62001CJ0491_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A C‑491/01. sz. ügyben,
a Bírósághoz a High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (Egyesült Királyság) által az EK 234. cikk értelmében benyújtott, az e bíróság előtt
The Queen
és
a Secretary of State for Health
között,
ex parte :
British American Tobacco (Investments) Ltd
és
Imperial Tobacco Ltd,
valamint
a Japan Tobacco Inc.
és
a JT International SA
részvételével
folyamatban lévő eljárásban,
a tagállamoknak a dohánytermékek gyártására, kiszerelésére és árusítására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről szóló, 2001. június 5‑i 2001/37/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 194., 26. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 147. o.) érvényességére és értelmezésére vonatkozó előzetes döntéshozatal tárgyában,
A BÍRÓSÁG,
tagjai: G. C. Rodríguez Iglesias elnök, J.‑P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen és C. W. A. Timmermans tanácselnökök, D. A. O. Edward, A. La Pergola (előadó), P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr és J. N. Cunha Rodrigues bírák,
főtanácsnok: L. A. Geelhoed,
hivatalvezető: L. Hewlett főtanácsos és M.‑F. Contet tanácsos,
figyelembe véve a következők által előterjesztett írásbeli észrevételeket:
– a British American Tobacco (Investments) Ltd és Imperial Tobacco Ltd képviseletében D. Wyatt, D. Anderson QC, valamint J. Stratford barrister, a Lovells, solicitors megbízásából,
– a Japan Tobacco Inc. és JT International SA képviseletében O. W. Brouwer advocaat és N. P. Lomas solicitor, a Freshfields Bruckhaus Deringer, solicitors megbízásából,
– az Egyesült Királyság K ormánya képviseletében P. Ormond, meghatalmazotti minőségben, segítői: N. Paine QC és T. Ward barrister,
– a belga kormány képviseletében A. Snoecx, meghatalmazotti minőségben, segítői: E. Gillet és G. Vandersanden avocats,
– a német kormány képviseletében W.‑D. Plessing, meghatalmazotti minőségben, segítője: J. Sedemund Rechtsanwalt,
– a görög kormány képviseletében V. Kontolaimos és S. Charitakis, meghatalmazotti minőségben,
– a francia kormány képviseletében G. de Bergues és R. Loosli‑Surrans, meghatalmazotti minőségben,
– az olasz kormány képviseletében U. Leanza, meghatalmazotti minőségben, segítője: O. Fiumara avvocato dello Stato,
– a luxemburgi kormány képviseletében J. Faltz, meghatalmazotti minőségben, segítője: P. Kinsch avocat,
– a holland kormány képviseletében H. G. Sevenster, meghatalmazotti minőségben,
– a finn kormány képviseletében E. Bygglin, meghatalmazotti minőségben,
– a svéd kormány képviseletében A. Kruse, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Parlament képviseletében C. Pennera és M. Moore, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Unió Tanácsa képviseletében E. Karlsson és J.‑P. Hix, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Közösségek Bizottsága képviseletében I. Martinez del Peral és K. Fitch, meghatalmazotti minőségben,
tekintettel a tárgyalásra készített jelentésre,
a British American Tobacco (Investments) Ltd és Imperial Tobacco Ltd (képviselik: D. Wyatt, D. Anderson és J. Stratford), a Japan Tobacco Inc. és a JT International SA (képviselik: O. W. Brouwer és N. P. Lomas) az Egyesült Királyság Kormánya (képviseli: J. E. Collins, meghatalmazotti minőségben, segítői: N. Paine és T. Ward), a belga kormány (képviseli: G. Vandersanden), a német kormány (képviseli: M. Lumma, meghatalmazotti minőségben, segítője: J. Sedemund), a görög kormány (képviselik: V. Kontolaimos és S. Charitakis), a francia kormány (képviseli: R. Loosli‑Surrans), az ír kormány (képviseli: J. Buttimore BL), az olasz kormány (képviseli: O. Fiumara), a luxemburgi kormány (képviseli N. Mackel, meghatalmazotti minőségben, segítője: P. Kinsch), a holland kormány (képviseli: J. van Bakel, meghatalmazotti minőségben), a finn kormány (képviseli: E. Bygglin), a Parlament (képviselik: C. Pennera és M. Moore), a Tanács (képviselik: E. Karlsson és J.‑P. Hix), valamint a Bizottság (képviselik: I. Martinez del Peral és K. Fitch) szóbeli észrevételeinek a 2002. július 2‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
a főtanácsnok indítványának a 2002. szeptember 10‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
1. A Bírósághoz 2001. december 19‑én érkezett, 2001. december 6‑i végzésével a High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) az EK 234. cikk alapján előzetes döntéshozatal céljából két kérdést terjesztett elő a tagállamoknak a dohánytermékek gyártására, kiszerelésére és árusítására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről szóló, 2001. június 5‑i 2001/37/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 194., 26. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 147. o., a továbbiakban: irányelv) érvényességére és értelmezésére vonatkozóan.
2. E kérdéseket a British American Tobacco (Investments) Ltd és az Imperial Tobacco Ltd által 2001. szeptember 3‑án az Egyesült Királyság Kormányának az irányelv átültetésére vonatkozó „szándéka és/vagy kötelezettsége” jogszerűségi vizsgálatára („judicial review”) irányuló kereset előterjesztéséhez való hozzájárulás iránt benyújtott kérelem keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
A 89/622/EGK irányelv
3. Az EK‑Szerződés 100. A. cikke alapján (jelenleg, módosítást követően EK 95. cikk) elfogadott, az 1992. május 15‑i 92/41/EGK tanácsi irányelvvel módosított (HL L 158., 30. o., a továbbiakban: 89/622 irányelv), a dohánytermékek címkézésére és az egyes szájon át fogyasztott dohányfajták árusításának tilalmára vonatkozó tagállami törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések közelítéséről szóló, 1989. november 13‑i 89/622/EGK tanácsi irányelv (HL L 359., 1. o.) többek között
általános figyelmeztető szöveg feltüntetését írta elő a dohánytermékek egységcsomagján a kizárólag a cigarettákra kiterjedő további figyelmeztetések elhelyezése mellett, és 1992‑től kezdődően e kiegészítő figyelmeztetés követelményét kiterjesztette a többi dohánytermékre is.
A 90/239/EGK irányelv
4. Az EK‑Szerződés 100. A. cikke alapján a tagállamoknak a cigaretták kátránytartalmának maximális mértékére vonatkozó törvényi, rendeleti, és közigazgatási rendelkezéseinek közelítéséről szóló, 1990. május 17‑i 90/239/EGK tanácsi irányelv (HL L 137., 36. o.) a tagállamok területén forgalomba hozott cigaretták kátránytartalmának határértékét cigarettánként 15 mg‑ban határozta meg 1992. december 31‑ig, és cigarettánként 12 mg‑ban 1997. december 31‑ig.
Az irányelv
5. Az irányelvet az EK 95. cikk és EK 133. cikk alapján fogadták el, célja a 89/622 és 90/239 irányelv átdolgozása azok rendelkezéseinek módosítása és kiegészítése révén.
6. Az irányelv (2) és (3) preambulumbekezdése szerint még mindig jelentősek az eltérések a dohánytermékek gyártására, kiszerelésére és árusítására vonatkozó tagállami törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések között, ami a belső piac működését akadályozza, és ezeket az akadályokat fel kell számolni az erre vonatkozóan alkalmazandó rendelkezések egymáshoz való közelítésével.
7. Az irányelv (4) preambulumbekezdése értelmében:
„A Szerződés 95. cikkének (3) bekezdésével összhangban magas szintű egészségvédelmi, biztonsági és környezetvédelmi valamint fogyasztóvédelmi követelményekből kell kiindulni, és megkülönböztetett figyelmet kell fordítani a tudományos tényeken nyugvó minden új fejleményre; a dohány különösen káros hatása miatt az egészségvédelemnek elsőbbséget kell adni e téren.”
8. Az irányelv (5) preambulumbekezdése az alábbiakat állapítja meg:
„A 90/239/EGK irányelv 1992. december 31‑i hatállyal megállapította a tagállamokban árusított cigaretták kátránytartalmának megengedett legmagasabb határértékeit. A kátrány rákkeltő hatása a cigaretták kátránytartalmának további csökkentését teszi szükségessé.”
9. Az irányelv (7) preambulumbekezdésének szövege a következő:
„Több tagállam is jelezte, hogy amennyiben közösségi szinten nem történik intézkedés a cigaretták megengedett legmagasabb szén-monoxid-szintjének meghatározására, tagállami szinten hoznak ilyen intézkedéseket. A szén-monoxid tartalmára [helyesen: a szén-monoxid-tartalomra] vonatkozó szabályozásban mutatkozó esetleges különbségek minden bizonnyal akadályoznák a kereskedelmet, és lehetetlenné tennék a belső piac zavartalan működését. [...]”
10. Az irányelv (9) preambulumbekezdése szerint:
„A cigaretták megengedett legmagasabb nikotintartalmára vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések eltérőek a tagállamokban. Ezek az eltérések feltehetően akadályozzák a kereskedelmet és a belső piac zavartalan működését is. [...]”
11. Az irányelv (11) preambulumbekezdése értelmében:
„Ez az irányelv az Európai Közösség területéről exportált dohánytermékekre is irányadó. Az export szabályozása a közös kereskedelempolitika része. A Szerződés 152. cikkének (1) bekezdése értelmében, valamint az Európai Közösségek Bíróságának esetjoga [helyesen: ítélkezési gyakorlata] alapján az egészségügyi követelményeknek a Közösség egyéb politikáinak is alkotó elemét kell képezniük. Megfelelő szabályokat kell elfogadni annak érdekében, hogy a belső piacra vonatkozó rendelkezések érvényesülésének ne legyen akadálya.”
12. Az irányelv (19) preambulumbekezdése a következőt állapítja meg:
„A figyelmeztető feliratok elhelyezésének és a káros anyagtartalom [helyesen: károsanyag‑tartalom] feltüntetésének gyakorlata továbbra is eltérő az egyes tagállamokban. Ennek következtében a fogyasztók az egyik tagállamban tájékozottabbak lehetnek a dohányzás ártalmairól, mint egy másikban. Az ilyen különbségek elfogadhatatlanok, és akadályozzák a kereskedelmet, valamint hátráltatják a dohánytermékek belső piacának zavartalan működését, ezért azokat fel kell számolni. Ehhez szükség van arra, hogy megszigorítsák, és egyértelműbbé tegyék a már meglévő jogszabályokat, és egyúttal biztosítsák a nagyfokú egészségvédelmet.”
13. Az irányelv (27) preambulumbekezdése értelmében:
„A dohánytermékek csomagolásán alkalmazott egyes szövegek, például »alacsony kátránytartalom«, »könnyű«, »egészen könnyű«, »enyhe«, valamint egyes nevek, képek és alakzatok vagy egyéb jelek félrevezethetik a fogyasztót, elhitetve, hogy ezek a termékek kevésbé károsak, és ezáltal a fogyasztás változásához vezethetnek. A dohányzási szokások és a függőség is meghatározza a belélegzett káros anyagok szintjét, nem csupán az, hogy egyes anyagok a fogyasztás előtt milyen mennyiségben vannak jelen a termékben. Ezt az említett feliratok alkalmazása nem tükrözi, és ezáltal az ezen irányelvben előírt feliratozási követelményeknek ellentmond. A belső piac megfelelő működésének biztosítása érdekében, és a javasolt nemzetközi szabályozás kialakítására tekintettel, az ilyen jellegű feliratok alkalmazásának tilalmát közösségi szinten kell elrendelni, kellő időt hagyva e szabály bevezetésére.”
14. Az irányelv „Cél” című 1. cikkének értelmében:
„Ennek az irányelvnek az a célja, hogy összehangolja a dohányipari termékek megengedett legnagyobb kátrány-, nikotin- és szén-monoxid-tartalmára, az azok egységcsomagján alkalmazandó egészségügyi és más jellegű figyelmeztető feliratokra, valamint a dohánytermékek ismertetésével és az összetevőivel kapcsolatos bizonyos intézkedésekre vonatkozó tagállami törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek az igen magas szintű egészségvédelem igényét veszik alapul.”
15. Az irányelv 3. cikkének (1) és (2) bekezdése a következőt írja elő:
„(1) 2004. január 1‑jétől kezdődően a tagállamok területén szabad kereskedelmi forgalomba hozott, árusított vagy gyártott cigaretták nem tartalmazhatnak cigarettánként többet, mint:
– 10 milligramm kátrányt,
– 1 milligramm nikotint,
– 10 milligramm szén-monoxidot.
(2) A tagállamok az (1) bekezdésben előírt határidőtől eltérően az Európai Közösség területén gyártott, de onnan exportált cigaretták esetében a káros anyag e cikkben meghatározott tartalmára előírt határértékeket 2005. január 1‑jétől is alkalmazhatják, de legkésőbb 2007. január 1‑jétől mindenképpen kötelesek alkalmazni.”
16. Az irányelv 4. cikkének (1) bekezdése alapján a cigaretta kátránytartalmát az ISO 4387, nikotintartalmát az ISO 10315, míg szén-monoxid-tartalmát az ISO 8454 szabvány módszereivel kell mérni. Ugyanezen rendelkezés (3) bekezdése megengedi a tagállamoknak, hogy kötelezzék a dohánygyártókat vagy a dohányimportőröket bármilyen egyéb, az illetékes országos hatóságok által előírt vizsgálat elvégzésére is annak érdekében, hogy meghatározzák a dohánytermékeikben található egyéb anyagok mennyiségét, valamint azért, hogy értékeljék ezen egyéb anyagoknak az emberi egészségre gyakorolt káros hatását. Az említett rendelkezés (4) bekezdése alapján a vizsgálatok eredményét az illetékes hatóságok tudomására hozzák, akik a fogyasztók tájékoztatása érdekében biztosítják ezen eredmények nyilvánosságát, és az (5) bekezdés alapján a tagállamok közlik azokat a Bizottsággal, amelynek figyelembe kell vennie azokat az irányelv 11. cikkében említett jelentésének elkészítése során.
17. Az irányelv 5. cikke meghatározza a címkézésre vonatkozó követelményeket, amelyek többek között azon kötelezettséget írják elő, hogy a termékek csomagolásán fel kell tüntetni ‑ oly módon, hogy azok bizonyos felületeinek meghatározott százalékát elfedje – a cigaretta kátrány-, nikotin- és szén-monoxid-tartalmát, valamint a dohánytermékek ‑ kivéve a szájon át fogyasztott dohányt és egyéb füstmentes dohányterméket – egészségi ártalmaira vonatkozó figyelmeztetéseket. Különösen az irányelv 5. cikke (6) bekezdésének e) pontja előírja, hogy a figyelmeztető feliratot és a káros anyag tartalmára utaló szöveget annak a tagállamnak a hivatalos nyelvén vagy nyelvein kell rányomtatni, amelyben a terméket forgalomba hozzák.
18. Az irányelv 6. cikke alapján a tagállamok a dohánytermékek gyártóit és importőreit kötelezik, hogy listát nyújtsanak be az illetékes hatóságokhoz a dohánytermékek gyártásában felhasznált valamennyi összetevőről és azok mennyiségeiről márkanevenként és típusonként. A fogyasztók tájékoztatása érdekében a tagállamoknak minden megfelelő módon biztosítaniuk kell ezen információk terjesztését, és évente közölniük kell azokat a Bizottsággal.
19. Az irányelv „Termékleírás” című 7. cikke értelmében:
„Az 5. cikk (1) bekezdésének sérelme nélkül 2003. szeptember 30‑tól kezdődően semmiféle olyan szöveg, név, márkanév, képi vagy egyéb jel, amely azt sugallja, hogy az adott dohánytermék kevésbé káros, mint mások, nem alkalmazható a dohánytermékek csomagolásán.”
20. Az irányelv 12. cikke alapján a Bizottságot felkérik, hogy – szem előtt tartva a belső piac megfelelő működését – legkésőbb 2004. december 31‑ig a 6. cikkben szolgáltatott információ alapján terjessze elő a dohánytermékekben engedélyezett összetevők összesített listáját tartalmazó javaslatát, figyelembe véve többek között azok függőséget kialakító hatását.
21. Az irányelv 13. cikke értelmében:
„(1) A tagállamok, a cigaretták kátrány-, nikotin- vagy szén-monoxid-tartalmának korlátozására, az egészségügyi figyelmeztető feliratokra és más jelzésekre vagy az ezen irányelv egyéb rendelkezéseire alapozott megfontolásokból nem tilthatják meg, illetve nem korlátozhatják az olyan dohánytermékek importját, árusítását, illetve fogyasztását, amelyek megfelelnek ezen irányelv előírásainak, kivéve a 4. cikkben szolgáltatott adatok hitelességének igazolása céljából.
(2) Ezen irányelv nem érinti a tagállamoknak azt a jogát, hogy a Szerződéssel összhangban ennél szigorúbb olyan szabályozást vezessenek be vagy tartsanak fenn a dohánytermékeknek az importjára, árusítására és fogyasztására vonatkozóan, amelyet a közegészség védelme érdekében szükségesnek tartanak, feltéve hogy a szigorúbb követelmények nem járnak az ezen irányelvben szabályozott rendelkezések sérelmével.
(3) A tagállamok az összetevők 12. cikkben említett összesített listájának megállapításáig különösen megtilthatják olyan összetevők felhasználását, amelyek fokozzák a dohánytermékek függőséget kialakító tulajdonságait.”
22. Az irányelv 14. cikke (1) bekezdésének első albekezdése alapján a tagállamok hatályba léptetik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek legkésőbb 2002. szeptember 30‑ig megfeleljenek. Erről haladéktalanul tájékoztatják a Bizottságot.
23. Az irányelv 15. cikkének első bekezdése hatályon kívül helyezi a 89/622 és 90/239 irányelvet.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
24. Az alapeljárás felperesei az Egyesült Királyságban letelepedett dohánygyártók. Azzal fordultak a kérdést előterjesztő bírósághoz, hogy engedélyezze számukra az Egyesült Királyság Kormányának az irányelv átültetésére vonatkozó „szándéka és/vagy kötelezettsége” jogszerűségének vizsgálata iránti kereset („judicial review”) benyújtását, és az irányelvvel szemben hét érvénytelenségi jogalapot hoztak fel.
25. A High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) megadta ezen hozzájárulást, majd felfüggesztette az eljárást, és a következő kérdéseket terjesztette előzetes döntéshozatalra a Bíróság elé:
„1) A 2001/37/EK irányelv teljes egészében vagy részben érvénytelen‑e:
a) mivel az EK 95. és/vagy az EK 133. cikk nem megfelelő jogalap;
b) az EK 95. és az EK 133. cikk kettős jogalapként való alkalmazása miatt;
c) az arányosság elvének megsértése miatt;
d) az EK 95. cikk, a tulajdonhoz való alapvető jog és/vagy a TRIPs 20. cikkének megsértése miatt;
e) az EK 253. cikk és/vagy az indokolási kötelezettség megsértése miatt;
f) a szubszidiaritás elvének megsértése miatt;
g) hatáskörrel való visszaélés miatt?
2) Az első kérdésre adott nemleges válasz esetén a 2001/37/EK parlamenti és tanácsi irányelv 7. cikke kizárólag az Európai Közösségben forgalomba hozott dohánytermékekre alkalmazandó vagy az Európai Közösségben csomagolt és harmadik országokba irányuló exportra szánt dohánytermékekre is?”
26. 2002. február 26‑i végzésével a High Court engedélyezte a Japan Tobacco Inc. és JT International SA (a továbbiakban együttesen: Japan Tobacco) számára az alapeljárásba való beavatkozást az irányelv 7. cikkének érvénytelenségével kapcsolatos írásbeli észrevételeiknek a Bíróság előtt történő előterjesztése végett.
27. A Japan Tobacco Inc. a Mild Seven cigaretta márkanév védjegyjogosultja, a JT International SA pedig a Mild Seven védjegyre vonatkozó licenc kizárólagos jogosultja. A Japan Tobacco szerint, amennyiben az irányelv 7. cikkét olyan rendelkezésként kell értelmezni, amelyet a már bejegyzett védjegyekre is alkalmazni kell, megakadályozhatja a Mild Seven védjegyre vonatkozó szellemi tulajdonjog hasznosítását és gyakorlását, amely körülmény az említett rendelkezés hatálybalépésekor súlyosan sérteni fogja e védjegy értékét az egész világon.
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságáról
A Bíróság elé terjesztett észrevételek
28. A francia kormány és a Bizottság azt állítják, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlan.
29. Ezen elfogadhatatlanság szerintük egyrészt azon tényből ered, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozatot 2002. szeptember 30. előtt fogadták el, amely időpont az irányelv átültetésére megállapított határidőt jelenti, másrészt pedig, hogy az említett irányelvet az Egyesült Királyságban átültető nemzeti jogszabályt még nem fogadták el az előzetes döntéshozatal iránti kérelem időpontjában. Ugyanakkor a francia kormány és a Bizottság szerint ilyen helyzetben az irányelvek természetével és a közösségi jogi aktusok jogszerűségének bírósági felülvizsgálati rendszerével ellentétes az, hogy érvényesen lehessen a Bírósághoz fordulni az irányelv érvényességére és értelmezésére irányuló kérdésekkel.
30. A francia kormány és a Bizottság e tekintetben úgy érvel egyfelől, hogy a Bíróság megállapította, hogy magánszemélyek valamely irányelvre a nemzeti bíróságok előtt csak a nemzeti jogrendbe történő átültetésére meghatározott határidő lejárta után hivatkozhatnak, és hogy következésképpen annak rendelkezései ezen időpont előtt nem keletkeztethetnek a magánszemélyek számára olyan jogokat, amelyeket a nemzeti bíróságoknak védelemben kell részesíteniük (a C‑316/93. sz. Vaneetveld‑ügyben 1994. március 3‑án hozott ítélet [EBHT 1994., I‑763. o.] 16. és 19. pontja).
31. A francia kormány és a Bizottság másfelől úgy érvel, hogy ha megengedjük a magánszemélyeknek, hogy az irányelv érvényességét az annak átültetésére előírt határidő lejárta előtt és azt a nemzeti jogba átültető intézkedések hiányában vitassák a nemzeti bíróság előtti eljárásban, az az EK 230. cikk rendelkezéseinek megkerülésére szolgáló eszközt képezhet, megsértve a Szerződés által meghatározott jogorvoslati lehetőségek rendszerét.
A Bíróság álláspontja
32. Az EK 234. cikk értelmében a Bíróság hatáskörrel rendelkezik előzetes döntés meghozatalára a közösségi intézmények jogi aktusainak érvényességére és értelmezésére vonatkozóan, függetlenül attól, hogy alkalmazhatók‑e közvetlenül, vagy sem (lásd ebben az értelemben a 111/75. sz. Mazzalai‑ügyben 1976. május 20‑án hozott ítélet [EBHT 1976., 657. o.] 7. pontját és a C‑373/95. sz., Maso és társai ügyben 1997. július 10‑én hozott ítélet [EBHT 1997., I‑4051. o.] 28. pontját).
33. Azon irányelv tehát, amelynek az átültetési határideje még nem járt le, az EK 234. cikkben említett ilyen jogi aktusnak minősül, és jogszerűen lehet arra vonatkozóan előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel a Bírósághoz fordulni, ha e kérelem egyebekben megfelel a Bíróság ítélkezési gyakorlata által megállapított elfogadhatósági feltételeknek.
34. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy ha a Közösség intézményei által hozott jogi aktus érvényességére vonatkozó kérdés nemzeti bíróság előtt merül fel, e bíróságra tartozik annak megítélése, hogy határozata meghozatalához szükséges‑e a kérdés eldöntése, és hogy ezért kérje, hogy a Bíróság határozzon e kérdésről. Következésképpen, ha a nemzeti bíróság által előterjesztett kérdések közösségi jogszabály érvényességére vonatkoznak, a Bíróság főszabály szerint köteles határozatot hozni (a C‑408/95. sz., Eurotunnel és társai ügyben 1997. november 11‑én hozott ítélet [EBHT 1997., I‑6315. o.] 19. pontja).
35. Ugyanakkor a Bíróság úgy vélte, nem dönthet a nemzeti bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés tekintetében, ha nyilvánvaló, hogy a közösségi szabály – nemzeti bíróság által kért – értelmezése vagy érvényességének értékelése nem függ össze az alapeljárás tényállásával vagy tárgyával, illetve ha a probléma elméleti jellegű (lásd ebben az értelemben a C‑430/99. és C‑431/99. sz., Sea-Land Service és Nedlloyd Lijnen egyesített ügyekben 2002. június 13‑án hozott ítélet [EBHT 2002., I‑5235. o.] 46. pontját).
36. Először is az alapügy tényállását illetően meg kell állapítani, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló végzésből kitűnik, hogy az alapeljárás felperesei a High Court által számukra e célból adott engedély alapján keresetet indíthatnak az Egyesült Királyság Kormányának az irányelv átültetésére vonatkozó „szándéka és/vagy kötelezettsége” jogszerűségének vizsgálata iránt, holott e kereset benyújtásának időpontjában az irányelv átültetésére előírt határidő még nem járt le, és e kormány nem hozott semmilyen nemzeti intézkedést az említett irányelv átültetésére. Másfelől nézeteltérés áll fenn az említett felperesek és a Secretary of State for Health között azon kérdést illetően, hogy a fent említett kereset megalapozott‑e.
37. Továbbá azt illetően, hogy az előterjesztett kérdések jelentőséggel bírnak‑e az alapjogvita eldöntésében, először is meg kell állapítani, hogy az irányelv esetleges érvénytelensége hatással lehet e döntésre. Az alapeljárás felperesei ugyanis azt állítják, hogy valamely irányelvnek az Egyesült Királyság Kormánya által az Európai Közösségekről szóló 1972. évi törvény (European Communities Act 1972) 2. cikkének (2) bekezdése alapján elfogadott „regulations” útján történő átültetése azon feltételtől tehető függővé, hogy ezen irányelv érvényes legyen, ily módon az utóbbi érvénytelensége megakadályozza annak „regulations” útján történő átültetését az említett jogszabály alapján. Másodszor meg kell állapítani, hogy az irányelv rendelkezéseinek értelmezése szintén hatással lehet az alapjogvita eldöntésére.
38. Ezért nem nyilvánvaló, hogy a közösségi szabály – nemzeti bíróság által kért – értelmezése vagy érvényességének értékelése nem függ össze az alapeljárás tényállásával vagy tárgyával, illetve elméleti jellegű problémára vonatkozik.
39. Ami azon érvet illeti, amely szerint az alapügyhöz hasonló helyzetben az érvényesség vizsgálata iránti előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságának elismerése az EK 230. cikk rendelkezéseinek megkerülésére szolgáló eszközt képezhet, meg kell állapítani, hogy az EK‑Szerződés által az intézmények jogi aktusai jogszerűségének felülvizsgálata érdekében létrehozott teljes jogorvoslati és eljárási rendszerben, mivel a természetes vagy jogi személyek az említett rendelkezés negyedik bekezdésében meghatározott elfogadhatósági feltételek miatt közvetlenül nem támadhatják meg az általános hatályú közösségi jogi aktusokat, ezen aktusok érvénytelenségére az eset körülményeitől függően vagy az EK 241. cikk alapján járulékosan a közösségi bíróság előtt, vagy a nemzeti bíróságok előtt hivatkozhatnak, és mivel ez utóbbiak nem rendelkeznek hatáskörrel arra, hogy maguk állapítsák meg az említett jogi aktusok érvénytelenségét, a természetes vagy jogi személyek indítványozhatják a nemzeti bíróságnál, hogy e tekintetben előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesszen a Bíróság elé (a C‑50/00. P. sz., Unión de Pequeños Agricultores kontra Tanács ügyben 2002. július 25‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑6677. o.] 40. pontja).
40. Meg kell állapítani, hogy a magánszemélyek számára nyitva álló azon lehetőség, hogy a nemzeti bíróságok előtt hivatkozzanak általános hatályú közösségi jogi aktus érvénytelenségére, nem függ azon feltételtől, hogy az említett aktus már valójában tárgyát képezte a nemzeti jog alapján elfogadott végrehajtási intézkedéseknek. E tekintetben elég az, hogy a nemzeti bírósághoz tényleges jogvitával forduljanak, amelyben az ilyen jogi aktus érvényességének kérdése járulékosan felmerül. Márpedig e feltétel teljesül az alapügy esetében, amint az kitűnik a jelen ítélet 36. és 37. pontjából.
41. Az előző megfontolások összességéből következik, hogy az előterjesztő bíróság által előterjesztett kérdések elfogadhatóak.
Az első kérdésről
Az első kérdés a) pontjáról
42. Az első kérdés a) pontjával a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy az irányelv teljes egészében vagy részben érvénytelen‑e azon okból, hogy az EK 95. és/vagy EK 133. cikk nem szolgál megfelelő jogalapként.
A Bíróság elé terjesztett észrevételek
43. Az alapügy felperesei azt állítják, hogy az EK 152. cikk (4) bekezdése alapján a Közösség nem rendelkezik hatáskörrel a népegészségügyre vonatkozó nemzeti szabályok mint olyanok harmonizálására, és hogy csak azzal a feltétellel rendelkezik hatáskörrel harmonizációs intézkedés meghozatalára az EK 95. cikk alapján, ha ezen intézkedés tényleges célja a belső piac létrehozása és működése feltételeinek javítása, valamint ténylegesen hozzájárul az áruk szabad mozgása, illetve a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátainak leépítéséhez vagy akár a verseny torzulásának megakadályozásához (lásd ebben az értelemben a C‑376/98. sz., Németország kontra Parlament és Tanács ügyben 2000. október 5‑én hozott ítéletet [EBHT 2000., I‑8419. o.], különösen annak 84. és 95. pontját, a továbbiakban: a dohányreklámról szóló ítélet). A jelen esetben az irányelv preambulumbekezdéseiben szereplő utalások ellenére az irányelvnek nem célja a dohánytermékek szabad mozgásának biztosítása, hanem valójában a közegészség védelmének biztosítását célozza.
44. Az alapügy felperesei azzal is érvelnek, hogy mivel a 90/239 irányelv a cigaretta kátránytartalmára alkalmazandó teljesen harmonizált rendszert hozott létre, nem lehet további jogszabályt alkotni a belső piac megvalósítására vonatkozó célkitűzések elérése érdekében a már pontosan meghatározott kátránytartalmak csökkentése érdekében. Még ha elfogadott is, hogy a közösségi jogalkotó jogosult a belső piaccal összefüggő okok miatt már harmonizált területen újra jogszabályt alkotni közegészségügyi megfontolásokra alapozva, az ilyen jogszabálynak legalábbis tudományos tényeken alapuló új értékelésen kellene alapulnia.
45. Egyebekben az alapügy felperesei szerint az EK 133. cikk sem jelenthet megfelelő jogalapot az irányelv szempontjából, mivel az utóbbi 3. cikkének rendelkezései ‑ amelyek meghatározzák a cigarettagyártásra a Közösségben vonatkozó követelményeket – nem céljuk közös kereskedelempolitika létrehozása az e termékekre vonatkozó export szabályozását illetően, hiszen az ilyen gyártási követelmények nem vonatkoznak jellegzetesen a nemzetközi kereskedelemre, hanem éppúgy érintik a Közösségen belüli kereskedelmet is.
46. A Japan Tobacco szerint az EK 95., illetve az EK 133. cikk nem szolgálhat az irányelv 7. cikkének jogalapjaként, különösen azon okból, hogy semmi nem bizonyítja azt, hogy az említett 7. cikk elfogadásának hiányában a kereskedelmi akadályok merültek volna fel, illetve a verseny torzult volna.
47. A német kormány hangsúlyozza, hogy az irányelv 3. cikkének (1) bekezdése nemcsak a kereskedelmi forgalomba hozatalát tiltja azon cigarettáknak, amelyek nem tesznek eleget az e rendelkezés által meghatározott megengedett legnagyobb károsanyag-tartalomnak, hanem a gyártásukat is. E rendelkezés (2) bekezdése eltérő szabályozást ír elő attól függően, hogy a gyártás a Közösségen belüli forgalmazás vagy harmadik országokba irányuló export céljára történik. E kormány szerint az irányelv 3. cikkében előírt gyártási tilalom a harmadik országokkal fennálló kapcsolatokban exporttilalom jelleggel bír.
48. Másfelől a német kormány szerint különösen az irányelv (11) preambulumbekezdésének utolsó mondatából kitűnik, hogy a harmadik országokba irányuló export ezen tilalma azon cigarettákra vonatkozóan, amelyeknek a kátrány-, a nikotin- és a szén-monoxid- tartalma nem felel meg az irányelv követelményeinek, annak elkerülésére irányul, hogy e termékeket a jogellenes újbóli behozataluk után forgalomba lehessen hozni a Közösség területén, ami érintené a belső piacra vonatkozó rendelkezéseket.
49. Az említett kormány szerint a szóban forgó exporttilalom ténylegesen nem járulhat hozzá a belső piac megfelelő működéséhez, mivel tudomása szerint a Közösség területére jogellenesen behozott cigarettákat szinte kizárólag harmadik országokban gyártják, és nem a Közösség területén.
50. A német kormány továbbá azt állítja, hogy a jogellenes cigarettabehozatal először is csempészet és a dohánytermékekkel kapcsolatos adócsalás, és a Közösség határainak hatékonyabb ellenőrzésével kell üldözni.
51. A német kormány szerint az EK 133. cikk sem jelenthet megfelelő jogalapot a szóban forgó exporttilalom szempontjából, mivel e rendelkezés tárgyi hatálya azon intézkedésekre korlátozódik, amelyek elsődleges célja a kereskedelem volumenének, illetve a harmadik országokkal lebonyolított kereskedelmi forgalom befolyásolása, amiről nincs szó a jelen esetben, hiszen az exporttilalom csak a Közösség területére való jogellenes újrabehozatalra vonatkozik a közösségi polgárok egészségének védelme érdekében.
52. A görög kormány azt állítja, hogy az irányelv 3. és 7. cikkének – mivel a Közösségen belül gyártott vagy csomagolt, de azon kívüli fogyasztásra szánt termékekre alkalmazandók – nem célja a dohánytermékek belső piacon belüli forgalmának előmozdítása, sem a Közösség területén erre vonatkozóan alkalmazandó szabályok megkerülésének kizárása, következésképpen e cikkek nem alapulhatnak az EK 95. cikken.
53. Másfelől a görög kormány szerint az EK 133. cikk sem szolgálhat megfelelő jogalapként az irányelv szóban forgó rendelkezései szempontjából, mivel hatásuk kedvezőtlen a közösségi termékek harmadik országokba irányuló kivitelére.
54. A luxemburgi kormány egyfelől azt állítja, hogy mivel az irányelv Közösségen kívüli piacokon forgalmazott termékekre vonatkozik, nem alapulhat sem az EK 95. cikken, sem az EK 133. cikken, másfelől általánosabban pedig azt, hogy tényleges célja kizárólag a közegészség védelme, amely területen az EK 152. cikk kizárja a tagállamok törvényi, és rendeleti rendelkezéseinek harmonizálását.
55. A luxemburgi kormány különösen úgy érvel, hogy az irányelv 3. cikkének a harmadik országokba irányuló exportra szánt dohánytermékekre való alkalmazása azon az elgondoláson alapul, hogy az irányelv rendelkezéseinek meg nem felelő termékeket csalárdul újra be lehetne hozni a Közösség területére. E kormány szerint puszta feltevésről van szó, amelynek ellentmondanak a tények. A Közösség területére jogellenesen behozott cigaretták többségét ugyanis harmadik országokban gyártják. Egyébként az olyan intézkedés, amely nem vonatkozik külön a nemzetközi kereskedelemre, és éppen annyira – ha nem jobban – vonatkozik a belső kereskedelemre is, nem alapozható az EK 133. cikkre.
56. Az Egyesült Királyság Kormánya, a belga, francia, ír, olasz, holland és svéd kormány valamint a Parlament, a Tanács és a Bizottság azt állítják, hogy az EK 95. és EK 133. cikk az irányelv megfelelő jogalapját képezi. Az EK 95. cikk alkalmazását illetően különösen úgy érvelnek, hogy az irányelv tényleges célja a belső piac működési feltételeinek javítása a dohánytermékek területén, és hogy az EK 95. cikk (3) bekezdésének megfelelően az általa megvalósítandó harmonizálás keretében a közegészség magas szintű védelmére vonatkozó célkitűzés elérésére törekszik. Az EK 133. cikkre az irányelv másodlagos jogalapjaként való hivatkozást illetően a Parlament és a Tanács különösen úgy vélik, hogy azt azon tény igazolja, hogy az irányelv 3. cikke – amelyből kitűnik, hogy harmadik országokba irányuló exportra nem gyárthatók a Közösség területén olyan cigaretták, amelyek nem felelnek meg e rendelkezés követelményeinek – egyidejűleg követi a belső piacnak az e követelményeknek meg nem felelő cigaretták Közösség területére való újrabehozatalával szembeni védelmére vonatkozó célkitűzést és az említett országokba irányuló export szabályozására vonatkozó célkitűzést, amely a közös kereskedelempolitikához kapcsolódik.
57. A finn kormány azt állítja, hogy az EK 95. cikk az irányelv megfelelő jogalapjának minősül, míg nem szükséges az EK 133. cikkre való hivatkozás annak másodlagos jogalapjaként. E tekintetben úgy érvel, hogy az irányelv alapvető célja a nemzeti jogszabályok közelítése a belső piacnak a dohánytermékek területén való megvalósítása érdekében. A közegészségügy védelme, valamint a harmadik országokkal folytatott kereskedelem szabályozása csak járulékos célkitűzést jelent az alapvető célkitűzéshez képest.
A Bíróság álláspontja
58. A jelen esetben meg kell vizsgálni, hogy az EK 95. cikk megfelelő jogalapnak minősül‑e az irányelv szempontjából, igenlő válasz esetén pedig el kell dönteni, hogy szükséges vagy lehetséges‑e a jelen esetben az EK 133. cikkre az irányelv másodlagos jogalapjaként való hivatkozás.
59. E tekintetben előzetesen emlékeztetni kell az EK‑Szerződés 100. A. cikkének (1) bekezdésére (jelenleg az EK 95. cikk (1) bekezdése) vonatkozó ítélkezési gyakorlatra.
60. Mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy a dohányreklámról szóló ítélet 83., 84. és 95. pontjából következik, hogy a szóban forgó rendelkezésben említett intézkedések célja a belső piac megteremtése és működése feltételeinek javítása, és ténylegesen e céllal kell rendelkezniük, hozzájárulva az áruk szabad mozgását, illetve a szolgáltatásnyújtás szabadságát akadályozó, valamint a versenyt torzító tényezők felszámolásához.
61. Továbbá arra is emlékeztetni kell, hogy az említett ítélkezési gyakorlatból következik, hogy ha az EK 95. cikkre mint jogalapra való hivatkozás lehetséges a kereskedelmi forgalom azon jövőbeli akadályainak megelőzésére, amelyek a nemzeti jogok heterogén fejlődésének következményei, ezeknek az akadályoknak valószínűeknek kell lenniük, és a szóban forgó intézkedés tárgyának ezek megelőzésének kell lennie (lásd ebben az értelemben a C‑350/92. sz., Spanyolország kontra Tanács ügyben 1995. július 13‑án hozott ítélet [EBHT 1995., I‑1985. o.] 35. pontját, valamint a dohányreklámról szóló ítélet 86. pontját és a C‑377/98. sz., Hollandia kontra Parlament és Tanács ügyben 2001. október 9‑én hozott ítélet [EBHT 2001., I‑7079. o.] 15. pontját).
62. Végül, amennyiben az EK 95. cikkre mint jogalapra történő hivatkozás feltételei teljesülnek, a közösségi jogalkotót nem lehet megakadályozni abban, hogy erre a jogalapra hivatkozzon, azon az alapon, hogy a közegészség védelme meghatározó az eszközök megválasztása során (lásd ebben az értelemben a dohányreklámról szóló ítélet 88. pontját). Továbbá az EK 152. cikk (1) bekezdésének első albekezdése szerint valamennyi közösségi politika és tevékenység meghatározása és végrehajtása során biztosítani kell az emberi egészség védelmének magas szintjét, az EK 95. cikk (3) bekezdése pedig kifejezetten megköveteli a védelem magas szintjének biztosítását a harmonizáció során.
63. Ezen elvek fényében meg kell vizsgálni, hogy az EK 95. cikk jogalapként való alkalmazásának feltételei teljesülnek‑e az irányelv esetében.
64. Előzetesen az alábbi megállapításokat kell tenni. Egyrészt, amint azt a főtanácsnok megállapította az indítványa 61. pontjában, a Közösségben a dohánytermékek, és különösen a cigaretták piaca olyan, amelyen a tagállamok közötti kereskedelmi forgalom viszonylag jelentős. Másrészt az azon ‑ különösen a nevükre, összetételükre és címkézésükre vonatkozó ‑ feltételekre vonatkozó nemzeti szabályok, amelyeknek eleget kell tenniük a termékeknek, közösségi szintű harmonizálás hiányában így természetüknél fogva akadályát képezhetik az áruk szabad mozgásának (lásd ebben az értelemben a C‑267/91. és C‑268/91. sz., Keck és Mithouard egyesített ügyekben 1993. november 24‑én hozott ítélet [EBHT 1993., I‑6097. o.] 15. pontját).
65. Meg kell állapítani, hogy a már elfogadott közösségi harmonizációs intézkedések ‑ azaz a dohánytermékek címkézéséről szóló 89/622 irányelv és a cigaretták kátránytartalmának maximális mértékéről szóló 90/239 irányelv – ellenére a tagállamoknak a dohánytermékek gyártására, kiszerelésére és árusítására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közötti eltérések, mivel kereskedelmi akadályt jelentenek, már megjelentek az irányelv elfogadásának időpontjában, vagy valószínűsíteni lehetett megjelenésüket.
66. Egyrészt ugyanis a már elfogadott közösségi harmonizációs intézkedések néhány rendelkezése csak minimumkövetelményeket tartalmaz, amelyek bizonyos mérlegelési jogkört hagynak a tagállamoknak azok módosítására (e tekintetben lásd a C‑222/91. sz., Philip Morris Belgium és társai ügyben 1993. június 22‑én hozott ítélet [EBHT 1993., I‑3469. o.] 11. és 17. pontját, valamint a C‑11/92. sz., Gallaher és társai ügyben 1993. június 22‑én hozott ítélet [EBHT 1993., I‑3545. o.] 14. és 20. pontját). Másrészt a 89/622 és 90/239 irányelvek a dohánytermékek gyártásának, kiszerelésének és árusításának csak bizonyos szempontjaira vonatkoznak, és a tagállamok szabadon alkothatnak nemzeti jogszabályokat az ezen irányelvek hatálya alá nem tartozó szempontok vonatkozásában.
67. Ezzel összefüggésben, figyelembe véve, hogy a vásárlóközönség egyre inkább tisztában van a dohánytermékek fogyasztásának egészségre káros jellegével, valószínű, hogy az e termékek szabad mozgásával szembeni akadályok annak következtében jöttek létre, hogy a tagállamok e fejlődést leképező új szabályokat fogadtak el, melyek célja, hogy hatékonyabban tántorítsanak el e termékek fogyasztásától a csomagoláson szereplő feliratok és figyelmeztetések segítségével, illetve csökkentsék a dohánytermékek káros hatásait az összetételükre vonatkozó új szabályok bevezetésével.
68. Ezen elemzést alátámasztják az irányelv preambulumbekezdéseiben szereplő utalások és az eljárás során előadott észrevételek.
69. Így az irányelv (7) preambulumbekezdéséből kitűnik, több tagállam tervezte, hogy intézkedéseket hoz a cigaretták megengedett legmagasabb szén-monoxid-szintjének meghatározására, amennyiben közösségi szinten nem történik ilyen intézkedés.
70. Ugyanígy kitűnik az irányelv (9) preambulumbekezdéséből, hogy eltérések jelentkeznek a cigaretták megengedett legmagasabb nikotintartalmára vonatkozó tagállami jogszabályokban. Az eljárás során előadott észrevételek arra utaltak, hogy három tagállam már bevezetett ilyen korlátozásokat, és több tagállam is tervezett hasonlót. Habár el kell ismerni, hogy e korlátozások ‑ tekintettel a megállapított szintjükre és a kátrány és a nikotin között fennálló biokémiai összefüggésre ‑ a gyakorlatban nem akadályozzák a közösségi jogban megengedett legmagasabb kátránytartalomra vonatkozó követelményeknek megfelelő cigaretták forgalmazását, ettől függetlenül az, hogy néhány tagállam különös legmagasabb nikotintartalmat határozott meg, megteremtette annak veszélyét, hogy e határértékek későbbi csökkentése kereskedelmi akadályokat hoz létre.
71. Másfelől az irányelv (13) preambulumbekezdése megemlíti az Egészségügyi Világszervezetnek a dohánytermékek ellenőrzéséről készülő olyan keretegyezmény-tervezetéről folyó tárgyalásokat, amely tartalmazza a dohánytermékekre alkalmazandó nemzetközi szabványok meghatározását.
72. Továbbá az irányelv (19) és (22) preambulumbekezdése megállapítja, hogy az egyes tagállamokban eltérő egyrészt a figyelmeztető feliratok elhelyezése és a károsanyag-tartalom feltüntetése, másrészt pedig a dohánytermékek gyártásához használt összetevők és adalékanyagok szabályozása.
73. Végül az írásbeli eljárásból kiderül, hogy valamely tagállam az irányelv (27) preambulumbekezdésében és 7. cikkében említett egyes leíró szövegek használatát szabályozó rendelkezéseket hozott.
74. Hozzá kell fűzni, hogy eltérően a dohányreklámról szóló ítélethez vezető ügyben érintett irányelvtől, az irányelv 13. cikke (1) bekezdésében olyan rendelkezést tartalmaz, amely biztosítja az előírásainak megfelelő termékek szabad mozgását. E rendelkezés, amennyiben megtiltja a tagállamoknak, hogy az irányelv által harmonizált szempontokra vonatkozó megfontolásokból megakadályozzák az irányelvnek megfelelő dohánytermékek behozatalát, árusítását és fogyasztását, az irányelv teljes érvényesülését biztosítja a belső piac működési feltételeinek javítására vonatkozó céljára tekintettel.
75. Az előzőekből következik, hogy az irányelv tényleges célja a belső piac működési feltételeinek javítása, következésképpen el lehetett fogadni az EK 95. cikk alapján, és ezt az a tény sem akadályozza, hogy a közegészség védelme meghatározó volt az általa előírt harmonizációs intézkedésekben tükröződő választásban.
76. E következtetést nem kérdőjelezi meg az arra vonatkozó érv, hogy mivel a 90/239 irányelv a kátránytartalomra alkalmazandó teljesen harmonizált szabályozást hozott létre, a jogalkotó nem járhatott el újból az EK 95. cikk alapján e kérdés szabályozásakor, vagy mindenesetre ezt csak új tudományos tényekre hivatkozással tehette.
77. Ugyanis, mivel a jogalkotó kimerítően szabályozta a cigaretták legmagasabb kátránytartalma meghatározásának kérdését a 90/239 irányelvben, a tagállamoknak már nincs hatáskörük az e kérdésre vonatkozó szabályok egyéni megállapítására. Amint azt a főtanácsnok indítványának 124. pontjában megállapította, a közösségi jogalkotó ilyen helyzetben csak akkor teljesítheti a Szerződés által elismert általános érdekek – mint például a közegészség – védelmének biztosítására irányuló feladatát, ha a releváns közösségi szabályozást hozzáigazíthatja a körülmények változásához vagy az ismeretek fejlődéséhez.
78. Ebből következik, hogy még ha valamely közösségi rendelkezés biztosítja is az általa harmonizált területen a kereskedelmi akadályok felszámolását, e körülmény nem foszthatja meg a közösségi jogalkotót azon lehetőségtől, hogy egyéb megfontolások alapján módosítsa e rendelkezést.
79. Különösen a közegészség védelmét illetően az EK 95. cikk (3) bekezdéséből következik, hogy a közösségi jogalkotónak a megvalósított harmonizáció során a védelem magas szintjét kell biztosítania, különös figyelemmel a tudományos tényeken alapuló új fejleményekre.
80. Végül pedig nemcsak a tudományos ismeretek fejlődése képezheti alapját annak, hogy a közösségi jogalkotó a közösségi jogszabályok módosítása mellett határozzon, mivel az e területen őt megillető diszkrecionális jogkör gyakorlásakor figyelembe kell venni más megfontolásokat is, mint például a dohányzás elleni küzdelemnek politikai és szociális téren tulajdonított fokozott jelentőséget.
81. Azon következtetést, amely szerint az EK 95. cikk az irányelv elfogadásának megfelelő jogalapját képezi, nem kérdőjelezheti meg az arra vonatkozó érv sem, hogy nem járul hozzá ténylegesen a belső piac működési feltételeinek javításához annak tilalma, hogy a Közösségben az irányelv 3. cikke (1) bekezdése követelményeinek meg nem felelő cigarettákat gyártsanak harmadik országokba irányuló exportra.
82. Ugyanis, bár igaz, hogy a szóban forgó gyártási tilalom nem olyan rendelkezés, amelynek közvetlen célja a belső piac működési feltételeinek javítása, attól az EK 95. cikk alapján elfogadott jogi aktus magában foglalhat ilyen rendelkezést, mivel bizonyos, a belső piacra megállapított ilyen célú tilalmak megkerülésének kizárására törekszik (lásd ebben az értelemben a dohányreklámról szóló ítélet 100. pontját).
83. E tekintetben meg kell állapítani, hogy a Bíróság elismerte, hogy a jogellenes újrabehozatal, illetve a kereskedelmi visszaélések olyan jellegű veszélyei, amelyek fenyegetik a közös agrárpolitika területén meghozott intézkedés hatékonyságát, igazolták a harmadik országokba irányuló export tilalmát (a C‑180/96. sz., Egyesült Királyság kontra Bizottság ügyben 1998. május 5‑én hozott ítélet [EBHT 1998., I‑2265. o.] 62. és 109. pontja).
84. A jelen esetben kitűnik az irányelvnek a Közösség területéről exportált dohánytermékekre gyakorolt hatásaira vonatkozó (11) preambulumbekezdéséből, hogy az irányelv erre vonatkozó szabályait annak érdekében fogadták el, hogy ne legyen akadálya a belső piacra vonatkozó rendelkezései érvényesülésének.
85. Az eljárás során előadott észrevételekből kitűnik, hogy a közösségi jogalkotó a jelen esetben el akarta kerülni, hogy a belső piacra a dohánytermékek területén vonatkozó rendelkezéseket megkerüljék azáltal, hogy az irányelv 3. cikke (1) bekezdésében rögzített, a cigarettákhoz alkalmazandó bizonyos anyagok legmagasabb értékére vonatkozó követelményeknek meg nem felelő termékeket a Közösség területére jogellenesen újra behoznak, illetve azokkal a Közösségen belül kereskedelmi visszaéléseket követnek el.
86. Igaz, hogy az alapeljárás felei, a jelen eljárás során észrevételeket előterjesztő tagállamok és intézmények által szolgáltatott, a főtanácsnok indítványának 64. pontjában említett információk nem teszik lehetővé a Közösségben gyártott és a harmadik országokból való újrabehozatalt követően e piacon jogellenesen forgalmazott vagy közvetlenül e piacon forgalomba hozott, holott harmadik országokba irányuló exportra szánt cigaretták jogellenes kereskedelme nagyságának pontos becslését. Az is igaz, amint azt a német kormány állítja, hogy a cigaretták jogellenes kereskedelme lényegében az abból eredő hasznon alapul, hogy kivonják ezen árukat az azokra általában vonatkozó adók és vámok beszedése alól, és a cigaretták összetételére vonatkozó rendelkezések megkerülése nem meghatározó ezen a területen.
87. Tagadhatatlan azonban, hogy a cigarettapiac különösen kedvez a jogellenes kereskedelem fejlődésének, és hogy ha engedélyezik még azon cigaretták gyártását is a Közösségben, amelyeket nem lehetne ott jogszerűen forgalomba hozni vagy forgalmazni, az növelheti a csalás kockázatát.
88. Továbbá az irányelv által meghatározott intézkedések hatékonysága sérülésének kockázatát nemcsak az irán yelv elfogadása előtti helyzethez viszonyítva kell értékelni, hanem az irányelv rendelkezéseinek a cigaretták jogellenes kereskedelmének természetére és nagyságára gyakorolt előrelátható hatásaira tekintettel is.
89. E tekintetben ésszerű úgy vélni, hogy a cigarettánkénti megengedhető kátránytartalom csökkentése és a megengedett legmagasabb nikotin- és szén-monoxid-tartalom bevezetése – mivel megfosztja a fogyasztókat azon lehetőségtől, hogy jogszerűen beszerezzék az e megengedett károsanyag-tartalomnak meg nem felelő termékeket, amelyeket ezen új követelmények bevezetése előtt szokás szerint fogyasztottak – arra ösztönözheti a fogyasztókat, hogy jogellenesen szerezzék be az ilyen termékeket.
90. Ilyen feltételek mellett az irányelv 3. cikkének (1) bekezdésében előírt gyártási tilalom olyan intézkedésnek tekinthető, amelynek célja az említett rendelkezés követelményeinek meg nem felelő cigaretták tagállamokban való forgalomba hozatalának és forgalmazásának az e rendelkezés által is előírt tilalma megkerülésének kizárása.
91. Az előzőekből következik, hogy az irányelvet el lehetett fogadni az EK 95. cikk alapján, beleértve azt is, hogy tiltja a Közösségben az irányelv 3. cikke (1) bekezdése követelményeinek meg nem felelő cigarettáknak harmadik országokba irányuló exportra való gyártását.
92. Azon kérdést illetően, hogy az EK 133. cikkre az irányelv másodlagos jogalapjaként való hivatkozás szükséges vagy lehetséges volt‑e a jelen esetben, az alábbiakat kell megállapítani.
93. Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Közösség hatásköri rendszerén belül valamely jogi aktus jogalapját olyan objektív tényezők alapján kell megválasztani, amelyek bírósági felülvizsgálatnak alávethetők. E tényezők körébe sorolható különösen a jogi aktus célja és tartalma (lásd különösen a C‑269/97. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2000. április 4‑én hozott ítélet [EBHT 2000., I‑2257. o.] 43. pontját és a C‑36/98. sz., Spanyolország kontra Tanács ügyben 2001. január 30‑án hozott ítélet [EBHT 2001., I‑779. o.] 58. pontját).
94. Ha a közösségi jogi aktus vizsgálatából az derül ki, hogy az aktus kettős cél elérésére irányul vagy két összetevőt foglal magában, és ezek egyike elsődlegesnek vagy túlnyomórészt meghatározónak mutatkozik, míg a másik csak járulékos jellegű, az aktust csak egy jogalapra kell alapítani, mégpedig arra, amelyet az elsődleges vagy túlnyomórészt meghatározó cél, illetve összetevő megkövetel (lásd többek között a C‑42/97. sz., Parlament kontra Tanács ügyben 1999. február 23‑án hozott ítélet [EBHT 1999., I‑869. o.] 39. és 40. pontját, valamint a fent hivatkozott Spanyolország kontra Tanács ügyben 2001. január 30‑án hozott ítélet 59. pontját). Ha viszont azt állapítják meg, hogy a jogi aktus egyidejűleg több cél elérésére irányul, amelyek elválaszthatatlanul kapcsolódnak össze úgy, hogy egymáshoz képest egyik sem másodlagos vagy közvetett, akkor az ilyen jogi aktust kivételesen a különböző – vonatkozó  – jogalapokra kell alapítani (a 2001. december 6‑án hozott 2/00. sz. vélemény [EBHT 2001., I‑9713. o.] 23. pontja).
95. A két előző pontban felidézett elvek fényében és tekintettel a jelen ítélet 91. pontjában szereplő következtetésre, meg kell állapítani, hogy az irányelvnek nem lehetett egyszerre jogalapja az EK 95. cikk és az EK 133. cikk.
96. Végül anélkül, hogy szükséges lenne megvizsgálni, hogy a harmadik országokba exportált dohánytermékekre hatást gyakorló rendelkezéseiben az irányelv az EK 133. cikkben előírt közös agrárpolitika végrehajtásával összefüggő célt is követett‑e, meg kell állapítani, hogy mindenesetre e célkitűzés az irányelv céljára és tartalmára tekintettel összességében csak másodlagos jelleget ölt az irányelv által követett elsődleges célhoz képest, amely a belső piac működési feltételeinek javítása.
97. Az előzőekből következik, hogy az EK 95. cikk jelenti az irányelv egyetlen megfelelő jogalapját, és hogy az irányelv tévesen említi az EK 133. cikket is jogalapként.
98. Mindenesetre az irányelv ezen, az EK 133. cikkre mint másodlagos jogalapra történő téves hivatkozása nem vonja maga után az irányelv érvénytelenségét. A közösségi jogszabály jogi hivatkozásai között szereplő ilyen hiba ugyanis csupán tisztán alaki jellegű, kivéve ha az a jogszabály elfogadása során alkalmazott eljárás szabálytalanságát okozta (lásd ebben az értelemben a 165/87. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 1988. szeptember 27‑én hozott ítélet [EBHT 1988., 5545. o.] 19. pontját), amely kérdés az irányelv esetében az első kérdés jelen ítélet 100–111. pontjában vizsgált b) pontjának képezi tárgyát.
99. Az első kérdés a) pontjára vonatkozó előző megfontolásokból következik, hogy az irányelv nem érvénytelen a megfelelő jogalap hiánya miatt.
Az első kérdés b) pontjáról
100. Az első kérdés b) pontjával a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi, hogy az EK 95. és EK 133. cikkre kettős jogalapként való hivatkozás az irányelv elfogadásához vezető eljárás szabálytalanságát eredményezi‑e két, egymással összeegyeztethetetlen jogalkotási eljárás alkalmazása miatt, és hogy az irányelv emiatt érvénytelen‑e.
A Bíróság elé terjesztett észrevételek
101. Az alapeljárás felperesei azt állítják, hogy a Közösség által az EK 95., illetve az EK 133. cikk alapján hozandó jogi aktusok esetében követendő jogalkotási eljárások különbözőek és összeegyeztethetetlenek egymással, ezért az e kettős jogalapra való hivatkozás nem megengedett (lásd különösen a C‑300/89. sz., Bizottság kontra Tanács, ún. „titán-dioxid”‑ügyben 1991. június 11‑én hozott ítélet [EBHT 1991., I‑2867. o.] 17–21. pontját). Az EK 95. cikk ugyanis arra kötelezi a Tanácsot, hogy a Parlamenttel együtt járjon el az EK 251. cikkben említett együttdöntési eljárás szerint, míg az EK 133. cikk olyan eljárást vezet be, amelynek során a Parlament közreműködése nem előírás, és a Tanács minősített többséggel határoz. Az együttdöntési eljárás alkalmazása a közös kereskedelempolitikára vonatkozó intézkedés meghozatalakor úgy, hogy az EK 133. cikk még a Parlamenttel való konzultációt sem írja elő, ellentétes lenne az intézmények között a Szerződés által előírt hatáskörmegosztással.
102. Az Egyesült Királyság Kormánya, a francia, olasz, holland, finn és svéd kormány, valamint a Parlament, a Tanács és a Bizottság azt állítják, hogy az EK 95. és EK 133. cikk nem minősülnek egymással összeegyeztethetetlen jogalapnak. Lényegében úgy érvelnek, hogy ha a Szerződés e két cikke különböző jogalkotási eljárások alkalmazását vonja maga után, utóbbiak a fent hivatkozott „titán-dioxid”‑ügyben szóban forgó eljárásoktól eltérően nem összeegyeztethetetlenek egymással, mivel kumulatíve alkalmazhatóak, anélkül hogy módosulna a Parlament jogalkotási eljárásban való közreműködésének terjedelme.
A Bíróság álláspontja
103. Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy amint a jelen ítélet 97. pontjában a Bíróság megállapította, az EK 95. cikk jelenti az irányelv egyetlen megfelelő jogalapját. Ezért az első kérdés b) pontjának megválaszolása érdekében meg kell határozni, hogy az EK 95. és EK 133. cikken alapuló irányelv elfogadása során ténylegesen követett jogalkotási eljárás eleget tesz‑e az azon esetben alkalmazandó jogalkotási eljárás követelményeinek, amikor a közösségi jogi aktust kizárólag az EK 95. cikk alapján fogadják el.
104. Az EK 95. cikk (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az annak alapján meghozott intézkedéseket az EK 251. cikkben megállapított együttdöntési eljárásnak megfelelően és a Gazdasági és Szociális Bizottsággal folytatott konzultációt követően fogadják el.
105. Nem kétséges, hogy a jelen esetben ezt az eljárást követték az irányelv elfogadása során.
106. Másfelől az EK 133. cikknek az EK 95. cikkhez az irányelv másodlagos jogalapként való hozzáfűzése nem sértette a jelen esetben követett együttdöntési eljárás lényegét.
107. Az EK 133. cikk (4) bekezdése ugyanis úgy rendelkezik, hogy az e rendelkezésben ráruházott hatáskörök gyakorlása során a Tanács minősített többséggel jár el.
108. Az e másodlagos jogalapon alapuló jogi aktusok elfogadására előírt eljárás követése nem eredményezett a Tanácsnak olyan kötelezettséget, hogy mindenképpen egyhangúsággal határozzon, tekintettel arra, hogy az EK 251. cikkben megállapított együttdöntési eljárás során főszabály szerint minősített többséggel jár el, kivéve ha a közös állásponthoz a Parlament által javasolt módosításokat a Bizottság elutasító véleménye ellenére fogadja el, amikor is egyhangúsággal dönt.
109. Ilyen feltételek mellett a fent hivatkozott „titán-dioxid”‑ügyben érintett helyzettől eltérően a jogalkotási eljárás azon lényeges eleme, amely a különbséget jelenti azon esetek között, amelyekben a Tanács minősített többséggel jár el, és azok között, amelyekben egyhangúsággal határoz, semmiképpen nem sérül az irányelv által említett két jogalapra egyidejűleg történő hivatkozás miatt.
110. Mindenesetre azon érvnek, amely szerint az együttdöntési eljárás alkalmazása a közös kereskedelmi politikát érintő intézkedés elfogadása során ellentétes lenne a Szerződés által előírt intézmények közötti hatáskörmegosztással, nincs jelentősége a jelen esetben, mivel – amint az a jelen ítélet 97. pontjából következik – az irányelv nem minősül olyan jogi aktusnak, amelyet az EK 133. cikk alapján kellett elfogadni.
111. Az első kérdés b) pontjára vonatkozó előző megfontolásokból következik, hogy az EK 95. és EK 133. cikk kettős jogalapként való alkalmazása nem érintette az irányelv elfogadására vonatkozó eljárás jogszerűségét, és hogy az irányelv nem érvénytelen emiatt.
Az első kérdés c) pontjáról
112. Az első kérdés c) pontjával a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy az irányelv teljes egészében vagy részben érvénytelen‑e az arányosság elvének megsértése miatt.
A Bíróság elé terjesztett észrevételek
113. Az alapeljárás felperesei úgy érvelnek, hogy ha elfogadható is, hogy az irányelv ténylegesen a belső piac megvalósítására vagy közös kereskedelempolitika kialakítására irányult, aránytalan módon igyekszik elérni e célkitűzéseket, ami különösen érvényes 5. és 7. cikkére, valamint a harmadik országokba irányuló exportra szánt cigarettákra való alkalmazására.
114. Különösen azt állítják az irányelv 7. cikkére vonatkozóan, hogy a kisebb károsanyag-tartalomra utaló leíró szövegek tilalma nem koherens az irányelv 3. cikke (1) bekezdésének kifejezett céljával, amely közegészségügyi okokból tovább akarja csökkenteni a kátránytartalmat. Az alapeljárás felperesei másfelől úgy érvelnek, hogy az említett 7. cikk sérti a jogaikat, ami túlmegy azon, ami szükséges e rendelkezés állítólagos jogszerű céljának követéséhez. E tekintetben a vonatkozó spanyol jogszabály, amely pusztán a leíró szövegek használatát szabályozó rendelkezéseket ír elő, jó példával szolgál az olyan jogszabályra, amely a legkevésbé sérti a dohánytermékek gyártóinak jogait, miközben védi a közegészséget.
115. Az alapeljárás felperesei arra is hivatkoznak, hogy az irányelv 3. cikke (1) bekezdése előírásainak meg nem felelő cigaretták harmadik országokba irányuló export céljából történő gyártásának tilalma nem megfelelő módszer annak megakadályozására, hogy megkerüljék az e rendelkezés által megállapított új korlátokat, különösen arra tekintettel, hogy a Közösség területére jogellenesen behozott cigaretták túlnyomó többségét a Közösség területén kívül gyártják.
116. A Japan Tobacco szerint az irányelv 7. cikke sérti az arányosság elvét annyiban, amennyiben a már kialakult márkanevekre is alkalmazandó. E tekintetben azt állítja, hogy e rendelkezés nem a legkevésbé korlátozó eszköz az irányelv céljainak elérésére. Az említett rendelkezés ugyanis az irányelv (27) preambulumbekezdésének fényében értelmezve azt a kiindulópontot veszi alapul, amely szerint a fogyasztók nem veszik figyelembe, hogy az általuk belélegzett kátrány- és nikotintartalmat befolyásolhatja a dohányzási szokásuk, ezért elég lett volna inkább ilyen értelmű feliratot szerepeltetni a csomagoláson, minthogy megtiltsák a leíró szövegek használatát. Egyébként az irányelv tartalmazhatott volna a szerzett jogokra vonatkozó kikötést a 7. cikk olyan már lajstromozott márkanevekre való alkalmazásának kizárása érdekében, mint a Mild Seven.
117. A német, a görög és a luxemburgi kormány úgy érvel, hogy az exportcélra történő gyártásnak az irányelv 3. cikkében előírt tilalma, valamint bizonyos leíró szövegek használatának az irányelv 7. cikkében megállapított tilalma sérti az arányosság elvét annyiban, amennyiben nem megfelelőek, és túlzottan sértik a dohánytermékek gyártóinak gazdasági érdekeit. Az említett 3. cikket illetően különösen azt állítják, hogy az nem teszi lehetővé a cigarettáknak a Közösség területére való jogellenes behozatala veszélyével szembeni hatékony védelem biztosítását, tekintettel arra, hogy a Közösség területére jelentéktelen mennyiségben hoznak be újra cigarettát, és hogy az ilyen veszély inkább elkerülhető lenne a behozatalok ellenőrzésének megerősítésével. Az irányelv 7. cikkére vonatkozóan az említett kormányok különösen arra hivatkoznak, hogy a leíró szövegek használatának az e rendelkezés által előírt abszolút tilalmával ellentétben azok használatának a spanyol jogszabály által előírthoz hasonló, a termékeknek a kátrány- és nikotintartalmuk szerinti osztályozásán alapuló szabályozása lehetővé tette volna a fogyasztó objektív tájékoztatását, anélkül hogy túlzott mértékben érintenék a dohánytermékek gyártói gazdasági érdekeit.
118. A belga, a francia és a svéd kormány, valamint a Tanács és a Bizottság úgy érvel, hogy az irányelv megfelel az arányosság elvének, mivel a rendelkezései nem mennek túl azon, ami szükséges a belső piac megfelelő működésének a dohánytermékek ágazatában való biztosítása, és ugyanakkor a közegészség magas szintű védelmének garantálása érdekében.
119. Ami közelebbről az irányelv 7. cikkét illeti, a francia kormány megállapítja, hogy e rendelkezés nem tiltja meg a cigaretták mindazon jelölését és ismertetését, amelyek vonzhatják és megtarthatják a dohányzókat, hanem csak azokat, amelyek azt sugallják, hogy az adott dohánytermék kevésbé káros, mint a többi.
120. A svéd kormány szerint, mivel a dohánytermékek fogyasztása komoly egészségügyi kockázatokkal jár, különösen fontos, hogy ne vezessék félre a fogyasztókat az e fogyasztással összefüggő kockázatokkal kapcsolatban, és nehéz az említett 7. cikkben előírt tilalomra olyan alternatívát találni, amely ugyanarra az eredményre vezet, mint az előbbi, de kevesebb következménnyel jár a márkanevek jogosultjai számára.
121. A Bizottság úgy érvel, hogy az említett 7. cikk nem összeegyeztethetetlen az irányelv 3. cikkének (1) bekezdésében megállapított célkitűzéssel, amely a cigaretták kátránytartalmának csökkentését jelenti. Mivel ugyanis a leíró szövegeket nem szabályozták közösségi szinten, dohánytermékek gyártói azokat a cigaretták egyéb, a kátránytartalommal össze nem függő jellemzőinek jelölésére használhatták, mint amilyen az íz, ami félrevezethette a fogyasztót. A Bizottság hozzáfűzi, hogy – még ha a „könnyű” cigarettáknak ténylegesen alacsonyabb is a kátránytartalmuk – számos dohányost félrevezettek, mivel tévesen azt a benyomást keltették bennük, hogy ártalmatlan termékekről van szó, ami téves, többek között azért, mert a cigarettafüst más káros anyagokat is tartalmaz, amelyeket az irányelv nem szabályoz.
A Bíróság álláspontja
122. Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy az arányosság elve, amely a közösségi jog egyik általános elve, megköveteli, hogy a közösségi rendelkezés által alkalmazott eszközök alkalmasak legyenek a kitűzött cél megvalósítására, és ne lépjenek túl azon, ami annak eléréséhez szükséges (lásd többek között a 137/85. sz. Maizena‑ügyben 1987. november 18‑án hozott ítélet [EBHT 1987., 4587. o.] 15. pontját, a C‑339/92. sz. ADM Ölmühlen ügyben 1993. december 7‑én hozott ítélet [EBHT 1993., I‑6473. o.] 15. pontját és a C‑210/00. sz. Käserei Champignon Hofmeister ügyben 2002. július 11‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑6453. o.] 59. pontját).
123. Az előző pontban említett feltételek bírósági felülvizsgálatával kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy a közösségi jogalkotó a jelen esetéhez hasonló területen széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, ez pedig a jogalkotó részéről olyan politikai, gazdasági és szociális tényezők közötti választást követel meg, amelyen belül összetett értékelést kell elvégeznie. Következésképpen csak az e területen meghozott intézkedésnek a hatáskörrel rendelkező intézmény által elérni kívánt céllal kapcsolatos nyilvánvalóan alkalmatlan jellege érintheti az ilyen intézkedés jogszerűségét (lásd ebben az értelemben a C‑84/94. sz., Egyesült Királyság kontra Tanács ügyben 1996. november 12‑én hozott ítélet [EBHT 1996., I‑5755. o.] 58. pontját, a C‑233/94. sz., Németország kontra Parlament és Tanács ügyben 1997. május 13‑án hozott ítélet [EBHT 1997., I‑2405. o.] 55. és 56. pontját, valamint a C‑157/96. sz., National Farmers’ Union és társai ügyben 1998. május 5‑én hozott ítélet [EBHT 1998., I‑2211. o.] 61. pontját).
124. Ami az irányelvet illeti, az (1), (2) és (3) preambulumbekezdéséből következik, hogy célja az erre vonatkozóan alkalmazandó rendelkezések egymáshoz való közelítésével felszámolni a dohánytermékek gyártására, kiszerelésére és árusítására vonatkozó tagállami törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések között a már meghozott harmonizációs intézkedések ellenére még mindig fennálló eltérésekből eredő akadályokat, amelyek a belső piac működését akadályozzák. A (4) preambulumbekezdésből következik továbbá, hogy e cél megvalósítása során az irányelv a Szerződés 95. cikkének (3) bekezdésével összhangban magas szintű egészségvédelmi követelményekből indul ki.
125. Az eljárás során különböző érvekre hivatkoztak az irányelvnek az arányosság elvének való megfelelése vitatása érdekében, különösen az irányelv 3., 5. és 7. cikkére vonatkozóan.
126. Először is kétségbe kell vonni, hogy az irányelv 3. cikkében előírt, a legnagyobb megengedett kátrány-, nikotin és szén-monoxid-tartalomnak meg nem felelő cigaretták a Közösség területén való forgalomba hozatalának és forgalmazásának tilalma a tagállamokra nehezedő azon kötelezettséggel kiegészítve, hogy engedélyezzék azon cigaretták importját, árusítását, illetve fogyasztását, amelyek az említett irányelv 13. cikke (1) bekezdésének megfelelően megfelelnek e tartalmaknak, az irányelv által elérni kívánt cél megvalósítására alkalmas intézkedésnek minősül, és ami a közösségi jogalkotónak a magas szintű egészségvédelem biztosítására vonatkozóan előírt kötelezettségére figyelemmel nem megy túl azon, ami e cél eléréséhez szükséges.
127. Másodszor, ami a szintén az irányelv 3. cikkében előírt, az e rendelkezés által megállapított legnagyobb megengedett tartalomnak meg nem felelő cigaretták gyártására vonatkozó tilalmat illeti, annak célja – amint az már megállapításra került a jelen ítélet 85. pontjában – hogy kizárja a belső piacra a dohánytermékek területén vonatkozó rendelkezések megkerülését azáltal, hogy az említett rendelkezés (1) bekezdése követelményeinek meg nem felelő termékeket a Közösség területére jogellenesen újra behoznak, illetve azokkal a Közösségen belül kereskedelmi visszaéléseket követnek el.
128. E gyártási tilalom arányosságát megkérdőjelezték azzal az indokkal, hogy nem minősül a célja elérésére alkalmas eszköznek, és hogy túlmegy azon, ami annak eléréséhez szükséges, többek között azért, mivel elég lett volna az olyan alternatív intézkedés, mint például a harmadik országokból származó behozatalok ellenőrzésének megerősítése.
129. Ezzel kapcsolatban meg kell állapítani, hogy – bár a szóban forgó tilalom önmagában nem teszi lehetővé a cigaretták Közösségen belüli jogellenes kereskedelme fejlődésének elkerülését, tekintettel különösen arra, hogy az irányelv 3. cikke (1) bekezdése követelményeinek meg nem felelő cigarettákat a harmadik országokban történt gyártást követően is forgalomba lehet hozni jogellenesen a közösségi piacon – a közösségi jogalkotó nem lépte túl a mérlegelési jogköre korlátait, amikor úgy vélte, hogy az ilyen tilalom mégis olyan intézkedésnek minősül, amely hatékonyan hozzájárulhat a jogellenes cigarettakereskedelem növekedése veszélyének korlátozásához, és megelőzheti a belső piac ebből következő kihasználását.
130. Nem bizonyított továbbá, hogy az ellenőrzések megerősítése elég lenne a jelen esetben a kifogásolt rendelkezés által követett cél eléréséhez. E tekintetben meg kell állapítani, hogy a szóban forgó gyártási tilalom különösen alkalmas a Közösségen belül, harmadik országokba irányuló exportra gyártott cigarettákra vonatkozó kereskedelmi visszaéléseknek az eredetüknél való megakadályozására, amely visszaélések olyan csalási formának minősülnek, amely ellen meghatározásánál fogva nem lehet ugyanannyira hatékonyan küzdeni olyan alternatív intézkedés révén, mint amilyen a Közösség határellenőrzésének megerősítése.
131. Ami az irányelv 5. cikkét illeti, azon kötelezettség, hogy a cigarettásdobozokon fel kell tüntetni a cigaretták kátrány-, nikotin- és szén-monoxid-tartalmát, valamint a dohánytermékek egységcsomagján meg kell említeni az e termékek által jelentett egészségi ártalmakra vonatkozó figyelmeztetéseket, alkalmas intézkedések a magas szintű egészségvédelem elérésére a címkézésre vonatkozó nemzeti jogszabályokból eredő akadályok eltörlése során. Az ilyen kötelezettségek ugyanis elismert eszköznek minősülnek a fogyasztók arra való ösztönzésére, hogy csökkentsék a dohánytermékek fogyasztását, vagy hogy e termékek közül azok felé irányítsák őket, amelyek kevesebb kockázatot jelentenek az egészségre.
132. Ezért a közösségi jogalkotó nem lépte túl az őt erre vonatkozóan megillető mérlegelési jogkör korlátait azáltal, hogy az irányelv 5. cikkében előírta a felületek azon százalékának növelését, amelyet feliratoknak és figyelmeztetéseknek kell szentelni a dohánytermékek egységcsomagjain olyan arányban, amely elég helyet hagy e termékek gyártóinak arra, hogy ott más, különösen a márkanevükre vonatkozó információkat helyezhessenek el.
133. Az irányelv 7. cikkének rendelkezéseit illetően az alábbi észrevételeket kell tenni.
134. Az említett rendelkezés célját az irányelv (27) preambulumbekezdése fejti ki, amelyből kitűnik, hogy a dohánytermékek csomagolásán egyes szövegek, például „alacsony kátránytartalom”, „könnyű”, „egészen könnyű”, „enyhe”, valamint egyes nevek, képek és alakzatok vagy egyéb jelek alkalmazásának tilalmát azon félelem indokolja, hogy e leírások félrevezethetik a fogyasztót, elhitetve vele, hogy ezek a termékek kevésbé károsak, és ezáltal a fogyasztás változásához vezethetnek. Az említett preambulumbekezdés ezzel kapcsolatban megállapítja, hogy a belélegzett káros anyagok szintjét nem csupán az határozza meg, hogy egyes anyagok a fogyasztás előtt milyen mennyiségben vannak jelen a termékben, hanem a dohányzási szokások és a függőség is, ezért a szóban forgó leíró szövegek alkalmazása, amely nem veszi figyelembe e szempontot, az irányelvben előírt feliratozási követelményeknek ellentmond.
135. Az irányelvnek a (27) preambulumbekezdésének fényében értelmezett 7. cikke tehát annak biztosítására irányul, hogy a fogyasztót objektívan tájékoztassák a dohánytermékek káros jellegét illetően.
136. Az ilyen tájékoztatási követelmény alkalmas a magas szintű egészségvédelem elérésére a dohánytermékek leírására alkalmazandó rendelkezések harmonizációja során.
137. A közösségi jogalkotó ‑ anélkül, hogy túllépte volna a mérlegelési jogköre korlátait – úgy tekinthette, hogy e kátrány-, nikotin- és szén-monoxid-tartalom feltüntetése az irányelv 5. cikke (1) bekezdésének megfelelően objektív módon biztosítja a fogyasztó tájékoztatását a dohánytermékek ezen anyagokkal összefüggő káros jellegét illetően, míg az irányelv 7. cikkében említettekhez hasonló leíró szövegek használata nem biztosítja a fogyasztó objektív módon történő tájékoztatását.
138. Amint ugyanis azt a főtanácsnok megállapította indítványa 241–248. pontjában, e leíró szövegek félrevezethetik a fogyasztót. Először is, mint az „enyhe” kifejezés, ízérzetet jelölhetnek, a termék károsanyag-tartalmával való összefüggés nélkül. Másodszor az olyan kifejezések, mint a „alacsony kátránytartalom”, „könnyű”, „egészen könnyű” az e kifejezések használata szabályozásának hiányában nem utalnak pontos mennyiségi értékekre. Harmadszor, még ha a szóban forgó termék kisebb kátrány-, nikotin- és szén-monoxid-tartalmat mutat is más termékekhez képest, ettől függetlenül ezen anyagoknak a fogyasztó által ténylegesen belélegzett mennyisége a fogyasztó dohányzási szokásától is függ, másrészt pedig e termék más káros anyagokat is tartalmazhat. Negyedszer, mivel a leíró szövegek használata azt sugallja, hogy az adott dohánytermék fogyasztása más dohánytermékekhez viszonyítva előnyös az egészségre nézve, félő, hogy ösztönzi a dohányzást.
139. Másfelől a közösségi jogalkotó úgy tekinthette – anélkül, hogy túllépte volna az őt e vonatkozásban megillető mérlegelési jogkör korlátait – hogy a fogyasztók dohánytermékek káros hatásával kapcsolatos objektív tájékoztatásának biztosítása érdekében szükséges volt az irányelv 7. cikkében megállapított tilalom, és hogy különösen nem létezett olyan alternatív intézkedés, amely lehetővé tette volna e cél ugyanolyan hatékony módon történő elérését a dohánytermékek gyártói jogainak kisebb mértékben történő korlátozásával.
140. Ugyanis nem nyilvánvaló, hogy az említett 7. cikkben említett leíró szövegek használatának egyszerű szabályozása – amelyet az alapeljárás felperesei, valamint a német, a görög és a luxemburgi kormány javasol –, vagy amint a Japan Tobacco javasolja, az, hogy a dohánytermékek csomagolásán tüntessék fel, hogy a belélegzett káros anyagok mennyisége a dohányzó dohányzási szokásától is függ, biztosította volna a fogyasztók objektív tájékoztatását, figyelemmel azon tényre, hogy e leíró szövegek természetüknél fogva mindenképpen ösztönözhetik a dohányzást.
141. Az első kérdés c) pontjára vonatkozó előző megfontolásokból következik, hogy az irányelv nem érvénytelen az arányosság elvének megsértése miatt.
Az első kérdés d) pontjáról
142. Az első kérdés d) pontjával a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy az irányelv teljes egészében vagy részben érvénytelen‑e az EK 295. cikk, a tulajdonhoz való alapvető jog és/vagy a Kereskedelmi Világszervezetet létrehozó megállapodás (a továbbiakban: WTO‑megállapodás) I. C. mellékletében szereplő, az Európai Közösség nevében a hatáskörébe tartozó ügyek tekintetében a 1994. december 22‑i 94/800/EK tanácsi határozattal (HL L 336., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 21. kötet, 80. o.) jóváhagyott, a szellemi tulajdonjogok kereskedelmi vonatkozásairól szóló megállapodás (a továbbiakban: TRIPs‑megállapodás) 20. cikkének megsértése miatt.
A Bíróság elé terjesztett észrevételek
143. Az alapeljárás felperesei azt állítják, hogy az irányelv 5. és 7. cikke sérti az EK 295. cikket, valamint a tulajdonhoz való alapvető jogot és/vagy a TRIPs‑megállapodás 20. cikkét, mivel az utóbbi rendelkezés előírja, hogy a védjegy használatát nem akadályozhatják igazolatlanul olyan különleges követelmények, mint azon használat, amely megfoszthatja azt a a vállalkozás termékeinek és szolgáltatásainak más vállalkozások termékeitől és szolgáltatásaitól való megkülönböztetésére való képességétől. E tekintetben úgy érvelnek, hogy az irányelv 5. cikkében előírt, az egészségre vonatkozó figyelmeztetések nagyon nagy mérete jelentősen korlátozza szellemi tulajdonjogaikat. E figyelmeztetések fogják ugyanis meghatározni a dohánytermékek csomagolásának általános megjelenését, és ezáltal korlátozni, sőt megakadályozni e termékek gyártóit a védjegyük használatában. Arra is hivatkoznak, hogy az irányelv 7. cikkében előírt leíró szövegek használatának teljes tilalma megfosztja őket néhány benyújtott védjegyüktől, mivel többé nem jogosultak azok használatára.
144. A Japan Tobacco szerint az irányelv 7. cikke megtiltja számára a szellemi tulajdonjogai gyakorlását, mivel megakadályozza a Mild Seven márkanév használatát a Közösségben, és mivel megfosztja őt az e védjegyre vonatkozó kizárólagos licenceiből származó gazdasági előnytől. Az ilyen hatás többek között a tulajdonhoz való jog sérelmével jár, amelyet a közösségi jogrend alapvető jogként ismer el, és amelyet az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény kiegészítő jegyzőkönyve 1. cikkének első bekezdése és az Európai Unió alapjogi chartájának 17. cikke is védelemben részesít.
145. A görög és a luxemburgi kormány úgy érvel, hogy az irányelv 7. cikke a dohánytermékek gyártói szellemi tulajdonjogainak sérelmét eredményezi, és sérti az utóbbiak gazdasági eredményeit, mivel az a célja bizonyos leíró szövegek használatának teljes tilalmával, hogy egész egyszerűen betiltson az e gyártók által jogszerűen bejegyeztetett bizonyos védjegyeket.
146. Az Egyesült Királyság Kormánya, a belga, francia, holland és svéd kormány, valamint a Parlament, a Tanács és a Bizottság mindenekelőtt úgy érvel, hogy az irányelv rendelkezéseinek egyáltalán nincs hatásuk a tulajdonjog tagállamokban való szabályozására az EK 295. cikk értelmében. Azt állítják továbbá, hogy a tulajdonhoz való alapvető jog nem minősül abszolút jognak, hanem korlátozható olyan közérdekből, mint amilyen az alapügyben a közegészség védelme. Végül szerintük a TRIPs‑megállapodásnak nincs közvetlen hatálya, és mindenesetre az irányelv rendelkezései nem ellentétesek e megállapodás 20. cikkével, hiszen utóbbi nem tiltja meg az egyes cigarettagyártóknak, hogy továbbra is használják védjegyeiket, az arra jellemző szövegek, szimbólumok, színek és rajzok segítségével megkülönböztetve azt a többitől, amelyet a gyártó feltüntethet a dohánytermékek csomagolásán rendelkezésre álló felületen.
A Bíróság álláspontja
147. Ami mindenekelőtt az irányelvnek az EK 295. cikkre tekintettel való érvényességét illeti, emlékeztetni kell arra, hogy e rendelkezés szerint a Szerződés „nem sértheti a tagállamokban fennálló tulajdoni rendet”. Az említett rendelkezés arra szorítkozik, hogy elismeri a tagállamok azon hatáskörét, hogy meghatározzák a tulajdoni rendet, és nem tilt meg valamennyi, a tulajdonjog gyakorlására vonatkozó hatással járó közösségi intézkedést (lásd ebben az értelemben a 56/64. és 58/64. sz., Consten és Grundig kontra Bizottság egyesített ügyekben 1966. július 13‑án hozott ítéletet [EBHT 1966., 429., 499. és 500. o.]).
148. Meg kell állapítani, hogy a jelen esetben az irányelv semmiben nem sérti a tagállamokban fennálló tulajdoni rendet az EK 295. cikk értelmében, és hogy utóbbinak nincs jelentősége az irányelvnek a dohánytermékek gyártói e termékekre vonatkozó védjegyjogosultságának gyakorlását érintő esetleges hatását illetően.
149. Továbbá, ami az irányelvnek a tulajdonhoz való jog tekintetében való érvényességét illeti, emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint e jog a közösségi jog általános elvei közzé tartozik. Mindazonáltal nem jelent korlátlan jogosultságot, hanem a társadalomban betöltött feladata alapján kell megítélni. Következésképpen a tulajdonhoz való jog korlátozható, amennyiben ezek a korlátozások ténylegesen a Közösség által elérni kívánt közérdekű célokat szolgálják, és nem járnak az elérni kívánt cél tekintetében olyan aránytalan és elviselhetetlen beavatkozással, amely az így biztosított jogoknak már magát a tartalmát sértené (lásd többek között a 265/87. sz. Schräder‑ügyben 1989. július 11‑én hozott ítélet [EBHT 1989., 2237. o.] 15. pontját, a C‑280/93. sz., Németország kontra Tanács ügyben 1994. október 5‑én hozott ítélet [EBHT 1994., I‑4973. o.] 78. pontját és a C‑293/97. sz., Standley és társai ügyben 1999. április 29‑én hozott ítélet [EBHT 1999., I‑2603. o.] 54. pontját).
150. Márpedig, amint a jelen ítélet 131. és 132. pontjából következik, az irányelv 5. cikkének célja csak a dohánytermékek gyártói arra vonatkozó jogának korlátozása, hogy a cigarettásdobozok vagy a dohánytermékek egységcsomagolásának bizonyos oldalain szereplő helyet a védjegyük feltüntetésére használják, védjegyjogosultságuk lényegének sérelme nélkül, a magas szintű egészségvédelem biztosítása érdekében a címkézésre vonatkozó nemzeti jogszabályokból eredő akadályok felszámolása során. Az irányelv 5. cikke ezen elemzés fényében a tulajdonjog arányos, a tulajdonjognak a közösségi jog által elismert védelmével összeegyeztethető korlátozásának minősül.
151. Az irányelv 7. cikkét illetően emlékeztetni kell arra, hogy az a jelen ítélet 134–141. pontjából következően és az arányosság elvének megfelelően a magas szintű egészségvédelem elérésére törekszik a dohánytermékek leírására alkalmazandó rendelkezések harmonizációja során.
152. Igaz ugyan, hogy az említett cikk az e rendelkezésben említett leíró szövegek valamelyikét magában foglaló védjegy használatának a dohánytermékek csomagolására korlátozott tilalmát eredményezi, a dohánytermékek gyártója azonban ezen leíró szövegnek a csomagolásról való eltávolítása ellenére továbbra is egyéniesítheti termékét más megkülönböztető megjelölésekkel. Az irányelv továbbá elegendő határidőt ír elő az elfogadása és az említett 7. cikkben előírt tilalom alkalmazása között.
153. Az előzőekre tekintettel meg kell állapítani, hogy a védjegyjog azon korlátozásai, amelyek az irányelv 7. cikkéből következhetnek, ténylegesen a Közösség által elérni kívánt közérdekű célokat szolgálják, és nem járnak az elérni kívánt cél tekintetében olyan aránytalan és elviselhetetlen beavatkozással, amely az így biztosított jognak már magát a tartalmát sértené.
154. Végül, ami az irányelvnek a TRIPs‑megállapodás 20. cikke tekintetében való érvényességét illeti, emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, hogy valamely közösségi jogi aktus jogszerűsége nem vizsgálható olyan nemzetközi jogi eszközökre tekintettel, mint az WTO‑megállapodás és a TRIPs‑megállapodás, amelyek – figyelemmel természetükre és szerkezetükre – főszabály szerint nem szerepelnek azon jogi normák között, amelyek tekintetében a Bíróság vizsgálja a közösségi intézmények aktusainak jogszerűségét (a C‑149/96. sz., Portugália kontra Tanács ügyben 1999. november 23‑án hozott ítélet [EBHT 1999., I‑8395. o.] 47. pontja; a fent hivatkozott Hollandia kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet 52. pontja; a C‑301/97. sz., Hollandia kontra Tanács ügyben [EBHT 2001., I‑8853. o.] 2001. november 22‑én hozott ítélet 53. pontja, valamint a C‑27/00. és C‑122/00. sz., Omega Air és társai egyesített ügyekben 2002. március 12‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑2569. o.] 93. pontja).
155. Szintén ezen ítélkezési gyakorlatból következik, hogy a Bíróság csak abban a feltételezett esetben vizsgálhatja a szóban forgó közösségi aktusnak a WTO‑szabályokra figyelemmel fennálló jogszerűségét, ha a Közösség a WTO keretében vállalt valamely kötelezettséget szándékozott azzal végrehajtani, vagy abban az esetben, ha a közösségi aktus kifejezetten utal a WTO‑megállapodások egyedi rendelkezéseire (lásd a fent hivatkozott Portugália kontra Tanács ügyben hozott ítélet 49. pontját és a fent hivatkozott Omega Air és társai ügyben hozott ítélet 94. pontját).
156. Meg kell állapítani, hogy e feltételek nem állnak fenn együttesen az irányelv esetében, ezért nem kell vizsgálni az utóbbinak a TRIPs‑megállapodás 20. cikk tekintetében való érvényességét.
157. Az első kérdés d) pontjára vonatkozó előző megfontolásokból következik, hogy az irányelv nem érvénytelen az EK 295. cikk, illetve a tulajdonhoz való alapvető jog megsértése miatt.
Az első kérdés e) pontjáról
158. Az első kérdés e) pontjával a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy az irányelv teljes egészében vagy részben érvénytelen‑e az EK 253. cikkben előírt indokolási kötelezettség megsértése miatt.
A Bíróság elé terjesztett észrevételek
159. Az alapeljárás felperesei többek között úgy érvelnek, hogy még ha elfogadható is, hogy a közösségi jogalkotónak újra van jogalkotási hatásköre a kátránytartalomra és a címkézésre vonatkozóan az EK 95. cikk alapján, holott e kérdések korábban már közösségi szintű harmonizáció tárgyát képezték, az ilyen szabályozásnak mindenesetre „a tudományos tényeken alapuló új fejleményeken” kell alapulnia az EK 95. cikk (3) bekezdése értelmében. Ezért az irányelv 3. és 5. cikkében szereplő, a kátránytartalomra és a címkézésre vonatkozó új rendelkezéseket érintő tudományos tényekre való hivatkozásnak az irányelvből való hiánya ellenétes az EK 253. cikkel.
160. A Japan Tobacco szerint az irányelv nem tesz eleget az EK 253. cikk követelményeinek, amennyiben nem magyarázza meg azon ténybeli és jogi okokat, amelyek azon következtetésre vezették a közösségi jogalkotót, hogy szükséges volt a bizonyos leíró elemek használatának az irányelv 7. cikkében előírt tilalma.
161. A német kormány azt állítja, hogy az irányelv 3. cikkének (1) és (2) bekezdése érvénytelen, amennyiben a legnagyobb megengedett károsanyag-tartalomra vonatkozó követelményeknek meg nem felelő, és harmadik országokba irányuló exportra szánt cigaretták gyártási tilalmát írja elő, anélkül hogy az említett irányelv preambulumbekezdéseiben megjelölnék azok okokat, amelyek miatt az egészségvédelmet érzékenyen érintené a Közösség területén az ott gyártott dohánytermékek jogellenes újrabehozatala.
162. A görög kormány különösen úgy érvel, hogy az irányelv (11) preambulumbekezdésében az annak szükségességére való puszta hivatkozás, hogy jogszabályokat fogadjanak el a belső piacra vonatkozó rendelkezések érvényesülésének biztosítása érdekében, nem tesz eleget az EK 253. cikk által megkövetelt indokolásnak, tekintettel arra, hogy az említett preambulumbekezdés nem tartalmazza az ott említett létező vagy jövőbeli, nagyon valószínű veszély általános leírását.
163. A luxemburgi kormány úgy véli, hogy az irányelv sérti az indokolási kötelezettséget, többek között mivel a preambulumbekezdései „a belső piac megfelelő működésére” való hivatkozás ismétlésére szorítkoznak, azon ok pontosítása nélkül, amely miatt az sérülne az irányelv elfogadásának hiányában.
164. Az Egyesült Királyság Kormánya, a belga, francia, olasz és holland kormány, valamint a Parlament és a Tanács szerint az irányelv kellő indokolást tartalmaz az EK 253. cikk követelményeire tekintettel. E tekintetben különösen úgy érvelnek, hogy a közösségi jogalkotó nem köteles külön megindokolni az általa alkalmazott minden egyes technikai megoldást.
A Bíróság álláspontja
165. Emlékeztetni kell arra, hogy bár az EK 253. cikk által megkövetelt indokolásnak világosan és félreérthetetlenül be kell mutatnia a kifogásolt jogi aktust elfogadó közösségi hatóság érvelését, úgy hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedés indokait, és a Bíróság gyakorolhassa felülvizsgálatát, nem szükséges, hogy a hatóság valamennyi jelentőséggel bíró tény- és jogkérdésre kitérjen (lásd többek között a C‑122/94. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 1996. február 29‑én hozott ítélet [EBHT 1996., I‑881. o.] 29. pontját).
166. Az indokolási kötelezettség betartását nemcsak a kifogásolt jogi aktus szövege alapján kell megítélni, hanem kontextusára és a kérdéses témakörre vonatkozó jogszabályok összességére is tekintettel. Következésképpen, ha a vitatott intézkedés nélkülözhetetlen az intézmény célkitűzésének megvalósulásához, felesleges lenne megkövetelni, hogy az érintett közösségi intézmény az általa választott valamennyi technikai eszközt külön megindokolja (lásd többek között a C‑100/99. sz., Olaszország kontra Tanács és Bizottság ügyben 2001. július 5‑én hozott ítélet [EBHT 2001., I‑5217. o.] 64. pontját).
167. Márpedig, ami az irányelvet illeti, meg kell állapítani, hogy a preambulumbekezdései egyértelműen mutatják, hogy az abban megállapított intézkedések a tárgyra vonatkozóan alkalmazandó jogszabályok közelítésével a már elfogadott harmonizációs intézkedések ellenére a dohánytermékek gyártására, kiszerelésére és árusítására vonatkozó tagállami törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések közötti még mindig fennálló ‑ a belső piac működését gátló ‑ eltérésekből eredő akadályok felszámolására törekednek.
168. Ez igaz először is az irányelv első három preambulumbekezdésére, amelyekből egyértelműen kiderül, hogy az irányelv célja a 89/622 és 90/239 irányelv átdolgozása rendelkezéseik módosításával és kiegészítésével a belső piac dohánytermékek területén való működésének javítása érdekében.
169. Ez igaz továbbá az irányelv (5), (7), (9), (11), (14), (19) és (27) preambulumbekezdése esetében, amelyek részletezik azokat a legfontosabb szempontokat, amelyek miatt a közösségi jogalkotó szükségesnek tartja a létező harmonizációs intézkedések megerősítését vagy új harmonizációs intézkedések bevezetését, a cigaretták kátrány-, szén-monoxid- és nikotintartalmának megengedett legmagasabb határértékeit, az irányelvnek a Közösség területéről exportált dohánytermékekre gyakorolt hatását, a cigaretták kátrány-, nikotin- és szén-monoxid-tartalmának mérését lehetővé tévő szabványokat, a dohánytermékek egységcsomagján az egészségre és az említett tartalmak jelölésére vonatkozó figyelmeztetések elhelyezését, valamint a dohánytermékek csomagolásán bizonyos leíró szövegek használatának tilalmát illetően.
170. Nem lehet helyt adni azon érvnek, amely szerint az irányelvnek tudományos tényekre kellett volna hivatkoznia az abban foglalt új rendelkezéseknek a korábban elfogadott közösségi intézkedésekhez képest való igazolása érdekében. A jelen ítélet 80. pontjából kitűnik ugyanis, hogy az EK 95. cikk nem követeli meg, hogy a közösségi jogalkotó tudományos ismeretek fejlődésére hivatkozzon annak érdekében, hogy az e rendelkezésen alapuló intézkedéseket fogadhasson el.
171. Azon érvnek sem lehet helyt adni, amely szerint az irányelvet nem indokolták megfelelően, amennyiben a harmadik országokba irányuló exportra szánt cigaretták gyártási tilalmát írja elő, mivel e tekintetben kellő indokolásnak minősül az irányelv (11) preambulumbekezdésében szereplő azon megállapítás, amely szerint megfelelő szabályokat kell elfogadni annak érdekében, hogy a belső piacra vonatkozó rendelkezések érvényesülésének ne legyen akadálya.
172. Az első kérdés e) pontjára vonatkozó előző megfontolásokból következik, hogy az irányelv nem érvénytelen az EK 253. cikkben előírt indokolási kötelezettség megsértése miatt.
Az első kérdés f) pontjáról
173. Az első kérdés f) pontjával a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy az irányelv teljes egészében vagy részben érvénytelen‑e a szubszidiaritás elvének megsértése miatt.
A Bíróság elé terjesztett észrevételek
174. Az alapeljárás felperesei úgy érvelnek, hogy a szubszidiaritás elve alkalmazandó a belső piacra vonatkozó olyan intézkedésekre, mint az irányelv, és hogy amikor azt elfogadták, a közösségi jogalkotó teljesen figyelmen kívül hagyta ezen elvet, vagy mindenesetre nem megfelelően vette figyelembe. Ugyanis, ha megfelelően figyelembe vette volna, arra a következtetésre kellett volna jutnia, hogy az irányelv elfogadása nem volt szükséges, hiszen a 89/622 és 90/239 irányelvek már megállapítottak harmonizációs szabályokat a dohánytermékek kereskedelmi akadályainak felszámolása érdekében. Egyébként nem hoztak fel egyetlen bizonyítékot sem arra nézve, hogy lehetetlen volt a tagállamok számára az általuk szükségesnek tartott, közegészséget védő intézkedések meghozatala.
175. A belga kormány és a Parlament azt állítják, hogy a szubszidiaritás elve nem alkalmazandó az irányelvre annyiban, amennyiben ezen elv csak azokon a területeken alkalmazandó, amelyek nem tartoznak a Közösség kizárólagos hatáskörébe, míg a belső piac megvalósítása érdekében elfogadott említett irányelv ilyen kizárólagos hatáskörbe tartozik. Mindenesetre, még ha el is ismerjük, hogy ezen elv alkalmazandó az irányelvre, azt betartották a jelen esetben, mivel a végrehajtott intézkedést nem lehetett kielégítő módon megvalósítani a tagállamok szintjén.
176. Az Egyesült Királyság Kormánya, a francia, holland és svéd kormány, valamint a Tanács és a Bizottság úgy véli, hogy a szubszidiaritás elve alkalmazandó a jelen esetben, és az irányelv azt tiszteletben tartotta. Az Egyesült Királyság Kormánya és a francia kormány, csakúgy, mint a Bizottság különösen úgy érvel, hogy a fent hivatkozott Hollandia kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet 30–34. pontjában tett megállapítások alkalmazhatók a jelen esetre, és azon következtetésre vezetnek, hogy az irányelv érvényes a szubszidiaritás elvére tekintettel. A holland kormány és a Bizottság szerint, ha az EK 95. cikk alkalmazási feltételei együttesen fennállnak, az EK 5. cikk második bekezdésének megfelelő közösségi intézkedés feltételei is teljesülnek, amennyiben biztos, hogy egyik tagállam sem hozhatja meg egyedül az ahhoz szükséges intézkedéseket, hogy kizárjon minden eltérést a tagállamok kereskedelemre hatást gyakorló jogszabályai között.
A Bíróság álláspontja
177. A szubszidiaritás elvét az EK 5. cikk második bekezdése állapítja meg, amelynek értelmében azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, a szubszidiaritás elvének megfelelően a Közösség csak akkor és annyiban jár el, amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, és ezért a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt azok közösségi szinten jobban megvalósíthatók.
178. Az Európai Közösség létrehozásáról szóló szerződéshez csatolt, a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló jegyzőkönyv 3. pontjában pontosítja, hogy a szubszidiaritás elve nem kérdőjelezi meg a Szerződés által az Európai Közösségre ruházott hatásköröket, ahogyan azokat a Bíróság értelmezi.
179. Előzetesen meg kell jegyezni, hogy a szubszidiaritás elve alkalmazandó akkor, amikor a közösségi jogalkotó az EK 95. cikkhez folyamodik, mivel ez a rendelkezés nem a belső piacon folytatott gazdasági tevékenység szabályozására biztosít kizárólagos hatáskört számára, hanem csak arra, hogy az áruk szabad mozgása, illetve a szolgáltatásnyújtás szabadsága akadályainak felszámolásával vagy a versenytorzító hatások megszüntetésével javítsa a belső piac létrehozásának és működésének feltételeit (ebben az értelemben lásd a dohányreklámról szóló ítélet 83. és 95. pontját).
180. Ami azon kérdést illeti, hogy az irányelvet a szubszidiaritás elvének megfelelően fogadták‑e el, először is meg kell vizsgálni, hogy a tervezett intézkedés célja közösségi szinten jobban megvalósítható‑e.
181. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság a jelen ítélet 124. pontjában megállapította, hogy az irányelv célja felszámolni a dohánytermékek gyártására, kiszerelésére és árusítására vonatkozó tagállami rendelkezések között még mindig fennálló eltérésekből eredő akadályokat az EK 95. cikk (3) bekezdésével összhangban magas szintű egészségvédelem biztosításával.
182. Az ilyen célkitűzés nem valósítható meg kielégítően a csak a tagállamok szintjén hozott intézkedésekkel, hanem közösségi szintű intézkedést követel meg, amint azt a jelen esetben a nemzeti törvényhozások heterogén fejlődése mutatja (lásd a jelen ítélet 61. pontját).
183. Ebből következik, hogy az irányelv esetében a tervezett intézkedés célja közösségi szinten jobban megvalósítható volt.
184. Másodszor meg kell állapítani, hogy a Közösség által a jelen esetben hozott intézkedés intenzitása a szubszidiaritás elvének követelményeit is tiszteletben tartotta, amennyiben – amint kitűnik a jelen ítélet 122–141. pontjából – nem lépte túl az ezen intézkedés által megvalósítani kívánt cél eléréséhez szükséges mértéket.
185. Az első kérdés e) pontjára vonatkozó előző megfontolásokból következik, hogy az irányelv nem érvénytelen a szubszidiaritás elvének megsértése miatt.
Az első kérdés g) pontjáról
186. Az első kérdés g) pontjával a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy az irányelv teljes egészében vagy részben érvénytelen‑e hatáskörrel való visszaélés miatt.
A Bíróság elé terjesztett észrevételek
187. Az alapeljárás felperesei és a görög kormány azt állítják, hogy az irányelv hatáskörrel való visszaélést valósít meg annyiban, amennyiben egyedüli célja a közegészség védelme, és nem a belső piac vagy a közös kereskedelempolitika fejlődése. Különösen úgy érvelnek, hogy az exportra szánt cigaretták gyártását érintő tilalmat egyedül a harmadik országokban honos személyek egészségének védelme céljából vezették be.
188. Az Egyesült Királyság Kormánya, a belga, francia, holland és svéd kormány, valamint a Parlament és a Tanács szerint a hatáskörrel való visszaélésre vonatkozó érv azon téves állításon alapul, amely szerint az irányelv álcázott közegészségi intézkedés.
A Bíróság álláspontja
189. Ahogy azt a Bíróság több ízben megállapította, jogi aktus kizárólag akkor számít a hatáskörrel való visszaélésnek, ha tárgyilagos, lényeges és egybehangzó jelek alapján az állítható, hogy az aktust azzal a kizárólagos vagy legalábbis meghatározó céllal hozták, hogy olyan célokat érjenek el vele, melyek a hivatkozott céloktól eltérnek, vagy hogy a szerződés által az adott ügy körülményeire való felkészülésre előírt különleges eljárást kijátsszák (lásd a C‑331/88. sz., Fedesa és társai ügyben 1990. november 13‑án hozott ítélet [EBHT 1990., I‑4023. o.] 24. pontját; a C‑156/93. sz., Parlament kontra Bizottság ügyben 1995. július 13‑án hozott ítélet [EBHT 1995., I‑2019. o.] 31. pontját; a C‑48/96. P. sz., Windpark Groothusen kontra Bizottság ügyben 1998. május 14‑én hozott ítélet [EBHT 1998., I‑2873] 52. pontját és a C‑110/97. sz., a Hollandia kontra Tanács ügyben 2001. november 22‑én hozott ítélet [EBHT 2001., I‑8763. o.] 137. pontját).
190. Különös tekintettel a tagállamoknak az emberi egészség védelmére és javítására irányuló törvényi és rendeleti rendelkezései bármiféle harmonizációjának az EK‑Szerződés 129. cikke (4) bekezdésének első francia bekezdésében (jelenleg, módosítást követően az EK 152. cikk (4) bekezdésének első albekezdése) meghatározott kifejezett kizárására, a Bíróság úgy ítélte meg, hogy jogalapként az e cikktől eltérő cikkekre történő hivatkozás nem alkalmazható azért, hogy e kizárást megkerülje (a dohányreklámról szóló ítélet 79. pontja). A Bíróság azonban pontosította, hogy amint az EK‑Szerződés 100. A. cikkére, 57. cikkének (2) bekezdésére (jelenleg, módosítást követően az EK 47. cikk (2) bekezdése) és az EK‑Szerződés 66. cikkére (jelenleg EK 55. cikk) mint jogalapra történő hivatkozás feltételei fennállnak, a közösségi jogalkotót nem lehet megakadályozni abban, hogy e jogalapra hivatkozzon abból a tényből kifolyólag, hogy a közegészség a cselekvés kiválasztásában meghatározó (a dohányreklámról szóló ítélet 88. pontja).
191. Márpedig egyrészt, amint a Bíróság a jelen ítélet 91. pontjában megállapította, az EK 95. cikkhez fordulás feltételei teljesülnek az irányelv esetében, másrészt pedig egyáltalán nem bizonyították, hogy azt azon kizárólagos vagy mindenesetre meghatározó céllal fogadták volna el, hogy a belső piac működési feltételeinek a dohánytermékek területén való javítására irányulótól eltérő célt valósítsanak meg.
192. Az első kérdés g) pontjára vonatkozó előző megfontolásokból következik, hogy az irányelv nem érvénytelen hatáskörrel való visszaélés miatt.
Egészében véve az első kérdésre adandó válaszról
193. Az első kérdésre egészében véve az a válasz adandó, hogy e kérdés vizsgálata egyáltalán nem tárt fel olyan körülményt, amely érintené az irányelv érvényességét.
A második kérdésről
194. Második kérdésével az előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy az irányelv 7. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy az kizárólag a Közösségben forgalomba hozott dohánytermékekre alkalmazandó, vagy a Közösségben csomagolt és harmadik országokba irányuló exportra szánt dohánytermékekre is.
A Bíróság elé terjesztett észrevételek
195. Az alapeljárás felperesei, a görög, ír, luxemburgi, holland és svéd kormány, valamint a Parlament, a Tanács és a Bizottság szerint az irányelv 7. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az nem alkalmazandó a Közösségben csomagolt és harmadik országokba irányuló exportra szánt dohánytermékekre, hanem kizárólag a Közösségben forgalomba hozott dohánytermékekre.
196. E tekintetben mindenekelőtt úgy érvelnek, hogy a közösségi jogalkotó azon szándéka, hogy az irányelv 7. cikkében megállapított tilalmat harmadik országokba irányuló exportra szánt termékekre is alkalmazza, nem következik sem e rendelkezés szövegéből, sem az említett irányelv preambulumbekezdéseiből és különösen nem a (27) preambulumbekezdéséből.
197. Azt állítják továbbá, hogy tekintettel az említett rendelkezés által előírt tilalomnak a dohánytermékek gyártóira nézve kedvezőtlen hatásaira, azt megszorítóan kell értelmezni a hatályát illetően.
198. Végül úgy vélik, amint az kitűnik az irányelv (27) preambulumbekezdéséből, az irányelv 7. cikkének célja annak elkerülése, hogy ne fosszák meg tartalmuktól az említett irányelv 5. cikkében megállapított címkézési követelményeket. A két rendelkezést tehát úgy kell tehát érteni, hogy ugyanaz a hatályuk. Márpedig az irányelv 5. cikkének (1) bekezdése külön nyelvi szabályt állapít meg ennek alkalmazására a tagállamok hivatalos nyelve szerint, tehát csak a Közösségben forgalmazott dohánytermékekre alkalmazandó.
199. Az Egyesült Királyság Kormánya, a belga, francia, olasz és finn kormány szerint az irányelv 7. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az a Közösségben csomagolt és harmadik országokba irányuló exportra szánt dohánytermékekre is alkalmazandó.
200. E tekintetben mindenekelőtt arra hivatkoznak, hogy amikor az irányelv 7. cikke azt írja elő, hogy bizonyos leíró szöve geket nem lehet használni a „dohánytermékek csomagolásán”, e tilalom hatályát nem korlátozza az említett termékek későbbi fogyasztási helyére való utalás.
201. Azt állítják továbbá, hogy az EK 152. cikk (1) bekezdése megköveteli, hogy valamennyi közösségi politika és tevékenység meghatározása és végrehajtása során az emberi egészségvédelem magas szintjét biztosítsák. E kötelezettség kiterjed a közös kereskedelempolitikára, ami azt is sugallja, hogy ha a közösségi jogalkotó ki akarta volna zárni a harmadik országokba irányuló exportot a 7. cikk hatálya alól, azt kifejezetten jelezte volna.
202. Végül úgy érvelnek, hogy a dohánytermékek csomagolásán feltüntetendő leíró szövegeknek azonosaknak kell lenniük a dohánytermékek rendeltetési helyétől függetlenül, tekintettel annak kockázatára, hogy a harmadik országokba irányuló exportra szánt termékeket újra behozzák a Közösségbe.
A Bíróság álláspontja
203. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a közösségi jog valamely rendelkezésének értelmezésekor nem csupán annak szövegét kell figyelembe venni, hanem összefüggéseit és az általa alkotott szabályozás céljait is (lásd a C‑223/98. sz. Adidas‑ügyben 1999. október 14‑én hozott ítélet [EBHT 1999., I‑7081. o.] 23. pontját; a C‑301/98. sz. KVS International ügyben 2000. május 18‑án hozott ítélet [EBHT 2000., I‑3583. o.] 21. pontját; a C‑156/98. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2000. szeptember 19‑én hozott ítélet [EBHT 2000., I‑6857. o.] 50. pontját és a C‑191/99. sz. Kvaerner‑ügyben 2001. június 14‑én hozott ítélet [EBHT 2001., I‑4447] 30. pontját).
204. E tekintetben meg kell állapítani, hogy az irányelv 7. cikkének szövege önmagában nem teszi lehetővé azon kérdés eldöntését, hogy az abban megállapított tilalom kizárólag a Közösségben forgalomba hozott dohánytermékekre alkalmazandó‑e, vagy a Közösségben csomagolt és harmadik országokba irányuló exportra szánt dohánytermékekre is.
205. Az irányelv 7. cikke e kérdésben különbözik az irányelv 3. cikkétől, amelyből egyértelműen kitűnik, hogy az abban a cigaretták megengedett legmagasabb károsanyag-tartalmára vonatkozóan megállapított rendelkezések a Közösségben gyártott és az onnan exportált cigarettákra is alkalmazandók. A 7. cikkétől eltérően az irányelv a 3. cikke (2) bekezdésében különösen póthatáridőt állapít meg ez utóbbi rendelkezés (1) bekezdésének a harmadik országokba irányuló exportra szánt cigaretták tekintetében való végrehajtására.
206. Az irányelv 7. cikkének a hatályára vonatkozó értelmezése érdekében ezért az irányelv egyéb rendelkezései által alkotott szövegösszefüggésre is tekintettel kell lenni.
207. Ezzel kapcsolatban kitűnik az irányelv (27) preambulumbekezdéséből, hogy az irányelv 7. cikke különösen annak megakadályozását célozza, hogy ellentmondjanak az irányelv 5. cikkében megállapított címkézési követelményeinek.
208. Az irányelv rendszerében az 5. és 7. cikk ugyanis egymást kiegészítő rendelkezések, hiszen az 5. cikk (1) bekezdése előírja a károsanyag-tartalom feltüntetését a cigarettásdobozokon, így biztosítva a fogyasztók objektív tájékoztatását dohánytermékek ezen anyagok miatti káros jellegét illetően, míg a 7. cikk megtiltja a fogyasztó ezzel kapcsolatos megtévesztésére alkalmas leíró szövegek használatát.
209. Az irányelv 5. cikkéből kitűnik, hogy a dohánytermékek címkézésére vonatkozó követelményeket e termékek közül csak a Közösség területén való forgalomba hozatalra szántak tekintetében írja elő.
210. Az ilyen értelmezés különösen abból következik, hogy az irányelv 5. cikke (6) bekezdésének e) pontja úgy rendelkezik, hogy az említett cikk által megkövetelt figyelmeztető feliratot és a károsanyag‑tartalomra utaló szöveget „annak a tagállamnak a hivatalos nyelvén vagy nyelvein kell rányomtatni, amelyben a terméket forgalomba hozzák”.
211. Az irányelv által követett célkitűzéseket illetően emlékeztetni kell arra, hogy az elsődleges cél a belső piac működésének javítása a dohánytermékek területén az egészség magas szintű védelmének biztosításával.
212. Ezért meg kell állapítani, hogy az irányelv rendelkezései főszabály szerint kizárólag a belső piacon való forgalomba hozatalra szánt dohánytermékekre vonatkoznak.
213. Igaz, hogy az irányelv 3. cikkét illetően a Bíróság a jelen ítélet 82–91. pontjában elismerte, hogy a belső piac érintettségének veszélye igazolhatja az EK 295. cikk alapján olyan rendelkezés elfogadását a belső piac tekintetében megállapított rendelkezések megkerülésének kizárására irányuló intézkedésként, amely a harmadik országokba exportált termékekre vonatkozik.
214. Az irányelv 3. cikkének a harmadik országokba irányuló exportra szánt dohánytermékekre való alkalmazását ebben az esetben azonban kifejezetten előírta a közösségi jogalkotó, figyelembe véve az irányelvnek a cigaretták legnagyobb megengedett károsanyag-tartalmára vonatkozó rendelkezései megkerülésének a Közösség területére való jogellenes újrabehozatallal vagy a Közösségen belüli esetleges kereskedelmi visszaélésekkel összefüggő veszélyére vonatkozó vizsgálatát.
215. Az irányelv 7. cikkének rendelkezései viszont – csakúgy, mint az irányelv 5. cikkének rendelkezései – a dohánytermékek kiszerelésére vonatkoznak, és nem az összetételükre. Márpedig a belső piacnak egyrészt a legnagyobb megengedett károsanyag-tartalom vonatkozásában az irányelv követelményeinek meg nem felelő cigaretták, másrészt pedig az utóbbi címkézésre és az e termékek csomagolásán szereplő feliratokra vonatkozó követelményeinek meg nem felelő dohánytermékek jogellenes forgalomba hozatalában álló visszaélés veszélyei nem feltétlenül ugyanolyan nagyságúak és nem is ugyanolyan természetűek, valamint nem biztos, hogy ugyanolyan intézkedések meghozatalát követelik meg.
216. Ezért, mivel nincs ilyen értelmű utalás az irányelvben, nincs ok azt feltételezni, hogy a közösségi jogalkotó az irányelv 7. cikke követelményeinek meg nem felelő dohánytermékek Közösségben való forgalomba hozatalának tilalmát a Közösségben csomagolt és harmadik országokban való forgalomba hozatalra szánt dohánytermékekre vonatkozó hasonló tilalommal akarta kiegészíteni.
217. Az előző megfontolások összességére tekintettel a második kérdésre az a válasz adandó, hogy az irányelv 7. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az kizárólag a Közösség területén forgalomba hozott dohánytermékekre alkalmazandó.
A költségekről
218. A Bíróságnál észrevételt előterjesztő Egyesült Királyság Kormánya, a belga, német, görög, francia, ír, olasz, luxemburgi, holland, finn és svéd kormány, valamint a Parlament, a Tanács és a Bizottság részéről felmerült költségek nem téríthetők meg. Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a nemzeti bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez utóbbi bíróság dönt a költségekről.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján
A BÍRÓSÁG
A High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), 2001. december 6‑i végzésével hozzá intézett kérdésére válaszolva a következőképpen határozott:
1) Az első kérdés vizsgálata egyáltalán nem tárt fel olyan körülményt, amely érinthetné a tagállamoknak a dohánytermékek gyártására, kiszerelésére és árusítására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről szóló, 2001. június 5‑i 2001/37/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv érvényességét.
2) A 2001/37 irányelv 7. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az kizárólag a Közösség területén forgalomba hozott dohánytermékekre alkalmazandó.