62023CJ0557
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 12 de septiembre de 2024 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Organización común de mercados de los productos agrarios — Reglamento (UE) n.o 1308/2013 — Normativa nacional que establece precios autorizados para determinados productos agrarios y la obligación de poner a la venta una cantidad concreta de existencias de tales productos — Multas»
En el asunto C‑557/23,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Szegedi Törvényszék (Tribunal General de Szeged, Hungría), mediante resolución de 6 de septiembre de 2023, recibida en el Tribunal de Justicia el mismo día, en el procedimiento entre
SPAR Magyarország Kft.
y
Bács-Kiskun Vármegyei Kormányhivatal,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por la Sra. K. Jürimäe, Presidenta de Sala, el Sr. K. Lenaerts, Presidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Juez de la Sala Tercera, y los Sres. N. Piçarra, N. Jääskinen (Ponente) y M. Gavalec, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Campos Sánchez-Bordona;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de SPAR Magyarország Kft., por los Sres. G. Báthory, V. Łuszcz y L. Wallacher, ügyvédek;
–
en nombre del Gobierno húngaro, por el Sr. M. Z. Fehér y las Sras. R. Kissné Berta y K. Szíjjártó, en calidad de agentes;
–
en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. J. Möller y N. Scheffel, en calidad de agentes;
–
en nombre del Gobierno austriaco, por el Sr. A. Posch, la Sra. J. Schmoll y el Sr. M. Kopetzki, en calidad de agentes;
–
en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. M. Konstantinidis y la Sra. Zs. Teleki, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del Reglamento (UE) n.o 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 922/72, (CEE) n.o 234/79, (CE) n.o 1037/2001 y (CE) n.o 1234/2007 (DO 2013, L 347, p. 671; corrección de errores en DO 2016, L 130, p. 45), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2021/2117 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021 (DO 2021, L 435, p. 262) (en lo sucesivo, «Reglamento OCM»).
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre SPAR Magyarország Kft. y la Bács-Kiskun Vármegyei Kormányhivatal (Delegación del Gobierno en la Provincia de Bács-Kiskun, Hungría; en lo sucesivo, «autoridad nacional»), en relación con la decisión de dicha autoridad de imponer a SPAR Magyarország una multa en materia de protección de los consumidores.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3
Los considerandos 172, 185 y 189 del Reglamento OCM están redactados en los siguientes términos:
«(172)
Atendiendo a las peculiares características del sector agrario y a su dependencia del buen funcionamiento de toda la cadena de suministro alimentario, incluida la aplicación efectiva de normas sobre la competencia en todos los sectores correspondientes del conjunto de la cadena alimentaria, que pueden presentar un alto grado de concentración, conviene prestar especial atención a la aplicación de normas sobre la competencia establecidas en el artículo 42 [TFUE]. […]
[…]
(185)
A fin de responder con eficiencia y eficacia a las amenazas de perturbaciones de los mercados causadas por aumentos o caídas significativas de los precios en los mercados interiores o exteriores o por otros acontecimientos o circunstancias que perturben o amenacen con perturbar significativamente al mercado, en caso de que tal situación o sus efectos en el mercado tuvieran visos de mantenerse o deteriorarse, deben delegarse en la Comisión [Europea] los poderes para adoptar determinados actos por lo que respecta a las medidas necesarias para hacer frente a dicha situación de mercado, sin dejar de cumplir las obligaciones derivadas de los acuerdos internacionales y siempre que cualquier otra medida que ofrezca el presente Reglamento resulte insuficiente, incluidas medidas para ampliar o modificar el ámbito de aplicación, la duración u otros aspectos de otras medidas contempladas en el presente Reglamento, o prever restituciones a la exportación o suspender total o parcialmente los derechos de importación respecto de determinadas cantidades o periodos, en la medida de lo necesario.
[…]
(189)
Debe autorizarse a la Comisión a adoptar las medidas necesarias para resolver problemas específicos en situaciones de emergencia.»
4
El artículo 1 de este Reglamento tiene el siguiente tenor:
«1.   El presente Reglamento establece la organización común de mercados de los productos agrarios, que comprende todos los productos enumerados en el anexo I de los Tratados, salvo los productos de la pesca y de la acuicultura definidos en los actos legislativos de la Unión [Europea] relativos a la organización común de mercados de los productos de la pesca y de la acuicultura.
2.   Los productos agrarios definidos en el apartado 1 se dividen en los sectores siguientes que se recogen en las partes respectivas del anexo I:
a)
cereales (parte I);
[…]
c)
azúcar (parte III);
[…]
p)
leche y productos lácteos (parte XVI);
[…]
s)
huevos (parte XIX);
t)
carne de aves de corral (parte XX);
[…]
x)
otros productos (parte XXIV).»
5
El capítulo I del título II de la parte II de dicho Reglamento incluye una sección 1, titulada «Normas de comercialización», que comprende los artículos 73 a 91 de ese mismo Reglamento.
6
A tenor del artículo 73 del Reglamento OCM:
«Sin perjuicio de cualesquiera otras disposiciones aplicables a los productos agrarios, así como de las disposiciones adoptadas en los sectores veterinario, fitosanitario y de los productos alimenticios para asegurarse de que los productos cumplan las normas higiénicas y sanitarias y proteger la salud humana y la sanidad animal y vegetal, la presente sección establece las disposiciones relativas a las normas de comercialización […].»
7
El artículo 74 del citado Reglamento establece lo siguiente:
«Los productos para los que se hayan establecido normas de comercialización por sectores o productos de conformidad con lo dispuesto en la presente sección podrán comercializarse en la Unión únicamente si se ajustan a dichas normas.»
8
El artículo 75 de ese mismo Reglamento dispone:
«1.   Se podrán aplicar normas de comercialización a uno o varios de los sectores y productos siguientes:
a)
aceite de oliva y aceitunas de mesa;
b)
frutas y hortalizas;
c)
productos procedentes de frutas y hortalizas transformadas;
d)
plátanos;
e)
plantas vivas,
f)
huevos;
g)
carne de aves de corral;
h)
grasas para untar destinadas al consumo humano;
[…]
3.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 26 del Reglamento (UE) n.o 1169/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo[, de 25 de octubre de 2011, sobre la información alimentaria facilitada al consumidor y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1924/2006 y (CE) n.o 1925/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan la Directiva 87/250/CEE de la Comisión, la Directiva 90/496/CEE del Consejo, la Directiva 1999/10/CE de la Comisión, la Directiva 2000/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, las Directivas 2002/67/CE, y 2008/5/CE de la Comisión, y el Reglamento (CE) n.o 608/2004 de la Comisión (DO 2011, L 304, p. 18)], las normas de comercialización mencionadas en el apartado 1 podrán abarcar uno o más de los siguientes requisitos, que se establecerán por sectores o por productos y estarán basados en las características de cada sector, en la necesidad de regular la puesta en el mercado y en las condiciones que se definen en el apartado 5 del presente artículo:
a)
las definiciones técnicas, la designación y las denominaciones de venta por sectores que no sean las establecidas en el artículo 78;
b)
los criterios de clasificación, como la división en clases, el peso, el tamaño, la edad o la categoría;
c)
la especie, la variedad vegetal o la raza animal o el tipo comercial;
d)
la presentación, el etiquetado vinculado a normas de comercialización obligatorias, el envasado, las normas que deben aplicarse con respecto a los centros de envasado, el marcado, el año de cosecha y la utilización de términos específicos, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 92 a 123;
e)
criterios como la apariencia, consistencia, conformación, características de los productos y porcentaje de humedad;
f)
sustancias específicas utilizadas en la producción, o componentes o constituyentes, incluidos su contenido cuantitativo, pureza e identificación;
g)
la forma de explotación agrícola y el método de producción, incluidas las prácticas enológicas y los sistemas avanzados de producción sostenible;
h)
la mezcla de mosto y vino, incluidas sus definiciones, la combinación y sus restricciones;
i)
la frecuencia de recogida, la entrega, la conservación y la manipulación, el método de conservación y la temperatura, el almacenamiento y el transporte;
j)
el lugar de producción y/o el origen, con exclusión de la carne de aves de corral y las materias grasas;
k)
las restricciones respecto a la utilización de determinadas sustancias o prácticas;
l)
la utilización específica;
m)
las condiciones que regulan la eliminación, la tenencia, la circulación y la utilización de productos no conformes con las normas de comercialización adoptadas con arreglo al apartado 1 o con las definiciones, designaciones y denominaciones de venta mencionadas en el artículo 78, así como la eliminación de los subproductos.
[…]
5.   Las normas de comercialización por sectores o productos adoptadas con arreglo al apartado 1 del presente artículo se establecerán sin perjuicio de los artículos 84 a 88 y del anexo IX del presente Reglamento y deberán tener presentes:
a)
las características específicas de los productos de que se trate;
b)
la necesidad de garantizar unas condiciones que faciliten la puesta en el mercado de los productos;
c)
el interés de que los productores comuniquen las características del producto y su modo de producción y el interés de que los consumidores reciban una información adecuada y transparente sobre los productos, incluido el lugar de producción, que habrá de determinarse caso por caso en el nivel geográfico apropiado después de haber realizado un estudio de impacto que tenga en cuenta, en particular, los costes y las cargas administrativas para los operadores, así como los beneficios aportados a los productores y al consumidor final;
d)
los métodos disponibles para determinar la características físicas, químicas y organolépticas de los productos;
e)
las recomendaciones normalizadas adoptadas por organismos internacionales;
f)
la necesidad de preservar las características naturales y fundamentales de los productos sin que se produzca una modificación importante en la composición del producto de que se trate.
[…]»
9
El artículo 83, apartado 5, del Reglamento OCM establece lo siguiente:
«Los Estados miembros solo podrán adoptar o mantener disposiciones legislativas adicionales para los productos cubiertos por una norma de comercialización de la Unión si dichas disposiciones cumplen el Derecho de la Unión[,] en particular el principio de libre circulación de mercancías, y sin perjuicio de la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo[, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (DO 1998, L 204, p. 37)].»
10
A tenor del artículo 90 bis, apartado 3, del Reglamento OCM:
«Los Estados miembros realizarán controles, basándose en un análisis de riesgos, a fin de verificar si los productos a que se refiere el artículo 1, apartado 2, se ajustan a las normas de la presente sección, y aplicarán, en su caso, sanciones administrativas.»
11
El artículo 219 de este mismo Reglamento, titulado «Medidas para evitar perturbaciones del mercado», dispone lo siguiente en su apartado 1:
«A fin de responder con eficiencia y eficacia a las amenazas de perturbaciones del mercado causadas por incrementos o descensos significativos de los precios en el mercado interior o exterior o de otros acontecimientos o circunstancias que perturben o amenacen con perturbar de manera significativa el mercado de que se trate, cuando esa situación o sus efectos en el mercado tengan probabilidades de continuar o deteriorarse, se otorgarán a la Comisión los poderes para adoptar actos delegados con arreglo al artículo 227 con objeto de tomar las medidas necesarias para hacer frente a esa situación del mercado, respetando las obligaciones que se deriven de los acuerdos internacionales celebrados en virtud del [Tratado FUE] y siempre que cualesquiera otras medidas disponibles con arreglo al presente Reglamento resulten ser insuficientes o inapropiadas.
Cuando, en los casos de amenaza de perturbación del mercado a que se refiere el párrafo primero del presente apartado, existan razones imperativas de urgencia que lo justifiquen, se aplicará el procedimiento previsto en el artículo 228 a los actos delegados que se adopten en virtud de dicho párrafo primero del presente apartado.
[…]»
12
El artículo 221 del citado Reglamento lleva por título «Medidas para resolver problemas específicos». Los apartados 1 y 2 de ese artículo disponen lo siguiente:
«1.   La Comisión adoptará actos de ejecución para establecer las medidas urgentes que sean necesarias y justificables, para resolver problemas específicos. […]
2.   Para resolver problemas específicos, y por razones imperativas de urgencia debidamente justificadas, relacionadas con situaciones que causarían un rápido deterioro de las condiciones de la producción y del mercado, al que sería difícil hacer frente si la adopción de las medidas sufriera un retraso, la Comisión adoptará los actos de ejecución inmediatamente aplicables […].»
Derecho húngaro
13
El az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szoló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet [Decreto Gubernamental 6/2022 por el que se establecen, en situación de emergencia, excepciones en la aplicación de la Ley LXXXVII de 1990, de Determinación de los Precios), de 14 de enero de 2022 (Magyar Közlöny 2022/5.) (en lo sucesivo, «decreto gubernamental controvertido»), entró en vigor el 1 de febrero de 2022 por un período inicial de tres meses. Como consecuencia de sucesivas prórrogas, estuvo en vigor hasta el 31 de julio de 2023. Además, fue modificado en dos ocasiones, con efectos desde el 10 de noviembre de 2022 y desde el 12 de enero de 2023.
14
Las disposiciones del decreto gubernamental controvertido aplicables al litigio principal se reproducen en los apartados 15 a 20 de la presente sentencia y corresponden a aquellas que estaban en vigor entre el 12 de enero y el 31 de julio de 2023.
15
En virtud del artículo 1 del decreto gubernamental controvertido:
«(1)   Con el fin de evitar los efectos adversos de las disfunciones del mercado, los productos mencionados en el anexo 1 se añadirán, para el período comprendido entre el 1 de febrero de 2022 y el 31 de julio de 2023, a la lista de productos con precios autorizados que figura en el punto I, letra A), del anexo de la az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény [(Ley LXXXVII de 1990, de Determinación de los Precios)].
(2)   El precio bruto de venta al por menor aplicable a los productos enumerados en el anexo 1 en un establecimiento o centro comercial y en la venta por correo no podrá ser superior al precio bruto de venta al por menor aplicado a 15 de octubre de 2021 por un distribuidor que venda bienes de consumo habitual en el sentido de la a kereskedelemről 2005. évi CLXIV. törvény [(Ley de CLXIV de 2005 de Comercio)] (en lo sucesivo, “distribuidor”).
[…]»
16
El artículo 1/A del decreto gubernamental controvertido disponía:
«(1)   Para el período comprendido entre la entrada en vigor del az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet módosításáról szóló 451/2022 (XI. 9.) Korm. rendelet [(Decreto Gubernamental 451/2022, de 9 de noviembre, por el que se modifica el Decreto Gubernamental 6/2022, de 14 de enero, por el que se establecen, en situación de emergencia, excepciones en la aplicación de la Ley LXXXVII de 1990, de Determinación de los Precios)], y el 31 de julio de 2023, los productos mencionados en el anexo 2 se añadirán a los productos con precios autorizados enumerados en el artículo 1, apartado 1.
(2)   El precio bruto de venta al por menor aplicable a los productos enumerados en el anexo 2 en un establecimiento o centro comercial y en la venta por correo no podrá ser superior al precio bruto de venta al por menor aplicado por el distribuidor a 30 de septiembre de 2022.
(3)   En lugar del precio bruto de venta al por menor aplicado a 30 de septiembre de 2022, se aplicará,
a)
si no está disponible el precio bruto de venta al por menor aplicado a 30 de septiembre de 2022, el último precio bruto de venta al por menor aplicado por el distribuidor antes del 30 de septiembre de 2022;
b)
si no puede determinarse el precio bruto de venta al por menor al que se refiere la letra a), el precio medio al consumo publicado en el sitio de Internet de la Központi Statisztikai Hivatal [(Oficina Central de Estadística, Hungría)] correspondiente al mes de septiembre de 2022, siempre que esté disponible.
[…]
(6)   No podrá facturarse ningún otro coste o gasto al fijar los precios de conformidad con el apartado 2.»
17
A tenor del artículo 2 del decreto gubernamental controvertido:
«(1)   El distribuidor está obligado
a)
a comercializar los productos enumerados en el anexo 1 que comercializaba a 15 de octubre de 2021;
b)
a poner a la venta los productos indicados en cantidades que correspondan como mínimo a la cantidad media diaria que tuviera en existencias en 2021 el día correspondiente de la semana;
c)
a garantizar unas existencias de los productos indicados —en caso necesario, de hasta el doble de la cantidad señalada en la letra b)— y a que estas se ofrezcan a los clientes en cantidad suficiente para atender a sus necesidades, evitando el desabastecimiento.
(2)   El distribuidor está obligado a mostrar la información relacionada con el artículo 1, apartado 1, en la forma y con el contenido que detalle el ministro de Coordinación de las Políticas Generales, en un lugar bien visible del establecimiento comercial y, en el caso de la venta por correo, a publicarla en la página principal.»
18
El artículo 2/A del decreto gubernamental controvertido establecía lo siguiente:
«(1)   El distribuidor está obligado
a)
a comercializar los productos enumerados en el anexo 2 que comercializaba a 30 de septiembre de 2022;
b)
a poner a la venta los productos indicados en cantidades que correspondan como mínimo a la cantidad media diaria que tuviera en existencias en 2022 el día correspondiente de la semana;
c)
a garantizar unas existencias de los productos indicados —en caso necesario, de hasta el doble de la cantidad señalada en la letra b)— y a que estas se ofrezcan a los clientes en cantidad suficiente para atender a sus necesidades, evitando el desabastecimiento.
(2)   El distribuidor está obligado a mostrar la información relacionada con el artículo 1/A, apartado 1, en la forma y con el contenido que detalle el ministro de Coordinación de las Políticas Generales, en un lugar bien visible del establecimiento comercial y, en el caso de la venta por correo, a publicarla en la página principal.»
19
El artículo 3, apartados 1 a 4, del decreto gubernamental controvertido tenía la siguiente redacción:
«(1)   En los asuntos administrativos no contenciosos comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 16 de la [Ley LXXXVII de 1990, de Determinación de los Precios] que tengan por objeto la aplicación de las disposiciones del presente Decreto Gubernamental, la autoridad general de protección de los consumidores designada por el decreto gubernamental de designación de una autoridad general de protección de los consumidores (en lo sucesivo, “autoridad”) actuará de oficio, con la participación de la Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal [(Oficina Nacional de Seguridad de la Cadena Alimentaria, Hungría)], teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 1, apartado 5, y 1/A, apartado 5.
(2)   No obstante lo dispuesto en el artículo 16 de la [Ley LXXXVII de 1990, de Determinación de los Precios] y en el artículo 38/B de la Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény [(Ley CXCIV de 2011, sobre la Estabilidad Económica de Hungría)], la autoridad que, durante su control, tenga conocimiento del incumplimiento de las obligaciones establecidas en los artículos 1 y 2
a)
impondrá una multa de entre 50000 forintos húngaros [(HUF) aproximadamente 131 euros] y 3000000 [HUF (aproximadamente 7849 euros)], o
b)
podrá ordenar al distribuidor, mediante decisión, que cese temporalmente sus actividades durante un período que no podrá ser inferior a un día ni superior a seis meses.
(3)   La sanción prevista en el apartado 2, letra a), podrá aplicarse varias veces, en caso de infracciones descubiertas en varios controles consecutivos, aunque se trate del mismo día y del mismo establecimiento comercial, de modo que, cuando se imponga una nueva multa, su importe será igual, como mínimo, al doble del de la multa impuesta por la infracción precedente, sin que deba tenerse en cuenta la disposición relativa al importe máximo de la multa.
(4)   En caso de reincidencia, podrán aplicarse conjuntamente las sanciones previstas en el apartado 2, letras a) y b).»
20
El anexo 1 del decreto gubernamental controvertido establecía lo siguiente:
«Productos con precios autorizados
1.
azúcar granulado (azúcar blanco);
2.
harina de trigo blanca T55;
3.
aceite alimentario refinado de girasol;
4.
jamón de porcino doméstico (incluso sin deshuesar, con piel, fileteado, cortado, rebanado o picado, vendido preenvasado o sin envasar, fresco, refrigerado o congelado);
5.
filetes de pollo, carcasa de pollo —espinazo, rabadilla y puntas de ala—, juntos o separados (incluidos los productos sin deshuesar, con piel, fileteados, cortados, rebanados o picados, vendidos preenvasados o sin envasar, frescos, refrigerados o congelados);
6.
leche de vaca, tratada térmicamente a temperatura ultraalta, con un 2,8 % de materia grasa en masa».
21
El anexo 2 del decreto gubernamental controvertido indicaba lo siguiente:
«Productos con precios autorizados
1.
Huevos frescos, con cáscara, de la especie Gallus domesticus (excepto huevos para incubar, fecundados);
2.
Patatas de mesa, excluidas las patatas nuevas».
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
22
De la resolución de remisión se desprende que, para evitar los efectos adversos de las disfunciones del mercado en el contexto de la situación de emergencia relacionada con la pandemia de COVID‑19, el Gobierno húngaro adoptó, a principios de 2022, el decreto gubernamental controvertido, en virtud del cual determinados productos agrarios básicos, enumerados en el anexo 1 del citado decreto —concretamente, ciertos tipos de azúcar, de harina de trigo, de aceite de girasol, de carne de porcino y de aves de corral, así como de leche—, se comercializaban a precios autorizados. Con arreglo al decreto gubernamental controvertido, el precio bruto de venta al por menor de tales productos aplicado por los distribuidores de bienes de consumo habitual no podía ser superior al precio bruto de venta al por menor aplicado a 15 de octubre de 2021. Además, si dichos distribuidores comercializaban los mismos productos en esa fecha, estaban obligados a comercializarlos, en una cantidad diaria equivalente, como mínimo, a la cantidad media diaria que estaba a la venta el día correspondiente de la semana del año 2021.
23
Debido a la guerra en Ucrania, el Gobierno húngaro modificó el decreto gubernamental controvertido en el sentido de que, desde el 10 de noviembre de 2022, la cantidad de referencia que debía tenerse en cuenta no era ya la cantidad media diaria puesta a la venta de 2021, sino la cantidad media diaria que el distribuidor en cuestión hubiese tenido en existencias el día correspondiente de la semana a lo largo de ese año.
24
Desde esa misma fecha, el Gobierno húngaro también amplió la aplicación de los precios autorizados a otros dos productos, concretamente los huevos y las patatas. Los distribuidores que vendían estos productos estaban obligados a comercializarlos en cantidades equivalentes a las cantidades medias diarias que hubiesen tenido en existencias el día correspondiente de la semana de 2022 y el precio de tales productos no podía ser superior al aplicado a 30 de septiembre de 2022. El decreto gubernamental controvertido siguió en vigor hasta el 31 de julio de 2023, tras haber sido modificado una última vez con efectos desde el 12 de enero de 2023.
25
A raíz de un control efectuado por la autoridad nacional el 1 de febrero de 2023 en uno de los puntos de venta de SPAR Magyarország en Hungría, dicha autoridad comprobó que, para cinco de los productos agrarios a los que se refiere el decreto gubernamental controvertido, las cantidades medias diarias puestas a la venta eran inferiores a las cantidades medias diarias que habían tenido en existencias el día correspondiente de la semana a lo largo del año 2021 o del año 2022. Mediante resolución de 9 de mayo de 2023, la citada autoridad declaró que se habían infringido las disposiciones del decreto gubernamental controvertido e impuso a SPAR Magyarország una multa en materia de protección de los consumidores. Al determinar el importe de la multa, la autoridad referida tuvo en cuenta, en particular, el carácter irreversible del perjuicio causado por la infracción, el gran número de consumidores afectados por esta infracción en vista de la ubicación del punto de venta de que se trata, la duración de dicha infracción, la repetición y la frecuencia de la conducta infractora y la gravedad de esa misma infracción, habida cuenta de la importancia de SPAR Magyarország y de las obligaciones legales supuestamente incumplidas, pero también la actitud de cooperación de este distribuidor.
26
SPAR Magyarország interpuso recurso de anulación contra la resolución de la autoridad nacional ante el órgano jurisdiccional remitente, en el que impugna la base jurídica de la citada resolución y el importe de la multa que se le impuso. En apoyo de su recurso, alega que, según su interpretación, el decreto gubernamental controvertido no tenía por objeto implantar una obligación general de suministro, ya que su objetivo era, en definitiva, que los distribuidores satisficieran plenamente la demanda de los consumidores. Pues bien, aunque no puso a la venta las cantidades previstas en el citado decreto, siempre satisfizo la demanda de dichos consumidores e incluso le quedaron existencias de cierre, el día del control, de cada uno de los productos en cuestión. Por tanto, a su parecer, no hubo infracción.
27
La autoridad nacional solicita que se desestime el recurso. Destaca que se comete una infracción cuando el comerciante no cumple su obligación de poner a la venta las cantidades previstas por el decreto gubernamental controvertido. Afirma que existe a este respecto una responsabilidad objetiva, como ha confirmado, a su juicio, la Kúria (Tribunal Supremo, Hungría). Señala que el citado tribunal ha declarado, en particular, que, con el fin de prevenir los efectos adversos de las disfunciones del mercado y de proteger en mayor medida a los consumidores, como objetivo de interés general, las disposiciones de que se trata establecen una responsabilidad objetiva. Así, considera que el distribuidor estaba obligado a garantizar las cantidades de mercancías especificadas en dicho decreto a los precios autorizados.
28
El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas acerca de si el decreto gubernamental controvertido, que impone, bajo pena de multa, una obligación de poner a la venta una determinada cantidad de una serie de productos agrarios comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento OCM a un precio autorizado de venta al por menor, es conforme con el Derecho de la Unión, en la medida en que tal normativa vulnera el principio de libre determinación de los precios de venta de los productos agrarios sobre la base de la libre competencia y no respeta el principio de proporcionalidad.
29
En estas circunstancias, el Szegedi Törvényszék (Tribunal General de Szeged, Hungría) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 83, apartado 5, del Reglamento [OCM] en el sentido de que se opone a una medida nacional como la controvertida en el litigio principal, que, invocando una situación de emergencia, impone a los comerciantes la obligación de poner a la venta a un precio fijo autorizado una serie de productos agrarios incluidos en el ámbito de aplicación del Reglamento OCM en cantidades que se determinan, no a partir de las cantidades medias diarias despachadas por el comerciante en el año de referencia, sino, con independencia de ello, a partir de las cantidades medias diarias que el comerciante tenía en existencias en el año de referencia?
2)
¿Debe interpretarse el artículo 90 bis, apartado 3, del Reglamento OCM en el sentido de que se opone a una medida nacional como la controvertida en el litigio principal, que prescribe que se imponga con carácter obligatorio una multa también en el caso de que el comerciante, el día en que se lleve a cabo el control, haya puesto a la venta una serie de productos agrarios incluidos en el ámbito de aplicación del Reglamento OCM en cantidades equivalentes a las cantidades medias diarias que despachó en el año de referencia y de que los consumidores tengan a su disposición tales productos?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
30
Con carácter preliminar, procede examinar la alegación, expuesta en las observaciones escritas del Gobierno austriaco y de la Comisión, de que las disposiciones a las que se refiere el órgano jurisdiccional remitente, esto es, los artículos 83, apartado 5, y 90 bis, apartado 3, del Reglamento OCM, no se aplican a la mayoría de los productos afectados por el decreto gubernamental controvertido ni a los requisitos establecidos en dicho decreto.
31
En virtud del artículo 83, apartado 5, del Reglamento OCM, los Estados miembros pueden adoptar o mantener disposiciones nacionales adicionales para los productos cubiertos por una norma de comercialización de la Unión si dichas disposiciones cumplen el Derecho de la Unión, en particular el principio de libre circulación de mercancías. El artículo 90 bis, apartado 3, del citado Reglamento establece la obligación de los Estados miembros de realizar controles en relación con las normas de comercialización de estos productos y de imponer, en su caso, sanciones si tales productos no se ajustan a esas normas. Dado que estas dos disposiciones están incluidas en la sección 1 del capítulo I del título II de la parte II del referido Reglamento, relativa a las normas de comercialización, solo resultan aplicables en el caso de normas que se refieran a los elementos enumerados en el artículo 75, apartado 3, del mismo Reglamento.
32
Pues bien, por una parte, la fijación de un precio máximo para determinados productos y la obligación de poner a la venta una cantidad concreta de estos productos no están comprendidas en los elementos específicos a los que se refiere el artículo 75, apartado 3, del Reglamento OCM o en las características particulares mencionadas en el apartado 5 de dicho artículo. Por otra parte, del apartado 1 de ese mismo artículo se desprende que, de los ocho productos a los que se refiere el decreto gubernamental controvertido, solo los huevos y la carne de aves de corral pueden ser objeto de una norma de comercialización. Pues bien, a este respecto, ni el Reglamento (CE) n.o 589/2008 de la Comisión, de 23 de junio de 2008, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1234/2007 del Consejo en lo que atañe a las normas de comercialización de los huevos (DO 2008, L 163, p. 6), ni el Reglamento (CE) n.o 543/2008 de la Comisión, de 16 de junio de 2008, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 1234/2007 del Consejo en lo que atañe a la comercialización de carne de aves de corral (DO 2008, L 157, p. 46), contienen normas de comercialización relativas, por un lado, a la fijación de un precio máximo y, por otro lado, a la obligación de los distribuidores de poner a la venta un volumen determinado de estos dos productos. Por tanto, ningún dato permite llegar a la conclusión de que, por lo que respecta a estos dos productos, exista una norma de comercialización que justifique la aplicación de las disposiciones mencionadas en el apartado 30 de la presente sentencia.
33
Así pues, procede considerar que las disposiciones a las que se refieren las cuestiones prejudiciales del órgano jurisdiccional remitente no son pertinentes, como tales, para apreciar la conformidad del decreto gubernamental controvertido con el Reglamento OCM. No obstante, habida cuenta de que el Tribunal de Justicia tiene la misión de interpretar cuantas disposiciones del Derecho de la Unión sean necesarias para que los órganos jurisdiccionales nacionales puedan resolver los litigios que se les hayan sometido, aun cuando tales disposiciones no se mencionen expresamente en las cuestiones prejudiciales remitidas por dichos órganos jurisdiccionales (sentencia de 22 de febrero de 2024, Deutsche Rentenversicherung Bund, C‑283/21, EU:C:2024:144, apartado 39 y jurisprudencia citada), tal apreciación no impide examinar la conformidad de tal decreto con el Derecho de la Unión y, más concretamente, con las disposiciones del citado Reglamento, siempre que el decreto gubernamental controvertido se refiera a productos comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento OCM.
34
En estas circunstancias, ha de entenderse que, mediante las referidas cuestiones, que procede examinar conjuntamente, se pretende dilucidar, en esencia, si el Reglamento OCM debe interpretarse en el sentido de que se opone a una medida nacional que, debido a una situación de emergencia, por una parte, obliga a un distribuidor a poner a la venta productos agrarios comprendidos en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento a un precio autorizado y en la cantidad media diaria que el distribuidor tuviera en existencias en un año de referencia y, por otra parte, establece la imposición obligatoria de una multa en caso de incumplimiento de las obligaciones establecidas en ella.
35
A este respecto, debe recordarse que, en el marco de la política agrícola común (PAC), que, con arreglo al artículo 4 TFUE, apartado 2, letra d), es de competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros, estos últimos disponen de una facultad legislativa que les permite, como resulta del artículo 2 TFUE, apartado 2, ejercer su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya [sentencia de 11 de marzo de 2021, Comisión/Hungría (Márgenes de beneficio), C‑400/19, EU:C:2021:194, apartado 34 y jurisprudencia citada].
36
Ahora bien, según reiterada jurisprudencia, cuando exista un reglamento por el que se establezca la organización común de mercados (en lo sucesivo, «OCM») en un sector determinado, los Estados miembros tienen que abstenerse de adoptar cualquier medida que sea contraria o establezca excepciones a dicha OCM. Son igualmente incompatibles con una OCM las normativas que se opongan a su correcto funcionamiento, aunque la OCM no haya regulado de manera exhaustiva la materia de que se trate [sentencia de 11 de marzo de 2021, Comisión/Hungría (Márgenes de beneficio), C‑400/19, EU:C:2021:194, apartado 35 y jurisprudencia citada].
37
Pues bien, a falta de un mecanismo de fijación de precios, la libre determinación de los precios de venta sobre la base de la libre competencia es un componente del Reglamento OCM y constituye la expresión del principio de libre circulación de mercancías en condiciones de competencia efectiva [véase, en este sentido, la sentencia de 11 de marzo de 2021, Comisión/Hungría (Márgenes de beneficio), C‑400/19, EU:C:2021:194, apartado 36 y jurisprudencia citada].
38
No obstante, el establecimiento de una OCM no impide a los Estados miembros aplicar una normativa nacional que persiga un objetivo de interés general distinto de los cubiertos por la OCM, aunque dicha normativa pueda tener incidencia sobre el funcionamiento del mercado interior en el sector de que se trate, siempre y cuando sea adecuada para garantizar el cumplimiento del objetivo perseguido y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo [sentencia de 11 de marzo de 2021, Comisión/Hungría (Márgenes de beneficio), C‑400/19, EU:C:2021:194, apartado 37 y jurisprudencia citada].
39
En primer lugar, como se desprende tanto de las apreciaciones del órgano jurisdiccional remitente como de las observaciones escritas de SPAR Magyarország, del Gobierno austriaco y de la Comisión, el decreto gubernamental controvertido vulnera la libre competencia, que, como se ha recordado en el apartado 37 de la presente sentencia, es un componente del Reglamento OCM. En efecto, la obligación de poner a la venta productos agrarios a precios autorizados y en cantidades determinadas impide a los distribuidores fijar libremente sus precios de venta y las cantidades que desean vender sobre la base de consideraciones económicas basadas en la libre competencia.
40
En segundo lugar, conforme a la jurisprudencia recordada en el apartado 38 de la presente sentencia, el decreto gubernamental controvertido debe estar justificado por perseguir un objetivo de interés general distinto de los cubiertos por la OCM.
41
En el presente asunto, según el Gobierno húngaro, este decreto gubernamental perseguía un doble objetivo, concretamente luchar contra la inflación y proteger a los consumidores desfavorecidos mediante el suministro garantizado de alimentos básicos a precios asequibles.
42
A este respecto, debe destacarse, ciertamente, que, en determinadas circunstancias, la Comisión está facultada, en virtud de los artículos 219 y 221 del Reglamento OCM, para adoptar las medidas necesarias para responder, por una parte, a las amenazas de perturbaciones del mercado causadas por incrementos o descensos significativos de los precios en el mercado interior o exterior o por otros acontecimientos o circunstancias, incluso en situaciones de emergencia, y, por otra parte, a problemas específicos en situaciones de emergencia. Sin embargo, teniendo en cuenta las situaciones particulares que regulan, estas disposiciones no pueden interpretarse de manera amplia, hasta el punto de considerar que el Reglamento OCM en su conjunto cubre los objetivos de interés general perseguidos por el decreto gubernamental controvertido, esto es, la lucha contra la inflación y la protección de los consumidores desfavorecidos mediante el suministro garantizado de alimentos básicos a precios asequibles.
43
En estas circunstancias, un Estado miembro puede invocar el objetivo de luchar contra la inflación o de proteger a los consumidores desfavorecidos para justificar medidas, como las que figuran en el decreto gubernamental controvertido, que menoscaben el sistema de determinación de los precios en condiciones de competencia efectiva en el que se basa el Reglamento OCM.
44
No obstante, las medidas de fijación de precios máximos y la obligación de poner a la venta una cantidad concreta de productos, como las establecidas en el decreto gubernamental controvertido, deben cumplir los requisitos que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con la proporcionalidad, esto es, deben ser adecuadas para garantizar el cumplimiento del objetivo perseguido y no ir más allá de lo necesario para alcanzarlo. A este respecto, el examen de la proporcionalidad ha de realizarse teniendo en cuenta los objetivos de la PAC y el correcto funcionamiento de la OCM, lo que impone una ponderación de esos objetivos y los perseguidos por el decreto gubernamental controvertido (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de diciembre de 2015, Scotch Whisky Association y otros, C‑333/14, EU:C:2015:845, apartado 28).
45
Además, en lo que atañe a si la medida en cuestión es adecuada para garantizar la consecución de los objetivos perseguidos, ha de destacarse que, según reiterada jurisprudencia, una normativa nacional solo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo invocado si responde efectivamente al propósito de lograrlo de forma coherente y sistemática (sentencia de 23 de diciembre de 2015, Scotch Whisky Association y otros, C‑333/14, EU:C:2015:845, apartado 37).
46
En el presente asunto, es preciso señalar que, aun suponiendo que el decreto gubernamental controvertido sea adecuado para proteger a los consumidores desfavorecidos mediante el suministro garantizado de alimentos básicos a precios asequibles y para combatir la inflación, dicho decreto va más allá de lo necesario para alcanzar estos objetivos [véase, por analogía, la sentencia de 11 de marzo de 2021, Comisión/Hungría (Márgenes de beneficio), C‑400/19, EU:C:2021:194, apartado 37 y jurisprudencia citada].
47
En efecto, como han alegado, en esencia, el Gobierno alemán y la Comisión en sus observaciones escritas, el menoscabo del libre acceso de los distribuidores al mercado en condiciones de competencia efectiva —libre acceso garantizado por el Reglamento OCM—, así como, en consecuencia, las perturbaciones en el conjunto de la cadena de suministro causadas por los precios autorizados impuestos a dichos distribuidores y la obligación de estos de poner a la venta las cantidades requeridas de los productos de que se trata, van más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos por el citado decreto.
48
Habida cuenta de todo lo anterior, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el Reglamento OCM debe interpretarse en el sentido de que se opone a una medida nacional que, debido a una situación de emergencia, por una parte, obliga a un distribuidor a poner a la venta productos agrarios comprendidos en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento a un precio autorizado y en la cantidad media diaria que el distribuidor tuviera en existencias en un año de referencia y, por otra parte, establece la imposición obligatoria de una multa en caso de incumplimiento de las obligaciones establecidas en ella.
Costas
49
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
El Reglamento (UE) n.o 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 922/72, (CEE) n.o 234/79, (CE) n.o 1037/2001 y (CE) n.o 1234/2007, en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2021/2117 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021,
debe interpretarse en el sentido de que
se opone a una medida nacional que, debido a una situación de emergencia, por una parte, obliga a un distribuidor a poner a la venta productos agrarios comprendidos en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento a un precio autorizado y en la cantidad media diaria que el distribuidor tuviera en existencias en un año de referencia, y, por otra parte, establece la imposición obligatoria de una multa en caso de incumplimiento de las obligaciones establecidas en ella.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: húngaro.