62015CJ0599
ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
25 oktober 2017 (
*1
)
„Hogere voorziening – Eigen middelen van de Europese Unie – Besluit 2007/436/EG – Financiële aansprakelijkheid van de lidstaten – Verlies aan bepaalde invoerrechten – Verplichting tot betaling aan de Europese Commissie van het bedrag dat overeenkomt met het verlies – Beroep tot nietigverklaring – Ontvankelijkheid – Brief van de Europese Commissie – Begrip ‚voor beroep vatbare handeling’”
In zaak C‑599/15 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 16 november 2015,
Roemenië, vertegenwoordigd door R.‑H. Radu, M. Chicu en A. Wellman als gemachtigden,
rekwirant,
ondersteund door:
Tsjechische Republiek, vertegenwoordigd door M. Smolek, J. Vláčil en T. Müller als gemachtigden,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door T. Henze en K. Stranz als gemachtigden,
Slowaakse Republiek, vertegenwoordigd door B. Ricziová als gemachtigde,
interveniënten in hogere voorziening,
andere partij in de procedure:
Europese Commissie, vertegenwoordigd door G.‑D. Balan, A. Caeiros, A. Tokár en Z. Malůšková als gemachtigden,
verweerster in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: T. von Danwitz, kamerpresident, C. Vajda, E. Juhász, K. Jürimäe (rapporteur) en C. Lycourgos, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: M. Aleksejev, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 23 maart 2017,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 juni 2017,
het navolgende
Arrest
1
Met zijn hogere voorziening verzoekt Roemenië om vernietiging van de beschikking van het Gerecht van de Europese Unie van 14 september 2015, Roemenië/Commissie (T‑784/14, niet gepubliceerd, EU:T:2015:659; hierna: „bestreden beschikking”), waarbij niet-ontvankelijk is verklaard zijn beroep tot nietigverklaring van het besluit van het directoraat-generaal Begroting van de Europese Commissie dat beweerdelijk is vervat in brief BUDG/B/03MV D(2014) 3079038 van 19 september 2014 (hierna: „litigieuze brief”).
Toepasselijke bepalingen
Regeling inzake de eigen middelen
2
Besluit 2000/597/EG, Euratom van de Raad van 29 september 2000 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB 2000, L 253, blz. 42) is met ingang van 1 januari 2007 ingetrokken bij besluit 2007/436/EG, Euratom van de Raad van 7 juni 2007 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB 2007, L 163, blz. 17).
3
Artikel 2, lid 1, onder b), van besluit 2000/597 en artikel 2, lid 1, onder a), van besluit 2007/436 bepalen dat de op de algemene begroting van de Europese Unie opgevoerde eigen middelen worden gevormd door de ontvangsten uit met name „de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief en de overige door de instellingen van de [Unie] ingevoerde of in te voeren rechten op het handelsverkeer met niet-lidstaten” (hierna: „eigen middelen”).
4
Volgens artikel 2, lid 1, van verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van besluit 2007/436 (PB 2000, L 130, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG, Euratom) nr. 105/2009 van de Raad van 26 januari 2009 (PB 2009, L 36, blz. 1; hierna: „verordening nr. 1150/2000”), geldt een recht van de Unie op de eigen middelen zodra is voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften voor wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige.
5
Artikel 9, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1150/2000 luidt:
„Op de in artikel 10 aangegeven wijze boekt iedere lidstaat de eigen middelen op het credit van de rekening welke daartoe op naam van de Commissie bij zijn schatkist of bij het orgaan dat de lidstaat aanwijst, is geopend.”
6
Volgens artikel 10, lid 1, van die verordening geschiedt de boeking van de eigen middelen uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e dag van de tweede maand die volgt op de maand waarin het recht overeenkomstig artikel 2 van die verordening is vastgesteld.
7
Artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 bepaalt dat elke te late boeking op de in artikel 9, lid 1, van die verordening bedoelde rekening de betrokken lidstaat verplicht tot het betalen van achterstandsrente.
Reglement voor de procesvoering van het Gerecht
8
Artikel 130 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht bepaalt:
„1.   Indien de verweerder het Gerecht verzoekt om uitspraak te doen over de niet-ontvankelijkheid of de onbevoegdheid zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan, neemt hij daartoe een afzonderlijke akte binnen de termijn bedoeld in artikel 81.
[…]
7.   Het Gerecht doet zo spoedig mogelijk uitspraak op het verzoek of voegt het onderzoek daarvan, indien bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen, met de zaak ten gronde. […]
8.   Indien het Gerecht het verzoek afwijst of met de zaak ten gronde voegt, bepaalt de president nieuwe termijnen voor de voortzetting van het geding.”
Voorgeschiedenis van het geding
9
Bij de litigieuze brief heeft de directeur van de directie Eigen Middelen en Financiële Programmering van het directoraat-generaal Begroting van de Europese Commissie (hierna: „directeur”) eraan herinnerd dat de Duitse autoriteiten in april 2010 de Commissie hadden verzocht om overeenkomstig artikel 239 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1992, L 302, blz. 1), met betrekking tot een Duitse vennootschap die als aangever namens haar klanten verschillende aangiften had ingediend voor het vervoer in 2006 en 2007 van goederen onder de regeling extern douanevervoer naar een andere lidstaat, waar uit een onderzoek was gebleken dat goederen niet waren aangebracht bij het douanekantoor van bestemming, te beslissen of een kwijtschelding van invoerrechten gerechtvaardigd was.
10
De directeur heeft in herinnering gebracht dat de Commissie bij besluit C(2011) 9750 final van 5 januari 2012 (dossier REM 03/2010) de verzochte kwijtschelding van de invoerrechten gegrond had verklaard. In dit verband heeft de Commissie benadrukt dat de onwettige beëindiging van het douanevervoer een frauduleuze handeling vormde die redelijkerwijs slechts kon worden verklaard door de actieve medeplichtigheid van een douanebeambte van het douanekantoor van bestemming van de betrokken lidstaat of door een gebrekkige organisatie van dat kantoor waardoor een derde toegang had tot het nieuwe geautomatiseerde systeem voor douanevervoer (New Computerised Transit System – NCTS).
11
Voorts heeft de directeur in wezen erop gewezen dat de Duitse autoriteiten in een andere zaak om dezelfde redenen de douanerechten hadden kwijtgescholden.
12
In de litigieuze brief heeft de directeur verklaard dat de diensten van de Commissie Roemenië financieel aansprakelijk hielden, aangezien de bevestiging van de zuivering van de regeling douanevervoer op de aan het Duitse douanekantoor van vertrek teruggezonden vervoerdocumenten tot gevolg had dat de Duitse autoriteiten geen douanerechten – die traditionele eigen middelen vormen – konden innen of terugvorderen. Hij heeft verduidelijkt dat Roemenië weliswaar niet belast was met de inning van de douanerechten op de invoer in de Unie, maar dat lidstaten financieel aansprakelijk bleven voor het verlies aan eigen middelen indien hun autoriteiten of hun vertegenwoordigers fouten begingen of frauduleus handelden.
13
De directeur heeft vervolgens benadrukt dat de Roemeense autoriteiten niet hadden kunnen garanderen dat de douanewetgeving van de Unie juist werd toegepast. Die onjuiste toepassing van het Unierecht had geleid tot een verlies aan traditionele eigen middelen, aangezien de Duitse autoriteiten geen douanerechten hadden kunnen innen en ter beschikking van de Commissie stellen. De directeur heeft daaruit afgeleid dat Roemenië dat verlies voor de begroting van de Unie moest compenseren. In dit verband heeft hij, mutatis mutandis, naar punt 44 van het arrest van 8 juli 2010, Commissie/Italië (C‑334/08, EU:C:2010:414), verwezen.
14
De directeur heeft in wezen uiteengezet dat een eventuele weigering van Roemenië om die traditionele eigen middelen ter beschikking te stellen, in strijd zou zijn met het beginsel van loyale samenwerking tussen de lidstaten en binnen de Unie en de goede werking van het stelsel van eigen middelen zou belemmeren.
15
Derhalve heeft hij de Roemeense autoriteiten verzocht om uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e dag van de tweede maand die volgde op de verzending van de litigieuze brief eigen middelen ten bedrage van 14883,79 EUR bruto (waarop 25 % als inningskosten moest worden ingehouden) ter beschikking van de Commissie te stellen. Hij heeft hieraan toegevoegd dat krachtens artikel 11 van verordening nr. 1150/2000 in het geval van te late betaling rente verschuldigd zou zijn.
Procedure bij het Gerecht en bestreden beschikking
16
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 28 november 2014, heeft Roemenië beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit dat beweerdelijk is vervat in de litigieuze brief.
17
Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 13 maart 2015, heeft de Commissie een exceptie van niet‑ontvankelijkheid opgeworpen krachtens artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van 2 mei 1991. Die exceptie was gebaseerd op het ontbreken van een handeling waartegen beroep tot nietigverklaring kon worden ingesteld.
18
Roemenië heeft zijn opmerkingen over die exceptie van niet-ontvankelijkheid ingediend.
19
Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 23 maart respectievelijk 10 april 2015, hebben de Slowaakse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van Roemenië.
20
Bij de bestreden beschikking heeft het Gerecht overeenkomstig artikel 130 van zijn Reglement voor de procesvoering uitspraak gedaan op de exceptie van niet-ontvankelijkheid van de Commissie.
21
Om de vatbaarheid voor beroep van de litigieuze brief te beoordelen, heeft het Gerecht in de punten 23 tot en met 33 en 35 van de bestreden beschikking de bevoegdheidsverdeling tussen de Commissie en de lidstaten inzake de vaststelling van de eigen middelen krachtens besluit 2007/436 en verordening nr. 1150/2000 onderzocht. In punt 37 van die beschikking heeft het geconcludeerd dat, aangezien de Commissie niet bevoegd was om een handeling vast te stellen waarbij een lidstaat wordt gelast eigen middelen ter beschikking te stellen, de litigieuze brief moest worden geacht van informatieve aard te zijn en het karakter van een eenvoudig verzoek aan Roemenië te hebben.
22
In dit verband heeft het Gerecht in de punten 38 tot en met 40 van de bestreden beschikking geoordeeld dat een standpunt van de Commissie, zoals het in de litigieuze brief vervatte standpunt, de nationale autoriteiten niet bindt. In de punten 41 tot en met 43 van die beschikking heeft het Gerecht geoordeeld dat een dergelijk standpunt, net als een met redenen omkleed advies dat in de precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure wordt uitgebracht, geen voor beroep vatbare handeling kan vormen.
23
Ten slotte heeft het Gerecht de door Roemenië aangevoerde argumenten afgewezen. Het heeft met name in de punten 50 en 51 van de bestreden beschikking het betoog dat de litigieuze brief geen rechtsgrondslag had, als niet ter zake dienend afgewezen op grond dat dit betoog betrekking had op de gegrondheid van de inhoud van die brief. In de punten 52 tot en met 56 van die beschikking heeft het Gerecht voorts geantwoord op argumenten inzake de rechtsonzekerheid waarin die lidstaat verkeerde met betrekking tot de op hem rustende verplichtingen en het financiële risico, inzake de effectieve rechterlijke bescherming en inzake het risico aanzienlijk veel achterstandsrente te moeten betalen.
24
Gelet op het voorgaande heeft het Gerecht de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid aanvaard en het beroep van Roemenië niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het was gericht tegen een niet voor beroep vatbare handeling, zonder te beslissen op de verzoeken tot interventie van de Bondsrepubliek Duitsland en de Slowaakse Republiek.
Conclusies van partijen in hogere voorziening
25
Met zijn hogere voorziening verzoekt Roemenië het Hof:
–
de hogere voorziening ontvankelijk te verklaren, de bestreden beschikking in haar geheel te vernietigen en uitspraak te doen op het beroep tot nietigverklaring door het ontvankelijk te verklaren en de litigieuze brief nietig te verklaren;
–
subsidiair, de hogere voorziening ontvankelijk te verklaren, de bestreden beschikking in haar geheel te vernietigen en de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht om het beroep ontvankelijk te verklaren en de litigieuze brief nietig te verklaren, en
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
26
In haar memorie van antwoord verzoekt de Commissie het Hof:
–
de hogere voorziening af te wijzen, en
–
Roemenië te verwijzen in de kosten.
27
In hun memories in interventie verzoeken de Tsjechische Republiek, de Bondsrepubliek Duitsland en de Slowaakse Republiek het Hof in wezen de hogere voorziening toe te wijzen.
Hogere voorziening
Argumenten van partijen
28
Ter ondersteuning van zijn hogere voorziening voert Roemenië twee middelen aan.
29
Met zijn eerste middel verwijt Roemenië het Gerecht de bepalingen van artikel 130, leden 7 en 8, van zijn Reglement voor de procesvoering te hebben geschonden doordat het uitspraak heeft gedaan op de exceptie van niet-ontvankelijkheid van de Commissie zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan.
30
Roemenië merkt op dat het in zijn opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid had verzocht het onderzoek van die exceptie met de zaak ten gronde te voegen. Het Gerecht, dat krachtens die bepalingen moet nagaan of bijzondere omstandigheden rechtvaardigen dat de exceptie met de zaak ten gronde wordt gevoegd en, zo ja, dit ook moet doen, heeft in casu zijn beslissing om het onderzoek van de exceptie niet met de zaak ten gronde te voegen, niet gemotiveerd.
31
Voorts is Roemenië van mening dat het Gerecht, ook al heeft het geweigerd om het onderzoek van de exceptie van niet-ontvankelijkheid met de zaak ten gronde te voegen, zich in werkelijkheid in de punten 29 tot en met 51 van de bestreden beschikking over de grond van de zaak heeft uitgesproken. Het Gerecht heeft zich immers, op basis van de onjuiste premisse dat de regeling inzake de traditionele eigen middelen van toepassing was, over de aard en de grondslag van de in de litigieuze brief bedoelde geldelijke verplichting uitgesproken. Roemenië heeft voor het Gerecht aangevoerd dat de litigieuze brief rechtsgevolgen sorteerde, precies omdat een lidstaat op grond van het Unierecht niet financieel aansprakelijk was voor het in een andere lidstaat geleden verlies aan traditionele eigen middelen. Het Gerecht heeft ten onrechte geweigerd rekening te houden met die argumenten, door ze in punt 51 van de bestreden beschikking als niet ter zake dienend af te wijzen, aangezien zij betrekking hadden op de gegrondheid van de inhoud van die brief.
32
Roemenië voegt hieraan toe dat die procedurele onregelmatigheid zijn belangen heeft geschaad, aangezien zijn recht op een eerlijk proces is geschonden doordat geen debat op tegenspraak is gevoerd en aangezien de beoordeling van het Gerecht is gebaseerd op verschillende onjuiste rechtsopvattingen die hadden kunnen worden vermeden door op de zaak ten gronde in te gaan.
33
Met zijn tweede middel voert Roemenië in wezen aan dat het Gerecht bij de analyse van de aard van het gevorderde bedrag en de verplichtingen waarop de litigieuze brief betrekking heeft, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, doordat het dat bedrag ten onrechte als „traditionele eigen middelen” heeft aangemerkt en de desbetreffende regeling en rechtspraak heeft toegepast. Die regeling betreft immers uitsluitend de directe financiële aansprakelijkheid van de douaneautoriteiten van een lidstaat. Zij ziet niet op het in casu aan de orde zijnde geval van een mogelijke financiële aansprakelijkheid van een andere lidstaat die nooit verantwoordelijk was voor de vaststelling en de inning van de betrokken douanerechten. Derhalve is bij die brief aan Roemenië een nieuwe verplichting opgelegd die niet uit het Unierecht voortvloeit. Door uitsluitend naar de regeling inzake de traditionele eigen middelen en de desbetreffende rechtspraak te verwijzen, heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, is het voorbijgegaan aan de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak en heeft het niet geantwoord op de argumenten dat die verplichting nieuw was.
34
Die onjuiste rechtsopvatting heeft gevolgen gehad voor de door het Gerecht in het licht van de regeling inzake de traditionele eigen middelen verrichte analyse van zowel de bevoegdheid van de Commissie als de aard van de litigieuze brief. Bovendien is het Gerecht voorbijgegaan aan de vaste rechtspraak inzake beroepen tot nietigverklaring, doordat het zich niet heeft uitgesproken over de inhoud en de context van de opstelling van de litigieuze brief en zich uitsluitend op een analyse van de bevoegdheid van de Commissie heeft gebaseerd. Hierdoor zou het Gerecht het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming hebben geschonden.
35
Subsidiair voert Roemenië in de eerste plaats aan dat de motivering van de bestreden beschikking een tegenstrijdigheid bevat, aangezien het Gerecht in punt 29 van die beschikking heeft erkend dat de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken bij de vaststelling van het bestaan van een verlies aan traditionele eigen middelen en van een verplichting om die middelen over te maken, terwijl met name uit de punten 24 en 25 van die beschikking volgt dat de lidstaten die middelen moeten vaststellen zodra is voldaan aan de voorwaarden van besluit 2007/436 en verordening nr. 1150/2000.
36
In de tweede plaats voert Roemenië aan dat het systeem van terbeschikkingstelling onder voorwaarden in casu niet van toepassing is. Dat systeem is immers op het gebied van de traditionele eigen middelen ontwikkeld. In ieder geval veronderstelt dat systeem het bestaan van een verplichting waarvan de autoriteiten van een lidstaat kunnen worden vrijgesteld en heeft het slechts betrekking op situaties waarin sprake is van een geschil over de grond van de aangevoerde schuld. Roemenië wijst in dit verband op het risico dat een lidstaat loopt om achterstandsrente te moeten betalen in geval van niet-betaling en benadrukt het risico dat een betaling onder voorwaarden definitief wordt wanneer het geschil ten gronde niet in het kader van een beroep tot nietigverklaring wordt beslecht of wanneer de Commissie geen beroep wegens niet-nakoming instelt.
37
De Commissie betwist de gegrondheid van al deze argumenten.
38
In antwoord op het eerste middel van Roemenië voert de Commissie aan dat, gelet op de inhoud van de litigieuze brief, waarbij Roemenië financieel aansprakelijk is gesteld voor het verlies aan traditionele eigen middelen, het Gerecht haar bevoegdheden terecht in het licht van de regels inzake de traditionele eigen middelen heeft onderzocht. Het heeft de inhoud van die brief en de context van het rechtskader op dit gebied alleen in het kader van de ontvankelijkheid van het beroep onderzocht, zonder de zaak ten gronde te onderzoeken. Noch uit de inhoud van die brief – waarin de Commissie alleen een aantal feiten heeft vermeld, haar standpunt over de gevolgen ervan op het gebied van de eigen middelen heeft uiteengezet en de Roemeense autoriteiten heeft verzocht om een bepaald bedrag ter beschikking te stellen – noch uit de aan de Commissie toegekende bevoegdheden kan worden afgeleid dat die brief bindende rechtsgevolgen heeft. Ten slotte heeft het Gerecht, anders dan Roemenië aanvoert, niet „de aard van de bij de [litigieuze] brief aan Roemenië opgelegde verplichtingen gekwalificeerd”. Het heeft duidelijk geoordeeld dat die brief een eenvoudig verzoek aan die lidstaat vormde en niet tot doel had rechtsgevolgen tot stand te brengen.
39
In antwoord op het tweede middel merkt de Commissie in wezen op dat het Gerecht, gelet op haar onbevoegdheid op het gebied van traditionele eigen middelen en na een analyse van zowel de inhoud als de context van de litigieuze brief, terecht heeft geoordeeld dat die brief niet onder de categorie voor beroep vatbare handelingen viel. Het Gerecht heeft het verschuldigde bedrag aan traditionele eigen middelen en de beweerdelijk bij de litigieuze brief aan Roemenië opgelegde verplichtingen niet gekwalificeerd, niet onderzocht of die lidstaat het betrokken bedrag ter beschikking moest stellen en, derhalve, de zaak niet ten gronde onderzocht.
40
De onbevoegdheid om bindende besluiten inzake eigen middelen vast te stellen, wordt voorts bevestigd door de verwerping door de Raad van een voorstel tot wijziging van artikel 17 van verordening nr. 1150/2000 waardoor aan de Commissie de bevoegdheid zou worden verleend om de zaak te onderzoeken en een naar behoren gemotiveerd besluit vast te stellen indien het bedrag van de vastgestelde rechten meer bedroeg dan 50000 EUR.
41
Voorts is het zo dat de litigieuze brief – ook al zou hij geen betrekking hebben op de terbeschikkingstelling van eigen middelen, hetgeen echter niet het geval is – geen bindende rechtsgevolgen sorteert, omdat de rechtsgrondslag daartoe ontbreekt.
42
De Commissie is van mening dat punt 29 van de bestreden beschikking in het licht van de door het Gerecht in de punten 24 tot en met 28 van die beschikking in herinnering gebrachte vaste rechtspraak aldus moet worden begrepen dat de lidstaten krachtens artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 het recht hebben om bepaalde bedragen van vastgestelde rechten oninbaar te verklaren. Artikel 17 van die verordening voorziet in een systeem voor de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten en de Commissie wanneer eigen middelen niet kunnen worden geïnd. De Commissie kan opmerkingen meedelen aan een lidstaat, maar zij is niet bevoegd om bindende handelingen vast te stellen waarbij de verschuldigde bedragen aan eigen middelen worden vastgesteld. In geval van een meningsverschil tussen de Commissie en een lidstaat staat het aan het Hof om het geschil in het kader van een niet-nakomingsprocedure te beslechten.
43
Aangaande de effectieve rechterlijke bescherming, het risico dat de betrokken staat loopt om achterstandsrente te moeten betalen en de betaling onder voorwaarden is de Commissie in wezen van mening dat in de punten 54 tot en met 56 van de bestreden beschikking geen blijk is gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Zij merkt in het bijzonder op dat door de mogelijkheid van een betaling onder voorwaarden het risico kan worden uitgesloten dat de lidstaat achterstandsrente moet betalen. Voorts wijst zij erop dat de lidstaten gelet op artikel 2, lid 4, en artikel 8 van verordening nr. 1150/2000 de in het kader van een betaling onder voorwaarden ter beschikking gestelde bedragen kunnen terugvorderen en dat de betaling onder voorwaarden niet tot doel heeft om het recht op een effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen. Bovendien houdt het risico achterstandsrente te moeten betalen verband met de niet-nakoming van de verplichting om de eigen middelen te harer beschikking te stellen en niet met de litigieuze brief, waarin om die terbeschikkingstelling wordt verzocht. De verplichting om achterstandsrente te betalen vloeit rechtstreeks uit artikel 11 van verordening nr. 1150/2000 voort.
44
De Tsjechische Republiek, de Bondsrepubliek Duitsland en de Slowaakse Republiek zijn van mening dat het tweede middel moet worden aanvaard. Die lidstaten hebben geen argumenten aangevoerd met betrekking tot het eerste middel van Roemenië.
Beoordeling door het Hof
45
Met zijn twee middelen, die samen moeten worden onderzocht, verwijt Roemenië het Gerecht in wezen de vatbaarheid voor beroep van de litigieuze brief alleen in het licht van de bevoegdheden van de Commissie op grond van besluit 2007/436 en verordening nr. 1150/2000 te hebben beoordeeld terwijl dat besluit en die verordening niet van toepassing waren, zonder het onderzoek van de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid met de zaak ten gronde te voegen.
46
In de eerste plaats staat het volgens de rechtspraak aan het Gerecht om te beoordelen of een exceptie van niet-ontvankelijkheid in het belang van een goede rechtsbedeling onmiddellijk moet worden behandeld dan wel met de zaak ten gronde moet worden gevoegd (zie in die zin beschikking van 27 februari 1991, Bocos Viciano/Commissie, C‑126/90 P, EU:C:1991:83, punt 6). Een exceptie van niet-ontvankelijkheid hoeft niet met de zaak ten gronde te worden gevoegd wanneer de beoordeling van de exceptie los staat van de beoordeling van de door verzoeker ten gronde aangevoerde middelen (arrest van 12 september 2006, Reynolds Tobacco e.a./Commissie, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punt 95).
47
In de tweede plaats blijkt uit vaste rechtspraak dat als „voor beroep vatbare handelingen” in de zin van artikel 263 VWEU worden aangemerkt alle door de instellingen van de Unie vastgestelde bepalingen, ongeacht de vorm, die tot doel hebben bindende rechtsgevolgen tot stand te brengen (arrest van 13 februari 2014, Hongarije/Commissie, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punt 54en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48
Om vast te stellen of een bestreden handeling dergelijke gevolgen in het leven roept, moet worden gekeken naar de wezenlijke inhoud ervan (arrest van 22 juni 2000, Nederland/Commissie, C‑147/96, EU:C:2000:335, punt 27en aldaar aangehaalde rechtspraak). Die gevolgen moeten worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, zoals de inhoud van die handeling, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de context waarin de handeling is vastgesteld en met de bevoegdheden van de instelling die de handeling heeft vastgesteld (arrest van 13 februari 2014, Hongarije/Commissie, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punt 55en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49
Bij de bestreden beschikking heeft het Gerecht uitspraak gedaan op de exceptie van niet-ontvankelijkheid van de Commissie zonder op de zaak ten gronde in te gaan. Zoals is uiteengezet in de punten 21 en 22 van het onderhavige arrest heeft het Gerecht, na de bevoegdheidsverdeling tussen de Commissie en de lidstaten inzake de vaststelling van de eigen middelen krachtens besluit 2007/436 en verordening nr. 1150/2000 te hebben onderzocht, in punt 37 van die beschikking geconcludeerd dat, aangezien de Commissie niet bevoegd was om een handeling vast te stellen waarbij een lidstaat wordt gelast eigen middelen ter beschikking te stellen, de litigieuze brief moest worden geacht van informatieve aard te zijn en het karakter van een eenvoudig verzoek aan Roemenië te hebben.
50
In dit verband heeft het Gerecht geoordeeld dat een standpunt van de Commissie, zoals het in die brief vervatte standpunt, de nationale autoriteiten niet bindt en, net zo min als een met redenen omkleed advies dat in de precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure wordt uitgebracht, een voor beroep vatbare handeling kan vormen.
51
Allereerst heeft het Gerecht zijn beoordeling van de vatbaarheid voor beroep van de litigieuze brief weliswaar in wezen gebaseerd op een analyse van de bevoegdheden van de Commissie op grond van besluit 2007/436 en verordening nr. 1150/2000, maar – anders dan Roemenië aanvoert – heeft het daarbij niet de aard van de gevorderde bedragen beoordeeld of die bedragen als „eigen middelen” aangemerkt.
52
Het Gerecht heeft zich in de bestreden beschikking immers ertoe beperkt de verplichtingen en de bevoegdheden van de lidstaten en de Commissie op het gebied van de eigen middelen van de Unie op abstracte wijze uiteen te zetten. Aangezien de Commissie, zoals blijkt uit de punten 1 tot en met 7 van de bestreden beschikking, de litigieuze brief op dat gebied had opgesteld, kon het Gerecht, zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting, die verplichtingen en bevoegdheden in het licht van de regeling inzake de eigen middelen beoordelen, uitsluitend met het oog op het onderzoek naar de vatbaarheid voor beroep van die brief en zonder vooruit te lopen op de vraag ten gronde betreffende de toepasselijkheid ervan op de omstandigheden van de zaak en de kwalificatie van het betrokken bedrag.
53
Vervolgens moet worden aangenomen dat het Gerecht in punt 51 van de bestreden beschikking de argumenten van Roemenië inzake de gegrondheid van de inhoud van de litigieuze brief bijgevolg eveneens terecht als niet ter zake dienend heeft afgewezen, zonder het onderzoek van de exceptie van niet-ontvankelijkheid van de Commissie met de zaak ten gronde te voegen.
54
Gelet op de overwegingen in de punten 59 tot en met 66 van het onderhavige arrest en in het bijzonder op de context waarin de litigieuze brief is opgesteld, moeten die argumenten van Roemenië die ertoe strekten aan te tonen dat bij de litigieuze brief aan die lidstaat een nieuwe verplichting was opgelegd waarin de regeling inzake de eigen middelen niet voorzag, als niet ter zake dienend worden afgewezen.
55
Ten slotte moet echter worden opgemerkt dat, zoals Roemenië terecht aanvoert, het Gerecht alleen de bevoegdheden van de auteur van de handeling heeft onderzocht en, in strijd met de eisen die worden gesteld in de in punt 48 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, de inhoud zelf van de litigieuze brief niet heeft onderzocht.
56
Bijgevolg heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
57
Er zij evenwel aan herinnerd dat wanneer blijkt dat door de motivering van een beslissing van het Gerecht het Unierecht is geschonden, maar het dictum van die beslissing op andere rechtsgronden gerechtvaardigd voorkomt, dit niet betekent dat die beslissing moet worden vernietigd maar dat zij anders dient te worden gemotiveerd (zie in die zin arresten van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 150, en 5 maart 2015, Commissie e.a./Versalis e.a., C‑93/13 P en C‑123/13 P, EU:C:2015:150, punt 102en aldaar aangehaalde rechtspraak).
58
Dat is in casu het geval.
59
Gelet op de in de punten 47 en 48 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, blijkt immers uit een analyse van de inhoud van de litigieuze brief, rekening houdend met de context waarin hij is opgesteld en met de bevoegdheden van de Commissie, dat die brief niet als „voor beroep vatbare handeling” kan worden aangemerkt.
60
Wat in de eerste plaats de inhoud van die brief betreft, zij erop gewezen dat de directeur, na de betrokken feiten in herinnering te hebben gebracht, in die brief het standpunt van de directie heeft uiteengezet, dat Roemenië aansprakelijk werd geacht voor het in Duitsland geleden verlies aan eigen middelen. Hij was van mening dat Roemenië dat verlies moest compenseren en dat het, indien het zou weigeren het betrokken bedrag ter beschikking te stellen, het beginsel van loyale samenwerking zou schenden en de goede werking van het stelsel van eigen middelen in gevaar zou brengen. Tegen deze achtergrond heeft hij Roemenië verzocht om het bedrag dat overeenkwam met het betrokken verlies te zijner beschikking te stellen en heeft hij verklaard dat indien dit niet binnen de in diezelfde brief gestelde termijn zou geschieden, krachtens artikel 11 van verordening nr. 1150/2000 achterstandsrente verschuldigd zou zijn.
61
Uit die in herinnering gebrachte feiten blijkt dat de Commissie bij de litigieuze brief in wezen haar standpunt over de rechtsgevolgen van het in Duitsland geleden verlies aan eigen middelen en de verplichtingen die volgens haar daaruit voortvloeien voor Roemenië, aan deze laatste heeft bekendgemaakt. In overeenstemming met dat standpunt heeft zij die lidstaat verzocht om het betrokken bedrag ter beschikking te stellen.
62
Aangenomen moet worden dat noch de uiteenzetting van een eenvoudig juridisch advies noch een eenvoudig verzoek om het betrokken bedrag ter beschikking te stellen, rechtsgevolgen kan hebben.
63
Gelet op de algemene inhoud van de litigieuze brief, kan de Commissie op grond van het enkele feit dat in die brief een termijn is vastgesteld voor de terbeschikkingstelling van dat bedrag, met de vermelding dat in geval van te late betaling achterstandsrente kan verschuldigd zijn, niet worden geacht de bedoeling gehad te hebben om, in plaats van haar standpunt kenbaar te maken, een handeling met bindende rechtsgevolgen vast te stellen en aan die brief de aard van een voor beroep vatbare handeling te verlenen.
64
Wat in de tweede plaats de context betreft, moet worden gepreciseerd dat de Commissie, zonder op dit punt te zijn tegengesproken door Roemenië of de interveniërende lidstaten, ter terechtzitting heeft opgemerkt dat de verzending van brieven zoals de litigieuze brief voor haar een gangbare praktijk was om informele besprekingen aan te vangen over de eerbiediging van het Unierecht door een lidstaat, waarna de precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure kon worden gestart. Die context komt tot uitdrukking in de litigieuze brief, waarin duidelijk is uiteengezet waarom de Commissie van mening is dat Roemenië mogelijk het Unierecht heeft geschonden. Voorts blijkt ondubbelzinnig uit het door Roemenië bij het Gerecht ingediende verzoek dat Roemenië die context kende en het voornemen van de Commissie om informele contacten aan te knopen, goed heeft begrepen.
65
Uit de rechtspraak volgt dat, gelet op de discretionaire bevoegdheid van de Commissie om een niet-nakomingsprocedure in te leiden, een met redenen omkleed advies geen bindende rechtsgevolgen kan sorteren (zie in die zin arrest van 29 september 1998, Commissie/Duitsland, C‑191/95, EU:C:1998:441, punt 46en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit geldt a fortiori voor brieven die, zoals de litigieuze brief, kunnen worden aangemerkt als eenvoudige informele contacten vóór de inleiding van de precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure.
66
Wat in de derde plaats de bevoegdheden van de Commissie betreft, staat tussen partijen vast dat die instelling in geen geval bevoegd is om bindende handelingen vast te stellen waarbij een lidstaat wordt gelast een bedrag als in de onderhavige zaak ter beschikking te stellen. Het is namelijk zo dat, ook al zou dat bedrag – zoals Roemenië opmerkt – niet als „eigen middelen” kunnen worden aangemerkt, de Commissie voor het Hof heeft verklaard dat voor de vaststelling van een bindende handeling geen rechtsgrondslag kon worden vastgesteld. Indien dat bedrag als „eigen middelen” zou moeten worden aangemerkt, moet worden opgemerkt dat het betoog van de Commissie dat noch besluit 2007/436 noch verordening nr. 1150/2000 haar beslissingsbevoegdheid toekent, niet is bestreden door Roemenië.
67
Zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de vraag ten gronde betreffende de toepasselijkheid van besluit 2007/436 en verordening nr. 1150/2000 en de juridische kwalificatie van het gevorderde bedrag, moet – gelet op alle voorgaande overwegingen – worden geconcludeerd dat de litigieuze brief geen „voor beroep vatbare handeling” in de zin van artikel 263 VWEU is.
68
Aan die conclusie wordt niet afgedaan door de argumenten van Roemenië inzake het recht op een effectieve rechterlijke bescherming, de rechtsonzekerheid en het door die lidstaat gelopen financiële risico. De voorwaarde betreffende bindende rechtsgevolgen moet namelijk weliswaar in het licht van het recht op een effectieve rechterlijke bescherming zoals gewaarborgd door artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie worden uitgelegd, maar het volstaat eraan te herinneren dat dit recht niet tot doel heeft het systeem van rechterlijke toetsing van de Verdragen, met name de ontvankelijkheidsregels voor rechtstreekse beroepen bij de Unierechter, te wijzigen, zoals ook volgt uit de toelichting bij dat artikel 47, die overeenkomstig artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU en artikel 52, lid 7, van dat Handvest voor de uitlegging daarvan in acht moeten worden genomen (arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 97en aldaar aangehaalde rechtspraak). Derhalve mag de uitlegging van het begrip „voor beroep vatbare handeling” in het licht van dat artikel 47 die voorwaarde niet tot een dode letter maken, omdat anders de door het Verdrag aan de Unierechter verleende bevoegdheden zouden worden overschreden [zie naar analogie arrest van 12 september 2006, Reynolds Tobacco e.a./Commissie, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punt 81, en beschikking van 14 mei 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Commissie, C‑477/11 P, niet gepubliceerd, EU:C:2012:292, punt 54].
69
Derhalve is het dispositief van de bestreden beschikking – voor zover daarbij het beroep van Roemenië niet-ontvankelijk is verklaard – gegrond, zodat het eerste en het tweede middel moeten worden afgewezen, zonder dat de argumenten inzake een vermeende tegenstrijdigheid in de motivering in de punten 24, 25 en 29 van de bestreden beschikking en inzake de toepasselijkheid van het systeem van terbeschikkingstelling onder voorwaarden hoeven te worden onderzocht. Derhalve moet de hogere voorziening in haar geheel worden afgewezen.
Kosten
70
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat krachtens artikel 184, lid 1, van dat Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
71
Aangezien Roemenië in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Commissie.
72
Artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat ook krachtens artikel 184, lid 1, van dat Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, bepaalt dat de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten dragen.
73
Derhalve dragen de Tsjechische Republiek, de Bondsrepubliek Duitsland en de Slowaakse Republiek hun eigen kosten.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart:
1)
De hogere voorziening wordt afgewezen.
2)
Roemenië draagt, naast zijn eigen kosten, die van de Europese Commissie.
3)
De Tsjechische Republiek, de Bondsrepubliek Duitsland en de Slowaakse Republiek dragen hun eigen kosten.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Roemeens.