62004CC0186_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I –
Inledning
1. Förevarande mål rör allmänhetens rätt att ta del av miljöinformation, närmare bestämt det härvid tillämpliga förfarandet vid nationella myndigheter.
2. I den I den belgiska regionen Région de Bruxelles-Capitale (Region Brüssel-Hauptstadt respektive Brussels Hoofdstedelijk Gewest, nedan kallad Huvudstadsregionen Bryssel) skulle, enligt de bestämmelser som gällde vid den i målet relevanta tidpunkten, en begäran om att få ta del av miljöinformation anses ha avslagits när den föreskrivna fristen för behandling av en sådan begäran hade löpt ut.
3. Huruvida en sådan fiktion är tillåten enligt gemenskapsrätten är den centrala frågan i den begäran om förhandsavgörande som Belgiens Conseil d’État (Staatsrat respektive Raad van State) har framställt till domstolen.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Gemenskapsrätten
4. De i målet tillämpliga gemenskapsbestämmelserna återfinns i rådets direktiv 90/313/EEG av den 7 juni 1990 om rätt att ta del av miljöinformation (nedan kallat direktiv 90/313)(2) .
5. I artikel 3.1 i direktiv 90/313 stadgas principen att ”offentliga myndigheter … [skall] lämna ut uppgifter om miljön till varje fysisk eller juridisk person på dennes begäran och utan att kräva att skälen för begäran anges”. I artikel 3.2 och 3.3 uppräknas därefter de grunder på vilka en begäran kan avslås.
6. Enligt artikel 3.4 i samma direktiv skall en myndighet ”utan dröjsmål och senast inom två månader besvara en begäran om uppgifter. Skälen till att en begäran om uppgifter avslås skall anges.”
7. Enligt artikel 4 i direktiv 90/313 skall ”[d]en som anser att hans begäran om uppgifter har avslagits eller lämnats utan avseende utan rimlig orsak, eller anser sig ha fått ett otillfredsställande svar från en offentlig myndighet, … kunna begära att få saken prövad hos domstol eller i administrativ ordning i enlighet med det rättssystem som tillämpas i medlemsstaten”.
B – Nationell rätt
8. De tillämpliga nationella bestämmelserna återfinns i en förordning antagen av Huvudstadsregionen Bryssel, närmare bestämt i Ordonnance sur l'accès à l'information relative à l'environnement dans la Région de Bruxelles-Capitale av den 29 augusti 1991 (förordning om allmänhetens tillgång till miljöinformation, nedan kallad den regionala förordningen).
9. Enligt den regionala förordningen åligger det de behöriga förvaltningsmyndigheterna att pröva och i förekommande fall bevilja en begäran om att få ta del av miljöinformation inom en månad. Avslag på en sådan begäran får däremot endast meddelas av Délégués du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale (nedan kallat Délégués du Conseil), ett särskilt organ som av regionen bemyndigats att fatta beslut härom. Detta organ har i princip ytterligare en månad till sitt förfogande för att fatta beslut. Om inget beslut har fattats inom den sammanlagda tiden av två månader, anses begäran ha avslagits.
10. Det närmare rättsläget framgår av följande bestämmelser i den regionala förordningen:
”Artikel 8
Beträffande andra uppgifter än de [omedelbart på plats tillgängliga] handlingar som avses i artikel 7 skall myndigheten, utan att det påverkar dess möjlighet att omedelbart visa upp handlingen på plats, skriftligen besvara begäran inom en månad efter det att den inkommit.
Underlåtenhet att besvara en begäran inom nämnda frist skall anses utgöra ett avslag. I det fallet kan sökanden, med avvikelse från artikel 12.2, direkt vända sig till Délégués du Conseil som då skall pröva sökandens begäran.
…
Artikel 12
1. Endast Délégués du Conseil har befogenhet att avslå en begäran om uppgifter som en myndighet förfogar över … Délégués du Conseil utövar sin befogenhet kollegialt och inom de gränser som anges i artikel 9.
2. … [E]n myndighet som vägrar att ge ut en begärd uppgift skall dels informera sökanden om detta, dels hänskjuta ärendet till Délégués du Conseil. Detta sker genom att begäran om uppgifter överlämnas till Délégués du Conseil, tillsammans med ett exemplar eller en kopia på uppgifterna i fråga och skälen till att myndigheten inte vill lämna ut den. Den tidsfrist som föreskrivs i artikel 8.1 förlängs med en månad från det att sökanden fått kännedom om att begäran har överlämnats till Délégués du Conseil.
Artikel 13
Alla beslut om att helt eller delvis avslå en begäran om uppgifter skall motiveras på ett tydligt, exakt, fullständigt och korrekt sätt.
Artikel 14
Délégués du Conseil tillsänder sökanden den begärda handlingen eller delger sitt avslagsbeslut inom två månader efter det att begäran inkommit. Underlåtenhet att besvara en begäran inom denna frist skall räknas som ett avslag. Délégués du Conseils beslut skickas även till den myndighet till vilken begäran om uppgifter inkom.”(3)
III – Faktiska omständigheter och det nationella förfarandet
11. Inom den belgiska kommunen Ixelles (även: Elsene) i Huvudstadsregionen Bryssel påbörjades år 1991 arbetet med att ombilda ett tidigare militärsjukhusområde till ett område med tätortsbebyggelse (reurbanisering), vilket enligt planen var tänkt att bestå av huvudsakligen bostäder och ett större grönområde.
12. Genomförandet av detta projekt anförtroddes åt ett offentligrättsligt organ, Société de développement régional de Bruxelles (nedan kallat SDRB).(4) SDRB ingick i juli 1992 ett avtal med ett privaträttsligt konsortium, Association momentanée SA Bâtipont Immobilier – SA Immomills Louis De Waele Development. I avtalet uppdrogs åt konsortiet att uppföra ett byggnadskomplex i enlighet med av SDRB i förväg antagna riktlinjer.
13. K Klaganden i målet vid den nationella domstolen, Pierre Housieaux (nedan kallad klaganden), begärde genom en skrivelse av den 21 mars 1993 till SDRB att få ta del av detta avtal och att få en kopia av avtalet sig tillskickad. SDRB avslog hans begäran den 5 april 1994 och anförde att det saknades förfarandebestämmelser inom dess behörighetsområde.
14. Klaganden överklagade detta beslut den 22 april 1994 till Délégués du Conseil för Huvudstadsregionen Bryssel, vilken myndighet är motpart i målet vid den nationella domstolen (nedan kallad motparten), och vidhöll sin begäran om att få ta del av det omtvistade avtalet.
15. Efter ytterligare skriftväxling beslutade motparten vid sitt sammanträde den 1 februari 1995 att delvis bevilja klagandens begäran och låta honom ta del av två bilagor till det sagda avtalet, ”då de rör miljön”. Beslutet delgavs klaganden genom en skrivelse av den 3 februari 1995 till vilken de två bilagorna var bifogade.
16. Den 31 mars 1995 överklagade klaganden detta beslut till den hänskjutande domstolen.
17. Motparten har i det nationella målet framställt en invändning om rättegångshinder. Enligt motparten utgjorde dess beslut av den 1 februari 1995 endast en upprepning av dess tidigare beslut, mot vilket talan inte får föras. Med undantag för delgivningen av de två bilagorna till det omtvistade avtalet utgjorde beslutet av den 1 februari 1995 nämligen endast en bekräftelse av ett tidigare tyst avslagsbeslut av motparten. Eftersom motparten inte meddelat något beslut inom den föreskrivna tvåmånadersfristen skall klagandens begäran enligt artikel 14 i den regionala förordningen anses ha blivit föremål för ett tyst avslagsbeslut vid fristens utgång. Detta avslagsbeslut har nu vunnit rättskraft, eftersom klaganden inte överklagat det till domstol inom den härför föreskrivna tiden. Enligt artikel 14.1 i de samordnade lagarna om belgiska Conseil d’État skall överklagande nämligen inges inom 60 dagar.
18. SDRB, SA Bâtipont Immobilier och SA Immomills Louis de Waele Development har intervenerat i målet vid den nationella domstolen till stöd för motparten.
IV – Begäran om förhandsavgörande och förfarandet vid domstolen
19. Belgiens Conseil d’État har genom beslut av den 1 april 2004 vilandeförklarat målet och begärt förhandsavgörande från domstolen beträffande följande frågor:
”1) Är tvåmånadersfristen i artikel 3.4 i rådets direktiv 90/313/EEG av den 7 juni  1990 om rätt att ta del av miljöinformation en vägledande frist, det vill säga en frist som bara är vägledande för den myndighet till vilken en begäran om uppgifter har inkommit, eller en tvingande frist som myndigheten är skyldig att iaktta?
2) För det fall tvåmånadersfristen skall betraktas som en tvingande frist och myndigheten till vilken en begäran om uppgifter har inkommit inte har fattat något beslut vid utgången av denna frist, vilket är då det beslut som enligt artikel 4 in fine
i ovannämnda direktiv skall kunna prövas hos domstol eller i administrativ ordning ’i enlighet med det rättssystem som tillämpas i medlemsstaten’?
3) Utgör artiklarna 3.4 och 4 i ovannämnda direktiv hinder för att en myndighets underlåtenhet att besvara en begäran om uppgifter inom den tvåmånadersfrist som avses i artikel 3.4, enligt ’det rättssystem som tillämpas i medlemsstaten’, tolkas som ett tyst avslagsbeslut, det vill säga ett beslut som således saknar motivering men som kan bli föremål för ett sådant domstolsförfarande eller administrativt förfarande som avses i artikel 4?
4) För det fall den tvåmånadersfrist som avses i artikel 3.4 i direktivet endast utgör en vägledande frist, utgör då artiklarna 3.4 och 4 i direktivet hinder för att det i ”det rättssystem som tillämpas i medlemsstaten’ föreskrivs en möjlighet för den som begär uppgifter att anmoda myndigheten att besvara ansökan inom en viss tidsfrist och att myndighetens fortsatta tystnad i annat fall skall förstås som ett tyst beslut att avslå begäran om uppgifter, det vill säga ett beslut som kan prövas hos domstol eller i administrativ ordning?”
20. Klaganden, motparten, SDRB och kommissionen har i målet inkommit med skriftliga och muntliga yttranden till domstolen.
V – Bedömning
21. De fyra frågorna från Belgiens Conseil d’État rör samtliga förfaranderättsliga aspekter av rätten att ta del av miljöinformation. Jag anser det lämpligt att pröva dem i en något annorlunda ordningsföljd, det vill säga den tredje frågan kommer att behandlas före den andra frågan.
A – Den första frågan: Huruvida fristen i artikel 3.4 i direktiv 90/313 är tvingande
22. Den hänskjutande domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida den i artikel 3.4 i direktiv 90/313 föreskrivna fristen är tvingande för medlemsstaternas myndigheter eller om det endast är fråga om en vägledande bestämmelse.
23. Redan denna bestämmelses ordalydelse talar emot att det skulle vara fråga om endast en vägledande bestämmelse och tyder på att det är en tvingande förfarandefrist. Där föreskrivs nämligen att de berörda myndigheterna skall ge sökanden ett svar ”så fort som möjligt, senast dock inom två månader”. Tvåmånadersfristens sista dag utgör alltså den yttersta gränsen (senast) för den tid under vilken begäran kan prövas. Därtill kommer den skyndsamhetsplikt som åligger myndigheten, enligt vilken ett svar skall lämnas – i enlighet med principen om en god förvaltning(5) – ”så snart som möjligt”, vilket således innebär att svar skall lämnas inom kortare tid än två månader, om så är möjligt. Det finns således ett visst utrymme för flexibilitet att svara inom
tvåmånadersfristen – och även detta endast i syfte att skynda på förfarandet – men inte att svara efter att denna frist har löpt ut.
24. Denna tolkning motsvarar bestämmelsens ändamål och syfte. Direktiv 90/313 syftar nämligen till att ge den enskilde en personlig rätt att ta del av miljöinformation. Denna rättighet skulle dock kunna urholkas om en myndighet fick obegränsat med tid för att pröva en sådan begäran. Miljöinformationens värde sammanhänger inte minst med att den enskilde så fort som möjligt kan förfoga över den. En snabb tillgång till aktuell miljöinformation gör i synnerhet det lättare för sökanden att använda sig av miljöinformationen i exempelvis pågående byggnads- eller stadsplanerättsliga förfaranden, i vilka han skulle kunna vara berörd i egenskap av granne och där han skulle kunna vilja tillvarata sina intressen.
25. Om fristen endast vore vägledande skulle dessutom det rättsliga skydd som föreskrivs för enskilda i artikel 4 i direktivet bli illusoriskt. I den artikeln föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa en möjlighet till överprövning för enskilda som anser att deras begäran om uppgifter har ”avslagits eller lämnats utan avseende utan rimlig orsak”. Om det inte fanns några tvingande förfarandefrister utan endast rent vägledande frister för myndigheterna, kunde dessas överskridande av fristerna inte utan vidare anses innebära att en begäran om att ta del av miljöinformation hade ”lämnats utan avseende utan rimlig orsak”. Det i artikel 4 föreskrivna rättsliga skyddet skulle i fall då myndigheten förhållit sig passiv således åtminstone försvåras, om inte omöjliggöras.
26. Det skall slutligen beaktas att om tvåmånadersfristen endast ansågs vara vägledande skulle detta kunna leda till att skillnader uppstod i förvaltningspraxis i de olika medlemsstaterna. Den tid inom vilken enskilda skulle få tillgång till begärd miljöinformation skulle då bli beroende av huruvida den berörda myndigheten strikt följde den vägledande tidsfristen eller inte. Rätten att ta del av miljöinformation skulle då vara olika stark beroende på i vilken medlemsstat och möjligen även till vilken myndighet som begäran framställts. En sådan utveckling skulle stå i strid med syftet med direktiv 90/313, som är att uppnå en likabehandling av gemenskapsmedborgarna och att undvika skillnader i konkurrensvillkoren.(6)
27. Av ovanstående skäl delar jag den uppfattning som alla de som har yttrat sig i målet har företrätt, nämligen att den i artikel 3.4 i direktiv 90/313 föreskrivna fristen är tvingande för medlemsstaternas myndigheter.(7)
B – Den tredje frågan: Tyst avslag på en begäran i och med att en frist löper ut
28. D Den nationella domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 3.4 i direktiv 90/313 utgör hinder för nationella bestämmelser som innebär att om en myndighet inte besvarar en begäran om att få ta del av miljöinformation inom en frist på två månader anses begäran ha avslagits genom ett tyst beslut utan att någon motivering för beslutet lämnas.
29. Utgångspunkten för besvarandet av denna fråga måste vara domen i målet kommissionen mot Frankrike.(8) Domstolen har i det målet nämligen slagit fast att det är tillåtet att inom tillämpningsområdet för direktiv 90/313 låta en myndighets passivitet gälla som ett tyst avslagsbeslut.(9) Domstolen har dock samtidigt framhållit att i händelse av ett tyst beslut om avslag på en begäran om uppgifter om miljön skall underrättelse om skälen för detta avslag lämnas inom två månader från det att den inledande begäran ingavs, eftersom denna underrättelse i det fallet skall betraktas som ett ”svar” i den mening som avses i artikel 3.4 i nämnda direktiv.(10)
30. Vid första anblicken förefaller dessa båda utsagor i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike att vara inbördes motstridiga. Å ena sidan är det tillåtet med ett tyst avslagsbeslut. Å andra sidan finns det en skyldighet att ge sökanden ett uttryckligt svar inom tvåmånadersfristen, det vill säga att meddela sökanden skälen för avslaget. De båda uttalandena förefaller inte vara förenliga med varandra, eftersom det, om en myndighet är skyldig att uttryckligen för sökanden tillkännage skälen för sitt beslut, inte finns något utrymme för att låta ett tyst avslagsbeslut komma till stånd genom att låta en förfarandefrist löpa ut.
31. De Denna skenbara motstridighet bortfaller dock, om man beaktar den grundläggande rätten till ett effektivt rättsmedel(11) och rätten till en god förvaltning(12) . Som bekant skall medlemsstaterna, när de vidtar åtgärder som omfattas av gemenskapsrättens tillämpningsområde, iaktta(13) de på gemenskapsnivå erkända allmänna rättsprinciperna(14) och i synnerhet de gemenskapsrättsliga grundläggande rättigheterna(15) .
32. Av rätten till en god förvaltning följer en skyldighet för myndigheterna att motivera sina beslut.(16) Motiveringsskyldigheten är inte endast ett allmänt uttryck för principen om förvaltningsåtgärdernas genomblickbarhet, utan skall också ge enskilda möjlighet att, med kännedom om alla omständigheter, avgöra om det finns någon anledning att överklaga till domstol.(17) Det finns således ett nära samband mellan motiveringsskyldigheten och den grundläggande rätten till ett effektivt rättsmedel.
33. De Det skulle inte vara förenligt med vare sig rätten till en god förvaltning e e ller den grundläggande rätten till ett effektivt rättsmedel, om en myndighet helt enkelt kunde låta den i artikel 3.4 i direktiv 90/313 föreskrivna tvåmånadersfristen löpa ut och detta ansågs utgöra ett rättsenligt avslag på en begäran om att få ta del av miljöinformation. Domstolen har följaktligen fastslagit att myndigheterna är skyldiga att ex officio underrätta enskilda om skälen till att en begäran har avslagits. Det är inte nödvändigt att skälen anges tillsammans med det egentliga beslutet, men de måste då meddelas den enskilde inom tvåmånadersfristen.(18)
34. Mot denna bakgrund ansluter jag mig – till skillnad från motparten och SDRB – till Pierre Housieaux och kommissionens uppfattning, att enbart det förhållandet att en myndighet inte lämnat något svar under tvåmånadersfristen under inga omständigheter kan utgöra ett med direktivet förenligt tillvägagångssätt vid prövningen av en begäran om att få ta del av miljöinformation. Den i lagen tillerkända betydelsen av myndighetens passivitet får i stället endast utgöra en hjälpkonstruktion, för att göra det möjligt för den enskilde att få ett effektivt rättsligt skydd mot myndighetens ( rättsstridiga ) passivitet. Enligt denna uppfattning är det faktum att avsaknaden av svar skall anses utgöra ett avslag (eller ett beviljande) framför allt ett sätt att utöva tillsyn över myndigheterna. Denna fiktion syftar i första hand till att stärka de berördas rättigheter och kan i bästa fall även leda till en allmän förkortning av myndigheternas handläggningstider.
35. Fiktioner av detta slag är för övrigt ingalunda okända på gemenskapsnivå. Av särskilt intresse i detta sammanhang är att det i gemenskapens ”insynsförordning” föreskrivs att en ansökan om att få tillgång till Europaparlamentets, rådets eller kommissionens handlingar skall anses avslagen, om det berörda organet, även i fråga om bekräftande ansökningar, inte har lämnat något besked inom den föreskrivna fristen.(19) Även enligt bestämmelserna om Europeiska gemenskapernas tjänstemän skall frånvaron av besked från tillsättningsmyndigheten angående en ansökan eller ett överklagande från en tjänsteman anses utgöra ett tyst avslag.(20) I gemenskapens konkurrensrätt finns till och med fall där positiva beslut anses ha fattats på ett sådant sätt. Om kommissionen beträffande en anmäld företagskoncentration inte har fattat något av de i koncentrationsförordningen angivna besluten inom vissa bestämda tidsfrister, skall koncentrationen anses ha godkänts.(21) Detsamma gäller om kommissionen inte inom den föreskrivna fristen har inlett förfarandet för prövning av ett till den anmält statligt stöd.(22)
36. I samtliga dessa fall handlar det dock om hjälpkonstruktioner som syftar till att stärka sökandenas rättigheter. Inte i något fall syftar sådana fiktioner till att underlätta för de berörda gemenskapsorganen att fullgöra sin rättsliga skyldighet att i varje enskilt fall ge sökanden ett uttryckligt och motiverat
svar, eller till och med befria dem från denna skyldighet.
37. Om det vore tillåtet för myndigheter att, i stället för att lämna ett uttryckligt svar på varje till myndigheten ingiven ansökan, helt enkelt låta den för prövningen föreskrivna fristen löpa ut, skulle den i gemenskapsrätten föreskrivna motiveringsskyldigheten förlora sin ändamålsenliga verkan.(23) I motsats till vad motparten har hävdat kan nämligen frånvaron av svar från en myndighet inte i sig ge några upplysningar om skälen till att ansökan beviljats eller avslagits.(24) Enligt artikel 3.2 och 3.3 i direktiv 90/313 kan exempelvis en begäran om att få ta del av miljöinformation avslås av olika skäl. Detsamma gäller i fråga om sådana beslut att vägra att ge tillgång till en handling som avses i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Avgörandet av huruvida en företagskoncentration eller ett statligt stöd är förenligt med den gemensamma marknaden förutsätter till och med en bedömning av komplicerade ekonomiska sammanhang. De som berörs av ett beslut (sökanden respektive tredje man(25) ) kan på sin höjd gissa sig till de skäl som varit avgörande för myndigheten när den låtit frister löpa ut utan att lämna något besked, eller huruvida myndigheten över huvud taget har bildat sig en mening inom fristen. Att vara hänvisad till gissningar är dock inte förenligt med medborgarnas rätt till en god förvaltning och deras grundläggande rätt till ett effektivt rättsligt skydd.
38. Sammanfattningsvis gäller således följande:
Artikel 3.4 i direktiv 90/313 utgör hinder för nationella bestämmelser som innebär att en begäran om att få ta del av miljöinformation kan avslås, utan att någon motivering lämnas, genom att en myndighet underlåter att besvara begäran under tvåmånadersfristen.
Artikel 3.4 jämförd med artikel 4 i samma direktiv utgör däremot inte hinder för nationella bestämmelser, enligt vilka en myndighets underlåtenhet att besvara en begäran under tvåmånadersfristen anses utgöra ett enligt den nationella rättsordningen överklagbart avgörande, när syftet härmed är att säkerställa ett effektivt rättsligt skydd för den enskilde.
C – Den andra frågan: Överprövning när myndigheten har underlåtit att lämna något besked
39. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i vad som skall anses utgöra det överklagbara ”avgörande” som avses i artikel 4 i direktiv 90/313, när en myndighet har underlåtit att besvara en begäran inom den i artikel 3.4 i direktivet föreskrivna tvåmånadersfristen.
40. Vid ett ytligt betraktande förefaller denna fråga redan ha besvarats i samband med prövningen av den tredje frågan. Vid ett närmare betraktande framgår det emellertid, i synnerhet med beaktande av de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, att det vid besvarandet av den andra frågan måste utredas vad som gäller i de fall då ett tyst avslag senare, det vill säga efter utgången av tvåmånadersfristen för behandlingen av begäran, följs av ett uttryckligt beslut av den behöriga myndigheten (som åtminstone delvis innebär ett avslag).
41. I artikel 4 i direktiv 90/313 nämns som syfte endast säkerställandet av ett effektivt rättsligt skydd, vilket även krävs enligt gemenskapens grundläggande rättigheter.(26) Det skall finnas ett sådant rättsligt skydd, inte endast för det fall att begäran om att få ta del av miljöinformation har givits ett uttryckligt (och åtminstone delvis negativt) svar (27), utan även för det fall att myndigheten förhållit sig passiv (underlåtit att besvara begäran) (28) . Medlemsstaterna är däremot, i överensstämmelse med artikel 249.3 EG, fria att välja form och tillvägagångssätt för uppnåendet av detta syfte.
42. Det förhållandet att det i artikel 4 i direktiv 90/313 talas om ett ”beslut”* som sökanden kan begära ”överprövning” av, tjänar endast som ett illustrerande exempel på det rättsliga skyddet avseende det fall att det meddelats ett uttryckligt beslut om (åtminstone delvis) avslag på en begäran om uppgifter. [*Generaladvokaten utgår från den tyska versionen av artikeln i vilken det talas om ”Bescheid”. Den svenska versionen innehåller emellertid inte någon motsvarighet till detta ord. Övers. anm.] Däremot innehåller artikel 4, beträffande det fall att en begäran om uppgifter lämnats utan avseende, inte något konkret exempel på något möjligt rättsmedel, antagligen på grund av att den processrättsliga utformningen av det rättsliga skyddet vid passivitet hos myndigheterna kan skilja sig avsevärt åt mellan medlemsstaterna. Förutom en passivitetstalan(29) kan man även tänka sig i synnerhet den ovannämnda lagstadgade fiktionen att underlåtenheten att besvara begäran skall anses utgöra ett avslag med en möjlighet att använda sig av ett rättsmedel gentemot detta tysta avslag(30) .
43. Enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi(31) är det således – såsom redan nämnts i samband med besvarandet av den tredje frågan(32) – fullt tillåtet att i nationella bestämmelser föreskriva att en myndighets underlåtenhet att besvara en begäran inom tvåmånadersfristen skall anses utgöra ett beslut som kan överprövas enligt den nationella lagstiftningen, när syftet är att säkerställa ett effektivt rättsligt skydd.
44. Gemenskapsrätten innebär emellertid även begränsningar av medlemsstaternas processuella autonomi. De närmare förfarandebestämmelserna för att väcka talan som är avsedd att tillvarata rättigheter som för enskilda följer av gemenskapsrätten får nämligen varken vara mindre förmånliga än dem som avser liknande talan som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av gemenskapsrätten (effektivitetsprincipen).(33)
45. Nationella förfarandebestämmelser, som innebär att sökanden, då myndigheten inte har lämnat något besked, endast förfogar över rättsmedel inom en viss tidsfrist, kan vara problematiska med avseende på effektivitetsprincipen. Situationen förvärras när inte heller ett senare, uttryckligt beslut som innebär avslag inte längre får överklagas enligt nationella förfarandebestämmelser på grund av att ett tyst
avslag redan dessförinnan har fingerats till följd av myndigheternas passivitet och fristen för att bestrida detta tysta avslagsbeslut redan löpt ut.
46. Visserligen har domstolen i ett annat sammanhang (angående återbetalning av avgifter som inbetalats utan grund) slagit fast att det kan vara förenligt med gemenskapsrätten, särskilt med effektivitetsprincipen, att det av rättssäkerhetshänsyn fastställs rimliga talefrister.(34) På motsvarande sätt kan det tänkas finnas fall då sökanden förlorar rätten att överklaga ett senare, uttryckligt myndighetsbeslut (som åtminstone delvis innebär avslag), då han inte redan dessförinnan inom tidsfristen bestridit det tysta avslagsbeslutet. En sådan förlust av talerätten finns exempelvis i Tjänsteföreskrifter för tjänstemän vid Europeiska gemenskaperna. Talefristen för en tjänsteman vid Europeiska gemenskaperna börjar således löpa redan när myndigheten har meddelar ett tyst avslag på ett överklagande som ingetts av tjänstemannen.(35) Senare uttryckliga beslut som meddelas av tillsättningsmyndigheten kan endast angripas om de meddelats inom den ursprungliga talefristen.(36)
47. Situationen för en tjänsteman i Europeiska gemenskaperna som bestrider tillsättningsmyndighetens beslut är emellertid inte jämförbar med situationen för en medborgare som begär att få ta del av miljöinformation vid en offentlig myndighet. Tjänstemän informeras vanligtvis redan då de anställs om de viktigaste aspekterna av de rättigheter som är knutna till anställningen och är väl förtrogna med myndighetsarbete. Det kan inte förutsättas att detsamma gäller i fråga om en medborgare, särskilt inte i fråga om en icke lagkunnig medborgare. I normalfallet vet sökanden som begär miljöinformation inte ens om och när svarsfristen för hans begäran löper ut och när, i förekommande fall, hans överklagandefrist börjar löpa.
48. Om man mot denna bakgrund tillåter tvingande talefrister inom vilka en medborgare måste bestrida beslut, kan fiktionen om tyst avslag – som, såsom redan har nämnts, just skall säkerställa ett effektivt rättsligt skydd – bli en fälla för medborgaren. Klaganden har under den muntliga förhandlingen på ett träffande sätt beskrivit detta: En sökande som även efter tvåmånadersfristen för överklagande väntar på ett svar från myndigheterna och inte genast inleder ett överklagandeförfarande straffas då för sitt tålamod.
49. Det är uppenbart att medborgarnas rätt att fritt kunna ta del av miljöinformation försvåras på detta sätt. Detta är emellertid inte förenligt med syftet och ändamålet med direktiv 90/313. Direktivet syftar just till att tillgång till information skall ges och till att underlätta detta. Om en myndighets passivitet anses utgöra ett tyst avslagsbeslut, kan utgången av en talefrist, det vill säga rättskraften hos ett avslag, få till följd att senare innehållsmässigt likadana uttryckliga beslut (så kallade bekräftande beslut) inte längre kan övergripas. Även i själva gemenskapsrätten finns exempel på en sådan förlust av talerätten när ett tyst avslag har vunnit rättskraft. Exempelvis börjar enligt tjänsteföreskrifterna talefristen för tjänstemän att löpa när fristen för prövning av hans klagomål har löpt ut, det vill säga när myndigheten har meddelat ett tyst avslag. Senare uttryckliga beslut kan endast angripas om de meddelats inom den ursprungliga talefristen.(37)
50. Mot en sådan förlust av talerätten kan man inte heller invända att sökanden, när det är fråga om ett tyst avslag (det vill säga ett avslag som anses ha meddelats helt enkelt genom att en frist har löpt ut), inte kan upplysas om de rättsmedel som står till hans förfogande. I annat fall skulle sådana bestämmelser som de nyss nämnda bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna inte vara möjliga. Inte heller innehåller Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter, i vilken annars en rad olika principer för förvaltnings- och domstolsförfarandet uppställs, någon skyldighet att upplysa om vilka rättsmedel som står till buds.(38) Enligt det nuvarande rättsläget i gemenskapsrätten finns det ingen allmän gemenskapsrättslig skyldighet att upplysa en enskild om hans möjligheter att få till stånd en överprövning vid avslag på en begäran.(39) Därför kan blotta avsaknaden av en upplysning om vilka rättsmedel som står till buds inte heller inom ramen för direktiv 90/313 medföra att den enskilde skall ges en utvidgad talerätt.
Oberoende härav skall emellertid även ett uttryckligt beslut som fattats av myndigheterna efter utgången av tvåmånadersfristen, och som åtminstone delvis innebär ett avslag på begäran att få ta del av miljöinformation, kunna överklagas enligt den nationella rättsordningen.
51. Det är endast i några på senare tid antagna sekundärrättsakter som det har föreskrivits en skyldighet att lämna upplysningar om tillgängliga rättsmedel, däribland direktiv 2003/4 av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation, vilken snart träder i kraft.(40) Dessutom står det medlemsstaterna fritt att i sina respektive processrättsliga bestämmelser föreskriva att myndigheterna är skyldiga att lämna sådana upplysningar.(41) Om det finns en sådan skyldighet kan den enskilde inte nekas talerätt med hänvisning till rättskraften hos ett tyst avslagsbeslut. I annat fall skulle myndigheten kunna dra fördel av sitt eget rättsstridiga beteende. I enlighet med principen ” nemo auditur propriam turpitudinem allegans” (42) skulle det strida mot tro och heder om myndigheten först – i strid med en positiv rättslig skyldighet – kunde underlåta att upplysa den enskilde om de närmare förfarandebestämmelserna avseende utnyttjande av rättsmedel, och sedan lade denne till last att han inte har iakttagit dessa bestämmelser.
52. Inom tillämpningsområdet för direktiv 90/313, som inte innehåller någon
skyldighet att lämna upplysningar om tillgängliga rättsmedel, måste däremot det i punkterna 48–50 i detta förslag till avgörande sagda gälla.
53. Sammanfattningsvis gäller således följande:
Artikel 3.4 jämförd med artikel 4 i direktiv 90/313 utgör inte hinder för nationella bestämmelser som innebär att en myndighets underlåtenhet att besvara en begäran under tvåmånadersfristen anses utgöra ett enligt den nationella rättsordningen överklagbart avgörande, när syftet härmed är att säkerställa ett effektivt rättsligt skydd för den enskilde.
Inte heller utgör dessa föreskrifter hinder för nationella bestämmelser som innebär att rättskraften hos ett sådant avgörande medför att ett senare av den behöriga myndigheten meddelat uttryckligt beslut med samma innehåll inte får överklagas.
D – Den fjärde frågan: Myndigheternas underlåtenhet att besvara en begäran inom en vägledande frist
54. Med hänsyn till det svar som jag föreslår på den första frågan – artikel 3.4 i direktiv 90/313 innehåller en tvingande frist och inte endast en vägledande frist – behöver den fjärde frågan inte besvaras.
VI – Förslag till avgörande
55. Mot bakgrund av vad ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som ställts av Belgiens Conseil d'État på följande sätt:
1) Den i artikel 3.4 i rådets direktiv 90/313/EEG av den 7 juni 1990 om rätt att ta del av miljöinformation föreskrivna fristen är tvingande för medlemsstaternas myndigheter.
2) Artikel 3.4 i direktiv 90/313 utgör hinder för nationella bestämmelser som innebär att en begäran om att få ta del av miljöinformation kan avslås, utan att någon motivering lämnas, genom att en myndighet underlåter att besvara begäran under tvåmånadersfristen.
Artikel 3.4 jämförd med artikel 4 i samma direktiv utgör däremot inte hinder för nationella bestämmelser som innebär att en myndighets underlåtenhet att besvara en begäran under tvåmånadersfristen anses utgöra ett enligt den nationella rättsordningen överklagbart avgörande, när syftet härmed är att säkerställa ett effektivt rättsligt skydd för den enskilde.
Oberoende härav skall emellertid även ett uttryckligt beslut som fattats av myndigheterna efter utgången av tvåmånadersfristen, och som åtminstone delvis innebär ett avslag på begäran att få ta del av miljöinformation, kunna överklagas enligt den nationella rättsordningen.
(1) .
(2)
–	EGT L 158, 1990, s. 56; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 233. Detta direktiv upphävs och ersätts av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 (EGT L 41, s. 26; nedan kallat direktiv 2003/4), dock först från och med den 14 februari 2005. Det är därför alltjämt direktiv 90/313 som skall tillämpas i förevarande fall.
(3)
– Under tiden har artikel 14 andra meningen i den regionala förordningen (”Underlåtenhet att besvara en begäran inom denna frist skall räknas som ett avslag”) upphävts genom en förordning av den 2 mars 2000 antagen av Huvudstadsregionen Bryssel ( Moniteur Belge
nr 69 av den 5 april 2000, s. 10595). Det är dock alltjämt den ursprungliga lydelsen av denna bestämmelse som är tillämplig på de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen.
(4)
–	Vad gäller SDRB:s ställning som offentligrättsligt organ och dess uppgifter, se även upplysningarna i http://www.sdrb.irisnet.be/fr/mainf.html (den 18 november 2004).
(5)
–	Se även punkt 41 i mitt förslag till avgörande av den 30 mars 2004 i mål C-417/02, kommissionen mot Republiken Grekland (REG 2004, s. I-0000).
(6)
–	Se femte skälet i direktiv 90/313.
(7)
–	På liknande grunder ansågs i dom av den 20 januari 2005 i de förenade målen C-245/03, Merck, Sharp & Dome BV m.fl. (REG 2005, s. I-0000), punkterna 20–24, och C-296/03, (Glaxosmithkline (REG 2005, s. I-0000), punkterna 26-30, den frist som avses i artikel 6.1 i rådets direktiv 89/105/EEG av den 21 december 1988 om insyn i de åtgärder som reglerar prissättningen på humanläkemedel och deras inordnande i de nationella sjukförsäkringssystemen (EGT L 40, s. 8, nedan kallat direktiv 89/105) vara tvingande. Se även generaladvokaten Tizzanos förslag till avgörande av den 30 september 2004 i de förenade målen C-245/03 och C-296/03 (REG 2004, s. I-0000), punkterna 35 och följande punkter.
(8)
–	Dom av den 26 juni 2003 i mål C-233/00, kommissionen mot Frankrike (REG 2003, s. I-6625).
(9)
–	Domen i det ovan i fotnot 8 nämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 111.
(10)
–	Dom i det ovan i fotnot 8 nämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 118.
(11)
–	Dom av den 15 maj 1986 i mål 222/84, Johnston (REG 1986, s. 1651), punkterna 18 och 19, av den 25 juli 2002 i mål C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores (REG 2002, s. I-6677), punkt 39, och av den 16 november 2004 i mål C-327/02, Panayotova m.fl. (REG 2004, s. I‑0000), punkt 27. Jämför även artikel 47.1 i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter (EGT 2000, C 364, s. 1; vad gäller denna stadgas rättsliga ställning, se mitt förslag till avgörande av den 14 oktober 2004 i mål C-387/02, Berlusconi m.fl. (REG 2004, s. I-0000), fotnot 83.
(12)
–	Artikel 41 i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter. Se även dom av den 25 september 2003 i mål C-170/02 P, Schlüsselverlag J.S. Moser m.fl. (REG 2003, s. I-9889), punkt 29, där det talas om god förvaltningssed.
(13)
–	Dom av den 26 oktober 1995 i mål C-36/94, Siesse (REG 1995, s. I-3573), punkt 21, och av den 12 juli 2001 i mål C-262/99, Louloudakis (REG 2001, s. I-5547), punkt 67. Se även dom av den 3 juli 2003 i mål C-220/01, Lennox (REG 2003, s. I-7091), punkt 76.
(14)
–	Dom av den 18 juni 1991 i mål C-260/89, ERT (REG 1991, s. I-2925), punkt 42, av den 12 juni 2003 i mål C-112/00, Schmidberger (REG 2003, s. I-5659), punkterna 74 och 75, och domen i det ovan i fotnot 12 nämnda målet Panayotova, punkt 27.
(15)
–	Jämför även artikel 51.1 Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter.
(16)
–	Artikel 41.2 tredje tankstrecket i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter.
(17)
–	Dom av den 15 oktober 1987 i mål 222/86, Heylens (REG 1987, s. 4097; svensk specialutgåva, volym 9, s. 223), punkt 15.
(18)
–	Domen i det ovan i fotnot 8 nämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkterna 113–118. I framtiden kommer avslagsskälen, vid tillämpning av direktiv 2003/4, att i enlighet med artikel 4.5 andra meningen meddelas sökanden tillsammans med avslagsbeslutet.
(19)
–	Artikel 8.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43, nedan kallad förordning nr 1049/2001).
(20)
–	Artikel 90 i Tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna som antagits genom rådets fﾶrordning (EEG, Euratom, EKSG) nr 259/68 av den 29 februari 1968 (EGT L 56, s. 1), senast ändrad genom rådets förordning (EG, Euratom) nr 723/2004 av den 22 mars 2004
(EGT L 124, s. 1).
(21)
–	Artikel 10.6 i rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer (EG:s koncentrationsförordning, EGT L 24, s. 1).
(22)
–	Artikel 4.6 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (EGT L 83, s. 1).
(23)
–	Såsom nämnts följer motiveringsskyldigheten av artikel 41.2 tredje tankstrecket i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter. För gemenskapsinstitutionerna gäller dessutom artikel 253 EG. För nationella myndigheter, som har att pröva en begäran om att få ta del av miljöinformation, gäller den redan nämnda motiveringsskyldigheten enligt artikel 3.4 i direktiv 90/313.
(24)
–	I sitt skriftliga yttrande har motparten talat om en ”motivation interne”, det vill säga den motivering som ett beslut i sig innefattar, även om det till det yttre (formellt sett) inte innehåller några skäl.
(25)
–	Är det enligt lagstiftningen ett avslag som skall fingeras, är det naturligtvis sökanden som vill veta skälen till beslutet för att eventuellt begära överprövning av detta. Om det däremot är ett positivt beslut, det vill säga ett beviljande, som fingeras, är det snarare tredje man som vill få reda på skälen till beslutet för att i förekommande fall kunna ta till vara sina intressen.
(26)
–	Beträffande den grundläggande rätten till ett effektivt rättsligt skydd, se hänvisningarna i fotnot 11.
(27)
–	I artikel 4 i direktiv 90/313 talas det om att en persons begäran om uppgifter har avslagits eller att ett otillfredsställande svar har lämnats.
(28)
–	I artikel 4 i direktiv 90/313 talas det om att en persons begäran om uppgifter har ”lämnats utan avseende”.
(29)
–	En sådan talemöjlighet finns exempelvis i tysk rätt, se 42 § punkt 1 tredje alternativet i Verwaltungsgerichtsordnung av den 21 januari 1960 (BGBl. I, s. 70, i ny lydelse enligt tillkännagivande av den 19 mars 1991, BGBl. I, s. 686, senast ändrad genom lag av den 24 augusti 2004, BGBl. I, s. 2198).
(30)
–	Det var denna lösning som förordningens upphovsman, Huvudstadsregionen Bryssel, hade valt vid den i målet vid den nationella domstolen tilllämpliga lydelsen av artikel 14 punkt 2 i den regionala förordningen. Detsamma gäller enligt de av kommissionen i mål C-233/00 kritiserade bestämmelserna i den franska rättsordningen (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, ovan fotnot 6, i synnerhet punkterna 13–15).
(31)
–	Beträffande den processuella autonomin, se dom av den 7 januari 2004 i mål C-201/02, Wells (REG 2004, s. I-0000), punkt 67.
(32)
–	Se punkterna 34–38 i detta förslag till avgörande.
(33)
–	Se dom av den 15 september 1998 i mål C-231/96, Edis (REG 1998, s. I-4951), punkt 34, av den 10 april 2003 i mål C-276/01, Steffensen (REG 2003, s. I-3735), punkt 60, och av den 17 juni 2004 i mål C-30/02, Recheio – Cash & Carry (REG 2004, s. I-0000), punkt 17. Se för ett liknande resonemang beträffande förvaltningsförfarandet domen i det ovannämnda målet Wells (ovan fotnot 31), punkt 67.
(34)
–	Se i detta sammanhang domarna i de i fotnot 33 ovannämnda målen Edis (punkt 35) och Recheio – Cash & Carry (punkt 18).
(35)
–	Det är detta som avses i artikel 91.3 andra strecksatsen i Tjänsteföreskrifter för tjänstemän vid Europeiska gemenskaperna, enligt vilken tidsfristen löper ”från och med den dag då svarsfristen löper ut”.
(36)
–	Artikel 90.2 jämförd med artikel 91.3 andra s trecksatsen i Tjänsteföreskrifter för tjänstemän vid Europeiska gemenskaperna.
(37)
–	Artikel 90.2 jämfört med artikel 91.3 andra strecksatsen i Tjänsteföreskrifter för tjänstemän vid Europeiska gemenskaperna.
(38)
–	Se särskilt artiklarna 41 och 47–50 i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter.
(39)
–	Se beslut av den 5 mars 1999 i mål C-154/98, Guérin automobiles (REG 1999, s. I-1451), punkterna 13–15. Denna rättspraxis är visserligen direkt tillämplig endast på gemenskapsförvaltningens och gemenskapsdomstolarnas handlingar. De gemenskapsrättsliga kraven kan dock inte vara strängare för nationella myndigheter och domstolar.
(40)
–	Artikel 4.5 andra meningen i direktiv 2003/4. Se även artikel 8.1 andra meningen i förordning nr 1049/2001 och avsnitt 3 i Regler om god förvaltningssed för Europeiska kommissionens anställda när det gäller deras förhållande till allmänheten (offentliggjord i bilaga till kommissionens arbetsordning av den 29 november 2000, EGT L 308, s. 26). Se även den äldre bestämmelsen i artikel 6.2 andra meningen i direktiv 89/105.
(41)
–	Se exempelvis 58 § i den tyska Verwaltungsgerichtsordnung (förordning om förvaltningsdomstolar).
(42)
–	Beträffande denna princips giltighet i gemenskapsrätten, se exempelvis generaladvokaten Mischos förslag till avgörande av den 22 mars 2001 i mål C-453/99, Courage (REG 2001, s. I‑6297, I-6300), punkt 68, och generaladvokaten Tizzanos förslag till avgörande av den 22 januari 2004 i mål C-42/01, Portugal mot kommissionen (REG 2004, s. I-0000), punkt 52.