62002CJ0424_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C-424/02,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään X. Lewis ja M. Konstantinidis, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
vastaan
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, asiamiehenään M. Bethell, avustajanaan barrister M. Demetriou, prosessiosoite Luxemburgissa,
vastaajana,
jossa kantaja vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ei ole noudattanut jäteöljyhuollosta 16 päivänä kesäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/439/ETY (EYVL L 194, s. 23), sellaisena kuin se on muutettuna 22.12.1986 annetulla neuvoston direktiivillä 87/101/ETY (EYVL 1987, L 42, s. 43), mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan, jossa jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan tarpeelliset toimenpiteet etusijan antamiseksi uudistamalla tapahtuvalle jäteöljyjen käsittelylle, noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä tai koska se ei ainakaan ole ilmoittanut niistä komissiolle,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja P. Jann sekä tuomarit A. Rosas, S. von Bahr, R. Silva de Lapuerta (esittelevä tuomari) ja K. Lenaerts,
julkisasiamies: C. Stix-Hackl,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies L. Hewlett,
ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,
kuultuaan asianosaisten 4.3.2004 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,
kuultuaan julkisasiamiehen 1.4.2004  pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Euroopan yhteisöjen komissio on nostanut EY 226 artiklan nojalla kanteen, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 22.11.2002 ja jossa yhteisöjen tuomioistuinta vaaditaan toteamaan, ettei Yhdistynyt kuningaskunta ole noudattanut jäteöljyhuollosta 16 päivänä kesäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/439/ETY (EYVL L 194, s. 23), sellaisena kuin se on muutettuna 22.12.1986 annetulla neuvoston direktiivillä 87/101/ETY (EYVL 1987, L 42, s. 43; jäljempänä direktiivi), mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan, jossa jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan tarpeelliset toimenpiteet etusijan antamiseksi uudistamalla tapahtuvalle jäteöljyjen käsittelylle, noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä tai koska se ei ainakaan ole ilmoittanut niistä komissiolle.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
2. Direktiivin 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jos se on teknisesti, taloudellisesti ja järjestelyjen kannalta mahdollista, on jäsenvaltioiden toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jäteöljyjen käsittelyssä annetaan etusija uudistamiselle.
2. Jos jäteöljyjä ei uudisteta 1 kohdassa mainituista pakottavista syistä, jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jäteöljyjen polttaminen tapahtuu ympäristön kannalta hyväksyttävin edellytyksin tämän direktiivin säännösten mukaisesti, edellyttäen, että tällainen polttaminen on teknisesti, taloudellisesti ja järjestelyjen kannalta järkevää.
3. Jos jäteöljyjä ei uudisteta eikä polteta 1 ja 2 kohdassa esitetyistä pakottavista syistä, jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ne hävitetään turvallisesti taikka niiden varastointia tai kaatopaikalle sijoittamista valvotaan.”
3. Direktiivin 87/101 2 artiklan mukaan jäsenvaltioiden oli toteutettava siinä säädettyjen velvoitteiden noudattamisen edellyttämät toimenpiteet 1.1.1990 alkaen.
Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
4. Koska komissio katsoi, ettei direktiivin 3 artiklan 1 kohtaa ollut pantu Yhdistyneen kuningaskunnan oikeudessa täytäntöön säädetyssä määräajassa, se aloitti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn Yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan. Sen jälkeen kun komissio oli varannut viimeksi mainitulle tilaisuuden esittää huomautuksensa, se osoitti 21.12.2001 mainitulle valtiolle perustellun lausunnon.
5. Vastauksena tähän perusteltuun lausuntoon Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ilmaisivat 20.2.2002 päivätyssä kirjeessä halunsa noudattaa direktiivin 3 artiklan 1 kohtaa täysimääräisesti. Toisessa kirjeessä, joka on päivätty 15.5.2002, kyseiset viranomaiset toivat esiin jäteöljyn uudistamisen esteitä, nimittäin kerätyn ja polttoaineena käytetyn jäteöljyn markkinoiden merkittävyyden ja uudistetun perusöljyn kysynnän vähäisyyden.
6. Tässä tilanteessa komissio päätti nostaa nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
Kanne
Asianosaisten lausumat
7. Komissio korostaa Yhdistyneen kuningaskunnan myöntävän, että sen on vielä toteutettava toimenpiteitä direktiivin 3 artiklan 1 kohdan täytäntöönpanoa varten ja huolehdittava etusijan antamisesta uudistamalla tapahtuvalle jäteöljyjen käsittelylle.
8. Komissio arvioi, että uudistamisen esteet huomioonottavien mahdollisten eri vaihtoehtojen yhteydessä pelkkä sitoutuminen sellaisten tehokkaiden toimenpiteiden toteuttamiseen, joiden tarkoituksena on antaa etusija jäteöljyn uudistamiselle, ei sinällään ole toimenpide, jolla pyritään edistämään uudistamista mainitun direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
9. Komissio huomauttaa, että näiden eri vaihtoehtojen pelkkä tarkastelu ja uudistamisen esteiden tunnistaminen eivät ole direktiivissä edellytettyjä toimenpiteitä. Kyseessä ovat ainoastaan tarpeelliset ennakkoedellytykset sen ratkaisemiseksi, soveltuuko kyseinen säännös siinä tapauksessa, että uudistamista suoritetaan.
10. Komissio toteaa, että mitään konkreettista toimenpidettä, jonka tarkoituksena on varmistaa etusijan antaminen jäteöljyn käsittelylle, ei ole toteutettu. Yhdistynyt kuningaskunta on nimittäin tyytynyt tutkimaan, mitä toimenpiteitä voitaisiin toteuttaa tulevaisuudessa tämän tavoitteen saavuttamiseksi.  Vaikka se on yksilöinyt pakottavat taloudelliset syyt, jotka vaikeuttavat jäteöljyjen käsittelyn edistämistä, se ei ole käyttänyt direktiivin 13 ja 14 artiklassa tarjottua mahdollisuutta myöntää korvauksia tämän käsittelyn kustannusten tasaamiseksi. Lisäksi kyseisellä alalla voimassa oleva verovapaus antaa tosiasiassa etusijan polttamiselle, mikä on vastoin direktiivin tavoitetta.
11. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus katsoo, ettei se ole jättänyt noudattamatta direktiivin 3 artiklan 1 kohdasta seuraavia velvoitteitaan.  Se väittää tunnistaneensa ja tutkineensa joukon esteitä, jotka koskevat jäteöljyjen uudistamisen edistämistä. Nämä esteet huomioon ottaen se tutkii, mitkä voisivat olla tarkoituksenmukaisimmat toimenpiteet etusijan antamiseksi jäteöljyn uudistamiselle.
12. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus väittää, ettei mainitun direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetä jäsenvaltioille mitään ehdotonta velvollisuutta toteuttaa toimenpiteitä etusijan antamiseksi jäteöljyjen uudistamiselle. Velvollisuus toteuttaa tällaisia toimenpiteitä on ainoastaan, ”jos se on teknisesti, taloudellisesti ja järjestelyjen kannalta mahdollista”. Direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa mainitun velvollisuuden ulottuvuus vaihtelee näin ollen kunkin jäsenvaltion olosuhteiden mukaan. Kyseisen hallituksen mukaan toimenpiteet, jotka on toteutettu jäteöljyn uudistamisen lisäämiseen tähtäävien ratkaisujen etsimiseksi, ovat konkreettisia ja tarkoituksenmukaisia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on antaa etusija tämän tyyppiselle käsittelylle.
13. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus täsmentää, että direktiivin 3 artiklan 2 ja 3 kohdasta käy myös ilmi saman artiklan 1 kohdassa säädetyn velvollisuuden rajoitettu ulottuvuus. Näissä säännöksissä asetetaan jäsenvaltioille muita velvollisuuksia siinä tapauksessa, että pakottavat syyt estävät niitä antamasta etusijaa jäteöljyn uudistamiselle.
14. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus korostaa, että toimivaltaiset viranomaiset ovat todenneet, että joukko esteitä estää niitä antamasta etusijaa jäteöljyn uudistamiselle. Tunnistetut pääasialliset esteet ovat taloudellisia, kuten polttoaineena käytetyn jäteöljyn markkinoiden merkittävyys, uudistetun perusöljyn markkinoiden pienuus, hyödyntämis- ja kuljetuskustannukset ja ongelmat tämän tuotteen markkinoinnissa.
15. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus korostaa myös, että kansalliset viranomaiset ovat tutkineet eri toimenpiteitä uudistamalla tapahtuvan jäteöljyn käsittelyn lisäämiseksi. Ne ovat erityisesti tehneet tutkimuksia suunnitelman laatimiseksi jäteöljyjen uudistamislaitokselle Yhdistyneessä kuningaskunnassa, muiden myyntikanavien löytämiseksi uudistetuille tuotteille ja uudistetun öljyn parhaiden markkinointikeinojen selvittämiseksi.
16. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus arvioi näin ollen voivansa panna täytäntöön järjestelmällisen suunnitelman jäteöljyn uudistamisen edistämiseksi. Tällainen toimintaohjelma muodostaa sellaisten tarkoituksenmukaisten ja oikeasuhteisten toimenpiteiden kokonaisuuden, joiden tarkoituksena on direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädettyjen velvoitteiden täytäntöönpano.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
17. On muistettava, että yksi direktiivin päätavoitteista oli antaa etusija uudistamisen kautta tapahtuvalle jäteöljyjen käsittelylle, kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa C-102/97, komissio vastaan Saksa, 9.9.1999 antamassaan tuomiossa (Kok. 1999, s. I-5051, 35 kohta). Tätä direktiivin toisessa perustelukappaleessa ilmaistua tavoitetta perustellaan sillä, että uudistaminen on tarkoituksenmukaisin keino käyttää uudelleen jäteöljyjä, kun otetaan huomioon sen avulla aikaansaatavat energiansäästöt.
18. Yhteisöjen tuomioistuin on myös todennut kyseisen tuomion 36 kohdassa, että siitä, että jäsenvaltiossa on teknisiä, taloudellisia ja järjestelyihin liittyviä pakottavia syitä, jotka estävät sitä antamasta etusijaa uudistamisella tapahtuvalle käsittelylle, seuraa, että on noudatettava toissijaista, direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa säädettyä velvollisuutta, jonka mukaan jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jäteöljyjen polttaminen tapahtuu ympäristön kannalta hyväksyttävin edellytyksin direktiivin säännösten mukaisesti. Tämän velvollisuuden syntyminen edellyttää kuitenkin, että 3 artiklan 2 kohdan lopussa säädetty ehto, ”että tällainen polttaminen on teknisesti, taloudellisesti ja järjestelyjen kannalta järkevää”, täyttyy.
19. Siten ainoastaan siinä tapauksessa, että jäteöljyjä ei uudisteta eikä polteta direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuista pakottavista syistä, jäsenvaltioita koskee tämän artiklan 3 kohdassa ilmaistu vielä toissijaisempi velvollisuus toteuttaa tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jäteöljyt hävitetään turvallisesti taikka niiden varastointia tai kaatopaikalle sijoittamista valvotaan (ks. em. asia komissio v. Saksa, tuomion 37 kohta).
20. Mitä tulee ensisijaiseen menettelytapaan eli jäteöljyn käsittelyyn uudistamalla, on huomattava, että viittaus 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin ”teknisiin, taloudellisiin ja järjestelyihin liittyviin pakottaviin syihin” on osa säännöstä, jossa ilmaistaan yleiskattavasti jäsenvaltioille asetettu velvollisuus ja ettei yhteisön lainsäätäjä ole tarkoittanut tällä maininnalla säätää rajoitettuja poikkeuksia yleiseen soveltamissääntöön, vaan määritellä etusijan antamisesta jäteöljyjen uudistamalla tapahtuvalle käsittelylle koostuvan positiivisen velvollisuuden soveltamisala ja sisältö, kuten yhteisöjen tuomioistuin on korostanut edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Saksa annetun tuomion 38 ja 39 kohdassa.
21. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on myös huomauttanut, tästä seuraa, että pakottavien syiden määrittäminen ei kuulu yksinomaan jäsenvaltioiden arvioitaviin kysymyksiin. Paitsi että jäsenvaltioiden yksinomainen tulkinta olisi yhteisön oikeuden yhtenäisen tulkinnan ja soveltamisen periaatteen vastaista, tällainen yksinomainen tulkinta aiheuttaisi sen, että uudistamalla tapahtuvan käsittelyn yhteensopivuudesta teknisten, taloudellisten ja järjestelyihin liittyvien pakottavien syiden kanssa muodostuisi edellytys, jonka toteutuminen riippuisi täysin kyseisen jäsenvaltion suorittamasta tarkoituksenmukaisuusarvioinnista (ks. em. asia komissio v. Saksa, tuomion 40 kohta).
22. Mitä tulee Yhdistyneen kuningaskunnan esittämään väitteeseen, jonka mukaan direktiivin 3 artiklan 1 kohtaan sisältyvän velvollisuuden ulottuvuus vaihtelee kullekin jäsenvaltiolle ominaisten olosuhteiden mukaan ja jäsenvaltiossa vallitsevat epäsuotuisat olosuhteet voivat olla sellaisia pakottavia syitä, ettei etusijan antamiseen jäteöljyn uudistamiselle ole mitään velvollisuutta, on yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Saksa antamansa tuomion 43 kohdassa esittämällä tavalla korostettava, että mikäli jäsenvaltiossa vallitsevasta teknisestä, taloudellisesta ja järjestelyihin liittyvästä tilanteesta johtuvien seikkojen katsottaisiin olevan sellaisia pakottavia syitä, jotka ovat esteenä direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden toteuttamiselle, tämän seurauksena kyseinen säännös menettäisi kokonaan tehokkaan vaikutuksensa, koska jäsenvaltioille asetettua velvollisuutta rajoittaisi vallitsevan tilanteen säilyttäminen ennallaan, ja tällöin ei olisi todellista velvollisuutta toteuttaa tarvittavia toimenpiteitä jäteöljyn uudistamalla tapahtuvan käsittelyn edistämiseksi.
23. Lisäksi vastauksena Yhdistyneen kuningaskunnan väitteeseen, jonka mukaan viittaus ”teknisiin, taloudellisiin ja järjestelyihin liittyviin pakottaviin syihin” merkitsee sitä, että yhteisöjen lainsäätäjä on myöntänyt jäsenvaltioilla olevan harkintavaltaa, on todettava, että tämä pakottavia syitä koskeva sääntö on ymmärrettävä suhteellisuusperiaatteen ilmaukseksi, jossa jäsenvaltioille asetetaan velvollisuus toteuttaa tarkoituksenmukaiset ja päämäärään eli uudistamisella tapahtuvalle jäteöljyjen käsittelylle annettavaan etusijaan nähden oikeassa suhteessa olevat toimenpiteet siten, että tämän positiivisen velvollisuuden rajana ovat direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut tekniset, taloudelliset ja järjestelyihin liittyvät pakottavat syyt (ks. em. asia komissio v. Saksa, tuomion 42 kohta).
24. Yhteisöjen tuomioistuin on myös todennut, ettei sen tehtävänä ole määrittää, mitä toimenpiteitä jäsenvaltion olisi täytynyt toteuttaa direktiivin 3 artiklan 1 kohdan täytäntöön panemiseksi, mutta sen sijaan sen kuuluu tutkiessaan sitä, oliko tässä artiklassa tarkoitettuja pakottavia syitä olemassa, selvittää, oliko asiassa mahdollista toteuttaa toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on antaa etusija uudistamalla tapahtuvalle jäteöljyjen käsittelylle ja jotka täyttävät sen edellytyksen, että uudistamisen on oltava tekniseltä, taloudelliselta ja järjestelyjen kannalta järkevää (ks. em. asia komissio v. Saksa, tuomion 48 kohta).
25. Näin ollen – vaikka on hyväksyttävää, että jäsenvaltiot voivat ensi vaiheessa tehdä tutkimuksia ja laatia selontekoja jäteöljyhuollon menettelytapojen määrittelemiseksi – näiden valmistelevien toimenpiteiden jälkeen on direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetyn velvollisuuden noudattamiseksi kuitenkin toteutettava konkreettisia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on etusijan antaminen uudistamiselle.
26. Käsiteltävässä asiassa on kuitenkin todettava, ettei Yhdistynyt kuningaskunta ole toteuttanut konkreettisia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että jäteöljyjen käsittelyssä annetaan etusija uudistamiselle, ja että se on rajoittunut tunnistamaan esteitä, tutkimaan markkinoita ja tarkastelemaan mahdollisesti toteutettavia toimenpiteitä.
27. On lisättävä, että jäsenvaltioiden oli noudatettava direktiivin 3 artiklan 1 kohdasta seuraavia velvoitteita 1.1.1990 alkaen. Lisäksi jo direktiivin 75/439, sellaisena kuin se oli alkuperäisessä muodossaan, 3 artiklassa säädettiin, että jäsenvaltioiden oli toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jäteöljyistä huolehtiminen toteutetaan mahdollisimman paljolti kierrättämällä (uudistaminen tai polttaminen muussa kuin hävittämistarkoituksessa). Nämä toimenpiteet oli toteutettava vuodesta 1977 lähtien.
28. On myös kuitenkin selvää, ettei Yhdistynyt kuningaskunta ole pitkän ajanjakson aikana eli täytäntöönpanolle varatun määräajan (1.1.1990) ja 20.12.2001 päivätyssä perustellussa lausunnossa vahvistetun kahden kuukauden määräajan päättymisen välillä toteuttanut mitään toimia sellaisen menettelyn aloittamiseksi, jonka tavoitteena on päättää toimenpiteistä, jotka ovat tarpeellisia uudistamisen käyttämiseksi jäteöljyn ensisijaisena käsittelymuotona direktiivin 3 artiklan 1 kohdan säännösten mukaisesti.
29. Mitä tulee Yhdistyneen kuningaskunnan perusteluihin, joiden tarkoituksena on osoittaa erityisesti jäteöljymarkkinoiden rakenteesta johtuvien taloudellisten esteiden olemassaolo, on todettava, että jätehuoltosuunnitelma tämän tilanteen korjaamiseksi on hyväksytty vasta vuonna 2002.
30. Jäsenvaltioille kyseessä olevalla alueella kuuluvat velvollisuudet huomioon ottaen on todettava, ettei tällä toimella ole pantu direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädettyä velvollisuutta täytäntöön.
31. Joka tapauksessa on aiheellista huomauttaa, että vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että kun arvioidaan sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä (ks. erityisesti asia C-147/00, komissio v. Ranska, tuomio 15.3.2001, Kok. 2001, s. I-2387, 26 kohta; asia C-173/01, komissio v. Kreikka, tuomio 4.7.2002, Kok. 2002, s. I-6129, 7 kohta ja asia C-114/02, komissio v. Ranska, tuomio 10.4.2003, Kok. 2003, s. I‑3783, 9 kohta).
32. Näin ollen on todettava, ettei Yhdistynyt kuningaskunta ole noudattanut direktiivin 75/439/ETY mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan nojalla tarvittavia toimenpiteitä etusijan antamiseksi uudistamalla tapahtuvalle jäteöljyjen käsittelylle.
Oikeudenkäyntikulut
33. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Yhdistyneen kuningaskunnan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska tämä on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ei ole noudattanut jäteöljyhuollosta 16 päivänä kesäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 22.12.1986 annetulla neuvoston direktiivillä 87/101/ETY, mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan nojalla tarvittavia toimenpiteitä etusijan antamiseksi uudistamalla tapahtuvalle jäteöljyjen käsittelylle.
2) Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.