62022CC0167
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ATHANASIOSA RANTOSA
przedstawiona w dniu 7 września 2023 r. (
1
)
Sprawa C‑167/22
Komisja Europejska
przeciwko
Królestwu Danii
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Transport drogowy – Rozporządzenie (WE) nr 1072/2009 – Artykuł 8 – Przewozy kabotażowe – Zasada ogólna – Artykuł 9 – Przepisy mające zastosowanie do przewozów kabotażowych – Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 – Okres odpoczynku – Przepisy krajowe wprowadzające maksymalny czas postoju na publicznych parkingach wzdłuż sieci autostrad – Ograniczenie do 25 godzin – Artykuł 56 TFUE – Przeszkoda w swobodnym świadczeniu usług transportu drogowego
Wprowadzenie
1.
W skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy przepisów prawa Unii dotyczących swobodnego świadczenia usług transportu drogowego, ustanowionym w art. 1, 8 i 9 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 (
2
), poprzez wprowadzenie maksymalnego 25-godzinnego czasu postoju pojazdów ciężarowych na parkingach w obrębie publicznej sieci autostrad (zwanego dalej „zasadą 25 godzin”). Zasada ta utrudnia kierowcy przestrzeganie regularnego tygodniowego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 45 godzin lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku trwającego od 24 do 45 kolejnych godzin zgodnie z art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (
3
), a w związku z tym stanowi przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług transportu drogowego, przy czym nie jest uzasadniona żadnym z nadrzędnych względów interesu publicznego przywołanych przez Królestwo Danii.
2.
Zagadnienia pojawiające się w niniejszej sprawie dotyczą zatem tego, czy zasada 25 godzin stanowi przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług transportu drogowego, a jeśli tak, to czy zasadę tę mogą uzasadniać nadrzędne względy interesu publicznego.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 1072/2009
3.
Artykuł 1 rozporządzenia nr 1072/2009, zatytułowany „Zakres stosowania”, stanowi w ust. 1 i 4:
„1.   Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy w przejazdach na terytorium Wspólnoty.
[…]
4.   Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do krajowego przewozu drogowego rzeczy realizowanego na podstawie tymczasowego zezwolenia przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie członkowskim, zgodnie z rozdziałem III.
[…]”.
4.
Artykuł 8 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zasada ogólna”, stanowi:
„1.   Każdy przewoźnik zarobkowego drogowego przewozu rzeczy posiadający licencję wspólnotową, którego kierowca, jeśli jest obywatelem państwa trzeciego, posiada świadectwo kierowcy, jest uprawniony na warunkach określonych w niniejszym rozdziale do wykonywania przewozów kabotażowych.
2.   Po dostarczeniu rzeczy w przychodzącym ruchu międzynarodowym przewoźnicy drogowi, o których mowa w ust. 1, uprawnieni są do wykonywania tym samym pojazdem lub, w przypadku zespołu pojazdów, pojazdem silnikowym tego pojazdu, do trzech przewozów kabotażowych będących następstwem transportu międzynarodowego z innego państwa członkowskiego lub państwa trzeciego do przyjmującego państwa członkowskiego. Ostatni rozładunek rzeczy w trakcie przewozu kabotażowego przed opuszczeniem przyjmującego państwa członkowskiego ma miejsce w ciągu siedmiu dni od ostatniego rozładunku w przyjmującym państwie członkowskim w ramach dostawy rzeczy w przychodzącym ruchu międzynarodowym.
W terminie, o którym mowa w akapicie pierwszym, przewoźnicy mogą wykonywać niektóre lub wszystkie przewozy kabotażowe dozwolone zgodnie z tym akapitem w którymkolwiek państwie członkowskim, pod warunkiem że są one ograniczone do jednego przewozu kabotażowego na państwo członkowskie w ciągu trzech dni od wjazdu bez ładunku na terytorium tego państwa członkowskiego.
[…]”.
5.
Artykuł 9 rzeczonego rozporządzenia, noszący tytuł „Przepisy dotyczące przewozów kabotażowych”, stanowi:
„1.   O ile przepisy wspólnotowe nie stanowią inaczej, wykonywanie przewozów kabotażowych podlega przepisom ustawowym, wykonawczym i administracyjnym przyjmującego państwa członkowskiego w następujących kwestiach:
[…]
d) czasu prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku kierowcy;
[…]
2.   Przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, o których mowa w ust. 1, stosowane są wobec przewoźników niemających siedziby w danym państwie członkowskim na tych samych warunkach, jakie obowiązują przewoźników posiadających siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim, aby zapobiec wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub miejsce siedziby”.
Rozporządzenie (WE) nr 561/2006
6.
Zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 561/2006 (
4
):
„Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób w celu ujednolicenia warunków konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza w odniesieniu do sektora transportu drogowego oraz w celu poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego. Niniejsze rozporządzenie ma na celu także przyczynienie się do polepszenia metod monitorowania i egzekwowania przepisów przez Państwa Członkowskie oraz poprawy warunków pracy w transporcie drogowym”.
7.
Artykuł 4 tego rozporządzenia przewiduje:
„Dla celów niniejszego rozporządzenia zastosowanie mają następujące definicje:
[…]
f)
»odpoczynek« oznacza nieprzerwany okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem;
g)
»dzienny okres odpoczynku« oznacza dzienny okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje »regularny dzienny okres odpoczynku« lub »skrócony dzienny okres odpoczynku«:
–
»regularny dzienny okres odpoczynku« oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 11 godzin. Alternatywnie, regularny dzienny okres odpoczynku można wykorzystać w dwóch częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać co najmniej 3 godziny a druga co najmniej 9 godzin,
–
»skrócony dzienny okres odpoczynku« oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 9 godzin, ale krócej niż 11 godzin;
h)
»tygodniowy okres odpoczynku« oznacza tygodniowy okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje »regularny tygodniowy okres odpoczynku« lub »skrócony tygodniowy okres odpoczynku«;
–
»regularny tygodniowy okres odpoczynku« oznacza odpoczynek trwający co najmniej 45 godzin,
–
»skrócony tygodniowy okres odpoczynku« oznacza odpoczynek trwający krócej niż 45 godziny, który można, na warunkach ustalonych w art. 8 ust. 6, skrócić do nie mniej niż 24 kolejnych godzin;
[…]”.
8.
Artykuł 8 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„[…]
6.   W ciągu każdych kolejnych dwóch tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej:
–
dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku; lub
–
jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu.
Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku.
[…]
7.   Odpoczynek wykorzystywany jako rekompensata za skrócony tygodniowy okres odpoczynku wykorzystuje się łącznie z innym okresem odpoczynku trwającym co najmniej dziewięć godzin.
8.   Jeżeli kierowca dokona takiego wyboru, dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku poza bazą można wykorzystywać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy i pojazd znajduje się na postoju.
9.   Tygodniowy okres odpoczynku, który przypada na dwa tygodnie można zaliczyć do dowolnego z nich, ale nie obu”.
Prawo duńskie
9.
Zasady 25 godzin nie przewidziano wyraźnie w duńskim ustawodawstwie administracyjnym ani w innych przepisach tej dziedziny. Zasada ta została wprowadzona w wyniku porozumienia politycznego w sprawie ustawy budżetowej na 2018 r. (
5
), ma zastosowanie na podstawie art. 92 ust. 1 færdselsloven (kodeksu drogowego) (
6
), a weszła w życie w dniu 1 lipca 2018 r. (
7
).
Okoliczności powstania sporu i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
10.
W następstwie otrzymania informacji od stowarzyszeń sektora transportu drogowego, Komisja uznała, że zasada 25 godzin stanowi ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług transportowych, i w rezultacie wszczęła przeciwko Królestwu Danii postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
11.
W toku tego postępowania Komisja skierowała do rządu duńskiego wezwanie do udzielenia informacji w dniu 2 maja 2018 r., wezwanie do usunięcia uchybienia w dniu 20 lipca 2018 r., wezwanie do udzielenia dodatkowych informacji w dniu 14 stycznia 2019 r. oraz uzasadnioną opinię w dniu 15 maja 2020 r. Uznawszy, że argumenty przedstawione na każdym etapie przez rząd duński nie są przekonujące, instytucja ta wniosła skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
12.
Komisja wniosła niniejszą skargę pismem z dnia 4 marca 2022 r.
13.
Uwagi na piśmie przedstawiły Trybunałowi rządy duński i polski oraz Komisja. Rząd duński i Komisja przedstawiły również uwagi ustne na rozprawie, która odbyła się w dniu 25 maja 2023 r.
14.
Komisja wnosi do Trybunału o:
–
stwierdzenie, że poprzez ograniczenie do 25 godzin maksymalnego czasu postoju na publicznych parkingach znajdujących się w obrębie duńskiej sieci autostradowej Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy przepisów dotyczących swobodnego świadczenia usług transportowych przewidzianych w art. 1, 8 i 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009;
–
obciążenie Królestwa Danii kosztami postępowania w sprawie.
15.
Królestwo Danii wnosi do Trybunału o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Ocena
W przedmiocie dopuszczalności
16.
Rząd duński podnosi niedopuszczalność skargi, ponieważ, po pierwsze, nie spełnia ona wymogów spójności, jasności i precyzji wymaganych na podstawie art. 120 regulaminu postępowania przed Trybunałem (
8
), a po drugie, brak jest zgodności pomiędzy żądaniami i zarzutami podniesionymi w skardze (
9
).
17.
Komisja odpowiada, że żądania skargi oraz zarzuty i argumenty podniesione na ich poparcie są sformułowane w sposób jasny i precyzyjny.
18.
Moim zdaniem, ze skargi jasno wynika, że zdaniem Komisji zasada 25 godzin narusza ogólne zasady swobodnego świadczenia usług przewozu towarów w Unii, ustanowione w art. 1, 8 i 9 rozporządzenia nr 1072/2009, ze względu na to, że zasada ta ogranicza możliwość spędzania okresów odpoczynku na drogach duńskich zgodnie z rozporządzeniem nr 561/2006, a w konsekwencji utrudnia świadczenie usług przewozu towarów w tym państwie członkowskim.
19.
Komisja nie twierdzi przy tym, jakoby owa zasada 25 godzin była sprzeczna z przepisami mającymi zastosowanie do okresów odpoczynku, a w szczególności z rozporządzeniem nr 561/2006, lecz że takie ograniczenie postoju w praktyce zmniejsza możliwości świadczenia usług przez kierowców i przedsiębiorstwa transportowe na terytorium duńskim (
10
).
20.
Wydaje mi się zatem, że skarga spełnia warunki przewidziane w art. 120 regulaminu postępowania, w związku z czym proponuję oddalić zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Królestwo Danii.
Co do istoty
21.
W skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja, popierana przez Rzeczpospolitą Polską, w istocie zarzuca Królestwu Danii, że zasada 25 godzin stanowi przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług transportu drogowego, która nie jest uzasadniona żadnym z nadrzędnych względów interesu publicznego przywołanych przez to państwo.
22.
Rząd duński podnosi na wstępie, że zgodnie z zasadą pomocniczości, kompetencja do określenia przepisów dotyczących czasu postoju na parkingach na terytorium krajowym należy nie do Unii, lecz do państw członkowskich.
23.
Jednakże uważam, że argument ten nie jest trafny, jak słusznie podkreśla Komisja, ponieważ instytucja ta nie kwestionuje zgodności z traktatem FUE zasad postoju, takich jak zasada 25 godzin, jako takich, lecz raczej fakt, że poprzez ustanowienie tejże zasady 25 godzin, co samo w sobie jest zgodne z prawem, Królestwo Danii wprowadziło przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług transportowych (
11
).
24.
Rząd duński utrzymuje – również tytułem wstępu – że usługi objęte art. 58 TFUE są wyłączone z zakresu stosowania art. 56 TFUE.
25.
Prawdą jest, że zgodnie z art. 58 ust. 1 TFUE swobodę przepływu usług w dziedzinie transportu reguluje nie art. 56 TFUE, który dotyczy swobodnego świadczenia usług w sposób bardziej ogólny, ale postanowienia tytułu traktatu FUE dotyczącego transportu, czyli art. 90–100 TFUE (
12
).
26.
Usługi będące przedmiotem niniejszej sprawy podlegają rozporządzeniu nr 1072/2009 przyjętemu na podstawie art. 71 WE (obecnie, po zmianie, art. 91 TFUE). Rozporządzenie to – zgodnie z jego art. 1 ust. 1 i 4 – stosuje się do międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy w przejazdach na terytorium Unii, w tym do przewozu kabotażowego, czyli krajowego zarobkowego przewozu wykonywanego tymczasowo w przyjmującym państwie członkowskim (
13
), a celem jego jest zniesienie ograniczeń w swobodnym świadczeniu usług transportu drogowego (
14
).
27.
W związku z tym uważam, że chociaż przepisy rozporządzenia nr 1072/2009 przyjęto w ramach wspólnej polityki transportowej, odnoszą się one do szczególnej dziedziny świadczenia usług w dziedzinie transportu, i zgodnie z orzecznictwem, należy je interpretować w świetle ogólnej zasady swobodnego świadczenia usług ustanowionej w art. 56 TFUE (
15
).
28.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, postanowienie to wymaga nie tylko zniesienia wszelkich form dyskryminacji wobec usługodawcy, mającego siedzibę w innym państwie członkowskim ze względu na jego przynależność państwową, ale także zniesienia wszelkich ograniczeń, nawet jeśli są one stosowane jednakowo wobec usługodawców krajowych, jak i pochodzących z innych państw członkowskich, które mogą obłożyć zakazem, utrudnić lub uczynić mniej atrakcyjną działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, gdzie świadczy on legalnie analogiczne usługi (
16
).
W przedmiocie występowania ograniczenia swobodnego świadczenia usług
29.
W skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja podnosi, że wprowadzając zasadę 25 godzin, Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 1, 8 i 9 rozporządzenia nr 1072/2009, interpretowanych w świetle ogólnej zasady swobodnego świadczenia usług ustanowionej w art. 56 TFUE.
30.
Chociaż rozporządzenie nr 1072/2009 nie zawiera wyraźnego przepisu, który zobowiązywałby państwa członkowskie do zapewnienia miejsc postojowych dla kierowców pojazdów ciężarowych, Komisja uważa, że obecność tych miejsc na całym terytorium Unii, niezależnie od tego, czy są bezpłatne czy odpłatne, lub też publiczne czy niepubliczne, jest konieczna dla swobodnego świadczenia usług transportu drogowego, zagwarantowanego w wyżej wymienionych przepisach, a wprowadzenie zasady 25 godzin wpływa na zdolność kierowców do przestrzegania obowiązków dotyczących regularnego tygodniowego okresu odpoczynku wynoszącego 45 godzin oraz skróconego tygodniowego okresu odpoczynku w wymiarze przekraczającym 25 godzin (
17
), a także obowiązku dotyczącego łącznego czasu prowadzenia pojazdu, o których mowa w art. 4, 6 i 8 rozporządzenia nr 561/2006.
31.
Zasada ta ma znaczenie głównie dla przewoźników niemających siedziby w Danii, którzy potrzebują miejsc postoju i odpoczynku na terytorium Danii, natomiast przewoźnicy, którzy mają centra operacyjne w Danii, mogą łatwiej skłonić swoich kierowców do odprowadzenia swoich ciężarówek do tych centrów (
18
).
32.
Rząd duński odpowiada zasadniczo, że zasada 25 godzin nie jest dyskryminująca i nie stanowi przeszkody w międzynarodowym przewozie towarów.
33.
Rozporządzenie nr 1072/2009 i rozporządzenie nr 561/2006 nie zawierają żadnego przepisu dotyczącego zasad postoju, a zatem zasady te pozostają w gestii państw członkowskich. Ponadto zapotrzebowanie na miejsca parkingowe, konieczne do wypełnienia obowiązków wynikających z tych dwóch rozporządzeń – jeśli wziąć pod uwagę liczbę miejsc postoju dostępnych w Danii, zarówno publicznych, jak i prywatnych – jest zaspokojone.
34.
Miejsca w obrębie autostrad, które są przedmiotem niniejszej sprawy, nie są zaprojektowane tak, aby pozwalały na spędzanie długich okresów odpoczynku, a w każdym razie na podstawie art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 przedsiębiorstwa transportowe są zobowiązane odpowiednio organizować przewozy, natomiast zgodnie z art. 8 ust. 8 tego rozporządzenia mają obowiązek ponosić koszty zakwaterowania. Ponadto zasada 25 godzin zwiększa możliwości postoju krótkoterminowego, ułatwiając kierowcom korzystanie z krótszych okresów odpoczynku i zachęca rynek do tworzenia bezpiecznych miejsc postoju bardziej dostosowanych do wymogów postoju długotrwałego.
35.
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja zobowiązana jest do wykazania istnienia zarzucanego uchybienia i dostarczenia Trybunałowi dowodów potrzebnych do sprawdzenia przezeń istnienia tego uchybienia, przy czym Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu (
19
).
36.
W niniejszej sprawie na podstawie dyskusji między stronami można stwierdzić, że w dniu wydania uzasadnionej opinii w Danii istniało 1400 miejsc parkingowych na parkingach publicznych i przynajmniej 855 miejsc parkingowych bez ograniczeń czasowych, oferowanych przez sektor prywatny (
20
).
37.
Prawdą jest, że z czysto praktycznego punktu widzenia zasada 25 godzin, jako że ogranicza czas postoju na parkingach publicznych, utrudnia kierowcom korzystanie z okresów odpoczynku w miejscach objętych tą zasadą, ponieważ uniemożliwia im spędzanie w tych miejscach regularnych tygodniowych okresów odpoczynku oraz skróconych okresów odpoczynku przekraczających 25 godzin. Ponadto pamiętając, że kierowcy nie mogą spędzić regularnych okresów odpoczynku w swoim pojeździe (
21
), należy zauważyć, że zasada ta, jak się wydaje, uniemożliwia im również skorzystanie z rozpatrywanych parkingów do zaparkowania swoich ciężarówek i spędzenia tych okresów odpoczynku gdzie indziej (
22
).
38.
Uściśliwszy powyższe, nie jestem przekonany, że ograniczenia postoju na publicznych parkingach powyżej limitu 25 godzin nałożonego przez kwestionowane uregulowanie krajowe stanowią rzeczywistą przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług na gruncie prawa Unii.
39.
Przede wszystkim pragnę zauważyć, że o ile obecność miejsc parkingowych, a w szczególności publicznych miejsc postoju, w duńskiej sieci drogowej niewątpliwie ułatwia przestrzeganie obowiązków dotyczących okresów odpoczynku nałożonych przez rozporządzenie nr 561/2006, o tyle przepisy prawa Unii, na które powołuje się Komisja, nie przewidują żadnego obowiązku udostępniania miejsc postoju.
40.
Prawdą jest, że zgodnie z art. 39 ust. 2 lit. c) rozporządzenia (UE) nr 1315/2013 (
23
) w zakresie infrastruktury transportu drogowego państwa członkowskie są zobowiązane, między innymi, do „stworzenia miejsc obsługi podróżnych przy autostradach co ok. 100 km, z uwzględnieniem potrzeb społecznych, rynkowych i środowiskowych, aby zapewnić, między innymi, odpowiednie miejsce do parkowania dla komercyjnych użytkowników dróg przy zapewnieniu właściwego poziomu bezpieczeństwa i ochrony”. Jednakże przepis ten nie wprowadza żadnej reguły dotyczącej sposobów korzystania z tych miejsc, a przy tym nie ma on znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ Komisja nie powołała się nań w swoich zarzutach. Ponadto rozporządzenie nr 561/2006, na które powołuje się Komisja, w art. 8a precyzuje zakres tego przepisu, lecz ogranicza się przy tym do stwierdzenia, że zgodnie z owym przepisem państwa członkowskie „zachęcają” do tworzenia parkingów dla komercyjnych użytkowników dróg (
24
).
41.
Chociaż Komisja zauważa, że istnienie miejsc do parkowania dających możliwość postoju przez 45 godzin jest „warunkiem wstępnym” funkcjonowania rynku wewnętrznego usług transportu drogowego, wyjaśnia, że jej argument nie polega na tym, iż rząd duński nie zorganizował wystarczającej liczby parkingów z możliwością długotrwałego postoju, lecz że ograniczył istniejące możliwości postoju do takiego stopnia, że stanowi to przeszkodę w świadczeniu usług transportowych w Danii przez przewoźników niemających siedziby w tym państwie (
25
).
42.
Zastanawiam się, na jakiej podstawie – w braku obowiązku stworzenia określonej liczby parkingów – państwo członkowskie miałoby być zobowiązanie do utrzymania tych parkingów po ich utworzeniu lub, w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy, państwo to nie mogłoby uregulować sposobu korzystania z rzeczonych parkingów. Moim zdaniem, argument Komisji prowadzi do tego, że państwo członkowskie, które dysponuje wystarczającą liczbą miejsc postojowych, mogłoby stworzyć przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług transportowych poprzez samo tylko zmniejszenie liczby takich miejsc, podczas gdy państwo członkowskie nieposiadające wystarczającej liczby takich miejsc nie stworzyłoby podobnej przeszkody, o ile tylko nie zmniejszyłoby ich liczby. Innymi słowy, przy takim podejściu Komisja widziałaby naruszenie podstawowych swobód w zwykłej zmianie okoliczności, nawet przy braku obowiązku państw członkowskich do przyjęcia określonych środków lub powstrzymania się od jakiegoś zachowania.
43.
Następnie wydaje mi się, że Komisja podniosła (pośredni) wpływ zasady 25 godzin na świadczenie usług przywozu do Danii, nie wykazując jednak, że zarzucana przeszkoda rzeczywiście zmniejsza zdolność przedsiębiorstw transportowych, mających siedzibę w innych państwach członkowskich, do skutecznego konkurowania z przedsiębiorstwami mającymi siedzibę w Danii. Ponadto zastanawiam się również, dlaczego do wyeliminowania problemów wskazanych przez Komisję nie wystarcza istnienie prywatnych miejsc parkingowych po bardzo niskiej cenie, które zgodnie z informacjami przedstawionymi na rozprawie faktycznie istnieją.
44.
Pragnę zauważyć w tym względzie, że zasada 25 godzin nie jest dyskryminująca w sposób bezpośredni. Jej celem ani skutkiem nie jest również regulacja świadczenia usług transportowych między państwami członkowskimi.
45.
Podnoszony przez Komisję wpływ tej zasady na świadczenie usług transportowych między państwami członkowskimi opiera się zatem na domniemaniu, które, moim zdaniem, jest niezgodne z zasadami dotyczącymi ciężaru dowodu przywołanymi w pkt 35 niniejszej opinii. W tych okolicznościach nie można wykluczyć, na przykład, że wpływ tej zasady na postój i organizację okresów odpoczynku kierowców, a w konsekwencji na świadczenie usług transgranicznego transportu drogowego w Danii, będzie zbyt nieznaczny i przypadkowy, aby można było uznać, że taki środek krajowy może stanowić przeszkodę w świadczeniu usług transportowych między państwami członkowskimi.
46.
Wreszcie, jak podkreśla rząd duński, zgodnie z art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 przedsiębiorstwa transportowe organizują pracę kierowców w taki sposób, aby mogli oni przestrzegać przepisów rozdziału II tego rozporządzenia (dotyczącego, między innymi, przerw i okresów odpoczynku), a zgodnie z art. 8 ust. 8 akapit drugi tego rozporządzenia pracodawca ponosi wszelkie koszty zakwaterowania poza pojazdem (
26
).
47.
W związku z tym, w braku uregulowania Unii (chociaż planowanego i pożądanego (
27
)), które nakładałoby na państwa członkowskie obowiązek utworzenia miejsc parkingowych i określenia zasad korzystania z nich, zastanawiam się, czy konieczność znalezienia lub stworzenia infrastruktury logistycznej (w niniejszym przypadku miejsc postojowych) obsługującej działalność w zakresie transportu i kabotażu, nie należy po prostu do zakresu obciążeń i ryzyka handlowego przedsiębiorstw transportowych, a zatem nie może spoczywać na państwie członkowskim. Moim zdaniem, nie istnieje obowiązek faworyzowania, a jedynie ułatwiania, przez państwa członkowskie świadczenia usług transportu transgranicznego na ich terytorium bez związku z ewentualnym zapewnieniem przez nie miejsc postoju i ich uregulowaniem. Ponadto, jak się wydaje, żaden przepis prawa Unii nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie mogły dokonać przebudowy tych miejsc w celu ich wykorzystania do realizacji innych interesów publicznych.
48.
W świetle powyższego mam wątpliwości, czy w ramach zarzutów szczegółowych przedstawionych w pkt 29 – 31 niniejszej opinii Komisja przeprowadziła ciążący na niej dowód.
49.
Proponuję zatem oddalić skargę.
50.
W związku z powyższym, jeżeli Trybunał dojdzie jednak do wniosku, że zasada 25 godzin stanowi przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług transportu drogowego, należy zbadać, czy zasada ta jest uzasadniona nadrzędnymi względami interesu publicznego przywołanymi przez rząd duński, które to zagadnienie przeanalizuję pomocniczo w punktach poniżej.
Pomocniczo w przedmiocie istnienia uzasadnienia nadrzędnymi względami interesu publicznego
51.
Rząd duński podnosi zasadniczo, że w każdym razie zasada 25 godzin jest odpowiednia do osiągnięcia zgodnych z prawem celów i nie wykracza poza to, co jest konieczne i właściwe.
52.
Komisja odpowiada, że o ile cztery cele przedstawione przez rząd duński jako uzasadnienie zasady 25 godzin można uznać za zgodne z prawem i leżące w interesie ogólnym, o tyle zasada ta nie jest odpowiednia do osiągnięcia tych celów.
53.
Wydaje się zaś, że jeśli oceniać wprowadzenie zasady 25 godzin zgodnie z zamiarem duńskiego ustawodawcy, przedstawionym w porozumieniu w sprawie ustawy budżetowej na 2018 r. (
28
), ma ona cel jawnie dyskryminujący. Strony są bowiem zgodne co do tego, że deklarowanym celem tej zasady było uniemożliwienie „w szczególności, długotrwałego postoju zagranicznych pojazdów ciężarowych na duńskich parkingach”.
54.
Jednakże w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi rząd duński wskazał inne cele, które – jak przyznaje Komisja – mogłyby zostać uznane za zgodne z prawem i leżące w interesie ogólnym (
29
), a mianowicie, po pierwsze, zapewnienie na publicznych parkingach szerszych możliwości postojowych, pozwalających kierowcom na spędzanie przerw i skróconych okresów odpoczynku, po drugie, zakończenie nielegalnego i niebezpiecznego dla ruchu postoju na parkingach autostradowych, po trzecie, zapewnienie prawidłowego funkcjonowania parkingów, a po czwarte, zagwarantowanie kierowcom dobrych warunków bytowych i dobrych warunków pracy.
55.
Jeśli chodzi o cel polegający na zapewnieniu kierowcom szerszych możliwości postojowych, pozwalających im na spędzanie przerw i skróconego okresu odpoczynku, Komisja na podstawie danych dostarczonych przez rząd duński, stwierdziła brak bezpośredniego związku między długotrwałym postojem pojazdów ciężarowych na parkingach autostradowych w Danii a podniesionym problemem dotyczącym możliwości postojowych (
30
), czego rząd ów nie zakwestionował.
56.
Co się tyczy celu polegającego na zakończeniu nielegalnego i niebezpiecznego postoju na parkingach autostradowych, to jak zauważa Komisja, postój poza wyznaczonymi strefami jest już nielegalny i nie ma konieczności dodawania innego zakazu, który ponadto ma wpływ na zachowanie, które nie stanowi bezpośrednio nielegalnego postoju (
31
).
57.
Jeśli chodzi o cel polegający na zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania parkingów, wydaje mi się, że zakaz długotrwałego postoju nie jest bezpośrednio związany z funkcjonowaniem tych miejsc, a cel ten można realizować za pomocą bardziej bezpośrednich środków, takich jak regulowanie działalności w tych miejscach.
58.
Jeśli chodzi o cel polegający na zagwarantowaniu kierowcom dobrych warunków bytowych i dobrych warunków pracy, nie widzę bezpośredniego związku między zasadą 25 godzin a tym celem, który należy realizować niezależnie od długości postoju (
32
).
59.
Ponadto, co się tyczy powodów, dla których zasada 25 godzin jest jedynym środkiem umożliwiającym osiągnięcie zamierzonych celów, powodując przy tym, że żaden ze środków w mniejszym stopniu naruszających swobodę świadczenia usług nie jest wystarczająco skuteczny, aby osiągnąć te cele, pragnę przypomnieć, że jakkolwiek zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ciężar dowodu, który ciąży na państwie członkowskim, nie może prowadzić do wymagania od tego państwa członkowskiego, aby wykazało ono w sposób pozytywny, iż żaden inny możliwy do wyobrażenia środek nie pozwala na osiągnięcie tego celu w tych samych okolicznościach, to jednakże na tym państwie członkowskim spoczywa ciężar szczegółowego, merytorycznego zakwestionowania przedstawionych przez Komisję dowodów i wynikających z nich konsekwencji (
33
).
60.
Moim zaś zdaniem, rząd duński nie przedstawił tego rodzaju argumentów.
61.
Podsumowując, uważam, że gdyby Trybunał doszedł do wniosku, zgodnie z którym zasada 25 godzin stanowi przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług transportu drogowego – którego to wniosku nie podzielam, jak wskazałem w pkt 29–48 niniejszej opinii – trudno byłoby uzasadnić ową zasadę na podstawie argumentów podniesionych przez rząd duński.
W przedmiocie kosztów
62.
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę, a ponieważ Królestwo Danii wniosło o obciążenie Komisji kosztami postępowania, przy czym Komisja przegrała sprawę, proponuję obciążyć ją kosztami postępowania.
Wnioski
63.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
–
oddalił skargę;
–
obciążył Komisję Europejską kosztami postępowania.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (przekształcenie) (Dz.U. 2009, L 300, s. 72).
(
3
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) nr 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U. 2006, L 102, s. 1; sprostowania: Dz.U. 2008, L 51, s. 27; Dz.U. 2016, L 195, s 83).
(
4
)	W brzmieniu obowiązującym w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, czyli w dniu 15 lipca 2020 r.
(
5
)	Z porozumienia tego wynika, że wprowadzenie ograniczonego czasu postoju pojazdów ciężarowych na publicznych parkingach w obrębie sieci autostrad „uniemożliwi, w szczególności, długotrwały postój zagranicznych pojazdów ciężarowych na duńskich parkingach”.
(
6
)	Przepis ten stanowi podstawę prawną dla organu administracji drogowej do ustanowienia zasad ruchu drogowego na drodze publicznej, mających wpływ na użytkowanie lub przebieg tej drogi, takich jak ograniczenie czasu postoju.
(
7
)	Ograniczenie to było stosowane najpierw przez Vejdirektoratet (duńską dyrekcję dróg) od sierpnia 2018 r., a następnie od dnia 1 stycznia 2019 r. przez Færdselsstyrelsen (duński urząd ruchu drogowego).
(
8
)	Bardzo szeroki zakres przywołanych przepisów prawa Unii, a mianowicie art. 1, 8 i 9 rozporządzenia nr 1072/2009, nie pozwala temu rządowi na dokładne zrozumienie zakresu zarzucanego mu naruszenia prawa Unii.
(
9
)	Komisja odwołuje się wielokrotnie do art. 1, 4, 6 i 8 rozporządzenia nr 561/2006, których to przepisów nie wymienia w swoich żądaniach.
(
10
)	Wydaje mi się zresztą, że rząd duński dobrze zrozumiał te argumenty i mógł udzielić odpowiedzi na temat ich zasadności z pełną znajomością rzeczy. Ponadto argumenty podniesione w duplice na poparcie zarzutu niedopuszczalności dotyczą głównie zasadności skargi. Rząd duński podnosi bowiem w istocie, że uregulowania dotyczące transportu nie należą do wyłącznej kompetencji Unii, lecz do kompetencji dzielonej między Unią a państwami członkowskimi, że uregulowanie przyjęte przez Unię w tym względzie nie zawiera żadnego zakazu ograniczeń postoju, a zakaz ograniczeń przewidziany w art. 56 TFUE nie ma zastosowania do usług w dziedzinie transportu.
(
11
)	W braku bowiem wspólnych reguł lub innych środków, na podstawie art. 91 ust. 1 TFUE, zadaniem państw członkowskich jest uregulowanie warunków świadczenia usług takich jak usługa, o której mowa w postępowaniu głównym, przy zapewnieniu poszanowania zasad ogólnych traktatu FUE (zob. podobnie wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, pkt 46, 47).
(
12
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Polska/Parlament i Rada (C‑626/18, EU:C:2020:1000, pkt 144, 145 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
13
)	Zobacz art. 8 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia.
(
14
)	Motyw 4 rozporządzenia nr 1072/2009 wyjaśnia, między innymi, że „[s]tworzenie wspólnej polityki transportowej pociąga za sobą zniesienie wszelkich ograniczeń wobec usługodawców na podstawie ich przynależności państwowej lub faktu, że mają siedzibę w innym państwie członkowskim niż to, w którym usługa ma być świadczona”.
(
15
)	Zobacz analogicznie wyrok z dnia 26 czerwca 2001 r., Komisja/Portugalia (C‑70/99, EU:C:2001:355, pkt 20–22).
(
16
)	Zobacz wyrok z dnia 23 listopada 1999 r., Arblade i in. (C‑369/96 i C‑376/96, EU:C:1999:575, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
17
)	Przypominam, że w rozumieniu art. 4 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006 „tygodniowy okres odpoczynku” (czyli tygodniowy okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem) składa się, po pierwsze, z „regularnego tygodniowego okresu odpoczynku” trwającego co najmniej 45 godzin, a po drugie, ze „skróconego tygodniowego okresu odpoczynku” trwającego krócej niż 45 godziny, który można, zgodnie z warunkami określonymi w tym rozporządzeniu, skrócić do nie mniej niż 24 kolejnych godzin_.
(
18
)	Zdaniem Komisji zasada 25 godzin pozwala kierowcom prowadzącym ciężarówki na terytorium Danii jedynie na spędzenie najkrótszego dopuszczalnego skróconego tygodniowego okresu odpoczynku przewidzianego w art. 8 rozporządzenia nr 561/2006, natomiast uniemożliwia im spędzanie regularnych tygodniowych okresów odpoczynku przewidzianych w tym przepisie. Ponadto zasada ta mogłaby również skłonić kierowcę do naruszenia maksymalnego dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu w okresie jednego lub dwóch tygodni, przewidzianego w art. 6 tego rozporządzenia i może mieć wpływ na zdrowie kierowców, ponieważ byliby oni zmuszeni do zakłócenia swojego normalnego rytmu dobowego, a także stwarzać problemy dla kierowców, którzy po przybyciu do Danii mają pojechać do sąsiednich Niemiec, ze względu na obowiązujący w tym państwie zakaz prowadzenia pojazdów podczas weekendu.
(
19
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania (C‑541/16, EU:C:2018:251, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
20
)	Są to dane skorygowane, dostarczone na rozprawie przez rząd duński, który nie wykluczył istnienia innych prywatnych parkingów, o których jednak nie miał wiedzy.
(
21
)	Zobacz art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniającym [rozporządzenie nr 561/2006] w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów (Dz.U. 2020, L 249, s. 1). Jeśli chodzi o oryginalną wersję art. 8 tego rozporządzenia, w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r._Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, pkt 45), Trybunał wyjaśnił już w istocie, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, że kierowca nie może spędzać regularnych tygodniowych okresów odpoczynku w swoim pojeździe.
(
22
)	Zwracam uwagę na rozbieżność stanowisk stron co do wykonalności takiego rozwiązania w praktyce. W każdym razie Komisja nie przedstawiła żadnego konkretnego dowodu w tym zakresie.
(
23
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylające decyzję nr 661/2010/UE (Dz.U. 2013, L 348, s. 1).
(
24
)	Artykuł ten, wprowadzony rozporządzeniem (UE) 2020/1054, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ale stanowi użyteczne źródło interpretacji. Ponadto, jak wyjaśniono w motywach 3 i 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2022/1012 z dnia 7 kwietnia 2022 r. uzupełniającego [rozporządzenie nr 561/2006] w odniesieniu do ustanowienia norm zawierających szczegółowe wymogi dotyczące poziomu usług i bezpieczeństwa w odniesieniu do bezpiecznych i chronionych parkingów oraz procedur ich certyfikacji (Dz.U. 2022, L 170, s. 27), Komisja – chociaż uznaje znaczny niedobór bezpiecznych i chronionych parkingów w Unii – ogranicza się do stwierdzenia, że należy „zachęcać” do tworzenia takich obiektów na szczeblu Unii.
(
25
)	Zobacz skarga, pkt 41.
(
26
)	Ponadto, jeśli chodzi o argument Komisji, zgodnie z którym zarzucaną przeszkodę w świadczeniu usług transportowych w Danii pogłębia sposób uregulowania ruchu w Niemczech, zakazujący pojazdom ciężarowym poruszania się w weekendy, pragnę zauważyć, że stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie może zależeć od niepowiązanej sytuacji prawnej lub faktycznej istniejącej w innym państwie członkowskim. Przeciwne podejście prowadziłoby do absurdalnej konsekwencji, że zachowanie jednego państwa członkowskiego naruszałoby prawo Unii lub nie w zależności od sytuacji istniejącej w drugim państwie członkowskim.
(
27
)	Zobacz pkt 40 niniejszej opinii.
(
28
)	Zobacz pkt 9 niniejszej opinii.
(
29
)	Ponadto Trybunał podkreślił zasadniczo, że w ramach kontroli proporcjonalności restrykcyjnych przepisów krajowych należy uwzględnić nie tylko cel tych przepisów określony w chwili ich przyjęcia, lecz również skutki tychże przepisów podlegające oceniane po ich przyjęciu (zob. wyrok z dnia 30 czerwca 2016 r., Admiral Casinos & Entertainment, C‑464/15, EU:C:2016:500, pkt 37). Uważam poza tym, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w żadnym wypadku nie może zamienić się w „sąd nad zamiarami”.
(
30
)	Wydaje się bowiem, że stwierdzone problemy dotyczące pojemności parkingów wynikają głównie z ogólnego braku pojemności, a nie z faktu postoju pojazdów ciężarowych na tych parkingach przez ponad 25 godzin.
(
31
)	Nawet jeśli, jak podnosi rząd duński w duplice, zasada 25 godzin de facto zmniejszyła problemy dotyczące możliwości postojowych, a w konsekwencji występowanie naruszeń, wydaje mi się, że zasada ta nie wydaje się sama w sobie proporcjonalna do zamierzonego celu.
(
32
)	Na przykład, poprzez przepisy takie jak dotyczące zakazu spędzania tygodniowego okresu odpoczynku w pojeździe, które są bardziej odpowiednie do osiągnięcia tego celu.
(
33
)	Zobacz wyrok z dnia 27 lutego 2020 r., Komisja/Belgia (Księgowi) (C‑384/18, EU:C:2020:124, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).