61996CC0185_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
A - Einführung
1 Die Kommission betreibt das vorliegende Vertragsverletzungsverfahren gegen die Republik Griechenland wegen einer Reihe von Verstössen gegen den gemeinschaftsrechtlich verankerten Gleichbehandlungsgrundsatz, und zwar wegen Verstössen aufgrund von gesetzlichen Regelungen, von Durchführungsvorschriften und durch eine diskriminierende Verwaltungspraxis. Im wesentlichen geht es um die Anerkennung nichtgriechischer Familien als kinderreich im Sinne der griechischen Rechtsvorschriften und um die an diesen Status anknüpfenden Sozialleistungen, die in der Regel griechischen Staatsangehörigen vorbehalten werden.
2 Die Kommission beantragt,
- festzustellen, daß die Griechische Republik insofern gegen ihre Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht, insbesondere aus den Artikeln 48 und 52 EG-Vertrag, 7 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68(1), 7 der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70(2), 7 der Richtlinie 75/34/EWG(3) und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71(4), verstösst, als sie durch Rechtsvorschriften oder Verwaltungspraxis gemeinschaftsangehörige Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit in der Anerkennung als kinderreich im Hinblick auf die Gewährung entsprechender Leistungen, wie sie für kinderreiche Familien vorgesehen sind, und von der Gewährung von Familienbeihilfen ausschließt,
- der Griechischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
3 Die Griechische Republik beantragt,
- die Klage abzuweisen,
- der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
B - Sachverhalt
4 Die Kommission wurde durch Beschwerden auf die angeprangerten Ungleichbehandlungen aufmerksam. Noch im Verlauf des schriftlichen Verfahrens vor dem Gerichtshof gingen Beschwerden bei der Kommission ein. Vor der förmlichen Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens hatte die Kommission bereits 1992 einen Briefwechsel mit der ständigen Vertretung der Griechischen Republik. Die Kommission schrieb unter dem 2. März 1992(5) und dem 11. Juni 1992(6) an die Ständige Vertretung, die unter dem 23. Juni 1992(7) antwortete. Die Kommission ging weiterhin von der Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der griechischen Rechtslage aus und leitete durch Aufforderungsschreiben vom 20. Juli 1993(8) das Vertragsverletzungsverfahren ein. Das Schreiben blieb unbeantwortet, so daß die Kommission am 18. Mai 1995(9) eine mit Gründen versehene Stellungnahme unter Fristsetzung von zwei Monaten abgab. Mit Schreiben vom 3. August 1995(10) kündigte die Ständige Vertretung eine Gesetzesänderung an. Die Kommission nahm dazu unter dem 13. Oktober 1995(11) Stellung. Mit Schreiben vom 19. Dezember 1995(12) übermittelte die Ständige Vertretung einen Gesetzesvorschlag. Die Kommission antwortete darauf mit Schreiben vom 24. April 1996(13). Zeitpunkt und Ausmaß der beabsichtigten Gesetzesänderung erschienen der Kommission unbefriedigend, so daß sie unter dem 2. Mai 1996 Klage erhob, die beim Gerichtshof am 31. Mai 1996 einging und der griechischen Regierung am 11. Juli 1996 zugestellt wurde.
5 Im Verlauf des Verfahrens vor dem Gerichtshof teilte die griechische Regierung durch Schreiben vom 3. April 1997 mit, die angekündigte Gesetzesänderung sei inzwischen durch Artikel 39 des Gesetzes Nr. 2459/97 erfolgt.(14) Auf die Gesetzesänderung hingewiesen, hielt die Kommission dennoch an der Klage fest.
6 Die einzelnen streitgegenständlichen Rechtsnormen stellen sich wie folgt dar:
1. Gesetz 1910/1944
In Artikel 1 des Gesetzes werden die materiell-rechtlichen Voraussetzungen der Berechtigten einer kinderreichen Familie festgelegt, während Artikel 2 aufwendige verfahrensrechtliche Voraussetzungen für die Anerkennung des Status aufstellt. Die Artikel 3 bis 12 enthalten eine Reihe sozialer Vergünstigungen von unterschiedlicher Aktualität.
2. Gesetzesverordnung 1153/1972
Diese Verordnung sieht sowohl monatlich als auch jährlich auszahlbare Familienleistungen vor. Je nach Anzahl der Kinder betragen die Leistungen 500 bis 1 000 DR pro Monat beziehungsweise 2 000 bis 2 500 DR pro Jahr(15) und sind an die griechische Staatsangehörigkeit beziehungsweise Volkszugehörigkeit geknüpft.
3. Gesetz 1892/1990
Artikel 63 dieses Gesetzes vom 31. Juli 1990 sieht für Mütter, die ein drittes Kind zur Welt gebracht haben, in den Absätzen 1 und 2 eine monatliche Leistung von 34 000 DR während drei Jahren beziehungsweise bis zur Vollendung des dritten Lebensjahres des Kindes vor. Der als Elternteil einer kinderreichen Familie im Sinne des Gesetzes 1910/1944 anerkannten Mutter, wird nach Absatz 3 der Vorschrift eine monatliche Unterstützung bis zur Vollendung des 25. Lebensjahres ihres jüngsten und unverheirateten Kindes gewährt.
Absatz 4 sieht schließlich eine lebenslängliche Rente für die Mutter vor.
4. Ministerialverordnung Nr. CIa/440 vom 7/21. Februar 1991
Es handelt sich um eine Durchführungsverordnung zum Gesetz 1892/1990. Die Artikel 2, 13 und 14 stellen gewisse Zugangsbedingungen für die in Artikel 63 des Gesetzes 1892/1990 vorgesehenen Leistungen auf. Zusammenfassend ist festzuhalten, daß sämtliche aufgrund dieses Rechtsakts zu gewährenden Leistungen an die griechische Staats- bzw. Volkszugehörigkeit der Begünstigten gebunden sind. Der Verlust der Staatsangehörigkeit bewirkt beispielsweise unmittelbar den Verlust des Leistungsanspruchs(16).
7 Die Kommission vertritt den Standpunkt, alle auf die im vorigen genannten Rechtsvorschriften gestützten Leistungen wären an die griechische Staatsangehörigkeit(17) gebunden, was eine gemeinschaftsrechtswidrige Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit darstelle. Die Ungleichbehandlung beruhe entweder unmittelbar auf den gesetzlichen Vorschriften oder jedenfalls auf einer diskriminierenden Verwaltungspraxis, wie z. B. bei der Anwendung des Gesetzes 1910/1944. Die Ungleichbehandlung verstieße gegen das gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbot in einigen seiner Ausprägungen im Vertrag und im abgeleiteten Gemeinschaftsrecht.
8 Die Kommission stützt sich auf die Artikel 7(18), 48 und 52 des Vertrages sowie auf Artikel 7 der Verordnung Nr. 1612/68(19), Artikel 7 der Verordnung Nr. 1251/70(20), Artikel 7 der Richtlinie 75/34(21) und Artikel 3 der Verordnung Nr. 1408/71(22).
9 Den Leistungen sei gemeinsam, daß es sich um Beihilfen sozialen Charakters handele, wobei es um solche mit und ohne Bedürftigkeitsprüfung gehe. Bei einer rein abstrakten Betrachtungsweise könnten einige der Leistungen sowohl in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 als auch in den der Verordnung Nr. 1612/68 fallen. Maßgeblich seien im konkreten Fall die Umstände des Einzelfalls. Daß eine Leistung rein hypothetisch in den Anwendungsbereich beider Verordnungen fallen könne, sei von der Rechtsprechung(23) anerkannt.
10 Einige der Leistungen seien als Familienleistungen beziehungsweise Familienbeihilfen im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71(24) zu qualifizieren. Zur Beurteilung der Frage, ob eine Leistung an den Verordnungen Nr. 1612/68, Nr. 1408/71, Nr. 1251/70 oder der Richtlinie 75/34 zu messen sei, komme es auf die persönliche Situation des Antragstellers an. So sei es von Bedeutung, ob er als Arbeitnehmer oder Selbständiger beschäftigt sei, ob er im aktiven Erwerbsleben stehe oder von seinem Verbleiberecht Gebrauch mache, und ob er eigene oder abgeleitete Rechte geltend mache. Auf Anfrage des Gerichtshofes hat die Kommission eine Aufstellung der in Rede stehenden Rechtsvorschriften und ihres potentiellen Anwendungsbereichs vorgelegt.
11 Insofern als sich die griechische Regierung darauf beruft, daß einige der Leistungen aus demographischen Gründen gewährt würden, weist die Kommission darauf hin, daß entsprechend der Rechtsprechung des Gerichtshofes(25) demographische Überlegungen nicht geeignet seien, eine Diskriminierung zu rechtfertigen. Schließlich sei die Vorlage eines Gesetzesentwurfs zur Änderung der kritisierten Rechtsvorschriften jedenfalls teilweise als Eingeständnis eines Änderungsbedarfs der in Rede stehenden Vorschriften zu werten. Die von der griechischen Regierung in Bezug genommene Arbeitsgesetzgebung sei nicht Gegenstand des Verfahrens.
12 Die griechische Regierung ist der Ansicht, die Klage sei unbegründet. Für die Vorwürfe gebe es überdies teilweise keine Gründe. So seien die Ausgangsfälle ungenau geschildert.
13 Die rechtliche Situation kinderreicher Familien sei in verschiedenen Normen geregelt. Die ihr zugebilligten Rechte seien in mehreren Rechtsakten verstreut. Allein die Definition einer "kinderreichen Familie" sei uneinheitlich. Die Vielfalt der in Betracht zu ziehenden Rechtsvorschriften erkläre die bisher unvollständige Berücksichtigung der Gemeinschaftsbürger. Ihre Anerkennung als Leistungsberechtigte sei in Gang.
14 Den Leistungen an Mitglieder einer kinderreichen Familie sei gemeinsam, daß sie auf historischen und soziologischen Gründen beruhen. Der Schutz der Familie habe Verfassungsrang. Ein Teil der Leistungen beruhe angesichts der Überalterung des griechischen Volkes auf demographischen Gründen. Einige der von der Kommission bezeichneten Vorschriften seien überholt. Die Artikel 3, 4, 5, 6, 9 und 12 des Gesetzes 1910/1944 seien aus verschiedenen Gründen inzwischen - beziehungsweise für den vorliegenden Rechtsstreit(26) - gegenstandslos.
15 Für Leistungen nach der Gesetzesverordnung 1153/1972(27) sei der Status einer kinderreichen Familie im Sinne des Gesetzes 1910/1944 nicht maßgeblich. Dabei könnten auch Gemeinschaftsbürger in den Genuß der Leistungen kommen, da Anhang I der Beitrittsakte eine Liste zu Artikel 21 der Akte enthalte, unter deren Titel "IX - Sozialpolitik" Anhang V der Verordnung Nr. 1408/71 um den Buchstaben "E - Griechenland" erweitert worden sei, der eine Definition der auf die Gewährung von Familienbeihilfen anspruchsberechtigten Arbeitnehmer enthält(28).
16 Die Leistungen nach Artikel 63 des Gesetzes 1892/1990(29) würden zur Verfolgung demographischer Ziele gewährt. Sie hätten den Charakter einer Auszeichnung für die besonderen Leistungen der Mutter einer kinderreichen Familie für die Gesellschaft. Insbesondere die lebenslange Rente werde "ehrenhalber" gewährt. Gerade diese Rente sei keiner Zuordnung unter die Verordnung Nr. 1408/71 noch der Verordnung Nr. 1612/68 fähig. Soweit demographische Gründe allein zur Rechtfertigung der Leistungsgewährung an Personen griechischer Volkszugehörigkeit nicht ausreichen, müsse das darüber hinausgehende Element der moralischen Anerkennung der Leistungen für das Gemeinwesen in Betracht gezogen werden. Insofern sei auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes in den Rechtssachen Even und de Vos zu verweisen(30). Im übrigen sei im Hinblick auf die anderen in Artikel 63 des Gesetzes 1892/1990 genannten Leistungen eine Gesetzesänderung in Gang. Die Arbeitsgesetzgebung sei ohnehin Gegenstand einer Revision, um sie an gemeinschaftsrechtliche Vorgaben anzupassen.
17 Die von der griechischen Regierung mit Schreiben vom 3. April 1997 mitgeteilte Gesetzesänderung(31) durch Artikel 39 des Gesetzes Nr. 2459/97 hat im wesentlichen folgenden Inhalt: Die Artikel 1 und 2 des Gesetzes Nr. 1910/1944 (Definition und Verfahren zur Anerkennung einer Familie als kinderreich) werden ausdrücklich auf Gemeinschaftsbürger ausgedehnt(32). Die in Artikel 63 Absätze 1 bis 3 des Gesetzes 1892/1990 beschriebenen Leistungen (monatlich auszahlbare Familienleistungen an die Mutter) werden ausdrücklich auch Gemeinschaftsangehörigen unter den gleichen wie für Griechen geltenden Bedingungen zugänglich gemacht.(33)
C - Stellungnahme
a - Zulässigkeit
18 Angesichts der im Verlauf des schriftlichen Verfahrens eingetretenen Rechtsänderung stellt sich zumindest teilweise die Frage nach dem Rechtsschutzinteresse an dem Verfahren.
19 Dadurch, daß die griechische Regierung Rechtsnormen erlassen hat, die - das sei hier unterstellt - dem Klagebegehren jedenfalls partiell abgeholfen haben, könnte eine teilweise Erledigung der Hauptsache eingetreten sein. In der Praxis des Gerichtshofes ist es jedoch unüblich, eine Erledigungserklärung in einem Vertragsverletzungsverfahren auszusprechen. Dieses Erscheinungsbild beruht auf den Besonderheiten des Infraktionsverfahrens. Zum einen ist es verbreitete Praxis, daß die Kommission als Betreiberin des Vertragsverletzungsverfahrens das Verfahren regelmässig durch Klagerücknahme beendet, wenn dem vertragswidrigen Zustand abgeholfen worden ist. Die Struktur des Vertragsverletzungsverfahrens mit seinem obligatorischen Vorverfahren zielt auf die Möglichkeit einer gütlichen Einigung in jedem Stadium des Verfahrens(34). Zum anderen ist nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes das Rechtsschutzinteresse zu bejahen, wenn das inkriminierte Verhalten bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist noch andauert.(35)
20 Unstreitig war die von der Kommission beanstandete Rechtslage bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist voll umfänglich in Kraft. Von einem Rechtsschutzinteresse für das Klageverfahren kann somit grundsätzlich ohne weitere Prüfung ausgegangen werden.
b - Begründetheit
21 Das vertraglich verankerte gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbot zählt zu den Grundpfeilern der Gemeinschaftsrechtsordnung. Es ist den Grundfreiheiten immanent. Ausgangspunkt im Rahmen der Freizuegigkeit der Personen sind daher zu Recht die Artikel 6, 48 Absatz 2 und 52 des Vertrages. Das Verbot von Ungleichbehandlungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit erfährt eine Konkretisierung in Rechtsakten des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts und wird so in dem jeweiligen Regelungszusammenhang operationell.
22 In der Verordnung Nr. 1612/68 über die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft heisst es in Artikel 7 Absätze 1 und 2 beispielsweise:
"(1) Ein Arbeitnehmer, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist, darf auf Grund seiner Staatsangehörigkeit im Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten hinsichtlich der Beschäftigungs-und Arbeitsbedingungen, insbesondere im Hinblick auf Entlohnung, Kündigung und, falls er arbeitslos geworden ist, im Hinblick auf berufliche Wiedereingliederung oder Wiedereinstellung, nicht anders behandelt werden als die inländischen Arbeitnehmer.
(2) Er genießt dort die gleichen sozialen und steuerlichen Vergünstigungen wie die inländischen Arbeitnehmer."
In der Verordnung Nr. 1408/71 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, heisst es in Artikel 3 Absatz 1 etwa:
"Die Personen, die im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnen und für die diese Verordnung gilt, haben die gleichen Rechte und Pflichten aufgrund der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats wie die Staatsangehörigen dieses Staates, soweit besondere Bestimmungen dieser Verordnungen nichts anderes vorsehen."
Nach Artikel 7 der Verordnung Nr. 1251/70 über das Recht der Arbeitnehmer, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verbleiben, gilt "das in der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates festgelegte Recht auf Gleichbehandlung [...] auch für die Begünstigten der vorliegenden Verordnung."
Und in der Richtlinie 75/34 über das Recht der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, nach Beendigung der Ausübung einer selbständigen Tätigkeit im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zu verbleiben, heisst es in Artikel 7: "Die Mitgliedstaaten erhalten für die Verbleibeberechtigten das in den Richtlinien des Rates zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit auf Grund von Abschnitt III des Allgemeinen Programms festgelegte Recht auf Gleichbehandlung aufrecht."
23 Zusammenfassend lässt sich festhalten, daß der gemeinschaftsrechtliche Gleichbehandlungsgrundsatz für Arbeitnehmer und Selbständige während ihres Erwerbslebens und darüber hinaus gilt, soweit sie von ihrem Verbleiberecht Gebrauch machen. Nach Maßgabe des persönlichen Anwendungsbereichs der einschlägigen Rechtsakte kommen auch Familienangehörige der bezeichneten Personen in den Genuß des Gleichbehandlungsgrundsatzes.
24 Bei sämtlichen in Rede stehenden Leistungen des griechischen Rechts, die Gegenstand des Verfahrens sind, handelt es sich um Leistungen sozialen Charakters, die entweder in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 fallen oder von Artikel 7 der Verordnung Nr. 1612/68 erfasst werden. Der sachliche Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 wird in Artikel 4 wie folgt definiert:
"(1) Diese Verordnung gilt für alle Rechtsvorschriften über Zweige der sozialen Sicherheit, die folgende Leistungsarten betreffen:
a) - g) ...
h) Familienleistungen
..."
25 Nach ständiger Rechtsprechung kann eine Leistung dann als Sozialversicherungsleistung angesehen werden, "wenn sie den Empfängern unabhängig von jeder auf Ermessensausübung beruhenden Einzelfallbeurteilung der persönlichen Bedürftigkeit aufgrund einer gesetzlich umschriebenen Stellung gewährt wird und sich auf eines der in Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 ausdrücklich aufgezählten Risiken bezieht."(36)
26 Artikel 1 Buchstabe u) enthält eine Definition der Familienleistungen und -beihilfen. Es heisst dort: "i) $Familienleistungen`: Alle Sach- oder Geldleistungen, die zum Ausgleich von Familienlasten im Rahmen der in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h) genannten Rechtsvorschriften bestimmt sind, jedoch mit Ausnahme der in Anhang II aufgeführten besonderen Geburts- oder Adoptionsbeihilfen;
ii) $Familienbeihilfen`: Regelmässige Geldleistungen, die ausschließlich nach Maßgabe der Zahl und gegebenenfalls des Alters von Familienangehörigen gewährt werden."
In Anhang II der Verordnung sind für Griechenland keine Geburts- oder Adoptionsbeihilfen aufgeführt. Es heisst dort ausdrücklich: "keine".
27 Wie die Kommission zu Recht vorträgt, kommt es in der Tat auf die konkrete Situation des Berechtigten an, um ein abschließendes Urteil darüber zu fällen, welche der bezeichneten Gemeinschaftsrechtsnormen zur Anwendung kommt. Auf der abstrakten Ebene des Vertragsverletzungsverfahrens ist diese Prüfung nicht möglich. Das hindert jedoch grundsätzlich nicht, eine gemeinschaftsrechtswidrige Verletzung des Gleichbehandlungsgebots festzustellen, sind doch alle benannten Rechtsvorschriften Ausdruck des gemeinschaftsrechtlichen Verbots von Diskriminierungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit.
1. Zum Gesetz 1910/1944
28 Unstreitig regeln die Artikel 1 und 2 des Gesetzes 1910/1944 Voraussetzungen und Verfahren zur Erlangung des formal-rechtlichen Status einer "kinderreichen Familie". Obwohl diese Vorschriften nicht ausdrücklich an die griechische Staatsangehörigkeit anknüpfen, muß man davon ausgehen, daß die Anerkennung in ständiger Verwaltungspraxis Angehörigen griechischer Volkszugehörigkeit vorbehalten war. Davon zeugen zum einen die Beschwerden, die die Kommission zum Tätigwerden veranlasst haben. Zum anderen lässt auch die Verteidigung der griechischen Regierung vermuten, daß die Anerkennung einer Familie als kinderreich im Sinne der Vorschriften den Gemeinschaftsangehörigen versagt war, da sie zunächst nur auf den veralteten Inhalt des Gesetzes abgestellt hat, in dem Gesetz Nr. 2459/97 dann aber doch die Anwendung der Artikel 1 und 2 des Gesetzes 1910/1944 auf Gemeinschaftsangehörige ausgedehnt wurde.
29 Selbst wenn - wie die griechische Regierung vorträgt - die Artikel 3, 4, 5, 6, 9 und 12 des Gesetzes 1910/1944 überholt sein sollten, dann bleiben - worauf die Kommission in der mündlichen Verhandlung auch ausdrücklich hingewiesen hat -, die Artikel 7, 8, 10 und 11 von aktueller Bedeutung. Sie regeln soziale Vergünstigungen, für deren Erlangung die Anerkennung als kinderreiche Familie im Sinne der Artikel 1 und 2 eine unabdingbare Voraussetzung ist. Artikel 7 des Gesetzes z. B. hat die Reduzierung aller im Zuge von Rechtsstreitigkeiten entstehenden Kosten auf die Hälfte zum Gegenstand. Artikel 8 regelt gewisse Steuererleichterungen bzw. Steuerbefreiungen. Artikel 10 hat neben bestimmten Vergünstigungen im öffentlichen Dienst die Verbilligung der Tarife im öffentlichen Transportwesen zum Gegenstand. Artikel 11 regelt finanzielle Unterstützungsleistungen etwa zur Betreuung minderjähriger oder kranker Kinder bzw. solche Leistungen, die ein Beitrag zur Finanzierung der Aussteuer der Töchter sind.
2. Zur Gesetzesverordnung 1153/1972
30 Diese Verordnung enthält unmittelbar eine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit, indem ausdrücklich auf die griechische Staatsangehörigkeit der Berechtigten abgestellt wird. Zwar stellt sich die griechische Regierung auf den Standpunkt, die Zugangsvoraussetzungen seien Gemeinschaftsangehörigen durch die Beitrittsakte eröffnet worden. Die in Bezug genommene Stelle der Beitrittsakte enthält jedoch nur eine Definition der auf die Gewährung von Familienbeihilfen anspruchsberechtigten Arbeitnehmer zum Zweck der Anwendung der Verordnung Nr. 1408/71. Die Gewährungsvorschriften werden dabei nicht benannt. Selbst wenn diese implizit im Rahmen der Anwendung der Verordnung Nr. 1408/71 zum Tragen kommen sollten, ändert das nichts an der dann mißverständlichen Abfassung der Gesetzesverordnung Nr. 1153/1972. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes reicht die Änderung einer Verwaltungspraxis nicht, um einer vertragswidrigen Gesetzeslage abzuhelfen(37). Die betreffenden Vorschriften müssen unmißverständlich an die Anforderung des Gemeinschaftsrechts angepasst werden.
3. Zum Gesetz 1892/1990
31 Bei den Leistungen nach Artikel 63 Absätze 1 bis 3 des Gesetzes handelt es sich um Familienleistungen im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71, deren Bezug über die Ministerialverordnung Nr. CIa/440 vom 7/21. Februar 1991 ausdrücklich Griechen vorbehalten ist. Demographische Gründe, auf die die griechische Regierung die Gewährung der Leistungen stützt, sind jedoch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes(38) nicht geeignet, eine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit zu rechtfertigen. Es geht bei diesen Vorschriften auch nicht um eine mißverständliche Auslegung des nationalen Rechts vor dem Hintergrund des Gemeinschaftsrechts, sondern um eine ausdrücklich nach dem Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft erlassene diskriminierende Regelung.
32 Gleiches gilt aber auch für die nach Artikel 63 Absatz 4 des Gesetzes gewährte Rente. Als "regelmässige Geldleistungen, die ausschließlich nach Maßgabe der Zahl und gegebenenfalls des Alters von Familienangehörigen gewährt werden", ist sie als Familienbeihilfe im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71 zu betrachten. Auch der Ehegatte eines Arbeitnehmers kann sich im Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 auf den Gleichbehandlungsgrundsatz nach Artikel 3 der Verordnung berufen.(39)
33 Selbst wenn man Zweifel an der Einordnung der Leistung nach den Kategorien der Verordnung Nr. 1408/71 haben sollte, dann ist auf jeden Fall davon auszugehen, daß es sich um eine soziale Vergünstigung im Sinne des Artikels 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 handelt. Diese werden in ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes definiert als alle diejenigen, "die, - ob sie an einen Arbeitsvertrag anknüpfen oder nicht - den inländischen Arbeitnehmern wegen ihrer objektiven Arbeitnehmereigenschaft oder einfach wegen ihres Wohnorts im Inland allgemein gewährt werden und deren Ausdehnung auf die Arbeitnehmer, die Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaats sind, deshalb als geeignet erscheint, deren Mobilität innerhalb der Gemeinschaft zu erleichtern".(40) Selbst wenn die Mutter der kinderreichen Familie die Arbeitnehmereigenschaft nicht in eigener Person verwirklichte, wäre es ausreichend, wenn der Vater als Arbeitnehmer im Sinne der Vorschrift zu betrachten wäre, da nach Artikel 10 der Verordnung Nr. 1612/68 auch der Ehegatte des Arbeitnehmers Begünstigter der Verordnung ist. Die Gleichbehandlung der Familienangehörigen im Bereich der sozialen Vergünstigungen gemäß Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 ist in ständiger Rechtsprechung anerkannt.(41) Daraus folgt, daß die Rente nach Artikel 63 Absatz 4 des Gesetzes gemeinschaftsangehörigen Müttern mehrerer Kinder unter den gleichen Voraussetzungen wie Griechinnen zu gewähren ist.
34 Auf das Argument der griechischen Regierung, die Rente werde "ehrenhalber" zur Anerkennung der Verdienste der Mütter einer kinderreichen Familie gewährt und sei daher Griechinnen vorzubehalten, ist zu entgegnen, daß die Leistung gemeinschaftsangehöriger Mütter für die Gesellschaft der griechischer Frauen vergleichbar ist. Man wird davon ausgehen können, daß in Griechenland ansässige Eltern und Kinder einer kinderreichen Familie Steuern und Sozialabgaben an das griechische System entrichten. Der gesellschaftliche Nutzen geht daher weit über einen moralischen Beitrag hinaus. Die Rechtsprechung Even und de Vos, wo es um eine Vergünstigung beim Bezug der Altersrente für in Kriegszeiten für das Land erduldeter Prüfungen(42) ging, bzw. einen sozialversicherungsrechtlichen teilweisen Ausgleich für die mit der Wehrpflicht verbundenen Nachteile(43), ist auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Die Situation des persönlichen Opfers für das Land, dessen Staatsangehörigkeit der Begünstigte hat, ist nicht vergleichbar. Soweit die Vergünstigung nach Artikel 63 Absatz 4 des Gesetzes Nr. 1892/1990 als eine in den sachlichen Anwendungsbereich der Verordnungen Nrn. 1408/71 bzw. 1612/68 fallende zu betrachten ist, wird der hier vertretene Standpunkt auch durch das Urteil Romero(44) bestätigt, in dem Zeiten der durch Wehrpflicht - auch in einem anderen Mitgliedstaat - unterbrochenen Ausbildung als förderungsfähige Zeiten im Rahmen der Gewährung einer Waisenrente anerkannt wurden.
35 Abschließend sei auf Artikel 39 des Gesetzes Nr. 2459/97 eingegangen. Der Kommission ist beizupflichten, daß dieses Gesetz dem vertragswidrigen Zustand nur partiell abgeholfen hat. Die mißverständliche Fassung der Gesetzesverordnung Nr. 1153/1972 bleibt bestehen. Die Leistungen nach Artikel 63 des Gesetzes 1892/1990 werden Gemeinschaftsangehörigen nur teilweise zugänglich gemacht. Erschwerend kommt hinzu, daß das Gesetz Nr. 1892/1990 in Verbindung mit der Ministerialverordnung Nr. CIa/440 vom 7/21. Februar 1991 erst geraume Zeit nach dem Beitritt der Griechischen Republik zur Europäischen Gemeinschaft erlassen wurde. Im Hinblick auf die Leistungen nach Artikel 63 Absatz 4 des Gesetzes Nr. 1892/1990 beharrt die griechische Regierung auf ihrer Haltung, eine Diskriminierung aus demographischen Gründen rechtfertigen zu können. Selbst unter Berücksichtigung des Gesetzes Nr. 2459/97(45) wäre daher eine Vertragsverletzung der Griechischen Republik festzustellen. Darauf kommt es aber nicht an, da sich die Rechtslage bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist als Vertragsverletzung darstellt. Dem Klagebegehren der Kommission ist daher in vollem Umfang stattzugeben.
Kosten
Gemäß Artikel 69 § 2 erster Absatz der Verfahrensordnung wird die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten verurteilt. Da die Beklagte nach der hier vorgeschlagenen Lösung unterliegen würde, hätte sie die Kosten des Verfahrens zu tragen.
D - Ergebnis
36 Als Ergebnis vorstehender Überlegungen schlage ich vor, wie folgt zu entscheiden:
1. Die Griechische Republik hat gegen ihre Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht, insbesondere aus den Artikeln 48 und 52 EG-Vertrag, 7 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68, 7 der Verordnung Nr. (EWG) 1251/70, 7 der Richtlinie 75/34/EWG und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 verstossen, indem sie durch Rechtsvorschriften und Verwaltungspraxis gemeinschaftsangehörige Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit von der Anerkennung als kinderreich im Hinblick auf die Gewährung von Leistungen, wie sie für kinderreiche Familien vorgesehen sind, und von der Gewährung von Familienbeihilfen ausschließt.
2. Die Griechische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.
(1) - ABl. L 257 vom 19. Oktober 1968, S. 2.
(2) - ABl. L 142 vom 30. Juni 1970, S. 24.
(3) - ABl. L 14 vom 20. Januar 1975, S. 10.
(4) - ABl. L 149 vom 5. Juli 1971, S. 2.
(5) - Referenz Nr. 3411, vgl. Anhang I zur Klageschrift.
(6) - Referenz Nr. 9495, vgl. Anhang I zur Klageschrift.
(7) - Referenz Nr. AM 3082/A/5458, vgl. Anhang II zur Klageschrift.
(8) - Referenz Nr. SG (93) D/12255, vgl. Anhang IV zur Klageschrift.
(9) - Referenz Nr. SG (95) D/6528 = E (95) 0578, vgl. Anhang V zur Klageschrift; das Anschreiben trägt das Datum des 18. Mai 1995, während die begründete Stellungnahme auf den 22. Mai 1995 datiert ist. In der Klageschrift selbst wird als Datum der Entsendung der begründeten Stellungnahme der 14. Juni 1995 angegeben.
(10) - Referenz Nr. 3082.5/A/4348, vgl. Anhang A zur Klagebeantwortung.
(11) - Referenz Nr. 1423, vgl. Anhang B zur Klagebeantwortung.
(12) - Referenz Nr. 3082.5/A/6433, vgl. Anhang VI zur Klageschrift.
(13) - Referenz Nr. 0685, vgl. Anhang VII zur Klageschrift, entspricht Anhang Ä zur Klagebeantwortung.
(14) - Veröffentlicht im Amtsblatt der griechischen Regierung Nr. 17 vom 18. Februar 1997 Teil A.
(15) - Vgl. Artikel 3, 4 und 7 der Gesetzesverordnung.
(16) - Vgl. z. B. Artikel 13 Absatz 2 Buchstabe d) und Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe c) der Ministerialverordnung.
(17) - Es geht um die griechische Staats- bzw. Volkszugehörigkeit. Wenn im folgenden von Staatsangehörigkeit die Rede ist, ist dieser Begriff in diesem weiten Sinne zu verstehen.
(18) - Zwar stützt sich die Kommission in ihrer Klageschrift auf Artikel 7 des Vertrages, das allgemeine Diskriminierungsverbot ist jedoch durch den Vertrag von Maastricht nach Artikel 6 verwiesen worden.
(19) - Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257 vom 19. Oktober 1968, S. 2).
(20) - Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 der Kommission vom 29. Juni 1970 über das Recht der Arbeitnehmer, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verbleiben (ABl. L 142 vom 30. Juni 1970, S. 24).
(21) - Richtlinie des Rates vom 17. Dezember 1974 über das Recht der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, nach Beendigung der Ausübung einer selbständigen Tätigkeit im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zu verbleiben (ABl. L 14 vom 20. Januar 1975, S. 10).
(22) - Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer, Selbständige und deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu und abwandern; konsolidierte Fassung (ABl. L 28 vom 30. Januar 1997, S. 4).
(23) - Urteil vom 10. März 1993 in der Rechtssache C-111/91 (Kommission/Luxemburg, Slg. 1993, I-817, Randnr. 21).
(24) - Vgl. Artikel 1 Buchstabe u.
(25) - Urteil vom 14. Januar 1982 in der Rechtssache 65/81 (Reina/Landeskreditbank Baden-Württemberg, Slg. 1982, 33, Randnr. 15).
(26) - Vgl. Artikel 5 des Gesetzes, der einen Dispens vom Militärdienst vorsieht.
(27) - Vgl. im vorigen, Nr. 6, 2.
(28) - Vgl. ABl. L 291 vom 19. November 1979, S. 99, 101.
(29) - Vgl. im vorigen, Nr. 6, 3.
(30) - Vgl. Urteile vom 31. Mai 1979 in der Rechtssache 207/78 (Even, Slg. 1979, 2019) und vom 14. März 1996 in der Rechtssache C-315/94 (de Vos, Slg. 1996, I-1417).
(31) - Amtsblatt der griechischen Regierung Nr. 17 vom 18. Februar 1997 Teil A.
(32) - Vgl. Artikel 39 Absatz 5 des Gesetzes Nr. 2459/97.
(33) - Vgl. Artikel 39 Absatz 6 des Gesetzes Nr. 2459/97.
(34) - Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes soll das Vorfahren auch dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit geben, seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen. Vgl. Urteile vom 4. Dezember 1997 in der Rechtssache C-207/96 (Kommission/Italien, Slg. 1997, I-6869, Randnr. 17), vom 20. März 1997 in der Rechtssache C-96/95 (Kommission/Deutschland, Slg. 1997, I-1653, Randnr. 22).
(35) - Vgl. Urteile vom 18. Dezember 1997 in der Rechtssache C-361/95 (Kommission/Spanien, Slg. 1997, I-7351, Randnrn. 13 und 14), vom 10. September 1996 in der Rechtssache C-61/94 (Kommission/Deutschland, Slg. 1996, I-3989, Randnr. 42), vom 1. Juni 1995 in der Rechtssache C-123/94 (Kommission/Griechenland, Slg. 1995, I-1457, Randnr. 7).
(36)
- Vgl. Urteil vom 10. März 1993 in der Rechtssache C-111/91 (Kommission/Luxemburg, Slg. 1993, I-817, Randnr. 29, mit weiteren Nachweisen).
(37) - Vgl. Urteile vom 13. März 1997 in der Rechtssache C-197/96 (Kommission/Frankreich, Slg. 1997, I-1489, Randnr. 14); vom 7. März 1996 in der Rechtssache C-334/94 (Kommission/Frankreich, Slg. 1996, I-1307, Randnr. 30).
(38) - Vgl. Rechtssache Reina (zitiert in Fußnote 25).
(39) - Urteil vom 30. April 1996 in der Rechtssache C-308/93 (Cabanis-Issarte, Slg. 1996, I-2097, Randnr. 44).
(40) - Urteil vom 27. November 1997 in der Rechtssache C-57/96 (Meints, Slg. 1997, I-6689, Randnr. 39).
(41) - Vgl. Urteil in der Rechtssache Cabanis-Issarte, Randnr. 38.
(42) - Vgl. Rechtssache Even (zitiert in Fußnote 30, Randnr. 23).
(43) - Vgl. Rechtssache de Vos (zitiert in Fußnote 30, Randnr. 21).
(44) - Urteil vom 25. Juni 1997 in der Rechtssache C-131/96 (Mora Romero, Slg. 1997, I-3659).
(45) - Zum Inhalt des Gesetzes vgl. im vorigen Nr. 17.