62008CC0333
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. MAZÁK
van 8 september 2009 (
1
)
Zaak C-333/08
Europese Commissie
tegen
Franse Republiek
„Niet-nakoming — Vrij verkeer van goederen — Artikelen 28 EG en 30 EG — Kwantitatieve invoerbeperking — Maatregel van gelijke werking — Stelsel van voorafgaande vergunning — Technische hulpstoffen en levensmiddelen bij bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en/of in handel gebracht — Procedure waarmee ondernemers dergelijke stoffen op ‚positieve lijst’ kunnen laten plaatsen — Clausule van wederzijdse erkenning — Nationale regeling die toestand van rechtsonzekerheid schept voor ondernemers”
1.
Met haar beroep verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof vast te stellen dat de Franse Republiek, door voor technische hulpstoffen en levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar deze rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, een stelsel van voorafgaande vergunning in te voeren dat het evenredigheidsbeginsel niet eerbiedigt, de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
I — Toepasselijke bepalingen
A — Gemeenschapsrecht
2.
Technische hulpstoffen als zodanig zijn op communautair niveau niet horizontaal geharmoniseerd. De harmonisatie betreft slechts bepaalde categorieën technische hulpstoffen (
2
) en het gebruik van technische hulpstoffen bij de productie van bepaalde levensmiddelen (
3
).
3.
De nationale regeling voor technische hulpstoffen maakt deel uit van de levensmiddelenwetgeving en dient derhalve te voldoen aan de voorwaarden van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden. (
4
) Tot de algemene beginselen van de levensmiddelenwetgeving behoren volgens deze verordening het beginsel van risicobeoordeling en het voorzorgsbeginsel.
B — Franse regeling inzake technische hulpstoffen
4.
De wettelijke regeling voor technische hulpstoffen is vastgelegd in het décret du 15 avril 1912 portant règlement d’administration publique pour l’application de la loi du 1er août 1905 sur la répression des fraudes dans la vente des marchandises et des falsifications des denrées alimentaires (decreet van 15 april 1912 houdende voorschriften voor de toepassing van de wet van 1 augustus 1905 ter bestrijding van bedrog bij de verkoop van goederen en vervalsing van levensmiddelen), zoals gewijzigd bij decreet nr. 73-138 van 12 februari 1973 en decreet nr. 99-242 van 26 maart 1999 (hierna: „decreet van 1912”).
5.
Het decreet van 1912 is gebaseerd op het systeem van voorafgaande vergunning. Dit houdt in dat het in de handel brengen van voor menselijke consumptie bestemde waren en levensmiddelen verboden is wanneer hieraan chemische producten (
5
) zijn toegevoegd of chemische producten zijn gebruikt bij hun bereiding. Dit verbod geldt niet voor chemische producten waarvan het gebruik is toegestaan bij krachtens het decreet van 1912 vastgesteld besluit.
6.
Krachtens het decreet van 1912 is een aantal besluiten vastgesteld. Deze bepalen in het algemeen de toegestane stof, het gebruik ervan en het levensmiddel waarvoor deze is toegestaan. Ook staan hierin zuiverheidscriteria en andere kenmerken vermeld waaraan de technische hulpstoffen moeten voldoen, en worden, naast de gebruiksvoorwaarden van het betrokken hulpmiddel in het productieproces, maximumresidugehalten voor de gebruikte technische hulpstoffen in het gebruiksklare levensmiddel vastgesteld. Slechts vier van deze besluiten bevatten een wederzijdse erkenningsclausule.
7.
Het decreet van 1912 is ingetrokken bij décret no 2001-725, du 31 juillet 2001, relatif aux auxiliaires technologiques pouvant être employés dans la fabrication de denrées destinées à l’alimentation humaine (decreet nr. 2001-725 van 31 juli 2001 inzake technische hulpstoffen die gebruikt mogen worden bij de productie van levensmiddelen voor menselijke consumptie; hierna: „decreet van 2001”), dat evenwel pas op 2 december 2006 in werking is getreden.
8.
Artikel 1 van het decreet van 2001 omschrijft het begrip „technische hulpstoffen” en stelt het materiële toepassingsgebied van het decreet vast. Volgens deze begripsbepaling wordt onder technische hulpstoffen verstaan:
„Iedere stof die op zich niet wordt geconsumeerd als voedingsingrediënt, maar die bewust wordt gebruikt om tijdens de be- of verwerking van grondstoffen, levensmiddelen of hun ingrediënten aan een bepaald technisch doel te beantwoorden, hetgeen kan leiden tot de onbedoelde, maar technisch onvermijdelijke aanwezigheid van residuen van deze stof of derivaten daarvan in het eindproduct, mits die residuen geen gevaar opleveren voor de gezondheid en geen enkel technologisch effect op het eindproduct hebben.”
9.
Het decreet van 2001 is, net als het decreet van 1912, gebaseerd op het systeem van voorafgaande vergunning voor technische hulpstoffen. Uit artikel 2 van het decreet van 2001 volgt dat de bevoegde ministers voor Consumptie, Landbouw, Volksgezondheid en Industrie bij besluit ten eerste de lijst opstellen van voor gebruik toegestane technische hulpstoffen, en in voorkomend geval de gebruiksvoorwaarden van gehalten voor deze stoffen en de toegestane maximumresidugehalten voor deze stoffen bepalen, ten tweede de criteria bepalen voor gelijkheid en zuiverheid waaraan ze dienen te voldoen en, ten derde, de regels bepalen voor de stoffen die worden gebruikt als drager of verdunner.
10.
Artikel 3 van het decreet van 2001 betreft de mogelijkheid om het in artikel 2 bedoelde besluit te wijzigen. Het luidt als volgt:
„Iedere natuurlijke of rechtspersoon kan verzoeken om wijziging of aanvulling van het bepaalde in het bij artikel 2 bedoelde besluit. De verzoeken worden, samen met de voor het onderzoek ervan benodigde documenten, gericht aan de Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes [directoraat-generaal voor de mededinging, de consumptie en de fraudebestrijding] voor doorzending aan de Agence française de sécurité sanitaire des aliments [Frans Agentschap voor voedselveiligheid].
De bevoegde ministers voor Consumptie, Landbouw, Volksgezondheid en Industrie bepalen bij besluit de regels om de aanvragen op te stellen.
Zodra een aanvraag volledig is, bevestigt het directoraat-generaal voor mededinging, consumptie en fraudebestrijding de ontvangst ervan en zorgt voor verdere verzending naar het Frans Agentschap voor voedselveiligheid. Het agentschap brengt zijn advies uit binnen een termijn van vier maanden na ontvangst van de aanvraag.
Het directoraat-generaal voor de mededinging, de consumptie en de fraudebestrijding stelt de verzoeker in kennis van het advies van deze instantie alsook van de gemotiveerde beslissing van de minister op dit advies. Deze kennisgeving vindt plaats binnen een maand nadat het advies is uitgebracht.”
11.
Artikel 6 van het decreet van 2001 verbiedt om technische hulpstoffen die niet voldoen aan het bepaalde in artikel 2 van het decreet van 2001, en waren die zijn bestemd voor menselijke consumptie, bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt die niet voldoen aan het bepaalde in artikel 2 van het decreet van 2001, in bezit te hebben of uit te stallen voor de verkoop, te koop aan te bieden, te verkopen of om niet te verdelen.
12.
Artikel 6 van het decreet van 2001 bevat evenwel een bepaling inzake onderlinge erkenning, welke luidt als volgt:
„Deze bepalingen staan echter niet in de weg aan het beginsel van vrij verkeer van:
a)
de in punt 1 van onderhavig artikel bedoelde waren die afkomstig zijn uit andere lidstaten van de Europese Gemeenschap of andere overeenkomstsluitende partijen bij de Overeenkomst inzake de Europese Economische Ruimte, indien deze staten een evaluatiemethode voor de risico’s van het gebruik van technische hulpstoffen hebben opgesteld, waarmee een gelijkwaardig veiligheidsniveau kan worden gewaarborgd als wordt gegarandeerd door het onderhavige decreet;
b)
de technische hulpstoffen die afkomstig zijn uit andere lidstaten van de Europese Gemeenschap of andere overeenkomstsluitende partijen bij de Overeenkomst inzake de Europese Economische Ruimte, die aan andere zuiverheidscriteria voldoen dan die bepaald in het in artikel 2 bedoelde besluit, indien deze criteria zijn vastgesteld in een van deze staten of indien ter zake een officieel gepubliceerd positief advies is uitgebracht door een bevoegde instantie in een van deze staten.”
13.
Het decreet van 2001 is in overeenstemming met artikel 7 hiervan pas in werking getreden op de dag van publicatie van het bij artikel 2 voorziene besluit. Gelet op het feit dat dit besluit, te weten het Arrêté relatif à l’emploi d’auxiliaires technologiques dans la fabrication de certaines denrées alimentaires (besluit inzake het gebruik van technische hulpstoffen bij de vervaardiging van bepaalde voedingsmiddelen; hierna: „besluit van 2006”) op 19 oktober 2006 is aangenomen en op 2 december van datzelfde jaar is gepubliceerd in het Journal officiel de la République française, is het decreet van 2001 op 2 december 2006 in werking getreden.
II — Precontentieuze procedure en conclusies van partijen
14.
De Commissie was van oordeel dat de Franse Republiek de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen door een stelsel van voorafgaande vergunning in te voeren voor technische hulpstoffen en voedingsmiddelen bij de bereiding waarvan technologische hulpmiddelen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar deze rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, subsidiair, door niet te hebben voorzien in een voldoende duidelijke, eenvoudig toegankelijke, transparante en aan de eisen van rechtszekerheid beantwoordende procedure voor het verkrijgen van vergunningen voor het gebruik van technische hulpstoffen. Op 18 oktober 2005 zond zij overeenkomstig artikel 226 EG een aanmaning (
6
) aan de Franse Republiek.
15.
De Commissie was niet tevreden met de opmerkingen van de Franse Republiek in haar antwoord van 16 februari 2006 (
7
) en stuurde haar op 4 juli een met redenen omkleed advies, waarin zij de Franse autoriteiten opriep om binnen een termijn van twee maanden de nodige maatregelen te nemen.
16.
Niettegenstaande de argumenten die de Franse autoriteiten in hun antwoord op het met redenen omkleed advies van 8 september 2006 hadden uiteengezet, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld, waarin zij het Hof verzoekt vast te stellen dat de Franse Republiek, door voor de technische hulpstoffen en levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar deze rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, een stelsel van voorafgaande vergunning in te voeren dat het evenredigheidsbeginsel niet eerbiedigt, de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, en de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.
17.
De Franse Republiek concludeert op basis van het in haar verweerschrift en dupliek uiteengezette betoog tot verwerping van het beroep, met verwijzing van de Commissie in de kosten.
III — Analyse
A — Systeem van voorafgaande vergunning als maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen
18.
In casu wordt niet betwist dat het systeem van voorafgaande vergunning voor technische hulpstoffen, dat is voorzien in zowel het decreet van 1912 als dat van 2001, op zichzelf een maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen vormt.
19.
Het Hof is al eerder in de gelegenheid geweest om het bij het decreet van 1912 ingestelde systeem van voorafgaande vergunning te onderzoeken wat vitaminen en mineralen betreft. In het arrest van 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk (
8
), oordeelde het Hof dat de regeling die voor de verhandeling van met vitaminen en mineralen verrijkte levensmiddelen de voorafgaande inschrijving van deze voedingsstoffen op een „positieve lijst” verlangde, het moeilijker en duurder maakte om die levensmiddelen in de handel te brengen en derhalve een maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen vormde in de zin van artikel 30 van het Verdrag.
20.
Deze uitspraak is in het arrest van 19 juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers en Andibel (
9
) bevestigd en veralgemeend. Het Hof besliste daarin dat een regeling die voor de verhandeling van bepaalde goederen de voorafgaande inschrijving van die goederen op een „positieve lijst” verlangt, het moeilijker en duurder maakt om die goederen in de handel te brengen, en derhalve het handelsverkeer tussen de lidstaten belemmert.
21.
Mijns inziens kan deze rechtspraak worden getransponeerd naar de onderhavige zaak. Zowel het decreet van 1912 als dat van 2001 is gebaseerd op het systeem van voorafgaande vergunning voor technische hulpstoffen. Doordat technische hulpstoffen en levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt, in dit systeem niet in de handel mogen worden gebracht voordat die technische hulpstoffen op een „positieve lijst” zijn geplaatst, wordt de verhandeling van technische hulpstoffen en levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, moeilijker en duurder en wordt dus het handelsverkeer tussen de lidstaten belemmerd.
22.
Dit zou naar mijn mening anders zijn indien het stelsel van voorafgaande vergunning een wederzijdse erkenningsclausule bevatte, die de negatieve gevolgen van dit systeem opheft voor de verhandeling van technische hulpstoffen en levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht. Dat is in casu echter niet het geval.
23.
Slechts vier van de uitvoeringsbesluiten van het decreet van 1912 bevatten een wederzijdse erkenningsclausule. Het decreet van 2001 bevat weliswaar een wederzijdse erkenningsclausule, maar zoals uit de formulering ervan blijkt, blijft de waarborg van het vrije verkeer van technische hulpstoffen en levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten, beperkt tot de lidstaten die een veiligheidsniveau garanderen dat gelijkwaardig is aan datgene dat wordt gegarandeerd door de Franse regelgeving.
B — Rechtvaardiging van het stelsel van voorafgaande vergunning
24.
Ook al vormt het systeem van voorafgaande vergunning een maatregel van gelijke werking, is een nationale regeling die het vrije verkeer van goederen belemmert, volgens vaste rechtspraak niet noodzakelijkerwijs in strijd met het gemeenschapsrecht indien zij kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van een van de in artikel 30 EG genoemde redenen van algemeen belang of uit hoofde van een van de dwingende vereisten. (
10
)
25.
Volgens de Franse regering wordt het systeem van voorafgaande vergunning voor technische hulpstoffen gerechtvaardigd door de bescherming van de volksgezondheid, die uitdrukkelijk is genoemd in artikel 30 EG. Er dient derhalve te worden onderzocht of aan de voorwaarden voor afwijking van de algemene regel van artikel 28 EG is voldaan.
26.
De Commissie is op dit punt van mening dat het algemene systeem van voorafgaande vergunning voor het gebruik van technische hulpstoffen geen rechtvaardiging vindt in het doel de volksgezondheid te beschermen, aangezien het onevenredig is ten opzichte van de eventuele risico’s die technische hulpstoffen kunnen opleveren voor de menselijke gezondheid. Zij sluit in beginsel niet uit dat voor bepaalde categorieën technologische hulpmiddelen een voorafgaande vergunning verplicht kan worden gesteld, maar dan wel op voorwaarde dat het gebruik van een dergelijk stelsel voor elke betrokken categorie technische hulpstoffen gericht en op een specifieke wetenschappelijke basis plaatsvindt.
27.
In haar verweer voert de Franse regering aan dat de technologische hulpmiddelen mogelijke risico’s opleveren voor de volksgezondheid ten gevolge van de aanwezigheid van residuen van de technologische hulpmiddelen zelf en/of nieuw gevormde producten in de eindproducten. Ter onderbouwing van haar betoog verwijst zij allereerst naar een nota van het Frans Agentschap voor voedselveiligheid (hierna: „AFSSA”) van 13 augustus 2008, waarin de balans wordt opgemaakt van acht jaar beoordeling van vergunningaanvragen voor het gebruik van technische hulpstoffen in de voedingsindustrie, en vervolgens naar de studie van het AFSSA van april 2007 naar de invloed van productieprocessen voor levensmiddelen op het ontstaan van nieuw gevormde producten.
28.
De Franse regering benadrukt dat het, in overeenstemming met het voorzorgbeginsel, mogelijk is om, indien nog onzekerheid heerst omtrent het bestaan of de omvang van risico’s voor de gezondheid van personen, beschermende maatregelen te nemen zonder te hoeven wachten totdat de realiteit en de ernst van die risico’s volledig zijn aangetoond. Teneinde haar systeem van voorafgaande vergunning om redenen van volksgezondheid te rechtvaardigen, hoeft zij niet precies en wetenschappelijk de realiteit aan te tonen van het risico dat technische hulpstoffen met zich brengen. Zij moet echter wel bewijzen wélk risico hun gebruik kan meebrengen.
29.
De Commissie betwist te dien aanzien niet dat het stelsel van voorafgaande vergunning de volksgezondheid kan beschermen. Het is echter de vraag of een dergelijke bescherming van de gezondheid noodzakelijk is, anders gezegd, of de technische hulpstoffen in hun totaliteit een zodanig risico voor de volksgezondheid opleveren dat de bescherming hiervan door middel van een stelsel van voorafgaande vergunning noodzakelijk is.
30.
Alvorens te onderzoeken of het risico van technische hulpstoffen voor de volksgezondheid is bewezen, wil ik benadrukken dat er onderscheid dient te worden gemaakt tussen de behandeling van de proportionaliteit van het systeem van voorafgaande vergunning voor technische hulpstoffen, waar het hier om gaat, en de behandeling van de proportionaliteit van concrete ter uitvoering van dit systeem genomen besluiten waarbij de verhandeling van waren wordt verboden, zoals in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk (
11
). Het bewijs dat een reëel risico voor de volksgezondheid bestaat moet in deze twee gevallen verschillend worden beoordeeld.
31.
Het onderhavige beroep van de Commissie betreft niet de besluiten die krachtens het systeem van voorafgaande vergunning zijn genomen tegen de verhandeling van een concreet product. Het betreft alleen het systeem van voorafgaande vergunning zelf.
32.
Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat het bij gebreke van harmonisatie en voor zover er bij de huidige stand van het wetenschappelijk onderzoek nog onzekerheid bestaat, aan de lidstaten is om te beslissen in welke mate zij de gezondheid en het leven van personen willen beschermen en of zij een voorafgaande vergunning voor het in de handel brengen van levensmiddelen verlangen, rekening houdend met de eisen van het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap. (
12
)
33.
Uit de rechtspraak van het Hof volgt tevens dat de nationale autoriteiten die zich beroepen op artikel 30 EG in elk concreet geval tegen de achtergrond van de voedingsgewoonten van hun bevolking en de resultaten van het internationale wetenschappelijk onderzoek moeten aantonen dat hun regeling noodzakelijk is voor een doeltreffende bescherming van de in die bepaling bedoelde belangen, en met name dat het in de handel brengen van de betrokken producten een reëel gevaar voor de volksgezondheid oplevert. (
13
)
34.
Er lijkt een tegenstrijdigheid te bestaan tussen de hierboven vermelde beginselen uit de rechtspraak. Terwijl enerzijds bij de beoordeling van een voorafgaande vergunning om levensmiddelen op de markt te brengen slechts hoeft te worden aangetoond dat er bij de huidige stand van het wetenschappelijk onderzoek nog onzekerheid bestaat, moet anderzijds in elk concreet geval aan de hand van de resultaten van het internationale wetenschappelijk onderzoek worden aangetoond dat de verhandeling van de betrokken producten een reëel gevaar voor de volksgezondheid oplevert.
35.
In dit verband moet onderscheid worden gemaakt tussen het systeem van voorafgaande vergunning en de krachtens dat systeem concreet genomen besluiten waarbij de verhandeling van waren wordt verboden. Mijns inziens hoeven in het geval van een stelsel van voorafgaande vergunning slechts de onzekerheden te worden aangetoond die bij de huidige stand van het wetenschappelijk onderzoek nog bestaan, terwijl voor concrete besluiten waarbij de verhandeling van waren wordt verboden, in elk concreet geval moet worden aangetoond dat, tegen de achtergrond van de resultaten van het internationale wetenschappelijk onderzoek, de verhandeling van de betrokken producten een reëel gevaar voor de volksgezondheid oplevert.
36.
Ik ben derhalve van oordeel dat de Franse regering heeft voldaan aan de bewijslast. Een nota van het AFSSA van 13 augustus 2008 en de studie van het AFSSA van april 2007 vormen afdoende bewijs. Ze tonen aan dat het bij de huidige stand van het wetenschappelijk onderzoek niet zeker is dat technische hulpstoffen onschadelijk zijn voor de volksgezondheid.
37.
Wat betreft het argument van de Commissie, dat slechts voor bepaalde categorieën technologische hulpmiddelen een voorafgaande vergunning kan worden geëist, op voorwaarde dat het gebruik van een dergelijk stelsel voor elke betrokken categorie technische hulpstoffen gericht en op een specifieke wetenschappelijke basis plaatsvindt, sluit ik mij aan bij het argument van de Franse regering dat het gezien de voortdurende ontwikkeling van productieprocessen moeilijk is te voorzien welke stoffen als technische hulpstof kunnen worden gebruikt, en vooraf de categorieën technische hulpstoffen aan te wijzen die onschadelijk zijn.
38.
Concluderend acht ik het stelsel van voorafgaande vergunning voor technische hulpstoffen om redenen van bescherming van de volksgezondheid gerechtvaardigd.
C — Procedure om de positieve lijst van toegestane technologische hulpmiddelen te wijzigen
39.
De Commissie stelt dat het systeem van voorafgaande vergunning voor technische hulpstoffen niet voldoet aan de voorwaarden van relevante rechtspraak van het Hof. Volgens deze rechtspraak dient een procedure waarmee ondernemers technologische hulpmiddelen kunnen laten plaatsen op de nationale lijst van goedgekeurde technologische hulpmiddelen, gemakkelijk toegankelijk te zijn en binnen een redelijke termijn te kunnen worden afgesloten en, bij weigering van inschrijving, dient daar in rechte tegen te kunnen worden opgekomen.
40.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof een regeling die voor het in de handel brengen van bepaalde waren de voorafgaande inschrijving van deze waren op een „positieve lijst” verlangt, slechts in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht indien aan een aantal voorwaarden is voldaan. (
14
) Een van de voorwaarden is, dat deze regeling een procedure omvat waarmee ondernemers waren kunnen laten plaatsen op de nationale lijst van goedgekeurde waren. Die procedure moet gemakkelijk toegankelijk zijn — hetgeen veronderstelt dat zij bij een handeling van algemene strekking uitdrukkelijk is vastgesteld — en binnen een redelijke termijn kunnen worden afgesloten, en indien zij uitloopt op een inschrijvingsweigering — die moet worden gemotiveerd — moet hiertegen in rechte kunnen worden opgekomen. (
15
)
41.
Naar mijn mening zijn de bovenvermelde voorwaarden criteria waarmee de evenredigheid van de betrokken nationale regeling kan worden getoetst.
42.
Zoals ik al heb vermeld in punt 19 van deze conclusie, heeft het Hof zich reeds uitgelaten over het bij het decreet van 1912 ingestelde systeem van voorafgaande vergunning. In het arrest van 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk (
16
), oordeelde het Hof dat, wat het decreet van 1912 betreft, de procedure waarmee ondernemers waren kunnen laten inschrijven op de nationale lijst van goedgekeurde waren, niet voldeed aan de in punt 35 van deze conclusie vermelde voorwaarden.
43.
Wat het bij het decreet van 2001 ingestelde systeem van voorafgaande vergunning betreft, benadrukt de Commissie dat hierin wel is voorzien in een procedure om de lijst van goedgekeurde technische hulpstoffen te wijzigen of aan te vullen, maar dat deze procedure om meerdere redenen niet voldoet aan de voorwaarden die op dit gebied in de rechtspraak van het Hof zijn vastgelegd.
44.
De Commissie geeft allereerst aan dat de verzoeken om inschrijving van nieuwe stoffen op de lijst van goedgekeurde technische hulpstoffen op dezelfde wijze worden behandeld, ongeacht of het een binnenlandse stof betreft waarvoor nog geen vergunning is afgegeven, of een stof die rechtmatig als technische hulpstof is vervaardigd en/of verhandeld in een andere lidstaat. Dit gegeven wordt niet door de Franse regering betwist. Zij betoogt niettemin dat het feit dat een stof in een andere lidstaat in de handel is gebracht, niet kan betekenen dat deze niet kan worden onderzocht door het AFSSA en de bevoegde Franse autoriteiten.
45.
Naar mijn mening maakt de preferentiële behandeling van nieuwe stoffen die rechtmatig als technische hulpstof in een andere lidstaat zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, in het kader van de vergunningsprocedure geen deel uit van de voorwaarden die moeten worden nageleefd om te waarborgen dat een regeling die het in de handel brengen van bepaalde waren onderwerpt aan een vergunning, in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht. Ware dit anders, zou dat indruisen tegen de zin van het systeem van voorafgaande vergunning zelf.
46.
Ten tweede (
17
) wijst de Commissie op het feit dat er nog steeds geen ministerieel besluit is vastgesteld met nadere bepalingen omtrent de samenstelling van de bij de verzoeken tot inschrijving op de lijst in te dienen dossiers, wat in strijd is met de eis van toegankelijkheid. De Franse regering brengt hiertegen in dat het AFSSA op 2 juli 2003 op haar website een document heeft gepubliceerd met de titel „Lignes directrices pour la constitution d’un dossier relatif à l’emploi d’un auxiliaire technologique en alimentation humaine” („Richtsnoeren voor het samenstellen van een dossier betreffende het gebruik van een technische hulpstof in voor menselijke consumptie bestemde levensmiddelen”), dat hulp biedt bij het indienen van vergunningsaanvragen.
47.
Ik ben het volledig eens met de opvatting dat de mogelijkheid van toegang tot informatie over de bij inschrijvingsverzoeken in te dienen documenten van invloed is op de toegankelijkheid van de vergunningsprocedure. Daarbij gaan de bij besluit van 2001 vastgestelde termijnen voor de beslissing op verzoeken om inschrijving van een stof op de lijst van goedgekeurde technologische hulpmiddelen, in op de datum waarop het verzoek compleet is.
48.
Zonder noodzakelijkerwijze de inhoud van de „Richtsnoeren voor het samenstellen van een dossier betreffende het gebruik van een technische hulpstof in voor menselijke consumptie bestemde levensmiddelen” te hoeven analyseren, onderschrijf ik het standpunt van de Commissie dat dit document in geen geval in de plaats kan treden van het bij artikel 3 van het decreet van 2001 aangekondigde ministeriële besluit, waarin de regels moeten worden bepaald betreffende de bij het verzoek in te dienen documenten.
49.
Degene die verzoekt om inschrijving van een stof op de lijst van goedgekeurde technische hulpstoffen, staat namelijk niet in contact met de AFFSA, de auteur van de „Richtsnoeren voor het samenstellen van een dossier betreffende het gebruik van een technische hulpstof in voor menselijke consumptie bestemde levensmiddelen”. Volgens artikel 3 van het decreet van 2001 wordt het verzoek ingediend bij het directoraat-generaal voor de mededinging, de consumptie en de fraudebestrijding, die uiteindelijk op dit verzoek beslist. Vanuit de verzoeker gezien, vormt het AFSSA enkel een adviserend orgaan. Om deze reden heeft het document van het AFSSA geen bindende werking — en kan het ook niet hebben — ten aanzien van personen die verzoeken om inschrijving van een stof op de lijst van goedgekeurde technische hulpstoffen.
50.
Ten derde moet de procedure, die minimaal ongeveer vijf maanden duurt, naar mening van de Commissie aanzienlijk worden verkort voor stoffen uit andere lidstaten, waar ze al als technische hulpstof zijn goedgekeurd. In ieder geval is de duur van de behandeling van het verzoek door de overheid niet gerechtvaardigd. Volgens de Franse regering is een behandelingsduur van ongeveer vijf maanden, waarvan vier alleen voor de toetsing door het AFSSA, niet overdreven lang.
51.
Het lijkt me dat de eis van verkorting van de duur van de goedkeuringsprocedure voor nieuwe stoffen die rechtmatig in een andere lidstaat als technische hulpstof zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, even ongegrond is als de eis van preferentiële behandeling van dergelijke stoffen.
52.
Niettemin dient te worden onderzocht of de duur van de goedkeuringsprocedure als een „redelijke termijn” in de zin van de rechtspraak van het Hof kan worden beschouwd. (
18
)
53.
Blijkens artikel 3 van het decreet van 2001 kan de procedure op haar snelst binnen een termijn van vijf maanden worden afgesloten. Gezien de formulering van dat artikel en vooral de methode van termijnberekening is het echter niet uitgesloten dat deze termijn wordt overschreden.
54.
Daarbij komt dat de termijn ingaat op de datum waarop de vergunningaanvraag volledig is. Wegens de onzekerheid over de vraag welke documenten moeten worden ingediend, lijkt het onzeker op welk tijdstip de termijn ingaat.
55.
Ten vierde benadrukt de Commissie dat het decreet van 2001 niet voorziet in rechtsmiddelen tegen een inschrijvingsweigering. Dit wordt door de Franse regering niet betwist. Zij beweert echter dat tegen een afwijzend besluit tot inschrijving beroep kan worden ingesteld, ook al worden de rechtsmiddelen tegen een dergelijk besluit in het decreet van 2001 niet nader beschreven. Daarbij bestaat in het Frans recht een algemene plicht om de justitiabelen te informeren over de beschikbare rechtsmiddelen en de voorwaarden om deze in te stellen.
56.
Ik ben het op dit punt eens met het betoog van de Franse regering, dat de eis van een beroepsmogelijkheid tegen een afwijzend besluit tot inschrijving, niet betekent dat de rechtsmiddelen tegen een dergelijk besluit moeten zijn bepaald in het decreet van 2001. De Franse regering heeft aangetoond dat er een algemene regeling bestaat, de Code de justice administrative (wet bestuursrechtspraak), die op algemene wijze de mogelijkheid waarborgt om op te komen tegen ieder bestuursbesluit.
57.
Concluderend ben ik derhalve van mening dat het decreet van 2001, dat een voorafgaande vergunning vereist om technische hulpstoffen in de handel te brengen, niet in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht omdat het niet voorziet in een gemakkelijk toegankelijke procedure waarmee ondernemers technologische hulpmiddelen op de positieve lijst van goedgekeurde waren kunnen laten plaatsen, welke binnen een redelijke termijn kan worden afgerond.
58.
Gezien het feit dat naar mijn mening het decreet van 1912 noch het decreet van 2001 voorziet in een procedure die aan het evenredigheidsbeginsel voldoet, kan in het midden blijven welk decreet van toepassing was op de relevante datum, dus aan het einde van de termijn die in het met redenen omkleed advies is gesteld. Ik meen echter dat de mededeling van de Franse autoriteiten van 19 januari 2002 in het Journal officiel de la République française aan de bedrijven in de voedingssector, dat vanaf de publicatie ervan niets in de weg stond aan de uitvoering van de bepalingen van het decreet van 2001 inzake de indiening van verzoeken en aan het beginsel van vrij verkeer, geen bindende werking heeft jegens derden. Het tegendeel zou in strijd zijn met het beginsel van rechtszekerheid, dat deel uitmaakt van het rechtsstaatbeginsel.
D — Systeem van voorafgaande vergunning en clausule inzake wederzijdse erkenning
59.
In het onderhavige beroep is mede de vraag aan de orde of het gemeenschapsrecht de eis stelt dat de nationale regeling wederzijdse erkenningsclausules bevat.
60.
In het arrest van 10 februari 2009, Commissie/Italië (
19
), heeft het Hof opnieuw duidelijk gesteld dat artikel 28 EG uitdrukking geeft aan de verplichting tot eerbiediging van de beginselen van non-discriminatie en wederzijdse erkenning van producten die in andere lidstaten rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, alsook aan de verplichting om de communautaire producten vrije toegang tot de nationale markten te verzekeren. Hieruit volgt dat een wederzijdse erkenningsclausule een van de middelen vormt om te voldoen aan de uit artikel 28 voortvloeiende verplichting.
61.
Artikel 30 EG staat echter enkele uitzonderingen toe op de uit artikel 28 EG voortvloeiende verplichting. Dat betekent dat een nationale regeling die een maatregel van gelijke werking vormt, geen wederzijdse erkenningsclausule hoeft te bevatten indien deze beperking haar rechtvaardiging vindt in een van de in artikel 30 EG vermelde redenen van algemeen belang. Indien de betrokken regeling een wederzijdse erkenningsclausule bevat, vormt zij geen maatregel van gelijke werking.
62.
Bij vergelijking van het arrest van 22 oktober 1998, Commissie/Frankrijk (
20
), met het arrest van 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk (
21
), kan enige twijfel ontstaan. In beide zaken verweet de Commissie de Franse Republiek dat zij in haar regeling die het vrije verkeer van goederen beperkte, geen wederzijdse erkenningsclausule had opgenomen. In de eerste zaak stelde het Hof een niet-nakoming vast, in de tweede wees het de desbetreffende grief af. Deze twee zaken onderscheiden zich echter door het feit dat de Franse Republiek in de tweede zaak bewees dat haar regeling die het vrije verkeer van goederen belemmerde, haar rechtvaardiging vond in de bescherming van de volksgezondheid, terwijl in de eerste zaak niets was gesteld inzake de bescherming van de volksgezondheid.
IV — Kosten
63.
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie de kostenveroordeling van de Franse Republiek heeft gevorderd en deze laatste in het ongelijk is gesteld, dient zij naar mijn mening in de kosten te worden verwezen.
V — Conclusie
64.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
—
Vast te stellen dat de Franse Republiek, door voor technische hulpstoffen en levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar deze rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, een stelsel van voorafgaande vergunning in te voeren dat niet voorziet in een procedure waarmee ondernemers technische hulpstoffen uit andere lidstaten waar zij rechtmatig worden vervaardigd en/of in de handel gebracht, op de positieve lijst van goedgekeurde technische hulpstoffen kunnen laten plaatsen, en dat niet aan het evenredigheidsbeginsel voldoet, de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
—
De Franse Republiek te verwijzen in de kosten.
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	Bijvoorbeeld extractiemiddelen, die zijn geharmoniseerd bij richtlijn 88/344/EG van de Raad van 13 juni 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake het gebruik van extractiemiddelen bij de productie van levensmiddelen en bestanddelen daarvan (PB L 157, blz. 28).
(
3
)	Bijvoorbeeld wijnen, die onder verordening (EG) nr. 1493/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt (PB L 179, blz. 1) vallen.
(
4
)	PB L 31, blz. 1.
(
5
)	De term „chemische producten” die wordt gebruikt in het decreet van 1912, dekt de term „technische hulpstoffen”, die in 1912 onbekend was.
(
6
)	Het betreft een aanvullende aanmaning die de aanmaning van 3 juli 1996 en het met redenen omkleed advies van 27 maart 1998 verving.
(
7
)	De Commissie accepteerde naar aanleiding van het verzoek van de Franse autoriteiten een uitstel van de termijn om op de aanmaning te reageren.
(
8
)	C-24/00, Jurispr. blz. I-1277, punt 23.
(
9
)	C-219/07, Jurispr. blz. I-4475, punt 23.
(
10
)	Zie arresten van 20 februari 1979, Rewe-Zentral (120/78, Jurispr. blz. 649, punt 8); 19 juni 2003, Commissie/Italië (C-420/01, Jurispr. blz. I-6445, punt 29); 5 februari 2004, Commissie/Italië (C-270/02, Jurispr. blz. I-1559, punt 21) en 24 november 2005, Schwarz (C-366/04, Jurispr. blz. I-10139, punt 30).
(
11
)	Aangehaald in voetnoot 8, punten 49-75.
(
12
)	Zie arrest van 5 maart 2009, Commissie/Spanje (C-88/07, Jurispr. blz. I-1353, punt 86 en aangehaalde rechtspraak).
(
13
)	Zie arrest van 5 maart 2009, Commissie/Spanje (aangehaald in voetnoot 12, punt 89 en aangehaalde rechtspraak).
(
14
)	Zie arresten van 16 juli 1992, Commissie/Frankrijk (C-344/90, Jurispr. blz. I-4719, punten 8-10 en aangehaalde rechtspraak); 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punt 25), en 19 juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers en Andibel (aangehaald in voetnoot 9, punten 33-36).
(
15
)	Zie arrest van 19 juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers en Andibel (aangehaald in voetnoot 9, punt 35 en aangehaalde rechtspraak).
(
16
)	Aangehaald in voetnoot 8, punten 36-42.
(
17
)	Voor een beter begrip van de zaak heb ik de volgorde van de argumenten van de Commissie gewijzigd.
(
18
)	Zie in voetnoot 15 aangehaalde rechtspraak.
(
19
)	C-110/05, Jurispr. blz. I-519, punt 34 en aangehaalde rechtspraak.
(
20
)	C-184/96, Jurispr. blz. I-6197.
(
21
)	Aangehaald in voetnoot 8.