61981J0119
Sentencia del Tribunal de Justicia
de 7 de julio de 1982 (
*1
)
En el asunto 119/81,
Klöckner-Werke AG, empresa siderúrgica con domicilio social en Duisburg, representada por el Profesor Bodo Borner, de la universidad de Colonia, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Ernest Arendt, 34 B, rue Philippe II,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico, Sr. Norbert Koch, en calidad de Agente, asistido por el Profesor Eberhard Grabitz, de la Universidad Libre de Berlín, que designan como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Oreste Montalto, miembro del Servicio Jurídico, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación de la comunicación, de 6 de abril de 1981, en la que la Comisión fijó, para la empresa demandante, la producción de referencia y la cuota de producción de productos laminados del grupo I (desbastes en rollo para chapas [coils] y flejes laminados en caliente en trenes especializados) para el segundo trimestre del año 1981,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: J. Mertens de Wilmars, Presidente; G. Bosco, A. Touffaity O. Due, Presidentes de Sala; P. Pescatore, A.J. Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, T. Koopmans, U. Everling, A. Chloros y F. Grévisse, Jueces;
Abogado General: Sr. P. VerLoren van Themaat;
Secretario: Sr. J.A. Pompe, Secretario adjunto;
dicta la siguiente
Sentencia
(No se transcriben los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
1
Mediante escrito presentado en la secretaría del Tribunal de Justicia el 15 de mayo de 1981, la Klöckner-Werke AG, empresa siderúrgica con domicilio social en Duisburg, Republica Federal de Alemania, interpuso con arreglo al párrafo segundo del artículo 33 del Tratado CECA, un recurso dirigido a obtener la anulación de la comunicación de 6 de abril de 1981 en la que la Comisión, conforme a su Decisión general n° 2794/80/CECA, de 31 de octubre de 1980, por la que se establece un régimen de cuotas de producción de acero para las empresas de la industria siderúrgica (DO L 291, p. 1), fijó, para la empresa demandante, la producción de referencia y la cuota de producción de productos laminados del grupo I (desbastes en rollo para chapas [coils] y flejes laminados en caliente en trenes especializados) para el segundo trimestre del año 1981.
2
En apoyo de su recurso, la demandante desarrolla un conjunto de motivos que pueden resumirse así:
1)
Falta de Dictamen conforme válido del Consejo relativo a la Decisión n° 2794/80.
2)
Incumplimiento por la Comisión de su obligación de garantizar, mediante el establecimiento de las cuotas de producción, un «nivel mínimo de empleo».
3)
Negativa de la Comisión a tomar en cuenta, al fijar las cuotas de producción, lä incidencia de las subvenciones ilícitas, concedidas por ciertos Estados miembros a las empresas siderúrgicas.
4)
Sustitución, realizada por la Comisión, de las cuotas de producción que se contemplan en el artículo 58 por «cuotas de entrega» y restricción ilícita de las posibilidades de exportación provocada por dichas cuotas.
5)
Negativa a tomar debidamente en consideración la capacidad de producción real de las empresas, y en particular la de la empresa demandante, para la fijación de las cuotas de producción.
1. Sobre el motivo basado en la inexistencia de Dictamen conforme del Consejo
3
La demandante sostiene que la Decisión general n° 2794/80 no fue objeto de un Dictamen conforme del Consejo, como exige el apartado 1 del artículo 58 del Tratado CECA. En su reunión de 30 de octubre de 1980, según ella, el Consejo sólo examinó el problema del establecimiento de un régimen de cuotas en sus líneas generales; no se le sometió un borrador en el que se recogieran las medidas que proyectaba adoptar la Comisión y no pudo por tanto emitir el Dictamen conforme que exige el Tratado. Para probar sus alegaciones, la demandante solicita a este Tribunal de Justicia que ordene la presentación de los documentos basándose en los cuales se pronunció el Consejo, así como el acta de la sesión.
4
La Comisión alega, a este respecto, que es a ella a quien el Tratado le otorga la facultad de adoptar las medidas apropiadas en caso de crisis manifiesta. En su opinion, pues, el requisito de Dictamen conforme del Consejo que prevé el artículo 58 se cumplió dado que el Consejo dio su conformidad al principio de establecer un régimen de cuotas, con conocimiento del contenido material del régimen que se proyectaba. No era necesario, por el contrario, que el Consejo se pronunciara sobre los detalles de las modalidades de ese régimen. La consulta que se realizó en el caso de autos, alega, cumplía estos requisitos y la existencia de Dictamen conforme del Consejo se certifica como es debido en la exposición de motivos de la Decisión general n° 2794/80.
5
Con arreglo al artículo 58, si la Comisión estimare que la Comunidad atraviesa un período de crisis manifiesta y que los medios de acción previstos en el artículo 57 no permiten hacer frente a la misma, deberá establecer un régimen de cuotas de producción «previa consulta al Comité Consultivo y con el Dictamen conforme del Consejo».
6
La obtención del Dictamen conforme del Consejo constituye una de las formalidades esenciales que prescribe el Tratado bajo pena de nulidad.
7
No se ha negado en el caso de autos que la Comisión haya sometido el asunto al Consejo en virtud del artículo 58 del Tratado ni que éste haya dado efectivamente su conformidad al proyecto de medidas que la Comisión le dio a conocer. La existencia de este Dictamen se recoge en la exposición de motivos de la Decisión general n° 2794/80, publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
8
La demandante sólo presenta vagas alegaciones en apoyo de su motivo; no ha sido capaz de aportar ningún dato que permita poner en duda que el Consejo recibiera las informaciones necesarias o que expresara un Dictamen conforme tal y como se certifica en la exposición de motivos de la Decisión impugnada. En estas circunstancias, no procede dar curso a la petición de la demandante de que este Tribunal ordene una verificación de las circunstancias en las que se solicitó y se obtuvo el Dictamen del Consejo.
9
Debe, pues, desestimarse este motivo.
2. Sobre el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de garantizar un «nivel mínimo de empleo»
10
La demandante considera que la Comisión, inspirándose en los principios en que se basa el Tratado y, más en concreto, el artículo 58, hubiera debido organizar el régimen de cuotas de producción de modo tal que asegurara a cualquier empresa la obtención de una cuota de producción suficiente para garantizarle un nivel mínimo de empleo, proporcional a su capacidad. Al no haber tenido debidamente en cuenta este factor la Comisión en su Decisión general, la cuota establecida para la demandante no le permite mantener, según alega, un nivel de producción tal que garantice un mínimo de empleos en el interior de la empresa.
11
En apoyo de esta opinión, la demandante subraya que según el párrafo segundo del artículo 2 del Tratado, la Comunidad tiene por misión, entre otras, la de garantizar «la continuidad del empleo», que según el artículo 3, las Instituciones de la Comunidad deben «promover la mejora de las condiciones de vida y trabajo de los trabajadores», y que el artículo 58 expresa la misma idea cuando su apartado 2 prevé la posibilidad de establecer un régimen de exacciones dirigido a asegurar el mantenimiento del empleo en las empresas cuyo ritmo de producción sea inferior a un nivel de referencia determinado. La demandante entiende que esta última disposición expresa la idea fundamental del artículo 58, idea que la Comisión ha cometido el error de. no hacer repercutir sobre el régimen de cuotas de producción tal y como viene organizado en su Decisión general n° 2794/80.
12
La argumentación de la demandante prescinde de la auténtica finalidad del artículo 58 en el sistema del Tratado en su conjunto. Esta norma pretende permitir a la Comunidad hacer frente a una situación de crisis provocada por una reducción de la demanda. Se prevé en ella el establecimiento de un régimen de cuotas de producción, dirigido a repartir equitativamente sobre la industria siderúrgica de la Comunidad en su conjunto las consecuencias que entraña la adaptación de la producción a unas posibilidades de comercialización reducidas.
13
El saneamiento del mercado que pretenden estas medidas restrictivas debe permitir mantener o restablecer, a largo plazo, la rentabilidad de las empresas y conservar así, en la medida de lo posible, los empleos que dependen de ellas. En contra de lo que afirma la demandante, esta disposición no impone en absoluto a la Comisión la obligación de garantizar a cada empresa individual un mínimo de producción en función de sus propios criterios de rentabilidad y desarrollo. La finalidad del artículo 58 es hacer repercutir de la manera más equitativa posible sobre el conjunto de las empresas las reducciones que exige la coyuntura económica, y no asegurar a las empresas una actividad mínima proporcional a su capacidad.
14
En cuanto a las disposiciones de los artículos 2 a 4, que se mencionan en el apartado 2 del artículo 58 y que la demandante invoca, procede señalar que los objetivos generales formulados en estos artículos deben ser objeto de conciliación permanente en función de las circunstancias económicas y no resulta posible portanto privilegiar uno de estos objetivos en detrimento de los restantes. En cuanto a la referencia al «mantenimiento del empleo» del apartado 2 del artículo 58, dicha referencia se hace en conexión con un mecanismo de regulación al que no ha recurrido la Comisión. Procede añadir que, al establecer el régimen de cuotas, la Comisión no ha olvidado la necesidad de mantener, en la medida de lo posible, el empleo, como lo muestra al tomar en cuenta el grado de utilización de la capacidad productiva en el marco del apartado 3 del artículo 4 de la Decisión general n° 2794/80.
15
Debe, pues, desestimarse este motivo.
3. Sobre el motivo basado en no haber tomado en cuenta la incidencia de las subvenciones ilícitas
16
La demandante llama la atención sobre el hecho de que, según ella, se han venido pagando subvenciones a las empresas, infringiendo una prohibición expresa del Tratado CECA, en varios Estados miembros, especialmente en Bélgica, Francia, Italia y Reino Unido, donde desde hace varios años la industria siderúrgica se sostiene mediante considerables subvenciones públicas. La Comisión, alega, no ha reaccionado nunca contra estas subvenciones, cuyo efecto ha sido el de deteriorar la posición relativa de las empresas que no se han beneficiado de dichas ventajas. La Comisión, como mínimo, habría debido tener en cuenta esta distorsión de la competencia al organizar el régimen de cuotas de producción, otorgando alguna compensación a las empresas que no se beneficiaron de las subvenciones.
17
La Comisión considera que las medidas que prevé el artículo 58 no constituyen el lugar apropiado para tener en cuenta el problema de las subvenciones otorgadas en determinados Estados miembros a la industria siderúrgica. En el sistema del Tratado CECA, el problema de las ayudas sólo puede abordarse basándose en la letra c) del artículo 4, cuya aplicación podría dar lugar, en su caso, a las Decisiones reguladas en el artículo 88, o en el marco del artículo 67, que se refiere a los perjuicios en las condiciones de competencia. Llama también la atención sobre la relación de esta materia con el régimen general de ayudas; en cuanto a las ayudas específicas para la siderurgia, recuerda que es ella quien creó el marco general de su normativa a través de sus Decisiones nos 80/257, de 1 de febrero de 1980 (DO L 62, p. 90), y 2320/81, de 7 de agosto de 1981, que establecen las normas comunitarias sobre ayudas a la siderurgia (DO L 228, p. 14; EE 08/02, p. 90).
18
No es posible ignorar que las imputaciones que la demandante expone en el marco de este motivo expresan una preocupación legítima. Procede señalar, en efecto, que la acción de la Comisión en este campo ha sido tardía, como lo demuestra la fecha de las Decisiones en las que se ampara. Además, para rechazar el motivo de la demandante a la Comisión no le basta con hacer referencia a las posibilidades que le ofrece el artículo 88, cuando parece que no hace uso de ellas.
19
A pesar de todo, no se puede, sin embargo, llegar a la conclusión de que la Comisión estaba obligada, en el marco de las medidas previstas en el artículo 58, a tomar en cuenta las distorsiones de la competencia en el mercado siderúrgico provocadas por la concesión de ayudas eventualmente incompatibles con el Tratado. Este artículo pretende que la Comunidad pueda hacer frente a las situaciones de crisis grave causadas por una contracción de la demanda. Su puesta en práctica requiere por su propia naturaleza una acción rápida, basada —así lo exigen las circunstancias- en criterios relativamente simples. Una acción de este tipo es incompatible con la toma en consideración de datos tales como las ayudas públicas, cuya valoración exige investigaciones particularmente complejas. Aunque no se deba excluir de antemano que, al fijar las cuotas de producción, la Comisión pueda tener en cuenta las situaciones contrarias a la letra c) del artículo 4 del Tratado y a las normas establecidas por sus Decisiones en este campo, debidamente adoptadas mediante los procedimientos previstos para ello, del mismo modo que tiene en cuenta sus acciones de vigilancia en materia de inversiones, no es posible, sin embargo, llegar hasta el punto de exigir que las medidas anticrisis del artículo 58 se utilicen para corregir el efecto de las ayudas ilícitas otorgadas por los Estados miembros, tal y como lo exige la demandante.
20
También este motivo debe, pues, desestimarse.
4. Sobre el motivo basado en la sustitución de las cuotas de producción por «cuotas de entregas» y la imputación de restricción ilícita de las posibilidades de exportación
21
Las críticas que expresa en este punto la demandante parecen estar relacionadas con el concepto de «entrega de productos sometidos al régimen de cuotas» que figura en el artículo 7 de la Decisión general n° 2794/80 y que se utiliza de nuevo en el artículo 9. La demandante expone a este respecto que al subordinar la obligación de respetar las cuotas de producción y la aplicación de eventuales sanciones a la «entrega» de los productos, la Comisión sobrepasó los límites de la competencia que le confiere el artículo 58, ya que éste se refiere a la fijación de «cuotas de producción» y no de «cuotas de entrega».
22
Además, la demandante critica el hecho de que, mediante el establecimiento de cuotas así definidas, la Comisión ha restringido indebidamente las posibilidades de exportación de las empresas a los países terceros.
23
En cuanto al tema de las «cuotas de entrega», sea cual sea el significado que la demandante atribuya a dicho concepto, basta señalar que ni éste ni los artículos 7 y 9 de donde procede han desempeñado papel alguno en la determinación de la cuota de producción que se autorizó a la demandante con arreglo a la Decisión general n° 2794/80. No resulta pues necesario para la resolución del litigio entrar en esta controversia.
24
Por lo que se refiere al efecto restrictivo que puede tener la fijación de cuotas de producción sobre las posibilidades de exportación, procede llamar la atención sobre el hecho de que ésta es una consecuencia inherente al mecanismo establecido en el artículo 58 del Tratado. Toda restricción a la producción repercute a la vez sobre las posibilidades de venta en el mercado comunitario y sobre las posibilidades de exportación. La imputación que formula la demandante, pues, se dirige en realidad contra el sistema de cuotas de producción tal y como fue diseñado por el Tratado y no contra la Decisión de la Comisión, que se ha limitado a aplicar las disposiciones del artículo 58.
25
Se debe destacar, también, que ni el artículo 57 ni el 58 del Tratado han olvidado la relación entre la actuación sobre la producción y los intercambios exteriores de la Comunidad. Así, entre los medios indirectos de acción sobre la producción el artículo 57 menciona las intervenciones en materia de política comercial, mientras que el artículo 58 alude, en su primer apartado, al artículo 74, que se refiere a la regulación de determinados aspectos de los intercambios exteriores. Sin embargo, tal y como lo ha subrayado ya este Tribunal en otras sentencias, en el marco de las medidas a adoptar en virtud del artículo 58, la toma en consideración de los intercambios exteriores depende de la apreciación de la Comisión, que debe tener en cuenta a este respecto tanto las necesidades específicas del mercado siderúrgico comunitario como los intereses de la Comunidad en sus relaciones con países terceros. Por consiguiente, no es posible deducir del artículo 58 que la Comisión esté obligada de algún modo a excluir del régimen de cuotas las producciones que ciertas empresas desearían dirigir preferentemente hacia los mercados de exportación.
26
De lo anterior se sigue que las imputaciones formuladas en este motivo deben también rechazarse.
5. Sobre el motivo basado en la negativa a tomar en consideración la capacidad de producción real de la empresa
27
En este motivo se impugnan simultáneamente la validez de la Decisión general n° 2794/80 y la evaluación por la Comisión de la capacidad de producción de la demandante a efectos de aplicar los criterios que se recogen en el apartado 3 del artículo 4 de dicha Decisión.
28
En la medida en que este motivo se refiere a la impugnación de la validez misma de la Decisión general n° 2794/80, la demandante alega que la Comisión debió basar su sistema de cuotas sobre la capacidad productiva de las empresas tanto como sobre su producción efectiva. Basta recordar a este respecto lo que este Tribunal declaró en su sentencia de 3 de marzo de 1982, Alpha Steel/Comisión (14/81, Rec. p. 749) sobre el tema de los criterios elegidos poiła Comisión para definir la «forma equitativa» de determinación de las cuotas de producción a la que alude el apartado 2 del artículo 58. Se dijo allí que no se podía poner razonablemente en duda que la opción de la Comisión por el criterio basado en la producción efectiva de las empresas se ajustara a la disposición citada. En efecto, este criterio, tal y como viene definido en el artículo 4 de la Decisión general n° 2794/80, representa, por una parte, una base de valoración objetiva, que evita las incertidumbres inherentes a la evaluación de un dato en parte hipotético, como lo es la capacidad productiva; por otra parte, permite reducir la producción global sin modificar por ello las posiciones respectivas de las empresas en el mercado.
29
La demandante alega además que, para determinar su producción de referencia, la Comisión subestimó su capacidad productiva a la hora de calcular la corrección que se establece en el apartado 3 del artículo 4 de la Decisión general n° 2794/80 en favor de las empresas cuyo índice de utilización fuese inferior al índice medio de utilización de instalaciones comparables en las demás empresas de la Comunidad. Considera como circunstancia agravante que la Comisión no tuviera en cuenta en absoluto el hecho de que, poco tiempo antes del período de referencia, la demandante había dejado fuera de servicio, en 1974, un antiguo tren de laminación (Bremen I), reemplazándolo con la instalación actualmente en servicio (Bremen II).
30
De la información suministrada por las partes a lo largo del proceso resulta que la capacidad de producción que la demandante declaró para los años 1977, 1978 y 1979 fue de 3.800.000 toneladas/año (t/a). Al haber declarado la demandante el 1 de enero de 1980 una capacidad de producción más elevada, de 4.260.000 t/a, la Comisión realizó en mayo de 1980 un control en la empresa, a resultas del cual se estimó su capacidad de producción en 4.230.000 t/a. Habida cuenta del resultado de esta verificación, la Comisión aceptó la cifra declarada el 1 de enero de 1980, es decir 4.260.000 t/a, como valor representativo de la capacidad de producción de la demandante para el período que se indica en el apartado 3 del artículo 4 de la Decisión general n° 2794/80. En consecuencia, tuvo en cuenta esta cifra para, con arreglo a dicho apartado 3 del artículo 4, corregir y aumentar la producción de referencia en las Decisiones por las que se fijaron las cuotas de producción para el cuarto trimestre de 1980, el primer trimestre de 1981 y el segundo trimestre de 1981, siendo sólo esta ùltima Decisión, de 6 de abril de 1981, la que es objeto del presente litigio.
31
El 1 de enero de 1981, la demandante presentò a la Comisión una nueva declaración en la que indicaba una capacidad de producción de 5.508.000 t/a. En su recurso señala que es esta última capacidad de producción, que representa el resultado corregido de una prueba de producción que realizó ella misma, la que habría debido tenerse en cuenta en la Decisión objeto del litigio. En apoyo de su recurso la demandante presentó como anexo al escrito de interposición del recurso un dictamen pericial elaborado el 1 de mayo de 1981, completado más tarde con un nuevo dictamen pericial de 12 de enero de 1982, del que se obtiene una capacidad de producción aún más elevada que la que declaró la última vez, según la interpretación que ella hace de estos documentos; la demandante considera que así queda demostrado que la estimación que da en su recurso es «moderada y prudente». En cuanto a sus declaraciones anteriores, señala que en aquel momento se consideraban un «asunto de rutina», al que no se le daba demasiado importancia; que sin duda las habría elaborado con más cuidado si hubiera podido prever las consecuencias que podrían derivarse de ellas.
32
Es digno de destacar el hecho de que el dictamen pericial de 1 de mayo de 1981 fue elaborado para la demandante por un grupo que incluía a representantes del Centre des recherches métallurgiques (CRM, Centro de investigación metalúrgica) belgay de la empresa Kawasaki. Las conclusiones comunes de los expertos desembocan en una estimación de la capacidad de la empresa, habida cuenta del programa actual de fabricación, en 4.050.000 t/a. Se precisa en dichas conclusiones que esta cifra podría aumentarse en una proporción que los expertos del CRM no se sienten, sin embargo, capaces de indicar, puesto que no tuvieron la posibilidad de verificar las cifras que proporcionó Klöckner; los expertos de Kawasaki añaden por su parte que, según las informaciones de Klöckner y los estándares japoneses, la producción podría elevarse hasta 5.844.000 t/a bajo ciertas condiciones que sin embargo, según la información recibida, no se corresponden con el programa de producción actual de Klöckner. La propia demandante descarta la primera conclusión de los expertos que considera inadecuada, y sólo utiliza en su argumentación la conclusión separada de los representantes de Kawasaki.
33
Procede resaltar a este respecto que el aumento de la producción de referencia que la Comisión otorgó conforme al apartado 3 del artículo 4 de la Decisión general n° 2794/80 se determinó basándose a su vez en datos proporcionados por la propia demandante, en cumplimiento de la Decisión 22/66 de la Alta Autoridad (DO 1966, 219, p. 3728; EE 08/01, p. 91) y en los formularios que utilizaban todas las empresas siderúrgicas de la Comunidad. La demandante estaba obligada a rellenar estos formularios en debida forma y de manera exacta.
34
El repaso de los antecedentes muestra que la Comisión, después de basarse primero en datos que había proporcionado la demandante y que no fueron discutidos por nadie durante varios años consecutivos, consintió en revisar su estimación de la capacidad de producción con arreglo a una nueva declaración de la demandante, tras la oportuna verificación en la empresa. No se puede admitir que la demandante vuelva a poner en cuestión por segunda vez unos datos que se derivan de sus propias declaraciones anteriores, debidamente verificadas por la Comisión, con el pretexto de nuevos errores de evaluación por su parte y basándose en un dictamen pericial que no es concluyente.
35
Por lo que se refiere a la toma en consideración de un tren de laminación que la demandante dejó fuera de servicio en 1974 para determinar su capacidad de producción, basta con señalar que la Decisión general n° 2794/80, al fijar un período de referencia muy concreto, sólo permite tener en cuenta las capacidades de producción reales que existieron a lo largo de dicho período.
36
Se debe, pues, rechazar también este motivo.
37
Por no tener fundamento ninguno de los motivos de la parte demandante, procede desestimar el recurso.
Costas
38
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas.
39
Por haber sido desestimados los motivos de la parte demandante, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar en costas a la demandante.
Mertens de Wilmars
Bosco
Touffait
Due
Pescatore
Mackenzie Stuart
O'Keeffe
Koopmans
Everling
Chloros
Grevisse
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 7 de julio de 1982.
El Secretario
J.A. Pompe
Secretario adjunto
El Presidente
J. Mertens de Wilmars
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.