62020CJ0024_RES
Zadeva C‑24/20
Evropska komisija
proti
Svetu Evropske unije
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 22. novembra 2022
„Ničnostna tožba – Sklep (EU) 2019/1754 – Pristop Evropske unije k Ženevskemu aktu Lizbonskega sporazuma o označbah porekla in geografskih označbah – Člen 3(1) PDEU – Izključna pristojnost Unije – Člen 207 PDEU – Skupna trgovinska politika – Trgovinski vidiki pravic intelektualne lastnine – Člen 218(6) PDEU – Pravica Evropske komisije do pobude – Sprememba predloga Komisije, ki jo opravi Svet Evropske unije – Člen 293(1) PDEU – Uporaba – Člen 4(3), člen 13(2) in člen 17(2) PEU – Člen 2(1) PDEU – Načela prenosa pristojnosti, institucionalnega ravnovesja in lojalnega sodelovanja“
Ničnostna tožba – Pogoji dopustnosti – Tožba zoper avtorja izpodbijanega akta – Predlog za razglasitev ničnosti sklepa Sveta o sklenitvi mednarodnega sporazuma – Sprejetje tega sklepa zgolj s strani Sveta – Dopustnost
(člen 218(6), člen 263 in člen 297(2) PDEU)
(Glej točke od 42 od 45.)
Ničnostna tožba – Predmet – Razglasitev delne ničnosti – Pogoj – Možnost ločitve izpodbijanih določb – Objektivno merilo – Neobstoj spremembe vsebine izpodbijanega akta – Izpolnjen pogoj – Dopustnost
(člen 263 PDEU; Sklep Sveta 2019/1754, člena 3 in 4)
(Glej točke od 47 do 49 in od 53 do 55.)
Svet – Pristojnosti – Pooblastilo za spremembo predloga Komisije s soglasjem – Obseg – Predlog Komisije kot imenovane pogajalke v okviru zunanjega delovanja Unije – Vključitev
(člen 218 in člen 293(1) PDEU)
(Glej točke od 77 do 82.)
Evropska unija – Institucije – Obveznosti – Obveznost lojalnega sodelovanja – Institucionalno ravnovesje – Obseg
(člen 13(2), člen 16(1) in člen 17(2) PEU; člen 293 PDEU)
(Glej točke 83, 84 in 92.)
Komisija – Pristojnosti – Akti Unije, ki niso zakonodajni – Pristojnost za dajanje pobud kot imenovani pogajalec za sklenitev mednarodnega sporazuma – Obseg – Spodbujanje splošnega interesa Unije – Pristojnost za predložitev predloga, določitev predmeta, namena in vsebine tega predloga ter za njegovo spremembo ali celo njegov umik
(člen 17(1) in (2), drugi stavek, PEU; člen 218(3) in (6) PDEU)
(Glej točke od 85 od 88.)
Svet – Pristojnosti – Pooblastilo za spremembo predloga Komisije s soglasjem – Pogoj – Neobstoj izkrivljanja predmeta in namena tega predloga
(člen 16(1) in člen 17(2) PEU; člen 293 PDEU; Sklep Sveta 2019/1754, člen 3)
(Glej točke od 92 do 94, od 105 do 108, 111 in 112.)
Svet – Pristojnosti – Pooblastilo za spremembo predloga Komisije kot imenovane pogajalke za sklenitev mednarodnega sporazuma, in sicer s soglasjem – Obseg – Predlog Komisije, da Unija sama izvaja izključno pristojnost – Politična izbira, ki je odvisna od presoje splošnega interesa Unije s strani Komisije – Sprememba Sveta, s katero so države članice pooblaščene za izvajanje izključne pristojnosti Unije – Izključitev
(člen 17(2) PEU; člen 218 in člen 293(1) PDEU)
(Glej točke od 102 do 104, 109 in 110.)
Povzetek
Svet Evropske unije je s Sklepom 2019/1754 (
1
) odobril pristop Unije k Ženevskemu aktu (
2
) Lizbonskega sporazuma (
3
) o označbah porekla in geografskih označbah.
Lizbonski sporazum je poseben sporazum v smislu Pariške konvencije za varstvo industrijske lastnine (
4
), h kateremu lahko pristopi vsaka država pogodbenica te konvencije. Ta sporazum je podpisalo sedem držav članic Unije. V skladu s tem sporazumom države, v katerih se ta sporazum uporablja, sestavljajo posebno unijo v okviru unije za varstvo industrijske lastnine, ustanovljene s Pariško konvencijo. Z Ženevskim aktom je bila Uniji dana možnost, da postane članica iste posebne unije kot države podpisnice Lizbonskega sporazuma, čeprav je ta sporazum dovoljeval le pristop držav.
Pristop Unije k Ženevskemu aktu je bil v imenu Unije odobren na podlagi člena 1 izpodbijanega sklepa. Člena 2 in 5 tega sklepa določata praktična pravila za ta pristop. S členom 3 izpodbijanega sklepa so države članice, ki to želijo, pooblaščene, da ratificirajo Ženevski akt oziroma k njemu pristopijo. Člen 4 tega sklepa vsebuje pojasnila glede zastopanja Unije in držav članic, ki bi ratificirale Ženevski akt ali k njemu pristopile v okviru posebne unije, ter pristojnosti Unije na področju uveljavljanja pravic in izpolnjevanja obveznosti Unije in držav članic, ki izhajajo iz navedenega akta.
Komisija je vložila tožbo za razglasitev delne ničnosti izpodbijanega sklepa, in sicer člena 3 in člena 4 tega sklepa v delu, v katerem vsebuje sklicevanja na države članice. Svetu je očitala, da je njen predlog (
5
) spremenil z uvedbo določbe, s katero so države članice, ki to želijo, pooblaščene, da ratificirajo Ženevski akt oziroma k njemu pristopijo. V predlogu Komisije, predstavljenem na podlagi določb Pogodbe DEU o izvajanju skupne trgovinske politike (
6
) in postopku sprejemanja sklepa o sklenitvi mednarodnega sporazuma na tem področju (
7
), je bilo ob upoštevanju izključne pristojnosti Unije določeno, da k Ženevskemu aktu pristopi le Unija.
Sodišče, ki je odločalo v velikem senatu, se je izreklo o dopustnosti tožbe glede na merili avtorja izpodbijanega akta in ločljivosti elementov, katerih ničnost se zahteva, od preostalega akta. Poleg tega se je Sodišče v okviru preučitve glavnega razloga, ki ga je sprejelo, izreklo o pooblastilu za sprejetje pravno zavezujočih aktov, kot je pristop k mednarodnemu sporazumu, ki ga Svet da državam članicam na področju, ki spada v izključno pristojnost Unije. Sodišče je izpodbijani sklep razglasilo za delno ničen, ker je ugotovilo, da je bil sprejet v nasprotju s členom 293(1) PDEU v povezavi s členom 13(2) PEU.
Presoja Sodišča
Sodišče je najprej zavrnilo trditev Italijanske republike, da je tožba nedopustna, ker je usmerjena le proti Svetu, in ne tudi proti Evropskemu parlamentu. Ugotovilo je namreč, da je na podlagi člena 218(6) PDEU, ne glede na predhodno odobritev Evropskega parlamenta, le Svet pooblaščen za sprejetje sklepa o sklenitvi mednarodnega sporazuma. Izpodbijani sklep je torej pravilno podpisal le predsednik Sveta, pri čemer je bil s tem podpisom tako opredeljen avtor tega sklepa, zoper katerega je bilo treba vložiti tožbo.
Po drugi strani je Sodišče zavrnilo ugovor nedopustnosti Sveta, ki je trdil, da določb izpodbijanega sklepa, katerih razglasitev ničnosti predlaga Komisija, ni mogoče ločiti od preostalega dela tega sklepa in da zato razglasitev delne ničnosti tega sklepa ni mogoča.
V tem okviru je Sodišče opozorilo, da je za preverjanje ločljivosti izpodbijanih določb potrebna preučitev obsega teh določb, da bi bilo mogoče objektivno presoditi, ali bi se z razglasitvijo njihove ničnosti spremenila smisel in vsebina izpodbijanega akta. V zvezi s tem je ugotovilo, da je bistvo izpodbijanega sklepa pristop Unije k Ženevskemu aktu, ki je bil v imenu Unije odobren na podlagi člena 1 navedenega sklepa. Namen določb, katerih razglasitev ničnosti predlaga Komisija, pa je omogočiti državam članicam, ki to želijo, da ratificirajo Ženevski akt ali k njemu pristopijo poleg Unije. Vendar je Sodišče poudarilo, da niti položaj, v katerem nobena država članica ne bi uporabila te možnosti, niti posledice, ki bi iz tega izhajale, ne bi vplivali na pravni obseg člena 1 izpodbijanega sklepa in ne bi ogrozili pristopa Unije k Ženevskemu aktu. Sodišče je pojasnilo, da dejstvo, da je Komisija predlagala začasno ohranitev učinkov delov izpodbijanega sklepa, katerih razglasitev ničnosti predlaga, glede držav članic, ki so podpisnice Lizbonskega sporazuma, po datumu razglasitve prihodnje sodbe, nikakor ne vpliva na ločljivost določb izpodbijanega sklepa, katerega razglasitev ničnosti se predlaga.
Kar zadeva vsebino, je Sodišče preučilo glavni tožbeni razlog, ki se nanaša na to, da naj bi Svet s tem, da je predlog Komisije spremenil z uvedbo določbe, s katero so države članice, ki to želijo, pooblaščene za ratifikacijo Ženevskega akta oziroma za pristop k temu aktu, deloval povsem zunaj pobude Komisije, s čimer naj bi kršil člen 218(6) in člen 293(1) PDEU ter ogrozil institucionalno ravnovesje, ki izhaja iz člena 13(2) PEU.
Sodišče je na prvem mestu ugotovilo, da se člen 293(1) PDEU uporablja, kadar Svet na predlog Komisije, ki deluje kot pogajalka, ki jo je Svet imenoval na podlagi člena 218(3) PDEU, sprejme sklep o sklenitvi mednarodnega sporazuma na podlagi člena 218(6) PDEU.
Sodišče je na drugem mestu preučilo trditev, ki se nanaša na kršitev člena 293(1) PDEU.
V zvezi s tem je naprej opozorilo, da je treba to določbo razlagati ob upoštevanju načela institucionalnega ravnovesja, ki je značilno za institucionalno strukturo Unije in ki pomeni, da mora vsaka od institucij izvajati svoje pristojnosti ob upoštevanju pristojnosti drugih institucij, ter ob upoštevanju načela lojalnega sodelovanja med institucijami. (
8
) V tem okviru se akti Unije, ki niso zakonodajni, kot je izpodbijani sklep o sklenitvi zadevnega mednarodnega sporazuma, sprejemajo na predlog Komisije. Na podlagi te pristojnosti za dajanje pobud pa Komisija spodbuja splošni interes Unije in v ta namen sprejema ustrezne pobude. Člen 293 PDEU s tem, da določa, prvič, pristojnost Sveta za spremembo predloga, za katero se, razen izjem, zahteva soglasno odločanje, in drugič, pristojnost Komisije, da svoj predlog spremeni, dokler Svet ne ukrepa, zagotavlja spoštovanje načela institucionalnega ravnovesja med pristojnostmi Komisije in pristojnostmi Sveta. Tako pristojnosti Sveta za spreminjanje ni mogoče razširiti do te mere, da bi Svetu omogočala, da izkrivi predlog Komisije tako, da bi to oviralo uresničitev ciljev, ki jim ta sledi, zaradi česar bi ta predlog postal nesmiseln.
Zato je Sodišče zatem preverilo, ali je sprememba, ki jo je vnesel Svet, izkrivila predmet ali namen predloga Komisije tako, da bi bila ovirana uresničitev ciljev, ki jim ta predlog sledi.
V zvezi s tem je opozorilo, da je bil predmet navedenega predloga pristop zgolj Unije k Ženevskemu aktu in da je bil namen tega predloga Uniji omogočiti, da pravilno izvaja svojo izključno pristojnost na področju, na katero se ta akt nanaša, to je skupna trgovinska politika, ki temelji na enotnih načelih ter se izvaja v okviru načel in ciljev zunanjega delovanja Unije, pri čemer gre za pristojnost, v katero spada pogajanje o Ženevskem aktu.
Sodišče je poleg tega pojasnilo, da če ima Unija v sklad s Pogodbama na določenem področju izključno pristojnost, lahko samo Unija izdaja zakonodajne in sprejema pravno zavezujoče akte, razen če Unija za to pooblasti države članice. (
9
) Poleg tega sta načelo prenosa pristojnosti in institucionalni okvir, ki je opredeljen v Pogodbi EU, da bi se Uniji omogočilo izvajanje pristojnosti, ki so ji bile dodeljene s Pogodbama, posebni značilnosti Unije in njenega prava, ki se nanašata na ustavno strukturo Unije.
Sodišče pa je ugotovilo, da je Svet s tem, da se je odločil, da državam članicam podeli pooblastilo za ratifikacijo Ženevskega akta ali za pristop k temu aktu, izrazil politično izbiro, ki je alternativna predlogu Komisije in ki vpliva na načine izvajanja izključne pristojnosti Unije, medtem ko je taka izbira odvisna od presoje splošnega interesa Unije, ki jo opravi Komisija, pri čemer je s to presojo neločljivo povezana pristojnost pobude Komisije.
Sodišče je iz tega sklepalo, da to pooblastilo, ki ga je podelil Svet, izkrivlja predmet in namen predloga Komisije, ki izraža njeno politično izbiro, da Uniji omogoči, da sama pristopi k Ženevskemu aktu in tako sama izvaja svojo izključno pristojnost na področju, na katero spada navedeni akt.
Dodalo je, da te ugotovitve ne more omajati okoliščina, da je bilo pooblastilo iz člena 3 izpodbijanega sklepa podeljeno ob polnem spoštovanju izključne pristojnosti Unije in da je Svet v skladu s členom 4 tega sklepa za zagotovitev enotnosti mednarodnega zastopanja Unije in njenih držav članic zastopanje Unije in vseh držav članic, ki želijo to pooblastilo uporabiti, zaupal Komisiji. Kljub temu okviru naj bi namreč navedene države z uporabo tega pooblastila kot neodvisni subjekti mednarodnega prava poleg Unije izvajale izključno pristojnost Unije in ji tako preprečevale, da bi to pristojnost izvajala sama.
Nazadnje, spremembe Sveta tudi ni mogoče utemeljiti s trditvami, ki se nanašajo na to, da je treba zagotoviti, da ima Unija glasovalne pravice v skupščini posebne unije, ter ohraniti prednost starejših označb porekla, registriranih na podlagi Lizbonskega sporazuma v sedmih državah članicah, ki so že bile njegove podpisnice, in neprekinjenost zaščite takih označb porekla. Sodišče je namreč presodilo, da morebitne težave, ki bi jih Unija lahko imela na mednarodni ravni pri izvajanju svojih izključnih pristojnosti, ali posledice tega izvajanja za mednarodne obveznosti držav članic kot take ne morejo biti podlaga za to, da Svet spremeni predlog Komisije tako, da se izkrivi njegov predmet ali namen, s čimer bi bilo kršeno institucionalno ravnovesje, katerega spoštovanje se želi zagotoviti s členom 293 PDEU.
(
1
)	Sklep Sveta (EU) 2019/1754 z dne 7. oktobra 2019 o pristopu Evropske unije k Ženevskemu aktu Lizbonskega sporazuma o označbah porekla in geografskih označbah (UL 2019, L 271, str. 12, v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
(
2
)	Ženevski akt Lizbonskega sporazuma o označbah porekla in geografskih označbah (UL 2019, L 271, str. 15, v nadaljevanju: Ženevski akt).
(
3
)	Lizbonski sporazum o zaščiti označb porekla in njihovi mednarodni registraciji je bil podpisan 31. oktobra 1958 v Lizboni, revidiran 14. julija 1967 v Stockholmu in spremenjen 28. septembra 1979 (Recueil des traités des Nations unies, zv. 828, št. 13172, str. 205, v nadaljevanju: Lizbonski sporazum).
(
4
)	Konvencija za varstvo industrijske lastnine je bila podpisana 20. marca 1883 v Parizu, nazadnje je bila revidirana 14. julija 1967 v Stockholmu in spremenjena 28. septembra 1979 (Recueil des traités des Nations unies, zv. 828, št. 11851, str. 305).
(
5
)	Predlog sklepa Sveta o pristopu Evropske unije k Ženevskemu aktu Lizbonskega sporazuma o označbah porekla in geografskih označbah (dokument COM(2018) 350 final).
(
6
)	Člen 207 PDEU.
(
7
)	Člen 218(6)(a) PDEU.
(
8
)	Načeli, navedeni v členu 13(2) PEU.
(
9
)	Člen 2(1) PDEU.