61999CC0232_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Objeto
1 Mediante el presente recurso, la Comisión solicita que se declare que el Reino de España, al no haber adaptado correctamente el Derecho español al artículo 8 de la Directiva 93/16/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, destinada a facilitar la libre circulación de los médicos y el reconocimiento mutuo de sus diplomas, certificados y otros títulos (1) (en lo sucesivo, «Directiva 93/16») y al no haberlo adaptado al artículo 18 de la Directiva 93/16, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de dicha Directiva.
2 Se trata, ante todo, de la cuestión de si el artículo 8 de la Directiva 93/16 permite a un Estado miembro (en lo sucesivo, «Estado de acogida») obligar a los aspirantes con diplomas, certificados y otros títulos de médico especialista (en lo sucesivo, «títulos de médico especialista») de otros Estados miembros (en lo sucesivo, «Estados de origen») que deben cursar una formación especializada complementaria como médicos especialistas (en lo sucesivo, «formación complementaria») (2) para obtener el título de médico especialista del Estado de acogida (en lo sucesivo, «médicos especialistas migrantes») a participar en un procedimiento de adjudicación cuya parte fundamental consiste en una prueba que contiene sobre todo cuestiones médicas del ámbito de la formación médica básica.
3 Asimismo se trata de la cuestión de si el artículo 18 de la Directiva 93/16 exige que un sistema nacional de seguridad social se haga cargo también, con carácter general, de la remuneración de las prestaciones efectuadas por los médicos establecidos en otro Estado miembro cuando dichos médicos no pertenecen a dicho sistema.
II. Marco jurídico
A. Directiva 93/16/CEE
4 Los considerandos segundo, tercero, duodécimo, decimoquinto y vigésimo segundo tienen el siguiente tenor:
«[...] en virtud del Tratado, está prohibido, a partir del final del período de transición, todo trato discriminatorio, por motivos de nacionalidad, en materia de establecimiento y de prestación de servicios; que el principio del trato nacional así entendido se aplica en particular a la concesión de la autorización que pueda exigirse para el acceso a la práctica de la medicina y a la inscripción o la afiliación a organizaciones u organismos profesionales;
[...]
[...] sin embargo, parece indicado adoptar determinadas disposiciones que faciliten el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios de los médicos;
[...]
[...] en caso de prestación de servicios, la exigencia de una inscripción o afiliación a las organizaciones u organismos profesionales, la cual está ligada al carácter estable y permanente de la actividad ejercida en el país de acogida, constituiría, sin lugar a dudas, una traba para el prestador en razón del carácter temporal de su actividad; que por tanto, conviene suprimirla; que en ese caso, sin embargo, procede garantizar el control de la disciplina profesional que compete a esas organizaciones u organismos profesionales; que a tal fin y sin perjuicio de la aplicación del artículo 62 del Tratado, conviene prever la posibilidad de imponer al beneficiario la obligación de notificar la prestación de servicios a la autoridad competente del Estado miembro de acogida;
[...]
[...] la coordinación de las condiciones de ejercicio prevista en la presente Directiva no excluye una coordinación posterior;
[...]
[...] la presente Directiva no afecta a la competencia de los Estados miembros para organizar su régimen nacional de seguridad social y para determinar las actividades que deban ejercerse en el marco de dicho régimen».
5 El artículo 2 (Reconocimiento de los títulos de médico) tiene el siguiente tenor:
«Cada Estado miembro reconocerá los diplomas, certificados y otros títulos expedidos a los nacionales de los Estados miembros por los otros Estados miembros con arreglo al artículo 23, enumerados en el artículo 3, y les dará en su territorio, para el acceso a las actividades de los médicos y al ejercicio de las mismas, igual efecto que a los diplomas, certificados y otros títulos por él expedidos.»
6 El artículo 4 y el artículo 6 (Reconocimiento de los títulos de médico especialista) tienen el siguiente tenor:
«Cada Estado miembro reconocerá los diplomas, certificados y otros títulos de médico especialista expedidos a los nacionales de los Estados miembros por los otros Estados miembros con arreglo a los artículos 24, 25, 26 y 29 y enumerados en el artículo 5, y reconociéndoles, en sus territorios, el mismo efecto que a los diplomas, certificados y otros títulos por él expedidos.»
«Cada Estado miembro en el que existan disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en la materia, reconocerá los diplomas, certificados y otros títulos de médico especialista expedidos a los nacionales de los Estados miembros por los otros Estados miembros con arreglo a los artículos 24, 25, 27 y 29 y enumerados en el artículo 7, y les dará, en su territorio, igual efecto que a los diplomas, certificados y otros títulos por él expedidos.»
7 El artículo 8 tiene el siguiente tenor:
«1. Cada Estado miembro de acogida podrá exigir a los nacionales de los Estados miembros que deseen obtener uno de los diplomas, certificados u otros títulos de formación de médico especialista no mencionados en los artículos 4 y 6, o que, aunque mencionados en el artículo 6, no se expidan en un Estado miembro de origen o de procedencia, que reúnan las condiciones de formación previstas a este respecto por sus propias disposiciones legales, reglamentarias y administrativas.
2. El Estado miembro de acogida tendrá en cuenta sin embargo, en todo o en parte, los períodos de formación realizados por los nacionales, mencionados en el apartado 1 y sancionados por un diploma, certificado u otro título de formación expedido por las autoridades competentes del Estado miembro de origen o de procedencia, cuando dichos períodos correspondan a los exigidos en el Estado miembro de acogida para la formación especializada de que se trate.
3. Las autoridades u organismos competentes del Estado miembro de acogida, tras haber verificado el contenido y la duración de la formación especializada del interesado que demuestren los diplomas, certificados y otros títulos presentados, le informarán del período de formación complementaria necesario, así como de las materias incluidas en éste.»
8 El artículo 18 tiene el siguiente tenor:
«Cuando en un Estado miembro de acogida sea preciso estar inscrito en un organismo de seguridad social de Derecho público para poder regular con un organismo asegurador las cuentas relacionadas con las actividades ejercidas en beneficio de asegurados sociales, dicho Estado miembro, en caso de una prestación de servicios que implique el desplazamiento del beneficiario, dispensará de esta exigencia a los nacionales de los Estados miembros establecidos en otro Estado miembro.
No obstante, el beneficiario informará a este organismo de su prestación de servicios previamente o, en caso de urgencia, posteriormente.»
B. Derecho nacional
9 El artículo 12 bis del Real Decreto 1691/1989 (3) regula las exigencias para la obtención de títulos españoles de médicos especialistas por parte de personas que ya hayan realizado períodos de formación como médicos especialistas en otros Estados miembros.
10 El anexo II del artículo 12 bis del Real Decreto contiene listas de títulos de médicos especialistas reconocidos en España de conformidad con los artículos 4 y 6 de la Directiva 93/16. Para todos las títulos de médico especialista no contenidos en dicho anexo, en el artículo 12 bis, apartado 2, del Real Decreto se dispone que los períodos formativos como médico especialista realizados en el Estado de origen serán valorados con arreglo a criterios definidos en función de su correspondencia con los títulos de médico especialista españoles, comunicándose al médico especialista migrante, en su caso, la necesidad de cursar una formación complementaria, así como su contenido y su duración.
11 En el artículo 12 bis, apartado 3, del Real Decreto se establece que la formación complementaria debe llevarse a cabo en una plaza acreditada para la formación en la especialidad correspondiente. Los médicos especialistas migrantes deben solicitar la admisión a dichas plazas y someterse, a tal efecto, a un procedimiento de adjudicación en las mismas condiciones que se aplican a todos los aspirantes a ocupar una plaza de formación como médico especialista.
12 El procedimiento de adjudicación está regulado en el Real Decreto 127/1984. Consiste, fundamentalmente, en una evaluación de los méritos relativos a la formación médica básica y en la participación en una prueba de elección múltiple («multiple-choice»). El procedimiento de adjudicación se conoce bajo la denominación que se utiliza habitualmente en España para designar al Médico Interno Residente, «M.I.R.» (en lo sucesivo, «MIR»).
13 De conformidad con el artículo 12 bis, apartado 4, del Real Decreto la participación en el MIR no se exige cuando el médico especialista migrante haya superado una prueba nacional selectiva en el Estado de origen para acceder a los períodos de formación como médico especialista que ha realizado. En estos casos, el período de formación complementario se desarrolla en una plaza acreditada para la formación especializada que determine para el médico especialista migrante la autoridad española competente.
14 De conformidad con el Real Decreto 63/1995, el sistema nacional de salud sólo se hace cargo de la retribución de las prestaciones médicas cuando el asegurado haya recibido dichas prestaciones de médicos o en centros médicos pertenecientes al sistema nacional de salud. Esta norma se aplica sin perjuicio de los «convenios internacionales» que establezcan otra cosa.
15 Está prevista una excepción a esta norma en caso de urgencia. Las prestaciones médicas efectuadas fuera del sistema nacional de salud son reembolsadas por éste cuando pueda acreditarse que no fue posible recibir dichas prestaciones de médicos o en centros sanitarios del sistema y no se trate de un uso abusivo de esta excepción.
III. Procedimiento administrativo previo
16 Los artículos 8 y 18 de la Directiva 93/16 aplicables en el presente procedimiento coinciden literalmente con los artículos 8 y 17 de la Directiva 75/362/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, sobre reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos de médico, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios (en lo sucesivo, «Directiva 75/362»), que fue derogada por aquélla. (4) De conformidad con el artículo 44, en relación con el anexo III, parte A y parte B, así como con la tabla de correspondencias que figura en el anexo IV, el Derecho interno debía adaptarse a los artículos 8 y 18 de la Directiva 93/16, en principio, dentro de los plazos establecidos en la Directiva 75/362 para la adaptación del Derecho interno a sus artículos 8 y 17. Para el Reino de España, se aplicaba, debido a su posterior adhesión a las Comunidades Europeas, un plazo especial, de modo que, de conformidad con la nota (*) del anexo III, parte B, debía adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias antes del 1 de enero de 1986.
17 Ya en 1990, cuando todavía seguía vigente la Directiva 75/362, la Comisión había iniciado un procedimiento administrativo previo contra el Reino de España como consecuencia del cual el Gobierno español introdujo, en 1995, la versión actual del artículo 12 bis en el Real Decreto.
18 Sin embargo, la Comisión, puesto que seguía considerando que el Derecho español no se había adaptado correctamente a la Directiva 75/362 o, tras su derogación, a la Directiva 93/16, inició el presente procedimiento de infracción. Después de haber requerido al Reino de España, mediante un «escrito de requerimiento complementario», a que presentaran sus observaciones, el 10 de agosto de 1998, la Comisión le dirigió un «dictamen motivado complementario» en el que le instaba a adoptar las medidas necesarias en el plazo de dos meses tras su notificación. El Gobierno español respondió mediante escrito de 23 de noviembre de 1998. Dado que tampoco este escrito disipó las objeciones de la Comisión, la Comisión interpuso el presente recurso, registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de junio de 1999.
19 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que el Reino de España, al
- no haber adaptado correctamente su Derecho interno al artículo 8 de la Directiva 93/16 y
- no haber adaptado su Derecho interno al artículo 18 de la Directiva 93/16,
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de dicha Directiva.
2) Condene en costas al Reino de España.
IV. Examen de los motivos de recurso formulados por la Comisión
A. Primer motivo: adaptación incorrecta del Derecho interno al artículo 8 de la Directiva 93/16/CEE
1. Alegaciones de las partes
20 Mediante el primer motivo, la Comisión reprocha al Reino de España que el artículo 12 bis del Real Decreto no constituye una adaptación correcta del Derecho interno al artículo 8 de la Directiva 93/16, ya que también a los médicos especialistas migrantes se les exige, para poder acceder a la formación especializada, superar el procedimiento de adjudicación de plazas MIR, a pesar de que sólo necesitan plazas de formación para realizar la formación complementaria a efectos del artículo 8, apartados 2 y 3, de la Directiva 93/16.
21 En primer lugar, obligarles a participar en el MIR es ilegal con arreglo a la Directiva 93/16, ya que, de acuerdo con el sistema de la Directiva, no puede denegarse el reconocimiento de las formaciones especializadas adquiridas en otros Estados miembros. Así se desprende de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Vlassopoulou. (5) De acuerdo con su tenor y su finalidad, el artículo 8 de la Directiva 93/16 parte de la base de que los médicos especialistas migrantes tienen derecho a realizar la formación complementaria.
22 En el caso del MIR se trata de un examen adicional ilegal, ya que el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 93/16 sólo permite al Estado de acogida valorar la formación especializada adquirida en el Estado de origen con base en los títulos aportados, además de exigir, en su caso, la formación complementaria que sea necesaria en función de ella, pero no proceder a una comprobación de los conocimientos especializados individuales.
23 A la alegación del Gobierno español según la cual en España sólo pueden ofrecerse cada año, por razones presupuestarias, un número limitado de plazas de formación como médico especialista, la Comisión opone fundamentalmente que, con arreglo a una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las razones presupuestarias no pueden liberar del cumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho comunitario.
24 En relación con el argumento formulado por el Gobierno español según el cual si se somete al MIR a los médicos especialistas migrantes es con objeto de excluir los casos de abuso, la Comisión duda de que el procedimiento con arreglo al artículo 8 de la Directiva 93/16 sea adecuado para hacer frente a los intentos de eludir la ley. En primer lugar, señala que el acceso a la formación complementaria con arreglo a dicho artículo sólo debe concederse a aquellas personas que hayan cursado una formación completa como médicos especialistas con arreglo a la legislación del Estado de origen. Por lo demás, la Comisión se remite a la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia (6) sobre las posibilidades y los límites del uso del Derecho comunitario para impedir que se eluda la aplicación de la legislación nacional.
25 La Comisión también plantea objeciones a la configuración del MIR. Alega que la valoración de los estudios básicos se lleva a cabo con arreglo al plan de estudios español, lo que perjudica a los aspirantes con una formación médica básica de otros Estados miembros. Además, el contenido de la prueba de elección múltiple que deben superar los médicos especialistas migrantes en el marco del MIR se corresponden con los de un examen relativo a los contenidos de la formación médica básica. Según la Comisión, esto es ilegal, ya que la Directiva 93/16 impone el reconocimiento automático de las formaciones médicas básicas. En todo caso, someter a la misma prueba a los médicos especialistas migrantes y a los médicos que únicamente disponen de una formación básica es desproporcionado. (7)
26 Por último, la Comisión considera que la incompatibilidad de las disposiciones legales españolas con la Directiva 93/16 tampoco queda subsanada mediante la excepción del artículo 12 bis, apartado 4, del Real Decreto, según el cual no es necesario participar en el MIR cuando el médico especialista migrante haya superado, antes de ser admitido a la formación como médico especialista, una prueba selectiva en su Estado de origen. En efecto, los médicos especialistas migrantes que hayan realizado su formación en el Estado de origen sin restricciones de acceso deben someterse en todo caso al MIR. A esto tampoco puede objetarse que, en la práctica, las autoridades españolas interpretan el artículo 12 bis, apartado 4, del Real Decreto de una manera muy amplia y que, por ello, la mayoría de los médicos especialistas migrantes pueden acogerse a dicha excepción, puesto que el Tribunal de Justicia ha declarado, en una reiterada jurisprudencia, (8) que una práctica administrativa conforme con el Derecho comunitario no subsana el carácter contrario al Derecho comunitario de disposiciones internas de carácter obligatorio.
27 Por último, la Comisión critica que ni siquiera una vez «aprobado» el MIR se garantiza al médico especialista migrante la plaza de formación de su especialidad necesaria para realizar la formación complementaria.
28 El Gobierno español considera que ni la limitación de las plazas de formación como médico especialista ni el propio procedimiento de adjudicación del MIR ni su contenido son contrarios al Derecho comunitario.
29 En relación con la limitación de las plazas de formación como médico especialista, alega que el artículo 8 de la Directiva 93/16 únicamente otorga a los médicos especialistas migrantes el derecho a una valoración de sus períodos de formación especializada no realizados en España y a la determinación del contenido y la duración de la formación complementaria que, en su caso, necesiten. Sin embargo, la Directiva no exige que los Estados miembros proporcionen con este fin un número de plazas ilimitado no sujetas a la aplicación de los procedimientos de adjudicaciones nacionales.
30 Según el Gobierno español, la limitación de las plazas de formación es de interés público, por lo que es inobjetable desde el punto de vista del Derecho comunitario. En primer lugar, existen razones presupuestarias consistentes, en particular, en que las actividades desarrolladas en el marco de la formación deben estar, según una sentencia del Tribunal de Justicia, adecuadamente remuneradas. (9) En segundo lugar, existe ya un considerable exceso de oferta de médicos especialistas formados; el Reino de España dispone de la mayor densidad de médicos de toda los Estados de la Unión Europea. (10)
31 Según el Gobierno español, el MIR es meramente un procedimiento de adjudicación de las plazas de formación, cuyo número es limitado y no un examen de idoneidad o de acceso. Por tanto, la obligación de participación de los médicos especialistas migrantes no constituye un examen especializado adicional no previsto en el artículo 8 de la Directiva 93/16. Es cierto que, en el marco de la prueba de elección múltiple, se plantean preguntas relativas a materias que también son objeto de la formación médica básica. Sin embargo, a este respecto el Gobierno español se basa en la distinción entre los conceptos de «examen» y de «procedimiento de adjudicación de plazas». Existe un «examen» cuando el acceso a la formación como médico especialista se supedita a la superación de una prueba, en el sentido de que cualquier aspirante que apruebe dicha prueba examen tiene derecho asimismo a acceder a la formación. En el caso de un «procedimiento de adjudicación de plazas», la asignación de las plazas de formación como médico especialista se produce, en cambio, con independencia de los resultados individuales, es decir, de que se haya aprobado o no la prueba. En consecuencia, cuando se distribuyen las plazas disponible cada año entre los aspirantes mejor colocados en cada convocatoria, con independencia de que hayan aprobado o no la prueba, no se trata de un examen, sino -como en el caso del MIR- de un «procedimiento de adjudicación de plazas».
32 En el caso de las especialidades particularmente solicitadas, también la adjudicación de plazas de formación especiales se lleva a cabo de este modo entre los mejores de cada convocatoria de acuerdo con la puntuación obtenida en el MIR.
33 La participación obligatoria de los médicos especialistas migrantes en el MIR es, en opinión del Gobierno español, irrenunciable, pues sólo de este modo puede evitarse que abusen del Derecho comunitario aspirantes con formación médica básica en España. En efecto, el Gobierno español considera que el artículo 8 de la Directiva 93/16 también se aplica cuando se han aportado títulos correspondientes a períodos de formación como médico especialista en otro Estado miembro que, por sí solos, todavía no constituyen una formación médica especializada completa en el Estado de origen. En opinión del Gobierno español, si se aceptara la tesis jurídica de la Comisión, podrían darse casos en que los médicos que hayan adquirido su formación básica en España realizaran breves períodos de formación como médicos especialistas en otros Estados miembros con el único fin de obtener, a través de la vía que aparentemente les ofrecería el artículo 8, una plaza de formación como médico especialista en España eludiendo el MIR. (11)
34 En opinión del Gobierno español, tampoco cabe plantear objeciones al contenido del MIR. La adjudicación de las plazas de formación con ayuda del MIR no es discriminatoria, ya que se aplica por igual a todos los aspirantes. También los aspirantes que ya hayan completado una formación como médico especialista en España deben someterse al MIR, incluso si tienen varios años de experiencia profesional, si quieren cursar una nueva formación especializada.
35 La selección entre los aspirantes a ocupar las plazas de formación como médicos especialistas se lleva a cabo en función de su idoneidad y de sus capacidades. Éstas se determinan mediante una evaluación de los méritos relativos a la formación médica básica con arreglo a un baremo y los resultados globales obtenidos por cada aspirante en la prueba de elección múltiple. La orientación de esta prueba hacia el estado de los conocimientos médicos especializados individuales contribuye al interés general en contar con unos médicos competentes en su especialidad y constituye, por lo que respecta a la calidad del sistema sanitario, el más objetivo de todos los criterios de adjudicación.
36 Por último, el Gobierno español considera que, mediante el artículo 12 bis, apartado 4, que prevé que se tengan en cuenta las pruebas selectivas que en su caso se hayan superado en el Estado de origen con anterioridad a los períodos de formación como médico especialista realizados en el mismo, el Real Decreto otorga una exención que garantiza la conformidad con el Derecho comunitario de toda la normativa del artículo 12 bis. En la práctica, esta exención se aplica de manera generosa. Dado que en la mayoría de los Estados miembros existe algún tipo de restricciones del acceso a la formación como médico especialista (ya sea bajo la forma de entrevistas de selección o de pruebas selectivas formales), según las alegaciones españolas hasta ahora todos los médicos especialistas migrantes han obtenido una plaza de formación para poder cursar la formación complementaria sin necesidad de participar en el MIR.
2. Apreciación
37 La imputación de la Comisión según la cual el Reino de España no adaptó correctamente su Derecho interno al artículo 8 de la Directiva 93/16 contiene dos elementos de crítica. Por un lado, la Comisión critica de forma general que la participación obligatoria en el MIR se exija también a los médicos especialistas migrantes. En segundo lugar, la Comisión critica el contenido del MIR, sobre todo por el hecho de que, en su opinión, en él se utiliza como criterio determinante los conocimientos generales de medicina individuales.
a) Sobre la obligación de los médicos especialistas migrantes de participar en el MIR
38 La apreciación con arreglo al Derecho comunitario de las disposiciones españolas pertinentes depende fundamentalmente de la finalidad de la normativa impugnada. En consecuencia, permítanseme a continuación algunas consideraciones generales a este respecto.
- Consideraciones generales
39 Es indiscutible que, mediante la introducción del MIR, el Reino de España estableció una restricción del acceso a la formación como médico especialista. Según las alegaciones del Gobierno español, uno de los principales objetivos de esta restricción es regular el mercado de las actividades de los médicos especialistas.
40 A priori, la regulación del mercado mediante disposiciones estatales debe basarse en razones de política social o económicas. En principio, son los propios Estados los que deciden al respecto. (12) Sin embargo, con frecuencia los Estados miembros deben respetar, al elegir la forma en que regulan el mercado, los preceptos del Derecho comunitario derivado. Debe distinguirse entre diversas formas de regulación del mercado.
41 En relación con los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia -como los médicos especialistas- hay regulaciones del mercado que regulan las actividades de estos operadores y otras regulaciones del mercado que intervienen en una fase anterior, pues rigen el acceso al mercado con arreglo a determinados criterios. En el caso de estas últimas regulaciones del mercado, puede distinguirse, a su vez, entre restricciones cuantitativas del acceso al mercado (por ejemplo, las concesiones y los regímenes de cuotas) y restricciones cualitativas del acceso al mercado.
42 Las restricciones cualitativas del acceso al mercado pueden perseguir diferentes objetivos. A esta categoría pertenecen, ante todo, las exigencias mínimas de formación de los operadores del mercado; y son precisamente las exigencias mínimas de formación las que pueden servir a los Estados miembros -como pone de manifiesto, en particular, la extensa jurisprudencia del Tribunal de Justicia en este ámbito- (13) para permitir el acceso al mercado a los operadores de otros Estados miembros únicamente bajo unas condiciones más estrictas o para mantenerlos completamente alejados del mercado. Otra forma típica de restricción cualitativa del acceso al mercado es la exigencia de aportar certificaciones sobre la «honorabilidad» profesional. Junto a éstas, cabe pensar en otras formas de restricción cualitativa del acceso al mercado, como por ejemplo la exigencia de unos recursos financieros mínimos a cualquier operador del mercado, etc.
43 Las denominadas «Directivas de reconocimiento (de títulos)» (14) de la Comunidad pretenden regular de una forma armonizada las facultades de los Estados miembros para aplicar a los futuros operadores del mercado de otros Estados miembros determinadas formas de restricción cualitativa del acceso al mercado (exigencias mínimas de formación, y en parte también la honorabilidad profesional) y en qué medida pueden hacerlo.
44 La Directiva 93/16 es una de estas «Directivas de reconocimiento de títulos». Los artículos 11 y ss. de la Directiva 93/16 contienen normas de un determinado tipo de restricción cualitativa del acceso al mercado para los médicos especialistas de otros Estados miembros, a saber, por ejemplo, las relativas a la acreditación de la honorabilidad profesional y de la salud física y psíquica. En los artículos 4 a 8, la Directiva contiene normas relativas a la restricción cualitativa del acceso al mercado de otro tipo, a saber, relativas a las exigencias mínimas de formación a los médicos especialistas de otros Estados miembros.
45 Para regular las facultades de los Estados miembros en relación con este último tipo de restricciones cualitativas del acceso al mercado (exigencias profesionales mínimas a los médicos), la Directiva sigue el siguiente sistema: en primer lugar, establece una obligación general de reconocimiento mutuo de las formaciones médicas básicas (artículo 2, en relación con el artículo 3). En relación con las formaciones especializadas, la Directiva contiene una normativa diferenciada en función de las diferentes especialidades médicas. En primer lugar, hay una lista de las especialidades comunes a todos los Estados miembros, es decir, que se reconocen mutuamente de manera automática (artículos 4 y 5). Le sigue una lista de especialidades médicas que no existen en todos los Estados miembros. En consecuencia, estas especialidades sólo las reconocen mutuamente aquellos Estados miembros enumerados de manera expresa en dicha lista en relación con la respectiva especialidad médica (artículos 6 y 7). En estas últimas listas se encuentra, en conjunto, la gran mayoría de todas las especialidades médicas reconocidas en los Estados miembros.
46 El artículo 8 de la Directiva 93/16 comprende el resto de las especialidades médicas, es decir, aquellas que existen en el Estado de acogida y posiblemente también en otros Estados miembros, pero no en el Estado de origen de un médico especialista migrante. En estos casos, los apartados 2 y 3 permiten al Estado de acogida supeditar el acceso al ejercicio profesional como médico especialista a la condición de que se realice un «período de formación complementaria». Aunque el contenido y la duración de esta formación los determina el Estado de acogida, éste debe «tener en cuenta», sin embargo, todos los períodos de formación como médico especialista pertinentes.
47 Partiendo de la distinción entre restricciones del acceso al mercado cuantitativas y cualitativas, así como de la diferenciación dentro de estas últimas, se analizará a continuación el contenido del artículo 8 de la Directiva 93/16, examinando si la obligación de los médicos especialistas migrantes de participar en el MIR está comprendida como tal dentro del ámbito de aplicación de dicha disposición de la Directiva.
- Sobre la compatibilidad del artículo 12 bis, apartado 2, del Real Decreto con el artículo 8 de la Directiva 93/16/CEE
48 En relación con la imputación de la Comisión según la cual el Reino de España no adaptó correctamente su Derecho interno al artículo 8 de la Directiva 93/16, procede señalar, en primer lugar, que el artículo 12 bis, apartado 2, del Real Decreto constituye fundamentalmente, por lo que respecta a la necesidad y el contenido de la «formación complementaria» para los médicos especialistas migrantes, una reiteración de los elementos constitutivos contemplados en el artículo 8, apartados 2 y 3, de la Directiva 93/16. Por ello no parece que haya nada que objetar a dicha disposición desde un punto de vista material.
49 La remisión por parte de la Comisión a la obligación de los Estados miembros, declarada por el Tribunal de Justicia en su sentencia precursora en el asunto Vlassopoulou, (15) de tomar en consideración con carácter general todos los períodos de formación adquiridos en otro Estado miembro, carece de pertinencia en el presente caso. De conformidad con el artículo 12 bis, apartado 2, del Real Decreto, el Reino de España tiene en cuenta la duración y el contenido de los períodos de formación como médico especialista realizados en otros Estados miembros siempre que sean aplicables en cada caso concreto a la formación necesaria para una determinada especialidad médica en España y en la medida en que lo sean.
- Sobre la compatibilidad con el artículo 8 de la Directiva 93/16/CEE de la exigencia de someter al MIR a los médicos especialistas migrantes de conformidad con el artículo 12 bis, apartado 3, del Real Decreto
50 En su apartado 3, el artículo 12 bis del Real Decreto contiene además la obligación de que los médicos especialistas migrantes se sometan, antes de realizar la «formación complementaria», al procedimiento de adjudicación del MIR si quieren obtener la plaza de formación necesaria para ello. Por tanto, debido al gran exceso de aspirantes no tienen la certeza de llegar a obtener alguna vez dicha plaza de formación. Ahora bien, la Comisión considera abiertamente que el artículo 8 de la Directiva 93/16 exige que se garantice a los médicos especialistas migrantes el acceso a una plaza de formación como médico especialista.
51 Por tanto, cabe preguntarse si las normas relativas al acceso a las plazas de formación como médico especialista, que a todas luces constituyen (al menos en parte) una restricción del acceso al correspondiente mercado, están comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 93/16 y si se impone a los Estados miembros alguna limitación a este respecto.
52 A la luz de las consideraciones efectuadas anteriormente en relación con las distintas formas de restricciones del acceso al mercado, en el presente caso se trata de una restricción cuantitativa del acceso. Sin embargo, el objeto de la Directiva 93/16 consiste ante todo en eliminar o limitar las restricciones cualitativas al acceso (exigencias mínimas de formación).
53 En consecuencia, procede examinar si el artículo 8 de la Directiva 93/16 se aplica de manera general, además de a la regulación de la citada restricción cualitativa del acceso, a todas las restricciones del acceso al mercado para los médicos especialistas migrantes, y obliga a eliminarlas. En otras palabras, cabe plantearse si el artículo 8 únicamente tiene por objeto la adaptación conforme con el Derecho comunitario de la restricción cualitativa del acceso al mercado -con seguridad la más frecuente en la práctica en el caso de los médicos especialistas migrantes- constituida por la «exigencia mínima de formación», o si el artículo 8 tiene por objeto asimismo facilitar el acceso al mercado sin limitaciones a los médicos especialistas migrantes, lo que tendría como consecuencia la obligación de reconocerles el derecho a la adjudicación de una plaza como médico especialista.
54 Esta cuestión sólo puede responderse mediante la interpretación del artículo 8 en el marco del contexto general de la Directiva 93/16.
55 En relación con las especialidades médicas enumeradas en los artículos 5 y 7 de la Directiva 93/16, que deben reconocerse de manera automática, en los artículos 4 y 6 de la Directiva 93/16 se dispone que a los títulos del Estado de origen debe reconocérseles «el mismo efecto» que a los títulos del Estado de acogida. En consecuencia, independientemente de que puedan existir, en su caso, otras restricciones cualitativas del acceso al mercado (16) que la de las exigencias mínimas de formación, cabría considerar que, en esa medida, las restricciones cuantitativas del acceso al mercado aplicables con carácter general en el Estado de acogida no están comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 93/16.
56 Ahora bien, si la Directiva 93/16 únicamente regula, para la inmensa mayoría de las especialidades médicas, el «reconocimiento» en el sentido de la eliminación de las restricciones cualitativas del acceso al mercado consistentes específicamente en «exigencias mínimas de formación a los médicos especialistas», parece difícil de explicar por qué razón precisamente el artículo 8 de la Directiva, que se refiere únicamente a determinadas especialidades médicas que tal vez sólo existan en el Estado de acogida, habría de contener una obligación de eliminación de las restricciones del acceso al mercado más amplia que otras disposiciones de la Directiva para la mayor parte de las especialidades médicas existentes en la Comunidad que se regulan en ellas.
57 Esta interpretación del contenido normativo de la Directiva 93/16 se ve corroborada por varios considerandos. En el tercer considerando se señala que la Directiva pretende «facilitar» el ejercicio efectivo de las libertades fundamentales de los médicos. De algunos considerandos se desprende claramente que, si bien la Directiva establece medidas para facilitar dicho ejercicio, no contempla el acceso sin restricciones a los mercados nacionales de actividades médicas. Así, ya en el tercer considerando se afirma expresamente que parece indicado adoptar «determinadas» disposiciones que faciliten el ejercicio de dichas actividades, y el decimoquinto considerando «no excluye una coordinación posterior».
58 Así pues, procede señalar que de la Directiva 93/16 no cabe deducir en ningún caso con la necesaria precisión y claridad que tenga por objeto la armonización de todas las posibilidades y límites de regulación del mercado de las actividades de los médicos especialistas.
59 Así pues, en la medida en que mediante el artículo 12 bis, apartado 3, del Real Decreto se estableció la participación obligatoria en el MIR -también- de los médicos especialistas migrantes como instrumento de regulación cuantitativa del mercado, su contenido normativo no está comprendido dentro del ámbito de aplicación del artículo 8 de la Directiva 93/16. (17) En consecuencia, el artículo 12 bis del Real Decreto, en la medida en que en él se vincula la obtención de una plaza de formación para los médicos especialistas migrantes con la superación del correspondiente procedimiento de adjudicación de plazas, no puede considerarse, constitutivo, por sí solo, de un incumplimiento del Tratado del Reino de España por infringir la Directiva 93/16.
- Sobre la compatibilidad con el derecho a la libre circulación y con la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios de la exigencia de someter al MIR a los médicos especialistas migrantes
60 En el curso del procedimiento, la Comisión y el Gobierno español han debatido ampliamente sobre si la participación obligatoria de los médicos especialistas migrantes en el MIR constituye, teniendo en cuenta, en particular, los objetivos que persigue (razones presupuestarias, regulación cuantitativa del mercado de médicos especialistas por razones de política sanitaria, e impedir que se eluda la legislación), una restricción de las libertades fundamentales [en particular, la libre circulación de los trabajadores, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios; artículos 49, 57 y 66 del Tratado CE (actualmente artículos 40 CE, 47 CE, tras su modificación, y 55 CE)] incompatible con el Derecho comunitario.
61 Si se parte de las consideraciones anteriores, según las cuales el artículo 8 de la Directiva 93/16 sólo tiene un determinado ámbito de aplicación (regulación de la restricción cualitativa del acceso al mercado constituida por las «exigencias mínimas de formación a los médicos especialistas»), no puede estimarse, en cambio, que su contenido coincida plenamente con el ámbito de protección de las citadas libertades fundamentales.
62 En consecuencia, las objeciones de la Comisión contra la aplicación de la restricción cuantitativa del acceso al mercado (participación obligatoria en el MIR) a los médicos especialistas migrantes sólo pueden entenderse en el sentido de que, con ellas, se alega la existencia de una violación del ámbito de protección mucho más amplio de las citadas libertades fundamentales.
63 Sin embargo, en el presente caso no es posible examinar con mayor detalle la cuestión de la compatibilidad del artículo 12 bis, apartado 3, del Real Decreto con el Derecho primario, ya que la Comisión se limitó, en las pretensiones de su recurso, a alegar la adaptación incorrecta del Derecho interno al artículo 8 de la Directiva 93/16. El Tribunal ha precisado, en una reiterada jurisprudencia, que en los procedimientos por incumplimiento «el litigio debe circunscribirse a los motivos precisos alegados en las pretensiones del recurso». (18)
64 No hace mucho, el Abogado General Sr. Léger respondió afirmativamente, en sus conclusiones de 31 de mayo de 2001 en el asunto C-202/99, (19) a la existencia de una excepción a dicho principio en el caso de que la Comisión haya alegado en todo el procedimiento de manera precisa e invariable todas las bases jurídicas (en aquel caso, las disposiciones de una Directiva) que según ella se infringieron, aunque en las propias pretensiones del recurso únicamente solicitara que se declarara una infracción de «la citada Directiva». El Abogado General considera que en ese caso el lugar en el que se citan las disposiciones concretas dentro del escrito de interposición del recurso reviste una importancia secundaria, y propone, por tanto, que se consideren suficientes las pretensiones imprecisas del recurso para proceder a un examen completo de dichas disposiciones.
65 No obstante, a este respecto procede señalar que, ciertamente, la situación de hecho en el asunto C-202/99 es comparable a la del presente caso, en la medida en que también en éste la Comisión invocó a lo largo de todo el procedimiento, pero no en las pretensiones del recurso, una infracción de determinadas bases jurídicas. La diferencia fundamental radica, sin embargo, en que en el presente caso se trataba de disposiciones de Derecho primario y derivado, y durante todo el procedimiento la Comisión consideró abiertamente que el ámbito de aplicación del artículo 8 de la Directiva 93/16 coincide en gran medida con el de las disposiciones de Derecho primario que ha alegado, tal como, en mi opinión, efectivamente sucede. Sólo en este supuesto parece comprensible que la Comisión limitara la primera parte de las pretensiones de su recurso a la infracción de la disposición de Derecho derivado del artículo 8 de la Directiva 93/16. Esta postura jurídica sobre el contenido de la disposición de Derecho derivado se manifiesta claramente, en el presente caso, en una limitación en el mismo sentido de las imputaciones formuladas en las pretensiones del recurso. Ahora bien, semejante limitación de las pretensiones del recurso no puede subsanarse simplemente considerando suficiente que la Comisión analice, junto con las disposiciones de Derecho derivado que considera pertinentes, las disposiciones de Derecho primario a su juicio relevantes, pero únicamente lo haga en este contexto de Derecho derivado.
66 No obstante, llegados a este punto debe señalarse expresamente que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las libertades fundamentales de que se trata muy bien pueden oponerse, en determinadas condiciones, a regulaciones del mercado de los más diversos tipos. (20) Con arreglo a dicha jurisprudencia -en síntesis-, los Estados miembros están obligados a limitar el acceso a los mercados nacionales únicamente por razones de interés público, y dichas limitaciones deben ser adecuadas y necesarias para alcanzar el objetivo que persiguen, es decir, en resumidas cuentas proporcionadas.
67 En consecuencia, en el presente caso únicamente pueden tenerse en cuenta, en virtud de las consideraciones anteriores, las pretensiones del recurso formuladas de manera expresa, por poco satisfactorio que parezca, y sólo debe comprobarse si se ha producido un incumplimiento del Tratado al haber infringido el artículo 12 bis del Real Decreto lo dispuesto en el artículo 8 de la Directiva 93/16.
68 Así pues, como primera conclusión parcial cabe señalar, en resumen, que el artículo 12 bis, apartado 2, del Real Decreto constituye una correcta adaptación del Derecho interno al artículo 8 de la Directiva 93/16 y que el artículo 12 bis, apartado 3, del Real Decreto -en la medida en que obliga con carácter general a los médicos especialistas migrantes a participar en el MIR- no está comprendido dentro del ámbito de aplicación del artículo 8 de la Directiva 93/16.
b) Sobre la configuración del MIR
69 La configuración del contenido del MIR podría ser incompatible con el artículo 8 de la Directiva 93/16, en la medida en que se aplica sin limitaciones a los médicos especialistas migrantes, por dos razones. En primer lugar, el MIR podría constituir un examen individual de los conocimientos generales de medicina, algo que no está previsto en el artículo 8 de la Directiva 93/16. En segundo lugar, la consideración individual de los conocimientos generales de medicina en el caso de los médicos especialistas migrantes podría constituir una discriminación ilegal.
- Sobre el examen individual de los conocimientos generales de medicina como un examen especializado a los médicos especialistas migrantes no previsto en el artículo 8 de la Directiva 93/16/CEE
70 El artículo 8 de la Directiva 93/16 contiene una normativa que regula en qué condiciones y en qué marco el Estado de acogida puede plantear exigencias de formación adicionales a los médicos especialistas migrantes de los que en él se trata. Esta exigencia consiste en una «formación complementaria» cuya necesidad, contenido y duración únicamente puede depender del contenido y de la duración de la formación especializada adquirida en el Estado de origen acreditada mediante títulos. Sin lugar a dudas, esta normativa debe considerarse exhaustiva por lo que respecta a las exigencias de formación, si no se quiere cuestionar el objetivo de la Directiva 93/16 (armonización del reconocimiento de las exigencias mínimas de formación).
71 Así pues, procede acoger la alegación de la Comisión según la cual no puede exigirse a los médicos especialistas migrantes que realicen un examen adicional, al menos de sus conocimientos generales de medicina. Sin embargo, se plantea la cuestión de si la participación en la prueba de elección múltiple del MIR debe considerarse efectivamente como un «examen» en este sentido.
72 En primer lugar, procede señalar, con carácter preliminar, que la distinción entre procedimiento de adjudicación de plazas y examen que alegó el Gobierno español suena un tanto «técnica» y, aunque sólo sea por ello, parece de poca ayuda, ya que, de forma general, no es ni mucho menos inusual equiparar la «superación de un examen» con el «éxito de los aspirantes con mejores resultados relativos».
73 La cuestión de la compatibilidad de la configuración material del MIR con las exigencias del artículo 8 de la Directiva 93/16 se responde más bien en el contexto de las consideraciones antes realizadas sobre el objetivo del MIR, por un lado, y sobre el contenido de la Directiva, por otro.
74 En efecto, mediante la participación obligatoria en el MIR el Reino de España pretende establecer a todas luces una restricción cuantitativa y no cualitativa del acceso al mercado mediante exigencias de formación mínima. Como queda señalado, una restricción cuantitativa del acceso al mercado no es, como tal, objeto de la Directiva 93/16. La regulación cuantitativa del mercado de médicos especialistas en España se instrumenta con ayuda de un procedimiento previo de autorización para acceder al mercado (MIR) que, por tanto, como tal no puede ser contrario, en mi opinión, al artículo 8 de la Directiva 93/16. Así pues, la prueba de elección múltiple sobre el estado actual individual de los conocimientos generales de medicina no tiene ningún valor propio, sino que forma parte de un procedimiento inscrito en el marco de un mecanismo de regulación cuantitativa del mercado. Así pues, no se diferencia ni técnica ni materialmente de un examen, si no es por el hecho de que, en su caso, los conocimientos generales de medicina se examinan en un contexto diferente.
75 Ahora bien, la Comisión considera abiertamente que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 2 y 8 de la Directiva 93/16, los conocimientos generales de medicina deben «reconocerse» con arreglo al Derecho comunitario de una manera tan general que no pueden ser objeto de comprobación por parte de las autoridades nacionales en ningún contexto, ni siquiera al margen de la cuestión del «reconocimiento de títulos» en el sentido más estricto del término. Sin embargo, este planteamiento contradice el ámbito de aplicación de la Directiva 93/16 que he defendido aquí (reconocimiento de formaciones o períodos formativos con objeto de eliminar una determinada restricción cualitativa del acceso al mercado).
76 La comprobación de los conocimientos generales de medicina en el marco del MIR no está, en esa medida, comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 8 de la Directiva 93/16.
- Sobre los elementos discriminatorios en la configuración del MIR como infracción del artículo 8 de la Directiva 93/16/CEE
77 Tal como se desprende, en particular, de su segundo considerando, la Directiva 93/16 tiene por objeto en su conjunto, y por tanto también su artículo 8, en particular, eliminar todo trato discriminatorio en cuanto a los requisitos para el acceso y el ejercicio de las actividades de los médicos especialistas.
78 Así pues, podría constituir una discriminación ilegal en contra de los médicos especialistas migrantes, en primer lugar, el hecho de que la comprobación individual de los conocimientos generales de medicina se haga en función de los méritos relativos a la formación médica básica con arreglo a criterios discriminatorios. En segundo lugar, podría constituir una discriminación el hecho de que la comprobación individual del estado actual de los conocimientos generales de medicina realizada mediante la prueba de elección múltiple en el marco del MIR coloque en una situación desproporcionadamente menos favorable a los médicos especialistas migrantes que, en general, a los médicos con una formación básica y a los médicos especialistas de España.
Sobre la valoración de los méritos relativos a la formación médica básica con arreglo a un criterio supuestamente discriminatorio
79 Por lo que respecta a los elementos de discriminación derivados de la configuración del MIR, la Comisión alega que la valoración de los méritos relativos a la formación médica básica se funda en un criterio basado fundamentalmente en el plan de estudios de la formación médica básica en España y, por tanto, favorece a los licenciados del Estado de acogida. A este respecto, únicamente procede señalar que, desde luego, semejante proceder sería incompatible con el principio de igualdad de trato. La Comisión formuló esta imputación con carácter general, limitándose, sin embargo, a afirmar la existencia de elementos de discriminación en dicho criterio, pero sin detallarlos. En consecuencia, dicha alegación es inadecuada para poder declarar la existencia de una adaptación incorrecta del Derecho interno al artículo 8 de la Directiva.
Sobre la prueba de elección múltiple uniforme como posible discriminación contra los médicos especialistas migrantes
80 Además, podría existir una discriminación en razón de que los conocimientos generales de medicina comprobados mediante una prueba de elección múltiple uniforme perjudicara de manera desproporcionada precisamente a los médicos especialistas migrantes. Para efectuar un examen de las disposiciones españolas a este respecto, procede aclarar, en primer lugar, qué médicos especialistas migrantes se benefician de las normas de reconocimiento del artículo 8 de la Directiva 93/16: todos los médicos que hayan realizado períodos formativos como médicos especialistas acreditados mediante títulos en el Estado de origen, o únicamente aquéllos con títulos correspondientes a una formación especializada completa.
81 Es cierto que el tenor del artículo 8, apartado 2, de la Directiva («períodos de formación [...] sancionados por un diploma») parece indicar que debe reconocerse en el Estado de acogida cualquier segmento de formación como médico especialista, por corto o limitado en cuanto a su contenido que pueda ser. También en el artículo 8, apartado 3, de la Directiva se hace referencia, de manera poco clara a este respecto, a la «formación especializada». Esta «formación especializada» o «período de formación» debe acreditarse, de conformidad con el artículo 8, apartados 2 y 3, de la Directiva, mediante un «diploma, certificado u otro título de formación». Ahora bien, las partes de una formación especializada que no den derecho (todavía) al ejercicio de la profesión también pueden acreditarse, naturalmente, mediante certificados u otros títulos. En el artículo 5, apartado 2, de la Directiva se enumeran los documentos que deben reconocerse como «diplomas, certificados y otros títulos» con arreglo al artículo 4 de la Directiva. Ahora bien, se trata de documentos relativos a formaciones especializadas completas. (21) Es cierto que, por la posición sistemática que ocupa el artículo 5, apartado 2, su definición se refiere a las especialidades médicas enumeradas en el apartado 3, que existen en todos los Estados miembros y, en consecuencia, también se reconocen mutuamente de manera automática en todos los Estados miembros. Sin embargo, no se aprecia ninguna razón para que la utilización de los mismos conceptos en relación con la minoría de especialidades médicas incluidas en el ámbito de aplicación del artículo 8 de la Directiva, haciendo abstracción de lo anterior, comprenda también los certificados u otros títulos relativos a partes de una formación médica especializada.
82 Por tanto, en adelante consideraré que únicamente están comprendidos dentro del ámbito de aplicación del artículo 8 de la Directiva aquellos títulos que acrediten una formación especializada completa.
83 El MIR se aplica sin distinciones a tres tipos de aspirantes: médicos de España y otros Estados miembros con una formación básica, médicos especialistas de España en la medida en que pretendan adquirir una nueva formación especializada en otra especialidad y, por último, médicos especialistas migrantes. La aplicación indistinta del mismo MIR a todos estos aspirantes podría constituir una discriminación ilegal con arreglo al artículo 8, en la medida en que una parte fundamental del MIR cosiste en la comprobación del estado actual de los conocimientos generales de medicina a través de una prueba de elección múltiple uniforme, amplia y detallada.
84 Debido al tiempo transcurrido desde la formación básica, esta parte del MIR puede constituir, para los médicos especialistas migrantes que hayan completado su formación especializada -y que, eventualmente, tengan incluso una dilatada experiencia práctica- un obstáculo especial para acceder a una plaza de formación para cursar la formación complementaria necesaria a efectos del artículo 8, apartado 3, de la Directiva.
85 La equiparación de los médicos especialistas migrantes con una formación especializada completa con los médicos que únicamente han cursado su formación básica parece, en principio, objetable. Sólo sería posible un planteamiento diferente si también los médicos especialistas de España que pretendieran adquirir una nueva especialidad estuvieran sometidos a la misma prueba de elección múltiple. Sin embargo, incluso con esta interpretación sigue habiendo un elemento de discriminación, a saber, el hecho de que dichos médicos especialistas de España puedan ya al menos acceder al mercado español de médicos especialistas, mientras que a los médicos especialistas migrantes comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 8 se les prohíbe en todo caso por completo dicho acceso sin una plaza de formación para cursar la formación complementaria que necesiten.
86 En consecuencia, en esa medida el contenido del MIR infringe el artículo 8 de la Directiva 93/16, pues mediante el mismo se examina también de manera indiferenciada el estado actual de los conocimientos generales de medicina de médicos especialistas formados de otros Estados miembros que soliciten en España una plaza de formación para realizar la formación complementaria necesaria con arreglo al artículo 8, apartado 3, de la Directiva.
c) Sobre la adjudicación de plazas especiales de formación como médico especialista
87 Por último, la Comisión alega que los médicos especialistas migrantes que hayan obtenido una plaza de formación especializada en el marco del MIR no tienen la garantía, pese a ello, de obtener dicha plaza de formación en la especialidad necesaria para la realización de su formación complementaria. Esta alegación de la Comisión parece estar notoriamente en contradicción con el artículo 12 bis, apartado 4, del Real Decreto, según el cual en los casos excepcionales de aquellos médicos especialistas migrantes que ya hayan superado en el Estado de origen una prueba selectiva se les ofrecen efectivamente plazas de formación de su especialidad. ¿Por qué razón habría el Reino de España de negarse a hacerlo en el caso de los médicos especialistas migrantes que hayan participado en el MIR y lo hayan superado con éxito? Sin embargo, el Gobierno español no negó esta alegación de la Comisión, y reconoció expresamente, en su descripción general del MIR, que también la adjudicación de las plazas de formación por especialidades se realiza exclusivamente en función del orden de puntuación obtenida en los resultados de la prueba. Así pues, a efectos del presente procedimiento debe considerarse que la alegación de la Comisión es correcta.
88 Ahora bien, de ser así se trata de una forma de proceder no amparada por el artículo 8 de la Directiva 93/16, ya que debe considerarse como una desventaja para los médicos especialistas migrantes frente a los médicos especialistas de España. En efecto, estos últimos no dependen necesariamente, al menos por lo que respecta a su posibilidad de acceso al mercado, de la obtención de una plaza de formación en una determinada especialidad, puesto que, en principio, ya tienen acceso al mercado español de médicos especialistas y únicamente pretenden obtener una formación especializada adicional o complementaria. En cambio, los médicos especialistas migrantes siempre necesitan, en el marco de la formación complementaria necesaria para poder acceder por vez primera al mercado, una plaza de formación en una determinada especialidad. Sólo así pueden realizar la «formación complementaria» a efectos del artículo 8, apartado 3, teniendo en cuenta las cualificaciones concretas ya adquiridas en el Estado de origen. Dado que la posibilidad de realizar en España una formación complementaria para adquirir la cualificación necesaria para ejercer determinadas especialidades constituye el contenido central de la normativa del artículo 8 de la Directiva 93/16, dicha forma de proceder del Reino de España no puede ser compatible con el Derecho comunitario.
d) Sobre la consideración de las pruebas selectivas en el Estado de origen como posible justificación
89 La consideración de las pruebas selectivas que en su caso haya superado un médico especialista migrante en su Estado de origen con anterioridad a su formación especializada no constituye, en todo caso, un medio adecuado con carácter general para eliminar el elemento discriminatorio de las disposiciones españolas de que se trata, ya que al menos aquellos médicos especialistas migrantes que no puedan satisfacer dicho requisito por ser de libre acceso las posibilidades de formación en el Estado de origen deben pese a todo superar el MIR.
e) Resumen
90 La participación obligatoria en el MIR para los médicos especialistas migrantes es en principio compatible con el artículo 8 de la Directiva 93/16 si forma parte de una restricción general del acceso que tiene por objeto regular cuantitativamente el mercado nacional de los médicos especialistas. La compatibilidad de dichas normas nacionales con el Derecho primario no es objeto del presente procedimiento, ya que la Comisión se limitó expresamente, en las pretensiones de su recurso, a alegar la infracción del artículo 8 de la Directiva 93/16.
91 Sin embargo, el Reino de España no adaptó correctamente su Derecho interno al artículo 8 de la Directiva 93/16 en la medida en que obliga a los médicos especialistas con una formación completa de otros Estados miembros a participar sin distinciones en el mismo procedimiento de adjudicación de plazas que el aplicado, con carácter general, a los médicos sin una formación especializada y a los médicos especialistas que ya tienen acceso al mercado español de médicos especialistas.
92 Además, el Reino de España tampoco ha adaptado correctamente su Derecho interno al artículo 8 de la Directiva en la medida en que los médicos especialistas migrantes que, tras haber superado el MIR, obtienen una plaza de formación no tienen garantizado que la plaza de formación que obtengan sea en la especialidad que necesitan para realizar la formación complementaria a efectos del artículo 8, apartados 2 y 3, de la Directiva 93/16.
B. Segundo motivo: no adaptación del Derecho interno al artículo 18 de la Directiva 93/16/CEE
1. Alegaciones de las partes
93 Mediante el segundo motivo, la Comisión imputa al Reino de España no haber adaptado su Derecho interno al artículo 18 de la Directiva 93/16. A la alegación del Gobierno español según la cual dicha adaptación no es necesaria, puesto que ya existen disposiciones jurídicas nacionales que cumplen lo dispuesto en el artículo 18 de la Directiva 93/16, la Comisión objeta lo siguiente.
94 Las disposiciones del Real Decreto 63/1995 invocadas a este respecto por el Gobierno español excluyen en principio la retribución de los servicios prestados por médicos establecidos en otros Estados miembros a asegurados del sistema nacional de salud, autorizándola únicamente en caso de urgencia. Según la Comisión, esto no constituye una adaptación del Derecho interno al artículo 18 de la Directiva 93/16, ya que la excepción a la obligación de inscripción en un organismo de seguridad social en España está supeditada al cumplimiento de una condición. Sin embargo, la disposición de la Directiva regula la obligación de los Estados miembros de tal modo que dicha excepción debe aplicarse sin restricciones.
95 Tampoco la reserva que se hace en la legislación nacional en favor de los «convenios internacionales» que establezcan otra cosa permite considerar que dicha normativa constituye una correcta adaptación del Derecho interno al artículo 18, ya que no está claro si estos «convenios internacionales» incluyen también el Tratado CE. Ahora bien, aun en el caso de que así fuera no estaría claro cómo debería procederse a la retribución de los servicios prestados por médicos establecidos en otros Estados miembros por parte del sistema nacional de salud.
96 El Gobierno español considera que no es necesario proceder a una adaptación específica del Derecho interno al artículo 18 de la Directiva 93/16, ya que el Derecho nacional aplicable, contenido en el Real Decreto 63/1995, es plenamente conforme con lo dispuesto en el artículo 18. En particular, alega que sólo es necesario adaptar el Derecho interno a las disposiciones de una Directiva cuando su contenido sea relevante para el respectivo sistema nacional, algo que en el presente caso no sucede, para el Reino de España, por las siguientes razones.
97 En España los servicios médicos prestados a asegurados únicamente son financiados por el sistema español de salud cuando se prestan dentro de dicho sistema. Fuera del sistema, también está previsto su reembolso, con carácter excepcional, cuando pueda acreditarse que se trata de un caso de urgencia. Ahora bien, en tal caso no se distingue si el médico que presta los servicios está establecido en España o en otro Estado miembro.
2. Apreciación
98 Está claro que la Comisión y el Gobierno español sostienen opiniones diferentes sobre cuál es el contenido de las obligaciones derivadas del artículo 18 de la Directiva 93/16. En consecuencia, desde un punto de vista jurídico la cuestión de la infracción del artículo 18 se centra sobre qué «inscripción» no puede exigirse como requisito para el reembolso de los gastos de tratamiento a efectos del reembolso de los servicios transfronterizos con arreglo al artículo 18. ¿Se trata de la «inscripción» de los médicos en el sistema de seguridad social en general, o sólo de su inscripción, que debe diferenciarse de la anterior, en un «organismo de Derecho público»?
99 El tenor del artículo 18 distingue entre «organismo asegurador» y «organismo de Derecho público». De ello cabe deducir, en primer lugar, que por organismo de Derecho público en el que no puede exigirse estar inscrito debe entenderse una institución distinta del «organismo asegurador». A contrario, esto significa que la inscripción en el «organismo asegurador» -en España, se trataría del sistema nacional de salud- puede exigirse efectivamente como condición para el reembolso.
100 En favor de una interpretación en este último sentido cabe aducir el decimosegundo considerando de la Directiva, que explica el objetivo perseguido por el artículo 18: de acuerdo con el mismo, no debe poder exigirse el requisito de la inscripción en las «organizaciones u organismos profesionales» como condición para la retribución de los servicios transfronterizos de los médicos establecidos en otros Estados miembros, porque constituiría un obstáculo desproporcionado para la prestación de servicios temporales que difícilmente podría estar justificado por el objetivo perseguido mediante dicha inscripción. El citado considerando se refiere claramente a la inscripción en «organizaciones u organismos profesionales», y no en el sistema de seguridad social o en el «organismo asegurador».
101 Por último, en el vigésimo segundo considerando se precisa claramente que la Directiva 93/16 «no afecta a la competencia de los Estados miembros para organizar su régimen nacional de seguridad social». Dado que la cuestión de los requisitos para el reembolso de los servicios médicos en todos los Estados miembros es una de las cuestiones más centrales de los sistemas nacionales de seguridad social, difícilmente cabría suponer que el legislador comunitario «ocultara» esta cuestión en una Directiva relativa al «reconocimiento de títulos». En ninguno de los dos procedimientos seguidos ante este Tribunal de Justicia (22) en los cuales éste abordó desde la perspectiva del Derecho comunitario la cuestión de si, y en qué medida, los «gastos hospitalarios generados en otros Estados miembros» deben ser reembolsados por sistemas nacionales de seguridad social a los que no pertenecían las entidades gestoras de los establecimientos hospitalarios o los médicos que trataron a los pacientes, se mencionó ni siquiera en un momento la Directiva 93/16.
102 En consecuencia, procede concluir que el artículo 18 de la Directiva no se opone a una normativa en virtud de la cual la inscripción del médico en un sistema nacional de salud sea un requisito para la retribución de las prestaciones médicas. En consecuencia, no es necesario examinar con mayor detalle la imputación de la Comisión según la cual la salvedad establecida en favor de los «convenios internacionales» es poco clara y, por ende, objetable desde el punto de vista del Derecho comunitario.
103 Dado que la Comisión no ha alegado, en el presente procedimiento, que, con arreglo a las disposiciones españolas, la inscripción en una organización o un organismo profesional sea una condición para el reembolso de las prestaciones médicas por parte del sistema español de salud, tampoco ha demostrado la existencia de una infracción del artículo 18 de la Directiva 93/16 a este respecto.
104 En virtud de las consideraciones anteriores, procede declarar que la Comisión no ha demostrado que el Reino de España no adaptara su Derecho interno al artículo 18 de la Directiva 93/16.
V. Costas
105 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Sin embargo, a tenor del artículo 69, apartado 3, párrafo primero, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte el Tribunal de Justicia puede repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas.
106 Por haberse desestimado parcialmente las pretensiones formuladas, respectivamente, por la Comisión y por el Reino de España, cada parte abonará sus propias costas.
VI. Conclusión
107 En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que decida:
«1) Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 8 de la Directiva 93/16, al:
- obligar a los médicos especialistas con una formación completa de otros Estados miembros que necesitan una plaza de formación especializada con objeto de realizar la formación complementaria a participar sin distinciones en el mismo procedimiento de adjudicación de plazas que el aplicado, con carácter general, a los médicos con una formación básica y a los médicos especialistas que ya tienen acceso al mercado español de médicos especialistas;
- no garantizar a los médicos especialistas con una formación completa de otros Estados miembros que necesitan una plaza de formación especializada con objeto de realizar la formación complementaria y que la hayan obtenido en el marco de un procedimiento de adjudicación una plaza de formación en la especialidad que necesitan para realizar la formación complementaria.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) La Comisión y el Reino de España abonarán sus propias costas.»
(1) - DO L 165, p. 1.
(2) - Véase el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 93/16.
(3) - Esta disposición fue introducida mediante el Real Decreto 2072/1995.
(4) - DO L 167, p. 1; EE 06/01, p. 186.
(5) - Véase la sentencia de 7 de mayo de 1991 (C-340/89, Rec. p. I-2357).
(6) - Véase, entre otras, la sentencia de 9 de marzo de 1999, Centros (C-212/97, Rec. p. I-1459).
(7) - En este contexto, la Comisión se refiere a un caso que ha llegado a su conocimiento en el que a un médico especialista de otro Estado miembro con una experiencia profesional de más de diez años se le obligó, para poder acceder a la formación complementaria en España, a participar en el MIR.
(8) - Véase la sentencia de 15 de octubre de 1986, Comisión/Italia (168/85, Rec. p. 2945).
(9) - Sentencia de 6 de diciembre de 1994, Comisión/España (C-277/93, Rec. p. I-5515).
(10) - Según las indicaciones españolas, el último microcenso ha puesto de manifiesto la existencia de una densidad asistencial de cuatro médicos por cada 1.000 habitantes. De acuerdo con recientes estimaciones españolas, últimamente había otros 18.056 médicos que habían completado su formación básica esperando acceder a 2.908 plazas de formación especializada.
(11) - El Gobierno español menciona el caso de un Estado miembro en el que, tras realizar únicamente un período de formación como médico especialista de dos semanas o de cien horas, se expide un título que da derecho a acceder a un período formativo complementario como médico especialista, que en España dura como mínimo tres años. En 1999 y 2000, el 80 % de los aspirantes que solicitaron una plaza de formación como médico especialista alegando períodos formativos como médicos especialistas realizados en otros Estados miembros eran médicos que habían realizado su formación básica en España.
(12) - Sin embargo, dichas razones deben ser «de interés general». Resulta precursora la sentencia de 3 de diciembre de 1974, Binsbergen (33/74, Rec. p. 1299); como más reciente, véase, entre otras, la sentencia de 9 de marzo de 2000, Comisión/Bélgica (C-355/98, Rec. p. I-1221).
(13) - Véanse, únicamente en el ámbito de las exigencias de cualificaciones, las sentencias de 7 de noviembre de 2000, Luxemburg (C-168/98, Rec. p. I-9131); de 14 de septiembre de 2000, Hocsman (C-238/98, Rec. p. I-6623), y Erpelding (C-16/99, Rec. p. I-6821); de 8 de julio de 1999, Bobadilla (C-234/97, Rec. p. I-4773); de 1 de febrero de 1996, Aranitis (C-164/94, Rec. p. I-135); de 9 de febrero de 1994, Salomone Haim (C-319/92, Rec. p. I-425); de 7 de mayo de 1992, Aguirre Borrell y otros (C-104/91, Rec. p. I-3003); de 25 de julio de 1991, Italia (C-58/90, Rec. p. I-4193); Vlassopoulou, citada en la nota 6 supra; de 15 de octubre de 1987, Heylens (222/86, Rec. p. 4097), y de 6 de octubre de 1981, Broekmeulen (246/80, Rec. p. 2311).
(14) - Directiva 93/16, citada en la nota 2 supra (médicos), así como las siguientes Directivas (CE/CEE): 64/222, relativa a las modalidades de las medidas transitorias en el ámbito de las actividades del comercio mayorista y de las actividades de intermediarios del comercio, de la industria y de la artesanía (DO 56; EE 06/01); 68/364, relativa al comercio minorista (DO L 260; EE 06/01); 68/368, relativa a los servicios personales (restaurantes y establecimientos de bebidas, hoteles y establecimientos análogos, terrenos de camping (DO L 260; EE 06/01); 68/366, relativa a las industrias alimentarias (DO L 260; EE 06/01); 70/523, relativa al comercio mayorista de carbón (DO L 267; EE 06/01); 75/368, relativa a diversas actividades (DO L 167; EE 06/01); 75/369, relativa a las actividades ejercidas de forma ambulante (DO L 167; EE 06/01); 77/92, relativa a los agentes y los corredores de seguros (DO L 26; EE 06/01); 82/470, relativa a los auxiliares del transporte (DO L 213; EE 06/02); 82/489, relativa a los peluqueros (DO L 218; EE 06/02); 78/686 y 78/687 (ambas en DO L 233, pp. 1 y 10; EE 06/02, pp. 32 y 40) y 89/594, sobre los dentistas (DO L 341, p. 19); 78/1026 y 78/1027, relativas a los veterinarios (ambas en DO L 362; EE 06/02), así como 81/1057 (DO L 385, p. 25; EE 06/02, p. 126), 89/594 (antes citada), 80/154 y 80/155, relativas a las matronas (ambas en DO L 33, pp. 1 y 8; EE 06/02, pp. 89 y 95); 85/384, relativa a los arquitectos (DO L 223, p. 15; EE 06/03, p. 9); 77/249, relativa a los abogados (DO L 78, p. 17; EE 06/01, p. 224); 89/48, Primera Directiva de reconocimiento de los títulos (DO L 19, p. 16); 92/51, Segunda Directiva de reconocimiento de títulos (DO L 209, p. 25); 1999/42, Tercera Directiva de reconocimiento de títulos (DO L 201, p. 77), y 85/433, relativa a los farmacéuticos (DO L 253, p. 37; EE 06/03, p. 28).
(15) - Véanse también las sentencias más recientes Hocsman y Erpelding, citadas en la nota 14 supra.
(16) - Por ejemplo, las restricciones relativas a la honorabilidad profesional o al estado de salud contempladas en los artículos 11 y ss. de la Directiva 93/16.
(17) - No sucede lo mismo, por ejemplo, con el artículo 2, apartado 2, de la denominada Directiva relativa a los farmacéuticos, citada en la nota 15 supra. Dicha Directiva contiene una indicación relativa al «reconocimiento» de tales títulos en relación con las restricciones cuantitativas de acceso al mercado (ámbito protegido para los farmacéuticos).
(18) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 7 de abril de 1992, Comisión/Grecia (C-61/90, Rec. p. I-2407), apartado 9.
(19) - Aún no publicadas en la Recopilación.
(20) - Véanse, entre otras, las sentencias de 27 de enero de 2000, Graf (C-190/98, Rec. p. I-493); de 23 de noviembre de 1999, Arblade y otros (asuntos acumulados C-369/96 y C-376/96, Rec. p. I-8453); de 9 de julio de 1997, Parodi (C-222/95, Rec. p. I-3899); de 28 de marzo de 1996, Guiot (C-272/94, Rec. p. I-1905), y de 31 de marzo de 1993, Kraus (C-19/92, Rec. p. I-1663).
(21) - Por lo demás, lo mismo sucede también con otras Directivas de «reconocimiento de títulos», que sólo contienen normas relativas al reconocimiento de formaciones completas; véase, por ejemplo, la definición de «diplomas, certificados y otros títulos» que se hace en el artículo 1, letra a), de la Directiva 89/48, citada en la nota 15 supra.
(22) - Sobre esta cuestión, se han dictado recientemente las siguientes sentencias: sentencias de 12 de julio de 2001, Smits y Peerbooms (C-157/99, Rec. p. I-0000), y Vanbrackel (C-368/98, Rec. p. 0000).