62022CC0084
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 17 de maio de 2023 (
1
)
Processo C‑84/22
Right to Know CLG
contra
An Taoiseach
[Pedido de decisão prejudicial apresentado pela High Court (Tribunal Superior, Irlanda)]
«Reenvio prejudicial — Acesso do público às informações sobre ambiente — Exceções — Comunicações internas — Procedimentos das autoridades públicas — Atas das discussões do Conselho de Ministros de um governo — Enquadramento das atas numa exceção por força de uma decisão judicial anterior — Não aplicação da autoridade de caso julgado»
I. Introdução
1.
Ao transpor a Convenção de Aarhus (
2
), a Diretiva 2003/4 (
3
) institui um direito de acesso às informações sobre ambiente. Ao mesmo tempo, tanto a convenção como a diretiva preveem exceções a este direito, que permitem, nomeadamente, proteger as comunicações internas e os procedimentos das autoridades públicas.
2.
O presente pedido de decisão prejudicial visa determinar se as atas das discussões do Conselho de Ministros de um governo estão abrangidas pela exceção relativa às comunicações internas ou pela exceção relativa aos procedimentos das autoridades públicas. Além disso, importa examinar se esta questão pode ser reexaminada quando já foi decidida num acórdão anterior com autoridade de caso julgado relativo ao mesmo pedido de acesso.
II. Quadro jurídico
A.
Convenção de Aarhus
3.
O direito de acesso às informações sobre ambiente está consagrado no artigo 4.o da Convenção de Aarhus.
4.
O artigo 4.o, n.o 3, alínea c), da Convenção de Aarhus prevê uma exceção para as comunicações internas:
«Pode ser recusado um pedido de informações se:
[…]
c)
o pedido disser respeito a material em fase de finalização ou a comunicações internas das autoridades públicas, na medida em que o direito nacional ou as práticas correntes prevejam uma derrogação, tendo em conta o interesse público da sua divulgação.»
5.
A confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas pode ser protegida ao abrigo do artigo 4.o, n.o 4, alínea a), da Convenção de Aarhus:
«Pode ser recusado um pedido de informações se a divulgação das mesmas afetar negativamente:
a)
a confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas, nos casos em que tal confidencialidade esteja prevista no direito interno;
[…]
Os fundamentos de recusa acima mencionados devem ser objeto de uma interpretação restritiva, tendo em conta o interesse público defendido pela divulgação e o facto de a informação solicitada ser relativa a emissões para o ambiente.»
B.
Diretiva 2003/4
6.
O artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2003/4 estabelece o direito de acesso às informações sobre ambiente:
«Os Estados‑Membros asseguram que as autoridades públicas sejam, nos termos da presente diretiva, obrigadas a disponibilizar a qualquer requerente informação sobre ambiente na sua posse ou detida em seu nome, sem que o requerente tenha de justificar o seu interesse.»
7.
O artigo 4.o da Diretiva 2003/4 prevê diversas exceções a este direito.
8.
A exceção relativa às comunicações internas consta do artigo 4.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2003/4:
«Os Estados‑Membros podem prever o indeferimento de um pedido de informação sobre ambiente quando:
[…]
e)
O pedido se refira a comunicações internas, tendo em conta o interesse público que a divulgação da informação serviria.»
9.
Além disso, o artigo 4.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2003/4 contém uma exceção para os procedimentos das autoridades públicas:
«Os Estados‑Membros podem prever o indeferimento de um pedido de informação sobre ambiente se a divulgação dessa informação prejudicar:
a)
A confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas, quando tal confidencialidade esteja prevista por lei;
[…]
Os motivos de indeferimento referidos nos n.os 1 e 2 devem ser interpretados de forma restritiva, tendo em conta, em cada caso, o interesse público servido pela sua divulgação. Em cada caso específico, o interesse público que a divulgação serviria deve ser avaliado por oposição ao interesse servido pelo indeferimento. Os Estados‑Membros não podem, por força do disposto nas alíneas a), d), f), g) e h) do n.o 2, prever o indeferimento de um pedido que incida sobre emissões para o ambiente.»
C.
Direito irlandês
10.
O artigo 28, n.o 4, ponto 3, da Constituição irlandesa prevê a confidencialidade das discussões e das reuniões do Governo irlandês. Só estão previstas exceções para as investigações levadas a cabo por tribunais ou organismos análogos.
11.
A Irlanda transpôs a Diretiva 2003/4 através do European Communities (Access to Information on the Environment) Regulations 2007 (S.I. n.o 133/2007) [Regulamento 2007 das Comunidades Europeias (Acesso à informação em matéria de ambiente)] (28 de março de 2007).
III. Matéria de facto e pedido de decisão prejudicial
12.
Em 8 de março de 2016, a Right to Know CLG, uma organização sem fins lucrativos de direito irlandês, apresentou ao Taoiseach irlandês (Primeiro‑Ministro) um pedido de acesso a todos os documentos dos quais constassem discussões do Conselho de Ministros relativas às emissões de gases com efeito de estufa por parte da Irlanda, no período entre 2002 e 2016. O Taoiseach (Primeiro‑Ministro) indeferiu esse pedido em junho de 2016, na sequência de um procedimento de reapreciação interna. A Right to Know interpôs recurso dessa decisão na High Court (Tribunal Superior, Irlanda), com vista a obter a fiscalização jurisdicional dessa decisão.
13.
Por Acórdão de 1 de junho de 2018, Right to Know CLG/An Taoiseach ([2018] IEHC 372), a High Court (Tribunal Superior) devolveu a decisão ao Taoiseach (Primeiro‑Ministro) para reapreciação. A High Court (Tribunal Superior) considerou, nomeadamente, com base num precedente judicial (
4
) discutido pelas partes, que as reuniões do Governo irlandês constituem «comunicações internas» de uma autoridade pública, pelo que a obrigação de divulgar atas sobre as emissões para o ambiente (artigo 4.o, n.o 2, terceiro período, da Diretiva 2003/4) não era aplicável. No entanto, o Taoiseach (Primeiro‑Ministro) não tinha procedido à ponderação do interesse público na divulgação com o interesse na confidencialidade (artigo 4.o, n.o 2, segundo período).
14.
Por Decisão de 16 de agosto de 2018, o Taoiseach (Primeiro‑Ministro) concedeu acesso parcial aos documentos solicitados. A Right to Know interpôs novamente recurso dessa decisão para a High Court (Tribunal Superior), com vista a obter a fiscalização jurisdicional dessa segunda decisão. O juiz que proferiu o Acórdão de 1 de junho de 2018 deixou de ser competente. O novo juiz submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:
(1)
Devem as atas de reuniões formais do poder executivo de um Estado‑Membro, nas quais os membros do Governo devem participar e atuar de maneira colegial, ser qualificadas, para efeitos de um pedido de acesso à informação sobre o ambiente que delas consta, de «comunicações internas» ou de «procedimentos» de uma autoridade pública na aceção, respetivamente, do artigo 4.o, n.o 1, alínea e) e do artigo 4.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea a), da [Diretiva 2003/4]?
(2)
O princípio da autoridade de caso julgado (como figura no Acórdão Köbler, processo C‑224/01, EU:C:2003:513, e jurisprudência posterior) estende‑se além da parte decisória ou do dispositivo do acórdão anterior, e inclui também as conclusões de facto e de direito que figuram nesse mesmo acórdão? Por outras palavras, o princípio da autoridade de caso julgado limita‑se a impedir que o caso volte a ser submetido a um tribunal («cause of action estoppel») ou também obsta a que uma parte volte a invocar em juízo uma determinada questão de facto ou de direito que já tenha sido decidida contra si em processo anterior («issue estoppel»)?
(3)
Num processo pendente entre as partes relativo a um pretenso incumprimento da [Diretiva 2003/4] no que se refere a um pedido específico de acesso a informações sobre o ambiente, no qual um recorrente/requerente conseguiu que a decisão fosse anulada, invocando fundamentos baseados no direito da União, alguns deles julgados procedentes e outros improcedentes, o direito da União, em particular o princípio da efetividade, opõe‑se a uma norma nacional sobre a autoridade de caso julgado, baseada na figura jurídica «issue estoppel», que exige que o órgão jurisdicional nacional, num novo processo relativo a uma nova decisão sobre o mesmo pedido, impeça o referido recorrente/requerente de contestar essa nova decisão com base em fundamentos de direito da União que foram previamente julgados improcedentes mas que, nestas circunstâncias, ainda não foram objeto de recurso?
(4)
A resposta à terceira questão é afetada pelo facto de: (i) não ter sido submetido um reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça; e (ii) nenhuma das partes ter invocado a jurisprudência relevante do Tribunal de Justiça perante o órgão jurisdicional nacional?
15.
A Right to Know, a Irlanda e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. O Tribunal de Justiça decidiu não realizar audiência de alegações nos termos do artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, considerando que dispõe das informações suficientes para se pronunciar.
IV. Apreciação jurídica
16.
Ao adotar a Diretiva 2003/4, o legislador da União pretendeu assegurar a compatibilidade do direito da União com a Convenção de Aarhus, prevendo um regime geral. Este destina‑se a garantir que qualquer requerente tenha um direito de acesso à informação sobre ambiente na posse das autoridades públicas ou detida em seu nome sem ter de justificar o seu interesse (
5
).
17.
O legislador previu, no artigo 4.o da Diretiva 2003/4, que os Estados‑Membros podem instituir exceções a este direito. Porquanto essas exceções tenham sido efetivamente transpostas para o direito nacional, as autoridades públicas podem invocá‑las a fim de indeferir os pedidos de informação que lhes são apresentados (
6
).
18.
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto, por um lado, a questão de saber se as informações controvertidas estão abrangidas pela exceção relativa às comunicações internas ou pela exceção relativa à proteção da confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas (v., a este respeito, secção A). Por outro lado, diz respeito à questão de saber se, e em que medida, a aplicabilidade destas exceções no processo principal já foi definitivamente decidida pelo Acórdão de 1 de junho de 2018, com autoridade de caso julgado (v., a este respeito, secção B).
A.
Interpretação das exceções debatidas (primeira questão prejudicial)
19.
Nos termos do artigo 4.o, n.o 2, terceiro período, da Diretiva 2003/4/CE, certas exceções ao direito de acesso a informações sobre ambiente não justificam a recusa de acesso a informações sobre emissões para o ambiente. Uma destas exceções está prevista no artigo 4.o, n.o 2, alínea a). A mesma permite proteger a confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas. Uma vez que as atas das discussões dos conselhos de ministros sobre as emissões de gases com efeito de estufa podem ser consideradas informações sobre emissões para o ambiente, coloca‑se a questão de saber se esta exceção pode justificar a recusa de acesso.
20.
Em contrapartida, se a exceção relativa às comunicações internas prevista no artigo 4.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 for aplicável, será necessário ter em conta as emissões para o ambiente no âmbito da ponderação prevista no artigo 4.o, n.o 2, segundo período, como parte do interesse público na divulgação, mas interesses contrários poderão igualmente ser relevantes.
21.
Por conseguinte, a primeira questão visa determinar qual destas duas exceções é aplicável. Assenta, contudo, no pressuposto de as duas exceções não poderem ser aplicadas simultaneamente. Demonstrarei em seguida que este pressuposto não é correto.
1. Comunicações internas
22.
O conceito de «comunicações internas» diz respeito a informações que circulam numa autoridade pública, e que, à data do pedido de acesso, não tenham saído da esfera interna desta, nomeadamente devido à sua divulgação a um terceiro ou à sua disponibilização ao público (
7
). Esta exceção destina‑se a responder à necessidade de as autoridades públicas disporem de um espaço protegido para refletir e debater em privado (
8
).
23.
O artigo 2.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2003/4 define o governo como uma autoridade pública na aceção da diretiva. Segundo o pedido de decisão prejudicial, os documentos dos quais constam discussões do Conselho de Ministros do Governo irlandês permanecem no domínio interno do Governo irlandês. Não devem ser disponibilizados a terceiros ou tornados públicos. Isso corresponde ao artigo 28.o, n.o 4, ponto 3, da Constituição irlandesa que prevê a confidencialidade das discussões e das reuniões do Governo irlandês.
24.
Por conseguinte, os documentos solicitados constituem comunicações internas. O acesso a esses documentos pode ser recusado se nenhum interesse público superior justificar a sua divulgação.
25.
As atas de reuniões formais do poder executivo da Irlanda devem, portanto, ser qualificadas de comunicações internas de uma autoridade pública na aceção do artigo 4.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 para efeitos de um pedido de acesso a informações sobre ambiente nelas contidas.
2. Procedimentos das autoridades públicas
26.
Além disso, nos termos do artigo 4.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2003/4, os Estados‑Membros podem prever o indeferimento de um pedido de acesso a informação sobre ambiente se a divulgação dessa informação afetar negativamente a confidencialidade dos procedimentos de autoridades públicas, nos casos em que tal confidencialidade esteja prevista por lei.
27.
Se apenas se considerar a versão alemã desta regulamentação, as discussões do Conselho de Ministros do Governo irlandês parecem constituir manifestamente procedimentos de autoridades públicas nessa aceção.
28.
Por conseguinte, é, desde logo, surpreendente que a High Court (Tribunal Superior) tenha considerado a aplicação desta exceção artificial e excessiva («artificial and strained») (
9
). Esta posição poderia dever‑se à versão inglesa da Diretiva 2003/4. Nessa versão linguística, como em muitas outras versões linguísticas, não se encontra nenhum termo que deva necessariamente ser traduzido como «deliberações». Pelo contrário, é utilizado o termo «proceedings» (
10
) que evoca a proteção da confidencialidade dos procedimentos. O termo utilizado na versão alemã («Beratungen») da diretiva corresponde apenas às versões francesa (
11
) e italiana (
12
) da diretiva, referindo‑se as outras versões linguísticas às atividades das autoridades públicas (
13
), nomeadamente, à tramitação e análise dos processos (
14
).
29.
Estas divergências encontram‑se também nas versões linguísticas vinculativas do artigo 4.o, n.o 4, alínea a), da Convenção de Aarhus, transposto pelo artigo 4.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2003/4. As versões inglesa e francesa da Convenção são, a este respeito, idênticas às respetivas versões linguísticas da diretiva. A versão russa da Convenção, igualmente vinculativa, refere a confidencialidade dos trabalhos das autoridades (
15
).
30.
As diferentes versões linguísticas de uma disposição do direito da União, no caso em apreço, nomeadamente, da Diretiva 2003/4, devem ser interpretadas de maneira uniforme (
16
), não podendo nenhuma versão linguística ter caráter prioritário (
17
). Por conseguinte, há que examinar o contexto e a finalidade da regulamentação (
18
).
31.
O ponto de partida deve ser o de que as exceções ao direito de acesso previstas no artigo 4.o, n.o 2, segundo período, da diretiva e no artigo 4.o, n.o 4, segundo período, da convenção devem ser interpretadas de forma restritiva (
19
). A fim de conferir uma função específica à exceção relativa aos procedimentos, distinta da exceção relativa às «comunicações internas», a primeira exceção deve limitar‑se ao processo deliberativo propriamente dito no âmbito dos processos decisórios, sem ter em conta o fundamento factual da tomada de decisão (
20
). Por esta razão, o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 4.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2003/4 e o artigo 4.o, n.o 4, alínea a), da Convenção de Aarhus remetem para as etapas finais dos processos decisórios das autoridades públicas (
21
), ou seja, protegem a confidencialidade dos processos deliberativos (finais) das autoridades públicas e não de todo o procedimento administrativo no termo do qual essas autoridades deliberam (
22
).
32.
Na medida em que as discussões do Governo irlandês se enquadram na fase final de um procedimento, o que o órgão jurisdicional nacional deve apreciar são, portanto, procedimentos de uma autoridade pública na aceção do artigo 4.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2003/4.
3. Aplicação conjunta de várias exceções
33.
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, no entanto, saber se as atas de reuniões formais do poder executivo de um Estado‑Membro, nas quais os membros do governo se devem reunir e atuar como instância coletiva, devem ser qualificadas de «procedimentos» ou «comunicações». Por conseguinte, contrariamente às considerações precedentes, haveria que distinguir as duas exceções previstas no artigo 4.o, n.o 1, alínea e), e no artigo 4.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2003/4. Contudo, esta premissa está errada. Na verdade, as duas exceções sobrepõem‑se (
23
).
34.
Elas baseiam‑se, com efeito, na mesma necessidade de as autoridades públicas disporem de um espaço protegido para reflexão e debates internos.
35.
A exceção ao direito de acesso a documentos das instituições da União nos termos do artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001 (
24
) evidencia especialmente este aspeto. Segundo esta disposição, o acesso a documentos, elaborados por uma instituição para uso interno pode ser recusado, inter alia, caso a sua divulgação possa prejudicar gravemente o processo decisório da instituição.
36.
De resto, no que respeita ao âmbito de aplicação da regulamentação da União relativa ao acesso a documentos, a recusa de acesso a certas informações baseia‑se frequentemente em simultâneo em vários motivos de exceção, sem que o Tribunal de Justiça a isso se oponha (
25
).
37.
Por conseguinte, há que responder à primeira questão que as atas de reuniões formais do poder executivo de um Estado‑Membro, durante as quais os membros do governo se devem reunir e atuar como instância coletiva, devem ser qualificadas de «comunicações internas» na aceção do artigo 4.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 para efeitos de um pedido de acesso a informações sobre ambiente. Se estas reuniões se enquadrarem na fase final do procedimento, constituem igualmente «procedimentos» de uma autoridade pública na aceção do artigo 4.o, n.o 2, alínea a).
B.
Quanto à autoridade de caso julgado
1. Irrelevância das questões relativas à autoridade de caso julgado
38.
Com as restantes questões, a High Court (Tribunal Superior) pretende saber se o instituto do caso julgado a impede de pôr em causa, com base no presente pedido de decisão prejudicial, as conclusões do seu Acórdão de 1 de junho de 2018. Com efeito, no primeiro Acórdão de 1 de junho de 2018, transitado em julgado, esta considerou que as informações controvertidas estavam abrangidas pela exceção relativa às comunicações internas, na aceção do artigo 4.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 (
26
), e não pela exceção relativa à proteção dos procedimentos das autoridades públicas, na aceção do artigo 4.o, n.o 2, alínea a) (
27
).
39.
O órgão jurisdicional de reenvio equaciona agora decidir em sentido contrário, ou seja enquadrar as informações controvertidas na exceção relativa aos procedimentos e não na exceção relativa às comunicações internas. A exceção relativa à proteção dos procedimentos pode, contudo, provavelmente não ser aplicável, uma vez que esta, nos termos do artigo 4.o, n.o 2, terceiro período, da Diretiva 2003/4, não permite ocultar informações sobre emissões para o ambiente. Em contrapartida, esta limitação não se aplica à proteção das comunicações internas.
40.
Ora, resulta da resposta à primeira questão que os requisitos das duas exceções podem ser preenchidos simultaneamente e que, em todo o caso, à luz dos dados disponíveis sobre as informações controvertidas, estas constituem comunicações internas. Assim, a exceção relativa à proteção das comunicações internas pode ser invocada contra a divulgação de informações, ainda que essas informações tenham por objeto emissões para o ambiente e digam respeito a procedimentos de autoridades públicas.
41.
Por esta razão, a autoridade de caso julgado da conclusão de que estão em causa comunicações internas e não procedimentos das autoridades públicas já não é, na realidade, relevante. Por conseguinte, as seguintes considerações aplicam‑se, a título subsidiário, no caso de o Tribunal de Justiça pretender, contudo, pronunciar‑se sobre estas questões.
2. A título subsidiário, resposta às questões relativas à autoridade de caso julgado
42.
Na falta de regulamentação da União a este respeito, a questão da autoridade de caso julgado das decisões judiciais nacionais enquadra‑se na autonomia processual dos Estados‑Membros. No entanto, são aplicáveis os princípios da equivalência e da efetividade (
28
).
a) Âmbito da autoridade de caso julgado (segunda questão prejudicial)
43.
A segunda questão prejudicial destina‑se a determinar se é compatível com o princípio da efetividade o facto de a autoridade de caso julgado não se limitar à parte decisória de um acórdão, antes abrangendo igualmente a sua fundamentação.
44.
Em todo o caso, o princípio da efetividade não é violado quando o alcance da autoridade de caso julgado é, segundo o direito interno, conforme aos princípios que são aplicados a este respeito no direito da União. Este último prevê que a autoridade de caso julgado abrange os fundamentos que representam o alicerce necessário da sua parte decisória, dela sendo, por isso, indissociáveis (
29
). Em contrapartida, os fundamentos que não representam o alicerce necessário da sua parte decisória não estão abrangidos pela autoridade de caso julgado do direito da União (
30
).
45.
Se esta delimitação da autoridade de caso julgado fosse transposta para o processo principal, a subsunção das informações controvertidas na exceção relativa à proteção das comunicações internas como fundamento necessário do Acórdão de 1 de junho de 2018, teria autoridade de caso julgado. Era necessária para anular o indeferimento do pedido de acesso e remetê‑lo à Administração para nova decisão.
46.
Em contrapartida, a questão de saber se a não aplicação da exceção baseada na proteção da confidencialidade dos procedimentos é igualmente indissociável da parte decisória, é menos evidente. Do ponto de vista da High Court (Tribunal Superior), este indeferimento estava intrinsecamente ligado à aplicação da exceção relativa às comunicações internas, uma vez que esta considerou que só podia ser sempre aplicada uma única exceção. Resulta, no entanto, das considerações relativas à primeira questão, que as duas exceções podem ser aplicadas simultaneamente.
47.
Não obstante, o que releva em última análise não é a dissociabilidade. Com efeito, o princípio da efetividade não exige que os Estados‑Membros alinhem o alcance da autoridade de caso julgado ao abrigo do direito interno com os padrões do direito da União relativos à autoridade de caso julgado. Permite igualmente que se adote um conceito de autoridade de caso julgado mais amplo, desde que esta não torne, na prática, impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União.
48.
Sob reserva das considerações que se seguem, nomeadamente no que respeita à possibilidade de recurso (
31
), não se afigura que a extensão da autoridade de caso julgado a fundamentos que não representam o alicerce necessário de uma decisão judicial torne excessivamente difícil o exercício de tais direitos.
49.
Por conseguinte, há que responder à segunda questão no sentido de que o princípio da efetividade não exige que a autoridade de caso julgado de um acórdão seja limitada aos fundamentos que representam o seu alicerce necessário.
b) Desconsideração de conclusões com autoridade de caso julgado (terceira e quarta questões prejudiciais)
50.
Com a terceira e quarta questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se é conforme com o princípio da efetividade que as conclusões com autoridade de caso julgado que constam do seu Acórdão de 1 de junho de 2018 sobre o mesmo pedido de acesso se oponham à reapreciação da qualificação das informações controvertidas ao abrigo da exceção relativa às comunicações internas e da exceção relativa aos procedimentos das autoridades públicas no processo principal. Em especial, pretende saber se o facto de, no âmbito do primeiro processo, não ter sido apresentado ao Tribunal de Justiça nenhum pedido de decisão prejudicial e de nenhuma das partes ter dado conhecimento ao órgão jurisdicional nacional da jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça é relevante, no âmbito do segundo processo judicial, para a compatibilidade com o princípio da autoridade de caso julgado das conclusões que constam de um primeiro acórdão.
51.
Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o direito da União exige que sejam ignoradas conclusões com autoridade de caso julgado quando exista a possibilidade de estas violarem o direito da União.
52.
É certo que, segundo jurisprudência constante, o direito da União não obriga um órgão jurisdicional nacional a afastar a aplicação das regras processuais internas relativas à autoridade de caso julgado. O mesmo se aplica se isso permitir sanar uma violação de uma disposição do direito da União (
32
).
53.
Todavia, a situação é diferente quando as regras processuais internas aplicáveis permitem ao órgão jurisdicional nacional, em determinadas condições, revogar uma decisão com autoridade de caso julgado, para tornar a situação resultante dessa decisão compatível com o direito nacional. Em conformidade com os princípios da equivalência e da efetividade, o órgão jurisdicional também deve fazer uso desta possibilidade para repor a conformidade da situação com a regulamentação da União (
33
).
54.
Embora o próprio pedido de decisão prejudicial não contenha indicações sobre as disposições do direito nacional a este respeito, estas constam de um acórdão anexo a esse pedido (
34
), com o qual o órgão jurisdicional de reenvio decidiu submeter ao Tribunal de Justiça o pedido de decisão prejudicial. Nos termos desse acórdão, os órgãos jurisdicionais irlandeses podem, em circunstâncias especiais, autorizar uma parte a submeter uma questão num processo posterior, apesar de essa questão ter sido decidida contra essa parte num processo anterior. No exercício desse poder discricionário, o órgão jurisdicional deve ponderar, por um lado, o direito constitucional de acesso à justiça e, por outro, o interesse público e o bem comum. É do interesse público que os litígios sejam (em princípio) decididos de forma definitiva e que uma pessoa não seja submetida a litígios repetidos ou redundantes relativos a questões que já tenham sido decididas.
55.
No exercício desse poder, tanto o princípio da equivalência como o princípio da efetividade podem levar o órgão jurisdicional de reenvio a afastar quaisquer conclusões com autoridade de caso julgado que figurem no Acórdão de 1 de junho de 2018.
56.
O princípio da equivalência exige que o órgão jurisdicional de reenvio exerça o seu poder discricionário sobre questões de direito da União de forma análoga à dos processos puramente nacionais. É certo que o órgão jurisdicional de reenvio não forneceu nenhuma indicação específica sobre a prática irlandesa. No entanto, no sistema jurídico da common law inglesa, em que a situação jurídica parece ser semelhante à da Irlanda, é de grande importância que a parte confrontada com uma conclusão com autoridade de caso julgado resultante de um acórdão anterior tenha tido a possibilidade de contestar essa conclusão através de um recurso (
35
).
57.
Uma vez que a Right to Know, a Irlanda e o referido Acórdão de 23 de abril de 2021 abordam a questão de saber se a Right to Know podia interpor recurso do Acórdão de 1 de junho de 2018, este aspeto desempenha provavelmente um papel semelhante na prática irlandesa. Além disso, à luz das considerações acima referidas, parece questionável que tal recurso fosse possível.
58.
Embora a Irlanda alegue que a Right to Know poderia ter impugnado o Acórdão de 1 de junho de 2018 através de recurso, o Acórdão de 23 de abril de 2021 e os argumentos apresentados pela Right to Know põem em causa este ponto. Dado que no Acórdão de 1 de junho de 2018, a Right to Know obteve a anulação do indeferimento impugnado do seu pedido de acesso, existia um risco de que fosse negado provimento a um recurso contra partes dos fundamentos do acórdão, devido ao seu caráter prematuro (
36
).
59.
Isso corresponderia, em última análise, à situação jurídica existente perante os tribunais da União. Nos termos do artigo 56.o, segundo parágrafo, primeiro período, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o recurso (só) pode ser interposto por uma parte que tenha sido total ou parcialmente vencida. Em contrapartida, os recursos que se limitem a contestar os fundamentos de um acórdão que é, em definitivo, favorável para o recorrente são inadmissíveis (
37
). Além disso, mesmo no âmbito de recursos que são, em princípio, admissíveis, certas objeções que apenas visam a fundamentação de uma decisão de mérito são inadmissíveis por falta de interesse em agir, quando a parte em causa não contesta simultaneamente essa decisão quanto ao mérito (
38
).
60.
No caso de a Right to Know não ter podido efetivamente impugnar as Conclusões do Acórdão de 1 de junho de 2018, isso seria pertinente não só para a aplicação do princípio da equivalência, mas também para a aplicação do princípio da efetividade.
61.
É certo que, à primeira vista, a falta de recurso não parece constituir um obstáculo particularmente importante ao exercício dos direitos. Com efeito, o princípio da tutela jurisdicional efetiva, que coincide em larga medida com o princípio da efetividade (
39
), apenas confere aos particulares, nos termos do direito da União, o acesso a um tribunal e não um direito de acesso a vários graus de jurisdição (
40
). Neste caso, resulta do Acórdão de 1 de junho de 2018 que existia, nesse sentido, acesso a um tribunal.
62.
No entanto, no caso em apreço, a falta de uma via de recurso implicaria uma violação do princípio da igualdade de armas. Com efeito, há que considerar que a parte contrária, o Taoiseach (Primeiro‑Ministro), teve efetivamente a possibilidade, enquanto parte vencida, de impugnar o Acórdão de 1 de junho de 2018.
63.
O princípio da igualdade de armas é parte integrante do princípio da proteção jurisdicional efetiva dos direitos que os particulares retiram do direito da União, consagrado no artigo 47.o da Carta (
41
). É um corolário do próprio conceito de processo equitativo e implica a obrigação de oferecer a cada parte uma possibilidade razoável de apresentar a sua causa, incluindo as provas, em condições que não a coloquem numa situação de clara desvantagem relativamente ao seu adversário (
42
).
64.
No entanto, existe uma clara desvantagem quando uma parte fica vinculada a uma conclusão que mais tarde se revela desvantajosa, enquanto a outra parte, que retira uma vantagem da conclusão, pode escolher entre contestá‑la ou aceitá‑la.
65.
É certo que os dois aspetos mencionados pelo órgão jurisdicional de reenvio na sua quarta questão, ou seja, o facto de se ter abstido de apresentar um pedido de decisão prejudicial e o facto de a argumentação das partes ser incompleta, também têm interesse, mas não são, por si só, determinantes.
66.
Assim, o facto de não ter sido apresentado ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial no decurso do processo que deu origem ao Acórdão de 1 de junho de 2018 pode militar mais no sentido de que se reaprecie uma questão de direito já definitivamente decidida. No entanto, na falta de obrigação de reenvio prejudicial, esta circunstância reveste pouca importância no contexto da ponderação (
43
).
67.
Em contrapartida, o facto de as partes, nomeadamente a Right to Know, não terem referido, no decurso do processo que deu origem ao Acórdão de 1 de junho de 2018, a jurisprudência pertinente já proferida pelo Tribunal de Justiça, milita a favor da manutenção das conclusões desse acórdão. Com efeito, nesse caso, não teriam envidado todos os esforços razoáveis para obter uma decisão correta que lhes fosse favorável. É o que acontece, nomeadamente, quando o direito processual em causa consagra um princípio de iniciativa das partes particularmente desenvolvido que as obriga a apresentarem os precedentes judiciais pertinentes. No entanto, este facto também é de importância limitada, uma vez que a falta de precedentes judiciais deveria ter dado à High Court (Tribunal Superior) um forte incentivo para considerar a possibilidade de apresentar um pedido de decisão prejudicial no âmbito do primeiro processo. Além disso, o acórdão central relativo à interpretação do conceito de comunicações internas (
44
) só foi proferido após o Acórdão de 1 de junho de 2018.
68.
Por conseguinte, há que responder à terceira e quarta questões no sentido de que um órgão jurisdicional nacional é obrigado, por força dos princípios da equivalência e da efetividade, a afastar conclusões com autoridade de caso julgado para repor a conformidade da situação em causa com o direito da União, no caso de as regras processuais internas aplicáveis preverem essa possibilidade numa situação puramente interna. Na medida em que o órgão jurisdicional disponha de um poder discricionário, deve nomeadamente tomar em consideração a questão de saber se a parte lesada pela conclusão definitiva teve a possibilidade de contestar essa conclusão através de um recurso e se houve igualdade de armas entre as partes a este respeito. Em contrapartida, a questão de saber se antes da adoção da conclusão com autoridade de caso julgado foi submetido um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça ou se, antes dessa conclusão, as partes invocaram no órgão jurisdicional nacional a jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria, reveste uma importância menor para o exercício desse poder discricionário.
V. Conclusão
69.
Proponho que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo às questões prejudiciais submetidas:
1)
As atas de reuniões formais do poder executivo de um Estado‑Membro, nas quais os membros do Governo devem participar e atuar de maneira colegial, devem ser qualificadas, para efeitos de um pedido de acesso à informação sobre ambiente que delas consta, de «comunicações internas» na aceção do artigo 4.o, n.o 1, alínea e) da Diretiva 2003/4/CE relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente. Se estas reuniões se enquadrarem na fase final do procedimento, constituem igualmente «procedimentos» de uma autoridade pública na aceção do artigo 4.o, n.o 2, alínea a), da diretiva.
2)
A autoridade de caso julgado das decisões judiciais nacionais enquadra‑se na autonomia processual dos Estados‑Membros. No entanto, são aplicáveis os princípios da equivalência e da efetividade.
a)
O princípio da efetividade não exige que a autoridade de caso julgado de um acórdão seja limitada aos fundamentos que representam o seu alicerce necessário.
b)
Um órgão jurisdicional nacional é obrigado, por força dos princípios da equivalência e da efetividade, a afastar conclusões com autoridade de caso julgado para repor a conformidade da situação em causa com o direito da União, no caso de as regras processuais internas aplicáveis preverem essa possibilidade numa situação puramente interna. Na medida em que o órgão jurisdicional disponha de um poder discricionário, deve nomeadamente tomar em consideração a questão de saber se a parte lesada pela conclusão definitiva teve a possibilidade de contestar essa conclusão através de um recurso e se houve igualdade de armas entre as partes a este respeito. Em contrapartida, a questão de saber se antes da adoção da conclusão com autoridade de caso julgado foi submetido um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça ou se, antes dessa conclusão, as partes invocaram no órgão jurisdicional nacional a jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria, reveste uma importância menor para o exercício desse poder discricionário.
(
1
)	Língua original: alemão.
(
2
)	Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente de 1998 (JO 2005, L 124, p. 4), adotada pela Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de fevereiro de 2005 (JO 2005, L 124, p. 1).
(
3
)	Diretiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente e que revoga a Diretiva 90/313/CEE do Conselho (JO 2003, L 41, p. 26).
(
4
)	Acórdão da High Court (Tribunal Superior) da Irlanda de 4 de junho de 2012, An Taoiseach/Commissioner for Environmental Information ([2010] IEHC 241).
(
5
)	Acórdãos de 14 de fevereiro de 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, n.o 31), e de 20 de janeiro de 2021, Land Baden‑Württemberg (Comunicações internas) (C‑619/19, EU:C:2021:35, n.o 28).
(
6
)	Acórdão de 20 de janeiro de 2021, Land Baden‑Württemberg (Comunicações internas) (C‑619/19, EU:C:2021:35, n.o 31).
(
7
)	Acórdão de 20 de janeiro de 2021, Land Baden‑Württemberg (Comunicações internas) (C‑619/19, EU:C:2021:35, n.o 47).
(
8
)	V. Acórdão de 20 de janeiro de 2021, Land Baden‑Württemberg (Comunicações internas) (C‑619/19, EU:C:2021:35, n.os 44 e 46). V., neste sentido, Acórdão de 17 de dezembro de 2020, De Masi e Varoufakis/BCE (C‑342/19 P, EU:C:2020:1035, n.os 51 e 52), quanto às regras relativas ao acesso a documentos do BCE. V., desde logo, a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente [COM (2000) 402 final] e o Comité de Avaliação do Cumprimento da Convenção de Aarhus (Aarhus Convention Compliance Committee, a seguir «Comité de Avaliação de Aarhus»), Findings and recommendations with regard to communication ACCC/C/2013/93 concerning compliance by Norway, de 19 de junho de 2017, n.o 71.
(
9
)	Acórdão da High Court (Tribunal Superior) da Irlanda de 4 de junho de 2012, An Taoiseach/Commissioner for Environmental Information ([2010] IEHC 241, n.o 83).
(
10
)	Neste sentido: em espanhol: «procedimientos»; em checo: «řízení»; em grego: «διαδικασιών»; em croata: «postupaka»; em lituano: «procesinių veiksmų»; em maltês: «tal‑proċedimenti»; em português: «procedimentos»; em romeno: «procedurilor»; em esloveno: «postopkov»; e em sueco: «förfaranden».
(
11
)	«Déliberations».
(
12
)	«Deliberazioni».
(
13
)	Em búlgaro: «дейностите»; em estónio: «töö»; em neerlandês: «handlingen»; em polaco: «działań»; em eslovaco: «konania»; e em finlandês: «toiminnan».
(
14
)	Em letão: «lietu».
(
15
)
(
16
)	Acórdãos de 27 de outubro de 1977, Bouchereau (30/77, EU:C:1977:172, n.os 13 e 14), de 27 de março de 1990, Cricket St Thomas (C‑372/88, EU:C:1990:140, n.o 19), e de 6 de outubro de 2021, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, n.o 43).
(
17
)	Acórdãos de 27 de março de 1990, Cricket St Thomas (C‑372/88, EU:C:1990:140, n.o 18), de 26 de janeiro de 2021, Hessischer Rundfunk (C‑422/19 e C‑423/19, EU:C:2021:63, n.o 65), e de 17 de janeiro de 2023, Espanha/Comissão (C‑632/20 P, EU:C:2023:28, n.o 40).
(
18
)	Acórdãos de 27 de outubro de 1977, Bouchereau (30/77, EU:C:1977:172, n.os 13 e 14), de 26 de janeiro de 2021, Hessischer Rundfunk (C‑422/19 e C‑423/19, EU:C:2021:63, n.o 65), e de 17 de janeiro de 2023, Espanha/Comissão (C‑632/20 P, EU:C:2023:28, n.o 42).
(
19
)	V. Acórdãos de 23 de novembro de 2016, Bayer CropScience e Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890, n.o 56), e de 20 de janeiro de 2021, Land Baden‑Württemberg (Comunicações internas) (C‑619/19, EU:C:2021:35, n.os 33 e 48), bem como as Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2011:413, n.o 83).
(
20
)	V. Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2011:413, n.o 83) e do advogado‑geral M. Szpunar no processo Saint‑Gobain Glass Alemanha/Comissão (C‑60/15 P, EU:C:2016:778, n.os 76 e 57 e segs.) bem como Comité de avaliação de Aarhus, Findings and recommendations with regard to communication ACCC/C/2010/51 concerning compliance by Romania de 28 de março de 2014, n.o 89.
(
21
)	Acórdão de 14 de fevereiro de 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, n.o 63).
(
22
)	Acórdão de 13 de julho de 2017, Saint‑Gobain Glass Alemanha/Comissão (C‑60/15 P, EU:C:2017:540, n.o 81).
(
23
)	V. Acórdãos de 28 de julho de 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, n.o 30), e de 17 de dezembro de 2020, De Masi e Varoufakis/BCE (C‑342/19 P, EU:C:2020:1035, n.o 62).
(
24
)	Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).
(
25
)	Acórdãos de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, n.os 77 e segs. e 109 e segs.), de 28 de novembro de 2013, Jurašinović/Conselho (C‑576/12 P, EU:C:2013:777, n.os 28 e 38), e de 27 de novembro de 2014, Comissão/EnBW Energie Baden‑Württemberg (C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.os 62, 63 e 79).
(
26
)	Acórdão da High Court (Tribunal Superior) da Irlanda de 1 de junho de 2018, Right to Know CLG/An Taoiseach ([2018] IEHC 372, n.o 65).
(
27
)	Acórdão da High Court (Tribunal Superior) da Irlanda de 1 de junho de 2018, Right to Know CLG/An Taoiseach ([2018] IEHC 372, n.o 76).
(
28
)	Acórdãos de 3 de setembro de 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, n.o 24), e de 7 de abril de 2022, Avio Lucos (C‑116/20, EU:C:2022:273, n.o 100).
(
29
)	Acórdãos de 1 de junho de 2006, P & O European Ferries (Vizcaya) e Diputación Foral de Vizcaya/Comissão (C‑442/03 P e C‑471/03 P, EU:C:2006:356, n.o 44), de 15 de novembro de 2012, Gothaer Allgemeine Versicherung e o. (C‑456/11, EU:C:2012:719, n.o 40), e de 17 de setembro de 2020, Alfamicro/Comissão (C‑623/19 P, não publicado, EU:C:2020:734, n.o 37).
(
30
)	Neste sentido, Acórdãos de 15 de novembro de 2012, Al‑Aqsa/Conselho (C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:711, n.o 49), e de 11 de novembro de 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, n.os 43 e 46). Neste sentido, igualmente, Conclusões da advogada‑geral V. Trstenjak nos processos apensos Al‑Aqsa/Conselho (C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:321, n.o 35).
(
31
)	V., infra, n.os 56 e segs.
(
32
)	Acórdãos de 1 de junho de 1999, Eco Swiss (C‑126/97, EU:C:1999:269, n.os 46 e 47), de 6 de outubro de 2009, Asturcom Telecomunicaciones (C‑40/08, EU:C:2009:615, n.o 37), e de 4 de março de 2020, Telecom Italia (C‑34/19, EU:C:2020:148, n.o 65).
(
33
)	Acórdãos de 10 de julho de 2014, Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, n.o 62), de 6 de outubro de 2015, Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, n.o 30), e de 29 de julho de 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, n.o 60).
(
34
)	Acórdão da High Court (Tribunal Superior) de 23 de abril de 2021, Right to Know/An Taoisach ([2021] IEHC 233, n.o 35).
(
35
)	Acórdão da Court of Appeal (England & Wales) (Tribunal de Recurso [England & Wales], Reino Unido) de 20 de maio de 2021, Thomas ‑v‑ Luv One Luv All Promotions Ltd (A3/2020/1485, [2021] EWCA Civ 732, n.os 44 a 48, 51 e 75).
(
36
)	Acórdão da High Court (Tribunal Superior) de 23 de abril de 2021, Right to Know/An Taoisach ([2021] IEHC 233, n.o 48).
(
37
)	Acórdão de 25 de julho de 2018, Société des produits Nestlé e o./Mondelez UK Holdings & Services (C‑84/17 P, C‑85/17 P e C‑95/17 P, EU:C:2018:596, n.o 42), e Despacho de 29 de abril de 2022, Valvis Holding/Sun Stars & Sons e EUIPO (C‑420/21 P, não publicado, EU:C:2022:340, n.o 22).
(
38
)	Neste sentido, Acórdãos de 6 de outubro de 2009, GlaxoSmithKline Services/Comissão (C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P e C‑519/06 P, EU:C:2009:610, n.os 23 a 25), de 21 de dezembro de 2011, Iride/Comissão (C‑329/09 P, não publicado, EU:C:2011:859, n.os 48 a 50), e de 9 de novembro de 2017, TV2/Danmark/Comissão (C‑649/15 P, EU:C:2017:835, n.os 61 a 63).
(
39
)	V. as minhas Conclusões no processo Puškár (C‑73/16, EU:C:2017:253, n.os 49 a 51, e jurisprudência referida).
(
40
)	Acórdãos de 28 de julho de 2011, Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524, n.o 69), e de 17 de julho de 2014, Sánchez Morcillo e Abril García (C‑169/14, EU:C:2014:2099, n.o 36).
(
41
)	Acórdãos de 6 de novembro de 2012, Otis e o. (C‑199/11, EU:C:2012:684, n.o 48), de 17 de julho de 2014, Sánchez Morcillo e Abril García (C‑169/14, EU:C:2014:2099, n.o 48), e de 16 de outubro de 2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, n.o 61).
(
42
)	Acórdãos de 6 de novembro de 2012, Otis e o. (C‑199/11, EU:C:2012:684, n.o 71), de 28 de julho de 2016, Conseil des ministres (C‑543/14, EU:C:2016:605, n.o 40), de 16 de maio de 2017, Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:373, n.o 96), e de 16 de outubro de 2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, n.o 61).
(
43
)	Quanto às consequências de uma violação da obrigação de reenvio prejudicial, Acórdão de 13 de janeiro de 2004, Kühne & Heitz (C‑453/00, EU:C:2004:17, n.os 27 e 28). V. também Acórdãos de 4 de outubro de 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, n.os 77 e 78), e de 20 de dezembro de 2017, Incyte (C‑492/16, EU:C:2017:995, n.os 47 e 48).
(
44
)	Acórdão de 20 de janeiro de 2021, Land Baden‑Württemberg (Comunicações internas) (C‑619/19, EU:C:2021:35, n.o 28).