62003CJ0346_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C-346/03 και C-529/03,
με αντικείμενο αιτήσεις εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 234 ΕΚ, που υπέβαλε το Tribunale di Cagliari, sezione civile (Ιταλία), με αποφάσεις της 29ης Απριλίου και 20ής Οκτωβρίου 2003, που περιήλθαν στο Δικαστήριο στις 6 Αυγούστου και 19 Δεκεμβρίου 2003 αντιστοίχως, στο πλαίσιο των δικών
Giuseppe Atzeni κ.λπ. (C-346/03),
Marco Scalas,
Renato Lilliu (C-529/03)
κατά
Regione autonoma della Sardegna,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. Rosas, πρόεδρο τμήματος, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, S. von Bahr (εισηγητή) και A. Ó Caoimh, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: D. Ruiz-Jarabo Colomer
γραμματέας: L. Hewlett, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 16ης Φεβρουαρίου 2005,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που κατέθεσαν:
– οι Atzeni κ.λπ. εκπροσωπούμενοι από τους G. Dore και F. Ciulli, avvocati,
– οι Scalas και Lilliu, εκπροσωπούμενοι από τους G. Dore, F. Ciulli και A. Miglior, avvocati,
– η Regione autonoma della Sardegna, εκπροσωπούμενη από τους A. Camba και S. Trincas, avvocatesse
– η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον V. Di Bucci,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 28ης Απριλίου 2005,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Οι αιτήσεις εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως αφορούν το κύρος της απόφασης 97/612/ΕΚ της Επιτροπής, της 16ης Απριλίου 1997, για τις ενισχύσεις που χορηγούνται από την Περιφέρεια Σαρδηνίας (Ιταλία) στον τομέα της γεωργίας (ΕΕ L 248, σ. 27, στο εξής: προσβαλλομένη απόφαση).
2. Τα ερωτήματα αυτά υποβλήθηκαν στο πλαίσιο δύο δικών με αντιδίκους αφενός τους Atzeni κ.λπ. (στο εξής: Atzeni κ.λπ.) και τους Scalas και Lilliu (στο εξής: Scalas και Lilliu) και αφετέρου τη Regione autonoma della Sardegna (Αυτόνομη Περιφέρεια Σαρδηνίας) (στο εξής: Περιφέρεια), σχετικά με την απαίτηση της τελευταίας περί επιστροφής ενισχύσεων που έχουν καταβληθεί στους ενδιαφερομένους και τη διακοπή της καταβολής περαιτέρω ενισχύσεων.
Το εθνικό νομικό πλαίσιο και οι χορηγηθείσες ενισχύσεις
3. Με το άρθρο 5 του περιφερειακού νόμου 44, της 13ης Δεκεμβρίου 1988 (στο εξής: νόμος 44/88), θεσπίστηκε ένα σύστημα ενισχύσεων υπέρ των γεωργικών επιχειρήσεων των οποίων η οικονομική κατάσταση επηρεάστηκε από δυσμενείς συνθήκες, υπό τη μορφή δανείων με μειωμένο επιτόκιο προκειμένου να τους δοθεί η δυνατότητα ανακτήσεως της ρευστότητας. Τα δάνεια αυτά θα χρησιμοποιηθούν για την παγιοποίηση βραχυπροθέσμων υποχρεώσεων των οικείων επιχειρήσεων και είχαν μέγιστη διάρκεια 15 έτη.
4. Η περιφερειακή εκτελεστική αρχή (Giunta regionale) καθόρισε τα της χορηγήσεως των ενισχύσεων αυτών και ιδίως τις δυσμενείς συνθήκες που δικαιολογούσαν την παρέμβαση της Περιφέρειας, τους οικείους τομείς, το ύψος του δανείου σε σχέση με τα χρέη της επιχειρήσεως και τη διάρκεια του δανείου.
5. Από το 1988, η περιφερειακή εκτελεστική αρχή αποφάσισε τέσσερις φορές, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 5 του νόμου 44/88, να χορηγήσει ενισχύσεις υπό μορφή δανείων με μειωμένο επιτόκιο (στο εξής: συνολικά, οι τέσσερις ενισχύσεις).
6. Στις 30 Δεκεμβρίου 1988, εγκρίθηκε μια πρώτη ενίσχυση υπέρ καλλιεργειών θερμοκηπίου. Η δυσμενής περίσταση που δικαιολογούσε την παρέμβαση της Περιφέρειας ήταν η πτώση των τιμών των προϊόντων αυτών. Η μόνη προϋπόθεση που καθορίστηκε για τη χορήγηση της ενίσχυσης αφορούσε τη βραχυπρόθεσμη οφειλή της επιχείρησης. Η οφειλή αυτή έπρεπε να υπερβαίνει το 75 % της αξίας της ακαθάριστης παραγωγής της επιχείρησης κατά το οικείο έτος.
7. Στις 27 Ιουνίου 1990, αποφασίστηκε δεύτερη ενίσχυση για τις δασοκομικές επιχειρήσεις, ιδιοκτήτριες δασικών εκτάσεων που δεν ήταν ακόμη έτοιμες για συμφέρουσα ξύλευση. Η ενίσχυση σκοπούσε την εξυγίανση και/ή την παγιοποίηση των χρεών της επιχείρησης που είχαν καταστεί ληξιπρόθεσμα πριν τις 30 Ιουνίου 1990, και προέκυπταν από επενδύσεις, από τη διαχείριση των φυτειών, από ακάλυπτους τραπεζικούς λογαριασμούς, καθώς και από την καταβολή μισθών, ενοικίων και ποσών οφειλομένων στους προμηθευτές. Τα βραχυπρόθεσμα χρέη έπρεπε να είναι ίσα ή μεγαλύτερα του 75 % της ακαθάριστης παραγωγής της οικείας επιχείρησης κατά το συγκεκριμένο έτος. Η διάρκεια του δανείου καθορίστηκε σε δεκατρία έτη και περιελάμβανε περίοδο δικαιόχρησης τριών ετών.
8. Στις 20 Νοεμβρίου 1990, αποφασίστηκε τρίτη ενίσχυση για τους κονικλοτρόφους που, λόγω μιας επιζωοτίας στην περιοχή την άνοιξη του 1990, είχαν χάσει τουλάχιστον το 20 % του ζωικού κεφαλαίου τους. Τα δάνεια με χαμηλό επιτόκιο διάρκειας δεκαπέντε ετών, με δικαιόχρηση τριών ετών, μπορούσαν να καλύψουν δύο ετήσιες ή τέσσερις εξαμηνιαίες δόσεις ήδη συναφθέντων μακροπροθέσμων δανείων και ένα ποσό αντίστοιχο με τις οικονομικές ανάγκες ενός έτους των οικείων επιχειρήσεων.
9. Η τέταρτη ενίσχυση, που αποφασίστηκε στις 26 Ιουνίου 1992, αφορούσε όλες τις γεωργικές επιχειρήσεις που είχαν χρεωθεί λόγω συνθηκών της αγοράς οι οποίες ήταν όλο και περισσότερο δυσμενείς και λόγω προβλημάτων οφειλομένων σε καιρικές συνθήκες. Τα βραχυπρόθεσμα χρέη των επιχειρήσεων αυτών έπρεπε να ανέρχονται τουλάχιστον στο 51 % της μεικτής παραγωγής τους για το 1991. Η διάρκεια του χορηγηθέντος δανείου ήταν δεκαπέντε έτη, με δικαιόχρηση τριών ετών. Η οφειλή λαμβάνει υπόψη τα δάνεια διάρκειας κάτω των δώδεκα μηνών που υπήρχαν το 1991, ακόμη και αν στη συνέχεια είχαν αποπληρωθεί και τις ετήσιες δόσεις πολυετών δανείων που έληγαν ή είχαν εξοφληθεί το 1991, ή είχαν καταστεί ληξιπρόθεσμα αλλά δεν είχαν αποπληρωθεί.
10. Αυτή η τέταρτη ενίσχυση μπορούσε να χρησιμοποιηθεί για την κάλυψη των πιστώσεων λειτουργίας μειωμένου επιτοκίου, των χρεών από μεσοπρόθεσμα δάνεια εκτός αυτών που είχαν συναφθεί για την αγορά γεωργικών μηχανημάτων και των ετήσιων δόσεων πολυετών δανείων με μειωμένο επιτόκιο που είχε χορηγήσει η Περιφέρεια λόγω φυσικών καταστροφών.
Η διαδικασία ενώπιον της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
11. Με έγγραφο της 1ης Σεπτεμβρίου 1992, η Ιταλική Δημοκρατία κοινοποίησε στην Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, βάσει του άρθρου 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ), τον περιφερειακό νόμο 17, της 27ης Αυγούστου 1992 (στο εξής: νόμος 17/92).
12. Το άρθρο 12 του νόμου 17/92 τροποποίησε το άρθρο 5 του περιφερειακού νόμου 44/88, ο οποίος δεν είχε κοινοποιηθεί στην Επιτροπή.
13. Με έγγραφο της 1ης Αυγούστου 1994, το εν λόγω όργανο κοινοποίησε στην Ιταλική Δημοκρατία την απόφασή του να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης, κατά του άρθρου 5 του νόμου 44/88 και των τεσσάρων ενισχύσεων.
14. Η Ιταλική Κυβέρνηση υπέβαλε παρατηρήσεις με έγγραφα της 30ής Ιανουαρίου 1995, 25ης Αυγούστου 1995 και 1ης Δεκεμβρίου 1995.
15. Η Επιτροπή εξέδωσε την προσβαλλομένη απόφαση στις 16 Απριλίου 1997.
Η προσβαλλομένη απόφαση
16. Στο άρθρο 1 της προσβαλλομένης απόφασης, η Επιτροπή κρίνει ότι οι ενισχύσεις που χορήγησε η Περιφέρεια, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 5 του νόμου 44/88 και των τεσσάρων μέτρων ενισχύσεων, ήταν παράνομες για τον λόγο ότι δεν είχαν κοινοποιηθεί στην Επιτροπή κατά τη φάση του σχεδίου και είναι ασυμβίβαστες με την κοινή αγορά σύμφωνα με το άρθρο 92, παράγραφος 1 έως 3, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 87, παράγραφοι 1 έως 3, ΕΚ).
17. Στο άρθρο 2 της προσβαλλομένης απόφασης η Επιτροπή τονίζει ότι η Ιταλική Δημοκρατία οφείλει να καταργήσει τις ενισχύσεις αυτές εντός δύο μηνών από την κοινοποίηση της απόφασης και να λάβει τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να ανακτήσει τα ποσά που είχαν καταβληθεί εντός έξι μηνών από την ίδια ημερομηνία.
Οι κύριες δίκες και τα προδικαστικά ερωτήματα
18. Κατόπιν της εκδόσεως της προσβαλλομένης απόφασης, το περιφερειακό συμβούλιο κατάργησε το άρθρο 5 του νόμου 44/88 και στις 18 Δεκεμβρίου 1997 εξέδωσε αποφάσεις περί ανακλήσεως των χορηγηθεισών ενισχύσεων (στο εξής: αποφάσεις του Δεκεμβρίου 1997).
Η υπόθεση
C-346/03
19. Με δικόγραφο της 23ης Ιανουαρίου 2002, οι Atzeni κ.λπ., ιδιοκτήτες γεωργικών επιχειρήσεων άσκησαν αγωγή ενώπιον του Tribunale di Cagliari και ζήτησαν κυρίως να κηρυχθούν ανεφάρμοστες οι αποφάσεις του Δεκεμβρίου 1997 και να υποχρεωθεί η Περιφέρεια να τους καταβάλει τα ποσά που δεν είχαν ακόμα καταβληθεί στο πλαίσιο των τεσσάρων ενισχύσεων.
20. Επικουρικώς, οι Atzeni κ.λπ. ζήτησαν να κριθεί ότι η Περιφέρεια παρέβη την κοινοτική ρύθμιση περί κρατικών ενισχύσεων και διάφορες αρχές, ιδίως τις αρχές της διαφάνειας και της χρηστής διοίκησης. Ζήτησαν επίσης να υποχρεωθεί η Περιφέρεια να αποκαταστήσει τη ζημία που τους προξένησε, αφενός, παραλείποντας να τους ενημερώσει για την κίνηση της διαδικασίας του άρθρου 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης καθώς και για την έκδοση της προσβαλλομένης απόφασης και, αφετέρου, παραλείποντας να τους κοινοποιήσει τις αποφάσεις του Δεκεμβρίου του 1997 και της 16ης Νοεμβρίου 2001.
21. Το αιτούν δικαστήριο θεώρησε αναγκαίο να ρωτήσει το Δικαστήριο για τη νομιμότητα της προσβαλλομένης απόφασης που αποτελεί το έρεισμα των αποφάσεων του Δεκεμβρίου 1997. Υπό τις συνθήκες αυτές το Tribunale di Cagliari ανέστειλε τη διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«[Είναι άκυρη η προσβαλλόμενη απόφαση] λόγω των ακολούθων ελαττωμάτων:
α) αναρμοδιότητα της Επιτροπής να εκδώσει την [προσβαλλομένη] απόφαση κατά παράβαση των διατάξεων των άρθρων [38, 40 και 43 της Συνθήκης ΕΚ (νυν κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρα 32 ΕΚ, 34 ΕΚ και 37 ΕΚ), 39, 41, 42 και 46 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρα 33 ΕΚ, 35 ΕΚ, 36 ΕΚ και 38 ΕΚ)]·
β) παράβαση των διατάξεων που διέπουν τη διαδικασία κατά την έννοια του άρθρου (93, παράγραφος 1, της Συνθήκης)·
γ) παράβαση των διατάξεων που διέπουν τη διαδικασία κατά την έννοια του άρθρου [93, παράγραφος 2 και 3, της Συνθήκης]·
δ) έλλειψη αιτιολογίας της απόφασης κατ’ εφαρμογήν των σ υνδυασμένων διατάξεων των άρθρων [190 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 253 ΕΚ), 93, παράγραφος 3 και 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης]·
ε) παράβαση και εσφαλμένη εφαρμογή του κανονισμού 797/85 του Συμβουλίου για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των γεωργικών διαρθρώσεων·
στ) παράβαση και μη τήρηση των “προβλεπομένων πρακτικών για τις ενισχύσεις υπέρ προβληματικών γεωργικών εκμεταλλεύσεων” και των “κοινοτικών κατευθυντηρίων γραμμών για τις κρατικές ενισχύσεις για τη διάσωση και την αναδιάρθρωση προβληματικών επιχειρήσεων”;»
Η υπόθεση
C-529/03
22. Με δικόγραφο της 31ης Ιουλίου 2002, οι Scalas και Lilliu, ενεργώντας ως εντολοδόχοι 389 προσώπων, προσέφυγαν στο Tribunale di Cagliari, και ζήτησαν, κυρίως, να διαπιστώσει ότι δεν υπέχουν υποχρέωση επιστροφής των ενισχύσεων που χορήγησε η Περιφέρεια κατ’ εφαρμογήν των τεσσάρων μέτρων ενίσχυσης ή, επικουρικώς, να υποχρεωθεί η τελευταία να αποκαταστήσει τη ζημία που υπέστησαν οι συγκεκριμένοι γεωργοί.
23. Το Tribunale di Cagliari ανέστειλε τη διαδικασία και ζήτησε από το Δικαστήριο να εξετάσει το κύρος της προσβαλλομένης απόφασης σε σχέση με τα έξι σημεία που προβάλλονται στην υπόθεση C-346/03
και μνημονεύονται στη σκέψη 21 της παρούσας απόφασης καθώς και τρία προδικαστικά ερωτήματα που μπορούν να διατυπωθούν ως εξής:
1) Συνιστά η προσβαλλόμενη απόφαση παραβίαση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης λαμβανομένου υπόψη του χρονικού διαστήματος που μεσολάβησε μεταξύ των εξής τεσσάρων σταδίων, δηλαδή, της δημοσιεύσεως του νόμου 44/88, το 1988, της έναρξης της διαδικασίας περί παραβάσεως, το 1994, της έκδοσης της προσβαλλομένης απόφασης, το 1997, και της κοινοποίησης της αιτήσεως επιστροφής προς τους γεωργούς, τον Νοέμβριο του 2001;
2) Είναι η προσβαλλομένη απόφαση ελλιπώς αιτιολογημένη καθόσον διαπιστώνει ότι οι επίδικες ενισχύσεις «είναι ικανές να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό και να επηρεάσουν το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών» χωρίς να εξετάσει τη συγκεκριμένη μορφή υπό την οποία χορηγήθηκε εκάστη ενίσχυση ούτε να λάβει υπόψη το γεγονός ότι οι οικονομικές και κοινωνικές συνθήκες της Σαρδηνίας είναι τέτοιες ώστε οι τοπικές παραγωγές δεν μπορούν να διαταράξουν ή να απειλήσουν να διαταράξουν τον ανταγωνισμό μεταξύ κρατών μελών ούτε εξάλλου να λάβει υπόψη την ανησυχητική κατάσταση που επικρατεί στην περιοχή όσον αφορά την ανεργία ούτε τέλος να παραθέσει βάσιμο λόγο για να αποκλείσει τις ενισχύσεις που είχαν σκοπό να καλύψουν τις συνέπειες των φυσικών καταστροφών και άλλων εξαιρετικών συμβάντων;
3) Ομοίως, εμφανίζει η προσβαλλομένη απόφαση ελλιπή αιτιολογία στο μέτρο που χαρακτηρίζει τις χορηγηθείσες ενισχύσεις ως «ενισχύσεις λειτουργίας» που αφορούν βραχυπρόθεσμες οφειλές, χωρίς να λάβει υπόψη το γεγονός ότι σκοπούν τον νέο μακροπρόθεσμο προγραμματισμό υπαρχουσών οφειλών που δεν εξοφλήθηκαν λόγω δυσχερειών οφειλομένων σε εξωτερικούς παράγοντες όπως εξαιρετικές καιρικές συνθήκες;
24. Με διάταξη της 6ης Μαΐου 2004, οι υποθέσεις C‑346/03
και C‑529/03
ενώθηκαν προκειμένου να συνεκδικαστούν προς διευκόλυνση της προφορικής διαδικασίας και έκδοση κοινής αποφάσεως.
Επί της αιτήσεως επαναλήψεως της προφορικής διαδικασίας
25. Με επιστολή της 19ης Σεπτεμβρίου 2005, οι Atzeni κ.λπ. καθώς και οι Scalas και Lilliu ζήτησαν από το Δικαστήριο να διατάξει κατ’ εφαρμογή του άρθρου 61 του Κανονισμού Διαδικασίας την επανάληψη της προφορικής διαδικασίας. Αιτιολόγησαν το αίτημά τους επικαλούμενοι τον πολύπλοκο χαρακτήρα της κύριας δίκης καθώς και το γεγονός ότι δεν συμφωνούν με τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα.
26. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι το Δικαστήριο μπορεί αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν προτάσεως του γενικού εισαγγελέα ή κατόπιν αιτήματος των διαδίκων να διατάξει την επανάληψη της προφορικής διαδικασίας, αν φρονεί ότι δεν διαθέτει επαρκή στοιχεία ή ότι η υπόθεση πρέπει να επιλυθεί βάσει επιχειρήματος επί του οποίου δεν διεξήχθη συζήτηση μεταξύ των διαδίκων (βλ. αποφάσεις της 19ης Φεβρουαρίου 2002, C-309/99, Wouters κ.λπ., Συλλογή 2002, σ. I-1577, σκέψη 42 και της 14ης Δεκεμβρίου 2004, C-210/03, Swedish Match, Συλλογή 2004, σ. I-11893, σκέψη 25).
27. Εν προκειμένω, οι Atzeni κ.λπ. καθώς και οι Scalas και Lilliu δεν επικαλέστηκαν κανένα λόγο που να δικαιολογεί την επανάληψη της προφορικής διαδικασίας και το Δικαστήριο, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, φρονεί ότι διαθέτει όλα τα στοιχεία που είναι αναγκαία για να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα. Κατά συνέπεια, η αίτηση επαναλήψεως της προφορικής διαδικασίας πρέπει να απορριφθεί.
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
28. Με τα προδικαστικά ερωτήματα που παρατίθενται στις σκέψεις 21 και 23 της παρούσας απόφασης, το Tribunale di Cagliari ρωτά το Δικαστήριο, βασικά, ως προς το κύρος της προσβαλλομένης απόφασης σε σχέση με τα ακόλουθα σημεία που καλύπτουν τα ζητήματα που εγείρουν τα προδικαστικά ερωτήματα:
– Τη νομική βάση της προσβαλλομένης απόφασης και τις επιπτώσεις της επί της αρμοδιότητας της Επιτροπής να την εκδώσει (C‑346/03, στοιχείο α΄)·
– Παράλειψη εφαρμογής του άρθρου 93, παράγραφος 1, της Συνθήκης σχετικά με τις υπάρχουσες ενισχύσεις (C‑346/03, στοιχείο β΄)·
– Υπερβολική διάρκεια της διαδικασίας που θίγει την κανονικότητά της και προσβάλλει τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των αποδεκτών των ενισχύσεων (C‑346/03, στοιχείο γ΄, και C‑529/03, πρώτο ερώτημα)·
– Ελλιπής αιτιολογία και πλάνη περί την εκτίμηση όσον αφορά το συμβατό των τεσσάρων ενισχύσεων με την κοινή αγορά (C-346/03
, στοιχεία δ΄, ε΄ και στ΄, και, C-529/03
, δεύτερο και τρίτο ερώτημα).
29. Εξάλλου, το Tribunale di Cagliari διερωτάται ως προς το παραδεκτό των προδικαστικών ερωτημάτων. Λαμβανομένου υπόψη των παρατηρήσεων του αιτούντος δικαστηρίου και των παρατηρήσεων που υπέβαλαν οι Scalas και Lilliu καθώς και η Επιτροπή επ’ αυτού του ζητήματος, τούτο πρέπει να εξεταστεί πρώτα.
Ως προς το παραδεκτό των προδικαστικών ερωτημάτων
30. Το ζήτημα του παραδεκτού των προδικαστικών ερωτημάτων ανακύπτει στο μέτρο που οι Atzeni κ.λπ. άσκησαν στις 25 Ιανουαρίου 2002 προσφυγή περί ακυρώσεως της προσβαλλομένης απόφασης ενώπιον του Πρωτοδικείου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Με διάταξη της 29ης Μαΐου 2002, T‑21/02, Atzeni κ.λπ. κατά Επιτροπής (δεν δημοσιεύθηκε στη Συλλογή), το Πρωτοδικείο απέρριψε την προσφυγή ως απαράδεκτη λόγω του ότι ασκήθηκε εκπρόθεσμα χωρίς ωστόσο να αποφανθεί επί ενός δευτέρου λόγου απαραδέκτου που προέβαλε η Επιτροπή σχετικά με την ενεργητική νομιμοποίηση των προσφευγόντων. Αν όμως οι τελευταίοι νομιμοποιούνταν ενεργητικώς, αλλ’ απλώς δεν άσκησαν εμπρόθεσμα την προσφυγή τους, οι παρούσες αιτήσεις εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, περί του κύρους της προσβαλλομένης απόφασης, θα ήταν απαράδεκτες ενώπιον του Δικαστηρίου.
31. Συγκεκριμένα, υπενθυμίζεται ότι οι απαιτήσεις της ασφάλειας δικαίου και ειδικότερα αυτές που απορρέουν από την αρχή του δεδικασμένου αποκλείουν τη δυνατότητα του αποδέκτη μιας ενίσχυσης που υπήρξε αντικείμενο αποφάσεως της Επιτροπής εκδοθείσας βάσει του άρθρου 93 της Συνθήκης, ο οποίος μπορούσε να προσβάλει την απόφαση αυτή αλλά δεν ενήργησε εντός της δεσμευτικής προθεσμίας που προβλέπει προς τούτο το άρθρο 173, πέμπτο εδάφιο, της ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως άρθρο 230, πέμπτο εδάφιο ΕΚ), να θέσει και πάλι ζήτημα νομιμότητας της απόφασης αυτής ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων στο πλαίσιο προσφυγής κατά των μέτρων εκτελέσεως της απόφασης αυτής που έλαβαν οι εθνικές αρχές. Αν γίνει δεκτό ότι, υπό τις συνθήκες αυτές, ο ενδιαφερόμενος μπορεί να αντιταχθεί, ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, στην εκτέλεση της απόφασης στηριζόμενος στην έλλειψη νομιμότητας αυτής, τότε του αναγνωρίζεται η δυνατότητα να παρακάμψει τον οριστικό χαρακτήρα που αποκτά έναντι αυτού η απόφαση μετά την παρέλευση της προθεσμίας για την άσκηση προσφυγής (βλ. απόφαση της 9ης Μαρτίου 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92
, Συλλογή 1994, σ. I‑833 σκέψεις 17 και 18).
32. Στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε και η απόφαση TWD Textilwerke Deggendorf, η απόφαση της Επιτροπής απευθυνόμενη στο οικείο κράτος μέλος ανέφερε ρητά τον δικαιούχο της επίδικης ατομικής ενίσχυσης και το εν λόγω κράτος κοινοποίησε στον δικαιούχο αυτόν την απόφαση, επισημαίνοντάς του ότι μπορούσε να ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως κατ’ αυτής.
33. Αντιθέτως, στις υποθέσεις της κύριας δίκης, η προσβαλλόμενη απόφαση, απευθυνόμενη στην Ιταλική Δημοκρατία, αφορά συστήματα ενισχύσεων προοριζόμενα για κατηγορίες προσώπων που προσδιορίζονται γενικώς και όχι για ρητά προσδιοριζόμενους δικαιούχους. Επιπλέον, η απόφαση αυτή δεν κοινοποιήθηκε από το κράτος μέλος στους Atzeni κ.λπ. ούτε σε άλλον αποδέκτη των επιδίκων ενισχύσεων.
34. Αντίθετα, δηλαδή, προς την υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση TWD Textilwerke Deggendorf, δεν ήταν προφανές ότι ενδεχόμενη προσφυγή ακυρώσεως κατά της αμφισβητουμένης αποφάσεως από τους δικαιούχους των τεσσάρων ενισχύσεων θα ήταν παραδεκτή. Συνεπώς, πρέπει να θεωρηθεί ότι οι αιτήσεις εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως είναι παραδεκτές.
Όσον αφορά τη νομική βάση της προσβαλλομένης απόφασης και την επίπτωσή της επί της αρμοδιότητας της Επιτροπής να την εκδώσει
Παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο
35. Οι Scalas και Lilliu υποστηρίζουν ότι οι κανόνες περί ανταγωνισμού, και συγκεκριμένα των άρθρων 92 και 93 της Συνθήκης, δεν έχουν εφαρμογή στον γεωργικό τομέα. Επικαλούμενοι το άρθρο 42 της Συνθήκης, υποστηρίζουν ότι οι κανόνες αυτοί έχουν εφαρμογή μόνο στο μέτρο που ορίζει το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ακριβώς όμως ο κανονισμός 26 του Συμβουλίου, της 4ης Απριλίου 1962, περί εφαρμογής ορισμένων κανόνων ανταγωνισμού στην παραγωγή και την εμπορία γεωργικών προϊόντων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/001, σ. 35), που εκδόθηκε βάσει του άρθρου 42 της Συνθήκης ΕΟΚ (νυν άρθρου 42 της Συνθήκης ΕΚ), προβλέπει περιορισμένη μόνον εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης στις κρατικές ενισχύσεις στον γεωργικό τομέα. Συνεπώς, η Επιτροπή δεν ήταν αρμόδια να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης ούτε να εκδώσει την προσβαλλόμενη απόφαση καταργούσα χορηγηθείσες ενισχύσεις.
36. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι όλοι οι κανόνες της Συνθήκης που αφορούν τις κρατικές ενισχύσεις των άρθρων 92 και 93 έχουν εφαρμογή στις τέσσερις ενισχύσεις:
– οι ενισχύσεις στους κονικλοτρόφους υπόκεινται στους κανόνες αυτούς βάσει του κανονισμού (ΕΟΚ) 827/68 του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1968, περί κοινής οργανώσεως αγοράς για ορισμένα προϊόντα που αναφέρονται στο παράρτημα ΙΙ της Συνθήκης (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 95)
– οι ενισχύσεις στις δασοκομικές επιχειρήσεις εμπίπτουν ευθέως στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων αυτών·
– οι ενισχύσεις στην παραγωγή θερμοκηπίων και οι ενισχύσεις για χρεωμένες γεωργικές επιχειρήσεις πρέπει να τηρούν τους κανόνες αυτούς είτε διότι αφορούν προϊόντα που καλύπτονται από κοινή οργάνωση αγοράς και υπόκεινται σ’ αυτούς τους κανόνες βάσει του κανονισμού που διέπει αυτήν την οργάνωση, είτε διότι εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 797/85 του Συμβουλίου, της 12ης Μαρτίου 1985, για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των γεωργικών διαρθρώσεων (ΕΕ L 93, σ. 1), ή στο πεδίο του κανονισμού που τον αντικατέστησε, δηλαδή του κανονισμού (ΕΟΚ) 2328/91 του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1991 (ΕΕ L 218, σ. 1).
Απάντηση του Δικαστηρίου
37. Από τις διατάξεις του άρθρου 42 της Συνθήκης προκύπτει ότι οι περί ανταγωνισμού κανόνες δεν έχουν εφαρμογή στην παραγωγή και την εμπορία των γεωργικών προϊόντων κατά την έννοια του άρθρου 38 της Συνθήκης παρά μόνο στο μέτρο που καθορίζει το Συμβούλιο.
38. Το Συμβούλιο έχει εκδώσει διάφορους κανονισμούς.
39. Πρώτον, ο κανονισμός 26 προβλέπει εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης στις κρατικές ενισχύσεις στον γεωργικό τομέα, αλλά μόνον των διατάξεων του άρθρου 93, παράγραφος 1 και 3, πρώτη περίοδος, της Συνθήκης. Συνεπώς στην περίπτωση προϊόντων που υπάγονται στον κανονισμό αυτό, η Επιτροπή δεν έχει την εξουσία να κινήσει τη διαδικασία της παραγράφου 2 του ιδίου άρθρου. Μπορεί μόνο να προβάλλει τις παρατηρήσεις της και όχι να αντιταχθεί στη χορήγηση των εν λόγω ενισχύσεων.
40. Εν συνεχεία, όταν εκδόθηκαν κανονισμοί περί κοινής οργανώσεως αγορών, πράγμα που συνέβη για τα περισσότερα γεωργικά προϊόντα κατά την έννοια του άρθρου 38 της Συνθήκης, προέβλεψαν ότι έχουν εφαρμογή όλοι οι κανόνες της Συνθήκης περί κρατικών ενισχύσεων των άρθρων 92, 93 και 94 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 89 ΕΚ), υπό την επιφύλαξη ορισμένων ορίων. Κατά συνέπεια, μόνον τα γεωργικά προϊόντα που δεν υπάγονται σε κοινή οργάνωση αγοράς εμπίπτουν στις διατάξεις της Συνθήκης περί κρατικών ενισχύσεων, η εφαρμογή των οποίων περιορίζεται από τον κανονισμό 26.
41. Τέλος, εκδόθηκαν διάφοροι άλλοι κανονισμοί, συγκεκριμένα ο κανονισμός 797/85 που περιέχει διατάξεις σχετικές με τη χορήγηση κρατικών ενισχύσεων από τις οποίες προκύπτει ότι τα μέτρα ενισχύσεων που αποκλίνουν από τους κανόνες του κανονισμού αυτού είναι δυνατόν να επιτραπούν υπό τον όρον ότι λαμβάνονται σύμφωνα με τα άρθρα 92 έως 94 της Συνθήκης.
42. Συνεπώς, πρέπει να εξεταστεί αν τα προϊόντα που αφορούν οι τέσσερις ενισχύσεις είναι γεωργικά κατά την έννοια του άρθρου 38 της Συνθήκης και, αν είναι γεωργικά προϊόντα, κατά πόσο εμπίπτουν στις διατάξεις της Συνθήκης περί κρατικών ενισχύσεων.
43. Πρώτον, η ενίσχυση για τις δασοκομικές επιχειρήσεις αφορά ένα τομέα, τον τομέα των δασών, που δεν περιλαμβάνεται στον κατάλογο των γεωργικών προϊόντων του παραρτήματος II της Συνθήκης και συνεπώς δεν αφορά γεωργικό προϊόν κατά την έννοια του άρθρου 38 της Συνθήκης. Συνεπώς, οι ενισχύσεις στις δασοκομικές επιχειρήσεις δεν αποτελούν αντικείμενο ειδικού καθεστώτος και συνεπώς υπόκεινται πλήρως στις διατάξεις των άρθρων 92 και 93 της Συνθήκης.
44. Εν συνεχεία, οι ενισχύσεις στους κονικλοτρόφους αφορούν ένα γεωργικό προϊόν για το οποίο υπάρχει κοινή οργάνωση αγοράς θεσπισθείσα με τον κανονισμό 827/68. Το άρθρο 5 του κανονισμού αυτού προβλέπει ότι τα άρθρα 92 και 93 της Συνθήκης έχουν εφαρμογή στην παραγωγή και στο εμπόριο του προϊόντος αυτού χωρίς περιορισμό.
45. Τέλος, τα δύο άλλα μέτρα ενισχύσεων αφορούν τα μεν την παραγωγή σε θερμοκήπια, τα δε τις χρεωμένες γεωργικές επιχειρήσεις και συνεπώς είναι δυνατόν να αφορούν μεγάλη ποικιλία γεωργικών προϊόντων.
46. Δεν υποστηρίχθηκε ότι τα μέτρα αυτά αφορούσαν γεωργικά προϊόντα μη υπαγόμενα σε κοινή οργάνωση αγοράς και συνεπώς εμπίπτοντα στις διατάξεις της Συνθήκης περί κρατικών ενισχύσεων, η εφαρμογή των οποίων περιορίστηκε με τον κανονισμό 26.
47. Ειδικότερα οι ενισχύσεις στις χρεωμένες γεωργικές επιχειρήσεις δεν αφορούν συγκεκριμένα προϊόντα και αποτελούν μάλλον γενικές ενισχύσεις προς τις επιχειρήσεις αυτές. Για τον λόγο αυτόν, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 797/85, το άρθρο 31 του οποίου παραπέμπει, εν πάση περιπτώσει, στις διατάξεις της Συνθήκης περί κρατικών ενισχύσεων.
48. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή, εξετάζοντας τις τέσσερις ενισχύσεις με γνώμονα τα άρθρα 92 και 93 της Συνθήκης, δεν στήριξε την προσβαλλόμενη απόφαση σε εσφαλμένη νομική βάση και δεν ήταν αναρμόδια να εκδώσει την απόφαση αυτή.
Όσον αφορά τη μη εφαρμογή του άρθρου 93, παράγραφος 1, της Συνθήκης, σχετικά με τις
υπάρχουσες ενισχύσεις
Παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο
49. Οι Scalas και Lilliu υποστηρίζουν ότι οι τέσσερις ενισχύσεις δεν στηρίζονται μόνο στον νόμο 44/88, αλλά και σε παλαιότερο νόμο του 1928, που διαλαμβάνεται στον νόμο 44/88. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή δεν έπρεπε να εξετάσει τα μέτρα αυτά βάσει των διατάξεων του άρθρου 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης, που αφορούν τις νέες ενισχύσεις, αλλά βάσει των διατάξεων του άρθρου 93, παράγραφος 1, της Συνθήκης, που έχουν εφαρμογή στα υπάρχοντα συστήματα ενισχύσεων. Βάσει των διατάξεων αυτών, η καταβολή των επιδίκων στην κύρια δίκη ενισχύσεων υπήρξε νόμιμη μέχρις ότου η Επιτροπή εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση και συνεπώς δεν πρέπει να επιστραφούν.
50. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το επιχείρημα αυτό είναι αβάσιμο.
Απάντηση του Δικαστηρίου
51. Πρέπει να θεωρηθούν ως νέες ενισχύσεις τα μέτρα που λαμβάνονται μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης και σκοπούν τη θέσπιση ή την τροποποίηση ενισχύσεων, με τη διευκρίνιση ότι οι τροποποιήσεις μπορούν να αφορούν είτε υφιστάμενες ενισχύσεις είτε αρχικά σχέδια κοινοποιηθέντα στην Επιτροπή (βλ., κατ’ αυτήν την έννοια, απόφαση της 17ης Ιουνίου 1999, C‑295/97, Piaggio, Συλλογή 1999, σ. I‑3735, σκέψη 48).
52. Κατά συνέπεια, η απλή μνεία στον νόμο 44/88 ενός νόμου του 1928 ουδόλως αρκεί προς απόδειξη του ότι οι τέσσερις ενισχύσεις στηρίζονται σ’ αυτόν τον νόμο του 1928 και συνεπώς συνιστούν υφιστάμενες ενισχύσεις, δεδομένου ότι ο εν λόγω νόμος τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε μεταγενέστερα.
53. Εν προκειμένω, από τα στοιχεία που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο προκύπτει ότι οι τέσσερις ενισχύσεις στηρίζονται ευθέως στο άρθρο 5 του νόμου 44/88 που επιτρέπει τη χορήγηση δανείων με μειωμένο επιτόκιο για την ανάκτηση της ρευστότητας των γεωργικών επιχειρήσεων των οποίων η κατάσταση επιδεινώθηκε συνεπεία δυσμενών συνθηκών.
54. Επομένως, οι επίδικες στην κύρια δίκη ενισχύσεις συνιστούν νέες και όχι υφιστάμενες ενισχύσεις, οπότε η Επιτροπή, στηριχθείσα στις διατάξεις του άρθρου 93, παράγραφος 1, της Συνθήκης, δεν υπέπεσε σε πλάνη.
Όσον αφορά τη φερομένη ως υπερβολικά μεγάλη διάρκεια της διαδικασίας που επηρεάζει την κανονικότητα αυτής και την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
Παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο
55. Οι Scalas και Lilliu υποστηρίζουν ότι η Επιτροπή επέδειξε υπερβολική βραδύτητα στην εξέταση των επιδίκων στην κύρια δίκη ενισχύσεων. Η Επιτροπή όφειλε να πραγματοποιήσει την εξέταση αυτή αμέσως μόλις της κοινοποιήθηκε ο νόμος 44/88 με έγγραφο της 1ης Σεπτεμβρίου 1992. Φρονούν ότι το εν λόγω όργανο όφειλε να διατυπώσει γνώμη επί των τεσσάρων ενισχύσεων εντός δύο μηνών από την παραλαβή του εγγράφου αυτού και να διατάξει την Ιταλική Δημοκρατία να αναστείλει αμέσως την καταβολή των ενισχύσεων.
56. Αντ’ αυτού, η Επιτροπή άφησε πρώτα να παρέλθει διάστημα δύο ετών πριν κινήσει, το 1994, επίσημη διαδικασία έρευνας και στη συνέχεια περίοδος τριών ετών πριν εκδώσει το 1997 την προσβαλλόμενη απόφαση. Μεσολάβησε δηλαδή διάστημα άνω των εννέα ετών μεταξύ, αφενός, της θεσπίσεως του συστήματος ενισχύσεων του 1988 και, αφετέρου, της εκδόσεως της απόφασης αυτής και διάστημα άνω των δεκατριών ετών μεταξύ της ημερομηνίας θεσπίσεως του εν λόγω συστήματος και της κοινοποιήσεως, τον Νοέμβριο του 2001, των αποφάσεων του Δεκεμβρίου 1997 στους ενδιαφερομένους. Οι Scalas και Lilliu υποστηρίζουν ότι η καθυστέρηση αυτή συνιστά παραβίαση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
57. Η Επιτροπή θεωρεί αβάσιμες τις αιτιάσεις περί καθυστερήσεως που διατυπώνονται εναντίον της και υποστηρίζει ότι υπεύθυνη για τις καθυστερήσεις είναι η Ιταλική Κυβέρνηση. Η κυβέρνηση αυτή απάντησε στα αιτήματα της Επιτροπής μετά πάροδο πέντε και έξι μηνών σε δύο περιπτώσεις.
Απάντηση του Δικαστηρίου
58. Όσον αφορά τον ισχυρισμό της διαδικαστικής παρατυπίας λόγω των υπερβολικών καθυστερήσεων της Επιτροπής κατά την εξέταση των τεσσάρων ενισχύσεων, διαπιστώνεται, πρώτον, ότι καταλογίζονται στην Ιταλική Κυβέρνηση διάφορες καθυστερήσεις.
59. Συγκεκριμένα, η κυβέρνηση αυτή παρέλειψε να κοινοποιήσει στην Επιτροπή τον νόμο 44/88 πριν από την έκδοσή του και άφησε να παρέλθει διάστημα περίπου τεσσάρων ετών πριν ενημερώσει την Επιτροπή για την έκδοση του νόμου αυτού.
60. Από τα στοιχεία που προσκομίστηκαν στο Δικαστήριο προκύπτει επίσης ότι η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να διατυπώσει γνώμη ως προς το κύρος του συστήματος ενισχύσεων που θεσπίστηκε με τον νόμο αυτόν εξετάζοντας μόνον το κείμενο του νόμου. Η Επιτροπή χρειάστηκε και άλλα στοιχεία τα οποία ζήτησε από την Ιταλική Κυβέρνηση. Αυτή όμως καθυστέρησε επανειλημμένα, συχνά επί πολλούς μήνες, να απαντήσει στις αιτήσεις της Επιτροπής.
61. Δεύτερον, ακόμη και αν η διαδικασία εξετάσεως από την Επιτροπή του νόμου 44/88 και των τεσσάρων ενισχύσεων παρίσταται σχετικά μακρόχρονη, υπενθυμίζεται ότι μέχρι την έκδοση του κανονισμού 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τον τρόπο εφαρμογής του άρθρου 93 της Συνθήκης ΕΚ (ΕΕ L 83, σ. 1), δεν ίσχυαν συγκεκριμένες προθεσμίες για την Επιτροπή. Ελλείψει διατάξεων, σχετικών προς τούτο, η Επιτροπή όφειλε πάντως να προσπαθήσει να μην καθυστερήσει επ’ αόριστο την άσκηση των αρμοδιοτήτων της προκειμένου να σεβαστεί τη θεμελιώδη απαίτηση της ασφάλειας δικαίου (βλ. απόφαση της 24ης Σεπτεμβρίου 2002, C‑74/00
P και C‑75/00
P, Falck και Acciaierie di Bolzano κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. I‑7869, σκέψη 140).
62. Συναφώς, όπως παρατήρησε ο γενικός εισαγγελέας αναλύοντας τα χρονικά διαστήματα που μεσολάβησαν, στις σκέψεις 160 έως 167 των προτάσεών του, η εξέταση της εξέλιξης της διαδικασίας δεν ανέδειξε καθυστέρηση που συνιστά παραβίαση αυτής της θεμελιώδους απαίτησης. Ειδικότερα, αποδείχθηκε αναγκαίο ένα πρώτο διάστημα δύο ετών, από το 1992 έως 1994, για τη συλλογή των κρισίμων περιστατικών, δεδομένου ότι η Ιταλική Κυβέρνηση δεν κοινοποίησε αυτεπαγγέλτως τον νόμο 44/88 και τις τέσσερις ενισχύσεις. Ένα δεύτερο στάδιο, που άρχισε το 1994, συνεχίστηκε μέχρι την έκδοση, το 1997, της προσβαλλομένης απόφασης. Κατά το δεύτερο αυτό στάδιο, η Επιτροπή θεώρησε χρήσιμο να ζητήσει διευκρινίσεις από την εν λόγω κυβέρνηση, επανειλημμένα, ιδίως λόγω της τροποποιήσεως της ιταλικής ρύθμισης κατά το τελευταίο τρίμηνο του 1995.
63. Όσον αφορά τον ισχυρισμό της παραβιάσεως της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, υπενθυμίζεται η πάγια νομολογία του Δικαστηρίου στον τομέα των ενισχύσεων.
64. Λαμβανομένου υπόψη του επιτακτικού χαρακτήρα του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων που πραγματοποιεί η Επιτροπή βάσει του άρθρου 93 της Συνθήκης, δεν δικαιολογείται καταρχήν η εμπιστοσύνη των επιχειρήσεων που έλαβαν ενίσχυση ως προς τη νομιμότητα της ενισχύσεως παρά μόνον αν η ενίσχυση χορηγήθηκε τηρηθείσας της διαδικασίας που προβλέπει το εν λόγω άρθρο. Πράγματι, ένας επιμελής επιχειρηματίας πρέπει κανονικά να είναι σε θέση να βεβαιωθεί ότι τηρήθηκε η διαδικασία αυτή (βλ. απόφαση της 20ής Μαρτίου 1997, C‑24/95
, Alcan Deutschland, Συλλογή 1997, σ. I‑1591, σκέψη 25).
65. Όταν μια ενίσχυση χορηγείται χωρίς προηγούμενη κοινοποίηση στην Επιτροπή, οπότε είναι παράνομη βάσει του άρθρου 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης, ο λαβών την ενίσχυση δεν μπορεί να τρέφει τότε δικαιολογημένη εμπιστοσύνη ως προς τη νομιμότητα της χορηγήσεώς της (βλ. προπαρατεθείσες αποφάσεις Alcan Deutschland, σκέψεις 30 και 31 και της 11ης Νοεμβρίου 2004, C‑183/02
P και C‑187/02
P, Demesa και Territorio histórico de Álava κατά Επιτροπής, Συλλογή 2004, σ. I‑10609, σκέψη 45).
66. Κατά συνέπεια, εφόσον ο νόμος 44/88 δεν κοινοποιήθηκε νομοτύπως στην Επιτροπή, οι ενδιαφερόμενοι γεωργοί της Σαρδηνίας δεν μπορούσαν να θεμελιώσουν εμπιστοσύνη στη νομιμότητα των ενισχύσεων που τους καταβλήθηκαν και η καθυστέρηση της διαδικασίας την οποία επικαλούνται δεν δημιούργησε τέτοια εμπιστοσύνη.
67. Συνεπώς, δεν αποδείχθηκε υπερβολική καθυστέρηση ικανή να συνιστά διαδικαστική παρατυπία ή να θίξει την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Όσον αφορά τον ισχυρισμό της ελλιπούς αιτιολογίας και της πλάνης περί την εκτίμηση σχετικά με το συμβατό των ενισχύσεων προς την κοινή αγορά
Προκ αταρκτικές παρατηρήσεις
68. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να εξετάσει το κύρος της προσβαλλομένης απόφασης σε σχέση, πρώτον, με την υποχρέωση αιτιολογήσεως και, δεύτερον, με την εκτίμηση του συμβατού των επιδίκων στην κύρια δίκη ενισχύσεων προς την κοινή αγορά. Όσον αφορά το δεύτερο σημείο, το εν λόγω δικαστήριο ρωτά αν η Επιτροπή πραγματοποίησε την εκτίμηση αυτή τηρώντας ειδικότερα τις διατάξεις των άρθρων 92, παράγραφοι 2, στοιχείο β΄, και 3, στοιχείο α΄, της Συνθήκης, λαμβανομένης υπόψη, αφενός, της πρακτικής της Επιτροπής στον τομέα αυτόν κατά τον χρόνο ενάρξεως της διαδικασίας (στο εξής: σύμφωνα με την έκφραση που χρησιμοποιεί η προσβαλλόμενη απόφαση «ειδική πρακτική της Επιτροπής για τις ενισχύσεις στις προβληματικές γεωργικές επιχειρήσεις») και, αφετέρου, των κοινοτικών κατευθυντηρίων γραμμών για τις κρατικές ενισχύσεις διασώσεως και αναδιαρθρώσεως των προβληματικών επιχειρήσεων (ΕΕ 1994, C 368, σ. 12, στο εξής: κατευθυντήριες γραμμές). Εξάλλου, το αιτούν δικαστήριο εγείρει το ζήτημα της παραβάσεως, με την προσβαλλόμενη απόφαση, του κανονισμού 797/85.
Παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο
69. Οι Scalas και Lilliu υποστηρίζουν ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι ανεπαρκώς αιτιολογημένη στο μέτρο που δεν αναφέρει κατά ποιο τρόπο οι επίδικες στην κύρια δίκη ενισχύσεις επηρέασαν ή απείλησαν να επηρεάσουν τον ανταγωνισμό. Ειδικότερα, η ανάλυση των αποτελεσμάτων της απόφασης αυτής επί του ανταγωνισμού είναι ατελής διότι δεν περιλαμβάνει περιγραφή της αγοράς.
70. Η προσβαλλόμενη απόφαση είναι επίσης ανεπαρκώς αιτιολογημένη όσον αφορά την επίπτωση επί του εμπορίου. Οι Scalas και Lilliu υπογραμμίζουν συναφώς ότι, λαμβανομένης υπόψη της κοινωνικοοικονομικής κατάστασης στη Σαρδηνία, αποκλείεται οι ενισχύσεις αυτές να μπορούν να επηρεάσουν το εμπόριο.
71. Οι Scalas και Lilliu υποστηρίζουν ότι, εν πάση περιπτώσει, οι ενισχύσεις αυτές συμβιβάζονται με το άρθρο 92, παράγραφοι 2, στοιχείο β΄, και 3, στοιχεία α΄ και γ΄, της Συνθήκης. Η Επιτροπή εξάλλου δεν εφάρμοσε ορθά τα κριτήρια που απορρέουν από τους ειδικούς κανόνες της Επιτροπής για την αξιολόγηση των ενισχύσεων στις προβληματικές γεωργικές επιχειρήσεις καθώς και από τις κατευθυντήριες γραμμές οι οποίες εν πάση περιπτώσει δεν είναι δεσμευτικές. Εξάλλου, η Επιτροπή εφαρμόζει εσφαλμένα τις οδηγίες 72/159/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 17ης Απριλίου 1972, περί εκσυγχρονισμού των γεωργικών εκμεταλλεύσεων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/007, σ. 172), και 75/268/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 28ης Απριλίου 1975, περί της ορεινής γεωργίας και της γεωργίας σε ορισμένες [μειονεκτικές] περιοχές (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/006, σ. 74), καθώς και τον κανονισμό 797/85.
72. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση πληροί τελείως τις απαιτήσεις όσον αφορά την αιτιολογία. Ως προς το ζήτημα του συμβατού των επιδίκων στην κύρια δίκη ενισχύσεων με την κοινή αγορά, διευκρινίζει ότι δεν πληρούνται τα κριτήρια βάσει των οποίων οι επίδικες ενισχύσεις θα μπορούσαν να εμπίπτουν στις διατάξεις του άρθρου 92, παράγραφοι 2, στοιχείο β΄, και 3, της Συνθήκης.
Απάντηση του Δικαστηρίου
73. Όσον αφορά την υποχρέωση αιτιολογήσεως, που επιβάλλει το άρθρο 190 της Συνθήκης πρέπει να είναι προσαρμοσμένη στη φύση της συγκεκριμένης πράξης και να προκύπτει από αυτήν κατά τρόπο σαφή και μη επιδεχόμενο αμφισβήτηση η συλλογιστική του οργάνου που εξέδωσε την πράξη, ώστε να δίνεται η δυνατότητα στους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν τους λόγους που δικαιολόγησαν το μέτρο και στο αρμόδιο δικαστήριο να ασκήσει τον έλεγχό του. Αναλόγως των περιστάσεων της συγκεκριμένης υπόθεσης, δεν απαιτείται να διευκρινίζει η αιτιολογία όλα τα σχετικά πραγματικά και νομικά στοιχεία, δεδομένου ότι το ζήτημα αν η αιτιολογία μιας πράξεως πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου 190 της Συνθήκης εκτιμάται με γνώμονα όχι μόνον τη διατύπωση της πράξης, αλλά και το πλαίσιο της, καθώς και το σύνολο των νομικών κανόνων που διέπουν τον συγκεκριμένο τομέα (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2002, Ισπανία κατά Επιτροπής, C‑113/00
, Συλλογή 2002, σ. I‑7601, σκέψεις 47 και 48).
74. Συγκεκριμένα, όταν πρόκειται για ενισχύσεις που δεν της κοινοποιήθηκαν ως σχέδιο, η Επιτροπή υποχρεούται να περιγράφει με το σκεπτικό της αποφάσεώς της τουλάχιστον τις περιστάσεις υπό τις οποίες χορηγήθηκαν οι ενισχύσεις αυτές, οσάκις βάσει αυτών αποδεικνύεται ότι οι ενισχύσεις είναι ικανές να επηρεάσουν το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών, αλλά δεν υποχρεούται να αποδεικνύει την πραγματική επίδραση ενισχύσεων που έχουν ήδη χορηγηθεί. Αν είχε την υποχρέωση αυτή, η απαίτηση αυτή θα κατέληγε να ευνοεί τα κράτη μέλη τα οποία καταβάλλουν ενισχύσεις κατά παράβαση της υποχρεώσεως ενημερώσεως που προβλέπει το άρθρο 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης, εις βάρος αυτών που γνωστοποιούν τις ενισχύσεις κατά το στάδιο του σχεδιασμού τους (προπαρατεθείσα απόφαση Ισπανία κατά Επιτροπής, σκέψη 54).
75. Εν προκειμένω, από την προσβαλλόμενη απόφαση προκύπτει ότι η Επιτροπή διευκρίνισε κατά ποιο τρόπο οι χορηγηθείσες ενισχύσεις έδωσαν πλεονέκτημα σ’ αυτούς που τις έλαβαν. Η Επιτροπή υπενθυμίζει επίσης ότι, στον τομέα των γεωργικών προϊόντων, κάθε ενίσχυση υπέρ της εθνικής παραγωγής είναι ικανή να επηρεάσει το μεταξύ κρατών μελών εμπόριο. Κατά συνέπεια, διευκρίνισε τους λόγους για τους οποίους φρονεί ότι οι χορηγηθείσες ενισχύσεις νόθευαν τον ανταγωνισμό και ήταν ικανές να επηρεάσουν το εμπόριο μεταξύ των κρατών αυτών. Δεδομένου ότι ο νόμος 44/88 και οι τέσσερις ενισχύσεις δεν κοινοποιήθηκαν, δεν είχε την υποχρέωση να προβεί σε περιγραφή της αγοράς ούτε να διευκρινίσει αναλυτικά τα ρεύματα του εμπορίου μεταξύ κρατών μελών σχετικά με τα οικεία προϊόντα.
76. Εξάλλου, η Επιτροπή εξέθεσε λεπτομερώς στα τμήματα IV και V της προσβαλλομένης απόφασης τους λόγους για τους οποίους, λαμβάνοντας υπόψη τα στοιχεία που διαβίβασαν οι ιταλικές αρχές, θεώρησε ότι δεν πληρούνται οι απαιτούμενες προϋποθέσεις για την εφαρμογή των εξαιρέσεων που προβλέπει η διάταξη του άρθρου 92, παράγραφος 2 και 3, της Συνθήκης.
77. Συνεπώς, η αιτίαση της ελλιπούς αιτιολογίας πρέπει να απορριφθεί.
78. Όσον αφορά το συμβατό των ενισχύσεων με την κοινή αγορά, το ζήτημα αυτό πρέπει να εξεταστεί βάσει του άρθρου 92, παράγραφοι 2, στοιχείο β΄, και 3, στοιχεία α΄ και γ΄, της Συνθήκης.
79. Το άρθρο 92, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της Συνθήκης ορίζει ότι οι ενισχύσεις που προορίζονται για την επανόρθωση ζημιών που προκαλούνται από θεομηνίες ή άλλα έκτακτα γεγονότα συμβιβάζονται με την κοινή αγορά. Δεδομένου ότι πρόκειται για παρέκκλιση από τη γενική αρχή του ασυμβιβάστου των κρατικών ενισχύσεων με την κοινή αγορά, η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικά. Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι μπορούν να αντισταθμιστούν κατά την έννοια της διάταξης αυτής μόνον τα μειονεκτήματα που προκαλούνται άμεσα από θεομηνίες ή από άλλα εξαιρετικά γεγονότα. Πρέπει συνεπώς να υπάρχει άμεση σχέση μεταξύ των ζημιών που προκαλεί το εξαιρετικό γεγονός και της κρατικής ενίσχυσης και απαιτείται η ακριβέστερη δυνατή αποτίμηση των ζημιών που υπέστησαν οι συγκεκριμένοι παραγωγοί (απόφαση της 11ης Νοεμβρίου 2004, Ισπανία κατά Επιτροπής, C‑73/03
, δεν δημοσιεύθηκε στη Συλλογή, σκέψη 37).
80. Εν προκειμένω, δεν αποδείχθηκε σύνδεσμος μεταξύ των τεσσάρων ενισχύσεων και κάποιας θεομηνίας ή εξαιρετικού γεγονότος. Η Ιταλική Δημοκρατία ανέφερε ότι ορισμένες ενισχύσεις σκοπούσαν την αντιμετώπιση προβλημάτων συνδεομένων με κρίση στην οικεία αγορά και υψηλά επιτόκια αλλά, όπως παρατήρησε η Επιτροπή με την προσβαλλόμενη απόφαση, τα φαινόμενα αυτά αποτελούν έκφραση των δυνάμεων της αγοράς που αντιμετωπίζει κάθε επιχειρηματίας.
81. Όσον αφορά τις καιρικές συνθήκες που επικαλείται η Ιταλική Δημοκρατία, όπως η ξηρασία, τα προβλήματα αυτά μνημονεύονται γενικά. Δεν αποδείχθηκε καμιά ιδιαίτερη βαρύτητα σε σχέση με τα συνηθισμένα καιρικά φαινόμενα ούτε διατυπώθηκε καμιά αξιολόγηση των ζημιών που υποτίθεται ότι υπέστησαν οι γεωργοί λόγω των φαινομένων αυτών.
82. Όσον αφορά την ενίσχυση που χορηγήθηκε στους κονικλοτρόφους, από τα ίδια τα χαρακτηριστικά της, προκύπτει ότι δεν προοριζόταν μόνο για τους κονικλοτρόφους που είχαν χάσει όλο τους το ζωικό κεφάλαιο, αλλά για τις περιπτώσεις απώλειας του 20 % αυτού. Επιπλέον, η Ιταλική Δημοκρατία ουδόλως απέδειξε αντιστοιχία μεταξύ της χορηγηθείσας ενίσχυσης και των ζημιών που προκλήθηκαν.
83. Συνεπώς, δεν αποδείχθηκε πλάνη περί την εκτίμηση κατά την εφαρμογή από την Επιτροπή του άρθρου 92, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της Συνθήκης.
84. Όσον αφορά εκτίμηση του κύρους των ενισχύσεων σε σχέση με τις διατάξεις του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχείο α΄ και γ΄, της Συνθήκης, που αφορούν τις ενισχύσεις για την προώθηση της οικονομικής αναπτύξεως ορισμένων περιοχών ή ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων, υπενθυμίζεται ότι η Επιτροπή διαθέτει για την εφαρμογή των διατάξεων αυτών ευρύ περιθώριο εκτιμήσεων, η άσκηση του οποίου συνεπάγεται αξιολογήσεις οικονομικού και κοινωνικού χαρακτήρα που πρέπει να γίνουν εντός κοινοτικού πλαισίου και ότι το Δικαστήριο, στο πλαίσιο του ελέγχου νομιμότητας της ασκήσεως της ελευθερίας αυτής, δεν μπορεί να υποκαταστήσει την αρμόδια αρχή με την εκτίμησή του, αλλά πρέπει να περιοριστεί στην εξέταση του ζητήματος μήπως η εκτίμηση αυτή μαρτυρεί πρόδηλη πλάνη ή κατάχρηση εξουσίας (βλ. απόφαση της 12ης Δεκεμβρίου 2002, France κατά Επιτροπής, C‑456/00
, Συλλογή 2002, σ. I‑11949, σκέψη41).
85. Συναφώς, όπως προκύπτει από την προσβαλλόμενη απόφαση, οι τέσσερις ενισχύσεις εξετάστηκαν με γνώμονα τα κριτήρια που διατυπώνουν οι ειδικοί κανόνες της Επιτροπής για την αξιολόγηση των ενισχύσεων σε προβληματικές γεωργικές επιχειρήσεις. Η Επιτροπή ανέφερε επίσης στην απόφαση αυτή ότι οι κατευθυντήριες γραμμές δεν είχαν τεθεί ακόμα σε ισχύ και δεν είχαν εφαρμογή. Επισημαίνει πάντως ότι, εν πάση περιπτώσει, οι προϋποθέσεις που προβλέπουν οι κατευθυντήριες γραμμές δεν συνέτρεχαν.
86. Η Επιτροπή, στηριζόμενη στα κριτήρια που περιλαμβάνουν οι ειδικοί κανόνες της Επιτροπής για τις ενισχύσεις σε προβληματικές γεωργικές επιχειρήσεις, τα οποία δεν αμφισβητούνται από την Ιταλική Δημοκρατία, δεν υπέπεσε σε νομική πλάνη. Πρόκειται για κριτήρια που εφάρμοζε συνήθως η Επιτροπή κατά τον χρόνο ενάρξεως της διαδικασίας του άρθρου 92, παράγραφος 2, της Συνθήκης.
87. Βάσει των κριτηρίων αυτών, οι επίδικες στην κύρια δίκη ενισχύσεις έπρεπε να πληρούν τρεις προϋποθέσεις, δηλαδή, να συμβάλουν στη χρηματοδότηση επενδύσεων που έχουν ήδη πραγματοποιηθεί, να μην υπερβαίνουν τα ποσοστά που δέχεται κατά κανόνα η Επιτροπή και είτε να χορηγούνται μετά από αναπροσαρμογές των επιτοκίων προκειμένου να ληφθεί υπόψη η διακύμανση των τιμών συναλλάγματος είτε να αφορούν γεωργικές επιχειρήσεις που εμφανίζουν αρκετές εγγυήσεις οικονομικής ανόρθωσης.
88. Όπως προκύπτει από την προσβαλλόμενη απόφαση και από τις παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο, οι τέσσερις ενισχύσεις δεν πληρούν τις προϋποθέσεις αυτές. Αφενός, το γεγονός της πραγματοποιήσεως επενδύσεων δεν αποτελούσε προϋπόθεση για τη χορήγηση ενισχύσεων. Αφετέρου, ακόμη και αν σε ορισμένες μεμονωμένες περιπτώσεις οι γεωργοί που έλαβαν ενισχύσεις είχαν πραγματοποιήσει επενδύσεις, δεν αποδείχθηκε ότι συνέτρεχαν και οι δύο άλλες απαιτούμενες προϋποθέσεις. Κατά συνέπεια, δεν προκύπτει ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως ή ότι ενήργησε κατά κατάχρηση εξουσίας κρίνοντας, κατόπιν της αναλύσεώς της, ότι οι τέσσερις ενισχύσεις συνιστούν ενισχύσεις λειτουργίας που δεν μπορούσαν να επιφέρουν διαρκή βελτίωση του σχετικού οικονομικού κλάδου ή της οικείας περιοχής.
89. Οι Scalas και Lilliu υποστηρίζουν ότι οι κατευθυντήριες γραμμές, επιβάλλουν κάποια ελαστικότητα στην εκτίμηση του συμβατού των ενισχύσεων προς την κοινή αγορά, στην περίπτωση περιοχών που βοηθούνται όπως είναι η Σαρδηνία και ότι η Επιτροπή όφειλε να κρίνει ότι οι τέσσερις ενισχύσεις συμβιβάζονται με την κοινή αγορά.
90. Από τους ενώπιον του Δικαστηρίου φακέλους προκύπτει όμως ότι, ακόμη και αν είχαν εφαρμοστεί οι κατευθυντήριες γραμμές, οι Scalas και Lilliu δεν αποδεικνύουν με τις γενικές παρατηρήσεις τους ότι συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις που αυτές καθορίζουν.
91. Τέλος, όσον αφορά τον ισχυρισμό της εσφαλμένης εφαρμογής του κανονισμού 797/85 καθώς και των οδηγιών 72/159 και 75/268, αρκεί να σημειωθεί ότι η ανάλυση του συμβατού των τεσσάρων ενισχύσεων με την κοινή αγορά ουδόλως στηρίζεται σ’ αυτά τα νομοθετήματα. Η προσβαλλόμενη απόφαση παραπέμπει απλώς στην οδηγία 75/268 και στον κανονισμό 797/85, προκειμένου να διευκρινίσει την έννοια «μειονεκτική περιοχή». Η απόφαση δεν μνημονεύει καθόλου την οδηγία 72/159.
92. Συνεπώς, δεν αποδείχθηκε πλάνη περί την εκτίμηση κατά την εφαρμογή του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχείο α΄ και γ΄, της Συνθήκης.
93. Κατόπιν των προεκτεθέντων, στα προδικαστικά ερωτήματα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι από την εξέταση της προσβαλλομένης απόφασης δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να θίξει το κύρος της.
Επί των δικαστικών εξόδων
94. Δεδομένου ότι η διαδικασία έχει έναντι των διαδίκων της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθε ί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα που πραγματοποιήθηκαν για την υποβολή παρατηρήσεων στο Δικαστήριο, εκτός των παρατηρήσεων των εν λόγω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφαίνεται:
Από την εξέταση της απόφασης 97/612/ΕΚ της Επιτροπής, της 16ης Απριλίου 1997, σχετικά με τις ενισχύσεις που χορηγούνται από την Περιφέρεια Σαρδηνίας (Ιταλία) στον γεωργικό τομέα, δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να θίξει το κύρος της απόφασης αυτής.