62010CC0053_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. O Bundesverwaltungsgericht alemão (Tribunal Federal Administrativo) pede esclarecimentos acerca das obrigações que impendem sobre as autoridades responsáveis pelo planeamento numa situação em que foi concedida uma autorização preliminar para a abertura de um armazém de artigos de jardinagem num terreno anteriormente ocupado por uma unidade de reciclagem de metais, dentro de uma área onde já se encontram armazéns de retalho e grossistas, oficinas e um hotel, mas próximo de um local onde existem substâncias perigosas e que está, por isso, coberto pela Directiva Seveso II (2) .
2. As questões suscitadas dizem respeito à obrigação de assegurar que sejam concebidas e implementadas políticas que tenham em conta, a longo prazo, a necessidade de manter as distâncias adequadas entre estabelecimentos que representem um risco e os edifícios e zonas de utilização pública.
3. Esta obrigação aplica‑se apenas ao nível do ordenamento do território (3) – ou seja, da política relativa à utilização do solo em áreas extensas delimitadas – ou também na tomada de decisões de construção individuais? E, onde exista presentemente acesso público a instalações dentro de uma «zona de perigo» identificada em redor de um estabelecimento, deve qualquer alteração de utilização dentro dessa zona aproximar‑se do objectivo a longo prazo de manutenção das distâncias adequadas ou é admissível simplesmente assegurar que a nova utilização é compatível com a situação existente?
4. Estas questões surgem num contexto no qual, por um lado, não foi elaborado nenhum plano de ordenamento do território para a área em causa e, por outro, a legislação nacional exige que seja concedida autorização quando se verifique que um empreendimento cumpre certos requisitos. No presente caso, em particular, o empreendimento não imporia requisitos de prevenção de acidentes mais rigorosos para o estabelecimento existente.
A Directiva Seveso II
5. Como indica o artigo 1.° da directiva, esta «tem como objecto a prevenção de acidentes graves que envolvem substâncias perigosas e a limitação das suas consequências para o homem e o ambiente, tendo em vista assegurar, de maneira coerente e eficaz, níveis de protecção elevados em toda a Comunidade». A maioria das disposições da directiva é orientada no sentido de assegurar que os operadores de estabelecimentos onde existam substâncias perigosas em quantidades superiores às especificadas tomem as precauções necessárias para evitar acidentes e estabeleçam planos de emergência para o caso, não obstante, de os mesmos ocorrerem. Outra preocupação é, contudo, a de que os estabelecimentos visados estejam localizados de maneira a limitar as consequências desses acidentes.
6. A esse respeito, o quarto considerando de preâmbulo refere que, «à luz dos acidentes que ocorreram em Bhopal e no México, que evidenciaram o perigo que pode constituir a proximidade entre estabelecimentos perigosos e zonas residenciais, o Conselho, na sua resolução de 16 de Outubro de 1989, convidou a Comissão a incluir na Directiva 82/501/CEE (4) disposições relativas ao controlo do planeamento da ocupação dos solos aquando do licenciamento de novas instalações e do desenvolvimento de urbanizações nas imediações de instalações existentes»;
7. De acordo com o vigésimo segundo considerando, «para melhor proteger as zonas residenciais, as zonas de utilização pública e as zonas naturais de especial interesse ou com características particularmente sensíveis, é necessário que as políticas de afectação ou de utilização dos solos e/ou outras políticas pertinentes aplicadas nos Estados‑Membros tenham em conta a necessidade, a longo prazo, de manter distâncias adequadas entre essas zonas e os estabelecimentos que apresentam tais perigos, e, para os estabelecimentos existentes, medidas técnicas complementares, a fim de não aumentarem os riscos para as pessoas»;
8. O artigo 12.° da directiva é intitulado «Controlo da urbanização». O artigo 12.°, n.° 1 dispõe:
«Os Estados‑Membros devem assegurar que os objectivos de prevenção de acidentes graves e de limitação das respectivas consequências sejam tidos em conta nas suas políticas de afectação ou utilização dos solos e/ou noutras políticas pertinentes. Esses objectivos são prosseguidos mediante um controlo:
a) Da implantação dos novos estabelecimentos;
b) Das alterações dos estabelecimentos existentes referidas no artigo 10.°; (5)
c) Do novo ordenamento da área, como vias de comunicação, locais frequentados pelo público, zonas residenciais, nas imediações de estabelecimentos existentes, sempre que o local de implantação ou o ordenamento da área sejam susceptíveis de aumentar o risco de um acidente grave ou agravar as suas consequências.
Os Estados‑Membros devem assegurar que a sua política de afectação ou de utilização dos solos e/ou outras políticas pertinentes, bem como os procedimentos de execução dessas políticas, têm em conta a necessidade, a longo prazo, de manter distâncias adequadas entre, por um lado, os estabelecimentos abrangidos pela presente directiva e, por outro, as zonas residenciais, os edifícios e as zonas de utilização pública, as principais vias rodoviárias na medida do possível, as zonas de recreio e lazer e as zonas naturais de interesse particular ou com características particularmente sensíveis e, para os estabelecimentos existentes, a necessidade de medidas técnicas complementares nos termos do artigo 5.° (6), a fim de não aumentarem os riscos para as pessoas» (7) .
Legislação alemã relevante
9. O § 1, n.° 3, do Código da Construção Alemão (8) exige que os municípios elaborem planos de ordenamento do território, logo que e na medida em que sejam necessários ao desenvolvimento urbano. O § 1, n.° 7, exige que na elaboração desses planos sejam ponderados e comparados equitativamente todos os diversos interesses públicos e privados.
10. O § 34 do Código da Construção intitula‑se «Admissibilidade de projectos em zonas urbanizadas»; O n.° 1 estabelece:
«Nas zonas urbanizadas é admissível um projecto de construção quando, segundo o seu tipo e dimensão, o modo de construção e a área do terreno em que irá ser realizado, se enquadre na sua área envolvente, garantindo a construção das necessárias infra‑estruturas. É necessário assegurar a manutenção das exigências de salubridade em matéria de habitação e de condições de trabalho, não podendo a identidade urbana da zona ser afectada».
11. É pacífico que, quando não tenha sido elaborado um plano de ordenamento para determinada zona, as autoridades em matéria de planeamento não podem recusar a licença preliminar de construção na medida em que o projecto satisfaça os requisitos do § 34 do Código da Construção; não lhes é exigível nem permitido efectuar uma ponderação adicional dos interesses públicos e privados, uma vez que esta é obrigatória na elaboração de um plano urbanístico.
12. No que diz respeito a projectos e medidas de ordenamento do território de importância regional, o § 50 da Lei de Prevenção da Poluição (9) exige que os terrenos destinados a um uso específico sejam estruturados de modo a evitar, na medida do possível, efeitos nocivos para o ambiente e os efeitos, causados em áreas industriais por acidentes graves na acepção do artigo 3.°, n.° 5, da Directiva Seveso II (10), nas áreas exclusivamente ou preponderantemente residenciais, bem como em outras áreas que carecem de protecção, em particular zonas de utilização pública, principais vias rodoviárias, zonas de recreio e lazer e zonas naturais de especial interesse ou com características particularmente sensíveis e edifícios de uso público.
13. Finalmente, o § 3 do Décimo Segundo Regulamento de execução da lei federal relativa à limitação das imissões (11) exige aos operadores de estabelecimentos de risco que, nomeadamente, adoptem as precauções necessárias à prevenção de acidentes graves e à minimização dos efeitos desses acidentes.
Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais
14. Foi concedida pelo município de Darmstadt à Franz Mücksch OHG (a seguir «Mücksch») uma pré‑autorização (12) para construção de um armazém de artigos de jardinagem com uma área de vendas de 9 368 m 2
num terreno até agora ocupado por uma unidade de reciclagem de metais do qual é proprietária, localizado numa zona industrial a noroeste da cidade. Na área circundante encontram‑se armazéns de retalho e grossistas, oficinas e um hotel. O terreno é delimitado a norte por linhas caminho‑de‑ferro, para lá das quais se encontram instalações industriais propriedade da Merck KG aA (a seguir «Merck»), que caem no âmbito da Directiva Seveso II e do Décimo Segundo Regulamento de execução da lei federal relativa à limitação das imissões (13) . Afigura‑se não ter sido elaborado qualquer plano de ordenamento para a área em causa (14), nem o projecto é de «importância regional», na acepção do § 50 da Lei relativa à limitação das imissões.
15. A Merck deduziu oposição contra a autorização preliminar, sobre a qual cabe ao Land
Hessen (autoridade regional em cujo território fica Darmstadt) pronunciar‑se. A Mücksch pediu que a oposição fosse indeferida.
16. No decorrer do procedimento, foi elaborado um relatório sobre o impacto, que delimitou o perímetro de segurança relativamente aos potenciais perigos identificados, provenientes das instalações da Merck, com base em orientações do Ministro Federal do Ambiente. O terreno da Mücksch situa‑se totalmente dentro desse perímetro.
17. Em primeira instância, o Land
Hessen viu‑se obrigado a rejeitar a oposição da Merck. Foi negado provimento aos recursos da Merck e do Land Hessen, tendo estes interposto recurso para o órgão jurisdicional de reenvio, restrito à matéria de direito. Alegam que o tribunal de recurso não interpretou a lei nacional em conformidade com o artigo 12.°, n.° 1, da Directiva Seveso II, que, em seu entender, impede a autorização do projecto da Mücksch.
18. O Bundesverwaltungsgericht afirma que, de acordo com a legislação nacional vista isoladamente, a construção do armazém de artigos de jardinagem é permitida e que deve ser negado provimento aos recursos. O armazém «enquadra‑se» na área envolvente, na acepção do § 34, n.° 1, do Código da Construção e foram tomadas em conta as instalações vizinhas, incluindo as da Merck; caso seja construído, os requisitos já impostos à Merck pelas regras de prevenção de acidentes graves não serão alterados. Além disso, o projecto cumpre com os requisitos de salubridade em matéria de habitação e de condições de trabalho. Não existem razões para recusar a autorização com base na Lei relativa à limitação de imissões. Consequentemente, a decisão das autoridades responsáveis pelo planeamento, que não é discricionária nestas circunstâncias, deve ser favorável.
19. Contudo, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas sobre se o artigo 12.°, n.° 1, da Directiva Seveso II exige que qualquer alteração da utilização dos solos nas imediações de uma unidade abrangida pela directiva respeite uma «distância adequada». Se for esse o caso, a lei nacional teria que ser interpretada e aplicada em consonância com esse requisito. A este respeito, levanta‑se a questão de saber se o artigo 12.°, n.° 1, respeita apenas à política de ordenamento dos solos ou também à aplicação específica das regras de planeamento a casos individuais. Neste último caso, é importante saber se, em circunstâncias de utilização mista do solo, como as do caso em apreço, a directiva proíbe uma alteração do uso que não favoreça o objectivo vinculativo a longo prazo de manter distâncias adequadas, ou se a legislação nacional que exige uma autorização para essa alteração de uso tem suficientemente em conta esse objectivo.
20. O Bundesverwaltungsgericht submeteu, por isso, ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1. O artigo 12.°, n.° 1, da Directiva [Seveso II] deve ser interpretado no sentido de que os deveres que impõe aos Estados Membros, em particular o dever de ter em conta na sua política de utilização dos solos e nos procedimentos de execução dessa política a necessidade, a longo prazo, de manter as distâncias adequadas entre, por um lado, os estabelecimentos abrangidos pela directiva e, por outro, os edifícios frequentados pelo público, se dirigem às entidades responsáveis pelo planeamento, as quais, com base numa ponderação dos interesses públicos e privados em causa, devem decidir sobre a utilização dos solos, ou também se dirigem às autoridades competentes para a concessão de licenças de construção, as quais, no exercício de uma competência vinculada, devem adoptar uma decisão sobre a aprovação de um projecto de construção em áreas já urbanizadas?»
2. Caso o artigo 12.°, n.° 1, da Directiva Seveso II também se dirija às autoridades competentes para a concessão de licenças de construção, as quais, no exercício de uma competência vinculada, devem adoptar uma decisão sobre a aprovação de um projecto de construção em áreas já urbanizadas:
Os deveres referidos abrangem a proibição de autorizar a implantação de um edifício frequentado pelo público que – tendo em consideração os princípios aplicáveis em matéria de planeamento urbanístico – não cumpre uma distância adequada em relação a um estabelecimento já existente, quando, a uma distância não superior ou não sensivelmente superior, já existem vários edifícios equiparáveis frequentados pelo público, o novo projecto não comporta para o operador novas exigências no que respeita à limitação dos efeitos de acidentes e são respeitadas as exigências de salubridade em matéria de habitação e de condições de trabalho?
3. Em caso de resposta negativa a esta questão:
Uma disposição legal nos termos da qual a implantação de um edifício frequentado pelo público deve ser obrigatoriamente autorizada numa situação como a descrita na questão anterior, tem devidamente em consideração a exigência de manutenção das distâncias adequadas?»
21. Foram apresentadas ao Tribunal de Justiça observações escritas pela Mücksch, pela Merck, pelo Governo alemão e pela Comissão Europeia, tendo todos estado representados na audiência de 27 de Janeiro de 2011.
Análise
22. Como já salientei, o pedido de reenvio suscita duas questões básicas. Em primeiro lugar, o artigo 12.°, n.° 1, da directiva impõe obrigações apenas ao nível do ordenamento do território, ou também ao nível das decisões individuais para conceder ou recusar a autorização para projectos específicos (questão 1)? Em segundo lugar, até que ponto podem estas obrigações impedir a autorização, em particular a autorização não discricionária, de um projecto que não reduz – de facto aumenta – a frequência do público nas imediações de um estabelecimento que representa um risco, embora outras instalações próximas sejam de qualquer modo utilizadas pelo público e o projecto não requeira medidas de segurança adicionais (questões 2 e 3)? Apreciarei separadamente cada uma destas questões.
Nível a que as obrigações se aplicam
23. O artigo 12.°, n.° 1, da Directiva Seveso II impõe, nomeadamente, que os Estados‑Membros assegurem «que os objectivos de prevenção de acidentes graves e de limitação das respectivas consequências sejam tidos em conta nas suas políticas de afectação ou utilização dos solos e/ou noutras políticas pertinentes» e que a «sua política […] de utilização dos solos e/ou outras políticas pertinentes, bem como os procedimentos de execução dessas políticas», tenham em conta a necessidade, a longo prazo, de manter distâncias adequadas entre os estabelecimentos abrangidos pela directiva e os edifícios e as zonas de utilização pública.
24. Esta redacção já deixa claro que as obrigações não abrangem apenas as políticas de utilização dos solos, mas também «outras políticas pertinentes». Tais políticas não podem deixar de incluir as que regem a concessão ou recusa de autorizações de construção individuais, que são da maior relevância para as políticas de utilização dos solos. Além disso, é claro que os «procedimentos de execução dessas políticas» devem ter em conta a necessidade, a longo prazo, de manter as distâncias adequadas. Novamente, tais procedimentos não podem deixar de incluir os que conduzem à concessão ou recusa de autorização de construção em casos individuais, que constituem, por excelência, a aplicação das políticas urbanísticas.
25. Perante o significado inequívoco da referida redacção, seria, de facto necessário algum motivo muito forte antes de se poder concluir que o artigo 12.°, n.° 1, da directiva não se aplica tanto às decisões de construção individuais como à política de utilização dos solos em geral.
26. A Mücksch esforça‑se por extrair tal conclusão das repetidas referências à «política» da utilização dos solos e ao «planeamento» na directiva, nos trabalhos preparatórios e nas orientações da Comissão (15), e do carácter, explicitamente de longo prazo, do objectivo em causa. O Governo alemão invoca argumentos similares, embora admita que o artigo 12.°, n.° 1, pode limitar as decisões de construção individuais nos casos em que não tenha sido elaborada nenhuma política ou plano geral de utilização dos solos para uma determinada zona.
27. Estes argumentos não são desprovidos de fundamento, mas não me parece que possam levar à conclusão de que o artigo 12.° n.° 1, não impõe obrigações também ao nível das decisões de construção individuais, quer tenha sido elaborado ou não um plano global.
28. É de facto claro que a directiva contempla – e exige mesmo – um sistema no qual os objectivos do artigo 12.°, n.° 1, sejam prosseguidos prioritariamente através do planeamento da utilização dos solos (ao nível das políticas). Pretende‑se uma abordagem coerente e coordenada para que esses objectivos sejam satisfatoriamente atingidos e uma obrigação que respeitasse principalmente às decisões individuais não seria facilmente conciliável com tal abordagem. Por outro lado, uma vez que esteja assegurada uma abordagem coerente e coordenada, é espectável que as decisões de construção individuais lhe obedeçam e os objectivos sejam alcançados no terreno e não apenas teoricamente.
29. Todavia, não é difícil imaginar circunstâncias nas quais esse cenário não se verifica. No processo principal, de facto, não foi elaborado um plano de utilização dos solos para a zona em questão. Noutros casos, pode suceder que tenha sido elaborado um plano, mas que não tenha tido devidamente em conta a necessidade de manter as distâncias adequadas. Ou, dependendo da legislação nacional, o plano de utilização dos solos pode não impor limitações obrigatórias às autoridades competentes para a decisão sobre pedidos de autorização de construção individuais.
30. Não obstante, o 12.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva obriga expressamente os Estados‑Membros a assegurar, nomeadamente, que a necessidade, a longo prazo, de respeitar as distâncias adequadas seja tida em consideração pelos procedimentos de implementação das políticas pertinentes. Tal só pode querer dizer que o sistema nacional, independentemente dos detalhes concretos, deve garantir que a exigência em causa seja tida em consideração em algum momento – o mais tardar na fase final – do procedimento que leva à aprovação ou à recusa de cada pedido individual de autorização de edificação numa zona situada nas imediações de um estabelecimento abrangido pela directiva. De outra forma, correr‑se‑ia o risco de privar a directiva de qualquer efeito útil a este respeito.
31. Quero clarificar, todavia, que esta conclusão não prejudica de modo algum a obrigação principal de assegurar que a necessidade de manter as distâncias adequadas seja correctamente tida em consideração numa fase precedente e, em particular, na da planificação da utilização dos solos (16) .
Alcance da obrigação relevante
32. Da minha análise da primeira questão segue‑se que as autoridades encarregadas de avaliar o pedido de autorização de edificação da Mücksch, no momento da decisão de acolher ou rejeitar o pedido, devem «te[r] em conta a necessidade, a longo prazo, de manter distâncias adequadas» entre os estabelecimentos da Merck e o armazém de artigos de jardinagem proposto pela Mücksch.
33. Mas o órgão jurisdicional de reenvio necessita de conhecer em maior detalhe as implicações de tal obrigação antes de decidir o recurso que lhe foi submetido. Quando formula e explica a segunda e a terceira questões, o referido órgão jurisdicional identifica os seguintes factores que podem ser relevantes para o efeito: (i) o facto de não ter sido elaborado nenhum plano de utilização dos solos, de modo que a competência da autoridade nessa matéria está limitada à verificação do cumprimento do Código da Construção, (ii) o facto de o projecto do armazém de artigos de jardinagem estar em conformidade com o Código da Construção e dever, por conseguinte, ser autorizado ao abrigo do direito nacional, (iii) o facto de, realizando‑se ou não o projecto, outros edifícios e áreas nas proximidades serem e continuarem a ser frequentados pelo público, (iv) o facto de, caso o projecto seja realizado, o mesmo levar a uma frequência maior, em vez de menor, por parte do público, e (v) o facto de, se o projecto for realizado, não serem impostas à Merck maiores exigências de segurança do que se o não for.
34. Entre os factores acima referidos, os indicados em i) e ii) são relevantes a fim de saber se o quadro processual nacional, que impõe a adopção de uma decisão favorável em circunstâncias como a do processo em causa, é conforme às disposições da directiva. Os factores iii), iv) e v), por outro lado, dizem respeito aos requisitos da directiva de carácter substancial mais do que processual; trata‑se de averiguar se, separada ou conjuntamente, tais factores podem impor a adopção de uma decisão favorável ou desfavorável em circunstâncias como as do processo principal.
35. Antes de examinar os referidos grupos de factores, parece‑me útil analisar mais de perto a redacção da disposição em causa.
Redacção do artigo 12.°, n.° 1, da directiva.
36. No relatório final sobre a avaliação do impacto elaborado antes da actual proposta de substituição da Directiva Seveso II (17), é dito que a directiva «contém disposições para o ordenamento do território aplicáveis aos novos estabelecimentos e a exigência genérica ‘de ter em conta a necessidade, a longo prazo, de manter distâncias adequadas’ o que pode incluir as instalações existentes». O documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a proposta (18) refere que «a questão dos estabelecimentos existentes que já estão situados nas proximidades de áreas residenciais e de outras áreas frequentadas pelo público, que está a ser tratada a nível nacional por alguns Estados‑Membros, não é aqui abordada».
37. Ainda que seja legítimo descrever esta exigência como «vagamente formulada», não posso concordar que subsista qualquer dúvida sobre se a mesma se aplica aos estabelecimentos já existentes. Esta refere‑se explicitamente aos «estabelecimentos abrangidos pela presente directiva», e não há dúvida de que a directiva abrange os estabelecimentos existentes. Nem, aliás, foi expresso outro ponto de vista em qualquer fase do presente processo.
38. Todavia, é verdade que é necessária uma certa exegese.
39. Em primeiro lugar, a expressão «distâncias adequadas» deixa margem para diversas interpretações. Tal é natural e inevitável, pois não pode haver limites precisos, absolutos e objectivos para a «zona perigosa» à volta de qualquer estabelecimento e tais limites serão em qualquer caso, variáveis de acordo, nomeadamente, com a natureza do risco e as medidas de segurança postas em prática. Assim, sempre que a necessidade de manter tais distâncias for tida em conta, será necessário que a distância relevante seja avaliada. Dependendo das circunstâncias, a avaliação pode ser feita em abstracto, de acordo com critérios normalizados com base em factores relevantes, ou em concreto, caso a caso, se necessário, ao nível da autorização de construção individual. Pode dar origem a um limite arbitrário, absoluto (por exemplo, uma proibição de qualquer utilização pública de terrenos ou instalações localizados a uma determinada distância do estabelecimento) ou adoptar uma abordagem mais flexível, baseada em circunstâncias específicas (tais como as características geográficas, a direcção predominante dos ventos ou a frequência e a intensidade da utilização pelo público). Nenhuma das abordagens parece ser excluída pela directiva.
40. Em seguida, a expressão «a longo prazo» não apenas é, em si mesma, indefinida como também se pode referir a um prazo limite indefinido no futuro ou a uma necessidade de manter as distâncias adequadas com carácter essencialmente permanente. Nas suas observações, a Comissão sublinhou esta última interpretação, sugerindo que os Estados‑Membros devem preservar as distâncias adequadas existentes, tanto agora como no futuro. Parece‑me que as duas interpretações convergem de facto e que a redacção pode admitir ambas. Assim, sempre que as distâncias adequadas tenham sido observadas, há necessidade as manter no futuro (a longo prazo); quando tal não tenha ocorrido, existe a necessidade de as introduzir como um objectivo a longo prazo. Em nenhum dos casos, no entanto, é expresso um quadro temporal definido.
41. Por último, convém notar que, da forma como o artigo 12.°, n.°1, é formulado, a «necessidade» de manter distâncias adequadas não constitui em si mesma uma obrigação ou exigência imposta aos Estados‑Membros ou às respectivas autoridades. O que os Estados‑Membros são obrigados a fazer é garantir que suas políticas e procedimentos de execução «têm em conta» essa necessidade. Por outras palavras, a necessidade em causa deve, por assim dizer, ser incluída no balanço da situação; deve ser ponderada com outros interesses e necessidades pertinentes aquando da elaboração ou execução das políticas em causa. Tal processo não se presta a decisões automáticas pré‑determinadas por lei e obtidas pela simples aplicação de uma fórmula.
Requisitos processuais da directiva
42. Os aspectos essenciais da situação submetida ao órgão jurisdicional de reenvio são os seguintes. No direito alemão, sempre que não tenha sido elaborado nenhum plano de utilização dos solos para uma zona específica, a autoridade competente para decidir sobre os pedidos de autorização de construção dentro dessa zona deve examinar cada pedido à luz do cumprimento do disposto no Código da Construção e em outras disposições. Não tem margem de discricionariedade que lhe permita ter em conta outros factores – tais como a necessidade, a longo prazo, de manter distâncias adequadas – mas deve aprovar o pedido (pelo menos na fase de pré‑autorização) se tal cumprimento se verificar. No processo principal, uma vez que esse cumprimento foi verificado, a pré‑autorização foi automaticamente concedida.
43. De acordo com a minha análise, esta situação não é compatível com o artigo 12.°, n.°1, da directiva. Esta disposição prevê que, em geral, devem ser elaborados planos de utilização dos solos. Quando tais planos são elaborados, os mesmos devem ter em conta a necessidade de manter as distâncias adequadas. Quando tal não suceda, essa necessidade deve ser tida em consideração – juntamente com quaisquer outras exigências impostas pelo Código da Construção ou demais legislação aplicável – no decurso do processo que conduz à concessão ou recusa da autorização de construção individual. Isso não aconteceu no processo principal.
44. Por conseguinte, afigura‑se‑me que o Bundesverwaltungsgericht deve, como afirma, interpretar e aplicar a legislação nacional de modo a dar cumprimento à directiva. Em qualquer caso, a aprovação automática concedida não parece compatível com a directiva.
45. Isto, no entanto, não significa que a autorização de construção deva ser recusada. Uma recusa que não tenha tido fundamentadamente em conta a necessidade de manter as distâncias adequadas não poderia ser mais válida que uma aprovação dada nessas circunstâncias. Quando a autoridade competente tomar uma nova decisão tendo, desse modo, em conta a necessidade em questão, terá de decidir qual o peso a dar aos outros três factores referidos no reenvio prejudicial, nomeadamente, a presença de outros edifícios e zonas de utilização pública, o aumento do número de pessoas que frequentam as proximidades do estabelecimento da Merck e a ausência de qualquer necessidade de impor à Merck a adopção de medidas de segurança acrescidas caso o projecto da Mücksch venha a ser aprovado.
Requisitos substantivos da directiva
46. No processo principal, um estudo de impacto definiu uma zona à volta do estabelecimento da Merck cujos limites, supostamente, foram considerados uma «distância adequada» para efeitos da directiva (19) . A zona abrange terrenos de uso misto e inclui uma série de outros edifícios e zonas de utilização pública (20) . Actualmente, portanto, o tipo de distância adequada previsto pela directiva não se afigura ser mantido. Todavia, enquanto não deva ser tomada nenhuma decisão com relação à utilização dos edifícios e áreas existentes, não há possibilidade de ter em conta a necessidade, a longo prazo, de manter tais distâncias (salvo através de ordens de expropriação sumária ou de demolição, as quais não estão contempladas na directiva).
47. Essa necessidade deve, por outro lado, ser tida em conta na avaliação do projecto da Mücksch, que envolve a alteração da utilização de um lote de terreno dentro dessa zona. Pode presumir‑se que a utilização actual do terreno, como centro de reciclagem de sucata de metal, envolve a presença regular de trabalhadores para operar as instalações, juntamente com a frequência menos habitual de pessoas a entregar sucata para reciclagem ou a recolher produtos reciclados. O armazém de artigos de jardinagem proposto parece susceptível de implicar maior utilização por parte do público, como clientes (potenciais), sem qualquer quebra provável do número de funcionários ou de entregas. A presença de mais pessoas dentro da «zona perigosa» em torno de estabelecimento da Merck, embora obviamente não tenha efeitos sobre o risco de ocorrer um acidente, poderia tornar mais graves as consequências deste tipo de acidente, caso viesse a ocorrer. No entanto, é pacífico que as medidas de segurança actualmente tomadas pela Merck são consideradas adequadas, mesmo que utilização pública da zona aumente na medida do previsto caso o projecto da Mücksch avance. Isto pode sugerir que a utilização acrescida é marginal no contexto do terreno industrial como um todo (que, recorde‑se, já contém estabelecimentos de retalho e grossistas, oficinas e um hotel), ou que as medidas de segurança existentes no local representam mais do que o mínimo exigido.
48. Todos esses factores me parecem relevantes para a necessá ria ponderação, por parte da autoridade responsável pelo planeamento, da necessidade, a longo prazo, de manter as distâncias adequadas. Nenhum deles, porém, me parece decisivo para o resultado final dessa ponderação.
49. O facto de o projecto não envolver nenhuma alteração da configuração global da zona como zona de uso misto, que inevitavelmente continuará a ser uma zona de uso misto durante um certo tempo e o facto de que a Merck não ter que adoptar medidas de segurança mais rigorosas caso seja realizado, parecem indicar que o projecto é, pelo menos, compatível com o status quo . Um possível aumento da gravidade das consequências de qualquer eventual acidente, por outro lado, não parece ser tão obviamente compatível com o objectivo de longo prazo de manter distâncias adequadas. Pelo contrário, parecem preferíveis, em regra geral, projectos que diminuam essa gravidade.
50. Dito isto, não consigo encontrar nada no artigo 12.°, n.° 1, da directiva que imponha uma recusa automática da autorização de construção de qualquer projecto que resulte directamente num aumento da utilização pública da «zona perigosa» em torno de um estabelecimento que armazene substâncias perigosas. Na verdade, esse aumento pode não prejudicar, em todo o caso, o objectivo de longo prazo: por exemplo, um aumento da utilização numa parte da zona, se conjugado, por exemplo, com um decréscimo da utilização noutra parte ou com o deslocamento gradual de todos os imóveis residenciais da zona (21), pode permitir a implementação de medidas de prevenção e de evacuação mais eficazes, contribuindo assim para os objectivos gerais da directiva. Além disso, deve‑se ter em mente que, mesmo após terem sido determinados os parâmetros da «necessidade, a longo prazo, de manter distâncias adequadas», tal necessidade é em si mesma apenas um – embora muito importante – dos factores a ter em conta para alcançar uma decisão. Com efeito, se a directiva tivesse estabelecido uma proibição absoluta do tipo referido, seria difícil imaginar em que circunstâncias poderia muitas vezes ser relevante o segundo requisito do mesmo parágrafo, que impõe que seja tida em conta nomeadamente a necessidade, «no caso de estabelecimentos existentes[...] de medidas técnicas complementares nos termos do artigo 5.° de modo a não aumentar os riscos para as pessoas».
51. Finalmente, deve recordar‑se que a Directiva Seveso II estabelece um certo equilíbrio entre as responsabilidades dos operadores de estabelecimentos que representam um risco (que dizem respeito principalmente a medidas de segurança e planos de emergência) e as das autoridades nacionais responsáveis pela fiscalização desses estabelecimentos e dos riscos que se colocam (incluindo a responsabilidade das autoridades em matéria de planeamento de ter em conta a necessidade, a longo prazo, de manter distâncias adequadas). A abordagem preconizada pela Merck no presente processo, que exigiria que fosse dada importância primordial aos interesses dos operadores dos estabelecimentos que representam um risco, equivaleria, em meu entender, a desequilibrar demasiado a balança a favor desses operadores.
52. Concluo, portanto, que, embora os factores para os quais o órgão jurisdicional nacional remete no contexto das questões 2 e 3 devam ser tidos em conta na avaliação do pedido de autorização de construção da Mücksch, os mesmos não podem, por si só, ser determinantes para o resultado dessa avaliação, mas devem ser ponderados uns e outros, conjuntamente com quaisquer outras considerações relevantes para alcançar uma decisão.
Conclusão
53. À luz das considerações expostas, entendo que o Tribunal de Justiça deve responder às questões submetidas pelo Bundesverwaltungsgericht da seguinte forma:
De acordo com uma interpretação adequada do artigo 12.°, n.° 1, da Directiva 96/82/CE do Conselho, de 9 de Dezembro de 1996, relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas,
(1) a necessidade, a longo prazo, de manter distâncias adequadas entre os estabelecimentos onde existam substâncias perigosas e, nomeadamente, edifícios e zonas de utilização pública deve ser tida em conta não apenas na elaboração de planos de utilização dos solos ao nível da definição de políticas, mas também no decurso de qualquer procedimento que envolva a avaliação de projectos específicos e a decisão quanto à concessão ou recusa de uma autorização de construção individual;
(2) quando for pedida autorização de construção para um projecto determinado numa zona a respeito da qual não tenha sido elaborada nenhuma política de afectação ou plano de utilização dos solos, a autoridade chamada a decidir sobre o pedido deve assegurar que essa necessidade é tomada em conta;
(3) ao fazê‑lo, essa autoridade deve ter em conta factores como a existência de edifícios e zonas de utilização pública nas imediações do estabelecimento em causa, o facto de o projecto levar a um aumento da utilização da zona ou o facto de o mesmo não impor exigências de segurança acrescidas ao estabelecimento em causa; todavia, estes factores específicos não são em si mesmo determinantes para a decisão do pedido de autorização de construção.
(1) .
(2)  –	Directiva 96/82/CE do Conselho, de 9 de Dezembro de 1996, relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas (JO L 10 de 14 de Janeiro de 1997, p. 13, a seguir «Directiva Seveso II» ou «directiva»). A designação comum advém de uma descarga acidental de dioxinas na cidade italiana de Seveso em 1976, que motivou a sua predecessora, a Directiva 82/501/CEE do Conselho, de 24 de Junho, relativa aos riscos de acidentes graves de certas actividades industriais (JO L 230, 1982, p. 1, EE 15 F3 p. 228, a seguir «Directiva Seveso I»). A directiva foi alterada em diversas ocasiões (v. em particular, nota 7 infra ). Foi apresentada pela Comissão ao Conselho uma proposta para a sua substituição a 21 de Dezembro de 2010 (Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas, COM (2010) 781 final).
(3)
–	Para uma análise sobre qual o significado de «ordenamento do território» na diversa terminologia usada nos diferentes Estados‑Membros, v. n.° 2.1 das Orientações para o ordenamento do território no âmbito do artigo 12.° da Directiva Seveso II n.° 96/82/CE, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 105/2003/CE, Centro Comum de Investigação da Comissão Europeia, Institute for the Protection and Security of the Citizen, Hazard Assessment Unit, Setembro de 2006.
(4)
–	Directiva Seveso I (v. nota 2 supra ).
(5)
– O Artigo 10.° prevê que, em caso de alteração de uma unidade, os Estados‑Membros devem assegurar que o operador reexamine e, se necessário, reveja a política de prevenção de acidentes graves e os sistemas de gestão e procedimentos, e o relatório de segurança.
(6)
– O artigo 5.° impõe que os Estados‑Membros obriguem os operadores (1) a tomar todas as medidas necessárias para evitar acidentes graves e limitar as suas consequências para o homem e o ambiente, e (2) a fazer prova de que essas medidas foram tomadas.
(7)
– Segundo parágrafo, na redacção dada pela Directiva 2003/105/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Dezembro de 2003 (JO 2003, L 345, p. 97). Mais do que uma alteração substantiva, afigura‑se ser uma «clarificação», no sentido do considerando catorze do preâmbulo da directiva de alteração; anteriormente, «os edifícios […] de utilização pública, as principais vias rodoviárias na medida do possível» e «as zonas de recreio e de lazer» não figuravam na lista das áreas em relação às quais devem ser mantidas distâncias adequadas.
(8)
–	Baugesetzbuch (BauGB), de 2004.
(9)
–	Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes‑Immissionsschutzgesetz, ou «BImSchG»), de 2002.
(10)
–	Nos termos do artigo 3.°, n.° 5, da directiva, «acidente grave» quer dizer «um acontecimento tal como uma emissão, um incêndio ou uma explosão de graves proporções resultante do desenvolvimento incontrolado de processos durante o funcionamento de um estabelecimento abrangido pela presente directiva, que provoque um perigo grave, imediato ou retardado, para a saúde humana, tanto no interior como no exterior do estabelecimento, e/ou para o ambiente, e que envolva uma ou mais substâncias perigosas».
(11)
–	Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes Immissionsschutzgesetzes (12. BlmSchV), de 2005.
(12)
–	«Bauvorbescheid»; o Governo alemão explica nas suas observações que se trata de uma decisão vinculativa preliminar que normalmente diz respeito apenas ao cumprimento das leis de planeamento. Garante uma determinada certeza jurídica, mas não autoriza só por si o início das obras de construção.
(13)
–	Foi alegado na audiência que estão armazenadas nas instalações quantidades significativas de gás tóxico de cloro, usadas nomeadamente na produção de cristais líquidos
(14)
–	O Governo alemão refere nas suas observações que não é comum que o requisito de elaboração desse plano dê lugar a uma obrigação cujo cumprimento possa ser exigido.
(15)
–	V. nota 3 supra .
(16)
–	Processo C‑36/10 Comissão / Bélgica (acórdão de 30 de Setembro de 2010), no qual a Comissão alegou, sem nisso ter sido contestada pelo Estado‑Membro, que era insuficiente transpor a segunda parte do Artigo 12.°, n.° 1, da Directiva Seveso II, exigindo que a necessidade de manter as distâncias adequadas fosse tida em conta apenas na fase de decisão dos pedidos de autorização de construção.
(17)
–	Estudo de avaliação do impacto de possíveis opções de alteração da Directiva Seveso, Comissão Europeia, Direcção‑Geral do Ambiente, Setembro de 2010 (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso% 20report.pdf 20IA_Final%), p. 94. A proposta legislativa é referido na nota 2, supra .
(18)
–	SEC (2010) 1590 final, secção 2.5, p. 13.
(19)
–	V. n.° 16 supra . Como já salientei, não pode haver uma definição precisa do que constitui uma distância adequada, mas tal deve implicar alguma margem de apreciação por parte da autoridade que decide e, se for caso disso, a fiscalização dessa decisão pelos tribunais.
(20)
–	É ponto assente que o estabelecimento da Merck estava inicialmente situado a uma distância maior da cidade, tendo parte desta avançado em direcção àquele ‑ o que o agente do Governo alemão, como declarou na audiência, lembra Birnam Wood a aproximar‑se de Dunsinane (Macbeth, 5.° Acto).
(21)
–	Neste contexto, há que ter em conta que os edifícios residenciais são frequentemente utilizados vinte e quatro horas por dias, sete dias por semana, enquanto os edifícios industriais ou comerciais são frequentados durante períodos mais limitados.