61995CJ0232_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I de förenade målen C-232/95 och C-233/95,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Maria Condou-Durande, rättstjänsten, i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Grekland, företrädd av juridiska medarbetarna av första graden Panagiotis Mylonopoulos och Evi Skandalou, avdelningen för gemenskapsrättsliga tvister vid utrikesministeriet, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: Greklands ambassad, 117, Val Sainte-Croix, Luxemburg,
svarande,
angående en talan om fastställelse av att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget och rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö (EGT L 129, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 46), i synnerhet dess artikel 2 i mål C-232/95 och artikel 7 i mål C-232/95 och mål C-233/95, genom att inte upprätta program som innehåller kvalitetsmål och tidsfrister för genomförandet av dessa program i syfte att minska föroreningen av sjön Vegoritis och floden Soulos, i mål C-232/95, och av Pagasetiska viken, i mål C-233/95, genom utsläpp av sådana farliga ämnen som omfattas av förteckning II i direktiv 76/464, och genom att inte göra de utsläpp som sker till sjön Vegoritis och floden Soulos, i mål C-232/95, och till Pasagetiska viken, i mål C-233/95, och som kan innehålla sådana ämnen som uppräknas i förteckning II, föremål för förhandstillstånd i vilket utsläppsnormer fastställs.
meddelar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
sammansatt av ordföranden på andra avdelningen R. Schintgen, tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, samt domarna G.F. Mancini och G. Hirsch (referent),
generaladvokat: G. Tesauro,
justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 12 juni 1997,
och efter att den 26 juni 1997 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom två ansökningar, som inkom till domstolens kansli den 5 juli 1995, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget och rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö (EGT L 129, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 46), i synnerhet dess artikel 2 i mål C-232/95 och artikel 7 i mål C-232/95 och mål C-233/95, genom att inte upprätta program som innehåller kvalitetsmål och tidsfrister för genomförandet av dessa program i syfte att minska föroreningen av sjön Vegoritis och floden Soulos, i mål C-232/95, och av Pagasetiska viken, i mål C-233/95, genom utsläpp av sådana farliga ämnen som omfattas av förteckning II i direktiv 76/464, och genom att inte göra de utsläpp som sker till sjön Vegoritis och floden Soulos, i mål C-232/95, och till Pagasetiska viken, i mål C-233/95, och som kan innehålla sådana ämnen som uppräknas i förteckning II, föremål för förhandstillstånd i vilket utsläppsnormer fastställs.
Direktiv 76/464
2 Det framgår av det sjunde och det nionde övervägandet i ingressen till direktiv 76/464 samt av dess artikel 2 att syftet med direktivet är dels att hindra att vattenmiljön förorenas genom utsläpp av farliga ämnen som ingår i en första förteckning, kallad förteckning I, dels att minska föroreningen av dessa vatten genom farliga ämnen som ingår i en andra förteckning, kallad förteckning II. Dessa förteckningar återfinns som bilagor till direktiv 76/464.
3 Enligt artikel 1.1 är direktiv 76/464 tillämpligt på inlandsytvatten, territorialvatten, inre kustvatten och grundvatten.
4 Begreppet "utsläpp" definieras i artikel 1.2 d som "tillförsel till vatten enligt punkt 1 av något av ämnena i förteckning I eller II i bilagan". Beträffande "förorening" beskrivs detta under punkten e i samma bestämmelse som "utsläpp av ämnen eller tillförsel av energi till vattenmiljön som direkt eller indirekt härrör från människan och som medför risker för människors hälsa, skadar levande resurser och marina ekosystem, begränsar rekreationsmöjligheter eller stör annat berättigat nyttjande av vattnet".
5 Artikel 2 i direktiv 76/464 har följande lydelse: "Medlemsstaterna skall i enlighet med detta direktiv vidta lämpliga åtgärder dels för att hindra att de vatten som anges i artikel 1 förorenas av farliga ämnen som ingår i familjerna och grupperna av ämnen i förteckning I i bilagan, dels för att minska föroreningen av dessa vatten genom farliga ämnen som ingår i familjerna och grupperna av ämnen i förteckning II i bilagan. Bestämmelserna i detta direktiv utgör endast ett första steg för att uppnå detta mål."
6 I artikel 7 i direktiv 76/464 föreskrivs följande:
"1. För att begränsa förorening av de vatten som avses i artikel 1 genom ämnena i förteckning II skall medlemsstaterna upprätta program, vid vilkas genomförande de metoder som nämns i punkt 2 och 3 skall tillämpas.
2. Förhandstillstånd skall krävas för alla utsläpp som sker till de vatten som avses i artikel 1 och som kan innehålla något av ämnena i förteckning II. Genom tillståndet, som meddelas av den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten, skall utsläppsnormer fastställas, vilka skall grundas på de kvalitetsmål som fastställs enligt punkt 3.
3. Programmen som avses i punkt 1 skall innehålla kvalitetsmål för vatten, vilka skall överensstämma med befintliga rådsdirektiv.
...
5. Programmen skall innehålla tidsfrister för genomförandet.
..."
Den grekiska lagstiftningen
7 På ett allmänt plan finns bland de åtgärder som inom det grekiska rättssystemet har vidtagits för att förbättra vattenmiljöns kvalitet för det första hälsoskyddsförordningen nr E1b/221/1965, vari kvalitetsmålen för avrinningsområdena fastställs, i syfte att upprätthålla kvalitetsmålen vid utsläpp av avfall.
8 För det andra fastslås i den gemensamma ministerkungörelsen nr 46399/1352/86 av den 27 juni 1986 nya kvalitetsnormer för avrinningsområdena i enlighet med rådets direktiv 75/440/EEG av den 16 juni 1975 om den kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna (EGT L 194, s. 26; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 232), rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten (EGT L 31, 1976, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 3), rådets direktiv 78/659/EEG av den 18 juli 1978 om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden (EGT L 222, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 93) och rådets direktiv 79/923/EEG av den 30 oktober 1979 om kvalitetskrav för skaldjursvatten (EGT L 281, s. 47; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 200).
9 Vad närmare beträffar sjön Vegoritis och dess tillflöde, floden Soulos, som är föremål för talan i mål C-232/95 uppställs i den gemensamma kungörelsen nr 1900 av den 22 mars 1979 från prefekterna i Kozani, i Florina och i Pella som kvalitetsmål att dessa vatten bör bli baddugliga och möjliga för fiskar att överleva i.
10 Samma prefekter antog den gemensamma kungörelsen nr 10032 av den 4 september 1987, på grundval av kvalitetsnormer som var i enlighet med de direktiv som var föremål för den kungörelse som omnämns i punkt 8.
11 Slutligen fastställdes och specificerades i detalj, i kungörelse nr 555 från prefekten i Florina av den 26 mars 1990, normer för utsläpp av avloppsvatten och avfall i sjön Vegoritis.
12 Beträffande Pagasetiska viken, vilken är föremål för talan i mål C-233/95, fastställs i presidentdekret nr 117/87 villkoren för anslutning av fabrikerna i tätortsbebyggelsen Volos med det nät som tillhör Deyamb, det offentligägda företag som ansvarar för vattenförsörjning och avlopp i regionen Volos. Tillstånd till anslutning av varje enskild installation skall därefter beviljas i enlighet med ministerbeslut 69269/5387/90, vari det bland annat fastställs de krav på utsläppens kvalitet som ställs vid tidpunkten för tillståndets beviljande.
13 Utsläppen i Pagasetiska viken från Deyambs nät sker med stöd av beslut nr 8219 från hälsoskyddsenheten vid prefekturen i Magnissia av den 19 maj 1994, vari hänsyn tas till de miljövillkor som föreskrivs i det ovannämnda ministerbeslutet 69269/5387/90 och i prefektens beslut nr 119731 av den 15 februari 1978. Utsläpp från fabriker i regionen Volos som inte är anslutna regleras även de av dessa två sistnämnda beslut.
14 Slutligen antogs prefekturkungörelse nr 8440 av den 21 december 1995 med stöd av bestämmelserna i den ovannämnda ministerkungörelsen nr 46399/1352/86 och i ministerkungörelse nr 18186/88. De sistnämnda anger i detalj för vilka ändamål det "pagasetiska" avrinningsområdet får användas och fastställer normer för förhindrande av utsläpp av avloppsvatten.
15 Hänvisning till de olika studier, planer och program beträffande vattenmiljöns tillstånd i de vatten som är i fråga, vilka har åberopats under förfarandets gång, sker i denna dom endast i den mån det är nödvändigt för att bedöma parternas grunder och argument.
Det administrativa förfarandet
16 Till följd av de klagomål som gavs in till kommissionen år 1987 beträffande graden av förorening i sjön Vegoritis och dess tillflöde, floden Soulos, och år 1989 beträffande graden av förorening i Pagasetiska vikens vatten, begärde kommissionen upplysningar från de grekiska myndigheterna beträffande de åtgärder som vidtagits till följd av bland annat direktiv 76/464.
17 Eftersom kommissionen betraktade de svar som gavs otillräckliga i båda fallen förelade den Republiken Grekland genom skrivelser av den 29 juni 1989, i mål C-232/95, och av den 27 maj 1991, i mål C-233/95, att inkomma med synpunkter inom två månader.
18 Genom skrivelser av den 26 september 1989 och av den 11 september 1991 ingav de grekiska myndigheterna sina svar till kommissionen, i vilka de beskrev de åtgärder som hade vidtagits.
19 Kommissionen ansåg att dessa åtgärder inte överensstämde med direktiv 76/464 och avgav den 16 oktober 1992, i mål C-232/95, och den 16 maj 1994, i mål C-233/95, två motiverade yttranden till Republiken Grekland med uppmaning att inom två månader vidta de åtgärder som krävs enligt detta direktiv.
20 Genom skrivelser av den 8 augusti 1994 meddelade de grekiska myndigheterna sina svar till kommissionen.
21 Kommissionen ansåg att dessa svar inte var tillräckliga och väckte talan i de två mål som nu är i fråga.
22 Genom beslut av domstolens ordförande av den 20 september 1995 förenades de båda målen vad gällde det muntliga och det skriftliga förfarandet samt domen.
Prövning i sak
23 Till stöd för talan i mål C-232/95 har kommissionen åberopat tre grunder, varav de två första är identiska med de två grunder som åberopas i mål C-233/95.
24 Med den första grunden, som är identisk i de båda målen, har kommissionen kritiserat Republiken Grekland för att ha överträtt artikel 7.1 i direktiv 76/464 genom att inte ha upprättat program för att begränsa föroreningen av vattnet i sjön Vegoritis och floden Soulos (i mål C-232/95) samt i Pagasetiska viken (i mål C-233/95).
25 Med den andra grunden, vilken också är identisk i båda målen, har kommissionen gjort gällande att Republiken Grekland har överträtt artikel 7.2 i förordning 76/464 genom att inte ha gjort utsläpp av avfall från industrianläggningar och andra inrättningar, och som kan innehålla något av ämnena i förteckning II i direktiv 76/464, föremål för förhandstillstånd.
26 Slutligen framgår det av motiveringen till den ansökan som gavs in i mål C-232/95 att kommissionen bland annat har kritiserat Republiken Grekland för att inte ha vidtagit lämpliga åtgärder i den mening som avses i artikel 2 i direktiv 76/464 i syfte att minska föroreningen av sjön Vegoritis och floden Soulos genom avloppsvatten från tätbebyggelse, även om detta inte har kommit till uttryck i kommissionens yrkanden.
27 Inledningsvis skall det konstateras att om Republiken Grekland inte har upprättat program i den mening som avses i artikel 7.1 i direktiv 76/464, som kommissionen har gjort gällande i sin första grund, kan inte heller några tillstånd ha beviljats i enlighet med artikel 7.2.
28 Det följer bland annat av denna sistnämnda bestämmelse att de ifrågavarande förhandstillstånden skall innehålla utsläppsnormer som är tillämpliga på individuella utsläpp som har beviljats tillstånd och beräknade med hänsyn till de kvalitetsmål som tidigare har fastställts i ett program i den mening som avses i punkt 1 i samma bestämmelse och som syftar till att skydda de vatten som är i fråga.
29 För det fall den första grunden bedöms vara befogad, utgör den andra grunden följaktligen en del av den första och saknar således något självständigt berättigande, varför det i så fall skulle saknas anledning att undersöka denna vidare.
Grunden avseende avsaknaden av program i den mening som avses i artikel 7.1 i direktiv 76/464
Mål C-232/95
30 Beträffande föroreningen av vattenmiljön i sjön Vegoritis och i dess tillflöde, floden Soulos, har kommissionen kritiserat Republiken Grekland för att helt ha misslyckats med att upprätta program i den mening som avses i artikel 7.1 i direktiv 76/464 och mera specifikt för att inte ens ha tillställt kommissionen en övergripande studie av graden av förorening av de ifrågavarande vattnen i syfte att göra en allmän bedömning av deras kvalitet med hänsyn till de ämnen som omnämns i förteckning II i direktiv 76/464 och att bestämma de kvalitetsmål genom vilka föroreningen av dessa vatten skall minska.
31 Enligt kommissionen skulle en sådan undersökning ha baserats på en analys av kvaliteten på de ifrågavarande vattnen. De grekiska myndigheterna saknar emellertid, enligt kommissionen, exakta uppgifter om koncentrationer av farliga ämnen i industriellt avfall och avloppsvatten från tätortsbebyggelse som släpps ut i landets vatten och vattendrag.
32 Republiken Grekland har först och främst hänvisat till sin nationella lagstiftning, beskriven ovan i punkt 7 och följande punkter, för att därefter åberopa ett flertal undersökningar och program. I detta avseende har den närmare bestämt hänvisat till två anslag, inom ramen för ett "miljöprogram för 1994-1999", som är avsedda för dels genomförande av ett program för miljöförbättring i den region som omfattar sjön Vegoritis och floden Soulos, dels ett handlingsprogram som avser det större ekosystem som sjön Vegoritis utgör. Republiken Grekland har bland annat åberopat ett allmänt program för kvantitativ och kvalitativ förvaltning av vattenresurserna i regionen (kallat "master plan"), inom ramen för vilket graden av behandling av avloppsvattnet och utsläppsnormerna skall fastställas vetenskapligt.
33 Vid förhandlingen åberopade Republiken Grekland även ett nytt program kallat "Stabilitet i vattennivån och rening av sjön Vegoritis". Detta program påstås ha inletts den 4 juli 1997 och skall vara genomfört år 2001.
34 I detta avseende skall det erinras om att syftet med direktiv 76/464 bland annat är att minska förorening genom ämnen som på grund av sin skadlighet omfattas av förteckning II i bilagan. För att uppnå detta syfte är medlemsstaterna enligt artikel 7.1 i direktiv 76/464 skyldiga att upprätta program som i enlighet med artikel 7.3 i direktivet skall innehålla kvalitetsmål.
35 I dom av den 12 december 1996 i mål C-298/95, kommissionen mot Tyskland (REG 1996, s. I-6747, punkterna 22 och 26) slog domstolen fast att om medlemsstaterna på detta område har en skyldighet att upprätta program i syfte att minska föroreningen skall dessa vara specifika. Domstolen underströk att det mål att minska föroreningen som eftersträvas genom allmänna reningsprogram inte nödvändigtvis motsvarar det mera specifika mål som eftersträvas genom direktivet.
36 Även om Republiken Grekland som program i den mening som avses i artikel 7.1 i direktiv 76/464 har hänvisat till dels "miljöprogram för 1994-1999" eller de delar av detta program som avser sjön Vegoritis och dess tillflöde, dels det ovannämnda programmet kallat "master plan", har den emellertid inte förmått visa att dessa två program mera specifikt avser de ämnen som finns upptagna i förteckning II eller anger de kvalitetsmål som skall styra minskningen av den förorening som orsakats av dessa ämnen.
37 Dessa två program kan således inte anses utgöra program i den mening som avses i artikel 7.1 i direktiv 76/464. Denna slutsats stöds av förekomsten av ett nytt program kallat "Stabilitet i vattennivån och rening av sjön Vegoritis", vars existens uppdagades först vid förhandlingen och vilket, enligt den grekiska regeringen, syftar till att "förverkliga de kvalitetsmål som omnämns i direktivet".
38 Det skall vidare konstateras att detta nya program i sig själv inte heller är tillräckligt för att få det fördragsbrott som Republiken Grekland anklagas för att upphöra. Det framgår av domstolens fasta rättspraxis att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas utifrån medlemsstatens situation vid utgången av den frist som angivits i det motiverade yttrandet och att domstolen inte skall beakta senare förändringar (dom av den 3 juli 1997 i mål C-60/96, kommissionen mot Frankrike, REG 1997, s. I-3827, punkt 15, och av den 17 september 1996 i mål C-289/94, kommissionen mot Italien, REG 1996, s. I-4405, punkt 20). Såsom den grekiska regeringen själv har medgett vid förhandlingen hade emellertid det ifrågavarande programmet inte satts i kraft vid denna tidpunkt.
39 Även beträffande de olika lagstiftningsåtgärder, på såväl minister- som prefekturnivå, som omnämns i punkt 7 och följande punkter i denna dom angav den grekiska regeringen vid förhandlingen att de inte kan anses utgöra sådana program som avses i artikel 7.1 i direktiv 76/464.
40 Det finns således anledning fastställa att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.1 i direktiv 76/464 genom att inte upprätta specifika program i syfte att minska föroreningen av vattnet i sjön Vegoritis och floden Soulos med de nämnda ämnen som omfattas av förteckning II.
Mål C-233/95
41 Beträffande vattenmiljön i Pagasetiska viken har kommissionen presenterat en förteckning över ämnen som förorenar vattnet i fråga och kritiserat Republiken Grekland för att inte ha upprättat program i den mening som avses i artikel 7.1 i direktiv 76/464. I de kungörelser som Republiken Grekland har lämnat underrättelse om fastställs i själva verket endast gränser för utsläpp av industriavfall för vissa ämnen och de baseras inte heller på kvalitetsmål som syftar till att minska befintlig förorening och som definieras inom ramen för konkreta program.
42 Efter att under det skriftliga förfarandet ha hänvisat till den ovannämnda lagstiftningen, till ett antal studier beträffande miljösituationen i Pagasetiska viken och till utarbetandet av ett integrerat program upprättat år 1995 av en speciell expertgrupp från det behöriga ministeriet, medgav den grekiska regeringen vid förhandlingen att den inte var i stånd att tillhandahålla domstolen konkreta program som syftar till att införliva artiklarna 2 och 7 i direktiv 76/464.
43 Det finns således anledning fastställa att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.1 i direktiv 76/464 genom att inte upprätta specifika program i syfte att minska föroreningen av vattnet i Pagasetiska viken med de nämnda ämnen som omfattas av förteckning II.
Grunden avseende avsaknaden av åtgärder i den mening som avses i artikel 2 i direktiv 76/464
44 I mål C-232/95 har kommissionen kritiserat Republiken Grekland för att inte ha vidtagit åtgärder i den mening som avses i artikel 2 i direktiv 76/464 för att kontrollera utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse i floden Soulos och sjön Vegoritis.
45 Republiken Grekland har anmärkt, för det första, att en station för fullständig rening av utsläpp från tätbebyggelse redan finns i Ptolemaís och att en annan station är under uppbyggnad i Amyndaion och, för det andra, att tätorter med färre än 2 000 invånare inte är skyldiga att ha ett ledningsnät enligt rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (EGT L 135, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 93).
46 Det skall i detta avseende noteras att, enligt artikel 2 i direktiv 76/464, "[m]edlemsstaterna skall i enlighet med detta direktiv vidta lämpliga åtgärder ... för att minska föroreningen av [de] vatten [som avses i artikel 1] genom farliga ämnen ... och grupperna av ämnen i förteckning II. Bestämmelserna i detta direktiv utgör endast ett första steg för att uppnå detta mål."
47 Även om bestämmelsens ordalydelse inte utesluter en tolkning av artikel 2 i direktiv 76/464 som innebär att den är inskränkt till att avse åtgärder som anges i själva direktivet, skall det således under alla omständigheter konstateras att den grekiska regeringen har angett i detalj, vilket inte har bestritts av kommissionen, att en station för rening av avloppsvatten från tätbebyggelse är i bruk och att ytterligare en är under uppbyggnad. Enligt direktiv 91/271 är medlemsstaterna inte heller skyldiga att tillhandahålla ledningsnät för avloppsvatten från tätbebyggelse för tätorter med färre än 2 000 invånare.
48 Under dessa omständigheter skall talan inte vinna bifall på den grund som avser överträdelse av artikel 2 i direktiv 76/464.
49 Med hänsyn till vad ovan anförts skall det fastställas att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 76/464, i synnerhet dess artikel 7, genom att inte upprätta program, som innehåller kvalitetsmål och tidsfrister för genomförandet av dessa program, i syfte att minska föroreningen av vattnet i sjön Vegoritis och floden Soulos, samt av vattnet i Pagasetiska viken, genom utsläpp av sådana farliga ämnen som omfattas av förteckning II i detta direktiv.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
50 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Eftersom svaranden huvudsakligen har tappat målet, skall denne ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
51 Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö, i synnerhet dess artikel 7, genom att inte upprätta program, som innehåller kvalitetsmål och tidsfrister för genomförandet av dessa program, i syfte att minska föroreningen av vattnet i sjön Vegoritis och floden Soulos, samt av vattnet i Pagasetiska viken, genom utsläpp av sådana farliga ämnen som omfattas av förteckning II i detta direktiv.
52 Talan ogillas i övriga delar.
3) Republiken Grekland skall ersätta rättegångskostnaderna.