61977C0012(01)
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 1ER FÉVRIER 1978
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
I —
Après que l'ordonnance de la Cour du 1er juillet 1977 ait décidé la jonction au fond de l'exception d'irrecevabilité soulevée par la Commission à l'encontre des présentes requêtes, nous nous permettons, en ce qui concerne ce problème de recevabilité, de nous référer à nos conclusions du 29 juin 1977.
Nous voudrions toutefois ajouter quelques explications en fonction de votre arrêt Dietz, intervenu le 15 décembre 1977. Cet arrêt constitue, en un certain sens, un infléchissement, car il revient sur la jurisprudence dans les affaires jointes Cotelle et autres (arrêt du 17 mars 1976, Recueil p. 391), pour reprendre la ligne de l'arrêt Merkur du 24 octobre 1973 (Recueil p. 1055). En réalité, comme l'a exposé la Commission, ce «fait nouveau» n'a pas d'incidence sur le cas qui vous est soumis puisqu'il concerne non pas l'octroi de montants compensatoires monétaires (cas de l'arrêt Dietz), mais au contraire la perception de tels montants par les autorités nationales compétentes. Si, en effet, le recours à la Cour paraît rester la seule possibilité d'obtenir de tels montants compensatoires ou une indemnité en tenant lieu lorsqu'il est difficile de «lier le contentieux» devant les juridictions nationales et donc de renvoyer les requérants devant la Cour à «se mieux pourvoir» auprès de leurs juridictions nationales, c'est à ces dernières qu'il est normal de s'adresser pour obtenir l'annulation de la décision positive que constitue la perception de tels montants. Or, contrairement à l'affaire Dietz, les requérantes en cause n'ont pas saisi la juridiction nationale de leur problème. Vous avez admis que la décision d'octroyer des montants compensatoires monétaires ne relevait pas exclusivement des autorités nationales compétentes, mais, jusqu'ici, vous avez toujours maintenu que la décision de percevoir de tels montants relevait tout d'abord de ces seules autorités, ainsi qu'il résulte de l'article 1, paragraphe 1, du règlement no 974/71. A vrai dire, il y a là une situation qui, si elle s'explique par l'organisation de la procédure, ne laisse pas d'être discriminatoire. Nous sommes prêt à admettre le contraire, mais nous attendons une nouvelle orientation de votre jurisprudence; aussi pensons-nous, comme la Commission, qu'il serait opportun que vous vous prononciez en tout cas sur la recevabilité en vue de préciser une situation quelque peu floue.
II —
Sur le fond, nous ne présenterons nos observations qu'à titre subsidiaire; elles se recouperont avec les problèmes de compétence évoqués à propos de la recevabilité.
Comme elles l'ont encore souligné à l'audience, les requérantes demandent, sur la base des dispositions des articles 178 et 215, alinéa 2, du traité CEE, réparation à la Communauté du dommage prétendument causé par le fait que la Commission a omis de veiller à ce que les opérations auxquelles elles se sont livrées puissent être réalisées aux conditions en vigueur au moment de la passation de leurs contrats ou, en tout cas, au moment du résultat des adjudications communautaires des restitutions à l'exportation de sucre vers les pays tiers auxquelles elles avaient pris part.
Nous nous bornerons donc, ainsi que vous avez du reste invité les parties à le faire, à rechercher si cette omission est de nature à engager la responsabilité de la Communauté.
Rappelons toutefois que les règlements qui font directement grief aux requérantes sont ceux qui ont été adoptés par la Commission en vertu de l'article 3 du règlement du Conseil no 974/71, portant modification des montants compensatoires monétaires, après le 23 juillet et jusqu'au 27 décembre 1976, c'est-à-dire après la conclusion des contrats passés par ces requérantes, ou en tout cas après les adjudications communautaires des restitutions à l'exportation de sucre vers les pays tiers.
Le dommage spécifié vise très exactement le supplément de montants compensatoires monétaires que les requérantes ont dû payer aux autorités nationales par suite de la non-application à leurs exportations du règlement de la Commission no 1608/74 du 26 juin 1974, relatif à des dispositions particulières en matière de montants compensatoires monétaires, dit «règlement d'équité», applicable avec effet rétroactif au 4 juin 1973, date d'entrée en vigueur du premier règlement de la Commission (no 1463/73) portant modalités d'application de ces montants. A proprement parler, elles réclament le paiement d'une somme déterminée, sur le montant de laquelle il n'existe aucun doute ni controverse, perçue en vertu d'une réglementation communautaire qu'elles estiment «illicite». Elles allèguent que, par cette omission, la Commission aurait commis un acte illicite parce que comportant une discrimination à leur détriment et contraire au principe de la «confiance légitime» des opérateurs économiques: la Commission, qui a seule le pouvoir d'étendre la portée de l'exonération des montants compensatoires monétaires prévue par le «règlement d'équité», aurait dû combler une lacune ou une insuffisance patente de la réglementation.
La question d'une éventuelle responsabilité de la Communauté est donc liée à celle de la légalité de la perception des montants compensatoires majorés en cause, et il convient de trancher au préalable cette question, car les requérantes invoquent non pas une responsabilité sans faute, mais une omission illicite fautive.
1.
Disons tout de suite que, sur ce terrain, nous ne pourrons les suivre, car, si la Commission avait bien le pouvoir qu'elles lui prêtent et si, au plan de l'opportunité, il paraît en effet, ainsi que nous le dirons, très désirable que le règlement no 1608/74 soit amendé, elle n'a pas de compétence liée à cet égard. Comme le notait très justement M. l'avocat général Jean-Pierre Warner dans ses conclusions du 6 décembre 1977 sous l'affaire Dietz (p. 12 du texte provisoire), «à supposer que la requérante en l'espèce ait établi le bien-fondé de sa prétention selon laquelle la Commission aurait dû inclure des dispositions transitoires destinées à protéger les exportateurs dans la réglementation en cause, il n'en resterait pas moins que la Commission disposait d'un pouvoir discrétionnaire quant à la nature et au contenu de telles dispositions transitoires». Il ne serait possible de mettre en cause le non-usage de ce pouvoir discrétionnaire que dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre les règlements no 974/71 du Conseil ou no 1608/74 de la Commission ou d'un recours en appréciation de validité de ces règlements, formé à l'occasion d'une décision individuelle d'application. Une abstention illégale ne peut être portée devant la Cour que dans les conditions énoncées aux articles 35 CECA ou 175 CEE, et ce ne serait qu'à la suite d'une annulation ou d'une «invalidation» éventuelle de ces règlements (hypothèse de votre arrêt du 19 octobre 1977 dans les affaires jointes Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson et société coopérative Providence agricole de la Champagne et arrêt de la même date dans les affaires jointes Ruckdeschel et Diamalt (Recueil p. 1121), de vos arrêts du 5 juillet 1977 dans les affaires Bela-Mühle Josef Bergmann, Granaria, Ölmühle Hamburg, Firma A. Becher) que le principe de l'autorité de la chose jugée obligerait les autorités communautaires ou l'autorité nationale compétente à tirer les conséquences d'une telle annulation ou déclaration d'invalidité, ou, selon l'expression de votre arrêt du 19 octobre 1977, «qu'il appartient aux institutions compétentes en matière de politique agricole commune de prendre les mesures nécessaires pour remédier à cette incompatibilité».
Il n'est point besoin de rappeler que tel n'est pas le cas en l'espèce. Pas plus que le juge national, la Cour, dans le cadre d'un recours en réparation, n'a le pouvoir d'étendre la portée de l'exonération des montants compensatoires monétaires, telle que cette portée résulte clairement du règlement no 1608/74, en comblant une lacune réglementaire par une interprétation «praeter legem». Même si vous estimiez qu'en équité la réglementation communautaire applicable a causé un préjudice aux requérantes, il n'en résulterait pas, en droit, que vous puissiez arrêter vous-mêmes de telles mesures dont les modalités et la date de prise d'effet peuvent d'ailleurs varier.
Il existe d'ailleurs toute une procédure pour que l'exonération des montants compensatoires monétaires puisse être accordée aux contrats d'une durée supérieure à trois mois, ce qui est le cas de ceux qui portent sur des certificats de sucre A et B dont la validité s'étend à cinq mois plus le mois de délivrance: l'État membre qui a l'intention de procéder à une telle exonération doit notifier son intention, avec justifications à l'appui; il ne peut la mettre en exécution que si la Commission ne s'y est pas opposée. Celle-ci doit prendre l'avis du comité de gestion concerné avant de décider une telle exonération. Or, jusqu'ici, selon la formule consacrée, le comité de gestion «sucre» n'a pas émis d'avis sur les propositions qui lui ont été faites par la Commission. L'article 1 du règlement no 1608/74 n'est donc pas une disposition directement applicable qui lie la Commission et, à notre connaissance, celle-ci n'a pas encore pu se décider à passer outre à l'absence d'avis du comité de gestion. Nous ne savons pas quelles sont les raisons qui ont pu amener le comité de gestion à ne pas émettre d'avis et la Commission à ne pas passer outre à cette absence d'avis, mais nous ne pouvons, a priori, leur dénier un caractère sérieux, ni affirmer qu'aucun intérêt public péremptoire ne les justifie.
2.
Au titre de l'«illicéité», les requérantes invoquent la discrimination entre opérateurs économiques selon les États membres et les distorsions de concurrence qui en résultent (article 40, paragraphe 3, alinéa 3).
Mais ces distorsions, pour réelles qu'elles soient, tiennent à l'absence de politique monétaire commune et, ainsi que nous le verrons, au fait que la situation au départ n'est pas la même selon les États membres. Par ailleurs, le fait que les concurrents des requérantes opérant à partir d'autres États membres ne sont pas exposés aux mêmes aléas qu'elles n'enfreint pas le principe d'égalité, le régime des changes flottants n'ayant pas la même incidence que la modification du taux central ou représentatif d'une monnaie; il peut jouer tantôt en faveur, tantôt en défaveur des exportateurs.
3.
Pour constater une «violation de la confiance légitime», érigée en règle supérieure de droit protégeant les particuliers, il faut notamment, selon votre jurisprudence, que les intéressés puissent se prévaloir d'un droit acquis ou d'expectatives légitimes, que l'atteinte ainsi portée ait été imprévisible et immédiate et qu'un intérêt public péremptoire ne s'oppose pas à la prise en considération de ces droit ou expectatives.
Ainsi que le fait observer la Commission, les requérantes n'allèguent pas — à la différence des cas dont vous avez été saisis jusqu'ici — une modification intempestive de la réglementation communautaire qui aurait perturbé des droits acquis ou de légitimes expectatives. Elles se plaignent, au contraire, d'une absence de modification du règlement no 1608/74 en ajoutant qu'une telle absence est contraire au principe d'équité inscrit dans un règlement dans lequel elles auraient eu une totale confiance. Il y a là une certaine antinomie dans les termes mêmes, car, si on peut se prévaloir, dans certaines situations, de droits acquis ou d'expectatives légitimes en vertu d'une réglementation déterminée, il est beaucoup plus difficile de se prévaloir d'une confiance aveugle dans un principe d'équité: une violation caractérisée d'un principe supérieur d'équité et non de droit du fait d'une omission ou d'une abstention est, par définition, beaucoup plus difficile à établir.
La confiance que les requérantes allèguent avoir eue dans l'adoption, en temps utile, d'une réglementation ou d'une interprétation de la réglementation existante leur donnant satisfaction est-elle si «totale» et si «aveugle» qu'elles le prétendent?
Force est de reconnaître que les contrats dont se prévalent les requérantes ont été conclus après le 15 mars 1976, date à laquelle le gouvernement français a décidé de laisser librement flotter le franc, et même après le 25 mars 1976, date à laquelle un nouveau taux représentatif a été fixé pour le franc français et où les montants compensatoires monétaires nouvellement réintroduits ont été appliqués. Or, d'après les conditions énoncées par l'article 2, paragraphe 1, du règlement no 1608/74, l'absence de perception des montants compensatoires monétaires ne peut s'appliquer qu'aux opérations faites en vertu de contrats conclus de façon ferme avant la mesure monétaire visée à l'article 1.
Les mesures monétaires visées à cette disposition sont de trois ordres. Il peut s'agir:
—
soit de l'instauration ou de la majoration de montants compensatoires monétaires résultant de la fixation du taux central de la monnaie d'un État membre;
—
soit de l'instauration ou de la majoration de montants compensatoires monétaires résultant de la fixation ou de la modification du taux représentatif de la monnaie d'un État membre dans le cadre de la politique agricole commune;
—
soit, enfin, de la décision d'un État membre de laisser flotter sa monnaie par rapport aux monnaies des États membres dont la fluctuation est maintenue à l'intérieur d'un écart instantané maximal de 2,25 %.
Par contre, n'est pas prévue l'hypothèse d'une majoration au jour le jour ou semaine par semaine des montants compensatoires monétaires résultant de la constatation que les cours de change au comptant pendant la semaine précédente conduisent à un écart de plus de 1 point par rapport au pourcentage retenu pour la fixation précédente. Un tel écart résulte de la décision autonome et journalière de chaque gouvernement de soutenir ou de ne pas soutenir sa monnaie. Une telle décision ne saurait constituer «l'événement monétaire conduisant à une charge supplémentaire excessive», visé au règlement d'équité.
Ceci pour une raison bien simple: chaque fois que la monnaie d'un État membre flotterait en baisse et que cette «fluctuation» s'accompagnerait d'une majoration instantanée — aussi faible fût-elle — des montants compensatoires monétaires, il y aurait lieu d'appliquer le «règlement d'équité» ! Une telle interprétation devrait donner lieu à une application hebdomadaire, pour ne pas dire journalière, du «règlement d'équité» et la Commission n'a point tort de dire que si l'on devait, en fonction d'une périodicité qui n'est pas autrement précisée et à partir d'un seuil qui n'est pas davantage spécifié, totalement ou partiellement exonérer les opérateurs économiques de l'impact des montants compensatoires monétaires en considération des particularités de chaque cas, le système réclamé par les requérantes serait peu compatible avec la gestion de prix communs agricoles et que le système global et général des montants compensatoires monétaires, conçu pour fonctionner d'une manière forfaitaire et hebdomadaire, deviendrait totalement inapplicable.
Les mesures transitoires, invoquées à titre de précédents par les requérantes pour illustrer leurs prétentions à obtenir un traitement équitable, ont toutes trait soit à l'hypothèse d'une modification de l'unité de compte utilisée pour la politique agricole commune, soit à la dévaluation d'une monnaie nationale ou du dollar, soit enfin à la sortie d'une monnaie du «serpent monétaire» européen. Le règlement no 1608/74 n'a eu pour objet que de codifier et de généraliser pour ainsi dire ces mesures ponctuelles et d'établir certains critères portant notamment sur les preuves que les intéressés doivent fournir, sur la nécessité d'un examen individuel de chaque cas, eu égard au préjudice subi, et enfin d'arrêter des dispositions permettant d'assurer une application coordonnée, tout en prévoyant, le cas échéant, l'adoption de dispositions complémentaires plus perfectionnées selon la procédure des comités de gestion.
En fait, le raisonnement des requérantes revient à soutenir qu'elles auraient prévu qu'elles seraient automatiquement protégées dans l'hypothèse où une modification «imprévisible» des montants compensatoires monétaires leur causerait des pertes «excessives» dans l'exécution de leurs contrats.
Mais il était inhérent au régime institué par le règlement no
974/71 et la réglementation ultérieure que, si un pays admettait la fluctuation du taux de change de sa monnaie dans la mesure prévue à l'article 1 de ce règlement, les montants compensatoires seraient perçus à l'exportation. Par définition même, la décision du gouvernement français de laisser flotter sa monnaie introduisait un élément d'insécurité permanent puisque cette monnaie n'était plus maintenue à l'intérieur d'un écart instantané maximal de 2,25 % et il était prévisible que ces fluctuations pouvaient revêtir, à chaque instant, en hausse ou en baisse d'ailleurs, une plus ou moins grande élasticité. En vertu de la manière dont l'article 1 du règlement d'équité a été rédigé et appliqué, personne ne pouvait raisonnablement estimer que le système s'accompagnerait automatiquement de dispositions d'équité du genre de celles réclamées par les requérantes. Il était évidemment loisible aux requérantes de s'engager sur la base que l'ampleur des fluctuations du franc français n'entraînerait pas l'application de montants compensatoires «excessifs». Mais ni la participation aux adjudications communautaires, ni les dispositions de la réglementation française en matière de change ne pouvaient leur donner cette garantie. Les requérantes ont donc pris un risque commercial calculé et une majoration des montants compensatoires monétaires, pour excessive et désagréable qu'elle fût, ne saurait être qualifiée, dans ces conditions, d'imprévisible. En réalité, ce qui était prévisible, c'était la perception de montants compensatoires monétaires; ce qui ne l'était pas, c'était le caractère supportable ou insupportable des majorations s'y rattachant.
III —
Les demandes des requérantes ne se rapportent pas au trouble commercial dû à l'insécurité créée dans leurs conditions de travail, ni au manque à gagner provoqué par la diminution importante du volume de leurs affaires pendant le deuxième semestre de 1976.
Nous croyons pourtant devoir ajouter les observations suivantes à ce sujet.
Il est établi que, depuis juillet 1976, la part de la France, pays largement excédentaire en sucre, dans les exportations communautaires à la suite d'adjudications sur pays tiers a sensiblement diminué et que les opérateurs français ont «déserté» ces adjudications pendant plusieurs semaines durant les mois de juillet, août et septembre 1976.
Inversement, en raison de la réévaluation du mark en 1969 et des différences de taux de change, l'agriculture allemande bénéficie d'une compensation et les montants compensatoires monétaires octroyés à l'exportation ont l'effet de subventions.
Aux termes mêmes du règlement du Conseil no 974/71, les montants compensatoires monétaires ne se justifient qu'autant que des perturbations dans les échanges de produits agricoles sont susceptibles de survenir du fait des fluctuations monétaires. Or, l'instauration et le maintien des montants compensatoires monétaires a précisément eu pour effet de perturber les conditions de concurrence et les courants d'échanges traditionnels. La méthode actuelle de calcul de ces montants a conduit à une surcompensation et à une stimulation artificielle des échanges commerciaux de produits agricoles.
Ainsi que le reconnaît elle-même la Commission dans la proposition de règlement qu'elle a soumise au Conseil le 5 novembre 1976 (JO no C 274, p. 3, du 19. 11. 1976) «l'évolution de la monnaie de certains États membres a conduit plusieurs fois à des montants compensatoires monétaires tels qu'ils détournent le régime de ses objectifs originels; leur maintien en permanence provoque des effets perturbateurs pour l'unicité du marché agricole et des distorsions de concurrence». L'institution d'un coefficient correcteur visant à atténuer l'incidence du montant compensatoire monétaire sur le prix de vente et augmentant en conséquence le montant de la restitution à l'exportation vers les pays tiers n'a pas suffi à atténuer totalement la charge découlant de l'augmentation de ces montants.
Dans ces conditions, on pourrait sérieusement se demander si ce n'est pas tout simplement la perception même des montants compensatoires monétaires dans le secteur agricole, prévue par le règlement no 974/71 du Conseil, qui n'est plus justifiée et qui est dès lors illégale lorsqu'elle s'accompagne de telles distorsions.
Mais il n'en résulte pas que le cours représentatif du franc français se soit trouvé à un niveau inadéquat depuis le 25 mars 1976, ainsi que le notait M. l'advocat général Jean-Pierre Warner dans ses conclusions du 27 septembre 1977 sous l'affairé SA Roquette Frères (édition provisoire, p. 20).
Cela prouve seulement que la décision de laisser flotter une monnaie n'est certainement pas une panacée, même lorsque cette fluctuation se fait en baisse. Si une telle fluctuation facilite incontestablement les exportations de biens industriels (biens d'investissement) et si les entreprises exportatrices de sucre, installées dans les États qui ont réévalué leur monnaie, sont en principe désavantagées par rapport à celles des États ayant dévalué leur monnaie, le mécanisme des mesures agri-monétaires prive de cet avantage et pénalise à la longue les entreprises qui exportent des produits agro-alimentaires des États dont la monnaie flotte en baisse.
L'objet précis des montants compensatoires monétaires appliqués dans les échanges agro-alimentaires est d'annuler les effets commerciaux des fluctuations monétaires et de neutraliser l'écart entre le taux représentatif et les cours de change au comptant; par conséquent, ils sont un reflet exact de celui-ci et ils ne constituent pas la cause, mais la conséquence du mal.
Le seul remède aux maux dont se plaignent les requérantes paraît être soit la réintégration de la monnaie nationale dans le «serpent monétaire», soit une nouvelle dévaluation du taux représentatif utilisé dans le cadre de la politique agricole commune, intégrant et consolidant les fluctuations passées, soit enfin la suppression des montants compensatoires monétaires eux-mêmes, comme au Danemark où la «couronne verte» correspond au taux officiel de change.
Le «respect des anciens contrats», revendiqué par les requérantes, reviendrait, dans les circonstances de l'espèce, à reconnaître aux contrats conclus une garantie équivalant à celle qui leur serait normalement accordée par la fixation à l'avance du montant compensatoire. Or, une telle fixation à l'avance n'est pas possible dans l'état actuel de la réglementation communautaire et cette impossibilité constitue en elle-même un avertissement pour les opérateurs commerciaux.
En sens contraire, d'ailleurs, une préfixation de ces montants qui ne serait pas assortie de certaines précautions pourrait s'accompagner de spéculations importantes aux dépens du budget de la Communauté, comme l'expérience l'a montré dans le secteur du malt et du beurre et, plus généralement, des produits qui peuvent être présentés à l'intervention.
Nous estimons que la conviction, dans laquelle les requérantes prétendent avoir opéré, que le champ d'application du règlement d'équité, étant donné son objet, devait être étendu pour couvrir les majorations excessives des montants compensatoires monétaires susceptibles d'être perçus en raison de la sortie du franc français du «serpent monétaire» ne peut se traduire par l'octroi d'une indemnité exactement égale à cette charge accrue.
Nous concluons au rejet des requêtes et à ce que les dépens soient mis à la charge des requérantes.