62022TJ0048_RES
Kohtuasi T‑48/22
Tšehhi Vabariik
versus
Euroopa Komisjon
Üldkohtu (kümnes koda) 6. detsembri 2023. aasta otsus
EAGF ja EAFRD – Rahastamisest välja jäetud kulud – Vastavuskontrolli menetlus – Aktiivne põllumajandustootja – Püsirohumaa – Kontrollivalim – Alusetud maksed – Taotluse hilinenud esitamine – Finantsdistsipliin – Põhjendamiskohustus – Õiguspärane ootus – Proportsionaalsus
Põllumajandus – Ühine põllumajanduspoliitika – Otsetoetuskavad – Ühiseeskirjad – Ühtse pindalatoetuse kava – Mõiste „aktiivne põllumajandustootja“ – Füüsilised või juriidilised isikud või füüsiliste või juriidiliste isikute rühmad, kes tegutsevad välistavasse loetellu kuuluval tegevusalal – Välistamine – Erand – Tingimused – Liikmesriikide õigus neid tingimusi piirata ja määrata kindlaks alternatiivsed kriteeriumid – Piirid
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1307/2013, artikli 9 lõiked 2 ja 7; komisjoni määrus nr 639/2014, artikli 13 lõiked 1 ja 3)
(vt punktid 50, 51, 55, 62 ja 63)
Põllumajandus – Ühine põllumajanduspoliitika – Otsetoetuskavad – Ühiseeskirjad – Ühtse pindalatoetuse kava – Mõiste „aktiivne põllumajandustootja“ – Füüsilised või juriidilised isikud või füüsiliste või juriidiliste isikute rühmad, kes tegutsevad välistavasse loetellu kuuluval tegevusalal – Välistamine – Füüsiliste või juriidiliste isikute rühm – Mõiste – Seotud äriühingud – Hõlmamine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1307/2013, põhjendus 10 ning artikli 4 lõike 1 punkt a ja artikli 9 lõiked 2 ja 7; komisjoni määrus nr 639/2014, artikli 13 lõiked 1 ja 3)
(vt punktid 69–72, 76–78, 82–85, 89–92, 94–97 ja 102)
Põllumajandus – Rahastamine EAGFi ja EAFRD poolt – Raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine – Keeldumine hüvitada kulutusi, mis tulenevad eeskirjade eiramisest liidu õigusnormide kohaldamisel – Fondidele tekkinud kahju hindamine – Eeskirjadevastased kulutused, mida ei saa piisavalt täpselt kindlaks teha – Kindlamääralistel korrektsioonidel põhinev hinnang – Lubatavus – Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine – Puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1306/2013, artikli 52 lõige 2)
(vt punktid 106–108, 127 ja 130)
Põllumajandus – Rahastamine EAGFi ja EAFRD poolt – Raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine – Keeldumine hüvitada kulutusi, mis tulenevad eeskirjade eiramisest liidu õigusnormide kohaldamisel – Vaidlustamine asjaomase liikmesriigi poolt – Tõendamiskoormis – Jaotus komisjoni ja liikmesriigi vahel
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1306/2013, artikli 52 lõige 2; komisjoni määrus nr 908/2014, artikli 34 lõige 6)
(vt punktid 115–117, 159, 165, 239 ja 251)
Euroopa Liidu õigus – Põhimõtted – Õiguspärase ootuse kaitse – Tingimused – Administratsiooni antavad konkreetsed tagatised – Mõiste – Dokument, milles ei kinnitata komisjoni lõplikku seisukohta – Välistamine
(vt punktid 176, 178–180 ja 183)
Põllumajandus – Rahastamine EAGFi ja EAFRD poolt – Toetuste ja lisatasude maksmine – Liikmesriikide kohustus korraldada haldus‑ ja kohapealse kontrolli tõhus süsteem – Kohapealsed järelkontrollid – Mõiste – Toetusesaajate valimi üle otsustamine – Tingimused
(Komisjoni määrus nr 809/2014, artikli 30 punkt a ja artikkel 33a)
(vt punktid 213–219 ja 222)
Põllumajandus – Rahastamine EAGFi ja EAFRD poolt – Raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine – Keeldumine hüvitada kulutusi, mis tulenevad eeskirjade eiramisest liidu õigusnormide kohaldamisel – Liikmesriikide kohustus tagasiulatuvalt kontrollida, kas ühel aastal toetuskõlbmatu maa‑ala oli toetuskõlbmatu ka varasematel aastatel – Puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1306/2013, artikkel 63; komisjoni määrus nr 908/2014, artikkel 7)
(vt punktid 264–266)
Põllumajandus – Rahastamine EAGFi ja EAFRD poolt – Raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine – Keeldumine hüvitada kulutusi, mis tulenevad eeskirjade eiramisest liidu õigusnormide kohaldamisel – Toetuse‑ ja maksetaotluste esitamise kord
(Euroopa Kohtu kodukord, artikli 57 lõige 7; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1306/2013, artikkel 72; komisjoni määrus nr 640/2014, artikkel 13, ning komisjoni määrus nr 809/2014, artikkel 14)
(vt punktid 276, 278, 282, 284 ja 286)
Põllumajandus – Rahastamine EAGFi ja EAFRD poolt – Raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine – Finantsdistsipliin – Vastavuskontrolli menetluse raames määratud finantskorrektsioon – Komisjoni kohustus määrata korrektsioon ka finantsdistsipliini kohaldamisalasse kuuluvatele assigneeringutele – Teatud toetuskava puhul määratud vaidlustatud finantskorrektsiooni täielik või osaline tühistamine, mis toob automaatselt ja üldiselt kaasa finantsdistsipliini raames määratud kindla määraga korrektsiooni tühistamise – Puudumine – Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine – Puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1306/2013, artiklid 25, 26 ja 52, ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1307/2013, artikkel 8; komisjoni määrus nr 907/2014, artikli 12 lõige 2, ning komisjoni määrus nr 908/2014, artikkel 34)
(vt punktid 290–292, 300 ja 305–310)
Kokkuvõte
Euroopa Komisjon algatas 2017. aastal Tšehhi Vabariigi suhtes uurimise (
1
), et teha kindlaks, kas Tšehhi Vabariik kontrollis aastatel 2015–2017 põllumajandustootjatele Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) raames makstud toetusi kooskõlas Euroopa Liidu õigusaktidega (edaspidi „uurimine“).
Uurimise esialgsetes järeldustes tuvastati, et kontrollisüsteem, mida põllumajandustootjatele nimetatud fondide raames makstud pindalatoetuste maksmise kontrollimiseks kõnealustel aastatel rakendati, ei olnud nõuetekohane. Tuvastatud puudused olid seotud viie põhikontrolliga, mis puudutasid aktiivse põllumajandustootja staatuse kindlaksmääramist, püsirohumaa identifitseerimist, kontrollitavate toetusesaajate valimi moodustamist (edaspidi „kontrollivalimi moodustamine“), alusetute maksete tagasinõudmist ning taotluste hilinenud esitamist.
Uurimise lõppjäreldustes, mis tehti teatavaks 26. märtsil 2021, kinnitas komisjon oma seisukohta, et Tšehhi Vabariik on rikkunud viite põhikontrolli, ning tegi kõigi ette heidetud rikkumiste kohta ettepaneku jätta liidu rahastamisest välja 44098570,70 euro suurune summa (
2
). Sellele summale vastav finantskorrektsioon määrati Tšehhi Vabariigile rakendusotsusega 2021/2020 (edaspidi „vaidlustatud otsus“) (
3
).
Tšehhi Vabariik palus Üldkohtul see otsus tühistada. Ta vaidles muu hulgas vastu rikkumistele, mis puudutavad aktiivse põllumajandustootja staatust, kontrollivalimi moodustamist ja alusetute maksete tagasinõudmist.
Üldkohus rahuldas hagi osaliselt ja võttis seisukoha mõistete „aktiivne põllumajandustootja“ ja „füüsiliste või juriidiliste isikute rühm“ kohta määruse nr 1307/2013 (
4
) artikli 9 lõike 2 tähenduses. Lisaks selgitas ta määruse nr 908/2014 artikli 34 lõikes 6 sätestatud tingimuste laadi ning kontrollivalimi moodustamist, alusetuid makseid ja taotluse hilinenud esitamist käsitlevat korda.
Üldkohtu hinnang
Kõigepealt lükkas Üldkohus tagasi Tšehhi Vabariigi esitatud väite, millega viimane vaidles vastu aktiivse põllumajandustootja staatust puudutavale rikkumisele.
Tšehhi Vabariik leidis selles väites, et ta ei rikkunud määruse nr 1307/2013 artikli 9 lõiget 2, kui ta ei võtnud selle kontrollimisel, kas toetuse taotleja on aktiivne põllumajandustootja, arvesse seotud äriühinguid. Ehkki mõisteid „füüsiliste või juriidiliste isikute rühmad“ ja „seotud äriühingud“ ei ole määratletud ei määruses nr 1307/2013 ega delegeeritud määruses nr 639/2014 (
5
), märkis komisjon sellegipoolest liikmesriikidele tehtud ettekandes, et määruse nr 1307/2013 artikli 9 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et välistavasse loetellu kuuluvate tegevustega võivad füüsilised või juriidilised isikud või nende rühmad tegeleda vahetult või seotud äriühingu kaudu. Peale selle väitis komisjon Saksamaa toidu‑ ja põllumajandusministeeriumile 29. jaanuaril 2016 saadetud kirjas, mis tehti hiljem teistele liikmesriikidele kättesaadavaks, et „seotud äriühingu“ all tuleb mõista mis tahes üksust, mis on toetuse taotlejaga täis‑ või enamusosaluse vormis kontrollsuhte kaudu otseselt või kaudselt seotud.
Sellega seoses märkis Üldkohus esiteks, et seotud äriühingute arvamine määruse nr 1307/2013 artikli 9 lõike 2 kohaldamisalasse ei ole selle sätte sõnastusega vastuolus. Rühm tähendab oma olemuselt ühe ja sama organisatsiooni sees üksteisega seotud üksuste kogumit. Seega tuleb mõistet „rühm“ tõlgendada nii, et see on sarnane mõistega „kontsern“ ja hõlmab kõiki üksteisega seotud füüsilisi või juriidilisi isikuid ühes ja samas äriühingu organisatsioonis, mis on suuremal või vähemal määral struktureeritud. Sellest järeldub, et füüsiliste või juriidiliste isikute rühm hõlmab seotud äriühinguid.
Seetõttu võib toetuse taotleja, kes on füüsiliste või juriidiliste isikute rühm, tegeleda välistavasse loetellu kuuluvate tegevustega nii vahetult kui ka samasse rühma kuuluva seotud äriühingu kaudu. Samuti, kui toetuse taotleja ei ole rühm, vaid rühma kuuluv füüsiline või juriidiline isik, võib ta tegeleda välistavasse loetellu kuuluvate tegevustega vahetult või samasse rühma kuuluva seotud äriühingu kaudu.
Teiseks ei ole seotud äriühingute arvamine määruse nr 1307/2013 artikli 9 lõike 2 kohaldamisalasse vastuolus selle määruse artikli 4 lõike 1 punktis a esitatud mõistega „põllumajandustootja“. Nimelt on seose olemasolu nimetatud sätete tähenduses mõistete „aktiivne põllumajandustootja“ ja „põllumajandustootja“ vahel leidnud kinnitust kohtupraktikas, milles on täpsustatud, et aktiivse põllumajandustootja staatuse saamiseks peab isiku puhul olema enne täidetud määruse nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punktis a sätestatud nõuded, mis puudutavad mõistet „põllumajandustootja“. Seose olemasolu selle mõiste ja mõiste „aktiivne põllumajandustootja“ vahel ei saa seada kahtluse alla järeldust, et määruse nr 1307/2013 artikli 9 lõike 2 kohaselt võib toetuse taotleja tegeleda välistavasse loetellu kuuluvate tegevustega nii vahetult kui ka samasse rühma kuuluva seotud äriühingu kaudu. Määruse nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punkti a sõnastusest ei tulene, et selleks, et füüsilist või juriidilist isikut või füüsiliste või juriidiliste isikute rühma saaks käsitada põllumajandustootjana, peab ta tegelema oma tegevustega vahetult.
Kolmandaks ei ole seotud äriühingute arvamine määruse nr 1307/2013 artikli 9 lõike 2 kohaldamisalasse vastuolus selle sätte eesmärgiga, milleks on ära hoida liidu eelarve suhtes pettuse toimepanemise ohtu ja teha ühise põllumajanduspoliitika maksed üksnes põllumajandustootjatele, kes tegelikult põllumajandusliku tegevusega tegelevad. Kui jätta seotud äriühingud arvesse võtmata, võivad taotlejad nimelt jagada oma tegevuse mitme seotud juriidilise üksuse vahel, et hoida kõrvale selles sättes aktiivse põllumajandustootja staatuse tunnustamisele seatud piirangutest. Liikmesriikide pädevate asutuste teostatav kontroll piirduks niisugusel juhul ainult sellise põllumajandusliku tegevusega, millega taotleja vahetult tegeleb, jättes kõrvale seotud äriühingute kaudu teostatava põllumajandusliku tegevuse.
Lisaks väitis Tšehhi Vabariik ekslikult, et ohule, et toetuse taotleja jagab oma tegevused tahtlikult mitmeks juriidiliseks üksuseks, et hoida kõrvale määruse nr 1307/2013 artikli 9 lõike 2 kohaldamisest, osutatakse määruse nr 1306/2013 artiklis 60 (
6
). Võttes arvesse selle sätte laia kohaldamisala ja piiranguid selliste kunstlikult loodud tingimuste tõendamise suhtes, mis on vajalikud põllumajandusalaste sektoripõhiste õigusaktidega ettenähtud eeliste saamiseks, ei pruugi aktiivse põllumajandustootja staatust käsitlevate õigusnormide kohaldamisest kõrvalehoidmises seisnev kuritarvitus kuuluda määruse nr 1306/2013 artikli 60 kohaldamisalasse, ent võib siiski kujutada endast määruse nr 1307/2013 artikli 9 lõike 2 rikkumist. Seega ei saa väita, et ainuüksi sellest sättest piisab, et vältida ohtu, et toetuse taotleja jagab oma tegevuse mitmeks juriidiliseks üksuseks, et vabaneda aktiivse põllumajandustootja staatuse kontrollimisest määruse nr 1307/2013 artikli 9 lõike 2 alusel.
Neljandaks ja viimaseks ei ole seotud äriühingute arvamine määruse nr 1307/2013 artikli 9 lõike 2 kohaldamisalasse vastuolus õiguskindluse põhimõttega. See põhimõte nimelt nõuab, et õigusnormid oleksid selged, täpsed ja ettenähtavate tagajärgedega, et huvitatud isikud saaksid liidu õiguskorraga reguleeritavates olukordades ja õigussuhetes nendest juhinduda. Käsitletavas asjas nähtub selgelt ja täpselt, et füüsiliste või juriidiliste isikute rühm või rühma kuuluv füüsiline või juriidiline isik võib tegeleda välistavasse loetellu kuuluvate tegevustega nii vahetult kui ka samasse rühma kuuluva seotud äriühingu kaudu.
Seejärel nõustus Üldkohus osaliselt väitega, millega vaieldakse vastu kontrollivalimi moodustamist puudutavale rikkumisele.
Üldkohus täpsustas sellega seoses, et standardkontrollid erinevad oma eseme ja eesmärgi poolest kohapealsetest järelkontrollidest. Seega, kui standardkontrollid puudutavad 5% kõigist toetusesaajatest, kes taotlevad toetust põhitoetuskava või ühtse pindalatoetuse kava raames, ja nende eesmärk on määrata kontrollitavate toetusesaajate miinimumarv, et tagada komisjoni tõhus kontroll erinevaid toetuskavasid ja ‑meetmeid puudutavate sätete järgimise üle, siis kohapealsed järelkontrollid puudutavad üksnes neid toetusesaajaid, kelle suhtes kohaldatakse vähendatud halduskaristust toetuskõlbliku pindala üledeklareerimise eest eelmisel aastal. Lisaks on järelkontrollide eesmärk kontrollida, kas pärast pindala esimese üledeklareerimise eest vähendatud halduskaristuse kohaldamist on toetusesaajad toime pannud uue rikkumise, mis tooks kaasa halduskaristuse täies määras kohaldamise. Kohapealsete järelkontrollide eripära kinnitab ka rakendusmääruse nr 809/2014 (
7
) artikli 33a pealkiri, mis nimetab neid sõnaselgelt „[täiendavateks] kontrollid[eks]“, mis annab mõista, et need erinevad standardkontrollidest, kuna toovad toetusesaajate jaoks kaasa lisakontrollid. Üldkohus asus seetõttu seisukohale, et komisjon leidis õigesti, et toetusesaajaid, kellele määrati eelmisel aastal vähendatud halduskaristus, tuleb eristada nendest toetusesaajatest, kelle suhtes kohaldatakse standardkontrolli.
Komisjon rikkus aga määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõiget 2 ja proportsionaalsuse põhimõtet, kuna finantskorrektsiooni summa, mis standardkontrolle käsitleva kontrollivalimi moodustamist puudutava rikkumise eest määrati, ei vasta etteheidetava mittevastavuse raskusele.
Komisjon ei esitanud ühtegi tõendit, mis võimaldaks mõista, miks 2017. aastal tekkinud kahju oleks võinud tekkida ka 2015. ja 2016. aastal ning tooks kaasa tagasiulatuva tagasinõudmise kohustuse. Üldkohus märkis veel, et määruse nr 2988/95 (
8
) artikkel 3, millele komisjon tugines, ei ole siinkohal asjakohane. Ta rõhutas lõpetuseks, et komisjon ei saa tugineda ka määruse nr 1306/2013 artiklile 63 või rakendusmääruse nr 809/2014 artiklile 7 selleks, et põhjendada alusetute maksete suhtes tagasiulatuvalt menetluse alustamist, kuna ta viitas nendele sätetele esimest korda alles kostja vastuses. Isegi kui eeldada, et komisjon võib põhjendada oma väiteid nimetatud kahe sätte alusel, ei tõenda need sätted mingil juhul, et väljendatud kahtlus kujutab endast tõsist ja põhjendatud kahtlust. Seetõttu tühistas Üldkohus vaidlustatud otsuse osas, milles see puudutab standardkontrolle käsitleva kontrollivalimi moodustamist puudutava rikkumise eest finantskorrektsiooni määramist summas 18833,24 eurot.
Viimasena nõustuti ka väitega, millega vaieldi vastu alusetute maksete tagasinõudmist puudutavale rikkumisele. Määruse nr 1306/2013 artikkel 63 ja rakendusmääruse nr 809/2014 artikkel 7 ei pane liikmesriikidele kohustust tagasiulatuvalt kontrollida, kas ühel aastal toetuskõlbmatu maa‑ala oli toetuskõlbmatu ka varasematel aastatel. Liikmesriikide väidetavat kohustust kontrollida tagasiulatuvalt maa‑ala toetuskõlblikkust ei nähtu ei määruse nr 2988/95 artiklist 3 ega ka Üldkohtu praktikast (
9
). Selles kontekstis tühistas Üldkohus vaidlustatud otsuse osas, milles see puudutab ühtse pindalatoetuse kava raames Tšehhi Vabariigi tehtud kulutustele seoses alusetute maksete tagasinõudmist puudutava väidetava rikkumisega kohaldatud finantskorrektsiooni summas 17855884,41 eurot.
(
1
)	Tuginedes Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1306/2013 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise, haldamise ja seire kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 352/78, (EÜ) nr 165/94, (EÜ) nr 2799/98, (EÜ) nr 814/2000, (EÜ) nr 1290/2005 ja (EÜ) nr 485/2008 (ELT 2013, L 347, lk 549), artiklile 52 ning komisjoni 6. augusti 2014. aasta rakendusmääruse (EL) nr 908/2014, milles sätestatakse määruse nr 1306/2013 rakenduseeskirjad seoses makse‑ ja muude asutustega, finantsjuhtimisega, raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmisega, kontrollieeskirjadega, tagatistega ja läbipaistvusega (ELT 2014, L 255, lk 59) (uurimise ajal kehtinud redaktsioonis), artiklile 34.
(
2
)	Summa tuleneb finantskorrektsiooni kohaldamisest vastavalt 11. märtsi 2014. aasta delegeeritud määruse (EL) nr 907/2014, millega täiendatakse määrust nr 1306/2013 makse‑ ja muude asutuste finantsjuhtimise, raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise, tagatiste ja euro kasutamise osas (ELT 2014, L 255, lk 18), artikli 12 lõigetele 6–8.
(
3
)	Komisjoni 17. novembri 2021. aasta rakendusotsus (EL) 2021/2020, mille kohaselt Euroopa Liidu rahastamine ei kata teatavaid kulusid, mida liikmesriigid on kandnud Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) raames (ELT 2021, L 413, lk 10).
(
4
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1307/2013, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames toetuskavade alusel põllumajandustootjatele makstavate otsetoetuste eeskirjad ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EÜ) nr 637/2008 ja (EÜ) nr 73/2009 (ELT 2013, L 347, lk 608).
(
5
)	Komisjoni 11. märtsi 2014. aasta delegeeritud määrus (EL) nr 639/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1307/2013, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames toetuskavade alusel põllumajandustootjatele makstavate otsetoetuste eeskirjad, ning muudetakse kõnealuse määruse X lisa (ELT 2014, L 181, lk 1).
(
6
)	See säte näeb ette: „Ilma et see piiraks erisätete kohaldamist, ei anta põllumajandusalaste sektoripõhiste õigusaktidega ettenähtud eeliseid füüsilistele ega juriidilistele isikutele, kelle puhul on kindlaks tehtud, et nad tekitasid selliste eeliste saamiseks vajalikud tingimused kunstlikult, vastupidiselt kõnealuste õigusaktide eesmärkidele“.
(
7
)	Euroopa Komisjoni 17. juuli 2014. aasta rakendusmäärus (EL) nr 809/2014, millega kehtestatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1306/2013 rakenduseeskirjad seoses ühtse haldus‑ ja kontrollisüsteemi, maaelu arengu meetmete ja nõuetele vastavusega (ELT 2014, L 227, lk 69), muudetud komisjoni 16. augusti 2016. aasta rakendusmäärusega (EL) 2016/1394 (ELT 2016, L 225, lk 50).
(
8
)	Nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta (EÜT 1995, L 312, lk 1; ELT eriväljaanne 01/01, lk 340) artikkel 3.
(
9
)	7. septembri 2022. aasta kohtuotsus Slovakkia vs. komisjon (T‑40/21, EU:T:2022:515, punktid 54 ja 55).