ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)
26 février 2026 (*)
« Manquement d’État – Directive 2006/123/CE – Services dans le marché intérieur – Article 16 – Libre prestation des services – Article 23 – Assurances et garanties professionnelles – Obligations découlant de ces articles – Vente d’immeubles à construire – Imposition d’une garantie d’achèvement aux entrepreneurs et aux vendeurs non agréés »
Dans l’affaire C‑824/24,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 3 décembre 2024,
Commission européenne,
représentée par MM. M. Mataija, G. Meeßen et B. Stromsky, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Royaume de Belgique,
représenté par Mmes C. Jacob, C. Pochet et M. Van Regemorter, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. F. Schalin (rapporteur), président de chambre, MM. M. Gavalec et Z. Csehi, juges,
avocat général : M. M. Szpunar,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en imposant un cautionnement de 100 % du prix total du bâtiment aux entrepreneurs et aux vendeurs qui ne sont pas des « entrepreneurs agréés », alors que ces derniers ne doivent fournir qu’un cautionnement de 5 %, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent au titre des articles 16 et 23 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur (JO 2006, L 376, p. 36).
I.      Le cadre juridique
A.      Le droit de l’Union
2        L’article 2 de la directive 2006/123, intitulé « Champ d’application », prévoit, à son paragraphe 1 :
« La présente directive s’applique aux services fournis par les prestataires ayant leur établissement dans un État membre. »
3        L’article 4 de cette directive, intitulé « Définitions », est libellé comme suit :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
1)      “service”, toute activité économique non salariée, exercée normalement contre rémunération, visée à l’article 50 [TFUE] ;
[...]
7)      “exigence”, toute obligation, interdiction, condition ou limite prévue dans les dispositions législatives, réglementaires ou administratives des États membres ou découlant de la jurisprudence, des pratiques administratives, des règles des ordres professionnels ou des règles collectives d’associations professionnelles ou autres organisations professionnelles adoptées dans l’exercice de leur autonomie juridique ; les normes issues de conventions collectives négociées par les partenaires sociaux ne sont pas en tant que telles, considérées comme des exigences au sens de la présente directive ;
[...] »
4        L’article 15 de ladite directive, intitulé « Exigences à évaluer », dispose, à son paragraphe 3 :
« Les États membres vérifient que les exigences visées au paragraphe 2 remplissent les conditions suivantes :
[...]
b)      nécessité : les exigences sont justifiées par une raison impérieuse d’intérêt général ;
[...] »
5        L’article 16 de la même directive, intitulé « Libre prestation des services », est libellé comme suit :
« 1.      Les États membres respectent le droit des prestataires de fournir des services dans un État membre autre que celui dans lequel ils sont établis.
L’État membre dans lequel le service est fourni garantit le libre accès à l’activité de service ainsi que son libre exercice sur son territoire.
Les États membres ne peuvent pas subordonner l’accès à une activité de service ou son exercice sur leur territoire à des exigences qui ne satisfont pas aux principes suivants :
a)      la non-discrimination : l’exigence ne peut être directement ou indirectement discriminatoire en raison de la nationalité ou, dans le cas de personnes morales, en raison de l’État membre dans lequel elles sont établies ;
b)      la nécessité : l’exigence doit être justifiée par des raisons d’ordre public, de sécurité publique, de santé publique ou de protection de l’environnement ;
c)      la proportionnalité : l’exigence doit être propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.
[...]
3.      Les présentes dispositions n’empêchent pas l’État membre dans lequel le prestataire se déplace pour fournir son service d’imposer des exigences concernant la prestation de l’activité de service lorsque ces exigences sont justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique, de santé publique ou de protection de l’environnement et conformément au paragraphe 1. Elles n’empêchent pas non plus cet État membre d’appliquer, conformément au droit communautaire, ses règles en matière de conditions d’emploi, y compris celles énoncées dans des conventions collectives.
[...] »
6        L’article 23 de la directive 2006/123, intitulé « Assurances et garanties professionnelles », dispose :
« 1.      Les États membres peuvent prévoir que les prestataires dont les services présentent un risque direct et particulier pour la santé ou la sécurité du destinataire ou d’un tiers ou pour la sécurité financière du destinataire, souscrivent une assurance responsabilité professionnelle appropriée au regard de la nature et de l’étendue du risque, ou prévoient une garantie ou un arrangement similaire équivalent ou fondamentalement comparable pour ce qui est de sa finalité.
[...]
5.      Aux fins du présent article, on entend par :
[...]
–        “sécurité financière”, par rapport à un destinataire, la prévention de pertes importantes en capitaux ou en valeur d’un bien ;
[...] »
B.      Le droit belge
1.      La loi Breyne
7        L’article 1er de la loi réglementant la construction d’habitations et la vente d’habitations à construire ou en voie de construction, du 9 juillet 1971 (Moniteur belge du 11 septembre 1971, p. 10442, ci-après la « loi Breyne »), est libellé comme suit :
« La présente loi s’applique à toute convention ayant pour objet le transfert de la propriété d’une maison ou d’un appartement à construire ou en voie de construction ainsi qu’à toute convention portant engagement de construire, de faire construire ou de procurer un tel immeuble, lorsque la maison ou l’appartement est destiné à usage d’habitation ou à usage professionnel et d’habitation et que, en vertu de la convention, l’acheteur ou le maître de l’ouvrage est tenu d’effectuer un ou des versements avant l’achèvement de la construction.
[...] »
8        L’article 5, premier alinéa, de cette loi dispose :
« Le transfert de propriété des constructions à ériger s’opère au fur et à mesure de la mise en œuvre des matériaux et de leur incorporation au sol ou à l’immeuble en construction. »
9        L’article 10 de ladite loi prévoit, à son cinquième alinéa :
« Le solde du prix des travaux ne sera exigible, par tranches, qu’à dater de la passation de cet acte authentique, les tranches ne pouvant toutefois dépasser le coût des ouvrages exécutés. »
10      L’article 12 de la même loi dispose :
« Lorsque le vendeur ou l’entrepreneur répond, relativement à la nature et à l’importance des travaux dont il est chargé, aux conditions de la loi du 20 mars 1991, organisant l’agréation des entrepreneurs, il est tenu de constituer un cautionnement dont le montant ainsi que les modalités de dépôt et de libération sont déterminés par le Roi.
Lorsque le vendeur ou l’entrepreneur ne répond pas aux conditions de la loi du 20 mars 1991, tel qu’il est précisé à l’alinéa précédent, il est tenu de garantir l’achèvement de la maison ou de l’appartement, ou le cas échéant, de la transformation ou de l’agrandissement ou le remboursement des sommes versées en cas de résolution du contrat à défaut d’achèvement.
[...] »
2.      L’arrêté royal portant exécution de la loi Breyne
11      L’article 3 de l’arrêté royal portant exécution de la loi Breyne, du 21 octobre 1971 (Moniteur belge du 4 novembre 1971, p. 13116), prévoit :
« Le montant du cautionnement visé à l’article 12, alinéa 1er, de la [loi Breyne] est égal à 5 [%] du prix du bâtiment, arrondi le cas échéant au millier de francs supérieur. [...] »
12      Aux termes de l’article 4 de cet arrêté :
« La garantie d’achèvement visée à l’article 12, alinéa 2, de la [loi Breyne], est donnée par voie de caution solidaire par laquelle un établissement de crédit au sens de la loi du 22 mars 1993 relative au statut et au contrôle des établissements de crédit, ou une entreprise hypothécaire [...], s’engage, si le vendeur ou l’entrepreneur demeure en défaut, à payer à l’acquéreur ou au maître de l’ouvrage les sommes nécessaires à l’achèvement de la maison ou de l’immeuble dont fait partie l’appartement ou, le cas échéant, des travaux de transformation ou d’agrandissement.
Le notaire mentionne dans l’acte de vente la convention de cautionnement et y joint une copie de celle-ci.
[...]
L’engagement de la caution prend fin à la réception provisoire des travaux. »
3.      La loi d’agréation
13      L’article 4 de la loi organisant l’agréation d’entrepreneurs de travaux, du 20 mars 1991 (Moniteur belge du 6 avril 1991, p. 7244, ci-après la « loi d’agréation »), prévoit, à son paragraphe 1 :
« Pour obtenir une agréation, l’entrepreneur doit satisfaire aux conditions suivantes :
1°      être de nationalité belge ou relever du chef de la nationalité d’un autre État membre des Communautés européennes et être établi à l’intérieur de ces Communautés ; s’il s’agit d’une société, être constituée conformément à la législation belge ou à celle d’un autre État membre des Communautés et avoir son administration centrale ou son principal établissement à l’intérieur des Communautés, ou y avoir son siège social, à condition que son activité présente un lien effectif et continu avec l’économie d’un État membre ;
[...]
5°      disposer de capacités techniques suffisantes ;
6°      avoir une capacité financière et économique suffisante ;
7°      avoir satisfait à ses obligations sociales et fiscales.
[...] »
14      L’article 5 de cette loi dispose :
« L’inscription sur la liste officielle des entrepreneurs agréés dans un autre État membre des Communautés européennes, vaut agréation, comme prévue à l’article 3, pour autant que cette agréation soit équivalente conformément aux conditions visées à l’article 4, § 1er. »
4.      L’arrêté royal fixant certaines mesures d’application de la loi d’agréation
15      L’arrêté royal fixant certaines mesures d’application de la loi du 20 mars 1991 organisant l’agréation d’entrepreneurs de travaux, du 26 septembre 1991 (Moniteur belge du 18 octobre 1991, p. 23286), prévoit, à son article 10 :
« 1.      Pour apprécier la capacité financière et économique des entrepreneurs, il est tenu compte :
1°      des fonds propres [...] ;
2°      du chiffre d’affaires global en travaux au cours de trois des huit dernières années.
[...] »
16      L’article 11 de cet arrêté royal dispose :
« 1.      Pour apprécier la capacité technique des entrepreneurs, les éléments suivants sont pris en considération :
[...]
2       les effectifs moyens des ouvriers et des cadres pendant les trois semestres choisis librement au cours des cinq dernières années [...]
[...] »
17      L’article 13 dudit arrêté royal prévoit :
« Pour apprécier l’équivalence de l’inscription sur la liste officielle d’entrepreneurs agréés dans un autre État membre des Communautés européennes en matière de capacité financière, économique et technique, il est tenu compte des critères établis aux articles 10 [et] 11 [...] »
5.      L’arrêté ministériel relatif aux documents à produire lors de demandes d’agréation, d’agréation provisoire, de transfert d’agréation ou de l’appréciation des preuves requises en application de l’article 3, premier alinéa, de la loi d’agréation
18      L’article 1er de l’arrêté ministériel relatif aux documents à produire lors de demandes d’agréation, d’agréation provisoire, de transfert d’agréation ou de l’appréciation des preuves requises en application de l’article 3, premier alinéa, de la loi du 20 mars 1991 organisant l’agréation d’entrepreneurs de travaux, du 27 septembre 1991 (Moniteur belge du 18 octobre 1991, p. 23311), prévoit :
« 1.      Les documents suivants doivent être joints aux demandes d’agréation et lors de l’appréciation des preuves requises en application l’article 3, alinéa 1er, 2 de la loi [d’agréation].
[...]
4°      un certificat délivré par l’autorité compétente de l’État membre concerné et dont il résulte :
a)      qu’il est en règle avec ses obligations relatives au paiement de ses impôts et taxes [...]
b)      qu’il est en règle avec ses obligations relatives au paiement des cotisations de sécurité sociale [...]
[...]
7°      la justification de sa capacité financière et économique suffisante par :
[...]
b)      une déclaration concernant le chiffre d’affaires global au cours de trois des huit dernières années [...]
L’entrepreneur ne disposant pas d’une compatibilité régulière et qui ne publie pas de comptes annuels annexera à sa demande le document suivant :
un état de la totalité des biens de l’entreprise qui constituent le gage commun des créanciers, [...]
8°      la justification de ses capacités techniques :
a)      par des titres d’études et professionnels de l’entrepreneur et/ou des cadres de l’entreprise et en particulier des responsables de la conduite des travaux ;
b)      par la liste des travaux effectués au cours des huit dernières années. Cette liste devra être appuyée par des certificats de bonne exécution pour les travaux les plus importants [...]
[...] »
II.    La procédure précontentieuse
19      Le 7 avril 2022, la Commission a envoyé une lettre au Royaume de Belgique dans laquelle elle s’interrogeait sur la compatibilité de l’article 12 de la loi Breyne avec l’article 16 et l’article 23 de la directive 2006/123.
20      S’agissant de l’article 16 de cette directive, elle relevait que la portée et les modalités spécifiques de l’obligation de garantie financière incombant aux vendeurs ou aux entrepreneurs varieraient selon qu’ils satisfont ou non aux exigences de la loi d’agréation. Ainsi, les vendeurs ou entrepreneurs qui satisferaient à ces exigences (ci-après les « entrepreneurs agréés ») seraient tenus de constituer un cautionnement correspondant à un montant fixé par l’article 3 de l’arrêté royal portant exécution de la loi Breyne à 5 % du prix total du bâtiment tandis que les vendeurs ou entrepreneurs qui ne répondraient pas à ces exigences (ci-après les « entrepreneurs non agréés ») seraient tenus de souscrire une garantie financière égale à 100 % du prix total du bâtiment. Cette différence désavantagerait les entrepreneurs non agréés et restreindrait, plus particulièrement, d’une part, la liberté des entrepreneurs ou des vendeurs établis dans un autre État membre de fournir leurs services en Belgique et, d’autre part, la liberté des promoteurs immobiliers établis dans un autre État membre qui ne pourraient pas obtenir d’agréation. Cette restriction à la libre prestation des services ne serait pas justifiée conformément à l’article 16 de la directive 2006/123.
21      Par ailleurs, la Commission a rappelé que l’article 23 de cette directive autorisait les États membres à imposer aux prestataires de services de disposer d’une garantie financière. Toutefois, cette disposition exigerait que cette garantie soit appropriée au regard de la nature et de l’étendue du risque que présente l’activité de ces prestataires. Or, l’obligation de fournir une garantie financière de 100 % du prix total du bâtiment imposée aux entrepreneurs non agréés, alors qu’elle n’était que de 5 % du prix total pour les entrepreneurs agréés, ne répondrait pas à ces exigences.
22      Dans sa réponse communiquée le 28 juin 2022, le Royaume de Belgique a soutenu que les exigences strictes auxquelles un entrepreneur non agréé devait répondre pour obtenir l’agréation témoignaient de sa solvabilité ainsi que de sa capacité technique et financière, et que, dès lors qu’il obtenait l’agréation, une garantie de 5 % du prix total du bâtiment était suffisante. L’obligation de fournir une garantie de 100 % du prix total du bâtiment imposée aux entrepreneurs non agréés serait quant à elle justifiée par l’impossibilité de déterminer leur solvabilité et serait nécessaire pour la protection des consommateurs.
23      Le 15 février 2023, la Commission a adressé au Royaume de Belgique une lettre de mise en demeure. Dans cette lettre, elle relevait que les justifications des restrictions appliquées aux vendeurs ou aux entrepreneurs non agréés tenus de souscrire une garantie financière égale à 100 % du prix total du bâtiment étaient insuffisantes et que, par conséquent, l’article 12 de la loi Breyne était incompatible avec les articles 16 et 23 de la directive 2006/123.
24      Dans une lettre du 20 avril 2023, le Royaume de Belgique a contesté le manquement reproché.
25      Le 16 novembre 2023, la Commission a adressé un avis motivé dans lequel elle a réitéré la position exprimée dans sa lettre de mise en demeure. Le Royaume de Belgique a répondu audit avis, le 15 janvier 2024, en se limitant à mentionner la codification alors en cours de la loi Breyne dans le code civil.
26      Le Royaume de Belgique n’ayant pas donné satisfaction à la Commission, celle-ci a introduit, le 3 décembre 2024, le présent recours.
III. Sur le recours
A.      Sur la recevabilité du recours
1.      Argumentation des parties
27      Le Royaume de Belgique soutient, à titre principal, que le recours doit être déclaré irrecevable dans la mesure où la Commission y fait une présentation erronée des faits, entraînant des inexactitudes dans l’analyse du système de garantie et de cautionnement imposé par la loi Breyne. En effet, contrairement à ce que soutiendrait la Commission, les entrepreneurs non agréés ne devraient pas fournir un cautionnement égal à 100 % d’un prix déterminé, mais ils devraient s’adresser, conformément à l’article 12, deuxième alinéa de la loi Breyne, lu en combinaison avec l’article 4 de l’arrêté royal portant exécution de cette loi, à un établissement de crédit ou d’assurance qui, lui, devrait fournir le cautionnement solidaire.
28      La Commission soutient que l’argumentation figurant dans la requête est claire, compréhensible et cohérente, et que le recours est recevable. En effet, d’une part, l’article 4 de l’arrêté royal portant exécution de la loi Breyne exigerait en substance que les entrepreneurs non agréés fournissent un cautionnement, dès lors qu’ils doivent fournir un acte d’engagement d’une tierce personne ayant pour but de payer les sommes nécessaires à l’achèvement des travaux de construction d’un bâtiment en cas d’impossibilité de se libérer de leurs obligations. D’autre part, ce cautionnement devrait nécessairement être établi pour un montant déterminé, suffisant pour couvrir les frais prévisibles découlant de l’achèvement total du projet de construction, ce qui impliquerait que, au moment de sa constitution, la garantie porterait sur la totalité du prix du bâtiment.
2.      Appréciation de la Cour
29      Il ressort d’une jurisprudence constante que, dans le cadre d’un recours formé en application de l’article 258 TFUE, celui-ci doit présenter les griefs de façon cohérente et précise, afin de permettre à l’État membre et à la Cour d’appréhender exactement la portée de la violation du droit de l’Union reprochée, condition nécessaire pour que cet État puisse faire valoir utilement ses moyens de défense et pour que la Cour puisse vérifier l’existence du manquement allégué [voir, arrêt du 19 novembre 2024, Commission/Pologne (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique), C‑814/21, EU:C:2024:963, point 61 et jurisprudence citée].
30      En particulier, le recours de la Commission doit contenir un exposé cohérent et détaillé des raisons l’ayant amenée à la conviction que l’État membre intéressé a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union [arrêt du 19 novembre 2024, Commission/Pologne (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique), C‑814/21, EU:C:2024:963, point 62 et jurisprudence citée].
31      En l’espèce, il ressort clairement des conclusions de la requête et des arguments développés dans celle-ci que la Commission demande qu’il soit constaté que les articles 16 et 23 de la directive 2006/123 ont été méconnus en ce que l’article 12, deuxième alinéa, de la loi Breyne, lu en combinaison avec l’article 4 de l’arrêté royal portant exécution de cette loi, impose une garantie d’achèvement de 100 % de la construction aux entrepreneurs non agréés alors que l’article 12, premier alinéa, de la loi Breyne, lu en combinaison avec l’article 3 de l’arrêté royal portant exécution de cette loi, exige des entrepreneurs agréés un cautionnement d’un montant égal à 5 % du prix du bâtiment.
32      Certes, la loi Breyne n’exige pas que la garantie d’achèvement imposée aux entrepreneurs non agréés corresponde à 100 % d’un prix déterminé. Toutefois, il convient de relever, à l’instar de la Commission, que le montant du cautionnement est déterminé au moment de la conclusion du contrat de cautionnement, avant le début des travaux. En outre ce cautionnement doit permettre l’achèvement total de l’opération de construction. Par conséquent, la Commission pouvait raisonnablement considérer que celui-ci s’établit en pratique à 100 % du prix total de la construction.
33      Au demeurant, ce constat est corroboré par la lettre du Royaume de Belgique communiquée le 28 juin 2022 à la Commission par laquelle les autorités belges ont expressément indiqué, à la fin de la page deux de celle-ci, que la garantie offerte « correspond à 100 % de la valeur du prix du bâtiment ».
34      Partant, la Cour est en mesure d’appréhender exactement la violation du droit de l’Union reprochée et le Royaume de Belgique a été en mesure de faire valoir utilement, à cet égard, ses moyens de défense.
35      L’exception d’irrecevabilité soulevée par le Royaume de Belgique n’est donc pas fondée et doit être rejetée.
B.      Sur le fond
1.      Sur le premier grief, tiré de la violation de l’article 16 de la directive 2006/123
a)      Sur l’existence d’une exigence
1)      Argumentation des parties
36      La Commission rappelle que, au titre de l’article 16 de la directive 2006/123, l’État membre dans lequel le service est fourni garantit, notamment, le libre exercice de l’activité de service sur son territoire. À cet égard, elle soutient que l’obligation de fournir une garantie d’achèvement de 100 % de la construction, en l’absence d’agréation, constitue une exigence, au sens de l’article 4, paragraphe 7, de cette directive, qui subordonne l’accès à une activité de service ou son exercice sur le territoire belge à une condition et restreint, par conséquent, la liberté des entrepreneurs et des promoteurs immobiliers, établis dans un autre État membre, de fournir leurs services en Belgique.
37      La Commission relève que, même si l’article 5 de la loi d’agréation prévoit une reconnaissance mutuelle pour les entrepreneurs inscrits sur la liste officielle des entrepreneurs agréés dans un autre État membre, cette reconnaissance ne suffit pas à éliminer cette restriction. D’une part, il serait tout de même nécessaire d’être inscrit sur une liste d’entrepreneurs agréés, même si une telle liste ou une telle obligation n’existe pas dans l’État membre en question. D’autre part, cette liste devrait être considérée comme équivalente par les autorités belges, ce qui exigerait de ces dernières un examen portant sur des conditions de fond et de forme, nombreuses et détaillées, relatives notamment à la capacité financière, économique et technique des entreprises concernées. Ce faisant, les exigences posées par la législation belge pour obtenir l’agréation seraient excessives et rendraient la reconnaissance des agréations étrangères trop difficile.
38      Par ailleurs, la Commission soutient, en substance, que la réglementation belge a un effet discriminatoire indirect à l’égard des promoteurs immobiliers non belges. Outre que ces derniers ne sauraient être agréés, dès lors que cette réglementation réserve l’agréation aux seuls entrepreneurs qui exercent une activité de construction, ce qui ne serait pas le cas de tout promoteur, il ne serait pas démontré qu’une association d’entrepreneurs, de vendeurs ou de promoteurs au sein d’une société simple pourrait être agréée eu égard à la législation ou à la jurisprudence belges. En tout état de cause, une telle association avantagerait les promoteurs belges.
39      En effet, même en faisant appel à un entrepreneur agréé, un promoteur devrait constituer un cautionnement de 100 % du prix total du bâtiment. Cela tiendrait au fait que le législateur et les juridictions belges n’auraient pas encore tranché la question de savoir si, lorsque des entrepreneurs, vendeurs ou promoteurs s’associent dans une société simple momentanée, il est suffisant que seul l’un d’entre eux remplisse les conditions prévues pour bénéficier du taux de cautionnement de 5 %. Pour la Commission, même si une telle solution était acceptée, il demeurerait plus facile pour un promoteur belge que pour un promoteur étranger de trouver un entrepreneur agréé et d’effectuer un tel montage. De plus, cela signifierait qu’un promoteur qui ne présente aucune garantie de stabilité financière ou de capacité technique pourrait bénéficier de ce taux de 5 %, simplement en s’associant avec un entrepreneur agréé. Enfin, exiger d’un promoteur immobilier d’un autre État membre cherchant à obtenir un cautionnement au taux de 5 %, de former une société de droit belge avec un entrepreneur belge, conduirait à imposer à ce promoteur qu’il établisse un établissement secondaire en Belgique, ce qui serait incompatible avec l’article 16, paragraphe 2, sous a), de la directive 2006/123.
40      Le Royaume de Belgique conteste cette argumentation. Il relève, à cet égard, que, selon la loi d’agréation, l’inscription sur la liste officielle des entrepreneurs agréés d’un autre État membre vaudrait agréation lorsque l’entrepreneur disposerait du montant minimal de fonds propres, d’un nombre minimal d’ouvriers et de personnel d’encadrement ainsi que des références de travaux, requis par la législation belge. L’entrepreneur ne devrait pas faire de démarches spécifiques pour obtenir l’agréation, mais devrait seulement s’assurer qu’il répond aux conditions de la loi d’agréation.
2)      Appréciation de la Cour
41      Conformément à l’article 16, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2006/123, l’État membre dans lequel le service est fourni garantit, notamment, le libre exercice de l’activité de service sur son territoire. L’article 16, paragraphe 1, deuxième alinéa, de cette directive énonce en substance que les États membres ne peuvent pas subordonner l’accès à une activité de service ou son exercice sur leur territoire à des exigences qui ne satisfont pas aux principes qu’il énumère, à savoir les principes de non‑discrimination, de nécessité et de proportionnalité.
42      En l’espèce, il convient de relever que la loi Breyne réglemente la construction et la vente d’habitations à construire ou en en voie de construction. À cet égard, l’article 12, premier alinéa, de cette loi, lu en combinaison avec l’article 3 de l’arrêté royal portant exécution de ladite loi, prévoit que les entrepreneurs agréés doivent constituer un cautionnement égal à 5 % du prix total du bâtiment.
43      En revanche, il ressort, en substance, de l’article 12, deuxième alinéa, de ladite loi que, lorsque l’entrepreneur n’est pas agréé, il est tenu de fournir une garantie d’achèvement de la construction immobilière ou, à défaut d’achèvement, le remboursement des sommes versées.
44      Or, il convient de relever, d’une part, que l’obligation faite aux promoteurs et aux entrepreneurs non agréés de fournir une garantie d’achèvement constitue une exigence, au sens de l’article 4, paragraphe 7, de la directive 2006/123. En effet, elle subordonne l’exercice de l’activité de construction immobilière sur le territoire belge à une condition et restreint, par conséquent, la liberté des promoteurs et des entrepreneurs établis dans un autre État membre de l’Union de fournir leurs services en Belgique alors même que ces promoteurs et entrepreneurs doivent répondre aux conditions d’accès à leur activité de construction de cet autre État membre.
45      D’autre part, il convient également de relever que la loi d’agréation, en réservant la délivrance de l’agréation aux seuls entrepreneurs, prive les promoteurs immobiliers du bénéfice de cette agréation et contraint ainsi les promoteurs immobiliers d’autres États membres qui ne sont pas des entrepreneurs faute d’exercer une activité de construction soit à fournir une garantie d’achèvement au sens de l’article 12, deuxième alinéa, de la loi Breyne, soit à créer une structure avec un entrepreneur belge agréé pour bénéficier du cautionnement égal à 5 % du prix total du bâtiment. Or, ainsi que l’a relevé la Commission, l’obligation de constituer un établissement secondaire en Belgique, nécessaire pour créer une structure avec un entrepreneur belge et pour bénéficier de ce cautionnement, constitue une exigence incompatible avec l’article 16, paragraphe 2, sous a), de la directive 2006/123.
46      Partant, l’obligation de fournir une garantie d’achèvement de la construction constitue une exigence supplémentaire pour les promoteurs ou entrepreneurs établis dans un autre État membre et est susceptible de restreindre l’exercice de leur activité en Belgique, sous réserve que les conditions prévues à l’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, et paragraphe 3, de la directive 2006/123 ne soient pas réunies.
47      Cette appréciation ne saurait être remise en cause par l’argumentation du Royaume de Belgique tirée de l’existence d’un mécanisme de reconnaissance mutuelle établi à l’article 5 de la loi d’agréation qui prévoit que « [l]’inscription sur la liste officielle des entrepreneurs agréés dans un autre État membre [de l’Union] vaut agréation [...] pour autant que cette agréation soit équivalente aux conditions fixées à l’article 4, [paragraphe 1, de ladite loi] ».
48      En effet, ainsi que le relève à juste titre la Commission, outre que rien ne permet d’affirmer que cette liste existe nécessairement dans l’État membre où l’entrepreneur ou le promoteur immobilier est établi, de telle sorte que ces derniers puissent s’en prévaloir, il importe également de relever que la reconnaissance de l’équivalence est soumise à l’apport par cet entrepreneur ou ce promoteur de nombreux éléments de preuve. Ceux-ci ont trait notamment à ses capacités techniques, financières et économiques suffisantes ainsi qu’à la satisfaction de ses obligations sociales et fiscales, comme l’exigent l’article 4 de la loi d’agréation, les articles 10, 11 et 13 de l’arrêté royal fixant certaines mesures d’application de la loi d’agréation ainsi que l’article 1er de l’arrêté ministériel relatif aux documents à produire lors de demandes d’agréation, d’agréation provisoire, de transfert d’agréation ou de l’appréciation des preuves requises en application de l’article 3, premier alinéa, de la loi d’agréation.
49      À cet égard, premièrement, s’agissant des obligations sociales et fiscales, l’entrepreneur devra, notamment, produire un certificat dont il résulte qu’il est en règle avec ses obligations relatives au paiement de ses impôts et taxes et un autre certificat dont il résulte qu’il est en règle avec le paiement de ses cotisations de sécurité sociale. Deuxièmement, s’agissant de la démonstration de sa capacité financière et économique, l’entrepreneur pourra être amené à justifier, notamment, du chiffre d’affaires global en travaux au cours de trois des huit dernières années, et de la totalité des biens constituant le gage commun des créanciers. Enfin, troisièmement, s’agissant de la justification des capacités techniques, il peut être exigé de fournir la liste des travaux effectués au cours des huit dernières années, appuyée par des certificats de bonne exécution. De même, l’entrepreneur devra indiquer ses effectifs moyens d’ouvriers et de cadres pendant trois semestres choisis librement au cours des cinq dernières années précédant la demande d’agréation. En outre, il est demandé à l’entrepreneur de fournir ses titres d’études et professionnels et/ou ceux des cadres de l’entreprise et des responsables de la conduite des travaux.
50      Or, de si nombreuses exigences sont susceptibles de dissuader l’entrepreneur ou le promoteur immobilier établi dans un autre État membre qui souhaite effectuer un service de construction sur le territoire belge de se prévaloir de la reconnaissance de son éventuelle agréation dans l’État membre dans lequel il est établi, voire de se prévaloir de la circonstance qu’il répond, en substance, aux conditions fixées par la loi d’agréation.
51      Dans ces circonstances, l’argument du Royaume de Belgique selon lequel un entrepreneur ou un promoteur établi dans un autre État membre n’aurait pas à effectuer de démarches spécifiques pour bénéficier de l’agréation n’est pas susceptible de remettre en cause le fait que l’obligation de fournir une garantie d’achèvement de la construction constitue une exigence supplémentaire qui pèse sur cet entrepreneur ou ce promoteur.
52      Par conséquent, il ressort de ce qui précède que la loi Breyne, en ce qu’elle impose aux promoteurs et aux entrepreneurs des autres États membres une exigence supplémentaire, est de nature à restreindre le droit qu’ils ont de fournir librement leurs services en Belgique.
b)      Sur l’existence d’une justification
1)      Argumentation des parties
53      Le Royaume de Belgique soutient, à titre principal que, dans la mesure où la Commission ne vise, par son recours, que la garantie d’achèvement, et non pas le cautionnement de 5 %, elle ne remettrait pas en question le principe d’une obligation de cautionnement et d’une garantie d’achèvement en tant que tel. Par conséquent, la Commission accepterait implicitement que cette obligation est justifiée conformément à l’article 16, paragraphe 1, sous b), et paragraphe 3, de la directive 2006/123.
54      À titre subsidiaire, le Royaume de Belgique soutient que la garantie d’achèvement est justifiée pour des raisons de sécurité publique dans la mesure où l’insolvabilité d’un constructeur peut entraîner la fermeture d’un chantier alors même que sa stabilité et sa solidité ne sont pas assurées. À cet égard, le Royaume de Belgique relève que, au point 89 de l’arrêt du 18 novembre 2010, Commission/Portugal (C‑458/08, EU:C:2010:692), la Cour a assimilé l’exigence de garantir la solidité et la sécurité des constructions à une raison impérieuse d’intérêt général.
55      En premier lieu, la Commission conteste les arguments du Royaume de Belgique selon lesquels elle aurait admis que l’obligation de cautionnement serait justifiée sur la base de l’article 16, paragraphe 3, de la directive 2006/123 et que tout ou partie du système de cautionnement et de garantie prévu par la loi Breyne serait conforme au droit de l’Union.
56      En second lieu, la Commission soutient que l’obligation de fournir une garantie d’achèvement de la construction ne peut être justifiée que par des motifs limitativement énumérés à l’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous b), et paragraphe 3, de la directive 2006/123, à savoir l’ordre public, la sécurité publique, la santé publique et la protection de l’environnement. Or, d’une part, la Cour n’aurait jamais assimilé le risque que présenteraient des constructions non achevées, en raison de l’insolvabilité d’un promoteur ou d’un entrepreneur, à un motif de sécurité publique. D’autre part, le Royaume de Belgique n’aurait, en tout état de cause, pas démontré l’existence d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société, lui permettant de se prévaloir de motifs d’ordre public et de sécurité publique.
2)      Appréciation de la Cour
57      À titre liminaire, il convient d’écarter l’argument du Royaume de Belgique selon lequel la Commission aurait implicitement considéré que l’obligation de cautionnement ou de présenter une garantie d’achèvement serait justifiée conformément à l’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous b), et paragraphe 3, de la directive 2006/123.
58      En effet, il ressort des points 38 et suivants de la requête que la Commission a expressément exclu que la garantie d’achèvement de 100 % de la construction puisse être justifiée au titre de l’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous b), et paragraphe 3, de la directive 2006/123. En outre, contrairement à ce que prétend le Royaume de Belgique, le fait que la Commission n’ait pas développé une argumentation spécifique relative au cautionnement égal à 5 % de ce prix ne saurait être assimilé à la reconnaissance implicite d’une justification de cette mesure.
59      Partant, il convient d’examiner si l’obligation faite aux entrepreneurs non agréés de fournir une garantie d’achèvement de 100 % de la construction, alors que les entrepreneurs agréés ne doivent fournir qu’un cautionnement égal à 5 % du prix total du bâtiment, peut être justifié au titre de l’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous b), et paragraphe 3, de la directive 2006/123.
60      À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu de cette dernière disposition, l’État membre dans lequel le prestataire se déplace pour fournir son service a la faculté d’imposer des exigences concernant la prestation de l’activité de service lorsque celles-ci sont justifiées par une raison d’ordre public, de sécurité publique, de santé publique ou de protection de l’environnement et conformément au paragraphe 1 de cet article 16, à savoir, dans le respect des principes de non-discrimination, de nécessité et de proportionnalité.
61      En l’espèce, le Royaume de Belgique soutient que le système de garantie issu de l’article 12 de la loi Breyne est justifié par des considérations relevant de la prévention de la sécurité publique ainsi que de la protection des consommateurs.
62      À cet égard, il convient de rappeler, d’une part, que les raisons d’ordre public et de sécurité publique supposent, notamment, l’existence d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société [voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2020, Commission/Hongrie (Enseignement supérieur), C‑66/18, EU:C:2020:792, point 204]. Or, en l’espèce, il n’est pas nécessaire d’apprécier si l’exigence de garantir la solidité et la sécurité des constructions, qui peut constituer une raison impérieuse d’intérêt général, peut être assimilée à un motif d’ordre public ou de sécurité publique. En effet, il y a lieu de constater que le Royaume de Belgique n’a invoqué aucune argumentation de nature à établir que la garantie d’achèvement de 100 % de la construction viserait à répondre à ou prévenir une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société belge.
63      D’autre part, quant à la justification tirée de la protection des consommateurs, qui constitue une raison impérieuse d’intérêt général, il ressort de l’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous b), et paragraphe 3, de la directive 2006/123 que celui-ci énumère de façon exhaustive les justifications aux restrictions que les États membres sont en droit d’imposer pour subordonner l’accès à une activité de service, ou à l’exercice d’une telle activité, sur leur territoire. Or, contrairement aux justifications prévues à l’article 15, paragraphe 3, sous b), de cette directive, relatif à la liberté d’établissement, les raisons impérieuses d’intérêt général ne figurent pas parmi les justifications que les États membres sont en droit d’invoquer pour justifier des restrictions à la libre prestation des services relevant de ladite directive.
64      Or, ainsi que l’a observé la Commission, admettre, à l’instar du Royaume de Belgique, qu’un État membre puisse justifier une exigence au titre d’une raison impérieuse d’intérêt général, telle que la protection des consommateurs, en application de l’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous b), et paragraphe 3, de la directive 2006/123, reviendrait à priver d’effet utile ces dispositions en remettant en cause, en définitive, l’harmonisation ciblée opérée par celles-ci (voir, en ce sens, arrêt du 16 juin 2015, Rina Services e.a., C‑593/13, EU:C:2015:399, points 37 et 38). Il s’ensuit que la justification relative à la protection des consommateurs avancée par le Royaume de Belgique ne saurait prospérer.
65      Partant, le Royaume de Belgique n’a pas démontré que l’obligation faite aux entrepreneurs non agréés de fournir une garantie d’achèvement de 100 % de la construction pouvait être justifiée au regard de l’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous b), et paragraphe 3, de la directive 2006/123.
66      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que, en imposant un cautionnement de 100 % du prix total du bâtiment aux entrepreneurs et vendeurs qui ne sont pas des « entrepreneurs agréés », alors que ces derniers ne doivent fournir qu’un cautionnement de 5 %, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 16 de la directive 2006/123.
2.      Sur le second grief, tiré de la violation de l’article 23 de la directive 2006/123
a)      Argumentation des parties
67      La Commission rappelle que l’article 23 de la directive 2006/123 autorise les États membres à imposer une obligation de garantie financière aux prestataires de services, dont, notamment, ceux qui souhaitent s’établir dans l’État de la prestation. Toutefois, ainsi qu’il ressort du paragraphe 1 de cet article 23, il est nécessaire que cette garantie soit adaptée à la nature et à l’étendue du risque qui résulterait directement de la fourniture du service.
68      À cet égard, elle considère que la garantie d’achèvement de 100 % de la construction ne remplit pas ces conditions dès lors que l’écart important entre le taux de cautionnement de 5 % et celui de cette garantie ne correspond pas à la différence de risque d’insolvabilité entre les entrepreneurs agréés et les entrepreneurs non agréés. De plus, elle ne tiendrait pas compte des protections déjà mises en place par la loi Breyne.
69      Par ailleurs, le montant de la garantie d’achèvement serait découplé du risque réel dans la mesure où l’entrepreneur non agréé resterait redevable de la garantie d’achèvement de 100 % de la construction jusqu’à la réception provisoire des travaux.
70      Le Royaume de Belgique considère, premièrement, que l’agréation est soumise à des conditions strictes afin de garantir la solvabilité de l’entrepreneur agréé et que celles-ci doivent s’apprécier relativement à la nature et à l’importance des travaux.
71      Deuxièmement, la garantie d’achèvement de 100 % de la construction serait proportionnée, dans la mesure où les critères stricts de l’agréation justifieraient, lorsque cette dernière est octroyée, un cautionnement de seulement 5 % du prix du bâtiment. De plus, l’écart entre le cautionnement de 5 % et cette garantie d’achèvement ne serait pas disproportionné, puisque le premier est relatif au prix du bâtiment tandis que la seconde est relative aux surcoûts requis pour l’achèvement des travaux par un tiers.
72      Troisièmement, aucune mesure ne serait apte à atteindre le même objectif, puisque ladite garantie permettrait de financer le surcoût résultant de l’intervention d’un tiers devant achever les travaux. En tant que sûreté personnelle, elle serait préservée des règles de traitement des dettes de l’entrepreneur en cas de faillite de ce dernier et protégerait donc les acquéreurs. À cet égard, le Royaume de Belgique rappelle que la même garantie n’est pas un montant forfaitaire et qu’il n’est donc pas possible d’en fixer a priori le montant.
b)      Appréciation de la Cour
73      Aux termes de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2006/123, les États membres peuvent prévoir qu’un prestataire, dont les services présentent un risque direct et particulier pour la santé ou la sécurité du destinataire ou d’un tiers ou pour la sécurité financière du destinataire, doit souscrire une assurance de responsabilité professionnelle, une garantie ou un arrangement similaire, équivalent ou fondamentalement comparable pour ce qui est de sa finalité. Cette obligation doit cependant être appropriée au regard de la nature et de l’étendue du risque.
74      Il ressort du libellé de cette disposition qu’elle impose deux conditions cumulatives tenant, pour la première, à l’existence d’un risque résultant directement de la fourniture des services concernés et, pour la seconde, à la proportionnalité de la garantie ou de l’assurance par rapport au risque en cause.
75      S’agissant, en premier lieu, de la première de ces conditions, il convient de relever que l’article 23, paragraphe 5, de la directive 2006/123 définit la notion de « sécurité financière », par rapport à un destinataire des services, comme consistant en la prévention de pertes importantes en capitaux ou en valeur d’un bien. Or, à cet égard, il n’est pas contesté que l’activité de construction peut entraîner un préjudice financier pour les consommateurs lorsque l’entrepreneur fait faillite. Ainsi, en obligeant les entrepreneurs à fournir une garantie d’achèvement de 100 % de la construction ou un cautionnement égal à 5 % du prix du bâtiment, la loi Breyne vise à remédier aux conséquences négatives d’un risque qui découlerait d’une telle faillite.
76      S’agissant, en second lieu, de la proportionnalité de cette garantie, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, une législation nationale n’est propre à garantir la réalisation de l’objectif recherché que si elle répond véritablement au souci d’atteindre celui-ci d’une manière cohérente et systématique [voir arrêts du 6 mars 2007, Placanica e.a., C‑338/04, C‑359/04 et C‑360/04, EU:C:2007:133, points 53 et 58, ainsi que du 11 mars 2021, Commission/Hongrie (Marges bénéficiaires), C‑400/19, EU:C:2021:194, point 48].
77      En l’espèce, il convient de relever que l’obligation de fournir une garantie d’achèvement de 100 % de la construction pesant sur les entrepreneurs non agréés, alors que seul un cautionnement de 5 % du prix total du bâtiment est imposé aux entrepreneurs agréés, ne répond pas de façon cohérente à l’objectif de protection des consommateurs.
78      En effet, confronté à un même risque, à savoir la faillite d’un entrepreneur (agréé ou non), un acquéreur n’est pas protégé de façon identique. Il ne peut compter que sur un cautionnement à hauteur de 5 % du prix total du bâtiment lorsque l’entrepreneur est agréé. Pourtant, l’entrepreneur non agréé est, quant à lui, tenu de garantir l’achèvement de 100 % de la construction ou, à défaut d’achèvement, le remboursement des sommes versées.
79      Ainsi, alors que l’agréation a pour objectif d’indiquer aux consommateurs quels sont les entrepreneurs et les vendeurs présentant le moins de risque d’insolvabilité, l’article 12 de la loi Breyne implique que, en cas de faillite, un acquéreur est davantage protégé s’il a contracté avec un entrepreneur non agréé plutôt qu’avec un entrepreneur agréé.
80      Par ailleurs, il convient de relever que l’article 5, premier alinéa, de la loi Breyne prévoit un transfert de propriété au profit de l’acquéreur au fur et à mesure de la mise en œuvre des matériaux et de leur incorporation au sol ou à l’immeuble en construction. De plus, l’article 10, cinquième alinéa, de cette loi prévoit que le solde du prix des travaux n’est exigible que par tranches qui ne peuvent dépasser le coût des ouvrages exécutés.
81      Ainsi, compte tenu de ce transfert de propriété immédiat et du paiement échelonné, les consommateurs se retrouvent protégés contre le risque que les sommes déjà versées ou les constructions déjà érigées figurent dans la masse de la faillite de l’entrepreneur.
82      Le risque financier que la garantie d’achèvement de 100 % de la construction est destinée à prévenir correspond en réalité au surcoût occasionné par l’intervention d’un tiers devant achever les travaux, ainsi que le soutient le Royaume de Belgique.
83      Or, eu égard à un tel objectif, il apparaît disproportionné de contraindre un entrepreneur à supporter les coûts afférents à une telle garantie, laquelle s’établit en pratique à 100 % du prix total de la construction, jusqu’à la réception provisoire des travaux, tel que l’exige l’article 4, quatrième alinéa, de l’arrêté portant exécution de la loi Breyne.
84      Partant, la garantie d’achèvement de 100 % de la construction va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif de protection financière des consommateurs en tant que destinataires des services concernés.
85      Par conséquent, l’obligation faite aux entrepreneurs non agréés de fournir une garantie d’achèvement de 100 % de la construction, tandis que les entrepreneurs agréés ne doivent fournir qu’un cautionnement égal à 5 % du prix total du bâtiment, pour la construction d’habitations et la vente d’habitations à construire ou en voie de construction, méconnaît les exigences de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2006/123.
86      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu d’accueillir le recours introduit par la Commission et de constater que, en imposant un cautionnement de 100 % du prix total du bâtiment aux entrepreneurs et vendeurs qui ne sont pas des « entrepreneurs agréés », alors que ces derniers ne doivent fournir qu’un cautionnement de 5 %, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 16 et 23 de la directive 2006/123.
Sur les dépens
87      En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume de Belgique et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête :
1)      En imposant un cautionnement de 100 % du prix total du bâtiment aux entrepreneurs et vendeurs qui ne sont pas des « entrepreneurs agréés », alors que ces derniers ne doivent fournir qu’un cautionnement de 5 %, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 16 et 23 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur.
2)      Le Royaume de Belgique est condamné aux dépens.
Schalin
Gavalec
Csehi
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 26 février 2026.
Le greffier
Le président de chambre
A. Calot Escobar
F. Schalin
*      Langue de procédure : le français.