62014CJ0267_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa C‑267/14 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 30 maggio 2014,
Buzzi Unicem SpA,
con sede in Casale Monferrato (Italia), rappresentata da C. Osti, A. Prastaro e A. Sodano, avvocati,
ricorrente,
procedimento in cui l’altra parte è:
Commissione europea,
rappresentata da L. Cappelletti e L. Malferrari, in qualità di agenti, assistiti da M. Merola, avvocato,
convenuta in primo grado,
LA CORTE (Terza Sezione),
composta da M. Ilešič (relatore), presidente della Seconda Sezione, facente funzione di presidente della Terza Sezione, C. Toader e E. Jarašiūnas, giudici,
avvocato generale: N. Wahl
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 15 ottobre 2015,
ha pronunciato la seguente
Motivazione della sentenza
Sentenza
1. Con la sua impugnazione la Buzzi Unicem SpA (in prosieguo: la «Buzzi Unicem») chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 14 marzo 2014, Buzzi Unicem/Commissione (T‑297/11, EU:T:2014:122, in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha respinto il suo ricorso diretto all’annullamento della decisione C(2011) 2356 final della Commissione, del 30 marzo 2011, relativa ad un procedimento ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio (Caso 39520 – Cemento e prodotti collegati) (in prosieguo: la «decisione controversa»).
Contesto normativo
2. Il considerando 23 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE] (GU 2003, L 1, pag. 1), così recita:
«La Commissione dovrebbe disporre in tutta [l’Unione] del potere di esigere le informazioni necessarie per individuare accordi, decisioni e pratiche concordate vietati dall’articolo [101 TFUE] (...)».
3. L’articolo 18 del regolamento n. 1/2003, intitolato «Richiesta di informazioni», prevede, ai paragrafi 1 e 3, quanto segue:
«1. Per l’assolvimento dei compiti affidatile dal presente regolamento, la Commissione può, mediante semplice domanda o con decisione, richiedere alle imprese e associazioni di imprese di fornire tutte le informazioni necessarie.
(...)
3. Quando richiede alle imprese o associazioni di imprese di comunicare informazioni mediante decisione, la Commissione indica le basi giuridiche e lo scopo della domanda, precisa le informazioni richieste e stabilisce un termine entro il quale esse devono essere fornite. Indica altresì le sanzioni previste dall’articolo 23 e indica o commina le sanzioni di cui all’articolo 24. Fa menzione inoltre del diritto di presentare ricorso dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee avverso la decisione.
(...)».
I fatti e la decisione controversa
4. Il Tribunale descrive i fatti alla base della controversia nel modo seguente:
«1 Nel corso del mese di ottobre 2008 la Commissione delle Comunità europee ha effettuato, in applicazione dell’articolo 20 del regolamento [n. 1/2003], varie ispezioni nei locali di società attive nel settore del cemento, compreso nei locali della ricorrente, Buzzi Unicem SpA, della Dyckerhoff AG e della Cimalux SA, imprese controllate, direttamente o indirettamente, dalla ricorrente.
2 Con lettera del 30 settembre 2009 la Commissione ha inviato alla ricorrente una richiesta di informazioni divisa in due questionari. Il primo questionario riguardava i documenti prelevati nel corso delle ispezioni. Nel secondo questionario allegato a tale richiesta di informazioni la Commissione ha inviato alla ricorrente un elenco iniziale di 57 domande (...). L’11 gennaio 2010 la ricorrente è stata destinataria di un’altra richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003.
3 Il 5 novembre 2010 la Commissione ha informato la ricorrente della propria intenzione di inviarle una decisione di richiesta d’informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 e le ha comunicato la bozza di questionario che intendeva allegare a detta decisione.
4 Il 17 novembre 2010 la ricorrente ha presentato osservazioni su tale bozza di questionario.
5 Il 6 dicembre 2010 la Commissione ha informato la ricorrente della propria decisione di avviare un procedimento, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003, nei confronti suoi e di sette società attive nel settore del cemento, per presunte infrazioni all’articolo 101 TFUE consistenti in “restrizioni dei flussi commerciali nello Spazio economico europeo (SEE), includendo restrizioni delle importazioni verso il SEE provenienti da paesi non SEE, ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticompetitive nel mercato del cemento e dei prodotti ad esso correlati” (in prosieguo: la “decisione di avvio del procedimento”).
6 Il 30 marzo 2011 la Commissione ha adottato la decisione [controversa].
7 Nella decisione [controversa] la Commissione dichiara che, conformemente all’articolo 18 del regolamento n. 1/2003, per l’assolvimento dei compiti affidatile da tale regolamento, essa può, mediante semplice domanda o con decisione, richiedere alle imprese e associazioni di imprese di comunicare tutte le informazioni necessarie (considerando 3 della decisione [controversa]). Dopo aver ricordato che la ricorrente era stata informata della sua intenzione di adottare una decisione ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 e che tale impresa aveva presentato osservazioni in merito ad una bozza di questionario (considerando 4 e 5 della decisione [controversa]), la Commissione ha chiesto mediante decisione, alla ricorrente e alle sue società consociate direttamente o indirettamente controllate situate nell’Unione europea, di rispondere al questionario contenuto nell’allegato I, comprendente 79 pagine e composto da [undici] serie di domande (considerando 6 della decisione [controversa]).
8 La Commissione ha altresì ricordato la descrizione delle presunte infrazioni di cui al punto 5 supra (considerando 2 della decisione [controversa]).
9 Riferendosi alla natura e alla quantità delle informazioni richieste, nonché alla gravità delle presunte infrazioni alle regole di concorrenza, la Commissione ha ritenuto opportuno accordare alla ricorrente un termine per la risposta di dodici settimane per le prime dieci serie di domande e di due settimane per l’undicesima, riguardante “Contatti e riunioni” (considerando 8 della decisione [controversa]).
10 Il dispositivo della decisione [controversa] è così formulato:
“ Articolo 1
[La ricorrente], insieme alle sue società consociate direttamente o indirettamente controllate situate nell’Unione [e]uropea, fornisce, entro dodici settimane, per quel che riguarda le domande dai numeri 1 a 10, e entro due settimane, per quel che riguarda la domanda numero 11, calcolate dalla data della notifica della presente decisione, le informazioni indicate nell’allegato I alla presente decisione nella forma richiesta nell’allegato II e nell’allegato III della presente decisione. Entrambi gli allegati costituiscono parte integrante della presente decisione.
Articolo 2
[La ricorrente,] insieme alle sue società consociate direttamente o indirettamente controllate situate nell’Unione [e]uropea, è destinataria della presente decisione (…)”».
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
5. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 10 giugno 2011, la Buzzi Unicem ha proposto un ricorso diretto a far annullare la decisione controversa.
6. A sostegno del suo ricorso, la ricorrente ha dedotto cinque motivi, vertenti in primo luogo, sull’assenza o sull’insufficienza della motivazione della decisione controversa, nonché sulla violazione dei diritti della difesa, in secondo luogo, su un eccesso e uno sviamento di potere nell’adozione della decisione controversa, nonché su un’inversione dell’onere della prova, in terzo luogo, su una violazione dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003, in quarto luogo, su una violazione del principio di proporzionalità e, in quinto luogo, su una violazione da parte della Commissione delle sue migliori pratiche relative alla comunicazione di dati economici, nonché del principio di buona amministrazione.
7. Il Tribunale ha giudicato infondato ciascuno dei tali motivi e, di conseguenza, ha respinto il ricorso.
Conclusioni delle parti
8. La Buzzi Unicem chiede che la Corte voglia:
– annullare in tutto o in parte la sentenza impugnata;
– annullare interamente o parzialmente la decisione controversa;
– annullare la sentenza impugnata con riferimento all’addebito a Buzzi Unicem delle spese di causa relative al primo grado;
– condannare la Commissione alle spese sostenute dalla ricorrente nei procedimenti dinanzi al Tribunale e alla Corte.
9. La Commissione chiede che la Corte voglia:
– respingere l’impugnazione e
– condannare la ricorrente alle spese.
Sull’impugnazione
10. A sostegno del suo ricorso, la ricorrente deduce cinque motivi. Il primo motivo verte su un errore di diritto in cui sarebbe incorso il Tribunale nel giudicare che la decisione controversa era sufficientemente motivata. Nell’ambito di tale motivo la ricorrente sostiene del pari che il Tribunale ha violato i diritti della difesa e il principio di buona amministrazione e che la sua sentenza è viziata da motivazione assente o insufficiente. Il secondo motivo verte su un errore manifesto di valutazione e su un errore di diritto del Tribunale in relazione alla sua valutazione dell’eccesso e sviamento di potere da parte della Commissione nonché sulla conseguente inversione dell’onere della prova. Il terzo motivo verte su un errore di fatto e di diritto e sull’«illogicità della motivazione in relazione al lamentato eccesso di potere rispetto all’articolo 18 del regolamento n. 1/2003». Con il suo quarto motivo la ricorrente sostiene che il Tribunale è incorso in errore di diritto e in un difetto di motivazione in relazione alle contestazioni di violazione del principio di proporzionalità e di eccesso di potere in riferimento all’articolo 18 del regolamento n. 1/2003. Infine, il quinto motivo riguarda un errore di diritto e l’assenza di motivazione sulla violazione delle migliori pratiche della Commissione e sulla violazione del principio di buona amministrazione.
11. Occorre esaminare, in primo luogo, il primo motivo.
Argomenti delle parti
12. Con il suo primo motivo, rivolto contro i punti 31, 33, 36 e 38 della sentenza impugnata, la ricorrente ricorda che il Tribunale, pur sottolineando che la decisione controversa era criticabile in quanto la sua motivazione era redatta in termini molto generali che avrebbero meritato una precisazione, ha considerato che essa soddisfacesse i requisiti di cui all’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003. Orbene, tale valutazione sarebbe errata. Anzitutto, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto nell’affermare che il riferimento generico a presunte infrazioni contenuto nel provvedimento di avvio del procedimento sarebbe sufficiente a ritenere adempiuti gli obblighi di cui alla summenzionata disposizione. Inoltre, a torto il Tribunale ha considerato rispettate le prescrizioni dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 dal momento che la decisione di richiesta di informazioni era redatta in termini che presentavano il «grado minimo di chiarezza», poiché la giurisprudenza esige che la Commissione «precis[i] gli indizi che intende verificare». Essa non potrebbe, pertanto, limitarsi a menzionare condotte a titolo di esempio e in maniera generale. Infine, la sentenza del Tribunale non sarebbe sufficientemente motivata.
13. La ricorrente sostiene altresì che, contrariamente a quanto addotto dalla Commissione, il primo motivo verte esclusivamente su questioni di diritto e più in particolare sull’erronea interpretazione dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003.
14. La Commissione sostiene, preliminarmente, che il presente motivo è irricevibile, dal momento che con esso la ricorrente chiede in realtà alla Corte di procedere ad una nuova valutazione dei fatti.
15. Quanto alla fondatezza del primo motivo, la Commissione ricorda, anzitutto, che, secondo una giurisprudenza consolidata, gli elementi essenziali della motivazione di una decisione di richiesta di informazioni sono definiti all’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003. Orbene, il Tribunale avrebbe rilevato la presenza di ciascuno degli elementi menzionati da tale disposizione e avrebbe, a giusto titolo, considerato che la decisione controversa era sufficientemente motivata. Inoltre, un atto amministrativo potrebbe essere motivato mediante un riferimento ad altri atti e, in particolare, ad un atto precedente, soprattutto se è un atto collegato. Infine, l’espressione «grado minimo di chiarezza» utilizzata dal Tribunale al punto 36 della sentenza impugnata non costituirebbe un metro di valutazione ma un modo, tra tanti, d’indicare il tipo di verifica da svolgere. Si tratterebbe di accertare che il grado di chiarezza degli scopi della decisione è sufficiente per il destinatario di quest’ultima. Da detta giurisprudenza risulterebbe che la Commissione non è tenuta a comunicare al destinatario di una decisione di richiesta di informazioni tutte le informazioni di cui è in possesso quanto ad asserite infrazioni né a procedere ad una rigorosa qualificazione giuridica di tali infrazioni.
Giudizio della Corte
16. La Buzzi Unicem sostiene, in sostanza, che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel considerare che il motivo relativo al difetto di motivazione della decisione controversa era infondato e doveva essere respinto. Si tratta di una questione di diritto soggetta al sindacato della Corte nell’ambito di un’impugnazione (v. sentenza Commissione/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, punto 55 e giurisprudenza citata). Il primo motivo è pertanto ricevibile.
17. Riguardo alla fondatezza del primo motivo, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza consolidata, la motivazione degli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione prescritta dall’articolo 296 TFUE deve essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e all’organo giurisdizionale competente di esercitare il proprio controllo. Il requisito della motivazione deve essere valutato in funzione di tutte le circostanze della fattispecie, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi invocati e dell’interesse che i destinatari dell’atto o i terzi da esso interessati direttamente e individualmente possano avere nel ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la valutazione del se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’articolo 296 TFUE va effettuata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (sentenze Commissione/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punto 63, nonché Nexans e Nexans France/Commissione, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punti 31 e 32 e giurisprudenza citata).
18. Relativamente, in particolare, alla motivazione di una decisione di richiesta di informazioni, occorre ricordare che i suoi elementi essenziali sono definiti all’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003.
19. Tale disposizione prevede infatti che la Commissione «indica le basi giuridiche e lo scopo della domanda, precisa le informazioni richieste e stabilisce un termine entro il quale esse devono essere fornite». Essa precisa inoltre che la Commissione «[i]ndica altresì le sanzioni previste dall’articolo 23», che essa «indica o commina le sanzioni di cui all’articolo 24» e che «[f]a menzione inoltre del diritto di presentare ricorso dinanzi alla Corte di giustizia (…) avverso la decisione».
20. Siffatto obbligo di motivazione specifica costituisce un’esigenza fondamentale al fine non solo di far apparire il carattere motivato della richiesta di informazioni, ma anche di consentire alle imprese di comprendere la portata del loro dovere di collaborazione, facendo salvi al contempo i loro diritti di difesa (v., per analogia, con riferimento a decisioni di ispezione, sentenze Dow Chemical Ibérica e a./Commissione, da 97/87 a 99/87, EU:C:1989:380, punto 26; Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, punto 47; Nexans e Nexans France/Commissione, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punto 34, nonché Deutsche Bahn e a./Commissione, C‑583/13 P, EU:C:2015:404, punto 56).
21. Riguardo all’obbligo di precisare lo «scopo della domanda», esso comporta che la Commissione deve indicare l’oggetto della sua indagine nella domanda e quindi identificare l’asserita violazione alle regole di concorrenza (v., in tal senso, sentenza SEP/Commissione, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, punto 21).
22. A tal proposito, la Commissione non è tenuta a comunicare al destinatario di una decisione di richiesta di informazioni tutte le informazioni di cui è in possesso quanto ad asserite infrazioni, né a procedere ad una rigorosa qualificazione giuridica di tali infrazioni, purché indichi chiaramente i sospetti che intende verificare (v., per analogia, sentenza Nexans e Nexans France/Commissione, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punto 35 nonché giurisprudenza citata).
23. Siffatto obbligo si spiega, in particolare, con la circostanza che, come risulta dall’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003 e dal considerando 23 di quest’ultimo, per l’assolvimento dei compiti affidatile da tale regolamento, la Commissione può, mediante semplice domanda o con decisione, richiedere alle imprese e alle associazioni di imprese di comunicare «tutte le informazioni necessarie».
24. Così, come ha giustamente rilevato il Tribunale al punto 28 della sentenza impugnata, «la Commissione può chiedere soltanto la comunicazione di informazioni che le consentano di accertare le presunte infrazioni che giustificano lo svolgimento dell’inchiesta e sono indicate nella richiesta di informazioni».
25. Orbene, giacché la necessità dell’informazione deve essere valutata rispetto allo scopo menzionato nella richiesta di informazioni, tale scopo deve essere enunciato in maniera sufficientemente precisa, altrimenti sarebbe impossibile determinare se l’informazione sia necessaria e la Corte non potrebbe esercitare il suo controllo (v., in tal senso, sentenza SEP/Commissione, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, punto 21).
26. È dunque, del pari, correttamente che il Tribunale, al punto 33 della sentenza impugnata, ha giudicato che la sufficienza della motivazione della decisione controversa dipende «dalla questione se le presunte infrazioni che la Commissione intende verificare siano precisate con sufficiente chiarezza».
27. Riguardo alla questione se la valutazione del Tribunale di cui al punto 37 della sentenza impugnata, secondo la quale la decisione controversa è sufficientemente motivata, sia viziata da un errore di diritto occorre rilevare, anzitutto, che il Tribunale, al punto 36 della suddetta sentenza, ha sottolineato che la motivazione della decisione controversa era «redatta in termini molto generali che avrebbero meritato una precisazione ed [era], quindi, criticabile a tal proposito», ma che si poteva «tuttavia considerare che il riferimento a restrizioni delle importazioni nello Spazio economico europeo (SEE), a ripartizioni del mercato nonché a coordinamenti dei prezzi nei mercati del cemento e dei prodotti collegati, letto congiuntamente alla decisione di avvio del procedimento, corrisponde[va] al grado minimo di chiarezza che consent[iva] di concludere che le prescrizioni dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 [erano] state rispettate».
28. A tal proposito, si deve rilevare che, ai termini del considerando 6 della decisione controversa, la Commissione chiede alla ricorrente di rispondere al questionario di cui all’allegato I della decisione. Orbene, come ha indicato, in sostanza, l’avvocato generale al paragrafo 42 delle sue conclusioni, le domande poste in tale allegato sono eccezionalmente numerose e coprono tipologie di informazioni molto diverse tra di loro. In particolare, il questionario che compare in tale allegato richiede la comunicazione di informazioni estremamente ampie e dettagliate relativamente ad un numero considerevole di operazioni, tanto nazionali quanto internazionali, che riguardano dodici Stati membri e coprono un periodo di dieci anni. La decisione controversa non lascia, tuttavia, trasparire, in modo chiaro e inequivoco, i sospetti di infrazione che ne giustificano l’adozione e non consente di stabilire se le informazioni richieste siano necessarie ai fini dell’indagine.
29. Infatti, i primi due considerando della decisione controversa contengono soltanto una motivazione eccessivamente succinta, vaga e generica, alla luce, in particolare, dell’ampiezza considerevole del questionario contenuto nell’allegato I di tale decisione, che, com’è ricordato al considerando 6 della stessa decisione, tiene già in considerazione le osservazioni formulate dalle imprese indagate nel corso dell’indagine.
30. I due suddetti considerando sono formulati nel modo seguente:
«(1) La Commissione sta attualmente svolgendo indagini in merito ad un presunto comportamento anticoncorrenziale nel settore del cemento, dei prodotti a base di cemento e altri materiali usati nella produzione di cemento e prodotti a base di cemento (...) nell’Unione europea/nello Spazio economico europeo (UE/SEE).
(2) (...) Le presunte infrazioni rivestono la forma di restrizioni degli scambi commerciali nello Spazio economico europeo (SEE), comprese restrizioni delle importazioni nel SEE da paesi non SEE, ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticoncorrenziali nei mercati del cemento e dei prodotti collegati. Se l’esistenza di un tale comportamento dovesse essere confermata, esso potrebbe costituire un’infrazione all’articolo 101 TFUE e/o all’articolo 53 dell’accordo SEE».
31. Al considerando 6 della decisione controversa si aggiunge che, «l’allegato I richiede informazioni supplementari ugualmente necessarie per valutare la compatibilità delle pratiche oggetto dell’indagine con le regole UE in piena cognizione dei fatti e del loro corretto contesto economico».
32. Una motivazione siffatta non consente di stabilire con un sufficiente grado di precisione né i prodotti sui quali verte l’indagine né i sospetti di infrazione che giustificano l’adozione di tale decisione. Ne consegue che una motivazione del genere non consente all’impresa considerata di verificare se le informazioni richieste siano necessarie ai fini dell’indagine né al giudice dell’Unione di effettuare il suo controllo.
33. È ben vero che, alla luce della giurisprudenza menzionata al punto 17 della presente sentenza, la questione se la motivazione della decisione controversa soddisfi i requisiti di cui all’articolo 296 TFUE deve essere valutata alla luce non soltanto del suo tenore, ma anche del contesto nel quale tale decisione si inserisce, che comprende in particolare, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 39 delle sue conclusioni, la decisione di avvio del procedimento.
34. Tuttavia, la motivazione di quest’ultima decisione non consente di ovviare alla natura succinta, vaga e generica della motivazione della decisione controversa.
35. Anzitutto, infatti, l’infrazione presunta nella decisione di avvio del procedimento è del pari formulata in modo particolarmente succinto, vago e generico, riferendosi quest’ultima alle «restrizioni dei flussi commerciali nello Spazio economico europeo (SEE), includendo restrizioni delle importazioni verso il SEE provenienti da Paesi esterni al SEE, ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticompetitive».
36. Inoltre, per quanto riguarda i prodotti sui quali verte l’indagine, la decisione di avvio del procedimento si riferisce, al pari della decisione controversa, ai mercati del cemento e dei prodotti ad esso correlati. Pur se tale decisione precisa che «[c]emento e prodotti ad esso correlati dovrebbero intendersi come cemento, prodotti a base di cemento (es. calcestruzzo) ed altri materiali usati per produrre, in via diretta od indiretta, prodotti a base di cemento (ad es. clinker, aggregati, scorie d’altoforno, scorie d’altoforno granulate – GBSF, scorie d’altoforno granulate a terra – GGBS, ceneri volanti)», si deve constatare che i prodotti oggetto dell’indagine vi sono menzionati solo a titolo di esempio.
37. Infine, per quanto riguarda la portata geografica della presunta infrazione, la motivazione della decisione controversa, letta congiuntamente alla decisione di avvio del procedimento, è ambigua. Infatti, secondo la decisione controversa, la presunta infrazione si estende al territorio dell’Unione o del SEE. La decisione di avvio del procedimento, adottata tre mesi prima, si riferisce invece a presunte infrazioni il cui ambito territoriale include, «in particolare», il Belgio, la Repubblica ceca, la Germania, la Spagna, la Francia, l’Italia, il Lussemburgo, i Paesi Bassi, l’Austria e il Regno Unito. Sotto tale aspetto l’ambiguità della motivazione della decisione controversa, letta congiuntamente alla decisione di avvio del procedimento, è rafforzata dal contenuto del questionario allegato alla decisione controversa che, oltre ai dieci Stati membri summenzionati, verte anche su operazioni commerciali realizzate in Danimarca e in Grecia.
38. È ben vero, come sottolinea la Commissione, che una domanda di informazioni costituisce una misura istruttoria che è generalmente utilizzata nella fase di investigazione che precede la comunicazione degli addebiti e ha soltanto lo scopo di consentire alla Commissione di raccogliere le informazioni e i documenti necessari per accertare la verità e la portata di una determinata situazione di fatto e di diritto (v., in questo senso, sentenza Orkem/Commissione, 374/87, EU:C:1989:387, punto 21).
39. Inoltre, benché la Corte abbia considerato, riguardo a decisioni di ispezione, che se è pur vero che la Commissione è tenuta a indicare, con la maggiore precisione possibile, ciò che si ricerca e gli elementi che devono essere oggetto dell’accertamento, non è però indispensabile che una decisione di accertamento contenga una delimitazione esatta del mercato di cui trattasi, né un’esatta qualificazione giuridica delle asserite infrazioni o l’indicazione del periodo durante il quale le infrazioni sarebbero state commesse, essa ha giustificato la suddetta considerazione con la circostanza che le ispezioni avvengono all’inizio dell’indagine, in una fase nel corso della quale la Commissione non dispone ancora di informazioni precise (v., in questo senso, sentenza Nexans e Nexans France/Commissione, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punti 36 e 37).
40. Tuttavia, una motivazione eccessivamente succinta, vaga e generica e, sotto alcuni aspetti, ambigua, non può soddisfare i requisiti di motivazione fissati dall’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 per giustificare una domanda di informazioni che, come nella presente fattispecie, ha avuto luogo più di due anni dopo le prime ispezioni, allorché la Commissione aveva già rivolto numerose richieste di informazioni ad imprese sospettate di aver partecipato ad un’infrazione e diversi mesi dopo la decisione di avvio del procedimento. Tenuto conto di tali elementi, si deve constatare che la decisione controversa è stata adottata in una data in cui la Commissione disponeva già di informazioni che le avrebbero consentito di esporre con maggiore precisione i sospetti di infrazione che gravavano sulle imprese considerate.
41. Il Tribunale è pertanto incorso in un errore di diritto nel giudicare, al punto 37 della sentenza impugnata, che la decisione controversa era sufficientemente motivata.
42. Alla luce di tutte le precedenti considerazioni, il primo motivo deve essere accolto.
43. Occorre di conseguenza annullare la sentenza impugnata per il fatto che il Tribunale ha considerato che la motivazione della decisione controversa soddisfaceva i requisiti di cui all’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003, senza che sia necessario esaminare l’asserita insufficienza della motivazione della sentenza impugnata e gli altri motivi avanzati dalla ricorrente.
Sul ricorso dinanzi al Tribunale
44. Ai sensi dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quest’ultima, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta. Tale ipotesi ricorre nel caso di specie.
45. Dai punti da 27 a 40 della presente sentenza risulta che il primo motivo del ricorso in primo grado è fondato e che la decisione controversa deve essere annullata per violazione dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003.
Sulle spese
46. Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è accolta e la controversia viene definitivamente decisa dalla Corte, quest’ultima statuisce sulle spese.
47. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del medesimo regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza del successivo articolo 184, paragrafo 1, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
48. Poiché la Commissione è rimasta soccombente, occorre condannarla, conformemente alla domanda della ricorrente, alle spese attinenti tanto al procedimento di primo grado nella causa T‑297/11, quanto al procedimento di impugnazione.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce:
1) La sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 14 marzo 2014, Buzzi Unicem/Commissione (T‑297/11, EU:T:2014:122), è annullata.
2) La decisione C(2011) 2356 final della Commissione, del 30 marzo 2011, relativa a un procedimento ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio (Caso 39520 – Cemento e prodotti collegati), è annullata.
3) La Commissione europea è condannata a sopportare oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Buzzi Unicem SpA attinenti tanto al procedimento di primo grado nella causa T‑297/11, quanto al procedimento di impugnazione.