62017TJ0716_RES
Predmet T-716/17
Germanwings GmbH
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (prvo prošireno vijeće) od 13. svibnja 2020.
„Državne potpore – Sektor zračnog prijevoza – Potpora koju je Italija dodijelila u korist zračnih luka na Sardiniji – Odluka kojom se potpora proglašava djelomično spojivom i djelomično nespojivom s unutarnjim tržištem – Pripisivost državi – Korisnici – Prednost u korist zračnih prijevoznika suugovaratelja – Načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu – Utjecaj na trgovinu među državama članicama – Narušavanje tržišnog natjecanja – Obveza obrazlaganja – Program potpora – Potpora de minimis – Povrat”
Sudski postupak – Iznošenje novih razloga tijekom postupka – Dopuna ranije iznesenog razloga – Dopuštenost
(Poslovnik Općeg suda, čl. 84.)
(t. 61., 64.)
Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Dodjeljivanje prednosti putem državnih sredstava koje se može pripisati državi – Mjere radi poboljšanja zračne povezanosti otočne regije i promidžbe te regije kao turističkog odredišta – Kompenzacija od države za iznose koje su upravitelji zračnih luka platili zračnim prijevoznicima na osnovi sporazuma kojima se ostvaruju ti ciljevi – Uključenost
(čl. 107. st. 1. UFEU-a)
(t. 65.-106.)
Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Dodjeljivanje prednosti koje se može pripisati državi – Potpore koje dodjeljuju regionalni ili lokalni subjekti – Uključenost – Prednosti dodijeljene posredovanjem subjekata koji nisu država – Primjena kriterija državne kontrole – Uključenost državnih tijela u donošenje mjera i u kontrolu njihove provedbe – Uključenost
(čl. 107. st. 1. UFEU-a)
(t. 66., 81.-85., 96.-99., 102.)
Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Potpore iz državnih sredstava – Pojam državnih sredstava – Sredstva koja je regionalno tijelo isplatilo upraviteljima zračnih luka i koja su oni koristili za isplatu naknade zračnim prijevoznicima – Uključenost – Pretpostavke – Javna kontrola dodjele potpore
(čl. 107. st. 1. UFEU-a)
(t. 74.-78.)
Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Ocjena prema kriteriju privatnog ulagača – Ugovorni odnosi između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika – Provedba programa potpora od strane upravitelja zračne luke koji nije u vlasništvu države – Isključenost
(čl. 107. st. 1. UFEU-a)
(t. 124., 125., 131., 132.)
Sudski postupak – Akt kojim se pokreće postupak – Formalni zahtjevi – Sažeti prikaz iznesenih razloga – Apstraktno izlaganje – Nedopuštenost
(Statut Suda, čl. 21. prvi stavak, i čl. 53. prvi stavak; Poslovnik Općeg suda, čl. 76. t. (d))
(t. 145., 148.)
Potpore koje dodjeljuju države – Utjecaj na trgovinu među državama članicama – Narušavanje tržišnog natjecanja – Kriteriji za ocjenu – Opseg Komisijina tereta dokazivanja
(čl. 107. st. 1. UFEU-a)
(t. 155., 156.)
Potpore koje dodjeljuju države – Komisijino ispitivanje – Ispitivanje sustava potpora u cjelini – Dopuštenost – Komisijina obveza da zasebno ocijeni situaciju pojedinih korisnika – Nepostojanje – Provjera koju su u izvršenju odluke dužna provesti nacionalna tijela
(čl. 107. i 108. UFEU-a)
(t. 157., 167., 170.-173., 183.)
Potpore koje dodjeljuju države – Komisijina odluka kojom je utvrđena nespojivost potpore s unutarnjim tržištem – Obveza obrazlaganja – Doseg
(čl. 108. i 296. UFEU-a)
(t. 159.)
Kratak prikaz
Presudom Germanwings/Komisija (T-716/17), objavljenom 13. svibnja 2020., Opći je sud, odlučujući u proširenom sastavu od pet sudaca, odbio tužbu koju je društvo Germanwings GmbH (u daljnjem tekstu: tužitelj) podnijelo radi poništenja odluke Europske komisije od 29. srpnja 2016., kojom je potpora koju je Italija dodijelila u korist različitih zračnih prijevoznika koji prometuju na Sardiniji proglašena djelomično nespojivom s unutarnjim tržištem (
1
). Prema toj odluci, program koji je Autonomna regija Sardinija (u daljnjem tekstu: Regija) ustanovila u Italiji radi razvoja zračnog prometa ne predstavlja državnu potporu dodijeljenu u korist upravitelja sardinijskih zračnih luka, nego državnu potporu dodijeljenu u korist zračnih prijevoznika koji su njome obuhvaćeni.
Regija je 13. travnja 2010. donijela Zakon br. 10/2010 (
2
), o kojem je Italija naknadno obavijestila Komisiju primjenom članka 108. stavka 3. UFEU-a, koji je ovlastio financiranje zračnih luka na otoku radi razvoja zračnog prijevoza, među ostalim i posredstvom sezonske prilagodbe zračnih veza sa Sardinijom. Taj je zakon proveden nizom mjera koje je donijela izvršna vlast Regije, među kojima je i Odluka regionalnog vijeća br. 29/36 od 29. srpnja 2010. (u daljnjem tekstu, zajedno s relevantnim odredbama Zakona br. 10/2010: sporne mjere). Sporne mjere predviđale su, među ostalim, sklapanje sporazuma između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika radi poboljšanja prometne povezanosti otoka i promidžbe otoka kao turističkog odredišta. Usto, tim su mjerama utvrđeni uvjeti i postupak kompenzacije, koju provodi Regija u korist upravitelja zračnih luka, za iznose koje su potonji platili zračnim prijevoznicima na temelju takvih sporazuma.
Komisija je 29. srpnja 2016. donijela odluku kojom je program potpora utvrđen spornim mjerama proglašen djelomično nespojivim s unutarnjim tržištem, te je naložena provedba povrata predmetnih potpora od zračnih prijevoznika, smatranih korisnicima, među kojima je bio i tužitelj. Potonji je u potporu svojoj tužbi za poništenje istaknuo nekoliko tužbenih razloga, koji su se temeljili, među ostalim, na različitim pogreškama koje se tiču prava u odnosu na pojam državne potpore, kao i na karakter de minimis primljenog iznosa.
Opći je sud, prije svega, odbio prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 107. stavka 1. UFEU-a jer Komisija nije dokazala postojanje državne potpore zbog toga što nije ispitala je li upravitelj zračne luke djelovao kao privatni subjekt u tržišnom gospodarstvu.
Naime, prednost koju je tužitelj osporavao potjecala je, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, od Regije, a ne od upravitelja zračnih luka. U tom pogledu, Opći je sud potvrdio, kao prvo, da su isplate, koje su upravitelji zračnih luka izvršili u korist zračnih prijevoznika na temelju zaključenih sporazuma, predstavljale korištenje državnih sredstava, jer su sredstva koja je Regija isplatila upraviteljima zračnih luka bila iskorištena za izvršenje predmetnih isplata, pa i za isplatu koju je primio tužitelj. Opći je sud, kako bi potvrdio taj zaključak, prvenstveno analizirao postupke koje provodi Regija, predviđene spornim mjerama radi kompenzacije za isplate koje su upravitelji zračnih luka izvršili u korist zračnih prijevoznika na osnovi zaključenih sporazuma. Opći je sud tako naglasio postojanje kontrolnog mehanizma koji je kompenzaciju za potrošena sredstva, koja se uostalom odvija u obrocima, uvjetovao podnošenjem knjigovodstvenih izvješća i pratećih dokumenata, koji potvrđuju da su sporazumi na temelju kojih su isplate obavljene u skladu s ciljevima Zakona br. 10/2010, kao i to da su ti sporazumi izvršeni na pravilan način. Osim toga, sam je tužitelj utvrdio da je isplatu koju je primio „financirala” Regija.
Što se tiče, kao drugo, mogućnosti da se Regiji pripišu isplate koje su upravitelji zračnih luka obavili u korist zračnih prijevoznika, Opći je sud istaknuo da razina kontrole koju država izvršava nad dodjelom prednosti, koja među ostalim proizlazi iz konteksta predmetne mjere, iz njezina dosega, sadržaja ili uvjeta koje sadržava, treba također biti uzeta u obzir u svrhu utvrđenja uključenosti tijela javne vlasti u njezino donošenje, bez čega joj se predmetna mjera ne može pripisati. Ispitujući pobijanu odluku u pogledu tih kriterija, Opći je sud tako smatrao da, u ovom slučaju, razina kontrole koju je izvršavala Regija nad dodjelom sredstava zračnim prijevoznicima u dovoljnoj mjeri dokazuje njezinu uključenost u stavljanje sredstava na raspolaganje. Naime, iako Zakonom br. 10/2010 nisu bili utvrđeni detaljni postupci dodjele sredstava koje je dobio svaki od upravitelja zračnih luka, odluke regionalnog izvršnog tijela, donesene u provedbi tog zakona, ipak su omogućile Regiji da izvrši strogu kontrolu nad upraviteljima zračnih luka koji su odlučili zatražiti mjere financiranja predviđene u okviru spornog programa potpora, bilo putem prethodnog odobrenja njihovih planova aktivnosti, bilo putem uvjeta traženih za kompenzaciju za iznose koje su navedeni upravitelji platili zračnim prijevoznicima. Prema mišljenju Općeg suda, činjenica da je Regija izvršavala takvu kontrolu dokazuje da joj se predmetne mjere financiranja mogu pripisati, pri čemu taj zaključak nije doveden u pitanje ni izborom koji je ostavljen upraviteljima zračnih luka da, s obzirom na svoje vlastite gospodarske procjene, zatraže ili ne sredstva Regije, ni time što je određeni upravitelj zračne luke navodno javno poduzeće. Prema tome, Opći je sud potvrdio odluku Komisije kojom je utvrđeno da se upravitelji zračnih luka mogu smatrati posrednicima između Regije i zračnih prijevoznika, jer su potonjima u cijelosti prenijeli sredstva koja su primili od Regije, postupajući na taj način u skladu s uputama koje su dobili od Regije putem planova aktivnosti koje je ona odobrila.
Opći je sud, kao treće, presudio da je Komisija bila u pravu što nije ispitala transakcije između zračnih prijevoznika i upravitelja zračnih luka u pogledu kriterija privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu. Naime, ti su upravitelji, koji nisu bili u vlasništvu Regije, u biti samo provodili sporni program potpora koji je ustanovila Regija. Prema tome, ti elementi, koje je iznio tužitelj, koji se odnose na inkrementalnu profitabilnost njegova ugovora s upraviteljem zračne luke, nisu ni u kojem pogledu relevantni. Osim toga, Opći je sud pojasnio da se, u svakom slučaju, iz sudjelovanja tužitelja u financiranju promidžbene kampanje koja je dovela do isplate na osnovi spornih mjera ne može zaključiti da isplata koju je on primio nije dovela do dodjele ni do kakve prednosti jer, iako su tužitelj i Regija, uz posredovanje navedenog upravitelja, sufinancirali tu kampanju, oni u njoj nisu sudjelovali u usporedivim uvjetima.
Opći je sud potom odbio drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 107. stavka 1. UFEU-a, jer Komisija nije dokazala da je potpora u korist tužitelja narušila ili prijetila narušavanjem tržišnog natjecanja i utjecala na trgovinu među državama članicama. U tom je pogledu Opći sud prije svega isključio mogućnost da se tužitelj s uspjehom može pozvati na ograničeni iznos isplate koju je dobio od dotičnog upravitelja zračne luke, jer su njegovi argumenti, prema kojima bi se postojanje potpore trebalo ispitati na razini takvog upravitelja, već bili odbijeni kao neosnovani. Nadalje, pod pretpostavkom da je tužitelj na taj način htio osporiti kvalifikaciju spornih mjera kao „programa potpora”, u smislu članka 1. točke (d) Uredbe br. 2015/1589 (
3
), Opći je sud smatrao da su takvi argumenti nedopušteni, jer nisu izneseni na dovoljno jasan i precizan način u tekstu same tužbe. U svakom se slučaju ti argumenti ne mogu prihvatiti, jer su upravitelji zračnih luka samo posrednici u provedbi spornog programa potpora i stoga ne raspolažu marginom prosudbe u utvrđivanju ključnih elemenata predmetne potpore i u pogledu njezine dodjele. Takva uloga pripada izvršnom tijelu Regije. U preostalom je dijelu Opći sud smatrao da je Komisija u dovoljnoj mjeri obrazložila zbog čega je program potpora osiguravao osjetnu prednosti korisnicima u odnosu na njihovu konkurenciju, te zbog čega je, u biti, išao u korist poduzećima koja sudjeluju u trgovini među državama članicama.
Opći je sud, u konačnici, odbio treći tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se sastoji u tome da Komisija nije ispitala predstavlja li isplata koju je tužitelj primio potporu de minimis u smislu Uredbe br. 1998/2006 (
4
). Nakon što je podsjetio na to da Komisija u okviru ispitivanja programa potpora može samo ispitati karakteristike predmetnog programa te ne mora analizirati potporu koja je u svakom pojedinačnom slučaju dodijeljena na temelju takvog programa, Opći je sud naglasio da je na nacionalnim tijelima da provjere pojedinačnu situaciju svakog poduzeća na koje se odnosi postupak povrata. Iz toga, prema mišljenju Općeg suda, slijedi da nije na Komisiji da u ovom predmetu ispituje eventualni de minimis karakter isplate koju je tužitelj primio, tako da su argumenti koje je on u tom pogledu iznio bespredmetni. Opći je sud također smatrao da navođenje tužitelja kao korisnika potpora u izreci pobijane odluke nema nikakvog utjecaja na obveze talijanskih tijela u tom pogledu.
(
1
)	Odluka Komisije (EU) 2017/1861 od 29. srpnja 2016. o državnoj potpori SA33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italija – Kompenzacija zračnim lukama na Sardiniji za obveze pružanja javnih usluga (SL 2017., L 268, str. 1.)
(
2
)	Legge regionale no 10/2010 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Regionalni zakon br. 10/2010 o mjerama za razvoj zračnog prometa) (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna br. 12 od 16. travnja 2010.) (u daljnjem tekstu: Zakon br. 10/2010)
(
3
)	Uredba Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (SL 2015., L 248, str. 9.)
(
4
)	Uredba Komisije (EZ) br. 1998/2006 od 15. prosinca 2006. o primjeni članaka 87. i 88. Ugovora na de minimis potpore (SL 2006., L 379, str. 5.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 197.)