62017TJ0607
ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid)
13 mei 2020 (
*1
)
„Staatssteun – Luchtvaartsector – Steun van Italië aan de Sardijnse luchthavens – Besluit waarbij de steun deels verenigbaar en deels onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Toerekenbaarheid aan de staat – Terugvordering – Begunstigden – Voordeel voor de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen – Beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie – Selectiviteit – Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten – Aantasting van de mededinging – Terugvordering – Gewettigd vertrouwen – Motiveringsplicht”
In zaak T‑607/17,
Volotea, SA, gevestigd te Barcelona (Spanje), vertegenwoordigd door M. Carpagnano en M. Nordmann, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door D. Recchia, D. Grespan en S. Noë als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van besluit (EU) 2017/1861 van de Commissie van 29 juli 2016 inzake staatssteun SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italië – Compensatie voor Sardijnse luchthavens voor openbaredienstverplichtingen (DAEB) (PB 2017, L 268, blz. 1),
wijst
HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: S. Papasavvas, president, J. Svenningsen (rapporteur), V. Valančius, Z. Csehi en P. Nihoul, rechters,
griffier: P. Cullen, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 2 oktober 2019,
het navolgende
Arrest
I. Voorgeschiedenis van het geding
A. Litigieuze maatregelen
1
Het eiland Sardinië (Italië) telt vijf luchthavens, waaronder die van Alghero, Cagliari-Elmas en Olbia.
2
De luchthaven van Alghero wordt geëxploiteerd door So.Ge.A.Al SpA (hierna: „SOGEAAL”) – waarvan het volledige geplaatste kapitaal is verschaft door plaatselijke overheidsinstellingen – en is grotendeels in handen van de Regione autonoma della Sardegna (autonome regio Sardinië, Italië; hierna: „autonome regio”), ook indirect via de Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). De luchthaven van Cagliari-Elmas wordt geëxploiteerd door So.G.Aer SpA (hierna: „SOGAER”), een vennootschap waarvan de aandelen overwegend in handen zijn van de kamer van koophandel van Cagliari. De luchthaven van Olbia wordt geëxploiteerd door GEASAR SpA, een in Olbia geregistreerde vennootschap waarvan de meeste aandelen in handen zijn van een particuliere onderneming, Meridiana SpA.
1.
Door de autonome regio vastgestelde bepalingen
a)
Artikel 3 van wet nr. 10/2010
3
Op 13 april 2010 heeft de autonome regio de legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (regionale wet nr. 10 – maatregelen ter ontwikkeling van het luchtvervoer) vastgesteld (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna nr. 12 van 16 april 2010) (hierna: „wet nr. 10/2010”).
4
Artikel 3 van wet nr. 10/2010, met als opschrift „Stimulansen om de luchtverbindingen met het eiland minder seizoensgebonden te maken” (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani), luidt als volgt:
„1.   Met het oog op de versterking en ontwikkeling van het luchtvervoer als dienst van algemeen economisch belang, mede door de luchtverbindingen minder seizoensgebonden te maken overeenkomstig mededeling 2005/C 312/01 van de Commissie inzake communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven, mogen de luchthavens op het eiland worden gefinancierd voor een bedrag van 19700000 EUR voor het jaar 2010 en een bedrag van 24500000 EUR voor elk van de jaren 2011 tot en met 2013.
2.   De criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, alsmede de richtsnoeren voor de opstelling van activiteitenplannen door de luchthavenbeheersmaatschappijen, die rekening houden met de in artikel 2 bedoelde maatregelen inzake territoriale continuïteit, worden vastgesteld bij resolutie van de regionale uitvoerende macht, op voorstel van het lid van de regionale uitvoerende macht dat bevoegd is voor transport en in overleg met de leden van de regionale uitvoerende macht die bevoegd zijn voor planning, begroting, krediet en regionale ontwikkeling, toerisme, ambacht en handel, landbouw en landbouw‑ en veeteelthervorming, cultuurgoederen, informatie, recreatie en sport.
3.   De in lid 2 bedoelde resolutie en de activiteitenplannen, met inbegrip van die welke reeds zijn vastgesteld door de luchthavenbeheerder op de datum van inwerkingtreding van deze wet, vergezeld van de overeenkomstige handelingen en overeenkomsten, worden gefinancierd indien zij zijn opgesteld overeenkomstig de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, en de in lid 2 bedoelde richtsnoeren, en vooraf voor een bindend advies aan de bevoegde commissie worden voorgelegd.”
b)
Uitvoeringshandelingen van wet nr. 10/2010
5
Overeenkomstig artikel 3, lid 2, van wet nr. 10/2010 heeft de uitvoerende macht van de autonome regio verschillende handelingen vastgesteld ter uitvoering van de maatregelen waarin dit artikel 3 voorziet (hierna: „uitvoeringshandelingen”), met name het deliberazione della Giunta regionale n. 29/36 (besluit nr. 29/36 van de regionale raad) van 29 juli 2010 (hierna: „regionaal besluit nr. 29/36”), het deliberazione della Giunta regionale n. 43/37 (besluit nr. 43/37van de regionale raad) van 6 december 2010 (hierna: „regionaal besluit nr. 43/37”), en het deliberazione della Giunta regionale n. 52/117 (besluit nr. 52/117 van de regionale raad) van 23 december 2011 (hierna: „regionaal besluit nr. 52/117”) (hierna samen met artikel 3 van wet nr. 10/2010: „litigieuze maatregelen”).
6
Deze uitvoeringshandelingen omschrijven drie soorten „activiteiten” waarvoor de luchthavenexploitanten van de autonome regio voor de jaren 2010 tot en met 2013 een compensatie konden krijgen, namelijk:
–
opvoering van het luchtverkeer door luchtvaartmaatschappijen (hierna: „activiteit 1”);
–
promotie van het eiland Sardinië als een toeristische bestemming door luchtvaartmaatschappijen (hierna: „activiteit 2”);
–
verdere promotieactiviteiten die namens de autonome regio door luchthavenexploitanten aan externe dienstverleners (die geen luchtvaartmaatschappijen zijn) worden toegewezen (hierna: „activiteit 3”).
7
Regionaal besluit nr. 29/36 preciseerde dat, bij de uitvoering van artikel 3 van wet nr. 10/2010, de doelstelling om de luchtverbindingen minder seizoensgebonden te maken moest worden nagestreefd door de frequentie van de vluchten tijdens het middenseizoen en de wintermaanden te vergroten en nieuwe vliegverbindingen te openen. Daarnaast hadden de maatregelen van artikel 3 van wet nr. 10/2010 ter bevordering van een regionaal luchtvervoerbeleid luidens dit besluit uiteindelijk tot doel de economische, sociale en territoriale samenhang te versterken, alsmede de plaatselijke economieën, het toerisme en de cultuur op het eiland Sardinië te ontwikkelen.
8
In dit verband bepaalde regionaal besluit nr. 29/36 de criteria, de aard en de duur van de vervoersdiensten waarvoor tijdens de periode 2010‑2013 een compensatie kon worden verleend en stelde het richtsnoeren vast voor de opstelling en de beoordeling van de „activiteitenplannen” van de luchthavenexploitanten.
9
Concreet moest een luchthavenexploitant een gedetailleerd activiteitenplan ter goedkeuring voorleggen aan de autonome regio om financiering krachtens wet nr. 10/2010 te ontvangen. Dit plan moest aangeven welke van de activiteiten 1 tot en met 3 de luchthavenexploitant voornemens was uit te voeren om de doelstellingen van wet nr. 10/2010 te verwezenlijken. Dit plan diende eventueel te worden geconcretiseerd door specifieke overeenkomsten tussen de luchthavenexploitant en de luchtvaartmaatschappijen.
10
Wanneer een luchthavenexploitant financiering wenste voor activiteit 1, moest het activiteitenplan dat hij bij de autonome regio indiende vermelden welke (binnenlandse en internationale) „routes van strategisch belang” waren, en jaarlijkse doelstellingen met betrekking tot de frequentie van de vluchten, nieuwe routes en het aantal passagiers vaststellen.
11
Volgens de Italiaanse autoriteiten vormde de exploitatie van deze routes van strategisch belang aldus de dienst van algemeen economisch belang (hierna: „DAEB”) die de luchtvaartmaatschappijen leverden in ruil voor een compensatie.
12
Een activiteitenplan ter uitvoering van activiteit 2 moest specifieke marketing‑ en reclameactiviteiten definiëren om het aantal passagiers te doen toenemen en het verzorgingsgebied van de luchthaven te promoten.
13
Regionaal besluit nr. 29/36 bepaalde dat de activiteitenplannen moesten worden gestaafd met winstprognoses voor de activiteiten die zij vaststelden.
14
Uit regionaal besluit nr. 29/36 blijkt dat de activiteitenplannen bepaalde principes moesten eerbiedigen:
–
de in de plannen bepaalde routes van strategisch belang mochten niet overlappen met de routes die al werden geëxploiteerd in het kader van een regeling inzake openbaredienstverplichtingen;
–
de financiering voor elke gesubsidieerde route moest met de tijd afnemen;
–
de financiële overeenkomst die met de luchtvaartmaatschappijen werd gesloten, moest een plan bevatten voor de promotie van het gebied.
15
Mocht de autonome regio constateren dat de door de luchthavenexploitanten ingediende activiteitenplannen in strijd waren met het bepaalde in wet nr. 10/2010 en de uitvoeringshandelingen ervan, kon zij eisen dat deze activiteitenplannen werden gewijzigd.
16
Nadat de autonome regio de verschillende aan haar door de luchthavenexploitanten voorgelegde activiteitenplannen had goedgekeurd, verdeelde zij de financiële middelen die voor elk van de jaren 2010 tot en met 2013 beschikbaar waren, onder de luchthavenexploitanten.
17
Het bedrag van deze compensaties was berekend op basis van het verschil tussen enerzijds de geraamde kosten voor de luchtvaartmaatschappijen om op de strategische routes te vliegen en de passagiersdoelstellingen voor elk jaar te behalen, en anderzijds de daadwerkelijke of veronderstelde opbrengsten van de verkoop van tickets aan passagiers.
18
Wanneer de som van de door de luchthavenexploitanten gevraagde compensaties het door wet nr. 10/2010 bepaalde bedrag oversteeg, voorzag regionaal besluit nr. 29/36 in prioritaire gunningscriteria.
19
Ten slotte bepaalden de uitvoeringshandelingen dat de luchthavenexploitanten moesten toezien op de prestaties van de luchtvaartmaatschappijen. In het bijzonder vereisten zij dat in de tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen gesloten specifieke overeenkomsten werd opgenomen dat de luchtvaartmaatschappijen geldboeten werden opgelegd in het geval de vooraf bepaalde doelstellingen, met name wat betreft de vluchtfrequenties en aantallen passagiers, niet werden behaald.
2.
Uitvoering van de litigieuze maatregelen
20
Verzoekster, Volotea, SA, is een in Spanje gevestigde luchtvaartmaatschappij, die een netwerk van korteafstandsverbindingen exploiteert vanuit en naar luchthavens in de Europese Unie, met inbegrip van de luchthavens van Alghero, Cagliari-Elmas en Olbia.
a)
Uitvoering van wet nr. 10/2010 wat de luchthaven van Olbia betreft
21
De exploitant van de luchthaven van Olbia heeft op zijn website een oproep geplaatst tot het indienen van blijken van belangstelling voor het sluiten van marketing‑ en reclameovereenkomsten.
22
In antwoord op die oproep heeft verzoekster een ondernemingsplan voor de ontwikkeling van luchtverbindingen van en naar Olbia, en een marketing‑ en reclameprogramma ingediend. De luchtvaartmaatschappij verzocht daarin GEASAR om deel te nemen aan de investeringen die nodig waren om het marketing‑ en reclameprogramma uit te voeren.
23
GEASAR heeft verzoeksters ondernemingsplan bestudeerd en haar eigen ondernemingsplan opgesteld, waaruit naar voren kwam dat een deelname aan de investering zoals verzoekster had voorgesteld, voor de luchthavenexploitant rendabel zou zijn.
24
GEASAR heeft bij de autonome regio activiteitenplannen voor het jaar 2010 en voor de periode van drie jaar van 2011 tot en met 2013 ingediend, samen met de overeenkomstige financieringsverzoeken. Bij regionale besluiten nr. 43/37 en nr. 52/117 heeft de autonome regio deze activiteitenplannen goedgekeurd en de bedragen vastgesteld die GEASAR moesten worden toegekend voor 2010 en voor de periode 2011‑2013.
25
GEASAR en verzoekster hebben op 4 april 2012 en 31 maart 2013 twee overeenkomsten gesloten over de exploitatie door verzoekster van vliegverbindingen naar Bordeaux (Frankrijk), Genua (Italië), Nantes (Frankrijk), Palermo (Italië) en Venetië (Italië), alsook over marketing‑ en reclamediensten met betrekking tot de opening van nieuwe vliegverbindingen en de verhoging van de passagierscapaciteit.
b)
Uitvoering van wet nr. 10/2010 wat de luchthaven van Cagliari-Elmas betreft
26
SOGAER, de exploitant van de luchthaven van Cagliari-Elmas, heeft op haar website een aankondiging geplaatst waarbij luchtvaartmaatschappijen werden uitgenodigd om ondernemingsplannen bij haar in te dienen voor luchtverbindingen van en naar deze luchthaven alsook marketingovereenkomsten te sluiten om de regio Sardinië te promoten.
27
Verzoekster heeft bij SOGAER een ondernemingsplan voor de ontwikkeling van vliegverbindingen van en naar de luchthaven van Cagliari-Elmas en een marketing‑ en reclameprogramma ingediend.
28
SOGAER heeft bij de autonome regio activiteitenplannen voor het jaar 2010 en voor de periode van drie jaar van 2011 tot en met 2013 ingediend, samen met de bijbehorende financieringsverzoeken. Deze plannen werden goedgekeurd en de aan SOGAER toegekende bedragen voor 2010 en voor de periode 2011‑2013 werden vastgesteld bij respectievelijk regionaal besluit nr. 43/37 en nr. 52/117.
29
Verzoekster en SOGAER hebben op 26 februari 2012 een overeenkomst gesloten over marketingactiviteiten met betrekking tot de opening van nieuwe vliegverbindingen en de verhoging van de passagierscapaciteit.
c)
Uitvoering van wet nr. 10/2010 wat de luchthaven van Alghero betreft
30
Wat de luchthaven van Alghero betreft, heeft een Italiaanse luchtvaartmaatschappij een klacht ingediend tegen overeenkomsten die reeds in 2003 waren gesloten tussen SOGEAAL en de vennootschap Ryanair Ltd en sindsdien waren verlengd. Deze klacht heeft ertoe geleid dat de Europese Commissie op 12 september 2007 de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU heeft ingeleid met betrekking tot vermeende aan en door de luchthaven van Alghero ten gunste van Ryanair en andere luchtvervoerders toegekende staatssteun (PB 2008, C 12, blz. 7). Op 27 juni 2012 is deze procedure uitgebreid tot door de Italiaanse Republiek genomen extra maatregelen, waarop de aanvankelijke klacht geen betrekking had (PB 2013, C 40, blz. 15), waaronder „alle maatregelen ten behoeve van Ryanair en [haar] dochteronderneming AMS, evenals voor de andere luchtvaartmaatschappijen die vanaf 2000 de luchthaven hebben gebruikt[, waaronder] met name de toekenning van financiële bijdragen die rechtstreeks door SOGEAAL dan wel indirect via SOGEAAL zijn verleend op grond van diverse, met Ryanair en andere luchtvaartmaatschappijen vanaf 2000 gesloten overeenkomsten op het gebied van luchthavendiensten en marketingdiensten”.
31
Deze procedure heeft geleid tot de vaststelling door de Commissie van besluit (EU) 2015/1584 van 1 oktober 2014 betreffende de door Italië toegekende staatssteun SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) ten gunste van Società di Gestione dell’Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. en verschillende luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven van Alghero actief zijn (PB 2015, L 250, blz. 38; hierna: „‚Alghero’-besluit”), waarin de Commissie met name van mening was dat, overeenkomstig het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, de door de autonome regio uitgevoerde maatregelen, met name de overeenkomsten tussen de door deze regio gecontroleerde SOGEAAL en bepaalde luchtvaartmaatschappijen betreffende het bevorderen of opstarten van nieuwe routes van en naar de luchthaven van Alghero alsmede marketing‑ en reclameactiviteiten, geen steun inhielden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
B. Bestreden besluit
32
Op 30 november 2011 heeft de Italiaanse Republiek overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie wet nr. 10/2010 aangemeld, die is onderzocht overeenkomstig hoofdstuk III van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1).
33
Per brief van 23 januari 2013 informeerde de Commissie de Italiaanse Republiek over haar besluit om ten aanzien van de aangemelde regeling (hierna: „litigieuze steunregeling”) de formele onderzoeksprocedure in te leiden waarin artikel 108, lid 2, VWEU voorziet. Bij de bekendmaking van dit besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie op 30 mei 2013 (PB 2013, C 152, blz. 30) heeft de Commissie de belanghebbenden verzocht om opmerkingen te maken over de vermeende steunregeling.
34
De Italiaanse autoriteiten en de belanghebbenden, waaronder de exploitanten van de luchthavens van Alghero, Cagliari-Elmas en Olbia, hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
35
De Commissie heeft de belanghebbenden er per brieven van 24 februari 2014 van op de hoogte gesteld dat op 20 februari 2014 een mededeling was aangenomen met als titel „Richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen” (PB 2014, C 99, blz. 3; hierna: „richtsnoeren van 2014”), en dat deze richtsnoeren vanaf de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van toepassing zouden zijn op deze zaak. Op 15 april 2014 is in het Publicatieblad een mededeling bekendgemaakt waarin de lidstaten en de belanghebbenden ertoe werden opgeroepen om binnen een termijn van één maand na de bekendmaking van de richtsnoeren van 2014 opmerkingen over de toepassing van deze richtsnoeren op deze zaak te maken (PB 2014, C 113, blz. 30).
36
Op 29 juli 2016 heeft de Commissie besluit (EU) 2017/1861 inzake staatssteun SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italië – Compensatie voor Sardijnse luchthavens voor openbaredienstverplichtingen (DAEB) vastgesteld (PB 2017, L 268, blz. 1; hierna: „bestreden besluit”), waarvan het dispositief luidt als volgt:
„Artikel 1
1.   De regeling die Italië heeft ingevoerd bij [wet nr. 10/2010] behelst geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU] ten gunste van SOGEAAL [...], SOGAER [...] en GEASAR [...].
2.   De regeling die Italië heeft ingevoerd bij wet nr. 10/2010 behelst staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU] ten gunste van Ryanair/AMS, easyJet, Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, [verzoekster], Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic en Vueling, in zoverre dat die betrekking heeft op de activiteiten van die luchtvaartmaatschappijen op de luchthaven van Cagliari-Elmas en de luchthaven van Olbia.
3.   De in lid 2 bedoelde staatssteun is door Italië uitgevoerd in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU].
4.   De in lid 2 bedoelde staatssteun is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
1.   Italië vordert de in artikel 1, lid 2, bedoelde staatssteun van de begunstigden terug.
2.   Gelet op het feit dat Ryanair en AMS één enkele economische eenheid vormen voor de toepassing van dit besluit, zijn zij hoofdelijk aansprakelijk voor de terugbetaling van de staatssteun die door elk van hen ontvangen is.
3.   De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf de datum waarop ze de begunstigde ter beschikking zijn gesteld, tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
[...]
5.   Italië annuleert alle uitstaande betalingen van de in artikel 1, lid 2, bedoelde steun vanaf de datum waarop dit besluit is vastgesteld.
Artikel 3
1.   De terugvordering van de in artikel 1, lid 2, bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2.   Italië zorgt ervoor dat dit besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 4
1.   Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt Italië de volgende inlichtingen:
–
de lijst van begunstigden die steun hebben ontvangen in het kader van de in artikel 1, lid 2, bedoelde regeling, en het totale steunbedrag dat ieder van hen in het kader van de regeling heeft ontvangen;
–
het totale van elk van de begunstigden terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);
–
een uitvoerige beschrijving van de reeds genomen en voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
–
documenten waaruit blijkt dat de begunstigden werd gelast de steun terug te betalen.
2.   Italië houdt de Commissie op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, en dit totdat de in artikel 2 bedoelde terugvordering van de steun is voltooid. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld informatie over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Tevens verstrekt het uitvoerige informatie over de reeds door de begunstigden terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 5
Dit besluit is gericht tot de Italiaanse Republiek.”
37
Wat de strekking van het bestreden besluit betreft, heeft de Commissie in de overwegingen 344 tot en met 346 ervan erop gewezen dat het geen betrekking had op de steunmaatregelen die reeds het voorwerp uitmaakten van het afzonderlijke onderzoek zoals bedoeld in punt 30 hierboven. Hoewel niet alle betalingen door SOGEAAL voor de krachtens wet nr. 10/2010 in de uitvoeringshandelingen vastgestelde activiteiten 1 en 2 waren verricht op grond van overeenkomsten die in het afzonderlijke onderzoek betreffende uitsluitend de luchthaven van Alghero werden onderzocht, was de Commissie van mening dat de overgrote meerderheid van die betalingen in die zaak wel was beoordeeld. Daarnaast heeft de Commissie opgemerkt dat „het niet in alle gevallen eenvoudig [was] om een duidelijk onderscheid te maken, omdat de financiële relatie tussen SOGEAAL en een bepaalde luchtvaartmaatschappij in de relevante periode door meerdere contracten geregeld [kon] worden, waarvan slechts sommige [in deze andere zaak] in beschouwing [waren] genomen”. Zij achtte het daarom passend om alle overeenkomsten die SOGEAAL in het kader van de litigieuze steunregeling met luchtvaartmaatschappijen had gesloten, met andere woorden het gedeelte van de litigieuze maatregelen met betrekking tot de luchthaven van Alghero, uit te sluiten van de werkingssfeer van het bestreden besluit.
38
Ten slotte was de Commissie in het bestreden besluit van mening dat de in casu ingeleide procedure geen betrekking had op de mogelijke steun die door de luchthavenexploitanten aan andere dienstverleners dan luchtvaartmaatschappijen was toegekend en onder activiteit 3 viel. Zij heeft in overweging 346 van het bestreden besluit dan ook verklaard dat zij over dit punt geen standpunt kon innemen.
39
Op 4 augustus 2016 heeft de autonome regio verzoekster uittreksels uit het door de Commissie aan de Italiaanse Republiek ter kennis gebrachte bestreden besluit toegezonden met het verzoek haar opmerkingen over de vertrouwelijkheid van bepaalde gegevens mee te delen, hetgeen zij op 21 augustus 2016 heeft gedaan.
40
Op 11 oktober 2016 heeft verzoekster de Commissie verzocht om toegang tot het dossier betreffende het bestreden besluit. Op 27 oktober 2016 heeft de Commissie dit verzoek afgewezen met de mededeling aan verzoekster dat de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring van dit besluit nog niet was ingegaan, aangezien het nog niet was bekendgemaakt in het Publicatieblad.
41
Op 30 juni 2017 heeft verzoekster bij de Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (bestuursrechter in eerste aanleg Sardinië, Italië) beroep ingesteld tegen het besluit van de autonome regio van 5 juni 2017 waarbij haar werd gelast een bedrag van 262297,54 EUR terug te betalen. Het in het kader van dit beroep ingediende verzoek in kort geding is afgewezen bij beslissing van 7 augustus 2017, waarin deze rechterlijke instantie heeft opgemerkt dat de autonome regio op 5 juni 2017 het bestreden besluit aan verzoekster had toegezonden. Verzoekster heeft tegen die beslissing hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië).
II. Procedure en conclusies van partijen
42
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 september 2017, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
43
Op 18 april 2018 is de schriftelijke behandeling na een dubbele memoriewisseling gesloten.
44
Op 18 mei 2018 heeft het Gerecht, de partijen gehoord, beslist de procedure te schorsen in afwachting van de sluiting van de schriftelijke behandeling van de samenhangende zaken Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie (T‑833/17) en easyJet Airline/Commissie (T‑8/18), die in deze zaken respectievelijk op 21 september en 23 juli 2018 heeft plaatsgevonden.
45
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht vervolgens beslist tot de mondelinge behandeling over te gaan. Met het oog op die mondelinge behandeling is verzoekster en de Commissie verzocht om stukken over te leggen, schriftelijk te antwoorden op vragen die het Gerecht bij wege van maatregel tot organisatie van de procesgang had gesteld, en een standpunt in te nemen over de wenselijkheid om de onderhavige zaak te voegen met de zaak easyJet Airline/Commissie (T‑8/18). Uiteindelijk heeft het Gerecht beslist om deze zaken niet te voegen om redenen in verband met de vertrouwelijkheid van bepaalde gegevens. Verzoekster en de Commissie hebben binnen de gestelde termijn gevolg gegeven aan voornoemde maatregelen.
46
Op 19 juni 2019 heeft het Gerecht tijdens zijn voltallige vergadering, op voorstel van de Eerste kamer en de vicepresident, beslist om de zaak overeenkomstig artikel 28 van zijn Reglement voor de procesvoering te verwijzen naar de Eerste kamer in uitgebreide samenstelling van vijf rechters.
47
Partijen zijn in hun pleidooien en antwoorden op vragen van het Gerecht gehoord ter terechtzitting van 2 oktober 2019, na afloop waarvan de mondelinge behandeling is gesloten.
48
Op 7 november 2019 heeft het Gerecht beslist om de mondelinge behandeling te heropenen. Op 12 november 2019 heeft het de Commissie verzocht bepaalde stukken over te leggen, aan welk verzoek zij binnen de gestelde termijn gevolg heeft gegeven. Op 20 december 2019 heeft verzoekster daarover opmerkingen gemaakt. Op 22 januari 2020 heeft het Gerecht dan de mondelinge behandeling gesloten.
49
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit gedeeltelijk nietig te verklaren voor zover:
–
het in artikel 1, lid 2, ervan vaststelt dat de bij wet nr. 10/2010 ingevoerde regeling staatssteun behelst die aan verzoekster is toegekend voor haar activiteiten op de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia;
–
het in artikel 1, lid 3, ervan vaststelt dat de bij wet nr. 10/2010 ingevoerde regeling staatssteun behelst ten gunste van verzoekster die onrechtmatig is in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU;
–
het in artikel 1, lid 4, ervan vaststelt dat die steun onverenigbaar is met de interne markt;
–
het de Italiaanse Republiek gelast de betreffende steun van verzoekster terug te vorderen;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
50
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
III. In rechte
51
Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster vijf middelen tot nietigverklaring van het bestreden besluit aan die respectievelijk zijn ontleend aan:
–
ten eerste: onjuiste uitlegging van het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU;
–
ten tweede: een fout wat betreft de mogelijkheid om de litigieuze steun te rechtvaardigen;
–
ten derde: onjuiste toepassing van het recht in het bevel tot terugvordering van de litigieuze steun;
–
ten vierde: slecht beheer van het onderzoek;
–
ten vijfde: een gebrekkige en tegenstrijdige motivering.
A. Eerste middel: onjuiste uitlegging van het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU
52
Met haar eerste middel, bestaande uit vier onderdelen, betwist verzoekster de kwalificatie van de litigieuze steunregeling als „staatssteun” te harer gunste in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
53
De Commissie concludeert tot ongegrondverklaring van dit middel.
1.
Ontvankelijkheid van bepaalde argumenten
54
De Commissie is van mening dat de argumenten die door verzoekster in het kader van het eerste middel worden aangevoerd om aan te tonen dat de Commissie het recht onjuist heeft toegepast door in het bestreden besluit vast te stellen dat de luchthavenexploitanten geen begunstigden van staatssteun waren, niet-ontvankelijk zijn en in elk geval niet ter zake doen. Het beroep is immers enkel gericht tegen het bestreden besluit wat verzoekster betreft. Daarnaast is de conclusie dat verzoekster staatssteun heeft ontvangen niet gebaseerd op het feit dat de luchthavenexploitanten werden geacht geen begunstigden van de litigieuze steunregeling te zijn. Verzoekster kan de vaststellingen in punt 7.2.2 van het bestreden besluit dus niet in twijfel trekken.
55
Verzoekster repliceert dat zij het voorwerp van haar beroep bewust heeft beperkt tot de nietigverklaring van het bestreden besluit wat haar betreft. Vanuit dat oogpunt heeft zij het recht aan te tonen dat de luchthavenexploitanten de begunstigden van de steun van de autonome regio waren, aangezien het bestreden besluit juist is gebaseerd op het feit dat de financiering van de autonome regio via de luchthavenexploitanten naar de luchtvaartmaatschappijen is doorgeleid. De betwisting van dit besluit berust dus noodzakelijkerwijs op het bewijs dat die exploitanten niet als „marionetten” van de autonome regio hebben gehandeld, maar integendeel steun hebben ontvangen die de marketingkosten heeft verminderd die zij anders hadden moeten dragen.
56
In dit verband zij opgemerkt dat verzoekster in artikel 1, lid 2, van het bestreden besluit wordt vermeld als begunstigde van de litigieuze steunregeling. Zij wordt dus rechtstreeks en individueel geraakt door zowel dat lid 2 als de leden 3 en 4 van artikel 1 van dit besluit. Bovendien moet zij overeenkomstig artikel 2 van dit besluit aan de Italiaanse autoriteiten de bedragen terugbetalen die zij op grond van de litigieuze steunregeling heeft ontvangen. Zij wordt dus eveneens rechtstreeks en individueel geraakt door dit artikel 2.
57
Bijgevolg is het onderhavige beroep, voor zover het strekt tot nietigverklaring, wat verzoekster betreft, van artikel 1, leden 2 tot en met 4, en artikel 2 van het bestreden besluit, ontvankelijk in het licht van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
58
Verzoekster kan in het kader van dit beroep ter ondersteuning van haar vordering tot nietigverklaring van deze twee bepalingen elk middel aanvoeren dat aannemelijk kan maken dat zij geen begunstigde van de litigieuze steunregeling was, met inbegrip – binnen dat kader – van argumenten die moeten aantonen dat de luchthavenexploitanten de daadwerkelijke begunstigden van deze litigieuze steunregeling waren en niet de luchtvaartmaatschappijen zoals verzoekster.
59
Bijgevolg moeten de door de Commissie aangevoerde argumenten van niet-ontvankelijkheid worden afgewezen, met dien verstande evenwel dat het verzoekschrift in het petitum niet strekt tot nietigverklaring van artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit en dat verzoekster hoe dan ook geen procesbevoegdheid kan hebben om nietigverklaring ervan te vorderen, aangezien zij in haar hoedanigheid van luchtvaartmaatschappij niet concurreert met de luchthavenexploitanten en dus niet rechtstreeks en individueel wordt geraakt door dit artikel 1, lid 1.
2.
Eerste onderdeel van het eerste middel: onjuiste vaststelling van de begunstigden van de litigieuze steunregeling; tweede onderdeel van het eerste middel: geen voordeel voor verzoekster
60
Ter ondersteuning van het eerste onderdeel van het eerste middel voert verzoekster aan dat de luchthavenexploitanten de enige begunstigden van de litigieuze steunregeling waren, terwijl zij in het kader van het tweede onderdeel van dit middel wil aantonen dat zij geen voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU heeft genoten.
61
De Commissie concludeert tot ongegrondverklaring van de twee onderdelen van het eerste middel.
62
Aangezien de in het kader van de twee onderdelen van het eerste middel uiteengezette argumenten elkaar gedeeltelijk overlappen, dienen zij samen te worden behandeld.
63
In dit verband stelt het Gerecht allereerst vast dat verzoekster betwist dat zij begunstigde van de litigieuze steunregeling kon zijn en aanvoert dat de luchthavenexploitanten de enige begunstigden waren. Daarmee betwist zij dat de uit staatsmiddelen – in casu middelen van de autonome regio – afkomstige bedragen, wanneer zij eenmaal aan die luchthavenexploitanten waren toegekend, daarna nog steeds konden worden aangemerkt als staatsmiddelen op het moment dat zij door die exploitanten zijn gebruikt om haar te vergoeden. Daarnaast betwist zij dat de luchthavenexploitanten louter de rol van tussenpersonen tussen de autonome regio en de luchtvaartmaatschappijen hebben gespeeld. Daarmee betwist zij dat de commerciële beslissingen van de luchthavenexploitanten aan de autonome regio kunnen worden toegerekend.
a)
Gebruik van „staatsmiddelen” door de luchthavenexploitanten
64
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU worden steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt verklaard, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Derhalve moeten voor de kwalificatie als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vier voorwaarden zijn vervuld, te weten dat het gaat om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd, dat deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden, dat de maatregel de begunstigde ervan een selectief voordeel verschaft en dat hij de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen (zie arrest van 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
65
Wat betreft de eerste voorwaarde, namelijk dat het gaat om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd, kunnen voordelen slechts als steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden beschouwd indien zij direct of indirect met staatsmiddelen zijn bekostigd en aan de staat kunnen worden toegerekend (zie arresten van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak), waarbij deze twee subvoorwaarden cumulatief zijn (zie in die zin arresten van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punten 48 en 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 5 april 2006, Deutsche Bahn/Commissie, T‑351/02, EU:T:2006:104, punt 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
66
In dit verband hoeft een interventie van de staat of door middel van staatsmiddelen niet per se een maatregel te zijn die door de centrale overheid is vastgesteld. Deze maatregel kan evengoed uitgaan van een lagere autoriteit, zoals de autonome regio. Een door een territoriaal openbaar lichaam en niet door de centrale overheid vastgestelde maatregel kan immers een steunmaatregel vormen wanneer aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan (arresten van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie, 248/84, EU:C:1987:437, punt 17, en 6 september 2006, Portugal/Commissie, C‑88/03, EU:C:2006:511, punt 55). Anders gezegd, maatregelen van lagere, gedecentraliseerde, federatieve, regionale of andere lichamen van de lidstaten vallen – ongeacht hun statuut en benaming – evenals maatregelen van de federale of centrale overheid binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU indien aan de voorwaarden van deze bepaling is voldaan (arresten van 6 maart 2002, Diputación Foral de Álava e.a./Commissie, T‑92/00 en T‑103/00, EU:T:2002:61, punt 57, en 12 mei 2011, Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissie, T‑267/08 en T‑279/08, EU:T:2011:209, punt 108).
67
Bovendien zij eraan herinnerd dat, inzake staatssteun, het door overheidsinterventies nagestreefde doel niet volstaat om ten aanzien daarvan de kwalificatie als „steunmaatregel” in de zin van artikel 107 VWEU uit te sluiten. Dit artikel maakt namelijk geen onderscheid naar de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, maar ziet op hun gevolgen (zie arresten van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punten 84 en 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 november 2015, Spanje/Commissie, T‑461/13, EU:T:2015:891, punt 39).
68
Een voordeel dat rechtstreeks is verleend aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen, kan aldus een indirect voordeel en dus staatssteun vormen voor andere rechtspersonen die ondernemingen zijn (zie arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C‑156/98, EU:C:2000:467, punten 22‑35; 13 juni 2002, Nederland/Commissie, C‑382/99, EU:C:2002:363, punten 38 en 60‑66, en 15 juni 2010, Mediaset/Commissie, T‑177/07, EU:T:2010:233).
69
In casu staat in het kader van de litigieuze steunregeling vast dat de autonome regio de luchthavenexploitanten, die bij wet nr. 10/2010 en de uitvoeringsmaatregelen als „begunstigden” waren aangewezen, over een periode van meerdere jaren financiering ter beschikking heeft gesteld om acties te ondernemen ter promotie van de regio Sardinië als toeristische bestemming, hetgeen inhield dat zij doelstellingen met betrekking tot de luchtverbindingen van en naar de verschillende luchthavens op het eiland moesten behalen en marketingdiensten moesten leveren. Verzoekster betwist niet dat deze financiering, die afkomstig was van de autonome regio en in eerste instantie aan de luchthavenexploitanten was betaald, bestaat in staatsmiddelen en dat het besluit om dergelijke financiering aan deze luchthavenexploitanten toe te kennen aan de Italiaanse Staat kon worden toegerekend. De vraag rijst echter of – hetgeen verzoekster betwist – de bedragen die zij van die exploitanten heeft ontvangen ter nakoming van de overeenkomsten die zij met hen had gesloten, (nog steeds) als „staatsmiddelen” konden worden beschouwd, en aan de Italiaanse Staat konden worden toegerekend in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
70
In dit verband blijkt zowel uit het door de autonome regio via de litigieuze steunregeling ingevoerde mechanisme als uit de uitvoering ervan in de praktijk dat de luchthavenexploitanten de door deze regio aan hen betaalde financiering hebben gebruikt om de medecontracterende maatschappijen, zoals verzoekster, te vergoeden.
71
Ten eerste moet immers worden opgemerkt dat de litigieuze steunregeling in een soort controlemechanisme voorzag. Meer in het bijzonder bepaalde regionaal besluit nr. 29/36 dat de uitgekozen luchthavenexploitanten een voorschot van 20 % zouden ontvangen op de voor het referentiejaar verschuldigde financiering, gevolgd door een gespreide betaling van een tweede tranche van 60 % onder de voorwaarde dat er kwartaalverslagen waren overgelegd, en ten slotte een laatste tranche van 20 % onder de voorwaarde dat de documenten werden overgelegd waarmee de autonome regio kon nagaan of de activiteit correct was uitgevoerd, de doelstellingen waren bereikt en de kosten daadwerkelijk waren gemaakt. Dit controlemechanisme had derhalve tot doel te beletten dat de luchthavenexploitanten andere bedragen kregen terugbetaald dan die welke zij hadden besteed om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, te vergoeden, en die onder de terugvorderingsverplichting van artikel 2 van het bestreden besluit vallen. Het bestaan van dit mechanisme bevestigt ook dat de diensten van deze luchtvaartmaatschappijen door deze regio werden gefinancierd, aangezien de bedragen die de luchthavenexploitanten hadden voorgeschoten ter vergoeding van de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen overeenstemden met de financiering die die exploitanten na afloop van het proces van de autonome regio zouden ontvangen.
72
Ten tweede blijkt uit de overwegingen 242 tot en met 246 en 313, 314 en 317 van het bestreden besluit, waarin de opmerkingen zijn opgenomen die de luchthavenexploitanten van Olbia en Cagliari-Elmas in het kader van de administratieve procedure bij de Commissie hadden ingediend, dat zij zelf hebben toegelicht dat zij in feite de bedragen hadden voorgeschoten die overeenkwamen met de betaling aan de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen die de door de autonome regio gewenste diensten ter promotie van het Sardijnse toerisme verleenden en dat zij vervolgens hun boekhoudverslagen met de werkelijk gemaakte kosten aan deze autonome regio hadden overgelegd om deze kosten door de autonome regio terugbetaald te krijgen. In dat kader heeft de exploitant van de luchthaven van Cagliari-Elmas zelfs bevestigd dat de autonome regio van hem had geëist dat hij aantoonde dat de dienstverlenende luchtvaartmaatschappijen alle regionale bijdragen hadden ontvangen en dat hij derhalve slechts een tussenpersoon was die de van de autonome regio ontvangen bedragen aan hen had overgemaakt. Voorts heeft de Italiaanse Republiek zelf aangevoerd, zoals blijkt uit overweging 340 van het bestreden besluit, dat de luchthavenexploitant van Olbia de bijdragen die hij van de autonome regio had ontvangen in wezen volledig aan de luchtvaartmaatschappijen had overgemaakt.
73
Bijgevolg blijkt duidelijk dat de middelen die door de luchthavenexploitanten waren gebruikt om verzoekster te vergoeden in het kader van de overeenkomsten die zij met haar hadden gesloten, afkomstig waren uit de begroting van de autonome regio en dus staatsmiddelen vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Anders dan verzoekster stelt, is deze overeenstemming, waaruit blijkt dat de door haar ontvangen bedragen staatsmiddelen vormden, een relevant gegeven voor de beoordeling of zij steun heeft ontvangen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
74
Wat voorts het door verzoekster opgemerkte feit betreft dat de luchthavenexploitanten haar in 2013 zijn blijven vergoeden terwijl zij geen financiering van de autonome regio meer ontvingen, moet worden vastgesteld dat, zoals de Commissie heeft uitgelegd, de luchthavenexploitanten na de stopzetting van deze betalingen door de autonome regio op grond van haar besluit om de litigieuze steunregeling op te schorten, louter hun contractuele verplichtingen zijn nagekomen wanneer de betreffende overeenkomsten contractueel niet konden worden ontbonden in geval van verlies van de financiering van de autonome regio. Hoe dan ook, al hebben zij in bepaalde gevallen de kosten moeten dragen van de kasvoorschotten, ook via SFIRS, op de later door de autonome regio terugbetaalde bedragen, dit doet niet af aan het feit dat de luchthavenexploitanten, volgens hun eigen verklaringen en zoals de litigieuze steunregeling bepaalde, alle door deze autonome regio aan hen toegekende middelen hebben gebruikt om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, te vergoeden, en dat uitsluitend deze middelen het voorwerp uitmaken van de bij artikel 2 van het bestreden besluit voorgeschreven verplichting tot terugbetaling.
75
Het feit dat de door de autonome regio aan de luchthavenexploitanten verstrekte middelen overeenkomen met de middelen die door deze exploitanten zijn gebruikt om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen te vergoeden, wordt niet alleen ondersteund door de verklaringen van de Italiaanse regering en de luchthavenexploitanten zelf in het kader van de aan de vaststelling van het bestreden besluit voorafgegane administratieve procedure, alsmede door de tabellen in dit bestreden besluit, maar in het specifieke geval van verzoekster en anders dan door haar wordt gesteld, ook door de inhoud zelf van de overeenkomsten die zij met de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia heeft gesloten.
76
De preambule van de overeenkomst die zij op 26 februari 2012 met SOGAER had gesloten, vermeldde immers uitdrukkelijk dat de autonome regio had besloten meer te investeren in marketing in de transport‑ en toeristische sector; dat zij SOGAER daartoe jaarlijks een bedrag verstrekte dat deze luchthavenexploitant moest besteden om dat doel te bereiken, en dat SOGAER in het licht van de wil van de autonome regio een advertentie op zijn website had geplaatst om te investeren in marketingactiviteiten ter promotie van de toeristische bezienswaardigheden van Zuid-Sardinië. De op 31 maart 2013 tussen verzoekster en GEASAR gesloten overeenkomst vermeldde dat deze luchthavenexploitant – in overleg met de autonome regio – Olbia en Sardinië actief promootte als vakantiebestemming door alle passende marketing‑, reclame‑ en communicatieacties uit te voeren, en dat de autonome regio GEASAR daartoe jaarlijks een bedrag verstrekte dat deze luchthavenexploitant moest besteden om die doelstellingen te verwezenlijken.
77
Verzoeksters betoog dat de luchthavenexploitanten haar in wezen niet hebben vergoed met financiering van de autonome regio, moet dus worden afgewezen.
78
Verzoekster werpt nog op dat de bewering dat de twee financiële stromen overeenstemmen niet volstaat als bewijs om uit te sluiten dat de aan haar verrichte betalingen zijn gedaan als reële tegenprestatie voor diensten die zij aan de luchthavenexploitanten had verstrekt.
79
In dit verband zij nogmaals eraan herinnerd dat, inzake staatssteun, het door overheidsinterventies nagestreefde doel niet volstaat om ten aanzien daarvan de kwalificatie als „steunmaatregel” in de zin van artikel 107 VWEU uit te sluiten. Dit artikel maakt namelijk geen onderscheid naar de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, maar ziet op hun gevolgen (zie arresten van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punten 84 en 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 november 2015, Spanje/Commissie, T‑461/13, EU:T:2015:891, punt 39).
80
Aangezien er bij het onderzoek van een maatregel voor de Commissie aanleiding kan zijn om te onderzoeken of een voordeel kan worden aangemerkt als een indirect voordeel voor andere ondernemingen dan de onmiddellijke ontvanger van de overdracht van staatsmiddelen (zie in die zin arrest van 13 juni 2002, Nederland/Commissie, C‑382/99, EU:C:2002:363, punten 61 en 62), moet worden aangenomen dat, voor zover kan worden aangetoond, zoals in casu, dat een voordeel afkomstig van staatsmiddelen door de onmiddellijke ontvanger is overgedragen aan een eindbegunstigde, het van geen belang is of deze overdracht door de onmiddellijke ontvanger is verricht volgens een commerciële logica of daarentegen beantwoordt aan een doelstelling van algemeen belang.
81
Dat wordt bevestigd in de rechtspraak volgens welke een voordeel dat rechtstreeks is verleend aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen, een indirect voordeel en dus staatssteun kan vormen voor andere rechtspersonen die ondernemingen zijn (zie in die zin arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C‑156/98, EU:C:2000:467, punten 22‑35; 13 juni 2002, Nederland/Commissie, C‑382/99, EU:C:2002:363, punten 38 en 60‑66; 4 maart 2009, Associazione italiana del risparmio gestito en Fineco Asset Management/Commissie, T‑445/05, EU:T:2009:50, punt 127, en 15 juni 2010, Mediaset/Commissie, T‑177/07, EU:T:2010:233). In de zaken die hebben geleid tot deze arresten, maakte de overdracht van het voordeel door natuurlijke of rechtspersonen – onmiddellijke ontvangers van staatsmiddelen – immers deel uit van een commerciële betrekking, hetgeen bevestigt dat het bestaan van een commerciële reden die aan de overdracht ten grondslag ligt, van geen belang is voor de toetsing aan artikel 107, lid 1, VWEU van de financiële stroom van de staat tot de eindbegunstigde.
82
Derhalve heeft de Commissie het recht niet onjuist toegepast door te concluderen dat de door de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen voor de activiteiten 1 en 2 verrichte betalingen overeenkwamen met staatsmiddelen.
b)
Toerekenbaarheid aan de autonome regio van de besluiten en de door de luchthavenexploitanten aan verzoekster gedane betalingen
83
Wat betreft de vraag of de besluiten van de luchthavenexploitanten om met verzoekster de litigieuze overeenkomsten te sluiten aan de autonome regio kunnen worden toegerekend, betwist verzoekster dat die exploitanten louter de rol van tussenpersonen hebben gespeeld. De luchthavenexploitanten hebben, ondanks het bestaan van een procedure tot goedkeuring van hun activiteitenplannen door de autonome regio, immers een ruime beoordelingsbevoegdheid behouden voor hun besluiten over de wijze waarop de van de autonome regio ontvangen financiering werd gealloceerd.
84
Zelfs al betreft de rechtspraak zaken waarin de betrokken middelen, anders dan in het onderhavige geval, niet rechtstreeks uit de staatsbegroting afkomstig waren of niet via die begroting waren uitgekeerd, zij bevestigt, wat betreft de voorwaarde van artikel 107, lid 1, VWEU inzake het bestaan van een rechtstreeks of indirect met staatsmiddelen bekostigd voordeel, dat het beslissende criterium de mate is waarin de staat controle uitoefent op de toekenning van het voordeel, met name op het kanaal waarlangs dit voordeel wordt overgemaakt (arresten van 16 mei 2000, Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, punt 50; 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 37, en 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, punt 33), en dat dit zelfs geldt wanneer bij de toekenning van dit voordeel formeel geen staatsmiddelen worden overgedragen (zie arrest van 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
85
Net zoals op basis van de mate waarin de staat controle uitoefent op de toekenning van een voordeel kan worden beoordeeld of dat kan worden beschouwd als bekostigd met „staatsmiddelen”, moet voor de toetsing van de bij artikel 107, lid 1, VWEU voorgeschreven subvoorwaarde inzake de toerekenbaarheid van de betreffende maatregel aan de staat ook rekening worden gehouden met die mate van controle bij het onderzoek van de vraag of de overheid moet worden geacht betrokken te zijn geweest bij de vaststelling van deze maatregel (zie in die zin arresten van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 52, en 28 maart 2019, Duitsland/Commissie, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Die betrokkenheid kan worden afgeleid uit een samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak en de context waarin deze maatregel is genomen, en in het bijzonder de omvang van de maatregel, de inhoud ervan of de eraan verbonden voorwaarden (zie in die zin arresten van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punten 52‑56, en 17 september 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, punten 31‑33).
86
In casu heeft de Commissie in het bestreden besluit vastgesteld dat de door de autonome regio aan de luchthavenexploitanten ter beschikking gestelde middelen moesten worden – en feitelijk zijn – gebruikt volgens de richtsnoeren van deze regio, in casu als vergoeding voor de door de luchtvaartmaatschappijen verleende diensten, te weten de opening van nieuwe vliegverbindingen, de opvoering van de vluchtfrequenties, de verwezenlijking van doelstellingen inzake passagiersaantallen en de verlenging van de exploitatieperioden van bestaande verbindingen, alsook de levering van marketingdiensten.
87
Wat verzoeksters betwisting van de vaststellingen van de Commissie in de overwegingen 357 tot en met 359 van het bestreden besluit betreft, namelijk dat het gedrag van de luchthavenexploitanten door de autonome regio is bepaald door middel van wet nr. 10/2010 en de activiteitenplannen, die door de regio moesten worden goedgekeurd voordat zij in werking konden treden, moet worden vastgesteld dat wet nr. 10/2010 de luchthavenexploitanten noemde als formele begunstigden van de in deze wet bepaalde betalingen.
88
Artikel 3, lid 2, van wet nr. 10/2010 bepaalde echter uitdrukkelijk dat de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, alsmede de richtsnoeren voor de opstelling van de activiteitenplannen, door de luchthavenexploitanten moesten worden vastgesteld bij resolutie van de regionale uitvoerende macht, terwijl artikel 3, lid 3, van die wet – eveneens uitdrukkelijk – bepaalde dat de door de luchthavenexploitanten opgestelde activiteitenplannen vergezeld moesten gaan van de overeenkomstige handelingen en overeenkomsten en dat zij slechts zouden worden gefinancierd als zij waren opgesteld overeenkomstig de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod en de door de regionale uitvoerende macht vastgestelde richtsnoeren, en enkel als zij vooraf aan de bevoegde commissie voor een bindend advies waren voorgelegd.
89
In dit verband blijkt uit de bij wet nr. 10/2010 ingevoerde regeling dat de bepalingen van deze wet noodzakelijkerwijs moeten worden gelezen in samenhang met de teksten die volgens deze wet door de regionale uitvoerende macht moesten worden vastgesteld en die voorwaarden moesten stellen voor de betalingen door de autonome regio aan de in casu aan de orde zijnde luchthavenexploitanten. Deze teksten, in het bijzonder regionaal besluit nr. 29/36, bepaalden uitdrukkelijk dat de luchthavenexploitanten hun activiteitenplannen ter goedkeuring aan de autonome regio moesten voorleggen en dat die plannen, om in aanmerking te komen voor financiering door deze regio, moesten worden opgesteld overeenkomstig de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, alsmede de door de regionale uitvoerende macht vastgestelde richtsnoeren.
90
Daarnaast kon de autonome regio door middel van het mechanisme voor de terugbetaling van de door de luchthavenexploitanten voorgeschoten kosten de initiatieven van de luchthavenexploitanten controleren, aangezien alleen de initiatieven die waren opgezet overeenkomstig haar richtsnoeren en waren gestaafd door de overlegging van de relevante contractuele en boekhoudkundige stukken, in aanmerking konden komen voor de financiering waarin de litigieuze steunregeling voorzag. De activiteitenplannen moesten immers in het beginstadium van de procedure ter goedkeuring aan de autonome regio worden voorgelegd en de luchthavenexploitanten moesten ook kwartaalverslagen overleggen met het oog op de betaling van 60 % van de steun, en konden de laatste tranche van 20 % pas verkrijgen na dat zij hadden aangetoond de richtsnoeren van de autonome regio te hebben nageleefd.
91
De invloed van de autonome regio op de inhoud en de strekking van de initiatieven van de luchthavenexploitanten wordt door deze exploitanten zelf bevestigd. Zoals blijkt uit overweging 237 van het bestreden besluit, heeft GEASAR immers aangegeven dat hij over de voorstellen voor marketingactiviteiten had onderhandeld met de luchtvaartmaatschappijen die hadden gereageerd op de oproep tot het indienen van blijken van belangstelling die deze luchthavenexploitant op zijn website had geplaatst, waarbij rekening was gehouden met het marketingplan voor toerisme dat de autonome regio had opgesteld als een van haar planningsinstrumenten. Zoals blijkt uit overweging 313 van het bestreden besluit, heeft SOGAER betoogd dat de autonome regio op grond van de litigieuze steunregeling een compensatie verstrekte die eenvoudigweg via de luchthavenexploitant werd doorgeleid „als onderdeel van een plan dat door de [autonome] regio [was] vastgesteld, gefinancierd en gecontroleerd”.
92
Het is juist dat wet nr. 10/2010 niet vermeldde welke specifieke acties de luchthavenexploitanten moesten voorstellen in de activiteitenplannen, en evenmin welke luchtvaartmaatschappijen moesten worden aangezocht. Daarnaast lag het initiatief tot het indienen van activiteitenplannen bij de autonome regio met het oog op de aanvraag van de in het kader van de litigieuze steunregeling ter beschikking gestelde middelen formeel gezien bij de luchtvaartexploitanten en, zoals verzoekster benadrukt, moesten deze exploitanten de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen selecteren, met name omdat wet nr. 10/2010 en de uitvoeringsmaatregelen ervan niet bij name luchtvaartmaatschappijen vermeldden waarmee zij noodzakelijkerwijs een commerciële relatie dienden aan te gaan. Niettemin werd, zodra de luchthavenexploitanten hadden besloten deel te nemen aan het financieringsprogramma dat de autonome regio met de litigieuze steunregeling had opgezet, hun beoordelingsmarge bij de vaststelling van hun ondernemingsplannen en de selectie van de medecontractanten aanzienlijk beperkt door de criteria en richtsnoeren die de autonome regio had vastgesteld.
93
Anders dan verzoekster stelt, bevestigen in het bijzonder de verwijzing in artikel 3, lid 3, van wet nr. 10/2010 naar de door de luchthavenexploitanten over te leggen overeenkomsten en de verwijzing in regionaal besluit nr. 29/36 naar het geval waarin de activiteitenplannen door luchtvaartmaatschappijen worden uitgevoerd, dat de autonome regio de luchthavenexploitanten ertoe aanzette om een beroep te doen op luchtvaartmaatschappijen, aangezien deze exploitanten de enige entiteiten zijn die verbintenissen kunnen aangaan met luchtvaartmaatschappijen voor het openen of in stand houden van vliegverbindingen, vluchtfrequenties en passagiersdoelstellingen, en dat deze regio besliste welke luchtverbindingen in aanmerking zouden komen. Voorts heeft de autonome regio wat de marketingactiviteiten betreft een onderscheid gemaakt tussen die welke zouden worden aangeboden door luchtvaartmaatschappijen, hetgeen bevestigt dat de luchthavenexploitanten noodzakelijkerwijs een beroep moesten doen op dergelijke maatschappijen, en die welke zouden worden aangeboden door andere dienstverrichters dan luchtvaartmaatschappijen. Deze laatste zijn, zoals de Commissie stelt, in casu niet aan de orde en kunnen hoe dan ook geen invloed hebben op de vraag of de door verzoekster ontvangen middelen afkomstig waren uit de begroting van de autonome regio en daaraan konden worden toegerekend.
94
Door in een vroeg stadium nauwgezet controle uit te oefenen op de door de luchthavenexploitanten ingediende activiteitenplannen, met name de betreffende vliegverbindingen en de voorgenomen marketingdiensten, alsook, in een later stadium, op de door de luchthavenexploitanten vastgelegde bedragen als vergoeding voor die door de luchtvaartmaatschappijen aangeboden diensten in het kader van de promotie van het eiland Sardinië als toeristische bestemming, heeft de autonome regio zich dusdanig voldoende controle toegeëigend op de contractuele gedragingen van de luchthavenexploitanten die hadden besloten de financieringsmaatregelen in het kader van de litigieuze steunregeling aan te vragen, dat die gedragingen aan haar konden worden toegerekend.
95
In de besluiten nrs. 300 en 322 van de autonome regio van respectievelijk 16 juni 2014 en 13 juni 2013 tot vaststelling van de definitieve jaarlijkse bedragen heeft de autonome regio overigens zelf overwogen dat „de in wet [nr. 10/2010] bedoelde maatregel [was] gerealiseerd via de luchthavenexploitanten, die de rol van tussenpersonen en operationele voorlopers van de overmaking van middelen aan de luchtvaartmaatschappijen [vervulden], op de wijze die de regio zelf had vastgesteld en uitgestippeld in de voormelde wet [nr. 10/2010] en de toepassingsmaatregelen” (che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa) en dat „de luchtvaartmaatschappijen [moesten] worden beschouwd als de daadwerkelijke en enige begunstigden van de financiële stromen op grond van wet [nr. 10/2010]” (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).
96
Zoals de Commissie benadrukt, blijkt de omvang van de door de autonome regio uitgeoefende controle bovendien duidelijk uit de preambule van de overeenkomst van 26 februari 2012 tussen verzoekster en de exploitant van de luchthaven van Cagliari-Elmas, aangezien daarin wordt gepreciseerd dat „SOGAER overeenkomstig de door de [autonome] regio gepubliceerde richtsnoeren een activiteitenplan [had] opgesteld met daarin een beschrijving van de strategie en de acties die [moesten] worden uitgevoerd om de doelstelling van ontwikkeling van het verkeer te verwezenlijken”; dat „[d]e financiering van het activiteitenplan [was] onderworpen aan de goedkeuring van het comité van de regionale raad overeenkomstig artikel 3, lid 3, van wet [nr. 10/2010]”; dat „de [autonome] regio en SOGAER een toename van de algemene reclame voor Cagliari, de luchthaven en Zuid-Sardinië verwachtten[; en dat als] gevolg van deze marketingdiensten zowel de [autonome] regio als SOGAER een groei van het passagiersverkeer en een economisch rendement voor de luchthaven van Cagliari en haar bedieningsgebied verwachtte”.
97
Het feit dat deze exploitanten controle hebben uitgeoefend op de uitvoering van de activiteitenplannen, wijst er niet op dat zij over autonomie beschikten bij de uitvoering van de litigieuze steunregeling. De boetebedingen zijn immers vooral in de overeenkomsten met de partnerluchtvaartmaatschappijen opgenomen omdat de luchthavenexploitanten hun in regionaal besluit nr. 29/36 bepaalde verplichtingen wilden nakomen, om zich ervan te verzekeren dat zij daadwerkelijk de bij de autonome regio aangevraagde financiering zouden verkrijgen die zij ter nakoming van die overeenkomsten hadden voorgeschoten. Vanuit het oogpunt van het belang van de autonome regio en zoals de Commissie stelt, had de aan de luchthavenexploitanten opgelegde verplichting om te voorzien in een sanctiemechanisme tot doel de openbare investering te beschermen door te garanderen dat de toegekende middelen correct zouden worden gebruikt en zouden leiden tot de verwachte diensten om het toerisme in Sardinië te promoten. Dat geldt ook voor het controlemechanisme met betrekking tot de overlegging door de luchthavenexploitanten aan de autonome regio van zowel kwartaalverslagen als alle boekhoudkundige en contractuele bewijsstukken om de laatste tranches van de door deze regio aangeboden financiering te verkrijgen.
98
Gelet op een en ander moet verzoeksters betoog betreffende de gestelde beslissingsautonomie van de luchthavenexploitanten bij de vaststelling van hun contractuele betrekkingen met de in het kader van de litigieuze steunregeling medecontracterende luchtvaartmaatschappijen ongegrond worden verklaard. Derhalve heeft de Commissie het recht niet onjuist toegepast door in de overwegingen 355 tot en met 361 van het bestreden besluit vast te stellen dat de luchthavenexploitanten konden worden beschouwd als tussenpersonen tussen de autonome regio en de luchtvaartmaatschappijen, omdat zij de van de autonome regio ontvangen middelen volledig hadden overgemaakt aan de luchtvaartmaatschappijen en aldus hadden gehandeld overeenkomstig de instructies die zij van deze regio hadden ontvangen via de door die regio goedgekeurde activiteitenplannen.
c)
Onjuiste vaststelling van de begunstigden van de litigieuze steunregeling en geen voordeel voor de luchtvaartmaatschappijen
99
Verzoekster voert aan dat de luchthavenexploitanten de begunstigden van de litigieuze steunregeling waren, omdat deze voor hen een verlichting van de kosten betekende die zij anders hadden moeten dragen om de in de litigieuze overeenkomsten bedoelde diensten te verkrijgen, zowel die betreffende de doelstellingen inzake frequentie van de vliegverbindingen en passagiersvolumes als die betreffende marketingdiensten. De litigieuze steunregeling vormt dus een mechanisme om de luchthavenexploitanten te subsidiëren, zodat zij diensten met betrekking tot activiteiten 1 en 2 bij luchtvaartmaatschappijen kunnen verwerven. Dit mechanisme verlicht de kosten die de luchthavenexploitanten anders voor de ontwikkeling van hun eigen activiteiten hadden moeten dragen. Deze luchthavenexploitanten hebben dus een economisch rendement verkregen door met verzoekster overeenkomsten te sluiten, met name over de uitbreiding van hun bedieningsgebied en de toename van het passagiersverkeer.
100
Het feit dat verzoekster, als luchtvaartmaatschappij, ter nakoming van die overeenkomsten marketingactiviteiten heeft verricht waarbij de door haar geëxploiteerde vliegverbindingen werden aangeprezen, doet niet af aan het economische belang van de luchthavenexploitanten om door middel van een overeenkomst dergelijke diensten te verkrijgen. Uit de tussen hen en verzoekster gesloten overeenkomsten bleek immers dat zij er een reëel economisch belang bij hadden om de litigieuze diensten te verkrijgen. Dat belang heeft de Commissie in eerdere besluiten erkend en zet tal van luchthavens ertoe aan om van soortgelijke diensten gebruik te maken bij de luchtvaartmaatschappijen. Deze overeenkomsten zijn uiteindelijk gebruikelijk in de luchtvaartsector, zoals wordt bevestigd door het feit dat in casu de betrokken luchthavenexploitanten deze overeenkomsten gedeeltelijk uit hun eigen middelen hebben gefinancierd. De diensten die verzoekster ter nakoming van die overeenkomsten heeft verricht, waren dus reëel en, ook al stemden de daarin bedoelde activiteiten overeen met haar eigen economisch belang, het feit dat zij een economisch voordeel uit deze handelsovereenkomsten heeft kunnen halen, bewijst niet dat zij onrechtmatige staatssteun van de autonome regio heeft ontvangen.
101
Volgens verzoekster kon de Commissie hoe dan ook niet uitsluiten dat de luchthavenexploitanten begunstigden waren van de litigieuze steunregeling wanneer de betalingen van de autonome regio rechtstreeks aan hen werden gericht, en des te minder met het onlogische argument dat deze regeling niet was ontworpen om haar secundaire effecten op de luchthavens te richten.
102
In dit verband hebben de luchthavenexploitanten er inderdaad belang bij gehad om als tussenpersonen aan de uitvoering van de litigieuze steunregeling deel te nemen, aangezien het gebruik van de betrokken luchthavens en noodzakelijkerwijs de luchthaven- en niet-luchthaveninkomsten van de exploitanten ervan zijn toegenomen door de nakoming door de luchtvaartmaatschappijen van hun verplichtingen inzake de frequentie van de vliegverbindingen en de doelstellingen wat betreft passagiersaantallen alsook de levering van hun marketingdiensten.
103
Zoals de Commissie in het bijzonder ter terechtzitting heeft benadrukt, is het echter onwaarschijnlijk dat de luchthavenexploitanten zonder financiering door de autonome regio over voldoende middelen zouden hebben beschikt, in casu tientallen miljoenen euro’s, om in eenzelfde mate van de luchtvaartmaatschappijen marketingdiensten en verplichtingen te verwerven om luchtverbindingen te openen en doelstellingen inzake passagiersverkeer te verwezenlijken, en dat zij in het kader van hun expansiestrategieën noodzakelijkerwijs dit soort overeenkomsten zouden hebben gesloten. Het blijkt juist dat deze exploitanten zich slechts contractueel met de luchtvaartmaatschappijen hebben verbonden met de garantie van de autonome regio dat zij de overeenkomstige financiering van deze regio zouden ontvangen.
104
Dat wordt ondersteund door het feit dat, in casu, de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia voordat de litigieuze steunregeling werd uitgevoerd geen gebruik hadden gemaakt van verzoeksters marketingdiensten, noch overeenkomsten hadden gesloten over de vluchtfrequenties of passagiersdoelstellingen, en dat deze exploitanten, nadat deze regeling was opgeschort, zonder financiering door de autonome regio geen nieuwe overeenkomsten betreffende soortgelijke diensten hebben gesloten. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, was de afname van die diensten uiteindelijk niet zozeer ingegeven door de commerciële noodzaak van de luchthavenexploitanten, als wel door de beslissing van deze exploitanten om mee te werken aan de uitvoering van de door de autonome regio ingevoerde litigieuze steunregeling. Verzoekster kan dus niet stellen dat de autonome regio met de litigieuze steunregeling de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia heeft ontlast van kosten die zij normaliter hadden moeten dragen.
105
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door verzoeksters stelling dat de luchthavenexploitanten de luchtvaartmaatschappijen ook uit eigen middelen hebben vergoed. Verzoekster toont immers niet aan welke bedragen de luchthavenexploitanten uit hun eigen middelen zouden hebben betaald zonder dat deze bedragen daarna door de autonome regio aan hen zijn terugbetaald of dat zij om terugbetaling hebben verzocht op grond van de litigieuze steunregeling, ook al betoogt de Commissie, zonder dat verzoekster het tegenbewijs levert, dat de luchthavenexploitanten slechts in zeer geringe mate eigen middelen hebben gebruikt en enkel om aan hun resterende contractuele verplichtingen te voldoen nadat de litigieuze steunregeling door de autonome regio was opgeschort. Daarnaast zij eraan herinnerd dat deze vermeende eigen investeringen van de luchthavenexploitanten hoe dan ook niet onder de in artikel 2 van het bestreden besluit neergelegde terugbetalingsverplichting vallen en er niet op wijzen dat er aanzienlijke commerciële risico’s met betrekking tot het gebruik van de middelen van de autonome regio zijn genomen.
106
Wat betreft de diensten waarop de litigieuze overeenkomsten betrekking hebben, moet niet alleen worden vastgesteld dat de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen niet zijn geselecteerd na een procedure die had kunnen waarborgen dat de autonome regio hen via de luchthavenexploitanten tegen de marktprijzen zou vergoeden, hetgeen zal worden onderzocht in het kader van de beoordeling van de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, maar ook dat verzoekster op het verzoek van het Gerecht om dienaangaande bewijsstukken over te leggen, contractueel en reclamemateriaal heeft overgelegd dat bevestigt dat, zoals de Commissie in overweging 368 van het bestreden besluit heeft vastgesteld, het promoten op verzoeksters website van bepaalde steden en regio’s waarnaar zij vliegt, in de regel intrinsiek gekoppeld is aan het promoten van de vluchten die zij zelf uitvoert. Anders dan verzoekster stelt, is het dus niet uitgesloten dat zij de promotie van haar vliegverbindingen van en naar Sardinië zonder de marketingovereenkomsten met SOGAER en GEASAR toch zou hebben georganiseerd, aangezien er niet is aangetoond dat verzoekster ter nakoming van die overeenkomsten een aanzienlijk grotere promotieactiviteit heeft ontwikkeld dan zij gewoonlijk ontplooit om haar eigen vluchten rechtstreeks te promoten.
107
Bijgevolg heeft de Commissie het recht niet onjuist toegepast door in het bestreden besluit op te merken dat de marketingdiensten door de betrokken luchthavenexploitanten waren aangekocht – in casu met de hun door de autonome regio ter beschikking gestelde middelen – ter bevordering van de exploitatie van de route of routes die werden verzorgd door de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen, die voor het openen of in stand houden daarvan waren vergoed in het kader van activiteit 1.
108
Ook mocht de Commissie concluderen dat de luchtvaartmaatschappijen door de autonome regio waren vergoed om hun eigen diensten als luchtvaartmaatschappijen te promoten (zie in die zin arresten van 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑53/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:943, punt 271; 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑165/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:952, punt 167; 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑165/15, niet gepubliceerd, EU:T:2018:953, punt 230, en 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑111/15, niet gepubliceerd, EU:T:2018:954, punt 232), hoewel het om marketing- en reclamekosten ging die de betrokken luchtvaartmaatschappijen, waaronder verzoekster, in beginsel zelf moesten dragen.
109
Op dezelfde wijze heeft de Commissie kunnen concluderen dat de luchthavenexploitanten geen begunstigden van de litigieuze steunregeling waren. De uitvoering door de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen van de door de autonome regio gewenste en gefinancierde diensten heeft namelijk geleid tot een toename van het luchtverkeer en het aantal passagiers van en naar de betreffende luchthavens, hetgeen een verhoging van de luchthaven- en de niet-luchthavenmiddelen van de exploitanten ervan meebracht. Zoals de Commissie betoogt, gaat het hier echter om een secundair effect van de litigieuze steunregeling, waarvan de gehele Sardijnse toeristische sector heeft geprofiteerd, overigens ook verzoekster, die in zekere zin eveneens een dergelijk secundair voordeel heeft verkregen door een toename van de verkoop van de aan boord van haar luchtvaartuigen aangeboden diensten. Het onmiddellijke voordeel waarop de litigieuze steunregeling betrekking had en dat niet onder normale marktvoorwaarden is verkregen, bestond echter in betalingen aan de luchtvaartmaatschappijen.
110
Gelet op het voorgaande moet verzoeksters betoog worden afgewezen dat de Commissie een fout zou hebben gemaakt bij de vaststelling van de begunstigden van de litigieuze steunregeling en bij de vaststelling van een voordeel voor verzoekster.
d)
Beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie
111
Verzoekster verwijt de Commissie de litigieuze steunregeling onjuist te hebben beoordeeld, aangezien zij het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie niet – zoals zij wel had moeten doen – heeft toegepast op het niveau van de autonome regio en op dat van de luchthavenexploitanten. Ook verwijt zij haar een gebrekkige motivering. In dit verband stelt verzoekster vast dat de door haar verrichte activiteiten in aanzienlijke mate hebben bijgedragen tot de ontwikkeling van de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia en dat, hoe dan ook, het feit dat de luchthavenexploitanten de in de betreffende overeenkomsten bedoelde activiteiten zijn blijven financieren in 2013, aantoont dat het boekjaar 2012 ook voldeed aan het criterium van de particuliere investeerder.
112
De Commissie is van mening dat zij in het bestreden besluit rekening heeft gehouden met het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, zowel op het niveau van de autonome regio als op dat van de luchthavenexploitanten. De toepassing van dit uit artikel 345 VWEU afgeleide beginsel veronderstelt evenwel noodzakelijkerwijs dat de betrokken overheidsinstantie een economische transactie aangaat en een band heeft met de begunstigde, doordat zij eigenaar of aandeelhouder ervan is.
113
Ten eerste merkt de Commissie op dat de Italiaanse Republiek zich tijdens de administratieve procedure niet had beroepen op de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op het niveau van de autonome regio en dat het in elk geval duidelijk was dat deze regio geen winst trachtte te maken, maar doelstellingen van openbaar beleid wilde verwezenlijken, met name de versterking van de economie in het algemeen door het aantrekken van meer toeristen. Een particuliere marktdeelnemer die een investering doet, heeft geen dergelijke doelstelling voor ogen. Hoe dan ook kon de autonome regio niet worden beschouwd als een luchthavenexploitant die wilde investeren, vooral omdat zij enkel de luchthaven Alghero controleert, die in casu niet aan de orde is. De vaststelling van de litigieuze steunregeling kan dus niet worden geacht het resultaat te zijn van een investeringsbeslissing van de staat in zijn hoedanigheid van aandeelhouder.
114
Voorts is de Commissie van mening dat het evenmin gerechtvaardigd was het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie toe te passen op de luchthavenexploitanten, aangezien zij met de sluiting van hun verschillende overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen slechts de litigieuze steunregeling ten uitvoer hebben gelegd die door de autonome regio was ontworpen om het aantal per vliegtuig reizende toeristen te vergroten. Zij hebben dus niet hun eigen middelen ingezet om de diensten waarop die overeenkomsten betrekking hebben te betalen, maar hebben de door de autonome regio verstrekte middelen gebruikt en aldus overeenkomstig de wens en de richtsnoeren van deze autonome regio staatsmiddelen doorgeleid. Deze transacties zijn dus niet verricht onder normale marktvoorwaarden zonder de betreffende staatsinmenging, bovendien met dien verstande dat de betrokken luchthavenexploitanten niet in handen zijn van de overheid.
1) Toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op de contractuele betrekkingen tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen
115
De Commissie heeft in het bestreden besluit de niet-toepasselijkheid van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op het niveau van de transacties tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen in wezen gerechtvaardigd op grond dat de onderzochte maatregelen behoorden tot een steunregeling die door een overheidsinstantie was opgesteld om redenen van openbaar beleid en die meerdere luchthavens bestreek, waarvan er slechts één in handen was van de autonome regio, en dat het niet ging om een individuele regeling tussen een luchthaven en een luchtvaartmaatschappij. Daarnaast was het volgens de Commissie duidelijk dat de luchthavenexploitanten niet als particuliere investeerders in een markteconomie hadden gehandeld toen zij de verschillende overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen hadden gesloten. Zij hebben immers slechts een steunregeling uitgevoerd die de autonome regio had ontworpen om het luchtvervoer ten algemenen nutte van het eiland Sardinië te doen toenemen.
116
Verzoeksters betoog inzake de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie in het licht van de autonomie van de luchthavenexploitanten bij het gebruik van de door de autonome regio verstrekte middelen en bij de vaststelling van hun contractuele betrekkingen met de luchtvaartmaatschappijen, moet worden afgewezen om de redenen die hierboven reeds zijn uiteengezet in de punten 102 tot en met 110.
117
Vervolgens dient te worden vastgesteld dat, zoals verzoekster erkent en anders dan het geval was in de eerdere besluiten van de Commissie waarnaar zij verwijst, de twee in casu betrokken luchthavenexploitanten, te weten die van Cagliari-Elmas en Olbia, hoe dan ook niet in handen zijn van de autonome regio. Om het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op een financiële transactie tussen twee ondernemingen te kunnen toepassen teneinde, in het licht van artikel 107, lid 1, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 345 VWEU (zie in die zin arresten van 21 maart 1990, België/Commissie, C‑142/87, EU:C:1990:125, punt 29; 21 maart 1991, Italië/Commissie, C‑303/88, EU:C:1991:136, punt 20, en 12 december 1996, Air France/Commissie, T‑358/94, EU:T:1996:194, punt 70), na te gaan of deze transactie economisch rationeel is, hetgeen uitsluit dat zij ertoe kan leiden dat de eerste onderneming een voordeel toekent aan de tweede, moet evenwel, zoals de Commissie terecht stelt, de eerste onderneming in handen zijn van de staat en moet zij kunnen worden geacht te handelen als een investeerder die op min of meer lange termijn een economisch rendement van zijn investering verwacht.
118
Los van de opstelling van ondernemingsplannen door de luchtvaartmaatschappijen en/of een analyse vooraf van de winstgevendheid van de investeringen van de luchthavenexploitanten, waarop verzoekster zich beroept, blijkt derhalve dat deze exploitanten niet in handen waren van de autonome regio en dat zij hoe dan ook het door de autonome regio aan hen ter beschikking gestelde geld slechts hebben gebruikt om volgens de richtsnoeren van deze regio diensten aan te schaffen.
119
Hieruit volgt dat, zoals de Commissie in het bestreden besluit terecht heeft vastgesteld, de luchthavenexploitanten in wezen enkel de litigieuze steunregeling ten uitvoer hebben gelegd. Aangezien deze exploitanten bovendien niet in handen waren van de staat, hoefden de transacties tussen de luchtvaartmaatschappijen en de luchthavenexploitanten niet te worden getoetst aan het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, zelfs al waren deze transacties bekostigd met middelen van de staat, in casu de autonome regio.
120
Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door het feit, gesteld dat dit wordt aangetoond, dat de luchthavenexploitanten de luchtvaartmaatschappijen ook uit eigen middelen hebben vergoed. Verzoekster toont immers niet aan welke bedragen de luchthavenexploitanten uit hun eigen middelen zouden hebben betaald zonder dat deze bedragen daarna door de autonome regio aan hen zijn terugbetaald of dat zij om terugbetaling hebben verzocht op grond van de litigieuze steunregeling, zelfs al betoogt de Commissie, zonder dat verzoekster het tegenbewijs levert, dat de luchthavenexploitanten slechts in zeer geringe mate hun eigen middelen hebben gebruikt en enkel om aan hun resterende contractuele verplichtingen te voldoen na de opschorting van de litigieuze steunregeling door de autonome regio. Daarnaast zij eraan herinnerd dat deze vermeende eigen investeringen van de luchthavenexploitanten hoe dan ook niet onder de in artikel 2 van het bestreden besluit neergelegde terugbetalingsverplichting vallen en er niet op wijzen dat er aanzienlijke commerciële risico’s met betrekking tot het gebruik van de middelen van de autonome regio zijn genomen.
121
Verzoeksters betoog inzake de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op het niveau van de luchthavenexploitanten moet dus worden afgewezen.
2) Toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op het niveau van de autonome regio
122
In de overwegingen 380 tot en met 388 van het bestreden besluit heeft de Commissie allereerst opgemerkt dat de Italiaanse Republiek geen argumenten had ontleend aan het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie; dat er geen aanwijzingen waren dat de autonome regio volgens dit beginsel had gehandeld bij de invoering van de litigieuze steunregeling, en dat het duidelijk was dat zij met de invoering van die regeling doelstellingen van openbaar beleid beoogde, met name het versterken van de regionale economie door het aantrekken van een grotere toeristenstroom, en niet het behalen van winst in haar hoedanigheid van eigenaar. Vervolgens heeft de Commissie onderzocht of het beginsel van toepassing was op het niveau van de luchthavenexploitanten en de autonome regio en geconcludeerd dat dit het onderhavige geval niet beheerste.
123
Verzoekster is van mening dat de conclusie van de Commissie in overweging 380 van het bestreden besluit dat de autonome regio niet als particuliere investeerder in een markteconomie handelde, onjuist is.
124
Aangezien de autonome regio niet de eigenaar is van de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia, die hier als enige aan de orde zijn, kan zij in het onderhavige geval echter niet worden geacht als investeerder te hebben gehandeld. De autonome regio blijkt de litigieuze steunregeling juist uitsluitend met het oog op de economische ontwikkeling van het eiland Sardinië te hebben ingevoerd.
125
Bijgevolg heeft de Commissie, met name in de overwegingen 380 tot en met 384 van het bestreden besluit, terecht geconcludeerd dat zij niet hoefde te onderzoeken of de autonome regio met de financiering die onder de litigieuze steunregeling viel een investering had gedaan die vergelijkbaar was met die van een particuliere investeerder. Zij kon er derhalve van uitgaan dat de analysen vooraf van de economische winstgevendheid van de dienstverleningsovereenkomsten tussen de luchthavenexploitanten en verzoekster niet relevant waren, aangezien de autonome regio, die uitsluitend als overheid handelde, in casu niet kon rekenen op dividenden, kapitaalwinsten of enige andere vorm van winst die vergelijkbaar waren met die welke een particuliere investeerder zou verkrijgen.
126
Anders dan verzoekster stelt, kan op dit punt de eventuele stijging van de belastinginkomsten van een overheidsorgaan als de autonome regio door de vaststelling van maatregelen van openbaar beleid niet worden gelijkgesteld, noch vergeleken met de winsten die een particuliere investeerder van zijn investeringen verwacht, aangezien die stijging niet van dezelfde aard is als een financieel voordeel dat een marktdeelnemer verwacht van een van zijn investeringen. Het gaat hier immers om de macro-economische voordelen die worden verwacht van overheidsingrijpen in het kader van economisch beleid, dat niet onder het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie valt, maar onder de beginselen van rationalisering van de overheidsuitgaven.
127
Bijgevolg moet verzoeksters betoog worden afgewezen dat de autonome regio in het kader van de binnen het algemeen economisch beleid vastgestelde litigieuze steunregeling als investeerder handelde, waardoor de toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie gerechtvaardigd is.
128
Daarbij dient te worden opgemerkt dat de Commissie in overweging 377 van het bestreden besluit van mening was dat de betalingen door de autonome regio via de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen in het kader van zowel activiteit 1 als activiteit 2 moesten worden beschouwd als subsidies ten gunste van de luchtvaartmaatschappijen voor het exploiteren van meer vluchten van en naar het eiland Sardinië.
129
Aangezien de autonome regio niet alle luchthavens op het eiland Sardinië in handen heeft, die de enige entiteiten zijn die overeenkomsten kunnen sluiten over het gebruik van de luchthaveninfrastructuur die zij beheren, met name over de opening van nieuwe vliegverbindingen, kon de autonome regio als overheidsinstantie dit soort diensten niet rechtstreeks bij de luchtvaartmaatschappijen aankopen. Zoals blijkt uit de overwegingen 312 en 314 van het bestreden besluit, heeft de luchthavenexploitant van Cagliari-Elmas bevestigd dat ten eerste de autonome regio door middel van de litigieuze steunregeling had verzocht om een dienst bestaande in het selecteren van luchtvaartmaatschappijen die in staat waren om bepaalde jaarlijkse doelstellingen qua frequentie en passagiersvolumes te behalen op strategische routes van en naar de luchthaven van Cagliari-Elmas, en dat, ten tweede, deze dienst was verstrekt door de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen die de luchthavenexploitanten hadden gekozen.
130
Uit de litigieuze steunregeling blijkt ook dat de door de luchtvaartmaatschappijen verstrekte marketingdiensten tot doel hadden het eiland Sardinië als toeristische bestemming te promoten.
131
Hoewel niet kan worden aangenomen dat de autonome regio door de vaststelling van de litigieuze steunregeling als investeerder heeft gehandeld, moet derhalve niettemin worden aangenomen dat deze regio heeft gehandeld als afnemer van diensten, met name marketingdiensten. Dit heeft verzoekster overigens met name in repliek benadrukt: de autonome regio „had een marktgerichte onderneming ingeschakeld om diensten te verwerven op een markt, te weten marketingdiensten en passagierscapaciteit”.
132
Ten eerste kwamen de door verzoekster ontvangen bedragen immers overeen met diensten die waren geleverd naar aanleiding van een bestelling van de autonome regio waarvoor de luchthavenexploitanten slechts de rol van tussenpersoon tussen de aanbesteder en de dienstverleners hebben gespeeld. Ten tweede hebben de luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster stelt, diensten verstrekt, in het kader van zowel de verbintenissen inzake vliegverbindingen en passagiersvolumes als marketing, die kunnen worden aangeboden aan luchthavenexploitanten in de luchtvervoersector.
133
Dienaangaande kan een staatsmaatregel ten gunste van een onderneming dan ook niet enkel wegens het feit dat partijen zich wederzijds tot prestaties verbinden, bij voorbaat van het in artikel 107 VWEU bedoelde begrip „staatssteun” worden uitgesloten (zie in die zin arrest van 28 januari 1999, BAI/Commissie, T‑14/96, EU:T:1999:12, punt 71).
134
Wat in het bijzonder de verwerving van diensten door de overheid betreft, moet deze in beginsel worden verricht volgens de regels van afgeleid Unierecht inzake de plaatsing van overheidsopdrachten. In dat geval wordt de organisatie van een dergelijke aanbestedingsprocedure vóór een aankoop van diensten door een overheidsinstantie van een lidstaat doorgaans geacht te volstaan om uit te sluiten dat die lidstaat een voordeel kan verschaffen aan de in aanmerking genomen dienstverlenende onderneming dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen [zie in die zin arrest van 5 augustus 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) en Diputación Foral de Vizcaya/Commissie, T‑116/01 en T‑118/01, EU:T:2003:217, punt 118].
135
In casu zijn de betreffende diensten niet verworven door de autonome regio zelf, die als overheid onderworpen was aan de regels van de Unie inzake de plaatsing van overheidsopdrachten. Deze verwerving heeft immers plaatsgevonden via andere spelers, die in deze situatie niet aan die regels waren onderworpen, in casu de luchthavenexploitanten, die waren belast met de opdracht om de door de autonome regio gewenste en gefinancierde diensten op de markt te betrekken.
136
In een dergelijke situatie is deze verrichting enkel doordat een lidstaat volgens verzoekster beweerdelijk tegen marktvoorwaarden aangeboden diensten koopt, nog niet aan te merken als een handelstransactie die onder voor een particuliere marktdeelnemer aanvaardbare omstandigheden is verricht, of, anders gezegd, als een normale handelstransactie. In een dergelijke situatie moet de staat immers een reële behoefte aan deze diensten hebben gehad en moeten deze diensten zijn aangekocht via een open, transparante en niet-discriminerende procedure die kan waarborgen dat de dienstverrichters die de betreffende diensten kunnen aanbieden, gelijk worden behandeld en dat de betreffende diensten zijn aangekocht tegen de marktprijs, welke waarborgt dat de overheid bij de aankoop van deze diensten geen voordeel verschaft aan de in aanmerking genomen dienstverrichter [zie in die zin arrest van 5 augustus 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) en Diputación Foral de Vizcaya/Commissie, T‑116/01 en T‑118/01, EU:T:2003:217, punten 112‑120; zie ook naar analogie arresten van 24 oktober 2013, Land Burgenland e.a./Commissie, C‑214/12 P, C‑215/12 P en C‑223/12 P, EU:C:2013:682, punten 93 en 94, en 16 juli 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, punt 32].
137
In casu was de Commissie in overweging 386 van het bestreden besluit van mening dat de door de litigieuze steunregeling verschafte financiering geen tegenprestatie vormde voor producten of diensten die in een reële behoefte van de autonome regio voorzagen, en dat de financiële steun niet volgens een open en transparante aanbestedingsprocedure aan de betrokken luchtvaartmaatschappijen was toegekend.
138
Anders dan de Commissie heeft aangenomen, kon de autonome regio, als overheid die doelstellingen van economisch beleid nastreeft, er wel van uitgaan dat zij een behoefte had om het eiland Sardinië als toeristische bestemming te promoten om het eiland economisch te helpen ontwikkelen.
139
Zoals de Commissie betoogt, kan de ongeziene omvang van de in het kader van de litigieuze steunregeling gefinancierde marketingdiensten echter twijfel doen rijzen over de vraag of deze diensten op evenredige wijze en in het licht van de beginselen van rationalisering van de overheidsuitgaven beantwoordden aan de werkelijke behoeften van de autonome regio om haar doelstellingen van economische ontwikkeling van het eiland Sardinië te verwezenlijken.
140
Daarnaast is het bestreden besluit in elk geval ingegaan op het vraagstuk van de organisatie van aanbestedingen met het oog op het sluiten van overeenkomsten door de luchthavenexploitanten, omdat de organisatie van dergelijke aanbestedingen zou hebben kunnen aantonen dat er sprake was van marktvoorwaarden en dus niet van een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
141
In dit verband moet evenwel worden vastgesteld dat, zoals de Commissie stelt, noch de autonome regio noch de luchthavenexploitanten, die optraden als tussenpersonen, voor de verwerving van de diensten inzake luchtverkeerstoename en marketing open en transparante aanbestedingsprocedures hebben georganiseerd om te waarborgen dat het beginsel van gelijke behandeling van de dienstverleners werd nageleefd en dat die diensten door de autonome regio met aan de luchthavenexploitanten ter beschikking gestelde staatsmiddelen werden afgenomen tegen marktprijzen.
142
Het staat immers vast dat de luchthavenexploitanten op hun respectieve websites oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling hebben geplaatst in het kader waarvan de luchtvaartmaatschappijen die belangstelling hadden om bepaalde andere vliegverbindingen dan die waarvoor reeds openbaredienstverplichtingen golden, te openen of ook buiten het hoogseizoen aan te bieden en om marketingdiensten te leveren, hun diensten aan de luchthavenexploitanten konden aanbieden.
143
Deze oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling kunnen echter niet worden beschouwd als gelijkwaardig aan aanbestedingsprocedures. Verzoekster is immers niet ingegaan op het verzoek van het Gerecht om deze oproep tot het indienen van blijken van belangstelling en de door haar bij de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia ingediende offerten over te leggen, met als verklaring dat zij deze documenten niet had bewaard. De Commissie kon die oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling evenmin overleggen. Voorts blijkt niet uit het dossier dat er nauwkeurige criteria waren vastgesteld om de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen te selecteren. Integendeel, het lijkt erop dat alle luchtvaartmaatschappijen die offerten hadden ingediend, zijn uitgenodigd om een overeenkomst te sluiten met de betrokken luchthavenexploitanten en dat de door de luchtvaartmaatschappijen toegepaste tarieven voor de aangeboden diensten uiteenliepen. Hoewel de financiële eisen van de luchtvaartmaatschappijen grove en afgeronde financiële ramingen leken, heeft de autonome regio de exploitanten die de betalingen van die diensten hadden voorgeschoten, toch bijna volledig terugbetaald.
144
Wat de echtheid van de aangeboden diensten betreft, heeft verzoekster niet werkelijk aangetoond hoe zij de betreffende diensten concreet heeft verricht, met name de marketingdiensten die specifiek verband hielden met de overeenkomsten die zij met de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia had gesloten. Het op verzoek van het Gerecht overgelegde reclamemateriaal is immers niet specifiek voor de betreffende reclamecampagnes, maar voor die van 2015 met betrekking tot luchthavens in Zuid-Italië. Ook bedragen de facturen die maandelijks zijn opgemaakt door een derde dienstverrichter, waarop zij naar eigen zeggen een beroep had gedaan voor de opstelling van de offerten om de overeenkomsten met die luchthavenexploitanten te verkrijgen, slechts enkele duizenden euro’s, hetgeen dus laag is in verhouding tot de financiering door de autonome regio, en tonen zij in geen geval aan dat zij betrekking hadden op diensten die uitsluitend bestemd waren voor de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia.
145
Bijgevolg kon de Commissie in punt 7.2.1.3 van het bestreden besluit, met als opschrift „Economisch voordeel”, vaststellen dat de betalingen die de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, hadden ontvangen, niet konden worden beschouwd als een reële tegenprestatie voor de verstrekte marketingdiensten.
146
Naast het feit dat de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen niet zijn geselecteerd na een procedure die had kunnen waarborgen dat de autonome regio hen via de luchthavenexploitanten tegen marktprijzen zou vergoeden, moet bovendien worden vastgesteld dat verzoekster op het verzoek van het Gerecht om dienaangaande bewijsstukken over te leggen, contractueel en reclamemateriaal heeft overgelegd dat bevestigt dat, zoals de Commissie in overweging 368 van het bestreden besluit heeft vastgesteld, het promoten op verzoeksters website van bepaalde steden en regio’s waarnaar zij vliegt, gewoonlijk intrinsiek gekoppeld is aan het promoten van de vluchten die zij uitvoert.
147
Bijgevolg heeft de Commissie in het bestreden besluit terecht opgemerkt dat de marketingdiensten in het kader van activiteit 2 door de betrokken luchthavenexploitanten waren aangekocht – in casu met de hun door de autonome regio ter beschikking gestelde middelen – om de exploitatie van de route of routes door de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen te stimuleren, die voor het openen of in stand houden daarvan waren vergoed in het kader van activiteit 1.
148
In die omstandigheden mocht de Commissie concluderen dat de luchtvaartmaatschappijen door de autonome regio waren vergoed om hun eigen diensten als luchtvaartmaatschappijen te promoten (zie in die zin arresten van 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑53/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:943, punt 271; 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑165/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:952, punt 167; 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑165/15, niet gepubliceerd, EU:T:2018:953, punt 229, en 13 december 2018, Ryanair en Airport Marketing Services/Commissie, T‑111/15, niet gepubliceerd, EU:T:2018:954, punt 232), hoewel het om marketing‑ en reclamekosten ging die de betrokken luchtvaartmaatschappijen, waaronder verzoekster, in beginsel zelf moesten dragen. Uiteindelijk hebben de verwezenlijking van de doelstellingen inzake vluchtfrequenties en passagiersvolumes, welke onder activiteit 1 vielen, en de verlening van de marketingdiensten in het kader van activiteit 2 tot gevolg gehad dat de economische activiteit van verzoekster is toegenomen.
149
Bovendien moet nog worden vastgesteld dat de luchthavenexploitanten, zoals de Commissie heeft betoogd, zonder de aanzienlijke financiering door de autonome regio niet noodzakelijkerwijs overeenkomsten of overeenkomsten van een dergelijke omvang hadden gesloten in het kader van hun expansiestrategieën, of zich dat zelfs financieel niet hadden kunnen veroorloven. Dat wordt ondersteund door het feit dat, in casu, de luchthavenexploitanten vóór de uitvoering van de litigieuze steunregeling geen gebruik hadden gemaakt van verzoeksters marketingdiensten, en dat deze exploitanten na de opschorting van die regeling hebben besloten om, zonder financiering door de autonome regio, geen nieuwe overeenkomsten betreffende soortgelijke diensten te sluiten.
150
Bijgevolg mocht de Commissie in overweging 388 van het bestreden besluit op goede gronden concluderen dat de financiering die door de autonome regio via de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, was toegekend voor het financieren van de activiteiten 1 en 2 in het kader van de litigieuze steunregeling, de betreffende luchtvaartmaatschappijen een economisch voordeel had verleend, in casu een vergoeding die zij onder normale marktvoorwaarden niet zouden hebben verkregen.
151
Uit het voorgaande volgt dat verzoeksters betoog betreffende de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op het niveau van de autonome regio ongegrond moet worden verklaard.
3) Mogelijkheid om de financiering met betrekking tot de luchthaven van Olbia aan te merken als steun voor marketingactiviteiten, investeringssteun of steun aan regionale luchthavens
152
Verzoekster vraagt zich af waarom „indirecte steun van de staat aan marketing via [haar]” onrechtmatige steun wordt, terwijl „directe steun van de staat voor marketing aan luchthavenexploitanten niet onrechtmatig is, gelet op de recentste wijzigingen” van verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 [VWEU] met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PB 2014, L 187, blz. 1). Daarnaast had de betreffende steun volgens haar als investeringssteun kunnen worden aangemerkt, aangezien de luchthaven van Olbia minder dan drie miljoen passagiers per jaar verwerkt.
153
De Commissie, die uit verzoeksters argument opmaakt dat zij hiermee doelt op de mogelijkheid om de steun voor marketingactiviteiten krachtens verordening nr. 651/2014 vrij te stellen, betoogt ten eerste dat deze mogelijkheid beperkt is tot luchthavens die minder dan 200000 passagiers per jaar verwerken, hetgeen niet het geval is voor de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia, en ten tweede dat het gaat om steun aan luchthavenexploitanten en niet, zoals in casu, aan luchtvaartmaatschappijen. Ten slotte kunnen de voor de marketingactiviteiten betaalde bedragen niet als „investeringssteun” worden aangemerkt, aangezien zij niet bestemd waren voor de financiering van vaste activa, en is de grief hoe dan ook niet-ontvankelijk, aangezien verzoekster deze voor het eerst in repliek heeft aangevoerd.
154
In dit verband heeft de Commissie in overweging 408 van het bestreden besluit vastgesteld dat op de litigieuze steunregeling geen enkele groepsvrijstellingsverordening van toepassing was, dus ook niet de door verzoekster aangevoerde verordening nr. 651/2014.
155
Vervolgens blijkt inderdaad uit artikel 14, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 651/2014 dat maatregelen inzake regionale investeringssteun verenigbaar zijn met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, VWEU en zijn vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, VWEU, mits met name is voldaan aan de in dat artikel 14 gestelde voorwaarden, waaronder het vereiste dat de steun wordt toegekend aan steungebieden, namelijk, overeenkomstig artikel 2, punt 27, van die verordening, aan „gebieden die op een voor de periode van 1 juli 2014 tot en met 31 december 2020 goedgekeurde regionale-steunkaart zijn opgenomen op grond van artikel 107, lid 3, onder a) en c), van het Verdrag”. Wat Italië betreft, zijn in de mededeling van de Commissie, getiteld„Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2014‑2020” (PB 2013, C 209, blz. 1), echter enkel de regio’s Campanië, Apulië, Basilicata, Calabrië en Sicilië opgenomen. Aangezien de regio Sardinië niet op de regionale-steunkaart voor de betreffende periode staat, kan verzoekster zich niet beroepen op artikel 14 van verordening nr. 651/2014.
156
Evenmin kan de betreffende steun onder artikel 51 van verordening nr. 651/2014 vallen, aangezien deze bepaling enkel betrekking heeft op steun aan luchthavens in afgelegen gebieden, hetgeen niet noodzakelijkerwijs het geval is voor de Sardijnse luchthavens, en zij vereist dat deze steun volledig ten goede komt aan eindgebruikers die hun normale verblijfplaats hebben in afgelegen gebieden, hetgeen de litigieuze steunregeling kennelijk niet bepaalt.
157
Zelfs indien, in navolging van de Commissie, wordt aangenomen dat verzoekster zich heeft willen beroepen op artikel 56 bis van verordening nr. 651/2014, moet worden vastgesteld dat dit artikel is ingevoerd bij verordening (EU) 2017/1084 van de Commissie van 14 juni 2017 tot wijziging van verordening (EU) nr. 651/2014 wat betreft steun voor haven- en luchthaveninfrastructuur, aanmeldingsdrempels voor steun voor cultuur en instandhouding van het erfgoed en voor steun voor sportinfrastructuur en multifunctionele recreatieve infrastructuur, en regelingen inzake regionale exploitatiesteun voor ultraperifere gebieden, en tot wijziging van verordening (EU) nr. 702/2014 wat betreft de berekening van de in aanmerking komende kosten (PB 2017, L 156, blz. 1), en derhalve ratione temporis niet van toepassing was op het moment van de vaststelling van het bestreden besluit. Zoals de Commissie benadrukt, kan de litigieuze steunregeling hoe dan ook niet als investeringssteun worden aangemerkt, aangezien zij geen betrekking had op vaste activa van de luchthavenexploitanten, maar de luchtvaartmaatschappijen ten goede kwam.
158
Dientengevolge moet worden geconcludeerd dat verzoeksters betoog – nog afgezien van de onduidelijkheid van ervan, die een reden zou zijn geweest voor niet-ontvankelijkverklaring –, zelfs indien wordt getracht het begrijpelijk te maken, wel kennelijk ongegrond moet worden verklaard, aangezien, anders dan verzoekster stelt, het type steun als hetgeen in casu aan de orde is niet verenigbaar met de interne markt had kunnen worden verklaard op grond van verordening nr. 651/2014, ook al was die steun geacht te zijn toegekend aan de luchthavenexploitanten.
159
Gelet op het voorgaande dienen het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel ongegrond te worden verklaard.
3.
Derde onderdeel van het eerste middel: de steunmaatregel is niet selectief
160
In het kader van het derde onderdeel van het eerste middel en gesteld dat zij als begunstigde van de betreffende steunmaatregel kan worden beschouwd, betwist verzoekster dat deze maatregel als „selectief” kan worden aangemerkt. De luchtvaartmaatschappijen die vluchten uitvoeren van of naar Alghero, Cagliari-Elmas en Olbia, bevinden zich immers in een vergelijkbare situatie en concurreren onderling. Zij hebben zonder onderscheid toegang gehad tot de financiering van de autonome regio ter stimulering van het luchtvervoer en hebben allemaal met de luchthavenexploitanten kunnen onderhandelen over overeenkomsten inzake luchthaven- en marketingdiensten. Bovendien hebben de niet-begunstigde luchtvaartmaatschappijen ervoor gekozen om niet deel te nemen en zijn zij dus niet op discriminerende wijze behandeld. De luchtvaartmaatschappijen die overeenkomsten hebben gesloten met de luchthavenexploitanten zijn door deze exploitanten gekozen op basis van het nut van hun offerten en niet op basis van de door de autonome regio gestelde eisen. De Commissie heeft dus niet aangetoond dat de steun selectief is.
161
De Commissie concludeert tot ongegrondverklaring van het derde onderdeel van het eerste middel op grond dat een betoog als dat van verzoekster in de rechtspraak al herhaaldelijk is afgewezen (arrest van 13 september 2012, Italië/Commissie, T‑379/09, niet gepubliceerd, EU:T:2012:422, punten 47 en 48). Aangezien de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia actief waren en geen overeenkomsten met de respectieve luchthavenexploitanten hadden gesloten niet in aanmerking kwamen voor de litigieuze steunregeling, staat vast dat deze regeling selectief was. In dit verband is het niet relevant dat de begunstigde luchtvaartmaatschappijen zijn geselecteerd na de op internet gepubliceerde oproep tot het indienen van blijken van belangstelling. Het enkele feit dat een maatregel openstaat voor elke onderneming die daarvoor in aanmerking wil komen volstaat immers niet om uit te sluiten dat deze maatregel selectief is, omdat anders artikel 107 VWEU elke nuttige werking dreigt te verliezen. Hoe dan ook werden de begunstigden van de litigieuze steunregeling daarin niet aangewezen op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria. Of de belanghebbende luchtvaartmaatschappijen voor de maatregel in aanmerking kwamen was immers afhankelijk van onderhandelingen met de luchthavenexploitanten, zodat deze regeling deze maatschappijen niet garandeerde dat zij het voordeel of het bedrag ervan zouden ontvangen, en er evenmin voor zorgde dat zij op niet-discriminerende wijze werden geselecteerd.
162
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de specificiteit van een overheidsmaatregel, dat wil zeggen het selectieve karakter van deze maatregel, een van de kenmerken is van het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Om na te gaan of aan deze voorwaarde is voldaan, moet worden vastgesteld of een overheidsmaatregel binnen het kader van een bepaalde rechtsregeling bepaalde ondernemingen of bepaalde producties kan begunstigen ten opzichte van andere ondernemingen die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden, gelet op de doelstelling van de betreffende maatregel, met dien verstande dat volgens vaste rechtspraak het begrip „staatssteun” evenwel niet ziet op overheidsmaatregelen die tussen ondernemingen differentiëren, en derhalve a priori selectieve maatregelen zijn, wanneer deze differentiatie het gevolg is van de aard en de opzet van het lastenstelsel waarbinnen zij plaatsvinden (zie arrest van 30 november 2009, Frankrijk en France Télécom/Commissie, T‑427/04 en T‑17/05, EU:T:2009:474, punten 228 en 229 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
163
In casu heeft de Commissie in overweging 389 van het bestreden besluit de selectiviteit van de litigieuze steunregeling gerechtvaardigd op grond dat deze niet kon worden beschouwd als een regeling van algemene strekking en dat de opzet en de uitvoering ervan uitsluitend in het voordeel waren van bepaalde ondernemingen of bepaalde sectoren, namelijk luchtvaartmaatschappijen die door de autonome regio via luchthavenexploitanten werden gefinancierd. Zo heeft zij opgemerkt dat luchtvaartmaatschappijen die van en naar de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia vlogen en die geen overeenkomst hadden gesloten met de luchthavenexploitanten, niet van dezelfde financiële steun van de autonome regio hebben geprofiteerd, althans niet onder de voorwaarden waarin wet nr. 10/2010 voorzag. Volgens de Commissie was de litigieuze steunregeling selectief, aangezien het betreffende economische voordeel werd genoten door slechts een beperkt een aantal specifieke ondernemingen van één enkele specifieke sector, namelijk luchtvervoer.
164
Dienaangaande moet worden vastgesteld dat niet alle luchtvaartmaatschappijen die van en naar Sardijnse luchthavens vlogen, en met name die van Cagliari-Elmas en Olbia, het opportuun hebben geacht om in het kader van de uitvoering van de litigieuze steunregeling de luchthavenexploitanten diensten aan te bieden. Hoewel verzoekster dit niet heeft bevestigd om de vertrouwelijkheid van de commerciële informatie van de betrokken luchtvaartmaatschappijen te beschermen, is het bovendien niet uitgesloten dat, op de vliegverbindingen waarop verzoekster directe vluchten uitvoert van en naar de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia met vertrek of aankomst in Europese luchthavens, andere luchtvaartmaatschappijen gelijkwaardig vervoer met aansluitende vluchten via andere Europese luchthavens konden of kunnen aanbieden, hetgeen inhoudt dat zij met verzoekster concurreren. Ook concurreert verzoekster met luchtvaartmaatschappijen die belast met openbaredienstverplichtingen verbindingen van en naar Sardijnse luchthavens aanbieden, welke verbindingen van de litigieuze steunregeling waren uitgesloten.
165
Aangezien deze met verzoekster concurrerende maatschappijen geen overeenkomsten hebben gesloten met de luchthavenexploitanten of dergelijke overeenkomsten niet hebben kunnen sluiten omdat zij vliegverbindingen exploiteerden die van de litigieuze steunregeling waren uitgesloten, hebben zij het gestelde voordeel niet ontvangen, ook al hebben deze niet-begunstigde luchtvaartmaatschappijen, gelet op het doel van de litigieuze steunregeling en de in het kader van activiteiten 1 en 2 getroffen maatregelen, evenzeer bijgedragen aan het waarborgen van vliegverbindingen voor toeristen, met name van het Europese vasteland, die het eiland Sardinië wilden bezoeken.
166
Aangezien de selectiviteit van een maatregel bovendien moet worden beoordeeld aan de hand van alle ondernemingen, en niet aan hand van de ondernemingen die binnen eenzelfde groep begunstigde van eenzelfde voordeel zijn (arrest van 11 juni 2009, Italië/Commissie, T‑222/04, EU:T:2009:194, punt 66), moet derhalve worden vastgesteld dat de litigieuze steunregeling bepaalde ondernemingen heeft begunstigd ten opzichte van andere ondernemingen die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevonden, gelet op de doelstelling van de betreffende maatregel.
167
Voorts is het hoe dan ook irrelevant dat de begunstigde luchtvaartmaatschappijen waren geselecteerd na op internet gepubliceerde oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling. Het zou de lidstaten anders immers zijn toegestaan dergelijke oproepen te doen voor de selectie van de begunstigden van steunmaatregelen om de toepassing van artikel 107 VWEU uit te sluiten, hetgeen afbreuk zou doen aan de nuttige werking van deze bepaling.
168
Het is overigens om die reden dat het enkele feit dat een maatregel ten goede kan komen aan alle marktdeelnemers die aan de gestelde voorwaarden voldoen, dat wil zeggen dat zijn werkingssfeer wordt bepaald op basis van objectieve criteria, op zichzelf nog niet betekent dat het een algemene maatregel is en niet uitsluit dat de maatregel selectief is (zie arrest van 13 september 2012, Italië/Commissie, T‑379/09, niet gepubliceerd, EU:T:2012:422, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
169
Daarnaast hebben de luchthavenexploitanten, die handelden als beheerder van de hun door de autonome regio ter beschikking gestelde openbare financiering, bij de uitvoering van de litigieuze steunregeling individueel onderhandeld over de hoogte van de financiële prikkels in samenhang met doelstellingen inzake luchtverkeer alsook over de prijzen van de marketingdiensten die hun door deze regio zijn terugbetaald. Ook hebben zij onder toezicht van de autonome regio bepaald hoeveel diensten onder deze tariefvoorwaarden bij de luchtvaartmaatschappijen moesten worden aangekocht. Deze beoordelingsmarge om de geïndividualiseerde bedragen aan te passen die aldus via overeenkomsten aan de exploitanten werden betaald uit de door de autonome regio verstrekte middelen, bevestigt a fortiori dat de litigieuze steunregeling selectief is (zie in die zin arresten van 26 september 1996, Frankrijk/Commissie, C‑241/94, EU:C:1996:353, punten 23 en 24, en 6 maart 2002, Diputación Foral de Álava e.a./Commissie, T‑127/99, T‑129/99 en T‑148/99, EU:T:2002:59, punt 154).
170
Uit het voorgaande volgt dat het derde onderdeel van het eerste middel ongegrond moet worden verklaard.
4.
Vierde onderdeel van het eerste middel: geen verstoring van de mededinging en geen gevolgen voor het handelsverkeer tussen de lidstaten
171
In het kader van het vierde onderdeel van het eerste middel voert verzoekster aan dat de door de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia aan haar verrichte betalingen de mededinging niet hebben verstoord en evenmin de handel tussen de lidstaten ongunstig hebben beïnvloed. Zij vallen meer bepaald onder verordening (EU) nr. 360/2012 van de Commissie van 25 april 2012 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 [VWEU] op de-minimissteun verleend aan [DAEB’s] verrichtende ondernemingen (PB 2012, L 114, blz. 8), met name omdat zij beneden de in artikel 2 van deze verordening vastgestelde drempel van 500000 EUR liggen.
172
De Commissie concludeert tot ongegrondverklaring van het vierde onderdeel van het eerste middel.
173
Gelet op het opschrift van het vierde onderdeel van het eerste middel moet ervan worden uitgegaan dat verzoekster van mening is dat, aangezien met name de litigieuze steun aan haar beneden die in verordening nr. 360/2012 vastgestelde drempel van 500000 EUR lag, hetgeen als eerste zal moeten worden onderzocht, deze steun niet tot gevolg kan hebben gehad dat de handel tussen de lidstaten ongunstig werd beïnvloed, noch dat de mededinging werd vervalst of dreigde te worden vervalst, hetgeen als tweede zal worden onderzocht.
a)
Mogelijkheid dat de litigieuze steun aan verzoekster onder de de-minimisdrempel van verordening nr. 360/2012 valt
174
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat artikel 1 van het als bijlage bij het VEU en het VWEU gevoegde Protocol (nr. 26) betreffende de diensten van algemeen belang (PB 2010, C 83, blz. 308), de nationale, regionale en lokale autoriteiten een essentiële rol en een ruime discretionaire bevoegdheid verleent om DAEB’s te verrichten, te doen verrichten en te organiseren op een manier die zoveel mogelijk in overeenstemming is met de behoeften van de gebruikers. Dienaangaande is in artikel 106, lid 2, VWEU in het bijzonder bepaald dat de ondernemingen belast met het beheer van DAEB’s onder de regels van de Verdragen vallen, met name onder de mededingingsregels, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert.
175
Artikel 106, lid 2, VWEU staat aldus toe dat onder bepaalde voorwaarden van de algemene verdragsregels wordt afgeweken en beoogt het belang van de lidstaten bij het gebruik van bepaalde ondernemingen, met name van de openbare sector als instrument van economisch of sociaal beleid, te verzoenen met het belang van de Unie bij eerbiediging van de mededingingsregels en bij het behoud van de eenheid van de interne markt. Gelet op het aldus omschreven belang van de lidstaten kan hun niet worden verboden dat zij bij hun definitie van de DAEB waarmee zij bepaalde ondernemingen belasten, rekening houden met doelstellingen van hun nationaal beleid, en trachten deze te verwezenlijken door middel van verplichtingen en feitelijke beperkingen die zij aan die ondernemingen opleggen (zie in die zin arresten van 23 oktober 1997, Commissie/Frankrijk, C‑159/94, EU:C:1997:501, punten 55 en 56, en 21 september 1999, Albany, C‑67/96, EU:C:1999:430, punten 103 en 104).
176
Onverminderd met name een verordening die ter zake zou worden vastgesteld op grond van artikel 14 VWEU, beschikken de lidstaten over een ruime beoordelingsvrijheid met betrekking tot de omschrijving, in het algemeen, van wat zij als DAEB’s beschouwen, namelijk diensten die zich door hun specifieke kenmerken onderscheiden van het algemene economische belang van andere economische activiteiten (zie in die zin arresten van 10 december 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, punt 27, en 18 juni 1998, Corsica Ferries France, C‑266/96, EU:C:1998:306, punt 45), en, in het bijzonder, van de taak die zij aan deze DAEB’s toevertrouwen (arrest van 7 november 2012, CBI/Commissie, T‑137/10, EU:T:2012:584, punt 191). De Commissie kan derhalve de omschrijving van die diensten door een lidstaat enkel in geval van een kennelijke fout ter discussie stellen (arresten van 15 juni 2005, Olsen/Commissie, T‑17/02, EU:T:2005:218, punt 216, en 12 februari 2008, BUPA e.a./Commissie, T‑289/03, EU:T:2008:29, punten 166 en 169), met name wanneer de lidstaat deze bevoegdheid willekeurig heeft uitgeoefend enkel om een bepaalde sector aan de toepassing van de mededingingsregels te onttrekken (arrest van 12 februari 2008, BUPA e.a./Commissie, T‑289/03, EU:T:2008:29, punt 168).
177
Daar het echter een afwijking van de fundamentele regels van het Verdrag betreft, moet een lidstaat die zich op artikel 106, lid 2, VWEU beroept, aantonen dat aan de voorwaarden voor toepassing van die bepaling is voldaan (arrest van 23 oktober 1997, Commissie/Frankrijk, C‑159/94, EU:C:1997:501, punt 94). De eerste van deze voorwaarden is dat de begunstigde onderneming daadwerkelijk belast is met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en dat die verplichtingen duidelijk omschreven zijn (arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, punt 89).
178
De door verzoekster aangevoerde verordening nr. 360/2012 geeft slechts uitvoering aan deze rechtspraak. Zo herinnert artikel 2, lid 1, van verordening nr. 360/2012 eraan dat enkel „[s]teun aan ondernemingen ten behoeve van een [DAEB] wordt geacht niet aan alle criteria van artikel 107, lid 1, [VWEU] te voldoen – en [...] derhalve [is] vrijgesteld van de verplichting tot aanmelding uit hoofde van artikel 108, lid 3, [VWEU]”.
179
In het bestreden besluit, en meer in het bijzonder in de overwegingen 379 en 411, heeft de Commissie opgemerkt dat de routes die conform verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap (herziening) (PB 2008, L 93, blz. 3), aan openbaredienstverplichtingen onderworpen zijn en die op Sardinië bestaan, uitdrukkelijk waren uitgesloten van het toepassingsgebied van wet nr. 10/2010, die duidelijk ontworpen was als een stelsel dat parallel liep aan het stelsel van openbaredienstverplichtingen op grond van verordening nr. 1008/2008. Daarnaast heeft de Commissie vastgesteld dat verplichtingen uit hoofde van een DAEB alleen konden worden opgelegd voor een bepaalde route of groep van routes, en niet algemeen voor routes vanuit een bepaalde luchthaven, stad of regio, zonder verdere specificatie.
180
In dit verband moet worden vastgesteld dat verzoekster niet heeft aangetoond dat zij met DAEB’s was belast voor elk van de vliegverbindingen die in het kader van de uitvoering van de litigieuze steunregeling waren gekozen en gefinancierd.
181
Zoals de Commissie in het bestreden besluit heeft vastgesteld, sloot regionaal besluit nr. 29/36 zelf immers uit dat de routes van strategisch belang die werden bepaald in de in het kader van de litigieuze steunregeling ingediende activiteitenplannen, overlapten met de routes die al onder een regeling inzake openbaredienstverplichtingen vielen. Daarnaast is de toepassing van artikel 106, lid 2, VWEU gerechtvaardigd wanneer de vervulling van de bijzondere taken van de met een DAEB belaste onderneming, zoals die nader worden bepaald door de op haar rustende openbaredienstverplichtingen, in gevaar komt (zie in die zin arrest van 23 oktober 1997, Commissie/Frankrijk, C‑159/94, EU:C:1997:501, punt 95).
182
In casu kan verzoekster op grond van de door haar geëxploiteerde vliegverbindingen die in het kader van de litigieuze steunregeling zijn gefinancierd, evenwel redelijkerwijs niet stellen dat haar openbaredienstverplichtingen zijn opgelegd of dat haar bijzondere taken in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU zijn opgedragen, temeer daar niet wordt betwist dat de meeste van deze vliegverbindingen in de door de litigieuze steunregeling bestreken periode reeds werden aangeboden – ook door verzoekster – onder normale marktomstandigheden, zonder tussenkomst van een overheidsinstantie. De omstandigheid dat de autonome regio, in het kader van de litigieuze steunregeling, van mening was dat de exploitatie van deze als van strategisch belang aangemerkte vliegverbindingen een DAEB vormde, volstaat dus niet, in het bijzonder omdat die regio de aan verzoekster opgelegde openbaredienstverplichtingen niet nauwkeurig heeft omschreven.
183
Aangezien verzoekster en de andere door de litigieuze steunregeling begunstigde luchtvaartmaatschappijen geen DAEB was toevertrouwd, is de Commissie in het bestreden besluit terecht niet ingegaan op de toepassing in casu van verordening nr. 360/2012. Ten overvloede moet worden vastgesteld dat verzoekster op grond van de litigieuze overeenkomsten met de luchthavenexploitanten en zoals zij in antwoord op een vraag van het Gerecht heeft bevestigd, een bedrag van 580000 EUR moest ontvangen en ter nakoming van die overeenkomsten een bedrag van 670298,75 EUR heeft ontvangen, waardoor de in die verordening vastgestelde drempel van 500000 EUR is overschreden.
b)
Verstoring van de mededinging en gevolgen van de litigieuze steunregeling voor het intracommunautair handelsverkeer
184
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat, voor de kwalificatie van een nationale maatregel als staatssteun, niet hoeft te worden vastgesteld of er sprake is van werkelijke beïnvloeding van de handel tussen lidstaten en van daadwerkelijke vervalsing van de mededinging, maar enkel dient te worden onderzocht of die steun dat handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen (zie in die zin arresten van 15 december 2005, Italië/Commissie, C‑66/02, EU:C:2005:768, punt 111, en 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie, C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punt 134).
185
In het bijzonder moet het handelsverkeer binnen de Unie worden geacht door de steun van een lidstaat te worden beïnvloed, wanneer die steun de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in dat handelsverkeer versterkt (zie arrest van 9 oktober 2014, Ministerio de Defensa en Navantia, C‑522/13, EU:C:2014:2262, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
186
In het geval van een steunregeling hoeft de Commissie voorts slechts de kenmerken van de betreffende regeling te onderzoeken om in de gronden van het besluit te kunnen beoordelen of deze regeling op grond van de hoge steunbedragen of ‑percentages, de kenmerken van de gesteunde investeringen of andere daarin vastgelegde regels, de begunstigden een merkbaar voordeel verschaft ten opzichte van hun concurrenten en naar haar aard voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan het handelsverkeer tussen lidstaten. De Commissie hoeft dus in een besluit dat betrekking heeft op een dergelijke regeling geen analyse te maken van de steun die op basis van een dergelijke regeling in elk individueel geval is toegekend. Enkel bij de terugvordering van steun moet de individuele situatie van elke onderneming worden onderzocht (zie in die zin arresten van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie, 248/84, EU:C:1987:437, punt 18, en 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie, C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punt 63).
187
In het bestreden besluit, in casu in de overwegingen 390 tot en met 392, heeft de Commissie voldoende uiteengezet dat de luchtvaartmaatschappijen die betalingen ontvingen van de luchthavenexploitanten op grond van de litigieuze steunregeling, actief waren in een sector die werd gekenmerkt door sterke concurrentie tussen marktdeelnemers uit verschillende lidstaten en dus deelnamen aan het handelsverkeer binnen de Unie.
188
Anders dan verzoekster stelt, is een dergelijke motivering op zich toereikend, gelet op de motiveringsplicht van de Commissie (zie in die zin arresten van 7 maart 2002, Italië/Commissie, C‑310/99, EU:C:2002:143, punten 88 en 89, en 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie, C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punten 114 en 121).
189
Bovendien heeft de Commissie het in artikel 107, lid 1, VWEU bedoelde begrip „staatssteun” niet onjuist opgevat door aan te nemen dat de vanzelfsprekende grensoverschrijdende aard van de betreffende activiteit, te weten luchtvervoer van passagiers, inhield dat de litigieuze steunregeling de mededinging kon vervalsen en de handel tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden door een versterking van de marktpositie van de luchtvaartmaatschappijen die van deze regeling hebben geprofiteerd. Luchtvervoerders, zoals verzoekster, concurreren immers op de luchtvervoermarkt op Europees niveau, zodat de steun aan de luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, die overeenkomsten hebben gesloten met de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia, de concurrentiepositie van deze begunstigde ondernemingen versterkt ten opzichte van die van andere concurrerende luchtvaartmaatschappijen op Europees niveau, die al dan niet rechtstreekse vluchten naar het eiland Sardinië uitvoeren.
190
Zoals verzoekster heeft erkend, concurreert zij op haar vliegverbindingen van en naar de Sardijnse luchthavens hoe dan ook met Europese luchtvaartmaatschappijen die reizigers van en naar dezelfde luchthavens op het vasteland vervoeren met aansluitende vluchten via andere luchthavens. Deze luchtvaartmaatschappijen waren voor deze indirecte verbindingen, die concurreerden met de directe verbindingen van verzoekster, geen begunstigden van de litigieuze steunregeling, die alleen betrekking had op directe verbindingen (point-to-point), en hoe dan ook niet voor wat betreft de vluchtsegmenten voorbij de overstapluchthaven, zodat de concurrentiepositie van de begunstigden, zoals verzoekster, noodzakelijkerwijs is versterkt ten opzichte van die van dergelijke niet-begunstigde luchtvaartmaatschappijen.
191
Verzoeksters argument dat bepaalde maatschappijen, met name luchtvaartmaatschappijen die lijnvluchten uitvoeren, enkel geen begunstigden van de litigieuze steunregeling waren omdat zij geen samenwerkingsaanbod hadden gedaan in het kader van de door de luchthavenexploitanten gepubliceerde oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling, kan evenmin slagen. De ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan in casu immers niet afhangen van de vraag of alle luchtvaartmaatschappijen van de betreffende maatregel hebben geprofiteerd of kunnen profiteren. Ook al zouden alle Europese luchtvaartmaatschappijen die rechtstreekse vluchten van en naar Sardijnse luchthavens uitvoeren, gebruik hebben kunnen maken van de litigieuze steunregeling, hetgeen in casu niet is aangetoond, deze omstandigheid betreffende de selectiviteit van de litigieuze maatregelen zou hoe dan ook geen enkel gevolg hebben gehad voor de vaststelling door de Commissie dat de handel tussen de lidstaten ongunstig is beïnvloed door deze regeling, aangezien zij de concurrentiepositie van die luchtvaartmaatschappijen versterkt ten opzichte van hun concurrenten op de Europese markt die niet naar het eiland Sardinië vliegen.
192
Uit het voorgaande volgt dat het vierde onderdeel van het eerste middel ongegrond moet worden verklaard en dat bijgevolg het eerste middel in zijn geheel moet worden afgewezen.
B. Tweede middel: fout wat betreft de mogelijkheid om de litigieuze steun te rechtvaardigen
193
Ter ondersteuning van het tweede middel voert verzoekster allereerst aan dat de aan haar toevertrouwde diensten onder de mededeling van de Commissie met als titel „EU-kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (2011)” (PB 2012, C 8, blz. 15) vallen. De betreffende regeling had dus als een DAEB gerechtvaardigd kunnen worden geacht. Door dit niet in het bestreden besluit te onderzoeken, heeft de Commissie het recht onjuist toegepast of, minstens, dit besluit ontoereikend gemotiveerd.
194
Aangezien dit betoog analoog is aan het in het kader van het vierde onderdeel van het eerste middel gevoerde betoog, moet het om dezelfde redenen – geen concreet aan verzoekster toevertrouwde DAEB – en zoals de Commissie heeft gevorderd, ongegrond worden verklaard.
195
Vervolgens betoogt verzoekster dat de litigieuze steunregeling valt onder mededeling 2005/C 312/01 van de Commissie inzake communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (PB 2005, C 312, blz. 1; hierna: „richtsnoeren van 2005”), die ratione temporis van toepassing zijn, en niet onder de richtsnoeren van 2014. Deze regeling voldoet aan de verschillende criteria van punt 79 van de richtsnoeren van 2005. De financiering door de autonome regio was immers degressief en daalde van 21 miljoen EUR in 2012 naar 17,5 miljoen EUR in 2013. Ook in de activiteitenplannen en de met de luchtvaartmaatschappijen gesloten overeenkomsten was bepaald dat de financiële bijdragen voor elk van de gesubsidieerde vliegverbindingen mettertijd moesten verminderen. Voorts zijn marketing‑ en reclamekosten voor de opening van nieuwe vliegverbindingen betaald met de financiering die in het kader van de litigieuze steunregeling was verstrekt. Bovendien is in casu „nagenoeg” voldaan aan de voorwaarde in punt 79, onder f), van de richtsnoeren van 2005. De in punt 79, onder h), van die richtsnoeren bedoelde bekendmakingsvoorwaarde is eveneens vervuld, omdat er oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling op de websites van de luchthavenexploitanten zijn geplaatst met het doel overeenkomsten met luchtvaartmaatschappijen te sluiten. Ten slotte betwist verzoekster het standpunt van de Commissie dat de vrijstelling van punt 81 van de richtsnoeren van 2005 niet kan worden toegepast indien een vrijstelling op grond van punt 79 niet mogelijk is.
196
De Commissie concludeert tot ongegrondverklaring van dit betoog op grond dat de litigieuze steunregeling, wat verzoekster betreft, niet verenigbaar kon worden verklaard als aanloopsteun op basis van punt 79 of punt 81 van de richtsnoeren van 2005.
197
Overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU kunnen met name steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken worden beschouwd als verenigbaar met de interne markt, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Deze voorwaarde moet worden beoordeeld volgens de criteria van noodzakelijkheid en evenredigheid (arrest van 26 februari 2015, Orange/Commissie, T‑385/12, niet gepubliceerd, EU:T:2015:117, punt 80).
198
Het is echter vaste rechtspraak dat het algemene beginsel van artikel 107, lid 1, VWEU erin bestaat dat staatssteun verboden is en dat de uitzonderingen op dat beginsel van lid 3 van dit artikel 107 restrictief moeten worden uitgelegd (arresten van 29 april 2004, Duitsland/Commissie, C‑277/00, EU:C:2004:238, punt 20; 23 februari 2006, Atzeni e.a., C‑346/03 en C‑529/03, EU:C:2006:130, punt 79, en 26 februari 2015, Orange/Commissie, T‑385/12, niet gepubliceerd, EU:T:2015:117, punt 81).
199
Daarnaast is het vaste rechtspraak dat de Commissie voor de toepassing van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU een ruime beoordelingsbevoegdheid geniet, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert. Bij de toetsing van de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid beperkt de Unierechter zich dus ertoe na te gaan of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, of de vastgestelde feiten materieel juist zijn, en of er geen sprake is van een onjuiste rechtsopvatting, van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten of van misbruik van bevoegdheid (arresten van 26 september 2002, Spanje/Commissie, C‑351/98, EU:C:2002:530, punt 74; 29 april 2004, Italië/Commissie, C‑372/97, EU:C:2004:234, punt 83, en 15 december 2016, Abertis Telecom Terrestre en Telecom Castilla-La Mancha/Commissie, T‑37/15 en T‑38/15, niet gepubliceerd, EU:T:2016:743, punt 160).
200
Zoals met name blijkt uit punt 24 van de richtsnoeren van 2005, beogen deze richtsnoeren te preciseren in welke gevallen overheidsfinanciering van luchthavens en luchtvaartmaatschappijen staatssteun vormt en, wanneer het daadwerkelijk om steun gaat, onder welke voorwaarden die steun verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
201
Zoals verzoekster benadrukt en zoals de Commissie in de overwegingen 412 tot en met 414 van het bestreden besluit heeft vastgesteld, viel de litigieuze steunregeling, gesteld dat zij kon worden beschouwd als aanloopsteun voor nieuwe vliegverbindingen, daadwerkelijk onder de richtsnoeren van 2005. Overeenkomstig punt 174 van de richtsnoeren van 2014 kon steun die vóór de inwerkingtreding van deze richtsnoeren was aangemeld, in beginsel na 4 april 2014 aan deze richtsnoeren worden getoetst. Al dan niet aangemelde steun die, zoals in casu, ten uitvoer is gelegd voordat de Commissie zich over de door de Italiaanse Republiek aangemelde maatregelen had uitgesproken en derhalve onrechtmatig blijkt gelet op de opschortingsverplichting van artikel 108, lid 3, VWEU, moet echter worden getoetst aan de richtsnoeren van 2005.
202
Punt 79 van de richtsnoeren van 2005, dat in casu relevant is, luidt als volgt:
„Gezien bovengenoemde doelstellingen en de grote moeilijkheden waartoe de opening van een nieuwe luchtverbinding kan leiden, is de Commissie bereid deze steun goed te keuren, wanneer zij voldoet aan de volgende voorwaarden:
[...]
d)
Levensvatbaarheid op termijn en degressiviteit in de tijd: De [nieuwe] gesteunde route moet op den duur levensvatbaar blijken, d.w.z. kostendekkend, zonder dat er overheidsfinanciering nodig is. Daarom moet aanloopsteun degressief en van beperkte duur zijn.
e)
Compensatie van de bijkomende aanloopkosten: Er moet een nauwe koppeling zijn tussen het steunbedrag en de bijkomende aanloopkosten in verband met de nieuwe verbinding of frequentie die de luchtvaartmaatschappij op kruissnelheid niet zou kunnen dragen. Dergelijke kosten omvatten onder meer de kosten van marketing en reclame die in het begin moeten worden gemaakt om bekendheid te geven aan de verbinding, en mogelijkerwijs de installatiekosten die de luchtvaartmaatschappij op de betreffende regionale luchthaven moet maken voor het opstarten van de lijn, als het een luchthaven van de categorie C of D betreft en deze kosten nog niet zijn gesubsidieerd. Daarentegen mag geen steun gegeven worden met betrekking tot normale operationele kosten, zoals huur of afschrijving van de vliegtuigen, brandstof, lonen van de vliegtuigbemanningen, luchthavenrechten en catering. De subsidiabele kosten zullen moeten overeenkomen met reële, onder normale marktvoorwaarden gemaakte kosten.
f)
Steunintensiteit en looptijd: Degressieve steun mag voor maximaal drie jaar worden toegekend. Het steunbedrag mag jaarlijks niet meer dan 50 % van de subsidiabele kosten in dat jaar en gerekend over de looptijd van de steun gemiddeld ten hoogste 30 % van de subsidiabele kosten bedragen.
Voor de routes vanuit ongunstig gelegen gebieden, d.w.z. de ultraperifere gebieden, de in artikel 87, lid 3, onder a), [EG] bedoelde gebieden en dunbevolkte gebieden mag voor ten hoogste vijf jaar degressieve steun worden gegeven. Het steunbedrag mag jaarlijks niet meer dan 50 % van de subsidiabele kosten in dat jaar en gerekend over de looptijd van de steun gemiddeld ten hoogste 40 % van de subsidiabele kosten bedragen. Indien de steun werkelijk gedurende vijf jaar wordt toegekend, mag deze de eerste drie jaar op 50 % van de subsidiabele kosten worden gehandhaafd.
In ieder geval moet de tijd gedurende welke een maatschappij aanloopsteun krijgt, aanzienlijk korter zijn dan de tijd gedurende welke zij zich ertoe verbindt haar activiteiten vanuit de betreffende luchthaven, zoals vermeld in het in punt 79, onder i), voorgeschreven businessplan, uit te oefenen. Voorts moet de steun worden vastgesteld zodra de doelstellingen in termen van passagiers gehaald worden of de verbinding rendabel is gebleken, zelfs al gebeurt dit binnen de oorspronkelijk voorziene termijn.
[...]
h)
Non-discriminatoire toekenning: Elke overheidsinstantie die een maatschappij, al dan niet via een luchthaven, aanloopsteun wil verlenen voor een nieuwe route moet haar voornemen tijdig kenbaar maken en hieraan voldoende bekendheid geven, om alle geïnteresseerde maatschappijen de gelegenheid te geven hun diensten aan te bieden. De mededeling moet met name een beschrijving van de route bevatten en objectieve criteria in termen van looptijd en bedrag van de steun. De regels en beginselen op het gebied van overheidsaanbestedingen en concessies dienen, indien van toepassing, te worden nageleefd.
[...]”
203
In het bestreden besluit, in casu in de overwegingen 410 tot en met 421, heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de financiële compensatie die door de luchthavenexploitanten krachtens de litigieuze steunregeling aan de luchtvaartmaatschappijen was verstrekt niet als verenigbaar met de interne markt kon worden beschouwd, aangezien niet was voldaan aan de verenigbaarheidscriteria die in punt 79 van de richtsnoeren van 2005 zijn vastgesteld.
204
Met haar tweede middel tracht verzoekster in wezen aan te tonen dat de steun die zij zou hebben ontvangen, bestaande in de bedragen die de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia haar ter uitvoering van de met haar gesloten overeenkomsten hebben betaald, in haar individuele geval voldeed aan de voorwaarden van punt 79 van de richtsnoeren van 2005 en dat deze anders toch verenigbaar met de interne markt kon worden verklaard op grond van punt 81 van die richtsnoeren of, los van die richtsnoeren, als steun voor de ontwikkeling van het toerisme in de geest van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
205
Dienaangaande dient echter te worden vastgesteld dat, zoals de Commissie betoogt, de door verzoekster aangevoerde argumenten niet kunnen afdoen aan de vaststelling van de Commissie in het bestreden besluit dat de litigieuze steunregeling niet voldeed aan de criteria van punt 79 van de richtsnoeren van 2005, die cumulatief zijn, hetgeen inhoudt dat de niet-naleving van een van die criteria volstaat om uit te sluiten dat een steunmaatregel kan worden aangemerkt als „aanloopsteun” die op grond van die richtsnoeren verenigbaar is met de interne markt.
206
Allereerst moet worden opgemerkt dat de Italiaanse Republiek, zoals blijkt uit overweging 410 van het bestreden besluit, zelf heeft betoogd dat de litigieuze steunregeling niet was bedacht als regeling om „start‑up”‑routes te ondersteunen en dat zij niet voldeed aan de voorwaarden van punt 79 van de richtsnoeren van 2005.
207
Wat voorts de voorwaarde van punt 79, onder d), van de richtsnoeren van 2005 betreft: zelfs al zouden, hetgeen niet is aangetoond, de handelsakkoorden tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen zijn gesloten in het vooruitzicht van economische rentabiliteit, die wordt beoordeeld aan de hand van een beoordeling vooraf van de levensvatbaarheid en de rentabiliteit van de door de luchtvaartmaatschappijen ingediende ondernemingsplannen en de door de luchthavenexploitanten opgestelde economische analysen, de litigieuze steunregeling heeft geen stelsel van in de tijd degressieve steun ingevoerd voor elk van de vliegverbindingen waarop de overeenkomsten tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen betrekking hebben en die hoe dan ook niet allemaal „nieuwe” routes zijn in de zin van deze richtsnoeren. In het bijzonder heeft elke luchtvaartmaatschappij totaalbedragen ontvangen die overeenkwamen met perioden van activiteit, maar is de financiering in de praktijk niet onderverdeeld per betrokken vliegroute van en naar elke betrokken luchthaven. Op dit punt doet de stelling dat de voor de jaren 2012 en 2013 verleende steun degressief was en afnam van 21 miljoen EUR naar 17,5 miljoen EUR, niet ter zake, aangezien de degressiviteit in de context van de richtsnoeren van 2005 wordt opgevat per betrokken vliegroute.
208
In haar bijzondere geval is verzoekster het ermee eens dat de steun die zij heeft ontvangen voor alle luchtverbindingen die zij vanuit de luchthaven van Olbia uitvoert, niet degressief was wat die luchthaven betreft, aangezien zij onder de litigieuze steunregeling van de exploitant van die luchthaven vergoedingen heeft of moest ontvangen die juist in de tijd toenamen, in casu een bedrag van 280000 EUR voor de periode van mei 2012 tot en met maart 2013 en een bedrag van 300000 EUR voor de periode van juni tot en met december 2013. Wat de luchthaven van Cagliari-Elmas betreft, zou zij een bedrag van 74450 EUR ontvangen voor de periode van december 2012 tot en met januari 2013. Uit de litigieuze steunregeling of uit de door verzoekster overgelegde stukken blijkt echter niet dat de vliegverbindingen waarop die bedragen in hun totaliteit betrekking hadden, winstgevend waren zonder de betreffende financiering, noch dat de steun voor elk van deze routes kon worden uitgesplitst om voor elk ervan vast te stellen dat de met de betreffende route overeenkomende steun degressief was.
209
Wat betreft het door de autonome regio ingevoerde controlemechanisme voor de in het kader van de litigieuze steunregeling verrichte betalingen, blijkt niet dat dit, gelet op het criterium van punt 79, onder e), van de richtsnoeren van 2005, garandeerde dat de verstrekte overheidsfinanciering noodzakelijk was om een deel van de aanloopkosten van de betreffende routes te dekken, noch dat deze enkel de reële, door de luchthavenexploitanten gemaakte kosten vertegenwoordigde en slechts die kosten betrof. Daarbij komt dat de steun aan elke luchtvaartmaatschappij niet was uitgesplitst voor elke route van en naar de betrokken Sardijnse luchthavens.
210
In dit verband is het irrelevant dat de luchthavenexploitanten met hun eigen middelen – om hoeveel middelen het dan gaat is overigens onbekend – extra kosten zouden hebben betaald of dat verzoekster de betreffende vliegverbindingen niet zou hebben geopend of in stand gehouden zonder de financiële steun van de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia. De litigieuze steunregeling en de tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen gesloten overeenkomsten preciseren bovendien niet welke extra aanloopkosten er voor elke betrokken vliegverbinding waren.
211
Voorts is er duidelijk niet voldaan aan de voorwaarde van punt 79, onder f), van de richtsnoeren van 2005, aangezien blijkt dat in de litigieuze steunregeling en in de overeenkomsten tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen geen subsidiabele kosten zijn vermeld. Bij gebreke van vermelding van subsidiabele kosten kan immers niet worden nagegaan of is voldaan aan de voorwaarde dat de financiering niet meer dan 50 % van de subsidiabele kosten per jaar mag bedragen, met een gemiddelde financiering van ten hoogste 30 %. Uit het dossier blijkt integendeel dat de autonome regio de door de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen verrichte betalingen op verzoek heeft terugbetaald en dat hiervoor forfaitaire, vaak afgeronde bedragen waren vastgesteld, zonder nadere verduidelijking en in elk geval niet uitgesplitst voor elk van de betrokken routes.
212
Wat verzoeksters stelling betreft dat Sardinië een ongunstig gelegen gebied van de Unie is in de zin van punt 79, onder f), tweede alinea, van de richtsnoeren van 2005, moet worden vastgesteld dat, zoals de Commissie benadrukt, deze regio niet voldoet aan de voorwaarden van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007‑2013 (PB 2006, C 54, blz. 13).
213
Met betrekking tot de voorwaarde van punt 79, onder h), van de richtsnoeren van 2005 betreffende de non-discriminatoire toekenning van aanloopsteun, moet, om de redenen die reeds zijn uiteengezet ter ondersteuning van de afwijzing van het tweede onderdeel van het eerste middel, verzoeksters betoog worden afgewezen dat de luchthavenexploitanten een procedure hebben georganiseerd die mededinging tussen de luchtvaartmaatschappijen garandeerde, waarbij werd gezorgd voor transparantie, voldoende publiciteit, non-discriminatie en de selectie van de economisch voordeligste aanbiedingen.
214
Het is dus duidelijk dat de litigieuze steunregeling, met inbegrip van de steun die verzoekster individueel had ontvangen, niet voldeed aan de criteria van punt 79 van de richtsnoeren van 2005.
215
Gelet op de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie ter zake en de noodzaak om de uitzonderingen op het beginsel van het verbod van staatssteun strikt uit te leggen, kon de Commissie bijgevolg besluiten dat er, ondanks het verzoek in die zin van de Italiaanse Republiek tijdens de administratieve procedure, ook geen reden was om af te wijken van de criteria van de richtsnoeren van 2005 op grond van punt 81 van die richtsnoeren, luidens hetwelk „[s]teunmaatregelen of ‑regelingen die niet volledig aan de criteria [van punt 79] voldoen maar tot een vergelijkbare situatie leiden, [...] door de Commissie van geval tot geval [kunnen] worden onderzocht”. Aangezien de litigieuze steunregeling niet voldoet aan de meeste criteria van punt 79 van de richtsnoeren van 2005, kan immers hoe dan ook niet worden aangenomen dat zij leidt tot een situatie die vergelijkbaar is met een situatie waarin een steunmaatregel wel aan die vereisten voldoet.
216
Wat betreft verzoeksters voor het eerst in repliek uiteengezette en bijgevolg hoe dan ook niet-ontvankelijke vordering om de litigieuze steunregeling, los van de richtsnoeren van 2005, toe te staan op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, omdat zij tot doel had het toerisme op Sardinië en de commerciële activiteiten van die luchthavenexploitanten te bevorderen, heeft de Italiaanse Republiek tijdens de administratieve procedure niet verzocht om in aanmerking te komen voor die uitzondering, die strikt moet worden toegepast. Daarnaast is het waarschijnlijk dat de litigieuze steunregeling, wegens de omvang van de financiering die zij verstrekte, de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvond zodanig heeft veranderd dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad.
217
Uit alle voorgaande overwegingen volgt dat het tweede middel ongegrond moet worden verklaard.
C. Derde middel: onjuiste toepassing van het recht in het bevel tot terugvordering van de litigieuze steun
218
Met het derde middel verwijt verzoekster de Commissie geen rekening te hebben gehouden met haar rechtmatige belangen toen zij de Italiaanse Republiek in het bestreden besluit gelastte de litigieuze steun van verzoekster terug te vorderen. Gelet op het geringe aantal gevallen waarin is erkend dat steun indirect is verstrekt, en de onzekerheid van de Commissie zelf over de wijze waarop zij het onderhavige geval moest behandelen, mocht verzoekster zich beroepen op het gewettigd vertrouwen dat het bij wet nr. 10/2010 ingevoerde mechanisme niet als „staatssteun” aan de luchtvaartmaatschappijen zou worden aangemerkt. Zij benadrukt in dat verband dat zij niet kon weten dat de overeenkomsten tussen haar en de luchthavenexploitanten steun inhielden in de zin van artikel 107 VWEU.
219
De Commissie concludeert tot ongegrondverklaring van het derde middel. In het bijzonder staat de omstandigheid dat de beoordeling van het begrip „indirecte steun” volgens verzoekster in het staatssteunrecht weinig duidelijk is, er absoluut niet aan in de weg dat de Commissie de terugvordering van steun gelast, vooral omdat in casu de steun duidelijk onrechtmatig was op grond dat de Italiaanse Republiek de litigieuze steunregeling niet vooraf had aangemeld en verzoekster in het bestreden besluit als directe begunstigde van de litigieuze steunregeling is aangemerkt. Hoe dan ook doet twijfel over het bestaan van een steunmaatregel geen gewettigd vertrouwen ontstaan bij de begunstigde ervan.
220
Volgens vaste rechtspraak kan iedere justitiabele bij wie een Unie-instelling gegronde verwachtingen heeft gewekt, zich op het vertrouwensbeginsel beroepen. Bovendien kan geen schending van het vertrouwensbeginsel worden aangevoerd wanneer die instantie geen concrete toezeggingen heeft gedaan (zie arrest van 24 november 2005, Duitsland/Commissie, C‑506/03, niet gepubliceerd, EU:C:2005:715, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Wanneer verder een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige maatregel van de Unie kan voorzien, kan hij zich niet op dit beginsel beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld [zie arresten van 11 maart 1987, Van den Bergh en Jurgens, en Van Dijk Food Products (Lopik)/Commissie, 265/85, EU:C:1987:121, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 22 juni 2006, België en Forum 187/Commissie, C‑182/03 en C‑217/03, EU:C:2006:416, punt 147 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
221
Gelet op de fundamentele rol van de aanmeldingsverplichting om een doeltreffend toezicht van de Commissie op de steunmaatregelen van de staten mogelijk te maken, welk toezicht een dwingend karakter heeft, kunnen de begunstigden van steun in beginsel slechts gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van die steun wanneer deze met inachtneming van de procedure van artikel 108 VWEU is verleend, en moet een behoedzame marktdeelnemer normaliter in staat zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd. Zoals benadrukt door de Commissie, kan, indien steun is toegekend die niet vooraf bij de Commissie was aangemeld of, zoals in casu, zonder het besluit van de Commissie tot beëindiging van de procedure af te wachten, zodat hij op grond van artikel 108, lid 3, VWEU onrechtmatig is, de begunstigde in beginsel geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van de steun (zie in die zin arrest van 27 september 2012, Producteurs de légumes de France/Commissie, T‑328/09, niet gepubliceerd, EU:T:2012:498, punten 20 en 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
222
In casu heeft de Commissie, zoals zij stelt, verzoekster op geen enkel moment toezeggingen gedaan over de verenigbaarheid van de litigieuze steunregeling met de interne markt, temeer daar de Italiaanse Republiek deze regeling ten uitvoer heeft gelegd zonder te hebben gewacht totdat de Commissie zich daarover had uitgesproken op grond van artikel 108 VWEU, waarbij zij dus de onrechtmatigheid van deze regeling heeft vastgesteld.
223
Met betrekking tot het gestelde gewettigde vertrouwen van verzoekster in de strikt commerciële aard van haar contractuele betrekkingen met de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia, dat geen vermoedens zou hebben kunnen doen rijzen over de vraag of het gedrag en de middelen van die exploitanten afkomstig waren van de overheid, moet worden vastgesteld dat in de oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling die de luchthavenexploitanten op hun websites hebben geplaatst niet verborgen lijkt te zijn gehouden dat de door hen verkregen middelen afkomstig waren van de overheid, en in elk geval dat de overeenkomst tussen verzoekster en de luchthavenexploitant van Cagliari-Elmas in zeer expliciete bewoordingen uiteenzette dat de autonome regio de uitvoering van die overeenkomst financierde, alsook dat de overeenkomst van 31 maart 2013 met de exploitant van Olbia daarnaar verwees.
224
Omdat wet nr. 10/2010 is gepubliceerd in het Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna, was verzoekster als bezonnen marktdeelnemer die actief is op de luchtvervoermarkt in Italië op de hoogte van het bestaan ervan (zie naar analogie arrest van 20 november 2008, Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading/Commissie, C‑38/07 P, EU:C:2008:641, punt 61), en bijgevolg van de financieringsmechanismen waarin deze wet voorzag en het risico dat zij konden worden beschouwd als een steunregeling in de zin van artikel 1, onder d), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9) en dat de luchtvaartmaatschappijen als de daadwerkelijke begunstigden van deze regeling zouden worden beschouwd.
225
In dit verband faalt verzoeksters betoog dat het begrip „indirecte of eindbegunstigden van staatssteun” moeilijk valt te bevatten. Twee van de drie overeenkomsten die zij met de luchthavenexploitanten heeft gesloten vermeldden immers uitdrukkelijk dat de door deze exploitanten bestelde diensten door de autonome regio werden gefinancierd. Zoals elk behoedzaam ondernemer had verzoekster bovendien moeten weten dat de indirecte aard van de steun geen enkele invloed heeft op de terugvordering ervan (arrest van 15 juni 2010, Mediaset/Commissie, T‑177/07, EU:T:2010:233, punt 177), en derhalve geenszins een uitzonderlijke omstandigheid vormt op grond waarvan zij zich aan de rechtstreekse werking van het verbod van artikel 107, lid 1, VWEU kan onttrekken. Overigens wordt in punt 79, onder h), van de richtsnoeren van 2005, waarop verzoekster zich beroept, uitdrukkelijk melding gemaakt van de mogelijkheid dat een overheidsinstantie steun verleent aan een luchtvaartmaatschappij „via een luchthaven”, hetgeen bevestigt dat het bestaan van een contractuele verhouding op zich niet belet dat de litigieuze steunregeling wordt aangemerkt als met de interne markt onverenigbare staatssteun aan luchtvaartmaatschappijen.
226
Gelet op het voorgaande dient het derde middel ongegrond te worden verklaard.
D. Vierde middel: slecht beheer van het onderzoek
227
Met het vierde middel verwijt verzoekster de Commissie een gebrek aan zorgvuldigheid en onpartijdigheid bij het onderzoek dat tot de vaststelling van het bestreden besluit heeft geleid. Dat blijkt met name uit de weigering van de Commissie om de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder gedetailleerd te onderzoeken.
228
De Commissie concludeert tot niet-ontvankelijkverklaring van het middel, op grond dat het nauwelijks wordt onderbouwd, in één enkel punt van het verzoekschrift, hetgeen in strijd is met artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering. Zelfs al zou de Commissie het beginsel van de particuliere investeerder onjuist hebben toegepast, dan nog toont dit hoe dan ook niet aan dat het administratieve onderzoek niet correct is gevoerd.
229
In dit verband zij eraan herinnerd dat het verzoekschrift, ingevolge artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat overeenkomstig artikel 53, eerste alinea, van dat statuut en artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering van toepassing is op de procedure bij het Gerecht, onder meer het voorwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen dient te bevatten. Blijkens de rechtspraak moet deze uiteenzetting zo duidelijk en nauwkeurig zijn dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Gerecht zijn toezicht kan uitoefenen. Daaruit volgt dat de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk moeten worden weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf. Het verzoekschrift moet bijgevolg duidelijk aangeven op welk middel het beroep precies is gebaseerd, zodat een loutere abstracte vermelding ervan niet aan de vereisten van het Reglement voor de procesvoering voldoet (zie arresten van 14 februari 2012, Italië/Commissie, T‑267/06, niet gepubliceerd, EU:T:2012:69, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 13 juni 2019, Strabag Belgium/Parlement, T‑299/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:411, punt 127 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
230
In casu moet worden vastgesteld dat verzoekster het vierde door haar aangevoerde middel, dat in het verzoekschrift slechts in één punt aan de orde is, geenszins heeft onderbouwd.
231
Bijgevolg moet dit middel niet-ontvankelijk worden verklaard, waarbij ten overvloede wordt benadrukt dat, anders dan verzoekster stelt, de Commissie de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op de litigieuze steunregeling voldoende gedetailleerd heeft geanalyseerd.
E. Vijfde middel: gebrekkige en tegenstrijdige motivering
232
In het kader van het vijfde middel betoogt verzoekster dat het bestreden besluit in verschillende opzichten gebrekkig en tegenstrijdig is gemotiveerd.
233
De Commissie concludeert tot ongegrondverklaring van het middel en beklemtoont dat zij in het bestreden besluit de vereisten van de rechtspraak inzake de motiveringsplicht in acht heeft genomen. In werkelijkheid hebben veel van verzoeksters grieven betreffende de niet-nakoming van de motiveringsplicht meer betrekking op de gegrondheid van het besluit wat betreft de verschillende aspecten die in het kader van de vorige middelen zijn aangevoerd.
234
Volgens vaste rechtspraak moet de motivering van een handeling beantwoorden aan de aard ervan en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk tot uitdrukking doen komen, zodat ten eerste de belanghebbenden de grondslag ervan kunnen begrijpen en in voorkomend geval de geldigheid ervan kunnen betwisten voor de Unierechter, en ten tweede de rechter de gegrondheid ervan kan toetsen, zonder dat het echter noodzakelijk is dat de instelling alle relevante gegevens feitelijk of rechtens specificeert, aangezien bij de vraag of de motivering voldoet aan artikel 296 VWEU, acht moet worden geslagen op zowel de bewoordingen van deze handeling als de juridische en feitelijke context ervan (zie in die zin arresten van 15 juli 2004, Spanje/Commissie, C‑501/00, EU:C:2004:438, punt 73, en 14 december 2005, Regione autonoma della Sardegna/Commissie, T‑200/04, niet gepubliceerd, EU:T:2005:460, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
235
Bovendien zijn in het kader van een middel dat aan het ontbreken of de ontoereikendheid van de motivering is ontleend, de grieven en argumenten waarmee de gegrondheid van het bestreden besluit wordt betwist, onwerkzaam en irrelevant (zie arrest van 15 juni 2005, Corsica Ferries France/Commissie, T‑349/03, EU:T:2005:221, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
236
Anders dan verzoekster stelt, heeft de Commissie in casu het bestaan van een economisch voordeel gedetailleerd onderzocht, namelijk in de overwegingen 362 tot en met 388 van het bestreden besluit.
237
Wat de selectiviteit van de maatregel betreft, is het juist dat de Commissie slechts één overweging van het bestreden besluit, namelijk overweging 389, heeft gewijd aan de vraag of aan deze voorwaarde van artikel 107, lid 1, VWEU was voldaan. Anders dan verzoekster stelt, is een dergelijke motivering op zich echter toereikend in het licht van de motiveringsplicht van de Commissie (zie in die zin arresten van 7 maart 2002, Italië/Commissie, C‑310/99, EU:C:2002:143, punten 88 en 89, en 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie, C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punten 114 en 121), met name omdat verzoekster ten volle in staat was de redenering van de Commissie te begrijpen en te betwisten in het kader van het derde onderdeel van het eerste middel.
238
Dat geldt ook voor het onderzoek naar de aanwezigheid van verstoring van de mededinging, die aan de orde is in de overwegingen 390 tot en met 392 van het bestreden besluit.
239
De Commissie hoefde niet in te gaan op de toepasselijkheid van de de-minimisdrempel die met name bij verordening nr. 360/2012 voor DAEB’s is vastgesteld, aangezien zij, anders dan verzoekster stelt, in de overwegingen 379 en 411 met de daarvoor noodzakelijke motivering had vastgesteld dat verzoekster niet was belast met een DAEB in het licht van de eerste voorwaarde voor de toepassing van artikel 106 VWEU en de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415).
240
Wat betreft de stelling dat geen rekening is gehouden met het gewettigd vertrouwen van verzoekster met betrekking tot de terugvordering van de beweerdelijk onrechtmatige steun, moet worden vastgesteld dat de Commissie hierop niet hoefde in te gaan, aangezien, ten eerste, verzoekster in het kader van de administratieve procedure geen opmerkingen had ingediend en deze kwestie dus niet aan de orde had gesteld en, ten tweede, de Commissie te maken had met een onrechtmatige steunregeling, omdat zij ten uitvoer was gelegd voordat de Commissie zich had uitgesproken over de verenigbaarheid ervan met de interne markt. Overeenkomstig de hierboven in het kader van de afwijzing van het derde middel gememoreerde rechtspraak, konden de begunstigden zich wegens de onrechtmatigheid van de litigieuze steunregeling in geen geval op een gewettigd vertrouwen beroepen.
241
Anders dan verzoekster betoogt, is de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie wel onderzocht. In de overwegingen 380 tot en met 387 van het bestreden besluit heeft de Commissie immers duidelijk uiteengezet waarom zij het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, daaronder begrepen het criterium van de particuliere investeerder, buiten toepassing heeft gelaten en aldus heeft aangenomen dat verzoekster een economisch voordeel had genoten. In die overwegingen heeft zij met name uiteengezet waarom er volgens haar geen enkele aanbestedingsprocedure was gevolgd voor de gunning, door de luchthavenexploitanten, van de dienstverleningscontracten aan de luchtvaartmaatschappijen. Zoals de Commissie benadrukt, kon daaruit worden afgeleid dat de door de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen betaalde prijzen voor de marketingdiensten niet de marktprijzen waren. Anders dan verzoekster stelt, heeft de Commissie, met name in overweging 382 van het bestreden besluit, ook uitgelegd waarom zij van mening was dat de autonome regio bij de vaststelling van de litigieuze steunregeling geen rendement kon hebben verwacht dat vergelijkbaar was met het door een investeerder verwachte rendement.
242
Wat betreft de vraag of de verleende diensten in een reële behoefte van de autonome regio voorzagen, heeft de Commissie in casu in de overwegingen 386 en 387 van het bestreden besluit uiteengezet waarom de litigieuze steunregeling niet in een reële behoefte van de autonome regio voorzag, ook al is zij daardoor tot een onjuiste conclusie gekomen, die in het kader van het onderzoek van het tweede onderdeel van het eerste middel door het Gerecht is opgemerkt. Ook heeft de Commissie, met name in punt 7.2.1.3 van het bestreden besluit, uitgelegd waarom zij van mening was dat de betalingen aan de luchtvaartmaatschappijen niet konden worden beschouwd als een reële tegenprestatie voor marketingdiensten. Volgens haar waren deze diensten immers in de eerste plaats bestemd om de vliegverbindingen van de luchtvaartmaatschappijen te promoten.
243
Wat betreft de strekking van de boetebedingen die in de overeenkomsten met de luchthavenexploitanten zijn opgenomen, heeft de Commissie in overweging 359 van het bestreden besluit gemeend dat het ingevoerde controlemechanisme, dat is omschreven in punt 2.7.3 van dat besluit en volgens overweging 80 ervan voorzag in de oplegging van geldboeten door de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen, ervoor zorgde dat de door de autonome regio aan de luchthavenexploitanten opgelegde verplichtingen werden nagekomen. Aangezien de Commissie van mening was dat dit mechanisme, met inbegrip van de door de luchthavenexploitanten ingevoegde boetebedingen om te voldoen aan regionaal besluit nr. 29/36, ertoe bijdroeg dat het contractuele gedrag van de luchthavenexploitanten viel toe te rekenen aan de autonome regio, hoefde zij dat niet opnieuw te beoordelen toen zij de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie onderzocht, en al zeker niet op het niveau van de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia, omdat deze niet in handen waren van de autonome regio.
244
Verder hoefde de Commissie niet ambtshalve te onderzoeken of de litigieuze steunregeling verenigbaar kon worden verklaard met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, aangezien de Italiaanse Republiek zich ter rechtvaardiging van de litigieuze steunregeling niet had willen beroepen op de uitzondering waarin die bepaling voorziet.
245
Wat betreft de vraag of de litigieuze steunregeling een steunregeling vormde in de zin van artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589, mocht de Commissie in overweging 349 van het bestreden besluit aannemen dat dit het geval was vanaf het moment dat geen enkele individuele onderneming die zij als begunstigde beschouwde – in casu een luchtvaartmaatschappij – was aangewezen binnen het in punt 2 van het bestreden besluit beschreven rechtskader dat zij als de litigieuze steunregeling beschouwde. Deze motivering volstond om verzoekster in staat te stellen te begrijpen waarom de Commissie van mening was dat de beschrijving van de regeling in dit punt voldeed aan de voorwaarden van het eerste geval van de in artikel 1, onder d), van verordening 2015/1589 bedoelde definitie van een steunregeling.
246
Verzoekster verwijt de Commissie voorts niet te hebben uitgelegd waarom de analyse vooraf van de bijdrage aan de winstgevendheid, zoals bedoeld in de punten 61 tot en met 66 van de richtsnoeren van 2014, in casu niet van toepassing was. Deze grief moet echter worden afgewezen. In de overwegingen 381 tot en met 384 van het bestreden besluit heeft de Commissie immers aangetoond dat de in die punten 61 tot en met 66 bedoelde analyse vooraf irrelevant was door het feit dat de Italiaanse Republiek geen analysen vooraf van de bijdrage aan de winstgevendheid had overgelegd en dat de autonome regio slechts één van de drie betrokken luchthavens in handen had, namelijk die van Alghero. Aangezien zij bovendien van mening was dat de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia enkel uitvoering hadden gegeven aan de litigieuze steunregeling, gold de irrelevantie van dit soort analyse ook voor de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op het niveau van die exploitanten.
247
Met betrekking tot de stelling dat de Commissie niet heeft bewezen dat de door de luchtvaartmaatschappijen van de luchthavenexploitanten ontvangen financiering afkomstig was van de autonome regio, en evenmin in welk opzicht de luchthavenexploitanten louter tussenpersonen waren bij de doorleiding van de financiering van de autonome regio naar de luchtvaartmaatschappijen als begunstigden, moet worden vastgesteld dat de Commissie in de overwegingen 357 tot en met 360 van het bestreden besluit duidelijk heeft uitgelegd waarom zij van mening was dat de luchthavenexploitanten de rol van tussenpersonen hadden gespeeld langs wie de financiering van de autonome regio naar de luchtvaartmaatschappijen was doorgeleid. Zoals reeds is vastgesteld in het kader van de behandeling van het eerste middel, is het overigens duidelijk dat de door de luchthavenexploitanten gebruikte middelen om de luchtvaartmaatschappijen te vergoeden, de middelen waren die door de autonome regio ter beschikking van die exploitanten waren gesteld.
248
Aangaande het verwijt aan de Commissie dat zij geen of onvoldoende rekening heeft gehouden met de argumenten die de luchtvaartmaatschappijen Ryanair en easyJet in het kader van de administratieve procedure hadden aangevoerd, met name die welke zijn uiteengezet in de overwegingen 116, 118, 131, 136, 145, 152, 166, 172, 177 en 199 van het bestreden besluit, dient niet alleen te worden vastgesteld dat deze in hoofdzaak betrekking hadden op de specifieke situatie van deze maatschappijen, die bijgevolg in een betere positie zijn om te beoordelen of de door de Commissie in antwoord verstrekte motivering toereikend is, maar ook dat deze grief van verzoekster feitelijk onjuist is, omdat de Commissie die argumenten in het bestreden besluit heeft beantwoord. Aangezien de Commissie zich uitsprak over het bestaan van een steunregeling, was zij, anders dan verzoekster betoogt, bovendien niet verplicht om de inhoud van alle door de luchthavenexploitanten met alle luchtvaartmaatschappijen gesloten overeenkomsten gedetailleerd te onderzoeken.
249
Volgens verzoekster is het bestreden besluit ten slotte tegenstrijdig gemotiveerd, met name wat betreft de toepasselijkheid van de richtsnoeren van 2005 en 2014, en de doelstellingen van de door de luchtvaartmaatschappijen aan de luchthavenexploitanten aangeboden marketingdiensten.
250
Dienaangaande heeft de Commissie in overweging 414 van het bestreden besluit uitgelegd waarom de litigieuze steunregeling, voor zover zij steun aan de luchtvaartmaatschappijen vormde, onder de richtsnoeren van 2005 en niet onder die van 2014 viel. Zij heeft de rechtmatigheid van deze steun in de overwegingen 407 tot en met 420 van dat besluit dus getoetst aan de richtsnoeren van 2005. Het is juist dat de Commissie in de overwegingen 379 tot en met 387 van het bestreden besluit met betrekking tot het bestaan van een voordeel heeft verwezen naar bepaalde methodologische elementen betreffende de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, die deze instelling reeds in de richtsnoeren van 2014 had uiteengezet. Daarmee heeft de Commissie echter slechts concepten toegepast die hoe dan ook hadden kunnen worden gebruikt, zelfs zonder die richtsnoeren. De verwijzing naar de richtsnoeren van 2014 bij het onderzoek van de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie verdroeg zich bijgevolg met de noodzaak om de steun ten gunste van de luchtvaartmaatschappijen te toetsen aan de richtsnoeren van 2005 (zie in die zin arrest van 13 december 2018, Transavia Airlines/Commissie, T‑591/15, EU:T:2018:946, punten 157‑163).
251
Verzoekster voert aan dat er sprake is van onsamenhangendheid ten aanzien van de doelstellingen van de door de luchtvaartmaatschappijen aan de luchthavenexploitanten aangeboden marketingdiensten. De formulering van deze grief is echter onbegrijpelijk voor het Gerecht, zodat zij niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
252
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit niet gebrekkig of tegenstrijdig is gemotiveerd, en dat voor het overige de grieven en argumenten tot betwisting van de gegrondheid van het bestreden besluit niet ter zake doen en irrelevant zijn in het kader van het onderhavige middel.
253
Verzoeksters vordering dat de Commissie een zwaardere motiveringsplicht wordt opgelegd wanneer zij terugvordering van steun gelast, moet worden afgewezen. Dienaangaande volstaat het immers eraan te herinneren dat, overeenkomstig de rechtspraak, de ongedaanmaking van onrechtmatig toegekende staatssteun door middel van terugvordering het logische gevolg is van de vaststelling dat de steun onrechtmatig is. Door deze terugbetaling, die niet als een sanctie kan worden beschouwd, verliest de begunstigde het marktvoordeel dat hij ten opzichte van zijn concurrenten genoot, waardoor de toestand van vóór de steunverlening kan worden hersteld (arrest van 17 juni 1999, België/Commissie, C‑75/97, EU:C:1999:311, punten 64 en 65). Hieruit volgt dat, na de vaststelling in overweging 421 van het bestreden besluit dat de door de autonome regio aan de luchtvaartmaatschappijen toegekende staatssteun onrechtmatige staatssteun was die onverenigbaar was met de interne markt, de motivering in de overwegingen 422 tot en met 426 van het bestreden besluit volstond om de terugvordering van de steun te gelasten, ook in het geval van verzoekster.
254
Gelet op het voorgaande dient het vijfde middel te worden afgewezen en moet derhalve het beroep in zijn geheel worden verworpen.
IV. Kosten
255
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)
Het beroep wordt verworpen.
2)
Volotea, SA wordt verwezen in de kosten.
Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 13 mei 2020.
ondertekeningen
Inhoud
I. Voorgeschiedenis van het geding
A. Litigieuze maatregelen
1. Door de autonome regio vastgestelde bepalingen
a) Artikel 3 van wet nr. 10/2010
b) Uitvoeringshandelingen van wet nr. 10/2010
2. Uitvoering van de litigieuze maatregelen
a) Uitvoering van wet nr. 10/2010 wat de luchthaven van Olbia betreft
b) Uitvoering van wet nr. 10/2010 wat de luchthaven van Cagliari-Elmas betreft
c) Uitvoering van wet nr. 10/2010 wat de luchthaven van Alghero betreft
B. Bestreden besluit
II. Procedure en conclusies van partijen
III. In rechte
A. Eerste middel: onjuiste uitlegging van het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU
1. Ontvankelijkheid van bepaalde argumenten
2. Eerste onderdeel van het eerste middel: onjuiste vaststelling van de begunstigden van de litigieuze steunregeling; tweede onderdeel van het eerste middel: geen voordeel voor verzoekster
a) Gebruik van „staatsmiddelen” door de luchthavenexploitanten
b) Toerekenbaarheid aan de autonome regio van de besluiten en de door de luchthavenexploitanten aan verzoekster gedane betalingen
c) Onjuiste vaststelling van de begunstigden van de litigieuze steunregeling en geen voordeel voor de luchtvaartmaatschappijen
d) Beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie
1) Toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op de contractuele betrekkingen tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen
2) Toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op het niveau van de autonome regio
3) Mogelijkheid om de financiering met betrekking tot de luchthaven van Olbia aan te merken als steun voor marketingactiviteiten, investeringssteun of steun aan regionale luchthavens
3. Derde onderdeel van het eerste middel: de steunmaatregel is niet selectief
4. Vierde onderdeel van het eerste middel: geen verstoring van de mededinging en geen gevolgen voor het handelsverkeer tussen de lidstaten
a) Mogelijkheid dat de litigieuze steun aan verzoekster onder de de-minimisdrempel van verordening nr. 360/2012 valt
b) Verstoring van de mededinging en gevolgen van de litigieuze steunregeling voor het intracommunautair handelsverkeer
B. Tweede middel: fout wat betreft de mogelijkheid om de litigieuze steun te rechtvaardigen
C. Derde middel: onjuiste toepassing van het recht in het bevel tot terugvordering van de litigieuze steun
D. Vierde middel: slecht beheer van het onderzoek
E. Vijfde middel: gebrekkige en tegenstrijdige motivering
IV. Kosten
(
*1
)	Procestaal: Engels.