62023CJ0633_RES
Causa C‑633/23
Electrabel SA e a.
contro
Commission de Régulation de l’Électricité et du Gaz (CREG)
(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Cour d’appel de Bruxelles)
Sentenza della Corte (Quarta Sezione) del 18 dicembre 2025
«Rinvio pregiudiziale – Mercato interno dell’energia elettrica – Regolamento (UE) 2022/1854 – Intervento di emergenza per far fronte ai prezzi elevati dell’energia – Articolo 2, punti 5 e 9 – Articoli da 6 a 8 – Tetto sui ricavi di mercato ottenuti dai produttori di energia elettrica che utilizzano determinate fonti di energia – Determinazione dei “ricavi di mercato” – Normativa nazionale che prevede il ricorso a presunzioni o inconfutabili o confutabili mediante altre presunzioni – Principio di proporzionalità – Articolo 22, paragrafo 2, lettera c) – Periodo di applicazione degli articoli da 6 a 8 di tale regolamento – Applicazione di un tetto sui ricavi per un periodo anteriore a quello previsto da tale regolamento, in forza di una normativa nazionale adottata posteriormente all’entrata in vigore di detto regolamento – Principi del primato e dell’effettività del diritto dell’Unione – Principio di leale cooperazione»
Energia – Mercato interno dell’energia elettrica – Regolamento 2022/1854 – Intervento di emergenza per far fronte ai prezzi elevati dell’energia – Tetto sui ricavi di mercato ottenuti dai produttori di energia elettrica che utilizzano determinate fonti di energia – Normativa nazionale che prevede il ricorso a presunzioni inconfutabili o a presunzioni confutabili mediante altre presunzioni – Principio di proporzionalità – Ammissibilità – Presupposto
(Regolamento del Consiglio 2022/1854, considerando 37 e artt. 1, 2, punti 5 e 9, e 6-8)
(v. punti 38-53, 55, dispositivo 1)
Energia – Mercato interno dell’energia elettrica – Regolamento 2022/1854 – Intervento di emergenza per far fronte ai prezzi elevati dell’energia – Tetto sui ricavi di mercato ottenuti dai produttori di energia elettrica che utilizzano determinate fonti di energia – Normativa nazionale adottata posteriormente all’entrata in vigore del regolamento 2022/1854 – Normativa che organizza l’applicazione di un tetto sui ricavi di mercato per un periodo anteriore a quello previsto da tale regolamento – Principi del primato e dell’effettività del diritto dell’Unione nonché di leale cooperazione – Ammissibilità
[Art. 4, § 3, TUE; art. 288 TFUE; regolamento del Consiglio 2022/1854, artt. 6-8 e 22, § 2, c)]
(v. punti 57-65, dispositivo 2)
Sintesi
Adita in via pregiudiziale dalla cour d’appel de Bruxelles (Corte d’appello di Bruxelles, Belgio), la Corte si pronuncia sull’interpretazione del regolamento 2022/1854, che ha istituito un intervento di emergenza per attenuare gli effetti dei prezzi elevati dell’energia, in particolare introducendo un tetto obbligatorio sui ricavi ottenuti dai produttori di energia elettrica a partire da determinate fonti (
1
). In tale contesto, essa esamina le modalità di determinazione dei ricavi derivanti dal mercato dell’energia elettrica assoggettati a tale tetto e precisa l’ambito di applicazione temporale di detto regolamento, in considerazione di una normativa nazionale adottata mentre il regolamento era in vigore e che prevedeva a propria volta l’applicazione di un tetto sui ricavi derivanti da tale mercato.
In applicazione del regolamento 2022/1854, la legge belga sull’energia elettrica ha introdotto un tetto sui ricavi di mercato di taluni produttori di energia elettrica, mediante un prelievo a favore dello Stato sui ricavi eccedenti realizzati in un determinato periodo (
2
).
Il 28 febbraio 2023, la Commission de régulation de l’électricité et du gaz (CREG) (Commissione per la regolamentazione dell’energia elettrica e del gas, Belgio) ha adottato, conformemente a una disposizione della legge sull’energia elettrica (
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), una decisione vertente sul modello di dichiarazione e sul formato dei documenti che i debitori del prelievo istituito da tale legge dovevano trasmettere.
Il 29 e il 30 marzo 2023, le ricorrenti, che sono persone giuridiche di diritto privato assoggettate a tale prelievo, in particolare produttori e/o fornitori di elettricità o federazioni di imprese del settore dell’energia che agiscono a beneficio dei loro membri, hanno adito il giudice del rinvio con tre ricorsi diretti ad ottenere l’annullamento di tale decisione. A sostegno dei loro ricorsi le ricorrenti affermano che la decisione della CREG del 28 febbraio 2023 è stata adottata in violazione del regolamento 2022/1854, dell’articolo 288 TFUE nonché dei principi del primato e dell’effettività del diritto dell’Unione.
Il giudice del rinvio constata che il modello di dichiarazione dei ricavi previsto dalla decisione della CREG del 28 febbraio 2023 si basa su un insieme o su una catena di presunzioni alle quali il debitore non può mai sottrarsi completamente, con la conseguenza che quest’ultimo non è in misura di dichiarare i ricavi reali che ha effettivamente ottenuto. A tal riguardo, esso dubita che la possibilità di lasciare agli Stati membri il ricorso a stime per calcolare il tetto sui ricavi di mercato (
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) li autorizzi a prevedere un sistema basato unicamente su presunzioni inconfutabili, o su presunzioni in parte confutabili ma in un modo che lascia sussistere elementi teoricamente predeterminati dallo Stato membro, senza considerare i ricavi realmente ottenuti. Inoltre, per quanto riguarda il periodo coperto dalla decisione della CREG del 28 febbraio 2023, il giudice del rinvio si chiede se la facoltà per gli Stati membri di mantenere o introdurre misure che limitino ulteriormente i ricavi di mercato (
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) comprenda quella di istituire un sistema di fissazione di un tetto prima della data di entrata in vigore di tale regolamento.
Giudizio della Corte
In primo luogo, per quanto riguarda la determinazione dell’importo dei ricavi di mercato al quale deve applicarsi la misura di fissazione di un tetto sui ricavi di cui il regolamento 2022/1854 impone l’attuazione, la Corte constata che dal tenore letterale delle disposizioni di quest’ultimo risulta che tale misura di fissazione di un tetto non può essere applicata a redditi teorici non corrispondenti alla realtà del mercato, ma deve essere applicata a importi che riflettano la realtà dei ricavi percepiti dagli operatori interessati. Tuttavia, nessuna delle disposizioni pertinenti del regolamento precisa il metodo secondo cui tali ricavi devono essere determinati.
Così, la Corte sottolinea che spetta agli Stati membri stabilire le modalità secondo le quali sono determinati i ricavi di mercato ai quali deve applicarsi la misura di fissazione di un tetto. Tuttavia, siccome, nell’ambito di tale esercizio, gli Stati membri attuano il regolamento 2022/1854, essi devono esercitare le loro competenze in modo da preservare l’effetto utile delle disposizioni di tale regolamento.
Per quanto riguarda la questione se, nell’ambito di tale esercizio, sia consentito agli Stati membri di ricorrere a presunzioni, la Corte ricorda, innanzitutto, che, tenuto conto del gran numero di operazioni per le quali le autorità competenti degli Stati membri devono vigilare sull’applicazione del tetto sui ricavi di mercato, tali autorità dovrebbero poter ricorrere a stime ragionevoli per calcolare detto tetto. Orbene, una stima è per sua natura un’approssimazione di un dato valore e non corrisponde sempre ad un valore esatto. Pertanto, un’eventuale differenza tra i ricavi reali e i ricavi presunti può essere ammessa senza che il ricorso a presunzioni sia necessariamente incompatibile con il regolamento 2022/1854, a condizione che tale differenza, sia essa positiva o negativa, resti ragionevole, ossia moderata, e che le stime adottate in applicazione di tali presunzioni siano rappresentative della realtà del mercato nel corso del periodo considerato.
Poi, il regolamento 2022/1854 (
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) ha lo scopo di istituire un intervento di emergenza per attenuare gli effetti dei prezzi elevati dell’energia per mezzo di misure eccezionali, mirate e limitate nel tempo, e tali misure sono volte, in particolare, a introdurre un tetto sui ricavi di mercato che alcuni produttori ricevono dalla produzione di energia elettrica ridistribuendo in modo mirato ai clienti finali di energia elettrica. Pertanto, il ricorso a stime ragionevoli, anche sotto forma di presunzioni, per attuare rapidamente misure di breve durata, può costituire un mezzo appropriato, se non addirittura necessario, al fine di garantire l’efficacia della misura di fissazione di un tetto sui ricavi che il regolamento 2022/1854 impone e di raggiungere così tale obiettivo.
La Corte rileva inoltre che, in forza del regolamento 2022/1854 (
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), gli Stati membri sono tenuti ad adottare misure efficaci volte a garantire l’effettiva applicazione del tetto e ad impedirne l’elusione e che può essere necessario dover garantire la raccolta e il controllo di una grande quantità di dati. Pertanto, a seconda delle particolarità del mercato nazionale considerato o delle difficoltà tecniche che possono esistere quanto alla possibilità di isolare i ricavi che devono effettivamente essere assoggettati alla misura del tetto imposta da tale regolamento, il ricorso a presunzioni può rivelarsi necessario.
La Corte ne deduce che il regolamento 2022/1854 non osta a che uno Stato membro ricorra a presunzioni al fine di determinare l’importo dei ricavi di mercato da assoggettare alla misura di fissazione di un tetto imposta da tale regolamento, purché tali presunzioni consentano di ottenere stime ragionevoli di tali ricavi, che siano rappresentative della realtà del mercato nel corso del periodo considerato.
Infatti, tenuto conto dell’urgenza di attuare la misura di fissazione di un tetto sui ricavi imposta dal regolamento 2022/1854 nonché del carattere eccezionale e limitato nel tempo di tale misura, il ricorso a presunzioni, anche, se del caso, inconfutabili, al fine di determinare precisamente l’importo dei ricavi al quale deve essere applicata detta misura appare proporzionato, purché queste ultime consentano di ottenere stime ragionevoli di tali ricavi, che siano rappresentative della realtà del mercato nel corso del periodo considerato. La valutazione della questione se una determinata presunzione soddisfi tale condizione rientra nella competenza delle autorità nazionali, che agiscono sotto il controllo dei giudici nazionali. Ai fini di tale valutazione, occorre tener conto dell’insieme degli elementi di fatto e tecnici che caratterizzano non solo la situazione degli operatori e degli impianti interessati, ma anche il mercato nazionale dell’energia elettrica.
Di conseguenza, la Corte considera che il regolamento 2022/1854 (
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) e il principio di proporzionalità non ostano a una normativa nazionale in forza della quale l’importo dei ricavi al quale si applica un tetto sui ricavi di mercato previsto in applicazione di tale regolamento è determinato, a seconda degli impianti di produzione di energia elettrica considerati, vuoi a partire da presunzioni inconfutabili, vuoi a partire da presunzioni confutabili, ma che possono essere rovesciate solo a date condizioni, purché tali presunzioni consentano di ottenere stime ragionevoli di detti ricavi, rappresentative della realtà del mercato nel corso del periodo considerato.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’ambito di applicazione temporale del regolamento 2022/1854, la Corte constata che da nessuna disposizione di tale regolamento risulta che esso si applichi a una misura di fissazione di un tetto sui ricavi istituita da una normativa nazionale per un periodo anteriore all’entrata in vigore di quest’ultimo né, a fortiori, che una siffatta normativa debba rispettare le condizioni previste da detto regolamento. Pertanto, in assenza di una normativa dell’Unione in materia, applicabile ratione temporis, non si può ritenere che gli Stati membri siano privati della facoltà di esercitare le loro competenze adottando una misura di fissazione di un tetto sui ricavi di mercato simile a quella di cui il regolamento 2022/1854 impone l’attuazione, ma con un ambito di applicazione temporale diverso da quello previsto da tale regolamento.
Il fatto che una tale normativa nazionale sia stata adottata sebbene il regolamento 2022/1854 fosse già in vigore è irrilevante al riguardo, poiché nessuna delle disposizioni di tale regolamento indica che il legislatore dell’Unione abbia inteso privare gli Stati membri di tale facoltà o subordinarne l’esercizio a un’autorizzazione dell’Unione. Al contrario, il legislatore dell’Unione ha espressamente previsto la possibilità che gli Stati membri introducano o mantengano misure di limitazione dei ricavi di mercato più rigorose (
9
) del tetto previsto da tale regolamento (
10
). Dal settembre 2021 erano stati peraltro osservati prezzi molto elevati sui mercati dell’energia elettrica e la guerra di aggressione perpetrata dalla Federazione russa nei confronti dell’Ucraina aveva comportato ulteriori aumenti significativi e una maggiore volatilità dei prezzi dell’energia elettrica (
11
). Inoltre, il legislatore dell’Unione ha rilevato (
12
) che tutti gli Stati membri sono stati colpiti da tale crisi energetica, sebbene in misura diversa, e che un aumento estremo e duraturo dei prezzi era stato osservato dal mese di febbraio 2022.
Peraltro, il giudice del rinvio non ha indicato di dubitare della compatibilità della normativa nazionale di cui trattasi con altre disposizioni di diritto dell’Unione applicabili ratione temporis. Inoltre, la Corte sottolinea, da un lato, che né l’articolo 288 TFUE né i principi del primato e dell’effettività del diritto dell’Unione possono modificare l’ambito di applicazione di un regolamento, quale deciso dal legislatore dell’Unione. Dall’altro lato, in forza del principio di leale cooperazione (
13
), gli Stati membri si astengono, in particolare, da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’Unione. Tuttavia, alla luce, in particolare, del fatto che l’attuazione di una misura di fissazione di un tetto sui ricavi simile a quella prevista dal regolamento 2022/1854 persegue obiettivi compatibili con quelli di tale regolamento, non si può ritenere che, applicando, a livello nazionale, una siffatta misura prima che essa si imponga a livello dell’Unione, uno Stato membro contravverrebbe a tale principio.
Di conseguenza, la Corte dichiara che il regolamento 2022/1854 (
14
), in combinato disposto con l’articolo 288 TFUE e con i principi del primato e di effettività del diritto dell’Unione nonché di leale cooperazione, non osta a una normativa nazionale adottata posteriormente all’entrata in vigore di tale regolamento e che prevede l’applicazione di una misura di fissazione di un tetto sui ricavi di mercato simile a quella di cui detto regolamento impone l’attuazione, ma per un periodo anteriore a quello fissato dal medesimo regolamento.
(
1
)	Regolamento (UE) 2022/1854 del Consiglio, del 6 ottobre 2022, relativo a un intervento di emergenza per far fronte ai prezzi elevati dell’energia (GU 2022, L 261, pag. 1), articoli 6 e 7.
(
2
)	Articolo 22 ter della loi relative à l’organisation du marché de l’électricité (legge relativa all’organizzazione del mercato dell’energia elettrica), del 29 aprile 1999 (Moniteur belge dell’11 maggio 1999, pag. 16264), nella versione risultante dalla loi relative à l’organisation du marché de l’électricité et introduisant un plafond sur les recettes issues du marché des producteurs d’électricité (legge che modifica la legge relativa all’organizzazione del mercato dell’energia elettrica e introduce un tetto sui ricavi di mercato dei produttori di energia elettrica), del 16 dicembre 2022 (Moniteur belge del 22 dicembre 2022, pag. 98819) (in prosieguo: la «legge sull’energia elettrica»).
(
3
)	L’articolo 22 ter, paragrafo 6, quarto comma, della legge sull’energia elettrica prevede un obbligo per i debitori del prelievo istituito da tale articolo 22 ter di depositare una dichiarazione alla CREG entro una certa data nonché il contenuto di tale dichiarazione.
(
4
)	Secondo il considerando 37 del regolamento 2022/1854, ai sensi del quale gli Stati membri dovrebbero avere la possibilità di utilizzare stime ragionevoli per il calcolo del tetto sui ricavi di mercato.
(
5
)	Prevista all’articolo 8, paragrafo 1, lettera a), del regolamento 2022/1854.
(
6
)	Come risulta dall’articolo 1.
(
7
)	Articolo 6, paragrafo 3, articolo 6, paragrafo 2, e articolo 7, paragrafo 6.
(
8
)	Più in particolare, i suoi articoli da 6 a 8, in combinato disposto con l’articolo 2, punti 5 e 9.
(
9
)	Articolo 8, paragrafo 1, lettera a), del regolamento 2022/1854.
(
10
)	Articolo 6, paragrafo 1.
(
11
)	Considerando 1 del regolamento 2022/1854.
(
12
)	Considerando 5 del regolamento 2022/1854.
(
13
)	Articolo 4, paragrafo 3, TUE.
(
14
)	Più precisamente, gli articoli da 6 a 8 e l’articolo 22, paragrafo 2, lettera c).