61999CC0017_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I Inleiding
1. De Franse Republiek verzoekt om nietigverklaring van de beschikking van 4 november 1998 waarmee de Commissie staatssteun van een lidstaat ten gunste van de textielonderneming Nouvelle Filature Lainière de Roubaix uit 1996 voor het merendeel onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard.
2. De Franse regering verwijt de Commissie dat zij haar beschikking op onvoldoende feitelijke gronden heeft gegeven, zonder uitdrukkelijk te hebben verzocht om de ontbrekende informatie te verstrekken. De motivering van de beschikking is eveneens gebrekkig. Ten slotte berusten haars inziens de constateringen van de Commissie over de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming, over de verhouding tussen het bedrag van de steun en de door de begunstigden van de steun zelf ingebrachte middelen alsmede over de door de steun veroorzaakte vervalsing van de mededinging, op kennelijk onjuiste beoordeling.
II Rechtskader
3. Ten tijde van de litigieuze maatregelen paste de Commissie de volgende kaderregeling toe, die in 1994 is gepubliceerd:
Communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden" (hierna: kaderregeling")
Volgens deze kaderregeling was het overleggen van een herstructureringsplan een vereiste voor de goedkeuring van herstructureringssteun. Daarin diende te worden uiteengezet op welke wijze de rentabiliteit op lange termijn van de begunstigde onderneming zou moeten worden hersteld en hoe buitensporige vervalsing van de mededinging door de steun zou kunnen worden vermeden. Verder diende een redelijke verhouding tussen het bedrag van de steun en de te verwachten voordelen van de herstructurering te zijn gewaarborgd. Ten slotte moest de inachtneming van het herstructureringsplan worden gegarandeerd door regelmatige rapportage aan de Commissie, met name in de vorm van een jaarlijks verslag.
4. Punt 3.2.2 van de kaderregeling bepaalt onder meer:
Behoudens de bijzondere bepalingen voor steungebieden en het MKB [midden- en kleinbedrijf] die hieronder worden uiteengezet, dient een herstructureringsplan aan de [Duits: alle] [...] volgende algemene voorwaarden te voldoen om te worden goedgekeurd door de Commissie:
i) Herstel van de levensvatbaarheid
De conditio sine qua non van elk herstructureringsplan is dat het de levensvatbaarheid en gezondheid op lange termijn van de onderneming dient te herstellen binnen een redelijk tijdsbestek en op grond van realistische veronderstellingen inzake de omstandigheden waaronder deze in de toekomst zal functioneren. Derhalve moet herstructureringssteun gekoppeld zijn aan een levensvatbaar herstructurerings-/herstelprogramma dat in detail aan de Commissie is voorgelegd. Met het plan moet het concurrentievermogen van het bedrijf binnen een redelijk tijdsbestek worden hersteld. De verbetering van de levensvatbaarheid dient voornamelijk voort te vloeien uit de interne maatregelen van het herstructureringsplan en mag alleen berusten op externe factoren zoals hogere prijzen en stijging van de vraag waarop de onderneming slechts weinig invloed kan uitoefenen, indien de gemaakte marktveronderstellingen algemeen erkend worden. Een geslaagde herstructurering dient de afstoting van structureel verliesgevende activiteiten te omvatten.
Om aan het criterium van de levensvatbaarheid te voldoen moet de onderneming op grond van het herstructureringsplan in staat worden geacht alle kosten met inbegrip van afschrijvingen en financiële lasten te dekken en een minimale kapitaalopbrengst te verkrijgen, zodat de onderneming na uitvoering van het plan geen staatssteun meer nodig zal hebben en op eigen kracht op de markt zal kunnen concurreren. Evenals reddingssteun zou herstructureringssteun derhalve over het algemeen slechts één keer mogen worden toegekend.
ii) Vermijding van buitensporige vervalsing van de mededinging
[...]
iii) Steun in verhouding tot de kosten en baten van de herstructurering
Het bedrag en de intensiteit van de steun moeten tot het voor de uitvoering van de herstructurering strikt noodzakelijke minimum worden beperkt en verband houden met de voordelen die de Commissie ervan verwacht. Derhalve wordt van de begunstigden van de steun doorgaans verwacht dat zij met eigen middelen of via externe commerciële financiering een belangrijke bijdrage leveren aan het herstructureringsplan. Om het concurrentievervalsende effect te beperken moet de steun in zodanige vorm worden verleend dat de onderneming niet de beschikking krijgt over extra middelen die zouden kunnen worden gebruikt voor agressieve, marktvervalsende activiteiten die geen verband houden met het herstructureringsproces. Evenmin mag steun gebruikt worden voor de financiering van nieuwe investeringen die niet nodig zijn voor de herstructurering. Steun voor financiële herstructurering dient de financiële lasten van de onderneming niet buitensporig te verlichten.
[...]
iv) Volledige uitvoering van het herstructureringsplan en inachtneming van de voorwaarden
[...]
v) Controle en jaarlijks verslag
[...]"
III De feiten
5. Filatures Lainière de Roubaix kampte al vanaf begin 1990 met exploitatie- moeilijkheden, die leidden tot financiële knelpunten en tot achterstanden bij de betaling van belastingen en sociale premies. Daarop was reeds in 1993 een eerste herstructureringsplan opgesteld, dat echter niet tot het gewenste resultaat leidde. Toen de onderneming insolvent werd, besloot het Tribunal de commerce de Roubaix/Tourcoing op 30 april 1996 de procedure van redressement judiciaire" (schuldsanering onder rechterlijk toezicht) aan te vangen.
6. Na door concurrenten attent te zijn gemaakt op het mogelijk verlenen van steun, verzocht de Commissie de Franse regering haar alle noodzakelijke informatie te verstrekken om de maatregelen ten gunste van de betrokken onderneming te kunnen beoordelen in het licht van het recht op steun.
7. Bij brief van 19 september 1996 zond het Tribunal de commerce de Roubaix/Tourcoing de Commissie zijn vonnis van 17 september 1996 inzake de goedkeuring van een saneringsplan. Volgens dat plan zou de onderneming worden overgenomen door een nieuw opgerichte vennootschap onder de naam Nouvelle Filature Lainière de Roubaix", waarvan het maatschappelijk kapitaal 510 000 FRF bedroeg. Volgens het vonnis van het Tribunal ging het bij de aandeelhouders uitsluitend om natuurlijke personen. Volgens de Franse regering waren het voor het merendeel huidige of voormalige werknemers (cadre") van de onderneming. Overeenkomstig het vonnis werd het bedrijf (voorraad, roerende materiële activa en immateriële activa) op 1 oktober 1996 voor een bedrag van 4 278 866 FRF aan deze vennootschap overgedragen (in totaal leidt dit tot eigen middelen van 4,8 miljoen FRF.)
8. Uit dit vonnis blijkt bovendien dat werknemers van de onderneming naast het succesvolle saneringsaanbod nog een ander aanbod hadden gedaan, dat het Tribunal evenwel niet solide achtte. De Franse autoriteiten hadden volgens het vonnis voor beide saneringsplannen steun ter hoogte van 40 miljoen FRF toegezegd.
9. Uit het dossier blijkt dat Nouvelle Filature Lainière de Roubaix in principe geen schulden of andere verplichtingen van Filatures Lainière de Roubaix heeft overgenomen. Aan haar werd evenwel het bestaande bedrijf overgedragen, dat zij diende te herstructureren. Deze herstructurering geschiedde met name door de sluiting van verscheidene productielocaties. Nouvelle Filature Lainière de Roubaix was daardoor in 1996/1997 gedwongen gebruik te maken van een buitensporig grote bedrijfsruimte, waardoor additionele huurkosten ontstonden ter hoogte van 2,2 miljoen FRF. De verhuizing naar een kleinere ruimte kostte 2,5 miljoen FRF. Door een lagere productiviteit van het overgenomen bedrijf ontstonden in de eerste zes maanden kosten ter hoogte van ongeveer 10 miljoen FRF. Het ontslag van een groot deel van de werknemers van de overgenomen onderneming leidde tot verdere kosten, waarbij het waarschijnlijk slechts om de kosten gaat die betrekking hadden op de resterende 248 werknemers. Door de noodzakelijke heroriëntering van de productie zijn ook kosten zijn ontstaan. Naar aanleiding van de overname was bovendien een investeringsprogramma ter hoogte van ongeveer 22 miljoen FRF voorzien voor de aanschaf van nieuwe machines en de ontwikkeling van nieuwe producten.
10. Bij brief van 25 september 1996 deelde de Franse regering mee met een participatielening van 18 miljoen FRF en een investeringspremie van 22 miljoen FRF derhalve in totaal met 40 miljoen FRF aan de herstructurering deel te nemen.
11. Op verzoek van de Commissie verstrekte de Franse regering vervolgens aanvullende informatie over de genoemde steunmaatregelen. Bij brief van 22 november 1996 legde zij een als herstructureringsprogramma" aangeduid document over. Dit voorzag onder meer in verscheidene investeringsplannen tot een totaalbedrag van 22,5 miljoen FRF. Verschillende balansprognoses van 22 november 1996, 2 april 1997 en 30 oktober 1998 (uitsluitend voor het jaar 1999) kwamen tot eind 1999 uit op de resultaten die in de onderstaande tabel weergegeven zijn (in miljoenen FRF).
>lt>0
12. Bij brief van 18 augustus 1997 stelde de Commissie de Franse regering in kennis van haar besluit wegens deze steun de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 2, EG) in te leiden. Dat besluit bevatte een gedetailleerde beschrijving van de feiten alsmede een voorlopige beoordeling daarvan tegen de achtergrond van de kaderregeling voor reddingssteun. De Commissie vermeldde in dit verband ook de informatie die nog ontbrak voor een definitieve beoordeling en, in het bijzonder, voor goedkeuring van de steun. Zij wees uitdrukkelijk op het ontbreken van een herstructureringsplan dat aan de vereisten voldeed. Ten slotte verzocht de Commissie de Franse autoriteiten met nadruk haar elke andere informatie die zij nuttig achten voor de beoordeling van de betrokken steun" te verstrekken.
13. De Franse Republiek diende bij brief van 24 september 1997 haar opmerkingen in en verstrekte bij brieven van 8 mei, 21 juli, 16 en 30 oktober 1998 bovendien aanvullende informatie. Hieruit blijkt onder meer dat de onderneming in 1997 een exploitatieverlies van 0,9 miljoen FRF had geleden. De Franse autoriteiten konden bovendien niet duidelijk aangeven voor welke doeleinden de steun was toegepast.
14. Op 4 november 1998 gaf de Commissie de beschikking betreffende de steun van Frankrijk ten gunste van Nouvelle Filature Lainière de Roubaix.
Het dispositief van de beschikking luidt onder meer als volgt:
Artikel 1
De steun van Frankrijk ten gunste van Nouvelle Filature Lainière de Roubaix in de vorm van een investeringspremie kan op grond van artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag [thans, na wijziging, artikel 87, lid 3, onder c), EG] voor een bedrag van 7,77 miljoen FRF als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd.
Artikel 2
De steun van Frankrijk ten gunste van Nouvelle Filature Lainière de Roubaix in de vorm van een investeringspremie is voor een bedrag van 14,23 miljoen FRF met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar.
Artikel 3
1. De participatielening van 18 miljoen FRF vormt steun, voorzover de door Frankrijk voor die lening gehanteerde rentevoet lager is dan de referentierentevoet van 8,28 % die gold op het tijdstip van verstrekking van de lening.
2. De in lid 1 genoemde steun van Frankrijk ten gunste van Nouvelle Filature Lainière de Roubaix is met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar.
Artikel 4
1. Frankrijk treft alle noodzakelijke maatregelen om van de begunstigde, Nouvelle Filature Lainière de Roubaix, de in artikel 2 genoemde steun, die haar reeds op onwettige wijze ter beschikking is gesteld, terug te vorderen.
2. De terugvordering geschiedt overeenkomstig de procedures van het nationale recht. Over de terug te vorderen bedragen wordt rente geheven vanaf de datum waarop zij de begunstigde ter beschikking zijn gesteld tot de feitelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op basis van de referentierentevoet die wordt gehanteerd ter berekening van het subsidie-equivalent bij steunmaatregelen met regionale bestemming.
3. Frankrijk beëindigt onverwijld de in artikel 3 genoemde steun door de normale marktvoorwaarden toe te passen, die minimaal overeenkomen met de ten tijde van de verstrekking van de lening geldende referentierentevoet van 8,28 %.
Artikel 5
Frankrijk stelt de Commissie binnen twee maanden na de kennisgeving van deze beschikking in kennis van de maatregelen die het heeft getroffen om hieraan te voldoen."
15. De Commissie betoogt dat de steun, voorzover deze bij de beschikking onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard, niet op grond van artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag kan worden gerechtvaardigd. De steun kan vooral niet als herstructureringssteun gelden, omdat een behoorlijk herstructureringsplan ontbreekt, de betrokken onderneming volgens de beschikbare informatie slechts door de steun op lange termijn levensvatbaar is en er sprake is van een wanverhouding tussen de steun en de bijdragen van de begunstigden van de steun.
16. Ter terechtzitting van 23 november 2000 deelde de vertegenwoordiger van de Franse regering mee dat de vennootschap Nouvelle Filature Lainière de Roubaix inmiddels failliet was gegaan en bij gerechtelijk besluit was geliquideerd.
IV Conclusies van partijen
17. De Franse Republiek concludeert dat het het Hof behage:
beschikking C(1998) 3515 def. van de Commissie van 4 november 1998 betreffende de steun ten gunste van Nouvelle Filature Lainière de Roubaix nietig te verklaren, voorzover de verleende steun daarin als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard;
de Commissie te verwijzen in de kosten.
18. De Commissie concludeert dat het het Hof behage:
het beroep ongegrond te verklaren en te verwerpen;
de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.
19. Hieronder wordt dieper ingegaan op de overige argumenten van partijen.
V Standpuntbepaling
20. Hoewel partijen hun argumenten in drie onderdelen opsplitsen, te weten de procedure, de motivering en de schending van artikel 92 van het Verdrag, verdient het aanbeveling de opgeworpen vragen te behandelen in het kader van de drie gronden waarop de beschikking van de Commissie is gegeven. Deze gronden zijn het ontbreken van een herstructureringsplan (A), het herstel van de rentabiliteit op lange termijn van Nouvelle Filature Lainière de Roubaix door de steun (B) en de verhouding tussen de kosten en de baten van de steun (C). Ten slotte dient nog te worden ingegaan op de grief van de Franse Republiek dat de Commissie haar standpunt had moeten bepalen met betrekking tot het voorkomen van buitensporige vervalsing van de mededinging (D).
21. Partijen zijn het erover eens dat zowel de investeringspremie ter hoogte van 22 miljoen FRF als de participatielening ter hoogte van 18 miljoen FRF steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag vormt. Met betrekking tot de investeringspremie volgt dit uit het feit dat de begunstigde onderneming voor een bedrag van 22 miljoen FRF geen normale tegenprestatie op de markt behoeft te leveren en uit het feit dat de verstrekte premie het risico van verstoring van de mededinging op de gemeenschappelijke markt inhoudt. Wat de participatielening betreft vloeit de kwalificatie als steun zoals de Commissie in de motivering van haar beschikking uiteengezet heeft voort uit het feit dat die lening is verstrekt tegen een rentevoet die ver onder de referentierentevoet van 8,28 % lag.
22. Hieronder dient derhalve nog slechts te worden ingegaan op de vraag of de verleende steun op grond van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag goedgekeurd had kunnen worden. Uit de formulering van lid 3 (kunnen") blijkt dat de in dit kader gegeven beschikkingen ter discretie van de Commissie staan. Volgens vaste rechtspraak van het Hof heeft de Commissie hier een ruime beoordelingsvrijheid. De Commissie kan de criteria hanteren die zij het meest geschikt acht om te beoordelen of een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kan worden geacht. Het Hof beperkt zich bij de toetsing van de beschikking van de Commissie derhalve tot het onderzoek of de Commissie de procedurevoorschriften en de motiveringsplicht in acht heeft genomen, en of de feiten materieel juist zijn. Voorts toetst het Hof of er bij de juridische kwalificatie van deze feiten geen kennelijke beoordelingsfouten zijn gemaakt die het resultaat hebben beïnvloed, en of de uitoefening van de beoordelingsvrijheid niet in strijd is met de doelstelling van artikel 92 van het Verdrag.
23. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat de Commissie zich ter vereenvoudiging en uniformering van haar discretionaire bevoegdheden kan baseren op door haar opgestelde kaderregelingen. Dit zijn weliswaar geen bindende rechtsregels, maar zij kunnen dienen als richtsnoer voor de beoordeling. Op deze wijze toetst het Hof of de Commissie met haar beschikking binnen de kaderregeling is gebleven.
24. Hieronder dient derhalve de beschikking van de Commissie wat het ontbreken van een herstructureringsplan, de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming, de verhouding tussen de steun en de kosten en baten van de herstructurering alsmede het voorkomen van buitensporige vervalsing van de mededinging betreft, te worden onderzocht op procedurefouten, kennelijke beoordelingsfouten of een gebrekkige motivering.
A Herstructureringsplan
25. Partijen zijn het in de eerste plaats niet eens over de vraag of de Commissie terecht heeft geconstateerd dat de Franse autoriteiten geen behoorlijk herstructureringsplan hebben overgelegd.
26. Er zij aan herinnerd dat volgens de kaderregeling voor de goedkeuring van herstructureringssteun een herstructureringsplan is vereist dat een gedetailleerde uiteenzetting dient te bevatten over een levensvatbaar herstructurerings-/herstelprogramma door interne maatregelen van de onderneming. Daaruit dient met name duidelijk te blijken waarvoor de steun zal worden gebruikt en hoe de rentabiliteit op lange termijn zal worden hersteld. Deze gegevens zijn tegelijkertijd vereist voor de beoordeling van de evenredigheid van de steun en van de verstoring van de mededinging. De beoordeling van de rentabiliteit op lange termijn, van de evenredigheid van de steun alsmede van de verstoring van de mededinging wordt zoals reeds aangegeven evenwel afzonderlijk onderzocht.
27. Eerst dient te worden onderzocht of de Commissie de procedurevoorschriften in acht heeft genomen (1), vervolgens of zij zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de Franse autoriteiten geen behoorlijk herstructureringsplan hebben overgelegd (2) en ten slotte dient de motivering van deze constatering te worden nagegaan (3).
1) De procedure
Argumenten van partijen
28. De Franse regering stelt om te beginnen dat zij zich zeer heeft ingespannen voor een intensieve samenwerking met de Commissie en haar alle verlangde informatie heeft verstrekt. Desondanks is de beschikking van de Commissie hoofdzakelijk gebaseerd op het argument dat de Franse regering geen herstructureringsplan heeft overgelegd en de Commissie derhalve niet over voldoende informatie beschikte om op betrouwbare wijze de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming te kunnen beoordelen. In een dergelijk geval had de Commissie geen definitieve beschikking mogen geven, maar slechts voorlopige maatregelen mogen treffen. Doordat de Commissie evenwel de onderhavige beschikking heeft gegeven, heeft zij gehandeld in strijd zowel met de rechtspraak van het Hof als met haar eigen beschikkingspraktijk.
29. In het arrest Boussac heeft het Hof geoordeeld dat het voor de bescherming van de rechten van de lidstaten essentieel is dat de Commissie, voordat zij op basis van de haar ter beschikking staande gegevens een definitieve beschikking geeft, de lidstaten beveelt haar alle noodzakelijke informatie te verschaffen. In het arrest Duitsland en Pleuger Worthington/Commissie heeft het Hof deze verplichting nog eens gepreciseerd. Bovendien handelt de Commissie in strijd met de regels waarmee zij zelf in haar publicatie Mededingingsrecht in de Europese Gemeenschappen", volume II B, Toelichting bij de regels die van toepassing zijn op steunmaatregelen van de staten: Toestand in december 1996", heeft ingestemd. Ten slotte druist de onderhavige beschikking ook in tegen haar eigen beschikkingspraktijk, zoals blijkt uit de beschikking 96/179/EG.
30. Naar de mening van de Commissie berust deze grief van de Franse regering allereerst op een onjuiste premisse. De beschikking is geenszins slechts op het ontbreken van een herstructureringsplan gebaseerd. Dat volgt reeds uit het feit dat de Commissie slechts in een kort fragment van de motivering op het ontbreken hiervan ingaat. Uit de analyse van de in deel IV, punt 3, van de beschikking gegeven gronden blijkt dat de beschikking berust op het niet vervuld zijn van de feitelijke voorwaarden om steun te kunnen goedkeuren en niet alleen op het ontbreken van informatie.
31. In verband met de goedkeuring van steun als herstructureringssteun heeft de Commissie onder meer gewezen op het belang van een geloofwaardig herstructureringsplan voor een positieve steunbeschikking. Ter terechtzitting heeft de vertegenwoordiger van de Commissie beklemtoond dat de Franse autoriteiten blijkens het vonnis van het Tribunal de commerce bereid waren geweest een saneringsplan te steunen dat reeds naar de mening van deze Franse rechterlijke instantie niet solide was. Daaruit volgt dat de Franse autoriteiten de steun juist niet hebben laten afhangen van een herstructureringsplan dat voldoet aan de eisen van de kaderregeling.
32. Bovendien zijn de door de Franse autoriteiten overgelegde balanscijfers onderzocht en is geconcludeerd dat daaruit niet blijkt dat de onderneming op lange termijn levensvatbaar is. Daarenboven is de analyse afgezet tegen de door de Franse autoriteiten het laatst toegezonden informatie, waaruit blijkt dat de onderneming in een belangrijk marktsegment, dat 14 % van de omzet uitmaakt, slechts 16 % van de geprognosticeerde resultaten heeft behaald. Ook de verhouding tussen de steun en de kosten en baten van de herstructurering is grondig en afdoende beoordeeld. In verband hiermee is de financiële deelneming van de eigenaren van de onderneming vergeleken met de steun uit de openbare middelen en is geconcludeerd dat er sprake is van een wanverhouding. Aangezien hoe dan ook niet werd voldaan aan twee van de vier in de kaderregeling vermelde criteria, kon de verleende steun in geen geval als herstructureringssteun worden goedgekeurd. Het was derhalve niet meer nodig terug te vallen op het argument dat de Franse regering onvoldoende informatie ter beschikking had gesteld.
33. De Commissie betoogt subsidiair dat de eerste grief op een onjuiste uitlegging van de procedureregels voor het toezicht op staatssteun berust.
34. In het arrest Boussac heeft het Hof geantwoord op de stelling van de Commissie dat wanneer een steunmaatregel onrechtmatig is omdat hij door een lidstaat in strijd met de procedure van artikel 93, lid 3, van het Verdrag is toegepast, de omstandigheid dat die steun volgens artikel 92, lid 3, van het Verdrag voor het overige verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, de onrechtmatigheid ervan niet wegneemt, en dat de steun op die grond ook teruggevorderd dient te worden. Het Hof heeft in die context eraan herinnerd dat het toezicht op de staatssteun eveneens de bevoegdheid van de Commissie inhoudt conservatoire maatregelen te treffen om de status quo te handhaven teneinde te verhinderen dat door de praktijken van de lidstaten het stelsel van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag op losse schroeven werd gezet. In het kader van deze maatregelen moet de Commissie evenwel ook de gerechtvaardigde belangen van de lidstaten veiligstellen. De Commissie is aldus bevoegd maar niet verplicht voorlopige maatregelen te nemen. Wanneer een lidstaat weigert de Commissie de voor haar beschikking noodzakelijke informatie te doen toekomen, staat het de Commissie vrij de procedure te beëindigen en op basis van de beschikbare gegevens een definitieve beschikking te geven.
35. In het arrest Duitsland en Pleuger Worthington/Commissie heeft het Hof zich uitsluitend beziggehouden met de eisen waaraan de motivering van beschikkingen van de Commissie dient te voldoen. Overigens is de aan dat geschil ten grondslag liggende situatie niet vergelijkbaar met die in het onderhavige geval. In de eerste plaats heeft de lidstaat in die zaak, anders dan in het onderhavige geval, volstrekt niet met de Commissie samengewerkt. In de tweede plaats had dat arrest betrekking op het bestaan zelf van een steunprogramma, en niet op de beoordeling door de Commissie van de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt.
36. Bovendien heeft het Hof met dat arrest geen wijziging willen aanbrengen in zijn vaste rechtspraak, volgens welke de lidstaten die aan een onderneming steun wensen te verstrekken, verplicht zijn de Commissie alle gegevens te verstrekken die zij voor een positieve beschikking nodig heeft.
37. De Commissie betoogt meer subsidiair dat de publicatie waarnaar de Franse regering verwijst, geen officieel standpunt betreft, maar het werk is van een advocaat dat de Commissie geenszins bindt. Evenmin is de beschikking in tegenspraak met haar vaste beschikkingspraktijk. Formele bevelen om informatie mee te delen, zoals de Franse regering die verlangt, richt de Commissie slechts aan lidstaten die weigerden mee te werken aan het onderzoek van de feiten.
Beoordeling
38. Er dient te worden onderzocht of de Commissie de procedurevoorschriften voor de beoordeling van steun heeft geschonden door in het onderhavige geval een definitieve beschikking over de Franse steun te geven zonder de Franse regering bij beschikking te hebben gelast haar een herstructureringsplan over te leggen dat aan de eisen ter zake voldeed.
a) Onvoldoende informatie door de lidstaat
39. Er zou sprake zijn van schending van de procedureregels door de Commissie wanneer zij haar beschikking uitsluitend zou hebben gebaseerd op het argument dat de Franse regering niet voldoende informatie had overgelegd. De Commissie kan namelijk slechts onder zeer strikte voorwaarden een steunbeschikking baseren op onvoldoende informatie van de lidstaat. Aangezien ten tijde van de beschikking geschreven procedureregels voor het toezicht op staatssteun ontbraken, dient op de door het Hof ontwikkelde maatstaven te worden teruggegrepen. In het arrest Boussac heeft het Hof geoordeeld dat wanneer de Commissie vaststelt dat een steunmaatregel zonder voorafgaande aanmelding is ingevoerd of gewijzigd, zij om te beginnen bevoegd is om de betrokken lidstaat middels een voorlopige beschikking in afwachting van de uitkomst van het onderzoek van de steunmaatregel te gelasten, de betaling van de steun onmiddellijk op te schorten, en de Commissie, binnen de door haar vastgestelde termijn, alle inlichtingen en gegevens te verschaffen die nodig zijn om de steunmaatregel te onderzoeken op zijn verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt. Wanneer de lidstaat het bevel van de Commissie volledig opvolgt, moet laatstgenoemde overeenkomstig de procedure van artikel 93, leden 2 en 3, van het Verdrag onderzoeken of de steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Laat de lidstaat niettegenstaande het bevel van de Commissie na, de gevraagde inlichtingen te verstrekken, dan is de Commissie bevoegd de procedure te beëindigen en op basis van de haar ter beschikking staande gegevens vast te stellen, of de steunmaatregel al dan niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
40. Een definitieve beschikking over staatssteun die uitsluitend is gebaseerd op de ontoereikendheid van de door de betrokken lidstaat aan de Commissie verstrekte informatie, zou derhalve onrechtmatig zijn. De Commissie kan integendeel, wanneer zij op basis van de beschikbare gegevens niet in staat is definitief te beoordelen of de steun geoorloofd is, in eerste instantie slechts voorlopige maatregelen treffen. Zij dient evenwel overigens de lidstaat te gelasten de ontbrekende informatie mee te delen.
41. De bestreden beschikking is evenwel niet alleen gebaseerd op het feit dat de Franse regering niet de vereiste informatie ter beschikking heeft gesteld. Weliswaar wordt in de beschikking ook gesteld dat de Franse regering geen herstructureringsplan heeft overgelegd, maar daaraan wordt een omvangrijke uiteenzetting over de materiële verenigbaarheid van de steun met artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag toegevoegd. De Commissie had met de verwijzing naar het ontbrekende herstructureringsplan duidelijk slechts een van meerdere gronden voor onverenigbaarheid van de steun met het gemeenschapsrecht op het oog.
42. Bovendien is volgens de kaderregeling voor de rechtmatigheid van een steunmaatregel vereist dat een herstructureringsplan voorhanden is. Door erop te wijzen dat een dergelijk plan ontbreekt, brengt de Commissie niet in de eerste plaats tot uitdrukking dat zij niet beschikt over de voor de beoordeling van de steun noodzakelijke informatie, maar veeleer dat aan de steunverlening geen coherent en vooraf opgesteld plan van de Franse regering ten grondslag lag. Dit is echter volgens de kaderregeling een vereiste voor de rechtmatigheid van herstructureringssteun. Aangezien iedere steun het gevaar inhoudt dat de mededingingsverhoudingen op de gemeenschappelijke markt ten nadele van de andere concurrenten worden gewijzigd, dienen dergelijke risico's zo mogelijk vooraf te worden geminimaliseerd. Aan deze noodzakelijke voorwaarde kan slechts met een coherent herstructureringsplan worden voldaan.
43. Bijgevolg heeft de Commissie niet gehandeld in strijd met de procedurevoorschriften waar zij haar beschikking (eveneens) op het ontbreken van een herstructureringsplan heeft gebaseerd.
b) Ontbreken van een beschikking van de Commissie betreffende het overleggen van de ontbrekende informatie
44. Er zou echter sprake zijn van schending van de procedure wanneer de Commissie verplicht zou zijn geweest met een aanvullende voorlopige beschikking van de Franse regering de ontbrekende informatie te verlangen.
45. Het Hof heeft voor het eerst met het arrest Boussac aan de Commissie de verplichting opgelegd de feiten uitvoerig te onderzoeken alvorens een definitieve beschikking te geven. Reeds uit dit arrest valt indirect af te leiden dat de Commissie verplicht is tot een grondig feitenonderzoek. Het Hof staat het beëindigen van de procedure zonder onderzoek van de feiten slechts dan toe wanneer de betrokken lidstaat nalaat de gevraagde inlichtingen te verstrekken. In het arrest Duitsland en Pleuger Worthington/Commissie zijn de eisen gepreciseerd die worden gesteld aan het onderzoek van de feiten door de Commissie. Daarin sluit het Hof om te beginnen aan bij zijn uiteenzettingen in het arrest Boussac over het vereiste van voorlopige maatregelen. Vervolgens stelt het dat slechts wanneer de lidstaat niettegenstaande het bevel van de Commissie nalaat, de gevraagde inlichtingen te verstrekken, de Commissie bevoegd is de procedure te beëindigen en op basis van de haar ter beschikking staande gegevens vast te stellen of de steunmaatregel al dan niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Wil de Commissie haar beschikking baseren op feitelijke veronderstellingen die worden weersproken door de lidstaat, dan eist het Hof bovendien dat de Commissie alle haar ten dienste staande middelen uitput om deze feitelijke vraag op te helderen. Een dergelijk middel is dat bij voorlopige beschikking wordt gelast om precies omschreven informatie te verschaffen, die de veronderstelling van de Commissie kan aantonen of weerleggen.
46. Deze constatering beperkt de werking van de algemene regel dat de lidstaten door het verstrekken van alle noodzakelijke informatie dienen aan te tonen dat de door hen verleende steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Een dergelijke beperking is slechts gerechtvaardigd wanneer de Commissie harerzijds bij de vaststelling van de feiten wil afwijken van de meegedeelde feiten, doordat zij bijvoorbeeld in strijd met de informatie van de lidstaat het bestaan van een steunprogramma veronderstelt. Komt de Commissie daarentegen tot een beoordeling van de meegedeelde feiten die door de betrokken lidstaat niet wordt gedeeld, dan is de Commissie in principe niet verplicht de lidstaat nogmaals bij voorlopige beschikking te gelasten nadere informatie te verstrekken alvorens zij een definitieve beschikking geeft.
47. De onderhavige beschikking bevat geen feitelijke veronderstellingen, maar een vaststelling met het karakter van beoordeling, namelijk dat de Franse Republiek aan de Commissie weliswaar informatie, maar geen behoorlijk herstructureringsplan heeft overgelegd. Of de meegedeelde informatie een behoorlijk herstructureringsplan inhoudt, is geen feitelijke vraag, maar voorwerp van een beoordeling door de Commissie, die derhalve op een kennelijke beoordelingsfout dient te worden onderzocht.
48. Bovendien kan een herstructureringsplan niet achteraf op verzoek van de Commissie worden overgelegd; in overeenstemming met de functie ervan dient een dergelijk plan ten grondslag te liggen aan een steunmaatregel en derhalve reeds ten tijde van het verlenen van de steun beschikbaar te zijn.
49. Voorts bestaat er met het besluit tot inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag een besluit van de Commissie waarin deze de Franse autoriteiten uitdrukkelijk op het ontbreken van noodzakelijke informatie met name van een herstructureringsplan heeft gewezen en heeft verzocht haar alle ter zake dienende informatie te verstrekken. In de procedure die heeft geleid tot het arrest Duitsland en Pleuger Worthington/Commissie verlangde de Commissie in het kader van het besluit tot inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag daarentegen geen nadere informatie, maar slechts een standpuntbepaling van de betrokken lidstaat en andere belanghebbenden. Ook kreeg de door het Hof op de voorgrond geplaatste omstreden feitelijke bewering dat de in die zaak litigieuze steun onderdeel vormde van een steunprogramma, geen bijzondere aandacht. Weliswaar moet worden toegegeven dat een besluit tot inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag niet als voorlopige maatregel is te beschouwen, zoals het Hof in zijn arrest Duitsland en Pleuger Worthington/Commissie wellicht voor ogen stond. Desalniettemin ging het niet om informele contacten, maar om een rechtens bindende maatregel, waaruit duidelijk viel op te maken welke informatie diende te worden verstrekt. Zoals eveneens blijkt uit de recente praktijk van de Commissie, is dit besluit in principe voldoende. Een specifieke beschikking over het verstrekken van informatie zoals bijvoorbeeld de door de Franse regering genoemde beschikking 96/179/EG is slechts in uitzonderingsgevallen vereist.
50. Ten slotte moet worden vastgesteld dat het standpunt van de Franse Republiek tegenstrijdig is. Enerzijds verlangt zij een beschikking die haar uitdrukkelijk en dwingend opdraagt informatie te verstrekken. Anderzijds beweert zij dat de Franse autoriteiten zich gedurende de gehele administratieve procedure hebben ingespannen om volledig met de Commissie samen te werken. Zij stelt met name systematisch en gedetailleerd op alle aan haar gerichte verzoeken om informatie te hebben geantwoord. In dat geval zou echter de door de Franse Republiek verlangde beschikking evenmin tot een beter feitelijk onderzoek hebben kunnen leiden.
51. Overigens kan de Franse regering niet worden gevolgd waar zij beweert dat de Commissie gebonden is door de publicatie Mededingingsrecht in de Europese Gemeenschappen", volume II B, Toelichting bij de regels die van toepassing zijn op steunmaatregelen van de staten: Toestand in december 1996". Onafhankelijk van de inhoud ervan heeft dit werk geen officieel karakter en kan het derhalve op generlei wijze bindend zijn voor de beschikkingspraktijk van de Commissie.
52. Wat het ontbreken van het herstructureringsplan betreft, kan derhalve geen procedurefout worden vastgesteld.
2) Beoordeling van de verstrekte informatie
53. Er dient derhalve te worden onderzocht of de Commissie tot de conclusie mocht komen dat de haar ter beschikking staande informatie geen behoorlijk herstructureringsplan inhield.
Argumenten van partijen
54. De Franse regering is van mening dat de door haar verstrekte informatie beantwoord aan een herstructureringsplan in de zin van de kaderregeling.
55. Volgens de Commissie blijkt daaruit reeds dat een plan dat voldoet aan de eisen van de kaderregeling, in feite niet beschikbaar was. Om te beginnen hadden de Franse autoriteiten bij de toezegging van de steun naar aanleiding van het vonnis van het Tribunal de commerce de Roubaix/Tourcoing geen besluit genomen op basis van een herstructureringsplan. Dat blijkt ook uit het feit dat de steun eveneens voor het concurrerende saneringsaanbod is aangeboden, hoewel het Tribunal dat later als niet solide heeft gekwalificeerd. Maar ook de verschillende latere mededelingen van de Franse autoriteiten tezamen staan niet gelijk met een herstructureringsplan.
Beoordeling
56. Er zij om te beginnen aan herinnerd dat deze constatering, gezien de beoordelingsvrijheid waarover de Commissie beschikt, slechts op een kennelijke beoordelingsfout dient te worden onderzocht. Een sluitende definitie van een kennelijke beoordelingsfout valt niet af te leiden uit de rechtspraak. In het arrest Nölle heeft het Hof evenwel in verband met de vaststelling van anti-dumpingverordeningen geoordeeld dat voor het vaststellen van een kennelijke beoordelingsfout moet zijn aangetoond dat die fout is gemaakt. Wanneer een dergelijk bewijs niet mogelijk is, dan strekt dit tot nadeel van de partij die stelt dat een verordening onrechtmatig is. Dit oordeel lijkt in principe op het onderhavige geval toepasselijk.
57. Zoals blijkt uit de motivering van de beschikking, ontbreekt het de Commissie met name aan nauwkeurige en betrouwbare gegevens over de ontwikkeling van de rentabiliteit op lange termijn van de onderneming op basis van de herstructureringsmaatregelen, en een met cijfers onderbouwd overzicht van de herstructureringskosten. Blijkens het dossier hebben de Franse autoriteiten op generlei moment een gedegen overzicht van de herstructureringskosten verstrekt. Integendeel, sommige posten waren niet becijferd en bij andere bijvoorbeeld met betrekking tot de kosten van een sociaal plan van 12 miljoen FRF blijft onduidelijk of ze eigenlijk wel ten laste komen van de onderneming.
58. Wat de ontwikkeling van de resultaten van de onderneming betreft, bevat het dossier meerdere balansprognoses. Het blijft evenwel onduidelijk hoe de daarin genoemde bedragen tot stand komen. Het enige bekende werkelijke resultaat voor 1997 blijft aanzienlijk achter bij de raming.
59. Bijgevolg is niet aangetoond dat de Franse autoriteiten daadwerkelijk een behoorlijk herstructureringsplan hebben overgelegd. Derhalve kan in dit opzicht geen kennelijke beoordelingsfout van de Commissie worden vastgesteld. Er moet juist worden vastgesteld dat volgens de kaderregeling reeds de grondslag voor de goedkeuring van de steun ontbreekt. Dit gebrek zou al voldoende zijn om de beschikking van de Commissie te rechtvaardigen.
3) Motivering
Argumenten van partijen
60. Ten slotte voert de Franse Republiek nog als grief aan dat de constatering dat een herstructureringsplan ontbreekt, onvoldoende is gemotiveerd in strijd met artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG). Volgens vaste rechtspraak moeten in de motivering van een rechtshandeling in de zin van artikel 190 van het Verdrag de beweegredenen van de instelling die de handeling heeft verricht tot uitdrukking komen, zodat het Hof zonder belemmering zijn toezicht kan uitoefenen en degenen die door de handeling worden geraakt in staat worden gesteld zich naar behoren te verweren. Door te stellen dat de Franse regering haar onvoldoende informatie voor de beoordeling van de steun ter beschikking zou hebben gesteld, tracht de Commissie slechts de aandacht af te leiden van de talrijke motiveringsgebreken die aan de onderhavige beschikking kleven.
61. De Commissie brengt hiertegen in dat volgens vaste rechtspraak de vereiste mate van motivering afhangt van de aard van de betrokken handeling en de omstandigheden waarin die handeling is vastgesteld, met name van de inhoud van de handeling en het belang dat de adressaten bij een uitvoerige uiteenzetting van de beweegredenen kunnen hebben. Het is daarentegen niet noodzakelijk dat alle feitelijke en juridische argumenten in de motivering letterlijk worden weergegeven. In dit opzicht mag de betrokken handeling niet geïsoleerd worden bezien, doch dient ook op de context te worden gelet. De onderhavige beschikking voldoet aan deze vereisten.
Beoordeling
62. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 190 van het Verdrag voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.
63. De regeling van artikel 190 van het Verdrag heeft geen betrekking op inhoudelijke gebreken van een motivering. De motiveringsplicht betreft een formeel vereiste dat niet van toepassing is op materiële gebreken. Derhalve is er geen sprake van schending van vormvoorschriften wanneer de instelling die de handeling heeft verricht aspecten buiten bespreking heeft gelaten die zij, terecht of ten onrechte, als niet terzake dienend beschouwde.
64. Tegen deze achtergrond kan in het feit dat de Commissie zich onder meer heeft gebaseerd op het ontbreken van een herstructureringsplan, geen formeel motiveringsgebrek in de zin van artikel 190 van het Verdrag worden gezien. De redenen voor deze constatering zijn immers duidelijk uiteengezet.
4) Voorlopige conclusie
65. Samenvattend dient te worden geconcludeerd dat de vaststelling dat een herstructureringsplan ontbreekt, op zichzelf voldoende rechtvaardigingsgrond is voor de beschikking van de Commissie. De volgende overwegingen dienen derhalve nog slechts ter aanvulling.
B Rentabiliteit op lange termijn
66. Vooraf dient te worden opgemerkt dat volgens de kaderregeling voor herstel van de rentabiliteit op lange termijn is vereist dat de onderneming in staat is alle voorkomende kosten te dekken en een redelijke minimale kapitaalopbrengst te verkrijgen.
1) De procedure
67. De argumenten inzake de procedurele kwesties die partijen hebben geformuleerd met betrekking tot de constatering van de Commissie dat een herstructureringsplan ontbrak, zijn op overeenkomstige wijze van toepassing op de constateringen van de Commissie over de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming.
68. Dienaangaande dient erop te worden gewezen dat volgens de kaderregeling goedkeuring van herstructureringssteun slechts mogelijk is wanneer wordt aangetoond dat de levensvatbaarheid op lange termijn van de betrokken onderneming wordt hersteld. De Commissie behoeft derhalve niet te bewijzen dat de onderneming ondanks de herstructurering niet levensvatbaar is. De volgens de arresten Boussac en Duitsland en Pleuger Worthington/Commissie op haar rustende informatieplicht vereist evenwel dat zij voldoende informatie inwint om de conclusie met betrekking tot de levensvatbaarheid te kunnen rechtvaardigen. In het onderhavige geval heeft de Commissie met de ramingen van het resultaat en met het bedrijfsresultaat voor 1997 informatie ingewonnen waarop zij haar conclusies kon baseren. De vraag of deze conclusies gerechtvaardigd zijn, is geen procedurele kwestie, maar een kwestie van beoordeling door de Commissie.
2) Beoordeling van de beschikbare informatie
Argumenten van partijen
69. De Franse regering is van mening dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat de onderneming niet levensvatbaar is.
70. Met betrekking tot de ontwikkeling van het nettoresultaat van de onderneming in de jaren 1996 tot en met 1999 heeft de Commissie aan de ene kant gesteld dat het resultaat over 1996 ter hoogte van 20 miljoen FRF door de investeringssteun ter hoogte van 22 miljoen FRF kunstmatig is opgeblazen, maar aan de andere kant op basis hiervan berekend dat het resultaat vanaf 1996 jaarlijks continu met 60 % tot 70 % is teruggelopen. De Commissie had echter voor correcte resultaten de aan de investeringssteun gerelateerde buitengewone posten bij de beoordeling buiten beschouwing moeten laten. In dat geval zou de Commissie tot een tegengestelde conclusie zijn gekomen, namelijk dat het concurrentievermogen niet is afgenomen, maar integendeel is toegenomen.
71. Ten tweede heeft de Commissie ook met de constatering dat de resultaten van een aanzienlijk deel van de activiteiten ver beneden de verwachtingen zijn gebleven, een beoordelingsfout gemaakt. Uit de sluiting van een volstrekt marginaal onderdeel van de productie kan niet worden afgeleid dat de gehele onderneming niet competitief is. Dat zeer snel is gereageerd op het feit dat het betrokken product geen aftrek vond, pleit integendeel eerder voor dan tegen het concurrentievermogen van de onderneming.
72. Ten derde is het eveneens onjuist om op grond van het feit dat de prijzen van de onderneming voor Lycra-wol tot de hoogste in Europa behoren, te concluderen dat de betrokken onderneming op deze markt tot de minst competitieve behoort. De onderneming wil zich met het genoemde prijsbeleid positioneren in een marktsegment met gemiddelde tot hoge prijzen en een niche" in de markt innemen. Op grond van een dergelijk prijsbeleid kan derhalve niet worden geconcludeerd dat de onderneming niet competitief is, tenzij van een onderneming in moeilijkheden wordt verlangd dat zij haar producten tegen dumpingprijzen verkoopt.
73. Ten vierde heeft de Commissie in haar beschikking in het geheel geen rekening gehouden met de gegevens die de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming kunnen aantonen. Met name de voorlopige raming 1999, die onder toezicht van een door de rechtbank aangewezen functionaris is opgesteld, is helemaal niet in aanmerking genomen.
74. De Commissie betoogt ten eerste dat de financiële ontwikkeling van de onderneming tot en met 1999 kennelijk op een vrije val" van het nettoresultaat lijkt en dat de onderneming zonder de overheidssteun van 22 miljoen FRF nooit zou hebben kunnen overleven. Ook al wordt het vermoedelijk door de Franse regering ingenomen standpunt overgenomen, dan nog tekent zich een voortdurend dalend financieel resultaat af: verliezen van 513 000 FRF in 1996, van 2,3 miljoen FRF in 1997, van 2,4 miljoen FRF in 1998 en 2,65 miljoen FRF in 1999. Wat het bedrijfsresultaat betreft, doet zich een ontwikkeling in de vorm van een zaagtandkromme" voor: een verlies van 1,96 miljoen FRF in 1996, een winst van 5,866 miljoen FRF in 1997, vervolgens een daling met 58 % tot 2,461 miljoen FRF in 1998 en een herstel met 42 % tot 3,498 miljoen FRF in 1999. Kijkt men naar het nettoresultaat zonder de bijkomende posten, dan blijkt voor het jaar 1996 een verlies van 2,473 miljoen FRF, vervolgens een winst van 3,566 miljoen FRF in 1997, een daling in 1998 tot 61 000 FRF en ten slotte in 1999 een resultaat van 848 000 FRF. Op grond van deze cijfers kan in geen geval worden gesteld dat de Commissie bij de beoordeling van de levensvatbaarheid een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt waar zij heeft vastgesteld dat de door de Franse regering verstrekte cijfers de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming niet aantonen.
75. Ten tweede wordt de stelling dat zij enkel aan de hand van een marginaal onderdeel van het bedrijf een conclusie trekt over de levensvatbaarheid van de gehele onderneming, weerlegd door de tekst van de beschikking zelf. Daarin heeft de Commissie namelijk uiteengezet dat het eerder voor de gehele onderneming ontwikkelde betoog nog wordt versterkt door de informatie met betrekking tot dat onderdeel van het bedrijf. Overigens is het betrokken onderdeel van het bedrijf niet volledig marginaal. Het maakt altijd nog 17 % van de omzet van de nieuwe onderneming uit. De omzetdaling van dit onderdeel van het bedrijf bedroeg gerelateerd aan dit onderdeel van het bedrijf 84 % en gerelateerd aan de gehele onderneming 14 %. Daarmee is niet alleen de niche-strategie op een belangrijk punt mislukt, maar ook de omzet in totaliteit bij de verwachtingen achtergebleven.
76. Ten derde heeft de beoordeling van het prijsbeleid op de markt voor Lycra-wol bij de beschouwing in totaliteit van de levensvatbaarheid van de onderneming slechts een ondergeschikte rol gespeeld. Overigens blijkt uit de door de Franse autoriteiten toegezonden stukken dat de oorspronkelijke onderneming, Filatures Lainière de Roubaix, aanvankelijk op een markt voor goederen van mindere kwaliteit actief was. Nouvelle Filature Lainière de Roubaix was vervolgens teruggekeerd tot de productie van goederen van hogere kwaliteit. Hieraan is de Commissie echter niet voorbijgegaan.
77. Wat ten vierde de inaanmerkingneming van de op 30 oktober 1998 verstrekte gegevens betreft, zijn alle haar ter kennis gebrachte feiten op de wijze zoals voorzien in artikel 93, lid 2, van het Verdrag bij haar besluitvorming betrokken.
Beoordeling
78. Nogmaals dient te worden vooropgesteld dat wegens het uitzonderingskarakter van artikel 92, lid 3, van het Verdrag de Commissie niet moet aantonen dat de steun met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar is, maar dat integendeel positief dient vast te staan dat de steun hiermee verenigbaar is. De uiteenzettingen van de Commissie dienen in dit licht te worden beoordeeld.
79. In punt 3.2.2, i, van de kaderregeling wordt over de levensvatbaarheid op lange termijn van ondernemingen gezegd dat het concurrentievermogen van het bedrijf binnen een redelijk tijdsbestek moet worden hersteld. De verbetering van de levensvatbaarheid dient voornamelijk voort te vloeien uit adequate interne maatregelen. De onderneming moet in staat worden geacht alle kosten te dekken en een minimale kapitaalopbrengst te verkrijgen, zodat de onderneming na uitvoering van het plan geen staatssteun meer nodig zal hebben en op eigen kracht op de markt zal kunnen concurreren. De grondslag voor de beoordeling dient een gedetailleerd herstructureringsplan te zijn, waardoor wordt gegarandeerd dat wordt voldaan aan de genoemde criteria.
80. De levensvatbaarheid op lange termijn dient te worden beoordeeld aan de hand van de door de Franse regering verstrekte cijfers en ramingen over het economische resultaat van de onderneming. De periode van 1996 tot en met 1999 waarop de Commissie zich baseert, lijkt in principe redelijk om het slagen of falen van de herstructureringsmaatregelen te beoordelen. Het lijkt eveneens toegestaan om, zoals de Commissie heeft gedaan, behalve de genoemde cijfers ook de ontwikkeling van afzonderlijke bedrijfsonderdelen in de beschouwing te betrekken en te beoordelen.
81. Op basis van deze informatie heeft de Commissie in de bestreden beschikking om te beginnen gesteld dat het nettoresultaat in 1996 van 20 miljoen FRF uitsluitend is toe te schrijven aan de steun. Vervolgens heeft zij opgemerkt dat het nettoresultaat vanaf 1996 tot en met 1999 voortdurend met ongeveer 60 % tot 70 % is gedaald. Er doet zich inderdaad een teruggang voor met het aangegeven percentage. De Commissie bekritiseert evenwel in de zin daarvoor juist de nettoresultaten, althans voor het jaar 1996, aangezien die door de premie beïnvloed zouden zijn. Juist deze cijfers vormen echter de grondslag voor de door de Commissie berekende teruggang van het resultaat. Op dat punt heeft de Franse regering gelijk dat de uiteenzettingen van de Commissie aanleiding geven tot misverstanden, om niet te zeggen geheel tegenstrijdig zijn.
82. Deze fout zou de beschikking of een deel ervan echter alleen onrechtmatig maken, wanneer zij daaraan ten grondslag zou liggen. Dit zou in casu enkel het geval zijn wanneer uit de overige feiten waarop de beschikking is gebaseerd, de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming zou kunnen worden afgeleid.
83. Wordt de beoordeling gebaseerd op alle door de Franse regering verstrekte cijfers over het te verwachten economische resultaat van de onderneming, zoals de Commissie doet in haar verweerschrift, dan ontstaat eerder een heterogeen beeld van de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming. Zo is het financieel resultaat sedert 1996 voortdurend gedaald, terwijl het bedrijfsresultaat eerder op een zaagtandkromme lijkt, zoals de Commissie terecht constateert. Of daarin een redelijke kapitaalopbrengst valt waar te nemen, mag worden betwijfeld.
84. Bovendien is het de vraag of deze cijfers gebruikt kunnen worden, nu het ten tijde van de beschikking van de Commissie enige bekende bedrijfsresultaat over 1997 duidelijk achterblijft bij de prognoses.
85. Voorts verschillen partijen van mening over de vraag welke rol het feit speelt dat de onderneming zich in de periode van de herstructurering heeft ontdaan van een onrendabel bedrijfsonderdeel. De Commissie stelt terecht dat een bedrijfsonderdeel dat 17 % van de omzet van een onderneming uitmaakt, niet als onbeduidend voor de beoordeling van de levensvatbaarheid ervan kan worden beschouwd. Voorts is het geen kennelijk onjuiste beoordeling dat het inzakken van de omzet met 84 % bij dit bedrijfsonderdeel eerder tegen het concurrentievermogen van de onderneming pleit, te meer daar de in dit bedrijfsonderdeel vervaardigde producten deel uitmaakten van de nieuwe bedrijfsstrategie en geen lasten uit het verleden" van de overgenomen onderneming vormden. Slechts in het laatste geval zou met de Franse regering kunnen worden gesteld dat de sluiting van dit bedrijfsonderdeel een aanwijzing is voor de levensvatbaarheid op lange termijn. In de onderhavige context duidt de sluiting eerder op een althans gedeeltelijk falen van de herstructureringsstrategie. De genomen interne herstructureringsmaatregelen, die de kaderregeling vereist, hebben eenvoudigweg niet de gewenste bijdrage aan een succesvolle herstructurering geleverd.
86. Daarentegen komt de conclusie van de Commissie dat de hoge prijzen voor Lycra-wol erop duiden dat de onderneming in dit marktsegment niet competitief is, niet dwingend voor. De Franse regering betoogt dat dit prijsbeleid onderdeel is van een bepaalde marktstrategie, wat de Commissie ook niet betwist. Uit het beschikbare materiaal valt niet af te leiden of de onderneming met deze strategie juist succes heeft of niet.
87. Al met al is de beoordeling door de Commissie van de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming niet zonder gebreken. Zoals reeds uiteengezet, zijn deze gebreken echter alleen belangrijk wanneer er kans bestaat dat in geval van een nieuwe beschikking de beoordeling anders zou uitvallen. Dat is evenwel niet het geval. Wordt de beoordeling gebaseerd op alle verstrekte cijfers van de onderneming, dan duiden die er inderdaad niet zonder meer op dat de onderneming op lange termijn levensvatbaar is. Ook de sluiting van genoemd bedrijfsonderdeel versterkt de twijfel over de levensvatbaarheid. Bijgevolg is de Franse regering er niet in geslaagd aan te tonen dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt waar zij vaststelde dat de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming niet is gegarandeerd.
88. De beoordeling van de Commissie wordt overigens bevestigd door het feit dat de onderneming intussen failliet is gegaan, wat echter voor de onderhavige procedure juridisch niet relevant is.
3) De motivering
Argumenten van partijen
89. Met betrekking tot de levensvatbaarheid op lange termijn acht de Franse regering het met name een motiveringsgebrek dat de Commissie zonder verdere motivering uit het gegeven dat de prijzen voor Lycra-wol van de onderneming tot de hoogste op de Europese markt behoren, afleidt dat de onderneming niet competitief is. Bovendien rept de Commissie met geen woord van de door haar op 30 oktober 1998 verstrekte gegevens, die de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming aantonen.
90. De Commissie brengt hiertegen in dat wat de prijs voor Lycra-wol betreft de door de Franse regering aangehaalde passage uit haar verband is gerukt. Dat zij geen rekening heeft gehouden met de op 30 oktober 1998 verstrekte gegevens, heeft te maken met het feit dat de beschikking op basis van de op 16 oktober 1998 door de Franse regering verstrekte cijfers is gegeven. De brief van 30 oktober 1998 was geen aanleiding om haar conclusie te wijzigen.
Beoordeling
91. Uit hoge prijzen afleiden dat een onderneming niet competitief is, is in principe juist wanneer andere aanbieders vergelijkbare producten tegen lagere prijzen aanbieden. Of zo'n gevolgtrekking in het onderhavige geval kan worden gemaakt, houdt geen verband met de motivering, maar is slechts bij de toetsing van de beoordeling door de Commissie van belang. Voor de motivering volstaat de verwijzing naar de hoge prijzen, aangezien dat de gronden van de beschikking van de Commissie voldoende doet uitkomen.
92. Dat geen rekening zou zijn gehouden met de op 30 oktober 1998 verstrekte gegevens, zou een motiveringsgebrek kunnen vormen wanneer deze brief nieuwe argumenten zou hebben bevat die hadden moeten worden weerlegd. Dergelijke argumenten zijn echter in deze brief niet te vinden, althans wat de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming betreft.
93. Desondanks is de motivering van de beschikking juist wat de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming betreft, niet vrij van gebreken. Op een tegenstrijdigheid bij de weergave van de ontwikkeling van het resultaat werd reeds ingegaan. Bovendien stelt de Commissie uitdrukkelijk vast dat de Franse regering de Commissie geen herstructureringsplan voorgelegd [heeft] op grond waarvan de Commissie het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn van de begunstigde onderneming en de noodzaak van de steun kon beoordelen". Desondanks komt zij met betrekking tot deze kwestie tot vaststellingen die uiteindelijk de beschikking blijken te kunnen rechtvaardigen.
94. Deze tegenstrijdigheden zijn betreurenswaardig, maar in het algemene kader van de beschikking niet belangrijk. De Commissie zet namelijk voldoende uiteen hoe zij tot de conclusie komt dat de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming niet is aangetoond. Bovendien beschikte de Franse regering door haar deelneming aan de administratieve procedure over voldoende informatie om ondanks de tegenstrijdigheden aan de hand van de beschikking van de Commissie genoeg te weten te komen over de gronden daarvan.
4) Voorlopige conclusie
95. Aangezien de levensvatbaarheid op lange termijn een voorwaarde is voor de goedkeuring van herstructureringssteun, kon de Commissie alleen al om deze reden de goedkeuring van de steun weigeren.
C Verhouding tussen de steun en de bijdrage van de begunstigden van de herstructurering
96. Wat de verhouding tussen de steun en de bijdrage van de begunstigden van de herstructurering betreft, is de inzet van het geschil enkel de beoordeling van deze kwestie door de Commissie.
Argumenten van partijen
97. De Franse regering betoogt dat de regel van punt 3.2.2, iii, dat van de begunstigden van de steun doorgaans wordt verwacht dat zij een belangrijke bijdrage leveren aan het herstructureringsplan, niet bindend is en de Commissie niet tot een strikte uitlegging ervan dwingt.
98. In een situatie waarin een onderneming wordt overgenomen door natuurlijke personen werknemers van de onderneming en de door hen ingebrachte bedragen in overeenstemming zijn met hun persoonlijke financiële positie, moet hun deelneming in het herstructureringsplan als belangrijk in de zin van de kaderregeling worden aangemerkt.
99. Bovendien kleven in dit verband aan de beschikking drie beoordelingsfouten.
100. Ten eerste heeft de Commissie geen rekening gehouden met het feit dat het bij de begunstigde onderneming om een MKB gaat en de onderneming is gevestigd in een steungebied niveau 2", zoals is voorzien in de kaderregeling.
101. Ten tweede kan de Commissie de bijdrage van de kopers niet relateren aan het totaalbedrag van de steun (volgens de Commissie bedraagt de particuliere deelneming dan slechts 12 % van de publieke middelen). Er moet integendeel een verband worden gelegd tussen het particuliere kapitaal en het subsidie-equivalent, in het onderhavige geval slechts 22 miljoen FRF. Dan komt het aandeel eigen middelen overeen met 22 % van de steun.
102. Ten derde heeft de Commissie de belangrijke herstructureringsmaatregelen die de begunstigde onderneming heeft getroffen, niet voldoende op hun waarde geschat (vermindering met 60 % van de oorspronkelijke productiecapaciteit, ontslag van 339 van de 587 medewerkers). Deze maatregelen moeten bij het onderzoek naar de betrokken verhouding eveneens in de beschouwing worden betrokken.
103. De Commissie is om te beginnen van mening dat het eigenlijk niet meer uitmaakt of de onderhavige grief van de Franse Republiek terecht is, aangezien haar vordering zelfs in dat geval moet worden afgewezen, zoals de uiteenzettingen over de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming hebben aangetoond. Daarom dienen de onderstaande uiteenzettingen slechts als subsidiair te worden beschouwd.
104. Voorts heeft de Commissie inderdaad de mogelijkheid in naar behoren aangetoonde uitzonderingsgevallen van de kaderregeling af te wijken. De mogelijkheid tot goedkeuring van staatssteun is in de opzet van het Verdrag echter de uitzondering en dient dienovereenkomstig restrictief te worden toegepast. Steunmaatregelen moeten op hun effecten worden beoordeeld. Hierbij moet rekening worden gehouden met het feit dat de begunstigde onderneming actief is op een markt waar de hevige concurrentie in het verleden tot een enorme daling van het aantal werknemers heeft geleid.
105. De punten 3.2.3 en 3.2.4 van de kaderregeling, waarop de Franse Republiek zich beroept en waarin het gaat om een soepelere benadering, hebben betrekking op gevallen die met het onderhavige geval niets te maken hebben.
106. Wat de verhouding van de bijdrage van de kopers tot de overheidsgelden betreft, moet deze bijdrage in overeenstemming met de kaderregeling worden gerelateerd aan de totale kosten van de herstructurering, waardoor de bijdrage van de begunstigden in het onderhavige geval 12 % bedraagt.
107. Ten slotte miskent de Franse Republiek met het argument dat de Commissie rekening had moeten houden met de vermindering van de capaciteit en het aantal arbeidsplaatsen door de onderneming, de strekking van de betrokken kaderregeling, aangezien in dat verband slechts rekening kan worden gehouden met bijdragen die de onderneming uit eigen middelen heeft geleverd.
Beoordeling
108. Wat de verhouding tussen de steun en de kosten en baten van de herstructurering betreft, blijkt uit punt 3.2.2, iii, van de kaderregeling dat het bedrag en de intensiteit van de steun tot het voor de uitvoering van de herstructurering strikt noodzakelijke minimum moeten worden beperkt en verband moeten houden met de voordelen die de Commissie ervan verwacht. Derhalve wordt van de begunstigden van de steun doorgaans verwacht dat zij met eigen middelen of via externe commerciële financiering een belangrijke bijdrage leveren aan het herstructureringsplan.
109. Door dit criterium moet worden voorkomen dat aan de betrokken onderneming middelen ter beschikking worden gesteld die niet nodig zijn voor de herstructurering, maar kunnen worden gebruikt voor een agressief en marktverstorend commercieel beleid. Dit valt eveneens te vrezen wanneer door de steun bij de onderneming of bij de eigenaren middelen zouden vrijkomen die op een voor de mededinging schadelijke wijze zouden kunnen worden ingezet. Derhalve houdt de Commissie volgens haar in 1999 gepubliceerde richtsnoeren rekening met de financiële mogelijkheden van de onderneming en haar aandeelhouders. Deze richtsnoeren zijn weliswaar niet rechtstreeks toepasselijk op het onderhavige geval, maar bevatten de ervaringen die de Commissie met de toepassing van de eerdere kaderregelingen heeft opgedaan en kunnen derhalve ter precisering worden gebruikt, voorzover er geen sprake is van een kennelijke heroriëntering ten opzichte van de eerdere kaderregelingen.
110. Derhalve zou de Commissie eveneens rekening dienen te houden met het feit dat de eigenaren van de onderneming als werknemers van de overgenomen onderneming slechts over weinig middelen beschikken en deze volledig investeren om te pogen hun bedrijf voort te zetten. Met name een loutere vergelijking van het aandeel van de bijdragen met de kosten van de herstructurering is dan uit den boze. Dit wordt geïllustreerd door de praktijk van de Commissie. In de beschikking betreffende de steun aan de Italiaanse onderneming Seleco heeft de Commissie een inbreng van de eigenaren van 40 % in de herkapitalisering als onvoldoende belangrijke eigen bijdrage gekwalificeerd. Daarentegen heeft de Commissie in de beschikking betreffende de steun aan de Duitse onderneming Wildauer Kurbelwelle GmbH een eigen bijdrage van 19,5 % reeds als belangrijk (en voldoende) aandeel in de herstructureringskosten gezien.
111. Voor een dergelijke afweging zou evenwel met name zijn vereist dat de Franse autoriteiten behalve preciezere gegevens over de financiële positie van de eigenaren een gedetailleerd herstructureringsplan hadden overgelegd, waaruit inzonderheid de kosten van de herstructurering zouden hebben moeten blijken. Slechts een dergelijk plan had kunnen garanderen dat de steun uitsluitend voor herstructureringsmaatregelen zou worden gebruikt en niet voor een agressief prijsbeleid.
112. Zonder deze informatie kan uitsluitend de eigen bijdrage aan de kosten van het totale plan in de beschouwing worden betrokken. Op grond hiervan lijkt het in ieder geval geen kennelijke beoordelingsfout wanneer de Commissie geen belangrijke eigen bijdrage aan de herstructurering heeft gezien in het maatschappelijk kapitaal van 510 000 FRF alsmede in het overnamebedrag van 4,3 miljoen FRF, tegenover 40 miljoen FRF aan staatssteun.
113. Bovendien ben ik het met de Commissie eens dat als term van vergelijking de staatssteun in totaliteit en niet slechts de investeringspremie van 22 miljoen FRF moet worden gekozen. Het gaat bij de beoordeling van wat een belangrijke bijdrage is, om een vergelijking tussen alle publieke en particuliere middelen. Het gevaar van verstoring van de mededinging is inherent aan alle staatssteun en niet slechts aan een deel ervan. Op basis van deze term van vergelijking komt het aandeel van de kopers in de financiering van de nieuwe onderneming slechts overeen met 12 % van de staatssteun. Deze verhouding lijkt reeds op het eerste gezicht niet evenwichtig.
114. De bepalingen van punt 3.2.3, betreffende herstructureringssteun in steungebieden, en punt 3.2.4, betreffende herstructureringssteun aan kleine en middelgrote bedrijven, doen hieraan niet af. Weliswaar valt in beide punten te lezen dat de steun in deze gevallen onder deels minder strenge voorwaarden zou kunnen worden verleend. Deze voorwaarden hebben evenwel slechts betrekking op het in de beschikking van de Commissie niet behandelde aspect van de capaciteitsvermindering ter compensatie van verstoringen van de mededinging en in het geval van kleine en middelgrote bedrijven eveneens op de verslagplicht.
115. Anders dan de Franse regering meent, dienen in de vergelijking evenmin de ontslagen en de sluitingen van bedrijfsonderdelen te worden betrokken. Deze maatregelen zijn volgens de kaderregeling bij de beoordeling van het onderhavige criterium niet relevant.
116. Ik concludeer dat de Commissie evenmin een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt met haar constatering dat de verleende steun niet evenredig is met de kosten en baten van de herstructurering, omdat de kopers van de onderneming geen belangrijke bijdrage aan de herstructurering hebben geleverd.
D Het criterium van voorkoming van distorsies van de mededinging
117. Met betrekking tot het criterium van voorkoming van distorsies van de mededinging laakt de Franse regering zowel de beoordeling door de Commissie als de motivering.
1) Beoordeling van de beschikbare informatie
118. De Franse regering is van mening dat de Commissie met haar oordeel dat het relatief geringe marktaandeel van de onderneming op de Europese markt op zich geen reden is om een distorsie van de mededinging uit te sluiten, geen rekening houdt met de op 30 oktober 1998 aan haar meegedeelde gegevens. Wanneer de Commissie daarmee rekening had gehouden, zou zij tot de conclusie hebben kunnen komen dat een distorsie van de mededinging is uitgesloten. In plaats daarvan lijkt de Commissie zich uitsluitend te baseren op de zeer algemeen gehouden verklaringen van diverse concurrenten.
119. De Commissie wijst daarentegen erop dat het standpunt van de Franse regering volslagen in tegenspraak is met de tekst van de bestreden beschikking. Zij is daarin uitvoerig ingegaan op de levensvatbaarheid van de onderneming alsmede op de verhouding tussen de steun en de kosten en baten. Daar de steun niet voldeed aan twee van de vier criteria van de kaderregeling, behoefde volstrekt niet meer te worden ingegaan op de kwestie van distorsies van de mededinging.
120. Het volstaat hier wederom erop te wijzen dat steun in de regel aan alle in de kaderregeling gestelde eisen dient te voldoen om op grond van artikel 92, lid 3, van het Verdrag voor goedkeuring in aanmerking te kunnen komen. Gezien bovenstaande vaststellingen behoefde de Commissie niet meer op de kwestie van dreigende distorsies van de mededinging in te gaan.
2) Motivering
121. De Franse Republiek voert als grief aan dat de beschikking ter zake van voorkoming van distorsies van de mededinging geen gefundeerde en nauwkeurige verklaringen bevat.
122. De Commissie brengt hiertegen in dat het ruimschoots volstaat wanneer in de motivering wordt vastgesteld dat niet wordt voldaan aan twee van de vier criteria van bovengenoemde kaderregeling. Het is dan niet meer nodig om op een derde punt in te gaan.
123. Aangezien de Commissie van mening was dat zij zich na haar onderzoek van andere in de kaderregeling opgenomen criteria niet meer met dit punt behoefde bezig te houden, was er daarom ook geen motivering nodig. Zoals reeds uiteengezet, is deze opvatting eveneens juist.
E Samenvatting
124. De beschikking van de Commissie is om drie redenen gerechtvaardigd. De Franse Republiek heeft geen behoorlijk herstructureringsplan overgelegd, de levensvatbaarheid op lange termijn van Nouvelle Filature Lainière de Roubaix na de herstructurering is niet aangetoond en de steun was niet evenredig met de bijdrage van de eigenaren van de onderneming aan de herstructureringsmaatregelen. De Franse Republiek heeft de constateringen van de Commissie met betrekking tot deze punten niet kunnen ontzenuwen.
VI Kosten
125. Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. In het onderhavige geval dient de Franse Republiek in de kosten te worden verwezen.
VII Conclusie
126. Op grond van een en ander geef ik het Hof in overweging:
1) het beroep te verwerpen;
2) de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.