62024CJ0245_RES
Sprawa C‑245/24
„Łukoil Bulgaria” EOOD_i„Łukoil Neftohim Burgas” AD
przeciwko
Komisia za zashtita na konkurentsiata
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Administrativen sad Sofia-oblast)
Wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 18 grudnia 2025 r.
Odesłanie prejudycjalne – Konkurencja – Artykuł 102 TFUE – Nadużycie pozycji dominującej – Rynek magazynowania paliw do pojazdów samochodowych – Nadużywanie – Odmowa udzielenia przedsiębiorstwom trzecim dostępu do kluczowej infrastruktury – Infrastruktura sfinansowana ze środków publicznych – Prywatyzacja tej infrastruktury
Pytania prejudycjalne – Dopuszczalność – Niezbędność orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz znaczenie zadanych pytań – Ocena przez sąd krajowy – Domniemanie związku ze sprawą zadanych pytań
(art. 267 TFUE)
(zob. pkt 21–25)
Pozycja dominująca – Nadużycie – Odmowa udzielenia przez przedsiębiorstwo zajmujące pozycję dominującą innemu przedsiębiorstwu dostępu do produktu lub usługi koniecznych dla jego działalności – Odmowa dostępu do infrastruktury transportu i magazynowania produktów ropopochodnych – Odmowa udzielenia dostępu przedsiębiorstwom trzecim przez dwie spółki należące do tego samego przedsiębiorstwa dominującego – Odmowa obejmująca kilka naruszeń w rozumieniu prawa krajowego – Nadużycie pozycji dominującej – Ocena w odniesieniu do ogólnego zachowania zarzucanego przedsiębiorstwu dominującemu – Spoczywający na krajowym organie ochrony konkurencji obowiązek zbadania nadużycia pozycji dominującej w odniesieniu do każdego naruszenia w rozumieniu prawa krajowego – Brak
(art. 102 TFUE)
(zob. pkt 30–42; pkt 1 sentencji)
Pozycja dominująca – Nadużycie – Odmowa udzielenia przez przedsiębiorstwo zajmujące pozycję dominującą innemu przedsiębiorstwu dostępu do produktu lub usługi koniecznych dla jego działalności – Odmowa dostępu do infrastruktury transportu i magazynowania produktów ropopochodnych – Infrastruktura stworzona przez władze publiczne przed jej nabyciem przez przedsiębiorstwo dominujące lub przed przyznaniem mu praw wyłącznych do tej infrastruktury – Ocena, czy odmowa dostępu do tej infrastruktury stanowi nadużycie – Ocena według kryteriów opracowanych w odniesieniu do odmowy dostępu do infrastruktury stworzonej przez przedsiębiorstwo dominujące na potrzeby jego własnej działalności – Przesłanki – Pełna autonomia decyzyjna przedsiębiorstwa dominującego w zakresie dostępu do danej infrastruktury – Przedsiębiorstwo dominujące, które nabyło infrastrukturę lub prawa wyłączne do tej infrastruktury po cenie i na warunkach wynikających z procedury konkurencyjnej
(art. 102 TFUE)
(zob. pkt 44–57; pkt 2 sentencji)
Streszczenie
Trybunał, do którego wystąpiono z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, wypowiedział się w przedmiocie przesłanek stosowania art. 102 TFUE w odniesieniu do odmowy udzielenia przez przedsiębiorstwo dominujące dostępu do kluczowej infrastruktury, którą dysponuje ono w następstwie prywatyzacji dawnego monopolu państwowego.
Na podstawie umowy prywatyzacyjnej zawartej w 1999 r. grupa gospodarcza Łukoil, do której należą przedsiębiorstwa „Łukoil Bulgaria” EOOD (zwana dalej „spółką Łukoil Bulgaria”) i „Łukoil Neftohim Burgas” AD (zwana dalej „spółką Łukoil Burgas”), została właścicielem infrastruktury transportu i magazynowania produktów ropopochodnych eksploatowanej wcześniej przez bułgarskie przedsiębiorstwo państwowe. Infrastruktura ta składa się z trzech rurociągów, siedmiu magazynów oraz terminali produktów ropopochodnych.
W następstwie tej prywatyzacji spółka Łukoil Burgas, główny producent produktów ropopochodnych w Bułgarii, prowadzi rafinerię w Burgas i posiada koncesję na eksploatację terminalu portowego Rosenets. Spółka Łukoil Bulgaria, prowadząca działalność w zakresie dystrybucji produktów ropopochodnych, posiada magazyny rozmieszczone na całym terytorium Bułgarii, składy podatkowe oraz krajową sieć stacji paliw.
Po stwierdzeniu w marcu 2020 r., że cena detaliczna paliw w Bułgarii spadła w mniejszym stopniu niż cena ropy naftowej na rynkach światowych, Komisia za zashtita na konkurentsiata (komisji ochrony konkurencji, Bułgaria) (zwanej dalej „bułgarskim organem ochrony konkurencji”) zlecono przeprowadzenie dochodzenia w przedmiocie, czy nie doszło do naruszeń prawa konkurencji w związku z ustalaniem detalicznych cen paliw.
W następstwie dochodzenia organ ten stwierdził, że w latach 2016–2021 spółki Łukoil Bulgaria i Łukoil Burgas dopuściły się szeregu różnych form nadużycia pozycji dominującej we wspólnym antykonkurencyjnym celu, odmawiając innym producentom lub importerom paliw dostępu do eksploatowanej przez nie infrastruktury transportu i magazynowania. Odmówiły im w szczególności dostępu do składów podatkowych, magazynów morskich i rurociągów, którymi dysponują (dalej „sporne zachowania”).
Bułgarski organ ochrony konkurencji uznał, że niektóre z tych zachowań należy uznać za „nieuzasadnioną odmowę dostarczenia towaru lub usługi” w rozumieniu bułgarskiej ustawy o ochronie konkurencji, podczas gdy inne należy zakwalifikować jako „ograniczenie produkcji, handlu i rozwoju technicznego ze szkodą dla konsumentów” w rozumieniu tej ustawy. Niemniej jednak włączenie tych zachowań do wspólnej strategii grupy Łukoil skłoniło ten organ do uznania ich za jednolite naruszenie zarówno art. 102 TFUE, jak i przepisów ustawy o ochronie konkurencji. Tytułem sankcji organ ten nałożył grzywny na spółki Łukoil Bulgaria i Łukoil Burgas.
Ponieważ spółki Łukoil Bulgaria i Łukoil Burgas zaskarżyły tę decyzję do Administrativen sad Sofia-oblast (sądu administracyjnego dla okręgu Sofia, Bułgaria), sąd ten postanowił zwrócić się do Trybunału z kilkoma pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi badania spornych zachowań w świetle art. 102 TFUE.
Ocena Trybunału
Sąd odsyłający, przypominając, że zdaniem bułgarskiego organu ochrony konkurencji niektóre ze spornych zachowań należy traktować jako odmowę dostępu do urządzeń stanowiących część tej samej kluczowej infrastruktury, podczas gdy inne stanowią ograniczenia w handlu, dąży w pierwszej kolejności do ustalenia, czy zakwalifikowanie spornych zachowań jako nadużycia pozycji dominującej w rozumieniu art. 102 TFUE wymaga, aby bułgarski organ ochrony konkurencji wykazał, że przesłanki przewidziane w tym postanowieniu zostały spełnione zarówno w odniesieniu do zachowań zakwalifikowanych jako ograniczenia w handlu, jak i w odniesieniu do zachowań zakwalifikowanych jako odmowa dostępu do rozpatrywanych urządzeń.
W tym względzie Trybunał stwierdził, że spór w postępowaniu głównym dotyczy jednostronnego zachowania dwóch spółek należących do tego samego przedsiębiorstwa, które zostały ukarane indywidualnie zasadniczo ze względu na ich odmowę udzielenia dostępu do kilku urządzeń znajdujących się pod ich kontrolą, które razem stanowią na rynku właściwym kluczową infrastrukturę. W związku z tym zarzuca się spółkom Łukoil Bulgaria i Łukoil Burgas, że dopuściły się jednego rodzaju zachowania stanowiącego nadużycie w świetle art. 102 TFUE, a nie różnego rodzaju zachowań.
Trybunał przypomniał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo konkurencji Unii w zakresie, w jakim dotyczy działalności przedsiębiorstw, ustanawia jako decydujące kryterium istnienie jednolitego zachowania na rynku, przy czym formalny rozdział różnych spółek wynikający z ich odrębnej osobowości prawnej nie może stać na przeszkodzie przyjęciu tego rodzaju jednolitości do celów zastosowania reguł konkurencji.
W świetle tych rozważań Trybunał odpowiedział sądowi odsyłającemu, że aby organ ochrony konkurencji mógł uznać, iż zachowania dwóch spółek należących do tego samego przedsiębiorstwa dominującego, polegające zdaniem tego organu na odmowie udzielenia dostępu do urządzeń znajdujących się, odpowiednio, pod ich kontrolą oraz stanowiących część tej samej kluczowej infrastruktury kontrolowanej przez to przedsiębiorstwo i na ograniczeniu w tym względzie handlu, stanowią zakazane przez art. 102 TFUE nadużycie takiej pozycji dominującej, wspomniany organ nie jest zobowiązany do stwierdzenia, że przesłanki tego artykułu zostały spełnione zarówno w odniesieniu do zachowań uznawanych za nieuzasadnioną odmowę dostępu do tych urządzeń, jak i w odniesieniu do zachowań uważanych za ograniczenia w handlu, o ile organ ten może wykazać, że przesłanki te są spełnione w odniesieniu do ogólnego zachowania stanowiącego nadużycie zarzucane temu przedsiębiorstwu.
W drugiej kolejności sąd odsyłający dążył zasadniczo do ustalenia, czy art. 102 TFUE należy interpretować w ten sposób, że przesłanki określone w pkt 41 wyroku Bronner (
1
), pozwalające uznać, iż odmowa udzielenia dostępu do infrastruktury może stanowić nadużycie pozycji dominującej, nie mają zastosowania, jeżeli infrastruktura ta została wybudowana nie przez to przedsiębiorstwo dominujące na potrzeby jego własnej działalności, lecz przez władze publiczne, i bądź była przedmiotem koncesji na usługi ze strony państwa na rzecz tego przedsiębiorstwa, bądź została przez nie nabyta po przeprowadzeniu prywatyzacji.
W pkt 41 wyroku Bronner Trybunał zasadniczo orzekł, że odmowa udzielenia dostępu do infrastruktury stworzonej przez przedsiębiorstwo dominujące na potrzeby jego własnej działalności i będącej w jego posiadaniu może stanowić nadużycie pozycji dominującej, pod warunkiem że nie tylko odmowa ta prowadzi do wyeliminowania wszelkiej konkurencji na rozpatrywanym rynku ze strony podmiotu wnioskującego o dostęp i nie da się obiektywnie uzasadnić, ale również infrastruktura ta sama w sobie jest niezbędna do wykonywania działalności przez ten podmiot w tym znaczeniu, że nie istnieje żaden rzeczywisty lub potencjalny substytut tej infrastruktury.
W tym względzie Trybunał podkreślił, że konieczność kontynuacji zachęcania przedsiębiorstw zajmujących pozycję dominującą do inwestowania w rozwój produktów lub usług wysokiej jakości w interesie konsumentów uzasadnia zastosowanie przesłanek przypomnianych w pkt 41 wyroku Bronner, w przypadku gdy przedsiębiorstwo zajmujące pozycję dominującą stworzyło na potrzeby swojej własnej działalności infrastrukturę będącą w jego posiadaniu. Ponieważ te dwa ostatnie kryteria mają charakter kumulatywny, wystarczy brak spełnienia jednego z nich, aby przesłanki określone w wyroku Bronner nie miały zastosowania.
Odnośnie do kryterium, zgodnie z którym przedsiębiorstwo dominujące musi posiadać infrastrukturę, Trybunał wyjaśnił, że okoliczność, iż przedsiębiorstwo dominujące nie dysponuje całkowitą autonomią decyzyjną w odniesieniu do dostępu do eksploatowanej przez nie infrastruktury, wystarcza do wykluczenia możliwości uznania go za posiadające tę infrastrukturę, a w konsekwencji do wykluczenia stosowania przesłanek określonych w pkt 41 wyroku Bronner. W takiej sytuacji kumulatywny charakter dwóch kryteriów stosowania tych przesłanek pozbawia wszelkiego znaczenia kwestię, czy dana infrastruktura została utworzona na potrzeby własnej działalności przedsiębiorstwa dominującego.
Wbrew temu, co podnosiły spółki Łukoil Bulgaria i Łukoil Burgas, to samo ma miejsce w sytuacji, gdy infrastruktura, w odniesieniu do której przedsiębiorstwo dominujące nie posiada całkowitej autonomii decyzyjnej, została utworzona i rozwinięta przez władze publiczne ze środków publicznych, a następnie została nabyta przez to przedsiębiorstwo po cenie ustalonej w sposób konkurencyjny i w którą to infrastrukturę przedsiębiorstwo dokonało inwestycji, niezależnie od wielkości zapłaconej ceny i poczynionych inwestycji.
Natomiast w przypadku gdy przedsiębiorstwo dominujące dysponuje taką całkowitą autonomią decyzyjną, nie można uznać, że okoliczność, iż infrastruktura została utworzona lub rozwinięta przez władze publiczne lub przy użyciu środków publicznych, wystarczy, aby wykluczyć w każdym wypadku zastosowanie przesłanek określonych w pkt 41 wyroku Bronner. Jeśli bowiem przedsiębiorstwo dominujące nabyło, po cenie i na warunkach wynikających z postępowania konkurencyjnego, taką infrastrukturę lub prawa wyłączne, które przyznają mu autonomię decyzyjną umożliwiającą mu sprawowanie pełnej kontroli nad dostępem do takiej infrastruktury, infrastruktura ta jest podobna do infrastruktury utworzonej lub rozwiniętej przez to przedsiębiorstwo. Natomiast jeśli zostanie ustalone, że procedura prywatyzacyjna nie była w stanie zagwarantować konkurencyjnego charakteru ceny i warunków nabycia, takie utożsamienie należy wykluczyć.
W świetle powyższych rozważań Trybunał odpowiedział sądowi odsyłającemu, że art. 102 TFUE należy interpretować w ten sposób, że przesłanki określone w pkt 41 wyroku Bronner, pozwalające uznać, iż odmowa udzielenia dostępu do infrastruktury może stanowić nadużycie pozycji dominującej, mają zastosowanie do infrastruktury, która została stworzona przez władze publiczne, zanim została nabyta przez przedsiębiorstwo dominujące po przeprowadzeniu prywatyzacji lub przed wykorzystaniem tej infrastruktury przez to przedsiębiorstwo na podstawie praw wyłącznych przekazanych mu przez te władze publiczne, pod warunkiem, po pierwsze, że ta prywatyzacja lub przeniesienie praw wyłącznych odbywały się na warunkach odpowiednich dla zagwarantowania konkurencyjnego charakteru ceny i innych warunków tej prywatyzacji, a po drugie, że przedsiębiorstwo to posiada całkowitą autonomię decyzyjną w zakresie dostępu do tej infrastruktury.
(
1
)	Wyrok z dnia 26 listopada 1998 r., Bronner (C-7/97, EU:C:1998:569).