61998CC0414_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Verwaltungsgericht Schwerin (Tyskland) har forelagt Domstolen tre præjudicielle spørgsmål i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF). Den forelæggende ret anmoder nærmere bestemt Domstolen om en fortolkning af artikel 16 i forordning (EØF) nr. 4115/88 (1), som ændret ved forordning (EØF) nr. 838/93 (2), der indfører en sanktionsordning til brug i tilfælde, hvor støttemodtageren ikke overholder de forpligtelser vedrørende landbrugsmæssig »ekstensivering«, som han har påtaget sig.
2 Begrebet »ekstensivering« er indtil nu ikke blevet accepteret i hovedparten af medlemsstaternes sprog (3). Udtrykket forekom første gang i fællesskabslovgivningen i del III i bilaget til Rådets afgørelse 83/641/EØF af 12. december 1983 om fælles forskningsprogrammer og programmer for samordning af landbrugsforskningen (EFT L 358, s. 36), som ændret ved afgørelse 87/218/EØF (4). Del III angår forbedring af produktiviteten inden for den animalske og vegetabilske produktion. Nr. 2 (planteproduktivitet), litra b), bestemmer, at et af punkterne i programmet er »[f]orbedring af dyrkningsmetoder og -teknik set ud fra planternes fysiologiske behov, under hensyntagen til omkostningerne ved produktionsteknikkerne og mulighederne for ekstensiveret dyrkning«.
3 Ekstensivering er defineret i artikel 1a, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 797/85 (5), som ændret ved forordning (EØF) nr. 1760/87 (6). Siden da er udtrykket blevet almindelig udbredt i fællesskabslovgivningen på landbrugsområdet (7).
Ifølge denne bestemmelse betragtes en nedsættelse af produktionen af det pågældende produkt med mindst 20%, uden at kapaciteten for anden overskudsproduktion i henhold til stk. 1 forøges, som ekstensivering.
Som overskudsprodukter betragtes produkter, der ikke til stadighed kan afsættes normalt på fællesskabsplan uden støtteordninger.
4 For at sikre tilpasning og omlægning af landbruget i Fællesskabet pålægger forordning nr. 1760/87 medlemsstaterne at gennemføre en støtteordning med det formål bidrage til omstilling og ekstensivering af produktionen.
5 Udtrykket ekstensivering er ikke ukendt for Domstolen, som allerede har truffet afgørelse to gange om fællesskabsreglerne vedrørende denne fremgangsmåde. Første gang fortolkede Domstolen i 1993 forordning (EØF) nr. 1094/88 (8) i en sag, der drejede sig om tildeling af støtte til ekstensivering af produktion af oksekød (9). Anden gang i 1997 afgjorde Domstolen spørgsmålet om, hvorvidt støtte med det formål at fremme ekstensivering af produktionen af kartofler var momspligtig (10).
I - De faktiske omstændigheder i hovedsagen
6 Sagsøgeren i hovedsagen, Landerzeugergemeinschaft eG Groß Godems, har anlagt sag mod sagsøgte, Amt für Landwirtschaft Parchim (som er den ansvarlige myndighed for gennemførelse af foranstaltninger inden for den fælles landbrugspolitik), med påstand om annullation af sagsøgtes afgørelse om at fratage sagsøgeren den støtte til ekstensivering af langbrugsproduktionen, som var blevet tildelt sagsøgeren indtil da, og om tilbagebetaling af de beløb, der var udbetalt til sagsøgeren i de foregående år.
7 Den 15. november 1991 ansøgte sagsøgeren om støtte til ekstensivering af landbrugsproduktionen og forpligtede sig for en periode på fem år til at benytte de foranstaltninger, en sådan ordning indebar. I henhold til Land Mecklenburg-Vorpommern's lovgivning, som benyttede en »produktionsteknisk« metode, var det forbudt sagsøgeren i hele denne periode at benytte kvælstofholdig gødning.
Ved forvaltningsafgørelse af 24. januar 1992 tildelte sagsøgte sagsøgeren en støtte på 298 650 DEM i fem år.
8 Dette beløb var blevet beregnet på grundlag af et areal på 352,95 ha med overskudsprodukter og et areal på 495,49 ha dyrket med ikke-overskudsprodukter. Ved afgørelse af 2. oktober 1992 blev støttebeløbet reduceret til 290 330 DEM som følge af en berigtigelse af arealet. Støtten for produktionsåret 1991/1992 blev udbetalt til sagsøgeren. For produktionsåret 1992/1993 blev den reduceret til 253 350 DEM, fordi det i medfør af nye bestemmelser ikke var muligt under et ekstensiveringsprogram at yde støtte til brakmarker og dyrkede arealer samtidig. Dette beløb blev ligeledes udbetalt til sagsøgeren.
9 For produktionsåret 1993/1994 blev støttebeløbet til ekstensivering fastsat til 254 550 DEM, men det blev aldrig udbetalt.
10 Efter en anonym anmeldelse foretog sagsøgte en kontrol den 17. juni 1994 for at undersøge, om sagsøgeren overholdt de forpligtelser, denne havde påtaget sig vedrørende ekstensiveringen. Under denne kontrol konstaterede myndighederne, at sagsøgeren samme dag havde spredt kunstgødning på et dyrket areal på 56,85 ha., hvilket svarede til 6,89% af det samlede dyrkede areal, som var taget i betragtning ved støttetildelingen (11).
11 Ved afgørelse af 2. december 1994 ophævede sagsøgte afgørelsen om tildeling af støtte og krævede de allerede udbetalte 543 680 DEM tilbagebetalt. I begrundelsen for afgørelsen angav sagsøgte, at sagsøgeren ved at sprede den pågældende gødning ikke havde overholdt de forpligtelser, denne havde påtaget sig, da den accepterede at benytte de mindre intensive produktionsmetoder og ikke længere sprede gødning med kvælstof på arealer, der var omfattet af ekstensiveringsprogrammet.
Sagsøgte var af den opfattelse, at overtrædelsen af denne forpligtelse var forsætlig, og at den udgjorde en alvorlig uregelmæssighed i henhold til artikel 16, stk. 3, i forordning nr. 4115/88.
12 Da sagsøgte ved afgørelse af 14. marts 1995 havde afvist den administrative klage, som sagsøgeren havde indgivet den 4. januar 1995, anlagde sagsøgeren sag ved Verwaltungsgericht Schwerin den 12. april 1995.
II - De præjudicielle spørgsmål
13 Da den forelæggende ret fandt, at der kunne være tvivl om fortolkningen af artikel 16, stk. 1 og 3, i forordning nr. 4115/88, besluttede den at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Finder sanktionen i henhold til artikel 16, stk. 1, første punktum, i forordning (EØF) nr. 4115/88, som ændret ved forordning (EØF) nr. 838/93, også anvendelse, når forskellen mellem det antal enheder, der er ansøgt om støtte for, og det konstaterede antal enheder ikke udgør mere end 10% af det dyrkede areal, men mere end 2 ha?
2)
Har nedsættelsen af den allerede tildelte støtte i medfør af artikel 16, stk. 1, andet punktum, i forordning (EØF) nr. 4115/88, som ændret ved forordning (EØF) nr. 838/93, kun virkning fra det tidspunkt, hvor arealet ikke længere er blevet dyrket ekstensivt, eller skal forskellen beregnes og fratrækkes i forhold til den samlede varighed af den periode, for hvilken forpligtelsen gælder?
3)
Hvilke kriterier er afgørende for, om der må antages at foreligge en alvorlig uregelmæssighed i henhold til artikel 16, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 4115/88, som ændret ved forordning (EØF) nr. 838/93?«
III - De relevante fællesskabsbestemmelser
14 Forordning nr. 4115/88, som Kommissionen udstedte til gennemførelse af forordning nr. 797/85, fastlægger gennemførelsesbestemmelserne for ordningen med støtte til ekstensivering af produktionen. Medlemsstaterne kan i henhold til artikel 4, stk. 1, benytte to metoder til reduktion af produktionen. Den første, som er fastsat i artikel 6, er en »kvantitativ« metode, der baseres på en rent faktisk nedsættelse af produktionsmængderne. Den anden, der er fastsat i artikel 8, er en såkaldt »produktionsteknisk« metode, som er baseret på indførelse af mindre intensiv produktionsteknik.
Ifølge forordningens artikel 10, stk. 1, skulle producenten, hvis han benyttede den »kvantitative« metode, forpligte sig til at nedsætte produktionen af det eller de produkter, der berøres af ekstensiveringen, med mindst 20% i forhold til den årlige produktion i referenceperioden. Hvis han benyttede den »produktionstekniske« metode, skulle han forpligte sig til at anvende mindre intensive landbrugsteknikker.
15 Artikel 15 i forordning nr. 4115/88 pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at forpligtelserne bliver overholdt af støttemodtagerne. Medlemsstaterne skal med henblik herpå hvert år foretage en kontrol af et udsnit på 5% af de støttemodtagende bedrifter. Artikel 16 pålægger medlemsstaterne at iværksætte i det mindste finansielle sanktioner over for støttemodtagere, som ikke overholder de forpligtelser, de har påtaget sig.
16 Den forelæggende ret anmoder Domstolen om at træffe afgørelse om fortolkningen af artikel 16, som ændret ved forordning nr. 838/93. Bestemmelsen har følgende ordlyd:
»Artikel 16
1. Hvis kontrollen af antallet af arealenheder (hektar), besætningsenheder (storkreaturenheder), vægtenheder (tons) eller rumfangsenheder (m3) afslører en uoverensstemmelse på mindst 2% og 0,2 enheder og indtil 10% og 2 enheder mellem det antal enheder, som der er ansøgt om støtte for, og det konstaterede antal enheder, beregnes støtten på grundlag af det konstaterede antal enheder med fradrag af det overskydende antal enheder. Der foretages samme nedsættelse af al støtte, der er udbetalt for de foregående år, medmindre støttemodtageren kan godtgøre, at uoverensstemmelsen ikke var forsætlig eller skyldtes uagtsomhed fra hans side.
2. Hvis overskridelsen ligger over de i stk. 1 fastsatte grænser, bortfalder støtten for enhver periode, der er omfattet af forpligtelsen vedrørende ekstensivering, hvilket dog ikke udelukker yderligere sanktioner. Støtte, der er udbetalt for tidligere år, inddrives dog ikke, hvis støttemodtageren kan godtgøre, at uoverensstemmelsen ikke var forsætlig eller skyldtes uagtsomhed fra hans side.
3. Medlemsstaterne iværksætter sanktioner, i det mindste finansielt, hvis [andre] indgåede forpligtelser [end dem], der omhandles i stk. 1 og 2, ikke er overholdt, undtagen i tilfælde af force majeure eller i andre tilfælde af, at den manglende overholdelse skyldes andre faktorer, som støttemodtageren ikke har nogen indflydelse på. I tilfælde af alvorlige uregelmæssigheder i forbindelse med nævnte forpligtelser, og navnlig i tilfælde, hvor støttemodtageren eller dennes efterfølgere har handlet i svigagtigt øjemed, bortfalder støtten for enhver periode, der er omfattet af forpligtelsen vedrørende ekstensivering, hvilket dog ikke udelukker yderligere sanktioner.«
IV - Retsforhandlingerne for Domstolen
17 Sagsøgeren i hovedsagen og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg inden for den frist, der er fastsat i artikel 20 i EF-statutten for Domstolen. Da ingen af parterne har ønsket at afgive mundtlige indlæg, har Domstolen besluttet at afstå fra den mundtlige forhandling i henhold til artikel 104, stk. 4, i Domstolens procesreglement.
V - Stillingtagen af de præjudicielle spørgsmål
A - Det første spørgsmål
18 Jeg vil mene, at den nationale ret med dette spørgsmål ønsker præciseret, om det er den sanktion, der er fastsat i artikel 16, stk. 1, første punktum, der skal finde anvendelse, eller om det er sanktionen i artikel 16, stk. 2, første punktum, når forskellen mellem det antal arealenheder, der er ansøgt om støtte for, og det konstaterede antal enheder er større end 2 ha uden dog at overstige 10% af det dyrkede areal.
Jeg skal minde om, at den første sanktion består i at reducere støtten for fremtiden ved at beregne den på baggrund af det konstaterede antal enheder og reducere den med forskellen, og at den anden sanktion består i ikke at udbetale nogen støtte for den periode, der er omfattet af forpligtelsen vedrørende ekstensivering, hvilket dog ikke udelukker yderligere sanktioner.
19 Forordning nr. 838/93, som ændrer forordning nr. 4115/88, har i praksis kun givet artikel 16 en ny ordlyd og indført en ny artikel (16a), der angiver reglerne for tilbagebetaling af støtte, der er blevet uretmæssigt udbetalt. Det fremgår af den første betragtning til forordningen, at der for at sikre en effektiv kontrol med den ordning med støtte til ekstensivering af produktionen, der er indført ved forordning nr. 4115/88, bør fastsættes mere specifikke bestemmelser om uregelmæssigheder, sanktioner og inddrivelse af støtte, der er udbetalt uretmæssigt.
20 Det er vigtigt at understrege, at den tidligere ordlyd af artikel 16 i forordning nr. 4115/88 adskilte sig væsentligt fra den ordlyd, som den forelæggende ret har anmodet om en fortolkning af. Tidligere overlod forordningen det helt og holdent til medlemsstaterne at fastsætte sanktionerne, og den fastsatte ikke nogen graduering med hensyn til overtrædelsernes grovhed.
Den nye artikel 16 består derimod af to klart adskilte dele, der tjener hver deres formål. Artikel 16, stk. 1 og 2, fastlægger betingelserne for reduktion og inddragelse af støtten afhængigt af overtrædelsens grovhed, når den kontrol, der er udført i henhold til artikel 15, har vist en forskel mellem det antal enheder, der er blevet ansøgt om støtte for, og det konstaterede antal enheder. Disse to bestemmelser kan således kun finde anvendelse, når de forpligtelser vedrørende ekstensivering, som ikke er blevet overholdt, kan opgøres kvantitativt.
Alle andre tilfælde af manglende overholdelse skal sanktioneres ved anvendelse af den nye artikel 16, stk. 3, som overlader det til medlemsstaterne at fastsætte sanktionerne. Jeg anser artikel 16, stk. 3, for at være en udfyldende bestemmelse, som skal gøre det muligt at løse de resttilfælde, hvor de påtagne forpligtelser ikke kan opgøres kvantitativt, da fællesskabslovgiver her ikke vil kunne sikre overensstemmelse mellem sanktionens alvor og omfanget af den misligholdelse, som støttemodtageren har gjort sig skyld i, og dermed sikre overholdelsen af proportionalitetsprincippet.
21 Støttemodtagerens forpligtelse til at reducere sin produktion, når han anvender den »kvantitative« metode, indgår ubestridt i en ekstensiveringsforpligtelse, der kan opgøres kvantitativt. Jeg er ikke desto mindre af den opfattelse, at artikel 16, stk. 1 og 2, ligeledes kan finde anvendelse, når han ikke har overholdt de forpligtelser, som han har påtaget sig efter den »produktionstekniske« metode, for så vidt som disse forpligtelser er fastsat kvantitativt.
I denne forbindelse mener jeg, at den nationale ret i sin forelæggelseskendelse korrekt har identificeret den sanktion, der skal finde anvendelse i et tilfælde som dette, hvor støttemodtageren ikke har overholdt en af de forpligtelser, som kan opgøres kvantitativt, og som han har påtaget sig på baggrund af den »produktionstekniske« metode. Den har med rette vurderet, at den sanktion, som skal finde anvendelse, er en af de to sanktioner, som er fastsat i artikel 16, stk. 1 og 2, i forordning nr. 4115/88. Jeg er desuden af den opfattelse, at det ikke vil være korrekt at antage, at kun artikel 16, stk. 1, finder anvendelse, når forskellen mellem det antal enheder, der er ansøgt om støtte for, og det konstaterede antal enheder skyldes unøjagtige oplysninger, som er givet af en anden myndighed, og som støttemodtageren har gengivet i sin ansøgning.
22 Det fremgår af selve ordlyden af artikel 16, stk. 1, første punktum, at denne bestemmelse kun finder anvendelse, når de to nedre grænser (dvs. 2% og 0,2 ha) begge er overskredet, og ikke længere finder anvendelse, når de to øvre grænser (dvs. 10% og 2 ha) også er overskredet. Hvis forskellen mellem det antal enheder, der er ansøgt om støtte for, og det antal enheder, der er konstateret under en kontrol, ligger inden for de grænser, der er fastsat i stk. 1, dvs. er mellem 2% og 0,2 ha på den ene side og 10% og 2 ha på den anden, beregnes den støtte, der fortsat skal udbetales for resten af den periode, der er omfattet af forpligtelsen, således på baggrund af det konstaterede antal enheder, når det beløb, der svarer til det overskydende antal enheder, er trukket fra den opnåede mængde. Da loftet er på 10%, kan den støtte, der er ansøgt om, aldrig blive reduceret med mere en 20%.
Hvis det overskydende antal enheder derimod overstiger de i artikel 16, stk. 1, fastsatte grænser, bestemmer artikel 16, stk. 2, at støtten inddrages for hele den periode, der er omfattet af forpligtelsen vedrørende ekstensivering, således at sanktionen i tilfælde af grovere overtrædelser er betydeligt strengere end den forrige.
23 Af disse grunde er jeg af den opfattelse, at artikel 16 i forordning nr. 4115/88, som ændret ved forordning nr. 838/93, skal fortolkes således, at den sanktion, der er fastsat i stk. 1, første punktum, finder anvendelse, når forskellen mellem det antal enheder, der er ansøgt om støtte for, og det konstaterede antal enheder ikke overstiger 10% af det dyrkede areal, selv om den udgør mere end 2 ha.
B - Det andet spørgsmål
24 Det andet præjudicielle spørgsmål, som den nationale ret har forelagt, vedrører fortolkningen af artikel 16, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 4115/88, hvorefter der foretages den samme nedsættelse af al støtte, der er udbetalt for de foregående år, medmindre støttemodtageren kan godtgøre, at uoverensstemmelsen ikke var forsætlig eller skyldtes uagtsomhed fra hans side.
Den forelæggende ret ønsker konkret at få oplyst, om den allerede udbetalte støtte skal reduceres med virkning fra begyndelsen af forpligtelsen vedrørende ekstensivering, eller om den kun skal reduceres fra det tidspunkt, fra hvilket forpligtelsen ikke er blevet overholdt, når støttemodtageren ikke har godtgjort, at uoverensstemmelsen ikke var forsætlig eller skyldtes uagtsomhed fra hans side.
25 Sagsøgeren i hovedsagen og Kommissionen er ikke enige om svaret på dette spørgsmål. Sagsøgeren er af den opfattelse, at ekstensiveringsstøtten kun kan reduceres fra det tidspunkt, hvor den manglende overholdelse af forpligtelsen er blevet konstateret, og at denne reduktion ikke kan have tilbagevirkende kraft fra det tidspunkt, hvor forpligtelsen blev indgået. Kommissionen mener derimod, at reduktionen skal vedrøre hele den periode, som forpligtelsen er indgået for.
26 Jeg deler Kommissionens synspunkt. Artikel 16, stk. 1, andet punktum, finder anvendelse på støtte udbetalt de foregående år under ét, og indeholder ikke en tidsmæssig begrænsning, som den nationale ret antyder det i det præjudicielle spørgsmål.
27 Desuden skal det tages i betragtning, at den kontrol, som medlemsstaterne skal føre i henhold til artikel 15 i forordning nr. 4115/88 for at sikre, at støttemodtagerne overholder deres forpligtelser vedrørende ekstensivering, består i hvert år at undersøge et udsnit, som er repræsentativt for bedrifterne, og som ikke må være under 5%. Det drejer sig således om en lille andel af bedrifterne, og de sanktioner, der er fastsat i artikel 16, ville derfor miste en stor del af deres afskrækkende virkning, hvis de ikke kunne pålægges i forhold til antallet af ha, som den manglende overholdelse af forpligtelsen vedrørende ekstensivering er konstateret for. Dette ræsonnement bestyrkes af den omstændighed, at det ofte er umuligt efterfølgende at konstatere en manglende overholdelse af forpligtelsen.
Det er således klart, at støtten, som Kommissionen har anført, reduceres for hele den periode, der er omfattet af forpligtelsen (stk. 1), eller at den endog inddrages for hele denne periode (stk. 2) afhængigt af størrelsen af forskellen mellem det antal hektar, der er ansøgt om støtte for, og det konstaterede antal enheder, og det er ligeledes klart, at der - før støttebeløbet nedsættes eller de allerede betalte beløb søges tilbagebetalt - skal gives støttemodtageren mulighed for at godtgøre, at han ikke er ansvarlig for forskellen.
28 Den nationale rets andet spørgsmål bør derfor besvares med, at artikel 16, stk. 1, andet punktum, skal fortolkes således, at en reduktion af støtte, der er udbetalt de foregående år, finder anvendelse med tilbagevirkende kraft fra begyndelsestidspunktet for den periode, som forpligtelsen er indgået for, medmindre støttemodtageren godtgør, at uoverensstemmelsen ikke var forsætlig eller skyldtes uagtsomhed fra hans side.
C - Det tredje spørgsmål
29 Den forelæggende ret har forelagt dette spørgsmål for at få præciseret de afgørende faktorer, som skal tages i betragtning ved konstatering af »alvorlige uregelmæssigheder« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 16, stk. 3, i forordning nr. 4115/88, som ændret ved forordning nr. 838/93.
30 Jeg vil mene, at den fortolkning, Domstolen anlægger af artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 4115/88, er den eneste, som kan være brugbar for den nationale ret, der skal afgøre sagen. Artikel 16, stk. 3, supplerer de to foregående bestemmelser og pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at iværksætte sanktioner, i det mindste finansielt (hvoraf jeg udleder, at det ligeledes kan dreje sig om en strafferetlig sanktion), hvis andre indgåede forpligtelser end dem, der omhandles i stk. 1 og 2, ikke er overholdt, undtagen i tilfælde af force majeure eller andre tilfælde, hvor den manglende overholdelse skyldes hændelige begivenheder. Det er i denne sammenhæng, at bestemmelsen tager sigte på alvorlige uregelmæssigheder og særligt dem, som skyldes, at der er handlet i svigagtigt øjemed fra støttemodtagerens eller dennes efterfølgeres side. Minimumssanktionen i disse tilfælde er, at der ikke betales nogen støtte for den periode, der er omfattet af forpligtelsen vedrørende ekstensivering.
Når artikel 16, stk. 3, kun angår alvorlige uregelmæssigheder, der adskiller sig fra dem, som er omfattet af artikel 16, stk. 1 og 2, mener jeg ikke, det er nødvendigt at besvare det tredje spørgsmål, da jeg under gennemgangen af de to første spørgsmål har påvist, at det tilfælde, som den nationale ret rejser spørgsmål om, falder ind under artikel 16, stk. 1, efter den fortolkning, jeg foreslår. Jeg vil ikke desto mindre gennemgå spørgsmålet for det tilfælde, at Domstolen finder det nødvendigt at besvare det.
31 Sagsøgeren i hovedsagen er af den opfattelse, at der kun er tale om alvorlige uregelmæssigheder, hvis støttemodtageren har handlet i svigagtig hensigt, eller i det mindste hvis han har handlet i den hensigt at drage fordel af overtrædelsen. I sagsøgerens tilfælde ville dette endvidere kræve, at den kvælstofandel, som den spredte gødning indeholdt, var klart større end de gennemsnitlige mængder, der i almindelighed blev anvendt pr. hektar dyrket areal, uden at det på nogen måde er nødvendigt at lægge det faktiske dyrkede areal til grund, som det er tilfældet i artikel 16, stk. 1 og 2.
32 Kommissionen derimod gør opmærksom på, at begrebet »uregelmæssighed« er defineret i artikel 1, stk. 2, i forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (12), og den har foreslået Domstolen at støtte sig på denne definition ved fortolkningen af artikel 16, stk. 3, andet punktum, i forordning nr. 4115/88.
33 Forordning nr. 2988/95 har til formål at sikre beskyttelsen af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser ved hjælp af generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende fællesskabsretten.
I forordningens artikel 1, stk. 2, defineres rent faktisk begrebet uregelmæssighed som enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.
34 Kommissionens forslag har til formål at gøre fortolkningen af begreberne ensartet, og forslaget forekommer mig prisværdigt. Det løser imidlertid ikke problemet, da forordning nr. 4115/88, som den forelæggende ret ønsker en fortolkning af, ikke angår »uregelmæssigheder«, men »alvorlige uregelmæssigheder«, og for det tilfælde, at en sådan alvorlig uregelmæssighed konstateres, bestemmer, at støtten som minimum inddrages for hele den periode, som forpligtelsen vedrørende ekstensivering er indgået for.
35 Da denne sanktion er meget alvorlig, og da den svarer til den, der er fastsat i artikel 16, stk. 2, første punktum, foreslår Kommissionen, at forordningen fortolkes således, at den manglende overholdelse af forpligtelsen - for at fastslå, om der er begået alvorlige uregelmæssigheder i bestemmelsens forstand - skal være sammenlignelig med de overtrædelser, der tages sigte på i stk. 2, og at støttemodtageren desuden skal have gjort sig skyldig i en grov uagtsomhed.
36 Jeg har allerede påpeget, at artikel 16, stk. 3, supplerer artikel 16, stk. 1 og 2, da stk. 3, kun tager sigte på overtrædelser, som ikke falder ind under disse to bestemmelser. Det kan derfor ikke kun dreje sig om større eller mindre forskelle mellem det antal hektar, der er ansøgt om støtte for, og det konstaterede antal hektar, uanset om forskellen skyldes eller ikke skyldes svigagtig hensigt eller uagtsomhed. Der skal desuden være begået uregelmæssigheder inden for rammerne af andre overtrædelser af forpligtelserne vedrørende ekstensivering, og der skal herudover være tale om grov uagtsomhed eller svigagtig hensigt.
37 For det tilfælde, at Domstolen finder, at det tredje præjudicielle spørgsmål skal besvares, vil jeg mene, at de afgørende forhold, som skal tages i betragtning for at afgøre, om der er begået »alvorlige uregelmæssigheder« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 16, stk. 3, i forordning nr. 4115/88, er for det første, at uregelmæssigheden er begået inden for rammerne af tilfælde af manglende overholdelse af de indgåede forpligtelser, som adskiller sig fra de tilfælde, der er omfattet af artikel 16, stk. 1 og 2, og for det andet, at den pågældende har gjort sig skyldig i grov uagtsomhed eller har handlet i svigagtig hensigt.
VI - Forslag til afgørelse
38 Sammenfattende foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Verwaltungsgericht Schwerin, som følger:
»1) Artikel 16 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 4115/88 af 21. december 1988 om gennemførelsesbestemmelser for ordningen med støtte til ekstensivering af produktionen, som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 838/93 af 6. april 1993, skal fortolkes således, at den sanktion, der er fastsat i artikel 16, stk. 1, første punktum, finder anvendelse når forskellen mellem det antal enheder, der er ansøgt om støtte for, og det konstaterede antal enheder ikke overstiger 10% af det dyrkede areal, selv om den udgør mere end 2 ha.
2) Artikel 16, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 4115/88, som ændret ved forordning nr. 838/93, skal fortolkes således, at reduktionen af støtte, der er udbetalt de foregående år, finder anvendelse med tilbagevirkende kraft fra begyndelsestidspunktet for den periode, som forpligtelsen vedrørende ekstensivering er indgået for, medmindre støttemodtageren godtgør, at uoverensstemmelsen ikke var forsætlig eller skyldtes uagtsomhed fra hans side.
3) De afgørende forhold, som skal tages i betragtning for at afgøre, om der er begået 'alvorlige uregelmæssigheder' i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 16, stk. 3, i forordning nr. 4115/88, som ændret ved forordning nr. 838/93, er for det første, at uregelmæssigheden er begået inden for rammerne af tilfælde af manglende overholdelse af de indgåede forpligtelser, som adskiller sig fra de tilfælde, der er omfattet af artikel 16, stk. 1 og 2, og for det andet, at den pågældende har gjort sig skyldig i grov uagtsomhed eller har handlet i svigagtig hensigt.«
(1) - Kommissionens forordning af 21.12.1988 om gennemførelsesbestemmelser for ordningen med støtte til ekstensivering af produktionen (EFT L 361, s. 13).
(2) - Kommissionens forordning af 6.4.1993 om ændring af forordning nr. 4115/88 (EFT L 88, s. 16).
(3) - Det optræder hverken i Le Petit Robert eller i Larousse de la langue française; jeg har konstateret, at det tilsvarende spanske ord »extensificación« ikke optræder i den 21. udgave af Diccionario de la Lengua Española, og heller ikke i Diccionario de uso del español, af María Moliner, genudgivelse fra 1992, eller i Diccionario ideológico de la lengua española, af Julio Casares, anden udgave (18. oplag) fra 1992; det tilsvarende engelske ord »extensification« er ikke optaget hverken i Shorter Oxford English Dictionary eller i Merriam-Webster's Collegiate Dictionary; det italienske udtryk »estensivizzazione« optræder ikke i Novissimo Dizionario della Lingua Italiana, og man finder heller ikke det portugisiske udtryk »extensificaçao« i Dicionário da Lingua Portuguesa af J. Almeida Costa og A. Sampaio e Melo.
(4) - Rådets afgørelse af 19.3.1987 om ændring af afgørelse 83/641/EØF (EFT L 85, s. 46).
(5) - Rådets forordning af 12.3.1985 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet (EFT L 93, s. 1).
(6) - Rådets forordning (EØF) nr. 1760/87 af 15.6.1987 om ændring af forordning (EØF) nr. 797/85, (EØF) nr. 270/79, (EØF) nr. 1360/78 og (EØF) nr. 355/77 for så vidt angår landbrugsstrukturerne og tilpasningen af landbruget til den nye markedssituation samt bevaringen af landskabet (EFT L 167, s. 1).
(7) - Det forekommer i ikke mindre end 28 råds- og kommissionsforordninger, i ti afgørelser og i forskellige udtalelser fra Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Revisionsretten.
(8) - Rådets forordning af 25.4.1988 om ændring af forordning nr. 797/85 og nr. 1760/87 for så vidt angår nedlæggelse af agerjord samt ekstensivering og omstilling af produktionen (EFT L 106, s. 28).
(9) - Dom af 14.1.1993, sag C-190/91, Lante, Sml. I, s. 67.
(10) - Dom af 18.12.1997, sag C-384/95, Landboden-Agrardienste Sml. I, s. 7387. Jeg skal nævne, at generaladvokat Jacobs i sit forslag til afgørelse sagen har understreget den tvetydige karakter af ordet ekstensivering. I fodnoten på side 3 i forslaget hedder det: »Udtrykket, der også på engelsk er noget vildledende og ikke findes i The Shorter Oxford Dictionary, anvendes i fællesskabsretten i betydningen begrænsning af landbrugsproduktionen ... I The Times af 23.1.1989 er det forklaret på følgende måde: 'Extensification is Euro-jargon for farming less intensively, balancing lower output by savings in expenditure on feed, fertilisers and pesticides'. Kilde: Oxford English Dictionary Word and Language Service (OWLS), Oxford University Press.«
(11) - Sagsøgeren i hovedsagen har præciseret visse aspekter af sagsfremstillingen, som fremgår af forelæggelseskendelsen. Ifølge sagsøgeren var det produkt, der blev spredt på dennes jord en rest af kvælstofholdig gødning, der var fremstillet før det tidligere DDR's forsvinden, og som var blevet hensat i sagsøgerens anlæg og ikke havde nogen nytteværdi for sagsøgeren, da denne havde drevet ekstensivt landbrug i flere år. I 1994 sagde Neick, der sad i virksomhedens bestyrelse, til nogle ansatte, at dette parti gødning skulle forsvinde inden årets udgang. Han mente hermed tilsyneladende, at partiet skulle fjernes sammen med affald, eller at det skulle tilbydes til en nabovirksomhed, der fortsat drev landbrug efter den klassiske metode. Hans ordre må være blevet misforstået, og de ansatte må have spredt gødningen på de jordlodder, der allerede var høstet. Ifølge sagsøgeren er parterne enige om, at den mængde gødning, der var blevet spredt, ikke var af et sådant omfang, at det kunne medføre nogen større plantevækst. Den spredte mængde udgjorde faktisk kun omkring to tons, hvilket svarede til et gennemsnit på 35 kg pr. ha, dvs. 9 kg kvælstof pr. ha dyrket jord, mens man i denne periode i gennemsnit brugte 94 kg kvælstof pr. ha til gødning af afgrøderne. Sagsøgeren hævder, at det lille areal, som gødningen var blevet spredt på, viser, at de ansatte ikke havde til hensigt at gøde jorden, som det gøres i landbrug, da de benyttede mængder end ikke nåede op på 10% af den koncentration, der er nødvendig til en løbende gødningstilførsel.
(12) - Rådets forordning af 18.12.1995 (EFT L 312, s. 1).