DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (septième chambre)
6 novembre 2024 (*)
« Accès aux documents – Décision 2004/258/CE – Évaluation par la BCE de la situation de défaillance avérée ou prévisible de Sberbank banka – Refus d’accès – Recours en annulation – Acte non susceptible de recours – Recevabilité – Article 22, paragraphe 2, du règlement (UE) no 1024/2013 – Article 32, paragraphe 1, du règlement (UE) no 468/2014 – Entité soumise à la surveillance prudentielle – Droits de la défense des actionnaires – Article 41 de la charte des droits fondamentaux – Droit d’accès au dossier de la BCE »
Dans l’affaire T‑632/22,
MeSoFa Vermögensverwaltungs AG, anciennement Sber Vermögensverwaltungs AG, initialement Sberbank Europe AG, établie à Vienne (Autriche), représentée par Me O. Behrends, avocat,
partie requérante,
contre
Banque centrale européenne (BCE),
représentée par Mmes E. Yoo, S. Letocart et M. M. Ioannidis, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de Mme K. Kowalik‑Bańczyk, présidente, MM. E. Buttigieg (rapporteur) et G. Hesse, juges,
greffier : Mme P. Nuñez Ruiz, administratrice,
vu la phase écrite de la procédure, notamment l’ordonnance de jonction de l’exception d’irrecevabilité au fond du 14 juillet 2023 et la décision du 26 octobre 2023 de ne pas accorder un deuxième échange de mémoires,
à la suite de l’audience du 25 avril 2024,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, MeSoFa Vermögensverwaltungs AG, anciennement Sber Vermögensverwaltungs AG, initialement Sberbank Europe AG, demande l’annulation de la décision de la Banque centrale européenne (BCE) du 27 juillet 2022 par laquelle celle-ci a rejeté sa demande d’accès à la version confidentielle de l’évaluation sur la situation de défaillance avérée ou prévisible de Sberbank banka d.d. (ci-après l’« évaluation FOLTF »), au sens de l’article 18, paragraphe 1, sous a), et paragraphe 4, sous c), du règlement (UE) no 806/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 juillet 2014, établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1) (ci-après la « décision attaquée »).
Antécédents du litige
2        Avant le retrait de son agrément le 15 décembre 2022, la requérante constituait un établissement de crédit établi en Autriche qui était soumis à la surveillance prudentielle directe de la BCE. Elle détenait 99,99 % des actions de Sberbank banka (ci-après « Sberbank Slovénie »), un établissement de crédit établi en Slovénie relevant également de la surveillance prudentielle directe de la BCE.
3        Le 27 février 2022, la BCE a réalisé, après consultation du Conseil de résolution unique (CRU), l’évaluation FOLTF de Sberbank Slovénie, conformément à l’article 18, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement no 806/2014. Le même jour, conformément à l’article 18, paragraphe 1, troisième alinéa, dudit règlement, la BCE a communiqué cette évaluation au CRU et à la Commission européenne.
4        Le 1er mars 2022, estimant que les conditions prévues à l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 806/2014 étaient réunies, le CRU, par la décision SRB/EES/2022/20, a adopté un dispositif de résolution à l’égard de Sberbank Slovénie, conformément à l’article 18, paragraphe 6, de ce règlement. Le dispositif de résolution prévoyait, notamment, le transfert des actions émises par Sberbank Slovénie à Nova Ljubljanska banka d.d. Le même jour, la Commission a approuvé le dispositif de résolution, conformément à l’article 18, paragraphe 7, deuxième alinéa, du règlement no 806/2014.
5        Le 10 juin 2022, la BCE a publié sur son site Internet la version non confidentielle de l’évaluation FOLTF de Sberbank Slovénie, dans laquelle des éléments d’information considérés comme étant confidentiels avaient été omis.
6        Par une lettre du 30 juin 2022, la requérante a demandé à la BCE de lui donner accès à la version confidentielle de l’évaluation FOLTF de Sberbank Slovénie (ci-après la « demande d’accès »). La demande d’accès était fondée sur l’article 6, paragraphe 1, de la décision 2004/258/CE de la BCE, du 4 mars 2004, relative à l’accès du public aux documents de la BCE (JO 2004, L 80, p. 42), telle que modifiée, en dernier lieu, par la décision (UE) 2015/529 de la BCE, du 21 janvier 2015 (JO 2015, L 84, p. 64), ainsi que sur l’article 41, paragraphe 2, sous b), et l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
7        Le 27 juillet 2022, en réponse à la demande d’accès, la BCE a adopté la décision attaquée.
8        La BCE a, tout d’abord, informé la requérante qu’elle examinait la demande d’accès à l’aune, d’une part, de la décision 2004/258 et, d’autre part, du régime juridique régissant l’accès au dossier relatif à la surveillance prudentielle exercée par la BCE, à savoir l’article 22, paragraphe 2, du règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre2013, confiant à la BCE des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63, ci-après le « règlement MSU ») et l’article 32, paragraphe 1, du règlement (UE) no 468/2014 de la BCE, du 16 avril 2014, établissant le cadre de la coopération au sein du mécanisme de surveillance unique entre la BCE, les autorités compétentes nationales et les autorités désignées nationales (le « règlement-cadre MSU ») (JO 2014, L 141, p. 1), eu égard au fait que la requérante avait invoqué l’article 41, paragraphe 2, sous b), de la Charte en tant que fondement de la demande d’accès.
9        La BCE a également précisé que la décision attaquée concernait l’examen de la demande d’accès à l’aune du second régime juridique identifié au point 8 ci-dessus.
10      Ensuite, la BCE a rejeté la demande d’accès au motif que la requérante n’était pas partie, au sens de l’article 26 du règlement‑cadre MSU, à une procédure de surveillance prudentielle justifiant son accès au dossier de surveillance prudentielle, y compris la version confidentielle de l’évaluation FOLTF de Sberbank Slovénie, laquelle constituait une entité différente. Sur la base de cette analyse, la BCE a refusé à la requérante l’accès au document demandé en vertu de l’article 22, paragraphe 2, du règlement MSU et de l’article 32, paragraphe 1, du règlement‑cadre MSU.
11      Par ailleurs, la BCE a indiqué que la requérante serait informée séparément du résultat de l’évaluation de sa demande à l’aune de la décision 2004/258.
12      Effectivement, par la décision LS/PS/2022/42 du 27 juillet 2022, la BCE a rejeté la demande d’accès fondée sur la décision 2004/258. La demande confirmative de la requérante, introduite en vertu de l’article 7, paragraphe 2, de la décision 2004/258, a été rejetée par la décision LS/CL/2022/218 de la BCE du 21 septembre 2022.
Conclusions des parties
13      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la BCE aux dépens.
14      La BCE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant irrecevable et, à titre subsidiaire, comme étant non fondé ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
Sur la recevabilité du recours
15      La BCE a soulevé, par acte séparé, une exception d’irrecevabilité à l’égard du présent recours en vertu de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
16      La BCE soutient que le recours est irrecevable au motif que la décision attaquée n’a pas d’incidence sur la situation juridique de la requérante et, dès lors, n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE.
17      À cet égard, la BCE fait valoir, en substance, que la décision attaquée ne constitue pas un acte « affectant immédiatement et de manière irréversible » la situation juridique de la requérante et pouvant, par suite, être qualifié d’acte attaquable, mais qu’elle présente les caractéristiques d’un acte préparatoire s’insérant dans le cadre d’une procédure administrative préalable.
18      La BCE ajoute que, selon la jurisprudence, les actes concernant l’accès au dossier ne sont susceptibles d’affecter la situation juridique de la requérante que du fait de l’adoption de la décision clôturant la procédure administrative en cause, c’est-à-dire, en l’espèce, du fait de l’adoption par le CRU du dispositif de résolution concernant Sberbank Slovénie. La BCE en déduit que la jurisprudence selon laquelle les recours en annulation formés contre des actes refusant l’accès au dossier sont irrecevables s’applique aussi, et même a fortiori,  dans des cas où, comme en l’espèce, la requérante a invoqué le droit d’accès au dossier dans une procédure administrative à un moment où la décision clôturant cette procédure avait déjà été adoptée.
19      La BCE considère aussi que l’irrecevabilité du présent recours est conforme à la nature du droit d’accès au dossier en tant que corollaire des droits de la défense. Admettre que la légalité des mesures refusant l’accès au dossier pourrait être contestée indépendamment du contrôle juridictionnel de la décision clôturant la procédure administrative transformerait, à tort, le droit d’accès au dossier en un droit indépendant, c’est-à-dire en un droit qui aurait une « fin en soi ».
20      La BCE fait valoir également qu’une protection juridictionnelle effective est garantie en l’espèce par le contrôle juridictionnel indirect de la décision attaquée effectué dans le cadre du recours introduit par la requérante le 18 août 2022, tendant, notamment, à l’annulation du dispositif de résolution à l’égard de Sberbank Slovénie (affaire T‑523/22, MeSoFa/Commission et CRU).
21      La requérante conteste l’argumentation de la BCE.
22      Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, seuls peuvent être attaqués par une personne physique ou morale les actes produisant des effets de droit obligatoires de nature à affecter les intérêts de celle-ci, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique (voir, en ce sens, arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9 ; du 12 septembre 2006, Reynolds Tobacco e.a./Commission, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, point 54, et du 31 janvier 2019, International Management Group/Commission, C‑183/17 P et C‑184/17 P, EU:C:2019:78, point 51). Ainsi, constituent, en principe, des actes attaquables les mesures qui fixent définitivement la position d’une institution au terme d’une procédure administrative et qui visent à produire des effets de droit obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, à l’exclusion des mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale, qui n’ont pas de tels effets (voir arrêt du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, point 48 et jurisprudence citée).
23      Ainsi, les actes préparatoires d’une décision ne font pas grief et ce n’est qu’à l’occasion d’un recours contre la décision prise au terme de la procédure que la partie requérante peut faire valoir l’irrégularité des actes antérieurs qui lui sont étroitement liés (voir ordonnance du 31 mars 2020, ZU/SEAE, T‑499/19, non publiée, EU:T:2020:134, point 33 et jurisprudence citée).
24      En l’espèce, il convient de constater que la décision attaquée refusant à la requérante l’accès à la version confidentielle de l’évaluation FOLTF de Sberbank Slovénie fixe définitivement la position de la BCE par rapport à la demande de la requérante d’accéder au dossier de surveillance prudentielle de cette entité et affecte immédiatement et de manière irréversible sa situation juridique en ce qui concerne son éventuel droit d’accès audit dossier, dans la mesure où elle produit des effets juridiques obligatoires dès l’instant de son adoption sans que le déploiement de ces effets dépende de l’adoption d’une décision ultérieure. Partant, la décision attaquée doit être considérée comme étant un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
25      L’argumentation de la BCE ne remet pas en cause cette conclusion.
26      Tout d’abord, s’agissant de l’argumentation présentée aux points 17 et 18 ci-dessus, elle est fondée sur la jurisprudence du Tribunal relative à des recours en annulation introduits par des parties à des procédures d’infraction aux règles de la concurrence et destinataires d’une communication des griefs contre des actes de la Commission leur refusant l’accès au dossier de ces procédures.
27      Le Tribunal a ainsi jugé que les actes susmentionnés de la Commission, même s’ils sont susceptibles d’être constitutifs d’une violation des droits de la défense, ne produisent, en principe, que des effets limités propres à un acte préparatoire s’insérant dans le cadre d’une procédure administrative préalable. Ces actes ne modifient la situation juridique des parties requérantes que du seul fait de l’adoption d’une décision finale constatant leur infraction aux règles de la concurrence. Or, selon le Tribunal, seuls des actes affectant immédiatement et de manière irréversible la situation juridique des entreprises concernées seraient de nature à justifier, avant même l’achèvement de la procédure administrative, la recevabilité d’un recours en annulation (voir, en ce sens, arrêt du 18 décembre 1992, Cimenteries CBR e.a./Commission, T‑10/92 à T‑12/92 et T‑15/92, EU:T:1992:123, point 42, et ordonnance du 9 juillet 2003, Commerzbank/Commission, T‑219/01, EU:T:2003:201, point 58).
28      Cette jurisprudence invoquée par la BCE n’est pas applicable en l’espèce pour deux raisons.
29      D’une part, la requérante n’est pas partie à la procédure administrative de résolution, laquelle vise Sberbank Slovénie. La requérante, en tant qu’actionnaire de Sberbank Slovénie, constitue une partie tierce à cette procédure. Or, dans la jurisprudence présentée aux points 26 et 27 ci-dessus, les demanderesses de l’accès au dossier étaient visées personnellement par les procédures d’infraction aux règles de la concurrence menées par la Commission.
30      D’autre part, la demande d’accès et la décision attaquée sont survenues postérieurement à l’adoption du dispositif de résolution à l’égard de Sberbank Slovénie, en d’autres termes postérieurement à la clôture de la procédure de résolution à l’égard de cette entité.
31      Il ressort ainsi des points 29 et 30 ci-dessus que la décision attaquée est détachable de la procédure administrative ayant mené à l’adoption d’un dispositif de résolution à l’égard de Sberbank Slovénie. Partant, cette décision ne peut pas être assimilée à un « acte préparatoire s’insérant dans le cadre d’une procédure administrative préalable », au sens de la jurisprudence citée au point 27 ci-dessus, qui déploierait ses effets juridiques uniquement du fait de l’adoption d’un acte ultérieur clôturant cette procédure administrative. Au contraire, la décision attaquée affecte de manière immédiate et irréversible la situation juridique de la requérante en ce qui concerne l’accès au dossier de surveillance prudentielle de Sberbank Slovénie.
32      Ensuite, s’agissant de l’argumentation de la BCE présentée au point 19 ci-dessus, il convient de noter ce qui suit.
33      Certes, il ressort de la jurisprudence que le droit d’accès au dossier constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense (arrêts du 7 janvier 2004, Aalborg Portland e.a./Commission, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P et C‑219/00 P, EU:C:2004:6, point 68, et du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, points 98 et 99).
34      Dans le même sens, il a été jugé que la demande d’accès au dossier n’a pas d’objet en l’absence d’une procédure administrative affectant les intérêts juridiques du demandeur d’accès et, par conséquent, en l’absence de l’existence d’un dossier qui le concerne (arrêts du 6 octobre 2021, OCU/BCE, T‑15/18, non publié, EU:T:2021:661, point 94, et du 22 mars 2023, Satabank/BCE, T‑72/20, EU:T:2023:149, point 63).
35      Or, il ne saurait être conclu de la jurisprudence citée au point 34 ci-dessus qu’une décision refusant de faire droit à une demande d’accès au dossier formulée par une personne qui n’est pas partie à une procédure administrative préalable, comme c’est le cas de la décision attaquée en l’espèce, ne constitue pas un acte attaquable. Cette jurisprudence concerne le fond du litige en ce que, selon celle-ci, la demande d’accès au dossier n’est pas justifiée au titre de la protection des droits de la défense et se retrouve dès lors sans objet.
36      Enfin, s’agissant de l’argument de la BCE présenté au point 20 ci-dessus, il convient de rappeler que, dans le cadre d’un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE, la légalité d’un acte de l’Union européenne doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date où l’acte a été adopté (voir, en ce sens, arrêts du 17 mai 2001, IECC/Commission, C‑449/98 P, EU:C:2001:275, point 87, et du 16 avril 2015, Parlement/Conseil, C‑317/13 et C‑679/13, EU:C:2015:223, point 45). En l’espèce, la demande d’accès et la décision attaquée sont survenues postérieurement à l’adoption du dispositif de résolution à l’égard de Sberbank Slovénie, lequel fait l’objet d’un contrôle juridictionnel dans le cadre de l’affaire T‑523/22, MeSoFa/Commission et CRU. Il convient donc de conclure que cette décision ne fait pas partie du cadre juridique à l’aune duquel la légalité dudit dispositif de résolution doit être examinée. Il s’ensuit que, contrairement à l’argument de la BCE, aucun contrôle juridictionnel de la décision attaquée, même « indirect », ne peut être effectué dans le cadre de l’affaire T‑523/22, MeSoFa/Commission et CRU.
37      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, l’exception d’irrecevabilité soulevée par la BCE doit être rejetée.
Sur le fond
38      À l’appui de son recours, la requérante invoque trois moyens, tirés, le premier, de la violation de l’article 41 de la Charte, le deuxième, de la violation de l’article 22, paragraphe 2, du règlement MSU et de l’article 32, paragraphe 1, du règlement-cadre MSU et, le troisième, en substance, de la violation de son droit d’accès au dossier de la procédure relative à l’adoption de la décision concernant l’accès aux documents au titre du régime de la transparence.
39      Il convient d’examiner, d’abord et de façon conjointe, les premier et deuxième moyens, puis le troisième moyen.
Sur les premier et deuxième moyens, tirés, respectivement, de la violation de l’article 41 de la Charte et de la violation de l’article 22, paragraphe 2, du règlement MSU et de l’article 32, paragraphe 1, du règlement-cadre MSU
40      Dans le cadre du premier moyen, la requérante soutient que la décision attaquée enfreint l’article 41, paragraphe 2, sous b), de la Charte. Son argumentation est fondée sur l’interprétation de cette disposition selon laquelle le droit d’accès au dossier, qui y est prévu, ne sert pas seulement l’objectif de l’exercice effectif des droits de la défense au cours d’une procédure administrative susceptible d’aboutir à l’adoption d’une décision défavorable pour la personne concernée, mais sert également un objectif de transparence au profit de personnes affectées par une décision de l’administration.
41      À l’appui de cette analyse, la requérante invoque le libellé de l’article 41 de la Charte duquel il ressortirait que l’exercice du droit d’accès au dossier ne requiert pas l’existence d’une décision, contrairement à l’exercice du droit d’être entendu et du droit de se voir communiquer les motifs d’une décision.
42      La requérante fait aussi valoir qu’elle constitue la personne principalement affectée par la décision du CRU relative à l’adoption d’un dispositif de résolution à l’égard de Sberbank Slovénie, dont l’évaluation FOLTF constituerait le principal fondement, dans la mesure où cette décision prévoit le transfert des actions qu’elle détient dans le capital de cet établissement de crédit et transforme, dès lors, son droit de propriété sur Sberbank Slovénie en une créance correspondant au prix d’achat de ses actions.
43      Par ailleurs, la requérante soutient que la BCE a fondé la décision attaquée sur la considération selon laquelle, au moment où elle avait présenté la demande d’accès, celle-ci n’envisageait l’adoption d’aucune décision susceptible de recours. La requérante en déduit que la décision attaquée est fondée sur une interprétation erronée de l’article 41, paragraphe 2, sous b), de la Charte selon laquelle l’exercice du droit d’accès au dossier, prévu par cette disposition, requiert l’adoption d’une décision de la part de l’administration qui serait postérieure à l’exercice dudit droit.
44      Dans le cadre du deuxième moyen, la requérante soutient que la décision attaquée enfreint l’article 22, paragraphe 2, du règlement MSU et l’article 32, paragraphe 1, du règlement-cadre MSU.
45      La requérante fait valoir également, « à titre conservatoire », que si l’article 32, paragraphe 1, du règlement-cadre MSU devait être interprété en ce sens qu’il limiterait le droit d’accès au dossier consacré à l’article 22, paragraphe 2, du règlement MSU et à l’article 41, paragraphe 2, sous b), de la Charte, il serait illégal. De même, l’article 22, paragraphe 2, du règlement MSU serait illégal s’il devait être interprété en ce sens qu’il limiterait le droit d’accès au dossier prévu à l’article 41, paragraphe 2, sous b), de la Charte. La requérante soulève ainsi, en vertu de l’article 277 TFUE, une exception d’illégalité de l’article 22, paragraphe 2, du règlement MSU et de l’article 32, paragraphe 1, du règlement-cadre MSU.
46      La BCE conteste l’argumentation de la requérante.
47      Il convient de rappeler que, par la décision attaquée, la BCE a rejeté la demande d’accès, fondée sur l’article 41, paragraphe 2, sous b), de la Charte, à la version confidentielle de l’évaluation FOLTF de Sberbank Slovénie, au motif, en substance, que la requérante n’était pas partie à une procédure de surveillance prudentielle justifiant, aux fins du respect des droits de la défense, l’accès au dossier de cette procédure, lequel comprend le document demandé. La BCE a noté que ce document concernait Sberbank Slovénie qui constituait une entité distincte de la requérante. La BCE a ainsi conclu qu’elle ne pouvait pas donner à la requérante accès audit document sur le fondement de l’article 22, paragraphe 2, du règlement MSU et de l’article 32, paragraphe 1, du règlement-cadre MSU.
48      À cet égard, s’agissant du premier moyen, en premier lieu, il convient de noter que l’article 41 de la Charte, intitulé « Droit à une bonne administration », énonce, à son paragraphe 1, que toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions, les organes et les organismes de l’Union. Au paragraphe 2 du même article, il est précisé que ce droit comporte notamment :
« a)      le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre ;
b)      le droit d’accès de toute personne au dossier qui la concerne, dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires ;
c)      l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions. »
49      Il ressort du libellé de l’article 41, paragraphes 1 et 2, de la Charte que cette disposition prévoit un droit d’accès au dossier qui est associé au droit d’une personne de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par l’administration. Ce droit s’applique à l’accès au dossier de la personne concernée par lesdites affaires, et non à tous les documents détenus par une institution donnée (arrêt du 22 mars 2023, Satabank/BCE, T‑72/20, EU:T:2023:149, point 80).
50      Cette interprétation de l’article 41, paragraphe 2, de la Charte est confirmée par la comparaison de son libellé avec celui de l’article 42 de la Charte. En effet, c’est cette dernière disposition qui prévoit l’accès à tout document d’une institution, indépendamment de l’existence du dossier d’une personne concernée et de son intérêt légal (arrêt du 22 mars 2023, Satabank/BCE, T‑72/20, EU:T:2023:149, point 80).
51      C’est ainsi que le juge de l’Union a précisé qu’une demande d’accès au dossier trouve son fondement dans l’exercice des droits de la défense (arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, points 98 et 99 ; du 15 septembre 2016, Yanukovych/Conseil, T‑348/14, EU:T:2016:508, point 68, et du 2 décembre 2020, Kalai/Conseil, T‑178/19, non publié, EU:T:2020:580, point 73), tel que cela a été indiqué au point 33 ci-dessus. Une telle demande n’a pas d’objet en l’absence d’une procédure administrative affectant les intérêts juridiques du demandeur d’accès et, par conséquent, en l’absence de l’existence d’un dossier qui le concerne (voir jurisprudence citée au point 34 ci-dessus).
52      Dans le même sens, il a été précisé que le droit d’accès au dossier consacré à l’article 41, paragraphe 2, sous b), de la Charte avait trait à des personnes ou à des entreprises faisant l’objet de procédures ouvertes ou des décisions prises à leur égard (voir arrêt du 20 décembre 2023, OCU/CRU, T‑496/18, non publié, EU:T:2023:857, point 36 et jurisprudence citée).
53      En second lieu, il convient de rappeler que le document auquel la requérante a demandé l’accès, à savoir l’évaluation FOLTF de Sberbank Slovénie, constitue un acte préparatoire dans le cadre de la procédure de résolution, laquelle doit être considérée comme une procédure administrative complexe faisant intervenir plusieurs autorités et dont seul le résultat final, découlant de l’exercice par le CRU de sa compétence, peut faire l’objet du contrôle juridictionnel (arrêt du 6 octobre 2021, OCU/BCE, T‑15/18, non publié, EU:T:2021:661, point 99 ; voir également, en ce sens, arrêt du 6 mai 2021, ABLV Bank e.a./BCE, C‑551/19 P et C‑552/19 P, EU:C:2021:369, points 66 et 73).
54      La Cour a précisé que la BCE, en tant qu’autorité de surveillance des entités et groupes importants mentionnés à l’article 6, paragraphe 4, du règlement MSU, est, en principe, la mieux placée pour procéder à l’évaluation de la situation de défaillance avérée ou prévisible d’une entité (arrêt du 6 mai 2021, ABLV Bank e.a./BCE, C‑551/19 P et C‑552/19 P, EU:C:2021:369, point 72). Son intervention dans le cadre de la procédure prévue à l’article 18 du règlement no 806/2014 repose moins sur la séparation des fonctions de surveillance et de résolution que sur l’expertise particulière dont cette institution dispose en tant qu’autorité de surveillance (arrêt du 6 mai 2021, ABLV Bank e.a./BCE, C‑551/19 P et C‑552/19 P, EU:C:2021:369, point 73).
55      Or, le Tribunal a déjà conclu que le droit d’accès au dossier consacré à l’article 41, paragraphe 2, sous b), de la Charte concerne l’entité faisant l’objet du dispositif de résolution, à savoir en l’espèce Sberbank Slovénie, et non ses actionnaires ou ses créanciers. De tels actionnaires ou créanciers ne sauraient invoquer un droit d’accès au dossier (voir, en ce sens, arrêt du 1er juin 2022, Del Valle Ruíz e.a./Commission et CRU, T‑510/17, EU:T:2022:312, points 464 et 465).
56      Eu égard aux considérations présentées aux points 47 à 55 ci-dessus, il convient, tout d’abord, de rejeter l’argument de la requérante, présenté au point 40 ci-dessus, selon lequel le droit d’accès au dossier prévu à l’article 41, paragraphe 2, sous b), de la Charte sert également un objectif de transparence.
57      Eu égard aux mêmes considérations, il convient, ensuite, de conclure que la requérante, en tant qu’actionnaire et, dès lors, entité distincte de Sberbank Slovénie, ne saurait invoquer un droit d’accès au dossier relatif à la procédure de résolution visant cette entité et, partant, un droit d’accès à la version confidentielle de l’évaluation FOLTF de celle-ci.
58      La conclusion présentée au point 57 ci-dessus ne saurait être remise en cause par l’allégation de la requérante selon laquelle, en sa qualité d’actionnaire de Sberbank Slovénie, elle constitue la personne principalement affectée par la décision du CRU relative à l’adoption d’un dispositif de résolution à l’égard de cette entité (voir point 42 ci-dessus). À cet égard, il suffit de se référer à la jurisprudence citée au point 55 ci-dessus selon laquelle les actionnaires de l’entité faisant l’objet d’un dispositif de résolution ne disposent pas d’un droit d’accès au dossier sur le fondement de l’article 41, paragraphe 2, sous b), de la Charte.
59      Il convient, enfin, de rejeter l’argument de la requérante, présenté au point 43 ci-dessus, qui se fonde sur une compréhension erronée de la décision attaquée. En effet, il suffit de rappeler que cette décision est fondée sur la considération selon laquelle la requérante n’était pas partie à une procédure de surveillance prudentielle et, en conséquence, n’avait pas le droit d’avoir accès au dossier de Sberbank Slovénie, laquelle constituait une entité distincte. Nulle part dans la décision attaquée, la BCE n’invoque le fait que la demande d’accès a été présentée postérieurement à l’adoption du dispositif de résolution à l’égard de Sberbank Slovénie.
60      S’agissant du deuxième moyen, il convient de constater que l’article 22 du règlement MSU, intitulé « Procédure régulière pour l’adoption des décisions en matière de surveillance », prévoit :
« 1. Avant de prendre des décisions en matière de surveillance conformément à l’article 4 et à la section 2 du chapitre III, la BCE donne aux personnes faisant l’objet de la procédure la possibilité d’être entendues. La BCE ne fonde ses décisions que sur les griefs au sujet desquels les parties concernées ont pu faire valoir leurs observations.
[…]
2. Les droits de la défense des personnes concernées sont pleinement assurés dans le déroulement de la procédure. Elles ont le droit d’avoir accès au dossier de la BCE sous réserve de l’intérêt légitime d’autres personnes dans la protection de leurs secrets d’affaires. Le droit d’accès au dossier ne s’étend pas aux informations confidentielles.
Les décisions de la BCE sont motivées. »
61      L’article 32 du règlement-cadre MSU, intitulé « Accès aux dossiers dans le cadre d’une procédure de surveillance prudentielle de la BCE », précise la portée de l’article 22 du règlement MSU (voir, en ce sens, arrêt du 22 mars 2023, Satabank/BCE, T‑72/20, EU:T:2023:149, point 61). Il prévoit dans ses paragraphes 1 et 2 ce qui suit :
« 1. Les droits de la défense des parties concernées sont pleinement respectés dans les procédures de surveillance prudentielle de la BCE. À cette fin, et après l’ouverture de la procédure de surveillance prudentielle de la BCE, les parties ont le droit d’avoir accès au dossier de la BCE, sous réserve de l’intérêt légitime des personnes morales ou physiques autres que la partie concernée à la protection du secret des affaires. Ce droit d’accès au dossier ne s’étend pas aux informations confidentielles. Les autorités compétentes nationales transmettent à la BCE, dans un délai raisonnable, toute demande d’accès à des dossiers liés aux procédures de surveillance prudentielle de la BCE qu’elles ont reçue.
2. Les dossiers sont constitués de l’ensemble des documents obtenus, produits ou rassemblés par la BCE au cours de la procédure de surveillance prudentielle de la BCE, indépendamment de leur support de stockage. »
62      Or, en l’espèce, à supposer que l’évaluation FOLTF de Sberbank Slovénie constituait un élément d’un « dossier » et d’une « procédure » de surveillance au sens de l’article 22 du règlement MSU et de l’article 32 du règlement-cadre MSU, il conviendrait de constater que la requérante ne pouvait pas être considérée comme étant titulaire du droit d’accès à ce dossier dans le cadre d’une telle procédure, dans la mesure où ce ne serait pas elle qui ferait l’objet de cette procédure, mais une entité distincte, à savoir Sberbank Slovénie (voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2021, OCU/BCE, T‑15/18, non publié, EU:T:2021:661, point 101).
63      Il convient également de rejeter l’exception d’illégalité soulevée par la requérante et présentée au point 45 ci-dessus.
64      En effet, d’une part, il ne saurait être soutenu que l’article 32, paragraphe 1, du règlement-cadre MSU enfreint l’article 22, paragraphe 2, du règlement MSU, dès lors qu’il a déjà été constaté aux points 60 à 62 ci-dessus que ces deux dispositions ne confèrent à la requérante aucun droit d’accès au dossier de Sberbank Slovénie.
65      D’autre part, la requérante fait valoir, en substance, que si l’article 22, paragraphe 2, du règlement MSU et l’article 32, paragraphe 1, du règlement-cadre MSU étaient interprétés comme réservant l’exercice du droit d’accès au dossier uniquement dans le cadre d’une procédure de surveillance prudentielle spécifique susceptible d’aboutir à l’adoption d’une décision faisant grief, ils seraient contraires à l’article 41, paragraphe 2, sous b), de la Charte en limitant le droit d’accès au dossier prévu dans cette disposition. Cette allégation se fonde sur l’interprétation de la disposition susmentionnée de la Charte, effectuée par la requérante dans le cadre du premier moyen, selon laquelle le droit d’accès au dossier sert également un objectif de transparence. Cette interprétation a été rejetée aux points 48 à 56 ci-dessus.
66      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de rejeter les premier et deuxième moyens.
Sur le troisième moyen, tiré de la violation du droit de la requérante d’avoir accès au dossier de la procédure relative à l’adoption de la décision concernant l’accès aux documents au titre du régime de la transparence
67      La requérante soutient en substance que, à supposer que l’interprétation de l’article 41, paragraphe 2, sous b), de la Charte effectuée par la BCE soit valide, elle avait le droit d’avoir accès au dossier de la procédure régie par la décision 2004/258 et, dès lors, d’avoir accès à l’évaluation FOLTF de Sberbank Slovénie, afin de pouvoir présenter ses observations quant à la nécessité que ce document fasse l’objet d’expurgations aux fins de la protection des intérêts en matière de confidentialité en vue de sa divulgation au public.
68      La BCE conteste l’argumentation de la requérante.
69      À cet égard, d’une part, il convient de rappeler qu’une demande d’accès au dossier trouve son fondement dans l’exercice des droits de la défense et qu’une telle demande n’a pas d’objet en l’absence d’une procédure administrative affectant les intérêts juridiques du demandeur d’accès et, par conséquent, en l’absence d’un dossier qui le concerne (voir point 51 ci-dessus).
70      D’autre part, la procédure instaurée par la décision 2004/258 a pour objectif d’assurer la plus grande transparence possible du processus décisionnel de la BCE et ne saurait être assimilée à une « procédure administrative affectant les intérêts juridiques du demandeur d’accès », au sens de la jurisprudence citée au point 51 ci-dessus, dans le cadre de laquelle ledit demandeur disposerait d’un droit d’accès au « dossier qui le concerne ».
71      Il est opportun de rappeler à cet égard que l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2004/258 donne à tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre un droit d’accès aux documents de la BCE, sous réserve des conditions et des limites définies par cette décision. Par ailleurs, selon l’article 6, paragraphe 1, de cette décision, le demandeur d’accès n’est pas tenu de justifier sa demande et n’a donc pas à démontrer un quelconque intérêt pour avoir accès aux documents demandés.
72      Il découle de la considération figurant au point 70 ci-dessus que le demandeur d’accès aux documents de la BCE en vertu du régime instauré par la décision 2004/258, en l’occurrence la requérante, ne saurait invoquer le droit d’accès au dossier prévu à l’article 41, paragraphe 2, sous b), de la Charte afin d’obtenir l’accès auxdits documents et de soumettre des observations sur leur divulgation au public, ainsi que la requérante le fait valoir.
73      Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le troisième moyen et, partant, le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
74      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la BCE, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      MeSoFa Vermögensverwaltungs AG supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Banque centrale européenne (BCE).
Kowalik-Bańczyk
Buttigieg
Hesse
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 6 novembre 2024.
Signatures
*      Langue de procédure : l’anglais.