62024CC0446
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. RICHARD DE LA TOUR
представено на 2 октомври 2025 година (
1
)
Дело C‑446/24
Freie Hansestadt Bremen
срещу
DT
(Преюдициално запитване, отправено от Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Областен административен съд Бремен, Германия)
„Преюдициално запитване — Имиграционна политика — Директива 2008/115/ЕО — Общи стандарти и процедури в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети държави — Член 3, точка 6 и член 11, параграф 2 — Национална правна уредба, която по принцип изисква в определени случаи забрана за влизане и пребиваване с неограничена продължителност — Терористична заплаха“
I. Въведение
1.
Преюдициалното запитване се отнася до член 3, точка 6 и член 11, параграф 2 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (
2
).
2.
То дава повод на Съда да уточни дали тези разпоредби допускат национална правна уредба, която предвижда, че на гражданин на трета страна може да бъде наложена забрана за влизане с неограничена продължителност, на основание, че той представлява заплаха за националната сигурност, и по-конкретно терористична заплаха.
3.
Понастоящем този въпрос засяга малка част от държавите членки (
3
). Неговият бъдещ обхват зависи от резултата от текущата законодателна дейност за изменение на правото на Съюза в тази област, която отразява практиката на мнозинството от държавите членки (
4
).
4.
Ще изложа съображенията, поради които предлагам на Съда да тълкува посочените разпоредби в смисъл, че макар да налагат определянето на продължителност, те не предвиждат никакво ограничение, когато са налице извънредните условия за надвишаване на принципния петгодишен срок. Те обаче не освобождават държавите членки от задължението да спазват материалноправните и процесуалните гаранции, предвидени в Директива 2008/115.
II. Правна уредба
А.
Правото на Съюза
5.
Съображение 14 от Директива 2008/115 гласи:
„Следва да се даде европейско измерение на последствията от националните мерки за връщане, като се въведе забрана за влизане, забраняваща влизането и престоя на територията на всички държави членки. Срокът на забраната за влизане следва да бъде определен, като надлежно се вземат предвид всички обстоятелства от значение в отделния случай и неговата продължителност не бива, по принцип, да надвишава пет години[…]“.
6.
Член 1 от тази директива, озаглавен „Предмет“, предвижда:
„Настоящата директива определя общите стандарти и процедури, които се прилагат в държавите членки по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой, в съответствие с основните права, които се явяват общи принципи на правото [на Съюза], както и на международното право, включително задълженията в областта на защитата на бежанците и правата на човека“.
7.
Член 3, точка 6 от Директивата гласи:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
6)
„забрана за влизане“ е административно или съдебно решение или акт, с което се забраняват влизането и престоят на територията на държавите членки за определен период, придружаващо решение за връщане“.
8.
Член 11 от Директива 2008/115, озаглавен „Забрана за влизане“, гласи в параграфи 1—3 следното:
„1.   Решенията за връщане се придружават от забрана за влизане:
a)
ако не е предоставен срок за доброволно напускане; или
б)
ако задължението за връщане не е било изпълнено.
В останалите случаи решенията за връщане могат да бъдат придружени от забрана за влизане.
2.   Продължителността на забраната за влизане се определя, като надлежно се вземат предвид всички обстоятелства от значение за отделния случай, и по принцип не надвишава пет години. Тя може обаче да надвиши пет години, ако гражданинът на трета страна представлява сериозна заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност.
3.   Държавите членки разглеждат възможността да оттеглят или да спрат действието на забрана за влизане, в случаите когато гражданин на трета страна, по отношение на когото е налице забрана за влизане, издадена в съответствие с параграф 1, втора алинея, може да докаже, че е напуснал територията на съответната държава членка при пълно спазване на решението за връщане.
[…]
Държавите членки могат да се въздържат от издаването на забрана за влизане или да оттеглят или спрат действието на такава забрана в отделни случаи по хуманитарни причини.
Държавите членки могат да оттеглят или да спрат действието на забрана за влизане в отделни случаи или определени категории случаи по други причини“.
Б.
Германското право
9.
Член 11 от Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Закон за пребиваването, заетостта и интеграцията на чужденците на територията на Федерална република Германия) (
5
) от 30 юли 2004 г. (
6
) (наричан по-нататък „AufenthG“), озаглавен „Забрана за влизане и пребиваване“, гласи в параграф 4, параграф 5a, трето и четвърто изречение и в параграф 5b:
„(4)   Забраната за влизане и пребиваване може да бъде отменена или продължителността ѝ да бъде намалена, за да се защитят интересите на чужденеца, които заслужават защита, или ако целта на тази забрана вече не изисква това. […]
[…]
(5a)   […] Намаляването на продължителността или отмяната на забраната за влизане и пребиваване по принцип са изключени. В отделни случаи висшият административен орган на федералната провинция може да допусне изключения от горното.
(5b)   Когато чужденецът е изведен от федералната територия въз основа на заповед за извеждане по член 58a, по принцип следва да се наложи забрана за влизане и пребиваване с неограничена продължителност. […] Параграф 5a, трето и четвърто изречение се прилага съответно“.
10.
Член 58a от AufenthG, озаглавен „Заповед за извеждане“, предвижда в параграф 1:
„Висшият административен орган на федерална провинция може да издаде заповед за извеждане на чужденец извън територията на държавата без предходно разпореждане за неговото експулсиране, ако въз основа на фактически обосновано предположение извеждането е необходимо за предотвратяването на особена опасност за сигурността на Федерална република Германия или на терористична опасност. Заповедта за извеждане подлежи на незабавно изпълнение, без да е необходимо преди това да е издадена заповед за експулсиране[ (
7
)]“.
III. Фактите по главното производство и преюдициалният въпрос
11.
Жалбоподателят в главното производство DT е руски гражданин, който е живял в Бремен (Германия) въз основа на разрешение за пребиваване. На 13 март 2017 г., на основание член 58а от AufenthG, Senator für Inneres на Freie Hansestadt Bremen (министър за вътрешните работи на град Бремен, Германия) издава заповед за извеждане на DT в Русия с мотива, че по информация на органите по сигурността съществува опасност той да извърши терористичен акт в Германия. След безуспешно сезиране на Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд), на Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд, Германия) и на Европейския съд по правата на човека (
8
), на 4 септември 2017 г. DT е изведен в Русия, където живее понастоящем.
12.
С решение от 1 декември 2017 г. Kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (общинският орган по въпросите на чужденците на община Бремен, Германия) решава, че действието на извеждането на основание член 58а от AufenthG не е ограничено с конкретна продължителност. С влязло в сила решение от 3 декември 2021 г. Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Административен съд Бремен, Германия) отменя това решение с мотива, че на DT все още не е наложена забрана за влизане и пребиваване.
13.
С решение от 1 февруари 2022 г. (
9
) министърът за вътрешните работи на провинция Бремен налага забрана за влизане и пребиваване на DT на територията на Германия с неограничена продължителност. В мотивите си той посочва по същество, че съгласно член 11, параграф 5b, първо изречение от AufenthG такава забрана с неограничена продължителност по принцип следва да се наложи на лица, които са изведени въз основа на заповед за извеждане по член 58а от този закон. Министърът за вътрешните работи на провинция Бремен преценява, от една страна, че като се имат предвид разузнавателните данни относно поведението му след извеждането, както и социалните и семейните му връзки с Федерална република Германия, в случая на DT няма основания по изключение да се допусне отклонение от тази правна уредба. От друга страна, все още съществувала опасност DT да извърши терористичен акт в Германия, ако влезе на територията на тази държава членка.
14.
По жалба на DT Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Административен съд Бремен) отменя това решение. Последният счита, че член 11, параграф 5b, първо изречение от AufenthG не следва да се прилага, тъй като налагането на забрана за влизане и пребиваване с неограничена продължителност не е в съответствие с член 3, точка 6 и член 11, параграф 2 от Директива 2008/115.
15.
За да се произнесе по въззивната жалба на федерална провинция Бремен срещу този съдебен акт, запитващата юрисдикция иска да се установи съответствието на германската правна уредба с тези разпоредби на правото на Съюза. Тя изразява съмнения поради липсата на решение на Съда и различията в анализа на националните юрисдикции, на доктрината (
10
) и на германското правителство.
16.
При тези обстоятелства Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Областен административен съд Бремен) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 3, точка 6 и член 11, параграф 2 от Директива [2008/115], да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която по принцип предвижда налагане на забрана за влизане с неограничена продължителност на лице, чието право на пребиваване е прекратено и по отношение на което е издадено решение за връщане, тъй като лицето представлява терористична заплаха?“.
17.
DT, федерална провинция Бремен, германското и датското правителство, както и Европейската комисия представят писмени становища. В съдебното заседание, проведено на 19 юни 2025 г., са изслушани DT, федерална провинция Бремен, германското и шведското правителство, както и Комисията, и те отговарят на поставените от Съда въпроси, на които следва да бъде даден устен отговор.
IV. Анализ
18.
По това второ дело, което се отнася до съответствието на германската правна уредба относно продължителността на забрана за влизане на територията на държавите членки, наложена на гражданин на трета страна, с член 11, параграф 2 от Директива 2008/115, Съдът трябва да се произнесе по следния нов въпрос: трябва ли предвидената в тази разпоредба продължителност на забраната за влизане да бъде изразена в брой години, когато в случай на сериозна заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност тя може да надвиши пет години?
19.
Предходното дело, по което е постановено решение от 19 септември 2013 г., Filev и Osmani (
11
), се отнася до съответствието с правото на Съюза на един от параграфите на член 11 от AufenthG, различен от визирания по настоящото дело. Съдът се произнася, че „член 11, параграф 2 от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална разпоредба като член 11, параграф 1 от Aufenth[G], според която продължителността на забраната за влизане може да бъде ограничена само
ако засегнатият гражданин на трета страна е подал молба за такова ограничение“ (
12
).
20.
За тази цел Съдът установява, че „от израза „[п]родължителността на забраната за влизане се определя“ ясно следва, че държавите членки са длъжни да ограничат действието във времето, по принцип най-много до пет години, на всяка забрана за влизане, и то независимо от подадената за тази цел молба от съответния гражданин на трета страна“ (
13
). Съдът се позовава също на „определението на понятието „забрана за влизане“, съдържащо се в член 3, точка 6 от Директива [2008/115], според което по-специално това е решение, забраняващо влизането и престоя на територията на държавите членки „за определен период“ (
14
).
21.
Обхватът на решение Filev и Osmani трябва да се определи с оглед на разглежданата национална правна уредба и тълкуваната разпоредба от правото на Съюза. Съдът е постановил, че забрана за влизане не може да се налага, без да се предвиди продължителност, която се определя, като надлежно се вземат предвид всички обстоятелства от значение за отделния случай, и по принцип не надвишава пет години, в съответствие с член 11, параграф 2, първо изречение от Директива 2008/115 (
15
).
22.
Така Съдът не се е произнесъл по тълкуването на член 11, параграф 2, второ изречение от тази директива, съгласно което „[продължителността на забраната за влизане] може обаче да надвиши пет години, ако гражданинът на трета страна представлява сериозна заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност“.
23.
Следователно от решение Filev и Osmani, в което се тълкуват член 3, точка 6 и член 11, параграф 2, първо изречение от Директива 2008/115, може само да се направи извод, че продължителността на забраната за влизане трябва да бъде определена и не трябва да надвишава пет години, освен ако тази забрана не е наложена на граждани на трети страни, които представляват сериозна заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност. Освен това според мен от точка 44 от това решение (
16
) не могат да се направят никакви изводи, тъй като тя се отнася до забрани за влизане с неограничена продължителност, отнасящи се до положения, различни от посочените в член 11, параграф 2, второ изречение от тази директива, чието съдържание Съдът само припомня.
24.
Следователно остава целият въпрос дали, когато тази забрана се отнася до лице, което представлява сериозна заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност, продължителността на забраната за влизане след периода от пет години трябва да бъде ограничена, или тя може да бъде неограничена (пожизнена или пък постоянна) (
17
).
25.
На първо място, отбелязвам, че от терминологична гледна точка думата „определен“ може да се разбира в смисъл на „определям, установявам, уточнявам, конкретизирам“. Следователно, когато се отнася до лице, прагът е продължителността на живота му. Ето защо съм на мнение, подобно на германското, датското и шведското правителство, че неограничена продължителност е определен период по смисъла на член 3, точка 6 от Директива 2008/115 (
18
).
26.
На второ място, следва да се установи, че законодателят на Съюза е определил забраната за влизане в случай на сериозна заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност само като забрана, която може да надвиши пет години. Той не е предпочел да предвиди максимална продължителност на забраната за влизане. Освен това не са приети разпоредби относно срока на действие на забрана за достъп, подобни на тези в член 32 от Директива 2004/38/ЕО. (
19
)
27.
Този избор да не се определя максимален период на забраната за влизане при особено тежки обстоятелства, води началото си от предложението на Комисията, което остава непроменено (
20
). Единствено максималната продължителност по принцип от пет години накара някои държави членки да изразят различен подход. По-специално Федерална република Германия постоянно поддържа позицията си в подкрепа на липсата на ограничение (
21
).
28.
От друга страна, в член 16 от предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно създаване на обща система за връщане на незаконно пребиваващи в Съюза граждани на трети страни и за отмяна на Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, Директива 2001/40/ЕО на Съвета и Решение 2004/191/ЕО на Съвета ясно се посочва горен праг на продължителността на забраната за влизане в случай на риск за сигурността, по-специално поради заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност (
22
).
29.
Този член 16, озаглавен „Връщане на граждани на трети държави, които представляват риск за сигурността“, гласи в параграф 3, буква a), че „[к]ато изключение от съответните разпоредби на настоящия регламент гражданите на трети държави, попадащи в обхвата на настоящия член, могат да бъдат: […] предмет на забрана за влизане, издадена в съответствие с член 10, чийто срок надвишава максималния срок, предвиден в член 10, параграф 6, с допълнителен срок от максимум 10 години“ (
23
).
30.
Съгласно текста на член 10 от това предложение, озаглавен „Издаване на забрана за влизане“:
„1.   Решенията за връщане се придружават от забрана за влизане, когато:
a.
гражданинът на трета държава подлежи на извеждане в съответствие с член 12;
б.
задължението за връщане не е било изпълнено в сроковете, определени в съответствие с член 13;
в.
гражданинът на трета държава представлява риск за сигурността в съответствие с член 16;
[…]
6.   Продължителността на забраната за влизане се определя, като надлежно се вземат предвид всички обстоятелства от значение за отделния случай и за срок от максимум 10 години.
7.   Срокът на забраната за влизане съгласно параграф 6 може да бъде удължен с последователни периоди от максимум 5 години. Това удължаване се основава на индивидуална оценка, като надлежно се отчитат всички свързани със случая обстоятелства, и по-специално всички надлежно обосновани причини на компетентните органи за необходимостта от допълнително предотвратяване на влизането на гражданина на трета държава на територията на държавите членки[ (
24
)]“.
31.
Според мен посоченото предложение потвърждава именно че при състоянието на действащото право Комисията не може да поддържа, че „[д]ържавите членки имат възможност да удължат съответната забрана за влизане, приета съгласно Директива [2008/115], преди нейното изтичане, ако сериозната заплаха продължава и при спазване на гаранциите, предвидени в [посочената] директива“. В това отношение следва да се посочи също, че противно на предвиденото в Регламент (ЕС) 2018/1861 (
25
), никоя разпоредба от посочената директива не задължава държавите членки служебно да извършват преглед.
32.
Вследствие на това предлагам на Съда да реши, че член 3, точка 6 и член 11, параграф 2, второ изречение от Директива 2008/115 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат налагане на забрана за влизане с неограничена продължителност на гражданин на трета страна, чието право на пребиваване е прекратено и по отношение на когото е издадено решение за връщане, тъй като представлява терористична заплаха.
33.
Установяването на общо правило като съдържащото се в член 11, параграф 5b, първо изречение от AufenthG (
26
), поне на едно от основанията, посочени в член 11, параграф 2, второ изречение от Директива 2008/115, обосновава обаче задълбочена проверка с оглед на член 11, параграф 2, първо изречение от тази директива. Всъщност той гласи, че „[п]родължителността на забраната за влизане се определя, като надлежно се вземат предвид всички обстоятелства от значение за отделния случай“. Този принцип на пропорционалност е припомнен и в съображение 14 от посочената директива. Освен това Съдът е приел, че държавите членки имат задължението, предвидено в член 5 от Директива 2008/115, да вземат предвид висшите интереси на детето, семейния живот и здравословното състояние на съответния гражданин на трета страна, когато възнамеряват да наложат забрана за влизане по смисъла на член 11 от посочената директива (
27
).
34.
Затова споделям становището на Комисията, според което пълно разглеждане на
положението на съответното лице, с други думи, за всеки отделен случай, не може да се извършва само по изключение (
28
). Тази свобода на преценка на компетентните органи трябва да се запази — макар и съгласно националното право тя да е „уредена“ според използвания в съдебното заседание израз на германското правителство — в случай че се установи поведение, представляващо сериозна заплаха за националната сигурност. В това отношение фактът, че държавите членки са тези, които определят основните интереси на своята сигурност и предприемат подходящи мерки, за да гарантират вътрешната и външната си сигурност, не е относим (
29
).
35.
Ето защо предлагам на Съда тълкуване, което следва да се допълни с припомняне на първостепенните гаранции, които националната правна уредба трябва да предвиди, когато разглежданото положение попада в приложното поле на Директива 2008/115 (
30
).
36.
Първо, обстойната индивидуална оценка на положението и на поведението на съответното лице, която член 11, параграф 2, първо изречение от Директива 2008/115 налага, трябва да се изразява в задължението за компетентния орган да вземе мотивирано решение (
31
), което подлежи на съдебен контрол (
32
).
37.
Второ, забраната за влизане трябва да може да бъде оттеглена или спряна, както предвижда член 11, параграф 3, трета и четвърта алинея от Директива 2008/115, още повече ако тя е с неограничена продължителност. На това основание според мен би могло да се вземе решение и за намаляване на продължителността на забраната.
38.
Тази възможност за последващо вземане на такива решения може да бъде сравнена със задълженията, предвидени или в Директива 2004/38 (
33
), или в Регламент 2018/1861 (
34
).
39.
Общите изисквания, които припомних по-горе, произтичат и от практиката на ЕСПЧ, съгласно която мерките за контрол върху влизането на чужди граждани на територията на държавите — страни по Конвенцията, които нарушават право, защитено от член 8, параграф 1 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (
35
), трябва да бъдат в съответствие със закона и необходими в едно демократично общество, тоест да са оправдани от императивна обществена нужда, и по-специално да са съразмерни на преследваната законна цел (
36
).
40.
ЕСПЧ изброява критериите за преценка на необходимия и пропорционален характер на мярката за експулсиране или за забрана на достъп до територията (
37
), която се постановява в повечето случаи след осъдителни присъди за престъпления, като някои са можели да представляват сериозна заплаха за обществения ред (
38
).
41.
ЕСПЧ подчертава също, че в съответствие с принципа на субсидиарност, въпреки че становищата относно резултата от дадено съдебно решение могат да се различават, когато претеглянето е извършено от националните органи в съответствие с установените в неговата съдебна практика критерии, само сериозни причини биха го накарали да замени позицията на националните юрисдикции със своята позиция (
39
). Тогава той се уверява, че от националните решения на всички равнища на компетентност е видна изрична и задълбочена оценка по тези различни критерии (
40
). ЕСПЧ припомня по-специално практиката си относно преценката за пропорционалност на забрана за влизане с неограничена продължителност в зависимост от тежестта на заплахата за обществения ред, която представлява съответното лице (
41
). Понякога тя може да е достатъчна сама по себе си, за да обоснове налагането на такова решение за забрана, независимо дали нейната продължителност е ограничена, или постоянна (
42
). Това очевидно е така, когато постоянният характер на забраната се основава на терористична заплаха, като ЕСПЧ обявява за явно неоснователни жалбите, в които се твърди, че не са спазени разпоредбите на член 8 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (
43
).
42.
Освен това ЕСПЧ отдава особено значение на предоставената на заинтересованите лица възможност да поискат a posteriori ограничаване на продължителността на забраната, като същевременно проверява конкретно дали заинтересованото лице може да получи положителен отговор на молбата си за намаляване на продължителността на забраната за влизане (
44
).
43.
Що се отнася до всички тези изисквания, в случая отбелязвам най-напред, че според запитващата юрисдикция компетентният орган е взел предвид разузнавателните данни относно поведението на DT след извеждането му и социалните и семейните му връзки с Федерална република Германия (
45
). По-нататък, съгласно писменото становище на германското правителство, изложено подробно в съдебното заседание, разглежданата германска правна уредба предвижда степенуване на продължителността на забраната за влизане в зависимост от тежестта на положенията (
46
). Накрая, в отделни случаи намаляването на продължителността или отмяната на забраната може да се допусне от компетентния орган като изключение (
47
). В това отношение при липсата на уточнения в писмените становища или в съдебното заседание относно приложимата правна уредба изглежда, че не е предвиден разумен срок (
48
) за подаване на такава молба за намаляване на продължителността или отмяна на забраната. Освен това отбелязвам, че в делото по главното производство не се съобщава за каквото и да било искане, направено в този смисъл от DT при условията на евентуалност.
44.
Тези констатации подкрепят становището ми, че забрана за влизане с неограничена продължителност може да бъде наложена по-специално в случай на сериозна заплаха за националната сигурност, при условие че са спазени материалноправните и процесуалните гаранции, предвидени в Директива 2008/115.
V. Заключение
45.
Предвид всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Областен административен съд Бремен, Германия) въпрос по следния начин:
„Член 3, точка 6 и член 11, параграф 2, второ изречение от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни,
трябва да се тълкуват в смисъл, че
допускат налагане на забрана за влизане с неограничена продължителност на гражданин на трета страна, чието право на пребиваване е прекратено и по отношение на когото е издадено решение за връщане на основание, че той представлява терористична заплаха.
Такава забрана за влизане трябва, от една страна, да се налага, като се вземат предвид всички обстоятелства от значение за отделния случай и с оглед на задълженията, предвидени в член 5 от тази директива. От друга страна, съответното лице трябва да има възможност да поиска в разумен срок отмяната на такава мярка или намаляването на нейната продължителност“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	ОВ L 348, 2008 г., стр. 98.
(
3
)	Доколкото ми е известно, държавите членки, в които изрично се предвижда, че продължителността на забраната за влизане може да бъде неограничена в случай на сериозна заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност, са следните: Кралство Дания, Федерална република Германия, Кралство Испания, Република Австрия и Кралство Швеция. Мнозинството от държавите членки са избрали продължителност над пет години, която е ограничена във времето и може да достигне 20 години. Вж. писменото становище на датското правителство, устното становище на шведското правителство и въпросите ad hoc относно решенията за връщане и забраните за влизане на Европейската мрежа за миграцията от 5 септември 2023 г., достъпни на английски език на следния интернет адрес: https://emnbelgium.be/sites/default/files/publications/2023.29 %20-%20AHQ%20on%20return%20decisions%20and%20entry%20bans%20-%20Compilation%20of%20answers%20for%20wider%20dissemination.pdf.
(
4
)	Вж. точки 28—30 от настоящото заключение.
(
5
)	BGBl. 2004 I, стр. 1950.
(
6
)	В неговата редакция, публикувана на 25 февруари 2008 г. (BGBl. 2008 I, стр. 162), последно изменен с член 1 от Закона от 21 февруари 2024 г. (BGBl. 2024 I, т. 54).
(
7
)	Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Областен административен съд Бремен, Германия), който е запитващата юрисдикция, уточнява, че „[с]ъс съобщаването на заповедта за извеждане действието на разрешението за пребиваване на чужденеца се прекратява (член 51, параграф 1, точка 5a от AufenthG), поради което същият губи правото си на пребиваване (член 4, параграф 1 от този закон), задължава се да напусне страната (член 50, параграф 1 от посочения закон), и може да бъде изведен (член 58, параграф 1 от същия закон). Съгласно практиката на Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) мярката за извеждане е решение за връщане по смисъла на член 3, точка 4 от Директива 2008/115 (Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд), решение от 21 март 2017 г., 1 VR 1/17, […] т. 32)“.
(
8
)	Наричан по-нататък „ЕСПЧ“.
(
9
)	Вж. относно съответствието с правото на Съюза на забрана за влизане, наложена след значителен период от време въз основа на решение за връщане, в което не се предоставя срок за доброволно напускане, решение от 1 август 2025 г., Al Hoceima и Boghni (C‑636/23 и C‑637/23, EU:C:2025:603, т. 64—67).
(
10
)	Вж. точки 21—25 от преюдициалното запитване.
(
11
)	C‑297/12, наричано по-нататък „решение Filev и Osmani, EU:C:2013:569. Решенията на германските органи не са били взети въз основа на престъпления, свързани с подпомагане на тероризма. Вж. относно този случай решение от 3 юни 2021 г., Westerwaldkreis (C‑546/19, EU:C:2021:432, т. 22). Приложимата германска правна уредба по делото, по което е постановено това решение, е различна (вж. т. 13 от посоченото решение).
(
12
)	Решение Filev и Osmani (т. 34). Курсивът е мой.
(
13
)	Решение Filev и Osmani (т. 27).
(
14
)	Решение Filev и Osmani (т. 29).
(
15
)	Вж. решение Filev и Osmani (т. 25—27).
(
16
)	Съгласно тази точка „член 11, параграф 2 от Директива 2008/115 не допуска запазването на действието на забрани за влизане с неограничена продължителност, наложени преди датата, от която се прилага Директива 2008/115, като разглежданите в главните производства, надхвърлящи максималната продължителност на забраната, предвидена в тази разпоредба, освен
ако тези забрани за влизане са били постановени срещу граждани на трети страни, представляващи сериозна заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност“ (курсивът е мой).
(
17
)	Това понятие е използвано в член 22, параграф 4 от Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни (ОВ L 16, 2004 г., стр. 44; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 225), от който е видно, че решението за експулсиране на гражданин на трета страна, взето от втората държава членка, в която той не е получил статут на дългосрочно пребиваващ, може да се съчетае със „забрана за постоянен престой“ по съображения за обществен ред и обществена сигурност като определените в член 17 от тази директива.
(
18
)	Вж. в този смисъл становище на Комисията, изложено в хода на законодателната процедура във връзка с отпадането на израза „for a specified period“ (определен период): „The Commission underlined that even a lifelong re-entry ban is for a specified time (the lifetime of the person concerned)“ [Комисията подчертава, че дори пожизнена забрана за влизане е валидна за определен срок (за продължителността на живота на съответното лице) (свободен превод)]. Вж. документите от 22 ноември 2006 г. и от 6 декември 2006 г. на Съвета относно резултата от процедурата на работната група „Интеграция, миграция и експулсиране“/Съвместен комитет (ЕС—Исландия/Норвегия/Швейцария) по Предложението за Директива на Европейския парламент и на Съвета относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (съответно документи 14743/06 и 15871/06), достъпни на английски език на следните интернет адреси: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑14743‑2006-INIT/en/pdf и https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15871‑2006-INIT/en/pdf [бележка под линия 7, член 3, буква g), която дава определение на израза „re-entry ban“ (забрана за влизане по смисъла на член 3, т. 6 от Директива 2008/115) (съответно стр. 5 и 4)].
(
19
)	Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (текст от значение за ЕИП) (ОВ L 158, 2004 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56). За припомняне на текста на този член 32 вж. бележка под линия 33 от настоящото заключение.
(
20
)	Вж. коментара на член 9 от Предложението за директива на Европейския Парламент и на Съвета относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни [COM(2005) 391 окончателен] в работния документ на Комисията, приложен към това предложение, съдържащ подробните коментари към него. Този член 9 по същество съответства на член 11 от Директива 2008/115. Вж. също бележка от 25 март 2008 г. на председателството на Съвета на Европейския съюз до делегациите относно посоченото предложение (документ 7774/08), достъпна на английски език на следния интернет адрес: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑7774‑2008-INIT/en/pdf (стр. 18), и одобрената на първо четене позиция на Парламента от 18 юни 2008 г., достъпна на следния интернет адрес: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TC1-COD-2005‑0167_FR.pdf (стр. 21).
(
21
)	Вж. по-специално документ на Съвета от 26 юли 2006 г. относно резултата от процедурата на работна група „Интеграция, миграция и експулсиране“/Съвместен комитет (ЕС—Исландия/Норвегия/Швейцария) по предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (документ 11456/06) (бележка под линия 2, стр. 2) и бележка от 4 март 2008 г. на председателството на Съвета до делегациите относно това предложение (документ 6785/08) (стр. 21, бележка под линия 52), достъпни на английски език съответно на следните интернет адреси: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11456‑2006-INIT/en/pdf и https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6785‑2008-INIT/en/pdf.
(
22
)	Предложение, представено от Комисията на 11 март 2025 г. [COM(2025) 101 final]. То заменя предложението за директива на Европейския Парламент и на Съвета относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни [COM(2018) 634 final], представено от Комисията на 12 септември 2018 г. То не съдържа никакво изменение относно продължителността на забраната за влизане. Относно рисковете за сигурността вж. първото от тези предложения, разяснения, стр. 13 и изброяване на рисковете в член 16.
(
23
)	Курсивът е мой. Тази продължителност е ориентировъчно посочената в приложението към Препоръка (ЕС) 2017/2338 на Комисията от 16 ноември 2017 година за създаване на общ Наръчник за връщането, който компетентните органи на държавите членки да използват при изпълнението на задачи, свързани с връщането (ОВ L 339, 2017 г., стр. 83), по-конкретно стр. 127. Констатирам освен това, че тази продължителност съответства на указанията, дадени от мнозинството държави членки. Вж. обобщението на въпросите ad hoc, цитирани в бележка под линия 3 от настоящото заключение, достъпно на следния интернет адрес: https://emnbelgium.be/fr/publication/question-ad-hoc-sur-les-decisions-de-retour-et-les-interdictions-dentree.
(
24
)	Курсивът е мой.
(
25
)	Регламент (ЕС) 2018/1861 на Европейския парламент и на Съвета от 28 ноември 2018 година за създаването, функционирането и използването на Шенгенската информационна система (ШИС) в областта на граничните проверки, за изменение на Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген и за изменение и отмяна на Регламент (ЕО) № 1987/2006 (ОВ L 312, 2018 г., стр. 14). Вж. член 39 от този регламент. След изтичане на предвидения в него срок за преглед и при липса на информация от съответната държава членка за удължаване на срока на съхранение на сигналите последните се заличават автоматично.
(
26
)	Позовавам се на израза „по принцип предвижда налагане на забрана за влизане с неограничена продължителност“, използван от запитващата юрисдикция в преюдициалния въпрос (курсивът е мой), който е сходен с този в член 11, параграф 5b, първо изречение от AufenthG: „по принцип следва да се наложи забрана за влизане и пребиваване с неограничена продължителност“ (курсивът е мой). В съдебното заседание запитващата юрисдикция и германското правителство разясняват, че в административното право, ако са налице обстоятелствата по член 58а, параграф 1, първо изречение от AufenthG, компетентният орган е длъжен да издаде забрана за влизане за неограничен срок. Изключения от основното правило могат да се правят само при нетипични, изключителни обстоятелства.
(
27
)	Вж. решение от 27 април 2023 г., M.D. (Забрана за влизане в Унгария) (C‑528/21, EU:C:2023:341, т. 89 и 91).
(
28
)	Вж. в този смисъл решение от 27 април 2023 г., M.D. (Забрана за влизане в Унгария) (C‑528/21, EU:C:2023:341, т. 92, второ тире). Вж. също приложението към Препоръката на Комисията, цитирана в бележка под линия 23 от настоящото заключение, по-конкретно стр. 126 и 127.
(
29
)	Съгласно постоянната практика на Съда единствено фактът, че национална мярка е приета за защита на националната сигурност, която съгласно член 4, параграф 2 ДЕС остава единствено в рамките на отговорността на всяка държава членка, не може да доведе до изключване на приложимостта на правото на Съюза и да освободи държавите членки от необходимостта от спазване на това право. Вж. решение от 6 октомври 2020 г., Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, т. 44 и цитираната съдебна практика).
(
30
)	Относно значението на това с оглед на целта и общата структура на Директива 2008/115 да се приеме, че тя се прилага към забрана за влизане, тъй като по силата на тази директива на държавите членки са наложени материални и процесуални гаранции за защита на основните права на гражданите на трети страни, вж. решение от 27 април 2023 г., M.D. (Забрана за влизане в Унгария) (C‑528/21, EU:C:2023:341, т. 77, 83 и 84). Според мен трябва да се подчертае намерението на законодателя на Съюза в този смисъл, тъй като хипотезата за сериозна заплаха за националната сигурност е посочена по-конкретно в член 11, параграф 2, второ изречение от Директива 2008/115.
(
31
)	Вж. в този смисъл член 12, параграф 1 от Директива 2008/115. Вж. също относно изискванията, свързани с пропорционалността на мярката, точки 39—41 от настоящото заключение относно практиката на ЕСПЧ.
(
32
)	Вж. член 13 от Директива 2008/115. Вж. също за сравнение относно правото на ефективни правни средства за защита и на преценка за пропорционалност на съответната мярка членове 30 и 31 от Директива 2004/38, както и член 24, параграф 4 от Регламент 2018/1861. Вж. също решение от 4 октомври 2012 г., Бянков (C‑249/11, EU:C:2012:608, т. 37, 40—42, 44 и 79). Вж. накрая, относно относимостта на сравнението с Директива 2004/38, когато държавите членки упражняват възможността при определяне на компетентните органи и на приложимата процедура за приемане на решение, с което се налага връщането на гражданин на Съюза, държавите членки да се ръководят от разпоредбите на Директива 2008/115, ако в правото на Съюза няма разпоредба, която не допуска това; решение от 14 септември 2017 г., Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:684, т. 52).
(
33
)	Вж. член 32 от Директива 2004/38, озаглавен „Срок на действие на заповедите за забрана на достъп“, параграф 1 от който предвижда, че „[л]ицата, на които е бил забранен достъп до страната от съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, могат да подадат молба за вдигане на забраната за достъп след разумен период от време, в зависимост от обстоятелствата и при всички случаи след три години от изпълнението на окончателната заповед за забрана на достъпа […]“.
(
34
)	Задължението за преглед, предвидено в член 39 от този регламент, е свързано с липсата на определена продължителност в случаите на отказ за влизане и забрана за пребиваване.
(
35
)	Подписана в Рим на 4 ноември 1950 г.
(
36
)	Вж. решение на ЕСПЧ от 18 октомври 2006 г., Üner с/у Нидерландия (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, § 54 и цитираната съдебна практика).
(
37
)	Вж. решение на ЕСПЧ от 18 октомври 2006 г., Üner с/у Нидерландия (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, § 57—60 и цитираната съдебна практика).
(
38
)	Вж. по-специално решение на ЕСПЧ от 30 ноември 2021 г., Avci с/у Дания (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, § 37 и цитираната съдебна практика). Относно риска заинтересованото лице да продължи да извършва престъпления, вж. по-конкретно § 30 от това решение.
(
39
)	Вж. по-специално решение на ЕСПЧ от 30 ноември 2021 г., Avci с/у Дания (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, § 38 и цитираната съдебна практика).
(
40
)	Вж. по-специално във връзка с постоянна забрана за влизане, наложена на гражданин на трета страна, който от навършване на тригодишна възраст законно е прекарал в Дания голяма част от младежките си години, анализа на ЕСПЧ в решение от 5 септември 2023 г., Al-Masudi с/у Дания (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, § 25—35).
(
41
)	Вж. по-специално решение от 5 септември 2023 г., Al-Masudi с/у Дания (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, § 33 и 34).
(
42
)	Вж. относно същата германска правна уредба като разглежданата от Съда в решение Filev и Osmani решение на ЕСПЧ от 25 март 2010 г., Mutlag с/у Германия (CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, § 61 и цитираната съдебна практика).
(
43
)	Вж. решения на ЕСПЧ от 7 февруари 2017 г., K2 с/у Обединено кралство (CE:ECHR:2017:0207DEC004238713, § 66), от 1 февруари 2022 г., Johansen с/у Дания (CE:ECHR:2022:0201DEC002780119, § 80—84), и от 22 март 2022 г., Laraba с/у Дания (CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, § 31—34). В делата, по които са постановени тези решения, забраните за влизане са свързани с лишаването от гражданство на съответните граждани на две различни държави. В последните две решения ЕСПЧ излага подробно извършеното от националните органи претегляне на различните засегнати интереси.
(
44
)	Вж. относно чисто теоретичния характер на възможността за връщане в случай на ограничена във времето забрана за влизане решения на ЕСПЧ от 12 ноември 2024 г., Sharafane с/у Дания (CE:ECHR:2024:1112JUD000519923, § 72), и от 12 ноември 2024 г., Al-Habeeb с/у Дания (CE:ECHR:2024:1112JUD001417123, § 71). Вж. също в случай на забрана с неограничена продължителност решение на ЕСПЧ от 28 юни 2007 г., Kaya с/у Германия (CE:ECHR:2007:0628JUD003175302, § 69). Относно възможността за завръщане на територията на съответната държава за кратък период, поне въз основа на семейните отношения, вж. по-специално решение на ЕСПЧ от 15 юли 2025 г., Miari с/у Дания (CE:ECHR:2025:0715JUD000285224, § 45 и цитираната съдебна практика).
(
45
)	Вж. точка 13 от настоящото заключение.
(
46
)	Вж. член 11, параграфи 5a и 5b от AufenthG, от който за компетентните органи произтича свобода на преценка, в случай на терористична заплаха, при определянето на продължителността на забраната за влизане (20 години или неограничена) според конкретния случай.
(
47
)	Вж. член 11, параграф 5a, трето и четвърто изречение от AufenthG, цитиран в точка 9 от настоящото заключение.
(
48
)	Вж. за сравнение член 32 от Директива 2004/38.