62022CJ0196
WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 16 listopada 2023 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka rolna – Sekcja Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) – Wspólnotowy system pomocy dla działań w zakresie leśnictwa w rolnictwie – Rozporządzenie (EWG) nr 2080/92 – Artykuł 4 – Wdrażanie systemu pomocy przez państwa członkowskie za pomocą programów wieloletnich – Ochrona interesów finansowych Unii – Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95 – Artykuł 1 – Pojęcie nieprawidłowości – Artykuł 2 – Skuteczny, proporcjonalny i odstraszający charakter środków i kar administracyjnych – Artykuł 4 – Cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści – Zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania niektórymi systemami pomocy Unii i ich kontroli – Uregulowanie krajowe przewidujące utratę pomocy i zwrot otrzymanych kwot w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości – Zasada proporcjonalności
W sprawie C‑196/22
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Corte suprema di cassazione (sąd kasacyjny, Włochy) postanowieniem z dnia 22 lutego 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 11 marca 2022 r., w postępowaniu:
IB
przeciwko
Regione Lombardia,
Provincia di Pavia,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: K. Jürimäe, prezes izby, N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen i M. Gavalec (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: L. Medina,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu IB – L. Zanuttigh, avvocata,
–
w imieniu Regione Lombardia – A. Forloni i L. Tamborino, avvocati,
–
w imieniu Provincia di Pavia – G. Roccioletti, avvocato,
–
w imieniu rządu greckiego – E. Leftheriotou, M. Tassopoulou i A.‑E. Vasilopoulou, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – P. Rossi i A. Sauka, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni rozporządzenia Rady (EWG) nr 2080/92 z dnia 30 czerwca 1992 r. ustanawiającego wspólnotowy system pomocy dla działań w zakresie leśnictwa w rolnictwie (Dz.U. 1992, L 215, s. 96) oraz rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 1995, L 312, s. 1).
2
Wniosek ten złożono w ramach sporu między IB a Regione Lombardia (regionem Lombardia, Włochy) i Provincia di Pavia (prowincją Pawia, Włochy) w przedmiocie zgodności z prawem decyzji stwierdzającej całkowitą utratę pomocy na zalesianie gruntów rolnych i nakazującej zwrot tej pomocy w całości.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 2080/92
3
Rozporządzenie nr 2080/92 zostało uchylone rozporządzeniem Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Dz.U. 1999, L 160, s. 80) ze skutkiem od dnia 2 lipca 1999 r. Jednakże, zważywszy na art. 55 ust. 3 rozporządzenia nr 1257/1999, rozporządzenie nr 2080/92 było nadal stosowane do działań, które Komisja Europejska zatwierdziła na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2000 r., w związku z czym spór w postępowaniu głównym podlega przepisom owego rozporządzenia.
4
Motywy od pierwszego do trzeciego oraz piąty rozporządzenia nr 2080/92 przewidują:
„zważywszy, że zalesianie gruntów rolnych ma szczególne znaczenie dla użytkowania ziemi i dla środowiska naturalnego oraz przyczynia się do zmniejszenia niedoboru zasobów leśnych we Wspólnocie i stanowi uzupełnienie wspólnotowej polityki kontroli produkcji rolnej;
zważywszy, że doświadczenie w zalesianiu gruntów rolnych przez rolników pokazuje, że istniejące systemy pomocy służące promowaniu zalesiania są niewystarczające, a działania w zakresie zalesiania gruntów rolnych wycofanych z produkcji rolnej w ostatnich latach okazały się niezadowalające;
zważywszy, że z tego względu wydaje się właściwe zastąpienie środków, o których mowa w tytule VIII rozporządzenia Rady (EWG) nr 2328/91 z dnia 15 lipca 1991 r. w sprawie poprawy efektywności struktur rolniczych [Dz.U. 1991, L 218, s. 1], środkami lepiej odpowiadającymi potrzebie skutecznej zachęty do zalesiania gruntów rolnych;
[…]
zważywszy, że premia degresywna za pierwsze pięć lat mająca na celu udział w kosztach utrzymania nowych zalesień może być ważnym elementem zachęcającym do zalesiania” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
5
Artykuł 1 tego rozporządzenia, zatytułowany „Cel systemu pomocy”, stanowi:
„Ustanawia się wspólnotowy system pomocy współfinansowanej z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) w celu:
–
reagowania na zmiany przewidywane w kontekście wspólnych organizacji rynku,
–
przyczyniania się do długoterminowej poprawy zasobów leśnych,
–
przyczyniania się do zarządzania obszarem przyrodniczym w sposób bardziej zgodny z równowagą środowiska naturalnego,
–
przeciwdziałania efektowi cieplarnianemu oraz w celu absorpcji dwutlenku węgla.
Ten wspólnotowy system pomocy zmierza do:
a)
alternatywnego wykorzystania gruntów rolnych poprzez zalesianie;
b)
rozwoju działalności leśnej w gospodarstwach rolnych”.
6
Artykuł 2 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „System pomocy”, stanowi w ust. 1:
„System pomocy może obejmować:
a)
pomoc na pokrycie kosztów zalesiania;
b)
roczną premię na hektar zalesionej ziemi celem pokrycia kosztów utrzymania obszarów zalesionych w ciągu pierwszych pięciu lat,
c)
roczną premię na hektar mającą na celu zrekompensowanie utraty dochodu wynikającej z zalesiania gruntów rolnych;
[…]”.
7
Artykuł 3 tego rozporządzenia, zatytułowany „Kwota pomocy”, przewiduje w akapicie pierwszym lit. a)–c):
„Maksymalne kwalifikujące się kwoty pomocy, o której mowa w art. 2, wynoszą:
a)
w odniesieniu do kosztów zalesiania:
–
2000 [EUR] na hektar dla plantacji eukaliptusa,
–
[…]
b)
w odniesieniu do kosztów utrzymania:
–
250 [EUR] na hektar rocznie w ciągu pierwszych dwóch lat oraz 150 [EUR] na hektar rocznie w kolejnych latach w przypadku plantacji drzew iglastych,
–
500 [EUR] na hektar rocznie w ciągu pierwszych dwóch lat oraz 300 [EUR] na hektar rocznie w kolejnych latach w przypadku plantacji drzew liściastych lub plantacji mieszanych z udziałem drzew liściastych wynoszącym co najmniej 75 %.
[…]
c)
w odniesieniu do premii mającej na celu wyrównanie utraconych dochodów:
–
600 [EUR] na hektar rocznie, jeżeli zalesianie jest prowadzone przez rolnika lub grupę rolników, którzy uprawiali grunty przed ich zalesieniem,
–
150 [EUR] na hektar rocznie, jeżeli zalesianie jest prowadzone przez innego beneficjenta, o którym mowa w art. 2 ust. 2 lit. b),
przez maksymalny okres dwudziestu lat od pierwotnego zalesienia”.
8
Artykuł 4 rozporządzenia nr 2080/92, zatytułowany „Programy pomocy”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie wprowadzają w życie system pomocy, o którym mowa w art. 2, w drodze wieloletnich krajowych lub regionalnych programów dotyczących celów, o których mowa w art. 1, określających w szczególności:
–
kwoty i czas trwania pomocy, o której mowa w art. 2, na podstawie rzeczywistych wydatków na zalesianie i utrzymanie gatunków lub rodzajów drzew wykorzystanych do zalesiania lub na podstawie utraconych dochodów;
–
warunki przyznania pomocy, w szczególności warunki dotyczące zalesiania;
–
[…]”.
Rozporządzenie nr 3887/92
9
Rozporządzenie Komisji (EWG) nr 3887/92 z dnia 23 grudnia 1992 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy (Dz.U. 1992, L 391, s. 36) zostało uchylone ze skutkiem od dnia 13 grudnia 2001 r. rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. 2001, L 327, s. 11). Jednakże z uwagi na art. 53 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001 rozporządzenie nr 3887/92 nadal obowiązywało w odniesieniu do wniosków o pomoc dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych kończących się przed dniem 1 stycznia 2002 r., takich jak wniosek rozpatrywany w postępowaniu głównym.
10
Artykuł 9 ust. 2 tego rozporządzenia przewiduje:
„W przypadku stwierdzenia, że obszar zadeklarowany we wniosku o pomoc »obszarową« przekracza obszar ustalony, kwota pomocy obliczana jest w oparciu o obszar faktycznie ustalony w trakcie kontroli. Jednakże, z wyjątkiem przypadku siły wyższej, obszar faktycznie ustalony pomniejsza się o:
–
dwukrotność stwierdzonej nadwyżki, jeżeli jest ona większa niż 2 % lub 2 hektary i nie większa niż 10 % ustalonego obszaru;
–
30 %, jeżeli stwierdzona nadwyżka jest większa niż 10 % i nie większa niż 20 % ustalonego obszaru.
Jeżeli stwierdzona nadwyżka jest większa niż 20 % ustalonego obszaru, pomoc obszarowa nie jest przyznawana.
[…]” [tłumaczenie nieoficjalne].
Rozporządzenie nr 2988/95
11
Motywy trzeci i dziesiąty rozporządzenia nr 2988/95 stanowią:
„szczegółowe zasady regulujące to zdecentralizowane zarządzanie oraz monitorowanie wykorzystywania środków podlegają szczegółowym przepisom, które są zróżnicowane w zależności od dziedziny polityki Wspólnoty; we wszystkich dziedzinach należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Wspólnot;
[…]
nie tylko zgodnie z ogólną zasadą słuszności i zasadą proporcjonalności, ale również z uwzględnieniem zasady ne bis in idem właściwe przepisy muszą zostać przyjęte z zachowaniem aquis communautaire oraz specyficznych przepisów Wspólnoty obowiązujących w chwili wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które pozwolą uniknąć sytuacji, w jakiej na tę samą osobę i za ten sam czyn nakłada się kary finansowe Wspólnoty i krajowe sankcje karne”.
12
Zgodnie z art. 1 tego rozporządzenia:
„1.   W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego.
2.   Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania [zaniechania] ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty […] w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
13
Artykuł 2 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„1.   Kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot.
2.   Sankcji administracyjnej nie nakłada się, jeżeli nie zostało to przewidziane w akcie prawnym Wspólnoty obowiązującym przed datą dopuszczenia się nieprawidłowości. Jeśli po dokonaniu nieprawidłowości nastąpi zmiana przepisów nakładających kary administracyjne i zawartych w zasadach Wspólnoty, stosowane będą z mocą wsteczną mniej surowe przepisy.
[…]
4.   Z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu państw członkowskich”.
14
Artykuł 4 rzeczonego rozporządzenia przewiduje:
„1.   Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści:
–
poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych,
–
poprzez całkowitą lub częściową utratę zabezpieczenia złożonego dla wniosku o przyznanie korzyści lub w momencie otrzymania zaliczki.
2.   Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie – jeśli to zostało przewidziane – z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową.
3.   Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku, poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
4.   Środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary”.
15
Artykuł 5 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 stanowi:
„Nieprawidłowości dokonane celowo lub będące skutkiem zaniedbania mogą prowadzić do następujących kar administracyjnych:
[…]
c)
całkowitego lub częściowego odebrania korzyści przyznanej zgodnie z zasadami wspólnotowymi, nawet jeżeli podmiot gospodarczy bezprawnie korzystał tylko z jej części;
d)
wyłączenia bądź wycofania korzyści za okres po dokonaniu nieprawidłowości;
[…]”.
Prawo włoskie
16
Artykuł 13 decreto ministeriale n. 494 – Regolamento recante norme di attuazione del regolamento (CEE) n. 2080/92 in materia di gestione, pagamenti, controlli e decadenze dell’erogazione di contributi per l’esecuzione di rimboschimenti o miglioramenti boschivi (rozporządzenia ministerialnego nr 494 – rozporządzenia ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia (EWG) nr 2080/92 w sprawie zarządzania pomocą na zalesianie lub poprawę zalesiania, wypłaty tej pomocy, jej kontroli i utraty) z dnia 18 grudnia 1998 r. (GURI nr 16 z dnia 21 stycznia 1999 r., zwanego dalej „rozporządzeniem nr 494/98”), zatytułowany „Wyniki kontroli przeprowadzanych po wypłacie pomocy”, przewiduje:
„1.   Jeżeli podczas kontroli, o których mowa w art. 12 powyżej, zostaną stwierdzone nieprawidłowości skutkujące utratą pomocy, właściwy organ regionalny orzeka o całkowitej lub częściowej utracie pomocy, ze skutkami określonymi w art. 14 poniżej, zgodnie z art. 4 rozporządzenia [nr 2988/95].
2.   Wskazanie we wniosku obszaru mniejszego niż obszar ustalony nie stanowi nieprawidłowości. Jednakże do celów obliczenia kwoty rocznej pomocy nadal uwzględnia się zadeklarowany obszar”.
17
Artykuł 14 tego rozporządzenia, zatytułowany „Inne przypadki utraty pomocy”, stanowi:
„1.   Całkowitą utratę pomocy stwierdza się w przypadku uchybień, o których mowa w ust. 2 i 3, lub w przypadku, gdy wymogi i warunki konieczne do przystąpienia do programu nie są już spełnione.
[…]
3.   Całkowitą utratę pomocy stwierdza się również, jeżeli – po ostatecznej weryfikacji i bez uszczerbku dla przypadków siły wyższej, o których mowa w art. 8 powyżej – ustalony obszar zalesiony lub ulepszony lub ustalone kilometry dróg leśnych są o 20 % mniejsze niż te zakwalifikowane do pomocy, w odniesieniu do których pomoc wypłacono.
4.   Odchylenia poniżej progu, o którym mowa w poprzednim ustępie, pociągają za sobą częściową utratę pomocy”.
18
Artykuł 15 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Skutki utraty pomocy”, stanowi w ust. 1:
„Całkowita utrata pomocy pociąga za sobą zwrot całej nienależnie otrzymanej pomocy i całkowite wykluczenie z pomocy w odniesieniu do pozostałych lat zobowiązania”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
19
W dniu 16 czerwca 1997 r. IB, będący rolnikiem, złożył do prowincji Pawia wniosek o objęcie systemem pomocy przeznaczonej na zalesianie gruntów rolnych na podstawie rozporządzenia nr 2080/92. W ramach tego wniosku IB zobowiązał się do zalesienia gruntu rolnego zajmującego 104 ha, przeznaczonego dotychczas na uprawę ryżu i kukurydzy oraz do utrzymania zalesienia całego tego obszaru przez okres 20 lat, czyli w latach 1997–2017.
20
Ponieważ IB został zakwalifikowany do objęcia tym systemem, otrzymał on w latach 1997–2008 łączną kwotę 1324246,35 EUR tytułem tej pomocy, przy czym owa pomoc składała się, zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2080/92, z pomocy początkowej przeznaczonej na pokrycie kosztów zalesiania, rocznych premii pokrywających koszty utrzymania obszarów zalesionych oraz rocznych premii mających na celu zrekompensowanie utraty dochodów.
21
Kontrola na miejscu przeprowadzona we wrześniu 2009 r. przez prowincję Pawia, która została upoważniona w tym zakresie przez region Lombardia, wykazała, że obszar zalesienia przeprowadzonego przy wykorzystaniu funduszy Unii wynosił nie 104 ha, lecz 70 ha ze względu na wcześniejsze wycinki roślin dokonane przez IB. Ustaliwszy, że różnica rzędu 38 % między zadeklarowanym obszarem a rzeczywistym obszarem zalesiania przekraczała próg 20 % przewidziany w art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 494/98, prowincja Pawia stwierdziła utratę przez IB całej wypłaconej mu pomocy, nakazała mu zwrot całości tej pomocy zgodnie z art. 15 ust. 1 tego rozporządzenia i wykluczyła go z pomocy w odniesieniu do pozostałych lat zobowiązania.
22
IB zaskarżył stwierdzoną utratę pomocy oraz nakaz jej zwrotu do Tribunale di Pavia (sądu w Pawii, Włochy), który uznał jego skargę za zasadną.
23
Corte d’appello di Milano (sąd apelacyjny w Mediolanie, Włochy), do którego wniesiono odwołanie, zmienił wyrok sądu pierwszej instancji, orzekając w istocie, że zarzucane IB uchybienie stanowi poważną nieprawidłowość sprzeczną z celami realizowanymi przez system pomocy Unii. Owa nieprawidłowość prowadząca do bezpodstawnego wzbogacenia tego beneficjenta, który otrzymywał pomoc Unii i jednocześnie osiągał dochody ze sprzedaży drewna, uzasadnia zwrot całości otrzymanej pomocy, bez uszczerbku dla przypadków siły wyższej i ewentualnych innych przyczyn niezależnych od woli beneficjenta.
24
IB wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku do Corte suprema di cassazione (sądu kasacyjnego, Włochy), będącego sądem odsyłającym.
25
Ów sąd zastanawia się, czy rozporządzenia nr 2080/92 i nr 2988/95 stoją na przeszkodzie systemowi całkowitej utraty pomocy ustanowionemu w art. 14 i 15 rozporządzenia nr 494/98.
26
W szczególności ma on wątpliwości przede wszystkim co do tego, czy system całkowitej utraty pomocy stanowi „środek” w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 2988/95. Otóż podczas gdy art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje, że każda nieprawidłowość pociąga za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez obowiązek zwrotu bezprawnie otrzymanych kwot, całkowita utrata pomocy przewidziana w art. 14 i 15 rozporządzenia nr 494/98 skutkowałaby nie tylko zwrotem całej nienależnie otrzymanej pomocy, lecz również całkowitym wykluczeniem z pomocy w odniesieniu do pozostałych lat zobowiązania.
27
Następnie ów sąd zastanawia się nad kwestią, czy to uregulowanie krajowe wykracza poza granice ustanowione w art. 4 rozporządzenia nr 2988/95 w zakresie, w jakim wymaga całkowitego zwrotu otrzymanej pomocy, gdy obszar zalesiony jest mniejszy o 20 % od obszaru zadeklarowanego do objęcia pomocą.
28
Wreszcie sąd ten zastanawia się nad proporcjonalnością owego uregulowania krajowego w zakresie, w jakim w przypadku całkowitej utraty pomocy przewiduje ono zwrot całej otrzymanej pomocy, a nie tylko pomocy dotyczącej roku, w którym stwierdzono nieprawidłowość.
29
W tych okolicznościach Corte suprema di cassazione (sąd kasacyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy przepisy rozporządzenia [nr 2080/92] ustanawiającego wspólnotowy system pomocy dla działań w zakresie leśnictwa w rolnictwie, które nie przewidują jednak systemu utraty pomocy oraz kar, stoją na przeszkodzie – przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia [nr 2988/95] – stosowaniu przepisu prawa krajowego, który w ramach wykonania przepisów rozporządzenia nr 2080/92 przewiduje utratę pomocy i zwrot kwot otrzymanych tytułem pomocy w przypadku stwierdzonej nieprawidłowości w przyznaniu pomocy?
2)
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze: czy przepisy rozporządzenia [nr 2080/92] stoją na przeszkodzie – przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia [nr 2988/95] oraz zasad słuszności i proporcjonalności, o których mowa w motywie [dziesiątym] tego rozporządzenia – stosowaniu przepisu prawa krajowego, który w ramach wykonania przepisów rozporządzenia nr 2080/92 przewiduje utratę pomocy i zwrot kwot otrzymanych tytułem pomocy w przypadku stwierdzonej nieprawidłowości w przyznaniu pomocy, jeżeli zalesiony lub ulepszony obszar jest mniejszy o 20 % w porównaniu z obszarem zakwalifikowanym do pomocy, w odniesieniu do którego wypłacono pomoc?
3)
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze: czy przepisy rozporządzenia [nr 2080/92] stoją na przeszkodzie – przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia [nr 2988/95] – stosowaniu z mocą wsteczną przepisu prawa krajowego, który w ramach wykonania przepisów rozporządzenia nr 2080/92 przewiduje utratę pomocy i zwrot kwot otrzymanych tytułem pomocy w przypadku stwierdzonej nieprawidłowości w przyznaniu pomocy?
4)
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze: czy przepisy rozporządzenia [nr 2080/92] stoją na przeszkodzie – przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia [nr 2988/95] – wykładni przepisu prawa krajowego, który w ramach wykonania przepisów rozporządzenia nr 2080/92 przewiduje utratę pomocy i zwrot kwot otrzymanych tytułem pomocy w przypadku stwierdzonej nieprawidłowości w przyznaniu pomocy, w ten sposób, że beneficjent jest zobowiązany do zwrotu nie tylko kwot dotyczących roku, w odniesieniu do którego stwierdzono nieprawidłowości w przyznaniu pomocy, lecz całości kwot otrzymanych z tytułu pomocy?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
30
Region Lombardia utrzymuje zasadniczo, że zadane pytania są niedopuszczalne z dwóch powodów. Po pierwsze, pytania te są pozbawione znaczenia dla sprawy, ponieważ uregulowanie włoskie ogranicza się do wykonania art. 9 rozporządzenia nr 3887/92, który jest przepisem bezpośrednio stosowanym. Po drugie, odpowiedź na te pytania nie miałaby żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sporu w postępowaniu głównym, ponieważ w 2011 r. IB dokonał wycinki na całym zalesionym obszarze, wobec czego pytanie dotyczące wpływu zmniejszenia obszaru o ponad 20 % stało się hipotetyczne.
31
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i który powinien przyjąć na siebie odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy dokonanie oceny, w świetle szczególnych okoliczności sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym po to, aby tenże sąd krajowy był w stanie wydać swoje orzeczenie, jak i znaczenia dla sprawy pytań zadanych Trybunałowi. W związku z tym, jeśli zadane pytania dotyczą wykładni przepisu prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 6 października 2021 r., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
32
Wobec powyższego pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie pytania prejudycjalnego zadanego przez sąd krajowy jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia przepisu prawa Unii, o którą wnosi sąd krajowy, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym czy przedmiotem postępowania głównego, gdy problem ma charakter hipotetyczny lub gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu zadane (wyrok z dnia 6 października 2021 r., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
33
W niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że rozstrzygnięcie sporu w postępowaniu głównym zależy od odpowiedzi, jakiej Trybunał udzieli na ów wniosek, ponieważ odpowiedź ta pozwoli sądowi odsyłającemu orzec w przedmiocie zakresu obowiązku zwrotu pomocy na zalesianie otrzymanej przez IB w kontekście, w którym stwierdzono, że obszar zalesiony był o ponad 20 % mniejszy od obszaru zakwalifikowanego do pomocy na podstawie wieloletniego zobowiązania do pomocy.
34
W tych okolicznościach, ponieważ wykładnia prawa Unii, o którą zwrócił się sąd odsyłający, nie pozostaje w sposób oczywisty bez związku z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.
Co do istoty
35
Poprzez swoje cztery pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 2 i 4 rozporządzenia nr 2988/95, art. 2 i 4 rozporządzenia nr 2080/92 oraz zasadę proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które przewiduje – w przypadku stwierdzenia w trakcie wykonywania zobowiązania wieloletniego, że obszar zalesiony jest o 20 % mniejszy od obszaru zakwalifikowanego do pomocy w ramach tego zobowiązania – całkowitą utratę pomocy na zalesianie i w konsekwencji obowiązek dokonania zwrotu tej pomocy w całości, jak również całkowite wykluczenie z pomocy, która powinna była zostać wypłacona z tytułu pozostałych lat zobowiązania.
36
W pierwszej kolejności należy przede wszystkim zauważyć, że – jak wynika z art. 1 rozporządzenia nr 2080/92 w związku z motywami od pierwszego do trzeciego tego rozporządzenia – rozporządzenie to ustanowiło system pomocy na zalesianie gruntów rolnych mający na celu w szczególności promowanie alternatywnego wykorzystania gruntów rolnych poprzez zalesianie przy jednoczesnym umożliwieniu rozwoju działalności leśnej w gospodarstwach rolnych, przyczynianie się do zarządzania obszarem przyrodniczym w sposób bardziej zgodny z równowagą środowiska naturalnego, przeciwdziałanie efektowi cieplarnianemu, absorpcję dwutlenku węgla oraz przyczynianie się do długoterminowej poprawy zasobów leśnych.
37
Rozporządzenie to realizuje zatem cele polityki rolnej ukierunkowane na wspieranie sektora leśnego, jak również cel polegający na ochronie środowiska, które to cele ze swej natury mają wymiar wieloletni i wymagają rzeczywistego i trwałego zalesienia gruntów rolnych.
38
Następnie z art. 2 ust. 1 lit. a)–c) tego rozporządzenia wynika, że ustanowiony w nim system pomocy na zalesianie gruntów rolnych może obejmować pomoc przeznaczoną na pokrycie kosztów zalesiania, roczną premię przeznaczoną na pokrycie kosztów utrzymania obszarów zalesionych w ciągu pierwszych pięciu lat oraz roczną premię mającą na celu zrekompensowanie utraty dochodu wynikającej z zalesiania gruntów rolnych, przy czym owe premie są wypłacane „na hektar zalesionej ziemi”.
39
Ponadto art. 3 akapit pierwszy lit. a)–c) rozporządzenia nr 2080/92 ogranicza się do ustalenia maksymalnych kwalifikujących się kwot pomocy w zależności od powierzchni zalesienia (w hektarach) oraz maksymalnego okresu, w którym pomoc ta może być wypłacana. W tym względzie podczas gdy akapit pierwszy lit. b) tego artykułu w związku z motywem 5 owego rozporządzenia przewiduje, że wypłata premii za utrzymanie może zostać rozłożona na okres pięciu lat, lit. c) tego akapitu stanowi, że premię z tytułu utraty dochodu można przyznać na maksymalny okres dwudziestu lat od pierwotnego zalesienia.
40
Co się tyczy art. 4 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, przepis ten powierza państwom członkowskim zadanie wprowadzenia w życie owego systemu pomocy za pomocą wieloletnich programów krajowych lub regionalnych, których szczegółowe zasady ustalają te państwa. W tym kontekście państwa członkowskie określają w szczególności kwoty i czas trwania pomocy na podstawie rzeczywistych wydatków na zalesianie i utrzymanie gatunków lub rodzajów drzew wykorzystanych do zalesiania lub na podstawie utraconych dochodów, jak również warunki przyznania pomocy na zalesianie.
41
Z łącznej lektury tych przepisów wynika z jednej strony, że wprawdzie rozporządzenie nr 2080/92 nie określa bezpośrednio warunków, od których uzależniona jest wypłata różnych rodzajów pomocy na zalesianie, lecz wiąże ono przyznanie tej pomocy z rzeczywistym zalesianiem obszarów objętych wieloletnim zobowiązaniem przez cały okres trwania tego zobowiązania.
42
Z drugiej strony należy stwierdzić, że owo rozporządzenie nie określa procedur kontrolnych ani systemu kar mających na celu zapewnienie przestrzegania warunków przyznawania pomocy. W związku z tym owe procedury kontrolne i ów system kar są regulowane prawem państw członkowskich.
43
W drugiej kolejności należy jednak przypomnieć, że w celu ochrony interesów finansowych Unii w rozporządzeniu nr 2988/95 przyjęto, zgodnie z jego art. 1, ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa Unii, i to – jak wynika z motywu trzeciego tego rozporządzenia – w celu przeciwstawienia się we wszystkich dziedzinach działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 17 września 2014 r., Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
44
Przyjmując to rozporządzenie, prawodawca zamierzał ustanowić szereg zasad ogólnych, wymagając, aby wszystkie rozporządzenia sektorowe, takie jak rozporządzenie nr 2080/92, były zgodne z tymi zasadami (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 października 2010 r., SGS Belgium i in., C‑367/09, EU:C:2010:648, pkt 37; z dnia 18 grudnia 2014 r., Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
45
I tak art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że przewidziane w tym przepisie procedury kontrolne oraz środki i kary administracyjne muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
46
Trybunał dokonał wykładni pojęcia „nieprawidłowości” w rozumieniu art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia w ten sposób, że obejmuje ono nie tylko jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa Unii wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem, lecz również naruszenie przepisów prawa krajowego mających zastosowanie do działań finansowanych z funduszu, takich jak przepisy określające warunki kwalifikowalności do przyznania pomocy (zob. analogicznie wyroki: z dnia 26 maja 2016 r., Județul Neamț i Județul Bacău, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360, pkt 36, 37, 43; z dnia 1 października 2020 r., Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, pkt 52, 53, 63).
47
Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 każda „nieprawidłowość” w rozumieniu art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia pociąga za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez zobowiązanie do zwrotu bezprawnie uzyskanych kwot.
48
W niniejszej sprawie, jak wynika z postanowienia odsyłającego, art. 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 494/98 przewiduje całkowitą utratę pomocy, w przypadku której – po ostatecznej weryfikacji i bez uszczerbku dla przypadków siły wyższej – ustalony obszar zalesiony jest o 20 % mniejszy od obszaru zakwalifikowanego do pomocy, w odniesieniu do którego wypłacono pomoc, jak również pomocy, w przypadku której wymogi i warunki konieczne do przystąpienia do programu nie są już spełnione. Ponadto art. 14 ust. 4 tego rozporządzenia przewiduje częściową utratę pomocy, w przypadku gdy między obszarem zalesionym a obszarem zakwalifikowanym do pomocy stwierdzono różnicę mniejszą niż 20 %. Wreszcie art. 15 ust. 1 owego rozporządzenia precyzuje, że całkowita utrata pomocy pociąga za sobą zwrot całej nienależnie otrzymanej pomocy oraz całkowite wykluczenie z pomocy w odniesieniu do pozostałych lat zobowiązania.
49
Z powyższego wynika, że przepis taki jak art. 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 494/98 dotyczący utrzymania zalesienia na co najmniej 80 % obszaru objętego podjętym zobowiązaniem wieloletnim stanowi przepis prawa krajowego mający zastosowanie do działania finansowanego z funduszu, którego naruszenie może stanowić „nieprawidłowość” w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, a tym samym prowadzić do zwrotu bezprawnie uzyskanych kwot stosownie do art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia.
50
Sąd odsyłający zastanawia się jednak nad kwestią, czy zasada proporcjonalności stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak uregulowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym, które przewiduje – w przypadku, gdy obszar zalesiony jest mniejszy o 20 % od obszaru zakwalifikowanego do pomocy – całkowitą utratę pomocy Unii i jej całkowity zwrot, a nie tylko zwrot pomocy odpowiadającej obszarowi, którego dotyczy nieprawidłowość, lub jedynie zwrot kwot dotyczących roku, w odniesieniu do którego stwierdzono nieprawidłowość.
51
W tym względzie zasada proporcjonalności wymaga, by środki wprowadzone przez przepis krajowy były odpowiednie do realizacji zamierzonego celu i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (wyrok z dnia 7 kwietnia 2022 r., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, pkt 42).
52
Po pierwsze, należy stwierdzić, że rozpatrywany w postępowaniu głównym krajowy system utraty pomocy realizuje uzasadniony cel. Wprowadza on bowiem w życie art. 2 ust. 4 i art. 4 rozporządzenia nr 2988/95, jak wynika z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 494/98, i ma na celu ochronę interesów Unii, a w szczególności pomocy na zalesianie, którą Unia finansuje na podstawie rozporządzenia nr 2080/92.
53
Po drugie, co się tyczy zdatności tego uregulowania krajowego do osiągnięcia zamierzonego celu, należy stwierdzić, że całkowita utrata pomocy Unii przewidziana w art. 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 494/98 jest odpowiednia do skutecznego przyznania pomocy na zalesianie, a zatem do skutecznej realizacji celów rozporządzenia nr 2080/92, które przypomniano w pkt 37 niniejszego wyroku. Całkowita utrata pomocy i związane z nią skutki, o których mowa w art. 15 ust. 1 tego rozporządzenia, mogą bowiem zapobiec przyznaniu funduszy Unii na przeprowadzenie operacji zalesiania, która nie byłaby zgodna z realizowanymi przez to rozporządzenie celami polegającymi na skutecznym i trwałym zalesianiu.
54
Ponadto w zakresie, w jakim rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowanie krajowe wiąże tę całkowitą utratę pomocy z całkowitym wykluczeniem z pomocy, która powinna była zostać wypłacona z tytułu pozostałych lat zobowiązania, pozwala też ono chronić interesy finansowe Unii ze względu na jego odstraszający skutek.
55
Po trzecie, co się tyczy koniecznego i proporcjonalnego charakteru całkowitej utraty pomocy i związanych z tym skutków przewidzianych w art. 14 ust. 1 i 3 oraz w art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 494/98, należy uznać, że ów system nie wykracza poza to, co jest konieczne. W zakresie bowiem, w jakim do państw członkowskich należy – jak wynika z pkt 40 niniejszego wyroku – określenie warunków przyznania pomocy dotyczącej zalesiania, państwa te mogą uznać, że naruszenie warunku kwalifikowalności, takiego jak warunek dotyczący progu 20 % obszaru, który ma zostać zalesiony, może wyrządzić poważną szkodę realizacji celów rozporządzenia nr 2080/92, i mogą one dojść na tej podstawie do wniosku, że pierwotne zobowiązanie jest wadliwe w takim stopniu, iż należy stwierdzić całkowitą utratę pomocy.
56
Ponadto należy również zauważyć, że rozpatrywany w postępowaniu głównym system utraty pomocy charakteryzuje się progresywnością, ponieważ podczas gdy różnica mniejsza niż 20 % między ustalonym obszarem zalesionym a obszarem zakwalifikowanym do pomocy prowadzi do częściowej utraty pomocy, różnica równa temu progowi lub od niego większa prowadzi do całkowitej utraty pomocy i zwrotu otrzymanej pomocy w całości, a także do całkowitego wykluczenia z pomocy w odniesieniu do pozostałych lat zobowiązania.
57
Poza tym należy też podkreślić, że ów system całkowitej utraty pomocy jest zgodny z zasadą proporcjonalności, ponieważ dotyczy jedynie ograniczonych przypadków, a mianowicie przypadków, w których stwierdzono, że obszar zalesiony jest mniejszy o 20 % od obszaru zakwalifikowanego do pomocy, i zastrzega beneficjentowi możliwość powołania się na przypadek siły wyższej.
58
Wreszcie w zakresie, w jakim przepisy krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym przewidują – w przypadku stwierdzenia, że obszar zalesiony jest o 20 % mniejszy od obszaru zakwalifikowanego do pomocy – zwrot całej pomocy na zalesianie otrzymanej w ramach wieloletniego zobowiązania, a nie zwrot jedynie kwot dotyczących roku, w odniesieniu do którego stwierdzono nieprawidłowość, są one również proporcjonalne. Jedynie zwrot tej pomocy w całości może bowiem chronić przed ryzykiem nadużyć finansowych na szkodę budżetu Unii oraz zapewnić skuteczne i trwałe zalesianie gruntów rolnych.
59
W świetle powyższych rozważań na zadane pytania należy odpowiedzieć, że art. 2 i 4 rozporządzenia nr 2988/95, art. 2 i 4 rozporządzenia nr 2080/92 oraz zasadę proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które przewiduje – w przypadku stwierdzenia w trakcie wykonywania zobowiązania wieloletniego, że obszar zalesiony jest o 20 % mniejszy od obszaru zakwalifikowanego do pomocy w ramach tego zobowiązania – całkowitą utratę pomocy na zalesianie i w konsekwencji obowiązek dokonania zwrotu tej pomocy w całości, jak również całkowite wykluczenie z pomocy, która powinna była zostać wypłacona z tytułu pozostałych lat zobowiązania.
W przedmiocie kosztów
60
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
Artykuły 2 i 4 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, art. 2 i 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2080/92 z dnia 30 czerwca 1992 r. ustanawiającego wspólnotowy system pomocy dla działań w zakresie leśnictwa w rolnictwie oraz zasadę proporcjonalności
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które przewiduje – w przypadku stwierdzenia w trakcie wykonywania zobowiązania wieloletniego, że obszar zalesiony jest o 20 % mniejszy od obszaru zakwalifikowanego do pomocy w ramach tego zobowiązania – całkowitą utratę pomocy na zalesianie i w konsekwencji obowiązek dokonania zwrotu tej pomocy w całości, jak również całkowite wykluczenie z pomocy, która powinna była zostać wypłacona z tytułu pozostałych lat zobowiązania.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.