62004CC0154_LT
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
Įvadas
1. High Court of Justice (Aukščiausiasis teisingumo teismas) (Anglija ir Velsas) pateikti prašymai priimti prejudicinį sprendimą yra susiję su 2002 m. birželio 10 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/46/EB dėl valstybių narių įstatymų, susijusių su maisto papildais, suderinimo (toliau ‑ direktyva ar Direktyva 2002/46)(2) galiojimu. Jie būtent susiję su direktyvos 3 straipsniu, 4 straipsnio 1 dalimi ir 15 straipsnio b punktu.
2. Pagrindinis šių nuostatų tikslas: kad Bendrijoje būtų prekiaujama tik direktyvos reikalavimus atitinkančiais maisto papildais, tai yra, be kita ko, kad galėtų būti naudojami tik direktyvos prieduose išvardyti vitaminai ir mineralinės medžiagos bei nuo 2005 m. rugpjūčio 1 d.. būtų draudžiama prekiauti produktais, kurie neatitinka šios direktyvos.
3. Kaip paaiškinsiu vėliau, šių nuostatų negalima nagrinėti pavieniui.
4. Be to, šis atvejis nėra pirmas, kai Teisingumo Teismas turi spręsti tinkamo teisinio pagrindo, subsidiarumo, proporcingumo bei vienodo požiūrio  principų ir Europos žmogaus teisių konvencijos saugomų pagrindinių teisių, būtent teisės į nuosavybės apsaugą ir (arba) teisės užsiimti ekonomine veikla, klausimus. Teisingumo Teismas panašius klausimus nagrinėjo sprendimuose BAT (3) ir Swedish Match
ir Arnold André (4) . Argumentai, kuriais reikėtų remtis nagrinėjamose bylose, gali būti nustatyti remiantis šiais sprendimais.
I – Teisinis pagrindas
5. EB 95 straipsnio pagrindu priimta Direktyva 2002/46 „taikoma maisto papildams, kuriais prekiaujama rinkoje kaip maisto produktais ir kurie pateikiami kaip tokie“ (1 straipsnio 1 dalis). (Neoficialus vertimas)
6. Šioje direktyvoje „maisto papildai“ – tai maisto produktai, skirti papildyti įprastą racioną, kurie vieni arba su kitomis medžiagomis yra koncentruotas maisto ar kitų medžiagų šaltinis, turintis mitybinį arba fiziologinį poveikį, kuriais prekiaujama dozuota forma, t. y. tokiomis formomis kaip antai kapsulės, pastilės, piliulės, tabletės ir kitos panašios formos, miltelių maišeliai, ampulės su skysčiu, buteliukai su lašų dozatoriumi bei kitos panašios skysčių ir miltelių, skirtų vartoti mažais dozuotais kiekiais, formos (2 straipsnio a punktas); „maistinės medžiagos“ – tai: i) vitaminai; ii) mineralinės medžiagos (2 straipsnio b punktas).
7. Pagal direktyvos 3 straipsnį valstybės narės užtikrina, kad Bendrijoje maisto papildais gali būti prekiaujama tik tada, kai jie atitinka šioje direktyvoje nustatytas taisykles.
8. Direktyvos 4 straipsnyje įtvirtintos šios nuostatos:
„1. Tik I priede išvardyti vitaminai ir mineralinės medžiagos II priede išvardyta forma gali būti naudojami maisto papildams gaminti, taikant šio straipsnio 6 dalį.
< … >
5. 1 dalyje nurodyti sąrašų pakeitimai patvirtinami laikantis 13 straipsnio 2 dalyje nurodytos tvarkos.
6. Nukrypstant nuo 1 dalies, valstybės narės iki 2009 m. gruodžio 31 d. savo teritorijoje gali leisti naudoti vitaminus ir mineralines medžiagas, neišvardytus I priede, arba kita forma nei nurodyta II priede, jeigu:
a) konkreti medžiaga yra naudojama viename arba keliuose maisto papilduose, kuriais šios direktyvos įsigaliojimo dieną prekiaujama Bendrijoje;
b) Europos maisto saugos tarnyba nepateikė nepalankios nuomonės dėl tos medžiagos naudojimo ar jos naudojimo ta forma gaminant maisto papildus, remiantis dokumentų paketu, kuriuo pagrindžiamas konkrečios medžiagos naudojimas, kurį valstybė narė ne vėliau kaip iki 2005 m. liepos 12 d. turi pateikti Komisijai.
7. Nepaisant 6 dalies, valstybės narės, laikydamosi Sutarties taisyklių, gali toliau taikyti esamus nacionalinius apribojimus ar draudimus prekybai maisto papildais, turinčiais I priede neišvardytų vitaminų ir mineralinių medžiagų, bei tokiomis formomis, kurios neišvardytos II priede.
< … > “
9. Direktyvos 11 straipsnis numato:
„1. Nepažeisdamos 4 straipsnio 7 dalies, valstybės narės dėl priežasčių, susijusių su produktų sudėtimi, gamybos specifikacijomis, pateikimu ar ženklinimu, negali uždrausti arba apriboti prekybos 1 straipsnyje nurodytais produktais, kurie atitinka šią direktyvą, ir tam tikrais atvejais Bendrijos aktų, priimtų įgyvendinant šią direktyvą.
2. Nepažeidžiant Sutarties, ypač jos 28 ir 30 straipsnių, 1 dalis neturi įtakos nacionalinėms nuostatoms, kurios taikytinos, kai nėra Bendrijos aktų, priimtų pagal šią direktyvą“.
10. Direktyvos 15 straipsnis numato:
„Valstybės narės priima įstatymus ir kitus teisės aktus, kurie, įsigalioję iki 2003 m. liepos 31 d., įgyvendina šią direktyvą. Apie tai jos nedelsdamos praneša Komisijai.
Šie įstatymai ir kiti teisės aktai taikomi taip, kad:
a) nuo 2003 m. rugpjūčio 1 d. būtų leidžiama prekiauti produktais, kurie atitinka šią direktyvą;
b) nuo 2005 m. rugpjūčio 1 d. būtų draudžiama prekiauti produktais, kurie neatitinka šios direktyvos.
< … > “
11. Remiantis direktyvos 16 straipsniu, ji įsigaliojo 2002 m. liepos 12 d. – jos paskelbimo Europos Bendrijų oficialiajame leidinyje
dieną.
12. Direktyvos I ir II priedai nustato sąrašus vitaminų ir mineralinių medžiagų, kurie gali būti naudojami maisto papildų gamybai“ (toliau ‑ tikslūs sąrašai).
13. Į Jungtinės Karalystės teisę direktyva buvo perkelta Maisto papildų (Anglija) reglamentu 2003 (2003 m. gegužės 9 d. S.I. Nr. 1387) ir Maisto papildų (Velsas) reglamentu 2003 (2003 m. liepos 9 d. S.I. Nr. 1719 (W.186)). Šie du reglamentų rinkiniai (toliau ‑ Maisto papildų reglamentai) įsigaliojo 2003 m. liepą.
II – Faktai, procesas ir prejudiciniai klausimai
Šalys ir procesas nacionaliniame teisme
14. Alliance for Natural Health
ir Nutri-Link Limited, ieškovės pagrindiniame procese byloje C‑154/04, yra atitinkamai europinio dydžio maisto papildų gamintojų, didmenininkų, platintojų, mažmenininkų bei vartotojų asociacija ir nedidelė specializuota maisto papildų platintoja bei mažmenininkė Jungtinėje Karalystėje.
15. National Association of Health Stores
ir Health Food Manufacturers Limited, ieškovės pagrindiniame procese byloje C‑155/04, yra dvi prekybos asociacijos, atstovaujančios apie 580 nedidelių bendrovių, užsiimančių sveiko maisto produktų tiekimu į Jungtinę Karalystę.
16. 2003 m. spalio 10 d. National Association of Health Stores
ir Health Food Manufacturers Limited
kreipėsi į prašymą dėl prejudicinio sprendimo pateikusį teismą dėl leidimo pradėti Maisto papildų reglamentų teisminio peržiūrėjimo procesą. 2003 m. spalio 13 d. Alliance for Natural Health ir Nutri-Link Limited pradėjo atskirą procesą. Iš esmės visos šios šalys tvirtina, kad direktyvos 3 straipsnis, 4 straipsnio 1 dalis bei 15 straipsnio antrosios pastraipos b punktas, skaitomi kartu (toliau ‑ ginčijamos Bendrijos nuostatos), kuriuos Maisto papildų reglamentai perkėlė į nacionalinę teisę ir kurie nuo 2005 m. rugpjūčio 1 d. draudžia prekiauti direktyvos neatitinkančiais maisto papildais dėl jų gamyboje naudojamų neleistinų medžiagų, yra nesuderinami su Bendrijos teise ir todėl turi būti pripažinti negaliojančiais.
17. Queen’s Bench Division of the High Court of Justice
(Aukščiausiojo teisingumo teismo Karalienės suolo padalinys, administracinis teismas) (Anglija ir Velsas) priėmė ieškovių pagrindiniame procese prašymus dėl Maisto papildų reglamentų teisminio peržiūrėjimo ir šiomis aplinkybėmis dviem atitinkamomis 2004 m. kovo 3 d. Nutartimis nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir abiem atvejais pateikti vienodus klausimus Teisingumo Teismui, kad pastarasis priimtų prejudicinį sprendimą.
Prejudicinis klausimas
18. Iškeltas klausimas yra toks:
„Ar direktyvos 2002/46/EB 3 straipsnis, 4 straipsnio 1 dalis ir 15 straipsnio b punktas yra negaliojantys dėl:
a) EB 95 straipsnio, kaip teisinio pagrindo, netinkamumo;
b) EB 28 ir 30 straipsnių ir (arba) Reglamento (EB) Nr. 3285/94 1 straipsnio 2 dalies ir 24 straipsnio 2 dalies a punkto pažeidimo;
c) subsidiarumo principo pažeidimo;
d) proporcingumo principo pažeidimo;
e) vienodo požiūrio principo pažeidimo;
f) Europos Sąjungos sutarties 6 straipsnio 2 dalies, skaitomos atsižvelgiant į Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 8 straipsnį ir jos Pirmojo protokolo 1 straipsnį, bei pagrindinės teisės į nuosavybę ir (arba) teisės užsiimti ekonomine veikla pažeidimo;
g) EB 253 straipsnio ir (arba) pareigos motyvuoti pažeidimo?“
Procesas Teisingumo Teisme
19. High Court of Justice
nutartys Teisingumo Teisme buvo gautos 2004 m. kovo 26 dieną. 2004 m. gegužės 7 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi bylos sujungtos, kad būtų bendrai vykdomos rašytinė bei žodinė proceso dalys ir priimtas galutinis sprendimas. Ieškovės abiejose bylose, Jungtinės Karalystės, Graikijos ir Portugalijos vyriausybės, Parlamentas, Taryba ir Komisija pateikė pastabas raštu. 2005 m. sausio 25 d. įvyko Teisingumo Teismo posėdis.
III – Vertinimas
20. Preliminariai reikia pažymėti, kad prašymą dėl prejudicinio sprendimo pateikęs teismas savo klausimus apribojo direktyvos 3 straipsniu, 4 straipsnio 1 dalimi ir 15 straipsnio b punktu. Šios nuostatos, skaitomos kartu, vėliausiai nuo 2005 m. rugpjūčio 1 d. apriboja prekybą tiksliuose sąrašuose nesančiais (TSN) produktais.
21. Vis dėlto direktyva nėra susijusi vien su tikslių sąrašų naudojimu ar juose neišvardytų vitaminų ir mineralinių medžiagų naudojimo draudimu. Direktyva numato ne tik tai, kad Bendrijoje gali būti prekiaujama tik ją atitinkančiais maisto papildais (3 straipsnis), bet ir tai, kad valstybės narės negali uždrausti arba apriboti prekybos šiais produktais (11 straipsnio 1 dalis). Šios nuostatos yra bendro pobūdžio. Jos taikomos visiems direktyvoje numatytiems reikalavimams, įskaitant šioje byloje nagrinėjamą reikalavimą. Neginčytina, kad tikslių sąrašų naudojimas yra būdingiausias direktyvos bruožas ir kad kitos nuostatos, pavyzdžiui, reglamentuojančios ženklinimą, įmonių veiklai tapataus poveikio neturi. Nepaisant to, iškyla klausimas, ar ginčijamos nuostatos gali būti svarstomos atskirai nuo kitos direktyvos dalies.
22. Iš esmės sistema yra tokia:
– nuo 2003 m. rugpjūčio 1 d. valstybės narės turi leisti prekiauti maisto papildais, kuriuose yra tiksliuose sąrašuose išvardytų vitaminų ar mineralinių medžiagų (direktyvos 3 ir 4 straipsniai bei 15 straipsnio a punktas),
– nuo 2005 m. rugpjūčio 1 d. valstybės narės turi uždrausti prekybą direktyvos reikalavimų neatitinkančiais produktais (4 straipsnio 1 dalis ir 15 straipsnio b punktas),
– 4 straipsnio 6 dalyje yra įtvirtintas laikinas nukrypimas nuo draudimo prekiauti maisto papildais, kurių sudėtyje yra tiksliuose sąrašuose neišvardytų vitaminų ir mineralinių medžiagų. Iki 2009 m. gruodžio 31 d. valstybės narės savo teritorijoje gali leisti naudoti šiuose sąrašuose neišvardytus vitaminus ir mineralines medžiagas, jeigu laikomasi tam tikrų reikalavimų:  jomis Bendrijoje jau buvo prekiaujama 2002 m. liepos 12 d., dokumentų paketas, kuriuo pagrindžiamas medžiagų naudojimas, Komisijai buvo pateiktas iki 2005 m. liepos 12 d. ir Europos maisto saugos tarnyba nepateikė neigiamos išvados dėl šios medžiagos naudojimo. Kitos valstybės narės neprivalo leisti importuoti šiuos produktus (žr. direktyvos 4 straipsnio 7 dalį),
– tikslius sąrašus galima keisti pagal direktyvos 4 straipsnio 5 dalyje ir 13 straipsnio 2 dalyje numatytą procedūrą.
23. Pateikti prejudiciniai klausimai neapima nei, pavyzdžiui, direktyvos 4 straipsnio 6 dalyje numatyto pereinamojo laikotarpio nukrypimo, nei direktyvos 4 straipsnio 5 dalyje įtvirtintos keitimo nuostatos. Nagrinėjant šios nuostatos gali būti svarbios siekiant nuspręsti, ar Bendrijos teisės aktų leidėjo pasirinkta sistema yra proporcinga. Ginčijamų Bendrijos nuostatų negaliojimo padarinys būtų tikslių sąrašų nebegaliojimas. Dėl to prarastų prasmę daugelis kitų straipsnių. Pavyzdžiui, prasmę prarastų prieš tai nurodyta su tiksliais sąrašais susijusi keitimo nuostata. Tas pats atsitiktų su direktyvos 4 straipsnio 6 ir 7 dalyse įtvirtintomis laikino nukrypimo nuostatomis. Tuo pat metu valstybės narės pagal direktyvos 11 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą laisvo judėjimo nuostatą vis dėlto negali uždrausti arba apriboti direktyvą atitinkančių maisto papildų(5), negalėdamos pasinaudoti direktyvos 11 straipsnio 2 dalimi(6) . Negaliojimo iš dalies atveju būtų neabejotinai reikalingi tam tikri direktyvos pakeitimai (ir politiniai sprendimai pakeisti tikslių sąrašų sistemą). Atsižvelgiant į tai, mano nuomone, ginčijamos Bendrijos nuostatos turi būti nagrinėjamos atsižvelgiant į direktyvą kaip į visumą.
Teisinis pagrindas (EB 95 straipsnis)
24. Ieškovės pagrindiniame procese byloje C‑154/04 tvirtina, kad EB 95 straipsnis negali būti pagrindas draudimui, kylančiam iš ginčijamų Bendrijos teisės nuostatų, nes draudimas nė kiek neprisideda prie vidaus rinkos sukūrimo ir funkcionavimo gerinimo. Jos priduria, kad darant prielaidą, jog šis draudimas yra skirtas apsaugoti visuomenės sveikatą ir vartotojus, rėmimas EB 95 straipsniu yra ne tik netinkamas, bet taip pat reiškia piktnaudžiavimą įgaliojimais, nes pagal EB 154 straipsnio 4 dalies c punktą Bendrija neturi teisės derinti teisės aktų visuomenės sveikatos srityje. Ieškovės pagrindiniame procese byloje C‑155/04 taip pat tvirtina, kad EB 95 straipsnis nėra tinkamas teisinis pagrindas. Jos nurodo, kad ginčijamos Bendrijos teisės nuostatos yra nesuderinamos su laisvo prekių judėjimo Bendrijos viduje principais, kurių Bendrijos teisės aktų leidėjas, naudodamasis savo galiomis pagal EB 95 straipsnį, privalo laikytis. Papildomai jos tvirtina, kad šiose nuostatose yra tiesioginis prekybos su valstybėmis, nesančiomis Bendrijos narėmis, apribojimas, todėl jos turėjo būti priimtos EB 133 straipsnio pagrindu.
25. Jungtinės Karalystės, Graikijos ir Portugalijos vyriausybės bei Parlamentas, Taryba ir Komisija tvirtina, kad šiuo atveju EB 95 straipsnis yra tinkamas ir pakankamas teisinis pagrindas. Pagrindiniai šiame kontekste pateikti argumentai yra šie:
– direktyvos tikslas yra pagerinti vidaus rinkos funkcionavimo sąlygas, panaikinant nacionalinių teisės aktų maisto papildų srityje skirtumus ir esamas ar būsimas juos lydinčias prekybos kliūtis,
– faktas, kad direktyva taip pat siekiama visuomenės sveikatos ir vartotojų apsaugos tikslų, nereiškia, kad netinka remtis EB 95 straipsniu,
– kadangi direktyvos tikslas ir turinys yra susiję iš esmės su bendrąja rinka, remiantis direktyvos poveikiu tarptautinei prekybai negalima daryti išvados, kad ji turi būti pagrįsta EB 133 straipsniu.
26. Šios išvados 4 punkte jau minėjau, kad tai nėra pirmas atvejis, kai Teisingumo Teismas nagrinėja tinkamo teisinio pagrindo klausimą. Tai taip pat nėra pirmas atvejis, kai pavojus kyla visuomenės sveikatos apsaugai. Ankstesnę teismų praktiką, susijusią su EB 95 straipsnio 1 dalimi,  Teisingumo Teismas priminė sprendime BAT 7 (7) .
27. Šio sprendimo 60 punkte Teisingumo Teismas pareiškė, kad EB 95 straipsnyje nurodytos priemonės yra skirtos gerinti sąlygas vidaus rinkai sukurti ir funkcionuoti ir turi iš tiesų turėti šį tikslą, faktiškai prisidėdamos prie laisvo prekių judėjimo ar laisvės teikti paslaugas kliūčių panaikinimo arba konkurencijos iškraipymų panaikinimo.
28. Toliau 61 punkte Teisingumo Teismas nurodė, kad EB 95 straipsniu, kaip teisiniu pagrindu, galima remtis, siekiant ateityje užkirsti kelią dėl nevienodos nacionalinių įstatymų raidos susidarančioms prekybos kliūtims atsirasti; Teisingumo Teismas taip pat pažymėjo, kad tokių kliūčių atsiradimas turi būti tikėtinas ir kad nagrinėjamas priemones reikia skirti šioms kliūtims išvengti.
29. Galiausiai 62 punkte Teisingumo Teismas nurodė, kad jeigu yra įvykdytos rėmimosi EB 95 straipsniu, kaip teisiniu pagrindu, sąlygos, Bendrijos teisės aktų leidėjui negali būti draudžiama šiuo pagrindu remtis todėl, kad visuomenės sveikatos apsauga yra lemiamas veiksnys priimant sprendimą.
30. Taigi aišku, kad yra taikomi šie reikalavimai: turi egzistuoti realios ar galimos (ateityje) kliūtys laisvam judėjimui ir Bendrijos priemonė turi prisidėti prie šių kliūčių šalinimo. Be to, jei įvykdyti šie du reikalavimai Bendrijos teisės aktų leidėjui negali būti draudžiama remtis 95 straipsniu, jei kalbama apie sveikatos klausimus.
31. Atsižvelgdamas į prieš tai nurodytus principus, dabar nagrinėsiu klausimą, ar sąlygos remtis EB 95 straipsniu, kaip teisiniu pagrindu, yra įvykdytos.
32. Mano nuomone, neabejotina, kad šios sąlygos yra įvykdytos.
33. Pirma, visuotinai žinoma, kad maisto papildų rinka yra greitai auganti (taip pat žr. direktyvos pirmą konstatuojamąją dalį). Antra, kaip teigiama antroje konstatuojamojoje dalyje, valstybėse narėse šiuos produktus reglamentuoja skirtingos nacionalinės taisyklės, kurios gali apsunkinti jų laisvą judėjimą, sudaryti nevienodas konkurencijos sąlygas, todėl svarbu šiems produktams, kuriais prekiaujama kaip maisto produktais, patvirtinti Bendrijos taisykles.
34. Kaip pažymėjo Teisingumo Teismas 8 (8), akivaizdu, kad nacionalinės taisyklės, nustatančios reikalavimus produktams, < ... > pačios savaime, nesant derinimo Bendrijos lygmeniu, bus kliūtys laisvam prekių judėjimui.
35. Akivaizdu, kad maisto papildų atžvilgiu iš tiesų atsiranda kliūčių.
Parlamentas, Taryba ir Komisija pažymėjo, kad skundų skaičius auga 9 (9) ; faktas, kad valstybių narių požiūriai yra iš esmės skirtingi ir todėl sukuriamos pateisinamos ar nepateisinamos kliūtys laisvai prekybai, taip pat yra žinomas iš ankstesnės ir naujausios Teisingumo Teismo praktikos, pavyzdžiui, iš sprendimų Komisija prieš Daniją 1 (10) 0, Komisija prieš Prancūziją 1 (11) 1
ir Greenham ir Abel 1 (12) 2 . Iš dar neišspręstų bylų norėčiau nurodyti HLM Warenbetrieb ir Orthica 1 (13) 3, kurioje neseniai pateikiau išvadą. Šiose sujungtose bylose maisto papildų, kurių sudėtyje yra tam tikrų vitaminų ir (arba) mineralinių medžiagų ir kurie neuždrausti kilmės valstybėje narėje, importas buvo uždraustas importo valstybėje narėje. Dėl pavojaus sveikatai pastaroji valstybė narė atitinkamus produktus laikė vaistais.
36. Mano nuomone, akivaizdu, jog direktyvos užmojis aiškiai yra vidaus rinka.
37. Šiame kontekste taip pat pažymėčiau direktyvos 11 straipsnio 1 dalį, vadinamąją laisvo judėjimo nuostatą, garantuojančią laisvą prekių, kurios atitinka šią direktyvą ir tam tikrais atvejais Bendrijos aktus, priimtus įgyvendinant šią direktyvą, judėjimą. Jei atitinkamos prekės atitinka direktyvos reikalavimus, valstybėms narėms neleidžiama jomis uždrausti ar apriboti prekybos; arba, kaip Teisingumo Teismas pareiškė sprendime BAT 1 (14) 4, „drausdama valstybėms narėms, remiantis pagrindais, susijusiais su direktyva suderintais klausimais, kliudyti importui, pardavimui ar vartojimui (maisto papildų) produktų, kurie tikrai atitinka reikalavimus, ši nuostata užtikrina direktyvos poveikį jos objekto, t. y. vidaus rinkos funkcionavimo sąlygų gerinimo, atžvilgiu“.
38. Tai mane priartina prie trečiojo aspekto – kad direktyvai labai didelį poveikį turi
visuomenės sveikatos interesai ir vartotojo apsauga.
39. Ieškovių byloje C‑154/04 teigimu, Bendrija neturi kompetencijos derinti teisės aktų visuomenės sveikatos srityje.
40. Tiesa, kad visuomenės sveikatos aspektai direktyvoje ypač pabrėžti. Iš tikrųjų tai yra pagrindinė direktyvos priėmimo priežastis. Skirtingi valstybių narių požiūriai į vartojamų maisto papildų pavojų sveikatai, šiaip ar taip, kelia grėsmę laisvam šių produktų judėjimui. Todėl, kaip teigiama direktyvos antroje konstatuojamojoje dalyje, buvo svarbu nustatyti derinančius teisės aktus. Visuomenės sveikatos ir vartotojų apsaugos aspektai atsispindi skirtingose direktyvos konstatuojamosiose dalyse, ypač penktoje, kurioje teigiama, jog, siekiant užtikrinti aukštą vartotojų apsaugos lygį bei palengvinti galimybę pasirinkti, į rinką teikiami produktai turi būti saugūs bei tiksliai ir tinkamai paženklinti.
41. Kaip aišku iš sprendimo BAT
bei jame paminėto su tabako reklama susijusio sprendimo 1 (15) 5, jei direktyvos tikslas yra pagerinti vidaus rinkos funkcionavimo sąlygas ir todėl kaip teisiniu pagrindu gali būti remiamasi EB 95 straipsniu, faktas, kad visuomenės sveikatos apsauga yra lemiamas kriterijus renkantis jos nustatomas derinimo priemones, nėra kliūtis. Be to, EB 152 straipsnio 1 dalies pirmoji pastraipa numato, kad žmonių sveikatos aukšto lygio apsauga užtikrinama nustatant ir įgyvendinant visas Bendrijos politikos ir veiklos kryptis, o EB 95 straipsnio 3 dalis aiškiai reikalauja, kad derinant teisės aktus būtų garantuojama aukšto lygio žmonių apsauga.
42. Ar EB 133 straipsnis taip pat turi būti direktyvos teisinis pagrindas? Į šį klausimą galima pateikti trumpą atsakymą.
43. Visuotinai pripažinta 1 (16) 6, kad argumentų apie Bendrijos kompetenciją kontekste teisinio pagrindo teisės aktui priimti pasirinkimas turi remtis objektyviais kriterijais, kurie galėtų būti patikrinami teisminės peržiūros metu. Šie kriterijai visų pirma apima teisės akto tikslą ir turinį.
44. Jei Bendrijos akto tyrimo metu nustatoma, kad jis turi dvejopą tikslą ar komponentą ir vieną jų galima išskirti kaip svarbiausią ar vyraujantį, o kitas yra šalutinis, aktas turi remtis vieninteliu teisiniu pagrindu, kuris būtinas pagrindiniam vyraujančiam tikslui ar komponentui.
45. Kaip buvo nurodyta anksčiau, aišku, kad direktyvos užmojis yra vidaus rinka. Jos tikslas yra derinant sveikatos apsaugos aspektus palengvinti laisvą prekybą maisto papildais. Į rinką gali būti teikiami ir laisva apyvarta joje pasinaudoti tik direktyvos nustatytus reikalavimus atitinkantys maisto papildai. Neneigiu, kad šie reikalavimai gali paveikti į Bendriją importuojamus produktus. Vis dėlto tai yra šalutinis poveikis. Tai nepateisina EB 133 straipsnio, kaip teisinio pagrindo, pasirinkimo, nes direktyvos tikslas aiškiai susijęs su vidaus rinka, o ne su tarptautinės prekybos reguliavimu. Argumentas, kad vien fakto, jog tam tikras Bendrijos teisės aktas daro poveikį tarptautinei prekybai, pakaktų norint pasiremti EB 133 straipsniu, Teisingumo Teismo buvo atmestas 1 (17) 7 . Be to, jei šie į Bendriją importuoti produktai atitinka reikalavimus, jais Bendrijoje gali būti laisvai prekiaujama.
Importo reglamento 28 ir 30 straipsniai
46. Ieškovės taip pat tvirtina, kad ginčijamos nuostatos yra nesuderinamos su EB sutartimi (28 ir 30 straipsniai) bei su bendra prekybos politika (EB 133 straipsnis), įgyvendinama Importo reglamentu 1 (18) 8
(1 straipsnio 2 dalis ir 24 straipsnio 2 dalies a punktas).
47. Pirmiausia nagrinėsiu klausimą, ar egzistuoja EB 28 straipsnio bei Bendrijos teisės aktų leidėjo diskrecijos apimties prieštaravimas.
48. EB 28 ir 30 straipsniai pirmiausia taikomi valstybių narių vienašališkai priimtiems teisės aktams. Tačiau visuotinai pripažinta, kad kiekybinių importo apribojimų ir visų lygiaverčio poveikio priemonių draudimas taikomas ne tik nacionaliniams, bet ir Bendrijos priimtiems teisės aktams 1 (19) 9 .
49. Taigi pačios Bendrijos institucijos prekybos Bendrijos viduje laisvei turi skirti tinkamą dėmesį.
50. Siekdamos pateisinti savo vienašališkai priimtus teisės aktus, valstybės narės gali remtis EB 30 straipsniu. Akivaizdu, kad tokios vienašališkos valstybių narių priemonės, nors ir pateisinamos, gali trukdyti prekybai Bendrijos viduje, būdamos Bendrijos teisės aktų leidėjo veikimo priežastimi. Teisinio pagrindo šioje byloje, kaip pažymėta anksčiau, reikia ieškoti EB 95 straipsnyje.
51. Vykdydamas šiuos įgaliojimus Bendrijos teisės aktų leidėjas turi didelę veiksmų laisvę su sąlyga, kad paisoma pagrindinių Bendrijos teisės principų.
52. Atsižvelgiant į faktą, jog Bendrijos teisės aktų leidėjas taip pat yra įpareigotas laikytis prekybos laisvės principo, kyla klausimas, ar direktyva, nustatydama tikslių sąrašų sistemą, savaime gali būti laikoma nustatančia laisvo prekių judėjimo apribojimą.
53. Mano nuomone, atsakymas turėtų būti neigiamas. Akivaizdu, kad direktyva siekiama pagerinti maisto papildų vidaus rinkos funkcionavimo sąlygas, apribojant valstybių narių galimybes remtis EB 30 straipsniu. Antra, tuo pačiu metu direktyva dėl bendro Bendrijos intereso siekiama sustiprinti visuomenės sveikatos ir vartotojų apsaugą. Šie bendro pobūdžio interesai yra aiškiai paminėti EB 95 straipsnio 3 dalyje ir EB 152 straipsnio 1 dalyje.
54. Klausimai, ar Bendrijos teisės aktų leidėjas laikėsi proporcingumo principo bei kitų pagrindinių Bendrijos teisės principų, pavyzdžiui, vienodo požiūrio ir pagrindinių teisių, bus nagrinėjami kitose išvados dalyse.
55. Ieškovės taip pat tvirtina, kad ginčijamos Bendrijos teisės nuostatos pažeidžia Reglamentą (EB) Nr. 3285/94 (toliau ‑ Importo reglamentas), būtent jo 1 straipsnio 2 dalį ir 24 straipsnio 2 dalies a punktą. Jų pasitelkiami argumentai yra iš esmės tapatūs argumentams, kuriais remtasi analizuojant tariamą EB 28 ir 30 straipsnių pažeidimą.
56. Kaip nurodė Komisija, atrodo, jog ieškovės šias nuostatas prilygina EB 28 ir 30 straipsnių nuostatoms importo iš trečiųjų šalių atžvilgiu. Ieškovės taip pat nurodo faktą, jog daugelis NPL prekių yra pagaminamos už Bendrijos ribų ir į atskiras valstybes nares importuojamos parduoti jų atskirose teritorijose.
57. Sutinku, kad Importo reglamentas taikomas importo klausimams. Vis dėlto – čia aš remiuosi savo išvada Silvano Carbone 2 (20) 0
byloje bei Teisingumo Teismo sprendimu šioje byloje – reikia atskirti prekių importą iš trečiųjų šalių nuo jų vėlesnio pateikimo į rinką. Importo reglamentas taikomas pirmajai situacijai, t. y. prekių importui į Bendriją, o antrąją situaciją, t. y. prekių teikimą į rinką Bendrijos viduje, reglamentuoja atitinkama Sutarties nuostata. Tai reiškia, kad lygiai taip pat, kaip teisėtai Bendrijos viduje pagaminta prekė negali būti pateikta į rinką remiantis vien šiuo pagrindu, teisėtas prekės importas nereiškia, kad ją automatiškai bus galima pateikti į rinką. Be to, Importo reglamento 24 straipsnio 2 dalies a punkte įtvirtinta išlyga yra susijusi su atitinkamų prekių importu, o ne su jų teikimu į rinką.
58. Iš to matyti, kad šiai bylai Importo reglamentas yra nesvarbus, ir sprendžiant direktyvos teisėtumo klausimą juo remtis negalima. Reglamentu nėra pašalinamos bendrai taikomos Bendrijos taisyklės maisto papildų teikimui į rinką. Pabaigoje norėčiau pridurti, kad nuo importo formalumų atlikimo momento šios prekės laikomos esančiomis laisvoje apyvartoje, o tai reiškia, kad direktyvos reikalavimus atitinkantiems iš trečiųjų šalių importuotiems maisto produktams taip pat taikomas laisvas judėjimas Bendrijos viduje.
Proporcingumo principas
59. Ieškovės pagrindiniame procese tvirtina, kad ginčijamos Bendrijos teisės nuostatos yra neproporcingos. Jų teigimu:
– ginčijamomis Bendrijos teisės nuostatomis įtvirtintas draudimas visiškai nėra būtinas, atsižvelgiant į pagal direktyvos 4 straipsnio 7 dalį ir 11 straipsnio 2 dalį valstybių narių turimą teisę savo nuožiūra apriboti prekybą direktyvos reikalavimų neatitinkančiomis prekėmis,
– tikslūs sąrašai buvo sudaryti visai kitokiame kontekste parengtų sąrašų pagrindu, o ne remiantis saugumo ir tinkamumo kriterijumi, kuriuo turėtų vadovautis direktyvos preambulės 11 konstatuojamojoje dalyje nurodytas asmuo. Draudimu daromas poveikis medžiagoms ir mineralinėms medžiagoms, kurių būtinumu maistui niekas neabejoja ir (arba) kurių pavojus sveikatai nebuvo įrodytas. Naudojant tikslius sąrašus prioritetas teikiamas neorganinių formų vitaminams ir mineralinėms medžiagoms, dėl to nepateisinamai ir neproporcingai atsisakoma jų natūralių formų, kurios vis dėlto yra įprastos normalioje mityboje ir paprastai organizmo geriau pasisavinamos,
– direktyvos tikslai gali būti pasiekti mažiau ribojančiomis, negu šiuo atveju pasirinktos, priemonėmis („neigiamas sąrašas“ arba „patvirtinto sąrašo sistema“: tikslaus sąrašo sistema su suderintais reikalavimais ir (arba) centralizuotos patvirtinimo procedūros direktyvos reikalavimų neatitinkantiems produktams: tikslūs sąrašai, kuriuose išvardytos visos maisto medžiagos, kurių saugumas ir nauda sveikatai įrodyti),
– direktyvos 4 straipsnio 5 ir 6 dalyse numatytos procedūros nustato pernelyg didelius finansinius ir administracinius apribojimus bei stokoja skaidrumo. Jos yra pagrįstos ne teismų praktikoje nustatytais kriterijais 2 (21) 1, o iš esmės Europos maisto saugos tarnybos (EMST) savo iniciatyva apibrėžtais kriterijais. Konkrečios medžiagos saugaus vartojimo praktikos nepakanka tam, kad ši tarnyba medžiagą priimtų.
60. Visos kitos į bylą įstojusios šalys teigia, kad direktyva proporcingumo principo nepažeidžia.
61. Aš primenu, kad prašymą dėl prejudicinio sprendimo pateikęs teismas nurodo tik direktyvos 3 straipsnį, 4 straipsnio 1 dalį ir 15 straipsnio 1 dalį. Kaip minėjau, šios direktyvos nuostatos negali būti nagrinėjamos atskirai nuo likusios jos dalies.
62. Šioje vietoje taip pat norėčiau pažymėti, kad tikslių sąrašų sistemos pasirinkimas yra tinkamas 2 (22) 2 . Jos privalumas yra aiškumas visiems suinteresuotiesiems asmenims bei kompetentingoms nacionalinės valdžios institucijoms. Į sąrašus įtrauktos medžiagos yra ištirtos ir laikomos saugiomis. Mano nuomone, tai yra svarbus aspektas, nes, kaip buvo nurodyta, valstybės narės privalo leisti naudoti visus maisto papildus, kurių sudėtyje yra tiksliuose sąrašuose nurodytos medžiagos. Siekdamos šiuos produktus pašalinti iš savo rinkos, valstybės narės nebegali remtis EB 30 straipsniu. Norint turėti realią šių produktų rinką, tai yra iš esmės tinkama priemonė.
63. Prieš tai nurodytuose sprendimuose BAT
ir Swedish Match
Teisingumo Teismas laikėsi nuomonės, kad Bendrijos teisės aktų leidėjui turi būti suteikta didelė diskrecija visuomenės sveikatos apsaugos srityje renkantis tarp politinio, ekonominio ir socialinio pobūdžio priemonių ir kad šis pasirinkimas yra pagrįstas sudėtingais įvertinimais. Taigi šioje srityje priimto teisės akto teisėtumas gali būti paveiktas, tik jei jis yra aiškiai netinkamas atsižvelgiant į kompetentingos institucijos norimą pasiekti tikslą 2 (23) 3 .
64. Reikia pridurti, kad vertindami įstatymų leidybos procese institucijų priimtus politinius sprendimus teismai turi būti santūrūs ir kad su sveikata susijusiais atvejais EB 95 straipsnio 3 dalis reikalauja aukšto apsaugos lygio. Vien tik fakto, kad teisės aktų leidėjas panašų visuomenės sveikatos apsaugos lygį teoriškai galėjo pasiekti mažiau ribojančiomis priemonėmis, nepakanka paremti išvadą, kad jis pažeidė proporcingumo principą, nes tikslių sąrašų sistema neabejotinai užtikrina didelę apsaugą, ex ante
pašalindama tiek pavojų, kiek tik įmanoma.
65. Tai, kad buvo pasirinktas teisės aktas, naudojantis tikslius leidžiamų medžiagų sąrašus, kuriais, viena vertus, siekiama užtikrinti aukštą visuomenės sveikatos apsaugos lygį, ir, kita vertus, nustatomi toli siekiantys apribojimai tam tikrose valstybėse narėse esantiems ūkio subjektams gaminti ir teikti į rinką maisto produktus, papildytus mineralinėmis medžiagomis ir (arba) vitaminais, negali savaime būti laikoma proporcingumo principo pažeidimu.
66. Vis dėlto, kadangi toks pasirinkimas daro nemažą poveikį ūkio subjektų laisvei, kliudydamas tęsti veiklą, anksčiau laikytą leistina ir saugia, ir reikalaudamas, kad Komisija iš anksto įvertintų naujų produktų kūrimą ir gamybą prieš įtraukiant juos į tikslius sąrašus, pasitelkti teisės aktai turi būti rengiami atsargiai ir tiksliai.
67. Neginčydamas Bendrijos teisės aktų leidėjo atlikto įvertinimo galiu padaryti išvadą, kad jis neatliko savo pareigos parengti tokį teisės aktą su reikiamu atsargumu.
68. Dabartinė Direktyvos 2002/46 redakcija turi rimtų trūkumų dėl trijų priežasčių 2 (24) 4 :
– pačiame direktyvos tekste nepaminėta esminė taisyklė, kuria Komisija turi vadovautis naudodamasi savo pagal direktyvos 4 straipsnio 5 dalį ir 13 straipsnį turimomis galiomis. Todėl direktyvoje nėra įtvirtintas joks įvertinimo standartas, ar priimdama su tikslaus sąrašo pakeitimais susijusius sprendimus Komisija neviršijo savo įgaliojimų,
– nėra aišku, ar direktyva privatiems asmenims leidžia pateikti medžiagas įvertinti siekiant, kad jos būtų įtrauktos į tikslius sąrašus. Direktyvos preambulės 10 konstatuojamoji dalis šią galimybę aiškiai nurodo, tačiau atrodo, kad jos 4 straipsnio 6 dalies b punktas numato priešingai,
– darant prielaidą, kad privatūs asmenys iš tiesų gali pateikti medžiagas įvertinti, siekiant jas įtraukti į tikslius sąrašus, šiam tikslui nėra numatyta jokia aiški procedūra, numatanti minimalias šių asmenų interesų apsaugos garantijas.
69. Pirmasis trūkumas ypač svarbus, nes jis susijęs su esmine taisykle, reglamentuojančia Komisijos naudojimąsi jai direktyvos suteiktu svarbiausiu įgaliojimu – papildyti dar nepilnus tikslius sąrašus. Naudojimasis šiuo įgaliojimu lemia apimtį, kuria remdamiesi suinteresuotieji asmenys vykdys savo esamą ekonominę veiklą, bei jiems ateityje taikytinus apribojimus. Net jei kaip pagrindą imtume tik minimalius ekonominiuose santykiuose būtino teisinio saugumo reikalavimus, būtina, kad esminius standartus numatytų pats teisės aktas. Nesant tokių standartų, veiksminga teisinė apsauga neturi jokio pagrindo.
70. Šis trūkumas yra dar akivaizdesnis atsižvelgiant į tai, kad direktyva numato aiškias taisykles mažiau reikšmingiems Komisijos sprendimams,
nustatančias naudojimosi jos įgaliojimais gaires, pavyzdžiui, ženklinimo (7 straipsnio pirmasis sakinys) ar kiekio nurodymo (8 straipsnio 1 dalies pirmasis sakinys) atvejais.
71. Nors direktyvos preambulės 5 konstatuojamoje dalyje numatytas tam tikras esminis atspirties taškas sprendimams dėl tikslių sąrašų, teigiant, jog „produktai, kurie bus pateikti į rinką, turi būti saugūs“, ši preambulės dalis nepakeičia standarto, kuris turėtų būti numatytas direktyvos pagrindinėje dalyje.
72. Čia taikoma teisėkūros technika, jei ją galima taip pavadinti, tiesiogiai prieštarauja 1998 m. gruodžio 22 d. tarpinstitucinio susitarimo dėl bendrųjų Bendrijos teisės aktų rengimo kokybės gairių 2 (25) 5
10 ir 13 punktams.
73. Ryškus prieštaravimas tarp direktyvos 10 konstatuojamosios dalies ir 4 straipsnio 6 dalies buvo tam tikros sumaišties posėdyje, ypač tarp Tarybos ir Europos Parlamento atstovų, priežastis.
74. Akivaizdu, kad direktyvos 4 straipsnio 6 dalies b punkto tekstas nepateikia šios situacijos sprendimo. Ši nuostata nukreipia į „(Europos maisto saugos tarnybos) nepalankią nuomonę < ... > remiantis dokumentų paketu, kuriuo pagrindžiamas konkrečios medžiagos naudojimas ir kurį valstybė narė < ... > turi pateikti Komisijai“. Iš to galima daryti išvadą, kad valstybė narė turi imtis  iniciatyvos ir dokumentų paketą pateikti Komisijai. Savo ruožtu Komisija turi dokumentus perduoti EMST, kuri vėliau atlieka vertinimą ir pateikia savo „nuomonę“.
75. Tai aiškiai prieštarauja direktyvos preambulės 10 konstatuojamajai daliai:
„Maisto papildų, kuriais šiuo metu prekiaujama kai kuriose valstybėse narėse, gamybai naudojama daug vitaminų preparatų, kurių neįvertino Maisto produktų mokslo komitetas, todėl jie nėra įtraukti į tikslius sąrašus. Jie turėtų būti pateikti Europos maisto saugos tarnybai, kad ši skubiai juos įvertintų, kai suinteresuotieji asmenys pateiks reikiamus dokumentus “ 2 (26) 6 .
76. Ši konstatuojamoji dalis nemini nei valstybių narių, nei Komisijos. Ji aiškiai mini „suinteresuotuosius asmenis“, kurie, atrodytų, turėtų sudaryti ir pateikti reikiamus dokumentus ne tam, kad gautų išimtį laikotarpiui iki 2009 m. gruodžio 31 d., kaip, atrodo, nustato direktyvos 4 straipsnio 6 dalis, bet tam, kad atitinkamos medžiagos būtų įvertintos norint jas įtraukti į tikslų sąrašą.
77. Siekiant išspręsti šį prieštaravimą kažkiek galima remtis „Administracinėmis gairėmis medžiagų, specialiais mitybos tikslais pridėtų gaminant maisto produktus, saugumui įvertinti“ 2 (27) 7 . Šios oficialios techninės vykdomosios gairės 2 (28) 8
yra aiškiai taikomos Direktyvai 2002/46. Jose įtvirtintos instrukcijos „pareiškėjams“, pateikiantiems paraišką, aprašomas administracinio pritarimo procesas ir paaiškinama, kaip sudaryti dosjė pateikiant „pilną paraišką“.
78. Ypač svarbi „Administracinių gairių“ 2.1 punkto, pavadinto „Paraiška dėl maistinės medžiagos leidimo siekiant ją įtraukti į atitinkamą ES teisės aktą“, viena pastraipa. Joje teigiama:
„Paraišką dėl maistinės medžiagos leidimo turi sudaryti šios atskiros dalys:
– dokumentas, kuriame aiškiai išdėstytas prašymas dėl maisto kategorijų, ir, jei tinkama, konkretaus maisto, kuriam gaminti bus naudojamos maistinės medžiagos. Papildomai turi būti nurodyti Bendrijos teisės aktai, į kuriuos pareiškėjas norėtų įtraukti medžiagą, būtent:
– < … >
– < … >
– Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl maisto papildų,
– < … > “
79. Atrodo, kad ši pastraipa patvirtina tai, kas aiškiai išdėstyta direktyvos preambulės 10 konstatuojamojoje dalyje; tai yra kad:
a) suinteresuotieji asmenys (pareiškėjai) yra privatūs asmenys, kurie:
b) pagal direktyvą gali prašyti „medžiagą įtraukti į tikslų sąrašą“;
c) šioje proceso stadijoje, vykstančioje iki EMST įvertinimo, valstybės narės jokio vaidmens neatlieka.
80. Iš išdėstytų aplinkybių matyti, kad neabejotinai egzistuoja administracinė praktika, atitinkanti direktyvos preambules 10 konstatuojamąją dalį, tačiau tiek procedūros požiūriu, tiek savo esme nukrypstanti nuo direktyvos 4 straipsnio 6 dalies b punkto teksto, nes ji neapsiriboja tik laikinos išimties medžiagai gavimu. Taip pat neginčijama, kad privatūs asmenys („pareiškėjai“) šios administracinės praktikos kontekste yra laikomi „suinteresuotaisiais asmenimis“.
81. Toks akivaizdus prieštaravimas tarp direktyvos nuostatos ir jos preambulės konstatuojamosios dalies teksto, kuris savo ruožtu atitinka administracinę praktiką, aiškiai sąlygoja suinteresuotųjų asmenų teisinį nesaugumą, o jie turi aiškų interesą, kad direktyva būtų taikoma išmintingai ir skaidriai.
82. Pabaigoje norėčiau pridurti, kad teisės aktas, kurio pagrindu formuojama administracinė praktika, pagrįsta ne šio akto nuostatomis, o jo preambule, yra nesuderinamas su prieš tai nurodyto 1998 m. gruodžio 22 d. tarpinstitucinio susitarimo 10, 14 ir 15 punktais. Tai taip pat prieštarauja Teisingumo Teismo praktikai, jog motyvai, kuriais institucija grindžia akto priėmimą, turi apimti šio akto esmę 2 (29) 9 .
83. Vien tik šių pastabų pakanka, kad „suinteresuotiesiems asmenims“ kiltų abejonė dėl prieinamos extra legem
procedūros teisėtumo, atsižvelgiant į tai, kad ji taip pat yra, bent jau iš dalies, contra legem . Vis dėlto, net darant prielaidą, kad ji yra teisėta, remiantis tinkamo administravimo principu ji neatitinka minimalių tokioms procedūroms taikomų standartų.
84. Iš tiesų „Administracinės gairės“ su tam tikru tikslumu nurodo, kurie reikalavimai taikomi „paraiškoms“, o vėliau ir „išsamiems prašymams“. Vis dėlto „suinteresuotasis asmuo“ niekada nepatenka toliau negu už EMST paradinių durų. Jis turi kantriai laukti šios institucijos „mokslinės nuomonės“, kurią pateikus Komisija ar Taryba, vadovaudamosi direktyvos 13 straipsniu ir pagal vadinamąją komitologijos sprendimo 3 (30) 0
reguliavimo procedūrą, priims sprendimą. Pateikę pareiškimą su jį lydinčias dokumentais, suinteresuotieji asmenys nebeturi teisės būti išklausyti. Be to, jie neturi galimybės išreikšti savo pozicijos dėl EMST „mokslinės nuomonės“ projekto. Remiantis „Administracinėmis gairėmis“, siekdamas sužinoti galutinį EMST sprendimą, pareiškėjas informacijos turi ieškoti EMST interneto tinklavietėje. Jei šis sprendimas yra teigiamas, Komisijai priklauso teisė nuspręsti, ar toliau svarstyti klausimą, pateikiant pasiūlymą Maisto grandinės ir gyvūnų sveikatos nuolatiniam komitetui, kuris veikia kaip komitologijos sprendimo 5 straipsnio 1 dalyje nurodytas reguliavimo komitetas. Nei direktyva, nei „Administravimo gairės“ Komisijos neįpareigoja suinteresuotajam asmeniui pranešti apie sprendimus ir juos pagrindžiančius motyvus.
85. Trumpai tariant, ši procedūra tiek, kiek ji gali egzistuoti, ir tiek, kiek ji šio pavadinimo verta, yra visiškai neskaidri: nėra įtvirtintos jokios nuostatos apie šalių išklausymą, sprendimui priimti nenustatyta jokių terminų; iš tiesų nėra jokios garantijos, kad galutinis sprendimas bus priimtas. Todėl procedūrai trūksta esminių garantijų privačių asmenų interesams apsaugoti.
86. Posėdyje Tarybos atstovas, atsakydamas į klausimą, pažymėjo, kad sprendimai dėl tikslių sąrašų sudarymo yra bendro pobūdžio ir todėl nebuvo būtina kiekvienam suinteresuotajam asmeniui parengiamojoje stadijoje suteikti procesines teises. Man atrodo, kad ši pozicija yra nesusipratimas. Nors sprendimai dėl tikslių sąrašų išplėtimo ar sutrumpinimo turi poveikį erga omnes, jie aiškiai gali daryti poveikį gyvybiniams atskirų asmenų interesams. Siekiant užtikrinti, jog į šiuos interesus sprendimų priėmimo procese būtų atsižvelgiama taip, kad būtų galima vykdyti šio atsižvelgimo teisminę kontrolę, pagrindinis teisės aktas šiam tikslui turėtų numatyti minimalias tinkamos procedūros garantijas. Bendrijos teisės aktų leidėjas šį reikalavimą pripažino, pavyzdžiui, Reglamente (EB) Nr. 384/96 3 (31) 1, aiškiai numatančiame subalansuoto sprendimų priėmimo garantijas apsauginių antidempingo priemonių priėmimo procese. Šios priemonės taip pat yra bendro pobūdžio.
87. Ieškovės pagrindiniame procese šioje byloje savo rašytinėse ir žodinėse pastabose pažymėjo, kad „priimtino“ pareiškimo „Administracinių gairių“ prasme parengimas yra brangus ir kad dėl galutinio sprendimo – ar dėl tokio sprendimo nebuvimo – suinteresuota bendrovė gali būti priversta nutraukti savo ekonominę veiklą ar jos dalį. Šios pastabos nebuvo paneigtos. Tokiomis aplinkybėmis buvo galima tikėtis, kad Bendrijos teisės aktų leidėjas, rengdamas teisės aktą, elgėsi labai rūpestingai ir šiame teisės akte aiškiai nurodė minimalias protingo sprendimų priėmimo sąlygas. Fakto, jog tokios nuostatos nebuvo įtrauktos į Direktyvą 2002/46, savaime pakanka padaryti išvadą, kad Bendrijos teisės aktų leidėjas taip nesielgė. Direktyva neatitinka esminių teisinės apsaugos, teisinio saugumo ir tinkamo administravimo reikalavimų, kurie yra pagrindiniai Bendrijos teisės principai. Taigi direktyva pažeidžia proporcingumo principą, nes joje nėra įtvirtintos tinkamos ir skaidrios jos taikymo procedūros. Todėl ji negalioja.
88. Mano prieš tai nurodyto 1998 m. gruodžio 22 d. tarpinstitucinio susitarimo klausimu pateikčiau dar vieną pastabą. Abipusiais įsipareigojimais, kuriuos institucijos prisiėmė dėl Bendrijos teisės aktų rengimo kokybės, nėra pirmiausia siekiama įstatymų kūrėjams brangios lingvistinės estetikos. Teisės Bendrijoje, kokia yra Europos Sąjunga, valdomoje Rechtsstaat principais, teisės aktas, kaip teisės aktų leidėjo valios išraiška, turi du aspektus. Viena vertus, tai yra instrumentas siekti ir, jei įmanoma, pasiekti pateisinamus viešųjų interesų tikslus.
Kita vertus, jis yra piliečių teisių garantas jų santykiuose su viešosios valdžios institucijomis. Kokybiškam teisės aktui yra būdinga abiejų aspektų pusiausvyra. Teisės akto formuluotės ir struktūra turi tinkamai subalansuoti jį įgyvendinančių valdžios institucijų galias ir piliečiams suteiktas garantijas. Direktyva 2002/46 neatitinka šio esminio tinkamo teisės akto kokybės reikalavimo.
89. Taip pat reikia pažymėti, kad direktyvos pripažinimo negaliojančia šiais pagrindais padariniai yra riboti. Toks pripažinimas, šiaip ar taip, nepaveiktų esminio Bendrijos teisės aktų leidėjo atlikto įvertinimo, po kurio buvo pasirinkta ribojanti tikslių sąrašų sistema, skirta mineralinėmis medžiagomis ar vitaminais papildytų maisto medžiagų teikimui į rinką. Vis dėlto toks direktyvos pripažinimas negaliojančia Bendrijos teisės aktų leidėją šioje sistemoje priverstų geriau atsižvelgti į privačių šalių interesus ir numatyti būtinas jų apsaugos garantijas. Kadangi direktyva tik reikalauja, kad valstybės narės vėliausiai nuo 2005 m. rugpjūčio 1 d. uždraustų prekybą tiksliuose sąrašuose nesančiais produktais, praktiniai pripažinimo negaliojančia padariniai bus riboti, jei direktyvos tekstas bus patobulintas ir nedelsiant pakeistas.
Subsidiarumo principas
90. Ieškovių pagrindiniame procese teigimu, ginčijamos Bendrijos teisės nuostatos pažeidžia subsidiarumo principą, nes jomis nepateisinamai kišamasi į valstybių narių kompetenciją jautrioje srityje, apimančioje sveikatos, socialinę ir ekonominę politiką.
91. Jungtinės Karalystės, Graikijos ir Portugalijos vyriausybės bei Parlamentas, Taryba ir Komisija laikosi priešingos nuomonės.
92. Šiuo klausimu ilgai nekalbėsiu. Subsidiarumo principas, įtvirtintas EB 5 straipsnyje, reikalauja, kad Bendrija imtųsi veiksmų srityse, kurios nepriklauso jos išimtinei kompetencijai, tik tada ir tik tiek, kiek siūlomų tikslų valstybės narės negali deramai pasiekti, o Bendrija dėl siūlomo veiksmo masto arba poveikio juos pasiektų geriau.
93. Taigi klausimas yra toks: ar direktyvos tikslas gali būti geriau pasiektas Bendrijos lygmeniu.
94. Kaip jau buvo pažymėta, direktyvos tikslas yra panaikinti prekybos maisto papildais Bendrijos viduje kliūtis, kylančias dėl esamų nacionalinių taisyklių, reglamentuojančių maisto sudėtį, gamybos kriterijus, teikimą ir ženklinimą, skirtumų, tuo pačiu metu pagal EB 95 straipsnio 3 dalį užtikrinant aukštą sveikatos ir vartotojų apsaugos lygį.
95. Tokio tikslo pavienės valstybės narės tinkamai pasiekti negalėtų, tad reikalinga, kad veiksmų imtųsi Bendrija, ir tai patvirtina didelis Komisijos gautų skundų skaičius bei Teisingumo Teismo praktika.
Vienodo požiūrio principas
96. Ieškovės pagrindiniame procese teigia, kad buvo pažeistas vienodo požiūrio principas, nes nėra teisinga medžiagas į tikslius sąrašus įtraukti netaikant jokių papildomų testų, o nustatant apsunkinančius reikalavimus produktų, kuriuose yra kitų medžiagų, tiekėjams, norintiems, kad šios būtų įtrauktos į sąrašus.
97. Pagal nusistovėjusią teismų praktiką nediskriminavimo ar vienodo požiūrio principas reikalauja, kad panašios situacijos nebūtų vertinamos skirtingai, nebent toks vertinimas gali būti objektyviai pateisinamas.
98. Akivaizdu, kad prieš įtraukiant kiekvieną medžiagą į sąrašą, ji turi būti įvertinta. Šiuo metu sąrašuose esančios medžiagos buvo moksliškai įvertintos. Tiesa, kad kai kurios šių medžiagų įvertintos kitų direktyvų, kuriose yra tikslūs sąrašai, kontekste. Būtų keista pradėti vertinimo procedūrą iš naujo, kai yra aišku, kad atitinkami produktai jau buvo įvertinti naudojant tuos pačius saugumo ir biologinio tinkamumo kriterijus. Todėl Bendrijos teisės aktų leidėjas turėjo teisę esamus vertinimus naudoti kaip atspirties tašką. Tai savaime nereiškia, kad vertinimo taikymas kitoms medžiagoms prieš jas įtraukiant į sąrašus yra diskriminacija. Taip pat atrodo, kad Taryba ir Komisija nepriėmė Parlamento pasiūlytos pataisos, numatančios į sąrašą įtraukti tam tikras medžiagas, remiantis
tuo pagrindu, kad jos dar nebuvo įvertintos.
99. Taigi, net jei yra nustatyta, kad direktyva savaime nėra diskriminacinė, tai nereiškia, kad ji negali būti taikoma diskriminuojant. Dėl tos pačios priežasties yra gyvybiškai svarbu, kad direktyvoje būtų numatytos tinkamos ir skaidrios procedūros, galinčios užkirsti kelią diskriminacijai vertinant papildus. Kaip jau paaiškinau, būtent šiuo atžvilgiu direktyva turi trūkumų.
100. Beje, norėčiau pažymėti, kad ieškovės taip pat tvirtina, jog sąrašuose yra tam tikrų medžiagų, kurios gali būti laikomos pavojingomis. Jei tai tiesa, tokios medžiagos turėtų būti iš sąrašų išbrauktos kuo greičiau. Vis dėlto tai savaime nereiškia, kad tikslių sąrašų principas yra neteisėtas ar kad juo pažeidžiamas vienodo požiūrio principas. Tačiau preziumuojama, kad tokiu atveju kompetentinga valdžios institucija veikia nedelsdama ir tinkamai, nes priešingu atveju tai gali pagrįstai reikšti diskriminaciją.
Pagrindinės teisės
101. Ieškovės pagrindiniame procese tvirtina, kad ginčijamos Bendrijos teisės nuostatos pažeidžia jų pagrindines teises, ypač Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių konvencijos 8 straipsnį ir teisę į nuosavybę, įtvirtintą konvencijos Pirmojo protokolo 1 straipsnyje, bei teisę užsiimti prekyba ar ekonomine veikla. Jos taip pat nurodo vartotojų teisių pažeidimą, nes direktyva riboja jų pasirinkimą.
102. Visuotinai pripažinta, kad pagrindinės teisės yra sudėtinė bendrųjų Bendrijos teisės, kurios laikymąsi užtikrina Teisingumo Teismas, principų dalis. Šios pagrindinės teisės vis dėlto nėra absoliučios ir turi būti vertinamos atsižvelgiant į jų socialinę funkciją. Naudojimasis šiomis teisėmis gali būti apribotas, jei šie apribojimai iš tikrųjų atitinka Bendrijos siekiamo bendrojo intereso tikslus ir šių tikslų atžvilgiu nėra neproporcingas bei neleistinas kišimasis, sukeliantis grėsmę pačių šių teisių esmei 3 (32) 2 .
103. Kaip numatyta direktyvos 4 straipsnio 1 dalyje, tikslių sąrašų naudojimo pasekmė yra tai, kad prekyba neišvardytais produktais yra de facto
draudžiama ir todėl iš tikrųjų gali riboti šių produktų gamintojų ar jais prekiaujančių asmenų laisvę užsiimti prekyba ar profesija. Vis dėlto tokios priemonės nustatymas neginčija jų nuosavybės teisės. Joks ūkio subjektas negali reikšti pretenzijų į rinkos dalies nuosavybės teisę, net jei jis ją turėjo iki rinką veikiančios priemonės įvedimo, nes tokia rinkos dalis reiškia tik momentinę ekonominę poziciją, neapsaugotą nuo besikeičiančių aplinkybių rizikos. Ūkio subjektas taip pat negali remtis įgyta teise ar net teisėtu lūkesčiu, kad esama situacija, kuri gali būti pakeista Bendrijos institucijų priimamais sprendimais neperžengiant diskrecinės galios ribų, būtų išlaikyta 3 (33) 3 .
104. Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad direktyvos tikslas yra užtikrinti laisvą direktyvą atitinkančių maisto papildų apyvartą. Šiuo atžvilgiu būtinos ribojančios priemonės atitinka bendro intereso tikslą: sveikatos ir vartotojų apsaugą. Šis tikslas yra aiškiai paminėtas EB 95 straipsnio 3 dalyje. (Panašiai EŽTK 8 straipsnio 2 dalis kaip pateisinamą pagrindą aiškiai nurodo sveikatos apsaugą.)
105. Jau padariau išvadą, kad tikslių leistinų medžiagų sąrašų naudojimas, siekiant aukšto visuomenės sveikatos apsaugos lygio, kartu ribojant ūkio subjektų laisvę gaminti ir teikti į rinką NPL medžiagas, negali būti savaime laikomas prieštaraujančiu proporcingumo principui. Tačiau taip pat pažymėjau, kad procedūros požiūriu direktyva pažeidžia proporcingumo principą, nes joje neatsižvelgiama į esminius teisinės apsaugos, teisinio saugumo ir tinkamo administravimo reikalavimus. Šie reikalavimai yra neabejotinai svarbūs įvertinant, ar buvo pažeistos pagrindinės teisės.
106. Todėl, nors ir yra aišku, kad bet kokia į tikslius sąrašus neįtraukta medžiaga negali būti naudojama maisto papildų gamybai ir teikimui į rinką, bei tikėtina, kad tai vienaip ar kitaip veiks tam tikrų gamintojų ir maisto papildais prekiaujančių asmenų galimybę tęsti ekonominę veiklą, nemanau, kad direktyva reiškia neproporcingą ir neleistiną kišimąsi, sudarantį grėsmę naudojimuisi šia laisve ar kitomis nurodytomis teisėmis, su sąlyga, kad joje būtų įtvirtintos procesinės garantijos.
Pareiga motyvuoti
107. Paskutinis ieškovių pagrindiniame procese byloje C‑154/04 pateiktas argumentas yra susijęs su tvirtinimu, kad, priešingai EB 253 straipsniui ir prie EB sutarties prijungto protokolo dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų taikymo 4 straipsniui, ginčijamomis Bendrijos teisės nuostatomis įtvirtintas draudimas nėra motyvuotas.
108. Remiantis Teisingumo Teismo praktika, motyvų nurodymas turi aiškiai ir nedviprasmiškai atskleisti ginčijamą teisės aktą priėmusios Bendrijos valdžios institucijos argumentus tam, kad suinteresuotieji asmenys galėtų įvertinti jos motyvus, o Teisingumo Teismas – vykdyti teisminę kontrolę. Pakanka, kad ginčijamas aktas aiškiai atskleistų esminį siekiamą tikslą, tačiau nebūtina nurodyti kiekvieno techninio pobūdžio sprendimo motyvų 34 .
109. Man akivaizdu, kad motyvavimas iš esmės atitinka šį kriterijų. Konstatuojamosios dalys nurodo pakankamai detalius siekiamo tikslo ir aplinkybių, dėl kurių Bendrija manė esant reikalinga veikti, motyvus.  Norėčiau pakartoti, kad direktyva aiškiai siekiama panaikinti esamas prekybos maisto papildais Bendrijos viduje kliūtis, užtikrinant aukštą sveikatos ir vartotojų apsaugos lygį (žr. 2 ir 5 konstatuojamąsias dalis). Bendrijos teisės aktų leidėjas turėjo atsižvelgti į faktą, kad šios kliūtys susidarė dėl neapsimestinio rūpinimosi visuomenės sveikatos apsauga. Antra, jis taip pat neturėjo pamiršti EB 152 straipsnio 1 dalyje ir 95 straipsnio 3 dalyje numatyto nurodymo Bendrijoms institucijoms savo veikloje atsižvelgti į aukštą sveikatos apsaugos lygį.
110. Siekdamas išvengti galimų ginčų, Bendrijos teisės aktų leidėjas kaip naudotiną metodą pasirinko tikslius sąrašus (žr. 9 ir 11 konstatuojamąsias dalis). Atrodo, kad ieškovės iš esmės ginčija tikslių sąrašų naudojimą. Kaip jau paaiškinau, šis pasirinkimas padarytas neperžengiant Bendrijos teisės aktų leidėjo įgaliojimų ribų ir savaime nėra neteisėtas.
IV – Išvada
111. Remdamasis prieš tai išdėstytomis aplinkybėmis siūlau, kad Teisingumo Teismas į High Court of Justice (Anglija ir Velsas) pateiktus klausimus atsakytų taip:
„Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/46/EB dėl valstybių narių įstatymų, susijusių su maisto papildais, suderinimo analizė atskleidė, kad direktyva pažeidžia proporcingumo principą, nes nebuvo tinkamai atsižvelgta į pagrindinius Bendrijos teisės principus, kaip antai teisinės apsaugos, teisinio saugumo ir tinkamo administravimo reikalavimus. Todėl direktyva yra negaliojanti.“
(1) .
(2)
–	OL L 183, 2002, p. 51.
(3)
–	2002 m. gruodžio 10 d. Sprendimas British American Tobacco (Investment) and Imperial Tobacco  (C‑91/01, Rink. p. I‑11453).
(4)
–	2004 m. gruodžio 14 d. Sprendimas Swedish Match (C‑210/03, Rink. p. I‑11893) ir sprendimas Arnold André
(C‑434/02, Rink. p. I‑0000).
(5)
–	Iš esmės reikalavimai, susiję su maisto papildų specifikacija, pateikimu ir ženklinimu.
(6)
–	Jos gali remtis 2002 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 178/2002, nustatančio maistui skirtų teisės aktų bendruosius principus ir reikalavimus ir įsteigiančio Europos maisto saugos tarnybą bei nustatančio su maisto saugos klausimais susijusias procedūras (OL L 31, p. 1), 14 straipsniu.
(7) 7
–	Nurodytas 3 išnašoje.
(8) 8
–	Žr. 3 išnašoje nurodyto sprendimo BAT
64 punktą.
(9) 9
–	Rašytinėse pastabose Komisija pažymėjo, kad ji iš ūkio subjektų gavo nusiskundimų dėl apribojimų, su kuriais jie susidūrė prekiaudami savo produktais keliose valstybėse narėse, ir kad ši situacija kilo dėl skirtingų požiūrių į maisto papildų reglamentavimą.
(10) 10
–	2003 m. rugsėjo 23 d. Sprendimas Komisija prieš Daniją
(C‑192/01, Rink. p. I‑9693).
(11) 11
–	2004 m. vasario 5 d. Sprendimas Komisija prieš Prancūziją
(C‑24/00, Rink. p. I‑1277).
(12) 12
–	2004 m. vasario 5 d. Sprendimas Greenham ir Abel ,( C‑95/01, Rink. p. I‑1333).
(13) 13
–	2005 m. vasario 3 d. Išvada sujungtose bylose HLM ir Orthica
(C‑211/03, C‑299/03, C‑316/03, C‑317/03, C‑318/03).
(14) 14
–	Nurodytas 3 išnašoje, žr. 74 punktą.
(15) 15
–	2000 m. spalio 5 d. Sprendimas Vokietija prieš Parlamentą ir Tarybą
(C‑376/98, Rink. p. I‑8419, 88 punktas).
(16) 16
–	3 išnašoje minėto sprendimo BAT
93 ir 94 punktai bei juose nurodyta teismų praktika.
(17) 17
–	Žr. 1979 m. spalio 4 d. Išvadą 1/78 byloje Tarptautinis susitarimas dėl natūralaus kaučiuko
(Rink. p. 2871).
(18) 18
–	1994 m. gruodžio 22 d. Tarybos reglamentas (EEB) Nr. 3285/94 dėl bendrų importo taisyklių ir Reglamento (EB) Nr. 518/94 panaikinimo (OL L 349, p. 53).
(19) 19
–	Žr. 4 išnašoje minėtą 2004 m. gruodžio 14 d. Sprendimą Swedish Match
(C‑210/03, Rink. p. I‑11893, 59 punktas ir jame nurodyta teismų praktika).
(20) 20
–	2002 m. gegužės 30 d. Sprendimas Silvano Carbone
(C‑296/00, Rink. p. I‑4657).
(21) 21
–	Ieškovės šiame kontekste nurodo 11 išnašoje cituoto sprendimo Komisija prieš Prancūziją
25–27 punktus ir 12 išnašoje cituoto sprendimo Greenham ir Abel
35–36 punktus.
(22) 22
–	Bendrijos teisės aktuose, reglamentuojančiuose maisto produktus, tikslūs sąrašai yra įprasti. Žr., pvz., 1991 m. gegužės 14 d. Komisijos direktyvą 91/321/EEB dėl mišinių kūdikiams iki 4–6 mėnesių ir mišinių kūdikiams, vyresniems kaip 4 mėn. (OL L 175, p. 35); 1996 m. vasario 16 d. Komisijos direktyvą 96/5/EB dėl perdirbtų grūdinių maisto produktų ir maisto kūdikiams bei mažiems vaikams (OL L 49, p. 17) ir 2001 m. vasario 15 d. Komisijos direktyvą 2001/15/EB dėl medžiagų, kurios konkrečiais mitybos tikslais gali būti dedamos į specialios paskirties maisto produktus (OL L 52, p. 19).
(23) 23
–	Žr. 3 išnašoje nurodyto sprendimo BAT
122 ir 123 punktus bei 4 išnašoje nurodyto sprendimo Swedish Match
47 ir 48 punktus bei juose nurodytą teismų praktiką.
(24) 24
–	Teisėkūros technikos požiūriu direktyvoje yra ir daugiau netikslumų, pavyzdžiui, nėra nurodyta data, nuo kurios pasibaigia 4 straipsnio 7 dalyje numatyta valstybių narių kompetencija, numatyta kaip laikina ir atitinkanti 4 straipsnio 6 dalyje nurodytą galutinę šiame straipsnyje numatyto nukrypimo datą.
(25) 25
–	OL C 73, 1999, p. 1. Šie punktai nustato: __10. Konstatuojamosios dalies tikslas yra glaustai išdėstyti pagrindines dėstymo nuostatas sąlygojančias priežastis, jų pažodžiui nekartojant ir neperfrazuojant. Joje neturi būti norminių nuostatų arba politinių pamokymų“. < … > __13. Kur tai tinka, dėstymo pradžioje pateikiamas straipsnis, kuriuo apibrėžiamas teisės akto reguliavimo dalykas ir taikymo sritis“.
(26) 26
– Išskirta mano.
(27) 27
–	Neoficialus vertimas.
(28) 28
–	http://europa.eu.int/comm/food/food/labellingnutrition/supplements/.
(29) 29
–	Be kita ko, žr. 1996 m. lapkričio 12 d. Sprendimą Jungtinė Karalystė prieš Tarybą
(C‑84/94, Rink. p. I‑5755, 74 punktas).
(30) 30
–	1999 m. birželio 28 d. Tarybos sprendimas 1999/468/EB, nustatantis Komisijos naudojimosi jai suteiktais įgyvendinimo įgaliojimais tvarką (OJ L 184, p. 23).
(31) 31
–	1995 m. gruodžio 22 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 384/96 dėl apsaugos nuo importo dempingo kaina iš Europos bendrijos narėmis nesančių valstybių (OL L 56, p. 1).
(32) 32
–	Žr. 4 išnašoje nurodyto sprendimo Swedish Match
72 punktą ir jame minėtą teismų praktiką; taip pat žr. 2003 m. liepos 10 d. Sprendimą sujungtose bylose Booker Aquaculture
ir Hydro Seafood
(C‑20/00 ir C‑64/00, Rink. I‑7411, 68 punktas), nurodytą Parlamento, Tarybos ir Komisijos.
(33) 33
–	Žr. 4 išnašoje minėto sprendimo Swedish Match
73 punktą ir jame nurodytą teismų praktiką.