61999CC0038_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Εισαγωγή
1. Η Επιτροπή αιτιάται τη Γαλλική Δημοκρατία διότι παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (στο εξής: οδηγία).
ρος στήριξη της προσφυγής της διατύπωσε τέσσερις λόγους που στηρίζονται στη μη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της «αρχής της πλήρους προστασίας» που θεσπίζει η οδηγία, στην παράβαση της τελευταίας λόγω του καθορισμού ορισμένων ημερομηνιών ενάρξεως και λήξεως της περιόδου θήρας των πτηνών και στη μη κοινοποίηση των ημερομηνιών της περιόδου θήρας στα διαμερίσματα Bas-Rhin, Haut-Rhin και Moselle, που υπόκεινται σε ειδικό νομικό και διοικητικό καθεστώς.
2. Η ιδιαίτερη σημασία της θήρας δεν οφείλεται μόνο στα όσα αντιπροσωπεύει γι' αυτούς που επιδίδονται σ' αυτήν, αλλά και στο γεγονός ότι άπτεται του δικαιώματος ιδιοκτησίας, της ασφάλειας των προσώπων και της διατηρήσεως του περιβάλλοντος και των ζωικών ειδών, που αποτελούν αγαθά θεωρούμενα ως κοινή κληρονομιά που πρέπει να διαφυλαχθεί και να κληροδοτηθεί στις επόμενες γενεές.
Ο Ισπανός φιλόσοφος José Ortega y Gasset υποστήριζε ότι «το πάθος της θήρας μετέχει στην ίδια την ανθρώπινη φύση και οι ρίζες του φθάνουν στις πιο βαθιές ζώνες της ανθρώπινης υποστάσεως», καταλήγοντας στη συνέχεια ότι «το πάθος των νέων για τη θήρα σε συνδυασμό με την ερωτική φαντασία κινεί όλη τη διαδικασία αυτού που κατέληξε να ονομάζουμε πολιτισμό» .
Τα κάθε φύσεως συμφέροντα που συγκλίνουν στη θηρευτική δραστηριότητα προκαλούν αναπόφευκτες συγκρούσεις που καλείται να επιλύσει το δίκαιο.
3. Το δικαίωμα της θήρας προσλαμβάνει στη Γαλλία ιστορικές και πολιτικές διαστάσεις που του προσδίδουν ιδιαίτερο χαρακτήρα. Αποτέλεσε εξάλλου αντικείμενο συζητήσεων κατά τη διάρκεια της επαναστάσεως του τέλους του 18ου αιώνα. Άνθρωποι όπως ο Μιραμπό υποστήριζαν ότι ανήκει αποκλειστικά στον κύριο του εδάφους στο οποίο θηρεύεται το θήραμα, στηριζόμενοι στην αντίληψη του παλαιού καθεστώτος που το θεωρούσε προνόμιο των ευγενών. Άλλοι, ακολουθώντας τον Ροβεσπιέρο, πρέσβευαν τη γενίκευση αυτού του δικαιώματος υπέρ κάθε πολίτη, ο οποίος θα μπορούσε έτσι να το επικαλεστεί οπουδήποτε .
4. Εξάλλου, ο αριθμός των κυνηγών στη Γαλλία είναι τόσο μεγάλος ώστε κάθε μέτρο που τους αφορά μπορεί να έχει συνέπειες στο αποτέλεσμα των εκλογών. Το πόσο λεπτό είναι το πρόβλημα καθίσταται ακόμη περισσότερο σαφές αν ληφθεί υπόψη ότι η Γαλλία έχει την εκτενέστερη θηρευτική περίοδο σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση, δηλαδή επτάμισι μήνες ετησίως σε σύγκριση με πεντέμισι επιτρεπόμενους μήνες στο Βέλγιο, τεσσερισήμισι μήνες στην Ιταλία και τέσσερις μήνες στην Ισπανία .
Η οδηγία 79/409
5. Η οδηγία 79/409 έχει ως άμεσο αντικείμενο «τη διατήρηση όλων των ειδών πτηνών που ζουν εκ φύσεως σε άγρια κατάσταση στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών» (άρθρο 1, παράγραφος 1). Εκδόθηκε βάσει του παλαιού άρθρου 235 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 308 ΕΚ), ως αντίδραση, στην ταχύτατη σε ορισμένες περιπτώσεις, μείωση του πληθυσμού μεγάλου αριθμού ειδών πτηνών. Η μείωση αυτή αποτελεί σοβαρό κίνδυνο για τη διατήρηση του φυσικού περιβάλλοντος και της βιολογικής ισορροπίας (δεύτερη αιτιολογική σκέψη).
6. Συνεπώς, η οδηγία αποσκοπεί σαφώς στη διατήρηση των ειδών των πτηνών απαγορεύοντας ειδικά την καταστροφή και τη μόλυνση των βιοτόπων τους, τη σύλληψη και την καταστροφή των πτηνών καθώς και το εμπόριο που οδηγεί σε τέτοιες πρακτικές (άρθρα 5 και 6).
Οι απαγορεύσεις δεν είναι όμως απόλυτες: σύμφωνα με τη διατύπωση της οδηγίας, η οδηγία έχει ως αντικείμενο τη διατήρηση των καλουμένων «των φυσικών ισορροπιών των ειδών στα όρια του λογικά δυνατού» (όγδοη αιτιολογική σκέψη) και πρεσβεύει την προσαρμογή του βαθμού των μέτρων διατηρήσεως «στην κατάσταση των διαφόρων ειδών» (έβδομη αιτιολογική σκέψη) και στις «ειδικές συνθήκες που επικρατούν στις διάφορες περιοχές» (δέκατη αιτιολογική σκέψη), επιτρέποντας ορισμένες μορφές «αποδεκτής εκμεταλλεύσεως» ορισμένων ειδών, εφόσον αυτή «συμβιβάζεται με τη διατήρηση του πληθυσμού αυτών των ειδών σε ικανοποιητικό επίπεδο» (ενδέκατη αιτιολογική σκέψη).
Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο ο κοινοτικός νομοθέτης προσπάθησε να συνθέσει τους διάφορους στόχους στο άρθρο 2 και όρισε ότι τα μέτρα προστασίας που είναι υποχρεωμένα να υιοθετήσουν τα κράτη μέλη πρέπει να κινούνται «σε ένα επίπεδο που να ανταποκρίνεται ιδιαίτερα στις οικολογικές, επιστημονικές και μορφωτικές απαιτήσεις, λαμβάνοντας ωστόσο, υπόψη τις οικονομικές και ψυχαγωγικές απαιτήσεις».
Συγκεκριμένα, η οδηγία επιτρέπει τη θήρα των ειδών που απαριθμούνται ειδικά στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας (άρθρο 7, παράγραφος 1), υπό τους όρους που αναφέρονται στο ίδιο άρθρο. Μεταξύ αυτών, πρέπει να υπογραμμιστούν οι όροι που αναφέρονται στην παράγραφο 4:
«4. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι η θηρευτική δραστηριότητα στην οποία συμπεριλαμβάνεται και η ιερακοθηρία, όπως προκύπτει από την εφαρμογή των ισχυουσών εθνικών διατάξεων, σέβεται τις αρχές μιας ορθολογικής χρησιμοποιήσεως και μιας οικολογικά ισορροπημένης ρυθμίσεως για τα είδη πτηνών που αφορά, και ότι η πρακτική αυτή είναι συμβιβάσιμη, ως προς τον πληθυσμό των ειδών αυτών, και ιδιαίτερα των αποδημητικών, με τις υποχρεώσεις που προκύπτουν από το άρθρο 2. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ιδιαίτερα ώστε τα είδη στα οποία εφαρμόζεται η θηρευτική νομοθεσία να μην θηρεύονται κατά την περίοδο φωλεοποιήσεως, ούτε κατά τις διάφορες φάσεις της αναπαραγωγής και εξαρτήσεως. Όταν πρόκειται για αποδημητικά είδη μεριμνούν ιδιαίτερα ώστε τα είδη που υπόκεινται στη θηρευτική νομοθεσία να μη θηρεύονται κατά την περίοδο αναπαραγωγής και κατά την επιστροφή τους στον τόπο φωλεοποιήσεως. Τα κράτη μέλη διαβιβάζουν στην Επιτροπή όλες τις χρήσιμες πληροφορίες για την πρακτική εφαρμογή της θηρευτικής νομοθεσίας τους» .
Η προσφυγή της Επιτροπής στηρίζεται σ' αυτά τα τρία τελευταία εδάφια του άρθρου 7, παράγραφος 4.
Η νομολογία του Δικαστηρίου
7. Δεδομένου ότι η οδηγία έχει σαφώς προσανατολισμό που ευνοεί τη διατήρηση των ειδών και ότι οι περιπτώσεις θήρας παρουσιάζουν εξαιρετικό χαρακτήρα, το Δικαστήριο δεν μπορούσε παρά να συναγάγει μια ιδιαίτερα σαφή νομολογιακή γραμμή. Επισημαίνονται, ιδίως, οι ακόλουθες δύο υποθέσεις.
8. Με την απόφαση που εξέδωσε στις 17 Ιανουαρίου 1991 επί της υποθέσεως Επιτροπή κατά Ιταλίας, η ολομέλεια του Δικαστηρίου έπρεπε να αποφανθεί σχετικά με το κατά πόσον η ιταλική θηρευτική νομοθεσία συμβιβαζόταν με το δεύτερο και τρίτο εδάφιο του άρθρου 7, παράγραφος 4, της οδηγίας. Έπρεπε να ελέγξει κατά πόσον η Ιταλική Δημοκρατία εκπλήρωσε τις υποχρεώσεις που της επέβαλε η οδηγία κατά τον καθορισμό των ημερομηνιών ενάρξεως και λήξεως της θηρευτικής περιόδου.
Στη συλλογιστική βάσει της οποίας το Δικαστήριο έκρινε βάσιμη την προσφυγή, θα ήθελα να επισημάνω τα αναφερόμενα στη σκέψη 14 της αποφάσεως:
«[...] ρέπει να υπογραμμιστεί ότι το άρθρο 7, παράγραφος 4, δεύτερη και τρίτη περίοδος της οδηγίας αποβλέπει στη διασφάλιση πλήρους συστήματος προστασίας κατά τη διάρκεια των περιόδων κατά τις οποίες η επιβίωση των αγρίων πτηνών απειλείται ιδιαιτέρως. Συνεπώς, η προστασία από τις θηρευτικές δραστηριότητες δεν μπορεί να περιορίζεται στην πλειονότητα των πτηνών συγκεκριμένου είδους, όπως αυτή καθορίζεται με βάση ένα μέσο όρο των κύκλων αναπαραγωγής και μετακινήσεων προς αποδημία. Ο αποκλεισμός από την προστασία αυτή τμήματος του συγκεκριμένου είδους αντίκειται προς τους στόχους της οδηγίας, σε περίπτωση παρατεταμένης εξαρτήσεως των νεογνών και πρόωρης αποδημίας.»
9. Η απόφαση της 19ης Ιανουαρίου 1994, Association pour la protection des animaux sauvages κ.λπ. (στο εξής: απόφαση APAS), επέτρεψε εκ νέου στην ολομέλεια του Δικαστηρίου να αποφανθεί, με την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως αυτή τη φορά, σχετικά με την έκταση των απαγορεύσεων που θεσπίζουν το δεύτερο και τρίτο εδάφιο του άρθρου 7, παράγραφος 4, της οδηγίας.
Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημά του, το Tribunal administratif de Nantes ρώτησε το Δικαστήριο κατά πόσον η ημερομηνία λήξεως της θήρας των αποδημητικών πτηνών και των υδροβίων θηραμάτων μπορούσε να καθοριστεί λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι η εκκίνηση προς αποδημία για την αναζήτηση συντρόφου μπορεί να ποικίλλει κατ' έτος. Αφού υπενθύμισε τις αρχές που διακήρυξε με την απόφαση Επιτροπή κατά Ιταλίας, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι:
«η ημερομηνία λήξεως της θήρας των αποδημητικών πτηνών και των υδροβίων θηραμάτων πρέπει να καθορίζεται βάσει μεθόδου εγγυωμένης πλήρως την προστασία των ειδών αυτών κατά τη διάρκεια της αποδημίας τους προς αναζήτηση συντρόφου και, συνακόλουθα, οι μέθοδοι που έχουν ως σκοπό ή αποτέλεσμα ότι ορισμένο ποσοστό των πτηνών ενός είδους διαφεύγουν της ανωτέρω προστασίας δεν συνάδουν προς την προαναφερθείσα διάταξη» .
10. Με το δεύτερο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητούσε να διευκρινιστεί αν η οδηγία παρέχει στις εθνικές αρχές την ευχέρεια να καθορίζουν ημερομηνίες λήξεως της θήρας κυμαινόμενες ανάλογα με τα είδη.
Αφού είπε κατ' αρχήν ότι η κλιμάκωση των ημερομηνιών της θηρευτικής περιόδου εμφανίζει δύο μειονεκτήματα, δηλαδή, αφενός, τον κίνδυνο οι θηρευτικές δραστηριότητες να προκαλέσυν παρενόχληση των λοιπών ειδών πτηνών για τα οποία έχει λήξει η θηρευτική περίοδος και, αφετέρου, τον κίνδυνο συγχύσεως των κυνηγών στην αναγνώριση των διαφόρων ειδών, το Δικαστήριο απάντησε ότι:
«η οδηγία δεν παρέχει στις εθνικές αρχές την εξουσία να καθορίζουν ημερομηνίες λήξεως της θήρας κυμαινόμενες ανάλογα με τα είδη πτηνών, εκτός της περιπτώσεως κατά την οποία το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος μπορεί να προσκομίσει στοιχεία στηριζόμενα σε επιστημονικά και τεχνικά δεδομένα που προσιδιάζουν σε κάθε ειδική περίπτωση και αποδεικνύοντα ότι τυχόν κλιμάκωση των ημερομηνιών λήξεως της θήρας δεν εμποδίζει την πλήρη προστασία των ειδών πτηνών που ενδέχεται να επηρεάζει η εν λόγω κλιμάκωση» .
Το τρίτο προδικαστικό ερώτημα που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο στην υπόθεση αυτή δεν παρουσιάζει ενδιαφέρον για την προκειμένη περίπτωση.
11. Σχηματικά, από τη νομολογία αυτή προκύπτει ότι οι μέθοδοι καθορισμού των ημερομηνιών της θηρευτικής περιόδου που προσφέρουν σημαντική, αλλά μη πλήρη, εξασφάλιση δεν συμβιβάζονται με την οδηγία και πρέπει να απορριφθούν και ότι κανένα σύστημα κλιμακώσεως των ημερομηνιών θήρας των διαφόρων ειδών δεν μπορεί να εφαρμοστεί αν δεν συνοδεύεται από επιστημονικά και τεχνικά στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι δεν θα θίξει την πληρότητα της προστασίας που καθιερώνει η οδηγία.
Η επίδικη γαλλική νομοθετική ρύθμιση
12. Το άρθρο L.224-2 του αγροτικού κώδικα, όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο 94-591, της 15ης Ιουλίου 1994 (στο εξής: νόμος του 1994), έδινε, χωρίς να επιβάλει κριτήρια ή όρια, στη διοίκηση την εξουσία να καθορίζει τις ημερομηνίες ενάρξεως της θηρευτικής περιόδου για τα υδρόβια θηράματα και τα διερχόμενα πτηνά (κατηγορίες του γαλλικού δικαίου που αντιστοιχούν στην κατηγορία των αποδημητικών πτηνών σύμφωνα με την οδηγία). Η γενική θηρευτική περίοδος άρχιζε μια Κυριακή του Σεπτεμβρίου που μπορούσε να κυμαίνεται ανάλογα με την περιοχή (άρθρο R.224-4 του αγροτικού κώδικα), ενώ η ειδική θήρα των αποδημητικών πτηνών δεν μπορούσε, κατ' αρχήν, να αρχίζει νωρίτερα (άρθρο R.224-5 του αγροτικού κώδικα), εκτός αν αποφάσιζε διαφορετικά ο αρμόδιος υπουργός (άρθρο R.224-6 του αγροτικού κώδικα). Έτσι, π.χ., στις 29 Μαΐου 1997, ο Υπουργός εριβάλλοντος εξέδωσε αποφάσεις με τις οποίες επετράπη η πρόωρη έναρξη της θηρευτικής περιόδου των υδροβίων πτηνών σε 68 διαμερίσματα (στο εξής: υπουργικές αποφάσεις του 1997).
Το ίδιο άρθρο L.224-2 προέβλεπε επίσης σύστημα ημερομηνιών λήξεως της θηρευτικής περιόδου που κλιμακώνονταν ανάλογα με τα διάφορα είδη. Οι ημερομηνίες λήξεως εκτείνονταν έτσι από τις 31 Ιανουαρίου, για την πρασινοκέφαλη, μέχρι την τελευταία ημέρα του μηνός Φεβρουαρίου, για τα είδη με πιο καθυστερημένη αποδημία. Η διοικητική αρχή μπορούσε, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να ορίσει αργότερα τις ημερομηνίες αυτές.
13. Ο νόμος 98-549, της 3ης Ιουλίου 1998 (στο εξής: νόμος του 1998), θέσπισε σημαντικές τροποποιήσεις.
Όσον αφορά το καθεστώς καθορισμού της ημερομηνίας ενάρξεως της θηρευτικής περιόδου, το νέο άρθρο L.224-2, δεύτερο εδάφιο, περιέχει πίνακα που επαναλαμβάνει ημερομηνίες πρόωρης ενάρξεως της θήρας σε 68 γαλλικά διαμερίσματα. Οι ημερομηνίες αυτές συμπίπτουν, κατά γενικό κανόνα, με αυτές που προβλέπονται στις υπουργικές αποφάσεις του 1997.
Όσον αφορά τις ημερομηνίες λήξεως της θηρευτικής περιόδου, ο νόμος του 1998 διατηρεί, κατ' ουσίαν, το ήδη ισχύον σύστημα κλιμακώσεως, καταργεί όμως τη δυνατότητα της διοικήσεως να ορίζει αργότερα τις ημερομηνίες αυτές.
Η προσφυγή λόγω παραβάσεως
14. Η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή στις 10 Φεβρουαρίου 1999, αφού είχε απευθύνει αιτιολογημένη γνώμη στις γαλλικές αρχές στις 5 Αυγούστου 1998 και τις κάλεσε να λάβουν τα μέτρα που ήταν απαραίτητα για την εφαρμογή των διατάξεων της οδηγίας. Η προθεσμία που τάχθηκε με την όχληση παρήλθε δύο μήνες αργότερα χωρίς οι γαλλικές αρχές να έχουν ικανοποιήσει το αίτημα της Επιτροπής.
15. Η προσφυγή στηρίζεται σε τέσσερις λόγους, ήτοι:
1) στη μη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της αρχής της πλήρους προστασίας·
2) στον καθορισμό πρόωρων ημερομηνιών για την έναρξη της θήρας·
3) στον καθορισμό όψιμων ημερομηνιών για τη λήξη της θήρας·
4) στη μη κοινοποίηση των διατάξεων που αφορούν τα διαμερίσματα Bas-Rhin, Haut-Rhin και Moselle.
16. Θεωρώ περισσότερο λυσιτελές και αποτελεσματικό να αρχίσω την έκθεση των απόψεών μου αναλύοντας από κοινού τον δεύτερο και τον τρίτο λόγο. Στη συνέχεια, θα αναλύσω τον τέταρτο λόγο και θα τελειώσω με τον πρώτο λόγο.
Η εκτίμηση της προσφυγής
- Επί της παραβάσεως που προκύπτει, κατά τους ισχυρισμούς της Επιτροπής, από την πρόωρη έναρξη και την όψιμη λήξη της θήρας
17. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι διάφορες γαλλικές διατάξεις που διέπουν την ημερομηνία ενάρξεως της θήρας των αποδημητικών πτηνών δεν συμβιβάζονται με την οδηγία, διότι δεν λαμβάνουν υπόψη την απαγόρευση θήρας των πτηνών αυτών κατά τη διάρκεια των περιόδων φωλεοποιήσεως, αναπαραγωγής και εξαρτήσεως που θεσπίζει το άρθρο 7, παράγραφος 4.
18. Όσον αφορά το καθεστώς που καθιερώνει ο νόμος του 1994, η Επιτροπή εκτιμά ότι οι ημερομηνίες που θεσπίζουν οι υπουργικές αποφάσεις του 1997 δεν στηρίζονται σε κανένα επιστημονικό στοιχείο και είναι πολύ πρόωρες για να μπορούν να εξασφαλίσουν την πλήρη προστασία των ειδών. ρος υποστήριξη του επιχειρήματος αυτού επικαλείται μια μελέτη που πραγματοποίησε τον Φεβρουάριο 1998 ένας επίσημος γαλλικός οργανισμός, το Office national de la chasse (εθνικός οργανισμός θήρας, στο εξής: ONC). Από τη μελέτη αυτή προκύπτει ότι κατά την περίοδο 1997/1998 οι θηρευτικές περίοδοι της πρασινοκέφαλης και της φαλαρίδας επικαλύπτονταν σε σημαντική έκταση με τις περιόδους φωλεοποιήσεως, αναπαραγωγής και εξαρτήσεως.
Η Επιτροπή επικαλείται μάλιστα ορισμένες αποφάσεις του γαλλικού Conseil d'État της 11ης Μαΐου 1998, που ακυρώνουν διάφορες υπουργικές αποφάσεις του 1997, λόγω του ότι η έναρξη της θήρας για τα υδρόβια θηράματα επιτρεπόταν σε περίοδο και σε τόπους όπου τα διάφορα αυτά είδη δεν είχαν ολοκληρώσει την περίοδο αναπαραγωγής και εξαρτήσεώς τους και έτσι οι διατάξεις αυτές είχαν θεσπιστεί κατά παράβαση των στόχων που καθορίζει η οδηγία.
19. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η ρύθμιση που προέκυψε από τον νόμο του 1998 απλώς επιδείνωσε την προβαλλόμενη παράβαση εφόσον, έστω και αν δεν εισήγαγε μείζονα τροποποίηση από ουσιαστική άποψη, αντικατέστησε ένα μέτρο προσωρινού χαρακτήρα που εναπόκειτο στην εκτίμηση του Υπουργού με κανόνα που έχει ισχύ νόμου και δίνει στον πίνακα των ημερομηνιών πρόωρης ενάρξεως της θήρας για τα εν λόγω είδη υποχρεωτικό και μόνιμο χαρακτήρα.
20. Με το υπόμνημά της αντικρούσεως η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, για τον καθορισμό των ημερομηνιών ενάρξεως της θήρας των υδροβίων πτηνών, ο νομοθέτης στηρίχθηκε σε μέθοδο που διαμόρφωσαν από κοινού το ONC και το Muséum national d'histoire naturelle (Εθνικό Μουσείο Φυσικής Ιστορίας). Η μέθοδος αυτή, που στηρίζεται σε στοιχεία μέσων όρων συναγόμενα από τη συμπεριφορά των πτηνών κατά τη διάρκεια των πέντε τελευταίων ετών, επιτρέπει την προστασία των αποδημητικών ειδών από κάθε «σημαντική απομείωση» του πληθυσμού τους.
21. Τα αμυντικά επιχειρήματα που προβάλλει η Γαλλική Κυβέρνηση πρέπει να απορριφθούν. Από τους ισχυρισμούς της προκύπτει ότι οι ημερομηνίες ενάρξεως της θήρας που καθορίστηκαν τόσο με τις υπουργικές αποφάσεις του 1997 όσο και με τον νόμο του 1998 έχουν ως σκοπό την προστασία των πληθυσμών των αποδημητικών πτηνών από κάθε σημαντική απώλεια. αρ' όλ' αυτά, όπως αποφάνθηκε το Δικαστήριο με την απόφαση Επιτροπή κατά Ιταλίας, «η προστασία από τις θηρευτικές δραστηριότητες δεν μπορεί να περιορίζεται στην πλειονότητα των πτηνών συγκεκριμένου είδους» . Η οδηγία δεν χρησιμοποιεί καμία έκφραση όπως «σημαντική απομείωση» και η προστασία, την οποία επιδιώκει να εξασφαλίσει, είναι πλήρης. Οι μέθοδοι που συνίστανται στον αποκλεισμό συγκεκριμένου ποσοστού ενός είδους από την προστασία αυτή ή που οδηγούν σε τέτοιο αποτέλεσμα είναι συνεπώς αντίθετες προς τους σκοπούς της οδηγίας .
22. ρέπει συνεπώς να γίνει δεκτός ο λόγος που αφορά τον καθορισμό πρόωρων ημερομηνιών για την έναρξη της θήρας.
23. Το ίδιο συμπέρασμα ισχύει, κατά την άποψή μου, για την επιλογή των ημερομηνιών λήξεως.
24. Κατά την άποψη της Επιτροπής, οι ημερομηνίες λήξεως που απαριθμούνται ρητώς στον νόμο του 1994 επιτρέπουν τη σύμπτωση μεταξύ της περιόδου θήρας και της περιόδου αποδημίας επιστροφής για 31 είδη, περιόδου της οποίας η έναρξη αποδείχθηκε επιστημονικώς. Για δώδεκα από αυτά τα είδη, η σύμπτωση αυτή υπερβαίνει τις 20 ημέρες. Ο νόμος του 1998 δεν εισήγαγε καμία σημαντική τροποποίηση ως προς το ζήτημα αυτό.
25. Η Γαλλική Κυβέρνηση αναγνωρίζει εξαρχής ότι ορισμένες από τις ημερομηνίες λήξεως που καθορίστηκαν σύμφωνα με τους νόμους του 1994 και του 1998 μπορούν να αμφισβητηθούν υπό το πρίσμα του άρθρου 7, παράγραφος 4, της οδηγίας. Υποστηρίζει όμως ότι στηρίζονται στη μέθοδο ORNIS, που υιοθετήθηκε τον Απρίλιο 1993 από την επιτροπή που συγκροτήθηκε κατ' εφαρμογήν του άρθρου 16 της οδηγίας (επιτροπή Ornis) και δημοσιεύθηκε από την Επιτροπή στις 24 του επομένου Νοεμβρίου. Η μέθοδος αυτή επιτρέπει τον καθορισμό ημερομηνιών λήξεως που κλιμακώνονται βάσει δύο συνδυασμένων κριτηρίων, δηλαδή της καταστάσεως διατηρήσεως του εν λόγω είδους και του πρόωρου ή όψιμου χαρακτήρα της αποδημίας του. Σύμφωνα με τη Γαλλική Κυβέρνηση, η μέθοδος ORNIS επιτρέπει μια κάποια σύμπτωση, αρκεί οι συνέπειές της να μη θίγουν ένα σημαντικό ποσοστό των υποκειμένων του είδους.
26. Για τους λόγους που προανέφερα, η επιχειρηματολογία αυτή πρέπει να απορριφθεί. ράγματι, μια μέθοδος που συνίσταται στον αποκλεισμό συγκεκριμένου ποσοστού πτηνών ενός είδους από την πλήρη προστασία που προβλέπει η οδηγία δεν συμβιβάζεται με τις διατάξεις του άρθρου 7, παράγραφος 4, της οδηγίας.
27. Επιπλέον, η κλιμάκωση των ημερομηνιών λήξεως αναλόγως των ειδών παρουσιάζει επίσης δυσκολίες όσον αφορά τη συμφωνία της με την κοινοτική ρύθμιση.
Όπως έκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση APAS, ο καθορισμός κλιμακούμενων ημερομηνιών λήξεως ενέχει δύο σοβαρούς κινδύνους όσον αφορά τη διατήρηση των ειδών, στην εξασφάλιση της οποίας αποσκοπεί η οδηγία, ήτοι, αφενός, την παρενόχληση που οι θηρευτικές δραστηριότητες θα συνεχίσουν αναπόφευκτα να προκαλούν στα άλλα είδη πτηνών για τα οποία έχει ήδη λήξει η θηρευτική περίοδος και, αφετέρου, τον κίνδυνο συγχύσεως των κυνηγών ως προς την αναγνώριση των διαφόρων ειδών τη στιγμή που τραβούν τη σκανδάλη. Ενόψει των μειονεκτημάτων αυτών, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι μια μέθοδος που παρουσιάζει τα χαρακτηριστικά της μεθόδου που χρησιμοποιείται στη Γαλλία συμβιβάζεται με την οδηγία μόνον υπό τον όρον ότι «το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος μπορεί να προσκομίσει στοιχεία στηριζόμενα σε επιστημονικά και τεχνικά δεδομένα που προσιδιάζουν σε κάθε ειδική περίπτωση και αποδεικνύοντα ότι τυχόν κλιμάκωση των ημερομηνιών λήξεως της θήρας δεν εμποδίζει την πλήρη προστασία των ειδών πτηνών που ενδέχεται να επηρεάζει η εν λόγω κλιμάκωση».
Οι αποδείξεις που προσκόμισε η Γαλλική Κυβέρνηση δεν πληρούν τους όρους αυτούς, διότι, όπως κατέληξα, η προστασία που εξασφαλίζεται στη Γαλλία δεν είναι πλήρης. Η απόδειξη αυτή δεν είναι συνεπώς αυτή που απαίτησε το Δικαστήριο για την εξαιρετική περίπτωση που αντιμετώπισε στην απόφαση APAS.
28. Για τον λόγο αυτό πρέπει να γίνει δεκτός και ο λόγος που αφορά τον καθορισμό όψιμων ημερομηνιών για τη λήξη της θήρας των αποδημητικών πτηνών.
- Επί της παραβάσεως που προκύπτει, κατά τους ισχυρισμούς της Επιτροπής, από τη μη κοινοποίηση των ημερομηνιών της θηρευτικής περιόδου που εφαρμόζονται στα διαμερίσματα Bas-Rhin, Haut-Rhin και Moselle
29. Το τελευταίο εδάφιο του άρθρου 7, παράγραφος 4, της οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να διαβιβάζουν στην Επιτροπή όλες τις χρήσιμες πληροφορίες για την πρακτική εφαρμογή της θηρευτικής νομοθεσίας τους.
Η Επιτροπή βεβαιώνει ότι δεν έλαβε καμία κοινοποίηση όσον αφορά αυτά τα τρία γαλλικά διαμερίσματα.
30. Όσον αφορά τον λόγο αυτό, αρκεί να επισημανθεί ότι η Γαλλική Κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι δεν κοινοποίησε στην Επιτροπή, πριν την εκπνοή της προθεσμίας απαντήσεως στην αιτιολογημένη γνώμη, τις διατάξεις που εφαρμόζονται στα εν λόγω διαμερίσματα Bas-Rhin, Haut-Rhin και Moselle και οι οποίες, κατά την άποψη της Γαλλικής Κυβερνήσεως, επαναλαμβάνονται στα άρθρα R.229-1 επ. του αγροτικού κώδικα.
31. Κατά συνέπεια, πρέπει να γίνει δεκτός και ο τρίτος λόγος.
- Επί της παραβάσεως που προκύπτει, κατά τους ισχυρισμούς της Επιτροπής, από τη μη μεταφορά της αρχής της πλήρους προστασίας στο εσωτερικό δίκαιο
32. Αναλύοντας τα προηγούμενα σημεία, κατέληξα ότι η Γαλλική Δημοκρατία, παραλείποντας να οργανώσει τη θήρα των αποδημητικών πτηνών κατά τρόπο που να τους εξασφαλίζει πλήρη προστασία κατά τη διάρκεια ορισμένων περιόδων, κατά τις οποίες είναι ιδιαίτερα ευάλωτα, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 7, παράγραφος 4, δεύτερο και τρίτο εδάφιο, της οδηγίας.
33. Η Επιτροπή υποστηρίζει, με χωριστό λόγο, ότι η Γαλλική Δημοκρατία δεν ενσωμάτωσε στη νομοθεσία της τις διατάξεις που περιέχονται σ' αυτά τα δύο εδάφια του άρθρου 7.
34. Η Γαλλική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί την παράλειψη αυτή.
35. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι ο νομοθέτης εκπληρώνει πλήρως τις υποχρεώσεις που υπέχει από την καλούμενη «αρχή της πλήρους προστασίας» όταν οργανώνει τη θήρα κατά τρόπο που σέβεται τις περιόδους φωλεοποιήσεως, αναπαραγωγής και εξαρτήσεως των διερχομένων πτηνών καθώς και την περίοδο αποδημίας επιστροφής. Γεννάται τότε το ερώτημα ποιος πρόσθετος λόγος θα υπήρχε να διατυπωθεί, στο εσωτερικό δίκαιο, μια αρχή η τήρηση της οποίας πρέπει να επιβάλλεται με τις εκτελεστικές ρυθμίσεις.
Αυτό ισχυρίζεται η Γαλλική Κυβέρνηση, που επικαλείται, προς υποστήριξη της απόψεώς της, τη νομολογία που καθιέρωσε το Δικαστήριο, ιδίως με την απόφαση που εξέδωσε στις 27 Απριλίου 1988 στην υπόθεση Επιτροπή κατά Γαλλίας . Στην απόφαση αυτή, το Δικαστήριο έκρινε ότι «η μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των κοινοτικών κανόνων δεν απαιτεί κατ' ανάγκη τυπική και κατά γράμμα επανάληψη των διατάξεών της με ρητή και ειδική διάταξη [...] μπορεί να πραγματοποιηθεί με ένα γενικό νομικό πλαίσιο, εφόσον αυτό εξασφαλίζει πράγματι την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας κατά τρόπο επαρκώς σαφή και ακριβή» .
36. Δεν είμαι πεπεισμένος ότι στην προκειμένη περίπτωση η μεταφορά στο γαλλικό δίκαιο μιας αρχής όπως αυτή που θεσπίζει το άρθρο 7, παράγραφος 4, της οδηγίας είναι απλώς τυπική. Δεν θεωρώ δηλαδή ότι ο Γάλλος νομοθέτης μπορεί να εξασφαλίσει την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας χωρίς να διατυπώσει την αρχή της πλήρους προστασίας στη νομοθεσία του.
37. Όπως δέχθηκε το Δικαστήριο στην απόφαση Επιτροπή κατά Ιταλίας, που ήδη προαναφέρθηκε, «οι μετακινήσεις των πτηνών με σκοπό την αποδημία χαρακτηρίζονται από κάποια μεταβλητότητα, η οποία, λόγω των μετεωρολογικών συνθηκών, συνδέεται ιδίως με τις περιόδους κατά τη διάρκεια των οποίων λαμβάνουν χώρα τα φαινόμενα αυτά. Έτσι, [...] ορισμένος αριθμός πτηνών δεδομένου αποδημητικού είδους ενδέχεται να αρχίζει το ταξίδι της επιστροφής προς τον τόπο φωλεοποιήσεως νωρίτερα από τον μέσο χρόνο των αποδημητικών ρευμάτων» . Αυτό ισχύει ακόμη περισσότερο λόγω του ότι τα οικεία είδη μετακινούνται περιοδικά ανάμεσα σε ζώνες φωλεοποιήσεως και αποδημίας που απέχουν μερικές φορές πολύ η μία από την άλλη, περνώντας πολλά σύνορα και συγκεντρώνοντας το ενδιαφέρον διαφόρων κρατών και ότι, στο ίδιο είδος, συναντώνται διαφορετικοί πληθυσμοί που ακολουθούν συχνά αποκλίνοντες δρόμους σε διαφορετικές ζώνες.
Αν η συμπεριφορά των πτηνών είναι μεταβλητή, το επίπεδο των σχετικών επιστημονικών γνώσεων είναι εξίσου μεταβλητό ή, μάλλον, εξελίσσεται, όπως αναγνωρίζουν τόσο η προσφεύγουσα όσο και η καθής η προσφυγή.
Είναι συνεπώς ευκταίο στην αστάθεια που χαρακτηρίζει τις βάσεις που πρέπει να χρησιμεύουν ως κριτήρια προσανατολισμού για τον καθορισμό των ημερομηνιών της θηρευτικής περιόδου των πτηνών να αντιστοιχεί μια ελαστική ρύθμιση, ικανή να προσαρμόζεται στα διάφορα πραγματικά στοιχεία και στις επιστημονικές ανακαλύψεις, πράγμα που ισχύει ακόμη περισσότερο αν ο επιδιωκόμενος σκοπός είναι η διατήρηση της πιο εκτεταμένης θηρευτικής περιόδου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως . Μόνο μια εξουσία σαν τη νομοθετική φαίνεται ικανή να λάβει στον κατάλληλο χρόνο και με ταχύτητα τα προστατευτικά μέτρα που επιβάλλονται. Αυτή η εξουσία ή κάθε άλλη αρχή που καλείται να εκπληρώσει παρεμφερή αποστολή οφείλει να ενεργεί εντός σαφούς και συγκεκριμένου νομικού πλαισίου, κατάλληλου για τις απαιτήσεις της οδηγίας. Για τον λόγο αυτό θεωρώ ότι η πλήρης μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη απαιτεί τη θέσπιση της αρχής που καθιερώνει το άρθρο 7, παράγραφος 4, δεύτερο και τρίτο εδάφιο, της οδηγίας και τη διατύπωση της αρχής αυτής σε επαρκώς υποχρεωτικό κανόνα.
Η άποψή μου εντάσσεται, κατά τα λοιπά, στη γραμμή που ακολουθεί το Δικαστήριο, σύμφωνα με το οποίο, η ακρίβεια μεταφοράς μιας οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο «έχει ιδιαίτερη σημασία σε μια περίπτωση όπως η προκειμένη, κατά την οποία η διαχείριση της κοινής κληρονομιάς ανατίθεται, ως προς το έδαφός τους, στα κράτη μέλη» .
38. Η καθής η προσφυγή κυβέρνηση ισχυρίζεται, αντιθέτως, ότι η αρχή της πλήρους προστασίας μεταφέρθηκε εξαντλητικά στο εθνικό δίκαιο και επικαλείται σχετικά τη νομολογιακή διαμάχη που προκάλεσε στη Γαλλία η συμφωνία των υπουργικών αποφάσεων του 1997 και του νόμου του 1998 προς τις διατάξεις της οδηγίας .
39. Κατά την άποψή μου, και χωρίς να υπεισέλθω στο περιεχόμενο των αποφάσεων αυτών, η ίδια η ύπαρξη αυτής της διαμάχης - που είναι εξάλλου άκαιρη όσον αφορά την παρούσα υπόθεση αφού οι επικαλούμενες αποφάσεις εκδόθηκαν μετά την παρέλευση της προθεσμίας που τάχθηκε με το έγγραφο οχλήσεως, το οποίο οδήγησε στην παρούσα διαφορά - αποδεικνύει τη νομική ανασφάλεια που χαρακτηρίζει τη γαλλική νομοθεσία και επιβεβαιώνει ακριβώς την ανάγκη να θεσπιστούν ρητώς στο εσωτερικό δίκαιο οι υποχρεώσεις του άρθρου 7, παράγραφος 4, της οδηγίας.
40. Σε κάθε περίπτωση, είναι παρήγορη η διαπίστωση της πίστης που επιδεικνύουν τα γαλλικά δικαστήρια στην κοινοτική νομιμότητα. ρέπει ιδίως να επιδοκιμαστούν οι αποφάσεις του Conseil d'État της 3ης Δεκεμβρίου 1999 και της 21ης Απριλίου 2000 που προσκόμισε στη δικογραφία η καθής η προσφυγή κυβέρνηση. Το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο θεώρησε ότι το σύνολο σχεδόν των διατάξεων του άρθρου L.224-2, δεύτερο εδάφιο, του αγροτικού κώδικα, όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο του 1998, ήταν ασυμβίβαστες με τον σκοπό της διατηρήσεως των ειδών που επιδιώκει η οδηγία.
41. Τέλος, διαπιστώνω με ικανοποίηση ότι το σχέδιο νόμου που υιοθετήθηκε τελικά από την Assemblée nationale στις 28 του προηγουμένου Ιουνίου τροποποιεί το άρθρο L.224-2 προσθέτοντας, συγκεκριμένα, την ακόλουθη διάταξη: «Η θήρα των πτηνών δεν πρέπει να λαμβάνει χώρα κατά την περίοδο φωλεοποιήσεως ούτε κατά τα διάφορα στάδια αναπαραγωγής και εξαρτήσεως. Η θήρα των αποδημητικών πτηνών δεν πρέπει εξάλλου να λαμβάνει χώρα κατά τη διαδρομή επιστροφής τους προς τον τόπο φωλεοποιήσεως».
Η νέα νομοθεσία προβλέπει επίσης ότι οι λεπτομέρειες εφαρμογής των απαγορεύσεων αυτών θα καθοριστούν με διάταγμα (διάταγμα στο Conseil d'État).
42. Κατά συνέπεια, και το τελευταίο αυτό επιχείρημα πρέπει να απορριφθεί. ροτείνω συνεπώς να γίνει δεκτή η προσφυγή στο σύνολό της και να καταδικαστεί η καθής στα δικαστικά έξοδα σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας.
ρόταση
43. Για όλους τους λόγους που μόλις εξέθεσα, προτείνω στο Δικαστήριο να δεχθεί την προσφυγή της Επιτροπής στο σύνολό της, να διαπιστώσει ότι η Γαλλική Δημοκρατία, παραλείποντας να μεταφέρει στο εσωτερικό της δίκαιο τις διατάξεις του άρθρου 7, παράγραφος 4, δεύτερη και τρίτη περίοδος, της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών, παραλείποντας να καθορίσει τις ημερομηνίες θηρευτικής περιόδου των πτηνών που αφορά η οδηγία σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές και παραλείποντας να διαβιβάσει στην Επιτροπή κάθε χρήσιμη πληροφορία που αφορά την πρακτική εφαρμογή της θηρευτικής νομοθεσίας της στα διαμερίσματα Bas-Rhin, Haut-Rhin και Moselle, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία αυτή και προτείνω συνεπώς στο Δικαστήριο να καταδικάσει τη Γαλλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.