62023CJ0254
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 10 lipca 2025 r. (
*1
)
[Tekst sprostowany postanowieniem z dnia 15 września 2025 r.]
Spis treści
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Traktat FUE
2. Protokół nr 26
3. Karta
4. Dyrektywa 2006/123
5. Dyrektywa 2008/98
6. Dyrektywa 2018/851
B. Prawo słoweńskie
II. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
III. W przedmiocie pytań prejudycjalnych
A. W przedmiocie pytania pierwszego
B. W przedmiocie pytań od drugiego do dziesiątego
1. Uwagi wstępne
a) Dyrektywa 2008/98
b) W przedmiocie dyrektywy 2006/123 oraz art. 49 i 56 TFUE
c) W przedmiocie uzasadnienia ograniczeń swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług w świetle dyrektywy 2006/123 oraz art. 49 i 56 TFUE
d) W przedmiocie poszanowania Karty oraz zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań
2. W przedmiocie przesłanek ustanowienia monopolu dotyczącego działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta
a) W przedmiocie istnienia ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług
b) W przedmiocie uzasadnienia stwierdzonych ograniczeń
1) W przedmiocie warunku niedyskryminacji
2) W przedmiocie istnienia nadrzędnych względów interesu ogólnego
3) W przedmiocie przesłanki proporcjonalności
i) W przedmiocie przydatności ograniczeń dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu
ii) W przedmiocie konieczności i proporcjonalności sensu stricto rozpatrywanych ograniczeń
4) W przedmiocie poszanowania art. 16 i 17 Karty oraz zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań
3. W przedmiocie środków nałożonych na posiadacza monopolu i na osoby posiadające w nim udziały
a) W przedmiocie istnienia ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług
b) W przedmiocie uzasadnienia stwierdzonych ograniczeń
1) W przedmiocie warunku niedyskryminacji
2) W przedmiocie istnienia nadrzędnych względów interesu ogólnego
3) W przedmiocie warunku proporcjonalności
i) W przedmiocie przydatności ograniczeń dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu
ii) W przedmiocie konieczności i proporcjonalności sensu stricto rozpatrywanych ograniczeń
4) W przedmiocie poszanowania art. 16 Karty
4. W przedmiocie środków nałożonych na producentów pragnących wejść na rynek krajowy
a) W przedmiocie istnienia ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług
b) W przedmiocie uzasadnienia stwierdzonych ograniczeń
1) W przedmiocie istnienia nadrzędnych względów interesu ogólnego
2) W przedmiocie warunku proporcjonalności
i) W przedmiocie przydatności ograniczeń dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu
ii) W przedmiocie konieczności i proporcjonalności sensu stricto rozpatrywanych ograniczeń
3) W przedmiocie poszanowania art. 16 Karty
5. W przedmiocie wpływu istnienia usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym na zgodność ograniczeń swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług z prawem Unii
IV. W przedmiocie kosztów
Odesłanie prejudycjalne – Swoboda przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług – Artykuły 49 i 56 TFUE – Protokół (nr 26) w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym, załączony do traktatów UE i FUE – Usługi na rynku wewnętrznym – Dyrektywa 2006/123/WE – Zakres stosowania – Monopole i usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym – Wymogi podlegające ocenie – Artykuł 15 – Odpady – Dyrektywa 2008/98/WE – Systemy rozszerzonej odpowiedzialności producenta – Artykuły 8 i 8a – Utworzenie monopolu na rynku zbiorowego wykonywania obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta – Jednolita organizacja o charakterze niezarobkowym – Artykuł 106 ust. 2 TFUE – Pojęcie „przedsiębiorstwa” – Zasady utworzenia i działania – Zasady przejściowe – Obowiązek udziału spoczywający na producentach objętych rozszerzoną odpowiedzialnością – Artykuły 16 i 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Wolność prowadzenia działalności gospodarczej i prawo własności – Zasady pewności prawa oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań – Proporcjonalność
W sprawie C‑254/23
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny, Słowenia) postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2023 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 20 kwietnia 2023 r., w postępowaniu:
INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. i in.,
Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. i in.,
przy udziale:
Državni zbor Republike Slovenije,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, T. von Danwitz, wiceprezes, K. Jürimäe, C. Lycourgos, L. Arastey Sahún, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen i M. Gavalec, prezesi izb, E. Regan, I. Ziemele (sprawozdawczyni), Z. Csehi i O. Spineanu-Matei, sędziowie,
rzecznik generalny: A.M. Collins,
sekretarz: M. Longar, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 11 czerwca 2024 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. i in. – A. Brezavšček, odvetnik,
–
w imieniu Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. i in. – M. Senica oraz M. Urankar, odvetnika,
–
[sprostowane postanowieniem z dnia 15 września 2025 r.] w imieniu rządu słoweńskiego – A. Dežman Mušič oraz T. Mihelič Žitko, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu czeskiego – L. Langrová, M. Smolek oraz J. Vláčil, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu węgierskiego – Z. Biró-Tóth, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu niderlandzkiego – E.M. Besselink, K. Bulterman oraz C.S. Schillemans, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – L. Armati, M. Kocjan, M. Mataija oraz D. Milanowska, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 26 września 2024 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 14, 49, 56 i 106 TFUE, protokołu (nr 26) w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym, załączonego do traktatów UE i FUE (zwanego dalej „protokołem nr 26”), dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36), art. 8 i 8a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. 2008, L 312, s. 3), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia30 maja 2018 r. (Dz.U. 2018, L 150, s. 109) (zwaną dalej „dyrektywą 2008/98”), art. 16 i 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), a także zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
2
Wniosek ten został złożony w ramach postępowania w sprawie kontroli zgodności z konstytucją niektórych przepisów Zakon o varstvu okolja (ustawy o ochronie środowiska) z dnia 16 marca 2022 r. (Uradni list RS, nr 44/22), w brzmieniu mającym zastosowanie do postępowania głównego (zwanej dalej „ZVO‑2”), ustanawiających system rozszerzonej odpowiedzialności producenta w prawie słoweńskim (zwany dalej „systemem rozszerzonej odpowiedzialności producenta rozpatrywanym w postępowaniu głównym”).
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1.
Traktat FUE
3
Artykuł 49 TFUE stanowi:
„Ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są zakazane w ramach poniższych postanowień. Zakaz ten obejmuje również ograniczenia w tworzeniu agencji, oddziałów lub filii przez obywateli danego państwa członkowskiego, ustanowionych na terytorium innego państwa członkowskiego.
[…]”.
4
Artykuł 56 TFUE stanowi:
„W ramach poniższych postanowień ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Unii [Europejskiej] są zakazane w odniesieniu do obywateli państw członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie członkowskim innym niż państwo odbiorcy świadczenia.
[…]”.
5
Artykuł 106 TFUE stanowi:
„1.   Państwa członkowskie, w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym przyznają prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego środka sprzecznego z normami Traktatów, w szczególności z normami przewidzianymi w artykułach 18 oraz 101–109.
2.   Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom Traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii.
[…]”.
2.
Protokół nr 26
6
Zgodnie z art. 1 protokołu nr 26:
„Wspólne wartości Unii w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu artykułu 14 [TFUE] obejmują w szczególności:
–
zasadniczą rolę i szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych organów krajowych, regionalnych i lokalnych w zakresie świadczenia, zlecania i organizowania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w sposób możliwie najbardziej odpowiadający potrzebom odbiorców,
–
różnorodność usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym oraz różnice w potrzebach i preferencjach odbiorców mogące wynikać z odmiennej sytuacji geograficznej, społecznej lub kulturowej,
–
wysoki poziom jakości, bezpieczeństwa i przystępności cenowej, równe traktowanie oraz propagowanie powszechnego dostępu i praw odbiorców”.
3.
Karta
7
Artykuł 16 Karty, zatytułowany „Wolność prowadzenia działalności gospodarczej”, stanowi:
„Uznaje się wolność prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi”.
8
Artykuł 17 Karty, zatytułowany „Prawo własności”, w ust. 1 stanowi:
„Każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny”.
9
Artykuł 52 Karty, zatytułowany „Zakres i wykładnia praw i zasad”, w ust. 1 stanowi:
„Wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób”.
4.
Dyrektywa 2006/123
10
Motywy 6, 17, 70 i 73 dyrektywy 2006/123 mają następujące brzmienie:
„(6)
Barier tych nie można usunąć wyłącznie w oparciu o bezpośrednie stosowanie art. [49 i 56 TFUE], ponieważ z jednej strony podejmowanie działań w poszczególnych przypadkach w oparciu o procedurę naruszenia przepisów przez państwa członkowskie byłoby niesłychanie skomplikowane z punktu widzenia instytucji krajowych i wspólnotowych, w szczególności po rozszerzeniu Unii, a z drugiej strony zniesienie wielu barier wymaga uprzedniej koordynacji krajowych systemów prawnych, w tym ustanowienia współpracy administracyjnej […].
[…]
(17)
Niniejsza dyrektywa obejmuje jedynie usługi, które są świadczone z powodów ekonomicznych. Usługi świadczone w interesie ogólnym nie są objęte definicją w art. [57 TFUE], nie są zatem objęte zakresem zastosowania niniejszej dyrektywy. Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym są usługami świadczonymi z powodów ekonomicznych i w związku z tym są objęte zakresem zastosowania niniejszej dyrektywy […].
[…]
(70)
Na użytek niniejszej dyrektywy […] usługi mogą być uznane za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, jedynie wtedy, gdy są one świadczone w ramach specjalnych zadań użyteczności publicznej, powierzonych usługodawcy przez dane państwo członkowskie. Powierzanie zadań może odbywać się w drodze jednego działania lub większej liczby działań, których forma jest ustalana przez dane państwo członkowskie; powinny one dokładnie określać charakter tego specjalnego zadania.
[…]
(73)
Wymogi, które powinny być zbadane, obejmują przepisy krajowe, które – z przyczyn innych niż dotyczące kwalifikacji zawodowych – zastrzegają dostęp do niektórych rodzajów działalności dla określonych usługodawców. Wymogi takie obejmują również obowiązek przyjęcia konkretnej formy prawnej przez usługodawcę, w szczególności posiadania osobowości prawnej, przyjęcia formy spółki osobowej, posiadania statusu organizacji o charakterze niezarobkowym lub spółki należącej wyłącznie do osób fizycznych oraz wymogi dotyczące własności udziałów lub akcji w spółce, a w szczególności obowiązku posiadania minimalnej wysokości kapitału do podejmowania określonej działalności usługowej lub posiadania konkretnych kwalifikacji zawodowych, aby móc być wspólnikiem określonych spółek lub nimi zarządzać […]”.
11
Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi:
„1.   Niniejsza dyrektywa ustanawia ogólne przepisy ułatwiające korzystanie ze swobody przedsiębiorczości przez usługodawców oraz swobodnego przepływu usług, zapewniając przy tym wysoki poziom jakości usług.
2.   Niniejsza dyrektywa nie dotyczy liberalizacji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym zarezerwowanych dla podmiotów publicznych lub prywatnych, ani prywatyzacji podmiotów publicznych świadczących usługi.
3.   Niniejsza dyrektywa nie dotyczy zniesienia monopoli w zakresie świadczenia usług ani pomocy przyznawanej przez państwa członkowskie, objętej wspólnotowymi regułami konkurencji.
Niniejsza dyrektywa nie ogranicza swobody państw członkowskich w zakresie zdefiniowania, w zgodzie z prawem wspólnotowym, usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, określania, w jaki sposób usługi te powinny być zorganizowane i finansowane, zgodnie z zasadami pomocy państwa, oraz ustalania szczegółowych wymogów, którym podlegają.
[…]”.
12
Artykuł 2 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Zakres zastosowania”, stanowi:
„1.   Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim.
2.   Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do następujących rodzajów działalności:
a)
usług o charakterze nieekonomicznym świadczonych w interesie ogólnym;
[…]”.
13
Artykuł 4 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Dla celów niniejszej dyrektywy stosuje się poniższe definicje:
[…]
2)
»usługa« oznacza wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, zgodnie z artykułem [57 TFUE];
[…]
7)
»wymóg« oznacza wszelkie zobowiązanie, zakaz, warunek lub ograniczenie przewidziane w przepisach ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych państw członkowskich lub wynikające z orzecznictwa, praktyki administracyjnej lub zasad stosowanych przez zrzeszenia zawodowe, lub też wspólnych zasad stowarzyszeń zawodowych lub innych organizacji zawodowych, przyjętych w ramach korzystania przez nie z ich autonomii prawnej;
8)
»nadrzędny interes publiczny« oznacza względy określone jako takie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości i obejmuje: […] zdrowie publiczne […] ochronę środowiska naturalnego i środowiska miejskiego […];
[…]”.
14
Artykuł 15 dyrektywy 2006/123, zatytułowany „Wymogi podlegające ocenie”, przewiduje:
„1.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy ich systemy prawne przewidują którykolwiek z wymogów wymienionych w ust. 2 oraz zapewniają zgodność takich wymogów z warunkami określonymi w ust. 3. Państwa członkowskie dostosowują swoje przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne w taki sposób, by były one zgodne z tymi warunkami.
2.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy w ramach ich systemu prawnego podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej jest uzależnione od spełnienia któregokolwiek z następujących niedyskryminacyjnych wymogów:
a)
ilościowe lub terytorialne ograniczenia zwłaszcza w postaci limitów ustalonych w związku z liczbą ludności lub minimalną odległością geograficzną pomiędzy usługodawcami;
b)
obowiązek przyjęcia przez usługodawcę określonej formy prawnej;
c)
wymogi dotyczące własności udziałów lub akcji w spółce;
d)
wymogi inne niż dotyczące kwestii, o których mowa w dyrektywie 2005/36/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. 2005, L 255, s. 22)] lub przewidziane w innych instrumentach wspólnotowych, które zastrzegają dostęp do działalności usługowej dla wybranych usługodawców z uwagi na szczególny charakter działalności;
[…]
3.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy wymogi określone w ust. 2 spełniają następujące warunki:
a)
niedyskryminacja: wymogi nie mogą prowadzić do bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub, w przypadku spółek, ze względu na miejsce statutowej siedziby;
b)
konieczność: wymogi muszą być uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym;
c)
proporcjonalność: wymogi muszą być odpowiednie dla zapewnienia osiągnięcia wyznaczonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co niezbędne do osiągnięcia tego celu; nie może istnieć możliwość zastąpienia tych wymogów innymi, mniej restrykcyjnymi środkami, za pomocą których można osiągnąć ten sam skutek.
4.   Ustępy 1, 2 i 3 mają zastosowanie do prawodawstwa w dziedzinie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, jedynie w sytuacji gdy stosowanie tych ustępów nie zakłóca wykonywania, pod względem prawnym lub w rzeczywistości, określonego, przypisanego im zadania.
5.   W sprawozdaniu z wzajemnej oceny, o którym mowa w art. 39 ust. 1, państwa członkowskie określają:
a)
wymogi, jakie mają zamiar utrzymać, wraz z uzasadnieniem spełniania przez nie warunków określonych w ust. 3;
b)
wymogi, które zostały zniesione bądź złagodzone.
6.   Od dnia 28 grudnia 2006 r. państwa członkowskie nie wprowadzają nowych wymogów tego rodzaju, które zostały wyszczególnione w ust. 2, chyba że wymóg taki spełnia warunki określone w ust. 3.
[…]”.
15
Artykuł 16 tej dyrektywy, zatytułowany „Swoboda świadczenia usług”, w ust. 1 stanowi:
„Państwa członkowskie uznają prawo usługodawców do świadczenia usług w państwie członkowskim innym niż to, w którym prowadzą oni przedsiębiorstwo.
Państwo członkowskie, w którym świadczona jest usługa, zapewnia możliwość swobodnego podjęcia i prowadzenia działalności usługowej na swoim terytorium.
[…]”.
16
Artykuł 17 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Dodatkowe odstępstwa od swobody świadczenia usług”, przewiduje:
„Artykuł 16 nie ma zastosowania do:
1)
usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w innym państwie członkowskim, między innymi:
[…]
e)
gospodarki odpadami;
[…]”.
5.
Dyrektywa 2008/98
17
Artykuł 1 dyrektywy 2008/98, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, przewiduje:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzkiego poprzez zapobieganie powstawaniu i zmniejszenie ilości odpadów oraz negatywnego wpływu ich wytwarzania i gospodarowania nimi oraz przez zmniejszenie całkowitego wpływu użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania, co ma zasadnicze znaczenie dla przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym oraz dla zapewnienia konkurencyjności Unii w perspektywie długoterminowej”.
18
Artykuł 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Dla celów niniejszej dyrektywy stosuje się poniższe definicje:
[…]
9)
»gospodarowanie odpadami« oznacza zbieranie, transport, odzysk, w tym sortowanie, oraz unieszkodliwianie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów wraz z działaniami wykonywanymi w charakterze dealera lub brokera;
[…]
21)
»system rozszerzonej odpowiedzialności producenta« oznacza zestaw środków podjętych przez państwa członkowskie w celu zapewnienia, aby producenci produktów ponoszą odpowiedzialność finansową lub odpowiedzialność finansową i organizacyjną na etapie cyklu życia produktu, gdy staje się on odpadem”.
19
Artykuł 8 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Rozszerzona odpowiedzialność producenta”, stanowi:
„1.   W celu wzmocnienia działań w zakresie ponownego wykorzystania odpadów i zapobiegania ich powstawaniu, recyklingu oraz innych form odzysku państwa członkowskie mogą podjąć środki prawodawcze lub inne niż prawodawcze w celu zapewnienia, aby każda osoba fizyczna lub prawna, która zawodowo opracowuje, wytwarza, przetwarza, obrabia, sprzedaje lub wwozi produkty (producent produktu) ponosiła rozszerzoną odpowiedzialność producenta.
Środki takie mogą obejmować przyjmowanie zwracanych produktów i odpadów pozostających po wykorzystaniu tych produktów, a także późniejsze gospodarowanie tymi odpadami i odpowiedzialność finansową za te działania. Środki te mogą obejmować obowiązek podawania do wiadomości publicznej informacji o stopniu, w jakim można ponownie wykorzystać i przetworzyć dany produkt.
W przypadku gdy środki takie obejmują ustanowienie systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta, obowiązują ogólne minimalne wymogi określone w art. 8a.
Państwa członkowskie mogą postanowić, że producenci produktów podejmujący z własnej inicjatywy finansową lub finansową i organizacyjną odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami stanowiące etap cyklu życia produktu, powinni stosować niektóre lub wszystkie ogólne wymagania minimalne określone w art. 8a.
2.   Państwa członkowskie mogą zastosować odpowiednie środki zachęcające do projektowania produktów i składników produktów w taki sposób, aby zmniejszyć ich oddziaływanie na środowisko i wytwarzanie odpadów podczas produkcji, a następnie użytkowania produktów, oraz gwarantujące, że odzysk i unieszkodliwianie produktów, które stały się odpadami, będą się odbywać zgodnie z art. 4 i 13.
Środki te mogą zachęcać, między innymi, do opracowywania, produkcji i wprowadzania do obrotu produktów i składników produktów nadających się do wielokrotnego użycia, które zawierają materiały pochodzące z recyklingu, są technicznie trwałe oraz łatwo naprawialne i które, po tym jak stały się odpadami, nadają się do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, co ułatwia właściwe stosowanie hierarchii postępowania z odpadami. Środki te uwzględniają wpływ produktów w całym cyklu ich życia, hierarchię postępowania z odpadami oraz, w stosownych przypadkach, możliwość wielokrotnego recyklingu.
3.   Przy stosowaniu rozszerzonej odpowiedzialności producenta państwa członkowskie biorą pod uwagę wykonalność techniczną i opłacalność ekonomiczną, a także ogólne oddziaływanie na środowisko, zdrowie ludzkiego i aspekty społeczne, z poszanowaniem potrzeby zagwarantowania właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego.
4.   Rozszerzona odpowiedzialność producenta stosowana jest bez uszczerbku dla odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami, o której mowa w art. 15 ust. 1, oraz bez uszczerbku dla obowiązujących szczególnych przepisów dotyczących strumieni odpadów i produktów.
5.   Komisja [Europejska] organizuje wymianę informacji między państwami członkowskimi a zainteresowanymi stronami systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta na temat praktycznego wdrażania ogólnych minimalnych wymogów określonych w art. 8a. Obejmuje ona, między innymi, wymianę informacji na temat najlepszych praktyk służących zapewnieniu odpowiedniego zarządzania, współpracy transgranicznej w zakresie systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta oraz niezakłóconego funkcjonowania rynku wewnętrznego, na temat cech organizacyjnych i nadzorowania organizacji realizujących w imieniu producentów produktów obowiązki wynikające z rozszerzonej odpowiedzialności producenta, zróżnicowania wkładów finansowych, wyboru podmiotów gospodarujących odpadami i zapobiegania zaśmiecaniu. Komisja publikuje wyniki wymiany informacji i może przedstawić wytyczne w tym zakresie, jak również dotyczące innych istotnych aspektów.
Komisja, w konsultacji z państwami członkowskimi, publikuje wytyczne na temat współpracy transgranicznej w zakresie systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta oraz zróżnicowania wkładów finansowych, o którym mowa w art. 8a ust. 4 lit. b).
Jeżeli jest to konieczne, aby uniknąć zakłóceń na rynku wewnętrznym, Komisja może przyjąć akty wykonawcze w celu określenia kryteriów służących zapewnieniu jednolitego stosowania art. 8a ust. 4 lit. b), wykluczając przy tym jakiekolwiek dokładne określanie poziomu wkładów. Te akty wykonawcze przyjmuje się zgodnie z procedurą sprawdzającą określoną w art. 39 ust. 2”.
20
Artykuł 8a tej dyrektywy, zatytułowany „Ogólne minimalne wymogi dotyczące systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta”, stanowi:
„1.   W przypadku gdy systemy rozszerzonej odpowiedzialności producenta zostały ustanowione zgodnie z art. 8 ust. 1, a także zgodnie z innymi unijnymi aktami prawnymi, państwa członkowskie:
a)
w wyraźny sposób określają role i obowiązki wszystkich odpowiednich zaangażowanych podmiotów, w tym producentów produktów wprowadzających produkty do obrotu w państwie członkowskim, organizacji realizujących w ich imieniu obowiązki wynikające z rozszerzonej odpowiedzialności producenta, prywatnych lub publicznych podmiotów gospodarujących odpadami, władz lokalnych oraz, w stosownych przypadkach, podmiotów zajmujących się ponownym użyciem i przygotowaniem do ponownego użycia oraz przedsiębiorstw gospodarki społecznej;
b)
zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami określają cele w zakresie gospodarowania odpadami w dążeniu do osiągnięcia przynajmniej celów ilościowych istotnych dla systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta określonych w niniejszej dyrektywie, dyrektywie 94/62/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz.U. 1994, L 365, s. 10)], dyrektywie 2000/53/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. 2000, L 269, s. 34)], dyrektywie 2006/66/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów oraz uchylającej dyrektywę 91/157/EWG (Dz.U. 2006, L 266, s. 1)] oraz dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/19/UE [z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (WEEE) (Dz.U. 2012, L 197, s. 38)], a także inne cele ilościowe lub jakościowe uważane za istotne dla systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta;
c)
zapewniają, by działał system sprawozdawczy służący do gromadzenia danych dotyczących produktów wprowadzanych do obrotu w państwach członkowskich przez producentów produktów objętych systemem rozszerzonej odpowiedzialność producenta oraz danych na temat zbierania i przetwarzania odpadów pochodzących z tych produktów, określając, w stosownych przypadkach, przepływy materiałów odpadowych, jak również inne dane istotne dla celów, o których mowa w lit. b);
d)
zapewniają równe traktowanie poszczególnych producentów produktów, niezależnie od ich pochodzenia czy wielkości, nie nakładając nieproporcjonalnego obciążenia regulacyjnego na producentów małych ilości produktów, w tym również na małe i średnie przedsiębiorstwa.
2.   Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, by posiadacze odpadów objęci systemami rozszerzonej odpowiedzialności producenta ustanowionymi zgodnie z art. 8 ust. 1 byli informowani o środkach służących zapobieganiu powstawaniu odpadów, zakładach zajmujących się ponownym użyciem i przygotowaniem do ponownego użycia, systemach odbioru i zbierania odpadów oraz o zapobieganiu zaśmiecaniu [nielegalnemu składowaniu odpadów]. Państwa członkowskie podejmują również środki w celu stworzenia zachęt dla posiadaczy odpadów do wzięcia na siebie odpowiedzialności za dostarczanie odpadów do systemów selektywnej zbiórki, przede wszystkim, w stosownych przypadkach, poprzez bodźce ekonomiczne i uregulowania prawne.
3.   Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by wszyscy producenci produktów lub organizacje realizujące w imieniu producentów produktów obowiązki wynikające z rozszerzonej odpowiedzialności producenta:
a)
mieli jasno określony zasięg geograficzny, produktowy i materiałowy, nieograniczający się do przypadków, w których zbieranie odpadów i gospodarowanie nimi przynoszą największe zyski;
b)
zapewniali odpowiednią dostępność systemów zbierania odpadów w ramach zasięgu, o którym mowa w lit. a);
c)
posiadali środki finansowe lub środki finansowe i organizacyjne niezbędne do wypełnienia swoich obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta;
d)
wprowadzili odpowiedni mechanizm samokontroli, wspierany, w stosownych przypadkach, przez regularne niezależne kontrole w celu oceny:
(i)
zarządzania ich finansami, w tym zgodności z wymogami określonymi w ust. 4 lit. a) i b);
(ii)
jakości danych zebranych i zgłoszonych zgodnie z ust. 1 lit. c) niniejszego artykułu oraz zgodnie z wymogami rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U. 2006, L 190, s. 1)];
e)
udostępniali publicznie informacje o realizacji celów w zakresie gospodarowania odpadami, o których mowa w ust. 1 lit. b), oraz, w przypadku zbiorowego wypełniania obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta, również informacje o:
(i)
swojej strukturze własności i członkostwa;
(ii)
wkładach finansowych wnoszonych przez producentów produktów od każdej sprzedanej sztuki lub od każdej tony produktu wprowadzonego do obrotu; oraz
(iii)
procedurze wyboru podmiotów gospodarujących odpadami.
4.   Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by wysokość wkładów finansowych płaconych przez producenta produktu w celu wypełnienia jego obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta:
a)
pokrywała następujące koszty związane z produktami, które producent wprowadza do obrotu w danym państwie członkowskim:
–
koszty selektywnej zbiórki odpadów, a następnie ich transportu i przetwarzania, w tym przetwarzania niezbędnego do osiągnięcia unijnych celów w zakresie gospodarowania odpadami, oraz koszty niezbędne do realizacji innych celów i zadań, o których mowa w ust. 1 lit. b), po uwzględnieniu dochodów z ponownego użycia, ze sprzedaży surowców wtórnych pochodzących z jego produktów i z nieodebranych kaucji,
–
koszty dostarczania posiadaczom odpadów odpowiednich informacji zgodnie z ust. 2,
–
koszty gromadzenia danych i sprawozdawczości zgodnie z ust. 1 lit. c).
Niniejsza litera nie ma zastosowania do systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta ustanowionych zgodnie z dyrektywami [2000/53], [2006/66] lub [2012/19];
b)
w przypadku zbiorowego wypełniania obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta była zróżnicowana, w miarę możliwości, dla poszczególnych produktów lub grup podobnych produktów, zwłaszcza przy uwzględnieniu ich trwałości, ich przydatności do naprawy, ponownego użycia i recyklingu oraz obecności substancji niebezpiecznych, a tym samym przyjęciu podejścia opartego na cyklu życia i zgodnego z wymogami określonymi w odpowiednich przepisach unijnych oraz opartego na zharmonizowanych kryteriach, jeżeli są one dostępne, w celu zapewnienia niezakłóconego funkcjonowania rynku wewnętrznego; oraz
c)
nie przekraczała kosztów niezbędnych do świadczenia usług gospodarowania odpadami w sposób efektywny kosztowo. Koszty te są ustalane w sposób przejrzysty między zainteresowanymi podmiotami.
W przypadkach uzasadnionych potrzebą zapewnienia właściwego gospodarowania odpadami i efektywności ekonomicznej systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta państwa członkowskie mogą odstąpić od podziału odpowiedzialności finansowej określonego w lit. a), pod warunkiem że:
(i)
w przypadku systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta ustanowionych z myślą o realizacji celów i zadań w zakresie gospodarowania odpadami wyznaczonych na mocy unijnych aktów ustawodawczych producenci produktów ponoszą co najmniej 80 % niezbędnych kosztów;
(ii)
w przypadku systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta ustanowionych w dniu 4 lipca 2018 r. lub po tej dacie z myślą o realizacji celów i zadań w zakresie gospodarowania odpadami wyznaczonych wyłącznie na mocy przepisów danego państwa członkowskiego producenci produktów ponoszą co najmniej 80 % niezbędnych kosztów;
(iii)
w przypadku systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta ustanowionych przed dniem 4 lipca 2018 r. z myślą o realizacji celów i zadań w zakresie gospodarowania odpadami wyznaczonych wyłącznie na mocy przepisów danego państwa członkowskiego producenci produktów ponoszą co najmniej 50 % niezbędnych kosztów,
oraz pod warunkiem że pozostałe koszty ponoszą pierwotni wytwórcy odpadów lub dystrybutorzy.
Odstępstwo to nie może być wykorzystane w celu obniżenia odsetka kosztów ponoszonych przez producentów produktów w ramach systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta ustanowionych przed dniem 4 lipca 2018 r.
5.   Państwa członkowskie ustanawiają odpowiednie ramy monitorowania i egzekwowania w celu zapewnienia, by producenci produktów i organizacje realizujące w ich imieniu obowiązki wynikające z rozszerzonej odpowiedzialności producenta wypełniały te obowiązki, także w przypadku sprzedaży na odległość, oraz by środki finansowe były właściwie wykorzystywane, a wszystkie podmioty zaangażowane we wdrażanie systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta przekazywały wiarygodne dane.
Jeżeli na terytorium danego państwa członkowskiego wiele organizacji realizuje w imieniu producentów produktów obowiązki wynikające z systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta, to zainteresowane państwo członkowskie wyznacza co najmniej jeden organ niezależny od prywatnych interesów lub organ publiczny do nadzoru wykonywania obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta.
Każde państwo członkowskie zezwala producentom produktów, którzy mają siedzibę w innym państwie członkowskim i wprowadzają produkty do obrotu na jego terytorium, na wyznaczenie osoby prawnej lub fizycznej mającej siedzibę na jego terytorium jako upoważnionego przedstawiciela do spraw wypełniania na jego terytorium obowiązków producenta w zakresie systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta.
W celu monitorowania i kontroli wykonywania obowiązków producenta produktu wynikających z systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta, państwa członkowskie mogą określić wymogi, takie jak rejestracja, informowanie i sprawozdawczość, które osoba prawna lub fizyczna musi spełnić, aby zostać wyznaczona na upoważnionego przedstawiciela na ich terytorium.
6.   Państwa członkowskie zapewniają regularny dialog pomiędzy odpowiednimi podmiotami zaangażowanymi we wdrażanie systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta, w tym producentami i dystrybutorami, prywatnymi lub publicznymi podmiotami gospodarującymi odpadami, władzami lokalnymi, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego oraz, w stosownych przypadkach, podmiotami gospodarki społecznej, sieciami ponownego użycia i napraw oraz podmiotami zajmującymi się przygotowaniem do ponownego użycia.
7.   Państwa członkowskie podejmują środki w celu zapewnienia, by systemy rozszerzonej odpowiedzialności producenta, które zostały ustanowione przed dniem 4 lipca 2018 r., były zgodne z niniejszym artykułem do dnia 5 stycznia 2023 r.
8.   Podawanie informacji do wiadomości publicznej na mocy niniejszego artykułu pozostaje bez uszczerbku dla zachowania poufności szczególnie chronionych informacji handlowych zgodnie z odpowiednimi przepisami unijnymi i krajowymi”.
6.
Dyrektywa 2018/851
21
Motywy 14, 21, 22 i 26 dyrektywy 2018/851 mają następujące brzmienie:
„(14)
Należy wprowadzić definicję systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta w celu wyjaśnienia, że oznacza on zestaw środków podejmowanych przez państwa członkowskie, zobowiązujących producentów produktów do ponoszenia finansowej lub finansowej i organizacyjnej odpowiedzialności za gospodarowanie na etapie cyklu życia produktu gdy staje się on odpadami, w tym za selektywną zbiórkę, sortowanie i przetwarzanie. Obowiązek ten może również obejmować odpowiedzialność organizacyjną i odpowiedzialność za przyczynianie się do zapobiegania powstawaniu odpadów oraz do zwiększania przydatności produktów do ponownego użycia i recyklingu. Producenci produktów mogą wypełniać obowiązki wynikające z systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta indywidualnie lub zbiorowo.
[…]
(21)
Systemy rozszerzonej odpowiedzialności producenta stanowią zasadniczy element efektywnego gospodarowania odpadami. Jednakże ich skuteczność i uzyskiwane wyniki w poszczególnych państwach członkowskich znacznie się różnią. Konieczne jest zatem ustanowienie minimalnych wymogów operacyjnych dla tych systemów oraz wyjaśnienie, że wymogi te mają również zastosowanie do systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta ustanowionych na mocy innych przepisów Unii, oprócz wymogów już określonych w tych aktach, chyba że wyraźnie określono inaczej […].
(22)
Ogólne minimalne wymogi powinny obniżyć koszty i poprawić uzyskiwane wyniki, a także zapewniać równe szanse, w tym dla małych i średnich przedsiębiorstw oraz przedsiębiorstw prowadzących sprzedaż elektroniczną, oraz umożliwiać unikanie przeszkód dla niezakłóconego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Powinny one również przyczynić się do uwzględnienia w cenach produktów kosztów ich przetwarzania jako odpadów po zakończeniu ich cyklu życia i tworzyć zachęty dla producentów, by przy projektowaniu swoich produktów bardziej uwzględniali ich przydatność do ponownego użycia, recyklingu, naprawy oraz obecność substancji niebezpiecznych. Ogólnie rzecz biorąc, wymogi te powinny poprawić zarządzanie i przejrzystość systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta oraz ograniczyć możliwość powstania konfliktów interesów między organizacjami realizującymi obowiązki wynikające z rozszerzonej odpowiedzialności producenta w imieniu producentów produktów a podmiotami gospodarującymi odpadami, z którymi organizacje te zawierają umowy. Wymogi te powinny mieć zastosowanie zarówno do nowych, jak i istniejących systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Okres przejściowy jest jednak konieczny, aby istniejące systemy rozszerzonej odpowiedzialności producenta mogły dostosować swoje struktury i procedury do nowych wymogów.
[…]
(26)
Producenci produktów powinni pokrywać koszty niezbędne do osiągnięcia celów gospodarowania odpadami oraz innych celów i zadań, w tym dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów, zdefiniowanych dla odnośnego systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Pod ściśle określonymi warunkami koszty te mogą być dzielone z pierwotnymi wytwórcami odpadów lub dystrybutorami, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą zapewnienia właściwego gospodarowania odpadami i efektywności gospodarczej systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta”.
B. Prawo słoweńskie
22
Artykuł 34 ZVO‑2, zatytułowany „Rozszerzona odpowiedzialność producenta”, stanowi:
„(1)   Producent produktów objętych rozszerzoną odpowiedzialnością producenta […] jest zobowiązany do przestrzegania wszystkich zakazów, wymogów i innych zasad postępowania, aby zapewnić gospodarowanie odpadami powstałymi w wyniku użytkowania tych produktów w określony sposób.
[…]
(4)   Producent z siedzibą w innym państwie, który sprzedaje produkty wchodzące w zakres [rozszerzonej odpowiedzialności producenta] na odległość w Słowenii bezpośrednio konsumentom lub innym użytkownikom końcowym, musi wyznaczyć upoważnionego przedstawiciela, który jest odpowiedzialny za wypełnianie jego obowiązków.
[…]
(6)   Producent z siedzibą w innym państwie członkowskim [Unii] lub w państwie należącym do Europejskiego Obszaru Gospodarczego […], którego produkty wchodzące w zakres [rozszerzonej odpowiedzialności producenta] są wprowadzane do obrotu na terytorium Słowenii, może przejąć obowiązki producenta mającego siedzibę w Słowenii poprzez wyznaczenie upoważnionego przedstawiciela odpowiedzialnego za wypełnianie jego obowiązków na tym terytorium. W przypadku, o którym mowa w zdaniu poprzednim, zobowiązania te są wykonywane przez tego pełnomocnika.
[…]”.
23
Artykuł 35 ZVO‑2, zatytułowany „Obowiązki producenta”, stanowi:
„(1)   Producent zapewnia:
1.
zbiórkę odpadów pochodzących z produktów na całym terytorium Słowenii, z wyjątkiem zbiórki od pierwotnych wytwórców odpadów, jeżeli jest ona prowadzona jako gminna służba publiczna obowiązkowa w celu zbierania odpadów komunalnych;
2.
przetwarzanie wszystkich odpadów pochodzących ze zebranych produktów;
3.
osiągnięcie celów środowiskowych poprzez zapewnienie gospodarowania odpadami pochodzącymi z produktów;
4.
informowanie opinii publicznej i posiadaczy odpadów o metodzie i znaczeniu zapobiegania powstawaniu odpadów pochodzących z produktów, ponownego użycia i zwrotu zużytych produktów objętych rozszerzoną odpowiedzialnością producenta, selektywnego zbierania odpadów pochodzących z produktów i zapobiegania powstawaniu odpadów, a także efektywnego pod względem środowiskowym gospodarowania odpadami pochodzącymi z produktów;
5.
informowanie osób odpowiedzialnych za przetwarzanie odpadów o produktach wchodzących w zakres [rozszerzonej odpowiedzialności producenta] oraz o metodach przetwarzania odpadów pochodzących z tych produktów, jeżeli jest to wymagane; oraz
6.
prowadzenie rejestru produktów objętych [rozszerzoną odpowiedzialnością producentów] i wprowadzonych do obrotu w Słowenii, prowadzenie rejestru odpadów zebranych i przetworzonych z produktów oraz przekazywanie ministerstwu danych z tych rejestrów.
(2)   Producent wypełnia obowiązki, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, wspólnie z innymi producentami tego samego rodzaju produktów podlegających [rozszerzonej odpowiedzialności producenta], uczestnicząc we wspólnej realizacji działań i środków mających na celu wypełnienie obowiązków związanych z odpadami tych produktów […].
(3)   Niezależnie od poprzedniego ustępu producent może indywidualnie wypełnić obowiązki, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, jeżeli wprowadza do obrotu w Słowenii produkty objęte [rozszerzoną odpowiedzialnością producenta], nieprzeznaczone do użytku domowego […].
[…]”.
24
Artykuł 37 ZVO‑2, zatytułowany „Zbiorowe wykonywanie obowiązków”, stanowi:
„(1)   Producenci, o których mowa w art. 35 ust. 1 niniejszej ustawy, którzy nie zapewniają indywidualnie wykonania obowiązków wynikających z art. 35 ust. 3, muszą zapewnić zbiorowe wykonanie tych obowiązków. Zbiorowe wypełnianie obowiązków producentów tego samego rodzaju produktów objętych rozszerzoną odpowiedzialnością producenta zapewnia organizacja zbiorowego wykonywania obowiązków w zakresie [rozszerzonej odpowiedzialności producenta] w odniesieniu do odpadów pochodzących z takich produktów […]. Organizacja ta zapewnia zbiorowe wykonywanie obowiązków zarówno producentów, którzy ją tworzą, jak i producentów przystępujących do niej już po jej utworzeniu. Producenci ci są traktowani jednakowo, jeśli chodzi o wywiązanie się z tych obowiązków, niezależnie od tego, czy utworzyli rzeczoną organizację, czy też dołączyli do niej w czasie, gdy została już utworzona.
(2)   Jednolita organizacja zapewnia zbiorowym wypełnianiu obowiązków producentów tego samego rodzaju produktów objętych rozszerzoną odpowiedzialnością producenta.
(3)   Producenci, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, zawierają pisemną umowę z tą organizacją, na mocy której upoważniają ją do wypełniania obowiązków ciążących na nich na mocy art. 35 ust. 1 niniejszej ustawy.
[…]”.
25
Zgodnie z art. 38 ZVO‑2, zatytułowanym „Organizacja”:
„(1)   Organizacja jest osobą prawną z siedzibą w Słowenii mającą na celu realizację w odniesieniu do producentów tego samego rodzaju produktu, którzy podlegają rozszerzonej odpowiedzialności producenta i którzy muszą zapewnić zbiorowe wypełnianie obowiązków w tym zakresie zgodnie z ust. 1 poprzedniego artykułu, zbiorowego wykonania tych obowiązków w ramach działalności o charakterze niezarobkowym, przy czym przychody ze zbiorowego wykonywania tych obowiązków na podstawie niniejszej ustawy nie mogą przekraczać rzeczywistych kosztów tej organizacji.
[…]
(3)   Organizacja ta nie może wykonywać żadnych działań niezwiązanych z celem, o którym mowa w ust. 1 niniejszego artykułu.
(4)   Organizacja ta zostaje utworzona i jest pod kontrolą producentów niektórych produktów tego samego rodzaju podlegających [rozszerzonej odpowiedzialności producenta], którzy razem wprowadzają do obrotu co najmniej 51 % całkowitej ilości tych produktów, przy czym udział każdego producenta w tej organizacji nie przekracza 25 %. Sposób wykazania spełnienia warunku, o którym mowa w zdaniu poprzednim, określa rząd w przepisach, o których mowa w art. 34 ust. 8 niniejszej ustawy.
(5)   Ta sama organizacja i producent posiadający w niej udział nie mogą być osobami, które zbierają lub przetwarzają odpady pochodzące z produktów, które podlegają zbiorowemu wykonaniu obowiązków w ramach tej organizacji, chyba że przepisy, o których mowa w art. 34 ust. 8 niniejszej ustawy, przewidują, że za producenta należy uznać osobę, która przygotowuje odpady pochodzące z produktów objętych rozszerzoną odpowiedzialnością producenta do ponownego wykorzystania i która po raz drugi wprowadza je na rynek, lub osobę, która dokonuje recyklingu tych odpadów w ramach odzyskanej substancji lub przedmiotu, który jest produktem objętym rozszerzoną odpowiedzialnością producenta, ale którego wykorzystanie różni się od pierwotnego produktu.
(6)   Dana organizacja i producent posiadający w niej udział nie mogą:
1.
posiadać bezpośrednio lub pośrednio powiązań kapitałowych z osobą, która prowadzi zbiórkę lub przetwarzanie odpadów powstałych z produktów będących przedmiotem zbiorowego wypełniania obowiązków w ramach tej organizacji, ani posiadać w ramach struktury tej osoby praw do zarządzania lub nadzoru;
2.
posiadać powiązań kapitałowych lub więzi rodzinnych z osobą, która posiada lub kontroluje prawa głosu w organie zarządzającym lub nadzorczym lub z osobą, która reprezentuje osobę, o której mowa w punkcie poprzednim.
(7)   Więzy rodzinne w rozumieniu ust. 6 pkt 2 niniejszego artykułu oznaczają więzy krwi w linii prostej lub bocznej do czwartego stopnia włącznie, więzy wynikające z prawnie uznanych form związku partnerskiego i małżeństwa do drugiego stopnia włącznie, nawet jeżeli związek partnerski lub małżeństwo zostały rozwiązane lub osoba posiadająca udział jest opiekunem lub pozostaje w stosunku kurateli wobec osoby, która posiada lub kontroluje prawa głosu w organie zarządzającym lub nadzorczym lub która reprezentuje osobę, o której mowa w ust. 6 pkt 1.
(8)   Kontrola praw głosu, o której mowa w ust. 6 pkt 2 niniejszego artykułu, oznacza prawa, umowy lub inne środki, które – rozpatrywane indywidualnie lub łącznie oraz z uwzględnieniem istotnych okoliczności faktycznych lub prawnych – umożliwiają posiadaczowi udziałów wywieranie decydującego wpływu na osobę, która posiada lub kontroluje prawa głosu w organie zarządzającym lub nadzorczym lub która reprezentuje osobę, o której mowa w ust. 6 pkt 1.
(9)   Ograniczenia, o których mowa w ust. 5 i 6 niniejszego artykułu, mają również zastosowanie do członka organu zarządzającego danej organizacji, jej organu nadzorczego lub przedstawiciela.
(10)   Organizacja musi posiadać organ nadzorujący system [rozszerzonej odpowiedzialności producenta], składający się z trzech przedstawicieli producentów posiadających w niej udziały oraz trzech przedstawicieli producentów, którzy dołączają do już utworzonej organizacji, oraz przedstawiciela ministerstwa właściwego do spraw środowiska. Przedstawiciele producentów tworzący organizację oraz przedstawiciele producentów przystępujący do już utworzonej organizacji są traktowani na równi i mają takie same prawa do podejmowania decyzji. Procedurę wyznaczania indywidualnych przedstawicieli producentów, o których mowa w poprzednim zdaniu, w ramach organu, o którym mowa w niniejszym ustępie, oraz okres ich kadencji w ramach [rozszerzonej odpowiedzialności producentów] określa rząd w przepisach, o których mowa w art. 38 ust. 8 niniejszej ustawy.
(11)   Organ, o którym mowa w poprzednim ustępie:
1.
jest regularnie informowany o zbiorowym wykonywaniu obowiązków przez daną organizację,
2.
potwierdza wysokość wkładu finansowego, jaki ma wnieść producent na jednostkę sprzedaży lub na tonę produktu objętego [rozszerzoną odpowiedzialnością producenta] i wprowadzonego do obrotu w Słowenii,
3.
potwierdza cele środowiskowe przewidziane i osiągnięte przez tę organizację w zakresie gospodarowania odpadami pochodzącymi z produktów
4.
przyjmuje akt ogólny określający normy gospodarowania odpadami pochodzącymi z produktów objętych [rozszerzoną odpowiedzialność producentów], których bezwzględnie muszą przestrzegać osoby, które zbierają lub przetwarzają odpady pochodzące z tego rodzaju produktów w imieniu tej organizacji, oprócz wymogów określonych w przepisach, o których mowa w art. 24 ust. 6 niniejszej ustawy i w przepisach, o których mowa w art. 34 ust. 8 tej ustawy,
5.
dokonuje przeglądu lub organizuje dostęp do dokumentacji, o której mowa w art. 37 ust. 6 pkt 4 niniejszej ustawy, oraz, zgodnie z art. 40 ust. 11 niniejszej ustawy, dokonuje inspekcji miejsc zbierania lub przetwarzania odpadów u osób, które w imieniu tej samej organizacji zbierają lub przetwarzają odpady pochodzące z produktów objętych [rozszerzoną odpowiedzialnością producentów], oraz dokonuje oceny ich wniosków zgodnie z kryteriami określonymi w przepisach, o których mowa w art. 38 ust. 8 niniejszej ustawy, oraz
6.
potwierdza treść zaproszenia do składania ofert, o którym mowa w art. 40 ust. 6 niniejszej ustawy, a na podstawie kryteriów określonych przez rząd w przepisach, o których mowa w art. 34 ust. 8 niniejszej ustawy, a także wyników przeglądu dokumentów i kontroli w miejscach zbiórki lub przetwarzania odpadów, o których mowa w poprzednim punkcie, określa w sposób niedyskryminujący osoby, które będą prowadzić dla danej organizacji na podstawie art. 37 ust. 1 niniejszej ustawy czynności zbierania i przygotowywania odpadów pochodzących z produktów w celu ich ostatecznego odzysku lub unieszkodliwienia w nadchodzącym roku kalendarzowym.
[…]”.
26
Artykuł 39 ZVO‑2, zatytułowany „Obowiązki organizacji”, stanowi:
„(1)   Organizacja zapewnia zbiorowe wykonywanie obowiązków zgodnie z art. 35 ust. 1 i 2 niniejszej ustawy w sposób opłacalny. Organizacja zapewnia wykonanie obowiązków, o których mowa w poprzednim zdaniu, dotyczących gospodarowania wszystkimi odpadami pochodzącymi z produktów wytworzonych na całym terytorium Republiki Słowenii w danym okresie. Organizacja zapewnia, aby zbieranie i przetwarzanie odpadów pochodzących z produktów odbywało się w taki sposób, aby uniknąć jakiegokolwiek przeciążenia w ciągu roku.
[…]
(3)   Organizacja posiada plan zbiorowego wypełniania obowiązków […], w którym określa działania i środki służące wykonywaniu obowiązków, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu.
[…]”.
27
Artykuł 41 ZVO‑2, zatytułowany „Zezwolenie na zbiorowe wykonywanie obowiązków”, stanowi:
„(1)   Dana organizacja musi posiadać odpowiednie zezwolenie uprawniające do zbiorowego wykonywania obowiązków.
[…]
(5)   Zezwolenie na zbiorowe wykonywanie obowiązków wydaje się na czas nieokreślony od dnia jego wejścia w życie […].
[…]”.
28
Artykuł 275 ZVO‑2, zatytułowany „Dostosowanie wykonania obowiązków w zakresie [rozszerzonej odpowiedzialności producenta] przez obecnych [odnośnych] producentów”, stanowi:
„(1)   Istniejący producenci produktów, którzy podlegają [rozszerzonej odpowiedzialności producentów] w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy i którzy są zobowiązani do wypełnienia swoich obowiązków w tej dziedzinie w ramach systemu zbiorowego wykonywania obowiązków, o którym mowa w art. 37 niniejszej ustawy, tworzą organizację na podstawie art. 38 tej ustawy, a organizacja ta składa kompletny wniosek o zezwolenie na zbiorowe wykonywanie obowiązków wynikających z art. 41 tej ustawy najpóźniej do dnia 31 lipca 2022 r. Istniejący producenci produktów, którzy podlegają [rozszerzonej odpowiedzialności producenta] w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy i którzy nie są założycielami organizacji na podstawie jej art. 38, są zobowiązani do zawarcia, najpóźniej do dnia 31 grudnia 2022 r., umowy z organizacją, która uzyskała zezwolenie na zbiorowe wypełnianie obowiązków na podstawie art. 41 niniejszej ustawy.
[…]
(3)   Istniejący producent produktów podlegających [rozszerzonej odpowiedzialności producenta] w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy, który nie stosuje się do przepisów poprzednich ustępów niniejszego artykułu, podlega następującym karom:
1.
w przypadku osoby prawnej – grzywnie w wysokości od 75000 EUR do 250000 EUR;
2.
w przypadku indywidualnego przedsiębiorcy lub osoby fizycznej prowadzącej działalność na własny rachunek – grzywnie w wysokości od 45000 EUR do 135000 EUR.
[…]
(5)   Jeżeli organizacja, o której mowa w art. 38 ust. 1 niniejszej ustawy, zawiadomi na piśmie ministerstwo, że na podstawie ostatecznego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 3 niniejszej ustawy, rozpoczyna zbiorowe wypełnianie obowiązków w zakresie gospodarowania odpadami opakowaniowymi na podstawie niniejszej ustawy, ministerstwo wydaje decyzję deklaratoryjną w sprawie wygaśnięcia zezwolenia na zbiorowe wykonanie obowiązków w zakresie gospodarowania odpadami opakowaniowymi, w wyniku którego wygasa ważność pozwoleń środowiskowych na zbiorowe wypełnianie obowiązków w zakresie gospodarowania odpadami opakowaniowymi wydanych na podstawie Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (rozporządzenia w sprawie gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi) z dnia 27 lipca 2006 r. (Uradni list RS, nr 84/06) lub Uredba o embalaži in odpadni embalaži (rozporządzenia w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych) z dnia 8 kwietnia 2021 r. (Uradni list RS, nr 54/21).
(6)   Decyzje zatwierdzające wspólne plany przyjęte na podstawie Uredba o odpadni električni in elektronski opremi (rozporządzenia w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego) z dnia 23 lipca 2015 r. (Uradni list RS, nr 55/15), Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami baterijami in akumulatorji (rozporządzenia w sprawie gospodarowania bateriami i akumulatorami oraz zużytymi bateriami i akumulatorami) z dnia 14 stycznia 2010 r. (Uradni list RS, nr 3/10), Uredba o odpadnih nagrobnih svečah (rozporządzenia w sprawie odpadów ze zniczy nagrobnych) z dnia 18 kwietnia 2019 r. (Uradni list RS, nr 25/19), Uredba o ravnanju odpadnimi zdravili (rozporządzenia w sprawie gospodarowania produktami leczniczymi) z dnia 30 października 2008 r. (Uradni list RS, nr 105/08), Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (rozporządzenie w sprawie gospodarowania odpadami pochodzącymi ze środków ochrony roślin zawierających substancje niebezpieczne) z dnia 9 listopada 2006 r. (Uradni list RS, nr 119/06), Uredba o izrabljenih vozilih (rozporządzenie w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji), z dnia 28 kwietnia 2011 r. (Uradni list RS, nr 32/11) i Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami (rozporządzenia w sprawie zarządzania zużytymi oponami) z dnia 30 lipca 2009 r. (Uradni list RS, nr 63/09) przestają wywoływać skutki na podstawie decyzji deklaratoryjnych o wygaśnięciu ważności wspólnych planów przyjętych przez ministerstwo, gdy organizacja, o której mowa w art. 38 ust. 1 niniejszej ustawy zawiadamia ministerstwo na piśmie, że na podstawie ostatecznego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 3 niniejszej ustawy, rozpoczęła ona zbiorowe wypełnianiu obowiązków zarządzania tymi produktami na podstawie niniejszej ustawy.
(7)   Z dniem 1 stycznia 2023 r. tracą ważność decyzje w sprawie zatwierdzenia indywidualnych planów wydane na podstawie rozporządzenia w sprawie gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi […] lub rozporządzenia w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych […], rozporządzenia w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego […], rozporządzenia w sprawie gospodarowania bateriami i akumulatorami oraz zużytymi bateriami i akumulatorami […], rozporządzenia w sprawie odpadów ze zniczy nagrobnych […], rozporządzenia w sprawie gospodarowania produktami leczniczymi […], rozporządzenia w sprawie gospodarowania odpadami pochodzącymi ze środków ochrony roślin zawierających substancje niebezpieczne […], rozporządzenia w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji […] oraz rozporządzenia w sprawie gospodarowania zużytymi oponami […], a ministerstwo podejmie decyzję deklaratoryjną w tej sprawie do dnia 5 stycznia 2023 r.
(8)   W przypadkach, o których mowa w ust. 5 i 6 niniejszego artykułu, umowy zawarte w celu wykonania obowiązków producentów produktów w zakresie gospodarowania odpadami pochodzącymi z produktów, w ramach których zezwolenie na wykonanie zobowiązań zostało udzielone spółce na podstawie art. 20 ust. 10 pkt 2 Zakon o varstvu okolja (ustawy o ochronie środowiska) (Uradni list RS, nr 39/06, zwanej dalej »ZVO‑1«), przestają obowiązywać z dniem wydania decyzji deklaratoryjnej.
(9)   W przypadkach, o których mowa w ust. 5–7 niniejszego artykułu, umowy zawarte między spółką uprawnioną do wypełniania zobowiązań na podstawie art. 20 ust. 10 pkt 2 ZVO‑1 lub producentem, który indywidualnie wypełnił zobowiązania na podstawie art. 20 ust. 10 pkt 1 ZVO‑1, a podmiotami, które przetwarzają odpady pochodzące z produktów na podstawie tych umów, tracą moc z dniem wydania decyzji deklaratoryjnej”.
II. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
29
W dniu 29 marca 2022 r. słoweński ustawodawca przeprowadził reformę legislacyjną, przyjmując ZVO‑2, która zastąpiła, ze skutkiem od dnia 13 kwietnia 2022 r., ZVO‑1 oraz szereg przepisów sektorowych poprzez wprowadzenie rozpatrywanego w postępowaniu głównym systemu rozszerzonej odpowiedzialności producentów.
30
Jak wynika z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, ZVO‑1 przewidywał system, zgodnie z którym producent podlegający obowiązkom w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta mógł je wypełniać albo indywidualnie, albo wspólnie, za pośrednictwem upoważnionego do tego stowarzyszenia producentów lub spółki handlowej (zwanego dalej „podmiotem przewidzianym w ZVO‑1”). Szczegółowe zasady wdrożenia tego systemu były zawarte w przepisach sektorowych dla różnych kategorii produktów objętych tą rozszerzoną odpowiedzialnością i mogły również zależeć od modelu handlowego każdego podmiotu przewidzianego w ZVO‑1.
31
W odniesieniu do opakowań produktów do użytku domowego i zniczy nagrobnych stwierdzono poważne nieprawidłowości we wdrażaniu tego systemu. W związku z tym słoweński ustawodawca po raz pierwszy interweniował w 2018 r. w celu zapewnienia odbioru i przetwarzania zgromadzonych odpadów opakowaniowych i odpadów ze zniczy nagrobnych. Zanim przyjęto ZVO‑2, interweniował on po raz drugi, zmieniając, od dnia 1 stycznia 2021 r., ten sam system, w szczególności poprzez zniesienie wyłączenia z zakresu jego stosowania producentów wprowadzających do obrotu mniej niż 15 ton opakowań rocznie.
32
Rozpoznając dwie skargi wniesione, odpowiednio, z jednej strony przez INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. oraz inne spółki i osoby fizyczne (zwane dalej „Interzero i in.”), a z drugiej strony przez Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o., a także inne spółki, Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny, Słowenia), który jest sądem odsyłającym, wszczął postępowanie w sprawie kontroli zgodności z konstytucją systemu rozszerzonej odpowiedzialności producentów rozpatrywanego w postępowaniu głównym. Spółki, które są skarżącymi w postępowaniu głównym, są spółkami handlowymi z siedzibą w Słowenii. Są to producenci produktów podlegających systemowi rozszerzonej odpowiedzialności producenta, o którym mowa w postępowaniu głównym, podmioty przewidziane w ZVO‑1 lub podmioty prowadzące działalność w zakresie gospodarowania odpadami.
33
Postanowieniami z dnia 19 maja i 14 grudnia 2022 r. sąd odsyłający zawiesił stosowanie niektórych przepisów ZVO‑2 zakwestionowanych przez skarżące w postępowaniu głównym, w związku z czym przepisy ZVO‑1 i właściwe przepisy sektorowe, o których mowa w pkt 30 niniejszego wyroku, nadal obowiązują do czasu wydania ostatecznego orzeczenia w postępowaniu głównym.
34
Sąd odsyłający stwierdza, że ZVO‑2 zasadniczo zmieniła zasady wykonania obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta przewidzianych dotychczas przez ZVO‑1, i zastanawia się nad zgodnością z prawem Unii szeregu przyjętych w ten sposób środków ustawodawczych.
35
W pierwszej kolejności sąd odsyłający zauważa, że działalność polegająca na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta w odniesieniu do każdej kategorii produktów, o których mowa, nie może być już prowadzona przez jeden podmiot gospodarczy lub większą ich liczbę, konkurujących ze sobą na tym samym rynku, ponieważ dla każdej z tych kategorii produktów powinna zostać utworzona przez producentów wprowadzających do obrotu co najmniej 51 % całkowitej ilości danego produktu jednolita organizacja (zwana dalej „jednolitą organizacją”). Ponadto działalność ta powinna być wykonywana bez celu zarobkowego i traci w ten sposób charakter regulowanej działalności handlowej.
36
Sąd ten wskazuje, po pierwsze, że wykładnia art. 106 TFUE jest mu niezbędna, aby mógł on wypowiedzieć się w przedmiocie argumentacji skarżących w postępowaniu głównym, zgodnie z którą przyznanie wyłącznego prawa jednej jednolitej organizacji w celu wykonywania wspomnianej działalności jest sprzeczne z tym artykułem w związku z art. 102 TFUE.
37
Po drugie, wspomniany sąd zastanawia się nad zgodnością takiej sytuacji monopolistycznej z art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98, dyrektywy 2006/123, art. 49, 56 i 106 TFUE oraz art. 16 i 17 Karty. Co się tyczy uzasadnienia ograniczenia zarówno w świetle art. 49 i 56 TFUE, jak i art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123, sąd ten zastanawia się w szczególności, czy rozpatrywany w postępowaniu głównym system rozszerzonej odpowiedzialności producenta jest w stanie zagwarantować w sposób spójny realizację celów ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego, przewidzianych w dyrektywach 2008/98 i 2018/851, oraz czy system ten ogranicza się do tego, co ściśle konieczne.
38
W drugiej kolejności sąd odsyłający zauważa, że system rozszerzonej odpowiedzialności producenta rozpatrywany w postępowaniu głównym przewiduje wygaśnięcie ex lege umów zawartych między podmiotami przewidzianymi w ZVO‑1 z jednej strony a producentami produktów podlegającymi systemowi rozszerzonej odpowiedzialności oraz podmiotami świadczącymi usługi gospodarowania odpadami z drugiej. Wygaśnięcie to nie podlega żadnemu konkretnemu terminowi, ponieważ powinno nastąpić dopiero po rozpoczęciu działalności przez jednolitą organizację i po wydaniu przez ministerstwo właściwe do spraw środowiska decyzji deklaratoryjnej w tym zakresie. Ponadto nie przewidziano żadnego środka wyrównawczego dla zainteresowanych operatorów przewidzianych w ZVO‑1.
39
Uznawszy, że wykluczenie aktualnych usługodawców pociąga za sobą ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w art. 16 Karty oraz w art. 49 i 56 TFUE, sąd ten wyraża wątpliwości co do zgodności z prawem Unii przepisów przejściowych przewidzianych w systemie rozszerzonej odpowiedzialności producenta rozpatrywanym w postępowaniu głównym. W szczególności wykładnia zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań jest wymagana w zakresie, w jakim skarżące w postępowaniu głównym utrzymują, że zmiana dokonana przez ten system „w sposób arbitralny i nieoczekiwany” naruszyła ich uzasadnione oczekiwania co do możliwości wykonywania działalności polegającej na zbiorowym wykonywaniu ich obowiązków w tej dziedzinie. Wspomniany sąd zastanawia się również nad zgodnością z zagwarantowanym w art. 17 Karty prawem własności zasady, zgodnie z którą jednolita organizacja powinna wykorzystywać zyski wyłącznie do prowadzenia działalności i do realizacji środków służących zbiorowemu wykonaniu obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta.
40
W tym względzie sąd odsyłający uważa, że istniejące systemy rozszerzonej odpowiedzialności producenta powinny rzeczywiście zostać dostosowane do wymogów dyrektywy 2018/851 przed dniem 5 stycznia 2023 r. Ponieważ jednak słoweński ustawodawca wprowadził już zmiany w tej dziedzinie od dnia 1 stycznia 2021 r., zainteresowane podmioty nie mogły przewidzieć innych zmian, co więcej, tak istotnych jak zmiany wprowadzone w ramach systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta rozpatrywanego w postępowaniu głównym.
41
W trzeciej kolejności sąd odsyłający stwierdza, że rozpatrywany w postępowaniu głównym system rozszerzonej odpowiedzialności producentów nakłada szereg ograniczeń w zakresie powiązań kapitałowych, więzi rodzinnych i działalności dozwolonej w odniesieniu do różnych podmiotów zaangażowanych w zbiorowe wypełnianie obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta. W szczególności jednolita organizacja może zostać utworzona wyłącznie przez producentów i jedynie producenci, którzy utworzyli taką organizację, mogą posiadać w niej udziały. Ponadto producenci, którzy posiadają udziały w tej organizacji, nie mogą wykonywać działalności w zakresie zbierania i przetwarzania danych odpadów, podczas gdy producenci, którzy przyjmują na siebie obowiązki w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta i którzy prowadzą jednocześnie działalność w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów, nie mogą posiadać takiego udziału.
42
W tym względzie sąd ten zastanawia się nad kwestią, czy takie wymogi, które można rozumieć jako mające na celu, odpowiednio, zabezpieczenie się przed ryzykiem, że osoby niebędące producentami mogą wpływać na zarządzanie jednolita organizacją, oraz ograniczenie konfliktów interesów między tą organizacją a podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie gospodarowania odpadami w celu ochrony środowiska i konkurencji, są zgodne z art. 15 dyrektywy 2006/123, art. 49 i 56 TFUE oraz art. 16 Karty.
43
W czwartej kolejności sąd odsyłający wyjaśnia, że producenci objęci systemem rozszerzonej odpowiedzialności producenta, o którym mowa w postępowaniu głównym, są zobowiązani, pod rygorem grzywny, do zawierania umów z jednolitą organizacją w celu zbiorowego wykonania ich obowiązków w tej dziedzinie. Sąd ten zastanawia się zatem, czy takie ograniczenie swobody zawierania umów i wolności prowadzenia działalności gospodarczej jest zgodne z art. 16 Karty oraz z art. 49 i 56 TFUE, tym bardziej że skarżące w postępowaniu głównym utrzymują, iż taki obowiązek zawierania umów stawia niektórych producentów w niekorzystnej sytuacji w porównaniu z producentami, którzy posiadają już udziały w jednolitej organizacji.
44
W tych okolicznościach Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1.
Czy można uznać za przedsiębiorstwo zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 106 ust. 2 [TFUE] (w świetle art. 14 [TFUE], [protokołu nr 26] oraz art. 8 i 8a [dyrektywy 2008/98]) osobę prawną, której przysługuje wyłączne prawo do wykonywania działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta za produkty tego samego rodzaju na terytorium Republiki Słowenii, która to działalność obejmuje:
–
zawieranie umów z producentami niektórych produktów, na mocy których owi producenci powierzają tej osobie prawnej zadanie zapewnienia w ich imieniu odpowiedniego gospodarowania odpadami powstałymi z tych produktów;
–
organizację systemu zbierania i przetwarzania odpadów (zawieranie umów ze spółkami handlowymi, które w imieniu [jednolitej] organizacji zbierają i przetwarzają w odpowiedni sposób wszystkie zebrane odpady powstałe z produktów, w odniesieniu do których ma zastosowanie rozszerzona odpowiedzialność producenta) oraz
–
prowadzenie rejestru produktów, do których ma zastosowanie rozszerzona odpowiedzialność producenta i które są wprowadzane do obrotu w Republice Słowenii, a także prowadzenie rejestru zebranych i przetworzonych odpadów powstałych z produktów, do których ma zastosowanie rozszerzona odpowiedzialność producenta, jak również przekazywanie tych danych ministerstwu,
i która to osoba prawna jest zobowiązana, w ramach wykonywania wspomnianej działalności, do zawarcia umów zarówno z producentami, na których spoczywa obowiązek rozszerzonej odpowiedzialności producenta, jak i ze spółkami handlowymi, które będą prowadzić zbiórkę i przetwarzanie odpadów?
2)
Czy art. 16 i 17 [Karty], art. 49, 56 i 106 [TFUE], dyrektywę [2006/123] oraz art. 8 i 8a dyrektywy [2008/98] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu, zgodnie z którym działalność polegająca na zbiorowym wypełnianiu obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta za produkty tego samego rodzaju może być zgodnie z prawem wykonywana wyłącznie przez jedną osobę prawną na terytorium państwa członkowskiego w celach niezarobkowych, co oznacza, że dochody nie przekraczają rzeczywistych kosztów zbiorowego wypełniania obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta oraz że ta osoba prawna musi przeznaczać zyski wyłącznie na wykonywanie działalności i wdrażanie środków służących zbiorowemu wypełnianiu obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta?
3)
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie: czy art. 16 [Karty], art. 49, 56 i 106 [TFUE], zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, a także art. 8 i 8a [dyrektywy 2008/98] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym państwo członkowskie zmienia działalność polegającą na zbiorowym wypełnianiu obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta za produkty tego samego rodzaju poprzez przekształcenie jej z regulowanej i zorientowanej rynkowo działalności o charakterze zarobkowym, wykonywanej przez wiele podmiotów gospodarczych, w działalność, do której wykonywania uprawniona jest tylko jedna organizacja i która musi być przez nią wykonywana w celach niezarobkowych w rozumieniu pytania drugiego?
4)
Czy przepisy prawa Unii, o których mowa w pytaniu trzecim, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym w wyniku wejścia w życie nowych przepisów ustawowych dotyczących zbiorowego wypełniania obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta powstaje z mocy prawa (ex lege) ingerencja w indywidualne stosunki, powodująca, że przestają obowiązywać wszystkie umowy zawarte między podmiotami gospodarczymi, które wykonywały działalność polegającą na zbiorowym wywiązywaniu się z rozszerzonej odpowiedzialności producenta zgodnie z wcześniejszymi przepisami, a producentami, na których spoczywa obowiązek rozszerzonej odpowiedzialności producenta, jak również między podmiotami gospodarczymi, które wykonywały działalność polegającą na zbiorowym wywiązywaniu się z rozszerzonej odpowiedzialności producenta zgodnie z wcześniejszymi przepisami, a podmiotami gospodarczymi, które wykonują działalność polegającą na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów powstałych z produktów będących przedmiotem zbiorowego wypełniania obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta?
5)
Czy w okolicznościach przyjęcia nowych przepisów ustawowych opisanych w pytaniach trzecim i czwartym zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań należy interpretować w ten sposób, że ustawodawca musi ustanowić okres przejściowy lub wprowadzić system odszkodowań? Jeśli tak, to jakie kryteria należy spełnić, aby okres przejściowy lub system odszkodowań były racjonalne?
6)
Czy art. 16 [Karty], art. 49, 56 i 106 [TFUE], dyrektywę [2006/123] oraz art. 8 i 8a dyrektywy [2008/98] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu, zgodnie z którym producenci, na których spoczywają obowiązki wynikające z rozszerzonej odpowiedzialności producenta i którzy wprowadzają do obrotu 51 % produktów tego samego rodzaju, do których ma zastosowanie obowiązek rozszerzonej odpowiedzialności producenta, są zobowiązani do utworzenia osoby prawnej odpowiedzialnej za wykonywanie działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta, oraz zgodnie z którym producenci produktów tego samego rodzaju muszą, w przypadku ewentualnego cofnięcia zezwolenia, ponownie utworzyć taką osobę prawną, czy też wyżej wymienione przepisy prawa Unii należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie uregulowaniu, zgodnie z którym tylko producenci mogą posiadać udziały we wspomnianej osobie prawnej?
7)
Czy art. 16 [Karty], art. 49, 56 i 106 [TFUE], dyrektywę [2006/123] oraz art. 8 i 8a [dyrektywy 2008/98] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu, zgodnie z którym producentami posiadającymi udziały w osobie prawnej, która zapewnia zbiorowe wypełnianie obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta, nie mogą być osoby, które prowadzą zbiórkę lub przetwarzanie odpadów powstałych z produktów będących przedmiotem zbiorowego wypełniania obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta w tej osobie prawnej?
8)
Czy art. 16 [Karty], art. 49, 56 i 106 [TFUE], dyrektywę [2006/123] oraz art. 8 i 8a [dyrektywy 2008/98] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu, zgodnie z którym producent posiadający udziały w osobie prawnej, która zapewnia zbiorowe wypełnianie obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta, oraz osoba prawna, która wykonuje działalność polegającą na zbiorowym wypełnianiu obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta, nie mogą:
–
posiadać bezpośrednio lub pośrednio powiązań kapitałowych z osobą, która prowadzi zbiórkę lub przetwarzanie odpadów powstałych z produktów będących przedmiotem zbiorowego wypełniania obowiązków w osobie prawnej zapewniającej zbiorowe wypełnianie obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta, ani posiadać w tej osobie praw do zarządzania lub nadzoru;
–
posiadać powiązań kapitałowych lub więzi rodzinnych z osobą, która posiada lub kontroluje prawa głosu w organie zarządzającym lub organie nadzorczym osoby, o której mowa w poprzednim tiret, lub z osobą, która reprezentuje tę osobę?
9)
Czy art. 16 [Karty], art. 49, 56 i 106 [TFUE], [dyrektywę 2006/123] oraz art. 8 i 8a [dyrektywy 2008/98] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu, zgodnie z którym ograniczenia, o których mowa w pytaniach siódmym i ósmym, mają zastosowanie również do członka organu zarządzającego osoby prawnej wykonującej działalność polegającą na zbiorowym wypełnianiu obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta, członka organu nadzorczego tej osoby prawnej lub do przedstawiciela tej osoby prawnej?
10)
Czy art. 16 [Karty] oraz art. 49 i 56 [TFUE] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu, zgodnie z którym producenci, do których ma zastosowanie obowiązek rozszerzonej odpowiedzialności producenta i którzy wprowadzają do obrotu produkty przeznaczone do użytku domowego, muszą obowiązkowo zawrzeć umowę, na mocy której powierzają osobie prawnej posiadającej zezwolenie na wykonywanie działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta zadanie, jakim jest wypełnianie obowiązków tych producentów, wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta?”.
III. W przedmiocie pytań prejudycjalnych
A. W przedmiocie pytania pierwszego
45
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 106 ust. 2 TFUE należy interpretować w ten sposób, że osobę prawną, która, po pierwsze, dysponuje wyłącznym prawem do wykonywania, zgodnie z art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98, działalności polegającej na wykonywaniu, w odniesieniu do danej kategorii produktów na całym terytorium państwa członkowskiego, obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta na rachunek danych producentów i która, po drugie, ma obowiązek wykonywać tę działalność w celach niezarobkowych, należy uznać za przedsiębiorstwo zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu tego art. 106 ust. 2.
46
W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy w pierwszej kolejności zbadać, czy osobę prawną działającą w takich okolicznościach można uznać za „przedsiębiorstwo” w rozumieniu tego przepisu, a w drugiej kolejności – czy działalność, którą ma wykonywać ta osoba prawna na podstawie takiego wyłącznego prawa, może zostać uznana za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu tego przepisu.
47
Co się tyczy w pierwszej kolejności pojęcia „przedsiębiorstwa” w rozumieniu art. 106 ust. 2 TFUE, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w dziedzinie prawa konkurencji Unii pojęcie to obejmuje każdą jednostkę prowadzącą działalność gospodarczą, niezależnie od jej formy prawnej i sposobu finansowania (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 czerwca 2020 r., Komisja i Republika Słowacka/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P i C‑271/18 P, EU:C:2020:450, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 18 stycznia 2024 r., Lietuvos notarų rūmai i in., C‑128/21, EU:C:2024:49, pkt 55).
48
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem działalność gospodarczą stanowi każda działalność polegająca na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku, to znaczy świadczenia wykonywane zwykle za wynagrodzeniem. W tym względzie istotna cecha tego wynagrodzenia polega na okoliczności, że stanowi ono gospodarczy odpowiednik danego świadczenia (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 października 2002 r., Danner, C‑136/00, EU:C:2002:558, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 6 listopada 2018 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja, Komisja/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisja/Ferracci, od C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, pkt 104 i przytoczone tam orzecznictwo, a także z dnia 11 czerwca 2020 r., Komisja i Republika Słowacka/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P i C‑271/18 P, EU:C:2020:450, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
49
Natomiast działalność, która ze względu na swój charakter, przepisy, którym podlega, oraz przedmiot, nie należy do sfery obrotu gospodarczego lub stanowi wykonywanie prerogatyw władzy publicznej, może być wyłączona z zakresu stosowania postanowień traktatów (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 lutego 2002 r., Wouters i in., C‑309/99, EU:C:2002:98, pkt 57; a także z dnia 28 lutego 2013 r., Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, pkt 40).
50
W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że rozpatrywany w postępowaniu głównym system rozszerzonej odpowiedzialności producenta przewiduje przyznanie jednolitej organizacji wyłącznego prawa do wykonywania, bez celu zarobkowego i na całym terytorium Słowenii, działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta w odniesieniu do danej kategorii produktów objętej tą rozszerzoną odpowiedzialnością. Działalność ta polega zasadniczo na wprowadzeniu systemu zbiórki i przetwarzania odpadów pochodzących z tych produktów w zamian za uiszczanie opłat przez producentów należących do tej organizacji.
51
Co się tyczy przepisów, którym podlega ta działalność, wchodzi ona w zakres systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta, o którym mowa w art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98. Tymczasem prawodawca Unii ograniczył się do ustanowienia minimalnych wymogów w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, nie precyzując sposobu, w jaki zainteresowani producenci są zobowiązani do spełnienia obowiązków, którym podlegają na podstawie systemu odpowiedzialności ustanowionego zgodnie z tymi przepisami. Prawodawca ten wskazał jednak w motywie 14 dyrektywy 2018/851, że producenci ci mogą co do zasady spełnić te obowiązki albo indywidualnie, albo zbiorowo. Korzystanie przez takich producentów z organizacji powołanej do prowadzenia działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu tych obowiązków zgodnie z tymi przepisami stanowi zatem jeden ze środków, za pomocą którego mogą oni wywiązać się z obowiązków ciążących na nich w ramach systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta.
52
Ponadto, jak wynika z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, z art. 39 ust. 1 i 3 ZVO‑2 wynika, że jednolita organizacja jest zobowiązana do wykonywania działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta w sposób rentowny, przy czym opłaty pobierane w zamian za jej usługi muszą pokrywać całość kosztów tej działalności. Ponadto ewentualne zyski osiągnięte przez tę organizację na podstawie opłat uiszczanych na jej rzecz przez danych producentów są ponownie inwestowane w tę działalność i mogą w ten sposób wzmocnić zdolność finansową tej organizacji do celów wprowadzania systemu zbiórki i przetwarzania odpadów pochodzących z produktów objętych rozszerzoną odpowiedzialnością producenta.
53
Niezależnie od istotnego wpływu, jaki organy publiczne – jak potwierdził rząd słoweński na rozprawie – mają wywierać w sposób ogólny na działalność jednolitej organizacji, w szczególności w zakresie ustalania wysokości opłat, organizacja ta dysponuje autonomią w zakresie sposobu, w jaki świadczy swoje usługi w dziedzinie zbiorowego wykonywania obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta.
54
W tych okolicznościach nie można uznać, że działalność, o której mowa w pkt 50 niniejszego wyroku, stanowi wykonywanie prerogatyw władzy publicznej w dziedzinie gospodarowania odpadami.
55
Ponadto jeśli chodzi o kwestię, czy działalność prowadzona przez jednolitą organizację może zostać uznana za niezwiązaną ze sferą wymiany gospodarczej, należy przypomnieć, po pierwsze, że sam fakt, iż dany podmiot nie działa w celu zarobkowym, nie wystarcza do stwierdzenia, że podmiot ten nie prowadzi działalności gospodarczej (zob. podobnie wyrok z dnia 26 marca 2009 r., SELEX Sistemi Integrati/Komisja, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, pkt 116). Zatem sama okoliczność, że krajowe przepisy przewidują, iż zyski uzyskane przez podmiot z tytułu jego działalności muszą być wykorzystywane do określonych celów interesu ogólnego, nie jest wystarczająca do zmiany charakteru tej działalności i pozbawienia jej charakteru działalności gospodarczej (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 marca 1994 r., Schindler, C‑275/92, EU:C:1994:119, pkt 35; a także z dnia 23 lutego 2016 r., Komisja/Węgry, C‑179/14, EU:C:2016:108, pkt 157).
56
Po drugie, gospodarczego charakteru działalności nie podważa sam fakt, że państwo członkowskie postanawia, ze względów interesu publicznego, wyłączyć tę działalność z zakresu konkurencji poprzez stworzenie monopolu prawnego na rzecz podmiotu, któremu powierzono wyłączne prawa (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 kwietnia 1974 r., Sacchi_155/73, EU:C:1974:40, pkt 14; a także z dnia 3 października 1985 r., CBEM_311/84, EU:C:1985:394, pkt 16). Z art. 106 ust. 1 i 2 TFUE wynika bowiem, że niezależnie od tego, czy podmiot ten realizuje cel zarobkowy, czy też nie, sposób, w jaki monopol ten jest zorganizowany lub realizowany, może naruszać postanowienia traktatów, w szczególności te dotyczące swobód przepływu i reguł konkurencji (zob. podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 1991 r., ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, pkt 11).
57
Prawdą jest, że inaczej jest w sytuacji, gdy dany podmiot uczestniczy w zarządzaniu publiczną usługą zabezpieczenia społecznego i pełni funkcję o charakterze wyłącznie społecznym, a jego działalność oparta jest zatem na zasadzie solidarności (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 lutego 1993 r., Poucet i Pistre, C‑159/91 i C‑160/91, EU:C:1993:63, pkt 18; a także z dnia22 października 2015 r., EasyPay i Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, pkt 38). Działalność taka jak ta, o której mowa w pkt 50 niniejszego wyroku, nie obejmuje jednak takiej sytuacji.
58
W świetle powyższych rozważań można zatem uznać, że osoba prawna taka jak jednolita organizacja prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 47 i 48 niniejszego wyroku, a zatem stanowi „przedsiębiorstwo” w rozumieniu art. 106 ust. 2 TFUE.
59
Co się tyczy w drugiej kolejności kwestii, czy działalność polegająca na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta można uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, należy przypomnieć, że art. 106 ust. 2 TFUE, który ma na celu pogodzenie interesu państw członkowskich polegającego na wykorzystywaniu niektórych przedsiębiorstw jako narzędzia polityki gospodarczej lub społecznej z interesem Unii polegającym na przestrzeganiu reguł konkurencji i zachowaniu jedności rynku wewnętrznego, należy interpretować z uwzględnieniem uściśleń zawartych w protokole nr 26, ponieważ jego art. 1 wskazuje w szczególności, że państwa członkowskie dysponują „uprawnieniami dyskrecjonalnymi” w zakresie świadczenia, zlecania i organizowania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w sposób możliwie najbardziej odpowiadający potrzebom użytkowników (zob. podobnie wyrok z dnia 24 listopada 2020 r., Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, pkt 30, 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
60
Państwom członkowskim przysługuje zatem uprawnienie – pod warunkiem przestrzegania prawa Unii – do określania zakresu i organizacji swoich usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, z uwzględnieniem w szczególności celów odpowiadających ich polityce krajowej. Szeroki zakres uznania, jakim dysponują państwa członkowskie w tym względzie, może zostać zakwestionowany jedynie w przypadku oczywistego błędu (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in., C‑265/08, EU:C:2010:205, pkt 29; z dnia 15 maja 2019 r., Achema i in., C‑706/17, EU:C:2019:407, pkt 104; a także z dnia 8 czerwca 2023 r., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, pkt 76). Uprawnienie państw członkowskich do zdefiniowania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym nie może być bowiem wykonywane w sposób arbitralny, jedynie w celu wyłączenia danego sektora działalności spod stosowania postanowień traktatów.
61
W ramach dyrektywy 2006/123 ten zakres uznania został potwierdzony przez prawodawcę Unii w art. 1 ust. 3 akapit drugi tej dyrektywy, który stanowi, że dyrektywa ta nie ogranicza swobody państw członkowskich w zakresie zdefiniowania, w zgodzie z prawem Unii, co oznaczają usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, określania, w jaki sposób usługi te powinny być zorganizowane i finansowane zgodnie z zasadami pomocy państwa, oraz ustalania szczegółowych wymogów, którym owe usługi podlegają (zob. podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2018 r., Komisja/Węgry, C‑171/17, EU:C:2018:881, pkt 50).
62
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem usługa może leżeć w ogólnym interesie gospodarczym, jeżeli interes ten wykazuje szczególne cechy w porównaniu z interesem, jaki mają inne rodzaje działalności w życiu gospodarczym (wyroki: z dnia 7 listopada 2018 r., Komisja/Węgry, C‑171/17, EU:C:2018:881, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 8 czerwca 2023 r., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, pkt 77).
63
Ponadto – jak to wynika również z motywu 70 dyrektywy 2006/123 – aby dana usługa mogła zostać uznana za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, musi być ona świadczona w ramach specjalnych zadań użyteczności publicznej powierzonych usługodawcy przez dane państwo członkowskie (wyroki: z dnia 7 listopada 2018 r., Komisja/Węgry, C‑171/17, EU:C:2018:881, pkt 52; a także z dnia 8 czerwca 2023 r., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, pkt 78).
64
Istotne jest zatem, aby przedsiębiorstwu będącemu beneficjentem rzeczywiście zostało powierzone wykonanie zobowiązań z zakresu usług publicznych oraz aby zobowiązania te zostały jasno określone w prawie krajowym, co zakłada istnienie aktu lub aktów władzy publicznej, w których określone są w wystarczająco dokładny sposób co najmniej charakter, czas trwania i treść zobowiązań z zakresu usług publicznych ciążących na przedsiębiorstwach, którym powierzono zadanie wykonania tych zobowiązań (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 grudnia 2017 r., Comunidad Autónoma del País Vasco i in./Komisja, od C‑66/16 P do C‑69/16 P, EU:C:2017:999, pkt 73; a także z dnia 8 czerwca 2023 r., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, pkt 79).
65
Co się tyczy, po pierwsze, kwestii, czy działalność polegająca na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta może leżeć w ogólnym interesie gospodarczym, prawdą jest, że z orzecznictwa wynika, że samo przejęcie odpowiedzialności za operacje gospodarcze na rachunek osób trzecich nie ma co do zasady szczególnych cech w porównaniu z innymi rodzajami działalności gospodarczej (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 marca 1974 r., BRT i Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs, 127/73, EU:C:1974:25, pkt 23; z dnia 10 grudnia 1991 r., Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, pkt 27; a także z dnia 28 lutego 2013 r., Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, pkt 105).
66
Jednakże Trybunał orzekł, że ze względu na ich znaczenie dla ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego niektóre aspekty gospodarowania odpadami, takie jak zbieranie i przetwarzanie odpadów, mogą być przedmiotem usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, w szczególności gdy dana usługa ma na celu zaradzenie problemowi środowiskowemu (zob. podobnie wyroki: z dnia 10 listopada 1998 r., BFI Holding, C‑360/96, EU:C:1998:525, pkt 52; a także z dnia 23 maja 2000 r., Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, pkt 75).
67
W celu sprawdzenia, czy analogiczne rozumowanie może mieć zastosowanie do działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, należy przypomnieć, że art. 8 ust. 1 akapity pierwszy i trzeci dyrektywy 2008/98 stanowi, iż państwa członkowskie mogą, w celu wzmocnienia ponownego użycia odpadów, zapobiegania powstawaniu odpadów, recyklingu i innego odzysku odpadów, objąć producentów produktów systemami rozszerzonej odpowiedzialności producenta, przy czym systemy takie muszą być zgodne z ogólnymi minimalnymi wymogami określonymi w art. 8a tej dyrektywy, wprowadzonymi dyrektywą 2018/851.
68
Z definicji „systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta” zawartej w art. 3 pkt 21 dyrektywy 2008/98 w związku z motywem 21 dyrektywy 2018/851 wynika, że systemy rozszerzonej odpowiedzialności producenta mają na celu uregulowanie pod względem finansowym i, w stosownych przypadkach, organizacyjnym gospodarowania odpadami pochodzącymi z niektórych kategorii produktów, a tym samym stanowią istotny element dobrego gospodarowania tymi odpadami. Takie regulacje przyczyniają się bowiem bezpośrednio do realizacji celu dyrektywy 2008/98, który w szczególności polega na zmniejszeniu do minimum negatywnego wpływu wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne [zob. podobnie wyroki: z dnia 14 października 2020 r., Sappi Austria Produktion i Wasserverband Region Gratkorn-Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, pkt 59; a także z dnia 11 listopada 2021 r., Regione Veneto (Przemieszczanie zmieszanych odpadów komunalnych), C‑315/20, EU:C:2021:912, pkt 19].
69
Tymczasem, jak stwierdzono w pkt 51 niniejszego wyroku, korzystanie przez producentów podlegających obowiązkom w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta z organizacji powołanej do prowadzenia działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w tej dziedzinie zgodnie z art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98 stanowi jeden ze środków, za pomocą których producenci ci mogą wywiązać się z obowiązków, którym w ten sposób podlegają. Ponadto zgodnie z wyjaśnieniami przedstawionymi przez sąd odsyłający to właśnie w celu zapewnienia skutecznego gospodarowania odpadami, a tym samym ochrony w szczególności środowiska naturalnego, ustawodawca słoweński przyjął ZVO‑2, przewidując, że działalność polegająca na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta za dany rodzaj produktów może być prowadzona tylko przez jednolitą organizację. Wynika z tego, że w zakresie, w jakim działalność ta przyczynia się do zapewnienia skutecznego stosowania systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta, może ona zostać uznana za działalność leżącą w ogólnym interesie gospodarczym, który wykazuje szczególne cechy w porównaniu z interesem, który przyświeca innym rodzajom działalności gospodarczej, a w konsekwencji może być przedmiotem usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym.
70
Po drugie, co się tyczy kwestii, czy w ramach wykonywania działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta jednolita organizacja świadczy swoje usługi w ramach szczególnego powierzonego jej zadania z zakresu usług publicznych, to z orzecznictwa wynika, że akt władzy publicznej, na mocy którego przedsiębiorstwu będącemu beneficjentem powierzono świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym, może mieć charakter nie tylko ustawowy lub wykonawczy, lecz również administracyjny, w szczególności w formie koncesji prawa publicznego przyznanej w stosownym przypadku w celu skonkretyzowania zobowiązań prawnych nałożonych na to przedsiębiorstwo (zob. podobnie wyrok z dnia 23 października 1997 r., Komisja/Francja, C‑159/94, EU:C:1997:501, pkt 65, 66).
71
W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że zgodnie z art. 41 ZVO‑2 jednolita organizacja jest odpowiedzialna za zbiorowym wypełnianiu obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta na podstawie zezwolenia wydanego właśnie w tym celu przez właściwe ministerstwo. Ów art. 41 ust. 5 przewiduje, że zezwolenie to jest wydawane na czas nieokreślony i zawiera szczegółowe informacje dotyczące treści i zakresu obowiązków ciążących na jednolitej organizacji w ramach tej działalności.
72
Wydaje się zatem, że takie uregulowanie spełnia wymóg, zgodnie z którym dane usługi powinny być świadczone w ramach szczególnego zadania z zakresu usług publicznych powierzonego usługodawcy przez dane państwo członkowskie na podstawie jednego lub kilku aktów spełniających przesłanki przypomniane w pkt 64 niniejszego wyroku. Do sądu odsyłającego należy jednak dokonanie niezbędnych ustaleń w tym względzie.
73
W świetle całości powyższych rozważań na pierwsze pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, iż art. 106 ust. 2 TFUE należy interpretować w ten sposób, że osobę prawną, która, po pierwsze, dysponuje wyłącznym prawem do wykonywania, zgodnie z art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98, działalności polegającej na wykonywaniu, w odniesieniu do danej kategorii produktów na całym terytorium państwa członkowskiego, obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta na rachunek danych producentów, i która, po drugie, ma obowiązek wykonywać tę działalność w celach niezarobkowych, należy uznać za przedsiębiorstwo zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu tego art. 106 ust. 2, pod warunkiem że tej osobie prawnej faktycznie powierzono wykonywanie obowiązków z zakresu usług publicznych oraz że charakter, czas trwania i zakres tych zobowiązań są jasno określone w prawie krajowym.
B. W przedmiocie pytań od drugiego do dziesiątego
74
Poprzez pytania od drugiego do dziesiątego, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98, dyrektywę 2006/123, art. 49, 56 i 106 TFUE, art. 16 i 17 Karty oraz zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które:
–
ustanawia monopol poprzez utworzenie organizacji odpowiedzialnej za zbiorowym wypełnianiu obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, która dysponuje wyłącznym prawem do wykonywania tej działalności w odniesieniu do danej kategorii produktów, przewidując jednocześnie zarówno cofnięcie ex lege zezwoleń, które umożliwiły podmiotom gospodarczym wykonywanie tej działalności aż do tego momentu, jak i rozwiązanie ex lege wszystkich umów zawartych przez te podmioty w ramach wykonywania tej samej działalności;
–
zobowiązuje tę organizację do prowadzenia jej działalności w celu niezarobkowym;
–
nakłada na producentów podlegających obowiązkom w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, którzy wprowadzają do obrotu co najmniej 51 % całkowitej ilości tej samej kategorii produktów objętych tą rozszerzoną odpowiedzialnością, obowiązek utworzenia takiej organizacji i posiadania w niej udziałów;
–
nakłada na posiadaczy udziałów w tej organizacji obowiązek bycia producentem na danym rynku;
–
przewiduje zakaz prowadzenia przez tych wytwórców działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, jak również zakaz powiązań kapitałowych lub więzi rodzinnych między tą organizacją, członkami jej organu zarządzającego i producentami posiadającymi w niej udział a osobami zajmującymi się zbieraniem i przetwarzaniem odpadów, jak również osobami posiadającymi prawo głosu w organie zarządzającym lub nadzorczym tej organizacji;
–
czyni obowiązkowym dla tych producentów zbiorowe wypełnianie ich obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta i zobowiązuje ich do zawarcia umowy z organizacją, której przysługuje prawo wyłączne do wykonywania tej działalności.
1.
Uwagi wstępne
75
W pytaniach prejudycjalnych sąd odsyłający zastanawia się zarówno nad przesłankami ustanowienia monopolu dotyczącego działalności polegającej na wykonywaniu obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta przewidzianych w systemie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, o którym mowa w postępowaniach głównych, jak i nad pewnymi środkami nałożonymi w tym kontekście na jednolitą organizację jako posiadacza tego monopolu i na producentów podlegających obowiązkom w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta na mocy prawa słoweńskiego. W celu udzielenia odpowiedzi na te pytania i biorąc pod uwagę wszystkie przepisy prawa Unii, do których odnosi się ten sąd, należy na wstępie wyjaśnić, w jakim zakresie przepisy te mogą mieć wpływ na badanie tych pytań.
a)
Dyrektywa 2008/98
76
Na podstawie art. 8 ust. 1 akapity pierwszy i trzeci dyrektywy 2008/98 państwa członkowskie mogą, w celu wzmocnienia ponownego użycia odpadów, zapobiegania powstawaniu odpadów, recyklingu i innego odzysku odpadów, objąć producentów produktów systemami rozszerzonej odpowiedzialności producenta, przy czym systemy takie muszą być zgodne z ogólnymi minimalnymi wymogami określonymi w art. 8a tej dyrektywy.
77
Jak przypomniano w pkt 51 niniejszego wyroku, producenci produktów objętych tymi systemami działający zgodnie z art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98 mogą co do zasady wywiązać się ze swoich zobowiązań w tej dziedzinie albo indywidualnie, albo w sposób zbiorowy, korzystając z organizacji odpowiedzialnej za wykonanie tych obowiązków na ich rachunek.
78
W tym względzie dyrektywa 2008/98 pozostawia państwom członkowskim nie tylko wybór w zakresie objęcia niektórych kategorii produktów systemami rozszerzonej odpowiedzialności producenta, lecz również przyznaje im, z zastrzeżeniem przestrzegania minimalnych wymogów przewidzianych w art. 8a tej dyrektywy, pewien zakres uznania przy opracowywaniu tych systemów, a w szczególności zasad zbiorowego wypełniania obowiązków w tej dziedzinie.
79
Tak więc z jednej strony art. 8a ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2008/98 ogranicza się do uregulowania, że jeżeli na terytorium danego państwa członkowskiego wiele organizacji realizuje w imieniu producentów produktów obowiązki wynikające z systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta, to zainteresowane państwo członkowskie wyznacza co najmniej jeden organ niezależny od prywatnych interesów lub organ publiczny do nadzoru wykonywania obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta.
80
Z drugiej strony z art. 8a ust. 4 lit. c) dyrektywy 2008/98 wynika, że państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by wysokość wkładów finansowych płaconych przez producenta danego produktu w celu wypełnienia jego obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta nie przekraczała kosztów niezbędnych do świadczenia usług gospodarowania odpadami w sposób efektywny kosztowo. Tymczasem wbrew temu, co twierdzi rząd słoweński, taka zasada dotycząca ustalania cen za usługi gospodarowania odpadami nie pozwala na wyciągnięcie wniosków co do możliwości działania organizacji odpowiedzialnej za zbiorowe wypełnianie obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta w celu zarobkowym.
81
Niemniej jednak z motywów 22 i 26 dyrektywy 2018/851 wynika, że systemy rozszerzonej odpowiedzialności producenta ustanowione zgodnie z art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98 mają na celu w szczególności skuteczne przerzucanie kosztów koniecznych do osiągnięcia określonych dla danego systemu celów w zakresie gospodarowania odpadami i zapobiegania ich powstawaniu, a także zwiększenie efektywności środowiskowej systemów gospodarowania odpadami. Wynika z tego, że przy ustanawianiu systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta państwa członkowskie powinny wziąć pod uwagę te cele, uwzględniając ogólny cel dyrektywy 2008/98, który polega na zminimalizowaniu negatywnego wpływu wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi na środowisko i zdrowie ludzkie (zob. podobnie wyrok z dnia 4 lipca 2019 r., Tronex, C‑624/17, EU:C:2019:564, pkt 18), a także art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadzie ostrożności oraz na zasadzie „zanieczyszczający płaci”.
82
Ponadto art. 8 ust. 3 dyrektywy 2008/98 uściśla, że państwa członkowskie, korzystając z zakresu uznania przypomnianego w pkt 78 niniejszego wyroku, są zobowiązane przy stosowaniu systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego. W związku z tym, z zastrzeżeniem przepisów wprowadzających odstępstwa przewidzianych w prawie Unii w dziedzinie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, wszelkie przepisy krajowe ustanawiające system rozszerzonej odpowiedzialności producenta zgodnie z art. 8 i 8a tej dyrektywy muszą być zgodne z przepisami Unii mającymi na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego, a mianowicie w szczególności z art. 49 i 56 TFUE, ustanawiającymi, odpowiednio, swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług, a także z aktami przyjętymi zgodnie z art. 53 i 62 TFUE, takimi jak dyrektywa 2006/123.
83
W tym kontekście należy uściślić, że art. 8 ust. 3 dyrektywy 2008/98 dotyczy stosowania zasad rynku wewnętrznego Unii nie tylko w stosunkach między samymi producentami produktów oraz między tymi producentami a organizacjami zamierzającymi prowadzić działalność polegającą na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, lecz również w stosunkach między organizacjami chcącymi prowadzić tę działalność.
b)
W przedmiocie dyrektywy 2006/123 oraz art. 49 i 56 TFUE
84
Z motywu 6 dyrektywy 2006/123 wynika, iż barier w swobodzie przedsiębiorczości i swobodzie świadczenia usług nie można usunąć wyłącznie w oparciu o bezpośrednie stosowanie art. 49 i 56 TFUE z uwagi w szczególności na skrajną złożoność rozpatrywania przypadek po przypadku tych barier w tych podstawowych swobodach (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 czerwca 2015 r., Rina Services i in., C‑593/13, EU:C:2015:399, pkt 38; a także z dnia 7 listopada 2024 r., Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, pkt 46).
85
Jednoczesne badanie środka krajowego w świetle przepisów dyrektywy 2006/123 i przepisów traktatu FUE oznaczałoby bowiem indywidualne badanie każdego poszczególnego przypadku na podstawie prawa pierwotnego i podważałoby w ten sposób selektywną harmonizację dokonywaną przez tę dyrektywę (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser, C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 96; a także z dnia 7 listopada 2024 r., Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
86
Wynika z tego, że tylko wtedy, gdy ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług nie jest objęte zakresem stosowania rozdziałów III i IV dyrektywy 2006/123, a w szczególności jej art. 15 i 16, należy je zbadać w świetle art. 49 i 56 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 czerwca 2019 r., Komisja/Grecja, C‑729/17, EU:C:2019:534, pkt 54; a także z dnia 7 listopada 2024 r., Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, pkt 48).
87
W związku z tym w celu udzielenia odpowiedzi na pytania od drugiego do dziesiątego należy dokonać wykładni przepisów dyrektywy 2006/123 w zakresie, w jakim mają one zastosowanie do okoliczności faktycznych sprawy w postępowaniu głównym.
88
Zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy 2006/123 ustanawia ona ogólne przepisy ułatwiające korzystanie ze swobody przedsiębiorczości przez usługodawców oraz ze swobodnego przepływu usług. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej dyrektywy ma ona zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim, przy czym pojęcie „usługi” obejmuje zgodnie z art. 4 pkt 1 wspomnianej dyrektywy jako wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, o której mowa w art. 57 TFUE.
89
W niniejszej sprawie rozpatrywany w postępowaniu głównym system rozszerzonej odpowiedzialności producentów dotyczy różnych aspektów świadczenia usług zbiorowego wykonania obowiązków w tej dziedzinie oraz niektórych wymogów, którym podlegają producenci objęci tym systemem i prowadzący działalność gospodarczą na terytorium Słowenii, w związku z czym dyrektywa 2006/123 ma co do zasady zastosowanie w postępowaniu głównym.
90
Niemniej jednak, jak stwierdzono w odpowiedzi udzielonej na pierwsze pytanie prejudycjalne, działalność polegająca na wykonaniu w odniesieniu do danej kategorii produktów i na całym terytorium państwa członkowskiego obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta na rzecz danych producentów, która to działalność powinna być wykonywana w celu niezarobkowym na mocy prawa tego państwa członkowskiego, może zostać uznana za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. Ponadto rozpatrywany w postępowaniu głównym system rozszerzonej odpowiedzialności producenta ustanawia monopol na wykonywanie wspomnianej działalności. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 i ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy 2006/123 dyrektywa ta nie dotyczy ani liberalizacji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, zastrzeżonych dla podmiotów publicznych lub prywatnych, ani zniesienia monopoli w zakresie świadczenia usług.
91
Te przepisy dyrektywy 2006/123 wyłączają z zakresu jej stosowania sytuacje, w których świadczenie usługi jest wyłączone z konkurencji, bo uregulowanie krajowe przyznało monopol na świadczenie określonych usług danemu podmiotowi, oraz gdy przepisy te skutkowałyby podważeniem istnienia tego monopolu (zob. podobnie wyrok z dnia 17 października 2024 r., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, pkt 55). Jednakże Trybunał dokonał wykładni tych przepisów w ten sposób, że dotyczą one wyłącznie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i monopoli na usługi istniejących w dniu wejścia w życie tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2018 r., Komisja/Węgry, C‑171/17, EU:C:2018:881, pkt 42, 43).
92
Wynika z tego, że rozpatrywany w postępowaniu głównym system rozszerzonej odpowiedzialności producenta nie jest objęty wyłączeniem z zakresu stosowania dyrektywy 2006/123 przewidzianym w jej art. 1 ust. 2 i ust. 3 akapit pierwszy.
93
Wprawdzie art. 1 ust. 3 akapit drugi dyrektywy 2006/123 przewiduje, że owa dyrektywa nie ogranicza swobody państw członkowskich w zakresie zdefiniowania, w zgodzie z prawem wspólnotowym, usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, określania, w jaki sposób usługi te powinny być zorganizowane i finansowane, zgodnie z zasadami pomocy państwa, oraz ustalania szczegółowych wymogów, którym podlegają, niemniej jednak, z tym zastrzeżeniem, w świetle art. 2 ust. 1 i ust. 2 lit. a) tej dyrektywy w związku z jej motywem 17, reguły ustanowione w owej dyrektywie są stosowane co do zasady do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, ponieważ jedynie usługi o charakterze nieekonomicznym świadczone w interesie ogólnym są wykluczone z zakresu stosowania tych zasad (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 grudnia 2015 r., Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, pkt 43, 44; z dnia 11 kwietnia 2019 r., Repsol Butano i DISA Gas, C‑473/17 i C‑546/17, EU:C:2019:308, pkt 43; a także z dnia 17 października 2024 r., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, pkt 61).
94
Jeśli chodzi o swobodę przedsiębiorczości usługodawców, art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy 2006/123 stanowi, że państwa członkowskie sprawdzają, czy ich systemy prawne przewidują którykolwiek z wymogów wymienionych w art. 15 ust. 2 tej dyrektywy, i że w razie odpowiedzi twierdzącej powinny one zapewnić zgodność tych wymogów z warunkami niedyskryminacji, niezbędnego charakteru i proporcjonalności, o których mowa w art. 15 ust. 3 wspomnianej dyrektywy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 zdanie drugie tej dyrektywy państwa członkowskie powinny dostosować swoje przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne w taki sposób, by były one zgodne z tymi przesłankami (zob. podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser, C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 129).
95
Chociaż art. 15 ust. 4 dyrektywy 2006/123 uściśla, że ust. 1–3 tego artykułu mają zastosowanie do przepisów dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym jedynie w zakresie, w jakim stosowanie tych ostatnich ustępów nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu szczególnych zadań powierzonych danemu usługodawcy, Trybunał orzekł, że przepis ten nie wyłącza automatycznie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym z zakresu stosowania tego artykułu. Niemniej, jak wynika z samego art. 15 ust. 4 dyrektywy 2006/123, w sytuacji gdy warunki niedyskryminacji, konieczności i proporcjonalności, o których mowa w art. 15 ust. 3 tej dyrektywy, nie zakłócają wykonania szczególnego zadania przypisanego przez właściwy organ usłudze świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, warunków tych należy przestrzegać (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 listopada 2018 r., Komisja/Węgry, C‑171/17, EU:C:2018:881, pkt 62; a także z dnia 11 kwietnia 2019 r., Repsol Butano i DISA Gas, C‑473/17 i C 546/17, EU:C:2019:308, pkt 47).
96
Wynika z tego, że jedynie ograniczenia swobody przedsiębiorczości, które nie są objęte wymogami wymienionymi w art. 15 ust. 2 dyrektywy 2006/123, należy badać w świetle art. 49 TFUE. Odnośnie do tych wymogów trzeba podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy rozdziału III dyrektywy 2006/123, dotyczącego swobody przedsiębiorczości dla usługodawców, należy interpretować w ten sposób, że znajdują one zastosowanie w sytuacji, której wszystkie istotne elementy występują w obrębie tylko jednego państwa (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser, C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 110; a także z dnia 17 października 2024 r., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
97
Co się tyczy natomiast swobody świadczenia usług, o której mowa w art. 16 dyrektywy 2006/123, art. 17 pkt 1 lit. e) tej dyrektywy wyraźnie przewiduje, że ów art. 16 nie ma zastosowania do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w innym państwie członkowskim, w szczególności do przetwarzania odpadów. Co się tyczy tej podstawowej swobody, rozpatrywany w postępowaniu głównym system rozszerzonej odpowiedzialności producentów może być zatem badany wyłącznie w świetle art. 56 TFUE.
c)
W przedmiocie uzasadnienia ograniczeń swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług w świetle dyrektywy 2006/123 oraz art. 49 i 56 TFUE
98
Co się tyczy ograniczeń swobody przedsiębiorczości objętych wymogami wymienionymi w art. 15 ust. 2 dyrektywy 2006/123, z ust. 5 i 6 tego artykułu wynika, że państwa członkowskie mogą utrzymać lub, w stosownym przypadku, wprowadzić wymogi tego rodzaju jak te, o których mowa w ust. 2 tego artykułu, pod warunkiem że są one zgodne z warunkami określonymi w ust. 3 tego artykułu [wyroki: z dnia 16 czerwca 2015 r., Rina Services i in., C‑593/13, EU:C:2015:399, pkt 33; a także z dnia 29 lipca 2019 r., Commission/Autriche (Inżynierowie budownictwa, rzecznicy patentowi i lekarze weterynarii), C‑209/18, EU:C:2019:632, pkt 80].
99
Zgodnie z kumulatywnymi przesłankami przewidzianymi w art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123, po pierwsze, dane wymogi nie mogą być bezpośrednio lub pośrednio dyskryminujące ze względu na przynależność państwową zainteresowanych osób lub, w przypadku spółek, ze względu na miejsce ich statutowej siedziby. Po drugie, wymogi te muszą być uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym. Po trzecie, muszą one być proporcjonalne, to znaczy muszą być odpowiednie do zapewnienia, w sposób spójny i systematyczny, realizacji zamierzonego celu, nie wykraczając poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia, przy czym nie mogą istnieć inne, mniej restrykcyjne środki pozwalające na osiągnięcie tego samego rezultatu (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 listopada 2018 r., Komisja/Węgry, C‑171/17, EU:C:2018:881, pkt 80; a także z dnia 7 listopada 2024 r., Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, pkt 79, 84).
100
Co się tyczy ograniczeń swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług zagwarantowanych w art. 49 i 56 TFUE, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że ograniczenia te mogą być dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że są uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego i są zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że ograniczenia te muszą być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 czerwca 2019 r., Austria/Niemcy, C‑591/17, EU:C:2019:504, pkt 139 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 7 września 2022 r., Cilevičs i in., C‑391/20, EU:C:2022:638, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 8 czerwca 2023 r., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, pkt 64).
101
W celu ustalenia, czy ograniczenie spełnia warunek proporcjonalności, to na państwie członkowskim, które zamierza powołać się na cel odpowiedni do uzasadnienia ograniczenia jednej z podstawowych swobód lub praw podstawowych, ciąży obowiązek przedstawienia sądowi krajowemu wszystkich dowodów, które mogłyby mu pozwolić na upewnienie się, że dany środek spełnia wymogi wynikające z zasady proporcjonalności (zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2018 r., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo), przy czym względom uzasadniającym, które mogą zostać powołane przez to państwo członkowskie, powinna towarzyszyć analiza przydatności i konieczności tego środka do osiągnięcia tego celu, a także precyzyjne dane na poparcie argumentacji tego państwa (zob. podobnie wyrok z dnia 19 stycznia 2023 r., CIHEF i in., C‑147/21, EU:C:2023:31, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
102
Tymczasem z orzecznictwa Trybunału nie można wnioskować, że państwo członkowskie pozbawione jest możliwości uznania, iż wewnętrzny środek ograniczający spełnia takie wymogi tylko z tego względu, że nie jest ono w stanie przedstawić badań, które posłużyły jako podstawa przyjęcia spornego uregulowania (zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2018 r., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
103
Sąd krajowy jest bowiem zobowiązany zbadać w sposób obiektywny, za pomocą danych statystycznych lub innych środków, czy dowody dostarczone przez organy danego państwa członkowskiego pozwalają racjonalnie uznać, że wybrane środki są odpowiednie do osiągnięcia zamierzonych celów i czy byłoby możliwe osiągnięcie tych celów za pomocą mniej restrykcyjnych środków (zob. podobnie wyrok z dnia 17 października 2024 r., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, pkt 92 i przytoczone tam orzecznictwo).
104
W tym względzie, co się tyczy obciążenia nałożonego na podmioty gospodarcze przez dane środki krajowe, państwa członkowskie są zobowiązane, nawet w przypadku istnienia zakresu uznania, oprzeć swój wybór na obiektywnych kryteriach i zbadać, w ramach oceny ograniczeń związanych z różnymi możliwymi środkami, czy cele realizowane przez te środki krajowe mogą uzasadniać negatywne konsekwencje gospodarcze, nawet znaczne, dla zainteresowanych podmiotów gospodarczych (zob. analogicznie wyroki: z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 8 grudnia 2020 r., Polska/Parlament i Rada, C‑626/18, EU:C:2020:1000, pkt 98).
d)
W przedmiocie poszanowania Karty oraz zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań
105
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jeżeli państwo członkowskie twierdzi, że środek, którego jest autorem i który ogranicza podstawową swobodę gwarantowaną przez traktat FUE, jest uzasadniony nadrzędnym względem interesu ogólnego uznanym przez prawo Unii, środek taki należy uznać za środek stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty, przez co powinien on być zgodny z prawami podstawowymi zapisanymi w Karcie [zob. podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń), C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 101 i przytoczone tam orzecznictwo]. To samo dotyczy sytuacji, w której państwo członkowskie powołuje się na podstawie art. 15 ust. 3 lit. b) dyrektywy 2006/123 na nadrzędny wzgląd interesu ogólnego w celu uzasadnienia wymogu objętego ust. 2 tego artykułu [zob. analogicznie wyrok z dnia 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C‑66/18, EU:C:2020:792, pkt 214].
106
Wynika z tego, że jeżeli uregulowanie krajowe stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług, zgodność tego uregulowania z prawem Unii, a tym samym jego uzasadnienie, należy badać nie tylko w świetle wyjątków przewidzianych w dyrektywie 2006/123 i w orzecznictwie Trybunału, lecz również w świetle praw i wolności zagwarantowanych w Karcie [zob. podobnie wyroki: z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowników gruntów rolnych), C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 6 października 2021 r., ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, pkt 89].
107
Wymóg, zgodnie z którym środek musi być zgodny z prawami i wolnościami gwarantowanymi w Karcie, wymaga sprawdzenia, czy dane przepisy krajowe wprowadzają ograniczenia, a jeśli tak, to czy ograniczenia te są uzasadnione w świetle wymogów określonych w art. 52 ust. 1 Karty [zob. podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń), C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 103].
108
W tym względzie należy przypomnieć, że ani wolność prowadzenia działalności gospodarczej ustanowiona w art. 16 Karty, ani prawo własności zagwarantowane w jej art. 17 nie są prerogatywami absolutnymi (zob. podobnie wyrok z dnia 30 kwietnia 2024 r., Trade Express-L i DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 i C‑428/22, EU:C:2024:374, pkt 78 i przytoczone tam orzecznictwo), ponieważ korzystanie z nich może, zgodnie z art. 52 ust. 1 Karty, podlegać ograniczeniom, pod warunkiem że ograniczenia te są przewidziane ustawą, szanują istotę tej wolności i tego prawa oraz, z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.
109
W tym kontekście należy uściślić, że środek krajowy nie może realizować celu interesu ogólnego, takiego jak cel ochrony zdrowia publicznego, bez uwzględnienia faktu, że należy go pogodzić z prawami podstawowymi i zasadami, których dotyczy ten środek, zapisanymi w traktatach i Karcie, dokonując wyważenia między owym celem interesu ogólnego z jednej strony a rozpatrywanymi prawami i zasadami z drugiej strony, w celu zapewnienia, by niedogodności spowodowane przez ten środek nie były nadmierne w stosunku do zamierzonych celów. Tym samym możliwość uzasadnienia ograniczenia praw zagwarantowanych w art. 16 i 17 Karty należy oceniać poprzez zbadanie wagi ingerencji, jaką stanowi takie ograniczenie, oraz sprawdzenie, czy znaczenie celów interesu ogólnego, którym służy to ograniczenie, pozostaje w relacji do tej wagi (zob. podobnie wyrok z dnia 5 grudnia 2023 r., Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, pkt 93 i przytoczone tam orzecznictwo).
110
Ponadto należy przypomnieć, że jeżeli państwo członkowskie powołuje się na nadrzędne względy interesu ogólnego w celu uzasadnienia przepisów, które mogą ograniczać korzystanie ze swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, takie uzasadnienie powinno być interpretowane także w świetle ogólnych zasad prawa Unii, wśród których figurują zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 grudnia 2017 r., Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 22 września 2022 r., Admiral Gaming Network i in., od C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, pkt 60).
111
To właśnie w świetle wszystkich powyższych uwag wstępnych należy zbadać różne środki składające się na system rozszerzonej odpowiedzialności producentów rozpatrywany w postępowaniu głównym w świetle przepisów prawa Unii, o których mowa w pytaniach prejudycjalnych.
2.
W przedmiocie przesłanek ustanowienia monopolu dotyczącego działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta
112
Pierwsza część pytania drugiego oraz pytania od trzeciego do piątego dotyczą przede wszystkim przesłanek ustanowienia monopolu dotyczącego zbiorowego wykonywania obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta.
a)
W przedmiocie ograniczeń swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług
113
Artykuł 37 ust. 2 ZVO‑2 przewiduje przyznanie prawa wyłącznego jednolitej organizacji odpowiedzialnej za wykonywanie tej działalności w odniesieniu do danej kategorii produktów, ustanawiając w ten sposób na rzecz tej organizacji pozycję monopolistyczną w odniesieniu do tej działalności.
114
W celu sprawdzenia, czy taki środek jest objęty zakresem art. 15 dyrektywy 2006/123, należy przypomnieć, że pojęcie „wymogu” zawarte w ust. 2 tego artykułu należy rozumieć, zgodnie z art. 4 pkt 7 tej dyrektywy, jako obejmujące w szczególności „wszelkie zobowiązanie, zakaz, warunek lub ograniczenie przewidziane w przepisach ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych państw członkowskich” (zob. podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2018 r., Komisja/Węgry, C‑171/17, EU:C:2018:881, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo).
115
Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika, że pojęcie „ograniczenia” w rozumieniu art. 49 i 56 TFUE dotyczy środków, które zakazują, utrudniają lub czynią mniej atrakcyjnym korzystanie ze swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług, takich jak przyjmowane przez państwo członkowskie przepisy, które choć jednakowo stosowane, mają wpływ na dostęp przedsiębiorstw z innych państw członkowskich do rynku [zob. podobnie wyroki: z dnia 29 marca 2011 r., Komisja/Włochy, C‑565/08, EU:C:2011:188, pkt 45, 46 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 8 czerwca 2023 r., Fastweb i in. (Częstość naliczania opłat), C‑468/20, EU:C:2023:447, pkt 81, 82 i przytoczone tam orzecznictwo].
116
W tym względzie należy uznać, że ustanowienie w art. 37 ust. 2 ZVO‑2 monopolu dotyczącego działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta – ponieważ ustanowiony w ten sposób monopol nie stanowi ani wymogu dotyczącego dziedzin objętych dyrektywą 2005/36, ani wymogu przewidzianego w innych instrumentach Unii – jest wymogiem, który zastrzega dostęp do działalności usługowej dla wybranych usługodawców ze względu na szczególny charakter danej działalności w rozumieniu art. 15 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2006/123. Z orzecznictwa wynika bowiem, że takim wymogiem objęte są przepisy krajowe, które poprzez ustanowienie monopolu zastrzegają dostęp do działalności w zakresie świadczenia usług dla jednego przedsiębiorstwa prywatnego lub publicznego (zob. podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2018 r., Komisja/Węgry, C‑171/17, EU:C:2018:881, pkt 79).
117
Ponadto, co się tyczy swobody świadczenia usług, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że uregulowanie krajowe, takie jak art. 37 ust. 2 ZVO‑2, które poddaje wykonywanie działalności gospodarczej systemowi wyłączności na rzecz jednego podmiotu publicznego lub prywatnego, stanowi ograniczenie tej podstawowej swobody (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 listopada 2018 r., Komisja/Węgry, C‑171/17, EU:C:2018:881, pkt 88; a także z dnia 2 marca 2023 r., Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, pkt 47).
b)
W przedmiocie uzasadnienia stwierdzonych ograniczeń
118
Zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 98–110 niniejszego wyroku należy zbadać, czy ograniczenia te mogą jednak być uzasadnione.
1) W przedmiocie warunku niedyskryminacji
119
Co się tyczy warunku niedyskryminacji, należy zauważyć, że rozpatrywany w postępowaniu głównym system rozszerzonej odpowiedzialności producenta ma zastosowanie do wszystkich producentów, którzy wprowadzają produkty do obrotu w Słowenii, nie czyniąc rozróżnienia w sposób bezpośredni lub pośredni ze względu na przynależność państwową lub, w przypadku spółek, od położenia ich statutowej siedziby. W szczególności z art. 34 ust. 1, 4 i 6 ZVO‑2 wynika, że producent mający siedzibę w innym państwie członkowskim niż Republika Słowenii, który wprowadza produkty do obrotu w tym ostatnim państwie członkowskim, podlega co do zasady obowiązkom w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności przewidzianym w tej ustawie
2) W przedmiocie istnienia nadrzędnych względów interesu ogólnego
120
Z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że słoweński ustawodawca przyjął system rozszerzonej odpowiedzialności producenta rozpatrywany w postępowaniu głównym w celu dostosowania się do minimalnych wymogów w tej dziedzinie określonych w art. 8a dyrektywy 2008/98, a także do celów środowiskowych realizowanych przez tę dyrektywę. Rząd słoweński utrzymuje, że system ten ma na celu poprawę systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta oraz systemu gospodarowania odpadami pochodzącymi z produktów objętych tą rozszerzoną odpowiedzialnością w Słowenii, w szczególności poprzez zmniejszenie ilości odpadów podlegających przetwarzaniu, co wpisuje się w realizację celów ochrony środowiska i zdrowia publicznego. Wspomniany system odpowiedział w tym względzie na nieskuteczność gospodarowania odpadami pod rządami ZVO‑1, przejawiającą się akumulacją odpadów opakowaniowych u podmiotów świadczących lokalne usługi publiczne w zakresie zbiórki odpadów komunalnych.
121
Tymczasem takie cele stanowią nadrzędne względy interesu ogólnego, które mogą uzasadniać ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług. Po pierwsze bowiem, co się tyczy uzasadnienia wymogów objętych zakresem stosowania dyrektywy 2006/123, art. 4 pkt 8 tej dyrektywy definiuje pojęcie „nadrzędnego interesu ogólnego” jako względy uznane za takie w orzecznictwie Trybunału, wśród których znajdują się w szczególności ochrona zdrowia publicznego, środowiska naturalnego i środowiska miejskiego.
122
Po drugie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ochrona środowiska stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, który może uzasadniać ograniczenia swobód podstawowych (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 grudnia 2004 r., Radlberger Getränkegesellschaft i S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, pkt 75; a także z dnia 19 stycznia 2023 r., CIHEF i in., C‑147/21, EU:C:2023:31, pkt 51). To samo dotyczy celów zapewnienia jakości usług oraz ochrony zdrowia publicznego [zob. podobnie wyroki: z dnia 19 maja 2009 r., Komisja/Włochy, C‑531/06, EU:C:2009:315, pkt 51; a także z dnia 29 lipca 2019 r., Komisja/Austria (Inżynierowie budownictwa, rzecznicy patentowi i lekarze weterynarii), C‑209/18, EU:C:2019:632, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo].
123
W zakresie, w jakim rząd słoweński powołuje się również na cel polegający na obniżeniu kosztów gospodarowania odpadami ponoszonych przez danych producentów i opiera swoją argumentację na efektywności gospodarczej, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem cele o charakterze czysto ekonomicznym nie mogą stanowić nadrzędnego względu interesu ogólnego mogącego uzasadnić ograniczenie podstawowej swobody zagwarantowanej w traktacie FUE (zob. podobnie wyrok z dnia 8 czerwca 2023 r., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo). Trybunał uznał natomiast, że uregulowanie krajowe może stanowić uzasadnione ograniczenie swobody podstawowej, jeżeli jest podyktowane względami natury gospodarczej zmierzającymi do osiągnięcia celu leżącego w interesie ogólnym (zob. podobnie wyrok z dnia 22 października 2013 r., Essent i in., od C‑105/12 do C‑107/12, EU:C:2013:677, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo). W związku z tym nawet gdyby uznać, że system rozszerzonej odpowiedzialności producentów będący przedmiotem postępowania głównego jest podyktowany takimi względami skuteczności gospodarczej, względy te nie mogą jako takie stanowić nadrzędnych względów interesu ogólnego mogących uzasadnić ograniczenie, a zatem do sądu odsyłającego należy ostateczne zbadanie, czy system ten realizuje, niezależnie od wspomnianych względów, cel ochrony środowiska i zdrowia publicznego.
3) W przedmiocie przesłanki proporcjonalności
124
Co się tyczy przesłanki proporcjonalności, do sądu odsyłającego, który jako jedyny jest właściwy do dokonania oceny okoliczności faktycznych leżących u podstaw postępowania głównego i do dokonania wykładni systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta rozpatrywanego w postępowaniu głównym, należy zbadanie, czy system ten spełnia przesłanki przypomniane w pkt 98–103 niniejszego wyroku. Tymczasem Trybunał, do którego sąd ten zwrócił się o udzielenie użytecznej odpowiedzi, jest właściwy do dostarczenia mu wskazówek związanych z aktami sprawy w postępowaniu głównym oraz z uwagami na piśmie, które przedstawiono Trybunałowi, umożliwiających wspomnianemu sądowi wydanie rozstrzygnięcia (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 września 2022 r., Cilevičs i in, C‑391/20, EU:C:2022:638, pkt 72, 73 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 17 października 2024 r., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, pkt 93).
i) W przedmiocie przydatności ograniczeń dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu
125
Co się tyczy zdolności monopolu dotyczącego działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta w odniesieniu do każdego strumienia odpadów wchodzącego w zakres tej rozszerzonej odpowiedzialności do osiągnięcia celów ochrony środowiska i zdrowia publicznego, z informacji przekazanych Trybunałowi wynika, że monopol ten został ustanowiony w celu poprawy dostępności, przejrzystości i jednolitych taryfikacji systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta mającego zastosowanie do danej kategorii produktów i, bardziej ogólnie, całego rozpatrywanego systemu gospodarowania odpadami.
126
Jeżeli zatem okaże się, że środek taki może co do zasady osiągnąć cele ochrony środowiska naturalnego i zdrowia publicznego, to zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 99 i 100 niniejszego wyroku konieczne jest jeszcze, aby służył on realizacji tych celów w sposób spójny i systematyczny, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego po dokonaniu całościowej oceny okoliczności przyjęcia i wdrożenia danych przepisów krajowych (zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2018 r., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
127
W niniejszej sprawie Interzero i in. podniosły w swoich uwagach na piśmie, że utworzenie monopolu w sektorze zbiorowego wykonywania obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta nie stanowi środka mogącego realizować w sposób spójny cel ochrony środowiska naturalnego, ponieważ środek ten może zagrozić celowi przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym. Wprowadzenie tego monopolu mogłoby, po pierwsze, zniechęcić zainteresowanych producentów do opracowywania innowacyjnych i wydajniejszych pod względem środowiskowym rozwiązań opartych na obiegu zamkniętym w celu poprawy ich sytuacji konkurencyjnej, a po drugie, uniemożliwić przekazywanie wiedzy i najlepszych praktyk z innych państw członkowskich. Rezultatem jest ostatecznie wzrost kosztów ponoszonych przez tych producentów.
128
Prawdą jest, jak wynika z art. 1 dyrektywy 2008/98, że systemy rozszerzonej odpowiedzialności producenta ustanowione zgodnie z tą dyrektywą powinny wpisywać się w logikę przejścia do gospodarki o obiegu zamkniętym i utrzymania długoterminowej konkurencyjności Unii. Jednakże nic w aktach sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie pozwala uznać, że sytuacja charakteryzująca się brakiem konkurencyjnego rynku w dziedzinie zbiorowego wykonywania obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, taka jak sytuacja wynikająca z wprowadzenia sytuacji monopolu dla organizacji odpowiedzialnej za zbiorowe wypełnianie obowiązków w tej dziedzinie, zagroziłaby ostatecznie skutecznemu gospodarowaniu odpadami, do którego dąży państwo członkowskie, które wprowadziło rzeczony monopol.
129
Ponadto należy podkreślić, że ponieważ uregulowanie krajowe ustanawiające monopol stanowi środek szczególnie surowy, ograniczający podstawowe swobody, musi mu towarzyszyć ustanowienie ram prawnych odpowiednich dla zagwarantowania, iż posiadacz takiego monopolu będzie w rzeczywistości w sposób spójny i systematyczny realizować tak określony cel za pomocą oferty ilościowo współmiernej i jakościowo dostosowanej do rzeczonego celu oraz podlegającej ścisłej kontroli ze strony władz publicznych (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2010 r., Stoß i in., C‑316/07, od C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07, EU:C:2010:504, pkt 83). Prawo Unii może zatem wymagać nałożenia pewnych ograniczeń na podmiot posiadający monopol (zob. podobnie wyrok z dnia 15 września 2011 r., Dickinger i Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, pkt 72), w szczególności w celu uniknięcia wszelkiego ryzyka stanowiącego nadużycie zachowania z jego strony, które mogłoby naruszyć zamierzone cele.
130
Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy system rozszerzonej odpowiedzialności producenta rozpatrywany w postępowaniu głównym przewiduje w całości niezbędne gwarancje w tym względzie.
ii) W przedmiocie konieczności i proporcjonalności sensu stricto rozpatrywanych ograniczeń
131
Jak wynika zarówno z art. 15 ust. 3 lit. c) dyrektywy 2006/123, jak i z orzecznictwa Trybunału, środki ograniczające swobodę podstawową mogą być uzasadnione tylko wtedy, gdy zamierzony cel nie może zostać osiągnięty za pomocą środków, które, choć są równie skuteczne, są mniej restrykcyjne (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 września 2022 r., Cilevičs i in, C‑391/20, EU:C:2022:638, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 7 listopada 2024 r., Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, pkt 83).
132
Co się tyczy wyboru środków mogących realizować cele w dziedzinie ochrony środowiska i zdrowia publicznego, należy przypomnieć, po pierwsze, że ochrona środowiska stanowi jeden z zasadniczych celów Unii, który ma charakter zarówno przekrojowy, jak i podstawowy (zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2012 r., Inter-Environnement Wallonie et Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo). Po drugie, zdrowie i życie ludzi ma pierwszorzędne znaczenie pośród dóbr i interesów chronionych traktatem FUE i do państw członkowskich należy decyzja o poziomie, na jakim chcą zapewnić ochronę zdrowia publicznego, oraz sposobie osiągnięcia tego poziomu. W tym celu państwa członkowskie dysponują zakresem uznania przy określaniu, z uwzględnieniem szczególnych cech krajowych i wagi, jaką przywiązują do realizacji bardziej szczegółowych uzasadnionych celów w świetle prawa Unii, takich jak opracowanie zrównoważonego i dostępnego dla wszystkich systemu gospodarowania odpadami wysokiej jakości, środków mogących doprowadzić do konkretnych rezultatów (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 września 2006 r., Ahokainen i Leppik, C‑434/04, EU:C:2006:609, pkt 32; a także z dnia 12 listopada 2015 r., Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, pkt 118).
133
Wynika z tego, że z poszanowaniem wymogów ustanowionych w szczególności w dyrektywie 2008/98, a także odpowiednich przepisów sektorowych Unii, państwa członkowskie mają co do zasady swobodę w ustalaniu celów swojej polityki w dziedzinie gospodarowania odpadami i, w razie potrzeby, w dokładnym określeniu zamierzonego poziomu ochrony środowiska i zdrowia publicznego (zob. podobnie wyrok z dnia 15 września 2011 r., Dickinger i Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
134
W konsekwencji państwo członkowskie dążące do zapewnienia szczególnie wysokiego poziomu ochrony w dziedzinie środowiska naturalnego i zdrowia publicznego może zasadnie uznać, że jedynie przyznanie praw wyłącznych jednemu podmiotowi poddanemu ścisłej kontroli ze strony władz publicznych może pozwolić im na realizowanie tych celów w sposób wystarczająco skuteczny (zob. analogicznie wyroki: z dnia 8 września 2010 r., Stoß i in., C‑316/07, od C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07, EU:C:2010:504, pkt 81; a także z dnia 15 września 2011 r., Dickinger i Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, pkt 48).
135
W niniejszej sprawie skarżące w postępowaniu głównym uważają, że cele realizowane przez słoweńskiego ustawodawcę mogłyby zostać osiągnięte za pomocą mniej restrykcyjnych środków, a mianowicie poprzez ustanowienie warunków dotyczących jakości usług i wysokości kosztów, jakie organizacja odpowiedzialna za zbiorowe wypełnianie obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta może obciążyć danych producentów, oraz poprzez utworzenie niezależnej agencji, która sprawowałaby kontrolę nad danym systemem rozszerzonej odpowiedzialności producenta.
136
W tym względzie Trybunał orzekł, że kwestia tego, czy do osiągnięcia tych celów nie byłoby korzystniej przyjąć uregulowania nakładającego na zainteresowane podmioty konieczne przepisy, aniżeli przyznawać takie wyłączne prawo posiadającemu zezwolenie podmiotowi publicznemu, należy do uprawnień dyskrecjonalnych państw członkowskich, z zastrzeżeniem jednak, że przyjęty wybór nie będzie się wydawać nieproporcjonalny w świetle zakładanego celu (zob. podobnie wyrok z dnia 21 września 1999 r., Läärä i in., C‑124/97, EU:C:1999:435, pkt 39).
137
Do sądu odsyłającego należy zatem zbadanie, czy przyjmując rozpatrywany w postępowaniu głównym system rozszerzonej odpowiedzialności producentów, ustawodawca słoweński rzeczywiście zmierzał do zapewnienia szczególnie wysokiego poziomu ochrony celów ochrony środowiska i zdrowia publicznego oraz czy w świetle tego zamierzonego poziomu ochrony ustanowienie monopolu dotyczącego działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta może rzeczywiście zostać uznane za konieczne (zob. analogicznie wyrok z dnia 15 września 2011 r., Dickinger i Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, pkt 54).
138
W odniesieniu do kwestii proporcjonalności rozpatrywanych środków sensu stricto, jak wynika z pkt 104 niniejszego wyroku, sąd krajowy powinien również zbadać, czy środki te nie są nieproporcjonalne w stosunku do realizowanych celów ochrony środowiska i zdrowia publicznego. W tym kontekście sąd ten będzie mógł wziąć pod uwagę w szczególności nieprawidłowości, które – jak wynika z postanowienia odsyłającego – charakteryzowały system rozszerzonej odpowiedzialności producenta przewidziany w ZVO‑1 i nie pozwalały na zapewnienie skutecznego gospodarowania odpadami. Będzie on mógł również wziąć pod uwagę argumentację rządu słoweńskiego, zgodnie z którą system rozszerzonej odpowiedzialności producenta będący przedmiotem postępowania głównego pozwala państwu na zapewnienie przejrzystości funkcjonowania jednolitej organizacji i na zapobieganie zakłóceniom konkurencji na rynku gospodarowania odpadami oraz jest bardziej ekonomiczny i prostszy dla producentów, przyczyniając się w ten sposób do lepszej kontroli jakości gospodarowania odpadami.
4) W przedmiocie poszanowania art. 16 i 17 Karty oraz zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań
139
Zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 105–110 niniejszego wyroku pozostaje zbadać ustanowienie monopolu dotyczącego działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta przez rozpatrywany w postępowaniu głównym system rozszerzonej odpowiedzialności producentów w świetle praw podstawowych zagwarantowanych w Karcie, w niniejszym przypadku jej art. 16 i 17, a także w świetle ogólnych zasad prawa Unii.
140
Co się tyczy w pierwszej kolejności art. 16 Karty, to stanowi on, że „[u]znaje się wolność prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi”. Ochrona przyznana w tym artykule obejmuje w szczególności wolność prowadzenia działalności gospodarczej i zawodowej oraz swobodę zawierania umów (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 stycznia 2013 r., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, pkt 42; a także z dnia 30 kwietnia 2024 r., Trade Express-L i DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 et C‑428/22, EU:C:2024:374, pkt 76).
141
Biorąc pod uwagę sformułowanie art. 16 Karty – który przewidując, że uznaje się wolność prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi, odróżnia się w rezultacie od brzmienia nadanego innym podstawowym wolnościom zawartym w tytule II tej Karty, zbliża się zaś do brzmienia niektórych postanowień tytułu IV Karty – wolność ta może więc podlegać różnorodnym ingerencjom władz publicznych, które mają prawo ustanowić w interesie ogólnym ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Okoliczność ta znajduje zaś odzwierciedlenie w szczególności w sposobie, w jaki należy oceniać regulacje Unii oraz ustawodawstwo i praktyki krajowe w świetle zasady proporcjonalności na podstawie art. 52 ust. 1 Karty (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, pkt 81, 82 i przytoczone tam orzecznictwo).
142
W tym względzie wystarczy zauważyć, że w zakresie, w jakim rozpatrywane w postępowaniu głównym przepisy systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta ustanawiające monopol na działalność polegającą na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta stanowią, jak stwierdzono w pkt 116 niniejszego wyroku, ograniczenie swobody przedsiębiorczości, stanowią one również co do zasady ograniczenie wykonywania wolności prowadzenia działalności gospodarczej przez zainteresowane podmioty gospodarcze, ustanowionej w art. 16 Karty (zob. podobnie wyrok z dnia 8 maja 2019 r., PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, pkt 65).
143
W drugiej kolejności – zgodnie z art. 17 ust. 1 Karty każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania nim i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem i nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny.
144
Artykuł 17 ust. 1 Karty zawiera trzy oddzielne normy. Pierwsza z nich, wyrażona w zdaniu pierwszym tego postanowienia, ma charakter ogólny i konkretyzuje zasadę poszanowania własności. Druga, zawarta w zdaniu drugim wspomnianego postanowienia, dotyczy pozbawienia własności i uzależnia je od spełnienia określonych przesłanek. Jeśli chodzi o trzecią z tych norm, zawartą w zdaniu trzecim tego samego postanowienia, przyznaje ona państwom uprawnienia w szczególności do regulowania korzystania z mienia w zakresie niezbędnym dla interesu ogólnego. Normy te nie są jednak pozbawione związku między sobą. Druga i trzecia norma odnoszą się bowiem do szczególnych przykładów naruszenia prawa własności i powinny być interpretowane w świetle zasady ustanowionej w pierwszej z tych norm (zob. podobnie wyroki: z dnia 10 września 2024 r., Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 4 października 2024 r., Aeris Invest/Komisja i CRU, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, pkt 214).
145
Ochrona przyznana w art. 17 ust. 1 Karty dotyczy praw o charakterze majątkowym, z których w porządku prawnym wynika ustalona sytuacja prawna, pozwalająca podmiotowi tych praw na samodzielne korzystanie z nich we własnym interesie [wyroki: z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Użytkowanie gruntów rolnych), C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 5 maja 2022 r., BPC Lux 2 i in., C‑83/20, EU:C:2022:346, pkt 39].
146
W tym względzie z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanego w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r., wynika, że na podstawie art. 52 ust. 3 Karty należy przy dokonywaniu wykładni jej art. 17 wziąć pod uwagę jako próg minimalnej ochrony [zob. podobnie wyroki: z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Użytkowanie gruntów rolnych), C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 10 września 2024 r., Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, pkt 80], że interesy związane z korzystaniem z licencji stanowią interesy majątkowe wymagające ochrony przyznanej we wspomnianym art. 1 (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 7 czerwca 2012 r. w sprawie Centro Europa 7 S.r.l. i Di Stefano przeciwko Włochom, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, § 178). W konsekwencji cofnięcie ex lege zezwolenia umożliwiającego jego posiadaczowi prowadzenie działalności gospodarczej stanowi ograniczenie prawa własności zagwarantowanego w tym artykule, które jako środek regulujący korzystanie z mienia wchodzi w zakres akapitu drugiego tego artykułu (zob. podobnie wyroki ETPC: z dnia 13 stycznia 2015 r. w sprawie Vékony przeciwko Węgrom, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, §§ 29, 30; a także z dnia 5 kwietnia 2022 r. w sprawie NIT S.R. L. przeciwko Republice Mołdawii, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, §§ 235, 236).
147
Ponadto zgodnie z tym orzecznictwem interwencja w drodze ustawodawczej w odniesieniu do istniejących wierzytelności umownych może również stanowić środek regulujący korzystanie z mienia, a tym samym ograniczenie prawa własności (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie Bäck przeciwko Finlandii, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, §§ 57, 68).
148
W niniejszej sprawie z informacji przekazanych Trybunałowi wynika, że – z zastrzeżeniem sprawdzenia przez sąd odsyłający – wprowadzenie monopolu na rzecz jednolitej organizacji w ramach rozpatrywanego w postępowaniu głównym systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta pociąga za sobą zarówno cofnięcie ex lege pozwoleń środowiskowych oraz decyzji zatwierdzających istniejące wspólne plany wydane podmiotom przewidzianym w ZVO‑1 w celu wykonywania działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, jak i rozwiązanie ex lege wszystkich umów zawartych między tymi podmiotami a producentami, a także z dostawcami usług gospodarowania odpadami. Tymczasem takie konsekwencje można uznać za stanowiące ograniczenie wykonywania prawa własności objęte regulacją korzystania z mienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie trzecie Karty.
149
Co się tyczy uzasadnienia takich ograniczeń wolności i prawa przewidzianych w art. 16 i 17 Karty, po pierwsze, bezsporne jest, że wspomniane ograniczenia, związane z wprowadzeniem monopolu oraz z zasadami przejściowymi przewidzianymi przez słoweńskiego ustawodawcę w tym kontekście, znajdują się w systemie rozszerzonej odpowiedzialności producentów rozpatrywanym w postępowaniu głównym, ustanowionym przez ZVO‑2.
150
Po drugie, ograniczenia te są zgodne z zasadniczą treścią art. 16 i 17 Karty. Co się tyczy bowiem z jednej strony warunku poszanowania istoty wolności prowadzenia działalności gospodarczej, należy zauważyć, że ustanowienie monopolu dotyczącego działalności gospodarczej ze szkodą dla istniejących podmiotów nie stoi na przeszkodzie wszelkiej działalności gospodarczej tych podmiotów jako takiej, ponieważ prawo pierwotne wyraźnie zezwala na przyznanie praw wyłącznych jednemu lub kilku podmiotom publicznym lub prywatnym w odniesieniu do danej działalności gospodarczej, a warunki ustanowienia monopolu dotyczącego działalności wynikającej z przyznania takich praw powinny być oceniane, jak wynika z pkt 141 niniejszego wyroku, w ramach badania proporcjonalności takiego środka.
151
Z drugiej strony, ponieważ – jak stwierdzono w pkt 148 niniejszego wyroku – środek ten wchodzi w zakres regulacji korzystania z mienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie trzecie Karty, nie może on naruszać istoty prawa własności (zob. podobnie wyrok z dnia 10 września 2024 r., Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, pkt 88 i przytoczone tam orzecznictwo).
152
Po trzecie, ograniczenia te mają na celu – jak stwierdzono w pkt 120 niniejszego wyroku – zagwarantowanie skutecznego systemu gospodarowania odpadami, a tym samym realizację celów ochrony środowiska i zdrowia publicznego, tak aby rzeczywiście odpowiadały celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię.
153
Po czwarte, co się tyczy poszanowania zasady proporcjonalności, z pkt 125–136 niniejszego wyroku wynika, że wspomniane ograniczenia wydają się same w sobie odpowiednie do osiągnięcia zamierzonych celów i konieczne do ich osiągnięcia. Niemniej jednak w kontekście zmiany przepisów poszanowanie praw podstawowych podmiotów gospodarczych, których dotyczy ta zmiana, wymaga również, aby ustawodawca krajowy wprowadził odpowiednie środki pozwalające na ochronę tych podmiotów przed środkami, które ze względu na ich szczególną sytuację nakładają na nie nadmierne obciążenie (zob. podobnie wyroki ETPC: z dnia 13 stycznia 2015 r. w sprawie Vékony przeciwko Węgrom, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, §§ 34, 35; z dnia 16 października 2018 r. w sprawie KÖNYV‑Tár Kft i in. przeciwko Węgrom, CE:ECHR:2018:1016JUD002162313, §§ 48, 50).
154
Z orzecznictwa Trybunału dotyczącego zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań wynika zatem, że w kontekście zmiany przepisów ustawodawca krajowy powinien uwzględnić szczególną sytuację podmiotów gospodarczych, których ta zmiana dotyczy, i w razie potrzeby przewidzieć dostosowania w stosowaniu nowych przepisów (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 czerwca 2005 r., VEMW i in., C‑17/03, EU:C:2005:362, pkt 81; a także z dnia 17 grudnia 2015 r., Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, pkt 48).
155
W tym względzie Trybunał orzekł, że podmiot gospodarczy, który dokonał kosztownych inwestycji w celu dostosowania się do systemu przyjętego poprzednio przez ustawodawcę, może w znaczny sposób odczuć w sferze swych interesów wcześniejsze zniesienie tego systemu, tym bardziej gdy zniesienie to następuje w sposób nagły i nieprzewidywalny, nie dając mu dostatecznego czasu na dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej (wyroki: z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in., C‑98/14, EU:C:2015:386, pkt 87 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 22 września 2022 r., Admiral Gaming Network i in., od C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, pkt 64).
156
Do ustawodawcy krajowego należy zatem ustanowienie okresu przejściowego wystarczającego do tego, aby umożliwić podmiotom gospodarczym dostosowanie się do dotyczących ich zmian lub systemu racjonalnej rekompensaty poniesionej przez nie szkody (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 grudnia 2004 r., Radlberger Getränkegesellschaft i S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, pkt 81; z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in., C‑98/14, EU:C:2015:386, pkt 85; a także z dnia 20 grudnia 2017 r., Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, pkt 48). Jeżeli jest to konieczne w celu uniknięcia nadmiernego obciążenia dla tych podmiotów gospodarczych, nie jest wykluczone, że te dwa środki mogą być wymagane kumulatywnie.
157
W niniejszej sprawie sąd odsyłający wskazuje, po pierwsze, że przepisy przejściowe ZVO‑2 zawarte w jej art. 275 nie określają dokładnego terminu, po upływie którego wygasają zezwolenia, z których korzystają podmioty przewidzianych w ZVO‑1, a także umowy, które podmioty te zawarły z producentami i podmiotami świadczącymi usługi gospodarowania odpadami. Termin ten jest bowiem związany z powiadomieniem przez jednolitą organizację o tym, że rozpoczęła ona zbiorowe wykonywanie obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, a także z wydaniem decyzji deklaratoryjnej przez właściwe ministerstwo. Po drugie, rozpatrywany w postępowaniu głównym system rozszerzonej odpowiedzialności producentów nie przewiduje żadnego mechanizmu rekompensaty dla podmiotów przewidzianych w ZVO‑1.
158
Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy system rozszerzonej odpowiedzialności producenta będący przedmiotem postępowania głównego może stanowić nadmierne obciążenie dla podmiotów przewidzianych w ZVO‑1. W tym celu powinien on wziąć pod uwagę wszystkie istotne elementy, które wynikają w szczególności z brzmienia, systematyki i celu danego uregulowania (zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2022 r., Admiral Gaming Network i in., od C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo), a także sprawdzić, czy rozważny i przezorny podmiot gospodarczy był w stanie przewidzieć przyjęcie środka mogącego wpłynąć na jego interesy [zob. podobnie wyroki: z dnia 15 kwietnia 2021 r., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) i in., C‑798/18 i C‑799/18, EU:C:2021:280, pkt 42; a także z dnia 22 września 2022 r., Admiral Gaming Network i in., od C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, pkt 62].
159
W tym względzie należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności charakteryzujące indywidualną sytuację zainteresowanych podmiotów przewidzianych w ZVO‑1, takie jak okoliczność, że zezwolenia, z których korzystają, zostały wydane na czas nieokreślony, a także wszystkie okoliczności towarzyszące przyjęciu rozpatrywanego w postępowaniu głównym systemu rozszerzonej odpowiedzialności producentów. Wydaje się bowiem, że przed przyjęciem ZVO‑2 słoweński ustawodawca dwukrotnie interweniował w celu zmiany systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta przewidzianego dotychczas w ZVO‑1, w szczególności poprzez zmianę z dniem 1 stycznia 2021 r. tego systemu rozszerzonej odpowiedzialności poprzez zniesienie wyłączenia z zakresu stosowania tego systemu, mającego dotychczas zastosowanie do producentów wprowadzających do obrotu mniej niż 15 ton opakowań rocznie.
160
W świetle powyższego należy stwierdzić, że, z zastrzeżeniem poszanowania zasady proporcjonalności, art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98, art. 15 dyrektywy 2006/123, art. 49 i 56 TFUE, art. 16 i 17 Karty, a także zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które ustanawia monopol poprzez utworzenie organizacji odpowiedzialnej za zbiorowe wykonywanie obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, która to organizacja posiada wyłączne prawo do wykonywania tej działalności w odniesieniu do danej kategorii produktów, przewidując zarówno cofnięcie ex lege zezwoleń, które umożliwiły podmiotom gospodarczym wykonywanie wspomnianej działalności, jak i rozwiązanie ex lege wszystkich umów zawartych przez te podmioty w ramach wykonywania tej działalności, pod warunkiem jednak, że po pierwsze, uregulowaniu temu towarzyszy ustanowienie ram prawnych gwarantujących, że posiadacz tego monopolu będzie rzeczywiście w stanie realizować, w sposób spójny i systematyczny, cele ochrony środowiska i zdrowia publicznego, które dane państwo członkowskie wyznaczyło za pomocą oferty ilościowo współmiernej i jakościowo dostosowanej do tych celów i podlegającej ścisłej kontroli ze strony organów władzy publicznej, a po drugie, dostosowuje odpowiednio stosowanie nowych norm w celu uniknięcia nadmiernych obciążeń dla danych podmiotów gospodarczych, w szczególności wystarczająco długi okres przejściowy, aby umożliwić im dostosowanie się do zmian, lub system rozsądnej rekompensaty poniesionej przez te podmioty szkody.
3.
W przedmiocie środków nałożonych na posiadacza monopolu i na osoby posiadające w nim udziały
161
Poprzez drugą część pytania drugiego oraz poprzez pytania od szóstego do dziewiątego sąd odsyłający zastanawia się następnie nad szeregiem środków nałożonych na organizację posiadającą monopol w zakresie wykonywania obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta oraz na osoby posiadające udziały w tej organizacji.
a)
W przedmiocie ograniczeń swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług
162
W pierwszej kolejności sąd odsyłający zastanawia się w drugiej części pytania drugiego nad wymogiem przewidzianym w art. 38 ust. 1 ZVO‑2, zgodnie z którym jednolita organizacja jest zobowiązana do prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego wykonywania obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta o celu niezarobkowym.
163
W tym względzie należy zauważyć, że taki obowiązek można uznać za wymóg, zgodnie z którym usługodawca musi mieć szczególną formę prawną w rozumieniu art. 15 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2006/123, pod warunkiem że prawo krajowe rzeczywiście przewiduje szczególną formę prawną dla podmiotów o celu niezarobkowym. Trybunał orzekł bowiem, że w świetle motywu 73 tej dyrektywy ten ostatni przepis dotyczy w szczególności wymogu, aby usługodawca został utworzony jako podmiot w celu niezarobkowym (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 lutego 2016 r., Komisja/Węgry, C‑179/14, EU:C:2016:108, pkt 62; z dnia 26 czerwca 2019 r., Komisja/Grecja, C‑729/17, EU:C:2019:534, pkt 60).
164
W drugiej kolejności, co się tyczy uregulowania krajowego, o którym mowa w szóstym pytaniu prejudycjalnym, art. 38 ust. 4 ZVO‑2 ustanawia w odniesieniu do producentów produktów podlegających obowiązkom w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta i wprowadzających do obrotu co najmniej 51 % całkowitej ilości tej samej kategorii produktów objętych tą rozszerzoną odpowiedzialnością obowiązek utworzenia jednolitej organizacji prowadzącej działalność polegającą na zbiorowym wypełnianiu ich obowiązków w tej dziedzinie i posiadania w niej udziału. Ponadto producenci ci nie mogą być osobami, które zbierają lub przetwarzają odpady pochodzące z tych produktów.
165
Po pierwsze, obowiązek utworzenia przez niektórych producentów organizacji odpowiedzialnej za zbiorowe wypełnianie ich obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta w odniesieniu do danej kategorii odpadów, z którą obowiązek posiadania w niej udziału jest nierozerwalnie związany, nie należy do żadnej z kategorii wymogów wymienionych w art. 15 ust. 2 dyrektywy 2006/123.
166
Ponieważ – jak wynika z pkt 96 i 97 niniejszego wyroku – wymóg ten należy oceniać w świetle prawa pierwotnego, należy przypomnieć, że jeżeli przepis krajowy wiąże się jednocześnie ze swobodą przedsiębiorczości i swobodą świadczenia usług, Trybunał bada go co do zasady w świetle tylko jednej z tych swobód, jeżeli okaże się, że w okolicznościach danej sprawy druga jest całkowicie drugorzędna w stosunku do pierwszej i może być z nią połączona. W celu ustalenia zasadniczej swobody podstawowej należy wziąć pod uwagę przedmiot danego uregulowania (zob. podobnie wyrok z dnia 7 września 2022 r., Cilevičs i in., C‑391/20, EU:C:2022:638, pkt 50, 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
167
W celu rozróżnienia odpowiednich zakresów stosowania swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług należy ustalić, czy dany podmiot gospodarczy ma siedzibę w państwie członkowskim, w którym oferuje daną usługę. W tym względzie pojęcie „prowadzenie przedsiębiorstwa” oznacza zatem faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej w drodze stałego zakładu w przyjmującym państwie członkowskim przez czas nieokreślony [zob. podobnie wyrok z dnia 22 listopada 2018 r., Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, pkt 34, 35; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlement i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 364 i przytoczone tam orzecznictwo].
168
Natomiast „świadczeniem usług” w rozumieniu art. 56 TFUE są objęte wszystkie usługi, które nie są świadczone w sposób stały i ciągły z zakładu w państwie członkowskim przeznaczenia (wyroki: z dnia 7 września 2022 r., Cilevičs i in., C‑391/20, EU:C:2022:638, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 21 grudnia 2023 r., European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, pkt 245).
169
W niniejszym przypadku art. 38 ust. 4 i 5 ZVO‑2 nakłada szczególne obowiązki na niektórych producentów produktów podlegających rozszerzonej odpowiedzialności producenta ze względu na szczególne znaczenie prowadzonej przez nich działalności gospodarczej na rynku słoweńskim. W tym względzie należy uznać, że działalność gospodarcza prowadzona przez producentów o takim znaczeniu na rynku krajowym jest co do zasady wykonywana w sposób stały i ciągły z zakładu w danym państwie członkowskim. Wynika z tego, że – z zastrzeżeniem dokonania przez sąd odsyłający weryfikacji sytuacji zainteresowanych producentów – przepis ten jest w przeważającej mierze objęty swobodą przedsiębiorczości.
170
Tymczasem nawet jeśli obywatelom innych państw członkowskich, którzy mogą być objęci tym przepisem, nie uniemożliwia się osiedlenia się na terytorium słoweńskim w celu prowadzenia działalności gospodarczej, obowiązek, w stosownym wypadku, utworzenia mającego siedzibę w Słowenii podmiotu odpowiedzialnego za prowadzenie działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu ich obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, a także obowiązek posiadania udziału w jednolitej organizacji może wiązać się z dodatkowymi obciążeniami administracyjnymi i finansowymi w stosunku do obciążeń związanych z wykonywaniem ich własnej działalności gospodarczej.
171
Wynika z tego, że rozpatrywany w postępowaniu głównym system rozszerzonej odpowiedzialności producentów może uczynić mniej atrakcyjnym dla obywateli innych państw członkowskich prowadzenie działalności gospodarczej w danym państwie członkowskim, w związku z czym stanowi on ograniczenie swobody przedsiębiorczości zagwarantowanej w art. 49 TFUE.
172
Po drugie, przesłanka dotycząca tego, by tylko producenci mogli posiadać udziały w jednolitej organizacji, stanowi wymóg dotyczący posiadania udziału w kapitale spółki w rozumieniu art. 15 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2006/123. Przepis ten dotyczy bowiem wszelkich wymogów dotyczących składu danego podmiotu lub statusu właścicieli jego kapitału [zob. podobnie wyroki: z dnia 1 marca 2018 r., CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, pkt 77; z dnia 26 czerwca 2019 r._Komisja/Grecja, C‑729/17, EU:C:2019:534, pkt 63; z dnia 29 lipca 2019 r., Komisja/Austria (Inżynierowie budownictwa, rzecznicy patentowi i lekarze weterynarii), C‑209/18, EU:C:2019:632, pkt 84].
173
W trzeciej kolejności, co się tyczy przepisów krajowych, o których mowa w pytaniach od siódmego do dziewiątego, art. 38 ust. 6–9 ZVO‑2 przewiduje z jednej strony zakaz prowadzenia przez producentów posiadających udziały w jednolitej organizacji działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, a z drugiej strony zakaz powiązań kapitałowych lub więzi rodzinnych między z jednej strony tą organizacją, członkami jej organu zarządzającego i producentami posiadającymi udziały w tej organizacji a z drugiej strony osobami, które zbierają i przetwarzają odpady, a także osobami posiadającymi prawo głosu w organie zarządzającym lub nadzorczym tej organizacji.
174
W świetle definicji przypomnianej w pkt 172 niniejszego wyroku, która dotyczy wszelkich wymogów dotyczących składu danego podmiotu lub statusu właścicieli jego kapitału, należy uznać, że takie uregulowanie stanowi wymóg dotyczący posiadania kapitału spółki w rozumieniu art. 15 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2006/123.
b)
W przedmiocie uzasadnienia rozpatrywanych ograniczeń
175
Zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 98–110 niniejszego wyroku należy zbadać, czy ograniczenia te mogą jednak być uzasadnione.
1) W przedmiocie warunku niedyskryminacji
176
Jak zauważono w pkt 119 niniejszego wyroku, rozpatrywany w postępowaniu głównym system rozszerzonej odpowiedzialności producenta ma zastosowanie do wszystkich producentów, którzy wprowadzają produkty do obrotu w Słowenii, nie czyniąc rozróżnienia w sposób bezpośredni lub pośredni ze względu na przynależność państwową lub, w przypadku spółek, od położenia ich statutowej siedziby. Wynika z tego, że aspekty tego systemu, o których mowa w pkt 162–174 niniejszego wyroku, nie mają charakteru bezpośrednio albo pośrednio dyskryminującego.
2) W przedmiocie istnienia nadrzędnych względów interesu ogólnego
177
Jak wynika z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wszystkie wymogi nałożone na jednolitą organizację oraz na producentów posiadających w niej udziały mają na celu wzmocnienie odpowiedzialności organizacyjnej producentów w ramach systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta, zagwarantowanie warunków proceduralnych świadczenia monopolistycznych usług zbiorowego wypełniania obowiązków w tej dziedzinie, a także uniknięcie konfliktów interesów między zainteresowanymi podmiotami. Wymogi te służą zatem, bardziej ogólnie rzecz ujmując, zwiększeniu skuteczności systemu gospodarowania odpadami pochodzącymi z produktów objętych rozszerzoną odpowiedzialnością producentów w Słowenii, rozwiązując problemy z gospodarowaniem odpadami stwierdzone pod rządami ZVO‑1. Tymczasem takie cele wpisują się w realizację celów ochrony środowiska i zdrowia publicznego, które stanowią, jak wynika z pkt 120–122 niniejszego wyroku, nadrzędne względy interesu ogólnego mogące uzasadniać ograniczenia swobody świadczenia usług.
178
W zakresie, w jakim rząd słoweński powołuje się również na cel obniżenia kosztów nałożony na producentów i opiera swoją argumentację na efektywności gospodarczej, do sądu odsyłającego należy – jak przypomniano w pkt 123 niniejszego wyroku – zbadanie, czy ostatecznie rozpatrywane ograniczenia służą realizacji celu ochrony środowiska i zdrowia publicznego.
3) W przedmiocie warunku proporcjonalności
i) W przedmiocie przydatności ograniczeń dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu
179
Co się tyczy, po pierwsze, wymogu, zgodnie z którym jednolita organizacja jest zobowiązana do prowadzenia działalności w celach niezarobkowych, nic w aktach sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie wskazuje na to, by taki środek nie był właściwy dla zapewnienia skutecznego systemu gospodarowania odpadami, a tym samym dla realizacji zamierzonych przez słoweńskiego ustawodawcę celów ochrony środowiska i zdrowia publicznego. Jak utrzymuje rząd słoweński, wymóg dotyczący prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego wykonywania obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta w celach niezarobkowych może zagwarantować, że koszty takiej usługi będą fakturowane producentom wyłącznie z uwzględnieniem rzeczywistych kosztów wykonania tych obowiązków, przy czym koszty te są ustalane w zależności od trwałości, możliwości naprawy, ponownego wykorzystania i recyklingu danego produktu. Jak przypomniano w pkt 81 niniejszego wyroku, środek taki wpisuje się w szczególności w poszanowanie zasady „zanieczyszczający płaci” ustanowionej w prawie Unii.
180
Po drugie, odnośnie do środków dotyczących utworzenia organizacji odpowiedzialnej za zbiorowe wypełnianie obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta oraz posiadania w niej udziałów należy przypomnieć, że – jak wynika z definicji zawartej w art. 3 pkt 21 dyrektywy 2008/98 – celem systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta ustanowionych zgodnie z art. 8 i 8a tej dyrektywy jest zapewnienie, aby producenci produktów podlegających obowiązkom w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności ponosili nie tylko odpowiedzialność finansową za gospodarowanie odpadami pochodzącymi z tych produktów, lecz również, w stosownych przypadkach, odpowiedzialność organizacyjną za tę działalność.
181
Zarówno spoczywający na producentach podlegających obowiązkom w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności, którzy wprowadzają do obrotu co najmniej 51 % całkowitej ilości produktów objętych rozszerzoną odpowiedzialnością producenta, obowiązek utworzenia organizacji zajmującej się zbiorowym wypełnianiem ich obowiązków w tym zakresie i posiadanie w nim udziału, jak i obowiązek posiadania przez posiadaczy udziałów w tej organizacji statusu producentów, wpisują się bezpośrednio w ten cel i okazują się w ten sposób odpowiednie do zapewnienia realizacji celów ochrony środowiska naturalnego i zdrowia publicznego. Jest tak tym bardziej, że zasady te pozwalają w rzeczywistości na nieuchronne nałożenie na producentów posiadających największe udziały w danym rynku nie tylko finansowej, ale również organizacyjnej odpowiedzialności za zarządzanie etapem „odpadów” cyklu życia produktu.
182
Co się tyczy, po trzecie, przepisów dotyczących zakazu powiązań wertykalnych między organizacjami odpowiedzialnymi za zbiorowe wykonywanie obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, posiadaczami udziałów w tych organizacjach, organami zarządzającymi tymi organizacjami oraz dostawcami usług gospodarowania odpadami, z motywu 22 dyrektywy 2018/851 wynika, że minimalne wymogi przewidziane w art. 8a dyrektywy 2008/98 mają na celu w szczególności zapewnienie równych warunków konkurencji oraz ograniczenie ryzyka konfliktu interesów między tymi organizacjami a podmiotami gospodarującymi odpadami, którymi zajmują się te same organizacje.
183
W zakresie, w jakim przepisy te mają na celu uniknięcie konfliktu interesów w stosunkach między różnymi podmiotami działającymi w ramach rozpatrywanego w postępowaniu głównym systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta i – jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 76 opinii – pozwalają w ten sposób zmniejszyć ryzyko, że przy udzielaniu zamówień publicznych na świadczenie usług gospodarowania odpadami przez organizację odpowiedzialną za zbiorowe wypełnianie obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta oferenci niespełniający wymaganych wymogów gospodarczych lub środowiskowych będą jednak wybierani na podstawie nieistotnych względów, ten aspekt systemu rozszerzonej odpowiedzialności producentów, o którym mowa w postępowaniu głównym, również wydaje się odpowiedni do zagwarantowania realizacji celów ochrony środowiska naturalnego i zdrowia publicznego.
ii) W przedmiocie konieczności i proporcjonalności sensu stricto rozpatrywanych ograniczeń
184
Co się tyczy, po pierwsze, wymogu, zgodnie z którym jednolita organizacja jest zobowiązana do prowadzenia działalności bez celu zarobkowego, rząd słoweński twierdzi, że nakłanianie do osiągnięcia zysku wynikającego z ZVO‑1 uniemożliwiało osiągnięcie celu, jakim jest odpowiednia ochrona środowiska naturalnego. W każdym razie do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy słoweński ustawodawca dysponował mniej restrykcyjnymi środkami pozwalającymi mu na równie skuteczne osiągnięcie zamierzonych celów.
185
W odniesieniu do kwestii proporcjonalności rozpatrywanych środków sensu stricto – jak wynika z pkt 104 niniejszego wyroku – sąd odsyłający powinien również zbadać, czy środki te nie są nieproporcjonalne w stosunku do realizowanych celów ochrony środowiska i zdrowia publicznego. W tym kontekście sąd ten będzie mógł wziąć pod uwagę w szczególności nieprawidłowości, które – jak wynika z postanowienia odsyłającego – charakteryzowały system rozszerzonej odpowiedzialności producenta przewidziany w ZVO‑1 i nie pozwalały na zapewnienie skutecznego gospodarowania odpadami.
186
Co się tyczy, po drugie, środków dotyczących utworzenia organizacji odpowiedzialnej za zbiorowe wypełnianie obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta oraz posiadania w niej udziałów, rząd słoweński zauważa, że środki te mają na celu zapewnienie, by dla każdej kategorii produktów objętych rozszerzoną odpowiedzialnością producenta mogła zostać utworzona jednolita organizacja. Ponadto wskazuje on, że wspomniane środki mają na celu zaradzenie niedociągnięciom stwierdzonym pod rządami ZVO‑1 w odniesieniu do powiązań organizacyjnych między producentami a organizacjami odpowiedzialnymi za zbiorowe wypełnianie obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, a także maksymalizację wpływu producentów na funkcjonowanie tej organizacji. Ten większy wpływ na zarządzanie organizacją, jej kierownictwo i samokontrolę obciąża producentów, ponieważ organizacja ta zapewnia w ich imieniu i na ich rzecz właściwe gospodarowanie odpadami pochodzącymi z produktów objętych rozszerzoną odpowiedzialnością producenta.
187
W tym względzie należy zauważyć, że środki te mają na celu umożliwienie utworzenia organizacji odpowiedzialnej za zbiorowe wykonywanie obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta przez producentów wprowadzających do obrotu co najmniej 51 % całkowitej ilości danego produktu. Mogą one zatem wzmocnić odpowiedzialność tych producentów, a tym samym zwiększyć skuteczność funkcjonowania systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta ustanowionych na podstawie ZVO‑2.
188
Ponadto, biorąc pod uwagę zakres uznania, jakim dysponują państwa członkowskie przy wyborze środków mogących realizować cele ochrony środowiska naturalnego i zdrowia publicznego w celu zapewnienia szczególnie wysokiego poziomu ochrony, ustawodawca krajowy może co do zasady uznać, że istnieje ryzyko, iż jeżeli podmioty gospodarcze niebędące producentami działającymi na danym rynku będą w stanie wywierać wpływ na zarządzanie organizacją odpowiedzialną za zbiorowe wypełnianie obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, to będą podejmować one decyzje w zakresie zarządzania mogące naruszyć cele realizowane przez tę organizację (zob. analogicznie wyrok z dnia 1 marca 2018 r., CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, pkt 82).
189
Po trzecie, jeśli chodzi o przepisy dotyczące zakazu powiązań wertykalnych między organizacjami odpowiedzialnymi za zbiorowe wypełnianie obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, posiadaczami udziałów w tych organizacjach i podmiotami świadczącymi usługi gospodarowania odpadami, rząd słoweński utrzymuje, że przepisy te są niezbędne do zapewnienia konkurencyjności w sektorze gospodarowania odpadami. W szczególności utworzenie jednolitej organizacji dla tego samego rodzaju produktów mogłoby doprowadzić do koncentracji popytu na niektóre usługi, co dawałoby tej organizacji taką siłę negocjacyjną, która mogłaby naruszyć równowagę ekonomiczną i konkurencyjną na rynku gospodarowania odpadami. Przepisy dotyczące zakazu powiązań wertykalnych mają również na celu ograniczenie konfliktów interesów między organizacjami realizującymi obowiązki w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta w imieniu producentów a dostawcami gospodarowania odpadami, z którymi organizacje zawierają umowy.
190
Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy słoweński ustawodawca miał możliwość przyjęcia środków, które – choć mniej restrykcyjne – umożliwiłyby równie skuteczne osiągnięcie zamierzonych celów, przy czym utrzymanie równych warunków działania w sektorze gospodarowania odpadami oraz prawidłowe funkcjonowanie tego rynku nabierają szczególnego znaczenia w kontekście wdrażania art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98. W tym kontekście do sądu tego należy uwzględnienie zakresu uznania, jakim dysponują państwa członkowskie, biorąc pod uwagę pkt 134 niniejszego wyroku, przy wyborze środków mogących realizować wspomniane cele.
4) W przedmiocie poszanowania art. 16 Karty
191
Zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 105–110 niniejszego wyroku należy jeszcze zbadać, czy rozpatrywany w postępowaniu głównym system rozszerzonej odpowiedzialności producenta jest zgodny z prawami podstawowymi zagwarantowanymi w Karcie, w niniejszym przypadku z wolnością prowadzenia działalności gospodarczej zagwarantowaną w jej art. 16.
192
Z tych samych powodów, które zostały wskazane w pkt 179–190 niniejszego wyroku, z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie wynika, że ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej nie mogą być uzasadnione zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 52 ust. 1 Karty.
193
W świetle powyższego należy stwierdzić, że, z zastrzeżeniem poszanowania zasady proporcjonalności, art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98, art. 15 dyrektywy 2006/123, art. 49 TFUE, oraz 16 Karty nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu
–
które ustanawia organizację odpowiedzialną za zbiorowe wypełnianie obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producentów i która dysponuje wyłącznym prawem do prowadzenia działalności w celu niezarobkowym;
–
nakłada na producentów podlegających obowiązkom w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, którzy wprowadzają do obrotu co najmniej 51 % całkowitej ilości produktów objętych tą rozszerzoną odpowiedzialnością, obowiązek utworzenia takiej organizacji i posiadania w niej udziałów;
–
nakłada na posiadaczy udziałów w tej organizacji obowiązek bycia producentami na danym rynku;
–
przewiduje zakaz prowadzenia przez tych wytwórców działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, jak również zakaz powiązań kapitałowych lub więzi rodzinnych między tą organizacją, członkami jej organu zarządzającego i producentami posiadającymi w niej udział a osobami zajmującymi się zbieraniem i przetwarzaniem odpadów, jak również osobami posiadającymi prawo głosu w organie zarządzającym lub nadzorczym tej organizacji.
4.
W przedmiocie środków nałożonych na producentów pragnących wejść na rynek krajowy
194
Wreszcie poprzez pytanie dziesiąte sąd odsyłający zastanawia się nad zgodnością z art. 49 i 56 TFUE, a także z art. 16 Karty obowiązkowego korzystania z jednolitej organizacji w celu zbiorowego wdrożenia obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta nałożonych na producentów produktów przeznaczonych do użytku domowego pragnących wejść na rynek słoweński.
a)
W przedmiocie ograniczeń swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług
195
Co się tyczy uregulowania, o którym mowa w pytaniu dziesiątym, art. 35 ust. 3 ZVO‑2 przewiduje, że producent może co do zasady indywidualnie wypełniać swoje obowiązki w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, chyba że produkty wprowadzane przez niego do obrotu w Słowenii są przeznaczone do użytku domowego. Ponadto art. 37 ust. 3 i 4 ZVO‑2 nakłada na producentów, którzy są w ten sposób zobowiązani do zbiorowego wypełnienia swoich obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, obowiązek zawarcia w tym celu umowy z jednolitą organizacją. Jak wynika z postanowienia odsyłającego, odmowa zawarcia takiej umowy podlega karze grzywny.
196
Tymczasem takie przepisy mogą być objęte zarówno swobodą przedsiębiorczości, jak i swobodą świadczenia usług, w zależności od tego, czy dany podmiot gospodarczy prowadzi działalność w Słowenii za pomocą stałej siedziby w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 167 i 168 niniejszego wyroku.
197
Co się tyczy kwestii, czy obowiązkowe korzystanie z usług konkretnego usługodawcy stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług, należy przypomnieć, po pierwsze, że – jak wskazano w pkt 51 niniejszego wyroku – dyrektywa 2008/98 pozwala co do zasady producentom produktów objętych systemami rozszerzonej odpowiedzialności producenta na wywiązanie się z ich obowiązków w tej dziedzinie w sposób indywidualny lub zbiorowy. Jeżeli państwo członkowskie zdecyduje się na obowiązkowe zbiorowe wypełnianie w odniesieniu do danej kategorii produktów, dostosowania, których muszą dokonać zainteresowani producenci w celu spełnienia takiego wymogu, mogą prowadzić do dodatkowych obciążeń administracyjnych i finansowych, które mogą sprawić, że dostęp do rynku słoweńskiego stanie się mniej atrakcyjny. Jest tak tym bardziej, że rozpatrywane uregulowanie ma zastosowanie również do producentów, którzy jedynie sporadycznie świadczą usługi na rynku słoweńskim, a jego naruszenie wiąże się z karą pieniężną.
198
Po drugie, Trybunał orzekł, że obowiązek zawarcia umowy nałożony na podmioty gospodarcze z siedzibą w innym państwie członkowskim może stanowić ograniczenie swobody świadczenia usług, jeżeli ogranicza on zdolność zainteresowanych podmiotów do prowadzenia skutecznej konkurencji z podmiotami już obecnymi w tym państwie członkowskim (zob. podobnie wyrok z dnia 28 kwietnia 2009 r., Komisja/Włochy, C‑518/06, EU:C:2009:270, pkt 70). Z orzecznictwa Trybunału wynika zatem, że ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług może wynikać z przepisów krajowych uzależniających warunki dostępu podmiotu gospodarczego do danego rynku oraz warunki wykonywania działalności gospodarczej tego podmiotu od bezpośredniej lub pośredniej interwencji konkurencyjnych podmiotów już obecnych na danym rynku krajowym, co może przynieść tym podmiotom przewagę konkurencyjną (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 stycznia 2002 r., Komisja/Włochy, C‑439/99, EU:C:2002:14, pkt 39; a także z dnia 1 lipca 2008 r., MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, pkt 38, 51).
199
W niniejszej sprawie art. 38 ust. 10 ZVO‑2 przewiduje, że jednolita organizacja musi posiadać organ nadzorujący system rozszerzonej odpowiedzialności producenta, składający się z trzech przedstawicieli producentów posiadających w niej udziały oraz trzech przedstawicieli producentów, którzy dołączają już do istniejącej organizacji, oraz przedstawiciela ministerstwa właściwego do spraw środowiska. Wśród uprawnień przysługujących temu organowi na podstawie art. 38 ust. 11 ZVO‑2 znajduje się w szczególności uprawnienie do uzyskania dostępu do niektórych posiadanych przez producentów informacji dotyczących produktów objętych rozszerzoną odpowiedzialnością producenta, a także uprawnienie do wyboru, zgodnie z określonymi zasadami, osób odpowiedzialnych za zbieranie i przetwarzanie odpadów w imieniu jednolitej organizacji.
200
Wydaje się zatem, że działalność jednolitej organizacji, z którą każdy producent zamierzający wejść na rynek słoweński jest zobowiązany zawrzeć umowę, jest zasadniczo określana przez producentów, którzy są już obecni na rynku słoweńskim. Ponadto, jak wskazała Komisja w uwagach na piśmie, nie jest wykluczone, że przedstawiciele tych producentów mogą wykonywać swoje zadania, realizując własne interesy gospodarcze tych producentów, oraz, z uwagi na uprawnienia, jakimi dysponuje ta organizacja, umożliwiając tym producentom korzystanie z przewagi konkurencyjnej ze względu na ich obecność w tej organizacji. O ile z postanowienia odsyłającego wynika wprawdzie, że w odniesieniu do producentów, którzy są reprezentowani w organie nadzorczym, producenci posiadający udziały w tej organizacji i producenci, którzy nie posiadają w niej udziałów, są traktowani jednakowo i mają takie same prawa decyzyjne, o tyle jednak wszyscy ci producenci są podmiotami gospodarczymi konkurującymi z producentami zamierzającymi wejść na rynek słoweński.
201
W tych okolicznościach obowiązkowe korzystanie z usług konkretnego usługodawcy może uczynić mniej atrakcyjnym dla obywateli innych państw członkowskich korzystanie ze swobody świadczenia usług w państwie członkowskim, które nakłada taki obowiązek, a zatem stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług zagwarantowanej w art. 56 TFUE. Z analogicznych względów przepisy, o których mowa w art. 197–199 niniejszego wyroku, mogą uczynić mniej atrakcyjnym dla obywateli innych państw członkowskich prowadzenie działalności gospodarczej w danym państwie członkowskim, w związku z czym stanowią one również ograniczenie swobody przedsiębiorczości zagwarantowanej w art. 49 TFUE.
b)
W przedmiocie uzasadnienia rozpatrywanych ograniczeń
202
Zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 98–110 niniejszego wyroku należy zbadać, czy ograniczenia te mogą jednak być uzasadnione.
1) W przedmiocie istnienia nadrzędnych względów interesu ogólnego
203
Jak wynika z postanowienia odsyłającego, nałożony na producentów pragnących wejść na rynek słoweński obowiązek zawarcia umowy z jednolitą organizacją w celu zbiorowego wykonania obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta ma na celu wzmocnienie odpowiedzialności organizacyjnej producentów w ramach rozpatrywanego w postępowaniu głównym systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta, a tym samym zwiększenie skuteczności systemu gospodarowania odpadami pochodzącymi z produktów objętych tym systemem w Słowenii. Takie cele wpisują się w realizację celów ochrony środowiska i zdrowia publicznego, które stanowią, jak wynika z pkt 120–122 niniejszego wyroku, nadrzędne względy interesu ogólnego mogące uzasadniać ograniczenia swobody świadczenia usług.
2) W przedmiocie warunku proporcjonalności
i) W przedmiocie przydatności ograniczeń dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu
204
Co się tyczy przydatności środka przewidującego obowiązkowe korzystanie z usług jednego usługodawcy w celu zbiorowego wykonania obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta dla osiągnięcia celów ochrony środowiska i zdrowia publicznego realizowanych przez ZVO‑2, wydaje się, że taki wymóg spełnia zarówno obowiązkowy charakter korzystania z jednego usługodawcy, jak i obowiązek zawarcia przez producentów produktów podlegających tej rozszerzonej odpowiedzialności umowy z organizacją, która dysponuje wyłącznym prawem do wykonywania tej działalności.
205
Z jednej strony bowiem nic w aktach sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie pozwala sądzić, że zbiorowe egzekwowanie obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta mogłoby stawiać w niekorzystnej sytuacji w porównaniu z indywidualnym wykonaniem tych obowiązków, w szczególności w odniesieniu do strumieni odpadów. Przeciwnie, jak podniósł rząd niderlandzki w uwagach na piśmie, spoczywający na producentach produktów przeznaczonych do użytku domowego obowiązek wywiązywania się z ich obowiązków w sposób zbiorowy za pośrednictwem jednolitej organizacji może przyczynić się do zapobieżenia – lub przynajmniej do ich ograniczenia – pewnym zachowaniom stanowiącym nadużycie ze strony producentów produktów objętych rozszerzoną odpowiedzialnością producentów, którzy mogliby korzystać z systemów przyjmowania zwrotu, zbiórki lub recyklingu wprowadzonych w ramach tej zbiorowego wypełniania obowiązków, lecz bez uiszczania przewidzianych opłat w zależności od ilości i rodzaju wytwarzanych przez nich odpadów.
206
Z drugiej strony, jak wskazała Komisja w uwagach na piśmie, obowiązek zawarcia umowy nałożony na producentów produktów objętych rozszerzoną odpowiedzialnością producentów wpisuje się w systemowe i spójne podejście w ramach ustanowienia monopolu dotyczącego działalności polegającej na zbiorowym wypełnianiu obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta. W każdym razie wprowadzenie obowiązkowego systemu zbiorowego wdrażania obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, opracowanego wokół jednolitej organizacji, mogłoby – jak podniosły rządy słoweński i niderlandzki w postępowaniu przed Trybunałem – ułatwić wprowadzenie dobrze funkcjonującego systemu gospodarowania odpadami, w szczególności w małych i średnich państwach członkowskich.
ii) W przedmiocie konieczności i proporcjonalności sensu stricto rozpatrywanych ograniczeń
207
Co się tyczy kwestii, czy cele ochrony środowiska i zdrowia publicznego mogłyby zostać osiągnięte za pomocą mniej restrykcyjnych środków, wydaje się, że – jak wynika z pkt 132–134 niniejszego wyroku i z zastrzeżeniem, że ustawodawca krajowy rzeczywiście zamierzał osiągnąć szczególnie wysoki poziom ochrony środowiska i zdrowia publicznego – obowiązkowe korzystanie z usług jednego usługodawcy dla zbiorowego wykonania obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta można uznać za konieczne do osiągnięcia tych celów.
208
W każdym razie do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy słoweński ustawodawca nie miał możliwości przyjęcia środków, które – choć równie skuteczne dla osiągnięcia zamierzonych celów – byłyby mniej restrykcyjne, w szczególności ze względu na to, że rozpatrywany w postępowaniu głównym system rozszerzonej odpowiedzialności producentów ma zastosowanie również do producentów, którzy jedynie okazjonalnie świadczą usługi na rynku słoweńskim.
209
Ponadto – jak wynika z pkt 104 niniejszego wyroku – sąd odsyłający powinien również zbadać, czy środki te nie są nieproporcjonalne w stosunku do realizowanych celów ochrony środowiska i zdrowia publicznego. W tym kontekście sąd ten będzie mógł wziąć pod uwagę w szczególności nieprawidłowości, które – jak wynika z postanowienia odsyłającego – charakteryzowały system rozszerzonej odpowiedzialności producenta przewidziany w ZVO‑1.
3) W przedmiocie poszanowania art. 16 Karty
210
Zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 105–110 niniejszego wyroku należy jeszcze zbadać, czy rozpatrywany w postępowaniu głównym system rozszerzonej odpowiedzialności producenta jest zgodny z prawami podstawowymi zagwarantowanymi w Karcie, w niniejszym przypadku z wolnością prowadzenia działalności gospodarczej zagwarantowaną w jej art. 16.
211
W tym względzie, po pierwsze, z orzecznictwa Trybunału wynika, że wszelkie środki mogące mieć wystarczająco bezpośredni i znaczący wpływ na swobodę wykonywania działalności zawodowej lub handlowej zainteresowanych podmiotów gospodarczych stanowią ograniczenie wykonywania wolności prowadzenia działalności gospodarczej (zob. podobnie postanowienie z dnia 23 września 2004 r., Springer, C‑435/02 i C‑103/03, EU:C:2004:552, pkt 49).
212
Po drugie, Trybunał orzekł, że ochrona przyznana w art. 16 Karty obejmuje również, w ramach swobody umów, swobodny wybór partnera gospodarczego [zob. podobnie wyroki: z dnia 22 stycznia 2013 r., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 12 stycznia 2023 r., TP (Montażysta obrazu i dźwięku pracujący dla telewizji publicznej), C‑356/21, EU:C:2023:9, pkt 74] oraz że nałożenie obowiązku zawarcia umowy stanowi istotne ograniczenie swobody umów, z której co do zasady korzystają podmioty gospodarcze (zob. podobnie wyrok z dnia 28 kwietnia 2009 r., Komisja/Włochy, C‑518/06, EU:C:2009:270, pkt 66).
213
W niniejszej sprawie zarówno spoczywający na producentach produktów przeznaczonych do użytku domowego obowiązek wywiązania się z ciążących na nich zobowiązań w sposób zbiorowy, jak i nałożony na tych producentów obowiązek zawarcia umowy z jednolitą organizacją mogą, w zakresie, w jakim stanowią ograniczenia swobody świadczenia usług oraz swobody przedsiębiorczości, mieć wystarczająco bezpośredni i znaczący wpływ na swobodę wykonywania działalności zawodowej tych producentów, w związku z czym stanowią one ograniczenia w wykonywaniu ich wolności prowadzenia działalności gospodarczej zagwarantowanej w art. 16 Karty. Jak przypomniano w pkt 108 niniejszego wyroku, takie ograniczenia mogą jednak być uzasadnione.
214
Co się tyczy uzasadnienia dotyczącego obowiązkowego charakteru zbiorowego wykonywania obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta za odpady pochodzące z produktów przeznaczonych do użytku domowego oraz obowiązku zawarcia umowy nałożonego na producentów takich produktów, po pierwsze, bezsporne jest, że obowiązki te są przewidziane w systemie rozszerzonej odpowiedzialności producenta rozpatrywanym w postępowaniu głównym.
215
Po drugie, te ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej szanują istotę wolności zagwarantowanej w art. 16 Karty. Nałożone w ten sposób wymogi nie uniemożliwiają bowiem wszelkiej działalności gospodarczej jako takiej, lecz stanowią środki regulujące działalność zawodową lub handlową danych podmiotów, których to dotyczy, których warunki należy – jak przypomniano w pkt 141 niniejszego wyroku – oceniać w ramach badania ich proporcjonalności.
216
Po trzecie, ograniczenia te mają na celu – jak stwierdzono w pkt 120 niniejszego wyroku – zagwarantowanie skutecznego systemu gospodarowania odpadami, a tym samym realizację celów ochrony środowiska i zdrowia publicznego, tak aby rzeczywiście odpowiadały celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię.
217
Po czwarte, co się tyczy poszanowania zasady proporcjonalności, z pkt 204–206 niniejszego wyroku wynika, że system rozszerzonej odpowiedzialności producentów rozpatrywany w postępowaniu głównym wydaje się sam w sobie odpowiedni do osiągnięcia zamierzonych celów i do tego konieczny. Z orzecznictwa Trybunału można jednak wywnioskować, że poszanowanie swobody umów wymaga również, aby każda interwencja legislacyjna lub wykonawcza ze strony państwa członkowskiego w stosunki umowne podmiotu gospodarczego z innymi podmiotami gospodarczymi była ukształtowana w taki sposób, aby zminimalizować ich wpływ na jego interesy (zob. podobnie wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Alemo-Herron i in., C‑426/11, EU:C:2013:521, pkt 34, 35).
218
Podobnie z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że w przypadku ograniczenia swobody zawierania umów w drodze ustawy o szerokim zakresie regulacji powinny jej towarzyszyć spójne gwarancje proceduralne pozwalające uniknąć nadmiernego obciążenia zainteresowanych osób oraz zagwarantować, że funkcjonowanie systemu i jego wpływ na prawa tych osób nie będą ani arbitralne, ani nieprzewidywalne (zob. podobnie wyroki ETPC: z dnia19 czerwca 2006 r. w sprawie Hutten-Czapska przeciwko Polsce, CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, §§ 167, 168; z dnia 14 października 2008 r., Maria Dumitrescu i Sorin Mugur Dumitrescu przeciwko Rumunii, CE:ECHR:2008:1014JUD000729302, §§ 47, 54; a także z dnia 28 stycznia 2014 r., Bittó przeciwko Słowacji, CE:ECHR:2014:0128JUD003025509, § 98).
219
Wynika z tego, że w przypadku gdy państwo członkowskie nakłada na producentów produktów objętych rozszerzoną odpowiedzialnością producenta obowiązek korzystania z jednolitej organizacji w celu zbiorowego wypełniania ich obowiązków w tym zakresie, musi ono czuwać nad tym, by obowiązkowi temu towarzyszyły wystarczające gwarancje proceduralne, w szczególności w odniesieniu do ewentualnych konfliktów interesów lub niekorzystnych warunków konkurencji, pozwalające uniknąć przy wykonywaniu przez danych producentów ich działalności gospodarczej wszelkich nadmiernych obciążeń wynikających z arbitralnych lub nieprzewidywalnych skutków dla ich stosunków umownych. W zakresie, w jakim uregulowanie krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym należy ukształtować w taki sposób, aby zminimalizować jego wpływ na interesy zainteresowanych podmiotów gospodarczych, sąd odsyłający będzie musiał również sprawdzić, jak wynika z pkt 109 niniejszego wyroku, czy znaczenie celów interesu ogólnego, którym służy to ograniczenie, pozostaje w związku z wagą ingerencji, jaką stanowi to ograniczenie.
220
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że, z zastrzeżeniem poszanowania zasady proporcjonalności, art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98, art. 56 TFUE oraz art. 16 Karty nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które nakłada na producentów produktów podlegających tej rozszerzonej odpowiedzialności producenta obowiązek zbiorowego wykonania obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta i nakłada na nich obowiązek zawarcia umowy z organizacją dysponującą prawem wyłącznym do wykonywania tej działalności, ale pod warunkiem że obowiązkom tym towarzyszą wystarczające gwarancje proceduralne, w szczególności w odniesieniu do ewentualnych konfliktów interesów lub niekorzystnych warunków konkurencji, pozwalające uniknąć przy wykonywaniu przez danych producentów ich działalności gospodarczej wszelkich nadmiernych obciążeń wynikających z arbitralnych lub nieprzewidywalnych skutków dla ich stosunków umownych.
5.
W przedmiocie wpływu istnienia usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym na zgodność ograniczeń swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług z prawem Unii
221
Gdyby sąd odsyłający uznał, po pierwsze, że z uwagi na odpowiedź udzieloną na pierwsze pytanie prejudycjalne działalność polegającą na zbiorowym wykonywaniu obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta należy uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 15 ust. 4 dyrektywy 2006/123 i art. 106 ust. 2 TFUE, a po drugie, że jeden albo większa liczba przepisów rozpatrywanego w postępowaniu głównym systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta nie są zgodne z art. 15 ust. 1–3 tej dyrektywy albo z art. 49 lub 56 TFUE, interpretowanymi, w danym wypadku, w świetle praw i wolności ustanowionych w art. 16 i 17 Karty oraz zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, to do niego należy jeszcze zbadanie, czy ograniczenia te mogą być uzasadnione na podstawie art. 15 ust. 4 dyrektywy 2006/123 lub art. 106 ust. 2 TFUE.
222
Z jednej strony art. 15 ust. 4 dyrektywy 2006/123 stanowi bowiem, że ust. 1–3 tego artykułu mają zastosowanie do prawodawstwa w dziedzinie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym jedynie w sytuacji, gdy ich stosowanie nie zakłóca wykonywania, pod względem prawnym lub faktycznym, szczególnego zadania powierzonego danemu przedsiębiorstwu. Wspomniany artykuł nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu nakładającemu wymóg w rozumieniu jego ust. 2, który nie spełnia przewidzianych w ust. 3 tego artykułu przesłanek niedyskryminacji, konieczności i proporcjonalności, o ile wymóg ten jest konieczny do wykonywania, w warunkach opłacalnych ekonomicznie, danego zadania z zakresu usług publicznych (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 grudnia 2015 r., Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, pkt 73; z dnia 7 listopada 2018 r., Komisja/Węgry, C‑171/17, EU:C:2018:881, pkt 85).
223
Z drugiej strony art. 106 ust. 2 TFUE w związku z ust. 1 tego artykułu umożliwia uzasadnienie przyznania przez państwo członkowskie przedsiębiorstwu zobowiązanemu do zarządzania usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym szczególnych lub wyłącznych uprawnień niezgodnych z postanowieniami traktatów, w granicach, w jakich realizację powierzonych mu szczególnych zadań można zapewnić jedynie poprzez przyznanie takich praw i o ile nie narusza to rozwoju wymiany towarów i usług w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 maja 2000 r., Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, pkt 74; z dnia 18 grudnia 2007 r., Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, EU:C:2007:815, pkt 78; a także z dnia 1 października 2009 r., Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, pkt 44).
224
Zgodnie z jego własnymi ustaleniami do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy przesłanki przypomniane w pkt 222 i 223 niniejszego wyroku zostały spełnione, przy czym dla uznania, że obowiązki nałożone na przedsiębiorstwo zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym wchodzą w zakres szczególnego zadania, które zostało mu powierzone, muszą one pozostawać w związku z przedmiotem danej usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym i bezpośrednio przyczyniać się do zaspokojenia tego interesu (zob. podobnie wyrok z dnia 23 października 1997 r., Komisja/Francja, C‑159/94, EU:C:1997:501, pkt 68).
225
W każdym wypadku do władz krajowych powołujących się na istnienie usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym należy przedstawienie w sposób szczegółowy powodów, dla których brak ograniczenia swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług stanowiłby prawną lub faktyczną przeszkodę w wykonywaniu szczególnych zadań z zakresu usług publicznych powierzonych danemu przedsiębiorstwu (wyroki: z dnia 13 maja 2003 r., Komisja/Hiszpania, C‑463/00, EU:C:2003:272, pkt 82; a także z dnia 8 czerwca 2023 r., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, pkt 75). Wymóg ten nie może jednak sięgać tak daleko, aby wymagać od tych organów wykazania w sposób pozytywny, że żaden inny możliwy do wyobrażenia środek nie pozwala na zapewnienie wykonania tego zadania na tych samych warunkach (zob. podobnie wyrok z dnia 23 października 1997 r., Komisja/Niderlandy, C‑157/94, EU:C:1997:499, pkt 58).
226
W świetle całości powyższych rozważań, na pytania od drugiego do dziesiątego należy odpowiedzieć, że art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98, art. 15 dyrektywy 2006/123, art. 49, 56 i 106 TFUE, art. 16 i 17 Karty oraz zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań należy interpretować w ten sposób, że, z zastrzeżeniem poszanowania zasady proporcjonalności, nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które:
–
ustanawia monopol poprzez utworzenie organizacji odpowiedzialnej za zbiorowe wykonywanie obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, która to organizacja dysponuje wyłącznym prawem do wykonywania tej działalności w odniesieniu do danej kategorii produktów, przewidując zarówno cofnięcie ex lege zezwoleń, które umożliwiły podmiotom gospodarczym wykonywanie wspomnianej działalności do tego czasu, jak i rozwiązanie ex lege wszystkich umów zawartych przez te podmioty w ramach wykonywania tej samej działalności, pod warunkiem jednak, że po pierwsze uregulowaniu temu towarzyszy ustanowienie ram prawnych gwarantujących, że posiadacz tego monopolu będzie rzeczywiście w stanie realizować w sposób spójny i systematyczny cele ochrony środowiska i zdrowia publicznego, które dane państwo członkowskie sobie wyznaczyło za pomocą oferty ilościowo współmiernej i jakościowo dostosowanej do tych celów i podlegającej ścisłej kontroli ze strony organów władzy publicznej, a po drugie, przewiduje ono adaptacje stosowania nowych norm, które są odpowiednie w celu uniknięcia nadmiernych obciążeń dla zainteresowanych podmiotów gospodarczych, w szczególności przewidując wystarczająco długi okres przejściowy, aby umożliwić im dostosowanie się do zmian, lub system rozsądnej rekompensaty poniesionej przez te podmioty szkody;
–
zobowiązuje tę organizację do prowadzenia jej działalności w celu niezarobkowym;
–
nakłada na producentów podlegających obowiązkom w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, którzy wprowadzają do obrotu co najmniej 51 % całkowitej ilości produktów objętych tą rozszerzoną odpowiedzialnością, obowiązek utworzenia takiej organizacji i posiadania w niej udziałów;
–
nakłada na posiadaczy udziałów w tej organizacji obowiązek bycia producentami na danym rynku;
–
przewiduje zakaz prowadzenia przez tych wytwórców działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, jak również zakaz powiązań kapitałowych lub więzi rodzinnych między tą organizacją, członkami jej organu zarządzającego i producentami posiadającymi w niej udział a osobami zajmującymi się zbieraniem i przetwarzaniem odpadów, jak również osobami posiadającymi prawo głosu w organie zarządzającym lub nadzorczym tej organizacji;
–
nakłada obowiązek zbiorowego wykonania obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta na producentów produktów podlegających tej rozszerzonej odpowiedzialności i wymaga od nich zawarcia umowy z tą samą organizacją, pod warunkiem jednak, że obowiązkom tym towarzyszą wystarczające gwarancje proceduralne, w szczególności w odniesieniu do ewentualnych konfliktów interesów lub niekorzystnych warunków konkurencji, pozwalające uniknąć przy wykonywaniu przez danych producentów ich działalności gospodarczej wszelkich nadmiernych obciążeń wynikających z arbitralnych lub nieprzewidywalnych skutków dla ich stosunków umownych.
IV. W przedmiocie kosztów
227
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 106 ust. 2 TFUE
należy interpretować w ten sposób, że:
osobę prawną, która, po pierwsze, dysponuje wyłącznym prawem do wykonywania, zgodnie z art. 8 i 8a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., działalności polegającej na realizacji, w odniesieniu do danej kategorii produktów na całym terytorium państwa członkowskiego, obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta na rachunek danych producentów i która, po drugie, ma obowiązek wykonywać tę działalność w celach niezarobkowych należy uznać za przedsiębiorstwo zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu tego art. 106 ust. 2, pod warunkiem że tej osobie prawnej faktycznie powierzono wykonywanie obowiązków z zakresu usług publicznych oraz że charakter, czas trwania i zakres tych obowiązków są jasno określone w prawie krajowym.
2)
Artykuły 8 i 8a dyrektywy 2008/98, zmienionej dyrektywą 2018/851, art. 15 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym, art. 49, 56 i 106 TFUE, art. 16 i 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, a także zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań
należy interpretować w ten sposób, że:
z zastrzeżeniem poszanowania zasady proporcjonalności – nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które:
–
ustanawia monopol poprzez utworzenie organizacji odpowiedzialnej za zbiorowe wykonywanie obowiązków w dziedzinie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, która to organizacja dysponuje wyłącznym prawem do wykonywania tej działalności w odniesieniu do danej kategorii produktów, przewidując zarówno cofnięcie ex lege zezwoleń, które umożliwiły podmiotom gospodarczym wykonywanie wspomnianej działalności do tego czasu, jak i rozwiązanie ex lege wszystkich umów zawartych przez te podmioty w ramach wykonywania tej samej działalności, pod warunkiem jednak, że po pierwsze uregulowaniu temu towarzyszy ustanowienie ram prawnych gwarantujących, że posiadacz tego monopolu będzie rzeczywiście w stanie realizować w sposób spójny i systematyczny cele ochrony środowiska i zdrowia publicznego, które dane państwo członkowskie sobie wyznaczyło za pomocą oferty ilościowo współmiernej i jakościowo dostosowanej do tych celów i podlegającej ścisłej kontroli ze strony organów władzy publicznej, a po drugie, przewiduje ono adaptacje stosowania nowych norm, które są odpowiednie w celu uniknięcia nadmiernych obciążeń dla zainteresowanych podmiotów gospodarczych, w szczególności przewidując wystarczająco długi okres przejściowy, aby umożliwić im dostosowanie się do zmian, lub system rozsądnej rekompensaty poniesionej przez te podmioty szkody;
–
zobowiązuje tę organizację do prowadzenia jej działalności w celu niezarobkowym;
–
nakłada na producentów podlegających obowiązkom w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, którzy wprowadzają do obrotu co najmniej 51 % całkowitej ilości produktów objętych tą rozszerzoną odpowiedzialnością, obowiązek utworzenia takiej organizacji i posiadania w niej udziałów;
–
nakłada na posiadaczy udziałów w tej organizacji obowiązek bycia producentami na danym rynku;
–
przewiduje zakaz prowadzenia przez tych wytwórców działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, jak również zakaz powiązań kapitałowych lub więzi rodzinnych między tą organizacją, członkami jej organu zarządzającego i producentami posiadającymi w niej udział a osobami zajmującymi się zbieraniem i przetwarzaniem odpadów, jak również osobami posiadającymi prawo głosu w organie zarządzającym lub nadzorczym tej organizacji;
–
nakłada obowiązek zbiorowego wykonania obowiązków w zakresie rozszerzonej odpowiedzialności producenta na producentów produktów podlegających tej rozszerzonej odpowiedzialności i wymaga od nich zawarcia umowy z tą samą organizacją, pod warunkiem jednak, że obowiązkom tym towarzyszą wystarczające gwarancje proceduralne, w szczególności w odniesieniu do ewentualnych konfliktów interesów lub niekorzystnych warunków konkurencji, pozwalające uniknąć wszelkich nadmiernych obciążeń dla danych producentów w ramach prowadzenia ich działalności gospodarczej, które by były efektem arbitralnych lub nieprzewidywalnych skutków powstałych w odniesieniu do ich stosunków umownych.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: słoweński.