62011CC0036
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
YVES BOT
26 päivänä huhtikuuta 2012 (
1
)
Asia C-36/11
Pioneer Hi Bred Italia Srl
vastaan
Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali
(Consiglio di Staton (Italia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
”Maatalous — Muuntogeeniset organismit — Direktiivi 2002/53/EY — Viljelykasvilajien yleinen lajikeluettelo — Yleiseen lajikeluetteloon hyväksytyt muuntogeeniset organismit — Asetus (EY) N:o 1829/2003 — 20 artikla — Olemassa olevat tuotteet — Direktiivi 2001/18/EY — 26 a artikla — Toimenpiteet, joiden tarkoituksena on estää muuntogeenisten organismien tahaton esiintyminen muissa tuotteissa — Kansalliset toimenpiteet, joilla kielletään sellaisten muuntogeenisten organismien viljely, jotka on hyväksytty yleiseen lajikeluetteloon ja jotka on ilmoitettu olemassa oleviksi tuotteiksi, sillä perusteella, että direktiivin 2001/18/EY 26 a artiklan mukaisia toimenpiteitä ei vielä ole toteutettu”
1.
Nyt kun poliittista ja oikeudellista keskustelua sen harkintavallan mahdollisesta laajentamisesta, joka jäsenvaltioilla on kieltää niiden alueella tai alueen osalla sallittujen muuntogeenisten organismien (
2
) viljely tai rajoittaa sitä, käydään kiivaammin kuin koskaan ennen, (
3
) voidaan nyt esitetyn ennakkoratkaisupyynnön myötä arvioida unionin oikeuden vallitseva tilanne.
2.
Tämä pyyntö koskee pääasiallisesti geneettisesti muunnettujen organismien tarkoituksellisesta levittämisestä ympäristöön ja neuvoston direktiivin 90/220/ETY kumoamisesta 12.3.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/18/EY, (
4
) sellaisena kuin se on muutettuna 11.3.2008 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2008/27/EY, (
5
) 26 a artiklan tulkintaa.
3.
Tämän artiklan otsikko on ”Toimenpiteet muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen estämiseksi” ja artiklan sanamuoto seuraava:
”1.
Jäsenvaltiot voivat toteuttaa aiheellisia toimenpiteitä välttääkseen muuntogeenisten organismien tahatonta esiintymistä muissa tuotteissa.
2.
Komissio kerää ja koordinoi yhteisössä ja kansallisella tasolla tehtyihin tutkimuksiin perustuvaa tietoa, tarkkailee rinnakkaiseloon liittyvää kehitystä jäsenvaltioissa ja kehittää näiden tietojen ja havaintojen pohjalta muuntogeenisten, perinteisten ja luonnonmukaisten viljelykasvien rinnakkaiseloa koskevia suuntaviivoja.”
4.
Tästä aiheesta on annettu kaksi komission suositusta. Ensimmäinen on ohjeista kansallisten strategioiden ja parhaiden käytänteiden laatimiseksi muuntogeenisten viljelykasvien sekä tavanomaisen ja luonnonmukaisen maataloustuotannon rinnakkaiseloon 23.7.2003 annettu komission suositus. (
6
) Tämä suositus on sittemmin kumottu ja korvattu ohjeista kansallisten rinnakkaiselotoimenpiteiden kehittämiseksi muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen välttämiseksi tavanomaisesti tai luonnonmukaisesti viljeltävien kasvien seassa 13.7.2010 annetulla komission suosituksella. (
7
)
5.
Nämä suositukset sisältävät yleiset periaatteet, joiden tarkoituksena on auttaa jäsenvaltioita niiden päättäessä säätää toimenpiteistä, joilla pyritään takaamaan muuntogeenisten viljelykasvien sekä perinteisten ja luonnonmukaisten viljelykasvien rinnakkaiselo.
6.
Komissio lähtee näissä kahdessa tekstissä siitä, että mitään maataloustuotannon muotoa, olipa se perinteinen, luonnonmukainen tai GMO:ien käyttöön perustuva, ei saa sulkea pois unionin alueella. Jotta tuottajat ja kuluttajat voisivat valita näiden kolmen tuotantomuodon välillä, on ylläpidettävä erilaisia tuotantojärjestelmiä. Rinnakkaiseloa koskevilla menetelmillä pyritään tässä tarkoituksessa välttämään GMO:ien tahatonta esiintymistä muissa tuotteissa, jotta voidaan välttää mahdollinen taloudellinen vahinko (
8
) ja muuntogeenisten viljelykasvien ja muunlaisten viljelykasvien sekoittumisen vaikutukset. (
9
)
7.
Rinnakkaiseloa koskevat toimenpiteet voivat merkitä esimerkiksi muuntogeenisten kasvien viljelyyn ja perinteiseen tai luonnonmukaiseen viljelyyn tarkoitettujen peltojen välisten eristysetäisyyksien vahvistamista, puskurivyöhykkeiden rakentamista, siitepölyesteiden rakentamista tai sopivien vuoroviljelyjärjestelmien käyttöönottoa. (
10
)
8.
Nyt käsiteltävässä asiassa Consiglio di Staton (Italia) on arvioitava, onko unionin oikeuden kanssa yhdenmukainen sellainen kansallinen lainsäädäntö, jossa asetetaan GMO:n viljelyn aloittamista koskevan kansallisen luvan myöntämisen edellytykseksi alueiden toteuttamat rinnakkaiseloa koskevat toimenpiteet. Consiglio di Stato haluaa selventää direktiivin 2001/18 26 a artiklan, luettuna yhdessä 23.7.2003 ja 13.7.2010 annettujen suositusten kanssa, soveltamisalaa. Tässä tarkoituksessa Consiglio di Stato on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko silloin, kun jäsenvaltio on katsonut, että sen on edellytettävä sellaisten muuntogeenisten organismien, jotka on merkitty [direktiivin 2002/53/EY (
11
) mukaiseen viljelykasvien yleiseen lajikeluetteloon (jäljempänä yleinen lajikeluettelo)], viljelyyn myönnettävältä luvalta sitä, että on toteutettu yleisesti sovellettavia toimenpiteitä, joilla kyetään takaamaan tällaisten viljelykasvien rinnakkaiselo tavanomaisesti ja luonnonmukaisesti viljeltävien kasvien kanssa, direktiivin 2001/18 – – 26 a artiklaa, luettuna yhdessä [23.7.2003 annetun] suosituksen – – ja 13.7.2010 annetun suosituksen – – kanssa, tulkittava siten, että ennen tällaisten yleisesti sovellettavien toimenpiteiden toteuttamista – – lupa, joka koskee viljelykasvien yleiseen lajikeluetteloon merkittyjä muuntogeenisiä organismeja, on myönnettävä, vai siten, että – – lupahakemuksen käsittelyä on lykättävä siihen saakka, kunnes tällaiset yleisesti sovellettavat toimenpiteet on toteutettu, vai siten, että – – lupa on myönnettävä ja siihen liitetään määräykset, joiden avulla voidaan konkreettisessa tapauksessa välttää se, että luvan saaneet muuntogeeniset viljelykasvit eivät joudu tahattomastikaan kosketuksiin ympäröivien tavanomaisten tai luonnonmukaisten viljelykasvien kanssa?”
9.
Tämä kysymys perustuu riita-asiaan, jossa asianosaisina ovat Pioneer Hi Bred Italia Srl (jäljempänä Pioneer) ja Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali (maatalous-, elintarvike- ja metsäministeriö) ja jossa on kysymys sellaisen muistion lainmukaisuudesta, jossa viimeksi mainittu on ilmoittanut Pioneerille, että koska alueet eivät olleet vielä antaneet säännöksiä, joilla voitiin taata perinteisten, luonnonmukaisten ja muuntogeenisten viljelykasvien rinnakkaiselo, ministeriö ei voinut tutkia tämän yhtiön lupahakemusta, joka koski sellaisten MON 810 -maissista saatujen muuntogeenisten maissihybridien viljelyn aloittamista, jotka oli jo merkitty viljelykasvien yleiseen lajikeluetteloon.
10.
Consiglio di Stato näyttää kysymyksenasettelussaan pitävän lähtökohtana, että jäsenvaltio voi pätevästi ottaa käyttöön menetelmän, jonka tarkoituksena on sallia kansallisella tasolla GMO:n viljely, vaikka kyseisellä GMO:lla olisikin jo unionin tasolla lupa. Aluksi on tutkittava, onko tällainen lähtökohta oikea.
11.
Toiseksi tutkin, voiko jäsenvaltio perustellusti vedota siihen, että rinnakkaiseloa koskevia suunnitelmia ei ole otettu käyttöön alueellisella tasolla, kun se kieltää alueellaan sellaisen GMO:n viljelyn, joka on unionin oikeuden nojalla sallittu.
I Ennakkoratkaisupyyntöön liittyvät tosiseikat ja oikeudelliset seikat
A MON 810 -maissin oikeudellinen asema
12.
MON 810 -maissin saattaminen markkinoille hyväksyttiin Monsanto Europe SA:n (
12
) hakemuksesta päätöksellä 98/294/EY. (
13
)
13.
Direktiivi 2001/18 piti sen 34 artiklan mukaisesti saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä viimeistään 17.10.2002. Direktiivillä kumottiin ja korvattiin direktiivi 90/220/ETY, (
14
) jonka nojalla lupa MON 810 -maissin markkinoille saattamiseen oli myönnetty.
14.
Direktiivin 2001/18 17 artiklan 1 kohdan b alakohta koski MON 810 -maissin kaltaista tuotetta, jota koskeva lupa oli myönnetty direktiivin 90/220/ETY mukaisesti ennen 17.10.2002. Monsanto Europe ei kuitenkaan tehnyt toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle direktiivin 2001/18 17 artiklan 2 kohdan mukaista ilmoitusta 17.10.2006 mennessä. Tämä yritys ei siis hakenut tämän direktiivin 17 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti MON 810 -maissin markkinoille saattamista koskevan luvan uusimista.
15.
Asetuksen N:o 1829/2003 johdanto-osan 7 ja 11 perustelukappaleen mukaisesti kyseisellä asetuksella perustetaan yhtenäinen yhteisön lupamenettely, jota sovelletaan erityisesti GMO:ja sisältäviin, niistä koostuviin tai niistä valmistettuihin rehuihin sekä rehujen raaka-aineena käytettäväksi tarkoitettuihin GMO:eihin.
16.
Monsanto Europe toivoi tämän asetuksen säännösten perusteella, että MON 810 -maissin markkinoille saattamista jatketaan. Se nimittäin ilmoitti komissiolle 11.7.2004 erityisesti kyseisen artiklan 20 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti MON 810 -maissin asetuksen N:o 1829/2003 III luvun 1 jaksoon kuuluvaksi olemassa olevaksi tuotteeksi. (
15
) Monsanto Europe haki 4.5.2007 MON 810 -maissin markkinoille saattamista koskevan luvan uudistamista tämän asetuksen 20 artiklan 4 kohdan nojalla. Kyseisen asetuksen 23 artiklan 4 kohdan mukaan olemassa olevan luvan vaikutukset pysyvät voimassa uusimismenettelyn ajan.
17.
Unionin tuomioistuin on katsonut asiassa Monsanto ym. 8.9.2011 antamassaan tuomiossa, (
16
) että asetuksen N:o 1829/2003 20 artiklan 1 kohdassa annetaan lupa jatkaa siinä tarkoitettujen tuotteiden käyttöä, ja se kattaa käytön ilmoitettujen tuotteiden siemeninä. (
17
)
18.
Tämän asetuksen 20 artiklan 5 kohdasta ilmenee, että ”1 kohdassa tarkoitettuihin tuotteisiin sekä rehuihin, jotka sisältävät kyseisiä tuotteita tai on valmistettu niistä, sovelletaan tämän asetuksen säännöksiä, erityisesti asetuksen 21, 22 ja 34 artiklaa, joita sovelletaan vastaavalla tavalla”.
19.
On myös täsmennettävä, että komissio on hyväksynyt 17 MON 810 -maissista johdettua lajiketta direktiivin 2002/53 mukaiseen yleiseen lajikeluetteloon.
20.
Asetuksella N:o 1829/2003 ja direktiivillä 2002/53 käyttöönotettujen järjestelmien keskinäinen suhde täsmennetään direktiivin 4 artiklan 5 kohdassa, jossa säädetään, että ”jos kasvilajikkeesta johdettua ainesta aiotaan käyttää 3 artiklan soveltamisalaan kuuluvassa elintarvikkeessa tai – – asetuksen – – N:o 1829/2003 15 artiklan soveltamisalaan kuuluvassa rehussa, kyseinen lajike saadaan hyväksyä ainoastaan sillä edellytyksellä, että se on hyväksytty kyseisen asetuksen mukaisesti”.
21.
Näistä seikoista seuraa se, että MON 810 -maissi kuuluu asetuksella N:o 1829/2003 käyttöön otetun mutta myös direktiivillä 2002/53 säädetyn järjestelmän soveltamisalaan.
22.
Lisäksi direktiivin 2001/18 26 a artiklalla, joka on lisätty kyseiseen direktiiviin asetuksen N:o 1829/2003 43 artiklan 2 alakohdalla, on yleinen tarkoitus ja näin ollen sitä sovelletaan MON 810 -maissin kaltaiseen GMO:iin. (
18
)
B Pääasian tosiseikat ja merkityksellinen kansallinen oikeus
23.
Pioneer on maailmanlaajuinen perinteisesti tuotettujen ja muuntogeenisten siementen tuotanto- ja jakeluyhtiö.
24.
Se aikoi viljellä yleiseen lajikeluetteloon hyväksyttyjä MON 810 -maissilajikkeita.
25.
Pioneer haki 18.10.2006 Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestalilta lupaa näiden lajikkeiden viljelyyn 24.4.2001 annetun asetuksen nro 212 (decreto legislativo n. 212) (
19
) 1 §:n 2 momentin nojalla; tässä momentissa määrätään seuraavaa:
”– – Siementen viljely – – edellyttää maatalous-, elintarvike- ja metsäministerin lupaa päätöksellä, joka annetaan yhdessä ympäristöministerin ja terveysministerin kanssa [muuntogeenisistä lajikkeista johdettuja siemeniä käsittelevän komitean] antaman lausunnon perusteella, ja jossa määritellään toimenpiteet, joita pidetään asiamukaisina takaamaan se, että muuntogeenisistä siemenistä saadut viljelykasvit eivät pääse kosketuksiin tavanomaisista siemenistä saatujen viljelykasvien kanssa eivätkä aiheuta välitöntä biologista vahinkoa ympäristölle, kun otetaan huomioon agroekologisuutta, ympäristöä sekä maaperä- ja ilmasto-olosuhteita koskevat erityispiirteet.” (
20
)
26.
Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali – Dipartimento delle Politiche di sviluppo economico e rurale della Repubblica Italiana (Italian tasavallan talouden ja maatalouden kehityksestä vastaava osasto) ilmoitti 12.5.2008 päivätyllä tiedotteella nro 3734 Pioneerille, että se ei voinut vielä käsitellä tämän tekemää muuntogeenisten maissihybridien, jotka oli jo merkitty yleiseen lajikeluetteloon, viljelyä koskevaa lupahakemusta, ”koska alueet eivät ole vielä antaneet säännöksiä, joilla voitiin taata tavanomaisten, luonnonmukaisesti viljeltyjen ja muuntogeenisten viljelykasvien rinnakkaiselo, niin kuin tästä on säädetty 31.3.2006 annetulla [Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestalin] hallinnollisella soveltamisohjeella [nro 269]”.
27.
On syytä tarkastella lähemmin tällaiseen päätökseen johtanutta kansallista oikeudellista asiayhteyttä.
28.
Asetuksen nro 279 (decreto-legge n. 279), joka on annettu 22.11.2004, (
21
) sellaisena kuin se on muutettuna saatettu laiksi 28.1.2005 annetulla lailla nro 5 (legge n. 5), (
22
) tarkoituksena on rinnakkaiseloa koskevista toimenpiteistä säätäminen 23.7.2003 annettu suositus huomioon ottaen.
29.
Asetuksen nro 279 3 §:ssä säädetään näiden rinnakkaiseloa koskevien toimenpiteiden toteuttamisesta Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestalin lainsäädäntömenettelyn ulkopuolella annetulla asetuksella, joka annetaan valtion, alueiden ja Trenton ja Bolzanon autonomisten maakuntien välisistä suhteista vastaavan pysyvän neuvottelukunnan kanssa, ja julkaistaan toimivaltaisten parlamentin valiokuntien kuulemisen jälkeen.
30.
Kyseisen pykälän ja asetuksen nro 279 4 §:n mukaan tässä lainsäädäntömenettelyn ulkopuolella annettavassa asetuksessa on määriteltävä rinnakkaiseloa koskevat puitesäännökset, joita alueiden on noudatettava hyväksyessään omia rinnakkaiseloa koskevia suunnitelmiaan, kun ne hyväksyvät rinnakkaiseloa koskevia toimia.
31.
Asetuksen nro 279 4 §:n 1 momentin mukaan kukin alue ja autonominen maakunta säätävät rinnakkaiseloa koskevasta suunnitelmasta, joka sisältää rinnakkaiselon toteuttamista koskevat tekniset säännöt mutta myös keinot, joilla taataan toissijaisuusperiaatteeseen, eriyttämisperiaatteeseen ja suhteellisuusperiaatteeseen perustuva paikallisviranomaisten välinen yhteistyö.
32.
Saman asetuksen 8 §:ssä säädetään, että niin kauan kuin rinnakkaiseloa koskevia suunnitelmia ei ole hyväksytty, muuntogeeniset viljelmät eivät ole sallittuja lukuun ottamatta viljelmiä, jotka on tarkoitettu tutkimusta ja kokeita varten.
33.
Corte costituzionale (perustuslakituomioistuin) totesi Marchen alueen nostaman kanteen seurauksena 17.3.2006 antamallaan tuomiolla erityisesti asetuksen nro 279 3, 4 ja 8 §:n perustuslain vastaisiksi.
34.
Erityisesti asetuksen 4 §:stä Corte costituzionale totesi, että sillä loukattiin alueiden lainsäädäntövaltaa maatalouden alalla siltä osin kuin alueet säätävät rinnakkaiselon periaatteen soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä eri alueilla, jotka tunnetusti eroavat toisistaan rakenteeltaan ja tuotannoltaan.
35.
Corte costituzionale totesi kyseisen asetuksen 8 §:n perustuslain vastaiseksi, koska se oli erottamaton osa muita lainvastaisiksi katsottuja säännöksiä.
36.
Näin ollen voimassa pysytettiin asetuksen nro 279 1 ja 2 §, joista käy ilmi kansallisen lainsäätäjän tahto säätää mahdollisuudesta ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin GMO:ien tahattoman esiintymisen estämiseksi perinteisissä tai luonnonmukaisissa viljelykasveissa.
37.
Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali antoi edellä mainitun 17.3.2006 annetun tuomion jälkeen 31.3.2006 hallinnollisen soveltamisohjeen nro 269, jossa se katsoi, että kyseisellä tuomiolla ei kyseenalaisteta GMO:ien viljelyä koskevan sellaisen kiellon hyväksyttävyyttä, joka annetaan, koska rinnakkaiseloa koskevia suunnitelmia ei ole vielä hyväksytty, ja että se, että asetuksen nro 279 8 § on todettu perustuslain vastaiseksi, on ymmärrettävä niin, että mikäli GMO:ien viljelyä koskeva kielto pysyy edelleen voimassa, on säädettävä alueellisen tai maakuntien viranomaisen toimivallan käyttämisestä tällä alalla.
38.
Tämän hallinnollisen soveltamisohjeen 4 kohdassa Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali korostaa, että sen jälkeen, kun alueet ja autonomiset maakunnat ovat antaneet omat rinnakkaiseloa koskevat säännöksensä, GMO:ien viljelyä koskevassa lupamenettelyssä on vielä annettava myöntävä päätös noudattaen asetuksen nro 212/2001 säännöksiä, joissa edellytetään ministeriön antamaa lupaa.
39.
Hallinnollisen soveltamisohjeen 5 kohdassa Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali toteaa, että
—
GMO:ien viljely kielletään siihen asti, kunnes säädetään alueellisista lainsäädäntötoimista, joilla voidaan taata perinteisten ja luonnonmukaisten viljelykasvien ja siirtogeenisten viljelykasvien rinnakkaiselo, ja löydetään asianmukaiset ratkaisut naapurialueiden välillä,
—
tämän kiellon rikkominen johtaa asetuksen nro 212/2001 1 §:n 5 momentissa säädettyjen seuraamusten soveltamiseen.
40.
Edellä mainittu 12.5.2008 annettu tiedonanto nro 3734 vastaa sitä, mitä 31.3.2006 annetussa hallinnollisessa soveltamisohjeessa nro 269 määrätään.
41.
Pioneer pyysi Italian tasavallan presidentille osoitetussa ylimääräisessä muutoksenhaussa tämän tiedonannon kumoamista. Näissä olosuhteissa Consiglio di Stato päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle edellä tämän ratkaisuehdotuksen 8 kohdassa toistetun ennakkoratkaisukysymyksen.
42.
Nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Pioneer, Italian ja Espanjan hallitukset sekä komissio. Suullisessa käsittelyssä, joka pidettiin 21.3.2012, olivat läsnä Pioneer, Italian hallitus ja komissio.
II Arviointi
43.
Ennen direktiivin 2001/18 26 a artiklan ulottuvuuden tutkimista on selvitettävä, voiko jäsenvaltio perustellusti lisätä GMO:ien viljelyä koskevan kansallisen lupajärjestelmän unionin oikeuden mukaiseen lupajärjestelmään. Kuten Italian hallitus on itsekin todennut suullisessa käsittelyssä, vastaus on mielestäni kielteinen.
44.
Kuten edellä on todettu, muuntogeenisen MON 810 -maissin lajikkeiden siementen käyttöä ja kaupan pitämistä voidaan pitää unionissa sallittuina kahdella eri perusteella.
45.
Käyttö ja kaupan pitäminen ovat sallittuja ensinnäkin asetuksen N:o 1829/2003 nojalla siltä osin kuin nämä lajikkeet ovat tämän asetuksen 20 artiklassa tarkoitettuja ”olemassa olevia tuotteita”. Tuotetta, johon on sovellettu tätä lupamenettelyä, voidaan käyttää ja pitää kaupan unionissa. Tämä käy ilmi, siltä osin kuin on kyse muuntogeenisistä rehuista, kyseisen asetuksen 16 artiklan 2 kohdasta, jonka mukaan ”15 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tuotetta ei saa saattaa markkinoille, käyttää tai jalostaa, ellei sille ole myönnetty lupaa tämän jakson mukaisesti ja elleivät asiaankuuluvat luvan ehdot täyty”. Lisäksi asetuksen N:o 1829/2003 19 artiklan 5 kohdassa säädetään, että ”tässä asetuksessa säädetyn menettelyn mukaisesti myönnetty lupa on voimassa koko yhteisön alueella – –”.
46.
Lisäksi tämän asetuksen johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa oleva maininta, jonka mukaan ”turvallisten ja terveellisten elintarvikkeiden ja rehujen vapaa liikkuvuus on sisämarkkinoiden olennainen osa, joka myötävaikuttaa merkittävästi kansalaisten terveyteen ja hyvinvointiin sekä heidän sosiaalisiin ja taloudellisiin etuihinsa”, viittaa siihen, että kun tuotteet on kyseisen asetuksen mukaisessa menettelyssä arvioitu tieteellisesti niin, että ympäristölle tai terveydelle ei ole todettu aiheutuvan haittaa, ja tuotteiden markkinoille saattaminen on näin ollen sallittu, tällaisen luvan seurauksena kyseisten elintarvikkeiden tai rehujen vapaa liikkuvuus sallitaan jäsenvaltioiden välillä.
47.
Toiseksi MON 810 -maissista johdettujen lajikkeiden siementen käyttö ja kaupan pitäminen ovat sallittuja unionissa siltä osin kuin nämä lajikkeet on hyväksytty direktiivin 2002/53 mukaiseen yleiseen lajikeluetteloon.
48.
Tämän direktiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleessa nimittäin todetaan, että ”tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvia siemeniä ja kasveja olisi voitava pitää vapaasti kaupan yhteisössä, kun niitä koskevat tiedot on julkaistu yhteisessä luettelossa”. Kyseisen direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetään näin ollen jäsenvaltioiden velvollisuudesta huolehtia ”siitä, että 17 artiklassa tarkoitetusta julkaisemisesta lähtien tämän direktiivin säännösten tai tämän direktiivin periaatteita vastaavien periaatteiden mukaisesti hyväksyttyjen lajikkeiden siemeniin ei sovelleta lajiketta koskevia rajoituksia kaupan pitämisen osalta”.
49.
Asetuksessa N:o 1829/2003 tai direktiivissä 2002/53 ei kummassakaan sallita sitä, että jäsenvaltiot asettavat GMO:eista ympäristölle tai terveydelle mahdollisesti aiheutuvia vaaroja koskevan kansallisen ylimääräisen valvontatason, jonka seurauksena jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen joko myöntää tai epää luvan viljelyyn kyseisen jäsenvaltion alueella. Unionin oikeuden nykytilassa järjestelmä, joka sääntelee GMO:ien markkinoille saattamista unionissa, perustuu siis unionin tasolla myönnettyyn lupaan, jolla sallitaan kyseisten GMO:ien vapaa käyttö ja kaupan pitäminen jäsenvaltioissa. Asetuksen nro 212/2001 1 §:n 2 momentti on näin ollen unionin lainsäädännöllä perustetun järjestelmän vastainen, koska siinä edellytetään järjestelmällisesti GMO:ien viljelyä koskevaa kansallista lupaa.
50.
Unionin tuomioistuimen pitäisi siis päättelynsä ensimmäisessä vaiheessa vastata ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, että MON 810 -maissista johdettujen muuntogeenisten maissihybridien kaltaisiin GMO:eihin, jotka on sallittu erityisesti siemeninä viljelyä varten direktiivin 90/220 mukaisesti, jotka asetuksen N:o 1829/2003 20 artiklassa lueteltujen edellytysten mukaisesti on ilmoitettu olemassa oleviksi tuotteiksi ja joita koskevan luvan käsiteltävänä olevaa uusimista on tämän jälkeen haettu ja jotka on hyväksytty direktiivin 2002/53 mukaiseen yleiseen lajikeluetteloon, ei voida kohdistaa kansallista lupamenettelyä.
51.
Mikäli jäsenvaltio havaitsee GMO:a koskevan unionin tasolla tapahtuneen luvan myöntämisen jälkeen ympäristöä tai terveyttä koskevia vaaroja, jotka se haluaa ottaa huomioon, sen on noudatettava jotakin unionin tätä tarkoitusta varten säätämistä menettelyistä. Jos pitäydytään pääasian olosuhteiden nojalla direktiivissä 2002/53 ja asetuksessa N:o 1829/2003, nämä menettelyt ovat seuraavanlaiset.
52.
Direktiivin 2002/53/EY 16 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiolle voidaan hakemuksesta – – antaa lupa kieltää lajikkeen käyttö koko alueellaan tai sen osalla tai määrätä asianmukaiset edellytykset lajikkeen viljelylle ja, c alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa, edellytykset lajikkeen viljelystä saatavien tuotteiden käytölle,
a)
jos on osoitettu, että kyseisen lajikkeen viljely saattaisi kasvien terveyden kannalta olla vahingoksi muiden lajikkeiden tai lajien viljelylle; tai
– –
c)
jos on olemassa muita kuin edellä esitettyjä perusteltuja syitä tai sellaisia syitä joihin mahdollisesti on viitattu [hyväksymistä kansalliseen lajikeluetteloon koskevassa] menettelyssä, katsoa, että lajikkeesta aiheutuu vaara ihmisten terveydelle tai ympäristölle.”
53.
Lisäksi saman direktiivin 18 artiklassa säädetään, että ”jos todetaan, että jonkin yleiseen lajikeluetteloon merkityn lajikkeen viljely saattaisi jossakin jäsenvaltiossa vahingoittaa muiden lajikkeiden tai lajien viljelyä kasvien terveyden osalta tai aiheuttaa vaaran ympäristölle tai ihmisten terveydelle, voidaan tälle jäsenvaltiolle hakemuksesta – – antaa lupa kieltää kyseisen lajikkeen siementen pitäminen kaupan koko alueellaan tai sen osalla. Jos on olemassa välitön vaara vahingollisten organismien leviämisestä tai välitön vaara uhkaa ihmisten terveyttä tai ympäristöä, asianomainen jäsenvaltio voi saattaa tämän kiellon voimaan heti jätettyään hakemuksen, ja kielto on voimassa siihen asti, kun asiasta on lopullisesti päätetty. Päätös tehdään kolmen kuukauden kuluessa – –”.
54.
Asetuksella N:o 1829/2003 käyttöön otetuista menetelmistä on viitattava asetuksen 22 artiklaan, jossa sallitaan muuntogeenisiä rehuja (
23
) koskevien lupien muuttaminen, keskeyttäminen ja peruuttaminen Euroopan elintarvikeviraston (EFSA) aloitteesta tai jäsenvaltion tai komission pyynnöstä.
55.
Lisäksi jäsenvaltiot voivat säätää kiireellisistä toimenpiteistä tämän asetuksen 34 artiklan nojalla, jossa säädetään, että ”kun on ilmeistä, että tässä asetuksessa tai sen mukaisesti sallituista tuotteista saattaa aiheutua vakava riski ihmisten terveydelle, eläinten terveydelle tai ympäristölle, – – on toteutettava asetuksen (EY) N:o 178/2002[ (
24
)] 53 ja 54 artiklassa säädettyjen menettelyjen mukaisia toimenpiteitä”. Unionin tuomioistuin on katsonut edellä mainitussa asiassa Monsanto ym. antamassaan tuomiossa, että asetuksen N:o 1829/2003 34 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot kiireellisten toimenpiteiden toteuttamisen osalta vahvistamaan kiireellisyyden lisäksi sen, että kyse on tilanteesta, josta saattaa aiheutua huomattava riski, joka vaarantaa ilmiselvästi ihmisten terveyden, eläinten terveyden tai ympäristön. (
25
)
56.
Sitä vastoin jäsenvaltiot eivät voi vedota direktiivin 2001/18 26 a artiklaan, jossa niille annetaan mahdollisuus ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin GMO:ien tahattoman esiintymisen estämiseksi muissa tuotteissa, estääkseen alueellaan yleisesti sellaisen GMO:n viljelyn, joka on sallittu asetuksen N:o 1829/2003 nojalla ja joka on hyväksytty direktiivin 2002/53 mukaiseen yleiseen lajikeluetteloon. Erilaisten viljelykasvien rinnakkaiselon takaamista koskevien toimenpiteiden päämäärä on tältä osin selvästi erotettava edellä esitettyjen menetelmien tavoitteesta.
57.
Kuten 23.7.2003 ja 13.7.2010 annetuista suosituksista käy ilmi, rinnakkaiseloa koskevien toimenpiteiden tarkoituksena on ylläpitää erilaisia maanviljelyn muotoja, jotta mahdollistetaan yhtäältä se, että tuottajat voivat valita, mitä viljelymuotoa ne haluavat suosia, ja toisaalta se, että kuluttajat voivat valita, käyttävätkö he muuntogeenisiä tuotteita vai eivät. Se, että tällainen valinta voidaan tosiasiallisesti tehdä, edellyttää erilaiset tuotantojärjestelmät takaavien toimenpiteiden toteuttamista.
58.
Lisäksi rinnakkaiseloa koskevilla toimenpiteillä pyritään estämään GMO:ien tahaton esiintyminen muissa tuotteissa, ja näin voidaan estää mahdollinen taloudellinen vahinko, joka saattaisi aiheutua perinteisen ja luonnonmukaisen viljelyn harjoittajille erityisesti siinä tapauksessa, että ylitetään se säädetty kynnysarvo, jonka ylittyessä tuotteeseen on merkittävä, että se sisältää GMO:ja.
59.
Tältä kannalta katsoen direktiivin 2001/18 26 a artiklassa säädettyjen rinnakkaiseloa koskevien toimenpiteiden pääasiallinen tavoite on mahdollistaa erilaisten maanviljelymuotojen yhteensovittaminen. Kuten edellä on todettu, nämä toimenpiteet voivat merkitä esimerkiksi GMO:ien viljelyyn ja perinteiseen tai luonnonmukaiseen viljelyyn tarkoitettujen peltojen välisten eristysetäisyyksien vahvistamista, puskurivyöhykkeiden rakentamista, siitepölyesteiden rakentamista tai sopivien vuoroviljelyjärjestelmien käyttöönottoa.
60.
Direktiivin 2001/18 26 a artiklan perustana on eri viljelymuotojen yhteensovittamiseksi parhaiden mahdollisten olosuhteiden takaaminen eikä yhden viljelymuodon yleinen poissulkeminen terveyden tai ympäristön suojeluun liittyvin perustein, ja näin ollen artikla eroaa selvästi menettelyistä, joiden nojalla jäsenvaltiot voisivat tällaisin perustein kieltää GMO:ien viljelyn alueellaan.
61.
Ei kylläkään ole poissuljettua, että maantieteellisen alueen ominaispiirteiden kuten ilmasto-olojen, maanpinnan muotojen, vuoroviljely- ja muiden viljelyjärjestelmien tai tilarakenteiden vuoksi pelkkä teknisten toimenpiteiden hyväksyminen voi osoittautua riittämättömäksi estämään GMO:n tahattoman esiintymisen tavanomaisen ja luonnonmukaisen tuotannon viljelykasveissa. Tällaisessa tilanteessa direktiivin 2001/18 26 a artiklaa voitaisiin tulkita niin, että siinä annetaan jäsenvaltiolle oikeus kieltää GMO:n viljely jäsenvaltion alueen tietyllä vyöhykkeellä. (
26
) Suhteellisuusperiaatteen mukaan tällainen mahdollisuus edellyttäisi kuitenkin sitä, että esitetään selvää näyttöä siitä, että muut toimenpiteet eivät ole tällä alueella riittäviä hallitsemaan GMO:n esiintymistä ympäröivillä tavanomaisilla tai luonnonmukaisilla viljelmillä.
62.
Tällaista erityistapausta lukuun ottamatta, ja tällaisen näytön puuttuessa jäsenvaltio ei voi tukeutua direktiivin 2001/18 26 a artiklaan kieltääkseen alueellaan sellaisen GMO:n viljelyn, joka on sallittu asetuksen N:o 1829/2003 nojalla ja joka on hyväksytty direktiivin 2002/53 mukaiseen yleiseen lajikeluetteloon.
63.
Sitä ulottuvuutta, joka direktiivin 2001/18 26 a artiklalle on mielestäni annettava, koskevien tällaisten toteamusten valossa katson, että jäsenvaltio ei tämän artiklan perusteella voi myöskään kieltää alueellaan tällaisen GMO:n viljelyä siksi, että kansallisia, alueellisia tai paikallisia rinnakkaiseloa koskevia toimenpiteitä ei ole vielä toteutettu.
64.
Sen lisäksi, että rinnakkaiseloa koskevien toimenpiteiden toteuttaminen on direktiivin 2001/18 26 a artiklan mukaan jäsenvaltioille ainoastaan vapaaehtoista, on korostettava, että jos hyväksyttäisiin päinvastainen tilanne, lisättäisiin uusi edellytys unionissa hyväksytyn GMO:n markkinoille saattamiselle, ja tämä uusi edellytys riippuisi jäsenvaltioiden halukkuudesta toteuttaa rinnakkaiseloa koskevia toimenpiteitä, mikä on asetuksella N:o 1829/2003 käyttöönotetun järjestelmän vastaista.
65.
Lisäksi tällaisella direktiivin 2001/18 26 a artiklan tulkinnalla annettaisiin jäsenvaltioille mahdollisuus kieltää alueellaan sellaisen GMO:n viljely, joka on sallittu asetuksen N:o 1829/2003 nojalla ja joka on hyväksytty direktiivin 2002/53 mukaiseen yleiseen lajikeluetteloon, noudattamatta näissä kahdessa säädöksessä säädettyjä menettelyjä, ja näin ollen tällaisella tulkinnalla luotaisiin keino näiden järjestelmien vaivattomaksi kiertämiseksi.
66.
Jäsenvaltiot voivat vielä tietenkin direktiivin 2001/18 26 a artiklan mukaan toteuttaa milloin tahansa suhteellisuusperiaatetta noudattaen kansallisia, alueellisia tai paikallisia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on taata muuntogeenisten viljelykasvien sekä perinteisten ja luonnonmukaisten viljelykasvien rinnakkaiselo. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan voi vedota siihen, että ne eivät ole kehittäneet eivätkä ottaneet käyttöön rinnakkaiseloa koskevia toimenpiteitä – vaikka tämä johtuisi sisäistä toimivallanjakoa koskevista syistä –, kieltääkseen tällä välin alueellaan sellaisen GMO:n viljelyn, joka on sallittu asetuksen N:o 1829/2003 nojalla ja joka on hyväksytty direktiivin 2002/53 mukaiseen yleiseen lajikeluetteloon.
67.
Näiden seikkojen perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle tuomioistuimelle, että direktiivin 2001/18 26 a artiklaa on tulkittava siten, että siinä ei sallita sitä, että jäsenvaltio kieltää sellaisen GMO:n viljelyn, joka on sallittu asetuksen N:o 1829/2003 nojalla ja joka on hyväksytty direktiivin 2002/53 mukaiseen yleiseen lajikeluetteloon, sillä perusteella, että kansallisia, alueellisia tai paikallisia toimenpiteitä, joiden tavoitteena on estää GMO:n tahaton esiintyminen muissa viljelykasveissa, ei ole vielä toteutettu.
III Ratkaisuehdotus
68.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Statolle seuraavasti:
MON 810 -maissista johdettujen muuntogeenisten maissihybridien kaltaisiin muuntogeenisiin organismeihin, jotka on sallittu erityisesti siemeninä viljelyä varten geneettisesti muunnettujen organismien tarkoituksellisesta levittämisestä ympäristöön 23.4.1990 annetun neuvoston direktiivin 90/220/ETY mukaisesti, jotka on muuntogeenisistä elintarvikkeista ja rehuista 22.9.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1829/2003 20 artiklassa ilmaistujen edellytysten mukaisesti ilmoitettu olemassa oleviksi tuotteiksi ja joita koskevan luvan käsiteltävänä olevaa uusimista on tämän jälkeen haettu ja jotka on hyväksytty viljelykasvilajien yleisestä lajikeluettelosta 13.6.2002 annetun neuvoston direktiivin 2002/53/EY, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1829/2003, mukaiseen yleiseen lajikeluetteloon, ei voida kohdistaa kansallista lupamenettelyä.
Geneettisesti muunnettujen organismien tarkoituksellisesta levittämisestä ympäristöön ja neuvoston direktiivin 90/220/ETY kumoamisesta 12.3.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/18/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 11.3.2008 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2008/27/EY, 26 a artiklaa on tulkittava siten, että siinä ei sallita sitä, että jäsenvaltio kieltää tällaisten muuntogeenisten organismien viljelyn sillä perusteella, että kansallisia, alueellisia tai paikallisia toimenpiteitä, joiden tavoitteena on estää muuntogeenisten organismien tahaton esiintyminen muissa viljelykasveissa, ei ole vielä toteutettu.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	Jäljempänä GMO.
(
3
)	Ks. jäsenvaltioiden vapaudesta päättää muuntogeenisten kasvien viljelystä 13.7.2010 annettu komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle (KOM(2010) 375 lopullinen), ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/18/EY muuttamisesta, siltä osin kuin on kyse jäsenvaltioiden mahdollisuudesta rajoittaa muuntogeenisten kasvien viljelyä tai kieltää se alueellaan, 13.7.2010 annettu ehdotus (KOM(2010) 375 lopullinen). Ks. myös tätä ehdotusta koskeva Euroopan parlamentin 5.11.2010 antama päätöslauselma. Kyseisen ehdotuksen tavoitteena on sallia jäsenvaltioiden vetoaminen muihin perusteisiin kuin ympäristö- ja terveysriskien tieteelliseen arviointiin kieltääkseen OGM:ien viljelyn alueellaan tai rajoittaakseen sitä. Useat jäsenvaltiot ovat ilmaisseet tätä komission ehdotusta koskevan tiukan vastustuksensa, ja tämän vuoksi Tanska pyrkii nyt Euroopan unionin puheenjohtajakaudellaan etsimään kompromissia, jonka jäsenvaltiot voisivat hyväksyä.
(
4
)	EYVL L 106, s. 1.
(
5
)	EUVL L 81, s. 45; jäljempänä direktiivi 2001/18.
(
6
)	EUVL L 189, s. 36; jäljempänä 23.7.2003 annettu suositus.
(
7
)	EUVL C 200, s. 1; jäljempänä 13.7.2010 annettu suositus.
(
8
)	Tämä taloudellinen vahinko voi aiheutua muun muassa velvollisuudesta merkitä tuotteeseen, että se sisältää GMO:ja, kun asetettu 0,9 prosentin kynnysarvo ylittyy.
(
9
)	Yleisestä lähestymistavasta tähän problematiikkaan ks. erityisesti Rosso Grossman M., ”Coexistence of Genetically Modified, Conventional, and Organic Crops in the European Union: The Community Framework”, The Regulation of Genetically Modified Organisms: Comparative Approaches, Oxford University Press, 2010, s. 123.
(
10
)	Ks. 23.7.2003 annetun suosituksen liitteessä 3 oleva ohjeellinen luettelo rinnakkaiseloa koskevista toimenpiteistä.
(
11
)	Viljelykasvien yleisestä lajikeluettelosta 13.6.2002 annettu neuvoston direktiivi N:o 2002/53/EY (EYVL L 193, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna muuntogeenisistä elintarvikkeista ja rehuista 22.9.2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1829/2003 (EUVL L 268, s. 1; jäljempänä direktiivi 2002/53).
(
12
)	Jäljempänä Monsanto Europe.
(
13
)	Geneettisesti muunnetun maissin (Zea mays L. linja MON 810) saattamisesta markkinoille neuvoston direktiivin 90/220/ETY mukaisesti 22.4.1998 annettu komission päätös (EYVL L 131, s. 32).
(
14
)	Geneettisesti muunnettujen organismien tarkoituksellisesta levittämisestä ympäristöön 23.4.1990 annettu neuvoston direktiivi (EYVL L 117, s. 15).
(
15
)	Koska MON 810 -maissi on muuntogeeninen maissilajike, jota näytetään käytettävän pääosin rehuna, viittaan jäljempänä asetuksen N:o 1829/2003 III luvun 1 jaksoon, joka koskee muuntogeenisten rehujen lupamenettelyä ja valvontaa. On kuitenkin täsmennettävä, että Monsanto Europe on myös ilmoittanut MON 810 -maissin ”olemassa olevaksi tuotteeksi” tämän asetuksen 8 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdan nojalla; tämä artikla kuuluu kyseisen asetuksen II luvun 1 jaksoon, joka koskee muuntogeenisten elintarvikkeiden lupamenettelyä ja valvontaa. Koska asetuksen N:o 1829/2003 II luvun 1 jakson säännökset ja asetuksen III luvun 1 jakson säännökset ovat samankaltaiset, sillä, että viitataan ainoastaan tähän viimeksi mainittuun jaksoon, ei ole merkitystä päättelyn kannalta.
(
16
)	Yhdistetyt asiat C-58/10-C-68/10, Monsanto ym., tuomio 8.9.2011 (Kok., s. I-7763).
(
17
)	Ks. tuomion 55 kohta.
(
18
)	Direktiivin 2001/18 12 artiklan 1 kohdan mukaisesti alakohtaiselle lainsäädännölle annettava etusija ei koske direktiivin 26 a artiklaa.
(
19
)	GURI nro 131, 8.6.2001; jäljempänä asetus nro 212/2001.
(
20
)	Lisäksi asetuksen nro 212/2001 1 §:n 5 momentissa säädetään, että ”se, joka viljelee muuntogeenisten lajikkeiden siemeniä ilman 2 momentin mukaista lupaa, on tuomittava kuudesta kuukaudesta kolmeen vuoteen vankeutta tai enintään 100 miljoonan liiran suuruiseen sakkoon. Samaa rangaistusta sovelletaan tilanteessa, jossa lupa on peruutettu tai keskeytetty”.
(
21
)	GURI nro 280, 29.11.2004.
(
22
)	GURI nro 22, 28.1.2005; jäljempänä asetus nro 279.
(
23
)	Muuntogeenisiä elintarvikkeita koskevat merkitykselliset säännökset ovat asetuksen N:o 1829/2003 10 artiklassa.
(
24
)	Elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä 28.1.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 178/2002 (EYVL L 31, s. 1).
(
25
)	Tuomion 81 kohta.
(
26
)	Ks. vastaavasti 23.7.2003 annettu suositus (2.1.5 kohta) ja yksityiskohtaisemmin 13.7.2010 annettu suositus (2.4 kohta).