62015CJ0360
EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
30. jaanuar 2018 (
*1
)
Eelotsusetaotlus – Teenused siseturul – Direktiiv 2006/123/EÜ – Kohaldamisala – Artikli 2 lõike 2 punkt c – Elektrooniliste sideteenuste ja -võrkude hulgast väljajätmine – Artikli 4 punkt 1 – Mõiste „teenus“ – Kaupade jaemüük – III peatükk – Teenuseosutajate asutamisvabadus – Kohaldatavus puhtalt riigisisestes olukordades – Artikkel 15 – Hindamisele kuuluvad nõuded – Territoriaalsed piirangud – Planeering, mis keelab väiksemahuliste kaupade jaekaubanduse linnakeskusest väljaspool asuvates geograafilistes piirkondades – Linnakeskkonna kaitse – Elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste autoriseerimine – Direktiiv 2002/20/EÜ – Rahaline tasu, mida tasutakse seoses avaliku elektroonilise sidevõrgu seadmete paigaldamise õigusega
Liidetud kohtuasjades C‑360/15 ja C‑31/16,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Hoge Raad der Nederlandeni (Madalmaade kõrgeim kohus) (C‑360/15) 5. juuni 2015. aasta otsusega ja Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) (C‑31/16) 13. jaanuari 2016. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlused, mis saabusid Euroopa Kohtusse vastavalt 13. juulil 2015 ja 18. jaanuaril 2016, menetlustes
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort
versus
X BV (C‑360/15),
ja
Visser Vastgoed Beleggingen BV
versus
Raad van de gemeente Appingedam (C‑31/16),
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president K. Lenaerts, asepresident A. Tizzano, kodade presidendid R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça (ettekandja), C. G. Fernlund ja C. Vajda, kohtunikud A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas ja S. Rodin,
kohtujurist: M. Szpunar,
kohtusekretär: vanemametnik M. Ferreira,
arvestades kirjalikku menetlust ja 14. veebruari 2017. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
–
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort, esindajad: advocaat J. de Groot ja advocaat P. Fruytier,
–
Visser Vastgoed Beleggingen BV, esindaja: advocaat I. Haverkate,
–
X BV, esindaja: advocaat M. Robichon-Lindenkamp,
–
Raad van de gemeente Appingedam, esindajad: H. Wessels, H. Mulder, J. Seerden, R. Louwes ja H. Pot,
–
Madalmaade valitsus, esindajad: M. H. S. Gijzen, M. K. Bulterman ja J. Langer,
–
Tšehhi valitsus, esindajad: T. Müller, M. Smolek ja J. Vláčil,
–
Saksamaa valitsus, esindajad: T. Henze ja K. Stranz,
–
Iirimaa, esindajad: E. Creedon, M. Browne, G. Hodge ja A. Joyce, keda abistasid N. Butler, SC, ja C. Keeling, BL,
–
Itaalia valitsus, esindaja: G. Palmieri, keda abistasid avvocato dello Stato C. Colelli ja avvocato dello Stato P. Gentili,
–
Poola valitsus, esindaja: B. Majczyna,
–
Euroopa Komisjon, esindajad: H. Tserepa-Lacombe, L. Malferrari ja F. Wilman,
olles 18. mai 2017. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Eelotsusetaotlused puudutavad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul (ELT 2006, L 376, lk 36) ning ELTL artiklite 34–36 ja 49–55 tõlgendamist.
2
Taotlused on esitatud kahes kohtuvaidluses, millest esimeses on vastaspoolteks College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort (Amersfoorti linnapeast ja linnavalitsuse liikmetest koosnev volikogu, Madalmaad) (edaspidi „volikogu“) ja X BV ning mille ese on haldustasu (leges) maksmine seoses avaliku elektroonilise sidevõrgu jaoks kiudoptiliste kaablite paigaldamisega, ning teises Visser Vastgoed Beleggingen BV (edaspidi „Visser“) ja Raad van de gemeente Appingedam (Appingedami kohaliku omavalitsuse volikogu, Madalmaad) ning mille ese on planeeringu tingimused, mille kohaselt on teatavates linnakeskusest väljaspool asuvates geograafilistes piirkondades lubatud ainult suuremahuliste kaupade jaekaubandus.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiiv 2002/21/EÜ
3
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) (EÜT 2002, L 108, lk 33; ELT eriväljaanne 13/29, lk 349) (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2009. aasta direktiiviga 2009/140/EÜ (ELT 2009, L 337, lk 37)) (edaspidi „raamdirektiiv“) artikli 1 „Reguleerimisala ja eesmärk“ lõige 1 sätestab:
„Käesoleva direktiiviga kehtestatakse elektrooniliste sideteenuste, elektrooniliste sidevõrkude ja nendega seotud vahendite ja teenuste ning lõppseadmetega seotud teatavate aspektide, mis lihtsustavad puuetega lõppkasutajate juurdepääsu, reguleerimise ühtlustatud raamistik. Käesolevas direktiivis sätestatakse riigi reguleerivate asutuste kohustused ja kehtestatakse kord reguleeriva raamistiku ühtse kohaldamise tagamiseks kogu [liidus].“
4
Selle direktiivi artikkel 2 „Mõisted“ näeb ette:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
g)
riigi reguleeriv asutus – organ või organid, kellele liikmesriik on usaldanud mõne käesolevas direktiivis või eridirektiivides nimetatud reguleerimisülesande;
[…]“
5
Nimetatud direktiivi artikkel 11 „Trasside rajamise õigus“ sätestab:
„1.   Liikmesriigid tagavad, et kui pädev asutus vaatab läbi:
–
avaldust, millega üldkasutatavate sidevõrkude osutamise loaga ettevõtja taotleb õigust paigaldada seadmeid avaliku või eraomandi peale, kohale või alla, või
–
avaldust, millega ettevõtja, kes ei osuta elektroonilisi sidevõrke üldsusele, taotleb õigust paigaldada seadmeid avaliku omandi peale, kohale või alla,
siis pädev asutus:
–
tegutseb lihtsate, tõhusate, läbipaistvate ja üldsusele kättesaadavate menetluste kohaselt, mida kohaldatakse diskrimineerimata ja viivitusteta, ning teeb oma otsuse igal juhul hiljemalt kuus kuud pärast avalduse esitamist, välja arvatud sundvõõrandamisega seotud juhtumite korral, ja
–
järgib selliste õiguste sidumisel teatavate tingimustega läbipaistvuse ja mittediskrimineerimise põhimõtteid.
[…]
2.   Kui üldkasutatavaid elektroonilisi sidevõrke ja/või üldkasutatavaid elektroonilisi sideteenuseid pakkuvad ettevõtjad jäävad riigi- või kohalike asutuste omandisse või nimetatud asutused säilitavad kontrolli nende üle, siis tagavad liikmesriigid, et lõikes 1 osutatud õiguste andmise funktsioon ja omandi või kontrolliga seotud toimingud on üksteisest struktuuriliselt tõhusalt lahutatud.
[…]“
6
Sama direktiivi artikli 12 „Elektrooniliste sidevõrkude pakkujate ühispaiknemine ning võrgu osade ja seotud vahendite ühiskasutus“ lõiked 1 ja 4 sätestavad:
„1.   Kui elektroonilisi sidevõrke pakkuval ettevõtjal on riigi õigusnormide kohaselt õigus paigaldada vahendeid avaliku või eraomandi peale, kohale või alla või kasutada vara sundvõõrandamise või avalikuks kasutamiseks määramise menetlust, on riigi reguleerival asutusel õigus, võttes täiel määral arvesse proportsionaalsuse põhimõtet, muuta selliste vahendite või vara, sealhulgas ehitiste või ehitistesse sissepääsude, hoonesisese juhtmestiku, mastide, antennide, tornide ja muude tugikonstruktsioonide, kaablikanalite, juhtmete, pääseluukide, kaablikappide ühine kasutamine kohustuslikuks.
[…]
4.   Liikmesriigid tagavad, et pädevad riigiasutused võivad nõuda ettevõtjatelt pädeva asutuse taotluse korral vajaliku teabe esitamist, et nimetatud asutus saaks koos riigi reguleeriva asutusega koostada üksikasjaliku loendi lõikes 1 nimetatud vahendite liigi, kättesaadavuse ja geograafilise asukoha kohta ning teha selle huvitatud isikutele kättesaadavaks.“
Direktiiv 2002/20/EÜ
7
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/20/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja -teenustega seotud lubade andmise kohta (loadirektiiv) (EÜT 2002, L 108, lk 21; ELT eriväljaanne 13/29, lk 337) (muudetud direktiiviga 2009/140), (edaspidi „loadirektiiv“) põhjenduses 1 on märgitud:
„Elektroonilise side reguleeriva raamistiku 1999. aasta ülevaadet käsitlenud avaliku arutelu tulemused, mis kajastuvad komisjoni 26. aprilli 2000. aasta teatises, ja järeldused, mis komisjon tegi teatistes telekommunikatsioonisektorit reguleerivate õigusaktide raamistiku rakendamist käsitleva viienda ja kuuenda aruande kohta, on kinnitanud vajadust ühtlustatuma ja lihtsama turulepääsu reguleerimise järele elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste alal kogu [liidus].“
8
Loadirektiivi artikkel 1 „Eesmärk ja reguleerimisala“ sätestab:
„1.   Käesoleva direktiivi eesmärk on rakendada elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste siseturg lubade andmist käsitlevate eeskirjade ja tingimuste ühtlustamise ja lihtsustamise abil, et soodustada võrkude ja teenuste pakkumist kogu [liidus].
2.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste pakkumise lubade suhtes.“
9
Selle direktiivi artikli 2 „Mõisted“ lõige 1 näeb ette:
„Käesoleva direktiivi kohaldamisel kehtivad [raamdirektiivi] artiklis 2 esitatud mõisted.“
10
Loadirektiivi artikli 4 „Üldloast tulenevate miinimumõiguste nimekiri“ lõige 1 sätestab:
„Artikli 3 alusel üldloa saanud ettevõtjatel on järgmised õigused:
a)
pakkuda elektroonilisi sidevõrke ja -teenuseid;
b)
lasta seadmete paigaldamiseks vajalikke õigusi käsitlevad taotlused läbi vaadata [raamdirektiivi] artikli 11 kohaselt.“
11
Loadirektiivi artikkel 12 „Haldustasud“ sätestab:
„1.   Kui üldloa alusel teenuseid või võrke pakkuvate ettevõtjate või kasutusloa saanud ettevõtjatele on kehtestatud haldustasud, vastavad need järgmistele tingimustele:
a)
haldustasud kokku katavad ainult halduskulusid, mis tekivad üldloa süsteemi, kasutusõiguste ja artikli 6 lõikes 2 nimetatud erikohustuste juhtimise, kontrollimise ja jõustamise käigus ja mis võivad sisaldada kulusid, mis on seotud rahvusvahelise koostöö, ühtlustamise ja standardimise, turuanalüüsi, tingimuste täitmise kontrollimise ja muu turukontrolliga ning regulatiivse tööga, millega kaasneb teiseste õigusaktide ja haldusotsuste, näiteks juurdepääsu ja vastastikust sidumist käsitlevate otsuste ettevalmistamine ja jõustamine;
b)
haldustasud määratakse eraldi ettevõtjatele objektiivsel, läbipaistval ja proportsionaalsel viisil, mis muudab võimalikult väikseks lisahalduskulud ja muud kaasnevad tasud.
2.   Kui riigi reguleerivad asutused kehtestavad haldustasud, avaldavad nad iga-aastase ülevaate halduskulude ja laekunud tasude kogusumma kohta. Vajaduse korral tehakse vajalik korrigeerimine, võttes arvesse tasude kogusumma ja halduskulude vahet.“
12
Selle direktiivi artikkel 13 „Tasu kasutusõiguste ja seadmete paigaldamise õiguste eest“ näeb ette:
„Liikmesriigid võivad lubada asjaomasel asutusel kehtestada tasu raadiosageduste või numbrite kasutamise õiguste eest ja seadmete paigaldamise eest riigivara või eraomandi peale, kohale või alla, et tagada kõnealuste vahendite optimaalne kasutamine. Liikmesriigid tagavad, et sellised tasud on objektiivselt põhjendatud, läbipaistvad, mittediskrimineerivad ja proportsionaalsed, võrreldes nende kavandatud eesmärgiga, ja et nende puhul on arvesse võetud [raamdirektiivi] artiklis 8 sätestatud eesmärke.“
Direktiiv 2006/123
13
Direktiivi 2006/123 põhjendustes 2, 5, 7, 9, 19, 20, 33, 40 ja 76 on märgitud:
„ (2)
Konkurentsivõimeline teenuste turg on oluline majanduskasvu edendamiseks ja töökohtade loomiseks Euroopa Liidus. […] Vabaturg, mis sunnib liikmesriike kõrvaldama piirangud piiriüleselt teenuste osutamiselt, suurendades samal ajal läbipaistvust ja tarbijatele edastatava teabe hulka, annaks tarbijatele suurema valikuvõimaluse ja paremad teenused madalama hinnaga.
[…]
(5)
Seepärast tuleks kõrvaldada takistused, mis tõkestavad liikmesriikides tegutsevate teenuseosutajate asutamisvabadust ja teenuste vaba liikumist liikmesriikide vahel, ning tagada teenuse kasutajatele ja teenuseosutajatele õiguskindlus, mis on vajalik nende kahe asutamislepingu põhivabaduse praktiliseks teostamiseks. Kuna teenuste siseturul eksisteerivad takistused mõjutavad ettevõtjaid, kes soovivad asutamise kaudu tegutseda teistes liikmesriikides või osutada teenust teises liikmesriigis, olemata seal asutatud, tuleks teenuseosutajatel võimaldada arendada siseturul teenuste valdkonnas oma tegevust kas mõnes liikmesriigis asutamise või teenuste vaba liikumise kaudu. Teenuseosutajatel peaks olema võimalik valida nende kahe vabaduse vahel vastavalt iga liikmesriigi arengustrateegiale.
[…]
(7)
Käesoleva direktiiviga luuakse üldine õiguslik raamistik, mis on kasulik paljude erinevate teenuste osutamise seisukohalt ning võtab samas arvesse eri liiki tegevuste ja kutsealade eripära ja reguleerimissüsteeme. See raamistik põhineb dünaamilisel ja valikulisel lähenemisviisil, mille kohaselt esmajärjekorras kõrvaldatakse sellised takistused, mis on võimalik kiiresti kaotada, ning muude takistuste osas algatatakse hindamis-, konsulteerimis- ja konkreetsete küsimuste ühtlustamise protsess, mis võimaldab teenuste osutamisega seotud siseriiklike reguleerimissüsteemide järkjärgulist ja kooskõlastatud ajakohastamist, mis on 2010. aastaks tõelise teenuste siseturu saavutamise seisukohalt keskse tähtsusega. Ette tuleks näha erinevate meetmete tasakaalustatud kogum, mis hõlmab sihtotstarbelist ühtlustamist, halduskoostööd, teenuste osutamise vabaduse sätet ja teatud küsimustes tegevusjuhendite väljatöötamise ergutamist. Selline siseriiklike õigussüsteemide kooskõlastamine peaks tagama ühenduse õigusliku integratsiooni kõrge taseme ja üldise huvi eesmärkide, eelkõige tarbijate kaitse, mis on hädavajalik liikmesriikide vahelise usalduse loomiseks […]
[…]
(9)
Käesolevat direktiivi kohaldatakse üksnes nõuete suhtes, mis mõjutavad teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemist. Seega ei kohaldata direktiivi järgmiste nõuete suhtes: liikluseeskirjad, kinnisvaraarenduse ja maakasutuse eeskirjad, asulaplaneerimise eeskirjad, ehitusstandardid ja halduskaristused selliste eeskirjade eiramise korral, mis konkreetselt ei reguleeri või konkreetselt ei mõjuta teenuste osutamise valdkonnas tegutsemist, kuid mida teenuseosutajad peavad oma majandustegevuse teostamisel järgima samamoodi nagu isiklikes huvides tegutsevad isikud.
[…]
(19)
Arvestades et 2002. aastal võeti vastu elektroonilisi sidevõrke ja ‑teenuseid ning nendega seonduvaid vahendeid ja teenuseid käsitlev õigusaktide kogum, millega kehtestati õiguslik raamistik siseturul kõnealusele valdkonnale juurdepääsu lihtsustamiseks, eelkõige enamiku individuaalsete autoriseerimisskeemide kaotamise kaudu, tuleks nimetatud õigusaktidega reguleeritud küsimused käesoleva direktiivi reguleerimisalast välja jätta.
(20)
[Loadirektiivi ja raamdirektiiviga] hõlmatud elektrooniliste sideteenustega seonduvate küsimuste väljajätmist käesoleva direktiivi reguleerimisalast tuleks kohaldada mitte ainult konkreetselt nendes direktiivides käsitletud küsimuste suhtes, vaid ka küsimustes, milles direktiividega on liikmesriikidele selgesõnaliselt jäetud võimalus võtta teatavad meetmed vastu siseriiklikul tasandil.
[…]
(33)
Teenused, mida käesolev direktiiv hõlmab, on seotud paljude erinevate pidevalt muutuvate tegevustega, sealhulgas […] teenused, mida osutatakse nii ettevõtjatele kui tarbijatele, näiteks […] hulgikaubandus […]
[…]
(40)
„Olulise avaliku huviga seotud põhjuste“ mõiste[…], millele viidatakse käesoleva direktiivi teatavates sätetes, […] hõlmab vähemalt järgmiseid valdkondi: […] keskkonna- ja linnakeskkonna kaitse, sealhulgas asulaplaneerimine […]
[…]
(76)
Käesolev direktiiv ei puuduta kaupade vaba liikumist käsitlevate [ELTL artiklite 34–36] kohaldamist. Teenuste osutamise vabaduse sättest tulenevalt keelatud piirangud hõlmavad nõudeid, mida kohaldatakse teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu ja selles valdkonnas tegutsemise suhtes, mitte nõudeid, mida kohaldatakse kaupade kui niisuguste suhtes.“
14
Direktiivi 2006/123 artikli 1 „Sisu“ lõige 1 sätestab:
„Käesolev direktiiv kehtestab üldsätted, mis lihtsustavad teenuseosutajate asutamisvabaduse teostamist ja teenuste vaba liikumist, säilitades samas teenuste kõrge kvaliteedi.“
15
Selle direktiivi artikkel 2 „Reguleerimisala“ sätestab:
„1.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse liikmesriikides asutatud teenuseosutajate poolt osutatavate teenuste suhtes.
2.   Käesolevat direktiivi ei kohaldata järgmiste tegevusalade suhtes:
[…]
c)
elektroonilised sideteenused ja ‑võrgud ning nendega seotud vahendid ja teenused küsimuste puhul, mis on reguleeritud [raam- ja loadirektiiviga];
[…]
j)
sotsiaalteenused, mis on seotud sotsiaalkorterite, lastehoolduse ning püsivalt või ajutiselt puudustkannatavate perede ja isikute toetamisega ning mida osutavad riik või riigi volitatud teenuseosutajad või riigi tunnustatud heategevusorganisatsioonid;
[…]
3.   Käesolevat direktiivi ei kohaldata maksustamisvaldkonna suhtes.“
16
Direktiivi 2006/123 artikli 3 „Suhe [liidu] õiguse muude sätetega“ lõige 3 sätestab:
„Liikmesriigid kohaldavad käesoleva direktiivi sätteid kooskõlas asutamisõigust ja teenuste vaba liikumist käsitlevate [EL toimimise lepingu] sätetega.“
17
Selle direktiivi artikkel 4 „Mõisted“ sätestab:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
1)
„teenus“ – [ELTL artiklis 57] osutatud mis tahes iseseisev majandustegevus, mida tavaliselt osutatakse tasu eest;
2)
„teenuseosutaja“ – mis tahes füüsiline isik, kes on liikmesriigi kodanik, või [ELTL artiklis 54] osutatud mis tahes juriidiline isik, kes on asutatud mõnes liikmesriigis ning kes pakub või osutab mõnda teenust;
[…]
5)
„asutamine“ – [ELTL artiklis 49] osutatud majandustegevuse tegelik teostamine teenuseosutaja poolt määramata ajavahemiku jooksul ja püsiva infrastruktuuri abil, mille kaudu teenuste osutamine tegelikult toimub;
6)
„autoriseerimisskeem“ – igasugune menetlus, mille alusel teenuseosutaja või teenuse kasutaja on kohustatud astuma samme, et saada pädevalt asutuselt teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemist käsitlev ametlik otsus või vaikimisi tehtud otsus;
7)
„nõue“ – mis tahes kohustus, keeld, tingimus või piirang, mis on kehtestatud liikmesriikide õigus- ja haldusnormidega või mis tuleneb kohtupraktikast, haldustavast, kutseühingute eeskirjadest või kutseliitude või muude kutseorganisatsioonide kollektiivsetest eeskirjadest, mis on vastu võetud nende iseseisva õigusvõime teostamise kontekstis; tööturu osapoolte läbirääkimiste tulemusel sõlmitud kollektiivlepingute eeskirju ei käsitata käesoleva direktiivi tähenduses nõuetena;
8)
„olulise avaliku huviga seotud põhjus“ – Euroopa Kohtu kohtupraktikaga tunnustatud mõiste, mis hõlmab järgmisi valdkondi: […] keskkonna- ja linnakeskkonna kaitse […];
[…]“
18
Direktiivi 2006/123 III peatükki „Teenuseosutajate asutamisvabadus“ kuuluvad selle direktiivi artiklid 9–15.
19
Direktiivi artikli 9 „Autoriseerimisskeemid“ lõige 1 näeb ette:
„Liikmesriigid võivad teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise suhtes kohaldada autoriseerimisskeemi ainult siis, kui on täidetud järgmised tingimused:
a)
autoriseerimisskeem ei diskrimineeri asjaomast teenuseosutajat;
b)
vajadus autoriseerimisskeemi järele on põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega;
c)
taotletavat eesmärki ei ole võimalik saavutada vähem piirava meetmega, eelkõige põhjusel, et tagantjärele tehtav kontroll toimuks liiga hilja selleks, et olla tõeliselt tõhus.“
20
Sama direktiivi artikli 10 „Autoriseeringu andmise tingimused“ lõige 1 näeb ette:
„Autoriseerimisskeemid põhinevad kriteeriumidel, mis välistavad pädevate asutuste hindamisõiguse meelevaldse kasutamise.“
21
Direktiivi 2006/123 artikli 13 „Autoriseerimismenetlused“ lõige 2 näeb ette:
„Autoriseerimismenetlused ja nendega seotud nõuded ei ole tegevust piirava iseloomuga, ei tee teenuse osutamist põhjendamatult keerulisemaks ega lükka seda edasi. Need on hõlpsasti juurdepääsetavad ning mis tahes kulud, mis taotlejatele taotluse esitamisega seoses tekivad, on mõistlikud ja proportsionaalsed asjaomaste autoriseerimismenetluste kuludega ega ole nendest suuremad.“
22
Direktiivi 2006/123 artikkel 14 „Keelatud nõuded“ sätestab:
„Liikmesriigid ei sea oma territooriumil teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu ega selles valdkonnas tegutsemise eeltingimuseks vastavust mis tahes järgmistele nõuetele:
[…]
5)
majandusliku põhjendatuse testi üksikjuhtumipõhine rakendamine, mille tõttu autoriseeringu andmine sõltub majandusliku vajaduse või turul eksisteeriva nõudluse olemasolu tõestamisest, tegevuse potentsiaalsete või olemasolevate majanduslike mõjude hindamisest või hinnangust selle kohta, kas tegevus on kooskõlas pädeva asutuse majanduslike planeerimiseesmärkidega; see keeld ei puuduta planeerimisnõudeid, millel ei ole majanduslikku eesmärki, kuid mis on seotud olulise avaliku huviga seotud põhjustega“.
23
Direktiivi artikkel 15 „Hindamisele kuuluvad nõuded“ sätestab:
„1.   Liikmesriigid kontrollivad, kas nende õigussüsteemis on kehtestatud lõikes 2 loetletud nõuded, ja tagavad, et kõik taolised nõuded on kooskõlas lõikes 3 sätestatud tingimustega. Liikmesriigid kohandavad oma õigus- ja haldusnorme selliselt, et need oleksid vastavuses nimetatud tingimustega.
2.   Liikmesriigid kontrollivad, kas nende õigussüsteemi kohaselt seatakse teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise eeltingimuseks mõni järgmistest nõuetest:
a)
kvantitatiivsed või territoriaalsed piirangud, eelkõige rahvaarvust või teenuseosutajate vahelisest minimaalsest geograafilisest vahemaast tulenevate piirmäärade kujul;
[…]
3.   Liikmesriigid kontrollivad, kas lõikes 2 osutatud nõuded vastavad järgmistele tingimustele:
a)
mittediskrimineerimine: nõuded ei või olla otseselt ega kaudselt diskrimineerivad kodakondsuse alusel ega äriühingute puhul registrijärgse asukoha alusel;
b)
vajadus: nõuded peavad olema põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega;
c)
proportsionaalsus: nõuded peavad olema sobivad taotletava eesmärgi saavutamise tagamiseks; nõuded ei või minna nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale; samuti ei tohi olla võimalik asendada neid nõudeid muude, vähem piiravate meetmetega, millega saavutataks sama tulemus.
[…]“
24
Direktiivi 2006/123 IV peatükki „Teenuste vaba liikumine“ kuuluvad artiklid 16–21.
25
Selle direktiivi artikli 16 „Teenuste osutamise vabadus“ lõike 1 esimene lõik näeb ette:
„Liikmesriigid austavad teenuseosutajate õigust osutada teenuseid muus liikmesriigis kui selles, kus nad on asutatud.“
26
Sama direktiivi artikli 18 „Üksikjuhtumipõhised erandid“ lõige 1 näeb ette:
„Erandina artiklist 16 ja üksnes erakorralistel asjaoludel võib liikmesriik mõnes teises liikmesriigis asutatud teenuseosutaja suhtes võtta teenuste ohutusega seotud meetmeid.“
Madalmaade õigus
Kohtuasi C‑360/15
27
19. oktoobri 1998. aasta elektroonilise side seadus (telecommunicatiewet, Stb. 1998, nr 610) artikli 5.2 lõige 1 näeb ette, et „[r]iigile või kohalikule omavalitsusele kuuluva kinnisasjaga seotud õiguse omanik või sellise kinnisasja valdaja on kohustatud taluma kaablite paigaldamist, hooldamist ja eemaldamist kõnealusele kinnisasjale avaliku elektroonilise sidevõrgu rajamise eesmärgil“.
28
Selle seaduse artikkel 5.4 näeb ette:
„1.   Avaliku elektroonilise sidevõrgu pakkuja, kes kavatseb seoses kaablite paigaldamise, hooldamise või eemaldamisega teha töid riigile või kohalikule omavalitsusele kuuluva kinnisasja maapõues või pinnal, teeb kõnealuseid töid vaid siis, kui ta:
a.
on oma kavatsusest kirjalikult teada andnud selle omavalitsusüksuse volikogule, kelle territooriumil töid tehakse, ja
b.
on saanud volikogu loa, mis puudutab tööde tegemise kohta, aega ja laadi.
2.   Avaliku korra ja julgeoleku kaalutlustel, häiringute vältimise või vähendamise eesmärgil, kinnisasjadele või ehitistele juurdepääsu tagamiseks või maapõue insenerehitusstandarditest tulenevalt võib volikogu nõuda loa andmise otsusega teatavate tingimuste täitmist.
3.   Tingimused võivad olla seotud vaid järgmisega:
a.
tööde koht;
b.
tööde aeg, arvestades, et tööd peavad algama 12 kuu jooksul alates loa väljastamise otsuse päevast, kui ei esine lõikes 2 viidatud avaliku huviga seotud olulisi kaalutlusi;
c.
tööde laad;
d.
tehnovõrkude ühiskasutuse edendamine;
e.
kavandatud tööde kooskõlastamine muude planeeringualal olevate tehnovõrkude haldajatega.“
29
Kohalike omavalitsuste seaduse (Gemeentewet) artikli 229 lõike 1 punkti b kohaselt võib omavalitsusüksuse poolt või nimel osutatavate teenuste eest nõuda haldustasu.
30
Amersfoorti omavalitsuse volikogu 2010. aasta haldustasude määruse (Verordening leges 2010) artikkel 1 sätestab, et „„[h]aldustasud“ on tasud, mida makstakse omavalitsusüksuse poolt või vahendusel osutatavate kõigi käesolevas määruses nimetatud teenuste eest vastavalt määrusele lisatud tasumääradele“.
31
Selle määruse artikkel 19.1 näeb ette elektroonilise side seaduse artiklis 5.4 sätestatud loa taotluste läbivaatamise tasu määra.
Kohtuasi C‑31/16
32
20. oktoobri 2006. aasta planeerimisseaduse (Wet ruimtelijke ordening; Stb. 2006, nr 566) artikli 3.1 lõike 1 kohaselt kehtestab kohaliku omavalitsuse volikogu kogu omavalitsuse territooriumi suhtes ühe või mitu planeeringut, mis näevad ette planeeringu esemeks oleva asulaterritooriumi sihtotstarbe ja sätestavad asjakohased tingimused, et asulaterritoorium oleks otstarbekalt planeeritud.
33
Appingedami omavalitsuse volikogu 19. juuni 2013. aasta otsusega kinnitatud planeeringu artikli 18 lõike 18.1 kohaselt on territooriumil sihtotstarbega „jaekaubandus – 2“ lubatud ainult suuremahuliste kaupade jaekaubandus.
34
Vastavalt selle planeeringu artikli 1 lõike 1.128 punktile 2 on „suuremahuliste kaupade jaekaubandus“„kaubandus, mis müüdavate kaupade suurt mahtu arvestades ei saa hõlpsalt toimuda olemasolevates kaubanduskeskustes ning muu hulgas […] hõlmab see kauplemist sõiduautode, veesõidukite, haagissuvilate ja telkide, köökide, vannitubade, mööbli, ehitusmaterjalide, põllumajandusseadmete, aiandustarvete, ratsaspordivahendite, rataste ja autotarvikutega“.
35
Selle planeeringu artikli 18 lõige 18.1 ei näe ette võimalust, et planeeringu tingimustest saaks erandi teha. Kuid 6. novembri 2008. aasta keskkonnaseaduse üldosa seaduse (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; Stb. 2008, nr 496) artikli 2.12 lõike 1 alusel võib puudutatud isik taotleda „keskkonnaluba“, mis võib teha planeeringust erandi.
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
Kohtuasi C‑360/15
36
Eelotsusetaotlusest nähtub, et 2009. aasta detsembris Amersfoorti omavalitsusega sõlmitud lepingu alusel oli X kohustatud selle omavalitsusüksuse territooriumil välja ehitama kiudoptiliste kaablite võrgu.
37
Selleks taotles X elektroonilise side seaduse artikli 5.4 lõike 1 punkti b alusel volikogult iga võrgu lõigu osas kiudoptiliste kaablite paigaldamiseks luba, mis puudutas kaevetööde tegemise kohta, aega ja laadi.
38
Amersfoorti omavalitsus nõudis nende taotluste läbivaatamise eest 2010. aasta määruse alusel X‑ilt haldustasu kokku summas 149949 eurot.
39
X esitas Rechtbank te Utrecht’ile (Utrechti kohus, Madalmaad) kaebuse, vaidlustades nende haldustasude summa.
40
Kuna see kaebus jäeti rahuldamata, esitas X apellatsioonkaebuse Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden’ile (Arnhem-Leeuwardeni apellatsioonikohus, Madalmaad). 2. juuli 2013. aasta otsuses tuvastas see kohus kõigepealt, et vaidluses tuleb kohaldada loadirektiivi artiklit 12, sest esiteks tuli X‑ilt nõutud haldustasu maksta elektroonilise sideteenuse eest ja teiseks oli Amersfoorti omavalitsus „riigi reguleeriv asutus“ (edaspidi „RRA“) raam- ja loadirektiivi tähenduses. Seejärel järeldas ta, et nende haldustasude summa ületas loadirektiivi artiklis 12 sätestatud ülemmäära, mistõttu oli õigusvastane nõuda X‑ilt nende haldustasude maksmist.
41
Volikogu esitas selle kohtuotsuse peale kassatsioonkaebuse Hoge Raad der Nederlanden’ile (Madalmaade kõrgeim kohus). X esitas vastukassatsioonkaebuse.
42
Kassatsioonkaebuses heideti Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden’ile (Arnhem-Leeuwardeni apellatsioonikohus) ette tema seisukohta, et vaidluses tuli kohaldada loadirektiivi artiklit 12, kuigi Amersfoorti omavalitsust ei olnud määratletud RRAna raam- ja loadirektiivi tähenduses.
43
Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et see etteheide on põhjendatud, sest Madalmaades võib RRAks olla vaid riiklik seadusandja, kuningas (Madalmaade kuningas), Minister van Economische Zaken (majandusminister, Madalmaad) ja Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (sõltumatu posti- ja sideamet, Madalmaad), mis on alates 1. aprillist 2013 Autoriteit Consument en Markt (tarbijakaitse ja turgude amet). See kohus asus seetõttu seisukohale, et seoses loadirektiivi artikliga 12 ei saa tugineda direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punktile c.
44
Vastukassatsioonkaebuses heidetakse ka Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden’ile (Arnhem-Leeuwardeni apellatsioonikohus) ette seda, et ta ei võtnud arvesse direktiivi 2006/123 artikli 13 lõiget 2.
45
Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb aga küsimuses, kas põhikohtuasjas käsitletavate haldustasude maksmine kuulub siiski direktiivi 2006/123 kohaldamisalasse, kuna esiteks täpsustab selle direktiivi artikli 2 lõige 3, et direktiivi ei kohaldata maksustamisvaldkonna suhtes, teiseks on põhikohtuasjas käsitletav olukord puhtalt Madalmaade Kuningriigi sisene olukord, milles ei esine mingit rahvusvahelist dimensiooni, ja kolmandaks näivad kaevetööde loa suhtes kehtivat asulaplaneerimise eeskirjad, nimelt seda liiki eeskirjad, mille nõuded nimetatud direktiivi põhjenduse 9 kohaselt direktiivi kohaldamisalasse ei kuulu.
46
Neil asjaoludel otsustas Hoge Raad der Nederlanden (Madalmaade kõrgeim kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas direktiivi 2006/123 artikli 2 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et viidatud säte on kohaldatav haldustasule (leges), mille maksmist nõuab liikmesriigi asutus sellise taotluse läbivaatamise eest, millega palutakse väljastada luba, mis puudutab avaliku elektroonilise sidevõrgu rajamiseks ette nähtud kaablite paigaldamisega seotud kaevetööde tegemise aega, kohta ja laadi?
2.
Kas direktiivi 2006/123 III peatükki tuleb tõlgendada nii, et see on kohaldatav ka puhtalt riigisisestes olukordades?
3.
Kas direktiivi 2006/123 tuleb selle direktiivi põhjendust 9 arvestades tõlgendada nii, et direktiiv ei ole kohaldatav siseriiklike õigusnormide suhtes, mille kohaselt tuleb avaliku elektroonilise sidevõrgu rajamise eesmärgil kaablite paigaldamiseks, hooldamiseks ja eemaldamiseks tehtavatest kaevetöödest teada anda omavalitsusüksuse volikogule, ja mille kohaselt volikogul ei ole õigust teatatud tööde tegemist keelata, kuid tal on õigus näha ette tingimusi, mis puudutavad tööde tegemise kohta, aega ja laadi, samuti tehnovõrkude ühiskasutuse edendamist ja tööde kooskõlastamist muude planeeringualal olevate tehnovõrkude haldajatega?
4.
Kas direktiivi 2006/123 artikli 4 punkti 6 tuleb tõlgendada nii, et viidatud säte on kohaldatav otsusele väljastada luba, mis puudutab avaliku elektroonilise sidevõrgu rajamiseks ette nähtud kaablite paigaldamisega seotud kaevetööde kohta, aega ja laadi, kuigi liikmesriigi asjaomasel asutusel ei ole õigust töid endid keelata?
5.
a)
Juhul kui direktiivi 2006/123 artikli 13 lõige 2 on eespool esitatud küsimustele antavaid vastuseid arvestades käesolevas asjas kohaldatav, siis kas viidatud sättel on vahetu õigusmõju?
b)
Juhul kui vastus [viienda] küsimuse a osale on jaatav, siis kas [taotlejate poolt] tasumisele kuuluvate tasude arvutamisel võib sellisel juhul vastavalt direktiivi 2006/123 artikli 13 lõikele 2 aluseks võtta taotluste läbivaatamise kõigi menetluste hinnangulised kulud, kõigi käesoleva taotlusega võrreldavate taotluste läbivaatamise kulud või iga üksiku taotluse läbivaatamise kulud?
c)
Juhul kui vastus [viienda] küsimuse a osale on jaatav, siis milliste kriteeriumide kohaselt tuleb kaudsed ja püsikulud vastavalt direktiivi 2006/123 artikli 13 lõikele 2 arvata loa väljastamise taotluste konkreetsete kulude hulka?“
Kohtuasi C‑31/16
47
Eelotsusetaotlusest nähtub, et Appingedami omavalitsusüksuse territooriumil, väljaspool linnakeskuse traditsioonilist äripiirkonda asub Woonpleini nimeline kaubanduspiirkond suuremahuliste kaupadega kauplemiseks. Selles piirkonnas kaubeldakse muu hulgas mööbli, köökide, dekoratsiooni, käsitöövahendite, ehitustarvete, aiatarvete, rataste, ratsaspordivahendite, autode ja autovaruosadega.
48
Appingedami omavalitsusüksuse planeeringu artikli 18 kohaselt on Woonpleini ala sihtotstarbeks määratud ainult suuremahuliste kaupade jaekaubandus.
49
Woonpleini kaubanduspindade omanik Visser soovis üht pinda üürida välja Bristol BV‑le, kes käitab iseteeninduse põhimõttel toimivat odavate jalanõude ja rõivaste poodide ketti.
50
Visser esitas Raad van State’le (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) kaebuse planeeringu kehtestanud Appingedami volikogu otsuse peale, sest see ei luba Woonpleinis avada jalanõude ja rõivaste jaekauplusi. Oma kaebuses tugineb ta muu hulgas asjaolule, et see planeering on vastuolus direktiivi 2006/123 artiklitega 9 ja 10.
51
Appingedami volikogu väidab vastu, et jalanõude ja rõivaste kaupluste ainult linnakeskuses avamise piirang on põhjendatav asulaterritooriumi planeerimise kaalutlustega. Ta täpsustab, et selle nõude eesmärk on säilitada linnakeskuse elujõud, tagada sinna koondunud ärikeskuse hea toimimine ja vältida nii palju kui võimalik linnakeskuses asuvate kaubanduspindade vabaks jäämist.
52
Neil asjaoludel otsustas Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas direktiivi 2006/123 artikli 4 punktis 1 määratletud mõistet „teenus“ tuleb tõlgendada nii, et selliste kaupade nagu jalanõud ja rõivad müük tarbijale on teenus, millele kohaldatakse selle direktiivi artikli 2 lõikest 1 tulenevalt nimetatud direktiivi sätteid?
2.
Käsitletava planeeringutingimuse eesmärk on keelata teatavad jaekaubanduse vormid nagu jalanõude ja rõivaste müük väljaspool linnakeskust, et säilitada linnakeskuse elujõud ja vältida kaubanduspindade vabaksjäämist linnas. Kas direktiivi 2006/123 põhjendust 9 arvesse võttes jääb eespool kirjeldatud regulatsioonis sisalduv tingimus direktiivi 2006/123 kohaldamisalast välja, sest see on „asulaplaneerimise eeskir[i] […], mis konkreetselt ei reguleeri või konkreetselt ei mõjuta teenuste osutamise valdkonnas tegutsemist, kuid mida teenuseosutajad peavad oma majandustegevuse teostamisel järgima samamoodi nagu isiklikes huvides tegutsevad isikud“?
3.
Kas piiriülese olukorra eeldamiseks piisab sellest, et ei ole võimalik välistada, et kõnesolevas piirkonnas võiks asutamisvabadust teostada teisest liikmesriigist pärit jaekaubandusettevõtja või et jaekaubandusettevõtja kliendid võivad pärit olla mõnest muust liikmesriigist, või on sellise olukorra eeldamiseks vajalikud konkreetsed pidepunktid?
4.
Kas direktiivi 2006/123 III peatükk („Asutamisvabadus“) on kohaldatav puhtalt riigisisestes olukordades või tuleb nimetatud peatüki kohaldatavuse küsimuse hindamisel lähtuda Euroopa Kohtu praktikast, mis käsitleb asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust reguleerivaid aluslepingu sätteid puhtalt riigisisestes olukordades?
5.
a)
Kas planeeringus ette nähtud niisugune tingimus nagu see, mida käsitletakse käesolevas asjas, kuulub mõiste „nõue“ kohaldamisalasse direktiivi 2006/123 artikli 4 punkti 7 ja artikli 14 punkti 5 tähenduses, mitte aga mõiste „autoriseerimisskeem“ kohaldamisalasse direktiivi 2006/123 artikli 4 punkti 6 ning artiklite 9 ja 10 tähenduses?
b)
Kas juhul, kui käesolevas asjas käsitletav tingimus kuulub mõiste „nõue“ kohaldamisalasse, ei luba direktiivi 2006/123 artikli 14 punkt 5, või juhul, kui käesolevas asjas käsitletav tingimus kuulub mõiste „autoriseerimisskeem“ kohaldamisalasse, ei luba direktiivi 2006/123 artiklid 9 ja 10 kohalikul omavalitsusel kehtestada niisuguseid õigusnorme nagu käesolevas asjas käsitletav planeeringutingimus?
6.
Kas kirjeldatud tingimus kuulub ELTL artiklite 34–36 või ELTL artiklite 49–55 kohaldamisalasse ning kui sellele küsimusele tuleb vastata jaatavalt, siis kas Euroopa Kohtu poolt tunnustatud erandid on kohaldatavad, kui nende kohaldamise eeldused on täidetud?“
53
Euroopa Kohtu presidendi 23. veebruari 2016. aasta otsusega liideti kohtuasjad C‑360/15 ja C‑31/16 suulise menetluse ja kohtuotsuse huvides.
Eelotsuse küsimuste analüüs
Kohtuasi C‑360/15
Esimene ja kolmas küsimus
54
Esimeses ja kolmandas küsimuses, mida tuleb analüüsida koos, soovitakse sisuliselt teada, kas arvestades direktiivi 2006/123 artikli 2 lõiget 3 ja põhjendust 9 on see direktiiv põhikohtuasjas arutatavas vaidluses kohaldatav.
55
Kõigepealt on oluline täheldada, et vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikale ei takista see, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused puudutavad vaid teatavate liidu õiguse sätete tõlgendamist, Euroopa Kohut esitamast eelotsusetaotluse esitanud kohtule kõiki liidu õiguse tõlgendamise juhiseid, mis võivad olla tarvilikud tema menetluses oleva kohtuasja lahendamiseks (vt selle kohta 14. novembri 2017. aasta kohtuotsus, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika).
56
Lisaks on Euroopa Kohus, kellel tuleb anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilikud vastused, pädev andma viimasele juhiseid põhikohtuasja toimikumaterjale ning talle esitatud suulisi ja kirjalikke seisukohti arvestades (1. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus, Trijber ja Harmsen, C‑340/14 ja C‑341/14, EU:C:2015:641, punkt 55 ja seal viidatud kohtupraktika).
57
Käesolevas asjas tuleneb eelotsusetaotluses esitatud andmetest, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlused, mis on esimese ja kolmanda küsimuse aluseks, on seotud direktiivi 2006/123 kohaldamisala ulatusega.
58
Selle kohta nähtub direktiivi 2006/123 artikli 2 lõikest 1, et direktiivi kohaldatakse liikmesriikides asutatud teenuseosutajate poolt osutatavate teenuste suhtes. Nimetatud direktiivi artikli 2 lõige 2 välistab aga direktiivi kohaldamisalast rea tegevusalasid. Edasi täpsustab direktiivi artikli 2 lõige 3, et direktiivi ei kohaldata maksustamisvaldkonna suhtes.
59
Niisiis tuleb kõigepealt kontrollida, kas põhikohtuasjas ei ole kohaldatav mõni erand, mis on ette nähtud direktiivi 2006/123 artikli 2 lõikes 2.
60
Direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punkt c sätestab, et direktiivi ei kohaldata elektrooniliste sideteenuste ja -võrkude ning nendega seotud vahendite ja teenuste küsimustes, kui neid reguleerib muu hulgas raam- ja loadirektiiv.
61
Lisaks tuleneb direktiivi 2006/123 põhjendusest 19, et „arvestades et 2002. aastal võeti vastu elektroonilisi sidevõrke ja -teenuseid ning nendega seonduvaid vahendeid ja teenuseid käsitlev õigusaktide kogum, millega kehtestati õiguslik raamistik siseturul kõnealusele valdkonnale juurdepääsu lihtsustamiseks“, soovis liidu seadusandja „nimetatud õigusaktidega reguleeritud küsimused [selle] direktiivi reguleerimisalast välja jätta“.
62
Nimetatud direktiivi põhjendus 20 täpsustab omakorda, et muu hulgas raam- ja loadirektiiviga hõlmatud elektrooniliste sideteenustega seonduvate küsimuste väljajätmist selle direktiivi reguleerimisalast tuleks kohaldada mitte ainult konkreetselt nendes direktiivides käsitletud küsimuste suhtes, vaid ka küsimustes, milles direktiividega on liikmesriikidele selgesõnaliselt jäetud võimalus võtta teatavad meetmed vastu siseriiklikul tasandil.
63
Käesolevas asjas puudub vaidlus selles, et X paigaldab elektroonilist sidevõrku loadirektiivi tähenduses. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lähtub aga eeldusest, et põhikohtuasi ei puuduta valdkonda, mida see direktiiv, täpsemalt selle artikkel 12 reguleeriks, mistõttu ei ole tema hinnangul direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punktis c sätestatud erand kohaldatav. Ta on nimelt seisukohal, et loadirektiivi artiklis 12 viidatakse RRA kehtestatavale haldustasule. Kuid Amersfoorti omavalitsusüksus ei ole RRA.
64
Selle kohta tuleb meenutada, et haldustasud, mida liikmesriigid võivad loadirektiivi artikli 12 kohaselt RRA tegevuse finantseerimiseks kehtestada üldloa alusel elektroonilisi sidevõrke või -teenuseid pakkuvatele ettevõtjatele või kasutusloa saanud ettevõtjatele, peavad katma ainult kogu selle halduskulu, mis on seotud selle direktiivi artikli 12 lõike 1 punktis a nimetatud tegevusega (28. juuli 2016. aasta kohtuotsus, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, C‑240/15, EU:C:2016:608, punkt 45 ja seal viidatud kohtupraktika)
65
Kuid Euroopa Kohtule esitatud toimikust ei nähtu, et haldustasu, mida Amersfoorti omavalitsusüksus X‑ilt põhikohtuasjas nõuab, oleks kehtestatud selleks, et katta kogu halduskulu, mis on seotud ühe või mitme nimetatud tegevusega.
66
Siiski tuleb toonitada, et loadirektiivi artikkel 12 ei ole selle direktiivi ainus säte rahaliste tasude kohta, mida liikmesriigid võivad selle direktiivi raames elektroonilisi sidevõrke või -teenuseid pakkuvate ettevõtjate suhtes kehtestada (vt selle kohta 17. detsembri 2015. aasta kohtuotsus, Proximus, C‑454/13, EU:C:2015:819, punktid 19–24 ja seal viidatud kohtupraktika).
67
Nimelt võivad liikmesriigid loadirektiivi artikli 13 kohaselt lubada asjaomasel asutusel kehtestada tasu raadiosageduste või numbrite kasutamise õiguste eest ja seadmete paigaldamise eest riigivara või eraomandi peale, kohale või alla, et tagada kõnealuste vahendite optimaalne kasutamine.
68
Loadirektiivi artikliga 13 seotud Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et mõisted „seadmed“ ja „paigaldamine“, mida selles artiklis kasutatakse, viitavad vastavalt füüsilisele taristule, mis võimaldab pakkuda elektroonilisi sidevõrke ja -teenuseid, ja selle füüsilist rajamist asjassepuutuvale avalik-õiguslikule või eraomandile (6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus, Base Company, C‑346/13, EU:C:2015:649, punkt 21 ja seal viidatud kohtupraktika).
69
Käesolevas asjas nähtub Euroopa Kohtu toimikust, et elektroonilise side seaduse artikli 5.2 lõike 1 kohaselt riigile või kohalikele omavalitsustele kuuluvate kinnisasjadega seotud õiguste omanikud või selliste kinnisasjade valdajad on kohustatud taluma kaablite paigaldamist, hooldamist ja eemaldamist kõnealuste kinnisasjade maapõue või peale avaliku elektroonilise sidevõrgu rajamise eesmärgil.
70
Selleks et teostada nimetatud artikli 5.2 lõikest 1 tulenevat õigust paigaldada avaliku elektroonilise sidevõrgu kaableid, võib elektroonilise sidevõrgu pakkujate suhtes kehtestada kohustuse maksta riigi asutustele niisuguseid haldustasusid, nagu on tasud, mille maksmist nõudis põhikohtuasjas Amersfoorti omavalitsusüksus kohalike omavalitsuste seaduse artikli 229 lõike 1 punkti b ja 2010. aasta haldustasude määruse alusel X‑ilt selle eest, et talle väljastatakse vajalikud load, mis puudutavad tööde tegemise kohta, aega ja laadi, nagu on ette nähtud elektroonilise side seaduse artikli 5.4 lõike 1 punktis b.
71
Selles kontekstis tuleb asuda seisukohale, et nende haldustasude maksmise kohustus tekib seoses elektroonilisi sidevõrke pakkuvatele ettevõtjatele antud õigusega paigaldada seadmeid loadirektiivi artikli 13 tähenduses.
72
Asjaolu, et Amersfoorti omavalitsusüksus ei ole RRA raamdirektiivi artikli 2 punkti g tähenduses ega viite kaudu, mis on tehtud loadirektiivi artikli 2 lõikes 1, ka viimati nimetatud direktiivi tähenduses, ei takista X-ilt sisse nõutud haldustasude analüüsimist loadirektiivi artikli 13 seisukohast.
73
Loadirektiivi artikli 13 sõnastusest tuleneb – erinevalt selle direktiivi artiklist 12 –, et võimalus kehtestada tasu õiguse eest paigaldada seadmeid riigivara või eraomandi peale, kohale või alla, on „asjaomasel asutusel“, mitte RRA‑l.
74
Loadirektiivi artiklit 13 puudutava õigusliku kontekstiga seoses on oluline märkida, et selle sätte tekst vastab selles viidatud asutuse osas raamdirektiivi artikli 11 lõike 1 tekstile, milles reguleeritakse olukorda, kus „pädev asutus“ vaatab läbi avaldust, millega taotletakse õigust paigaldada seadmeid avaliku või eraomandi peale, kohale või alla.
75
Raamdirektiivi artikli 11 lõige 2 näeb omakorda ette, et kui üldkasutatavaid elektroonilisi sidevõrke ja/või üldkasutatavaid elektroonilisi sideteenuseid pakkuvad ettevõtjad jäävad „riigi- või kohalike asutuste“ omandisse või nimetatud asutused säilitavad kontrolli nende üle, siis tagavad liikmesriigid, et „[selle direktiivi artikli 11] lõikes 1 osutatud õiguste andmise funktsioon“ ja omandi või kontrolliga seotud toimingud on üksteisest struktuuriliselt tõhusalt lahutatud.
76
Lisaks sätestab raamdirektiivi artikli 12 lõige 4, et „pädevad riigiasutused“ võivad nõuda ettevõtjatelt vajaliku teabe esitamist, et nimetatud asutused saaksid „koos [RRAga]“ koostada üksikasjaliku loendi vahendite liigi, kättesaadavuse ja geograafilise asukoha kohta.
77
Mis puudutab loadirektiivi eesmärki, siis tuleb märkida, et nagu nähtub selle direktiivi artikli 1 lõikest 1, koosmõjus põhjendusega 1, on direktiivi eesmärk vähendada turulepääsu kulutusi, et lihtsustada elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste pakkumist kogu liidus.
78
Seega ei järeldu loadirektiivi artikli 13 sõnastusest, seda artiklit puudutavast õiguslikust kontekstist ega ka selle direktiivi eesmärgist, et mõistet „asjaomane asutus“ tuleb mõista nii, et see laieneb ainult RRAdele, milles tulenevalt ei tuleks selle artikli 13 seisukohast analüüsida rahalist tasu, mille on määranud asjaomane siseriiklik asutus, kes ei ole RRA.
79
Nagu nähtub ka Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast, ei ole liikmesriikidel loadirektiivi raames igal juhul õigust kehtestada elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste pakkumisega seoses muid lõive või tasusid kui need, mis on selles direktiivis ette nähtud (4. septembri 2014. aasta kohtuotsus, Belgacom ja Mobistar, C‑256/13 ja C‑264/13, EU:C:2014:2149, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika). Seega tuleb selle direktiivi alusel kindlaks teha rahalised tasud, mida asjaomane asutus võib või ei või nende võrkude ja teenuste pakkumisega seoses kehtestada.
80
Eeltoodust tuleneb, et niisuguse haldustasu kehtestamine, mille maksmise kohustuse tekkimine on seotud elektroonilisi sidevõrke ja -teenuseid pakkuvatele ettevõtjatele antud õigusega paigaldada avaliku elektroonilise sidevõrgu kaableid, on loadirektiiviga reguleeritav tegevusala direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punkti c tähenduses.
81
Neil asjaoludel langeb käesolevas asjas ära vajadus tõlgendada direktiivi 2006/123 artikli 2 lõiget 3 ja põhjendust 9.
82
Arvestades eespool esitatud kaalutlusi, tuleb esimesele ja kolmandale küsimusele vastata, et direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punkti c tuleb tõlgendada nii, et see ei ole kohaldatav haldustasudele, mille maksmise kohustuse tekkimine on seotud elektroonilisi sidevõrke ja ‑teenuseid pakkuvatele ettevõtjatele antud õigusega paigaldada avaliku elektroonilise sidevõrgu kaableid.
Teine, neljas ja viies küsimus
83
Esimesele ja kolmandale küsimusele antud vastusest tuleneb, et direktiiv 2006/123 ei ole põhikohtuasjas kohaldatav. Seda arvestades puudub vajadus vastata teisele, neljandale ja viiendale küsimusele.
Kohtuasi C‑31/16
Esimene küsimus
84
Oma esimeses küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2006/123 artikli 4 punkti 1 tuleb tõlgendada nii, et niisuguste kaupade jaekaubandus nagu jalanõud ja rõivad on selle direktiivi kohaldamise seisukohast käsitatav „teenusena“.
85
Eelotsusetaotlusest nähtub, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlused selles küsimuses on peamiselt seotud asjaoluga, et Euroopa Kohus otsustas 26. mai 2005. aasta kohtuotsuses Burmanjer jt (C‑20/03, EU:C:2005:307, punktid 33–35), et siseriikliku rändkaubanduse regulatsiooni suhtes, mis kehtestab teatud liiki kauba turustamiseks täidetavad nõuded, on kohaldatavad kaupade vaba liikumist, mitte teenuste osutamise vabadust käsitlevad EL toimimise lepingu sätted.
86
Nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 58, kohaldatakse direktiivi 2006/123 vastavalt selle artikli 2 lõikele 1 liikmesriikides asutatud teenuseosutajate poolt osutatavate teenuste suhtes, välja arvatud tegevusalad ja valdkonnad, mis on nimetatud direktiivi artikli 2 lõigetes 2 ja 3.
87
Lisaks näeb selle direktiivi artikli 4 punkt 1 ette, et „teenus“ selle direktiivi tähenduses on ELTL artiklis 57 osutatud mis tahes iseseisev majandustegevus, mida tavaliselt osutatakse tasu eest.
88
Käesolevas asjas puudub kahtlus selles, et põhikohtuasjas käsitletav jaekaubandus on esiteks iseseisev majandustegevus, mida osutatakse tasu eest, ja teiseks ei kuulu see direktiivi 2006/123 artikli 2 lõigetes 2 ja 3 sätestatud direktiivi kohaldamist välistavate erandite hulka. Lisaks on kaubanduslik tegevus expressis verbis ära nimetatud ELTL artiklis 57 esitatud näidisloetelus teenuste kohta, mida käsitletakse teenustena selle artikli tähenduses.
89
Samuti tõstab direktiivi 2006/123 põhjendus 33 esile asjaolu, et teenused, mida direktiiv hõlmab, on seotud paljude erinevate pidevalt muutuvate tegevustega, nimetades selgesõnaliselt nende tegevuste seas teenuseid, mida osutatakse nii ettevõtjatele kui tarbijatele, nagu hulgikaubandus.
90
Kuivõrd põhikohtuasi puudutab kaupade turustamist, on ka oluline märkida, et direktiivi 2006/123 põhjenduses 76, milles küll viidatakse selle direktiivi ja kaupade vaba liikumist käsitlevate ELTL artiklite 34–36 lahususele, piirdutakse täpsustusega, et direktiivis kehtestatud piirangud hõlmavad nõudeid, mida kohaldatakse teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu ja selles valdkonnas tegutsemise suhtes, mitte nõudeid, mida kohaldatakse kaupade kui niisuguste suhtes. Ent nagu toonitas ka komisjon, puudutasid põhikohtuasjas käsitletava planeeringu tingimused mitte kaupu endid, vaid teatud kaupade müügiga tegelemise kohtade geograafilisi tingimusi ja järelikult sellele tegevusele juurdepääsu tingimusi.
91
Neil asjaoludel tuleb asuda seisukohale, et mõiste „teenus“ selle direktiivi artikli 4 punkti 1 tähenduses hõlmab niisuguste kaupade jaekaubandust nagu jalanõud ja rõivad.
92
Seda tõlgendust ei saa seada kahtluse alla Euroopa Kohtu praktikaga, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab ja milles käsitleti esiteks EL toimimise lepingu teenuste osutamise vabaduse sätete ja teiseks selle lepinguga tagatud muid põhivabadusi reguleerivate sätete lahusust, ning millest ei saa lähtuda direktiivi 2006/123 kohaldamisala kindlaksmääramisel.
93
Nimelt kui möönda, et see direktiiv ei ole kohaldatav, kui kohtuasja asjaolud puudutavad asutamisvabadust, nagu väidab Madalmaade valitsus, tekiks oht, millele juhib tähelepanu ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 76, et direktiivi III peatükilt, mis käsitleb teenuseosutajate asutamisvabadust, võetaks kohaldamisala ja järelikult sellelt direktiivilt kasulik mõju, kuivõrd selle eesmärk on asutamisvabaduse teostamise tõkete kõrvaldamine.
94
Asjaolu, et direktiivi 2006/123 kohaldatavus ei sõltu eelnevast analüüsist teemal, kui oluline on teenuste osutamise vabaduse aspekt iga konkreetse juhtumi asjaolude puhul, aitab üldiselt kaasa õiguskindluse eesmärgi saavutamisele, mida selle direktiiviga soovitakse tagada, nagu nähtub selle põhjendusest 5.
95
Seda analüüsi on ka kaupade jaekaubanduse suhtes väga keeruline läbi viia, sest see kaubandus hõlmab tänapäeval lisaks õiguslikule müügitehingule kasvavat arvu üksteisega tihedalt läbipõimunud tegevusi või teenuseid, mille eesmärk on veenda tarbijat seda tehingut tegema just selle, mitte mõne muu ettevõtjaga, teda nõustada ja abistada nimetatud tehingu tegemisel või pakkuda müügijärgset teenust, ning mis võivad olenevalt kauplejast olla väga erinevad.
96
Riigisisese meetme analüüs samal ajal nii direktiivi 2006/123 kui ka EL toimimise lepingu sätete seisukohast juhul, kui osutub võimatuks kindlaks teha, kas teenuste osutamise vabaduse aspekt on enam esindatud kui teiste põhivabaduste aspektid, tähendaks ka, et iga juhtumit tuleks esmase õiguse seisukohast eraldi analüüsida ja see ohustaks konkreetset ühtlustamist, mida nimetatud direktiiviga soovitakse saavutada (vt selle kohta 16. juuni 2015. aasta kohtuotsus, Rina Services jt, C‑593/13, EU:C:2015:399, punktid 37 ja 38).
97
Arvestades eespool esitatud kaalutlusi, tuleb esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 2006/123 artikli 4 punkti 1 tuleb tõlgendada nii, et kaupade jaekaubandus on käsitatav „teenusena“ selle direktiivi kohaldamise seisukohast.
Neljas küsimus
98
Neljanda küsimusega, millele tuleb vastata teiseks, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2006/123 III peatüki sätted, mis puudutavad teenuseosutajate asutamisvabadust, on kohaldatavad olukorras, kus kõik asjassepuutuvad asjaolud leiavad aset ainult ühe liikmesriigi siseselt.
99
Selle kohta on kõigepealt oluline märkida, et nende sätete sõnastusest ei tulene ühtki tingimust, mis nõuaks rahvusvahelise dimensiooni olemasolu. Täpsemalt, direktiivi 2006/123 artikli 9 lõige 1, artikkel 14 ja artikli 15 lõige 1, mis puudutavad vastavalt autoriseerimisskeeme, keelatud nõudeid ja hindamisele kuuluvaid nõudeid, ei sisalda mingit viidet piiriülesele dimensioonile.
100
Edasi, mis puudutab direktiivi 2006/123 III peatüki konteksti, siis sätestab selle direktiivi artikli 2 lõige 1 üldsõnaliselt, eristamata rahvusvahelise dimensiooniga teenuste osutamist ja selle dimensioonita teenuste osutamist, et direktiivi kohaldatakse „liikmesriikides asutatud teenuseosutajate poolt osutatavate teenuste suhtes“.
101
Samuti ei viita piiriülesele dimensioonile direktiivi 2006/123 artikli 4 punkt 2 ja artikli 4 punkt 5, mis määratlevad vastavalt mõisted „teenuseosutaja“ ja „asutamine“. Kuigi on tõsi, et need sätted viitavad ELTL artiklitele 54 ja 49, tehakse see viide vaid selleks, et mõisteid „juriidiline isik“ ja „majandustegevus“, mida kasutatakse selle direktiivi artikli 4 punktis 2 ja artikli 4 punktis 5, käsitataks ELTL artikleid 54 ja 49 arvestavalt.
102
Kontrastiks tuleb esile tuua, et teenuste vaba liikumist puudutavates direktiivi 2006/123 IV peatüki sätetes täpsustas liidu seadusandja mitmel korral, muu hulgas selle direktiivi artikli 16 lõikes 1 ja artikli 18 lõikes 1, et need normid käsitlevad teenuseosutajate õigust „osutada teenuseid muus liikmesriigis kui selles, kus nad on asutatud“ ja reguleerivad olukorda, kus „[teenuseosutaja on asutatud] mõnes teises liikmesriigis“.
103
Viimaks on ka direktiivi 2006/123 eesmärkidega kooskõlas tõlgendus, mille kohaselt tuleb selle direktiivi III peatüki sätteid kohaldada mitte ainult niisuguse teenuseosutaja suhtes, kes soovib asutamisõigust teostada mõnes teises liikmesriigis, vaid ka sellise teenuseosutaja suhtes, kes soovib seda õigust kasutada oma päritoluliikmesriigis.
104
Selle kohta tuleb märkida, et nagu nähtub direktiivi 2006/123 artiklist 1, koosmõjus põhjendustega 2 ja 5, kehtestab see direktiiv üldsätted, mille eesmärk on kõrvaldada teenuseosutajate asutamisvabaduse tõkked liikmesriikides ja teenuste vaba liikumise tõkked liikmesriikide vahel, et aidata kaasa vaba ja konkureeriva teenuste siseturu saavutamisele (1. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus, Trijber ja Harmsen, C‑340/14 ja C‑341/14, EU:C:2015:641, punkt 44).
105
Ent teenuste siseturu täielik saavutamine nõuab eelkõige, et kõrvaldataks tõkked, millega teenuseosutajad liikmesriikides – olgu see nende endi päritoluliikmesriik või muu liikmesriik – asutamisvabaduse teostamisel kokku puutuvad ja mis võivad kahjustada nende võimet osutada teenuseid üle liidu asuvatele klientidele.
106
Selleks et rajada tõeline teenuste siseturg, tugineb liidu seadusandja lähenemine direktiivis 2006/123 – nagu ilmneb selle põhjendusest 7 – üldisele õiguslikule raamistikule, mis koosneb hulgast erinevatest meetmetest, mis peavad tagama liidu õigusliku integratsiooni kõrge taseme muu hulgas teenuste valdkonna reguleerimissüsteemide konkreetsete küsimuste ühtlustamise teel.
107
Järelikult selleks, et mitte kahjustada kasulikku mõju, mis on konkreetsel õiguslikul raamistikul, mille liidu seadusandja soovis direktiivi 2006/123 vastuvõtmisega kehtestada, tuleb erinevalt positsioonist, mida väljendas Saksamaa valitsus kohtuistungil, möönda, et selle direktiivi kohaldamisala võib teatud olukorras olla laiem kui see, mille näevad rangelt ette EL toimimise lepingu asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse sätted, ilma et seataks kahtluse alla selle direktiivi artikli 3 lõikest 3 tulenevat liikmesriikide kohustust kohaldada direktiivi sätteid kooskõlas nimetatud aluslepingu sätetega (vt selle kohta 16. juuni 2015. aasta kohtuotsus, Rina Services jt, C‑593/13, EU:C:2015:399, punktid 39 ja 40).
108
Lisaks toetab seisukohta, et direktiivi 2006/123 III peatüki sätted on kohaldatavad ka puhtalt riigisisestes olukordades, selle direktiivi ettevalmistavate aktide analüüs. Nimelt nähtub nendest aktidest, et Euroopa Parlamendis toimunud vaidluse käigus esitatud muudatusettepanekud, milles sooviti, et direktiivi artikli 2 lõige 1 sõnastataks ümber nii, et selle kohaldamisala hõlmaks ainult piiriüleseid olukordi, lükati tagasi.
109
Mis puudutab kohtuistungil Madalmaade valitsuse poolt esile toodud asjaolu, et direktiivi 2006/123 õiguslik alus on ELTL artikli 53 lõige 1 ja ELTL artikkel 62, siis tuleb märkida, et erinevalt just ELTL artiklitest 49 ja 56 ei maini need sätted mingit rahvusvahelise dimensiooni nõuet, kuigi viimased asetsevad EL toimimise lepingu kolmanda osa IV jaotise samades peatükkides 2 ja 3. Seega ei saa järeldada, et liidu seadusandja pädevus võtta ELTL artikli 53 lõike 1 ja artikli 62 alusel vastu direktiive – nagu direktiiv 2006/123 teenuste osutamise kohta – juurdepääsu lihtsustamiseks iseseisvale majandustegevusele ja sellega tegelemisele eeldab tingimata selle dimensiooni esinemist.
110
Arvestades eeltoodut, tuleb neljandale küsimusele vastata, et direktiivi 2006/123 III peatüki sätteid, mis puudutavad teenuseosutajate asutamisvabadust, tuleb tõlgendada nii, et need on kohaldatavad ka olukorras, kus kõik asjassepuutuvad asjaolud leiavad aset ainult ühes liikmesriigis.
Kolmas küsimus
111
Võttes arvesse vastust neljandale küsimusele, ei ole kolmandale küsimusele vaja vastata.
Teine ja viies küsimus
112
Teises ja viiendas küsimuses, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2006/123 artikleid 9 ja 10 ning artikli 14 punkti 5, koosmõjus selle direktiivi artikli 4 punktidega 6 ja 7 ning arvestades põhjendust 9, tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus kohaliku omavalitsuse planeeringu tingimused, mis keelavad väiksemahuliste kaupade jaekaubanduse selle omavalitsusüksuse linnakeskusest väljaspool asuvates geograafilistes piirkondades.
113
Kõigepealt tuleb kindlaks teha, kas vastavalt direktiivi 2006/123 artikli 4 punktis 6 ja artikli 4 punktis 7 määratletud mõisted „autoriseerimisskeem“ ja „nõue“ hõlmavad põhikohtuasjas käsitletavaid norme.
114
Vastavalt selle direktiivi artikli 4 punktile 6 on „autoriseerimisskeem“ selle direktiivi tähenduses „igasugune menetlus, mille alusel teenuseosutaja või teenuse kasutaja on kohustatud astuma samme, et saada pädevalt asutuselt teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemist käsitlev ametlik otsus või vaikimisi tehtud otsus“.
115
Ent käesolevas asjas nähtub Euroopa Kohtule teadaolevatest asjaoludest, et põhikohtuasjas käsitletav planeering selle mõiste kohaldamisalasse ei kuulu. Nimelt, kuigi see planeering annab teenuseosutajatele võimaluse tegeleda teatud kindlates geograafilistes piirkondades teatavate kaupade jaekaubandusega, ei tulene see võimalus mitte ametlikust aktist, mis antaks taotluse alusel, mille teenuseosutaja on selleks pidanud esitama, vaid Appingedami volikogu heakskiidust selle planeeringu üldkohaldatavatele tingimustele.
116
Seda seisukohta ei saa vaidluse alla seada eelotsusetaotluse esitanud kohtu esile tõstetud asjaoluga, et iga huvitatud isik võib Madalmaade õiguse teiste sätete alusel, millel on oma eesmärk, osaleda planeeringu vastuvõtmise haldusmenetluses, esitada planeeringu suhtes kaebusi või ka taotleda sellest erandit või selle muutmist.
117
Nimelt nagu märgib komisjon, on niisugused võimalused loodud hea halduse ja õiguskaitse nõuetest tulenevalt isikutele, kelle huve planeeringu kehtestamine võib puudutada.
118
Sellest tuleneb, et autoriseerimisskeeme puudutavad direktiivi 2006/123 artiklid 9 ja 10 ei ole põhikohtuasjas käsitletavatele normidele kohaldatavad.
119
Mis puudutab mõistet „nõue“, siis on see nimetatud direktiivi artikli 4 punktis 7 esitatud määratluse kohaselt muu hulgas „mis tahes kohustus, keeld, tingimus või piirang, mis on kehtestatud liikmesriikide õigus- ja haldusnormidega“.
120
Käesolevas asjas puudub vaidlus selles, et põhikohtuasjas käsitletav planeering keelab niisuguste väiksemahuliste kaupade jaekaubanduse, nagu on jalanõud ja rõivad, ühes Appingedami omavalitsusüksuse linnakeskusest väljaspool asuvas geograafilises piirkonnas.
121
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib siiski, et direktiivi 2006/123 põhjendus 9 täpsustab, et direktiivi „kohaldatakse üksnes nõuete suhtes, mis mõjutavad teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemist“, mis järelikult välistab „[järgmised nõuded]: […] kinnisvaraarenduse ja maakasutuse eeskirjad, asulaplaneerimise eeskirjad […] ja halduskaristused selliste eeskirjade eiramise korral, mis konkreetselt ei reguleeri või konkreetselt ei mõjuta teenuste osutamise valdkonnas tegutsemist, kuid mida teenuseosutajad peavad oma majandustegevuse teostamisel järgima samamoodi nagu isiklikes huvides tegutsevad isikud“.
122
Tuleb märkida, et direktiivi 2006/123 see põhjendus on igati vastavuses selle direktiiviga kehtestatud õigusliku raamistikuga, mille eesmärk on – nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktidest 104–106 – kõrvaldada tõkked, millega teenuseosutajad liikmesriikides asutamisvabaduse teostamisel kokku puutuvad ja mis kehtivad liikmesriikidevahelise teenuste vaba liikumise suhtes, et rajada tõeline teenuste siseturg.
123
Direktiiv 2006/123 ei ole seega kohaldatav nõuetele, mis ei saa olla vaadeldavad selliste takistustena, sest need ei reguleeri ega mõjuta konkreetselt juurdepääsu teatud teenuste osutamise valdkonnale või selles valdkonnas tegutsemisele, kuid mida teenuseosutajad peavad oma majandustegevuse teostamisel järgima sama moodi nagu isiklikes huvides tegutsevad isikud.
124
Hoolimata eespool esitatud täpsustusest, tuleb märkida, et põhikohtuasjas käsitletavate normide – kuigi eelotsusetaotluse kohaselt soovitakse nendega asula territooriumi planeerimise kaudu säilitada Appingedami omavalitsusüksuse linnakeskuse elujõulisus ja vältida kaubanduspindade vabaksjäämist linnas – konkreetne eesmärk on siiski kindlaks määrata geograafilised piirkonnad, kus teatud jaekaubandusega on lubatud tegeleda. Need normid on suunatud seega ainult isikutele, kes kavatsevad hakata tegelema selle tegevusega nendes geograafilistes piirkondades, välja arvatud isikud, kes tegutsevad isiklikes huvides.
125
Selle järeldusega ei ole vastuolus ka eelotsusetaotluses mainitud kohtupraktika, mis tuleneb 8. mai 2013. aasta kohtuotsusest Libert jt (C‑197/11 ja C‑203/11, EU:C:2013:288, punktid 103–107). Nimelt pärast seda, kui Euroopa Kohus oli selle kohtuotsuse punktis 104 maininud direktiivi 2006/123 põhjendust 9, toonitas ta kohtuotsuse punktides 105 ja 106, et analüüsitava riigisisese meetme esemeks olevad teenused kuuluvad selgelt direktiivi artikli 2 lõike 2 punktis j märgitud kohaldamist välistava erandi alla, mis on sotsiaalkorteritega seotud sotsiaalteenused, ja tuvastas sellest tulenevalt sama kohtuotsuse punktis 107, et see direktiiv ei ole meetme suhtes kohaldatav.
126
Neid asjaolusid arvestades tuleb põhikohtuasjas analüüsitavate õigusnormide vastavust direktiivile 2006/123 hinnata selle direktiivi artiklite 14 ja 15 seisukohast, mis käsitlevad keelatud ja hindamisele kuuluvaid nõudeid.
127
Mis puudutab direktiivi 2006/123 artikli 14 punkti 5, millele viidatakse viiendas küsimuses, siis keelab see säte liikmesriikidel seada oma territooriumil teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise eeltingimuseks „majandusliku põhjendatuse testi üksikjuhtumipõhi[st] rakendami[st], mille tõttu autoriseeringu andmine sõltub majandusliku vajaduse või turul eksisteeriva nõudluse olemasolu tõestamisest, tegevuse potentsiaalsete või olemasolevate majanduslike mõjude hindamisest või hinnangust selle kohta, kas tegevus on kooskõlas pädeva asutuse majanduslike planeerimiseesmärkidega“.
128
Ent Euroopa Kohtule teadaolevatest asjaoludest ei nähtu, et põhikohtuasjas käsitletav regulatsioon sisaldaks sellist tingimust.
129
Kuid olgu meenutatud, et liikmesriigid on direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 1 esimese lause kohaselt kohustatud kontrollima, kas nende õigussüsteemis on selle direktiivi artikli 15 lõikes 2 loetletud nõuded kehtestatud, ja kui need seda on, siis tagama, et kõik taolised nõuded on kooskõlas selle direktiivi artikli 15 lõikes 3 sätestatud mittediskrimineerimise, vajalikkuse ja proportsionaalsuse tingimustega. Direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 1 teise lause kohaselt tuleb liikmesriikidel kohandada oma õigus- ja haldusnorme selliselt, et need oleksid vastavuses nimetatud tingimustega.
130
Selle kohta tuleb märkida, et artiklil 15 on vahetu õigusmõju, kuna selle lõike 1 teine lause kehtestab liikmesriikidele tingimusteta ja piisavalt täpse kohustuse kohandada oma õigus- ja haldusnorme selliselt, et need oleksid vastavuses nimetatud artikli lõike 3 tingimustega.
131
Nagu täheldas ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 143, sisaldasid käesolevas asjas asjassepuutuvad normid, mis keelasid väiksemahuliste kaupade jaekaubanduse ühes Appingedami omavalistusüksuse linnakeskusest väljaspool asuvas geograafilises piirkonnas, tingimust, mis on ette nähtud direktiivi 2006/123 artikli 15 lõikes 2, sest nendega seati teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise eeltingimuseks territoriaalne piirang direktiivi artikli 15 lõike 2 punkti a tähenduses.
132
Nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 129, ei ole territoriaalse piirangu nõue kui teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise eeltingimus direktiiviga 2006/123 vastuolus, kui täidetud on selle direktiivi artikli 15 lõikes 3 kehtestatud mittediskrimineerimise, vajalikkuse ja proportsionaalsuse tingimused.
133
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on hinnata, kas põhikohtuasjas on see nii.
134
Mis aga puudutab täpsemalt vajalikkuse tingimust, nagu see on määratletud direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 3 punktis b, siis nähtub eelotsusetaotlusest, et põhikohtuasjas käsitletava keelu eesmärk on säilitada Appingedami omavalitsusüksuse linnakeskuse elujõulisus ja vältida kaubanduspindade vabaksjäämist linnas, et asula territoorium oleks otstarbekalt planeeritud.
135
Ent nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 147, võib vastavalt direktiivi 2006/123 artikli 4 punktile 8, koosmõjus selle direktiivi põhjendusega 40, linnakeskkonna kaitsmise eesmärk olla käsitatav olulise avaliku huviga seotud põhjusena, mis õigustab niisugust territoriaalset piirangut nagu see, mida käsitletakse põhikohtuasjas.
136
Arvestades eespool esitatud kaalutlusi, tuleb teisele ja viiendale küsimusele vastata, et direktiivi 2006/123 artikli 15 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus kohaliku omavalitsusüksuse planeeringu tingimused, mis keelavad väiksemahuliste kaupade jaekaubanduse selle omavalitsusüksuse linnakeskusest väljaspool asuvates geograafilistes piirkondades, kui kõik selle direktiivi artikli 15 lõikes 3 sätestatud tingimused on täidetud, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Kuues küsimus
137
Arvestades eelnevatele küsimustele antud vastuseid, puudub vajadus vastata kuuendale küsimusele, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus esitas teise võimalusena, juhuks kui direktiiv 2006/123 ei ole põhikohtuasjas kohaldatav.
Kohtukulud
138
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul artikli 2 lõike 2 punkti c tuleb tõlgendada nii, et see ei ole kohaldatav haldustasudele, mille maksmise kohustuse tekkimine on seotud elektroonilisi sidevõrke ja ‑teenuseid pakkuvatele ettevõtjatele antud õigusega paigaldada avaliku elektroonilise sidevõrgu kaableid.
2.
Direktiivi 2006/123 artikli 4 punkti 1 tuleb tõlgendada nii, et kaupade jaekaubandus on käsitatav „teenusena“ selle direktiivi kohaldamise seisukohast.
3.
Direktiivi 2006/123 III peatüki sätteid, mis puudutavad teenuseosutajate asutamisvabadust, tuleb tõlgendada nii, et need on kohaldatavad ka olukorras, kus kõik asjassepuutuvad asjaolud leiavad aset ainult ühe liikmesriigi siseselt.
4.
Direktiivi 2006/123 artikli 15 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus kohaliku omavalitsusüksuse planeeringu tingimused, mis keelavad väiksemahuliste kaupade jaekaubanduse selle omavalitsusüksuse linnakeskusest väljaspool asuvates geograafilistes piirkondades, kui kõik selle direktiivi artikli 15 lõikes 3 sätestatud tingimused on täidetud, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: hollandi.