62008CC0197_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Bevezetés
1. A jelen kötelezettségszegési eljárások tárgyai ismét olyan tagállami szabályozások, amelyekkel dohánygyártmányok minimálárát határozzák meg. Ezt a Bizottság – a Bíróság eddigi ítélkezési gyakorlatára hivatkozva – a dohánygyártmányok fogyasztását érintő, a forgalmi adón kívüli egyéb adókról szóló, 1995. november 27‑i 95/59/EK tanácsi irányelv 9. cikke (1) bekezdése megsértésének tekinti.(2)
2. Az alperes tagállamok lényegében úgy érvelnek, hogy a Bíróság eddigi ítélkezési gyakorlatával ellentétben a minimálárak meghatározása nem sérti a 95/59 irányelvet, és mindenesetre azt az egészség védelmének okai igazolják. Ennek kapcsán az Egészségügyi Világszervezet Dohányzás‑ellenőrzési keretegyezményére is hivatkoznak.(3)
II – Jogi háttér
A – A közösségi szabályozás
3. A 95/59 irányelv 9. cikke (1) bekezdése második és harmadik albekezdésének értelmében:
„A gyártók, vagy adott esetben azok közösségi képviselői vagy megbízottjai, valamint a harmadik országokból dohányt importálók szabadon határozhatják meg a legmagasabb kiskereskedelmi árat minden termék esetében és minden tagállam számára, ahol a kérdéses terméket fogyasztásra bocsátják.
A második albekezdés azonban nem akadályozhatja az árszínvonalak ellenőrzésére vonatkozó nemzeti jogalkotási rendszerek végrehajtását, vagy a meghatározott árak betartását [helyesen: az árszínvonal ellenőrzésére vagy az előírt árak betartására vonatkozó nemzeti jogszabályok alkalmazását], feltéve hogy azok összeegyeztethetők a közösségi jogalkotással.”
B – A nemzetközi szabályozás
4. A WHO‑keretegyezmény 6. cikkének címe „Ár‑ és adóintézkedések a dohánykereslet csökkentésére”, és a következőket írja elő:(4)
„1. A Felek elismerik, hogy az ár‑ és adóintézkedések hatásos és fontos eszközei a dohányfogyasztás csökkentésének a lakosság különféle szegmenseiben, különösen a fiatalok körében.
2. A Részes Feleknek arra vonatkozó szuverén jogának sérelme nélkül, hogy adóztatási politikájukat meghatározzák és bevezessék, minden Félnek tekintetbe kell vennie a dohányzás visszaszorítására vonatkozó nemzeti népegészségügyi célkitűzéseit, és olyan intézkedéseket kell elfogadnia vagy fenntartania, amelyek értelemszerűen az alábbiakra terjedhetnek ki:
a) a dohánytermékekre vonatkozó adópolitika, vagy értelemszerűen [helyesen: és adott esetben], árpolitika foganatosítása [helyesen: alkalmazása], hogy az hozzájáruljon a dohányfogyasztás csökkenését célzó egészségi célkitűzésekhez; […]”
C – A nemzeti szabályozás
1. Franciaország
5. Franciaországban a 2004. augusztus 9‑i törvénnyel módosították a Code général des impôts‑t (általános adókódex). Ennek értelmében a cigaretták értékesítése tekintetében meghatározzák azt az összeget, amely alatt azok már nem árusíthatók. A cigaretták e minimálárát a piaci átlagárra tekintettel rendelet útján határozzák meg. Ezenfelül a Code de la santé publique‑ben (közegészségügyi törvénykönyv) bevezették annak tilalmát, hogy a dohánygyártmányokat a közegészség céljával ellentétes reklámáron értékesítsék.
2. Ausztria
6. Egy 2006. évi szövetségi törvénnyel iktatták be az osztrák dohánytörvény (Tabakgesetz) 2. cikkébe azt a bekezdést, amelyben a szövetségi egészségügyi minisztert – a dohányzás megelőzése érdekében – felhatalmazzák arra, hogy rendelet útján megállapítsa a dohánygyártmányokra vonatkozó kiskereskedelmi minimálárat a minimális árszint biztosítása érdekében. A dohánygyártmányok forgalomba hozatala e kiskereskedelmi minimálár alatt tilos. Az ennek nyomán kibocsátott, a minimálár szabályozására vonatkozó rendelet értelmében a cigaretták kiskereskedelmi minimálára – darabonként – az elmúlt naptári évben eladott összes cigaretta súlyozott átlagárának legalább 92,75 százaléka.(5)
3. Írország
7. A dohánytermékekről szóló 1978. évi törvény 2. cikke (2) bekezdésének i) pontja értelmében rendelet előírhatja a dohánytermékek olyan árakon történő értékesítésének tilalmát, amelyek oly mértékben alacsonyabbak a meghatározott időpontban értékesített, más hasonló típusú vagy jellegű dohánytermékek áránál, hogy az ezen alacsonyabb árakon történő értékesítés – a miniszter véleménye szerint – a forgalomösztönzés egyik formájának minősül.
8. Az 1991. évi ír dohánytermékekről szóló rendelet 16. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a kiskereskedelemben adott márka dohányterméke nem értékesíthető a márkára egyébként jellemző ártól alacsonyabb áron. E rendelet 17. cikke értelmében a kiskereskedelemben nem értékesíthető olyan áron, amely kapcsán az illetékes miniszter arra a következtetésre jutott, hogy e termék ilyen áron való értékesítése forgalomélénkítést szolgál. Az úgynevezett Memorandum of Clarification értelmében forgalomélénkítési intézkedésnek tekintendő, ha a cigaretták értékesítési ára több mint három százalékkal alacsonyabb e termékkategória súlyozott átlagáránál.
III – A pert megelőző eljárás és a kérelmek
9. A Bizottság úgy véli, hogy a fent bemutatott nemzeti szabályozások ellentétesek a 95/59 irányelv 9. cikkének (1) bekezdésével, mert minimálárakat határoznak meg a cigaretták, illetve más dohánygyártmányok értékesítése tekintetében. Ezért a Bizottság benyújtotta a jelen, kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet. Az észrevételek benyújtására vonatkozó felhívást (felszólító levelet) követően 2006. június 28‑án Franciaországhoz, 2007. június 27‑én Ausztriához és 2006. december 12‑én Írországhoz indokolással ellátott véleményt intézett. Írországnak 2004. július 7‑én egy másik indokolással ellátott véleményt küldött, amelyben az EK 10. cikk megsértését kifogásolta.
10. Miután a tagállamok nem tettek eleget ezen, indokolással ellátott véleményeknek, a Bizottság benyújtotta a jelen kereseteket.
11. A Bizottság a C‑197/08. sz. ügyben kérelmezi, hogy a Bíróság
– állapítsa meg, hogy a Francia Köztársaság – mivel a Franciaországban forgalomba hozott cigaretta tekintetében minimálár‑rendszert fogadott el és tart hatályban, valamint megtiltja a dohánytermékeknek a közegészség céljával ellentétes reklámáron történő értékesítését – nem teljesítette a 95/59 irányelv 9. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit;
– a Francia Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
12. A Francia Köztársaság kérelmezi, hogy a Bíróság
– a keresetet utasítsa el;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
13. A C‑198/08. sz. ügyben a Bizottság kérelmezi, hogy a Bíróság
– állapítsa meg, hogy az Osztrák Köztársaság – mivel olyan rendelkezéseket fogadott el és tart hatályban, amelyek szerint államilag meghatározott a cigaretták és a cigaretták sodrására szánt finomra vágott dohány minimálára – nem teljesítette a 95/59 irányelv 9. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit;
– az Osztrák Köztársaságot kötelezze az eljárás költségeinek viselésére.
14. Az Osztrák Köztársaság kérelmezi, hogy a Bíróság
– a Bizottság keresetét megalapozatlanság miatt utasítsa el;
– a Bizottságot kötelezze az eljárás költségeinek viselésére.
15. A C‑221/08. sz. ügyben a Bizottság kérelmezi, hogy a Bíróság
– állapítsa meg,
– hogy Írország – mivel a cigarettákra legalacsonyabb és legmagasabb kiskereskedelmi árakat írt elő – nem teljesítette a 95/59 irányelv 9. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit;
– hogy Írország – mivel elmulasztotta az alkalmazandó ír jogszabályokra vonatkozó, ahhoz szükséges információk megküldését, hogy a Bizottság teljesíthesse a 95/59 irányelv tiszteletben tartásának ellenőrzésére vonatkozó feladatát – nem teljesítette az EK 10. cikkből eredő kötelezettségeit;
– Írországot kötelezze a költségek viselésére.
16. Írország kérelmezi, hogy a Bíróság
– utasítsa el a keresetet;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
17. A közös tárgyaláson a három tagállam és a Bizottság vett részt.
18. A három eljárást közös indítványban fogom megvizsgálni, mivel lényegében azonos kérdéseket vetnek fel.
IV – A jogkérdésről
19. A jogvita tárgyát képező szabályozások minimálárakat határoznak meg a cigaretták, illetve az irányelv értelmében vett más dohánygyártmányok értékesítése tekintetében. Írország érvelésével ellentétben a minimálár tekintetében nem lényeges, hogy azt állami hatóság közvetlenül határozza‑e meg, vagy mértékét – mint a jelen esetekben – a piaci átlagárakhoz igazítják. A döntő az, hogy a gyártók a három tagállam egyikében sem értékesíthetik dohánygyártmányaikat meghatározott ár alatt, amelyet nem ők maguk állapítanak meg.(6) A jelen, kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetek középpontjában az a kérdés áll, hogy az irányelv 9. cikke (1) bekezdésének második albekezdésével ellentétesek‑e az ilyen államilag meghatározott minimálárak, illetve hogy ezeket lefedi‑e a 9. cikk (1) bekezdése harmadik albekezdésében foglalt kivétel.
A – A 95/59 irányelv 9. cikke (1) bekezdésének értelmezése
20. A 95/59 irányelv 9. cikke (1) bekezdésének második albekezdése előírja, hogy a gyártók és az importálók minden termékük esetében szabadon határozhatják meg a legmagasabb kiskereskedelmi árat.
21. Mielőtt közelebbről megvizsgáljuk az irányelv 9. cikke (1) bekezdése második albekezdésének értelmezését, röviden be kell mutatni azt a szabályozási keretet, amelybe e rendelkezés illeszkedik.
22. A 95/59 irányelv szabályozza a dohánygyártmányok fogyasztását terhelő jövedéki adók alkalmazását. Ezen adók szerkezetét az irányelv 8. cikkének (1) és (2) bekezdése, valamint 16. cikke határozza meg. Ennek értelmében a cigarettákra a „legmagasabb kiskereskedelmi ár alapján számított” százalékos jövedéki adót és a „termék egységére meghatározott” tételes jövedéki adót kell kivetni. Az irányelv szabályozási mechanizmusa értelmében tehát a legmagasabb kiskereskedelmi ár a százalékos jövedéki adó számításának és kivetésének alapja.
23. Az a tény, hogy a 9. cikk a legmagasabb
kiskereskedelmi árra támaszkodik, azon módból következik, ahogyan az irányelv értelmében az adókat ki kell vetni. Az ott említett legmagasabb ár a százalékos jövedéki adó számításának alapja. Ha ezt az adót a kiskereskedelmi ár alapján határozzák meg, a legmagasabb ár meghatározása biztosítja, hogy a gyártók az adók kivetésének pillanatában ne adjanak meg alacsonyabb értékesítési árat a kisebb adóteher elérése érdekében, hogy azután az árukat drágábban értékesítsék. A legmagasabb ár meghatározása következésképpen adóügyi szempontból biztosítékot jelent, amely az ilyen magatartást hivatott megakadályozni.(7)
24. Az irányelv 9. cikke (1) bekezdése második albekezdésének megfogalmazásából kiindulva először is rögzítenünk kell, hogy az nem tartalmaz kifejezetten a minimál árakra vonatkozó tilalmat. A 9. cikk (1) bekezdésének második albekezdése pusztán azt szabályozza, hogy a gyártók „szabadon” meghatározhatják a legmagasabb
kiskereskedelmi árat.
1. A Bíróság eddigi ítélkezési gyakorlata
a) A 95/59 irányelv 9. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséről
25. A Bíróság már többször úgy határozott, hogy a legmagasabb
kiskereskedelmi árnak az irányelv 9. cikke (1) bekezdése második albekezdésében szabályozott szabad meghatározásából az államilag meghatározott minimálárak
tilalma következik. A Bíróság megállapította, hogy a kiskereskedelmi minimálárnak a hatóságok által történő meghatározása tagadhatatlanul korlátozza a gyártók és importálók szabadságát legmagasabb kiskereskedelmi áruk meghatározásában, mivel az semmiképpen sem lehet alacsonyabb, mint az előírt minimálár.(8)
26. A Bíróság szerint a 9. cikk ilyen értelmezését megerősíti az irányelv értelmének és céljának figyelembevétele. Amint az az irányelv (2) és (3) preambulumbekezdéséből következik, az irányelv a dohánygyártmányokat terhelő jövedéki adók szerkezete összehangolásának politikájába illeszkedik, amelynek célja, hogy az ugyanazon csoportba tartozó dohánygyártmányok kategóriái közötti verseny ne torzuljon, és hogy ezáltal elérjék a tagállamok nemzeti piacainak megnyitását.(9)
27. Ennek értelmében az irányelvvel ellentétesek azon tagállami szabályozások, amelyek a dohánygyártmányok tekintetében kötelező érvényű árakat írnak elő, mert korlátozzák a gyártókat abban, hogy szabadon meghatározzák az árakat, és így veszélyeztetik a szabad versenyt.
28. A Bíróság értelmezése során különösen az irányelv (7) preambulumbekezdésére hivatkozik, amely hangsúlyozza, hogy a szabad verseny követelménye a szabad árképzést jelenti a dohánygyártmányok minden csoportja tekintetében. A dohánykereskedelem területén a szabad ármeghatározás szabálya – az irányelv preambulumában és más részeiben is említett, a normál versenyfeltételek mellett megvalósuló – áruk szabad mozgása elvének kifejeződése.(10)
b) A 95/59 irányelv 9. cikke (1) bekezdése harmadik albekezdésében foglalt kivételekről
29. A 9. cikk (1) bekezdésének harmadik albekezdése megállapítja, hogy a második albekezdés nem akadályozhatja az árszínvonalak ellenőrzésére vagy az előírt árak betartására vonatkozó nemzeti jogszabályok.
30. A Bíróság az eddigi ítélkezési gyakorlatában e kivételeket megszorítóan értelmezte, úgy, hogy azok nem engedélyezik a minimálárak állami rögzítését.
31. A Bíróság kiemeli, hogy a harmadik albekezdésben megnevezett kivételeket összhangba kell hozni a szabad ármeghatározásnak a második albekezdésben megfogalmazott alapvető szabályával.(11) E szempontból nézve az „árszínvonalak ellenőrzése” kifejezés nem értelmezhető úgy, mintha az fenntartaná a tagállamok számára azt a jogosultságot, hogy a dohánygyártmányok árát belátásuk szerint határozzák meg, mivel az ilyen széles körű jogosultság végül is megszüntetné a szabad ármeghatározás elvének mindenfajta hatékony érvényesülését.(12)
32. Ennek értelmében a Bíróság az „árszínvonalak ellenőrzésére […] vonatkozó nemzeti jogszabályok” alatt pusztán olyan általános természetű intézkedéseket ért, amelyek az áremelkedés megakadályozására irányulnak.(13) Ugyanígy „az előírt árak betartására vonatkozó nemzeti jogszabályok” kifejezés sem értelmezhető úgy, mintha az megengedné a tagállamoknak a minimálárak rögzítését. Ezt a fordulatot sokkal inkább úgy kell értelmezni, hogy azon ár betartását jelenti, amely a gyártók vagy importálók által történt meghatározást, és a hatóságok által történt engedélyezést követően a legmagasabb kiskereskedelmi árként kötelező érvényű, és amelyet az értékesítési lánc minden fokán, a fogyasztónak történő értékesítésig be kell tartani.(14) Az e rendelkezés értelmében vett „előírt árak” tehát a gyártók által meghatározott árakat, nem pedig az államilag rögzített árakat jelentik. E mechanizmus azt hivatott megakadályozni, hogy az előzőleg említett ár túllépésé miatt az adóbevételek teljessége sérülhessen.(15)
2. Közbenső következtetés
33. A Bíróság eddigi ítélkezési gyakorlata értelmében következésképpen a dohánygyártmányok tekintetében államilag meghatározott minimálárak ellentétesek a 95/59 irányelv 9. cikkének (1) bekezdésével.
3. Ok az eddigi ítélkezési gyakorlat megváltoztatására?
34. A jelen, kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásokban az alperes tagállamok arra kérik a Bíróságot, hogy vizsgálja meg a 9. cikk (1) bekezdésével kapcsolatos eddigi értelmezését. Az irányelv szabályozási összefüggéseire és célkitűzésére tekintettel, valamint figyelembe véve a nemzetközi szinten lezajlott újabb fejlődést, a minimálárra vonatkozó szabályozások végeredményben már nem tekinthetők az irányelv megsértésének.
a) A 95/59 irányelv célkitűzéseire vonatkozó érvelés
35. Különösen az osztrák kormány érvel úgy, hogy az irányelv 9. cikke (1) bekezdésének második albekezdése – a jogalapjára tekintettel – nem értelmezhető a minimálárra vonatkozó tilalomként.
36. Ausztria utal arra, hogy a 95/59 irányelv az EK‑Szerződés 99. cikkén (jelenleg EK 93. cikk), és így a közvetett adók harmonizálására vonatkozó szerződési rendelkezésen alapul. Az irányelv hatálya eszerint tisztán adójogi természetű. Az alperes tagállamok ezenfelül előadják, hogy az irányelvből nem tűnik ki, hogy megfogalmazásakor figyelembe vették volna az egészség védelmével kapcsolatos megfontolásokat. Az irányelv éppen ezért nem értelmezhető úgy, hogy az alapvetően megtiltja a tagállamoknak az egészség védelmének célja érdekében – minimálárak formájában – hozott intézkedéseket.
37. Az osztrák kormány ezen érvét nem lehet eleve elutasítani. A 95/59 irányelv jogalapja valóban a közvetett adók harmonizálásáról szóló szerződési rendelkezés, és így elsősorban a dohánygyártmányok közösségi megadóztatására vonatkozó technikai szabályozást jelent. Harmonizálja a dohánygyártmányok fogyasztását terhelő jövedéki adók kivetésének módját, és ennek során például meghatározza, hogy a százalékos jövedéki adó tekintetében a számítás alapja a legmagasabb kiskereskedelmi ár. A dohánygyártmányokra vonatkozó minimálárak tilalmáról első pillantásra nem ismerhető fel, hogy az az adóharmonizáció része.
38. A tekintetben is egyet kell érteni a tagállamokkal, hogy az irányelv preambulumbekezdéseiből sehol sem tűnik ki, hogy az irányelv figyelembe vette volna az egészség védelmére vonatkozó megfontolásokat és a dohányzás elleni küzdelem jelentőségét. Ez nem meglepő, hiszen a 95/59 irányelv lényegében néhány korábbi irányelv kodifikációja, amelyek még 1972‑ig nyúlnak vissza. 1972‑ben a dohányfogyasztás veszélyeinek legfeljebb halvány ismeretéről beszélhetünk. Mindezekre tekintettel érvelhetünk a 9. cikk (1) bekezdésének olyan értelmezése mellett, amely nem fosztja meg a tagállamokat a dohányfogyasztás elleni küzdelem egyik eszközétől, anélkül hogy egyidejűleg felismerhetővé tenné, hogy maga az irányelv átfogóan figyelembe vette a dohányzás elleni hatékony küzdelemre vonatkozó megfontolásokat. Az már egy másik kérdés lenne, hogy a tagállamok ilyen intézkedései összeegyeztethetők‑e a közösségi jog egyéb rendelkezéseivel, különösen az EK 28. cikkel.
39. A 9. cikk (1) bekezdésének ezen, az eddigi ítélkezési gyakorlattól eltérő értelmezése ellen mindazonáltal érvként hozható fel az irányelv szövege, amely kifejezetten a legmagasabb kiskereskedelmi ár szabad
meghatározását említi. Az államilag rögzített minimálárak esetén – amint azt a Bíróság helyesen megállapította – már nem beszélhetünk korlátlanul arról, hogy a gyártók szabadon határozhatják meg az árat. Azt ugyanis már nem állapíthatják meg az államilag meghatározott minimálár alatt.
40. A második albekezdés, amelynek értelmében a gyártók a legmagasabb kiskereskedelmi árat szabadon
meghatározhatják, az irányelv jövedéki adóra vonatkozó különleges szabályozási rendszerének lényeges része. Annak érdekében, hogy az ilyen szabályozási mechanizmust összeegyeztethetővé tegyék a szabad versennyel és az áruk szabad mozgásával, elengedhetetlen, hogy a gyártók szabadon
meghatározhassák a legmagasabb kiskereskedelmi árat. Hiszen valamely tagállam által meghatározott minimálár esetén fennállna annak veszélye, hogy hátrányba kerülnek más tagállamok azon gyártói, akik a versenybe alacsonyabban meghatározott legmagasabb kiskereskedelmi árból adódó árelőnyükkel akarnak beszállni. A minimálár megállapítása semlegesítené az importált termék alacsonyabb önköltségi árából adódó versenyelőnyt.
41. Csak a gyártóknak a legmagasabb kiskereskedelmi ár meghatározására vonatkozó szabadsága
biztosítja tehát, hogy az irányelv által előírt adóztatási rendszer ne járjon a verseny torzításának és az áruk mozgása korlátozásának másodlagos hatásával, és így az ne legyen ellentétes az EK 93. cikk harmonizációs céljával.
42. A (2) preambulumbekezdés egyértelművé teszi, hogy az olyan gazdasági unió, amelyen belül egészséges verseny uralkodik, és amely jellemzői hasonlítanak a nemzeti piac jellemzőihez, a dohánygyártmányok tekintetében előfeltételezi, hogy a tagállamokban kivetett fogyasztási adók ne torzítsák a versenyfeltételeket, és a Közösségen belül ne akadályozzák azok szabad mozgását. Akkor azonban a százalékos jövedéki adó számítási alapjának módja (a legmagasabb kiskereskedelmi ár) sem vezethet a szabad verseny torzulásához. Ezt az irányelv azáltal éri el, hogy a gyártók szabadon
határozzák meg a legmagasabb kiskereskedelmi árat. Ebben az értelemben a (7) preambulumbekezdés is hangsúlyozza, hogy a szabad verseny követelménye a szabad árképzést jelenti.
43. Mindezen megfontolásokra tekintettel az irányelv 9. cikke (1) bekezdésének a Bíróság által választott értelmezése következésképpen teljesen védhetőnek tűnik. Álláspontom szerint ezért nem indokolt az eddigi ítélkezési gyakorlat megváltoztatása. E tekintetben azt is figyelembe kell venni, hogy a Bíróság két idevágó ítélete nem különösebben régi. Ezek megváltoztatása ellen szólnak ezért az ítélkezési gyakorlat összhangjának és a jogbiztonság elvei is.(16)
b) Az ítélkezési gyakorlat módosítása a WHO‑keretegyezmény és a Tanács egyik ajánlása alapján?
44. Az eddigi ítélkezési gyakorlat megváltoztatásának igazolása érdekében a tagállamok hivatkoznak a WHO Dohányzás‑ellenőrzési keretegyezményére is, amelyet a Közösség nevében a 2004. június 2‑i tanácsi határozat hagyott jóvá.(17)
45. Ezenfelül a tagállamok hivatkoznak a dohányzás megelőzéséről és a dohányzás elleni küzdelem javítására irányuló kezdeményezésekről szóló, 2002. december 2‑i tanácsi ajánlásra.(18)
46. A WHO‑keretegyezmény 6. cikkének (1) bekezdése értelmében a Felek elismerik, hogy az ár‑ és adóintézkedések hatásos és fontos eszközei a dohányfogyasztás csökkentésének, különösen a fiatalok körében. A 6. cikk (2) bekezdése előírja, hogy a Részes Feleknek olyan intézkedéseket k ell elfogadnia vagy fenntartania, amelyek többek között kiterjedhetnek a dohánytermékekre vonatkozó adópolitika, és – adott esetben – árpolitika alkalmazására.
47. A másodlagos közösségi jog rendelkezéseit, amennyire lehetséges, valóban a Közösség által kötött nemzetközi jogi szerződések figyelembevételével kell értelmezni. Ezek a szerződések ugyanis az EK 300. cikk (7) bekezdése értelmében kötelezőek a Közösség intézményeire nézve. A másodlagos jog nem lehet ezekkel ellentétes, a másodlagos joggal szemben elsőbbséget élveznek.(19)
48. A WHO‑keretegyezmény hangsúlyozza a dohányzás elleni küzdelemnek időközben – az egészség védelme érdekében – tulajdonított jelentőséget. Nyilvánvalóvá teszi azon különböző eszközöket, amelyek az államok rendelkezésére állnak a dohányfogyasztás elleni küzdelemben. A 6. cikkből az következik, hogy az árpolitikát – az adópolitika mellett – lehetséges eszköznek tekintik. A dohánygyártmányokra vonatkozó minimálárak beleérthetők az árpolitika fogalmába.
49. Az eddigi ítélkezési gyakorlat megváltoztatása álláspontom szerint mégsem alapulhat a keretegyezményen. A WHO‑keretegyezmény árakra vonatkozó intézkedésekkel kapcsolatos rendelkezéseit ugyanis túl általánosan fogalmazták meg ahhoz, hogy azok a 95/59 irányelv 9. cikke (1) bekezdése eltérő értelmezéséhez vezessenek.
50. A WHO‑keretegyezmény ugyanis már nem tartalmaz arra vonatkozó konkrét kötelezettséget, hogy a dohánygyártmányokat kifejezetten árral kapcsolatos intézkedések nyomán drágítsák meg. Az egyezmény 6. cikkének (2) bekezdése pusztán annyit ír elő, hogy a Részes Feleknek olyan intézkedéseket kell elfogadniuk, amelyek kiterjedhetnek a dohánytermékekre vonatkozó adópolitika, „és – adott esetben – árpolitika” alkalmazására.
51. A keretegyezmény így a Részes Felek számára semmiféle kötelezettséget nem ír elő a dohánygyártmányokkal kapcsolatos árpolitika tekintetében, hanem – kötelező erő nélkül – mindössze lehetséges megoldásokat ír le.
52. Nem vonható le eltérő következtetés a tagállamok által hivatkozott 2003/54 tanácsi ajánlásból sem. Ez – a 7. pontjában – azt ajánlja a tagállamoknak, hogy a dohányfogyasztás visszaszorítása érdekében a dohánytermékek vonatkozásában megfelelő árintézkedéseket fogadjanak el, illetve alkalmazzanak. Ez az ajánlás sem alkalmas arra, hogy megalapozza a Bíróság – a dohánygyártmányokra vonatkozó minimálárak megengedhetőségének kérdésével kapcsolatos – eddigi ítélkezési gyakorlata megváltoztatásának szükségességét. Hiszen egyrészről a Tanács ajánlása semmiféle jogi kötelező erővel nem rendelkezik, másrészről bizonytalan megfogalmazása még értelmezés nyomán sem igazolhatja az irányelvnek eltérő jelentését.
4. Közbenső következtetés
53. A következtetés tehát továbbra is az marad, hogy a tagállami szabályozások ellentétesek a 9. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével.
B – Az egészség védelme érdekében történő igazolás?
54. A minimálár bevezetésére vonatkozó nemzeti intézkedéseik védelme érdekében a tagállamok ezenfelül az EK 30. cikk alapján az egészség védelmének indokaira hivatkoznak. Utalnak arra az árversenyre, amely az olcsó cigaretták nagyobb kínálatához vezetett. Ez egészségpolitikai szempontból nemkívánatos. Ezért a minimálárak bevezetésével célzottan az olcsó cigarettákat kívánják drágábbá tenni.
1. Dogmatikai besorolás
55. Mindazonáltal kétséges, hogy a tagállamok hivatkozhatnak‑e egyáltalán az EK 30. cikkre. Hiszen az EK 30. cikk a közérdek azon indokait nevezi meg, amelyek igazolják az EK 28. cikk (áruk szabad mozgása) szerinti korlátozásokat. A jelen ügyben ugyanakkor a 95/59 irányelv 9. cikke megsértésének igazolásáról van szó. Amennyiben valamely kérdést a másodlagos jog kimerítően harmonizált, a tagállam nem igazolhatja e másodlagos jog megsértését az egészség védelme okán.(20) Továbbá az EK 28. cikkben megnevezettektől eltérő intézkedések nem igazolhatók az EK 30. cikkre történő hivatkozással.(21) Mindazonáltal a Bizottság a jelen, kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásokban nem hivatkozott az EK 28. cikk megsértésére. Így e kérdés nem képezi az eljárások tárgyát.
56. Mindazonáltal a Bíróság a Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítéletében(22) – amelynek ugyancsak a dohánygyártmányokra vonatkozó minimálárak miatt indított kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás volt a tárgya – annak megállapítását követően, hogy a tagállami intézkedések ellentétesek a 95/59 irányelvvel, azt is megvizsgálta, hogy ezen intézkedések igazolhatók‑e az EK 30. cikk alapján.(23) E vizsgálatot úgy is lehet értelmezni, hogy az megerősíti az irányelv értelmezését a tényállásnak az elsődleges jog fényében való értékelésén keresztül.(24) Ezáltal a Bíróság azt tette egyértelművé, hogy még a tényállásnak kizárólag az elsődleges jog alapján való megítélése is – amelynek keretei között az EK 30. cikk szerinti igazolást meg kellene vizsgálni – ugyanazon eredményhez, a tagállami intézkedések megengedhetetlenségéhez vezetett volna.
57. Mindezekre tekintettel a következőkben röviden kitérek az EK 28. cikkre és az EK 30. cikkre.
2. Az egészség védelmének vizsgálata
58. A Bíróság már megállapította, hogy az importált cigaretták végső értékesítésére vonatkozó minimálár minden esetben az EK 28. cikk értelmében vett azonos hatású intézkedésnek minősül, ha azt úgy határozzák meg, hogy az alacsonyabb önköltségi árakból adódó versenyelőny megszűnik.(25) A jelen ügyekben ezt kell figyelembe venni. Mindazonáltal ebben a kérdésben nem vonhatunk le következtetéseket, mivel az eljárásnak nem tárgya az EK 28. cikk megsértése.
59. A tagállamok álláspontja szerint a dohánypiacon szükség van minimálárakra. Csak így érhető el a dohánygyártmányok árának hatékony emelése, amely pedig a fogyasztás visszaszorulásához vezet, különösen a fiatalok körében.
60. A dohányzás megelőzése és a dohányzás elleni küzdelem az egészség védelmének lényeges szempontjai. Az Európai Unióban az elkerülhető halálesetek többsége a dohányzásra vezethető vissza.(26) Különösen a fiatalok védelmének kell ebben az összefüggésben nagy jelentőséget tulajdonítani. A tagállamok és az Európai Közösség egészségpolitikájában jelentős szerepet játszanak – különösen az utóbbi években – a dohányfogyasztás elleni intézkedések. Következésképpen a dohányfogyasztás elleni küzdelem minden kétséget kizáróan törvényes cél.
61. A döntő kérdés az, hogy a jogviták tárgyát képező intézkedések szükségesek‑e e cél eléréséhez, vagy hogy léteznek‑e ugyanannyire alkalmas, de kevésbé kényszerítő alternatívák. Ennek kapcsán figyelembe kell venni, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően a közegészség területén az arányosság elvének értékelésekor figyelembe kell venni, hogy a tagállam eldöntheti, milyen szinten óhajtja a közegészség védelmét biztosítani, és ezt a szintet milyen módon kell elérni. A tagállamokat e tekintetben széles mérlegelési mozgástér illeti meg.(27)
62. A Bíróság egy, a dohánytermékekre vonatkozó minimálárakkal kapcsolatos ítéletben arra a következtetésre jutott, hogy az egészség védelmének biztosítása érdekében a minimálárak nem szükségesek. A közegészség védelmének célja megfelelőképpen megvalósítható a dohánygyártmányok magasabb megadóztatásával, amely érintetlenül hagyná a szabad ármeghatározás elvét. A tagállamok ugyanis az irányelv 16. cikke értelmében szabadon meghatározhatnák a dohánygyártmányok megadóztatásának összmértékét.(28) Ez az érvelés a jelen eljárásokban is alkalmazandó.
63. A tagállamok ezzel szemben azzal érvelnek, hogy a gyártók és importálók haszonkulcsuk csökkentésével ellensúlyozhatják az adóemelést. A Bíróság már erre az érvre is kitért eddigi ítélkezési gyakorlatában. Helyesen utal arra, hogy a tagállamok a haszonkulcs csökkentésére válaszolhatnak az adószint erőteljesebb emelésével, úgy, hogy végül a gyártók nem tudják elkerülni az adóemeléssel célzott áremelést.(29)
64. Hiszen a gyártók és importálók lehetősége, hogy a termékeikre kivetett jövedéki adók emelését ne hárítsák tovább, mindenesetre a haszonkulcsuk terjedelmére korlátozott, így előbb vagy utóbb a jövedéki adó növekedését a kiskereskedelmi árba is beépítik. A jövedéki adó emelése tehát enyhébb eszköz, mint a minimálár, amely így nem szükséges.
3. Közbenső következtetés
65. Közbenső következtetésként rögzítenünk kell, hogy a Bizottság keresetei megalapozottak, mivel a tagállamok a dohánygyártmányokra vonatkozó minimálárak meghatározásával megsértették a 95/59 irányelvet.
C – A C‑221/08. sz., Bizottság kontra Írország ügy sajátosságai
66. Végezetül két további kifogásra kell kitérni, amelyeket a Bizottság csak a C‑221/08. sz., Bizottság kontra Írország ügyben vetett fel.
1. A legmagasabb árak meghatározása
67. A dohányárakra vonatkozó ír rendelkezések tekintetében a Bizottság azt kifogásolja, hogy azok legmagasabb árakat is előírnak, mivel a dohánytermék ára legfeljebb három százalékkal haladhatja meg a súlyozott átlagárat. Írország ellenkérelmében utalt arra, hogy az ír rendelkezések nem írnak elő kötelező érvényű legmagasabb árat a dohánygyártmányokra.
68. Válaszában a Bizottság kifejti, hogy e tekintetben az ír képviselőknek a Bizottsággal történt találkozóján elhangzottakra támaszkodott. A kérdés tisztázását követően azonban a Bizottság, úgy tűnik, már nem akar tovább ragaszkodni azon kijelentéséhez, hogy Írországban a dohánygyártmányok tekintetében ilyen legmagasabb ár létezne. Hangsúlyozza azonban, hogy a félreértésre nem került volna sor, ha Írország már a pert megelőző eljárásban kielégítően együttműködött volna a Bizottsággal. Ezért a Bizottság a tárgyaláson világossá tette, hogy keresetét e pontot érintően nem kívánja visszavonni.
69. Mivel azonban már maga a Bizottság sem ragaszkodik azon állításához, hogy Írországban a dohánygyártmányok tekintetében legmagasabb árakat határoznak meg, e kifogás nem képezheti elmarasztalás tárgyát. E tekintetben a Bizottság keresetét el kell utasítani. Hogy e kifogás Írországnak a pert megelőző eljárásban tanúsított nem kielégítő együttműködésére vezethető‑e vissza, egyedül az EK 10. cikk Írország általi megsértése tekintetében releváns, amit a következőkben kell megvizsgálni.
2. Az EK 10. cikk megsértése
70. A Bizottság szerint Írország azáltal sértette meg az EK 10. cikket, hogy elmulasztotta az alkalmazandó ír jogszabályokra vonatkozó, ahhoz szükséges információk megküldését, hogy a Bizottság teljesíthesse a 95/59 irányelv tiszteletben tartásának ellenőrzésére vonatkozó feladatát.
71. Az EK 10. cikkből következően az EK 226. cikk keretei között a Bizottság által végzett vizsgálat során a tagállamok kötelesek jóhiszeműen együttműködni, és az e célból kért valamennyi információt neki megadni.(30)
72. A Bizottság 2002. július 29‑i és 2002. október 1‑jei leveleiben információt kért Írországtól a dohányárakkal kapcsolatos aktuális ír jogszabályokról. A Bizottság ezekre nem kapott választ. Ezek után a Bizottság a 95/59 irányelv megsértése miatt indított eljárás mellett – az EK 10. cikk megsértése miatt – további kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást is indított. 2003. október 17‑én felszólító levelet intézett Írországhoz. Az indokolással ellátott vélemény 2004. július 7‑én következett, ebben Írországnak a levél kézhezvételétől számított két hónapos határidőt adtak. Az ír hatóságok csak 2004. december 10‑én válaszoltak.
73. Már az is kérdéses, hogy a 2004. december 10‑i levélben foglalt információk kielégítő válasznak minősülnek‑e. Mindenesetre e levelet késve küldték meg.
74. Írország védekezésül arra hivatkozik, hogy a Bizottságot a későbbiek során megfelelően tájékoztatták. Ez az érv mindazonáltal nem alkalmas arra, hogy a kötelezettségszegést igazolja.
75. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a kötelezettségszegés fennállását a tagállamban az indokolással ellátott véleményben foglalt határidő lejártakor fennálló helyzet alapján kell megítélni.(31) Akkor is fűződik még érdek a keresethez, ha a kötelezettségszegést az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidőt követően megszüntetik. A jelen esetben Írország a megadott határidőt követően válaszolt.
76. Következésképpen a Bizottságnak az EK 10. cikk megsértésére alapozott keresete is megalapozott.
V – A költségekről
77. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Francia Köztársaság és az Osztrák Köztársaság teljes mértékben, Írország lényegében pervesztes lett. A Bizottság kérelmének megfelelően a Francia Köztársaságot, az Osztrák Köztársaságot és Írországot kötelezni kell az adott eljárás költségeinek viselésére.
VI – Végkövetkeztetések
78. Mindezek alapján javaslom a Bíróságnak, hogy az alábbiak szerint határozzon:
79. A C‑197/08. sz. ügyben:
1. A Francia Köztársaság – mivel a Franciaországban forgalomba hozott cigaretta tekintetében minimálár‑rendszert fogadott el és tart hatályban, valamint megtiltja a dohánytermékeknek a közegészség céljával ellentétes reklámáron történő értékesítését – nem teljesítette a dohánygyártmányok fogyasztását érintő, a forgalmi adón kívüli egyéb adókról szóló, 1995. november 27‑i 95/59/EK tanácsi irányelv 9. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
2. A Bíróság a Francia Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
80. A C‑198/08. sz. ügyben:
1. Az Osztrák Köztársaság – mivel olyan rendelkezéseket fogadott el és tart hatályban, amelyek szerint államilag meghatározott a cigaretták és a cigaretták sodrására szánt finomra vágott dohány minimálára – nem teljesítette a dohánygyártmányok fogyasztását érintő, a forgalmi adón kívüli egyéb adókról szóló, 1995. november 27‑i 95/59/EK tanácsi irányelv 9. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
2. A Bíróság az Osztrák Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
81. A C‑221/08. sz. ügyben:
1. Írország – mivel a cigarettákra legalacsonyabb kiskereskedelmi árakat írt elő – nem teljesítette a dohánygyártmányok fogyasztását érintő, a forgalmi adón kívüli egyéb adókról szóló, 1995. november 27‑i 95/59/EK tanácsi irányelv 9. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
2. Írország – mivel elmulasztotta az alkalmazandó ír jogszabályokra vonatkozó, ahhoz szükséges információk megküldését, hogy a Bizottság teljesíthesse a 95/59 irányelv tiszteletben tartásának ellenőrzésére vonatkozó feladatát – nem teljesítette az EK 10. cikkből eredő kötelezettségeit.
3. A Bíróság a keresetet ezt meghaladó részében elutasítja.
4. A Bíróság Írországot kötelezi a költségek viselésére.
(1) .
(2)
–	HL L 291., 40. o. (a továbbiakban: 95/59 irányelv); magyar nyelvű különkiadás 9. fejezet, 1. kötet, 283. o., amelyet az 1999. július 29‑i 1999/81/EK tanácsi irányelv (HL L 211., 47. o.; magyar nyelvű különkiadás 9. fejezet, 1. kötet, 326. o.) és a 2002. február 12‑i 2002/10/EK tanácsi irányelv (HL L 46., 26. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 35. kötet, 182. o.) módosított.
(3)
–	A Közösség ezt a WHO Dohányzás‑ellenőrzési keretegyezményének elfogadásáról szóló, 2004. június 2‑i 2004/513/EK tanácsi határozattal (HL L 213., 8. o.) hagyta jóvá.
(4)
–	Ezen egyezmény hiteles szövege csak angol, francia és spanyol nyelven jelent meg az Európai Unió Hivatalos Lapjában . A német nyelvű fordítást a Bundesgesetzblatt, 2004. II., 1538. o. tartalmazza.
(5)
–	A finomra vágott dohány esetén az elmúlt naptári évben a cigaretták sodrására szánt összes eladott finomra vágott dohány súlyozott, grammonkénti átlagárának 90 százaléka.
(6)
–	Ezzel kapcsolatban lásd a C‑302/00. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2002. február 27‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑2055.o.) 14. pontját is.
(7)
–	Lásd Jacobs főtanácsnoknak a C‑216/98. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 2000. április 13‑án ismertetett indítványának (2000. október 19‑én hozott ítélet, EBHT 2000., I‑8921. o.) 20. pontját, amely hivatkozik a 13/77. sz., GB‑Inno‑BM‑ügyben 1977. november 16‑án hozott ítélet (EBHT 1977., 2115. o.) 17. pontjára.
(8)
–	A C‑216/98. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 2000. október 19‑én hozott ítélet 21. pontja (EBHT 2000., I‑8921. o.) és a (fenti 6. lábjegyzetben hivatkozott) Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 15. pontja.
(9)
–	A (fenti 8. lábjegyzetben hivatkozott) Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítélet 18. pontja.
(10)
–	A 90/82. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 1983. június 21‑én hozott ítélet (EBHT 1983., 2011. o.) 20. pontja.
(11)
–	A (fenti 10. lábjegyzetben hivatkozott) Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 20. pontja és a (fenti 8. lábjegyzetben hivatkozott) Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítélet 25. pontja.
(12)
–	A (fenti 10. lábjegyzetben hivatkozott) Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 21. pontja.
(13)
–	A (fenti 10. lábjegyzetben hivatkozott) Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 22. pontja és a (fenti 8. lábjegyzetben hivatkozott) Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítélet 25. pontja.
(14)
–	A (fenti 8. lábjegyzetben hivatkozott) Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítélet 26. pontja.
(15)
–	A (fenti 8. lábjegyzetben hivatkozott) Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítélet 26. pontja.
(16)
–	Ezzel kapcsolatban lásd Maduro főtanácsnoknak a C‑94/04. és C‑202/04. sz., Cipolla és társai ügyben 2006. február 1‑jén ismertetett indítványának (2006. december 5‑én hozott ítélet, EBHT 2006., I‑11421. o.) 27. és azt követő pontjait.
(17)
–	Hivatkozás a 3. lábjegyzetben.
(18)
–	HL L 22., 31. o.
(19)
–	A C‑61/94. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 1996. szeptember 10‑én hozott ítélet (EBHT 1996., I‑3989. o.) 52. pontja és a C‑286/02. sz., Bellio F.lli ügyben 2004. április 1‑jén hozott ítélet (EBHT 2004., I‑3465. o.) 33. pontja.
(20)
–	A C‑470/03. sz. AGM‑COS.MET‑ügyben 2007. április 17‑én hozott ítélet (EBHT 2007., I‑2749. o.) 70. pontja.
(21)
–	Lásd a (fenti 6. lábjegyzetben hivatkozott) Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 33. pontját a 95/59 irányelv 8. cikke (2) bekezdésének és 16. cikke (5) bekezdésének megsértésével kapcsolatban.
(22)
–	Hivatkozás a fenti 6. lábjegyzetben.
(23)
–	A (fenti 6. lábjegyzetben hivatkozott) Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítélet 30. és azt követő pontjai.
(24)  –	Ebben az értelemben lásd a C‑346/06. sz. Rüffert‑ügyben 2008. április 3‑án hozott ítélet (EBHT 2008., I‑1989. o.) 36. pontját.
(25)
–	A C‑287/89. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 1991. május 7‑én hozott ítélet (EBHT 1991., I‑2233. o.) 17. pontja.
(26)
–	A 2003/54 tanácsi ajánlás (7) preambulumbekezdése.
(27)
–	Ebben az értelemben lásd a C‑41/02. sz., Bizottság kontra Hollandia ügyben 2004. december 2‑án hozott ítélet (EBHT 2004., I‑11375. o.) 46. és 51. pontját, a C‑169/07. sz. Hartlauer‑ügyben 2009. március 10‑én hozott ítélet 30. pontját (az EBHT‑ban még nem tették közzé), és a C‑171/07. és C‑172/07. sz., Apothekerkammer des Saarlandes és társai ügyben 2009. május 19‑én hozott ítélet 19. pontját (az EBHT‑ban még nem tették közzé).
(28)
–	A (fenti 8. lábjegyzetben hivatkozott) Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítélet 28. pontja.
(29)
–	Lásd a (fenti 8. lábjegyzetben hivatkozott) Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítélet 32. pontját. Lásd továbbá Jacobs főtanácsnok ezen ügyben ismertetett indítványának 35. pontját.
(30)
–	A 192/84. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 1985. december 11‑én hozott ítélet (EBHT 1985., 3967. o.) 19. pontja; a C‑478/01. sz., Bizottság kontra Luxembourg ügyben 2003. március 6‑án hozott ítélet (EBHT 2003., I‑2351. o.) 24. pontja; a C‑82/03. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2004. július 13‑án hozott ítélet (EBHT 2004., I‑6635. o.) 15. pontja és a C‑494/01. sz., Bizottság kontra Írország ügyben 2005. április 26‑án hozott ítélet (EBHT 2005., I‑3331. o.) 198. pontja.
(31)
–	Lásd többek között a C‑394/00. sz., Bizottság kontra Írország ügyben 2002. január 17‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑581. o.) 12. pontját és a C‑299/01. sz., Bizottság kontra Luxembourg ügyben 2002. június 20‑án hozott ítélet (EBHT 2002., I‑5899. o.) 11. pontját.