61995CJ0232_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
Nos processos apensos C-232/95 e C-233/95,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Maria Condou-Durande, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do mesmo serviço, Centre Wagner, Kirchberg,
demandante,
contra
República Helénica, representada por Panagiotis Mylonopoulos e Evi Skandalou, colaboradores jurídicos de primeira classe no serviço especial do contencioso comunitário do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada da Grécia, 117, Val Sainte-Croix,
demandada,
que têm por objecto obter a declaração de que, ao não adoptar programas incluindo objectivos de qualidade e fixando os prazos para a sua execução a fim de reduzir a poluição do lago Vegoritis e do rio Soulos, no processo C-232/95, e do golfo Pagasético, no processo C-233/95, por substâncias perigosas constantes da Lista II da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165), e ao não sujeitar as descargas efectuadas no lago Vegoritis e no rio Soulos, no processo C-232/95, e no golfo Pagasético, no processo C-233/95, que são susceptíveis de conter substâncias constantes da Lista II a uma autorização prévia fixando as normas de emissão, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE e da Directiva 76/464, e, em especial, dos seus artigos 2.º, no processo C-232/95, e 7.º, nos processos C-232/95 e C-233/95,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
composto por: R. Schintgen, presidente da Segunda Secção, exercendo funções de presidente da Sexta Secção, G. F. Mancini e G. Hirsch (relator), juízes,
advogado-geral: G. Tesauro,
secretário: L. Hewlett, administradora,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 12 de Junho de 1997,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 26 de Junho de 1997,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por duas petições apresentadas na Secretaria do Tribunal de Justiça em 5 de Julho de 1995, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169.º do Tratado CE, duas acções destinadas a obter a declaração de que, ao não adoptar programas incluindo objectivos de qualidade e fixando os prazos para a sua execução a fim de reduzir a poluição do lago Vegoritis e do rio Soulos, no processo C-232/95, e do golfo Pagasético, no processo C-233/95, por substâncias perigosas constantes da Lista II da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165), e ao não sujeitar as descargas efectuadas no lago Vegoritis e no rio Soulos, no processo C-232/95, e no golfo Pagasético, no processo C-233/95, que são susceptíveis de conter substâncias constantes da Lista II a uma autorização prévia fixando as normas de emissão, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE e da Directiva 76/464, e, em especial, dos seus artigos 2.º, no processo C-232/95, e 7.º, nos processos C-232/95 e C-233/95.
A Directiva 76/464
2 Resulta dos sétimo e nono considerandos da Directiva 76/464, bem como do seu artigo 2.º, que a mesma tem por objectivo, por um lado, a eliminação da poluição do meio aquático causada pela descarga de diversas substâncias perigosas constantes de uma primeira lista, dita «Lista I», e, por outro, a redução da poluição do mesmo meio causada por substâncias constantes de uma segunda lista, dita «Lista II». Estas duas listas constam do anexo da Directiva 76/464.
3 Nos termos do seu artigo 1.º, n.º 1, a Directiva 76/464 aplica-se às águas interiores superficiais e do litoral, às águas de mar territoriais e às águas subterrâneas.
4 O conceito de «descarga» encontra-se definido no artigo 1.º, n.º 2, alínea d), como «a introdução nas águas referidas no n.º 1 das substâncias enunciadas na Lista I ou na Lista II do anexo». Quanto à «poluição», a mesma é descrita na alínea e) da mesma disposição como «a descarga de substâncias ou de energia efectuada pelo homem no meio aquático, directa ou indirectamente, que tenha consequências de natureza a pôr em perigo a saúde humana, a prejudicar os recursos vivos, o sistema ecológico aquático e as actividades recreativas ou a dificultar outras utilizações legítimas das águas».
5 Segundo o artigo 2.º da Directiva 76/464, «Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para eliminar a poluição das águas mencionadas no artigo 1.º por substâncias perigosas incluídas nas famílias ou grupos de substâncias enunciados na Lista I do anexo, assim como para reduzir a poluição das referidas águas pelas substâncias perigosas incluídas nas famílias e grupos de substâncias enunciados na Lista II do anexo, nos termos da presente directiva, cujas disposições constituem apenas um primeiro passo para atingir esse objectivo».
6 O artigo 7.º da Directiva 76/464 dispõe:
«1. A fim de reduzir a poluição das águas referidas no artigo 1.º por substâncias constantes da Lista II, os Estados-Membros estabelecem programas para cuja execução aplicam designadamente os meios referidos nos n.os 2 e 3.
2. Qualquer descarga efectuada nas águas referidas no artigo 1.º e susceptível de conter uma das substâncias constantes da Lista II fica sujeita a uma autorização prévia, concedida pela autoridade competente do Estado-Membro em causa, que fixará as normas de emissão. Estas são calculadas em função dos objectivos de qualidade estabelecidos nos termos do n.º 3.
3. Os programas referidos no n.º 1 incluirão objectivos de qualidade para as águas, estabelecidos segundo as directivas do Conselho quando existam.
...
5. Os programas fixarão os prazos da sua própria execução.
...»
O direito interno helénico
7 No plano geral, figura, entre as medidas tomadas em direito interno helénico com vista a melhorar as qualidades do meio aquático, por um lado, o Regulamento sanitário n., E1b/221/1965 que fixa objectivos de qualidade para as bacias de recepção com vista a manter os objectivos de qualidade no caso de lançamento de resíduos.
8 Por outro lado, o Decreto ministerial comum n.º 46399/1352/86, de 27 de Junho de 1986, estabeleceu novas normas de qualidade das bacias de recepção em conformidade com as Directivas 75/440/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados-Membros (JO L 194, p. 26; EE 15 F1 p. 123), 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares (JO 1976, L 31, p. 1; EE 15 F1 p. 133), 78/659/CEE do Conselho, de 18 de Julho de 1978, relativa à qualidade das águas doces que necessitam de ser protegidas ou melhoradas a fim de estarem aptas para a vida dos peixes (JO L 222, p. 1; EE 15 F2 p. 111), e 79/923/CEE do Conselho, de 30 de Outubro de 1979, relativa à qualidade exigida das águas conquícolas (JO L 281, p. 47; EE 15 F2 p. 156).
9 No que respeita mais especialmente ao lago Vegoritis e ao seu afluente, o rio Soulos, que são objecto do processo C-232/95, o Decreto comum dos prefeitos de Kozani, de Florina e de Pella n.º 1900, de 22 de Março de 1979, prevê como objectivo de qualidade que estas águas devem tornar-se aptas para banhos e para a sobrevivência dos peixes.
10 Os mesmos prefeitos adoptaram, com base em normas de qualidade conformes às directivas constantes do decreto referido no n.º 8, o Decreto comum n.º 10032, de 4 de Setembro de 1987.
11 Por fim, o Decreto n.º 555 do prefeito de Florina, de 26 de Março de 1990, estabeleceu e especificou em pormenor as normas de emissão das águas usadas e dos resíduos lançados no lago Vegoritis.
12 Quanto às águas do golfo Pagasético, em causa no processo C-233/95, o Decreto presidencial n.º 117/87 fixa as condições de ligação das fábricas da aglomeração de Volos à rede da Deyamb, empresa pública de abastecimento de água e de evacuação das águas da região de Volos. A autorização de ligação de cada instalação deve em seguida ser concedida em conformidade com a Decisão ministerial 69269/5387/90 que fixa, nomeadamente, a qualidade exigida em relação às descargas no momento da concessão da autorização.
13 As descargas provenientes da rede da Deyamb são lançadas no golfo Pagasético com base na Decisão n.º 8219 da Direcção de Saúde da Prefeitura de Magnissia, de 19 de Maio de 1994, que tem em conta as condições ambientais previstas pela Decisão ministerial 69269/5387/90, já referida, e pela Decisão do prefeito n.º 119731, de 15 de Fevereiro de 1978. As descargas das fábricas da região de Volos não ligadas à rede são igualmente regidas por estas duas últimas decisões.
14 Por fim, o Decreto prefeitoral n.º 8440, de 21 de Dezembro de 1995, foi adoptado com base nas disposições dos Decretos ministeriais comuns n.os 46399/1352/86, já referido, e 18186/88; estes últimos enumeram de forma detalhada as utilizações da bacia de recepção «Pagasético» que são autorizadas e enunciam as normas de eliminação dos efluentes.
15 Os diversos estudos, planos e programas relativos ao estado do meio aquático dos planos e cursos de água em causa, mencionados no decorrer da instância, só serão evocados no seguimento do presente acórdão se se revelarem necessários para o exame do fundamentos e argumentos das partes.
A fase pré-contenciosa
16 Na sequência de queixas que lhe foram submetidas em 1987 sobre o estado de poluição do lago Vegoritis e do seu afluente, o rio Soulos, e em 1989 sobre o estado de poluição das águas do golfo Pagasético, a Comissão pediu às autoridades helénicas informações sobre as medidas adoptadas, designadamente, por força da Directiva 76/464.
17 Considerando insuficientes as respostas dadas nos dois casos, a Comissão, por cartas de 29 de Junho de 1989, no processo C-232/95, e de 27 de Maio de 1991, no processo C-233/95, notificou a República Helénica para que lhe apresentasse as suas observações no prazo de dois meses.
18 Por cartas de 26 de Setembro de 1989 e de 11 de Setembro de 1991, as autoridades helénicas transmitiram à Comissão as suas respostas, evocando as medidas que tinham adoptado.
19 Considerando que estas medidas não eram conformes à Directiva 76/464, a Comissão dirigiu, em 16 de Outubro de 1992, no processo C-232/95, e em 16 de Maio de 1994, no processo C-233/95, à República Helénica dois pareceres fundamentados convidando-a a tomar as medidas exigidas por esta directiva no prazo de dois meses.
20 Por cartas de 8 de Agosto de 1994, as autoridades helénicas comunicaram as suas respostas à Comissão.
21 Considerando que estas respostas não eram satisfatórias, a Comissão intentou as presentes acções.
22 Por despacho de 20 de Setembro de 1995, o presidente do Tribunal de Justiça ordenou a apensação dos dois processos para efeitos da fase escrita e oral bem como do acórdão.
Quanto ao mérito
23 Em apoio do seu pedido no processo C-232/95, a Comissão invoca três fundamentos sendo os dois primeiros idênticos aos dois fundamentos invocados no processo C-233/95.
24 Com o seu primeiro fundamento, idêntico nos dois processos, a Comissão acusa a República Helénica de ter violado o artigo 7.º, n.º 1, da Directiva 76/464 ao não adoptar programas de redução da poluição das águas do lago Vegoritis e do rio Soulos, no processo C-232/95, e do golfo Pagasético, no processo C-233/95.
25 Com o seu segundo fundamento, igualmente idêntico nos dois processos, a Comissão alega que a República Helénica violou o artigo 7.º, n.º 2, da Directiva 76/464 ao não submeter a uma autorização prévia as descargas dos resíduos provenientes das instalações industriais e de outros estabelecimentos susceptíveis de conter substâncias constantes da Lista II da Directiva 76/464.
26 Por fim, mesmo se esta acusação não encontrou expressão no seu pedido, resulta da fundamentação da petição do processo C-232/95 que a Comissão acusa além disso a República Helénica de não ter tomado medidas adequadas na acepção do artigo 2.º da Directiva 76/464 a fim de reduzir a poluição das águas do lago Vegoritis e do rio Soulos pelas águas residuais urbanas.
27 A título preliminar, salienta-se que, na hipótese de, como pretende a Comissão no seu primeiro fundamento, a República Helénica não ter adoptado programas na acepção do artigo 7.º, n.º 1, da Directiva 76/464, não podiam ter sido concedidas autorizações em conformidade com o artigo 7.º, n.º 2.
28 Com efeito, resulta nomeadamente desta última disposição que as autorizações em questão contêm normas de emissão aplicáveis às descargas individuais autorizadas e calculadas em função dos objectivos de qualidade previamente consignados num programa na acepção do n.º 1 da mesma disposição, destinado a proteger as águas dos planos e cursos de água em causa.
29 Deste modo, se o primeiro fundamento se revelar procedente, o segundo confundir-se-á com o mesmo e perderá o seu objecto específico de forma que já não será necessário examiná-lo.
Quanto ao fundamento assente na ausência de programas na acepção do artigo 7.º, n.º 1, da Directiva 76/464
O processo C-232/95
30 No que diz respeito à poluição do meio aquático do lago Vegoritis e do seu afluente, o rio Soulos, a Comissão acusa a República Helénica da inexistência total de programas, na acepção do artigo 7.º, n.º 1, da Directiva 76/464 e, mais especificamente, de nem sequer lhe ter comunicado um estudo global sobre o estado de poluição das águas a fim de proceder a uma avaliação geral da sua qualidade quanto às substâncias mencionadas na Lista II da Directiva 76/464 e de determinar os objectivos de qualidade destinados a reduzir a sua poluição.
31 Segundo a Comissão, tal estudo devia apoiar-se em análises da qualidade das águas em causa. Ora, as autoridades helénicas não dispõem de informações precisas sobre as concentrações de substâncias perigosas nos resíduos industriais e nas águas residuais urbanas lançadas nos seus planos e cursos de água.
32 A República Helénica remete antes de mais para a sua legislação interna, descrita nos n.os 7 e seguintes do presente acórdão, para em seguida fazer referência a vários estudos e programas. A este respeito, menciona mais especialmente duas dotações destinadas, no âmbito de um «programa relativo ao ambiente 1994-1999», por um lado, à execução de um programa de revalorização do ambiente da região do lago Vegoritis e do rio Soulos e, por outro, a um programa de intervenção no ecossistema mais amplo do lago Vegoritis. A República Helénica invoca além disso um programa global de gestão qualitativa e quantitativa dos recursos aquáticos da região (intitulado «master plan») no âmbito do qual o nível de tratamentos dos efluentes e as normas de emissão deviam ser definidos de modo científico.
33 Na audiência, a República Helénica evocou além disso a existência de um novo programa intitulado «Estabilidade do nível das águas e saneamento do lago Vegoritis». Este programa teria entrado em vigor em 4 de Julho de 1997 e devia ser realizado até 2001.
34 A este respeito, recorde-se que a Directiva 76/464 tem nomeadamente por objectivo reduzir a poluição causada por substâncias constantes, devido à sua nocividade, da Lista II que consta do anexo. Com vista à realização deste objectivo, os Estados-Membros são obrigados, por força do artigo 7.º, n.º 1, da Directiva 74/464, a adoptar num primeiro tempo programas fixando, em conformidade com o artigo 7.º, n.º 3, da directiva, objectivos de qualidade.
35 No acórdão de 12 de Dezembro de 1996, Comissão/Alemanha (C-298/95, Colect., p. I-6747, n.os 22 e 26), o Tribunal de Justiça declarou que, se os Estados-Membros têm, neste domínio, a obrigação de estabelecer programas com vista a reduzir a poluição, estes devem ser específicos. O Tribunal sublinhou que o objectivo de redução da poluição prosseguido por programas gerais de saneamento não corresponde necessariamente ao objectivo mais específico da directiva em causa.
36 Embora a República Helénica tenha apresentado, como programas na acepção do artigo 7.º, n.º 1, da Directiva 76/464, por um lado, o «programa relativo ao ambiente 1994-1999» ou partes deste, na medida em que dizem respeito ao meio aquático do lago Vegoritis e do seu afluente, e, por outro, o programa intitulado «master plan» já referido, não demonstrou todavia que estes dois programas visam, de modo específico, substâncias constantes da Lista II nem indicou quais são os objectivos de qualidade que devem orientar a redução da poluição causada pelas mesmas.
37 Estes dois programas não são assim programas na acepção do artigo 7.º, n.º 1, da Directiva 76/464. Esta conclusão é corroborada pela existência de um novo programa intitulado «Estabilidade do nível das águas e saneamento do lago Vegoritis», cuja existência foi revelada na audiência e que, segundo o Governo helénico, visa a «realização dos objectivos de qualidade que são mencionados na directiva».
38 Verifica-se além disso que, enquanto tal, este novo programa também não faz cessar o incumprimento imputado. Com efeito, segundo jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não podendo as alterações posteriormente ocorridas ser tomadas em consideração (acórdãos de 3 de Julho de 1997, Comissão/França, C-60/96, Colect., p. I-3827, n.º 15, e de 17 de Setembro de 1996, Comissão/Itália, C-289/94, Colect., p. I-4405, n.º 20). Ora, como o próprio Governo helénico admitiu na audiência, nesta data, o programa em causa ainda não tinha sido posto em prática.
39 Quanto às diversas medidas legislativas e regulamentares, ministeriais e prefeitorais, mencionadas nos n.os 7 e seguintes do presente acórdão, o Governo helénico indicou igualmente na audiência que as mesmas não podem ser consideradas programas na acepção do artigo 7.º, n.º 1, da Directiva 76/464.
40 Por conseguinte, verifica-se que, ao não adoptar os programas específicos destinados a reduzir a poluição das águas do lago Vegoritis e do rio Soulos pelas substâncias mencionadas constantes da Lista II, a República Helénica não cumpriu as obrigações resultantes do artigo 7.º, n.º 1, da Directiva 76/464.
O processo C-233/95
41 A propósito do meio aquático do golfo Pagasético, a Comissão apresenta uma lista de diferentes substâncias que poluem as águas em questão e acusa a República Helénica de não ter estabelecido programas na acepção do artigo 7.º, n.º 1, da Directiva 76/464. Os decretos comunicados pela República Helénica, com efeito, só fixam limites de descarga de resíduos industriais para certas substâncias e também não se fundam em objectivos de qualidade destinados a reduzir a poluição existente e definidos no quadro de programas concretos.
42 Depois de ter mencionado, durante a fase escrita, os diplomas legislativos e regulamentares já referidos, alguns estudos sobre a situação ambiental do golfo Pagasético e a redacção de um programa integrado, estabelecido em 1995 por uma equipa especial de peritos do ministério competente, o Governo helénico reconheceu, na audiência, que não podia apresentar ao Tribunal programas concretos destinados a dar cumprimento aos artigos 2.º e 7.º da Directiva 76/464.
43 Verifica-se portanto que, ao não adoptar os programas específicos destinados a reduzir a poluição das águas do golfo Pagasético pelas substâncias mencionadas constantes da Lista II, a República Helénica não cumpriu as obrigações resultantes do artigo 7.º, n.º 1, da Directiva 76/464.
Quanto ao fundamento assente na inexistência de medidas na acepção do artigo 2.º da Directiva 76/464
44 No processo C-232/95, a Comissão acusa a República Helénica de não ter adoptado medidas na acepção do artigo 2.º da Directiva 76/464, destinadas a controlar o lançamento das águas residuais urbanas no rio Soulos e no lago Vegoritis.
45 A República Helénica observa, por um lado, que existe já em Ptolémaïs uma estação de tratamento total das descargas urbanas e que está em construção em Amyntaion uma outra estação e, por outro, que segundo a Directiva 91/271/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1991, relativa ao tratamento de águas residuais urbanas (JO L 135, p. 40), as aglomerações com menos de 2 000 habitantes não são obrigadas a ter um sistema colector.
46 A este respeito, saliente-se que, por força do artigo 2.º da Directiva 76/464, «Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas... para reduzir a poluição das águas [referidas no artigo 1.º] pelas substâncias... e grupos de substâncias enunciados na Lista II... nos termos da presente directiva, cujas disposições constituem apenas um primeiro passo para atingir esse objectivo.»
47 Assim, embora a redacção desta disposição não exclua uma leitura no sentido de que o artigo 2.º da Directiva 76/464 restringe a obrigação a medidas previstas pela própria directiva, verifica-se, de qualquer modo, que o Governo helénico indicou, de modo detalhado e não contestado pela Comissão, que estava em funcionamento uma estação de tratamento das águas residuais urbanas e que uma outra estava em construção; além disso, segundo a Directiva 91/271, os Estados-Membros não são obrigados a ter um sistema colector para evacuar as águas residuais urbanas das aglomerações com menos de 2 000 habitantes.
48 Nestas condições, o fundamento assente numa violação do artigo 2.º da Directiva 76/464 não pode ser acolhido.
49 Atendendo às considerações anteriores, verifica-se que, ao não adoptar os programas incluindo objectivos de qualidade e fixando os prazos para a sua execução a fim de reduzir a poluição das águas do lago Vegoritis e do seu afluente, o rio Soulos, bem como das águas do golfo Pagasético, pelas substâncias perigosas constantes da Lista II da Directiva 76/464, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva, e nomeadamente do seu artigo 7.º
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
50 Nos termos do artigo 69.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a demandada sido vencida no essencial, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção)
decide:
51 Ao não adoptar os programas incluindo objectivos de qualidade e fixando os prazos para a sua execução a fim de reduzir a poluição das águas do lago Vegoritis e do seu afluente, o rio Soulos, bem como das águas do golfo Pagasético, pelas substâncias perigosas constantes da Lista II da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1979, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva, e nomeadamente do seu artigo 7.º
52 Quanto ao restante, a acção é julgada improcedente.
3) A República Helénica é condenada nas despesas.