62023CJ0632
PRESUDA SUDA (osmo vijeće)
13. studenoga 2025. (
*1
)
„Povreda obveze države članice – Državne potpore – Potpora koja je proglašena nezakonitom i nespojivom s unutarnjim tržištem – Članak 108. stavak 2. drugi podstavak UFEU‑a – Transakcije zamjene šumskog zemljišta – Obveza povrata – Obveza obavještavanja – Neprovedba”
U predmetu C‑632/23,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 108. stavka 2. drugog podstavka UFEU‑a, podnesene 19. listopada 2023.,
Europska komisija, koju zastupaju C. Georgieva, A. Steiblytė i B. Stromsky, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Republike Bugarske, koju zastupaju T. Mitova i R. Stoyanov, u svojstvu agenata,
tuženika,
SUD (osmo vijeće),
u sastavu: O. Spineanu‑Matei (izvjestiteljica), predsjednica vijeća, S. Rodin i N. Fenger, suci,
nezavisni odvjetnik: A. Rantos,
tajnik: R. Stefanova‑Kamisheva, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 8. siječnja 2025.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 27. ožujka 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom Europska komisija zahtijeva od Suda da utvrdi da je, time što nije u propisanim rokovima poduzela sve mjere potrebne za provedbu Odluke Komisije (EU) 2015/456 od 5. rujna 2014. o programima potpore br. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) i SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) koju primjenjuje Republika Bugarska u kontekstu zamjena šumskog zemljišta, ona povrijedila obveze koje ima na temelju članaka 4. do 6. te odluke kao i na temelju UFEU‑a.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (EU) br. 1407/2013
2
Uredba Komisije (EU) br. 1407/2013 оd 18. prosinca 2013. o primjeni članaka 107. i 108. [UFEU‑a] na de minimis potpore (SL 2013., L 352, str. 1.) u članku 7. stavku 3. određuje:
„Smatra se da nijedna de minimis potpora dodijeljena između 1. siječnja 2007. i 30. lipnja 2014. koja ispunjuje uvjete iz Uredbe [Komisije] (EZ) br. 1998/2006 [od 15. prosinca 2006. o primjeni članaka 107. i 108. UFEU‑a na de minimis potpore (SL 2006., L 379, str. 5.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 197.)] ne ispunjuje sve kriterije iz članka 107. stavka 1. [UFEU‑a] te se stoga te potpore izuzimaju od obveze prijave iz članka 108. stavka 3. [UFEU‑a].”
Uredba (EU) 2015/1589
3
Uredbom Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] kodificirana je i stavljena izvan snage Uredba Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.).
4
U skladu s uvodnom izjavom 25. Uredbe 2015/1589:
„U slučaju nezakonitih potpora koje nisu spojive s načelima unutarnjeg tržišta, trebalo bi ponovno uspostaviti djelotvorno tržišno natjecanje. U tu svrhu potrebno je bez odgađanja provesti povrat potpore, uključujući kamate. Prikladno je da se povrat sredstava potpore provede u skladu s postupcima utvrđenim nacionalnim pravom. Primjena tih postupaka ne bi smjela onemogućiti neposredno i stvarno izvršenje odluke [Europske] [k]omisije, te tako otežati ponovnu uspostavu djelotvornog tržišnog natjecanja. Radi postizanja tog cilja, države članice trebale bi poduzeti sve potrebne mjere kojima se osigurava učinkovitost odluke Komisije.”
5
U članku 16. stavku 3. Uredbe 2015/1589 navodi se:
„Ne dovodeći u pitanje bilo koju odluku Suda […] donesenu u skladu s člankom [278. UFEU‑a], povrat potpore izvršava se bez odgađanja i u skladu s postupcima predviđenim nacionalnim pravom dotične države članice, pod uvjetom da isti omogućavaju neposredno i stvarno izvršenje odluke Komisije. U tu svrhu i u slučaju pokretanja postupka pred domaćim sudom, dotična država članica poduzima sve potrebne mjere koje joj stoje na raspolaganju u okviru njezinog pravnog sustava, uključujući i privremene mjere, i ne dovodeći pritom u pitanje pravo Unije.”
6
Članak 35. Uredbe 2015/1589 određuje:
„Uredba (EZ) br. 659/1999 stavlja se izvan snage.
Upućivanja na Uredbu stavljenu izvan snage smatraju se upućivanjima na ovu Uredbu i čitaju se u skladu s korelacijskom tablicom u Prilogu II.”
Bugarsko pravo
Zakon o državnoj imovini
7
Članak 32. stavak 2. Zakona za daržavnata sobstvenost (Zakon o državnoj imovini, DV br. 44 od 21. svibnja 1996.), u verziji primjenjivoj u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon o državnoj imovini), glasi kako slijedi:
„Ekvivalentna novčana naknada iz stavka 1. utvrđuje se prema namjeni zemljišta prije stupanja na snagu detaljnog plana prostornog razvoja, odnosno prije davanja suglasnosti na detaljni plan prostornog razvoja kojim se predviđa izgradnja državnog objekta i za koja je na snazi rješenje kojim se dopušta privremeno izvršenje, a na temelju tržišnih cijena zemljišta sličnih obilježja koja se nalaze u blizini onih koja su predmet izvlaštenja.”
8
U stavku 1.a dopalnitelni razporedbi na Zakon za daržavnata sobstvenost (dodatne odredbe Zakona o državnoj imovini) navodi se:
„Za potrebe ovog zakona
[…]
(2) ‚Tržišne cijene’ su prosječne vrijednosti svih pravnih poslova kupovine i prodaje, zamjene, zasnivanja stvarnih prava ili prijenosa vlasništva u zamjenu za obvezu izgradnje, hipoteke (kao jamstvo za kupnju/prodaju nekretnine), prodaja na javnoj dražbi koje provode državni ili privatni ovršitelji, državna tijela ili općine te drugih besplatnih pravnih poslova, osim onih koji se odnose na idealni dio nekretnine čija je barem jedna stranka poduzetnik, koji su sklopljeni unutar 12 mjeseci prije naručivanja procjene i koje je upisalo tijelo za upis na mjestu gdje se nekretnina nalazi. Ako je u razdoblju od 12 mjeseci prije naručivanja procjene tijelo za upis upisalo više od 20 pravnih poslova, za utvrđivanje tržišne cijene uzimaju se u obzir posljednja dva upisa. Prosječna vrijednost utvrđuje se na temelju najmanje dvaju relevantnih pravnih poslova.
[…]
(4) ‚Zemljišta u blizini izvlaštenih zemljišta’ nalaze se u sljedećim područjima:
(a)
u istom rajonu (općina) u velikim gradovima podijeljenima na općine;
(b)
u istoj četvrti u drugim gradovima, naseljima ili općinama;
(c)
na poljoprivrednim i šumskim česticama u istoj katastarskoj općini.”
Zakon o šumama
9
U stavku 3. prijelaznih i završnih odredbi Zakona za gorite (Zakon o šumama, DV br. 19 od 8. ožujka 2011.), koji je na snazi od 2011., određuje se:
„(1) Na zemljištu koje se nalazi u šumskim područjima koje su fizičke ili pravne osobe ili općine stekle od države nakon zamjene izvršene do dana proglašenja Zakona u Daržavenom vestniku [(Službeni list)] ne može se izvršiti prenamjena zemljišta prema odredbama ovog zakona niti se može graditi.
(2) Zabrana iz članka 1. primjenjuje se i kada dođe do promjene vlasnika nekretnine, osim u slučajevima kada predmetno šumsko područje stječe država.”
Okolnosti spora i predsudski postupak
Odluka 2015/456
10
Tijekom 1947. šumska zemljišta Republike Bugarske bila su nacionalizirana. Nakon 2000. Republika Bugarska započela je njihov povrat prijašnjim privatnim vlasnicima. Amandmanom Zakona o šumama, koji je stupio na snagu 22. veljače 2002., dopuštena je zamjena privatiziranog šumskog zemljišta za šumsko zemljište te države članice. Cijena zamijenjenog zemljišta određivala se na temelju kriterija utvrđenih bugarskim zakonodavstvom.
11
Povodom pritužbe podnesene tijekom 2008., u kojoj je navedena nezakonita državna potpora povezana sa zamjenama zemljišta, Komisija je dopisom od 29. lipnja 2011. obavijestila Republiku Bugarsku o svojoj odluci o pokretanju službenog istražnog postupka predviđenog u članku 108. stavku 2. UFEU‑a.
12
Razdoblje spornih transakcija zamjene koje se uzima u obzir trajalo je od 1. siječnja 2007. do 27. siječnja 2009., a zabrana zamjene šumskog zemljišta stupila je na snagu 27. siječnja 2009.
13
Komisija je u Odluci 2015/456 utvrdila da je Republika Bugarska dodijelila poduzetnicima nezakonitu potporu koja je nespojiva s unutarnjim tržištem u okviru zamjene šumskog zemljišta u javnom vlasništvu za privatna šumska zemljišta tijekom razdoblja od 1. siječnja 2007. do 27. siječnja 2009., što se odnosilo na ukupno 132 transakcije zamjene. U tom pogledu smatra da transakcije zamjene koje je Republika Bugarska provela tijekom tog razdoblja predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a ako je protustrana u toj transakciji poduzetnik u smislu te odredbe, ako administrativne cijene upotrijebljene za tu transakciju nisu odražavale tržišne cijene te ako uvjeti za potporu de minimis utvrđenu u Uredbi 1407/2013 nisu ispunjeni. Suprotno tomu, Komisija je smatrala da odluka javnog tijela da nakon transakcije zamjene prenamijeni određenu česticu, pri čemu šumska zemljišta tada postaju građevinska zemljišta, ne predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
14
Članci 1. i 4. do 6. Odluke 2015/456 glase kako slijedi:
„Članak 1.
Državna potpora dodijeljena poduzetnicima u kontekstu transakcija zamjene šumskog zemljišta u javnom vlasništvu za šumsko zemljište u privatnom vlasništvu u razdoblju od 1. siječnja 2007. do27. siječnja 2009. koju je Republika Bugarska stavila na snagu kršeći tako članak 108. stavak 3. [UFEU‑a] nije spojiva s unutarnjim tržištem.
Članak 4.
1.   Republika Bugarska od korisnika zahtijeva vraćanje potpore nespojive s unutarnjim tržištem koja je dodijeljena u okviru transakcija zamjene iz članka 1.
2.   Odstupajući od stavka 1. potpora nespojiva s unutarnjim tržištem od korisnika se može vratiti poništavanjem transakcija zamjene u slučajevima u kojima ni šumsko zemljište u javnom vlasništvu ni šumsko zemljište u privatnom vlasništvu koje je obuhvaćeno transakcijom nije bitno izmijenjeno od datuma te transakcije.
3.   Na iznose za povrat obračunava se kamata od dana kada su ti iznosi stavljeni na raspolaganje korisnicima do njihova stvarnog povrata.
4.   Kamata se obračunava složenim kamatnim računom u skladu s poglavljem V. Uredbe [Komisije] (EZ) br. 794/2004 [od 21. travnja 2004. o provedbi Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (SL 2004., L 140, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.)] i u skladu s Uredbom [Komisije] (EZ) br. 271/2008 [od 30. siječnja 2008. o izmjeni Uredbe Komisije (EZ) br. 794/2004 o provedbi Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu članka [108. UFEU‑a] (SL 2008., L 82, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 2., str. 9.)].
5.   Republika Bugarska mora obustaviti plaćanje svih neisplaćenih potpora u okviru transakcija zamjene iz članka 1. s učinkom od dana donošenja ove odluke.
Članak 5.
1.   Povrat potpore dodijeljene na temelju sustava iz članka 1. stupa na snagu odmah i odmah proizvodi učinak.
2.   Republika Bugarska mora osigurati da se ova odluka u potpunosti primjenjuje u roku od dvanaest mjeseci od datuma njezina priopćenja.
Članak 6.
1.   U roku od četiri mjeseca nakon priopćenja ove odluke Republika Bugarska Komisiji dostavlja sljedeće podatke:
(a)
popis svih transakcija zamjene u kojemu navodi sljedeće podatke:
–
administrativne i tržišne cijene za zamijenjene šumske čestice u privatnom i u javnom vlasništvu, podatke o dodatnim iznosima gotovine koji su uključeni u svaku transakciju te nastali iznos državne potpore,
–
naziv privatne strane, tj. korisnika transakcije zamjene u svakoj transakciji te razloge zbog kojih se smatra da ta strana jest ili nije poduzetnik;
(b)
slučajeve u kojima će se povrat provesti na temelju tržišnih cijena u trenutku transakcija zamjene utvrđenih u podnesku Republike Bugarske 2014/032997;
(c)
slučajeve u kojima će se povrat provesti poništavanjem transakcije zamjene;
(d)
slučajeve u kojima će se povrat provesti na temelju iznosâ koje je odredio neovisni stručni procjenitelj te dokumente u kojima se dokazuje da je imenovan takav neovisni stručnjak koji je odabran na javnom natječaju i s čijim se odabirom složila Komisija.
2.   U roku od osam mjeseci nakon priopćenja ove odluke Republika Bugarska Komisiji dostavlja sljedeće podatke:
(a)
popis primatelja koji su primili potporu u okviru transakcija zamjene iz članka 1. i ukupan iznos potpore koju je svaki od njih primio na temelju tih transakcija;
(b)
ukupan iznos (glavnica i kamata na iznos povrata državne potpore) koji svaki korisnik treba vratiti;
(c)
detaljan opis mjera koje su već poduzete i koje se planiraju poduzeti radi usklađivanja s ovom odlukom;
(d)
dokumente kojima se dokazuje da je korisnicima naređeno da vrate potporu.
3.   U roku od dvanaest mjeseci nakon priopćenja ove odluke Republika Bugarska dostavlja dokumente u kojima se dokazuje da su predmetni korisnici u potpunosti vratili potporu.
4.   Republika Bugarska u izvješćima koje podnosi svaka dva mjeseca obavješćuje Komisiju o napretku nacionalnih mjera koje poduzima radi primjene ove odluke sve dok potpora dodijeljena u okviru transakcija zamjene iz članka 1. ne bude vraćena. Na jednostavan zahtjev Komisije dužna je odmah dostaviti informacije o mjerama koje je već poduzela i koje planira poduzeti radi usklađivanja s ovom odlukom. Također je dužna dostaviti detaljne informacije o iznosima potpore i kamati na iznos povrata državne potpore koje je već povratila od primatelja.”
15
U Odluci 2015/456 Komisija je najprije u uvodnim izjavama 173. i 174. iznijela metodu koju bugarska tijela trebaju uzeti u obzir pri izračunu iznosa državne potpore koji treba vratiti. U uvodnoj izjavi 175. te odluke navela je da bugarska tijela već posjeduju podatke o administrativnim cijenama upotrijebljenim u transakcijama zamjene kao i tržišnim cijenama svih čestica obuhvaćenih tim transakcijama u trenutku zamjene, tako da bugarska nadležna tijela ne bi trebala imati previše poteškoća prilikom određivanja iznosa koje korisnici moraju vratiti na temelju metodologije opisane u uvodnoj izjavi 173.
16
U uvodnoj izjavi 176. Odluke 2015/456 Komisija je pojasnila da, u slučajevima kada bugarska tijela imaju legitimnih razloga za zabrinutost da se ta metodologija ne može primijeniti ili da će dovesti do iznosa koji očito ne odražava na odgovarajući način iznos državne potpore koju je korisnik primio, mogu odlučiti provesti procjenu tržišnih cijena zamijenjenih čestica u trenutku transakcije angažiranjem neovisnog stručnjaka koji je kvalificiran da obavlja takve procjene i izabran u postupku otvorenog javnog natječaja.
17
Nadalje, u uvodnoj izjavi 177. Odluke 2015/456 Komisija je dodala da je, s obzirom na to da je cilj povrata bio ponovna uspostava stanja koje je prethodilo transakciji zamjene i s obzirom na iznimnu prirodu sporazuma o zamjeni šumskog zemljišta koji nisu bili upotrijebljeni u komercijalne svrhe, Republika Bugarska ispunila svoju obvezu povrata nezakonite državne potpore poništenjem spornih transakcija zamjene u slučajevima u kojima šumsko zemljište u javnom i privatnom vlasništvu nije doživjelo nikakve materijalne promjene nakon datuma transakcije zamjene.
18
Naposljetku, u uvodnoj izjavi 180. Odluke 2015/456 Komisija je navela da rokovi za povrat iznosa državne potpore od korisnika moraju, koliko je to moguće, biti u skladu s rokovima navedenima u Obavijesti [Komisije naslovljenoj „Ususret učinkovitoj provedbi odluka Komisije kojima se državama članicama nalaže povrat nezakonitih i s unutarnjim tržištem nespojivih državnih potpora” (SL 2007., C 272, str. 4.)]. U svakom slučaju, rokovi ne smiju biti dulji od rokova navedenih u tablici 5. Odluke 2015/456.
Predsudski postupak
19
Na prvom sastanku s Komisijom održanom 7. listopada 2014. bugarska nadležna tijela objavila su svoju odluku su da neće iskoristiti mogućnost poništenja spornih transakcija zamjene šumskog zemljišta.
20
Nakon što su bugarska nadležna tijela navela da će uz pomoć neovisnog stručnjaka izvršiti procjenu tržišnih cijena zamijenjenih šumskih zemljišta u trenutku dovršenja transakcije zamjene, od 2014. do 2017. organizirano je više postupaka javne nabave za odabir tog stručnjaka. Bugarska nadležna tijela predložila su 16. listopada 2017. Komisiji odobrenje društva Agrolesproekt EOOD. Ona je 26. listopada 2017. odobrila odabir društva Agrolesproekt. Bugarska tijela i društvo Agrolesproekt potpisali su 7. studenoga 2017. ugovor o pružanju usluge izračuna tržišne cijene zamijenjenih šumskih zemljišta.
21
Bugarska tijela podnijela su 4. rujna 2018. Komisiji svoja izvješća o procjeni tržišnih cijena zamijenjenih šumskih zemljišta.
22
Komisija je 2020. utvrdila da je društvo Agrolesproekt javno poduzeće i da je upravljačke funkcije obavljalo tijelo koje je dodijelilo predmetnu državnu potporu, odnosno ministar poljoprivrede, prehrane i šumarstva, te je smatrala da Agrolesproekt stoga ne ispunjava traženi uvjet neovisnosti.
23
Dopisom od 22. rujna 2020. Komisija je pozvala bugarska tijela da preispitaju sva pojedinačna izvješća o procjeni koja je sastavilo društvo Agrolesproekt kako bi utvrdila tržišne cijene zamijenjenih šumskih čestica u skladu s metodom opisanom u Odluci 2015/456 i da bez odgode izračunaju točne iznose državne potpore koju treba vratiti.
24
Dopisom od 2. studenoga 2020. bugarska tijela obavijestila su Komisiju o podnošenju brojnih tužbi nacionalnim sudovima protiv izdanih naloga za povrat i o nepostojanju pravnog ili zakonodavnog mehanizma na temelju kojeg se može ponovno pokrenuti ili okončati sudski postupak u tijeku.
25
Dopisom od 11. svibnja 2021. bugarska tijela branila su odabir društva Agrolesproekt kao stručnjaka.
26
Bugarska tijela su dopisom od 12. srpnja 2022. navela da je od ukupno 102 predmeta u kojima je utvrđena dodjela državne potpore do tada pokrenuto 66 sudskih postupaka u vezi s povratom te potpore te da je u deset predmeta Varhoven administrativen sad (Visoki upravni sud, Bugarska) poništio sporne naloge za povrat. Bugarska tijela poslala su 21 nalog za povrat, od kojih je deset plaćeno, a pet je dovelo do poništenja transakcije zamjene.
27
U okviru jedne od tužbi navedenih u točki 24. ove presude Administrativen sad – Varna (Upravni sud u Varni, Bugarska) je Sudu uputio zahtjev za prethodnu odluku o tumačenju Odluke 2015/456, članka 107. stavka 1. UFEU‑a u pogledu pojma „poduzetnik” i članka 16. stavka 3. Uredbe 2015/1589, kad je riječ o kriterijima na temelju kojih se može odrediti iznos državne potpore primljene prilikom stjecanja zemljišta, u okviru zamjene, s obzirom na načine izračuna tržišne cijene šumskih zemljišta. Sud je o tim pitanjima odlučio u presudi od 19. listopada 2023., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793).
28
U tim je okolnostima Komisija odlučila podnijeti predmetnu tužbu.
O tužbi
29
U prilog svojoj tužbi Komisija ističe tri prigovora. Prvi prigovor temelji se na neprovođenju Odluke 2015/456 u određenom roku. Drugi prigovor temelji se na postojanju vrlo ograničenog rezultata u pogledu povrata predmetne državne potpore. Treći prigovor temelji se na nepostojanju okolnosti koje dokazuju apsolutnu nemogućnost izvršenja Odluke 2015/456.
30
Republika Bugarska zahtijeva da se ta tužba odbije kao neosnovana.
Uvodna očitovanja
31
Valja podsjetiti na to da iz sudske prakse Suda proizlazi da država članica kojoj je upućena odluka na temelju koje ima obvezu izvršiti povrat nezakonitih potpora proglašenih nespojivima s unutarnjim tržištem mora na temelju članka 288. četvrtog stavka UFEU‑a poduzeti sve potrebne mjere kako bi osigurala izvršenje te odluke. To mora dovesti do stvarnog povrata dugovanih iznosa kako bi se otklonilo narušavanje tržišnog natjecanja koje je prouzročila konkurentska prednost ostvarena na temelju tih potpora (presude od 12. svibnja 2021., Komisija/Grčka (Potpore poljoprivrednim proizvođačima), C‑11/20, EU:C:2021:380, t. 33. i navedena sudska praksa i od 20. siječnja 2022., Komisija/Grčka (Povrat državnih potpora – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, t. 55. i navedena sudska praksa).
32
Na temelju članka 16. stavka 3. Uredbe 2015/1589, povrat potpore koja je Komisijinom odlukom proglašena nezakonitom i nespojivom s unutarnjim tržištem mora se, kao što to proizlazi i iz uvodne izjave 25. te uredbe, provesti bez odgađanja i u skladu s postupcima predviđenima nacionalnim pravom dotične države članice, pod uvjetom da potonji omogućavaju neposredno i stvarno izvršenje navedene odluke, s obzirom na to da taj uvjet odražava zahtjeve načela učinkovitosti utvrđene sudskom praksom Suda (presuda od 15. rujna 2022., Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, t. 40.). Dotične države članice su u tu svrhu dužne poduzeti sve nužne korake koji im stoje na raspolaganju u okviru njihova pravnog sustava, uključujući i privremene mjere, ne dovodeći pritom u pitanje pravo Unije (presuda od 12. svibnja 2021., Komisija/Grčka (Potpore poljoprivrednim proizvođačima), C‑11/20, EU:C:2021:380, t. 34.).
33
Stoga zakašnjeli povrat, to jest povrat nakon isteka za to određenih rokova, ne ispunjava zahtjeve iz UFEU‑a. U tom pogledu iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je mjerodavni trenutak za primjenu članka 108. stavka 2. drugog podstavka UFEU‑a datum predviđen u odluci čije se neizvršenje osporava ili, ovisno o slučaju, trenutak koji je Komisija naknadno utvrdila (presude od 12. veljače 2015., Komisija/Francuska, C‑37/14, EU:C:2015:90, t. 55. i 56. i navedena sudska praksa i od 29. travnja 2021., Komisija/Španjolska (DTT u Kastilji‑La Mancha), C‑704/19, EU:C:2021:342, t. 50.).
34
Naposljetku, prema ustaljenoj sudskoj praksi, osim u slučajevima u kojima je odluka o povratu poništena u skladu s člankom 263. UFEU‑a, jedino sredstvo obrane koje država članica može iznijeti protiv tužbe zbog povrede obveze koju podnese Komisija na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a jest ono koje se temelji na apsolutnoj nemogućnosti pravilnog izvršenja odluke koja joj je upućena (presude od 11. rujna 2014., Komisija/Njemačka, C‑527/12, EU:C:2014:2193, t. 48. i navedena sudska praksa i, u tom smislu, od 12. svibnja 2021., Komisija/Grčka (Potpore poljoprivrednim proizvođačima), C‑11/20, EU:C:2021:380, t. 40. i navedena sudska praksa).
35
Prema sudskoj praksi, uvjet koji se odnosi na postojanje apsolutne nemogućnosti nije ispunjen ako tužena država članica samo obavijesti Komisiju o pravnim, političkim ili praktičnim poteškoćama s kojima se suočila prilikom provedbe predmetne odluke, a ne poduzme prave korake da bi od dotičnih poduzetnika vratila potporu i ne predloži Komisiji druge načine provedbe te odluke koji bi omogućili prevladavanje tih poteškoća (presude od 14. prosinca 2006., Komisija/Španjolska, C‑485/03 do C‑490/03, EU:C:2006:777, t. 74. i navedena sudska praksa i od 12. svibnja 2021., Komisija/Grčka (Potpore poljoprivrednim proizvođačima), C‑11/20, EU:C:2021:380, t. 43. i navedena sudska praksa).
36
U ovom slučaju, što se tiče referentnog datuma na koji se odnosi sudska praksa navedena u točki 33. ove presude, najprije valja istaknuti da je nesporno da je datum predviđen za izvršenje Odluke 2015/456 bio 5. rujna 2015. i da Republika Bugarska nije zatražila od Komisije da odredi dodatni rok za to izvršenje. Usto, kao što je to navedeno u točki 1. ove presude, sama je Komisija svojim tužbenim zahtjevom ograničila tužbu zbog neizvršenja u propisanim rokovima obveza Republike Bugarske koje proizlaze iz članaka 4. do 6. Odluke 2015/456. Stoga je referentni datum za primjenu članka 108. stavka 2. drugog podstavka UFEU‑a u ovom slučaju 5. rujna 2015.
37
Slijedom toga, argumentacija u okviru njezina drugog prigovora, prema kojoj Komisija u biti dovodi u pitanje, s jedne strane, neovisnost društva Agrolesproekt, odabranog kao neovisnog stručnjaka 7. studenoga 2017., i, s druge strane, primjenu metoda procjene koje, prema mišljenju te institucije, ne odražavaju stvarnu tržišnu cijenu, nije relevantna za ispitivanje ove tužbe.
38
U tim okolnostima valja ispitati samo prvi i treći prigovor s obzirom na sudsku praksu navedenu u točkama 31. do 35. ove presude.
Prvi prigovor
Argumentacija stranaka
39
Komisija navodi da je 26. studenoga 2014. Republika Bugarska sastavila popis transakcija koje ispunjavaju uvjete iz Uredbe br. 1998/2006. Dodaje da je potonja od 2014. do 2017. organizirala pet postupaka odabira stručnjaka zaduženog za određivanje tržišne cijene zamijenjenih šumskih zemljišta i da je nakon isteka roka određenog u Odluci 2015/456 za njezino izvršenje, odnosno 5. rujna 2015., još uvijek u tijeku izrada tehničkih specifikacija za treći postupak javne nabave radi odabira stručnjaka.
40
Komisija tvrdi da Republika Bugarska na dan 5. rujna 2015. nije izvršila Odluku 2015/456 s obzirom na to da od njezinih korisnika uopće nije ostvarila povrat predmetne državne potpore i da nije poštovala obveze koje se odnose na dostavu informacija, predviđene u članku 6. te odluke.
41
Republika Bugarska osporava osnovanost prvog prigovora.
42
Kao prvo, Republika Bugarska tvrdi da postojanje velikog broja korisnika predmetne državne potpore predstavlja relevantnu pravnu i činjeničnu složenost koju treba uzeti u obzir kako bi se odredio prikladan i razuman rok za provedbu Odluke 2015/456. Povrat se odnosi na državne potpore dodijeljene u okviru 132 transakcije zamjene šumskog zemljišta, koje odgovaraju ukupnom iznosu od 2500 zemljišta i čiji se izračun temelji na mnoštvu pojedinačnih čimbenika. Usto, rok od 12 mjeseci predviđen za provedbu Odluke 2015/456 uključuje razdoblje tijekom kojeg korisnici mogu ostvariti svoje pravo na pravni lijek protiv naloga za povrat kojima se utvrđuje javno potraživanje. Republika Bugarska naglašava činjenicu da je protiv takvih naloga pokrenuto 68 sudskih postupaka pred nacionalnim sudovima. Ostvarivanje prava na djelotvornu sudsku zaštitu tih korisnika nije uvjetovano voljom bugarske vlade. Prema tome, rok od 12 mjeseci utvrđen u Odluci 2015/456 za njezino izvršenje nije razuman.
43
Kao drugo, Republika Bugarska tvrdi da je poduzela brojne mjere u određenom roku, pri čemu je sastavila dokumentaciju za nadmetanje za postupak javne nabave kako bi odredila stručnjaka zaduženog za procjenu tržišne cijene zamijenjenih šumskih zemljišta. Nepostojanje ponude u okviru prvog organiziranog postupka javne nabave okolnost je koja nije pod nadzorom bugarske vlade. Sljedeći postupak javne nabave, pokrenut 2015., poništen je na Komisijin zahtjev nakon pritužbe podnesene njezinim službama, a da ta institucija nije uzela u obzir činjenicu da se u toj pritužbi navode samo procjene, a ne stvarne cijene transakcija.
44
Osim toga, Republika Bugarska navodi da je u rokovima utvrđenima u uvodnoj izjavi 180. Odluke 2015/456 sastavila popis od 132 transakcije zamjene šumskog zemljišta provedene u razdoblju od 1. siječnja 2007. do 27. siječnja 2009., identificirala korisnike od kojih treba izvršiti povrat državne potpore i sastavila popis korisnika koji su primili de minimis potporu. Tvrdi da je nastojala osigurati potpunu i djelotvornu provedbu Odluke 2015/456 time što je formulirala zahtjev za postupke javne nabave organizirane 2016. i 2017. u svrhu odabira stručnjaka da se ispitaju sve te 132 transakcije i odredi tržišna vrijednost zamijenjenih šumskih zemljišta. Bugarska vlada odabrala je neovisnog stručnjaka koji je ispitao navedene transakcije, od kojih su 103 opravdale povrat, i izračunala točan iznos dugovanih potpora. Tijekom 2019. i 2020. bugarska vlada izdala je 98 naloga za povrat tih potpora.
45
U svojoj replici Komisija tvrdi, kao prvo, da je Republika Bugarska, s obzirom na to da protiv Odluke 2015/456 nije podnesena nijedna tužba za poništenje na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, tu odluku morala provesti u roku određenom u toj odluci. Ta je država članica uostalom prvi put osporila taj rok u svojem odgovoru na tužbu.
46
Kao drugo, provedba Odluke 2015/456, odnosno povrat državne potpore, predstavlja obvezu u pogledu rezultata koji treba postići, a ne sredstava koje treba upotrijebiti. Sama organizacija postupaka javne nabave u svrhu odabira stručnjaka nije dovoljna da bi se smatralo da je ta odluka izvršena. Komisija usto smatra da je se ne može smatrati odgovornom za nepravilnosti povezane s organizacijom postupka javnog natječaja i odabirom stručnjaka.
47
Kao treće, na temelju činjenice da je izdano 98 naloga za povrat ne može se smatrati da je državna potpora vraćena. U slučaju pokretanja postupka pred nacionalnim sudovima bugarska tijela, uključujući te sudove, trebala bi poduzeti sve potrebne mjere predviđene njihovim pravnim sustavom, uključujući privremene mjere, kako bi osigurala neposredno i stvarno izvršenje Odluke 2015/456. Naime, obveza da se osigura puna djelotvornost te odluke i da se dođe do rješenja koje je u skladu s ciljem koji se njome želi postići podrazumijevala bi jamstvo da korisnici te potpore, čak ni privremeno, njome ne raspolažu. Činjenica da nacionalni sudski postupak automatski odgađa učinke pobijanog naloga za povrat i sprečava učinkovit povrat navedene potpore sama po sebi predstavlja povredu prava Unije i osobito načela djelotvornosti prilikom provedbe Odluke 2015/456.
48
U svojem odgovoru na repliku Republika Bugarska tvrdi, kao prvo, da nije mogla ocijeniti razumnost roka određenog u Odluci 2015/456 za njezino izvršenje prije nego što se suočila s poteškoćama koje ta odluka stvara. Osim toga, bugarska su tijela već u fazi prethodnog ispitivanja, u skladu s načelom lojalne suradnje, obavijestila Komisiju o nemogućnosti postizanja objektivne usporedbe s razinama cijena transakcija izvršenih na tržištu nekretnina.
49
Kao drugo, Komisija u Odluci 2015/456 nije uzela u obzir informacije koje su bugarska tijela dostavila o vrijednosti nekretnina prema predmetnim javnobilježničkim aktima kako bi tim tijelima osmislila i predložila način dobivanja stvarne tržišne cijene, koju ta institucija navodi u toj odluci.
50
Kao treće, Republika Bugarska poduzela je konkretne mjere kako bi osigurala da korisnici državne potpore njome ne raspolažu, čak ni privremeno. Stoga, u skladu s moratorijem donesenim 2009., oni imaju samo obično pravo vlasništva nad šumskim zemljištima primljenima od države, a da pritom na njima ne mogu izgraditi građevine, čime se smanjuje vrijednost tih zemljišta. Ti bi korisnici sami pretrpjeli gubitak i stoga ne bi došlo do stvarnog narušavanja tržišnog natjecanja. Komisija stoga ni na koji način nije uspjela dokazati da taj moratorij nije djelotvorna mjera za provedbu Odluke 2015/456.
Ocjena Suda
51
Uvodno valja podsjetiti na to da je referentni datum za primjenu članka 108. stavka 2. drugog podstavka UFEU‑a u ovom slučaju 5. rujna 2015.
52
Valja istaknuti da je nesporno da su bugarska tijela 17. listopada 2014. dostavila popis transakcija zamjene šumskog zemljišta koje ispunjavaju uvjete da ih se smatra „de minimis potporama”. Republika Bugarska tvrdi da je Komisija 22. listopada 2014. navela bugarskim tijelima da je taj popis pravilno sastavljen, što je ta institucija potvrdila na raspravi.
53
Slijedom toga, valja utvrditi da je Komisija smatrala da transakcije zamjene šumskog zemljišta koje se nalaze na navedenom popisu treba smatrati „de minimis potporama” i da ih bugarska tijela ne trebaju vratiti u okviru provedbe Odluke 2015/456.
54
Kao prvo, što se tiče obveze povrata državne potpore predviđene člancima 4. i 5. Odluke 2015/456, valja utvrditi da Republika Bugarska nikada nije osporavala svoju obvezu povrata te potpore i da je poduzela konkretne korake u svrhu tog povrata.
55
Međutim, s jedne strane, iz pismena Republike Bugarske proizlazi da je do poništenja šest transakcija zamjene šumskog zemljišta došlo najranije tijekom 2020.
56
S druge strane, važno je pojasniti da su pitanjem koje je Sud uputio bugarskim tijelima kako bi na njega odgovorila pisanim putem ta tijela pozvana da pojasne transakcije zamjene šumskog zemljišta koje su dovele do stvarnog povrata dodijeljenih državnih potpora, a ne poništenja transakcije zamjene, i u iznosu za koji je Komisija dala svoju suglasnost. U odgovoru na to pitanje Republika Bugarska dostavila je popis tih transakcija iz kojeg proizlazi da su svi datumi na koje su ti povrati izvršeni nakon 5. rujna 2015.
57
U tom pogledu Republika Bugarska ne tvrdi da je prije 5. rujna 2015. stvarno povukla iznose koji odgovaraju državnoj potpori utvrđenoj u Odluci 2015/456.
58
Iz toga slijedi da, kad je riječ o transakcijama zamjene različitima od onih koje se nalaze na popisu navedenom u točki 53. ove presude, valja utvrditi da na dan 5. rujna 2015., kao što to tvrdi Komisija, Republika Bugarska nije provela, čak ni djelomično, stvarni povrat državne potpore u skladu s člancima 4. i 5. Odluke 2015/456.
59
Argumenti koje je iznijela Republika Bugarska ne mogu dovesti u pitanje to utvrđenje.
60
Kao prvo, s obzirom na to da Republika Bugarska tvrdi da rok za njezinu provedbu utvrđen u Odluci 2015/456 nije razuman jer se tom argumentacijom implicitno ističe nezakonitost te odluke u okviru ove tužbe, navedenu argumentaciju treba odbiti.
61
Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi, država članica ne može se pozivati na nezakonitost odluke kao na razlog obrane protiv tužbe zbog povrede obveze koja se temelji na neizvršenju te odluke, osim u slučaju u kojem se ona treba smatrati nepostojećom. Zakonitost takvog akta prava Unije treba osporavati u okviru zasebnog postupka, odnosno postupka povodom tužbe za poništenje iz članka 263. UFEU‑a (vidjeti osobito presudu od 12. veljače 2015., Komisija/Francuska, C‑37/14, EU:C:2015:90, t. 77. i navedenu sudsku praksu i, u tom smislu, presudu od 29. travnja 2021., Komisija/Španjolska (DTT u Kastilji‑La Mancha), C‑704/19, EU:C:2021:342, t. 69. i navedenu sudsku praksu). Međutim, Republika Bugarska nije podnijela tužbu za poništenje Odluke 2015/456 i njezina argumentacija ne sadržava nijedan element koji bi mogao dovesti u pitanje samo postojanje te odluke.
62
Osim toga, kao što je to istaknuto u točki 36. ove presude, nesporno je da Republika Bugarska nije zatražila produljenje roka predviđenog Odlukom 2015/456 za njezino izvršenje.
63
Budući da argumentaciju Republike Bugarske navedenu u točki 60. ove presude treba shvatiti na način da se njome poziva na nemogućnost izvršenja Odluke 2015/456 u za to određenom roku, ta se argumentacija ispituje u okviru trećeg prigovora.
64
Kao drugo, u dijelu u kojem Republika Bugarska tvrdi da je poduzela brojne mjere u određenom roku, odnosno, u biti, izradu dokumentacije za nadmetanje u svrhu odabira stručnjaka zaduženog za procjenu tržišne cijene zamijenjenih šumskih zemljišta i pokretanje postupaka javne nabave, činjenicu da je za postupke javne nabave organizirane 2016. i 2017. zahtijevala da se ispitaju 132 transakcije zamjene i odredi tržišna vrijednost zamijenjenih šumskih zemljišta, činjenicu da je izračunala točan iznos primljenih potpora i izdala nalog za povrat tih potpora, valja istaknuti da, neovisno o stvarnom datumu na koji su te mjere poduzete, nijedna od njih ne predstavlja stvarni povrat iznosa državne potpore u skladu s člancima 4. i 5. Odluke 2015/456 s obzirom na to da ta odluka podrazumijeva obvezu postizanja rezultata (vidjeti u tom smislu presudu od 14. travnja 2011., Komisija/Poljska, C‑331/09, EU:C:2011:250, t. 56. i 57. navedenu sudsku praksu).
65
Kao treće, argument Republike Bugarske prema kojem su donesene konkretne mjere s ciljem da korisnici državne potpore ne raspolažu tom potporom, čak ni privremeno, treba odbiti jer se one ne mogu smatrati mjerama za provedbu Odluke 2015/456.
66
Naime, Republika Bugarska tvrdi da su nakon donošenja tih mjera ti korisnici posjedovali samo „obično vlasništvo” nad šumskim zemljištima primljenima od države, a da pritom nisu mogli graditi građevine bilo koje vrste na tim zemljištima, što je smanjilo vrijednost navedenih zemljišta.
67
Međutim, s jedne strane, kao što to proizlazi iz podnesaka Republike Bugarske i razmjena na raspravi, te su mjere prethodile donošenju Odluke 2015/456, s obzirom na to da su bugarska tijela, nakon što su 2009. provela moratorij na prenamjenu zamijenjenih zemljišta, zabranila gradnju na tim zemljištima zakonom donesenim 2011.
68
S druge strane, s obzirom na to da se u Odluci 2015/456 smatralo da odluka tijela javne vlasti o odobrenju prenamjene zemljišta primljenih od države ne predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, u tom pogledu nije potrebno izvršiti povrat nikakve potpore. Usto, činjenica da se na zemljištu primljenom od države nakon transakcije zamjene šumskog zemljišta ne može graditi ne omogućuje da se iz toga donese zaključak da više ne postoji gospodarska prednost koja se, u skladu s Odlukom 2015/456, temelji na takvoj zamjeni.
69
Kao drugo, što se tiče obveze predviđene u članku 6. Odluke 2015/456, na temelju koje je Republika Bugarska bila dužna dostaviti određeni broj informacija u roku od četiri mjeseca, osam mjeseci i dvanaest mjeseci od dostave te odluke, ta država članica tvrdi da je u rokovima utvrđenima u uvodnoj izjavi 180. Odluke 2015/456 sastavila popis 132 transakcije zamjene šumskog zemljišta provedene u razdoblju od 2007. do 2009., identificirala korisnike od kojih treba vratiti državnu potporu i sastavila popis korisnika koji su primili de minimis potporu.
70
Neovisno o datumima na koje su te mjere bile poduzete, valja utvrditi da se na temelju njihova donošenja ne može zaključiti da je Republika Bugarska priopćila informacije koje je trebala dostaviti Komisiji, u skladu s člankom 6. Odluke 2015/456.
71
Naime, navedene mjere ne odgovaraju informacijama opisanima u članku 6. stavcima 1. do 3. Odluke 2015/456. Usto, kao što to proizlazi iz točaka 54. do 68. ove presude, s obzirom na to da Republika Bugarska nije u roku predviđenom Odlukom 2015/456 provela, čak ni djelomično, stvarni povrat državne potpore, ne može se smatrati da je ta država članica Komisiji prije 5. rujna 2015. dostavila sve mjere i informacije navedene u članku 6. stavku 4. te odluke.
72
S obzirom na sva prethodna razmatranja, prvi prigovor treba prihvatiti.
Treći prigovor
Argumentacija stranaka
73
Komisija podsjeća na to da države članice moraju dokazati da su u dobroj vjeri pokušale vratiti državnu potporu i surađivati s njom, u skladu s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, kako bi se nadvladale eventualne poteškoće na koje su naišle. No to u ovom predmetu nije tako. Komisija navodi da, prema informacijama kojima raspolaže, Odluka 2015/456 još nije bila u potpunosti provedena na dan podnošenja njezine tužbe.
74
Kao prvo, Komisija tvrdi da je 66 od 102 korisnika državne potpore osporavalo naloge za povrat pred nacionalnim sudovima, što je dovelo do dodatnih kašnjenja u provedbi Odluke 2015/456 i, po potrebi, novih upravnih i sudskih postupaka.
75
S jedne strane, nadležna nacionalna tijela i nacionalni sudovi dužni su zajamčiti punu djelotvornost Odluke 2015/456 i doći do rješenja koje je u skladu sa svrhom koja se nastoji postići tom odlukom, odnosno jamčiti da korisnici državne potpore ne raspolažu, čak ni privremeno, sredstvima koja odgovaraju državnoj potpori. Nacionalni sudovi stoga ne mogu primijeniti metodu izračuna iznosa te potpore kojom se neutralizira gospodarska prednost utvrđena u toj odluci. Usto, Republika Bugarska ne navodi suspenziju izvršenja naloga za povrat državne potpore koja se temelji na dvojbama u pogledu valjanosti Odluke 2015/456, neovisno o tome proizlaze li te dvojbe od te države članice u okviru tužbe za poništenje podnesene na temelju članka 263. UFEU‑a ili nacionalnih sudova.
76
S druge strane, Komisija tvrdi da, s obzirom na to da Republika Bugarska smatra da se na temelju bugarskog prava ne mogu povrijediti sudski postupci koji su u tijeku ili pravomoćne odluke, nacionalni sud ima obvezu osigurati puni učinak pravnih pravila Unije izuzimajući po potrebi od primjene, na temelju samostalne ovlasti, svaku suprotnu odredbu nacionalnog zakonodavstva. Stoga pravomoćnost odluka nacionalnih sudova kojima se de facto neutralizira povrat potpore nije okolnost koja upućuje na apsolutnu nemogućnost izvršenja Komisijine odluke.
77
Kao drugo, Komisija naglašava da, kako bi ispunila obvezu povrata predmetne državne potpore, država članica mora donijeti nove pravne akte ili izuzeti iz primjene odredbe nacionalnog prava koje je sprečavaju u izvršenju odluke kojom se nalaže povrat nezakonite potpore i potpore nespojive s unutarnjim tržištem i u brzom rješavanju nastalih poteškoća. Stoga dopunske odredbe Zakona o državnim svojstvima, koje primjenjuju sudski vještaci, treba izmijeniti ili izuzeti iz primjene kako bi se u potpunosti provela Odluka 2015/456, što je u potpunosti u nadležnosti Republike Bugarske.
78
Republika Bugarska osporava osnovanost trećeg prigovora.
79
Kao prvo, Republika Bugarska tvrdi da se, zbog postojanja malog broja transakcija između pojedinaca, društvo Agrolesproekt suočilo s objektivnom nemogućnošću da na tržištu pronađe slične transakcije kako bi izradilo procjene tržišnih cijena zamijenjenog šumskog zemljišta koje mogu ispuniti zahtjeve koje Komisija nije potkrijepila, a koji se odnose na „stvarnu tržišnu cijenu”.
80
Kao drugo, Republika Bugarska tvrdi da su nacionalni sudovi poništili naloge za povrat na temelju izvješća sudskih vještaka sastavljenih u skladu s nacionalnim kriterijima procjene predviđenima u stavku 1.a točkama 2. i 4. dodatnih odredbi Zakona o državnoj imovini. U tom pogledu, iz presude od 19. listopada 2023., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, t. 60.), proizlazi da je taj stavak 1.a točke 2. i 4. u skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a i člankom 16. stavkom 3. Uredbe 2015/1589. Slijedom toga, odluke bugarskih sudova u skladu su s pravom Unije.
81
Usto, Varhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud, Bugarska) u svojim je presudama donesenima na dan podnošenja odgovora na tužbu Republike Bugarske snažno odbio mogućnost korištenja zemljišta koja imaju drukčiju namjenu. Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi, s obzirom na to da apsolutna nemogućnost izvršenja može biti pravne naravi kada proizlazi iz odluka koje donose nacionalni sudovi, pod uvjetom da su te odluke u skladu s pravom Unije, iz toga slijedi da je Republika Bugarska u ovom slučaju bila suočena s takvom nemogućnošću.
82
Kao treće, Republika Bugarska tvrdi da je u određenom roku Komisiji podnijela pitanja povezana s povratom državne potpore i zatražila upute na način da obvezuje nacionalne sudove da postupaju u skladu s njima. Budući da joj Komisija nije dala te upute, čime je povrijedila svoju obvezu lojalne suradnje, predstavnici ministra poljoprivrede, prehrane i šumarstva u okviru žalbenih postupaka protiv naloga za naplatu zatražili su da se Sudu uputi zahtjev za prethodnu odluku, što je dovelo do presude od 19. listopada 2023., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), kojom je bugarskim tijelima omogućeno poduzimanje daljnjih mjera radi prevladavanja poteškoća povezanih s provedbom Odluke 2015/456.
83
Kao četvrto, Republika Bugarska podsjeća na to da Komisija nije navela ni u Odluci 2015/456 ni u kasnijoj fazi posebne metode za procjenu tržišnih cijena zamijenjenog šumskog zemljišta. Usto, što se tiče Komisijinih tvrdnji o nepouzdanosti izrađenih procjena, ta institucija ni u svojoj tužbi ni u njezinim prilozima ne navodi preciznu ili približnu vrijednost „stvarne tržišne cijene”.
84
U svojoj replici Komisija ističe, kao prvo, da iz presude od 19. listopada 2023., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), ne proizlazi da nacionalni sudovi iznos državne potpore izračunavaju na način koji dovodi do izvršenja Odluke 2015/456 niti da metoda koja proizlazi iz Zakona o državnim svojstvima dovodi do točnog izračuna stvarne tržišne cijene. Ističe da je Sud utvrdio da nacionalni sud mora uzeti u obzir, s jedne strane, umanjenu procjenu cijena navedenih u javnobilježničkim aktima i, s druge strane, nedovoljan broj prodaja koje se mogu po analogiji uzeti u obzir kako bi se omogućila pouzdana usporedba. Međutim, iz presude Varhoven administrativen sada (Vrhovni upravni sud) od 20. travnja 2021. proizlazi da ta dva čimbenika nisu uzeta u obzir prilikom primjene metode koja proizlazi iz Zakona o državnoj imovini.
85
Usto, očito je da odluke nacionalnih sudova nisu u skladu s pravom Unije, s obzirom na to da su sudovi prilikom izračuna tržišnih cijena zamijenjenih šumskih zemljišta osobito na temelju podataka iz javnobilježničkih akata neutralizirali povrat državne potpore u 58 slučajeva.
86
Kao drugo, Komisija osporava da mora pronaći rješenje za navodnu pravnu nemogućnost povrata nezakonite državne potpore u unutarnjem poretku. Naglašava da je pojam „apsolutne pravne nemogućnosti” usko osmišljen kako se ne bi ugrozila nadređenost i djelotvornost prava Unije te ne može proizlaziti iz postojanja nacionalnog pravnog okvira koji sprečava djelotvoran povrat. Osim toga, smatra da uvodne izjave 172. do 179. Odluke 2015/456 Republici Bugarskoj daju nekoliko mogućnosti da se suoči sa složenošću povrata državne potpore.
87
Kao treće, Komisija pojašnjava da je na dan podnošenja replike Republika Bugarska dostavila podatke samo za iznose državne potpore izračunane u okviru nacionalnih sudskih postupaka koji su u tijeku. Suprotno tomu, ona nije znala za konačne podatke koji se odnose na izračun iznosa koje treba vratiti.
88
U svojem odgovoru na repliku Republika Bugarska tvrdi da je izmijenila odredbe članka 6. Naredbe za otsenka na pozemleni imoti v gorski teritorji (Uredba o procjeni zemljišta koja se nalaze u šumskim područjima, DV br. 63 od 16. kolovoza 2011.), kako je izmijenjena i dopunjena (DV br. 34 od 3. svibnja 2016.), kako bi se provela Odluka 2015/456. Tržišne cijene zamijenjenog šumskog zemljišta utvrđene u stručnoj procjeni društva Agrolesproekt dobivene su zahvaljujući toj izmjeni i unatoč nedovoljnom broju sličnih transakcija na tržištu.
89
Postoji i objektivna nemogućnost pravne prirode koja proizlazi iz primjene stavka 1.a točaka 2. i 4. dodatnih odredbi Zakona o državnim svojstvima od strane nacionalnih sudova, što je u skladu s presudom od 19. listopada 2023., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793). Kriteriji navedeni u tim odredbama zahtijevaju da stručnjaci ispituju slične transakcije na tržištu na temelju javnobilježničkih akata koji se odnose na te transakcije, koje se smatraju stvarnom prodajom robe sa sličnim obilježjima.
Ocjena Suda
90
Kao prvo, valja podsjetiti na to da Republika Bugarska tvrdi da Komisija u Odluci 2015/456 ili u kasnijoj fazi nije navela ni posebnu metodu za procjenu tržišnih cijena zamijenjenog šumskog zemljišta ni preciznu ili približnu vrijednost „stvarne tržišne cijene”, da je Komisija zapravo navela tri metode koje Republika Bugarska može upotrijebiti kako bi provela Odluku 2015/456, navedene u uvodnim izjavama 173. do 177. te odluke.
91
Metodom iz uvodne izjave 177. Odluke 2015/456 predviđa se poništenje transakcije zamjene šumskog zemljišta. Druge dvije metode, iznesene u uvodnim izjavama 173. do 176. te odluke, odnose se na određivanje iznosa državne potpore koju treba vratiti na temelju tržišnih cijena koje su bile na snazi u trenutku transakcija zamjene, navedenih u mišljenju 2014/032997 koje je dostavila Republika Bugarska, ili na temelju toga da taj iznos utvrđuje neovisni stručnjak nakon procjene tržišne cijene tih zemljišta.
92
U tim okolnostima, Komisija, koja nije imala obvezu kvantificirati potporu koju treba vratiti, nije bila dužna, suprotno onomu što tvrdi Republika Bugarska, u Odluci 2015/456 ili u kasnijoj fazi utvrditi konkretnije načine ocjene tržišnih cijena zamijenjenih šumskih zemljišta ni točnu ili približnu brojčanu vrijednost „stvarne tržišne cijene”.
93
Kao drugo, budući da se Republika Bugarska poziva na objektivnu nemogućnost s kojom je društvo Agrolesproekt bilo suočeno, odnosno na nemogućnost pronalaženja sličnih transakcija na tržištu radi procjene tržišnih cijena zamijenjenih zemljišta, važno je naglasiti, s jedne strane, da mogućnost provedbe procjene tih cijena uz pomoć stručnjaka, predviđena u uvodnoj izjavi 176. Odluke 2015/456, nije jedina moguća metoda procjene iznosa državne potpore koju treba vratiti, kao što je to spomenuto u točki 91. ove presude i, s druge strane, ako je ocjena koju je proveo taj stručnjak bila u skladu s tom odlukom, da se ta ocjena ne smije temeljiti na drugoj metodi navedenoj u toj točki. Stoga, iako je Komisija odobrila odabir društva Agrolesproekt, odluka o primjeni procjene uz potporu stručnjaka nije bila naložena Odlukom 2015/456, nego je proizlazila iz odluke bugarskih tijela.
94
U tom pogledu valja primijetiti da je, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 64., 89. i 90. svojeg mišljenja, stručnjak mogao biti javno poduzeće i, prema pravu Unije i Komisijinoj praksi odlučivanja, Republika Bugarska nije imala razloga dostaviti joj informacije o činjenici da je Agrolesproekt bio javno poduzeće pod nadzorom, među ostalim, Ministarstva poljoprivrede, prehrane i šumarstva.
95
Osim toga, poteškoće na koje se tako poziva Republika Bugarska, u pogledu pronalaženja sličnih transakcija na tržištu radi procjene tržišnih cijena zamijenjenih zemljišta, praktične su i poznate toj državi članici jer je o tome obavijestila Komisiju tijekom upravnog postupka, kao što je to navedeno u Odluci 2015/456. Međutim, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 35. ove presude, na temelju takvih poteškoća ne može se smatrati da je uvjet koji se odnosi na postojanje apsolutne nemogućnosti izvršenja Odluke 2015/456 u ovom slučaju ispunjen.
96
Kao treće, u dijelu u kojem se Republika Bugarska poziva na postojanje tužbi pred nacionalnim sudovima protiv izdanih naloga za povrat, valja istaknuti da ta država članica ne tvrdi da su u okviru tih postupaka donesene mjere kako korisnici ne bi imali pravo na predmetnu potporu, čak ni privremeno. Usto, Republika Bugarska ne tvrdi da je valjanost Odluke 2015/456 dovedena u pitanje u okviru takvih tužbi.
97
Stoga, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 35. ove presude, na temelju takvih pravnih poteškoća ne može se smatrati da je uvjet koji se odnosi na postojanje apsolutne nemogućnosti izvršenja Odluke 2015/456 u ovom slučaju ispunjen.
98
Kao četvrto, budući da se Republika Bugarska poziva na apsolutnu pravnu nemogućnost izvršenja Odluke 2015/456 koja proizlazi iz odluka koje su donijeli nacionalni sudovi u skladu s pravom Unije s obzirom na tekst presude od 19. listopada 2023., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), tu argumentaciju treba odbiti.
99
U tom pogledu, Sud je smatrao da se članku 107. stavku 1. UFEU‑a i članku 16. stavku 3. Uredbe 2015/1589 a priori ne protive kriteriji poput onih predviđenih u tom stavku 1.a točkama 2. i 4. dodatnih odredbi Zakona o državnoj imovini, koji omogućuju određivanje iznosa državne potpore primljene prilikom stjecanja zemljišta, u okviru zamjene šumskih zemljišta, koji se temelje na prosječnim cijenama registriranih nekretninskih transakcija koje se odnose na zemljišta s obilježjima sličnima onima koja su predmet procjene i koja se nalaze u njihovoj blizini, u kojima je barem jedna strana trgovac, zaključenih u razdoblju od dvanaest mjeseci prije procjene (vidjeti u tom smislu presudu od 19. listopada 2023., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, t. 56. i 60.).
100
Međutim, Sud je dodao da primjena takvih kriterija mora biti u skladu s Komisijinom odlukom o povratu državne potpore i da oni moraju omogućiti određivanje tržišne vrijednosti tih zemljišta u trenutku transakcije zamjene. U tom pogledu, kao što to uostalom ističe Republika Bugarska, Sud je pojasnio da je osobito na nacionalnom sudu, koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku, da provjeri postojanje okolnosti prema kojoj bi cijene nekretninskih transakcija u praksi bile podcijenjene radi smanjenja iznosa poreza i javnobilježničke pristojbe, kao i onoga što je bugarska vlada spomenula u svojim pisanim podnescima, da bi prodaje koje bi se mogle uzeti u obzir po analogiji bile nedostatne za pouzdanu usporedbu (vidjeti u tom smislu presudu od 19. listopada 2023., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, t. 56., 58. i 60.).
101
Poteškoće na koje se poziva Republika Bugarska, a koje u biti proizlaze iz potrebe primjene stavka 1.a točaka 2. i 4. dodatnih odredbi Zakona o državnim zemljištima, iako je bilo teško pronaći slične transakcije na tržištu kako bi se utvrdile procjene tržišnih cijena zamijenjenog zemljišta, pravne su i praktične poteškoće. Međutim, s jedne strane, kao što je to već istaknuto u točki 93. ove presude, te poteškoće proizlaze iz izbora bugarskih tijela da upotrijebe metodu izračuna iznosa potpore koji treba vratiti koja se temelji na utvrđivanju tržišne cijene predmetnih zemljišta uz pomoć stručnjaka. S druge strane, budući da je primjena stavka 1.a točaka 2. i 4. dodatnih odredbi Zakona o državnim svojstvima spriječila izvršenje Odluke 2015/456, na bugarskim je tijelima da poduzmu sve potrebne mjere kako se ne bi suočila s takvim poteškoćama u izvršenju i tako osiguraju njezin puni učinak.
102
Kao što je Sud na to podsjetio u presudi od 19. listopada 2023., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, t. 55. i navedena sudska praksa), ako metoda procjene dovodi do rezultata koji odstupa od tržišne vrijednosti, nacionalni sud dužan ju je izuzeti iz primjene na temelju obveze svih državnih tijela, uključujući nacionalne sudove, da izuzmu iz primjene pravilo nacionalnog prava koje je protivno pravu Unije.
103
U tom pogledu valja naglasiti da je na Komisiji da konkretnim i preciznim dokazima dokaže da se na temelju tržišne cijene koju su utvrdila bugarska tijela ne može osigurati povrat državne potpore u okviru provedbe Odluke 2015/456.
104
Kao peto, s obzirom na to da Republika Bugarska tvrdi da rok za njezinu provedbu utvrđen u Odluci 2015/456 nije razuman i da tu argumentaciju treba shvatiti na način da se njome želi pozvati na nemogućnost izvršenja Odluke 2015/456 u za to određenom roku, kao što je to navedeno u točki 63. ove presude, navedenu argumentaciju treba odbiti. Naime, kao što je to istaknuto u točki 36. ove presude, Republika Bugarska nije od Komisije zatražila da odredi dodatni rok za to izvršenje.
105
Stoga valja utvrditi da kašnjenje u provedbi Odluke 2015/456 nije opravdano i treći prigovor treba prihvatiti.
106
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da, s obzirom na to da prvi i treći prigovor treba prihvatiti, valja utvrditi da je Republika Bugarska, time što u propisanim rokovima nije poduzela sve mjere potrebne za izvršenje Odluke 2015/456, povrijedila obveze koje ima na temelju članaka 4. do 6. te odluke kao i na temelju UFEU‑a.
Troškovi
107
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, svaka stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Republici Bugarskoj naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova.
Slijedom navedenog, Sud (osmo vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Republika Bugarska je, time što u propisanim rokovima nije poduzela sve mjere potrebne za izvršenje Odluke Komisije (EU) 2015/456 od 5. rujna 2014. o programima potpore br. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) i SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) koju primjenjuje Republika Bugarska u kontekstu zamjena šumskog zemljišta, povrijedila obveze koje ima na temelju članaka 4. do 6. te odluke kao i na temelju UFEU‑a.
2.
Republici Bugarskoj nalaže se snošenje troškova.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: bugarski