62023CJ0438_RES
Sprawa C‑438/23
Protéines FranceiUnion végétarienne européenne (EVU)iAssociation végétarienne de France (AVF)iBeyond Meat Inc.
przeciwko
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez złożony przez Conseil d’État (Francja)]
Wyrok Trybunału (druga izba) z dnia 4 października 2024 r.
Odesłanie prejudycjalne – Rozporządzenie (UE) nr 1169/2011 – Przekazywanie konsumentom informacji na temat żywności – Artykuł 2 ust. 2 lit. n)–p) oraz art. 7, 9 i 17 – Rzetelne informowanie dotyczące nazw środków spożywczych – Nazwy przewidziane w przepisach, nazwy zwyczajowe i nazwy opisowe – Zastąpienie komponentów lub składników środka spożywczego – Artykuł 38 ust. 1 – Kwestie zharmonizowane w szczególny sposób – Przepisy krajowe zakazujące stosowania nazw produktów mięsnych do oznaczania produktów zawierających białko roślinne
Zbliżanie ustawodawstw – Przekazywanie konsumentom informacji na temat żywności – Rozporządzenie nr 1169/2011 – Obowiązkowe informacje na temat żywności – Obowiązkowe podanie danych szczegółowych: nazwy przewidzianej w przepisach, nazwy zwyczajowej lub nazwy opisowej środka spożywczego – Wprowadzanie do obrotu lub promowanie środków spożywczych zawierających białko roślinne – Stosowanie nazw produktów mięsnych mogące wprowadzać konsumentów w błąd – Kwestia zharmonizowana w szczególny sposób – Przyjęcie przepisów krajowych, które nie przewidują nazwy przewidzianej w przepisach, ale zakazują stosowania nazw produktów mięsnych do oznaczania produktów zawierających białko roślinne – Niedopuszczalność
[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1169/2011, art. 2 ust. 2 lit. o), p), art. 7, art. 9 ust. 1 lit. a), art. 17, art. 38 ust. 1, załącznik VI]
(zob. pkt 61–66, 68–73, 77, 78, 80–84, 90–96; pkt 1 sentencji)
Zbliżanie ustawodawstw – Przekazywanie konsumentom informacji na temat żywności – Rozporządzenie nr 1169/2011 – Przyjęcie krajowych sankcji administracyjnych w przypadku naruszenia rozporządzenia lub zgodnych z nim przepisów krajowych – Dopuszczalność – Przyjęcie przepisu krajowego określającego maksymalną dopuszczalną zawartość białka roślinnego, pozwalającego oznaczać środki spożywcze zwyczajowymi lub opisowymi nazwami produktów mięsnych – Niedopuszczalność
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1169/2011, art. 38 ust. 1)
(zob. pkt 104, 105; pkt 2 sentencji)
Streszczenie
Trybunał, do którego Conseil d’État (rada stanu, Francja) zwróciła się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, rozwinął swoje orzecznictwo dotyczące pojęcia „harmonizacji w szczególny sposób” w rozumieniu art. 38 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 (
1
), która co do zasady uniemożliwia państwom członkowskim przyjmowanie przepisów krajowych.
Protéines Frances, które reprezentuje interesy przedsiębiorstw działających na francuskim rynku białek roślinnych, Union végétarienne européenne (europejska unia wegetariańska, EVU), Association végétarienne de France (francuskie stowarzyszenie wegetariańskie, AVF), które promują wegetarianizm, oraz spółka Beyond Meat, która produkuje i wprowadza do obrotu produkty na bazie białek roślinnych, wniosły do Conseil d’État (rady stanu) skargi o stwierdzenie nieważności dekretu (zwanego dalej „spornym dekretem”) w sprawie stosowania niektórych nazw wykorzystywanych do oznaczania środków spożywczych zawierających białko roślinne (
2
).
W swoich skargach podniosły one, że sporny dekret, który zakazuje stosowania do oznaczania przetworzonych produktów zawierających białko roślinne nazw takich jak „kotlet” lub „kiełbasa” bez dodania uzupełniających informacji, a nawet z takimi informacjami, narusza szereg przepisów rozporządzenia nr 1169/2011.
W toku postępowania przed Trybunałem organy francuskie przyjęły nowy dekret (
3
), który przewiduje uchylenie spornego dekretu. W następstwie skierowanego do niej przez Trybunał wniosku o udzielenie informacji Conseil d’État (rada stanu) potwierdziła, że odpowiedź na pytania prejudycjalne pozostaje decydująca dla rozstrzygnięcia zawisłego przed nią sporu.
Ocena Trybunału
Na wstępie, w świetle informacji przedstawionych przez sąd odsyłający, zgodnie z którymi w szczególności zakres tych dwóch dekretów jest w części identyczny, a niektóre ze skarżących w postępowaniu głównym wyraziły zamiar zakwestionowania również drugiego dekretu, Trybunał uznał za dopuszczalny wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, który ani nie stał się bezprzedmiotowy ani nie stał się hipotetyczny.
Co do istoty, w odniesieniu do pytań pierwszego i drugiego przedstawionych przez sąd odsyłający, w pierwszej kolejności Trybunał dokonał łącznej analizy przepisów art. 7 ust. 1, 2 i 4, art. 9 ust. 1 lit. a), art. 17 ust. 1 i 5 oraz pkt 4 części A załącznika VI do rozporządzenia nr 1169/2011 i podsumował ich treść w podany niżej sposób. Po pierwsze, środki spożywcze powinny być oznaczone nazwą. Po drugie, powinna to być nazwa przewidziana w przepisach albo, w przypadku braku takiej nazwy, nazwa zwyczajowa, zaś w przypadku braku takowej – nazwa opisowa. Po trzecie, nazwa ta powinna być rzetelna, jasna i łatwa do zrozumienia dla konsumenta. Po czwarte, nazwa nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności co do właściwości danego środka spożywczego, w tym jego charakteru i składu, oraz co do zastąpienia naturalnie obecnych komponentów lub normalnie stosowanych składników innymi komponentami lub składnikami. Po piąte, wymogów tych należy przestrzegać przy wprowadzaniu do obrotu i promowaniu środków spożywczych.
W drugiej kolejności, co się tyczy w szczególności nazw przewidzianych w przepisach, Trybunał przypomniał, że nazwy te mogą być określone w przepisach Unii, lub, w razie ich braku, w przepisach krajowych (
4
). W niniejszym przypadku Trybunał stwierdził, że nie istnieje przepis prawa Unii, który nakładałby wymóg używania pewnych nazw przewidzianych w przepisach w odniesieniu do produktów na bazie białka roślinnego lub który nakazywałby stosowanie nazw przewidzianych w przepisach w odniesieniu do pewnych produktów z tego tylko powodu, że zdefiniowano je jako produkty pochodzenia zwierzęcego bez dodatkowych uściśleń. Zauważając, że z akt sprawy, którymi dysponuje, wynika, iż organy francuskie wykluczyły hipotezę, że sporny dekret ustanawia nazwę przewidzianą w przepisach, Trybunał podkreślił, że kwestia, czy organy te przyjęły taką nazwę, powinna być przedmiotem obiektywnej oceny sądu odsyłającego, któremu może on jednak dostarczyć elementów wykładni prawa Unii, które są mu w tym celu niezbędne.
W tym względzie Trybunał stwierdził, że w celu oznaczenia środka spożywczego nazwy przewidziane w przepisach powinny być „określone” lub „przewidziane”. Przyjęcie nazwy przewidzianej w przepisach polega zatem na połączeniu określonego wyrażenia z określonym środkiem spożywczym.
Jednakże przyjęcia przepisów wprowadzających wymóg, iż środki spożywcze powinny spełniać określone warunki, w szczególności jeśli chodzi o ich skład, aby mogły być oznaczane pojęciami stanowiącymi nazwy przewidziane w przepisach, nie można uznać za równoznaczne z przyjęciem przepisów zakazujących stosowania pewnych pojęć, niezdefiniowanych prawnie w tych przepisach, do określenia środków spożywczych o pewnych właściwościach, w szczególności dotyczących ich składu.
Pierwsze z tych przepisów pozwalają bowiem zapewnić ochronę konsumenta, który powinien móc wyjść z założenia, że środek spożywczy oznaczony konkretnym pojęciem, stanowiącym określoną nazwę przewidzianą w przepisach, spełnia warunki przewidziane specjalnie dla stosowania tej nazwy. Natomiast te drugie przepisy nie zastrzegają stosowania pojęć, zdefiniowanych przez organ w precyzyjny sposób jako nazwy przewidziane w przepisach, do oznaczania środków spożywczych mających konkretne właściwości.
W niniejszym przypadku w prawie Unii nie istnieje zasada zastrzegająca dla środków spożywczych zdefiniowanych jako środki pochodzenia zwierzęcego stosowanie przewidzianych w przepisach nazw zawierających pojęcia wywodzące się z branż mięsnej, wędliniarskiej lub rybnej wskazane w spornym dekrecie (
5
). Ponadto Trybunał zauważył, że to samo wydaje się dotyczyć prawa francuskiego.
W związku z tym, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający, Trybunał uznał, że sporny dekret nie zawiera „nazw przewidzianych w przepisach”, lecz dotyczy tego, jakich „nazw zwyczajowych” lub „nazw opisowych” nie można stosować do oznaczania środków spożywczych na bazie białka roślinnego.
W trzeciej kolejności Trybunał określił, czy te dwa pojęcia zostały zharmonizowane w szczególny sposób rozporządzeniem nr 1169/2011. Trybunał wskazał, że art. 2 ust. 2 lit. o) i p) tego rozporządzenia nie stanowi, że państwa członkowskie mogą przyjmować przepisy, które regulowałyby nazwy zwyczajowe lub nazwy opisowe określonego środka spożywczego. W świetle przyjętych przez prawodawcę Unii definicji tych nazw zwyczajowych i opisowych organy krajowe nie mogą bowiem w sposób ogólny i abstrakcyjny ograniczać ich zakresu. Zatem w braku przyjęcia nazwy przewidzianej w przepisach państwo członkowskie nie może poprzez ogólny i abstrakcyjny zakaz uniemożliwić producentom środków spożywczych na bazie białka roślinnego wywiązywania się z ich obowiązków w zakresie wskazywania nazw tych środków spożywczych z zastosowaniem nazw zwyczajowych lub nazw opisowych (
6
).
W szczególności, co się tyczy możliwości przyjęcia przez państwo członkowskie ogólnych i abstrakcyjnych przepisów w celu zapobieżenia ryzyku wprowadzenia konsumentów w błąd z powodu zastąpienia białka zwierzęcego białkiem roślinnym, Trybunał przypomniał, że art. 7 ust. 1 lit. d) i pkt 4 części A załącznika VI do rozporządzenia nr 1169/2011 dotyczą zastąpienia komponentów lub składników środków spożywczych. W związku z tym kwestia ta jest również zharmonizowana w szczególny sposób tym rozporządzeniem.
Ponadto Trybunał wyjaśnił, że przepisy te obejmują również kwestię, jakich informacji należy udzielić konsumentom w przypadku, gdy skład danego środka spożywczego ulega całkowitej zmianie. Wysoki poziom ochrony, do którego osiągnięcia zmierza to rozporządzenie (
7
), mógłby jednakże być zagrożony, gdyby paradoksalnie przepisy odnoszące się do zastępowania komponentu lub składnika środka spożywczego przez inny komponent lub składnik nie miały zastosowania w przypadku, gdy zastąpienie to dotyczy komponentu lub składnika, który jest szczególnie istotny w danym środku spożywczym, a nawet stanowi jedyny komponent lub składnik takiego środka spożywczego.
Zatem wspomniane przepisy ustanawiają wzruszalne domniemanie, zgodnie z którym przekazywane zgodnie z nimi informacje chronią w wystarczającym stopniu konsumentów, także w przypadku całkowitego zastąpienia jedynego komponentu lub składnika, którego znalezienia konsumenci mogą się spodziewać w środku spożywczym oznaczonym nazwą zwyczajową lub nazwą opisową zawierającą pewne pojęcia.
Jeżeli jednak organ krajowy uzna, że konkretne sposoby sprzedaży lub promocji środka spożywczego wprowadzają konsumenta w błąd, będzie on mógł wszcząć postępowanie przeciwko danemu podmiotowi prowadzącemu przedsiębiorstwo spożywcze, który odpowiada (
8
) za informacje umieszczone na tym środku spożywczym i zapewnia obecność i rzetelność tych informacji, oraz wykazać, że powyższe domniemanie zostało obalone.
W konsekwencji, odpowiadając na dwa pierwsze pytania prejudycjalne, Trybunał orzekł, że art. 7 i 17, a także pkt 4 części A załącznika VI do rozporządzenia nr 1169/2011 w związku z art. 2 ust. 2 lit. o) i p) oraz art. 9 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, iż harmonizują one w szczególny sposób, w rozumieniu art. 38 ust. 1 tego rozporządzenia, ochronę konsumentów przed ryzykiem wprowadzenia ich w błąd poprzez stosowanie nazw – innych niż nazwy przewidziane w przepisach – złożonych z pojęć wywodzących się z branż mięsnej, wędliniarskiej lub rybnej, do celów opisywania, wprowadzania do obrotu lub promowania środków spożywczych, w których białko zwierzęce zostało zastąpione, również w całości, białkiem roślinnym, a w związku z tym stoją na przeszkodzie ustanawianiu przez państwo członkowskie przepisów krajowych regulujących używanie takich nazw lub zakazujących ich używania.
W odniesieniu do pytania trzeciego zadanego przez sąd odsyłający Trybunał uznał, po pierwsze, że harmonizacja w szczególny sposób dokonana przez wspomniane przepisy nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie ustanawiało sankcje administracyjne w przypadku naruszenia wymogów i zakazów wynikających z tych przepisów lub zgodnych z nimi przepisów krajowych. Po drugie, określenie maksymalnej dopuszczalnej zawartości białka roślinnego (
9
), pozwalające oznaczać środki spożywcze pewnymi nazwami zwyczajowymi lub opisowymi, jest równoznaczne z uregulowaniem stosowania tych nazw, jednakże bez przyjęcia nazwy przewidzianej w przepisach. Ponieważ wspomniane przepisy harmonizują w szczególny sposób używanie tych nazw, państwo członkowskie nie może przyjmować w tym zakresie przepisów, nie narażając na niebezpieczeństwo jednolitości prawa Unii.
(
1
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U. 2011, L 304, s. 18).
(
2
)	Décret no 2022–947, du 29 juin 2022, relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner des denrées comportant des protéines végétales (dekret nr 2022–947 z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie stosowania niektórych nazw wykorzystywanych do oznaczania środków spożywczych zawierających białko roślinne) (JORF z dnia 30 czerwca 2022 r., tekst nr 3) (zwany dalej „dekretem nr 2022–947”).
(
3
)	Décret no 2024–144, du 26 février 2024, relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner les denrées alimentaires comportant des protéines végétales (dekret nr 2024–144 z dnia 26 lutego 2024 r. w sprawie stosowania niektórych nazw wykorzystywanych do oznaczania środków spożywczych zawierających białko roślinne) (JORF z dnia 27 lutego 2024 r., tekst nr 15) (zwany dalej „dekretem nr 2024–144”).
(
4
)	Artykuł 2 ust. 2 lit. n) rozporządzenia nr 1169/2011.
(
5
)	Stwierdzenie to dotyczy również pojęć wymienionych w załączniku I do dekretu nr 2024–144.
(
6
)	Artykuł 38 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011.
(
7
)	Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 w związku z motywami 1 i 3 tego rozporządzenia.
(
8
)	Artykuł 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1169/2011.
(
9
)	Artykuł 3 ust. 1 dekretu nr 2022–947.