62022TO0578_RES
Zaak T‑578/22
Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming
tegen
Europees ParlementenRaad van de Europese Unie
Beschikking van het Gerecht (Eerste kamer – uitgebreid) van 6 september 2023
„Beroep tot nietigverklaring – Institutioneel recht – Verwerking van persoonsgegevens door Europol – Verordening (EU) 2016/794 – Institutionele prerogatieven van de EDPS – Procesbevoegdheid – Beroep deels niet-ontvankelijk en deels kennelijk niet-ontvankelijk”
Beroep tot nietigverklaring – Bevoegdheid van de Unierechter – Beroep ingesteld door een orgaan van de Unie – Beroep ingesteld door de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (EDPS) – Tot staving van dit beroep aangevoerde procesbevoegdheid ter vrijwaring van zijn institutionele prerogatieven
(Art. 263 VWEU; verordening nr. 45/2001 van het Parlement en de Raad, art. 41, lid 1)
(zie punten 26‑36)
Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Procesbelang – Procesbevoegdheid – Beroep door de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (EDPS) – Procesbevoegdheid ter vrijwaring van zijn institutionele prerogatieven – Geen – Ontvankelijkheid afhankelijk van het bewijs van de procesbevoegdheid en het procesbelang
(Art. 263, vierde alinea, VWEU)
(zie punten 41‑48, 54‑57)
Beroep tot nietigverklaring – Procesbevoegdheid – Rechtspersonen – Begrip – Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (EDPS) – Orgaan van de Unie – Daaronder begrepen – Voorwaarden
(Art. 263, vierde alinea, VWEU)
(zie punten 60‑65)
Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Voorschriften met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens door Europol – Besluit van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (EDPS) ten aanzien van Europol – Geen invloed van die bepalingen op voornoemd besluit of op de bevoegdheden van de EDPS – Niet rechtstreeks geraakt – Niet-ontvankelijkheid
(Art. 16, lid 2, en 263, vierde alinea, VWEU; verordening nr. 2016/794 van het Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2022/991, art. 74 bis en 74 ter)
(zie punten 66, 68‑76, 78‑82, 84, 85)
Samenvatting
Na een onderzoek op eigen initiatief heeft de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (EDPS) op 3 januari 2022 een besluit genomen ten aanzien van het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) (
1
). Bij dit besluit heeft de EDPS Europol in wezen gelast om voor elke vanaf 4 januari 2022 ontvangen bijdrage over te gaan tot categorisering van de betrokken personen binnen een termijn van zes maanden vanaf de datum van ontvangst van de bijdrage en binnen een termijn van twaalf maanden voor de datasets die bestonden op de datum van dat besluit. Na afloop van die termijnen moest Europol die gegevens wissen.
Op 8 juni 2022 hebben het Europees Parlement en de Raad de gewijzigde Europol-verordening (
2
) vastgesteld. Deze verordening bepaalde in wezen op grond van twee overgangsbepalingen (
3
) onder welke voorwaarden Europol binnen een bepaalde termijn de datasets categoriseert waarover hij op het tijdstip van inwerkingtreding van de gewijzigde Europol-verordening beschikte, en preciseerde de voorwaarden en procedures waaronder de verwerking van persoonsgegevens die geen betrekking hebben op de in bijlage II bij de gewijzigde Europol-verordening vermelde categorieën betrokkenen en die vóór 28 juni 2022 aan Europol zijn doorgegeven, is toegestaan ter ondersteuning van een lopend strafrechtelijk onderzoek.
De EDPS was van mening dat de bestreden bepalingen in strijd waren met zijn onafhankelijkheid en zijn bevoegdheden als toezichthoudende autoriteit, aangezien zij volgens hem de litigieuze praktijken van gegevensopslag door Europol met terugwerkende kracht legaliseerden en het besluit van 3 januari 2022 de facto tenietdeden. Derhalve verzocht de EDPS het Gerecht krachtens artikel 263 VWEU om nietigverklaring ervan. Hij voerde aan dat zijn bevoegdheid om beroep tot nietigverklaring in te stellen gerechtvaardigd werd door de noodzaak om over een rechtsmiddel te beschikken ter verdediging van zijn institutionele prerogatieven, en meer bepaald zijn onafhankelijkheid als toezichthoudende autoriteit.
In de onderhavige zaak moet het Gerecht zich voor het eerst uitspreken over een beroep tot nietigverklaring door de EDPS tegen een wetgevingshandeling van de Raad en het Parlement, en rijzen vragen aangaande de bevoegdheid van het Gerecht om kennis te nemen van dat beroep, de toepassing naar analogie in de onderhavige zaak van het arrest Parlement/Raad (C‑70/88) (
4
), en de rechtstreekse geraaktheid van de – met een rechtspersoon gelijkgestelde – EDPS in het kader van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats onderzoekt het Gerecht zijn bevoegdheid om kennis te nemen van het door de EDPS ingestelde beroep en stelt hij om te beginnen vast dat die toezichthouder geen deel uitmaakt van de in artikel 263, tweede en derde alinea, VWEU vermelde verzoekende partijen (
5
), en ook niet van de lijst van instellingen van artikel 13, lid 1, VEU (
6
). Vervolgens merkt het Gerecht op dat artikel 263, eerste alinea, VWEU weliswaar uitdrukkelijk verwijst naar de organen en instanties van de Unie in de lijst van auteurs van handelingen waarvan de wettigheid in het kader van een beroep tot nietigverklaring kan worden betwist, maar dat dit niet het geval is bij artikel 263, tweede en derde alinea, VWEU. Het Gerecht wijst erop dat de status van de EDPS als onafhankelijke toezichthoudende autoriteit inderdaad zowel door het VWEU als het Handvest (
7
) wordt vastgelegd, maar dat hij door een handeling van afgeleid recht is opgericht als orgaan van de Unie en niet door een handeling van primair recht (
8
). Hoewel de EDPS een orgaan van de Unie is met een bijzondere status, is hij dus geen instelling van de Unie en kan hij hoe dan ook niet worden geacht deel uit te maken van de in artikel 263, tweede en derde alinea, VWEU bedoelde verzoekende partijen. Tenslotte komt het Gerecht tot de slotsom dat hij bevoegd is om uitspraak te doen over het beroep aangezien de in artikel 263 VWEU bedoelde beroepen die met name door een Unie-instelling worden ingesteld tegen een wetgevingshandeling (
9
) weliswaar aan het Hof zijn voorbehouden, maar de EDPS noch een instelling, noch een verzoekende partij in de zin van artikel 263, tweede en derde alinea, VWEU is.
In de tweede plaats beoordeelt het Gerecht of de EDPS procesbevoegdheid heeft op grond van de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest Parlement/Raad (C‑70/88). Het merkt op dat het Hof in voornoemd arrest, waar de EDPS zich op beroept tot staving van zijn bijzondere procesbevoegdheid om zijn institutionele prerogatieven te vrijwaren, heeft vastgesteld dat het Parlement over geen enkele mogelijkheid beschikte om voor de Unierechter op te komen tegen handelingen van andere instellingen die afbreuk kunnen doen aan zijn eigen prerogatieven, en ervoor heeft gekozen om deze leemte in te vullen met een beroep op het algemene beginsel van institutioneel evenwicht. De EDPS daarentegen kan beroep tot nietigverklaring instellen op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU aangezien die toezichthouder een door een handeling van afgeleid recht opgericht orgaan is dat kan worden gelijkgesteld met een rechtspersoon. Voorts verduidelijkt het Gerecht dat de EDPS weliswaar een bijzondere status heeft die zowel door het VWEU als door het Handvest wordt erkend, en dat de oprichting van onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten een essentieel onderdeel is van de bescherming van personen met betrekking tot de bescherming van persoonsgegevens, maar dat de onafhankelijkheid waarmee de EDPS zijn taken in de praktijk moet vervullen niet bedoeld is om de bevoegdheden (
10
) van de Uniewetgever te beperken. Bijgevolg is de EDPS verplicht zijn taken en bevoegdheden in volle onafhankelijkheid uit te oefenen, en moet hij binnen het kader van en overeenkomstig de wetgevingshandelingen die gezamenlijk door het Parlement en de Raad zijn vastgesteld toezicht uitoefenen op de naleving van de voorschriften betreffende de bescherming van natuurlijke personen ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens door de instellingen, organen en instanties van de Unie. Het Gerecht komt tot de slotsom dat het arrest Parlement/Raad (C‑70/88) niet naar analogie kan worden toegepast op de situatie van de EDPS, waaraan op grond van dat arrest geen procesbevoegdheid kan toekomen en die moet worden aangemerkt als een verzoekende partij die moet voldoen aan de ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
In de derde plaats analyseert het Gerecht in het kader van het onderzoek van de procesbevoegdheid van de EDPS op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU, om te beginnen of de EDPS als orgaan van de Unie kan worden gelijkgesteld met een rechtspersoon in de zin van dat artikel. Het Gerecht merkt op dat de uitlegging van die bepaling in het licht van de beginselen van effectieve rechterlijke toetsing en van de rechtsstaat ertoe leidt dat een orgaan van de Unie zoals de EDPS als „rechtspersoon” bevoegd is om beroep tot nietigverklaring van de bestreden bepalingen in te stellen mits hij daardoor rechtstreeks en individueel wordt geraakt in de zin van die bepaling. De belangen of rechten van een dergelijke rechtspersoon kunnen namelijk evenzeer als die van een andere persoon of entiteit negatief worden beïnvloed door een handeling van de Unie, zodat die rechtspersoon de nietigverklaring van die handeling moet kunnen vorderen mits aan voornoemde voorwaarden is voldaan.
Met betrekking tot de voorwaarde dat een rechtspersoon rechtstreeks moet zijn geraakt herinnert het Gerecht eraan dat daarvoor moet zijn voldaan aan twee cumulatieve criteria. Wat ten eerste het criterium betreft van de gevolgen voor de rechtspositie van de EDPS, benadrukt het Gerecht dat de EDPS belast is met het toezicht op de toepassing door de instellingen, organen of instanties van de Unie van de relevante regels inzake de bescherming van persoonsgegevens (
11
). In dit geval wijzigen de bestreden bepalingen de oorspronkelijke Europol-verordening en hebben zij geen invloed op de aard of de omvang van de taken die de Uniewetgeving aan de EDPS opdraagt. De wettelijke regeling waarop de EDPS toezicht moet houden werd namelijk weliswaar gewijzigd, maar zijn eigen bevoegdheden werden dat niet aangezien de wijze waarop hij deze rechtmatig kan uitoefenen als zodanig niet is gewijzigd. De EDPS wordt dus niet rechtstreeks geraakt door de bestreden bepalingen aangezien zijn rechten, verplichtingen of bevoegdheden door deze bepalingen niet zijn aangetast. Wat de gevolgen van de bestreden bepalingen betreft voor het besluit van 3 januari 2022 merkt het Gerecht op dat het gaat om een administratief besluit dat geen invloed kan hebben op wetgevingshandelingen zoals de gewijzigde Europol-verordening, en de inhoud ervan niet kan aantasten.
Wat ten tweede het criterium betreft met betrekking tot de beoordelingsmarge van de adressaten die met de uitvoering van de bestreden bepalingen zijn belast, merkt het Gerecht op dat deze bepalingen Europol een zekere beoordelingsmarge laten. De uitvoering ervan gebeurt derhalve niet zuiver automatisch en alleen op grond van het Unierecht jegens de EDPS, zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden gesteld.
Aangezien de bestreden bepalingen de rechtspositie van de EDPS niet rechtstreeks aantasten en de voorwaarden van rechtstreekse en individuele geraaktheid cumulatief zijn, komt het Gerecht bijgevolg tot de slotsom dat het beroep niet-ontvankelijk is.
(
1
)	Op grond van artikel 43, lid 3, onder e), van verordening (EU) 2016/794 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) en tot vervanging en intrekking van de besluiten 2009/371/JBZ, 2009/934/JBZ, 2009/935/JBZ, 2009/936/JBZ en 2009/968/JBZ van de Raad (PB 2016, L 135, blz. 53; hierna: „oorspronkelijke Europol-verordening”).
(
2
)	Verordening (EU) 2022/991 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2022 wat betreft de samenwerking van Europol met particuliere partijen, de verwerking van persoonsgegevens door Europol ter ondersteuning van strafrechtelijke onderzoeken, en de rol van Europol bij onderzoek en innovatie (PB 2022, L 169, blz. 1; hierna: „gewijzigde Europol-verordening”), die de oorspronkelijke Europol-verordening wijzigt.
(
3
)	Artikelen 74 bis en 74 ter van de gewijzigde Europol-verordening (hierna: „bestreden bepalingen”).
(
4
)	Arrest van 22 mei 1990, Parlement/Raad (C‑70/88, EU:C:1990:217).
(
5
)	Op grond van deze bepaling kan het Hof uitspraak doen over een beroep ingesteld door, enerzijds, een lidstaat, het Parlement, de Raad of de Commissie en, anderzijds, het Rekenhof, de Europese Centrale Bank (ECB) en het Comité van de Regio’s.
(
6
)	De zeven instellingen die in deze bepaling worden vermeld zijn het Parlement, de Europese Raad, de Raad, de Commissie, het Hof van Justitie van de Europese Unie, de Europese Centrale Bank en de Rekenkamer.
(
7
)	Krachtens artikel 16, lid 2, VWEU, en artikel 8, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) wordt op de naleving van de regels inzake de bescherming van natuurlijke personen ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens door de instellingen, organen en instanties van de Unie toezicht uitgeoefend door onafhankelijke autoriteiten.
(
8
)	Artikel 41, lid 1, van verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 2001, L 8, blz. 1).
(
9
)	Krachtens artikel 51, onder b), van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie.
(
10
)	Zoals bedoeld in artikel 14, lid 1, en artikel 16, lid 1, VEU.
(
11
)	Krachtens artikel 1, lid 3, van verordening (EU) 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2018 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de instellingen, organen en instanties van de Unie en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 45/2001 en besluit nr. 1247/2002/EG (PB 2018, L 295, blz. 39), en artikel 43, lid 1, van de oorspronkelijke Europol-verordening.