61995CC0165_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 In deze zaak heeft de High Court of Justice, Queen's Bench Division, het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de uitlegging en de geldigheid van de artikelen 1, lid 2, en 2 van verordening (EEG) nr. 2055/93 van de Raad van 19 juli 1993 houdende toewijzing van een aanvullende specifieke referentiehoeveelheid aan bepaalde producenten van melk en zuivelprodukten.(1) In deze bepalingen worden de criteria vastgesteld, volgens welke deze hoeveelheid tussen de cedent en cessionaris moet worden verdeeld in geval van gedeeltelijke overdracht van een bedrijf.
Rechtskader
2 Om te beginnen merk ik op, dat de Raad, teneinde het probleem van de overproductie van melk op te lossen, bij verordening (EEG) nr. 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977(2) een stelsel van premies heeft ingevoerd voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelproducten en voor de omschakeling van het melkveebestand. Wegens een aanhoudend gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod in de zuivelsector is bij artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk- en zuivelprodukten(3), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984(4), een extra heffing op de productie van melk ingesteld. Op basis van deze bepaling is de producenten een "referentiehoeveelheid" toegewezen, die wordt berekend op basis van de productie in een bepaalde periode ("referentieperiode"): over de boven deze referentiehoeveelheid geproduceerde melk is een extra heffing verschuldigd.
De algemene voorschriften voor de toepassing van de heffing zijn vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984.(5) Deze verordening is door het Hof ongeldig verklaard in de arresten Mulder en Von Deetzen(6), en wel voor zover zij niet voorzag in de toekenning van een referentiehoeveelheid aan de SLOM-producenten(7), dat wil zeggen die producenten die, omdat zij een verbintenis tot niet-levering of omschakeling uit hoofde van verordening nr. 1078/77 waren aangegaan, in de loop van het referentiejaar geen melk hadden geproduceerd. Volgens het Hof konden deze producenten zich namelijk beroepen op het vertrouwensbeginsel om de melkproductie te mogen hervatten aan het einde van de periode gedurende welke hun verbintenis tot niet-levering of omschakeling gold.
3 Gelet op de arresten Mulder en Von Deetzen, wijzigde de Raad bij verordening (EEG) nr. 764/89 van 20 maart 1989(8) verordening nr. 857/84, door daarin een artikel 3 bis op te nemen, dat de toewijzing van de specifieke referentiehoeveelheid regelde (SLOM 1). Deze hoeveelheid werd vastgesteld op 60 % van de hoeveelheid melk, die door de producent was geleverd of verkocht in de periode van twaalf maanden voorafgaande aan de maand waarin de aanvraag voor de premie voor niet-levering of omschakeling werd ingediend. Deze bepaling werd door het Hof ongeldig verklaard(9), omdat zij de specifieke referentiehoeveelheid beperkte tot 60 %.
Derhalve stelde de Raad verordening (EEG) nr. 1639/91 van 13 juni 1991(10) vast (SLOM 2), waarbij artikel 3 bis van verordening nr. 857/84 werd gewijzigd op de door het Hof aangegeven wijze, dat wil zeggen door het maximum van 60 % in te trekken.
Ten slotte merk ik op, dat verordening nr. 857/84 inmiddels is ingetrokken en met ingang van 1 april 1993 is vervangen door verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992.(11)
4 Vervolgens zal ik de bepalingen bespreken, waarin de criteria worden vastgesteld die moeten worden toegepast bij de bepaling van de referentiehoeveelheden in geval van overdracht of cessie van voor de melkproductie gebruikte landerijen.
In de eerste plaats wordt overeenkomstig artikel 7, lid 1, van verordening nr. 3950/92 "in geval van verkoop, verhuur of overgang door vererving (...) de op een bedrijf beschikbare referentiehoeveelheid samen met het bedrijf overgedragen aan de producent die het bedrijf overneemt, op de wijze die door de Lid-Staten wordt bepaald rekening houdend met de voor de melkproduktie gebruikte oppervlakten of met andere objectieve criteria en, in voorkomend geval, met de overeenkomst tussen de partijen. Het gedeelte van de referentiehoeveelheid dat in voorkomend geval niet samen met het bedrijf wordt overgedragen, wordt aan de nationale reserve toegevoegd."(12)
In de tweede plaats is van belang artikel 7, lid 1, punt 2, van verordening (EEG) nr. 1546/88 van de Commissie van 3 juni 1988(13), een verordening tot toepassing van verordening nr. 857/84, volgens hetwelk "in geval van verkoop, verhuur of overgang door vererving van een of meer gedeelten van het bedrijf (...) de betrokken referentiehoeveelheid over de producenten die het bedrijf overnemen, [wordt] verdeeld op basis van de respectieve, voor de melkproduktie gebruikte oppervlakten of van andere, door de Lid-Staten vastgestelde objectieve criteria. De Lid-Staten kunnen bepalen dat geen rekening wordt gehouden met overgedragen gedeelten, waarvan de voor de melkproduktie gebruikte oppervlakte kleiner is dan een door hen vast te stellen minimum. Het gedeelte van de referentiehoeveelheid dat met deze oppervlakte overeenkomt mag geheel aan de reserve worden toegevoegd."(14)
5 De zojuist in herinnering gebrachte bepalingen betreffen de vaststelling van de referentiehoeveelheden in geval van overdracht van het bedrijf in het algemeen en niet specifiek het bijzondere geval waarin deze overdracht plaatsvindt gedurende de periode van niet-levering. Dit laatste geval wordt geregeld in artikel 3 bis, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 857/84, volgens hetwelk de cessionaris van een aan een SLOM-producent toebehorend bedrijf enkel recht had op een SLOM 1-quotum, wanneer hij het recht op de oorspronkelijke premie voor niet-levering had verkregen. Een dergelijk vereiste maakte het voor de cessionaris van een gedeelte van het bedrijf evenwel onmogelijk om een specifieke referentiehoeveelheid te verkrijgen, aangezien volgens artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1078/77 de gedeeltelijke cessionaris van een bedrijf geen enkel recht op de premie verkrijgt.
Om een uitspraak over dit punt verzocht, heeft het Hof in het arrest Twijnstra vastgesteld, dat in geval van gedeeltelijke overdracht van een bedrijf, waarbij de cessionaris zich verplichtte tot nakoming van de op dit bedrijf rustende verplichting tot niet-levering, artikel 3 bis aldus moet worden uitgelegd, dat "de specifieke referentiehoeveelheid naar rato van de overgedragen landerijen [mag worden verdeeld] tussen de cedent en de cessionaris".(15)
6 Naar aanleiding van het arrest Twijnstra heeft de Raad de reeds genoemde verordening nr. 2055/93 vastgesteld (hierna: "verordening"), waarop de onderhavige procedure betrekking heeft, en waarbij hij de regeling betreffende de criteria voor de toewijzing en verdeling van de specifieke referentiehoeveelheden heeft gewijzigd (SLOM 3).
Artikel 1, lid 2, van de verordening stelt de criteria vast voor de verdeling van een reeds uit hoofde van artikel 3 bis van verordening nr. 857/84 toegewezen referentiehoeveelheid tussen de cedent en de cessionaris. Voor zover hier van belang, wordt in dit artikel bepaald, dat de referentiehoeveelheid tussen de cedent en de gedeeltelijke cessionaris wordt verdeeld "naar rato van de in artikel 1, lid 1, onder d, van verordening (EEG) nr. 1391/78 bedoelde voederarealen die zijn overgedragen, zulks overeenkomstig artikel 7 van verordening (EEG) nr. 3950/92".
Artikel 2 van de verordening betreft daarentegen het geval waarin de specifieke referentiehoeveelheid nog niet is toegewezen, en bepaalt dat deze "aan de hand van objectieve criteria door de Lid-Staat [wordt] vastgesteld, naar rato van het in artikel 1, lid 1, onder d, van verordening (EEG) nr. 1391/78 bedoelde voederareaal dat de producent op het tijdstip van zijn aanvraag exploiteert, op basis van de hoeveelheid waarvoor de premie berekend is".
De feiten en de prejudiciële vragen
7 Verzoekers in het hoofdgeding zijn veehouders die minderheidsaandelen hebben gekocht (B. L. Lay), respectievelijk gepacht (D. G. Gage en D. J. Gage) in gemengde bedrijven waarop in hun geheel een niet-leveringsverbintenis rustte. Op het moment waarop zij de oorspronkelijke eigenaren opvolgden, zijn verzoekers met het Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (hierna: "MAFF") een vergelijkbare verbintenis aangegaan voor het overgedragen gedeelte van het bedrijf, zonder als tegenprestatie een niet-leveringspremie te ontvangen.
Op aanvraag van verzoekers kende het MAFF hun tussen 1993 en 1994 een speciale referentiehoeveelheid melk toe, welke was berekend naar rato van de gekochte of gepachte oppervlakten van het bedrijf. Verzoekers zijn voor de High Court opgekomen tegen de ministeriële besluiten, waarbij zij klaagden dat de aan hen toegewezen hoeveelheid was bepaald zonder rekening te houden met de omstandigheid dat de oorspronkelijke eigenaren zich bijna uitsluitend in het door hen overgedragen gedeelte van het bedrijf hadden beziggehouden met de veehouderij voor de melkproductie.
8 Van oordeel dat voor zijn beslissing de precieze betekenis van de uitdrukking "voederarealen" in de verordening moest worden vastgesteld, heeft de nationale rechter het Hof de navolgende prejudiciële vragen gesteld:
"1) Dient een Lid-Staat bij de vaststelling van het recht van een gedeeltelijke cessionaris op een referentiehoeveelheid uit hoofde van de artikelen 1, lid 2, en 2 van verordening (EEG) nr. 2055/93 van de Raad, gelet op die verordening en op de algemene gemeenschapsrechtelijke beginselen van bescherming van gewettigd vertrouwen, evenredigheid en eerbiediging van de eigendom, de referentiehoeveelheid te verdelen tussen de cedent en de gedeeltelijke cessionaris, door na te gaan welk gedeelte van het bedrijf voor de melkproductie werd gebruikt op het tijdstip dat de cedent de niet-leveringsverbintenis aanging, en vervolgens de referentiehoeveelheid tussen de cedent en de cessionaris te verdelen op basis van het percentage van de voor de melkproductie gebruikte landerijen, dat aan de gedeeltelijke cessionaris is overgedragen?
2) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord: zijn de artikelen 1, lid 2, en 2 van verordening (EEG) nr. 2055/93 van de Raad ongeldig wegens schending van algemene beginselen van gemeenschapsrecht, in het bijzonder het vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van eerbiediging van de eigendom?
3) Indien de eerste en de tweede vraag ontkennend worden beantwoord: mag een Lid-Staat bij de vaststelling van het recht van een gedeeltelijke cessionaris op een referentiehoeveelheid uit hoofde van de artikelen 1, lid 2, en 2 van verordening (EEG) nr. 2055/93 van de Raad, de referentiehoeveelheid tussen de cedent en de gedeeltelijke cessionaris verdelen naar rato van het gedeelte van het bedrijf van de cedent dat aan de cessionaris is overgedragen?"
9 Ondanks het enigszins gecompliceerde karakter van de toepasselijke regeling, lijkt de feitelijke vraag waarop het Hof uitspraak moet doen, betrekkelijk eenvoudig. Met de gestelde vragen wil de nationale rechter namelijk vernemen, of de uitdrukking "voederarealen" doelt op de oppervlakten van het bedrijf die door de cedent werkelijk voor de melkproductie worden gebruikt, dan wel verwijst naar het totaal van de aan het bedrijf toebehorende arealen (eerste vraag). In het tweede geval wordt het Hof gevraagd, of de betrokken bepalingen geldig zijn, gelet op het vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van eerbiediging van de eigendom (tweede vraag). Voor het geval het Hof tot de conclusie mocht komen, dat de betrokken bepalingen geldig zijn en dat de specifieke referentiehoeveelheden niet per se naar rato van de daadwerkelijk voor de melkproductie gebruikte oppervlakte behoeven te worden vastgesteld, vraagt de nationale rechter ten slotte, of de Lid-Staten op basis van deze bepalingen de referentiehoeveelheid naar rato van uitsluitend de overgedragen oppervlakten mogen verdelen (derde vraag).
Aangezien de eerste en de derde vraag nauw met elkaar verband houden, omdat voor hun beantwoording dezelfde bepalingen moeten worden uitgelegd, acht ik het dienstig deze vragen tezamen te behandelen.
De uitlegging van de artikelen 1, lid 2, en 2 van de verordening (eerste en derde vraag)
10 Krachtens de beide bepalingen welker uitlegging wordt gevraagd, geschiedt de verdeling (artikel 1, lid 2, van de verordening) en de toewijzing (artikel 2 van de verordening) van de specifieke referentiehoeveelheid "naar rato van de in artikel 1, lid 1, onder d, van verordening (EEG) nr. 1391/78 bedoelde voederarealen". Volgens deze bepaling van verordening (EEG) nr. 1391/78 van de Commissie van 23 juni 1978(16) wordt onder voederareaal verstaan: "het gehele landbouwareaal dat wordt geëxploiteerd door een producent als bedoeld in artikel 5, sub a, van verordening (EEG) nr. 1078/77"; de term producent wordt in laatstgenoemde bepaling omschreven als: "de natuurlijke of rechtspersoon die een (...) landbouwbedrijf beheert, waarop rundvee wordt gehouden".
De zojuist aangehaalde definities geven mijns inziens geen uitsluitsel omtrent de betekenis van de uitdrukking "voederarealen". Ofschoon namelijk de verwijzing naar het "gehele landbouwareaal dat wordt geëxploiteerd" de conclusie zou kunnen rechtvaardigen, zoals door de Raad, de Commissie en het Verenigd Koninkrijk wordt geopperd, dat het gaat om een algemene definitie die slaat op het totaal van de aan het landbouwbedrijf toebehorende arealen, is het eveneens waar, dat de verwijzing naar het begrip producent, zoals gedefinieerd in verordening nr. 1078/77, zoals verzoekers stellen(17), dit begrip onlosmakelijk lijkt te koppelen aan de veehouderij en dus aan de productiebestemming van de arealen.(18) Ook het standpunt van de regering van het Verenigd Koninkrijk, dat onderhavig begrip in wezen identiek is aan dat van "bedrijf" in artikel 12, sub c, van verordening nr. 857/84, wijzigt evenmin iets in de termen van het probleem: de hier relevante definitie van producent in verordening nr. 1078/77 is namelijk een andere dan de definitie van verordening nr. 857/84.(19)
11 De relevantie van het feitelijk gebruik van de arealen lijkt bovendien te worden bevestigd door de omstandigheid, dat artikel 1, lid 2, van de verordening uitdrukkelijk verwijst naar de "voederarealen die zijn overgedragen, zulks overeenkomstig artikel 7 van verordening (EEG) nr. 3950/92". Volgens deze laatste bepaling, die ik hier nog eens aanhaal, wordt "in geval van verkoop, verhuur of overgang door vererving (...) de op een bedrijf beschikbare referentiehoeveelheid samen met het bedrijf overgedragen aan de producent die het bedrijf overneemt, op de wijze die door de Lid-Staten wordt bepaald rekening houdend met de voor de melkproduktie gebruikte oppervlakten of met andere objectieve criteria en, in voorkomend geval, met de overeenkomst tussen de partijen (...)".
De hiervoor aangehaalde bepaling kan onmogelijk aldus worden uitgelegd, dat op grond daarvan bij de verdeling van de referentiehoeveelheden in geval van een gedeeltelijke overdracht van het bedrijf de SLOM-hoeveelheden niet op dezelfde wijze kan worden behandeld als voor de "gewone" hoeveelheden is voorzien. Evenmin ben ik van mening, dat de omstandigheid dat in artikel 2 van de verordening, anders dan in artikel 1, lid 2, daarvan, niet wordt verwezen naar artikel 7 van verordening nr. 3950/92, tot een andere conclusie kan leiden. In de eerste plaats heeft artikel 2 namelijk niet betrekking op de verdeling van een reeds toegewezen hoeveelheid, doch op de toewijzing daarvan, zodat het voor een andere feitelijke situatie geldt. In de tweede plaats wordt in dit artikel bepaald, dat deze hoeveelheid door de Lid-Staat aan de hand van objectieve criteria moet worden vastgesteld, naar rato van het voederareaal dat de producent op het tijdstip van zijn aanvraag exploiteert en op basis van de hoeveelheid waarvoor de premie is berekend, hetgeen ook met betrekking tot dit geval lijkt te bevestigen dat de hoeveelheid naar rato van de voor de melkproductie gebruikte arealen moet worden verdeeld. Ten slotte kan, zoals door alle partijen en ook door de rechter a quo zelf wordt gesteld, de uitdrukking "voederareaal" niet op dezelfde wijze worden uitgelegd voor de bepalingen die hier in geding zijn.
12 Dit is evenwel niet alles. Zoals blijkt uit de vijfde en de achtste overweging van deze verordening, zijn de bepalingen in geding vastgesteld om te voldoen aan de in het arrest Twijnstra neergelegde beginselen betreffende de verdeling van de referentiehoeveelheid tussen SLOM-producenten. In dit arrest heeft het Hof verklaard: "de gehele regeling van de referentiehoeveelheden [berust] op het algemene beginsel, neergelegd in artikel 7 van verordening nr. 857/84 en in artikel 5 van verordening (EEG) nr. 1371/84 van de Commissie van 16 mei 1984 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van de bij artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 ingestelde extra heffing, inhoudende dat in geval van gedeeltelijke overdracht van het bedrijf de referentiehoeveelheid naar rato van de overgedragen landerijen aan de cessionaris wordt toegewezen. Uit de overwegingen van de betrokken verordening blijkt niet, dat de gemeenschapswetgever van dit algemene beginsel heeft willen afwijken."(20)
Ofschoon ik erken dat de uitdrukking "voederareaal" in de relevante bepalingen kennelijk een ander begrip is dan "voor de melkproduktie gebruikte oppervlakte" in de in het arrest aangehaalde bepalingen, kan mijns inziens ook in de onderhavige zaak een vergelijkbare redenering worden gevolgd. Op het algemene beginsel waarnaar het Hof verwijst, namelijk de evenredige verdeling van de hoeveelheid, berust namelijk, zoals het Hof verklaart, de gehele regeling van de referentiehoeveelheden.
13 Ik wil daaraan toevoegen, dat het zacht gezegd vreemd is, dat de instellingen aan de omstandigheid dat het Hof in dit arrest heeft vastgesteld dat de verdeling van de specifieke referentiehoeveelheid tussen de cedent en de cessionaris dient te geschieden "naar rato van de behouden en overgedragen landerijen" (r.o. 27), een argument ontlenen om te verklaren dat bij de SLOM-hoeveelheden het beginsel de vorm zou aannemen van een verdeling naar rato van uitsluitend de overgedragen landerijen, en niet, zoals wordt voorgeschreven in artikel 7 van verordening nr. 3950/92 en artikel 7 van verordening nr. 1546/88(21), naar rato van de "voor de melkproduktie gebruikte oppervlakten".
Dienaangaande volstaan mijns inziens twee overwegingen. In de eerste plaats behoefde het Hof in het arrest Twijnstra niet de bestemming van de overgedragen arealen te preciseren, aangezien het in deze zaak bedoelde bedrijf volledig voor de melkproductie werd gebruikt.(22) In de tweede plaats kan uit dit arrest zeker niet worden afgeleid, zoals de instellingen die hebben geïntervenieerd proberen te doen, dat er behoefte bestaat aan een verschillende regeling voor SLOM-hoeveelheden en niet-SLOM-hoeveelheden of dat er een dergelijk verschil bestaat. Dit argument wordt weersproken door de omstandigheid, dat het Hof in het betrokken arrest zich juist heeft gebaseerd op de algemene bepalingen betreffende de verdeling van referentiehoeveelheden in geval van gedeeltelijke overdracht van een bedrijf, in welke bepalingen uitdrukkelijk wordt verklaard, dat de referentiehoeveelheid moet worden toegewezen op basis van de "voor de melkproduktie gebruikte oppervlakten".
14 De voorgaande opmerkingen maken duidelijk, dat het argument van de regering van het Verenigd Koninkrijk en van de instellingen die hebben geïntervenieerd, dat de verdeling van de SLOM-hoeveelheden anders zou zijn geregeld dan de verdeling van de niet-SLOM-hoeveelheden, op generlei wijze wordt bevestigd door het arrest Twijnstra. Evenmin lijkt mij voor dit argument steun te vinden in specifieke bepalingen van de desbetreffende regeling, want daartoe volstaat zeker niet een beroep op het gebruik van gedeeltelijk verschillende uitdrukkingen ("voederarealen" in plaats van "voor de melkproduktie gebruikte oppervlakten"(23)), waaraan in werkelijkheid onmogelijk een vergelijkbare betekenis lijkt te kunnen worden toegekend.
Ten slotte kan mijns inziens evenmin redelijkerwijze staande worden gehouden, dat het betrokken argument wordt bevestigd door de algemene structuur van het stelsel, op basis waarvan eerder moet worden aangenomen, dat het basisbeginsel, zoals neergelegd in de regeling en gepreciseerd in de rechtspraak(24), hetzelfde moet zijn voor zowel de SLOM-hoeveelheden als voor de andere. Bovendien ben ik in het geheel niet overtuigd door het standpunt van de Raad en de Commissie, dat enkel een verdeling naar rato van de overgedragen landerijen, zonder rekening te houden met de productiebestemming daarvan, de belangen van de cedent en van de cessionaris met elkaar zou kunnen verzoenen en daarbij tegelijkertijd verzekeren, dat de tussen hen verdeelde hoeveelheden niet hoger zijn dan de totale hoeveelheid waarop de eigenaar recht zou hebben gehad indien hij niet een gedeelte van het bedrijf had overgedragen.(25) Indien het verdelingscriterium moet worden gekozen, dat het uiteindelijk mogelijk maakt om te verzekeren dat de beschikbare referentiehoeveelheid niet wordt overschreden, dat wil zeggen de hoeveelheid waarop de eigenaar recht zou hebben gehad indien hij niet een gedeelte van het bedrijf had overgedragen, zie ik niet waarom juist dit criterium moet worden verworpen, dat is gebaseerd op de werkelijk voor de melkproductie gebruikte oppervlakten, zodat het niet alleen dat doel verwezenlijkt, doch ook voldoet aan het vereiste van billijkheid en een evenwichtige belangenafweging.
15 Wel moet nog worden onderzocht, of de hier geopperde uitlegging, zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk stelt, in de praktijk niet onmogelijk dreigt te blijken, dat wil zeggen dat zij elke vorm van controle op de werkelijke bestemming van de oppervlakten ten tijde van de toekenning van de niet-leveringspremie onuitvoerbaar maakt. Gelet op het feit dat verordening nr. 1078/77 voor de toekenning van de premie geen inlichtingen vereist waaruit kan worden afgeleid, welk gedeelte van het bedrijf voor de melkproductie wordt gebruikt, zou het volstrekt legitiem zijn dat de administratie niet over de relevante gegevens beschikt, die in casu teruggaan tot 1980.(26)
Dienaangaande merk ik om te beginnen op, dat eventuele problemen op het vlak van de controle in beginsel door de nationale autoriteiten moeten worden aangepakt en opgelost en niet een onjuiste uitlegging van de communautaire bepalingen kunnen rechtvaardigen. Ik erken evenwel, dat het niet volstrekt kan worden uitgesloten, dat wanneer de betrokken Lid-Staat dienaangaande niet over gegevens beschikt en de cessionaris niet in staat is bewijsstukken over te leggen, het onmogelijk kan zijn om vast te stellen waarvoor de overgedragen oppervlakten werden gebruikt op het moment van de toekenning van de niet-leveringspremie. In een dergelijke situatie zou de betrokken staat evenwel de mogelijkheid moeten hebben om de verdeling tussen de cedent en de cessionaris op basis van andere, zij het objectieve, criteria te verrichten, zo nodig ook naar rato van de oppervlakten van de overgedragen landerijen, ongeacht het werkelijk gebruik ervan.
16 Een dergelijke mogelijkheid kan mijns inziens worden afgeleid uit zowel de algemene bepalingen ter zake, waarin de Lid-Staten uitdrukkelijk de mogelijkheid wordt geboden om andere criteria vast te stellen, als uit de hier relevante bepalingen: artikel 1, lid 2, van de verordening bevat namelijk, zoals ik reeds heb aangetoond, een verwijzing naar artikel 7 van verordening nr. 3950/92; artikel 2 daarvan bepaalt uitdrukkelijk, dat de specifiekere referentiehoeveelheid "aan de hand van objectieve criteria door de Lid-Staat [wordt] vastgesteld". Vanzelfsprekend moeten deze criteria voldoen aan de vereisten die in de rechtspraak van het Hof zijn vastgesteld: het moet gaan om "objectief verifieerbare criteria, die vooraf zijn vastgesteld en een algemene strekking hebben, niet afhankelijk zijn van de wil van de betrokken producenten en zijn afgestemd op de kenmerken van een veehoudersbedrijf en de aldaar verrichte werkzaamheden".(27)
De aangegeven oplossing moet, onafhankelijk van de zojuist genoemde bepalingen, strikt worden beperkt tot het geval waarin het niet mogelijk is, het werkelijke gebruik van de overgedragen oppervlakten ten tijde van de toekenning van de niet-leveringspremie vast te stellen. Het basisbeginsel waarop de gehele regeling berust, blijft namelijk het beginsel van de verdeling naar rato van de voor de melkproductie gebruikte oppervlakten: enkel wanneer de cessionaris, op wie de bewijslast rust, niet het werkelijke gebruik ten tijde van de toekenning van de niet-leveringspremie van de door hem overgedragen oppervlakten kan bewijzen, kan de betrokken Lid-Staat de beschikbare hoeveelheid naar rato van de overgedragen landerijen verdelen.
17 Na een letterlijk en systematisch onderzoek van de relevante bepalingen kan dus redelijkerwijze worden gesteld, dat de specifieke referentiehoeveelheid in geval van een gedeeltelijke overdracht van een bedrijf waarop een niet-leveringsverplichting rust, moet worden verdeeld naar rato van de oppervlakten die werkelijk voor de melkproductie worden gebruikt, waarbij deze uitdrukking, zoals nader gepreciseerd door de rechtspraak, doelt op alle oppervlakten van het bedrijf die rechtstreeks of indirect tot de melkproductie ervan bijdragen.(28)
De Lid-Staten mogen evenwel de verdeling tussen de cedent en de cessionaris verrichten op basis van de oppervlakte van de behouden, respectievelijk overgedragen landerijen, wanneer zij niet over de noodzakelijke inlichtingen beschikken en wanneer de cessionaris niet kan bewijzen, welke de werkelijke bestemming was van de aan hem overgedragen landerijen, toen de niet-leveringspremie werd toegekend.
Geldigheid van de artikelen 1, lid 2, en 2 van de verordening (tweede vraag)
18 Gelet op de conclusie waartoe ik ben gekomen met betrekking tot de uitlegging van de onderhavige bepalingen, is het niet meer nodig om te onderzoeken, of zij eventueel ongeldig zijn wegens schending van het vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van eerbiediging van de eigendom. Deze vraag zal ik dan ook slechts kort onderzoeken.
Om te beginnen merk ik op dat, indien het wettig wordt geacht om de specifieke referentiehoeveelheid tussen de cedent en de concessionaris te verdelen zonder rekening te houden met het werkelijke gebruik van de oppervlakten van het bedrijf, dit zou kunnen leiden tot situaties die duidelijk onlogisch zijn en waarvan de wettigheid zelfs twijfelachtig zou zijn. Nemen wij bijvoorbeeld een gemengd bedrijf waarin 10 % van de totale oppervlakte voor de melkproductie wordt gebruikt, en de overige 90 % een andere bestemming heeft (bijvoorbeeld landbouw waarvan de opbrengst door de producent en gros wordt verkocht): de koper van de 10 % welke voor de melkproductie wordt gebruikt, zal volgens de uitlegging van de regering van het Verenigd Koninkrijk en de instellingen die hebben geïntervenieerd, slechts 1/10 van de aan het bedrijf toebehorende referentiehoeveelheid krijgen, terwijl het grootste deel daarvan in handen blijft van de cedent. Ik betwijfel ten zeerste, dat een dergelijke oplossing verenigbaar is met de fundamentele beginselen van het gemeenschapsrecht, in het bijzonder gelet op het gewettigd vertrouwen van de cessionaris, die, omdat hij het voor de melkproductie gebruikte gedeelte van het bedrijf van de cedent heeft gekocht of gepacht, mocht verwachten dat hij deze activiteit na afloop van de niet-leveringsperiode zou kunnen hervatten.
19 Ter zake kan het nuttig zijn op te merken, dat het Hof, nog steeds in het arrest Twijnstra en met betrekking tot de SLOM-producenten, uitdrukkelijk heeft verklaard dat de cessionaris, "evenals de in de arresten Mulder en Von Deetzen bedoelde producenten, gerechtigd is te verwachten, dat hij de overgedragen landerijen weer voor de melkproduktie mag gebruiken zodra de periode van niet-levering is verstreken. Door deze mogelijkheid voor de cessionaris uit te sluiten, zou het vertrouwensbeginsel worden geschonden."(29)
De Raad, de Commissie en de regering van het Verenigd Koninkrijk stellen evenwel, dat het niet juist zou zijn om deze verklaring van het Hof op onderhavige zaak te transponeren. In de eerste plaats golden voor de verdeling van de beschikbare hoeveelheid tussen cedent en cessionaris, volgens hen van meet af aan andere criteria dan voor de SLOM-producenten werden gebruikt. In de tweede plaats is de bepaling volgens welke de verdeling op basis van de "voor de melkproduktie gebruikte oppervlakten" moet geschieden, pas na de hervatting van een gedeelte van het bedrijf door verzoekers in werking getreden. In de derde plaats stellen zij, dat de onderhavige bepalingen slechts een getrouwe toepassing geven aan de beginselen welke het Hof in het arrest Twijnstra heeft vermeld, zodat de marktdeelnemers in de sector zich op een regeling als de onderhavige hadden moeten instellen. Ten slotte kunnen verzoekers zich volgens hen in geen enkel opzicht op het vertrouwensbeginsel beroepen, te meer aangezien de gemeenschapswetgever op het gebied van het landbouwbeleid over een zeer ruime discretionaire bevoegdheid beschikt.
20 Om te beginnen merk ik op, dat de betrokken instellingen en de regering van het Verenigd Koninkrijk een zeer beperkte opvatting betreffende het vertrouwensbeginsel lijken te huldigen. Het feit dat het criterium van de verdeling naar rato van de voor de melkproductie gebruikte oppervlakten na de gedeeltelijke overdracht van de betrokken bedrijven in werking is getreden, is geenszins doorslaggevend. Dienaangaande volstaat het erop te wijzen, dat het quotastelsel zelf pas nadien in werking is getreden, hetgeen aantoont, indien dit nodig mocht zijn, dat de wijziging of de invoering van een nieuwe wettelijke bepaling het op zichzelf onmogelijk kan maken, om zich op het vertrouwensbeginsel te beroepen teneinde de melkproductie te hervatten. Weliswaar beschikt de gemeenschapswetgever ter zake over een ruime discretionaire bevoegdheid, doch deze bevoegdheid mag in ieder geval niet op zodanige wijze worden gebruikt, dat zij een fundamenteel beginsel van de communautaire rechtsorde, zoals het vertrouwensbeginsel, schendt.
Wat de invloed van het arrest Twijnstra betreft, volstaat de verwijzing naar hetgeen hiervoor is opgemerkt.(30) Hier wil ik slechts herhalen, dat dit arrest niet heeft aanvaard dat de verdeling van de beschikbare referentiehoeveelheid voor de SLOM-producenten anders is geregeld dan voor de andere producenten. In dit arrest is het Hof juist tot de aangegeven oplossing gekomen op basis van het beginsel van de verdeling naar rato van de voor de melkproductie gebruikte oppervlakten, zoals neergelegd in artikel 7 van verordening nr. 857/84 (thans artikel 7 van verordening nr. 3950/92) en in artikel 5 van verordening nr. 1371/84 (thans artikel 7 van verordening nr. 1546/88), dat wil zeggen in bepalingen die de verdeling van de referentiehoeveelheid in geval van gedeeltelijke overdracht van het bedrijf in het algemeen regelen.
Ten slotte behoef ik hieraan nauwelijks toe te voegen, dat de door de instellingen voorgestelde uitlegging, zoals ik reeds heb beklemtoond, niet de enige is die de stabiliteit van het stelsel kan waarborgen en kan beletten dat de totale referentiehoeveelheid wordt overschreden, waarop de eigenaar recht zou hebben gehad indien hij niet een gedeelte van zijn bedrijf had overgedragen, aangezien deze doeleinden ook kunnen worden bereikt indien de door mij voorgestelde uitlegging wordt aanvaard.(31)
21 Ten slotte moet mijns inziens worden erkend, dat de betrokken bepalingen in strijd zijn met het vertrouwensbeginsel, indien zij aldus worden uitgelegd, dat zij de Lid-Staten altijd en immer verplichten, de beschikbare referentiehoeveelheid tussen de cedent en de cessionaris naar rato van uitsluitend de oppervlakte van de behouden respectievelijk overgedragen landerijen te verdelen, zelfs wanneer het werkelijke gebruik van de overgedragen oppervlakten wordt bewezen. Gelet op deze conclusie, behoeven de andere middelen van ongeldigheid die door verzoekers in het hoofdgeding zijn aangevoerd(32), niet meer te worden onderzocht.
Conclusie
22 Gelet op het voorgaande, geef ik in overweging de nationale rechter te antwoorden als volgt:
"1) De artikelen 1, lid 2, en 2 van verordening (EEG) nr. 2055/93 moeten aldus worden uitgelegd, dat in geval van een gedeeltelijke overdracht van het bedrijf de referentiehoeveelheid tussen de cedent en de cessionaris moet worden verdeeld naar rato van het gedeelte van het bedrijf dat rechtstreeks of indirect voor de melkproductie werd gebruikt op het tijdstip waarop de niet-leveringsverbintenis door de cedent werd aangegaan.
Ingevolge de artikelen 1, lid 2, en 2 van verordening (EEG) nr. 2055/93 mogen de Lid-Staten de referentiehoeveelheid tussen de cedent en de cessionaris naar rato van de behouden respectievelijk de overgedragen landerijen verdelen, dat wil zeggen onafhankelijk van het werkelijke gebruik op het tijdstip waarop de niet-leveringsverbintenis door de cedent werd aangegaan, wanneer de betrokken Lid-Staat niet over de noodzakelijke gegevens beschikt en de cessionaris geen bewijs ter zake kan leveren.
2) Bij het onderzoek in niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de aldus uitgelegde artikelen 1, lid 2, en 2 van verordening nr. 2055/93 kunnen aantasten."
(1) - PB 1993, L 187, blz. 8.
(2) - PB 1977, L 131, blz. 1.
(3) - PB 1968, L 148, blz. 13.
(4) - PB 1984, L 90, blz. 10.
(5) - PB 1984, L 90, blz. 13.
(6) - Arresten van 28 april 1988 (zaken 120/86, Mulder, Jurispr. 1988, blz. 2321, en 170/86, Von Deetzen, Jurispr. 1988, blz. 2355).
(7) - Staking Levering Omschakeling Melkveebestand.
(8) - PB 1989, L 84, blz. 2.
(9) - Arresten van 11 december 1990 (zaken C-189/89, Spagl, Jurispr. 1990, blz. I-4539, en C-217/89, Pastätter, Jurispr. 1990, blz. I-4585).
(10) - PB 1991, L 150, blz. 35.
(11) - PB 1992, L 405, blz. 1.
(12) - Cursivering van mij. In deze bepaling wordt artikel 7 van verordening nr. 857/84 overgenomen en nader gepreciseerd.
(13) - PB 1988, L 139, blz. 12. Bij deze verordening is verordening (EEG) nr. 1371/84 van de Commissie van 9 maart 1993 (PB 1984, L 132, blz. 11), die voor zover hier van belang in artikel 5, vergelijkbare bepalingen bevat, ingetrokken en vervangen.
(14) - Cursivering van mij. Opgemerkt zij dat verordening nr. 1546/88 op haar beurt is ingetrokken bij verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 (PB 1993, L 57, blz. 12), doch krachtens artikel 9 gedeeltelijk blijft gelden.
(15) - Arrest van 19 mei 1993 (zaak C-81/91, Jurispr. 1993, blz. I-2455, r.o. 29).
(16) - PB 1978, L 167, blz. 45.
(17) - In tegenstelling tot hetgeen verzoekers verklaren, ben ik evenwel niet van mening dat het gebruik van het toegevoegde woord voeder in de betrokken bepaling als beslissend kan worden beschouwd. Ofschoon ik erken dat het gebruik van een woord dat wordt gedefinieerd als "plantaardige produkten die als diervoeder worden gebruikt", veelbetekenend is, vooral gelet op de context ervan, blijft het niettemin een feit dat het gebruik van "voederarealen" in de onderhavige bepaling een onderzoek noodzakelijk maakt van de definitie die daarvan wordt gegeven in artikel 1, lid 1, sub d, van verordening nr. 1391/78.
(18) - Op dit punt kan ik het niet eens zijn met het in de loop van de procedure aangevoerde argument dat, aangezien de producent overeenkomstig artikel 5 van verordening nr. 1078/77 de persoon is die "rundvee" en niet specifiek melkkoeien houdt, zodat in elk geval de mogelijkheid zou moeten worden uitgesloten, dat deze bepaling enkel doelt op de oppervlakten die voor de melkproductie worden gebruikt. Het bij verordening nr. 1078/77 ingevoerde premiestelsel geldt namelijk zowel voor de landbouwers "die ervan afzien melk- en zuivelprodukten in de handel te brengen" als voor de landbouwers die "hun melkveebestand op de rundvleesproduktie omschakelen". Het gebruik van een algemenere term dan "melkvee" lijkt dus te worden gerechtvaardigd door de noodzaak om een enkel begrip producent te definieren dat in beide gevallen kan worden gebruikt.
(19) - In deze verordening wordt de producent gedefinieerd als een persoon die melk verkoopt of levert, en niet als een landbouwer die vee houdt. In elk geval kan het van nut zijn om hieraan toe te voegen dat het Hof onlangs nog heeft bevestigd dat de definities van "bedrijf" en "producent" in verordening nr. 857/84 betrekking hebben op een geheel van productie-eenheden die door de producent worden geëxploiteerd met het oog op de melkproductie (arrest van 23 januari 1997, zaak C-463/93, St. Martinus Elten, Jurispr. 1997, blz. I-255, inz. r.o. 17).
(20) - Arrest Twijnstra (reeds aangehaald in voetnoot 15), r.o. 25.
(21) - Deze bepalingen zijn in de plaats gekomen van artikel 7 van verordening nr. 857/84, respectievelijk artikel 5 van verordening nr. 1371/84, dat wil zeggen de bepalingen op basis waarvan het Hof in het arrest Twijnstra tot de conclusie is gekomen dat de verdeling, gelet op het in deze bepalingen vervatte algemene beginsel, naar rato van de overgedragen landerijen dient te geschieden.
(22) - Het is duidelijk dat wanneer het gehele bedrijf voor de melkproductie wordt gebruikt, de verhouding tussen de overgedragen referentiehoeveelheid en de totale hoeveelheid gelijk zal zijn aan de verhouding tussen de overgedragen oppervlakte en de totale oppervlakte van het bedrijf.
(23) - Het is evenwel juist op grond van het feit dat de hier relevante bepalingen de uitdrukking "voederarealen" gebruiken, terwijl artikel 7 van verordening nr. 3950/92 spreekt van "voor de melkproduktie gebruikte oppervlakten", dat de Raad en de Commissie, alsmede de regering van het Verenigd Koninkrijk, stellen dat het om verschillende regelingen gaat.
(24) - Zie arrest Twijnstra (aangehaald in voetnoot 15), r.o. 25, alsmede meer algemeen het arrest van 6 december 1991 (zaak C-121/90, Posthumus, Jurispr. 1991, blz. I-5833), waarin het Hof heeft verklaard dat de "verdeling strikt moet geschieden volgens de verhouding van de omvang van de respectieve oppervlakten van het betrokken bedrijf die voor de melkproduktie worden gebruikt" (r.o. 9; cursivering van mij).
(25) - Met betrekking tot dit punt hebben de betrokken instellingen in feite enkel gesteld, zonder evenwel een adequate nadere verklaring te verstrekken, dat hun uitlegging strookt met de algemene structuur van het stelsel dat is ingevoerd door de gemeenschapswetgever, die, zoals zij stellen, bewust de specifieke referentiehoeveelheden anders zou hebben geregeld dan de "gewone" hoeveelheden.
(26) - De regering van het Verenigd Koninkrijk erkent evenwel, dat het over deze gegevens betreffende het door Lay overgenomen bedrijf beschikt: omdat de eigenaar van dat bedrijf deze vrijwillig in zijn aanvraag voor de niet-leveringspremie heeft opgenomen.
(27) - Arrest Posthumus (aangehaald in voetnoot 24), r.o. 14. Het zal duidelijk zijn dat het laatstgenoemde criterium juist het accent legt op de productiebestemming van de arealen, zodat men zich zeer wel op het standpunt kan stellen, dat de Lid-Staten het gedeelte van de voor de melkproductie gebruikte oppervlakten niet of althans niet geheel buiten beschouwing kunnen laten.
(28) - Zie in deze zin arrest van 17 december 1992 (zaak C-79/91, Knüfer, Jurispr. 1992, blz. I-6895, r.o. 13).
(29) - Arrest Twijnstra (aangehaald in voetnoot 15), r.o. 23; cursivering van mij.
(30) - Zie punten 12 en 13 supra.
(31) - Zie punt 14 supra.
(32) - Overigens kan mijns inziens niet bij voorbaat worden uitgesloten, dat de toepassing van andere verdelingscriteria ten aanzien van de SLOM-producenten deze laatste zou discrimineren. Ofschoon het Hof herhaaldelijk heeft verklaard, dat het in artikel 40, lid 3, tweede alinea, EG-Verdrag neergelegde verbod van discriminatie tussen producenten of verbruikers vereist, dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke handelwijze objectief gerechtvaardigd is (laatstelijk arrest van 15 april 1997, zaak C-22/94, The Irish Farmers Association, Jurispr. 1997, blz. I-1809, r.o. 34), is het redelijk om aan te nemen dat het "subjectieve" verschil waarop partijen hebben geïnsisteerd, niet volstaat ter rechtvaardiging van een verschillende behandeling van SLOM-producenten en niet-SLOM-producenten.