62002CC0327_SK
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania v tejto veci sa týka rozsahu uplatňovania ustanovení o práve usadiť sa, ktoré je upravené v Európskych dohodách o pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a Slovenskou republikou, Poľskou republikou a Bulharskou republikou (ďalej len „dohody o pridružení“).(2) Súdny dvor má odpovedať na otázku, či tieto ustanovenia bránia členskému štátu, aby zaviedol systém, podľa ktorého sa žiadosti o udelenie povolenia na pobyt, predložené na jeho území s cieľom usadiť sa podľa jednej z týchto dohôd, zamietajú bez preskúmania, pokiaľ žiadateľ nemá platné povolenie na dočasný pobyt, ktoré má získať v krajine pôvodu cudzinca alebo v krajine jeho trvalého pobytu.
I – Skutkový stav, uplatniteľné právo a prejudiciálne otázky
2. Po vstupe na územie Holandska podali dve bulharské štátne príslušníčky (Lili Georgieva Panayotova a Radostina Markova Kalcheva), tri poľské štátne príslušníčky (Izabella Malgorzata Lis, Izabela Leokadia Topa a Jolanta Monika Rusiecka) a jedna slovenská štátna príslušníčka (Lubica Sopova) (ďalej len „žalobkyne“) v rôznych dňoch medzi októbrom 2000 a februárom 2001 žiadosti o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa ako samostatne zárobkovo činné prostitútky. Vo všetkých prípadoch polícia v Groningene, ktorá konala v mene Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (Minister pre cudzinecké veci a integráciu, ďalej len „žalovaný“), rozhodla, že nevyhovie žiadostiam žalobkýň podľa článku 16a Vreemdelingenwet (zákon o cudzincoch), pretože nemali povolenie na dočasný pobyt. Námietky žalobkýň boli v rozhodnutiach, ktoré vydal žalovaný, vyhlásené za nedôvodné. Žalobkyne podali proti týmto rozhodnutiam žalobu na Rechtbank te ’s-Gravenhage (Okresný súd v Haagu) (Holandsko), a teda na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania. Podľa písomných pripomienok, ktoré predložila Komisia, boli žalobkyne z Holandska vyhostené krátko po zamietnutí ich žiadostí.
3. Automatické zamietnutie žiadostí sa zakladalo na článku 16a ods. 1 Vreemdelingenwet z roku 1994, ktorý sa vzťahoval na konania vo veci samej a podľa ktorého sa žiadosť o udelenie povolenia na pobyt posúdi iba v prípade, ak má cudzinec platné povolenie na dočasný pobyt, o ktoré požiadal a ktoré mu udelilo holandské diplomatické zastupiteľstvo alebo konzulárny úrad v krajine pôvodu cudzinca alebo v krajine jeho trvalého pobytu. Odseky 3 a 4 článku 16a stanovujú výnimky, respektíve stanovujú možnosť udelenia výnimky z podmienky získania predchádzajúceho povolenia na dočasný pobyt pre určité kategórie cudzincov. Podrobné pravidlá o výkone právomoci udeliť výnimku upravuje článok 52a Vreemdelingenbesluit (vyhláška o cudzincoch). Článok 16a ods. 6 Vreemdelingenwet 1994 obsahuje ustanovenie o zmiernení tvrdosti zákona, podľa ktorého možno v niektorých veľmi osobitných prípadoch upustiť od požiadavky na získanie platného povolenia na dočasný pobyt. Keďže žalobkyne nepatrili do žiadnej z kategórií, na ktoré sa vzťahujú výnimky, ich žiadosti boli zamietnuté bez preskúmania.
4. Dňa 1. apríla 2001 nadobudol účinnosť Vreemdelingenwet 2000, ktorý zrušil Vreemdelingenwet 1994. Vnútroštátny súd uvádza, že na konania vo veci samej sa vzťahuje skorší zákon, keďže pôvodné rozhodnutia boli vydané v čase jeho účinnosti. Nový zákon, ktorý bol medzitým predmetom podobného návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Raad van State (Štátna rada) v Holandsku vo veci C‑58/03 Encheva, zrejme v tomto ohľade nepriniesol podstatné zmeny. Účinok článku 16 Vreemdelingenwet 2000, podľa ktorého môže byť žiadosť o udelenie povolenia na pobyt zamietnutá, ak cudzinec nemá povolenie na dočasný pobyt, v spojení s článkom 3.71 Vreemdelingenbesluit 2000, podľa ktorého sa žiadosť zamietne, ak cudzinec nemá povolenie na dočasný pobyt a s výnimkami, ktoré sú uvedené v týchto ustanoveniach, sa zdá totožný s účinkom právnej úpravy z roku 1994.
5. Vnútroštátny súd tiež poznamenáva, že v čase vstupu poľských a slovenských štátnych príslušníčok do Holandska sa na pobyt, ktorého trvanie nepresiahne tri mesiace, nevyžadovali víza. V čase, keď tieto žalobkyne podali žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa, sa v Holandsku zdržiavali legálne. Podľa holandského zákona o cudzincoch [článok 8 Vreemdelingenwet 1994 v spojení s článkom 46 ods. 1 písm. c) Vreemdelingenbesluit 1994] však podanie žiadosti o udelenie povolenia na pobyt spôsobuje, že voľná doba troch mesiacov automaticky končí, keďže to preukazuje, že cudzinec má v úmysle zostať v Holandsku po skončení tejto doby. Pokiaľ ide o bulharské štátne príslušníčky, na vstup do Holandska sa v tom čase vyžadovali víza, takže keď podali žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa, ich prítomnosť v Holandsku bola nelegálna.
6. Pred vnútroštátnym súdom žalobkyne tvrdili, že holandské právne predpisy nie sú zlučiteľné s ustanoveniami o práve usadiť sa podľa príslušných dohôd o pridružení v zmysle ich výkladu Súdnym dvorom.
7. Príslušné ustanovenia dohôd o pridružení(3) majú podobné znenia, a to aj napriek menším rozdielom, ktoré nemajú v tejto veci význam. Podľa článku 45 dohôd s Bulharskou republikou a Slovenskou republikou a podľa článku 44 dohody s Poľskou republikou je od nadobudnutia platnosti príslušnej dohody každý členský štát povinný pre usadenie sa bulharských, slovenských alebo poľských spoločností a štátnych príslušníkov a pre činnosť týchto spoločností a štátnych príslušníkov, ktorí sa usadili na jeho území, zabezpečiť zaobchádzanie, ktoré nie je menej výhodné ako zaobchádzanie so svojimi spoločnosťami a svojimi štátnymi príslušníkmi. Toto je však podmienené ustanovením každej dohody (článok 59 dohody s Bulharskou republikou a dohody so Slovenskou republikou a článok 58 dohody s Poľskou republikou), podľa ktorého na účely hlavy, ktorá obsahuje ustanovenia o práve usadiť sa, žiadne ustanovenie tejto dohody nemôže byť prekážkou v tom, aby zmluvné strany uplatňovali svoje zákony a vykonávacie právne predpisy týkajúce sa vstupu, pobytu, práce, pracovných podmienok, usadenia sa fyzických osôb a poskytovania služieb pod podmienkou, že by to rušilo či znehodnocovalo výhody plynúce ktorejkoľvek zmluvnej strane za podmienok špecifického ustanovenia tejto dohody. Podľa Spoločného vyhlásenia, ktoré tvorí prílohu k Záverečnému aktu každej dohody, sa skutočnosť, že sa požadujú víza pre fyzické osoby niektorých zmluvných strán a nepožadujú sa pre fyzické osoby iných strán, sa nebude považovať za skutočnosť, ktorá porušuje alebo znehodnocuje výhody v zmysle osobitného záväzku.
8. Ustanovenia dohôd o pridružení týkajúce sa práva usadiť sa už boli predmetom výkladu Súdneho dvora, a to najmä v troch rozsudkoch z 27. septembra 2001.(4) Nižšie ich podrobne rozoberiem.
9. Za uvedených okolností vnútroštátny súd položil Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Má sa odpoveď, ktorú dal Súdny dvor na štvrtú otázku v rozsudku vyhlásenom 27. [septembra] 2001 vo veci C‑257/99 ( Barkoci a Malik ) vykladať v tom zmysle, že skutočnosť, že príslušný orgán vybavujúci žiadosť o udelenie povolenia na pobyt podanú v Holandsku s cieľom usadiť sa v súlade s dohodou o pridružení, sa zdrží akéhokoľvek skúmania podstaty žiadosti z dôvodu neexistencie dočasného povolenia na pobyt, nie je zlučiteľná s [príslušnými ustanoveniami dohôd o pridružení s Bulharskou, Poľskou a so Slovenskou republikou]? Má skutočnosť, že hmotnoprávne podmienky prijatia sú jednoznačne a preukázateľne splnené, vplyv na odpoveď na túto otázku?
2. Ovplyvňuje odpoveď na prvú otázku, a ak áno, tak do akej miery, skutočnosť, že v čase podania žiadosti o udelenie povolenia na pobyt sa žiadateľ zdržiava legálne na území Holandska na základe povolenia na dočasný pobyt, alebo z iného právneho dôvodu, ako napríklad vzhľadom na ‚voľnú‘ dobu uvedenú v článku 8 Vreemdelingenwet?“
10. Písomné pripomienky predložili žalobkyne, holandská vláda a Komisia. Na pojednávaní boli prednesené ústne pripomienky v mene Holandska, francúzskej a gréckej vlády a Komisie.
II – Tvrdenia účastníkov konania
11. Vo svojich písomných pripomienkach žalobkyne tvrdia, že príslušné ustanovenia dohôd o pridružení v spojení s rozsudkom vo veci Barkoci a Malik znamená, že príslušný vnútroštátny organ je povinný posúdiť všetky žiadosti o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa bez ohľadu na to, či žiadateľ získal povolenie na dočasný pobyt, ktoré bolo vydané v krajine pôvodu. Na účely odpovedania na otázku by nemalo mať žiaden vplyv, či sú jednoznačne a zjavne splnené hmotnoprávne podmienky na vstup. V súvislosti s druhou otázkou sa domnievajú, že v Holandsku by malo byť možné kedykoľvek podať žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa.
12. Holandská vláda, ktorej pripomienky z veľkej miery na pojednávaní zdieľali francúzska a grécka vláda, pripomína, že v konaní vo veci samej je nesporné, že žalobkyne nepatria do žiadnej z kategórií cudzincov, na ktoré sa podľa vnútroštátneho práva vzťahujú výnimky z povinnosti získať povolenie na dočasný pobyt na to, aby bolo možné podať žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa a že sa na ne nevzťahuje ustanovenie o zmiernení tvrdosti zákona. V dvoch smeroch poukazuje aj na judikatúru Súdneho dvora. V prvom rade právo vstúpiť na územie a právo na pobyt, ktoré je logickým dôsledkom práva usadiť sa, čo zaručujú dohody o pridružení, môže byť obmedzené až do tej miery, pokiaľ pravidlá v oblasti prisťahovalectva uplatňované príslušnými vnútroštátnymi orgánmi nezasahujú do podstaty týchto práv tým, že sa ich výkon znemožní alebo nadmerne sťaží. V druhom rade dohody v zásade nebránia systému predbežnej kontroly, čo spôsobuje, že vydanie povolenia na pobyt jednotlivca je podmienené tým, že žiadateľ musí preukázať, že má skutočne v úmysle začať vykonávať samostatne zárobkovú činnosť bez toho, aby súčasne vykonával závislú činnosť alebo aby využíval príspevky z verejných fondov, a že od začiatku má dostatočné finančné zdroje pre výkon uvedenej samostatne zárobkovej činnosti a že má tiež rozumné šance uspieť.(5)
13. Holandská vláda následne uvádza praktické dôvody, ktoré odôvodňujú systém predbežnej kontroly v krajine pôvodu. V prvom rade, zatiaľ čo overovanie v hostiteľskej krajine nemusí viesť k presným a spoľahlivým záverom, je jednoduchšie vykonať preskúmanie v krajine pôvodu, najmä vzhľadom na jazyk a lepší prístup k potrebným informáciám, akými sú osobné údaje a záznamy a možnosť skontrolovať spoľahlivosť dokladov. V druhom rade by vstup do Holandska pred tým, než sa vykoná nejaké predchádzajúce preskúmanie, priniesol nebezpečenstvo nelegálneho prisťahovalectva.
14. Podľa holandskej vlády umožňuje systém predbežnej kontroly príslušným orgánom posúdiť, či žiadateľ spĺňa hmotnoprávne podmienky bez toho, aby sa mu znemožnil alebo nadmerne sťažil výkon práva usadiť sa. Keby sa žiadosti posudzovali po vstupe cudzinca do krajiny, ich posúdenie by nebolo spoľahlivé a narušil by sa legitímny účel systému. Vláda sa teda domnieva, že dohody o pridružení nebránia takémuto systému. Skutočnosť, či sú hmotnoprávne podmienky vstupu jednoznačne a zjavne splnené, nemá vplyv na zodpovedanie otázky.
15. Holandská vláda tiež poukazuje na to, že rozsudok Barkoci a Malik sa sústreďoval na systém platný v Spojenom kráľovstve, ktorý sa odlišuje od holandského systému. Britské orgány majú právomoc voľnej úvahy pri posudzovaní žiadostí fyzických osôb, ktoré už vstúpili do krajiny bez povolenia na dočasný pobyt, ale jednoznačne a zjavne spĺňajú hmotnoprávne podmienky práva usadiť sa. V Holandsku porovnateľná právomoc neexistuje. Ustanovenie o zmiernení tvrdosti zákona sa vzťahuje na osobitné prípady a nevzťahuje sa na prípady vo veci samej. Toto ustanovenie nemožno vykladať spôsobom, že sa pripustia možnosti, ktoré sú upravené v právnych predpisoch Spojeného kráľovstva. Automatické zamietnutie žiadostí je dôsledkom, ktorý je v súlade s úmyslom holandských právnych predpisov, pokiaľ chýba povolenie na dočasný pobyt. Na pojednávaní holandská vláda zdôraznila, že podľa nového zákona a vyhlášky, ktoré boli prijaté roku 2000, sa situácia v tomto ohľade nezmenila.
16. Pokiaľ ide o druhú otázku, holandská vláda uvádza, že podľa právnych predpisov tejto krajiny trojmesačná doba pre štátnych príslušníkov krajín, pre ktoré sa nevyžadujú víza, automaticky zaniká, ak podajú žiadosť o udelenie povolenia na pobyt, keďže sa tým preukazuje, že majú v úmysle zdržiavať sa tam aj po skončení tejto doby. V takýchto prípadoch už nie je pobyt cudzinca v Holandsku ďalej legálny. Na posúdenie žiadosti je potrebné povolenie na dočasný pobyt.
17. Komisia vo svojich písomných pripomienkach navrhuje, aby sa vec posudzovala bez ohľadu na predmet činnosti, ktorú majú žalobkyne v úmysle vykonávať, teda prostitúciu. Rozsudok Súdneho dvora vo veci Jany a i .(6) formuloval podmienky, podľa ktorých je možné túto činnosť považovať za zárobkovú činnosť vykonávanú samostatne zárobkovo činnými osobami. Vnútroštátny súd musí určiť, či sú v týchto prípadoch splnené uvedené podmienky, osobitne vzhľadom na skutočnosť, že niektoré žalobkyne by svoju činnosť vykonávali v sex-kluboch. Komisia zdôraznila, že tento prípad je dôležitý pre všetky činnosti, ktoré môžu vykonávať samostatne zárobkovo činné osoby.
18. Pokiaľ ide o osoby, ktoré sa nelegálne zdržiavajú v Holandsku, akými sú dve žalobkyne (bulharské štátne príslušníčky), zastáva Komisia názor, že z rozsudku Kondova (7) vyplýva, že ich žiadosti možno zamietnuť jednoducho len z dôvodu, že sa nelegálne zdržiavajú v Holandsku, pretože nemajú požadované víza.
19. Pokiaľ ide o štátne príslušníčky, ktoré mohli vstúpiť na územie Holandska a zdržiavať sa tam po dobu troch mesiacov bez víz, akými sú štyri žalobkyne (štátne príslušníčky Poľska a Slovenska), zastáva Komisia názor, že možnosť podať žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa by prispelo k effet utile
dohôd o pridružení. Naopak automatické zamietnutie ich žiadostí a uloženie povinnosti fyzickým osobám, ktoré jednoznačne splnili hmotnoprávne podmienky práva usadiť sa, aby sa vrátili do svojej krajiny pôvodu a aby tam podali žiadosť o udelenie povolenia na dočasný pobyt, narúša effet utile
dohôd.
20. Komisia uvádza, že tieto názory obhajovala už vo veci Barkoci a Malik
a domnieva sa, že Súdny dvor na ne prihliadol vo výroku rozsudku, podľa ktorého účelom ani účinkom povinnosti získať predchádzajúce povolenie na vstup v krajine trvalého pobytu nemá byť znemožnenie alebo nadmerné sťaženie výkonu práva usadiť sa v zmysle dohôd o pridružení s tým, že hostiteľský členský štát môže povoliť vstup osobám, ktoré síce nemajú povolenie na vstup, ale ich žiadosť jednoznačne a zjavne spĺňa hmotnoprávne podmienky, ktoré by sa boli uplatnili, ak by žiadosť o povolenie na vstup podali v krajine ich trvalého pobytu. Komisia sa teda domnieva, že holandský systém nie je zlučiteľný s dohodami o pridružení. Komisia však dodáva, že podľa jej názoru ponechávajú holandské pravidlá priestor na výklad, ktorý je v súlade s dohodami: ustanovenie o zmiernení tvrdosti zákona by sa mohlo uplatňovať pružnejšie a umožniť posúdenie týchto žiadostí. Možnosť zneužitia by bola obmedzená tým, že by sa od žiadateľa vyžadovalo, aby preukázal, že voľná doba troch mesiacov neuplynula. Komisia tiež poukazuje na to, že za takýchto okolností judikatúra umož ňuje, aby sa žiadosť preskúmala zbežnejšie, ako keď sa vykonáva preskúmanie žiadostí, ktoré boli podané v krajine trvalého pobytu.
21. V tejto súvislosti grécka vláda na pojednávaní tvrdila, že rozlíšenie medzi zbežnejším a dôkladnejším preskúmaním je umelé, pretože dôkladnejšie preskúmanie bude vždy potrebné na posúdenie, či sú splnené podmienky práva usadiť sa. Umožnenie akéhokoľvek druhu preskúmania žiadostí, ktoré boli podané na území členského štátu, by zbavilo systém predbežnej kontroly v krajine pôvodu účinnosti.
III – Posúdenie
22. Možno to bude jasnejšie, ak sa budem oboma otázkami, ktoré sú predmetom prejudiciálneho konania, zaoberať spoločne. Hlavná otázka je nasledujúca: bráni ustanovenie o práve usadiť sa v dohodách o pridružení členskému štátu, aby prijal opatrenie, podľa ktorého sa má žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa v zmysle dohôd o pridružení zamietnuť jednoducho len z dôvodu, že žiadateľ nemá povolenie na dočasný pobyt? Na odpoveď na hlavnú otázku môžu mať vplyv problémy, ktoré boli vznesené v dvoch podotázkach, ktoré sa týkajú relevancie jednoznačného a zjavného splnenia hmotnoprávnych podmienok vstupu a dôsledkov legálnosti alebo nelegálnosti pobytu žalobkýň v Holandsku v čase podania žiadosti.
23. Moje posúdenie bude mať nasledujúcu štruktúru: najskôr preskúmam základné prvky práva usadiť sa upraveného v dohodách o pridružení, osobitne z hľadiska predchádzajúcej judikatúry Súdneho dvora (časť A). V druhom rade zistím podmienky, ktoré musia spĺňať opatrenia členských štátov, ktoré majú vplyv na takéto právo usadiť sa (časť B). Potom tieto zistenia uplatním pri preskúmaní príslušných holandských pravidiel, pričom poukážem na rozdiel medzi situáciou cudzincov, ktorí sa v členskom štáte zdržiavajú nelegálne a legálne (časti C a D v uvedenom poradí).
A – Právo usadiť sa podľa dohôd o pridružení
24. Podľa ustálenej judikatúry sa musí medzinárodná zmluva vykladať nielen vo vzťahu k jej doslovnému zneniu, ale tiež z hľadiska jej účelu. Článok 31 Viedenského dohovoru z 23. mája 1969 o zmluvnom práve z tohto hľadiska stanovuje, že zmluva sa musí vykladať dobromyseľne, v súlade s obvyklým významom, ktorý sa dáva výrazom v zmluve v ich celkovej súvislosti, a takisto s prihliadnutím na predmet a účel zmluvy.(8) To isté sa vzťahuje na dohody o pridružení. Pokiaľ ide o ich znenie, dohody o pridružení by sa mali vykladať z hľadiska politického rozhodnutia, aby sa použili ako nástroje na pristúpenie, najmä po zasadnutí Európskej rady v Kodani v dňoch 21. – 22. júna 1993 a po prijatí Agendy 2000.(9) Inštitúcie Únie použili tieto dohody na posúdenie stupňa súladu pristupujúcich členských štátov s pravidlami jednotného trhu a inými prvkami acquis communautaire .(10) Zdá sa, že úmyslom inštitúcií Únie je postupné približovanie pravidiel dohôd o pridružení a pravidiel uvedených v Zmluve ES. Tiež je úmyslom pripraviť príslušné vnútroštátne trhy na úplné uplatňovanie pravidiel Spoločenstva o jednotnom trhu.
25. Je zrejmé, že takýto koncept pôsobí oboma smermi. Dohody o pridružení tiež slúžia na prípravu Únie na pristúpenie nových členských štátov, ich účasť na vnútornom trhu (aj keď je sprostredkovaná cez prechodné ustanovenia) a nadobudnutie európskeho občianstva štátnymi príslušníkmi týchto štátov.
26. Nie je preto prekvapujúce, že Súdny dvor uznal, že cieľom dohôd o pridružení je vytvorenie vhodného rámca pre postupné začlenenie štátov, ktoré sú zmluvnými stranami týchto dohôd, do Spoločenstva s cieľom ich možného pristúpenia.(11) Vlastný účel dohôd preto môže odôvodniť dynamický výklad ich ustanovení, ktorý zohľadňuje vývoj procesu pristúpenia nových členských štátov k Európskej únii. Podľa mňa najmä osobitná povaha týchto dohôd vysvetľuje výklad, ktorý dal Súdny dvor k ich ustanoveniam.
27. Ustálená judikatúra Súdneho dvora už objasnila niektoré problémy týkajúce sa výkladu ustanovení o práve usadiť sa v zmysle dohôd o pridružení. Veľa zistení vo veci Gloszczuk, Kondova
a Barkoci a Malik
má všeobecnú povahu: ustanovenia o práve usadiť sa v zmysle dohôd o pridružení majú priamy účinok, priznávajú práva jednotlivcom, ktorých je možné sa domáhať a uplatňovať pred vnútroštátnymi súdmi;(12) práva na vstup a pobyt sú logickým dôsledkom práva usadiť sa, ale nie sú absolútne;(13) judikatúru o práve usadiť sa podľa Zmluvy ES nemožno automaticky použiť na dohody o pridružení vzhľadom na rozdiely medzi Zmluvou a dohodami, pokiaľ ide o ich účel a znenie.(14) Ustanovenia dohôd o pridružení o uplatňovaní svojich vnútroštátnych pravidiel týkajúcich sa vstupu, pobytu a práva usadiť sa fyzických osôb hostiteľským členským štátom sa musia vykladať tak, že členské štáty môžu uplatňovať tieto pravidlá, ale mali by byť „vhodné na dosiahnutie cieľa, ktorý sledujú“ a nemali by predstavovať „z hľadiska tohto cieľa opatrenia, ktoré by zasiahli do samotnej podstaty práv [usadiť sa, ktoré vyplývajú z dohôd o pridružení] tým, že výkon týchto práv sa znemožní alebo nadmerne sťaží“.(15)
28. Pokiaľ ide o túto vec, treba na základe predchádzajúcich rozhodnutí dospieť k prvému dôležitému záveru: právo usadiť sa, ktoré je upravené v dohodách o pridružení, zahŕňa právo na vstup a pobyt v členských štátoch. V tejto súvislosti je významné, že Súdny dvor nenasledoval argumenty, ktoré predniesol generálny advokát Mischo alebo generálny advokát Alber, ktorí tvrdili, že štátni príslušníci štátov, ktoré sú zmluvnými stranami dohôd o pridružení, nemôžu z týchto dohôd vyvodiť žiadne právo na vstup a pobyt.(16) Namiesto toho jednoznačne uznal, že práva na vstup a pobyt sú priznané ako logický dôsledok práva usadiť sa. Podľa Súdneho dvora právo „začať a vykonávať zárobkovú činnosť mimo rámca pracovného trhu predpokladá, že takáto osoba má právo na vstup a pobyt v hostiteľskom členskom štáte“.(17)
29. Skutočnosť, že právo usadiť sa upravené v dohodách o pridružení zahŕňa práva na vstup a pobyt, je jednoduchým dôsledkom jeho chápania ako práva priznaného jednotlivcovi, ktoré má priamy účinok a ktorého účinnosť musí byť zaručená. Neskoršie uvedené práva sú totiž nástrojom účinného výkonu prvého práva. Keby bolo právo usadiť sa absolútne závislé na rôznych vnútroštátnych právnych predpisoch v oblasti prisťahovalectva, tieto by mohli byť ľahko použité na poškodenie alebo dokonca znemožnenie práva usadiť sa, ktoré je obsiahnuté v dohodách.
30. Druhou stranou tohto inštrumentálneho vzťahu je skutočnosť, že práva na vstup a pobyt, ktoré sú logickým dôsledkom práva usadiť sa v zmysle dohôd o pridružení, existujú iba potiaľ, pokiaľ sú nevyhnutné pre výkon práva usadiť sa. S prihliadnutím na to musia byť tieto práva podmienené tým, že zabezpečia, že nebudú použité na iné účely ako na účel práva usadiť sa.
31. Ani Európska únia, ani členské štáty sa nezaviazali priznať všeobecné právo voľného pohybu štátnym príslušníkom pridružených štátov. To vysvetľuje a odôvodňuje existenciu právnych predpisov kontrolujúcich vstup na územie členských štátov a ustanovenia dohôd, ktoré majú zabezpečovať ich effet utile . Ako bolo poznamenané vyššie, všetky dohody obsahujú výhradu, podľa ktorej žiadne ustanovenie dohody nebráni zmluvným stranám, aby uplatnili svoje zákony a vykonávacie predpisy týkajúce sa vstupu, pobytu, práce, pracovných podmienok, usadenia sa fyzických osôb a poskytovania služieb, pokiaľ tým nebudú porušené či znehodnotené výhody plynúce ktorejkoľvek zmluvnej strane z osobitného ustanovenia tejto dohody. Podľa Spoločného vyhlásenia, ktoré tvorí prílohu Záverečného aktu každej z dohôd, skutočnosť, že pre fyzické osoby niektorých zmluvných strán sa požadujú víza a pre fyzické osoby iných strán sa nepožadujú, sa nebude považovať za skutočnosť, ktorá porušuje alebo znehodnocuje výhody z určitého záväzku. Obmedzenia týkajúce sa voľného pohybu štátnych príslušníkov zmluvných strán možno tiež vyvodiť z ustanovení o pohybe pracovníkov, ktoré sú obsiahnuté v dohodách. Tieto ustanovenia sa nevzťahujú na právo vstupu a pobytu a týkajú sa výlučne nediskriminačného zaobchádzania s tými pracovníkmi z pridružených štátov, ktorí majú povolenie na vstup a pobyt v členskom štáte podľa vnútroštátnych právnych predpisov o prisťahovalectve.(18)
32. Cieľ spočívajúci v účinnom zabezpečení kontroly prisťahovalectva na iné účely, ako je účel usadiť sa, odôvodňuje uplatnenie určitých procesných podmienok na štátnych príslušníkov pridružených štátov. Právo usadiť sa v zmysle dohôd o pridružení preto môže byť viazané tak na hmotnoprávne(19), ako aj na procesnoprávne podmienky (víza a iné postupy týkajúce sa prisťahovalectva). Tie druhé uvedené však úzko súvisia s prvými, keďže ich účelom je zaručiť, že právo na vstup a pobyt v členskom štáte sa nepoužije na iný účel ako na účel práva usadiť sa.
33. Z týchto dôvodov Súdny dvor vo svojich predchádzajúcich rozsudkoch vysvetlil, že určitý systém predbežnej kontroly by bol zlučiteľný s právom usadiť sa v zmysle dohôd o pridružení. Táto zlučiteľnosť však nie je nepodmienečná. Súdny dvor vyhlásil, že iba taký systém predbežnej kontroly, „akým je ten, ktorý zaviedli Immigration Rules [Spojeného kráľovstva], podľa ktorého hostiteľský členský štát môže povoliť vstup osobám, ktoré nemajú povolenie na vstup, ak príslušné orgány pre prisťahovalectvo overia, že žiadateľ má skutočne v úmysle vykonávať v tomto členskom štáte zárobkovú činnosť ako samostatne zárobkovo činná osoba a žiadny iný, je v zásade zlučiteľný s [dohodami o pridružení].“(20) Tieto závery obsahujú dve dôležité hľadiská. Po prvé, prijatie osobitnej procesnej podmienky vnútroštátnych právnych predpisov o prisťahovalectve (systém predbežnej kontroly) je dôvodné, pokiaľ je nevyhnutné pre overenie, či žiadateľ spĺňa hmotnoprávne podmienky týkajúce sa práva usadiť sa.(21) Po druhé, výraz „v zásade“ naznačuje, že Súdny dvor neprijíma zákonnosť takýchto systémov predbežnej kontroly absolútne: ich zákonnosť sa viaže na určité podmienky. Tieto dve hľadiská, na základe ktorých Súdny dvor uznal systém predbežnej kontroly vo veci Barkoci a Malik, môžu naznačovať, že takýto systém nie je v určitých prípadoch prijateľný. Je možné tvrdiť, že zatiaľ čo určité okolnosti môžu odôvodňovať uplatňovanie takéhoto systému predbežnej kontroly na účel overenia, že hmotnoprávne podmienky týkajúce sa práva usadiť sa sú splnené, za iných okolností k tomu nedôjde. Aby bol takýto výklad možný, je však nevyhnutné preukázať, že všeobecný systém predbežnej kontroly môže existovať spolu s výnimkami, ktoré upravujú posúdenie práva na pobyt s cieľom usadiť sa tých, ktorí sa už zdržiavajú v hostiteľskom členskom štáte bez toho, aby tieto výnimky narušovali všeobecný systém. Toto je jeden z najväčších rozporov medzi Komisiou a členskými štátmi, ktoré predložili pripomienky. Vrátim sa k tomu nižšie.
34. Na základe doterajšieho rozboru je možné v predchádzajúcich rozhodnutiach Súdneho dvora nájsť pokus vyvážiť dva protichodné záujmy: na jednej strane je pravda, že právo usadiť sa by sa nemalo stať nástrojom obchádzania vnútroštátnych právnych predpisov v oblasti prisťahovalectva a vstupu do Európskej únie na iné účely, ako je účel usadiť sa, je však tiež pravdou, že vnútroštátne právne predpisy v oblasti prisťahovalectva by sa nemali stať nástrojom, ktorý bráni výkonu práva usadiť sa priznaného pre štátnych príslušníkov pridružených štátov.
B – Podmienky, ktoré majú splniť obmedzenia práva usadiť sa podľa dohôd o pridružení
35. Z hľadiska týchto dvoch záujmov treba určiť hranice a podmienky, ktoré musia zachovávať vnútroštátne právne predpisy o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov pridružených štátov. To umožňuje zaujať stanovisko k zákonnosti holandskej požiadavky na povolenie na dočasný pobyt a jej uplatňovanie za rôznych okolností. Podľa môjho názoru sa vnútroštátne právne predpisy, ktoré obmedzujú právo usadiť sa vyplývajúce z dohôd o pridružení, viažu na tri súbory podmienok.
36. V prvom rade treba uviesť, že uznanie priameho účinku je neoddeliteľne spojené s priznaním práv jednotlivcov, ktorých by sa mali mať možnosť domáhať. Neoddeliteľnou súčasťou uznania priameho účinku je myšlienka účinnosti a súdnej ochrany individuálnych práv priznaných jednotlivcom. Uznanie priameho účinku týchto ustanovení dohôd o pridružení znamená, že výkon právomoci voľnej úvahy členskými štátmi pri uplatňovaní svojich právnych predpisov o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov pridružených štátov sa musí vykonať spôsobom, ktorý umožňuje súdne preskúmanie a nebráni účinnosti týchto práv.
37. V tejto súvislosti je dôležité uviesť, že v inej oblasti judikatúry, kde Súdny dvor posudzoval prípustnosť systémov predchádzajúceho povolenia správneho orgánu, uviedol, že dané systémy nemôžu legitimizovať takú voľnú úvahu, ktorá je spôsobilá zbaviť ustanovenia práva Spoločenstva ich effet utile .(22) Na účely zabezpečenia, že k tomuto nedôjde a že takéto systémy a výkon právomoci voľnej úvahy sa nebudú používať svojvoľne, Súdny dvor vyžaduje, aby sa zakladali na objektívnych a nediskriminačných kritériách, ktoré sú tým, ktorí sú nimi dotknutí, vopred známe.(23) Navyše musia mať dotknuté osoby možnosť uplatniť opravné prostriedky.(24)
38. Podľa môjho názoru by sa mali podobné kritériá uplatňovať aj pri zisťovaní platnosti vnútroštátnych systémov, ktoré vyžadujú, aby štátni príslušníci pridružených štátov, ktorí majú v úmysle vykonávať svoje právo usadiť sa, získali vo svojom domovskom štáte predchádzajúce povolenie na dočasný pobyt. Tieto systémy musia byť založené na objektívnych a vopred známych kritériách a musia byť odôvodnené potrebou ubezpečiť sa, že tieto osoby skutočne chcú vykonávať činnosť ako samostatne zárobkovo činné osoby. Musia tiež preukázať primerané procesné záruky a opravné prostriedky pre osoby, ktoré sa domáhajú svojho práva usadiť sa.
39. Ďalšie kritérium pre posúdenie vnútroštátnych opatrení týkajúcich sa vstupu, pobytu a usadzovania fyzických osôb vyplýva z podmienky upravenej v dohodách, podľa ktorej takéto opatrenia nesmú porušiť či znehodnotiť výhody, ktoré vyplývajú pre jednu zo zmluvných strán.(25) Súdny dvor tento postoj vo vzťahu k právam priznaným štátnym príslušníkom pridružených štátov vyložil tak, že opatrenia musia byť vhodné na dosiahnutie sledovaného účelu a nesmú zasiahnuť do samotnej podstaty týchto práv tým, že ich výkon znemožnia alebo nadmerne sťažia.(26)
40. Je jasné, že sa nezaoberám kritériom primeranosti. Je to dôsledok skutočnosti, že ako Súdny dvor objasnil v týchto istých prípadoch, právo usadiť sa v zmysle dohôd o pridružení sa nemá vykladať rovnako ako právo usadiť sa v zmysle Zmluvy ES. Len samotná podobnosť alebo dokonca totožnosť v znení ustanovení nestačí na odôvodnenie rovnakého výkladu. Užšie stanovenie cieľov dohôd o pridružení a širšie obmedzenia, ktoré sú tam výslovne stanovené, odôvodňujú reštriktívnejší prístup k výkladu práva usadiť sa, ktoré priznáva štátnym príslušníkom pridružených štátov.(27) Kritérium, ktoré sa má uplatniť namiesto toho vyžaduje, aby vnútroštátne opatrenia, ktoré sú spôsobilé narušiť výkon práva usadiť sa upraveného v dohodách o pridružení, nezasahovali do samotnej podstaty tohto práva.
41. Tento zásah do podstaty práva sa však posudzuje z hľadiska cieľov sledovaných vnútroštátnymi opatreniami. Požiadavku vhodnosti alebo primeranosti cieľov a prostriedkov možno tiež vyvodiť z rozhodnutí vo veciach Barkoci a Malik, Kondova
a Gloszczuk . Vo veci Barkoci a Malik
napríklad Súdny dvor vyhlásil, že „je z tohto hľadiska potrebné určiť, či pravidlá v oblasti prisťahovalectva, ktoré uplatňujú príslušné vnútroštátne orgány, podľa ktorých sa vyžaduje, aby český štátny príslušník získal pred svojím odchodom do tohto štátu povolenie na vstup, ktorého vydanie sa viaže na preskúmanie, či hmotnoprávne podmienky pre usadenie sa, ako napríklad tie, ktoré sú určené v bode 212 Immigration Rules, sú vhodné na dosiahnutie sledovaného cieľa alebo či z hľadiska tohto cieľa predstavujú opatrenia, ktoré zasahujú do samotnej podstaty týchto práv,
ktoré českým štátnym príslušníkom vyplýva z článku 45 ods. 3 dohody o pridružení tým, že sa ich výkon znemožní alebo sa nadmerne sťaží.“(28) Inými slovami, či opatrenia zasiahnu do samotnej podstaty práv, závisí aj od toho, či sú vhodné na dosiahnutie sledovaných cieľov.
42. V tejto súvislosti môže byť dôležité uviesť dve dobre známe skupiny vecí, kde Súdny dvor uplatnil podobné kritérium založené na posúdení rozsahu, v akom mali opatrenia vplyv na podstatu práva.
43. V prípade týkajúcom sa hraníc procesnej autonómie členských štátov Súdny dvor vyhlásil, že „ak neexistujú právne predpisy Spoločenstva upravujúce určitú oblasť, je na domácom právnom systéme každého členského štátu, aby určil príslušné súdy a aby stanovil podrobné procesné pravidlá upravujúce žaloby na ochranu práv, ktoré jednotlivcom vyplývajú z priameho účinku práva Spoločenstva. Tieto pravidlá však nesmú byť menej priaznivé ako pravidlá, ktoré upravujú podobné domáce žaloby, ani nesmú znemožňovať alebo nadmerne sťažovať výkon práv, ktoré vyplývajú z práva Spoločenstva“.(29) Táto judikatúra môže byť relevantná aj pre túto vec, pretože predmetné pravidlo je procesné pravidlo a nie hmotnoprávne pravidlo. Môže byť tiež významné, pretože preukazuje, že hoci Súdny dvor pristupuje k procesným pravidlám členských štátov s rešpektom, vždy preskúma, či sú opatrenia v jeho rukách vhodné na dosiahnutie legitímneho cieľa. Iná významná judikatúra sa týka základných práv, osobitne základných práv vlastniť majetok a slobodného výkonu zárobkovej činnosti (ktoré má význam aj pre náš prípad), ktoré môžu byť obmedzené vo všeobecnom záujme, „pod podmienkou, že tieto obmedzenia v skutočnosti zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu sledovaným Spoločenstvom a že z hľadiska sledovaného cieľa nepredstavujú neprimeraný a netolerovateľný zásah, ktorý sa dotýka samotnej podstaty týchto práv“.(30)
44. Z týchto prípadov je možné vyvodiť, že kritérium zásahu do podstaty práva nie je závislé len na rozboroch vplyvu obmedzujúcich opatrení na toto právo samotné. Závisí aj od cieľa, ktorý opatrenie sleduje, a vhodnosti opatrenia dosiahnuť ho. Hoci toto kritérium neukladá žiadny posudok o primeranosti alebo dokonca existencii menej reštriktívnej alternatívy (nevyhnutnosti) opatrenia, stále sa vyžaduje posúdenie vhodnosti alebo primeranosti prostriedkov a cieľov.
45. Existuje tiež posledná skupina podmienok, ktoré treba zohľadniť pri posudzovaní vnútroštátnych opatrení, ktoré obmedzujú právo usadiť sa vyplývajúce z dohôd o pridružení. Vyplývajú z požiadavky, ktorou sa ukladá členskému štátu, aby pri konaní v rámci práva Spoločenstva dodržiaval všeobecné právne zásady.(31)
46. Pri uplatňovaní pravidiel, ktoré sú upravené v dohodách medzi Spoločenstvom a tretími krajinami, alebo pri používaní výnimiek z týchto pravidiel konajú členské štáty v rámci práva Spoločenstva. Keď štátnym príslušníkom tretích krajín z dohôd uzavretých medzi treťou krajinou a Spoločenstvom vyplývajú výhody, obmedzenia práv vyplývajúce z opatrení členských štátov musia byť tiež v súlade so základnými právami a všeobecnými právnymi zásadami, ktorých dodržiavanie zabezpečuje Súdny dvor.(32) Za týchto okolností sú dotknuté orgány členských štátov a ich vnútroštátne súdy tiež povinné nielen „brať do úvahy“, ale aj dodržiavať základné práva, ktoré sú uplatniteľné v rámci právneho poriadku Spoločenstva a ktoré sa na základe ich povahy vzťahujú na štátnych príslušníkov tretích krajín, ako sú právo na rešpektovanie rodinného života alebo právo na účinnú súdnu ochranu.(33)
47. V tejto súvislosti je tiež dôležité poznamenať, že súdna ochrana základných práv je osobitne dôležitá v súvislosti so zaobchádzaním, ktoré je dohodnuté voči štátnym príslušníkom tretích krajín, keďže predstavujú „oddelené a izolované menšiny“.(34) Sú to často zvlášť zraniteľné skupiny, ktoré nemajú iné, najmä politické prostriedky, aby ovplyvnili právne predpisy a politický proces na účel ochrany svojich práv. Cudzinci vzhľadom na samotnú povahu politického spoločenstva nemôžu požívať všetky práva priznané občanom tohto politického spoločenstva, ale práve z tohto istého dôvodu si zaslúžia väčšiu súdnu ochranu, keď sú ich práva dotknuté rozhodnutiami toho istého politického spoločenstva.
48. Vzhľadom na doposiaľ uvedené verím, že je možné dospieť k záveru, že domáce pravidlá o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov pridružených štátov, ktorí chcú mať pobyt v členskom štáte Únie s cieľom usadiť sa, sú prijateľné, pokiaľ spĺňajú nasledujúce všeobecné podmienky: 1. musia byť založené na objektívnych kritériách, ktoré môžu byť žiadateľom vopred známe a sú preskúmateľné súdmi; 2. nesmú zasahovať do samotnej podstaty práva usadiť sa (sú prijateľné, pokiaľ sú vhodné na dosiahnutie cieľa, ktorý sledujú, t. j. kontrolu prisťahovalectva na iné účely ako na výkon práva usadiť sa a pokiaľ výkon tohto práva neznemožňujú alebo ho nadmerne nesťažujú); a 3. musia byť zlučiteľné so základnými právami a všeobecnými právnymi zásadami, ktoré musia členské štáty dodržiavať, keď konajú v rámci práva Spoločenstva.
49. S prihliadnutím na tieto všeobecné podmienky teraz posúdim holandské právne predpisy v dvoch rôznych situáciách, ktoré popísal vnútroštátny súd. V tejto súvislosti z judikatúry vyplýva, že je dôležité rozlišovať medzi osobami, ktoré sa zdržiavajú v Holandsku v čase podania žiadosti o udelenie povolenia na pobyt legálne, a tými, ktoré sa zdržiavajú v Holandsku nelegálne.
C – Postavenie štátnych príslušníkov pridružených štátov, ktorí sa nelegálne zdržiavajú v hostiteľskom členskom štáte
50. V zásade je možné súhlasiť s tým, že zamietnutie žiadostí podaných v hostiteľskom štáte osobami, ktorých situácia je nelegálna, bez predchádzajúceho preskúmania je zlučiteľné s dohodami o pridružení. Táto zlučiteľnosť vyplýva z potreby zaručiť účinnosť domácich právnych predpisov o vstupe, pobyte a práve usadiť sa, ktoré sa týkajú štátnych príslušníkov tretích krajín. Na zabezpečenie ich účinnosti je nevyhnutné zabrániť, aby štátni príslušníci pridružených štátov požívali z nelegálnej situácie akékoľvek výhody. Preto Súdny dvor vo veci Gloszczuk usúdil, že ak členský štát zamietne žiadosť o výkon práva usadiť sa „z toho dôvodu, že v čase podania tejto žiadosti sa žiadateľ na jeho štátnom území zdržiaval ilegálne vzhľadom na nepravdivé vyhlásenia určené uvedeným štátnym orgánom s cieľom získať počiatočné povolenie na vstup založené na inom dôvode alebo na nedodržaní podmienky výslovne spätej s týmto povolením, ktorá má súvis so schválenou dĺžkou jeho pobytu v uvedenom členskom štáte“(35), je to zlučiteľné s príslušnými ustanoveniami dohôd o pridružení. Preto je v zásade nelegálnosť žiadateľovho pobytu v hostiteľskom členskom štáte dostatočným dôvodom na zamietnutie žiadosti.
51. Taká by bola v tomto prípade situácia bulharských štátnych príslušníčok, ktoré boli povinné mať víza, aby mohli vstúpiť do Holandska a zdržiavať sa tam po dobu najviac šesť mesiacov, ale nemali víza, keď podali žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa. V zásade ich takéto porušenie právnych predpisov hostiteľskej krajiny v oblasti prisťahovalectva dostalo do takého postavenia, že ich žiadosť nemôže byť preskúmaná. Podľa Spoločného vyhlásenia zmluvných strán, ktoré je prílohou k Záverečnému aktu každej dohody o pridružení a ktoré treba vziať do úvahy pri výklade, totiž samotná skutočnosť, že pre fyzické osoby niektorých zmluvných strán sa požadujú víza a pre fyzické osoby iných strán sa nepožadujú, sa nebude považovať za porušenie alebo znehodnotenie výhod v zmysle osobitného záväzku.
52. V predchádzajúcich bodoch som opakoval slová „v zásade“, pretože by bolo možné sa nazdávať, že veľmi obmedzujúca vízová politika členských štátov by mohla pôsobiť ako absolútna prekážka vstupu a pobytu s cieľom usadiť sa. Inými slovami právne predpisy v oblasti prisťahovalectva by mohli byť také striktné, že by zasiahli samotnú podstatu práva usadiť sa, ktoré je upravené v dohodách o pridružení. Žiadalo by sa vysvetliť, že podmienky, ktoré sú uložené štátnym príslušníkom pridružených štátov na to, aby legálne vstúpili na územie členského štátu Únie, nesmú byť také, aby znemožnili výkon ich práva usadiť sa v zmysle dohôd o pridružení. Keby boli právne predpisy upravujúce vstup na územie štátu také, že by účinne zabránili vstupu na územie štátu s cieľom usadiť sa, potom by štátny príslušník pridruženého štátu nemal možnosť „legálneho“ výkonu svojho práva usadiť sa.
53. Tam, kde napríklad neexistuje žiadne alebo len veľmi obmedzené účinné súdne preskúmanie zamietavých rozhodnutí v súvislosti s vízami, ktoré prijímajú diplomatické zastupiteľstvá a konzulárne úrady členského štátu, je možné tvrdiť, že jediná možnosť, ako sa štátny príslušník štátu, s ktorým Spoločenstvo uzavrelo dohodu o pridružení, môže domáhať práva usadiť sa, je vstúpiť na územie hostiteľského členského štátu ako nelegálny prisťahovalec. Preto nemožno na judikatúru Súdneho dvora, ktorá rozlišuje medzi legálnou a nelegálnou situáciou cudzincov, hľadieť ako na absolútnu, ale ako na podmienenú zlučiteľnosťou ustanovení o práve usadiť sa podľa dohôd o pridružení a vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré určujú nelegálnosť pobytu cudzinca na území členského štátu.
54. Vo svojich pripomienkach Komisia poukazuje na to, že udelenie povolenia na dočasný pobyt holandskými diplomatickými a konzulárnymi službami často zjavne trvá veľmi dlhý čas,(36) čo de facto
zabraňuje štátnym príslušníkom pridružených krajín vo výkone ich práva usadiť sa. Keby to tak skutočne bolo a keby naviac neexistovali žiadne účinné súdne opravné prostriedky, mohli by bulharské štátne príslušníčky tvrdiť, že ich jedinou možnosťou, ako účinne vykonať svoje právo usadiť sa, je vstúpiť na územie Holandska nelegálne a potom sa svojho práva domáhať pred vnútroštátnymi súdmi.
55. Bulharské žalobkyne však žiadne tvrdenia na podporu tohto predpokladu na pojednávaní nepredložili. V každom prípade je na vnútroštátnom súde, aby určil, či ide skutočne o tento prípad.
56. Z návrhu vnútroštátneho súdu a z pripomienok predložených rôznymi účastníkmi sa zdá, že bulharské štátne príslušníčky tvrdili, že právo usadiť sa im automaticky dáva právo na vstup a pobyt. Podľa vnútroštátneho súdu preto dospeli k záveru, že víza (a v dôsledku toho aj povolenie na dočasný pobyt) nemožno vyžadovať od niekoho, kto má v úmysle pracovať ako samostatne zárobkovo činná osoba v jednom z členských štátov.
57. Treba však pripomenúť, že ako žalobkyne nepriamo uznávajú, právo na vstup a pobyt existuje len v rozsahu, v akom existuje právo vstupu v spojení s výkonom práva usadiť sa. Ako bolo uvedené vyššie, takéto právo sa preto viaže na podmienky nevyhnutné na to, aby sa zabezpečilo, že právo vstupu nebude použité na iné účely ako na výkon práva usadiť sa. To odôvodňuje existenciu osobitných podmienok a postupov (ako sú víza).
58. Ako to však Súdny dvor vysvetlil vo veci Jany a i. a vo veci Barkoci a Malik, povinnosť „získať povolenie na vstup vo svojej krajine trvalého pobytu, ktorého vydanie sa viaže na preskúmanie, či hmotnoprávne podmienky... nemajú taký účel alebo účinok, že sa výkon práv, ktoré českým štátnym príslušníkom vyplývajú z článku 45 ods. 3 dohody o pridružení znemožní alebo sa nadmerne sťaží“.(37)
59. Preto stačí poznamenať, že bulharské štátne príslušníčky vstúpili do Holandska nelegálne a pritom sa dostali do situácie, ktorá im odhliadnuc od výhrady zakotvenej v dôležitých ustanoveniach uvedených v bodoch 52 a 53 týchto návrhov, bráni vo výkone práva usadiť sa vyplývajúceho im z Dohody o pridružení medzi Spoločenstvom a Bulharskou republikou.
60. S prihliadnutím na vyššie uvedené dôležité ustanovenia sa mi automatické zamietnutie žiadostí, ktoré podali nelegálni prisťahovalci, zdá byť zlučiteľné s príslušnými ustanoveniami dohôd o pridružení. V tomto prípade nebolo preukázané, že by bulharské štátne príslušníčky nemali žiadny iný spôsob výkonu práva usadiť sa ako formou nelegálneho prisťahovalectva. Navyše sa vôbec nepokúsili vykonávať svoje právo usadiť sa v zmysle podmienok upravených hostiteľským členským štátom, ani sa nepokúšali domáhať sa súdneho určenia neplatnosti týchto podmienok podľa dohôd o pridružení.
D – Postavenie štátnych príslušníkov pridružených štátov, ktorí sa legálne zdržiavajú na území hostiteľského členského štátu
61. Ako už bolo uvedené vyššie, vo veci Barkoci a Malik Súdny dvor riešil otázku zlučiteľnosti požiadavky povolenia na dočasný pobyt, ktoré má získať v štáte pôvodu štátny príslušník pridruženého štátu, ktorý má záujem o vstup na územie Spojeného kráľovstva na účely usadenia sa, s dohodami o pridružení. Medzi skutkovým stavom týkajúcim sa poľských a slovenských štátnych príslušníčok v tomto prípade a skutkovým stavom vo veci Barkoci a Malik sú však významné rozdiely.
62. V prvom rade v tomto prípade je povinnosť získať povolenie uložená štátnym príslušníkom pridružených štátov, ktorí sa už legálne zdržiavajú na území Holandska a len podávajú žiadosť o zmenu svojho postavenia, aby nadobudli trvalý pobyt s cieľom usadiť sa ako samostatne zárobkovo činné osoby.
63. V druhom rade následky uloženej povinnosti nie sú v týchto dvoch prípadoch rovnaké. V prípade Immigration Rules, ktoré platia v Spojenom kráľovstve, by sa žiadosť štátneho príslušníka pridruženého štátu o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa stále posudzovala správnymi orgánmi, dokonca aj v prípade, keby neexistovalo povolenie na dočasný pobyt. Žiadosť tejto osoby by jednoducho podliehala zbežnejšiemu posúdeniu orgánmi Spojeného kráľovstva.
64. Vo veci Barkoci a Malik je dôležité zistenie, a to, že Immigration Rules v Spojenom kráľovstve správne orgány uplatňovali pružnejším spôsobom: „… dokonca bez toho, aby bolo potrebné zaoberať sa otázkou, či článok 59 ods. 1 dohody o pridružení umožňuje príslušným orgánom hostiteľského členského štátu odmietnuť prijatie na svojom štátnom území českého štátneho príslušníka, ktorý nemá povolenie na vstup, stačí skúmať, či uplatnenie vnútroštátnej právnej úpravy v oblasti prisťahovalectva ako celku britskými štátnymi orgánmi, vrátane výkonu právomoci voľnej úvahy vykonávanej Secretary of State, je zamerané na určenie toho, či podmienka povolenia na vstup, ktorá môže byť vylúčená v individuálnych prípadoch, je zlučiteľná s podmienkou uvedenou na konci prvej vety spomenutého článku 59 ods. 1 dohody o pridružení“.(38) Toto jasne preukazuje, že rozbor Súdneho dvora sa zameriaval na systém pripúšťajúci právomoc voľnej úvahy, ktorý, ako je dostatočne zrejmé z návrhu na začatie prejudiciálneho konania a z vyjadrenia holandskej vlády, v zmysle holandských právnych predpisov neexistuje.
65. Zdá sa, že záver Súdneho dvora, že príslušné ustanovenia v jednej z dohôd o pridružení nebránia Spojenému kráľovstvu v tom, aby požadovalo predchádzajúcu kontrolu, „pod podmienkou, že [príslušné] orgány vykonávajú svoju právomoc voľnej úvahy, pokiaľ ide o žiadosti o udelenie povolenia na vstup s cieľom usadenia sa, ktorá bola podaná podľa dohody v mieste vstupu na územie štátu takým spôsobom, aby mohlo byť povolenie na vstup udelené… na inom základe ako na základe Immigration Rules, ak žiadosť osoby jednoznačne a zjavne spĺňa hmotnoprávne podmienky, akými sú tie, ktoré by sa uplatnili, keby sa podala žiadosť o udelenie povolenia na vstup vo [vlastnej krajine pôvodu]“,(39) sa týka výlučne systému v Spojenom kráľovstve. To teda znamená, že dohody o pridružení nebránia systému predbežnej kontroly v krajine pôvodu, pokiaľ neboli žiadosti podané v hostiteľskom členskom štáte automaticky zamietnuté, ale sa skutočne posudzovali, hoci aj menej dôkladne,(40) keď jednoznačne a zjavne spĺňajú hmotnoprávne podmienky práva usadiť sa. Aj keď je to možné, nie je nevyhnutné, že to znamená, že holandský systém, podľa ktorého sa také žiadosti automaticky zamietajú bez preskúmania a ktorý neupravuje právomoc voľnej úvahy, akou je tá, ktorú upravuje systém v Spojenom kráľovstve, je nezlučiteľný s dohodami o pridružení. To však určite neznamená, že tento systém je s nimi zlučiteľný.
66. V skutočnosti môže byť rozsudok Barkoci a Malik použitý skôr na podporu prvého záveru ( a contrario ) než druhého záveru. Možno povedať, že keby Súdny dvor uložil jasnú podmienku, znamenalo by to, že automatický systém, akým je holandský systém, by bol nezlučiteľný s dohodami. Ale osobitné vlastnosti oboch systémov nás vedú k tomu, aby sme posudzovali holandský systém znovu a samostatne. Rozsudok Barkoci a Malik by sa pre tento prípad nemal považovať za rozhodujúci, ale iba za poskytujúci všeobecné usmernenie v tejto veci.
67. Niektoré veci sú však z hľadiska judikatúry jasné.
68. V prvom rade samotná skutočnosť, že hmotnoprávne podmienky na získanie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa sú jednoznačne a zjavne splnené, nie je podstatná pre zodpovedanie otázky, ktorú položil vnútroštátny súd. Inými slovami, skutočnosť, že Súdny dvor v rozsudku Barkoci a Malik dospel k záveru, že dohody o pridružení nebránia takému systému, akým je systém ustanovený v Spojenom kráľovstve, neznamená, že iba taký systém je zlučiteľný s dohodami. Je potrebné pokúsiť sa vyhnúť nebezpečenstvu svojvoľného používania argumentácie a contrario . Maximálne môžeme povedať s istotou toto: keby sa holandský systém automatického zamietnutia považoval za nezlučiteľný s dohodami o pridružení, jednou z možností, ktorá by bola zlučiteľná s týmito dohodami, by bolo prijať podobný systém, aký je v Spojenom kráľovstve.
69. Holandská vláda tiež tvrdila, že podľa platných právnych predpisov v tejto krajine trojmesačná voľná doba pre štátnych príslušníkov krajín, u ktorých sa nevyžadujú víza, automaticky skončí, pokiaľ požiadajú o udelenie povolenia na pobyt, keďže to preukazuje, že majú v úmysle ostať tam aj po skončení tejto trojmesačnej doby. V takom prípade už pobyt cudzinca v Holandsku nie je legálny a na to, aby bola žiadosť posúdená, je potrebné povolenie na dočasný pobyt. Ich situácia by preto nebola odlišná od situácie bulharských štátnych príslušníčok, pretože porušili vízovú povinnosť a automatické zamietnutie ich žiadosti by bolo tiež dôvodné.
70. Pravidlo, podľa ktorého samotná skutočnosť podania žiadosti o udelenie povolenia na pobyt s cieľom vykonať právo usadiť sa vyplývajúce z dohôd o pridružení z hľadiska týchto dohôd spôsobuje, že pobyt štátneho príslušníka jednej z krajín, s ktorou Spoločenstvo uzavrelo také dohody, je nelegálny, a to má za účinok porušenie alebo znehodnotenie tohto práva. Keby sa pripustila argumentácia holandskej vlády, ktorémukoľvek členskému štátu by stačilo, aby považoval určité správanie za nelegálne, a tento členský štát by bol oprávnený zamietnuť akúkoľvek žiadosť s cieľom usadiť sa, dokonca aj vtedy, keby tým správaním bola sama žiadosť s cieľom usadiť sa. Najskôr treba posúdiť oprávnenosť holandskej požiadavky a nie naopak. V tomto prípade boli na rozdiel od bulharských štátnych príslušníčok štátne príslušníčky pridružených štátov v legálnej situácii až do okamihu, kým sa nerozhodli podať žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa. V dôsledku tejto žiadosti nielenže nemôžu vykonávať právo usadiť sa prostredníctvom takejto žiadosti, ale navyše sú pozbavené práva na krátkodobý pobyt podľa Schengenského režimu. Táto automatická protiprávnosť predstavuje dodatočnú sankciu, ktorá sa zdá byť neodôvodneným a mimoriadne prísnym trestom za výkon práva z inak legálneho postavenia a nezodpovedá žiadnemu inému legitímnemu cieľu, ktorý by už nebol zabezpečený hlavnou požiadavkou získania povolenia na dočasný pobyt. Týmto nie je nijakým spôsobom dotknutá otázka, či je požiadavka na povolenie na dočasný pobyt, ktoré sa má získať v krajine pôvodu, zlučiteľná s dohodami.
71. Táto otázka sa tiež môže preskúmať z hľadiska Schengenského acquis . Nebudem sa tu však týmto podrobnejšie zaoberať, keďže túto otázku možno riešiť v súvislosti s dohodami o pridružení. Toto druhé hľadisko by vznieslo otázku, či má Súdny dvor právomoc vykladať príslušné ustanovenia Schengenského acquis vzhľadom na obmedzenie uvedené v článku 68 ES. Keby neboli ustanovenia dohôd o pridružení dostatočné pre riešenie otázky, nemal by som vôbec rozpaky tvrdiť, že do právomoci Súdneho dvora patrí vykladať ustanovenia Schengenského acquis
vo všetkých prípadoch, pokiaľ má ich výklad význam pre určenie rozsahu práv, ktoré patria do všeobecnej pôsobnosti Súdneho dvora. Potom by som preskúmal, či príslušné ustanovenia Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda(41) obsahujú normy a zásady, ktoré bránia členskému štátu, ktorý je účastníkom tejto bližšej spolupráce, aby určil, že žiadosť o usadenie sa spôsobuje skončenie trojmesačnej doby krátkodobého pobytu podľa Schengenského režimu.
72. V ďalšom kroku musím pristúpiť k rozboru podstatnej požiadavky holandských pravidiel, ktoré sú predmetom sporu: v Holandsku nie je možné podať priamu žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa ani keď sa žiadatelia legálne zdržiavajú v Holandsku v inom postavení, a to aj napriek tomu, že jednoznačne a zjavne spĺňajú hmotnoprávne podmienky pre usadenie sa. Automatické zamietnutie akejkoľvek žiadosti, pri ktorej sa nepostupovalo spôsobom predbežnej kontroly v štáte pôvodu, je podľa Holandska podstatné pre to, aby sa zabezpečila účinnosť tohto systému predbežnej kontroly. Nie je ale prehnané nútiť žiadateľov, aby sa vrátili späť do krajiny ich štátnej príslušnosti alebo trvalého pobytu, aby tam požiadali o usadenie sa, ak sa legálne zdržiavajú v Holandsku?
73. Už som vyššie uviedol všeobecné podmienky, ktoré podľa mňa musia spĺňať vnútroštátne opatrenia, ktoré obmedzujú právo usadiť sa v zmysle dohôd o pridružení. Hoci aj iné otázky môžu mať pre tento prípad význam,(42) okolnosti, ktoré boli prednesené pred Súdnym dvorom, sa sústreďujú na kritérium, či sú opatrenia vhodné na dosiahnutie legitímneho cieľa a na zásah do podstaty tohto práva. Ako som vyššie uviedol, myslím si, že kritérium, ktoré určil Súdny dvor v jeho predchádzajúcich rozhodnutiach, nevyžaduje posúdenie primeranosti opatrenia. Opatrenie ani nemusí byť najmenej obmedzujúcou alternatívou (kritérium nevyhnutnosti). To však neznamená, že akékoľvek opatrenie, ktoré zrejme sleduje dosiahnutie legitímneho cieľa, je prijateľné. Opatrenie musí byť vhodné na dosiahnutie cieľa a z hľadiska tohto cieľa nesmie byť neprimerané, a to s ohľadom na náklady, ktoré vznikajú štátnym príslušníkom pridružených štátov, ktorí majú v úmysle vykonať svoje právo usadiť sa. Musí existovať vzťah medzi údajným účelom opatrenia a prostriedkami, ktoré zavádza na jeho dosiahnutie. V tomto prípade prostriedky použité v Holandsku podstatne zaťažujú žiadateľov z pridružených krajín: hoci sa legálne zdržiavajú v Holandsku, sú nútení opustiť ho a podať novú žiadosť vo svojej krajine pôvodu alebo trvalého pobytu bez toho, aby bolo prihliadnuté na ich individuálnu situáciu.
74. S ohľadom na uvedené a tiež s ohľadom na osobitnú pozornosť, ktorú musia súdne orgány venovať posúdeniu práv jednotlivcov patriacim k menšinám, ktoré nemajú žiadny vplyv vo vnútroštátnom politickom procese, musia holandské orgány predložiť osobitne presvedčivé argumenty na odôvodnenie systému, ktorý zaviedli vo svojom právnom poriadku, ktorý zaťažuje takýmito bremenami členov týchto menšín. Holandské orgány predložili v skutočnosti veľmi málo dôkazov na odôvodnenie takéhoto systému automatického zamietnutia v prípade neexistencie povolenia na dočasný pobyt. Prečo by holandské orgány nemohli urobiť aspoň zbežné posúdenie hmotnoprávnych okolností pre usadenie sa v situácii, akou je situácia v spore vo veci samej, kde sa už žiadateľky legálne zdržiavali v Holandsku? Orgány v Spojenom kráľovstve tak môžu urobiť s ohľadom na žiadateľov, ktorí svoju žiadosť predložia na hraniciach. V tomto prípade by Holandsko mohlo využiť dokonca aj trojmesačnú dobu, ktorú majú štátni príslušníci týchto pridružených štátov, aby sa spojili so svojimi diplomatickými a konzulárnymi službami v ich krajine pôvodu alebo trvalého pobytu, aby získali všetky dodatočné potrebné informácie ohľadne žiadateľov. Navyše tiež treba poznamenať, že povahu zárobkovej činnosti, ktorá sa má vykonávať v tomto prípade, možno v niektorých ohľadoch lepšie posúdiť v Holandsku (najmä z hľadiska jej povahy ako samostatnej zárobkovej činnosti).(43)
75. Namiesto toho, aby holandská vláda odôvodnila automatické zamietanie, vyjadrila sa iba k inštrumentálnemu vzťahu medzi opatrením a systémom predbežnej kontroly v štáte pôvodu. Automatické odmietanie zaoberať sa žiadosťou, ktorá bola predložená v Holandsku, ak neexistuje povolenie na dočasný pobyt, prezentovala ako nevyhnutné na zabezpečenie účinnosti systému predbežnej kontroly, ktorú Súdny dvor uznal za prípustnú. Ako by mohol mať taký systém effet utile, ak umožníme štátnym príslušníkom pridružených štátov vstup v určitom postavení a potom zmenu ich postavenia na postavenie osôb s trvalým pobytom? Inými slovami, nie je možné, aby Súdny dvor uznal oprávnenosť systému predbežnej kontroly a aby následne povedal, že za určitých okolností nie je uplatniteľný. Výnimky by sa používali na obchádzanie všeobecného systému.
76. Podľa môjho názoru však Holandsko zlyhalo pri svojom výklade rozsahu prípustnosti systému predbežnej kontroly a údajnej nezlučiteľnosti takéhoto systému a systému, ktorý tiež umožní, aby sa niektoré žiadosti podávali v hostiteľskom členskom štáte.
77. Ako som tvrdil vyššie, Súdny dvor prijal systém predbežnej kontroly vo veci Barkoci a Malik
„v zásade“ a v spojení s nevyhnutnosťou systému posúdenia, či žiadosti spĺňajú hmotnoprávne podmienky práva usadiť sa. Ale to, že Súdny dvor akceptoval zbežnejšie posúdenie v hostiteľskom členskom štáte a zároveň ochota Spojeného kráľovstva vykonať také posúdenie, tiež preukazujú, že predchádzajúca kontrola v štáte pôvodu nemusí byť vždy nevyhnutná. Podľa Súdneho dvora môžu existovať prípady, v ktorých sa môže posúdenie hmotnoprávnych podmienok vykonať v hostiteľskom členskom štáte.
78. Ale ako môže taká možnosť existovať súčasne so systémom predbežnej kontroly? Nemá holandská vláda pravdu, keď poznamenáva, že keby Súdny dvor skutočne umožnil, aby sa žiadosti podávali v hostiteľskom štáte, zbavovali by systém predbežnej kontroly effet utile ? Myslím, že nie, pretože Súdny dvor pripustil, že povaha posúdenia, ktoré sa má vykonať v hostiteľskom členskom štáte, je rozdielna od povahy posúdenia, ktorá sa vykonáva v štáte pôvodu. Vnútroštátne orgány môžu podrobiť žiadosti, ktoré boli podané na ich území, zbežnejšiemu posúdeniu. Inými slovami, priestor voľnej úvahy ponechaný vnútroštátnym orgánom pri ich posudzovaní je širší. Ale na toto by sa nemalo hľadieť ako na priznanie nekontrolovateľnej rozhodovacej právomoci vnútroštátnym orgánom. Takáto právomoc voľnej úvahy sa musí vykonávať a musí byť preskúmateľná s prihliadnutím na osobitné okolnosti podávanej žiadosti (miesto podania, čas, ktorý je k dispozícii na konanie, zamýšľaná činnosť, postavenie žiadateľa) a pravdepodobnosť, že žiadateľ prima facie
spĺňa požiadavky pre usadenie sa.
79. S ohľadom na vyššie uvedené sa domnievam, že systém predbežnej kontroly v štáte pôvodu je zlučiteľný s možnosťou súčasného posúdenia žiadostí podaných v hostiteľskom štáte. Účinnosť prvého systému je zabezpečená odlišnou povahou preskúmania, ktoré majú vykonať vnútroštátne orgány za týchto rozdielnych okolností. V dôsledku toho nevidím žiadny legitímny dôvod pre systém, akým je systém podľa holandských právnych predpisov, ktorý odmieta posúdiť akúkoľvek žiadosť, ktorej nepredchádzalo povolenie na dočasný pobyt, ktoré sa má získať v krajine pôvodu alebo trvalého pobytu. Holandsko nepreukázalo, prečo systém, ktorý kladie také veľké bremeno na žiadateľov o usadenie sa z pridružených štátov, ktorí sa legálne zdržiavajú v Únii, je vhodný na dosiahnutie určitého legitímneho cieľa uznaného dohodami o pridružení.
80. Pred vyvodením záverov je dôležité rozobrať možnosť výkladu holandských pravidiel v súlade s dohodami o pridružení. Túto možnosť navrhla Komisia.
81. Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že vždy, keď sa pravidlo môže vykladať viac ako jedným spôsobom, treba uprednostniť výklad, ktorý je v súlade s právom Spoločenstva. Súdny dvor potvrdil túto možnosť v súvislosti s pravidlami Spoločenstva rôzneho stupňa: keď je znenie sekundárneho práva Spoločenstva možné vykladať viac ako jedným spôsobom, treba uprednostniť výklad, ktorý umožňuje, aby bolo ustanovenie v súlade so Zmluvou pred výkladom, ktorý vedie k tomu, že je so Zmluvou nezlučiteľné.(44) Tá istá zásada bola tiež opakovane uvedená v súvislosti s výkladom vnútroštátneho práva.(45) Je to pravidlo, ktoré maximalizuje effet utile
práva Spoločenstva a minimalizuje možný konflikt s vnútroštátnym právom. To však nemôže brániť právnej istote a musí rešpektovať autonómiu vnútroštátnych súdov pri výklade vnútroštátneho práva. Hoci Súdny dvor vykladá právo Spoločenstva, nevykladá vnútroštátne právo.(46) Keď Súdny dvor posudzuje vnútroštátne právo, musí sa riadiť výkladom, ktorý poskytol vnútroštátny súd. V tomto prípade je veľmi jasné z návrhu na začatie prejudiciálneho konania a tiež z písomných a ústnych pripomienok, ktoré boli predložené v mene holandskej vlády, že holandské právne predpisy nemožno vykladať v súlade s návrhom Komisie. Inými slovami, bolo by možné považovať ich za zlučiteľné s dohodami o pridružení iba prostredníctvom výkladu contra legem . To znamená, že konfliktu právnych predpisov sa nemožno vyhnúť a vnútroštátny sudca nemôže na konfliktný právny predpis prihliadať. Navyše ponechanie takéhoto právneho predpisu v platnosti by mohlo viesť k problémom z hľadiska jednotnosti a správnej praxe. Určenie nezlučiteľnosti s dohodami o pridružení vedie okrem nemožnosti uplatňovať vnútroštátny právny predpis aj k povinnosti zmeniť vnútroštátny právny predpis, čo je dôsledok, ktorý v tomto prípade prinesie jednoznačné výhody.
82. Záverečný bod, na ktorý je potrebné pamätať, je osobitná povaha činností, ktoré mali žalobkyne v úmysle vykonávať ako samostatne zárobkovo činné osoby v Holandsku. V týchto návrhoch som túto záležitosť doposiaľ neuvádzal, keďže predmetné právne predpisy sú všeobecné a predstavujú obmedzenie pre všetky druhy činností, ktoré možno vykonávať ako samostatne zárobkovú činnosť. Ak však Súdny dvor dospeje k dvom hlavným návrhom, ktoré tu obhajujem, a teda, v prvom rade, že automatická nelegálnosť pri inak legálnom krátkodobom pobyte cudzinca, ktorá je stanovená v právnych predpisoch, je nezlučiteľná s dohodami o pridružení, a v druhom rade, že všeobecná požiadavka povolenia na dočasný pobyt, ktoré sa má získať v krajine pôvodu, aby bolo možné požiadať o povolenie na pobyt, zasahuje do samotnej podstaty práva usadiť sa upraveného v dohodách o pridružení, pokiaľ sa cudzinci legálne zdržiavajú na území Holandska, mal by Súdny dvor pripomenúť vnútroštátnemu súdu dosť prísne podmienky, ktoré sú uvedené v rozsudku Jany a i. a musia byť splnené, aby bolo možné činnosť prostitúcie považovať za zárobkovú činnosť vykonávanú ako samostatne zárobkovo činná osoba.
83. Vzhľadom na uvedený rozsudok možno prostitúciu považovať za zárobkovú činnosť vykonávanú samostatne zárobkovo činnou osobou iba vtedy, keď je preukázané, že ju bude vykonávať osoba poskytujúca službu mimo rámca akéhokoľvek vzťahu podriadenosti týkajúceho sa voľby tejto činnosti, pracovných podmienok a podmienok odmeňovania, na vlastnú zodpovednosť tejto osoby a za odmenu, vyplácanú tejto osobe priamo a v plnej výške.(47) Tieto podmienky sa musia posudzovať vnútroštátnymi orgánmi a súdmi, aby sa zabezpečilo, že činnosť je skutočne vykonávaná na samostatne zárobkovo činnom základe. Toto kritérium je určené na to, aby sa zabránilo kriminálnym organizáciám a sieťam prostitúcie využívať vo svoj prospech výhody vnútroštátnych právnych predpisov určených na ochranu situácie prostitútok.
IV – Návrh
84. Vzhľadom na uvedené sa podľa môjho názoru majú otázky, ktoré položil vnútroštátny súd, zodpovedať takto:
1. Článok 45 ods. 1 v spojení s článkom 59 ods. 1 dohody o pridružení s Bulharskom, článok 44 ods. 3 v spojení s článkom 58 dohody o pridružení s Poľskom a článok 45 ods. 3 v spojení s článkom 59 dohody o pridružení so Slovenskou republikou priznávajú štátnym príslušníkom týchto štátov práva na vstup a pobyt ako dôsledok práva usadiť sa, ktoré však môžu byť obmedzené právnymi predpismi hostiteľského členského štátu o vstupe, pobyte a práve usadiť sa štátnych príslušníkov týchto štátov.
2. Obmedzenia práva usadiť sa vyplývajúceho z dohôd o pridružení, ktoré vychádzajú z uplatňovania týchto pravidiel, sú prijateľné, pokiaľ sa opierajú o objektívne kritériá, ktoré môžu žiadatelia poznať vopred a sú preskúmateľné súdmi, sú vhodné na dosiahnutie legitímneho cieľa tak, aby sa výkon práva neznemožnil alebo nadmerne nesťažil, a pokiaľ sú v súlade so základnými právami a všeobecnými zásadami práva, ktorému podliehajú členské štáty, keď konajú v rámci práva Spoločenstva.
3. Vnútroštátny právny predpis, ktorý vyžaduje, aby vnútroštátne orgány odmietli posúdiť žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa podľa vyššie uvedených ustanovení dohôd o pridružení, keď žiadatelia vstúpili na územie hostiteľského členského štátu nelegálne, je v zásade vhodný na dosiahnutie legitímneho cieľa kontroly prisťahovalectva na iné účely ako na účely práva usadiť sa a neznemožňuje ani nadmerne nesťažuje výkon tohto práva.
4. Vnútroštátny právny predpis, podľa ktorého sa automaticky zamieta akákoľvek žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa podľa vyššie uvedených ustanovení dohôd o pridružení, ktorú podali štátni príslušníci pridružených štátov, ktorí sa legálne zdržiavajú na území členského štátu, bez preskúmania iba na základe toho, že žiadatelia nemajú povolenie na dočasný pobyt, ktorý majú získať v krajine pôvodu alebo trvalého pobytu, nie je vhodný na dosiahnutie legitímneho cieľa a je spôsobilý znemožniť alebo nadmerne sťažiť výkon práva usadiť sa.
(1) .
(2)  –	Európska dohoda o pridružení uzatvorená medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na strane jednej a Slovenskou republikou na strane druhej (Ú. v. ES L 359, 1994, s. 2); Európska dohoda o pridružení uzatvorená medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na strane jednej a Poľskou republikou na strane druhej (Ú. v. ES L 348, 1993, s. 2); Európska dohoda o pridružení uzatvorená medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na strane jednej a Bulharskou republikou na strane druhej (Ú. v. ES L 358, 1994, s. 3).
(3)  –	Už citované dohody.
(4)  –	Rozsudky z 27. septembra 2001, Gloszczuk, C‑63/99, Zb. s. I‑6369; z 27. septembra 2001, Kondova, C‑235/99, Zb. s. I‑6427, z 27. septembra 2001, Barkoci a Malik, C‑257/99, Zb. s. I‑6557.
(5)  –	Rozsudok Barkoci a Malik, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, body 57 do 59 a bod 3 výroku.
(6)  –	Rozsudok z 20. novembra 2001, Jany a i., C‑268/99, Zb. s. I‑8615, bod 28.
(7) –	Rozsudok Kondova, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, body 71 a 82.
(8)
–	Pozri okrem iného rozsudok Jany a i., už citovaný, bod 35; návrhy generálneho advokáta vo veci 1/91, Zb. s. I‑6079, bod 14; rozsudky z 1. júla 1993, Metalsa, C‑312/91, Zb. s. I‑3751, bod 12, ako aj z 2. marca 1999, Eddline El-Yassini, C‑416/96, Zb. s. I‑1209, bod 47.
(9)
–	V tejto súvislosti pozri HEDEMANN-ROBINSON, M.: An Overview of Recent Legal Developments at Community Level in Relation to Third Country Nationals Resident Within the European Union, With Particular Reference to the Case-law of the European Court of Justice, In: Common Market Law Review, 38, 2001, s. 569 – 570, a INGLIS, K.: The Europe Agreements Compared in Light of their Pre-Accession Reorientation, In: Common Market Law Review, 37, 2000, s. 1173 a nasl.
(10)  –	Pre podrobný rozbor pozri INGLIS, K.: už citované dielo, s. 1183 a nasl.
(11)  –	Rozsudok Barkoci a Malik, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 53.
(12)  –	Rozsudky, už citované v poznámke pod čiarou 4, body 38, 39 a 39 a výroky týchto rozsudkov.
(13)  –	Tamže, body 55, 58 a 58 a výroky.
(14)  –	Tamže, body 52, 55 a 55.
(15)  –	tamže, body 56, 59 a 59.
(16)  –	Pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Mischo vo veci Barkoci a Malik, už citovanej v poznámke pod čiarou 4, body 64 a 115. Pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Alber vo veci Gloszczuk, už citovanej v poznámke pod čiarou 4, body 85 a 94.
(17) –	Rozsudok Barkoci a Malik, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 44.
(18)  –	Články 38 (dohody s Bulharskom a Slovenskom) a 37 (dohoda s Poľskom). Dohody sú už citované.
(19)  –	Pre hmotnoprávne podmienky, ktoré ukladá systém v Spojenom kráľovstve pozri Barkoci a Malik, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 63: „hmotnoprávne podmienky… sledujú výlučne účel, aby sa umožnilo príslušným orgánom overiť, že český štátny príslušník, ktorý si želá usadiť sa v Spojenom kráľovstve, má skutočne v úmysle začať vykonávať činnosť ako samostatne zárobkovo činná osoba bez toho, aby súčasne vykonával závislú činnosť alebo aby využíval príspevky z verejných fondov, a že od začiatku má dostatočné finančné zdroje pre výkon uvedenej samostatne zárobkovej činnosti a že má tiež rozumné šance uspieť.“
(20)  –	Rozsudok Kondova, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 73. Pozri tiež rozsudky Gloszczuk, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 68, a Barkoci a Malik, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 70.
(21)  –	Pozri rozsudky Gloszczuk, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 58, a Barkoci a Malik, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 62.
(22)  –	Pozri napríklad rozsudky z 20. februára 2001, Analir a i., C‑205/99, Zb. s. 1271, bod 37, a z 22. januára 2002, Canal Satélite Digital,
C‑390/99, Zb. s. 607, bod 35.
(23)  –	Rozsudok Analir a i., už citovaný v poznámke pod čiarou 22, bod 38, a Canal Satélite Digital, už citovaný v poznámke pod čiarou 22, bod 35.
(24)  –	Rozsudok Analir a i., už citovaný v poznámke pod čiarou 22, bod 38.
(25)  –	Už citované ustanovenia.
(26)  –	Rozsudky, už citované v poznámke pod čiarou 4. Barkoci a Malik, bod 59; Kondova, bod 59; Gloszczuk, bod 56.
(27)
–	Rozsudky, už citované v poznámke pod čiarou 4, Barkoci a Malik, body 52 až 55; Kondova, body 52 až 55; Gloszczuk, body 48 až 52.
(28)  –	Rozsudok Barkoci a Malik, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 59; kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(29)  –	Rozsudok zo 14. decembra 1995, Peterbroeck, C‑312/93, Zb. s. I‑4599, bod 12; pozri tiež napríklad rozsudok z 9. novembra 1983, Amministrazione delle Finanze dello Stato contro San Giorgio, C‑199/82, Zb. s. 3595, bod 14, ako aj z 19. novembra 1991, Francovich a i./Taliansko, spojené veci C‑6/90 a C‑9/90, Zb. s. I‑5357, bod 43.
(30)  –	Rozsudky z 13. júla 1989, Wachauf, C‑5/88, Zb. s. 2609, bod 17, a z 28. apríla 1998, Metronome Musik, C‑200/96, Zb. s. I‑1953, bod 21.
(31)
–	Rozsudky z 28. októbra 1975, Rutili, 36/75, Zb. s. 1219; z 15. mája 1986, Johnston/Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, 222/84, Zb. s. 1651; Wachauf, C 5/88, Zb. s. 2609; z 18. júna 1991, ERT, C‑260/89, Zb. s. I‑2925, a z 24. marca 1994, Bostock, C‑2/92, Zb. s. I‑955.
(32)
–	K tomuto účinku pozri WEILER, J.: Thou Shalt Not Oppress a Stranger: On the Judicial Protection of the Human Rights of Non-EC Nationals – A Critique, In: European Journal of International Law, 1992, s. 65, body 71 – 72.
(33)
–	V tejto súvislosti je možné byť zvedavý, či by mohlo byť bezodkladné vysťahovanie žalobkýň pred tým, ako vnútroštátny súd posúdil ich prípadné právo usadiť sa, ku ktorému došlo podľa Komisie v tomto prípade, porušením základných práv, najmä z hľadiska článku 1 Protokolu č. 7 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Keďže túto otázku všeobecný súd nevzniesol, nebudem to ďalej sledovať.
(34)
–	Tento výraz po prvýkrát použil Supreme Court of the United States v slávnej poznámke pod čiarou 4 vo veci United States/Carolene Products Co
304 U. S. 144 (1938). K rozboru dôsledkov tejto doktríny na výkon súdneho preskúmavania pozri: ELY, J. H.: Democracy and Distrust, Harvard, Harvard University Press, 1981; KOMESAR, N.: Imperfect Alternatives – Choosing Institutions in Law, Economics and Public Policy, Chicago, University of Chicago Press, 1994, s. 228 a nasl.
(35)
–	Rozsudok Gloszczuk, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 77 a výrok.
(36)  –	Holandské orgány na pojednávaní popreli, že by to bolo tak. Žiadne údaje o dobe trvania procesu posudzovania žiadostí však Súdnemu dvoru neposkytli. Naviac tiež tieto orgány neboli schopné poskytnúť Súdnemu dvoru žiadne osobitné informácie o opravných prostriedkoch proti týmto rozhodnutiam (alebo ich neexistencii) diplomatických a konzulárnych služieb. Je to dôležité, pretože nedostatok primeraných opravných prostriedkov môže byť porušením základného práva na účinnú právnu ochranu (uplatniteľné v takýchto prípadoch ako vyššie uvedené dôvody) a účinnosti práva usadiť sa (aký je zmysel priameho účinku, ak sa tí, ktorým sú práva priznané, nemôžu de jure alebo de facto
domáhať týchto práv pred súdom?).
(37)  –	Rozsudky Barkoci a Malik, už citovaný v poznámke pod čiartou 4, bod 83, a Jany a i ., už citovaný v poznámke pod čiarou 6, bod 31.
(38)  –	Rozsudok Barkoci a Malik,
už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 69.
(39)  –	Tamže, bod 74 a výrok.
(40)  –	Tamže, bod 72.
(41)  –	Ú. v. ES L 239, 2000, s. 19.
(42)  –	V tomto prípade by bolo tiež vhodné mať podrobnejšie informácie o dĺžke doby, ktorú potrebujú diplomatické a konzulárne služby na posudzovanie žiadostí o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa a o opravných prostriedkoch, ktoré môže žiadateľ použiť, keď namieta proti rozhodnutiam, ktorými sa také žiadosti zamietajú. Iba taká informácia by umožnila Súdnemu dvoru posúdiť celkový dopad povinnosti vždy podať vopred žiadosť v krajine pôvodu.
(43)  –	Z toho môže vyplývať, že z dôvodu, že žiadateľky sa už zdržiavali v Holandsku, mohli orgány vedieť, že majú v úmysle vykonávať svoju činnosť v sex-klube.
(44)  –	Rozsudky z 13. decembra 1983, Komisia/Rada, 218/82, Zb. s. 4063, bod 15, a z 29. júna 1995, Španielsko/Komisia, C‑135/93, Zb. s. I‑1651, bod 37.
(45)  –	Rozsudky z 13. novembra 1990, Marleasing, C‑106/89, Zb. s. I‑4135, bod 8; zo 16. decembra 1993, Wagner Miret, C‑334/92, Zb. s. I‑6911, bod 20; zo 14. júla 1994, Faccini Dori, C‑91/92, Zb. s. I‑3325, bod 26; z 27. júna 2000, Océano Grupo Editorial a Salvat Editores, spojené veci C‑240/98 a C‑244/98, Zb. s. I‑4941, bod 30, a z 21. novembra 2002, Antonio Testa, C‑356/00, Zb. s. I‑10797, bod 43.
(46)  –	Rozsudok z 25. júla 2002, Union de Pequeños Agricultores, C‑50/00 P, Zb. s. I‑6677, bod 43.
(47)  –	Pozri rozsudok, už citovaný v poznámke pod čiarou 6, bod 5 výroku.