62012CC0204_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Czy ustanowienie systemu wspierania produkcji energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych, który obejmuje wydawanie zielonych certyfikatów dla producentów zielonej energii elektrycznej mających siedzibę w określonym regionie i nakłada na dystrybutorów energii elektrycznej obowiązek przedstawiania co roku pewnej liczby zielonych certyfikatów odpowiadającej ustalonym wymogom ilościowym, równocześnie zabraniając im wykorzystywania gwarancji pochodzenia wydanych w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), jest zgodne ze swobodą przepływu towarów oraz zakazem dyskryminacji?
2. Takie właśnie, co od istoty, jest zasadnicze pytanie zawarte we wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszych sprawach, które dotyczą również wykładni przepisów dyrektywy 2001/77/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 września 2001 r. w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych 2 (2) oraz dyrektywy 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE(3) .
3. Niniejsza sprawa niejako ulokowana w strefie ścierających się wpływów oraz potencjalnej konfrontacji dwóch bardzo potężnych sił w konstrukcji europejskiej, tj. swobodnego przepływu towarów i ochrony środowiska, w pierwszej chwili wydaje się zmuszać Trybunał do zaangażowania się w trudne i niebezpieczne przedsięwzięcie pogodzenia i poszukiwania równowagi pomiędzy dwoma celami, z których każdy ma w równym stopniu fundamentalne znaczenie.
4. Jednakże według mnie, Trybunał nie będzie musiał poświęcać się temu zajęciu, ponieważ sporne uregulowanie krajowe w zakresie, w jakim zabrania uwzględnienia zagranicznych gwarancji pochodzenia, nie ma i nie może mieć na celu ochrony środowiska.
5. W niniejszej opinii zamierzam przedstawić stanowisko, iż wprawdzie art. 5 dyrektywy 2001/77 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu wewnętrznemu wspierającemu energie odnawialne, takiemu jak uregulowanie sporne w postępowaniu głównym, które przyznaje zielone certyfikaty producentom zielonej energii elektrycznej w określonym regionie i nakłada na dystrybutorów energii elektrycznej obowiązek przedstawiania co roku pewnej liczby zielonych certyfikatów odpowiadającej ustalonym wymogom ilościowym, a jednocześnie wyklucza uwzględnienie gwarancji pochodzenia wydanych w innym państwie członkowskim Unii lub EOG, natomiast art. 28 WE i art. 11 Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym z dnia 2 maja 1992 r.(4), stoją na przeszkodzie takiemu uregulowaniu, które utrudnia wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi w sposób dyskryminujący i bez uzasadnienia nadrzędnymi wymogami związanymi z ochroną środowiska.
I – Prawo właściwe
A – Prawo Unii
1. Dyrektywa 2001/77
6. Dyrektywa 2001/77 – uchwalona, jak wyjaśniono w jej motywie 1, w celu zapewnienia pozytywnego wpływu na ochronę środowiska i przyczyniania się do trwałego rozwoju, lokalnego tworzenia miejsc pracy, wzmocnienia spójności społecznej, a także przyczyniania się do zabezpieczenia dostaw i umożliwienia przyspieszenia realizacji celów ustalonych w protokole z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, sporządzonym w dniu 11 grudnia 1997 r.(5) i zatwierdzonym w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją 2002/358/WE(6) – ustaliła krajowe cele indykatywne w zakresie produkcji energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii, aby w roku 2010 osiągnąć jej udział w produkcji całkowitej na poziomie 22%.
7. Motywy 10, 11 i 14 – 16 dyrektywy 2001/77 mają następujące brzmienie:
„(10)	Niniejsza dyrektywa nie wymaga, aby państwa członkowskie uznawały zakup gwarancji pochodzenia energii elektrycznej od innego państwa członkowskiego lub podobny zakup energii elektrycznej za element wypełnienia krajowego zobowiązania kontyngentowego. Jednakże w celu ułatwienia handlu energią elektryczną wytwarzaną z odnawialnych źródeł energii i udostępnienia konsumentowi przejrzystych kryteriów wyboru między energią elektryczną wytwarzaną z nieodnawialnych źródeł energii i energią elektryczną wytwarzaną z odnawialnych źródeł energii gwarancja pochodzenia takiej energii elektrycznej jest konieczna. Systemy dotyczące gwarancji pochodzenia same z siebie nie implikują prawa do czerpania korzyści z krajowych mechanizmów wsparcia, funkcjonujących w poszczególnych państwach członkowskich. Ważne jest, aby wszystkie formy energii elektrycznej produkowanej z odnawialnych źródeł energii były zaopatrzone w gwarancje pochodzenia.
(11) Istotne jest również wyraźne odróżnienie gwarancji pochodzenia od wymienialnych »zielonych certyfikatów«.
[…]
(14) Na szczeblu krajowym państwa członkowskie posługują się rozmaitymi mechanizmami wspierania rozwoju odnawialnych źródeł energii, łącznie z »zielonymi certyfikatami«, pomocą inwestycyjną, zwolnieniami podatkowymi lub obniżaniem podatku, zwrotami podatkowymi oraz systemami wsparcia cen bezpośrednich. Jednym z ważnych środków osiągnięcia celu niniejszej [dyrektywy] jest zagwarantowanie sprawnego funkcjonowania tych mechanizmów z zachowaniem zaufania ze strony inwestorów do chwili uruchomienia stosownych ram Wspólnoty.
(15) Wobec niedostatecznego doświadczenia w zakresie funkcjonowania systemów krajowych i obecnie stosunkowo niskiego udziału wspieranej cenowo energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii, jest za wcześnie jeszcze na decyzję w sprawie objęcia całej Wspólnoty ramowymi systemami wsparcia tego rodzaju energii.
(16) Zachodzi jednak konieczność, po wystarczająco długim okresie przejściowym, dostosowania systemów wsparcia do stopnia rozwoju wewnętrznego rynku energii elektrycznej. […]”.
8. Artykuł 1 dyrektywy 2001/77 stanowi, że jej „[c]elem […] jest wspieranie zwiększania udziału odnawialnych źródeł energii w produkcji energii elektrycznej na wewnętrzny rynek energii elektrycznej oraz stworzenia podstaw dla opracowania przyszłych ram Wspólnoty w omawianym przedmiocie”.
9. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej dyrektywy:
„Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w kierunku zwiększenia zużycia energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii stosownie do krajowych celów indykatywnych określonych w ust. 2. Działania te muszą pozostawać w proporcji do celów, które mają być osiągnięte.”
10. Artykuł 4 tej dyrektywy, zatytułowany „Systemy wsparcia”, stanowi:
„1. Nie naruszając art. 87 i 88 traktatu [WE], Komisja ocenia stosowane przez państwa członkowskie mechanizmy, zgodnie z którymi producent energii elektrycznej na podstawie przepisów wydanych przez władze państwowe otrzymuje bezpośrednie lub pośrednie wsparcie oraz na bazie których przyczynia się do osiągnięcia celów ustanowionych w art. 6 i 174 traktatu [WE], co jednak może skutkować ograniczeniami w handlu.
2. Nie później niż dnia 27 października 2005 r. Komisja przedstawia […] sprawozdanie […]. Jeżeli stosowne, sprawozdaniu temu towarzyszy propozycja dla Wspólnoty odnosząca się do włączenia w jej ramy systemów wspierania wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii.
Każda propozycja do włączenia w ramy Wspólnoty:
[…]
b) jest zgodna z zasadami rządzącymi wewnętrznym rynkiem energii elektrycznej;
[…]”.
11. Artykuł 5 dyrektywy 2001/77, zatytułowany „Gwarancja pochodzenia energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii”, przewiduje:
„1. Państwa członkowskie nie później niż dnia 27 października 2003 r. zapewnią, że w rozumieniu niniejszej dyrektywy pochodzenie energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii można potwierdzić gwarancją ich pochodzenia, na podstawie obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów, ustanowionych przez każde państwo członkowskie. Zapewniają one, że gwarancja pochodzenia jest wystawiana w odpowiedzi na odpowiadający tym kryteriom wniosek.
[…]
3. Gwarancja pochodzenia:
– wyszczególnia źródło energii, z którego energia elektryczna została wyprodukowana, określając daty i miejsca produkcji, a w przypadku hydroelektrowni — ze wskazaniem jej mocy;
– służy zapewnieniu producentom energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii możliwości wykazania, że w rozumieniu niniejszej dyrektywy sprzedawana przez nich energia elektryczna jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii.
4. Gwarancje pochodzenia, wystawione zgodnie z ust. 2, powinny podlegać wzajemnemu uznawaniu przez państwa członkowskie, wyłącznie jako dowód w kwestiach określonych w ust. 3. Wszelka odmowa uznania gwarancji pochodzenia za taki dowód, w szczególności z przyczyn związanych z ochroną przed nadużyciem finansowym, musi się opierać na obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriach. […]”
12. Dyrektywa 2001/77 została uwzględniona w porozumieniu EOG na podstawie decyzji Wspólnego Komitetu EOG nr 102/2005 z dnia 8 lipca 2005 r., która weszła w życie w dniu 1 września 2006 r. i zmieniła załącznik IV (Energia) do ww. porozumienia(7) .
13. Artykuł 2, art. 3 ust. 2 oraz art. od 4 do 8 dyrektywy 2001/77 zostały skreślone ze skutkiem od dnia 1 kwietnia 2010 r. na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE(8) . Na podstawie tej dyrektywy dyrektywa 2001/77 została uchylona w całości z dniem 1 stycznia 2012 r.
2. Dyrektywa 2003/54
14. Dyrektywa 2003/54 wchodzi w skład „drugiego pakietu energetycznego” przyjętego przez prawodawcę unijnego w celu stopniowej liberalizacji rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu.
15. Motyw 26 dyrektywy 2003/54 stanowi:
„Przestrzeganie wymogów usługi publicznej jest fundamentalnym wymogiem niniejszej dyrektywy, jest więc rzeczą ważną, aby wspólne minimalne standardy, uznawane przez wszystkie państwa członkowskie, zostały określone w niniejszej dyrektywie, która uwzględnia takie cele, jak wspólna ochrona, bezpieczeństwo dostaw, ochrona środowiska i równoważne poziomy konkurencji we wszystkich państwach członkowskich. Jest rzeczą ważną, aby wymogi usługi publicznej były interpretowane na poziomie krajowym, uwzględniając uwarunkowania krajowe pod warunkiem przestrzegania prawa wspólnotowego.”
16. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy 2003/54:
„1. Państwa członkowskie, na podstawie swej instytucjonalnej organizacji i w poszanowaniu zasady pomocniczości, zapewniają, że przedsiębiorstwa energetyczne, bez uszczerbku dla ust. 2, działają zgodnie z zasadami niniejszej dyrektywy, w celu osiągnięcia konkurencyjnego, bezpiecznego i trwałego z punktu widzenia ochrony środowiska rynku energii elektrycznej, i nie dyskryminują tych przedsiębiorstw w zakresie praw lub obowiązków.
2. Uwzględniając w pełni odpowiednie przepisy traktatu [WE], w szczególności jego art. 86, państwa członkowskie mogą w ogólnym interesie gospodarczym nałożyć na przedsiębiorstwa sektora energii elektrycznej obowiązek świadczenia usługi publicznej, który może odnosić się do bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa dostaw, regularności, jakości i ceny dostaw, a także ochrony środowiska, łącznie z wydajnością energetyczną i ochroną klimatu. Zobowiązania te są jasno określone, przejrzyste, niedyskryminacyjne, sprawdzalne i gwarantują spółkom energetycznym UE równość dostępu do odbiorców krajowych […].”
17. Dyrektywa 2003/54 została uwzględniona w porozumieniu EOG na podstawie decyzji Wspólnego Komitetu EOG nr 146/2005 z dnia 2 grudnia 2005 r., która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2007 r. i zmieniła załącznik IV (Energia) do ww. porozumienia(9) .
B – Flamandzkie prawo regionalne
1. Dekret z dnia 17 lipca 2000 r. w sprawie organizacji rynku energii elektrycznej
18. Vlaams decreet houdende de organisatie van de elektriciteitsmarkt (dekret w sprawie organizacji rynku energii elektrycznej) z dnia 17 lipca 2000 r.(10) miał w szczególności zapewnić wykonanie dyrektywy 2001/77 oraz dyrektywy 2003/54. Uchylono go dekretem z dnia 8 maja 2009 r.
19. Artykuł 2 pkt 17 dekretu o energii elektrycznej określał „[zielony] certyfikat” jako „prawo majątkowe zbywalne potwierdzające, że dany [producent] wytworzył w ciągu danego roku określoną ilość [zielonej] energii elektrycznej wyrażoną w kWh”.
20. Artykuł 22 tego dekretu stanowił, iż „[d]la [zielonej] energii elektrycznej, której producent wykaże, że została wytworzona w Regionie Flamandzkim [...], organ regulacyjny wydaje na wniosek producenta zielony certyfikat w transzach po 1000 kWh”.
21. Artykuł 23 § 1 tego dekretu stanowił, że „[k]ażdy operator dostarczający energię elektryczną odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci dystrybucyjnej lub do sieci przesyłowej ma obowiązek przekazywać organowi regulacyjnemu co roku w terminie do dnia 31 marca [zielone] certyfikaty w liczbie ustalonej na podstawie § 2”.
22. Artykuł 23a tego samego dekretu zezwalał na sprzedaż energii elektrycznej odbiorcom końcowym w Regionie Flamandzkim „pod warunkiem, że dostawca przedstawi [Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt (flamandzkiemu organowi regulacji rynku energii elektrycznej i gazu)(11) ] odpowiednią liczbę [zielonych] certyfikatów”.
23. Artykuł 24 dekretu o energii elektrycznej przewidywał, że Vlaamse regering (rząd flamandzki)(12) „ustala zasady i tryb postępowania o wydanie [zielonych] certyfikatów i określa certyfikaty uwzględniane w związku z wypełnianiem obowiązku, o którym mowa w art. 23”.
24. Artykuł 25 tego samego dekretu przewidywał, że: „bez uszczerbku dla art. 23, rząd flamandzki jest uprawniony do dopuszczenia, po uzyskaniu opinii organu regulacyjnego i uwzględnieniu istnienia gwarancji równych lub równoważnych w zakresie wydawania podobnych świadectw, certyfikatów dla [zielonej] energii elektrycznej, która nie została wytworzona w Regionie Flamandzkim [...]”.
25. Artykuł 37 § 2 tego dekretu stanowił, że: „grzywna administracyjna za naruszenie art. 23 § 1 zostaje [...] [z] dniem 31 marca 2005 r. [...] ustalona na 125 EUR za każde brakujące świadectwo”.
2. Zarządzenie rządu flamandzkiego z dnia 5 marca 2004 r.
26. Wprowadzenie w życie art. 24 dekretu o energii elektrycznej zostało zapewnione przez zarządzenie rządu flamandzkiego z dnia 5 marca 2004 r.
27. W wersji pierwotnej zarządzenie to zawierało art. 15 pkt 1, który stanowił, że: „[w] związku z wypełnianiem obowiązku przedstawienia [zielonych] certyfikatów VREG dopuszcza jedynie [zielone] certyfikaty wydane dla energii wytworzonej w Regionie Flamandzkim […], przy wykorzystaniu: [dalej następował wykaz odpowiednich odnawialnych źródeł energii]”.
28. Na skutek decyzji Rady Stanu nakazującej zawieszenie stosowania art. 15 zarządzenia rządu flamandzkiego z dnia 5 marca 2004 r., zarządzeniem z dnia 25 lutego 2005 r., które ma zastosowanie w sprawie C-204/12, zmieniono ten artykuł przez usunięcie z § 1 wyrazów „w Regionie Flamandzkim”.
29. Ponadto w wersji zmienionej zarządzeniem z dnia 8 lipca 2005 r., mającej zastosowanie w sprawach od C‑205/12 do C-208/12, zarządzenie rządu flamandzkiego z dnia 5 marca 2004 r. zawierało także następujące przepisy.
30. Artykuł 1 § 2 pkt 14 omawianego zarządzenia określał „gwarancje pochodzenia” jako „dokument potwierdzający do celów wykazania, że dana ilość energii elektrycznej dostarczanej odbiorcom [końcowym] pochodzi z odnawialnych źródeł energii”.
31. Artykuł 13 ust. 2 i 3 tego zarządzenia, który znajdował się w sekcji III zatytułowanej „Rejestracja [zielonych] certyfikatów”, miał następujące brzmienie:
„§ 2. Przy każdym [zielonym] certyfikacie wpisuje się przynajmniej następujące dane:
[...]
6°. że [zielony] certyfikat jest lub nie jest dopuszczalny w związku z wypełnianiem obowiązku przedstawienia świadectw, o którym mowa w art. 15; [...]
§ 3. Wzmianka, o której mowa w § 2 6° brzmi:
1° »dopuszczalny« w przypadku, gdy [zielony] certyfikat spełnia wymogi z art. 15 § 1 […]
2° »niedopuszczalny« w przypadku, gdy [zielony] certyfikat nie spełnia wymogów z art. 15 § 1 [...].”
32. Artykuł 15 § 3 omawianego zarządzenia stanowił, że: „[zielone] [ś]wiadectwa dla [zielonej] energii elektrycznej używane jako gwarancje pochodzenia, zgodnie z przepisami podsekcji III, mogą również być wykorzystywane w ramach obowiązku przedstawienia świadectw pod warunkiem, że umieszczona na nich wzmianka, o której mowa w art. 13 § 2 6°, [brzmi] »dopuszczalny«”.
33. Artykuły 15a i 15c zarządzenia z dnia 5 marca 2004 r. zmienionego zarządzeniem z dnia 8 lipca 2005 r., które znajdują się w podsekcji III zatytułowanej „Używanie [zielonych] certyfikatów jako gwarancji pochodzenia” stanowiły:
„Artykuł 15a § 1. [Zielone] certyfikaty są wykorzystywane jako gwarancja pochodzenia w przypadku, gdy są okazywane w związku ze sprzedażą energii elektrycznej odbiorcom [końcowym] jako energii elektrycznej pochodzącej z odnawialnych źródeł energii [...]
[...]
Artykuł 15c. § 1: Gwarancja pochodzenia z innego regionu lub innego kraju może być przywożona do [Regionu Flamandzkiego w celu] wykorzystania jako gwarancja pochodzenia pod warunkiem, że [jej] posiadacz [wykaże wobec VREG, że spełnione są następujące przesłanki]:
[…]
§ 2. Jeżeli gwarancja pochodzenia została przywieziona z innego regionu lub innego kraju, [jego] dane […] zostaną wprowadzone do centralnej bazy danych w formie [zielonego] certyfikatu z następującymi adnotacjami:
1° wzmianka »niedopuszczalny«, o której mowa w art. 13 § 2 6°
[...]
[Zielone certyfikaty] pochodzące z innego regionu lub innego kraju mogą być zarejestrowane ze wzmianką »dopuszczalny«, jeżeli rząd flamandzki postanowi uznać dane certyfikaty na podstawie art. 25 [dekretu o energii elektrycznej].
Rejestracja [odbywa się po przekazaniu VREG przez właściwy organ z innego regionu lub innego kraju niezbędnych danych gwarancji pochodzenia] oraz po ostatecznym umorzeniu gwarancji pochodzenia w innym kraju lub regionie.
[…].”
II – Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
34. Essent Belgium NV (13) jako dostawca energii elektrycznej w latach od 2003 do 2009 podlegała obowiązkowi, o którym mowa w art. 23 § 1 dekretu o energii elektrycznej, przedstawiania co roku w terminie do 31 marca określonej liczby zielonych certyfikatów flamandzkiemu organowi regulacji rynku energii elektrycznej i gazu, tj. VREG.
35. W celu dopełnienia swoich obowiązków za lata od 2005 do 2009 Essent przekazała VREG, oprócz zielonych certyfikatów pochodzących od producentów energii elektrycznej z siedzibą w Regionie Flamandzkim oraz w Regionach Walońskim i Stołecznym Brukseli, także gwarancje pochodzenia uzyskane od producentów z Niderlandów i Norwegii za rok 2005, od producentów z Danii i Norwegii za rok 2006, od producentów z Norwegii za lata od 2007 do 2009 r.(14) .
36. W związku z tym, iż rząd flamandzki nie wydał żadnych przepisów wykonawczych do art. 25 dekretu o energii elektrycznej, dopuszczone mogły być wyłącznie zielone certyfikaty potwierdzające wyprodukowanie energii elektrycznej w Regionie Flamandzkim, dlatego VREG na podstawie art. 37 § 2 tego dekretu nałożył na Essent grzywny, których wysokość wynosiła odpowiednio 542 125 EUR za rok 2005, 234 750 EUR za rok 2006, 166 125 EUR za rok 2007, 281 250 EUR za rok 2008 oraz 302 375 EUR za rok 2009.
37. Ponieważ Essent wniosła odwołanie od tych decyzji do rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Belgia), sąd ten postanowił zawiesić postępowanie i zadać Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„1) Czy [system krajowy] taki jak zawarty w [dekrecie o energii elektrycznej], wdrożonym [zarządzeniem rządu flamandzkiego z dnia 5 marca 2004 r.] w brzmieniu zmienionym [zarządzeniem z dnia 25 lutego 2005 r.] oraz [zarządzeniem z dnia 8 lipca 2005 r.], według którego:
– [operatorzy dostarczający energię elektryczną] do odbiorców końcowych przyłączonych do sieci dystrybucyjnej lub przesyłowej są zobowiązani do corocznego przedstawiania organowi regulacyjnemu określonej liczby zielonych certyfikatów (art. 23 [dekretu o energii elektrycznej]),
– na [operatorów dostarczających energię elektryczną] do odbiorców końcowych przyłączonych do sieci dystrybucyjnej lub przesyłowej nakładana jest grzywna administracyjna przez [VREG], jeżeli dostawcy ci przedłożyli niewystarczającą liczbę zielonych certyfikatów, aby wypełnić nałożone na nich zobowiązanie kontyngentowe w odniesieniu [zielonych] certyfikatów (art. 37 § 2 [dekretu o energii elektrycznej]),
– jest wyraźnie określone, że gwarancje pochodzenia z innych krajów mogą być uznane pod pewnymi warunkami, aby wypełnić zobowiązanie kontyngentowe (art. 15c § 2 zarządzenia [rządu flamandzkiego z dnia 5 marca 2004 r. w brzmieniu zmienionym zarządzeniem z dnia 8 lipca 2005 r.] [(niniejszego tiret nie ma w pytaniu zadanym w sprawie C-204/12)],
– [VREG] nie może lub nie chce uwzględnić gwarancji pochodzenia z Norwegii [i Niderlandów] [(uzupełnienie odnosi się do pytania zadanego w sprawie C-204/12)] [i Danii] [(uzupełnienie odnosi się do pytania zadanego w sprawie C-205/12)] [oraz Danii/Szwecji] [(uzupełnienie odnosi się do pytania zadanego w sprawie C-206/12)] ze względu na brak środków wykonawczych rządu flamandzkiego, który uznał, że przedłożenie tych certyfikatów ma taki sam lub równoważny charakter (art. 25 dekretu [o energii elektrycznej] oraz [i) jeśli chodzi o sprawę C-204/12] art. 15 § 1 zarządzenia [rządu flamandzkiego z dnia 5 marca 2004 r. w brzmieniu zmienionym zarządzeniem z dnia 25 lutego 2005 r.], [(ii) jeśli chodzi o sprawy od C-205/12 do C-208/12], art. 15c § 2 zarządzenia [rządu flamandzkiego z dnia 5 marca 2004 r. w brzmieniu zmienionym zarządzeniem z dnia 8 lipca 2005 r.]), przy czym [VREG] w konkretnym wypadku nie zbadał [kwestii] takiego samego lub równoważnego charakteru,
– w całym okresie obowiązywania dekretu [o energii elektrycznej] w rzeczywistości wyłącznie certyfikaty potwierdzające wyprodukowanie zielonej [energii elektrycznej] w Regionie Flamandzkim były uwzględniane przy badaniu wypełnienia zobowiązania kontyngentowego, natomiast [operatorzy dostarczający energię elektryczną] do odbiorców końcowych przyłączonych do sieci dystrybucyjnej lub przesyłowej nie mieli żadnej możliwości wykazania, że przedłożone gwarancje pochodzenia [z innych państw członkowskich Unii Europejskiej (tego uściślenia nie ma w pytaniu zadanym w sprawie C-204/12] spełniały [warunek, by wydawanie takich certyfikatów wiązało się z takimi samymi lub równoważnymi gwarancjami],
jest zgodny z art. 28 WE i art. 11 porozumienia EOG lub z art. 30 WE i art. 13 porozumienia EOG [(w sprawach C-207/12 i C-208/12 pytanie dotyczy tylko art. 11 i art. 13 porozumienia EOG)]?
2) Czy [system krajowy], o którym mowa w pytaniu pierwszym jest zgodny z art. 5 […] dyrektywy [2001/77]? [(w sprawach C-207/12 i C-208/12 pytanie drugie zostało zadane z zastrzeżeniem »w zakresie w jakim [przepis ten] ma znaczenie dla EOG«)]?
3) Czy [system krajowy], o którym mowa w pytaniu pierwszym jest zgodny z zasadą równego traktowania i zakazem dyskryminacji, ustanowionymi w szczególności w art. 18 TFUE [(sprawy od C-204/12 do C-206/12)], w art. 4 porozumienia EOG [(sprawy C-207/12 i C-208/12)] oraz w art. 3 dyrektywy [2003/54] [(w sprawach C-207/12 i C-208/12 pytanie dotyczy ww. art. 3 tylko »w zakresie w jakim [przepis ten] ma znaczenie dla EOG«]?”.
III – Analiza rzecznika generalnego
A – Uwagi wstępne
1. Dopuszczalność wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
38. VREG, Vlaamse Gewest (Region Flamandzki) oraz Vlaamse Gemeenschap (Wspólnota Flamandzka)(15) kwestionują dopuszczalność wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przedłożonych do rozpoznania Trybunałowi na takiej podstawie, iż po pierwsze, Trybunał nie jest właściwy do dokonywania wykładni prawa krajowego ani orzekania o jego zgodności z prawem unijnym, a po drugie, wnioski te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu rozpoznawanego w postępowaniu głównym, ponieważ opierają się na błędnej wykładni prawa krajowego, gdyż sąd odsyłający niesłusznie potraktował gwarancje pochodzenia na równi z zielonymi certyfikatami, podczas gdy art. 25 dekretu o energii elektrycznej nie obejmuje gwarancji pochodzenia.
39. Ta podwójna argumentacja w żadnym stopniu nie zachwiała moim przekonaniem w świetle reguł rządzących podziałem kompetencji między Trybunałem a sądami krajowymi w ramach mechanizmu współpracy ustanowionego przez art. 267 TFUE.
40. W pierwszej kolejności, według utrwalonego orzecznictwa, wyłącznie do sądu krajowego – który ma rozpoznawać spór i ponosić odpowiedzialność za jego przyszłe rozstrzygnięcie – należy ocena w świetle konkretnych okoliczności każdej sprawy zarówno w zakresie potrzeby uzyskania orzeczenia w trybie prejudycjalnym do jej rozstrzygnięcia, jak i adekwatności pytań przedłożonych Trybunałowi. W konsekwencji w sytuacji, gdy postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest, co do zasady, zobowiązany do ich rozpatrzenia. Domniemanie istotności, z którego korzystają pytania prejudycjalne przedkładane przez sądy krajowe, może zostać obalone jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy oczywiste jest, że wnioskowana wykładnia przepisów prawa unijnego, o które chodzi w pytaniach, nie ma żadnego związku z realiami bądź przedmiotem sporu rozpoznawanego w postępowaniu głównym(16) .
41. W drugiej kolejności, Trybunał dodał, że okoliczność, iż dosłowne brzmienie pytań skierowanych w trybie prejudycjalnym wzywa go do wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności przepisu prawa wewnętrznego z prawem Unii, nie stoi na przeszkodzie, aby Trybunał udzielił odpowiedzi użytecznej dla sądu odsyłającego przez dostarczenie mu elementów wykładni prawa unijnego, które pozwolą temu sądowi na samodzielne orzeczenie o zgodności prawa wewnętrznego z prawem unijnym(17) .
42. W trzeciej kolejności, trzeba przypomnieć, iż nie do Trybunału należy rozstrzyganie w przedmiocie wykładni prawa krajowego(18) . W istocie bowiem Trybunał jest zobowiązany uwzględnić, zgodnie z podziałem kompetencji między sądami unijnymi a krajowymi, kontekst prawny, w jaki wpisują się pytania prejudycjalne, przedstawiony w postanowieniu odsyłającym.
43. Tymczasem w niniejszym przypadku sąd odsyłający, który nie występuje z wnioskiem o wykładnię prawa wewnętrznego, ma wątpliwości co do zgodności regionalnego systemu wspierania produkcji energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii z różnymi przepisami prawa unijnego, zarówno pierwotnego jak i wtórnego, ze względu na okoliczność, iż system ten uniemożliwia uwzględnienie zagranicznych gwarancji pochodzenia. W postanowieniu odsyłającym jasno wskazano przepisy prawa unijnego, o których wykładnię się wnioskuje, równocześnie wyjaśniając związek upatrywany między tą wykładnią a odpowiednimi przepisami wewnętrznymi. Ponadto postanowienie odsyłające dokładnie identyfikuje właściwe przepisy prawa krajowego oraz skutki zmian w przepisach, jakie miały miejsce w roku 2005. Zwracam uwagę ponadto, iż przedstawiony w nim opis przedmiotu sporu rozpoznawanego w postępowaniu głównym, jak również kontekst prawny i faktyczny, w jaki wpisują się zadane pytania, umożliwił zainteresowanym stronom, w rozumieniu art. 23 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, skuteczne przedstawienie swoich uwag.
44. Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy zatem uznać za dopuszczalne.
2. Stosowanie porozumienia EOG i załącznika IV (Energia) do tego porozumienia
45. Jeśli chodzi o porozumienie EOG, ograniczę się do przypomnienia, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, do Trybunału należy czuwanie nad tym, aby zasady tego porozumienia, identyczne co do istoty z zasadami traktatu FUE, były interpretowane w sposób jednolity w państwach członkowskich(19) .
B – Odpowiedź na pytania
46. W swoich pytaniach, które należy badać łącznie, sąd odsyłający dąży do ustalenia, co do istoty, czy art. 5 dyrektywy 2001/77 lub, w stosownym przypadku, art. 28 WE i art. 30 WE oraz art. 11 i art. 13 porozum ienia EOG lub też zasada niedyskryminacji zawarta między innymi w art. 12 WE, w art. 4 porozumienia EOG oraz w art. 3 dyrektywy 2003/54 należy interpretować w ten sposób, że stoją na przeszkodzie krajowemu uregulowaniu wspierającemu energię odnawialną, takiemu jak uregulowanie sporne w postępowaniu głównym, które wyklucza uwzględnienie gwarancji pochodzenia wydanych w innym państwie członkowskim Unii lub EOG.
1. Wykładnia dyrektywy 2001/77
47. Mamy tu do czynienia z dwiema sprzecznymi wykładniami przepisów dyrektywy 2001/77.
48. Z jednej strony VREG i in. oraz Komisja zaprzeczają istnieniu jakiejkolwiek niezgodności między flamandzkim mechanizmem a ww. dyrektywą, opierając się na rozróżnieniu między systemem uznawania gwarancji pochodzenia ustanowionym przez tę dyrektywę w celu zapewnienia swobodnego przepływu [zielonej] energii elektrycznej a systemem zielonych certyfikatów ustanowionym w ramach krajowych systemów wsparcia.
49. Według Komisji, z motywów 10 i 11 dyrektywy 2001/77 wynika, iż należy odróżniać system gwarancji pochodzenia wprowadzony przez art. 5 tej dyrektywy w celu ułatwienia handlu energią elektryczną oraz zwiększenia jawności informacji udostępnianych konsumentowi, pozwalających wykazać, że energia elektryczna została wytworzona z odnawialnych źródeł energii, od systemu zielonych certyfikatów wprowadzonego w ramach niektórych krajowych systemów wsparcia w rozumieniu art. 4 ww. dyrektywy. Zielone certyfikaty, które nie podlegają zharmonizowanemu reżimowi prawnemu, mają z kolei na celu dotowanie produkcji zielonej energii elektrycznej oferujące producentom energii elektrycznej dopłaty, które pokrywają dodatkowe koszty, z jakimi wiąże się taka produkcja. W odróżnieniu od gwarancji pochodzenia, certyfikaty stanowią zbywalne prawa majątkowe, które mogą być przedmiotem wymiany handlowej na rynku wtórnym, gdzie producenci działają w warunkach konkurencji. Wynika stąd, iż gwarancje pochodzenia nie implikują żadnego prawa do korzystania z krajowych systemów wsparcia oraz że państwa członkowskie nie mają obowiązku uznawania gwarancji pochodzenia z innych państw członkowskich w charakterze elementu wypełnienia krajowych zobowiązań kontyngentowych.
50. Posługując się argumentacją również opartą na rozróżnieniu między gwarancjami pochodzenia a zielonymi certyfikatami, VREG i in. Odrzucają stosowanie art. 5 dyrektywy dotyczącego tych pierwszych na rzecz art. 4 tej dyrektywy dotyczącego systemów wsparcia. Według VREG i in., gwarancje pochodzenia przeznaczone do wspierania handlu zieloną energią elektryczną oraz zapewnienia większej przejrzystości, mają cele różne od celów zielonych certyfikatów, które są instrumentami stanowiącymi element wypełnienia krajowego zobowiązania kontyngentowego dostarczania energii elektrycznej wytworzonej z odnawialnych źródeł energii. Stwierdziwszy jednak, iż sąd odsyłający wyraźnie ograniczył swoje pytanie prejudycjalne do badania zgodności uregulowania wewnętrznego w stosunku do art. 5 dyrektywy 2001/77, VREG i in. utrzymują, w tym względzie, że system gwarancji pochodzenia istniejący w Regionie Flamandzkim jest zgodny z wymogami określonymi w ww. przepisie.
51. Z drugiej strony, Essent i rząd niderlandzki zajmują przeciwne stanowisko motywując je tym, że sporny system wyklucza uwzględnienie gwarancji pochodzenia z innych państw członkowskich, podczas gdy takie wyłączenie jest – ich zdaniem – zgodnie z art. 5 ust. 4 dyrektywy 2001/77, dopuszczalne jedynie na podstawie obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów.
52. Wynika stąd, iż z ich punktu widzenia flamandzkie uregulowanie prawne jest niezgodne z zasadą wzajemnego uznawania gwarancji pochodzenia.
53. W moim odczuciu pytanie to nie wywołuje żadnych wątpliwości, gdyż odpowiedzi na nie należy poszukiwać, zgodnie z metodami wykładni stosowanymi przez Trybunał, badając kolejno brzmienie, ogólną systematykę oraz cele dyrektywy 2001/77.
54. Artykuł 5 ust. 3 tej dyrektywy przewiduje, iż gwarancje pochodzenia – wyszczególniające źródło energii, z którego energia elektryczna została wyprodukowana, określające daty i miejsca produkcji – służą zapewnieniu producentom energii elektrycznej możliwości wykazania, że sprzedawana przez nich energia elektryczna jest wytwarzana ze źródeł odnawialnych. Artykuł 5 ust. 4 ww. dyrektywy wprowadza zasadę wzajemnego uznawania gwarancji pochodzenia, lecz ogranicza zakres tego uznawania stanowiąc, że gwarancje powinny podlegać uznawaniu „wyłącznie jako dowód”. Obecność przysłówka „wyłącznie” świadczy o intencji, ze strony prawodawcy unijnego, ograniczenia skutków wzajemnego uznawania do dowodu zielonego pochodzenia wytworzonej energii elektrycznej.
55. Motyw 10 tej dyrektywy precyzuje ponadto, iż dyrektywa nie wymaga, aby państwa członkowskie uznawały zakup gwarancji pochodzenia energii elektrycznej od innego państwa członkowskiego lub podobny zakup energii elektrycznej za element wypełnienia krajowego zobowiązania kontyngentowego oraz że systemy dotyczące gwarancji pochodzenia same z siebie nie implikują prawa do korzystania z krajowych mechanizmów wsparcia.
56. Wynika stąd, iż dyrektywa 2001/77 nie wymaga uwzględniania gwarancji pochodzenia uzyskanych od zagranicznych producentów dla potrzeb krajowego systemu wsparcia, takiego jak system sporny w postępowaniu głównym, opierający się na wydawaniu zielonych certyfikatów.
57. Powyższą językową wykładnię potwierdzają wnioski płynące z analizy ogólnej systematyki dyrektywy 2001/77. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż dyrektywa ta wprowadza wyraźne rozróżnienie między systemem gwarancji pochodzenia a krajowymi mechanizmami wspierania energii odnawialnych, poświęcając im dwa odrębne artykuły. Podczas gdy art. 4 dyrektywy 2001/77 ogranicza się do tego, że przewiduje ocenianie przez Komisję stosowania mechanizmów wsparcia wdrożonych przez państwa członkowskie, zaznaczając wyraźnie, iż mogą one skutkować ograniczeniami w handlu ze względu na okoliczność, że mechanizmy te przyczyniają się do osiągnięcia celów określonych w art. 6 i 174 traktatu WE, art. 5 tej samej dyrektywy określa i reguluje gwarancje pochodzenia, które z założenia mają ułatwiać handel zieloną energią elektryczną, zapewniając im wzajemne uznawanie. Wynika stąd, iż gwarancje pochodzenia i zielone certyfikaty stanowią, w rozumieniu dyrektywy 2001/77, dwa różne i odrębne instrumenty prawne.
58. Zaproponowaną przeze mnie wykładnię potwierdzają także cele dyrektywy 2001/77, w szczególności zaś cele wynikające z jej motywów. Dyrektywa nie dąży do pełnej harmonizacji przepisów prawnych w dziedzinie energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii. Ogranicza się do wytyczenia krajowych celów indykatywnych w zakresie zużycia, pozostawia natomiast państwom członkowskim swobodny wybór w zakresie rodzaju oraz treści środków, jakie mają być przedsięwzięte dla osiągnięcia tych celów, przy czym państwa te dysponują w efekcie szerokim marginesem uznania. Zgodnie z motywami 14 – 16, dyrektywa ustanawia zasady na okres przejściowy, w którym państwa członkowskie będą mogły stosować różnorodne mechanizmy wsparcia, w tym system zielonych certyfikatów, co do których – jak uznano – jest „za wcześnie jeszcze” na ustanowienie dla nich wspólnotowych ram prawnych. Zobligowanie państw członkowskich do uznawania gwarancji pochodzenia w ramach systemów wsparcia oznaczałoby faktycznie ograniczenie ich pola manewru w tym zakresie, mimo iż prawodawca unijny wyraźnie nie miał takich intencji.
59. Wszystko zatem skłania do uznania, iż dyrektywa 2001/77, według której gwarancje pochodzenia i zielone certyfikaty stanowią dwa różne i odrębne instrumenty prawne, sama przez się nie wymaga traktowania pierwszych na równi z drugimi w ramach krajowych systemów wspierania produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii.
60. W konsekwencji należy zbadać, czy art. 28 WE i art. 30 WE oraz art. 11 porozumienia EOG stanowią przeszkodę dla uregulowania krajowego takiego jak uregulowanie sporne w postępowaniu głównym.
2. Wykładnia przepisów dotyczących swobodnego przepływu towarów
61. Zdaniem sądu odsyłającego, który powołuje się na wyrok z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie PreussenElektra(20), obowiązek nabywania flamandzkich zielonych certyfikatów, spoczywający na dostawcach energii elektrycznej mających siedzibę w Regionie Flamandzkim, od razu można zaliczyć do środków o skutku równoważnym do ograniczenia ilościowego w przywozie. Rechtbank van eerste aanleg te Brussel zwraca ponadto uwagę, powołując się na treść pisma z dnia 25 lipca 2001 r. skierowanego przez Komisję do Królestwa Belgii w związku z notyfikowaniem spornego uregulowania na podstawie postanowień traktatowych dotyczących pomocy państwa, że władze flamandzkie wyraźnie się wówczas zobowiązały, „aby nie naruszać przepisów regulujących rynek wewnętrzny, […] do zapewnienia importerom energii elektrycznej możliwości wykazania, że dokonali przywozu zielonej energii elektrycznej”.
62. Według VREG i in., sąd odsyłający błędnie domniemywał, że gwarancje pochodzenia są towarami w rozumieniu art. 28 WE, chociaż nie można ich tak zakwalifikować ze względu na ich charakter akcesoryjny i niematerialny. Jedynie samą energię elektryczną można by uznać za towar, jednakże przedmiotem pytania prejudycjalnego nie była kwestia, czy flamandzkie uregulowanie stanowi przeszkodę dla swobodnego przepływu zielonej energii elektrycznej. W każdym bądź razie sporny system nie tworzy przeszkód, ponieważ zielona energia elektryczna wytworzona za granicą może być swobodnie przywożona do Regionu Flamandzkiego. Co się zaś tyczy zielonych certyfikatów wydanych w innych państwach członkowskich Unii lub EOG, nie stanowią one przedmiotu sporu w sprawach rozpoznawanych w postępowaniu głównym i nie są również towarami.
63. Wreszcie, przy założeniu, że doszłoby do stwierdzenia przeszkody dla swobodnego przepływu towarów, VREG i in. uważają, iż taką przeszkodę uzasadniają nadrzędne wymogi związane z ochroną środowiska i że flamandzkie uregulowanie stanowi odpowiedni, proporcjonalny i niedyskryminujący środek.
64. Komisja twierdzi przede wszystkim, że o ile energia elektryczna zgodnie z orzecznictwem Trybunału powinna być zakwalifikowana jako towar w rozumieniu art. 28 WE i art. 11 porozumienia EOG, to nie dotyczy to jednak gwarancji pochodzenia mających charakter akcesoryjny w stosunku do energii elektrycznej, której wymianę handlową mają ułatwiać. Ponadto Komisja uważa wprawdzie, że uregulowanie takiego rodzaju jak uregulowanie sporne w postępowaniu głównym, które łączy system zielonych certyfikatów z systemem zobowiązań kontyngentowych, nie może być traktowane na równi z reżimem, który był przedmiotem sporu w sprawie PreussenElektra, w której wydany został nadmieniony wyrok, ponieważ dystrybutorzy energii elektrycznej zachowują swobodę w zakresie zaopatrywania się w zieloną energię elektryczną pochodzącą z innych państw członkowskich lub z krajów EOG, równocześnie nie wyklucza jednak, iż to sporne uregulowanie może, przynajmniej potencjalnie, mieć skutek ograniczający swobodny przepływ towarów.
65. Komisja uważa natomiast, iż taką przeszkodę uzasadnia cel związany z ochroną środowiska. Utrzymuje w związku z tym, iż uregulowanie sporne w postępowaniu głównym przyczynia się do zredukowania emisji gazów cieplarnianych, wspiera regionalne podejście do kwestii zanieczyszczeń, zgodnie z zasadą naprawiania w pierwszym rzędzie u źródła szkód wyrządzonych w środowisku oraz jest zgodne z obowiązkiem nałożonym na państwa członkowskie przez dyrektywę 2001/77, polegającym na wytyczeniu krajowych celów indykatywnych w zakresie zużycia energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii, ponieważ Unia starała się tą metodą sprawić, aby wszystkie państwa członkowskie przyczyniały się w sposób zrównoważony i proporcjonalny do realizacji europejskich celów w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych.
66. Podkreśliwszy brak harmonizacji mechanizmów publicznego wspierania odnawialnych źródeł energii, Komisja dodaje, że wziąwszy pod uwagę zróżnicowanie występujące w państwach członkowskich pod względem klimatycznym i geograficznym, należy zapobiegać koncentracji zanieczyszczeń w regionach, w których trudniej jest wytwarzać zieloną energię elektryczną ze względu na brak bogactw naturalnych i działać w taki sposób, by celowe programy pomocy krajowej mogły także w takich regionach stymulować lokalną produkcję zielonej energii elektrycznej. Według Komisji, otwarcie publicznego wsparcia dla wszystkich zagranicznych producentów mogłoby spowodować napływ w kierunku systemów krajowych oferujących lepsze warunki finansowe, co utrudniłoby wypełnienie spoczywającego na wszystkich państwach członkowskich obowiązku osiągnięcia ich celów krajowych.
67. Essent, która podkreśla, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału energię elektryczną należy uważać za towar(21), twierdzi, że sporne uregulowanie zostało wydane z naruszeniem zakazu ograniczeń ilościowych w przywozie i środków o równoważnym skutku. Odmowa, wyłącznie na podstawie pochodzenia geograficznego, uwzględniania gwarancji pochodzenia wydanych w innych państwach członkowskich Unii lub EOG, bez badania ich równoważności z zielonymi certyfikatami wydanymi w Regionie Flamandzkim, stanowi przeszkodę w przywozie zielonej energii elektrycznej.
68. Skarżąca w postępowaniu głównym uważa, iż taki środek nie może być uzasadniony celem w postaci ochrony środowiska, ponieważ zagraniczne gwarancje pochodzenia służą, pod tym względem, temu samemu celowi co zielone certyfikaty, a mianowicie wzrostowi produkcji i zużycia zielonej energii na rynku wewnętrznym. Essent dodaje, iż cel polegający na stymulowaniu lokalnej produkcji nie może zostać uznany za uzasadnienie, ponieważ taki cel nie wynika z dekretu o energii elektrycznej, a nawet jest sprzeczny z celem przedstawionym w uzasadnieniu tego dekretu, tj. stymulowaniem rozwoju odnawialnych źródeł energii w sposób „zgodny z rynkiem”. Stymulowanie lokalnej produkcji oznaczałoby w dodatku dyskryminowanie ze względu na pochodzenie, na korzyść producentów flamandzkich.
69. Aby udzielić odpowiedzi na zadane pytanie, podzielę analizę na trzy etapy i w pierwszej kolejności sprawdzę, czy mają tu zastosowanie przepisy dotyczące swobodnego przepływu towarów, następnie w drugiej kolejności zbadam, czy sporne uregulowanie podpada pod zakaz ograniczeń, w trzeciej zaś kolejności, zajmę się możliwymi uzasadnieniami.
a) Możliwość zastosowania przepisów dotyczących swobodnego przepływu towarów
70. Na wstępie należy przypomnieć, iż wobec niezharmonizowania przez dyrektywę 2001/77 systemów wsparcia dla energii odnawialnych państwa członkowskie są nadal zobowiązane do przestrzegania podstawowych swobód ustanowionych przez traktat, pośród których znajduje się swoboda przepływu towarów.
71. Aby swoboda ta mogła mieć zastosowanie, konieczne jest, by uregulowanie krajowe oddziaływało na przepływ towaru w rozumieniu, jakie jest przyjęte w traktacie WE. Przed ustaleniem, czy taka sytuacja występuje w postępowaniu głównym, uważam za konieczne, by krótko omówić działanie systemu zielonych certyfikatów ustanowionego przez flamandzkie uregulowanie.
72. Przede wszystkim chciałbym przypomnieć, iż polityki promowania energii odnawialnych mogą korzystać z wielu instrumentów, takich jak systemy gwarantowanych cen zakupu, mechanizmy w rodzaju aukcji lub zielonych certyfikatów. Te ostatnie, wprowadzone w wielu państwach członkowskich, podlegają zasadom funkcjonowania, które charakteryzuje niejednorodność(22) .
73. Jeśli chodzi konkretnie o uregulowanie flamandzkie, sporne w postępowaniu głównym, system zielonych certyfikatów wprowadzony z dniem 1 stycznia 2001 r. opiera się na podwójnym mechanizmie przyznawania zielonych certyfikatów producentom energii elektrycznej wykorzystującym odnawialne źródła energii i równoległego wprowadzenia zobowiązań kontyngentowych ciążących na dystrybutorach energii elektrycznej.
74. Z jednej strony, zielone certyfikaty są wydawane producentom energii elektrycznej na określoną ilość energii elektrycznej wytworzonej z odnawialnych źródeł energii lub w wysokosprawnej kogeneracji. Ponieważ świadectwa te mogą być przedmiotem obrotu, mechanizm podnosi dochodowość produkcji zielonej energii elektrycznej, umożliwiając producentom uzyskiwanie dochodów nie tylko ze sprzedaży energii elektrycznej do sieci, lecz także ze sprzedaży certyfikatów na rynku.
75. Z drugiej zaś strony, na dystrybutorach energii elektrycznej ciąży obowiązek nabywania określonej liczby zielonych certyfikatów wyliczonej w zależności od całkowitej ilości energii elektrycznej, jaką sprzedają odbiorcom. Dystrybutorzy, którzy nie są w stanie przedstawić liczby zielonych certyfikatów wymaganej co roku, są obowiązani zapłacić grzywnę administracyjną w wysokości narastającej, odpowiadającej de facto górnej granicy ceny, przy czym wpływy z grzywien mają zasilać fundusz przeznaczony na finansowanie projektów w zakresie rozwoju zielonej energii.
76. Z całą pewnością system ten, który przedstawiono jako służący stymulowaniu produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii w Regionie Flamandzkim, może mieć wpływ na przywóz zielonej energii elektrycznej z zagranicy. W związku z tym uważam, iż nie ma potrzeby wykazywania, że gwarancje pochodzenia lub zielone certyfikaty są, same w sobie, towarami w rozumieniu art. 28 WE. Wystarczy stwierdzić, iż z orzecznictwa Trybunału, który ustalił szeroką definicję pojęcia towaru(23) bez wątpienia wynika, że energię elektryczną należy zakwalifikować jako towar(24), tak że zgodnie ze wspomnianym artykułem jej przepływ co do zasady nie powinien być utrudniany.
77. Przejdźmy zatem teraz do badania ewentualnego ograniczenia.
b) Istnienie ograniczenia w swobodnym przepływie towarów
78. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wszelkie uregulowania państw członkowskich dotyczące handlu, mogące, bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, utrudnić handel w obrębie Unii należy uznać za środki o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi w rozumieniu art. 28 WE(25) . W związku z powyższym trzeba ustalić, jaki skutek może mieć uregulowanie krajowe, takie jak uregulowanie sporne w postępowaniu głównym, dla swobodnego przepływu energii elektrycznej.
79. Nie przeczę, iż taki system nie uniemożliwia dystrybutorom energii elektrycznej dokonywania przywozu zielonej energii z innych państw członkowskich Unii lub EOG. Jednakże system ten może, choćby pośrednio, ograniczać przepływ zielonej energii elektrycznej.
80. W istocie bowiem, po pierwsze, system zapewnia producentom zielonej energii elektrycznej mającym siedzibę w Regionie Flamandzkim sytuację ekonomicznie korzystniejszą w stosunku do pozostałych producentów zielonej energii elektrycznej, ponieważ sprzedaż zielonych certyfikatów pozwala im osiągać dodatkowe przychody, poza tymi, które uzyskują ze sprzedaży energii elektrycznej.
81. Po drugie, taki system może zniechęcać dystrybutorów energii elektrycznej do dokonywania przywozu zielonej energii, której pochodzenie jest potwierdzone przez gwarancje pochodzenia, ponieważ przywóz takiej energii elektrycznej nie może być uwzględniany do celów spełnienia nałożonych na nich wymogów pod względem liczby okazanych certyfikatów, tak że będą musieli nabywać flamandzkie zielone certyfikaty, obok zakupu tej energii elektrycznej, której już sama cena może być wyższa od ceny energii wytworzonej z konwencjonalnych źródeł.
82. Wynika stąd, iż sporne uregulowanie, które faworyzuje obrót zieloną energią elektryczną wytworzoną w Regionie Flamandzkim i w takim samym stopniu ogranicza potencjał przywozowy w zakresie zielonej energii elektrycznej, powinno zostać uznane za środek o skutku równoważnym do ograniczenia ilościowego w przywozie.
83. Środek ten ma w dodatku efekty dyskryminacyjne, ponieważ ogranicza korzyści płynące ze sprzedaży zielonych certyfikatów tylko do flamandzkiej produkcji energii elektrycznej, ze szkodą dla produkcji zielonej energii elektrycznej w innych państwach członkowskich Unii lub EOG.
84. Przy założeniu, że argumenty przedstawione przez VREG i in. powinno się interpretować jako kwestionujące podobieństwo między zieloną energią elektryczną przywożoną z innych państw członkowskich, w przypadku której pochodzenie jest potwierdzone przez gwarancję pochodzenia, a zieloną energią elektryczną wytworzoną w Regionie Flamandzkim, której pochodzenie gwarantuje zielony certyfikat, należy podkreślić, iż VREG i in. nie twierdzą, iż flamandzkie zielone certyfikaty dają większą gwarancję w zakresie dowodu zielonego pochodzenia wytworzonej energii. Flamandzkie uregulowanie, które definiuje zielony certyfikat jako dokument potwierdzający, że określony producent wytworzył w ciągu danego roku określoną ilość ekologicznej energii elektrycznej(26), dopuszcza, że certyfikaty mogą być wykorzystywane jako gwarancja pochodzenia. Według wyjaśnień samego VREG i in. złożonych na rozprawie, jedyna różnica między zielonymi certyfikatami a gwarancjami pochodzenia polega na tym, że zielone certyfikaty są wydawane producentom, którzy wytwarzają energię w Regionie Flamandzkim. Innymi słowy, energia elektryczna gwarantowana zielonym certyfikatem nie jest wcale „bardziej zielona” od energii elektrycznej poświadczonej gwarancją pochodzenia, jedyna różnica pomiędzy tymi dwoma wynika z pochodzenia geograficznego.
85. Pozostaje sprawdzić, czy to ograniczenie o charakterze dyskryminacyjnym ma uzasadnienie.
c) Uzasadnienie ograniczenia w swobodnym przepływie towarów
– Zasada
86. Trybunał już wielokrotnie miał okazję, aby stwierdzić, że ochrona środowiska stanowi cel podyktowany interesem ogólnym, uzasadniający ograniczenia swobód zapewnionych przez traktat. W tym zakresie Trybunał wypracował nawet oryginalne podejście w orzecznictwie, okazując szczególne względy dla ochrony środowiska.
87. Według tradycyjnego podejścia przyjmowanego na ogół przez Trybunał w zakresie możliwości uzasadnienia ograniczeń w handlu wewnątrz Unii, nadrzędne wymogi związane z interesem ogólnym mogą stanowić uzasadnienie wyłącznie dla środków, które stosują się bez rozróżnienia do towarów lub świadczenia usług, niezależnie od ich pochodzenia. Natomiast, jeśli środek ma charakter dyskryminujący, może być uzasadniony tylko na podstawie przepisu wyraźnie dopuszczającego odstępstwo od zasady(27) . Tymczasem ochrona środowiska, która nie tak dawno została uznana w prawie unijnym, nie figuruje wśród względów interesu ogólnego wymienionych w art. 30 WE, które mogą obejmować jedynie przypadki enumeratywnie wyliczone, lecz stanowi jeden z nadrzędnych względów interesu ogólnego uznanych przez Trybunał. W konsekwencji cel ten, co do zasady, może usprawiedliwiać wyłącznie środki o charakterze niedyskryminującym.
88. Jednak w orzecznictwie nastąpił pewien zwrot, który doprowadził do rozszerzenia możliwości powoływania się na cele nie figurujące w art. 30 WE w celu uzasadnienia krajowych ograniczeń dla swobodnego przepływu towarów(28) . Ta zmiana w orzecznictwie dokonała się w dwóch głównych etapach.
89. Pierwszy etap stanowiła tzw. sprawa „odpadów z Walonii”(29), w której przedmiotem sporu było ustawodawstwo belgijskie zakazujące przetwarzania w Walonii odpadów pochodzących z innych państw członkowskich lub z regionów innych niż Region Waloński. W tamtej sprawie po zakwalifikowaniu odpadów do towarów i przypomnieniu, że nadrzędne wymogi mogą być uwzględniane tylko w odniesieniu do środków stosujących się jednakowo do towarów krajowych, jak i przywożonych, Trybunał orzekł, iż – biorąc pod uwagę „szczególny charakter odpadów”, które powinny być unieszkodliwiane jak najbliżej miejsca ich wytworzenia zgodnie z zasadą naprawiania w pierwszym rzędzie u źródła szkód wyrządzonych w środowisku – „zaskarżone środki nie mogą być uznane za dyskryminacyjne”(30) .
90. Drugi etap dokonał się w wyrokach z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie Aher-Waggon(31) oraz w ww. sprawie Preussen Elektra. Ten ostatni wyrok dotyczył nałożonego na dostawców energii elektrycznej obowiązku nabywania po cenach minimalnych energii wytworzonej ze źródeł odnawialnych. Chociaż środek ten nie wydawał się być stosowany bez rozróżnienia, gdyż wyraźnie faworyzował krajowych producentów zielonej energii elektrycznej, u których podmioty gospodarcze miały obowiązek się zaopatrywać, Trybunał – bez badania kwestii, czy środek jest dyskryminujący w sposób bezpośredni – uznał, iż jest uzasadniony celami proekologicznymi, ponieważ przyczyniał się do redukcji emisji gazów cieplarnianych, poprzez cel związany z ochroną zdrowia i życia ludzi i zwierząt oraz ochroną roślin, a także dzięki specyficznym cechom energii elektrycznej.
91. Zatem konsekwencją realizacji celu związanego z ochroną środowiska może być albo zneutralizowanie dyskryminującego charakteru – chociaż jego istnienie nie budzi wątpliwości – środka krajowego, albo po prostu zwolnienie z badania kwestii, czy środek jest czy nie jest dyskryminujący.
92. Wprawdzie można się tylko cieszyć ze zmiany w tym kierunku, która potwierdziła włączenie zagadnień ekologicznych w ramy rynku wewnętrznego, niemniej jednak ubolewam, iż odstępstwo od reguły, zgodnie z którą wyłącznie wyraźny przepis dopuszczający wyjątki od zasady może uzasadniać środek o charakterze dyskryminującym, nie pojawia się wprost w orzecznictwie Trybunału, lecz wypływa, tak bardziej ukradkiem, w różnych sytuacjach z wywodów prowadzonych za każdym razem według innej logiki. Konieczne jest, według mnie, wyjaśnienie sytuacji poprzez formalne uznanie możliwości powoływania ochrony środowiska jako uzasadnienia środków, które ograniczają swobodny przepływ towarów, nawet wówczas, gdy mają charakter dyskryminujący. Uważam, iż takie wyraźne usankcjonowanie przyniesie korzyści trojakiego rodzaju.
93. Po pierwsze, takie uznanie jest, moim zdaniem, podyktowane troską o pewność prawa, ponieważ miałoby tę zaletę, że usunęłoby wątpliwości, jakie mogą pozostawać w kwestii możliwości powoływania się na ochronę środowiska jako nadrzędnego wymogu związanego z interesem ogólnym w celu uzasadnienia środka o charakterze dyskryminującym.
94. Po drugie, brak badania dyskryminującego charakteru środków stanowiących ograniczenia, moim zdaniem ma tę poważną wadę, że uniemożliwia zróżnicowanie zakresu kontroli sądowej, jakiej środki te podlegają w celu zweryfikowania, czy są one właściwe do zagwarantowania realizacji zamierzonego celu i nie wykraczają poza to, co konieczne do jego osiągnięcia. Otóż sądzę, iż środki o dyskryminującym charakterze, zwłaszcza takie, które naruszają jedną z zasad tak fundamentalnych jak zakaz bezpośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, powinny podlegać większym wymogom pod względem proporcjonalności.
95. Po trzecie, w takim wyraźnym uznaniu dostrzegam okazję do potwierdzenia ważnego miejsca ochrony środowiska w porządku prawnym Unii i kontynuowania w ten sposób zmian zapoczątkowanych wyrokiem z dnia 7 lutego 1985 r. w sprawie ADBHU(32), który uczynił z ochrony środowiska „jeden z podstawowych celów Wspólnoty”. Trwały rozwój znalazł się od tamtego czasu pośród celów Unii wymienionych w art. 3 TUE(33), którego ust. 3 stanowi, że Unia „działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest […] wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska”. Ponadto starania o zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska zostały podniesione do rangi celu Unii przez art. 191 TFUE, któremu odpowiada art. 174 WE, i art. 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Co więcej, zgodnie z art. 11 TFUE, któremu odpowiada art. 6 WE „[p]rzy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska”.
96. Podniesienie ochrony środowiska w sposób wyraźny do rangi nadrzędnego wymogu interesu ogólnego, na który można się powoływać w celu uzasadnienia środków ograniczających swobody przepływu, nawet środków dyskryminacyjnych, w moim mniemaniu przyczyniłoby się do zapewnienia jej wyższości w stosunku do innego rodzaju względów.
97. Teoretyczne uzasadnienie takiego rozwiązania można według mnie znaleźć w zasadzie integracji, która oznacza, że cele związane z ochroną środowiska, których przekrojowy i kluczowy charakter został podkreślony przez Trybunał(34), powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu oraz realizacji polityk i działań Unii. Wprawdzie zasada ta nie zobowiązuje do stałego przyznawania priorytetu ochronie środowiska, wymaga natomiast, żeby cel proekologiczny mógł być systematycznie uwzględniany przy wyważaniu z innymi podstawowymi celami Unii(35) .
98. Należy zatem zbadać, czy flamandzkie uregulowanie, które według mnie stanowi dyskryminujące ograniczenie swobody przepływu towarów, może być uzasadnione nadrzędnymi względami związanymi z ochroną środowiska.
– Stosowanie spornego uregulowania krajowego
99. Przejrzyjmy po kolei wszystkie proponowane uzasadnienia.
100. Zacznijmy od uzasadnień, które wiążą się z ww. wyrokiem w sprawie PreussenElektra. W wyroku tym Trybunał oparł się na progresywnym charakterze liberalizacji rynku energii elektrycznej, co „dopuszcza dalsze istnienie pomiędzy państwami członkowskimi pewnych przeszkód w handlu energią elektryczną”(36), a także na specyfice energii elektrycznej, z której „wynika, że po doprowadzeniu jej do sieci przesyłowej bądź dystrybucyjnej trudne jest ustalenie jej pochodzenia oraz w szczególności źródła energii, z której została uzyskana”(37) . Trybunał wziął również pod uwagę okoliczność, iż niemieckie uregulowanie przyczynia się do zmniejszenia emisji gazów wywołujących efekt cieplarniany.
101. Według mnie, zmiany w stanie prawnym zarówno w zakresie rynku wewnętrznego energii elektrycznej, jak i promowania energii odnawialnych, nie pozwalają już na uwzględnienie dwóch pierwszych uzasadnień.
102. Należy zauważyć, w pierwszej kolejności, iż ww. wyrok w sprawie PreussenElektra zapadł przed wydaniem dyrektywy 2003/54 wyznaczającej następny etap liberalizacji rynku energii elektrycznej, którego celem jest w szczególności wyeliminowanie dzielenia rynków.
103. W drugiej kolejności stwierdzam, iż uzasadnienie oparte na braku możliwości ustalenia pochodzenia energii elektrycznej obecnie również nie może już być skutecznie podnoszone, ponieważ ustanowienie gwarancji pochodzenia przez dyrektywę 2001/77 miało na celu właśnie umożliwienie zagwarantowania pochodzenia z odnawialnego źródła wyprodukowanej energii elektrycznej(38) .
104. Uzasadnienie oparte na przyczynianiu się do redukcji emisji gazów cieplarnianych nie wydaje mi się wcale bardziej przekonujące, ponieważ energia elektryczna wyprodukowana z odnawialnych źródeł energii w innym państwie członkowskim Unii lub EOG przyczynia się do zmniejszenia emisji gazów w Regionie Flamandzkim w takim samym stopniu jak energia elektryczna wytworzona w tym regionie z odnawialnych źródeł energii(39) .
105. Komisja powołuje również konieczność przestrzegania zasady naprawiania w pierwszym rzędzie u źródła szkód wyrządzonych w środowisku. Jednak nie sądzę, aby ta zasada, która w celu zapobiegania szkodom w środowisku wymaga usuwania zanieczyszczeń u źródła przy wykorzystaniu mniej szkodliwych technologii i produktów, a w konsekwencji uzasadnia przetwarzanie odpadów na miejscu(40), mogła być skutecznie powoływana w celu uzasadnienia dyskryminacji w stosunku do energii elektrycznej wytworzonej z odnawialnych źródeł energii w innych państwach członkowskich.
106. Racji bytu uniemożliwienia dystrybutorom przedstawiania gwarancji pochodzenia wydanych za zagranicą nie uda się również znaleźć w celu polegającym na zapewnieniu bezpieczeństwa zaopatrzenia energetycznego. W aspekcie zewnętrznym, tzn. w odniesieniu do konwencjonalnych źródeł energii pochodzących z krajów trzecich, bezpieczeństwo dostaw w oczywisty sposób nie jest tu kwestią. Nie zostało również wykazane, że bezpieczeństwo dostaw wewnętrznych mogłoby być zagrożone, ponieważ poprawę pod tym względem można osiągnąć w szczególności poprzez rozwój połączeń pomiędzy sieciami, które poprzez wspieranie dywersyfikacji źródeł zaopatrzenia pozwalają zrekompensować ograniczenia, jakie mają energie odnawialne w zestawieniu z celem związanym z zapewnieniem ciągłości dostaw energii elektrycznej(41) .
107. Nie wydaje mi się również przekonujący argument wywiedziony z okoliczności, iż dyrektywa 2001/77 określa cele krajowe, których osiągnięcie mogłoby zostać zniweczone w razie otwarcia programów wsparcia publicznego dla wszystkich zagranicznych producentów zielonej energii elektrycznej.
108. W swoim komunikacie do Rady i Parlamentu Europejskiego dotyczącym udziału odnawialnej energii w Unii Europejskiej(42), Komisja najpierw wyjaśniła, że cele krajowe zostały ustalone dla zużycia energii elektrycznej wytworzonej z odnawialnych źródeł energii, a zużycie energii elektrycznej zostało określone jako produkcja krajowa powiększona o przywóz i pomniejszona o wywóz, następnie zaś wskazała, iż państwo członkowskie może uwzględnić w swoim udziale energię przywożoną z innego państwa członkowskiego tylko pod warunkiem, że uzyska wyraźną zgodę ze strony państwa wywozu oraz że nie nastąpi jej dwukrotne zaksięgowanie.
109. Zatem Komisja dopuściła możliwość uwzględnienia przywożonej zielonej energii do celów badania, czy państwo członkowskie przywozu osiągnęło wartość docelową. W tych okolicznościach nie widzę, w jaki sposób przywóz zielonej energii elektrycznej z zagranicy mógłby zniweczyć realizację celów krajowych.
110. Wprawdzie dobrze rozumiem potrzebę zapobiegania nierównomiernemu rozmieszczeniu w poszczególnych państwach urządzeń do wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, uważam jednak, iż ochrona środowiska należy do wspólnej polityki Unii. Ochrona środowiska nie jest zresztą traktowana jako problem czysto krajowy, lecz korzysta z dynamiki procesów dokonujących się w skali europejskiej, w szczególności w zakresie przeciwdziałania zmianom klimatu(43) . W związku z tym należy wziąć pod uwagę także korzyści, jakie mogą wyniknąć z obrotu zieloną energią elektryczną w obrębie Unii. Wprawdzie realny wpływ takiej wymiany handlowej może być trudny do zmierzenia, wolno jednak przypuszczać, iż przyczyniłaby się ona do obniżenia kosztu energii odnawialnych, pozwalając na bardziej racjonalną lokalizację produkcji.
111. Jeszcze dwa inne istotne argumenty utwierdzają mnie w przekonaniu, iż ochrona środowiska nie może uzasadniać spornego uregulowania.
112. Po pierwsze, rozróżnienie na gwarancje pochodzenia i zielone certyfikaty, którego znaczenie i klarowność VREG i in. starali się wykazać, w rzeczywistości jest bardzo mocno zatarte zarówno w przepisach prawnych, jak i w praktyce flamandzkiej(44) . W istocie bowiem zielony certyfikat ma walor gwarancji pochodzenia, ponieważ może być wykorzystywany przy sprzedaży energii elektrycznej odbiorcom końcowym. Ponadto, jak na rozprawie przyznali VREG i in., gwarancja pochodzenia może, podobnie jak zielony certyfikat, być przedmiotem obrotu niezależnie od sprzedaży energii elektrycznej. Zatem zielony certyfikat i gwarancja pochodzenia zostały odpowiednio zaprojektowane jako dwa elementy tego samego instrumentu, według koncepcji mocno odbiegającej od pierwotnego zamysłu dyrektywy 2001/77. Paradoksalnie certyfikat – bez względu na to, czy został, czy nie został przemianowany na gwarancję pochodzenia – może być swobodnie przedmiotem wywozu i tą drogą zostać włączony w zagraniczne systemy pomocy dla energii odnawialnych, natomiast, w drugą stronę, przywóz zagranicznych instrumentów jest zabroniony.
113. Należy ponadto zaznaczyć, jak bardzo praktyka stosowana przez VREG wydaje się nieprawidłowa, ponieważ w rzeczywistości polega na przekształceniu gwarancji pochodzenia w zielone certyfikaty, wyłącznie dla potrzeb spornego systemu regionalnego, gdyż organ rejestruje je właśnie jako zielone certyfikaty w celu wykorzystania ich ewentualnie w tym charakterze, jeśli zachodzi taka potrzeba i to jedynie na podstawie swojej decyzji. Tym niemniej takie zielone certyfikaty potencjalnie możliwe do wykorzystania mają swoją cenę, taką jaką miały jako gwarancje pochodzenia, wysokość zaś tej ceny – jaką podano na rozprawie – jest wyraźnie niższa od ceny „normalnego” zielonego certyfikatu, chociaż za dokładnie to samo. Wynika stąd, iż ten sposób ustalenia ceny nie podlega takim zasadom jakim powinien w normalnych warunkach, tj. konfrontacji podaży i popytu na rynku wtórnym zielonych certyfikatów, którego prawidłowe funkcjonowanie zostaje więc zakłócone przez tę praktykę. Komisja wskazała w swoich pismach i potwierdziła na rozprawie, że system zielonych certyfikatów stosuje osiem państw członkowskich. To daje wyobrażenie o rozmiarach zakłócenia powodowanego przez system, który badamy.
114. Po drugie, z pisma skierowanego w dniu 25 lipca 2001 r. do Królestwa Belgii przez Komisję wynika w sposób oczywisty – pomimo jego zaskakującej interpretacji zaprezentowanej przez Komisję na rozprawie – iż obecne flamandzkie uregulowanie jest niezgodne ze zobowiązaniami podjętymi przez rząd flamandzki przy okazji notyfikowania go dokonanego na podstawie postanowień traktatowych dotyczących pomocy państwa. Ze swej strony, wzdragam się mocno przed zaaprobowaniem niedotrzymania danego przyrzeczenia, którego nie da się uzasadnić ochroną środowiska.
115. Takie właśnie są powody, dla których uważam, iż art. 5 dyrektywy 2001/77 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu wewnętrznemu wspierającemu energie odnawialne, takiemu jak uregulowanie sporne w postępowaniu głównym, które wyklucza uwzględnienie gwarancji pochodzenia wydanych w innym państwie członkowskim Unii lub EOG, natomiast art. 28 WE i art. 11 porozumienia EOG stoją na przeszkodzie takiemu uregulowaniu, które utrudnia wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi w sposób dyskryminujący i bez uzasadnienia nadrzędnymi wymogami związanymi z ochroną środowiska(45) .
IV – Wnioski
116. W świetle powyższych rozważań jestem zdania, iż odpowiedź dla rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Belgia) powinna brzmieć następująco:
Artykuł 5 dyrektywy 2001/77/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 września 2001 r. w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu wewnętrznemu wspierającemu energie odnawialne, takiemu jak uregulowanie sporne w postępowaniu głównym, które przyznaje zielone certyfikaty producentom zielonej energii elektrycznej mającym siedzibę w określonym regionie i nakłada na dystrybutorów energii elektrycznej obowiązek przedstawiania co roku pewnej liczby zielonych certyfikatów odpowiadającej ustalonym wymogom ilościowym, a jednocześnie wyklucza uwzględnienie gwarancji pochodzenia wydanych w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Natomiast art. 28 WE i art. 11 Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym z dnia 2 maja 1992 r. stoją na przeszkodzie takiemu uregulowaniu, które utrudnia wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego w sposób dyskryminujący i bez uzasadnienia nadrzędnymi wymogami związanymi z ochroną środowiska.
(1) .
(2) 2 - Dz.U. L 283, s. 33
(3) – Dz.U. L 176, s. 37.
(4) – Dz.U. 1994, L 1, s. 3, zwanego dalej „porozumieniem EOG”.
(5) – Decyzja 1/CP.3 „Przyjęcie protokołu z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu” (zwanego dalej „protokołem z Kioto”).
(6) – Decyzja Rady 2002/358/WE z dnia 25 kwietnia 2002 r. dotycząca zatwierdzenia przez Wspólnotę Europejską protokołu z Kioto do Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu i wspólnej realizacji wynikających z niego zobowiązań (Dz.U. L 130, str. 1).
(7) – Dz.U. L 306, s. 34.
(8) –– Dz.U. L 140, s. 16.
(9) – Dz.U. 2006 L 53, s. 43.
(10)  –	Zwany dalej „dekretem o energii elektrycznej”.
(11)  –	Zwanemu dalej „VREG”.
(12)  –	Zwany dalalej „rządem flamandzkim”.
(13) – Zwana dalej „Essent”.
(14)  –	VREG twierdzi, że w 2007 r. przekazano również gwarancje pochodzenia uzyskane od producentów mających siedzibę w Szwecji.
(15)  –	Zwani dalej, łącznie: „VREG i in.”.
(16) – Zobacz w szczególności wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie C‑294/11 Elsacom, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo.
(17) – Zobacz podobnie wyrok z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie C‑25/11 Varzim Sol, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo.
(18) – Zobacz w szczególności wyrok z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie C‑7/11 Caronna, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 54.
(19) – Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie C‑540/07 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑10983, pkt 65; z dnia 28 października 2010 r. w sprawie C‑72/09 Établissements Rimbaud, Zb.Orz. s. I‑10659, pkt 20.
(20) – Sprawa C‑379/98, Rec. s. I‑2099, pkt 70.
(21)  –	Essent powołuje się na wyrok z dnia 27 kwietnia 1994 r. w sprawie C‑393/92 Almelo, Rec., s. I‑1477, pkt 28.
(22)  –	Zobacz na temat różnych mechanizmów oraz ich zgodności z zasadami regulującymi rynek wewnętrzny, S. Rousseau, „L’emprise de la logique marchande sur la promotion des énergies renouvelables au niveau communautaire”, w: Revue internationale de droit économique, 2005, s. 231.
(23)  –	W wyroku z dnia 10 grudnia 1968 r. w sprawie 7/68 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. 617, 626, Trybunał zdefiniował towary jako „produkty, których wartość może być wyrażona w pieniądzu i które jako takie mogą być przedmiotem transakcji handlowych”. Zobacz także podobnie wyrok z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawach połączonych C‑42/10, C‑45/10 i C‑57/10 Vlaamse Dierenartsenvereniging i Janssens, Zb.Orz. s. I‑2975, pkt 68.
(24) – Zobacz podobnie wyrok z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie C‑206/06 Essent Netwerk Noord i in., Zb.Orz. s. I‑5497, pkt 43 oraz przytoczone tam orzecznictwo.
(25) – Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Dassonville, Rec. s. 837, pkt 5; z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie C‑108/09 Ker-Optika, Zb.Orz. s. I‑12213, pkt 47.
(26)  –	Zobacz art. 25 dekretu o energii elektrycznej.
(27)  –	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 4 maja 1993 r. w sprawie C‑17/92 Distribuidores Cinematográficos, Rec. s. I‑2239, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo).
(28)  –	W celu zapoznania się z głębszą analizą tej kwestii zob. C. Vial, Protection de l’environnement et libre circulation des marchandises, Collection droit de l’Union européenne – Thèse, Bruylant, Bruxelles, 2006, s. 225 i nast.
(29) – Wyrok z dnia 9 lipca 1992 r. w sprawie C‑2/90 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑4431.
(30) – Punkt 36.
(31) – Sprawa C‑289/96, Rec. s. I‑4473, pkt 34.
(32) – Wyrok w sprawie 240/83, Rec. s. 531, pkt 13.
(33)  –	Zobacz także dziewiąty punkt preambuły trakatatu UE.
(34) – Zobacz wyrok z dnia 13 września 2005 r. w sprawie C-176/03 Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-7879, pkt 41 i 42.
(35)  –	Zobacz podobnie H. J. Jans, H.H.B. Vedder, European Environmental Law, wyd. 4 European Law Publishing, Groningen, 2011, s. 23.
(36) – Punkt 78.
(37) – Punkt 79.
(38)  –	Nawet jeśli po wprowadzeniu do sieci nie można już ustalić jej pochodzenia.
(39)  –	Zobacz podobnie pkt 236 opinii rzecznika generalnego F. G. Jacobsa w sprawie PreussenElektra.
(40)  –	Zasada ta „oznacza, że zadaniem każdego regionu, gminy lub innej jednostki lokalnej jest podjęcie odpowiednich działań zmierzających do zapewnienia zbiórki, unieszkodliwiania i usuwania swych własnych odpadów”. Zobacz ponadto ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Belgii, pkt 34 ; wyrok z dnia 21 stycznia 2010 r. w sprawie C‑17/09 Komisja przeciwko Niemcom, pkt 16.
(41)  –	Zobacz w szczególności na temat problematycznego charakteru dostępności odnawialnych źródeł energii, zarówno pod względem przestrzennym, jak i czasowym, B. Le Baut-Ferrarese, I. Michallet, Droit des énergies renouvelables, Éditions Le Moniteur, 2008, s. 56 i 57.
(42) – COM(2004) 366, wersja ostateczna.
(43)  –	Protokół z Kioto przewiduje ogólne zobowiązanie do zredukowania emisji gazów cieplarnianych w okresie od 2008 do 2012 r., o co najmniej 8% w stosunku do poziomu emisji z 1990 r. Zobacz art. 3 ust. 1 protokołu oraz załącznik I B i załącznik II do tego protokołu.
(44) – Dyrektywa 2009/28 nie pomaga w ustaleniu stanu prawnego. Zgodnie z motywem 52 tej dyrektywy „[g]warancja pochodzenia może być przenoszona przez jednego posiadacza na innego niezależnie od energii, do której się odnosi”. Zobacz także R. Van der Elst, „Les défis de la nouvelle directive sur les énergies renouvelables et son impact sur le commerce intra et extracommunautaire” w: Droit européen de l’énergie, Helbing Lichtenhahn, Bazylea, 2011, s. 179. Według tego autora, „główna różnica między gwarancjami pochodzenia a zielonymi certyfikatami polega na tym, że gwarancje pochodzenia wydane w jednym państwie członkowskim muszą być uznawane przez wszystkie pozostałe państwa członkowskie, co nie dotyczy zielonych certyfikatów”.
(45)  –	Uważam, że okoliczność, iż dyrektywy 2001/77 i 2003/54 weszły w życie w odniesieniu do EOG dopiero odpowiednio w dniu 1 września 2006 r. oraz w dniu 1 czerwca 2007 r., nie ma wpływu na proponowaną odpowiedź. Sąd krajowy powinien tylko zbadać – w odniesieniu do norweskich gwarancji przedstawionych przez Essent przed dniem 1 września 2006 r. – czy pozwalają na zidentyfikowanie zielonej energii elektrycznej na warunkach równoważnych z warunkami gwarancji pochodzenia określonymi przez dyrektywę 2001/77.