62023TJ0590_RES
Causa T-590/23
Emilio De Capitani
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Nona Sezione) del 29 ottobre 2025
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti di lavoro del Segretariato generale del Consiglio riguardanti due proposte legislative in corso al momento della richiesta di accesso – Rifiuto parziale di accesso – Eccezione relativa alla tutela del processo decisionale – Ricorso d’annullamento – Mancata pubblicazione nel registro del Consiglio dei documenti ai quali è stato concesso l’accesso a seguito di una richiesta – Assenza di atto impugnabile – Irricevibilità»
Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Silenzio o inerzia di un’istituzione – Decisione confermativa di rifiuto di accesso a documenti –Equiparazione ad una decisione implicita di rifiuto di procedere alla pubblicazione nel registro dei documenti ai quali è stato concesso l’accesso – Esclusione
(Art. 263 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 2, § 1, 8, § 3, e 12)
(v. punti 46-55)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Nozione – Portata – Documenti legislativi – Inclusione
(Art. 15, § 3, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 42; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 1)
(v. punti 70-74)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Presupposti – Pregiudizio concreto, effettivo e grave a tale processo – Nozione di pregiudizio grave – Impatto sostanziale sul processo decisionale – Criteri di valutazione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 1)
(v. punti 93-98, 109-114)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Presupposti – Pregiudizio concreto, effettivo e grave a tale processo – Giustificazione generale e astratta di tale pregiudizio – Inammissibilità
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 1)
(v. punti 106, 115, 119, 120)
Sintesi
Adito con un ricorso di annullamento, che esso accoglie parzialmente, il Tribunale si pronuncia sul rapporto tra, da un lato, il diritto di accesso ai documenti su domanda (
1
) e, dall'altro, l'obbligo delle istituzioni di mettere il più possibile i documenti a disposizione diretta del pubblico, in particolare i documenti legislativi.
Il sig. Emilio De Capitani, ricorrente, ha presentato una domanda di accesso a 33 documenti di lavoro del Consiglio dell'Unione europea scambiati nell'ambito di varie procedure legislative che facevano parte del patto sulla migrazione e l'asilo (in prosieguo: i «documenti WK»). In risposta a tale domanda, il Consiglio gli ha accordato un accesso integrale a 27 documenti WK e un accesso parziale a tre documenti WK. Per contro, esso gli ha negato totalmente l'accesso a tre documenti WK con la motivazione che la loro divulgazione avrebbe pregiudicato gravemente il suo processo decisionale (
2
).
A seguito di una domanda di conferma del ricorrente riguardante l'accesso a due dei documenti ai quali gli era stato negato l'accesso (in prosieguo: i «documenti controversi»), il Consiglio ha adottato la decisione impugnata (
3
), con la quale ha confermato il suo rifiuto di consentire l’accesso.
Il ricorrente ha quindi proposto dinanzi al Tribunale un ricorso diretto, in sostanza, all'annullamento della decisione impugnata in quanto, da un lato, gli rifiuta l'accesso ai documenti controversi e, dall'altro, essa rifiuterebbe implicitamente la pubblicazione nel registro dei documenti legislativi ai quali gli era stato accordato l'accesso.
Giudizio del Tribunale
Nell'ambito della sua valutazione del secondo capo delle conclusioni, il Tribunale esamina se la decisione impugnata contenga un rifiuto implicito del Consiglio di pubblicare nel registro i documenti resi accessibili al ricorrente in risposta alla sua domanda di accesso, idoneo a costituire un atto impugnabile.
Anzitutto, il Tribunale osserva che la decisione impugnata non menziona la pubblicazione nel registro dei documenti resi accessibili al ricorrente e ricorda che, in linea di principio, il silenzio di un'istituzione non può essere equiparato a una decisione implicita, fatta salva l’esistenza di disposizioni espresse che fissano un termine alla scadenza del quale una siffatta decisione si considera adottata da parte dell’istituzione e che definiscono il contenuto di tale decisione.
Il Tribunale osserva poi che, in materia di accesso ai documenti, il silenzio di un'istituzione è espressamente preso in considerazione solo dall'articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, che riguarda solo le domande di conferma presentate da persone che beneficiano del diritto di accesso ai documenti, garantito dall'articolo 2, paragrafo 1, di tale regolamento.
Il Tribunale esamina così se il diritto di accesso ai documenti ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, di tale regolamento comprenda la pubblicazione dei documenti nel registro dell’istituzione interessata sulla base dell’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. A tal riguardo, esso rileva che la Corte ha già stabilito che il regolamento non mette direttamente in relazione il diritto di accesso ai documenti, previsto al suo articolo 2, paragrafo 1, con l’obbligo imposto alle istituzioni di istituire un registro pubblico, previsto dall’articolo 11 di detto regolamento per cui non è possibile imporre l’obbligo di registrazione dei documenti mediante una domanda di accesso a documenti (
4
) . Secondo il Tribunale, tali considerazioni sono trasponibili agli obblighi previsti dall'articolo 12 del regolamento n. 1049/2001, che descrive la prassi amministrativa che le istituzioni interessate devono adottare per quanto riguarda la messa a disposizione dei documenti al pubblico, e che non presenta alcun nesso con il diritto di accesso stesso. Il Tribunale sottolinea, peraltro, che tale articolo non impone alcun obbligo incondizionato alle istituzioni interessate, dal momento che, da un lato, queste ultime mettono «per quanto possibile», i documenti a disposizione diretta del pubblico e, dall’altro, i documenti legislativi dovrebbero essere resi direttamente accessibili, fatti salvi gli articoli 4 e 9 del citato regolamento.
Infine, il Tribunale conclude che non è possibile imporre ad un’istituzione la pubblicazione di un documento nel suo registro mediante una domanda di accesso a documenti e che il diritto di accesso ai documenti ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001 on include la pubblicazione di documenti nel registro dell’istituzione interessata. Di conseguenza il silenzio del Consiglio nella decisione impugnata riguardante la pubblicazione nel registro dei documenti WK l’accesso ai quali è stato accordato al ricorrente non può quindi essere assimilato a una decisione implicita di rifiuto di procedere a una siffatta pubblicazione sorta sulla base dell’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001.
Alla luce di quanto precede, il Tribunale respinge tale capo delle conclusioni in quanto irricevibile in assenza di atto impugnabile.
(
1
)	Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43).
(
2
)	Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001.
(
3
)	Decisione SGS 23/002579 del Consiglio dell’Unione europea, del 14 luglio 2023 (in proseguo: la «decisione impugnata»).
(
4
)	V., in tal senso, sentenza del 2 ottobre 2014, Strack/Commissione (C-127/13 P, EU:C:2014:2250, punto 44).