62015CC0268
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. YVES BOT
presentadas el 14 de junio de 2016 (
1
)
Asunto C‑268/15
Fernand Ullens de Schooten
contra
Ministre des Affaires sociales et de la Santé publique,
Ministre de la Justice
[Petición de decisión prejudicial planteada por la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas, Bélgica)]
«Procedimiento prejudicial — Responsabilidad del Estado por infracción del Derecho de la Unión — Situación meramente interna — Artículo 43 CE (actualmente artículo 49 TFUE) — Normativa nacional en virtud de la cual los laboratorios de biología clínica sólo pueden ser explotados por personas autorizadas a realizar prestaciones de biología clínica — Compatibilidad»
1.
La presente petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación de los artículos 43 CE, 49 CE y 56 CE (actualmente artículos 49 TFUE, 56 TFUE y 63 TFUE, respectivamente), del artículo 4 TUE, apartado 3, y de los principios de efectividad y de primacía del Derecho de la Unión, así como sobre el alcance de la obligación de presentar una petición de decisión prejudicial que, en virtud del artículo 267 TFUE, párrafo tercero, incumbe a los órganos jurisdiccionales que resuelven en última instancia.
2.
Esta petición se ha planteado en el marco de una acción de responsabilidad ejercitada por el Sr. Fernand Ullens de Schooten contra el Estado belga a raíz de la infracción del Derecho de la Unión por parte de los poderes legislativo y judicial belgas.
3.
En el marco de dicha acción, el Sr. Ullens de Schooten reprocha al legislador belga, con carácter principal, haber infringido el artículo 43 CE al adoptar el artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del arrêté royal n.o 143, du 30 décembre 1982, fixant les conditions auxquelles les laboratoires doivent répondre en vue de l’intervention de l’assurance maladie pour les prestations de biologie clinique (Real Decreto-ley n.o 143, de 30 de diciembre de 1982, que establece los requisitos que deben cumplir los laboratorios para que el seguro de enfermedad abone las prestaciones de biología clínica), (
2
) en su versión modificada por el artículo 17 de la Ley marco de 30 de diciembre de 1988 (en lo sucesivo, «Real Decreto-ley n.o 143»).
4.
El artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 establecía los requisitos que en materia de prestaciones de biología clínica debían cumplir los laboratorios de análisis médicos para que sus clientes pudieran obtener el reembolso por parte del seguro de enfermedad de las prestaciones recibidas. Según dicha disposición, en su versión en vigor antes de la adopción de la Ley de 24 de mayo de 2005 de modificación del Real Decreto-ley n.o 143, únicamente los laboratorios explotados por personas autorizadas para efectuar prestaciones de biología clínica —es decir, médicos, farmacéuticos o licenciados en ciencias químicas— podían llevar a cabo prestaciones reembolsables. (
3
)
5.
Por otra parte, el Sr. Ullens de Schooten también censura a los órganos jurisdiccionales belgas por haber infringido el Derecho de la Unión. Reprocha a la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Bélgica) haberse negado a plantear una petición de decisión prejudicial; a la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas, Bélgica) haber infringido el artículo 43 CE, y a la Cour de cassation (Tribunal de Casación) y a la cour d’appel de Mons (Tribunal de Apelación de Mons, Bélgica) haber infringido el Derecho de la Unión al haberse basado en una interpretación errónea del alcance del principio de cosa juzgada.
6.
Para delimitar bien el objeto y la importancia del presente asunto, procede exponer antes que nada las distintas fases procesales que han dado origen a este procedimiento.
I. Antecedentes procesales del presente asunto
7.
El Sr. Ullens de Schooten explotaba el laboratorio de biología clínica BIORIM, que fue declarado en quiebra el 3 de noviembre de 2000. Para financiar sus prestaciones, dicho laboratorio contaba con el apoyo del Institut national d’assurance maladie-invalidité (Instituto nacional del seguro de enfermedad e invalidez, Bélgica; en lo sucesivo, «INAMI»). El citado laboratorio aplicaba el sistema de «pago a cargo de terceros».
8.
Tras una denuncia presentada por el Sr. Ullens de Schooten ante la Comisión Europea, el 20 de junio de 1985, dicha institución presentó ante el Tribunal de Justicia un recurso para que se declarara que el Reino de Bélgica había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 52 del Tratado CEE (posteriormente artículo 43 del Tratado CE, y ulteriormente 43 CE), al excluir del reembolso por parte de la seguridad social las prestaciones de biología clínica realizadas por laboratorios explotados por una persona jurídica de Derecho privado cuyos miembros, socios y administradores no fuesen todos ellos personas físicas autorizadas a efectuar análisis médicos.
9.
Mediante la sentencia de 12 de febrero de 1987, Comisión/Bélgica (221/85, EU:C:1987:81), el Tribunal de Justicia desestimó el recurso. En particular, en lo que respecta a la libertad de establecimiento, declaró que, sin perjuicio del respeto a la igualdad de trato, cada Estado miembro es libre, a falta de reglas de la Unión sobre la materia, de regular en su territorio la actividad de los laboratorios que efectúan prestaciones de biología clínica. (
4
) Por otra parte, el Tribunal de Justicia estimó que la normativa belga controvertida no impedía que los médicos o farmacéuticos nacionales de otros Estados miembros se establecieran en Bélgica y explotaran allí un laboratorio de análisis clínicos beneficiario del reembolso por parte de la seguridad social. Se trataba, pues, de una legislación indistintamente aplicable a los nacionales belgas y a los de los demás Estados miembros, que no resultaba discriminatoria. (
5
)
10.
Durante 1989, el laboratorio BIORIM fue objeto de una investigación penal basada en indicios de fraude fiscal. Al término de la fase de instrucción, el Sr. Ullens de Schooten fue citado a comparecer como procesado, junto con otras personas, ante el tribunal correctionnel de Bruxelles (Tribunal Penal de Bruselas, Bélgica). Fue procesado por una serie de falsificaciones cometidas con el fin de ocultar la explotación ilegal de laboratorios de análisis médicos infringiendo el artículo 3 del Real Decreto-ley n.o 143.
11.
Mediante resolución judicial de 30 de octubre de 1998, el tribunal de première instance de Bruxelles (Tribunal de Primera Instancia de Bruselas, Bélgica) condenó al Sr. Ullens de Schooten a cinco años de prisión sin suspensión de pena y le impuso una multa. Por otra parte, dicho órgano jurisdiccional admitió las demandas de las mutualidades que se habían personado como partes civiles y condenó al Sr. Ullens de Schooten a abonarles la suma de un euro con carácter provisional.
12.
Dicha resolución fue anulada mediante sentencia de la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) de 7 de septiembre de 2000. No obstante, ese órgano jurisdiccional de apelación condenó al Sr. Ullens de Schooten por los mismos hechos a una pena de cinco años de prisión, con suspensión de la parte de la pena superior a cuatro años, y le impuso una multa. Las demandas de las partes civiles fueron declaradas inadmisibles o infundadas.
13.
En lo que respecta a los hechos cometidos después de la entrada en vigor del artículo 3 del Real Decreto-ley n.o 143, la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) rechazó la alegación del Sr. Ullens de Schooten, basada en la no conformidad de dicha disposición con el Derecho de la Unión, y se negó a plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.
14.
Mediante sentencia de 14 de febrero de 2001, la Cour de cassation (Tribunal de Casación) desestimó los recursos de casación interpuestos contra la condena penal impuesta por la sentencia de la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas), admitió los recursos de casación interpuestos por las partes civiles y remitió los autos a la cour d’appel de Mons (Tribunal de Apelación de Mons).
15.
Mediante sentencia de 23 de noviembre de 2005, la cour d’appel de Mons (Tribunal de Apelación de Mons) declaró fundada en parte la solicitud de pago de seis mutualidades contra el Sr. Ullens de Schooten en relación con los importes indebidamente abonados al laboratorio BIORIM durante el período comprendido entre el 1 de agosto de 1989 y el 16 de abril de 1992.
16.
Dicho órgano jurisdiccional rechazó la alegación del Sr. Ullens de Schooten basada en la no conformidad del artículo 3 del Real Decreto-ley n.o 143 con el Derecho de la Unión. Al considerar que estaba vinculada por el efecto de cosa juzgada de la sentencia de la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) de 7 de septiembre de 2000, la cour d’appel de Mons (Tribunal de Apelación de Mons) condenó al Sr. Ullens de Schooten a abonar a dichas mutualidades la suma de un euro con carácter provisional e instó a las mutualidades afectadas a realizar un nuevo cálculo de los daños sufridos a propósito de los pagos efectuados después del 30 de abril de 1990.
17.
La Cour de cassation (Tribunal de Casación) desestimó el 14 de junio de 2006 los recursos de casación interpuestos contra dicha sentencia el 23 de noviembre de 2005.
18.
En paralelo a dicho procedimiento judicial relativo a la responsabilidad del Sr. Ullens de Schooten, la commission de biologie clinique (comisión de biología clínica, Bélgica) suspendió, mediante resolución de 18 de marzo de 1999, la autorización del laboratorio BIORIM durante un plazo de doce meses.
19.
Mediante orden ministerial de 9 de julio de 1999, el ministre de la Santé publique (Ministro de Salud Pública, Bélgica) desestimó el recurso administrativo interpuesto contra dicha resolución.
20.
Mediante resolución de 8 de junio de 2000, la comisión de biología clínica prorrogó doce meses la suspensión de la autorización.
21.
Mediante orden ministerial de 24 de julio de 2000, el Ministro de Salud Pública desestimó el recurso administrativo interpuesto contra esa nueva resolución.
22.
En el marco de dos recursos de anulación interpuestos contra dichas órdenes ministeriales, el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica) planteó a la Cour constitutionnelle (Tribunal constitucional, Bélgica) una cuestión prejudicial sobre la conformidad del artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 con la Constitución.
23.
Mediante sentencia n.o 160/2007, de 19 de diciembre de 2007, la Cour constitutionnelle (Tribunal constitucional) estimó que dicha disposición, en su versión aplicable antes de la modificación llevada a cabo por la Ley de 24 de mayo de 2005, era conforme con los artículos 10 y 11 de la Constitución.
24.
Por consiguiente, mediante sentencias de 10 de septiembre y de 22 de diciembre de 2008, el Conseil d’État (Consejo de Estado) desestimó los recursos.
25.
De forma paralela, a raíz de una denuncia presentada por, entre otros, el Sr. Ullens de Schooten, la Comisión emitió, el 17 de julio de 2002, un dictamen motivado contra el Reino de Bélgica en el que consideraba que el artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 era contrario al artículo 43 CE.
26.
Dado que el artículo 3 del Real Decreto-ley n.o 143 fue modificado por la Ley de 24 de mayo de 2005 para adaptarlo al Derecho de la Unión, la Comisión archivó la denuncia el 4 de abril de 2006.
27.
Sin embargo, el Sr. Ullens de Schooten presentó una segunda denuncia ante la Comisión el 10 de abril de 2007, para poner en conocimiento de ésta los nuevos incumplimientos del Derecho de la Unión que imputaba al Reino de Bélgica, a saber, incumplimientos judiciales derivados de la supuesta infracción del Derecho de la Unión por parte de los órganos jurisdiccionales belgas, así como el incumplimiento legislativo por el hecho de mantener en vigor y de que las autoridades belgas siguiesen aplicando con carácter retroactivo el artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143.
28.
Mediante dos escritos de 14 de diciembre de 2006 y de 3 de marzo de 2008, el Sr. Ullens de Schooten interpuso además recurso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos para que se declarara que el Estado belga había infringido el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950. (
6
)
29.
En la sentencia del TEDH de 20 de septiembre de 2011, Ullens de Schooten y Rezabek c. Bélgica, (
7
) dicho tribunal estimó que no se había infringido el artículo 6, apartado 1, del CEDH.
30.
El 17 de julio de 2007, el Sr. Ullens de Schooten presentó una demanda ante el tribunal de première instance de Bruxelles (Tribunal de Primera Instancia de Bruselas) contra el Estado belga solicitando que respondiese, en primer lugar, de todas las consecuencias económicas derivadas de su condena en virtud de la sentencia de 23 de noviembre de 2005 de la cour d’appel de Mons (Tribunal de Apelación de Mons); en segundo lugar, de todas las consecuencias derivadas de eventuales condenas que se dictasen en su contra a instancias del laboratorio BIORIM o de su anterior administrador, y, en tercer lugar, de todas las consecuencias derivadas de su condena en el marco de litigios de carácter fiscal.
31.
Mediante dicha demanda, el Sr. Ullens de Schooten también solicitaba que se condenara al Estado belga al pago de una indemnización por importe de 500000 euros por los daños morales sufridos, de una indemnización por un importe provisional de 34500000 euros por la imposibilidad de explotar un laboratorio de biología clínica entre el 1 de enero de 1990 y el 1 de diciembre de 2005, y de la suma de un euro, con carácter provisional, por los honorarios y gastos de abogados soportados en el marco de los procedimientos tramitados ante los órganos jurisdiccionales y la Comisión.
32.
Para el caso de que el tribunal de première instance de Bruxelles (Tribunal de Primera Instancia de Bruselas) albergase dudas sobre la aplicabilidad del Derecho de la Unión en el presente asunto, el Sr. Ullens de Schooten solicitaba a dicho tribunal que planteara una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia.
33.
Mediante resolución de 19 de junio de 2009, el tribunal de première instance de Bruxelles (Tribunal de Primera Instancia de Bruselas) declaró inadmisible la demanda por prescripción.
34.
El Sr. Ullens de Schooten interpuso recurso de apelación contra dicha resolución ante el órgano jurisdiccional remitente, ante el cual volvió a formular las mismas pretensiones que había formulado ante el tribunal de première instance de Bruxelles (Tribunal de Primera Instancia de Bruselas).
35.
En tales circunstancias, la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Exige el Derecho [de la Unión], y en particular el principio de efectividad, que en determinadas circunstancias, en concreto las descritas en el apartado 38 [de la presente petición de decisión prejudicial], el plazo nacional de prescripción, como el establecido en el artículo 100 de las lois coordonnées sur la comptabilité de l’État [Leyes refundidas de contabilidad del Estado], aplicable a una demanda de indemnización presentada por un particular contra el Estado belga por infracción del artículo 43 del Tratado CE [...] por parte del legislador, comience a correr únicamente cuando se haya declarado la comisión de dicha infracción o queda, por el contrario, suficientemente garantizado el principio de efectividad en tales circunstancias por la posibilidad que se ofrece a dicho particular de interrumpir la prescripción mediante notificación por agente judicial?
2)
¿Deben interpretarse los artículos 43 CE, 49 CE y 56 CE, y el concepto de “situación meramente interna”, el cual puede limitar la posibilidad de que un justiciable invoque tales disposiciones en el marco de un litigio ante un juez nacional, en el sentido de que se oponen a la aplicación del Derecho [de la Unión] en un litigio entre un nacional belga y el Estado belga que tiene por objeto la reparación de los daños causados por la presunta vulneración del Derecho [de la Unión] a raíz de la adopción y del mantenimiento en vigor de una norma belga como el artículo 3 del [Real Decreto-ley n.o 143] que se aplica de forma indistinta a los nacionales belgas y a los ciudadanos de los demás Estados miembros?
3)
¿Deben interpretarse el principio de primacía del Derecho [de la Unión] y el artículo 4 TUE, apartado 3, en el sentido de que no permiten descartar la aplicación de la norma sobre la fuerza de cosa juzgada en el marco de la revisión o de la anulación de una resolución judicial firme que resulte ser contraria al Derecho [de la Unión] pero permiten, por el contrario, excluir la aplicación de una norma nacional sobre la fuerza de cosa juzgada en el caso de que dicha norma exija adoptar, en virtud de la citada resolución judicial, firme pero contraria al Derecho [de la Unión], otra resolución judicial que perpetuaría la infracción del Derecho [de la Unión] por la primera resolución judicial?
4)
¿Puede confirmar el Tribunal de Justicia que la cuestión de si debe descartarse la aplicación de la norma sobre la fuerza de cosa juzgada en el caso de una resolución judicial firme contraria al Derecho [de la Unión] en el marco de una solicitud de revisión o de un recurso de anulación de tal resolución no es una cuestión sustancialmente idéntica, en el sentido de las sentencias [de 27 de marzo de 1963, Da Costa y otros (28/62 a 30/62, EU:C:1963:6)] y [de 6 de octubre de 1982, Cilfit y otros (283/81, EU:C:1982:335)] a la cuestión relativa a [si debe excluirse la aplicación de] la norma sobre la fuerza de cosa juzgada [cuando se haya adoptado una resolución jurisdiccional que haya adquirido fuerza de cosa juzgada] contraria al Derecho [de la Unión] en el marco de una solicitud de adopción de una (nueva) resolución que reproduciría la vulneración del Derecho [de la Unión], de forma que el órgano jurisdiccional de última instancia no puede eludir su obligación de plantear una petición de decisión prejudicial?»
II. Análisis
36.
Analizaré en primer lugar la segunda cuestión prejudicial, sobre la que se solicitó a las partes intervinientes en la vista que concentraran sus alegaciones. A continuación, propondré reformular las restantes cuestiones prejudiciales, todas ellas basadas en el postulado incorrecto de que el artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 era incompatible con el artículo 43 CE y, por último, propondré rectificar tal postulado conforme a la aplicación correcta del Derecho de la Unión que, en mi opinión, se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de titularidad del capital de las farmacias y de los laboratorios de análisis biomédicos.
A.
Sobre la segunda cuestión prejudicial, relativa a las consecuencias de la existencia de una situación meramente interna en relación con la posibilidad de invocar el artículo 43 CE en el marco de una acción de responsabilidad contra un Estado miembro por infracción del Derecho de la Unión
37.
En esencia, el Sr. Ullens de Schooten defiende la siguiente postura. En su opinión, los órganos jurisdiccionales que han conocido de los procedimientos contenciosos que le afectan no han atribuido importancia a su alegación de que el artículo 3 del Real Decreto-ley n.o 143 era incompatible con el artículo 43 CE. Pese a la primacía del Derecho de la Unión, el referido artículo 3 se siguió aplicando. Por consiguiente, y pese a la actuación de la Comisión, varios órganos jurisdiccionales nacionales siguieron infringiendo manifiestamente el Derecho de la Unión. Dichas infracciones se consolidaron en virtud de la norma de Derecho nacional sobre la fuerza de cosa juzgada.
38.
Al igual que el Gobierno belga, estimo que los artículos 49 CE y 56 CE únicamente se invocan, en la segunda cuestión prejudicial, de modo meramente formal. En efecto, el demandante en el litigio principal basa fundamentalmente sus pretensiones en el artículo 43 CE. (
8
) Por tanto, esta cuestión debe analizarse exclusivamente a la luz de la libertad de establecimiento, única a la que hace referencia la primera cuestión prejudicial.
39.
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si, pese a que los hechos del litigio principal se concentran en un único Estado miembro, el demandante puede invocar el artículo 43 CE en el marco de una acción de responsabilidad por infracción del Derecho de la Unión ejercitada contra ese mismo Estado.
40.
Podría caerse en la tentación de responder de forma lapidaria a dicha cuestión aplicando de forma estricta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la no aplicación de las normas del Tratado en materia de libre circulación de las personas a situaciones meramente internas.
41.
Son situaciones meramente internas aquellas que no presentan «ningún punto de conexión con alguna de las situaciones que contempla el Derecho [de la Unión]» (
9
) y que, por consiguiente, son «ajenas al ámbito de aplicación de las normas del Tratado», (
10
)«[a falta de un] punto de conexión suficiente con el comercio entre Estados miembros». (
11
)
42.
Según el Tribunal de Justicia, «las normas del Tratado en materia de libre circulación de personas y los actos adoptados para la ejecución de éstas no pueden aplicarse a situaciones que no presenten ningún punto de conexión con alguna de las situaciones contempladas por el Derecho de la Unión y cuyos elementos pertinentes estén todos situados en el interior de un solo Estado miembro». (
12
)
43.
Pues bien, es pacífico que el demandante en el litigio principal, de nacionalidad belga, se enfrenta al Estado belga en relación con el fundamento de las condenas impuestas en su contra con respecto a la explotación de un laboratorio de biomedicina situado en Bélgica. Sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe los elementos invocados por el demandante en el litigio principal para acreditar la existencia de elementos de extranjería, (
13
) parece que en este caso se trata de una situación meramente interna.
44.
Habida cuenta de la postura adoptada por la Cour constitutionnelle (Tribunal constitucional) en su sentencia de 19 de diciembre de 2007, no cabe aplicar aquí la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, incluso en una situación meramente interna, su respuesta puede ser útil para el órgano jurisdiccional remitente en el caso de que el Derecho nacional le obligue a conceder a un nacional de un Estado miembro concreto los mismos derechos que el Derecho de la Unión reconoce a un nacional de otro Estado miembro que se encuentre en la misma situación. (
14
)
45.
En el asunto que dio lugar a la sentencia de 19 de diciembre de 2007, la Cour constitutionnelle (Tribunal constitucional) debía resolver una cuestión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado) relativa a si el artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 era contrario a los principios de igualdad y no discriminación consagrados en los artículos 10 y 11 de la Constitución, en la medida en que establecía una diferencia de trato entre, por un lado, los médicos, farmacéuticos y licenciados en ciencias químicas y, por otro, otros operadores económicos, dado que sólo los primeros pueden percibir pagos del seguro de enfermedad e invalidez por las prestaciones que suministran. En dicha sentencia, la Cour constitutionnelle (Tribunal constitucional) observó que «[l]a SPRL “BIORIM” es una sociedad belga establecida en Bélgica y que el primer interviniente ante el Conseil d’État [(Consejo de Estado)] es de nacionalidad belga; denuncian que únicamente pueden explotar un laboratorio de biología clínica en las condiciones establecidas en las disposiciones sobre las que se interroga a este Tribunal. Dado que estas relaciones jurídicas se sitúan por completo en la esfera interna de un Estado miembro, los recurrentes no pueden invocar los artículos 43 [CE], 49 [CE] y 56 [CE]». (
15
)
46.
Así pues, como señala el Gobierno belga, de la sentencia de la Cour constitutionnelle (Tribunal constitucional) se deriva que el Derecho interno belga no obliga a conceder al demandante en el litigio principal los mismos derechos que el Derecho de la Unión reconocería, en teoría, a un nacional de otro Estado miembro por lo que respecta a los requisitos del artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143.
47.
El Gobierno belga traza acertadamente un paralelismo entre este asunto y el que dio lugar a la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Omalet (C‑245/09, EU:C:2010:808), que tenía por objeto un litigio entre la Oficina nacional de la seguridad social belga y un empresario principal establecido en Bélgica considerado, en virtud de una norma belga, responsable solidario de las deudas de su subcontratista, también establecido en Bélgica. En dicho procedimiento, la Cour constitutionnelle (Tribunal constitucional) ya se había pronunciado sobre la no aplicabilidad del artículo 49 CE al litigio meramente interno de que conocía. En tales circunstancias, el Tribunal de Justicia se declaró incompetente para responder a las cuestiones prejudiciales que se le habían planteado, dado que el Derecho de la Unión no era aplicable.
48.
Sin embargo, considero, por los siguientes motivos, que, en el contexto del presente asunto, no es oportuno ni conveniente aplicar de forma estricta la jurisprudencia relativa a las situaciones meramente internas de modo que el demandante en el litigio principal no pueda invocar el Derecho de la Unión en el marco de la acción de responsabilidad que ha ejercitado contra el Estado belga.
49.
En primer lugar, el Tribunal de Justicia no puede ignorar que los procedimientos contenciosos que han afectado al Sr. Ullens de Schooten o que éste lleva iniciando desde hace veinte años se articulan, en la mayor parte de los casos, en torno al argumento principal de la incompatibilidad del artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 con el artículo 43 CE. Los órganos jurisdiccionales —en particular, la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) en su sentencia de 7 de septiembre de 2000— han aplicado el artículo 43 CE.
50.
En segundo lugar, procede recordar que la Comisión emitió un dictamen motivado, notificado al Reino de Bélgica el 17 de julio de 2002, en el que consideró que el artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 era contrario al artículo 43 CE. Sería paradójico que, en el presente procedimiento prejudicial, se afirmara que el demandante en el litigio principal no puede invocar el Derecho de la Unión en apoyo de su acción de responsabilidad contra el Estado belga, pese a que la Comisión ha manifestado oficialmente su postura de que existe una incompatibilidad con el Derecho de la Unión.
51.
Soy consciente de que los efectos jurídicos de los dictámenes motivados son limitados y de que, en particular, no acreditan la existencia de un incumplimiento. Sin embargo, dicho dictamen motivado pone en evidencia la existencia de potenciales infracciones del Derecho de la Unión y los particulares están legitimados para acudir ante los órganos jurisdiccionales nacionales para que indaguen las consecuencias de tales infracciones con el fin de obtener una indemnización por el perjuicio sufrido.
52.
Por otra parte, imaginemos que el Reino de Bélgica se hubiera negado a modificar su legislación nacional tras recibir el dictamen motivado de la Comisión, que el Tribunal de Justicia hubiera conocido del asunto y que hubiera declarado que dicho Estado miembro había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 43 CE al adoptar el artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143. ¿Podría este mismo Tribunal de Justicia declarar, en el marco de un procedimiento prejudicial y en respuesta a una cuestión idéntica a la segunda cuestión prejudicial planteada en el presente asunto, que un demandante no puede alegar la incompatibilidad de dicha disposición nacional con el Derecho de la Unión ante el órgano jurisdiccional nacional para fundamentar su acción de responsabilidad contra el Estado belga por infracción del Derecho de la Unión por el único motivo de que se trata de una situación meramente interna, es decir, por la única razón de que dicho demandante es nacional del Estado miembro que ha adoptado la medida impugnada? No creo que sea posible y no aprecio motivo alguno para que sea de otro modo cuando el procedimiento administrativo previo ha finalizado en la fase del dictamen motivado.
53.
En tercer lugar, como pone de manifiesto la actuación acometida por la Comisión para que el Reino de Bélgica modificase su legislación nacional y como expondré más ampliamente en lo sucesivo, el artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 es una medida que puede obstaculizar el acceso de los operadores económicos establecidos en otros Estados miembros al mercado belga de los laboratorios de análisis médicos.
54.
Ante una normativa de este tipo, que produce efectos transfronterizos, el Tribunal de Justicia ha aceptado en diversas ocasiones interpretar el Derecho de la Unión pese a que los hechos de los litigios principales se circunscribían a un único Estado miembro. (
16
)
55.
En el marco de dicha jurisprudencia, el Tribunal de Justicia empieza observando que una normativa de un Estado miembro que es, conforme a su tenor, indistintamente aplicable a los nacionales de ese Estado y a los nacionales de los demás Estados miembros sólo puede, por lo general, estar comprendida en el ámbito de aplicación de las disposiciones relativas a las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado en la medida en que se aplique a supuestos que guardan relación con los intercambios entre Estados miembros. A continuación, para fundamentar su competencia, señala que no se puede excluir de ningún modo que operadores económicos establecidos en otros Estados miembros estén o hayan estado interesados en ejercer una actividad económica en el Estado miembro cuya normativa resulta controvertida.
56.
A la luz de todos estos elementos, estimo que lo más conveniente es que el Tribunal de Justicia no responda al órgano jurisdiccional remitente aplicando estrictamente su jurisprudencia relativa a las situaciones meramente internas para declarar inadmisible la petición de decisión prejudicial, sino más bien, en aras del espíritu de colaboración que caracteriza a este procedimiento, que admita la remisión prejudicial y que reformule a continuación las cuestiones prejudiciales planteadas para ofrecer al órgano jurisdiccional remitente una respuesta que le permita resolver sin ambigüedades el litigio principal.
57.
No cabe duda de que todos los elementos del litigio principal se circunscriben al interior de un único Estado miembro. Dicho esto, la respuesta del Tribunal de Justicia atiende a una necesidad inherente a la solución del litigio principal. Dicho de otro modo, el Tribunal de Justicia cumple así su función de contribuir a la administración de justicia en los Estados miembros, en el espíritu de colaboración que debe presidir el funcionamiento del procedimiento prejudicial. (
17
)
58.
Procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, «el artículo 43 CE se opone a cualquier medida nacional que, aun cuando sea aplicable sin discriminación por razón de la nacionalidad, pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio, por parte de los nacionales [de la Unión Europea], de la libertad de establecimiento garantizada por el Tratado». (
18
)
59.
La línea jurisprudencial proclive a admitir cuestiones prejudiciales atendiendo a los potenciales efectos de una medida nacional sobre la posibilidad de que las empresas establecidas en otros Estados miembro puedan ejercer su libertad de establecerse en el Estado miembro que ha adoptado tal medida permite poner fin a la incoherencia que se produciría por el hecho de que la compatibilidad de la citada medida con el Derecho de la Unión pudiera examinarse en el marco de un recurso por incumplimiento, pero no en el marco de un procedimiento prejudicial a consecuencia de las particularidades del caso concreto caracterizado por la falta de elementos de extranjería.
60.
Desde esta perspectiva, propongo al Tribunal de Justicia que admita la petición de decisión prejudicial y que responda a la segunda cuestión prejudicial que, en circunstancias como las del litigio principal, el artículo 43 CE puede invocarse en el marco de una acción de responsabilidad ejercitada contra un Estado miembro por infracción del Derecho de la Unión.
B.
Sobre la compatibilidad del artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 con el Derecho de la Unión
61.
Ante todo, conviene señalar que, aunque el órgano jurisdiccional remitente no plantea ninguna cuestión prejudicial sobre la compatibilidad del artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 con las normas del Tratado en materia de libertad de establecimiento, se plantea aplicar tales normas en el litigio principal en caso de que el Tribunal de Justicia elimine mediante su respuesta a la segunda cuestión prejudicial el obstáculo que supone la existencia de una situación meramente interna.
62.
Pues bien, con el fin de comprobar el fundamento de la acción de responsabilidad contra el Estado belga, el órgano jurisdiccional remitente deberá pronunciarse necesariamente sobre si el legislador nacional y los órganos jurisdiccionales nacionales que han conocido sucesivamente de esta controversia han infringido o no el Derecho de la Unión.
63.
A este respecto, ha de observarse que el razonamiento del Sr. Ullens de Schooten se basa, en esencia, en la premisa de que los órganos jurisdiccionales nacionales erraron al considerar que el artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 era compatible con el artículo 43 CE. En su opinión, esa aplicación incorrecta del Derecho de la Unión se perpetuó en virtud de los sucesivos recursos debido a la fuerza de cosa juzgada atribuida a la sentencia de la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) de 7 de septiembre de 2000.
64.
Es evidente que, si la premisa de que se ha infringido el Derecho de la Unión resulta falsa, como en mi opinión sucede por los motivos que expondré a continuación, la resolución del caso de autos —que, a mi parecer, se expone en unos términos innecesariamente complicados— se simplificaría bastante.
65.
Por ese motivo, en mi opinión el Tribunal de Justicia debe pronunciarse sobre si el artículo 43 CE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una disposición nacional como el artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143.
66.
Soy bien consciente de que el papel del Tribunal de Justicia no es intentar solucionar problemas distintos de los identificados por el órgano jurisdiccional remitente en su petición de decisión prejudicial.
67.
No obstante, no creo que el Tribunal de Justicia se enfrente a este escollo en el presente asunto.
68.
A este respecto, procede subrayar que del apartado 24 de la resolución de remisión se deprende expresamente que, en apoyo de su acción de responsabilidad contra el Estado belga, el Sr. Ullens de Schooten imputa a los poderes legislativo y judicial la infracción del artículo 43 CE.
69.
Sería cuando menos paradójico que, en el marco de un procedimiento prejudicial que tiene como objetivo permitir al órgano jurisdiccional remitente resolver el litigio principal, el Tribunal de Justicia no abordase esa problemática que constituye el meollo de dicho litigio.
70.
En este contexto, el hecho de que el órgano jurisdiccional remitente no haya solicitado expresamente la interpretación del artículo 43 CE con respecto al artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 no constituye, en mi opinión, un obstáculo para que el Tribunal de Justicia aborde esa problemática. Por otra parte, es práctica habitual del Tribunal de Justicia considerar que, en el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia establecido por el artículo 267 TFUE, corresponde a éste proporcionar al órgano jurisdiccional nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio de que conoce. Asimismo, el Tribunal de Justicia ha manifestado en múltiples ocasiones su preocupación por que el órgano jurisdiccional remitente obtenga una respuesta exhaustiva. (
19
) Desde este punto de vista, incumbe, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular las cuestiones prejudiciales que se le han planteado. La circunstancia de que un órgano jurisdiccional nacional, en el plano formal, haya formulado una cuestión prejudicial refiriéndose a determinadas disposiciones del Derecho de la Unión no impide que el Tribunal de Justicia proporcione a ese órgano jurisdiccional todos los elementos de interpretación que puedan permitirle resolver el asunto del que conoce, aun cuando no haya hecho referencia a ellos al formular sus cuestiones. A este respecto, corresponde al Tribunal de Justicia extraer del conjunto de elementos aportados por el órgano jurisdiccional nacional y, especialmente, de la motivación de la resolución de remisión, los elementos del Derecho de la Unión que requieren una interpretación, teniendo en cuenta el objeto del litigio. (
20
)
71.
Habida cuenta de los elementos anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que, en aras de la cooperación que debe regir el procedimiento de remisión prejudicial y para proporcionar al órgano jurisdiccional remitente todos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que puedan serle útiles para resolver el litigio principal, facilite a dicho órgano indicaciones que le permitan analizar el fundamento de la premisa en la que se basa la presente remisión prejudicial de que se ha producido una infracción del Derecho de la Unión.
72.
Este aspecto esencial del asunto fue invocado durante la vista. Así, la Comisión señaló que mantenía la posición manifestada en su dictamen motivado de 17 de julio de 2002. Por su parte, el Sr. Ullens de Schooten recordó la postura adoptada por la Comisión en dicho dictamen motivado. Por último, el Reino de Bélgica señaló que en 2005 modificó la disposición nacional controvertida para cumplir voluntariamente y de forma preventiva con el citado dictamen motivado y evitar un recurso en su contra ante el Tribunal de Justicia, pero que tal modificación no suponía reconocer la no conformidad de dicha disposición con el Derecho de la Unión.
73.
De los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que, en el procedimiento nacional que dio lugar a la sentencia de la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) de 7 de septiembre de 2000, los recurrentes mantuvieron que el artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 era incompatible con el artículo 43 CE.
74.
En la citada sentencia, el referido órgano jurisdiccional rechazó esa alegación de los recurrentes. Recordó que las medidas nacionales que puedan obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado deben cumplir los cuatro requisitos siguientes: aplicarse de forma no discriminatoria; estar justificadas por razones imperiosas de interés general; ser adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen, y no ir más allá de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo.
75.
Según la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas), la disposición nacional controvertida cumplía esos cuatro requisitos. Observó que la exigencia de que los laboratorios debieran ser explotados por personas autorizadas para realizar prestaciones de biología clínica no podía considerarse discriminatoria, dado que dicha autorización se exigía tanto a los nacionales belgas como a los nacionales de los demás Estados miembros.
76.
Asimismo, la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) señaló que el objetivo que perseguía la normativa criticada consistía en luchar contra el consumo excesivo de prestaciones de biología clínica, que puede desequilibrar el presupuesto de la seguridad social. Según dicho órgano jurisdiccional, la autorización de que debían disponer quienes se encargasen de la explotación de los laboratorios permitía, de forma adecuada y proporcionada al fin perseguido, limitar el número de laboratorios, impedir que éstos se rigiesen por intereses mercantiles, eliminar una oferta excedentaria de prestaciones de biología clínica y combatir el consumo excesivo.
77.
El análisis llevado a cabo por la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) en su sentencia de 7 de septiembre de 2000 es, en mi opinión, plenamente conforme con los principios desarrollados por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia relativa a la titularidad del capital de las farmacias y de los laboratorios de análisis biomédicos.
78.
A este respecto, procede recordar que la tesis que la Comisión defendía en su dictamen motivado relativo a la incompatibilidad del artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 con el artículo 43 CE ha sido rebatida por esa misma jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (
21
)
79.
El Sr. Ullens de Schooten invoca la sentencia de 21 de abril de 2005, Comisión/Grecia (C‑140/03, EU:C:2005:242), sobre ópticas. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que las medidas previstas por la normativa helénica en cuestión en dicho asunto, que no permitían a un óptico explotar más de una óptica y que limitaban a un máximo de un 50 % la parte del capital social que podían poseer personas distintas del óptico que explotaba la óptica, eran contrarias a los artículos 43 CE y 48 CE. En opinión del Sr. Ullens de Schooten, existe cierto paralelismo entre, por un lado, la normativa objeto de dicha sentencia y, por otro, la disposición belga controvertida en el presente procedimiento.
80.
Es importante subrayar, no obstante, que el Tribunal de Justicia adoptó un enfoque distinto en sus sentencias relativas a las restricciones en materia de titularidad del capital de las farmacias. (
22
) En efecto, en dichas sentencias, el Tribunal de Justicia consideró que la libertad de establecimiento no se opone a normativas nacionales que, como las legislaciones italiana y alemana, reservan la propiedad y la explotación de una farmacia únicamente a los farmacéuticos.
81.
En el asunto en que recayó la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), la Comisión sostuvo, en su primer motivo, que la normativa francesa relativa a los laboratorios de análisis biomédicos infringía el artículo 43 CE en la medida en que establecía que alguien que no fuese biólogo no podía tener la titularidad de más de una cuarta parte de las participaciones sociales —ni, por tanto, de los derechos de voto— de una sociedad profesional de responsabilidad limitada (Splrl) que explotase laboratorios de análisis biomédicos.
82.
En dicho asunto, la Comisión consideró que el enfoque adoptado por el Tribunal de Justicia con respecto a las farmacias se explicaba por las particulares características de los medicamentos. (
23
) Pues bien, según la Comisión, las actividades de biomedicina sólo se realizaban sobre la base de una prescripción médica, con las consiguientes mayores garantías en términos de protección de la salud pública y de control de los costes del sistema sanitario. A su entender, ese control por medio de la prescripción médica era válido tanto por lo que respecta a la naturaleza de las pruebas que deben realizarse como por lo que respecta a su cantidad. (
24
)
83.
La Comisión adujo además que el sector de la biomedicina se caracteriza por requerir una financiación considerable, lo cual lo diferencia, en particular, del sector de las farmacias. Pues bien, las disposiciones controvertidas no hacían posible, a su juicio, que se llevasen a cabo fusiones que permitiesen realizar las inversiones necesarias para poder prestar un servicio de calidad. (
25
)
84.
En aquel asunto, el objetivo invocado por la República Francesa era la protección de la salud pública. Según dicho Estado miembro, esas disposiciones estaban destinadas a preservar la independencia de los biólogos, evitando que las decisiones que éstos tomasen estuviesen orientadas por consideraciones de carácter económico, en vez de por consideraciones de salud pública. (
26
)
85.
En su sentencia, el Tribunal de Justicia recordó que tanto de su jurisprudencia como del artículo 152 CE, apartado 5, se desprende que el Derecho de la Unión no supone merma alguna de la competencia de los Estados miembros para ordenar sus sistemas de seguridad social ni, en particular, para dictar disposiciones encaminadas a organizar y prestar servicios sanitarios y cuidados médicos. (
27
)
86.
No obstante, al ejercitar su competencia, los Estados miembros deben respetar el Derecho de la Unión y, en particular, las disposiciones del Derecho primario relativas a las libertades de circulación, incluida la libertad de establecimiento del artículo 43 CE. Estas disposiciones implican la prohibición de que los Estados miembros establezcan o mantengan en vigor restricciones injustificadas al ejercicio de dichas libertades en el ámbito de la asistencia sanitaria. (
28
)
87.
No obstante, a la hora de apreciar el respeto de dicha obligación, hay que tener presente que la salud y la vida de las personas ocupan el primer puesto entre los bienes e intereses protegidos por el Tratado CE y que corresponde a los Estados miembros decidir qué nivel de protección de la salud pública pretenden asegurar y de qué manera debe alcanzarse ese nivel. Dado que éste puede variar de un Estado miembro a otro, es preciso reconocer a los Estados miembros un margen de apreciación. (
29
)
88.
Según jurisprudencia reiterada, el artículo 43 CE se opone a cualquier medida nacional que, aun cuando sea aplicable sin discriminación por razón de la nacionalidad, pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio, por parte de los nacionales de la Unión, de la libertad de establecimiento garantizada por el Tratado. (
30
)
89.
En este contexto, es preciso recordar que el concepto de «restricción» en el sentido del artículo 43 CE abarca las medidas adoptadas por un Estado miembro que, aunque sean indistintamente aplicables, afectan al acceso al mercado de las empresas de otros Estados miembros y obstaculizan así el comercio en el interior de la Unión.
90.
En particular, según el Tribunal de Justicia, constituye una restricción en el sentido del artículo 43 CE una normativa que supedita el establecimiento, en el Estado miembro de acogida, de un operador económico de otro Estado miembro a la expedición de una autorización previa y que reserva el ejercicio de una actividad por cuenta propia a determinados operadores económicos que respondan a requisitos predeterminados cuya observancia condiciona la expedición de esa autorización. (
31
)
91.
Está claro que, como afirmó el Tribunal de Justicia en su sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), el requisito previsto en el artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143, según el cual, para poder beneficiarse de la financiación del INAMI, los laboratorios de análisis biomédicos sólo pueden estar explotados por personas autorizadas a realizar prestaciones de biología clínica, puede limitar la posibilidad de que las personas físicas o jurídicas que no cumplan ese requisito, establecidas en otros Estados miembros, se establezcan en Bélgica. En efecto, la perspectiva de no poder realizar análisis que vayan a ser reembolsados por el INAMI puede disuadir a los operadores económicos que no cumplan el requisito establecido en el artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 de establecerse en Bélgica. Dicha disposición nacional obstaculiza o hace menos atractivo el ejercicio por parte de los referidos operadores de sus actividades en el territorio belga por medio de un establecimiento estable y afectan al acceso de estos últimos al mercado belga de análisis biomédicos.
92.
Procede analizar a continuación si dicha restricción puede estar justificada.
93.
Según jurisprudencia consolidada, las restricciones a la libertad de establecimiento que sean aplicables sin discriminación por razón de nacionalidad pueden estar justificadas por razones imperiosas de interés general, siempre que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo. (
32
)
94.
Ha de señalarse que el artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 se aplica sin discriminación por razón de la nacionalidad.
95.
Como el propio Tribunal de Justicia ha reconocido, la protección de la salud pública figura entre las razones que pueden justificar restricciones a las libertades de circulación garantizadas por el Tratado, entre las que figuran la libertad de establecimiento. (
33
)
96.
En este contexto, de la jurisprudencia se desprende que el objetivo consistente en mantener la calidad de los servicios médicos puede estar comprendido en una de las excepciones previstas en el artículo 46 CE, en la medida en que contribuye a la consecución de un elevado grado de protección de la salud. (
34
)
97.
Es preciso, no obstante, que la disposición nacional controvertida sea adecuada para la consecución del referido objetivo.
98.
A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró en su sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), que el sector de la biomedicina tiene un carácter específico y que ocupa un puesto de primera fila en el sistema sanitario. (
35
)
99.
Adoptando el planteamiento propuesto por el Abogado General Mengozzi, (
36
) el Tribunal de Justicia subrayó que «así como la dispensación a un cliente, por un farmacéutico, de un medicamento equivocado puede tener graves consecuencias, del mismo modo un análisis biomédico realizado de forma inadecuada, con retraso o de forma errónea, puede dar lugar, en particular, a errores de diagnosis y terapéuticos». (
37
) Además insistió en que «al igual que el consumo excesivo y la utilización incorrecta de medicamentos, la ejecución de forma errónea o no adecuada de análisis biomédicos, en el ámbito cuantitativo o cualitativo, puede generar costes inútiles para el sistema de seguridad social y, por tanto, para el Estado». (
38
)
100.
El Tribunal de Justicia dedujo de ello que «parece que la ejecución de análisis biomédicos de forma errónea o no adecuada supone un riesgo para la salud pública comparable al riesgo resultante de la dispensación de medicamentos de forma no adecuada, que el Tribunal de Justicia tuvo ocasión de examinar en las sentencias de 19 de mayo de 2009, Comisión/Italia [C‑531/06, EU:C:2009:315] y Apothekerkammer des Saarlandes y otros [C‑171/07 y C‑172/07, EU:C:2009:316]. En cambio, el antedicho riesgo no parece comparable al que supone la dispensación de productos ópticos de forma errónea o no adecuada, de los cuales se trataba en la sentencia de 21 de abril de 2005, Comisión/Grecia [C‑140/03, EU:C:2005:242]. Tal dispensación, ciertamente, puede tener consecuencias negativas para el paciente, pero la Comisión, sin embargo, no ha demostrado que alcance un grado de gravedad equivalente al que presenta la ejecución de análisis biomédicos de forma errónea o no adecuada». (
39
)
101.
Según el Tribunal de Justicia, «habida cuenta, por una parte, de las similitudes que existen, desde el punto de vista de los riesgos para la salud pública, entre el sector de las farmacias y el de los análisis biomédicos y, por otra parte, del hecho de que, contrariamente a [lo] que sostiene la Comisión, esos dos sectores no pueden realmente distinguirse el uno del otro, ya sea a la luz de las constataciones realizadas en materia de prescripciones médicas o de las necesidades de financiación, los principios establecidos en las sentencias de 19 de mayo de 2009, Comisión/Italia [C‑531/06, EU:C:2009:315] y Apothekerkammer des Saarlandes y otros [C‑171/07 y C‑172/07, EU:C:2009:316], relativos a la titularidad del capital de las farmacias, parecen plenamente aplicables al presente asunto». (
40
) Por consiguiente, «habida cuenta de la facultad reconocida a los Estados miembros para determinar el nivel de protección de la salud pública que quieren garantizar, procede admitir que estos pueden exigir que los análisis biomédicos sean ejecutados por biólogos que tengan una independencia profesional real. Asimismo, pueden adoptar medidas que permitan eliminar o reducir el riesgo de que se vulnere dicha independencia, dado que tal vulneración podría afectar a la salud pública y a la calidad de los servicios médicos». (
41
) El Tribunal de Justicia afirmó, además, que «las personas que no son biólogo carecen, por definición, de una formación, experiencia y responsabilidad equivalentes a las de los biólogos. Dadas las circunstancias, procede señalar que no ofrecen las mismas garantías que estos últimos». (
42
)
102.
En el marco del examen de si la restricción a la libertad de establecimiento consagrada en el artículo 43 CE no iba más allá de lo necesario para lograr el objetivo invocado de protección de la salud pública, la Comisión sostuvo, en particular, que el referido objetivo podría alcanzarse por medio de medidas menos restrictivas, como la exigencia de que los análisis biomédicos deban ser realizados por personal competente que tenga las cualificaciones necesarias y al que se aplique el principio deontológico de independencia de los profesionales sanitarios. Sin embargo, a la vista del margen de apreciación atribuido a los Estados miembros, el Tribunal de Justicia, retomando el razonamiento adoptado en relación con la titularidad del capital de las farmacias, estimó que «un Estado miembro puede considerar que existe el riesgo de que en la práctica se infrinja la normativa legal dirigida a garantizar la independencia profesional de los biólogos, puesto que el ánimo de lucro de una persona que no sea biólogo no está mitigado de un modo equivalente al de los biólogos autónomos y la subordinación del biólogo, como trabajador por cuenta ajena, a una Splrl que explote laboratorios de análisis biomédicos poseída mayoritariamente por personas que no sean biólogo podría dificultar que aquel se oponga a las instrucciones dadas por las personas que no sean biólogo». (
43
) Según el Tribunal de Justicia, «no puede excluirse que las referidas personas que no son biólogo se vean tentadas a renunciar a determinados exámenes menos rentables desde el punto de vista económico o más complicados de realizar o a reducir la actividad de asesoramiento a los pacientes en las fases preanalítica y postanalítica, cuya existencia es una de las características de la organización de la biomedicina en Francia». (
44
)
103.
Considero que, aunque la normativa belga controvertida en el presente asunto no es idéntica a la que el Tribunal de Justicia examinó en su sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), los principios rectores que se derivan tanto de dicha sentencia como de las relativas a la titularidad del capital de las farmacias permiten entender que el artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 es compatible con el artículo 43 CE, en la medida en que la restricción a la libertad de establecimiento que entraña está justificada por el objetivo de proteger la salud pública y no va más allá de lo necesario para cumplirlo.
104.
A este respecto, de la documentación que obra en los autos a disposición del Tribunal de Justicia y, en particular, de la sentencia de la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) de 19 de diciembre de 2007, resulta que el artículo 3 del Real Decreto-ley n.o 143 tenía por objetivo luchar contra el consumo excesivo en el sector de la biología clínica y contra los abusos detectados en él.
105.
Al igual que el Gobierno belga, estimo que, al garantizar que los laboratorios no sean explotados por personas que, por sus calificaciones, sean ajenas al ámbito sanitario, sino por profesionales de las prestaciones de biología clínica que, debido a su estatuto, no pueden ejercer sus actividades exclusivamente con fines comerciales, sino que, por el contrario, deben actuar respetando los objetivos de salud pública y, por ende, velar en primer lugar por la salud del paciente y por la calidad de las prestaciones, el legislador belga ha adoptado una medida adecuada para lograr el objetivo de luchar contra un consumo excesivo creciente en el sector de la biología clínica y contra los abusos detectados en él.
106.
No se discute, conviene recordarlo, que la protección de la salud pública figura entre las razones imperiosas de interés general que, en virtud del artículo 46 CE, apartado 1, pueden justificar restricciones a la libertad de establecimiento. Además, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que el objetivo de prevenir un riesgo de perjuicio grave para el equilibrio financiero del sistema de seguridad social está comprendido en esta excepción. (
45
) El objetivo de luchar contra el consumo excesivo creciente en el sector de la biología clínica y contra los abusos detectados en ese sector está estrechamente vinculado a ese objetivo.
107.
Conviene recodar, sobre esa cuestión, que, en sus sentencias relativas a la titularidad del capital de las farmacias, el Tribunal de Justicia ha declarado que «el consumo excesivo y la utilización incorrecta de medicamentos suponen un derroche de recursos financieros, que resulta tanto más perjudicial cuanto que el sector farmacéutico genera costes considerables y debe responder a necesidades crecientes, mientras que los recursos financieros que pueden destinarse a la asistencia sanitaria no son ilimitados, cualquiera que sea el modo de financiación». (
46
) A este respecto, el Tribunal de Justicia ha observado que «existe una relación directa entre dichos recursos financieros y los beneficios de los operadores económicos activos en el sector farmacéutico, dado que, en la mayoría de los Estados miembros, las entidades encargadas del seguro de enfermedad asumen la financiación de los medicamentos prescritos». (
47
)
108.
El Tribunal de Justicia dedujo de lo anterior que, a la vista de los riesgos para la salud pública y para el equilibrio financiero de los sistemas de seguridad social, «los Estados miembros pueden someter a las personas encargadas de la distribución de medicamentos al por menor a requisitos estrictos en lo que atañe, en particular, a las modalidades de comercialización de los medicamentos y a la obtención de beneficios. Concretamente, pueden reservar la venta de medicamentos al por menor, en principio, exclusivamente a los farmacéuticos, debido a las garantías que éstos deben presentar y a la información que deben ser capaces de proporcionar al consumidor». (
48
)
109.
Por otra parte, considero que el artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 no va más allá de lo necesario para lograr el objetivo de luchar contra el consumo excesivo creciente en el sector de la biología clínica y contra los abusos detectados en él. Procede recordar, a este respecto, que dicha disposición no tiene por objeto prohibir la existencia y la explotación de laboratorios que no cumplan los requisitos establecidos en tales normas, sino únicamente supeditar el reembolso por parte del INAMI de los análisis al cumplimiento de requisitos concretos en materia de cualificación profesional de las personas que explotan dichos laboratorios. A la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre titularidad del capital de las farmacias y de los laboratorios de análisis biomédicos, considero que dichos requisitos son proporcionados.
110.
De las consideraciones anteriores resulta que procede estimar que el artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 es compatible con el artículo 43 CE.
111.
Llegados a este punto han de extraerse de dicha consideración las consecuencias sobre la acción de responsabilidad por infracción del Derecho de la Unión ejercitada por el Sr. Ullens de Schooten contra el Estado belga.
112.
Conforme a reiterada jurisprudencia, el Derecho de la Unión reconoce un derecho a indemnización cuando se cumplen tres requisitos, a saber, que la norma jurídica infringida tenga por objeto conferir derechos a los particulares; que la infracción esté suficientemente caracterizada, y que exista una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por los particulares lesionados en sus derechos. (
49
)
113.
En la medida en que la premisa de que se ha producido una infracción del Derecho de la Unión debido a la incompatibilidad del artículo 3, apartado 1, números 3 y 4, del Real Decreto-ley n.o 143 con el artículo 43 CE es errónea, no cabe reconocer al Sr. Ullens de Schooten un derecho a indemnización en el marco de la acción de responsabilidad que ha ejercitado contra el Estado belga.
114.
De lo anterior resulta que la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) no puede admitir, en ningún caso, dicha acción. Por consiguiente, la respuesta del Tribunal de Justicia a las cuestiones prejudiciales primera, tercera y cuarta, todas ellas basadas en la premisa, a mi entender errónea, de que el Estado belga ha infringido el Derecho de la Unión, no tiene utilidad alguna para la resolución del litigio principal. Propongo, pues, al Tribunal de Justicia que limite su respuesta a las cuestiones prejudiciales analizadas anteriormente en las presentes conclusiones.
III. Conclusión
115.
En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas, Bélgica):
«En circunstancias como las del litigio principal, el artículo 43 CE puede invocarse en el marco de una acción de responsabilidad contra un Estado miembro por infracción del Derecho de la Unión.
El artículo 43 CE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual únicamente los laboratorios de biología clínica explotados por personas autorizadas a realizar prestaciones de biología clínica, es decir, médicos, farmacéuticos y licenciados en ciencias químicas, pueden realizar análisis reembolsables por parte del sistema de seguridad social de dicho Estado miembro.»
(
1
)	Lengua original: francés.
(
2
)	Moniteur belge de 12 de enero de 1983.
(
3
)	El artículo 3, apartado 1, del Decreto-ley n.o 143 tenía el siguiente tenor:
«El laboratorio deberá estar explotado:
[...]
3.o bien por una o varias personas autorizadas para realizar prestaciones de biología clínica que, de hecho, lleven a cabo los análisis en dicho laboratorio y que no sean médicos prescriptores;
4.o bien por una sociedad civil que haya adoptado la forma de sociedad privada de responsabilidad limitada, sociedad colectiva o sociedad cooperativa y cuyos miembros, socios y administradores sólo podrán ser personas de las mencionadas en el número 3 del presente apartado;
[...]».
(
4
)	Apartado 9.
(
5
)	Apartado 11.
(
6
)	En lo sucesivo, «CEDH».
(
7
)	CE:ECHR:2011:0920JUD000398907.
(
8
)	Véase, a este respecto, el apartado 24 de la resolución de remisión.
(
9
)	Sentencia de 28 de marzo de 1979, Saunders (175/78, EU:C:1979:88), apartado 11.
(
10
)	Sentencia de 28 de marzo de 1979, Saunders (175/78, EU:C:1979:88), apartado 12.
(
11
)	Picod, F., «Libre circulation et situation interne», Revue des affaires européennes, 2003-2004/1, pp. 47 y ss., especialmente p. 48.
(
12
)	Sentencia de 8 de mayo de 2013, Libert y otros (C‑197/11 y C‑203/11, EU:C:2013:288), apartado 33 y jurisprudencia citada.
(
13
)	Según el Sr. Ullens de Schooten, su situación presenta muchos puntos de conexión con el Derecho de la Unión. En efecto, según él, ha ejercido su derecho a la libre circulación en otros Estados miembros, el laboratorio BIORIM se explota con capital colocado en esos otros Estados miembros, en particular Luxemburgo, donde existen diversas cuentas bancarias abiertas a nombre de dicho laboratorio. El Estado belga ha imputado las deudas tributarias del Sr. Ullens de Schooten a varias sociedades luxemburguesas. Además, los nacionales establecidos en otros Estados miembros han podido recurrir a los servicios del laboratorio BIORIM.
(
14
)	Véase la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Omalet (C‑245/09, EU:C:2010:808).
(
15
)	Apartado B.4.3. de la citada sentencia.
(
16
)	Véanse, en particular, las sentencias de 11 de marzo de 2010, Attanasio Group (C‑384/08, EU:C:2010:133), apartado 23 y jurisprudencia citada y apartado 24; de 1 de junio de 2010, Blanco Pérez y Chao Gómez (C‑570/07 y C‑571/07, EU:C:2010:300), apartado 40; de 19 de julio de 2012, Garkalns (C‑470/11, EU:C:2012:505), apartado 21; de 8 de mayo de 2013, Libert y otros (C‑197/11 y C‑203/11, EU:C:2013:288), apartado 34; de 5 de diciembre de 2013, Venturini y otros (C‑159/12 a C‑161/12, EU:C:2013:791), apartado 25, y de 15 de octubre de 2015, Grupo Itevelesa y otros (C‑168/14, EU:C:2015:685), apartado 35 y jurisprudencia citada y apartado 36. Véanse asimismo, para un resumen de dicha línea jurisprudencial, los puntos 33 a 38 de las conclusiones del Abogado General Wahl presentadas en los asuntos acumulados Venturini y otros (C‑159/12 a C‑161/12, EU:C:2013:529). Como señala Cheynel, B., «Les situations purement internes à la lumière de l’arrêt Libert e.a.», Revue des affaires européennes, 2013/2, p. 405, en relación con la sentencia de 8 de mayo de 2013, Libert y otros (C‑197/11 y C‑203/11, EU:C:2013:288), «el Tribunal de Justicia parece haber admitido que la mera posibilidad de que una normativa nacional pueda tener efectos restrictivos basta para que ésta quede incluida en el ámbito de aplicación de los artículos 21 TFUE (libre circulación de ciudadanos), 45 TFUE (libre circulación de trabajadores), 49 TFUE (libertad de establecimiento), 56 TFUE (libre prestación de servicios) y 63 TFUE (libre circulación de capitales), con independencia de la situación del nacional de la Unión que invoque la incompatibilidad de esa normativa con las citadas disposiciones» (p. 407).
(
17
)	Véase, en particular, el auto de 14 de marzo de 2013, Loreti y otros (C‑555/12, no publicado, EU:C:2013:174), apartado 20 y jurisprudencia citada.
(
18
)	Véase, en particular, la sentencia de 21 de abril de 2005, Comisión/Grecia (C‑140/03, EU:C:2005:242), apartado 27 y jurisprudencia citada.
(
19
)	Véase, en particular, la sentencia de 6 de octubre de 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), apartado 67.
(
20
)	Véanse, en particular, las sentencias de 18 de diciembre de 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453), apartado 37 y jurisprudencia citada, y de 15 de octubre de 2015, Biovet (C‑306/14, EU:C:2015:689), apartado 17 y jurisprudencia citada.
(
21
)	Se trata de una «línea jurisprudencial de conciliación armónica de los imperativos del mercado interior, en este caso, la libertad de establecimiento, y de protección de la salud pública» (véase Michel, V., «Laboratoires d’analyses médicales», Revue Europe, no 2, febrero de 2011, comentario 59).
(
22
)	Véanse las sentencias de 19 de mayo de 2009, Comisión/Italia (C‑531/06, EU:C:2009:315) y Apothekerkammer des Saarlandes y otros (C‑171/07 y C‑172/07, EU:C:2009:316).
(
23
)	Véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 23.
(
24
)	Véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 24.
(
25
)	Véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 25.
(
26
)	Véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 31.
(
27
)	Véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 40.
(
28
)	Véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 41 y jurisprudencia citada.
(
29
)	Véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 42 y jurisprudencia citada.
(
30
)	Véase, en particular, la sentencia de 19 de mayo de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes y otros (C‑171/07 y C‑172/07, EU:C:2009:316), apartado 22 y jurisprudencia citada.
(
31
)	Véase, en particular, la sentencia de 19 de mayo de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes y otros (C‑171/07 y C‑172/07, EU:C:2009:316), apartado 23 y jurisprudencia citada.
(
32
)	Véase, en particular, la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 50 y jurisprudencia citada.
(
33
)	Véase, en particular, la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 52 y jurisprudencia citada.
(
34
)	Véase, en particular, la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 53 y jurisprudencia citada.
(
35
)	Apartado 56.
(
36
)	Véanse los puntos 83 y 84 de las conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:305).
(
37
)	Véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 57.
(
38
)	Véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 57.
(
39
)	Véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 58.
(
40
)	Véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 65.
(
41
)	Véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 66 y jurisprudencia citada.
(
42
)	Véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 67 y jurisprudencia citada.
(
43
)	Véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 82 y jurisprudencia citada.
(
44
)	Véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia (C‑89/09, EU:C:2010:772), apartado 82 y jurisprudencia citada.
(
45
)	Véase, en particular, la sentencia de 10 de marzo de 2009, Hartlauer (C‑169/07, EU:C:2009:141), apartado 47 y jurisprudencia citada.
(
46
)	Véanse las sentencias de 19 de mayo de 2009, Comisión/Italia (C‑531/06, EU:C:2009:315), apartado 57 y jurisprudencia citada, y Apothekerkammer des Saarlandes y otros (C‑171/07 y C‑172/07, EU:C:2009:316), apartado 33.
(
47
)	Véanse las sentencias de 19 de mayo de 2009, Comisión/Italia (C‑531/06, EU:C:2009:315), apartado 57 y jurisprudencia citada, y Apothekerkammer des Saarlandes y otros (C‑171/07 y C‑172/07, EU:C:2009:316), apartado 33.
(
48
)	Véanse las sentencias de 19 de mayo de 2009, Comisión/Italia (C‑531/06, EU:C:2009:315), apartado 58 y jurisprudencia citada, y Apothekerkammer des Saarlandes y otros (C‑171/07 y C‑172/07, EU:C:2009:316), apartado 34.
(
49
)	Véase, en particular, la sentencia de 10 de julio de 2014, Ogieriakhi (C‑244/13, EU:C:2014:2068), apartado 50 y jurisprudencia citada.