62023CC0047
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT‑GENERAAL
N. EMILIOU
van 5 september 2024 (
1
)
Zaak C‑47/23
Europese Commissie
tegen
Bondsrepubliek Duitsland
„Niet‑nakoming – Artikel 258 VWEU – ‚Systematische en voortdurende schending’ – Richtlijn 92/43/EEG – Instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna – Toelaatbaarheid van bewijsmateriaal met betrekking tot individuele situaties dat niet ter sprake is gebracht tijdens de precontentieuze procedure – Artikel 6, lid 2 – Passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats in de speciale beschermingszones niet verslechtert – Niet‑nakoming van de verplichting om dergelijke maatregelen te treffen – Habitattypen 6510 en 6520 – ‚Laaggelegen schraal hooiland’ en ‚hooiland in gebergte’ – Artikel 4, lid 1 – Verplichting voor de lidstaten om een lijst van gebieden met beschermde typen natuurlijke habitats voor te stellen – Niet‑nakoming van de verplichting om de gegevens over die gebieden regelmatig bij te werken”
I. Inleiding
1.
In het kader van de habitatrichtlijn (
2
), die samen met de richtlijn inzake het behoud van de vogelstand (
3
) de hoeksteen vormt van het biodiversiteitsbeleid van de Unie, hebben de meeste aan de lidstaten opgelegde verplichtingen betrekking op de bescherming of het behoud van specifieke gebieden. Wanneer een lidstaat deze verplichtingen met betrekking tot één gebied niet nakomt, kan dit voor de Europese Commissie voldoende zijn om een procedure bij het Hof in te leiden op grond van artikel 258 VWEU. (
4
) Wanneer dezelfde niet‑nakoming niet met betrekking tot één maar tot talrijke gebieden kan worden vastgesteld, kan het voor de Commissie echter te belastend (of zelfs onmogelijk) zijn om voor elk geval van niet‑nakoming een parallelle procedure in te leiden. In plaats daarvan kan zij concluderen dat die concrete situaties illustratief zijn voor een beleid of praktijk van de betrokken lidstaat met een grote verspreiding, welk beleid of welke praktijk op zichzelf in strijd is met het Unierecht. De Commissie kan dan één procedure bij het Hof inleiden, waarin zij een „systematische en voortdurende schending” van het Unierecht aanvoert. (
5
)
2.
In de onderhavige zaak verwijt de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland dat zij „op algemene en structurele wijze” heeft nagelaten te voorkomen dat in een significant aantal gebieden op haar grondgebied de kwaliteit van twee typen natuurlijke habitats verslechtert: habitattype 6510 (laaggelegen schraal hooiland) en habitattype 6520 (hooiland in gebergte), waarvan de habitatrichtlijn de bescherming beoogt te verzekeren. Voorts betoogt zij dat deze lidstaat eveneens „op algemene en structurele wijze” heeft nagelaten om de gegevens betreffende de gebieden met deze habitattypen regelmatig bij te werken.
3.
Door het gebruik van de uitdrukking „op algemene en structurele wijze” voert de Commissie dus bij het Hof aan dat de Bondsrepubliek Duitsland verantwoordelijk is voor een „systematische en voortdurende schending” van twee belangrijke bepalingen van die richtlijn.
4.
In die context biedt de onderhavige zaak het Hof de gelegenheid om nader in te gaan op, ten eerste, de toelaatbaarheid van bewijsmateriaal met betrekking tot gebieden dat door de Commissie voor het eerst voor het Hof is gepresenteerd en tijdens de precontentieuze procedure niet ter sprake is gebracht en, ten tweede, de juridische criteria die het Hof moet hanteren bij de beoordeling of de Commissie zich naar behoren heeft gekweten van de op haar rustende bewijslast en daadwerkelijk het bestaan van een „systematische en voortdurende schending” heeft aangetoond.
5.
Overeenkomstig het verzoek van het Hof zal ik mijn analyse beperken tot het onderzoek van deze twee kwesties.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
6.
Artikel 2, lid 2, van de habitatrichtlijn bepaalt dat „[d]e op grond van deze richtlijn genomen maatregelen [...] de natuurlijke habitats en de wilde dier‑ en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding [beogen] te behouden of te herstellen”.
7.
Artikel 4, lid 1, van deze richtlijn luidt:
„Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke lidstaat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. [...] Zo nodig stellen de lidstaten aanpassingen van de lijst voor in het licht van de resultaten van het in artikel 11 bedoelde toezicht.
De lijst wordt binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie toegezonden met informatie over elk gebied. Deze informatie omvat een kaart, de naam, de ligging en de oppervlakte van het gebied, alsmede de gegevens die zijn verkregen uit toepassing van de in bijlage III (fase 1) vermelde criteria, en wordt verstrekt op basis van een door de Commissie volgens de procedure van artikel 21 opgesteld formulier.”
8.
Artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn bepaalt het volgende:
„De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.”
B. Duits recht
9.
De relevante nationale wet is het Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (wet betreffende natuurbescherming en landschapszorg) van 29 juli 2009 (BGBl. 2009 I, blz. 2542; hierna: „federale wet natuurbescherming”).
10.
§ 30 van die wet bepaalt het volgende:
„[...]
(2) Handelingen die kunnen leiden tot de vernietiging of aanzienlijke verslechtering van de volgende habitats zijn verboden:
[...]
7.   Laaggelegen schraal hooiland en hooiland in gebergte als bedoeld in bijlage I bij [de habitatrichtlijn] [...].
(3) Op verzoek kunnen afwijkingen van de verbodsbepalingen van lid 2 van dit artikel worden toegestaan, indien de verslechtering kan worden gecompenseerd.”
11.
§ 33, lid 1, van de federale wet natuurbescherming luidt:
„Verboden zijn alle wijzigingen en verstoringen die kunnen leiden tot een significante verslechtering van een Natura 2000-gebied wat de elementen betreft die van wezenlijk belang zijn voor de instandhoudings‑ of beschermingsdoelstellingen. De voor natuurbescherming en landschapszorg bevoegde autoriteit kan onder de voorwaarden van § 34, leden 3 tot en met 5, afwijkingen toestaan van het in de eerste volzin bedoelde verbod [...].”
12.
§ 34 van die wet bepaalt het volgende:
„(1)   Voordat een project wordt goedgekeurd of uitgevoerd, moet een beoordeling worden gemaakt van de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied, wanneer het afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kan hebben voor het gebied en niet rechtstreeks van belang is voor het beheer van het gebied. [...]
(2)   Indien uit de beoordeling van de gevolgen blijkt dat het project ernstige schade kan toebrengen aan dat gebied wat de elementen betreft die van wezenlijk belang zijn voor de instandhoudings‑ of beschermingsdoelstellingen, wordt het project verboden.
(3)   In afwijking van lid 2 kan een project slechts worden toegestaan of uitgevoerd:
1. indien het noodzakelijk is om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en
2. indien er geen ander redelijk alternatief bestaat waarmee het met het project beoogde resultaat in een ander gebied kan worden bereikt zonder schade of met minder schade.
[...]”
III. Precontentieuze procedure
13.
Op 7 mei 2018 heeft de Commissie, na een verslechtering te hebben vastgesteld van de geografische gebieden met habitattypen 6510 (laaggelegen schraal hooiland) en 6520 (hooiland in gebergte) op het grondgebied, de Bondsrepubliek Duitsland verzocht om inlichtingen.
14.
In het licht van het antwoord van de Bondsrepubliek Duitsland van 12 oktober 2018 heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat deze lidstaat artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn heeft geschonden door systematisch na te laten om passende maatregelen te treffen om een verslechtering van de habitattypen 6510 en 6520 in de daartoe aangewezen gebieden te voorkomen. Op 26 juli 2019 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland een aanmaningsbrief gestuurd.
15.
De Commissie heeft in haar brief een oppervlakteverlies in een significant aantal gebieden met habitattypen 6510 en 6520 in Duitsland geconstateerd. Zij heeft ook opgemerkt dat er geen bindende wettelijke maatregelen waren getroffen om een adequate monitoring van die gebieden te waarborgen of om ze te beschermen tegen overbemesting en vroegtijdig maaien.
16.
Voorts wordt de Bondsrepubliek Duitsland verweten systematisch artikel 4, lid 1, tweede alinea, van de habitatrichtlijn te hebben geschonden, aangezien zij de bij de Commissie ingediende standaardgegevensformulieren steeds niet heeft bijgewerkt volgens het formulier dat is voorgeschreven bij uitvoeringsbesluit van de Commissie van 11 juli 2011 betreffende een gebiedsinformatieformulier voor Natura 2000-gebieden (hierna: „uitvoeringsbesluit van 2011”). (
6
)
17.
Op 26 november 2019 heeft de Bondsrepubliek Duitsland op de aanmaningsbrief van de Commissie geantwoord en de daarin vervatte aantijgingen ontkend.
18.
Op 30 oktober 2020 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland een met redenen omkleed advies toegezonden, waarin zij haar grieven heeft herhaald.
19.
In haar antwoord van 30 december 2020 heeft de Bondsrepubliek Duitsland aangegeven dat de grieven van de Commissie ongegrond waren.
20.
Op 31 januari 2023 heeft de Commissie op grond van artikel 258, tweede alinea, VWEU een niet‑nakomingsprocedure ingesteld tegen de Bondsrepubliek Duitsland.
IV. Procedure bij het Hof
21.
In het op 31 januari 2023 neergelegde verzoekschrift verzoekt de Commissie het Hof:
–
vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland haar verplichtingen op grond van artikel 6, lid 2, en artikel 4, lid 1, tweede alinea, van de habitatrichtlijn ten aanzien van de habitattypen 6510 (laaggelegen schraal hooiland) en 6520 (hooiland in gebergte) niet is nagekomen, doordat zij „op algemene en structurele wijze” heeft nagelaten om
–
passende maatregelen te treffen om een verslechtering van die habitattypen in de daartoe aangewezen geografische gebieden met die habitattypen te voorkomen, en
–
de Commissie regelmatig bijgewerkte gegevens over die gebieden te verstrekken;
–
de Bondsrepubliek Duitsland te verwijzen in de kosten van de procedure.
22.
Nadat het inleidende verzoekschrift op regelmatige wijze aan de Bondsrepubliek Duitsland was betekend, heeft deze lidstaat op 17 april 2023 een verweerschrift ingediend. Zij verzoekt het Hof:
–
het beroep in zijn geheel te verwerpen;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
23.
Het Hof heeft de partijen in de onderhavige zaak verzocht nogmaals schriftelijke opmerkingen in te dienen. De repliek en dupliek zijn ingediend op respectievelijk 30 mei 2023 en 10 juli 2023.
24.
Beide partijen waren vertegenwoordigd op de terechtzitting, die op 6 maart 2024 heeft plaatsgevonden.
V. Analyse
25.
De habitatrichtlijn heeft tot doel „het behoud van de biologische diversiteit te bevorderen” (
7
), door ervoor te zorgen dat de lidstaten bijdragen tot de totstandbrenging van het Natura 2000-netwerk (het netwerk binnen de Unie van beschermde natuurgebieden) al naargelang van de aanwezigheid op hun grondgebied van de typen natuurlijke habitats en habitats van soorten als bedoeld in bijlagen I en II bij die richtlijn. Daartoe dienen de lidstaten overeenkomstig artikel 4 van die richtlijn en aan het einde van de daarin vastgestelde procedure (
8
) gebieden als speciale beschermingszones aan te wijzen. (
9
)
26.
Wat deze gebieden betreft moeten de lidstaten drie categorieën maatregelen treffen, namelijk instandhoudingsmaatregelen, preventieve maatregelen en compenserende maatregelen, zoals respectievelijk in de leden 1, 2 en 4 van artikel 6 van deze richtlijn is bepaald. Het onderhavige geval betreft de tweede categorie van maatregelen, namelijk preventieve maatregelen (artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn).
27.
Habitattypen 6510 (laaggelegen schraal hooiland) en 6520 (hooiland in gebergte), waar het in de onderhavige zaak om gaat, zijn twee van de in bijlage I bij de habitatrichtlijn vermelde typen natuurlijke habitats die aanwezig kunnen zijn in speciale beschermingszones. (
10
) Beide worden beschreven als soortenrijke hooilanden, die schade kunnen ondervinden van intensieve beheerspraktijken (zoals vroeg maaien of zware bemesting). (
11
)
28.
Uit de rechtspraak van het Hof over artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn maak ik op dat de lidstaten zich niet alleen moeten onthouden van handelingen die nadelige ecologische gevolgen kunnen hebben voor speciale beschermingszones (negatieve verplichting), maar ook passende maatregelen moeten treffen om natuurlijke of door de mens veroorzaakte aantasting van de habitats of significante verstoring van de soorten waarvoor die zones zijn aangewezen, te voorkomen (positieve verplichting). (
12
) Met andere woorden, het doel van deze bepaling is in wezen om toekomstige schade aan deze habitats of soorten in speciale beschermingszones te voorkomen. Welke beschermende maatregelen er in dat verband moeten worden genomen, wordt evenwel niet door dit artikel gespecificeerd.
29.
Het Hof heeft reeds kunnen verduidelijken dat de uitdrukking „passende maatregelen” in artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn impliceert dat de lidstaten beschikken over een beoordelingsmarge bij de toepassing van deze bepaling. (
13
) Het Hof heeft verklaard dat die bepaling de lidstaten een resultaatsverplichting oplegt die strookt met de in het kader van het milieubeleid van de Unie krachtens artikel 191, lid 1, VWEU nagestreefde doelstelling van behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu en met het in artikel 191, lid 2, VWEU neergelegde beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden. (
14
)
30.
Na deze inleidende opmerkingen wil ik eraan herinneren dat, zoals ik hierboven in de inleiding heb uiteengezet, de Commissie met de eerste grief stelt dat de Bondsrepubliek Duitsland, aangezien zij geen passende maatregelen heeft getroffen om de „verslechtering” van een significant aantal gebieden met habitattypen 6510 en 6520 op haar grondgebied te voorkomen (door geen preventieve maatregelen te treffen), artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn „op algemene en structurele wijze” heeft geschonden. Met de tweede grief betoogt de Commissie dat artikel 4, lid 1, van deze richtlijn de lidstaten verplicht om de gegevens over speciale beschermingszones in de overeenkomstig het uitvoeringsbesluit van 2011 opgestelde standaardgegevensformulieren regelmatig bij te werken. Zij is van mening dat de Bondsrepubliek Duitsland deze verplichting op dezelfde „algemene en structurele wijze” heeft geschonden met betrekking tot gebieden met habitattypen 6510 en 6520.
31.
Ik zal eerst een aantal van de specifieke kenmerken van „systematische en voortdurende schendingen” in herinnering brengen (A). Vervolgens zal ik uitleggen waarom bewijsmateriaal met betrekking tot gebieden dat door de Commissie voor het eerst voor het Hof is gepresenteerd in het algemeen toelaatbaar kan zijn om het bestaan van een „systematische en voortdurende schending” aan te tonen (B). Ten slotte zal ik de juridische criteria verduidelijken op grond waarvan het Hof moet beoordelen of de Commissie zich naar behoren heeft gekweten van de op haar rustende bewijslast in een dergelijke context, alvorens de twee in de onderhavige zaak geformuleerde grieven langs de meetlat van deze criteria te leggen (C).
A. Inleidende opmerkingen over het begrip „systematische en voortdurende schendingen”
32.
Zoals ik reeds in de inleiding heb uiteengezet, speelt het begrip „systematische en voortdurende schending” een rol wanneer de Commissie zich beroept op concrete situaties van niet‑nakoming van verplichtingen op grond van het Unierecht om in bredere zin te kunnen stellen dat de betrokken lidstaat deze verplichtingen op „algemene en voortdurende” wijze heeft geschonden. De mogelijkheid die de Commissie heeft om dit te doen, brengt significante praktische voordelen met zich mee, aangezien zij zo tijd en middelen kan besparen door één enkele procedure bij het Hof in te leiden, in plaats van te kiezen voor een benadering „bij stukjes en beetjes” waarbij elke aparte schending afzonderlijk wordt aangepakt. Zoals sommige auteurs hebben betoogd, maakt dit een effectievere handhaving van het Unierecht mogelijk. (
15
)
33.
Heeft een lidstaat een dergelijke „systematische en voortdurende schending” van het Unierecht begaan, dan moet deze lidstaat naar mijn mening, voorts, niet alleen de specifieke gevallen waarop de Commissie zich beroept, verhelpen, maar ook een algemene verandering in zijn praktijk doorvoeren. Met andere woorden, hij zal de bron of oorsprong van de „systematische en voortdurende schending” moeten identificeren om niet alleen de „symptomen” maar ook de „ziekte” zelf te „genezen”. (
16
) Mijns inziens heeft het Hof op dat vereiste gezinspeeld toen het verklaarde dat „de omstandigheid dat de in een bijzonder geval naar voren gebrachte gebreken zijn verholpen niet noodzakelijkerwijs tot gevolg [heeft] dat er een einde is gekomen aan de algemene en aanhoudende houding van deze instanties zoals die in voorkomend geval uit dergelijke specifieke gebreken blijkt”. (
17
)
34.
Het Hof heeft het begrip „systematische en voortdurende schending” geïntroduceerd in het arrest Commissie/Ierland. (
18
) In dat arrest heeft het Hof twee bijzondere kenmerken benadrukt. Ten eerste heeft het aangegeven dat, om een dergelijke schending aan te tonen, het voor de Commissie voldoende is om het bestaan aan te tonen van een administratieve praktijk die in strijd is met het Unierecht. Met andere woorden, de bron van de schending hoeft niet een wet‑ of regelgevingsbesluit van de betrokken lidstaat te zijn. Ten tweede mogen de concrete gevallen van schending waarop de Commissie zich beroept, niet op zichzelf staan maar moeten ze een patroon van niet‑nakoming vormen.
35.
De arresten die sindsdien zijn gewezen, hadden betrekking op de situatie waarin de Commissie „gelijktijdig” wilde komen tot de vaststelling van een niet‑nakoming van specifieke bepalingen van Unierecht in specifiek geïdentificeerde, concrete situaties, en tot de vaststelling van een niet‑nakoming van deze bepalingen door een met het Unierecht strijdige algemene praktijk, waarvan die concrete situaties de illustratie waren. (
19
)
36.
De onderhavige zaak verschilt van de eerdere rechtspraak in die zin dat de Commissie (bij mijn weten voor het eerst) enkel verzoekt om de vaststelling dat er sprake is van een algemene praktijk van de bevoegde Duitse autoriteiten die in strijd is met artikel 6, lid 2, en artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn. Deze instelling beroept zich op concrete situaties louter ter illustratie van een dergelijke algemene niet‑nakoming, dat wil zeggen niet om van het Hof een specifieke vaststelling te verkrijgen dat die bepalingen in elk van die situaties zijn geschonden. Zou het Hof dus tot de slotsom komen dat de Bondsrepubliek Duitsland artikel 6, lid 2, en artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn inderdaad “op algemene en structurele wijze” heeft geschonden, dan zou de Commissie vervolgens niet om de oplegging van sancties aan deze lidstaat kunnen verzoeken indien deze lidstaat niet elk van deze situaties zou verhelpen. Zij zou dit enkel kunnen doen wanneer zij heeft verzocht om de vaststelling dat deze bepalingen niet waren nagekomen in ieder geval van schending.
37.
Afgezien van dit verschil ben ik van mening dat de vereisten die ik in punt 34 hierboven de revue heb laten passeren in het onderhavige geval op dezelfde wijze moeten worden toegepast als in eerdere gevallen.
38.
Na deze opmerkingen zal ik thans uiteenzetten waarom de Commissie, wanneer zij stelt dat er sprake is van een „systematische en voortdurende schending” in het algemeen aanvullende voorbeelden van de gestelde niet‑nakomingspraktijk aan het Hof kan voorleggen, ook al zijn die voorbeelden niet ter sprake gebracht tijdens de precontentieuze procedure.
B. Toelaatbaarheid van „aanvullende voorbeelden” van de niet‑nakomingspraktijk die tijdens de precontentieuze fase niet ter sprake zijn gebracht
1.
Argumenten van partijen
39.
De Bondsrepubliek Duitsland merkt op dat de Commissie in het verzoekschrift beweert dat in 596 gebieden met habitattype 6510 en 88 gebieden met habitattype 6520 oppervlakte verloren is gegaan. In haar met redenen omkleed advies vermeldt de Commissie echter slechts 497 respectievelijk 86 gebieden. Bijgevolg is de Bondsrepubliek Duitsland van mening dat het beroep van de Commissie niet‑ontvankelijk is voor zover het betrekking heeft op 101 gebieden die niet in het met redenen omkleed advies worden genoemd (hierna: „betwiste gebieden”).
40.
Volgens de Bondsrepubliek Duitsland wordt het voorwerp van een beroep wegens niet‑nakoming bepaald door het met redenen omkleed advies van de Commissie. Bijgevolg moet een dergelijk beroep op dezelfde overwegingen en middelen berusten als die in dat advies. (
20
) Feiten of grieven die niet tijdens de precontentieuze procedure zijn meegedeeld, kunnen niet tot staving van het beroep worden aangevoerd.
41.
De Commissie bestrijdt dit betoog. Zij stelt dat het bewijsmateriaal met betrekking tot de betwiste gebieden een aanvulling vormt op het reeds in de precontentieuze fase overgelegde bewijsmateriaal met betrekking tot andere gebieden en derhalve toelaatbaar is.
2.
Beoordeling
42.
Volgens vaste rechtspraak inzake de bewijslast in een niet‑nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU staat het aan de Commissie om in elk afzonderlijk geval aan te tonen dat de concrete Unierechtelijke verplichting niet is nagekomen. Zij moet het Hof de gegevens verschaffen die het nodig heeft om uit te maken of er sprake is van deze niet‑nakoming en mag het voorwerp van het beroep dat moet worden afgebakend door de grieven die tijdens de precontentieuze procedure naar voren zijn gebracht, niet wijzigen. (
21
) Derhalve kan de Commissie niet een specifieke schending van Unierecht doen vaststellen met betrekking tot een bijzondere feitelijke situatie, die niet ter sprake is gebracht in de precontentieuze procedure. (
22
) Een dergelijke specifieke grief had noodzakelijkerwijs in de precontentieuze fase moeten worden aangevoerd, zodat de betrokken lidstaat de mogelijkheid had om de aan de kaak gestelde concrete situatie te verhelpen of gebruik te maken van zijn recht om zich in dat verband te verdedigen.
43.
In casu heeft de Commissie evenwel van meet af aan voor het Hof verklaard dat de in het verzoekschrift aangehaalde concrete situaties illustraties vormen van de „systematische en voortdurende schending” van artikel 6, lid 2, en artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn door de Bondsrepubliek Duitsland.
44.
Dienaangaande heeft het Hof overduidelijk gesteld dat in een dergelijke context de overlegging van aanvullend bewijsmateriaal ter ondersteuning van deze vaststelling voor het Hof niet kan worden uitgesloten. In een dergelijke situatie wijzigt de Commissie immers niet het voorwerp van het geding maar verduidelijkt zij enkel haar aanvankelijke grieven door aanvullend bewijsmateriaal over te leggen ter illustratie van de door haar aangevoerde algemene en voortdurende niet‑nakoming. (
23
)
45.
Deze uitspraken gaan terug tot het arrest Commissie/Ierland (
24
), dat ik in punt 34 hierboven al heb genoemd en waarin het Hof heeft geoordeeld dat Ierland niet alle maatregelen had genomen die nodig waren voor een correcte uitvoering van een aantal bepalingen van de destijds geldende afvalstoffenrichtlijn. (
25
) Het Hof heeft verklaard dat voorbeelden betreffende de massale illegale stortingen van soms gevaarlijke afvalstoffen in het district Wicklow, waarvan de Commissie na het uitbrengen van dit met redenen omkleed advies kennis had genomen, door deze instelling mochten worden vermeld in het verzoekschrift teneinde de door haar aan de orde gestelde algemene niet‑nakoming door Ierland van zijn verplichtingen op grond van deze richtlijn te illustreren, ook al waren zij niet ter sprake gebracht in de precontentieuze procedure. (
26
) Het Hof heeft van de Commissie niet verlangd aan te tonen dat die voorbeelden zich pas na de vaststelling van het met redenen omkleed advies hebben voorgedaan. (
27
) Het heeft evenmin van de Commissie verlangd aan te tonen dat zij deze voorbeelden onmogelijk had kunnen ontdekken of kennen voordat het met redenen omkleed advies werd uitgebracht. (
28
)
46.
Bij toepassing van deze logica op de onderhavige zaak ben ik van mening dat het bewijsmateriaal met betrekking tot de 101 gebieden dat de Commissie niet in het met redenen omkleed advies heeft opgenomen, toelaatbaar is, zelfs wanneer deze instelling er reeds in de precontentieuze fase toegang toe had. Het volstaat volgens mij namelijk dat dit bewijsmateriaal de Commissie te goeder trouw ter kennis is gekomen nadat zij het met redenen omkleed advies had uitgebracht, en dat deze voorbeelden worden gepresenteerd als verdere illustraties of voorbeelden van de door deze instelling verweten „systematische en voortdurende” niet‑nakoming.
47.
Ter afsluiting van dit punt wil ik er niettemin op wijzen dat de mogelijkheid waarover de Commissie beschikt om dergelijke nieuwe illustraties of voorbeelden van een „systematische en voortdurende” niet‑nakoming van de verplichtingen op grond van het Unierecht bij het Hof naar voren te brengen, weliswaar ruim maar niet onbeperkt is. Het zou misbruik van procedure opleveren indien de Commissie zich tijdens de precontentieuze procedure zou kunnen baseren op slechts enkele voorbeelden, maar vervolgens voor het Hof een procedure zou kunnen inleiden met betrekking tot een „karrenvracht” van schendingen die niet alleen uit die paar voorbeelden bestaat maar ook uit talrijke andere, waardoor het voor de betrokken lidstaat uiterst moeilijk zou worden om de beweringen van die instelling te weerleggen. (
29
) Mijns inziens moet een grens worden getrokken tussen een „loutere precisering” van de aanvankelijke grieven, die het Hof, zoals ik heb uiteengezet, uitdrukkelijk als mogelijkheid heeft erkend, en situaties waarin de overlegging van aanvullende voorbeelden daadwerkelijk zou kunnen neerkomen op misbruik van procedure (een situatie die zich in casu gelukkig niet voordoet).
C. Bewijslast van de Commissie wanneer zij aanvoert dat er sprake is van een „systematische en voortdurende schending”
48.
In de regel moet de Commissie, wanneer zij beweert dat er sprake is van een „systematische en voortdurende” niet‑nakoming van de bepalingen van een richtlijn, ten eerste, vaststellen dat de betrokken lidstaat een verplichting op grond van het Unierecht niet is nagekomen in een aantal specifiek geïdentificeerde, concrete situaties. Ten tweede moet de Commissie met voldoende nauwkeurige, duidelijke en gedetailleerde argumenten en gegevens rechtens genoegzaam aantonen dat die concrete situaties feitelijk representatief (of illustratief) zijn voor een algemene en voortdurende praktijk die strijdig is met een dergelijke verplichting. (
30
)
49.
Bijgevolg kan die instelling zich niet, door de betrokken lidstaat een algemene en voortdurende niet‑nakoming van de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen te verwijten, onttrekken aan haar verplichting om het bewijsmateriaal van de verweten niet‑nakoming te leveren op basis van concrete elementen, en zich niet louter op vermoedens of oppervlakkige causale verbanden baseren. (
31
) Tegelijkertijd hoeft de Commissie, zoals advocaat-generaal Ćapeta heeft uiteengezet (
32
), daarbij niet aan te tonen dat, en hoeft het Hof niet te beoordelen of, voor elk betrokken gebied (in het onderhavige geval elk van de gebieden met habitattypen 6510 en 6520 op het gehele grondgebied van Duitsland) sprake is van niet‑nakoming. Zoals ik reeds heb uiteengezet, volstaat het dat de Commissie een patroon van niet‑nakoming aantoont, dat zich herhaaldelijk voordoet in een aantal specifiek geïdentificeerde, concrete situaties die representatief (of illustratief) zijn voor de gestelde niet‑nakoming en waaruit kan worden geconcludeerd dat die niet‑nakoming zich waarschijnlijk ook voordoet in andere, niet specifiek door de Commissie onderzochte situaties.
50.
In vergelijking met „klassieke” beweringen van schending is de bewijslast die op de Commissie rust wanneer zij beweert dat er sprake is van een „systematische en voortdurende schending” dus tweeledig: zij moet niet alleen aantonen dat bepaalde verplichtingen van het Unierecht niet zijn nagekomen in specifiek geïdentificeerde, concrete situaties, maar zij moet (als aanvullend vereiste) ook aantonen dat die concrete situaties in feite representatief (of illustratief) zijn voor een algemene en voortdurende praktijk die in strijd is met een dergelijke verplichting.
51.
Ik zal hieronder ingaan op deze wettelijke vereisten met betrekking tot de twee door de Commissie naar voren gebrachte grieven.
1.
Eerste grief: „systematische en voortdurende schending” van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn
a)
Argumenten van partijen
52.
Met haar eerste grief stelt de Commissie zich op het standpunt dat de Bondsrepubliek Duitsland „op algemene en structurele wijze” heeft nagelaten om passende maatregelen te treffen om de verslechtering van de toestand van de habitattypen 6510 en 6520 in speciale beschermingszones op haar gehele grondgebied te voorkomen, en dat zij aldus artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn heeft geschonden.
53.
Dienaangaande betoogt de Commissie, ten eerste, dat de verslechtering van die habitattypen kan worden afgeleid uit het Grünland-Report (graslandrapport) van 2014 van het Bundesamt für Naturschutz (federaal agentschap voor natuurbescherming, Duitsland) en uit de door de Bondsrepubliek Duitsland overeenkomstig artikel 17 van de habitatrichtlijn ingediende verslagen voor de perioden 2001‑2006, 2007‑2012 en 2013‑2018. De Commissie vermeldt tevens dat de oppervlakte van de speciale beschermingszones met habitattypen 6510 en 6520 in Duitsland afneemt. Een oppervlakteverlies kan worden beschouwd als een verslechtering in de zin van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn.
54.
De Commissie legt uit dat zij een vergelijkende analyse heeft gemaakt van de gegevens in de standaardgegevensformulieren die door die lidstaat overeenkomstig het in het uitvoeringsbesluit van 2011 voorgeschreven formulier waren opgesteld en bij haar ingediend. Uit die analyse blijkt dat tussen 2006 en 2017 meer dan 50 % van de oppervlakte van meer dan 30 % van de gebieden met habitattypen 6510 en 6520 verloren is gegaan. Dit oppervlakteverlies betreft 596 van de 2027 gebieden met habitattype 6510 en 88 van de 295 gebieden met habitattype 6520. Deze gebieden liggen verspreid over het Duitse grondgebied.
55.
De Commissie voegt daaraan toe dat, in tegenstelling tot wat de Bondsrepubliek Duitsland beweert, een algemene beoordeling van alle gebieden met habitattypen 6510 en 6520 niet noodzakelijk was, omdat de verslechtering in bepaalde gebieden niet kan worden gecompenseerd door verbeteringen in andere gebieden.
56.
Voorts wijst zij erop dat de Bondsrepubliek Duitsland weliswaar een deel van de oppervlakteverliezen (977,44 hectare voor habitattype 6510 en 110,49 hectare voor habitattype 6520) erkent, maar dat deze lidstaat ook aanvoert dat (een deel van) de andere door de Commissie vastgestelde verliezen geen „reële verliezen” zijn maar voortkomen uit de correctie van „wetenschappelijke fouten” of fouten die te wijten zijn aan i) de onjuiste indeling van bepaalde gebieden als speciale beschermingszones en ii) ramingen die de oorspronkelijke berekening van de omtrek van de betrokken gebieden in 2006 hebben „aangetast”. Volgens de Bondsrepubliek Duitsland hebben deze fouten betrekking op 6476,61 hectare in 347 gebieden met habitattype 6510 en 1322,16 hectare in 75 gebieden met habitattype 6520. De Commissie aanvaardt deze rechtvaardigingen niet. Zij stelt dat zij zich voor haar vergelijkende analyse mocht baseren op de gegevens die de Bondsrepubliek Duitsland in de in 2006 en de daaropvolgende jaren ingediende standaardgegevensformulieren heeft verstrekt.
57.
In elk geval betoogt de Commissie dat de door haar vastgestelde oppervlakteverliezen te significant zijn om louter het gevolg te zijn van correcties. Voor meer dan 50 % van de door deze instelling onderzochte gebieden was immers ongeveer 60 tot 100 % van de oppervlakte in 2006 verloren gegaan in 2017.
58.
Ten tweede betoogt de Commissie dat de verslechtering van de toestand van de gebieden met habitattypen 6510 en 6520 in de Bondsrepubliek Duitsland te wijten is aan het systematische verzuim van de bevoegde Duitse autoriteiten om die gebieden afdoende en regelmatig te monitoren. Volgens de Commissie komt een lidstaat waarvan de autoriteiten speciale beschermingszones niet regelmatig en specifiek monitoren, noodzakelijkerwijs zijn verplichtingen op grond van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn niet na. De frequentie van de monitoring hangt af van wat nodig is om verslechtering te voorkomen.
59.
De Commissie betoogt voorts dat de verslechtering van de habitattypen 6510 en 6520 op het gehele Duitse grondgebied ook wordt veroorzaakt doordat de Bondsrepubliek Duitsland heeft nagelaten juridisch bindende maatregelen vast te stellen ter bescherming van speciale beschermingszones. De Bondsrepubliek Duitsland geeft de voorkeur aan een contractuele benadering om de bescherming van de natuur te verzekeren. Volgens de Commissie volstaat deze aanpak niet om vroegtijdig maaien of overbemesting in de gebieden met deze habitattypen te voorkomen.
60.
De Bondsrepubliek Duitsland betwist de argumenten van de Commissie en betoogt de op grond van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn op haar rustende verplichtingen te zijn nagekomen.
61.
Ten eerste betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat de Commissie op basis van een globale beoordeling van de betrokken gebieden niet tot de conclusie had kunnen komen dat de oppervlakteverliezen in de gebieden met habitattypen 6510 en 6520 in Duitsland zo significant zijn dat zij het bestaan van een „systematische en voortdurende” niet‑nakoming van de verplichtingen op grond van die bepaling aantonen. Volgens deze lidstaat heeft de Commissie haar vergelijkende analyse toegespitst op een beperkt aantal gebieden waarvan de oppervlakte relatief klein is. Zou de Commissie een globale beoordeling van alle gebieden met dit habitattype hebben verricht in plaats van zich te concentreren op slechts een deel daarvan, dan zou zij slechts een oppervlakteverlies van 4,27 % hebben vastgesteld voor de gebieden met habitattype 6520 en een toename in oppervlakte van 5,22 % voor de gebieden met habitattype 6510, waarbij de verliezen in bepaalde zones worden gecompenseerd door winsten in andere zones.
62.
De Bondsrepubliek Duitsland voegt hieraan toe dat de standaardgegevensformulieren van 2006 inderdaad wetenschappelijke fouten en schattingen bevatten die in latere standaardgegevensformulieren zijn gecorrigeerd. Daarom is de oppervlakte die voor gebieden met habitattypen 6510 en 6520 in die latere standaardgegevensformulieren is geregistreerd significant kleiner dan in de standaardgegevensformulieren van 2006. Volgens die lidstaat bedragen de „reële oppervlakteverliezen” slechts 977,44 hectare (in 81 gebieden met habitattypen 6510) en 110,49 hectare (in 15 gebieden met habitattypen 6520). Deze cijfers zijn onvoldoende om te kunnen spreken van een „systematische en voortdurende” schending.
63.
De Bondsrepubliek Duitsland betoogt voorts dat het Grünland-Report van 2014 van het Bundesamt für Naturschutz en de op grond van artikel 17 van de habitatrichtlijn ingediende verslagen voor de perioden 2001‑2006, 2007‑2012 en 2013‑2018 slechts bevestigen dat er oppervlakteverlies is geweest. Zij geven echter niet aan dat dit verlies voldoende significant is om te kunnen spreken van een „systematische en voortdurende schending”.
64.
Ten tweede is de Bondsrepubliek Duitsland het met de Commissie eens dat artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn de lidstaten een monitoringsverplichting oplegt. Volgens de Bondsrepubliek Duitsland staat het evenwel aan de lidstaten om te bepalen hoe deze monitoring wordt uitgeoefend. Artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn legt enkel een resultaatsverbintenis op (namelijk het voorkomen van de verslechtering van bepaalde natuurlijke habitats en soorten) en bepaalt niet in detail welke specifieke maatregelen in dat verband moeten worden genomen.
65.
In dit verband betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat de lidstaten ook vrij kunnen beslissen welke preventieve maatregelen zij willen treffen. In de Bondsrepubliek Duitsland is het aan de bevoegde autoriteiten om per geval te beslissen over de inhoud van dergelijke maatregelen, volgens een flexibele contractuele aanpak. Hoewel een dergelijke aanpak niet kan garanderen dat er nooit verslechtering zal optreden, is deze over het algemeen effectief en houdt deze regelmatige monitoring in.
b)
Beoordeling
66.
De Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie zijn het erover eens dat artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn de lidstaten verplicht om door „passende maatregelen” te treffen een bepaald resultaat te bereiken (namelijk voorkoming van de verslechtering van de in bijlage I bij die richtlijn genoemde habitats en van de verstoring van de in bijlage II daarbij genoemde soorten).
67.
Dienaangaande herinner ik eraan dat het Hof reeds heeft verklaard dat een bepaling van een richtlijn, ook al specificeert zij niet de concrete inhoud van de maatregelen die moeten worden genomen om het ermee nagestreefde doel te bereiken, niettemin voor de lidstaten verbindend is ten aanzien van het te bereiken doel. (
33
) Artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn vormt een dergelijke bepaling. Dit artikel legt een duidelijke verplichting op met betrekking tot het te bereiken resultaat (het voorkomen van verslechtering), zonder de concrete inhoud voor te schrijven van de in dit verband te treffen „passende maatregelen”.
68.
Gelet op de twee vereisten die ik in punt 50 heb uiteengezet, volgt hieruit, naar mijn mening, dat de Commissie, om aan te tonen dat de Bondsrepubliek Duitsland deze bepaling „op algemene en structurele wijze” niet is nagekomen, ten eerste moet aantonen dat deze lidstaat in een aantal specifiek geïdentificeerde, concrete situaties (te weten gebieden met habitattypen 6510 en 6520 in Duitsland) heeft nagelaten verslechtering te voorkomen, in strijd met het doel van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn. Ten tweede moet de Commissie – met toepassing van wat ik het „aanvullend vereiste” heb genoemd dat specifiek is voor „systematische en voortdurende schending” – aantonen dat die situaties van schending representatief (of illustratief) zijn voor de „systematische en voortdurende” niet‑nakoming van de verplichtingen op grond van die bepaling door die lidstaat.
1) Eerste vereiste: niet‑nakoming van de verplichting om verslechtering te voorkomen in een aantal specifiek geïdentificeerde, concrete situaties
69.
Om te beginnen ben ik van mening dat de Commissie zich in het onderhavige geval kan kwijten van haar bewijslast met betrekking tot het eerste vereiste zonder dat zij de precieze oorzaak hoeft vast te stellen van de verslechtering die zich zou hebben voorgedaan in de gebieden met habitattypen 6510 en 6520 in Duitsland. Zoals ik hierboven heb uiteengezet, legt artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn immers de verplichting op om verslechtering te voorkomen, ongeacht de oorzaak (natuurlijke en/of door de mens veroorzaakte verslechtering). Het verlies aan biodiversiteit in de door de Commissie geanalyseerde gebieden kan verband houden met verschillende verschijnselen die de Commissie niet hoeft te identificeren of te kwantificeren. Wat de Commissie wel moet aantonen, is, ten eerste, dat er sprake is van een verslechtering (ongeacht de reden of oorzaak) en, ten tweede, dat de betrokken lidstaat op een wijze heeft gehandeld die een dergelijke verslechtering kon of dreigde te veroorzaken, of heeft nagelaten maatregelen te treffen om die verslechtering te voorkomen. Terwijl bijvoorbeeld het loutere optreden van een verslechtering van speciale beschermingszones als gevolg van klimaatverandering niet kan volstaan om een schending van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn vast te stellen, kan het feit dat een lidstaat geen maatregelen heeft getroffen om de effecten van klimaatverandering te beperken, feitelijk namelijk wel voldoende zijn.
70.
Hieraan wens ik toe te voegen dat het Hof reeds heeft verklaard dat de tolerante houding van een lidstaat ten aanzien van situaties waarin de bepalingen van een richtlijn niet worden nagekomen of het voortduren van een situatie van verslechtering van het milieu gedurende een langere periode zonder dat de bevoegde autoriteiten maatregelen hebben getroffen, op zichzelf kan wijzen op een bestuurlijk probleem, dat, indien voldoende algemeen en van voldoende lange duur, tot de conclusie kan leiden dat de betrokken lidstaat de beoordelingsvrijheid die hem door deze bepaling wordt gelaten, te buiten is gegaan. (
34
) Als zodanig zijn zowel positieve handelingen als nalatigheden (of een inschikkelijke opstelling) van een lidstaat relevant voor de vaststelling van een schending van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn.
71.
Ik merk ook op dat het Hof heeft verklaard dat het voldoende is dat de Commissie aantoont dat het waarschijnlijk is of dat het risico bestaat dat door het handelen of nalaten van de betrokken lidstaat een achteruitgang van de in bijlage I bij die richtlijn genoemde habitats of een significante verstoring van de in bijlage II daarbij genoemde soorten is opgetreden (of niet is voorkomen). Het staat namelijk niet aan de Commissie om een oorzakelijk verband vast te stellen tussen het handelen of nalaten van de betrokken lidstaat en een achteruitgang of significante verstoring van de betrokken habitats of soorten. (
35
)
72.
Wat de feitelijke situatie in de onderhavige zaak betreft, herinner ik eraan dat, ten eerste, de Bondsrepubliek Duitsland niet opkomt tegen de vaststelling van de Commissie dat deze lidstaat op nationaal niveau geen juridisch bindende instandhoudingsmaatregelen heeft getroffen om in de betrokken gebieden de achteruitgang van de habitattypen 6510 en 6520 te voorkomen, maar de voorkeur heeft gegeven aan een contractuele benadering van de „bescherming van de natuur”.
73.
Ten tweede stelt de Commissie dat 596 gebieden met habitattype 6510 en 89 gebieden met habitattype 6520 in heel Duitsland een oppervlakteverlies vertonen, wat een „verslechtering” in de zin van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn vormt. De Bondsrepubliek Duitsland betwist deze vaststellingen. Zij erkent evenwel dat in 89 gebieden met habitattype 6510 (81 na correctie (
36
) en zoals bevestigd ter terechtzitting) en 15 gebieden met habitattype 6520 (16 na correctie (
37
) en 15 zoals bevestigd ter terechtzitting) op haar grondgebied een oppervlakteverlies is opgetreden (hierna: „toegegeven verliezen”). Bovendien erkent die lidstaat geen geldige rechtvaardiging of verklaring te kunnen geven voor sommige (andere) oppervlakteverliezen die de Commissie in haar vergelijkende analyse heeft vastgesteld (hierna: „onverklaarde verliezen”). Deze verliezen vertegenwoordigen in totaal 9853,38 hectare in meer dan 200 gebieden met habitattype 6510 en 249,78 hectare in 24 gebieden met habitattype 6520. (
38
)
74.
Ten derde voert de Bondsrepubliek Duitsland geen overtuigende argumenten of voldoende nauwkeurige bewijzen aan ter weerlegging van de stelling van de Commissie dat er een waarschijnlijkheid of risico bestaat dat haar verzuim om op nationaal niveau juridisch bindende instandhoudingsmaatregelen vast te stellen, de toegegeven en onverklaarde verliezen heeft veroorzaakt.
75.
Gelet op het voorgaande en alleen rekening houdend met de toegegeven en onverklaarde verliezen, en zonder dat de oppervlakteverliezen in aanmerking hoeven te worden genomen die volgens de Bondsrepubliek Duitsland het gevolg zijn van wetenschappelijke fouten en andere fouten, ben ik van mening dat het Hof reeds nu zonder meer tot de conclusie kan komen dat de Bondsrepubliek Duitsland artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn heeft geschonden in ten minste 200 gebieden met habitattype 6510 en 24 gebieden met habitattype 6520.
76.
Na deze opmerkingen zal ik nu onderzoeken of deze voorbeelden voldoende representatief (of illustratief) zijn voor de „systematische en voortdurende” niet‑nakoming van deze bepaling door de Bondsrepubliek Duitsland (tweede vereiste).
2) Tweede vereiste: representativiteit
77.
Ik breng in herinnering dat advocaat-generaal Geelhoed in zijn conclusie in de zaak Commissie/Ierland (
39
) heeft verklaard dat om vast te stellen dat een schending door een lidstaat „systematisch en voortdurend” is, een dimensie van schaal, tijd en ernst in aanmerking moet worden genomen. De dimensie van de schaal heeft betrekking op het aantal gevallen waarin is vastgesteld dat de relevante verplichtingen van het Unierecht zijn geschonden, alsmede op aanwijzingen dat de schending een grote verspreiding heeft en zich waarschijnlijk steeds weer zal voordoen. De dimensie tijd (duur) houdt verband met het vereiste dat de situatie van niet‑nakoming gedurende langere tijd heeft voortbestaan nadat de betrokken verplichting is ingegaan. De dimensie van ernst betreft de mate waarin de feitelijke situatie in de betrokken lidstaat afwijkt van het met de betrokken verplichting beoogde resultaat.
78.
Advocaat-generaal Ćapeta heeft zich onder meer op dit analysekader gebaseerd in een context waarin de Commissie had gesteld dat Ierland zijn verplichting op grond van artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn „systematisch en voortdurend” niet was nagekomen. (
40
) Zij was van mening dat alle drie de dimensies relevant zijn bij het onderzoek of aan het criterium „representativiteit” is voldaan, dat wil zeggen of de concrete situaties waarop de Commissie zich beroept representatief (of illustratief) zijn voor een „systematische en voortdurende schending”. Ik deel deze opvatting.
79.
Mijns inziens moeten namelijk alle drie de dimensies (omvang, duur en ernst) door het Hof in aanmerking worden genomen als onderdeel van die beoordeling, hoewel zij niet in dezelfde mate vervuld hoeven te zijn. Zo kunnen de concrete situaties waarop de Commissie zich beroept, bijzonder ernstig en talrijk zijn, maar zij hoeven niet lang te hebben geduurd. Dat neemt even wel niet weg dat zij „illustratief” zijn voor een „systematische en voortdurende schending”. Omgekeerd kan het zijn dat deze situaties niet talrijk zijn, maar dat ze zo ernstig en langdurig zijn dat alleen een gebrek van structurele aard ze kan hebben veroorzaakt. Met andere woorden, de drie dimensies vormen niet zozeer een onmisbare „afvinklijst”, als wel de mogelijkheid van een flexibele „gereedschapskist”.
80.
Wat de eerste dimensie (schaal) betreft, merk ik op dat de Bondsrepubliek Duitsland in de onderhavige procedure openlijk toegeeft dat in 96 van de 2322 gebieden met habitattypen 6510 en 6520 op het Duitse grondgebied oppervlakte verloren is gegaan. Deze lidstaat geeft dus toe dat, in totaal, in 4,13 % van alle gebieden met deze habitattypen op zijn grondgebied sinds 2006 oppervlakte verloren is gegaan. Ik ben het ermee eens dat dat percentage niet erg hoog is. Ten eerste zijn deze gebieden echter verspreid over het Duitse grondgebied, aangezien zij zich in 10 verschillende Länder (deelstaten) (
41
) (voor habitattype 6510) en 5 verschillende Länder (voor habitattype 6520) bevinden. Ten tweede bedraagt voor ten minste 5 gebieden met habitattype 6520 het oppervlakteverlies meer dan 25 % van de in 2006 geregistreerde oppervlakte. Significante verliezen (in verhouding tot de totale oppervlakte van bepaalde gebieden) kunnen ook worden waargenomen in een aanzienlijk aantal gebieden met habitattype 6510.
81.
Ten derde bedragen de door de Bondsrepubliek Duitsland toegegeven verliezen voor habitattype 6510 weliswaar slechts 957,75 hectare, maar als ook rekening wordt gehouden met de verliezen waarvoor deze lidstaat toegeeft geen geldige rechtvaardiging of verklaring te kunnen geven, komt het totale verlies op 10811,13 hectare (bijna 60 % van het door de Commissie gestelde verlies). (
42
) Ook voor habitattype 6520 bedraagt het door de Bondsrepubliek Duitsland uitdrukkelijk erkende verlies slechts 110,49 hectare. Wanneer echter de verliezen waarvoor die lidstaat geen geldige rechtvaardiging of verklaring heeft, in de beoordeling worden opgenomen, wordt het totale verlies 360,27 hectare (ongeveer 20 % van het door de Commissie aangevoerde verlies). (
43
)
82.
Mijns inziens volstaan deze aantallen om vast te stellen dat artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn niet is nagekomen in meerdere gebieden die niet alleen sterk verspreid zijn (wat hun geografische spreiding over het Duitse grondgebied betreft), maar ook voldoende talrijk zijn om te kunnen concluderen dat de schending zich waarschijnlijk steeds weer zal voordoen en dat de administratieve praktijk die in Duitsland ter uitvoering van deze bepaling wordt gevolgd, over het geheel genomen problematisch is.
83.
Ik moet hieraan toevoegen dat het beroep van de Commissie in casu slechts betrekking heeft op twee soorten natuurlijke habitats (namelijk habitattype 6510 en habitattype 6520) en dat het door deze instelling aangevoerde bewijsmateriaal uitsluitend betrekking heeft op gebieden met deze natuurlijke habitats. Deze zaak verschilt dus van de zaak die heeft geleid tot het recente arrest Commissie/Ierland (Bescherming van speciale natuurbeschermingszones) (
44
), waarin het Hof het betoog van de Commissie heeft verworpen op grond dat deze voorbeelden niet „representatief” waren voor alle betrokken gebieden van communautair belang. In dat arrest had de procedure namelijk betrekking op 423 gebieden van communautair belang in Ierland met een grote verscheidenheid aan habitats en soorten, terwijl de Commissie zich slechts op drie voorbeelden van deze habitats en soorten had gebaseerd (kustlagunen, bedekkingsveen en de beekparelmossel) om aan te tonen dat de instandhoudingsmaatregelen die Ierland in die gebieden had vastgesteld in het algemeen, systematisch en voortdurend ontoereikend van kwaliteit waren.
84.
Wat betreft het bewijsmateriaal dat in de onderhavige zaak is overgelegd, wil ik, ten eerste, benadrukken dat het, naar mijn mening, in feite niet nodig is dat de Commissie aantoont dat de concrete situaties waarop zij zich beroept een „aanzienlijk” of zelfs „significant’ deel van alle gebieden met habitattypen 6510 en 6520 vertegenwoordigen. Zoals gezegd, is het voldoende dat zij talrijk genoeg zijn om aan te tonen dat de schending een grote verspreiding heeft en/of zich waarschijnlijk steeds weer zal voordoen vanwege een tekortkoming in de administratieve praktijk van de lidstaat waarvan de gevolgen zich in de tijd kunnen voortzetten.
85.
Ten tweede is de Commissie, anders dan de Bondsrepubliek Duitsland betoogt, niet gehouden tot een globale beoordeling en analyse wat betreft de vraag of de verliezen in sommige gebieden worden gecompenseerd door winsten in andere gebieden. In dat verband herinner ik eraan dat, zoals ik al heb uiteengezet, artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn de lidstaten de verplichting oplegt om verslechtering te voorkomen van elk gebied dat is erkend als speciale beschermingszone. Deze bepaling schrijft de lidstaten niet voor dat zij een algemene verslechtering van de gebieden als geheel moeten voorkomen. Als dat het geval was geweest, zou de Commissie geen „systematische en voortdurende” schending van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn hebben kunnen aanvoeren. Zij had eenvoudigweg kunnen vragen om een verklaring dat deze bepaling in één enkel geval is geschonden (dat wil zeggen met betrekking tot alle gebieden met habitattypen 6510 en 6520 in hun geheel genomen).
86.
Wat de tweede dimensie (duur) betreft, merk ik op dat de door de Commissie genoemde cijfers overeenkomen met verliezen voor de periode 2006‑2017. Hieruit volgt dat het door deze instelling getoonde verlies niet tijdelijk is, maar zich over een significant lange periode heeft uitgestrekt. Het Grünland-Report van 2014 van het Bundesamt für Naturschutz bevestigt een algemene achteruitgang van de staat van instandhouding van hooilanden in Duitsland sinds 2007. Dit rapport geeft aan dat „weiden [...] in heel Duitsland niet langer in een goede staat verkeren. De reden hiervoor is een significant verlies aan oppervlakte en kwaliteit. Vergeleken met [...] 2007 is de situatie in [...] laaggelegen hooiland en hooiland in gebergte op onderdelen meetbaar verslechterd”. (
45
)
87.
Wat de derde dimensie (ernst) betreft, die overeenkomt met de mate waarin de feitelijke situatie in de betrokken lidstaat afwijkt van het resultaat dat met de betrokken verplichting moet worden bereikt, herinner ik eraan dat, zoals ik in punt 28 hierboven heb uiteengezet, artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn tot doel heeft het voorkomen van natuurlijke of door de mens veroorzaakte verslechtering van de habitats of significante verstoring van de soorten waarvoor speciale beschermingszones zijn aangewezen. Dat doel zal naar mijn mening ernstig in gevaar komen als de oppervlakte van de gebieden waar deze habitats en soorten voorkomen in de loop van de tijd kleiner wordt. Bovendien lijkt mij een oppervlakteverlies een bijzonder ernstige vorm van „verslechtering”, in de zin van die bepaling, gezien het onomkeerbare karakter ervan.
88.
Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de Commissie het bestaan heeft aangetoond van een schending van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn door de Bondsrepubliek Duitsland, van een zodanige schaal, duur en ernst dat deze beschouwd kan worden als „systematisch en voortdurend”.
2.
Tweede grief: „systematische en voortdurende schending” van artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn
a)
Argumenten van partijen
89.
Met de tweede grief stelt de Commissie dat de Bondsrepubliek Duitsland artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn heeft geschonden door „op algemene en structurele wijze” geen bijgewerkte gegevens te verstrekken over de gebieden met habitattypen 6510 en 6520. Volgens de Commissie heeft dit verzuim betrekking op 202 van de 596 gebieden met habitattype 6510 en op 14 van de 88 gebieden met habitattype 6520, in 10 Länder.
90.
In dat verband betoogt de Commissie dat artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn de lidstaten verplicht om regelmatig bijgewerkte gegevens te verstrekken over onder meer de oppervlakte van elke speciale beschermingszone. Een dergelijke verplichting wordt in deze bepaling niet uitdrukkelijk vermeld, maar vloeit voort uit een contextuele en teleologische interpretatie van de bepaling. Het is inderdaad noodzakelijk dat de Commissie over nauwkeurige informatie en gegevens over speciale beschermingszones beschikt om de naleving van de instandhoudingsdoelstellingen van artikel 2 van de habitatrichtlijn te garanderen. Het belang van het verstrekken van dergelijke regelmatig bijgewerkte gegevens wordt ook duidelijk gemaakt door artikel 17 van deze richtlijn, dat de lidstaten verplicht om elke zes jaar een rapport op te stellen, waarin zij in detail de ten aanzien van elk gebied getroffen maatregelen en bereikte verbeteringen uiteenzetten.
91.
De Commissie wijst er voorts op dat in overweging 4 van het uitvoeringsbesluit van 2011 valt te lezen dat „[d]e inhoud van het Natura 2000-standaardgegevensformulier [...] regelmatig [moet] worden bijgewerkt op basis van de beste beschikbare informatie voor elk gebied dat deel uitmaakt van het netwerk, teneinde de Commissie in staat te stellen haar coördinerende rol te spelen [...]”.
92.
De Bondsrepubliek Duitsland betwist deze argumenten. Zij betoogt dat artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn vereist dat gegevens over relevante gebieden slechts één keer worden meegedeeld (namelijk wanneer de lijst van speciale beschermingszones door de Commissie wordt opgesteld). De belangrijkste bepaling met betrekking tot de daaropvolgende communicatie die moet plaatsvinden tussen deze instelling en de lidstaten is artikel 17 van de habitatrichtlijn, en niet artikel 4, lid 1, daarvan.
93.
Deze lidstaat voegt hieraan toe dat uit het feit dat het uitvoeringsbesluit van 2011 verwijst naar het belang van „regelmatige” bijwerking zonder te specificeren wanneer die moeten plaatsvinden, blijkt dat de habitatrichtlijn op dat vlak geen specifieke verplichting bevat. Bovendien is het om vast te stellen welke gebieden te kampen hebben met verslechtering niet nodig om de gegevens in de standaardgegevensformulieren regelmatig bij te werken. In ieder geval worden de door de Bondsrepubliek Duitsland meegedeelde standaardgegevensformulieren systematisch bijgewerkt. De Commissie heeft de door de Bondsrepubliek Duitsland ingediende standaardgegevensformulieren voor 2021 echter afgewezen.
b)
Beoordeling
94.
Het voornaamste verschil van mening tussen de Commissie en de Bondsrepubliek Duitsland met betrekking tot de tweede grief betreft de vraag of artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn een verplichting voor de lidstaten bevat om de gegevens betreffende speciale beschermingszones bij te werken in de zin van deze richtlijn. In dit verband geeft de Commissie toe dat deze bepaling niet uitdrukkelijk een dergelijke verplichting bevat.
95.
Artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn bepaalt immers in ondubbelzinnige bewoordingen dat de lijst van relevante gebieden „binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie [wordt] toegezonden met informatie over elk gebied” (
46
). Ik begrijp uit deze bepaling dat de lidstaten op grond van die bepaling alleen uitdrukkelijk verplicht zijn om informatie over relevante gebieden op een specifiek tijdstip door te geven, dat wil zeggen voordat die gebieden formeel worden erkend als speciale beschermingszones en als onderdeel van de procedure om deze als zodanig aan te wijzen. Ik zie niets in artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn waaruit een verplichting voor de lidstaten zou kunnen worden afgeleid om de gegevens met betrekking tot speciale beschermingszones regelmatig bij te werken, zodra die gebieden formeel zijn aangewezen. Het enige doel van deze bepaling lijkt, mijns inziens, te bestaan in het vastleggen van de procedure die de Commissie en de lidstaten moeten volgen om ervoor te zorgen dat speciale beschermingszones op de juiste manier worden aangewezen.
96.
Bovendien merk ik op dat artikel 17 van de habitatrichtlijn bepaalt dat de lidstaten „om de zes jaar” een rapport moeten opstellen over de toepassing van de in het kader van deze richtlijn genomen maatregelen. Ook hier zie ik in deze bepaling geen enkele aanwijzing dat artikel 4, lid 1, van deze richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten elk jaar bijgewerkte gegevens over speciale beschermingszones moeten verstrekken.
97.
Ik ben het met de Commissie eens dat artikel 9 van de habitatrichtlijn voorschrijft dat zij „periodiek de bijdrage van Natura 2000 tot de verwezenlijking van de in de artikelen 2 en 3 genoemde doelstellingen [evalueert]”. In toepassing van deze bepaling heeft de Commissie het uitvoeringsbesluit van 2011 vastgesteld, waarvan overweging 4 vermeldt dat „[d]e inhoud van het Natura 2000-standaardgegevensformulier [...] regelmatig [moet] worden bijgewerkt op basis van de beste beschikbare informatie voor elk gebied dat deel uitmaakt van het netwerk, teneinde de Commissie in staat te stellen haar coördinerende rol te spelen en overeenkomstig artikel 9 van [de habitatrichtlijn] periodiek de bijdrage te evalueren die Natura 2000 levert tot de verwezenlijking van de in de artikelen 2 en 3 van die richtlijn omschreven doelstellingen”.
98.
Maar ook al zou in artikel 9 van de habitatrichtlijn een verplichting voor de lidstaten om de gegevens voor elk gebied dat als speciale beschermingszone is aangemerkt regelmatig bij te werken kunnen worden gelezen, dit verandert niets aan het feit dat, mijns inziens, een dergelijke verplichting nog steeds niet voortvloeit uit artikel 4, lid 1, van die richtlijn.
99.
Bijgevolg ben ik van mening dat de Commissie er niet in is geslaagd rechtens genoegzaam aan te tonen dat de Bondsrepubliek Duitsland deze bepaling heeft geschonden. De tweede grief moet derhalve worden afgewezen.
VI. Conclusie
100.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:
–
te verklaren dat de Bondsrepubliek Duitsland haar verplichtingen op grond van artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU van de Raad van 13 mei 2013, op algemene en structurele wijze niet is nagekomen;
–
het beroep voor het overige te verwerpen;
–
de Europese Commissie en de Bondsrepubliek Duitsland te verwijzen in hun eigen kosten.
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU van de Raad van 13 mei 2013 (PB 2013, L 158, blz. 193).
(
3
)	Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010, L 20, blz. 7), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2019/1010 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende de onderlinge afstemming van de verslagleggingsverplichtingen op het gebied van de milieuwetgeving, en tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 166/2006 en (EU) nr. 995/2010 van het Europees Parlement en de Raad, richtlijnen 2002/49/EG, 2004/35/EG, 2007/2/EG, 2009/147/EG en 2010/63/EU van het Europees Parlement en de Raad, verordeningen (EG) nr. 338/97 en (EG) nr. 2173/2005 van de Raad, en richtlijn 86/278/EEG van de Raad (PB 2019, L 170, blz. 115).
(
4
)	Artikel 258 VWEU stelt de Commissie immers in staat een niet-nakomingsprocedure in te leiden telkens wanneer zij van mening is dat een lidstaat een krachtens het Unierecht op hem rustende verplichting niet is nagekomen, zonder dat zij daarbij onderscheid hoeft te maken naar de aard of de ernst van de inbreuk (zie dienaangaande arrest van 1 februari 2001, Commissie/Frankrijk, C‑333/99, EU:C:2001:73, punt 33).
(
5
)	Zie als voorbeelden van „systematische en voortdurende schendingen” van de bepalingen van de habitatrichtlijn arresten van 29 juni 2023, Commissie/Ierland (Bescherming van speciale beschermingszones) (C‑444/21, EU:C:2023:524), en 21 september 2023, Commissie/Duitsland (Bescherming van speciale beschermingszones) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
6
)	Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 4892 (PB 2011, L 198, blz. 39).
(
7
)	Zie de preambule van deze richtlijn. Zie ook artikel 2, lid 1, ervan.
(
8
)	De procedure voor de aanwijzing van gebieden als speciale beschermingszones, als bedoeld in artikel 4 van deze richtlijn, bestaat uit verschillende fasen. Krachtens artikel 4, lid 1, van deze richtlijn stelt elke lidstaat een lijst van gebieden voor met vermelding van de typen natuurlijke habitats en de inheemse soorten die er voorkomen, en wordt deze lijst aan de Commissie toegezonden. Vervolgens stelt de Commissie, op basis van de door de lidstaten ingediende lijsten, een lijst vast van gebieden die zijn geselecteerd als gebieden van communautair belang. Zodra een gebied van communautair belang is vastgesteld, wijst de betrokken lidstaat het zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen zes jaar aan als speciale beschermingszone.
(
9
)	Zie arrest van 29 juni 2023, Commissie/Ierland (Bescherming van speciale beschermingszones) (C‑444/21, EU:C:2023:524, punt 44). Zie ook de definitie van het begrip „speciale beschermingszone” in artikel 1, lid 1, van de habitatrichtlijn.
(
10
)	Zie bijlage I bij de habitatrichtlijn.
(
11
)	Zie Europese Commissie, directoraat-generaal Milieu, afdeling Natuur en Biodiversiteit (ENV B.3), Interpretation Manual of European Union Habitats – EUR 28 (april 2013), blz. 80 en 81 (beschikbaar op het volgende internetadres: https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71‑92a7‑49eb-9c63‑6cb0fadf29dc/library/37d9e6d9-b7de-42ce-b789‑622e9741b68f/details).
(
12
)	Zie arrest van 29 juni 2023, Commissie/Ierland (Bescherming van speciale beschermingszones) (C‑444/21, EU:C:2023:524, punten 147‑149 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook arrest van 13 december 2007, Commissie/Ierland (C‑418/04, EU:C:2007:780, punt 204).
(
13
)	Zie arrest van 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen e.a. (C‑399/14, EU:C:2016:10, punten 36 en 40).
(
14
)	Zie arrest van 24 juni 2021, Commissie/Spanje (Verslechtering van het natuurgebied Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, punten 152-154).
(
15
)	Hamer, J., „General and persistent breach of EC Environmental Law”, European Law Reporter (2005) nr. 7‑8, blz. 324‑327. Zie ook voor een algemene bespreking van systematische en voortdurende schendingen Prete, L., „The systemic criterion in the use of infringement proceedings”, German Law Journal, 2023, deel 24, blz. 1011‑1022. Zoals de auteur uiteenzet, moest de Commissie, voordat de mogelijkheid bestond om procedures in te stellen voor systematische en voortdurende schendingen, procedures inleiden voor elke feitelijke situatie die in strijd was met het Unierecht, wat zeer tijdrovend en weinig effectief was.
(
16
)	Zie ook Prete, L., zoals aangehaald in de vorige voetnoot.
(
17
)	Zie arrest van 5 september 2019, Commissie/Italië (Bacterie Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, punt 75). Zie ook ter ondersteuning van dat standpunt Prete, L., „The systemic criterion in the use of infringement proceedings”, German Law Journal, 2023, deel 24, blz. 1011‑1022.
(
18
)	Zie arrest van 26 april 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
19
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 5 september 2019, Commissie/Italië (Bacterie Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak) (cursivering van mij). Zie voor nog recentere voorbeelden van situaties waarin de Commissie heeft verzocht om beide vaststellingen arresten van 29 juni 2023, Commissie/Ierland (Bescherming van speciale beschermingszones) (C‑444/21, EU:C:2023:524), en 21 september 2023, Commissie/Duitsland (Bescherming van speciale beschermingszones) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
20
)	Zie arrest van 21 maart 2019, Commissie/Polen (C‑127/17, EU:C:2019:236, punt 119).
(
21
)	Zie arrest van 29 juni 2023, Commissie/Ierland (Bescherming van speciale beschermingszones) (C‑444/21, EU:C:2023:524, punt 141 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
22
)	Zie arrest van 26 april 2005, Commissie/Ierland (C‑494/01, EU:C:2005:250, punt 37).
(
23
)	Ibid.
(
24
)	Arrest van 26 april 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
25
)	Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB 1975, L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB 1991, L 78, blz. 32).
(
26
)	Zie arrest van 26 april 2005, Commissie/Ierland (C‑494/01, EU:C:2005:250, punt 39).
(
27
)	Tegelijkertijd heeft het Hof formeel erkend dat het voorwerp van een beroep wegens veronderstelde voortdurende niet‑nakoming zich in de genoemde omstandigheden kan uitstrekken tot feiten die zich hebben voorgedaan na het met redenen omkleed advies voor zover deze van dezelfde aard zijn als die waarop in dat advies wordt gedoeld, en eenzelfde gedraging opleveren [zie arrest van 5 september 2019, Commissie/Italië (Bacterie Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak)].
(
28
)	In dit verband voeg ik hieraan toe dat de Commissie in de precontentieuze fase niet over eigen onderzoeksbevoegdheden beschikt en grotendeels afhankelijk is van de informatie die door de klagers en de betrokken lidstaat wordt verstrekt om na te gaan of de nationale bepalingen die een doeltreffende tenuitvoerlegging van een richtlijn moeten waarborgen, in de praktijk correct worden toegepast [zie arrest van 29 juni 2023, Commissie/Ierland (Bescherming van speciale beschermingszones) (C‑444/21, EU:C:2023:524, punt 142 en aldaar aangehaalde rechtspraak)].
(
29
)	Zie naar analogie de rechtspraak volgens welke de buitensporig lange duur van de precontentieuze procedure een gebrek kan vormen dat een beroep wegens niet‑nakoming niet-ontvankelijk maakt wanneer het gedrag van de Commissie het weerleggen van haar argumenten moeilijker heeft gemaakt, waardoor de rechten van de verdediging van de betrokken lidstaat zijn geschonden [zie arresten van 12 mei 2005, Commissie/België (C‑287/03, EU:C:2005:282, punt 14 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 8 december 2005, Commissie/Luxemburg (C‑33/04, EU:C:2005:750, punt 76)].
(
30
)	Zie arrest van 29 juni 2023, Commissie/Ierland (Bescherming van speciale beschermingszones) (C‑444/21, EU:C:2023:524, punten 170 en 173).
(
31
)	Ibid., punt 167.
(
32
)	Zie haar conclusie in de zaak Commissie/Ierland (Bescherming van speciale beschermingszones) (C‑444/21, EU:C:2023:90, punt 50).
(
33
)	Zie naar analogie arrest van 26 april 2005, Commissie/Ierland (C‑494/01, EU:C:2005:250, punt 168 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
34
)	Ibid., punt 133. Zie ook arrest van 5 september 2019, Commissie/Italië (Bacterie Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, punt 79).
(
35
)	Zie arrest van 24 juni 2021, Commissie/Spanje (Verslechtering van het natuurgebied Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, punt 155 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
36
)	Zie kolommen J-1 en J-11 van bijlage B.4, afkomstig van de Bondsrepubliek Duitsland.
(
37
)	Ibid.
(
38
)	Zie kolommen J-3 en J-31 van bijlage B.4, afkomstig van de Bondsrepubliek Duitsland.
(
39
)	C‑494/01, EU:C:2004:546, punten 43‑48.
(
40
)	Zie haar conclusie in de zaak Commissie/Ierland (Bescherming van speciale beschermingszones) (C‑444/21, EU:C:2023:90, punt 106).
(
41
)	Deze 10 Länder zijn: Brandenburg, Baden-Württemberg, Bremen, Hessen, Mecklenburg-Voorpommeren, Nedersaksen, Noordrijn-Westfalen, Saarland, Saksen-Anhalt en Thüringen (zie kolom C van de tabel, afkomstig van de Bondsrepubliek Duitsland in bijlage B.4).
(
42
)	Zie kolommen I-1, J-11 en J-31 van de tabel, afkomstig van de Bondsrepubliek Duitsland in bijlage B.4.
(
43
)	Ibid.
(
44
)	Zie arrest van 29 juni 2023, Commissie/Ierland (Bescherming van speciale beschermingszones) (C‑444/21, EU:C:2023:524, punten 168‑175). Zie ook dienaangaande arrest van 21 september 2023, Commissie/Duitsland (Bescherming van speciale beschermingszones) (C‑116/22, EU:C:2023:687, punten 122‑125).
(
45
)	Zie blz. 13 van het Grünland-Report van 2014 van het Bundesamt für Naturschutz, ingediend als bijlage A.2 door de Commissie.
(
46
)	Cursivering van mij.