62012CC0166
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PEDRA CRUZ VILLALÓNA
přednesené dne 27. června 2013 (
1
)
Věc C‑166/12
Radek Časta
proti
České správě sociálního zabezpečení
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Krajským soudem v Praze (Česká republika)]
„Úředníci Evropské unie — Článek 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu úředníků Evropských společenství — Starobní důchody — Nároky na důchod vzniklé ve vnitrostátním systému — Převod nároků do důchodového systému Unie — Kapitálová hodnota nároků na důchod — Článek 34 Listiny základních práv Evropské unie“
1.
Předložená věc poskytuje Soudnímu dvoru příležitost zabývat se poprvé zněním čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu úředníků Evropských společenství (dále jen „služební řád“) (
2
) pozměněným nařízením č. 723/2004 (
3
). Toto ustanovení přiznává úředníkům, kteří po ukončení činnosti v členském státě nastoupí do služebního poměru v Unii, možnost převést do unijního systému kapitálovou hodnotu svých nároků na důchod, které jim vznikly v členském státě. Soudní dvůr má v projednávaném případě objasnit, co se rozumí „kapitálovou hodnotou nároků na důchod“, která má být převedena, a jaká případná omezení ukládá toto ustanovení členským státům ohledně výpočtu této kapitálové hodnoty.
2.
Tyto otázky vyvstávají v souvislosti s nástupem občana, který byl pojištěn v českém důchodovém systému, do služebního poměru v Unii, jemuž byl na jeho žádost o převod nároků na důchod do unijního důchodového systému nabídnut Českou správou sociálního zabezpečení převod peněžní částky, jejíž výše odpovídá méně než 50 % příspěvků, které za něj byly uhrazeny.
I – Právní rámec
A – Unijní právo
3.
Článek 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu, ve znění použitelném na spor v původním řízení, stanoví:
„Úředník, který nastoupí do služebního poměru v jednom ze Společenství po:
—
odchodu ze služby ve státní správě nebo ve vnitrostátní či mezinárodní organizaci,
—
výkonu zaměstnání nebo samostatné výdělečné činnosti,
může v období mezi svým jmenováním a dobou vzniku nároku na vyplácení starobního důchodu ve smyslu článku 77 služebního řádu uhradit Společenstvím kapitálovou hodnotu nároků na důchod vzniklých na základě takové služby nebo činnosti, jejíž výše je aktualizována ke dni skutečného převodu.[…]
Úředníci mohou využít této možnosti pro každý členský stát a dotčený penzijní fond pouze jednou.“
4.
Část věty „může v období mezi svým jmenováním […] ke dni skutečného převodu“ obsažená po druhé odrážce v prvním pododstavci byla zavedena nařízením č. 723/2004. Nahradila s účinností od 1. května 2004 (
4
) dříve používanou formulaci „může po svém jmenování uhradit Společenstvím buď pojistně-matematickou protihodnotu, nebo paušální odkupní hodnotu nároků na starobní důchod, které mu vznikly na základě takové služby nebo činnosti.“
B – Vnitrostátní právo
5.
Složitá právní úprava českého důchodového pojištění je rozptýlena do několika právních aktů. Klíčovými předpisy jsou v projednávaném případě zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, jakož i nařízení vlády č. 587/2006 Sb., kterým se stanoví podrobnější úprava vzájemného převodu důchodových práv ve vztahu k důchodovému systému Evropských společenství.
1. K důchodu
6.
Podle zákona č. 589/1992 Sb. platí pojistné na české důchodové pojištění zaměstnavatelé i zaměstnanci. Výše pojistného na důchodové pojištění činila u zaměstnavatelů v letech 1996 až 2003 19,5 % a od roku 2004 21,5 % z vyměřovacího základu. Zaměstnanci odváděli v tomto období 6,5 % z vyměřovacího základu. Vyměřovacím základem zaměstnavatele je částka odpovídající úhrnu vyměřovacích základů jeho zaměstnanců (§ 3–§ 5 zákona č. 589/1992 Sb.).
7.
Výše starobního důchodu je dána součtem základní výměry, shodné pro všechny žadatele o dávku, a procentní výměry, jejíž výše závisí na celkové době pojištění získané žadatelem a na výši tzv. výpočtového základu (§ 33 až § 36 zákona č. 155/1995 Sb.).
8.
Podle § 34 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb. činí výše procentní výměry starobního důchodu za každý celý rok doby pojištění 1,5 % výpočtového základu měsíčně. Doby, v nichž zpravidla nebylo dosahováno relevantních příjmů (tzv. náhradní doby pojištění – jako např. péče o nezletilé děti, studium, atd.), se do doby pojištění započítávají v rozsahu 80 %.
9.
Výpočtový základ se určuje podle osobního vyměřovacího základu zaměstnance. Tím je podle § 16 zákona č. 155/1995 Sb. měsíční průměr vypočtený z příjmů podléhajících placení pojistného na důchodové pojištění za celou dobu pojištění, nejvýše však za posledních 30 let (
5
). Výpočtovým základem je osobní vyměřovací základ, pokud nepřevyšuje částku 10000 Kč. Z částky osobního vyměřovacího základu nad 10000 Kč do 24800 Kč se do výpočtového základu počítá 30 % a z částky osobního vyměřovacího základu nad tuto částku se počítá 10 % (§ 15 zákona č. 155/1995 Sb.) Pro účely výpočtu osobního vyměřovacího základu je rozhodné období zkráceno o tzv. vyloučené doby, které se z podstatné části shodují s náhradními dobami pojištění.
2. K převodu důchodových práv
10.
Podle § 105a odst. 1 a 4 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, který provádí požadavky služebního řádu, mají pojištěnci, kteří se stali úředníky nebo ostatními zaměstnanci Evropských společenství nebo jejich institucí a ukončili v České republice výdělečnou činnost, nárok na převedení důchodových práv získaných v České republice do důchodového systému Evropských společenství nebo jejich institucí, pokud jim nebyl přiznán žádný důchod z českého důchodového pojištění, přičemž „[d]ůchodovými právy se rozumí […] finanční částka stanovená jako pojistně-matematický ekvivalent v závislosti na získané době pojištění a vyměřovacích základech.“
11.
Podrobnější úpravu převodů důchodových práv úředníka, který nastoupil do služebního poměru v Evropské unii, obsahuje nařízení vlády č. 587/2006 Sb. Jeho § 2 upravuje výpočet finanční částky stanovené jako převáděné důchodové právo získané v České republice. Toto ustanovení zní následovně:
„1.
Finanční částka stanovená jako převáděné důchodové právo získané v České republice se vypočte jako součin jednotkové hodnoty odloženého důchodu a úhrnu předpokládané procentní výměry starobního důchodu a poměrné části základní výměry starobního důchodu.
2.
Předpokládaná procentní výměra starobního důchodu se vypočte postupem podle § 34 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění s tím, že doba pojištění i výpočtový základ se zjišťují k rozhodnému dni; za rozhodný den se považuje den uplatnění žádosti o převod důchodového práva u příslušné instituce Evropských společenství […]. Pro účely stanovení osobního vyměřovacího základu se přitom za vyloučenou dobu považuje doba účasti v důchodovém systému Evropských společenství. […]
3.
Poměrná část základní výměry starobního důchodu se vypočte tak, že základní výměra starobního důchodu platná k rozhodnému dni se vynásobí podílem délky doby pojištění získané v českém důchodovém pojištění k rozhodnému dni a úhrnu doby pojištění získané v českém důchodovém pojištění k rozhodnému dni a doby od rozhodného dne do dne dosažení důchodového věku žadatele o převod důchodových práv (dále jen „žadatel“) podle předpisů platných k rozhodnému dni. […]
4.
Jednotková hodnota odloženého důchodu se stanoví podle věku, kterého žadatel dosáhl k rozhodnému dni […], úmrtnostních tabulek platných k rozhodnému dni a 70 % hodnoty maximální technické úrokové míry stanovené zvláštním právním předpisem pro účely pojišťovnictví […].
5.
Pro stanovení jednotkové hodnoty odloženého důchodu se použijí úmrtnostní tabulky Ministerstva práce a sociálních věcí jednotné pro muže a ženy a stanovené vždy pro období pěti po sobě následujících kalendářních roků.
6.
Finanční částka vypočtená podle odstavců l až 5 se zvýší o částku stanovenou jako úrok z finanční částky vypočtené podle odstavců l až 5 za období od rozhodného dne do dne, který předchází dni převodu finanční částky […] na účet v důchodovém systému Evropských společenství. […]“
12.
Příloha nařízení vlády č. 587/2006 Sb. obsahuje vzorec pro výpočet jednotkové hodnoty odloženého důchodu. Maximální technická úroková míra je určena ve vyhlášce č. 434/2009 Sb. v závislosti na výnosech státních dluhopisů.
II – Skutkový stav a spor v původním řízení
13.
Radek Časta je úředníkem Evropské komise. Podle údajů předkládajícího soudu byl před zahájením této činnosti dne 1. prosince 2006 téměř deset let, a to od 1. října 1996 (
6
), pojištěn v českém důchodovém systému, do něhož za něj bylo odváděno příslušné pojistné.
14.
Dne 28. listopadu 2008 podal R. Časta u Komise žádost na základě ustanovení čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu o uhrazení kapitálové hodnoty jeho důchodových práv vzniklých v České republice do systému Společenství. Jeho žádost postoupila Komise dne 27. března 2009 České správě sociálního zabezpečení, která je orgánem příslušným pro otázky sociálního zabezpečení (dále jen „žalovaná v původním řízení“).
15.
Rozhodnutím ze dne 8. února 2011 nabídla žalovaná v původním řízení R. Častovi k převodu částku 523584 Kč. Tato částka představuje 48,26 % objemu pojistného (1084922,05 Kč) (
7
), které bylo za R. Častu k uvedenému datu odvedeno.
16.
Žalovaná v původním řízení vypočítala nabízenou částku na základě § 105a zákona č. 155/1995 Sb., ve znění účinném ke dni podání žádosti, a § 2 nařízení vlády č. 587/2006 Sb.
17.
Proti tomuto rozhodnutí podal R. Časta námitky. Podle jeho názoru odporuje metoda výpočtu zakotvená v českých předpisech ustanovení čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu ve spojení s článkem 10 Smlouvy o ES (nyní čl. 4 odst. 3 SEU). Žalobce uvádí, že převáděná částka se musí blížit celkové částce uhrazeného pojistného, nebo ji dokonce přesahovat. Podle jeho tvrzení byla také porušena zásada rovného zacházení. Radek Časta rovněž napadá skutečnost, že při výpočtu jeho nároků nebylo přihlédnuto k době, po niž trvala jeho účast v důchodovém systému Evropského společenství.
18.
Žalovaná v původním řízení námitky zamítla rozhodnutím ze dne 10. května 2011. Dne 12. května 2011 podal R. Časta u Krajského soudu v Praze žalobu na zrušení tohoto rozhodnutí.
III – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a řízení před Soudním dvorem
19.
Usnesením došlým Soudnímu dvoru dne 3. dubna 2012 přerušil Krajský soud v Praze řízení a položil Soudnímu dvoru k rozhodnutí podle článku 267 SFEU následující předběžné otázky:
„1)
Jak je třeba rozumět pojmu ‚kapitálová hodnota nároků na důchod‘ obsaženému v čl. 11 odst. 2 přílohy VIII nařízení Rady (EHS, Euratom, ESUO) č. 259/68 ze dne 29. února 1968, kterým se stanoví služební řád úředníků Evropských společenství a pracovní řád ostatních zaměstnanců Společenství, ve znění nařízení Rady č. 723/2004 (dále jen ‚služební řád‘)? Zahrnuje tento pojem výši důchodových nároků stanovenou jak formou pojistně-matematické protihodnoty, tak i formou paušální odkupní hodnoty ve smyslu čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu, ve znění před účinností nařízení Rady č. 723/2004, nebo je třeba jej ztotožnit jen s jedním z těchto pojmů, a pokud nikoliv, čím se od těchto pojmů liší?
2)
Brání čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu, ve spojení s čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii, ve znění Lisabonské smlouvy, použití metody výpočtu důchodových nároků upravené v § 105a odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a v nařízení vlády č. 587/2006 Sb., kterým se stanoví podrobnější úprava vzájemného převodu důchodových práv ve vztahu k důchodovému systému Evropských společenství? Je v této souvislosti relevantní okolnost, že tato metoda výpočtu vede v konkrétním případě ke stanovení výše důchodových nároků nabídnutých k převodu do důchodového systému EU ve výši nedosahující ani 1/2 objemu úředníkem uhrazených příspěvků do národního důchodového systému?
3)
Je třeba rozsudek Evropského soudního dvora ve věci C‑293/03 Gregorio My proti Office national des pensions (ONP) vykládat v tom smyslu, že pro účely výpočtu hodnoty důchodových nároků převáděných do důchodového systému EU pojistně-matematickou metodou závislou na délce pojištění musí být do osobního vyměřovacího základu započteno i období, v němž byl přede dnem podání žádosti o převod důchodových nároků již úředník Evropské unie účasten v důchodovém systému Evropské unie?“
20.
Písemná vyjádření předložili R. Časta, Česká správa sociálního zabezpečení, Česká republika a Komise.
21.
Na jednání konaném dne 13. března 2013 přednesli svá ústní vyjádření R. Časta, Česká republika a Komise.
IV – Právní posouzení
A – Úvodní poznámka
22.
Než se začnu zabývat předběžnými otázkami, je vhodné uvést několik základních zásad vyplývajících z judikatury a především z rozsudku ve věci My (
8
), které jsou podle mého názoru relevantní pro projednávaný případ.
23.
Článek 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu přiznává úředníkovi, který nastupuje do služebního poměru v Unii, právo (
9
) převést nároky na důchod vzniklé v členském státě do důchodového systému Evropské unie. Tímto ustanovením vytvořená koordinace důchodových systémů probíhá ve dvou fázích: v první fázi je příslušným vnitrostátním orgánem stanovena hodnota důchodových nároků, která je poté převedena na Unii. Podle judikatury Soudního dvora mají členské státy podle čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu ve spojení s čl. 4 odst. 3 SEU povinnost přijmout opatření, která jsou k tomuto účelu nezbytná (
10
).
24.
Ve druhé fázi je tato hodnota přepočítána unijními orgány na počet let služby započitatelných na důchod, která budou zohledněna v důchodovém systému EU (
11
). Výpočet kapitálové hodnoty přísluší členským státům (
12
), a proto se položené předběžné otázky týkají první fáze tohoto postupu.
25.
Účelem této možnosti převodu nároků na důchod je usnadnit přechod ze zaměstnání v členských státech do služebního poměru v Unii, a zajistit tak Unii možnost náboru kvalifikovaného a zkušeného personálu (
13
).
26.
Z tohoto účelu náboru kvalifikovaných zaměstnanců, při jehož sledování podporují členské státy Unii podle zásady loajální spolupráce zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU, vyplývá základní zásada, která podle mého názoru vedla judikaturu Soudního dvora k pravidlu, které je předmětem tohoto sporu: důchodové zajištění osoby výdělečně činné v určitém členském státě se nesmí zhoršit v důsledku skutečnosti, že se stala úředníkem EU.
27.
Tato základní zásada je zřetelně znázorněna především v rozsudku ve věci My. V této věci se úředník Rady ES, který byl po dobu 27 let účasten v důchodovém systému Evropských společenství a předtím 19 let v belgickém důchodovém systému, výslovně vzdal převodu svých belgických nároků na důchod do systému ES. Jeho žádosti o předčasný starobní důchod v Belgii nebylo vyhověno, protože nesplnil k tomu požadovaných 35 let pojištění v belgickém důchodovém systému.
28.
Ačkoli čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu neupravuje výslovně otázku starobního důchodu poskytovaného členským státem v situaci, kdy se úředník EU vzdá převodu svých nároků na důchod, Soudní dvůr konstatoval, že členský stát, který odmítne pro účely vzniku nároku na předčasný starobní důchod podle svého systému důchodového pojištění započíst období služby v rámci důchodového systému Společenství, porušuje ustanovení služebního řádu ve spojení s článkem 10 Smlouvy o ES (nyní čl. 4 odst. 3 SEU) (
14
). Úvahy generálního advokáta Tizzana ukazují, že zmíněná základní zásada byla rozhodující pro argumentaci Soudního dvora. Uvedl totiž, že se u tohoto výkladu normy „jedná o zaručení […] kontinuity důchodového zajištění úředníků“ (
15
).
29.
Případ ve věci My ukazuje, že zásada, že se důchodové zajištění osoby výdělečně činné v členském státě nesmí zhoršit v důsledku skutečnosti, že se stala úředníkem EU, se uplatňuje jak v případě převodu, tak i v případě nevyužití možnosti převodu nároků na důchod z členského státu.
30.
U úředníka EU, který se rozhodne nevyužít převodu nároků na důchod, musí vnitrostátní právo v souvislosti s minimální dobou pojištění stanovenou pro nárok na důchod (
16
) zohlednit roky odpracované ve služebním poměru u unijního orgánu a poskytnout tak perspektivu částečného důchodu, který bude odpovídat získaným nárokům.
31.
Pokud se úředník nastupující do služebního poměru v EU rozhodne pro převod nároků na důchod, musí být, jak podle mého názoru vyplývá ze zmíněné zásady, po převodu nároků na důchod postaven z finančního hlediska do stejné situace, jako kdyby zůstal účasten ve vnitrostátním důchodovém systému. Jinými slovy výše uvedená zásada vyžaduje, aby aktuální hodnota nároků na důchod, která má být vypočtena, při hypotetickém setrvání dané osoby v důchodovém systému členského státu odpovídala aktuální hodnotě částečného důchodu v případě nástupu do služebního poměru v EU v situaci, kdy nedochází k převodu nároků na důchod, a hodnotě převáděné peněžní částky v případě, že dochází k převodu nároků na důchod.
B – První předběžná otázka
32.
V rámci první předběžné otázky žádá předkládající soud o výklad pojmu „kapitálová hodnota nároků na důchod“, který byl vložen do čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu nařízením č. 723/2004. V této souvislosti má být vysvětlen především vztah tohoto pojmu k oběma výrazům použitým před vstupem nařízení v platnost, a to pojistně-matematické protihodnotě a paušální odkupní hodnotě.
33.
Radek Časta má za to, že se kapitálová hodnota nároků na důchod určuje podle vnitrostátních kritérií, avšak musí být zohledněna doba pojištění a částka pojistného odvedená pojištěncem. V příspěvkově financovaném systému pojištění musí být podle názoru R. Časty kapitálová hodnota proporcionální k výši příspěvků na pojistné. Podle předkládacího usnesení R. Časta také tvrdil, že po vstupu nařízení č. 723/2004 v platnost není již pojistně-matematická protihodnota přípustná jako metoda výpočtu nároků, které mají být převedeny.
34.
Česká republika je naopak toho názoru, že obsahem pojmu „kapitálová hodnota nároků na důchod“ je finanční ekvivalent eventuálního důchodu, na který by měl účastník důchodového systému v budoucnu nárok. Změna znění služebního řádu v důsledku přijetí nařízení č. 723/2004 neměla vyloučit pojistně-matematickou protihodnotu jakožto metodu výpočtu, nýbrž zamýšlela pouze potvrdit pravomoc členských států ke stanovení metody výpočtu kapitálové hodnoty a zohlednit také právo členských států vymezovat základní zásady svého systému sociálního zabezpečení (čl. 153 odst. 4 SFEU). Metoda výpočtu závisí podle názoru České republiky na konstrukci důchodového systému. Také Evropská komise má za to, že změnou prostřednictvím nařízení č. 723/2004 měla být členským státům poskytnuta větší volnost ohledně metod výpočtu kapitálové hodnoty.
35.
Do své změny provedené nařízením č. 723/2004 poskytoval čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu členským státům alternativu a určoval, že úředník Společenství může z vnitrostátního systému do systému Společenství „uhradit buď pojistně-matematickou protihodnotu, nebo paušální odkupní hodnotu nároků na starobní důchod“.
36.
Soudní dvůr definoval oba tyto pojmy ve věci Bodson. Pojistně-matematická protihodnota slouží podle jeho definice výpočtu peněžní hodnoty „eventuálního budoucího pravidelně se opakujícího plnění“, v tomto případě důchodu, s tím, že očekávaný starobní důchod je s ohledem na předčasné vyplacení, jakož i riziko úmrtí před splatností diskontován. Paušální odkupní hodnota se naproti tomu vypočítá jako „součet příspěvků odvedených pojištěncem a případně jeho zaměstnavatelem, k nimž jsou připočteny úroky“ (
17
). Ve věci Komise v. Lucembursko Soudní dvůr jasně stanovil, že možnost volby mezi oběma metodami výpočtu mají členské státy, a nikoli úředník (
18
). Převod musí být možný také tehdy, je-li nárok na důchod omezený, podmíněný nebo budoucí, nebo pokud nepostačuje k okamžitému poskytnutí starobního důchodu (
19
).
37.
Po změně, kterou přineslo nařízení č. 723/2004, stanoví toto ustanovení již jen převod „kapitálové hodnoty nároků na důchod“. V této souvislosti se předkládající soud zamýšlí nad tím, jaké důsledky vyplývají z této změny pro oba způsoby výpočtu, které dané ustanovení upravovalo dříve.
38.
Ze znění, struktury a historie vzniku, jakož i smyslu a účelu čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu vyplývá, že kapitálová hodnota představuje hodnotu nároků na důchod získanou matematickým postupem, aniž je stanoven způsob výpočtu.
39.
Podle svého znění představuje „kapitálová hodnota nároků na důchod“ peněžní částku, která odpovídá hodnotě nároků na důchod. To neposkytuje výslovnou informaci o tom, jak se tato kapitálová hodnota určí, nasvědčuje však výpočtu hodnoty budoucích (eventuálních) nároků na důchod k okamžiku převodu do evropského důchodového systému, tedy pojistně-matematické protihodnotě.
40.
Také systematický výklad ustanovení naznačuje, že výpočet převáděné peněžní částky na základě pojistně-matematické protihodnoty zůstává i nadále přinejmenším přípustný. Tuto metodu výpočtu, jak správně zdůrazňuje Komise, totiž stanoví čl. 11 odst. 1 přílohy VIII služebního řádu pro výpočet hodnoty nároku na důchod v případě, kdy úředník EU ukončí svůj služební poměr v EU a přejde do vnitrostátního důchodového systému. Nejsem přesvědčen o tom, že by měl být výpočtový postup používaný samotnou Unií odepřen členským státům.
41.
Historie vzniku normy ukazuje, že ohledně výpočtu převáděné peněžní částky by měly mít členské státy po změně ustanovení možnost zvolit si vedle obou metod výpočtu, které byly dříve výslovně upraveny, také jiné metody (např. smíšené modely). Komise proto odůvodnila svůj návrh změny služebního řádu výslovně tím, že je „usilováno o větší neutralitu při převodu důchodových nároků“ (
20
).
42.
Veškerou pochybnost ohledně přípustnosti různých metod výpočtu, a především těch, které byly v daném ustanovení upraveny dříve, rozptýlí analýza účelu tohoto ustanovení. Již jsem uvedl, že ustanovení má umožnit nábor kvalifikovaných a zkušených zaměstnanců pro EU tím, že těmto zaměstnancům budou zajištěny nároky na důchod, které jim předtím vznikly ve vnitrostátních systémech členských států.
43.
Soudní dvůr již poukázal na to, že čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu neharmonizuje důchodové systémy členských států (
21
). Pro takovou harmonizaci nemá Unie ani pravomoc (
22
). Naopak čl. 153 odst. 4 SFEU odkazuje výslovně na „právo členských států vymezovat základní zásady svého systému sociálního zabezpečení“. Unie „v oblasti sociálního zabezpečení pouze přijímá taková opatření, která jsou nezbytná k zajištění volného pohybu pracovníků“ (
23
).
44.
V důsledku této základní pravomoci členských států vymezovat své systémy sociálního zabezpečení se rozvinulo nepřeberné množství těchto systémů (
24
). Těmito systémy mohou být například systémy průběžného nebo fondového financování. Systémy mohou také vázat výši dávek na výši odvedených příspěvků, nebo v případě fondového financování dokonce určovat dávky zcela podle hodnoty naspořené částky („defined-contribution“) nebo nezávisle na příspěvcích, např. podle kritérií, jako jsou délka pojištění a plat oprávněné osoby, nebo jako jednotný důchod („defined-benefit“) (
25
).
45.
Z četnosti systémů vyplývá nutně i rozmanitost metod výpočtu, z nichž si mohou členské státy vybírat. Pokud důchodový systém určuje starobní důchod výlučně podle hodnoty příspěvků vložených např. do akciových fondů, bude výpočet kapitálové hodnoty nároků na důchod za použití pojistně-matematické protihodnoty problematický, jelikož nároky na důchod nelze určit. Výpočet paušální odkupní hodnoty předpokládá naopak ze své definice existenci příspěvků na důchodové pojištění, které podle údajů předkládajícího soudu v České republice před rokem 1993 vůbec neexistovaly, jelikož důchody byly hrazeny z daňových výnosů. Avšak i v příspěvkově definovaném důchodovém systému se výpočet kapitálové hodnoty prostřednictvím paušální odkupní hodnoty jeví nesystémově, pokud důchod není vůbec vázán na příspěvky na důchodové pojištění.
46.
Na základě výše uvedených úvah je třeba na první předběžnou otázku odpovědět tak, že pojem „kapitálová hodnota nároků na důchod“ uvedený v čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu se vztahuje na hodnotu nároků na důchod určenou matematickým postupem, aniž je stanoven způsob výpočtu. Dosavadní metody výpočtu jsou pro účely určení kapitálové hodnoty nároků na důchod nadále přípustné.
C – Druhá předběžná otázka
47.
Podstatou druhé předběžné otázky je, zda vnitrostátním právem stanovená a uplatňovaná metoda výpočtu kapitálové hodnoty důchodových nároků, které mají být uhrazeny Unii, je v souladu s čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu, jakož i čl. 4 odst. 3 SEU, přičemž předkládající soud poukazuje především na skutečnost, že tato metoda výpočtu vede v konkrétním případě ke stanovení výše kapitálové hodnoty, která činí méně než polovinu příspěvků uhrazených do důchodového systému. Otázka je o to ožehavější, že podle údajů zúčastněných stran stanoví české právo převod kapitálové hodnoty nároků na důchod jen pro pojištěnce důchodového systému, kteří nastupují do služebního poměru v EU, a právě pro tyto osoby byla příslušná ustanovení vytvořena. Jedná se tedy o právní úpravu vytvořenou pro situaci, o kterou jde v projednávaném případě, což má dopady především z hlediska analýzy zásady rovného zacházení.
48.
Ze skutkového stavu vyplývá, že tato otázka vyvstává v souvislosti s českým systémem důchodového pojištění, jehož podstatné charakteristiky bych rád velmi zjednodušeně představil. Uvedený systém má podobu průběžně financovaného důchodového systému, do kterého od roku 1993 zaměstnavatelé a zaměstnanci odvádějí příspěvky. Podle údajů předkládajícího soudu je výše důchodů, které mají být poskytnuty, nastane-li doba pro jejich vyplacení, upravena zákonem („defined-benefit“) (
26
) a vypočítá se podle vzorce, který kromě celkové doby pojištění zohledňuje také výši příjmů, avšak silně degresivně. To znamená, že vyšší příjem znamená sice vyšší důchod, avšak od určité příjmové hranice se příspěvky zohledňují jen omezeně. Systém je charakteristický svou solidární povahou.
49.
V případě vzniku účasti pojištěnce na důchodovém systému EU je převáděna pojistně-matematická protihodnota nároků na důchod (
27
). Podle stanovené metody výpočtu činila hodnota důchodových nároků R. Časty ve výsledku méně než 50 % příspěvků, které sám uhradil nebo které za něj byly odvedeny jeho zaměstnavatelem.
50.
Radek Časta má za to, že tato metoda výpočtu odporuje čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu, čl. 4 odst. 3 SEU a článku 45 SFEU. Již před předkládajícím soudem se vyjádřil v tom smyslu, že kapitálová hodnota se musí blížit celkové částce uhrazeného pojistného, či ji dokonce přesahovat. Podle jeho názoru jsou úředníci EU pocházející z České republiky z důvodu vnitrostátních pravidel znevýhodněni ve srovnání s úředníky EU z jiných členských států. Použitá metoda výpočtu je podle něj nesrozumitelná, používá parametry (jako je úroková sazba), které se odlišují od parametrů používaných pro výpočet vnitrostátního starobního důchodu, a hodnotu pro průměrnou délku života, která není v souladu s údaji poskytnutými Eurostatem.
51.
Česká republika a implicitně i žalovaná v původním řízení mají za to, že používaná metoda výpočtu je v souladu s právem. Tato metoda neodporuje ani čl. 4 odst. 3 SEU, neboť čeští úředníci EU neutrpí při převodu svých důchodových nároků žádné ztráty oproti osobám, které zůstávají pojištěné v českém důchodovém systému. Český důchodový systém se vyznačuje značnou mírou solidarity, což vede nevyhnutelně k tomu, že vysoké odvody pojistného proporčně korespondují s nižšími důchodovými dávkami.
52.
Podle názoru Komise nepředepisuje ani čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu ani čl. 4 odst. 3 SEU členským státům přesný obsah opatření, která musí přijmout pro zajištění převodu kapitálové hodnoty nároků na důchod. Komise tvrdí, že povinnost členských států je v tomto ohledu omezena na úpravu mechanismu pro převod kapitálové hodnoty.
53.
Členské státy mají ohledně opatření, která musejí podle výše uvedeného přijmout k provedení čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu, značný prostor pro uvážení, avšak nikoli úplnou volnost. Mají totiž především povinnost dodržet dvě základní zásady. Přijatá prováděcí opatření musí účinně uskutečňovat cíle čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu, a tím dostát výše uvedené (
28
) základní zásadě. Zadruhé musí dodržet zásadu rovného zacházení.
54.
V souladu s požadavkem účinného dosažení cílů čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu se nesmí důchodové zajištění úředníka v důsledku nástupu do služebního poměru v Unii zhoršit. Členské státy tedy musejí převést celou finančně matematicky správně vypočítanou kapitálovou hodnotu důchodových nároků, které úředníkovi vznikly na základě jeho činnosti v členském státě, přičemž relevantním datem je okamžik skutečného převodu.
55.
Pokud se kapitálová hodnota tak jako v českém důchodovém systému vypočítává jako pojistně-matematická protihodnota, musí být pro účely výpočtu použity pojistně-matematicky a statisticky přijatelné úrokové sazby, úmrtnostní tabulky a vzorce. Kromě toho nesmí použité parametry odporovat zákazu diskriminace (
29
).
56.
Používání parametrů, které se podle výtek R. Časty odchylují od parametrů používaných k výpočtu důchodu v členském státě, je přípustné, pokud k němu dochází v důsledku skutečnosti, že se v případě výpočtu pojistně-matematické protihodnoty jedná o odlišnou matematickou operaci než v případě výpočtu vnitrostátního důchodu. Členské státy nemají ani povinnost používat statistiky Eurostatu, pokud využívají jiných přípustných zdrojů.
57.
Další požadavky na podobu opatření, která členské státy přijímají v rámci čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu, vyplývají ze zásady rovného zacházení.
58.
Radek Časta se však nemůže dovolávat ani diskriminace ve srovnání s úředníky EU z jiných členských států z důvodu používání jiné metody výpočtu kapitálové hodnoty (
30
), ani diskriminace ve srovnání s účastníky českého důchodového systému, kteří přejdou do důchodového systému jiného členského státu a mají prospěch z opatření EU přijatých za účelem koordinace (
31
). V obou případech vychází rozlišování z pravomoci členských států vymezovat své systémy sociálního zabezpečení.
59.
V souladu s právem by však nebylo, kdyby vnitrostátní právo členského státu nabízelo pro převod nároků na důchod mezi důchodovými systémy dvou států metody výpočtu, z nichž nemohou mít prospěch ti účastníci vnitrostátního důchodového systému, kteří přecházejí do služebního poměru v Unii. Soudní dvůr již judikoval, že v tomto případě musí být pro převod nároků unijních úředníků poskytnuta stejná možnost výpočtu (
32
). Členský stát také nemůže ve vztahu k úředníkům Unie odmítnout použití metody výpočtu kapitálové hodnoty nároků na důchod, již uplatňuje u účastníků svého důchodového systému, kteří přecházejí k mezinárodní organizaci.
60.
Je na vnitrostátním soudu, aby ověřil, zda byly popsané požadavky vnitrostátním právem respektovány.
61.
Závěrem je třeba se zabývat srovnáním, které předkládající soud provedl mezi vypočítanou kapitálovou hodnotou a uhrazenými příspěvky. Takové srovnání není příliš smysluplné, jestliže příspěvky na důchodové pojištění, tak jako v českém důchodovém systému, nemají dopad na výši starobního důchodu, avšak kapitálová hodnota se vypočítává podle pojistně-matematické protihodnoty tohoto starobního důchodu.
62.
V takovém případě nelze vyloučit, že především v solidárních důchodových systémech může vést výpočet kapitálové hodnoty u osob s vysokými příjmy ke kapitálové hodnotě, která je někdy zřetelně nižší než příspěvky, které byly do důchodového systému odvedeny. V takových systémech financují totiž osoby s vysokými příjmy prostřednictvím svých příspěvků důchodové nároky osob s nižšími příjmy.
63.
Poukázal jsem již na to, že stanovení základních zásad vnitrostátních systémů sociálního zabezpečení spadá do pravomoci členských států. Již z této skutečnosti vyplývá, že solidární povaha důchodových systémů členských států není v rozporu s evropským právem. Solidární forma důchodových systémů představuje právní a historický výdobytek moderního sociálního státu, z něhož těží obyvatelstvo jako celek (
33
). Unie, jak výslovně uvádí čl. 34 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie, která nesmí být při výkladu sporné normy opomenuta, „uznává a respektuje nárok na přístup k dávkám sociálního zabezpečení […] zajišťujícím […] ochranu […] ve stáří […] podle pravidel stanovených právem Unie a vnitrostátními právními předpisy a zvyklostmi.“
64.
Navrhuji tedy odpovědět na druhou předběžnou otázku tak, že čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu ve spojení s čl. 4 odst. 3 SEU musí být vykládán v tom smyslu, že nástup osoby, která byla zaměstnána v členském státě, do služebního poměru v EU jako úředníka nesmí vést ke zhoršení jeho zajištění z hlediska důchodových nároků. Metoda výpočtu kapitálové hodnoty důchodových nároků používaná členským státem musí v případě převodu těchto nároků používat především přijatelné parametry, proběhnout finančně matematicky správným způsobem a respektovat zásadu rovného zacházení. Ověření, zda jsou tyto požadavky splněny, přísluší vnitrostátnímu soudu. Kapitálová hodnota, která je v souladu s těmito požadavky vypočtena jakožto pojistně-matematická protihodnota, jež se pohybuje zřetelně pod výší odvedených příspěvků, není proto z výše uvedených důvodů v zásadě nepřípustná.
65.
Předkládající soud se navíc zřejmě zamýšlí nad otázkou minimální hodnoty poměru mezi kapitálovou hodnotou a příspěvky, přičemž klade důraz na symbolickou procentní míru ve výši 50 %. S ohledem na výše uvedené úvahy je však jasné, že by nedávalo smysl specifikovat takovým způsobem přesnou minimální procentní míru, pod jejíž hranicí by automaticky docházelo k porušení unijního práva. Jelikož se jinak poměr mezi kapitálovou hodnotou a příspěvky v projednávaném případě zhruba kryje s navrhovanou symbolickou hodnotou, je odpověď na druhou předběžnou otázku uvedená v předchozím odstavci podle mého názoru dostatečná.
D – Třetí předběžná otázka
66.
Podstatou třetí předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda je třeba rozsudek Soudního dvora ve věci My chápat v tom smyslu, že členský stát při výpočtu kapitálové hodnoty důchodových nároků úředníka nastupujícího do služebního poměru v Unii pojistně-matematickou metodou musí do osobního vyměřovacího základu započítat v souvislosti s dobou pojištění také období, kdy byl účasten na důchodovém systému Unie, avšak ještě nepodal žádost o převod důchodových nároků. Otázka vychází ze skutečnosti, že podle údajů poskytnutých zúčastněnými stranami je převod kapitálové hodnoty pro úředníky, kteří nastupují do služebního poměru v EU, jediným případem, v němž účastník českého důchodového systému, který nesplnil minimální dobu pojištění (
34
), získává platbu z českého důchodového systému.
67.
Radek Časta se vyslovuje ve prospěch povinnosti zohlednit uvedené období v rámci pojistně-matematického výpočtu kapitálové hodnoty důchodových nároků a opírá se přitom o metodu výpočtu stanovenou v článku 52 nařízení č. 883/2004. Poukazuje na to, že při převodu svých důchodových nároků do důchodového systému Unie ztrácí veškeré nároky v českém důchodovém systému.
68.
Česká republika má za to, že povinnost zohlednit uvedené období z rozsudku ve věci My nevyplývá, neboť tento rozsudek vychází ze zcela jiného skutkového stavu. Podle jejího názoru již ze znění čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu vyplývá, že pro účely výpočtu kapitálové hodnoty musí být zohledněna pouze doba účasti ve vnitrostátním důchodovém systému. Zohlednění doby mezi vznikem účasti v důchodovém systému Unie a podáním žádosti o převod důchodových nároků v rámci výpočtu kapitálové hodnoty důchodových nároků členským státem by vedlo k tomu, že uvedená doba bude při výpočtu důchodu započítána dvakrát. Žalovaná v původním řízení a Komise s tímto názorem souhlasí.
69.
Povinnost členských států zahrnout při výpočtu kapitálové hodnoty nároků na důchod do osobního vyměřovacího základu také dobu, v níž byl úředník již účasten v důchodovém systému Unie, avšak dosud nepodal žádost o převod důchodových nároků, neexistuje.
70.
Takovou povinnost členských států nelze vyvodit ani z rozsudku My, v němž, jak bylo výše uvedeno, nešlo o případ úředníka EU (
35
), jenž si nechává své důchodové nároky převést do EU, ani ze znění čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu, který se vztahuje na důchodové nároky, „vznikl[é] na základě takové služby nebo činnosti“, tedy ve vnitrostátním důchodovém systému, a ani z nařízení č. 883/2004, jež podle svého čl. 2 odst. 1 není použitelné na úředníky orgánů Unie (
36
). Ztráta nároků z českého systému při převodu důchodových nároků, na kterou poukazuje R. Časta, je následkem změny důchodového systému, jehož je účasten.
V – Závěry
71.
Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr na předběžné otázky odpověděl takto:
„1)
Pojem ‚kapitálová hodnota nároků na důchod‘ uvedený v čl. 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu se vztahuje na hodnotu nároků na důchod určenou matematickým postupem, aniž je stanoven způsob výpočtu. Dosavadní metody výpočtu jsou pro účely určení kapitálové hodnoty nároků na důchod nadále přípustné.
2)
Článek 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu ve spojení s čl. 4 odst. 3 SEU musí být vykládán tak, že nástup osoby, která byla zaměstnána v členském státě, do služebního poměru v EU jako úředníka nesmí vést ke zhoršení jeho zajištění z hlediska důchodových nároků. Metoda výpočtu kapitálové hodnoty důchodových nároků používaná členským státem musí v případě převodu těchto nároků proběhnout především finančně matematicky správným způsobem, používat přijatelné parametry a respektovat zásadu rovného zacházení. Ověření, zda jsou tyto požadavky splněny, přísluší vnitrostátnímu soudu. Kapitálová hodnota, která je v souladu s těmito požadavky vypočtena jakožto pojistně-matematická protihodnota, jež se pohybuje zřetelně pod výší odvedených příspěvků, není proto v zásadě nepřípustná.
3)
Členský stát nemusí při výpočtu kapitálové hodnoty důchodových nároků úředníka nastupujícího do služebního poměru v Unii pojistně-matematickou metodou do osobního vyměřovacího základu započítat období, v němž již byl úředník Unie účasten v důchodovém systému Unie, avšak dosud nepodal žádost o převod důchodových nároků.“
(
1
) – Původní jazyk: němčina.
(
2
) – Zavedeného nařízením Rady (EHS, Euratom, ESUO) č. 259/68 ze dne 29. února 1968, kterým se stanoví služební řád úředníků Evropských společenství a pracovní řád ostatních zaměstnanců Společenství a kterým se zavádějí zvláštní opatření dočasně použitelná na úředníky Komise (pracovní řád ostatních zaměstnanců) (Úř. věst. L 56, s. 1; Zvl. vyd. 01/02, s. 5).
(
3
) – Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 723/2004 ze dne 22. března 2004, kterým se mění služební řád úředníků a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropských společenství, (Úř. věst. L 124, s. 1; Zvl. vyd. 01/02, s. 130).
(
4
) – Článek 2 nařízení č. 723/2004.
(
5
) – Tato hodnota je aktualizována ke dni výpočtu pomocí indexu růstu průměrné mzdy.
(
6
) – Podle R. Časty činila jeho doba pojištění 17 let a 259 dní. Rozdíl lze vysvětlit skutečností, že předkládající soud nezahrnul doby pojištění, za které nebylo odvedeno pojistné.
(
7
) – Částku vypočetl předkládající soud. Radek Časta uvedl před soudem částku 1124633,40 Kč.
(
8
) – Rozsudek ze dne 16. prosince 2004, My (C-293/03, Sb. rozh. s. I-12013).
(
9
) – Rozsudek ze dne 14. června 1990, Weiser (C-37/89, Recueil, s. I-2395, bod 12).
(
10
) – Rozsudky ze dne 20. října 1981, Komise v. Belgie (137/80, Recueil, s. 2393, body 9 a 18), ze dne 20. března 1986, Komise v. Nizozemsko (72/85, Recueil, s. 1219, bod 16), ze dne 18. dubna 1989, Retter (130/87, Recueil, s. 865, bod 22), a ze dne 17. července 1997, Komise v. Španělsko (C-52/96, Recueil, s. I-4637, bod 9).
(
11
) – Článek 11 odst. 2 přílohy VIII služebního řádu. Rozsudek Tribunálu ze dne 18. března 2004, Radauer v. Rada (T‑67/02, Recueil, FP, s. I‑A‑89 a II‑395, body 29 a 30).
(
12
) – Rozsudek ze dne 9. listopadu 1989, Bonazzi-Bertottilli a další (75/88, 146/88 a 147/88, Recueil, s. 3599, bod 17).
(
13
) – Rozsudky Komise v. Belgie (citovaný v poznámce pod čarou 10, bod 11), ze dne 16. prosince 2004, My (citovaný v poznámce pod čarou 8, bod 44).
(
14
) – Rozsudek ve věci My (citovaný v poznámce pod čarou 8, body 45 až 49).
(
15
) – Stanovisko generálního advokáta Tizzana ve věci My (citované v poznámce pod čarou 8, bod 95).
(
16
) – Usnesení ze dne 9. července 2010, Ricci (C-286/09 a C-287/09, Sb. rozh. s. I-93, body 30 až 33).
(
17
) – Rozsudek ze dne 18. března 1982, Bodson (212/81, Recueil, s. 1019, body 7 a 8).
(
18
) – Rozsudek ze dne 17. prosince 1987, Komise v. Lucembursko (315/85, Recueil, s. 5391, bod 22), a rozsudek ze dne 4. května 1988, Watgen (64/85, Recueil, s. 2435, bod 9).
(
19
) – Rozsudek Komise v. Belgie (citovaný v poznámce pod čarou 10, bod 12).
(
20
) – COM(2002) 213 final, s. 5.
(
21
) – Rozsudek Komise v. Lucembursko (citovaný v poznámce pod čarou 18, bod 21).
(
22
) – Stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Komise v. Česká republika ze dne 14. ledna 2010 (C-343/08, Sb. rozh. I-275, bod 53), rozsudek ze dne 30. ledna 1997, de Jaeck (C-340/94, Recueil, s. I-461, bod 18)
(
23
) – Článek 48 SFEU.
(
24
) – Komise na jednání hovořila o více než 300 variantách.
(
25
) – Viz OECD, Pensions at a Glance, 2005; aktualizováno v publikaci OECD, Pensions at a Glance, 2011. Ke změnám systémů viz bílá kniha Komise „Agenda pro přiměřené, udržitelné a spolehlivé důchody“, COM(2012) 55 ze dne 16. února 2012.
(
26
) – Radek Časta má za to, že stanoveny jsou příspěvky, avšak nikoli důchody. Soudní dvůr musí vycházet z popisu předkládajícího soudu.
(
27
) – Ohledně podrobností k zákonné úpravě odkazuji zejména na body 11 a 12 tohoto stanoviska.
(
28
) – Bod 26 tohoto stanoviska.
(
29
) – Ohledně povinností zákonodárce Společenství viz rozsudek ze dne 11. září 2007, Lindorfer v. Rada (C-227/04 P, Sb. rozh. s. I-6767, body 52, 58 a 59).
(
30
) – Úplné odmítnutí členského státu umožnit převod důchodových nároků však vede k diskriminaci. Viz rozsudek Komise v. Belgie (citovaný v poznámce pod čarou 10, bod 19).
(
31
) – Nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství (Úř. věst. L 149, s. 2; Zvl. vyd. 05/01, s. 35); nyní nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (Úř. věst. L 166, s. 1; Zvl. vyd. 05/05, s. 72). Posledně uvedené nařízení vstoupilo podle svého článku 91 v platnost dne 1. května 2010. Viz Schreiber, F., Art. 91, in: Schreiber, F. a kol., VO (EG) Nr. 883/2004, C. H.Beck, Mnichov, 2012.
(
32
) – Rozsudky Komise v. Lucembursko (citovaný v poznámce pod čarou 18, bod 24) a Watgen (citovaný v poznámce pod čarou 18, bod 10).
(
33
) – Ritter, G., Der Sozialstaat, Entstehung und Entwicklung im internationalen Vergleich, Oldenbourg, Mnichov, 3. vydání 2010.
(
34
) – V této situaci se nachází také R. Časta. Podle jeho písemného vyjádření činí minimální doba pojištění 25 let, avšak podle vyjádření na jednání 35 let. Rozdíl lze vysvětlit skutečností, že původně uvedená minimální doba pojištění v délce 25 let je v České republice od roku 2010 postupně zvyšována na minimální dobu 35 let. OECD, Pensions at a Glance, 2011, s. 212.
(
35
) – Viz body 27 a 28 tohoto stanoviska.
(
36
) – K ustanovení čl. 2 odst. 1 nařízení č. 1408/71 viz rozsudky ze dne 3. října 2000, Ferlini (C-411/98, Recueil, s. I-8081, bod 41), a My (citovaný v poznámce pod čarou 8, bod 35).