62023TJ0489_RES
Sag T-489/23
Ilan Mironovich Shor
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens dom (Femte Afdeling) af 18. december 2024
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af handlinger, der destabiliserer Moldova – indefrysning af pengemidler – restriktion vedrørende indrejse på medlemsstaternes område – lister over de personer, enheder og organer, som er omfattet af indefrysningen af pengemidler og økonomiske ressourcer, eller som er genstand for restriktioner vedrørende indrejse på medlemsstaternes område – opførelse og opretholdelse af sagsøgerens navn på listerne – planlægning og ledelse af voldelige demonstrationer – artikel 1, stk. 1, litra a), nr. ii), og artikel 2, stk. 1, litra a), nr. ii), i afgørelse (FUSP) 2023/891 og artikel 2, stk. 3, litra a), nr. ii), i forordning (EU) 2023/888 – begrundelsespligt – ulovlighedsindsigelse – urigtigt skøn – friheden til at oprette og drive egen virksomhed – ejendomsret – ansvar uden for kontraktforhold«
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af situationen i Moldova – omfanget af prøvelsen
(Rådets afgørelse (FUSP) 2023/891, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/1047 og (FUSP) 2024/1244; Rådets forordning 2023/888, 2023/1045 og 2024/1243)
(jf. præmis 21)
Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af situationen i Moldova – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af midler for personer, der er ansvarlige for tiltag, der underminerer eller truer Moldovas suverænitet og uafhængighed – forpligtelse til i begrundelsen at identificere de specifikke og konkrete oplysninger, der begrunder den nævnte foranstaltning – afgørelse truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og som gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne – kortfattet begrundelse tilladt
(Rådets afgørelse (FUSP) 2023/891, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/1047 og (FUSP) 2024/1244; Rådets forordning 2023/888, 2023/1045 og 2024/1243)
(jf. præmis 26-33)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af situationen i Moldova – afgørelse om indefrysning af midler – domstolskontrol med lovligheden – omfang – alment gældende retsforskrift, der er tilknyttet en individuel foranstaltning – omfattet
(Art. 29 TEU; art. 275, stk. 2, TEUF og art. 277 TEUF; Rådets afgørelse (FUSP) 2023/891; Rådets forordning 2023/888]
(jf. præmis 42-44)
Institutionernes retsakter – valg af retsgrundlag – retsakter vedrørende vedtagelse af restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Moldova – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af midler for personer, der planlægger, leder eller deltager i voldelige demonstrationer eller andre voldshandlinger – artikel 29 TEU og artikel 215, stk. 2, TEUF – lovlighed
[Art. 3, stk. 5, TEU, art. 21 TEU, 23 TEU, 24 TEU og 29 TEU; art 215, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse (FUSP) 2023/891, art. 1, stk. 1, litra a), nr. ii), og art. 2, stk. 1, litra a), nr. ii); Rådets forordning 2023/888, art. 2, stk. 3, litra a), nr. ii)]
(jf. præmis 50, 51 og 56-59)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af situationen i Moldova – retsgrundlag – restriktive foranstaltninger fastsat ved en afgørelse og en forordning, der er vedtaget med hjemmel i henholdsvis artikel 29 TEU og artikel 215 TEUF – Rådets kompetence til at vedtage restriktive foranstaltninger med henblik på at styrke retsstaten i et tredjeland, der er et EU-kandidatland
[Art. 21, stk. 2, litra b), TEU og art. 29 TEU; art 215, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse (FUSP) 2023/891, art. 1, stk. 1, litra a), nr. ii), og art. 2, stk. 1, litra a), nr. ii); Rådets forordning 2023/888, art. 2, stk. 3, litra a), nr. ii)]
(jf. præmis 62)
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af situationen i Moldova – omfanget af prøvelsen – prøvelse begrænset til de almindelige regler – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af midler for personer, der planlægger, leder eller deltager i voldelige demonstrationer eller andre voldshandlinger – rækkevidde – overholdelse af proportionalitetsprincippet – overholdelse af retssikkerhedsprincippet
[Art. 275, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse (FUSP) 2023/891, art. 1, stk. 1, litra a), nr. ii); Rådets forordning 2023/888, art. 2, stk. 3, litra a), nr. ii)]
(jf. præmis 71-75, 78, 79 og 85)
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af situationen i Moldova – omfanget af prøvelsen – opførelse af sagsøgeren på listen i bilaget til den anfægtede afgørelse på grund af dennes ansvar for tiltag eller politikker, der underminerer eller truer Republikken Moldovas suverænitet og uafhængighed – offentligt tilgængelige dokumenter – bevisværdi – princippet om fri bevisbedømmelse
(Rådets afgørelse (FUSP) 2023/891, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/1047 og (FUSP) 2024/1244; Rådets forordning 2023/888, 2023/1045 og 2024/1243)
(jf. præmis 102-112)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af situationen i Moldova – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af midler for personer, der er ansvarlige for tiltag eller politikker, der underminerer eller truer Republikken Moldovas suverænitet og uafhængighed – sagsøger med egenskab af leder af et parti, der har planlagt voldelige demonstrationer i Den Russiske Føderations interesse og i samarbejde hermed – urigtigt skøn – foreligger ikke
(Rådets afgørelse (FUSP) 2023/891, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/1047 og (FUSP) 2024/1244; Rådets forordning 2023/888, 2023/1045 og 2024/1243)
(jf. præmis 119, 129-137, 151 og 152)
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af situationen i Moldova – omfanget af prøvelsen – bevis for grundlaget for foranstaltningen – den kompetente EU-myndigheds forpligtelse til i tilfælde af anfægtelse at godtgøre grundlaget for den begrundelse, der foreholdes de berørte personer eller enheder – rækkevidden af den kompetente myndigheds skønsbeføjelse – relevansen af de beviser, der er fremlagt i forbindelse med en tidligere opførelse, når begrundelsen ikke er ændret, når sagsøgerens situation ikke har ændret sig, eller når der ikke er sket nogen udvikling i konteksten i Moldova
(Rådets afgørelse (FUSP) 2023/891, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/1047 og (FUSP) 2024/1244; Rådets forordning 2023/888, 2023/1045 og 2024/1243)
(jf. præmis 154 og 160-163)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af situationen i Moldova – anvendelsesområde – personer, der er ansvarlige for tiltag eller politikker, der underminerer eller truer Republikken Moldovas suverænitet og uafhængighed – begreb – personer, der tidligere har begået disse handlinger, uanset at der ikke foreligger forhold, der kan bevise aktuel medvirken til eller deltagelse i sådanne handlinger – omfattet
[Rådets afgørelse (FUSP) 2023/891, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/1047 og (FUSP) 2024/1244, art. 1, stk. 1, litra a), nr. ii), og art. 2, stk. 1, litra a), nr. ii); Rådets forordning 2023/888, art. 2, stk. 3, litra a), nr. ii), 2023/1045 og 2024/1243]
(jf. præmis 158 og 159)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af situationen i Moldova – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af midler for personer, der planlægger, leder eller deltager i voldelige demonstrationer eller andre voldshandlinger – begrænsning af ejendomsretten og af friheden til at oprette og drive egen virksomhed – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 16 og 17; Rådets afgørelse (FUSP) 2023/891, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/1047 og (FUSP) 2024/1244; Rådets forordning 2023/888, 2023/1045 og 2024/1243)
(jf. præmis 171-178 og 181)
Erstatning uden for kontrakt – betingelser – faktisk og reelt tab – bedømmelse – kriterier – intet faktisk og reelt tab
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 185 og 186)
Resumé
Ved dommen frifandt Retten Rådet for Den Europæiske Union i det annullationssøgsmål, som Ilan Mironovich Shor havde anlagt til prøvelse af de retsakter, hvorved hans navn i 2023 (
1
) blev opført og dernæst i 2024 (
2
) opretholdt på de lister over personer og enheder, som var omfattet af restriktive foranstaltninger som følge af situationen i Republikken Moldova. Denne sag gav for første gang Retten mulighed for at tage stilling til lovligheden af det opførelseskriterium, der gør det muligt for Rådet at vedtage restriktive foranstaltninger over for personer, der planlægger, leder eller deltager i voldelige demonstrationer eller andre voldshandlinger, som er fastsat i artikel 1, stk. 1, litra a), nr. ii), og artikel 2, stk. 1, litra a), nr. ii), i afgørelse 2023/891 (
3
) [herefter »nr. ii)-kriteriet«]. Der var også tale om den første dom, der blev afsagt inden for rammerne af de restriktive foranstaltninger, der blev indført på baggrund af situationen i Republikken Moldova, hvori Retten foretog en realitetsbehandling af sagen.
Som reaktion på de destabiliserende handlinger, som Republikken Moldova stod over for, vedtog Den Europæiske Union for første gang restriktive foranstaltninger i april 2023. De var navnlig rettet mod personer, der var ansvarlige for, støttede eller gennemførte tiltag eller politikker, der underminerede eller truede dette tredjelands suverænitet og uafhængighed samt demokratiet, retsstatsprincippet, stabiliteten eller sikkerheden i dette land (
4
).
Sagsøgeren, der var en politiker og forretningsmand med moldovisk og israelsk statsborgerskab, fik indefrosset sine midler og økonomiske ressourcer, bl.a. på grund af sin rolle i ledelsen og tilrettelæggelsen af voldelige demonstrationer. I denne forbindelse kritiserede Rådet sagsøgeren for at være involveret i tilskyndelse til vold mod Republikken Moldovas regering på dette tidspunkt og for at støtte en prorussisk aktivitet i dette land.
Rettens bemærkninger
Hvad for det første angik nr. ii)-kriteriet bemærkede Retten, at Rådet på forståelig og entydig vis havde redegjort for de specifikke og konkrete grunde til, at den fandt, at de demonstrationer, der blev ledet og planlagt af sagsøgeren, medførte, at han var ansvarlig for handlinger, som underminerede og truede Republikken Moldovas suverænitet og uafhængighed samt demokratiet, retsstaten, stabiliteten og sikkerheden i denne stat. Henset til den sammenhæng, hvori retsakterne blev vedtaget, forkastede Retten derfor anbringendet om tilsidesættelse af begrundelsespligten.
For det andet forkastede Retten ligeledes anbringendet om en ulovlighedsindsigelse mod afgørelse 2023/891 og forordning 2023/888 som ugrundet.
I denne henseende vurderede Retten indledningsvis, at det var muligt at indføre nr. ii)-kriteriet i Unionens retsorden ved afgørelse 2023/891 og forordning 2023/888, som hviler på henholdsvis artikel 29 TEU og artikel 215, stk. 2, TEUF. Henset til formålet med og indholdet af afgørelse 2023/891 er denne afgørelse således direkte knyttet til de formål med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, som er anført i artikel 21, stk. 2, litra b), TEU, for så vidt som den i det væsentlige tager sigte på at konsolidere og styrke demokratiet og retsstaten i Republikken Moldova. Under disse omstændigheder kan planlægning af, ledelse af eller deltagelse i voldelige demonstrationer eller andre voldshandlinger begrunde handling fra Unionens side inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik på grundlag af formålet om at konsolidere og styrke demokratiet og retsstaten i et tredjeland. Retten præciserede, at voldelige demonstrationer kan skade det pågældende lands retlige og institutionelle grundlag, og at de ikke er omfattet af den grundlæggende ret til frit at deltage i fredelige forsamlinger som sikret ved artikel 11 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (
5
), og artikel 12, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
Dernæst fandt Retten, at den kreds af personer, der potentielt var omfattet af restriktive foranstaltninger baseret på nr. ii)-kriteriet, ikke var uforholdsmæssig. Med henblik på vedtagelsen af restriktive foranstaltninger på grundlag af dette kriterium skal den berørte parts handlinger således være egnede til at underminere eller true Republikken Moldovas suverænitet og uafhængighed eller demokratiet, retsstaten, stabiliteten eller sikkerheden i denne stat. Med andre ord skal disse handlinger kunne underminere det institutionelle og retlige grundlag i dette land. Restriktive foranstaltninger kan således ikke vedtages over for personer, der er ansvarlige for at planlægge, lede eller deltage i demonstrationer, der er omfattet af retten til frit at deltage i fredelige forsamlinger.
Endelig fastslog Retten, at Rådet ikke foretog et urigtigt skøn, da den fandt, at de voldelige demonstrationer, der blev ledet og planlagt af sagsøgeren, gjorde ham ansvarlig for handlinger, som underminerede eller truede demokratiet og retsstaten i Republikken Moldova.
I denne henseende fastslog Retten indledningsvis, at begrundelsen for de anfægtede retsakter var tilstrækkeligt underbygget til at godtgøre dels, at sagsøgeren havde deltaget i uddannelsen af personer med henblik på at fremkalde kaos og uro under protesterne i Republikken Moldova, dels at hans parti i 2022 og 2023 havde afholdt voldelige protester og demonstrationer, primært i hovedstaden Chișinău, med hjælp fra betalte demonstranter. Flere beviser godtgjorde således på konkret, præcis og samstemmende vis, at adskillige personer blev udvalgt og betalt af sagsøgerens parti for at deltage i de pågældende demonstrationer. Det fremgik navnlig, at sagsøgerens hensigt var at få visse personer med en særlig profil, som var villige til mod betaling at fremkalde kaos og uro ved disse demonstrationer, til at deltage i dem med henblik på at intimidere regeringen. For så vidt kunne det ikke fastslås, at disse personer havde til hensigt at udøve deres ret til frit at deltage i fredelige forsamlinger ved at deltage i disse demonstrationer for at udtrykke personlige synspunkter.
Retten bemærkede endvidere, at de pågældende voldelige demonstrationer blev planlagt i Den Russiske Føderations interesse og i samarbejde med denne stat, hvorfor de klart stod i sammenhæng med de destabiliserende handlinger over for den moldoviske regering, som de omhandlede restriktive foranstaltninger tager sigte på at imødegå.
Endelig fandt Retten, at selv om Rådet ikke havde godtgjort, at sagsøgeren havde planlagt, ledet eller direkte eller indirekte deltaget i voldelige demonstrationer eller andre voldshandlinger efter opførelsen af sit navn på de omhandlede lister, var den blotte opløsning af sagsøgerens parti ikke tilstrækkelig til at gøre de restriktive foranstaltninger, der var blevet truffet over for ham, forældede, eftersom Rådet fandt, at der fortsat forelå en trussel mod demokratiet og retsstaten samt mod stabiliteten og sikkerheden i Republikken Moldova.
Retten bemærkede i denne henseende, at afholdelsen af voldelige demonstrationer ikke afhang af eksistensen af det politiske parti, som sagsøgeren var formand for.
I øvrigt indebar det forhold, at begrundelserne for opførelsen af sagsøgerens navn på de omhandlede lister henviste til faktiske omstændigheder, der fandt sted forud for vedtagelsen af de anfægtede retsakter, og som for ganske nylig var blevet ændret, ikke nødvendigvis, at de restriktive foranstaltninger, som blev truffet over for ham ved de nævnte retsakter, var forældede. Denne fortolkning blev underbygget af artikel 8, stk. 2, i afgørelse 2023/891, og af artikel 13, stk. 4, i forordning 2023/888. Disse bestemmelser tillader en opretholdelse på de omhandlede lister af navnene på personer og enheder, der ikke har begået nogen destabiliserende handling over for Republikken Moldova i perioden forud for den fornyede gennemgang, såfremt denne opretholdelse fortsat er begrundet, henset til samtlige relevante omstændigheder, og navnlig henset til den omstændighed, at de mål, der forfølges med de restriktive foranstaltninger, ikke er nået.
I øvrigt oprettede sagsøgeren en ny politisk gruppe umiddelbart efter opløsningen af sit parti, og forbindelserne mellem sagsøgeren og Den Russiske Føderation ophørte ikke, blot fordi hans parti blev opløst i juni 2023.
Den sammenhæng, som begrundede den oprindelige opførelse af sagsøgerens navn på de omhandlede lister, havde dermed ikke ændret sig i en grad, der var til hinder for, at Rådet kunne opretholde sagsøgerens navn på disse lister i henhold til nr. ii)-kriteriet på grundlag af de samme beviser som dem, der begrundede den oprindelige opførelse af hans navn.
Henset til det ovenstående frifandt Retten Rådet i sagsøgerens annullationssøgsmål, og i mangel af bevis for, at der forelå et faktisk og reelt tab, blev sagsøgerens erstatningskrav heller ikke taget til følge.
(
1
) – Rådets afgørelse (FUSP) 2023/1047 af 30.5.2023 om ændring af afgørelse (FUSP) 2023/891 om restriktive foranstaltninger på baggrund af handlinger, der destabiliserer Republikken Moldova (EUT 2023, L 140 I, s. 9), og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2023/1045 af 30.5.2023 om gennemførelse af forordning (EU) 2023/888 om restriktive foranstaltninger på baggrund af handlinger, der destabiliserer Republikken Moldova (EUT 2023, L 140 I, s. 1).
(
2
) – Rådets afgørelse (FUSP) 2024/1244 af 26.4.2024 om ændring af afgørelse (FUSP) 2023/891 om restriktive foranstaltninger på baggrund af handlinger, der destabiliserer Republikken Moldova (EUT L, 2024/1242), og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2024/1243 af 26.4.2024 om gennemførelse af forordning (EU) 2023/888 om restriktive foranstaltninger på baggrund af handlinger, der destabiliserer Republikken Moldova (EUT L, 2024/1243).
(
3
) – Rådets afgørelse (FUSP) 2023/891 af 28.4.2023 om restriktive foranstaltninger på baggrund af handlinger, der destabiliserer Republikken Moldova (EUT 2023, L 114, s. 15).
(
4
) – Jf. artikel 1, stk. 1, i afgørelse 2023/891 og artikel 2, stk. 3, i Rådets forordning 2023/888 af 28.4.2023 om restriktive foranstaltninger på baggrund af handlinger, der destabiliserer Republikken Moldova (EUT 2023, L 114, s. 1).
(
5
) – Undertegnet i Rom den 4.11.1950.