62009CC0176_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Področje uporabe Direktive 2009/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2009 o letaliških pristojbinah (2) (v nadaljevanju: Direktiva) obsega dve vrsti letališč. Prvič, letališča, katerih „letni promet presega 5 milijonov potnikov“, in drugič, letališča „z najvišjim potniškim prometom v vsaki državi članici“.
2. Veliko vojvodstvo Luksemburg s to tožbo predlaga razglasitev ničnosti določbe, ki se nanaša na drugo vrsto letališč. Podredno, če bi Sodišče menilo, da razglasitev delne ničnosti Direktive ni mogoča, Luksemburg predlaga, naj se ta razglasi za nično v celoti.
I – Pravni okvir
A – Direktiva 2009/12/ES
3. Izpodbijana Direktiva je bila sprejeta na podlagi člena 80(2) ES, da bi se določila „skupna načela za obračunavanje letaliških pristojbin na letališčih Skupnosti“ (člen 1(1)).
4. V uvodnih izjavah 2, 3 in 4 Direktive je določeno:
„(2) Treba je vzpostaviti skupen okvir, ki bo urejal bistvene značilnosti letaliških pristojbin in način njihovega določanja, saj se lahko zgodi, da brez takšnega okvira ni mogoče izpolniti osnovnih zahtev v odnosu med upravnimi organi letališča in uporabniki letališča. […]
(3) Ta direktiva bi se morala uporabljati za letališča v Skupnosti, ki presegajo najmanjšo velikost, saj pri upravljanju in financiranju manjših letališč okvir Skupnosti ni potreben.
(4) Poleg tega v državah članicah, v katerih nobeno letališče ne dosega najmanjše velikosti za uporabo te direktive, ima letališče z največjim potniškim prometom tak privilegiran položaj vstopne točke v to državo članico, da je za to letališče treba uporabiti to direktivo, da se zagotovi spoštovanje nekaterih temeljnih načel pri odnosih med upravnim organom in uporabniki letališča, zlasti kar zadeva preglednost pristojbin in nediskriminacije med uporabniki letališča.“
5. V skladu z uvodno izjavo 19 „države članice ne morejo zadovoljivo doseči [cilja Direktive], saj na nacionalni ravni ni mogoče vzpostaviti enotnih sistemov obračunavanja letaliških pristojbin za celotno območje Skupnosti, in jih zaradi obsega in učinkov lažje doseže Skupnost“.
6. Direktiva se v skladu s členom 1(2) uporablja „za vsako letališče na ozemlju, za katero velja Pogodba, in je odprto za komercialni promet ter katerega letni promet presega 5 milijonov potnikov, in za letališče z najvišjim potniškim prometom v vsaki državi članici“.
7. Direktiva določa konkretno obveznost za države članice, da vzpostavijo postopek rednega posvetovanja, ki se opravi vsaj enkrat letno, med upravnim organom letališča in uporabniki letališča glede delovanja sistema obračunavanja pristojbin za uporabo letališke infrastrukture in storitev, ki jih prvi zagotavlja drugim (člen 6(1)). V tem okviru so za obe strani določene obveznosti vzajemnega zagotavljanja informacij, potrebnih za določitev letaliških pristojbin (člen 7).
8. Vsaka država članica mora ustanoviti neodvisen nadzorni organ, ki zagotavlja spoštovanje v Direktivi določenih obveznosti (člen 11) in na katerega lahko obe strani naslovita prošnjo za posredovanje pri nesoglasju glede odločitve o letaliških pristojbinah (člen 6(3)).
9. Komisija mora do 15. marca 2013 pripraviti poročilo o uporabi te direktive, v katerem oceni napredek pri doseganju ciljev in po potrebi predlaga ustrezne spremembe (člen 12).
10. V Direktivi je določeno, da jo je treba v nacionalno pravo prenesti do 15. marca 2011 (člen 13).
II – Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
11. Tožba Velikega vojvodstva Luksemburg je bila v sodnem tajništvu vložena 18. maja 2009.
12. Evropska komisija je intervenirala v podporo stališču Evropskega parlamenta in Sveta. Slovaška republika pa je intervenirala v podporo Luksemburgu.
13. Stranke so bile zaslišane na obravnavi 21. oktobra 2010.
14. Luksemburg Sodišču predlaga, naj:
– razglasi ničnost člena 1(2) Direktive v delu, v katerem se nanaša na letališča „z najvišjim potniškim prometom v vsaki državi članici“;
– podredno, razglasi ničnost Direktive v celoti;
– toženima institucijama naloži plačilo stroškov.
15. Evropski parlament in Svet Sodišču predlagata, naj:
– tožbo zavrne;
– Luksemburgu naloži plačilo stroškov;
– podredno, če bi razglasilo ničnost Direktive, odloči, da njeni učinki veljajo do sprejetja novega akta.
III – Trditve strank
A – Kršitev načela prepovedi diskriminacije
16. Luksemburg trdi, da Direktiva krši načelo prepovedi diskriminacije: omogočala naj bi različno obravnavanje primerljivih položajev in enako obravnavanje različnih položajev.
17. Luksemburg glede prvega dejavnika diskriminacije navaja, da vključitev letališč, kakršno je letališče Luxembourg – Findel (v nadaljevanju: letališče Findel), na področje uporabe Direktive tem letališčem povzroči končne upravne obveznosti in stroške, ki ne bremenijo drugih letališč v enakem položaju, to je velikih regijskih letališč, katerih letni promet ne dosega 5 milijonov potnikov, pri čemer tako razlikovanje naj ne bi bilo objektivno utemeljeno.
18. Natančneje, tožeča stranka navaja letališči Charleroi v Belgiji in Hahn v Nemčiji, ki naj bi bili v enakem ciljnem območju kot letališče Findel in zato v neposrednem konkurenčnem razmerju z njim. Letališče Findel (katerega promet je v letu 2007 dosegel 1.642.848 potnikov) spada na področje uporabe Direktive, ker je glavno letališče v Luksemburgu. Letališči, navedeni zgoraj, pa kljub večjemu potniškemu prometu (v letu 2008 sta imeli 2,9 milijona oziroma 4 milijone potnikov) ne spadata na področje uporabe Direktive, ker njun letni promet ne presega 5 milijonov potnikov in nista glavni letališči v svojih državah članicah.
19. Glede drugega dejavnika diskriminacije pa Luksemburg trdi, da ga Direktiva obravnava enako kot druge države članice, med katere spadata Belgija in Nemčija, čeprav imajo te tudi letališča z letnim prometom, ki precej presega 5 milijonov potnikov. Položaj glavnih letališč v teh državah članicah naj bi bil drugačen in zato zanje ne bi smele veljati enake obveznosti.
20. Luksemburg meni, da „privilegiran položaj“ glavnih letališč letališčem z manjšim potniškim prometom, kakršno je Findel, ne zagotavlja prednosti, ki bi bila enake vrste kot prednost, ki izhaja iz velikega obsega potniškega prometa. Poleg tega trdi, da letališče Findel tudi z gospodarskega vidika ni primerljivo z velikimi mednarodnimi letališči.
21. Luksemburg nasprotuje trditvi iz uvodne izjave 4 Direktive, saj zanika, da bi imelo glavno letališče vsake države članice privilegiran položaj, ker je „vstopna točka“ v to državo članico. Svet naj bi z vključitvijo uvodne izjave 4 poskušal ex post zagotoviti utemeljitev namere, da se na področje uporabe Direktive vključi vsaj po eno letališče iz vsake države članice.
22. Luksemburg meni, da je tveganje prevladujočega položaja realnejše v zvezi z regijskimi letališči, ki so veliko pomembnejša od letališča Findel, saj se zanje – čeprav so v bližini večjih urbanih središč – ne šteje, da so glavna letališča posameznih držav članic, zaradi česar so izključena s področja uporabe Direktive. Letališče Findel naj bi bilo glede na navedena letališča diskriminirano zaradi različnega obravnavanja, ki temelji izključno na različni nacionalnosti letališča.
23. Nazadnje, Luksemburg zakonodajalcu očita, da ni navedel nobenega opravičila za to, da je letališču Findel naložil obveznosti, za katere meni, da so diskriminacijske. Morebitne zapletene presoje, opravljene v okviru redakcije Direktive, se po njegovem mnenju ne morejo nanašati na položaj, ki je tako neposredno jasen, kot je položaj letališča Findel.
24. Slovaška se strinja z ugovori Luksemburga glede upravnih obveznosti in stroškov, pri čemer dodaja zlasti, da lahko upravni in nadzorni postopki, ki jih določa Direktiva (med katere spada pravica uporabnikov, da pri sporih v zvezi z odločitvijo, ki jo sprejme upravni organ letališča, zaprosijo za posredovanje neodvisnega organa), povzročijo zastoj v postopku odločanja, kar lahko vpliva na slabitev konkurenčnosti letališča.
25. Svet meni, da zakonodajalec, ki si je postavil cilj, da določi pregleden okvir ureditve za pravice letališč v korist letalskega sektorja, ni mogel zanemariti prednostnega položaja, ki ga ima glavno letališče vsake države članice. Tak položaj naj bi bil zato primerljiv s položajem letališč, ki presegajo zgornjo mejo 5 milijonov potnikov letnega prometa. Svet v zvezi s tem zanika, da bi bila razširitev uporabe Direktive na letališča z največjim številom potnikov v vsaki državi članici dodana ex post . Vsekakor, tudi če prvotno predlagano področje uporabe Direktive (ki je vključevalo letališča z letnim prometom nad 1 milijonom potnikov ali z letnim tovornim prometom nad 25.000 tonami blaga) ne bi bilo spremenjeno, bi se za letališče Findel, katerega tovorni promet je v letu 2008 presegel 700.000 ton, kljub temu uporabljale določbe Direktive.
26. Svet poleg tega trdi, da Luksemburg ni dokazal obstoja zatrjevanega različnega obravnavanja. Nobenega dokaza naj namreč ne bi bilo niti glede dejstva, da imata letališči Charleroi in Hahn prednostni položaj, ki je primerljiv s položajem glavnih letališč njunih držav članic, niti glede dejstva, da so bile letalske družbe, ki običajno poslujejo na letališču Findel, spodbujene k temu, da to letališče zapustijo in se preselijo na letališče Charleroi ali Hahn.
27. Parlament meni, da je mogoče samo z uporabo Direktive v vseh državah članicah zagotoviti večjo preglednost in preprečevanje diskriminacije pri določanju letaliških pristojbin, ki je v pristojnosti upravnega organa. Poleg tega naj bi imele letalske družbe ob taki uporabi možnost, da v vsaki državi članici izberejo vsaj eno letališče, za katero velja ureditev Skupnosti o letaliških pristojbinah.
28. Drugič, Parlament trdi, da obveznosti, ki izhajajo iz Direktive, ne povzročajo takih stroškov, da bi bilo letališče Findel zaradi tega v slabšem položaju glede na letališča, za katera se navedena Direktiva ne uporablja.
29. Parlament vztraja, pri čemer se glede tega strinja s Svetom, da je treba Direktivo uporabljati v vsaki državi članici: ob upoštevanju takega stališča je določba, ki ji nasprotuje Luksemburg, bistven dejavnik sistema obravnavanega zakonskega besedila, saj zagotavlja, da je v vsaki državi članici vsaj eno letališče, ki je dolžno upoštevati določbe o preglednosti na področju letaliških pristojbin.
30. Komisija podpira razlago Direktive, ki jo predlagata Parlament in Svet. Zlasti glede utemeljitve iz uvodne izjave 4 pojasnjuje, da bi lahko prednostni položaj v razmerju do letalskih prevoznikov izkoriščali samo dve vrsti letališč: glavna letališča vsake države članice, ker so privilegirana „vstopna točka“ v posamezno državo, in letališča, katerih letni promet presega zgornjo mejo 5 milijonov potnikov.
31. Komisija meni, da je merilo „glavnega“ letališča v vsaki državi članici, ob upoštevanju cilja Direktive, steber celotne ureditve letaliških pristojbin. Merilo obsega prometa, ki presega 5 milijonov potnikov, pa naj bi samo dopolnjevalo prvo.
B – Kršitev načel sorazmernosti in subsidiarnosti
32. Luksemburg v zvezi z načelom sorazmernosti meni, da so upravni postopki in obveznosti, ki izhajajo iz Direktive, pretirani in niso sorazmerni glede na take dejanske okoliščine, v kakršnih je letališče Findel.
33. V zvezi z načelom subsidiarnosti pa tožeča država zanika, da bi bilo treba za upravljanje in financiranje letališč z letnim prometom, ki dos ega vsaj 5 milijonov potnikov, uporabiti pravni okvir Skupnosti. To naj bi dokazovalo dejstvo, da so številna letališča, ki so večja od letališča Findel, oproščena obveznosti, določenih v Direktivi.
34. Svet nasprotuje temu stališču in trdi, da zahteva ureditev letaliških pristojbin zapletene presoje, kar zakonodajalcu zagotavlja široko diskrecijsko pravico, zato je njegovim odločitvam mogoče ugovarjati samo zaradi očitne napake. V skladu s tem izhodiščem meni, da je treba tožbo zavrniti, saj tožeča stranka ni dokazala, da ukrep ne bi bil primeren glede na cilje, ki jih želi doseči zakonodajalec Skupnosti.
35. Svet poleg tega ugotavlja, da bistvena načela, na katera se opira Direktiva, to je načeli preglednosti in prepovedi diskriminacije in načelo posvetovanja, olajšujejo opravljanje dejavnosti ne le letalskim družbam, ampak tudi letališčem. Glede na to, da je mogoče ta skupna načela bolje uresničevati na ravni Unije, Svet meni, da Luksemburg ni dokazal, s čim je bila storjena zatrjevana kršitev načela subsidiarnosti.
36. Parlament se pretežno strinja s stališčem Sveta in dodaja, da je sorazmernost ukrepa razvidna iz minimalne ravni obveznosti, ki jih določa.
37. Komisija poudarja, da dejstvo, da sta bili načeli obveznega posvetovanja in prepovedi diskriminacije že sprejeti v večini držav članic, zmanjšuje obseg – na ravni upravnih obveznosti – vplivanja Direktive na njihov letališki sistem.
IV – Presoja
38. Luksemburg navaja v podporo svojim predlogom dva tožbena razloga, ki se nanašata, prvič, na kršitev načela prepovedi diskriminacije, in drugič, na kršitev načel sorazmernosti in subsidiarnosti.
39. V preučitvi spora bom upošteval predvsem omejitve nadzora nad zakonitostjo, ki ga opravlja Sodišče glede odločitve zakonodajalca v zvezi s področjem uporabe Direktive. V okviru teh omejitev bom preučil primerljivost položajev ob upoštevanju načela prepovedi diskriminacije in sorazmernosti ukrepa. Nazadnje bom obravnaval zatrjevano kršitev načela subsidiarnosti.
40. Vendar menim, da je treba predhodno pojasniti, kateri cilj si postavlja Direktiva, saj lahko le ob upoštevanju tega ugotovimo, ali je mogoče razglasiti delno ničnost obravnavanega zakonodajnega akta.
A – Predhodne ugotovitve
1. Cilj Direktive
41. Trditve strank v tem postopku potrjujejo, da se glede opredelitve cilja Direktive ne strinjajo. Parlament, Svet in Komisija menijo, da je cilj Direktive predvsem varstvo letalskih družb pred morebitnimi nedovoljenimi ravnanji letališč, ki bi lahko zlorabila svoj položaj moči. Tudi Luksemburg se je, vsaj v pisnih stališčih, predstavljenih v repliki na odgovor Komisije, s takim stališčem strinjal. Slovaška pa, kot se zdi, trdi, da je cilj zakonodajalca omogočiti – ob preprečevanju zlorab prevladujočega položaja – pravilno konkurenčno igro med letališči.
42. Iz preučitve Direktive in pripravljalnih del jasno izhaja, da je pravilno prvo stališče in da je cilj Direktive preprečiti, da bi letališča v škodo letalskih družb izkoristila posebne prednosti, ki bi jih lahko imela glede na svojo lokacijo ali velikost.
43. V zvezi s tem ugotavljam, da se zakonodajalec v uvodni izjavi 2 Direktive izrecno sklicuje na „odnos[e] med upravnimi organi letališča in uporabniki letališča“.
44. Za drugo razlago pa v besedilu Direktive ni mogoče najti nobene potrditve in zdi se, da se opira samo na nekaj ne dovolj natančnih navedb iz pripravljalnih aktov. Vendar kljub dejstvu, da pripravljalna dela, kot je znano, ne morejo biti upoštevana kot odločilna, če nimajo potrditve v zakonodajnem besedilu(3), tudi preučitev teh podpira ugotovitev, da je bil cilj zakonodajalca urediti odnose med upravnimi organi letališč in letalskimi družbami.
45. Zlasti to jasno izhaja že iz mnenja Evropskega ekonomsko‑socialnega odbora(4) in tudi Komisija je kot avtorica predloga Direktive izrecno zatrdila, tako v sporočilu z dne 8. julija 2008(5) kot v mnenju z dne 18. februarja 2009,(6) da je „cilj predloga, ki ga je Komisija sprejela 24. januarja 2007, […] olajšati pogajanja med letališči in letalskimi družbami glede letaliških pristojbin“.
46. Zato menim, da iz besedila Direktive in preučitve pripravljalnih del, na podlagi katerih je bila sprejeta, jasno izhaja, da je cilj, ki si ga je postavil zakonodajalec in ga je treba upoštevati pri presoji zakonitosti Direktive, preprečiti zlorabe položaja upravnih organov letališč v razmerju do letalskih družb.
2. Razglasitev delne ničnosti Direktive
47. Luksemburg, kakor sem navedel zgoraj, predlaga, naj se razglasi, da je Direktiva nična v delu, v katerem razširi svoje področje uporabe na letališče „z najvišjim potniškim prometom v vsaki državi članici“. Meni, da se sistem Direktive z izločitvijo tega dela ne bi podrl.
48. S tem stališčem se ne strinjam.
49. Napaka, ki jo graja Luksemburg, se nanaša na obseg izpodbijane Direktive in zlasti na razširitev nadzornih postopkov, ki jih določa, na vsaj eno letališče v državi članici.
50. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je razglasitev delne ničnosti akta mogoča samo v tolikšni meri, kolikor se ta nanaša na „ločljive“ dele akta, in če razglasitev delne ničnosti ne vpliva na spremembo bistva akta.(7) Menim, da spada v obravnavanem primeru področje uporabe Direktive med njene bistvene sestavine.
51. Iz pripravljalnih del izhaja, da je bilo med zakonodajnim postopkom vprašanje o opredelitvi področja uporabe Direktive ves čas v središču razprav med institucijami.(8) Odločitev o uporabi dveh meril, to je merila številčno določene zgornje meje (5 milijonov potnikov letno) in merila „privilegirane“ lastnosti letališča (z vključitvijo glavnega letališča vsake države članice), je rezultat zapletenega kompromisa, ki je omogočil, da se je presegel zastoj, zaradi katerega je Komisija nekaj let prej umaknila svoj predlog.(9)
52. Zato menim, da je vključitev glavnega letališča vsake države članice na področje uporabe Direktive neločljivo povezana z vključitvijo letališč, katerih letni promet presega 5 milijonov potnikov.
53. Očitno je torej, da če bi sprejeli stališče, da je treba določbo o glavnem letališču vsake države članice izločiti, s čimer bi omajali temelje dvojnega merila, ki ga je določil zakonodajalec, dodatna zgornja meja 5 milijonov potnikov letno ne bi bila ustrezna podlaga za dosego ciljev Direktive. Če nič drugega, bi s tem bistveno izkrivili logično sklepanje, ki mu je sledil zakonodajalec.
54. Zato menim, da bi lahko Sodišče, če bi sprejelo trditve Luksemburga, odločilo samo, da se izpodbijana Direktiva razglasi za nično v celoti.
B – Omejitve za presojo veljavnosti Direktive
55. Direktiva, ki je predmet obravnavane tožbe, je bila sprejeta na podlagi člena 80(2) ES. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da ima zakonodajalec na področju prometa, kot tudi na vseh tistih področjih, ki vključujejo politične, gospodarske in družbene odločitve, široko diskrecijsko pravico.(10) Sodišče navaja, da gre v takih okoliščinah za „zapletene presoje“(11) : to zapletenost je mogoče razložiti s težavami, ki izhajajo iz usklajevanj nasprotujočih si interesov, in ob upoštevanju politične odgovornosti, povezane z dejavnostjo zakonskega urejanja na gospodarskem in socialnem področju. Sodišče v okviru nadzora nad zakonitostjo zakonskih aktov, ki se nanašajo na ta področja, ni pozvano, naj se izreče o primernosti odločitev zakonodajalca, ampak naj sankcionira tiste zakonske odločitve, ki vsebujejo očitno napako presoje.(12)
56. K temu je treba dodati, da diskrecijska pravica, ki je priznana zakonodajalcu Skupnosti, vključuje možnost, da zakonodajalec s splošnega stališča opredeli dejavnike, ki jih bo upošteval pri svojih odločitvah. Kot je Sodišče že pojasnilo, se namreč diskrecijska pravica institucij – kadar izvajanje določene skupne politike, kakršna je prometna politika, nalaga presojo zapletenega položaja – ne nanaša samo na lastnost in obseg ukrepov, ki jih je treba sprejeti, ampak v določeni meri tudi na preverjanje temeljnih dejstev, ki se lahko opravi na podlagi splošnih ugotovitev.(13)
C – Kršitev načela prepovedi diskriminacije
57. Načelo prepovedi diskriminacije v skladu z ustaljeno sodno prakso zahteva, naj se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in naj se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno.(14)
58. V nadaljevanju bom ločeno obravnaval različne dejavnike diskriminacije, ki jih zatrjuje Luksemburg, predvsem zato, da bi ugotovil, ali sta položaja, ki ju za primerjavo uporablja ta država članica, primerljiva z njenim položajem, in če bo odgovor na to vprašanje pritrdilen, ali obravnava, ki ji ugovarja ta država članica, dejansko povzroča diskriminacijo.
59. Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev glede diskrecijske pravice zakonodajalca je v zvezi z navedeno primerjavo pomembno vprašanje, ali odločitev, da bodo „glavna“ letališča vsake države članice obravnavana enako kot letališča, katerih letnih promet presega 5 milijonov potnikov, in drugače kot „drugotna“ letališča z letnim prometom, ki je podoben prometu „glavnih“ letališč, povzroča različno obravnavanje primerljivih položajev, ki je posledica očitne napake pri presoji. Položaj bom preučil ob upoštevanju cilja zakonodajalca, ki je, kot sem že ugotovil, upravnim organom letališč preprečiti zlorabe položaja v razmerjih z letalskimi družbami.
1. Različno obravnavanje primerljivih položajev
60. Luksemburg v zvezi z različnim obravnavanjem primerljivih položajev navaja dva dejavnika diskriminacije, zaradi katerih naj bi bila letališča, kakršno je Findel, oškodovana glede na „drugotna“ letališča, ki ne spadajo na področje uporabe Direktive. Prvi dejavnik se nanaša na letališča, za katera Luksemburg meni, da so v neposredni konkurenci z letališčem Findel, in ki imajo podoben obseg potniškega prometa kot to letališče: gre za letališči Hahn in Charleroi. Drugi dejavnik pa se nanaša na letališča, ki naj bi bila podobna letališču Findel ne samo s stališča velikosti, ampak tudi s strateškega vidika zaradi bližine velikih urbanih središč.
61. Kršitev načela enakega obravnavanja zaradi različne obravnave primerljivih položajev temelji na izhodišču, da so položaji primerljivi glede na vse zanje značilne lastnosti ter ob upoštevanju predmeta in cilja akta Skupnosti, ki določa zadevno razlikovanje.(15) S tega vidika je torej treba pri presoji primerljivosti obravnavanih položajev upoštevati ne le dejavnike, kakršna sta obseg potniškega prometa ali konkurenčno razmerje med letališči,(16) ampak vse tiste okoliščine, ki lahko s stališča letalskih družb, to je subjektov, ki jih želi Direktiva varovati, vplivajo na to, da je določeno letališče primerljivo ali različno glede na drugo letališče.
Primerjava drugotnih letališč s podobnim prometom, ki so v istem ciljnem območju kot letališče Findel
62. Najprej bom torej preučil položaj, ki ga ima letališče, kakršno je Findel, v primerjavi z drugotnim letališčem, ki ima podoben obseg prometa in spada v isto ciljno območje, kakršno je na primer letališče Hahn. Ugotovitev na splošno velja za vsa letališča s potniškim prometom, primerljivim s prometom letališča Findel, ki pa niso v bližini urbanih središč.
63. V zvezi s tem se je treba strinjati s trditvijo Komisije, da imajo glavna letališča v vsaki državi članici določene skupne lastnosti, ki jih druga letališča nimajo.
64. Ena izmed teh lastnosti je na primer njihova neposredna bližina mestu, ki je pogosto glavno mesto države; ta dejavnik vpliva na njihovo posebno privlačnost vsaj za določeno skupino potnikov, ki potuje iz poslovnih razlogov. V zvezi s tem segmentom trga im ajo torej letalske družbe večji interes, da ponudijo lete na glavno letališče in z glavnega letališča, kakršno je Findel, kot pa lete na drugotno letališče in z drugotnega letališča, kakršno je Hahn. Letališče drugotne vrste pa je po drugi strani zaradi svojega stranskega položaja privlačnejše za tako imenovane nizkocenovne letalske družbe, ki poskušajo zadovoljiti povpraševanje potnikov, katerih potrebe so drugačne od tistih, ki potujejo iz poslovnih razlogov: ta skupina je občutljivejša glede cene letov in je pripravljena sprejeti daljše prevoze med mestom in letališčem.
65. Poleg tega je očitno, da bo glavno letališče, že samo zaradi svojega ugleda, privlačilo poslovne in „turistične“ stranke; medtem pa bo „drugotno“ letališče iz razlogov, ki sem jih navedel zgoraj, običajno zanimivo samo za drugo vrsto strank. Povedano drugače, medtem ko so lahko sogovorniki glavnih letališč državne letalske družbe in nizkocenovniki, je za drugotna letališča verjetneje, da bodo njihovi sogovorniki samo nizkocenovne družbe. Ob upoštevanju različnih skupin letalskih družb, ki letijo na obravnavane vrste letališč in z njih, in posledičnih razlik glede tržnih strategij, ki jih navedeni skupini uporabljata, bi lahko – tako kot Komisija – celo podvomili, ali med glavnimi in drugotnimi letališči dejansko obstaja neposredno konkurenčno razmerje.
66. Na podlagi teh ugotovitev menim, da glavno letališče in drugotno letališče, čeprav imata podoben obseg potniškega prometa, s stališča letalskih družb nista popolnoma medsebojno zamenljivi.
67. To trditev bi lahko preverili tako, da bi se vprašali, ali bi lahko bila uporaba Direktive zadosten razlog, da bi se letalske družbe z glavnega letališča preselile na „drugotno“ letališče s primerljivim prometom. Iz predložene dokumentacije nikakor ne izhaja, da bi letalske družbe zaradi upravnih obveznosti in stroškov, ki so posledica uporabe Direktive, zapuščale letališče Findel v korist letališč, kakršno je Hahn. Nasprotno, preučitev finančnih vplivov Direktive, ki jo je opravil Luksemburg, potrjuje razmeroma majhno povišanje stroškov.
68. V zvezi s tem je treba opozoriti, da ni jasno, kdo bo moral v primeru Luksemburga nazadnje nositi stroške, povezane z izvajanjem Direktive. Zakonsko besedilo namreč ne nalaga nobene izbire v zvezi s tem. Zdi se, da Luksemburg izključuje možnost, da bi lahko država članica ob prenosu Direktive v svoj nacionalni red ohranila raven stroškov, ki jo bremenijo. Ta država članica v pisnih stališčih izhaja iz ugotovitve, da bodo stroški upravljavca letališča zanesljivo vplivali na stroške letalskih družb in stroški teh na stroške končnih uporabnikov (potnikov). Na obravnavi ni bila izključena možnost, da bi se lahko upravljavec letališča odločil, da teh stroškov ne bo prenesel na letalske družbe.
69. Ne glede na dejansko stanje je treba ugotoviti, da je prav Luksemburg, ki je v stališčih domneval, da bodo morali nazadnje večje stroške nositi samo potniki – ne da bi torej upošteval možnost, da bi lahko del stroškov bremenil tudi letalske družbe, ki opravljajo prevoz blaga,(17) ali možnost, da bi stroški ostali v breme države ali upravljavca letališča –, lahko sklepal kvečjemu, da se bodo letališke pristojbine glede na ocene povečale za največ 16 %, kar znaša približno 0,50 EUR na potnika. Taka sprememba, čeprav bi bila dokazana, se mi ne zdi ustrezen razlog za domnevo, da bo letališče Findel izgubilo uporabnike; tudi zato, ker bi povišanje stroškov, ki bi jih prevozniki prenesli na potnike, bremenilo osebe, ki so – kakor sem razložil –, v nasprotju s tistimi, ki običajno uporabljajo drugotna letališča, manj občutljive na spremembe cen vozovnic.
70. Iz teh razlogov položaj letališča Findel v okviru obravnavanega spora ni primerljiv s položajem letališč, kakršni sta letališči Hahn in Charleroi, ki kljub podobni velikosti nista glavni letališči države članice. Zato ugotavljam, da ni nobene diskriminacije zato, ker je samo prva skupina letališč vključena na področje uporabe Direktive.
Primerjava z drugotnimi letališči, ki imajo podoben promet in so v bližini urbanih središč
71. Deloma drugačna bi lahko bila presoja glede različnega obravnavanja, ki ga zatrjuje Luksemburg, letališča Findel in drugih letališč, katerih letni promet sicer ne dosega 5 milijonov potnikov, vendar niso – čeprav so v bližini velikega urbanega središča – glavna letališča držav članic, na ozemlju katerih so. Luksemburg je na obravnavi kot primera letališč iz te skupine navedel letališči Torino v Italiji in Bordeaux v Franciji.
72. Na podlagi zgornjih ugotovitev izključujem možnost, da bi lahko bilo dejstvo, da imata letališči podoben obseg prometa, odločilen dejavnik za primerjavo, saj kakor sem že navedel,(18) potniški promet ne more pojasniti, zakaj dajejo letalske družbe prednost določenemu letališču pred drugim letališčem. Zato se bom osredotočil na dejavnik bližine velikih urbanih središč. Menim, da je treba s tega stališča postaviti vprašanje, ali ima letalska družba enak strateški interes, da sodeluje z „drugotnim“ letališčem, kot ga ima za sodelovanje z glavnim letališčem.
73. Zakonodajalec je opredelitev strateškega interesa, upoštevnega za vključitev letališča na področje uporabe Direktive, navedel v uvodni izjavi 4 Direktive. V njej je pojem „privilegiran položaj“ razložen tako, da gre za letališča, ki so za letalske družbe „vstopne točke v to državo članico“.
74. Očitno je torej, da je treba s stališča zakonodajalca „vstopno točko“ razumeti izključno v zvezi z letalskimi družbami in ne s potniki. Ob upoštevanju tega bi lahko bilo glavno letališče edino pristajališče neke letalske družbe v določeni državi članici, kakor med drugim velja za letališče Findel. Druga možnost je, da bi bilo lahko v interesu letalske družbe, da ima v določeni državi članici samo eno pristajališče, in v tem primeru se zdi razumen sklep, da bi izbrala letališče z največjim številom potnikov.
75. Menim torej, da je ugotovitev, da položaj moči, ki ga ima glavno letališče v razmerju do letalskih družb, lahko prevlada nad položajem moči, ki bi ga lahko imelo letališče v bližini katerega koli urbanega središča, v skladu s ciljem Direktive.
76. Poleg tega ugotavljam, da bi lahko dejstvo, da uporabniki letališča te druge vrste ne morejo uveljavljati ugodnosti, ki izhajajo iz postopkov, določenih v Direktivi, ker se ta zanj ne uporablja, povzročilo kvečjemu diskriminacijo med uporabniki, to je med letalskimi družbami, prav gotovo pa ne diskriminacije med letališči, kakršno zatrjuje Luksemburg. Vendar bi, paradoksalno, tak položaj namesto oškodovanja lahko omogočil prednost za letališča, kakršno je Findel, saj bi bila ta privlačnejša za letalske družbe prav zaradi obveznosti, naložene tem letališčem, naj na področju letaliških pristojbin izvajajo pregledno politiko.
77. Menim, da Luksemburg ni uspel dokazati, da iz privilegiranega položaja letališča Findel ne more izhajati tveganje za zlorabo prevladujočega položaja. Zato ugotavljam, da zakonodajalec ni storil očitne napake pri presoji, ko je različno obravnaval zadevni skupini letališč zaradi različnega strateškega pomena, ki ju imata za letalske družbe. Ker gre torej za različno obravnavanje različnih položajev, menim, da dejstvo, da so „glavna“ letališča vključena na področje uporabe Direktive, medtem ko so „drugotna“ letališča v bližini urbanih središč izključena, ne povzroča nobene arbitrarne diskriminacije.
78. Končujem z ugotovitvijo, da načelo enakega obravnavanja ni bilo kršeno, saj letališča zadevnih dveh vrst nimajo enakega položaja moči v razmerju do letalskih družb.
2. Enako obravnavanje različnih položajev
79. Drugi vidik, s katerega je treba preučiti obstoj morebitne diskriminacije, se nanaša na enako obravnavanje različnih položajev. Luksemburg zlasti trdi, da je zakonodajalec Skupnosti neupravičeno izenačil glavno letališče vsake države članice z letališči, katerih letni promet presega zgornjo mejo 5 milijonov potnikov.
80. Tudi v tem primeru je treba težavo rešiti s stališča letalskih družb, pri čemer se je treba zlasti vprašati, ali je v razmerju do teh glavno letališče države članice v enakem položaju moči kot ga imajo letališča z velikim obsegom potniškega prometa.
81. V zvezi s tem ugotavljam, da je zakonodajalec Skupnosti na podlagi zakonite celovite preučitve letališkega sektorja(19) upošteval dve lastnosti, ki lahko letališču v okviru določanja letaliških pristojbin omogočita poseben položaj moči: gre za strateški položaj in velikost letališča. Področje uporabe Direktive je bilo določeno na podlagi tega dvojnega merila, ki objektivno opredeljuje dve vrsti subjektov: glavna letališča in letališča, katerih letni promet presega 5 milijonov potnikov.
82. Luksemburg ni uspel dokazati, da se je sklepanje zakonodajalca, na podlagi katerega je vključil glavna letališča vsake države članice, oddaljilo od cilja Direktive. Ugotavljam namreč, prvič, da izenačitev glavnih letališč z letališči, katerih letni promet presega 5 milijonov potnikov, ustreza potrebi, da se upoštevajo ne le prednosti zaradi velikosti, ampak tudi strateške prednosti, ki jih na splošno uživajo določene vrste letališč. Drugič, cilj obeh zadevnih meril je, da se upravnim organom letališč prepreči popolnoma samovoljno določanje tarif za uporabo letališke infrastrukture. Dejstvo, da položaj takega letališča, kakršno je Findel, ni enak
položaju letališča, katerega letni promet presega 5 milijonov potnikov, ne pomeni, da ni zakonito, če se obema naložijo obveznosti, ki so določene v Direktivi v zvezi s preglednostjo tarif. Lastnost, ki je skupna obema letališčema, je dejstvo, da uživata položaj moči na trgu – čeprav iz različnih razlogov –, in tisti dejavnik, ki opravičuje odločitev, da se obema naloži obveznost spoštovanja Direktive.
83. Zato in ob upoštevanju, da so glede na cilj Direktive glavna letališča in letališča, katerih letni promet presega 5 milijonov potnikov, v primerljivem položaju, končujem z ugotovitvijo, da ni nobene arbitrarne diskriminacije v škodo prvih.
84. Nazadnje naj samo na kratko obravnavam še dodatno trditev, ki so jo institucije navedle v podporo stališču, da je letališče Findel primerljivo z največjimi letališči v Uniji, in temelji na dejstvu, da ima luksemburško letališče izjemno velik obseg tovornega prometa. Ta podatek, ki je sicer gotovo pomenljiv in lahko v določeni meri tudi potrdi ustreznost zakonodajalčevih odločitev, ni neposredno upošteven za obravnavano zadevo, saj zakonodajalec pri opredelitvi letališč, za katera se uporablja Direktiva, ni upošteval tovornega prometa. Poleg tega, kot sem razložil zgoraj, je mogoče neobstoj diskriminacije dokazati brez upoštevanja tovornega prometa.
3. Potreba po uporabi Direktive v vsaki državi članici
85. Posebno vprašanje, ki ga je treba obravnavati v nadaljevanju in v zvezi s katerim so stranke predstavile nasprotujoča si stališča zlasti na obravnavi, se nanaša na potrebo po uporabi Direktive v vsaki državi članici . Luksemburg meni, da zahteva, da mora biti v vsaki državi članici vsaj eno letališče, za katero se uporablja Direktiva, ni logična in da uvaja „nacionalni“ dejavnik v ureditev, ki bi morala ohraniti lastnost Skupnosti in čezmejnosti.
86. S stališčem Luksemburga se ni mogoče strinjati, in sicer iz treh razlogov.
87. Prvič, dejstvu, da mora biti Direktiva zaradi dosege ciljev, ki jih določa, uporabljena v vsaki državi članici, vključno z Luksemburgom, se ni mogoče izogniti. Obstajajo namreč dejavniki, ki lahko vplivajo na raven in postopke določanja tarif, za katere je treba ugotoviti, da so nujno značilni za vsako posamezno državo: pomislimo samo, na primer, na višino plač ali, splošneje, na nacionalni pravni okvir.
88. Drugič, strinjati se je treba s trditvami, ki jih je na obravnavi predstavil predvsem Svet in s katerimi je opozoril na koristi za uporabnike letališč, tudi tistih, za katere se Direktiva ne uporablja, ker bi se lahko oprli na navodila za postopke določanja tarif vsaj enega od letališč v vsaki državi članici . To je lahko dejavnik preglednosti, ki bi lahko v določeni meri vplival tudi na politiko določanja tarif drugih letališč, ki so zdaj izključena s področja uporabe Direktive.
89. Tretjič in v skladu s stališči, navedenimi v dveh zgornjih točkah, ugotavljam, da Direktiva jasno izhaja iz potrebe, da se določi enoten standard Skupnosti, primeren za uporabo v vseh državah članicah ne glede na okoliščino, ali v njih zdaj obstaja več letališč ali ne.
90. Ob upoštevanju vseh teh razlogov ni mogoče šteti, da je zakonodajalec prekoračil omejitve, ki morajo biti upoštevane glede obsega njegove diskrecijske pravice.
4. Morebitna diskriminacijska obravnava
91. Podredno, če bi Sodišče menilo, da kljub vsemu obstaja različno obravnavanje primerljivih položajev ali enako obravnavanje različnih položajev, je treba spomniti, da mora diskriminacija, zato da jo je mogoče dejansko opredeliti kot tako, konkretno povzročiti oškodovanje določenih subjektov v primerjavi z drugimi.(20)
92. V obravnavanem primeru je treba torej preučiti, ali vključitev glavnih letališč vsake države članice na področje uporabe Direktive povzroči tak položaj za letališča iz te skupine, ki je v primerjavi s položajem letališč, za katera ne veljajo enake obveznosti, veliko slabši.
93. V zvezi s tem je Sodišče navedlo, da lahko za nastanek manj ugodnega položaja zadostuje že to, da se subjektu naloži pravna obveznost.(21) Vendar je v obravnavani zadevi slabši položaj obravnavanega letališča v primerjavi z letališči – za katera se ne uporablja Direktiva –, katerega obstoj zatrjuje Luksemburg, predvsem gospodarske narave: Luksemburg ne nasprotuje obveznostim, ki jih nalaga Direktiva, kot takim in samim po sebi, saj celo trdi, da se strinja z njenimi načeli, ampak ugovarja zaradi negativnih gospodarskih posledic za „glavna“ letališča, katerih promet ne dosega 5 milijonov potnikov. Zato menim, da je mogoče obstoj ali neobstoj slabšega položaja letališča Findel preučiti samo z gospodarskega stališča.
94. Obveznosti, ki so razlog za očitke Luksemburga, so povezane s posvetovalnim postopkom, ki je za letališče Findel obvezen. V skladu z Direktivo se lahko ta dialektična razprava med letališči in letalskimi družbami izvede samo enkrat letno (člen 6(1) Direktive) in stranema v bistvu nalaga obveznost, da si vzajemno pošljeta zaupne in gospodarsko občutljive podatke iz člena 7 Direktive. Menim, da te obveznosti niti teoretično niso take, da bi lahko upravnim organom letališč povzročile ekonomske posledice, ki ne bi bile ugodne z vidika konkurenčnosti, in sicer tako zaradi minimalne ravni obveznosti, ki je tem organom naložena, kot zaradi dejstva, da gre za posvet, ki se opravi tudi v njihovo korist. Upravljavcem namreč po eni strani kratkoročno koristijo pridobljeni podatki, ki jim jih sicer letalske družbe praviloma ne bi zaupale, medtem ko jim Direktiva nalaga, naj jih sporočijo.(22) Po drugi strani pa dolgoročno ni mogoče izključiti, da bi lahko jamstvo preglednega določanja letaliških pristojbin k letališčem, ki ga zagotavljajo, privabljalo vse večje število letalskih družb. Uvedba preglednih postopkov določanja tarif bi lahko vplivala celo na znižanje letaliških pristojbin, zaradi česar bi lahko letališče postalo zanimivejše za uporabnike.
95. Očitki Slovaške glede potencialne gospodarske izgube, ki bi izhajala iz morebitnega zastoja postopka odločanja o opredelitvi letaliških pristojbin, se mi ne zdijo utemeljeni. Predvsem velja, da dejstvo, da morajo upravni organi letališč sodelovati pri rednih posvetovanjih z uporabniki letališča, ne posega v njihovo pravico, da sprejmejo utemeljeno odločitev, o kateri se z uporabniki niso sporazumeli (člen 6(2) Direktive). Poleg tega mora neodvisni nadzorni organ, čeprav izpodbijana odločitev ne začne učinkovati, dokler pritožbeni postopek ni končan, sprejeti vsaj začasno odločitev v štirih tednih po datumu, na katerega mu je bila zadeva predložena (člen 6(4)).
96. Zato menim, da različno obravnavanje, čeprav bi Sodišče presodilo, da je obravnava glavnih letališč potencialno diskriminacijska glede na druga letališča, ne povzroča konkretnega oškodovanja, ki bi koristilo drugim letališčem.
D – Kršitev načela sorazmernosti
97. Presoja o sorazmernosti je logično povezana s presojo, ki se nanaša na prepoved diskriminacije.(23) Iz ugotovitev, predstavljenih v okviru preučitve načela prepovedi diskriminacije, izhaja, da je dvojno merilo, ki ga je zakonodajalec izbral za opredelitev področja uporabe Direktive, utemeljeno glede na cilj, ki je preprečiti, da bi letališča v razmerju do letalskih družb zlorabila svoj prevladujoči položaj. V nadaljevanju bom preučil to povezavo med izpodbijano določbo in ciljem, ki ga želi doseči Direktiva, z vidika njene sorazmernosti.
98. V skladu z ustaljeno sodno prakso načelo soraz mernosti zahteva, da so odločitve zakonodajalca primerne za uresničitev cilja, ki se ga želi doseči, in ne presegajo tistega, kar je potrebno za dosego tega cilja.(24) Ob upoštevanju diskrecijske pravice, ki je zakonodajalcu Skupnosti priznana na področju urejanja letaliških pristojbin, ne gre za vprašanje, ali je ukrep, ki ga je sprejel zakonodajalec, edini ali najboljši mogoč ukrep,(25) ampak za vprašanje, ali odločitev zakonodajalca ni očitno nepotrebna ali neprimerna glede na cilj, ki ga želi doseči Direktiva(26) .
99. V obravnavani zadevi so bila glavna letališča vključena na področje uporabe Direktive na podlagi izhodišča, da obstaja tveganje zlorabe zaradi strateških prednosti, ki jih običajno uživajo letališča te skupine. Tožeča stranka ni uspela dokazati, da to izhodišče ni pravilno.(27) Zakonodajalec je s tega stališča in na podlagi splošne preučitve stanja v letališkem sektorju menil, da je treba v vsaki državi članici ustanoviti nadzorni organ, ki bo glede na položaj sektorja letalskih prevozov v Uniji pripomogel k preglednejšemu urejanju letaliških pristojbin. Ne zdi se mi, da bi lahko za določbo o ustanovitvi takega organa šteli, da je arbitrarna ali da ni potrebna, zlasti če upoštevamo potencialni razvoj ureditve letaliških pristojbin glede na rezultate, ki bodo doseženi.(28)
100. Natančneje, v zvezi s posebnim vplivom obveznosti, ki jih nalaga Direktiva, na letališko stvarnost je treba preveriti, ali zakonodajalec z uvedbo merila „glavnega“ letališča tej skupini letališč ni naložil obveznosti, ki bi presegale tiste, ki so potrebne za preprečevanje tveganj zlorabe.
101. Luksemburg in Slovaška trdita, da povzroča uporaba Direktive za glavna letališča take obveznosti, ki naj bi imele zanje sorazmerno večji negativen vpliv, kot ga imajo za letališča, katerih promet presega 5 milijonov potnikov.
102. Vendar je treba opozoriti, da za presojo o očitni neprimernosti ukrepa ni pomembno preprosto dejstvo, da zakonodajna rešitev določeno skupino oškoduje bolj kot neko drugo skupino.(29) Pomembnost postavljenih ciljev bi lahko nasprotno celo upravičila negativne gospodarske posledice, čeprav precejšne, za določene gospodarske subjekte(30) in Sodišče mora ukrepati samo, kadar navedene odločitve niso pravilne ali kadar slabosti, ki iz teh izhajajo za določene gospodarske subjekte, niso sorazmerne s prednostmi, ki bi jih po drugi strani omogočile(31) . Konkretno bi bilo torej merilo „glavnega“ letališča lahko sankcionirano samo, če bi bilo dokazano, da upravne obveznosti, ki na splošno bremenijo letališča, katerih promet ne dosega 5 milijonov potnikov, presegajo prednosti, ki izhajajo iz uporabe Direktive, ker povzročijo tako povišanje poslovnih stroškov zadevnih letališč, ki bi lahko trajno ogrozilo njihovo konkurenčnost.(32)
103. Zdi se mi, da Luksemburg takega dokaza ni predložil. Kot sem navedel zgoraj,(33) bi stroški, ki po mnenju Luksemburga nastanejo zaradi ustanovitve nadzornega organa, vplivali na povišanje letaliških pristojbin, vendar naj to povišanje ne bi bilo tako, da bi se zaradi njega letalske družbe odločile, da bodo zadevno letališče zapustile v korist drugih konkurenčnih letališč. Poleg tega menim, da minimalna uskladitev, ki jo določa Direktiva, ne bi mogla pomembno vplivati na letališko stvarnost, saj so letališča pogosto že pred tem začela usklajevati svojo ureditev z jamstvi preglednosti in prepovedi diskriminacije, ki jih je predlagal Svet Mednarodne organizacije civilnega letalstva.(34) Zato se mi ne zdi, da teoretični stroški, ki jih je navedel Luksemburg, ne bi bili sorazmerni glede na interes, da se Direktiva izvaja v vseh državah članicah.
104. Menim torej, da vključitev „glavnega“ letališča vsake države članice na področje uporabe Direktive ne presega tistega, kar je potrebno za preprečevanje tveganja, da bi upravni organi letališč zlorabili svoj položaj v razmerju do letalskih družb. Končujem z ugotovitvijo, da zakonodajalcu Skupnosti ni mogoče očitati nobene kršitve načela sorazmernosti.
E – Kršitev načela subsidiarnosti
105. Kot je znano, načelo subsidiarnosti določa, da Unija na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, ukrepa le, če in kolikor države članice ne morejo zadovoljivo doseči ciljev predlaganih ukrepov ter je te torej zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov lažje doseči na ravni Unije.(35)
106. Glede Direktive, ki je predmet obravnave v tem postopku, sem že opozoril,(36) da na podlagi člena 80(2) ES določa skupna načela za obračunavanje letaliških pristojbin na letališčih Skupnosti zaradi preprečevanja zlorab upravnih organov letališč v razmerju do letalskih družb. Zakonodajalec Skupnosti meni, da tega cilja „države članice ne morejo zadovoljivo doseči, saj na nacionalni ravni ni mogoče vzpostaviti enotnih sistemov obračunavanja letaliških pristojbin za celotno območje Skupnosti, in jih zaradi obsega in učinkov lažje doseže Skupnost“(37) .
107. Luksemburg zanika, da bi bilo treba za letališča, katerih promet ne dosega 5 milijonov potnikov, uveljaviti ureditev Skupnosti, kar utemeljuje z okoliščino, da Direktiva s svojega področja uporabe izključuje številna letališča take velikosti.
108. Ob upoštevanju ugotovitev glede dvojnega merila, ki ga je zakonodajalec izbral v okviru izvajanja diskrecijske pravice, ki jo ima na tem področju, menim, da trditev Luksemburga ni upoštevna. Letališča, katerih promet ne dosega 5 milijonov potnikov, so namreč – tako kot letališče Findel – vključena na področje uporabe Direktive, ker so „glavna“ in torej ne glede na obseg njihovega potniškega prometa.
109. Če bi državam članicam prepustili nalogo, naj same uredijo področje letaliških pristojbin za svoja „glavna“ letališča, katerih promet ne dosega zgornje meje 5 milijonov potnikov, bi to povzročilo razvoj različnih nacionalnih ureditev. Take razlike bi lahko dolgoročno povzročile pomanjkljivosti, kratkoročno pa bi lahko tudi olajšale nedovoljena ravnanja letališč v škodo letalskih družb. Nazadnje ne smemo zanemariti niti dejstva, da je letalski promet zaradi svoje narave dejavnost, ki je pretežno mednarodna, in torej zanjo na splošno ni primerno, da bi se urejala na ravni posameznih držav.
110. Iz tega izhaja, da cilja Direktive ni bilo mogoče zadovoljivo doseči z ukrepi na nacionalni ravni.
111. Končujem z mnenjem, da zakonodajalec Skupnosti z opredelitvijo področja uporabe Direktive na podlagi dvojnega merila iz člena 1(2) ni kršil načela subsidiarnosti.
V – Predlog
112. Na podlagi zgornjih ugotovitev Sodišču predlagam, naj:
– tožbo zavrne;
– Velikemu vojvodstvu Luksemburg naloži plačilo stroškov;
– odloči, naj Komisija in Slovaška republika nosita svoje stroške.
(1) .
(2)
–	UL L 70, str. 11.
(3)  –	Glej sodbe z dne 8. junija 2000 v zadevi Epson Europe (C-375/98, Recueil, str. I‑4243, točka 26); z dne 25. oktobra 2001 v združenih zadevah Finalarte in drugi (C‑49/98, C‑50/98, od C‑52/98 do C‑54/98 in od C‑68/98 do C‑71/98, Recueil, str. I‑7831, točka 40) in z dne 24. januarja 2002 v zadevi Portugaia Construções (C‑164/99, Recueil, str. I‑787, točka 27).
(4)  –	CES 1244/2007, 26. september 2007, Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o Predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o letaliških pristojbinah, točka 2.2.
(5)  –	COM(2008) 455 konč., Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu v skladu z drugim pododstavkom člena 251(2) Pogodbe ES glede skupnega stališča Sveta o sprejetju direktive Evropskega parlamenta in Sveta o letaliških pristojbinah, točka 2.
(6)  –	COM(2009) 86 konč., Mnenje Komisije v skladu s točko (c) tretjega pododstavka člena 251(2) Pogodbe ES o spremembah Evropskega parlamenta, ki jih predlaga Evropski parlament v zvezi s predlogom direktive Evropskega parlamenta in Sveta o letaliških pristojbinah o spremembah predloga Komisije v skladu s členom 250(2) Pogodbe ES, točka 3.
(7)  –	Glej na primer sodbi z dne 24. maja 2005 v zadevi Francija proti Parlamentu in Svetu (C‑244/03, ZOdl., str. I‑4021, točki 12 in 13) in z dne 11. decembra 2008 v zadevi Komisija proti Département du Loiret (C‑295/07 P, ZOdl., str. I‑9363, točki 105 in 106).
(8)  –	Komisija je v prvotnem predlogu Direktive (COM(2006) 820 konč. z dne 24. januarja 2007, člen 1(2)) kot zgornjo mejo letnega prometa navedla 1 milijon potnikov ali 25.000 ton tovora. Odbor za promet in turizem pa je 6. julija 2007 predlagal, naj se zgornja meja za potniški promet spremeni tako, da znaša 5 milijonov potnikov na leto, in naj se izpusti navedba o tovornem prometu (PE 392.008, Osnutek poročila o predlogu Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o letaliških pristojbinah, sprememba 1). V mnenju z dne 26. septembra 2007 pa je Evropski ekonomsko-socialni odbor predlagal, naj se Direktiva uporablja za letališča, ki imajo več kot milijon potnikov letno (navedeno zgoraj v opombi 4, točka 2.3). S tem se ni strinjal Odbor regij, ki je v mnenju z dne 10. oktobra 2007 predlagal, naj Direktiva velja le za tista letališča, ki dosegajo več kot 1 % skupnega trga letalskega potniškega prometa v Uniji (Mnenje Odbora regij – Prihodnost evropskih letališč, UL C 305, 15. decembra 2007, str. 11, drugi odstavek). V okviru sprememb, ki jih je predlagal Evropski parlament 21. novembra 2007, je bil kot zgornja meja sprejet obseg letnega prometa, ki presega 5 milijonov potnikov, vključeno pa je bilo dodatno merilo, povezano z deležem, ki presega 15 % skupnega potniškega prometa v državi članici (COD/2007/0013). V skupnem stališču Sveta z dne 23. junija 2008 je bila uvedena še ena sprememba, ki ustreza sedanjemu besedilu Direktive (8332/2/08 REV 2, člen 1(2)).
(9)  –	Gre za predlog iz leta 1997 (COM(1997) 154 konč.), ki je bil umaknjen leta 2001 (COM(2001) 763 konč./2).
(10)  –	Glede področja prometa glej na primer sodbe z dne 17. julija 1997 v združenih zadevah SAM Schiffahrt in Stapf (C‑248/95 in C‑249/95, Recueil, str. I‑4475, točka 23); z dne 12. marca 2002 v združenih zadevah Omega Air in drugi (C‑27/00 in C‑122/00, Recueil, str. I‑2569, točka 63) in z dne 9. septembra 2004 v združenih zadevah Španija in Finska proti Parlamentu in Svetu (C‑184/02 in C‑223/02, ZOdl., str. I‑7789, točka 56). V zvezi s tem vprašanjem je še posebno obsežna sodna praksa na področju kmetijske politike: glej na primer sodbi z dne 12. julija 2001 v zadevi Jippes in drugi (C‑189/01, Recueil, str. I‑5689, točka 80 in navedena sodna praksa) ter z dne 14. maja 2009 v zadevi Azienda Agricola Disarò Antonio in drugi (C‑34/08, ZOdl., str. I‑4023, točki 44 in 76 ter navedena sodna praksa). Enake ugotovitve v zvezi z okoljskim področjem so na primer navedene v sodbi z dne 16. decembra 2008 v zadevi Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi (C‑127/07, ZOdl., str. I‑9895, točka 61).
(11)  –	Glej na primer novejšo sodbo z dne 9. marca 2010 v združenih zadevah ERG in drugi (C‑379/08 in C‑380/08, še neobjavljena v ZOdl., točka 60 in navedena sodna praksa) in sodbo z dne 8. julija 2010 v zadevi Afton Chemical (C‑343/09, še neobjavljena v ZOdl., točka 46). Posebej v zvezi s področjem letalskih prevozov glej sodbo z dne 10. januarja 2006 v zadevi IATA in ELFAA (C‑344/04, ZOdl., str. I‑403, točka 80).
(12)  –	V zvezi s tem vprašanjem je sodna praksa ustaljena: glej na primer sodbi z dne 10. decembra 2002 v zadevi British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco (C‑491/01, Recueil, str. I‑11453, točka 123) ter z dne 12. julija 2005 v združenih zadevah Alliance for Natural Health in drugi (C‑154/04 in C‑155/04, ZOdl., str. I‑6451, točka 52) in zgoraj v opombi 11 navedeno sodbo Afton Chemical, točki 28 in 42.
(13)  –	Glej zgoraj v opombi 10 navedeni sodbi SAM Schiffahrt in Stapf, točka 25 in navedena sodna praksa, ter Omega Air in drugi, točka 65.
(14)  –	Glej na primer sodbe z dne 17. julija 1963 v zadevi Italija proti Komisiji (13/63, Recueil, str. 335 in 358); z dne 13. decembra 1984 v zadevi Sermide (106/83, Recueil, str. 4209, točka 28) in z dne 25. oktobra 2001 v zadevi Italija proti Svetu (C‑120/99, Recueil, str. I‑7997, točka 80).
(15)  –	Glej sodbo z dne 5. oktobra 1994 v zadevi Nemčija proti Svetu (C‑280/93, Recueil, str. I‑4973, točka 74) ter zgoraj v opombi 10 navedeno sodbo Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, točki 25 in 26.
(16)  –	V zvezi s podobnim sklepanjem, vendar s stališča primerljivosti med sektorji, glej zgoraj v opombi 10 navedeno sodbo Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, točka 36.
(17)  –	Spomniti je treba, da se določbe o preglednosti za letališča, za katera velja Direktiva, čeprav tovorni promet ni upoštevan pri opredelitvi področja uporabe Direktive, nanašajo na vse letalske družbe, tudi na tiste, ki opravljajo tovorni promet .
(18)  –	Glej točko 61 in točke od 63 do 65 zgoraj.
(19)  –	Glej zgoraj navedene ugotovitve, zlasti v točki 56.
(20)  –	Glej sodbe z dne 13. julija 1962 v združenih zadevah Klöckner-Werke in Hoesch proti Visoki oblasti (17/61 in 20/61, Recueil, str. 597 in od 630 do 631); z dne 15. januarja 1985 v zadevi Finsider proti Komisiji (250/83, Recueil, str. 131, točka 8) in z dne 22. maja 2003 v zadevi Connect Austria (C‑462/99, Recueil, str. I‑5197, točka 115) ter zgoraj v opombi 10 navedeno sodbo Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, točka 39.
(21)  –	Zgoraj v opombi 10 navedena sodba Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, točka 44.
(22)  –	Glej uvodno izjavo 13 Direktive, v skladu s katero bi ti podatki upravnemu organu letališča omogočili, da bi „ustrezno ocenil zahteve glede prihodnjih vlaganj“.
(23)  –	O povezanosti med načelom prepovedi diskriminacije in načelom sorazmernosti glej sodbo z dne 23. marca 2006 v zadevi Unitymark in North Sea Fishermen’s Organisation (C‑535/03, ZOdl., str. I‑2689, točka 53) ter zgoraj v opombi 10 navedeno sodbo Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, točka 47. V zvezi s primerjavo med presojo, povezano z nadzorom prepovedi diskriminacije, in presojo glede sorazmernosti glej sklepne predloge, ki jih je predstavil generalni pravobranilec Capotorti za sodbo z dne 5. julija 1977 v zadevi Bela-Mühle Bergmann (114/76, Recueil, str. 1211, točka 6).
(24)  –	Glej sodbo z dne 13. maja 1997 v zadevi Nemčija proti Parlamentu in Svetu (C‑233/94, Recueil, str. I‑2405, točka 54) ter zgoraj v opombi 11 navedeno sodbo IATA in ELFAA, točka 79.
(25)  –	Glej zgoraj v opombi 10 navedeno sodbo Jippes in drugi, točka 83.
(26)  –	Glej zgoraj v opombi 11 navedeno sodbo Afton Chemical, točka 46.
(27)  –	Glej točki 77 in 82 zgoraj.
(28)  –	Glej člen 12 Direktive.
(29)  –	Glej sodbo z dne 9. julija 1985 v zadevi Bozzetti (179/84, Recueil, str. 2301, točka 34) ter zgoraj v opombi 23 navedeno sodbo Unitymark in North Sea Fishermen’s Organisation, točka 63.
(30)  –	Zgoraj v opombi 10 navedena sodba Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, točka 59.
(31)  –	Zgoraj v opombi 24 navedena sodba Nemčija proti Parlamentu in Svetu, točka 56.
(32)  –	Zgoraj v opombi 24 navedena sodba Nemčija proti Parlamentu in Svetu, točka 56. Sodišče je podobno dokazno breme naložilo na primer v sodbi SAM Schiffahrt in Stapf, navedeni v opombi 10 zgoraj, točka 36.
(33)  –	Glej točke od 67 do 69 zgoraj.
(34)  –	Direktiva povzema in podeljuje zakonsko moč politiki o letališčih pristojbinah, kot jo je opredelil Svet Mednarodne organizacije civilnega letalstva (Svet ICAO) leta 2004: glej uvodni izjavi 9 in 10 Direktive.
(35) –	Glej zgoraj v opombi 12 navedeni sodbi British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, točka 177, ter Alliance for Natural Health in drugi, točka 101.
(36)  –	Glej točko 46 zgoraj.
(37)  –	Uvodna izjava 19 Direktive.