61978CJ0148_SV
Parter
Föremål för talan
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål 148/78
har Pretura Penale di Milano till domstolen gett in en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177 i EEG-fördraget i det mål som pågår vid den nationella domstolen mellan
Pubblico Ministero
och
Tullio Ratti, bosatt i Milano.
Föremål för talan
Begäran avser tolkningen av två direktiv av rådet om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar, varav det ena direktiv 73/173/EEG av den 4 juni 1973 om klassificering, förpackning och märkning av farliga preparat (lösningsmedel) (EGT nr L 189, s. 7, fransk version; svensk specialutgåva del 13, volym 03) och det andra direktiv 77/728/EEG av den 7 november 1977 om klassificering, förpackning och märkning av färger, lacker, tryckfärger, lim och liknande produkter (EGT nr L 303, s. 23, fransk version; svensk specialutgåva del 13, volym 08).
Domskäl
1 Genom ett beslut av den 8 maj 1978, som kom in till domstolen den 21 juni 1978, har Pretura Penale di Milano i enlighet med artikel 177 i fördraget ställt ett flertal frågor om tolkningen av två direktiv av rådet om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar, varav det ena direktiv 73/173/EEG av den 4 juni 1973 om klassificering, förpackning och märkning av farliga preparat (lösningsmedel) (EGT nr L 189, s. 7) och det andra direktiv 77/728/EEG av den 7 november 1977 om klassificering, förpackning och märkning av färger, lacker, tryckfärger, lim och liknande produkter (EGT nr L 303, s. 23).
2 Frågorna har ställts inom ramen för ett brottmål mot ledaren för ett företag som framställer lösningsmedel och lacker, vilken anklagas för att ha överträtt vissa bestämmelser i den italienska lagen nr 245 av den 5 mars 1963 (Gazzetta Ufficiale av den 21.3.1963, s. 1451). Den lagen ålägger bl. a. tillverkare av varor som innehåller bensen, toluen och xylen att förse behållarna för dessa varor med ett märke med uppgift om - förutom förekomsten av dessa ämnen - dessas sammanlagda procentuella andel och, separat, den procentuella andelen bensen.
3 Vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet skulle lagstiftningen i fråga såvitt avser lösningsmedel ha varit anpassad till direktiv 73/173/EEG av den 4 juni 1973, vars bestämmelser medlemsstaterna skulle ha infört i sin interna rättsordning senast den 8 december 1974. Den italienska regeringen har inte fullgjort denna skyldighet.
4 Denna anpassning skulle ha medfört upphävande av den bestämmelse i den italienska lagen mot vilken den tilltalade påstås ha brutit och skulle följaktligen ha ändrat förutsättningarna för att tillämpa den ifrågavarande lagens straffsanktioner.
5 Vad gäller förpackning och märkning av lacker var direktiv 77/728/EEG av den 7 november 1977 utfärdat av rådet vid tidpunkten för de omtvistade faktiska omständigheterna, men den frist inom vilken medlemsstaterna enligt artikel 12 i direktivet skall ha infört de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet går ut först den 9 november 1979.
6 Införandet av detta direktivs bestämmelser i italiensk intern rättsordning kommer på motsvarande sätt att medföra att de bestämmelser i den italienska lagen vars åsidosättande ligger till grund för åtalet i det aktuella fallet upphävs.
7 Den tilltalade har vad gäller både förpackning och märkning av de lösningsmedel och lacker som tillverkas i hans företag följt bestämmelserna i dels direktiv 73/173/ EEG (lösningsmedel), som den italienska regeringen har underlåtit att införa i den interna rättsordningen, dels bestämmelserna i direktiv 77/728/EEG (lacker), som medlemsstaterna skall ha genomfört före den 9 november 1979.
8 Svaren på de ställda frågorna, av vilka de fyra första avser direktiv 73/173/EEG och den femte avser direktiv 77/728/EEG, skall göra det möjligt för den nationella domstolen att avgöra huruvida de i italiensk lag nr 245 föreskrivna straffen för överträdelse av dess bestämmelser kan tillämpas i förevarande fall.
A - Tolkningen av direktiv 73/173/EEG
9 Detta direktiv antogs med stöd av artikel 100 i fördraget och rådets direktiv av den 27 juni 1967 (EGT nr 196, av den 16.8.1967, s. 1, fransk version; svensk specialutgåva del 15, volym 01), ändrat den 21 maj 1973 (EGT nr L 167, av den 25.6.1973, s. 1, fransk version; svensk specialutgåva del 13, volym 03) om farliga ämnen, i syfte att säkerställa tillnärmningen av medlemsstaternas lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen (lösningsmedel).
10 Direktivet visade sig vara nödvändigt på grund av att farliga ämnen och preparat i medlemsstaterna omfattades av bestämmelser, mellan vilka det särskilt i fråga om märkning, förpackning och klassificering efter graden av risk fanns betydande skillnader.
11 Dessa skillnader var ett hinder för handeln och för varors fria rörlighet och inverkade direkt på upprättandet av en fungerande marknad för sådana farliga preparat som lösningsmedlen, som i stor utsträckning används såväl inom industri, jordbruk och hantverk som för hushållsändamål.
12 I syfte att undanröja dessa skillnader försågs direktivet med ett visst antal uttryckliga bestämmelser avseende klassificering, förpackning och märkning av ifrågavarande varor (artikel 2.1-2.3 och artikel 4-6).
13 Vad gäller den av den nationella domstolen särskilt framhållna artikel 8, enligt vilken det är förbjudet för medlemsstaterna att med åberopande av klassificering, förpackning eller märkning förbjuda, begränsa eller hindra utsläppande på marknaden av farliga preparat som uppfyller villkoren i direktivet, så har denna artikel ingen självständig betydelse även om den innehåller en allmän förpliktelse, eftersom den endast utgör ett nödvändigt komplement till de materiella bestämmelserna i de ovan nämnda artiklarna för att säkerställa de ifrågavarande varornas fria rörlighet.
14 Enligt artikel 11 i direktiv 73/173/EEG skulle medlemsstaterna genomföra direktivet i fråga inom 18 månader från det att anmälan hade skett.
15 En sådan anmälan skedde den 8 juni 1973 till alla medlemsstaterna.
16 Fristen på 18 månader löpte ut den 8 december 1974. Vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet var direktivet inte genomfört i italiensk intern rättsordning.
17 Det är mot bakgrund härav som den nationella domstolen konstaterade att "det förelåg en uppenbar motsägelse mellan gemenskapsreglerna och italiensk nationell rätt" och ville få veta "vilket av de båda regelverken som skulle gälla i förevarande fall". Den domstolen har därför ställt följande första fråga till EG-domstolen:
"Utgör Europeiska gemenskapernas råds direktiv 73/173/EEG av den 4 juni 1973 och särskilt dess artikel 8 en bestämmelse som är 'direkt tillämplig' och som ger upphov till subjektiva rättigheter för enskilda som det åligger de nationella domstolarna att skydda?"
18 Denna fråga lyfter fram det allmänna problemet om den rättsliga naturen hos bestämmelserna i ett direktiv som antagits i enlighet med artikel 189 i fördraget.
19 I detta hänseende har domstolen i sin fasta rättspraxis - senast i en dom av den 1 februari 1977 i mål 51/76 Nederlandse Ondernemingen (Rec. 1977, s. 126) -uttalat att förordningarna enligt bestämmelserna i artikel 189 visserligen är direkt tillämpliga och till följd av detta enligt sin natur ägnade att ha direkt effekt, men att därav inte följer att andra slag av rättsakter som avses i denna artikel inte skulle kunna ha sådan effekt.
20 Det skulle vara oförenligt med den tvingande verkan som artikel 189 tillerkänner ett direktiv att i princip utesluta att berörda personer får åberopa den skyldighet som direktivet innehåller.
21 Särskilt i de fall då gemenskapsinstitutionerna genom direktiv har ålagt medlemsstaterna att iaktta ett visst handlingssätt skulle den ändamålsenliga verkan av en sådan rättsakt försvagas, om enskilda var förhindrade att vid domstol åberopa rättsakten och om de nationella domstolarna var förhindrade att beakta denna som en del av gemenskapsrätten.
22 Den medlemsstat som inte inom föreskriven tid har vidtagit de i direktivet föreskrivna åtgärderna för genomförandet av detta, kan följaktligen inte gentemot de enskilda åberopa sin egen underlåtenhet att fullgöra de skyldigheter som direktivet innehåller.
23 Härav följer att om ett enskilt rättssubjekt som har följt bestämmelserna i ett direktiv, som en stat har underlåtit att införa i sin interna rättsordning, väcker talan vid en nationell domstol och yrkar att en nationell bestämmelse som är oförenlig med direktivet i fråga inte skall tillämpas, skall den nationella domstolen bifalla yrkandet om skyldigheten i fråga är ovillkorlig och tillräckligt precis.
24 Svaret på den första frågan blir således att efter utgången av fristen för ett direktivs genomförande får en medlemsstat inte gentemot en person som har följt direktivets bestämmelser tillämpa en inhemsk lag - även om denna lag innehåller straffsanktioner - som ännu inte har anpassats till direktivet i fråga.
25 Den nationella domstolens andra fråga avser i huvudsak om den medlemsstat till vilken direktivet riktar sig vid införandet av direktivets bestämmelser om lösningsmedel i sin interna rättsordning får föreskriva "skyldigheter och begränsningar som är mer precisa och mer detaljerade eller i vart fall skiljer sig från direktivets bestämmelser, särskilt genom att kräva att behållarna skall vara märkta med sådana uppgifter som inte krävs enligt direktivet.
26 Av artikel 3 jämförd med artikel 8 i direktiv 73/173/EEG framgår att endast sådana lösningsmedel som uppfyller "kraven i detta direktiv och dess bilaga" får släppas ut på marknaden och att medlemsstaterna inte vid sidan av de i det nämnda direktivet föreskrivna importreglerna får behålla regler för den inhemska marknaden som avviker från dessa regler.
27 Av systemet i direktiv 73/173/EEG följer således att en medlemsstat såvitt avser klassificering, förpackning och märkning av lösningsmedel i sin nationella lagstiftning inte får införa villkor som i förhållande till villkoren i direktivet är mer restriktiva eller ens mer detaljerade eller som i vart fall skiljer sig från dessa och att detta förbud mot icke föreskrivna restriktioner gäller både för varor som släpps ut direkt på den nationella marknaden och för importvaror.
28 Den nationella domstolens andra fråga skall besvaras på detta sätt.
29 Den nationella domstolens tredje fråga avser om skyldigheten enligt artikel 8 i lag nr 245 av den 5 mars 1963 att märka de saluförda behållarna med uppgift om förekomsten av bensen, toluen och xylen i lösningsmedlet, dessa ämnens sammanlagda procentuella andel och, separat, den procentuella andelen bensen, kan anses oförenlig med det nämnda direktivet.
30 I artikel 8 i den italienska lagen nr 245 av den 5 mars 1963 föreskrivs en skyldighet att "i den mån som lösningsmedlen innehåller bensen, toluen eller xylen förse de saluförda behållarna med ett märke med uppgift om förekomsten av dessa ämnen i lösningsmedlet, ämnenas sammanlagda procentuella andel och, separat, den procentuella andelen bensen...".
31 Emellertid föreskrivs i artikel 5 i direktiv 73/173/EEG att förpackningen tydligt och outplånligt skall vara märkt med dels i samtliga fall uppgift om förekomsten av ämnen som enligt artikel 2 klassificeras som giftiga, såsom bensen, dels, men enbart i särskilda fall, uppgift om ämnen som klassificeras som hälsoskadliga, såsom toluen och xylen i en koncentration som överstiger 5 procent.
32 Däremot finns det ingen föreskrift om att märkningen skall ange den procentuella andelen av dessa ämnen var för sig eller tillsammans.
33 Svaret till den nationella domstolen blir alltså att direktiv 73/173/EEG skall tolkas på så sätt att nationella bestämmelser, som föreskriver en sådan märkning av behållarna med uppgift om de aktuella produkternas beståndsdelar som är mer långtgående än vad som föreskrivs i det nämnda direktivet, inte är tillåtna.
34 Den fjärde frågan har följande lydelse:
"Utgör de nämnda nationella bestämmelserna, som utan åtskillnad tillämpas på samtliga varor på den inhemska marknaden, under alla omständigheter ett hinder, ett förbud eller en begränsning av handeln och av varornas fria rörlighet, även om bestämmelserna har till ändamål att tillförsäkra de ifrågavarande varornas användare ett större fysiskt skydd?"
35 Denna fråga hänför sig till artikel 36 i fördraget, enligt vilken undantag från den fria rörligheten för varor kan medges om de grundas på hänsyn till allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv.
36 När det finns gemenskapsdirektiv som med tillämpning av artikel 100 i fördraget innehåller föreskrifter om harmonisering av sådana åtgärder som är nödvändiga bl. a. för skyddet av människors och djurs hälsa och i vilka det föreskrivs gemenskapsförfaranden för att kontrollera att åtgärderna vidtas, är en tillämpning av artikel 36 inte längre motiverad, eftersom lämpliga kontrollåtgärder då skall genomföras och skyddsåtgärder vidtas inom ramen för harmoniseringsdirektivet.
37 I direktiv 73/173/EEG föreskrivs att om en medlemsstat konstaterar att ett farligt preparat, trots att det uppfyller kraven i detta direktiv, utgör en fara för hälsa eller säkerhet får medlemsstaten tillfälligt och under kommissionens tillsyn tillämpa en skyddsklausul i artikel 9 i direktivet med iakttagande av det förfarande och de formaliteter som föreskrivs i artikeln.
38 Härav följer att nationella bestämmelser som är mer långtgående än bestämmelserna i direktiv 73/173/EEG är förenliga med gemenskapsrätten endast om de har antagits i enlighet med det förfarande och de formaliteter som föreskrivs i artikel 9 i det nämnda direktivet.
B - Tolkningen av rådets direktiv 77/728/EEG av den 7 november 1977
39 Den nationella domstolens femte fråga avser om rådets direktiv 77/728/EEG av den 7 november 1977 och då särskilt artikel 9 i detta är omedelbart och direkt tillämpligt med hänsyn till den skyldighet att underlåta att handla som åligger medlemsstaterna från tidpunkten för direktivets anmälan, för den händelse en enskild på grund av berättigad förväntan har följt bestämmelserna i direktivet innan den för medlemsstaten gällande fristen för anpassning har löpt ut.
40 Detta direktiv har samma syfte som direktiv 73/173/EEG genom att det föreskriver likartade regler för preparat som innehåller farliga ämnen och som är avsedda att användas i färger, lacker, tryckfärger, lim och liknande varor.
41 Enligt artikel 12 i direktivet skall det genomföras av medlemsstaterna inom 24 månader från det att det anmälts. Anmälan skedde den 9 november 1977.
42 Denna frist har således ännu inte löpt ut och medlemsstaterna som det riktar sig till har en frist till den 9 november 1979 för att införa bestämmelserna i direktiv 77/728/EEG i sin interna rättsordning.
43 Härav följer, på de grunder som utvecklats i skälen till svaret på den nationella domstolens första fråga, att direktivet och då särskilt artikel 9 i detta kan få de i svaret på den första frågan angivna verkningarna först vid utgången av den fastställda perioden och endast om medlemsstaten inte har följt direktivet.
44 Så länge som fristen inte har gått ut har medlemsstaterna fortfarande handlingsfrihet på detta område.
45 Den omständigheten att en medlemsstat har infört ett direktivs bestämmelser i sin interna rättsordning före utgången av den period som fastställts i direktivet kan inte få några verkningar gentemot andra medlemsstater.
46 Eftersom slutligen ett direktiv enligt sin natur ålägger endast medlemsstaterna skyldigheter, kan en enskild inte åberopa principen om "berättigade förväntningar" innan fristen för genomförandet av direktivet har löpt ut.
47 Svaret på den femte frågan blir således att rådets direktiv 77/728/EEG av den 7 november 1977 och då särskilt artikel 9 i detta inte för den enskilde, som har följt bestämmelserna i direktivet innan den för medlemsstaten gällande fristen för anpassning har löpt ut, kan få någon verkan som skall beaktas av de nationella domstolarna.
Beslut om rättegångskostnader
48 De kostnader som har förorsakats rådet och kommissionen, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla.
49 Eftersom förfarandet i förhållande till den tilltalade i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
-angående de frågor som genom beslut av den 8 maj 1978 förts vidare av Pretura Penale di Milano - följande dom:
1)
Efter utgången av fristen för ett direktivs genomförande får en medlemsstat inte gentemot en person som har följt direktivets bestämmelser tillämpa en inhemsk lag - även om denna lag innehåller straffsanktioner - som ännu inte har anpassats till direktivet i fråga.
2)
Av systemet i direktiv 73/173/EEG följer att en medlemsstat såvitt avser klassificering, förpackning och märkning av lösningsmedel i sin nationella lagstiftning inte får införa villkor som i förhållande till villkoren i direktivet är mer restriktiva eller ens mer detaljerade eller som i vart fall skiljer sig från dessa och att detta förbud mot icke föreskrivna restriktioner gäller både för varor som släpps ut direkt på den nationella marknaden och för importvaror.
3)
Direktiv 73/173/EEG skall tolkas på så sätt att nationella bestämmelser, som föreskriver en sådan märkning av behållarna med uppgift om de aktuella produkternas beståndsdelar som är mer långtgående än vad som föreskrivs i det nämnda direktivet, inte är tillåtna.
4)
Nationella bestämmelser som är mer långtgående än bestämmelserna i direktiv 73/173/EEG är förenliga med gemenskapsrätten endast om de har antagits i enlighet med det förfarande och de formaliteter som föreskrivs i artikel 9 i det nämnda direktivet.
5)
Rådets direktiv 77/728/EEG av den 7 november 1977 och då särskilt artikel 9 i detta kan inte för den enskilde, som har följt bestämmelserna i direktivet innan den för medlemsstaten gällande fristen för anpassning har löpt ut, få någon verkan som skall beaktas av de nationella domstolarna.