61979C0138
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 18 de septiembre de 1980 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
En los dos asuntos en que tengo que pronunciarme hoy en conclusiones comunes, a causa de su evidente relación sobre el fondo, se trata una vez más del nuevo edulcorante denominado isoglucosa, ya conocido por una serie de asuntos anteriores.
En relación con sus características así como con la normativa comunitaria correspondiente, me remito a las conclusiones y sentencias de 5 de mayo de 1977, Koninklijke Scholten Honig/Comisión y Consejo (101/76, Rec. p. 797); de 25 de octubre de 1978, Royal Scholten-Honig (asuntos acumulados 103/77 y 145/77, p. 2037); Koninklijke Scholten-Honig NV y otros (125/77, Rec. p. 1991), y de 5 de diciembre de 1979, Amylum/Consejo y Comisión (asuntos acumulados 116/77, 124/77 y 143/77_↔ Rec. p. 3497).
Respecto al régimen de cotizaciones a la producción establecido para la isoglucosa por el Reglamento (CEE) no 1111/77 (DO 1977, L 134, p. 4), la sentencia de 25 de octubre de 1978 (antes citada, especialmente pp. 2070 y ss.) declaró que dicho Reglamento trataba de modo desigual a los productores de isoglucosa y de azúcar, infringiendo con ello, a falta de una justificación objetiva, el principio general de igualdad, que encuentra especial expresión en la prohibición de discriminación contenida en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE. Por tanto, el Reglamento no 1111/77 no es válido en la medida en que establece en sus artículos 8 y 9 una cotización a la producción de isoglucosa de 5 unidades de cuenta por 100 kg de materia seca para el período correspondiente a la campaña azucarera 1977/1978.
Así pues, las Instituciones comunitarias competentes tuvieron que colmar el vacío resultante de esta sentencia. El 7 de marzo de 1979, la Comisión presentó al Consejo una propuesta de modificación del Reglamento no 1111/77. Según el artículo 43 del Tratado, el Parlamento Europeo debía ser consultado al respecto. Más adelante expondremos con detalle cómo transcurrió esta consulta, pues ello importa para la apreciación jurídica del caso de autos. El 25 de junio de 1979 el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) no 1293/79, por el que se modifica el Reglamento no 1111/77 por el que se establecen disposiciones comunes para la isoglucosa (DO 1979, L 162, p. 10), que entró en vigor el 1 de julio de 1979.
El artículo 2 derogó las disposiciones del Título II del Reglamento no 1111/77, es decir, el mencionado régimen de cotizaciones, con efectos a 1 de julio de 1977.
El artículo 3 del Reglamento no 1293/79 introdujo un régimen de cuotas en los artículos 8 y 9 del Reglamento no 1111/77; este régimen debía aplicarse desde el 1 de julio de 1979 hasta el 30 de junio de 1980. Antes del 1 de enero de 1980 el Consejo debía determinar el régimen aplicable a partir del 1 de julio de 1980. Por cierto, que ello no sucedió así —permítaseme decirlo desde ahora- sino que el Reglamento (CEE) no 1592/80 del Consejo, de 24 de junio de 1980 (DO L 160, p. 12), declaró aplicable el régimen del Reglamento no 1293/79 también para la campaña 1980/1981, que termina el 30 de junio de 1981.
El régimen de cuotas atribuye una cuota de base a cada empresa productora de isoglucosa establecida en la Comunidad. En principio, esta cuota es igual al doble de la producción de cada empresa comprobada durante el período de tiempo comprendido entre el 1 de noviembre de 1978 y el 30 de abril de 1979. Además, a toda empresa que disponga de una cuota de base, se le atribuye una cuota máxima que se determina multiplicando aquélla por un coeficiente. Este es fijado conforme al párrafo segundo del apartado 2 del artículo 25 del Reglamento (CEE) no 3330/74 (DO 1974, L 359, p. 1), para el período comprendido entre el 1 de julio de 1979 y el 30 de junio de 1980 para la fijación de la cuota de azúcar B. Además, el apartado 3 del artículo 9 del Reglamento no 1111/77, en la versión del Reglamento no 1293/79, establece que la cuota de base a que se refiere el apartado 1 se corregirá en su caso de modo que la cuota máxima determinada conforme al apartado 2 no sea superior al 85 % ni inferior al 65 % de la cantidad técnica anual de producción de la empresa de que se trate. Las cuotas de base resultantes de ello para cada empresa se indican en el Anexo II del Reglamento no 1293/79.
En los apartados 7 y 8 del mencionado artículo 9 se establece que:
«7.
La cantidad de isoglucosa producida durante el período de tiempo mencionado en el apartado 1 del artículo 8 que:
—
sobrepase la cuota máxima de la empresa, o
—
que haya sido producida por una empresa que no disponía de una cuota de base,
no podrá ser comercializada en el mercado interior de la Comunidad y deberá ser exportada a un país tercero en el estado en que se encuentre, sin que sea aplicable el artículo 4» (que contiene el régimen de restituciones).
«8.
Los Estados miembros percibirán por las cantidades de isoglucosa producidas una cotización a la producción de los productores de isoglucosa afectados que sobrepasen la cuota de base sin superar la cuota máxima.
Para el período mencionado en el apartado 1 del artículo 8, el importe de la cotización a la producción de isoglucosa será igual a la parte de la cotización a la producción de azúcar fijada para la campaña azucarera 1979/1980, de acuerdo con el artículo 28 del Reglamento (CEE) no 3330/74, que quede a cargo de los fabricantes de azúcar.»
Las empresas Roquette Frères, con domicilio social en Francia (cuya cuota de base fue fijada en 15.887 toneladas, conforme al Anexo II del Reglamento no 1293/79), y Maizena GmbH, con domicilio social en la República Federal de Alemania (cuya cuota de base fue fijada en 28.000 toneladas, conforme al Anexo II del Reglamento no 1293/79), que producen entre otras cosas, isoglucosa desde hace varios años, se consideran perjudicadas por estas disposiciones. Por ello se han dirigido el 31 de agosto y el 5 de septiembre de 1979 al Tribunal de Justicia solicitando que:
—
Declare inválida la fijación de la cuota de producción de la demandante establecida en el Anexo II del Reglamento no 1111/77 (asunto 138/79) y, además.
—
Anule el Reglamento no 1111/77, modificado por el Reglamento no 1293/79, en la medida en que, conforme al apartado 4 del artículo 9, impone en el Anexo II una cuota de producción de isoglucosa al demandante (asunto 139/79).
El Consejo solicita la inadmisión del recurso. Intervienen en el procedimiento otras dos Instituciones comunitarias, a saber, el Parlamento Europeo en apoyo de las demandantes y la Comisión en apoyo del Consejo, parte demandada.
I. Problemas de admisibilidad
Hay que examinar en primer lugar la admisibilidad de la intervención del Parlamento Europeo en el procedimiento, así como la de los recursos y de algunos de los motivos alegados en apoyo de estos recursos.
I. Sobre la intervención del Parlamento Europeo
En su escrito de duplica de 10 de marzo de 1980 y, posteriormente, en la fase oral del procedimiento, el Consejo ha expresado sus reservas sobre la admisibilidad de la intervención del Parlamento. Este retraso relativo se explica porque el Parlamento no presentó su demanda de intervención hasta el 24 de diciembre de 1979, es decir, después de recibirse el escrito de contestación a la demanda, y porque se resolvió al respecto mediante auto de 16 de enero de 1980, aparentemente sin haber oído a las partes en el procedimiento.
a)
A mi parecer, no se pueden descartar las mencionadas reservas remitiéndose pura y simplemente al citado auto. Tal auto sólo da acceso al procedimiento de un modo provisionai; por el contrario, es la sentencia la que decide sobre la admisibilidad de la intervención, en su caso, corno se deduce claramente de la jurisprudencia anterior. A este respecto me remito a la sentencia de 12 de julio de 1962, Países Bajos/Alta Autoridad (9/61_↔ Rec. pp. 412 y ss., especialmente p. 471).
b)
Si se trata de una intervención voluntaria, prevista en el artículo 37 del Estatuto CEE del Tribunal de Justicia, el Consejo supedita la posibilidad de intervenir a la legitimación activa. Por tanto, las Instituciones de la Comunidad sólo pueden intervenir en un procedimiento, como corresponde a la idea expresada por el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 4 del Tratado, si poseen legitimación activa para el litigio de que se trate. Ahora bien, según el Consejo, dado que el Parlamento Europeo no posee legitimación activa general, como resulta del artículo 173 del Tratado para el recurso de anulación y tampoco es parte en los procedimientos del artículo 177 de dicho Tratado, hay que admitir que, en el sistema del Tratado, el Parlamento Europeo no está legitimado para intervenir de un modo general.
Subsidiariamente, en caso de que se debiera considerar que, conforme al artículo 37 del Estatuto del Tribunal de Justicia, todas las Instituciones de la Comunidad están legitimadas, en principio, para intervenir, habría que admitir que, a diferencia de lo que dispone para «cualquier otra persona» el párrafo segundo del artículo 37 de dicho Estatuto, es decir, en especial personas físicas y jurídicas de Derecho privado, no se exige en realidad que se demuestre la existencia de un «interés en la solución de un litigio sometido al Tribunal». Antes bien, dicho interés se presume; pero ello no dispensa al Tribunal de Justicia de la obligación de comprobar si existe efectivamente. A este respecto no puede bastar un interés por mantener la legalidad, puesto que según el artículo 173 del Tratado no corresponde al Parlamento Europeo interponer un recurso de anulación como instrumento del control de la legalidad. En el presente litigio, en el que se trata de un recurso interpuesto por empresas privadas para la anulación de determinadas medidas que les afectan, no hay que pasar por alto que el Parlamento, Europeo carece de interés en apoyar este motivo de la demanda, de manera que falta la concordancia de intereses que exige la intervención. En realidad, en este caso la intervención persigue otro fin, es decir, la defensa de los derechos del Parlamento Europeo frente a otra Institución de la Comunidad. Pero, cuando un litigio entre Instituciones de la Comunidad se superpone a un conflicto entre empresas privadas y dichas Instituciones, la intervención debe considerarse como un verdadero recurso, por existir utilización improcedente del derecho de intervención.
aa)
A este respecto hay que indicar, en mi opinión, que el artículo 37 del Estatuto del Tribunal de Justicia ofrece, de un modo completamente general y sin ningún tipo de limitación, a las Instituciones de la Comunidad, además de a los Estados miembros, la posibilidad de intervenir en los litigios pendientes ante el Tribunal de Justicia. No me parece factible limitar esta posibilidad en base a la falta de legitimación activa y a las competencias previstas para las Instituciones de la Comunidad en el marco del artículo 177 del Tratado. El mero hecho de que la intervención sea posible no sólo en apoyo del demandante, sino también en apoyo de la parte demandada, contradice esta tesis. Sobre todo, este intento está destinado al fracaso, puesto que el Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia, en el que se regula la intervención, tiene el mismo rango jurídico que el Tratado, como evidencia el artículo 239 del Tratado. Por consiguiente, cuando en el Estatuto se definen determinadas facultades -como la de intervenir- de modo distinto que el derecho de recurso del artículo 173 del Tratado o que el derecho a intervenir del artículo 177 del mismo, ello sólo puede significar que tiene otro alcance y que, por tanto, puesto que no se hace ninguna distinción, todas las Instituciones disponen de un derecho de intervención general. Por otro lado, tampoco podemos referirnos al artículo 4 del Tratado, puesto que según el artículo 239 del Tratado, por «Tratado» en el sentido de aquella disposición deben entenderse también las disposiciones del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia.
bb)
Por otra parte, por lo que respecta al interés en intervenir, estoy convencido de que la diferencia existente entre el párrafo primero y el párrafo segundo del artículo 37 del Estatuto del Tribunal de Justicia no consiste en que el párrafo segundo exige una acreditación de un interés en la solución de un litigio sometido al Tribunal, mientras que el párrafo primero admite una presunción, cuyo fundamento ha de comprobar, en su caso, el Tribunal de Justicia. Antes bien, en el caso del párrafo primero, el interés para ejercitar una acción carece en absoluto de importancia. El artículo 40 del Estatuto, que trata de la interpretación de las sentencias, proporciona un importante argumento en favor de esta tesis, puesto que establece que las Instituciones que presenten la solicitud deben demostrar un interés en ello.
Pero si interpretáramos el párrafo primero del artículo 37 en el sentido de que debe existir un interés, en mi opinión no se podría aplicar en ningún caso a las Instituciones de la Comunidad coadyuvantes la jurisprudencia relativa a los coadyuvantes privados, según la cual -me remito a las sentencias de 13 de julio de 1965, Lemmerz-Werke GmbH/Alta Autoridad (111/63, Rec. p. 835), y de 13 de julio de 1966, Consten y Grundig/Comisión (asuntos acumulados 56/64 y 58/64_↔ Rec. p. 429)- lo que importa es el interés en la solución del litigio, como se desprende de la parte dispositiva de la sentencia, mientras que el interés en que prosperen algunas alegaciones no basta. En el presente asunto, la validez de las medidas recurridas depende también de si el Parlamento Europeo intervino correctamente en su adopción. Por consiguiente, es muy probable que la sentencia del Tribunal de Justicia mencione el derecho del Parlamento Europeo a ser consultado con arreglo al artículo 43 del Tratado. En tales circunstancias, no se puede prohibir razonablemente que el Parlamento -aunque podamos considerar este litigio como un litigio entre Instituciones comunitarias- intervenga en la resolución de esta cuestión tan importante para sus atribuciones y que con ello se dé -lo que es también finalidad de la intervención-a la sentencia una base más firme que la que posiblemente habría tenido sin Ia intervención del Parlamento. Tal interés basta a efectos del párrafo primero del artículo 37 del Estatuto del Tribunal de Justicia. En todo caso no se puede hablar de utilización improcedente del derecho de intervención, aunque el Parlamento Europeo no tiene la posibilidad de recurrir contra un acto adoptado mediante un pretendido desconocimiento de sus derechos.
Frente a las reservas formuladas por el Consejo, la sentencia debería declarar que el Parlamento Europeo se ha constituido, con razón, parte coadyuvante en el presente procedimiento.
2. Sobre la admisibilidad del recurso y de algunos motivos
Como el Tribunal de Justicia sabe, el Consejo opina que no procede declarar la admisión de los recursos interpuestos por las sociedades Roquette y Maizena, habida cuenta de la naturaleza jurídica de las medidas impugnadas. Según él, el Reglamento no 1293/79 contiene una normativa general y, en particular, el régimen de cuotas del artículo 9 es aplicable a todas las empresas productoras de isoglucosa, incluidas aquellas que hayan iniciado su actividad productiva durante el período de vigencia de la normativa. Así pues, se trata de un verdadero Reglamento, lo que queda corroborado por el hecho de que ha sido adoptado para modificar el Reglamento no 1111/77. En cambio, el Consejo estima erróneo considerar aisladamente su Anexo II, en el que se indican las cuotas de base de seis empresas.
En efecto, este Anexo no posee contenido normativo autónomo; en él se expresa de un modo puramente declarativo -como indican los términos utilizados en el apartado 4 del artículo 9- lo que constituye una mera operación de cálculo de acuerdo con lo dispuesto por los apartados 1 y 3 del artículo 9. El Anexo citado no constituye una decisión de ejecución de los apartados 1 y 3 del artículo 9, por no haber tenido en cuenta los casos particulares. Por ello, con arreglo al artículo 173 del Tratado, los recursos no pueden ser admitidos, porque éste prohibe a los particulares afectados impugnar los Reglamentos y porque -refiriéndose en especial al Anexo II- es requisito del recurso que exista un acto lesivo que surta efectos jurídicos. Por lo demás, según el Consejo, las empresas afectadas no quedan desamparadas, pues tienen la posibilidad de recurrir ante los órganos jurisdiccionales nacionales contra la aplicación del Reglamento. Por su parte, estos órganos pueden someter a control, con arreglo al artículo 177 del Tratado, las objeciones formuladas contra la validez de las disposiciones de base.
Además, según el Consejo, hay que reprochar en todo caso a las demandantes que no sólo hayan criticado las cuotas a ellas atribuidas, sino también el régimen de cuotas como tal y el modo en que han sido calculadas. Con seguridad, estos argumentos relativos a normas generales no pueden ser admitidos. Para ello los demandantes no pueden invocar el artículo 184 del Tratado, pues la excepción de ilegalidad de actos generales que se contempla en él presupone que se trate de actos anteriores y sólo puede ser invocada cuando, tal como expresan los términos del artículo 184, hayan expirado los plazos previstos.
a)
Con respecto a esta argumentación debemos decir, en primer lugar, que la admisión de los recursos interpuestos con arreglo al artículo 173 no puede depender, naturalmente, de que una normativa comunitaria pueda ser impugnada, una vez que ha sido aplicada por organismos nacionales, ante los órganos jurisdiccionales nacionales, lo que podría dar lugar, en determinadas circunstancias, a un procedimiento con arreglo al artículo 177 del Tratado. El Tratado desconoce manifiestamente tal relación de subsidiariedad entre las diferentes protecciones jurídicas; ello llevaría, además, en numerosos casos, como el presente, a retrasar de manera poco satisfactoria la solución de importantes cuestiones jurídicas. Pero no tengo la impresión de que el Consejo haya querido decir esto al indicar la posibilidad de incoar procedimientos nacionales, sino que más bien deseaba disipar la objeción de que en el presente caso los interesados pudieran quedar desprovistos de protección jurídica.
b)
Con arreglo al artículo 173 del Tratado, que es el único que importa, cuando los particulares interesados interponen recursos contra actos que denominan Reglamentos, es importante saber si estos actos, en la medida en que son objeto de la demanda de anulación, tienen efectivamente carácter normativo o si se trata en realidad de actos individuales encubiertos. La jurisprudencia ha reiterado su postura sobre este problema de delimitación, en último término en la sentencia de 17 de junio de 1980, Calpak/Comisión (asuntos acumulados 789/79 y 790/79, Rec. p. 1949). A este respecto me remito a los escritos del presente procedimiento en los que se reúne toda la argumentación necesaria.
En nuestro caso, considero significativo que el Anexo II del Reglamento no 1293/79 enumere las cuotas de base válidas por un año de seis empresas citadas por su nombre, entre las que se encuentran las demandantes. No me parece posible entenderlo como una indicación de valor puramente declarativo. En este sentido, del apartado 4 del artículo 9 puede deducirse el carácter decisorio de este Anexo, al decir que:
«Las cuotas de base establecidas en aplicación de los apartados 1 y 3 se fijarán para cada empresa tal como se indica en el Anexo II.»
También debe tenerse en cuenta que para estas cuotas es significativa la capacidad de producción, es decir, un criterio que exigía una valoración, puesto que el concepto admite diversas acepciones, como muestran las observaciones presentadas por la demandante Maizena y sobre las que volveré más adelante.
Además considero también -y con ello queda claro que la discusión sobre la calificación jurídica del Anexo II y de su relación con el artículo 9 en el fondo carece de importancia- que los apartados 1 y 3 del citado artículo no tienen en realidad carácter normativo. Con arreglo a ellos se fijan -solamente por un afio- las cuotas de las empresas que efectivamente han producido en el período comprendido entre el 1 de noviembre de 1978 y el 30 de abril de 1979; estas cuotas se corrigen, en su caso, en función de las capacidades técnicas anuales de producción tal y como existían y se podían comprobar al adoptarse el Reglamento. Así pues, la validez de esta normativa se limita a un círculo cerrado e invariable de empresas conocidas con exactitud, es decir, las enumeradas en el mismo Anexo II.
Este estado de cosas se diferencia claramente de los hechos de que trataban los asuntos mencionados por el Consejo. En ellos se trataba -como en el asunto 101/76, antes citado- de una modificación del régimen relativo a las restituciones a la producción por un período indeterminado, de manera que se podía hablar de efectos jurídicos respecto a categorías de personas contempladas de modo general y abstracto; o bien se trataba -como en el asunto en el que recayó la sentencia de 16 de marzo de 1978, Unicme/Consejo (123/77, Rec. p. 845)- de someter la importación de una mercancía en un Estado miembro al requisito de una autorización y de limitar en el futuro el numero de importaciones; por lo demás, no se ha dicho nada sobre el carácter reglamentario de la medida. La sentencia de 18 de enero de 1979, Société des Usines Beaufort y otros/Consejo (asuntos acumulados 103/78 a 109/78_↔ Rec. p. 17), se referían a la autorización concedida a Francia durante tres campañas para reducir las cuotas de base de las empresas de los Departamentos de Ultramar, autorización que no afectaba a determinadas empresas, sino a una parte del territorio de la Comunidad. Por último, en el asunto en el que recayó la sentencia de 20 de noviembre de 1979, Wagner/Comisión (162/78_↔ Rec. p. 3467); el objeto de la investigación era un Reglamento destinado a surtir efectos tanto en el futuro como, en determinada medida, retroactivamente.
Por el contrario, es muy natural que se piense en el asunto en el que recayó la sentencia de 18 de noviembre de 1976, CAM SA/Comisión (100/74, Rec. p. 1393). En ese asunto la medida impugnada se refería a un cierto número de participantes en el mercado identificados por un comportamiento que habían manifestado ose presumía que habían manifestado durante cierto tiempo. Si en ese caso -se trataba de la fijación anticipada de la restitución para determinadas exportaciones de un conocido número de exportadores de cereales- el Tribunal de Justicia declaró que dicha medida, aunque pertenecía a un conjunto de disposiciones de carácter normativo, afectaba individualmente a los referidos sujetos de derecho en la medida en que afectaba a su situación jurídica a causa de las especiales circunstancias que los distinguían de todas las demás personas, en mi opinión difícilmente se puede considerar otra cosa en el presente caso.
En contra de esta tesis, que es evidente según lo que precede, de que la medida impugnada no es un verdadero Reglamento -en la medida en que se trata de los apartados 1 y 3 del artículo 9- sino un haz de decisiones individuales con la mera apariencia de un régimen general, tampoco se puede alegar, como ha hecho el Consejo, que el Reglamento no 1293/79 estuviera destinado a modificar el Reglamento no 1111/77, verdadero Reglamento, y que otras disposiciones del artículo 9 tengan en todo caso carácter normativo, porque deben aplicarse a un círculo no identificable de interesados (las empresas que inicien su actividad productiva en el transcurso de la campaña en cuestión). De hecho, un acto adoptado para modificar un Reglamento no tiene que tener necesariamente carácter reglamentario en todas sus partes. Antes bien, en el presente caso hay que señalar que el legislador comunitario, después de la declaración de nulidad parcial del Reglamento no 1111/77, ha considerado oportuno colmar el vacío resultante durante un año con una normativa fundamentalmente distinta de la precedente. Tampoco es posible concluir, del hecho de que en el nuevo régimen se ha creado un círculo particular de destinatarios de normas, los llamados «Newcomer», que la calificación que en él se hace deba aplicarse obligatoriamente al círculo, formado de modo completamente distinto, de empresas ya existentes en un momento determinado y para las que se han previsto otras medidas.
c)
Por consiguiente, si no se puede negar la admisibilidad de los recursos, teniendo en cuenta el carácter jurídico de la medida impugnada -lo que según todas las particularidades mencionadas (consideración del volumen y de la capacidad individual de producción) implica la necesidad de admitir que las empresas están afectadas individualmente- tampoco se puede llegar a una conclusión distinta por lo que respecta a la cuestión de si están directamente afectadas que es de lo que se trata precisamente en el artículo 173.
A estos efectos basta que el régimen haya fijado directamente cuotas para empresas como las demandantes y no haya exigido a este respecto otras medidas de ejecución, en particular, medidas con un margen de discrecionalidad. Por el contrario, no resulta convincente la observación hecha por el Consejo en este contexto en el sentido de que las cuotas sólo se tendrían en cuenta, llegado el caso, cuando se sobrepasara un determinado volumen de producción. En efecto, carecen de importancia aquellos hechos que difícilmente hubieran podido apreciarse en el momento de la interposición del recurso. Antes bien, lo que importa es que el régimen de cuotas afectara la situación jurídica de los demandantes y que ello pudiera repercutir en sus disposiciones económicas, de tal modo que para ellas quedara obsoleto el régimen de cotizaciones.
d)
Las otras objeciones que aún nos interesan no se refieren a la admisibilidad de los recursos sino a determinados motivos, es decir, aquellos con los que se alega que el régimen de cuotas es básicamente tan susceptible de recurso como los criterios establecidos para el cálculo de las cuotas. En mi opinión, no es preciso hacer a este respecto extensas consideraciones.
En la medida en que se trata de elementos importantes para el régimen de conjunto y cuyo carácter normativo no se pone en tela de juicio, los demandantes han invocado con razón el principio de que cuando se interpone un recurso contra actos individuales puede alegarse la ilegalidad de las normas generales en base a las que se adoptaron dichos actos. Este principio está consagrado por el artículo 184 del Tratado y reconocido asimismo por la Jurisprudencia, desde hace tiempo, como un principio de alcance general que incluso debe aplicarse de modo extensivo, como subrayó el Tribunal de Justicia en el asunto en el que recayó la sentencia de 6 de marzo de 1979, Sim-menthal/Comisión (92/78_↔ Rec. p. 777). En este contexto es erróneo exigir, como hace el Consejo, que el acto general criticado preceda en el tiempo al acto individual impugnado. Evidentemente, si queremos evitar resultados absurdos con respecto a actos de carácter mixto, debe bastar una relación de dependencia lógica; debe quedar claro que en caso de que se declare inaplicable la norma general, no puede subsistir el acto individual impugnado. Del mismo modo, no se puede concluir, por supuesto, de las palabras iniciales del artículo 184 que la excepción de ilegalidad sólo es posible una vez que haya expirado el plazo que se menciona en él. Con ello sólo se quiere expresar que la expiración del plazo de recurso es inocua y no supone obstáculo alguno para proponer la excepción de ilegalidad. Por último, también debe quedar claro que no es preciso para ello justificar un interés especial, como tampoco es necesario probar que las disposiciones impugnadas afectan específicamente a los demandantes, precisamente porque no se trata de la anulación de una disposición general, sino sólo de su inaplicabilidad al caso concreto.
e)
Así pues, en resumen hay que concluir que los reparos a la admisibilidad expuestos por el Consejo, ya se refieran a los recursos o a determinados motivos, no son pertinentes y que, por consiguiente, procede examinar la fundamentación del recurso.
II. Sobre el fondo
Los demandantes han alegado una serie de motivos contra el régimen de cuotas previsto. Parece oportuno formular algunas observaciones generales antes de entrar en su examen.
1. Observaciones generales sobre las facultades discrecionales del Consejo y sobre el carácter transitorio del régimen controvertido
En su defensa, el Consejo ha insistido en que disponía de amplias facultades discrecionales en el ámbito en que se dictó la normativa impugnada; además, ha alegado que sólo se trata de un régimen transitorio, que se debió adoptar después de dictarse la sentencia de 25 de octubre de 1978, antes citada, y que sólo se debía aplicar hasta la entrada en vigor de una organización general del mercado de edulcorantes, prevista inicialmente para la campaña 1980/1981.
a)
Sobre el margen de apreciación del Consejo
El Consejo ha subrayado, ante todo, que al adoptar normativas de política económica, así como medidas en el marco de la política agrícola, lo cual es el caso en el presente asunto, disfruta en principio de una amplia facultad discrecional y que, por ello, el control jurisdiccional de éstas disposiciones destinadas a regular el mercado sólo puede ser limitado y, en cualquier caso, no puede entrar en todos los detalles.
Las demandantes no rechazan totalmente esta idea, pero consideran que en el presente caso exige ser relativizada. Así, la demandante Maizena mantiene el punto de vista de que una amplia facultad discrecional sólo se puede aceptar, por principio, con respecto a las obligaciones positivas resultantes de los objetivos del artículo 39, y que incluso en tal caso es preciso buscar permanentemente conciliar estos objetivos y, si se producen conflictos, sólo dar prioridad temporalmente a un objetivo. En cambio, la demandante estima que no cabe admitir un amplio margen de apreciación con relación al respeto de las obligaciones negativas, entre las que señala, en particular, el respeto de la prohibición de discriminación, la observancia del principio de proporcionalidad, el respeto del principio de libre ejercicio de la profesión, así como la observancia del principio expresado en la letra f) del artículo 3 del Tratado, que exige que la competencia no sea falseada.
Por principio, aquí se debe señalar con base en la jurisprudencia que el Consejo ha recogido en la página 17 de su contestación a la demanda en el asunto en el que recayó la sentencia de 29 de octubre de 1980, Maizena/Consejo (139/79_↔ Rec. p. 3393), que en el ámbito de la política económica y en la ejecución de la política agrícola común, las Instituciones de la Comunidad disponen de amplias facultades de apreciación. Incluso tratándose de integrar ampliamente, ya en la actualidad, el régimen de la isoglucosa en la organización del mercado del azúcar, para facilitar la transición antes de su integración definitiva en la organización del mercado de edulcorantes, según la jurisprudencia el control de la legalidad debe limitarse a comprobar la existencia de un error manifiesto o de una desviación de poder o de una extralimitación manifiesta de la facultad de apreciación (véase a este respecto la sentencia de 25 de mayo de 1978, Racke, 136/77, Rec. p. 1245) y ello -en contra de la opinión de Roquette— no sólo cuando se trata de acciones de responsabilidad con arreglo al artículo 215 del Tratado.
En cambio, cuando los demandantes tratan, en el presente procedimiento, de justificar algunas restricciones desde determinados puntos de vista, sus tesis no son en ningún caso enteramente convincentes.
En la medida en que la demandante Roquette menciona pretendidas contradicciones entre algunas comprobaciones hechas anteriormente por las Instituciones comunitarias y determinadas apreciaciones actuales sobre el desarrollo de la producción de isoglucosa, así como la posibilidad de un régimen de cuotas, hay que observar que los anteriores pronósticos sobre el desarrollo de la capacidad de producción de isoglucosa -en el asunto 116/77, antes citado, se habló de 400.000 toneladas para el año 1977- suponían el desarrollo libre y sin trabas de este sector, cosa que, naturalmente, quedaba excluida al instaurar el Reglamento no 1111/77 un régimen de cuotas. El hecho de que en aquella época se hablara de la imposibilidad de un régimen de cuotas tampoco está en contradicción con el régimen actualmente vigente, pues entonces faltaban períodos de referencia adecuados.
Igual de inexacta es la tesis defendida por la demandante Maizena, de que en caso de conflicto sólo se puede dar prioridad temporalmente a uno de los objetivos del artículo 39. Ello puede suceder también perfectamente para un plazo más largo, pues la jurisprudencia admite esta conciliación de objetivos en función de los datos económicos, los cuales no cambian necesariamente a corto plazo. Asimismo, el punto de vista de que el ejercicio de facultades discrecionales por parte de las Instituciones de la Comunidad está estrictamente limitado en todo caso por las obligaciones negativas expuestas por la demandante no puede admitirse de este modo absoluto. Con todo, en la citada sentencia de 25 de octubre de 1978, en el asunto de la isoglucosa, se habla de una imposición de un gravamen manifiestamente ilegal, lo que parece contradecir una estricta aplicación de la prohibición de discriminación en el marco de decisiones de política'económica de esta naturaleza.
b)
Sobre el carácter transitorio del régimen impugnado
Como ya hemos dicho, el Consejo señala que el régimen de la isoglucosa, que aquí se trata de enjuiciar, fue elaborado en un tiempo relativamente breve, después de pronunciarse la sentencia de 25 de octubre de 1978 y que, como resulta del artículo 8 del Reglamento no 1293/79, sólo fue concebido como medida transitoria hasta la entrada en vigor de una nueva organización del mercado de edulcorantes, que debía aplicarse a partir del 1 de julio de 1980 y que debía llevar a un sistema lo más uniforme posible para la isoglucosa y el azúcar.
Estoy convencido de que no hay que desechar esta consideración.
Así pues, es indudable que carece de importancia la observación de la demandante Maizena de que es habitual que los reglamentos agrícolas tengan una validez de un afio de duración y que la fijación de dicho plazo no permite justificar de ningún modo el carácter transitorio de la medida de que se trata. Si bien es innegable que son numerosos tales Reglamentos, en general no se encuentra en ellos ninguna norma fundamental de organización del mercado, sino solamente la regulación de determinados elementos particulares, como los precios, que como es natural deben adaptarse rápidamente a la evolución de la situación económica.
Del mismo modo, no considero fundada la alegación de que también el régimen de cuotas de la organización del mercado del azúcar fue calificado de temporal, pero se aplica ya desde 1967. Por consiguiente, en opinión de la demandante Maizena y teniendo en cuenta la persistencia de excedentes de azúcar que alega el Consejo para justificar su medida, hay que contar con que se mantendrá el régimen de cuotas para la isoglucosa y se perpetuarán las restricciones a la producción. En este contexto, para rechazar el argumento de la demandante no hay que pensar tanto en la observación de la Comisión en el sentido de que el régimen de cuotas no es, a su parecer, definitivo, sino que por el contrario se intentaba renunciar al mismo y establecer un régimen satisfactorio de precios, asimismo para el azúcar. Más importante es que el cálculo de las cuotas en el Reglamento impugnado no sea ciertamente definitivo, aunque haya que partir del mantenimiento del régimen de cuotas en un futuro previsible, lo que también da a entender la propuesta de la Comisión de una organización del mercado de edulcorantes. A este respecto se pueden señalar determinadas declaraciones efectuadas en la etapa preparatoria del régimen impugnado, por ejemplo cuando se subrayó que éste no prejuzgaba el régimen definitivo cuando el miembro de la Comisión Gundelach declaró en la sesión del Parlamento de 10 de mayo de 1979 que el problema de la isoglucosa debía resolverse en el marco de la propuesta de una nueva organización del mercado de edulcorantes que debía aplicarse durante cinco años. Además, en los considerandos del Reglamento que aquí estamos juzgando, teniendo en cuenta la falta de dictamen del Parlamento Europeo, se reserva la posibilidad de adoptar otras medidas en base a un posible dictamen ulterior del Parlamento Europeo.
Aunque hay que adherirse al punto de vista del Consejo de que el carácter claramente transitorio de las medidas adoptadas exige que se apliquen criterios menos rigurosos para realizar un examen jurídico de dichas medidas desde el punto de vista del principio de proporcionalidad, hay que subrayar aún en este contexto que no parece justificable la opinión de la demandante Maizena en el sentido de que la única medida transitoria adecuada hubiera sido prescindir de un régimen de cuotas para la isoglucosa y aplazar la regulación de este mercado hasta que se adoptase una organización definitiva del mercado de los edulcorantes. Después de la supresión del régimen de cotizaciones el 1 de julio de 1977 y, en particular, porque a la Comisión no le parecía posible ningún otro régimen eficaz de cotización, ello hubiera significado que la producción de isoglucosa se habría desarrollado sin trabas durante años y que los excedentes en el mercado de edulcorantes, que son considerables y ocasionan elevados costes, habrían podido aumentar. Por otra parte, no sólo hay que destacar, como ha hecho la Comisión, que parece absurdo y poco sensato desde el punto de vista económico autorizar en un primer momento dicha evolución y reaccionar después adoptando medidas, eventualmente drásticas, para frenar la producción. Hay que considerar también que ello podría autorizar a los productores de azúcar, a los que se aplican restricciones cuyos efectos en el mercado, especialmente sobre los precios, benefician a los productores de isoglucosa, a quejarse de discriminación en su perjuicio. Además debemos recordar que la jurisprudencia en asuntos anteriores relativos a la isoglucosa dejó claro que las medidas restrictivas para la isoglucosa son totalmente aceptables y ello manifiestamente con efecto inmediato y que la justificación dada al respecto puede entenderse, sin duda, en el sentido de que el régimen más indicado para la isoglucosa es el que más se aproxime a la organización del mercado del azúcar.
2. Sobre los vicios sustanciales deforma
Si ahora pasamos al examen de los motivos alegados por las demandantes, veremos en primer lugar que el motivo de infracción basado en que el régimen impugnado fue adoptado sin consultar al Parlamento Europeo como prevé el artículo 43 del Tratado.
El 13 de marzo de 1979 el Consejo decidió, con arreglo al artículo 43 del Tratado, consultar al Parlamento Europeo sobre una proposición de Reglamento presentada por la Comisión el 7 de marzo de 1979, que modificaba las disposiciones del Reglamento no 1111/77, declaradas nulas por el Tribunal de Justicia. En su escrito de 19 de marzo de 1979, en el que el Consejo solicitaba dictamen del Parlamento Europeo, aquél declaraba entre otras cosas lo siguiente:
«Esta propuesta tiene en cuenta la situación después de la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de octubre de 1978, a la espera de una nueva regulación del mercado de edulcorantes que debe entrar en vigor el 1 de julio de 1980. La presente proposición no prejuzga este nuevo régimen. Dado que el Reglamento tiene que aplicarse a partir del 1 de julio de 1979, el Consejo celebraría que el Parlamento Europeo emitiera dictamen en su sesión de abril.»
Basándose en este escrito, recibido en el Parlamento Europeo el 22 de marzo de 1979, el Presidente del mismo, con arreglo a los artículos 22 y 38 del Reglamento del Parlamento Europeo, designó a la Comisión de agricultura como comisión competente sobre el fondo y a la Comisión de presupuestos como órgano consultivo.
La Comisión de agricultura nombró ponente al diputado Sr. Tolman ya el 22 de marzo de 1979; examinó el proyecto de Reglamento no 1293/79 en sus sesiones de 4 y 5 de abril y de 9 de mayo de 1979 y en esta última fecha aprobó la resolución contenida en el informe Tolman, después de haber recibido, el 10 de abril de 1979, el dictamen de la Comisión de presupuestos. En su resolución, la Comisión de agricultura propuso dos modificaciones al proyecto de Reglamento:
—
Rechazó la fijación de una cuota máxima, además de la cuota de base, puesto que, contrariamente a lo que sucede en la producción de azúcar, en la producción de isoglucosa una cuota máxima no cumple ninguna función de utilidad.
—
Rechazó el aumento especial de un 10 % de la cuota base propuesto por la Comisión, puesto que en la práctica produciría consecuencias desfavorables para la producción de isoglucosa.
Finalmente invitó a la Comisión a que modificara su propuesta en este sentido.
En su sesión de 11 de mayo de 1979, el Parlamento examinó el informe del Sr. Tolman y la propuesta de resolución de la Comisión de agricultura.
En el debate, el Vicepresidente de la Comisión, Sr. Gundelach, se pronunció contra dicha propuesta, apoyándose en la sentencia del Tribunal de Justicia.
El 12 de mayo de 1979, antes de la votación de la propuesta de resolución, el Diputado Sr. Hughes preguntó si el informe de la Comisión de agricultura tenía en cuenta efectivamente la situación jurídica creada por la sentencia del Tribunal de Justicia. El Miembro de la Comisión, Sr. Giolitti, declaró al respecto que no tenía nada que añadir a la exposición de su colega, Sr. Gundelach, realizada el día anterior. Efectuada seguidamente la votación, el Parlamento rechazó el proyecto de resolución y, con arreglo al artículo 22 del Reglamento, lo devolvió para nuevo estudio a la Comisión de agricultura.
El 1 de marzo de 1979 la Mesa del Parlamento había decidido no prever ningún período suplementario de sesiones entre la sesión de mayo y la sesión constitutiva del Parlamento Europeo, directamente elegido por sufragio universal, de 17 de julio de 1979. No obstante, añadió a su resolución lo siguiente:
«[la Mesa] opina, sin embargo, que en caso de que el Consejo y la Comisión consideren necesario prever una sesión suplementaria, podrán solicitar, con arreglo al apartado 4 del artículo 1 del Reglamento, la convocatoria del Parlamento; se entiende que tal sesión estaría dedicada exclusivamente al estudio de informes efectuados a raíz de consultas urgentes.»
La Mesa del Parlamento corroboró esta posición en su sesión de 10 de mayo de 1979.
El 25 de junio de 1979 el Consejo adoptó el Reglamento no 1293/79 sin haber recibido el dictamen del Parlamento Europeo que preceptúa el artículo 43 del Tratado.
Las demandantes y el Parlamento Europeo estiman que la consulta obligatoria prevista por el apartado 2 del artículo 43 del Tratado constituye una formalidad esencial en el sentido del artículo 173 del Tratado cuyo quebrantamiento, en tanto que violación del Tratado, tiene como consecuencia la nulidad del Reglamento adoptado. En cambio el Consejo, aunque concede que la consulta al Parlamento Europeo constituya una formalidad esencial en el sentido del artículo 173 del Tratado, opina que el Tribunal de Justicia, para resolver la cuestión de si el quebrantamiento de forma lleva consigo necesariamente la nulidad del Reglamento, dispone de un margen de discrecionalidad para la apreciación de las circunstancias particulares de cada caso. En especial hay que tener en cuenta, según el Consejo, que éste no queda vinculado por un posible dictamen del Parlamento Europeo. La Comisión, que interviene como parte coadyuvante, apoya esta interpretación y sugiere subsidiariamente que se considere aplicable de modo provisional el Reglamento, a tenor del párrafo segundo del artículo 174 del Tratado.
A mi parecer no se puede negar, como tampoco lo hace el Consejo, que la consulta al Parlamento Europeo prevista imperativamente por el apartado 2 del artículo 43 del Tratado constituye una formalidad esencial en el sentido del artículo 173 del Tratado. A este respecto hay que tener especialmente en cuenta que las competencias consultivas del Parlamento representan en la actualidad el medio más importante de participación de los pueblos de la Comunidad en la elaboración de los actos jurídicos comunitarios. No se puede comparar en absoluto la consulta al Parlamento Europeo en el marco del procedimiento comunitario de elaboración de las normas jurídicas con la consulta, que se conoce en general en los Derechos internos de los Estados miembros, de determinados interesados o partes en el procedimiento administrativo. Los Parlamentos de los Estados miembros participan decisivamente en las tareas legislativas en base a sus Constituciones democráticas. Ya que los Tratados reducen la participación del Parlamento Europeo en la legislación comunitaria a una competencia meramente consultiva, esta participación de los pueblos de los Estados miembros, tan reducida y limitada a casos concretos, en la creación de normas jurídicas, no debe hacerse prácticamente inefectiva por el hecho de que pueda ser totalmente descartada sin consecuencias jurídicas. Esta sola razón me basta para compartir la opinión de las demandantes y del Parlamento Europeo de que una disposición jurídica adoptada prescindiendo de la consulta preceptiva al Parlamento, es nula. No cabe duda de que el Parlamento sólo puede adoptar sus dictámenes en sesión plenaria, tanto según el Reglamento del Parlamento Europeo como según el Derecho parlamentario de los Estados miembros.
El Consejo, especialmente en la fase oral del procedimiento, ha defendido la tesis de que con su proceder el Parlamento ha imposibilitado en el presente caso la consulta dentro de los plazos y por ello se ha privado de su derecho a participar en el proceso normativo. A este respecto hay que responder al Consejo que, al haber presentado con mucho retraso el proyecto de Reglamento al Parlamento, no ha hecho uso de la posibilidad que le ofrecía el artículo 14 del Reglamento del Parlamento Europeo de presentar una petición de consulta por el procedimiento de urgencia. Antes bien, en el escrito en el que solicitaba el dictamen del Parlamento sólo indicaba que el Reglamento propuesto tenía que aplicarse a partir del 1 de julio de 1979 y solicitaba que el documento presentado se tramitara durante el período de sesiones de abril. Cuando, posteriormente, en la última sesión ordinaria del Parlamento, de 12 de mayo de 1979, el pleno del mismo no emitió su dictamen sobre el proyecto de Reglamento, correspondía la Consejo, que como hemos escuchado también está representado en la Mesa del Parlamento, solicitar una reunión extraordinaria del mismo invocando la urgencia del asunto. El Parlamento no tenía ningún motivo para fijar la fecha de tal sesión, pues de la práctica seguida hasta entonces por el Consejo podía pensarse que éste adoptaría el Reglamento igualmente con efecto retroactivo. Así pues, no se puede hablar en este caso de «pérdida» del derecho del Parlamento a participar en el proceso normativo.
En resumen, llego a la conclusión de que el Reglamento no 1293/79 del Consejo, por el que se modifica el Reglamento no 1111/77, por el que se establecen disposiciones comunes sobre la isoglucosa, es nulo por infringir el apartado 2 del artículo 43 del Tratado. Por tanto, con arreglo al párrafo primero del artículo 174 del Tratado, procede declarar nulas y sin valor ni efecto alguno las disposiciones impugnadas de este Reglamento. Sin embargo, sugiero junto con la Comisión que se señale, con arreglo al párrafo segundo del artículo 174 del Tratado, que estas disposiciones seguirán produciendo efecto durante el período de validez del Reglamento no 1293/79. Esto lo considero tanto menos arriesgado cuanto que el Parlamento Europeo, en el punto 53 de su resolución de 26 de marzo de 1980 (DO C 97, pp. 33 y ss.) por la que emitió dictamen sobre el proyecto de Reglamento del Consejo por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar y de la isoglucosa (DO 1980, C 60, p. 3), se pronunció en favor de la adaptación del régimen de la isoglucosa al régimen del azúcar. Pero, dado que para decidir si se deben considerar definitivos los efectos de dicho Reglamento es preciso saber si las disposiciones impugnadas también pueden ser nulas por otros motivos, examinaré a continuación los demás motivos alegados.
3. Sobre la violación de los principios del Derecho de la competencia en relación con las disposiciones de los artículos 39 a 46 del Tratado CEE
El primer motivo de recurso, relativo a la configuración interna de las medidas impugnadas, se refiere a los principios estructurales de la organización de la competencia y ha sido desarrollado esencialmente por la demandante Maizena. Esta parte del supuesto de que, con arreglo al apartado 2 del artículo 38 del Tratado, las disposiciones en materia agrícola sólo tienen prioridad sobre las disposiciones generales del Tratado en caso de que existan divergencias. De este modo, el principio de la libre competencia, del que resulta la exigencia de una competencia efectiva, y por tanto, de estructuras competitivas y de un libre acceso al mercado, también se aplica al sector de la agricultura. Esto se puede deducir particularmente del artículo 42 del Tratado porque en él no se cita la letra f) del artículo 3; además, se pronuncia en el mismo sentido el Reglamento no 26 del Consejo, de 4 de abril de 1962 (DO 1962,30, p. 993; EE 08/01, p. 29), que fundamentalmente prevé la aplicación de determinadas normas sobre la competencia al sector agrícola; además, es interesante a este respecto, especialmente en relación con la isoglucosa, que con arreglo al artículo 16 del Reglamento no 1111/77, los artículos 92 a 94 del Tratado son aplicables a la producción y comercio de isoglucosa. De acuerdo con ello, Maizena opina que las Instituciones comunitarias están obligadas, cuando adoptan disposiciones en el sector agrícola, a no configurar estructuras de competencia más restrictivas que las que exigen los objetivos del artículo 39. Según Maizena, las medidas impugnadas no tuvieron en cuenta esta necesidad. Maizena estima que de los objetivos enumerados en el artículo 39 sólo se tomó en consideración el de la estabilización del mercado. Pero para ello no era preciso adoptar las medidas de que se trata, ya que no existen excedentes de isoglucosa y porque este producto sólo ejerce una influencia insignificante en el mercado del azúcar. En cualquier caso, según Maizena, hay que reconocer que, en relación con el principio de la libre competencia, la ordenación del Reglamento es más restrictiva de lo que requiere el mencionado objetivo. A este respecto es importante que el régimen de cuotas para la isoglucosa ha obstruido el acceso de este producto al mercado en la fase inicial de producción y con ello ha impedido su desarrollo ulterior. De este modo no se toca la posición del azúcar en el mercado, que queda reservada prácticamente a este producto. Por lo demás, según Maizena, es importante para mantener lo esencial de la competencia que las cuotas previstas no sean transferibles ni modificables y además se calculen de manera que se consolide la posición dominante en el mercado de un productor belga, la empresa Amylum.
Sin embargo, al igual que la Comisión considero que esta argumentación es equivocada tanto en el punto de partida como en el resto.
a)
Cuando la demandante Maizena invoca la letra f) del artículo 3 del Tratado para calificar la libre competencia como principio fundamental del Tratado, que también vincula al legislador en el sector agrícola, ignora que dicha disposición no posee significado autónomo sino que, como indica la frase inicial del artículo 3, se ha concretado en los artículos 85 y siguientes. Olvida también que en la letra d) del artículo 3, que tiene al menos la misma importancia, se habla del establecimiento de una política común en el sector de la agricultura. Ahora bien, la importancia de este último sector se desprende del apartado 2 del artículo 38 del Tratado. Este artículo refuerza la primacía de las disposiciones relativas a la agricultura y deja claro que los objetivos generales del Tratado sólo son aplicables en este sector en determinadas condiciones, es decir, que deben ceder el paso a las disposiciones adoptadas para la consecución de los objetivos del artículo 39. A este respecto es significativa, precisamente para la problemática que nos interesa, la sentencia de 13 de mayo de 1971, International Fruit Company y otros/Comisión (asuntos acumulados 41/70 a 44/70_↔ Rec. p. 411), en la que se destaca claramente que el Tratado concede una particularísima importancia a la realización del objetivo expresado en la letra d) del artículo 3.
Por lo demás, el artículo 42 del Tratado también se expresa en el sentido de que los principios de la competencia están relativizados en el sector agrícola, donde sólo poseen un carácter subsidiario y en cualquier caso no pueden contemplarse como normas obligatorias para el legislador comunitario. Además, la prioridad de los objetivos del artículo 39 se deduce de las disposiciones que, por lo demás, no están dirigidas a las Instituciones comunitarias, del Reglamento no 26 y de aquella parte de sus considerandos en los que se habla del establecimiento de un régimen de competencia adaptado al desarrollo de la Política Agrícola Común. Además, en este contexto, nos podemos remitir al artículo 40 del Tratado, que prevé determinadas formas de organización y dispone, en general, que la organización común establecida bajo una de las formas indicadas en el apartado 2 podrá comprender todas las medidas necesarias para alcanzar los objetivos definidos por el artículo 39.
Así pues, no es posible partir a priori de que el principio de la libre competencia tiene en el sector agrícola la importancia y el significado que le atribuye la demandante en su argumentación.
b)
Por lo demás, la Comisión critica con razón la amalgama efectuada por la demandante entre el principio de proporcionalidad, por una parte, y los principios del Derecho de la competencia y el ejercicio de las competencias comunitarias en el sector agrícola, por otra. El principio de proporcionalidad sólo se aplica a las medidas que imponen una carga a los particulares y hay que considerar al respecto que los principios de la competencia no forman parte de los principios que garantizan la libertad y el patrimonio de los individuos. Además, debemos señalar desde ahora en este contexto, puesto que se trata de los objetivos del artículo 39, que las medidas criticadas no sólo afectan a la estabilización del mercado y que en cualquier caso, debido al carácter intercambiable (de la isoglucosa) y del azúcar líquido, es equivocado considerar el mercado de la isoglucosa separado del mercado de edulcorantes en general. En realidad, para el régimen de la isoglucosa, también tienen importancia otros objetivos del artículo 39, a saber, garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en la medida en que cultive la remolacha azucarera, y garantizar la seguridad de los abastecimientos. Sobre ello volveremos con detalle en otro contexto.
c)
Pero aunque partiéramos del supuesto de que en el sector agrícola debe garantizarse en todo caso un núcleo de economía competitiva y de que tampoco en este caso se puede suprimir por completo el principio de libre acceso al mercado -aunque no se pueda probar la existencia de este principio- un examen más atento demuestra que el régimen impugnado cumple perfectamente estos requisitos mínimos.
aa)
No hay duda de que el régimen de cuotas establecido para la isoglucosa da acceso al mercado de los edulcorantes y, asimismo, da ciertas posibilidades de desarrollo, en especial por medio del cálculo de las cuotas de tipo B. A este respecto hay que recordar que en 1978 la producción de isoglucosa sólo alcanzó un volumen de 117.732 toneladas, que las cuotas de base ascendieron a un total de 138.819 toneladas y que la cuota máxima global (sumadas la isoglucosa A y B) alcanzó las 176.994 toneladas. Con ello se ha tenido suficientemente en cuenta la circunstancia de que la producción se encontraba en una etapa inicial de desarrollo y que estaba frenada posiblemente por normas administrativas, como la cotización a la producción establecida por el Reglamento no 1111/77 o las prohibiciones de utilización en ámbitos esenciales, existentes en Italia y que también se aplicaron en Francia hasta agosto de 1979. Además, la normativa sólo tenía validez para un año. Es difícil entender cómo en un tiempo tan corto hubiera sido posible un incremento considerable, ya sea debido a la mejora de los métodos de producción o a la captación de nuevos clientes, que primero tenían que familiarizarse con el producto. Por lo demás, esto quedará confirmado por el volumen de producción de la campaña pasada, que entretanto se ha dado a conocer y del que hablaremos más adelante.
bb)
Tampoco se puede decir con seguridad que el régimen de cuotas prácticamente excluye la competencia entre los productores de isoglucosa. Por supuesto que la competencia es posible, dentro del régimen de cuotas, en el terreno de los precios, de las demás condiciones de venta o de la calidad, como la jurisprudencia ya determinó en relación con el mercado del azúcar. A este respecto, tratándose de un régimen previsto sólo para un afio, no se precisa una configuración más flexible, con posibilidad de cesión de las cuotas y de su modificación. Tampoco parece que se elimine la competencia por el hecho de que las demandantes sólo hayan obtenido el 20 y el 15 % de las cuotas, mientras que otro productor (Amylum) disponía del 40 %, a causa de su mayor volumen de producción anterior. Con todo ello, aún no se alcanza en conjunto una dimensión tan grande que permita dominar completamente el mercado de edulcorantes.
Junto a ello no parece tan importante para nuestro examen actual si es posible la competencia, fuera de las cuotas, en el sector de la isoglucosa C, que debe ser exportada. De hecho no parece que se la pueda excluir totalmente, aunque haya que admitir que existen aquí determinados obstáculos, tales como las trabas a la importación que ponen algunos países vecinos o el régimen de cuotas establecido por la Comisión en el Reglamento (CEE) no 1630/79 (DO 1979, L 190, p. 38), que sólo permite la exportación después de haberse agotado las cuotas A y B. No obstante, las Instituciones comunitarias -por lo que respecta a los problemas técnicos de transporte y almacenamiento- podían referirse al comercio exterior efectivo de las sociedades Amylum y Roquette y -dejando aparte los cifras de exportación citadas en la página 26 de la réplica en el asunto 139/79, antes citado- hay que recordar la posibilidad, que la Comisión ha puesto de relieve, de un régimen de perfeccionamiento activo, para el que no existen restricciones.
cc)
Finalmente es difícil mantener el punto de vista de que el régimen de cuotas coloca a la isoglucosa en una situación sin salida en relación con el azúcar por no reservarle más que una participación en el mercado del 1,4 %. A este respecto no importa tanto si la isoglucosa goza realmente de una ventaja en los costes de producción. Como es sabido, los demandantes lo niegan con el argumento de que la Comisión, en sus cálculos, admitió un porcentaje de rendimiento demasiado bajo para los productores de azúcar y tampoco tuvo en cuenta, el evaluar los productos derivados de la industria de la isoglucosa, los correspondientes costes de producción específicos. Por el contrario, es esencial el que se llegue a una participación en el mercado considerablemente más elevada, si nos limitamos al mercado del azúcar líquido, con un volumen aproximado de 700.000 toneladas, incluso si entendemos este mercado en sentido amplio, es decir, si se tiene en cuenta que en la industria de las bebidas se emplea gran cantidad de azúcar cristalizado licuado, según parece, 1,3 millones de toneladas en las bebidas no alcohólicas. Si además pensamos que la isoglucosa representa una parte de la producción de almidón en manos de grupos financieros y si consideramos la capacidad competitiva de cada una de las empresas, dificilmente se puede poner en duda que queda garantizado cierto mínimo de competencia, también con relación al azúcar, aunque sea cierto que las cuotas de base de los diferentes productores son mucho más altas.
d)
Por tanto, los argumentos de la demandada, cuando invoca ante todo el artículo 2 y la letra f) del artículo 3 del Tratado, así como los principios estructurales de la competencia, no pueden llevar ciertamente a la anulación del régimen de cuotas.
4. Sobre la violación del principio ele proporcionalidad
Los demandantes deducen del principio de proporcionalidad una serie de argumentos en contra del régimen de cuotas establecido para la isoglucosa. Según este principio tratado ya repetidamente por la jurisprudencia, las medidas que imponen un gravamen deben guardar la debida proporción con el fin perseguido. Las intervenciones administrativas deben limitarse a lo que sea necesario para alcanzar el fin perseguido y, por tanto, no se pueden defender cuando bastan otras medidas menos restrictivas.
A este respecto se ha alegado, ante todo, que un régimen de cuotas es el más severo de todos los imaginables, pues va acompañado de restricciones de la competencia y menoscaba el libre ejercicio de la actividad económica. Es especialmente gravosa la limitación de la cuota máxima al 85 % de la capacidad anual de producción con arreglo a la que también se calcula la cuota de base; ello impide una producción racional, pues es prácticamente imposible producir isoglucosa C. Además, según los demandantes, si ponemos el régimen citado en relación con el fin perseguido de estabilización del mercado y evitación del aumento del desequilibrio en el mercado del azúcar, veremos que la medida sólo se adecúa parcialmente a este fin, pues la isoglucosa no ejerce la influencia que se temía al principio en el mercado azucarero, a causa de sus excedentes, sino una influencia insignificante. Finalmente, aquéllos alegan que si no se pierde de vista que el problema del desequilibrio en el propio sector del azúcar ha sido provocado por las medidas comunitarias destinadas a la fijación de los precios y de las cuotas del azúcar, que sólo se proponían el objetivo de la letra b) del artículo 39 -aumento de la renta de la población agrícolase impone la conclusión de que lo que venía al caso era una medida menos radical, en particular la disminución de las cuotas de azúcar.
Respecto a este conjunto de cuestiones hay que hacer en concreto las siguientes observaciones:
a)
De entrada, hay que subrayar -lo que debilita el conjunto de la argumentación que aquí nos interesa- que no se agotaron las cuotas máximas fijadas para la isoglucosa en la Comunidad para la campaña 1979/1980 ni siquiera por parte de los demandantes. La cuota máxima total para la Comunidad ascendía a 177.000 toneladas, pero en realidad sólo se produjeron 166.000. La demandante Maizena produjo alrededor de 32.000 toneladas, para una cuota màxima de 37.0000, mientras que la demandante Roquette sólo produjo 19.625 para una cuota màxima de 20.256 toneladas. La demandante Roquette, cuya producción se acercó bastante a la cuota màxima, tampoco ha podido demostrar que haya existido una demanda seria y más amplia de sus productos que, si hubiere sido legalmente posible, le habría llevado a aumentar su producción. Esto solo basta para demostrar que el Consejo no ha adoptado ninguna medida excesivamente gravosa.
Por lo demás, según parece, las cuotas se fijaron de modo incorrecto para Maizena, pues ésta, al declarar su capacidad de producción, efectuó una deducción a causa de las interrupciones de la producción debidas a vacaciones, días de fiesta y trabajos de reparación necesarios, cosa que no estaba justificada conforme a la interpretación del concepto de capacidad anual de producción que el Consejo considera correcta. Por consiguiente, si para la demandante Maizena nos basamos en la capacidad anual técnica de producción, que ascendería 46,335 toneladas sin interrupciones de trabajo, que al 85 % habrían resultado en 39.401 toneladas, la aplicación del apartado 2 del artículo 9 habría supuesto la fijación de una cuota de base de 28.882 toneladas, en vez de 28.000, así como una cuota máxima de 36.825 en vez de 35.700. Al menos a este respecto es justa la impugnación del Reglamento no 1293/79 y existe interés legítimo en ello, aunque la cuota máxima fijada no se haya alcanzado, puesto que la producción efectiva sobrepasó la cuota de base y por consiguiente estaba sujeta a cotización.
b)
También hay que declarar la conformidad con el Consejo y la Comisión cuando afirman que no se puede decir apriori que un régimen de cuotas debe considerarse como la medida más drástica. Ei determinar cuál de las diversas intervenciones posibles en el sector de la isoglucosa merece esta calificación depende sin duda de la configuración detallada de la misma y de las circunstancias concretas. De todos modos, para el presente asunto es significativo que otros productores de isoglucosa que arremetieron con fuerza contra el anterior régimen de cotizaciones, que no han impugnado los actuales demandantes, al parecer se hayan podido conformar con el régimen de cuotas.
Por lo demás, por lo que respecta al derecho, que alegan las demandantes, al libre ejercicio de una actividad económica y a la cuestión de si el régimen de cuotas les ha impedido producir racionalmente, hay que hacer brevemente las siguientes observaciones:
aa)
De la jurisprudencia se desprende que el derecho al libre ejercicio de una actividad profesional no es una prerrogativa absoluta en el sentido de llegar a limitar la intervención de los poderes públicos. Deben admitirse limitaciones en interés público. El mencionado derecho queda limitado por los objetivos de interés general que persigue la Comunidad; me remito a este respecto a las sentencias de 14 de mayo de 1974, Nold KG/Comisión (4/73_↔ Rec. p. 491), y de 13 de diciembre de 1979, Hauer (44/79_↔ Rec. p. 3727). En el presente caso, el régimen de cuotas no impide el acceso a una actividad en el sentido de libre elección de una profesión, independientemente de que se trate sólo de uno de los numerosos sectores de la industria del almidón. En este contexto, seguramente también tiene interés la mención que hace el Consejo del artículo 36 de la Ley alemana reguladora de leche, por su prohibición de emplear como alimentos imitaciones de la leche o de productos lácteos, así como la sentencia dictada el 28 de febrero de 1977 por el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional alemán) (1 BvR 260/75). En ella se califica la mencionada prohibición como reglamentación legal del ejercicio de una actividad profesional, justificada por consideraciones de interés general objetivas y razonables, como es el mantenimiento de la rentabilidad de la agricultura. A este respecto no hay que olvidar que el régimen que aquí se trata de enjuiciar no llega en absoluto tan lejos.
bb)
Por otra parte, por lo que respecta al problema del obstáculo a la producción racional, porque en la práctica no se puede producir isoglucosa C, ya se comprobó en otro contexto que difícilmente se puede admitir que las exportaciones de este producto estén totalmente excluidas por razones técnicas y económicas. Pero en la medida que se alegó que se produce un obstáculo por el hecho de que con arreglo al Reglamento no 1630/79 de la Comisión sólo se pueden conceder licencias de exportación después de agotarse las cuotas A y B, no podemos olvidar que en el presente procedimiento sólo se trata de enjuiciar el Reglamento no 1293/79 del Consejo, que no prevé este tipo de limitaciones.
c)
Además se puede objetar a las demandantes que no han definido correctamente los objetivos de la medida en litigio, que son decisivos para ver si se ha respetado el principio de proporcionalidad.
En realidad no sólo se trata, y no en primer lugar, del deseo de estabilizar el mercado, es decir, que se exija a los productores de isoglucosa que contribuyan a descargar de excedentes el mercado del azúcar. Si se contempla el régimen en su contexto global -el Reglamento no 1111/77, que ñie modificado por el Reglamento no 1293/79, se refiere claramente a la organización del mercado del azúcar, establecida por el Reglamento no 3330/74- se ve con claridad que el objetivo prioritario es la protección de la agricultura, la garantía de un nivel de vida equitativo a los productores de remolacha, y que también tiene importancia el objetivo de garantizar la seguridad de los abastecimientos. Así pues, es correcto preguntarse si estos objetivos se habrían puesto en peligro en caso de que no se hubieran adoptado medidas eficaces y oportunas en el sector de la isoglucosa.
A este respecto no hay que olvidar la evolución de la producción de isoglucosa; después de iniciarse la producción en la Comunidad en el período 1974/1975, pasó de 70.000 toneladas en 1976 a 81.000 en la campaña 1976/1977, a 103.000 toneladas en la campaña 1977/1978 y a alrededor de 139.000 toneladas en la campaña 1978/1979. En el momento en que se preparaba la medida impugnada existían en varios Estados miembros planes para la creación de considerables capacidades de producción, por lo que había que contar en principio con un nuevo y rápido desarrollo de la producción. La misma industria de la isoglucosa había admitido anteriormente que en 1980 existiría una capacidad de producción de un millón de toneladas. En los Estados Unidos y en Japón, la isoglucosa tiene una participación en el mercado de un 13 %. Además, recuerdo la observación hecha durante el procedimiento de que, para cubrir las necesidades de Coca-Cola en la Comunidad, habría que doblar las cuotas máximas de todos los productores. Así pues, había que suponer sin duda alguna que si se hubiera permitido su libre desarrollo, después de suprimir el régimen de cotizaciones, la isoglucosa conquistaría una parte considerable del mercado de edulcorantes y con ello pasaría a engrosar los cuantiosos excedentes que existían en la época y que continuarán existiendo durante cierto tiempo. Ello habría tenido seguramente -la Comisión habla también del riesgo de presión política- repercusiones en la organización del mercado del azúcar, en el sentido de una reducción considerable del cultivo de la remolacha debido al descenso de las cuotas y de los precios. Por tanto, habría que contar-dado que la isoglucosa sólo beneficia a la agricultura de modo marginal- con una sensible disminución de los ingresos de aquella parte de la población agrícola que se dedica al cultivo de la remolacha y para la que no se ve ninguna producción sustitutiva razonable y que no afecte también a sectores excedentários. De este modo tampoco se aseguraría en la misma medida el abastecimiento que garantiza la organización del mercado del azúcar, incluso en períodos de escasez, pues no podemos olvidar que actualmente la isoglucosa se produce normalmente con maíz importado y no se prevé ninguna modificación.
Desde esta óptica-a este respecto debemos recordar una vez más que, según la jurisprudencia, la conciliación de los objetivos del artículo 39 incumbe a la facultad de apreciación- en mi opinión no se puede tachar de equivocado y excesivo el hacer frente a la amenaza de agravación de la situación excedentária en el mercado del azúcar no sólo con medidas en este sector, sino también con medidas colaterales en el sector de un producto de sustitución, tanto más cuanto que dichas medidas se limitan a frenar el desarrollo de dicho producto, sin afectar a su posición actual.
d)
Después de todas estas consideraciones no ha lugar a hablar de violación del principio de proporcionalidad y de este modo no necesitamos extendernos mucho sobre otros argumentos aducidos igualmente por los demandantes en este contexto.
aa)
Así, es manifiesto que las medidas impugnadas no fueron adoptadas olvidando el objetivo de la letra d) del artículo 39 (garantizar la seguridad de los abastecimientos). Cuando los demandantes afirman a este respecto que la isoglucosa posee un valor que no se debe subestimar en caso de crisis estructurales del mercado del azúcar, se les puede replicar que con razón estas consideraciones no tuvieron cabida al adoptarse las medidas de un año de validez y en un momento en el que existían considerables excedentes en el mercado del azúcar y que previsiblemente subsistirían.
bb)
Cuando los demandantes alegan que la situación excedentária fue provocada por la política de la Comunidad en el sector del azúcar y que, por ello, es muy natural que se piense en medidas menos drásticas en dicho sector, su argumentación es desacertada desde un principio. En realidad, la política comunitaria no lleva a excedentes crónicos de azúcar; por el contrario, el régimen de cuotas se ha acreditado en conjunto y ha llevado a limitaciones efectivas de la producción, lo que queda demostrado por la circunstancia de que en los afíos 1974 a 1976 la producción se ha mantenido a un nivel adecuado al consumo. La reciente reaparición de los citados excedentes se explica en gran parte por las obligaciones de la Comunidad de importar azúcar ACP, pero también por un inesperado retroceso del consumo y por un aumento de los rendimientos por hectárea.
Por otro lado no se puede olvidar que también en el sector del azúcar se han tomado efectivamente medidas restrictivas. Así se rebajaron las cuotas máximas para la campaña 1978/1979 y los precios de intervención se aumentaron sólo recientemente en una proporción escasa (2 %) que ha producido una disminución de los ingresos, por no corresponder a la evolución inflacionista de los costes. Pero las principales consideraciones de política agrícola citadas, a saber las que se orientaban en el sentido de la letra b) del artículo 39, se expresaban seguramente en contra de medidas más amplias, que serían necesarias sise debiera renunciar provisionalmente a intervenciones en el sector de la isoglucosa. A este respecto, también reviste importancia el que la cuota B en el sector del azúcar tenga la función, que sin duda falta en la isoglucosa, de promover la especialización regional; portanto, su cálculo puede ser significativo precisamente para los agricultores que se encuentran en el límite de la rentabilidad. Pero en el caso de las cuotas de azúcar de tipo A, cuya disminución también han contemplado los demandantes, el principio de la confianza legítima es contrario a una modificación brusca y drástica antes de que expire el régimen cuya duración estaba prevista originalmente para un plazo más largo.
cc)
Por último, por lo que respecta en particular al cálculo de las cuotas de isoglucosa, hay que reconocer, asimismo, que no se ha violado el principio de proporcionalidad.
—
Por principio no se puede negar que el cálculo de la cuota está relacionado con un período de referencia, lo cual parece conveniente. Por lo demás, ello también es habitual en Derecho comunitario para otros sectores -como por ejemplo en los regímenes de pesca o al fijar cuotas a la importación- y constituye indudablemente, desde un punto de vista objetivo, un medio adecuado cuando se trata de fienar el desarrollo de determinada actividad. Tampoco se puede hablar fácilmente de una falta de apreciación con respecto a la elección concreta del periodo de referencia. Aun cuando los demandantes aleguen a este respecto que en aquel tiempo aún no era posible producir libremente porque en algunos Estados miembros estaban en vigor restricciones al empleo de la isoglucosa y porque, aun después de la sentencia de 25 de octubre de 1978, antes citada, subsistía la incertidumbre con respecto al régimen previsible sobre la isoglucosa, y aun cuando aquéllos aleguen que el período de referencia fue además demasiado corto, ya que la producción de isoglucosa fluctúa estacionalmente, hay que hacer constar que los demandantes no han expuesto nada que demuestre que tuvieron que limitar su producción a causa del régimen de cotizaciones anteriormente existente y que, en cualquier caso, después de dictarse la citada sentencia, fuera seguro que ya no era lícita una cotización por el importe previsto originalmente. Por otra parte, es indudable que el período de referencia que comenzó en noviembre de 1978 -como demuestra el rápido crecimiento de la producción- debe considerarse como el más favorable para los demandantes y que la elección de un período de referencia más largo habría producido un resultado más desfavorable a causa del tardío comienzo de la producción de isoglucosa en la Comunidad.
—
Del mismo modo, el cálculo de las cuotas en función de los períodos de referencia tampoco puede dar lugar a crítica. A este respecto basta con indicar que durante la campaña 1978/1979 los demandantes produjeron respectivamente 17.350 toneladas (Roquette) y 31.092 toneladas (Maizena), mientas que sus cuotas máximas se elevaban a 20.256 y 35.700 toneladas respectivamente, lo que habría permitido cierta expansión de la producción. Además, en la medida en que los demandantes echan en falta cierta flexibilidad en el régimen de cuotas, hay que señalar que, sin embargo, aquélla no debía parecer indispensable para un régimen de un afio de duración.
—
Por último, no hay nada que objetar a la prevista consideración de la capacidad anual de producción. En realidad, la limitación resultante no se produjo, como piensan los demandantes, teniendo presente la ventaja proporcionada a la isoglucosa por una cuantía del 15 % del precio de intervención del azúcar, cosa de la que ya se trató en procedimientos anteriores. Antes bien, la función de esta parte del régimen es ante todo compensar las contingencias de la producción anterior, para impedir con ello que sean favorecidas las empresas que iniciaron antes la producción y que la han desarrollado en mayor grado. Además, ya hemos señalado que de este modo no se excluía en absoluto una producción racional.
Pero, cuando la demandante Roquette alega en este contexto que el régimen conduce a perjudicar a las empresas que moderaron la ampliación de su capacidad de producción y que, al tener en cuenta sólo las capacidades existentes, ha impedido que se tomen en consideración planes para ampliar la capacidad, como los existentes en ella basándose en una decisión de su Consejo de administración de diciembre de 1978, se le puede replicar con razón que tales consideraciones difícilmente podían caber en un régimen adoptado rápidamente y con una validez de un año, prescindiendo por completo de que pudieran introducirse elementos de especulación o de arbitrariedad en dicho régimen, puesto que deberían haberse tenido en cuenta los motivos de las decisiones internas de las empresas.
e)
En conjunto se puede decir, por tanto, sin perjuicio de las observaciones sobre el cálculo de la cuota aplicable a Maizena, que el régimen en litigio tampoco puede desaprobarse invocando el principio de proporcionalidad.
5. Sobre la violación del principio de la igualdad de trato
Aún nos queda por examinar el motivo basado en que la medida impugnada infringe la prohibición de discriminación entre productores, contenida en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado, sobre la cual es indiscutible que corresponde a un principio general del Derecho que es también vinculante para el Derecho comunitario. A este respecto se trata de saber si los productores de isoglucosa fueron discriminados en relación con los productores de azúcar y si se puede hablar de una discriminación de los demandantes en relación con los demás fabricantes de isoglucosa.
a)
En primer lugar, por lo que respecta a la pretendida discriminación en relación con los productores de azúcar, los demandantes ponen de relieve que el régimen impugnado introduce un desequilibrio en las relaciones de competencia, impidiendo que la correspondiente cuota de mercado se determine por los esfuerzos realizados al nivel de la competitividad. En el caso del azúcar, el régimen de cuotas se aprobó en base a unas circunstancias que no se dan en la isoglucosa, pues en este sector siempre se han producido intervenciones de las autoridades nacionales; no obstante, hay que señalar que el régimen del azúcar surgió después de varias décadas de actividad productiva que permitió alcanzar una plena productividad, mientras que el régimen de la isoglucosa se estableció desde la etapa inicial de la producción, lo que produjo la consecuencia de privar a este producto de la posibilidad de desarrollo. Además, los demandantes alegan que el azúcar se había sujetado a un período de referencia de cinco años, que desde el principio las cuotas se habían situado por encima del volumen normal de producción y que aún se elevaron más por medio del Reglamento no 3330/74; por el contrario, en el caso de la isoglucosa la producción quedó limitada ante todo por la capacidad anual. A ello se añade que el régimen del azúcar presenta cierta flexibilidad que no existe en el de la isoglucosa: posibilidad de cesión de las cuotas, de reducción de las mismas y de utilización para otros fines por los Estados miembros. Y no es menos cierto que, al contrario que el azúcar, la isoglucosa no se beneficia de ventajas compensatorias como son la garantía de venta y la posibilidad de exportar. Dado que no se encuentra justificación objetiva para todos estos elementos que contribuyen a la desigualdad de trato, debe hablarse efectivamente de discriminación.
aa)
Es evidente que detrás de las consideraciones mencionadas en primer lugar se esconde la pretensión de que se debe dejar en libertad provisionalmente la producción de isoglucosa, para que ésta pueda hacerse con una cuota adecuada de mercado, por medio de la competencia. Este punto de vista ya fue rechazado en otro contexto anterior. A este respecto hay que recordar que los productores de isoglucosa actúan en un terreno en el que la normativa comunitaria ha creado, por medio de estrictas obligaciones impuestas a la industria azucarera, ventajosas condiciones de venta que benefician indudablemente a la isoglucosa, pues el precio de ésta, como sabemos, se orienta por el del azúcar. Teniendo en cuenta las limitaciones de producción que se aplican al azúcar y la existencia, no obstante, de excedentes del mismo, los fabricantes de isoglucosa no podían esperar un acceso totalmente libre al mercado para un producto de sustitución como el suyo, que contribuye a engrosar los excedentes. Además, es manifiestamente erróneo suponer que el sentido del régimen impugnado es fijar las condiciones de competencia. Como hemos visto, aquél da indudablemente a la isoglucosa cierta posibilidad de desarrollo. Tampoco debemos olvidar que se trata de un régimen transitorio para un año, que no prejuzga el régimen definitivo.
Así pues, es difícil criticar con éxito el régimen de cuotas del Reglamento no 1293/79 invocando las condiciones de competencia en relación con el principio de igualdad de trato. A este respecto, aquí puede quedar abierta la cuestión de si el régimen se puede mantener sin variación durante varios arios o si debe ser modificado después de transcurrir el período de validez de la actual organización del mercado del azúcar, lo cual durante el período de validez originalmente previsto y por diversas razones que ya hemos señalado no podía ser modificado de un modo brusco y tajante.
bb)
Los demandantes alegan la existencia de una discriminación, por un lado, porque se ha establecido para la isoglucosa un régimen de cuotas que, a grandes rasgos, corresponde al del mercado del azúcar. Con ello se tratan injustamente de idéntica manera situaciones diferentes.
A esta alegación sólo tenemos que decir ahora que es desacertado suponer que el régimen de cuotas sólo se puede explicar desde el punto de vista histórico. Por el contrario, su función actual consiste en poner límites a la superproducción a la que, como sabemos por otros procedimientos, la elección del nivel de precios comunitarios ha llevado innegablemente ya desde la creación de la organización común de mercados. Pero, dado que la isoglucosa actúa en el mismo sentido, no se puede objetar por principio que se adoptó para ella un régimen de orientación de acuerdo con la organización del mercado del azúcar, sin cuyos efectos ventajosos probablemente no habría sido posible producir isoglucosa de manera rentable.
Por lo demás, más adelante tendremos que mostrar —ahora me limito al término clave «preferencia comunitaria», utilizado en la sentencia de 5 de diciembre de 1979 en el asunto 116/77, antes citado- que el hecho de que el régimen de la isoglucosa se aproxime al del azúcar no puede considerarse como discriminación, a pesar de innegables diferencias en las posiciones de partida. A este respecto carece de peso el argumento de que la preferencia comunitaria en detrimento del maíz produce ya efecto desde la percepción de la exacción reguladora y, por tanto, no puede volver a producir efecto. Así pues, la exacción reguladora es una medida destinada a proteger el mercado del maíz y de los cereales y no tiene nada que ver con que se pueda dar cierta prioridad a uno de los diversos productos agrícolas dentro del tratamiento de la organización común de mercados; las Instituciones comunitarias, teniendo en cuenta la sentencia de 12 de julio de 1979, Italia/Consejo (166/78_↔ Rec. p. 2575), hablan en este caso con razón de una opción en el marco de una amplia facultad discrecional.
cc)
Por otro lado, en la medida en que las demandantes alegan la existencia de una discriminación con respecto a algunas diferencias ya señaladas en los regímenes aplicables a la isoglucosa, por un lado, y al azúcar, por otro, es decir, a causa de tm trato desigual de situaciones idénticas, debemos hacer en primer lugar las siguientes observaciones:
—
Manifiestamente, al escoger fijar elperlodo de referencia aplicable a la isoglucosa no se puede proceder como con el azúcar, donde se trataba de la producción media de varios años. Ello se descartó sencillamente porque la producción de isoglucosa en la Comunidad se inició en 1974/1975 y se desarrolló lentamente, de modo que una media de varios años habría resultado seguramente un criterio desfavorable para los demandantes y otros productores. Aunque, por otro lado, debe admitirse también que han podido producirse determinados efectos negativos durante el período de referencia efectivamente escogido para la isoglucosa, no es menos cierto que dicho período debe considerarse como el más favorable de todos los posibles.
—
Con respecto al cálculo de las cuotas debe reconocerse incontestablemente que al crearse la organización común del mercado, fue más beneficioso para el azúcar. En efecto, la producción de referencia se elevaba a 5,95 millones de toneladas y las cuotas de base para la campaña 1968/1969 ascendían a 6,48 millones de toneladas, a las que se añadían las cuotas B a razón del 35 % de las cuotas de base. Además hay que admitir no sólo que el Reglamento no 3330/74 elevó las cuotas de la campaña 1974/1975, sino también que el régimen presenta cierta flexibilidad, inexistente en el de la isoglucosa, porque prevé que las cuotas pueden cederse y pueden reducirse para su atribución a otras empresas.
Ahora bien, no debemos olvidar las diferencias que existen en la situación de partida. Tanto en la campaña 1968/1969 como en la de 1974/1975 se dio una cierta escasez de azúcar, evidente en el último período mencionado, porque los Estados ACP no pudieron efectuar los suministros previstos, lo que incitó a sostener la producción comunitaria. En cambio, en el año 1979, al establecerse el régimen de la isoglucosa, existía una situación excedentária que no permitía liberalidad alguna, sino que exigía más bien medidas restrictivas. En segundo lugar, y ello se refiere a la limitación de la producción de isoglucosa en función de las capacidades de producción, hay que tener en cuenta que la función esencial de estas medidas consistía en procurar restringir la incidencia de la cotización a la producción sobre la actividad de producción y lograr cierto equilibrio en la producción de isoglucosa. Este tipo de consideraciones no habrían tenido por lo visto justificación alguna en el sector del azúcar.
Por lo demás, por lo que respecta a la falta de flexibilidad del régimen de la isoglucosa, se subrayó con razón que el Reglamento (CEE) no 3331/74 (DO 1974, L 64, p. 55), que lo regula, constituye una medida específica hecha a medida del sector de la remolacha azucarera; en él existe un gran número de productores de remolacha y fábricas de azúcar y hay que tomar las precauciones que se imponen a causa de las adaptaciones regionales necesarias en función de los objetivos del artículo 39. A este respecto es distinta la situación de los intereses en el sector de la isoglucosa, con sólo seis productores én la Comunidad. Además, en el caso del régimen de la isoglucosa, sólo se trata de una medida transitoria aplicable a una sola campaña. Con esta limitación temporal no era preciso pensar en la flexibilidad. Si ésta resultara necesaria más adelante, entonces se tendría en cuenta, pues las Instituciones comunitarias han asegurado durante el procedimiento que la problemática derivada de la variación de los hechos se tendrá presente oportunamente en el marco de un régimen a más largo plazo.
Por último, por lo que respecta a la falta de una garantía de precios y de ventas de la isoglucosa y al problema de las restituciones a la exportación, las tres consideraciones siguientes revisten importancia para la cuestión de la igualdad de trato.
Las restituciones a la exportación también están previstas para la isoglucosa, por cuanto se trata de productos transformados y no nos parece nada convincente que se diga que no existe ninguna posibilidad de exportación, en todo caso en la medida en que se trata del régimen que nos ocupa. La Comisión también ha asegurado que estaba dispuesta a ampliar el régimen de restituciones en caso de necesidad. Por lo demás, hemos sabido, con respecto a la observación crítica de la demandante Maizena, que para la restitución a la exportación se aplica un contenido mínimo de fructosa del 41 %, mientras que en el régimen de cuotas también se tiene en cuenta un contenido de isoglucosa del 10 %, que el primer porcentaje corresponde a la concentración que normalmente se encuentra en el comercio, mientras que el segundo porcentaje se ha fijado para impedir posibles intentos de eludir la normativa. No se puede hablar, por tanto, de una exigencia que dificulte las exportaciones.
Acto seguido, la isoglucosa se beneficia también de una especie de garantía de precios, al menos indirectamente. En efecto, como sabemos por anteriores procedimientos, su precio se orienta en función del precio de intervención del azúcar y así se beneficia del ventajoso régimen de precios aplicable al azúcar.
Si bien, por otro lado, falta una garantía de venta para la isoglucosa, hay que considerar que la isoglucosa carece de excedentes y que al parecer no padece dificultades de venta. Tampoco se puede olvidar que el azúcar líquido, producto con el que sobre todo es comparable la isoglucosa, se beneficia asimismo de garantías indirectas, pues los precios de intervención se aplican al sector cristalizado. Además, las Instituciones comunitarias han recordado con razón que la intervención se limita a los productos que puedan ser almacenados y, por tanto, en el caso de la isoglucosa, a las materias primas y, en el caso de la remolacha, al producto final que es el azúcar. Además aquéllas han destacado que las garantías de precios y de ventas se destinan en realidad a los productores de remolacha; en efecto, la organización del mercado presupone que la intervención se aplica sólo al azúcar producido a partir de remolacha y de caña de azúcar cosechadas en la Comunidad, que la garantía de precios se traslada a los productores de remolacha, mientras que no se puede suponer que las ventajas que favorecen a los productores de isoglucosa redunden en provecho de los productores de maíz de la Comunidad.
dd)
Por último, debe reconocerse además -ello es decisivo en último término en el contexto actual- que, en la medida en que se puede hablar de discrepancias que no se explican enteramente por diferencias objetivas en la situación de partida, la diferenciación comprobada puede justificarse perfectamente.
A este respecto pensamos menos en la afirmación de que los productores de isoglucosa tenían ventajas en los costes de producción respecto a los productores de azúcar. En efecto, los cálculos efectuados al respecto por la Comisión fueron rechazados detalladamente por los demandantes, sin que se haya podido llegar en el procedimiento a una solución definitiva.
Más bien hay que pensar en la mencionada idea de preferencia comunitaria, que según la jurisprudencia fue tomada en consideración justamente en favor de los productores de remolacha azucarera. Además, la isoglucosa, que actualmente es y, sin duda alguna, en un futuro próximo será producida principalmente a partir de maíz importado, se beneficia de ventajas que hay que tener en cuenta para apreciar la situación en su conjunto.
Así el maíz, en la medida en que se importa, no precisa del pago de un precio uniforme. También reviste importancia el que la isoglucosa sea producida durante todo el afío sin interrupción y que el abastecimiento en materias primas se pueda planificar totalmente en función de las necesidades de los productores y de sus cálculos de costes. Además, los productores de isoglucosa pueden elegir el lugar óptimo para establecerse. Y no menos ventajosas son las cuotas B que se les conceden, por un lado, porque dan lugar a una cotización menos elevada que la aplicable en el sector del azúcar y, por otro, poique en el marco del régimen de la isoglucosa no desempeñan propiamente ninguna función.
Por el contrario, en el caso de los fabricantes de azúcar, hay que tener en cuenta que los contratos de suministro con los productores de remolacha, que se benefician de precios mínimos, se celebran antes de la sementera y que los acuerdos por ramas deben incluir la estipulación de que debe admitirse toda la remplacha producida sin tener en cuenta las oscilaciones de rendimiento, en parte considerables, lo que produce una importante restricción de la libertad de las transacciones comerciales. También tiene importancia el que exista determinada limitación para la elección del lugar de establecimiento y que el período de transformación se concentre en una parte del año, a lo que difícilmente se puede replicar que ello queda totalmente compensado por el hecho de que la isoglucosa no se puede almacenar del mismo modo. Por último, los fabricantes de azúcar tienen la obligación de almacenar un mínimo, lo que seguramente significa una considerable carga, que no afecta a los fabricantes de isoglucosa.
ee)
Todas estas consideraciones permiten declarar, a mi parecer, que no se puede hablar de una desigualdad de trato, discriminatoria e ilegal, de los productores de isoglucosa en relación con los productores de azúcar.
b)
Con respecto a la desigualdad de trato de los demandantes en relación con los demás productores de isoglucosa debemos recordar ante todo que fundamentalmente se alega este motivo en base a que se fijaron cuotas que no reflejan la competencia potencial y que no pueden ser modificadas por la competencia. Para ello se aplicó un período de referencia que, después de sólo tres aflos de producción, debe considerarse arbitrario, en particular porque de este modo se perjudica a las empresas que operan con prudencia. Además, no está justificado partir de capacidades de producción que son resultado de decisiones internas fortuitas. En el caso de la demandante Roquette ello llevó a que ésta no pudiera beneficiarse de la supresión de la prohibición de utilizar la isoglucosa en Francia, supresión que se había decidido con efectos a agosto de 1979, precisamente con respecto a las encimas que dicha empresa empleaba.
Sin embargo, tengo la impresión de que estos argumentos tampoco son convincentes.
En primer lugar, procede subrayar en este contexto que el régimen de cuotas aplicable a la isoglucosa tuvo que ser elaborado con relativa rapidez y que su período de validez se limitaba a una campaña. Es evidente que de este modo, posiblemente a diferencia de la conformación del régimen definitivo, no fue posible tratar detalladamente aspectos tan problemáticos como la competencia potencial o los planes de inversión, de los que, por lo demás, en principio, se puede considerar que implican el riesgo de la arbitrariedad, en la medida en que se trata de especulaciones.
En mi opinión, también está justificado el punto de vista de las Instituciones comunitarias según el cual el período de referencia no fue elegido arbitrariamente, sino tras reflexión, de manera que se redujeran lo más posible los efectos restrictivos de la producción.En este caso, al igual que en el de las capacidades de producción que debían tomarse en consideración, se emplearon datos totalmente objetivos, que han evolucionado de acuerdo con una situación jurídica igual para todos los interesados; en efecto, la llamada de la Comunidad a la moderación en la producción de isoglucosa, de la que se ha hablado en el procedimiento, se dirigía con la misma intensidad a todas las empresas. En la medida en que efectivamente subsisten diferencias se puede hablar de casos fortuitos a lo sumo en tanto en cuanto las diferentes disposiciones comerciales tomadas por las empresas puedan considerarse fortuitas. En mi opinión, la función del principio de la igualdad de trato, en todo caso, no es mantener el equilibrio en este contexto e impedir una supuesta desventaja para las empresas que actúan con prudencia. Finalmente, cuando la demandante Roquette señaló la prohibición de la utilización de la isoglucosa, existente anteriormente en Francia, y su suspensión con efectos a agosto de 1979, se subrayó a este respecto con razón que no había motivo para tenerlo en cuenta de una manera especial para la demandante Roquette, pues no se puede considerar el mercado francés como su coto reservado. Efectivamente, se trataba de un elemento que hay que tener en cuenta del mismo modo para todas las empresas y a este respecto también tiene interés que la demandante Roquette exportara la mayor parte de su producción, incluso después de agosto de 1979; al parecer, otros mercados le parecían más interesantes.
c)
Así pues, en conjunto, ha quedado dilucidado que el régimen de cuotas impugnado tampoco puede ponerse en tela de juicio alegando la prohibición de discriminación.
III.
En resumen, llego, pues, a la conclusión de que procede acordar la admisión de los recursos interpuestos por Roquette y Maizena y declararlos fundados en cuanto a la infracción del apartado 2 del artículo 43 del Tratado CEE por el Reglamento (CEE) no 1293/79. Portanto propongo que se declaren nulas de pleno derecho las disposiciones impugnadas del Reglamento no 1293/79, pero que se consideren como definitivas, con arreglo al párrafo segundo del artículo 174 del Tratado CEE durante el período de validez del Reglamento no 1293/79, sin perjuicio de que se modifique el Anexo II del mencionado Reglamento, teniendo en cuenta la capacidad técnica anual efectiva de la demandante Maizena.
Propongo, además, que los gastos de las partes demandantes y del Parlamento Europeo se impongan al Consejo. Como parte coadyuvante en apoyo del Consejo, la Comisión deberá cargar con sus propias costas.
(
*1
)	Lengua original: alemán.