62007CC0423_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. A koncesszió szerepe és jelentése a közösségi jogban közismerten kényes témakört képez, amelynek szabályozása mind ez idáig igencsak szűk körű. A jelen ügy tárgyát képező építési beruházásra irányuló koncessziós szerződések mindazonáltal tárgyát képezik a közösségi jogalkotó kifejezett beavatkozásának(2), aki a legfrissebb 2004/18/EK irányelvben(3) egy egész címet szentelt nekik(4) .
2. Mindazonáltal az a tényállás, amelyről a Bíróságnak jelen ügyben ítéletet kell hoznia, nem a fent hivatkozott irányelv által felvázolt szabályozási keret alapján értékelendő. Időrendi szempontból ugyanis a vita tárgyát képező eseményekre a 93/37/EGK irányelvet(5) kell alkalmazni. Ebben a jogszabályban az építési beruházásra irányuló koncessziós szerződések szabályozása sokkal korlátozottabb és lényegre törőbb volt, mint a jelenleg hatályban lévő jogszabály szövegében.
3. A jelen kötelezettségszegés megállapítására irányuló keresetében a Bizottság azt állítja, hogy a Spanyol Királyság a Madridot és La Coruña‑t összekötő A6‑os autópálya két új csatlakozó szakaszának építésére és üzemeltetésére vonatkozó koncesszió odaítélése során megsértette az építési beruházásra irányuló koncessziós szerződésekre vonatkozó közösségi szabályokat.
I – Jogi háttér
4. A jelen ügyhöz kapcsolódó közösségi rendelkezéseket, ahogyan azt előre jeleztem, a 93/37 irányelv (a továbbiakban: irányelv) tartalmazza. Különösképpen annak ötödik preambulumbekezdése hívja fel a figyelmet arra, hogy „[...] a koncessziós szerződéseknek az építési beruházásra irányuló közbeszerzés terén növekvő jelentőségét és sajátos jellegét szem előtt tartva, ebben az irányelvben a közzétételre vonatkozó szabályokról is rendelkezni kell”. A közösségi jogalkotó szándéka tehát az volt, hogy az építési beruházásra irányuló koncessziós szerződések tárgyában meghatározzon néhány alapvető szempontot, ezen felül azonban a hatóságoknak sokkal szélesebb szabad mozgásteret hagyjon, mint a közbeszerzések területén.
5. Az irányelv 1. cikke így rendelkezik:
„Ennek az irányelvnek az alkalmazásában:
a) az »építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés« olyan visszterhes szerződés, amely írásban jön létre az ajánlattevő és a b) pontban meghatározott valamely ajánlatkérő között, a II. mellékletben említett tevékenységek egyikéhez kapcsolódó építési beruházás, vagy alább a c) pontban meghatározott építmény kivitelezésére, vagy kivitelezésére és tervezésére együtt, vagy az ajánlatkérő által meghatározott követelményeknek megfelelő építmény bármilyen eszközzel történő kivitelezésére;
[…]
d) az »építési beruházásra irányuló koncessziós szerződés« az a) pontban szereplővel azonos típusú szerződés, kivéve, hogy az elvégzendő építési beruházásért járó ellenszolgáltatás vagy kizárólag az építmény hasznosítási joga, vagy ez a jog pénzbeni ellenszolgáltatással kiegészülve;
[…]”.
6. Az irányelv 3. cikke szerint:
„Amennyiben az ajánlatkérő építési beruházásra irányuló koncessziós szerződést köt, az ilyen szerződésre a 11. cikk (3), (6), (7) és (9)–(13) bekezdésében, valamint a 15. cikkben foglalt közzétételi szabályokat kell alkalmazni, ha a szerződés értéke legalább 5000000 ECU.
[…]”.
7. Az irányelv 11. cikkének azon részei, amelyek alkalmazását az építési beruházásra irányuló koncessziók esetében a 3. cikk elrendeli, a következők:
„[…]
(3) Az az ajánlatkérő, amely egy építési beruházásra irányuló koncessziós szerződést kíván odaítélni, ezt a szándékát hirdetményben közli.
[…]
(6) Az (1)–(5) bekezdésben említett hirdetményeket a IV., V. és VI. mellékletben foglalt minták szerint kell elkészíteni úgy, hogy azok tartalmazzák az említett mellékletekben kért adatokat.
Az ajánlatkérő, amikor a kiválasztás céljából az ajánlattevőktől az általa megkövetelt gazdasági és műszaki feltételekre vonatkozó adatokat kér, nem követelhet a 26. és a 27. cikkben meghatározottakon kívül egyéb feltételt (IV. B. melléklet 11. pontja, IV. C. melléklet 10. pontja és IV. D. melléklet 9. pontja).
(7) Az ajánlatkérő az (1)–(5) bekezdésben említett hirdetményeket a lehető leggyorsabban és a legmegfelelőbb módon küldi meg az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványai Hivatalának. A 14. cikkben említett gyorsított eljárás esetében a hirdetményt telexen, táviratban vagy telefaxon kell megküldeni.
[…]
(9) A (2), a (3) és a (4) bekezdésben említett hirdetményeket az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában és a TED-adatbankban az eredeti nyelveken és teljes terjedelemben közzé kell tenni. Az egyes hirdetmények fontos elemeinek összefoglalását a Közösség egyéb hivatalos nyelvein is közzé kell tenni, azzal, hogy egyedül az eredeti nyelven készült szöveg hiteles.
(10) Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványai Hivatala a hirdetményeket feladásuk után legkésőbb 12 nappal közzéteszi. A 14. cikkben említett gyorsított eljárás esetében ez az időszak öt napra csökken.
(11) A hirdetményt nem lehet az ajánlatkérő székhelye szerinti ország hivatalos közlönyében vagy sajtójában az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványai Hivatala részére történő feladása előtt közzétenni, a feladás időpontját pedig a hirdetményben közölni kell. A közzétett hirdetmény nem tartalmazhat más adatokat, mint amelyek az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában megjelentek.
(12) Az ajánlatkérőnek igazolnia kell a feladás időpontját.
(13) A hirdetményeknek az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában való közzététele költségeit a Közösség viseli. A hirdetmény terjedelme nem lehet több a Hivatalos Lap egy oldalánál, illetve körülbelül 650 szónál. A Hivatalos Lap minden olyan számának, amely egy vagy több hirdetményt tartalmaz, tartalmaznia kell azt a hirdetménymintát vagy hirdetménymintákat, amelynek alapján a közzétett hirdetmény(ek) készült(ek).”
II – Az alkalmazandó nemzeti jog és a jogvita alapját képező tényállás
A – A nemzeti jog
8. A autópályák koncessziós szerződések keretében történő építéséről, karbantartásáról és üzemeltetéséről szóló, 1972. május 10‑i 8. sz. törvény (a továbbiakban: Ley de Autopistas) 1996‑tól hatályos változata 8. cikke (2) bekezdésének második albekezdése a következőképpen rendelkezik:
„[…] az előző bekezdésben foglalt tevékenységeken kívül a koncessziós társaság tevékenységi körébe tartoznak a közúti infrastruktúrával kapcsolatos, a közbeszerzési szerződésben nem említett, viszont a szerződésre hatással lévő, az autópálya hatásövezetében elvégzendő, illetve a forgalom szervezéséhez szükséges azon építési munkák, amelyeknek tervezése és kivitelezése, vagy pedig egyedül a kivitelezése ellenszolgáltatásként a koncessziós jogosultra hárul […]”.
9. Az 1999. április 16‑i 597. sz. királyi rendelet 20 km‑ben határozta meg az autópályák hatásterületének kiterjedését.
B – A tényállás
10. A jogvita az A6‑os autópályának a Villalba dél és Adanero észak között húzódó szakaszára vonatkozik. Ez elsődleges fontosságú díjköteles autópálya-szakasz, amelyet mindig nagyon élénk forgalom jellemez. Az ettől közvetlenül délre fekvő, Madrid és Villalba között húzódó A6‑os autópályaszakasz használata díjmentes és az állam üzemeltetésében van.
11. 1968‑tól a Villalba-Adanero autópálya szakaszt az Ibérica de Autopistas SA társaság (a továbbiakban: Iberpistas) üzemelteti koncesszióban. Ez a koncesszió a vizsgált tényállás idején 2018‑as lejáratú volt.
12. A jelen ügy kiindulási pontját képező esemény a spanyol kormány két új autópályaszakasz megépítésére irányuló döntése, amelyek célja a Villalba–Adanero szakasztól nyugatra és keletre található Ávila és Segovia városok A6‑os autópályával történő összekötése.
13. Az 1999. június 4‑i miniszteri rendelettel, amely a rákövetkező június 8‑án jelent meg a Boletín Oficial del Estado -ban (spanyol hivatalos lap; a továbbiakban: BOE), pályázati felhívást tettek közzé (a továbbiakban: első hirdetmény) az alábbiakra kiterjedő koncesszióra:
– Az A6‑os autópályát Ávilával és Segoviával összekötő két csatlakozó szakasz megépítése, valamint ezen autópálya szakaszok üzemeltetése 25–40 év időtartamra;
– Az A6‑os autópálya Villalba és Adanero közötti szakaszának üzemeltetése 2018‑tól, azaz az Iberpistas koncessziójának lejártától, a szóban forgó szakaszon áthaladó gépjárművek átlagos száma alapján megállapítandó időtartamra;
– A guadarrama-i lehajtó megépítése az A6‑os autópálya Villalba-Adanero szakaszán (amely hozzávetőlegesen félúton van a két város között);
– A Madrid és Villalba közötti autópályaszakasz kiszélesítése (mindkét menetirányban egy negyedik sávval): egy díjmentes, állami üzemeltetésében álló szakaszról van szó, ahogyan azt már említettük.
14. A megfelelő hirdetmény 1999. június 16‑án jelent meg az Európai Unió Hivatalos Lapjában .
15. 1999. július 7‑én azonban új hirdetményt (a továbbiakban: második hirdetmény) hagytak jóvá, mely a BOE‑ban két nappal később jelent meg. Ez a hirdetmény az előző helyébe lépett.
16. A második hirdetményt jóváhagyó miniszteri rendelet részletesen úgy szólt, hogy „a hivatkozott ajánlati dokumentációt műszaki okokból módosítani kell az ajánlati felhívás tárgyának újbóli meghatározása, valamint a koncesszió időtartamát illetően bizonyos módosítások átvezetése érdekében”.
17. A második hirdetmény tárgya konkrétan a következő volt:
– Az első hirdetményben szereplő, az A6‑os autópályát Ávilával és Segoviával összekötő két szakasz megépítése, azzal a különbséggel, hogy a koncesszió időtartalmát 22 és 37 év közötti időtartamra módosították;
– Az első hirdetményben szereplő, az A6‑os autópálya Villalba-Adanero közötti szakaszának üzemeltetése 2018‑tól, ugyancsak a koncesszió időtartamára vonatkozó néhány módosítással.
18. Amint látható, a második hirdetmény törölte a guadarramai lehajtó, valamint a Madrid–Villalba szakasz negyedik sávja megépítése szükségességének megjelölését.
19. Mind az első, mind a második hirdetményben szerepeltek az 5. cikk alatt a következő pontok:
„[…]
13. Az ajánlattevőknek az ajánlataikban kifejezetten meg kell jelölniük azokat az intézkedéseket, amelyeket a koncesszió által a globális úthálózatra, a régió idegenforgalmi vonzerejére és a történelmi vagy művészeti emlékek értékére, valamint a táj és a természet védelmére és megóvására gyakorolt hatások vonatkozásában javasolnak tenni, az e területekre irányadó szabályok tiszteletben tartásának sérelme nélkül.
[…]
16. Az ajánlattevők bemutatják a hatóságoknak azokat az intézkedéseket, amelyeket a koncesszió tárgyát képező szakaszok megépítésével érintett övezetben a helyközi forgalom megfelelő kezelése érdekében szándékoznak tenni, és ezek közül megjelölik azokat, amelyek végrehajtását a saját költségükre vállalják. A szerződés odaítélése során e megfontolások kreativitása és megvalósíthatósága kedvező elbírálás alá esik, figyelembe véve azon övezetek nagymértékű közlekedési túltelítettségét, amelyeknek forgalmára a szerződés tárgyát képező útvonalak hatással lesznek”.
20. A koncesszió odaítélésének feltételeit a második hirdetmény 10. cikke határozta meg, amely azonban megegyezik az első hirdetmény 10. cikkével. E feltételek egyike nevezetesen „a forgalom és a környezet kezelésére javasolt intézkedések” értékelésére vonatkozott. Ennek a feltételnek a súlya maximálisan 150 pontban került meghatározásra az összesen elérhető 1250 ponthoz képest.
21. A 29. cikk, amely szintén megegyezett az első és a második hirdetményben, így szólt:
„Jelen dokumentáció 2. cikkének 1. és 2. pontjában említett szakaszokkal kapcsolatban a koncessziós jogosult köteles biztosítani, hogy a forgalom az autópálya egyetlen pontján se haladja meg a D [forgalmi] szintet [...], és ennek érdekében saját költségén, bármely igény nélkül, megfelelő idővel korábban minden szükséges bővítést elvégez” .
22. A 29. cikkben említett szakaszok, vagyis a hirdetmény 2. cikkének 1. és 2. pontjában említettek, az A6‑os autópályát Ávilával és Segoviával összekötő szakaszok.
23. A pályázaton három pályázó vett részt, köztük az Iberpistas, aki a tényállás idején, ahogy már láttuk, koncessziós jogosultja volt a Villalba és Adanero közötti A6‑os autópályaszakasznak. Egyik pályázó sem egyetlen megoldással állt elő: mindannyian több változatot nyújtottak be. Az Iberpistas egészen pontosan kilenc különböző változatot terjesztett elő.
24. Az 1999. november 5‑i 1724. sz. királyi rendelettel az Iberpistasnak ítélték oda a koncessziót, a pályázó által a „VT‑B, TGE” ajánlati változatban javasolt feltételek szerint.
25. Az Iberpistas által benyújtott, győztesnek minősített ajánlat a második hirdetményben kifejezetten benne foglaltakhoz képest egy sor kiegészítő munkálatot tartalmazott:
– a Madrid és Villalba közötti A6‑os autópályaszakasz (tehát az A6‑os autópálya állami kezelésében álló, díjmentes szakaszának) kiszélesítése egy-egy sávval mindkét menetirányban;
– az A6‑os autópálya Villalbától északra fekvő, Villalba-Valle de los Caídos–San Rafael szakaszán (vagyis azon a szakaszon, amelynek 2018‑ig már az Iberpistas volt a koncessziós jogosultja) további forgalmi sáv és új alagút építése;
– a Villalba-Valle de los Caídos közötti A6‑os autópályaszakasz kiszélesítése egy-egy sávval mindkét menetirányban (itt is olyan A6‑os autópályaszakaszról van szó, melynek 2018‑ig már az Iberpistas volt a koncessziós jogosultja).
26. A szóban forgó koncesszió odaítéléséről szóló határozatot Spanyolországban két különböző keresettel támadták meg, az egyiket egy parlamenti tagokból álló csoport, a másikat egy szakszervezet és egy környezetvédelmi egyesület terjesztette elő. A Tribunal Supremo (spanyol legfelsőbb bíróság) 2003‑ban hozott két döntésével az egyik keresetet elfogadhatatlannak minősítette, a másodikat pedig érdemben elutasította.
III – A pert megelőző eljárás
27. A jelen eljárást megelőző szakasz meglehetősen összetett volt. Az első felszólító levél, melyet 2001. április 30‑án küldött a Bizottság a spanyol hatóságoknak, azon előfeltevésből indult ki, hogy a leírt tényállás egy része, pontosabban az állami kezelésű és díjmentes, Madrid–Villalba közötti A6‑os autópályaszakasz kiszélesítése nem koncesszió, hanem valódi építési beruházásra irányuló szerződés, mivel az ajánlatkérő oldalán nem történik kockázatvállalás. Következésképpen a Bizottság által megfogalmazott kifogások vonatkoztak mind a koncesszióra vonatkozó, mind a közbeszerzésekre vonatkozó szabályozásra: a Bizottság kifogásai mindkét vonatkozásban a 93/37 irányelv 11. cikkének közzétételre vonatkozó szabályainak be nem tartására vonatkoztak.
28. A Spanyol Királyság 2001. június 27‑i válaszlevelében vitatta a Bizottság valamennyi állítását, és többek között fenntartotta annak szükségességét, hogy az összes munkálatot, beleértve az A6‑os autópálya nem díjköteles szakaszára vonatkozókat is, a koncesszió részének kell tekinteni.
29. A spanyol hatóságokkal történt találkozó és az általuk rendelkezésre bocsátott további iratok ellenére 2002. július 18‑án a Bizottság indokolással ellátott véleményt bocsátott ki. Ebben az indokolással ellátott véleményben a Bizottság elfogadta a Spanyol Királyság azon észrevételeit, amelyek szerint kizárólag a koncesszióra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, és nem a közbeszerzésekre vonatkozókat; ezen túlmenően azonban a Bizottság megerősítette a kötelezettségszegést az irányelv által előírt közzétételi szabályok megsértése tekintetében.
30. A spanyol hatóságok az indokolással ellátott véleményre a 2002. szeptember 20‑án és 2003. március 13‑án kelt levelekkel válaszoltak.
31. A Bizottság 2003. július 25‑én újabb felszólító levelet intézett a Spanyol Királysághoz a Szerződés alapelveinek, különösen az egyenlő bánásmód elve és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának állítólagos megsértése miatt.
32. A spanyol hatóságok az új felszólító levélre 2003. október 28‑án válaszoltak; mivel a Bizottság ezzel nem elégedett meg, így 2004. december 24‑én újabb indokolással ellátott véleményt bocsátott ki, amelyre a Spanyol Királyság 2005. március 3‑án kelt levelében adott választ.
IV – A Bíróság előtti eljárás és a felek kérelmei
33. Mivel a Bizottság úgy ítélte meg, hogy kötelezettségszegés áll fenn, benyújtotta a jelen keresetet, amely 2007. szeptember 13‑án érkezett meg a Bíróság Hivatalához.
34. Az írásbeli észrevételek előterjesztését követően a feleket a 2009. szeptember 9‑i tárgyaláson hallgatták meg.
35. A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
– állapítsa meg, hogy a Spanyol Királyság – mivel az A6‑os autópályát Segoviával és Ávilával összekötő szakaszok megépítésével, karbantartásával és üzemeltetésével, valamint ugyanezen autópálya Villalba és Adanero közötti szakaszának karbantartásával és üzemeltetésével kapcsolatos állami koncesszió odaítélésére vonatkozó koncessziós hirdetményben és a konkrét ügyre vonatkozó koncessziós pályázat feltételeiben nem szerepeltette a koncessziós szerződések tárgyát képező építési beruházások között a később odaítélt építési beruházási munkákat – nem teljesítette a 93/37/EGK irányelv 3. cikke, 11. cikkének (3), (6), (7), (11) és (12) bekezdése, valamint az EK‑Szerződés alapelvei, különösen az egyenlő bánásmód elve és a hátrányos megkülönböztetés tilalma alapján fennálló kötelezettségeit;
– a Spanyol Királyságot kötelezze a költségek viselésére.
36. A Spanyol Királyság azt kéri, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a keresetet mint elfogadhatatlant, másodlagosan pedig mint megalapozatlant;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
V – A kereset elfogadhatóságáról
37. A Spanyol Királyság két szempontból tartja elfogadhatatlannak a keresetet. Elsősorban azért, mert a Bizottság nem bizonyította azon ügyvédjének képviseleti jogát, aki a Bizottság meghatalmazottjával együtt benyújtotta a keresetlevelet. Másodsorban a kereset tárgya meghatározatlan, mivel nem jelöli meg pontosan azokat a szabályokat, amelyeket a perbe vont tagállam megsértett volna.
38. A Spanyol Királyság által emelt kifogások megalapozatlanok. Ami az első kifogást illeti, elég annyit megjegyezni, hogy a Bizottság keresetéhez mellékelte az ügyvédi igazolvány másolatát. Ezt a dokumentumot az Elsőfokú Bíróság Hivatala által közzétett, felek számára kiadott kommentár kifejezetten megjelöli, mint az eljárási szabályzat 38. cikkének 3. §‑ában foglaltak betartásához elegendőt. Meg kell jegyezni ezen kívül, hogy a Bizottság saját meghatalmazottal ugyancsak képviseltette magát. Ami a második kifogást illeti, a Bizottság világosan és kifejezetten megjelölte azokat a szabályokat, amelyek megsértését állítja. A Spanyol Királyság egyébként ezeket egytől egyig számba vette saját védekezésében. Nem állnak fenn tehát elfogadhatatlansági problémák, így csak a Bizottság által kifogásoltak megalapozottságát kell tisztázni.
39. A kereset tehát elfogadható.
VI – A kötelezettségszegésről
A – A felek álláspontja
40. A Bizottság azt állítja, hogy a Spanyol Királyság két tekintetben sértette meg a közösségi jogból származó kötelezettségeit. Egyrészről megsértette a 93/37 irányelv 3. cikkét és 11. cikke (3), (6), (7), (11) és (12) bekezdését. Másrészről az Iberpistas számára történő odaítélés ellentétes a Szerződés alapelveivel, közelebbről az egyenlő bánásmód elvével és a hátrányos megkülönböztetés tilalmával.
1. A Bizottság érvei
41. A Bizottság által a 93/37 irányelv megsértésének alátámasztására felhozott fő érv a hirdetményben nem, de a nyertesnek minősített ajánlattevő ajánlatában szereplő munkákra vonatkozik: ezeknek a munkáknak az összértéke valójában alig volt kisebb, mint a kifejezetten meghirdetett beruházások összértéke.
42. A Bizottság ezenfelül azt állítja, hogy a hirdetmény azon megfogalmazása, amelyben általánosan felhívták az ajánlattevőket, hogy a forgalom problémájának megoldására jelöljenek meg lehetséges megoldásokat, nem erősítette a résztvevők azon meggyőződését, miszerint olyan kiegészítő munkálatokra lehet javaslatot tenni, amelyek jelentősége és elhelyezkedése összehasonlítható azokkal a kiegészítő beruházási munkákkal, amelyeket az Iberpistas javasolt. Különösképpen, mivel a második hirdetményben kifejezetten megjelölt beruházási munkákat csupán az A6-os autópályát Ávilával és Segoviával összekötő két szakasz megépítése képezte, a pályázók által javasolható, a forgalom csökkentésére irányuló intézkedések is kizárólag az e két szakaszhoz közvetlenül kapcsolódó intézkedések lehettek volna. Nem lehetett volna tehát olyan ajánlatokat elfogadni, amelyek a győztes ajánlathoz hasonlóan más helyszíneken zajló munkálatokat tartalmaznak, mint például az A6‑os autópálya Villalba–Adanero szakaszának kiszélesítése, amit az Iberpistas javasolt.
43. A Bizottság elutasítja a spanyol kormány érveit, amelyek szerint az a döntés, hogy megsemmisítették az első hirdetményt, és egy másodikkal helyettesítették, amely már nem tartalmazta kifejezetten e munkálatok elvégzését, egyértelművé tette, hogy a résztvevőknek alternatív megoldási javaslatokat kell tenniük az eredeti hirdetményben szerepelt, majd később kihagyott munkálatokra vonatkozóan. A Bizottság szerint a második hirdetmény szövegében semmi nem enged ilyenfajta értelmezésre következtetni. A pályázat további résztvevői egyébként kizárólag olyan változatokra tettek ajánlatot, amelyek az A6‑os autópályát Ávilával és Segoviával összekötő két szakasz megépítésére vonatkoztak.
44. Végül a Bizottság megítélése szerint a Spanyol Királyság magatartása sértette az EK‑Szerződés alapelveit is, különösen az egyenlő bánásmód elvét és a hátrányos megkülönböztetés tilalmát.
2. A spanyol kormány álláspontja
45. A Spanyol Királyság erősen vitatja a felhozott kifogásokat: nevezetesen a Bizottság nemcsak hogy nem bizonyított semmilyen kötelezettségszegést, de még a tényeket is torzítva adta elő.
46. A spanyol kormány elsőként az A6‑os autópálya forgalmi helyzetének a hirdetmény közzététele idején fennállt súlyosságára hivatkozik. Ezt a súlyos helyzetet – túl azon, hogy köztudott, mivel a sajtó állandóan hangoztatta – a spanyol hatóságok által készített hivatalos dokumentáció is világosan azonosítja és leírja, többek között a szóban forgó pályázat alapját képező dokumentáció is.
47. A spanyol kormány álláspontjának lényege, hogy a forgalmi problémák köztudott fennállása nyilvánvalóvá tette a tényt, hogy a pályázók annak ellenére, hogy a hirdetmény kifejezetten csak az A6‑os autópályát Ávilával és Segoviával összekötő két szakasz megépítésére vonatkozott, ajánlatokat tehettek mind az A6‑os autópálya Villalba-Adanero szakaszán – amely szakaszt szándékukban állt 2018‑tól kezdődően a győztesnek koncesszióba adni –, mind az A6‑os autópálya Madrid-Villalba szakaszán ténylegesen zajló forgalom csökkentését célzó intézkedésekre. Különösen ami ez utóbbi szakaszt illeti, amely mint korábban láttuk, díjmentes és az állam kezelésében áll, a spanyol kormány azt állítja, hogy a nemzeti jogalkotás biztosítja az erre a szakaszra irányuló beavatkozási lehetőségeket. A Ley de Autopistas lehetővé teszi, hogy fogalomcsökkentő intézkedéseket foganatosítsanak az autópályák úgynevezett „hatásterületén” kívül is. Mindenesetre ennek a hatásterületnek jelenleg a megállapított hossza 20 km, így tehát a koncesszió kifejezett tárgyát képező A6‑os autópálya Villalba–Adanero szakaszának hatásterületébe beletartozna a Villalbától délre eső A6‑os autópályaszakasz is.
48. A Spanyol Királyság szerint ezenfelül a hirdetmény 5. cikkének 13. és 16. pontjából kitűnik a pályázók azon lehetősége is, hogy hasonló intézkedésekre tegyenek ajánlatot a fogalomellenőrzés terén is.
49. Az a döntés, amelynek alapján megsemmisítették az első hirdetményt, és egy másodikkal helyettesítették azt, azon szándéknak tudható be, miszerint nagyobb teret akartak engedni a pályázók kreativitásának a forgalmi problémákra történő megoldási javaslatok ajánlásánál. Az a tény, hogy az új hirdetményt jóváhagyó rendelet annak megjelölésére szorítkozott, hogy ezen új változat elfogadását általános műszaki jellegű okok tették szükségessé, viszont nem tartalmazott olyan felhívást, miszerint a pályázóknak az első hirdetményben megjelölt, azonban később törölt munkákra saját megoldási javaslatot kell tenniük, a hirdetményeket elfogadó miniszteri rendeletek alapvetően rövid jellegével magyarázható.
50. A spanyol kormány nyomatékosan hangsúlyozza, hogy a Bíróság előtt általa hivatkozott érvek a nemzeti bíróságok, különösen a Tribunal Supremo által megállapított érvek. Mivel ténybeli, és nem jogi értékelésről van szó, a Bíróságnak – különösképpen a hirdetmény értelmezését illetően – ahhoz kellene alkalmazkodnia, amit ezen a ponton a nemzeti bíróság megállapított: annak ellenére, hogy válaszában a spanyol kormány elismeri, hogy a Tribunal Supremo következtetései nem kötik a Bíróságot.
51. A Spanyol Királyság ezenkívül megjegyzi, hogy az Iberpistas nem közvetlenül valósította meg az előírt munkákat, hanem pályázatot írt ki erre a célra: így a közzététel, az egyenlő bánásmód, valamit a hátrányos megkülönböztetés tilalmának alapelvéhez köthető követelmények betartásra kerültek, igaz ugyan, hogy a munkálatok kivitelezésének későbbi szakaszában. Ezzel kapcsolatban a spanyol kormány különösen az Ordine degli Architetti ügyben hozott ítéletre(6) hivatkozik, amelyben a Bíróság összeegyeztethetőnek minősítette a közbeszerzésekre vonatkozó közösségi szabályozással azt a helyzetet, amikor a hatóság nem ír ki pályázatot, hanem erről a munkálatok elvégzésével megbízott magánjogi alany gondoskodik.
B – Értékelés
1. Előzetes megállapítások
52. A jelen kereset tárgyát képező ügy jogi szempontból építési beruházásra irányuló koncesszió. Amint azt láttuk, az építési beruházásra irányuló koncesszió a közösségi szabályozás meghatározása szerint olyan szerződés, amely a közbeszerzési szerződés jellemzőivel bír, azzal a fontos különbséggel, hogy az ellenszolgáltatás a már elkészült projekt üzemeltetésében áll. Ez az üzemeltetési jog azonban együtt járhat a koncessziós jogosult javára járó díjfizetéssel: ez a díj azonban nem lehet az ellenszolgáltatás alapvető eleme, mivel ilyen esetben nem koncesszióról, hanem közbeszerzésről lenne szó(7) .
53. A közösségi jog a koncesszió témakörében sokkal kisebb mértékben tartalmaz korlátozásokat és előírásokat, mint a közbeszerzések területén. Különösen a jogi háttér kifejtésénél láthattuk, hogy a koncessziókra a közbeszerzésekre vonatkozó szabályok összességéből kizárólag a közzétételre vonatkozóak alkalmazandók.
54. Jelen esetben bizonyos, hogy az ügy tényállását koncessziónak kell minősíteni és nem közbeszerzésnek, valamint nem vitatott az a tény sem, hogy a vizsgált munkálatokat külön pályázatnak kellett volna megelőznie, mivel nem tekinthetők az Iberpistas javára(8) az A6‑os autópálya Villalba és Adanero közötti szakaszán már fennálló koncesszió egyszerű természetes „folyományának”. Ezt egyik fél sem vitatja.
2. Nem releváns tényezők
55. A jelen ügy alapvető jogi kérdéseinek tisztázása előtt véleményem szerint figyelmen kívül kell hagyni egy sor olyan tényt, amelyeket a felek hosszasan vitattak, valójában azonban nincs jelentőségük a jogvita megoldásában.
a) A Tribunal Supremo ítéletei
56. Nem relevánsak elsősorban a Spanyol Királyságnak a Tribunal Supremo határozataira történő hivatkozásai, amelyek két, a koncesszió odaítélésére irányuló keresetet utasítottak el nemzeti szinten. A spanyol kormány saját viszonválaszában kifejtett védekezésében és a tárgyaláson is elismerte a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatát, amely csakis a nemzeti bírónak engedi meg a tények mérlegelését, és amely a közösségi bíró beavatkozását kizárólag az előzetes döntéshozatali eljárásokkal kapcsolatos jogi kérdésekre korlátozza, amennyiben az alapeljárás végeredménye a nemzeti és a közösségi bíróságok közötti együttműködés eredménye. A Bíróság ezzel szemben a közösségi jog valamely tagállam általi esetleges megsértésével kapcsolatos eljárásban mérlegelheti a figyelmét felkeltő összes tényezőt, amely releváns lehet az eljárás tárgyát illetően.
57. Az állítólagos kötelezettségszegéssel kapcsolatos ítélet meghozatala szempontjából a Bíróság számára egyébként egyedül az állam jelenik meg jogalanyként, és az államot vonja felelősségre a közösségi jog minden neki felróható megsértése miatt, még akkor is, ha az valójában alkotmányosan független szerveknek tudható be. A Bíróság ennek fényében tekintett egy tagállam legfelsőbb bírósága által fenntartott jogi értelmezést is úgy, mint a közösségi jog megsértésének(9) alkotóelemét. Következésképp világos, hogy a közösségi és a nemzeti bíróság közötti együttműködésre fókuszáló rendszer, azaz, hogy azok együttműködjenek a jogvita megoldása érdekében, nem alkalmazható a kötelezettségszegéssel kapcsolatos eljárásokban. Rá kell azonban mutatni, hogy mindez semmiképpen sem jelenti a nemzeti bíróságok tiszteletének hiányát, vagy az általuk betöltött funkciók el nem ismerését: azoknak egyszerűen nincs aktív szerepük az EK 226. cikk értelmében.
58. Mindazonáltal azt is mindenképpen hozzá kell tenni, hogy a jelen ügyben távolról sem könnyű egyértelműen meghúzni a ténybeli megállapítások és a jogi megfontolások közötti határvonalat. Figyelembe véve a Tribunal Supremo által a koncessziós hirdetmények közösségi jognak való megfelelésével kapcsolatban tett megállapításokat, a Spanyol Királyság ténybeli megállapítások helyett inkább hivatkozik az e bíróság által levont jogi következtetésekre.
b) Az eljárást kiváltó jogalanyok azonosítása
59. Ugyanígy nincs jelentősége annak, mely jogalanyok voltak azok, akik a Spanyol Királyság szerint saját panaszukkal a Bizottság által előterjesztett kereset kiindulási pontját képezték. Nevezetesen ugyanazokról lenne szó, akik a Tribunal Supremo által nemzeti szinten elutasított kereseteket előterjesztették. Még annak elismerése mellett is, hogy tulajdonképpen ugyanazokról a jogalanyokról van szó, nyilvánvaló, hogy ez semmilyen jelentőséggel nem bírhat a Bíróság előtti eljárás tekintetében.
60. A kereset és/vagy panasz előterjesztésének alapját képező indokok – tekintve azt a tényt, hogy azt nem a koncesszió odaítélésével kapcsolatos eljárás résztvevői, hanem a Parlament néhány tagja, egy szakszervezet és egy környezetvédelmi egyesület terjesztették elő – nem gazdaságiak, hanem politikai vagy elvi indokok. Ez azonban nem változtat azon, hogy a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás egyetlen célja annak meghatározása, hogy objektív szempontból valamely tagállam eleget tett‑e a közösségi jog által meghatározott kötelezettségeknek. A Bíróságnak nem feladata mérlegelni a panaszt előterjesztők személyes érveit az eljárás kezdetén, annál is inkább, mert a Bizottság mérlegelési jogkörében és teljesen függetlenül dönti el, hogy előterjeszt‑e kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet. Ezzel kapcsolatosan a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata azt tükrözi, hogy a Bizottság nemcsak nem köteles bizonyítani az eljáráshoz fűződő érdekét, még azok a megfontolások sem bírnak semmiféle jelentőséggel, amelyek a kötelezettségszegéssel kapcsolatos kereset előterjesztésének alapjául szolgálnak(10) .
c) Az Iberpistas általi pályáztatás
61. Nem jelentős az a tény sem, amelyre a Spanyol Királyság hivatkozik saját védekezésében, miszerint az Iberpistas, miután a koncessziót elnyerte, úgy határozott, hogy a kiegészítő munkálatokat nem közvetlenül végzi el, hanem pályázatot ír ki, ahogy azt egyébként a hirdetmény 20. cikke ilyen körülményekre vonatkozóan elő is írja.
62. Az ezen érvelésből levezetett okfejtés, amelyet valójában a Spanyol Királyság inkább a pert megelőző eljárásban fejtett ki, és nem annyira a Bíróság elé terjesztett észrevételeiben, a hivatkozott Ordine degli Architetti ügyben hozott ítéletben szereplő megállapítások alkalmazásának lehetőségén alapul(11) .
63. Ezen ítéletben a Bíróság megállapította különösen azt, a 93/37 irányelv gyakorlati érvényesülése akkor is biztosítva lenne, ha a nemzeti szabályozás lehetővé tenné, hogy a helyi önkormányzat az engedéllyel rendelkező építtetőt a vele kötött megállapodásokban arra kötelezze, hogy a kérdéses építményeket az irányelvben megállapított eljárások alkalmazásával kivitelezze, annak érdekében, hogy a helyi önkormányzat teljesítse a fenti irányelv értelmében fennálló kötelezettségeit(12) .
64. Figyelembe kell azonban venni, hogy a Bíróság által az Ordine degli Architetti ügyben vizsgált tényállás teljesen különbözik a jelen eljárás tárgyát képezőtől. A hivatkozott ítéletben ugyanis az olasz jog azon rendelkezései értelmezésének kérdése merült fel, amely rendelkezések lehetőséget biztosítanak az építési engedély kiadásakor felmerülő városrendezési hozzájárulások bizonyos feltételek mellett történő csökkentésére vagy törlésére. Különösen azon jogalanyok számára ismerték el ezt a lehetőséget, akik a városrendezési munkák közvetlen kivitelezésére vállaltak kötelezettséget.
65. Fenntartva, hogy a fizetendő hozzájárulásnak a városrendezési munkák közvetlen kivitelezése fejében történő csökkentése összhatását tekintve e kivitelezésért járó ellentételezést valósít meg, a Bíróság alkalmazhatónak minősítette a 93/37 irányelvet, pontosítva azt is – ahogy fentebb láttuk –, hogy az irányelv gyakorlati érvényesülése megvalósulhat annak nem az önkormányzat, hanem a városrendezési munkákat kivitelező építtetővel szembeni alkalmazása során is.
66. Az Ordine degli Architetti ügyben hozott ítélet alapjául szolgáló döntő elem – mint látható – abban állt, hogy az önkormányzatnak nem volt lehetősége megválasztani a vele szerződő felet, tekintve, hogy a tényállás szerint e szerződő fél volt az, aki az építési koncessziót kérte. Következésképpen annak a lehetősége, hogy az építtető lenne, aki alkalmazná a 93/37 irányelvet, konkrét esetben az egyetlen módja volt annak, hogy biztosítani lehessen a közbeszerzések vonatkozásában a közösségi jogalkotó által elérni kívánt célok megvalósítását.
67. A jelen ügyben azonban az Iberpistas távolról sem kötelező szerződéses partner a spanyol kormány számára, hanem kiválasztották, és tekintve, hogy a pályázati eljárás győztese lett, odaítélték neki a koncessziót. Világos tehát, hogy itt az eljárás első fázisától kezdve lehetett volna alkalmazni a szerződő fél, azaz a koncesszióra jogosult alany megválasztásával kapcsolatos közösségi szabályozást. A tényállás azonban nem hasonlítható össze az Ordine degli Architetti ügyben hozott ítéletben vizsgálttal, amit tehát jelen ügyben nem lehet alkalmazni, még analógia útján sem(13) .
d) A kiegészítő munkák értéke
68. A Spanyol Királyság és a Bizottság között heves vita tárgyát képezi a kiegészítő munkálatoknak a koncesszió teljes értékéhez viszonyított értéke.
69. A keresetben egyébiránt a Bizottság számításai szerint a kiegészítő munkálatok értéke a fő, vagyis a pályázatban kifejezetten megjelölt munkálatok mintegy 87%‑át teszik ki. A Spanyol Királyság a maga részéről vitatja ezt a számszerűsítést, hangsúlyozva legfőképpen annak szükségességét, hogy a főmunkák értékébe beleszámítson az A6‑os autópálya Villalba–Adanero szakaszának 2018‑tól kezdődő üzemeltetésének értéke is. A Spanyol Királyság szerint az Iberpistas győztes ajánlatában javasolt kiegészítő munkák összege a főmunkák értékének csak valamivel több mit 27%‑a lenne.
70. Mindazonáltal úgy vélem, hogy a kereset tekintetében történő döntéshozatal céljából nem szükséges pontos számokban meghatározni a kiegészítő munkákat a koncesszió fő tartalmához viszonyítva.
71. Egyrészt ugyanis nem releváns a feleknek a közbeszerzésekről szóló új közösségi irányelv, vagyis a 2004/18 irányelv 61. cikkére történő hivatkozása. E rendelkezés meghatározza, hogy az eredeti építési koncessziós szerződés értéke 50%‑ának határán belül maradva, és egyes különleges körülményeket figyelembe véve, az építési koncessziók közzétételére vonatkozó rendelkezések nem alkalmazhatók „a legelőször elbírált koncessziós projektben vagy az elsőként megkötött szerződésben nem szereplő, de előre nem látható körülmények miatt a szerződésben szereplő építmény kivitelezéséhez szükségessé vált kiegészítő munkák esetében, amelyek elvégzésével az ajánlatkérő szerv a koncessziós jogosultat bízza meg [...]”.
72. Mindenekelőtt, ahogy ezt már látni lehetett, a 2004/18 irányelv időbeli hatálya nem terjed ki a jogvita tényállására. Másrészről pedig, még ha úgy is tekintjük ezt a rendelkezést, mint egy már létező jogelv megerősítését (csupán közbevetés, hogy ez hermeneutikai művelet, amelynek az alapja mellesleg nézetem szerint meglehetősen gyenge lábakon áll), tényként állapítható meg, hogy ezen irányelv 61. cikke olyan munkákra utal, amelyek az „előre nem látható körülmények miatt a szerződésben szereplő építmény kivitelezéséhez szükségessé vált[ak]” Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy olyan tényállásról van szó, amely nem vonatkozik a jelen ügyre. A 61. cikk rendelkezése az odaítélést követően felmerülő előreláthatatlan helyzetekre utal, nem pedig magának az odaítélésnek a pillanatát már megelőzően is létező elemekre.
73. Másrészről úgy tűnik számomra, meg lehet állapítani, hogy a Bizottság és a Spanyol Királyság – a kiegészítő munkák értékének meghatározásával kapcsolatosan kialakult vitán túl – egy vitathatatlan tényben egyetértenek: a Bíróság elé terjesztett tényállás rendszerének egészét vizsgálva a kiegészítő munkáknak jelentős, a koncesszió fő tárgyát illetően biztosan nem csak kiegészítő vagy másodlagos súlyuk volt.
3. A Bizottság keresete: előzetes észrevételek
74. A Bizottság keresetében, ahogy fentebb már megjegyeztem – annak ellenére, hogy nem elfogadhatatlan –, fellelhetők bizonyos pontatlanságok, főként az állítólagosan megsértett rendelkezések megjelölésében. Nevezetesen a Bizottság keresetlevelében a Szerződés megsértésén túl a 93/37 irányelv 3. cikkének, valamint általánosságban 11. cikke (3), (6), (7), (11) és (12) bekezdésének a Spanyol Királyság általi megsértését kifogásolta.
75. A Bizottság válaszában a Spanyol Királyság védekezési jogalapjaival szemben pontosította, hogy a keresetet konkrétan úgy kell érteni, hogy az a 3. cikk (1) bekezdésére, következésképpen pedig az abban hivatkozott 11. cikkre vonatkozik.
76. Tekintve, hogy a Bizottság nem vitatja a pályázat közzétételének tényét, sem a közzététel módját és idejét, figyelembe kell venni, hogy az irányelv állítólagosan megsértett rendelkezései tulajdonképpen a 11. cikk (3) és (6) bekezdése. Pontosabban, a jogsértés a közzétett hirdetmény tárgya és az Iberpistasnak ténylegesen odaítélt koncesszió tárgya közötti jelentős értékkülönbségben mutatkozna meg. Más szóval a Spanyol Királyságnak egy nem teljes körű pályázat közzététele, vagy pedig, másodlagosan, olyan pályázat közzététele róható fel, amelyben nem szerepeltetett minden, az Iberpistas részére odaítélt koncesszióban szereplő munkálatot.
77. Fel kell hívni a figyelmet arra is, hogy az irányelv rendelkezései a Szerződés jogelveinek, különösen a hátrányos megkülönböztetés tilalmának és az egyenlő bánásmód kötelezettségének az építési beruházásra irányuló közbeszerzési és koncessziós szerződések területén történő gyakorlati alkalmazását jelentik(14) . Következésképpen együtt lehet vizsgálni a Bizottságnak az irányelv és a Szerződés megsértése miatt a Spanyol Királyság ellen előterjesztett kifogásait.
78. Ezen előzetes megjegyzések után most már az alapvető problémára, vagyis a spanyol hatóságok által közzétett dokumentumok állítólagos hiányosságára lehet összpontosítani. Erre tekintettel először is meg kell határozni, hogy melyek az építési beruházásra irányuló koncessziós szerződésekre irányuló eljárás közzétételének pontos követelményei. E feltétel meghatározását követően meg kell vizsgálni, hogy jelen ügyben betartották‑e ezeket a követelményeket.
4. A koncessziós szerződésre vonatkozó pályázat követelményeiről
79. Az első tisztázandó kérdés tehát azokat a követelményeket érinti, amelyeket az építési beruházásra irányuló koncessziós szerződésre vonatkozó pályázatnak általában tartalmaznia kell.
80. Nem kétséges, hogy az építési beruházásra irányuló szerződésre vonatkozó pályázatnak tartalmaznia kell minden kivitelezendő munka teljes körű leírását. Mindez természetes következménye egyrészt annak, hogy szükséges, hogy a versenytársak árajánlatot tudjanak tenni a munkák kivitelezésére – aminek nyilvánvalóan előfeltétele a munkák pontos ismerete –, másrészt annak az éppen most hivatkozott legáltalánosabb alapelvnek, amelynek értelmében az irányelv rendelkezései képezik a Szerződés alapelveinek konkrét megvalósulását a hátrányos megkülönböztetés tilalma és az egyenlő bánásmód elvének tekintetében. A Bíróság egyébként megállapította, hogy – éppen az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód elvének biztosítása érdekében(15) – minden ajánlatnak meg kell felelnie a hirdetmény előírásainak.
81. Véleményem szerint alkalmazni kell e közzététellel kapcsolatos alapelvet a koncessziós szerződéseknél is, továbbá az ezekre irányuló pályázatoknak teljes körűen meg kell jelölniük a koncesszió tárgyát képező valamennyi munkát. Emellett több megfontolás szól.
82. Először is fennállnak az átláthatóság és az egyenlő bánásmód elvéhez kapcsolódó nyilvánvaló indokok. E két elv, amint azt láttuk, közvetlenül a Szerződésből ered, és a Bíróság általánosan alkalmazandónak nyilvánította azokat minden koncessziós szerződésre, azokra is, amelyeknél a külön szabályozás hiányzik(16) .
83. Másodszor az irányelv úgy rendelkezik, hogy az építési beruházásra irányuló közbeszerzésekkel kapcsolatos jogszabályok közül csak azok alkalmazási köre terjed ki a koncessziókra, amelyek a közzétételre vonatkoznak, jobban mondva azoknak is csak egy része. Ha elismerjük, hogy a koncesszióval kapcsolatosan alkalmazandó kevés jogszabálynak az építési beruházásra irányuló szerződésekre vonatkozó jogszabályokétól eltérő és szűkebb értelmezést kell tulajdonítani, az nézetem szerint a koncessziókra vonatkozó keretszabályozás gyakorlati érvényesülésének jelentős csökkenéséhez vezetne.
84. Az a tény, hogy a koncessziós szerződésekről szóló hirdetményminta (az irányelv VI. Melléklete) jóval tömörebb, mint az építési beruházásra irányuló szerződések hirdetménymintája (az irányelv VI. Melléklete), nem jelenti azt, hogy a kivitelezendő munkák leírása jelentősen eltérő módon történhet. Egyébként a két hirdetményminta majdnem megegyezik ott, ahol a szerződés és a koncessziós szerződés tárgya leírásának követelményeit rögzítik (lásd mindkét minta II. Szakaszát).
85. Másfelől a Bíróság vonatkozó ítélkezési gyakorlatában olyan megállapítások szerepelnek, amelyek – anélkül, hogy bármilyen eltérést említenének – egyenértékűnek tekintik az építési beruházásra irányuló szerződésekre és a koncessziós szerződésekre vonatkozó közzétételi szabályokat(17) .
86. Természetesen az, hogy a hirdetmény teljes körűen meghatározza a kivitelezendő munkákat, nem jelenti azt, hogy az esetleg benyújtásra kerülő pályázatokban kizárnák a kreativitás vagy szabadság bármely fajtáját. Mindazonáltal az egyenlő bánásmód elvének biztosítása megköveteli, hogy ilyen esetben az esetleges ajánlattevőknek lehetőségük legyen tudomást szerezni bizonyos fokú szabadság létezéséről és annak korlátairól. Ezzel kapcsolatban szükséges lehet idézni a koncesszió közösségi jogi megítéléséről szóló bizottsági értelmező közleményt(18) (a továbbiakban: értelmező közlemény):
„Időnként előfordul, hogy a koncesszióba adónak nincs lehetősége saját igényei pontos meghatározására, [így], hogy az általánosan meghatározott problémára különböző megoldásokat találjon, figyelembe vesz erre alkalmas alternatív ajánlatokat. Mindazonáltal e feltételek mellett, a tiszta és hatékony verseny biztosítása érdekében a dokumentációnak a hátrányos megkülönböztetéstől mentesen és tárgyilagos módon kell megjelölnie mindazt, ami megkövetelendő a pályázóktól, és meg kell határoznia különösen azokat a megközelítési módokat, amelyeket követniük kell az ajánlatuk elkészítése során. Ilyen módon mindegyik ajánlattevő előre tudja, hogy megvalósíthat eltérő műszaki megoldásokat. A dokumentáció általánosabban véve nem tartalmazhat a jogszabályokkal vagy a Szerződés fent említett jogelveivel ellentétes elemeket. A koncesszióba adó meghatározhatja igényeit az ágazat vállalataival együttműködve is, azzal a feltétellel, hogy mindennek nincs versenyt korlátozó hatása.” (9. cikk 3.1.1. pontja).
87. Az irányelv 19. cikke egyébként a változatok rendszerén keresztül kifejezetten számol azzal az ajánlattevőknek biztosított lehetőséggel, hogy bizonyos szintű szabadsággal éljenek saját ajánlatuk elkészítése során. A Bíróság mindazonáltal meglehetősen mereven értelmezte a fenti cikket a Traunfellner‑ügyben hozott ítéletben, annak érdekében, hogy biztosítsa az egyenlő bánásmód elvét az ajánlattevők között, kizárva például, hogy az irányelv 19. cikkében foglalt feltétel teljesítése érdekében – amely megköveteli az ajánlatkérőktől azon minimumfeltételek megjelölését a dokumentációban, amelyeket a változatoknak be kell tartaniuk – elegendő legyen a nemzeti jogra utalás(19) .
88. Nem tűnik számomra meggyőzőnek a Spanyol Királyság érvelése, miszerint az imént hivatkozott Traunfellner-ügyben kialakított ítélkezési gyakorlat nem alkalmazható a jelen ügyre, mivel az a változatokra és nem a kiegészítő munkákra hivatkozik. Elsősorban ugyanis, még ha el is fogadjuk, hogy a változatok és a kiegészítő munkák közötti különbségtétel megalapozott, tény marad, hogy a Traunfellner-ügyben alkalmazott ítélkezési gyakorlat alapvetően az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód biztosításának célját tűzi ki, továbbá, hogy e cél nem tekinthető kevésbé jelentősnek a kiegészítő munkák tekintetében, mint ahogy nem az a változatok tekintetében sem. Tekintve, hogy hivatkozik az irányelv 19. cikkére, azaz egy, az építési beruházásokra irányuló koncessziós szerződésekre nem alkalmazható rendelkezésre, ezen ítélkezési gyakorlat mindenesetre közvetlenül nem alkalmazható a jelen ügyben, inkább tekintendő egy egyébként rendkívül meggyőző útmutatónak és tájékoztatónak.
89. A Bíróság ítélkezési gyakorlatából további, lényegében analógia útján alkalmazandó hasznos iránymutatás szűrhető le, amely – ugyancsak az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód elvének alkalmazásában – annak szükségességét hangsúlyozza, hogy amennyiben egy pályázat odaítélésének feltételeit egyszer meghatározták, akkor azoknak az egész eljárás során érvényben kell maradniuk(20) .
90. Összefoglalva tehát, az építési beruházásra irányuló koncesszió odaítélésére vonatkozó pályázatnak teljes körűen meg kell határoznia a koncesszió tárgyát képező munkákat. Esetleges változatok és kiegészítő munkák csak akkor megengedettek, ha maga a pályázat megjelöli ezt a lehetőséget, és azon korlátokat, amelyeken belül ezt gyakorolni lehet.
5. A második hirdetmény értelmezéséről
91. Az építési beruházásra irányuló koncesszióra vonatkozó pályázat azon követelményeinek meghatározását követően, amelyeket a közösségi jog által meghatározott közzétételi követelmények kielégítése érdekében a pályázatnak tartalmaznia kell, meg kell vizsgálni, hogy a vizsgált koncesszió hirdetménye jelen konkrét ügyben megfelel‑e ezen követelményeknek.
92. Úgy vélem, hogy nemleges választ kell adni, és hogy a második hirdetményben meghatározottak, valamint a koncesszióban az Iberpistas javára odaítélt kiegészítő munkák között nem áll fenn elégséges szintű megfelelés.
93. A spanyol kormány – mint láttuk – elsősorban azt állítja, hogy az első hirdetmény másodikkal történő helyettesítését az a szándék indokolta, hogy az ajánlattevők szabad kezdeményezésének nagyobb teret biztosítsanak annak érdekében, hogy megfelelő megoldásokat találjanak a forgalom problémájára. Ugyanezen kormány fenntartja továbbá azt is, hogy mindez könnyen érthető volt a pályázat lehetséges résztvevői számára. Ezen érvelések azonban nem fogadhatók el.
94. Figyelmet érdemel ugyanis az, hogy a második hirdetmény elején egyszerűen az olvasható, hogy „a hivatkozott ajánlati dokumentációt műszaki okokból módosítani kell az ajánlati felhívás tárgyának újbóli meghatározása, valamint a koncesszió időtartamát illetően bizonyos módosítások átvezetése érdekében”. Igencsak homályos megfogalmazásról van szó, amely meglehetősen távol áll attól, hogy pontosan megjelölje azokat a kifejezett okokat, amelyek a hirdetmény módosításához vezettek (kivéve a koncesszió időtartamának módosítását). Ha az előző hirdetmény megsemmisítéséről hozott döntés alapvető indoka az volt, hogy a szabad kezdeményezés számára nagyobb teret biztosítsanak az ajánlattevőknek a forgalom problémájának megoldása céljából, akkor ezt minimum egyértelműen meg lehetett vagy kellett volna jelölni. Mindez azonban nem történt meg.
95. Ugyanakkor a spanyol kormány azon érvelése sem fogadható el, amely szerint a hirdetmény egy sor rendelkezése megengedi az Iberpistas által javasolt kiegészítő munkákra vonatkozó ajánlattétel lehetőségét. Nevezetesen a pályázat 5. cikkének 13. és 16. pontjáról, továbbá 29. cikkéről van szó.
96. Ami a 29. cikket illeti, elég megfigyelni, hogy az kifejezetten csak az A6‑os autópályát Ávilával és Segoviával összekötő két szakaszra vonatkozik(21) .
97. Az 5. cikk 16. pontját illetően analóg módon megfigyelhető, hogy az kifejezetten megjelöli, hogy a forgalommal kapcsolatos intézkedések, amelyek az önkormányzathoz benyújthatók lettek volna, „a koncessziós szerződés tárgyát képező autópályák építését érintő területek[re]” vonatkoznak. Az ezen utak „építésére” utaló hivatkozás egyértelműen körülhatárolja e rendelkezés hivatkozási területét az A6‑os autópályát Ávilával és Segoviával összekötő szakaszokkal kapcsolatban.
98. Ami a hirdetmény ugyanazon cikkének 13. pontját illeti, ki kell emelni, hogy az általánosan azokra az intézkedésekre hivatkozik, amelyeket az ajánlattevőknek szándékukban állt volna alkalmazni egy egész sor olyan tényező vonatkozásában, amelyeket tipikusan az útépítési munkák kivitelezésénél kell figyelembe venni: tehát nemcsak a forgalmat, hanem a tájat, környezetet, turizmust stb. érő lehetséges hatásokat is. Mindezeket figyelembe véve világos, hogy egy hasonlóan általános rendelkezés, amely a hirdetményben kifejezetten említésre kerülő munkákhoz képest pusztán járulékos
kivitelezésekre hivatkozik, nem tekinthető elégséges közzétételnek, amely a hirdetmény tárgyaként egy sor, anyagi szempontból is nagy jelentőségű építési munkát jelöl meg, amelyek egyébként a pályázatban kifejezetten megjelölt építési helyszíneken kívül helyezkednek el.
99. A hivatkozott 13. pont utal továbbá a koncessziós szerződésnek a globális forgalom problémájára gyakorolt „hatásaira”, nem hivatkozik azonban az e probléma megoldását elősegítő intézkedések lokalizációjára. Továbbá nem hagyható figyelmen kívül a Bizottság azon érvelése, miszerint – a hirdetmény szövegét tekintve – a pályázók csupán úgy értelmezhették volna az intézkedéseket, mint amiket azon munkák területén kell végrehajtani, amelyek kivitelezését a pályázat kifejezetten előírta.
100. Nem szabad elfelejteni végül azt, hogy a fent hivatkozott rendelkezések ugyanazok maradtak az első és a második hirdetményben. Következésképp, ezeket figyelembe véve, nem lehet azt állítani, hogy bármely lehetséges pályázó úgy tekinthette volna a spanyol hatóságok azon döntését, miszerint minden egyes munkát törölve semmisítették meg az első pályázatot, hogy az azért született, hogy a hatóságok a „törölt” munkákat illetően alternatív ajánlatokat kaphassanak.
101. Ami a Spanyol Királyság később előterjesztett érveit illeti, amelyek a második hirdetménynek olyan egyéb vonatkozó spanyol jogi rendelkezések fényében történő értelmezésére adnak lehetőséget, amely rendelkezések szélesebb körű kreativitást és szabadságot biztosítottak volna az ajánlattevőknek, a következőket jegyzem meg:
102. Egyrészről főszabály szerint a fent megjelölt indokok alapján a koncessziók esetére is alkalmazhatónak tekintem a Bíróság ítélkezési gyakorlata által a pályázatok közzétételével kapcsolatosan megállapított elveket. Ezen ítélkezési gyakorlat – mint látható – kizárta azon pályázat törvényességét is, amely kifejezett utalást tartalmaz a nemzeti jogra a változatok elfogadhatatlansága tekintetében(22) .
103. Másrészről azonban, még ha – ad absurdum – hajlandóak vagyunk elfogadni azt a Bíróság ítélkezési gyakorlatával teljes mértékben ellentétes lehetőséget, amely megengedi egy hirdetmény hallgatólagos
kiegészítésének lehetőségét a nemzeti jog alapján, véleményem szerint továbbra is fennáll az a tény, hogy a Ley de Autopistas 8. cikke nem támasztja alá a Spanyol Királyság álláspontját. E norma ugyanis – túl azon, hogy távolról sem ismeri el az esetleges ajánlattevők széles körű kreativitási szabadságát az ajánlatok benyújtása céljából – olyan munkákra hivatkozik, amelyek ugyan az eredeti koncessziós tervben nem szerepelnek, de „ellenszolgáltatásként megkövetelik azokat a koncessziós jogosulttól”. Más szóval úgy tűnik, olyan munkákról van szó, amelyeket kifejezetten megkövetelnek a koncessziós jogosulttól, és nem általa szabadon javasoltak és kivitelezettek. Következésképpen feleslegesnek tűnik azt vizsgálni, hogy az Iberpistas által javasolt valamennyi kiegészítő munka a koncesszió tárgyaként kifejezetten megjelölt munkák hatásterületét képezi‑e a nemzeti jog értelmében.
104. Az értelmező közlemény sem szolgálhat a spanyol kormány álláspontját alátámasztó érvekkel. Nevezetesen – ahogyan láttuk –, jóllehet a Bizottság e dokumentumban elismeri annak lehetőségét, hogy az ajánlattevők az ajánlataikban széles körű szabadsággal és kreativitással rendelkezzenek, az ajánlatok „a pályázóktól megkívánt, hátrányos megkülönböztetéstől mentes és tárgyilagos módon történő benyújtásának”(23) a szükségességére is kifejezetten felhívja a figyelmet.
105. Ezenfelül, a Spanyol Királyság ellenérvei ellenére, a Bizottság elég meggyőzően mutatta be, hogy a többi ajánlattevő nem értelmezte az Iberpistashoz hasonlóan a forgalom csökkentését célzó intézkedéseket érintő ajánlatok szükségességét tartalmazó záradékokat. Nevezetesen, a többi ajánlattevő által előterjesztett minden megoldás olyan kiegészítő munkák kivitelezésén alapult, amelyek szoros összefüggésben álltak a hirdetményben kifejezetten megkövetelt építési munkákkal. Nyilvánvalóan olyan ténybeli adatról van szó, amely önmagában nem meghatározó, tekintve, hogy a hirdetmény többi pályázó általi értékelése persze nem köti a Bíróság ítéletét. Nem lehet továbbá kizárni azt sem, hogy a többi jelölt értelmezte rosszul a hirdetményt. Ez azonban olyan elem, amit csakis azért lehet figyelembe venni, hogy a tényállásról teljes képét adjon.
106. Végül egy utolsó megjegyzés, amely a hirdetmény Iberpistas által javasolt, a Spanyol Királyság által megerősített értelmezése következtében kialakult gyakorlati szempontokra vonatkozik. A győztes ajánlat alapján az Iberpistas társaság az A6‑os autópályát Segoviával és Ávilával összekötő szakaszokon túl egy sor kiegészítő munkát is kivitelezett ugyanazon autópálya Villalba–Adanero szakaszán, amely szakaszra a jelen ügy tárgyát képező pályázat idején már fennállt egy 2018‑ig tartó koncesszió az Iberpistas javára. Márpedig számomra nehezen elképzelhető, hogy az Iberpistastól különböző ajánlattevő jelen ügyben saját kezdeményezésére – anélkül, hogy a hirdetmény ebben a vonatkozásban bármilyen útmutatást adna – munkák kivitelezését javasolhatná az Iberpistas által üzemeltetett autópályaszakaszon.
VII – Végkövetkeztetések
107. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javasolom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
A Spanyol Királyság – mivel az A6‑os autópályát Segoviával és Ávilával összekötő szakaszok megépítésével, üzemeltetésével és hasznosításával, valamint a 2018. évtől kezdődően ugyanezen autópálya Villalba és Adanero közötti szakaszának karbantartásával és üzemeltetésével kapcsolatos állami koncesszió odaítélésére vonatkozó koncessziós pályázat feltételeiben nem szerepeltette a koncessziós szerződések tárgyát képező építési beruházások között a később a koncessziós szerződés keretén belül odaítélt építési beruházási munkákat – nem teljesítette a 93/37/EGK irányelv rendelkezései, valamint az EK‑Szerződés alapelvei, különösen az egyenlő bánásmód elve és a hátrányos megkülönböztetés tilalma alapján fennálló kötelezettségeit.
A Bíróság a Spanyol Királyságot kötelezi a költségek viselésére.
(1) .
(2)  –	Ezzel szemben a szolgáltatásokra irányuló koncesszió tekintetében mindmáig nincs külön szabályozás, eltekintve néhány olyan alapelvtől, melyet a Bíróság ítélkezési gyakorlata állapított meg. Nevezetesen az állandó ítélkezési gyakorlat szerint annak ellenére, hogy nincs kifejezett jogi szabályozás, a koncesszióknál a szerződések alapvető alapelveit kell tiszteletben tartani, különösen a nemzeti alapon történő hátrányos megkülönböztetés tilalmát. Azokkal a szolgáltatásokkal kapcsolatban, amelyekről a 93/38/EGK irányelv rendelkezik, lásd a C‑324/98. sz., Teleaustria és Telefonadress ügyben 2000. december 7‑én hozott ítéletet (EBHT 2000., I‑10745. o.) 60. pontját. Ami pedig a 92/50/EGK irányelvben szabályozott szolgáltatásokat illeti, lásd a C‑458/03. sz. Parking Brixen ügyben 2005. október 13‑án hozott ítéletet (EBHT 2005., I‑8585. o.) 46. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(3)  –	Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv ( HL L 134., 114. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 132. o.).
(4)  –	Itt a III. Címről van szó, amely az 56–65. cikket tartalmazza.
(5)  –	Az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 1993. június 14‑i 93/37/EGK tanácsi irányelv (HL L 199., 54. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 2. kötet, 163. o.).
(6)  –	A C‑399/98. sz., Ordine degli Architetti és társai ügyben 2001. július 12‑én hozott ítélet (EBHT 2001., I‑5409. o.).
(7)  –	Az egyes konkrét esetekben a közbeszerzés és a koncesszió közötti különbségtétel meglehetősen nehéz lehet. Végső soron olyan feladatról van szó, amely a nemzeti bíróságra hárul: lásd a 2. lábjegyzetben hivatkozott C‑458/03. sz. Parking Brixen ügyben 2005. október 13‑án hozott ítélet 32. pontját.
(8)  –	Ezzel kapcsolatban lásd a C‑187/04. és C‑188/04. sz. Bizottság kontra Olaszország egyesített ügyekben 2005. október 7‑én hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 23. pontját.
(9)  –	A C‑129/00. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2003. december 9‑én hozott ítélet (EBHT 2003., I‑14637. o.) 29–32. pontja.
(10)  –	Lásd például a C‑33/04. sz., Bizottság kontra Luxembourg ügyben 2005. december 8‑án hozott ítélet (EBHT 2005., I‑10629. o.) 65–67. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(11)  –	Hivatkozás a fenti 6. lábjegyzetben.
(12)  –	Uo. 100. pont.
(13)  –	Lásd az Ordine degli Architetti ügyben kialakított sajátos ítélkezési gyakorlatot, és azt, hogy az nem alkalmazható olyan esetben, amikor az ellenérdekű fél megválasztható, továbbá a C‑264/03. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2005. október 20‑án hozott ítélet (EBHT 2005., I–8831. o.) 57. pontját.
(14)  –	Lásd a C‑243/89. sz., Bizottság kontra Dánia („Storebaelt”-) ügyben 1993. június 22‑én hozott ítélet (EBHT 1993., I‑3353. o.) 33. pontját és a C-19/00. sz. SIAC‑ügyben 2001. október 18‑án hozott ítélet (EBHT 2001., I‑7725. o.) 33. pontját. Ezek az ítéletek az előző 71/305 irányelvre hivatkoznak, de a rendelkezések értelme nyilvánvalóan ugyanaz. Lásd például a C‑87/94. sz., Bizottság kontra Belgium („autobus valloni”) ügyben 1996. április 25‑én hozott ítélet (EBHT 1996., I‑2043. o.) 51–52. pontját, illetve, általánosabban, a fenti 2. lábjegyzetben hivatkozott Parking Brixen ügyben hozott ítélet 48. pontját.
(15)  –	A fenti 14. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 37. pontja.
(16)  –	Lásd a fenti 2. lábjegyzetben szereplő hivatkozást.
(17)  –	A fenti 8. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben 2005. október 27‑én hozott ítélet 19. pontja.
(18)  –	HL 2000., C 121., 2. o.
(19)  –	A C‑421/01. sz. Traunfellner-ügyben 2003. október 16‑án hozott ítélet (EBHT 2003., I‑11941. o.) 27–29. pontja.
(20)  –	A fenti 14. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítélet 88–89. pontja és az ugyanezen lábjegyzetben hivatkozott SIAC‑ügyben hozott ítélet 41–43. pontja.
(21)  –	Lásd a fenti 21–22. pontot.
(22)  –	A fenti 19. lábjegyzetben hivatkozott Traunfellner‑ügyben hozott ítélet.
(23)  –	Lásd a fenti 86. pontot.