62003CJ0290_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C-290/03,
mille esemeks on EÜ artikli 234 alusel House of Lords’i (Ühendkuningriik) 30. juuni 2003. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 3. juulil 2003, menetluses
The Queen,
taotluse alusel, mille esitas
Diane Barker
versus
London Borough of Bromley,
menetlusest võttis osa:
First Secretary of State,
EUROOPA KOHUS (esimene koda),
koosseisus: koja esimees P. Jann (ettekandja), kohtunikud K. Schiemann, N. Colneric, E. Juhász ja E. Levits,
kohtujurist: P. Léger,
kohtusekretär: vanemametnik L. Hewlett,
arvestades kirjalikus menetluses ja 22. juuni 2005. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– D. Barker, esindajad: R. McCracken, QC, barrister
G. Jones ja barrister
J. Pereira, keda volitas solicitor
R. M. Buxton,
– London Borough of Bromley, esindajad: T. Straker, QC,
ja barrister
J. Strachan, keda volitas solicitor
Sharpe Pritchard,
– Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: K. Manji, keda abistasid D. Elvin, QC,
ja barrister
J. Maurici,
– Prantsuse valitsus, esindajad: G. de Bergues ja D. Petrausch,
– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: F. Simonetti ja X. Lewis,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Eelotsusetaotlus puudutab nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiivi 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT L 175, lk 40; ELT eriväljaanne 15/01, lk 248) artikli 1 lõike 2, artikli 2 lõike 1 ja artikli 4 lõike 2 tõlgendamist.
2. Käesolev eelotsusetaotlus esitati vaidluses, milles pooled olid D. Barker ja regionaalse planeerimise pädev asutus London Borough of Bromley (edaspidi „Bromley LBC”) ning mis puudutab ehitusloa andmist vabaajakeskuse rajamiseks Londonis asuvasse Crystal Palace Park’i keskkonnamõju hindamata.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigusnormid
3. Vastavalt direktiivi 85/337 viiendale põhjendusele on nimetatud direktiivi eesmärk keskkonnamõju hindamise üldpõhimõtete kehtestamine, et täiendada ja koordineerida keskkonnamõjuga riiklikke ja eraprojekte reguleerivaid teostusloa andmise menetlusi.
4. Selleks on kõnealuse direktiivi artikli 1 lõikes 2 määratletud mõiste „teostusluba” kui „pädeva asutuse või pädevate asutuste otsus, mis annab arendajale õiguse projekti teostamiseks”.
5. Sama direktiivi artikli 2 lõige 1 sätestab:
„Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed tagamaks, et enne loa andmist hinnatakse muu hulgas oma laadi, mahu või asukoha tõttu keskkonda oluliselt mõjutada võivaid projekte.
Sellised projektid on määratletud artiklis 4.”
6. Direktiivi 85/337 artikkel 4 sätestab:
„1. Kui artikli 2 lõikest 3 ei tulene teisiti, hinnatakse I lisas loetletud klassidesse kuuluvaid projekte artiklite 5–10 kohaselt.
2. II lisas loetletud klassidesse kuuluvaid projekte hinnatakse artiklite 5–10 kohaselt, kui liikmesriigid leiavad, et nende omadused seda eeldavad. Selleks võivad liikmesriigid muu hulgas täpsustada teatavad hinnatavate projektide liigid või kehtestada kriteeriumid ja/või künnised, mis on vajalikud selleks, et kindlaks määrata, milliseid II lisas loetletud klassidesse kuuluvaid projekte hinnatakse artiklite 5–10 kohaselt.”
7. Kõnealuse direktiivi II lisa punkti 10 alapunktis b on mainitud „[l]innaarendusprojektid”.
8. Direktiivi 85/337 ja iseäranis eeskirju II lisa kohaldamisalasse kuuluvate projektide kohta muudeti sisuliselt nõukogu 3. märtsi 1997. aasta direktiiviga 97/11/EÜ (EÜT L 73, lk 5; ELT eriväljaanne 15/03, lk 151), mille Ühendkuningriik pidi üle võtma hiljemalt 14. märtsil 1999. Kuna põhikohtuasjas käsitletava projekti ehitusloa taotlus esitati pädevale asutusele enne nimetatud kuupäeva, siis tulenevalt direktiivi 97/11 artikli 3 lõikest 2 muudatused seda projekti ei puuduta.
Siseriiklikud õigusnormid
9. Inglismaal on peamine regionaalse planeerimise alane õigusakt 1990. aasta linna- ja maapiirkonna planeerimise seadus (1990. aasta Town and Country Planning Act; edaspidi „Town and Country Planning Act”), millega kehtestatakse nii ehituslubade saamise kui ka nende muutmise ja tühistamise üldeeskirjad. Seda seadust täpsustavad 1995. aasta linna- ja maapiirkonna planeerimise määrus (1995. aasta Town and Country Planning (General Development Procedure) Order, edaspidi „General Development Procedure Order”) ja 1988. aasta linna- ja maapiirkonna planeerimise eeskirjad – keskkonnamõju hindamine (1988. aasta Town and Country Planning (Assessment of Environmental Effects) Regulations; edaspidi „Assessment of Environmental Effects Regulations”).
10. Assessment of Environmental Effects Regulations asendati 1999. aasta linna- ja maapiirkonna planeerimise eeskirjadega – keskkonnamõju hindamine (1999. aasta Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment) (England and Wales) Regulations). Kuna uusi eeskirju kohaldatakse ainult projektide suhtes, mis on esitatud pärast 14. märtsi 1999, siis ei ole need põhikohtuasjas käsitletava projekti puhul asjakohased.
– Town and Country Planning Act ja General Development Procedure Order
11. Town and Country Planning Act’i artikli 57 lõike 1 kohaselt on ehitusluba (nn planning permission ) nõutav artikli 55 tähenduses kõikide „arendusprojektide” puhul, iseäranis „ehitustegevuseks […] või muudeks tegevusteks pinnases, maapinnal, maapinna kohal või maa all […]”.
12. Ehituslube on mitu liiki, millest üks on esialgne ehitusluba (nn outline planning permission ), millega kaasneb hiljem otsustatavate punktide hilisema heakskiidu nõue.
13. Town and Country Planning Act’i artikli 92 lõige 1 sätestab, et „esialgne ehitusluba” „väljastatakse vastavalt ehitustegevuseks antud korralduse sätetele tingimusel, et punktides, mida ei ole taotluses täpsustatud (nn hiljem otsustatavad punktid), annab pädev asutus hiljem heakskiidu.
14. General Development Procedure Order artikli 1 lõikes 2 on „hiljem otsustatavad punktid” määratletud kui „iga järgnev punkt, mille kohta ei ole taotluses esitatud üksikasju, nimelt a) asukoht, b) lahendus, c) väline külg, d) ligipääsuteed ja e) asukoha maastikukujundus”.
15. Town and Country Planning Act’i artikli 92 lõige 2 näeb vaikimisi ette, et hiljem otsustatavale punktile antakse lõplik nõusolek hilisema heakskiitva otsusega.
16. Town and Country Planning Act’i artiklist 73 selgub, et olemasoleva loa muutmise taotlus on ühtlasi uue ehitusloa taotlus.
– Assessment of Environmental Effects Regulations
17. Assessment of Environmental Effects Regulations’i kohaselt tuleb teatavate projektide puhul enne ehitusloa väljastamist hinnata nende keskkonnamõju.
18. Nimetatud eeskirjade 2. lisas on ära toodud projektide klassid, sh „linnaarendusprojektid”, mis on loetletud direktiivi 85/337 II lisas.
19. Assessment of Environmental Effects Regulations’i artikli 2 lõike 1 kohaselt on „taotlus 2. lisa tähenduses” „[…] igasuguse ehitusloa taotlus 2. lisas sätestatud arendusprojekti elluviimiseks, mis ei ole erandlik projekt ning mis võib oluliselt mõjutada keskkonda oma laadi, mahu või asukoha tõttu”, mida pädev asutus hindab juhtumipõhiselt.
20. Kõnealuste eeskirjade artikli 4 lõigetest 1 ja 2 selgub, et pädev asutus ei saa väljastada ehitusluba seoses muu hulgas taotlusega 2. lisa tähenduses (nn Schedule 2 application ) enne, kui ta ei ole arvesse võtnud keskkonnaalast teavet ning kinnitanud oma otsuses, et ta on seda teinud.
21. Kui pädevale asutusele on esitatud kõnealuste eeskirjade 2. lisa kohaldamisalasse kuuluva arendusprojekti ehitusloa taotlus, peab ta seega enne ehitusloa väljastamist tegema iga juhtumi kohta eraldi kindlaks, kas asjaomase projekti omadustest tulenevalt on vaja hinnata keskkonnamõju, st kas projekt võib olla olulise keskkonnamõjuga, ning keelduda ehitusloa andmisest, kui tal puudub piisav teave selles küsimuses otsuse tegemiseks.
22. Siseriikliku õiguse kohaselt on esialgne ehitusluba „ehitusluba” Assessment of Environmental Effects Regulations’i artikli 4 tähenduses, samas kui hiljem otsustatavaid punkte heakskiitev otsus seda ei ole. Seetõttu saab projekti keskkonnamõju hinnata Inglise õiguse kohaselt ainult esialgse ehitusloa esimeses menetluses, mitte hiljem otsustatavatele punktidele heakskiidu andmise menetluses.
Rakendusmeetmed
23. Department of the Environment’i ringkiri nr 15/88 sisaldab suunavaid juhiseid selle kohta, kuidas pädevad asutused saavad kindlaks teha, millised on need projektid Assessment of Environmental Effects Regulations’i 2. lisa tähenduses, mille puhul tuleb hinnata keskkonnamõju.
24. Olles ringkirja punktis 18 rõhutanud, et põhiline küsimus seisneb selles, kas projekt võib keskkonnale avaldada olulist mõju või mitte, täpsustab sama ringkirja punkt 20, et keskkonnamõju hindamine on üldiselt vajalik projekti puhul, i) millel on kohalikust tasandist laiem tähtsus, ii) mille asukoht on tundlik või iii) mille mõju on eriti komplitseeritud ja tõenäoliselt kahjulik.
25. Lisaks on ringkirja punktides 30 ja 31 mainitud seoses teatavat liiki projektidega, et nimetatud ringkirja lisas A on loetletud kriteeriumid ja künnised, mis üldjoontes viitavad juhtumi liigile, mille puhul riigisekretäri arvamuse kohaselt on mõju hindamine Assessment of Environmental Effects Regulations’i kohaselt vajalik või vastupidi, ei ole vajalik; samas mainitakse, et need näitajad on kõigest indikatiivsed ja et iga juhtumi puhul jääb põhiliseks küsimuseks see, kas projekt võib avaldada keskkonnale olulist mõju või mitte.
26. Eriti linnaarendusprojektide osas väidab ringkirja lisa A punkt 15, et välja arvatud juhul, kui esitatud arendusprojekt on teatavat liiki või kui selle maht on suurem eelmise projekti omast, on vähetõenäoline, et seoses ehitustegevusega alal, kus kord on juba ehitatud, oleks vaja läbi viia hindamine.
27. Seoses projektialadega, mida ei ole varem intensiivselt arendatud, täpsustab ringkirja lisa A punkt 16, et „hindamise vajadus sõltub asjaomase asukoha tundlikkusest”. Seega, „hindamine võib olla vajalik juhul, kui:
– projekti pindala linna alal on suurem kui 5 ha;
– esitatud arendusprojekti ala vahetus läheduses on väga palju elamuid, nt enam kui 700 elamut 200 meetri kaugusel ala piiridest, või
– projekt näeb ette enam kui 10 000 m² (bruto) suuruse poe-, kontori- või muu äripinna rajamist”.
28. Ringkirja nr 15/88 punkt 42 sätestab, et keskkonnaaruande koostamiseks on vaja, et arendaja esitaks üksikasjaliku ettepaneku. Vastasel juhul on tõenäolise mõju põhjalik hindamine võimatu. Pädev asutus otsustab, kui palju teavet on vaja esitada iga konkreetse juhtumi puhul. Keskkonnaaruandel on oluline tähtsus otsustamaks, kas esialgses ehitusloas jäetakse teatavad punktid hilisemaks otsustamiseks või mitte. Kui keskkonnaaruandes on mainitud või viidatud mingisuguse punkti erikäsitlusele, siis ei saa seda punkti esialgses ehitusloas hiljem otsustatava punktina ära tuua.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
29. D. Barker elab Crystal Palace Park’i läheduses.
30. 4. aprillil 1997 esitas ettevõte London & Regional Properties Ltd (edaspidi „L & R”) Bromley LBC-le esialgse ehitusloa taotluse, et rajada Crystal Palace Park’i vabaajakeskus (edaspidi „projekt Crystal Palace”), mis on direktiivi 85/337 II lisa kohaldamisalasse kuuluv projekt.
31. Pärast uurimist, kui oli arvestatud mitmete aruannetega ja lisateabega, järeldas Bromley LBC, et selle projekti keskkonnamõju hindamine ei ole vajalik.
32. 24. märtsil 1998 väljastas Bromley LBC esialgse ehitusloa, milles toodi ära teatavad punktid, mille hilisem heakskiit oli vajalik enne ehitustöödega alustamist.
33. Seoses lõpliku otsusega esitas L & R 25. jaanuaril 1999 Bromley LBC-le nõusoleku saamiseks teatavad hiljem otsustatavad punktid. Siis selgus nendest punktidest, et projekti Crystal Palace esimesel korrusel on 18 kino, meelelahutus- ja näitusealad; galeriikorrusel restoranid, kohvikud, kaks meelelahutusala ja avalikud tualettruumid; katusekorrusel 950-kohaline autoparkla, neli vaateplatvormi, seadmete ja hooldusruumid; lisaks veel 800 m 2 suurune poolkorrus ning et on muudetud välisseinade konstruktsiooni.
34. Kokkusaamisel, kus pidi tehtama otsus hiljem otsustatavate punktide kohta, väljendasid mõned Bromley LBC nõunikud soovi hinnata projekti keskkonnamõju. Pärast õigusnõu küsimist selgus, et siseriikliku õiguse kohaselt saab sellist hindamist läbi viia ainult esialgse ehitusloa menetluses.
35. Bromley LBC väljastas 10. mail 1999 heakskiitva teate.
36. D. Barkeri kaebus, millega ta vaidlustas heakskiitva otsuse ja õigusnõu, millel heakskiitev otsus tugines, jäeti rahuldamata nii esimeses kohtuastmes kui ka apellatsioonikohtus.
37. Kuna House of Lords, kellele D. Barker kaebuse esitas, kahtleb, kas ühenduse õigusega on kooskõlas siseriiklik kord, mille kohaselt saab keskkonnamõju hinnata ainult esialgse ehitusloa menetluse raames ning mitte hiljem otsustatavatele punktidele heakskiidu andmise staadiumis (edaspidi „põhikohtuasjas käsitletav kord”), otsustas House of Lords kohtuliku arutamise peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas pädeva asutuse või pädevate asutuste sellise otsuse kvalifitseerimine, mis annab arendajale õiguse projekti teostamiseks (direktiivi 85/337 artikli 1 lõige 2 [...])_on ainult siseriiklikku õigust kohaldavate siseriiklike kohtute pädevuses?
2. Kas direktiivi [85/337] kohaselt tuleb hinnata keskkonnamõju, kui pärast seda, kui esialgne ehitusluba, millega kaasneb kohustus saada heakskiit hiljem otsustatavatele punktidele, on väljastatud keskkonnamõju hindamata, selgub hiljem otsustatavatele punktidele heakskiidu andmisel, et projekt võib oluliselt mõjutada keskkonda muu hulgas oma laadi, mahu ja asukoha tõttu (direktiivi [85/337] artikli 2 lõige 1)?
3. Juhul kui
a) siseriikliku planeerimisseaduse kohaselt antakse esialgne ehitusluba ehitustegevuse alguses ja selles staadiumis on nõutav, et pädev asutus uurib, kas on vaja hinnata keskkonnamõju direktiivi [85/337] kohaselt; ning
b) pädev asutus leiab, et keskkonnamõju hindamine ei ole vajalik ja väljastab hiljem otsustatavate punktide hilisema heakskiidu tingimusele allutatud esialgse ehitusloa; ning
c) seda otsust on võimalik siseriiklikus kohtus vaidlustada;
kas siis saab siseriiklik õigus direktiivist [85/337] tulenevalt takistada pädeval asutusel nõuda keskkonnamõju hindamist ehitustegevuse hilisemas etapis?”
Eelotsuse küsimused
Esimene küsimus
38. Esimese küsimusega küsib eelotsuse küsimuse esitanud kohus sisuliselt seda, kas otsuse kvalifitseerimine „teostusloana” direktiivi 85/337 artikli 1 lõike 2 tähenduses sõltub ainult siseriiklikust õigusest.
39. Direktiivi 85/337 artikli 1 lõige 2 määratleb mõiste „teostusluba” kõnealuse direktiivi tähenduses pädeva asutuse või pädevate asutuste otsusena, mis annab arendajale õiguse projekti teostamiseks.
40. Kuigi selle mõiste puhul on arvestatud teatavate siseriikliku õiguse elementidega, jääb see siiski ühenduse mõisteks, mis vastupidi Bromley LBC-i ja Ühendkuningriigi valitsuse väidetele kuulub ainult ühenduse õigusesse. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et mõisteid ühenduse õiguse sättes, mis ei viita oma tähenduse ja ulatuse määratlemisel otseselt liikmesriigi õigusele, tuleb tavaliselt tõlgendada kogu ühenduses iseseisvalt ja ühetaoliselt ning selle puhul tuleb arvestada sätte konteksti ja asjaomaste õigusnormide eesmärki (vt selle kohta 18. jaanuari 1984. aasta otsus kohtuasjas 327/82: Ekro, EKL 1984, lk 107, punkt 11; 19. septembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑287/98: Linster, EKL 2000, lk I-6917, punkt 43, ja 7. jaanuari 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑201/02: Wells, EKL 2004, lk I-723, punkt 37).
41. Järelikult tuleb esimesele küsimusele vastata, et otsuse kvalifitseerimisel „teostusloana” direktiivi 85/337 artikli 1 lõike 2 tähenduses tuleb kohaldada siseriiklikku õigust kooskõlas ühenduse õigusega.
Teine ja kolmas küsimus
42. Teise ja kolmanda küsimusega küsib eelotsuse küsimuse esitanud kohus sisuliselt seda, kas direktiivi 85/337 artikli 2 lõiget 1 ja artikli 4 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et nimetatud sätete kohaselt on vaja hinnata keskkonnamõju, kui pärast esialgse ehitusloa väljastamist selgub hiljem otsustatavatele punktidele heakskiidu andmisel, et projekt võib oluliselt mõjutada keskkonda muu hulgas oma laadi, mahu ja asukoha tõttu.
43. Ennekõike tuleneb direktiivi 85/337 artikli 2 lõikest 1, et keskkonda tõenäoliselt oluliselt mõjutavate projektide puhul kõnealuse direktiivi artikli 4 tähenduses koosmõjus sama direktiivi I või II lisaga tuleb hinnata nende mõju enne teostusloa väljastamist (eespool viidatud kohtuotsus Wells, punkt 42).
44. Käesoleva kohtuotsuse punktis 39 on meelde tuletatud, et direktiivi 85/337 artikli 1 lõige 2 määratleb mõiste „teostusluba” kõnealuse direktiivi tähenduses pädeva asutuse või pädevate asutuste otsusena, mis annab arendajale õiguse projekti teostamiseks.
45. Direktiivi 85/337 ülesehitusest ja eesmärkidest tuleneb, et see säte viitab (kas ühe- või mitmeetapilisele) otsusele, mis lubab arendajal alustada projekti elluviimiseks vajalike töödega.
46. Neid täpsustusi arvesse võttes tuleb järelikult eelotsuse küsimuse esitanud kohtul endal kindlaks teha, kas põhikohtuasjas käsitletavad esialgne ehitusluba ja otsus, millega kiideti heaks hiljem otsustatavad punktid, moodustavad tervikuna „teostusloa” direktiivi 85/337 tähenduses (vt selle kohta sama kuupäevaga otsus kohtuasjas C‑508/03: komisjon vs . Ühendkuningriik, EKL 2006, lk I‑3969, punktid 101 ja 102).
47. Järgmisena tuleb meelde tuletada, et Euroopa Kohus täpsustas eespool viidatud kohtuotsuse Wells punktis 52, et juhul kui siseriikliku õigusega nähakse ette mitmeetapiline teostusloa andmise menetlus, millest esimeses tehakse peamine otsus ja teises etapis rakendusotsus, mis ei või väljuda peamise otsusega määratletud piiridest, siis tuleb mõju, mida projekt võib keskkonnale avaldada, kindlaks määrata ja hinnata peamise otsuse tegemise menetluses. Ainult juhul, kui mõju on võimalik kindlaks määrata alles rakendusotsuse vastuvõtmise menetluses, tuleb hindamine läbi viia selle menetluse raames.
48. Juhul kui eelotsuse küsimuse esitanud kohus jõuab järeldusele, et menetlus, mille osa on põhikohtuasjas käsitletav kord, kujutab endast mitmeetapilist teostusloa andmise menetlust, kusjuures esimene menetlus on seotud peamise otsusega ja teine rakendusotsusega, siis peab pädev asutus vajadusel hindama projekti keskkonnamõju isegi pärast esialgse ehitusloa väljastamist, kui tehakse otsus hiljem otsustatavate punktide osas (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs . Ühendkuningriik, punktid 103–106). Niisugune hindamine peab olema kõikehõlmav, nii et käsitletud oleksid kõik projekti aspektid, mida ei ole veel hinnatud või mida on vaja uuesti hinnata.
49. Eeltoodut arvesse võttes tuleb teisele ja kolmandale küsimusele vastata, et direktiivi 85/337 artikli 2 lõiget 1 ja artikli 4 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et nimetatud sätete kohaselt on vaja hinnata keskkonnamõju, kui mitmeetapilise teostusloa andmise menetluse teises etapis selgub, et projekt võib oluliselt mõjutada keskkonda muu hulgas oma laadi, mahu ja asukoha tõttu.
Kohtukulud
50. Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:
1. Otsuse kvalifitseerimisel „teostusloana” nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiivi 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta artikli 1 lõike 2 tähenduses tuleb kohaldada siseriiklikku õigust kooskõlas ühenduse õigusega.
2. Direktiivi 85/337 artikli 2 lõiget 1 ja artikli 4 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et nimetatud sätete kohaselt on vaja hinnata keskkonnamõju, kui mitmeetapilise teostusloa andmise menetluse teises etapis selgub, et projekt võib oluliselt mõjutada keskkonda muu hulgas oma laadi, mahu ja asukoha tõttu.