62023CC0632
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ATHANASIOS RANTOS
présentées le 27 mars 2025 (
1
)
Affaire C‑632/23
Commission européenne
contre
République de Bulgarie
« Manquement d’État – Aides d’État – Aide déclarée illégale et incompatible avec le marché intérieur – Article 108, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE – Décision (UE) 2015/456 – Aides d’État accordées lors d’échanges de terres forestières – Obligation de récupération – Obligation d’information – Défaut d’exécution dans le délai imparti – Désignation d’un expert indépendant aux fins de la détermination des montants de l’aide à récupérer – Absence d’indépendance de cet expert »
I. Introduction
1.
Par le présent recours en manquement, introduit au titre de l’article 108, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas pris dans le délai prescrit toutes les mesures nécessaires à l’exécution de la décision (UE) 2015/456 concernant le régime d’aide mis à exécution par la République de Bulgarie dans le cadre des échanges de terres forestières (
2
), celle-ci a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 288, quatrième alinéa, TFUE ainsi que des articles 4 à 6 de cette décision.
2.
Plus précisément, la Commission reproche à la République de Bulgarie de ne pas avoir pris, dans le délai de douze mois suivant la date de notification de la décision 2015/456, à savoir avant le 5 septembre 2015, toutes les mesures nécessaires afin, d’une part, de récupérer la totalité des aides d’État octroyées à des entreprises dans le cadre de l’échange de terres forestières domaniales contre des terres forestières privées au cours de la période comprise entre le 1er janvier 2007 et le 27 janvier 2009, lesquelles ont été déclarées illégales et incompatibles avec le marché intérieur par cette décision, et, d’autre part, de remplir ses obligations d’information à l’égard de la Commission.
3.
À l’appui de son recours, la Commission invoque trois griefs, qui se recoupent partiellement, tirés, le premier, de l’absence de mise en œuvre de la décision 2015/456 dans le délai imparti, le deuxième, d’un résultat très limité quant à la récupération de l’aide en cause et, le troisième, de l’absence de circonstances établissant l’impossibilité absolue d’exécuter cette décision.
4.
Conformément à la demande de la Cour, les présentes conclusions seront ciblées sur l’analyse de la première branche du deuxième grief de la Commission qui s’articule, en substance, autour de trois arguments à l’égard de la République de Bulgarie, tirés, le premier, du choix prétendument injustifié de cet État membre de faire appel à un expert indépendant pour évaluer les prix du marché des parcelles échangées aux fins de déterminer les montants de l’aide à récupérer en vertu du considérant 176 de la décision 2015/456, le deuxième, de la prétendue absence d’indépendance de l’expert désigné et, le troisième, d’une prétendue violation de l’obligation de coopération loyale du fait de la non-divulgation à la Commission de l’information selon laquelle l’expert désigné était une entreprise publique.
II. Le cadre juridique
A.
Le règlement (CE) no 659/1999
5.
Le règlement (CE) no 659/1999 portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (
3
), qui a été remplacé par le règlement (UE) 2015/1589 (
4
), demeure applicable au présent litige compte tenu de la date des faits de l’espèce.
6.
Le considérant 13 du règlement no 659/1999 énonçait :
« considérant que, en cas d’aide illégale incompatible avec le marché commun, une concurrence effective doit être rétablie ; que, à cette fin, il importe que l’aide, intérêts compris, soit récupérée sans délai ; qu’il convient que cette récupération se déroule conformément aux procédures du droit national ; que l’application de ces procédures ne doit pas faire obstacle au rétablissement d’une concurrence effective en empêchant l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission ; que, afin d’atteindre cet objectif, les États membres doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir l’effet utile de la décision de la Commission. »
7.
L’article 14 de ce règlement, intitulé « Récupération de l’aide », prévoyait, à son paragraphe 3 :
« Sans préjudice d’une ordonnance de la Cour [...] prise en application de l’article [278 TFUE], la récupération s’effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. À cette fin et en cas de procédure devant les tribunaux nationaux, les États membres concernés prennent toutes les mesures prévues par leurs systèmes juridiques respectifs, y compris les mesures provisoires, sans préjudice du droit [de l’Union]. »
8.
L’article 23 dudit règlement, intitulé « Non-respect des décisions et arrêts », disposait, à son paragraphe 1 :
« Si l’État membre concerné ne se conforme pas à une décision conditionnelle ou négative, en particulier dans le cas visé à l’article 14, la Commission peut saisir directement la Cour [...] conformément à l’article [108], paragraphe 2, [TFUE]. »
B.
La décision 2015/456
9.
Aux termes des considérants 44, 118 à 121, 146 et 172 à 177 de la décision 2015/456 :
« (44)
Dans la décision d’ouverture la Commission a exposé aussi son avis préliminaire sur la question de savoir comment l’avantage découlant des opérations d’échange contestées doit être déterminé qualitativement s’il est établi que ces échanges entraînent une aide d’État :
i)
la différence entre le prix réel du marché de la parcelle forestière 1 – propriété privée et le prix administratif pour la parcelle 1 déterminé conformément aux prescriptions du règlement sur les prix de base,
ii)
la différence entre le prix réel du marché de la parcelle forestière 2 – propriété domaniale et le prix administratif pour la parcelle 2 déterminé conformément aux prescriptions du règlement sur les prix de base.
Dans ce cas, le montant de l’aide d’État concernée contenue dans les opérations d’échange sera égal à la valeur de ii) moins la valeur de i).
Chaque compensation pécuniaire reçue en résultat de la différence entre les prix administratifs de deux parcelles qui font l’objet d’un échange, payée par l’une des parties à l’autre, sera également prise en compte dans le calcul de l’élément potentiel d’une aide d’État que comporte l’opération.
[...]
(118)
À une étape ultérieure, en réponse à des demandes d’information, les autorités bulgares ont communiqué les prix du marché – tant des parcelles forestières privées que des parcelles forestières domaniales – pour toutes les opérations d’échange pendant la période considérée [...].
(119)
Néanmoins, dans leurs observations du 19 novembre 2013 [...], les autorités bulgares ont relevé qu’il existait certains problèmes concernant la fiabilité des données qu’elles ont communiquées. En particulier, aux fins de la formule énoncée au considérant 44, les autorités bulgares ont communiqué les prix du marché équitables de 82 parcelles [...] concernées par les opérations d’échange contestées. Pour les autres parcelles, elles ont communiqué les valeurs du marché calculées au mieux en indiquant qu’il est possible que celles-ci ne reflètent pas nécessairement les valeurs du marché équitables. Pour ce qui est des autres parcelles domaniales concernées, les autorités bulgares ont expliqué que les prix qu’elles ont indiqués comme étant des prix du marché étaient, en fait, les prix moyens des différents types d’opérations avec des forêts. Ils ne constituent dès lors pas nécessairement la valeur du marché équitable étant donné qu’ils ne sont pas égaux aux prix moyens d’opérations en tous points analogues.
(120)
De manière similaire, en ce qui concerne les autres parcelles privées qui n’ont pas encore fait l’objet d’une évaluation par un expert indépendant, les autorités bulgares ont observé que, dans certains cas, les prix visés dans les certificats de ventes qui avaient été utilisés par les autorités comme valeur approximative des prix du marché de ces parcelles communiqués par leurs soins étaient proches ou égaux auxdites valeurs fiscales. La valeur fiscale d’une parcelle donnée n’est sa valeur du marché, mais correspond au prix minimal qui doit être payé dans des opérations avec le bien immobilier, c’est-à-dire qu’en principe, la valeur du marché de la parcelle concernée serait plus élevée.
(121)
Nonobstant ce qui précède, les autorités bulgares ont souligné que les données relatives au prix du marché qu’elles ont fournies sont les meilleures estimations approximatives qu’elles puissent obtenir, car : i) en Bulgarie, il n’y a pas de règles précises pour déterminer les prix du marché de parcelles forestières au moyen d’une évaluation, ii) une évaluation par un évaluateur expert indépendant pour estimer quels seraient les prix du marché des parcelles concernées au moment de l’échange aurait pris beaucoup de temps et iii) ce processus serait très coûteux. En outre, les autorités bulgares ont déclaré que les prix communiqués sont dans tous les cas plus proches des prix du marché équitables que des prix administratifs.
[...]
(146)
Les autorités bulgares ont fait observer que quelques problèmes se posent quant à la fiabilité des données qu’elles ont pu fournir sur les prix du marché [...]. Cependant, elles ont indiqué, dans le même temps, que les informations fournies contiennent les meilleures évaluations approximatives des prix du marché [...]. La Commission considère que ces données constituent des évaluations approximatives de la valeur du marché (c’est-à-dire de la valeur “équitable”) des parcelles concernées suffisamment fiables.
[...]
(172)
La Commission n’est pas obligée par la loi de déterminer le montant exact à recouvrer, surtout dans les cas où elle ne dispose pas des données nécessaires pour cela. Il suffit en revanche que la décision de la Commission comporte des informations qui permettent à l’État membre de déterminer, sans difficultés majeures, le montant à recouvrer [...]
(173)
[...] la Commission estime qu’un État membre doit se conformer à la méthodologie suivante comme point de départ pour déterminer le montant de l’aide d’État incompatible qui doit être récupéré auprès de chaque bénéficiaire :
i)
déterminer la différence entre le prix réel du marché de la parcelle de terres forestières privées et le prix administratif de cette parcelle fixé conformément aux prescriptions du règlement sur les prix de base ; et
ii)
déterminer la différence entre le prix réel du marché de la parcelle de terres forestières domaniales et le prix administratif de cette parcelle fixé conformément aux prescriptions du règlement sur les prix de base.
Le montant initial de l’aide d’État reçue en conséquence de l’opération d’échange est égal à la valeur de ii) moins la valeur de i).
Un ajustement du montant initial doit être effectué dans les cas où une parcelle de terres domaniales d’une valeur administrative plus élevée a été échangée contre une parcelle de terres privées d’une valeur administrative inférieure. Selon les autorités bulgares, dans ces cas, le bénéficiaire était tenu de payer des compensations à l’État afin de couvrir la différence de valeur des parcelles. Par conséquent, dans ces cas, le montant initial de l’aide doit être diminué du montant de la compensation versée par le bénéficiaire aux autorités bulgares. Ensuite, les autorités bulgares doivent récupérer auprès du bénéficiaire le montant reçu afin de tenir compte de l’avantage procuré en résultat de l’opération d’échange.
(174)
Pour la détermination des prix du marché des parcelles concernées, il y a lieu de retenir entièrement la valeur économique de ces terres au moment de l’échange. [...]
(175)
La Commission note que les autorités bulgares détiennent déjà des renseignements sur les prix administratifs utilisés dans les opérations d’échange, ainsi que les prix du marché de toutes les parcelles concernées par ces opérations au moment des échanges [...], donc, elles ne devraient pas rencontrer de grandes difficultés pour déterminer les montants à récupérer sur la base de la méthodologie décrite au considérant 173 [...]
(176)
Toutefois, dans les cas où les autorités bulgares peuvent exprimer des préoccupations légitimes au sujet du fait que cette méthodologie ne peut pas être appliquée ou conduit à un montant qui, apparemment, ne reflète de manière adéquate le montant de la somme reçue par le bénéficiaire, elles peuvent décider de procéder à une évaluation des prix du marché des parcelles échangées au moment de la conclusion de l’opération à l’aide d’un expert indépendant qui est qualifié pour effectuer de telles évaluations et qui a été choisi dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres. En établissant les procédures pour la sélection de cet expert, même dans les cas où le marché ne dépasse pas les plafonds prévus par les directives sur les marchés publics de l’Union, les principes de transparence et d’égalité de traitement doivent être respectés. En particulier, la procédure d’appel d’offres doit : i) être notifiée de manière appropriée ; ii) se fonder sur des critères de sélection objectifs qui sont connus à l’avance ; et iii) inclure des informations selon lesquelles, après la phase de présélection, la décision finale sera prise avec la participation de représentants des services de la Commission. Dans ces cas exceptionnels les autorités bulgares sont tenues de : i) indiquer la ou les parcelles concernées, ii) indiquer la justification de la nécessité d’une évaluation par un expert indépendant dans ce cas précis ; et iii) soumettre à la Commission une proposition d’expert indépendant (sélectionné via une procédure d’appel d’offres), qui doit être approuvée par la Commission et par la République de Bulgarie.
(177)
Enfin, étant donné que l’objectif de la récupération est de rétablir la [situation] antérieure à l’opération d’échange, la Commission estime, compte tenu du caractère exceptionnel des accords d’échange de terres forestières qui n’ont pas été utilisées à des fins commerciales, que la République de Bulgarie remplira son obligation de récupération de l’aide d’État illégalement mise à exécution en annulant les opérations d’échange contestées via l’échange inverse des parcelles concernées. [...] »
10.
Les articles 1er et 4 à 6 du dispositif de cette décision sont ainsi libellés :
« Article premier
L’aide d’État octroyée à des entreprises dans le cadre des opérations d’échange de terres forestières domaniales contre des terres forestières privées au cours de la période comprise entre le1er janvier 2007 et le 27 janvier 2009, illégalement mise à exécution par la République de Bulgarie en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE], est incompatible avec le marché intérieur.
[...]
Article 4
1.   La République de Bulgarie récupère auprès des bénéficiaires l’aide incompatible accordée dans le cadre des opérations d’échange visée à l’article 1er.
2.   Par dérogation aux dispositions du paragraphe 1 ci-dessus, l’aide incompatible peut être récupérée auprès des bénéficiaires par annulation des opérations d’échange dans les cas où les terres forestières domaniales et privées concernées par l’opération n’ont subi aucun changement matériel après la date de cette opération.
[...]
Article 5
1.   La récupération de l’aide accordée dans le cadre du régime, visé à l’article 1er, est immédiate et effective.
2.   La République de Bulgarie assure que la présente décision est entièrement exécutée dans les douze mois suivant la date de sa notification.
Article 6
[...]
3. Dans les douze mois suivant la notification de la présente décision, la République de Bulgarie transmet des documents prouvant que l’aide a été récupérée entièrement auprès des bénéficiaires concernés.
4. La République de Bulgarie informe régulièrement la Commission de l’état d’avancement des mesures nationales adoptées en application de la présente décision jusqu’à la récupération complète de l’aide visée à l’article 1er en transmettant des rapports tous les deux mois. Elle transmet immédiatement, à la demande de la Commission, des informations sur les mesures déjà prises et les mesures prévues pour se conformer à la présente décision. De même, elle transmet des informations détaillées sur les montants de l’aide et les intérêts déjà récupérés auprès des bénéficiaires. »
III. Les antécédents du litige et la procédure précontentieuse
A.
Le cadre factuel
11.
Au cours de l’année 1947, les terres forestières de la République de Bulgarie ont été nationalisées. Après l’année 2000, la République de Bulgarie a commencé à les restituer à leurs anciens propriétaires privés. Il ressort du dossier dont dispose la Cour que, à la suite d’une modification de la loi sur les forêts (
5
), entrée en vigueur le 22 février 2002, les échanges de terres forestières privatisées contre des terres forestières domaniales du fonds des forêts de l’État sont devenus possibles. Les prix des terres échangées étaient déterminés sur la base de critères fixés par la réglementation bulgare, entrée en vigueur le 18 novembre 2003 (
6
).
12.
Une interdiction des échanges de terres forestières étant entrée en vigueur le 27 janvier 2009, la période considérée des opérations d’échange contestées a été comprise entre le 1er janvier 2007 (à savoir la date de l’adhésion de la République de Bulgarie à l’Union) et le 27 janvier 2009 (
7
).
13.
À la suite d’une plainte introduite au cours de l’année 2008, faisant état d’une aide d’État illégale liée à des échanges de terres, la Commission a notifié, par lettre du 29 juin 2011, à la République de Bulgarie sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE concernant les opérations d’échange contestées.
14.
Par la décision 2015/456, la Commission a constaté que la République de Bulgarie avait manqué à l’obligation qui lui incombe, en vertu de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, en octroyant une aide d’État illégale et incompatible avec le marché intérieur à des entreprises dans le cadre de l’échange d’au moins deux parcelles de terres forestières domaniales contre des terres forestières privées au cours de la période comprise entre le 1er janvier 2007 et le 27 janvier 2009, ce qui concernait un total de 132 opérations d’échange.
15.
À cet égard, la Commission a estimé que les opérations d’échange réalisées par la République de Bulgarie au cours de la période considérée constituaient une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, lorsque les personnes ayant participé aux échanges étaient des entreprises, au sens de cette disposition, et que la valeur des terrains forestiers de cet État membre ne reflétait pas la valeur du marché (
8
), sous réserve qu’il ne s’agissait pas d’aides de minimis au sens du règlement (UE) no 1407/2013 (
9
).
16.
Le 5 novembre 2014, la République de Bulgarie a décidé de ne pas former de recours en annulation contre la décision 2015/456.
B.
La procédure précontentieuse
17.
À la suite de l’adoption de la décision 2015/456, les autorités bulgares et les services de la Commission ont échangé une correspondance volumineuse au sujet de l’exécution de celle-ci. Aux fins des présentes conclusions ciblées, l’exposé qui suit portera exclusivement sur la correspondance relative à la désignation de l’expert indépendant.
18.
Le 7 octobre 2014, lors de leur première réunion avec les services de la Commission après l’adoption de la décision 2015/456, les autorités bulgares ont informé cette institution qu’elles avaient décidé de récupérer l’aide incompatible mais en n’ayant pas recours à la possibilité prévue à l’article 4, paragraphe 2, du dispositif et au considérant 177 de la décision 2015/456, à savoir l’annulation des opérations d’échange dans les cas où les terres forestières concernées par l’opération n’ont subi aucun changement matériel après la date de cette opération. Elles se sont en revanche engagées à récupérer l’aide dans tous les cas où son montant excédait le plafond de minimis. À cette fin, les autorités bulgares ont indiqué qu’elles procéderaient à une évaluation des prix du marché des terres échangées, avec le concours d’un expert indépendant, conformément au considérant 176 de cette décision. À l’occasion de cette rencontre, la Commission ne s’est pas opposée au choix des autorités bulgares de faire appel à un tel expert indépendant.
19.
Par courriel du 17 octobre 2014, les autorités bulgares ont envoyé à la Commission une liste identifiant 78 opérations d’échange de terres forestières qui relevaient des règles de minimis.
20.
Par courriel du 22 octobre 2014, les services de la Commission ont informé les autorités bulgares que cette liste avait été « correctement établie ».
21.
Le 26 novembre 2014, le ministère bulgare de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Forêts a approuvé la liste des opérations d’échange qui excédaient le plafond de minimis et pour lesquelles il était nécessaire de procéder à une évaluation, par un expert indépendant, des prix du marché des parcelles forestières au moment de la réalisation de l’échange.
22.
La procédure d’appel d’offres aux fins de la sélection de l’expert indépendant s’est déroulée au cours de la période allant de l’année 2014 à l’année 2017, pendant laquelle de nombreux appels d’offres ont été lancés, certaines difficultés d’ordre procédural ayant empêché aux premiers appels d’offres d’aboutir (
10
).
23.
Par lettre du 16 octobre 2017, les autorités bulgares ont informé la Commission de l’issue de la dernière procédure d’appel d’offres, en indiquant que l’expert retenu était la société Agrolesproekt EOOD et que celle-ci exécuterait le contrat en faisant appel à deux experts qualifiés qui étaient enregistrés à la chambre des évaluateurs indépendants de Bulgarie et qui étaient autorisés à évaluer des parcelles de terrain dans les zones forestières. En outre, cette lettre indiquait que, conformément aux exigences imposées aux soumissionnaires dans la documentation relative au marché public, une déclaration avait été faite s’agissant des deux évaluateurs, qui précisait, notamment, qu’ils n’avaient pas participé à la composition des comités confirmant les rapports d’évaluation établis pour la période comprise entre le 1er janvier 2007 et le27 janvier 2009, visée par la décision 2015/456 (
11
). Ladite lettre ne contenait aucune information sur la structure de propriété d’Agrolesproekt et, notamment, sur le fait que celle-ci était détenue à 100 % par l’État bulgare.
24.
Par lettre du 26 octobre 2017, la Commission a informé la République de Bulgarie, d’une part, qu’elle avait pris note de la sélection d’Agrolesproekt et du fait que le contrat serait mis en œuvre par les deux experts, et, d’autre part, que, sur la base des informations disponibles, la sélection proposée remplissait les critères permettant de faire appel à des experts indépendants et suffisamment qualifiés qui n’avaient pas participé auparavant aux opérations d’échange visées par la décision 2015/456. Puis, elle a invité les autorités bulgares à lui fournir les rapports d’évaluation dès que les experts les auraient achevés.
25.
Le 7 novembre 2017, les autorités bulgares et Agrolesproekt ont signé un contrat pour la fourniture du service de calcul du prix du marché des terres échangées.
26.
Par lettre du 8 juin 2018, en réponse à la lettre du 26 octobre 2017, la République de Bulgarie a informé la Commission qu’Agrolesproekt avait établi un rapport sur les travaux effectués, lequel avait été remis au pouvoir adjudicateur, qui l’avait approuvé, à la suite de l’évaluation du conseil d’experts de l’Agence exécutive forestière, laquelle avait constaté, à l’unanimité, que les rapports d’évaluation avaient été établis conformément aux spécifications techniques du marché et à la méthodologie prescrite au cahier des charges.
27.
Par lettre du 29 juin 2018, la Commission a demandé à la République de Bulgarie de lui fournir des informations concernant l’exécution de la mission d’évaluation des propriétés forestières.
28.
Par lettre du 4 septembre 2018, les autorités bulgares ont présenté leurs rapports sur l’évaluation des prix du marché des terres échangées. Sur la base de ces rapports, un montant d’aide positif a été constaté concernant 103 des 132 opérations d’échange concernées par la décision 2015/456 (
12
).
29.
Par lettre du 22 octobre 2018, en réponse à la lettre du 4 septembre 2018, la Commission a informé les autorités bulgares qu’elle avait pris note des informations transmises et a confirmé la conclusion selon laquelle un avantage avait été identifié s’agissant des bénéficiaires qui avaient été parties aux 103 opérations d’échange (sur un total de 132).
30.
Au cours du mois de novembre 2018, selon la Commission, les autorités bulgares ont indiqué que les montants à récupérer s’élevaient à environ 40 millions d’euros.
31.
Au cours de l’année 2020, la Commission a reçu une plainte alléguant que le montant à récupérer s’élevait à plus de 500 millions d’euros et exprimant des doutes quant à la méthode de calcul de l’aide appliquée par ces autorités dans le cadre de la récupération.
32.
Par lettre du 15 mai 2020, la Commission a, compte tenu de ces doutes, demandé à la République de Bulgarie une série de précisions sur les activités d’Agrolesproekt, notamment sur sa structure de propriété, sur l’application du critère d’indépendance de l’expert dans le cadre de la procédure d’appel d’offres ainsi que sur la rémunération des deux experts auxquels Agrolesproekt avait fait appel (
13
).
33.
Par lettre du 10 juillet 2020, la République de Bulgarie a répondu en expliquant qu’Agrolesproekt était une société détenue à 100 % par l’État bulgare et dont l’activité principale consistait en la fourniture de services liés à la sylviculture et à l’exploitation forestière, et que les fonctions de gestion étaient exercées par le ministre de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Forêts.
34.
Par lettre du 22 septembre 2020, la Commission, estimant que les informations fournies par les autorités bulgares ne permettaient pas de dissiper les sérieux doutes exprimés quant à la mise en œuvre intégrale de la décision de récupération (
14
), a invité ces autorités à réexaminer tous les rapports d’évaluation individuels établis par Agrolesproekt, afin de déterminer les prix du marché selon la bonne méthode et à calculer sans délai les montants corrects d’aide d’État à récupérer.
35.
Par lettre du 2 novembre 2020, lesdites autorités ont informé la Commission du dépôt de nombreux recours devant les juridictions nationales contre les ordres de récupération émis et de l’absence de mécanisme juridique ou législatif permettant de rouvrir ou de clôturer une procédure juridictionnelle en cours.
36.
Par lettre du 19 avril 2021, la Commission a indiqué aux mêmes autorités que le fait qu’Agrolesproekt était une « entreprise publique », au sens de l’article 2, sous b), de la directive 2006/111/CE (
15
), empêchait cette entreprise de procéder à une évaluation des prix du marché des parcelles échangées au moment de l’opération. Partant, selon la Commission, le rapport d’expertise produit par Agrolesproekt, sur la base duquel les autorités bulgares avaient fondé les mesures prises pour mettre en œuvre la décision de récupération de l’aide d’État, n’était pas fiable pour la mise en œuvre de la décision 2015/456. Par conséquent, la Commission a demandé à ces autorités d’étudier la possibilité de lancer une nouvelle procédure de passation de marché public pour la désignation d’un expert indépendant, conformément au considérant 176 de cette décision (
16
).
37.
Par lettre du 11 mai 2021, lesdites autorités ont répondu à cette lettre en défendant le choix d’Agrolesproekt en tant qu’expert, en soulignant, notamment, le fait que ce choix avait été effectué au moyen d’une procédure publique suffisamment transparente, concurrentielle, ouverte et inconditionnelle, conformément au considérant 176 de ladite décision, et sur la base du critère de l’offre la plus basse. En outre, elles ont indiqué que cette entreprise ne recevait pas de financement pour ses activités par le budget de l’État, les municipalités ou d’autres administrations ordonnatrices, ses recettes provenant de son activité principale, à savoir la production de plans forestiers et d’inventaires des zones forestières dans le cadre de contrats conclus à la suite de la participation à des procédures ouvertes en vertu du Zakon za obshtestvenite porachki (loi relative aux marchés publics) (
17
). Enfin, de nombreuses procédures ayant pour objet de contester le montant de l’aide à récupérer seraient en cours devant les juridictions nationales et, dans certaines de ces procédures, des experts judiciaires auraient déterminé un prix du marché analogue ou inférieur à celui établi par ladite entreprise.
38.
Par lettre du 20 juin 2022, la Commission a demandé des informations complémentaires sur l’indépendance d’Agrolesproekt. La Commission a insisté sur la transparence que devaient revêtir les éléments suivants : a) l’activité principale de l’entreprise, les services proposés et une liste des principaux clients ; b) sa politique commerciale et ses procédures décisionnelles ; c) les autres entités ou entités intéressées contrôlant ou influençant l’activité de cette entreprise, et d) les sources de revenus détaillées et la part du financement public ou des contrats passés par l’État dans le chiffre d’affaires de ladite entreprise, ainsi que les comptes certifiés pour la période 2017-2021.
39.
Par lettre du 12 juillet 2022, la République de Bulgarie a réitéré les observations formulées dans sa lettre du 11 mai 2021, tout en indiquant que, sur un total de 102 affaires dans lesquelles l’octroi d’une aide d’État avait été identifié, 66 procédures juridictionnelles avaient été jusqu’alors engagées concernant la récupération de cette aide et que, dans dix affaires, le Varhoven administrativen sad (Cour administrative suprême, Bulgarie) avait annulé les ordres de récupération contestés. Les autorités bulgares ont précisé avoir envoyé 21 ordres de récupération, dont dix ont fait l’objet d’un paiement et cinq ont donné lieu à une annulation de l’opération d’échange.
40.
Dans le cadre d’un recours introduit contre un tel ordre de récupération de l’aide dans le cadre d’un échange de terrains, la Cour a été saisie, à titre préjudiciel, par l’Administrativen sad Varna (tribunal administratif de Varna, Bulgarie), de questions portant sur l’interprétation de la notion d’« entreprise » au sens de l’article 107 TFUE ainsi que sur les modalités de calcul du prix du marché des terrains échangés (
18
).
41.
Dans ces conditions, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
IV. La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
42.
La Commission demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas pris, dans le délai prescrit, toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès des bénéficiaires l’aide d’État déclarée illégale et incompatible avec le marché intérieur par la décision 2015/456, la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 288, quatrième alinéa, TFUE et des articles 4 à 6 de cette décision, et de condamner cet État membre aux dépens.
43.
La République de Bulgarie conclut au rejet de l’intégralité du recours comme étant non fondé et à la condamnation de la Commission aux dépens.
44.
Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par la Cour lors de l’audience qui s’est tenue le 8 janvier 2025.
V. Analyse
45.
À l’appui de son recours, la Commission invoque trois griefs, qui se recoupent partiellement, tirés, le premier, de l’absence de mise en œuvre de la décision 2015/456 dans le délai imparti, le deuxième, d’un résultat très limité quant à la récupération de l’aide d’État concernée et, le troisième, de l’absence de circonstances établissant l’impossibilité absolue d’exécuter cette décision.
46.
Le deuxième grief est composé de deux branches qui visent, respectivement, les deux principales causes qui, selon la Commission, auraient empêché l’exécution effective de la décision 2015/456, à savoir, d’une part, la désignation injustifiée d’un expert chargé de déterminer le montant de l’aide à récupérer qui ne remplissait pas les exigences d’indépendance prévues au considérant 176 de cette décision, et, d’autre part, l’application, par cet expert, d’une méthode de calcul erronée ne permettant pas de refléter le prix réel du marché.
47.
Conformément à la demande de la Cour, les présentes conclusions seront ciblées sur la première branche du deuxième grief (
19
), qui s’articule, en substance, autour de trois arguments soulevés par la Commission, tirés, le premier, du choix prétendument injustifié de la République de Bulgarie de faire appel à un expert indépendant (B), le deuxième, du prétendu défaut d’indépendance de l’expert désigné (C) et, le troisième, d’une prétendue violation de l’obligation de coopération loyale du fait de la non-divulgation à la Commission de l’information que l’expert désigné était une entreprise publique (D) (
20
). Toutefois, afin de mieux cerner ces différents arguments, j’estime utile de brièvement rappeler les principes relatifs à l’obligation de récupération d’une aide d’État déclarée illégale (A).
A.
Sur l’obligation de récupération d’une aide illégale
48.
Tout d’abord, ainsi que la Cour l’a itérativement jugé, la suppression d’une aide illégale par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation de son illégalité. L’État membre destinataire d’une décision l’obligeant à récupérer des aides illégales est dès lors tenu, en vertu de l’article 288 TFUE, de prendre toutes les mesures propres à assurer l’exécution de cette décision. Il doit parvenir à un recouvrement effectif des sommes dues aux fins d’éliminer la distorsion de concurrence causée par l’avantage concurrentiel procuré par l’aide illégale (
21
).
49.
Ensuite, en vertu de l’article 14, paragraphe 3, du règlement no 659/1999 (
22
), qui était applicable au moment de l’adoption de la décision 2015/456, la récupération d’une aide déclarée illégale et incompatible avec le marché intérieur par une décision de la Commission doit, ainsi qu’il ressort également du considérant 13 de ce règlement, s’effectuer « sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné », pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de cette décision, une telle condition reflétant les exigences du principe d’effectivité (
23
).
50.
Ainsi, la récupération doit s’effectuer sans délai et, plus précisément, dans celui prévu par la décision de la Commission, adoptée au titre de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, ordonnant la récupération d’une aide d’État ou, le cas échéant, par celui fixé ultérieurement par la Commission. Une récupération tardive, postérieure aux délais impartis, ne saurait satisfaire aux exigences du traité FUE (
24
).
51.
Enfin, à cet égard, selon une jurisprudence constante de la Cour, à l’exception des cas dans lesquels une décision de récupération a fait l’objet d’une annulation en vertu de l’article 263 TFUE, le seul moyen de défense susceptible d’être invoqué par un État membre contre un recours en manquement introduit par la Commission sur le fondement de l’article 108, paragraphe 2, TFUE est celui tiré d’une impossibilité absolue d’exécuter la décision dont il est destinataire (
25
). Cette situation fait cependant l’objet d’une analyse restrictive. En effet, la condition relative à l’existence d’une impossibilité absolue d’exécution n’est pas remplie lorsque l’État membre défendeur se borne à faire part à la Commission des difficultés juridiques, politiques ou pratiques que présente l’exécution de la décision en cause, sans entreprendre de réelles démarches de récupération auprès des entreprises concernées et sans proposer à la Commission des modalités alternatives pour l’exécution de cette décision qui auraient permis de surmonter ces difficultés (
26
).
52.
C’est à la lumière de ces principes qu’il conviendra d’examiner le présent recours en manquement, afin de vérifier si, d’une part, la République de Bulgarie a dûment assuré la récupération de l’aide dans le délai prévu par la décision 2015/456 (premier et deuxième griefs), et, d’autre part, dans la négative, si cet État membre peut légitimement invoquer des raisons constituant une impossibilité absolue d’exécuter cette décision (troisième grief) (
27
).
B.
Sur le choix de faire appel à un expert indépendant
53.
Par son premier argument développé dans le cadre de la première branche du deuxième grief, la Commission reproche à la République de Bulgarie d’avoir décidé de faire appel à un expert indépendant en vue de procéder à une évaluation des prix du marché des parcelles échangées aux fins de la détermination des montants de l’aide d’État à récupérer, alors que, ainsi qu’il ressort des considérants 146 et 175 de la décision 2015/456, au moment de l’adoption de cette décision, les autorités bulgares disposaient déjà, notamment, des prix du marché lors des échanges de tous les terrains concernés par les opérations. Selon la Commission, cette circonstance aurait dû faciliter la détermination du montant exact de l’aide à récupérer dans le respect de la méthodologie décrite au considérant 173 de ladite décision, sans avoir à désigner un expert. En effet, conformément au considérant 176 de la même décision, la possibilité de recourir à un expert indépendant n’était prévue que si la méthodologie décrite au considérant 173 de celle-ci ne pouvait pas être appliquée ou aurait conduit à un montant qui ne reflétait pas de manière adéquate le montant de la somme reçue par le bénéficiaire. Or, aucun de ces deux motifs justifiant le recours à un expert indépendant n’aurait été présent en l’occurrence. Partant, le choix des autorités bulgares d’effectuer un nouveau calcul des prix du marché concernant l’ensemble des 132 opérations d’échange visées par la décision 2015/456 en faisant appel à un expert indépendant aurait entraîné un retard supplémentaire considérable et aurait compliqué de façon injustifiée le processus de récupération.
54.
La République de Bulgarie rétorque que les conditions d’application du considérant 176 de la décision 2015/456 étaient remplies dès lors que les valeurs du marché utilisées aux fins de l’établissement de l’aide dans le cadre de l’adoption de cette décision ne reflétaient pas nécessairement les valeurs du marché équitables des parcelles forestières concernées. En effet, les autorités bulgares auraient relevé, dès la phase administrative, qu’il existait « certains problèmes » concernant la fiabilité des données communiquées, ainsi que cela a été reconnu par la Commission elle-même, au considérant 119 de ladite décision, ces valeurs étant, notamment, déterminées sur la base d’estimations fiscales non fiables.
55.
Pour les raisons qui suivent, j’estime que la Commission ne saurait reprocher à la République de Bulgarie d’avoir fait appel à un expert indépendant.
56.
En premier lieu, je rappelle que la possibilité d’établir la méthode de calcul sur la base d’une expertise indépendante était expressément prévue par la décision 2015/456 elle-même. En effet, le considérant 176 de cette décision prévoyait le recours à un expert indépendant « dans les cas où les autorités bulgares peuvent exprimer des préoccupations légitimes au sujet du fait que [la méthodologie décrite au considérant 173] ne peut pas être appliquée ou conduit à un montant qui, apparemment, ne reflète pas de manière adéquate le montant de la somme reçue par le bénéficiaire » (
28
). Or, la circonstance que cette possibilité soit explicitement prévue par cette décision implique nécessairement que la Commission était consciente du fait que, au moment de l’adoption de ladite décision, il existait une possibilité que la récupération de l’aide ne puisse pas s’effectuer de manière quasi automatique sur la base des valeurs des prix du marché des terrains qui avaient été communiquées lors de la procédure administrative. Par ailleurs, la Commission a reconnu dans ses observations écrites que, en pratique, la détermination de la valeur marchande d’une parcelle peut présenter certaines difficultés, lesquelles peuvent être accentuées en raison du faible nombre d’opérations comparables, et qu’il existe a priori plusieurs méthodes possibles pour déterminer la valeur marchande d’un terrain.
57.
En deuxième lieu, le manque de fiabilité des prix du marché des parcelles forestières communiqués par les autorités bulgares avait dûment été relevé par ces dernières, et ce bien avant l’adoption de la décision 2015/456, dès la phase administrative, dans leurs observations du 19 novembre 2013, ainsi que, à la suite d’une demande d’informations, sous la forme d’un tableau transmis par courriel du 21 janvier 2014. Cela a été expressément constaté par la Commission au considérant 119 de cette décision. Ainsi que la République de Bulgarie l’a expliqué dans ses observations écrites, ce manque de fiabilité était dû, notamment, à l’absence d’un nombre suffisant de transactions analogues sur le marché restreint des terrains situés dans des zones forestières, ainsi qu’à la particularité nationale que la grande majorité des actes notariés auxquels les autorités bulgares ont eu recours reflétait les évaluations fiscales des biens qui ne représentaient pas à suffisance le prix réel des marchés. Outre ces difficultés constatées, ainsi que cela ressort du considérant 121 de ladite décision, les autorités bulgares ont souligné que les données fournies relatives au prix du marché étaient « les meilleures estimations approximatives qu’elles puissent obtenir » (
29
), compte tenu du fait que : « i) en Bulgarie, il n’y a pas de règles précises pour déterminer les prix du marché de parcelles forestières au moyen d’une évaluation ; ii) une évaluation par un évaluateur expert indépendant pour estimer quels seraient les prix du marché des parcelles concernées au moment de l’échange aurait pris beaucoup de temps, et ; iii) ce processus aurait été très coûteux ». Partant, la Commission n’avait pu ignorer le fait que les prix communiqués constituaient des « estimations approximatives », ni affirmer de manière péremptoire que ces autorités disposaient, au moment de l’adoption de la même décision, de toutes les données nécessaires permettant de déterminer le montant de la récupération de l’aide.
58.
En troisième lieu, eu égard à ce qui précède, je relève que le recours à un expert indépendant disposant de qualifications spécialisées était à la fois permis et nécessaire afin de remédier au manque de fiabilité des données initialement communiquées par la République de Bulgarie à la Commission. En effet, ainsi que le relève cet État membre, sans établir avec précision les prix du marché des terrains, il aurait été impossible d’appliquer de manière adéquate la méthodologie à laquelle la Commission se réfère au considérant 173 de la décision 2015/456, étant donné que le prix du marché du terrain faisait partie intégrante de l’équation mathématique visée à ce considérant.
59.
En quatrième et dernier lieu, cette compréhension semble aussi être l’approche initiale de la Commission. En effet, ainsi que cette institution l’a confirmé lors de l’audience, elle a accepté le choix des autorités bulgares de faire appel à un expert lors de leur rencontre du 7 octobre 2014, à savoir la première rencontre avec ces autorités après l’adoption de la décision 2015/456 (
30
). Or, en acceptant ce choix, la Commission a également implicitement admis les conséquences pratiques découlant de celui-ci. En effet, elle ne pouvait qu’être tout à fait consciente qu’un tel choix aurait nécessairement conduit à un ralentissement de la procédure de récupération de l’aide, notamment, du fait que, conformément au considérant 176 de cette décision, la désignation de l’expert devait se faire au moyen d’une procédure d’appel d’offres. Or, si la Commission estimait qu’il n’existait pas de raison d’avoir recours à la méthodologie prévue à ce considérant, elle aurait dû s’y opposer dès le début, notamment dès la première rencontre susmentionnée, et non pas dix ans plus tard, à l’occasion d’un recours en manquement. Par ailleurs, ainsi qu’il ressort des points 18 à 29 des présentes conclusions, l’ensemble des mesures prises par la République de Bulgarie entre l’adoption de la décision 2015/456 et la production du rapport de l’expert indépendant l’ont été en concertation avec les services de la Commission, lesquels n’ont jamais formulé d’objections, à tout le moins par écrit, quant au choix initial de faire appel à cet expert. En effet, ainsi qu’il ressort du point 29 des présentes conclusions, même à l’issue des travaux effectués par ledit expert et la transmission des rapports d’évaluation couvrant l’ensemble des 132 opérations d’échange, la Commission n’a formulé aucune objection ou proposition visant à prendre des mesures nouvelles ou supplémentaires relatives à l’évaluation des terrains.
60.
Il résulte de ce qui précède que, à mon sens, le premier argument de la Commission développé dans le cadre de la première branche du deuxième grief doit être rejeté comme étant non fondé.
C.
Sur l’absence d’indépendance de l’expert désigné
61.
Par son deuxième argument soulevé dans le cadre de la première branche du deuxième grief, la Commission fait valoir que l’expert désigné par la République de Bulgarie, à savoir une entreprise détenue, au moment de sa sélection, à 100 % par l’État bulgare et qui était placée sous le contrôle de la même autorité que celle qui avait initialement octroyé l’aide en cause, à savoir le ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Forêts, ne répondait pas aux exigences d’indépendance prévues au considérant 176 de la décision 2015/456. Plus précisément, à la suite de la demande d’informations du 20 juin 2022 (
31
), et sur la base des éléments de réponse fournis par la République de Bulgarie le 12 juillet 2022 (
32
), la Commission a estimé qu’il existait clairement une absence d’indépendance fonctionnelle et économique entre Agrolesproekt et ce ministère qui aurait vicié la procédure de récupération de l’aide et, partant, l’exécution effective de sa décision.
62.
D’une part, s’agissant de l’indépendance fonctionnelle, les statuts, les rapports d’activité et les comptes annuels d’Agrolesproekt indiqueraient, en substance, que les droits de l’État bulgare, en tant que propriétaire exclusif du capital de cette entreprise, étaient exercés par le ministre de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Forêts, et qu’il existerait dès lors un lien de subordination directe entre ladite entreprise et l’entité publique ayant accordé l’aide (
33
). Lors de l’audience, la Commission a précisé que ce rattachement organique constituerait un problème d’indépendance objective, dès lors qu’il y avait lieu de considérer qu’Agrolesproekt agissait sous la tutelle de l’État bulgare et en tant qu’émanation du dispensateur de l’aide. À cet égard, selon la Commission, le conflit d’intérêts serait évident, puisque les fonctions de gestion d’Agrolesproekt seraient exercées par une autorité étatique ayant violé le droit de l’Union ; il serait ainsi « vain de nier l’influence de cette autorité sur le processus décisionnel de l’entreprise ». D’autre part, s’agissant de l’indépendance économique, toujours selon la Commission, une série d’éléments étayerait l’absence d’indépendance économique de cette entreprise, tels que, notamment, le fait que l’activité de cette dernière dépendait entièrement d’un financement public, l’ensemble des contrats exécutés par Agrolesproekt ayant été attribués par voie d’appels d’offres organisés par le secteur public. Au demeurant, la République de Bulgarie n’aurait pas fourni de précisions concernant l’identité des différentes entités adjudicatrices du secteur public.
63.
La République de Bulgarie conteste cet argument en faisant valoir, en substance, que la circonstance selon laquelle Agrolesproekt était une entité publique n’était pas susceptible d’affecter son indépendance dans la mission qui lui avait été confiée, étant donné que, notamment, afin d’évaluer les prix du marché des parcelles échangées et de déterminer les montants de l’aide à récupérer, cette entreprise avait fait appel à deux experts enregistrés à la chambre des évaluateurs indépendants de Bulgarie et autorisés à évaluer des parcelles de terrain dans des zones forestières, et dont l’indépendance ne pouvait pas être remise en cause.
64.
À cet égard, il convient de souligner, d’emblée, que la décision 2015/456, et notamment le considérant 176 de celle-ci, se borne, d’une part, à préciser que les autorités bulgares pouvaient effectuer l’évaluation des prix du marché des parcelles visés par cette décision « à l’aide d’un expert indépendant qui est qualifié pour effectuer de telles évaluations et qui a été choisi dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres » et, d’autre part, à fixer les différentes étapes de la procédure pour la sélection de cet expert. Si cette disposition prévoit que l’expert devait être « indépendant », « qualifié » et « choisi dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres », elle ne contient toutefois aucune indication explicite quant au statut juridique ou de propriété de cet expert, et, notamment, au fait qu’il ne pouvait pas être une entreprise publique.
65.
Partant, il convient de vérifier si, malgré l’absence d’une telle indication dans la décision 2015/456, les autorités bulgares étaient néanmoins censées savoir que la désignation d’une entité publique en tant qu’expert était, en soi, incompatible avec l’exigence d’indépendance de celui-ci.
66.
Pour les raisons suivantes, j’estime que tel n’était pas le cas en l’espèce.
67.
En effet, en premier lieu, je relève qu’un tel principe, selon lequel les entités publiques doivent être exclues des appels d’offres concernant des missions d’expertise, ne ressort ni de la réglementation de l’Union relative à la passation des marchés publics ni de celle plus spécifique aux aides d’État.
68.
D’une part, s’agissant des règles portant sur la passation des marchés publics, il découle de l’article 2, paragraphe 1, point 10, de la directive 2014/24/UE (
34
), lu en combinaison avec le considérant 14 de celle-ci, que la notion d’« opérateur économique » doit être interprétée largement, de manière à inclure non seulement les personnes physiques ou morales, mais également toute entité publique qui, notamment, offre la prestation de services concernée sur le marché, quelle que soit la forme juridique sous laquelle elle a choisi d’opérer. Partant, la Cour a établi que l’éventualité d’une position privilégiée d’un opérateur économique en raison de financements publics ou d’aides d’État ne saurait justifier, a priori et sans autre examen, l’exclusion de la participation à un marché public (
35
). En effet, la Cour a jugé que l’un des objectifs des règles de l’Union en matière de marchés publics est l’ouverture à la concurrence la plus large possible et qu’il est de l’intérêt du droit de l’Union que soit assurée la participation la plus large possible de soumissionnaires à un appel d’offres non pas uniquement au regard de l’intérêt en matière de libre circulation des produits et des services, mais également dans l’intérêt propre du pouvoir adjudicateur impliqué, qui disposera ainsi d’un choix élargi quant à l’offre la plus avantageuse et la mieux adaptée aux besoins de la collectivité publique concernée (
36
).
69.
D’autre part, s’agissant des règles plus spécifiques relatives aux aides d’État, la communication de la Commission, du 10 juillet 1997, concernant les éléments d’aide d’État contenus dans les ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics (ci-après la « communication de 1997 ») (
37
), qui était applicable à la date de l’adoption de la décision 2015/456 ainsi que lors des trois premiers appels d’offres que les autorités bulgares ont lancés pour sélectionner l’expert indépendant (
38
), prévoyait expressément la possibilité pour des fonctionnaires et des agents de l’État de participer à une expertise indépendante. Plus précisément, cette communication énonçait, sous son titre II « Principes », point 2, sous a), que, si les pouvoirs publics d’un État membre envisagent de ne pas recourir à une vente de terrains et de bâtiments dans le cadre d’une procédure d’offre inconditionnelle (
39
), ils peuvent effectuer une évaluation par un ou plusieurs expert(s) indépendant(s) chargé(s) d’évaluer les actifs, préalablement aux négociations précédant la vente, pour fixer la valeur marchande sur la base d’indicateurs du marché et de critères d’évaluation communément acceptés. Le prix d’achat minimal ainsi fixé représente le prix d’achat minimal qui peut être accepté sans qu’il soit qualifié d’aide d’État. À cet égard, cette disposition précisait, à son quatrième alinéa, que, outre les qualités professionnelles (
40
), cet expert devait être « indépendant dans l’exécution de ses missions », ce qui impliquait que « les pouvoirs publics ne devraient pas être habilités à lui donner de directives quant au résultat de son évaluation. Les organismes publics d’évaluation, les fonctionnaires et autres agents de l’État sont considérés comme indépendants, pour autant que l’on puisse effectivement exclure que leurs conclusions aient été influencées de façon abusive » (
41
).
70.
Il convient de noter que la communication de 1997 n’était pas applicable à la procédure de sélection d’Agrolesproekt : elle ne l’était pas ratione materiae, étant donné que, d’une part, cette communication concernait des « ventes » de terrains et de bâtiments appartenant à l’État et non pas des « échanges » (
42
) et que, d’autre part, elle concernait l’évaluation de terrains ou de bâtiments dans le cadre de la qualification d’une aide et non pas de sa récupération ; elle ne l’était pas non plus ratione temporis, dans la mesure où cette communication n’était plus en vigueur au moment où Agrolesproekt a été proposée pour approbation aux services de la Commission (
43
). Toutefois, ladite communication demeure pertinente aux fins de la présente analyse, notamment en ce qu’elle établit le principe selon lequel les organismes publics d’évaluation sont parfaitement à même d’effectuer des évaluations dans le cadre de la mise en œuvre des règles relatives aux aides d’État, sans qu’il soit présumé qu’ils n’agissent pas de manière indépendante. Effectivement, il convient de souligner qu’aucune disposition de la communication de la Commission relative à la notion d’« aide d’État » visée à l’article 107, paragraphe 1, du traite sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui a remplacé la communication de 1997, n’exclut la possibilité de faire appel à des experts indépendants qui sont des organismes publics, alors que la possibilité de faire appel à des experts indépendants demeure valide (
44
).
71.
Cette constatation ne saurait être infirmée par l’argument de la Commission selon lequel le contexte de la présente affaire est lié non pas à l’évaluation initiale, par un expert, d’un terrain destiné à être vendu, dans le cadre de laquelle les organismes publics d’évaluation peuvent, conformément à la communication de 1997, effectuer des évaluations indépendantes, mais à la récupération d’une aide illégale et incompatible avec le marché intérieur, ce qui aurait nécessité des précautions particulières.
72.
En effet, tout d’abord, il me semble difficile de partager une conception du critère d’indépendance qui varie en fonction de l’étape administrative en cause. Un expert indépendant agréé, qu’il soit un organisme public ou privé, doit être présumé agir en toute indépendance, que ce soit dans le cadre de l’évaluation de la vente d’un terrain pour apprécier l’existence d’une aide (en amont) ou dans le cadre de l’appréciation de la valeur d’un terrain en vue de la récupération d’une aide (en aval). En outre, d’un point de vue théorique, je peine à comprendre en quoi le risque d’une éventuelle influence étatique changerait selon que l’évaluation concerne l’existence d’une aide ou sa récupération. Par exemple, si l’objectif poursuivi par une telle influence consiste à minimiser le montant de l’aide afin qu’elle soit qualifiée de « de minimis », les risques demeurent les mêmes que ce soit au stade de la qualification ou de la récupération de l’aide. Cela vaut même si, ainsi que le fait valoir la Commission, il existe une convergence entre les intérêts de l’autorité qui octroie l’aide et ceux des bénéficiaires (
45
). Enfin, un principe en vertu duquel, en substance, un État membre serait présumé agir de manière illégale en influençant un expert lorsque celui-ci est une entreprise publique irait, me semble-t-il, à l’encontre du principe de coopération loyale inscrit à l’article 4, paragraphe 3, TUE ainsi que du principe de confiance mutuelle entre les États membres et les institutions de l’Union, et ne saurait dès lors être justifié.
73.
En deuxième lieu, eu égard à la constatation opérée ci-dessus, selon laquelle, sur le fondement du droit de l’Union, les entités publiques ne sauraient être exclues des appels d’offres concernant des évaluations réalisées dans le cadre de la récupération d’une aide d’État, si la Commission estimait, que, en l’espèce, l’échange des terres était un sujet sensible et qu’il existait un réel risque d’influence de la part de l’organisme qui a octroyé l’aide à l’égard de l’entité qui a mené cette expertise (ou qui a sélectionné des experts indépendants), elle aurait dû prévoir expressément, au considérant 176 de la décision 2015/456, que la désignation des experts indépendants aurait dû être faite par un « organisme indépendant » (
46
). Néanmoins, à défaut d’une telle mention, la République de Bulgarie n’était pas censée savoir que la désignation d’Agrolesproekt était en soi contraire aux exigences d’indépendance prévues au considérant 176 de cette décision.
74.
En troisième lieu, il ressort du dossier soumis à la Cour qu’aucun autre élément de preuve découlant des différents échanges entre les parties n’a fait naître une obligation pour les autorités bulgares (ou des attentes légitimes pour la Commission) quant au fait que l’expert indépendant désigné ne devait pas être une entité publique. Au contraire, dans le cadre de la procédure administrative ayant conduit à l’adoption de la décision 2015/456, la Commission avait accepté sans objections, aux fins de la détermination de l’existence d’une aide, les prix déterminés par des experts qui eux-mêmes faisaient partie du ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Forêts. De la même manière, ainsi que l’a indiqué la République de Bulgarie, même après l’adoption de cette décision, la Commission n’a pas contesté l’objectivité du rapport portant sur les évaluations concernant les opérations « de minimis », alors que celui-ci avait été réalisé par des fonctionnaires de ce même ministère (
47
). Enfin, la question de l’indépendance des experts a également été expressément abordée à l’occasion des échanges portant sur la première procédure d’appel d’offres, qui a été résiliée, notamment, au motif que l’évaluateur agréé avait précédemment pris position sur les rapports d’évaluation établis aux fins de la détermination de l’aide (
48
). Même dans un tel contexte, la Commission n’a pas saisi cette occasion pour faire part de ses craintes quant au prétendu risque émanant d’une éventuelle désignation d’une entreprise publique comme expert indépendant.
75.
En quatrième et dernier lieu, la Commission n’a, en tout état de cause, pas été en mesure de démontrer l’existence d’une quelconque influence exercée par les autorités bulgares sur le rapport d’expertise d’Agrolesproekt. À cet égard, je rappelle que, si l’on s’inspire des critères retenus dans le cadre de l’appréciation de l’indépendance des juridictions, l’exigence d’indépendance comporte deux aspects distincts, l’indépendance objective et l’indépendance subjective (
49
). La Commission fait valoir que, en l’occurrence, ces deux aspects font défaut.
76.
D’une part, s’agissant de l’indépendance objective, celle-ci suppose que l’expert exerce ses fonctions en toute autonomie, sans être soumis à aucun lien hiérarchique ou de subordination, et sans recevoir d’ordres ou d’instructions de quelque origine que ce soit. L’expert est ainsi protégé contre les interventions ou les pressions extérieures susceptibles de mettre en péril l’indépendance de son rapport d’expertise (
50
).
77.
À cet égard, ainsi qu’il ressort du point 62 des présentes conclusions, la Commission exprime des réserves qui portent tant sur l’indépendance fonctionnelle que sur l’indépendance économique d’Agrolesproekt par rapport au ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Forêts.
78.
Dans un premier temps, en ce qui concerne l’indépendance fonctionnelle, j’estime, tout d’abord, que l’indépendance d’Agrolesproekt ne saurait être remise en cause du seul fait que cette entreprise a été désignée par l’autorité ayant octroyé l’aide en cause. Au contraire, je tends à considérer que, étant donné qu’il est constant entre les parties que les deux experts auxquels cette entreprise a fait appel étaient enregistrés à la chambre des évaluateurs indépendants, ceux-ci ont exercé leurs activités dans le respect de normes éthiques et déontologiques élevées d’indépendance lors de l’élaboration des rapports d’évaluation (
51
). En ce sens, il doit être présumé que ceux-ci jouissent d’une indépendance objective suffisante. Cette présomption s’impose notamment dans la mesure où il n’est pas évident de comprendre en quoi la circonstance que le mandataire de l’expertise soit le ministère susmentionné est en soi pertinent. En effet, d’un côté, ainsi que l’a confirmé la République de Bulgarie, ces deux experts n’ont aucun rapport direct avec l’État bulgare : ils ne sont pas des fonctionnaires du ministère ou d’un quelconque autre organisme public, ni même d’Agrolesproekt, et ils ont été recrutés uniquement pour exécuter les tâches spécifiques qui leur ont été confiées. D’un autre côté, la Commission n’a pas remis en cause les qualités professionnelles des deux experts qui ont été nommés par Agrolesproekt, ni leur aptitude à mener à bien l’expertise confiée. Elle a même admis, lors de l’audience, que si ces deux experts avaient été sélectionnés directement par les autorités bulgares, sans l’intervention d’Agrolesproekt, la condition d’indépendance, au sens du considérant 176 de la décision 2015/456, aurait été remplie.
79.
Ensuite, je pense que cette présomption ne saurait être renversée par une simple affirmation qui reposerait sur le fait qu’« il serait vain de nier l’influence [du ministère] sur le processus décisionnel de l’entreprise ». En effet, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, dans le cadre d’une procédure en manquement, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué et d’apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans que la Commission puisse se fonder sur une présomption quelconque (
52
). Ainsi, il appartient à la Commission de prouver l’existence d’un lien entre le caractère étatique d’Agrolesproekt et la qualité ou la fiabilité des rapports d’évaluation pour démontrer que cette entreprise ne satisfait pas aux conditions d’exécution de la décision qui sont prévues au considérant 176 de la décision 2015/456. Or, ainsi qu’il a été relevé lors de l’audience, la Commission n’a fourni aucune preuve attestant d’instructions qui auraient été données par les autorités bulgares à ladite entreprise ou aux deux experts désignés. De même, aucun indice matériel suggérant que les experts n’étaient pas libres de réaliser leur mission en toute indépendance ne ressort des rapports annuels établis par la même entreprise auxquels la Commission se réfère.
80.
Dans un second temps, en ce qui concerne l’indépendance économique, s’il est vrai que la rémunération des experts est effectivement susceptible de jouer un rôle dans leur indépendance objective, ainsi que la République de Bulgarie l’a affirmé, le financement d’Agrolesproekt résulte de l’activité économique qu’elle exerce. Ainsi, ses recettes proviennent de son activité principale, à savoir l’élaboration de plans d’exploitation forestière et l’inventaire de zones forestières dans le cadre de contrats conclus à la suite de sa participation à des procédures ouvertes. Ces informations sont étayées par les comptes annuels pour les exercices des années 2018 et 2019, qui sont publiés au registre du commerce, dans lesquels il est effectivement indiqué que, au cours de la période comptable concernée, cette entreprise a généré ses propres recettes à partir de contrats dans le cadre de procédures ouvertes au titre de la loi relative aux marchés publics.
81.
Partant, il me semble qu’aucun élément de preuve apporté par la Commission n’est susceptible de démontrer que, en l’espèce, l’indépendance objective d’Agrolesproekt ou des deux experts auxquels celle-ci a fait appel a été compromise.
82.
D’autre part, s’agissant de l’indépendance subjective, je rappelle que celle-ci rejoint la notion d’« impartialité » et vise l’égale distance par rapport aux parties au litige et à leurs intérêts respectifs au regard de l’objet de celui‑ci. Cet aspect exige le respect de l’objectivité et l’absence de tout intérêt dans le contenu de l’expertise effectuée (
53
).
83.
À cet égard, la Commission a fait valoir, lors de l’audience, qu’elle disposait d’indications allant dans le sens que les deux experts en cause n’étaient pas tout à fait libres de remplir leur mission dans le cadre établi par Agrolesproekt, qu’ils auraient reçu des indications de la part des autorités bulgares et que cela ressortirait des rapports même de cette entreprise.
84.
Toutefois, ainsi qu’il a déjà été souligné aux points 78 à 80 des présentes conclusions, il ne semble ressortir des rapport annuels d’Agrolesproekt aucun élément indiquant que les experts n’étaient pas libres d’effectuer leur mission. En effet, ces rapports portent sur les projets d’organisation sylvicole dans lesquels participaient des structures de l’État bulgare. Or, ils n’ont aucune pertinence en ce qui concerne la mission d’Agrolesproekt quant au calcul des prix des terrains forestiers. Par ailleurs, il ressort du dossier dont dispose la Cour que le rapport d’évaluation tel que présenté par cette entreprise a été approuvé par le pouvoir adjudicateur, à la suite de l’évaluation du conseil d’experts de l’Agence exécutive forestière, sans aucune intervention quant à son contenu (
54
).
85.
Eu égard à ce qui précède, et notamment au libellé du considérant 176 de la décision 2015/456, aux dispositions pertinentes du droit de l’Union, à l’insuffisance des précisions fournies par la Commission dans le cadre de la procédure administrative précédant et suivant l’adoption de cette décision, et au manque de preuves susceptibles de remettre en cause l’objectivité du rapport d’expertise présenté par Agrolesproekt, il convient de constater qu’il n’est pas établi que la République de Bulgarie a violé ladite décision en désignant un expert qui ne répondait pas aux exigences d’indépendance prévues à ce considérant.
86.
Partant, je propose de rejeter le deuxième argument développé dans le cadre de la première branche du deuxième grief comme étant non fondé.
D.
Sur la violation de l’obligation de coopération loyale par l’absence de divulgation de la structure de propriété publique de l’expert désigné
87.
Par son troisième et dernier argument soulevé dans le cadre de la première branche du deuxième grief, la Commission reproche aux autorités bulgares de n’avoir pas divulgué en temps utile – à savoir avant l’approbation de la désignation d’Agrolesproekt par la Commission, le 26 octobre 2017 (
55
) – l’information selon laquelle celle-ci était une entreprise publique et que ses fonctions de gestion étaient exercées par le ministre de l’Alimentation, de l’Agriculture et des Forêts. Cette omission, qui aurait induit en erreur les services de la Commission, aurait constitué une violation de l’obligation de coopération loyale consacrée à l’article 4, paragraphe 3, TFUE. En effet, cette information n’aurait été communiquée à la Commission que deux ans plus tard, à savoir le 10 juillet 2020 (
56
). Lors de l’audience, la Commission a expliqué que les autorités bulgares ne pouvaient pas ignorer l’importance et la pertinence que cette information, relative au contrôle de cette entreprise, revêtait quant aux exigences d’indépendance.
88.
La République de Bulgarie conclut au rejet de ce grief comme étant non fondé.
89.
À cet égard, il suffit de relever que, ainsi qu’il ressort des points 67 à 72 des présentes conclusions, aucun élément du droit de l’Union ou de la pratique décisionnelle de la Commission n’aurait dû inciter la République de Bulgarie à communiquer l’information relative au fait que les deux experts indépendants avaient été nommés par Agrolesproekt, une entreprise publique, contrôlée par l’État, et notamment par le ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Forêts.
90.
En tout état de cause, ainsi que le fait observer à juste titre la République de Bulgarie, si la Commission avait souhaité vérifier cette information, celle-ci était promptement et largement disponible. En effet, les informations relatives aux organes de direction et au contrôle du capital d’une entreprise sont accessibles au public et disponibles dans le registre du commerce, de sorte que toute partie intéressée peut y avoir accès rapidement et gratuitement dans le cas où elle le jugerait nécessaire afin de prendre une décision (
57
).
91.
Il s’ensuit que, à mon sens, aucune violation de l’obligation de coopération loyale ne peut être constatée s’agissant de la République de Bulgarie et que le troisième argument développé dans le cadre de la première branche du deuxième grief doit lui aussi être rejeté comme étant non fondé.
VI. Conclusion
92.
Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour, dans l’hypothèse où elle estimerait opportun de se prononcer sur la première branche du deuxième grief, de déclarer que la Commission européenne n’a pas démontré que la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent, notamment, en vertu du considérant 176 de la décision (UE) 2015/456, du 5 septembre 2014, concernant le régime d’aide no SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) et SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) mis à exécution par la République de Bulgarie dans le cadre des échanges de terres forestières.
(
1
)	Langue originale : le français.
(
2
)	Décision du 5 septembre 2014 concernant le régime d’aide no SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) et SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) mis à exécution par la République de Bulgarie dans le cadre des échanges de terres forestières (JO 2015, L 80, p. 100).
(
3
)	Règlement du Conseil du 22 mars 1999 (JO 1999, L 83, p. 1).
(
4
)	Règlement du Conseil du 13 juillet 2015 portant modalités d’application de l’article 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9).
(
5
)	Le Zakon za gorite (loi sur les forêts, DV no 125, du 29 décembre 1997).
(
6
)	À savoir le règlement sur le calcul des prix de base, des prix des terres dans les zones exclues ainsi que la création de droits d’utilisation et de servitudes concernant des forêts et des terrains forestiers, adopté par décret du Conseil des ministres no 252, du 6 novembre 2003 (DV no 101 du 18 novembre 2003, tel que modifié par le DV no 1 du 5 janvier 2007).
(
7
)	Le 3 septembre 2009, un moratoire sur le changement ultérieur de l’affectation des terrains échangés a été mis en œuvre.
(
8
)	En substance, si la parcelle de terres forestières domaniales reçue en échange a une valeur supérieure à celle de la parcelle de terres forestières privées donnée en échange. La Commission a considéré que, en revanche, la décision d’une autorité publique de changer, à la suite de l’opération d’échange, l’affectation d’une parcelle déterminée, les terres forestières devenant alors des terrains constructibles, ne constituait pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
(
9
)	Règlement de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l’application des articles 107 et 108 [TFUE] aux aides de minimis (JO 2013, L 352, p. 1), lequel fixait ces conditions.
(
10
)	Il ressort des observations écrites présentées par la République de Bulgarie que le premier appel d’offres, qui a été annoncé le 18 décembre 2014, a été résilié au motif qu’il a été constaté que le seul soumissionnaire ayant participé à l’appel, d’une part, avait proposé un évaluateur agréé qui, au cours d’une période précédente, à savoir au cours de la période allant de l’année 2003 à l’année 2009, avait participé en qualité de membre d’un comité et, en cette qualité, avait pris position sur les rapports d’évaluation établis, et, d’autre part, avait fait une proposition technique qui n’était pas conforme au cahier des charges du pouvoir adjudicateur ; le deuxième appel d’offres, qui a été annoncé le 20 mars 2015, a été résilié à la suite d’un changement matériel des circonstances et en raison de la nécessité de réexaminer les opérations d’échange et de modifier le nombre des biens à évaluer dans le cahier des charges afin de réexaminer l’ensemble des 132 opérations, et le troisième appel d’offres, qui a été annoncé le 10 octobre 2016, a été résilié sur proposition du comité d’évaluation des offres en raison des constatations motivées concernant les deux participants, selon lesquelles ceux-ci ne satisfaisaient pas aux conditions préalablement fixées dans les documents d’appel d’offres.
(
11
)	Il ressort de ladite lettre que les deux experts étaient titulaires d’un certificat d’évaluateurs agréés et d’un master dans le domaine « forêts », justifiaient d’une expérience professionnelle totale de, respectivement, 28 et 22 ans en tant qu’ingénieurs forestiers et avaient réalisé, respectivement, 722 et 53 expertises de parcelles forestières.
(
12
)	S’agissant des 29 autres opérations d’échange, les bénéficiaires présumés n’auraient pas reçu d’avantage. D’après les informations fournies par la République de Bulgarie, Agrolesproekt aurait préparé 264 rapports d’évaluation contenant une évaluation du prix du marché des 2500 terrains faisant l’objet des 132 opérations d’échange. Pour chaque rapport, un tableau aurait été établi indiquant la différence entre le prix réel du marché et le prix administratif appliqué dans les contrats d’échanges des terrains.
(
13
)	En l’occurrence, ces précisions concernaient : premièrement, l’activité principale de l’évaluateur, les services qu’il propose et les personnes à qui ceux-ci sont destinés ; la structure de propriété de l’évaluateur, en particulier s’il est détenu par l’État, rattaché à une entité publique, détenu par le secteur privé ou mixte ; la définition des personnes ou entités qui sont propriétaires de l’évaluateur, et la définition des personnes ou entités qui ont une influence déterminante sur les activités de l’évaluateur ; deuxièmement, les sources de revenus de l’évaluateur, en particulier sur la question de savoir si et dans quelle mesure elles dépendent du financement public ou des contrats attribués par l’État, et, troisièmement, le critère d’expert indépendant lors de la réception de l’offre de l’évaluateur.
(
14
)	Notamment, du fait de la prise en compte de biens analogues sur le marché à des prix anormalement bas (à savoir inférieurs aux prix administratifs précédemment appliqués), ainsi que de prix déclarés uniquement à des fins fiscales.
(
15
)	Directive de la Commission du 16 novembre 2006 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu’à la transparence financière dans certaines entreprises (JO 2006, L 318, p. 17).
(
16
)	Dans cette même lettre, la Commission a observé que les autorités bulgares n’avaient pas répondu aux questions qui leur avaient été adressées par la lettre du 15 mai 2020 relative aux sources de revenus d’Agrolesproekt, en particulier à la question de savoir si et dans quelle mesure celles-ci dépendaient de financements publics ou de contrats attribués par l’État.
(
17
)	DV no 13 du 16 février 2016, tel que modifié et complété à plusieurs reprises, et en dernier lieu au DV no 11 du 6 février 2024.
(
18
)	Cette affaire a donné lieu à l’arrêt du 19 octobre 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), dans lequel la Cour a notamment jugé que l’article 107, paragraphe 1, TFUE et l’article 16, paragraphe 3, du règlement 2015/1589 doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à ce que les critères permettant de déterminer le montant d’une aide d’État perçue lors de l’acquisition de terrains, dans le cadre d’un échange de terres forestières, se fondent sur les prix moyens des transactions immobilières enregistrées portant sur des terrains aux caractéristiques analogues à celles faisant l’objet de l’évaluation et situés à proximité de ceux-ci, dans lesquelles au moins une des parties est un commerçant, conclues dans un délai de douze mois précédant l’évaluation, à condition que l’application de tels critères soit compatible avec la décision de la Commission portant sur la récupération de cette aide et que ceux-ci permettent de déterminer la valeur du marché de ces terres au moment de l’opération d’échange.
(
19
)	Si la Commission soulève ces arguments dans le cadre du deuxième grief, les considérations relatives au choix et à l’indépendance de l’expert désigné sont toutefois intrinsèquement liées et pertinentes également aux fins de l’analyse des premier et troisième griefs.
(
20
)	Dans sa réplique, la Commission allègue deux irrégularités liées à l’organisation de la procédure d’appel d’offres et relatives à la sélection de l’expert indépendant, à savoir, premièrement, le fait que le prix initialement proposé dans le cadre du premier appel d’offres était trop bas pour attirer les candidats, ce qui aurait été reconnu par la République de Bulgarie et l’aurait amenée à augmenter le prix dans le cadre du deuxième appel d’offres, et, deuxièmement, la circonstance que l’exigence, prévue dans l’appel d’offres, selon laquelle l’expert devait, d’une part, actualiser le prix administratif et, d’autre part, intégrer des prix administratifs dans la méthodologie de détermination du prix du marché, était susceptible d’induire en erreur et, partant, d’aboutir à une exécution incorrecte de la décision 2015/456. La Commission a présenté ces griefs au soutien de la position selon laquelle elle ne saurait en aucun cas être tenue pour responsable des irrégularités liées à l’organisation de la procédure d’appel d’offres et à la sélection de l’expert indépendant. Or, dans la mesure où ces prétendues irrégularités ont été avancées pour la première fois dans le cadre de la réplique, elles ne sauraient être perçues en tant que griefs autonomes visant à constater le manquement de la République de Bulgarie (voir, à cet égard, articles 120 et 121, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour).
(
21
)	Voir arrêts du 6 mai 2015, Commission/Allemagne (C‑674/13, EU:C:2015:302, points 37 et 38 ainsi que jurisprudence citée), et du 12 mai 2021, Commission/Grèce (Aides aux producteurs agricoles) (C‑11/20, EU:C:2021:380, point 33 et jurisprudence citée).
(
22
)	Cette obligation découle également de l’article 16, paragraphe 3, du règlement 2015/1589, qui a remplacé le règlement no 659/1999 [voir, à cet égard, arrêt du 16 janvier 2025, Scai (C‑588/23, EU:C:2025:23, point 39 et jurisprudence citée)].
(
23
)	Voir arrêts du 6 mai 2015, Commission/Allemagne (C‑674/13, EU:C:2015:302, point 39 et jurisprudence citée), et du 12 mai 2021, Commission/Grèce (Aides aux producteurs agricoles) (C‑11/20, EU:C:2021:380, point 34 et jurisprudence citée).
(
24
)	Voir arrêt du 13 octobre 2011, Commission/Italie (C‑454/09, EU:C:2011:650, point 37 et jurisprudence citée).
(
25
)	Voir arrêts du 11 septembre 2014, Commission/Allemagne (C‑527/12, EU:C:2014:2193, point 48 et jurisprudence citée), ainsi que du 12 mai 2021, Commission/Grèce (Aides aux producteurs agricoles) (C‑11/20, EU:C:2021:380, point 40 et jurisprudence citée).
(
26
)	Voir arrêt du 12 février 2015, Commission/France (C‑37/14, EU:C:2015:90, point 65 et jurisprudence citée).
(
27
)	Notamment, la circonstance que 66 bénéficiaires sur un total de 102 auraient contesté les ordres de récupération devant les juridictions nationales, entraînant des retards supplémentaires dans la mise en œuvre de la décision 2015/456.
(
28
)	Cette possibilité est conforme à la jurisprudence de la Cour, selon laquelle la Commission n’est pas tenue, lorsqu’elle ordonne la restitution d’une aide déclarée incompatible avec le marché intérieur, de fixer le montant exact de l’aide à restituer, pourvu que sa décision comporte des indications permettant à son destinataire de déterminer lui-même, sans difficultés excessives, ce montant [voir arrêts du 12 octobre 2000, Espagne/Commission (C‑480/98, EU:C:2000:559, point 25 et jurisprudence citée) ; du 20 mars 2014, Rousse Industry/Commission (C‑271/13 P, EU:C:2014:175, point 77 et jurisprudence citée), ainsi que du 6 mai 2015, Commission/Allemagne (C‑674/13, EU:C:2015:302, point 40 et jurisprudence citée)]. À titre d’exemple, lorsqu’elle est confrontée à un régime d’aides, la Commission n’est généralement pas en mesure d’identifier précisément le montant de l’aide perçu par chacun des bénéficiaires individuels et, dès lors, les circonstances particulières propres à l’un des bénéficiaires d’un régime d’aides ne peuvent être appréciées qu’au stade de la récupération de l’aide [voir arrêt du 13 février 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71, point 22 et jurisprudence citée)].
(
29
)	Mise en italique par mes soins.
(
30
)	Voir point 18 des présentes conclusions.
(
31
)	Voir point 38 des présentes conclusions.
(
32
)	Voir point 39 des présentes conclusions.
(
33
)	La Commission a précisé, en se référant au rapport annuel d’activité d’Agrolesproekt concernant l’année 2020, qu’il ressortirait de ce rapport que, en substance, la mise en œuvre des différents projets de l’entreprise était contrôlée par une structure administrative du ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Forêts.
(
34
)	Directive du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).
(
35
)	Voir, en ce sens, arrêt du 23 décembre 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, point 34 et jurisprudence citée).
(
36
)	Voir, en ce sens, arrêt du 23 décembre 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, point 37 et jurisprudence citée).
(
37
)	JO 1997, C 209, p. 3.
(
38
)	Voir point 22 des présentes conclusions.
(
39
)	À savoir, une procédure qui s’apparente à une vente publique à la valeur du marché et, partant, ne recèle pas d’aide d’État.
(
40
)	Voir titre II « Principes », point 2, sous a), deuxième et troisième alinéas, de la communication de 1997.
(
41
)	Mise en italique par mes soins.
(
42
)	En effet, sous le titre I « Introduction » de la communication de 1997, le quatrième alinéa précise que « [c]es recommandations concernent uniquement les ventes de terrains et de bâtiments appartenant à l’État. Elles ne portent pas sur les opérations par lesquelles les pouvoirs publics acquièrent des terrains et des bâtiments ou louent ou prennent à bail des terrains et des bâtiments. Ce type de transactions peut également comporter des éléments d’aide d’État ».
(
43
)	Voir point 23 des présentes conclusions.
(
44
)	JO 2016, C 262, p. 1. Voir, à cet égard, point 103 et note en bas de page 163, ainsi que note en bas de page 133 de la communication sur la notion d’« aide d’État », laquelle se borne à préciser que « les évaluations ex ante devraient être établies avec l’aide d’experts disposant des compétences et de l’expérience adéquates. Elles devraient toujours être fondées sur des critères objectifs et ne devraient pas tenir compte de considérations liées à l’action des pouvoirs public ».
(
45
)	En effet, ainsi que le fait valoir à juste titre la République de Bulgarie, un conflit d’intérêts entre l’expert indépendant et l’État membre ne peut se produire que dans une situation où il existe une possibilité de tirer un avantage indu. Cependant, en l’occurrence, la République de Bulgarie ou Agrolesproekt ne tirent aucun avantage du fait que l’évaluation du prix du marché a été établie justement par cette société commerciale.
(
46
)	Voir, en ce sens, décision de la Commission du 30 avril 2008 sur l’aide d’État C 56/06 (ex NN 77/06) accordée par la [République d’Autriche] dans le cadre de la privatisation de Bank Burgenland [notifiée sous le numéro C(2008) 1625]. Dans cette affaire, la Commission a expliqué qu’elle ne disposait pas de toutes les informations nécessaires pour apprécier de manière définitive si une certaine mesure constituait un avantage et que, partant, la République d’Autriche était tenue de « présenter une expertise réalisée par des experts indépendants désignés par un organisme indépendant sur la valeur marchande des quatre sociétés immobilières de [Bank Burgenland] » (voir considérant 172 de cette décision) (mise en italique par mes soins).
(
47
)	Voir points 19 et 20 des présentes conclusions.
(
48
)	Voir point 22 des présentes conclusions.
(
49
)	Voir, à cet égard, conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Governo della Repubblica italiana (Statut des juges de paix italiens) (C‑658/18, ci-après les « conclusions dans l’affaire Statut des juges de paix italiens, EU:C:2020:33, points 42 à 59 et jurisprudence citée).
(
50
)	Voir, par analogie, conclusions dans l’affaire Statut des juges de paix italiens (point 43 et jurisprudence citée).
(
51
)	Conformément à l’article 18, paragraphe 6, du Zakon za nezavisimite otseniteli (loi relative aux évaluateurs indépendants, promulguée au DV no 98 du 14 novembre 2008, telle que modifiée et complétée, en dernier lieu au DV no 19 du 8 mars 2011), chaque évaluateur indépendant est tenu de « se conformer au code déontologique des évaluateurs indépendants ».
(
52
)	Voir, notamment, arrêts du 12 février 2015, Commission/France (C‑37/14, EU:C:2015:90, point 71 et jurisprudence citée), ainsi que du 21 décembre 2023, Commission/Danemark (Durée maximale de stationnement) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, point 47 et jurisprudence citée). Selon cette jurisprudence, il appartient, en revanche, à l’État membre en cause, lorsque l’absence de récupération d’une partie ou de la totalité des aides en cause a été établie, de justifier les raisons pour lesquelles cette récupération ne serait pas requise en ce qui concerne certains bénéficiaires.
(
53
)	Voir, par analogie, conclusions dans l’affaire Statut des juges de paix italiens (point 49 et jurisprudence citée).
(
54
)	Voir point 26 des présentes conclusions.
(
55
)	Voir point 24 des présentes conclusions.
(
56
)	Voir point 33 des présentes conclusions.
(
57
)	Par ailleurs, il convient de constater que la Commission, au considérant 142 de la décision 2015/456, s’est elle-même référée à des informations relatives aux bénéficiaires de l’aide qui découlaient du registre du commerce bulgare (« [e]n réalité, beaucoup de bénéficiaires [...] des opérations d’échange ont indiqué dans le registre du commerce bulgare, dans la rubrique relative au secteur d’activité, entre autres, l’immobilier, le tourisme, la restauration et le reboisement ») (mise en italique par mes soins).