61994CC0104_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
A ° Indledning
1. Denne sag drejer sig om fortolkningen af nogle bestemmelser om stoette til produktion af soja, som var gaeldende i 1991.
Faellesskabsreglerne
2. Faellesskabet har siden 1979 stoettet dyrkning af sojaboenner gennem saerlige stoetteforanstaltninger. Maalet hermed har vaeret at reducere maengden af toldfrit importerede sojaboenner fra tredjelande. Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1491/85 af 23. maj 1985 om fastsaettelse af saerlige foranstaltninger for sojaboenner (1) blev denne politik viderefoert. I forordningen bestemtes det, at der for hvert produktionsaar skulle fastsaettes en maalpris for sojaboenner. Saafremt maalprisen laa over verdensmarkedsprisen, skulle der i henhold til forordningens artikel 2, stk. 1, for sojaboenner, "som hoestes og forarbejdes i Faellesskabet", ydes en stoette (svarende til forskellen mellem disse to priser). I henhold til forordningens artikel 2, stk. 2, skulle stoetten udbetales til den foerste opkoeber eller forarbejdningsvirksomhed, som havde indgaaet en kontrakt med producenten, hvori det var aftalt, at der skulle betales en bestemt minimumspris til producenten. De almindelige regler for ydelse af stoette, metoderne til kontrol med retten til stoette, samt de oevrige betingelser skulle i henhold til forordningens artikel 2, stk. 6, fastsaettes af Raadet. Endelig var det i forordningens artikel 2, stk. 8, bestemt, at "gennemfoerelsesbestemmelserne til denne artikel, bl.a. for saa vidt angaar de rammebestemmelser, som de i stk. 2 naevnte kontrakter skal opfylde", skulle fastsaettes af Kommissionen.
3. De bestemmelser, som skulle fastsaettes i medfoer af artikel 2, stk. 6, i forordning nr. 1491/85, blev udstedt ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2194/85 af 25. juli 1985 om fastsaettelse af almindelige regler vedroerende saerlige foranstaltninger for sojaboenner (2). I henhold til denne forordnings artikel 2, stk. 1, blev stoetten ydet efter anmodning til enhver foerste opkoeber eller til virksomheder (3), der forarbejder sojaboenner hoestet og underkastet forarbejdning i Faellesskabet, og som:
"a) mindst opfylder foelgende betingelser:
° foerer et lagerregnskab, der opfylder visse krav, som skal fastlaegges
° forpligter sig til at fremlaegge oevrige bilag, som maatte vise sig noedvendige for kontrollen med retten til stoette
° forpligter sig til at give meddelelse om de i artikel 6, stk. 1, andet afsnit, omhandlede tilfaelde
b) inden en dato, der skal fastlaegges naermere, til det kompetente organ i den medlemsstat, hvor boennerne hoestes, indgiver:
° en kontrakt indgaaet med producenten med naermere angivelse af visse vilkaar
° en erklaering med angivelse af den faktisk leverede maengde sojaboenner; erklaeringen skal vaere underskrevet af begge parter".
4. I henhold til artikel 5 i forordning nr. 2194/85 beregnedes det stoettebeloeb, der skulle ydes, med forbehold af artikel 6, paa grundlag af den i leveringserklaeringen angivne vaegt.
5. Artikel 6 i forordning nr. 2194/85 havde foelgende ordlyd:
"1) Producentmedlemsstaterne indfoerer et kontrolsystem, der sikrer, at der kun ydes stoette for produkter, der er berettiget hertil. Systemet skal bl.a. omfatte stikproevekontrol af de dyrkede arealer samt kontrol af lagerregnskaber og i givet fald af stoetteansoegernes finansbogholderi.
Medlemsstaterne gennemfoerer relevant kontrol:
° hver gang den maengde, der leveres af en producent til en foerste opkoeber, overstiger den maengde, der med rimelighed kan produceres paa det paagaeldende areal, eller
° i tilfaelde af tvivl.
2) Medlemsstaterne skal bistaa hinanden."
6. Gennemfoerelsesbestemmelserne til disse regler blev fastlagt i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2537/89 af 8. august 1989 om gennemfoerelsesbestemmelser til de saerlige foranstaltninger for sojaboenner (4). I denne forordnings artikel 6, stk. 2, blev det fastlagt, hvilke oplysninger der skulle vaere indeholdt i den kontrakt, som blev indgaaet med producenten af sojaboennerne. Hertil hoerte navnlig foelgende:
"e) en endelig angivelse i hektar og ar af det tilsaaede areal
f) de noedvendige angivelser med henblik paa identifikation af det paagaeldende areal; ...
g) angivelse af det udbytte, producenten opnaaede ved den foregaaende hoest".
7. I den foreliggende sammenhaeng er det navnlig forordningens artikel 6, stk. 3, der har betydning; dette stykke havde foelgende ordlyd:
"Efter kontraktens underskrivelse kan de arealer, der er angivet i overensstemmelse med stk. 2, litra e) og f), ikke anvendes af producenten til andet end sojadyrkning, medmindre der foreligger force majeure.
Enhver aendring i anvendelsen af de angivne arealer, der maatte indtraede efter kontraktens underskrivelse, men inden dens indgivelse til det kompetente organ, skal derfor omfattes af et tillaeg til kontrakten med berigtigelse af arealerne og anfoerelse af grunden til aendringen.
Producenten skal desuden meddele en aendring i anvendelsen af alle eller en del af de anfoerte arealer, der maatte indtraede i tremaanedersperioden forud for den dato, der er fastsat for begyndelsen af hoesten af de sojaboenner, der er omfattet af kontrakten, til det kompetente organ, kontrolorganet og den foerste opkoeber, naar denne aendring overstiger 10% af det angivne areal og udgoer mere end én ha areal. Denne meddelelse skal foretages skriftligt inden otte arbejdsdage fra datoen for den indtrufne aendring."
8. I forordningens artikel 6, stk. 5, var der fastsat bestemte sanktioner for tilfaelde af overtraedelse af de naevnte bestemmelser. Hvis man sammenligner affattelsen af denne bestemmelse paa de forskellige officielle sprog, viser der sig betydelige forskelle. Laegger man den italienske og den franske affattelse til grund, maa foelgende ordlyd antages at komme det indhold naermest, som lovgiver har villet give bestemmelsen:
Hvis bestemmelserne i stk. 2, litra e) og f), eller i stk. 3 og 4 ikke overholdes, kan det medfoere, at kontrakten bliver ugyldig med henblik paa denne forordning, og at retten til stoette for boenner hoestet i henhold til kontrakten fortabes, medmindre det over for medlemsstatens godtgoeres, at der hverken foreligger grov uagtsomhed eller alvorlige fejl. Hvis bestemmelserne i stk. 3 ikke overholdes, kan producenten desuden udelukkes fra at vaere omfattet af forordningen i det foelgende produktionsaar, saafremt det ikke er blevet godtgjort, at der ikke foreligger grov uagtsomhed eller alvorlige fejl. (O.a.: I den tyske og den danske version af forordningen anvendes udtrykkene "weder Fahrlaessigkeit noch ein schwerer Fehler", henholdsvis "grov forsoemmelighed eller fejl". Generaladvokaten benytter udtrykkene "grobe Fahrlaessigkeit" og "schwere Schuld". Her og i det foelgende er "grobe Fahrlaessigkeit" gengivet med "grov uagtsomhed", dog ikke i direkte citat af artikel 29a i forordning nr. 150/90.)
Bestemmelserne i foregaaende afsnit gaelder dog kun, hvis der ved en kontrol af arealerne konstateres en forskel paa over 10% mellem de anmeldte arealer og de faktisk tilsaaede arealer, paa hvilke der kan hoestes.
Som jeg allerede har naevnt, er dette et forsoeg paa at rekonstruere, hvilket indhold man faktisk har tilsigtet. Saerligt den tyske affattelse af bestemmelsen har et helt andet indhold (5).
9. Forordning nr. 2537/89 blev aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 150/90 af 19. januar 1990 (6). Med denne aendring skulle de bestemmelser i forordning nr. 2537/89, "som vedroerer foelgerne af uregelmaessigheder begaaet af de erhvervsdrivende" aendres "af klarhedshensyn". AEndringen indebar bl.a., at artikel 6, stk. 5, blev ophaevet. Samtidig blev der indsat en ny artikel 29a med foelgende ordlyd:
"Hvis der ved en kontrol eller en undersoegelse opdages en uregelmaessighed, gaelder foelgende bestemmelser, uden at anvendelsen af eventuelle andre foranstaltninger indskraenkes.
1) En uregelmaessighed, der er en foelge af, at producenten forsaetligt har indgivet en urigtig erklaering eller gjort sig skyldig i en alvorlig forsoemmelse ved indgaaelsen af den i artikel 6 omhandlede kontrakt eller opfyldelsen heraf, navnlig med hensyn til noejagtigheden af de i artikel 6, stk. 2, omhandlede angivelser og overholdelsen af samme artikels stk. 3, medfoerer, at kontrakten bliver ugyldig i henseende til naervaerende forordning, at retten til stoette fortabes for de sojaboenner, som er produceret i henhold til denne kontrakt, samt at producenten udelukkes fra at kunne drage fordel af naervaerende forordnings bestemmelser for det efterfoelgende produktionsaar.
...
2) ...
3) ...
4) De sanktioner, der omhandles i naervaerende forordning, saerlig straffebestemmelserne i artikel 21, stk. 2, og artikel 32, stk. 4, fastsaettes under hensyn til misligholdelsens art og alvor, og i det omfang, det er noedvendigt for, at den paagaeldende mekanisme kan fungere tilfredsstillende."
10. For fuldstaendighedens skyld skal det naevnes, at den ovenfor beskrevne stoetteordning for produktion af soja i Faellesskabet i mellemtiden er blevet vaesentligt aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3766/91 af 12. december 1991 om indfoerelse af en stoetteordning for producenter af sojaboenner, raps-, ribs- og solsikkefroe (7) og Raadets forordning (EOEF) nr. 1765/92 af 30. juni 1992 om indfoerelse af en stoetteordning for producenter af visse markafgroeder (8). Da disse aendringer foerst traadte i kraft i 1992 eller senere, har de dog ikke umiddelbart betydning for den foreliggende sag (9).
Hovedsagens faktiske omstaendigheder
11. Den 27. maj 1991 indgik Cereol Italia Srl (herefter "Cereol") en kontrakt med Azienda agricola Castello Sas (herefter "Castello") om dyrkning af sojaboenner i produktionsaaret 1991/1992. Ifoelge kontrakten skulle Cereol betale Castello den gaeldende minimumspris for sojaboenner. I henhold til kontrakten skulle 93,22 hektar tilsaas med sojaboenner.
12. Cereol forelagde kontrakten for den kompetente myndighed i Italien, Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (herefter "AIMA"), og ansoegte om stoette i henhold til de allerede beskrevne faellesskabsretlige regler (10). Paa grundlag af denne ansoegning modtog Cereol et stoettebeloeb paa 112 509 187 LIT.
13. Ved en kontrol, der blev gennemfoert den 7. oktober 1991, konstaterede Ispettorato all' agricoltura di Treviso (landbrugsinspektionen for Treviso-omraadet), at kun 77 hektar i stedet for de angivne 93,22 hektar var blevet tilsaaet. Castello har haevdet, at denne reduktion af det tilsaaede areal skyldtes dels en uopsaettelig istandsaettelse af afvandingskanalerne, dels en oversvoemmelse som foelge af kraftige regnmaengder. I tilknytning til denne kontrol fandt der en omfattende korrespondance sted mellem AIMA, Cereol og Castello. AIMA meddelte afslutningsvis Cereol, at kontrakten maatte anses for at vaere ugyldig paa grund af de af Castello begaaede uregelmaessigheder, og at der ikke ville kunne opnaas stoette til de omhandlede sojaboenner. Efter det af Castello oplyste, traf AIMA desuden bestemmelse om, at Castello ville vaere udelukket fra at drage fordel af stoetteordningen i det foelgende produktionsaar. AIMA kraevede endvidere, at Cereol skulle tilbagebetale den modtagne stoette.
14. Cereol anlagde derefter regressag mod Castello. Den retsinstans, for hvilken Cereol indbragte soegsmaalet (Tribunale civile e penale di Ravenna), fandt, at afgoerelsen af det af Cereol indbragte soegsmaal maatte afhaenge af en afklaring af visse praejudicielle, faellesskabsretlige spoergsmaal.
15. Tribunale civile e penale di Ravenna har derfor forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal til praejudiciel afgoerelse:
"1) Har formaalet med Raadets forordning (EOEF) nr. 1491/85 og nr. 2194/85 (navnlig naar henses til ottende betragtning, artikel 2 og artikel 5, stk. 1, i sidstnaevnte forordning) for perioden indtil udgangen af produktionsaaret 1992/1993 (dvs. foer udstedelsen af Raadets forordning nr. 3766/91 og nr. 1765/92) vaeret at udbetale stoette til produktion af soja, som udelukkende har fundet sted paa Faellesskabets omraade, saaledes at stoetten skulle beregnes i forhold til den faktisk producerede maengde, hvorved den hovedforpligtelse, som paahvilede den producent, som havde interesse i stoetten, bestod i dyrkning af soja paa en af medlemsstaternes omraade?
2) Er forpligtelsen til at give meddelelse i henhold til artikel 6, stk. 3, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2537/89 et af de midler, der skal goere det muligt at fastslaa, at produktet har sin oprindelse i Faellesskabet, og maa den som saadan i lyset af tidligere faellesskabsretlige afgoerelser betragtes som en sekundaer forpligtelse i forhold til den i spoergsmaal 1) omhandlede hovedforpligtelse?
3) Saafremt de to foerste spoergsmaal besvares bekraeftende, har Kommissionen da ved at vedtage artikel 29a i forordning (EOEF) nr. 2537/89, som indsat i forordningen ved forordning (EOEF) nr. 150/90 (med de alvorlige sanktioner, der er knyttet til producentens forsoemmelighed paa tidspunktet for kontraktens opfyldelse, navnlig med hensyn til overholdelsen af artikel 6, stk. 3), overskredet graenserne for de befoejelser, Raadet har delegeret til den ved artikel 2, stk. 8, i forordning (EOEF) nr. 1491/85, ved at anvende en sanktion, der bestaar i fortabelse af den ret til stoette, som opstaar ved opfyldelse af hovedforpligtelsen, naar en af de sekundaere forpligtelser ikke opfyldes, og ved paa denne maade at goere sig skyldig i magtfordrejning?
4) Saafremt spoergsmaal 3) besvares benaegtende, er artikel 29a i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2537/89, som indsat i forordningen ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 150/90, da i strid med proportionalitetsprincippet, saaledes som det fortolkes af Domstolen, idet den for ethvert tilfaelde af alvorlig forsoemmelse fra producentens side ved opfyldelsen af kontrakten (navnlig for saa vidt angaar overholdelsen af artikel 6, stk. 3) fastsaetter den sanktion, at kontrakten bliver ugyldig, at retten til stoette fortabes for de sojaboenner, som er produceret i henhold til kontrakten, samt at producenten udelukkes fra at kunne drage fordel af stoetten for hele det efterfoelgende produktionsaar?
5) Saafremt spoergsmaal 4) besvares benaegtende, skal der da ved 'aendring i anvendelsen af de [i kontrakten] anfoerte arealer', jf. artikel 6, stk. 3, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2537/89, kun forstaas det tilfaelde, at en del af dette areal anvendes til en anden landbrugsproduktion end den i kontrakten angivne?
6) Saafremt spoergsmaal 5) besvares benaegtende, bestaar forpligtelsen i henhold til artikel 6, stk. 3, tredje afsnit, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2537/89 til at give meddelelse om en aendring i anvendelsen af en del af de anfoerte arealer, der maatte indtraede i tremaanedersperioden forud for den dato, der er fastsat for begyndelsen af hoesten, da ogsaa, naar aendringerne er foretaget inden tremaanedersperioden forud for den dato, hvor hoesten af de i kontrakten omhandlede sojaboenner faktisk begyndte?
7) Saafremt spoergsmaal 5) besvares benaegtende, bestaar forpligtelsen i henhold til artikel 6, stk. 3, tredje afsnit, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2537/89 til at give meddelelse om en aendring i anvendelsen, der overstiger 10% af det i kontrakten angivne areal, da ogsaa, naar der er sket flere aendringer, hvoraf ingen i sig selv overstiger 10%, men som set under ét overstiger denne procentdel?"
B ° Stillingtagen
De to foerste praejudicielle spoergsmaal
16. Med det foerste praejudicielle spoergsmaal oensker den nationale ret oplyst, om der i henhold til de regler, som var gaeldende i det for sagen relevante tidsrum, kun blev ydet stoette til sojaboenner, som var produceret i Faellesskabet, og om hovedforpligtelsen for saa vidt angaar den producent, som havde interesse i stoetten, bestod i at dyrke sojaboenner inden for Faellesskabet. Hensigten med det andet praejudicielle spoergsmaal er at faa oplyst, om den pligt til at give meddelelse, som er fastsat i artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 2537/89, skal anses for en sekundaer forpligtelse i forhold til den hovedforpligtelse, som omtales i det foerste spoergsmaal. Det er derfor hensigtsmaessigt at behandle disse to praejudicielle spoergsmaal samlet.
17. Sondringen mellem hovedforpligtelser og sekundaere forpligtelser spiller en vaesentlig rolle i Domstolens praksis om faellesskabsretlige stoetteordninger. Ifoelge denne praksis foreligger der en hovedforpligtelse, naar der er tale om en forpligtelse, "der har vaesentlig betydning for opnaaelsen af det maal, der forfoelges med den paagaeldende foranstaltning" (11), og naar overholdelsen af forpligtelsen er "af fundamental betydning for en faellesskabsordnings rette funktion" (12). Sondringen har dog ingen selvstaendig betydning. Imidlertid har den betydning for, hvilke sanktioner der kan paalaegges for overtraedelse af pligter, som er fastsat i en faellesskabsretlig forskrift. Ifoelge retspraksis er f.eks. en fuldstaendig fortabelse af retten til at vaere omfattet af en begunstigende faellesskabsforanstaltning berettiget i henhold til proportionalitetsprincippet i tilfaelde, hvor hovedforpligtelser er blevet overtraadt (13). For sekundaere forpligtelser gaelder det derimod, at "tilsidesaettelse [af disse] ikke maa sanktioneres med samme strenghed som manglende overholdelse af en hovedforpligtelse" (14). Her drejer det sig altsaa om, hvorvidt det er foreneligt med proportionalitetsprincippet at paalaegge bestemte sanktioner for overtraedelse af en konkret forpligtelse.
Spoergsmaalet om forholdsmaessigheden af de sanktioner, som er indeholdt i den stoetteordning, der behandles her, rejses ogsaa i det fjerde praejudicielle spoergsmaal, hvor der er tale om den konkrete udformning af sanktionerne for tilsidesaettelse af forpligtelsen i henhold til artikel 6, stk. 3. Inden for rammerne af de to foerste spoergsmaal skal det derfor alene undersoeges, om der kan paalaegges saa alvorlige sanktioner for tilsidesaettelse af denne forpligtelse, dvs. om der ° for at bruge de af den forelaeggende ret anvendte udtryk ° er tale om en hovedforpligtelse eller en sekundaer forpligtelse.
18. Det forekommer hensigtsmaessigt, foer jeg gaar ind paa den foreliggende sag, at kaste et blik paa nogle af de sager, hvor Domstolen allerede har beskaeftiget sig med forholdsmaessigheden af sanktioner for tilsidesaettelse af bestemte forpligtelser.
Buitoni-dommen (15) drejede sig om importlicenser for tomatkoncentrat fra tredjelande. Licenserne blev kun udstedt, hvis ansoegeren paa forhaand havde stillet en sikkerhed, som blev frigivet, saa snart indfoerselsbeviserne var blevet fremlagt. For indlevering af disse beviser var der i den paagaeldende forordning fastsat en frist paa seks maaneder, der ° som det hed i en betragtning til forordningen ° var indsat "for at lette forvaltningen". Forordningen bestemte, at sikkerheden fortabtes, hvis beviserne ikke blev fremlagt inden udloebet af den naevnte frist. Domstolen udtalte, at denne "faste sanktion", som blev paalagt for en langt mindre alvorlig overtraedelse end en tilsidesaettelse af den forpligtelse, hvis opfyldelse selve sikkerhedsstillelsen skulle garantere, maatte betegnes som "for vidtgaaende" og dermed som uforholdsmaessig (16).
RU-MI-sagen (17) drejede sig om stoette til anvendelse af denatureret skummetmaelkspulver til dyrefoder. Udbetalingen af stoetten var blevet afslaaet, fordi Kommissionen var af den opfattelse, at der ved denatureringen var sket en mindre afvigelse fra de fastlagte vaerdier. Domstolen henviste til, at der var en betydelig risiko for, at produkterne blev anvendt til andre formaal, og at Kommissionen derfor var berettiget til fastlaegge "strenge krav". Domstolen udtalte, at Kommissionen kunne udstede bestemmelser, "der medfoerte tab af stoetten og sikkerhedsstillelsen i tilfaelde af manglende overholdelse af hovedforpligtelsen i forbindelse med licitationen, og den var ikke forpligtet til at goere denne forholdsregel afhaengig af, i hvilket omfang tilbudsgiveren havde tilsidesat kravene" (18). Domstolen naaede til et tilsvarende resultat i sagen Société laitière de Gacé (19).
Fromançais-dommen (20) angik licitationer over salg af smoer til nedsat pris til bestemte formaal. Licitationskoeberen var forpligtet til at forarbejde smoerret inden udloebet af bestemte frister. I forordningen var det bestemt, at den sikkerhed, som licitationskoeberen skulle stille, ville vaere fortabt, hvis forarbejdningen ikke fandt sted inden udloebet af fristen. Domstolen udtalte, at ordningens formaal var at modvirke spekulation. Dette formaal var "af vaesentlig betydning" for, at ordningen kunne virke tilfredsstillende. Domstolen udledte heraf, at fortabelsen af hele den stillede sikkerhed ved overskridelse af den fastsatte frist udgoer en forholdsmaessig sanktion (21).
Endelig drejede Maas-dommen (22) sig om stoette til eksport af korn inden for rammerne af foedevarehjaelpen til Ethiopien. Lastningen skulle finde sted inden for en bestemt frist; desuden var det i henhold til bestemmelserne i den paagaeldende forordning ikke tilladt at anvende skibe, der havde vaeret i drift i mere end femten aar. Tilsidesaettelsen af disse bestemmelser medfoerte fortabelse af den stillede sikkerhed. Domstolen udtalte, at en ringe overskridelse af lastefristen ikke kunne begrunde en fortabelse af hele sikkerheden, naar fristoverskridelsen ikke paavirkede foedevarehjaelpens "rette funktion" (23). Hvad angik det skib, der var benyttet, bemaerkede Domstolen, at den paagaeldende paa forhaand havde underrettet interventionsorganet, saaledes som bestemt i den relevante forskrifter. Interventionsorganet kunne derfor have modvirket en tilsidesaettelse af pligten ved at have paatalt valget af dette skib. Domstolen gjorde desuden opmaerksom paa, at der i en nyere forordning om foedevarehjaelp til Lesotho ikke fandtes en tilsvarende bestemmelse. Domstolen udledte heraf, at forpligtelsen efter Kommissionens skoen "ikke ... var af fundamental betydning for en korrekt udfoerelse af transporten". Derfor udgjorde en fortabelse af hele sikkerheden en uforholdsmaessig sanktion (24).
19. Lad os herefter se paa den foreliggende sag. Det er ubestridt, at stoetten i henhold til forordning nr. 1491/85 og forordning nr. 2194/85 udelukkende skulle ydes for sojaboenner, som var dyrket i Faellesskabet. Dette foelger saavel af ordlyden af som formaalet med disse bestemmelser (25). Pligten til at dyrke sojaboenner paa en medlemsstats omraade udgjorde derfor uden tvivl en hovedforpligtelse for den producent, som havde interesse i stoetten.
20. Det er tilsvarende utvivlsomt, at stoetten afhang af producerede sojaboenner. Som allerede naevnt, skulle stoetten i medfoer af artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 2194/85 beregnes paa grundlag af den i leveringserklaeringen angivne vaegt af sojaboennerne. Paa dette punkt adskiller de her omhandlede stoetteregler sig ganske vaesentligt fra den ordning, som senere blev indfoert til afloesning herfor. I artikel 2, stk. 1, i den allerede naevnte forordning nr. 1765/92 bestemmes det nemlig, at stoetten ydes for det areal, hvor der dyrkes markafgroeder, uanset den faktisk producerede maengde.
21. Det spoergsmaal, der skal tages stilling til, er derfor alene, om pligten efter artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 2537/89 til at give meddelelse udgoer en forpligtelse, "der har vaesentlig betydning for opnaaelsen af det maal, der forfoelges med den paagaeldende foranstaltning" eller blot udgoer en sekundaer forpligtelse.
22. Efter min opfattelse har pligten efter artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 2537/89 til at give meddelelse om aendringer i anvendelsen af det angivne areal grundlaeggende betydning for stoetteordningen, og den boer derfor betragtes som en hovedforpligtelse i den anfoerte forstand.
23. Som jeg allerede har naevnt, skulle der i henhold til de omtalte bestemmelser alene udbetales stoette for sojaboenner, som var dyrket i Faellesskabet. Da sojaboenner, som hoestes i Faellesskabet, imidlertid efter alt at doemme efter deres udseende ikke kan adskilles fra sojaboenner, som importeres fra tredjelande, var det noedvendigt at traeffe bestemmelse om kontrol (26). Raadet var ogsaa klar over dette forhold ved udstedelsen af forordning nr. 2194/85, hvilket fremgaar af ottende betragtning til forordningen:
"For at naevnte ordning kan fungere tilfredsstillende, er det noedvendigt at indfoere et kontrolsystem, som sikrer, at stoetten kun kan ydes for produkter, der opfylder de stillede betingelser; ordningen boer bl.a. omfatte stikproevekontrol af de dyrkede arealer samt kontrol af lagerregnskaberne og om noedvendigt af stoetteansoegernes finansbogholderi" (27).
Allerede dette viser, at det tilsaaede areal spillede en saerlig rolle for systemet i denne stoetteordning.
24. Dette understreges yderligere af bestemmelsen i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2194/85. Foerste afsnit i denne bestemmelse paalaegger medlemsstaterne at indfoere et egnet kontrolsystem, som bl.a. skal "omfatte stikproevekontrol af de dyrkede arealer". I andet afsnit forpligtes medlemsstaterne til at gennemfoere kontrol "hver gang den maengde, der leveres af en producent ... overstiger den maengde, der med rimelighed kan produceres paa det paagaeldende areal" (28). Paa tilsvarende maade hed det i artikel 26, stk. 2, i gennemfoerelsesforordning nr. 2537/89, at myndighederne "ved stikproevekontrol" skulle kontrollere, "at den i leveringserklaeringen angivne maengde har kunnet produceres paa det i kontrakten angivne areal under hensyntagen til de udbytter, der konstateres i produktionsomraadet".
25. Af disse bestemmelser fremgaar det fuldstaendig klart, at den i forordningen fastsatte kontrolmekanisme i det vaesentlige beror paa det areal, som producenten udnytter. Til gennemfoerelse af kontrollen har den paagaeldende medlemsstat behov for paalidelige oplysninger om stoerrelsen af det tilsaaede areal og om de udbytter, der kan opnaas paa arealet. Til dette formaal kraeves der efter artikel 6, stk. 2, i gennemfoerelsesforordning nr. 2537/89 angivelse af stoerrelsen af det tilsaaede areal og af det udbytte, producenten opnaaede ved den foregaaende hoest. Naar det imidlertid i forbindelse med kontrollen skal undersoeges, om den leverede maengde "overstiger den maengde, der med rimelighed kan produceres paa det paagaeldende areal" er det indlysende, at myndigheden kun vil vaere i stand til gennemfoere dette, saafremt den kender det faktiske areal, hvorfra hoesten er indbragt. Indtraeder der saaledes aendringer for saa vidt angaar det tilsaaede areal efter indgaaelsen af kontrakten mellem producenten og den foerste opkoeber eller forarbejdningsvirksomhed, skal de kompetente myndigheder i den paagaeldende medlemsstat goeres bekendt med disse aendringer.
Dette kan illustreres med et taenkt eksempel. Hvis der oprindelig angives et dyrket areal, hvor der forventes et udbytte paa 100 tons, og beslutter producenten sig alligevel til kun at anvende en del af arealet til produktion af sojaboenner, vil udbyttet blive tilsvarende mindre og f.eks. blot udgoere 10 tons. Da den nationale myndighed i tilfaelde, hvor aendringen ikke er blevet meddelt denne, fortsat gaar ud fra, at udbyttet fra det angivne areal kan forventes at blive paa 100 tons, vil myndigheden ikke blive opmaerksom paa forholdet, hvis producenten ud over de af ham selv producerede 10 tons opkoeber 90 tons sojaboenner importeret fra tredjelande og opgiver disse 100 tons som egenproduktion.
26. Pligten til at give meddelelse om aendringer i arealet er derfor af vaesentlig betydning for gennemfoerelsen af den i disse forordninger fastsatte kontrol. Eftersom kontrollen er noedvendig for at sikre, at stoetten kun ydes for sojaboenner, der er produceret i Faellesskabet, skal denne pligt til at give meddelelse betragtes som en hovedforpligtelse i den naevnte forstand.
27. I modsaetning til Castello' s opfattelse aendrer den omstaendighed, at de nationale myndigheder ogsaa raader over andre kontrolmuligheder intet ved denne vurdering. Det er ganske vist korrekt, at angivelsen af arealet og af det hoestudbytte, som er opnaaet paa arealet ved den foregaaende hoest, kun muliggoer en tilnaermelsesvis, ikke saerligt praecis kontrol. Tilsvarende er det korrekt, naar Castello har henvist til, at der i henhold til den allerede naevnte ottende betragtning til forordning nr. 2194/85 ogsaa kan gennemfoeres en kontrol af de beroerte virksomheders lagerregnskaber og om noedvendigt af deres finansbogholderi. Kommissionen har dog med rette paapeget, at en efterproevelse af angivelserne om det tilsaaede areal og om udbyttet muliggoer en enkel og effektiv kontrol, og kan goere videregaaende kontrolforanstaltninger, der er forbundet med langt stoerre ulemper for virksomhederne, overfloedige. Betydningen heraf er saa meget stoerre som kontrollen med, at bestemmelserne overholdes, kun skal gennemfoeres ved hjaelp af stikproever. Eksistensen af en let haandterlig kontrolmetode tjener derfor ikke blot til administrativ forenkling, men er af vaesentlig betydning for kontrolsystemets effektivitet. Endelig kan jeg ogsaa tilslutte mig Kommissionens argumentation om, at kontrolsystemet i henhold til denne stoetteordning hviler paa flere "soejler", der alle er vaesentlige for, at ordningen kan fungere tilfredsstillende, mens blot én af disse kontrolmuligheder ° taget separat ° ikke vil vaere tilstraekkelig til at sikre, at maalet med stoetteordningen naas.
28. Denne fortolkning foerer, i modsaetning til Castello' s opfattelse, paa ingen maade til, at den i forordning nr. 1765/92 indeholdte ordning finder anvendelse efter sit indhold paa faktiske omstaendigheder, der ligger forud for forordningens ikrafttraedelse. Den vaesentlige forskel mellem den her omhandlede stoetteordning for sojaboenner og ordningen i henhold til forordning nr. 1765/92 beroeres ikke, da det fortsat forholder sig saaledes, at stoetten i henhold til den her omhandlede ordning beregnes efter maengden af de leverede produkter og ikke efter det areal, hvor der dyrkes markafgroeder.
Det tredje praejudicielle spoergsmaal
29. Med det tredje spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om Kommissionen har overskredet sine befoejelser ved i artikel 29a i forordning nr. 2537/89 at have fastsat vidtgaaende sanktioner ogsaa for tilsidesaettelse af sekundaere forpligtelser. Dette spoergsmaal er blevet stillet for det tilfaelde, at de to foerste praejudicielle spoergsmaal maatte blive besvaret bekraeftende. Dette er dog ikke tilfaeldet, eftersom den i artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 2537/89 fastsatte forpligtelse til at give meddelelse ° som allerede omtalt ° ikke skal betragtes som en sekundaer forpligtelse, men som en hovedforpligtelse. Det er derfor ufornoedent at gaa naermere ind paa det tredje praejudicielle spoergsmaal.
30. Skulle spoergsmaalet imidlertid have vaeret besvaret, ville det efter min opfattelse under alle omstaendigheder skulle have vaeret besvaret benaegtende. Ved artikel 2, stk. 8, i forordning nr. 1491/85 har Raadet udtrykkeligt bemyndiget Kommissionen til at udstede de noedvendige gennemfoerelsesbestemmelser. Til disse gennemfoerelsesbestemmelser hoerer i henhold til retspraksis alle forskrifter, der "er noedvendige for den foreskrevne stoetteordnings gnidningsloese funktion, for saa vidt som disse bestemmelser ikke er i strid med Raadets grund- eller gennemfoerelsesbestemmelser" (29). Der kan ikke vaere tvivl om, at ogsaa sanktioner for tilsidesaettelse af de pligter, der foelger af den paagaeldende ordning, falder ind under disse gennemfoerelsesbestemmelser (30). Der foreligger ingen modstrid med Raadets forordninger, da Raadets forordning nr. 2194/85 udtrykkeligt henviser til noedvendigheden af kontrol. En saadan kontrol ville dog ikke give mening, hvis der ikke kunne paalaegges sanktioner for tilsidesaettelse af de forpligtelser, der skal foeres kontrol med.
31. Spoergsmaalet om, hvorvidt Kommissionen i gennemfoerelsesbestemmelserne har fastsat passende sanktioner for overtraedelse af de paagaeldende forpligtelser vil blive behandlet i forbindelse med droeftelsen af det fjerde praejudicielle spoergsmaal.
Det fjerde praejudicielle spoergsmaal
32. Med det fjerde spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om bestemmelserne i artikel 29a i forordning nr. 2537/89, er forenelige med proportionalitetsprincippet. Som det fremgaar af spoergsmaalets ordlyd, gaar den forelaeggende ret efter alt at doemme ud fra, at samtlige af de i artikel 29a fastsatte sanktioner skal paalaegges i alle tilfaelde af grov uagtsomhed fra producentens side i forbindelse med gennemfoerelsen af kontrakten. Dette synes ogsaa at have vaeret AIMA' s opfattelse, idet myndigheden ifoelge de oplysninger, som Castello afgav under den mundtlige forhandling for Domstolen, saa at sige havde paalagt disse sanktioner "automatisk", dvs. uden at undersoege den konkrete sags omstaendigheder naermere.
33. Ser man paa ordlyden af artikel 29a, nr. 1, viser det sig, at det rent faktisk er naerliggende at foretage en saadan fortolkning. I bestemmelsen forudsaettes det, at der foreligger en uregelmaessighed, der skyldes, at producenten forsaetligt har indgivet en urigtig erklaering eller har gjort sig skyldig i grov uagtsomhed ved indgaaelsen af den i artikel 6 i forordning nr. 2537/89 omhandlede kontrakt eller ved opfyldelsen heraf, navnlig med hensyn til de pligter, der foelger af artikel 6, stk. 2 og 3. Hvis der foreligger en saadan uregelmaessighed, er kontrakten mellem producent og foerste opkoeber eller forarbejdningsvirksomhed i medfoer af bestemmelsen ugyldig, retten til stoette fortabes for de sojaboenner, som er produceret i henhold til kontrakten, "og" producenten udelukkes fra at kunne drage fordel af forordningens bestemmelser for det efterfoelgende produktionsaar. Derfor synes sanktionerne at skulle anvendes kumulativt.
34. Havde dette vaeret indholdet af bestemmelsen, ville den give anledning til betaenkeligheder i forhold til proportionalitetsprincippet. Ganske vist er der en naer sammenhaeng mellem de to foerste sanktioner, som naevnes i artikel 29a, nr. 1, og de skal saa at sige forstaas som to sider af samme sag. I tilfaelde, hvor der foreligger en uregelmaessighed i bestemmelsens forstand, og hvor retten til stoetten for sojaboennerne fortabes, er det nemlig ikke den for uregelmaessigheden ansvarlige producent, der rammes af sanktionen, men den foerste opkoeber eller forarbejdningsvirksomhed. Saafremt uregelmaessigheden ikke havde indvirkning paa kontrakten mellem denne og producenten, ville producenten stadig have krav paa betaling af den minimumspris, som han er sikret i henhold til kontrakten. Producenten ville saaledes selv undgaa tab paa grund af den af ham foraarsagede fortabelse af retten til stoette for sojaboennerne. Den i artikel 29a, nr. 1, fastsatte ugyldighedssanktion kommer denne anomali til livs. Det maa desuden paaregnes, at der i en ordning som denne indgaar sanktioner af den paagaeldende art, der fratager de involverede virksomheder de fordele, som foelger af stoetteordningen, naar de overtraeder de til ordningen knyttede forpligtelser.
Det forholder sig anderledes med den tredje sanktion, som er naevnt i artikel 29a, nr. 1, nemlig udelukkelse af producenten fra adgangen til at drage fordel af stoetteordningen for det efterfoelgende produktionsaar. Efter alt at doemme drejer det sig her om en sanktion, hvor hensynet til den praeventive virkning har spillet en vigtig rolle. Det ville vaere betaenkeligt, om denne sanktion skulle paalaegges i ethvert tilfaelde, hvor der foreligger en uregelmaessighed for saa vidt angaar overholdelsen af artikel 6, der skyldes forsaet eller grov uagtsomhed. I et tilfaelde ° som efter ordlyden vil vaere omfattet af 29a, nr. 1 ° hvor f.eks. den dato for kontraktens indgaaelse, som skal angives i henhold til artikel 6, stk. 2, litra b), forsaetligt eller ved grov uagtsomhed er angivet forkert, vil det vel nok vaere mere end tvivlsomt, om producenten af denne grund kan eller endog skal paalaegges denne alvorlige sanktion. Som Castello med rette har anfoert, er det et grundlaeggende krav i henhold til proportionalitetsprincippet, at sanktionerne skal vaere nuancerede, saaledes at der paalaegges haardere sanktioner for alvorlige overtraedelser end for mindre alvorlige (31).
35. Efter min opfattelse er den heraf foelgende tvivl hvad angaar forholdsmaessigheden af den beskrevne sanktionsordning dog blevet fjernet gennem Kommissionens svar paa de skriftlige spoergsmaal, som er blevet stillet herom. Som anfoert af Kommissionen skal artikel 29a, nr. 1, i forordning nr. 2537/89 laeses i sammenhaeng med artikel 29a, nr. 4, hvorefter de sanktioner, der omhandles "i naervaerende forordning" fastsaettes "under hensyn til misligholdelsens art og alvor", og "i det omfang, det er noedvendigt for, at den paagaeldende mekanisme kan fungere tilfredsstillende". Denne bestemmelse muliggoer netop, at den kraevede differentiering kan gennemfoeres ved paalaeggelsen af sanktionerne. Set under denne synsvinkel fremgaar det, at de i artikel 29a, nr. 1, fastsatte sanktioner ikke noedvendigvis skal paalaegges kumulativt trods bestemmelsens uklare ordlyd, men at dette derimod kun skal ske, naar "misligholdelsens art og alvor", og hensynet til, at stoetteordningen kan "fungere tilfredsstillende", kraever det. Efter min opfattelse fremgaar det ogsaa af en sammenligning med bestemmelsen i forordningens artikel 6, stk. 5, der blev ophaevet ved indfoejelsen af artikel 29a, at dette faktisk var hensigten (32).
36. Paa baggrund af Domstolens allerede beskrevne praksis (33) er det efter min opfattelse ikke noedvendigt at give en naermere begrundelse for, at sanktionerne i sig selv ikke kan kritiseres. Bestemmelserne i artikel 6, stk. 2 og 3, i forordning nr. 2537/89 er af central betydning for, at stoetteordningen kan fungere tilfredsstillende. Det er derfor fuldt ud i overensstemmelse med formaalet, at der kan paalaegges sanktioner for overtraedelser af bestemmelserne i form af, at den foerste opkoeber eller forarbejdningsvirksomhed fortaber kravet paa stoette, og at producenten fortaber sit krav paa minimumsprisen. Det kan i graverende tilfaelde vaere paakraevet at udelukke producenten fra at kunne drage fordel af stoetteordningen for det efterfoelgende produktionsaar for at sikre overholdelsen af forpligtelserne. Det skal dog holdes for oeje, at disse sanktioner under alle omstaendigheder kun kan paalaegges, naar uregelmaessighederne skyldes forsaet eller grov uagtsomhed fra producentens side. Heraf foelger, at sanktionsordningen opfylder betingelserne efter proportionalitetsprincippet.
37. Med henblik paa mine bemaerkninger i det foelgende finder jeg det paakraevet allerede her at foretage en praecisering. Under den mundtlige forhandling har Kommissionen anfoert, at en tilsidesaettelse af pligten til at give meddelelse i henhold til artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 2537/89 som saadan allerede udgoer et tilfaelde af grov uagtsomhed (og dermed falder ind under forordningens artikel 29a, nr. 1). Denne opfattelse maa klart tilbagevises. En tilsidesaettelse af pligten til at give meddelelse falder ind under artikel 29a, nr. 1' s objektive indhold. Spoergsmaalet om forsaet eller grov uagtsomhed angaar derimod bestemmelsens subjektive krav og angaar saaledes spoergsmaalet om, hvorvidt en tilsidesaettelse kan tilregnes den paagaeldende. Det kan ikke ud fra det forhold i sig selv, at bestemmelsen er overtraadt, sluttes, at der foreligger forsaet eller grov uagtsomhed, medmindre man vil frakende dette subjektive krav enhver betydning. Saafremt Kommissionen ved udstedelsen af bestemmelsen faktisk skulle have haft til hensigt at give den en saadan betydning, maatte det i hvert fald konstateres, at dette ikke fremgaar af bestemmelsen. Allerede derfor maa det efter min opfattelse ° paa grund af bestemmelsens karakter af en sanktionsbestemmelse ° vaere udelukket at anlaegge den af Kommissionen foreslaaede fortolkning.
Det femte praejudicielle spoergsmaal
38. Det femte praejudicielle spoergsmaal vedroerer fortolkningen af det i artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 2537/89 anvendte udtryk "aendring i anvendelsen af de anfoerte arealer". Den forelaeggende ret oensker oplyst, om dette udtryk alene omfatter tilfaelde, hvor de paagaeldende arealer anvendes til anden landbrugsproduktion end dyrkning af sojaboenner. Spoergsmaalet skal forstaas paa baggrund af omstaendighederne i den foreliggende sag. Som jeg allerede har naevnt, har Castello gjort gaeldende, at virksomheden maatte undlade at dyrke afgroeder paa en del af de arealer, der var bestemt til dyrkning af sojaboenner, paa grund af uopsaettelige istandsaettelser og paa grund af vejrliget. Castello finder paa dette grundlag, at de paagaeldende arealer laa brak, og at der derfor ikke har vaeret tale om "anvendelse" til landbrugsmaessige formaal.
39. Det er ikke muligt af ordlyden af bestemmelsen at udlede, om producenten ogsaa i saadanne tilfaelde var omfattet af pligten til at give meddelelse om aendringer. Det maa dog fastslaas, at ordlyden klart muliggoer en saadan fortolkning (34).
40. Der er imidlertid aabenbart, at kun en fortolkning, hvorefter der skal gives meddelelse om alle aendringer i anvendelsen af de paagaeldende arealer, vil stemme overens med bestemmelsens hensigt og formaal. Angivelsen af det dyrkede areal og eventuelle aendringer heri skal goere det muligt for de nationale myndigheder at gennemfoere den noedvendige kontrol. Som jeg allerede har naevnt, har de nationale myndigheder til det formaal behov for at kende det faktiske areal, hvorfra hoesten har fundet sted (35). Det er derfor uden betydning, om de paagaeldende arealer var overgaaet til anden landbrugsmaessig anvendelse eller blot laa brak.
Det sjette praejudicielle spoergsmaal
41. Med det sjette spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om der efter artikel 6, stk. 3, tredje afsnit, i forordning nr. 2537/89 ogsaa skal gives meddelelse om aendringer i det tilsaaede areal, der maatte indtraede inden tremaanedersperioden forud for paabegyndelsen af hoesten. I denne forbindelse har Castello under den mundtlige forhandling for Domstolen anfoert, at hoesten fandt sted den 25. september. Den foerste reduktion af det tilsaaede areal fandt sted den 22. juni, mens den anden fandt sted i begyndelsen af september. Det tilkommer den forelaeggende ret at afklare, om disse oplysninger er korrekte. Med henblik paa besvarelsen af det sjette spoergsmaal laegger jeg til grund, at i det mindste en del af aendringerne i det tilsaaede areal fandt sted paa et tidligere tidspunkt end i den i artikel 6, stk. 3, tredje afsnit, naevnte tremaanedersperiode forud for hoestens paabegyndelse.
42. I henhold til artikel 6, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 2537/89 skulle en aendring af det tilsaaede areal, der indtraadte efter underskrivelsen af kontrakten mellem producenten og den foerste opkoeber eller forarbejdningsvirksomheden, men inden indgivelse af kontrakten til det kompetente organ, berigtiges i overensstemmelse hermed. I henhold til artikel 6, stk. 3, tredje afsnit, skulle der gives meddelelse om aendringer af arealet, som indtraadte i tremaanedersperioden forud for paabegyndelsen af hoesten, naar aendringerne havde et bestemt omfang. Efter en ren ordfortolkning skulle der derfor ikke gives meddelelse om aendringer af arealet, som indtraadte efter indgivelsen af kontrakten til det kompetente organ, men inden begyndelsen af tremaanedersperioden forud for hoestens paabegyndelse.
43. Kommissionen anfoerte i foerste omgang, at saadanne tilfaelde ville vaere omfattet af bestemmelsen i andet afsnit. Dette synspunkt anser jeg efter bestemmelsens klare ordlyd for uholdbart. Efter et skriftligt spoergsmaal fra Domstolen har Kommissionen da ogsaa gjort gaeldende, at det ville stride mod bestemmelsens formaal, hvis det skulle laegges til grund, at der i saadanne tilfaelde ikke paahvilede producenten nogen pligt til at give meddelelse. Efter Kommissionens opfattelse foelger det af andet og tredje afsnit, at der ogsaa skal gives meddelelse om aendringer, som indtraeder inden begyndelsen af tremaanedersperioden forud for hoestens paabegyndelse.
44. Jeg er enig med Kommissionen i, at denne teleologiske fortolkning stemmer bedst overens med bestemmelsernes hensigt og formaal. Som jeg allerede har naevnt skal den i artikel 6, stk. 3, fastsatte pligt til at give meddelelse sikre, at de ansvarlige organer raader over noejagtige oplysninger om det faktiske areal, som anvendes til produktion af sojaboenner. Hvorvidt en aendring af arealet indtraeder i loebet af den i tredje afsnit naevnte periode, eller forud herfor, er i saa henseende irrelevant.
45. Imidlertid har Kommissionen ikke vaeret i stand at redegoere for, hvorfor der i tredje afsnit tales om "tremaanedersperioden forud for hoestens paabegyndelse". Saafremt Kommissionens synspunkt var korrekt, maatte hele denne passus betragtes som overfloedig. At den findes, synes dog at pege i retning af, at der herved forfoelges et bestemt formaal. Hvilket dette kunne vaere, er ikke desto mindre uklart.
46. Jeg mener dog, at den af Kommissionen foreslaaede fortolkning kan bringes i overensstemmelse med kravene til retssikkerheden. Mulighederne for fortolkning finder ganske vist deres graenser i en bestemmelses klare ordlyd. Det skal dog paapeges, at bestemmelsen ikke er helt entydig, allerede fordi den fastsaetter den omhandlede periode med henvisning til et tidspunkt, der naeppe nogensinde lader sig fastslaa helt praecist paa forhaand. Det vil saaledes naeppe vaere forkert at antage, at hoesten af sojaboenner paa samme maade som hoesten af andre landbrugsprodukter alt efter vejrliget til tider vil finde sted foer eller efter det oprindeligt forventede tidspunkt. Da meddelelsen om de paagaeldende aendringer i henhold til tredje afsnit, andet punktum, skal foretages "inden otte arbejdsdage fra datoen for den indtrufne aendring", er det nok muligt, at producenten paa det paagaeldende tidspunkt overhovedet ikke kan vaere sikker paa, om aendringen indtraeder i denne tremaanedersperiode. I tvivlstilfaelde maa en agtpaagivende producent derfor under alle omstaendigheder antages at ville have meddelt en aendring af arealet.
Hvad der er vigtigere er, at der i modsat fald ville opstaa en lakune, som lovgiver tydeligvis ikke har tilsigtet. I artikel 6, stk. 3, foerste afsnit, bestemmes det generelt, at de angivne arealer efter kontraktens underskrivelse ikke maatte anvendes til andet end sojadyrkning. Den beslutning fra lovgivers side, som er kommet til udtryk herved, modsvares kun ved en fortolkning, hvorefter der principielt skal gives meddelelse om alle aendringer, der indtraeder efter dette tidspunkt. Opdelingen af den forpligtelse, der foelger af foerste afsnit, paa to selvstaendige bestemmelser kan forklares ved, at de kompetente organer skulle have meddelelse om de faktisk dyrkede arealer. Saa laenge kontrakten ikke var indgivet til det kompetente organ, kunne kontrahenterne tage hensyn til nye forhold, mens dette ikke var muligt efter dette tidspunkt. Derfor skulle alle aendringer, der var indtraadt foer indgivelsen af kontrakten, medtages, mens pligten til at give meddelelse ° efter at kontrakten var blevet indgivet ° kun gjaldt for vaesentlige aendringer.
47. Det boer dog holdes for oeje, at omtalen i tredje afsnit af tremaanedersperioden forud for hoesten meget vel kunne give anledning til misforstaaelser hos de paagaeldende producenter med hensyn til omfanget af deres pligt til at give meddelelse. Under disse omstaendigheder maa den forelaeggende ret saerligt noeje undersoege, om en eventuel tilsidesaettelse af denne bestemmelse fra Castello' s side skyldtes grov uagtsomhed (endsige var forsaetlig). Mig personligt forekommer det tvivlsomt, om der overhovedet forelaa uagtsomhed. Saafremt Kommissionen ° som vi allerede har set det ° ikke er i stand til affatte en bestemmelse af central betydning for, at hele stoetteordningen kan fungere tilfredsstillende, i et passende ordvalg, som ikke kan misforstaas, kan man naeppe med rimelighed bebrejde bestemmelsens adressater, hvis de forstaar den paa den maade, som er naerliggende efter ordlyden.
Det syvende praejudicielle spoergsmaal
48. Det syvende og sidste praejudicielle spoergsmaal vedroerer et fortolkningsproblem, der ligner det netop droeftede. I henhold til artikel 6, stk. 3, tredje afsnit, i forordning nr. 2537/89 skulle der gives meddelelse om en aendring af arealet, "naar" aendringen oversteg 10% af det angivne areal og udgjorde mere end 1 ha areal. Dette synes at pege i retning af, at enhver aendring skulle betragtes separat. Men hvad vil der ske med flere paa hinanden foelgende aendringer, hvoraf ingen hver for sig overstiger 10% af det dyrkede areal, mens de taget under ét overstiger denne procentsats?
49. Ogsaa paa dette punkt er jeg som Kommissionen af den opfattelse, at fortolkningen maa foelge af formaalet med bestemmelsen. Formaalet var at skaffe de kompetente organer saa noejagtige oplysninger som muligt om det faktisk anvendte areal. For forenklingens skyld blev det bestemt, at pligten til at give meddelelse skulle vaere begraenset til aendringer, der efter deres omfang var vaesentlige. Saafremt man imidlertid anvender den i tredje afsnit naevnte taerskelvaerdi paa 10% paa hver enkelt aendring, kunne det foere til, at aendringer, der sammenlagt ville vaere betydningsfulde, ikke skulle indberettes, blot fordi de enkelte aendringer ikke angik mere end 10% af arealet. Den foreliggende sag kan ses som et eksempel paa dette. Dette kan ikke have vaeret formaalet med bestemmelsen. I mine oejne maa det derfor laegges til grund, at der skulle gives meddelelse i henhold til tredje afsnit, og dermed inden otte arbejdsdage fra datoen for den aendring, hvorved den naevnte taerskel blev overskredet.
50. Et indicium for, at denne fortolkning er, hvad lovgiver tilsigtede, kan findes i ordlyden af den tidligere artikel 6, stk. 5 (36). Ifoelge denne var det en forudsaetning for at anvende de deri fastsatte sanktioner, at forskellen mellem "de anmeldte arealer og de faktisk tilsaaede arealer, som kan hoestes" var stoerre en 10%.
51. Det skal dog ogsaa i denne forbindelse understreges, at ordlyden af bestemmelsen som saadan var alt andet end entydig og kunne give anledning til misforstaaelser. Den nationale ret maa derfor undersoege, om Castello' s adfaerd i givet fald skyldtes forsaet eller grov uagtsomhed. Der kan herved henvises til, hvad der allerede er anfoert vedroerende det sjette spoergsmaal (37).
C ° Forslag til afgoerelse
52. Jeg foreslaar derfor, at Domstolen besvarer de af Tribunale civile e penale di Ravenna forelagte spoergsmaal saaledes:
"1) De to foerste spoergsmaal:
Formaalet med den stoetteordning, der blev indfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1491/85 af 23. maj 1985 om fastsaettelse af saerlige foranstaltninger for sojaboenner og Raadets forordning (EOEF) nr. 2194/85 af 25. juli 1985 om almindelige regler vedroerende saerlige foranstaltninger for sojaboenner, var kun at yde stoette for sojaboenner, der blev produceret i Faellesskabet. I forbindelse hermed udgjorde ikke blot forpligtelsen til at dyrke soja paa en af medlemsstaternes omraade, men ogsaa pligten til at give meddelelse i henhold til artikel 6, stk. 3, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2537/89 af 8. august 1989 om gennemfoerelsesbestemmelser til de saerlige foranstaltninger for sojaboenner, en hovedforpligtelse for den producent, der havde interesse i stoetten.
2) Tredje og fjerde spoergsmaal:
De i artikel 29a, nr. 1, i forordning (EOEF) nr. 2537/89 fastsatte sanktioner var i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, navnlig naar henses til bestemmelsen i forordningens artikel 29a, nr. 4.
3) Det femte spoergsmaal:
Ved 'aendring i anvendelsen af de [i kontrakten] anfoerte arealer', i artikel 6, stk. 3, i forordning (EOEF) nr. 2537/89 skulle ikke blot forstaas det tilfaelde, hvor arealerne som helhed eller en del af disse anvendtes til en anden landbrugsproduktion, men ogsaa det tilfaelde, hvor arealerne helt eller delvist laa brak.
4) Det sjette og syvende spoergsmaal:
Pligten til at give meddelelse om aendringer i anvendelsen af de tilsaaede arealer, jf. artikel 6, stk. 3, tredje afsnit, i forordning (EOEF) nr. 2537/89, bestod ogsaa i tilfaelde, hvor aendringerne skete inden tremaanedersperioden forud for den dato, hvor hoesten paabegyndtes. Pligten til at give meddelelse gjaldt ogsaa i tilfaelde, hvor der skete flere paa hinanden foelgende aendringer, hvoraf ingen hver for sig udgjorde mere end 10% af det i kontrakten angivne areal, men som sammenlagt oversteg denne procentsats.
For saa vidt angaar de to sidstnaevnte tilfaelde bemaerkes, at de i artikel 29a, nr. 1, i forordning (EOEF) nr. 2537/89 fastsatte sanktioner ikke kunne anvendes, medmindre der forelaa forsaet eller grov uagtsomhed fra producentens side. Den forelaeggende ret maa ° i betragtning af, at ordlyden af forordningens artikel 6, stk. 3, tredje afsnit, kunne misforstaas ° noeje undersoege, om dette var tilfaeldet."
(*) Originalsprog: tysk.
(1) ° EFT L 151, s. 15.
(2) ° EFT L 204, s. 1, som aendret ved Raadet forordning (EOEF) nr. 2218/88 af 19.7.1988 om aendring af forordning (EOEF) nr. 2194/85 om fastsaettelse af almindelige regler vedroerende saerlige foranstaltninger for sojaboenner (EFT L 197, s. 12).
(3) ° I den oprindelige version af forordning nr. 2194/85 var der tale om den foerste opkoeber . Efter aendringen ved forordning nr. 2218/88 anvendtes derimod forarbejdningsvirksomhed . Muligvis var hensigten hermed kun at betale stoette til foerste opkoebere, som samtidig var forarbejdningsvirksomheder (jf. ogsaa forordningens artikel 2, stk. 2). Imidlertid tales der andetsteds i forordningen, ogsaa efter aendringen, stadig om den foerste opkoeber . Dette spoergsmaal skal jeg ikke behandle naermere paa dette sted, da det er uden relevans for besvarelsen af de praejudicielle spoergsmaal.
(4) ° EFT L 245, s. 8, som aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 150/90 af 19.1.1990 (EFT L 18, s. 10). Forordning nr. 2537/89 erstattede den forordning, der foerst gjaldt paa dette omraade, nemlig Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2329/85 af 12.8.1985 om gennemfoerelsesbestemmelser til de saerlige foranstaltninger for sojaboenner (EFT L 218, s. 16).
(5) ° Den tyske affattelse af bestemmelsen, der helt igennem kan ses som et bidrag til emnet humor inden for juraen, er foelgende:
Die Nichtbeachtung der Vorschriften des Absatzes 2 Buchstaben e) und f) oder der Absaetze 3 und 4 zieht die Ungueltigkeit des Vertrages im Hinblick auf die vorliegende Regelung nach sich. Die Sojabohnen, die unter diesem Vertrag geerntet werden, verlieren die Beihilfefaehigkeit, es sei denn, dass nach der UEberzeugung der Mitgliedstaaten weder Fahrlaessigkeit noch ein schwerer Fehler vorliegt. Im uebrigen kann die Nichtbeachtung der Vorschriften des Absatzes 3 den Ausschluss des Erzeugers von den Verguenstigungen der vorliegenden Regelung fuer die Dauer des folgenden Wirtschaftsjahres nach sich ziehen, falls weder Fahrlaessigkeit noch ein schwerer Fehler vorliegt.
Die Bestimmungen des vorstehenden Unterabsatzes finden keine Anwendung, wenn die Kontrolle der Flaechen eine Differenz zwischen den erklaerten Flaechen und den tatsaechlich eingesaeten Flaechen, die geerntet werden koennen, erkennen laesst, die groesser als 10% ist.
(6) ° EFT L 18, s. 10.
(7) ° EFT L 356, s. 17.
(8) ° EFT L 181, s. 12.
(9) ° En naermere redegoerelse for disse to forordninger findes i generaladvokat Jacob' s forslag til afgoerelse af 9.3.1994 i sag C-353/92 (Graekenland mod Raadet, dom af 14.7.1994, Sml. I, s. 3411, paa s. 3414).
(10) ° Det kan paa grundlag de foreliggende oplysninger ikke fastslaas uden enhver tvivl, hvorvidt Cereol ansoegte om stoetten som forarbejdningsvirksomhed (som haevdet af Kommissionen) eller som foerste opkoeber . I sit skriftlige indlaeg har Cereol, der ikke gav moede under den mundtlige forhandling for Domstolen, anvendt udtrykket den foerste opkoeber . Dette spoergsmaal kan dog henstaa uafklaret, da det ikke har betydning for besvarelsen af de forelagte spoergsmaal (jf. ogsaa fodnote 3).
(11) ° Dom af 2.6.1994, sag C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Sml. I, s. 2283, praemis 26.
(12) ° Dom af 27.11.1986, sag 21/85, Maas, Sml. s. 3537, praemis 15.
(13) ° Jf. dommen i Exportslachterijen-sagen (fodnote 11), praemis 27.
(14) ° Jf. dommen i Maas-sagen (fodnote 12), praemis 15.
(15) ° Dom af 20.2.1979, sag 122/78, Sml. s. 677.
(16) ° Jf. Buitoni-dommen (fodnote 15), praemis 19 og 20.
(17) ° Dom af 2.12.1982, sag 272/81, Sml. s. 4167.
(18) ° Jf. ovenstaaende fodnote 17, praemis 13 og 14.
(19) ° Dom af 2.12.1982, sag 273/81, Sml. s. 4193.
(20) ° Dom af 23.2.1983, sag 66/82, Sml. s. 395.
(21) ° Jf. fodnote 20, praemis 13 og 18.
(22) ° Jf. fodnote 12.
(23) ° Jf. fodnote 12, praemis 18.
(24) ° Jf. fodnote 12, praemis 24, 26 og 28.
(25) ° Jf. punkt 2.
(26) ° Dette blev fremhaevet af Kommissionens repraesentant under den mundtlige forhandling for Domstolen, under henvisning til, at den maalpris for sojaboenner, som var gaeldende i Faellesskabet i det for sagen relevante tidsrum, var ca. dobbelt saa hoej som verdensmarkedsprisen.
(27) ° Min fremhaevelse.
(28) ° Det bemaerkes, at den foerste opkoeber i henhold til artikel 2, stk. 1, litra a), i forordning nr. 2194/85 havde pligt til at give meddelelse om saadanne tilfaelde til de kompetente myndigheder.
(29) ° Dom af 2.5.1990, sag C-357/88, Hoperman, Sml. I, s. 1669, praemis 7.
(30) ° Jf. f.eks. dom af 27.10.1992, sag C-240/90, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 5383, praemis 38.
(31) ° Castello har i denne forbindelse med rette henvist til artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 2194/85, hvorefter den sikkerhed, som der skal stilles sammen med en ansoegning om stoette, under visse betingelser helt eller delvis fortabes.
(32) ° Jf. punkt 8.
(33) ° Jf. punkt 18.
(34) ° Jf. ogsaa bestemmelsens ordlyd paa fransk ( toute altération ... dans la destination ), italiensk ( qualsiasi modifica ... alla destinazione ), engelsk ( any change in the use ), nederlandsk ( elke wijziging ... in de bestemming ), spansk ( toda alteración ... en el destino ), portugisisk ( qualquer alteraçao em relação à utilização ) og dansk ( enhver aendring i anvendelsen ).
(35) ° Jf. punkt 25.
(36) ° Jf. punkt 8.
(37) ° Jf. punkt 47.