61963C0066
Conclusioni dell'avvocato generale
MAURICE LAGRANGE
14 maggio 1964
Traduzione dal francese
Signor Presidente, signori giudici,
Riferire, sia pure per sommi capi, la storia dell'organizzazione della vendita in comune del carbone della Ruhr e delle vicissitudini subite da tale organizzazione dopo il suo assoggettamento alle disposizioni dell'articolo 65 del Trattato C.E.C.A. significherebbe, a mio parere, offendere la Corte: essa infatti ha seguito troppo da vicino questa faccenda per non essere in grado di affrontare con piena cognizione di causa la nuova peripezia rappresentata dalle decisioni 5 e 6/63 dell'Alta Autorità e dal ricorso che il Governo del Regno dei Paesi Bassi ha presentato contro di esse. Ciò però non vuol dire che il ricorso in oggetto non sia degno di un esame altrettanto serio quanto quello di cui sono stati oggetto i ricorsi che lo hanno preceduto, tanto più che è la prima volta che uno Stato membro impugna dinanzi a voi una decisione di autorizzazione che le imprese minerarie interessate e gli Uffici di vendita sembrano invece accettare.
Ricorderò soltanto che la controversia si pone necessariamente in un ambito che giuridicamente risulta sostanzialmente circoscritto dal parere della Corte del 13 dicembre 1961 e dalla sentenza 13/60 del 18 maggio 1962, e che sotto il profilo economico è caratterizzato da una situazione di concorrenza che, con tutta evidenza, è profondamente diversa da quella che sussisteva nei primi anni successivi all'entrata in vigore del Trattato. Ciò è molto importante, perché si potrebbe benissimo pensare che un'autorizzazione simile a quella che risulta dalle decisioni impugnate avrebbe potuto avere, se presa quando il funzionamento del mercato comune del carbone era all'inizio, degli effetti ben diversi da quelli che è suscettibile di produrre nell'attuale congiuntura e fors'anche (chi può dirlo?) avrebbe potuto dar vita, a quell'epoca, a un'organizzazione conforme alle regole del Trattato e tale da realizzare tutti i suoi scopi, cosa che, come il governo ricorrente fa giustamente notare, non si è verificata.
Inoltre, non ritengo nemmeno necessario, nell'attuale controversia, analizzare le decisioni impugnate nei minimi particolari. Voi sapete che esse autorizzano, a condizioni diverse, due accordi con ciascuno dei quali circa la metà delle società minerarie del bacino della Ruhr si sono unite per realizzare — attraverso gli Uffici di vendita Geitling, per uno dei gruppi, e Präsident, per l'altro — la vendita in comune del combustibile da ognuna di esse estratto. Non esiston più, come prima, un «ufficio comune», avente il compito di ripartire tra gli Uffici le ordinazioni, né una «Commissione delle norme», né meccanismi finanziari di compensazione, né una società di esportazione comune; d'altro canto, per quanto riguarda i cartelli, tutte le società di uno stesso gruppo sono affiliate al medesimo Ufficio.
Vi sono però ancora degli organi comuni, la Ruhrkohle-Treuhand e la Ruhrkohlen-Beratung, che lavorano per i due Uffici ma la prima di queste deve limitare la propria attività «all'elaborazione meccanica e elettronica dei dati», senza poter intervenire nella tenuta della contabilità degli Uffici e nella loro gestione finanziaria (considerando n. 7), e la seconda ha delle funzioni di studio tecnico, di «pubblicità a favore del carbone della Ruhr» e di «studi generali sul mercato dell'energia» (considerando n. 8).
Il ricorso è fondato sui quattro mezzi di cui all'articolo 33. Il mezzo relativo allo sviamento di potere non è però né sviluppato né presentato in modo indipendente, per cui posso fare a meno di occuparmene. Altrettanto dicasi per quanto riguarda l'incompetenza, sebbene il ricorrente sembri annettervi una certa importanza. Infatti, come in genere succede, le censure attinenti all'incompetenza si risolvono in censure basate sulla violazione del Trattato: ciò che si rimprovera all'Alta Autorità è di aver misconosciuto l'estensione della propria competenza nell'esercizio di poteri che non le vengono però contestati.
E un'indagine diretta a stabilire se tali censure attengano o no all'incompetenza potrebbe assumere importanza solo se si trattasse, per la Corte, di sollevarle di ufficio, dato il carattere di ordine pubblico che tale mezzo di per sé riveste; ma quando il mezzo è espressamente invocato, poco importa che esso venga esaminato sotto il profilo dell'incompetenza o sotto quello della violazione del Trattato. In casi del genere la Corte si pronuncia normalmente sulla violazione del Trattato, il che è logico, dato che sono proprio le disposizioni del Trattato quelle che delimitano la competenza dell'Alta Autorità.
Per quanto riguarda la «violazione di forme essenziali», che nel caso di specie viene ravvisata nella mancanza o nell'insufficienza della motivazione, essa è sempre, in casi del genere, parzialmente collegata al merito, e cioè alla legittimità, dato che, come più volte avete avuto occasione di rilevare, i requisiti della motivazione variano a seconda del carattere, più o meno discrezionale, del potere esercitato; la motivazione inoltre deve essere tale da permettere alla Corte di svolgere il controllo di legittimità che le compete, rispettando però i limiti del potere discrezionale, limiti che risultano sia dalla natura del ricorso di annullamento sia dalle restrizioni poste dall'articolo 33 (sentenze 18/57, Nold_20 marzo 1959, Raccolta V, p. 109; 36/37, Nold e Uffici di vendita_15 luglio 1960, Raccolta VI, p. 860). In quest'ultima causa voi avete esaminato nei minimi particolari le diverse censure sollevate solo in riferimento alla violazione di forme essenziali.
Nella specie, tuttavia, talune censure riguardano solo la motivazione e io le esaminerò separatamente. Mi occuperò poi delle altre censure che, o attengono solamente alla violazione del Trattato, oppure rientrano nelle due categorie di mezzi di ricorso in modo tale che il separato esame di ognuna di esse sarebbe in un certo senso artificiale o rischierebbe di dar luogo a ripetizioni. Questo metodo presenterà inoltre il vantaggio di seguire più da vicino l'ordine dei commi a) b) ec) dell'articolo 65, paragrafo 2.
I
Le censure fondate esclusivamente sulla violazione di forme essenziali
La prima di tali censure attiene al fatto che gli accordi e le delibere autorizzati non sono stati pubblicati «in extenso», con la conseguenza che la motivazione delle decisioni impugnate darebbe un'idea incompleta del sistema approvato dall'Alta Autorità.
Questa censura non può essere accolta. È evidente che fra i requisiti della motivazione di una decisione di autorizzazione presa a norma dell'articolo 65, paragrafo 2, non è compresa la pubblicazione integrale degli accordi autorizzati: basta che la decisione ne faccia un'analisi sufficientemente completa perché sia possibile valutarne la natura rispetto alle esigenze del Trattato, il che è avvenuto.
Con ciò non voglio escludere che in qualche caso le parti possano utilizzare la produzione (non però la pubblicazione) degli accordi al fine di meglio suffragare certe parti della loro argomentazione, mentre la Corte potrebbe servirsene per ottenere maggiori chiarimenti: tutto ciò però attiene, come in ogni controversia, alla fase istruttoria e non riguarda la motivazione. D'altronde, nel corso del procedimento sono stati comunicati al ricorrente tutti i documenti, sì che esso è perfettamente in grado di comprendere quale sia la portata dei riferimenti al testo degli accordi, contenuti in certe disposizioni delle decisioni impugnate e nella loro motivazione.
La seconda delle censure che attengono esclusivamente alla violazione di forme essenziali riguarda l'insufficienza della motivazione delle decisioni impugnate in riferimento al primo requisito posto dall'articolo 65, paragrafo 2, e precisamente quello enunciato sub a). Dalle decisioni impugnate non risulterebbe, o risulterebbe insufficientemente, in che modo gli accordi autorizzati «contribuiranno a un sensibile miglioramento nella… distribuzione dei prodotti contemplati».
La motivazione relativa a tale punto è contenuta nel considerando 26, primo comma e, a mio parere, essa è sufficiente per quanto riguarda le esigenze di cui sub a). In effetti, i molteplici vantaggi della vendita in comune dei prodotti carboniferi in generale, e di quelli della Ruhr in particolare, rispetto al miglioramento della distribuzione, sono ben noti e mai sono stati contestati; né del resto lo sono da parte del governo ricorrente. Era sufficiente che le decisioni impugnate li riassumessero, così come a mio parere hanno fatto, in maniera chiara e precisa, nel considerando n. 26.
II
Sulle altre censure
A — Censure relative all'applicazione dell'articolo 65, paragrafo 2, b)
Qui non si tratta più di stabilire soltanto che «accordi» di specializzazione, di acquisto e di vendita in comune «contribuiranno a un sensibile miglioramento nella produzione o nella distribuzione dei prodotti contemplati» rispetto alla situazione che sussisterebbe in mancanza di tali accordi: bisogna inoltre accertare che «l'accordo in questione è essenziale per ottenere tali effetti senza che esso rivesta un carattere più restrittivo di quanto non richieda il suo scopo», e ciò implica la formulazione di un vero e proprio giudizio che prenda in considerazione tutte le caratteristiche dell'accordo e gli effetti che esso è atto a determinare. Un giudizio del genere richiede necessariamente, in ampia misura, un apprezzamento di carattere principalmente tecnico e commerciale, dato che, in ultima analisi, si tratta di stabilire se le restrizioni alla libertà e all'autonomia delle imprese, previste nell'accordo, siano al tempo stesso necessarie e sufficienti per ottenere i desiderati miglioramenti nel regime di produzione o nel sistema di distribuzione. Successivamente, ma solo successivamente, verrà l'esame dell'accordo sotto il profilo delle esigenze di cui sub c), esame che implica soprattutto una valutazione anticipata, di natura economica, degli effetti restrittivi che l'accordo può produrre sul mercato per quanto riguarda la concorrenza, e ciò a causa del predominio che possono acquistare le imprese interessate: si tratterà allora di conciliare l'optimum tecnico e la necessità di salvaguardare quel «minimo di concorrenza» che anche in un mercato imperfetto deve pur sempre esistere, come insegna la vostra sentenza 13/60. Permettetemi di rinviare, a questo riguardo, ad alcune delle osservazioni contenute nelle mie conclusioni nelle cause Nold e Uffici di vendita, pp. 871 e segg. del volume VI.
È tuttavia chiaro che la nozione di concorrenza viene implicitamente in rilievo anche nell'esame dei requisiti di cui sub b) : l'obbligo di respingere le «restrizioni» non richieste dallo scopo dell'accordo è infatti già giustificato dal fatto che l'accordo, in sé e per sé considerato, costituisce un pericolo per la concorrenza, pericolo che, in quanto tale, si trova a fondamento del divieto posto, in via di principio, dal primo paragrafo dell'articolo 65. È per questo che alcuni considerandi delle decisioni impugnate, quali i considerandi da 27 a 33, che hanno lo scopo di assicurare l'indipendenza reciproca dei due Uffici di vendita, vengono in rilievo sia in riferimento al comma c) sia in riferimento al comma b).
Si tratta allora di vedere quali siano le critiche che il ricorso contiene in merito alle condizioni di cui il comma b).
1.
Anzitutto ve n'è una che attiene alla struttura, e in particolare al numero degli Uffici di vendita autorizzati: non vi era alcun imprescindibile motivo, ci si dice, per stabilire nella Ruhr soltanto due Uffici di vendita.
A tale appunto, la convenuta obietta che quando viene richiesta un'autorizzazione non spetta a lei giudicare se altre forme di accordo risponderebbero allo stesso modo, se non meglio, ai requisiti dell'articolo 65, paragrafo 2: essa è tenuta soltanto ad accertare se l'accordo che le viene presentato sia conforme a tali requisiti. E la stessa cosa vale per «la dimensione» degli organismi di vendita: l'Alta Autorità non è tenuta a stabilire la «dimensione ottimale» che tali organismi dovrebbero presentare.
Esposta nella forma qui riportata, la tesi della difesa è indubbiamente troppo assoluta. Non è esatto, in realtà, che l'Alta Autorità abbia solo la possibilità di scegliere tra il rigetto puro e semplice o l'accettazione senza riserve delle domande di autorizzazione che le vengono presentate. È noto infatti che le decisioni sono precedute da lunghe e laboriose discussioni con gli interessati, e che nel frattempo la Ruhr continua a funzionare sotto il regime di un'organizzazione di cartello già da lungo tempo esistente e che, legittima o no, ha continuato a funzionare anche dopo l'entrata in vigore del Trattato: in un primo momento ciò è avvenuto ad opera di un'interpretazione liberale delle disposizioni transitorie dovuta a una decisione dell'Alta Autorità (la decisione 37/53 dell'11 luglio 1953), la cui legittimità è stata riconosciuta dalla Corte (con le sentenze 6/54 del 21 marzo 1955, Raccolta 1, p. 224 e 1/58 del 4 febbraio 1959, Raccolta V, pp. 61 e segg.), e non è stata mai contestata, per lo meno in modo esplicito, da alcun governo degli Stati membri; in seguito il cartello ha continuato a sussistere in virtù di proroghe accordate dall'Alta Autorità ogni volta che lo si è ritenuto necessario. È infatti inammissibile che la Ruhr possa venire bruscamente privata di ogni organizzazione di vendita in comune. D'altra parte, l'Alta Autorità ha sempre il diritto — e se ne è frequentemente valsa — di subordinare l'autorizzazione a determinate modifiche che vanno apportate all'organizzazione di cui trattasi. Così, se essa avesse ritenuto che gli accordi relativi a un'organizzazione limitata a due soli Uffici di vendita non fossero «essenziali» al fine di ottenere una migliore distribuzione dei prodotti e presentassero, a causa di tale limitazione, un carattere «più restrittivo di quanto non lo esigesse» una migliore distribuzione, essa sarebbe stata in diritto (e ne avrebbe avuto anche l'obbligo) di negare l'autorizzazione, e cioè, in pratica, di far conoscere in tempo utile agli interessati a quali condizioni, relative al numero degli Uffici di vendita, essa sarebbe stata disposta a concedere l'autorizzazione.
Con ciò però non intendo dire che il mezzo in esame debba essere accolto. Infatti, per quanto attiene alla legittimità, siamo in presenza di una questione di apprezzamento che è di competenza esclusiva dell'Alta Autorità e rientra nell'esercizio del. sue potere discrezionale. E non è escluso che un'organizzazione di vendita in comune ripartita in due Uffici di vendita indipendenti, sebbene di struttura press'a poco identica, sia tale da assicurare una distribuzione migliore di quella che assicurerebbe un'organizzazione più decentrata; la questione veramente delicata, di cui mi occuperò al momento opportuno, è piuttosto quella della compatibilità del sistema dei due Uffici con le disposizioni del comma c).
Maggiori dubbi possono invece sorgere in merito all'insufficienza della motivazione, perché nei considerandi delle decisioni impugnate non figurano particolari giustificazioni (sulla questione qui esaminata della struttura e in particolare del numero degli Uffici di vendita) in riferimento alle esigenze del comma b). Ritengo tuttavia che le considerazioni contenute nel n. 26, viste alla luce del complesso delle motivazioni di tutte le decisioni, siano sufficienti a questo riguardo. In effetti, come ho detto, appare difficile contestare che il miglioramento delle condizioni di distribuzione dei prodotti carboniferi, conseguente a un'organizzazione di vendita in comune (su tale questione l'Alta Autorità fornisce le proprie spiegazioni al n. 26), è tanto maggiore quanto più forte è la concentrazione, soprattutto se si tratta dei prodotti di un medesino bacino che presentano press'a poco la stessa gamma e vengono offerti a un gran numero di clienti; e ciò che è evidente non è necessario sia motivato, come è stato con ragione rilevato nella discussione. Ancora una volta la questione della dimensione degli organismi di vendita assume realmente la propria importanza solo in riferimento al comma c), e sotto questo profilo le decisioni impugnate contengono ampie spiegazioni.
2.
La seconda censura relativa al comma b) riguarda il fatto che l'Alta Autorità non ha sufficientemente motivato né ha legalmente giustificato le sue decisioni per la parte in cui esse ammettono che gli accordi non «presentano un carattere più restrittivo di quanto richieda il loro scopo» ; la questione sarebbe stata esaminata solo rispetto a una parte delle clausole degli accordi.
Per quanto riguarda l'insufficienza della motivazione, non mi sembra che la censura debba essere accolta. L'Alta Autorità ha passate al vaglio tutte le clausole degli accordi che a suo parere erano effettivamente «più restrittive di quanto esigesse il loro scopo» : si vedano in proposito i considerandi da 27 a 33 (e così pure i considerandi 34, 35, 36 relativi alla disciplina commerciale), in cui essa limita o assoggetta a condizioni l'applicazione degli accordi per quanto riguarda i punti controversi. In condizioni del genere, essa poteva benissimo limitarsi a constatare, nel secondo alinea del considerando n. 26, che «prescindendo da talune eccezioni ancora da esaminare (gli accordi) non presentano un carattere più restrittivo di quanto richieda il loro scopo».
Per quanto attiene alla legittimità, il ricorrente non indica, o per lo meno non con precisione, quali siano le clausole autorizzate degli accordi che implicherebbero delle restrizioni contrarie al comma b), né per quali motivi esse dovrebbero venire considerate illegittime. Ritengo quindi che l'intera censura debba essere disattesa.
B — Censure relative alle modalità di controllo instaurate dall'Alta Autorità
Il ricorrente ripartisce queste censure tra il mezzo di incompetenza e il mezzo di violazione del Trattato (non denuncia invece la violazione di forme essenziali). Io preferisco esaminarle tutte insieme, per i motivi esposti all'inizio di queste mie osservazioni, e anche per le seguenti ragioni :
1.
I due mezzi riguardano disposizioni delle decisioni impugnate che sone collegate tra loro e distinte dalle altre, e precisamente gli articoli 15 e 16;
2.
La fonte dei poteri spettanti in merito all'Alta Autorità si trova essenzialmente in norme (articolo 65, paragrafo 2, alinea 3 e 4; articolo 65, paragrafo 3 e articolo 47 del Trattato) che, in riferimento ai due mezzi denunciati, è opportuno prendere contemporaneamente in considerazione.
A prima vista può sembrare strano che il governo ricorrente, per il quale gli accordi autorizzati non rispondono ai requisiti di legge, critichi pure le disposizioni sancite al fine di sorvegliarne il più strettamente possibile l'applicazione. Fine ad ora gli Uffici di vendita si erano dimostrati reticenti a tal proposito. In verità, la critica fondamentale del governo ricorrente verte sul fatto che l'Alta Autorità invece di enunciare, nelle decisioni di autorizzazione, requisiti precisi e obiettivi, avrebbe predisposto un semplice controllo ulteriore dell'effettiva attività degli Uffici nell'esecuzione di accordi sottoposti a condizioni troppo poco rigide: insomma, l'Alta Autorità avrebbe pensato, fidiamoci degli interessati e vediamo come si comportano. E un simile atteggiamento sarebbe contrario al Trattato.
Il sistema di «intervento preventivo e repressivo», che si rimprovera all'Alta Autorità di avere istituito, viene criticato inriferimento alle disposizioni dell'articolo 15, paragrafo 3 e dell'articolo 16, paragrafo 1, 2a parte, delle decisioni impugnate. Vi ricorderò i termini di tali testi :
Articolo 15, paragrafo 3 :
«L'applicazione dei contratti, deliberazioni e decisioni di cui al comma (1) a), b) e c) (ossia degli atti sociali che sono considerati i più importanti) è subordinata alla constatazione, da parte dell'Alta Autorità o dei suoi servizi, che essi rientrano nell'autorizzazione accordata con la presente decisione, o sono autorizzati dall'Alta Autorità a norma del paragrafo 2 dell'articolo 65 del Trattato».
Articolo 16, paragrafo 1 :
«L'Alta Autorità, nella misura che riterrà necessaria, verificherà regolarmente ai sensi dell'articolo 47 e del paragrafo 3 dell'articolo 65 del Trattato… se i provvedimenti adottati dagli interessati nell'ambito di tale organizzazione siano essenziali per raggiungere gli scopi fissati nell'articolo 65, 2 a) del Trattato, senza contravvenire alle disposizioni del Trattato né rivestire carattere più restrittivo di quanto richieda il loro ogetto».
A mio parere, le varie critiche formulate nei confronti di queste disposizioni si possone ridurre a due sole :
1.
La prima attiene al fatto che il diritto di approvare in modo espresso o tacito, certi atti sociali, diritto riconosciuto all'Alta Autorità dalle decisioni impugnate, finirebbe col sostituire al potere di autorizzazione che l'articolo 65, paragrafo 2, attribuisce all'Alta Autorità — potere di cui essa può usare solo alle condizioni ivi previste, — un potere discrezionale esercitato senza controllo e senza le garanzie giurisdizionali che tutelano in ispecie gli Stati membri. Si tratterebbe inoltre di un «potere nuovo», espressione di un principio condannato dalla Corte nel parere 1/61 e anche dalle sentenze del 15 luglio 1960, in materia di trasporti su strada. Si è fatto richiamo al parere 1/61 anche per la parte in cui esso condanna la sostituzione di un controllo soggettivo, effettuato a posteriori, all'esame obiettivo, compiuto a priori, sulla compatibilità di un accordo con il Trattato.
Signori, dimostrerò anzitutto che il richiamo al parere 1/61 non è pertinente. Infatti, come sapete, esso è stato emesso in una prospettiva ben diversa, ossia quella dei limiti di un'eventuale «piccola revisione» con riguardo alle disposizioni dell'articolo 95, commi 3 e 4. La Corte ha fondato il suo parere negativo essenzialmente sull'interpretazione della lettera c) dell'articolo 65, paragrafo 2, ritenendo, da un lato, che le modifiche progettate oltrepassavano l'ambito di un semplice «adattamento» dei poteri dell'Alta Autorità rispetto alle esigenze di tale comma, in sé considerato, e, dall'altro, che questo stesso comma, il quale non fa che confermare il divieto generale sancito nell'articolo 4 d), non poteva per tale motivo subire alcuna modifica in virtù dell'articolo 95. Nella presente fattispecie, invece, non si tratta, evidentemente, di escludere l'applicazione dell'articolo 65, paragrafo 2 c) ma, al contrario, di stabilire se esso è stato osservato, questione di cui mi occuperò fra breve.
Il problema si pone quindi solo rispetto ai principi generali del Trattato, che la Corte ha più volte ricordato o enunciato, principi che effettivamente vietano all'Alta Autorità sia di abdicare dai suoi poteri sia di attribuirsi poteri non previsti dal Trattato !
A mio parere, nessuna di queste due ipotesi si riscontra nel caso in esame.
Infatti, mi sembra anzitutto difficile sostenere, dopo lette le decisioni impugnate e i loro considerandi, che l'Alta Autorità non ha esaminato «obiettivamente» con riguardo ai vari requisiti dell'articolo 65, paragrafo 2, la natura e la portata degli accordi sottopostile. Non si deve però dimenticare che questo esame, per quanto obiettivo sia, richiede per una gran parte, e l'ho già rilevato, une «valutazione» degli effetti che gli accordi sembrano atti a produrre in futuro. E ciò, come giustamente sottolinea l'Alta Autorità, rende del tutto normale, se non addirittura indispensabile, che si provveda a istituire in anticipo procedimenti destinati a permettere un efficace controllo successivo dell'attività degli interessati, per assicurarsi che essi rispettino sia le disposizioni del Trattato, sia le condizioni dell'autorizzazione. Si può addirittura pensare che se l'Alta Autorità si fosse astenuta dal prevedere simili modalità di controllo, il governo ricorrente o un altro qualsiasi governo sarebbero stati legittimati ad agire.
D'altra parte, le disposizioni necessarie a dare un fondamento giuridico perfettamente regolare sia al principio sia all'organizzazione di questo controllo, si trovano nel Trattato stesso.
Il principio di un controllo permanente delle autorizzazioni risulta con la massima chiarezza dai commi 3 e 4 dell'articolo 65, paragrafo 2: il comma 3 stabilisce che le autorizzazioni sono concesse solo «a condizioni determinate e per una durata limitata» e che possano essere rinnovate solo se l'Alta Autorità «constata che al momento del rinnovo le condizioni stabilite dai predetti commi a) e c) continuano a sussistere». Il comma 4 dispone invece che «l'Alta Autorità revoca l'autorizzazione o ne modifica i termini se accerta che, per effetto di un mutamento delle circostanze, l'accordo non risponde più alle condizioni sopra previste, o le effettive conseguenze dell'accordo stesso o della sua applicazione sono contrarie alle condizioni richieste per la sua approvazione». L'Alta Autorità ha quindi non solo il diritto, ma anche il dovere, di esercitare una continua sorveglianza sull'applicazione dell'accordo da lei autorizzato, e ciò sia per potere rinnovare l'autorizzazione con piena cognizione di causa quando essa viene a scadere, sia per revocarla eventualmente anche prima della scadenza. Per esercitare un controllo del genere essa ha a propria disposizione i poteri di informazione e di verifica di cui all'articolo 47, al quale del resto lo stesso articolo 65 fa espresso richiamo nel paragrafo 3. Io ritengo che, rispetto alle esigenze di una efficace serveglianza di organizzazioni di cartello come le organizzazioni della Ruhr, i poteri di controllo attribuitisi dall'Alta Autorità nelle decisioni impugnate non hanno nulla di illegittimo; essi non presentano alcuna analogia con la creazione di un potere regolamentare non previsto dal Trattato che la vostra sentenza del 15 luglio 1960 ha condannato.
Quanto all'obiezione che il sistema criticato potrebbe determinare, per gli interessati, e in specie per gli Stati membri, l'impossi bilità di adire le vie giudiziarie nell'ipotesi di approvazione tacita degli atti sottoposti al controllo, per respingerla è sufficiente fare osservare, seguendo in ciò la tesi della convenuta, che l'inattività dell'Alta Autorità può sempre dar luogo ad un ricorso per carenza, a norma dell'articolo 35. Si può inoltre aggiungere che un ricorso del genere è sempre possibile in base al quarto comma dell'articolo 65 paragrafo 2, a prescindere dalle questioni attinenti all'approvazione di un atto sociale di cui all'articolo 15, paragrafo 3 delle decisioni impugnate. Infine, non capisco quale termine possa decorrere nei confronti di un governo, trattandosi di un ricorso per carenza avente ad oggetto l'inazione dell'Alta Autorità non già di un ricorso proposto dinanzi alla Corte, direttamente contro le decisioni degli organi sociali.
È vero che di regola gli atti in questione non vengono pubblicati né resi noti ai governi (preciso che non intendo con ciò alludere alla formula dell'articolo 70, comma 3 sui trasporti…); di conseguenza, un governo può ignorare una decisione degli Uffici di vendita che sia stata approvata implicitamente dall'Alta Autorità. Ma se si ammette, come io ritengo, che il sistema delle decisioni impugnate non esorbita dai poteri di controllo che il Trattato riconosce all'Alta Autorità, si giunge alla conclusione che i governi degli Stati membri non hanno il diritto di esigere che vengano portate a loro conoscenza decisioni che attengono all'attività interna degli Uffici di vendita: ragionare diversamente equivarrebbe a rendere tali Stati parzialmente responsabili della sorveglianza su tali organismi, mentre l'unica responsabile è l'Alta Autorità.
2.
La seconda critica attiene all'illegittimità della delega, fatta dall'Alta Autorità ai propri servizi, di poteri che l'Istituzione può comunque esercitare solo collegialmente, e il governo ricorrente non manca di richiamarsi in proposito alle varie sentenze da voi emesse a tal riguardo oltre che alla decisione 22/60.
Nel corso della discussione si è accennato a tal proposito ad una «risoluzione» dell'Alta Autorità dell'8 gennaio 1964, «relativa alle modalità da seguire per l'esame delle notifiche dei due Uffici di vendita del carbone della Ruhr e dell'Ufficio belga di vendita dei carboni (Cobechar)». Tale documento però non è stato pubblicato e nemmeno prodotto in causa: si deve pertanto ritenere che il ricorrente lo abbia ignorato, il che, a mio parere, fa sì che io non ne posso tener conto. Mi limiterò quindi a rilevare, facendo riferimento solo alle decisioni impugnate, e precisamente all'articolo 15 paragrafo 3, che se i «servizi» dell'Alta Autorità effettuano, a norma di tale disposizione, una «constatazione di conformità» senza intervento del collegio, da un simile modo di procedere non può derivare alcun pregiudizio al diritto degli Stati membri di presentare un ricorso. Due infatti sono le possibili alternative: o «i servizi» adottano una decisione esplicita, che fanno pubblicare, e allora si tratterà di una decisione manifestamente illegittima in quanto contraria sia alla decisione 22/60 sia alla vostra giurisprudenza; oppure non la fanno pubblicare, e allora vi saranno i presupposti di un ricorso per carenza contro l'inattività dell'Alta Autorità alle condizioni che poco fa ho ricordato.
C — Censure relative all'applicazione dell'articolo 65, paragrafo 2, c)
Si tratta della terza categoria di censure; essa solleva con tutta evidenza, i problemi più gravi. Qui non ci troviamo più di fronte al mezzo di incompetenza ma, di nuovo, alla mancanza o all'insufficienza della motivazione e alla violazione del Trattato. Però, nonostante si tratti di censure molto importanti, io cercherò di esaminarle il più succintamente possibile, perché esse attengono all'aspetto più noto della questione e sul quale ognuno di voi si è certamente già formato una opinione. Mi limiterò quindi a esporvi il mio pensiero cercando di rimanere sul piano giuridico e nell'ambito relativamente ristretto delineato dal vostro parere 1/61 e dalla vostra sentenza 13/60, tenendo naturalmente conto degli argomenti illustrati dal governo ricorrente.
Quest'ultimo, al fine di stabilire che gli accordi autorizzati sono atti a dare alle imprese interessate il potere di determinare i prezzi, di controllare o limitare la produzione o gli sbocchi di una . parte sostanziale dei prodotti di cui si tratta nel mercato comune, si giova fondamentalmente di due ordini di considerazioni: considerazioni relative alla struttura delle organizzazioni, che non sarebbe tale da assicurare la reciproca indipendenza degli Uffici di vendita, e considerazioni di carattere economico, fondate sulla teoria del «duopolio».
1.
In merito alla struttura il governo ricorrente lamenta anzitutto l'identità di struttura dei due Uffici sia per quanto riguarda l'importanza della produzione, della vendita e dei tipi di prodotti, sia per quanto attiene all'organizzazione interna e alla disciplina delle vendite. Esso denuncia inoltre la collaborazione dei due Uffici all'interno degli organi comuni, Ruhrkohle Treuhand e Ruhrkohlen Beratung, e infine si rifà alla ripartizione tra i due Uffici delle società minerarie controllate dallo Stato. Riesaminiamo questi tre punti :
a)
Identità di struttura. Su questo punto la controversia tra le parti si svolge su una duplice direttiva. In fatto, anzitutto, l'Alta Autorità sottolinea certe differenze tra la rispettiva situazione dei due Uffici per quanto riguarda, da un lato, la proporzione delle diverse categorie di carbone prodotte (netta prevalenza del Geitling per il carbone ad usi domestici, il coke siderurgico e il coke di fonderia) e, dall'altro, la distribuzione geografica, dalla quale appare che di miniere situate sulle vie d'acqua ne sottostanno al Geitling un numero maggiore che al Präsident.
A ciò il ricorrente risponde ponendo in luce la contraddizione che a suo avviso risulterebbe dagli argomenti della convenuta: questa infatti, dopo aver negato che i due gruppi abbiano una struttura identica, afferma che condizione imprescindibile perché sul mercato comune sussista un minimo di concorrenza tra i due Uffici e le altre unità è che i due Uffici possano offrire sul mercato press'a poco le stesse qualità e gli stessi tipi di carbone.
Io, signori, non riesco a scorgere tale contraddizione: si tratta infatti soltanto della prevalenza di uno degli Uffici sull'altro per alcune qualità e tipi che però lascia sussistere, per ciascuna di tali qualità e tipi ed altresì per quanto riguarda la distribuzione geografica rispetto alle vie d'acqua, una quota notevole (grosso modo un terzo) a vantaggio del Präsident.
Si tratta quindi di accertare, ed è questo il secondo elemento controverso, se l'identità, o almeno la comparabilità, delle strutture per quanto riguarda la gamma dei prodotti offerti sul mercato sia tale da favorire la concorrenza. Ora, anche senza essere economisti, si può ben pensare che la concorrenza sarà più forte tra due organismi che dispongono della stessa gamma di prodotti che tra due organismi che si specializzano più o meno nella produzione e nello smercio di prodotti diversi, nel qual caso si avrebbe qualcosa di molto simile a quella «ripartizione dei mercati, prodotti, clienti o fonti di rifornimento» di cui all'articolo 65, paragrafo 1.
b)
Gli organi comuni. Pur riconoscendo che i compiti del «Treuhand» e del «Beratung» sono stati ridotti rispetto a quelli precedenti, il ricorrente teme che l'attività di questi due organi sia ancora tale da facilitare una gestione unitaria degli Uffici di vendita, soprattutto perche i loro Uffici sono situati nello stesso edifìcio in cui si trovano quelli dei due Uffici di vendita, il quale costituisce così un luogo di incontro perfettamente indicato tra i dirigenti dei due gruppi.
Senza dubbio queste considerazioni di fatto non possono essere trascurate; esse però, a mio parere, non bastano a giustificare l'eventuale annullamento delle decisioni impugnate. I vantaggi della meccanizzazione e della messa in comune degli studi generali sul piano tecnico, su quello degli studi di mercato e della pubblicità rientrano ovviamente tra i vantaggi di cui si può legittimamente tener conto con riguardo alle condizioni poste dall'articolo 65, paragrafo 2 a) e b), e precisamente al miglioramento della distribuzione dei prodotti; nel contempo, non si può sostenere a priori che tale messa in comune produrrà degli effetti contrari alle disposizioni del comma c). Si tratta di questioni che rientrano nell'ambito dell'apprezzamento discrezionale dell'Alta Autorità, e spetta a lei controllare gli eventuali abusi che potranno verificarsi.
c)
Ripartizione tra i due Uffici di vendita delle miniere controllate dallo Stato. L'Alta Autorità osserva in proposito che la più importante delle società controllate dallo Stato, l'Hibernia, che dipende dal Geitling, immette la maggior parte della sua produzione sul mercato, mentre le altre due, Ewald-Kohle e Märkische, collegate al Präsident, sono controllate al 100 % dalla Salzgitter, impresa siderurgica il cui capitale è nelle mani dello Stato federale e alla quale esse consegnano la maggior parte della loro produzione. Ciò fa apparire gli interessi dell'Hibernia e delle altre due società abbastanza divergenti per giustificare la loro iscrizione a due diversi Uffici. Ci si può chiedere se questa soluzione sia la migliore possibile sotto il profilo della reciproca indipendenza degli Uffici; io però ammetto di non avere un'opinione personale su tale questione, che rientra anch'essa, essenzialmente, nell'ambito del potere discrezionale dell'Alta Autorità.
Queste sono, Signori, le considerazioni che mi sono apparse di maggior rilievo in merito alla questione dell'indipendenza dei due Uffici di vendita per quanto riguarda la loro struttura. Nel corso del procedimento sono stati esaminati altri aspetti della questione, ma ho creduto opportuno soffermarmi solo sui punti che mi sono sembrati essenziali.
2.
Siamo così giunti all'esame dell'aspetto meramente economico della discussione, ossia dell'aspetto relativo al duopolio.
Su questo punto la tesi del governo ricorrente consiste sostenzialmente nel sostenere che il duopolio, forma estrema dell'oligopolio, è tale, nelle circostanze di specie, da ridurre a nulla, o quasi, quel «minimo di concorrenza» che secondo la sentenza 13/60 deve sussistere perché l'accordo sia conforme alle esigenze del comma c) dell'articolo 65, paragrafo 2.
Signori, lascerò da parte le discussioni dottrinali sulla teoria dell'oligopolio, e mi limiterò a fare semplicemente notare che, nonostante le ricerche che ho potuto svolgere, non sono riuscito a trovare nella dottrina tesi che oppongano il duopolio alle altre forme di oligopolio per quanto riguarda gli effetti economici che ne possono derivare. Per il resto, valgono le considerazioni contenute nella vostra sentenza 13/60.
Anzitutto osservo che tale sentenza ha accolto la dottrina della «concorrenza imperfetta» che caratterizza l'oligopolio, riconoscendo che il mercato del carbone, come pure quello dell'energia, costituiscono tipici esempi di una simile forma di concorrenza. Essa ha poi accolto anche «la dottrina che ravvisa nell'oligopolio un regime nel quale ciascun venditore tiene conto, nei propri calcoli economici, del probabile comportamento che i suoi concorrenti adotteranno in risposta alle sue decisioni, per il motivo molto semplice che ciò che essi fanno è il risultato diretto della sua azione»(Raccolta VIII, p. 209). Ne consegue che l'oligopolio, in un regime di concorrenza imperfetta, ha di regola un certo potere di determinare i prezzi, ossia può condurre una vera e propria politica dei prezzi che non è influenzata esclusivamente, e nemmeno prevalentemente, dalla legge della domanda e dell'offerta — nel senso in cui questa opererebbe su un mercato «atomistico» — ma da considerazioni ben diverse relative a obiettivi da realizzare entro un termine più o meno lungo. Ciò però non toglie, sempre secondo la vostra sentenza, che un «minimo di concorrenza» possa essere garantito anche in un regime oligopolistico, e debba esserlo nel mercato comune del carbone se si vogliono rispettare le «esigenze fondamentali enunciate negli articoli 2, 3, 4 e 5 del Trattato e in particolare» la necessità di garantire «il mantenimento e il rispetto di condizioni normali di concorrenza».
Infine, il «potere di determinare i prezzi» può essere ammesso solo a condizione che esso non operi nei confronti di «una parte sostanziale dei prodotti di cui si tratta nel mercato comune». In proposito (ed è su questo punto che la sentenza 13/60 è stata più spesso criticata), la Corte ha adottato un criterio quantitativo basato sull'ordine di grandezza della produzione comparata dei grandi bacini della Comunità. Richiamandosi per analogia ad alcune disposizioni dell'articolo 66, essa ha constatato che il cartello unico della Ruhr (al quale l'Alta Autorità aveva negato l'autorizzazione), controllando una produzione di carbon fossile che è «circa quattro volte superiore a quella di qualsiasi altro bacino del mercato comune e (che) supera di più del doppio la produzione complessiva degli Charbonnages de France, sola organizzazione comparabile per importanza», veniva ad avere, per questo solo fatto, il potere di determinare i prezzi di una parte sostanziale dei prodotti di cui trattasi nel mercato comune.
Da questa analisi della sentenza 13/60 sembra proprio risultare che una ripartizione delle imprese della Ruhr in due organismi, ciascuno dei quali smercia circa la metà della produzione del bacino e risulta quindi comparabile con gli Charbonnages de France, riveste i requisiti enunciati dalla sentenza perché la «dimensione» risponda alla condizioni dell'articolo 65, paragrafo 2 c), con la conseguenza che, autorizzando i due Uffici di vendita, l'Alta Autorità ha esercitato il proprio potere discrezionale entro i limiti previsti dall'articolo 33.
Per finire, vorrei rispondere all'argomentazione, sviluppata in particolar modo durante la discussione orale, secondo cui l'esperienza relativa all'applicazione dei nuovi accordi avrebbe confermato i timori del governo ricorrente in merito alla creazione di un'effettiva concorrenza per quanto imperfetta, tra i due Uffici: non vi è alcun elemento che, alla luce di tale esperienza, e specialmente nella determinazione dei prezzi, si presenti come un segno, sia pure minimo, dell'esistenza di una simile concorrenza e ciò è sufficiente per dimostrare sia che l'Alta Autorità nutre a questo proposito vane speranze, sia che le decisioni, cui si deve tale stato di cose, sono illegittime.
Secondo me, a tali osservazioni si dovrebbe rispondere che, sul piano della teoria economica, rientra nell'essenza dell'oligopolio che le decisioni degli oligopolisti relative ai prezzi, come del resto quelle prese in altri settori, si assomiglino: è questo una logica conseguenza del fatto che il comportamento di ognuno di essi è in funzione del supposto comportamento degli altri; quindi, il solo fatto che i prezzi siano gli stessi non è sufficiente a provare, di per sé, un'intesa.
Aggiungo che, qualora tale identità di comportamento non sia il risultato di un'intesa che abbia per scopo la creazione di una posizione di predominio ma sia dovuta alle necessità di una politica razionale seguita nell'interesse convergente dell'industria in questione e della Comunità stessa e si mantenga entro i limiti di una concorrenza che risenta largamente del mercato dell'energia, l'atteggiamento comune non sarebbe tale da apparire necessariamente contrario al Trattato.
Ritengo insomma che gli accordi autorizzati dall'Alta Autorità, tenuto conto delle condizioni cui è stata subordinata la loro approvazione, sono tali da permettere il soddisfacente funzionamento delle organizzazioni di vendita in comune del carbone della Ruhr compatibilmente con le attuali disposizioni del Trattato, così come la Corte le ha interpretate.
Nessun mezzo del ricorso mi sembra fondato.
—
Concludo chiedendo che il ricorso sia respinto
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e che le spese vengano poste a carico del Governo del Regno dei Paesi Bassi.