62015TJ0112
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
30 de março de 2017 (
*1
)
«FEOGA — Secção ‘Garantia’ — FEAGA e FEADER — Despesas excluídas do financiamento — Regulamento (CE) n.o 1782/2003 — Regulamento (CE) n.o 796/2004 — Regime de ajudas por superfície — Conceito de pastagens permanentes — Dever de fundamentação — Proporcionalidade — Correção financeira fixa — Dedução de correção anterior»
No processo T‑112/15,
República Helénica, representada inicialmente por I. Chalkias, G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou e A. Vasilopoulou e, em seguida, por G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou e A. Vasilopoulou, na qualidade de agentes,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada inicialmente por D. Triantafyllou e A. Marcoulli e, em seguida, por D. Triantafyllou, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido, baseado no artigo 263.o TFUE, de anulação da Decisão de Execução 2014/950/UE da Comissão, de 19 de dezembro de 2014, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2014, L 369, p. 71),
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção),
composto por: D. Gratsias, presidente, M. Kancheva e N. Półtorak (relatora), juízes,
secretário: S. Spyropoulos, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 15 de setembro de 2016,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1
Entre 26 e 29 de setembro de 2008 e entre 23 e 27 de fevereiro de 2009, a Comissão das Comunidades Europeias procedeu aos inquéritos AA/2008/012/GR e AA/2009/031/GR relativos às despesas efetuadas pela República Helénica a título, respetivamente, das ajudas por superfície e das medidas de desenvolvimento rural, no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER).
2
Por cartas de 21 de novembro de 2008 e de 13 de maio de 2009, a Comissão enviou as suas observações à Republica Helénica. A República Helénica respondeu a essas cartas, respetivamente, em 21 de janeiro de 2009 e em 13 de julho de 2009.
3
Em 8 de abril de 2010, teve lugar uma reunião bilateral. Em 2 de junho de 2010, a Comissão enviou à República Helénica as suas conclusões, às quais esta última respondeu em 2 de agosto de 2010.
4
Por carta de 31 de maio de 2013, a Comissão informou a República Helénica de que mantinha a sua posição no que respeitava ao montante líquido de 104758550,31 euros que pretendia impor a esta última e os motivos das respetivas correções.
5
A República Helénica recorreu para o órgão de conciliação por carta de 11 de julho de 2013, em que contestava, nomeadamente, o montante das correções propostas.
6
No seu parecer de 31 de janeiro de 2014, embora tenha declarado que não tinha sido possível aproximar as posições divergentes das partes, o órgão de conciliação convidou‑as a encetar outros contactos com vista a uma aproximação das respetivas posições.
7
Em 26 de março de 2014, a Comissão adotou a sua posição final na sequência do parecer do órgão de conciliação, em que verificava deficiências no funcionamento do sistema de identificação das parcelas agrícolas e do sistema de informação geográfica (a seguir «SIP‑SIG»), que afetavam os controlos cruzados e os controlos administrativos, deficiências nos controlos no local e cálculos errados dos pagamentos e das sanções. Além disso, a Comissão sublinhou o caráter recorrente destas constatações. O montante final líquido da correção imposta à República Helénica ascendia a 86007771,11 euros.
8
Em 19 de dezembro de 2014, a Comissão adotou a Decisão de Execução 2014/950/UE, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do FEOGA, secção «Garantia», do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do FEADER (JO 2014, L 369, p. 71, a seguir «decisão impugnada»).
9
Através da decisão impugnada, a Comissão aplicou, no que respeita à República Helénica, correções fixas a título do ano do pedido 2008 no domínio das ajudas por superfície no montante total de 61012096,85 euros, de que deduziu o montante de 2135439,32 euros. A Comissão impôs igualmente correções a título do ano do pedido 2008 no domínio do desenvolvimento rural no montante total de 10504391,90 euros, de que deduziu o montante de 2588231,20 euros. Os montantes das incidências financeiras daí resultantes são, respetivamente, de 58876657,53 euros e 7916160,70 euros.
10
A Comissão justificou a imposição das correções fixas com os seguintes motivos, expostos no relatório de síntese anexo à decisão impugnada (a seguir «relatório de síntese»).
—
no que respeita ao SIP‑SIG: os serviços da Comissão eram de opinião de que não estava conforme com as exigências resultantes do artigo 20.o do Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera os Regulamentos (CEE) n.o 2019/93 (CE) n.o 1452/2001 (CE) n.o 1453/2001 (CE) n.o 1454/2001 (CE) n.o 1868/94 (CE) n.o 1251/1999 (CE) n.o 1254/1999 (CE) n.o 1673/2000 (CEE) n.o 2358/71 e (CE) n.o 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1), conforme alterado; em especial:
—
foram verificados erros no que respeita aos limites das parcelas de referência e sua superfície máxima elegível, uma vez que estes dados eram, no essencial, inexatos; em especial, estes erros foram verificados em relação às superfícies utilizadas como pastagens que, segundo as verificações, não podiam ser consideradas elegíveis para a ajuda baseada no artigo 2.o, primeiro parágrafo, pontos 2 e 2‑A, do Regulamento (CE) n.o 796/2004 da Comissão, de 21 de abril de 2004, que estabelece regras de execução relativas à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo previstos no Regulamento n.o 1782/2003 (JO 2004, L 141, p. 18), conforme alterado; consequentemente, os agricultores não estavam devidamente informados da elegibilidade das parcelas que pretendiam declarar; por outro lado, os controlos cruzados destinados a evitar que uma mesma ajuda seja indevidamente concedida várias vezes a título da mesma parcela não eram conclusivos, salvo se tivesse havido controlos no local que detetassem a localização incorreta das parcelas e sua elegibilidade;
—
a partir de 2009, era utilizada uma nova informação no SIP‑SIG para as declarações e os controlos cruzados; ora, os resultados dos controlos cruzados não podiam ser utilizados para avaliar o risco para o fundo para o ano de 2008; com efeito, em 2008, os agricultores declararam as suas parcelas com base nos antigos SIP‑SIG; ora, se o sistema tivesse funcionado corretamente em 2008, uma parte destas parcelas teria sido recusada por ser inelegível, da qual uma percentagem considerável afetava as pastagens permanentes que as autoridades gregas consideravam elegíveis e cuja inelegibilidade devido ao não respeito das disposições legais pertinentes já tinha sido indicada pela Comissão na sua correspondência anterior;
—
os controlos no local não respondiam, para o ano do pedido 2008, às exigências dos artigos 23.° e 30.° do Regulamento n.o 796/2004; mais especialmente:
—
no que respeita às pastagens: a inexistência de medição das pastagens foi considerada particularmente preocupante; em vários casos, as superfícies elegíveis estavam cobertas por plantas lenhosas e outras parcelas estavam, em parte, cobertas por plantas forrageiras herbáceas, de maneira que não preenchiam os critérios de pastagens permanentes do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004; as superfícies declaradas estavam frequentemente localizadas em zonas afastadas, sem limites visíveis e de difícil acesso; verificou‑se que os inspetores não procederam à medição das superfícies em conformidade com as exigências do artigo 30.o do Regulamento n.o 796/2004; ao passo que a República Helénica tinha, por várias vezes, indicado que as superfícies contestadas tinham sempre sido utilizadas como pastagens sem que a sua elegibilidade fosse contestada pela Comissão, estas superfícies tinham igualmente sido inelegíveis à luz das regras aplicáveis antes de 2006 e a Direção‑Geral (DG) «Agricultura» tinha igualmente criticado a sua elegibilidade (Inquérito AP/2001/06);
—
no que respeita aos controlos no local por teledeteção: o procedimento aplicado não estava conforme com as exigências; por conseguinte, foram concedidas ajudas a favor das parcelas inelegíveis ao abrigo do artigo 44.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1782/2003 e do artigo 2.o do Regulamento n.o 796/2004;
—
no que respeita aos controlos no local tradicionais: a «remedição» revela diferenças sem, no entanto, demonstrar uma falha sistemática no funcionamento deste tipo de controlo, com exceção das pastagens; em 2008, com vista à introdução de um novo SIP‑SIG, a República Helénica não inseriu neste as coordenadas das parcelas sujeitas aos controlos no local tradicionais; por conseguinte, não existia nenhuma representação gráfica que permitisse detetar declarações múltiplas;
—
as lacunas constatadas constituíam uma falha contínua no funcionamento dos controlos‑chave e dos controlos secundários e geravam um risco para o fundo relativamente às ajudas por superfície; por outro lado, estas constatações eram recorrentes;
—
as lacunas constatadas repercutiam‑se nas ajudas «associadas» por superfície adicionais.
11
A Comissão aplicou, tendo em conta as constatações relativas às deficiências no SIP‑SIG e nos controlos no local, correções repartidas segundo a seguinte classificação:
—
relativamente aos agricultores que apenas declararam pastagens, foi imposta uma correção fixa de 10% devido a uma situação problemática no SIP e nos controlos no local, reveladores de um elevado número de erros e, por isso, de irregularidades significativas; ainda que, segundo a Comissão, em conformidade com o documento n.o VI/5330/97, de 23 de dezembro de 1997, sob a epígrafe «Orientações para o cálculo das repercussões financeiras na preparação da decisão de liquidação de contas da secção garantia do FEOGA» (a seguir «documento VI/5330/97»), se justifique uma correção de 25%, a aplicação de uma correção fixa de 10% afigurava‑se mais adequada tendo em conta o «efeito tampão»;
—
relativamente aos agricultores que não declararam pastagens, foi imposta uma correção fixa de 2%, tendo em conta o «efeito tampão», a melhoria dos controlos no local tradicionais e o facto de, nesta categoria de agricultores, o nível de irregularidades identificadas ser mais baixo e de os controlos no local tradicionais representarem uma parte substancial dos controlos;
—
relativamente às ajudas complementares relacionadas com a superfície, foi imposta uma correção fixa de 5% devido à sua afetação negativa por causa do início tardio dos controlos no local e da inexistência do «efeito tampão»;
—
relativamente a todas as medidas de desenvolvimento rural com base na superfície, foi imposta uma correção fixa de 5%.
Tramitação processual e pedidos das partes
12
Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 2 de março de 2015, a República Helénica interpôs o presente recurso.
13
Sob proposta do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Oitava Secção) decidiu dar início à fase oral do processo.
14
No âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.o do seu Regulamento de Processo, o Tribunal Geral convidou a Comissão a apresentar dois documentos. Esta satisfez esse pedido no prazo concedido.
15
Na audiência de 15 de setembro de 2016, foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal. Durante esta audiência, a República Helénica apresentou certos documentos, que constavam já dos autos.
16
A República Helénica conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne anular a decisão impugnada, na parte em que exclui do financiamento da União Europeia certas despesas efetuadas a título das ajudas por superfície relativas ao ano do pedido 2008 e que correspondem a 10% do montante total das despesas efetuadas com as ajudas às pastagens, a 5% do montante total das despesas efetuadas com as ajudas conexas complementares e a 5% do montante total das despesas efetuadas no desenvolvimento rural.
17
A Comissão conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar a República Helénica nas despesas.
Questão de direito
18
Em apoio do seu recurso, a República Helénica invoca três fundamentos de anulação. O primeiro fundamento, relativo à correção financeira fixa de 10% para as ajudas por superfície, respeita à interpretação e à aplicação incorretas do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004, a uma fundamentação insuficiente e a uma violação do princípio da proporcionalidade e dos limites que se impõem ao poder discricionário da Comissão. O segundo fundamento, relativo à correção financeira fixa de 5% para as ajudas conexas complementares, respeita a um erro de facto, a uma fundamentação insuficiente e a uma violação do princípio de proporcionalidade. O terceiro fundamento, relativo à correção financeira de 5% aplicada às ajudas do segundo pilar da política agrícola comum (PAC) para o desenvolvimento rural, respeita a uma falta de fundamentação, a um erro de facto e a uma violação do princípio da proporcionalidade.
19
A título preliminar, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, os fundos agrícolas europeus apenas financiam as intervenções efetuadas em conformidade com as disposições da União no âmbito da Organização Comum dos Mercados Agrícolas (acórdão de 27 de fevereiro de 2013, Polónia/Comissão, T‑241/10, não publicado, EU:T:2013:96, n.o 20).
20
Quando a Comissão recusa imputar certas despesas ao fundo devido a violações das disposições do direito da União imputáveis a um Estado‑Membro, não lhe cabe provar de modo exaustivo a insuficiência dos controlos efetuados pelas Administrações nacionais ou a irregularidade dos números por estas transmitidos, mas apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a estes controlos ou a estes números. Esta facilitação do ónus da prova da Comissão explica‑se pelo facto de o Estado‑Membro estar mais bem colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas dos fundos agrícolas europeus, e a quem incumbe, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa da veracidade dos seus controlos ou dos seus números e, se necessário for, da inexatidão das afirmações da Comissão (acórdãos de 11 de janeiro de 2001, Grécia/Comissão, C‑247/98, EU:C:2001:4, n.os 7 a 9, e de 17 de maio de 2013, Grécia/Comissão, T‑294/11, não publicado, EU:T:2013:261, n.o 21).
21
Assim, há que verificar se o Estado‑Membro em causa demonstrou a inexatidão das apreciações da Comissão ou a inexistência de um risco de perda ou de irregularidade para o fundo com base na aplicação de um sistema de controlo fiável e eficaz (acórdão de 17 de maio de 2013, Grécia/Comissão, T‑294/11, não publicado, EU:T:2013:261, n.o 22; v., neste sentido, acórdão de 24 de fevereiro de 2005, Grécia/Comissão, C‑300/02, EU:C:2005:103, n.o 95).
22
É à luz destas considerações que devem ser analisados os fundamentos aduzidos pela República Helénica em apoio do seu recurso, na medida em que o mesmo tem por objeto as três categorias de correções fixas aplicadas na decisão impugnada.
Quanto ao fundamento relativo à correção financeira de 10% no que respeita às ajudas por superfície
23
Relativamente à correção fixa de 10% relativa às ajudas por superfície, a República Helénica apresenta três alegações, assentes, respetivamente, na interpretação e na aplicação incorretas do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004, que prevê a definição de pastagem, na falta de fundamentação e na violação do princípio da proporcionalidade.
Quanto à primeira alegação, relativa à interpretação e à aplicação incorretas do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004
24
A República Helénica alega, em substância, que a definição de «pastagens permanentes», que figura no artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004, deve ser interpretada no sentido de que inclui as superfícies cobertas de mato e de plantas lenhosas, características das pastagens ditas de tipo mediterrânico.
25
A título preliminar, há que salientar que, em conformidade com o artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 2005, L 209, p. 1), a Comissão exclui do financiamento da União despesas que não foram efetuadas de acordo com as regras da União. Daí resulta que a Comissão deve prosseguir o objetivo do legislador nos limites fixados pelos regulamentos em causa e que o apoio aos rendimentos agrícolas não é concedido de maneira discricionária, mas unicamente quando é conforme com as condições enunciadas nos textos aplicáveis.
26
Na medida em que as partes se opõem quanto à interpretação da definição das «pastagens permanentes» elegíveis para a ajuda ao abrigo da regulamentação em vigor relativamente ao ano do pedido 2008, antes de mais, há que determinar as regras pertinentes relativamente à definição das «pastagens permanentes» e respetiva interpretação e, em seguida, examinar se a Comissão não cometeu um erro ao impor a correção fixa controvertida com base nas verificações efetuadas.
27
Em primeiro lugar, há que salientar que para efeitos da determinação dos direitos ao pagamento da ajuda, o artigo 43.o do Regulamento n.o 1782/2003, na versão em vigor à data dos factos, previa um direito ao pagamento por hectare, incluindo o número de hectares, de acordo com o n.o 2, alínea b), do referido artigo, todas as superfícies forrageiras durante o período de referência. Estas últimas estavam definidas no n.o 3 do artigo 43.o do Regulamento n.o 1782/2003, nos termos do qual incluíam «a superfície da exploração disponível […] para a criação de animais», excluindo, nomeadamente, os edifícios, os bosques, os lagos e os caminhos.
28
Segundo o artigo 44.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1782/2003, na versão em vigor à data dos factos, qualquer direito ao pagamento ligado a um hectare elegível dava direito ao pagamento da ajuda. De acordo com o n.o 2 do mesmo artigo, havia que entender por hectare elegível para a ajuda «a superfície agrícola da exploração ocupada por terras aráveis e pastagens permanentes, com exceção das […] florestas, ou [das superfícies] afetadas a atividades não agrícolas».
29
Daqui resulta que o sistema instituído pelo Regulamento n.o 1782/2003, na versão em vigor à data dos factos, reservava as ajudas relacionadas com a superfície às superfícies agrícolas, ou noutros termos, a qualquer superfície de coberto agrícola, para evitar que as superfícies que não estivessem efetivamente sujeitas à atividade agrícola fossem elegíveis para a ajuda.
30
Em segundo lugar, as pastagens permanentes estavam definidas no artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004, na versão aplicável em 2008, como «as terras ocupadas com erva ou outras forrageiras herbáceas, quer cultivadas (semeadas) quer naturais (espontâneas), não incluídas no sistema de rotação da exploração por um período igual ou superior a cinco anos».
31
Por outro lado, nos termos do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2‑A, do Regulamento n.o 796/2004, na versão em vigor à data dos factos, a «(e)rva ou outras forrageiras herbáceas» designavam «todas as plantas herbáceas tradicionalmente presentes nas pastagens naturais ou normalmente incluídas nas misturas de sementes para pastagens ou prados no Estado‑Membro em causa (sejam ou não utilizados para apascentar animais)».
32
Além disso, segundo o artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 796/2004, na versão em vigor à data dos factos, «[u]ma parcela com árvores será considerada uma parcela agrícola para efeitos dos regimes de ajudas ‘superfícies’ se as atividades agrícolas referidas no artigo 51.o do Regulamento […] n.o 1782/2003 ou, se for o caso, a produção prevista, puderem ser realizadas em condições comparáveis às das parcelas não arborizadas da mesma região».
33
Antes de mais, há que constatar que a definição de «pastagens permanentes» que figura no artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 apenas referia expressamente como «pastagens permanentes» terras ocupadas com erva ou outras plantas forrageiras herbáceas.
34
Por conseguinte, ainda que as plantas diferentes da erva e as outras plantas forrageiras herbáceas não estivessem expressamente excluídas desta definição, esta última estabelecia uma distinção implícita entre, por um lado, a erva e as plantas forrageiras herbáceas e, por outro, em oposição a estas últimas, todas as plantas não herbáceas, ou seja, as plantas lenhosas. Com efeito, resulta da formulação dos termos «erva ou outras plantas forrageiras herbáceas» que apenas a erva e as plantas forrageiras herbáceas deviam, em princípio, ser elegíveis para a ajuda à luz da referida definição.
35
Assim, relativamente às ajudas para as pastagens, o critério do Regulamento n.o 796/2004 para garantir que não havia pagamento de ajudas a título das superfícies não sujeitas a uma atividade agrícola era o tipo de vegetação presente na superfície em causa. Com efeito, o predomínio de plantas diferentes das plantas herbáceas servia de indicador de abandono da atividade agrícola nas superfícies em causa, no caso em apreço, as pastagens. Deste modo, a limitação da definição de «pastagens permanentes» às superfícies cobertas de erva e de plantas forrageiras herbáceas, servindo estas últimas de forragem natural, destinava‑se a evitar o risco de elegibilidade para ajudas de superfícies afetadas a atividades não agrícolas e que não eram efetivamente utilizadas para a criação de animais. Os elementos lenhosos (árvores e arbustos) podiam, no máximo, ser tolerados desde que não comprometessem o desenvolvimento dos recursos forrageiros herbáceos e, desse modo, a exploração efetiva das parcelas como pastagens.
36
Consequentemente, resulta tanto da redação do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 como dos objetivos e do contexto deste último que o conceito de «pastagens permanentes» deve ser interpretado no sentido que as florestas e as parcelas cobertas de plantas lenhosas estavam, em princípio, excluídas da ajuda.
37
Em seguida, resulta dos autos que o Centro Comum de Investigação da Comissão (JRC) publica um guia destinado a dar orientações aos Estados‑Membros sobre as melhores formas de respeitar as disposições legais em vigor relativas à política agrícola comum (PAC).
38
De acordo com a versão do guia aplicada em 2008 e apresentada pela Comissão em resposta à medida de organização do processo:
«Os serviços da Comissão são de opinião que ‘os bosques’ devem ser interpretados como superfícies numa parcela agrícola com uma cobertura de árvores (incluindo mato, etc.) que impedem o crescimento da vegetação de sub‑bosque adaptada à pastagem; em conformidade com o artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 796/2004, as superfícies arborizadas no interior de uma parcela agrícola com uma densidade superior a 50 árvores por hectare devem, regra geral, ser consideradas inelegíveis[;] podem ser previstas exceções, previamente justificadas pelos Estados‑Membros, para classes de árvores de culturas mistas, como os pomares, e por razões ecológicas/ambientais; […] relativamente ao mato, às rochas, etc., as condições em que estes elementos podem ser considerados como fazendo parte de uma parcela agrícola devem ser definidos com base nas normas habituais do Estado‑Membro ou da região em causa.»
39
Resulta do excerto do referido guia que uma presença limitada de árvores, inferior a 50 árvores por hectare, não excluía as parcelas agrícolas da ajuda, na medida em que essa presença marginal não impedia a respetiva exploração agrícola efetiva. Segundo o guia, era igualmente possível prever outras exceções à exclusão de árvores e de outras plantas lenhosas, na condição de que fossem definidas e justificadas previamente.
40
Há, igualmente, que salientar que, no caso em apreço, relativamente à correção fixa aplicada às ajudas relativas às pastagens, a Comissão baseou a sua decisão nas seguintes conclusões. Na primeira carta dirigida à República Helénica, datada de 21 de novembro de 2008, a Comissão salientou que os controlos no local efetuados aquando dos inquéritos em causa tinham demonstrado que certas superfícies elegíveis para a ajuda não respeitavam os critérios de elegibilidade previstos pelo artigo 44.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1782/2003 e pelo artigo 2.o do Regulamento n.o 796/2004. A Comissão referiu os seguintes exemplos:
—
642‑526‑7231‑031B: dos 18 hectares declarados/aceites, apenas 10% podiam ser considerados elegíveis; a parcela desenhada no mapa não podia ser localizada na pastagem comunitária;
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665‑522‑0095‑039B: 35 hectares declarados/aceites; uma parte da parcela declarada pelo agricultor era à beira‑mar, arenosa, com um pouco de erva, parcialmente organizada como pista de treinos; as autoridades gregas tinham aceitado a superfície como pastagem porque era atravessada por animais, o que não foi considerado um critério aceitável;
—
585‑559‑2915‑001B: declarado/aceite para um total de 3,1 hectares; a parcela em bloco media 38,4 hectares, dos quais 37,7 eram considerados pastagem elegível pelo município; uma vez que a parcela era uma pastagem comunitária, não podia ser localizada; com base numa foto apresentada no final da missão, pelo menos metade do bloco estava coberto de arbustos densos ou de floresta;
—
522‑528‑2317‑401B: declarado/aceite para um total de 20 hectares; a parcela em bloco media 33,69 hectares, dos quais 32,75 eram considerados pastagem elegível pelo município; o bloco estava inteiramente coberto de árvores e constituía, efetivamente, uma floresta; as autoridades alegavam que os animais podiam aí entrar; no novo SIP‑SIG, o bloco é interpretado como uma floresta com base em ortoimagens;
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513‑526‑3201‑401B: declarado/aceite para um total de 7 hectares; a parcela em bloco mede 9,3 hectares, dos quais 8,8 hectares eram considerados pastagem elegível pelo município; o bloco era, efetivamente, um flanco de montanha coberto a 80% de arbustos e de árvores densas; no novo SIP‑SIG, o bloco é considerado 100% elegível com base em ortoimagens, o que foi considerado incorreto; ao lado do bloco encontra‑se uma pastagem e o agricultor que declarou este bloco leva os seus animais a pastar na verdadeira pastagem fora do bloco;
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512‑526‑9460‑402B: declarado/aceite para um total de 18 hectares; a parcela em bloco media 42 hectares, dos quais 41,2 eram considerados pastagem elegível pelo município; o bloco estava situado numa encosta íngreme de uma montanha, coberta de árvores/arbustos e mato; no novo SIPA‑SIG, o bloco é interpretado como uma floresta com base em ortoimagens.
41
Resulta dos contactos posteriores entre a Comissão e a República Helénica que as falhas constatadas pela Comissão não puderam ser justificadas pelas autoridades gregas. Por conseguinte, a Comissão declarou, no relatório de síntese, que, «no que respeita aos agricultores que apenas declara[ra]m pastagens: a situação [era] reveladora do elevado número de erros e, por conseguinte, de irregularidades significativas». Além disso, o relatório de síntese salienta que, em vários casos, as parcelas elegíveis não estavam cobertas de plantas herbáceas, mas de plantas lenhosas e, às vezes, havia partes de parcelas que estavam cobertas de plantas herbáceas, de modo que não cumpriam os critérios de pastagens permanentes resultantes do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004. Por outro lado, segundo o relatório de síntese, era bastante frequente que as superfícies declaradas se localizassem em sítios afastados (públicos/comuns), que não estavam sempre visivelmente delimitados e não eram de fácil acesso. Foi assim verificado que os inspetores não procediam à medição das superfícies das parcelas agrícolas declaradas em conformidade com o artigo 30.o do Regulamento n.o 796/2004, na medida em que, às vezes, apenas era referido um ponto de referência, sem se proceder a uma determinação efetiva da superfície.
42
Resulta do que precede que as irregularidades verificadas pelos serviços da Comissão podiam constituir elementos de prova da dúvida séria e razoável que esta última tinha a respeito das ajudas desembolsadas a título das pastagens, em conformidade com a jurisprudência acima referida no n.o 20.
43
Ora, a República Helénica não apresenta nenhum elemento que demonstre a inexatidão das apreciações da Comissão e que permita pôr em causa a decisão de impor uma correção fixa a título das pastagens permanentes, em conformidade com a jurisprudência acima referida no n.o 21.
44
Com efeito, a República Helénica alega, em substância, que não seria lógico nem justificado excluir as pastagens «de tipo mediterrânico» das ajudas da PAC e invoca, em apoio da sua alegação, uma série de argumentos destinados a demonstrar que a Comissão cometeu um erro ao impor a correção fixa controvertida, na medida em que as superfícies cobertas de plantas lenhosas que servem de forragem tradicional aos animais da região mediterrânica deviam ter sido elegíveis para a ajuda como pastagens.
45
Antes de mais, há que salientar que, com esta alegação, a República Helénica não pretende contestar a legalidade da definição de «pastagens permanentes» que figura no artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004.
46
Além disso, em primeiro lugar, a República Helénica defende que a PAC sempre teve por objetivo apoiar as pastagens de tipo mediterrânico que se estendem numa parte substancial do território helénico, francês, italiano, espanhol e português. Por outro lado, segundo a República Helénica, a exclusão das pastagens mediterrânicas da definição de «pastagens permanentes» é contrária às disposições da União em matéria de proteção ambiental.
47
A este respeito, há que constatar que a República Helénica se limita a alegar, de maneira abstrata, que a PAC sempre teve por objetivo oferecer um apoio às pastagens permanentes de tipo mediterrânico, sustentando as suas afirmações apenas com uma referência abstrata ao acórdão de 6 de novembro de 2014, Grécia/Comissão (T‑632/11, não publicado, EU:T:2014:934), desprovida de explicações quanto à sua pertinência.
48
Relativamente ao alegado objetivo da PAC de apoio às pastagens permanentes de tipo mediterrânico, há que salientar, antes de mais, que esse objetivo não figura entre os objetivos da PAC enunciados no artigo 39.o TFUE nem resulta das disposições do Regulamento n.o 1782/2003, que previa apenas, no seu considerando 4, que «[u]ma vez que as pastagens permanentes têm um efeito ambiental positivo, é conveniente adotar medidas que incentivem a manutenção das pastagens permanentes existentes a fim de evitar a sua conversão maciça em terras aráveis».
49
Além disso, não se pode deixar de observar que, embora alegue que a decisão impugnada deve ser conforme com as disposições da União em matéria de proteção ambiental, a República Helénica não especifica as disposições alegadamente violadas.
50
Em segundo lugar, a República Helénica alega que, nos países mediterrânicos, o conceito de «pastagens permanentes» se refere a superfícies cobertas de vegetação natural, lenhosa ou arborizada, destinada à pastagem dos animais de criação. A República Helénica invoca igualmente a reivindicação recorrente dos criadores da Europa do sul de reconhecimento da elegibilidade das pastagens de tipo mediterrânico no âmbito da PAC, independentemente da vegetação que aí se encontre.
51
Antes de mais, há que salientar que a República Helénica não pode utilmente invocar um alegado conceito interno de pastagens que admite superfícies com predomínio de cobertura vegetal lenhosa como recursos forrageiros, uma vez que, segundo a definição da União em vigor à data dos factos, apenas era tolerada uma presença marginal de plantas lenhosas (v., neste sentido, acórdão de 5 de julho de 2012, Grécia/Comissão, T‑86/08, EU:T:2012:345, n.o 68).
52
Em seguida, em apoio do seu argumento assente na reivindicação recorrente de reconhecimento da elegibilidade das pastagens de tipo mediterrânico a título da PAC, a República Helénica apenas remete para uma série de anexos, datando o mais antigo de 2011, sem apresentar explicação nem identificar as respetivas passagens pertinentes.
53
Ora, decorre do artigo 44.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de Processo que os elementos de direito e de facto em que assenta um recurso devem resultar, de forma pelo menos sumária, do próprio texto da petição e que não basta, portanto, que na petição seja feita referência a tais elementos que figuram num anexo desta. Do mesmo modo, não cabe ao Tribunal Geral procurar e identificar, nos anexos, os fundamentos que poderia considerar como constituindo a base do recurso, tendo estes uma função puramente probatória e instrumental (v., neste sentido, acórdão de 28 de junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, EU:C:2005:408, n.os 94, 97 e 100). Daí resulta que a remissão global para os anexos invocados pela República Helénica não são admissíveis.
54
No entanto, convém salientar que os trabalhos sobre a reforma da PAC 2014‑2020 começaram em abril de 2010 com o lançamento de um debate público sobre o futuro da PAC, seus objetivos e seus princípios. Em seguida, em outubro de 2011, a Comissão apresentou um conjunto de propostas legislativas que resultaram na adoção, designadamente, do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (CE) n.o 637/2008 do Conselho e o Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 608). O referido regulamento alargou a definição de «pastagens permanentes» às superfícies cobertas de plantas lenhosas. É, assim, possível concluir com base no conteúdo dos documentos em que a República Helénica se procura apoiar que foram redigidos e publicados no âmbito de uma campanha que tinha por objetivo influenciar as escolhas do legislador quanto à disposição controvertida relativa às pastagens permanentes. Mesmo admitindo que possam ser pertinentes no âmbito de uma contestação da legalidade, não invocada no caso em apreço, do Regulamento n.o 796/2004, na medida em que este último exclui da definição de pastagens permanentes as pastagens de tipo mediterrânico, os anexos invocados pela República Helénica não são, todavia, pertinentes para fundamentar uma interpretação extensiva da disposição controvertida no caso em apreço.
55
Em terceiro lugar, a República Helénica alega que as superfícies controvertidas sempre serviram de pastagens sem que a sua elegibilidade tivesse sido contestada pela Comissão.
56
A este respeito, há que salientar que a Comissão não está obrigada a assumir, no que respeita aos fundos agrícolas europeus, as despesas efetuadas por um Estado‑Membro com base numa aplicação objetivamente incorreta, mas assente numa interpretação adotada de boa‑fé, do direito da União, salvo se a interpretação incorreta do direito da União puder ser imputada a uma instituição da União (v., neste sentido, acórdão de 19 de junho de 2009, Espanha/Comissão, T‑369/05, não publicado, EU:T:2009:213, n.o 67).
57
Ora, não se pode deixar de observar que a República Helénica não apresenta nenhum elemento que permita concluir que, em 2008, a sua interpretação do conceito de pastagens era imputável a um comportamento da Comissão. Limita‑se a reafirmar o argumento, contestado pela Comissão, relativo à inexistência de contestação da elegibilidade das superfícies de pastagem tradicional que já tinha invocado no procedimento pré‑contencioso, sem que tivesse, no entanto, apresentado elementos de prova em seu apoio. A este respeito, resulta do relatório de síntese que, segundo as regras em vigor antes de 2006, estas superfícies eram consideradas inelegíveis e que a Comissão contestava a sua elegibilidade. Consequentemente, o presente argumento deve ser rejeitado.
58
Em quarto lugar, a República Helénica alega que a interpretação do conceito controvertido que apresenta é corroborada, por um lado, pelas recomendações da Comissão que serviram de base à elaboração, em 2012, de um plano de ação grego relativo à avaliação da elegibilidade das pastagens através de fotointerpretação de imagens de satélite das parcelas agrícolas e, por outro, pela alteração da definição em causa no Regulamento n.o 130/2013.
59
No que respeita à alteração da definição de «pastagens permanentes» efetuada pelo Regulamento n.o 1307/2013, há que constatar que, com o seu argumento, a República Helénica invoca uma legislação posterior em apoio da sua interpretação da legislação aplicável no caso em apreço.
60
Ora, é pacífico que as disposições pertinentes do novo Regulamento n.o 1307/2013 são aplicáveis desde 1 de janeiro de 2015, sem que esteja prevista uma aplicação retroativa. Não se pode deixar de observar, tendo em conta o facto de que cabia ao legislador da União, que dispõe, no exercício do seu poder, de uma ampla margem de apreciação, avaliar a situação e, sendo caso disso, decidir da oportunidade de alterar a disposição em vigor, que não resulta da mera alteração posterior da definição controvertida que o artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 deva ser interpretado no sentido da alteração efetuada (v., neste sentido, acórdão de 5 de abril de 2006, Deustche Bahn/Comissão, T‑351/02, EU:T:2006:104, n.o 112). Por conseguinte, esta alegação deve ser julgada improcedente.
61
Relativamente às recomendações e ao plano de ação de 2012, resulta de um excerto das referidas recomendações, apresentado pela República Helénica, que, se o número de árvores por hectare de pastagem fosse inferior a 50, a totalidade da parcela seria considerada simplesmente uma pastagem. Em contrapartida, se o número de árvores por hectare de parcela de referência fosse superior a 50, seria de considerar a totalidade da parcela como não sendo uma pastagem. No que respeita a parcelas que integram arbustos dispersos, estava fixada a seguinte classificação:
—
quando a superfície elegível como pastagem era avaliada através de fotointerpretação à taxa de 0% a 25%, havia que considerar que 0% da superfície total era elegível,
—
quando a superfície elegível como pastagem era avaliada através de fotointerpretação à taxa de 25% a 50%, havia que considerar que 37,5% da superfície total era elegível,
—
quando a superfície elegível como pastagem era avaliada através de fotointerpretação à taxa de 50% a 75%, havia que considerar que 62,5% da superfície total era elegível,
—
quando a superfície elegível como pastagem era avaliada através de fotointerpretação à taxa de 75% a 100%, havia que considerar que 100% da superfície total era elegível.
62
As referidas recomendações assentavam na versão aplicável em 2012 do guia publicado pela JRC, destinado a dar aos Estados‑Membros orientações sobre as melhores maneiras de respeitar as disposições legais em vigor relativas à PAC (v. n.os 37 a 39, supra). Segundo o excerto deste guia, anexo às recomendações referidas e idêntico ao texto em vigor em 2008:
«[É] opinião da Comissão que ‘os bosques’ devem ser interpretados como superfícies numa parcela agrícola com uma cobertura de árvores (incluindo mato, etc.) que impedem o crescimento da vegetação de sub‑bosque adaptada à pastagem[; n]o que respeita às parcelas com árvores, os serviços da Comissão são de opinião que, por conseguinte, as superfícies arborizadas no interior de uma parcela agrícola com uma densidade superior a 50 árvores por hectare devem, regra geral, ser consideradas inelegíveis[;] podem ser previstas exceções, previamente justificadas pelos Estados‑Membros, para classes de árvores de culturas mistas, como os pomares, e por razões ecológicas/ambientais[; r]elativamente ao mato, às rochas, etc., as condições em que estes elementos podem ser considerados como fazendo parte de uma parcela agrícola devem ser definidos com base em normas habituais do Estado‑Membro ou da região em causa.»
63
Diversamente da versão em vigor em 2008, a versão de 2012 especificava que para avaliar a superfície elegível numa parcela agrícola de pastagem permanente, os Estados‑Membros podiam utilizar um coeficiente de redução, sob uma das formas seguintes: «— um sistema de pro rata […]».
64
Resulta dos autos e das informações que a Comissão apresentou na audiência que o plano de ação assente nas recomendações da Comissão, a que se refere a República Helénica, estava em fase de elaboração em 2012, na perspetiva da entrada em vigor do Regulamento n.o 1307/2013, que alterou a definição de «pastagens permanentes». Ora, não resulta de forma nenhuma dos autos que o referido plano de ação e as recomendações em que assenta se aplicavam antes do ano de elaboração do plano, ou seja, 2012. Daí decorre que, mesmo admitindo que o plano de ação e as referidas recomendações permitem sustentar uma interpretação extensiva do conceito de pastagens que admite a ajuda às superfícies cobertas de plantas lenhosas acima de 50 árvores por hectare, a República Helénica não pode invocar a elaboração deste plano de ação e destas recomendações para contestar a imposição da correção fixa controvertida assente nas constatações efetuadas relativamente ao ano do pedido 2008.
65
Por conseguinte, há que concluir que a República Helénica permanece sem demonstrar a inexatidão das apreciações da Comissão.
66
Por último, não se pode deixar de observar, por razões de exaustividade, que, tendo em conta as falhas constatadas na aplicação das regras relativas às pastagens e no funcionamento do sistema dos controlos do SIP‑SIG, acima referidos nos n.os 40 e 41, as superfícies controvertidas teriam sido inelegíveis, quer a definição aplicada estivesse conforme com a redação do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 quer a Comissão tivesse aplicado a interpretação resultante do plano de ação de 2012 ou mesmo a interpretação adotada no Regulamento n.o 1307/2013.
67
Tendo em conta o que precede, há que julgar improcedente a primeira alegação da República Helénica, relativa a uma interpretação incorreta da definição de «pastagens permanentes» que figura no artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004.
Quanto à segunda alegação, relativa à falta de fundamentação
68
A República Helénica defende que, ao recusar tomar em conta os elementos que invocou em apoio da alegação relativa à interpretação e à aplicação incorretas da definição das pastagens, lida no contexto mais amplo dos objetivos da PAC, a Comissão viciou a sua decisão de falta de fundamentação.
69
Antes de mais, há que observar que do simples facto de a Comissão não ter dado acolhimento ao entendimento da República Helénica não decorre que a decisão impugnada esteja viciada por uma falta de fundamentação.
70
Além disso, cabe recordar que o dever de fundamentação constitui uma formalidade essencial que se distingue da correção da fundamentação, decorrendo esta da legalidade material do ato controvertido. Segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 296.o TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do ato, por forma a permitir aos interessados conhecerem as razões da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização (acórdão de 29 de abril de 2004, Países Baixos/Comissão, C‑159/01, EU:C:2004:246, n.o 65).
71
As decisões da Comissão em matéria de apuramento das contas dos fundos são tomadas com base num relatório de síntese e numa troca de correspondência entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa (acórdão de 14 de março de 2002, Países Baixos/Comissão, C‑132/99, EU:C:2002:168, n.o 39). Nestas condições, a fundamentação de uma decisão que recusa imputar ao fundo uma parte das despesas declaradas deve considerar‑se suficiente quando o Estado destinatário tenha estado estreitamente ligado ao processo de elaboração desta decisão e conheça as razões pelas quais a Comissão considerava não dever imputar ao fundo a quantia controvertida (acórdãos de 20 de setembro de 2001, Bélgica/Comissão, C‑263/98, EU:C:2001:455, n.o 98, e de 17 de maio de 2013, Grécia/Comissão, T‑294/11, não publicado, EU:T:2013:261, n.o 94).
72
No caso em apreço, resulta dos elementos dos autos que a República Helénica foi associada ao processo de elaboração da decisão impugnada e que a questão da inelegibilidade das superfícies declaradas devido à não conformidade com a definição de «pastagens permanentes» do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 foi expressamente invocada na troca de correspondência inicial, no âmbito do procedimento de conciliação e na posição final adotada pela Comissão, como resulta das cartas trocadas entre a Comissão e a República Helénica, do parecer do órgão de conciliação e do relatório de síntese.
73
Resulta, assim, claramente das cartas da Comissão de 21 de novembro de 2008 e de 31 de maio de 2013, bem como do parecer do órgão de conciliação e do relatório de síntese anexo à decisão impugnada, que a República Helénica conhecia as irregularidades que fundamentaram as correções impostas. Com efeito, os serviços da Comissão contestaram expressamente a maneira como as autoridades gregas determinavam as superfícies das pastagens elegíveis para as ajudas baseando‑se em exemplos de irregularidades, e verificaram e enumeraram falhas no funcionamento do SIP‑SIG e nos controlos no local.
74
Por último, no relatório de síntese, a Comissão concluiu o seguinte:
«No que se refere aos agricultores que apenas declara[ra]m pastagens: a situação [era] reveladora do elevado número de erros e, por conseguinte, de irregularidades significativas[; p]or conseguinte, em conformidade com as disposições do documento n.o VI/5330/97, páginas 11 e 12, justifica‑se uma correção de 25%[; t]odavia, tendo em conta o facto de que muitos agricultores têm muito mais terras do que direitos (‘efeito tampão’) [apenas uma parte das pastagens permanentes que foram declaradas são utilizadas para o exercício dos direitos ao pagamento], afigura‑se mais adequada a aplicação de uma correção fixa de 10%.»
75
Daí resulta que a República Helénica esteve estreitamente associada ao processo de elaboração da decisão impugnada, que tinha conhecimento das razões pelas quais a Comissão considerava que não devia imputar o montante controvertido ao fundo e que a Comissão referiu expressamente, durante o processo, os motivos da imputação da correção fixa de 10% da ajuda paga à República Helénica em 2008 a título das ajudas por superfície no que respeita às pastagens permanentes.
76
Resulta das considerações precedentes que a decisão impugnada está fundamentada em conformidade com as exigências do artigo 296.o TFUE. Improcede, portanto, a presente alegação.
Quanto à terceira alegação, relativa à violação do princípio da proporcionalidade
77
A República Helénica alega, em substância, que a taxa de correção de 10% imposta na decisão impugnada é desproporcionada e não deveria exceder 5%.
78
Segundo a jurisprudência, uma correção adotada pela Comissão em conformidade com as orientações que adotou na matéria destina‑se a evitar a imputação nos fundos de montantes que não serviram para o financiamento de um objetivo prosseguido pela regulamentação da União em causa e não constitui uma sanção (v. acórdão de 31 de março de 2011, Grécia/Comissão, T‑214/07, não publicado, EU:T:2011:130, n.o 136 e jurisprudência referida). A jurisprudência reconheceu, assim, que as taxas fixas acolhidas nas orientações permitem tanto o respeito do direito da União e a boa gestão dos recursos da União como evitar que a Comissão exerça o seu poder discricionário ao impor aos Estados‑Membros correções excessivas e desproporcionadas (acórdão de 10 de setembro de 2008, Itália/Comissão, T‑181/06, não publicado, EU:T:2008:331, n.o 234).
79
Há que recordar que, no que respeita ao montante da correção financeira, a Comissão pode até recusar a imputação nos fundos agrícolas europeus da totalidade das despesas efetuadas se verificar que não há mecanismos de controlo suficientes (acórdão de 11 de junho de 2009, Grécia/Comissão, T‑33/07, não publicado, EU:T:2009:195, n.o 140). No entanto, a Comissão deve respeitar o princípio da proporcionalidade, que exige que os atos das instituições não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário para atingir o fim prosseguido (acórdãos de 17 de maio de 1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, n.o 25, e de 19 de junho de 1997, Air Inter/Comissão, T‑260/94, EU:T:1997:89, n.o 144).
80
Segundo jurisprudência constante, embora incumba à Comissão provar a existência de uma violação das regras da União, compete ao Estado‑Membro, uma vez provada essa violação, demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí advêm (acórdãos de 14 de fevereiro de 2008, Espanha/Comissão, T‑266/04, não publicado, EU:T:2008:37, n.o 105, e de 5 de julho de 2012, Grécia/Comissão, T‑86/08, EU:T:2012:345, n.o 196).
81
No que respeita ao tipo de correção aplicada no caso em apreço, há que recordar que, à luz das orientações da Comissão fixadas no documento n.o VI/5330/97, quando não seja possível avaliar de forma precisa as perdas sofridas pela Comunidade, pode ser aplicada uma correção fixa (v., neste sentido, acórdão de 18 de setembro de 2003, Reino Unido/Comissão, C‑346/00, EU:C:2003:474, n.o 53).
82
Segundo o documento n.o VI/5330/97, quando a aplicação do sistema de controlo for completamente inexistente ou gravemente deficiente e existam indícios de irregularidades muito frequentes e de negligência na luta contra as práticas irregulares ou fraudulentas, há que aplicar uma correção de 25% das despesas, na medida em que existe um risco de perdas particularmente elevadas para o fundo.
83
Quando não forem efetuados um ou mais controlos‑chave ou forem efetuados de tal forma deficiente ou rara que se tornam ineficazes para a determinação da elegibilidade do pedido ou para a prevenção de irregularidades, deve aplicar‑se uma correção de 10%, na medida em que existe um risco elevado de perdas significativas para os fundos agrícolas europeus.
84
No que respeita às falhas constatadas pela Comissão, há que observar, a título preliminar, que a República Helénica não contesta a sua realidade, mas limita‑se a contestar a dimensão da correção imposta, a saber, 10%.
85
No caso em apreço, é pacífico que a aplicação do sistema de controlo não era totalmente inexistente. Por conseguinte, em conformidade com os critérios acima referidos no n.o 82, há que verificar se a Comissão pôde considerar corretamente que, à luz das deficiências constatadas, a aplicação do sistema de controlo era gravemente deficiente.
86
Resulta do relatório de síntese que a Comissão verificou lacunas no SIP‑SIG que implicavam inexatidões materiais dos limites e das superfícies máximas admissíveis das parcelas de referência. Por conseguinte, os controlos cruzados destinados a evitar que uma mesma ajuda seja indevidamente concedida várias vezes a título da mesma parcela não eram conclusivos, salvo se tivesse havido controlos no local que detetassem a localização incorreta das parcelas e a respetiva elegibilidade.
87
Mais especificamente, a Comissão verificou grandes problemas no que respeita às superfícies declaradas como pastagens permanentes que a República Helénica considerava elegíveis, mas que a Comissão recusou por várias vezes devido à não conformidade com as disposições pertinentes.
88
As partes divergem na sua apreciação quanto à forma de determinar as «pastagens elegíveis para a ajuda». No entanto, resulta da análise feita no âmbito da primeira alegação do presente fundamento que, apesar do alcance da definição de «pastagens permanentes» aplicada no caso em apreço, as irregularidades verificadas conduziriam, ainda assim, a Comissão a impor a correção fixa aplicada.
89
Mais especificamente, a Comissão observou no relatório de síntese que, na sequência da atualização do SIP‑SIG, uma parte das superfícies declaradas em 2008 tinha sido retirada do sistema a partir do ano de 2009. Ora, se o SIP‑SIG tivesse funcionado corretamente em 2008, esta parte das superfícies não teria, então, sido considerada elegível. Esta lacuna respeitava a uma percentagem elevada de superfícies consideradas erradamente elegíveis a título de pastagens permanentes com base numa definição errada.
90
Por outro lado, em 2008, a Comissão concluiu que o SIP‑SIG não funcionava corretamente, na medida em que, com vista à introdução de um novo SIP‑SIG em 2009, a República Helénica não tinha inserido no referido sistema as coordenadas das parcelas sujeitas aos controlos no local tradicionais. Por conseguinte, não existia nenhuma representação gráfica que permitisse detetar declarações múltiplas. Ora, por força das regras do direito da União relativas aos fundos, incumbe aos Estados‑Membros organizar um sistema eficaz de controlo e de vigilância. Esta exigência implica que os limites das parcelas de referência e a sua superfície máxima elegível para a ajuda sejam definidos de maneira precisa e exata. Com efeito, estas informações são essenciais para que seja garantida a fiabilidade dos controlos administrativos cruzados, para que possam ser realizados os controlos no local e para que os agricultores disponham de informações corretas a fim de poder submeter declarações corretas (v., neste sentido, acórdão de 17 de maio de 2013, Bulgária/Comissão, T‑335/11, não publicado, EU:T:2013:262, n.o 29).
91
Em seguida, no que respeita aos controlos no local, a Comissão declarou no relatório de síntese que não eram efetuados em conformidade com as normas em vigor em 2008.
92
Em primeiro lugar, relativamente à qualidade dos controlos no local, a Comissão concluiu que a falta de medição das pastagens era particularmente preocupante. Com efeito, além da não conformidade das superfícies com a definição de «pastagens permanentes» resultante do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004, as superfícies declaradas estavam frequentemente localizadas em zonas afastadas, sem limites visíveis e de difícil acesso; concluiu‑se que os inspetores não tinham procedido à medição das superfícies em conformidade com as exigências do artigo 30.o do Regulamento n.o 796/2004, na medida em que, às vezes, apenas era referido um ponto de referência, sem se proceder a uma determinação efetiva da superfície.
93
Em segundo lugar, relativamente aos controlos por teledeteção, o procedimento aplicado não era conforme com as exigências. Com efeito, as auditorias revelaram que, com demasiada frequência, o código T‑4 (parcela coberta pelas nuvens) era atribuído às parcelas cuja elegibilidade suscitava dúvidas. A este respeito, a Comissão chamou a atenção para as especificações técnicas, nos termos das quais estes códigos não devem ser atribuídos às parcelas cuja elegibilidade suscitava dúvidas na sequência da fotointerpretação informatizada.
94
Em terceiro lugar, no que respeita aos controlos no local normais, a Comissão salientou no relatório de síntese que, tratando‑se da totalidade das parcelas, em 2008, as coordenadas objeto desses controlos não estavam registadas, o que tornava impossível a deteção das declarações múltiplas.
95
Resulta do que precede que, no que respeita às despesas relacionadas com as pastagens, a Comissão verificou omissões no sistema de controlo relativas à admissão, pelas autoridades helénicas, da ajuda a título das pastagens, para superfícies não conformes às regras em vigor. Esta verificação da Comissão não é suscetível de ser posta em causa, mesmo tendo em conta uma interpretação extensiva da redação do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004. Assim, estas omissões no sistema de controlo, em conjunto com todas as outras omissões verificadas e não contestadas pela República Helénica, constituem uma aplicação gravemente deficiente do sistema de controlo, implicando um nível elevado de erros que confirmam irregularidades generalizadas que resultaram provavelmente em perdas extremamente elevadas para o fundo (v., neste sentido, acórdão de 27 de outubro de 2005, Grécia/Comissão, C‑175/03, não publicado, EU:C:2005:643, n.o 79). Contudo, a Comissão teve em conta o risco inferior de perdas incorrido pelo fundo resultante do «efeito tampão», nos termos do qual apenas uma parte das superfícies declaradas é tomada em conta para conferir os direitos ao pagamento.
96
À luz das considerações precedentes, há que concluir que a Comissão pôde, sem cometer nenhum erro, aplicar uma correção fixa de 10% a estas despesas.
97
Nenhum argumento da República Helénica põe em causa esta conclusão.
98
Em primeiro lugar, a República Helénica invoca melhorias que foram feitas aos controlos tradicionais, sem, no entanto, fundamentar o seu argumento ou especificar de que melhorias se tratava.
99
A este respeito, quanto aos controlos no local, resulta do relatório de síntese que a Comissão constatou efetivamente um nível elevado contínuo dos controlos no local (superior a 10%) dos agricultores nos anos de pedido 2007 e 2008, que teve em conta no cálculo das correções fixas. Ora, não se pode igualmente deixar de observar que, no relatório de síntese, no que respeita à qualidade do sistema de controlos no local, a Comissão apontou à República Helénica lacunas e falhas sem, todavia, verificar melhorias relativamente às pastagens.
100
Assim, na falta de elementos que permitam verificar a alegação da República Helénica, o argumento relativo às melhorias verificadas deve ser julgado improcedente.
101
Em segundo lugar, quanto à Decisão de Execução da Comissão, de 15 de abril de 2011, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do FEOGA, secção Garantia, do FEAGA e do FEADER (JO 2011, L 102, p. 33), através da qual a Comissão impôs à República Helénica uma taxa de correção de 5% relativamente ao ano de 2007 com base nas mesmas conclusões que as que figuram na decisão impugnada, não se pode deixar de salientar que as conclusões da Comissão relativas a um ano do pedido anterior não bastam para invalidar as conclusões da Comissão relativas ao ano do pedido em causa, uma vez que estas últimas são suscetíveis de justificar as conclusões e a correção fixa imposta. Por outro lado, no relatório de síntese, a Comissão salientou o caráter recorrente das falhas que verificou.
102
Por último, há que salientar, como referido pela Comissão, que as superfícies das pastagens permanentes foram reduzidas para 1,5 milhões de hectares, apesar da aplicação, a partir de 2012, da definição mais ampla de «pastagens permanentes», que inclui a vegetação lenhosa. A Comissão alega corretamente que essa redução de 50% das superfícies elegíveis, em vez do seu aumento previsível na sequência do alargamento da definição controvertida, demonstra a dimensão do problema inicial que afeta as declarações relativas às superfícies que não preenchiam, em todo o caso, a definição, mesmo ampla, de pastagens.
103
Ora, ao passo que a disparidade entre as superfícies das pastagens em que assentam os direitos ao pagamento e as superfícies das pastagens efetivamente declaradas, que a República Helénica invoca, foi devidamente tomada em conta e permitiu reduzir a correção fixa aplicada a 10% graças à tomada em consideração do «efeito tampão», ela permanece independente do problema que afeta as declarações iniciais constatado em 2008. Com efeito, a República Helénica não pode utilmente defender que, mesmo tendo em conta a redução das superfícies elegíveis para 1,5 milhões de hectares, não resulta daí nenhum risco para o fundo. O facto de as superfícies das pastagens que conferem direitos ao pagamento ligados à superfície apenas representarem uma fração das superfícies das pastagens declaradas não põe em causa as inexatidões verificadas no funcionamento do SIP‑SIG e nos controlos‑chave, nos termos das quais estas superfícies, a que a ajuda foi concedida, nem sempre eram inteiramente elegíveis para a ajuda, dado que não preenchiam os requisitos do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 (v., neste sentido, acórdão de 17 de maio de 2013, Grécia/Comissão, T‑294/11, não publicado, EU:T:2013:261, n.o 204).
104
Por conseguinte, há que concluir que a República Helénica não conseguiu demonstrar a inexatidão das apreciações da Comissão ou a inexistência de risco de perda ou de irregularidade para o fundo, perante a dúvida séria e razoável da Comissão relativamente ao funcionamento do SIP‑SIG e dos controlos.
105
Daqui resulta que a Comissão considerou corretamente que as falhas no SIP‑SIG e as lacunas nos controlos‑chave resultavam da aplicação de um sistema de controlo gravemente deficiente com um nível elevado de erro que confirma irregularidades generalizadas. Tendo em conta o risco inferior para o fundo resultante do «efeito tampão», aplicou corretamente uma correção financeira de 10%.
106
À luz do que precede, há que julgar improcedente a presente alegação e, por conseguinte, a totalidade do fundamento relativo à correção fixa de 10% aplicada às pastagens.
Quanto ao fundamento relativo à correção financeira de 5% no que respeita às ajudas por superfície complementares
107
No âmbito do fundamento relativo à correção financeira de 5% no que respeita às ajudas por superfície complementares, a República Helénica apresenta alegações relativas, respetivamente, a um erro de facto, a uma fundamentação insuficiente e à violação do princípio de proporcionalidade.
108
A este respeito, há que observar que, no âmbito do presente fundamento, a República Helénica se limita a enumerar, no enunciado do fundamento, as referidas alegações, seguindo‑se a esta enumeração uma argumentação confusa e, em parte, não sustentada quanto aos princípios alegadamente violados. Todavia, resulta dos articulados da República Helénica que esta invoca, em substância, uma violação das garantias processuais no âmbito do procedimento pré‑contencioso e uma violação do princípio da proporcionalidade.
Quanto à primeira alegação, relativa a uma violação das garantias processuais no âmbito do procedimento pré‑contencioso
109
No âmbito desta alegação, a República Helénica pretende que se declare que foi privada da garantia processual referida no artigo 31.o do Regulamento n.o 1290/2005 e no artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 885/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.o 1290/2005 no respeitante à acreditação dos organismos pagadores e de outros organismos e ao apuramento das contas do FEAGA e do FEADER (JO 2006, L 171, p. 90), por a Comissão não lhe ter oposto em tempo útil o caráter tardio dos controlos.
110
Há que recordar que a decisão final e definitiva relativa ao apuramento das contas deve ser tomada na sequência do processo contraditório específico no decurso do qual os Estados‑Membros interessados dispõem de todas as garantias necessárias para defender o seu ponto de vista (acórdão de 14 de dezembro de 2000, Alemanha/Comissão, C‑245/97, EU:C:2000:687, n.o 47).
111
Além disso, segundo jurisprudência constante, a Comissão é obrigada a respeitar, nas relações com os Estados‑Membros, as condições que a si mesma impõe através dos regulamentos de execução. Com efeito, o não respeito dessas condições pode, em função da sua importância, esvaziar da sua substância a garantia processual concedida aos Estados‑Membros pelo artigo 31.o do Regulamento n.o 1290/2005 (v., por analogia, acórdão de 17 de junho de 2009, Portugal/Comissão, T‑50/07, não publicado, EU:T:2009:206, n.o 27).
112
Além disso, o artigo 31.o do Regulamento n.o 1290/2005, por um lado, e o artigo 11.o do Regulamento n.o 885/2006, por outro, visam a mesma fase do processo de apuramento das contas, a saber, o envio da primeira comunicação pela Comissão ao Estado‑Membro, na sequência dos controlos que efetuou (v. acórdão de 30 de abril de 2015, França/Comissão, T‑259/13, não publicado, recurso pendente, EU:T:2015:250, n.o 100 e jurisprudência referida).
113
O artigo 11.o do Regulamento n.o 885/2006 define as diferentes fases a respeitar durante o processo de apuramento das contas. Em especial, o artigo 11.o, n.o 1, primeiro parágrafo, deste regulamento especifica o conteúdo da primeira comunicação escrita através da qual a Comissão comunica os resultados das suas verificações aos Estados‑Membros, antes da organização da discussão bilateral. Nos termos desta disposição, a primeira comunicação deve precisar o resultado das verificações da Comissão ao Estado‑Membro em causa e indicar as medidas corretivas a tomar para garantir no futuro o respeito das regras da União em causa (acórdão de 24 de março de 2011, Grécia/Comissão, T‑184/09, não publicado, EU:T:2011:120, n.o 40).
114
Além disso, há que recordar que já foi considerado que a comunicação escrita prevista no artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 885/2006 deve ser suscetível de dar ao Estado‑Membro um perfeito conhecimento das reservas da Comissão, de maneira a poder cumprir a função de aviso que lhe é conferida (v., neste sentido, acórdão de 17 de junho de 2009, Portugal/Comissão, T‑50/07, não publicado, EU:T:2009:206, n.o 39).
115
Daqui decorre que, na primeira comunicação prevista no artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 885/2006, a Comissão deve indicar, de modo suficientemente preciso, o objeto do inquérito realizado pelos seus serviços e as omissões aí verificadas, uma vez que essas omissões podem ser posteriormente invocadas como elemento de prova da dúvida séria e razoável da Comissão relativamente aos controlos efetuados pelas Administrações nacionais ou aos números por elas transmitidos e, assim, justificar as correções financeiras adotadas na decisão final que exclui do financiamento da União determinadas despesas efetuadas pelo Estado‑Membro em causa a título do fundo (acórdão de 17 de junho de 2009, Portugal/Comissão, T‑50/07, não publicado, EU:T:2009:206, n.o 40).
116
Por conseguinte, com o objetivo de cumprir a sua função de aviso, designadamente à luz do artigo 31.o do Regulamento n.o 1290/2005, a comunicação referida no artigo 11.o, do Regulamento n.o 885/2006 deve, desde logo, identificar de modo suficientemente preciso todas as irregularidades apontadas ao Estado‑Membro em causa, que, em última análise, estiveram na base da correção financeira efetuada. Só essa comunicação permite garantir um perfeito conhecimento das reservas da Comissão e pode constituir o elemento de referência para o cálculo do prazo de 24 meses previsto no artigo 31.o do Regulamento n.o 1290/2005 (acórdãos de 3 de maio de 2012, Espanha/Comissão, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, n.o 31, e de 30 de abril de 2015, França/Comissão, T‑259/13, não publicado, recurso pendente, EU:T:2015:250, n.o 106).
117
Em conformidade com a jurisprudência acima referida, há que analisar se a comunicação dos resultados preenche os requisitos do artigo 11.o do Regulamento n.o 885/2006 e constitui, por conseguinte, uma comunicação regular em aplicação da referida disposição.
118
Impõe‑se declarar que é esse o caso. Com efeito, como a Comissão alega, esta última, na comunicação dos resultados dos inquéritos na carta de 21 de novembro de 2008 e na carta de 31 de maio de 2013 redigida com base no artigo 16.o, n.o 1, do Regulamento n.o 885/2006, invocou expressamente o problema dos atrasos na realização dos controlos no local, ao indicar que os atrasos afetaram a qualidade dos controlos no local relativamente às ajudas associadas por superfície. Em seguida, as lacunas decorrentes da afetação negativa da qualidade dos controlos no local devido ao seu caráter tardio foram claramente identificadas na posição final da Comissão (v. carta de 26 de março de 2014).
119
Consequentemente, há que concluir que tanto a comunicação dos resultados como a comunicação dirigida à República Helénica no âmbito do procedimento de conciliação identificam, na aceção da jurisprudência referida, o caráter tardio dos controlos imputado ao Estado‑Membro que contribuiu para fundamentar a correção financeira no caso em apreço relativamente às ajudas por superfície complementares.
120
Assim, tomando em conta o facto de que a alegação do caráter tardio dos controlos, que afeta a qualidade destes, suscetível de gerar perdas para o fundo e de justificar a imposição de uma correção financeira, foi comunicada à República Helénica pelo menos duas vezes no procedimento pré‑contencioso, a República Helénica não pode utilmente alegar que a Comissão violou a sua obrigação de submeter a discussão bilateral qualquer resultado do controlo suscetível de constituir um motivo de correção acrescida.
121
Daqui resulta que a primeira alegação da República Helénica deve ser julgada improcedente.
Quanto à segunda alegação, relativa à violação do princípio da proporcionalidade
122
No âmbito desta alegação, a República Helénica sustenta que, à luz das constatações relativas às superfícies diferentes das pastagens e das melhorias verificadas em relação ao exercício anterior, há que limitar a correção, no máximo, a 2%.
123
Antes de mais, há que salientar que a República Helénica não contesta os atrasos na realização dos controlos no local tradicionais.
124
Resulta do anexo 2 do documento n.o VI/5330/97, acima referido, que as falhas que afetam o funcionamento do SIP‑SIG e as falhas relativamente aos controlos no local respeitam aos controlos‑chave (v., neste sentido, acórdão de 17 de maio de 2013, Bulgária/Comissão, T‑335/11, não publicado, EU:T:2013:262, n.o 92).
125
Resulta igualmente do documento n.o Vl/5330/97 que, quando todos os controlos‑chave são efetuados, mas sem respeitar o número, a frequência ou o rigor preconizados nos regulamentos, e se possa razoavelmente concluir que esses controlos não fornecem o nível esperado de garantia de regularidade dos pedidos, há que aplicar uma correção de 5% na medida em que existe um risco significativo de perdas consideráveis para o fundo.
126
Como já foi salientado no âmbito da análise da terceira alegação do primeiro fundamento e da primeira alegação do segundo fundamento, a Comissão constatou, no relatório de síntese, falhas relativamente ao SIP‑SIG, que continha informações materialmente incorretas quanto aos limites e às superfícies máximas elegíveis das parcelas. Ainda que respeitem especialmente às pastagens, estas falhas foram, no entanto, constatadas relativamente a todos os tipos de parcelas.
127
Em seguida, no que respeita aos controlos no local, a Comissão constatou, no relatório de síntese, que não eram efetuados em conformidade com as normas em vigor em 2008, quando isso era essencial para verificar corretamente a elegibilidade da superfície declarada e, assim, garantir o respeito dos artigos 23.° e 30.° do Regulamento n.o 796/2004. No que respeita aos controlos por teledeteção, o procedimento aplicado não estava conforme com as exigências. Com efeito, as auditorias revelaram que, com demasiada frequência, o código T‑4 (parcela coberta pelas nuvens) era atribuído a parcelas cuja elegibilidade suscitava dúvidas. No que respeita aos controlos no local normais, a Comissão salientou que, em 2008, relativamente à totalidade das parcelas, as coordenadas objeto desses controlos não estavam registadas, tornando, assim, a deteção das declarações múltiplas impossível.
128
No que respeita, mais especialmente, aos controlos no local tradicionais, a Comissão salientou no relatório de síntese que, embora a «remedição» evidenciasse diferenças, estas últimas não eram suscetíveis de sustentar a conclusão de que existia uma deficiência sistemática no funcionamento destes controlos.
129
Por último, a Comissão indicou que, relativamente às ajudas associadas por superfície complementares, os controlos no local tinham sido afetados negativamente pelos atrasos no seu desenvolvimento.
130
A Comissão concluiu que as lacunas verificadas representavam uma falha contínua no funcionamento dos controlos‑chave e dos controlos secundários. Mais especificamente, concluiu que, relativamente ao ano em causa, as falhas relativas ao SIP‑SIG não tinham sido corrigidas em relação ao ano do pedido anterior (2007).
131
Resulta do que precede que, no que respeita às ajudas associadas por superfície, a Comissão pôde, sem cometer nenhum erro, aplicar‑lhes uma correção fixa de 5%, em conformidade com as disposições do documento n.o VI/5330/97.
132
A República Helénica expõe que as melhorias feitas aos controlos no local tradicionais e uma melhoria constante do SIP‑SIG contrariam a dúvida séria e razoável expressa pela Comissão, que, segundo esta última, justifica a imposição da taxa de correção de 5% para as ajudas relacionadas com a superfície complementares. Além disso, segundo a República Helénica, a Comissão devia ter aplicado uma taxa de 2% aplicável às ajudas concedidas a título de superfícies diferentes das pastagens.
133
Ora, o argumento relativo a uma falta de fundamento da manutenção da dúvida razoável e séria, apesar das melhorias feitas ao SIP‑SIG, deve ser rejeitado. Com efeito, resulta do n.o 4 da petição e do seu anexo 4 que as melhorias feitas no SIP‑SIG invocadas pela República Helénica não eram aplicáveis durante o ano do pedido 2008. Assim, as melhorias posteriores feitas no SIP‑SIG não podem pôr em causa as constatações de falhas durante o período controvertido (v., por analogia, acórdão de 17 de maio de 2013, Grécia/Comissão, T‑294/11, não publicado, EU:T:2013:261, n.o 206).
134
Além disso, as melhorias verificadas no sistema de controlos no local tradicionais não bastam, por si só, para pôr em causa a apreciação do risco para o fundo feita com base no conjunto das falhas constatadas relativamente ao ano controvertido acima enumeradas.
135
Por último, há que rejeitar o argumento da República Helénica de que, na ponderação do risco para o fundo, a Comissão deveria ter‑se referido ao tipo de ajudas relacionadas com a superfície complementares e aplicar‑lhes a taxa de 2% que aplicou às ajudas concedidas a título de superfícies diferentes das pastagens.
136
Com efeito, além do facto de a República Helénica se limitar a enunciar, em apoio do seu argumento, o caráter acessório das ajudas associadas por superfície, resulta do relatório de síntese que a redução da taxa de correção de 5% para 2% imposta a título das ajudas para as superfícies diferentes das pastagens (terras aráveis) resulta da aplicação do «efeito tampão». Ora, como alega a Comissão, uma mesma redução devida ao «efeito tampão» não pode ser aplicada às ajudas por superfície complementares em relação às quais o «efeito tampão» não tem qualquer papel. Com efeito, para este tipo de ajudas, que estão associadas à produção, não se utilizam os «direitos ao pagamento», sendo estes últimos conferidos pelas superfícies elegíveis, cujo número pode ser inferior às superfícies totais declaradas por um agricultor. Assim, no caso das ajudas por superfície complementares, apenas a superfície efetivamente cultivada que tinha sido declarada justifica a ajuda correspondente.
137
À luz do que precede, há que julgar a presente alegação improcedente e, por conseguinte, a totalidade do fundamento relativo à correção de 5% no que respeita às ajudas por superfície complementares.
Quanto ao fundamento relativo à correção financeira de 5% no que respeita às ajudas ao desenvolvimento rural
138
No âmbito do fundamento relativo à correção financeira de 5% no que respeita às ajudas ao desenvolvimento rural, a República Helénica apresenta alegações relativas, respetivamente, a uma falta de fundamentação, a um erro de facto e à violação do princípio de proporcionalidade. Além disso, alega uma dupla imposição de uma correção pelo mesmo motivo.
139
A este respeito, há que observar que, no âmbito do presente fundamento, a República Helénica se limita novamente a enumerar, no enunciado do fundamento, as referidas alegações, fazendo seguir esta enumeração de um argumentação confusa e, em parte, não demonstrada quanto aos princípios alegadamente violados. Todavia, por lamentável que seja a ambiguidade observada, esta última não impede a Comissão de apresentar argumentos em defesa nem ao Tribunal Geral de decidir do recurso (v., neste sentido, acórdão de 16 de novembro de 2011, Sachsa Verpackung/Comissão, T‑79/06, não publicado, EU:T:2011:674, n.o 21). Com efeito, resulta dos articulados da República Helénica que esta apresenta, em substância, uma alegação relativa a uma falta de fundamentação e uma alegação relativa a uma dupla imposição da correção pelo mesmo motivo no que se refere à medida com o número 214 do programa de desenvolvimento rural.
Quanto à primeira alegação, relativa à falta de fundamentação adicional
140
Em primeiro lugar, como já foi referido, as decisões da Comissão em matéria de apuramento das contas do fundo são tomadas com base num relatório de síntese e numa troca de correspondência entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa (acórdão de 14 de março de 2002, Países Baixos/Comissão, C‑132/99, EU:C:2002:168, n.o 39). Nestas condições, a fundamentação de uma decisão que recusa imputar ao fundo uma parte das despesas declaradas deve considerar‑se suficiente quando o Estado destinatário tenha estado estreitamente ligado ao processo de elaboração desta decisão e conheça as razões pelas quais a Comissão considerava não dever imputar ao fundo a quantia controvertida (acórdãos de 20 de setembro de 2001, Bélgica/Comissão, C‑263/98, EU:C:2001:455, n.o 98, e de 17 de maio de 2013, Grécia/Comissão, T‑294/11, não publicado, EU:T:2013:261, n.o 94).
141
Em segundo lugar, em conformidade com o artigo 73.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo FEADER (JO 2005, L 277, p. 1), a fim de assegurar, no contexto da gestão partilhada, uma boa gestão financeira nos termos do artigo 274.o CE, a Comissão executa as medidas e os controlos previstos no n.o 2 do artigo 9.o do Regulamento n.o 1290/2005.
142
Em conformidade com o artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1290/2005, a Comissão assegura‑se, nomeadamente, da existência e do bom funcionamento nos Estados‑Membros dos sistemas de gestão e controlo.
143
Além disso, há que salientar, como observa corretamente a Comissão sem que a República Helénica conteste, que as ajudas ao desenvolvimento rural em causa no caso em apreço são ajudas relacionadas com a superfície agrícola declarada.
144
Daí decorre que o sistema integrado de gestão e de controlo se aplica aos regimes de apoio direto e às medidas de desenvolvimento rural que são concedidas com base no número de hectares.
145
A este respeito, há que recordar a importância, já evocada, que reveste a implementação do SIP‑SIG para o funcionamento do regime da ajuda ligada à superfície. Com efeito, a identificação das parcelas agrícolas constitui um elemento fulcral da correta aplicação de um regime ligado à superfície ocupada. A falta de um regime fiável de identificação das parcelas gera em si um risco elevado de prejuízo para o orçamento da União (v., neste sentido, acórdãos de 31 de março de 2011, Grécia/Comissão, T‑214/07, não publicado, EU:T:2011:130, n.o 57, e de 5 de julho de 2012, Grécia/Comissão, T‑86/08, EU:T:2012:345, n.o 122).
146
No caso em apreço, resulta dos elementos dos autos que a República Helénica foi associada ao processo de elaboração da decisão impugnada e que a Comissão identificou as falhas no funcionamento do SIP‑SIG e do controlo no local na troca de correspondência inicial, no âmbito do procedimento de conciliação e na posição final, como resulta das cartas trocadas entre Comissão e a República Helénica, do parecer do órgão de conciliação e do relatório de síntese. As falhas constatadas afetavam todos os tipos de ajudas relacionadas com a superfície.
147
Resulta, assim, claramente das cartas da Comissão de 21 de novembro de 2008 e de 31 de maio de 2013, bem como da sua posição final, que a República Helénica conhecia as irregularidades que fundamentaram as correções impostas. Com efeito, os serviços da Comissão apresentaram expressamente às autoridades gregas as anomalias no SIP‑SIG e nos controlos no local.
148
Por último, no relatório de síntese, a Comissão concluiu que «[r]elativamente a todas as medidas do segundo pilar assentes na superfície, dada a combinação das constatações e em conformidade com as disposições do documento VI/5330/97, é proposta uma correção fixa de 5%».
149
Daqui resulta que a República Helénica foi estreitamente associada ao processo de elaboração da decisão impugnada, que conhecia as razões pelas quais a Comissão considerava não dever imputar ao fundo o montante controvertido e que a Comissão indicou expressamente durante o procedimento administrativo os motivos da imputação da correção fixa em causa.
150
A este respeito, não é pertinente a alegação da República Helénica, de resto não demonstrada, de que a Comissão não tomou em conta, na apreciação do risco que representam as omissões constatadas, o aumento dos controlos no local previsto no âmbito da execução da medida de desenvolvimento rural em causa. Admitindo‑o verificado, o aumento dos controlos no local não pode compensar as omissões constatadas na sua realização (v., neste sentido, acórdão de 17 de maio de 2013, Grécia/Comissão, T‑294/11, não publicado, EU:T:2013:261, n.o 205).
151
Além disso, como salientado no n.o 133 supra, há que observar que, admitindo que, ao alegar a melhoria constante do SIP‑SIG, a República Helénica se refere às melhorias feitas a partir de 2009 no seguimento de um plano de ação para o efeito, as melhorias feitas posteriormente a 2008, mesmo admitindo que se verificam, não podem por em causa as considerações precedentes. Por conseguinte, há que julgar improcedente a primeira alegação, relativa a uma falta de fundamentação adicional.
Quanto à segunda alegação, relativa a uma alegada dupla correção imposta pelo mesmo motivo
152
A República Helénica alega, em substância, que a correção relativa às ajudas ao desenvolvimento rural deve ser anulada, na medida em que é aplicada pela segunda vez no que respeita à medida de desenvolvimento rural 214.
153
Mais especificamente, a República Helénica alega, antes de mais, que, em conformidade com as orientações aplicadas pela Comissão, fixadas no documento n.o VI/5330/97, quando várias omissões são detetadas no mesmo sistema, as correções fixas não se aplicam cumulativamente, mas apenas é tomada em consideração a omissão mais grave em termos dos riscos em que o sistema de controlo incorre no seu todo.
154
Como especificado na réplica e na audiência, a República Helénica contesta o modo de cálculo da correção imposta no caso em apreço.
155
Com efeito, a República Helénica alega que, apesar da dedução de 2318055,75 euros, a Comissão impôs uma dupla correção pelo mesmo motivo que uma correção imposta anteriormente. Em especial, a República Helénica considera que a dedução em questão não tem em conta a totalidade da correção imposta por força da Decisão de Execução 2013/214/UE da Comissão, de 2 de maio de 2013, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do FEOGA, secção «Garantia», do FEAGA e do FEADER (JO 2013, L 123, p. 11). A República Helénica alega que lhe é impossível compreender o método de cálculo do montante de 2318055,75 euros, que apenas foi tomado em conta a título da correção imposta por força da Decisão de Execução 2013/214, quando esta última ascendia a 3328030,09 euros.
156
Antes de mais, resulta do relatório de síntese, para o qual remete a Decisão de Execução 2013/214, que as deficiências nos controlos constatadas pela Comissão se referiam ao respeito dos compromissos impostos e ao caráter completo dos relatórios de controlo e ao rastreamento, no que respeita, nomeadamente, a uma medida de ajuda ao desenvolvimento rural com o número 214, para o ano do pedido 2008. Em contrapartida, as omissões constatadas não respeitavam às superfícies (limites e superfícies máximas elegíveis) das parcelas, que foram identificadas no âmbito do inquérito que conduziu à decisão impugnada no caso em apreço a título, nomeadamente, da mesma medida de ajuda ao desenvolvimento rural com o número 214.
157
Por conseguinte, há que constatar que as duas correções fixas consecutivas foram impostas devido a deficiências e a omissões diferentes detetadas nos dois inquéritos consecutivos levados a cabo pela Comissão a título da mesma medida de ajuda ao desenvolvimento rural. A este respeito, a Comissão afirmou, tanto na sua resposta escrita à medida de organização do processo como na audiência, ter tido de reduzir o montante da correção controvertida para evitar um cúmulo de correções, mas alega que a dedução de 2318055,75 euros é, para este efeito, correta.
158
No que respeita à Decisão de Execução 2013/214, resulta da parte do anexo da referida decisão dedicada à rubrica orçamental 6711 que a Comissão impôs, por um lado, uma correção fixa de 2% a título do ano de 2009 por deficiências relativas aos controlos no local no que respeita ao segundo pilar da PAC, de um montante de 959020,82 euros, e, por outro, uma correção fixa de 5% a título do ano de 2009 por deficiências relativas aos controlos no local no que respeita ao segundo pilar da PAC, de um montante de 2369009,27 euros. O montante total da correção imposta a título do ano de 2009 por deficiências relativas aos controlos no local no que respeita ao desenvolvimento rural (segundo pilar da PAC) ascendia a 3328030,09 euros.
159
Em seguida, no que respeita aos montantes das correções impostas na decisão impugnada, resulta da parte do anexo da referida decisão dedicada à rubrica orçamental 6711 que a Comissão impôs uma correção fixa de 5% por deficiências relativas ao SIP e aos controlos no local no que respeita o desenvolvimento rural (segundo pilar da PAC). Segundo o mesmo anexo, o montante inicial desta correção ascendia a 5007867,36 euros, dos quais a Comissão deduziu 2318055,75 euros a título da correção anterior imposta por força da Decisão de Execução 2013/214. Tendo em conta esta dedução, a incidência financeira da correção controvertida ascende a 2689811,61 euros.
160
No que respeita à dedução acima referida de 2318055,75 euros, resulta das explicações apresentadas pela Comissão na sua contestação e na tréplica que o montante de 2318055,75 euros, correspondente ao montante da correção anterior deduzida da correção em causa no caso em apreço, foi incluído, a título do ano do pedido 2008, no montante da correção fixa de 2369009,27 euros, que respeitava aos dois anos de pedido, a saber, 2008 e 2009.
161
Interrogada sobre as modalidades de cálculo do montante de 2318055,75 euros deduzido da correção controvertida, a Comissão explicou, na sua resposta à medida de organização do processo e, em seguida, na audiência, que a correção anterior imputada em 2009 relativa ao ano de 2008 ascendia a 3745694,27 euros num montante total de despesas de 134518285,02 euros. Segundo as explicações da Comissão, esta correção respeitava, todavia, a todas as medidas de desenvolvimento rural (indicadas pelo código que terminava em 001). Segundo a Comissão, relativamente ao mesmo período, os pagamentos diretos ascendiam a 83247820,42 euros. Daí decorre, segundo a Comissão, que a relação entre os pagamentos diretos ligados à superfície e a totalidade das despesas a título das medidas agroambientais era da ordem de 61%.
162
Em seguida, a Comissão alega que, uma vez que, a fim de evitar uma dupla correção, devia deduzir apenas o montante da correção anterior relativa às ajudas ao desenvolvimento rural correspondente à percentagem dessas ajudas relacionadas com a superfície, aplicou à correção anterior a taxa de 61% segundo a relação acima referida no n.o 161. Deste modo, obteve o montante de 2318055,75 euros, que deduziu.
163
Todavia, não se pode deixar de observar que, em todo o caso, os articulados apresentados pela Comissão em apoio do seu modo de cálculo da dedução de 2318055,75 euros não o demonstram. Com efeito, os montantes que figuram nos quadros apresentados pela Comissão no anexo VI‑A da sua contestação não estão conformes com os montantes dos quadros apresentados pela Comissão em anexo à sua resposta à medida de organização do processo. Mais especificamente, por um lado, as bases do cálculo das correções impostas não estão de acordo com os documentos apresentados pela Comissão e, por outro, esta última não explica a origem do montante de 134518285,02 euros e do montante da dedução anterior imputada em 2009 relativamente ao ano do pedido 2008 que ascende a 3745694,27 euros, os quais não resultam de nenhum outro documento constante dos autos. Do mesmo modo, a Comissão não explica a pertinência destes números para o cálculo da dedução controvertida e para a eliminação de uma dupla correção entre a Decisão de Execução 2013/214 e a decisão impugnada.
164
Além disso, há que salientar que as «ajudas diretas» a que a Comissão faz referência na sua resposta à medida de organização do processo pertencem ao primeiro pilar da PAC. Ora, tanto a correção controvertida como a correção anterior imposta por força da Decisão de Execução 2013/214, que é suposto ter sido deduzida, respeitam ao desenvolvimento rural (segundo pilar da PAC). Daí resulta que a resposta da Comissão à medida de organização do processo é ambígua e suscita confusão, na medida em que indica que o cálculo incorreto das superfícies tem repercussões tanto nos pagamentos direitos como nas ajudas ao desenvolvimento rural, mas não precisa de que modo isso justifica as explicações que se seguem.
165
Há que recordar que, segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 296.o TFUE deve deixar transparecer, clara e inequivocamente, o raciocínio da instituição, autora do ato, por forma a permitir aos interessados conhecerem as razões da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização (v. acórdão de 12 de maio de 2016, Itália/Comissão, T‑384/14, EU:T:2016:298, n.o 43 e jurisprudência referida).
166
Ora, não se pode deixar de observar que a decisão impugnada apenas contém os montantes da correção imposta e da dedução sem nenhuma indicação suscetível de clarificar o cálculo destas. Além disso, como acima exposto no n.o 163, o raciocínio que levou a Comissão a considerar que a dedução do montante de 2318055,75 euros seria suficiente para ter em conta a correção anterior, imposta por força da Decisão de Execução 2013/214, é ambíguo e lacunar.
167
Daqui decorre que, à luz da jurisprudência acima recordada no n.o 165, a decisão impugnada está viciada de falta de fundamentação no que respeita à inexistência do cúmulo de correções. Consequentemente, o terceiro fundamento da República Helénica deve ser julgado procedente e a decisão impugnada deve ser anulada no que respeita ao cálculo do montante da correção de 5007867,36 euros, da dedução de 2318055,75 euros e da incidência financeira de 2689811,61 euros, respeitantes às despesas relativas às ajudas ao desenvolvimento rural (segundo pilar) e impostas a título do ano de exercício de 2009 pelas deficiências relativas ao SIP e pelos controlos no local relativamente ao ano do pedido 2008.
168
Resulta de todas as considerações precedentes que há que, por um lado, anular por falta de fundamentação a decisão impugnada, na parte em que exclui do financiamento da União despesas efetuadas pela República Helénica no setor do desenvolvimento rural FEADER Eixo 2 (2007‑2013, medidas relacionadas com superfície), para o ano de exercício de 2009, devido a deficiências no SIP e nos controlos no local (segundo pilar, ano do pedido 2008), e, por outro lado, negar provimento ao recurso quanto ao restante.
Quanto às despesas
169
Nos termos do artigo 134.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas. No entanto, se tal se afigurar justificado tendo em conta as circunstâncias do caso, o Tribunal pode decidir que, além das suas próprias despesas, uma parte suporte uma fração das despesas da outra parte.
170
No caso em apreço, há que referir que a República Helénica não pediu a condenação da Comissão nas despesas.
171
Por conseguinte, uma vez que a República Helénica não apresentou pedido quanto às despesas e que apenas foi dado parcialmente provimento ao recurso, há que condenar a República Helénica nas suas próprias despesas e nas despesas efetuadas pela Comissão, em conformidade com o pedido desta última.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção),
decide:
1)
A Decisão de Execução 2014/950/UE da Comissão, de 19 de dezembro de 2014, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), é anulada no que respeita aos montantes da correção de 5007867,36 euros, da dedução de 2318055,75 euros e da incidência financeira de 2689811,61 euros, respeitantes às despesas efetuadas pela República Helénica no setor do desenvolvimento rural FEADER Eixo 2 (2007‑2013, medidas relacionadas com superfície), para o ano de exercício fiscal de 2009, devido a deficiências no sistema de identificação das parcelas agrícolas (SIP) e nos controlos no local (segundo pilar, ano do pedido 2008).
2)
É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
3)
A República Helénica suportará as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
Gratsias
Kancheva
Półtorak
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 30 de março de 2017.
Assinaturas
Índice
Antecedentes do litígio
Tramitação processual e pedidos das partes
Questão de direito
Quanto ao fundamento relativo à correção financeira de 10% no que respeita às ajudas por superfície
Quanto à primeira alegação, relativa à interpretação e à aplicação incorretas do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004
Quanto à segunda alegação, relativa à falta de fundamentação
Quanto à terceira alegação, relativa à violação do princípio da proporcionalidade
Quanto ao fundamento relativo à correção financeira de 5% no que respeita às ajudas por superfície complementares
Quanto à primeira alegação, relativa a uma violação das garantias processuais no âmbito do procedimento pré‑contencioso
Quanto à segunda alegação, relativa à violação do princípio da proporcionalidade
Quanto ao fundamento relativo à correção financeira de 5% no que respeita às ajudas ao desenvolvimento rural
Quanto à primeira alegação, relativa à falta de fundamentação adicional
Quanto à segunda alegação, relativa a uma alegada dupla correção imposta pelo mesmo motivo
Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: grego.