Affaire T‑702/21
Ekobulkos EOOD
contre
Commission européenne
Arrêt du Tribunal (première chambre) du 21 décembre 2022
« Aides d’État – Production d’électricité à partir de sources renouvelables – Plainte – Recours en carence – Invitation à agir – Recevabilité – Obligation d’agir – Absence »
1.      Recours en carence – Personnes physiques ou morales – Conditions de recevabilité – Invitation préalable à agir – Formalité essentielle – Portée
(Art. 265, 2e al., TFUE)
(voir point 17)
2.      Recours en carence – Conditions de recevabilité – Régularité de la procédure précontentieuse – Mise en demeure de l’institution – Délimitation du cadre du litige – Divergence entre l’invitation à agir et la requête – Appréciation
(Art. 265, 2e al., TFUE)
(voir points 19-24)
3.      Recours en carence – Obligation d’agir pesant sur la Commission – Obligation d’examiner des informations concernant une aide prétendument illégale – Obligation soit d’informer la partie intéressée en cas de motifs insuffisants, soit d’adopter une décision à l’issue de la phase préliminaire d’examen – Carence
(Art. 265 TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 4, 12, § 1, 2d al., 15, § 1, et 24, § 2, 2e al.)
(voir points 27-30)
4.      Aides accordées par les États – Examen des plaintes – Obligations de la Commission – Informations concernant une mesure d’aide prétendument illégale déjà prise en compte dans le cadre d’une décision de ne pas soulever d’objections – Obligation d’examen – Absence – Informations ne révélant pas d’application erronée de la mesure autorisée ni l’établissement d’une nouvelle aide – Obligation d’adopter une décision à l’issue de la phase préliminaire d’examen – Absence
(Art. 107, 108 et 265, 2e al., TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 4, 12, § 1, 2d al., 15, § 1, et 24, § 2, 2e al.)
(voir points 34-39)
5.      Recours en carence – Personnes physiques ou morales – Omissions susceptibles de recours – Défaut d’examen en temps utile d’une plainte concernant une aide prétendument illégale – Absence de carence au regard du délai de traitement à déduire de l’absence d’obligation d’agir
(Art. 265 TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 12, § 1, 2d al., et 24, § 2)
(voir point 40)
Résumé
La société Ekobulkos EEOD est un producteur d’électricité bulgare qui exploite une centrale photovoltaïque mise en service le 19 mai 2012.
Par décision du 4 août 2016 (1), la Commission européenne a considéré que le régime bulgare d’aide à la production d’énergie à partir de sources renouvelables, notifié par les autorités bulgares (2), était compatible avec le marché intérieur conformément à l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE et a décidé de ne pas soulever d’objections.
Le régime ainsi approuvé fixait, notamment, les conditions dans lesquelles les producteurs d’électricité à partir de sources renouvelables pouvaient bénéficier de prix d’achat préférentiels. Ces conditions ont connu des modifications en 2015, notamment, par l’introduction de règles anticumul (3) (ci-après la « mesure en cause »). Plus spécifiquement, afin d’éliminer tout risque de surcompensation, ces règles imposaient, lors de la fixation du niveau de soutien, en tant que de besoin, la réduction du prix d’achat préférentiel par déduction du montant des aides à l’investissement perçues en vertu d’une demande déposée avant le 3 mai 2011, date d’entrée en vigueur de la loi ayant institué le régime en question.
Le 21 février 2020, Ekobulkos a adressé une plainte à la Commission, dans laquelle elle soutenait que la République de Bulgarie avait octroyé à certains producteurs d’électricité produite à partir de sources renouvelables une aide d’État illégale et incompatible avec le marché intérieur, en leur accordant le bénéfice de prix préférentiels d’achat exempts de toute réduction au titre de la mesure en cause. Au soutien de ses allégations, Ekobulkos faisait plus particulièrement valoir que la mesure en cause aboutissait à établir un niveau variable de soutien, dans le cadre de la fixation des prix préférentiels d’achat, en fonction de la date d’introduction de la demande d’aide. Dans ces conditions, une telle mesure provoquerait une rupture d’égalité entre les producteurs d’énergie concernés, revêtant, selon la plaignante, un caractère discriminatoire.
Par courrier du 7 octobre 2020, la Commission lui a répondu, en indiquant, d’une part, que la mesure en cause aurait déjà été soumise à son examen, dans le cadre de la procédure ayant abouti à l’adoption de la décision positive de 2016, en s’appuyant, à cet égard, sur différents éléments d’analyse exposés dans les motifs de cette décision. Dans ces conditions, elle considère avoir déjà approuvé les modifications introduites en 2015, y compris notamment la mesure en cause. D’autre part, la Commission indique que, sur la base des informations fournies dans la plainte, elle n’avait pas identifié d’application erronée de la mesure autorisée, ni de nouvelles mesures susceptibles de constituer une aide d’État. En conséquence, elle l’a invitée à lui faire parvenir, si elle le souhaitait, des éléments utiles supplémentaires, sans quoi la plainte serait considérée comme étant retirée.
Par courrier du 7 novembre 2020, Ekobulkos a réitéré son analyse, maintenant ainsi ses arguments, de même que par un ultime courrier du 22 juin 2021. Dans ce dernier, présenté comme valant invitation à agir au sens de l’article 265, deuxième alinéa, TFUE, Ekobulkos a en outre demandé à la Commission de faire usage des prérogatives dont elle dispose en vertu du règlement 2015/1589 (4) afin d’ordonner la suspension de l’application des dispositions critiquées jusqu’à ce qu’elle se soit prononcée définitivement sur leur compatibilité avec le marché intérieur.
C’est dans ce contexte que Ekobulkos a saisi le Tribunal, le 30 octobre 2021, d’un recours en carence visant à faire constater que la Commission s’est illégalement abstenue de prendre position sur sa plainte.
Dans son arrêt du 21 décembre 2022, le Tribunal rejette ce recours comme non fondé.
Cet arrêt présente un double intérêt. En effet, d’une part, il fournit l’occasion au Tribunal d’examiner la question de la recevabilité d’un recours en carence, sous l’angle de la délimitation du cadre du recours par l’invitation à agir, dans l’hypothèse d’une divergence, à tout le moins formelle, entre l’objet de pareille mise en demeure et les conclusions en carence. D’autre part, sur le fond, c’est aussi l’occasion, pour le Tribunal, de préciser dans quelles circonstances la Commission n’est pas tenue de prendre position sur une plainte concernant une prétendue mesure d’aide d’État dont elle a été saisie, notamment dans l’hypothèse où elle considère avoir déjà été amenée à examiner la mesure en cause dans une décision précédente.
Appréciation du Tribunal
Tout d’abord, le Tribunal examine une fin de non-recevoir de la Commission, tirée de la violation d’une formalité substantielle. En effet, selon cette dernière, le courrier du 22 juin 2021 ne saurait valoir invitation à agir, au sens de l’article 265, deuxième alinéa, TFUE, compte tenu de la divergence entre la demande présentée à cette occasion et les conclusions en carence, sous l’angle de leur fondement juridique respectif.
À cet égard, le Tribunal rappelle d’emblée que l’invitation à agir visée à l’article 265, deuxième alinéa, TFUE a pour effet de délimiter le cadre du recours susceptible d’être introduit dans l’hypothèse où l’institution concernée s’abstiendrait de prendre position à son sujet dans un délai de deux mois. Dans ces conditions, la jurisprudence constante exige que la mise en demeure requise à ce titre ait été rédigée de manière suffisamment explicite et précise pour permettre à l’institution concernée d’en appréhender, concrètement, l’objet ainsi que l’exigence d’une prise position à ce sujet.
En l’occurrence, après avoir donné acte à la Commission de la divergence dont elle se prévalait, le Tribunal se refuse néanmoins à admettre, en considération de ces principes jurisprudentiels, que cette divergence soit telle qu’elle doive entraîner l’irrecevabilité du recours. Dans ces conditions, le Tribunal poursuit son examen par une analyse de fond, à l’aune des critères pertinents précédemment rappelés, du courrier du 22 juin 2021, au vu de l’ensemble des éléments exposés par la plaignante au cours de la procédure administrative. Or, cet examen l’amène à constater que, depuis l’envoi de la plainte, Ekobulkos n’avait jamais varié en sa principale demande, qui visait, en l’occurrence, à obtenir une décision sur la compatibilité de la mesure visée, au regard du droit des aides d’État, et était, par ailleurs, suffisamment explicite et précise, au sens de la jurisprudence susvisée. Cela vaut également pour le courrier du 22 juin 2021, malgré la demande formellement différente reprise dans sa conclusion, de sorte qu’il doit être considéré comme valant invitation à agir. Dans ces conditions, le Tribunal juge que le recours doit être déclaré recevable.
Ensuite, en ce qui concerne le bien-fondé des conclusions en carence, le Tribunal rappelle qu’il ne peut se prononcer à cet égard qu’après avoir vérifié si, au moment l’invitation à agir qui lui a été adressée, l’institution en cause avait bien l’obligation d’agir.
En l’occurrence, en matière d’aides d’État, les obligations incombant à la Commission, notamment aux fins de l’examen d’une mesure susceptible de constituer une aide d’État, sont régies par le règlement 2015/1589. Plus spécifiquement, l’article 15, paragraphe 1, de ce règlement prévoit que l’examen d’une éventuelle aide illégale débouche sur l’adoption d’une décision formelle (5). Ainsi, l’obligation d’agir visée ne pèse sur la Commission que lorsqu’elle a procédé à un examen de la mesure en cause, étant cependant précisé que la Commission n’est pas tenue d’y procéder lorsque, à la suite du dépôt d’une plainte, elle n’est pas parvenue à obtenir d’éléments suffisants aux fins de son examen (6).
À cet égard, dans un premier temps, le Tribunal constate que, dans sa décision de compatibilité de 2016, que la Commission a pris en compte les modifications législatives intervenues en 2015, y compris la mesure en cause, ainsi qu’il ressort des motifs de cette décision. Dès lors, c’est à juste titre que la Commission a indiqué à la plaignante qu’elle s’était déjà prononcée sur la mesure en cause. Or, aucune disposition du règlement 2015/1589 ne faisait obligation à la Commission d’adopter une nouvelle décision sur la compatibilité d’une aide d’État avec le marché intérieur sur laquelle elle s’était déjà prononcée, ainsi que le souligne le Tribunal, avant d’ajouter que, s’il devait en aller différemment, cela permettrait à toute partie intéressée de contester les analyses de compatibilité, y compris après l’expiration du délai de recours en annulation.
Dans un second temps, pour autant que la Commission ait estimé, par ailleurs, que, sur la base de la plainte, il n’était possible d’identifier d’application erronée de la mesure en cause ni d’instauration d’une nouvelle mesure autre que celle déjà examinée, le Tribunal constate que Ekobulkos n’a aucunement établi en quoi cette appréciation serait erronée.
Il découle de tout ce qui précède que la Commission n’était soumise à aucune obligation d’agir, au moment où l’invitation à agir lui a été adressée. En l’absence d’obligation d’agir, le plaignant ne saurait davantage se prévaloir utilement de la durée prétendument excessive de la procédure d’examen de sa plainte.
En conclusion, étant donné qu’aucune carence ne peut être reprochée à la Commission, en l’espèce, le Tribunal juge que le recours doit être rejeté.
1      Décision C(2016) 5205 final, du 4 août 2016, dans l’affaire SA.44840 (2016/NN).
2      Tel que notifié, ce régime était constitué de la Zakon za energiata ot vazobnovyaemi iztochnitsi (ZEVI) (loi sur l’énergie produite à partir de sources renouvelables), en vigueur depuis le 3 mai 2011 (DV no 35, du 3 mai 2011), ainsi que des deux ordonnances du 18 mars 2013 sur la réglementation des prix de l’électricité et du 20 février 2004 sur la régulation des prix de l’électricité.
3      Il s’agit, en l’occurrence, de l’article 18 de la Zakon za izmenenie i dopalnenie na Zakona za energetikata (ZID-ZE) (loi modifiant et complétant la loi sur l’énergie), du 24 juillet 2015 (DV no 56, du 24 juillet 2015).
4      Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9). La demande visait, en l’occurrence, l’article 13, paragraphe 1, de ce règlement.
5      Aux termes de l’article 4, paragraphes 2, 3 et 4, du règlement 2015/1589, auquel l’article 15, paragraphe 1, du règlement 2015/1589 renvoie, une telle décision a pour objet de constater soit que la mesure en cause ne constitue pas une aide, soit que la mesure est compatible avec le marché intérieur, soit, au contraire, qu’il y a lieu d’ouvrir la procédure formelle d’examen, compte tenu des doutes qu’elle suscite.
6      Article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, auquel renvoie l’article 12, paragraphe 1, deuxième alinéa, de ce même règlement.