61995CC0354_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 La High Court of Justice, Queen's Bench Division (Regno Unito) (in prosieguo: la «High Court»), vi invita ad interpretare e a valutare la validità dell'art. 9 del regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3887, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari (1) (in prosieguo: il «regolamento n. 3887/92» o il «regolamento controverso»).
Essa vi chiede in sostanza di accertare se sono conformi al diritto comunitario le sanzioni comminate nei confronti dei produttori agricoli che, nell'ambito di dichiarazioni relative a domande di aiuti, sopravvalutino in buona fede di oltre il 20% la superficie dei loro terreni.
Il diritto comunitario
2 La presentazione della normativa pertinente in questa parte delle mie conclusioni sarà volutamente succinta. Ritornerò in dettaglio su ciascuna delle norme pertinenti in sede di studio delle risposte da dare ai quesiti pregiudiziali prospettati dalla High Court.
3 Nel 1992 la politica agricola comune (in prosieguo: la «PAC») è stata oggetto di profonde riforme che comprendevano, in particolare, la creazione o la modifica di un determinato numero di regimi di aiuti. L'obiettivo primario perseguito dal legislatore comunitario era quello di controllare l'aumento del costo finanziario della PAC. Inoltre, si trattava di evitare le eccedenze di produzione (2).
4 Per realizzare il primo dei suddetti obiettivi, il legislatore comunitario si è adoperato per sostituire ai vecchi sistemi di sostegno dei prezzi, nell'ambito dei quali erano mantenuti prezzi artificialmente elevati grazie a meccanismi d'intervento, nuovi sistemi fondati sui principi di controllo dell'offerta e della riduzione di prezzo, affiancati da un aiuto diretto agli imprenditori agricoli (3).
5 L'attuazione dei meccanismi intesi ad evitare le eccedenze produttive è consistita nel modificare radicalmente i principi che presiedevano alla concessione degli aiuti. Così, dal 1992, gli aiuti «seminativi» non sono più collegati ai volumi di produzione, bensì all'ettaro, e la messa a riposo dei terreni costituisce un presupposto per l'ammissibilità dei pagamenti compensativi (4). Inoltre sono stati fissati criteri d'incentivazione alla produzione estensiva per il calcolo dei premi connessi con l'allevamento (5).
6 Per il corretto funzionamento del regime di aiuti in parola, il legislatore comunitario ha istituito un sistema integrato di controllo e di gestione. Per ottenere tali aiuti, gli agricoltori sono tenuti a rispettare un determinato numero di obblighi e, in particolare, quello di compilare dichiarazioni relative alla superficie dei terreni per i quali l'aiuto è richiesto (6). L'efficienza del sistema integrato di gestione e di controllo relativo agli aiuti è subordinata all'esattezza dei dati relativi alle superfici forniti dagli agricoltori. Per tale motivo, il legislatore comunitario ha previsto misure dirette a prevenire e a sanzionare gli errori e le frodi (7).
7 Due tipi di normative comunitarie sono in questione: una normativa specifica concernente il regime dei premi agricoli per i bovini e quello dei premi connessi alle superfici, nonché una normativa generale riguardante le modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo agli aiuti summenzionati (in prosieguo: il «sistema integrato»).
I - La normativa specifica concernente i regimi di aiuti, applicabile ai bovini e alle superfici
8 L'ammissibilità degli aiuti in questione è subordinata all'osservanza di talune prescrizioni relative all'utilizzazione dei terreni. In particolare, nell'ambito dei pagamenti connessi ai seminativi o alla messa a riposo dei terreni (denominati anche «aiuti connessi alle "superfici"»), una superficie minima di terreno dev'essere ritirata dalla produzione o utilizzata a fini non agricoli. Del pari, nell'ambito dei premi concessi per i capi di bestiame (denominati anche «aiuti connessi agli "animali"»), viene prescritta una superficie foraggera minima per capo onde evitare il pascolo troppo intensivo.
A - Il regime di aiuti applicabile ai bovini
Il regolamento (CEE) del Consiglio n. 805/68 (8)
9 Il regolamento n. 805/68, come modificato dal regolamento n. 2066/92, prevede agli artt. da 4 a a 4 l la concessione di vari premi, tra cui il premio speciale per i bovini maschi e il premio per vacca nutrice. L'importo di questi premi è funzione del numero di capi per il quale l'agricoltore è ammesso a fruirne. Per incentivare la produzione estensiva, l'art. 4 g del regolamento n. 805/68, come modificato, ha previsto che il pagamento del premio speciale e del premio per vacca nutrice viene limitato applicando un coefficiente di densità dei capi detenuti nell'azienda. Tale coefficiente di densità è espresso in numero di unità di bestiame adulto (in prosieguo: l'«UBA») in correlazione alla superficie foraggera aziendale adibita all'alimentazione degli animali in questione.
Il regolamento (CEE) della Commissione n. 3886/92 (9)
10 Questo regolamento stabilisce le modalità di applicazione dei regimi di premi previsti dal regolamento n. 805/68. L'art. 42, n. 1, del regolamento n. 3886/92 prevede che, per ogni produttore che presenti una domanda di aiuto «superfici» (10), di cui all'art. 6, n. 1, del regolamento n. 3508/92, nonché almeno una domanda di premio speciale o di premio per vacca nutrice, le autorità competenti stabiliscono il numero di UBA corrispondente al numero di capi per il quale può essere concesso un premio, correlativamente alla superficie foraggera aziendale.
B - Il regime di aiuti applicabile ai seminativi e alla messa a riposo dei terreni
Il regolamento (CEE) del Consiglio n. 1765/92
11 Questo regolamento istituisce un nuovo regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi. Istituito nel 1992 ed entrato in vigore a partire dalla campagna di commercializzazione 1993/1994, esso ha come obiettivi di migliorare l'equilibrio del mercato ravvicinando i prezzi comunitari per taluni seminativi ai prezzi del mercato mondiale, di compensare la perdita di reddito causata dalla riduzione dei prezzi istituzionali mediante un pagamento compensativo a favore degli agricoltori che seminano i prodotti in questione e di evitare le eccedenze produttive. Sono pertanto considerate nuovamente superfici ammissibili, da questo nuovo regime, soltanto le superfici destinate ai seminativi o che hanno fruito di un regime di aiuti con fondi pubblici perché ritirate dalla produzione (11).
12 L'importo dei pagamenti compensativi deve rispecchiare le specifiche caratteristiche strutturali che influenzano le rese di ciascun seminativo (12).
13 Sono previsti due tipi di regimi: un «regime generale» per tutti i produttori e un «regime semplificato» riservato ai piccoli produttori (13).
14 Per quanto riguarda il regime generale (14), l'intenzione del legislatore comunitario di subordinare la concessione dei pagamenti compensativi all'obbligo assoluto di mettere a riposo una certa parte delle superfici viene chiaramente espressa nel preambolo del regolamento n. 1765/92:
«considerando che, per poter fruire dei pagamenti compensativi nel quadro del "regime generale", i produttori devono ritirare dalla produzione agricola una percentuale prestabilita dei propri seminativi (...)» (15); «considerando che, inizialmente, i terreni cui si applica l'obbligo di ritiro dovrebbero essere fissati al 15% dei seminativi dell'azienda per la quale è chiesto il pagamento (...)» (16).
15 Il titolo I del regolamento n. 1765/92 è consacrato al pagamento compensativo. L'art. 2 del medesimo stabilisce le norme generali che disciplinano la concessione di questi premi; esso prevede in particolare che per la stessa superficie non possa sorgere il diritto a pagamenti compensativi per seminativi e per la messa a riposo dei terreni e a premi per i bovini previsti dal regolamento n. 805/68. E' inoltre precisato che, per poter fruire dei pagamenti compensativi a titolo del regime generale, è necessario rispettare le prescrizioni dell'art. 7 del regolamento n. 1765/92. Questo articolo riguarda esclusivamente le norme applicabili alla messa a riposo dei terreni.
16 Gli artt. 4-6 del regolamento n. 1765/92 fissano i metodi di calcolo dei pagamenti compensativi, i quali differiscono a seconda del tipo di seminativo considerato.
17 La messa a riposo dei terreni è la pietra angolare del sistema. Essa assolve quindi due distinte funzioni: da un lato, fa sorgere il diritto, allo stesso titolo di una coltura, ad un pagamento compensativo (17) e, dall'altro, la sua esistenza condiziona il diritto dell'agricoltore ad ottenere un aiuto per i seminativi.
II - La normativa generale relativa alle modalità di applicazione dei regimi di aiuti
18 Al fine di semplificare la gestione dei regimi di aiuti sopra richiamati (18) e di evitare le frodi (19), i regolamenti nn. 3508/92 e 3887/92 hanno istituito un sistema integrato di gestione e di controllo relativo, in particolare, agli aiuti controversi nel presente procedimento.
19 La semplificazione della gestione dei regimi di aiuti controversi, primo obiettivo perseguito dal nuovo sistema, doveva essere conseguita mediante l'istituzione di una procedura unica per il controllo di tutte le domande di aiuti connessi alle superfici (20).
20 La lotta efficace alle frodi, secondo obiettivo enunciato dal legislatore comunitario, doveva essere garantita mediante l'istituzione di un sistema di sanzioni differenziate (21).
Il regolamento (CEE) del Consiglio n. 3508/92
21 Questo regolamento si applica, segnatamente, al regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi, istituito dal regolamento n. 1765/92, e al regime di premi ai produttori di carni bovine, istituito dal regolamento n. 805/68. Il suo art. 6 dispone che, per essere ammesso a beneficiare di uno o più regimi comunitari di aiuti, ciascun imprenditore deve presentare, per ciascun anno civile, una domanda di aiuti «superfici» che indichi le parcelle agricole, comprese le superfici foraggere, interessate da una misura di ritiro di seminativi e le parcelle a riposo.
22 L'art. 12 di questo regolamento stabilisce che la Commissione adotterà le modalità di applicazione di quanto sopra.
23 A tale prescrizione è stato dato seguito mediante il regolamento controverso.
Il regolamento (CEE) della Commissione n. 3887/92
24 Questo regolamento definisce le modalità di applicazione del sistema integrato relativo a taluni regimi di aiuti comunitari. Il suo scopo primario è quello di permettere l'efficace attuazione della riforma della PAC e, in particolare, di risolvere i problemi amministrativi connessi all'istituzione, in seguito alla riforma, di vari regimi di aiuti connessi alle superfici (22). Il legislatore comunitario ha del pari precisato che andavano posti in atto strumenti specifici per conseguire tale scopo e, in particolare, disposizioni intese a prevenire e punire efficacemente le irregolarità e le frodi, tenendo conto delle peculiarità dei vari regimi.
25 L'art. 4 del regolamento n. 3887/92 stabilisce i requisiti che ogni domanda di aiuti «superfici» deve soddisfare. Il n. 1 dello stesso articolo prevede così che le domande di aiuti «superfici» debbano contenere elementi per individuare l'imprenditore; gli elementi atti a consentire l'individuazione di tutte le parcelle agricole dell'azienda, la loro superficie, la loro localizzazione, la loro utilizzazione (23), eventualmente se si tratti di una parcella irrigua, nonché il regime di aiuti considerato; una dichiarazione del produttore che attesti di aver preso conoscenza delle condizioni per la concessione degli aiuti in parola. Il n. 2 del suddetto art. 4 precisa le condizioni che vanno rispettate per poter validamente modificare le dichiarazioni in tal modo effettuate. Il successivo n. 4 dispone che la dichiarazione di ritiro di seminativi e quella di coltura prevista nel quadro del regime delle colture per produzioni non alimentari devono essere presentate unitamente alla domanda d'aiuto per superficie o devono far parte della medesima.
26 L'art. 5 stabilisce i requisiti di ciascuna domanda di aiuti per animale.
27 Le norme relative ai controlli dell'osservanza delle condizioni in tema di concessione degli aiuti e dei premi sono contenute nel titolo IV del regolamento n. 3887/92 (24).
28 L'art. 6, n. 1, del regolamento n. 3887/92 precisa che i controlli amministrativi e in loco sono effettuati in modo da consentire l'efficace verifica del rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti e dei premi.
29 L'art. 9 del regolamento controverso (che in appresso sarà denominato anche la «norma» o la «disposizione controversa»), sul quale tornerò oltre in maniera più circostanziata, detta una serie di disposizioni strettamente collegate, che stabiliscono le regole applicabili per determinare la superficie ammissibile nel caso in cui sussista un divario tra la superficie dichiarata nella domanda di aiuti «superfici» e la superficie realmente accertata in seguito al controllo effettuato dalle autorità nazionali competenti.
I regolamenti (CE) della Commissione nn. 229/95 (25) e 1648/95 (26)
30 L'art. 9 del regolamento n. 3887/92 ha subito varie modifiche.
31 La prima modifica è stata operata con il regolamento n. 229/95. L'art. 9, n. 4, del regolamento controverso è stato sostituito dal nuovo n. 4, lett. a) e b).
32 Con questa prima modifica, il legislatore comunitario ha inteso in particolare «(...) precisare il metodo di calcolo della superficie massima ammissibile ai pagamenti compensativi a favore dei coltivatori di taluni seminativi in caso di ritiro insufficiente e prevedere, al riguardo, che l'adeguamento avvenga tenendo proporzionalmente conto delle differenti colture» (27).
33 Il regolamento n. 1648/95 ha successivamente modificato l'art. 9, nn. 2 e 4, del regolamento controverso.
34 Come risulta dal quarto `considerando' del regolamento n. 1648/95, lo scopo di quest'ultimo è quello di modificare le sanzioni inflitte ai coltivatori di seminativi nell'ipotesi in cui questi ultimi abbiano commesso errori in buona fede nella loro dichiarazione relativa alla superficie messa a riposo:
«considerando che, ai fini di semplificare le sanzioni "superficie" e "animali", occorre modificare le rispettive modalità di applicazione; che le norme concernenti il ritiro dei seminativi dalla produzione sono state modificate dopo l'adozione del regolamento (CEE) n. 3887/92 della Commissione, modificato dal regolamento (CE) n. 229/95, in particolare con l'adozione di disposizioni che consentono il trasferimento tra produttori dell'obbligo di ritiro e del ritiro volontario, e che è quindi necessario modificare le sanzioni» (28).
35 Tale obiettivo è stato attuato con l'adozione del n. 4, lett. a), sul quale tornerò oltre in maniera più circostanziata.
36 Entro certi limiti, le nuove disposizioni adottate col detto regolamento n. 1648/95 hanno attenuato la portata delle sanzioni amministrative precedenti (29).
Contesto di fatto e procedurale delle cause a quibus
37 La National Farmers' Union (in prosieguo: la «NFU» o la «ricorrente nella causa a qua») è l'associazione nazionale di categoria delle imprese agricole in Inghilterra e nel Galles. A seguito di numerosi reclami relativi alle sanzioni irrogate dal Minister for Agriculture, Fisheries and Food (in prosieguo: il «MAFF») agli imprenditori che in buona fede avevano commesso errori nei formulari di domanda di aiuti «superfici», la NFU nonché 120 singoli imprenditori hanno adito la High Court contestando l'applicazione fatta dal MAFF dell'art. 9 del regolamento n. 3887/92.
38 Secondo il giudice nazionale, sulla scorta del detto articolo il MAFF nega qualsiasi aiuto connesso al ritiro dei terreni o ai seminativi allorché il divario tra la superficie messa a riposo dichiarata e quella accertata in seguito a controllo è superiore al 20%. Risulta del pari dall'ordinanza di rinvio che la controversia nel procedimento nazionale a quo riguarda solo imprenditori che hanno commesso tale tipo di errore in perfetta buona fede. Gli imprenditori che hanno subito sanzioni avrebbero incontrato gravi difficoltà finanziarie in conseguenza dell'interpretazione così accolta.
39 Con lettera 22 febbraio 1995 le autorità britanniche hanno segnalato alla Commissione che il diniego di qualsiasi pagamento connesso ai seminativi costituiva una sanzione sproporzionata rispetto alla gravità dell'irregolarità commessa. La Commissione ha risposto che siffatte sanzioni non erano troppo severe ed ha aggiunto che essa aveva predisposto un progetto di modifica del regolamento per consentire agli imprenditori di ricevere i pagamenti compensativi per i loro seminativi proporzionalmente alla superficie messa a riposo effettivamente determinata (30).
40 Ritenendo di non essere in grado di statuire sul ricorso senza aver prima ricevuto delucidazioni in ordine all'interpretazione che occorre attribuire alla normativa comunitaria controversa, nonché un giudizio sulla validità di questa stessa normativa, la High Court vi ha sottoposto i cinque seguenti quesiti pregiudiziali.
Le questioni pregiudiziali
«1) Se l'art. 9, nn. 2-4, del regolamento (CEE) della Commissione n. 3887/92 (nel periodo precedente l'entrata in vigore del regolamento n. 1648/95) vada interpretato nel senso che esso prescrive il diniego di qualsiasi aiuto relativo alle superfici messe a riposo per i coltivatori le cui superfici realmente accertate risultino essere inferiori a quelle dichiarate nell'ambito di una domanda d'aiuto, qualora la differenza sia superiore al 20%, senza che tuttavia sussista alcun dolo o negligenza grave.
2) Se il detto articolo (nel periodo precedente l'entrata in vigore del regolamento n. 1648/95) vada interpretato nel senso che esso prescrive il diniego della concessione di qualsiasi premio per vacca nutrice per operatori le cui superfici foraggere realmente accertate risultino inferiori a quelle dichiarate nell'ambito di una domanda d'aiuto, qualora la differenza sia superiore al 20%, senza che tuttavia sussista alcun dolo o negligenza grave.
3) In caso di soluzione affermativa della questione sub 1) e/o della questione sub 2), se l'art. 9, nn. 2-4, del regolamento n. 3887/92 (nel periodo precedente l'entrata in vigore del regolamento n. 1648/95) sia invalido in tutto o in parte in quanto violi i principi del diritto comunitario, quali in particolare la certezza del diritto, il divieto di discriminazioni e il principio di proporzionalità.
4) In caso di soluzione negativa della questione sub 1) e/o della questione sub 2), come vada interpretato il detto articolo (nel periodo precedente l'entrata in vigore del regolamento n. 1648/95).
5) Indipendentemente dalle soluzioni delle questioni da 1) a 4), se il regolamento n. 3887/92 possa validamente e legittimamente imporre la sanzione della perdita integrale dell'aiuto relativo ad una superficie specifica nei confronti di un operatore la cui superficie realmente accertata risulti inferiore a quella dichiarata nell'ambito di una domanda d'aiuto, qualora la differenza sia superiore al 20%, senza che tuttavia sussista alcun dolo o negligenza grave».
Risposte alle questioni pregiudiziali I - La prima questione
41 La prima questione pregiudiziale verte sull'interpretazione dell'art. 9, nn. 2-4, del regolamento n. 3887/92, in combinato disposto con le norme relative al regime di aiuti applicabile ai seminativi e alla messa a riposo dei terreni, nel periodo precedente l'entrata in vigore del regolamento n. 1648/95.
42 Il giudice nazionale vi chiede in sostanza di stabilire se tale norma debba essere intesa nel senso che autorizza la soppressione di qualsiasi pagamento connesso alle superfici «adibite a seminativi» agli imprenditori la cui superficie messa a riposo realmente accertata a seguito del controllo effettuato dalle autorità competenti risulti essere inferiore a quella dichiarata nella domanda di aiuti, in presenza di un divario superiore al 20%, ma in mancanza di dolo o di negligenza grave.
43 Il giudice nazionale limita espressamente l'oggetto del suo rinvio pregiudiziale al regime previsto dal regolamento n. 3887/92 nella sua versione iniziale, precedente le modifiche operate dai regolamenti nn. 229/95 e 1648/95. Occorre nondimeno rilevare che il regolamento n. 2988/95 (31) è entrato in vigore successivamente all'ordinanza di rinvio.
44 Dinanzi a codesta Corte sono state raccolte le osservazioni scritte degli intervenienti in ordine all'incidenza di questa riforma sulle risposte da dare ai quesiti prospettati. Pur essendovi accordo generale sul fatto che tale riforma disciplina il problema sollevato dal giudice nazionale nella sua prima questione pregiudiziale, i pareri discordano invece sul punto se tale riforma si applichi retroattivamente alla controversia dinanzi alla High Court.
45 Questo punto deve essere risolto. L'esame delle norme modificate potrebbe eventualmente fornire al giudice nazionale utili indicazioni per la soluzione della controversia. Devo tuttavia rispondere parimenti al quesito come è stato formulato nella decisione di rinvio, in quanto il giudice nazionale non è stato interrogato sull'interesse di tale riforma per la soluzione della sua controversia ed esso soltanto è competente ad apprezzare l'opportunità e la pertinenza della questione che sottopone a codesta Corte (32); tanto più ove si consideri che ignoro quali siano le competenze precise del giudice proponente nel contesto in cui è stato adito (se si tratti cioè di contenzioso di responsabilità o di legittimità).
46 Prenderò anzitutto in esame questa prima questione, come è stata formulata dal giudice nazionale, prima di valutare la portata delle modifiche operate dai regolamenti del 1995.
A - L'interpretazione dell'art. 9, nn. 2-4, del regolamento n. 3887/92, nel periodo precedente l'entrata in vigore del regolamento n. 1648/95
47 Occorre fare una precisazione preliminare sul tenore dell'art. 9, n. 4, primo comma, del regolamento n. 3887/92, da me preso in considerazione. E' pacifico tra le parti che l'iniziale versione inglese di questa norma contiene un errore e che è necessario intenderla alla luce delle formulazioni impiegate nelle altre versioni linguistiche. La disposizione deve pertanto essere intesa nel senso che essa prevede che «le superfici determinate ai sensi dei paragrafi da 1 a 3 (...)» e non «1 e 3». Tale errore è stato del resto rettificato dal regolamento n. 229/95, talché la versione inglese è ormai conforme alle altre versioni linguistiche.
48 L'art. 9 è del seguente tenore:
«1. Qualora si constati che la superficie effettivamente determinata è superiore a quella dichiarata nella domanda d'aiuto per superficie, la superficie dichiarata viene presa in considerazione per il calcolo dell'importo dell'aiuto.
2. Qualora si constati che la superficie dichiarata in una domanda d'aiuto per superficie supera la superficie determinata, l'importo dell'aiuto viene calcolato in base alla superficie effettivamente determinata al momento del controllo. Tuttavia, salvo casi di forza maggiore, la superficie effettivamente determinata viene ridotta:
- di due volte l'eccedenza constatata, se quest'ultima supera del 2% o di 2 ha la superficie determinata ed è uguale al 10% al massimo della medesima;
- del 30%, se l'eccedenza constatata supera del 10% la superficie determinata ed è uguale al 20% al massimo della medesima.
Qualora l'eccedenza constatata sia superiore al 20% della superficie determinata, non è concesso nessun aiuto legato alla superficie.
Tuttavia, in caso di falsa dichiarazione formulata deliberatamente o per negligenza grave, l'imprenditore è escluso:
- dal beneficio del regime di aiuto in questione per l'anno civile considerato, e
- in caso di falsa dichiarazione formulata deliberatamente dal beneficio di qualsiasi regime di aiuto di cui all'articolo 1, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 3508/92 per l'anno civile successivo e per una superficie uguale a quella per la quale la sua domanda di aiuto è stata rifiutata.
Le suddette diminuzioni non sono applicate, qualora, per la determinazione della superficie, l'imprenditore comprovi di essersi interamente basato su informazioni ufficiali riconosciute dalla competente autorità.
Le parcelle a riposo che interessano produzioni non alimentari e per le quali l'imprenditore non ha assolto tutti gli obblighi ad esso incombenti si considerano come superfici non riscontrate al momento del controllo, ai fini dell'applicazione del presente articolo.
Agli effetti del presente articolo, si intende per superficie determinata la superficie in ordine alla quale sono soddisfatte tutte le condizioni regolamentari.
3. Ai fini dell'applicazione dei paragrafi 1 e 2, sono prese in considerazione esclusivamente e separatamente le superfici foraggere, le superfici oggetto di ritiro e quelle relative ai vari seminativi per le quali è applicabile un importo dell'aiuto diverso.
4. Le superfici determinate ai sensi del presente articolo per la concessione dell'aiuto sono utilizzate:
- nel quadro del ritiro di seminativi, per il calcolo della superficie massima ammissibile alle indennità compensative per i produttori di seminativi;
- per il calcolo del limite dei premi di cui agli articoli 4 g) e 4 h) del regolamento (CEE) n. 805/68, come pure dell'indennità compensatrice.
Tuttavia, nei casi di cui al paragrafo 2, primo comma, primo e secondo trattino, il calcolo della superficie massima ammissibile per il pagamento compensativo per i produttori di vari seminativi si effettua in base alla superficie oggetto di ritiro effettivamente determinata.
(...)».
49 Per meglio intendere il problema prospettato dal giudice nazionale, mi sembra utile illustrarlo per sommi capi.
50 Il coltivatore che intenda ottenere un aiuto (o un pagamento compensativo) per un seminativo specifico in forza del regime generale previsto dal regolamento n. 1765/92 (33) deve, in conformità del disposto dell'art. 4, n. 1, del regolamento n. 3887/92, dichiarare la superficie della (o delle) parcella(e) per la quale (o le quali) richiede l'attribuzione dell'aiuto «superfici», nonché la localizzazione e l'utilizzazione della (o delle) parcella(e) in questione. Inoltre, ai sensi dell'art. 4, n. 4, del regolamento n. 3887/92, egli è tenuto a dichiarare la superficie messa a riposo indispensabile alla determinazione della superficie massima ammissibile per i pagamenti compensativi «seminativi» di cui trattasi. Le possibilità di errore sulle superfici dichiarate possono riferirsi vuoi alla superficie del seminativo, vuoi alla superficie dei terreni messi a riposo, vuoi infine su entrambe. Si tratta pertanto di accertare quale sarà l'incidenza di un errore commesso in buona fede nella dichiarazione di superficie messa a riposo e, in presenza di un divario superiore al 20% tra la superficie messa a riposo accertata in esito ad un controllo e la superficie dichiarata, sul calcolo dell'aiuto «superfici» e «seminativi». E' utile ricordare che il detto agricoltore può del pari richiedere una «compensazione» per la messa a riposo di terreni alla quale ha dovuto procedere (34).
51 Il giudice nazionale si chiede se l'art. 9, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 3887/92, ai cui termini - ricordiamolo - «qualora l'eccedenza constatata sia superiore al 20% della superficie determinata, non è concesso nessun aiuto legato alla superficie», debba essere interpretato, nelle circostanze di fatto dianzi riferite, nel senso che il coltivatore perde qualsiasi diritto non soltanto all'aiuto «messa a riposo», ma anche all'aiuto per il seminativo richiesto.
52 La Commissione e il governo del Regno Unito ritengono necessaria una risposta in senso affermativo. A parer loro, l'accertamento di un divario superiore al 20% tra la superficie messa riposo dichiarata e quella accertata in esito a un controllo ha lo stesso effetto dell'accertamento dell'assenza di qualsiasi superficie. Un errore nella dichiarazione dei terreni messi a riposo comporterebbe conseguenze non soltanto sul regime dell'aiuto «superfici messe a riposo», ma anche sul regime dell'aiuto «seminativi» richiesto dall'agricoltore. Essi fondano la loro interpretazione sugli obiettivi perseguiti dal controverso art. 9 nonché sul tenore di questo articolo, collocato nel suo contesto normativo.
53 La NFU non condivide questa tesi. Essa ritiene che una simile interpretazione comporti conseguenze estremamente pesanti, inique e sproporzionate per quegli agricoltori che hanno commesso un errore in buona fede. Essa propone una diversa interpretazione, che consenta di limitare gli effetti drastici (perdita degli aiuti «superfici messe a riposo» e degli aiuti «seminativi» considerati) di un simile errore. Andrebbe applicata la regola secondo la quale il calcolo della superficie massima ammissibile per i pagamenti compensativi per questi coltivatori di seminativi andrebbe effettuato in base alla superficie effettivamente determinata e proporzionalmente alle varie colture. La NFU aggiunge che per superficie determinata si intende quella realmente accertata in esito a un controllo, senza tener conto delle sanzioni comminate dall'art. 9, n. 2, del regolamento n. 3887/92.
54 Sono del parere che la NFU aggiunga alla norma prescrizioni che essa non contiene. Per contro, l'interpretazione sostenuta dalla Commissione e dal governo del Regno Unito mi sembra vada accolta per tre fondamentali motivi.
55 In primo luogo, milita a favore di questa tesi l'articolazione logica delle prescrizioni contenute nei vari paragrafi di questo articolo. Analizziamo quest'ultimo.
56 L'art. 9, n. 3, precisa che, per il calcolo di una superficie ammissibile (è fatto rinvio ai nn. 1 e 2 dell'art. 9), sono prese in considerazione esclusivamente e separatamente le superfici foraggere, le superfici oggetto di ritiro e quelle relative ai vari seminativi per le quali è applicabile un diverso importo dell'aiuto.
57 Talché, nell'ipotesi di cui al mio esempio precedente (35), l'agricoltore deve dichiarare la superficie dei terreni messi a riposo e dei seminativi separatamente e precisando in particolare il tipo di colture praticate, e la verifica dell'esattezza dei dati forniti sarà effettuata distintamente.
58 L'art. 9, n. 2, stabilisce le regole dirette all'accertamento della superficie da prendere in considerazione per il calcolo dell'aiuto (determinazione della superficie ammissibile), qualora risulti che la superficie dichiarata nella domanda di aiuti «superfici» sia superiore a quella realmente accertata in seguito a un controllo.
59 In siffatte ipotesi, il principio (36) è che la superficie effettivamente determinata in esito a verifiche o controlli è quella che deve essere presa in considerazione per il calcolo dell'aiuto.
60 Sono previste due serie di eccezioni, formulate nell'articolo con l'avverbio «tuttavia», al fine di tener conto della buona o della mala fede del dichiarante (37).
61 La prima serie di eccezioni è accompagnata da tre sanzioni (38) e riguarda esclusivamente l'ipotesi del dichiarante che commetta un errore in buona fede. In tal caso si tiene conto dell'entità dell'errore. La superficie ammissibile sarà quindi determinata in base al seguente metodo di calcolo:
- determinazione della superficie reale in seguito a un controllo;
- calcolo del divario tra questa superficie e quella dichiarata nella domanda di aiuti (in prosieguo: «D»);
- determinazione della sanzione stabilita in funzione delle prescrizioni giuridiche di cui all'art. 9, n. 2, primo comma, seconda frase, primo e secondo trattino, del regolamento n. 3887/92.
Affinché l'errore non sia suscettibile di impedire la determinazione di una superficie ammissibile e non precluda il diritto ad ottenere un aiuto, D deve situarsi tra il 3% e il 20%. Se D è superiore al 20%, non potrà essere calcolata nessuna superficie ammissibile in quanto la sanzione consisterà in una perdita dell'aiuto connesso alla superficie (39). In altri termini, qualsiasi D superiore al 20% comporta le medesime conseguenze dell'assenza di qualsiasi superficie.
62 Per tornare al mio precedente esempio (40), avendo l'agricoltore commesso un errore superiore al 20% nella dichiarazione di superficie «messa a riposo», egli si presumerà non aver messo a riposo alcuna superficie. Orbene, poiché questo dato è necessario ai fini del calcolo della superficie ammissibile per l'aiuto «seminativi», quest'ultimo non potrà essergli concesso, non potendo essere determinata tale superficie ammissibile. Conseguentemente, egli perde il diritto all'aiuto «seminativi» specifico e all'aiuto «messa a riposo dei terreni» corrispondente, pur avendo commesso in buona fede un errore superiore al 20% soltanto sulla superficie «messa a riposo». Viene così perfettamente illustrata la duplice funzione assegnata all'obbligo di messa a riposo (41).
63 La seconda serie di eccezioni è accompagnata da due sanzioni e riguarda esclusivamente le ipotesi in cui il dichiarante renda dolosamente o con negligenza grave una falsa dichiarazione (42).
- Se l'agricoltore ha effettuato una falsa dichiarazione con negligenza grave, la sanzione consiste nell'esclusione dal regime di aiuti considerato per l'anno corrispondente (43), qualunque sia il divario tra la superficie accertata in seguito a un controllo e quella dichiarata;
- per contro, in caso di falsa dichiarazione resa con dolo, è inflitta una sanzione della stessa natura di quelle comminate per le false dichiarazioni rese con negligenza grave, ed è inoltre prevista un'esclusione da tutti i regimi di aiuti del sistema integrato durante l'anno seguente, per una superficie pari a quella per la quale la sua domanda di aiuti è stata rifiutata (vale a dire la superficie che aveva dichiarato) (44).
64 L'art. 9, n. 4, definisce il metodo di calcolo dell'aiuto in caso di divario constatato fra la superficie dichiarata e la superficie accertata in seguito a un controllo.
65 Il primo comma, primo e secondo trattino, dell'art. 9, n. 4, fissa il principio: sono prese in considerazione per il calcolo dell'aiuto le superfici di cui ai nn. da 1 a 3. Le disposizioni dell'art. 9, n. 4, primo comma, primo e secondo trattino, del regolamento n. 3887/92 devono essere lette in combinato con i nn. 1 e 2, primo comma, prima frase, dell'art. 9, che enunciano essi stessi i principi che presiedono alla determinazione della superficie ammissibile in caso di divario tra le superfici dichiarate e le superfici accertate.
66 Il secondo comma della suddetta norma viene presentato come un'eccezione al principio, anche questa volta espressa con l'avverbio «tuttavia». Esso fissa le regole per il calcolo dell'aiuto nelle sole ipotesi in cui il divario, risultante da un errore commesso in buona fede, sia compreso tra il 3% e il 20%. Queste disposizioni devono essere lette in combinato con il n. 2, primo comma, seconda frase, primo e secondo trattino, dell'art. 9. L'espressione «superficie effettivamente determinata» di messa a riposo dei terreni, contenuta in questa disposizione, deve intendersi come superficie accertata in seguito a un controllo e una volta applicate le sanzioni, comminate dall'art. 9, n. 2, primo comma, seconda frase, primo e secondo trattino, pena la perdita di ogni senso del rinvio a queste disposizioni relative alla determinazione della superficie ammissibile dopo applicazione delle sanzioni.
67 Nulla è previsto per le altre ipotesi di errore (errore commesso in buona fede e superiore al 20%, negligenza grave, falsa dichiarazione resa con dolo) dal momento che, in questi casi, trova applicazione il n. 2, secondo e terzo comma, dell'art. 9. Non si procede al calcolo dell'aiuto se non è possibile determinare una superficie ammissibile.
68 Il secondo motivo che milita a favore dell'interpretazione sostenuta dalla Commissione e dal governo del Regno Unito risiede nell'obiettivo perseguito dal regolamento n. 1648/95.
69 La riforma conseguente al regolamento n. 1648/95 mira a modificare le sanzioni applicabili ai coltivatori di seminativi nelle ipotesi in cui essi abbiano in buona fede commesso un errore nella loro dichiarazione di superficie messa a riposo:
«considerando che ai fini di semplificare le sanzioni "superficie" e "animali" occorre modificare le rispettive modalità di applicazione; che le norme concernenti il ritiro dei seminativi dalla produzione sono state modificate dopo l'adozione del regolamento (CEE) n. 3887/92 della Commissione, modificato dal regolamento (CE) n. 229/95, in particolare con l'adozione di disposizioni che consentono il trasferimento tra produttori dell'obbligo di ritiro e del ritiro volontario, e che è quindi necessario modificare le sanzioni (...)» (45).
70 L'art. 9, n. 4, lett. a), secondo comma, del regolamento controverso è stato modificato dal regolamento n. 1648/95 nei seguenti termini:
«Il calcolo della superficie massima ammissibile alle indennità compensative per i coltivatori di seminativi si effettua in base alla superficie oggetto di ritiro effettivamente determinata e proporzionalmente alle diverse colture».
71 L'interpretazione dell'art. 9, nn. 2-4, del regolamento n. 3887/92, nel suo testo originario, propugnata dalla NFU (46) è precisamente conforme in ogni punto al contenuto del nuovo testo. Seguire la NFU nella sua interpretazione equivarrebbe a sostenere che la riforma operata dal regolamento n. 1648/95 era superflua.
72 La modifica apportata all'art. 9 è sufficiente per dimostrare che, nel periodo precedente l'entrata in vigore del regolamento n. 1648/95, allorché la superficie messa a riposo dichiarata nella domanda di aiuti era superiore di oltre il 20% a quella accertata nell'ambito di un controllo, non vi era alcuna determinazione di superfici messe a riposo, con la conseguenza che gli imprenditori in questione non avevano titolo per ricevere i pagamenti compensativi proporzionalmente ai loro seminativi.
73 Infine, l'art. 9, nn. 2-4, del regolamento controverso è inteso a raggiungere gli obiettivi prefissati dal legislatore comunitario (47) garantendo l'osservanza degli obblighi di messa a riposo di una determinata superficie di terreni, condizione necessaria per la concessione dei pagamenti compensativi «seminativi» (48), di dichiarazione delle parcelle di terreni e di eliminazione delle irregolarità e delle frodi relative a questi obblighi (49).
74 In conclusione, per tutti i motivi in precedenza esposti, vi suggerisco di rispondere affermativamente alla prima questione formulata dal giudice nazionale.
B - L'interpretazione dell'art. 9, nn. 2-4, del regolamento n. 3887/92 dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 1648/95
75 I nn. 2, primo comma, seconda frase, primo e secondo trattino, dell'art. 9 del regolamento controverso nonché 4, lett. a), del detto articolo sono stati modificati nei seguenti termini dai regolamenti del 1995 (50):
«2. - di due volte l'eccedenza constatata, se quest'ultima supera del 2% o di 2 ha, ma non più del 20%, la superficie determinata (51).
(...).
4. a) Le superfici determinate ai sensi dei paragrafi 1, 2 e 3 per il calcolo dell'aiuto sono utilizzate per calcolare il limite dei premi di cui agli articoli 4 g e 4 h del regolamento (CEE) n. 805/68 e per calcolare l'indennità compensativa.
Il calcolo della superficie massima ammissibile alle indennità compensative per i coltivatori di seminativi si effettua in base alla superficie oggetto di ritiro effettivamente determinata e proporzionalmente alle diverse colture» (52).
76 Il nuovo art. 9, come modificato dal regolamento n. 1648/95, attenua in qualche misura le sanzioni comminate per gli agricoltori che commettono errori in buona fede nelle loro domande di aiuti.
77 Così, le sanzioni esistenti in vigenza del vecchio testo dell'art. 9 in caso di errore commesso in buona fede nel valutare la superficie «messa a riposo» non comportano più l'applicazione delle sanzioni previste all'art. 9, n. 2, primo comma, ultima frase, primo e secondo trattino, e secondo comma, del regolamento n. 3887/92, modificato dal regolamento n. 1648/95, qualunque sia l'entità dell'errore. In questi casi, il calcolo della superficie massima ammissibile per la determinazione dell'importo dell'aiuto «seminativi» è effettuato in base alla superficie messa a riposo realmente accertata in seguito a un controllo e proporzionalmente alle varie colture. Occorre pertanto intendere l'espressione «superficie messa a riposo effettivamente determinata» nel senso che essa designa la superficie accertata in seguito a un controllo, senza tener conto delle sanzioni, pena il porre nel nulla qualsiasi portata pratica di questa riforma (53).
78 Ai sensi dell'art. 2 del regolamento n. 1648/95, queste disposizioni sono entrate in vigore successivamente ai fatti su cui è chiamato a pronunciarsi il giudice nazionale.
79 Tuttavia, l'entrata in vigore del regolamento n. 2988/95 può fornire opportune indicazioni al giudice nazionale.
80 Gli obiettivi perseguiti dal regolamento n. 2988/95 sono quelli di vigilare sugli interessi finanziari della Comunità, di lottare efficacemente contro le frodi che recano pregiudizio a questi ultimi (54), ma anche di fare in modo che i provvedimenti adottati siano conformi alla generale esigenza di equità e al principio di proporzionalità (55).
81 All'art. 2, n. 2, esso dispone che: «Nessuna sanzione amministrativa può essere irrogata se non è stata prevista da un atto comunitario precedente all'irregolarità. In caso di successiva modifica delle disposizioni relative a sanzioni amministrative contenute in una normativa comunitaria si applicano retroattivamente le disposizioni meno rigorose» (56).
82 A norma dell'art. 1, n. 2, l'«irregolarità» ai sensi del regolamento è definita come «(...) qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un'azione o un'omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestiti, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita».
83 Il governo del Regno Unito contesta l'immediata applicabilità di queste misure più tenui alla controversia pendente dinanzi alla High Court. A suo parere, nessuna disposizione del regolamento n. 2988/95 può comportare l'applicazione retroattiva di questa norma a situazioni sorte anteriormente alla sua adozione.
84 La Commissione e la ricorrente nella causa a qua sostengono invece che il regolamento n. 2988/95 sancisce il principio dell'immediata applicabilità delle sanzioni amministrative più tenui.
85 Condivido la tesi della Commissione e della NFU sostanzialmente per due ragioni.
86 In primo luogo, l'interpretazione che esse propongono è conforme all'obiettivo perseguito dal legislatore comunitario. Quest'ultimo precisa, al decimo `considerando' del detto regolamento, che «(...) in virtù dell'esigenza generale di equità e del principio di proporzionalità, nonché alla luce del principio "ne bis in idem" occorre prevedere, nel rispetto dell'"acquis" comunitario e delle disposizioni previste dalle normative comunitarie specifiche esistenti al momento dell'entrata in vigore del presente regolamento, adeguate disposizioni per evitare il cumulo delle sanzioni pecuniarie comunitarie e delle sanzioni penali nazionali irrogate per gli stessi fatti alla stessa persona (...)» (57).
87 Le situazioni sorte anteriormente all'entrata in vigore del regolamento n. 2988/95 erano quindi state tenute presenti dagli estensori della norma e la loro preoccupazione era quella di fare in modo che non venissero irrogate sanzioni contrarie ai principi di equità e di proporzionalità. Tale normativa non ha lo scopo, né può avere la conseguenza, di capovolgere situazioni acquisite (vale a dire definitive), ma ha tuttavia tendenza ad applicarsi a situazioni sorte nel passato le cui conseguenze non siano definitive, in quanto le nuove disposizioni siano più favorevoli agli operatori economici.
88 In secondo luogo, la disposizione controversa figura sotto il titolo I del regolamento n. 2988/95, recante il titolo «Principi generali». Essa va interpretata nel senso che mira a trasporre, nel settore specifico delle norme comunitarie intese alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, il principio, vigente nella stragrande maggioranza degli Stati membri, dell'applicazione immediata delle sanzioni penali o amministrative più tenui.
89 In conclusione, nei limiti in cui la riforma operata dal regolamento n. 2988/95 possa fornire utili elementi per la soluzione della controversia all'esame del giudice nazionale (58), spetta a quest'ultimo tenere conto della nuova formulazione dell'art. 9, n. 4, lett. a), secondo comma, del regolamento n. 3887/92.
II - La seconda questione
90 Tale questione verte sull'interpretazione dell'art. 9, nn. 2-4, del regolamento n. 3887/92, in combinato disposto con le norme relative al regime di aiuti applicabile «agli animali», nel periodo precedente l'entrata in vigore del regolamento n. 1648/95. Il giudice nazionale vi chiede in sostanza di pronunciarvi sul punto se tale norma debba essere interpretata nel senso che essa prevede la soppressione di qualsiasi pagamento connesso agli «animali» a favore degli imprenditori la cui superficie foraggera realmente accertata in seguito a un controllo effettuato dalle autorità competenti risulti inferiore a quella dichiarata nella domanda di aiuti, con un divario superiore al 20%, senza che tuttavia sussista dolo o negligenza grave.
91 Tutte le parti intervenienti concordano nel ritenere che la risposta a tale questione debba essere affermativa.
92 Conformemente a quanto ho già rilevato in precedenza (59), non vi è che una superficie da dichiarare in questo caso, ed è la superficie foraggera (60). L'art. 9, n. 4, del regolamento n. 3887/92 dispone che la superficie in tal modo determinata è utilizzata «per il calcolo del limite dei premi di cui agli articoli 4 g e 4 h del regolamento n. 805/68». Tali articoli del regolamento n. 805/68, modificati dal regolamento n. 2066/92, prevedono che il pagamento del premio speciale e del premio per vacca nutrice sia limitato mediante applicazione di un coefficiente di densità dei capi detenuti nell'azienda. Tale coefficiente di densità è espresso in numero di UBA rispetto alla superficie foraggera aziendale adibita all'alimentazione degli animali presenti nell'azienda stessa.
93 La superficie foraggera è quindi un elemento essenziale del sistema, posto che essa costituisce una condizione per l'ammissibilità ai premi così previsti.
94 Inoltre, contrariamente ai pagamenti compensativi concessi ai coltivatori di seminativi, il regolamento n. 2066/92 non prevede che questa superficie foraggera faccia sorgere autonomamente un qualsiasi aiuto. Per tale motivo, un errore commesso in buona fede e superiore al 20% della superficie foraggera avrà incidenza soltanto sulla concessione dei premi «animali» connessi a tale superficie.
95 Non avendo il regolamento n. 1648/95 modificato la situazione di questi agricoltori, sono applicabili le medesime sanzioni anche dopo la sua entrata in vigore.
96 Conseguentemente, vi suggerisco di risolvere affermativamente la seconda questione. Alla luce delle risposte fornite per la prima e per la seconda questione pregiudiziale, la quarta questione, relativa ad un'altra interpretazione da attribuire eventualmente alla norma controversa, diviene priva di oggetto.
III - La terza e la quinta questione
97 La terza questione precisa la quinta questione pregiudiziale. Il giudice nazionale vi chiede di valutare la validità dell'art. 9, nn. 2-4, del regolamento n. 3887/92, nel periodo precedente l'entrata in vigore del regolamento n. 1648/95, in particolare sotto il profilo dei principi della certezza del diritto, di non discriminazione e di proporzionalità.
98 La ricorrente nella causa a qua assume che le sanzioni comminate dall'art. 9, nn. 2-4, del regolamento n. 3887/92, nel periodo precedente l'entrata in vigore del regolamento n. 1648/95, per quanto riguarda gli agricoltori che commettano in buona fede un errore superiore al 20% nella dichiarazione della superficie messa a riposo e nella dichiarazione della superficie foraggera, sono in contrasto con i principi della certezza del diritto, di non discriminazione e di proporzionalità.
A - L'asserita violazione del principio della certezza del diritto
99 La ricorrente nella causa a qua ritiene che la mancanza di chiarezza dell'art. 9, n. 2, secondo comma, nel periodo precedente all'entrata in vigore del regolamento n. 1648/95, sia tale da privarla dei suoi diritti agli aiuti in questione.
100 Voi avete costantemente affermato che il principio della certezza del diritto costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario (61), che prescrive in particolare che una normativa che impone oneri al contribuente sia chiara e precisa, affinché quest'ultimo possa conoscere senza ambiguità i propri diritti e obblighi (62).
101 Nella fattispecie, per quanto riguarda le sanzioni applicabili agli allevatori che in buona fede commettono un errore di oltre il 20% nella loro dichiarazione relativa alla superficie foraggera, il senso della disposizione controversa e le conseguenze della sua applicazione sono univoci (63). Per contro, per quanto riguarda le sanzioni applicabili ai coltivatori che commettono in buona fede un errore superiore al 20% nella loro dichiarazione di messa a riposo dei terreni, è pur vero che la norma in questione è complessa e che la sua comprensione richiede una lettura molto attenta, a causa di due distinti ordini di difficoltà.
102 In primo luogo, la sua infelice redazione e presentazione formale rende disagevole la lettura della norma. Ad esempio, non mi sembra felice la collocazione di un principio e di un'eccezione nello stesso comma (64); viceversa, è deprecabile il non aver presentato in un unico comma le varie sanzioni connesse ad errori commessi in buona fede (65). Tale redazione costituisce certo un freno alla comprensione istantanea della norma controversa, al punto che la NFU ben poteva interrogarsi sul rispetto del principio della certezza del diritto. Tuttavia, non ritengo che queste pecche puramente formali abbiano «pervaso di ambiguità» il contenuto della norma in esame. La NFU, del resto, non lo dimostra, nei limiti in cui l'interpretazione da essa proposta aggiunge manifestamente al testo prescrizioni che quest'ultimo non contiene.
103 D'altra parte, e soprattutto, l'aridità della lettura è dovuta al tecnicismo della materia. Come ha giustamente fatto rilevare la Commissione, il diritto comunitario in materia di agricoltura è complesso a causa del suo stesso oggetto, posto che, da un lato, è costituito da un complesso di norme giuridiche spesso incastonate le une con le altre e, dall'altro, la sua attuazione rende necessaria la valutazione di situazioni economiche delicate. Per tale motivo, una redazione concisa, puntuale e al tempo stesso esauriente di una norma giuridica si rivela essere un compito arduo.
104 Tuttavia, tale diritto ha come destinatari addetti del settore, che hanno familiarità con la materia e la praticano quotidianamente, e si può ritenere che ciò che il non iniziato riesce a comprendere a malapena ponga minori difficoltà allo specialista. L'art. 9, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 3887/92 non sfugge a questa regola e, se anche la sua lettura rapida e isolata nuoce alla sua corretta comprensione, una lettura minuziosa permette invece di afferrare il senso e le conseguenze dell'applicazione delle suddette disposizioni senza ambiguità. Del resto, in udienza, la Commissione ha segnalato che esse erano state applicate senza apparenti difficoltà nella maggior parte degli Stati membri.
105 Devo pertanto concludere nel senso che la violazione del principio della certezza del diritto non può essere riscontrata.
B - La violazione del principio di parità di trattamento
106 La ricorrente nella causa a qua sostiene che l'art. 9, n. 2, secondo comma, del regolamento controverso consente di infliggere, in spregio del principio di parità di trattamento, sanzioni identiche a quelle applicabili ad agricoltori che commettano errori di natura e intensità differenti.
107 Essa argomenta quindi che, nel caso di un agricoltore che coltivi un unico tipo di seminativo per il quale richieda un solo tipo di aiuto, o ancora nel caso di un allevatore di bovini che svolga esclusivamente questo tipo di attività, per la quale richieda soltanto l'aiuto «animali» specifico, l'errore commesso in buona fede e superiore al 20% della superficie messa a riposo o foraggera avrà la medesima conseguenza (66) di quella inflitta al coltivatore e all'allevatore che abbiano reso una falsa dichiarazione con negligenza grave nella dichiarazione relativa alle superfici (67). Tali sanzioni consistono nella soppressione dell'aiuto «superfici» o dell'aiuto «animali» per l'anno civile considerato, di fatto per i primi, di diritto per i secondi.
108 Essa fa rilevare come la natura degli errori sia tuttavia diversa, posto che, nel primo caso, il comportamento dell'agricoltore non è illecito, a differenza del secondo caso, e che questi errori, pur se di natura e intensità differenti, comportano nondimeno le medesime conseguenze. Da ciò essa desume l'esistenza di una violazione del principio generale di parità di trattamento in diritto comunitario.
109 Secondo la vostra giurisprudenza costante, il divieto di discriminazioni enunciato dall'art. 40, n. 3, del Trattato CE è solo una specifica espressione del generale principio di parità, il quale esige che situazioni analoghe non siano trattate in modo dissimile e che situazioni dissimili non siano trattate in modo uguale, a meno che un tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (68).
110 Come hanno rilevato il governo del Regno Unito e la Commissione, i presupposti per l'applicazione delle sanzioni ai due distinti gruppi di agricoltori sopra descritti dalla NFU non sono analoghi.
111 Infatti, ai sensi dell'art. 9, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 3887/92, l'aiuto richiesto dal coltivatore per un seminativo specifico è rifiutato soltanto se l'errore è superiore al 20% nella dichiarazione di messa a riposo o ancora se tale sopravvalutazione si riferisca alla dichiarazione dello specifico seminativo. Del pari, l'allevatore si vedrà rifiutare l'aiuto specifico «animali» soltanto nel caso in cui commetta un errore superiore al 20% nella dichiarazione di superficie foraggera.
112 Per contro, ai sensi dell'art. 9, n. 2, terzo comma, primo trattino, del regolamento controverso, gli aiuti richiesti dal coltivatore e dall'allevatore non sono loro concessi qualora abbiano reso una falsa dichiarazione con negligenza grave, qualunque sia l'eccedenza constatata tra la superficie dichiarata e quella accertata in seguito a un controllo.
113 Consegue da quanto sopra che la situazione dei due gruppi di agricoltori, menzionati dalla NFU, non è comparabile, né viene trattata alla stessa maniera.
114 Pertanto, la censura relativa ad una violazione del principio di non discriminazione deve essere respinta.
C - Il motivo relativo alla violazione del principio di proporzionalità
115 La NFU e il governo del Regno Unito sostengono che le sanzioni comminate dall'art. 9, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 3887/92 non sono conformi al principio di proporzionalità.
116 Tale principio generale del diritto comunitario esige che i provvedimenti delle istituzioni comunitarie non eccedano i limiti di quanto è adeguato e necessario per la realizzazione degli obiettivi legittimamente perseguiti dalla disciplina in questione, fermo restando che, allorché è possibile scegliere tra più provvedimenti appropriati, occorre far ricorso a quello meno restrittivo e gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi prefissi (69).
117 Emerge altresì dalla vostra giurisprudenza costante che, quando si tratta della valutazione di una situazione economica complessa, come è il caso in materia di PAC, le istituzioni comunitarie godono di un ampio potere discrezionale (70). Talché, nel sindacare la legittimità dell'esercizio di siffatta competenza, il giudice deve limitarsi ad esaminare se essa non sia inficiata da errore manifesto, o sviamento di potere, o se l'istituzione da cui promana l'atto controverso non abbia manifestamente ecceduto i limiti del proprio potere discrezionale (71).
118 Occorre chiedersi se la sanzione consistente nella soppressione di qualsiasi aiuto per le superfici qualora l'agricoltore abbia commesso in buona fede un errore superiore al 20% nella dichiarazione delle superfici messe a riposo o foraggere non sia manifestamente inappropriata rispetto agli obiettivi perseguiti.
119 Per quanto attiene agli obiettivi perseguiti dal provvedimento controverso, si evince dal regolamento de quo che esso è inteso a sanzionare efficacemente le irregolarità e le frodi, e a tal fine il legislatore comunitario ha precisato che occorreva prevedere sanzioni differenziate secondo la gravità dell'irregolarità commessa, fino all'esclusione totale dal beneficio di un regime per l'anno considerato e per l'anno seguente (72).
120 Emerge quindi dagli obiettivi testé richiamati che la totale esclusione di un aiuto è, nel ventaglio delle sanzioni previste, quella più pesante. Una tale sanzione, secondo il legislatore comunitario, dev'essere riservata ai comportamenti più gravi.
121 Sono elencati tre tipi di comportamento censurabile, che un agricoltore può porre in essere al momento della dichiarazione delle superfici: l'errore in buona fede, la negligenza grave e la falsa dichiarazione presa con dolo.
122 E' inconfutabile che un agricoltore che commetta un errore in buona fede, vale a dire senza intenzione fraudolenta, non pone in essere un comportamento disonesto e che, in questo caso, infliggergli una delle sanzioni più pesanti comminate (73) è incompatibile con gli obiettivi perseguiti e dunque necessariamente e manifestamente inappropriato.
123 Inoltre, la norma, infliggendo le medesime sanzioni ad agricoltori che hanno posto in essere irregolarità di natura diversa, equipara l'agricoltore onesto all'agricoltore negligente o in malafede. In altri termini, oltre una certa soglia di errore, si fa pesare sull'agricoltore in buona fede una presunzione di malafede, in contrasto con il tenore stesso della norma (74).
124 Le irregolarità addebitate nella fattispecie agli operatori interessati erano di gravità considerevolmente diverse, talché il legislatore comunitario avrebbe dovuto tenerne conto (75).
125 L'art. 9, n. 2, del regolamento controverso non traduce quindi fedelmente gli obiettivi perseguiti dal legislatore comunitario.
126 Infine, mi sembra che altre misure altrettanto efficaci e meno restrittive avrebbero potuto essere attuate per conseguire tali scopi. Ad esempio, prevedere che possa essere concesso solo un aiuto forfettario fissato a livello comunitario, in mancanza di qualsiasi negligenza o frode da parte dell'agricoltore e al di là di una certa soglia di divario constatato tra la superficie dichiarata e quella accertata in seguito a un controllo.
127 Conseguentemente, ritengo che la censura relativa alla violazione del principio di proporzionalità debba essere accolta.
128 Vi invito quindi a dichiarare invalido l'art. 9, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 3887/92 (nel periodo precedente l'entrata in vigore del regolamento n. 1648/95).
Conclusione
129 Alla luce delle considerazioni che precedono, vi propongo di rispondere alle questioni deferite dal giudice nazionale nei seguenti termini:
«1) L'art. 9, nn. 2-4, del regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3887, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari, nel periodo precedente l'entrata in vigore del regolamento (CE) della Commissione 6 luglio 1995, n. 1648, che modifica il citato regolamento n. 3887/92, dev'essere interpretato nel senso che esso vieta qualsiasi aiuto connesso alle superfici a favore degli agricoltori la cui superficie messa a riposo realmente accertata risulti essere inferiore a quella dichiarata nella domanda di aiuti, in caso di divario superiore al 20%, ma in assenza di dolo o negligenza grave.
2) L'art. 9, nn. 2-4, del regolamento n. 3887/92, nel periodo precedente l'entrata in vigore del regolamento n. 1648/95, dev'essere interpretato nel senso che esso vieta il versamento di qualsiasi premio per i bovini a favore degli agricoltori la cui superficie foraggera effettivamente determinata risulti inferiore a quella dichiarata nella domanda di aiuti "superfici", in caso di divario superiore al 20%, ma in assenza di dolo o negligenza grave.
3) L'art. 9, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 3887/92, nel periodo precedente l'entrata in vigore del regolamento n. 1648/95, è invalido nella parte in cui preclude il versamento di qualsiasi aiuto connesso alle superfici e di qualsiasi premio per i bovini a favore degli agricoltori che commettano un errore per oltre il 20% nella dichiarazione relativa alle superfici messe a riposo e nella dichiarazione di superficie foraggera, in assenza di dolo o negligenza grave».
(1) - GU L 391, pag. 36.
(2) - Secondo `considerando' del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 1765, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi (GU L 181, pag. 12); primo e quarto `considerando' del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2066, recante modifica del regolamento (CEE) n. 805/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine, e recante abrogazione sia del regolamento (CEE) n. 468/87, che stabilisce le norme generali del regime di premio speciale a favore dei produttori di carni bovine, sia del regolamento (CEE) n. 1357/80, che istituisce un regime di premio per il mantenimento delle vacche nutrici (GU L 215, pag. 49).
(3) - Secondo `considerando' dei regolamenti nn. 1765/92 e 2066/92.
(4) - Tredicesimo `considerando' del regolamento n. 1765/92.
(5) - Decimo `considerando' del regolamento n. 2066/92.
(6) - Settimo `considerando' del regolamento (CEE) del Consiglio 27 novembre 1992, n. 3508, che istituisce un sistema integrato di gestione e di controllo di taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 355, pag. 1); terzo e quarto `considerando' del regolamento controverso.
(7) - Primo `considerando' del regolamento n. 3508/92; nono `considerando' del regolamento n. 3887/92.
(8) - Regolamento 27 giugno 1968, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 148, pag. 24).
(9) - Regolamento 23 dicembre 1992, che stabilisce le modalità di applicazione dei regimi di premi previsti dal regolamento n. 805/68 e che abroga i regolamenti (CEE) n. 1244/82 e (CEE) n. 714/89 (GU L 391, pag. 20).
(10) - Vale a dire un aiuto il cui regime è collegato alla dichiarazione di superficie delle parcelle agricole.
(11) - Secondo `considerando' del regolamento n. 1765/92.
(12) - Ibidem, quinto `considerando'.
(13) - Ibidem, undicesimo e dodicesimo `considerando'.
(14) - Nessun obbligo di messa a riposo di superficie incombe invece ai piccoli produttori in forza del sedicesimo `considerando' del regolamento n. 1765/92.
(15) - Tredicesimo `considerando' del regolamento n. 1765/92; il corsivo è mio.
(16) - Ibidem, quattordicesimo `considerando'; il corsivo è mio.
(17) - Ibidem, quindicesimo `considerando'.
(18) - Primo `considerando' del regolamento n. 3887/92.
(19) - Primo `considerando' del regolamento n. 3508/92.
(20) - Terzo `considerando' del regolamento n. 3508/92, nonché settimo `considerando' del regolamento controverso.
(21) - Nono `considerando' del regolamento controverso.
(22) - Ibidem, primo `considerando'.
(23) - Vale a dire, il tipo di coltura, o di copertura vegetale, o l'assenza di coltura.
(24) - Artt. 6-16 del regolamento controverso.
(25) - Regolamento 3 febbraio 1995, che modifica il regolamento n. 3887/92 nonché il regolamento (CE) n. 762/94 (GU L 27, pag. 3).
(26) - Regolamento 6 luglio 1995, che modifica il regolamento n. 3887/92 (GU L 156, pag. 27).
(27) - Terzo `considerando' del regolamento n. 229/95; il corsivo è mio.
(28) - Il corsivo è mio.
(29) - V. paragrafi 75-89 delle presenti conclusioni.
(30) - Ordinanza di rinvio, traduzione in lingua francese, pag. 7.
(31) - Regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU L 312, pag. 1).
(32) - Giurisprudenza costante sin dalla sentenza 5 febbraio 1963, causa 26/62, Van Gend en Loos (Racc. pag. 1).
(33) - Artt. 2 e 7.
(34) - Ibidem, art. 2, n. 5, secondo comma.
(35) - Paragrafo 50 delle presenti conclusioni.
(36) - Art. 9, n. 2, primo comma, prima frase, del regolamento n. 3887/92.
(37) - Ibidem, art. 9, n. 2, primo comma, seconda frase, primo e secondo trattino, e secondo comma, da un lato, e art. 9, n. 2, terzo comma, primo e secondo trattino, dall'altro.
(38) - Ibidem, art. 9, n. 2, primo comma, seconda frase, primo e secondo trattino, e secondo comma, del regolamento n. 3887/92.
(39) - Ibidem, art. 9, n. 2, secondo comma.
(40) - Paragrafo 50 delle presenti conclusioni.
(41) - V. paragrafi 14-17 delle presenti conclusioni.
(42) - Art. 9, n. 2, terzo comma, primo e secondo trattino, del regolamento n. 3887/92.
(43) - Ibidem, art. 9, n. 2, terzo comma, primo trattino.
(44) - Ibidem, art. 9, n. 2, terzo comma, secondo trattino.
(45) - Quarto `considerando' del regolamento n. 1648/95; il corsivo è mio.
(46) - V. paragrafo 53 delle presenti conclusioni.
(47) - V. paragrafi 3-6 delle presenti conclusioni.
(48) - V. paragrafo 14 delle presenti conclusioni.
(49) - V. paragrafo 24 delle presenti conclusioni.
(50) - Regolamenti nn. 229/95 e 1648/95.
(51) - Modifica risultante dall'art. 1, punto 5, del regolamento n. 1648/95.
(52) - Modifica risultante dall'art. 1, punto 6, del regolamento n. 1648/95.
(53) - A differenza dell'accezione attribuita a questa espressione in vigenza del vecchio testo dell'art. 9, v. paragrafo 66 delle presenti conclusioni.
(54) - Terzo, quarto, quinto, sesto `considerando' del regolamento n. 2988/95.
(55) - Ibidem, decimo `considerando'.
(56) - Il corsivo è mio.
(57) - Il corsivo è mio.
(58) - V. paragrafo 45 delle presenti conclusioni.
(59) - V. paragrafi 9, 10 e 15 delle presenti conclusioni.
(60) - Art. 9, n. 3, del regolamento n. 3887/92.
(61) - V., in tal senso, sentenza 21 settembre 1983, cause riunite 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor e a. (Racc. pag. 2633).
(62) - Sentenze 9 luglio 1981, causa 169/80, Gondrand Frères e Garancini (Racc. pag. 1931); 22 febbraio 1989, cause riunite 92/87 e 93/87, Commissione/Francia e Regno Unito (Racc. pag. 405, punto 22) e, recentemente, sentenza 13 febbraio 1996, causa C-143/93, Van Es Douane Agenten (Racc. pag. I-431, punto 27).
(63) - V. paragrafi 92-96 delle presenti conclusioni.
(64) - Art. 9, n. 2, primo comma, del regolamento controverso.
(65) - Le sanzioni inflitte all'agricoltore che commette in buona fede un errore nella dichiarazione di superficie figurano all'art. 9, n. 2, primo comma, seconda frase, primo e secondo trattino, da un lato, e all'art. 9, n. 2, secondo comma, del regolamento controverso, dall'altro.
(66) - In forza dell'art. 9, n. 2, secondo comma, del regolamento controverso.
(67) - In forza dell'art. 9, n. 2, terzo comma, primo trattino, del regolamento controverso.
(68) - V. una delle ultime sentenze, pronunciata il 12 dicembre 1996, causa C-241/95, Accrington Beef e a. (Racc. pag. I-6699, punto 49).
(69) - V., ad esempio, sentenza 29 febbraio 1996, cause riunite C-296/93 e C-307/93, Francia e Irlanda/Commissione (Racc. pag. I-795, punti 22 e 30).
(70) - V., segnatamente, sentenza 20 ottobre 1977, causa 29/77, Roquette Frères (Racc. pag. 1835, punti 19 e 20).
(71) - Sentenza Francia e Irlanda/Commissione, citata, punto 31.
(72) - Nono `considerando' del regolamento controverso.
(73) - Come è il caso degli agricoltori che versino nelle situazioni descritte al paragrafo 107 delle presenti conclusioni.
(74) - V. paragrafi 61 e 63 delle presenti conclusioni.
(75) - Per analogia, v. segnatamente sentenza 17 settembre 1996, cause riunite C-246/94, C-247/94, C-248/94 e C-249/94, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio e a. (Racc. pag. I-4373, punto 32).