61965C0052
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
KARL ROEMER
της 4ης Μαΐου 1966 (
*1
)
Διάρθρωση
Εισαγωγή (πραγματικά περιστατικά, αιτήματα των προσφυγών)
Νομική εκτίμηση
I— Επί της ερμηνείας της έννοιας των φορολογικών επιβαρύνσεων ισοδυνάμου με δασμούς αποτελέσματος
II— Παράβαση των άρθρων 13 και 14 της Συνθήκης· κατάχρηση εξουσίας
III— Περίληψη
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Αντικείμενο της διαδικασίας, επί της οποίας υποβάλλω σήμερα τις προτάσεις μου, είναι στην ουσία η ερμηνεία των άρθρων 13 και 14 της Συνθήκης ΕΟΚ, ειδικότερα δε: η διαφωνία ως προς την έννοια των «φορολογικών επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος προς εισαγωγικούς δασμούς» (συντετμημένα: επιβαρύνσεις ισοδυνάμου αποτελέσματος). Επ' αυτού είχε να κρίνει το Δικαστήριο ήδη σε προηγούμενη δίκη (υποθέσεις 2/62 και 3/62) ως προς μία επιβάρυνση που επιβλήθηκε στο Βέλγιο και το Λουξεμβούργο κατά τη χορήγηση αδειών εισαγωγής καρυκευμένου άρτου. Τώρα η έννοια αυτή τίθεται και πάλι υπό αμφισβήτηση, συγκεκριμένα δε στο πλαίσιο των εξής δύο πραγματικών:
Υπόθεση 52/65
Το εμπόριο προβάτων προς σφαγή και πρόβειου κρέατος (που μέχρι τώρα δεν αποτέλεσε αντικείμενο κοινής οργανώσεως αγοράς) υπόκειται στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, σύμφωνα με το νόμο για το εμπόριο βοοειδών και κρέατος (Gesetz über den Verkehr mit Vieh und Fleisch) της 25ης Απριλίου 1951 (Bundesgesetzblatt I, σ. 272), σε εθνική οργάνωση αγοράς. Σύμφωνα με την αγορά αυτή, ο Ομοσπονδιακός Υπουργός Διατροφής, Γεωργίας και Δασών καταρτίζει ετησίως ένα σχέδιο εφοδιασμού για το ποιες ποσότητες από τα προϊόντα αυτά διαθέτει η εσωτερική παραγωγή και ποιες πρέπει να εισαχθούν για την κάλυψη των αναγκών. Αντιστοίχως προκηρύσσονται διαγωνισμοί για εισαγωγές. Κατά την εκτέλεση των εισαγωγών παρεμβαίνει η Einfuhr- und Vorratsstelle für Schlachtvieh, Fleisch und Fleischerzeugnisse, νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου (που υπάγεται στον Ομοσπονδιακό Υπουργό Διατροφής, Γεωργίας και Δασών, αρμόδιο να παρέχει σχετικές οδηγίες). Στο νομικό αυτό πρόσωπο πρέπει να προσφέρονται προς αγορά από τους εκάστοτε εισαγωγείς τα προϊόντα που αναφέρθηκαν. Όταν η αρχή αυτή δεν κάνει χρήση του δικαιώματος της αναλήψεώς τους, τα προϊόντα δεν μπορούν να τεθούν σε κυκλοφορία ή ν' αξιοποιηθούν διαφορετικά στο εσωτερικό της χώρας. Αν ασκηθεί το δικαίωμα αναλήψεως, τότε η Einfuhr- und Vorratsstelle μπορεί είτε ν' αποκτήσει με σύμβαση τα προϊόντα για αποθήκευση είτε (επίσης με σύμβαση) να τα θέσει σε εσωτερική κυκλοφορία, με τυπική ανάληψη και περαιτέρω παράδοσή τους στον εισαγωγέα, οπότε έχει το δικαίωμα να καθορίσει ορισμένους όρους (για παράδειγμα ως προς τον χρόνο ή τον τόπο χρήσεως). Σημαντικό για την παρούσα δίκη είναι ότι η Einfuhr- und Vorratsstelle σύμφωνα με το άρθρο 21 του «Vieh- und Fleischgesetz», δικαιούται, για να καλύψει τα διοικητικά έξοδα που συνδέονται με τη διαδικασία αναλήψεως, να επιβάλει τέλος μέχρι ύψους 0,40 γερμανικού μάρκου (DM) ανά 100 χιλιόγραμμα του εμπορεύματος, το οποίο υπόκειται στην υποχρέωση προσφοράς. Βάσει της διατάξεως αυτής εκδόθηκε κανονισμός τελών της 3ης Σεπτεμβρίου 1951 (Bundesanzeiger 1951, νο 178), σύμφωνα με τον οποίο οι πράγματι εφαρμοζόμενοι συντελεστές ανά 100 χιλιόγραμμα ανέρχονται στα πρόβατα προς σφαγή σε 0,15 DM και στο πρόβειο κρέας σε 0,25 DM.
Η Επιτροπή θεωρεί τα τέλη αυτά ως επιβάρυνση ισοδυνάμου αποτελέσματος κατά την έννοια του άρθρου 13 της Συνθήκης ΕΟΚ, που έπρεπε να καταργηθεί κατά τη μεταβατική περίοδο. Εξέδωσε γι' αυτό, στις 16 Ιουνίου 1965, οδηγία (δημοσιευμένη στο ABl. 1965, σ. 2074) με την οποία διέτασσε τη σταδιακή κατάργηση των τελών αυτών, συγκεκριμένα δε κατά 60 % καταρχάς έως την 1η Ιανουαρίου 1966 και εξ ολοκλήρου το αργότερο μέχρι το χρονικό σημείο καταργήσεως των δασμών στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών. Η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση αμφισβητεί τη νομιμότητα της οδηγίας αυτής και κατά συνέπεια ζητεί με την πρώτη προσφυγή της την ακύρωσή της.
Υπόθεση 55/65
Παρόμοιο είναι το πραγματικό της υποθέσεως 55/65. Εδώ πρόκειται για τη δραστηριότητα της Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft (που μετονομάστηκε, μετά το νόμο της 24ης Αυγούστου 1965, σε «Bundesamt für Ernährung und Forst-wirtschaft») δηλαδή μιας ανώτερης ομοσπονδιακής αρχής που ιδρύθηκε με νόμο της 17ης Δεκεμβρίου 1951 και η οποία επιτελεί σημαντικά καθήκοντα κατά την εισαγωγή και εξαγωγή γεωργικών προϊόντων. Πρόκειται συγκεκριμένα για την κεντρική αρχή χορηγήσεως αδειών για εισαγωγές και εξαγωγές γεωργικών προϊόντων, που δεν έχουν ακόμη ελευθερωθεί (στην ουσία πρόκειται για διάφορες χορτονομές, για πρόβατα και πρόβειο κρέας, ψάρια, φυτικά λάδια και λίπη, ζάχαρη και σπόρους, άνθη κομμένα, κρασί, διάφορα είδη οπωρών και λαχανικών, καθώς και για κονσέρβες οπωρών και λαχανικών). Στο μέτρο που, κατά το σημερινό επίπεδο ελευθερώσεως, απαιτούνται ακόμη άδειες εισαγωγής, η Außenhandelsstelle δικαιούται, βάσει του νόμου της 17ης Δεκεμβρίου 1951, να επιβάλει τέλη για την κάλυψη των διοικητικών εξόδων που προκύπτουν στο πλαίσιο αυτό από διάφορες διαδικασίες. Σύμφωνα με τον νόμο αυτό εκδόθηκε ένας κανονισμός τελών της 22ας Αυγούστου 1955 (Bundesanzeiger 1955, νο 163 — στη συνέχεια επανειλημμένα τροποποιηθείς), στον οποίο το ύψος των τελών είχε αρχικά καθοριστεί σε 0,2 % (για ορισμένα εμπορεύματα σε 0,002 %) της αξίας της ποσότητας του εμπορεύματος που αφορά η άδεια εισαγωγής. Αργότερα, δηλαδή από 1ης Απριλίου 1958, οι συντελεστές αυτοί μειώθηκαν σε 0,15 % και 0,015 %. Και αυτά τα τέλη η Επιτροπή τα θεωρεί, στο μέτρο που αναφέρονται στην εισαγωγή υποβαλλομένων σε άδεια γεωργικών προϊόντων και ειδών διατροφής από άλλα κράτη μέλη, ως επιβαρύνσεις ισοδυνάμου αποτελέσματος, την κατάργηση των οποίων απαιτεί με μία περαιτέρω οδηγία της 28ης Ιουλίου 1965 (ABl. 1965, σ. 2437) με τον ίδιο τρόπο όπως την κατάργηση των προαναφερθέντων τελών της Einfuhr- und Vorratsstelle für Fleisch. Σύμφωνα με την αρχική της τοποθέτηση, η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση θεωρεί και αυτή επίσης την οδηγία ως παράνομη και με δεύτερη προσφυγή ζητεί και αυτής την ακύρωση.
Λαμβάνοντας υπόψη την επιχειρηματολογία των διαδίκων που σχεδόν συμπίπτει, το Δικαστήριο, με Διάταξη της 7ης Φεβρουαρίου 1966, διέταξε τη συνεκδίκαση των δύο υποθέσεων προς διευκόλυνση της διαδικασίας και έκδοση κοινής αποφάσεως. Η έρευνα, στην οποία θα προβώ στη συνέχεια, ισχύει επομένως — εφόσον δεν επιβάλλεται κάποια απόκλιση — εξίσου για τα τέλη που επιβάλλει τόσο η Einfuhr- und Vorratsstelle όσο και η Außenhandelsstelle και για τις οδηγίες της Επιτροπής που αναφέρονται σ' αυτά.
Νομική εκτίμηση
Η νομική κρίση επί της υποθέσεως που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο μπορεί να γίνει με σχετικά ευσύνοπτο τρόπο, διότι δεν προβάλλονται παρά δύο μόνο λόγοι ακυρώσεως. Κατόπιν αυτού θα προχωρήσω στην έρευνα και θα εξετάσω πρώτα, αν η Επιτροπή ερμήνευσε σωστά την έννοια των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος που περιέχεται στο άρθρο 13 της Συνθήκης ΕΟΚ, για ν' ασχοληθώ έπειτα με το ζήτημα αν μπορεί να της επιρριφθεί παράβαση της Συνθήκης ή κατάχρηση εξουσίας, για το λόγο ότι δεν θέσπισε γενική ρύθμιση για όλες τις παρόμοιες περιπτώσεις επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος σε όλα τα κράτη μέλη.
I — Επί της ερμηνείας της εννοίας των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος
Καταρχάς, η προσφεύγουσα έχει τη γνώμη ότι η Επιτροπή έδωσε εσφαλμένο νόημα στην έννοια των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος και γι' αυτό κατέληξε στο αβάσιμο συμπέρασμα, ότι τα τέλη που επέβαλαν η Einfuhr- und Vorratsstelle και η Außenhandelsstelle πρέπει να καταργηθούν σύμφωνα με το άρθρο 13 της Συνθήκης ΕΟΚ. Οι απόψεις της προσφεύγουσας μπορούν στην ουσία (επί των λεπτομερειών θα επανέλθω αργότερα) να συνοψιστούν ως εξής: Για την απάντηση του ζητήματος αν υφίσταται επιβάρυνση ισοδυνάμου αποτελέσματος είναι εσφαλμένο να λαμβάνεται υπόψη μόνο η μονομερής οικονομική επιβάρυνση εισαγομένων αγαθών. Θα έπρεπε επίσης να λαμβάνονται υπόψη η αιτιολογία και οι σκοποί μιας επιβαρύνσεως. Ως ουσιώδες χαρακτηριστικό των δασμών θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι αποσκοπούν σε προστασία της εγχώριας παραγωγής ή (όσον αφορά τους δασμούς ταμιευτικού χαρακτήρα) σε συγκέντρωση εσόδων για την κάλυψη γενικών κρατικών δαπανών. Αντίθετα, τα διοικητικά τέλη της προκειμένης περιπτώσεως πρέπει να θεωρηθούν μόνον ως αντιπαροχές, που έπρεπε να καταβληθούν στο πλαίσιο ειδικών ρυθμίσεων των εισαγωγών για τις ειδικές υπηρεσίες που προσφέρει η διοίκηση στους εισαγωγείς. Ακόμη και λόγω του ύψους τους δεν ήταν ικανά να επηρεάσουν κατά οποιοδήποτε τρόπο τη διεθνή κυκλοφορία εμπορευμάτων ή να συγκεντρώσουν κρατικά έσοδα κάποιας σημασίας.
Πριν ασχοληθώ με το ζήτημα αυτό, πρέπει να διευκρινιστεί ότι η ίδια η προσφεύγουσα δεν θεωρεί στο σύνολό της παράνομη την προσβαλλόμενη στην υπόθεση 55/65 οδηγία, στο μέτρο που η κρίση της εξαρτάται από την έννοια των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος. Παραδέχεται ότι σύμφωνα με τη γερμανική νομοθεσία επιβάλλονται ακόμη μέχρι τώρα τέλη κατά την αυτόματη έκδοση αδειών εισαγωγής για μερικά αγαθά, η εισαγωγή των οποίων έχει ελευθερωθεί, παρ' όλον ότι δεν υπάρχει πια γι' αυτό δικαιολογία σύμφωνα με τις αρχές της Συνθήκης. Συνεπώς, η κατάρ-γησή τους θα έπρεπε να αναγνωρισθεί ως αναγκαία.
Η προσφεύγουσα υπερασπίζεται μόνο τα τέλη εκείνα που εισπράττονται κατά τη χορήγηση αδειών εισαγωγής για εμπορεύματα που δεν έχουν ελευθερωθεί, δηλαδή εκεί όπου είναι αναγκαία η άρση ενός περιορισμού εισαγωγής στη συγκεκριμένη περίπτωση, καθώς και τα τέλη που επιβάλλει η Einfuhr- und Vorratsstelle, διότι, όσον αφορά τα προϊόντα της υποθέσεως 52/65, εξακολουθεί να ισχύει μία εθνική οργάνωση αγοράς, η οποία επίσης περιορίζει την ελευθερία του εμπορίου και επιβάλλει ιδιαίτερες έρευνες κατά τη χορήγηση αδείας για μεμονωμένες εισαγωγές. Μόνον ως προς αυτά τα τέλη θα πρέπει συνεπώς να εξετασθεί, αν πληρούν τα κριτήρια που ισχύουν για τις επιβαρύνσεις ισοδυνάμου αποτελέσματος.
Θα μπορούσε να φανεί περίεργο, ότι θα ήταν δυνατό να γεννηθεί διαφωνία ως προς την ερμηνεία της εννοίας επιβαρύνσεις ισοδυνάμου αποτελέσματος, έπειτα από τις προσπάθειες που κατέβαλε το Δικαστήριο ήδη στις υποθέσεις 2/62 και 3/62 για ένα γενικό ορισμό. Είδαμε όμως στη διαδικασία, ότι οι διάδικοι δεν συμφωνούν ως προς την ερμηνεία της αποφάσεως αυτής, αντίθετα όσον αφορά την αιτιολογία της αποφάσεως τονίζουν διαφορετικά σημεία ο καθένας.
Έτσι η Επιτροπή στηρίζεται ουσιαστικά στη συνολική ερμηνεία που βρίσκεται στο τέλος του πρώτου μέρους, στο πλαίσιο της έρευνας του βασίμου της προσφυγής, και στην οποία αναφέρεται ότι: «Κατόπιν όλων αυτών, η επιβάρυνση ισοδυνάμου αποτελέσματος, (…) ανεξάρτητα από την ονομασία και τον τρόπο επιβολής της, μπορεί να θεωρηθεί ως μία μονομερώς, κατά την εισαγωγή ή αργότερα επιβαλλόμενη επιβάρυνση, η οποία, επειδή επιβάλλεται ειδικά στα εμπορεύματα που εισάγονται από ένα κράτος μέλος, όχι όμως στα παρεμφερή εγχώρια εμπορεύματα, καθιστά τα προϊόντα αυτά ακριβότερα κι έτσι έχει την ίδια επίδραση στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, όπως ένας δασμός.» Αντίθετα, η προσφεύγουσα τονίζει μερικά αποσπάσματα από τις προηγούμενες σκέψεις, όπου λέγεται ότι με τη βοήθεια της εννοίας των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος πρέπει να εμποδισθεί η περιγραφή των απαγορεύσεων των άρθρων 9 και 12 της Συνθήκης και στα οποία γίνεται λόγος για τον σκοπό του συντάκτη της Συνθήκης, «να μην απαγορεύσει μόνο τα μέτρα εκείνα, που έχουν εμφανώς, κατά τρόπο ευχερώς αναγνωρίσιμο, την κλασσική μορφή των δασμών, αλλά και όλα εκείνα που εμφανίζονται με άλλες ονομασίες ή εισάγονται με άλλους πλάγιους τρόπους, γεννούν όμως τις ίδιες διακρίσεις και έχουν την ίδια προστατευτική επίδραση, όπως οι δασμοί». Με αυτόν τον τρόπο η προσφεύγουσα θέλει να συναγάγει προφανώς από την απόφαση την ανάγκη να λαμβάνονται υπόψη και οι στόχοι και οι σκοποί της επιβαλλόμενης κρατικής επιβαρύνσεως κατά την έρευνα για την ύπαρξη επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος. Αυτή η διαφωνία ως προς την ερμηνεία όμως δεν μου φαίνεται πολύ καρποφόρα. Ακόμη κι αν πράγματι ευσταθούσε η εκδοχή της Επιτροπής, σύμφωνα με την οποία το Δικαστήριο ενδιαφέρεται μόνο για τη διαπίστωση μονομερούς επιβαρύνσεως εισαγομένων αγαθών, δεν θα μπορούσε κανείς, εξετάζοντας την απόφαση αυτή, να παραβλέψει το γεγονός ότι ο προβληματισμός τής τότε υπό κρίση υποθέσεως διαφέρει σημαντικά σε ουσιώδη σημεία απ' αυτόν της παρούσης υποθέσεως. Εριζόμενο ζήτημα ήταν τότε επιβαρύνσεις σημαντικής εκτάσεως, στις οποίες αναγνωριζόταν ρητά προστατευτικός σκοπός, διότι είχαν θεσπιστεί ως αντιστάθμισμα υποτιθεμένων μειονεκτημάτων ανταγωνισμού και όχι, αντίθετα, τα προβλήματα των διοικητικών τελών για τα οποία και η Επιτροπή καταρχάς παραδέχεται ότι δεν έχουν τέτοιο προστατευτικό σκοπό. Κατά βάση, όμως, οι αποφάσεις του Δικαστηρίου πρέπει να λαμβάνονται υπόψη σε σχέση με την κριθείσα συγκεκριμένη περίπτωση, ακόμη και όταν στο πλαίσιο της κρίσεως αυτής επιχειρούνται γενικοί ορισμοί. Δεν πρέπει συνεπώς να υποθέσει κανείς ότι η σημερινή διαφορά προδικάζεται αποφασιστικά από τις υποθέσεις 2/62 και 3/62, κατά τρόπο ώστε να πρόκειται μόνο για ερμηνεία της αποφάσεως που εκδόθηκε τότε. Αντίθετα, υπάρχει ελευθερία έρευνας του προβληματισμού που τώρα ανακύπτει κατά τελείως ιδιότυπο τρόπο, χωρίς δέσμευση από τις υποθέσεις 2/62 και 3/62, λαμβανομένων υπόψη μόνο των διατάξεων και των σκοπών της Συνθήκης.
Κατά την εξέταση αυτή δεν θα σταθώ βέβαια στο ζήτημα αν τα επίμαχα διοικητικά τέλη αποτελούν επιβαρύνσεις, διότι αυτό δέχεται και η ίδια η προσφεύγουσα, αναφερόμενη στη γενική νομική ορολογία των εθνικών εννόμων τάξεων.
Τα πάντα επομένως εξαρτώνται από την έννοια των λέξεων «ισοδυνάμου αποτελέσματος προς εισαγωγικούς δασμούς». Τα ποτελέσματα των δασμών συνίστανται σήμερα υπό κανονικές συνθήκες (στο πλαίσιο αυτό δεν μπορεί να ληφθούν υπόψη έκτακτες περιπτώσεις, όπως οι απαγορευτικοί δασμοί) στην προστασία της εγχώριας παραγωγής και κατά δεύτερο λόγο — στο μέτρο που πρόκειται για δασμούς ταμιευτικού χαρακτήρα — στη συγκέντρωση κρατικών εσόδων κάποιας σημασίας. Κατόπιν αυτών, θα μπορούσε κανείς ν' απαιτήσει ανάλογα αποτελέσματα για τις επιβαρύνσεις ισοδυνάμου αποτελέσματος, ιδίως να υποστηρίξει ότι υφίστανται τέτοιες επιβαρύνσεις μόνο όταν τα, τέλη, σύμφωνα με την έκτασή τους, επιφέρουν ίση επιβάρυνση με τον μέσο όρο των δασμών.
Όμως, δεν πρέπει να δοθεί η έννοια αυτή στην άποψη της προσφεύγουσας. Άλλωστε, η Επιτροπή απέδειξε ότι μία τέτοια άποψη δεν μπορεί, αντικειμενικά, να υποστηριχθεί.
Είναι χωρίς άλλο προφανές ότι σε ορισμένες περιπτώσεις ακόμη και τα διοικητικά τέλη, τηρουμένης της αρχής της καλύψεως των εξόδων, λόγω μικρού όγκου εισαγωγών (για παράδειγμα σε μια μικρή χώρα) και πολυέξοδης διοικητικής οργανώσεως (υπάλληλοι, εξοπλισμός, εγκαταστάσεις) ή επί σωρεύσεως περισσοτέρων τελών επί ενός εμπορεύματος, μπορούν να λάβουν σημαντική έκταση. Εξ άλλου είναι γνωστό ότι και ορισμένοι δασμοί στα κράτη μέλη είναι σχετικά χαμηλοί, δεν φθάνουν ούτε το 1 %. Ακόμη και τέτοιοι δασμοί όμως πρέπει να καταργηθούν, σύμφωνα με τη Συνθήκη, διότι αυτή δεν προβλέπει όριο ανοχής (όπως επίσης και για τους φόρους του άρθρου 95). Γι' αυτό, το μικρό ύψος των διοικητικών τελών (και αυτή είναι η άποψη της προσφεύγουσας) θα μπορούσε μόνο ν' αποτελεί κάποια ένδειξη για την έλλειψη ισοδυνάμου αποτελέσματος, δηλαδή ν' αποβεί χρήσιμο για τη διαπίστωση του σκοπού μιας επιβαρύνσεως υπό την προϋπόθεση ότι ο καθορισμός του σκοπού ασκεί κάποια επίδραση, σύμφωνα με τις αρχές της Συνθήκης.
Για την απάντηση του ερωτήματος αυτού οι διάδικοι στηρίχθηκαν μεταξύ άλλων σε άλλες διεθνείς συμφωνίες, για να συναγάγουν από τη σύγκριση με τις εκεί χρησιμοποιούμενες διατυπώσεις, συμπεράσματα για την ερμηνεία της Συνθήκης ΕΟΚ. Δεν θεωρώ όμως καθόλου καρποφόρες τις προσπάθειες αυτές στο μέτρο που αναφέρονται σε μία τελωνειακή συμφωνία που συνήφθη στο πλαίσιο του Συμβουλίου Τελωνειακής Συνεργασίας των Βρυξελλών και αφορά τη διευκόλυνση των εισαγωγών εμπορευμάτων που εκτίθενται ή χρησιμοποιούνται σε εκθέσεις, εμπορικές εκθέσεις, συνέδρια ή παρόμοιες εκδηλώσεις και στην οποία εξαιρούνται ρητά τα διοικητικά τέλη, που δεν υπερβαίνουν τα έξοδα παροχής μιας υπηρεσίας, από την απαγόρευση επιβολής δασμών, άλλων επιβαρύνσεων και φόρων. Η συμφωνία αυτή συνήφθη πριν τεθεί σε ισχύ η Συνθήκη ΕΟΚ (8 Ιουνίου 1961). Ακόμη, εντάσσεται σε τελείως διαφορετικό πλαίσιο, πράγμα που αποκλείει, κατά τη γνώμη μου, να θεωρηθεί η διατύπωσή της αντιπροσωπευτική για τη δασμολογική ορολογία της Κοινότητας.
Η ίδια αξιολόγηση ισχύει και για την ερμηνευτική βοήθεια που προσφέρει η σύγκριση με τη Γενική Συμφωνία Δασμών και Εμπορίου (GATT), σύγκριση στην οποία άλλωστε καταφεύγουν και οι δύο διάδικοι για να υποστηρίξουν την άποψή τους. Σύμφωνα με την GATT (άρθρο II, 2, γ) επιτρέπονται, όπως είναι γνωστό, διοικητικά τέλη για την κάλυψη των εξόδων δραστηριότητας που αφορά την εξαγωγή ή την εισαγωγή, δηλαδή δεν θίγονται από τον περιορισμό του ύψους των δασμών και των λοιπών επιβαρύνσεων της εισαγωγής. Η Επιτροπή συνάγει από αυτό και από το γεγονός ότι η Συνθήκη ΕΟΚ δεν προβλέπει ανάλογη εξαίρεση για τα διοικητικά τέλη, παρ' όλο που οι συντάκτες της Συνθήκης είχαν υπόψη τους την GATT, ότι τα τέλη αυτά υπάγονται, σύμφωνα με τη Συνθήκη ΕΟΚ, στη γενική υποχρέωση για σταδιακή κατάργηση των μονομερών κατά την εισαγωγή επιβαλλομένων επιβαρύνσεων. Υπέρ αυτού συνηγορεί και η διαπίστωση ότι η Συνθήκη ΕΟΚ, όσον αφορά τη δημιουργία τελωνειακής ενώσεως και ενιαίου οικονομικού τομέα προχωρεί πολύ περισσότερο απ' ότι η GATT. Η προσφεύγουσα αντίθετα υποστηρίζει την ύπαρξη αναλογίας, δηλαδή την εφαρμογή των ίδιων αρχών τόσο στη Συνθήκη ΕΟΚ όσο και στην GATT, με την αιτιολογία ότι συχνά οι εκφράσεις της GATT επαναλαμβάνονται στη Συνθήκη, ώστε και οι διευκρινίσεις και οι ορισμοί της GATT να είναι αυτονόητοι και για τη Συνθήκη ΕΟΚ. Ακόμη περισσότερο, διότι η GATT αφορά γενικά φόρους και επιβαρύνσεις, που επιβάλλονται επ' ευκαιρία ή στο πλαίσιο της εισαγωγής, πράγμα που κατέστησε ειδικά αναγκαία τη ρητή εξαίρεση των διοικητικών τελών, ενώ η Συνθήκη ΕΟΚ αναφέρεται μόνο στο ισοδύναμο προς δασμούς αποτέλεσμα των φορολογικών επιβαρύνσεων και με αυτή τη διατύπωση κατέστησε περιττή τη μνεία των διοικητικών δασμών.
Αντί γι' αυτή την ελάχιστα καρποφόρα διαφωνία ως προς την ερμηνεία, προτιμώ την άμεση αναγωγή στις αρχές και στις ανάγκες της Συνθήκης ΕΟΚ για την ανεύρεση της ερμηνείας του άρθρου 13 που φαίνεται, σύμφωνα με το συνολικό σύστημα της Συνθήκης, κατάλληλη.
Το κεντρικό ερώτημα, με το οποίο θα ασχοληθώ κατά το δυνατό χωρίς δογματισμό, είναν, αν μπορεί πράγματι να θεωρηθεί αρχή της Συνθήκης, ο κανόνας που διατυπώνει η Επιτροπή ότι τα αλλοδαπά αγαθά δεν πρέπει να επιβαρύνονται κατά την εισαγωγή περισσότερο από τα όμοια εγχώρια εμπορεύματα, ότι δεν πρέπει να γίνεται αύξηση της τιμής και διάκριση σε βάρος των εισαγομένων εμπορευμάτων.
Επ' αυτού η προσφεύγουσα υποστηρίζει καταρχάς ότι η χρησιμοποίηση τέτοιας αρχής ως καθοριστικής κατευθυντήριας γραμμής για την ερμηνεία του άρθρου 13 θα οδηγούσε, λόγω της διαφοράς των διαδικασιών έρευνας που συχνά ισχύουν για αλλοδαπά και εγχώρια εμπορεύματα, σε σημαντικές δυσκολίες. Αυτό καθίσταται πράγματι σαφές αν θυμηθεί κανείς ότι μπορεί να χωρήσει έλεγχος της εγχώριας παραγωγής υπό τη μορφή της γενικής επίβλεψης των επιχειρήσεων, ενώ τα αλλοδαπά προϊόντα πρέπει, υπό την ιδιότητά τους αυτή, να ελεγχθούν όταν διαβαίνουν τα σύνορα. Το επιχείρημα αυτό δεν μπορεί, πράγματι, να είναι αποφασιστικό, γιατί στο θέμα που μας απασχολεί δεν είναι προφανώς δυνατό σε καμιά περίπτωση ούτε αν γίνουν δεκτές οι απόψεις της προσφεύγουσας, να αποφευχθούν τελείως δυσκολίες οριοθετήσεως και ερμηνείας. Αντίθετα, είναι πιο σημαντική η παρατήρηση ότι θα ήταν πολύ περίεργο, οι συντάκτες της Συνθήκης, μολονότι έβλεπαν την αρχή που θεωρεί η Επιτροπή ως ορθή, ως πεμπτουσία της έννοιας επιβαρύνσεις ισοδυνάμου αποτελέσματος, να μην την περιλάβουν εν τούτοις στη Συνθήκη με τη διατύπωση που επέλεξε η Επιτροπή. Αν αντί μιας τέτοιας γενικής απαγορεύσεως των διακρίσεων, στο άρθρα 12 και 13 γίνεται λόγος μόνο για απαγόρευση των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος, αυτό σημαίνει ότι πρέπει να δοθεί πιο στενό νόημα στην απαγόρευση, απ' αυτό που της δίνει η Επιτροπή.
Σημασία είχε, για μένα, στο πλαίσιο αυτό, πιο πολύ απ' όλα η διαπίστωση ότι οι ίδιες οι κοινοτικές αρχές (Συμβούλιο και Επιτροπή) σε έναν σχετικό τομέα της Συνθήκης, η Επιτροπή μάλιστα και όσον αφορά το άρθρο 13, ήταν σύμφωνες να κάνουν ορισμένες υποχωρήσεις από την προαναφερθείσα αρχή, που θα μπορούσαν να θέσουν σε αμφισβήτηση την ισχύ της. Όσον αφορά την κυκλοφορία των προσώπων σύμφωνα με τη Συνθήκη, οι διατάξεις κοινοτικού δικαίου που έχουν εκδοθεί μέχρι τώρα (οδηγία του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και διαμονή των υπηκόων των κρατών μελών στο εσωτερικό της Κοινότητας στον τομέα της εγκαταστάσεως και της παροχής υπηρεσιών, καθώς και οδηγία του Συμβουλίου, της 25ης Μαρτίου 1964, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και διαμονή των εργαζομένων των κρατών μελών και των οικογενειών τους στο εσωτερικό της Κοινότητας) επιτρέπουν ρητά την επιβολή διοικητικών τελών για τη χορήγηση αδειών παραμονής, διαβατηρίων ή ταυτοτήτων, υπό τον όρο μόνον ότι δεν υπερβαίνουν τα έξοδα της διοικητικής ενεργείας. Για τους ημεδαπούς δεν χρειάζονται τέτοιου είδους άδειες παραμονής και επομένως δεν τους επιβάλλονται τα διοικητικά τέλη που συνδέονται μ' αυτές. Έτσι, στον τομέα αυτό είναι δυνατές μονομερείς επιβαρύνσεις σε βάρος αλλοδαπών εργαζομένων. Προφανώς δεν θεωρούνται ως απαράδεκτες διακρίσεις κατά την έννοια των άρθρων 52 επ. της Συνθήκης, διότι οι κοινοτικές αρχές δεν εξέφρασαν αντιρρήσεις κατά της διατηρήσεώς τους ούτε μετά την πάροδο της προθεσμίας, που ισχύει σύμφωνα με το γενικό πρόγραμμα καταργήσεως των περιορισμών της ελευθερίας εγκαταστάσεως, της 18ης Δεκεμβρίου 1961. Αυτό εξηγείται μόνο αν το οικονομικό αντάλλαγμα, που επιβάλλεται στον ενδιαφερόμενο για μία ειδική ενέργεια της διοικήσεως, θεωρηθεί επιτρεπτό διοικητικό τέλος, που δεν αντιτίθεται στην επιταγή ίσης μεταχειρίσεως. Αυτό όμως που επιτρέπεται στην κυκλοφορία των προσώπων, συμπεραίνει η προσφεύγουσα χωρίς να στερείται λογικής, δεν μπορεί να θεωρηθεί επιβάρυνση που δημιουργεί δυσμενή διάκριση όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, εφόσον πληρούνται τα ίδια κριτήρια.
Ένα δεύτερο επιχείρημα παρέχει η Επιτροπή στο πλαίσιο της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων. Κατά την άποψή της, είναι ακόμη επιτρεπτό να επιβάλλονται ειδικά τέλη, για παράδειγμα, για εκτελωνισμό που γίνεται τη νύχτα ή Κυριακή και αργία, για τη χρησιμοποίηση τελωνειακών αποθηκών και εμπειρογνωμόνων. Πράγματι, δεν είναι δυνατόν να καταργηθούν αυτά τα τέλη — όπως γίνεται αντιληπτό, χωρίς περαιτέρω εξήγηση — διότι διαφορετικά θα αυξανόταν η διεθνής κυκλοφορία εκτός του κανονικού χρόνου εκτελωνισμού και θα έπρεπε οι κρατικοί προϋπολογισμοί να φέρουν τα σχετικά πρόσθετα βάρη. Ακόμη και σ' αυτές όμως τις περιπτώσεις δεν χωρεί αμφιβολία ότι στα αλλοδαπά προϊόντα επιβάλλεται ένα βάρος, το οποίο δεν φέρουν τα παρεμφερή εγχώρια προϊόντα (πράγμα που πρέπει να είναι αποφασιστικό κατά την άποψη της Επιτροπής). Η διαπίστωση αυτή ισχύει ακόμη κι αν γίνει δεκτό ότι ο εισαγωγέας που επιβαρύνεται μ' αυτό τον τρόπο απολαμβάνει ένα προσωπικό όφελος. Κατά συνέπεια σε ορισμένες περιπτώσεις η Επιτροπή δέχεται μία μονομερή αύξηση της τιμής των αλλοδαπών προϊόντων, μία διαφορά των οικονομικών επιβαρύνσεων και συνεπώς διάσπαση της αρχής, την οποία χαρακτήρισε ουσιώδη για την ερμηνεία της έννοιας των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος.
Νομίζω ότι πρώτα απ' όλα αυτά τα δύο παραδείγματα προσφέρουν επιχειρήματα υπέρ της απόψεως ότι για τον ορισμό της έννοιας που μας απασχολεί δεν πρέπει να ληφθούν υπόψη αποκλειστικά οι αντικειμενικές επιπτώσεις, ότι αντίθετα το πρόβλημα αντιμετωπίζεται κατά πιο ορθό και πρόσφορο τρόπο μόνο αν εξετασθεί ο σκοπός, δηλαδή ληφθούν υπόψη οι αιτίες και οι στόχοι μιας επιβαρύνσεως (όπως άλλωστε υποδεικνύεται για τη διατήρηση ορισμένων ποσοτικών περιορισμών εισαγωγής από το άρθρο 36 της Συνθήκης). Τα αναφερθέντα επιχειρήματα καθιστούν ιδιαίτερα φανερό ότι ακόμη και σύμφωνα με τη Συνθήκη ΕΟΚ, ορισμένα τουλάχιστον διοικητικά τέλη (όχι όλα, όπως δέχεται και η ίδια η προσφεύγουσα) εξακολουθούν να είναι επιτρεπτά και υπό την ιδιότητά τους αυτή δεν μπορούν να υπαχθούν στην έννοια των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος. Κατόπιν αυτού, τίθεται εύλογα μόνο το ζήτημα της αναγκαίας οριοθέτησης, στο οποίο δεν είναι βέβαια εύκολο να δοθεί απάντηση, του οποίου όμως η λύση δείχνει ότι οι απόψεις της Επιτροπής και της προσφεύγουσας δεν είναι τόσο απομακρυσμένες, όσο φαίνεται εκ πρώτης όψεως.
Ως βασική αρχή θα πρέπει (όπως τόνισε το Δικαστήριο στις υποθέσεις 2/62 και 3/62) να θεωρηθεί ότι κάθε εξαίρεση από την επιταγή καταργήσεως των μονομερών επιβαρύνσεων για αλλοδαπά αγαθά πρέπει να οριοθετείται στενά. Νομίζω πάντως ότι η διατύπωση της προσφεύγουσας, σύμφωνα με την οποία ως διοικητικά τέλη, που δεν υπάγονται στην έννοια των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος, πρέπει να θεωρούνται μόνο εκείνες οι παροχές προς τη διοίκηση στις οποίες αντιστοιχεί πραγματική αντιπαροχή, ανταποκρίνεται στην επιταγή αυτή. Σύμφωνα με την άποψη της Επιτροπής που βλέπει τον νυκτερινό εκτελωνισμό ως παρέκκλιση από τη συνήθη τελωνειακή διαδικασία, θα έπρεπε να θεωρηθεί τέτοια αντιπαροχή η εξαίρεση στη συγκεκριμένη περίπτωση από τους περιορισμούς εισαγωγής, όπως ισχύει για αγαθά του είδους που μας ενδιαφέρει που δεν έχουν ελευθερωθεί ή για τη διατήρηση εθνικών οργανώσεων αγοράς με περιορισμούς εισαγωγής. Κι εδώ διαπιστώνεται παρέκκλιση από την κανονική κατάσταση ανεμπόδιστης εισαγωγής, όταν παραχωρείται δικαίωμα εισαγωγής σ' έναν συγκεκριμένο εισαγωγέα ύστερα από όλες τις έρευνες που, όπως εκτίθεται στην προσφυγή, πρέπει να διενεργήσουν η Einfuhr- und Vorratsstelle και η Außenhandelsstelle. Ότι σύμφωνα με την ισχύουσα ρύθμιση παρατίθενται και σκέψεις γενικού συμφέροντος δεν είναι αποφασιστικό, όπως και στην περίπτωση της κυκλοφορίας των προσώπων, όπου, πριν χορηγηθεί η άδεια παραμονής, διενεργείται έρευνα από πλευράς δημοσίας τάξεως και ασφαλείας. Μία τέτοια πραγματική αντιπαροχή της διοικήσεως μπορεί να θεωρηθεί πως υπάρχει — κι αυτό αναφέρεται μόνον παρεμπιπτόντως, διότι η απόφαση δεν εξαρτάται απ' αυτό — και στις περιπτώσεις του άρθρου 36 της Συνθήκης, δηλαδή στην έρευνα αν πρέπει να διατηρηθούν οι περιορισμοί των εισαγωγών προς το συμφέρον της δημοσίας τάξεως, ασφαλείας, υγείας κ.λπ. Αυτό κυρίως διότι για την περίπτωση αυτή υπάρχει αναλογία μεταξύ του τρόπου αντιμετωπίσεως της κυκλοφορίας των προσώπων από το Συμβούλιο και την Επιτροπή, που πρέπει έτσι να θεωρηθεί ως αυθεντική (αλλά και εύλογη) ερμηνεία των σχετικών κανόνων της Συνθήκης.
Αντίθετα με τη γνώμη της Επιτροπής, δεν θεωρώ ότι συνδέεται με την άποψη που υποστήριξα ο κίνδυνος απεριόριστης επεκτάσεως επιτρεπτών διοικητικών τελών. Όλα τα παραδείγματα που αναφέρει για τη διενέργεια ελέγχων κατά την εισαγωγή για στατιστικούς σκοπούς, για την τήρηση διατάξεων τυποποιήσεως, για τον έλεγχο τελωνειακών δηλώσεων κατά τον εκτελωνισμό ή για σκοπούς ελέγχου συναλλάγματος δεν εμπίπτουν, με στενή ερμηνεία, στην έννοια των πραγματικών αντιπαροχών της διοικήσεως, όπως και η επιβολή δασμών, εμμέσων φόρων ή οι παρατηρήσεις, στο πλαίσιο της αυτόματης χορηγήσεως αδειών εισαγωγής, για το αν πρέπει να τηρηθούν ελάχιστες τιμές ή να εφαρμοσθούν μέτρα διασφαλίσεως, καθώς και τέλος η απαίτηση ασφαλειών ή ο εκ των προτέρων υπολογισμός εισφορών κατά την εισαγωγή, στο πλαίσιο κοινών οργανώσεων αγοράς. Στις περιπτώσεις αυτές δεν πρόκειται για πραγματικές αντιπαροχές διοικήσεως, διότι δεν παραμερίζονται εμπόδια εισαγωγής ή διότι η διοίκηση ενεργοποιείται για την επιβολή φορολογικών επιβαρύνσεων κατά την εισαγωγή, δηλαδή με τον σκοπό ν' απαιτήσει παροχή από τον εισαγωγέα. Ούτε βλέπω, ακολουθώντας την άποψη αυτή, να υπάρχει κίνδυνος να διατηρηθούν διοικητικά τέλη σε σημαντική έκταση μετά την πάροδο της μεταβατικής περιόδου, κυρίως διότι πρόκειται κατά πρώτο λόγο για τέλη στο πλαίσιο ρυθμίσεων των εισαγωγών, τα οποία κατά την άποψη της Ομοσπονδιακής Κυβερνήσεως θα καταργηθούν μαζί με τις ρυθμίσεις αυτές. Τέλος, δεν μπορεί επίσης να θεωρηθεί ότι τα διοικητικά τέλη που διατηρούνται είναι, λαμβανομένου υπόψη τους ύψους τους, ικανά να εμποδίσουν σοβαρά την κυκλοφορία των εμπορευμάτων. Όπως σωστά δέχεται η προσφεύγουσα, η θεμελιωμένη στον νόμο αρχή της καλύψεως των εξόδων και της αναλογίας των διοικητικών τελών μπορεί να εγγυηθεί ότι αυτά δεν θα οδηγήσουν γενικά σε πραγματική αύξηση της τιμής των εισαγομένων προϊόντων.
Κατόπιν αυτών, όσον αφορά τις περιπτώσεις των τελών της Einfuhr- und Vorratsstelle και της Außenhandelsstelle, που μας ενδιαφέρουν, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι αποτελούν αμιγή διοικητικά τέλη κατά την έννοια του προαναφερθέντος ορισμού και υπό την ιδιότητά τους αυτή δεν εμπίπτουν στην έννοια των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος. Έσφαλε η Επιτροπή διατάσσοντας την κατάργησή τους. Η προσβαλλόμενη οδηγία πρέπει συνεπώς ν' ακυρωθεί λόγω παραβάσεως του άρθρου 13 της Συνθήκης στο μέτρο που αφορά εισαγωγές που δεν έχουν ελευθερωθεί.
II — Παράβαση των άρθρων 13 και 14 της Συνθήκης — Κατάχρηση εξουσίας
Για την περίπτωση που τα επίμαχα διοικητικά τέλη, αντίθετα με τη γνώμη της προσφεύγουσας και την άποψη που μόλις εξέφρασα, θα χαρακτηρίζονταν επιβαρύνσεις ισοδυνάμου αποτελέσματος, των οποίων η κατάργηση μπορεί ν' αξιωθεί σύμφωνα με τη Συνθήκη, υποστηρίχθηκε ότι η Επιτροπή κατά τη θέσπιση των καταργητικών διατάξεων προσέκρουσε σε βασικές αρχές της Συνθήκης, ιδίως παραβίασε την επιταγή της ίσης μεταχειρίσεως. Εκτός αυτού, οι προσβαλλόμενες οδηγίες καταρτίστηκαν υπό την επίδραση απόψεων ασχέτων με το θέμα.
Η αιτίαση αυτή στηρίζεται ουσιαστικά στο γεγονός ότι οι δύο οδηγίες εκδόθηκαν με χρονική απόσταση περίπου ενός μηνός και μισού, καθώς και στο γεγονός ότι με την οδηγία της 16ης Ιουνίου 1965 εκδόθηκαν μόνο δύο περαιτέρω οδηγίες, απευθυνόμενες προς την Ολλανδική Κυβέρνηση και με την οδηγία της 28ης Ιουλίου 1965 μόνο μία περαιτέρω οδηγία προς την Ιταλική Κυβέρνηση, ενώ άλλες περιπτώσεις, που έπρεπε να αντιμετωπισθούν κατά τον ίδιο τρόπο δεν έχουν ρυθμισθεί μέχρι τώρα από την Επιτροπή (πρόκειται — καθόσον γνωρίζω — για ένα τέλος για την επίθεση τελωνειακών σφραγίδων σύμφωνα με τον ιταλικό νόμο της 1ης Δεκεμβρίου 1956, για ένα τέλος εκτελωνισμού σύμφωνα με το γαλλικό διάταγμα της 30ής Δεκεμβρίου 1958, καθώς και για τον φόρο ενσήμου τελωνειακής αποδείξεως σύμφωνα με τον γαλλικό νόμο της 23ης Δεκεμβρίου 1960).
Εκτός αυτού, ο προβληθείς γενικής μορφής ισχυρισμός, ότι έπρεπε να ληφθούν υπόψη και άλλες περιπτώσεις διοικητικών τελών, που επιβάλλονται κατά την εισαγωγή σε άλλα κράτη μέλη, δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη, διότι δεν θεμελιώνεται στην προσφυγή. Δεν είναι δυνατόν να παρακαμφθεί το ελάττωμα αυτό, με την αποδοχή του αιτήματος της προσφεύγουσας, να προσκομίσει η Επιτροπή όλα τα σχετικά έγγραφα· αντίθετα, πρέπει να λάβουμε ως αφετηρία ότι η ίδια η προσφεύγουσα με τη βοήθεια της διοικήσεώς της θα ήταν σε θέση να διενεργήσει τις αναγκαίες έρευνες και να θεμελιώσει έτσι την προσφυγή της. Όσον αφορά τώρα την αναφορά στις διαφορετικές ημερομηνίες εκδόσεως των προσβαλλομένων οδηγιών, πρέπει να διακρίνει κανείς δύο σημεία. Η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι αναγνωρίζει κάποια σχέση μεταξύ της εκδόσεως της πρώτης οδηγίας (που αφορά την κατάργηση των διοικητικών τελών που επέβαλε η Einfuhr- und Vorratsstelle) και ορισμένων διαφωνιών που είχε με την Επιτροπή στο πλαίσιο της υποθέσεως παραπομπής 10/65. Θεωρεί αξιοσημείωτο ότι μετά απ' αυτή τη διαφωνία επί του θέματος των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος στην προφορική συνεδρίαση της 18ης Μαΐου 1965 και λίγο μετά τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα της 3ης Ιουνίου 1965, στις 16 Ιουνίου 1965, δηλαδή πριν από την έκδοση της αποφάσεως (8 Ιουλίου 1965) εκδόθηκε η πρώτη από τις δύο προσβαλλόμενες οδηγίες. Εντούτοις θεωρώ ότι δεν συντρέχει λόγος ν' αντλήσει κανείς από αυτή τη χρονική σχέση συμπεράσματα για την ύπαρξη αιτίων ασχέτων με την υπόθεση ή ν' αφιερώσει περισσότερη προσπάθεια για να διαφωτίσει την υποψία αυτή. Το τέλος, για το οποίο επρόκειτο στην υπόθεση 10/65, ήταν διοικητικό τέλος επιβαλλόμενο κατά τη χορήγηση αδειών εισαγωγής και υπό την ιδιότητά του αυτή δεν εξομοιωνόταν τότε αναγκαστικά από νομική άποψη με το τέλος που αφορούσε η προσβαλλόμενη οδηγία. Εκτός αυτού, στο υποβληθέν ερώτημα παραπομπής έπρεπε να δοθεί απάντηση σε σχέση με το άρθρο 95 της Συνθήκης, δηλαδή όχι σε σχέση με αυτό που εννοεί το άρθρο 13 ως επιβαρύνσεις ισοδυνάμου αποτελέσματος. Τέλος — και αυτό θα έπρεπε να είναι αποφασιστικό — δεν βλέπω με ποιον τρόπο θα μπορούσε η Επιτροπή να επιδιώξει, με την έκδοση της προσβαλλομένης οδηγίας, να επηρεάσει το Δικαστήριο στην απόφαση επί της υποθέσεως 10/65 βαθύτερα και διαρκέστερα απ' ότι με τη δικονομική θέση που έλαβε στη δίκη αυτή. Ακόμη κι αν δεχθώ ότι υπήρχε κάποια αντικειμενική σχέση μεταξύ της διοικητικής επιβαρύνσεως που εφέρετο προς κρίση στην υπόθεση 10/65 και του τέλους που αφορούσε η οδηγία, δεν θεωρώ το γεγονός, ότι η υπόθεση 10/65 ήταν τότε εκκρεμής, αποφασιστική αιτία για την έκδοση της προσβαλλομένης οδηγίας. Όσον αφορά το γεγονός ότι οι οδηγίες εκδόθηκαν σε διαφορετικό χρονικό σημείο (ως γνωστόν η ισχύς και των δύο άρχιζε την 1η Ιανουαρίου 1966, δηλαδή στο ίδιο χρονικό σημείο), αυτό θα μπορούσε να είναι σημαντικό μόνο για την οδηγία της 28ης Ιουλίου 1965, για παράδειγμα με την αιτιολογία ότι η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση διέθετε ως προς το αντικείμενο που αφορούσε η οδηγία αυτή προθεσμία εκτελέσεως συντομότερη κατά ένα μήνα και μισό. Επ' αυτού μπορεί πάντως αμέσως ν' αντιταχθεί ότι πρόκειται για μικρή χρονική αναβολή, χωρίς σημασία για τη νομική κρίση. Εκτός αυτού πρέπει ν' αναγνωριστεί ότι η αναβολή της εκδόσεως της δεύτερης οδηγίας μπορούσε να δικαιολογηθεί αντικειμενικά, λαμβανομένης υπόψη της επικείμενης τότε περάτωσης της δίκης 10/65, καθώς και της ομοιότητας των τελών που αφορούσαν η δίκη αυτή και η οδηγία. Δεν μπορεί συνεπώς, κατά τη γνώμη μου, ν' αντληθεί από τις ημερομηνίες εκδόσεως αυτών των ίδιων των οδηγιών επιχείρημα εις βάρος της Επιτροπής.
Το ίδιο ασήμαντη θεωρώ μία κυρίως τυπική αιτίαση, σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή παρέλειψε να συζητήσει διεξοδικά με όλα τα κράτη μέλη το σχετικό υλικό που συγκέντρωσε από το έτος 1960 με τη βοήθεια μιας γενικής εγκυκλίου και να καταλήξει έτσι στη διαμόρφωση αντικειμενικής έννοιας των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος. Άκουσε μόνο τους αντιπροσώπους της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας στις 27 Μαΐου 1964 για το θέμα ορισμένων γερμανικών επιβαρύνσεων και επιπλέον, στο τέλος της συζητήσεως αυτής έδωσε την εντύπωση ότι δεν υπάρχουν πια αντιρρήσεις κατά της απόψεως της Ομοσπονδιακής Κυβερνήσεως. Ασφαλώς είναι επιθυμητό και σκόπιμο να συμμετέχουν τα κράτη μέλη σε όσο το δυνατόν μεγαλύτερη έκταση στις προπαρασκευαστικές εργασίες για ένα τόσο δύσκολο θέμα, όπως αυτό του ορισμού των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος. Από την άλλη πλευρά όμως δεν υπάρχει σύμφωνα με τη Συνθήκη έννομη υποχρέωση της Επιτροπής να υπερβεί το όριο των ακροάσεων που είχε τηρήσει πριν εκδώσει τις προσβαλλόμενες οδηγίες. Έτσι καταρρίπτεται η αιτίαση περί παραβάσεως ουσιωδών τυπικών διατάξεων. Στο μέτρο που η Επιτροπή κατηγορείται, ενόψει της στάσης της στη συζήτηση της 27ης Μαΐου 1964, για venire contra factum proprium, δεν αμφισβητείται μόνον πράγματι αν υπήρξε συμφωνία κατά τη νομική εκτίμηση των συζητούμενων επιβαρύνσεων, όπως ισχυρίζεται η προσφεύγουσα. Αποφασιστικό είναι πάνω απ' όλα ότι μία τέτοια συμφωνία δεν είχε νομική σημασία, διότι, όπως προκύπτει ήδη από τον κύκλο των προσώπων που συμμετείχαν, δεν μπορούσε να έχει τη δύναμη δεσμευτικής συμφωνίας.
Αντίθετα, πολύ σημαντικότερη είναι η κατηγορία ότι η Επιτροπή προχώρησε επιλεκτικά στη ρύθμιση επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος, ότι παρά την ύπαρξη παρόμοιων πραγματικών στη Γαλλία και την Ιταλία δεν απηύθυνε καμία ή καμία εξαντλητική οδηγία προς αυτά τα κράτη μέλη.
Πράγματι, όπως τονίζει η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση, θα έπρεπε να υπάρχει μία βασική αρχή που να συνάγεται από τις διατάξεις της συνθήκης περί δασμών, σύμφωνα με την οποία η κατάργησή τους θα πρέπει να χωρήσει ομοιόμορφα, όσον αφορά τη χρονική ακολουθία και την ποσοστιαία έκταση, ώστε να πραγματοποιηθεί ενιαία για όλα τα κράτη μέλη η τελωνειακή ένωση. Αυτό προκύπτει από το άρθρο 14 της Συνθήκης· μία τέτοια αρχή θα έπρεπε όμως να θεωρείται και ως σιωπηρώς συνο-μολογηθείσα βάση κάθε τελωνειακής ενώσεως. Επειδή το άρθρο 13 παραπέμπει στις αρχές του άρθρου 14 για την κατάργηση των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος, το σωστό είναι στον τομέα αυτό να προχωρήσει κανείς με τον ίδιο τρόπο. Επομένως, καταρχήν, η Επιτροπή υποχρεούται όταν κάνει χρήση της εξουσίας της να καθορίζει τη χρονική σειρά για την κατάργηση επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος, να είναι προσεκτική ως προς την ομοιόμορφη εφαρμογή σε σχέση με όλα τα κράτη μέλη και όλες τις παρεμφερείς επιβαρύνσεις ισοδυνάμου αποτελέσματος. Κατόπιν αυτών, φαίνεται ότι πράγματι παραβίασε μία βασική αρχή της Συνθήκης, διότι προσωρινά παρέλειψε την κατάργηση ορισμένων επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος στη Γαλλία και την Ιταλία, που επίσης έχουν τη φύση διοικητικών τελών. Αν αυτό το συμπέρασμα (ως επικουρικό συμπέρασμα, όπως πρέπει να τονίσω ακολουθώντας την άποψή μου) ευσταθεί, θα φανεί μόνο μετά την κρίση των λόγων που προβάλλει η Επιτροπή για να δικαιολογηθεί.
Το σημαντικότερο επιχείρημά της είναι ότι σχημάτισε δύο ομάδες επιβαρύνσεων, μία, στην οποία επιβαρύνονται μόνο μεμονωμένα προϊόντα, και μία δεύτερη στην οποία συγκεντρώνονται οι επιβαρύνσεις που επιβάλλονται σ' όλες τις εισαγωγές. Στην πρώτη, η οποία ρυθμίστηκε καταρχάς με σειρά οδηγιών, υπάγονταν οι γερμανικές επιβαρύνσεις, ενώ ορισμένες γαλλικές και ιταλικές επιβαρύνσεις ανήκαν στη δεύτερη ομάδα. Τα αποτελέσματα που συνδέονται με την πρώτη ομάδα επιβαρύνσεων, μπορούσαν σε μικρότερη έκταση να εξουδετερωθούν με καθορισμό της τιμής συναλλάγματος που θα λάμβανε υπόψη το σύνολο των τιμών εισαγωγής και εξαγωγής, απ' ότι αυτά της δεύτερης ομάδας. Γι' αυτό ήταν πιο επείγουσα η κατάργηση της πρώτης ομάδας επιβαρύνσεων, λαμβανομένων υπόψη των επιπτώσεων στις σχέσεις ανταγωνισμού. Η εξήγηση αυτή όμως είναι μόνο φαινομενικά διαφωτιστική. Επ' αυτού η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η δεύτερη τουλάχιστον από τις προσβαλλόμενες οδηγίες αφορά επιβαρύνσεις όλων των γεωργικών προϊόντων, δηλαδή ευρύτατου τομέα εμπορευμάτων, ώστε δικαιολογημένα τίθεται το ερώτημα μήπως οι επιβαρύνσεις αυτές έπρεπε να περιληφθούν στη δεύτερη ομάδα που σχημάτισε η Επιτροπή. Έπειτα, δεν φαίνεται πειστικό ότι οι επιβαρύνσεις της δεύτερης ομάδας έχουν μικρότερη επίδραση επί των σχέσεων ανταγωνισμού και συνιστούν μικρότερο εμπόδιο για το εμπόριο απ' ότι αυτές της πρώτης ομάδας. Όπως τονίζει η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση, θα πρέπει μάλλον να δεχθεί κανείς το αντίθετο ως ορθό, διότι οι επιβαρύνσεις της δεύτερης ομάδας αφορούν όλες τις εισαγωγές και διότι αυτές γίνονται τόσο περισσότερο αισθητές όσο χαμηλότεροι γίνονται οι δασμολογικοί συντελεστές για το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών. Επειδή οι επιβαρύνσεις αυτές αποτελούν τυπικό παράρτημα των δασμών, θα έπρεπε να εμφανίζεται πολύ επείγουσα η αξίωση της άμεσης κατάργησής τους. Έναντι αυτής της υποστηρίξιμης απόψεως, η θεωρία περί τιμής συναλλάγματος της Επιτροπής, που αναπτύχθηκε σε μία πρόταση, χωρίς περαιτέρω επεξηγήσεις, δεν αποτελεί, νομίζω, πειστικό επιχείρημα. Όσον αφορά τα επίμαχα γερμανικά τέλη της παρούσας υποθέσεως, η θεωρία αυτή δεν έχει σημασία, κατά την άποψη της Ομοσπονδιακής Κυβερνήσεως και για το λόγο ότι η έκταση των τελών είναι τόσο μικρή, ώστε δεν έχει επίπτωση στην τιμή συναλλάγματος. Εκτός αυτού, κατά τη γνώμη μου περιττεύει μία εμβάθυνση του προβλήματος αυτού (επί του οποίου μάλιστα η Επιτροπή ζήτησε τη διενέργεια πραγματογνωμοσύνης), διότι ήδη και μόνο χρονικά δεν υφίσταται ανάγκη ν' αντιμετωπισθεί το θέμα αυτών των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος με διαφορετικό τρόπο. Αν η Επιτροπή, όπως υποστηρίχθηκε χωρίς ν' αμφισβητηθεί, ασχολείται από το 1960 με τη συλλογή, το διαχωρισμό και την αξιολόγηση των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος, μπορεί να υποτεθεί ότι κατά το 1965 ήταν σε θέση να ρυθμίσει το πρόβλημα αυτό ενιαία για όλες τις επιβαρύνσεις που θεωρούνται διοικητικά τέλη και για όλα τα κράτη μέλη. Συνεπώς μπορεί τουλάχιστον να υποστηριχθεί ότι, λαμβανομένων υπόψη όλων των εις βάρος της Επιτροπής συνθηκών, δεν κατέστη δυνατή η επαρκής δικαιολόγηση της διαφορετικής συμπεριφοράς της.
Τέτοια δικαιολόγηση δεν θεωρώ ιδίως το γεγονός ότι κινήθηκαν οι παρούσες δίκες. Όπως θυμάστε, η Επιτροπή δήλωσε ότι έχει ετοιμάσει ήδη οδηγίες και για άλλες περιπτώσεις επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος, ανέβαλε όμως καταρχήν την έκδοσή τους, σεβόμενη την αρχή της ασφαλείας δικαίου, μέχρι να βρεθεί στην παρούσα εκκρεμή δίκη ένας ορισμός της επίμαχης έννοιας. Με τον τρόπο αυτό δεν απαλλάσσεται της κατηγορίας για άνιση συμπεριφορά διότι επέβαλε μονομερώς στα κράτη μέλη, στα οποία απηύθυνε ήδη οδηγίες, τον κίνδυνο ανασφάλειας δικαίου και συγχρόνως το βάρος να προσφύγουν στο Δικαστήριο σε μία δοκιμαστική δίκη για τον ακριβή ορισμό της επίδικης έννοιας. Δεν θα έκανα επίσης δεκτό τον ισχυρισμό της, ότι έλαβε αργότερα την απόφαση αναβολής της εκδόσεως των υπολοίπων οδηγιών, ότι όμως το διοικητικό δίκαιο δεν γνωρίζει την έννοια αναδρομικής καταχρήσεως εξουσίας. Για το Δικαστήριο θα έπρεπε να είναι αρκετή η διαπίστωση ότι η Επιτροπή σκοπίμως δεν εξέδωσε οδηγίες που είχε δήθεν ετοιμάσει. Αυτό μπορεί μόνο να νοηθεί ως προσπάθεια να περάσει ορισμένες δοκιμαστικές υποθέσεις και να εξαρτήσει τη συμπεριφορά της όσον αφορά τις υπόλοιπες οδηγίες από την έκβασή τους. Αυτό όμως αποτελεί κατά την άποψή μου απαράδεκτη άσκηση της διακριτικής ευχέρειας της Επιτροπής κατά το χρονικό σημείο της εκδόσεως των προσβαλλομένων οδηγιών.
Τέλος, δεν μπορεί επίσης να γίνει δεκτός ο ισχυρισμός της Επιτροπής, ότι η προσφεύγουσα στην πραγματικότητα δεν επικαλείται παραβίαση της αρχής του μη επιτρεπτού των διακρίσεων, αλλά προσπαθεί ν' αποφύγει μία υποχρέωση που της επιβάλλει η Συνθήκη με τη βοήθεια της άγνωστης στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας ενστάσεως του μη εκπληρωθέντος συναλλάγματος. Αν θεωρεί ότι η Επιτροπή έπρεπε να ενεργήσει και έναντι άλλων κρατών μελών, είχε στη διάθεσή της σύμφωνα με το σύστημα της Συνθήκης την προσφυγή λόγω παραλείψεως του άρθρου 175. Για ένσταση του μη εκπληρωθέντος συναλλάγματος έναντι άλλων κρατών θα μπορούσε μόνο να γίνει λόγος, στο μέτρο που αυτά εισήγαγαν εκ νέου επιβαρύνσεις ισοδυνάμου αποτελέσματος μετά τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης, διότι γι' αυτά ισχύει το άμεσα εφαρμοζόμενο άρθρο 12. Αντίθετα, για επιβαρύνσεις που υπήρχαν κατά τη θέση της Συνθήκης σε ισχύ, ισχύει ο κανόνας ότι η Επιτροπή καθορίζει τη χρονική σειρά για την κατάργηση. Είναι επομένως αναπόφευκτη μία ενέργεια της Επιτροπής για να συγκεκριμενοποιηθεί αυτή η ειδική υποχρέωση της Συνθήκης. Όμως, όσον αφορά την ενέργεια της Επιτροπής, πρέπει να μπορεί να υποστηριχθεί ότι παραβίασε ουσιώδεις αρχές της Συνθήκης, όπως την αρχή της ομοιόμορφης πραγματοποιήσεως της τελωνειακής ενώσεως. Αυτό δεν εξαρτάται φυσικά από τη σύγκριση των κατηγοριών εμπορευμάτων, για τις οποίες ισχύουν στα διάφορα κράτη μέλη επιβαρύνσεις ισοδυνάμου αποτελέσματος· αντίθετα — όπως αποδείχθηκε — οι διατάξεις για την κατάργηση πρέπει ν' αναφέρονται στο σύνολο όλων των παρεμφερών επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος. Αν δοθεί αυτή η έννοια στις υποχρεώσεις που έχει η Επιτροπή από τη Συνθήκη, τότε πράγματι, στην περίπτωση χρήσεως της εξουσίας για την έκδοση οδηγιών του άρθρου 13 κατά τρόπο διαφορετικό, ο σωστός δρόμος είναι η προσφυγή ακυρώσεως και όχι η προσφυγή λόγω παραλείψεως. Αυτό φαίνεται καθαρότερα, αν θυμηθεί κανείς ότι με προσφυγή λόγω παραλείψεως δεν είναι δυνατόν υπό ορισμένες προϋποθέσεις να επιτευχθεί πλήρης ισότητα στη μεταχείριση όλων των ενδιαφερομένων κρατών μελών. Ζητείται από την προσφεύγουσα να λάβει τα πρώτα μέτρα για την κατάργηση των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου με δασμούς αποτελέσματος με ισχύ από 1ης Ιανουαρίου 1966. Δεν θα μπορούσε να επιτύχει ίδιο αποτέλεσμα για τα άλλα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη ακόμη κι αν έθετε σε κίνηση τη διαδικασία της προσφυγής λόγω παραλείψεως αμέσως μετά την επίδοση των οδηγιών που την αφορούν, αν ληφθούν υπόψη οι προθεσμίες της προσφυγής αυτής, της δικαστικής διαδικασίας που ακολουθεί καθώς και η ανάγκη να παραχωρηθεί στην Επιτροπή, καθώς και στα άλλα κράτη μέλη, εύλογη προθεσμία για την εκτέλεση της αποφάσεως. Ιδίως όμως η έλλειψη χρονικής διακρίσεως ενδιαφέρει την παρούσα υπόθεση. Δεν νομίζω ότι χρειάζεται να τονιστεί ιδιαίτερα ότι, εκτός αυτού, ο ρόλος του προσφεύγοντος σε μία δοκιμαστική δίκη και του προσφεύγοντος επικεφαλής των λοιπών κρατών μελών, πρέπει να θεωρηθεί ως ιδιαίτερο βάρος που θεμελιώνει διάκριση.
Συνεπώς, θα έπρεπε οι προσβαλλόμενες οδηγίες, κι αν ακόμη δεν αμφισβητείτο ήδη η νομιμότητά τους από την άποψη του ορισμού της έννοιας των επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος, να κριθούν παράνομες λόγω παραβιάσεως ουσιωδών αρχών της Συνθήκης, στις οποίες ανήκει η ομοιόμορφη εφαρμογή των δασμολογικών διατάξεων σε όλα τα κράτη μέλη.
III — Περίληψη
Κατόπιν αυτών προτείνω το εξής:
Οι προσφυγές της Ομοσπονδιακής Κυβερνήσεως που υπεβλήθησαν στο Δικαστήριο στις υποθέσεις 52/65 και 55/65 είναι παραδεκτές και βάσιμες. Οι προσβαλλόμενες οδηγίες της 16ης Ιουνίου 1965 και 28ης Ιουλίου 1965 πρέπει ν' ακυρωθούν.
(
*1
)	Γλώσσα ταυ πρωτοτύπου: η γερμανική.