62020CJ0351
SODBA SODIŠČA (tretji senat)
z dne 13. januarja 2022 (
*1
)
„Pritožba – Preiskave Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) – Poročila o preiskavi – Prošnja za začetek preiskave glede poteka prejšnjih preiskav urada OLAF – Prošnja za dostop do dokumentov – Zavrnilni dopis – Člen 263 PDEU – Odločba, ki je lahko predmet ničnostne tožbe – Rok za vložitev tožbe – Tožba zoper dopis o potrditvi poročil urada OLAF o preiskavi – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Člen 6 in člen 7(2) – Obveznost, da se prosilca obvesti o njegovi pravici do vložitve potrdilne prošnje“
V zadevi C‑351/20 P,
zaradi pritožbe na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vložene 30. julija 2020,
Liviu Dragnea, stanujoč v Bukarešti (Romunija), ki ga zastopajo C. Toby, O. Riffaud in B. Entringer, avocats,
pritožnik,
druga stranka v postopku je
Evropska komisija, ki jo zastopata J.-P. Keppenne in J. Baquero Cruz, agenta,
tožena stranka na prvi stopnji,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi A. Prechal, predsednica drugega senata v funkciji predsednice tretjega senata, J. Passer (poročevalec), F. Biltgen, sodnika, L. S. Rossi, sodnica, in N. Wahl, sodnik,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 15. julija 2021
izreka naslednjo
Sodbo
1
Liviu Dragnea s pritožbo predlaga razveljavitev sklepa Splošnega sodišča Evropske unije z dne 12. maja 2020, Dragnea/Komisija (T‑738/18, neobjavljen, v nadaljevanju: izpodbijani sklep, EU:T:2020:208), s katerim je to zavrglo njegovo tožbo za razglasitev ničnosti dopisa Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) z dne 1. oktobra 2018, ki se je nanašal, prvič, na zavrnitev začetka preiskave o poteku dveh prejšnjih preiskav in, drugič, na zavrnitev dostopa do dokumentov v zvezi s tema preiskavama (v nadaljevanju: sporni dopis).
Pravni okvir
Uredba (EU, Euratom) št. 883/2013
2
V skladu s členom 2, točka 5, Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. septembra 2013 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), ter razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta in Uredbe Sveta (Euratom) št. 1074/1999 (UL 2013, L 248, str. 1) „preiskovanec“ pomeni „osebo ali gospodarski subjekt, osumljen storitve dejanja goljufije, korupcije ali katerega koli drugega nezakonitega dejanja, ki škodi finančnim interesom Unije, in ga [urad OLAF] zato preiskuje“.
3
Člen 5 te uredbe, naslovljen „Začetek preiskave“, določa:
„1.   Generalni direktor lahko začne preiskavo, če obstaja dovolj utemeljen sum, ki lahko temelji tudi na informacijah tretje ali anonimne stranke, o storitvi dejanja goljufije ali korupcije ali katerih koli drugih nezakonitih dejanj, ki škodijo finančnim interesom Unije. Generalni direktor pri odločanju o morebitnem začetku preiskave upošteva prednostne naloge preiskovalne politike ter letni načrt upravljanja [urada OLAF], pripravljen v skladu s členom 17(5). Pri tem upošteva tudi potrebo po učinkoviti uporabi virov [urada OLAF] ter sorazmernosti uporabljenih sredstev. Kar zadeva notranje preiskave, se posebna pozornost nameni izbiri najprimernejše institucije, organa, urada ali agencije za izvajanje preiskav, zlasti z vidika narave dejstev, dejanskega ali možnega finančnega učinka primera, ter verjetnosti nadaljnjega ukrepanja po sodni poti.
2.   Odločitev o začetku zunanje preiskave sprejme generalni direktor na lastno pobudo ali na zahtevo zadevne države članice ali katere koli institucije, organa, urada ali agencije Unije.
Odločitev o začetku notranje preiskave sprejme generalni direktor na lastno pobudo ali na zahtevo institucije, organa, urada ali agencije, v kateri se bo preiskava izvajala, ali države članice.
[…]
4.   [Urad OLAF] sprejme odločitev o tem, ali bo začel preiskavo ali ne, v dveh mesecih po prejetju zahteve iz odstavka 2. O odločitvi nemudoma obvesti državo članico, institucijo, organ, urad ali agencijo, ki je vložila zahtevo. Odločitev o tem, da ne bo začel preiskave, mora biti utemeljena. Če se [urad OLAF] ob izteku dvomesečnega obdobja ni odločil, se šteje, da se je [urad OLAF] odločil, da preiskave ne bo.
Kadar uradnik, drugi uslužbenec, član institucije ali organa, vodja urada ali agencije ali član osebja v skladu s členom 22a Kadrovskih predpisov [uradu OLAF] predloži informacije v zvezi z domnevno goljufijo ali nepravilnostjo, [urad OLAF] navedeno osebo obvesti o odločitvi, ali bo začel preiskavo v zvezi z zadevnimi dejstvi ali ne.
[…]“
4
V členu 9 navedene uredbe, naslovljenem „Procesna jamstva“, so navedena procesna jamstva, ki morajo biti zagotovljena preiskovancem v preiskavah urada OLAF. V odstavku 4 tega člena je med drugim določeno, da „ima preiskovanec […] pred pripravo sklepnih ugotovitev, v katerih je naveden po imenu, možnost, da poda pripombe v zvezi z dejstvi, ki se nanašajo nanj“.
5
Člen 11 iste uredbe, naslovljen „Poročilo o opravljeni preiskavi in ukrepi, ki jih je treba sprejeti po zaključku preiskave“, v odstavku 1 določa, da se po tem, ko urad OLAF zaključi preiskavo, pripravi poročilo, v katerem so med drugim navedene izvedene stopnje postopka, ugotovljena dejstva in njihova predhodna pravna opredelitev ter ki se mu po potrebi priložijo priporočila glede tega, ali bi morale institucije Unije oziroma pristojni organi držav članic ukrepati ali ne.
Uredba (ES) št. 1049/2001
6
Člen 6 Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331), naslovljen „Prošnje“, v odstavku 1 določa:
„Prošnje za dostop do dokumenta se dajo v kakršni koli pisni obliki, vključno z elektronsko, v enem od jezikov, navedenih v členu [55 PEU], in dovolj natančno, da lahko institucija ugotovi, za kateri dokument gre. Prosilec ni dolžan navesti razlogov za prošnjo.“
7
Člen 7 te uredbe, naslovljen „Obravnava začetnih prošenj“, določa:
„1.   Prošnja za dostop do dokumenta se obravnava takoj. Prosilcu je poslano potrdilo o prejemu. V 15 delovnih dneh od vpisa prošnje v register institucija odobri dostop do zahtevanega dokumenta in zagotovi dostop v skladu s členom 10 v tem roku ali pa v pisnem odgovoru navede razloge za celovito ali delno zavrnitev ter seznani prosilca s pravico do vložitve potrdilne prošnje v skladu z odstavkom 2 tega člena.
2.   Pri celoviti ali delni zavrnitvi lahko prosilec v 15 delovnih dneh od prejema odgovora institucije vloži potrdilno prošnjo, v kateri institucijo prosi, da svoje stališče ponovno preuči.
[…]
4.   Če institucija ne odgovori v predpisanem roku, ima prosilec pravico do vložitve potrdilne prošnje.“
8
Člen 8 navedene uredbe, naslovljen „Obravnava potrdilnih prošenj“, določa:
„1.   Potrdilna prošnja se obravnava takoj. V 15 delovnih dneh od vpisa take prošnje v register institucija odobri dostop do zahtevanega dokumenta in zagotovi dostop v skladu s členom 10 v tem roku ali pa v pisnem odgovoru navede razloge za celovito ali delno zavrnitev. Pri celoviti ali delni zavrnitvi institucija prosilca seznani s sredstvi, ki jih ima na voljo, kakršna so začetek sodnega postopka proti instituciji in/ali pritožba varuhu človekovih pravic pod pogoji, določenimi v členih [263] oziroma [228 PDEU].
[…]
3.   Če institucija ne odgovori v predpisanem roku, se šteje, da je odgovor negativen, in prosilec ima pravico, da sproži sodni postopek proti instituciji in/ali pošlje pritožbo varuhu človekovih pravic na podlagi ustreznih določb Pogodbe [DEU].“
Dejansko stanje
9
Urad OLAF je 10. februarja 2015 začel dve preiskavi, ki sta se nanašali na domnevne goljufije v zvezi z dvema projektoma gradnje cestne infrastrukture v Romuniji (v nadaljevanju: prejšnji preiskavi). Ta projekta sta bila dodeljena s strani regionalnega sveta okrožja Teleorman (Romunija), financiral pa ju je Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR).
10
Urad OLAF je 30. maja in 16. septembra 2016 ti preiskavi zaključil. V končnih poročilih je ugotovil, da sta bili ustanovljeni dve kriminalni združbi in da obstaja sum, da je bilo veliko dokumentov ponarejenih, da bi se nezakonito pridobila sredstva Unije.
11
Poleg tega je urad OLAF Evropski komisiji priporočil, naj zahteva vračilo zadevnih zneskov, romunskemu organu za preprečevanje korupcije pa, naj začne kazensko preiskavo zaradi oškodovanja finančnih interesov Unije.
12
Urad OLAF je regionalni svet okrožja Teleorman opredelil kot „preiskovanca“ v prejšnjih preiskavah v smislu člena 2, točka 5, Uredbe št. 883/2013. Pritožnik, L. Dragnea, ki je bil v času preiskovanega dejanskega stanja predsednik tega sveta, pa, nasprotno, ni bil opredeljen kot „preiskovanec“.
13
Romunski organ za preprečevanje korupcije je 13. novembra 2017 naznanil začetek kazenskega postopka zoper pritožnika zaradi goljufij v zvezi s proračunskimi sredstvi Unije, ustanovitve kriminalne združbe in zlorabe pooblastil.
14
Urad OLAF je istega dne objavil sporočilo za javnost, v katerem je naznanil začetek te kazenske preiskave. V tem sporočilu je urad OLAF navedel ime pritožnika in opozoril na pomen svojih prejšnjih preiskav za začetek kazenskih postopkov nacionalnih organov.
15
Pritožnik je 1. junija 2018 uradu OLAF poslal dopis in ga prosil, naj predloži pripombe o ugotovitvah svoje analize v zvezi s končnima poročiloma, v katerih so bila obravnavana vsebinska in procesna vprašanja.
16
Urad OLAF je z dopisom z dne 10. julija 2018 pritožnika obvestil, da se bo vzdržal vsebinskih pripomb, ker je zadeva predmet preiskave pristojnih nacionalnih organov. Poleg tega je predložil pojasnila glede postopkovnih vprašanj, ki jih je izpostavil pritožnik.
17
Pritožnik je 22. avgusta 2018 uradu OLAF poslal dopis in ga prosil, prvič, naj začne preiskavo o poteku prejšnjih preiskav in, drugič, naj mu omogoči dostop do več dokumentov iz spisov teh preiskav (v nadaljevanju: dopis z dne 22. avgusta 2018).
18
Urad OLAF je s spornim dopisom pritožnika med drugim obvestil, da sta bili prejšnji preiskavi izvedeni v skladu z veljavnim pravnim okvirom in da meni, da točke, na katere se je skliceval pritožnik, ne pomenijo informacij, ki bi lahko upravičile začetek preiskave v zvezi s prejšnjima preiskavama. Poleg tega je urad OLAF navedel, da se pritožnik glede na to, da ni bil „preiskovanec“ v prejšnjih preiskavah, ne more sklicevati na procesne pravice iz člena 9 Uredbe št. 883/2013 in da ni mogel dobiti dostopa do dokumentov, za katere je zaprosil.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijani sklep
19
Pritožnik je 11. decembra 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložil tožbo za razglasitev ničnosti spornega dopisa.
20
Pritožnik je v zvezi z zavrnitvijo začetka preiskave o poteku prejšnjih preiskav zatrjeval kršitev pravice do obrambe, kot je določena zlasti v členu 9 Uredbe št. 883/2013, in kršitev načela dobrega upravljanja ter več napak pri presoji, ki naj bi bile storjene med prejšnjima preiskavama ali ki naj bi vplivale na poročila, s katerimi sta bili ti preiskavi zaključeni.
21
Pritožnik je v zvezi z zavrnitvijo dostopa do dokumentov zatrjeval kršitev člena 42 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) ter člena 4(2) in člena 7 Uredbe št. 1049/2001.
22
Komisija je 6. marca 2019 z ločeno vlogo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila ugovor nedopustnosti te tožbe na podlagi člena 130(1) Poslovnika Splošnega sodišča.
23
Pritožnik je 18. aprila 2019 predložil stališče glede tega ugovora nedopustnosti.
24
Splošno sodišče, ki je menilo, da je na podlagi listin iz spisa dejansko stanje dovolj razjasnjeno, je z izpodbijanim sklepom na podlagi člena 130(1) in (7) Poslovnika odločilo, da bo o predlogu Komisije odločilo, ne da bi nadaljevalo postopek, in ker je temu predlogu ugodilo, je tožbo zavrglo kot nedopustno.
25
Komisija je v ugovoru nedopustnosti navedla dva razloga. Na prvem mestu, Splošno sodišče je v zvezi s prvim razlogom nedopustnosti, ki se nanaša na to, da zavrnitev urada OLAF, da začne preiskavo o poteku prejšnjih preiskav, ni akt, zoper katerega bi bilo mogoče vložiti ničnostno tožbo, navedlo, na eni strani, da nobena določba Uredbe št. 883/2013 fizičnim in pravnim osebam – ne glede na to, ali gre za „preiskovance“ v smislu te uredbe – ne podeljuje pravice, da od urada OLAF zahtevajo, naj začne preiskavo v zvezi s svojimi prejšnjimi preiskavami, da bi se preverilo, ali so bila spoštovana procesna jamstva, določena v členu 9 Uredbe št. 883/2013, in na drugi strani, da iz te uredbe izhaja, da lahko fizične in prave osebe uradu OLAF posredujejo informacije o nezakonitih ravnanjih, ne morejo pa ga obvezati, naj začne upravno preiskavo.
26
V teh okoliščinah je Splošno sodišče ugotovilo, da zavrnitve urada OLAF, da začne preiskavo o poteku prejšnjih preiskav, ni mogoče šteti za akt, ki ima zavezujoče pravne učinke, ki lahko v interese pritožnika posegajo tako, da bistveno spremenijo njegov pravni položaj.
27
Splošno sodišče je dodalo, prvič, da tudi če bi bilo treba zavrnitev urada OLAF iz spornega dopisa, da začne preiskavo o poteku prejšnjih preiskav, razlagati kot zavrnitev spremembe ali ponovne preučitve končnih poročil, navedene zavrnitve prav tako ne bi bilo mogoče šteti za odločbo, zoper katero bi bilo mogoče vložiti ničnostno tožbo. Ker so poročila in priporočila urada OLAF, ki se pripravijo po opravljeni zunanji ali notranji preiskavi in se predložijo pristojnim organom držav članic, zgolj priporočila ali mnenja, ki nimajo zavezujočih pravnih učinkov, bi dopustitev tožbe zoper tako zavrnitev pomenila obid neizpodbojnosti takih poročil in priporočil.
28
Drugič, Splošno sodišče je menilo, da bi drugačna ugotovitev, kot je navedena v prejšnji točki, v obravnavanem primeru povzročila tudi obid roka za vložitev ničnostne tožbe, saj je pritožnik v obravnavani zadevi, tudi če bi navedena poročila in priporočila pomenila izpodbojne akte, pustil, da je navedeni rok potekel.
29
Tretjič, Splošno sodišče je menilo, da ugotovitev, da je ničnostna tožba nedopustna, ne ustvarja vrzeli v sistemu sodnega varstva pravic Unije, zlasti ob upoštevanju, na eni strani, možnosti, da nacionalno sodišče, ki odloča o zadevi, v okviru morebitnega kazenskega pregona, začetega na podlagi informacij, ki jih je nacionalnim organom posredoval urad OLAF, na Sodišče naslovi predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, in na drugi strani, dejstva, da je nezakonito ravnanje urada OLAF, ki se ne nanaša na akt, ki posega v položaj, mogoče po potrebi sankcionirati v okviru odškodninske tožbe.
30
Na drugem mestu, Splošno sodišče je v zvezi z razlogom nedopustnosti, ki se nanaša na to, da zavrnitev dostopa do dokumentov ni izpodbojni akt v smislu Uredbe št. 1049/2001, presodilo, na eni strani, da pritožnik prošnje za dostop do dokumentov ne more opreti neposredno na določbo primarnega prava, kot je člen 42 Listine.
31
Na drugi strani, Splošno sodišče je menilo, da zavrnitve dostopa do dokumentov v posebnih okoliščinah obravnavanega primera ni mogoče šteti za dokončni akt, sprejet v skladu s členoma 7 in 8 Uredbe št. 1049/2001, in zato niti za akt, zoper katerega je mogoče vložiti ničnostno tožbo v skladu s to uredbo.
32
V zvezi s tem je Splošno sodišče ugotovilo, prvič, da je pritožnik šele v vlogah, predloženih Splošnemu sodišču, prvič navedel, da je bila prošnja za dostop do dokumentov iz dopisa z dne 22. avgusta 2018 vložena na podlagi člena 6 Uredbe št. 1049/2001.
33
Drugič, Splošno sodišče je menilo, da je iz vsebine spornega dopisa jasno razvidno, da je urad OLAF prošnjo za dostop do dokumentov obravnaval kot prošnjo za vpogled v spisa prejšnjih preiskav, in ne kot začetno prošnjo v smislu členov 6 in 7 Uredbe št. 1049/2001, in da je urad OLAF navedeno prošnjo tako obravnaval utemeljeno, saj se je pritožnik v dopisu z dne 22. avgusta 2018 ves čas skliceval na Uredbo št. 883/2013.
34
Tretjič, Splošno sodišče, ki je menilo, da pritožnik ni vložil potrdilne prošnje v smislu člena 7(2) Uredbe št. 1049/2001, je razsodilo, da glede na to, da je urad OLAF prošnjo pritožnika upravičeno obravnaval kot prošnjo za vpogled v preiskovalni spis, in ne kot začetno prošnjo v smislu členov 6 in 7 navedene uredbe, Komisija s tem, da pritožnika ni obvestila o pravici do vložitve take potrdilne prošnje, ni kršila člena 7(1) te uredbe.
Predlogi strank
35
Pritožnik s pritožbo Sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijani sklep razveljavi;
–
ugotovi, da je ničnostna tožba dopustna;
–
ugotovi, da je Komisija z zavrnitvijo prošnje za dostop do dokumentov kršila člen 9(1), (2) in (4) Uredbe št. 883/2013, pravico pritožnika do obrambe, vključno s pravico do izjave in spoštovanjem domneve nedolžnosti, splošno načelo prava Unije glede dobrega upravljanja in pravice pritožnika, ter
–
Komisiji naloži plačilo stroškov te pritožbe.
36
Poleg tega pritožnik Sodišču v bistvu predlaga, naj sprejme pripravljalni ukrep in Komisiji naloži, naj predloži vse dokumente v zvezi s prejšnjima preiskavama.
37
Komisija Sodišču predlaga, naj:
–
pritožbo zavrne kot neutemeljeno;
–
zavrne predlog za pripravljalni ukrep in
–
pritožniku naloži plačilo stroškov.
Pritožba
38
Pritožnik v utemeljitev pritožbe navaja dva pritožbena razloga. S prvim pritožbenim razlogom, ki se nanaša na kršitev Uredbe št. 883/2013 in člena 47 Listine, graja izpodbijani sklep v delu, v katerem je Splošno sodišče z njim kot nedopustno zavrglo njegovo ničnostno tožbo v delu, v katerem se je nanašala na zavrnitev urada OLAF, da začne preiskavo o poteku prejšnjih preiskav. Z drugim pritožbenim razlogom, ki se nanaša na kršitev členov 6 in 7 Uredbe št. 1049/2001, graja izpodbijani sklep v delu, v katerem je Splošno sodišče z njim kot nedopustno zavrglo njegovo ničnostno tožbo v delu, v katerem se je nanašala na zavrnitev – s strani urada OLAF – dostopa do dokumentov, ki so bili uporabljeni v okviru njegovih prejšnjih preiskav.
Prvi pritožbeni razlog: kršitev Uredbe št. 883/2013 in člena 47 Listine
Trditve strank
39
Pritožnik s prvim delom prvega pritožbenega razloga izpodbija ugotovitev Splošnega sodišča iz točke 36 izpodbijanega sklepa, da zavrnitev urada OLAF, da začne preiskavo o poteku prejšnjih preiskav, ni odločba, zoper katero je mogoče vložiti ničnostno tožbo, in preudarke, ki jih je to sodišče navedlo v točkah 33 in 34 navedenega sklepa, ki to ugotovitev podpirajo. Po mnenju pritožnika je navedena ugotovitev posledica napake pri presoji, ki jo je storilo Splošno sodišče s tem, da je menilo, da pritožnika ni mogoče opredeliti kot „preiskovanca“ v smislu člena 2, točka 5, Uredbe št. 883/2013, da ta v okviru preiskave ne more uveljavljati pravice do poštenega sojenja in da poročila urada OLAF nimajo znatnega vpliva na poznejše nacionalne kazenske postopke. Pritožnik meni, da je urad OLAF s tem, da je odločil, da ga ne bo štel za „preiskovanca“, čeprav je bil dejansko v središču preiskav kot predsednik regionalnega sveta okrožja Teleorman in čeprav se je ta nacionalni subjekt štel za „preiskovanca“ v smislu člena 2, točka 5, Uredbe št. 883/2013, pritožnika prikrajšal za procesna jamstva iz člena 9 te uredbe. Poročila urada OLAF pa naj bi imela velik vpliv na odločitev romunskega organa za preprečevanje korupcije o kazenskem pregonu pritožnika, kot naj bi bilo razvidno iz sporočil za javnost urada OLAF in romunskega organa za preprečevanje korupcije z dne 13. novembra 2017. Ta poročila naj bi se namreč v nacionalnem kazenskem postopku štela za odločilne dokaze. Po mnenju pritožnika je ustrezna podlaga, na podlagi katere je treba preizkusiti dopustnost njegove tožbe, sodba z dne 8. julija 2008, Franchet in Byk/Komisija (T‑48/05, EU:T:2008:257).
40
Pritožnik z drugim delom prvega pritožbenega razloga trdi, da zavrženje njegove tožbe kot nedopustne kaže na pomanjkljivost sistema sodnega varstva Unije, ki je v nasprotju z zahtevami iz člena 47 Listine, saj naj bi poročila in priporočila urada OLAF – v nasprotju s tem, kar je Splošno sodišče razsodilo v točkah 40 in 41 izpodbijanega sklepa – pomembno vplivala na odločitve nacionalnih organov na področju kazenskega pregona. Poleg tega, ker naj sodišča držav članic ne bi bila pristojna niti za preučitev prvotnih preiskav urada OLAF z vidika prava Unije niti za odločanje o njihovi zakonitosti in ker naj nezakonita preiskovalna dejanja urada OLAF ne bi mogla biti predmet ničnostne tožbe, ampak samo odškodninske tožbe, naj take tožbe ne bi bilo mogoče šteti za učinkovito pravno sredstvo v smislu navedene določbe.
41
Komisija trdi, da je prvi pritožbeni razlog brezpredmeten in vsekakor neutemeljen.
Presoja Sodišča
42
Kot je Splošno sodišče pravilno opozorilo v točki 30 izpodbijanega sklepa, je treba, kadar je odločba Komisije, tako kot v obravnavani zadevi, zavrnilna, to odločbo presojati glede na naravo zahteve, na katero odgovarja (sklep z dne 6. aprila 2006, GISTI/Komisija, C‑408/05 P, neobjavljen, EU:C:2006:247, točka 10 in navedena sodna praksa), to je, v obravnavanem primeru in kot je ugotovilo Splošno sodišče v točki 31 tega sklepa, prošnje, naslovljene na urad OLAF, za začetek preiskave o poteku prejšnjih preiskav.
43
Prvič, Splošno sodišče pa je v nasprotju s tem, kar trdi pritožnik s prvim delom svojega pritožbenega razloga, usmerjenim proti točkam 33, 34 in 36 izpodbijanega sklepa, v zvezi s tem v navedeni točki 36 pravilno razsodilo – pri čemer se je oprlo na preudarke iz točk od 33 do 35 navedenega sklepa – da zavrnitve urada OLAF, da začne preiskavo o poteku prejšnjih preiskav, ni mogoče šteti za akt, ki ima zavezujoče pravne učinke, ki lahko posežejo v interese pritožnika tako, da bistveno spremenijo njegov pravni položaj, in da navedena zavrnitev zato ni odločba, zoper katero se lahko vloži ničnostna tožba na podlagi člena 263 PDEU.
44
Poleg tega je treba ugotoviti, da pritožnik s svojimi trditvami ne graja vsebine razlogovanja Splošnega sodišča v točkah od 33 do 35 izpodbijanega sklepa, na podlagi katerega je prišlo do ugotovitve, ki jo vsebuje točka 36 navedenega sklepa, ampak se navedene trditve nanašajo na vprašanje, ali se je urad OLAF v okviru prejšnjih preiskav pravilno odločil, da pritožnika ni štel za „preiskovanca“ v smislu člena 2, točka 5, Uredbe št. 883/2013.
45
Vendar odgovor na to vprašanje glede na navedena razlogovanje in ugotovitev Splošnega sodišča ni upošteven, saj je to v točki 33 izpodbijanega sklepa med drugim pravilno poudarilo, da nobena določba Uredbe št. 883/2013 fizičnim in pravnim osebam ne daje pravice od urada OLAF zahtevati, naj začne preiskavo o svojih predhodno opravljenih preiskavah, ne glede na to, ali gre ali ne za „preiskovance“ v smislu člena 2, točka 5, te uredbe.
46
Namreč niti „preiskovanec“ v smislu te določbe, ki je v njej opredeljen kot „oseb[a] ali gospodarski subjekt, osumljen storitve dejanja goljufije, korupcije ali katerega koli drugega nezakonitega dejanja, ki škodi finančnim interesom Unije, in ga [urad OLAF] zato preiskuje“, nima pravice od tega urada zahtevati, naj začne preiskavo o svojih preiskavah, in ta urad ni dolžan začeti take preiskave na podlagi informacij, ki so mu predložene.
47
Poleg tega je Splošno sodišče, kot trdi Komisija, v točki 43 izpodbijanega sklepa ob sklicevanju na točki 37 in 38 tega sklepa v bistvu presodilo tudi, da če bi moralo tožbo presojati glede na končna poročila urada OLAF, na katerih tožba temelji, kot predlaga pritožnik, tako da bi se ta tožba nanašala na zavrnitev urada OLAF, da ta poročila spremeni ali ponovno preuči, bi taka tožba povzročila obid roka za vložitev ničnostne tožbe zoper ta poročila.
48
Vendar pritožnik s prvim pritožbenim razlogom ne izpodbija te presoje Splošnega sodišča.
49
V zvezi s tem, ker tožba na prvi stopnji formalno ni bila usmerjena zoper končna poročila prejšnjih preiskav, temveč zoper sporni dopis, s katerim je urad OLAF zavrnil prošnjo pritožnika za začetek preiskave o poteku prejšnjih preiskav, je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča akt, ki ne vsebuje nobenega novega elementa v primerjavi s prejšnjim aktom, pomeni zgolj njegov potrditveni akt in zato ne more povzročiti, da začne teči nov rok za vložitev tožbe (sklep z dne 23. oktobra 2009, Komisija/Potamianos in Potamianos/Komisija, C‑561/08 P in C‑4/09 P, EU:C:2009:656, točka 43 in navedena sodna praksa).
50
V obravnavani zadevi je pritožnik, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 43 sklepnih predlogov in kot je razvidno iz ugotovitev Splošnega sodišča v izpodbijanem sklepu, v dopisih, poslanih uradu OLAF, zgolj grajal ugotovitve urada OLAF v končnih poročilih v zvezi s prejšnjima preiskavama in procesnimi akti, ki so privedli do teh ugotovitev, ne da bi predložil nove in bistvene elemente. Iz teh istih ugotovitev izhaja, da v odgovorih urada OLAF, zlasti v spornem dopisu, ni bilo sklicevanja niti na te elemente niti na ponovno preučitev položaja pritožnika glede na navedena poročila.
51
Iz tega sledi, da je v zvezi z zavrnitvijo urada OLAF, da začne preiskavo o poteku prejšnjih preiskav, sporni dopis vsekakor zgolj potrditveni akt končnih poročil, pripravljenih po zaključku teh preiskav, tako da je treba šteti – ne da bi bilo treba v obravnavanem primeru preučiti vprašanje, ali sta ti poročili izpodbojna akta v smislu člena 263 PDEU – da je Splošno sodišče v točki 43 izpodbijanega sklepa pravilno razsodilo, da tožbe pritožnika v obravnavanem primeru nikakor ni mogoče razglasiti za dopustno, v nasprotnem primeru bi prišlo do obida roka, v katerem bi zadevna oseba eventualno lahko izpodbijala končna poročila prejšnjih preiskav urada OLAF.
52
Glede na navedeno je treba prvi del prvega pritožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
53
Drugič, v zvezi z drugim delom tega pritožbenega razloga, ki se nanaša na to, da ugotovitev Splošnega sodišča v izpodbijanem sklepu, da je tožba nedopustna, kaže na pomanjkljivost sistema sodnega varstva Unije, je treba najprej spomniti, da iz člena 256 PDEU, člena 58, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije ter člena 168(1)(d) in člena 169 Poslovnika Sodišča izhaja, da je treba v pritožbi natančno navesti izpodbijane elemente sodbe, katere razveljavitev se predlaga, in pravne trditve, ki ta predlog posebej utemeljujejo, sicer pritožba oziroma zadevni pritožbeni razlog ni dopusten (sklep z dne 29. junija 2016, Varuh človekovih pravic/Staelen, C‑337/15 P, neobjavljen, EU:C:2016:670, točka 21 in navedena sodna praksa).
54
Pritožnik pa s tem, da je drugi del prvega pritožbenega razloga oblikoval tako, kot je bilo navedeno v točki 40 te sodbe, ni izpolnil teh zahtev. Namreč, medtem ko je Splošno sodišče v točkah od 47 do 55 izpodbijanega sklepa preučilo trditev pritožnika, ki je bila navedena na prvi stopnji in ki se nanaša na tako domnevno pomanjkljivost sistema sodnega varstva Unije, in temu vprašanju namenilo vrsto pravnih utemeljitev, pritožnik v tem drugem delu tega pritožbenega razloga, na eni strani, zgolj navaja, da se ne strinja s presojo Splošnega sodišča iz točk 40 in 41 navedenega sklepa, in na drugi strani, zelo na kratko podaja nekaj splošnih trditev, ne da bi poskušal pojasniti, kako naj bi bilo v različnih pravnih utemeljitvah, vsebovanih v točkah od 47 do 55 navedenega sklepa, domnevno napačno uporabljeno pravo.
55
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je treba kot očitno nedopusten zavreči pritožbeni razlog, ki je omejen na splošne trditve in ne vsebuje natančnih navedb v zvezi s točkami izpodbijane odločbe, v katerih naj bi bilo domnevno napačno uporabljeno pravo (glej v tem smislu sklep z dne 29. junija 2016, Varuh človekovih pravic/Staelen, C‑337/15 P, neobjavljen, EU:C:2016:670, točka 22 in navedena sodna praksa). V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča zahteve, navedene v točki 53 te sodbe, ne izpolnjuje pritožbeni razlog, ki je omejen na tožbene razloge in trditve, ki so že bili predloženi Splošnemu sodišču, ne da bi vseboval utemeljitev, s katero bi se natančneje opredelila napačna uporaba prava v izpodbijani sodbi. Taka pritožba namreč dejansko pomeni predlog za ponovni preizkus tožbe, ki je bila vložena pri Splošnem sodišču, za kar pa Sodišče ni pristojno (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, točka 127 in navedena sodna praksa).
56
Iz tega sledi, da drugi del prvega pritožbenega razloga ni dopusten.
57
Glede na vse zgoraj navedeno je treba prvi pritožbeni razlog v celoti zavrniti kot delno neutemeljen in delno nedopusten.
Drugi pritožbeni razlog: kršitev člena 6 Uredbe št. 1049/2001
Trditve strank
58
Pritožnik meni, da je Splošno sodišče s tem, da je ugodilo ugovoru nedopustnosti Komisije, ki se je nanašal na to, da zavrnitev – ki jo je urad OLAF podal v spornem dopisu – dostopa do dokumentov, za katere je zaprosil pritožnik, ni izpodbojni akt v smislu Uredbe št. 1049/2001, napačno uporabilo pravo. Natančneje, Splošno sodišče naj bi v točki 69 izpodbijanega sklepa napačno presodilo, da zavrnitve dostopa do dokumentov, za katere je bilo zaprošeno v dopisu z dne 22. avgusta 2018, ni mogoče šteti za dokončni akt, sprejet v skladu s členoma 7 in 8 te uredbe. Do tega sklepa naj bi prišlo, potem ko je med drugim v točkah 64 in 65 tega sklepa navedlo, na eni strani, da je pritožnik šele v fazi pisnih vlog, predloženih Splošnemu sodišču, prvič navedel, da njegova prošnja za dostop temelji na členu 6 iste uredbe, in na drugi strani, da je iz spornega dopisa jasno razvidno, da urad OLAF navedene prošnje ni obravnaval kot prošnjo za dostop na podlagi navedenega člena 6, ampak izključno kot prošnjo za vpogled v preiskovalna spisa.
59
Splošno sodišče naj tako ne bi upoštevalo dejstva, da člen 6 Uredbe št. 1049/2001 v zvezi s prošnjo za dostop do dokumentov ne določa nobene posebne formalne zahteve, razen tega, da se prošnja predloži v enem od jezikov Unije in da je ta dovolj natančna, da lahko institucija ugotovi, za katere dokumente gre. Ker Komisija pritožnika ni obvestila o njegovi pravici do vložitve potrdilne prošnje na podlagi člena 7(2) navedene uredbe, pritožnik meni, da je treba zavrnitev dostopa do dokumentov s strani urada OLAF šteti za dokončni akt, zoper katerega se lahko vloži ničnostna tožba.
60
Komisija trdi, prvič, da pritožnik z drugim pritožbenim razlogom Sodišču predlaga, naj ponovno preuči presojo dejstev, ki jo je opravilo Splošno sodišče, za kar pa Sodišče v okviru pritožbe ni pristojno.
61
Drugič, Komisija meni, da se je pritožnik za dostop do dokumentov, za katere je zaprosil urad OLAF, lahko oprl bodisi na pravico do vpogleda v spis iz člena 41(2)(b) Listine bodisi na pravico dostopa javnosti do dokumentov, ki je določena in urejena z Uredbo št. 1049/2001. V obravnavani zadevi pa naj pravna podlaga, na katero je pritožnik oprl svojo prošnjo za dostop iz dopisa z dne 22. avgusta 2018, ne bi bila jasna in iz tega dopisa naj bi bilo mogoče sklepati, da je temeljila na členu 41(2)(b) Listine. Zato naj bi bilo normalno, da urad OLAF v spornem dopisu te prošnje za dostop ni preučil z vidika Uredbe št. 1049/2001 in da pritožnika ni opozoril na možnost vložitve potrdilne prošnje na podlagi člena 7 Uredbe št. 1049/2001. V zvezi s tem Komisija meni, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da mora biti prošnja za dostop do dokumentov dovolj natančna, da zadevni instituciji omogoči, da nanjo odgovori. V tem okviru naj bi bili prosilci zavezani predložiti upoštevne informacije in pri vlaganju take prošnje upoštevati dolžnost lojalnosti.
62
Tretjič, Komisija meni, da bi moral pritožnik, če je kljub temu menil, da njegova prošnja za dostop temelji na tej uredbi, vložiti potrdilno prošnjo na podlagi člena 7 Uredbe št. 1049/2001. Če bi se začetni odgovor urada OLAF razumel kot zavrnitev v smislu navedene uredbe, ta odgovor glede na dvostopenjski postopek, ki ga vzpostavlja ta uredba, namreč nikakor naj ne bi mogel biti izpodbojni akt.
Presoja Sodišča
63
Najprej je treba opozoriti, da postopek za dostop do dokumentov institucij poteka v dveh stopnjah in da je odgovor na začetno prošnjo v smislu člena 7(1) Uredbe št. 1049/2001 le prvo stališče, zoper katero načeloma ni mogoče vložiti tožbe. Vendar je zoper tak odgovor izjemoma mogoče vložiti ničnostno tožbo, če institucija z njim sprejme dokončno odločitev (glej sodbo z dne 2. oktobra 2014, Strack/Komisija, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, točka 36 in navedena sodna praksa).
64
Kot je generalna pravobranilka v bistvu navedla v točki 74 sklepnih predlogov, to, da zadevna institucija v odgovoru v skladu s členom 7(1) Uredbe št. 1049/2001 prosilca ne seznani, da ima pravico do vložitve potrdilne prošnje na podlagi člena 7(2) te uredbe, kaže na dokončnost tega odgovora.
65
Poleg tega je treba v delu, v katerem Komisija nasprotuje drugemu pritožbenemu razlogu pritožnika s trditvijo, da trditve, navedene v utemeljitev tega razloga, spadajo v okvir presoje dejstev, ki jo je opravilo Splošno sodišče, in da zato niso predmet nadzora Sodišča, ki odloča o pritožbi, opozoriti, da je pravna opredelitev dejstva ali akta, kot je dopis, ki jo opravi Splošno sodišče, pravno vprašanje, ki ga je mogoče postaviti v okviru pritožbe (sodba z dne 23. novembra 2017, Bionorica in Diapharm/Komisija, C‑596/15 P in C‑597/15 P, EU:C:2017:886, točka 55 in navedena sodna praksa).
66
V obravnavani zadevi iz izpodbijanega sklepa izhaja, da urad OLAF pritožnika ni obvestil o njegovi pravici do vložitve potrdilne prošnje na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 1049/2001.
67
Iz tega sklepa sicer izhaja tudi, da pritožnik v dopisu z dne 22. avgusta 2018 ni omenjal Uredbe št. 1049/2001 in da je šele v pisnih vlogah, predloženih Splošnemu sodišču, prvič navedel, da je bila njegova prošnja za dostop do dokumentov v navedenem dopisu vložena na podlagi člena 6 navedene uredbe.
68
Vendar je treba v zvezi s tem navesti, da je treba prošnje za dostop do dokumentov v skladu s členom 6(1) Uredbe št. 1049/2001 vložiti v kakršni koli pisni obliki, vključno z elektronsko, v enem od jezikov, navedenih v členu 55 PEU, pri čemer morajo biti te prošnje dovolj natančne, da lahko zadevna institucija ugotovi, za kateri dokument gre.
69
Nobena določba Uredbe št. 1049/2001 pa prosilcu ne nalaga, da navede pravno podlago svoje prošnje.
70
Take obveznosti tudi ni mogoče izpeljati iz sodne prakse, ki jo navaja Komisija, saj je bila zahteva, navedena v točki 68 te sodbe, in sicer da je treba prošnjo za dostop oblikovati dovolj natančno, da lahko institucija ugotovi, za kateri dokument gre, kljub nekaterim razlikam v formulaciji, tista, ki je bila obravnavana v sodbi z dne 20. januarja 2011, Strack/Komisija (F‑121/07, EU:F:2011:3, točke od 84 do 91), in ne obveznost natančne navedbe pravne podlage prošnje.
71
Neobstoj obveznosti, da bi se bilo treba v prošnji za dostop do dokumentov izrecno sklicevati na Uredbo št. 1049/2001, je poleg tega v skladu s ciljem te uredbe. Iz člena 1(a) navedene uredbe namreč izhaja, da je njen namen zagotoviti „čim širši dostop do dokumentov“.
72
Iz sodne prakse Sodišča tako izhaja, da je z Uredbo št. 1049/2001 zagotovljena zelo široka pravica dostopa do dokumentov zadevnih institucij, pri čemer ta pravica v skladu s členom 6(1) te uredbe ni pogojena z navedbo razlogov za prošnjo (sodba z dne 26. januarja 2010, Internationaler Hilfsfonds/Komisija, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, točka 56).
73
V teh okoliščinah je treba v nasprotju s tem, kar je Splošno sodišče razsodilo v točkah 65, 66 in 68 izpodbijanega sklepa, ugotoviti, da bi urad OLAF med drugim moral preučiti prošnjo pritožnika za dostop z vidika Uredbe št. 1049/2001 in bi torej moral pritožnika obvestiti o pravici do vložitve potrdilne prošnje na podlagi člena 7(2) zadnjenavedene uredbe.
74
Dejstvo, da je Splošno sodišče v točki 66 izpodbijanega sklepa navedlo, da se je pritožnik v dopisu z dne 22. avgusta 2018„ves čas skliceval na Uredbo št. 883/2013“, v teh okoliščinah ni upoštevno.
75
Dejstvo, da se je dopis z dne 22. avgusta 2018 nanašal na prošnjo za dostop do dokumentov v zvezi s preiskavama urada OLAF, to je na področje, ki ga ureja Uredba št. 883/2013, namreč ne preprečuje, da ta prošnja že od samega začetka ne bi temeljila na Uredbi št. 1049/2001, saj ni sporno, da je zadnjenavedena lahko pravna podlaga prošnje za dostop do dokumentov iz upravnega postopka, ki ga ureja drug akt Unije.
76
Ker urad OLAF v obravnavanem primeru pritožnika ni obvestil o njegovi pravici do vložitve potrdilne prošnje na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 1049/2001, je pritožnik, kot je razvidno iz točk 63 in 64 te sodbe, utemeljeno menil, da je urad OLAF tako v spornem dopisu dokončno izrazil svoje dokončno stališče, da zavrne njegovo prošnjo za dostop do dokumentov iz dopisa z dne 22. avgusta 2018, in da je zato zoper sporni dopis mogoče vložiti ničnostno tožbo v zvezi s tem.
77
Iz tega sledi, da je treba ugotoviti, da je drugi pritožbeni razlog utemeljen, ker je Splošno sodišče s tem, da je v točki 69 izpodbijanega sklepa razsodilo, da zavrnitve dostopa do dokumentov, za katere je bilo zaprošeno z dopisom z dne 22. avgusta 2018, ni mogoče šteti za dokončni akt, zoper katerega je mogoče vložiti ničnostno tožbo, napačno uporabilo pravo.
78
Glede na vse zgoraj navedeno je torej treba izpodbijani sklep razveljaviti v delu, v katerem je Splošno sodišče kot nedopustno zavrglo tožbo pritožnika v delu, v katerem se je ta nanašala na razglasitev ničnosti zavrnitve urada OLAF iz spornega dopisa, da bi pritožniku odobril dostop do dokumentov, za katere je ta zaprosil v dopisu z dne 22. avgusta 2018, v preostalem pa pritožbo zavrniti.
Vrnitev zadeve v razsojanje Splošnemu sodišču
79
Sodišče lahko v skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije v primeru razveljavitve odločitve Splošnega sodišča samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje, ali pa jo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.
80
Ker je Splošno sodišče v obravnavanem primeru tožbo pritožnika v delu, v katerem se je ta nanašala na razglasitev ničnosti zavrnitve urada OLAF iz spornega dopisa, da pritožniku odobri dostop do dokumentov, za katere je ta zaprosil v dopisu z dne 22. avgusta 2018, zavrglo kot nedopustno ter ker se posledično o tožbenih razlogih, navedenih v podporo temu delu tožbe, pred Splošnim sodiščem ni kontradiktorno razpravljalo in jih navedeno sodišče ni preučilo, stanje postopka ne dovoljuje odločitve o sporu v smislu te določbe (glej v tem smislu sodbo z dne 8. septembra 2020, Komisija in Svet/Carreras Sequeros in drugi, C‑119/19 P in C‑126/19 P, EU:C:2020:676, točka 130). Zato je treba zadevo vrniti v razsojanje Splošnemu sodišču, da to odloči o tem delu ničnostne tožbe.
81
Posledično ni treba odločiti o predlogu pritožnika za sprejetje pripravljalnih ukrepov iz točke 36 te sodbe.
Stroški
82
Sodišče v skladu s členom 184(2) Poslovnika Sodišča odloči o stroških, če pritožba ni utemeljena ali če je utemeljena in Sodišče samo dokončno odloči v sporu.
83
Člen 138(3) Poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporabi na podlagi člena 184(1) tega poslovnika, določa, da če vsaka stranka uspe samo deloma, nosi vsaka svoje stroške.
84
V obravnavanem primeru je treba zadnjenavedeno določbo uporabiti, ker je bila pritožba zavrnjena v delu, v katerem je Splošno sodišče z izpodbijanim sklepom zavrglo predlog za razglasitev ničnosti spornega dopisa v delu, v katerem je urad OLAF s tem dopisom zavrnil začetek preiskave o poteku prejšnjih preiskav, vendar ji je bilo ugodeno v delu, v katerem je Splošno sodišče s tem sklepom zavrglo predlog za razglasitev ničnosti spornega dopisa v delu, v katerem je urad OLAF s tem dopisom zavrnil odobritev dostopa do dokumentov, za katere je pritožnik zaprosil v dopisu z dne 22. avgusta 2018.
85
Zato je treba odločiti, da vsaka stranka nosi svoje stroške v zvezi s tem pritožbenim postopkom, odločitev o stroških v zvezi s postopkom na prvi stopnji pa se pridrži, ker se zadeva vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
1.
Sklep Splošnega sodišča Evropske unije z dne 12. maja 2020, Dragnea/Komisija (T‑738/18, neobjavljen, EU:T:2020:208), se razveljavi v delu, v katerem je Splošno sodišče kot nedopustno zavrglo tožbo Liviuja Dragnee za razglasitev ničnosti dopisa Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) z dne 1. oktobra 2018 v delu, v katerem je ta urad s tem dopisom L. Dragnei zavrnil dostop do dokumentov, za katere je ta zaprosil v dopisu z dne 22. avgusta 2018.
2.
Zadeva se vrne v razsojanje Splošnemu sodišču Evropske unije, da to odloči o tem delu predloga za razglasitev ničnosti.
3.
V preostalem se pritožba zavrne.
4.
Liviu Dragnea in Evropska komisija nosita stroške, ki so jima nastali v okviru te pritožbe.
5.
Odločitev o preostalih stroških se pridrži.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.