61978C0138
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
VAN 25 JANUARI 1979 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechten,
Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing brengt de medeverantwoordelijkheidsheffing op melk in het geding, die werd ingesteld bij verordening nr. 1079/77 van de Raad, waarvan de uitvoeringsbepalingen zijn vastgesteld bij verordening nr. 1822/77 van de Commissie.
In werkelijkheid gaat het hier om een proefproces. Het bedrag waarop het bodemgeschil betrekking heeft, is waarlijk bescheiden te noemen, namelijk DM 37,31. Dit bedrag werd door een aankoopcentrale te Lübeck als medeverantwoordelijkheidsheffing ingehouden op de prijs voor meer dan 4 ton, door de vader van verzoeker in het hoofdgeding geleverde melk, en afgedragen aan het douanekantoor Hamburg-Jonas.
Nadat het bezwaarschrift tegen de inhouding van de heffing was afgewezen, ging verzoeker in beroep bij het Finanzgericht Hamburg, betogende dat de inhouding van de medeverantwoordelijkheidsheffing geen rechtsgrondslag had in de bepalingen van het EEG-Verdrag.
Het Finanzgericht (IVe Senaat) deelde deze opvatting niet, doch op grond van de overweging dat de meerderheid van de omstreeks 500000 leden van de „Deutsche Bauernverband” het niet eens was met de toepassing van de heffing, meende het niettemin u krachtens artikel 177 EEG-Verdrag de volgende prejudiciële vragen te moeten voorleggen :
„1.
Zijn de verordeningen (EEG) nr. 1079/77 van de Raad van 17 mei 1977 en nr. 1822/77 van de Commissie van 5 augustus 1977, betreffende de toepassing van een medeverantwoordelijkheidsheffing in de sector melk, ongeldig op grond dat het EEG-Verdrag geen machtigingsnorm bevat voor de vaststelling dezer verordeningen?
2.
Zo neen, is dan de inning van de medeverantwoordelijkheidsheffing op melk bij de melkproducenten in strijd met het discriminatieverbod van artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag, op grond dat het heffingstarief is vastgesteld in rekeneenheden en de omrekening van de in rekeneenheden uitgedrukte heffing in nationale munteenheid aan de hand van de zogenoemde groene omrekeningskoersen — in casu verordening (EEG) nr. 878/77 van de Raad van 26 april 1977 — in verband met de feitelijke monetaire situaties van de Lid-Staten kan leiden tot ongelijke lasten?
3.
Zo vraag 2 bevestigend wordt beantwoord, wat zijn dan de gevolgen voor de toepassing van genoemde verordeningen?”
Een bespreking van deze vragen — en vooral van de eerste — is niet mogelijk zonder eerst de situatie op de gemeenschappelijke markt van melk en zuivelprodukten in de herinnering te roepen.
Deze situatie nu wordt al jarenlang gekenmerkt door een structureel overschot, waarvan de oorzaken uw Hof welbekend zijn. Enerzijds is de melkproduktie, vooral door rendementsverbetering, voortdurend gestegen, anderzijds is het verbruik van melk en zuivelprodukten constant gebleven of zelfs licht gedaald. Daardoor is het overschot van aan de melkfabrieken geleverde melk, dat wil zeggen de hoeveelheden, welke niet tegen de gemeenschappelijke marktprijs kunnen worden afgezet, van 1975 tot en met 1977 met 4 % toegenomen.
Mede hierdoor liepen de opgeslagen botervoorraden op tot 260000 ton, terwijl de interventievoorraden aan mageremelkpoeder ruimschoots de miljoen ton overschreden.
Ondanks gerichte — doch weinig effectief gebleken — maatregelen tussen 1973 en 1977 om deze overschotten althans gedeeltelijk weg te werken en de markt te stabiliseren, dwongen de overbelasting van de markt en de daardoor veroorzaakte zeer hoge kosten (bijna drie miljard rekeneenheden) tot radicalere maatregelen.
Nadat de Raad in 1974 een voorstel om een produktiebelasting in de sector melk in te voeren had verworpen, ontstond het idee om een medeverantwoordelijkheidsheffing in te stellen, die specifiek de melkproducenten zou treffen. Het ging om een maatregel op lange termijn, in tegenstelling tot bij voorbeeld de verplichte aankoop van magere-melkpoeder ingevolge verordening nr. 563/76, die nadien bij 's Hofs arresten van 5 juli 1977 ongeldig is verklaard.
De medeverantwoordelijkheidsheffing werd uiteindelijk, na gunstig advies van het Europees Parlement, ingesteld voor een periode welke, behoudens verlenging, afloopt aan het einde van het melkprijsjaar 1979-1980.
Het bij deze verordening ingevoerde stelsel vertoont drie kenmerkende aspecten:
In de eerste plaats is het van toepassing op alle melkproducenten, op alle hoeveelheden melk die zij aan melkbe- of verwerkende bedrijven afleveren, en op alle hoeveelheden melk die zij rechtstreeks in de vorm van andere zuivelprodukten verkopen.
Dit beginsel kent slechts drie uitzonderingen die mijns inziens elk zeer beperkt en volkomen gerechtvaardigd zijn.
De eerste betreft de melkproduktie in berggebieden. De tweede uitzondering betreft de hoeveelheden melk — tot een maximum van drie ton per jaar — die een producent aan een andere producent verkoopt, voor zover deze laatste de melk rechtstreeks voor consumptiedoeleinden verhandelt. Ten slotte zijn eveneens vrijgesteld de zeer kleine producenten in de gebieden waar in het jaar 1976 per dag gemiddeld minder dan 10 kg melk per producent aan de melkbewerkende of -verwerkende bedrijven werd geleverd.
Het tweede kenmerk van de medeverantwoordelijkheidsheffing is het bescheiden tarief. De heffing, die aanvankelijk tussen 1,5 en 4 % van de richtprijs zou bedragen, werd voor de periode van 16 september 1977—30 april 1978 op het laagste niveau vastgesteld. Daarna heeft de Raad bij verordening nr. 1001/78 dit bodemtarief geschrapt en de hoogte van de heffing teruggebracht tot slechts een half procent van de richtprijs.
Het derde belangrijke aspect van het stelsel is niet een of andere bijzondere bestemming van de totale opbrengst van de heffing — waartegen het beginsel van de universaliteit van de begroting zich zou verzetten —, maar in een programma van„in samenhang met de heffing” te nemen maatregelen, waartoe de Commissie ingevolge artikel 4 van de basisverordening een voorstel bij de Raad moet indienen. Dit programma wordt opgesteld in het kader van het sedert 1964 bestaande „raadgevend comité voor melk en zuivelprodukten”; daarnaast wordt een zogenoemde bijzondere groep medeverantwoordelijkheid, waarin de vertegenwoordigers van de producenten en de melkverwerkende industrie zitting hebben, bij het overleg betrokken.
De lijst van de tot op heden in dit kader genomen maatregelen blijkt in feite erg mager. Zij betreffen:
—
uitbreiding van het reeds bestaande stelsel van verstrekking van melk aan onderwijsinstellingen door verhoging van het bedrag van de bijdrage en uitbreiding van het aantal betrokken Produkten (verordeningen nrs. 1080/77 en 1039/78);
—
uitbreiding van de mogelijkheden van verkoop tegen gereduceerde prijs van boter bestemd voor de vervaardiging van consumptie-ijs en van boterconcentraat voor het onmiddellijk verbruik (verordeningen nrs. 2379/77 en 649/78);
—
maatregelen ter bevordering van verkoop, reclame en onderzoek met betrekking tot zuivelprodukten, zowel binnen als buiten de Gemeenschap, alsmede bepaalde maatregelen ter verbetering van de kwaliteit van de melk in de Lid-Staten.
De Commissie verzekerde echter dat in de toekomst nog andere maatregelen kunnen worden genomen, die thans in studie zijn.
Volgens verzoeker bestaat er geen verband tussen deze verschillende maatregelen en de heffing; de opbrengst hiervan zou niet worden aangewend om de betrokken markt te steunen en wegens het uiterst lage tarief (0,5 %) zou zij trouwens volstrekt onvoldoende zijn om een einde te maken aan de afzetmoeilijkheden en een structureel evenwicht tot stand te brengen.
De medeverantwoordelijkheidsheffing zou in feite een heffing van fiscale aard zijn ten laste van alle melkproducenten gezamenlijk, en niet een interventiemaatregel om de betrokken markt te stabiliseren.
Als heffing ter financiering van de Gemeenschap zou de medeverantwoordelijkheidsheffing geen rechtsgrondslag kunnen vinden in artikel 201 EEG-Verdrag, aangezien de daarin voorgeschreven procedure in het onderhavige geval niet is gevolgd.
Het zou ook niet mogelijk zijn de heffing op artikel 43 te baseren; weliswaar verleent dit de Raad het recht de in artikel 40, lid 3, bedoelde maatregelen te nemen, het verzet zich er echter tegen dat heffingen worden ingevoerd ten laste van de producenten in een bepaalde landbouwsector. Evenmin behoort de medeverantwoordelijkheidsheffing tot de interventiemaatregelen ter stabilisering van de landbouwmarkten. Door haar zo te kwalificeren zou men de werkelijkheid geweld aan doen.
Deze opvatting kan mijns inziens niet worden staande gehouden.
1.
De omstreden verordening is vastgesteld op grond van artikel 43 EEG-Verdrag dat de procedurele voorwaarden voor het tot stand brengen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid bevat.
Materieel is het artikel 40, leden 2 en 3, dat vastlegt welke bevoegdheden de Gemeenschap heeft, terwijl lid 3 onder meer bepaalt dat de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten „alle maatregelen kan medebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken”, doch ook dat zij zich ertoe moet beperken de verwezenlijking van deze doeleinden na te streven en elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap moet uitsluiten.
Een van de doelstellingen van artikel 39 is de in lid 1, sub c, genoemde stabilisering van de markten.
De gemeenschapsinstellingen moeten de verschillende doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, die afzonderlijk beschouwd tegenstrijdig kunnen lijken, met elkaar verzoenen en eventueel aan één ervan tijdelijk voorrang verlenen, al naar gelang de economische situatie met het oog waarop zij hun besluiten vaststellen.
Zij beschikken ten deze over een bijzonder ruime discretionaire bevoegdheid en kunnen, los van de klassieke interventiemaatregelen bedoeld in artikel 40, lid 3, besluiten met een uitzonderlijk karakter nemen en met name een heffing instellen ten laste van de producenten in de excedentaire sector — en juist dit doet verordening nr. 1079/77 —, zonder verplichtingen op te leggen aan de producenten in andere landbouwsectoren, zoals is gebeurd bij verordening nr. 563/76 betreffende de verplichte aankoop van mageremelkpoeder, die ten doel had de omvangrijke voorraden van dit produkt weg te werken.
De medeverantwoordelijkheidsheffing is dus een preventieve maatregel om de markt van zuivelprodukten te stabiliseren.
Van hun kant zijn de Raad en de Commissie van mening dat de heffing, omdat zij met name ertoe bijdraagt de produktie af te remmen, een geschikt middel is om dat doel te bereiken; in zoverre zou zij zijn te beschouwen als een „negatief prijselement”, en in feite dus als een verlaging van de interventieprijs.
Hier kan men de vraag stellen, of een gewone verlaging van de melkprijs niet de voorkeur had verdiend, aangezien zo'n lagere prijs, die rechtstreeks op de consumptie zou hebben doorgewerkt, niet enkel de doelstelling van marktstabilisatie zou hebben gediend, maar tevens de doelstelling bedoeld in artikel 39, lid 1, sub e, namelijk „redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren.” De Raad heeft geen uitdrukkelijk antwoord op deze vraag gegeven; de Commissie gaf een onduidelijk schriftelijk antwoord van technische aard, dat evenwel in haar conclusie duidelijk was: de uit de heffing voortvloeiende inkomstenvermindering van de melkproducenten komt — anders dan een verlaging van de interventieprijzen — niet de consument ten goede, die dezelfde prijzen blijft betalen.
Dit antwoord bevestigt dat het om een economische beleidskeuze gaat, die mijns inziens in sommige opzichten te betreuren is. Maar met deze overwegingen begeef ik mij onvermijdelijk op het terrein van de opportuniteit en het lijkt mij niet dat de rechtsgeldigheid van de omstreden verordening erdoor kan worden aangetast.
In elk geval ben ik het met de Commissie eens, dat de verlaging van de garantieprijs van melk meestal slechts een indirecte en bepaald weinig doorslaggevende invloed heeft op de producentenprijs, en stellig nog minder bij de afgeleide Produkten. De heffing daarentegen drukt wel rechtstreeks op de gehele zuivelproduktie.
De souplesse van de maatregel lijkt mij op het eerste gezicht nauwelijks een evident voordeel te zijn. Weliswaar maakt deze regeling het mogelijk om onder minder stringente voorwaarden dan bij een verlaging van de interventieprijs bepaalde uitzonderingen en differentiaties te voorzien, doch een dergelijke verlaging zou even goed kunnen worden gecompenseerd door bijzondere steunmaatregelen aan de producenten in berggebieden en zogenaamde probleemgebieden.
Wel is het juist dat de heffingsregeling een soepeler instrument is dan een rechtstreekse ingreep in de melkprijs, voor zover het een beter in de tijd gespreide aanpassing mogelijk kan maken of een progressie kan vaststellen, teneinde rekening te houden met bijzonder grote overschotten in bepaalde seizoenen, bijvoorbeeld gedurende de zomermaanden.
Maar dan is het wel nodig dat het tarief van de heffing niet enkel op een voldoende hoog niveau wordt vastgesteld — hetgeen tot op heden niet het geval is geweest —, maar ook dat het telkens wordt aangepast aan de ontwikkeling van de bijzondere economische omstandigheden in de betrokken landbouwsector, iets wat de Raad meende niet te kunnen doen.
Maar welke ook de gebreken zijn van het stelsel van verordening nr. 1079/77 — en dat het gebreken heeft, kan niet worden betwist —, toch kan men het moeilijk het karakter van een marktregulerend mechanisme ontzeggen.
Ten deze is mijns inziens doorslaggevend dat de producenten zelf de last ervan dragen en aldus het probleem van de overschotten helpen verkleinen (van oplossen kan met niet spreken). In zoverre is de rechtsgrondslag van de medeverantwoordelijkheidsheffing wel degelijk in artikel 43 EEG-Verdrag te zoeken en is het niet nodig daarvoor naar andere artikelen te verwijzen, zoals artikel 201 of 235.
Laatstgenoemd artikel komt trouwens al meteen niet in aanmerking, aangezien het enkel kan worden gebruikt wanneer men op een terrein komt waarvoor geen enkele andere bevoegdheid is voorzien. Maar zoals zoeven gezegd, ontleent de Raad in casu zijn bevoegdheid aan artikel 43 alleen.
2.
Artikel 201 daarentegen betreft, zoals bekend, het scheppen van de eigen middelen van de Gemeenschap, met name door ontvangsten uit de toepassing van het gemeenschappelijk douanetarief.
De procedure met betrekking tot deze middelen houdt in dat de Raad met eenparigheid van stemmen, na de Vergadering te hebben geraadpleegd, de bepalingen kan vaststellen, waarvan hij de aanneming door de Lid-Staten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen aanbeveelt. Artikel 201 vormt aldus de grondslag voor de ontvangsten die zonder onderscheid dienen ter dekking van het geheel der op de begroting voorziene uitgaven.
Dit artikel sluit echter geenszins uit, dat in het kader van bijzondere regelingen, inzonderheid inzake de gemeenschappelijke landbouwpolitiek, de Raad de bevoegdheid heeft inkomsten te scheppen die, door hun rechtstreeks verband met de maatregelen welke de uitgaven in de betrokken sector beïnvloeden, het effect van deze maatregelen verminderen.
In casu nemen de melkproducenten, blijkens het antwoord van de Raad van 22 september 1978 op een schriftelijke vraag terzake in het Parlement, door de inning van de medeverantwoordelijkheidsheffing financieel deel in de dekking van sommige uitgaven van de Gemeenschap.
De Raad betoogt ten deze „dat met verordening nr. 1079/77 beoogd wordt een meer direct verband tot stand te brengen tussen de produktie en de afzetmogelijkheden van melk en zuivelprodukten en rekening te houden met het gewicht van de openbare belangen ter zake. Voorts blijkt dat de heffing deel uitmaakt van een stel van maatregelen die op elkaar zijn afgestemd om de markt te regulariseren en te stabiliseren en de bestaande interventieregeling aan te vullen.”
De Raad leidt hieruit af, dat deze heffing derhalve niet als een belasting mag worden beschouwd; het was dus niet nodig om te verwijzen naar artikel 201, nu artikel 43 EEG-Verdrag voldoende blijkt te zijn als rechtsgrondslag.
De Commissie gaf een overeenkomstige verklaring in haar antwoord van 12 oktober 1978 op een zelfde schriftelijke vraag van hetzelfde parlementslid, door de nadruk te leggen op het door artikel 4 van de verordening gelegde verband tussen de medeverantwoordelijkheidsheffing en de bijzondere maatregelen om de markten te verruimen en nieuwe afzetmogelijkheden te zoeken. Tevens herinnerde zij eraan, dat er in het kader van interventiemaatregelen ter regulering van de landbouwmarkten, reeds bepaalde ontvangsten bestaan die geen „eigen middelen” zijn en die dus niet via de procedure van artikel 201 moesten worden ingesteld. Dit is bijvoorbeeld het geval met de in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid gestelde en aan de Gemeenschap verbeurde waarborgen en borgsommen.
Ik deel deze zienswijze en ik ben van mening dat artikel 201 niet op de medeverantwoordelijkheidsheffing van toepassing is.
3.
Thans kom ik tot de tweede vraag van het Finanzgericht Hamburg.
Zoals wij zagen, trekt het Finanzgericht de rechtsgeldigheid van de inning van de medeverantwoordelijkheidsheffing in twijfel op grond dat het bedrag ervan is vastgesteld in rekeneenheden en de omrekening in nationale munteenheden geschiedt volgens de representatieve koersen, de zogenoemde „groene omrekeningskoersen”; vanwege de feitelijke onderlinge verhoudingen van de respectieve munteenheden van de Lid-Staten, zou dit stelsel daardoor tot ongelijke lasten kunnen leiden.
Levert dit geen schending op van het beginsel van gelijke behandeling van de producenten uit de verschillende Lid-Staten?
Zowel de Raad als de Commissie zijn van mening, dat juist de aanpassing van de heffing aan de feitelijke wisselkoersverhoudingen tussen de munteenheden van de Lid-Staten in strijd zou zijn met het non-discriminatiebeginsel.
De Commissie verwijst in haar schriftelijke opmerkingen over dit punt naar een mijns inziens onwrikbare rechtsgrondslag, te weten verordening nr. 878/77 van de Raad inzake de in de landbouwsector toe te passen wisselkoersen. Artikel 1, lid 1, van deze verordening bepaalt immers:
„Wanneer voor verrichtingen ter uitvoering van de besluiten betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid … de in artikel 2 bedoelde munteenheden moeten worden uitgedrukt in een andere munteenheid of in rekeneenheden, moet in afwijking van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 129 als wisselkoers worden toegepast de koers die overeenkomt met de representatieve koers van deze munteenheid.”
Zoals gezegd, behoort de oplegging van de medeverantwoordelijkheidsheffing tot de categorie van „besluiten betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid” en moet zij worden beschouwd als een onderdeel van de prijs- en interventieregelingen in de sector zuivelprodukten.
Bijgevolg is het logisch dat het bedrag van de heffing in iedere Lid-Staat wordt vastgesteld op grond van de representatieve koers. Zou het, zoals verzoeker in het hoofdgeding betoogt, worden vastgesteld op grond van de feitelijke wisselkoersen, dan zou dit juist een discriminatie teweeg brengen, omdat de producenten van de Staten met een in waarde gestegen munt onrechtmatig worden bevoordeeld ten opzichte van de producenten in landen met een gedeprecieerde munt.
De beweerde ongelijke behandeling is derhalve louter formeel. In werkelijkheid kunnen alleen met behulp van de „groene omrekeningskoersen” discriminaties tussen producenten worden vermeden.
Ik zou derhalve de tweede vraag van de verwijzende rechter ontkennend willen beantwoorden.
Daardoor is mijns inziens de derde vraag zonder voorwerp geraakt.
Ik concludeer dat het Hof verklare voor recht, dat bij onderzoek van de door het Finanzgericht Hamburg gestelde vragen niet is gebleken van feiten of omstandigheden die afbreuk kunnen doen aan de geldigheid van verordening nr. 1079/77 van de Raad betreffende de medeverantwoordelijkheidsheffing in de sector melk en zuivelprodukten, of van verordening nr. 1822/77 van de Commissie houdende bepalingen tot uitvoering van deze verordening.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.