mitverbrennungsanlage statt, wenn das Kraftwerk und die Vergaseranlage als eine einzige Anlage zur Mitverbrennung von Abfällen anzusehen sind.
79. Wie das vorlegende Gericht darlegt, definiert die Abfallverbrennungsrichtlinie nicht allgemein den Begriff der Anlage, doch gibt es eine solche Definition in Art. 2 Nr. 3 der Richtlinie 96/61. Danach ist eine Anlage eine ortsfeste technische Einheit, in der eine oder mehrere der in Anhang I der Richtlinie 96/61 genannten Tätigkeiten sowie andere unmittelbar damit verbundene Tätigkeiten durchgeführt werden, die mit den an diesem Standort durchgeführten Tätigkeiten in einem technischen Zusammenhang stehen und die Auswirkungen auf die Emissionen und die Umweltverschmutzung haben können.
80. Zwar gilt diese Definition nicht ausdrücklich für die Abfallverbrennungsrichtlinie, doch erscheint es sinnvoll, sie entsprechend heranzuziehen, um ein kohärentes Anlagengenehmigungsrecht zu gewährleisten. Die Abfallverbrennungsrichtlinie enthält bereits heute keinen Anhaltspunkt dafür, dass ihr Anlagenbegriff anders zu verstehen wäre als der Anlagenbegriff der Richtlinie 96/61. Vielmehr sind beide Richtlinien Teil eines kohärenten Gesamtsystems. Insbesondere die Erwägungsgründe 12, 13 und 26 sowie Art. 4 Abs. 2, 4, 7 und 8, Art. 12 Abs. 1 und 2, Art. 14 und Art. 15 der Abfallverbrennungsrichtlinie verweisen auf die Richtlinie 96/61. Es ist anzunehmen, dass die Richtlinien dabei grundsätzlich von einem einheitlichen Anlagenbegriff ausgehen.
81. Darüber hinaus hat die Kommission vorgeschlagen, künftig die Richtlinie 96/61 mit den beiden Richtlinien über Abfallverbrennung und Großfeuerungsanlagen sowie weiteren Richtlinien zusammenzuführen.(23) Wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber dem Vorschlag folgt, könnte der einheitliche Anlagenbegriff der Richtlinie 96/61 künftig ohne jeden Zweifel auch für Mitverbrennungsanlagen gelten.
82. Bei einer Anwendung dieses Anlagenbegriffs im Rahmen der Abfallverbrennungsrichtlinie kann es allerdings nicht darauf ankommen, ob in Anhang I der Richtlinie 96/61 genannte Tätigkeiten durchgeführt werden, sondern es muss sich um die von der Abfallverbrennungsrichtlinie erfassten Tätigkeiten handeln.
83. Daher zu prüfen, ob das Kraftwerk und die Vergaseranlage eine ortsfeste technische Einheit bilden, in der Abfälle verbrannt oder thermisch behandelt sowie andere unmittelbar damit verbundene Tätigkeiten durchgeführt werden, die mit den an diesem Standort durchgeführten Tätigkeiten in einem technischen Zusammenhang stehen und die Auswirkungen auf die Emissionen und die Umweltverschmutzung haben können.
84. Kern der Anlage ist somit die Vergaseranlage, in der Abfälle thermisch behandelt werden, während die Verbrennung des Produktgases im Kraftwerk eine damit unmittelbar verbundene Tätigkeit sein könnte, die mit der Vergasung in einem technischen Zusammenhang steht und Auswirkungen auf die Emissionen und die Umweltverschmutzung haben kann.
85. Bei der Auslegung der Merkmale der unmittelbaren Verbindung und des technischen Zusammenhangs ist darauf zu achten, dass die Anwendung umweltrechtlicher Anforderungen nicht dadurch umgangen werden darf, dass zusammenhängende Vorhaben in verschiedene Teilvorhaben aufgeteilt und isoliert betrachtet werden.(24) Dies betonen insbesondere das Umweltzentrum, die Naturfreunde, die österreichische Regierung und die Kommission.
86. Im vorliegenden Fall spricht für eine unmittelbare Verbindung und einen technischen Zusammenhang, dass die Vergaseranlage im Hinblick auf die Nutzung des Produktgases im Kraftwerk errichtet wurde und weiterhin so betrieben werden soll. Diesen Eindruck bestätigt die von Lahti Energia vorgelegte schematische Darstellung beider Betriebsteile. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass das Produktgas einer anderen Nutzung zugeführt wird.
87. Darüber hinaus stellt die Abfallverbrennungsrichtlinie zwischen der thermischen Behandlung der Abfälle und der Verbrennung des Produktgases eine Verbindung her. Zwar enthält nur die Definition der thermischen Behandlung in einer Verbrennungsanlage die Voraussetzung der späteren Verbrennung des Erzeugnisses, doch ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang der Richtlinie, dass das Leitbild der erfassten Anlagen einen Verbrennungsvorgang einschließt. Dies zeigen insbesondere die Grenzwerte für Schadstoffemissionen in die Luft.
88. Die vom vorlegenden Gericht hervorgehobenen Gesichtspunkte des Ersatzes fossiler Brennstoffe und der Minderung von Emissionen sind insofern für die Anwendung der Abfallverbrennungsrichtlinie ohne unmittelbare Bedeutung. Diese Auswirkungen sind zwar zu begrüßen, doch – wie Österreich bemerkt – ist gerade der Ersatz fossiler Brennstoffe ein Kennzeichen für eine Mitverbrennungsanlage.(25)
89. Auch der relativ geringe Anteil des Produktgases an den im Kraftwerk verwendeten Brennstoffen steht einer unmittelbaren Verbindung und einem technischen Zusammenhang nicht entgegen. Die Abfallverbrennungsrichtlinie gilt unabhängig vom Anteil der Abfälle an der Mitverbrennung. Die Praxis scheint sogar davon auszugehen, dass Abfälle in der Regel nur einen geringen Anteil der verwendeten Brennstoffe bilden.(26)
90. Die italienische Regierung hält einer unmittelbaren Verbindung beider Betriebsteile allerdings entgegen, dass die Verbindung nicht auf einer technischen Notwendigkeit beruhe, sondern allein auf dem Willen, beide Anlagen miteinander zu kombinieren.
91. Die Verbindung beider Betriebsteile ist insbesondere dann nicht technisch zwingend, wenn das gereinigte Produktgas nicht mehr als Abfall, sondern als ein Produkt anzusehen ist. Dann könnte es ohne Weiteres durch ein vergleichbares Produkt, z. B. durch Naturgas, ersetzt werden. Gleichzeitig könnte das Produktgas auch anderweitig verwendet werden, etwa bei saisonal geringerem Energiebedarf im Kraftwerk.
92. Wenn das Produktgas kein Abfall ist, wäre es darüber hinaus mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung bzw. Nichtdiskriminierung nicht mehr vereinbar, das Kraftwerk den Anforderungen an eine Mitverbrennungsanlage zu unterwerfen. Dieser Grundsatz verlangt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleichbehandelt werden, sofern eine solche Behandlung nicht objektiv gerechtfertigt ist.(27)
93. Da eine Bestimmung des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts möglichst so auszulegen ist, dass sie mit den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts vereinbar ist,(28) wären eine unmittelbare Verbindung und ein technischer Zusammenhang im Sinne der Anlagendefinition bei der Verbrennung von Produktgas abzulehnen, wenn dieses nicht mehr als Abfall anzusehen ist. Zu diesem Ergebnis kommen auch die finnische, die italienische und die niederländische Regierung.
94. Handelt es sich bei dem Produktgas dagegen noch um Abfall, so unterscheidet sich seine Mitverbrennung ausreichend von der Verbrennung konventioneller Brennstoffe, um eine Anwendung der Abfallverbrennungsrichtlinie zu rechtfertigen.
95. Zwar scheint dem Gemeinschaftsgesetzgeber auf den ersten Blick ein Wertungswiderspruch unterlaufen zu sein, als er für bestehende Anlagen zur Energieerzeugung unterschiedliche Grenzwerte festlegte, je nachdem ob sie (auch) Abfälle verwenden oder nicht. Für die Umweltbelastung ist es ohne Belang, ob Schadstoffemissionen aus Abfällen resultieren oder aus konventionellen Brennstoffen. Dieser Widerspruch könnte die im Prinzip wünschenswerte Substitution von Primärrohstoffen durch Abfälle behindern und – im vorliegenden Fall – zu einem insgesamt höheren Schadstoffausstoß führen.
96. Jedoch kann der Gesetzgeber bei der Festlegung differenzierender Regelungen über einen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum (Ermessen) verfügen.(29) Dieser Spielraum hängt insbesondere von dem Ziel ab, das er mit der Unterscheidung verfolgt. Bei komplexen politischen Entscheidungen ist er regelmäßig weit.(30)
97. Vorliegend geht es um komplexe Regelungen im Umweltbereich. Daher muss sich die gerichtliche Nachprüfung zwangsläufig auf die Frage beschränken, ob der Gesetzgeber die Lage bei der Verwirklichung dieser Ziele offensichtlich falsch beurteilt hat.(31)
98. Insofern hat die Kommission bei der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass die Grenzwerte der Richtlinie über Großfeuerungsanlagen und der Abfallverbrennungsrichtlinie nur Mindestanforderungen sind. Wie der 13. Erwägungsgrund der Abfallverbrennungsrichtlinie und der 8. Erwägungsgrund der Richtlinie über Großfeuerungsanlagen zeigen, können sich insbesondere aus der Richtlinie 96/61 strengere Anforderungen ergeben.
99. Art. 3 Buchst. a der Richtlinie 96/61 verlangt, dass die erfassten Anlagen die besten verfügbaren Techniken anwenden und entsprechende Grenzwerte respektieren. Nach Darstellung der Kommission wären die danach anwendbaren Grenzwerte für die vorliegende Anlage strenger als die aus der Abfallverbrennungsrichtlinie resultierenden. Das zeigt, dass der Gesetzgeber bei der Festlegung der unterschiedlichen Grenzwerte für Altanlagen nach den Richtlinien über Abfallverbrennung und Großfeuerungsanlagen nicht annehmen musste, bereits abschließend die Anforderungen für die jeweiligen Anlagen festzulegen.
100. Weiterhin erklärte die Kommission in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage, dass die strengeren Grenzwerte für ältere Anlagen nach der Abfal lverbrennungsrichtlinie sicherstellen sollen, dass Abfälle nur in Anlagen verwertet werden, in denen die besten verfügbaren Techniken nach der Richtlinie 96/61 eingesetzt werden.
101. Darüber hinaus zeigt insbesondere das Vorbringen der Freunde der Natur, dass die Nutzung von Abfällen als Brennstoff nicht uneingeschränkt zu begrüßen ist. Je geringer die Anforderungen an die Abfallverbrennung und die Abfallmitverbrennung sind, desto weniger attraktiv sind Alternativen. Dies geht vor allem zu lasten der Abfallvermeidung und der Wiederverwendung. Diese Alternativen können für die Umwelt vorteilhafter sein. Daher ist nach Art. 3 der Abfallrahmenrichtlinie und dem 8. Erwägungsgrund der Abfallverbrennungsrichtlinie zumindest die Abfallvermeidung gegenüber der Verwertung durch Verbrennung prioritär.(32)
102. Schließlich verlangt die Richtlinie 1999/31/EG des Rates vom 26. April 1999 über Abfalldeponien(33), dass Abfälle vor ihrer Ablagerung vorbehandelt werden.(34) Die Abfallverbrennung ist dabei eine der am weitesten verbreiteten Behandlungsmethoden.(35) Sollte sie aufgrund von strengen Grenzwerten für die Anlagenbetreiber weniger attraktiv werden, so würden die entsprechenden Mehrkosten letztlich den Abfallerzeugern angelastet. Dies entspräche dem Verursacherprinzip.(36)
103. Folglich waren bei der Festlegung von Grenzwerten für bestehende Anlagen nach der Abfallverbrennungsrichtlinie unterschiedliche Gesichtspunkte zu berücksichtigen und gegeneinander abzuwägen. Im Licht dieser Erwägungen ist die Ungleichbehandlung von bestehenden Mitverbrennungsanlagen und bestehenden Großfeuerungsanlagen nicht offensichtlich ungerechtfertigt.
104. Dementsprechend ist auf die dritte Vorlagefrage zu antworten, dass die Verbrennung von in einer Vergaseranlage entstandenem und nach dem Vergasungsprozess gereinigtem Produktgas im Kessel eines mit der Vergaseranlage verbundenen Kraftwerks als ein Vorgang anzusehen ist, der unter Art. 3 der Abfallverbrennungsrichtlinie fällt, wenn das Produktgas zum Zeitpunkt der Verbrennung Abfall ist.
F – Zusammenfassung
105. Die Beantwortung der verschiedenen Vorlagefragen zeigt, dass die Abfallverbrennungsrichtlinie grundsätzlich anzuwenden ist, wenn aus Abfällen durch Vergasung ein brennbares Gas gewonnen wird, das zur Verbrennung bestimmt ist. Die Richtlinie erfasst zumindest die Vergaseranlage. Die Verbrennung des Gases wird ebenfalls erfasst, wenn die entsprechende Anlage unmittelbar mit der Vergaseranlage verbunden ist bzw. ein technischer Zusammenhang besteht. Ein solcher unmittelbarer Zusammenhang ist bei einer Verbindung zumindest dann anzunehmen, wenn das Gas zum Zeitpunkt der Verbrennung als Abfall anzusehen ist. Daran ist allerdings zu zweifeln, wenn das Gas nach einer Reinigung Rohstoffen oder anderen Erzeugnissen ausreichend ähnlich ist.
106. Für die Zukunft mögen sich in diesem Zusammenhang weitere Fragen stellen. Zu denken ist an eine Verbrennung von als Abfall anzusehendem Produktgas in Anlagen, die nicht mit der Vergaseranlage verbunden sind, etwa, wenn das Gas mit Tanks transportiert wird. Fraglich ist auch, wie eine Vergasung zu behandeln wäre, wenn das Gas nicht zur Verbrennung, sondern zur Herstellung anderer Erzeugnisse bestimmt ist, etwa zur Herstellung von Kunststoff. Diese Fragen müssen jedoch vorliegend noch nicht entschieden werden.
V – Ergebnis
107. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
1. Die Richtlinie 2000/76/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Dezember 2000 über die Verbrennung von Abfällen gilt nicht für Anlagen, die nur gasförmige Abfälle verbrennen oder thermisch behandeln.
2. Eine Vergaseranlage, in der aus Abfällen durch Pyrolyse Gas entsteht, kann als Verbrennungsanlage im Sinne von Art. 3 Nr. 4 der Richtlinie 2000/76/EG angesehen werden, selbst wenn es in dieser Anlage keine Verbrennungslinie gibt.
3. Die Verbrennung von in einer Vergaseranlage entstandenem und nach dem Vergasungsprozess gereinigtem Produktgas im Kessel eines mit der Vergaseranlage verbundenen Kraftwerks ist als ein Vorgang anzusehen, der unter Art. 3 der Richtlinie 2000/76/EG fällt, wenn das Produktgas zum Zeitpunkt der Verbrennung Abfall ist.
4. In einer Vergaseranlage entstandenes und gereinigtes Produktgas ist als ein Erzeugnis anzusehen, so dass es nicht mehr unter die Vorschriften über Abfälle fällt, wenn es Primärrohstoffen oder anderen Erzeugnissen ausreichend ähnlich ist.
(1) .
(2)  –	ABl. L 332, S. 91.
(3)  – Ergänzung durch die Verfasserin : Die Richtlinie 75/442 (nachfolgend: Abfallrahmenrichtlinie) wurde durch die Richtlinie 2006/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2006 über Abfälle (ABl. L 114, S. 9) konsolidiert und ersetzt.
(4)  –	ABl. L 309, S. 1.
(5)  –	ABl. L 257, S. 26, kodifiziert durch die Richtlinie 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Januar 2008 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, ABl. L 24, S. 8.
(6)  –	Vgl. den Bericht der Kommission über die Umsetzung der Richtlinie 96/61/EG über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVU) vom 3. November 2005, KOM(2005) 540 endg., S. 4.
(7)  –	Siehe dazu im Einzelnen oben, Randnrn. 8 ff.
(8)  –	Danach umfasst der Begriff Abfall alle Stoffe oder Gegenstände deren sich der Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss, vgl. zuletzt das Urteil vom 24. Juni 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, Slg. 2008, I-0000, Randnrn. 37 ff.). Daran hat sich auch durch die Kodifizierung in der Richtlinie 2006/12 nichts geändert.
(9)  –	Siehe unten, Nr. 63.
(10)  –	Siehe oben, Nr. 37.
(11)  –	Urteil vom 10. Mai 2007, Thames Water Utilities (C‑252/05, Slg. 2007, I‑3883, Randnr. 39).
(12)  –	Siehe oben, Nr. 38.
(13)  –	ABl. L 365, S. 10.
(14)  –	Urteil vom 19. Juni 2003, Mayer Parry Recycling (C‑444/00, Slg. 2003, I‑6163, Randnrn. 61 ff.).
(15)  –	Urteil vom 11. November 2004, Niselli (C‑457/02, Slg. 2004, I‑10853, Randnr. 52).
(16)  –	Zitiert in Fn. 14, Randnrn. 67 f.
(17)  –	Vgl. die Urteile vom 18. April 2002, Palin Granit und Vehmassalon Kansanterveystyön Kuntayhtymän hallitus (C-9/00, Slg. 2002, I-3533, Randnr. 35), und Commune de Mesquer (zitiert in Fn. 8, Randnr. 43) sowie den Beschluss vom 15. Januar 2004, Saetti und Frediani (C‑235/02, Slg. 2004, I‑1005, Randnr. 35).
(18)  –	Vgl. zur Abgrenzung von Nebenprodukten und Produktionsrückständen die Urteile vom 15. Juni 2000, ARCO Chemie Nederland u. a. (C‑418/97 und C‑419/97, Slg. 2000, I‑4475, Randnrn. 73 und 88), vom 1. März 2007, KVZ retec (C‑176/05, Slg. 2007, I‑1721, Randnr. 63), und vom 18. Dezember 2007, Kommission/Italien (C‑194/05, Slg. 2007, I-11661, Randnr. 41, C-195/05, Slg. 2007, I-11699, Randnr. 42 und C-263/05, Slg. 2007, I-11745, Randnr. 40).
(19)  –	Urteile Palin Granit und Vehmassalon Kansanterveystyön Kuntayhtymän hallitus (zitiert in Fn. 17, Randnr. 29) und KVZ (zitiert in Fn. 18, Randnr. 61).
(20)  –	Siehe meine Schlussanträge vom 22. Mai 2008, Gävle Kraftvärme (C-251/07, noch nicht in amtlichen Sammlung veröffentlicht, Nrn. 19 ff.).
(21)  –	Siehe meine Schlussanträge Gävle Kraftwärme (zitiert in Fn. 20, Nr. 34).
(22)  –	Die thermische Behandlung war im ursprünglichen Kommissionsvorschlag, KOM(1998) 558, ABl. 1998, C 372, S. 11, noch nicht Teil der Definition von Mitverbrennungsanlagen, wurde allerdings im Gesetzgebungsverfahren ergänzt, siehe den zehnten Änderungsvorschlag aus der ersten Lesung des Parlaments, ABl. 1999, C 219, S. 249, und den Gemeinsamen Standpunkt (EG) Nr. 7/2000 vom 25. November 1999 des Rates, ABl. 2000, C 25, S. 17.
(23)  –	Siehe Art. 2 Nr. 3 des Vorschlags für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung), KOM(2007) 844 endg.
(24)  –	Vgl. die Urteile vom 21. September 1999, Kommission/Irland (C‑392/96, Slg. 1999, I‑5901, Randnr. 76), und vom 16. September 2004, Kommission/Spanien (C‑227/01, Slg. 2004, I‑8253, Randnr. 53), zur Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, ABl. L 175, S. 40.
(25)  –	Siehe meine Schlussanträge Gävle Kraftwärme (zitiert in Fn. 20, Nr. 38).
(26)  –	Siehe das Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants, Juli 2006, S. 489 ff. (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/lcp_bref_0706.pdf). Die Kommission hat dieses Dokument in Zusammenarbeit mit Experten der Mitgliedstaaten auf Basis der Richtlinie 96/61 erarbeitet.
(27)  –	Urteile vom 10. Januar 2006, IATA und ELFAA (C‑344/04, Slg. 2006, I‑403, Randnr. 95), vom 12. September 2006, Eman und Sevinger (C‑300/04, Slg. 2006, I‑8055, Randnr. 57), sowie vom 11. September 2007, Lindorfer/Rat (C‑227/04 P, Slg. 2007, I‑6767, Randnr. 63).
(28)  –	Urteile vom 6. November 2003, Lindqvist (C‑101/01, Slg. 2003, I‑12971, Randnr. 87), vom 27. Juni 2006, Parlament/Rat (C‑540/03, Slg. 2006, I‑5769, Randnr. 105), vom 4. Oktober 2007, Schutzverband der Spirituosen-Industrie (C‑457/05, Slg. 2007, I‑8075, Randnr. 22), vom 29. Januar 2008, Promusicae (C‑275/06, Slg. 2008, I-0000, Randnr. 68), und vom 10. Juli 2008, Bertelsmann und Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, Slg. 2008, I-0000, Randnr. 174).
(29)  –	Vgl. Urteile vom 13. April 2000, Karlsson u. a. (C‑292/97, Slg. 2000, I‑2737, Randnrn. 35 und 49), und Lindorfer (zitiert in Fn. 27, Randnr. 78). Siehe auch die Schlussanträge von Generalanwalt Poiares Maduro vom 3. April 2008, Huber (C-524/06, Slg. 2008, I-0000, Nr. 29), und vom 21. Mai 2008, Arcelor (C-127/07, Slg. 2008, I-0000, Nrn. 30 ff.).
(30)  –	Siehe etwa die Urteile vom 11. September 2003, Steinicke (C‑77/02, Slg. 2003, I‑9027, Randnr. 61), und vom 22. November 2005, Mangold (C‑144/04, Slg. 2005, I‑9981, Randnr. 63), zu beschäftigungspolitischen Zielen.
(31)  –	Vgl. zu den Anwendungsvoraussetzungen des Art. 174 EG die Urteile vom 14. Juli 1998,
Hi-Tech (C‑284/95, Slg. 1998, I‑4301, Randnr. 37), und vom 15. Dezember 2005, Griechenland/Kommission (C‑86/03, Slg. 2005, I‑10979, Randnr. 88), jeweils zum Gemeinschaftsgesetzgeber.
(32)  –	Das Parlament schlägt nunmehr vor, in die gegenwärtig beratene Neufassung der Abfallrahmenrichtlinie eine Abfallhierarchie aufzunehmen, nach der Abfallvermeidung, Wiederverwendung und stoffliche Verwertung der energetischen Verwertung von Abfällen vorzuziehen sind (Art. 4 des konsolidierten Entwurfs im Anhang zu der Stellungnahme vom 17. Juni 2008, TA/2008/282).
(33)  –	ABl. L 182, S. 1.
(34)  –	Vgl. das Urteil vom 14. April 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe (C‑6/03, Slg. 2005, I‑2753).
(35)  –	Vgl. den Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die einzelstaatlichen Strategien zur Verringerung der zur Deponierung bestimmten, biologisch abbaubaren Abfälle gemäß Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 1999/31/EG über Abfalldeponien vom 30. März 2005, KOM(2005) 105 endg.
(36)  –	Vgl. dazu meine Schlussanträge vom 13. März 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, Slg. 2008, I-0000, Nrn. 120 f.).