62023CJ0016_RES
Sprawa C‑16/23
FA.RO. di YK & C. Sas
przeciwko
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria)
Wyrok Trybunału (pierwsza izba) z dnia 17 października 2024 r.
Odesłanie prejudycjalne – Usługi na rynku wewnętrznym – Dyrektywa 2006/123/WE – System zezwoleń – Artykuł 10 – Warunki udzielenia zezwolenia – Sprzedaż wyrobów tytoniowych – Uregulowanie krajowe uzależniające udzielenie zezwolenia na utworzenie punktu sprzedaży wyrobów tytoniowych od spełnienia warunków – Warunki dotyczące odległości i liczby mieszkańców – Ochrona zdrowia publicznego przed paleniem tytoniu
Swoboda przedsiębiorczości – Swoboda świadczenia usług – Usługi na rynku wewnętrznym – Dyrektywa 2006/123 – Zakres stosowania – Uregulowanie krajowe zastrzegające sprzedaż detaliczną wyrobów tytoniowych dla upoważnionych dystrybutorów – Włączenie
(dyrektywa 2006/123 Parlamentu Europejskiego i Rady, motywy 2, 5, 8, art. 1 ust. 1, 3, art. 2 ust. 1, 2, art. 4 pkt 1)
(zob. pkt 55, 56, 58–62)
Swoboda przedsiębiorczości – Usługi na rynku wewnętrznym – Dyrektywa 2006/123 – System zezwoleń – Pojęcie – Uregulowanie krajowe poddające sprzedaż detaliczną wyrobów tytoniowych procedurze powierzenia prowadzenia punktu sprzedaży – Włączenie – Ustalenie przez sąd odsyłający
(dyrektywa 2006/123 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 pkt 6)
(zob. pkt 67, 70, 71)
Swoboda przedsiębiorczości – Usługi na rynku wewnętrznym – Dyrektywa 2006/123 – System zezwoleń – Uregulowanie krajowe, które uzależnia udzielenie zezwolenia na punkt sprzedaży wyrobów tytoniowych od spełnienia warunków dotyczących odległości oraz liczby mieszkańców, nie przewidując przy tym możliwości uwzględnienia okresowego wzrostu liczby konsumentów – Dopuszczalność – Przesłanki – Poszanowanie warunków określonych w art. 10 ust. 2
(dyrektywa 2006/123 Parlamentu Europejskiego i Rady, motywy 7, 66, art. 4 pkt 8, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1, 2, art. 14 pkt 5)
(zob. pkt 77–79, 81–86, 89–92, 94–98, 100, 101, 103–106, 108, 112, 113; sentencja)
Streszczenie
Trybunał, do którego zwrócono się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w kontekście utworzenia punktu sprzedaży wyrobów tytoniowych, wypowiedział się w przedmiocie zgodności z dyrektywą 2006/123 (
1
) uregulowania włoskiego dotyczącego sprzedaży detalicznej tych wyrobów, zważywszy, że owo uregulowanie przewiduje, na potrzeby udzielenia zezwolenia na utworzenie takiego punktu sprzedaży, restrykcyjne kryteria oparte na odległości geograficznej i gęstości zaludnienia.
W następstwie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż detaliczną wyrobów tytoniowych spółka FA.RO. wniosła do Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (agencji ds. ceł i monopoli, Włochy, zwanej dalej „ADM”) o utworzenie nowego punktu sprzedaży wyrobów tytoniowych w jej lokalu gastronomicznym sprzedającym napoje.
ADM oddaliła ten wniosek ze względu na to, że przewidziane w uregulowaniu krajowym warunki dotyczące minimalnej odległości geograficznej między usługodawcami oraz liczby mieszkańców nie zostały spełnione.
Spółka FA.RO. wniosła wówczas skargę do Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (regionalnego sądu administracyjnego dla Ligurii, Włochy), który jest sądem odsyłającym. Spółka ta podniosła w szczególności, że utworzenie nowego punktu sprzedaży w jej lokalu nie wywołałoby szkodliwego efektu nadpodaży w stosunku do popytu ze względu na wysoki poziom ruchu turystycznego w pewnych okresach.
W tych okolicznościach sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału z pytaniem, czy dyrektywa 2006/123 stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które uzależnia udzielenie zezwolenia na punkty sprzedaży wyrobów tytoniowych od spełnienia warunków dotyczących minimalnej odległości geograficznej między usługodawcami oraz liczby mieszkańców, nie przewidując przy tym możliwości uwzględnienia przez właściwy organ władzy publicznej, w miejsce tych warunków, okresowego wzrostu liczby konsumentów.
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności Trybunał wyjaśnił, że uregulowanie, które zastrzega sprzedaż detaliczną wyrobów tytoniowych dla dystrybutorów upoważnionych przez władzę publiczną, jest objęte zakresem stosowania dyrektywy 2006/123. Takie uregulowanie nie wchodzi bowiem w zakres pojęcia monopolu, znajdującego się poza zakresem stosowania owej dyrektywy (
2
), ponieważ państwo nie prowadzi tej działalności handlowej, która podlega konkurencji i nie zostaje powierzona jednemu podmiotowi gospodarczemu, a administracja nie może ingerować w decyzje handlowe podmiotów prowadzących punkty sprzedaży i posiadaczy zezwoleń.
W drugiej kolejności Trybunał zauważył, że organizacja sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych wchodzi w zakres pojęcia „systemu zezwoleń” w rozumieniu art. 4 pkt 6 dyrektywy 2006/123 w zakresie, w jakim w ramach systemu wprowadzonego przez dane uregulowanie krajowe usługodawca ma obowiązek podjęcia kroków w celu uzyskania od właściwego organu formalnej decyzji zezwalającej mu na podjęcie tej działalności.
W konsekwencji przewidziane w tym systemie zezwoleń restrykcyjne warunki dotyczące odległości i liczby mieszkańców powinny być zgodne z przepisami art. 10 ust. 2 lit. a)–g) wspomnianej dyrektywy 2006/123.
W związku z tym, po pierwsze, muszą one być niedyskryminacyjne, co wydaje się mieć miejsce w niniejszej sprawie.
Po drugie, muszą one być uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego. Ów interes może polegać na ochronie zdrowia ludzkiego przed ryzykiem związanym z wyrobami tytoniowymi. Natomiast względy o charakterze czysto gospodarczym nie mogą stanowić nadrzędnego względu interesu ogólnego. System zezwoleń nie może bowiem ustanawiać zakazanych wymogów, zaś art. 14 pkt 5 dyrektywy 2006/123 przewiduje zakaz uzależnienia udzielenia zezwolenia od udowodnienia istnienia potrzeby ekonomicznej lub popytu rynkowego. Tymczasem w niniejszej sprawie ustanowione w uregulowaniu krajowym kryteria dotyczące odległości i liczby mieszkańców można by zakwalifikować, z zastrzeżeniem weryfikacji tego przez sąd odsyłający, jako test ekonomiczny, jeśli ich celem jest zapewnienie sprzedawcom wyrobów tytoniowych wystarczającego dochodu lub maksymalizacja poboru podatku akcyzowego od konsumentów tych wyrobów, ponieważ kryteria te mają w szczególności na celu zapobieżenie z jednej strony namnażaniu się punktów sprzedaży w miejscach, w których popyt jest już zaspokajany przez istniejące punkty sprzedaży, a z drugiej strony temu, by zbyt mała liczba punktów sprzedaży skutkowała brakiem zaspokojenia części popytu. Gdyby zaś owe kryteria nie służyły celowi o charakterze gospodarczym i były obiektywnie uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, takim jak ochrona zdrowia publicznego poprzez unikanie zachęcania do konsumpcji w drodze zwiększenia podaży i poprzez wywieranie skutku zniechęcającego w zakresie popytu, nie byłyby one objęte tym zakazem.
Po trzecie, warunki dotyczące odległości i liczby mieszkańców muszą być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia.
W tym względzie wydaje się przede wszystkim, że skutkiem owych warunków jest wprowadzenie kontroli podaży wyrobów tytoniowych, co pozwala na unikanie zachęcania do konsumpcji tych wyrobów i przyczynia się w ten sposób do realizacji celu polegającego na ochronie zdrowia publicznego. Ponadto kontrolowana podaż legalnych wyrobów tytoniowych przyczynia się do ograniczenia spożycia wyrobów pochodzących z przemytu, które mogą stymulować konsumpcję ze względu na niższe ceny lub stanowić dodatkowe zagrożenie dla zdrowia konsumentów.
Jednakże, aby osiągnąć w sposób spójny i konsekwentny cel polegający na ochronie zdrowia publicznego, wspomniany mechanizm kontroli podaży wyrobów tytoniowych, który pozwala na zagwarantowanie dostępności i powszechności wyrobów tytoniowych, powinien też wywoływać skutki zniechęcające w zakresie popytu na te wyroby. Ponadto, aby zachować skuteczność w świetle celu polegającego na ochronie zdrowia publicznego, należy sprawdzić, czy stosowanie warunków dotyczących odległości i liczby mieszkańców wystarczy, aby zniechęcić do konsumpcji wyrobów tytoniowych bez prowadzenia do zwiększenia nielegalnej podaży tych wyrobów. Z tych względów do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy w świetle uregulowania krajowego instalowanie automatów do sprzedaży stanowi środek sprzedaży wyrobów tytoniowych alternatywny w stosunku do sprzedaży w zwykłych lub specjalnych punktach sprzedaży lub na podstawie zezwoleń, które muszą spełniać te same warunki dotyczące odległości i liczby mieszkańców, i czy nie prowadzi ono do zwiększenia podaży tych wyrobów.
Następnie Trybunał podkreślił, że państwa członkowskie dysponują zakresem uznania przy decydowaniu o poziomie, na jakim chcą zapewnić ochronę zdrowia publicznego, oraz o sposobie osiągnięcia tego poziomu. Nie jest zatem niezbędne, aby przepis o charakterze ograniczenia wydany przez władze państwa członkowskiego odpowiadał koncepcji wspólnej dla wszystkich państw członkowskich. W konsekwencji okoliczność, że konwencja antytytoniowa (
3
) nie przewiduje warunków dotyczących odległości i liczby mieszkańców jako środka mającego na celu ograniczenie spożycia wyrobów tytoniowych, nie ma żadnego wpływu na ocenę koniecznego charakteru systemu rozpatrywanego w postępowaniu głównym dla osiągnięcia celu polegającego na ochronie zdrowia publicznego.
W świetle tego zakresu uznania, jeżeli państwo członkowskie uznaje za użyteczne wprowadzenie środków mających na celu kontrolę podaży wyrobów tytoniowych, może ono zasadnie uznać, że okresowy wzrost liczby konsumentów nie jest czynnikiem, który należy brać pod uwagę. Uwzględnienie takiego okresowego wzrostu byłoby bowiem sprzeczne z pożądanym celem polegającym na ograniczeniu podaży w celu zniechęcenia do konsumpcji.
Po czwarte, wydaje się, że warunki dotyczące odległości i liczby mieszkańców opierają się w niniejszej sprawie na obiektywnych danych, są z góry znane i co do zasady nie rodzą trudności w interpretacji lub stosowaniu. Niemniej jednak, zgodnie z uregulowaniem krajowym, nawet jeśli warunki dotyczące odległości i liczby mieszkańców są spełnione, zwykłe punkty sprzedaży tworzy się w szczególności wtedy, gdy administracja uzna to za stosowne i właściwe w kontekście zainteresowania usługą. Tymczasem, ponieważ to ostatnie pojęcie jest zdefiniowane w sposób ogólny, może ono podważyć jasny, jednoznaczny, obiektywny i przejrzysty charakter kryteriów regulujących korzystanie przez administrację z przysługującego jej uznania, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego.
(
1
)	Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36).
(
2
)	Artykuł 1 ust. 3 tej dyrektywy.
(
3
)	Ramowa konwencja Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu, podpisana w Genewie w dniu 21 maja 2003 r.