62023CC0632
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ATHANASIOS RANTOS
esitatud 27. märtsil 2025 (
1
)
Kohtuasi C‑632/23
Euroopa Komisjon
versus
Bulgaaria Vabariik
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Riigiabi – Ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud riigiabi – ELTL artikli 108 lõike 2 teine lõik – Otsus (EL) 2015/456 – Metsamaa vahetamisel antud riigiabi – Tagasinõudmise kohustus – Teabe esitamise kohustus – Ettenähtud tähtaja jooksul täitmata jätmine – Sõltumatu eksperdi määramine tagastamisele kuuluva abi summade kindlakstegemiseks – Eksperdi sõltumatuse puudumine
I. Sissejuhatus
1.
Käesoleva liikmesriigi kohustuste rikkumise hagiga, mis on esitatud ELTL artikli 108 lõike 2 teise lõigu alusel, palub Euroopa Komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Bulgaaria Vabariik jättis ettenähtud tähtaja jooksul võtmata kõik vajalikud meetmed, et täita otsus (EL) 2015/456 (
2
), mis käsitleb riigiabi, mida Bulgaaria Vabariik andis metsamaa vahetamise kaudu, siis rikkus see liikmesriik ELTL artikli 288 neljandast lõigust ning nimetatud otsuse artiklitest 4–6 tulenevaid kohustusi.
2.
Täpsemalt heidab komisjon Bulgaaria Vabariigile ette seda, et viimane ei võtnud kaheteistkümne kuu jooksul otsuse 2015/456 teatavakstegemise kuupäevast ehk 5. septembrist 2015 kõiki vajalikke meetmeid esiteks selleks, et nõuda tagasi kogu riigiabi, mis anti ettevõtjatele riigi omandis oleva metsamaa eraomandis oleva metsamaa vastu vahetamise käigus ajavahemikul 1. jaanuarist 2007 kuni 27. jaanuarini 2009 ja mis tunnistati selle otsusega ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks, ning teiseks selleks, et täita komisjoni ees oma teabe andmise kohustused.
3.
Komisjon esitab oma hagi põhjenduseks kolm väidet, mis osaliselt kattuvad ning millest esimene puudutab otsuse 2015/456 tähtaegset täitmata jätmist, teine asjaomase abi tagasinõudmise väga vähest tulemuslikkust ning kolmas selle otsuse täitmise täielikku võimatust kinnitavate asjaolude puudumist.
4.
Vastavalt Euroopa Kohtu taotlusele analüüsitakse käesolevas ettepanekus komisjoni teise väite esimest osa, mis jaguneb sisuliselt kolmeks Bulgaaria Vabariiki puudutavaks argumendiks, millest esimene puudutab nimetatud liikmesriigi väidetavalt põhjendamatut otsust kasutada otsuse 2015/456 põhjenduse 176 kohaselt tagastamisele kuuluvate abisummade kindlaksmääramise eesmärgil vahetatud maatükkide turuhinna hindamiseks sõltumatut eksperti, teine seda, et määratud ekspert ei olnud väidetavalt sõltumatu, ning kolmas lojaalse koostöö kohustuse väidetavat rikkumist tulenevalt sellest, et liikmesriik ei avaldanud komisjonile teavet selle kohta, et määratud eksperdiks oli riigi osalusega ettevõtja.
II. Õiguslik raamistik
A.
Määrus (EÜ) nr 659/1999
5.
Asjaolude asetleidmise aega arvesse võttes kuulub käesoleva vaidluse suhtes kohaldamisele määrus (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL artikli 108] kohaldamiseks (
3
), mis asendati määrusega (EL) 2015/1589 (
4
).
6.
Määruse nr 659/1999 põhjenduses 13 oli märgitud:
„ebaseadusliku abi puhul, mis ei sobi ühisturuga kokku, tuleks taastada tõhus konkurents; sel eesmärgil on vaja, et abi, sealhulgas ka intressid, tuleb viivitamata tagastada; tagastamine peab toimuma vastavalt siseriiklikus õiguses kehtivale korrale; selle korra kohaldamine ei tohiks komisjoni otsuse kohest ja efektiivset täitmist takistades raskendada tõhusa konkurentsi taastamist; selle tulemuse saavutamiseks peaksid liikmesriigid võtma komisjoni otsuse mõjususe tagamiseks kõik vajalikud meetmed“.
7.
Selle määruse artikli 14 „Abi tagastamine“ lõikes 3 oli sätestatud:
„Ilma et see piiraks [Euroopa Kohtu] poolt vastavalt [ELTL artiklile 278] tehtud korralduste kohaldamist, toimub tagastamine viivitamata ja vastavalt kõnealuse liikmesriigi siseriiklikus õiguses kehtivale korrale, tingimusel et see võimaldab komisjoni otsuse kohest ja tõhusat täitmist. Sel eesmärgil ja juhuks, kui toimub siseriikliku kohtu menetlus, peavad kõnealused liikmesriigid võtma kõik vajalikud ja nende vastavas õigussüsteemis kättesaadavad meetmed, sealhulgas ajutised meetmed, ilma et see piiraks [liidu] õiguse kohaldamist.“
8.
Nimetatud määruse artikli 23 „Otsuste ja kohtuotsuste täitmata jätmine“ artiklis 1 oli sätestatud:
„Kui kõnealune liikmesriik ei täida tingimuslikku või negatiivset otsust, eriti artiklis 14 osutatud juhtudel, võib komisjon anda asja otse [Euroopa Kohtusse] vastavalt [ELTL artikli 108 lõikele 2].“
B.
Otsus 2015/456
9.
Otsuse 2015/456 põhjendused 44, 118–121, 146 ning 172–177 on sõnastatud järgmiselt:
„(44)
Komisjon esitas algatamisotsuses ka oma esialgse seisukoha, kuidas vaidlustatud vahetustehingutest tulenevat eelist kvantifitseerida, kui leitakse, et vahetamine toob kaasa riigiabi:
i)
eraomandis oleva metsamaatüki nr 1 tegeliku turuhinna ja maatüki nr 1 alushinna määruse alusel halduslikult kehtestatud hinna vahe;
ii)
riigi omandis oleva metsamaatüki nr 2 tegeliku turuhinna ja maatüki nr 2 alushinna määruse alusel halduslikult kehtestatud hinna vahe.
Vahetustehingutes sisalduva riigiabi summa oleks võrdne punkti ii ja punkti i väärtuste vahega.
Tehingus sisalduva võimaliku riigiabi elemendi arvutamisel võetakse samuti arvesse ühe tehingupoole teisele poolele makstavat rahalist hüvitist, mis tuleneb vahetustehingu objektiks oleva kahe maatüki halduslikult kehtestatud hindade erinevusest.
[…]
(118)
Hiljem esitasid Bulgaaria ametiasutused vastuseks teabenõuetele nii eraomandis kui ka riigi omandis oleva metsamaa turuhinnad kõikides vahetustehingutes, mis sooritati vaatlusalusel ajavahemikul […].
(119)
19. novembri 2013. aasta dokumendis […] märkisid Bulgaaria ametiasutused siiski, et nende esitatud andmete usaldusväärsusega on mõningaid probleeme. Põhjenduses 44 esitatud valemiga seoses esitasid Bulgaaria ametiasutused õiglased turuhinnad 82 maatüki kohta […], mida vaidlustatud vahetustehingud puudutasid. Ülejäänud maatükkide kohta esitasid nad turuväärtused oma parima äranägemise kohaselt, märkides, et need ei kujuta endast tingimata õiglasi turuväärtusi. Ülejäänud riigi omandis olevate maatükkide kohta selgitasid Bulgaaria ametiasutused, et nende poolt turuhindadena esitatud hinnad olid tegelikult erinevat liiki metsatehingute hindade keskmine. Seega ei kujuta need endast tingimata õiglast turuväärtust, kuna nad ei ole võrdsed täielikult analoogsete tehingute keskmiste hindadega.
(120)
Ülejäänud eraomandis olevate maatükkide kohta, mida sõltumatu ekspert ei olnud veel hinnanud, märkisid Bulgaaria ametiasutused, et teatavatel juhtudel olid müügitõenditel toodud hinnad, millele ametiasutused kõnealuste maatükkide turuväärtuste esitamisel tuginesid, lähedased niinimetatud maksustamisväärtustele või nendega võrdsed. Maatüki maksustamisväärtus ei ole selle turuväärtus, vaid miinimumhind, mis tuleb kinnisvaratehingutes maksta, st asjaomase maatüki turuväärtus oleks põhimõtteliselt kõrgem.
(121)
Eeltoodule vaatamata rõhutasid Bulgaaria ametiasutused, et andmed, mille nad turuhindade kohta esitasid, on parimad hinnangud, mida neil on võimalik saada, kuna: i) Bulgaarias ei ole konkreetseid eeskirju metsamaatükkide turuhindade määramiseks hindamise alusel, ii) võtaks kaua aega, kuni sõltumatu eksperthindaja koostab hinnangu selle kohta, millised oleksid olnud asjaomaste maatükkide turuhinnad vahetustehingu ajal ja iii) hindamine oleks väga kulukas protsess. Lisaks märkisid Bulgaaria ametiasutused, et esitatud hinnad on siiski lähedasemad õiglastele turuhindadele kui halduslikult kehtestatud hindadele.
[…]
(146)
Bulgaaria ametiasutused tõstsid esile mõningaid probleeme seoses nende andmete usaldusväärsusega, mida neil oli võimalik turuhindade kohta esitada […]. Samal ajal märkisid nad siiski, et esitatud teave sisaldab parimaid võimalikke hinnanguid turuhindade kohta […]. Komisjon on seisukohal, et andmed kujutavad endast asjaomaste maatükkide tegeliku (st õiglase) turuväärtuse piisavalt usaldusväärseid hinnanguid.
[…]
(172)
Komisjonil ei ole juriidilist kohustust määrata kindlaks täpne tagasinõutav abisumma, eriti juhul, kui tal puuduvad selleks vajalikud andmed. On piisav, kui komisjoni otsus sisaldab teavet, mis võimaldab liikmesriigil ilma suuremate raskusteta tagasinõutav abisumma kindlaks määrata […].
(173)
[…] komisjon [on] seisukohal, et liikmesriik peaks igalt abisaajalt tagasinõutava siseturuga kokkusobimatu abi summa kindlaksmääramisel kasutama lähtepunktina järgmist metoodikat:
i)
määrama kindlaks erinevuse eraomandis oleva metsamaatüki tegeliku turuhinna ja selle maatüki halduslikult kehtestatud hinna vahel, mis määratakse kindlaks kooskõlas alushinna määrusega, ja
ii)
määrama kindlaks erinevuse riigi omandis oleva metsamaatüki tegeliku turuhinna ja selle maatüki halduslikult kehtestatud hinna vahel, mis määratakse kindlaks kooskõlas alushinna määrusega.
Vahetustehingute kaudu saadud riigiabi esialgne summa on võrdne punkti ii ja punkti i väärtuste vahega.
Juhtudel, kui riigi omandis olev kõrgema halduslikult kehtestatud väärtusega maatükk vahetati eraomandis oleva madalama halduslikult kehtestatud väärtusega maatüki vastu, tuleks seda esialgset summat korrigeerida. Bulgaaria ametiasutuste väitel pidi abisaaja sellistel juhtudel maksma riigile hüvitist, et katta maatükkide väärtuse erinevus. Järelikult tuleb esialgset abisummat vähendada abisaaja poolt Bulgaaria ametiasutustele makstud hüvitise summa võrra. Saadud summa peavad Bulgaaria ametiasutused abisaajalt vahetustehingu kaudu saadud eelise korvamiseks tagasi nõudma.
(174)
Asjaomaste maatükkide turuhindade kindlaksmääramiseks peab olema täielikult kajastatud maa majanduslik väärtus vahetuse hetkel. […]
(175)
Komisjon märgib, et teave vahetustehingutes kasutatud halduslikult kehtestatud hindade ning tehingutega hõlmatud kõikide maatükkide turuhindade kohta vahetustehingute hetkel on Bulgaaria ametiasutustel juba olemas, […] nii et Bulgaaria ametiasutustel peaks olema võimalik tagasinõutavad summad põhjenduses 173 kirjeldatud metoodika alusel ilma suuremate raskusteta kindlaks määrata […].
(176)
Juhtudel, kui Bulgaaria ametiasutustel on võimalik õiguspärastel kaalutlustel kahelda metoodika rakendatavuses või kui see annab tulemuseks summa, mis selgelt ei kajasta piisavalt abisaaja poolt saadud riigiabi summat, võivad nad teha otsuse lasta hinnata vahetatud maatükkide turuhinda tehingu ajal sõltumatul eksperdil, kes on selliseks hindamiseks kvalifitseeritud ja valitud avatud riigihankemenetluse käigus. Eksperdi valimise menetluse kindlaksmääramisel tuleb järgida läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise põhimõtteid, isegi kui leping ei ületa liidu riigihankedirektiivides ette nähtud piirmäärasid. Hankemenetlus peaks olema eelkõige: i) nõuetekohaselt välja kuulutatud; ii) põhinema eelnevalt teadaolevatel objektiivsetel valikukriteeriumidel ja iii) sisaldama teavet, et pärast eelvaliku etappi tehakse lõplik otsus komisjoni talituste esindajate osavõtul. Nendel erandjuhtudel peavad Bulgaaria ametiasutused: i) näitama ära asjaomase(d) maatüki(d), ii) näitama ära põhjenduse, miks on konkreetsel juhtumil vaja sõltumatu eksperdi hinnangut ja iii) esitama komisjonile ettepaneku sõltumatu (riigihanke kaudu valitud) eksperdi kohta, kelle suhtes annavad nõusoleku nii komisjon kui ka Bulgaaria Vabariik.
(177)
Lõpuks, kuna tagasinõude eesmärk on taastada vahetustehingu kuupäevale eelnenud olukord, on komisjon seisukohal, et võttes arvesse sellise metsamaaga seotud vahetustehingute erandlikku olemust, mida ei ole eelnevalt ärieesmärkidel kasutatud, täidaks Bulgaaria Vabariik oma kohustuse ebaseaduslikult antud abi tagasinõudmiseks, kui ta tühistaks vaidlustatud vahetustehingud, vahetades asjaomased maatükid tagasi. […]“
10.
Otsuse resolutsiooni artiklid 1 ja 4–6 on sõnastatud järgmiselt:
„Artikkel 1
Riigiabi, mida Bulgaaria Vabariik andis ettevõtjatele ebaseaduslikult 1. jaanuarist 2007 kuni 27. jaanuarini 2009 riigi omandis olnud metsamaa eraomandis olnud metsamaa vastu vahetamise tehingute raames [ELTL] artikli 108 lõiget 3 rikkudes, on siseturuga kokkusobimatu.
[…]
Artikkel 4
1.   Bulgaaria Vabariik nõuab artiklis 1 osutatud vahetustehingute kaudu antud siseturuga kokkusobimatu abi abisaajatelt tagasi.
2.   Erandina punktist 1 võib siseturuga kokkusobimatu abi abisaajatelt tagasi nõuda vahetustehingute tühistamise teel, kui alates vahetustehingu kuupäevast ei ole asjaomasel riigi omandis oleval ja eraomandis oleval metsamaal olulisi muudatusi tehtud.
[…]
Artikkel 5
1.   Artiklis 1 osutatud skeemi alusel antud abi nõutakse tagasi viivitamata ja tõhusalt.
2.   Bulgaaria Vabariik tagab, et käesolev otsus rakendatakse täies ulatuses kaheteistkümne kuu jooksul alates käesoleva otsuse teatavakstegemise kuupäevast.
Artikkel 6
[…]
3. Kaheteistkümne kuu jooksul alates käesoleva otsuse teatavakstegemisest esitab Bulgaaria Vabariik dokumendid, mis tõendavad, et abi on asjaomastelt abisaajatelt täies ulatuses tagasi nõutud.
4. Bulgaaria Vabariik teavitab komisjoni käesoleva otsuse rakendamiseks võetud riiklike meetmete arengust, kuni artiklis 1 osutatud vahetustehingute raames antud abi on tagasi makstud, esitades iga kahe kuu järel aruande. Komisjoni taotlusel esitab Bulgaaria Vabariik viivitamata teabe käesoleva otsuse täitmiseks juba võetud ja kavandatavate meetmete kohta. Lisaks edastab Bulgaaria Vabariik üksikasjalikud andmed abisummade ja intressi kohta, mille abisaaja on juba tagasi maksnud.“
III. Vaidluse taust ja kohtueelne menetlus
A.
Faktilised asjaolud
11.
1947. aastal riigistati Bulgaaria Vabariigis kogu metsamaa. Pärast 2000. aastat alustas Bulgaaria Vabariik metsamaa tagastamist endistele eraomanikele. Euroopa Kohtule esitatud toimikust nähtub, et 22. veebruaril 2002 jõustunud metsaseaduse (
5
) muudatuste järel sai võimalikuks erastatud metsamaa vahetamine riigimetsa koosseisu kuuluva, riigi omandis oleva metsamaa vastu. Vahetatava maa hind määrati kindlaks 18. novembril 2003 jõustunud Bulgaaria õigusnormides (
6
) kehtestatud kriteeriumide alusel.
12.
Kuna 27. jaanuaril 2009 jõustus metsamaade vahetamise keeld, siis algas vaidlusaluste vahetustehingute vaatlusalune ajavahemik 1. jaanuaril 2007 (s.o Bulgaaria Vabariigi Euroopa Liiduga liitumise kuupäeval) ja lõppes 27. jaanuaril 2009 (
7
).
13.
Olles saanud 2008. aastal ühe kaebuse, kus osutati maade vahetamisega seotud ebaseaduslikule riigiabile, teatas komisjon 29. juuni 2011. aasta kirjaga Bulgaaria Vabariigile oma otsusest algatada vaidlusaluste vahetustehingutega seoses ELTL artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetlus.
14.
Otsuses 2015/456 tuvastas komisjon, et Bulgaaria Vabariik oli rikkunud ELTL artikli 108 lõikest 3 tulenevat kohustust, kuna andis ettevõtjatele ebaseaduslikku ja siseturuga kokkusobimatut riigiabi vähemalt kahe riigi omandis oleva metsamaatüki vahetamisel eraomandis olevate metsamaade vastu ajavahemikul 1. jaanuarist 2007 kuni 27. jaanuarini 2009 ning see puudutas kokku 132 vahetustehingut.
15.
Seejuures leidis komisjon, et tehingud, mille Bulgaaria Vabariik vaatlusalusel ajavahemikul tegi, on käsitatavad riigiabina ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, kui vahetamises osalenud isikud olid ettevõtjad selle sätte tähenduses ning kui selle liikmesriigi metsamaa väärtus ei vastanud turuväärtusele (
8
), välja arvatud juhul kui tegemist oli vähese tähtsusega abiga määruse (EL) nr 1407/2013 (
9
) tähenduses.
16.
Bulgaaria Vabariik otsustas 5. novembril 2014 mitte esitada otsuse 2015/456 peale tühistamishagi.
B.
Kohtueelne menetlus
17.
Pärast otsuse 2015/456 vastuvõtmist toimus Bulgaaria asutuste ja komisjoni talituste vahel tihe kirjavahetus selle otsuse täitmise teemal. Käesoleva piiritletud ettepaneku huvides on järgnevalt kajastatud üksnes kirjavahetust, milles käsitleti sõltumatu eksperdi määramist.
18.
7. oktoobril 2014 ehk esimesel kohtumisel komisjoni talitustega pärast otsuse 2015/456 vastuvõtmist teatasid Bulgaaria asutused komisjonile, et nad on otsustanud kokkusobimatu riigiabi tagasi nõuda, kuid mitte kasutada selleks otsuse 2015/456 artikli 4 lõikes 2 ja põhjenduses 177 nimetatud võimalust ehk vahetustehingute tühistamist, kui alates vahetustehingu kuupäevast ei ole asjaomasel metsamaal olulisi muudatusi tehtud. Seevastu võtsid nad kohustuse nõuda abi tagasi kõigil neil juhtudel, kui abi summa ületas vähese tähtsusega abi ülemmäära. Bulgaaria asutused märkisid, et selleks viivad nad sõltumatu eksperdi abiga läbi vahetatud maade turuhinna hindamise vastavalt nimetatud otsuse põhjendusele 176. Sellel kohtumisel ei vaielnud komisjon vastu Bulgaaria asutuste otsusele sellist sõltumatut eksperti kasutada.
19.
Bulgaaria asutused saatsid 17. oktoobril 2014 komisjonile loetelu 78 metsamaa vahetustehingust, mis kuuluvad vähese tähtsusega abi reeglite kohaldamisalasse.
20.
Komisjoni talitused teatasid 22. oktoobri 2014. aasta e‑kirjas Bulgaaria asutustele, et see loetelu on „õigesti koostatud“.
21.
Bulgaaria põllumajandus-, toidu‑ ja metsandusminister kinnitas 26. novembril 2014 loetelu nendest vahetustehingutest, mis ületasid vähese tähtsusega abi ülemmäära ning mille osas tuli sõltumatul eksperdil hinnata metsamaatükkide turuhinda vahetuse toimumise ajal.
22.
Riigihankemenetlused sõltumatu eksperdi valimiseks toimusid aastatel 2014–2017, mil kuulutati välja mitu riigihanget, kuna mõne menetlusliku raskuse tõttu ei õnnestunud esimesi riigihankeid lõpule viia (
10
).
23.
Bulgaaria asutused teatasid 16. oktoobri 2017. aasta kirjas komisjonile viimase hankemenetluse lõppemisest, märkides, et valitud eksperdiks on äriühing Agrolesproekt EOOD ja et viimane kasutab lepingu täitmisel kahte kvalifitseeritud eksperti, kes on registreeritud Bulgaaria sõltumatute hindajate kutsekojas ja kellel on luba hinnata maatükke metsaaladel. Lisaks märgiti selles kirjas, et vastavalt hankedokumentides pakkujale seatud nõuetele anti mõlema hindaja kohta kinnitus, milles täpsustati eelkõige, et nad ei ole muu hulgas osalenud komisjonides, mis kinnitasid otsuses 2015/456 nimetatud ajavahemikul ehk 1. jaanuari 2007. aasta ja 27. jaanuari 2009. aasta vahelisel ajal koostatud hindamisaktid (
11
). Kõnealune kiri ei sisaldanud mingisugust teavet Agrolesproekti omandistruktuuri ega eelkõige selle kohta, et 100% osalus selles kuulub Bulgaaria riigile.
24.
Komisjon teatas 26. oktoobri 2017. aasta kirjas Bulgaaria Vabariigile esiteks, et võtab teadmiseks Agrolesproekti valimise ja selle, et lepingu täidavad kaks eksperti, ning teiseks, et kättesaadava teabe kohaselt vastab välja pakutud valik kriteeriumidele, mille kohaselt võib kasutada sõltumatuid ja piisavalt kvalifitseeritud eksperte, kes ei ole eelnevalt osalenud otsuses 2015/456 osutatud vahetustehingutes. Seejärel palus komisjon Bulgaaria asutustel esitada talle hindamisaktid kohe, kui eksperdid need valmis saavad.
25.
Bulgaaria asutused ja Agrolesproekt allkirjastasid 7. novembril 2017 lepingu vahetatud maade turuhinna arvutamise teenuse osutamiseks.
26.
Vastusena 26. oktoobri 2017. aasta kirjale teatas Bulgaaria Vabariik 8. juuni 2018. aasta kirjas komisjonile, et Agrolesproekt koostas tehtud tööde kohta akti, mis esitati avaliku sektori hankijale, kes kiitis selle heaks pärast seda, kui seda oli hinnanud metsaameti ekspertnõukogu, kes leidis üksmeelselt, et hindamisaktid olid koostatud vastavalt hankelepingu tehnilisele spetsifikatsioonile ning hanketingimustes ette nähtud metoodikale.
27.
Komisjon palus 29. juuni 2018. aasta kirjas Bulgaaria Vabariigilt teavet metsakinnistute hindamise ülesande täitmise kohta.
28.
Bulgaaria asutused esitasid 4. septembri 2018. aasta kirjaga vahetatud maade turuhinna hindamise aktid. Nende aktide põhjal tuvastati positiivne abisumma 132st otsuses 2015/456 nimetatud vahetustehingust 103 puhul (
12
).
29.
Vastuseks 4. septembri 2018. aasta kirjale teatas komisjon 22. oktoobri 2018. aasta kirjas Bulgaaria asutustele, et võttis edastatud teabe teadmiseks ning kinnitas järeldust, et eelise saamine on tuvastatud (kokku 132st vahetustehingust) 103 tehingu pooleks olnud abisaaja puhul.
30.
Komisjoni väitel teatasid Bulgaaria asutused 2018. aasta novembris, et tagastamisele kuuluv summa on umbes 40 miljonit eurot.
31.
Komisjon sai 2020. aastal ühe kaebuse, kus väideti, et tagastamisele kuuluvaks summaks on enam kui 500 miljonit eurot, ning kus avaldati kahtlusi seoses arvutusmeetodiga, mida need asutused tagasinõudmisel abi summa arvutamiseks kasutasid.
32.
Neid kahtlusi arvesse võttes küsis komisjon 15. mai 2020. aasta kirjas Bulgaaria Vabariigilt hulga Agrolesproekti tegevusega seotud täpsustusi eelkõige seoses viimase omandistruktuuri, hankemenetluses eksperdi sõltumatuse kriteeriumi kohaldamise ning Agrolesproekti kasutatud kahe eksperdi tasustamisega (
13
).
33.
Bulgaaria Vabariik vastas 10. juuli 2020. aasta kirjaga, selgitades, et Agrolesproekt on 100% riigiosalusega äriühing, mille põhitegevus on metsanduse ja metsamajandamisega seotud teenuste osutamine ning et juhtimisülesandeid täidab põllumajandus-, toidu‑ ja metsandusminister.
34.
Leides, et Bulgaaria asutuste antud teave ei hajutanud tagasinõudeotsuse täieliku täitmisega seoses tekkinud tõsiseid kahtlusi (
14
), palus komisjon 22. septembri 2020. aasta kirjas Bulgaaria asutustel uuesti läbi vaadata kõik Agrolesproekti koostatud hindamisaktid ning teha turuhind kindlaks korraliku metoodika alusel ja arvutada viivitamata välja tagastamisele kuuluva riigiabi õiged summad.
35.
Bulgaaria asutused teatasid 2. novembri 2020. aasta kirjas komisjonile, et tagastamiskorralduste peale on liikmesriigi kohtutele esitatud hulgaliselt kaebusi ning puudub õiguslik või seaduses sätestatud mehhanism, mis võimaldaks käimasolevat kohtumenetlust uuesti alustada või lõpetada.
36.
Komisjon teatas 19. aprilli 2021. aasta kirjas neile asutustele, et kuna Agrolesproekt oli „riigi osalusega ettevõtja“ direktiivi 2006/111/EÜ (
15
) artikli 2 punkti b tähenduses, siis ei võinud ta hinnata vahetatud maatükkide turuhinda tehingute tegemise ajal. Komisjoni arvates ei olnud Agrolesproekti koostatud ekspertiisiakt, millele Bulgaaria asutused riigiabi tagasinõudeotsuse täitmiseks vajalike meetmete võtmisel tuginesid, otsuse 2015/456 täitmiseks usaldusväärne. Seetõttu palus komisjon neil asutustel otsida võimalusi korraldada uus riigihankemenetlus sõltumatu eksperdi määramiseks kooskõlas selle otsuse põhjendusega 176 (
16
).
37.
Kõnealused asutused vastasid sellele kirjale 11. mai 2021. aasta kirjaga, kaitstes Agrolesproekti valimist eksperdiks ja rõhutades eelkõige asjaolu, et valik tehti piisavalt läbipaistvas, konkurentsi võimaldavas, avatud ja tingimusteta menetluses vastavalt kõnealuse otsuse põhjendusele 176 ning lähtudes madalaima hinna kriteeriumist. Lisaks märkisid nad, et selle ettevõtja tegevust ei rahastata riigi, kohaliku omavalitsuse ega muu haldusvõimu teostava asutuse eelarvest, kuna ta saab tulu oma põhitegevusest ehk metsakorralduskavade koostamisest ja metsade inventeerimisest lepingute alusel, mis on sõlmitud pärast osalemist riigihangete seadusele (Zakon za obshtestvenite porachki) (
17
) vastavates avatud menetlustes. Viimaks on liikmesriigi kohtutes käimas hulgaliselt menetlusi, kus on vaidlustatud tagasinõutava abi summa ning mõnes sellises menetluses on kohtu määratud eksperdid määranud analoogse või madalama hinna kui see, mille määras kõnealune ettevõtja.
38.
Komisjon küsis 20. juuni 2022. aasta kirjas Agrolesproekti sõltumatuse kohta täiendavat teavet. Komisjon rõhutas, et läbipaistvus peab iseloomustama järgmisi asjaolusid: a) ettevõtja põhitegevus, pakutavad teenused ja põhiliste klientide nimekiri; b) selle äristrateegia ja otsustusprotsessid; c) teised üksused või huvitatud üksused, mis kontrollivad või mõjutavad selle ettevõtja tegevust, ning d) üksikasjalikud tuluallikad ja riikliku rahastuse või riigiga sõlmitud lepingute osa ettevõtja käibes ning 2017.–2021. aasta auditeeritud raamatupidamisaruanded.
39.
Bulgaaria Vabariik kordas 12. juuli 2022. aasta kirjas oma 11. mai 2021. aasta kirjas esitatud seisukohti, märkides siiski, et 102 asjast, kus riigiabi andmine tuvastati, oli selleks ajaks algatatud 66 abi tagasinõudmisega seotud kohtumenetlust ning kümnes asjas oli Varhoven administrativen sad (Bulgaaria kõrgeim halduskohus) vaidlustatud tagastamiskorralduse tühistanud. Bulgaaria asutused täpsustasid, et nad olid saatnud välja 21 tagastamiskorraldust, millest kümnega kaasnes makse tegemine ning viiega vahetustehingu tühistamine.
40.
Ühes sellise maadevahetusega seoses antud abi tagastamiskorralduse peale esitatud kaebuse menetluses esitas Administrativen sad Varna (Varna halduskohus, Bulgaaria) Euroopa Kohtule eelotsuse küsimused, mis puudutasid ELTL artiklis 107 kasutatud mõiste „ettevõtja“ tõlgendamist ning vahetatud maade turuhinna määramise korda (
18
).
41.
Neil asjaoludel otsustas komisjon esitada käesoleva hagi.
IV. Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded
42.
Komisjon palub Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Bulgaaria Vabariik jättis ettenähtud tähtaja jooksul võtmata vajalikud meetmed otsusega 2015/456 ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud riigiabi tagasinõudmiseks abisaajatelt, siis on Bulgaaria Vabariik rikkunud ELTL artikli 288 neljandast lõigust ning selle otsuse artiklitest 4 ja 6 tulenevaid kohustusi, ja mõista kohtukulud välja sellelt liikmesriigilt.
43.
Bulgaaria Vabariik palub hagi tervikuna põhjendamatuse tõttu rahuldamata jätta ning mõista kohtukulud välja komisjonilt.
44.
Poolte kohtukõned ja nende vastused Euroopa Kohtu esitatud küsimustele kuulati ära kohtuistungil, mis toimus 8. jaanuaril 2025.
V. Analüüs
45.
Komisjon esitab oma hagi põhjenduseks kolm väidet, mis osaliselt kattuvad ning millest esimene puudutab otsuse 2015/456 täitmata jätmist ettenähtud tähtaja jooksul, teine asjaomase riigiabi tagasinõudmise väga väikest tulemuslikkust ning kolmas selle otsuse täitmist täielikult välistavate asjaolude puudumist.
46.
Teine väide koosneb kahest osast, mis puudutavad vastavalt kahte peamist põhjust, mis komisjoni hinnangul otsuse 2015/456 tõhusat täitmist takistasid ehk esiteks seda, et tagastamisele kuuluva abi summa kindlaksmääramiseks määrati põhjendamatult ekspert, kes ei vastanud selle otsuse põhjenduses 176 esile toodud sõltumatuse nõuetele, ning teiseks seda, et see ekspert kasutas vale arvutusmeetodit, mis ei võimaldanud kajastada tegelikku turuhinda.
47.
Vastavalt Euroopa Kohtu palvele käsitletakse käesolevas ettepanekus teise väite (
19
) esimest osa, mille keskmes on komisjoni kolm argumenti, millest esimene puudutab Bulgaaria Vabariigi väidetavalt põhjendamatut otsust kasutada sõltumatut eksperti (B), teine seda, et määratud ekspert ei olnud väidetavalt sõltumatu (C) ning kolmas väidetavat lojaalse koostöö kohustuse rikkumist seeläbi, et komisjonile ei antud teavet selle kohta, et määratud eksperdiks on riigi osalusega ettevõtja (D) (
20
). Nende erinevate argumentide paremaks piiritlemiseks pean siiski otstarbekaks lühidalt meenutada õigusvastaseks tunnistatud riigiabi tagasinõudmise kohustusega seotud põhimõtteid (A).
A.
Ebaseadusliku abi tagasinõudmise kohustus
48.
Esmalt, nagu Euroopa Kohus on korduvalt otsustanud, on ebaseadusliku abi kõrvaldamine tagasinõudmise teel selle abi ebaseaduslikkuse tuvastamise loogiline tagajärg. Liikmesriik, kes on sellise otsuse adressaat, mis kohustab tagasi nõudma ebaseadusliku abi, on ELTL artikli 288 alusel kohustatud võtma kõik vajalikud meetmed, et tagada selle otsuse täitmine. Ta peab võlgnetavad summad tegelikult tagasi saama, et kõrvaldada konkurentsimoonutus, mille on põhjustanud ebaseadusliku abiga antud konkurentsieelis (
21
).
49.
Järgmisena, otsuse 2015/456 vastuvõtmise ajal kehtinud määruse nr 659/1999 (
22
) artikli 14 lõike 3 kohaselt peab – nagu ilmneb ka selle määruse põhjendusest 13 – komisjoni otsusega ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud riigiabi tagastamine toimuma„viivitamata ja vastavalt kõnealuse liikmesriigi riigisiseses õiguses kehtivale korrale“, tingimusel et see võimaldab selle otsuse kohest ja tõhusat täitmist – selles tingimuses väljendub nõue, mis tuleneb tõhususe põhimõttest (
23
).
50.
Seega tuleb abi tagasi nõuda viivitamata ja täpsemalt tähtaja jooksul, mis on sätestatud ELTL artikli 108 lõike 2 alusel vastu võetud komisjoni otsuses, milles nähakse ette riigiabi tagasinõudmise kohustus, või asjakohasel juhul komisjoni hilisemas otsuses. Hilinenud tagasinõudmine pärast ettenähtud tähtaja möödumist ei oleks kooskõlas ELT lepingu nõuetega (
24
).
51.
Viimaks tuleneb sellega seoses Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast, et kui välja arvata need juhud, mil tagastamisotsus tühistatakse ELTL artikli 263 alusel, on ainus väide, millele liikmesriik võib komisjoni poolt ELTL artikli 108 lõike 2 alusel esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi vastu tugineda, see, et vastava otsuse täitmine on täielikult võimatu (
25
). Sellist olukorda mõistetakse siiski kitsalt. Nimelt ei ole täitmise täieliku võimatuse tingimus täidetud, kui kostjaks olev liikmesriik ainult teavitab komisjoni kõnealuse otsuse täitmisel esinevatest õiguslikest, poliitilistest või praktilistest raskustest, ilma et ta reaalselt võtaks meetmeid asjaomastelt ettevõtjatelt abi tagasinõudmiseks ning pakkumata komisjonile välja otsuse täitmise alternatiivseid viise, mis võimaldaksid raskused ületada (
26
).
52.
Käesoleva hagi läbivaatamisel tuleb lähtuda neist põhimõtetest ning kontrollida, kas Bulgaaria Vabariik on esiteks nõuetekohaselt taganud abi tagasinõudmise otsuses 2015/456 sätestatud tähtaja jooksul (esimene ja teine väide) ning teiseks, kui see nii ei ole, siis kas see liikmesriik võib seda õiguspäraselt põhjendada põhjustega, mis on käsitatavad selle otsuse täitmise täieliku võimatusena (kolmas väide) (
27
).
B.
Otsus kasutada sõltumatut eksperti
53.
Teise väite esimeses osas esitatud esimese argumendiga heidab komisjon Bulgaaria Vabariigile ette, et viimane otsustas tagastamisele kuuluva riigiabi summade kindlaksmääramisel kasutada vahetatud maatükkide turuhinna hindamiseks sõltumatut eksperti, olgugi et, nagu tuleneb otsuse 2015/456 põhjendustest 146 ja 175, olid Bulgaaria asutustele muu hulgas kõigi tehingutega seotud maatükkide vahetamise aegsed turuhinnad teada juba selle otsuse vastuvõtmise ajal. Komisjoni hinnangul oleks see asjaolu pidanud lihtsustama tagastamisele kuuluva abi täpse summa kindlaksmääramist kõnealuse otsuse põhjenduses 173 kirjeldatud metoodika alusel ilma eksperti määramata. Sama otsuse põhjenduse 176 kohaselt oli sõltumatu eksperdi kasutamise võimalus ette nähtud üksnes siis, kui selle otsuse põhjenduses 173 kirjeldatud metoodikat ei saa kasutada või kui selle alusel kujuneks summa, mis ei kajasta adekvaatselt abisaaja poolt saadud summa suurust. Kumbagi neist sõltumatu eksperdi kasutamist õigustavast põhjusest käesoleval juhul aga ei esinenud. Seetõttu tõi Bulgaaria asutuste otsus kasutada sõltumatut eksperti selleks, et arvutada uuesti välja kõigi otsuses 2015/456 käsitletud 132 tehinguga seotud turuhinnad, kaasa märkimisväärse täiendava viivituse ja muutis tagasinõudmise menetluse põhjendamatult keeruliseks.
54.
Bulgaaria Valitsus leiab aga, et otsuse 2015/456 põhjenduse 176 kohaldamise tingimused olid täidetud, kuna turuväärtused, millest lähtudes tuvastati selle otsuse vastuvõtmisel abi andmine, ei kajastanud tingimata asjaomaste metsamaatükkide õiglast turuväärtust. Bulgaaria asutused osutasid juba haldusmenetluses „teatavatele probleemidele“ seoses edastatud andmete usaldusväärsusega, mida möönis ka komisjon ise kõnealuse otsuse põhjenduses 119, kuna eelkõige määrati need väärtused kindlaks ebausaldusväärsete maksustamise eesmärgil antud hinnangute põhjal.
55.
Alljärgnevatel põhjustel leian, et sõltumatu eksperdi poole pöördumist ei saa komisjon Bulgaaria Vabariigile ette heita.
56.
Esiteks tuletan meelde, et võimalus kasutada sõltumatul oskusteabel põhinevat arvutusmeetodit oli otsuses 2015/456 endas sõnaselgelt ette nähtud. Selle otsuse põhjenduses 176 on nimelt ette nähtud sõltumatu eksperdi kasutamine „[j]uhtudel, kui Bulgaaria ametiasutustel on võimalik õiguspärastel kaalutlustel kahelda [põhjenduses 173 kirjeldatud] metoodika rakendatavuses või kui see annab tulemuseks summa, mis selgelt ei kajasta piisavalt abisaaja poolt saadud riigiabi summat“ (
28
). Asjaolu, et niisugune võimalus oli selles otsuses sõnaselgelt ette nähtud, tähendab aga tingimata, et komisjon oli teadlik, et kõnealuse otsuse vastuvõtmise ajal esines võimalus, et abi ei saa tagasi nõuda enam-vähem automaatselt nende turuväärtuste alusel, mis edastati haldusmenetluse käigus. Lisaks tunnistas komisjon oma kirjalikes seisukohtades, et praktikas võib maatüki turuväärtuse kindlakstegemisel esineda teatavaid raskusi, mida võib süvendada võrreldavate tehingute väike arv ning et a priori on maatüki turuväärtuse kindlaksmääramiseks olemas palju meetodeid.
57.
Teiseks olid Bulgaaria asutused sellele, et nende poolt metsamaatükkide turuhindade kohta edastatud andmed ei ole kuigi usaldusväärsed, nõuetekohaselt viidanud – seda juba enne otsuse 2015/456 vastuvõtmist – haldusmenetluses oma 19. novembri 2013. aasta seisukohtades ning pärast teabe küsimist 21. jaanuari 2014. aasta elektronkirjaga edastatud tabelis. Komisjon tõdes seda sõnaselgelt selle otsuse põhjenduses 119. Nagu Bulgaaria Vabariik ka oma kirjalikes seisukohtades selgitas, oli vähene usaldusväärsus tingitud sellest, et metsaaladel asuvate maatükkide piiratud turul ei olnud piisavat hulka sarnaseid tehinguid, ning liikmesriigi eripärast, mis seisneb selles, et enamikus notariaalaktides, mille Bulgaaria asutused aluseks võtsid, oli kajastatud vara hinnanguline maksustamisväärtus, mis ei väljenda piisavalt tegelikku turuhinda. Lisaks neile tuvastatud raskustele rõhutasid Bulgaaria asutused, nagu ilmneb ka kõnealuse otsuse põhjendusest 121, et turuhindade kohta esitatud andmed olid „parimad [ligikaudsed] hinnangud, mida neil on võimalik saada,“ (
29
), kuna „i) Bulgaarias ei ole konkreetseid eeskirju metsamaatükkide turuhindade määramiseks hindamise alusel, ii) võtaks kaua aega, kuni sõltumatu eksperthindaja koostab hinnangu selle kohta, millised oleksid olnud asjaomaste maatükkide turuhinnad vahetustehingu ajal ja iii) hindamine oleks väga kulukas protsess“. Seetõttu ei saanud komisjon eirata asjaolu, et edastatud hinnad olid „ligikaudsed hinnangud“, ega väita ümberlükkamatult, et neil asutustel olid selle otsuse vastuvõtmise ajal olemas kõik tagasinõutava abi summa kindlaksmääramiseks vajalikud andmed.
58.
Kolmandaks märgin eelnevat arvesse võttes, et spetsialisti kvalifikatsiooniga sõltumatu eksperdi kasutamine oli ühtaegu lubatav ja vajalik korvamaks seda, et andmed, mille Bulgaaria Vabariik komisjonile algselt edastas, ei olnud kuigi usaldusväärsed. Nagu see liikmesriik märgib, siis maatükkide turuhindu täpselt tuvastamata oleks olnud võimatu adekvaatselt kohaldada metoodikat, millele komisjon viitas otsuse 2015/456 põhjenduses 173, võttes arvesse, et maatüki turuhind oli lahutamatu osa selles põhjenduses esitatud matemaatilisest valemist.
59.
Neljandaks näib, et selline arusaam oli alguses ka komisjonil. Nimelt nagu see institutsioon kohtuistungil kinnitas, nõustus ta eksperdi kasutamist puudutava Bulgaaria asutuste otsusega nende kohtumisel 7. oktoobril 2014. aastal ehk esimesel kohtumisel nende asutustega pärast otsuse 2015/456 vastuvõtmist (
30
). Nõustudes aga selle otsusega, möönis komisjon kaudselt ka sellega kaasnevaid praktilisi tagajärgi. Ta pidi olema täiesti teadlik sellest, et sellise otsusega kaasneb igal juhul abi tagasinõudmise menetluse aeglustumine, eelkõige kuna selle otsuse põhjenduse 176 kohaselt pidi ekspert määratama riigihankega. Kui komisjon aga leidis, et selles põhjenduses nimetatud metoodika kasutamiseks ei ole põhjust, oleks ta pidanud sellele vastuväite esitama kohe alguses, eelkõige eelnimetatud esimesel kohtumisel, mitte aga kümme aastat hiljem liikmesriigi kohustuste rikkumise hagis. Pealegi, nagu ilmneb käesoleva ettepaneku punktidest 18–29, oli kõigi otsuse 2015/456 vastuvõtmise ja sõltumatu eksperdi akti koostamise vahelisel ajal Bulgaaria Vabariigi poolt võetud meetmete võtmine kooskõlastatud komisjoni talitustega, kes ei esitanud kunagi, vähemalt mitte kirjalikult, vastuväiteid seoses algse otsusega kasutada eksperti. Nimelt nagu ilmneb käesoleva ettepaneku punktist 29, ei esitanud komisjon isegi pärast kõnealuse eksperdi töö lõppemist ja kõiki 132 vahetustehingut hõlmavate hindamisaktide edastamist ühtki vastuväidet ega ettepanekut maatükkide hindamisega seotud uute või täiendavate meetmete võtmiseks.
60.
Eeltoodust tuleneb, et minu arvates tuleb komisjoni teise väite esimeses osas esitatud esimene argument põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
C.
Määratud eksperdi sõltumatuse puudumine
61.
Teise väite esimeses osas esitatud teise argumendiga väidab komisjon, et Bulgaaria Vabariigi määratud ekspert, see tähendab ettevõtja, milles Bulgaaria riigil oli valiku tegemise ajal 100% osalus ning mida kontrollis seesama asutus, mis algselt asjaomase abi andis ehk põllumajandus-, toidu‑ ja metsandusministeerium, ei vastanud otsuse 2015/456 põhjenduses 176 esitatud sõltumatuse nõuetele. Konkreetsemalt leidis komisjon 20. juuni 2022. aasta teabetaotlusele (
31
) Bulgaaria Vabariigi poolt 12. juulil 2022 vastusena esitatud andmete (
32
) põhjal, et Agrolesproekt ei olnud selgelt sellest ministeeriumist funktsionaalselt ja majanduslikult sõltumatu ning see kahjustas abi tagasinõudmise menetlust ja seetõttu komisjoni otsuse tõhusat täitmist.
62.
Esiteks, mis puudutab funktsionaalset sõltumatust, siis nähtub Agrolesproekti põhikirjast ning majandusaasta tegevus- ja raamatupidamisaruannetest sisuliselt, et Bulgaaria riigi kui selle ettevõtja kapitali ainuomaniku õigusi teostas põllumajandus-, toidu‑ ja metsandusminister ning kõnealuse ettevõtja ja abi andnud avalik-õigusliku üksuse vahel oli seega otsene alluvussuhe (
33
). Kohtuistungil täpsustas komisjon, et selle orgaanilise seose puhul on tegemist objektiivse sõltumatuse probleemiga, kuna tuleb asuda seisukohale, et Agrolesproekt tegutses Bulgaaria riigi järelevalve all ning abiandja harundina. Komisjoni hinnangul on huvide konflikt seejuures ilmne, kuna Agrolesproekti juhtimisülesandeid täitis liidu õigust rikkunud riigiasutus; oleks „mõttetu eitada selle asutuse mõju ettevõtja otsustusprotsessile“. Teiseks, mis puudutab majanduslikku sõltumatust, siis seda, et majanduslikult ei olnud see ettevõtja sõltumatu, kinnitab komisjoni hinnangul hulk asjaolusid, eelkõige see, et viimase tegevus sõltus täielikult riiklikust rahastamisest, kuna kõik lepingud, mida Agrolesproekt täitis, sõlmiti avaliku sektori korraldatud hankemenetluste tulemusena. Lisaks ei täpsustanud Bulgaaria Vabariik, kes need erinevad avaliku sektori hankijad olid.
63.
Bulgaaria Vabariik vaidleb sellele argumendile vastu, väites sisuliselt, et asjaolu, et Agrolesproekt oli avalik-õiguslik üksus, ei saanud mõjutada tema sõltumatust talle antud ülesande täitmisel, võttes arvesse eelkõige seda, et vahetatud maatükkide turuhinna hindamiseks ning tagasinõudmisele kuuluvate abisummade kindlaksmääramiseks kasutas see ettevõtja kahte eksperti, kes olid registreeritud Bulgaaria sõltumatute ekspertide kutsekojas ja kellel oli luba hinnata metsaaladel asuvaid maatükke ning kelle sõltumatust ei saa kahtluse alla seada.
64.
Sellega seoses tuleb kõigepealt rõhutada, et otsuses 2015/456 ja eelkõige selle põhjenduses 176 on esiteks üksnes täpsustatud, et Bulgaaria asutused võivad lasta selles otsuses käsitletud maatükkide turuhinda hinnata „sõltumatul eksperdil, kes on selliseks hindamiseks kvalifitseeritud ja valitud avatud riigihankemenetluse käigus“, ning teiseks on seal loetletud eksperdi valimise menetluse eri etapid. Kuigi selles sättes on ette nähtud, et ekspert peab olema „sõltumatu“, „kvalifitseeritud“ ja „valitud avatud riigihankemenetluse käigus“, ei ole seal ühtki sõnaselget viidet, mis puudutaks selle eksperdi õiguslikku staatust või omandit ning eelkõige seda, et ekspert ei või olla riigi osalusega ettevõtja.
65.
Seetõttu tuleb kontrollida, kas hoolimata sellekohase viite puudumisest otsuses 2015/456 pidid Bulgaaria asutused siiski mõistma, et riigi osalusega äriühingu eksperdiks määramine on iseenesest vastuolus eksperdi sõltumatuse nõudega.
66.
Alltoodud põhjustel leian, et käesoleval juhul see nii ei olnud.
67.
Esimesena märgin, et põhimõtet, et riigi osalusega ettevõtjad tuleb ekspertiisiülesannete täitmist puudutavatest riigihankemenetlustest kõrvaldada, ei tulene ei nendest liidu õigusnormidest, mis käsitlevad riigihangete korraldamist, ega ka neist, mis käsitlevad konkreetsemalt riigiabi.
68.
Esiteks, mis puudutab riigihangete korraldamist reguleerivaid norme, siis tuleneb direktiivi 2014/24/EL (
34
) artikli 2 lõike 1 punktist 10 koosmõjus direktiivi põhjendusega 14, et mõistet „ettevõtja“ tuleb tõlgendada laialt, nii et see hõlmab lisaks füüsilistele ja juriidilistele isikutele ka kõiki eelkõige turul asjaomaseid teenuseid osutavaid avalik-õiguslikke üksusi, olenemata sellest, millises õiguslikus vormis on nad otsustanud tegutseda. Seetõttu on Euroopa Kohus sedastanud, et asjaolu, et majandustegevuses osaleja on eelisseisus, kuna teda rahastatakse riiklikest vahenditest või ta saab riigiabi, ei õigusta selliste subjektide kõrvaldamist riigihankemenetlusest a priori ja ilma muu kontrollimiseta (
35
). Euroopa Kohus on nimelt leidnud, et üks liidu riigihankealaste õigusnormide eesmärke on saavutada võimalikult suur konkurentsile avatus ning et liidu õiguse huvides on, et oleks tagatud võimalikult paljude pakkujate osavõtt hankemenetlusest mitte ainult arvestades huvi kaupade ja teenuste vaba liikumise valdkonnas, vaid ka asjaomase hankija enda huvides, kellel on seeläbi laiem võimalus valida soodsaim ning asjaomase üldsuse vajadustele kõige paremini vastav pakkumus (
36
).
69.
Teiseks, mis puudutab konkreetsemalt riigiabiga seotud õigusnorme, siis komisjoni 10. juuli 1997. aasta teatises ametivõimude korraldatavas maa ja hoonete müügis sisalduvate riigiabi elementide kohta (edaspidi „1997. aasta teatis“) (
37
), mis oli kohaldatav otsuse 2015/456 vastuvõtmise ajal ja sõltumatu eksperdi valimiseks Bulgaaria asutuste poolt esimese kolme riigihanke väljakuulutamise ajal (
38
), oli sõnaselgelt sätestatud riigiametnikele ja ‑töötajatele võimalus osaleda sõltumatu ekspertiisi tegemises. Konkreetsemalt oli selle teatise jaotise II „Põhimõtted“ punkti 2 alapunktis a märgitud, et kui liikmesriigi ametivõimud ei kavatse kasutada maatükkide või ehitiste müümiseks tingimusteta pakkumismenetlust (
39
), võivad nad enne müügiläbirääkimisi lasta vara hinnata ühel või mitmel sõltumatul eksperdil, et teha kindlaks turuväärtus üldtunnustatud turunäitajate ja hindamisstandardite alusel. Sel viisil kindlaks tehtud minimaalne ostuhind on minimaalne ostuhind, millega võib nõustuda ilma, et see oleks käsitatav riigiabina. Sellega seoses oli kõnealuse sätte neljandas lõigus täpsustatud, et lisaks kutsealasele pädevusele (
40
) peaks see ekspert olema „sõltumatu oma ülesannete täitmisel“, mis tähendab, et „ametivõimudel ei tohiks olla õigust anda talle korraldusi hindamistulemuste osas. Riigi hindamisameteid ja ametiisikuid või töötajaid käsitletakse sõltumatuna, kui täielikult on välistatud asjatu mõju nende järeldustele.“ (
41
)
70.
Olgu märgitud, et 1997. aasta teatis ei olnud kohaldatav Agrolesproekti valimise menetluses; see ei olnud kohaldatav ei ratione materiae, kuna esiteks käsitles see teatis riigile kuuluva maa ja hoonete müüki, mitte „vahetamist“ (
42
) ning teiseks maa ja hoonete hindamist riigiabi tuvastamisel, mitte riigiabi tagasinõudmisel; see ei olnud kohaldatav ka ratione temporis, kuna see teatis ei kehtinud enam, kui komisjoni talitustele tehti ettepanek anda heakskiit Agrolesproektile (
43
). Kõnealune teatis on käesoleva analüüsi seisukohast siiski asjasse puutuv eelkõige osas, milles seal on sõnastatud põhimõte, et riigiabi eeskirjade rakendamisel võivad hindamisi suurepäraselt läbi viia ka riigi hindamisametid, ilma et eeldataks, et nad ei tegutse sõltumatult. Tuleb ka rõhutada, et ükski säte 1997. aasta teatise asendanud komisjoni teatises riigiabi mõiste kohta ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses ei välista võimalust kasutada sõltumatu eksperdina avalik-õiguslikke asutusi, samas kui sõltumatute ekspertide kasutamise võimalus on jätkuvalt olemas (
44
).
71.
Seda tõdemust ei saa ümber lükata komisjoni argument, et käesoleva kohtuasja kontekst ei puuduta esmakordset hindamist, mille puhul ekspert hindab maatükki, mida soovitakse müüa ning milleks võivad vastavalt 1997. aasta teatisele sõltumatuid hindamisi läbi viia avalik-õiguslikud hindamisasutused, vaid õigusvastase ja siseturuga kokkusobimatu riigiabi tagasinõudmist, mis tinginuks vajaduse eriliste ettevaatusabinõude järele.
72.
Kõigepealt näib raske jagada kontseptsiooni, et sõltumatuse kriteerium varieerub olenevalt haldusmenetluse etapist. Tunnustatud sõltumatu eksperdi puhul, olgu ta siis avalik- või eraõiguslik asutus, tuleb eeldada, et ta tegutseb täiesti sõltumatult ühtmoodi nii siis, kui ta hindab maatüki müüki, et teha kindlaks, kas tegemist on riigiabiga (menetluse alguses) kui ka siis, kui ta hindab maatüki väärtust abi tagasinõudmise eesmärgil (menetluse lõpus). Lisaks on mul teoreetilisest aspektist raske mõista, kuidas muutuks võimaliku riigipoolse mõjutamise risk sõltuvalt sellest, kas hindamine puudutab riigiabi andmise tuvastamist või riigiabi tagasinõudmist. Näiteks kui sellise mõjutamise eesmärk on näidata abisummat väiksemana, et see kvalifitseeruks vähese tähtsusega abina, siis jääb oht nii abi kvalifitseerimise kui ka tagasinõudmise etapis ühesuguseks. Samamoodi on see siis, nagu väidab ka komisjon, kui abi andnud asutuse ja abisaajate huvid kokku langevad (
45
). Viimaks põhimõte, mille kohaselt sisuliselt eeldatakse, et liikmesriik tegutseb õigusvastaselt, mõjutades eksperti, kui viimane on riigi osalusega ettevõtja, läheks minu arvates vastuollu ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõttega ning liikmesriikide ja liidu institutsioonide vahelise vastastikuse usalduse põhimõttega ega saaks seega olla põhjendatud.
73.
Teisena, võttes arvesse eespool sedastatut, et liidu õiguse alusel ei saaks jätta avalik-õiguslikke üksuseid kõrvale riigihankemenetlustest, mis puudutavad hinnangute andmist seoses riigiabi tagasinõudmisega, siis kui komisjon leidis, et antud juhul oli maade vahetamine tundlik teema ja oli tegelik oht, et asutus, kes abi andis, mõjutab üksust, kes seda ekspertiisiülesannet täidab (või kes sõltumatud eksperdid valib), oleks ta pidanud otsuse 2015/456 põhjenduses 176 sõnaselgelt ette nägema, et sõltumatud eksperdid peab määrama „sõltumatu asutus“ (
46
). Kuna seda aga mainitud ei olnud, siis ei saa pidada Bulgaaria Vabariiki teadlikuks sellest, et Agrolesproekti määramine oli iseenesest selle otsuse põhjenduses 176 ette nähtud sõltumatuse nõuetega vastuolus.
74.
Kolmandana nähtub Euroopa Kohtule esitatud toimikust, et mitte ühestki teisest pooltevahelisest kirjavahetusest tulenevast tõendist ei tekkinud Bulgaaria asutustel kohustust (ega komisjonil õiguspärast ootust) seoses sellega, et määratavaks sõltumatuks eksperdiks ei või olla mõni avalik-õiguslik üksus. Vastupidi, otsuse 2015/456 vastuvõtmisega päädinud haldusmenetluses nõustus komisjon vastuväiteid esitamata abi kindlakstegemisel nende hindadega, mille olid määranud eksperdid, kes ise olid põllumajandus‑, toidu- ja metsandusministeeriumi koosseisus. Samamoodi, nagu märkis ka Bulgaaria Vabariik, ei vaidlustanud komisjon ka pärast selle otsuse vastuvõtmist n‑ö vähese tähtsusega abi hõlmanud tehingutega seotud hinnanguid käsitleva aruande objektiivsust, olgugi et selle olid koostanud selle sama ministeeriumi ametnikud (
47
). Viimaks käsitleti ekspertide sõltumatuse küsimust sõnaselgelt ka kirjavahetuses, mis puudutas esimest riigihankemenetlust, mis tunnistati kehtetuks eelkõige põhjusel, et tunnustatud hindaja oli eelnevalt võtnud seisukoha abi kindlaksmääramise eesmärgil koostatud hindamisaktide kohta (
48
). Isegi sellises kontekstis ei kasutanud komisjon võimalust väljendada muret seoses väidetava ohuga, mis kaasneb sellega, kui sõltumatuks eksperdiks määratakse mõni avalik-õiguslik üksus.
75.
Neljanda ja viimasena ei ole komisjonil igal juhul võimalik tõendada mis tahes mõju, mida Bulgaaria asutused Agrolesproekti ekspertiisiaktile avaldasid. Meenutan siinkohal, et kui lähtuda kriteeriumidest, mida kasutatakse kohtute sõltumatuse hindamisel, siis hõlmab sõltumatuse nõue kahte eraldi aspekti ehk objektiivset sõltumatust ja subjektiivset sõltumatust (
49
). Komisjon väidab käesoleval juhul, et puudu olid mõlemad aspektid.
76.
Ühelt poolt eeldab objektiivne sõltumatus seda, et ekspert täidab oma ülesandeid täiesti iseseisvalt, ilma mis tahes hierarhilise või alluvussuhteta ja saamata kelleltki korraldusi või juhiseid. Sellega on ekspert kaitstud väljastpoolt tuleva sekkumise või surve eest, mis võiks ohtu seada tema ekspertiisiakti sõltumatuse (
50
).
77.
Nagu ilmneb käesoleva ettepaneku punktist 62, väljendab komisjon sellega seoses kahtlusi, mis puudutavad Agrolesproekti funktsionaalset ja majanduslikku sõltumatust põllumajandus-, toidu‑ ja metsandusministeeriumist.
78.
Esimesena leian seoses funktsionaalse sõltumatusega, et Agrolesproekti iseseisvust ei saa kahtluse alla seada pelgalt selle pinnalt, et selle ettevõtja määras asjaomase abi andnud asutus. Vastupidi, arvan pigem, et kuivõrd poolte vahel ei ole vaidlust selles, et need kaks eksperti, keda see ettevõtja kasutas, olid registreeritud sõltumatute ekspertide kutsekojas, siis tegutsesid viimased hindamisaktide koostamisel kõrgeid sõltumatusega seotud eetikanorme järgides (
51
). Selles mõttes tuleb eeldada, et objektiivselt olid viimased piisavalt sõltumatud. Sellest eeldusest tuleb lähtuda eelkõige seetõttu, et ei ole ilmselgelt mõistetav, kuidas on asjasse puutuv see, et ekspertiisi tellijaks on ülalmainitud ministeerium. Nimelt ühelt poolt, nagu kinnitas ka Bulgaaria Vabariik, ei ole neil kahel eksperdil mingisugust otsest seost Bulgaaria riigiga: nad ei ole ministeeriumi või mis tahes muu avalik-õigusliku asutuse ega isegi Agrolesproekti ametnikud ning nad värvati ainult neile antud konkreetsete ülesannete täitmiseks. Teiselt poolt ei ole komisjon kahtluse alla seadnud Agrolesproekti nimetatud kahe eksperdi kutsealaseid omadusi ega nende võimekust neile antud ekspertiisiülesanne täita. Kohtuistungil möönis komisjon lausa, et kui Bulgaaria asutused oleksid need kaks eksperti valinud otse, ilma Agrolesproekti sekkumiseta, oleks otsuse 2015/456 põhjenduses 176 nimetatud sõltumatuse tingimus olnud täidetud.
79.
Lisaks arvan ma, et seda eeldust ei saa ümber pöörata lihtsalt väitega, mis tugineb sellele, et „oleks mõttetu eitada [ministeeriumi] mõju ettevõtja otsustusprotsessile“. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses komisjoni ülesanne tõendada, et väidetav kohustuste rikkumine on aset leidnud, ning esitada Euroopa Kohtule vajalikud tõendid, mis võimaldaksid kohtul selle rikkumise toimepanekut kontrollida, ilma et komisjon võiks seejuures lihtsalt oletustele tugineda (
52
). Seega tõendamaks, et Agrolesproekt ei vastanud otsuse 2015/456 põhjenduses 176 ette nähtud otsuse täitmise tingimustele, tuleb komisjonil niisiis tõendada, et sellel, et nimetatud ettevõtja on riigiga seotud, on seos hindamisaruannete kvaliteedi või usaldusväärsusega. Ent nagu ka kohtuistungil esile toodi, ei ole komisjon esitanud ühtki tõendit, mis kinnitaks, et Bulgaaria asutused on kõnealusele ettevõtjale või kahele nimetatud eksperdile andnud mingisuguseid juhiseid. Samamoodi ei nähtu ühtki kaalukat asjaolu, mis viitaks sellele, et ekspertidel ei olnud vabadust täiesti sõltumatult oma ülesannete täitmiseks, ka selle ettevõtja koostatud majandusaasta aruannetest, millele viitab komisjon.
80.
Teisena, mis puudutab majanduslikku sõltumatust, siis on küll tõsi, et ekspertide tasustamine võib nende objektiivse sõltumatusega seoses oma rolli mängida, ent nagu Bulgaaria Vabariik kinnitas, sai Agrolesproekt raha oma majandustegevusest. Seega saab ta oma tulu põhitegevusest, milleks on metsakorralduskavade koostamine ja metsade inventeerimine vastavalt avatud menetlustes osalemise tulemusena sõlmitud lepingutele. Seda teavet kinnitavad äriregistris avaldatud 2018. ja 2019. aasta majandusaasta aruanded, kus on märgitud, et asjaomastel raamatupidamisperioodidel sai see ettevõtja oma tulu lepingutest, mis olid sõlmitud avatud menetlustes vastavalt riigihangete seadusele.
81.
Seetõttu näib mulle, et ükski komisjoni esitatud tõend ei saa tõendada seda, et käesoleval juhul oleks rikutud Agrolesproekti või kahe tema kasutatud eksperdi sõltumatust.
82.
Teiselt poolt tuletan seoses subjektiivse sõltumatusega meelde, et see on seotud erapooletuse mõistega ja selle eesmärk on võrdse distantsi säilitamine menetlusosaliste ja nende vastavate huvide vahel menetluse eset arvestades. See aspekt eeldab objektiivsust ja huvi puudumist seoses ekspertiisi sisuga (
53
).
83.
Sellega seoses väitis komisjon kohtuistungil, et tal oli teave, mis vihjas sellele, et kaks kõnealust eksperti ei olnud Agrolesproekti määratletud raamistikus oma ülesande täitmisel täiesti vabad, et nad said vihjeid Bulgaaria asutustelt ning et see nähtub isegi selle ettevõtja aruannetest.
84.
Nagu aga juba käesoleva ettepaneku punktides 78–80 rõhutatud, siis ei tundu Agrolesproekti aastaaruannetest ilmnevat ühtki asjaolu, millest nähtuks, et eksperdid ei olnud oma ülesannete täitmisel vabad. Need aruanded puudutavad nimelt metsakorralduse projekte, kus osalesid Bulgaaria riigi struktuurid. Need ei ole aga kuidagi asjasse puutuvad seoses Agrolesproekti ülesandega metsamaade hinna arvutamisel. Lisaks nähtub Euroopa Kohtule esitatud toimikust, et sellisel kujul nagu see ettevõtja hindamisakti esitas, kinnitas avaliku sektori hankija selle pärast metsaameti ekspertnõukogu hinnangu saamist, ilma selle sisu kuidagi muutmata (
54
).
85.
Võttes arvesse eeltoodut ja eelkõige otsuse 2015/456 põhjenduse 176 sõnastust, asjasse puutuvaid liidu õiguse sätteid, vaidlustatud otsuse vastuvõtmisele eelnevalt ja pärast selle vastuvõtmist antud komisjoni täpsustuste ebapiisavust ning Agrolesproekti esitatud ekspertakti objektiivsust kahtluse alla seada võivate tõendite puudumist, tuleb asuda seisukohale, et ei ole tõendatud, et Bulgaaria Vabariik rikkus kõnealust otsust, määrates selles põhjenduses sõnastatud sõltumatuse nõuetele mittevastava eksperdi.
86.
Seetõttu teen ettepaneku lükata teise väite esimeses osas esitatud teine argument põhjendamatuse tõttu tagasi.
D.
Lojaalse koostöö kohustuse rikkumine seoses määratud eksperdi riigi osalust puudutava teabe avaldamata jätmisega
87.
Teise väite esimeses osas esitatud kolmanda ja viimase argumendiga heidab komisjon Bulgaaria asutustele ette seda, et need ei avaldanud õigel ajal – see tähendab enne seda, kui komisjon 26. oktoobril 2017 Agrolesproekti määramise heaks kiitis (
55
) – teavet selle kohta, et Agrolesproekt on riigi osalusega ettevõtja ning et selle juhtimisülesandeid täidab toidu‑, põllumajandus- ja metsandusminister. See komisjoni talitusi eksitanud tegematajätmine on käsitatav ELTL artikli 4 lõikes 3 sõnastatud lojaalse koostöö kohustuse rikkumisena. See teave edastati komisjonile alles kaks aastat hiljem ehk 10. juulil 2020 (
56
). Kohtuistungil selgitas komisjon, et Bulgaaria asutustele ei saanud olla teadmata, kui oluline ja asjasse puutuv oli nimetatud ettevõtja üle kontrolli omamist puudutav teave sõltumatuse nõuete seisukohast.
88.
Bulgaaria Vabariik palub selle väite põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
89.
Sellega seoses piisab, kui märkida, et nagu tuleneb käesoleva ettepaneku punktidest 67–72, ei pidanud ükski liidu õigusest või komisjoni otsustuspraktikast nähtuv asjaolu ajendama Bulgaaria Vabariiki edastama teavet selle kohta, et kaks sõltumatut eksperti nimetas Agrolesproekt, mis on riigi osalusega ning riigi ja eelkõige põllumajandus-, toidu‑ ja metsandusministri kontrolli all olev ettevõtja.
90.
Igal juhul, nagu ka Bulgaaria Vabariik õigesti märgib, kui komisjon oleks soovinud seda teavet kontrollida, siis oli see kohe ja lihtsasti kättesaadav. Ettevõtja juhtorganeid ja kapitali kontrolli käsitlevad andmed on avalikkusele kättesaadavad ja nendega saab tutvuda äriregistris, mis tähendab, et iga huvitatud isik saab nendega kiiresti ja tasuta tutvuda, kui ta seda mõne otsuse tegemisel vajalikuks peab (
57
).
91.
Sellest järeldub minu arvates, et lojaalse koostöö kohustuse mis tahes rikkumine ei ole Bulgaaria Vabariigi puhul tuvastatav ning teise väite esimeses osas esitatud kolmas argument tuleb samuti põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
VI. Ettepanek
92.
Eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku, juhul kui ta peab vajalikuks võtta seisukoht teise väite esimese osa kohta, otsustada, et Euroopa Komisjon ei ole tõendanud, et Bulgaaria Vabariik rikkus eelkõige 5. septembri 2014. aasta otsuse (EL) 2015/456, mis käsitleb riigiabi SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) ja SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), mida Bulgaaria Vabariik on andnud metsamaa vahetamise kaudu, põhjendusest 176 tulenevaid kohustusi.
(
1
)	Algkeel: prantsuse.
(
2
)	5. septembri 2014. aasta otsus, mis käsitleb riigiabi SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) ja SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), mida Bulgaaria Vabariik on andnud metsamaa vahetamise kaudu (ELT 2015, L 80, lk 100).
(
3
)	Nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määrus (EÜT 1999, L 83, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339).
(
4
)	Nõukogu 13. juuli 2015. aasta määrus, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 kohaldamiseks (ELT 2015, L 248, lk 9).
(
5
)	Metsaseadus (Zakon za gorite, DV nr 125, 29.12.1997).
(
6
)	Ministrite nõukogu 6. novembri 2003. aasta dekreediga nr 252 vastu võetud määrus, mis käsitleb alushinna arvutamist, väljajäetud alade maa hinda ning metsa ja metsavarumaa kasutus- ja servituudiõiguse andmist (DV nr 101, 18.11.2003, mida on muudetud DV nr 1, 5.1.2007).
(
7
)	3. septembril 2009 keelati vahetatud maa sihtotstarbe hilisem muutmine.
(
8
)	Sisuliselt juhul, kui vastu saadud riigi omandis oleva metsaamatüki väärtus oli riigile antud eraomandis oleva metsamaatüki väärtusest suurem. Seevastu leidis komisjon, et riigiasutuse otsus muuta pärast vahetustehingut asjaomase maatüki sihtotstarvet nii, et metsamaa muutus ehitusmaaks, ei kujuta endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
(
9
)	Komisjoni 18. detsembri 2013. aasta määrus, milles käsitletakse Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklite 107 ja 108 kohaldamist vähese tähtsusega abi suhtes (ELT 2013, L 352, lk 1), mis kehtestab selle tingimused.
(
10
)	Bulgaaria Vabariigi kirjalikest seisukohtadest ilmneb, et esimene hankemenetlus, mis kuulutati välja 18. detsembril 2014, tunnistati kehtetuks, kuna tuvastati, et ainus hankemenetluses osalenud pakkuja oli esiteks pakkunud välja tunnustatud hindaja, kes oli varasemal perioodil ehk aastatel 2003–2009 olnud ühe komisjoni liige ja selles rollis võtnud seisukoha koostatud hindamisaktide kohta, ning teiseks teinud tehnilise ettepaneku, mis ei olnud kooskõlas avaliku sektori hankija hanke alusdokumentidega; teine hankemenetlus, mis kuulutati välja 20. märtsil 2015, tunnistati kehtetuks pärast asjaolude olulist muutumist ja tingituna vajadusest vahetustehinguid uuesti hinnata ning muuta hinnatavate varade hulka hanke alusdokumentides, et hinnata uuesti kõik 132 tehingut, ning kolmas hankemenetlus, mis kuulutati välja 10. oktoobril 2016, tunnistati kehtetuks pakkumuste hindamise komisjoni ettepanekul tingituna kahte osalejat puudutanud põhjendatud seisukohast, mille kohaselt ei vastanud viimased eelnevalt hankedokumentides kehtestatud tingimustele.
(
11
)	Kõnealusest kirjast ilmneb, et neil kahel eksperdil oli tunnustatud hindaja kutsetunnistus ja magistrikraad metsanduse alal, neil oli vastavalt 28 ja 22 aastat erialast kogemust metsainsenerina ja nad olid teinud vastavalt 722 ja 53 metsamaatükkide ekspertiisi.
(
12
)	Ülejäänud 29 vahetustehingu puhul eeldatavad abisaajad väidetavalt kasu ei saanud. Bulgaaria Vabariigilt saadud teabe kohaselt koostas Agrolesproekt 264 hindamisakti, kus hinnati 132 vahetustehingu esemeks olnud 2500 maatüki turuhinda. Iga hindamisakti kohta koostati tabel, kus kajastus erinevus turuhinna ning maade vahetamise lepingutes kohaldatud halduslikult kehtestatud hinna vahel.
(
13
)	Käesoleval juhul puudutasid need täpsustused järgmist: esiteks hindaja põhitegevust ning seda, milliseid teenuseid ta osutab ja kellele, hindaja omandistruktuuri ning eelkõige seda, kas osalus kuulub riigile, kas hindaja on seotud mõne avalik-õigusliku üksusega, kas osalus kuulub erasektorile või kuulub osa osalusest riigile ja osa erasektorile, selle määratlemist, kes või millised üksused on hindaja omanikud ja kellel või millistel üksustel on otsustav mõju hindaja tegevusele; teiseks hindaja tuluallikaid, eelkõige kas ja mil määral sõltuvad need riiklikust rahastamisest või riigiga sõlmitud lepingutest, ning kolmandaks sõltumatu eksperdi kriteeriumi hindaja pakkumise vastuvõtmisel.
(
14
)	Eelkõige tulenevalt sellest, et arvesse võeti turul olevaid ebanormaalselt madalate hindadega (st eelnevalt kohaldatud halduslikult määratud hindadest madalamate hindadega) analoogseid varasid ning üksnes maksustamise eesmärgil deklareeritud hindasid.
(
15
)	Komisjoni 16. novembri 2006. aasta direktiiv liikmesriikide ja riigi osalusega äriühingute vaheliste finantssuhete läbipaistvuse ning teatavate ettevõtjate finantsläbipaistvuse kohta (ELT 2006, L 318, lk 17).
(
16
)	Samas kirjas märkis komisjon, et Bulgaaria asutused ei olnud vastanud 15. mai 2020. aasta kirjas esitatud küsimusele Agrolesproekti tuluallikate kohta ja eelkõige küsimusele, kas ja mil määral sõltuvad need riiklikust rahastamisest või riigiga sõlmitud lepingutest.
(
17
)	DV nr 13, 16.2.2016, mida on korduvalt muudetud ja täiendatud, viimati DV‑s nr 11, 6.2.2024.
(
18
)	Selles kohtuasjas tehti 19. oktoobri 2023. aasta kohtuotsus Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), kus Euroopa Kohus leidis muu hulgas, et ELTL artikli 107 lõiget 1 ja määruse 2015/1589 artikli 16 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus, kui kriteeriumid, mis võimaldavad kindlaks määrata metsamaa vahetuse raames kinnistute omandamisel saadud riigiabi summa, põhinevad selliste registreeritud kinnisvaratehingute keskmistel hindadel, mille esemeks olevatel kinnistutel on hinnatavatega sarnased tunnused ja mis asuvad nende kinnistute läheduses, kus vähemalt üks pooltest on ettevõtja ning mis on sõlmitud 12 kuu jooksul enne hindamist, tingimusel et selliste kriteeriumide kohaldamine on kooskõlas komisjoni otsusega selle abi tagasinõudmise kohta ja need kriteeriumid võimaldavad määrata kindlaks maa turuväärtuse vahetustehingu ajal.
(
19
)	Kuigi komisjon esitas need argumendid teises väites, on määratud eksperdi valimist ja sõltumatust puudutavad kaalutlused siiski lahutamatult seotud ja asjasse puutuvad ka esimese ja kolmanda väite analüüsimisel.
(
20
)	Repliigis osutab komisjon kahele riigihanke korraldamise ja sõltumatu eksperdi valimisega seotud rikkumisele ehk esiteks sellele, et esimeses riigihankes algselt pakutud hind oli taotlejates huvi tekitamiseks liiga madal, mida Bulgaaria Vabariik tunnistas ning mis tõi kaasa hinna tõstmise teises riigihankes, ning teiseks sellele, et hanketingimustes sätestatud nõue, et ekspert peab esiteks ajakohastama halduslikult määrtud hinna ning teiseks kasutama halduslikult määratud hindu turuhinna kindlaksmääramise metoodikas, võis põhjustada vea ning tuua seetõttu kaasa otsuse 2015/456 valesti täitmise. Komisjon esitas need etteheted kaitsmaks oma seisukohta, et tema ei vastuta ühelgi juhul hankemenetluse läbiviimise ja sõltumatu eksperdi valimisega seotud rikkumiste eest. Kuna neile väidetavatele rikkumistele on esimest korda osutatud alles repliigis, siis ei saa neid käsitada iseseisvate väidetena, mille alusel soovitakse tuvastada Bulgaaria Vabariigi kohustuste rikkumine (vt selle kohta Euroopa Kohtu kodukorra artikkel 120 ja artikli 121 lõige 1).
(
21
)	Vt 6. mai 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C‑674/13, EU:C:2015:302, punktid 37 ja 38 ning seal viidatud kohtupraktika), ning 12. mai 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (põllumajandustootjatele antud abi) (C‑11/20, EU:C:2021:380, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
22
)	See kohustus tuleneb ka määruse nr 659/1999 asendanud määruse 2015/1589 artikli 16 lõikest 3 (vt selle kohta 16. jaanuari 2025. aasta kohtuotsus Scai (C‑588/23, EU:C:2025:23, punkt 39 ja seal viidatud kohtupraktika)).
(
23
)	Vt 6. mai 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C‑674/13, EU:C:2015:302, punkt 39 ja seal viidatud kohtupraktika), ning 12. mai 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (põllumajandustootjatele antud abi) (C‑11/20, EU:C:2021:380, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
24
)	Vt 13. oktoobri 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑454/09, EU:C:2011:650, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
25
)	Vt 11. septembri 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C‑527/12, EU:C:2014:2193, punkt 48 ja seal viidatud kohtupraktika), ning 12. mai 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (põllumajandustootjatele antud abi) (C‑11/20, EU:C:2021:380, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
26
)	Vt 12. veebruari 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (C‑37/14, EU:C:2015:90, punkt 65 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
27
)	Eelkõige asjaolu, et 66 abisaajat 102st on vaidlustanud tagastamiskorraldused liikmesriigi kohtutes, mis on toonud kaasa täiendava viivituse otsuse 2015/456 täitmisel.
(
28
)	See võimalus on kooskõlas Euroopa Kohtu kohtupraktikaga, mille kohaselt ei pea komisjon siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud abi tagasinõudmise korralduse andmisel märkima tagastamisele kuuluva abi täpset summat, kui komisjoni otsus sisaldab andmeid, mis võimaldavad otsuse adressaadil endal selle summa ülemääraste raskusteta kindlaks määrata (vt 12. oktoobri 2000. aasta kohtuotsus Hispaania vs. komisjon (C‑480/98, EU:C:2000:559, punkt 25 ja seal viidatud kohtupraktika); 20. märtsi 2014. aasta kohtuotsus Rousse Industry vs. komisjon (C‑271/13 P, EU:C:2014:175, punkt 77 ja seal viidatud kohtupraktika), ning 6. mai 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C‑674/13, EU:C:2015:302, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika)). Näiteks abikava puhul ei ole komisjonil üldiselt võimalik tuvastada täpselt abisummat, mille sai iga üksik abisaaja ning seega saab konkreetselt ühe abisaajaga seotud erilisi asjaolusid arvesse võtta alles abi tagasinõudmise etapis (vt 13. veebruari 2014. aasta kohtuotsus Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, punkt 22 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
29
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
30
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 18.
(
31
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 38.
(
32
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 39.
(
33
)	Viidates Agrolesproekti 2020. aasta tegevusaruandele täpsustas komisjon, et sellest aruandest ilmneb, et sisuliselt kontrollis ettevõtja eri projektide elluviimist üks põllumajandus‑, toidu- ja metsandusministeeriumi haldusstruktuuriüksus.
(
34
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiiv riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2014, L 94, lk 65).
(
35
)	Vt selle kohta 23. detsembri 2009. aasta kohtuotsus CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
36
)	Vt selle kohta 23. detsembri 2009. aasta kohtuotsus CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
37
)	EÜT 1997, C 209, lk 3; ELT eriväljaanne 08/01, lk 143.
(
38
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 22.
(
39
)	See on menetlus, mis sarnaneb avalikule müügile turutingimustel ja seega ei kätke endas riigiabi.
(
40
)	Vt 1997. aasta teatise jaotise II „Põhimõtted“ punkti 2 alapunkti a teine ja kolmas lõik.
(
41
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
42
)	1997. aasta teatise jaotise I „Sissejuhatus“ neljandas lõigus on täpsustatud, et „[j]uhendis käsitletakse ainult riigi omandis maa ja hoonete müüki. Selles ei käsitleta maa ja hoonete riigi omandusse soetamist ega ametivõimude korraldatavat maa ja hoonete rentimist. Nendes tehingutes võib sisalduda ka riigiabi elemente.“
(
43
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 23.
(
44
)	ELT 2016, C 262, lk 1. Vt selle kohta riigiabi mõistet käsitleva teatise punkt 103 ja 163. joonealune märkus, samuti 133. joonealune märkus, kus on üksnes täpsustatud, et „eelhindamisi [tuleb] läbi viia vastavaid oskusi ja kogemusi omavate ekspertide toetusel. Hindamiste aluseks peavad olema objektiivsed kriteeriumid ning neid ei tohi mõjutada poliitilised kaalutlused“.
(
45
)	Nagu ka Bulgaaria Vabariik õigesti leiab, saab sõltumatu eksperdi ja liikmesriigi vaheline huvide konflikt tekkida vaid olukorras, kus on võimalus saada lubamatut kasu. Käesoleval juhul aga ei saa ei Bulgaaria Vabariik ega Agrolesproekt mingisugust kasu sellest, et turuhinna hinnangu koostab just see ettevõtja.
(
46
)	Vt selle kohta komisjoni 30. aprilli 2008. aasta otsus riigiabi C 56/06 (ex NN 77/06) kohta, mida [Austria Vabariik] rakendas Bank Burgenlandi erastamiseks [teatavaks tehtud numbri K(2008) 1625 all]. Selles asjas selgitas komisjon, et tal ei olnud kogu vajalikku teavet, et anda lõplikku hinnangut, kas teatava meetme näol oli tegemist eelise andmisega, ning et seetõttu pidi Austria Vabariik „esitama sõltumatu kogu nimetatud sõltumatute ekspertide arvamuse asjaomase nelja [Bank Burgenlandi] kinnisvarafirma turuväärtuse kohta“ (vt selle otsuse põhjendus 172) (kohtujuristi kursiiv).
(
47
)	Vt käesoleva ettepaneku punktid 19 ja 20.
(
48
)	Vt käesoleva ettepaneku punk 22.
(
49
)	Vt selle kohta kohtujurist Kokott’i ettepanek kohtuasjas Governo della Repubblica italiana (Itaalia rahukohtunike staatus) (C‑658/18, edaspidi ettepanek kohtuasjas Itaalia rahukohtunike staatus, EU:C:2020:33, punktid 42–59 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
50
)	Vt analoogia alusel ettepanek kohtuasjas Itaalia rahukohtunike staatus (punkt 43 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
51
)	Vastavalt sõltumatute hindajate seaduse (Zakon za nezavisimite otseniteli, mis kuulutati välja DV‑s nr 98, 14.11.2008, ja mida on muudetud ja täiendatud, viimati DV‑s nr 19, 8.3.2011) § 18 lõikele 6 peab iga sõltumatu hindaja tegevus „olema kooskõlas sõltumatute hindajate eetikakoodeksiga“.
(
52
)	Vt eelkõige 12. veebruari 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (C‑37/14, EU:C:2015:90, punkt 71 ja seal viidatud kohtupraktika), ning 21. detsembri 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Taani (maksimaalne parkimisaeg) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika). Selle kohtupraktika kohaselt tuleb seevastu asjaomasel liikmesriigil, kui on tuvastatud, et kõnealune abi on kas osaliselt või täielikult tagasi nõudmata, põhjendada, miks ei ole tagasinõudmine teatavate abisaajate puhul nõutav.
(
53
)	Vt analoogia alusel ettepanek kohtuasjas Itaalia rahukohtunike staatus (punkt 49 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
54
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 26.
(
55
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 24.
(
56
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 33.
(
57
)	Lisaks tuleb tõdeda, et otsuse 2015/456 põhjenduses 142 on komisjon isegi viidanud abisaajaid puudutavale teabele, mis pärineb Bulgaaria äriregistrist („[m]itme nimetatud abisaaja […] puhul on Bulgaaria äriregistris registreeritud tegevusalaks muu hulgas kinnisvara, turism, restoranide pidamine ja metsastamine“) (kohtujuristi kursiiv).