62003CC0409_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. O presente processo diz respeito ao conceito de «qualidade leal e comerciável» referido no artigo 13.° do Regulamento (CEE) n.° 3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (2) .
2. O Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se quanto à questão de saber se carne de bovino proveniente de animais que foram objecto de abate especial de emergência na acepção da Directiva 64/433/CEE (3) e que tenha sido declarada própria para a alimentação humana pode ser considerada de qualidade leal e comerciável e dar direito a restituições à exportação quando, na Comunidade, só pode ser comercializada no «mercado local». O órgão jurisdicional de reenvio pergunta também se o conceito de qualidade leal e comerciável está subordinado à condição de o produto ser de qualidade média.
I – Quadro jurídico
A – Direito comunitário
1. A organização comum de mercado no sector da carne de bovino
3. No âmbito da política agrícola comum (PAC), a carne de bovino, tal como numerosos outros produtos agrícolas, foi objecto de uma organização comum de mercado, destinada principalmente a atingir os objectivos enunciados no artigo 33.° CE, ou seja, designadamente, estabilizar o mercado desse produto e assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola interessada. Com esse fim, foi criado um regime único de trocas comerciais de carne de bovino com os Estados terceiros, que comporta, nomeadamente, restituições à exportação.
4. Estas restituições à exportação têm por objectivo cobrir a diferença entre os preços da carne de bovino no mercado mundial e os preços mais elevados deste produto na Comunidade (4) . As restituições são financiadas pelo orçamento comunitário, mais precisamente pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA). O montante destas restituições é o mesmo para todos os produtores da Comunidade de um mesmo produto, mas pode variar em função dos países de destino deste (5) . As referidas restituições têm igualmente por objectivo proteger a participação da Comunidade no comércio internacional da carne de bovino (6) .
2. Regras comuns de aplicação das restituições à exportação
5. As regras comuns de aplicação das restituições à exportação relativas aos produtos agrícolas foram regulamentadas pela Comissão das Comunidades Europeias. Esta regulamentação foi frequentemente alterada. Na época dos factos do litígio no processo principal, era aplicável o Regulamento n.° 3665/87.
6. Nos termos do nono considerando do Regulamento n.° 3665/87, para ser concedido o benefício do regime de restituições à exportação «é conveniente que os produtos sejam de qualidade tal que possam ser comercializados em condições normais».
7. O artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87, que é objecto do pedido de interpretação no presente processo, dispõe:
«Não será concedida qualquer restituição quando os produtos não são de qualidade sã, leal e comerciável, e, caso esses produtos se destinem à alimentação humana, quando a sua utilização para esse fim ficar excluída ou consideravelmente diminuída devido às suas características ou ao seu estado.»
8. Posteriormente ao factos do litígio no processo principal, o Regulamento n.° 3665/87 foi revogado e substituído pelo Regulamento (CE) n.° 800/1999 (7), ao qual o órgão jurisdicional de reenvio e as partes fazem referência. O artigo 21.°, n.° 1, do Regulamento n.° 800/1999 tem a seguinte redacção:
«Sempre que os produtos não sejam de qualidade sã, leal e comercial na data de deferimento da declaração de exportação, não será concedida qualquer restituição.
Os produtos satisfazem a exigência do primeiro parágrafo sempre que possam ser comercializados no território da Comunidade em condições normais e sob a designação constante do pedido de concessão da restituição e sempre que, quando sejam destinados ao consumo humano, a sua utilização para esse fim não fique excluída ou consideravelmente diminuída devido às suas características ou ao seu estado.
A questão de saber se os produtos satisfazem as exigências referidas no primeiro parágrafo deve ser examinada em conformidade com as normas ou usos em vigor na Comunidade [...]»
9. O artigo 21.°, n.° 1, do Regulamento n.° 800/1999 põe em prática o objectivo enunciado no vigésimo oitavo considerando nos termos do qual «é conveniente que os produtos sejam de uma qualidade tal que possam ser comercializados em condições normais no território da Comunidade».
10. No âmbito das alterações da ordem jurídica comunitária que ocorreram depois dos factos do litígio no processo principal mas que podem ter interesse no presente processo, refiro também o Regulamento (CE) n.° 450/2000 (8), que diz especialmente respeito às restituições à exportação respeitantes à carne de bovino. O terceiro considerando refere que «é oportuno limitar a concessão da restituição aos produtos que podem circular livremente dentro da Comunidade» e o seu artigo 1.° prevê que os produtos que dão direito a essa restituição são os que têm a marca de salubridade prevista no Anexo I, Capítulo XI, da Directiva 64/433.
3. Medidas sanitárias aplicáveis às trocas comerciais intracomunitárias de carne de bovino
11. Com o fim de criar um mercado único na Comunidade para as carnes de determinadas espécies de animais, nomeadamente os bovinos, esta procedeu à uniformização das condições sanitárias a respeitar nos matadouros e talhos e das condições em matéria de armazenamento e de transporte.
12. As medidas pertinentes para o processo principal estão inseridas na Directiva 64/433. O conceito de «abate especial de emergência» está definido no artigo 2.°, alínea n), da referida directiva como sendo «qualquer abate ordenado por um veterinário na sequência de um acidente ou de perturbações fisiológicas e funcionais graves». Além disso, esta disposição precisa que o abate de emergência terá lugar fora de um matadouro quando o veterinário considerar que o transporte do animal é impossível ou impõe sofrimentos inúteis ao animal.
13. Nos termos do artigo 6.°, n.° 1, alínea e), da Directiva 64/433, os Estados‑Membros velarão por que as carnes provenientes de animais que tiverem sido objecto de um abate especial de emergência só possam ser admitidas para consumo humano no «mercado local» e se forem respeitadas as condições referidas nessa disposição. Designadamente, é exigido que o animal, depois de ter sido abatido, sangrado e eventualmente eviscerado no local, na presença de um veterinário, seja transportado num prazo muito curto para um matadouro aprovado, acompanhado de um atestado do veterinário que ordenou o abate e passado em conformidade com as regras fixadas a nível comunitário. Em seguida, a carcaça do animal deve ser objecto de uma inspecção post mortem
por um veterinário oficial, nas condições previstas pela Directiva 64/433, completada, se for caso disso, por um exame bacteriológico, para efeitos de ser considerada, no todo ou em parte, própria para o consumo humano. O conceito de «mercado local» não é definido.
14. O artigo 6.°, n.° 1, alínea h), da Directiva 64/433 prevê que as carnes estejam munidas de um selo nacional que não possa ser confundido com o selo comunitário.
B – O direito nacional
15. O § 13 da Fleischhygienegesetz (lei alemã sobre o controlo sanitário das carnes) (9) prevê que os animais que devam ser objecto de um abate especial de emergência ou que propaguem agentes patogénicos apenas podem ser abatidos em matadouros especiais, designados «matadouros de isolamento» e que a carne proveniente destes abates apenas pode ser comercializada como género alimentício através de postos de venda dos referidos matadouros, especificamente aprovados e supervisionados pela autoridade competente. Essa carne deve ser especificamente identificável.
16. O Fleischhygieneverordnung (regulamento alemão sobre o controlo sanitário da carne) (10), que estabelece as regras práticas de aplicação da referida lei, prevê que a carne proveniente de matadouros de isolamento apenas pode ser posta em circulação se tiver origem num animal que tenha sido submetido a uma inspecção e tenha sido considerado apto para a alimentação humana. Também prevê que essa carne só pode ser vendida a consumidores finais.
17. Estas disposições foram adoptadas para transpor a Directiva 64/433.
II – Factos do processo principal
18. Em Novembro de 1997, a Société d’Exportation des Produits Agricoles (11) apresentou à autoridade administrativa alemã competente uma declaração de exportação de 222 caixas de carne de bovino congelada proveniente de um «matadouro de isolamento». Esta carne exportada pela SEPA fora considerada própria para a alimentação humana pelo veterinário competente.
19. A autoridade administrativa competente e depois, em sede de recurso, o Finanzgericht (Alemanha) decidiram que a SEPA não podia beneficiar de restituições à exportação dessa carne porque esta última não tinha uma qualidade leal e comerciável na acepção do artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87. Estas autoridades fundamentaram essa apreciação no facto de, por força da legislação alemã, a carne em questão não poder ser comercializada em toda a Comunidade mas exclusivamente na Alemanha e com numerosas restrições.
20. A recorrente interpôs no Bundesfinanzhof (Alemanha) recurso da decisão do Finanzgericht.
III – Questões prejudiciais
21. Na sua decisão de reenvio, o Bundesfinanzhof recorda, em primeiro lugar, que os produtos destinados à alimentação devem não só ser de qualidade sã, mas também ter uma qualidade leal e comerciável. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, este conceito de qualidade leal e comerciável implica, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (12) e, segundo a fórmula que figura no nono considerando do Regulamento n.° 3665/87 e no artigo 21.° do Regulamento n.° 800/1999, que o produto em causa possa ser comerciável no território da Comunidade em condições normais e com a designação que consta do pedido de concessão da restituição. Em seguida, o órgão jurisdicional de reenvio refere que é confrontado com as duas seguintes questões.
22. Em primeiro lugar, parece‑lhe duvidoso que o conceito de qualidade leal e comerciável exclua do seu âmbito de aplicação os produtos que são objecto de restrições especiais, como as medidas de controlo ou a venda exclusiva em certos circuitos de distribuição.
23. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, as disposições do direito comunitário e da legislação alemã relativas às carnes provenientes de abates efectuados por razões especiais não têm por finalidade proibir a comercialização das referidas carnes, de modo que não se pode inferir desse facto a proibição de as exportar quando forem consideradas próprias para a alimentação humana. Tal proibição também não resulta do artigo 6.° da Directiva 64/433, que prevê que as carnes de animais que tenham sido objecto de um abate especial de emergência só podem ser autorizadas para alimentação humana no mercado local e nas condições que enuncia. Com efeito, a referida directiva não tem por objectivo regulamentar o comércio externo da Comunidade e não fornece qualquer razão para que seja alargado aos países terceiros o limite de comercialização previsto no quadro comunitário.
24. A exclusão das carnes em causa, que são próprias para a alimentação humana, dos produtos que podem dar origem à concessão de restituições à exportação também não segue a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual o conceito de qualidade leal e comerciável depende da possibilidade de comercializar as mercadorias em questão. Do mesmo modo, tal exclusão não está em conformidade com o interesse da Comunidade, dado que essas carnes são comercializadas numa parte do mercado comunitário.
25. Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio duvida que o conceito de qualidade leal e comerciável imponha uma determinada qualidade média e exclua os produtos de qualidade inferior que podem, ainda assim, ser vendidos com a designação constante no pedido de restituição. Recorda a este respeito, que a regulamentação em matéria de restituições à exportação fixa, em princípio, taxas de restituição únicas que não têm em consideração a qualidade da mercadoria. O órgão jurisdicional de reenvio refere que o Tribunal de Justiça, no acórdão França/Comissão, já referido, recusou a qualidade leal e comerciável a uma mercadoria com um defeito oculto sem estar provado que, por causa desse defeito, essa mercadoria não podia ser comercializada.
26. Perante estas considerações o Bundesfinanzhof decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O conceito ‘qualidade leal e comerciável’, previsto no artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87 […] exige que a produção e a comercialização dos bens em causa apenas estejam sujeitas ao regime geral aplicável a todos os produtos da respectiva categoria e exclui, por conseguinte, do regime das restituições à exportação os produtos cuja produção, tratamento ou comercialização se encontrem subordinados a restrições específicas como, por exemplo, a imposição de um exame especial de sanidade ou a uma limitação a determinados circuitos de distribuição?
2) O conceito de ‘qualidade leal e comerciável’, previsto no artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87 exige que o produto a exportar seja de qualidade média e exclui, desta forma, da concessão das restituições à exportação produtos de menor qualidade que podem, apesar disso, ser comercializados sob a designação utilizada no pedido de concessão da restituição? Este também é o caso quando a menor qualidade não tenha tido qualquer influência sobre a conclusão da transacção comercial?»
IV – Apreciação
A – Quanto à primeira questão prejudicial
27. Através da sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, essencialmente, se o artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87 deve ser interpretado no sentido de que a carne própria para a alimentação humana não pode ser considerada de qualidade leal e comerciável e dar direito a restituições à exportação, quando a sua comercialização para a alimentação humana na Comunidade é limitada ao mercado local, porque provém de animais que foram objecto de um abate especial de emergência na acepção da Directiva 64/433.
28. A Comissão considera que esta carne não pode ser considerada de qualidade sã, leal e comerciável porque só pode ser autorizada para a alimentação humana na Comunidade no mercado local e com uma marcação especial indicando a sua origem. Alega que esta limitação não tem fundamento num menor nível de salubridade. Segundo a Comissão, essa restrição é imposta em razão da possível fragilidade dessa carne, que, devido às condições em que foi obtida, é potencialmente mais vulnerável. O legislador comunitário limitou a sua distribuição ao mercado local a título de precaução, a fim de evitar que essa carne seja transportada a longa distância e consumida depois de um período demasiado longo. A Comissão considera que, embora o artigo 6.° da Directiva 64/433, que diz exclusivamente respeito ao comércio intracomunitário, não proíba a exportação dessa carne, seria, no entanto, paradoxal favorecer a sua venda em países terceiros através das restituições à exportação.
29. Assim, a Comissão sustenta que essa carne não pode ser considerada comercializada em «condições normais», na acepção do nono considerando do Regulamento n.° 3665/87, que segue os fundamentos do acórdão Muras, já referido. Refere, a este propósito, que o artigo 21.° do Regulamento n.° 800/1999 apenas segue essa jurisprudência, sem alterar as condições exigidas para a concessão de restituições à exportação.
30. Embora a questão não seja colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio, a Comissão considera, além disso, que a carne de animais que tenha sido objecto de um abate especial de emergência também não preenche a segunda condição exigida pelo artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87, nos termos da qual não pode ser excluída ou consideravelmente diminuída a utilização do produto em causa, quando destinado a alimentação humana. A Comissão afirma que o limite da venda no mercado local e a sua marcação especial constituem uma restrição importante da sua utilização para a alimentação humana.
31. O Hauptzollamt Hamburg‑Jonas defende a mesma posição que a Comissão e sustenta, além disso, que o artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87 tem igualmente por objectivo reabsorver os excedentes de carne de bovino existentes no mercado comunitário. Em sua opinião, não há que conceder restituições à exportação da carne que só pode ser vendida no mercado local.
32. Embora a posição defendida pela Comissão e pelo Hauptzollamt Hamburg‑Jonas possa parecer sedutora, não posso, após reflexão, propor que o Tribunal de Justiça a subscreva. Como o Governo grego e a SEPA, penso que o artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87, tal como está redigido, não permite excluir que a carne cuja comercialização para a alimentação humana na Comunidade está limitada ao mercado local possa ser considerada de «qualidade leal e comerciável» na acepção do referido artigo e dar direito a restituições à exportação. Antes da exposição dos fundamentos que baseiam directamente a minha análise, parece‑me necessário recordar a premissa em que assenta a questão submetida ao Tribunal de Justiça.
33. Em primeiro lugar, é pacífico que, em conformidade com a letra do artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87, um produto só pode dar direito a restituições à exportação se for de qualidade sã, quer dizer, se for próprio para a alimentação humana. No presente caso, quanto à carne em relação à qual a SEPA apresentou uma declaração de exportação, resulta claramente das informações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio que ela foi declarada própria para a alimentação humana pelo veterinário competente. Esta premissa é confirmada pelo conteúdo da questão prejudicial examinada, dado que o órgão jurisdicional de reenvio pergunta unicamente se essa carne pode ser considerada de «qualidade leal e comerciável», estimando assim, que está apurado que é «sã», para dar direito a restituições à exportação nos termos do Regulamento n.° 3665/87.
34. A seguir, parece‑me importante sublinhar que a carne de animais que tenham sido objecto de um abate especial de emergência só pode ser declarada própria para a alimentação humana se preencher as condições previstas no artigo 6.°, alínea e), da Directiva n.° 64/433, que harmoniza as condições que permitem declarar carnes próprias para a alimentação humana em todos os Estados‑Membros. O legislador comunitário não previu um nível de exigência menos importante quanto à garantia de a carne não apresentar nenhum perigo para a saúde dos consumidores quando se destine a consumidores locais e não a todos os consumidores da Comunidade. Assim, o artigo 6.°, n.° 1, alínea e), da Directiva 64/433 dispõe que a inspecção sanitária no fim da qual a carne de animais que tenham sido objecto de um abate especial de emergência pode ser declarada própria para a alimentação humana deve ser efectuada em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, ponto A, alínea d), da referida directiva, quer dizer, nas mesmas condições que as exigidas em relação a animais abatidos em condições normais num matadouro autorizado e cuja carne pode ser comercializada em toda a Comunidade.
35. Como refere a Comissão nas suas observações, a carne em causa, embora só possa ser autorizada para a alimentação humana na Comunidade no mercado local, não tem, no entanto, um nível de salubridade menor do que a carne de animais que tenham sido abatidos em condições normais num matadouro aprovado e que tenha sido igualmente declarada própria para a alimentação humana, em conformidade com a inspecção prevista no artigo 3.°, n.° 1, ponto A, alínea d), da Directiva 64/433, para ser comercializada em todos os Estados‑Membros.
36. Por último, embora o conceito de qualidade sã seja um conceito jurídico, a apreciação efectuada pelo órgão jurisdicional de reenvio, segundo a qual a carne em questão devia ser considerada de qualidade sã, decorre da apreciação dos factos do processo principal que é da sua própria competência. Com efeito, é de jurisprudência assente que, no quadro de um processo nos termos do artigo 234.° CE, fundado numa nítida separação das funções entre os tribunais nacionais e o Tribunal de Justiça, a apreciação dos factos da causa principal e em relação aos quais deve ser interpretado o direito comunitário é da competência do tribunal nacional (13) . Do mesmo modo, a questão de saber se o método de congelação da carne em causa, exportada pela SEPA para o Gabão e para as ilhas Comores, é ou não susceptível de evitar qualquer risco de deterioração até à sua chegada ao mercado dos países de destino devido à fragilidade que, eventualmente, essa carne podia apresentar, devido às condições em que foi abatida é também de apreciação soberana das autoridades nacionais competentes e do órgão jurisdicional de reenvio.
37. Por esta razão, considero que se deve examinar a primeira questão prejudicial a partir da premissa de que é pacífico que a carne em causa foi declarada própria para a alimentação humana, que pode ser utilizada na alimentação humana no mercado local num Estado‑Membro e que o órgão jurisdicional de reenvio considerou também que era de qualidade sã para poder ser exportada para um país terceiro e dar direito a restituições à exportação nos termos do Regulamento n.° 3665/87.
38. Por conseguinte, o presente litígio resume‑se à questão de saber se essa carne pode ser considerada de qualidade «leal e comerciável» na acepção do artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87. Noutros termos, trata‑se de saber se a circunstância de a comercialização da referida carne estar limitada para alimentação humana, no que diz respeito à Comunidade, ao mercado local e de essa carne ter aposta uma marcação indicando a sua origem é suficiente para excluir que possa ser de qualidade «leal e comerciável» na acepção dessa disposição, como sustentam a Comissão e o Hauptzollamt Hamburg‑Jonas.
39. Pode ser necessário especificar, previamente, que, como referem o órgão jurisdicional nacional e todas as partes intervenientes, essa exclusão não procede da aplicação das disposições do artigo 6.°, n.° 1, alínea e), da Directiva 64/433, por força das quais a carne proveniente de um abate especial de emergência só pode ser autorizada para a alimentação humana no mercado local, uma vez que a referida directiva não tem por objecto harmonizar as trocas comerciais de carne fresca entre a Comunidade e os países terceiros. Essa exclusão só pode ser baseada nas disposições do artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87. Ora, à semelhança do Governo grego e da SEPA, penso que este artigo, tal como está redigido, não permite acolher a interpretação defendida pela Comissão e pelo Hauptzollamt Hamburg‑Jonas, sem infringir o princípio da segurança jurídica.
40. Recordo, que este princípio constitui, um princípio fundamental do direito comunitário (14) . Implica que a legislação comunitária seja certa e a sua aplicação previsível para os cidadãos. É também jurisprudência assente que o carácter de certeza e de previsibilidade da regulamentação comunitária constitui um imperativo que se impõe com rigor especial quando se trate, como no presente processo, de uma regulamentação que pode ter consequências financeiras (15) .
41. O Tribunal de Justiça tem aplicado frequentemente este princípio no domínio da PAC, em recursos interpostos das decisões da Comissão que recusaram, no momento do apuramento das contas do FEOGA, assumir despesas efectuadas por um Estado‑Membro. O Tribunal de Justiça considerou contrária a este princípio uma decisão da Comissão fundada numa disposição da qual os interessados não tiveram atempadamente conhecimento. Assim, foi decidido que, quando um Estado‑Membro, no momento de conceder restituições à exportação no sector da pesca, não tenha podido conhecer nem prever com certeza uma regulamentação adoptada apenas após o final do exercício e fixado retroactivamente as quotas de pesca, a Comissão não podia basear‑se no seu incumprimento para recusar a assunção pelo FEOGA das restituições em causa (16) . No mesmo sentido, no quadro da aplicação de um regime de prémios ao nascimento de vitelos, foi decidido que, se a Comissão decidir tirar consequências financeiras do incumprimento pelas autoridades nacionais de um prazo razoável para a instrução dos pedidos apresentados pelos operadores económicos a fim de obterem esses prémios, esse prazo deve ser comunicado atempadamente a todos os Estados‑Membros (17) .
42. O Tribunal de Justiça também decidiu que este princípio se opõe a que um conceito inserido no diploma de direito comunitário aplicável seja objecto de uma interpretação que, afastando‑se do sentido habitual das palavras utilizadas, não se imponha. Assim, no processo Dinamarca/Comissão (18), suscitava-se a questão de saber como devia ser interpretada uma regulamentação que fixava restituições à exportação para conservas de carne de bovino em função da percentagem de carne, com exclusão das vísceras e das gorduras. O Tribunal de Justiça considerou que, não existindo, no direito comunitário, definição dos conceitos de «carne» e de «gordura» nem indicação contrária claramente constante do diploma aplicável, devia ser dado ao conceito de «carne» o significado que lhe é atribuído na linguagem corrente (19) . O Tribunal de Justiça deduziu daí que este conceito não podia ser interpretado no sentido de excluir qualquer proporção de gordura que pode fazer parte do tecido muscular, mas que não pode ser fisicamente retirada da peça utilizada nem é visível a olho nu (20) . O Tribunal de Justiça precisou que a circunstância de um texto legal posterior ter dado um alcance diferente à disposição em vigor na época dos factos não podia influenciar a interpretação da referida disposição (21) .
43. Esta aplicação do princípio da segurança jurídica ocorreu também, designadamente, a propósito do artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 859/89 (22), relativo ao sistema de compra de carne de bovino através de concurso, que prevê, no seu n.° 1, que o «proponente» só pode participar no concurso se se comprometer a respeitar todas as normas relativas às aquisições em causa e, no seu n.° 2, que os «interessados» só podem apresentar uma proposta por categoria e por concurso. Foi decidido que, por força do princípio da segurança jurídica, a redacção desse artigo não pode servir de apoio à interpretação segundo a qual, devido ao significado diferente das palavras «interessados» e «proponentes», estes últimos só poderiam apresentar uma proposta por concurso quando fizessem parte de um mesmo grupo (23) . O Tribunal de Justiça especificou que essa interpretação equivalia a aplicar retroactivamente um diploma posterior que introduziu na regulamentação comunitária disposições respeitantes às relações entre os proponentes (24) .
44. Parece‑me que esta jurisprudência deve ser aplicada no presente processo pelas seguintes razões.
45. Se tivermos em consideração a redacção do artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87, vimos que ele se limita a prever que não será concedida nenhuma restituição quando os produtos não forem de qualidade sã, leal e comerciável e, se esses produtos forem destinados à alimentação humana, a sua utilização para esse fim estiver excluída ou consideravelmente diminuída devido às suas características ou ao seu estado.
46. O artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87 não prevê, portanto, que a concessão de restituições à exportação está também sujeita à condição de o produto em causa, além de ser de qualidade sã, leal e comerciável, dever poder ser comercializado para a alimentação humana em toda a Comunidade (25) .
47. Do mesmo modo, essa exigência dificilmente pode ser deduzida, em minha opinião, da expressão «leal e comerciável». Os adjectivos «leal» e «comerciável» significam respectivamente, em francês «que está em conformidade com a lei» e «que é próprio para o comércio». A expressão consagrada nas relações comerciais, «qualidade leal e comerciável» significa que a coisa vendida tem as qualidades que a lei ou os usos do comércio exigem (26) . Como sustenta a SEPA, estes adjectivos referem‑se às características intrínsecas do produto em causa e não abrangem a condição especial respeitante ao âmbito geográfico em que pode ser comercializado. O exame da maioria das outras versões linguísticas desta expressão do Regulamento n.° 3665/87 não me levou a uma análise diferente do sentido desta (27) .
48. Contrariamente à Comissão, também não creio que a segunda condição prevista no artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87, de acordo com a qual a utilização dos produtos em causa não deve ser «excluída ou consideravelmente diminuída devido às suas características ou ao seu estado», quando eles forem destinados à alimentação humana, deve necessariamente ser interpretada no sentido de que uma limitação da comercialização desses produtos na Comunidade ao mercado local, e com a indicação da sua origem, constitui uma diminuição considerável da sua utilização. Esta condição pode também ser entendida tanto como visando unicamente as modalidades segundo as quais os produtos podem ser consumidos ou utilizados para a alimentação humana, sem referência ao âmbito geográfico da sua comercialização.
49. O nono considerando do Regulamento n.° 3665/87, que, como tal, não tem carácter normativo mas que manifesta a intenção que o legislador comunitário quis pôr em prática no artigo 13.° e que pode, assim, ser tomado em consideração para interpretação do referido artigo, também não fornece elementos determinantes para a resposta à questão. Refere simplesmente que «os produtos [devem ser] de qualidade tal que possam ser comercializados em condições normais», sem especificar o que deve entender‑se por «condições normais».
50. Também não encontro elementos, na economia e nos objectivos do Regulamento n.° 3665/87 que permitam sustentar a correcção da interpretação defendida pela Comissão e pelo Hauptzollamt Hamburg‑Jonas. Em especial, no que diz respeito aos objectivos do referido regulamento, pode, na verdade, sustentar-se, como fizeram os intervenientes, que, uma vez que as restituições à exportação são financiadas pelo orçamento comunitário, a sua concessão deve ser reservada aos produtos que «mais mereçam» e que são os reconhecidos como aptos para serem comercializados em toda a Comunidade. Todavia, pode contrapor-se a este argumento o facto de, como refere o Bundesfinanzhof, a carne ser proveniente de animais que foram objecto de um abate de emergência entrar também em concorrência, no mercado local, com a carne que pode ser comercializada em toda a Comunidade, de modo que o financiamento da sua exportação para países terceiros pode efectivamente contribuir para a realização do objectivo de estabilização do mercado comunitário prosseguido pelo regime de restituições à exportação.
51. Considero, portanto, vistas estas considerações, que o artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87, tal como está redigido, não permite aos operadores económicos compreender que a concessão de restrições à exportação para carne está subordinada à condição de essa carne poder ser comercializada para a alimentação humana em toda a Comunidade.
52. É também à luz destes elementos que não penso que o artigo 21.° do Regulamento n.° 800/1999, na medida em que este artigo prevê expressamente que os produtos que são de qualidade sã, leal e comerciável são aqueles que «[podem] ser comercializados no território da Comunidade em condições normais», deva ser considerado, quanto a este aspecto, um simples esclarecimento do artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87. Se o referido artigo 21.°, como sustentaram os intervenientes e como também estou inclinado a pensar, dever ser interpretado no sentido de que prevê expressamente que os produtos que dão direito a restituições à exportação devem poder ser comercializados em toda a Comunidade, ele acrescentaria, em minha opinião, uma condição que o Regulamento n.° 3665/87 não contém. Esta condição complementar não pode ser aplicada retroactivamente a factos ocorridos antes da entrada em vigor do Regulamento n.° 800/1999.
53. A minha análise do artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87 é ainda confirmada, em minha opinião, pelo Regulamento n.° 450/2000, que fixa as restituições à exportação no sector da carne de bovino, cujo terceiro considerando refere que «[é] oportuno limitar a concessão da restituição aos produtos que podem circular livremente dentro da Comunidade» e que, no artigo 1.°, alterou em consequência o Regulamento (CE) n.° 2698/1999 (28) . A circunstância de a adopção do Regulamento n.° 450/2000 se ter revelado necessária, como explicou a Comissão na audiência, devido ao facto de haver divergências de interpretação que a legislação anterior, em especial o artigo 21.° do Regulamento n.° 800/1999 suscitou, demonstra a fortiori
que o artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87 não é suficientemente claro e preciso para poder ser interpretado pelos cidadãos interessados no sentido de subordinar a concessão de restituições à exportação à condição de os produtos em causa poderem ser comercializados para a alimentação humana em toda a Comunidade.
54. É por esta razão que penso que a interpretação que deve fazer‑se do artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87 é a que possa ser mais conforme com o princípio da segurança jurídica.
55. Vistas estas considerações, proponho que o Tribunal de Justiça responda à primeira questão prejudicial que o artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87 deve ser interpretado no sentido de que não exclui que a carne própria para a alimentação humana possa ser considerada de qualidade leal e comerciável e dar direito a restituições à exportação quando a sua comercialização para a alimentação humana na Comunidade estiver limitada ao mercado local por ser proveniente de animais que foram objecto de um abate especial de emergência na acepção da Directiva 64/433.
B – Quanto à segunda questão prejudicial
56. Através da segunda questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o Regulamento n.° 3665/87 subordina a concessão de restituições à exportação unicamente à condição de a carne em causa corresponder efectivamente à designação que consta no pedido de concessão das restituições à exportação ou se é também necessário que a referida carne seja de qualidade média, na acepção subjectiva ou comercial do termo.
57. Portanto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, essencialmente, se o conceito de qualidade leal e comerciável referido no artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87 deve ser interpretado no sentido de que a mercadoria exportada deve ser de qualidade média, de modo que a concessão de restituições à exportação será excluída quando a mercadoria for de qualidade inferior, mesmo que possa ser vendida com a designação constante no pedido de restituição.
58. Como todas as partes intervenientes, penso que o conceito de qualidade leal e comerciável referido no artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87 não exige que o produto em causa seja de qualidade média na acepção comercial do termo. Como decidiu o Tribunal de Justiça no acórdão Muras, já referido, a expressão «qualidade sã, leal e comerciável» representa uma condição geral e objectiva para a concessão de uma restituição, independentemente das exigências de tipo e qualidades previstas pelos regulamentos que fixam o montante das restituições para cada produto (29) .
59. O mesmo conceito, previsto no artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87, não contém quanto a este aspecto um conteúdo diferente. Como refere o órgão jurisdicional de reenvio, o conceito exige que a mercadoria possa ser vendida nas condições habituais do comércio com a designação que é indicada no pedido de restituições à exportação. Não exige que a mercadoria em causa apresente um determinado nível de qualidade na acepção subjectiva ou comercial do termo. Esta análise está também em conformidade com o regime das restituições à exportação que, como no caso da carne de bovino, fixava percentagens de restituições únicas para as mercadorias designadas em função da sua posição ou da sua subposição numa nomenclatura, denominada «Nomenclatura Combinada», que serve para a classificação das mercadorias na pauta aduaneira comum (30) .
60. Contrariamente às dúvidas expressas pelo órgão jurisdicional de reenvio, o Tribunal de Justiça, em minha opinião, não adoptou uma posição contrária a esta análise no acórdão França/Comissão, já referido. Nesse processo, o Governo francês contestou a decisão tomada pela Comissão de excluir do financiamento do FEOGA a exportação de 76 500 quilogramas de queijo fundido pela sociedade de queijaria Bel para a Arábia Saudita. O Governo alemão alegou que o queijo em questão tinha chegado efectivamente ao país de destino e que foi apenas durante a sua comercialização que o importador, considerando que a textura da pasta do queijo era demasiado mole em relação aos padrões habituais de qualidade do produto, decidiu retirá‑lo do mercado.
61. O Tribunal de Justiça considerou que a decisão da Comissão estava bem fundamentada porque, no momento da sua exportação, o produto em causa tinha um defeito oculto, de modo que não era de qualidade sã, leal e comerciável na acepção do artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87 (31) . Acrescentou que a solução inversa conduziria a que a colectividade suportasse as consequências do incumprimento por parte do produtor das suas obrigações contratuais de entregar um produto em condições.
62. Nesse processo, a recusa de concessão das restituições à exportação não foi, portanto, fundamentada pela circunstância de o produto em questão ser simplesmente de qualidade inferior à qualidade comercial normal, mas pelo facto de ter um defeito oculto aquando da sua exportação, de modo que não podia ser objecto de uma utilização conforme ao seu destino.
63. Perante as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda à segunda questão prejudicial que o conceito de qualidade leal e comerciável referido no artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87 deve ser interpretado no sentido de que não exige que a mercadoria exportada seja de qualidade média, de modo a estar excluída a concessão de restituições à exportação quando a mercadoria seja de qualidade inferior, mesmo que possa ser vendida com a designação que consta no pedido de restituição.
V – Conclusão
64. Vistas as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pelo Bundesfinanzhof do seguinte modo:
«1) O artigo 13.° do Regulamento (CEE) n.° 3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas, deve ser interpretado no sentido de que não exclui que a carne própria para a alimentação humana possa ser considerada de qualidade leal e comerciável e dar direito a restituições à exportação quando a sua comercialização para a alimentação humana na Comunidade estiver limitada ao mercado local por ser proveniente de animais que foram objecto de um abate especial de emergência na acepção da Directiva 64/433 do Conselho, de 26 de Junho de 1964, relativa aos problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de carne fresca, na redacção dada, em último lugar, pela Directiva 95/23/CE do Conselho, de 22 de Junho de 1995.
2) O conceito de qualidade leal e comerciável referido no artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87 deve ser interpretado no sentido de que não exige que a mercadoria exportada seja de qualidade média, de modo a estar excluída a concessão de restituições à exportação quando a mercadoria seja de qualidade inferior, mesmo que possa ser vendida com a designação que consta no pedido de restituição.»
(1) .
(2)
–	JO L 351, p. 1.
(3)
–	Directiva do Conselho, de 26 de Junho de 1964, relativa a problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de carne fresca (JO 1964, 121, p. 2012; EE 3 F1 p. 101), tal como alterada e codificada pela Directiva 91/497/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991, que altera e codifica a Directiva 64/433 a fim de a alargar à produção de carnes frescas e à sua colocação no mercado (JO L 268, p. 69) e alterada pela Directiva 95/23/CE do Conselho, de 22 de Junho de 1995 (JO L 243, p. 7) (a seguir «Directiva 64/433»).
(4)
–	Artigo 18.° do Regulamento (CEE) n.° 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 3 F2 p. 157).
(5)
–	Idem .
(6)
–	Décimo considerando do Regulamento n.° 805/68.
(7)
–	Regulamento da Comissão, de 15 de Abril de 1999, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 102, p. 11).
(8)
–	Regulamento da Comissão, de 28 de Fevereiro de 2000, que altera o Regulamento (CE) n.° 2698/1999 que fixa as restituições à exportação no sector da carne de bovino (JO L 55, p. 24).
(9)
–	Lei de 19 de Janeiro de 1996 (BGBl. 1996 I, p. 59).
(10)
–	BGBl. 1997 I, p. 1138.
(11)
–	A seguir «SEPA».
(12)
–	O órgão jurisdicional de reenvio refere‑se aos acórdãos de 9 de Outubro de 1973, Muras (12/73, Recueil, p. 963, Colect., p. 359), e de 19 de Novembro de 1998, França/Comissão (C‑235/97, Colect., p. I‑7555).
(13)
–	V., nomeadamente, acórdãos de 15 de Novembro de 1979, Denkavit Futtermittel (36/79, Recueil, p. 3439, n.° 12), e de 25 de Fevereiro de 2003, IKA (C‑326/00, Colect., p. I‑1703, n.° 27).
(14)
–	V., nomeadamente, acórdãos de 17 de Julho de 1997, National Farmers’ Union e o. (C‑354/95, Colect., p. I‑4559, n.° 57), e de 16 de Outubro de 1997, Banque Indosuez e o. (C‑177/96, Colect., p. I‑5659, n.° 27).
(15)
–	Acórdãos de 15 de Dezembro de 1987, Países‑Baixos/Comissão (326/85, Recueil, p. 5091, n.° 24), e de 13 de Março de 1990, Comissão/França (C‑30/89, Colect., p. I‑691, n.° 23). V., recentemente, acórdão de 12 de Fevereiro de 2004, Slob (C‑236/02, Colect., p. I‑0000, n.° 37).
(16)
–	Acórdão de 15 de Dezembro de 1987, Países‑Baixos/Comissão (237/86, Recueil, p. 5251, n. os 19 e 20).
(17)
–	Acórdão de 27 de Março de 1990, Itália/Comissão (C‑10/88, Colect., p. I‑1229).
(18)
–	Acórdão de 27 de Janeiro de 1988 (349/85, Colect., p. 169).
(19)
–	N. os 9 a 13.
(20)
–	N.° 14.
(21)
–	N.° 15.
(22)
–	Regulamento da Comissão, de 29 de Março de 1989, relativo às regras de execução das medidas de intervenção no sector da carne de bovino (JO L 91, p. 5).
(23)
–	Acórdão de 1 de Outubro de 1998, Reino Unido/Comissão (C‑209/96, Colect., p. I‑5655, n. os  35 e 36).
(24)  –	Ibidem, n.° 37.
(25)
–	A redacção do artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87 é, portanto, distinta da do artigo 6.° do Regulamento n.° 1041/67/CEE da Comissão, de 21 de Dezembro de 1967, relativo às regras de aplicação das restituições à exportação no sector dos produtos sujeitos a um regime de preço único (JO 1967, 314, p. 9), que dispõe que « só será concedida uma restituição aos produtos que se encontrem em livre circulação na Comunidade
e sejam de qualidade sã, leal e comerciável […]» (o sublinhado é meu). Assim, a interpretação desse artigo 6.° no acórdão Muras, já referido, no qual foi decidido que um produto «que não pode ser comercializado no território comunitário» em condições normais não preenche as condições de qualidade que dão direito a restituições à exportação (n.° 12), não me parece poder ser transposta, neste aspecto específico, para o artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87.
(26)
–	Cornu, G., Vocabulaire juridique, Presses universitaires de France, Paris, Julho de 1998, p. 508.
(27)
–	Esta frase está expressa da seguinte maneira: «fair marketable quality» em língua inglesa, «handelsüblisher Qualität» em língua alemã, «leale e mercantile» em língua italiana, «cabal y comercial» em língua espanhola, «handelskwaliteit» em língua neerlandesa.
(28)
–	Regulamento da Comissão, de 17 de Dezembro de 1999, que fixa as restituições à exportação no sector da carne de bovino (JO L 326, p. 49).
(29)
–	N.° 12.
(30)
–	V., no que diz respeito à carne de bovino, o Regulamento (CEE) n.° 3905/87 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1987, que altera o Regulamento n.° 805/68 (JO L 370, p. 7).
(31)
–	Acórdão França/Comissão, já referido (n.° 79).