Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME TAMARA
ĆAPETA
présentées le 19 mars 2026 (1)
Affaires jointes C-7/25 [Ramodi] et C-8/25 [Karkik] (i)
K (C-7/25)
P (C-8/25)
contre
Minister van Asiel en Migratie
[demandes de décision préjudicielle formées par le rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (tribunal de La Haye, siégeant à Ruremonde, Pays-Bas)]
« Renvoi préjudiciel – Politique d’asile – Directive 2011/95/UE – Évaluation des éléments pertinents d’une demande de protection internationale – Obligation d’étayer les éléments d’une demande par des documents authentiques ou d’autres éléments de preuve objectivement vérifiables – Procédures pour l’octroi et le retrait de la protection internationale – Directive 2013/32/UE – Article 46, paragraphe 3 – Examen complet et ex nunc des faits et des points d’ordre juridique, y
compris examen des besoins de protection internationale – Principe de non‑refoulement – Éléments du dossier portés à la connaissance de la juridiction de première instance saisie d’un recours »
I.      Introduction
1.        Le rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (tribunal de La Haye, siégeant à Ruremonde, Pays-Bas), qui est la juridiction de renvoi, a posé deux questions préjudicielles à la Cour.
2.        Les deux questions se posent dans le cadre de deux procédures distinctes. Dans le cadre de ces procédures, des demandeurs d’asile soumettent au contrôle juridictionnel des décisions de l’autorité administrative compétente déclarant non fondées leurs demandes de protection internationale.
3.        Par sa seconde question, sur laquelle la Cour a demandé que je me concentre dans les présentes conclusions, la juridiction de renvoi souhaite savoir si, dans le cadre d’une telle procédure de contrôle juridictionnel, elle est tenue par le droit de l’Union de procéder, au besoin d’office, à un examen complet et ex nunc tant des faits que des points d’ordre juridique, sur la base des éléments du dossier qui ont été portés à sa connaissance, tels que complétés ou précisés à l’issue d’une procédure contradictoire, même lorsque le droit national limiterait son examen aux seuls faits et points d’ordre juridique expressément énoncés dans l’acte donnant lieu au contrôle juridictionnel.
4.        La juridiction de renvoi demande l’interprétation de l’article 46 de la directive relative aux procédures d’asile (2), lu en combinaison avec les articles 4, 18 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
II.    Les faits du litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
5.        La juridiction de renvoi a saisi la Cour de deux demandes de décision préjudicielle distinctes. Bien que chaque demande s’inscrive dans le cadre de situations factuelles différentes, toutes deux soulèvent les mêmes questions préjudicielles. Je présenterai donc d’abord les faits de chaque affaire avant d’expliquer les questions juridiques qu’elles soulèvent.
Affaire C-7/25
6.        K, la demanderesse au principal, est une ressortissante irakienne qui allègue qu’un membre puissant et connu d’un groupe armé dans son lieu de résidence a agressé tant elle que son mari après qu’elle et sa fille ont, à plusieurs reprises, repoussé ses nombreuses demandes visant à obtenir la main de cette dernière. La demanderesse a dénoncé cet incident au tribunal de son pays d’origine, mais, selon elle, le tribunal n’a rien fait à cet égard. Elle et son mari ont quitté l’Irak en 2022, tandis que leur fille demeure cachée dans ce pays.
7.        Le 1er février 2022, la demanderesse et son mari ont demandé une protection internationale au Royaume des Pays-Bas, mais, à la suite du décès de son mari, la procédure pour le compte de celui-ci a été clôturée. Dans sa demande de protection internationale, la demanderesse a étayé les motifs de sa fuite par ses déclarations et a présenté un passeport original, une copie de la dénonciation qu’elle avait faite devant le tribunal en Irak et une copie d’un bulletin médical récent. La demanderesse a également fait valoir que, du fait qu’elle était désormais veuve, elle devait être considérée comme une femme isolée dans le contexte de son retour en Irak, de sorte qu’elle relevait de la politique de protection spécifique pour les femmes isolées d’Irak, établie par le Minister van Asiel en Migratie (ministre de l’Asile et de la Migration, Pays-Bas), partie défenderesse au principal (ci-après le « défendeur ») (3).
8.        Le défendeur a déclaré la demande de protection internationale de la demanderesse non fondée, au motif que ses déclarations relatives à ses difficultés avec l’homme qui aurait demandé la main de sa fille en Irak n’étaient pas crédibles. À cet égard, le défendeur a considéré, d’une part, que la demanderesse n’avait pas étayé ses déclarations par des documents objectifs justifiant pleinement ses besoins d’asile et, d’autre part, qu’elle ne remplissait pas les conditions énoncées à l’article 31, paragraphe 6, sous c) et d), de la Vreemdelingenwet 2000 (loi de 2000 sur le statut des étrangers, ci-après la « loi sur le statut des étrangers »), qui correspond à l’article 4, paragraphe 5, sous c) et d), de la directive  qualification (4).
9.        Le défendeur a considéré que, bien que l’identité, la nationalité et l’origine de la demanderesse fussent toutes crédibles, ces seuls motifs n’étaient pas suffisants pour lui accorder une protection internationale.
10.      Dans sa décision du 15 juillet 2024, le défendeur a déclaré la demande de protection internationale de la demanderesse non fondée. Cette décision comportait une décision de retour désignant l’Irak comme pays de destination et fixait un délai de départ volontaire des Pays-Bas de quatre semaines.
11.      Le 19 juillet 2024, la demanderesse a formé un recours contre cette décision devant la juridiction de renvoi, dans lequel elle a notamment fait valoir que la manière dont le défendeur avait apprécié la crédibilité des motifs de sa demande d’asile était incompatible avec l’article 4, paragraphe 5, de la directive qualification.
12.      Le 18 décembre 2024, la juridiction de renvoi a tenu une audience relative à ce recours, ainsi qu’au recours dans la procédure ayant donné lieu à la demande de décision préjudicielle dans l’affaire C‑8/25, et, le 7 janvier 2025, elle a informé la requérante qu’elle estimait nécessaire de saisir la Cour d’une demande de décision préjudicielle.
Affaire C-8/25
13.      P, le demandeur au principal, est un ressortissant irakien qui aurait été surpris en train d’avoir des relations intimes avec un autre homme. Après avoir été signalé aux autorités irakiennes, le demandeur craint qu’il puisse être condamné à une peine d’emprisonnement en raison de son orientation sexuelle. C’est sur cette base que le demandeur justifie sa demande de protection internationale aux Pays-Bas, qu’il a introduite le 6 juillet 2023.
14.      Bien que le défendeur ait considéré que l’identité, la nationalité et l’origine du demandeur fussent crédibles, malgré le fait que le demandeur n’ait pas fourni de documents étayant ses données à caractère personnel, il n’a pas considéré que de telles données constituaient des motifs suffisants pour accorder au demandeur une protection internationale.
15.      Dans sa décision du 5 juillet 2024, le défendeur a déclaré la demande de protection internationale du demandeur non fondée au motif que ce dernier n’avait pas été en mesure de fournir des preuves documentaires confirmant qu’il avait été arrêté par les autorités irakiennes en raison de son orientation sexuelle. À cet égard, le défendeur a considéré que le demandeur ne remplissait pas les conditions énoncées à l’article 31, paragraphe 6, sous c), de la loi sur le statut des étrangers, qui correspond à l’article 4, paragraphe 5, sous c), de la directive qualification. La décision relative au rejet de la demande de P comportait une décision de retour désignant l’Irak comme pays de destination et fixait un délai de quatre semaines pour le départ volontaire des Pays-Bas.
16.      Dans son recours ultérieur devant la juridiction de renvoi, en date du 10 juillet 2024, le demandeur a fait valoir, notamment, que la manière dont la crédibilité des motifs de sa demande d’asile avait été évaluée n’était pas conforme avec l’article 4, paragraphe 5, de la directive qualification.
17.      Le 18 décembre 2024, la juridiction de renvoi a tenu l’audience de plaidoiries relative à ce recours avec l’audience de plaidoiries relative au recours dans la procédure ayant donné lieu à la demande de décision préjudicielle dans l’affaire C‑7/25 et, le 7 janvier 2025, elle a informé le demandeur qu’elle estimait nécessaire de saisir la Cour d’une demande de décision préjudicielle.
18.      Je crois comprendre que, lors de l’audience commune, la juridiction de renvoi a découvert des éléments supplémentaires, non soulevés dans l’un ou l’autre recours, qu’elle a jugés pertinents pour statuer sur les demandes de protection internationale.
Questions communes soulevées devant la juridiction de renvoi
19.      Deux questions juridiques communes aux deux affaires ont été soulevées devant la juridiction de renvoi.
20.      La première question porte sur la manière dont le défendeur a examiné et apprécié le besoin de protection internationale de K et de P (ci-après ensemble les « demandeurs ») et si cette évaluation était conforme au droit de l’Union et à la jurisprudence de la Cour.
21.      À cet égard, la juridiction de renvoi considère que la législation nationale en cause, plus précisément, l’article 31, paragraphe 6, de la
loi sur le statut des étrangers, est contraire à la disposition même qu’elle est censée mettre en œuvre, à savoir l’article 4, paragraphe 5, de la directive qualification. Cela a été exacerbé par une nouvelle politique d’évaluation des demandes de protection internationale, qui, comme l’explique la juridiction de renvoi, est entrée en vigueur le 1er juillet 2024. Selon cette politique, toute évaluation d’une demande de protection internationale consiste, premièrement, en la détermination des motifs de l’asile ;
deuxièmement, en la détermination de la question de savoir si ces motifs sont pleinement étayés par des documents authentiques et/ou objectivement vérifiables et/ou par des sources publiques objectives ; et, troisièmement, si tel n’est pas le cas, en la détermination de la question de savoir si le demandeur remplit toutes les conditions énoncées à l’article 31, paragraphe 6, de la loi sur le statut des étrangers, qui correspond à celles énoncées à l’article 4, paragraphe 5, sous c) et d), de la directive qualification.
22.      Selon la juridiction de renvoi, une telle application de l’article 4, paragraphe 5, de la directive qualification permet au défendeur de rejeter une demande de protection internationale comme étant non fondée lorsque le demandeur, d’une part, n’est pas en mesure d’étayer pleinement les motifs de la demande d’asile par des documents authentiques et objectivement vérifiables ou des sources publiques fiables et, d’autre part, n’a pas introduit la demande dans les meilleurs délais et que le défendeur ne considère pas que ce retard est excusable.
23.      Toutefois, la juridiction de renvoi fait valoir qu’il ressort clairement du libellé de l’article 4, paragraphe 5, de la directive qualification, lu à la lumière des autres paragraphes de l’article 4 de celle-ci, de l’article 10, paragraphe 3, sous b), de la directive relative aux procédures d’asile et des articles 4 et 18 de la Charte, que le défendeur, dans des situations telles que celles des deux procédures au principal, serait tenu de coopérer avec le demandeur pour établir les faits.
24.      La juridiction de renvoi se demande, dès lors, si le droit de l’Union pertinent impose à l’autorité responsable de la détermination, lors de l’appréciation des faits et des circonstances à l’origine de la demande de protection internationale, de coopérer avec le demandeur et de tenir compte de tous les éléments de preuve et de preuve à l’appui de cette demande.
25.      La seconde question est de savoir si l’obligation pour le juge national d’assurer un recours effectif implique également l’obligation de vérifier, au besoin d’office et en coopération avec le demandeur, que le défendeur a recueilli, examiné et inclus dans son évaluation de la demande de protection internationale tous les éléments pertinents du dossier porté à sa connaissance, tels que complétés ou clarifiés à l’issue d’une procédure contradictoire, y compris un examen, au besoin d’office, des besoins de protection internationale conformément à la directive qualification.
26.      Comme l’a expliqué la juridiction de renvoi, aux Pays-Bas, sur le fondement de l’article 8:69 de l’Algemene wet bestuursrecht (code de droit administratif, ci-après le « code de droit administratif »), le contrôle d’une décision administrative est limité aux questions soulevées dans les motifs du recours.
27.      Pour cette raison, comme l’a expliqué la juridiction de renvoi, elle est empêchée de procéder à un examen complet et ex nunc de la légalité de la décision du défendeur, y compris de la question de savoir si le principe de non‑refoulement a été respecté, étant donné qu’elle n’est pas en mesure de tenir compte des éléments que le demandeur d’asile n’a pas expressément invoqués dans son recours contre la décision de rejet.
28.      Selon la juridiction de renvoi, une pratique juridique nationale selon laquelle le contrôle par une autorité judiciaire d’une décision de rejet d’une demande de protection internationale se limite à l’examen du bien-fondé de cette décision au regard des seuls faits et arguments expressément invoqués par le demandeur dans le cadre de la procédure de recours est difficilement conciliable avec l’interprétation du droit de l’Union donnée par la Cour et, en particulier, avec le caractère absolu du principe de non‑refoulement, ainsi qu’avec le droit à un recours effectif garanti par l’article 47 de la Charte, qui a été concrétisé à l’article 13, paragraphes 1 et 2, de la directive retour (5) ainsi qu’à l’article 46, paragraphes 1 et 3, de la directive relative aux procédures d’asile.
29.      À la suite d’un réexamen de la jurisprudence de la Cour (6), la juridiction de renvoi est parvenue à la conclusion que la Cour n’a pas encore abordé ces questions. En particulier, elle estime que la Cour n’a pas précisé expressément si l’obligation de vérifier, au besoin d’office, le respect du principe de non‑refoulement s’applique également dans les cas où une juridiction nationale de première instance est appelée à contrôler le rejet d’une demande de protection internationale au motif qu’elle n’est pas fondée.
30.      La juridiction de renvoi fait également valoir que ce n’est que lorsque le juge national est tenu de procéder, au besoin d’office, à un examen complet et ex nunc tant des faits que des points d’ordre juridique, y compris à un examen des besoins de protection internationale en vertu de la directive qualification, que cette autorité judiciaire peut pleinement assurer le respect du principe de non‑refoulement. À supposer même que, lors de cet examen des besoins de protection internationale, il apparaisse clairement que le demandeur ne remplit pas les conditions requises pour bénéficier de la protection internationale prévue aux articles 12 et 17 de la directive qualification, cet examen d’office peut néanmoins conduire à la constatation que le retour du demandeur dans son pays d’origine serait contraire au principe de non‑refoulement et qu’une décision de retour soit ne peut pas être imposée, soit, lorsqu’une telle décision de retour a déjà été prise, doit être suspendue et l’éloignement reporté. Au contraire, si une juridiction nationale n’est pas tenue de vérifier, le cas échéant d’office, si le principe de non‑refoulement a été respecté, en particulier lorsqu’une violation de ce principe apparaît fondée sur les éléments de l’affaire portée à sa connaissance, tels que complétés ou précisés au cours de la procédure contradictoire devant elle, la protection juridictionnelle ne serait ni effective ni complète.
31.      Dans ces conditions, le rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (tribunal de La Haye, siégeant à Ruremonde) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
1)      Une méthode de travail nationale dans laquelle l’article 4, paragraphe 5, de la directive 2011/95 est appliqué de telle sorte que les déclarations qui sous‑tendent une demande de protection internationale ne sont pas réputées crédibles lorsque le demandeur n’est pas en mesure de les étayer pleinement par des documents authentiques et/ou objectivement vérifiables et/ou par des sources objectives et ne remplit pas toutes les conditions énoncées au paragraphe 5, est‑elle conforme au droit de l’Union, ou bien faut-il interpréter l’article 4, paragraphe 5, de la directive [qualification], lu en combinaison avec l’article 4, paragraphes 1 à 4, de cette directive, l’article 10, paragraphe 3, sous b), de la directive [relative aux procédures d’asile] et les articles 4 et 18 de la [Charte], en ce sens que l’autorité décisionnelle doit apprécier les faits et circonstances qui sous‑tendent la demande de protection internationale en coopérant avec le demandeur et intégrer tout moyen de preuve et élément à l’appui de cette demande dans l’examen et l’appréciation des besoins de protection et, si le demandeur est en mesure d’étayer à suffisance ses déclarations par des éléments de preuve ou si celui-ci remplit lesdites conditions, ses déclarations ne requièrent pas de confirmation supplémentaire et sont donc crédibles ?
2)      L’article 46, paragraphe 3, de la directive [relative aux procédures d’asile], lu en combinaison avec les articles 4, 18 et 47 de la [Charte] doit-il être interprété en ce sens qu’une juridiction nationale de première instance appelée à contrôler la légalité d’une décision déclarant non fondée une demande de protection internationale, est tenue de procéder, au besoin d’office, à un examen complet et ex nunc tant des faits que des points d’ordre juridique, y compris à un examen des besoins de protection internationale en vertu de la directive [qualification] sur la base des éléments du dossier qui ont été portés à sa connaissance, tels que complétés ou précisés à l’issue d’une procédure contradictoire ? »
32.      La juridiction de renvoi a demandé à la Cour de justice de joindre les affaires C‑7/25 et C‑8/25 en application de l’article 54 du règlement de procédure de la Cour. En réponse à cette demande, la décision de jonction a été prise par le président de la Cour le 26 février 2025.
33.      La juridiction de renvoi a également demandé à la Cour de soumettre la présente affaire à la procédure accélérée prévue à l’article 105, paragraphe 1, du règlement de procédure. Le 27 mars 2025, le président de la Cour, le juge rapporteur et l’avocate générale entendus, a rejeté cette demande.
34.      Les parties dans les deux affaires au principal, le gouvernement néerlandais et la Commission européenne ont déposé des observations écrites devant la Cour.
35.      La Cour a décidé de statuer sans audience de plaidoiries, conformément à l’article 76, paragraphe 2, de son règlement de procédure.
III. Analyse
36.      À la demande de la Cour, mes conclusions dans les présentes affaires se concentrent uniquement sur la seconde question préjudicielle.
37.      Par cette question, la juridiction de renvoi souhaite en substance savoir si, dans le cadre d’une procédure dans laquelle elle est appelée à
contrôler une décision déclarant une demande de protection internationale non fondée, elle est tenue, en vertu du droit de l’Union, principalement en vertu de l’article 46, paragraphe 3, de la directive relative aux procédures d’asile, lu à la lumière de l’article 47 de la Charte, de prendre en considération les points d’ordre juridique et les faits dont cette juridiction a eu connaissance sur la base des éléments du dossier porté à sa connaissance, tels que complétés ou précisés à l’issue d’une procédure contradictoire, même si ces éléments ne faisaient pas tous partie du moyen initial donnant lieu au contrôle. Elle demande également si, dans de telles circonstances, le juge est tenu de procéder, au besoin d’office, à un examen des besoins de protection internationale en vertu de la directive qualification et d’une éventuelle violation du principe de non‑refoulement.
38.      Il ressort de la décision de renvoi que la juridiction de renvoi s’estime empêchée de procéder à un tel examen complet et ex nunc par l’article 8:69 du code de droit administratif et la jurisprudence nationale pertinente. Cette disposition prévoit, selon les explications de la juridiction de renvoi, qu’une décision administrative est réexaminée à la lumière des motifs du recours. Elle dispose :
« 1. Le juge administratif statue en se fondant sur la requête, les pièces produites, l’instruction préalable et l’instruction d’audience. 2. Le juge administratif complète d’office les moyens de droit. 3. Le juge administratif peut compléter les faits d’office » (7). Cette réglementation est accompagnée d’un exposé des motifs, limitant davantage les pouvoirs du juge administratif (8).
39.      La question préjudicielle est motivée par l’avis de la juridiction de renvoi selon lequel le droit national qui limite les pouvoirs du juge administratif de cette manière n’est pas conforme au droit de l’Union.
40.      La question préjudicielle peut être divisée en deux parties, que j’analyserai séparément. Je soutiendrai tout d’abord (section A) que, lors du contrôle de la légalité d’une décision déclarant
une demande de protection internationale non fondée, le juge national est tenu, en vertu du droit de l’Union, de prendre en considération tous les éléments du dossier porté à sa connaissance, tels que complétés ou clarifiés à l’issue d’une procédure contradictoire, même si certains éléments ne figuraient pas dans les moyens de recours soulevés par le demandeur. En section B, j’expliquerai que le juge national est également tenu d’examiner au besoin d’office les besoins de protection internationale du demandeur lors du contrôle de la légalité d’une décision ayant rejeté une demande de protection internationale comme étant non fondée.
A.      Sur la portée du contrôle juridictionnel
41.      Quels éléments le juge national doit-il prendre en considération lorsqu’il examine un recours contre une décision déclarant
une demande de protection internationale non fondée ? Se limite-t-il uniquement à examiner les questions soulevées dans le cadre du recours ou doit-il également tenir compte de tout autre élément figurant dans le dossier porté à sa connaissance ?
42.      La réponse à ces questions nécessite d’interpréter
l’article 46 de la directive relative aux procédures d’asile à la lumière du principe de protection juridictionnelle effective, tel que codifié à l’article 47 de la Charte (9).
43.      Les parties pertinentes de l’article 46, paragraphes 1 et 3, de la directive relative aux procédures d’asile sont libellées comme suit :
« 1.      Les États membres font en sorte que les demandeurs disposent d’un droit à un recours effectif devant une juridiction contre les actes suivants :
a) une décision concernant leur demande de protection internationale, y compris :
i) les décisions considérant comme infondée une demande quant au statut de réfugié et/ou au statut conféré par la protection subsidiaire ;
[...]
3. Pour se conformer au paragraphe 1, les États membres veillent à ce qu’un recours effectif prévoie un examen complet et ex nunc tant des faits que des points d’ordre juridique, y compris, le cas échéant, un examen des besoins de protection internationale en vertu de la directive [qualification], au moins dans le cadre des procédures de recours devant une juridiction de première instance » (10).
44.      Selon moi, le libellé même de l’article 46 de la directive relative aux procédures d’asile postule clairement, d’une part, qu’un demandeur dont la demande d’asile a été déclarée non fondée a le droit de soumettre la décision à cet égard à un contrôle juridictionnel. D’autre part, l’article 46, paragraphe 3, de cette directive impose à la juridiction saisie du recours, au moins en première instance, à savoir le stade auquel elle est généralement habilitée à apprécier les faits, d’examiner l’ensemble du dossier, à savoir tous les arguments et éléments de preuve qui ont été mis à sa disposition, plutôt que des seuls éléments expressément soulevés par le demandeur dans la requête. Les termes « y compris [...] un examen des besoins de protection internationale » ne peuvent être interprétés autrement que comme habilitant le juge national à réexaminer, le cas échéant, la décision sur le fond, que ce réexamen soit ou non demandé par le recours tel qu’introduit par le demandeur. La référence à un « examen complet [...] tant des faits que des points d’ordre juridique » indique que le juge doit prendre en considération tous les éléments de fait et de droit pertinents de l’affaire, et pas seulement ceux qui ont été portés à sa connaissance dans l’acte de recours. L’expression « examen [...] ex nunc » signifie que le juge peut prendre en considération de nouveaux arguments de droit ainsi que des faits qui n’ont pas été pris en considération dans la procédure administrative ayant abouti à la décision.
45.      Cette lecture est conforme à la jurisprudence de la Cour. Dans l’arrêt Alheto, la Cour a précisé que l’expression « ex nunc » signifie que le juge est tenu de procéder à une appréciation qui tienne compte, le cas échéant, des nouveaux éléments apparus après l’adoption de la décision faisant l’objet du recours. Une telle appréciation permet, en effet, de traiter la demande de protection internationale de manière exhaustive sans qu’il soit besoin de renvoyer le dossier à l’autorité responsable de la détermination. Par conséquent, le juge national a le pouvoir de prendre en considération des nouveaux éléments de preuve sur lesquels cette autorité ne s’est pas prononcée conformément à la directive relative aux procédures d’asile. En outre, la Cour a jugé que l’adjectif « complet » confirme que le juge est tenu d’examiner tant les éléments dont l’autorité responsable de la détermination a tenu ou aurait pu tenir compte ou auraient pu prendre compte que de ceux qui sont survenus après l’adoption de la décision par cette autorité (11).
46.      La nécessité d’apprécier des faits au-delà du recours formel peut effectivement survenir au cours de la procédure. Par exemple, lors de l’examen du recours, il peut arriver que de nouveaux éléments de preuve soient révélés ou que le juge ait connaissance d’un élément de preuve que l’autorité responsable de la détermination aurait dû prendre en considération, mais qu’elle ne l’ait pas fait pour décider d’accorder ou non une protection internationale au demandeur. Dans de tels cas, la juridiction nationale saisie du recours doit pouvoir exercer son pouvoir discrétionnaire pour déterminer si les éléments de preuve peuvent être considérés comme pertinents pour son contrôle de la décision sur la demande d’asile.
47.      Une telle interprétation de l’article 46, paragraphe 3, de la directive relative aux procédures d’asile garantit que, en cas de renvoi du dossier à l’autorité responsable de la détermination, une nouvelle décision puisse être adoptée dans de brefs délais afin d’éviter le risque que des éléments nécessitant une nouvelle appréciation actualisée surviennent (12).
48.      En outre, une telle interprétation est cohérente avec le fait que, lorsqu’un ressortissant d’un pays tiers remplit les conditions d’octroi d’une protection internationale prévues aux chapitres II et III, ou aux chapitres II et V de la directive qualification, les États membres sont tenus, sous réserve des causes d’exclusion prévues par cette directive, de lui octroyer la protection internationale sollicitée, sans avoir aucun pouvoir discrétionnaire à cet égard (13).
49.      Les demandeurs dans les deux affaires au principal et la Commission soutiennent une telle interprétation de l’article 46, paragraphe 3, de la directive relative aux procédures d’asile, alors que le gouvernement néerlandais la conteste.
50.      En se fondant sur le point 93 de l’arrêt Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky, qui prévoit que « la désignation [d’un] pays tiers comme pays d’origine sûr constitue l’un des éléments du dossier portés à la connaissance de la juridiction de renvoi et dont celle-ci est amenée à connaître au titre du recours contre ladite décision » (14), le gouvernement néerlandais a conclu que le juge national ne devait examiner que les éléments portés à sa connaissance par le demandeur dans son recours.
51.      Selon ma compréhension de cet arrêt, la Cour, au point 93 de celui-ci, a uniquement précisé que la désignation de la République de Moldavie comme pays d’origine sûr constituait l’un des éléments qui avaient été portés à la connaissance de la juridiction de renvoi lors du contrôle de la décision de l’autorité compétente. Au point 94
l’arrêt Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky, la Cour a précisé qu’un tel élément constituait un point d’ordre juridique que la juridiction de renvoi devait prendre en considération au titre de l’examen complet et ex nunc imposé par l’article 46, paragraphe 3, de la directive relative aux procédures d’asile, même si le requérant au principal dans cette affaire n’avait pas expressément invoqué cet élément dans son pourvoi. Par conséquent, je comprends ces points en ce sens que la Cour a uniquement affirmé que le juge national doit tenir compte de toute question portée à sa connaissance par le demandeur, même si cela se produit au cours de la procédure, et non dans le cadre du recours.
52.      Par ailleurs, le gouvernement néerlandais fait valoir que l’existence de l’obligation pour le juge national d’examiner, au besoin d’office, les faits et les points d’ordre juridique peut être admise dans les affaires de rétention (15), car, dans de tels cas, le droit de l’Union exige expressément un contrôle juridictionnel de la légalité de la rétention ordonnée par une autorité administrative (16). Or, tel n’est pas le cas dans les procédures de demandes d’asile, car la directive relative aux procédures d’asile n’impose pas de contrôle juridictionnel obligatoire. Ainsi, le demandeur peut choisir soit d’accepter une décision de rejet de sa demande, soit de former un recours contre cette décision, mais d’exclure certains moyens qu’il estime insuffisants pour contester la décision et qui ne sont donc pas susceptibles d’entraîner son annulation.
53.      À cet égard, j’estime que c’est à juste titre que le gouvernement néerlandais affirme que la directive relative aux procédures d’asile n’établit pas de contrôle juridictionnel obligatoire des décisions en matière d’asile. Par conséquent, si le demandeur ne forme pas de recours contre la décision déclarant
sa demande de protection internationale non fondée, le juge national n’est pas tenu de contrôler la légalité de la décision prise par l’autorité responsable de la détermination.
54.      Toutefois, si le demandeur forme un recours contre cette décision, le juge national doit agir, au besoin d’office, et examiner tous les éléments qui ont été portés à sa connaissance, qu’ils soient complétés ou précisés au cours de la procédure contradictoire, même si ces éléments ne sont pas expressément évoqués dans le recours. Cela ne signifie pas que ce juge doit rechercher activement, d’office, d’éventuels éléments supplémentaires dans l’affaire. Cela signifie toutefois que le juge ne saurait ignorer de tels éléments s’ils sont portés à son attention au cours de la procédure. Enfin, les droits de la défense exigent que les deux parties aient la possibilité de faire connaître leur point de vue sur la pertinence de tout élément nouveau.
B.      Examen par le juge national, au besoin d’office, des besoins de protection internationale
55.      J’en viens à présent à la seconde partie de la seconde question, qui vise à préciser si une juridiction nationale de première instance appelée à contrôler la légalité d’une décision déclarant
une demande de protection internationale non fondée est tenue de procéder, au besoin d’office, à un examen des besoins de protection internationale du demandeur en vertu de la directive qualification.
56.      Dans l’exposé des motifs de sa seconde question, la juridiction de renvoi s’est également interrogée sur le point de savoir si, dans le cadre de l’appréciation de la légalité d’une décision de rejet, il est nécessaire que le juge examine d’office le principe de non‑refoulement. La juridiction de renvoi n’a pas expliqué pourquoi elle a soulevé cette question parallèlement à celle relative à l’appréciation d’office des besoins de protection internationale. Toutefois, étant donné que les décisions de rejet en cause au principal tant dans l’affaire C‑7/25 que dans l’affaire C‑8/25 contenaient également des décisions de retour, cela pourrait expliquer la nécessité pour la juridiction de renvoi de préciser si, sur le fondement du droit de l’Union, elle est tenue d’apprécier d’office une éventuelle violation du principe de non‑refoulement dans le cadre de son contrôle juridictionnel des décisions déclarant les demandes d’asile non fondées.
57.      Les besoins de protection internationale doivent être appréciés à la lumière des conditions prévues aux chapitres II et III ou aux chapitres II et V de la directive qualification, parmi lesquelles figure, notamment, l’obligation d’examiner s’il existe un risque sérieux que le demandeur d’une protection internationale soit soumis à la peine de mort, à la torture ou à d’autres peines ou traitements inhumains ou dégradants dans son pays d’origine, ce qui est interdit en vertu de l’article 4 de la Charte (17).
58.      Si tel est le cas, les États membres doivent respecter le principe de non‑refoulement, qui est garanti en tant que droit fondamental, à l’article 18 de la Charte, lu en combinaison avec l’article 33 de la convention de Genève (18), ainsi qu’à l’article 19, paragraphe 2, de la Charte (19). Toutefois, il convient de rappeler que les risques justifiant l’interdiction du retour d’une personne dans son pays d’origine ne suffisent pas, à eux seuls, à lui accorder l’asile.
59.      Afin de justifier l’allégation selon laquelle le juge national doit apprécier d’office une éventuelle violation du principe de non‑refoulement, les demandeurs au principal et la Commission ont invoqué, dans leurs observations écrites, l’arrêt Ararat. Cet arrêt concernait la légalité d’une décision de rejet d’une demande de titre de séjour, qui, après avoir été rejetée, a entraîné
l’activation d’une décision de retour qui avait déjà été adoptée au cours d’une procédure de protection internationale.
60.      Dans cet arrêt, la Cour a considéré, d’une part, que la protection juridictionnelle garantie par l’article 47 de la Charte et concrétisée à l’article 13, paragraphes 1 et 2, de la directive retour « ne serait ni effective ni complète si le juge national n’avait pas l’obligation de constater d’office la méconnaissance du principe de non‑refoulement, dès lors que les éléments du dossier portés à sa connaissance, tels que complétés ou éclairés lors de la procédure contradictoire devant lui, tendent à démontrer que la décision de retour repose sur une appréciation obsolète des risques de traitements interdits par ce principe, encourus par le ressortissant de pays tiers concerné s’il devait retourner dans le pays tiers en cause [...] » (20).
D’autre part, la Cour a jugé que limiter « l’office du juge national pourrait avoir pour conséquence qu’une telle décision soit exécutée », alors même que certains éléments du dossier indiquent que l’intéressé risquerait d’être soumis, dans ce pays tiers, à des traitements prohibés par l’article 4 de la Charte (21).
61.      En outre, au point 51 du même arrêt, la Cour a précisé que l’obligation pour le juge national de veiller, le cas échéant d’office, au respect du principe de non‑refoulement s’impose de la même manière dans le cadre d’une procédure de protection internationale, alors même que la procédure dans cette affaire concernait une demande de titre de séjour.
62.      En se fondant sur ce point de l’arrêt Ararat, les demandeurs au principal et la Commission ont fait valoir que le principe de non‑refoulement devait être respecté à tout moment et à tous les stades de la procédure de retour ainsi qu’à tous les stades de la procédure de contrôle du rejet d’une demande de protection internationale. Selon eux, le caractère absolu du principe de non‑refoulement impose au juge national d’en assurer le respect, sans se limiter à un contrôle des faits et des arguments expressément invoqués par le demandeur dans son recours.
63.      Le gouvernement néerlandais ne partage pas entièrement leur position. Il fait plutôt valoir qu’il doit exister des motifs sérieux et avérés de croire qu’un demandeur de protection internationale courra un risque réel d’être soumis à des traitements prohibés par l’article 4 et l’article 19, paragraphe 2, de la Charte dans le pays d’origine. La probabilité d’un tel risque doit être évidente sur la base des informations portées à la connaissance du juge, telles que complétées ou précisées au cours de la procédure contradictoire. Par conséquent, un tel contrôle n’est obligatoire que lorsqu’il existe des éléments clairs indiquant que l’intéressé risquerait d’être soumis, dans ce pays tiers, à un traitement prohibé de manière absolue par l’article 4 de la Charte.
64.      À mon sens, rien dans l’arrêt Ararat ne suggère que le seuil approprié pour déclencher une appréciation d’office du principe de non‑refoulement est que les éléments dont le juge est saisi indiquent « clairement » une violation potentielle des droits protégés par l’article 4 de la Charte lors du retour dans le pays d’origine. Au contraire, compte tenu du caractère absolu de ce principe (22), je suis d’avis que le juge national, lorsqu’il est saisi de recours concernant des décisions de retour ou de rejet d’une protection internationale, doit apprécier s’il existe une violation potentielle du principe de non‑refoulement dès que les éléments soulevés au cours de la procédure posent des questions quant à une éventuelle violation.
65.      J’observe en outre que la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour EDH ») a également jugé, dans le cadre de l’interprétation de l’article 3 de la convention européenne des droits de l’homme, que le juge national doit apprécier le risque d’être soumis à la torture ou à des peines ou traitements inhumains ou dégradants en s’appuyant « sur l’ensemble des éléments qu’on lui fournit ou, au besoin, qu’[il] se procure d’office, en particulier lorsque le requérant – ou une partie intervenante au sens de l’article 36 de la Convention – fournit des éléments motivés propres à jeter un doute sur l’exactitude des informations sur lesquelles le gouvernement défendeur s’appuie » (23).
66.      Outre le contrôle du principe de non‑refoulement, la juridiction de renvoi fait valoir qu’elle doit également pouvoir contrôler, au besoin d’office, les besoins de protection internationale du demandeur.
67.      Étant donné que le juge national est tenu de procéder à une appréciation exhaustive et actualisée de la situation du demandeur au cours de la procédure de recours, pour ces mêmes raisons, il doit également contrôler, au besoin d’office, non seulement les risques de refoulement, mais également les besoins de protection internationale du demandeur sur la base des éléments du dossier portés à sa connaissance ou soulevés au cours de la procédure contradictoire.
68.      À mon avis, indépendamment de ce qui ressort déjà clairement du libellé de l’article 46, paragraphe 3, de la directive relative aux procédures d’asile, une telle compétence doit être ouverte au juge national saisi d’un recours contre une décision déclarant une demande de protection internationale non fondée, afin de pouvoir examiner tous les éléments pertinents pour le demandeur.
69.      Une telle interprétation de l’article 46, paragraphe 3, de la directive relative aux procédures d’asile est requise par le principe de protection juridictionnelle effective, consacré à l’article 47 de la Charte. Un examen complet des besoins de protection internationale permet au juge saisi du recours de prendre en considération des éléments qui, s’ils l’avaient été par l’autorité responsable de la détermination, auraient abouti à l’octroi d’une protection internationale au demandeur.
70.      Pour les raisons qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la seconde question de la juridiction de renvoi que le droit de l’Union applicable doit être interprété en ce sens qu’il impose à une juridiction nationale de première instance appelée à contrôler la légalité d’une décision déclarant non fondée une demande de protection internationale, de procéder, au besoin d’office, à un examen complet et ex nunc tant des faits que des points d’ordre juridique de cette décision, sur la base des éléments du dossier qui ont été portés à sa connaissance, tels que complétés ou précisés à l’issue d’une procédure contradictoire, indépendamment de la question de savoir si l’ensemble de ces éléments figurait dans les motifs du recours par lequel le contrôle juridictionnel a été introduit. Un tel examen d’office doit comprendre une évaluation à la fois des besoins de protection internationale en vertu de la directive qualification et du respect du principe de non‑refoulement.
71.      Quelles sont les conséquences d’une telle interprétation pour la juridiction de renvoi ?
72.      Dans l’arrêt Alheto, la Cour a précisé que les États membres sont tenus, en vertu de l’article 46, paragraphe 3, de la directive relative aux procédures d’asile, d’aménager leur droit national de manière à ce que le traitement des recours comporte un examen, par le juge, de l’ensemble des éléments de fait et de droit qui lui permettent de procéder à une appréciation actualisée du cas d’espèce (24).
73.      Il s’ensuit que, si la juridiction de renvoi estime que son droit national l’empêche de prendre en considération des éléments de fait et de droit qui ont été portés à sa connaissance au cours de la procédure juridictionnelle, mais qui n’étaient pas présents dans la requête, ou l’empêche d’apprécier d’office les besoins de protection internationale du demandeur, ou d’apprécier s’il existe des raisons d’appliquer le principe de non‑refoulement, elle doit interpréter ce droit national, et notamment l’article 8:69 du code de droit administratif, d’une manière conforme au droit de l’Union. Si une telle interprétation n’est pas possible (25), la juridiction de renvoi est tenue d’écarter ces dispositions législatives nationales (26).
IV.    Conclusion
74.      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la seconde question posée par le rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (tribunal de La Haye, siégeant à Ruremonde, Pays-Bas) de la manière suivante :
L’article 46, paragraphe 3, de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale, lu en combinaison avec les articles 4, 18 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne,
doit être interprété en ce sens que :
il impose à une juridiction nationale de première instance appelée à contrôler la légalité d’une décision déclarant non fondée une demande de protection internationale, de procéder, au besoin d’office, à un examen complet et ex nunc tant des faits que des points d’ordre juridique de cette décision, sur la base des éléments du dossier qui ont été portés à sa connaissance, tels que complétés ou précisés à l’issue d’une procédure contradictoire, indépendamment de la question de savoir si l’ensemble de ces éléments figurait dans les motifs de recours par lesquels la procédure de recours a été introduite. Un tel examen d’office doit comprendre une évaluation des besoins de protection internationale en vertu du droit de l’Union applicable et du respect du principe de non‑refoulement.
1      Langue originale : l’anglais.
i      Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.
2      Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60, ci-après la « directive relative aux procédures d’asile »).
3      Cette politique est, selon la juridiction de renvoi, établie au point 16.3.2.1 de l’arrêté du Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (secrétaire d’État à la Justice et à la Sécurité) du 13 juin 2024, no WBV 2024/12, modifiant la Vreemdelingencirculaire 2000 (Circulaire de 2000
relative aux étrangers). Cet arrêté est entré en vigueur le 1er juillet 2024. Le défendeur a également établi la Werkinstructie WI 2024/6 Geloofwaardigheidsbeoordeling (asiel) [l’instruction de service WI 2024/6 Évaluation de la crédibilité (asile)], qui fournit des instructions sur les modalités de mise en œuvre de cette politique.
4      Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (JO 2011, L 337, p. 9, ci-après la « directive qualification »).
5      Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98, ci-après la « directive retour »).
6      La juridiction de renvoi rappelle les arrêts du 25 juillet 2018, Alheto (C‑585/16, ci‑après l’« arrêt Alheto », EU:C:2018:584, points 105 et 106, ainsi que points 109 à 116 et 118),  du 4 octobre 2018, Fathi (C‑56/17, EU:C:2018:803, point 60),  du 4 octobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky (C‑406/22, ci-après l’« arrêt Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky », EU:C:2024:841, points 87 à 91, points 93 et 94, 97 et 98), et du 17 octobre 2024, Ararat (C‑156/23, ci-après l’« arrêt Ararat », EU:C:2024:892, points 45, 46 et 49 à 51).
7      [ndt : note sans objet en français].
8      Voir l’exposé des motifs du code de droit administratif : Tweede Kamer, vergaderjaar 1991‑1992, 22 495, no 3 (chambre des représentants), qui indique : « En ce qui concerne l’étendue du litige sur lequel le juge administratif doit statuer, il convient d’observer qu’elle est en principe déterminée par l’étendue du recours formé […]. Compte tenu de la fonction première de la procédure administrative, à savoir offrir une protection juridictionnelle, le juge administratif n’a aucune raison d’aller au-delà de la demande. En outre, du point de vue de la sécurité juridique des parties concernées par l’arrêté, il serait vraiment malheureux que le juge administratif puisse aller au-delà des limites du litige qui lui est soumis. Il découle avant tout de ce qui précède que les parties non contestées de l’arrêté doivent être ignorées par le juge administratif. Il convient toutefois de relever que le juge administratif ne saurait se fier purement et simplement aux moyens exposés dans la requête. L’absence de certaines allégations dans la requête ne permet pas en effet de conclure tout simplement que le requérant a délibérément choisi de ne pas dénoncer certaines irrégularités et entend de ce fait s’y résigner. […] Conformément à l’article 48 du
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (code de procédure civile), le deuxième paragraphe dispose que le juge complète d’office les moyens de droit. Le troisième paragraphe précise que le juge peut compléter d’office les faits. L’importance de ce dernier paragraphe réside principalement dans le fait que, à la différence du juge civil, le juge administratif ne doit pas, en principe, admettre les faits tels qu’ils ont été présentés par les parties. Le juge peut poser des questions. La faculté de compléter les motifs de fait ne va pas jusqu’à permettre au juge administratif de fonder sa décision sur des faits sur lesquels les parties n’ont pas pu s’exprimer au cours de la procédure. Cette faculté est donc sans préjudice de la règle énoncée au premier paragraphe. Si des faits d’une importance essentielle pour la décision à rendre ne devaient apparaître qu’au stade du délibéré, il appartient au juge administratif de rouvrir les débats et de donner aux parties la possibilité de s’exprimer en définitive sur ceux-ci » [ndt : note additionnelle sans objet en français].
9      Voir arrêt du 5 février 2026, Aleb (C‑718/24, EU:C:2026:68, points 73 et jurisprudence citée).
10      En outre, le considérant 50 de la directive relative aux procédures d’asile prévoit que le droit à un recours effectif reflète un principe fondamental du droit de l’Union selon lequel les décisions prises en ce qui concerne une demande de protection internationale font, notamment, l’objet d’un recours effectif devant une juridiction.
11      Arrêt Alheto, points 111 à 113. La Cour a réitéré cette interprétation dans son arrêt du 29 juillet 2019, Torubarov (C‑556/17, ci-après l’« arrêt Torubarov », EU:C:2019:626, point 55 et jurisprudence citée).
12      Arrêt Alheto, point 147.
13      Arrêt Torubarov, point 50.
14      Mise en italique par mes soins.
15      Le gouvernement néerlandais fait référence à l’arrêt du 8 novembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Examen d’office de la rétention) (C‑704/20 et C‑39/21, EU:C:2022:858, points 72, 77, 82, 83, 87 et 88).
16      Voir article 15, paragraphe 2, de la directive retour et article 9, paragraphe 3, de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale
(JO 2013, L 180, p. 96).
17      Comme l’a confirmé la Cour dans l’arrêt du 29 janvier 2026, Multan (C‑431/24, EU:C:2026:53, points 31 et 32, ainsi que jurisprudence citée).
18      Convention relative au statut des réfugiés, signée à Genève le 28 juillet 1951, entrée en vigueur le 22 avril 1954 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, p. 137), telle que complétée par le protocole relatif au statut des réfugiés, conclu à New York le 31 janvier 1967 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 606, p. 267), entré en vigueur le 4 octobre 1967 (ci-après, ensemble, la « convention de Genève »).
19      Comme la Cour l’a confirmé dans l’arrêt du 6 juillet 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Réfugié ayant commis un crime grave) (C‑663/21, EU:C:2023:540, point 36 et jurisprudence citée).
20      Arrêt Ararat, point 50.
21      Arrêt Ararat, point 50.
22      Voir arrêt Ararat, point 36 et jurisprudence citée.
23      Voir Cour EDH, 11 janvier 2007, Salah Sheekh c. Pays–Bas (CE:ECHR:2007:0111JUD000194804, § 136).
24      Arrêt Alheto, point 110.
25      Ma compréhension de la loi néerlandaise pertinente et de l’avis interprétatif ne semble pas faire obstacle à une telle interprétation conforme. Toutefois, c’est au juge national qu’il appartient de se prononcer sur ce point. Il peut être utile de mentionner que la Cour a jugé que cette jurisprudence nationale constante ne devrait pas empêcher le juge national d’interpréter une règle de droit national en conformité avec le droit de l’Union. Voir, à cet égard, arrêt du 17 avril 2018, Egenberger (C‑414/16, EU:C:2018:257, points 72 et 73, ainsi que jurisprudence citée).
26      Arrêt Torubarov, point 73.