62018CJ0797
PRESUDA SUDA (deveto vijeće)
30. travnja 2020. (
*1
)
„Žalba – Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) – Izdaci isključeni iz financiranja Europske unije – Izdaci Helenske Republike – Uredba (EZ) br. 1782/2003 – Uredba (EZ) br. 796/2004 – Uredba (EZ) br. 1120/2009 – Uredba (EU) br. 1306/2013 – Program potpora po površini – Pojam ‚trajni pašnjaci’ – Paušalni financijski ispravci – Uredba (EZ) br. 1698/2005 – Ocjena prihvatljivosti izdataka – Upravno tijelo – Uredba (EZ) br. 1290/2005 – Troškovi na koje se primjenjuje rok od 24 mjeseca – Uredba (EZ) br. 817/2004 – Režim učinkovitih, proporcionalnih i odvraćajućih sankcija – Metoda izračuna ispravka”
U predmetu C‑797/18 P,
povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 17. prosinca 2018.,
Helenska Republika, koju zastupaju G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou i A. Vasilopoulou, u svojstvu agenata,
žalitelj,
a druga stranka postupka je:
Europska komisija, koju zastupaju M. Konstantinidis, D. Triantafyllou i J. Aquilina, u svojstvu agenata,
tuženik u prvostupanjskom postupku,
SUD (deveto vijeće),
u sastavu: S. Rodin, predsjednik vijeća, D. Šváby (izvjestitelj) i K. Jürimäe, suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnu odvjetnicu, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Helenska Republika u svojoj žalbi zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 4. listopada 2018., Grčka/Komisija (T‑272/16, neobjavljena, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2018:651), kojom je Opći sud odbio njezinu tužbu protiv Provedbene odluke Komisije (EU) 2016/417 od 17. ožujka 2016. o isključivanju iz financiranja Europske unije određenih izdataka država članica u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2016., L 75, str. 16., u daljnjem tekstu: sporna odluka).
Pravni okvir
Uredba (EZ) br. 2988/95
2
Uredba Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (SL 1995., L 312, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.; u daljnjem tekstu: Uredba br. 2988/1995) sadržava glavu II. naslovljenu „Upravne mjere i kazne” u kojoj se nalazi članak 5. te uredbe. Stavkom 1. tog članka određeno je:
„Namjerne nepravilnosti ili one prouzročene nepažnjom mogu imati za posljedicu sljedeće upravne kazne:
[…]
(c)
cijelo ili djelomično ukidanje pogodnosti odobrenih propisima Zajednice, čak i ako se subjekt neispravno okoristio samo dijelom te pogodnosti;
(d)
isključenje iz mogućnosti korištenja pogodnosti ili oduzimanje pogodnosti u razdoblju nakon počinjene nepravilnosti;
[…]”
Uredba (EZ) br. 1782/2003
3
Uredba Vijeća (EZ) br. 1782/2003 od 29. rujna 2003. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike i o izmjeni uredbi (EEZ) br. 2019/93, (EZ) br. 1452/2001, (EZ) br. 1453/2001, (EZ) br. 1454/2001, (EZ) br. 1868/94, (EZ) br. 1251/1999, (EZ) br. 1254/1999, (EZ) br. 1673/2000, (EEZ) br. 2358/71 i (EZ) br. 2529/2001 (SL 2003., L 270, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1782/2003) sadržavala je glavu III. naslovljenu „Program jedinstvenih plaćanja” u kojoj se nalazilo poglavlje 3. o „[p]ravima na plaćanje”. Odjeljak 1. tog poglavlja, koji se odnosio na „[p]rava na plaćanje na temelju površina”, sadržavao je članak 43. te uredbe, koji se odnosio na „određivanje prava na plaćanje”. Taj je članak predviđao:
„1.   Ne dovodeći u pitanje članak 48., svaki poljoprivrednik ima pravo na plaćanje po hektaru koje se izračunava tako da se referentni iznos podijeli s trogodišnjim prosječnim brojem svih hektara na temelju kojih je ostvareno pravo na izravna plaćanja navedena u Prilogu VI. tijekom referentnog razdoblja.
Ukupni broj prava na plaćanje jednak je gore navedenom prosječnom broju hektara.
[…]
2.   Broj hektara naveden u stavku 1. uključuje i:
[…]
(b)
sve površine pod krmnim biljem tijekom referentnog razdoblja.
3.   Za potrebe stavka 2. točke (b) ovog članka, pod pojmom ‚površina pod krmnim biljem’ smatra se površina gospodarstva koja je dostupna tijekom cijele kalendarske godine, u skladu s člankom 5. Uredbe Komisije (EZ) br. 2419/2001 [od 11. prosinca 2001. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava za određene programe potpora Zajednice iz Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3508/92 (SL 2001., L 327, str. 11.)] za uzgoj životinja, uključujući površine u zajedničkoj uporabi i površine miješanih kultura. U tu površinu ne spadaju:
–
zgrade, šume, ribnjaci, staze,
–
[…]” [neslužbeni prijevod]
4
Članak 44. Uredbe br. 1782/2003, koji se odnosi na „[k]orištenje prava na plaćanje”, u stavku 2. propisivao je:
„‚Hektar prihvatljiv za korištenje potpore’ je bilo koja poljoprivredna površina na gospodarstvu koja se koristi kao obradivo zemljište ili trajni pašnjak, isključujući površine koje se koriste za trajne nasade, šume i obavljanje nepoljoprivredne aktivnosti.” [neslužbeni prijevod]
Uredba (EZ) br. 796/2004
5
Članak 2. prvi stavak Uredbe Komisije (EZ) br. 796/2004 od 21. travnja 2004. o detaljnim pravilima za provedbu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava predviđenih uredbama Vijeća br. 1782/2003 i (EZ) br. 73/2009 kao i višestruke sukladnosti predviđene Uredbom Vijeća br. 479/2008 (SL 2004., L 141, str. 18.), kako je izmijenjena i dopunjena Uredbom Komisije (EZ) br. 380/2009 od 8. svibnja 2009. (SL 2009., L 116, str. 9.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 796/2004) glasio je kako slijedi:
„Za potrebe ove Uredbe:
[…]
1.a
‚poljoprivredna parcela’ znači neprekinuta površina zemljišta koju je prijavio jedan poljoprivrednik i na kojoj se uzgaja samo jedna skupina usjeva; ako se u okviru ove Uredbe zahtijeva zasebna prijava uporabe površine unutar skupine usjeva, ta posebna uporaba dodatno ograničava poljoprivrednu parcelu;
[…]
2.
‚trajni pašnjaci’ su zemljišta koja se koriste za proizvodnju trave i ostale travolike paše na prirodan način (samoniklo) ili putem uzgoja (zasijano) i koje nije bilo uključeno u izmjenu nasada poljoprivrednog gospodarstva tijekom pet ili više godina, osim površina obuhvaćenih pod režimom ugara, u skladu s člankom 107. stavkom 6. Uredbe (EZ) br. 1782/2003 i zemljišta koja se drže na ugaru u skladu s odredbama Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2078/92 [od 30. lipnja 1992. o poljoprivrednim metodama proizvodnje koje su u skladu sa zahtjevima zaštite okoliša i održavanja prirodnog okruženja (SL 1992., L 215, str. 85.)], člancima 22., 23. i 24. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1257/1999 [od 17. svibnja 1999. o potpori Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP) ruralnom razvoju kojom se izmjenjuju i stavljaju izvan snage određene uredbe (SL 1999., L 160, str. 80.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 1., str. 93.)] i člankom 39. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 [od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2005., L 277, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.)];
2.a
‚trave i ostale travolike paše’ je svo travoliko bilje koje se obično nalazi na prirodnim pašnjacima ili je obično sastavni dio mješavine sjemena za pašnjake ili livade u državi članici (bez obzira na to koriste li se za ispašu životinja). Države članice mogu uključiti kulture koje se nalaze u Prilogu IX. Uredbe [br. 1782/2003.].” [neslužbeni prijevod]
6
U tom pogledu uvodna izjava 1. Uredbe Komisije br. 239/2005 od 11. veljače 2005. (SL 2005., L 42, str. 3.), koja je izmijenila Uredbu br. 796/2004 u njezinu prvotnom tekstu, je određivala:
„Članak 2. Uredbe br. 796/2004 […] sadrži više definicija koje treba pojasniti. Osobito je potrebno pojasniti definiciju ‚trajnih pašnjaka’ u točki 2. navedenog članka te je također potrebno uvesti definiciju pojma ‚trave i drugih travolikih paša’. Međutim, u tom kontekstu treba zaključiti da države članice trebaju određenu fleksibilnost kako bi mogle voditi računa o lokalnim agronomskim uvjetima.” [neslužbeni prijevod]
7
Članak 8. Uredbe br. 796/2004, naslovljen „Opća načela primjenjiva na poljoprivredne parcele”, u svojem stavku 1. predviđao je:
„Ne dovodeći u pitanje članak 34. stavak 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 (SL 2009., L 30, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 73/2009), poljoprivredna parcela koja sadrži stabla smatra se prihvatljivom površinom za svrhe programa potpore ‚površina’ ako se poljoprivredne djelatnosti ili, prema potrebi, predviđena proizvodnja mogu odvijati na sličan način kao i kod poljoprivrednih parcela bez stabala na istom području.” [neslužbeni prijevod]
8
Glava III. Uredbe br. 796/2004, koja se odnosila na „kontrole”, je sadržavala članak 30., naslovljen „Utvrđivanje površina”. Stavkom 2. tog članka bilo je određeno:
„Ukupna površina poljoprivredne parcele može se uzeti u obzir pod uvjetom da je u potpunosti iskorištena u skladu s uobičajenim normama dotične države članice ili regije. U drugim slučajevima u obzir se uzima stvarno korištena površina.
U pogledu regija u kojima su neke značajke, posebno živice, jarci ili zidovi, tradicionalno dio dobre poljoprivredne prakse uzgoja ili uporabe, države članice mogu odlučiti da se dotična površina smatra dijelom površine koji se u cijelosti koristi, pod uvjetom da ne prelazi ukupnu širinu koju odrede države članice. Ta širina mora odgovarati tradicionalnoj širini u dotičnoj regiji i ne smije prijeći 2 metra.
[…]” [neslužbeni prijevod]
Uredba (EZ) br. 1290/2005
9
U glavi IV. naslovljenoj „Poravnanje računa i nadzor Komisije” Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL 2005., L 209, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 44.) nalazio se njezin članak 31. naslovljen „Potvrda o sukladnosti”. Stavci 2. do 4. tog članka glasili su kako slijedi:
„2.   Komisija procjenjuje iznose koji se isključuju na temelju težine zabilježene nesukladnosti. Uzima u obzir vrstu i težinu povrede te financijsku štetu prouzročenu Zajednici.
3.   Prije donošenja odluke o odbijanju financiranja, nalazi inspekcije Komisije i odgovori države članice priopćuju se u pisanom obliku, nakon čega dvije strane nastoje postići dogovor o mjerama koje je potrebno poduzeti.
Ako se ne postigne dogovor, država članica može zatražiti pokretanje postupka usklađivanja međusobnih stajališta u roku od četiri mjeseca. Izvješće o ishodu postupka dostavlja se Komisiji, koja ga proučava prije donošenja odluke od možebitnom odbijanju financiranja.
4.   Financiranje se ne može odbiti za:
(a)
izdatke iz članka 3. stavka 1. koji su nastali više od 24 mjeseca prije nego što je Komisija pisano obavijestila državu članicu o nalazima inspekcije;
(b)
izdatke za višegodišnje mjere koji su obuhvaćeni člankom 3. stavkom 1. ili programima iz članka 4., pri čemu konačna obveza primatelja nastaje više od 24 mjeseca prije no što Komisija pisanim putem obavijesti državu članicu o nalazima inspekcije;
(c)
izdatke za mjere predviđene u programima iz članka 4., osim onih iz točke (b), za koje se plaćanje ili, prema slučaju, plaćanje preostalog iznosa od strane agencije za plaćanja izvršava više od 24 mjeseca prije no što Komisija pisanim putem obavijesti državu članicu o nalazima inspekcije.”
Uredba (EZ) br. 817/2004
10
Članak 73. Uredbe Komisije (EZ) br. 817/2004 od 29. travnja 2004. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća br. 1257/1999 o potporama ruralnom razvoju od strane EFSJP‑a (SL 2004., L 153, str. 30. i ispravak SL 2004., L 231, str. 24.) propisivao je:
„Države članice utvrđuju režim sankcija primjenjivih na povrede odredbi ove uredbe i poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale njihovu provedbu. Predviđene sankcije moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.” [neslužbeni prijevod]
Uredba (EZ) br. 1698/2005
11
Uvodne izjave 61. i 64. Uredbe Vijeća br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2005., L 277, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1698/2005) navodile su:
„(61)
U skladu s načelom supsidijarnosti i uz mogućnost iznimki, potrebna su nacionalna pravila o utvrđivanju [prihvatljivosti izdataka].
[…]
(64)
Države članice bi trebale provesti mjere koje će jamčiti valjano djelovanje sustava upravljanja i kontrole. U tu je svrhu nužno utvrditi opća načela i osnovne funkcije koje svaki sustav upravljanja i kontrole mora osigurati. Nužno je stoga održavati odabir jedinstvenog upravnog tijela [za svaki program] i odrediti njegove odgovornosti.”
12
Ta je uredba sadržavala glavu V., naslovljenu „Doprinos EPFRR‑a”, u kojoj se nalazio članak 71. koji se odnosio na „[p]rihvatljivost [izdataka]”. Stavcima 2. i 3. tog članka bilo je određeno:
„2.   Troškovi su prihvatljivi za doprinos [Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR‑a)] samo kada su nastali povodom radnji o kojima je odlučilo upravno tijelo odnosnog programa ili programa pod njegovom odgovornošću, u skladu s kriterijima odabira koje je odredilo nadležno tijelo.
3.   Pravila o prihvatljivosti troškova dodjele potpora određuju se na nacionalnoj razini, a predmetom su posebnih uvjeta utvrđenih u ovoj Uredbi za određene mjere ruralnog razvoja.
[…]”
Uredba (EZ) br. 1974/2006
13
Uredba Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe (EZ) br. 1698/2005 (SL 2006., L 368, str. 15.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 59.) sadržavala je poglavlje III., naslovljeno „Mjere ruralnog razvoja”, u kojem se nalazio odjeljak 2. o „[z]ajedničkim odredbama za više mjera”. Članak 43. te uredbe nalazio se u tom odjeljku i određivao je:
„Što se tiče investicijskih mjera, države članice moraju osigurati da potpora bude usmjerena prema jasno određenim ciljevima koji odražavaju utvrđene strukturne i teritorijalne potrebe i strukturne slabosti.”
14
Pod naslovom „Mogućnost provjere i nadzora mjera i pravila o prihvatljivosti” odjeljak 1. poglavlja IV., naslovljenog „Prihvatljivost i upravne odredbe”, sadržavao je članak 48., u skladu s kojim:
„1.   U svrhu provedbe članka 74. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1698/2005, države članice moraju osigurati mogućnost provjeravanja i nadziranja svih mjera ruralnog razvoja koje namjeravaju provoditi. U tu svrhu, države članice uspostavljaju sustave kontrole koji na zadovoljavajući način osiguravaju poštovanje kriterija prihvatljivosti i ispunjavanje drugih obveza.
2.   Kako bi dokazale i potvrdile primjerenost i točnost obračuna plaćanja na temelju članaka 31., 38., 39., 40. i članaka od 43. do 47. Uredbe (EZ) br. 1698/2005, države članice moraju osigurati da primjerenu stručnu pomoć pružaju tijela ili službe koje su funkcijski neovisne od tijela ili službi odgovornih za obračun. Pružanje takve stručne pomoći mora se navesti u programu ruralnog razvoja.”
Uredba (EZ) br. 73/2009
15
Glava III. Uredbe br. 73/2009 naslovljena „Program jedinstvenih plaćanja” sadržavala je poglavlje 1. naslovljeno „[o]pća provedba”, unutar kojeg se nalazio članak 34. naslova „[a]ktiviranje prava na plaćanje po prihvatljivom hektaru.” U skladu sa stavkom 1. tog članka:
„Potpora u okviru programa jedinstvenih plaćanja dodjeljuje se poljoprivrednicima nakon aktiviranja prava na plaćanje po prihvatljivom hektaru. Aktiviranjem se prava na plaćanje ostvaruje pravo na isplatu utvrđenih iznosa.”
16
Članak 36. navedene uredbe, naslovljen „Izmjena prava na plaćanje”, također se nalazio u tom poglavlju te je određivao:
„Prava na plaćanje po hektaru ne mogu se izmijeniti, osim ako nije drukčije predviđeno ovom Uredbom.
U skladu s postupkom iz članka 141. stavka 2. Komisija utvrđuje podrobna pravila za izmjenu prava na plaćanje od 2010., a posebno u slučaju dijela prava.”
17
Članak 137. iste uredbe, naslovljen „Potvrda prava na plaćanje”, nalazio se u njezinoj glavi VII., koja se odnosila na „[p]rovedbene, prijelazne i završne odredbe”. Stavak 1. tog članka je glasio kako slijedi:
„Prava na plaćanje dodijeljena poljoprivrednicima prije 1. siječnja 2009. smatraju se zakonitima i redovitima od 1. siječnja 2010.”
Uredba (EZ) br. 1120/2009
18
U skladu s člankom 2. Uredbe Komisije (EZ) br. 1120/2009 od 29. listopada 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu programa jedinstvenih plaćanja predviđenog u glavi III. Uredbe br. 73/2009 (SL 2009., L 316, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 167.; u daljnjem tekstu: Uredba br. 1120/2009):
„Za potrebe glave III. Uredbe (EZ) br. 73/2009 i za potrebe ove Uredbe koriste se sljedeće definicije:
[…]
(c)
‚trajni pašnjak’ znači zemljište koje se koristi za uzgoj trave ili drugog zeljastog krmnog bilja, prirodnog, (samoniklog), ili uzgojenog, (zasijanog), koje nije uključeno u plodored na gospodarstvu pet ili više godina, osim površina koje se drže na ugaru u skladu s Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2078/92 [od 30. lipnja 1992. o poljoprivrednim metodama proizvodnje koje su u skladu sa zahtjevima zaštite okoliša i održavanja prirodnog okruženja (SL 1992., L 215, str. 85.),] površine koje se drže na ugaru u skladu s člancima 22., 23. i 24. Uredbe (EZ) br. 1257/1999 i površine koje se drže na ugaru u skladu s člankom 39. Uredbe (EZ) br. 1698/2005; u tom smislu ‚trave ili drugo zeljasto krmno bilje’ znači svo zeljasto bilje koje tradicionalno raste na prirodnim pašnjacima ili je uključeno u mješavinama sjemenja za pašnjake ili livade u državi članici (bez obzira koriste li se za ispašu ili ne). Države članice mogu uključiti ratarske kulture navedene u Prilogu I.;
[…]”
Uredba (EZ) br. 1122/2009
19
Uredba Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina (SL 2009., L 316, str. 65.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 231.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1122/2009) sadržavala je članak 34. koji se odnosio na „[o]dređivanje površina”. Taj članak, koji se nalazio u glavi III. „Kontrole” te uredbe, u stavcima 2. i 4. određivao je:
„2.   Ukupna površina poljoprivredne parcele može se uzeti u obzir pod uvjetom da je u potpunosti iskorištena u skladu s uobičajenim normama dotične države članice ili regije. U drugim slučajevima u obzir se uzima stvarno korištena površina.
U vezi s regijama u kojima su neke značajke, posebno živice, jarci i zidovi, tradicionalno dio dobre poljoprivredne prakse uzgoja ili uporabe, države članice mogu odlučiti da se dotična površina smatra dijelom površine koji se u cijelosti koristi, pod uvjetom da ne prelazi ukupnu širinu koju odrede države članice. Ta širina mora odgovarati tradicionalnoj širini u dotičnoj regiji i ne smije prijeći 2 metra.
Međutim, ako su države članice prije stupanja na snagu ove Uredbe u skladu s trećim podstavkom članka 30. stavka 2. Uredbe br. 796/2004 prijavile Komisiji širinu veću od 2 metra, ta širina i dalje se može koristiti.
[…]
4.   Ne dovodeći u pitanje članak 34. stavak 2. Uredbe br. 73/2009, poljoprivredna parcela koja sadrži stabla smatra se prihvatljivom površinom za svrhe sustava potpore po površini ako se poljoprivredne djelatnosti ili, prema potrebi, predviđena proizvodnja mogu odvijati na sličan način kao i kod poljoprivrednih parcela bez stabala na istom području.”
Uredba (EU) br. 1306/2013
20
Članak 52. Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, br. 1290/2005 i (EZ) br. 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravak SL 2018., L 233, str. 3.), naslovljen „[p]otvrda o sukladnosti”, nalazi se u odjeljku II., naslovljenom „Poravnanje”, poglavlja IV. koje je i samo naslovljeno „Poravnanje računa”. Taj članak u svojim stavcima 2. i 3. propisuje:
„2.   Komisija procjenjuje iznose koji se isključuju na temelju težine zabilježene neusklađenosti. Uzima u obzir vrstu povrede te financijsku štetu prouzročenu Uniji. Isključivanje se temelji na utvrđivanju iznosa koji su neopravdano potrošeni i, ako te iznose nije moguće utvrditi uz razmjerne napore, može primijeniti esktrapolacijske ili paušalne ispravke. Paušalni ispravci primjenjuju se samo ako zbog prirode slučaja ili zbog toga što država članica nije dostavila Komisiji potrebne informacije nije moguće uz razmjeran napor preciznije utvrditi financijsku štetu prouzročenu Uniji.
3.   Prije donošenja odluke o odbijanju financiranja, nalazi inspekcije Komisije i odgovori države članice priopćuju se u pisanom obliku, nakon čega dvije strane nastoje postići dogovor o mjerama koje je potrebno poduzeti. U tom trenutku u postupku države članice imaju priliku pokazati da je stvarni razmjer nepoštovanja manji od procjene Komisije.
Ako se ne postigne dogovor, država članica može zatražiti pokretanje postupka usklađivanja međusobnih stajališta unutar roka od četiri mjeseca. Izvješće o ishodu postupka podnosi se Komisiji. Komisija uzima u obzir preporuke iz izvješća prije donošenja odluke o mogućem odbijanju financiranja i daje obrazloženje ako odluči ne slijediti te preporuke.”
Uredba (EU) br. 1307/2013
21
Članak 4. stavak 1. točka (h) Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe br. 73/2009 (SL 2013., L 347, str. 608.) sadržavao je u svojem prvotnom tekstu (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1307/2013) sljedeću definiciju:
„‚trajni travnjak i trajni pašnjak’ (zajedno ‚trajni travnjak’) znači zemljište koje se koristi za uzgoj trava ili ostale travolike paše na prirodan način (samoniklo) ili putem uzgoja (zasijano) i koje nije bilo uključeno u izmjenu nasada poljoprivrednog gospodarstva tijekom pet ili više godina; može uključivati druge vrste poput grmlja i/ili drveća koje se mogu upotrebljavati za ispašu pod uvjetom da trave i ostala travolika paša i dalje prevladavaju, kao i, ako države članice tako odluče, zemljište koje se može upotrebljavati za ispašu i koje čini dio uspostavljene lokalne prakse koja podrazumijeva da trave i druge travolike paše tradicionalno ne prevladavaju na područjima za ispašu”.
22
Ta odredba, kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 2017/2393 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2017. (SL 2017., L 350, str. 15.), glasi kako slijedi:
„‚trajni travnjak i trajni pašnjak’ (zajedno ‚trajni travnjak’) znači zemljište koje se koristi za uzgoj trava ili druge travolike paše na prirodan način (samoniklo) ili putem uzgoja (zasijano) i koje nije bilo uključeno u izmjenu nasada poljoprivrednog gospodarstva tijekom pet ili više godina, kao i, ako države članice tako odluče, koje nije preorano tijekom pet ili više godina; ono može uključivati druge vrste poput grmlja i/ili drveća koje se mogu upotrebljavati za ispašu te, ako države članice tako odluče, druge vrste poput grmlja i/ili drveća od kojih nastaje hrana za životinje, pod uvjetom da trave i druge travolike paše i dalje prevladavaju. Države članice također mogu odlučiti da se trajnim travnjakom smatra:
i.
zemljište koje se može upotrebljavati za ispašu i koje čini dio uspostavljene lokalne prakse na kojem trave i druge travolike paše tradicionalno ne prevladavaju na površinama za ispašu i/ili
ii.
zemljište koje se može upotrebljavati za ispašu na kojem trave i druge travolike paše ne prevladavaju ili nisu prisutne na površinama za ispašu”.
Provedbena uredba (EU) br. 809/2014
23
Pod naslovom „Djelomično ili potpuno ukidanje potpore i administrativne kazne”, članak 63. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014 od 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe br. 1306/2013 u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, mjera ruralnog razvoja i višestruke sukladnosti (SL 2014., L 227, str. 69. i ispravak SL 2019., L 68, str. 16.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 809/2014) predviđa:
„1.   Plaćanja se izračunavaju na temelju iznosa za koji je tijekom administrativnih provjera iz članka 48. utvrđeno da je prihvatljiv.
Nadležno tijelo ispituje zahtjev za plaćanje koje je primilo od korisnika i utvrđuje iznose koji su prihvatljivi za potporu. Utvrđuje sljedeće:
(a)
iznos koji treba platiti korisniku na temelju zahtjeva za plaćanje i odluke o dodjeli;
(b)
iznos koji treba platiti korisniku nakon ispitivanja prihvatljivosti rashoda u zahtjevu za plaćanje.
Ako iznos utvrđen u skladu s točkom (a) drugog podstavka premaši iznos utvrđen u skladu s točkom (b) tog podstavka za više od 10 %, administrativna kazna primjenjuje se na iznos utvrđen u skladu s tom točkom (b). Iznos kazne razlika je između tih dvaju iznosa, ali ne prelazi potpuno ukidanje potpore.
Međutim, kazne se ne primjenjuju ako korisnik može dokazati nadležnom tijelu da nije kriv za uključivanje neprihvatljivog iznosa ili ako se nadležno tijelo drukčije uvjeri da predmetni korisnik nije kriv.
2.   Administrativna kazna iz stavka 1. primjenjuje se mutatis mutandis na neprihvatljivi rashod utvrđen tijekom provjera na licu mjesta iz članka 49. U tom je slučaju ispitani rashod kumulativni rashod ostvaren za predmetnu operaciju. Time se ne dovode u pitanje rezultati prethodnih provjera na licu mjesta u pogledu predmetnih operacija.”
Provedbena uredba (EU) br. 908/2014
24
Članak 34. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 908/2014 od 6. kolovoza 2014. o utvrđivanju pravila za provedbu Uredbe br. 1306/2013 u pogledu agencija za plaćanje i drugih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, pravila o kontroli, jamstava i transparentnosti (SL 2014., L 255, str. 59.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 908/2014) u stavcima 2. i 3. predviđa:
„2.   Ako Komisija nakon analize smatra da rashodi nisu ostvareni u skladu s pravilima Unije, dostavlja svoje nalaze predmetnoj državi članici i navodi korektivne mjere koje su potrebne kako bi se u budućnosti osiguralo poštovanje navedenih pravila te privremenu razinu financijskog ispravka za koji u toj fazi postupka smatra da odgovara njezinim nalazima. Pri dostavi podataka određuje se i održavanje bilateralnog sastanka u roku od četiri mjeseca od isteka roka za odgovor države članice. Pri dostavi podataka upućuje se na ovaj članak.
Država članica mora odgovoriti u roku od dva mjeseca od primitka podataka. U svom odgovoru država članica posebno ima priliku:
(a)
dokazati Komisiji da su stvarni razmjeri nesukladnosti ili rizik za [EPFRR ili Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP)] manji od onih koji je navela Komisija;
(b)
obavijestiti Komisiju o korektivnim mjerama koje je poduzela kako bi osigurala usklađenost s pravilima Unije i o datumu stupanja na snagu njihove provedbe.
U opravdanim slučajevima Komisija može na obrazložen zahtjev države članice odobriti produljenje dvomjesečnog razdoblja za najviše dva mjeseca. Zahtjev se upućuje Komisiji prije isteka navedenoga razdoblja.
Ako država članica smatra da nije potreban bilateralni sastanak, o tome obavješćuje Komisiju u odgovoru na prethodno navedenu dostavu podataka.
3.   Na bilateralnom sastanku obje strane nastoje postići dogovor o mjerama koje je potrebno poduzeti i o ocjeni ozbiljnosti povrede i financijske štete nanesene proračunu Unije.
[…]”
Dokument br. VI/5330/97
25
Smjernice na području paušalnih financijskih ispravaka bile su određene u dokumentu Komisije br. VI/5330/97 od 23. prosinca 1997. naslovljenom „Smjernice o izračunu financijskih posljedica prilikom pripreme odluke o poravnanju računa Komponente za jamstva EFSJP‑a” (u daljnjem tekstu: dokument br. VI/5330/97). Kada informacije dobivene istragom nisu omogućavale procjenu gubitaka koje je Zajednica pretrpjela ekstrapolacijom tih gubitaka na temelju statističkih podataka ili oslanjanjem na druge provjerljive podatke mogao se predvidjeti paušalni ispravak. Primijenjena stopa ispravka ovisila je o važnosti nedostataka utvrđenih tijekom provedbe kontrola. U tom je dokumentu bilo navedeno:
„Kada jedna ključna kontrola ili više njih nisu provedene ili su toliko loše i rijetko provedene da se njima ne može učinkovito utvrditi prihvatljivost zahtjeva ili spriječiti nepravilnosti, tada valja primijeniti ispravak u visini od 10 % jer se može razumno smatrati da je za [Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFSJP)] postojao povećan rizik od znatnih gubitaka.
[…]
Međutim, kada provedba sustava kontrole od strane države članice uopće ne postoji ili je ona ozbiljno manjkava te postoje vrlo česti pokazatelji nepravilnosti i nepažnje u borbi protiv nepravilne ili prijevarne prakse, valja primijeniti ispravak u visini od 25 % s obzirom na to da se može razumno smatrati da će sloboda podnošenja nedopuštenih zahtjeva bez kažnjavanja prouzročiti iznimno visoke gubitke za EFSJP.
[…]
[Paušalne stope ispravka] primjenjuju se na preostale izdatke nakon odbitka isključenih iznosa u vezi s pojedinačnim spisima ili primjenom Uredbe 296/96 […].” [neslužbeni prijevod]
Okolnosti spora
26
Opći je sud okolnosti spora izložio u točkama 1. do 22. pobijane presude i one se mogu sažeti kako slijedi.
27
Komisija je u rujnu 2012. provela istragu u pogledu izdataka Helenske Republike za mjere ruralnog razvoja EPFRR (2007. – 2013.) za financijske godine 2010. do 2013. U studenome 2013. ta je institucija zatim provela istragu u vezi s izdacima koje je Helenska Republika imala za potpore po površini za godine podnošenja zahtjeva 2012. i 2013.
28
Što se tiče potpora po površini, Komisija je nakon dopisa od 15. siječnja 2014. Helenskoj Republici podnijela svoja očitovanja. Helenska Republika na to je odgovorila 17. ožujka 2014., nakon čega je Komisija ponovno proslijedila svoje primjedbe Helenskoj Republici 28. svibnja 2014.
29
Bilateralni sastanak održan je 23. lipnja 2014., nakon kojeg je Helenska Republika odgovorila dopisom 18. rujna 2014.
30
Slijedom toga, Komisija je predložila da se Helenskoj Republici odredi ukupni, paušalni i jednokratan iznos od 167399260,04 eura zbog toga što, prema mišljenju te institucije, primjena sustava dodjele izravnih potpora po površini u Grčkoj nije bila u skladu s pravilima Europske unije za godine podnošenja zahtjeva 2012. i 2013.
31
Pokrenut je postupak mirenja i mišljenje tijela za mirenje doneseno je 13. srpnja 2015.
32
Komisija je 23. studenoga 2015. donijela svoje konačno stajalište ostajući pri svojem prvotnom stajalištu i predloživši da se iz financiranja isključi konačni bruto iznos ispravka određen Helenskoj Republici u području izravnih potpora koji je iznosio 167399260,04 eura.
33
Što se tiče mjera ruralnog razvoja, Komisija je nakon dopisa od 9. siječnja 2013. Helenskoj Republici podnijela svoja očitovanja. Helenska Republika je na njih odgovorila 6. ožujka 2013.
34
Bilateralni sastanak održan je 5. rujna 2013., nakon kojeg je Helenska Republika dostavila svoja očitovanja 27. prosinca 2013.
35
Komisija je 27. svibnja 2014. obavijestila Helensku Republiku o svojoj namjeri da isključi iznos od 4106349,91 eura iz financiranja Unije. Naime, ta je institucija zaključila da su u Grčkoj utvrđeni nedostaci u primjeni programa mjera koje ulaze u okvir programa ruralnog razvoja EPFRR‑a (2007. – 2013.) tijekom financijskih godina 2010. do 2013.
36
Nakon zahtjeva za mirenje koji je Helenska Republika podnijela 1. srpnja 2014. tijelo za mirenje izdalo je svoje mišljenje u konačnom izvješću od 28. siječnja 2015.
37
Dana 29. rujna 2015. Komisija je izrazila svoje konačno stajalište time što je ograničila predloženi ispravak na 3880460,50 eura, odnosno na 3107504,18 eura na temelju mjere 125 kao dijela programa ruralnog razvoja EPFRR‑a iz točke 35. ove presude (u daljnjem tekstu: mjera 125), uz 772956,32 eura na temelju mjere 121 tog istog programa (u daljnjem tekstu: mjera 121).
38
Komisija je 17. ožujka 2016. donijela spornu odluku kojom je navela iznose izdataka država članica u okviru EFJP‑a i EPFRR‑a isključenih iz financiranja Unije. Što se tiče Helenske Republike, Komisija je primijenila paušalne i jednokratne ispravke u pogledu financijskih godina 2010. do 2013. u područjima relevantnima za ovaj predmet, odnosno proizvodno nevezanim izravnim potporama i ruralnom razvoju EPFRR‑a. Što se tiče izravnih potpora, Komisija je naložila ispravak ukupnog neto iznosa od 167399260,04 eura, od kojega se neto iznos od 166797866,22 eura odnosio osobito na nedostatke u definiciji prihvatljivih trajnih pašnjaka, očitih pogrešaka i nedostataka u daljinskom praćenju provjera na licu mjesta. Što se tiče ruralnog razvoja, Komisija je naložila ispravak u neto iznosu od 3880460,50 eura.
39
U sažetom izvješću priloženom spornoj odluci, spomenutom u točkama 16. do 22. pobijane presude (u daljnjem tekstu: sažeto izvješće), Komisija je nastojala opravdati određivanje paušalnih i jednokratnih ispravaka o kojima je riječ sljedećim razlozima.
40
Što se tiče proizvodno nevezanih izravnih potpora, Komisija je utvrdila da je tijekom godina podnošenja zahtjeva 2012. i 2013. Helenska Republika smatrala prihvatljivima za plaćanje trajne pašnjake koji nisu ispunjavali kriterije iz članka 34. Uredbe br. 73/2009 i članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009 jer se vegetacija na tim površinama nije mogla smatrati „travom ili travolikom pašom” u smislu tih odredbi. Ta je pogrešna kvalifikacija grčkih tijela također zadržana kod unakrsnih provjera na temelju Uredbe br. 1122/2009.
41
Za godinu podnošenja zahtjeva 2012. grčka su tijela procijenila posljedice pogreške na iznos od 40113184,84 eura. Međutim, Komisija je smatrala da je taj iznos dobiven primjenom stopa prihvatljivosti utvrđenih u listopadu 2013., koje nisu uzele u obzir dovršetak revidiranog akcijskog plana u travnju 2014. Također je smatrala da iznos koji su izračunala grčka tijela nije uzeo u obzir sankcije koje je trebalo izreći u slučaju prekoračenja u prijavi. Što se tiče godine podnošenja zahtjeva 2013., ta je institucija utvrdila da iznos koji su izračunala grčka tijela nije uzeo u obzir sankcije koje je trebalo izreći u slučaju prekoračenja u prijavi u pogledu iznosa koji nisu bili plaćeni. Osim toga, što se tiče tih dviju godina podnošenja zahtjeva, Komisija je također zaključila da su ti iznosi dobiveni bez uzimanja u obzir financijskog učinka razmjernih izmjena čimbenika koji se odnose na trajne pašnjake, kako su završeni 30. travnja 2014.
42
Osim toga, Komisija je također utvrdila da su provjere na licu mjesta sadržavale nedostatke čiji su zaključci u određenim slučajevima bili bitno različiti od onih daljinskog provjeravanja, što je dovelo do ponovne provjere 9470 poljoprivrednih parcela za godinu podnošenja zahtjeva 2013. (ali ne za godinu podnošenja zahtjeva 2012.). Naposljetku, Komisija je zaključila da su grčka tijela raširenom primjenom relevantne prakse u određenim slučajevima smatrala da postoji „očita pogreška” radi ispravka iznosa plaćanja, a da pritom nisu primijenila predviđene sankcije.
43
Informacije koje su grčka tijela dostavila Komisiji 4. prosinca 2014. upućivale su na to da grčka tijela predlažu ispravak u iznosu od 52225465,79 eura za godinu podnošenja zahtjeva 2012. i iznos od 37133161,78 eura za godinu podnošenja zahtjeva 2013. Međutim, Komisija je smatrala da su ti ispravci nedovoljni zbog visoke stope pogrešaka utvrđenih tijekom provjera koje su upućivale na raširene nepravilnosti koje još uvijek nisu bile uklonjene u dovoljnoj mjeri.
44
Što se tiče godine podnošenja zahtjeva 2012., Komisija je stoga primijenila ispravak od 25 % na rizičnu populaciju. Uzimajući u obzir poboljšanje situacije, smanjila je ispravak na 10 % za godinu podnošenja zahtjeva 2013. na temelju osnovice koja je već bila smanjena za iznos od 37163161,78 euro koji su grčka tijela prijavila kao poznatu pogrešku.
45
Što se tiče ruralnog razvoja, a osobito mjere 125, koja se ponajprije odnosi na infrastrukturu navodnjavanja, Komisija je zaključila da odabir prihvatljivih projekata ne odgovara zahtjevima iz članka 71. Uredbe br. 1698/2005. Naime, istraga je pokazala da je taj odabir sadržavao drugi problematičan stadij predodabira koji je provela Uprava za studije i tehničku gradnju grčkog Ministarstva ruralnog razvoja (u daljnjem tekstu: DTEC). Tijekom tog stadija predodabira kontrolirala se stoga ne samo zrelost projekata već i njihova primjerenost u pogledu prioriteta na temelju kriterija koji su bili poznati samo toj upravi. Tako su uvedeni kriteriji odabira koji nisu bili oni koje je utvrdilo nadležno upravno tijelo (OPEKEPE). Slijedom toga, Komisija je odlučila primijeniti paušalni ispravak od 5 %, koji odgovara iznosu od 3107504,18 eura.
46
Što se tiče mjere 121, koja se u biti odnosi na modernizaciju poduzeća, istraga je pokazala da su u određenim slučajevima prijave neprihvatljivih izdataka zahtjevi korisnika bili smanjeni a da im nije bila izrečena nikakva sankcija. Komisija smatra da nekažnjavanje može potaknuti korisnike da prijave neprihvatljive troškove s obzirom na to da će im u najgorem slučaju samo biti odbijeno plaćanje odgovarajućeg iznosa. Stoga je zaključila da ta praksa stvara rizik za dotični fond te je na temelju analogne primjene članka 63. Provedbene uredbe br. 809/2014 odlučila primijeniti ispravak koji odgovara iznosu od 772956,32 eura.
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
47
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 25. svibnja 2016. Helenska Republika je pokrenula postupak za poništenje sporne odluke te je u potporu navedenoj tužbi istaknula, u biti, osam tužbenih razloga.
48
Prvi tužbeni razlog odnosio se na paušalni ispravak od 25 % za godinu podnošenja zahtjeva 2012., na paušalni ispravak od 10 % za godinu podnošenja zahtjeva 2013. kao i na jednokratni ispravak od 37163161,78 euro, koji su primijenjeni zbog nedostataka utvrđenih u definiciji prihvatljivih trajnih pašnjaka. Taj se tužbeni razlog temeljio na pogrešnom tumačenju i primjeni članka 2. prvog stavka točke 2. Uredbe br. 796/2004 i članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009.
49
Drugi tužbeni razlog temeljio se na pogrešnom tumačenju i primjeni dokumenta br. VI/5330/97 u pogledu ispunjavanja uvjeta za određivanje paušalnog ispravka od 25 % za godinu podnošenja zahtjeva 2012.
50
Treći tužbeni razlog odnosio se na paušalni ispravak od 10 % i jednokratni ispravak primijenjen za nedostatke i pogreške u definiciji i kontroli prihvatljivih trajnih pašnjaka za godinu podnošenja zahtjeva 2013. te se temeljio na njihovoj nezakonitosti i protupravnosti, njihovom proturječnom obrazloženju, pogrešnom tumačenju i primjeni dokumenta br. VI/5330/97 u pogledu ispunjavanja uvjeta za određivanje paušalnog ispravka od 10 % kao i na povredi načela dobre uprave, proporcionalnosti, načela ne bis in idem i prava obrane.
51
Četvrti i peti tužbeni razlog odnosili su se na spornu odluku u dijelu u kojem se njome predviđa paušalni ispravak od 5 % zbog nedostataka u primjeni kriterija za odabir projekata u okviru mjere 125. Četvrti tužbeni razlog temeljio se na nepostojanju pravne osnove i obrazloženja sporne odluke kao i na pogrešci koja se tiče činjenica u pogledu paušalnog ispravka primijenjenog za financijske godine 2010. do 2013., dok se peti tužbeni razlog temeljio na povredi članka 31. Uredbe br. 1290/2005.
52
Šesti i sedmi tužbeni razlog odnosili su se na jednokratni ispravak primijenjen za financijske godine 2011. do 2013. zbog utvrđenih nedostataka u primjeni politike sankcija u pogledu mjere 121. Šesti tužbeni razlog temeljio se na nezakonitosti metode izračuna ispravka koja bi dovela do neproporcionalnih rezultata s obzirom na utvrđene nedostatke, dok se sedmi tužbeni razlog temeljio na nepostojanju pravne osnove i obrazloženja sporne odluke kao i na povredi dokumenta br. VI/5330/97.
53
Helenska Republika je tijekom postupka pred Općim sudom odustala od osmog tužbenog razloga.
54
Opći je sud pobijanom presudom odbio tužbu.
Zahtjevi stranaka pred Sudom
55
Helenska Republika od Suda zahtijeva da:
–
ukine pobijanu presudu;
–
poništi spornu odluku i
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
56
Komisija zahtijeva da se žalba odbije kao neosnovana. Također zahtijeva da se Helenskoj Republici naloži snošenje troškova.
O žalbi
57
Helenska Republika u prilog svojoj žalbi ističe šest žalbenih razloga. Prvi žalbeni razlog odnosi se na spornu odluku u dijelu u kojem se njome primjenjuju paušalni ispravci od 25 % i 10 % na potpore po površini za pašnjake za godine podnošenja zahtjeva 2012. i 2013., kao i jednokratni ispravak od 37163161,78 eura za godinu podnošenja zahtjeva 2013. Taj žalbeni razlog temelji se na pogrešnom tumačenju pojma „trajnih pašnjaka” od strane Općeg suda u smislu članka 2. prvog stavka točke 2. Uredbe br. 796/2004 i članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009. Drugi žalbeni razlog temelji se na pogrešnom tumačenju i primjeni dokumenta br. VI/5330/97 od strane Općeg suda u pogledu ispunjavanja uvjeta koji opravdavaju paušalni financijski ispravak od 25 % primijenjen na potpore po površini za pašnjake za godinu podnošenja zahtjeva 2012. Treći žalbeni razlog temelji se na tome da je Opći sud pogrešno protumačio i primijenio članak 31. stavak 2. Uredbe br. 1290/2005, članak 52. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013 i članak 34. Provedbene uredbe br. 908/2014, kako su navedeni u dokumentu br. VI/5330/97, načelo ne bis in idem i načelo proporcionalnosti zbog kumulacije paušalnog financijskog ispravka od 10 % primijenjenog na potpore po površini za pašnjake za godinu podnošenja zahtjeva 2013. kao i jednokratni ispravak. Četvrti i peti žalbeni razlog odnose se na ocjenu Općeg suda o paušalnom financijskom ispravku od 5 % koji je primijenjen na Helensku Republiku zbog nedostataka u primjeni kriterija za odabir projekata u okviru mjere 125 za financijske godine 2010. do 2013. Dok se četvrti žalbeni razlog temelji na pogrešnom tumačenju i primjeni članka 71. stavaka 2. i 3. Uredbe br. 1698/2005 kao i na nedovoljnom obrazloženju pobijane presude, peti žalbeni razlog temelji se na povredi članka 31. stavka 4. točke (c) Uredbe br. 1290/2005 kao i na nedostatnom i proturječnom obrazloženju te presude. Šesti žalbeni razlog tiče se ocjene Općeg suda koja se odnosi na jednokratan ispravak primijenjen na Helensku Republiku za financijske godine 2011. do 2013. zbog nedostataka utvrđenih u primjeni politike sankcija u vezi s mjerom 121. Taj tužbeni razlog temelji se na povredi članka 73. Uredbe br. 817/2004 i članka 63. Provedbene uredbe br. 809/2014.
Prvi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
58
Svojim prvim žalbenim razlogom Helenska Republika u biti prigovara Općem sudu da je u točkama 35. do 66. pobijane presude pogrešno protumačio i primijenio članak 2. prvi stavak točku 2. Uredbe br. 796/2004 kao i članak 2. točku (c) Uredbe br. 1120/2009, u kojima se navodi definicija „trajnih pašnjaka”.
59
Helenska Republika prigovara Općem sudu da je u točkama 39., 40., 49. i 56. pobijane presude upotrijebio pogrešan kriterij što se tiče vrste vegetacije koja obuhvaća površine koje je Komisija uzela u obzir pri utvrđivanju predstavljaju li te površine doista „trajne pašnjake” u smislu prava Unije. Naime, Opći sud je ograničio kvalifikaciju „trajnih pašnjaka” samo na površine prekrivene travom ili drugom travolikom pašom, osim površina koje su prekrivene grmljem i drvenastom vegetacijom, koje karakteriziraju takozvane pašnjake „mediteranskog tipa”. Međutim, prema mišljenju Helenske Republike, Opći sud je trebao upotrijebiti još jedan kriterij na temelju kojeg su „trajni pašnjaci” površine koje su obuhvaćene uspostavljenim lokalnim praksama koje se tradicionalno upotrebljavaju za ispašu i na kojima ne prevladavaju trave i vegetacija travolike paše. Također, prevladavajuća vegetacija drvenastog tipa na predmetnim površinama ne može služiti kao pokazatelj napuštanja poljoprivrednih djelatnosti.
60
Prema mišljenju Helenske Republike, iz izričaja članka 2. Uredbe br. 796/2004 i članka 2. Uredbe br. 1120/2009 te konteksta i ciljeva tih uredbi proizlazi da je takvo tumačenje dopušteno. Ona tako ističe da to široko tumačenje pojma „trajnih pašnjaka” proizlazi iz vodiča namijenjenog pružanju smjernica državama članicama o najboljim načinima poštovanja važećih zakonskih odredbi o zajedničkoj poljoprivrednoj politici (ZPP), koji je 2. travnja 2008. objavio Zajednički istraživački centar Komisije (JRC), kao i iz akcijskog plana koji su u listopadu 2012. izradila grčka tijela u suradnji s Komisijom, koji uključuje procjenu prihvatljivosti pašnjaka fotointerpretacijom satelitskih fotografija na razini referentne parcele (jedinice) i primjenu sustava razmjernog (pro rata) izračuna u slučajevima postojanja sporadičnog grmlja (u daljnjem tekstu: akcijski plan iz 2012.). Osim toga, navedeno široko shvaćanje pojma „trajnih pašnjaka” također je potvrđeno tekstom članka 4. stavka 1. točke (h) Uredbe br. 1307/2013, u njezinoj izvornoj verziji, kao i onog koji proizlazi iz izmjene te odredbe člankom 3. Uredbe br. 2017/2393.
61
Komisija predlaže da se ovaj žalbeni razlog odbije kao neosnovan. Ta institucija smatra da je Opći sud pravilno protumačio i primijenio pojam „trajnih pašnjaka” iz članka 2. prvog stavka točke 2. Uredbe br. 796/2004 kao i članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009. Iz te definicije proizlazi da je odlučujući kriterij onaj koji se odnosi na vrstu vegetacije koja prekriva dotičnu poljoprivrednu površinu. Usto, ni smjernice navedene u točki 60. ove presude, ni akcijski plan iz 2012., ni Uredba br. 1307/2013, koja se primjenjuje od 1. siječnja 2015., i koja sadržava proširenu definiciju pojma „trajnog pašnjaka”, nisu relevantni za tumačenje prava koje je bilo primjenjivo u vrijeme kada su se dogodile činjenice ovog slučaja, niti za ocjenu financijskog ispravka koji je odredila Komisija.
Ocjena Suda
62
Svojim prvim žalbenim razlogom Helenska Republika u biti prigovara Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja pojma „trajnih pašnjaka” u smislu članka 2. prvog stavka točke 2. Uredbe br. 796/2004 i članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009 time što je u točki 40. pobijane presude utvrdio da su tim pojmom obuhvaćene samo površine prekrivene travom i travolikom pašom, isključujući površine prekrivene drvenastim biljkama ili grmljem koje karakteriziraju takozvane pašnjake „mediteranskog tipa”. Naime, prema mišljenju Helenske Republike, kriterij koji se odnosi na prirodu vegetacije koja prekriva dotičnu poljoprivrednu površinu nije odlučujući za kvalifikaciju „trajnih pašnjaka”.
63
U tom pogledu valja istaknuti, s jedne strane, da članak 2. točka (c) Uredbe br. 1120/2009 sadržava definiciju pojma „trajnih pašnjaka” vrlo sličnu pojmovima iz članka 2. prvog stavka točke 2. Uredbe br. 796/2004. S druge strane, iz sudske prakse Suda proizlazi da odlučujući kriterij za definiciju „trajnih pašnjaka” nije vrsta vegetacije koja prekriva poljoprivrednu površinu, nego stvarna uporaba navedene površine za tipičnu poljoprivrednu aktivnost u svrhu „trajnih pašnjaka”. Stoga postojanje drveća ili grmlja samo po sebi ne može predstavljati prepreku kvalifikaciji neke površine „trajnim pašnjakom”, sve dok ne ugrožava stvarnu uporabu navedene površine za poljoprivrednu aktivnost (presude od 15. svibnja 2019., Grčka/Komisija, C‑341/17 P, EU:C:2019:409, t. 54. i od 13. veljače 2020., Grčka/Komisija, C‑252/18 P, EU:C:2020:95, t. 50.).
64
Stoga, time što je u točki 40. pobijane presude presudio da je relevantni kriterij vrsta vegetacije koja se nalazi na predmetnoj površini, te je potom svoje ispitivanje proveo s obzirom na taj kriterij, Opći je sud počinio pogrešku koja se tiče prava pri tumačenju i primjeni pojma „trajni pašnjak”, kako isti proizlazi iz članka 2. prvog stavka točke 2. Uredbe br. 796/2004 i članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009. Iz toga slijedi da je pogrešan zaključak Općeg suda iz točke 46. pobijane presude, prema kojem Helenska Republika nije dokazala netočnost Komisijinih ocjena.
65
Posljedično, prvi žalbeni razlog Helenske Republike treba prihvatiti. Iz toga slijedi da valja ukinuti točku 1. izreke pobijane presude u dijelu u kojem je Opći sud odbio tužbu Helenske Republike o paušalnim ispravcima od 25 % i od 10 % primijenjenima na potpore po površini za pašnjake za godine podnošenja zahtjeva 2012. i 2013. kao i jednokratni ispravak od 37163161,78 euro za godinu podnošenja zahtjeva 2013., koji su nametnuti zbog nedostataka u definiciji i kontroli prihvatljivih trajnih pašnjaka za godine podnošenja zahtjeva 2012. i 2013.
Drugi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
66
Svojim drugim žalbenim razlogom Helenska Republika u biti tvrdi da je Opći sud u točkama 78., 93., 96., 101., 104., 106. i 107. pobijane presude pogrešno protumačio i primijenio dokument br. VI/5330/97 u pogledu ispunjavanja uvjeta potrebnih za primjenu stope ispravka od 25 % za godinu podnošenja zahtjeva 2012. Taj se žalbeni razlog sastoji od devet dijelova.
67
Prvim dijelom svojeg drugog žalbenog razloga Helenska Republika ističe da je Opći sud u točki 85. pobijane presude utvrdio da su konačne isplate za godinu podnošenja zahtjeva 2012. izvršene 30. lipnja 2013. nakon ponovne provjere zahtjeva na temelju akcijskog plana iz 2012., koji je proveden na taj dan. Stoga ta ponovna provjera isključuje rizik od nastanka osobito velikih gubitaka koji bi opravdali stopu paušalnog ispravka od 25 % te se protivi postojanju ponavljajućeg nedostatka, nepažnje ili ponavljanju povrede koju je počinila Helenska Republika. Stoga točke 78., 93., 96., 101., 104., 106. i 107. pobijane presude nemaju pravnu osnovu.
68
Drugi žalbeni razlog, u svojem drugom dijelu, temelji se na tome da je Opći sud iskrivio sadržaj sažetog izvješća i izmijenio predmeta spora jer je u točki 79. pobijane presude presudio da se granice referentnih parcela i njihova najveća površina koja je prihvatljiva za potporu moraju točno utvrditi. Međutim, predmet spora se ne odnosi na točno razgraničenje parcela, nego na njihovu prihvatljivost s obzirom na definiciju „trajnih pašnjaka”.
69
Treći dio drugog žalbenog razloga Helenske Republike temelji se na proturječnosti obrazloženja jer je Opći sud u točki 88. pobijane presude utvrdio da se, bez obzira na postupnu provedbu akcijskog plana iz 2012., rizik za EFJP povećao i da su iznimno veliki gubici bili vjerojatni, što je opravdavalo stopu od 25 %.
70
Četvrtim dijelom svojeg drugog žalbenog razloga Helenska Republika tvrdi da je Opći sud povrijedio dokument br. VI/5330/97 zahtijevajući u točki 88. pobijane presude da je za smanjenje stope financijskog ispravka potrebno da dotična država članica ukloni svaki rizik za EFJP.
71
Petim dijelom tog žalbenog razloga Helenska Republika ističe da je Opći sud u točki 89. pobijane presude povrijedio članke 34. i 36. Uredbe br. 73/2009 kao i članke 43. i 44. Uredbe br. 1782/2003 zaključivši da je pogreška koja se toj državi članici stavlja na teret u pogledu prihvatljivosti pašnjaka utjecala na izračun prava na plaćanje poljoprivrednika i stoga na broj tih prava, što je za EFJP stvorilo vrlo visok rizik. Takva je ocjena nezakonita i zbog toga što se njome članak 2. Uredbe br. 796/2004 i Uredbe br. 73/2009 retroaktivno primjenjuje na referentno razdoblje za izračun prava na plaćanje (2000. – 2002.).
72
Šestim dijelom svojeg drugog žalbenog razloga Helenska Republika tvrdi da je Opći sud iskrivio sadržaj konačnog izvješća tijela za mirenje iz točke 36. ove presude time što je u točki 92. pobijane presude odlučio da dio površina za koje je potpora dodijeljena nije bio prihvatljiv za njezinu dodjelu. Međutim, iz tog izvješća proizlazi da je nakon akcijskog plana iz 2012. površina od 1,6 milijun hektara pašnjaka ostala prihvatljiva za potporu.
73
Sedmim dijelom tog žalbenog razloga Helenska Republika tvrdi da je Opći sud u točki 100. pobijane presude povrijedio članak 52. stavak 3. drugi podstavak Uredbe br. 1306/2013 time što je samo utvrdio da Komisija nije vezana izvješćima tijela za mirenje a da nije provjerio je li ona obrazložila svoju odluku da odstupi od zaključaka navedenih izvješća.
74
Osmi dio drugog žalbenog razloga temelji se na proturječnosti između razloga navedenih u točkama 85. i 104. pobijane presude jer uvjeti za utvrđivanje postojanja „iznimne okolnosti” u smislu dokumenta br. VI/5330/97 nisu ispunjeni.
75
Devetim dijelom drugog žalbenog razloga Helenska Republika ističe da je Opći sud u točkama 114. do 116. pobijane presude počinio pogrešku u tumačenju i primjeni smjernica iz dokumenta br. VI/5330/97 time što nije uzeo u obzir retroaktivnu provedbu akcijskog plana iz 2012. Ona bi uklonila nedostatke u vezi s pogrešnom identifikacijom površina pašnjaka u sustavu za identifikaciju poljoprivrednih parcela (u daljnjem tekstu: LPIS), tako da, pod pretpostavkom da se može primijeniti paušalni ispravak, stopa ispravka od 25 % ne bi bila opravdana.
76
Komisija predlaže da se taj žalbeni razlog odbije kao neosnovan s obzirom na to da nijedan prigovor koji je Helenska Republika istaknula u njegov prilog ne može dovesti u pitanje ocjenu Općeg suda o zakonitosti primjene paušalne stope ispravka od 25 %.
77
Stoga, u odgovoru na prvi dio drugog žalbenog razloga Komisija odgovara da Helenska Republika u svojoj žalbi izdvaja element ponovne provjere zahtjeva na temelju akcijskog plana iz 2012. i ne navodi brojne druge nepravilnosti i ozbiljne nedostatke sustava kontrole na koji je Opći sud podsjetio u točki 77. pobijane presude i koje su zajedno opravdavale postojanje rizika od iznimno visokih gubitaka za EFJP.
78
U odgovoru na drugi dio tog žalbenog razloga Komisija ističe da je Opći sud u točki 77. pobijane presude podsjetio na brojne ozbiljne nedostatke sustava kontrole koji opravdavaju paušalni ispravak od 25 %. Pitanje razgraničenja parcela, izneseno u točki 79. pobijane presude, samo je opći element obrazloženja kao dodatak obrazloženju Općeg suda kojim se želi istaknuti važnost učinkovitog sustava kontrole.
79
Što se tiče trećeg dijela navedenog žalbenog razloga, koji se temelji na proturječnosti obrazloženja, Komisija odgovara da je Opći sud u točki 85. pobijane presude samo utvrdio da postupna provedba akcijskog plana iz 2012. sadržava mjere koje nisu sve bile namijenjene stvaranju trenutačnih učinaka, tako da se postupna provedba tog akcijskog plana pokazala nedovoljnom za otklanjanje rizika za godinu podnošenja zahtjeva 2012.
80
U odgovoru na četvrti dio istog žalbenog razloga Komisija tvrdi da Opći sud u točki 88. pobijane presude nije uvjetovao smanjenje paušalnog ispravka dokazivanjem nepostojanja rizika, nego je samo utvrdio da provedba akcijskog plana iz 2012. nije imala nikakav konkretan utjecaj na rizik koji je nastao za EFJP u 2012.
81
Komisija ističe da je peti dio drugog žalbenog razloga usmjeren protiv točke 89. pobijane presude bespredmetan jer se u tom dijelu žalbeni razlog odnosi na podredno obrazloženje. U svakom slučaju, Helenska Republika zapravo ne osporava utvrđenje Općeg suda iz te točke pobijane presude, prema kojem je pogreška u izračunu koja se odnosi na dostupne hektare uzrok vrlo visokog rizika za EFJP.
82
U odgovoru na šesti dio tog žalbenog razloga, koji se odnosi na točku 92. pobijane presude, Komisija ističe da Helenska Republika ne dovodi u pitanje činjenicu da brojne površine kojima je potpora dodijeljena nisu općenito bile prihvatljive za navedenu potporu jer nisu ispunjavale uvjete koji se zahtijevaju da bi ih se smatralo trajnim pašnjacima.
83
Što se tiče sedmog dijela navedenog žalbenog razloga, koji se odnosi na točku 100. pobijane presude, Komisija tvrdi da Helenska Republika pred Općim sudom nije istaknula tužbeni razlog koji se temelji na nepostojanju obrazloženja sporne odluke zbog toga što je njome Komisija odstupila od preporuka tijela za mirenje. Stoga je Opći sud pravno u dovoljnoj mjeri odgovorio na navode Helenske Republike.
84
U odgovoru na osmi dio istog žalbenog razloga, usmjeren protiv točke 104. pobijane presude, Komisija odgovara da je Opći sud tim dodatnim razlozima utvrdio da, čak i da je utvrđivanje „iznimne okolnosti” bilo potrebno kako bi se opravdala primjena stope paušalnog ispravka od 25 %, takva bi okolnost bila utvrđena u ovom slučaju.
85
Naposljetku, što se tiče devetog dijela drugog žalbenog razloga, koji se temelji na neuzimanju u obzir akcijskog plana iz 2012. i koji se odnosi na točke 114. do 116. pobijane presude, Komisija ponavlja svoje stajalište prema kojem taj akcijski plan nije relevantan za pitanje može li se financijski opseg nepravilnosti utvrditi precizno ili treba odrediti financijski ispravak.
Ocjena Suda
86
Iz dokumenta br. VI/5330/97 proizlazi da je stopa paušalnog ispravka od 25 % opravdana ako su ispunjeni kumulativni uvjeti koji se u njemu navode, odnosno kada provedba sustava kontrole od strane države članice uopće ne postoji ili je ozbiljno manjkava te ako postoje vrlo česti pokazatelji nepravilnosti i nepažnje u borbi protiv nepravilne ili prijevarne prakse, s obzirom na to da se može razumno smatrati da će sloboda podnošenja nedopuštenih zahtjeva bez kažnjavanja prouzročiti iznimno velike gubitke za EFJP.
87
Međutim, u točkama 78. do 82. pobijane presude Opći sud je odlučio da je Komisija ispravno utvrdila da se, u ovom slučaju, Helenskoj Republici može staviti na teret ozbiljno manjkava provedba sustava kontrole s obzirom na kombinaciju ponavljajućih nepravilnosti, među kojima su se, kao što je to navedeno u točki 77. pobijane presude, nalazili nedostaci u vezi s definicijom prihvatljivih trajnih pašnjaka koji su doveli do nepravilne primjene unakrsnih provjera i provjera na licu mjesta, od strane te države članice.
88
Budući da se, s jedne strane, ocjena nedostataka od strane Općeg suda u definiciji i kontroli trajnih pašnjaka, sama po sebi, oslanja na tumačenje pojma „trajnih pašnjaka” i da je, s druge strane, kao što je to utvrđeno u točki 65. ove presude, Opći sud pogrešno protumačio taj pojam, ta pogreška nužno utječe na njegovu ocjenu, izvršenu u točki 78. pobijane presude, u pogledu uvjeta koji se odnosi na ozbiljno manjkavu provedbu sustava kontrole u vezi s nizom nepravilnosti.
89
Slijedom toga, s obzirom na činjenicu da se svi prigovori koje je Helenska Republika istaknula u okviru provjere prihvatljivih trajnih pašnjaka odnose na pogrešno tumačenje pojma „trajnih pašnjaka” koje je utvrdio Opći sud, drugi žalbeni razlog valja u cijelosti prihvatiti.
Treći žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
90
Svojim trećim žalbenim razlogom Helenska Republika u biti tvrdi da je Opći sud u točkama 138. do 141. pobijane presude pogrešno protumačio i primijenio članak 31. stavak 2. Uredbe br. 1290/2005, članak 52. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013, članak 34. Provedbene uredbe br. 908/2014, kao i dokument br. VI/5330/97 u pogledu metode izračuna paušalnog ispravka za godinu podnošenja zahtjeva 2013., tako da je, u skladu s načelom ne bis in idem i načelom proporcionalnosti, utvrdio zakonitim kumuliranje paušalnog ispravka od 10 % i jednokratnog ispravka za iste nepravilnosti. Međutim, prema mišljenju Helenske Republike, iz sudske prakse Suda proizlazi da je kumuliranje paušalnog ispravka i jednokratnog ispravka moguće samo u slučaju višestrukih utvrđenja.
91
Komisija zahtijeva da se ovaj žalbeni razlog odbije kao neosnovan.
Ocjena Suda
92
Valja podsjetiti, s jedne strane, da članak 31. stavak 2. Uredbe br. 1290/2005 kao ni članak 52. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013 ne zabranjuju Komisiji kumuliranje jednokratnog ispravka i paušalnog ispravka.
93
Tako je Sud već priznao mogućnost kumuliranja paušalnih financijskih ispravaka i drugih ispravaka. Ako se pokaže da rizik za EFJP ne može biti pokriven samo jednokratnim ispravcima, moraju biti mogući drugi paušalni ispravci. Naime, bilo bi protivno sustavu financiranja EFJP‑a da, ako postoje razlozi za primjenu jednokratnog ispravka, druge štete ili rizici koji nisu toliko jasno odredivi, i dalje terete EFJP. Slijedom toga, nijedan načelni razlog ne protivi se kumulaciji jednokratnog ispravka i paušalnog ispravka (vidjeti u tom smislu presude od 28. listopada 1999., Italija/Komisija, C‑253/97, EU:C:1999:527, t. 72. do 74. i od 15. lipnja 2017., Španjolska/Komisija, C‑279/16 P, neobjavljena, EU:C:2017:461, t. 72.).
94
S druge strane, iz dokumenta br. VI/5330/97 proizlazi da je moguće kumuliranje jednokratnog ispravka i paušalnog ispravka, kao što je to Opći sud naveo u točki 136. pobijane presude, s obzirom na to da taj dokument predviđa da se paušalne stope primjenjuju na preostale izdatke nakon odbitka isključenih iznosa u vezi s pojedinačnim spisima.
95
U ovom slučaju valja istaknuti da Helenska Republika u prilog svojem trećem žalbenom razlogu prigovara Općem sudu samo da je u točkama 138. do 141. pobijane presude povrijedio članak 31. stavak 2. Uredbe br. 1290/2005, članak 52. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013 kao i dokument br. VI/5330/97 time što je odbio njezinu argumentaciju koja se temelji na dvostrukom ispravku za iste nepravilnosti i za istu godinu podnošenja zahtjeva 2013.
96
Međutim, u okviru tog žalbenog razloga Helenska Republika ne osporava ocjene Općeg suda iz točaka 120. do 125. i 131. pobijane presude, u kojima jasno utvrđuje razloge koji su Komisiju naveli da odredi paušalni ispravak od 10 % i jednokratni ispravak.
97
Tako iz točke 123. pobijane presude proizlazi da je stopa paušalnog ispravka od 10 % određena za godinu podnošenja zahtjeva 2013. bila opravdana s obzirom na, s jedne strane, akumulirane pogreške koje je Komisija utvrdila u pogledu elemenata koji se odnose na prihvatljivost pašnjaka i na sustav kontrole koji je uspostavila Helenska Republika i, s druge strane, na poboljšanje situacije u odnosu na godinu podnošenja zahtjeva 2012. U točki 124. pobijane presude Opći sud je istaknuo da se na temelju izračuna rizika za EFJP u iznosu od 37163161,78 euro, koji su provela grčka tijela na temelju novih podataka proizašlih iz ažuriranja LPIS‑a, ne može utvrditi ukupni iznos rizika kojem je taj fond bio izložen osobito zbog toga što nisu bile uzete u obzir sankcije koje su trebale biti primijenjene i zato što je dužnost provjera provedena u studenome 2014. pokazala da i dalje postoje pogreške u pogledu LPIS‑a. Opći sud iz toga je u točki 125. pobijane presude zaključio da, s obzirom na potonje propuste, Komisija nije mogla točno utvrditi ukupan iznos rizika koji je nastao za navedeni fond, tako da je, s jedne strane, određivanje paušalnog ispravka bilo opravdano i, s druge strane, izračuni koje su provela grčka tijela u vezi s površinama koje su bile kontrolirane nisu omogućavali utvrđivanje ukupnog iznosa rizika kojem je bio izložen isti fond.
98
Iz toga proizlazi da je Opći sud pravilnom primjenom članka 31. stavka 2. Uredbe br. 1290/2005, članka 52. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013 kao i dokumenta br. VI/5330/97 utvrdio da je Komisija, umanjivši iznos na temelju kojeg je izračunala paušalni ispravak od 10 % za iznos koji su izračunala grčka tijela, osigurala da neće nametati dvostruki ispravak pojedinačnim korisnicima koji su već bili uzeti u obzir u iznosu koji su izračunala grčka tijela. Naime, paušalni ispravak od 10 % nije obuhvaćao površine koje su grčka tijela provjerila i na temelju kojih su izračunala iznos od 37163161,78 euro.
99
Stoga Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u točkama 138. i 141. pobijane presude presudio da metoda izračuna koju je primijenila Komisija nije dovela do dvostrukog ispravka za iste nepravilnosti i za istu godinu podnošenja zahtjeva.
100
Uzimajući u obzir navedeno, treći žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Četvrti žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
101
Četvrti žalbeni razlog Helenske Republike temelji se na pogrešnom tumačenju i primjeni članka 71. stavaka 2. i 3. Uredbe br. 1698/2005 kao i na nekoliko povreda obveze obrazlaganja Općeg suda.
102
Prvim dijelom svojeg četvrtog žalbenog razloga, usmjerenim protiv točaka 158. do 160. pobijane presude, Helenska Republika tvrdi da je Opći sud pogrešno protumačio i primijenio članak 71. stavke 2. i 3. Uredbe br. 1698/2005 time što je prigovorio Helenskoj Republici činjenicu da je DTEC, prije odabira koji je provelo upravno tijelo, proveo predodabir projekata na temelju kriterija tog nacionalnog tijela, pri čemu nije bila riječ o običnoj formalnoj ocjeni samih projekata već o stvarnoj kontroli sadržaja, iako je na temelju tih članaka samo upravno tijelo ovlašteno ocijeniti prihvatljivost projekata koji mogu biti obuhvaćeni mjerom 125. Prema mišljenju Helenske Republike, članak 71. stavak 3. Uredbe br. 1698/2005 državama članicama daje načelnu nadležnost za utvrđivanje pravila o prihvatljivosti izdataka kako bi se osigurala učinkovitija dodjela sredstava EPFRR‑a te im stoga ne zabranjuje da predvide sudjelovanje nacionalnog tijela poput DTEC‑a koje primjenjuje kriterije prihvatljivosti projekata koji mogu biti obuhvaćeni mjerom 125, u granicama ciljeva programa ruralnog razvoja koji je odobrila Komisija.
103
Drugi dio tog žalbenog razloga Helenske Republike temelji se na nepostojanju obrazloženja, s obzirom na to da je Opći sud u točki 158. pobijane presude zaključio da je DTEC proveo stvarnu ocjenu sadržaja projekata koji su mu bili podneseni na temelju svojih triju kriterija. Međutim, Opći sud nije pojasnio koji su to kriteriji bili.
104
Trećim dijelom navedenog žalbenog razloga ta država članica tvrdi da je Opći sud u točki 160. pobijane presude dopunio sadržaj sažetog izvješća i, prema tome, obrazloženje sporne odluke utvrdivši da, nakon prethodne provjere koju je proveo DTEC, određeni broj projekata nije bio proslijeđen upravnom tijelu.
105
Četvrti dio istog žalbenog razloga temelji se na povredi obveze obrazlaganja jer Opći sud nije odgovorio na argument Helenske Republike koji se odnosi na činjenicu da je prethodna provjera koju je proveo DTEC bila institucionalizirana već desetljećima a da Komisija nikada nije iznijela očitovanja o tom pitanju niti o tome da je to sudjelovanje moglo dovesti do ikakve nepravilnosti.
106
Petim dijelom svojeg četvrtog žalbenog razloga Helenska Republika tvrdi da je Opći sud također propustio odgovoriti na argument prema kojem se sve aktivnosti u okviru mjere 125 odnose na velike javne infrastrukturne radove i da je u tom kontekstu DTEC sudjelovao samo tijekom pripremnih radnji koje nemaju nikakav utjecaj na sam odabir.
107
Komisija zahtijeva da se taj žalbeni razlog odbije kao djelomično nedopušten i djelomično neosnovan.
Ocjena Suda
108
Što se tiče prvog dijela, koji se temelji na povredi članka 71. Uredbe br. 1698/2005, koji se odnosi na točke 158. do 160. pobijane presude, valja napomenuti da iz teksta stavka 3. tog članka, u vezi s uvodnom izjavom 61. te uredbe, proizlazi da se, u okviru načela supsidijarnosti, pravila prihvatljivosti troškova u načelu utvrđuju na nacionalnoj razini (vidjeti u tom smislu presudu od 7. srpnja 2016., Občina Gorje (C‑111/15, EU:C:2016:532, t. 37. i 47.).
109
Međutim, činjenica da ta pravila o prihvatljivosti troškova određuju države članice ne znači da one mogu povjeriti ovlast odabira projekata subjektu različitom od upravnog tijela programa ili subjektu za koji to tijelo nije odgovorno.
110
Naime, članak 71. stavak 3. navedene uredbe, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 64., tu ovlast odlučivanja dodjeljuje samo upravnom tijelu ili subjektu pod njegovom odgovornošću, koji tu ovlast izvršava s obzirom na kriterije odabira koje je odredilo nadležno tijelo.
111
Tako Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u točkama 158. do 160. pobijane presude zaključio da se predodabirnom provjerom projekata koji mogu biti obuhvaćeni mjerom 125 koju je proveo DTEC krši članak 71. navedene uredbe jer ona predstavlja provjeru sadržaja prihvatljivosti projekata s obzirom na njegove kriterije koje nije odredilo nadležno tijelo.
112
Iz toga proizlazi da taj dio četvrtog žalbenog razloga Helenske Republike treba odbiti kao neosnovan.
113
Što se tiče drugog dijela tog žalbenog razloga, koji se temelji na nepostojanju obrazloženja pobijane presude, utoliko što Opći sud u točki 158. te presude nije pojasnio kriterije koje je DTEC ocjenjivao u okviru ispitivanja sadržaja projekata, dovoljno je istaknuti da se žalbeni razlog u tom dijelu temelji na pogrešnom tumačenju navedene presude s obzirom na to da Opći sud u toj točki navodi tri kriterija i koeficijente ponderiranja DTEC‑a koji su bili različiti od onih koje je primjenjivalo upravno tijelo.
114
Iz toga slijedi da je u svojem drugom dijelu četvrti žalbeni razlog Helenske Republike neosnovan.
115
Što se tiče trećeg dijela tog žalbenog razloga, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja Općeg suda jer je dopunio obrazloženje sažetog izvješća time što je u točki 160. pobijane presude zaključio da je primjena tih kriterija dovela do neprenošenja određenog broja projekata upravnom tijelu, iako je točno da takva ocjena nije izričito navedena u sažetom izvješću, ona ipak predstavlja samo logički zaključak primjene kriterija predodabira. Stoga se ne može smatrati da je Opći sud povrijedio svoju obvezu obrazlaganja.
116
Iz toga slijedi da je treći dio četvrtog žalbenog razloga Helenske Republike neosnovan.
117
Što se tiče četvrtog dijela navedenog žalbenog razloga, koji se temelji na tome da Opći sud nije odgovorio na argument Helenske Republike koji se odnosi na činjenicu da je prethodna provjera koju je proveo DTEC bila institucionalizirana već desetljećima, dovoljno je istaknuti da je Opći sud u točki 161. pobijane presude odbio tu argumentaciju kao nevažnu za predmetni postupak.
118
Stoga je, suprotno onomu što tvrdi Helenska Republika, Opći sud odgovorio na taj argument odbivši ga pa dakle nije povrijedio svoju obvezu obrazlaganja.
119
Iz toga slijedi da je četvrti dio četvrtog žalbenog razloga Helenske Republike neosnovan.
120
Što se tiče petog dijela istog žalbenog razloga, koji se temelji na tome da Opći sud nije odgovorio na argument Helenske Republike prema kojem se projekti obuhvaćeni mjerom 125 odnose na velike infrastrukturne radove, valja istaknuti da taj argument nije naveden u prvostupanjskom postupku.
121
Naime, točka 69. tužbe u prvostupanjskom postupku, na koju se Helenska Republika poziva u okviru svoje žalbe, isključivo je opisna te se ograničava na isticanje činjenice da su se projekti koji su obuhvaćeni mjerom 125 odnosili na velike javne infrastrukturne radove i da su predstavljali javna ulaganja važna za nacionalno gospodarstvo, pri čemu Helenska Republika iz te opće izjave ne izvodi nikakve pravne posljedice.
122
Stoga taj argument treba odbaciti kao nedopušten jer je nov u stadiju žalbe. Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, s obzirom na to da je u okviru žalbe nadzor Suda ograničen na ocjenu pravnog rješenja u vezi s razlozima i argumentima navedenima u prvostupanjskom postupku, stranka ne može pred Sudom prvi put iznijeti argument na koji se nije pozvala pred Općim sudom (presuda od 28. studenoga 2019., ABB/Komisija, C‑593/18 P, neobjavljena, EU:C:2019:1027, t. 63. i navedena sudska praksa).
123
Iz prethodno navedenog proizlazi da četvrti žalbeni razlog treba odbiti u cijelosti kao djelomično nedopušten i djelomično neosnovan.
Peti žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
124
Peti žalbeni razlog podijeljen je u dva dijela.
125
Prvim dijelom svojeg petog žalbenog razloga Helenska Republika prigovara Općem sudu da je povrijedio članak 31. stavak 4. točku (c) Uredbe br. 1290/2005, kao i da je pružio manjkavo i proturječno obrazloženje u točkama 183., 185., 186., 189. i 193. pobijane presude.
126
Konkretnije, osporava tumačenje članka 31. te uredbe, koje je Opći sud pružio u tim točkama pobijane presude, na temelju kojeg se, kad je riječ o mjerama koje se odnose na programe ruralnog razvoja, kada plaćanju preostalog iznosa potpore prethode međuplaćanja i privremena plaćanja, samo konačno plaćanje tog iznosa mora uzeti u obzir u svrhu primjene roka od 24 mjeseca predviđenog tim člankom kako bi se iz financiranja isključili svi izdaci predmetnih programa ruralnog razvoja. S jedne strane, to se tumačenje protivi tekstu članka 31. stavka 4. točke (c) navedene uredbe, na temelju kojeg se taj rok od 24 mjeseca bez razlike odnosi kako na konačna plaćanja preostalog iznosa tako i na međuplaćanja ili predujmove. U tom pogledu sudska praksa na koju se Opći sud poziva u prilog svojem tumačenju nije relevantna jer se odnosi na privremene isplate koje su podvrgnute davanju jamstava u području EFSJP‑a. S druge strane, u prilog tumačenju koje predlaže Helenska Republika ide cilj utvrđivanja vremenskog ograničenja Komisijine nadležnosti da odbije financiranje određenih izdataka.
127
Drugim dijelom svojeg petog žalbenog razloga Helenska Republika tvrdi da je Opći sud u točki 189. pobijane presude pružio manjkavo i proturječno obrazloženje jer nije provjerio je li plaćanje preostalog iznosa za predmetne projekte na koje se odnosi mjera 125 bilo izvršeno tijekom tog razdoblja od 24 mjeseca.
128
Komisija predlaže da se ovaj žalbeni razlog odbije u cijelosti.
Ocjena Suda
129
Kad je riječ o prvom dijelu petog žalbenog razloga, iz teksta članka 31. stavka 4. točke (c) Uredbe br. 1290/2005 proizlazi da se odbijanje financiranja ne može odnositi na izdatke u vezi s mjerama predviđenima u programima iz članka 4. te uredbe, osim onih iz njezina članka 31. stavka 4. točke (b), za koje je agencija za plaćanja izvršila plaćanje ili plaćanje preostalog iznosa više od 24 mjeseca prije nego što je Komisija pisano obavijestila predmetnu državu članicu o nalazima svoje inspekcije.
130
Iz teksta članka 31. stavka 4. točke (c) navedene uredbe tako izričito proizlazi da se razdoblje od 24 mjeseca prije pisane obavijesti o nalazima inspekcije Komisije računa od datuma plaćanja ili plaćanja preostalog iznosa, odnosno od konačnog plaćanja.
131
Slijedom toga, suprotno onomu što tvrdi Helenska Republika, Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je na temelju te odredbe u točkama 183., 185. i 186. pobijane presude odlučio da, kada se provode međuplaćanja i privremena plaćanja nakon kojih slijedi plaćanje preostalog iznosa, samo taj potonji treba uzeti u obzir za potrebe izračuna tog roka od 24 mjeseca.
132
Što se tiče drugog dijela petog žalbenog razloga, koji se temelji na nepostojanju obrazloženja jer je Opći sud propustio ispitati je li plaćanje preostalog iznosa za predmetne projekte izvršeno tijekom navedenog roka, valja istaknuti da je u točkama 189. do 191. pobijane presude, koje Helenska Republika u dijelu nije osporavala, Opći sud opširno obrazložio svoju ocjenu u pogledu tog uvjeta.
133
Naime, u točki 189. pobijane presude Opći sud je zaključio da je financijski ispravak na temelju mjere 125 primijenjen na sve izdatke nastale u razdoblju od 2010. do 2013. jer u to vrijeme nijedan od tih projekata nije bio dovršen i da nijedno od plaćanja izvršenih za financijsku godinu 2010. nije predstavljalo konačno plaćanje.
134
Osim toga, u točkama 190. i 191. pobijane presude Opći sud je u okviru svoje činjenične ocjene sažete tablice izdataka za 2010. i sljedeće godine, koji su isplaćeni na temelju mjere 125 u okviru programa ruralnog razvoja 2007. – 2013., utvrdio da, s jedne strane, za projekt pod oznakom 109464, plaćanja izvršena tijekom 2010. nisu vršena nakon 2012. godine, a da Helenska Republika nije utvrdila da se ta plaćanja ne mogu smatrati konačnima, u smislu članka 31. stavka 4. točke (c) Uredbe br. 1290/2005. S druge strane, za ostale projekte navedene u toj tablici, za koje su plaćanja provedena za godine 2010. do 2013., Opći je sud zaključio da Helenska Republika nije podnijela dokaze koji dokazuju da ti projekti još nisu bili dovršeni i da nikakvo konačno plaćanje nije bilo izvršeno.
135
Iz toga slijedi da drugi dio ovog žalbenog razloga treba odbiti, a time i cijeli peti žalbeni razlog, kao neosnovan.
Šesti žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
136
Šesti žalbeni razlog Helenske Republike podijeljen je u dva dijela.
137
Prvim dijelom tog žalbenog razloga, koji obuhvaća tri prigovora, Helenska Republika u biti osporava ocjenu Općeg suda prema kojoj ta država članica nije raspolagala režimom učinkovitih, proporcionalnih i odvraćajućih sankcija u skladu s člankom 73. Uredbe br. 817/2004.
138
Prvim prigovorom Helenska Republika prigovara Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava u točkama 207. do 209. pobijane presude jer nije utvrdio da mjere smanjenja iznosa potpore i isključenja prava na potporu predstavljaju „sankcije” u smislu članka 73. Uredbe br. 817/2004 po istoj osnovi kao i mjera isključenja svake potpore EPFRR‑a tijekom dvije godine. Prema mišljenju Helenske Republike, iz članka 5. stavka 1. točaka (c) i (d) Uredbe br. 2988/95 kao i iz sudske prakse Suda proizlazi da potpuno ili djelomično ukidanje pogodnosti dodijeljene pravom Unije kao i isključenje ili oduzimanje prava na tu pogodnost u razdoblju nakon nepravilnosti predstavljaju upravne sankcije. Stoga obveza povrata u slučaju utvrđene nepravilnosti bilo smanjenjem ili isključenjem korisnika potpore sama po sebi predstavlja sankciju. Time što je zaključio suprotno, Opći je sud počinio pogrešku koja se tiče prava.
139
Drugim prigovorom Helenska Republika tvrdi da točka 208. pobijane presude sadržava pogrešku koja se tiče prava. Naime, u toj je točki Opći sud utvrdio da se samo mjera isključenja projekta zbog nepravilnosti koja se odnosi na uvjet njegove prihvatljivosti može smatrati sankcijom. Međutim, prema mišljenju Helenske Republike, pojam nepravilnosti širi je i obuhvaća svaku povredu odredbe Uredbe br. 817/2004.
140
Trećim prigovorom Helenska Republika ističe da je Opći sud u točki 206. pobijane presude očito iskrivio sažeto izvješće. U toj točki pobijane presude Opći sud naime navodi dva činjenična utvrđenja Komisije, iako se oni ne nalaze u sažetom izvješću te je Komisija izričito povukla jedno od tih utvrđenja tijekom upravnog postupka.
141
Drugim dijelom šestog žalbenog razloga Helenska Republika u biti tvrdi da primjena po analogiji članka 63. Provedbene uredbe br. 809/2014, čije je stupanje na snagu uslijedilo nakon nastanka činjenica spora, u svrhu Komisijina izračuna financijskog ispravka koji treba primijeniti, predstavlja pogrešku koja se tiče prava te koja nije obrazložena. Konkretnije, kako bi opravdao određivanje financijskog ispravka u iznosu od 772956,32 eura, manjeg od onog koji je trebalo odrediti primjenom pravila koja se primjenjuju ratione temporis, Opći sud je u točkama 224. do 229. pobijane presude naveo sudsku praksu o retroaktivnoj primjeni blaže kazne te se pozvao na Uredbu br. 2988/95 o zaštiti financijskih interesa Zajednica. Međutim, ta razmatranja nisu povezana s određivanjem osnove financijskog ispravka koji je primijenjen na temelju članka 52. Uredbe br. 1306/2013. Prema mišljenju Helenske Republike, činjenicu da je Opći sud odbio prigovor kojim je ona osporavala primjenu po analogiji članka 63. Provedbene uredbe br. 809/2014 na temelju navedenih razmatranja treba izjednačiti s nepostojanjem obrazloženja pobijane presude u tom pogledu.
142
Komisija zaključuje da prvi dio tog žalbenog razloga treba odbiti u cijelosti kao neosnovan. U odgovoru na drugi dio tog žalbenog razloga ona najprije smatra da ga treba odbiti jer se temelji na bespredmetnoj argumentaciji i da ga, podredno, treba odbiti kao neosnovanog.
Ocjena Suda
143
Što se tiče prvog prigovora u potporu prvom dijelu šestog žalbenog razloga, valja istaknuti da se člankom 73. Uredbe br. 817/2004 od država članica traži da uspostave režim sankcija primjenjivih na povrede odredaba te uredbe i da te sankcije budu učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.
144
Iz toga slijedi da, iako taj članak ne određuje točno režim sankcija koje država članica treba uspostaviti, ipak od nje zahtijeva da predvidi sve mjere koje su dovoljno učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće kako bi se spriječila svaka povreda odredaba te uredbe.
145
Međutim, Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točkama 207. i 208. pobijane presude utvrdio da mjere provjere prihvatljivosti zahtjeva za plaćanje i izdataka, nepostojanje tolerancije u slučaju prekoračenja prihvatljivih izdataka, povrat koji se zahtijeva zbog eventualno utvrđenih nepravilnosti ili povrat neopravdano isplaćenih iznosa nisu slični sankcijama, nego nužnom koraku kontrole uvjeta prihvatljivosti projekata za dodjelu potpore. Naime, takve mjere nemaju odvraćajući učinak, nego se ograničavaju na osiguravanje zakonitosti zahtjeva za financiranje i na isključenje iz potpore EPFRR‑a izdataka koji su djelomično ili u potpunosti neprihvatljivi, odnosno, drugim riječima, na sprječavanje svake neopravdane prednosti.
146
Na temelju svoje analize mjera, za koje Helenska Republika smatra da čine režim sankcija u smislu članka 73. Uredbe br. 817/2004, Opći sud je u točki 209. pobijane presude utvrdio da se jedino mjera isključenja od dvije godine iz svake potpore EPFRR‑a može izjednačiti sa stvarnom sankcijom.
147
Stoga Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u točkama 207. do 214. pobijane presude odlučio da razne mjere predviđene grčkim propisom ne mogu predstavljati režim učinkovitih, proporcionalnih i odvraćajućih sankcija u smislu članka 73. Uredbe br. 817/2004. Naime, iako se takva mjera privremenog isključenja može smatrati sankcijom, imajući u vidu njezin primjereni kazneni i odvraćajući karakter, ona sama po sebi nije dovoljna za utvrđivanje postojanja režima sankcija u skladu s člankom 73. Uredbe br. 817/2004.
148
Stoga prvi prigovor u prilog prvom dijelu šestog žalbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
149
Što se tiče drugog prigovora tog dijela, dovoljno je istaknuti da argumentacija Helenske Republike proizlazi iz pogrešnog tumačenja točke 208. pobijane presude.
150
Naime, u toj točki pobijane presude Opći sud nije zahtijevao da se nepravilnost nužno tiče uvjeta koji se odnosi na prihvatljivost, nego je samo odgovorio na argumentaciju Helenske Republike koja se temelji na tome da su nadležna tijela te države članice donijela mjere isključenja u svrhu sankcioniranja projekata koji ne ispunjavaju uvjete prihvatljivosti.
151
Stoga drugi prigovor istaknut u prilog tom dijelu treba odbiti.
152
Što se tiče trećeg prigovora, koji se temelji na navodnom iskrivljavanju sažetog izvješća, točno je da je Opći sud u točki 206. pobijane presude naveo dva slučaja smanjenja potpore koja nisu navedena u tom izvješću. Međutim, ti se slučajevi u toj točki pobijane presude navode samo kao primjer radi ilustriranja provedbe „politike sankcija” Helenske Republike a da potonja ne dovodi u pitanje Komisijinu ocjenu prema kojoj je ta država samo smanjila potpore bez primjene sankcije.
153
Što se tiče drugog dijela šestog žalbenog razloga, koji se u biti temelji na retroaktivnoj i analognoj primjeni članka 63. Provedbene uredbe br. 809/2014, koji se odnosi na točke 224. do 229. pobijane presude, valja utvrditi da je Opći sud u točkama 216. do 221. te presude najprije utvrdio da, u skladu s dokumentom br. VI/5330/97, nepostojanje sankcije u okviru mjere 121 treba tretirati na isti način kao i nedostatak koji se odnosi na ključnu kontrolu, što bi opravdalo primjenu paušalnog ispravka od najmanje 5 %.
154
Nadalje, u točki 222. pobijane presude, koju uostalom Helenska Republika nije osporila, Opći je sud izričito pojasnio da je pravna osnova tog ispravka članak 52. Uredbe br. 1306/2013, koji je zamijenio članak 31. Uredbe br. 1290/2005.
155
Naposljetku, Opći sud je tek u točkama 223. do 229. pobijane presude odobrio primjenu po analogiji članka 63. Provedbene uredbe br. 809/2014 s obzirom na to da je ta naknadna odredba koja je povoljnija za Helensku Republiku navela Komisiju da smanji iznos navedenog ispravka.
156
Stoga argumentacija Helenske Republike proizlazi iz pogrešnog tumačenja pobijane presude. Naime, suprotno onomu što tvrdi ta država članica, Opći sud u točkama 224. do 229. pobijane presude svoje rasuđivanje nije temeljio na pravnoj osnovi koja nije primjenjiva u ovom slučaju.
157
Osim toga, ne može se smatrati da je Opći sud time što je, s jedne strane, u točki 225. pobijane presude naveo načelo retroaktivnosti najpovoljnije kazne i, s druge strane, u točki 226. te presude Uredbu br. 2988/95, zamijenio članak 52. Uredbe br. 1306/2013 tim načelom odnosno tom uredbom kao pravnom osnovom za financijski ispravak. Naprotiv, ta upućivanja dio su sudske prakse Suda prema kojoj se navedeno načelo, kao opće načelo prava Unije, primjenjuje na povoljnije upravne sankcije (vidjeti u tom smislu presude od 1. srpnja 2004., Gerken, C‑295/02, EU:C:2004:400, t. 56. i 57.; od 8. ožujka 2007., Campina, C‑45/06, EU:C:2007:154, t. 32., 33. i 60. kao i od 11. ožujka 2008., Jager, C‑420/06, EU:C:2008:152, t. 59. i 60.).
158
Slijedom toga, suprotno onomu što tvrdi Helenska Republika, obrazloženje Općeg suda u točkama 224. do 229. pobijane odluke nije ni nedostatno ni pogrešno.
159
Stoga šesti žalbeni razlog treba u cijelosti odbiti kao neosnovan.
160
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da, s obzirom na to da prvi i drugi žalbeni razlog treba prihvatiti, valja, s jedne strane, ukinuti točku 1. izreke pobijane presude u dijelu u kojem je Opći sud odbio tužbu Helenske Republike o paušalnim ispravcima od 25 % i 10 % primijenjenima na potpore povezane s površinom pašnjaka za godine podnošenja zahtjeva 2012. i 2013. kao i jednokratnom ispravku od 37163161,78 euro za godinu podnošenja zahtjeva 2013., određenima pobijanom odlukom zbog nedostataka u definiciji i kontroli prihvatljivih trajnih pašnjaka i, s druge strane, odbiti žalbu u preostalom dijelu.
Tužba pred Općim sudom
161
U skladu s člankom 61. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije Sud može, u slučaju ukidanja odluke Općeg suda, vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu ili sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta.
162
U ovom slučaju Sud može konačno odlučiti o sporu jer stanje postupka to dopušta.
163
Kao što to proizlazi iz točke 63. ove presude, kako bi se utvrdilo treba li predmetnu površinu kvalificirati kao „trajne pašnjake” u smislu članka 2. prvog stavka točke 2. Uredbe br. 796/2004 i članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009, odlučujući kriterij koji treba uzeti u obzir nije vrsta vegetacije koja prekriva tu površinu, nego njezina stvarna uporaba za poljoprivrednu aktivnost koja je tipična za „trajne pašnjake”.
164
Međutim, valja utvrditi da je, kad je riječ o potporama po površini za godinu podnošenja zahtjeva 2012., Komisija u sažetom izvješću opravdala primjenu paušalne stope ispravka od 25 % s obzirom na sve nepravilnosti koje se odnose na definiciju i kontrolu trajnih pašnjaka, koje su joj zajedno omogućile zaključak da je provedba sustava kontrole koja mora jamčiti točnost izdataka bila ozbiljno manjkava te je vjerojatno dovela do iznimno velikih gubitaka za EFJP.
165
Budući da se, s jedne strane, paušalni ispravak od 25 % temeljio na nizu nepravilnosti, od kojih je jedna posljedica pogrešnog tumačenja članka 2. prvog stavka točke 2. Uredbe br. 796/2004 i članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009 i, s druge strane, da je to pogrešno tumačenje moglo utjecati na ocjenu Komisije koja se odnosi na druge nepravilnosti koje je ona utvrdila, u tim je okolnostima na toj instituciji da provede ukupnu novu ocjenu radi provjere da je ta stopa ispravka i dalje opravdana.
166
Što se tiče potpora po površini za godinu podnošenja zahtjeva 2013., Komisija je u sažetom izvješću opravdala, s jedne strane, primjenu jednokratnog ispravka u iznosu od 37163161,78 euro s obzirom na niz nepravilnosti, među kojima su se nalazili nedostaci koji se odnose na definiciju trajnih pašnjaka i, s druge strane, primjenu paušalne stope ispravka od 10 % zbog niza sličnih nepravilnosti, među kojima je bila definicija trajnih pašnjaka. Što se tiče potonjeg paušalnog ispravka, Komisija je ipak smatrala da je stopa od 10 % primjerena s obzirom na nepravilnosti utvrđene za godinu podnošenja zahtjeva 2013. kao i napore koje je Helenska Republika poduzela tijekom te godine podnošenja zahtjeva kako bi poboljšala situaciju.
167
Također treba utvrditi da je, s obzirom na to da su se, s jedne strane, ispravci koji se odnose na godinu podnošenja zahtjeva 2013. temeljili na nizu nepravilnosti, od kojih jedna proizlazi iz pogrešnog tumačenja članka 2. prvog stavka točke 2. Uredbe br. 796/2004 i članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009 i, s druge strane, da je to pogrešno tumačenje moglo utjecati na Komisijinu ocjenu u vezi s drugim nedostacima koje je utvrdila, u tim okolnostima na toj instituciji da napravi ukupnu novu ocjenu radi provjere da su jednokratni ispravak kao i paušalna stopa ispravka od 10 % i dalje opravdani.
168
Iz toga slijedi da valja prihvatiti prvi tužbeni razlog koji je Helenska Republika podnijela Općem sudu i, posljedično, poništiti spornu odluku u dijelu u kojem se njome određuju paušalni ispravci od 25 % i 10 % primijenjeni na potpore po površini za pašnjake za godine podnošenja zahtjeva 2012. i 2013., kao i jednokratni ispravak u iznosu od 37163161,78 euro primijenjen za godinu podnošenja zahtjeva 2013. zbog nedostataka u definiciji i kontroli prihvatljivih trajnih pašnjaka.
Troškovi
169
U skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika Suda, kad je žalba osnovana i Sud sam konačno odluči o sporu, odlučuje i o troškovima postupka.
170
U skladu s člankom 138. stavkom 3. tog Poslovnika, koji je primjenjiv na žalbeni postupak na temelju njegova članka 184. stavka 1., ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka od njih snosi vlastite troškove.
171
Budući da su Helenska Republika i Komisija djelomično uspjele u svojim zahtjevima, snosit će vlastite troškove koji se odnose na prvostupanjski postupak i na žalbu.
Slijedom navedenoga, Sud (deveto vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Ukida se točka 1. izreke presude Općeg suda Europske unije od 4. listopada 2018., Grčka/Komisija (T‑272/16, neobjavljena, EU:T:2018:651), u dijelu u kojem je Opći sud odbio tužbu Helenske Republike o paušalnim ispravcima od 25 % i 10 % primijenjenima na potpore po površini za pašnjake za godine podnošenja zahtjeva 2012. i 2013. kao i jednokratnom ispravku u iznosu od 37163161,78 euro primijenjenom za godinu podnošenja zahtjeva 2013., određenima u Provedbenoj odluci Komisije (EU) 2016/417 od 17. ožujka 2016. o isključivanju iz financiranja Europske unije određenih izdataka koje su države članice imale u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) zbog nedostataka u definiciji i kontroli prihvatljivih trajnih pašnjaka.
2.
Ukida se točka 2. izreke presude Općeg suda Europske unije od 4. listopada 2018., Grčka/Komisija (T‑272/16, neobjavljena, EU:T:2018:651), u dijelu u kojem je njome odlučeno o troškovima.
3.
Žalba se u preostalom dijelu odbija.
4.
Poništava se Provedbena odluka 2016/417 u dijelu u kojem se njome Helenskoj Republici određuju paušalni ispravci od 25 % i 10 % primijenjeni na potpore po površini za pašnjake za godine podnošenja zahtjeva 2012. i 2013. kao i jednokratni ispravak u iznosu od 37163161,78 euro primijenjen za godinu podnošenja zahtjeva 2013. zbog nedostataka u definiciji i kontroli prihvatljivih trajnih pašnjaka.
5.
Helenska Republika i Europska komisija snosit će vlastite troškove koji se odnose na prvostupanjski postupak i žalbeni postupak.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: grčki