62012FJ0128_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål F‑128/12,
angående en talan enligt artikel 270 FEUF, som är tillämplig på Euratomfördraget enligt dess artikel 106a,
CR, tjänsteman vid Europaparlamentet, M. (Frankrike), företrädd av advokaterna A. Salerno och B. Cortese,
sökande,
mot
Europaparlamentet, företrätt av V. Montebello-Demogeot och E. Taneva, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Bauer och A. Bisch, båda i egenskap av ombud,
intervenient,
meddelar
PERSONALDOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av ordföranden S. Van Raepenbusch samt domarna R. Barents och K. Bradley (referent),
justitiesekreterare: handläggaren J. Tomac,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 12 december 2013,
följande
Dom
Domskäl
1. Genom ansökan som inkom till personaldomstolens kansli den 29 oktober 2012 väckte CR förevarande talan om ogiltigförklaring av Europaparlamentets beslut att, utan hänsyn till den femåriga preskriptionstiden, begära återbetalning av de belopp som felaktigt utbetalats till sökanden i form av barntillägg.
Tillämpliga bestämmelser
2. Artikel 67 i Tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna) har följande lydelse:
”1. Familjetilläggen skall bestå av
…
b) barntillägg,
…
2. Tjänstemän som erhåller de familjetillägg som anges i denna artikel skall uppge likartade tillägg som erhålls från annan källa. Sådana andra tillägg skall dras av från de som betalas ut enligt artiklarna l, 2 och 3 i bilaga [VII] [i tjänsteföreskrifterna].
…”
3. I artikel 85 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”Varje belopp som utbetalats felaktigt skall återkrävas om mottagaren varit medveten om att det inte funnits något skäl till utbetalningen eller felet varit så uppenbart att han måste ha känt till det.
Begäran om återbetalning skall ske inom fem år från den dag då beloppet betalades ut. Denna tidsfrist skall dock inte gälla om tillsättningsmyndigheten kan visa att den person som mottagit beloppet uppsåtligen har vilselett administrationen för att erhålla beloppet.”
Bakgrund till tvisten
4. Sökanden är tjänsteman i lönegrad AD 12. Han tillträdde sin tjänst vid parlamentet den 1 juli 1983 och har sedan dess innehaft olika administrativa tjänster. Från och med den 1 januari 2004 till och med maj 2008 tjänstgjorde han vid rättstjänsten och arbetade där från den 1 februari 2005 till den 30 april 2008 på en enhet som arbetade med frågor om personalens rättigheter.
5. I egenskap av far till fyra barn mottog han från och med oktober 1991 barntillägg enligt artikel 67 1 b i tjänsteföreskrifterna.
6. I skrivelse av den 13 oktober 2011 riktad till sökanden påpekade chefen för Enheten för individuella rättigheter och ersättningar – inom Direktoratet för administrativ förvaltning vid parlamentets Generaldirektorat för personal – att de uppgifter som parlamentet förfogade över indikerade att sökanden hade rätt till barntillägg från de franska myndigheterna. Sökanden ombads därför att inkomma med ett intyg från Caisse d’allocations familiales (nedan kallad CAF) på hans bosättningsort angående hans situation, närmare bestämt ett intyg om utbetalning av barntillägg alternativt ett intyg om att han inte hade rätt till sådant tillägg. Om intyget inte lämnades in före den 31 oktober 2011 skulle det barntillägg som hade betalats ut fram till dess minskas med det belopp som sökanden kunde få från CAF och administrationen skulle dessutom göra en noggrann prövning på grundval av hans akt och, i förekommande fall, begära återbetalning av alla eventuella felaktigt utbetalda belopp.
7. Efter att ha mottagit skrivelsen av den 13 oktober 2011 tog sökanden kontakt med CAF för att begära det intyg som parlamentet hade efterfrågat. Han informerade även parlamentets administration om att han inte trodde att han skulle hinna få det inom den fastställda fristen.
8. I skrivelse av den 11 november 2011 konstaterade chefen för Enheten för individuella rättigheter och ersättningar att sökanden inte hade inkommit med intyget inom den fastställda fristen. Parlamentet avsåg därför att från och med december 2011 ex officio minska det utbetalda barntillägget med det belopp som sökanden kunde erhålla från CAF. Det tillades att minskningen skulle tillämpas retroaktivt från och med födelsen av sökandens andra barn i januari 1996, eftersom det var denna händelse som hade medfört rätt till tillägg från CAF.
9. I skrivelse av den 9 december 2011 informerade direktören för Direktoratet för administrativ förvaltning (nedan kallad direktören) sökanden om att prövningen på grundval av hans akt hade visat att han hade mottagit familjetillägg från CAF ”sedan september 1999, till följd av [hans] andra barns födelse”. Enligt direktören hade sökanden ”uppsåtligen vilselett administrationen för att erhålla familjetillägg utan avdrag för belopp som erhållits från annan källa”, eftersom han hade underlåtit att underrätta administrationen om det familjetillägg han erhöll från de nationella myndigheterna och att uppdatera sina uppgifter i de två senaste årliga uppgiftsformulären. Eftersom villkoren i artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna var uppfyllda informerade direktören sökanden om att han i egenskap av tillsättningsmyndighet hade beslutat att begära återbetalning av de belopp som utbetalats felaktigt, inte bara under de fem senaste åren, utan sedan september 1999, vilket skulle ske genom att belopp innehölls på hans lön under perioden januari 2012–januari 2014 (nedan kallat det omtvistade beslutet).
10. I skrivelse av den 5 januari 2012 besvarade CAF sökandens begäran om upplysningar och tillhandahöll honom ett utdrag för perioden 1 april 1998–31 december 2011 som visade de förmåner som han hade mottagit av CAF. Bland dessa fanns en förmån benämnd ”familjetillägg”, som hade betalats ut sedan september 1999. Dessutom uppgav CAF för sökanden att det inte var möjligt att utfärda något intyg för tiden från och med januari 1996.
11. Den 7 mars 2012 ingav sökanden ett klagomål mot det omtvistade beslutet med stöd av artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna, dock enbart i den del som beslutet stadgade återbetalning av sådana belopp som utbetalats felaktigt för mer än fem år sedan. Sökanden bestred nämligen inte återbetalningen av de belopp som utbetalats felaktigt under de senaste fem åren.
12. Genom beslut av den 2 juli 2012 avslog parlamentets generalsekreterare klagomålet i egenskap av tillsättningsmyndighet och underrättade samtidigt sökanden om att behörig tjänsteavdelning hade gjort en ny beräkning av det belopp som skulle återbetalas på grundval av informationen i CAF:s skrivelse av den 5 januari 2012.
Förfarandet och parternas yrkanden
13. I en inlaga som inkom till personaldomstolens kansli den 1 mars 2013 ansökte Europeiska unionens råd om att få intervenera till stöd för parlamentets yrkanden. Ordföranden för personaldomstolens tredje avdelning biföll denna ansökan genom beslut av den 8 maj 2013. Genom samma beslut bifölls sökandens respektive parlamentets ansökan om konfidentiell behandling av bilagorna till ansökan och till svaromålet.
14. Sökanden har yrkat att personaldomstolen ska
– ogiltigförklara det omtvistade beslutet i den del som beslutet med tillämpning av artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna stadgar att samtliga belopp som uppburits felaktigt sedan september 1999 ska återbetalas, och inte bara de som uppburits felaktigt under de senaste fem åren,
– vid behov, ogiltigförklara beslutet av den 2 juli 2012 om avslag på sökandens klagomål, och
– förplikta svaranden att ersätta samtliga rättegångskostnader.
15. Parlamentet har yrkat att personaldomstolen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
16. Rådet har yrkat att personaldomstolen ska
– ogilla den invändning om rättsstridighet som anförts mot artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna, och
– ogilla talan.
Rättslig bedömning
Yrkandena om ogiltigförklaring av beslutet om avslag på klagomålet
17. Det följer av fast rättspraxis att yrkanden om ogiltigförklaring som formellt framställs mot ett beslut att avslå ett klagomål får, om detta beslut saknar självständigt innehåll, till följd att den rättsakt som klagomålet avser ska prövas av personaldomstolen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 17 januari 1989 i mål 293/87, Vainker mot parlamentet, punkt 8).
18. I förevarande mål framgår det av handlingarna i målet att beslutet av den 2 juli 2012 om avslag på sökandens klagomål fastställde det omtvistade beslutet med angivande av skälen till stöd för detsamma. Under sådana omständigheter är det lagenligheten av den ursprungliga rättsakt som går den berörde emot som ska prövas, och denna prövning ska göras med beaktande av skälen i beslutet att avslå klagomålet, eftersom dessa anses sammanfalla med nämnda rättsakt (personaldomstolens dom av den 18 april 2012 i mål F‑50/11, Buxton mot parlamentet, punkt 21 och där angiven rättspraxis). Yrkandena om ogiltigförklaring av beslutet att avslå klagomålet saknar således självständigt innehåll och ska därför formellt anses avse det omtvistade beslutet, såsom detta framgår av beslutet om avslag på klagomålet (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 10 juni 2004 i mål  T‑258/01, Eveillard mot kommissionen, punkt 32).
Yrkandena om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet
19. Ansökan ska tolkas så, att den i sak innehåller två grunder till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. Den första avser åsidosättande av artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna. Den andra grunden utgör en invändning om rättsstridighet avseende artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna.
20. Personaldomstolen kommer först att pröva den andra grunden, som utgörs av en invändning om rättsstridighet avseende artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna. Vid bifall till denna invändning är det nämligen inte längre nödvändigt att pröva den första grunden.
Grunden i form av en invändning om rättsstridighet avseende artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna
21. Sökanden anser att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras eftersom det grundar sig på artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna, vilken i sin tur är en rättsstridig bestämmelse. Enligt sökanden strider den nämligen mot rättssäkerhetsprincipen och proportionalitetsprincipen, eftersom det däri inte föreskrivs någon preskriptionstid för administrationens möjlighet att handla när en tjänsteman uppsåtligen har vilselett administrationen.
– Huruvida invändningen om rättsstridighet kan tas upp till sakprövning
22. Inledningsvis kan det konstateras att invändningen om rättsstridighet avseende artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna inte på något sätt anfördes under det administrativa förfarandet.
23. Visserligen har varken svaranden eller intervenienten gjort gällande att den ska avvisas. Vid förhandlingen, då personaldomstolen frågade dem angående möjligheten att ta upp invändningen om rättsstridighet till sakprövning mot bakgrund av regeln om överensstämmelse mellan klagomålet och den efterföljande talan, var båda tvärtom överens om att det ska göras åtskillnad mellan invändningar om rättsstridighet, då regeln om överensstämmelse enligt nämnda parter inte ska tillämpas, och övriga grunder, då nämnda regel – såsom tribunalen erinrade om i domen av den 25 oktober 2013 i mål T‑476/11 P, kommissionen mot Moschonaki, punkterna 70–80 och 82 – ska tillämpas.
De yrkade således inte att personaldomstolen skulle avvisa invändningen om rättsstridighet.
24. Frågan om överensstämmelse mellan klagomålet och talan, vilket är en förutsättning för att talan ska kunna tas upp till sakprövning, avser emellertid tvingande rätt som det ankommer på personaldomstolen att pröva ex officio (personaldomstolens dom av den 17 juli 2012 i mål F‑54/11, BG mot Ombudsmannen, punkt 57 och där angiven rättspraxis, vilken har överklagats till tribunalen, där överklagandet nu är anhängigt som mål T‑406/12 P).
25. Det ska härvid erinras om att det i artikel 91.2 i tjänsteföreskrifterna stadgas att en talan vid unionsdomstolen endast är tillåten om ett klagomål dessförinnan har anförts till tillsättningsmyndigheten.
26. Enligt rättspraxis följer av artikel 91.2 i tjänsteföreskrifterna en regel om överensstämmelse mellan klagomålet, i den mening som avses i nämnda bestämmelse, och den efterföljande talan. Regeln innebär att en grund som anförs vid unionsdomstolen ska avvisas om den inte anfördes redan under det administrativa förfarandet, för att säkerställa att tillsättningsmyndigheten har fått möjlighet att ta del av den kritik som den berörde har formulerat mot det ifrågasatta beslutet. Regeln om överensstämmelse motiveras av själva syftet med det administrativa förfarandet, vilket är att möjliggöra uppgörelse i godo av tvister som uppkommer mellan tjänstemän och administrationen (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Moschonaki, punkterna 71 och 72 och där angiven rättspraxis).
27. Av rättspraxis framgår vidare att tillämpningen av regeln om överensstämmelse mellan talan och klagomålet, samt unionsdomstolens prövning av densamma, ska vara förenlig dels med principen om ett effektivt domstolsskydd – vilken utgör en allmän princip i unionsrätten och som uttryckts i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – för att den berörde med giltig verkan ska kunna föra talan mot ett beslut från tillsättningsmyndigheten som går vederbörande emot, dels med rättssäkerhetsprincipen, för att tillsättningsmyndigheten redan när klagomålet lämnas in ska kunna ta del av den berördes kritik mot det ifrågasatta beslutet (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Moschonaki, punkt 82).
28. Slutligen har regeln om överensstämmelse i rättspraxis tillämpats på en talan i vilken det anfördes en invändning om rättsstridighet, varvid det slogs fast att en sådan invändning, vid äventyr av avvisning, måste ha anförts redan i klagomålet (personaldomstolens dom av den 11 december 2008 i mål F‑136/06, Reali mot kommissionen, punkterna 44–51, fastställd genom tribunalens dom av den 27 oktober 2010 i mål  T‑65/09 P, Reali mot kommissionen, punkterna 46–49).
29. Personaldomstolen anser inte desto mindre att rättspraxis om principen om ett effektivt domstolsskydd mot bakgrund av artikel 47 i stadgan, sedan domen av den 27 oktober 2010 i det ovannämnda målet Reali mot kommissionen, har utvecklats på ett sätt som gör det motiverat att personaldomstolen på nytt prövar om det är lämpligt att tillämpa regeln om överensstämmelse när en invändning om rättsstridighet har anförts för första gången när talan väcks (se, till exempel, domstolens dom av den 6 november 2012 i mål C‑199/11, Otis m.fl., punkterna 54–63, och av den 26 november 2013 i mål C‑40/12 P, Gascogne Sack Deutschland (tidigare Sachsa Verpackung) mot kommissionen, punkterna 75 och 76, samt tribunalens dom av den 15 september 2011 i mål T‑234/07, Koninklijke Grolsch mot kommissionen, punkterna 39 och 40).
30. I domen i det ovannämnda målet Koninklijke Grolsch mot kommissionen konstaterade tribunalen först att det inte finns någon bestämmelse i unionsrätten som ålägger mottagaren av ett meddelande om invändningar avseende åsidosättande av konkurrensreglerna en skyldighet att, vid äventyr av avvisning i domstolsförfarandet, bestrida de olika faktiska eller rättsliga omständigheterna i meddelandet under det administrativa förfarandets gång. På grundval av detta underkände tribunalen sedan Europeiska kommissionens argument att en av grunderna skulle avvisas eftersom den inte hade åberopats på ett tydligt och klart sätt under det administrativa förfarandet (punkterna 37 och 39). Tribunalen slog nämligen fast att ett sådant argument under omständigheterna i målet begränsade sökandens rätt till rättslig prövning och i synnerhet rätten att få sin sak prövad i domstol. Såsom tribunalen påpekade i samma dom garanteras rätten till ett effektivt rättsmedel och rätten att få sin sak prövad av en opartisk domstol genom artikel 47 i stadgan (punkt 40).
31. Även om den rättspraxis som nämnts ovan i punkterna 27 och 28 rör andra områden än personalmål, avser domen i det ovannämnda målet Koninklijke Grolsch mot kommissionen frågan huruvida en begränsning av rätten till rättslig prövning som inte uttryckligen föreskrivits av lagstiftaren är förenlig med artikel 47 i stadgan. Det är således fråga om en situation som liknar tillämpningen av regeln om överensstämmelse vid en invändning om rättsstridighet, en regel som, även om den grundar sig på artikel 91.1 i tjänsteföreskrifterna, har sitt ursprung i rättspraxis.
32. Personaldomstolen anser att överväganden avseende syftet med det administrativa förfarandet, karaktären hos invändningar om rättsstridighet och principen om ett effektivt domstolsskydd utgör hinder mot att avvisa en invändning om rättsstridighet som anförs för första gången när talan väcks enbart med hänvisning till att den inte har anförts i det klagomål som föregick talan.
33. För det första, vad gäller syftet med det administrativa förfarandet, framgår det av fast rättspraxis att detta förfarande inte tjänar något syfte när invändningarna riktar sig mot ett beslut som tillsättningsmyndigheten inte kan ändra (domstolens dom av den 16 mars 1978 i mål 7/77, Ritter von Wüllerstorff und Urbair mot kommissionen, punkt 7, och av den 14 juli 1983 i mål 144/82, Detti mot domstolen, punkt 16, samt förstainstansrättens dom av den 23 januari 2002 i mål T‑386/00, Gonçalves mot parlamentet, punkt 34). I rättspraxis har det dessutom slagits fast att det inte är nödvändigt att inge klagomål vare sig mot beslut meddelade av uttagningskommittéer (personaldomstolens dom av den 20 juni 2012 i mål F‑66/11, Cristina mot kommissionen, punkt 34) eller mot betygsrapporter (domstolens dom av den 3 juli 1980 i de förenade målen 6/79 och 97/79, Grassi mot rådet, punkt 15).
34. Inte heller kan en skyldighet att anföra en invändning om rättsstridighet redan i klagomålet med äventyr av avvisning svara mot syftet med det administrativa förfarandet såsom detta angetts ovan i punkt 24.
35. Med hänsyn till principen att rättsakter antagna av Europeiska unionens institutioner presumeras vara rättsenliga, enligt vilken unionsbestämmelser fortsätter att vara fullt tillämpliga så länge inte behörig domstol har slagit fast att de är rättsstridiga (domstolens dom av den 13 februari 1979
i mål 101/78, Granaria, punkt 4, av den 7 juni 1988 i mål 63/87, kommissionen mot Grekland, punkt 10, och av den 5 oktober 2004 i mål C‑475/01, kommissionen mot Grekland, punkt 18, samt förstainstansrättens dom av den 30 september 1998 i mål  T‑13/97, Losch mot domstolen, punkt 99, av den 30 september 1998 i mål  T‑154/96, Chvatal m.fl. mot domstolen, punkt 112, av den 12 juli 2001 i mål  T‑120/99, Kik mot harmoniseringsbyrån (Kik), punkt 55, och av den 17 september 2008 i mål  T‑218/06, Neurim Pharmaceuticals (1991) mot harmoniseringsbyrån – Eurim‑Pharm Arzneimittel (Neurim PHARMACEUTICALS), punkt 52), kan tillsättningsmyndigheten nämligen inte välja att inte tillämpa en gällande allmän rättsakt som enligt dess mening strider mot en överordnad rättsregel enbart i syfte att möjliggöra en lösning av tvisten utanför domstol (se, för ett liknande resonemang, personaldomstolens dom av den 7 juni 2011 i mål F‑64/10, Mantzouratos mot parlamentet, punkt 22).
36. Detta gäller särskilt när den berörda tillsättningsmyndigheten agerar inom ramen för en normbunden behörighet, såsom när tillämpningsvillkoren i artikel 85 i tjänsteföreskrifterna är uppfyllda och administrationen är skyldig att begära återbetalning av belopp som utbetalats felaktigt till en av dess anställda. När tillsättningsmyndigheten utövar normbunden behörighet kan den inte återkalla eller ändra det beslut som den anställde har bestritt, inte ens om den skulle anse att en invändning om rättsstridighet mot den bestämmelse med stöd av vilken det angripna beslutet antagits är välgrundad.
37. Den omständigheten att en invändning om rättsstridighet anförs för första gången när talan väcks strider inte heller mot rättssäkerhetsprincipen. Även om tillsättningsmyndigheten hade känt till förekomsten av en invändning om rättsstridighet redan när klagomålet lämnades in, hade den nämligen inte kunnat dra nytta av denna omständighet för att lösa tvisten med den anställde genom en uppgörelse i godo.
38. För det andra, såvitt avser karaktären hos invändningen om rättsstridighet, framgår det av fast rättspraxis att artikel 277 FEUF ger uttryck för en allmän princip enligt vilken varje part har rätt att, i syfte att få ett beslut som den har rätt att föra talan mot ogiltigförklarat, indirekt bestrida giltigheten av en tidigare rättsakt från en unionsinstitution som utgör den rättsliga grunden för den angripna rättsakten, om denna part inte hade rätt att väcka direkt talan mot en sådan rättsakt, vars följder vederbörande således drabbas av utan att ha haft någon möjlighet att föra talan om ogiltigförklaring mot den (domstolens dom av den 6 mars 1979 i mål 92/78, Simmenthal mot kommissionen, punkt 39, och av den 19 januari 1984 i mål 262/80, Andersen m.fl. mot parlamentet, punkt 6). Syftet med artikel 277 FEUF är således att skydda enskilda mot tillämpningen av en rättsstridig normativ rättsakt. Verkningarna av en dom i vilken det slås fast att rättsakten i fråga inte får tillämpas är nämligen begränsade till parterna i målet, och domen innebär inte ett ifrågasättande av rättsakten i sig, vilken inte längre kan angripas (förstainstansrättens dom av den 25 oktober 2006 i mål T‑173/04, Carius mot kommissionen, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
39. Om det antas att skyldigheten att anföra en invändning om rättsstridighet redan i klagomålet, vid äventyr av avvisning, kan svara mot syftet med det administrativa förfarandet anser personaldomstolen att själva karaktären hos invändningen om rättsstridighet är sådan att den förenar legalitetsprincipen och rättssäkerhetsprincipen.
40. Det framgår nämligen av lydelsen av artikel 277 FEUF att en parts enda möjlighet att ifrågasätta en rättsakt med allmän giltighet efter talefristens utgång är inom ramen för ett mål vid en unionsdomstol. En invändning om rättsstridighet kan således inte få full verkan inom ramen för handläggningen av ett administrativt klagomål.
41. För det tredje och sista erinrar personaldomstolen om att principen om ett effektivt domstolsskydd utgör en allmän princip i unionsrätten som idag uttrycks i artikel 47 andra stycket i stadgan på följande sätt: ”Var och en har rätt att … få sin sak prövad … inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag.” Detta stycke motsvarar artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen) (domstolens dom av den 28 februari 2013 i mål C‑334/12 RX-II, Omprövning Arango Jaramillo m.fl. mot EIB, punkterna 40 och 42).
42. Det framgår av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) angående tolkningen av artikel 6.1 i Europakonventionen, till vilken det ska hänvisas i enlighet med artikel 52.3 i stadgan, att rätten till domst olsprövning inte är absolut. Utövandet av denna rättighet kan bli föremål för begränsningar, bland annat vad gäller en talans sakprövningsförutsättningar. Även om de berörda måste förvänta sig att bestämmelser om sakprövningsförutsättningar tillämpas, får tillämpningen av dem emellertid inte hindra den enskilde från att använda ett tillgängligt rättsmedel (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolens dom av den 6 december 2011 i målet Anastasakis mot Grekland, ansökan nr 41959/08, ännu ej publicerad i Recueil des arrêts et décisions, § 24, domen i det ovannämnda målet Omprövning Arango Jaramillo m.fl. mot EIB, punkt 43, och domstolens beslut av den 16 november 2010 i mål C‑73/10 P, Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert & Co. KG mot kommissionen, punkt 53).
43. Europadomstolen har härvid preciserat att begränsningarna för rätten till domstolsprövning med avseende på sakprövningsförutsättningar inte får hindra den enskildes rätt till en domstolsprövning på sådant sätt eller i sådan omfattning att själva innehållet i denna rättighet åsidosätts. Sådana begränsningar är förenliga med artikel 6.1 i Europakonventionen enbart om de åsyftar ett legitimt mål och medlen står i rimlig proportion till det eftersträvade målet (se Europadomstolens dom av den 24 maj 2006 i målet Liakopoulou mot Grekland, ansökan nr 20627/04, ej publicerad i Recueil des arrêts et décisions, § 17, av den 24 april 2008 i målet Kemp m.fl. mot Luxemburg, ansökan nr 17140/05, ej publicerad i Recueil des arrêts et décisions, § 47, och av den 9 januari 2014 i målet Viard mot Frankrike, ansökan nr 71658/10, § 29). Rätten till prövning vid domstol kränks nämligen när de processuella reglerna inte längre tjänar rättssäkerheten och god rättskipning utan skapar en sorts barriär som förhindrar att den enskilde får sin tvist prövad i sak av behörig domstol (se generaladvokaten Mengozzis ställningstagande i det ovannämnda målet Omprövning Arango Jaramillo m.fl. mot EIB, punkterna 58–60, och Europadomstolens dom av den 24 februari 2009 i målet L’Erablière mot Belgien, ännu ej publicerad i Recueil des arrêts et décisions, ansökan nr 49230/07, § 35).
44. Den omständigheten att en invändning om rättsstridighet avvisas när den anförs för första gången när talan väcks utgör emellertid en begränsning av rätten till ett effektivt domstolsskydd som inte står i proportion till det mål som eftersträvas med regeln om överensstämmelse, nämligen att möjliggöra en uppgörelse i godo mellan den berörde tjänstemannen och administrationen (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolens dom i det ovannämnda målet Liakopoulou mot Grekland, § 20).
45. Personaldomstolen erinrar härvid om att det framgår av rättspraxis att varje normalt aktsam tjänsteman antas känna till tjänsteföreskrifterna (förstainstansrättens dom av den 19 maj 1999 i de förenade målen T‑34/96 och T‑163/96, Connolly mot kommissionen, punkt 168 och där angiven rättspraxis) och särskilt bestämmelserna om lön (se personaldomstolens dom av den 21 november 2013 i de förenade målen F‑72/12 och F‑10/13, Roulet mot kommissionen, punkt 48 och där angiven rättspraxis). En invändning om rättsstridighet kan däremot föranleda personaldomstolen att bedöma rättsenligheten av bestämmelser, vilka tjänstemännen antas känna till, mot bakgrund av allmänna principer eller överordnade rättsregler som eventuellt gäller utöver tjänsteföreskrifterna. På grund av själva karaktären hos en invändning om rättsstridighet, liksom hos det resonemang som föranleder den berörda personen att undersöka och åberopa en sådan rättsstridighet, kan det inte krävas att den tjänsteman eller den anställde som inger klagomålet, och som inte nödvändigtvis har relevanta juridiska kunskaper, framställer en sådan invändning redan under det administrativa förfarandet, vid äventyr av att den avvisas i ett senare skede. En sådan avvisning är således en oproportionerlig och omotiverad sanktion för den berörde anställde.
46. Med hänsyn till det ovan anförda kan den anförda invändningen om rättsstridighet tas upp till sakprövning.
– Den första delen av invändningen om rättsstridighet: Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen
47. Sökanden har gjort gällande att frånvaron av en preskriptionstid inom vilken administrationen är skyldig att handla inom ramen för artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna gör att tillsättningsmyndigheten på obestämd tid kan dröja med att utöva sina befogenheter att begära återbetalning av felaktigt utbetalade belopp. Bestämmelsen strider därför mot rättssäkerhetsprincipen och ska inte tillämpas i det aktuella fallet, utan i stället ska den femåriga preskriptionstiden gälla.
48. Personaldomstolen erinrar om att preskriptionen syftar till att stärka rättssäkerheten genom att hindra att situationer vilka har befästs med tiden ifrågasätts i det oändliga, men att den också kan leda till att situationer vilka åtminstone ursprungligen var olagliga, befästs.
Den utsträckning i vilken preskriptionen utnyttjas är således resultatet av en avvägning mellan rättssäkerhetskraven och kraven på rättsenlighet med hänsyn till de historiska och sociala förhållanden som råder i samhället vid en bestämd tidpunkt. Preskriptionen grundas därför uteslutande på lagstiftarens val. Unionslagstiftaren kan således inte censureras av unionsdomstolen med avseende på valen beträffande införande av preskriptionsregler och fastställande av preskriptionsfrister (förstainstansrättens dom av den 6 oktober 2005 i de förenade målen T‑22/02 och T‑23/02, Sumitomo Chemical och Sumika Fine Chemicals mot kommissionen, punkterna 82 och 83).
49. Rättssäkerhetsprincipen innebär därmed inte att det var olagligt i sig att införa en bestämmelse om att den femåriga preskriptionstiden inte gäller för administrationen när den begär återbetalning av felaktigt utbetalade belopp i fall då administrationen kan visa att den berörde uppsåtligen har vilselett densamma (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Sumitomo Chemical och Sumika Fine Chemicals mot kommissionen, punkt 83).
50. Vidare saknas det helt grund för sökandens argument att administrationen på obestämd tid kan dröja med att handla om det inte finns någon preskriptionstid. Det följer nämligen av fast rättspraxis att det grundläggande kravet på rättssäkerhet utgör hinder för att administrationen på obestämd tid dröjer med att utöva sin befogenhet när det inte har fastställts någon preskriptionstid (se, vad gäller återbetalning av statligt stöd, domstolens dom av den 22 april 2008 i mål C‑408/04 P, kommissionen mot Salzgitter, punkt 100). I en sådan situation är den berörda administrationen skyldig att handla inom skälig tid efter att ha fått kännedom om de faktiska omständigheterna (se, vad gäller återbetalning av felaktigt utbetalt hushållstillägg, förstainstansrättens dom av den 5 november 2002 i mål T‑205/01, Ronsse mot kommissionen, punkt 52, se även, vad gäller inledande av ett disciplinärt förfarande, förstainstansrättens dom av den 10 juni 2004 i mål T‑307/01, François mot kommissionen, punkterna 48 och 49, och personaldomstolens dom av den 8 mars 2012 i mål F‑12/10, Kerstens mot kommissionen, punkterna 124 och 125).
51. Härav följer att den första delen av invändningen om rättsstridighet ska ogillas. Personaldomstolen behöver härvid inte pröva huruvida administrationen i det aktuella fallet handlade inom skälig tid, eftersom sökanden inte har kritiserat administrationen i detta avseende.
– Den andra delen av invändningen om rättsstridighet: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
52. Sökanden anser att det strider mot proportionalitetsprincipen att den femåriga preskriptionstiden i artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna inte gäller för administrationen.
53. Han har särskilt gjort gällande att det i rättspraxis på konkurrensområdet har fastställts preskriptionstider på mellan tre och fem år. Domstolen har enligt sökanden däremot slagit fast att proportionalitetsprincipen utgör hinder för tillämpning av en trettioårig preskriptionstid i en tvist angående återbetalning av exportbidrag som uppburits på ett otillbörligt sätt inom ramen för skyddet för unionens finansiella intressen.
54. Sökanden har dessutom påpekat att det i artikel 73a i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, s. 1) – vilken infördes när nämnda förordning ändrades genom rådets förordning (EG, Euratom) nr 1995/2006 av den 13 december 2006 (EUT L 390, s. 1) – föreskrivs en preskriptionstid på fem år för ”[unionens] fordringar på tredje man och tredje mans fordringar på [unionen]”.
55. Återbetalningen av felaktigt utbetalade belopp avser i det aktuella fallet en period på mer än tolv år, vilket enligt sökanden har inneburit att han har varit utsatt dels för en lång tid av rättsosäkerhet, dels för risken att han inte längre ska kunna styrka att transaktionerna har varit riktiga.
56. Personaldomstolen kan för det första inte godta sökandens argument att en preskriptionstid på 30 år enligt domstolens praxis i sig är oförenlig med proportionalitetsprincipen och att avsaknad av preskriptionstid följaktligen måste vara rättsstridig.
57. Domstolens dom av den 5 maj 2011 i de förenade målen C‑201/10 och C‑202/10, Ze Fu Fleischhandel och Vion Trading, till vilken sökanden har hänvisat som stöd för sin ståndpunkt, avsåg nämligen tolkningen av rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, s. 1), som behandlar kontroller, administrativa åtgärder och sanktioner tillämpliga på oegentligheter som begåtts av ekonomiska aktörer (förstainstansrättens dom av den 22 november 2006 i mål T‑282/04, Italien mot kommissionen, punkt 83). Den saknar således betydelse för förhållanden mellan unionsinstitutionerna och deras anställda.
58. Domen i det ovannämnda målet Ze Fu Fleischhandel och Vion Trading stödjer under alla omständigheter inte sökandens ståndpunkt. I punkterna 41 och 43 i den domen slog domstolen nämligen fast att ”det … inte [är] uteslutet att en regel om trettioårig preskriptionstid i en civilrättslig bestämmelse, mot bakgrund av det syfte med denna regel som definierats av den nationella lagstiftaren, kan visa sig vara nödvändig och proportionerlig”, men att preskriptionstiden i det fallet gick utöver vad som var nödvändigt ”[m]ed hänsyn till syftet att skydda unionens finansiella intressen … med avseende på vilket unionslagstiftaren ansåg att en preskriptionstid på fyra år, eller till och med tre år, i sig var tillräckligt lång”.
59. Den omständigheten att den femåriga preskriptionstid för att begära återbetalning av felaktigt utbetalade belopp som föreskrivs i artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna inte gäller för administrationen strider således i sig inte mot proportionalitetsprincipen. Det ska emellertid prövas huruvida lagstiftaren mot bakgrund av syftet med artikel 85 i tjänsteföreskrifterna har åsidosatt proportionalitetsprincipen i det aktuella fallet.
60. Personaldomstolen erinrar inledningsvis om att det av proportionalitetsprincipen följer att unionsbestämmelser är rättsenliga enbart om de medel som används är ägnade att uppnå det legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska, i princip, den åtgärd väljas som är minst ingripande
(personaldomstolens dom av den 28 mars 2012 i mål F‑36/10, Rapone mot kommissionen, punkt 50).
61. Det är uppenbart att målet med artikel 85 i tjänsteföreskrifterna är att skydda unionens finansiella intressen i situationer som gäller förhållandet mellan unionsinstitutionerna och deras anställda, närmare bestämt situationer som gäller personer som är bundna till unionsinstitutionerna av den särskilda lojalitetsplikt som föreskrivs i artikel 11 i tjänsteföreskrifterna. I denna artikel föreskrivs särskilt att tjänstemannen ska uppträda ”med enbart unionens bästa för ögonen” och fullgöra sina arbetsuppgifter ”i överensstämmelse med sin skyldighet att vara lojal mot unionen”.
62. Personaldomstolen konstaterar dock att artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna medför en skyldighet för administrationen att återkräva samtliga felaktigt utbetalda belopp i den särskilda situationen att den kan visa att den anställde uppsåtligen har vilselett administrationen i strid med den ovan nämnda särskilda lojalitetsplikten.
63. I ett sådant sammanhang anser personaldomstolen att den omständigheten att den femåriga preskriptionstiden inte gäller för administrationen inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet.
64. Den omständigheten att den femåriga preskriptionstiden inte gäller för administrationen när den begär återbetalning av felaktigt utbetalade belopp i det fall som föreskrivs i artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna är dessutom förenlig med artikel 73a i budgetförordningen, i vilken det fastställs en femårig preskriptionstid vilket ”dock inte [skall] påverka tillämpningen av särskilda förordningar”. Artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna är nämligen precis en ”särskild förordning” som avser det särskilda fallet då en anställd uppsåtligen har vilselett sin administration.
65. Även den andra delen av invändningen om rättsstridighet, och således invändningen om rättsstridighet i sin helhet, ska därför ogillas.
Grunden avseende åsidosättande av artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna
66. Sökanden har påpekat att tillämpningen av artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna förutsätter att administrationen styrker den anställdes uppsåt att vilseleda administrationen och anser att tillsättningsmyndigheten i det aktuella fallet tillämpade nämnda bestämmelse utan att tillhandahålla sådan bevisning. Sökanden har särskilt gjort gällande att det omtvistade beslutet grundar sig ”enbart på konstateranden” som, mot bakgrund av den ”mycket restriktiva” tolkning som enligt honom ska göras av artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna, inte är tillräckliga för att styrka sökandens uppsåt att vilseleda administrationen.
67. Personaldomstolen erinrar för det första om att det följer av artikel 85 andra stycket i tjänsteföreskrifterna att begäran om återbetalning ska ske senast fem år från den dag då beloppet betalades ut. Denna femårsfrist ska dock inte gälla om tillsättningsmyndigheten kan visa att den person som mottagit beloppet uppsåtligen har vilselett administrationen för att erhålla beloppet.
68. Det framgår följaktligen klart av lydelsen av artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna att det ankommer på administrationen att styrka den anställdes uppsåt att vilseleda, vilket parterna för övrigt inte har bestritt.
69. I förevarande fall har sökanden yrkat ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet enbart i den del det rör återbetalning av felaktigt utbetalade belopp med avseende på perioden före de ovannämnda fem åren. För det första kan det således konstateras att sökanden inte har bestritt att han antingen varit medveten om att det inte funnits något skäl till utbetalningen av familjetillägget eller att felet varit så uppenbart att han måste ha känt till det.
70. För det andra ska det påpekas att tillsättningsmyndigheten i det omtvistade beslutet påpekade att sökanden hade underlåtit att uppge det av CAF utbetalda familjetillägget för administrationen, trots att han på grund av de olika tjänster som han hade innehaft inom parlamentet, hade särskilda förutsättningar för att känna till att han borde göra det. Tillsättningsmyndigheten påpekade också att sökanden inte heller hade besvarat begäran om uppdatering av hans uppgifter i det årliga uppgiftsformuläret för åren 2009 och 2010.
71. För det tredje angav tillsättningsmyndigheten, i beslutet om avslag på klagomålet, att sökanden ”vid flera tillfällen [hade] lämnat in oriktiga deklarationer när han fyllde i både de årliga uppgiftsformulären för åren 1996–2005 och de uppgiftsformulär … som översändes vid [hans barns] födelse” samt att han under perioden 1996–1998 i de årliga uppgiftsformulären alltid hade uppgett att varken han eller hans fru hade uppburit familjetillägg för sina barn ”utanför gemenskaperna”. På samma sätt hade sökanden, för perioden 1999–2005, med sin namnteckning, bekräftat att han inte hade erhållit tillägg från annan källa, eftersom hade inte hade markerat rutan avseende dessa tillägg. Inte heller hade han, trots instruktionerna därom i de årliga uppgiftsformulären, bifogat några intyg från CAF till deklarationerna. Vidare har tillsättningsmyndigheten uppgett att sökanden ”vid hans andra, tredje respektive fjärde barns födelse lämnade in oriktiga deklarationer genom att, varje gång som han fyllde i det uppgiftsformulär som han lämnade in för att erhålla barntillägg, angav att han inte erhöll något sådant tillägg från annan källa”. Slutligen påpekade tillsättningsmyndigheten dels att sökanden inte hade bestritt återbetalning av belopp som utbetalats felaktigt för de senaste fem åren, dels att sökanden på grund av sin höga lönegrad, sin juristutbildning och den omständigheten att han hade arbetat med personalfrågor, hade särskilt goda möjligheter att känna till skyldigheten enligt artikel 67.2 i tjänsteföreskrifterna att uppge erhållna tillägg av samma typ som barntillägg.
72. Personaldomstolen konstaterar således att tillsättningsmyndigheten inte grundade det omtvistade beslutet ”enbart på konstateranden”, som sökanden har påstått, utan på att sökanden vid flera tillfällen hade lämnat in oriktiga deklarationer till administrationen och på att dessa oriktiga deklarationer hade lämnats in av en tjänsteman med en hög lönegrad med juristerfarenhet på området för personalfrågor, vilken inte bestred att han var medveten om, eller borde ha varit medveten om, att det inte fanns något skäl till utbetalningen.
73. Ovannämnda omständigheter utgör tillräcklig bevisning för att sökanden ville vilseleda administrationen och att villkoren för tillämpning av artikel 85 andra stycket andra meningen i tjänsteföreskrifterna således är uppfyllda.
74. Sökandens påstående, att han efter hans andra barns födelse kontaktade parlamentets administration per telefon och att denna angav att han inte behövde uppge de tillägg som CAF betalade ut, föranleder ingen annan bedömning. Sökanden har nämligen inte inkommit med något bevis för sitt påstående och inte heller har han formulerat någon slutsats eller något argument på grundval av detsamma.
75. Följaktligen saknas det helt rättslig grund för talan i denna del.
76. Av det ovan anförda följer att talan ska ogillas.
Rättegångskostnader
77. Enligt artikel 87.1 i rättegångsreglerna ska, om inte annat följer av bestämmelserna i kapitel 8 i avdelning II i rättegångsreglerna, tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 87.2 får personaldomstolen, om så anses skäligt, besluta att en tappande part endast delvis, eller inte alls, ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
78. Av skälen i denna dom framgår att sökanden har tappat målet. Parlamentet har dessutom uttryckligen yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom omständigheterna i förevarande mål inte motiverar en tillämpning av bestämmelserna i artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska sökanden bära sina rättegångskostnader och förpliktas att ersätta parlamentets rättegångskostnade r.
79. I enlighet med artikel 89.4 i rättegångsreglerna ska intervenienten bära sina rättegångskostnader.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar
PERSONALDOMSTOLEN (tredje avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) CR ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de rättegångskostnader som Europaparlamentet har förorsakats.
3) Europeiska unionens råd, som har intervenerat, ska bära sina rättegångskostnader.