61985CC0304_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Sres. Jueces,
En este asunto, la productora siderúrgica italiana del sector privado, Acciaierie e Ferriere Lombarde Falck SpA ("Falck"), solicita al Tribunal de Justicia que anule, en virtud del apartado 2 del artículo 33 del Tratado CECA la Decisión de la Comisión de fecha 1 de agosto de 1985 por la que se autoriza al Gobierno italiano a conceder determinadas ayudas estatales a los productores de acero. Esta Decisión manifiesta haber sido adoptada sobre la base de la Decisión nº 2320/81/CECA de la Comisión ("segundo código de ayudas") (DO 1981, L 228, p. 14; EE 08/02, p. 90) según fue modificada por la Decisión nº 1018/85/CECA (DO 1985, L 110, p. 5; EE 08/02, p. 173) que, al reemplazar a la Decisión nº 257/80/CECA (DO 1980, L 29, p. 5), estableció las normas comunitarias para las ayudas a la siderurgia teniendo en cuenta la grave y prolongada crisis existente en dicha industria.
Con arreglo al artículo 2 del segundo código de ayudas, estas ayudas podrán ser consideradas compatibles con el buen funcionamiento del mercado común cuando la empresa beneficiaria se comprometa a "la ejecución de un programa de reestructuración coherente y preciso que abarque los diferentes elementos de una reestructuración (modernización, reducción de capacidad y, en su caso, reestructuración financiera) y que sea adecuado para reestablecer su competitividad y hacerlas financieramente viables, sin ayuda exterior, en las condiciones de mercado normales"; "que el programa de reestructuración tenga por resultado la reducción de la capacidad global de producción de la empresa ((...)) beneficiaria" y "que las ayudas no impliquen distorsiones de la competencia ni alteren las condiciones de los intercambios en grado perjudicial para el interés común".
"2.Al examinar el importe y la intensidad de los proyectos de ayuda, la Comisión podrá tener en cuenta, en la medida en que sea compatible con los objetivos de la presente decisión, todas las demás ayudas que hayan podido concederse a la empresa afectada y todas las medidas de reestructuración que hayan podido ser adoptadas por ésta."
Se fijaron diferentes criterios para diferentes tipos de ayuda, las ayudas a las inversiones, para el cierre, al funcionamiento, a la investigación y el desarrollo y las ayudas urgentes.
De acuerdo con el apartado 1 del artículo 8 los proyectos dirigidos a conceder ayudas debían ser notificados a más tardar el 30 de septiembre de 1982 y de acuerdo con el artículo 2 (salvo en los casos previstos por disposiciones especiales) debían ser autorizados a más tardar el 1 de julio de 1983 y no prever pagos posteriores al 31 de diciembre de 1985.
En los considerandos de la Decisión nº 1018/85/CECA de 19 de abril de 1985 se expresa que los resultados logrados revelan que van a alcanzarse los objetivos (una mejor adaptación de la capacidad de producción comunitaria a la demanda y una mejora de las estructuras de las empresas que pueda hacerlas financieramente viables sin ayudas a partir de 1986, en condiciones más saneadas de mercado). Sin embargo, la situación del mercado había provocado un deterioro de la situación financiera de las empresas, tanto más serio cuanto sus estructuras eran menos competitivas. Se requerían ayudas suplementarias, si bien "las ayudas suplementarias únicamente podrán ser autorizadas por la Comisión para el objetivo de una reestructuración financiera dirigida a reducir las cargas financieras hasta el nivel registrado en las empresas que eran rentables en 1984, o para cubrir los costos ocasionados por las reducciones de capacidad". De acuerdo con ello, se dispuso que los proyectos de ayudas podían ser notificados hasta el 31 de mayo de 1985 (en lugar del 30 de septiembre de 1982) y debían ser aprobados a más tardar el 1 de agosto de 1985 (en lugar del 1 de julio de 1983). Estas ayudas debían ser pagadas antes del 31 de diciembre de 1985.
Mediante carta fechada el 28 de mayo de 1985 (es decir, dentro del plazo fijado) el ministro italiano responsable, de conformidad con la Decisión nº 1018/85/CECA, comunicó por escrito a la Comisión las propuestas financieras del Gobierno italiano necesarias para la reestructuración de la industria italiana del acero para garantizar su viabilidad después de 1985; se trataba de proyectos de ayudas suplementarias en relación a las autorizadas (sujetas a determinadas reducciones de capacidad en los sectores público y privado) mediante las Decisiones de la Comisión de 14 y 29 de julio de 1983. La carta precisa los ajustes propuestos: un suplemento de 150 000 millones de LIT para determinados cierres en el sector privado y un suplemento de 2 985 000 millones de LIT para Finsider, productor siderúrgico de propiedad estatal. Agregaba a continuación que, en el supuesto de que resultara evidente la necesidad de nuevas reducciones de capacidad, el Gobierno italiano desearía discutir con la Comisión una racionalización más completa y más radical del sector. Sobre esta base y dado que el Código de Ayudas no sería prorrogado más allá del 31 de diciembre de 1985, proponía que sería apropiado considerar la formulación de "importantes sinergias" entre los distintos productores italianos, tomando también en cuenta el objetivo de una sistematización final de los problemas relativos a las unidades estratégicas importantes. Concluía afirmando que esta orientación, aun cuando no se hubiera precisado definitivamente su cuantificación global, debía basarse en una decisión de cerrar otras instalaciones, para lo que se necesitarían, en términos financieros, por lo menos 550 mil millones de LIT.
Las "importantes sinergias" a las que hace referencia la carta de 28 de mayo de 1985 comprendían el reparto de las reducciones de capacidad y otros esfuerzos de reestructuración entre las empresas de los sectores público y privado y la cooperación comercial para lograr dicho objetivo. Una de las propuestas tratadas era que Falck, el único productor italiano de productos planos aparte de Finsider, cerrara su tren de desbastes en rollo (coil) y de flejes de Sesto San Giovanni, con una capacidad de producción anual de 730 000 toneladas, y que transfiriera su cuota de producción a Finsider, que abriría entonces su segundo horno moderno, inactivo por exigencia de la Comisión, y su tren de banda ancha laminada en caliente de Bagnoli. Esto incrementaría la producción de Bagnoli, aparentemente en 800 000 toneladas anuales, lo que quedaría compensado por el cierre de una vieja instalación de flejes de Bagnoli con una capacidad anual de 400 000 toneladas.
En 1984 y 1985 Falck ya había comunicado al ministro y a la Comisión los problemas que enfrentaba, las ayudas que necesitaba y lo que en su opinión era un trato discriminatorio en su perjuicio y a favor de Finsider, tanto respecto a las ayudas previas como a las reducciones de capacidad, que en su opinión provocaban una distorsión de la competencia. Solicitó al Gobierno italiano que propusiera a la Comisión una ayuda de 300 000 millones de LIT para su reestructuración financiera.
Después de un intercambio de télex entre el Gobierno y la Comisión, a comienzos de julio, el Gobierno, mediante télex de 22 de julio 1985, propuso a la Comisión que aprobara dos planes alternativos: a) si se llegaba a un acuerdo sobre la discutida sinergia se pediría a la Comisión que autorizara, además de los 50 000 millones de LIT para el sector privado y los 2 985 000 millones de LIT para Finsider, un suplemento de 550 000 millones de LIT necesarias no solamente para facilitar la sinergia mediante ayudas para el cierre en el sector de los productos planos sino también para eventuales cierres suplementarios en el sector de los productos planos así como para operaciones de reestructuración financiera en el sector privado, de conformidad con la Decisión nº 1018/85/CECA; b) si no se realizaba la sinergia entonces los 550 000 millones de LIT se reducirían en la parte correspondiente a los cierres en el sector de los productos planos, que sería aproximadamente la mitad de los 550 000 millones de LIT.
Mediante carta al Gobierno italiano fechada el 1 de agosto de 1985, la Comisión hizo saber su decisión. Si se realizaba la sinergia, serían aprobadas ayudas por 3 141 900 millones de LIT para Finsider y 600 000 millones de LIT para el sector privado, siempre que se redujera la capacidad de Finsider en 400 000 toneladas, los productos laminados del sector privado en 600 000 toneladas y 330 000 toneladas como resultado de la sinergia. De no efectuarse la sinergia, Finsider recibiría el mismo importe de ayudas pero reduciría su capacidad en 800 000 toneladas. Sobre la base de que estaban previstas otras reducciones además de las resultantes de la sinergia, se aprobaron ayudas por 50 000 millones de LIT incrementadas en 275 000 millones de LIT, que corresponden a la mitad de la ayuda destinada a financiar los cierres en caso de sinergia. Sin embargo, la aprobación de estos 275 000 millones de LIT quedaba condicionada a que el Gobierno italiano asegurara a la Comisión que el importe sería correctamente distribuido y que se realizarían reducciones de capacidad de 350 000 toneladas en el sector privado. Para el supuesto de que la sinergia no se realizara, no se había precisado ninguna reducción de capacidad de Falck, pese a los temores de ésta de que le fueran impuestas reducciones adicionales. La Comisión consideró que era inadmisible la solicitud contenida en el télex de 22 de julio de 1985 para utilizar en parte o en su totalidad los 275 000 millones de LIT para reestructuraciones financieras, porque tal solicitud no había sido formulada en la carta de 28 de mayo de 1985 y ésta había sido presentada fuera de plazo.
En el caso de autos, no se llegó a ningún acuerdo dado que Falck no aceptó las propuestas del Gobierno italiano y sus contrapropuestas tendentes a obtener un subsidio más alto y un mejor precio por la transferencia de la cuota de Sesto San Giovanni, fueron rechazadas. Falck ya había informado a la Comisión, mediante carta de 1 de julio de 1985, que su viabilidad dependía de ayudas apropiadas y que de no concederse dichas ayudas, sometería el asunto al Tribunal de Justicia. Al no quedar satisfecha con la decisión de la Comisión, Falck en consecuencia interpuso este procedimiento.
Falck alega en primer lugar que la decisión de 1 de agosto de 1985 debería ser anulada dado que equivaldría a una aplicación discriminatoria del segundo código de ayudas tal como fue modificado. Por una parte, la Comisión se negó a tomar en consideración la notificación de un plan de ayudas para reestructuraciones financieras contenido en el télex de 22 de julio de 1985 dado que esta solicitud se formuló fuera de plazo, puesto que el 31 de mayo era la última fecha autorizada para este tipo de notificaciones; por otra parte, consideró como presentada dentro del plazo la propuesta, contenida en el mismo télex, de concesión de ayudas por 275 000 millones de LIT para cierres en el sector privado, proyecto que no estaba contenido en la carta de 28 de mayo de 1985.
La primera cuestión consiste, por tanto, en saber si ambas propuestas fueron presentadas fuera del plazo. Según mi interpretación, la propuesta de ayudas para el sector privado bosquejada en la carta de 28 de mayo de 1985 se limita a la ayuda necesaria para el cierre de instalaciones. No comprende en absoluto reestructuraciones financieras. Esta propuesta aparece por primera vez en el télex de 22 de julio de 1985 y fue notificada fuera de plazo. Resulta claro que en la carta se contemplaba la ayuda para cierres de instalaciones pero sobre la base de que ello fuera el resultado de la cooperación entre diferentes productores. En el télex se plantean dos alternativas. Una era la propuesta de ayudas para reducciones de capacidad si existía la cooperación y otra si no se lograba la misma. Fue esta última la que se aplicó.
Si se adopta una posición formalista, podemos decir obviamente que esta segunda alternativa no estaba expresamente prevista en la carta.
No obstante, en mi opinión, la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 214/83 (sentencia de 3 de octubre de 1985, Alemania contra Comisión, Rec. 1985, p. 3053), indica que no debe adoptarse un punto de vista formalista. Ese asunto se refería al segundo código de ayudas, pero debe adoptarse la misma postura respecto al segundo código de ayudas modificado. El Tribunal de Justicia consideró que: "Los 'proyectos' que debían notificarse a la Comisión antes del 30 de septiembre de 1982 son los programas que comportan, en el marco de un plan de reestructuración, la identificación del tipo, de la finalidad y de la afectación contemplada por la ayuda, sin que sea indispensable que se haya fijado el importe exacto por autorizar. Si bien es verdad que la compatibilidad de una ayuda con el mercado común no puede ser determinada por la Comisión sin que ésta se haya informado sobre la magnitud de los importes de las ayudas propuestas, no es sin embargo necesario un conocimiento exacto de las cantidades en el estado inicial del examen de los proyectos de ayudas; estas cantidades pueden por tanto especificarse posteriormente.
En consecuencia, la circunstancia de que el importe de las ayudas finalmente autorizadas por la Comisión sea superior al notificado el 30 de septiembre de 1982 no constituye en sí mismo una infracción al apartado 1 del artículo 8 del segundo código de ayudas, a menos que el aumento concedido después de esta fecha dé lugar a la modificación de la naturaleza de la ayuda contemplada quede afectada y que, por lo tanto, el proyecto realizado no sea el mismo que el que había sido notificado". (apartados 50 y 51 de la sentencia) (traducción provisional).
Puede decirse que este asunto es el opuesto al asunto presentado por Alemania. En el caso que nos ocupa, una cantidad de aproximadamente 550 000 millones de LIT fue comunicada en la carta y aceptada por la Comisión, a la luz de la propuesta contenida en el télex, de que, en caso de sinergia, podría aprobarse una ayuda de 550 000 millones de LIT y de no llegarse a la sinergia, el importe de la ayuda sería de aproximadamente la mitad. Puede también decirse que la carta de 28 de mayo no especificaba, en el marco de un plan de reestructuración, la identificación del tipo, de la finalidad y de la afectación contemplada por la ayuda. Por otra parte, "especificaba" que la ayuda propuesta se aplicaría a reducciones de capacidad resultantes de cierres de instalaciones. Estaba previsto que la cooperación permitiera la reducción, pero el objetivo esencial era la reducción de capacidad mediante el cierre de instalaciones. Cuando se formularon las propuestas en el télex, las reducciones de capacidad fueron tratadas sobre bases alternativas y la Comisión las aceptó en dicho sentido. Como los productores de que se trata no llegaron a un acuerdo, la ayuda fue concedida para reducciones de capacidad fuera del marco de cooperación. Si bien es lamentable que no se haya podido lograr la cooperación, por mi parte entiendo que lo que sucedió después del 31 de mayo, aún si existió una modificación del proyecto original en cuanto al modo de realizarlo, no tuvo como resultado "modificar la naturaleza de la ayuda propuesta" de modo que "el proyecto realizado no era el mismo que el que había sido notificado". La sustancia del asunto era que las ayudas debían ser concedidas para reducciones de capacidad resultantes del cierre de instalaciones. En consecuencia, no puedo aceptar que la propuesta de ayudas para cierres de instalaciones deba considerarse como presentada fuera de plazo, aun cuando no se lograse la cooperación.
Por ello no acepto que existiera discriminación contra Falck por el modo en que se aplicaron los plazos.
Si llegara a la conclusión contraria, resultaría que la autorización para conceder ayudas por 275 000 millones de LIT debería ser anulada; si se anula la decisión según la cual la ayuda propuesta para la reestructuración financiera de Falck fue solicitada fuera de plazo, ahora es demasiado tarde para que la ayuda sea autorizada o pagada de conformidad con las condiciones establecidas por el segundo código de ayudas modificado. La reconstrucción financiera no es una clase de ayuda permitida por la Decisión nº 3484/85/CECA de lka Comisión (DO 1985, L 340, p. 1; EE 08/03, p. 31) por la que se establecen normas comunitarias para las ayudas a la siderurgia para el período comprendido entre el 1 de enero de 1986 y el 31 de diciembre de 1988.
De todos modos no puedo aceptar que la decisión de la Comisión fuera incoherente en el sentido de que la ayuda aprobada en la hipótesis de la cooperación comprendía un importe para reestructuración financiera. Los 550 000 millones de LIT solicitados inicialmente y aprobados estaban únicamente destinados a reducciones de capacidad, aun cuando deba entenderse que el télex de 22 de julio afectaba una parte de dicho importe a la reestructuración financiera.
El segundo motivo invocado por Falck expresa que las ayudas aprobadas por la Comisión violan los principios de igualdad de trato, previsto por el artículo 4, apartado b), del Tratado CECA, y de competencia leal. En particular, Falck se remite al octavo considerando del segundo código de ayudas que dispone que en la evaluación de las ayudas "no debe aplicarse ninguna discriminación entre las empresas públicas y las privadas, en particular en función de sus regímenes de propiedad". Falck alega que en este caso se concedieron sumas considerables al sector público mientras que ella nada obtuvo. A consecuencia de ello y debido a que es la única competidora de Finsider en cuanto a los productos planos, su capacidad para competir quedará tan seriamente afectada que pondrá en peligro su viabilidad como empresa.
La Comisión parece responder que ella únicamente puede aprobar y no proponer programas de ayudas, por lo que si existe discriminación, es responsable de ello el Estado miembro que establece el programa. En mi opinión esta respuesta no es completa. Lo que se haga con las ayudas puede favorecer a una empresa en perjuicio de otra, pero, si existe discriminación manifiesta entre el sector público y el privado, la Comisión no debe, en mi opinión, aprobar las ayudas, como tampoco debe hacerlo si se prueba que las ayudas crean distorsiones de la competencia y alteran las condiciones de los intercambios contrariamente al interés común. Este es en particular el presente caso, en el que el Gobierno italiano propuso ayudas para Falck, se realizara o no la sinergia, aun cuando en esta última hipótesis lo hizo sobre la base de incluir ayudas para la reestructuración financiera.
Falck proporciona detalles sobre su capacidad de producción (para demostrar que es de aproximadamente el 10 % de la capacidad de Finsider), sobre las reducciones que realizó antes de la presente decisión (75 % de las realizadas por Finsider) y sobre las ayudas recibidas (1 % de las concedidas a Finsider). Lamenta igualmente que la Comisión sólo considerase las reducciones efectuadas anteriormente por Finsider y no las realizadas por Falck.
En el asunto Alemania contra Comisión (antes mencionado) el Tribunal de Justicia reconoció que no existe una norma práctica uniforme que pueda aplicar la Comisión para decidir sobre la concesión de una ayuda y sobre el importe de la misma.
"((...)) los factores de tal naturaleza como para influir, en la aplicación del segundo código de ayudas, los importes exactos de las ayudas por autorizar no consisten únicamente en el número de toneladas de capacidad de producción que se deban eliminar sino que comprenden igualmente otros elementos que varían de una región a otra de la Comunidad, tales como el esfuerzo de reestructuración realizado hasta 1980, los problemas regionales y sociales provocados por la crisis de la industria siderúrgica, la evolución técnica y la adaptación de las empresas a las exigencias del mercado" (traducción provisional).
En mi opinión no puede sostenerse, como parece que lo hace Falck, que a ella le correspondería recibir un importe proporcionalmente equivalente al concedido a Finsider, o que, según el principio de equidad, ella debería recibir una apropiada proporción de las ayudas concedidas a Finsider para la reestructuración financiera, aunque esta solicitud, por lo que respecta a Falck, fuese notificada fuera de plazo.
Aun cuando las explicaciones de la Comisión, en cuanto a las razones por las que no procedía tener en cuenta las reducciones efectuadas previamente por Falck, no me convencen, considero que ello no es suficiente para constituir una violación de los dos principios invocados al respecto en la presente decisión. El problema debe ser contemplado en su totalidad. La Comisión, en mi opinión, ha aducido razones que prima facie justifican la decisión adoptada. Resulta claro que, si Falck hubiera podido aceptar las propuestas de cooperación, hubiera recibido ayudas sustanciales. Como no resultó así, por razones que pueden ser perfectamente válidas, no recibió ayudas, pero tampoco se vio obligada (como se vió Finsider) a efectuar reducciones de capacidad.
Corresponde a Falck probar que han sido violados los principios de igualdad de trato y de competencia leal. En base a los elementos presentados ante el Tribunal de Justicia, no estoy convencido de que ello haya sido probado. La concesión de ayudas es capaz de afectar a la competencia; no está probado que existiera una distorsión contraria al interés común.
Falck alega en tercer lugar que no existía un programa de reestructuración sistemático y específico, por lo que la decisión impugnada presenta una motivación insuficiente. La Comisión dispuso que debía informársele sobre el resultado de las propuestas del Gobierno italiano en materia de cooperación antes del 30 de octubre. En consecuencia, desconocía si se cumplían las condiciones requeridas por el segundo código de ayudas en el momento en que dictó su decisión, tanto más cuando Finsider recibiría el mismo importe, se materializara o no la sinergia.
De este modo, en su demanda, Falck no ataca tanto el contenido de la carta de 28 de mayo (diciendo que no se trataba de una notificación de programas de ayuda en el sentido del apartado 2 del artículo 8 de modo que la totalidad del procedimiento era nulo) como el texto de la decisión final sobre la base de la información disponible en ese momento.
Pese a que el tema no ha sido invocado, opino que una motivación insuficiente no fundamenta necesariamente un recurso con arreglo al apartado 2 del artículo 33 del Tratado CECA. No obstante, queda por examinar si existía un programa que pudiera ser aprobado por la Comisión.
Salvo en lo que se refiere a la propuesta relativa a Finsider, no cabe duda de que la carta de 28 de mayo es un esbozo carente de detalles. Sin embargo, allí se indica que el Gobierno consideraba necesaria una reducción de capacidad mediante el cierre de instalaciones por un coste de 550 000 millones de LIT, aun cuando los cierres necesarios debían lograrse mediante cooperación. En la fecha de la decisión la Comisión poseía otros detalles sobre los programas alternativos que podrían ser puestos en ejecución. En mi opinión, por aquél entonces como la cooperación seguía siendo discutida y era deseable lograr un acuerdo al respecto, la Comisión podía aprobar el programa en su forma alternativa y subordinar tal aprobación a la obtención, antes del 31 de octubre de 1985, de informaciones definitivas respecto a las operaciones de sinergia.
La decisión especifica en detalle los cambios que deben realizarse si se logra la sinergia y explica, a la luz de las reducciones y ayudas anteriores, sus efectos sobre Finsider. Me parece, no obstante, innecesario examinar en detalle si eran suficientes las condiciones específicas de la autorización en la "hipótesis de sinergia" pues la sinergia no se logró.
Lo que es más importante es saber si el programa aprobado finalmente, sin la sinergia, era suficiente.
La decisión especifica la reducción de capacidad exigida y el importe de la ayuda por conceder siempre que la Comisión con la debida antelación para que el pago de las ayudas se efectúe en los plazos indicados, recibe la garantía de que se respetarán las normas del segundo código de ayudas. No proporciona detalles de cómo deben practicarse las reducciones y de cómo se repartirán las ayudas. Habría sido más satisfactorio si las propuestas hubieran quedado explicadas en detalle desde un principio. No obstante, están especificados el programa global en los sectores público y privado, el tipo de ayuda, la finalidad y la afectación contemplada por la ayuda (reducciones de capacidad). Si bien se trata de un caso límite de aplicación del código, admito que, a la luz de las decisiones anteriores de la Comisión de 1983 así como de las consiguientes reducciones de capacidad y de las ayudas concedidas, la Comisión estaba facultada para autorizar la reducción suplementaria de 350 000 toneladas y 275 000 millones de LIT, más 50 000 millones de LIT para el sector privado, siempre que obtuviera la seguridad de que a más tardar el 31 de octubre el programa detallado estaría adecuado al código. No considero que la decisión deba ser anulada sobre la base del tercer motivo alegado.
De cualquier manera, en mi opinión, debe desestimarse el recurso y condenar a Falck al pago de las costas de la Comisión.
(*) Traducido del inglés.