61999CC0155_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Voorafgaande opmerkingen
1. In de onderhavige zaak wordt het Hof verzocht uitspraak te doen op het verzoek van de Pretore di Treviso, sezione distaccata di Oderzo (Italië), om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van een reeks verordeningsbepalingen betreffende de regeling inzake de verplichte distillatie van tafelwijn, die is ingevoerd om de wijnmarkt te saneren, en over de gevolgen van deze regeling voor de Italiaanse wijnproducenten.
2. De onderhavige zaak is een vervolg op de zaak C-375/96, Zaninotto, waarin het Hof op 29 oktober 1998 een arrest heeft gewezen, waarin het de geldigheid van een reeks bepalingen van verordeningen betreffende de regeling inzake de verplichte distillatie van tafelwijnen heeft beoordeeld, en inzonderheid de geldigheid van de bepalingen betreffende de verplichtingen van Italië tijdens het wijnoogstjaar 1993/1994. De conclusie van het Hof luidde, dat bij onderzoek van de gestelde vragen niet was gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid konden aantasten van de gemeenschapsbepalingen die in die zaak ter discussie stonden.
3. De vragen in de onderhavige zaak gaan uitsluitend over de verdeling tussen de verschillende lidstaten van de hoeveelheid tafelwijn die zij moesten distilleren op basis van de verordeningen die golden tijdens het wijnoogstjaar 1993/1994. Meer in het bijzonder betreffen de vragen de wettigheid van de aanpassing van het referentiepercentage van 85 % die de Commissie voor het wijnoogstjaar 1993/1994 heeft doorgevoerd, en op basis waarvan zij de door iedere lidstaat te distilleren hoeveelheid heeft vastgesteld.
II - Toepasselijke bepalingen
A - Toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht
1. Verordening (EEG) nr. 822/87 van de Raad
4. Bij verordening (EEG) nr. 822/87 van de Raad van 16 maart 1987 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt werd de basisregeling betreffende de gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt opnieuw gecodificeerd.
5. Volgens artikel 1, lid 6, van verordening nr. 822/87 vangt het wijnoogstjaar jaarlijks aan op 1 september en eindigt het op 31 augustus van het daaropvolgende jaar.
6. Titel III van verordening nr. 822/87 voorziet in een prijsregeling en voorschriften betreffende de interventies en andere maatregelen tot sanering van de markt. Om de voor de kennis van de markt onontbeerlijke statistische gegevens te verkrijgen, is een stelsel van opgaven van de oogsten en van de voorraden ingevoerd, alsmede de opstelling van een jaarlijkse productie- en behoeftenraming (artikel 31).
7. Ter verzekering van het evenwicht op de wijnmarkt en met het oog op de sanering van die markt voorziet verordening nr. 822/87 in, onder meer, maatregelen op het gebied van preventieve distillatie (artikel 38), verplichte distillatie (artikel 39) en marktondersteuningsdistillatie (artikel 41), die door de Commissie worden vastgesteld op de wijze en de procedure als voorzien in, respectievelijk, de artikelen 38, 39 en 41.
8. Het uit de markt nemen van bepaalde hoeveelheden wijn (meestal van inferieure kwaliteit) met het oog op distillatie is een maatregel ter ondersteuning van de prijzen. Tegelijkertijd is die maatregel echter gericht op het beheer, of liever gezegd, het wegwerken van overschotten, en beoogt hij een einde te maken aan een ernstig gebrek aan evenwicht op de markt. De producenten kunnen de hoeveelheid wijn die zij voor de preventieve distillatie leveren, aftrekken van de voor de verplichte distillatie te leveren hoeveelheid.
9. Aan de hand van artikel 39 van verordening nr. 822/87 kunnen mijns inziens bij de distillatie vier opeenvolgende stadia worden onderscheiden: a) de Commissie besluit tot verplichte distillatie wanneer de markt een ernstig gebrek aan evenwicht vertoont; b) de Commissie stelt de totale te distilleren hoeveelheid vast teneinde te verzekeren, dat de overschotten worden weggewerkt en een normale marktsituatie wordt hersteld; c) de totale te distilleren hoeveelheid wordt over de verschillende naar lidstaten gegroepeerde productiegebieden van de Gemeenschap verdeeld, en, ten slotte, d) de in elk productiegebied te distilleren hoeveelheid wordt over de producenten van dat gebied verdeeld.
10. Meer gedetailleerd bepaalt artikel 39, lid 1, van verordening nr. 822/87:
1. Wanneer voor een wijnoogstjaar de markt voor tafelwijn en wijn die tot tafelwijn kan worden verwerkt, een ernstig gebrek aan evenwicht vertoont, wordt tot verplichte distillatie van tafelwijn besloten.
Van een ernstig gebrek aan evenwicht op de markt als bedoeld in de eerste alinea, wordt geacht sprake te zijn:
a) wanneer de bij de aanvang van het wijnoogstjaar geconstateerde beschikbare hoeveelheden het normale gebruik met meer dan vier maanden overtreffen of
b) wanneer de productie meer dan 9 % hoger ligt dan het normale gebruik of
c) wanneer het gewogen gemiddelde van de representatieve prijzen van alle soorten tafelwijn bij de aanvang van een wijnoogstjaar en gedurende een nader te bepalen periode lager blijven dan 82 % van de oriëntatieprijs."
11. De verdeling tussen de verschillende productiegebieden van de hoeveelheden voor verplichte distillatie te leveren tafelwijn tijdens een bepaald wijnoogstjaar, gebeurt op basis van twee procedures. Eerst wordt op basis van de marktsituatie, de productie en de voorraden tijdens het betrokken wijnoogstjaar de te distilleren hoeveelheid bepaald (artikel 39, lid 2, van verordening nr. 822/87). Vervolgens wordt de te distilleren hoeveelheid verdeeld over de verschillende productiegebieden, gelet op de productie tijdens de voorgaande referentieperiodes (artikel 39, lid 3, van verordening nr. 822/87). Dit onderscheid is belangrijk, aangezien de onderhavige zaak deze laatste procedure betreft.
12. De leden 2, 3 en 4 van artikel 39 luiden als volgt:
2. De Commissie bepaalt welke hoeveelheden voor verplichte distillatie moeten worden geleverd om de productieoverschotten te kunnen wegwerken en daardoor een met name wat de aan het einde van het wijnoogstjaar te verwachten beschikbare hoeveelheden en de prijzen betreft normale marktsituatie te kunnen herstellen.
3. De overeenkomstig lid 2 bepaalde totale te distilleren hoeveelheid wordt over de verschillende naar lidstaten gegroepeerde productiegebieden van de Gemeenschap verdeeld.
De in elk productiegebied te distilleren hoeveelheid is evenredig aan het geconstateerde verschil tussen:
- enerzijds, de productie van tafelwijn en van nader te bepalen producten in een voorstadium van tafelwijn in het betrokken gebied voor het betrokken wijnoogstjaar en,
- anderzijds, een uniform percentage van de gemiddelde productie van tafelwijn en van nader te bepalen producten in een voorstadium van tafelwijn in het betrokken gebied over drie opeenvolgende referentiewijnoogstjaren.
Tot en met het wijnoogstjaar 1993/1994
- bedraagt het uniforme percentage 85 %,
- zijn de opeenvolgende referentiewijnoogstjaren 1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984.
Vanaf het wijnoogstjaar 1994/1995 worden het uniforme percentage en de opeenvolgende referentiewijnoogstjaren door de Commissie bepaald, die:
- bij het vaststellen van het uniforme percentage rekening houdt met de hoeveelheden die overeenkomstig lid 2 moeten worden gedistilleerd om het productieoverschot voor het betrokken wijnoogstjaar weg te werken,
- bij het vaststellen van de opeenvolgende referentiewijnoogstjaren rekening houdt met de ontwikkeling van de productie en, in het bijzonder, de resultaten van de rooimaatregelen.
4. De overeenkomstig lid 3 bepaalde te distilleren hoeveelheid wordt over de verschillende tafelwijnproducenten van elk productiegebied verdeeld.
De door de producenten met distillatieverplichting te distilleren hoeveelheid is gelijk aan een nader te bepalen percentage van hun in hun productieopgave vermelde productie van tafelwijn en van nader te bepalen producten in een voorstadium van tafelwijn.
Dit percentage resulteert uit een opklimmende schaal die wordt vastgesteld aan de hand van de opbrengst per hectare, en kan naar gebied verschillen op grond van de opbrengsten die in het verleden zijn behaald.
(...)"
13. Artikel 39, lid 9, van verordening nr. 822/87 bepaalt:
Volgens de procedure van artikel 83 worden vastgesteld:
(...)
- het besluit over te gaan tot de in lid 1 bedoelde distillatie;
- de bepalingen ter uitvoering van lid 2 en de in dat lid bedoelde totale te distilleren hoeveelheid;
- de criteria voor de afbakening van de in lid 3 bedoelde, naar lidstaat gegroepeerde productiegebieden en de afbakening van die gebieden;
- het uniforme percentage, de opeenvolgende referentiewijnoogstjaren en de verdeling van de te distilleren hoeveelheden over de in lid 3 bedoelde, naar lidstaat gegroepeerde gebieden;
- de opklimmende schaal en de percentages bedoeld in lid 4;
(...)"
14. In artikel 39, lid 11, eerste alinea, is bepaald:
Indien zich tijdens de wijnoogstjaren 1987/1988 tot en met 1993/1994 moeilijkheden voordoen waardoor de uitvoering of een evenwichtige toepassing van de in lid 1 bedoelde verplichte distillatie in het gedrang kan komen, worden de nodige maatregelen voor een daadwerkelijke toepassing van de distillatie vastgesteld volgens de procedure van artikel 83."
15. In artikel 39, lid 11, tweede alinea, zijn de grenzen bepaald van de in beginsel aan de Commissie toegekende bevoegdheid om de nodige maatregelen voor een daadwerkelijke toepassing van de verplichte distillatie vast te stellen. Op basis van deze bepaling, die de bevoegdheid van de Commissie afbakent, mag deze de procedure om de te distilleren hoeveelheid over de verschillende productiegebieden van de Gemeenschap te verdelen, aanpassen volgens de evolutie van de markt, omdat het normale gebruik, dat wil zeggen het wijnverbruik, de laatste jaren is gedaald, terwijl de referentiehoeveelheden hoog waren. Deze bepaling is als volgt geformuleerd:
Deze maatregelen:
a) mogen geen betrekking hebben op de bepalingen van dit artikel betreffende:
- de verdeling over de verschillende productiegebieden,
- de referentiewijnoogstjaren [dat wil zeggen 1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984],
- de voor de gedistilleerde wijn te betalen prijzen;
b) kunnen een aanpassing inhouden van het in lid 3, derde alinea, eerste streepje, bedoelde percentage van 85, maar alleen in het geval waarin voor een bepaald wijnoogstjaar de verhouding tussen de beschikbare hoeveelheden tafelwijn en het normale gebruik daarvan aanmerkelijk is gewijzigd ten opzichte van die verhouding in de in lid 3, derde alinea, bedoelde referentiewijnoogstjaren" (cursivering van mij).
16. Krachtens artikel 79, lid 1, van verordening nr. 822/87 nemen de lidstaten de nodige maatregelen om de communautaire bepalingen in de wijnbouwsector te doen naleven.
17. Ten slotte stellen de artikelen 82 en 83 de regels vast betreffende de invoering, de samenstelling en de werking van het Comité van beheer voor wijn. Artikel 83 luidt als volgt:
1. In de gevallen waarvoor in deze verordening uitdrukkelijk is voorgeschreven dat de in dit artikel vastgestelde procedure moet worden toegepast, leidt de voorzitter deze procedure bij het comité in, hetzij op eigen initiatief, hetzij op verzoek van de vertegenwoordiger van een lidstaat.
2. De vertegenwoordiger van de Commissie dient een ontwerp in van de te nemen maatregelen. Het comité brengt over deze maatregelen advies uit binnen een termijn die de voorzitter kan vaststellen naar gelang van de urgentie van de aan een onderzoek onderworpen vraagstukken. Het comité spreekt zich uit met de meerderheid bedoeld in artikel 148, lid 2, van het Verdrag.
3. De Commissie stelt maatregelen vast, die onmiddellijk van toepassing zijn. Indien echter deze maatregelen niet in overeenstemming zijn met het door het comité uitgebrachte advies, worden zij door de Commissie onverwijld ter kennis van de Raad gebracht; in dat geval kan de Commissie de toepassing van de maatregelen waartoe zij heeft besloten, tot ten hoogste een maand na deze kennisgeving uitstellen.
De Raad kan binnen een maand met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een andersluidend besluit nemen."
2. Verordeningen van de Commissie
a) Verordening (EEG) nr. 441/88 van de Commissie
18. Verordening (EEG) nr. 441/88 van de Commissie van 17 februari 1988 houdende uitvoeringsbepalingen voor de in artikel 39 van verordening nr. 822/87 bedoelde verplichte distillatie, bepaalt in artikel 3:
Bij de vaststelling van de totale hoeveelheid verplicht te distilleren tafelwijn wordt rekening gehouden met de noodzaak ervoor te zorgen dat de voorraden aan het einde van het wijnoogstjaar een zodanige omvang hebben dat de beschikbare hoeveelheden voor het volgende wijnoogstjaar in ieder geval voor het normale gebruik voldoende zijn."
19. In artikel 4, lid 2, van verordening nr. 441/88 zijn de productiegebieden van de Gemeenschap afgebakend: Duitsland is gebied 1, Luxemburg gebied 2, Frankrijk gebied 3, Italië gebied 4, Griekenland gebied 5, Spanje gebied 6, en Portugal gebied 7.
20. Artikel 4, lid 3, van verordening nr. 441/88 bepaalt:
De productiegemiddelden voor tafelwijn en producten in een voorstadium van tafelwijn in de in lid 2 bedoelde gebieden zijn, voor de drie opeenvolgende wijnoogstjaren 1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984, de volgende:
- gebied 1: 1 341 700 hl,
- gebied 2: 57 300 hl,
- gebied 3: 40 182 000 hl,
- gebied 4: 64 163 000 hl,
- gebied 5: 4 632 000 hl,
- gebied 6: 27 500 000 hl,
- gebied 7: 7 250 000 hl."
b) Verordening (EG) nr. 343/94 van de Commissie
21. In deze gemeenschapsrechtelijke context is verordening nr. 343/94 vastgesteld.
22. Artikel 1 van verordening nr. 343/94 luidt als volgt:
1. Voor het wijnoogstjaar 1993/1994 wordt besloten tot de in artikel 39, lid 1, van verordening (EEG) nr. 822/87 bedoelde distillatie.
2. De totale hoeveelheid te distilleren tafelwijn bedraagt 18 200 000 hl.
3. De hoeveelheden die in de in artikel 4, lid 2, van verordening (EEG) nr. 441/88 van de Commissie bedoelde gebieden moeten worden gedistilleerd zijn:
(...)
- gebied 1: -
- gebied 2: -
- gebied 3: 2 550 000 hl,
- gebied 4: 12 150 000 hl,
- gebied 5: 500 000 hl,
- gebied 6: 3 000 000 hl,
- gebied 7: -
(...)"
B - Toepasselijke bepalingen van nationaal recht
23. Artikel 4, lid 11, van het Italiaanse decreto-legge (voorlopig wetsbesluit) van 7 september 1987, dat na amendering is omgezet in de wet van 4 november 1987, stelt een administratieve geldboete op de niet-nakoming van de distillatieverplichting van artikel 39 van verordening nr. 822/87 en de andere gemeenschapsbepalingen ter uitvoering van die verordening.
III - De feiten
24. Busolin is een producent van tafelwijn uit de regio Veneto. Bij beschikking nr. 137 van 17 april 1996 heeft de bevoegde Italiaanse overheidsinstantie hem overeenkomstig de relevante nationale wettelijke regeling een geldboete opgelegd, op grond dat hij in het wijnoogstjaar 1993/1994 had nagelaten 379,47 hl tafelwijn voor verplichte distillatie te leveren, en aldus de uit de desbetreffende gemeenschapsregeling voortvloeiende verplichtingen niet was nagekomen.
25. Op 31 mei 1996 heeft Busolin tegen deze boetebeschikking beroep ingesteld bij de Pretore di Treviso, sezione distaccata di Oderzo. Tegelijkertijd zijn andere wijnproducenten bij afzonderlijke beroepen binnen de gestelde termijnen opgekomen tegen beschikkingen waarbij hen gelijkaardige boetes waren opgelegd.
26. De nationale rechter heeft de behandeling van de zaak geschorst in afwachting van de uitspraak van het Hof in de zaak Zaninotto. Na de uitspraak van dit arrest zijn bij hem echter nog andere vragen gerezen over de wettigheid van een reeks bepalingen van de gemeenschapsregeling, zodat hij het nodig heeft geacht nieuwe prejudiciële vragen voor te leggen.
IV - Prejudiciële vragen
27. Meer in het bijzonder heeft de Pretore di Treviso, sezione distaccata di Oderzo, het Hof de volgende zes prejudiciële vragen gesteld betreffende de geldigheid van een reeks gemeenschapsbepalingen inzake de verplichte distillatie:
1) Is het besluit van de Commissie om voor het oogstjaar 1993/1994 de verplicht te distilleren hoeveelheid over de verschillende productiegebieden te verdelen [zoals neergelegd in verordening (EG) nr. 393/94], ongeldig wegens strijd met artikel 39, lid 11, sub b, van verordening (EEG) nr. 822/87 [zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1972/87] op grond dat niet is bewezen dat is voldaan aan het in voormeld artikel 39 opgenomen wettelijk vereiste van een ‚aanmerkelijke wijziging van de verhouding tussen de ‚beschikbare hoeveelheden en het ‚normale gebruik in het oogstjaar 1993/1994 ten opzichte van de verhouding tussen de ‚beschikbare hoeveelheden en het ‚normale gebruik in de referentiejaren 1981/1982-1982/1983-1983/1984?
2) Subsidiair ten opzichte van de eerste vraag:
Is het besluit van de Commissie (...) ongeldig wegens strijd met artikel 190 van het EG-Verdrag (wegens ontoereikende motivering), aangezien noch in verordening (EG) nr. 343/94 noch in daaraan voorafgaande handelingen of documenten van de Commissie sprake is van een onderzoek van de vraag of is voldaan aan het wettelijk vereiste van een ‚aanmerkelijke wijziging van de verhouding tussen de ‚beschikbare hoeveelheden en het ‚normale gebruik in het oogstjaar 1993/1994 ten opzichte van de verhouding tussen de ‚beschikbare hoeveelheden en het ‚normale gebruik in de referentiejaren 1981/1982-1982/1983-1983/1984?
3) Is verordening (EG) nr. 343/94, waarbij Italië de verplichting is opgelegd om 12 150 000 hectoliter te distilleren, onwettig wegens schending van het redelijkheidsbeginsel, kennelijke dwaling en strijdigheid met de doelstelling ervan, gelet op de door de Commissie gehanteerde berekeningsmethode zoals uiteengezet in haar opmerkingen van 13 maart 1998? Is de aanpassing van het percentage van 85 onredelijk en onlogisch, omdat criteria zijn gehanteerd die geen rekening houden met de realiteit van de wijnmarkt van 1993/1994?
4) Is verordening (EG) nr. 393/94, waarbij Italië de verplichting is opgelegd om 12 150 000 hectoliter te distilleren, onwettig wegens schending van artikel 39, lid 11, sub b, van verordening (EEG) nr. 822/87 [zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1972/87], nu de Commissie het percentage heeft gewijzigd op grond van de omstandigheid dat de verhouding tussen de ‚productie 1981/1982-1982/1983-1983/1984 (van 145 000 000 hectoliter) en het normale gebruik van 1984/1985 van tafelwijn, is gewijzigd ten opzichte van de verhouding tussen de ‚productie 1981/1982-1982/1983-1983/1984 (van 145 000 000 hectoliter) en het normale gebruik van 1983/1984, hetgeen niet in overeenstemming lijkt met de tekst van de toepasselijke bepaling?
5) Subsidiair ten opzichte van de derde en vierde vraag:
Gesteld dat artikel 39, lid 11, sub b, van verordening (EEG) nr. 822/87 [zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1972/87] aldus zou worden uitgelegd, dat een dergelijke berekeningswijze toegelaten is: is artikel 39, lid 11, sub b, onwettig wegens schending van het redelijkheidsbeginsel, kennelijke dwaling en strijdigheid met de doelstelling ervan, alsook wegens schending van het discriminatieverbod van artikel 40 EG-Verdrag, om de redenen en op grond van de berekeningen die in de verwijzingsbeschikking zijn uiteengezet?
6) Zijn artikel 39, leden 3, 4 en 11, van verordening (EEG) nr. 822/87, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1566/93, alsook verordening (EG) nr. 343/94, vastgesteld ter uitvoering van eerdergenoemde twee verordeningen, onwettig wegens schending van het redelijkheidsbeginsel, kennelijke dwaling, misbruik van bevoegdheid en schending van het evenredigheidsbeginsel, gelet op de in de verwijzingsbeschikking uiteengezette elementen?"
V - Antwoorden op de prejudiciële vragen
28. Voor de beantwoording van de prejudiciële vragen van de nationale rechter moet worden herinnerd aan de redenering van het Hof in zijn antwoord (A) op de eerste prejudiciële vraag in de zaak Zaninotto, reeds aangehaald, en moeten vervolgens de vragen in twee groepen worden besproken. Om te beginnen zal ik de eerste en de vierde vraag onderzoeken, in verband met de basisvoorwaarden waaraan moest zijn voldaan vooraleer de Commissie het referentiepercentage van 85 % kon aanpassen, en daarna de tweede en de derde vraag, in verband met de geldigheid van verordening nr. 343/94 van de Commissie (B). Vervolgens zal ik nader ingaan op de vijfde en de zesde vraag in verband met de geldigheid van artikel 39 van verordening nr. 822/87 van de Raad (C).
A - Arrest Zaninotto
29. In de zaak Zaninotto heeft het Hof zich onder andere gebogen over de vraag, of de totale hoeveelheid wijn die de Italiaanse Republiek in het wijnoogstjaar 1993/1994 voor verplichte distillatie moest leveren, uit het oogpunt van het algemene non-discriminatiebeginsel op wettige wijze was vastgesteld. Het Hof heeft dienaangaande de uitleg overgenomen die de Commissie heeft verstrekt na een schriftelijke vraag van het Hof over de wijze waarop de geactualiseerde referentiehoeveelheid maar ook het nieuwe referentiepercentage (55 %) waren vastgesteld, en over de wijze waarop de aldus berekende voor verplichte distillatie te leveren hoeveelheid over de lidstaten was verdeeld.
30. Meer in het bijzonder heeft de Commissie er allereerst aan herinnerd, dat er in het wijnoogstjaar 1993/1994 in de Gemeenschap tot januari 1994 een grote overproductie van tafelwijn bestond, zodat tot verplichte distillatie moest worden overgegaan om de waarde en de kwaliteit van de tafelwijn te waarborgen. Daar in de Italiaanse Republiek de productie veel hoger was dan in enig ander gebied, moest zij derhalve de last van de distillatie naar evenredigheid met haar totale productie dragen.
31. Dienaangaande heeft de Commissie na een schriftelijke vraag van het Hof haar berekeningswijze verduidelijkt. Uit het antwoord van de Commissie bleek, dat volgens de productie- en behoeftenraming voor het wijnoogstjaar 1993/1994 de totale productie van tafelwijn in de Gemeenschap uitkwam op 98 610 000 hl, waarvan 91 365 000 hl voor wijnbereiding was bestemd. De productie van tafelwijn, minus verwerking en verliezen, werd op 87 385 000 hl geraamd, terwijl het normale gebruik werd geraamd op 79 807 000 hl. Het totale overschot van het betrokken wijnoogstjaar bedroeg dus 7 578 000 hl (87 385 000 hl - 79 807 000 hl = 7 578 000 hl). Rekening houdend met de beginvoorraad van het wijnoogstjaar van 46 886 000 hl en van een op 33 253 000 hl geraamde eindvoorraad, was er een overschot van 13 633 000 hl. Het totale weg te werken overschot was dus het verschil tussen de totale beschikbare hoeveelheid (87 385 000 hl + 46 886 000 hl = 134 271 000 hl) en de totale behoeften van het wijnoogstjaar (79 807 000 hl + 33 253 000 hl = 113 060 000 hl), ofwel 21 211 000 hl.
32. Vervolgens heeft de Commissie erop gewezen, dat het referentiepercentage van 85 % moest worden aangepast om rekening te houden met de ontwikkeling van het verbruik, dat mettertijd aanzienlijk was gedaald. Die aanpassing is geregeld in artikel 39, lid 11, tweede alinea, sub b, van verordening nr. 822/87, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1972/87.
33. Daarom moest voor het wijnoogstjaar 1993/1994 de verhouding worden vastgesteld tussen het normale gebruik van 79 807 000 hl en de totale communautaire referentiehoeveelheid van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 441/88, namelijk 145 069 000 hl. Dat gaf een percentage van 55,01 %.
34. Dat percentage had op uniforme wijze moeten worden toegepast op de referentiehoeveelheid van elk gebied, zoals bepaald in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 441/88. Wegens het verschil tussen de jaarlijkse productie van elk gebied en de geactualiseerde referentiehoeveelheid, werd het aandeel van elk gebied in het totale verschil berekend als volgt:
>lt>0
35. Het relatief hoge aandeel van de Italiaanse Republiek in vergelijking met de andere lidstaten was dus een gevolg van de uitzonderlijk grote overschotten in Italië.
36. Met betrekking tot de verdeling van de distillatieverplichting heeft de Commissie ten slotte meegedeeld, dat het volledige overschot van 21 200 000 hl is verdeeld tussen de verplichte distillatie (18 200 000 hl) en de vrijwillige marktondersteuningsdistillatie (3 000 000 hl). Aldus werd de Italiaanse Republiek verplicht 14 070 420 hl te distilleren (77,31 % van 18 200 000 hl). Na besprekingen in het Comité van beheer voor wijn is de in Italië te distilleren hoeveelheid, tegen een geringer aandeel in de marktondersteuningsdistillatie, zelfs enigszins verlaagd, van 14 070 420 hl tot 12 150 000 hl.
37. Het Hof heeft ten slotte vastgesteld, dat uit deze berekeningen blijkt, dat de Italiaanse Republiek niet in haar nadeel anders is behandeld dan de andere lidstaten. Het Comité van beheer voor wijn heeft zelfs besloten, de door Italië te distilleren hoeveelheid te verlagen (van 14 070 420 hl tot 12 150 000 hl). Artikel 1, lid 3, vierde streepje, van verordening nr. 343/94 heeft dan ook niet tot een discriminatie van de Italiaanse Republiek in vergelijking met de andere lidstaten geleid, uit het oogpunt van artikel 40, lid 3, van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 34, lid 2, EG).
B - De geldigheid van verordening nr. 343/94 van de Commissie
1. De eerste en de vierde vraag: vervulling van de basisvoorwaarde van een aanmerkelijke wijziging"
a) Opgeworpen problemen
38. Met zijn eerste vraag wenst de nationale rechter te vernemen, of verordening nr. 343/94 van de Commissie geldig is, aangezien deze verordening zijns inziens is vastgesteld zonder dat is voldaan aan de voorwaarde van artikel 39, lid 11, tweede alinea, sub b, van verordening nr. 822/87, namelijk een aanmerkelijke wijziging" van de verhouding tussen de beschikbare hoeveelheden tafelwijn en het normale gebruik daarvan ten opzichte van die verhouding in de referentiewijnoogstjaren.
39. Met zijn vierde vraag stelt de nationale rechter de geldigheid van verordening nr. 343/94 ter discussie, aangezien de Italiaanse Republiek op basis van deze verordening 12 150 000 hl moet distilleren, wat neerkomt op een schending van artikel 39, lid 11, tweede alinea, sub b, van verordening nr. 822/87, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1972/87, op grond dat deze verordening de wijziging van het nieuwe percentage toelaat op basis van een wijziging van de verhouding tussen de productie" van 1981/1981, 1982/1983 en 1983/1984 (van 145 000 000 hl) en het normale gebruik van het wijnoogstjaar 1993/1994, ingevolge vergelijking met de verhouding tussen de productie" van 1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984 en het normale gebruik van 1984/1985.
40. Volgens de nationale rechter zijn de bewoordingen van artikel 39, lid 11, tweede alinea, sub b, duidelijk, en bepalen zij in welke mate" het percentage van 85 % kan worden gewijzigd en welke parameters bij de bepaling van de omvang van deze wijziging in aanmerking moeten worden genomen. Deze parameters zijn, ten eerste, de wijziging van de verhouding tussen de beschikbare hoeveelheden" en het normale gebruik" van tafelwijn in de referentiewijnoogstjaren (1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984) en, ten tweede, diezelfde verhouding voor het betrokken wijnoogstjaar (1993/1994). Nog steeds volgens de nationale rechter, volgt uit het antwoord van de Commissie op de vragen van het Hof in de zaak Zaninotto, reeds aangehaald, dat zij voor de berekening van het uniforme referentiepercentage heeft onderzocht in welke mate de verhouding tussen de productie van de wijnoogstjaren 1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984 en het normale gebruik in het wijnoogstjaar 1993/1994 aanmerkelijk is gewijzigd ten opzichte van de verhouding tussen de productie van de wijnoogstjaren 1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984 en het normale gebruik in het wijnoogstjaar 1984/1985. Volgens de nationale rechter is deze werkwijze niet in overeenstemming met de bepaling van de Raad die de rechtsgrondslag vormt van het optreden van de Commissie, zodat de verlaging van het referentiepercentage van 85 % naar 55 % onwettig is.
41. Na deze bespreking van de oplossing van het Hof in de zaak Zaninotto, reeds aangehaald, zal ik thans ingaan op de punten die een nader onderzoek vereisen, op basis van een samenvatting van de rechtspraak van het Hof in verband met de uitvoeringsbevoegdheid van de Commissie.
b) Uitvoeringsbevoegdheid van de Commissie
42. Om te beginnen moet de Commissie ingevolge artikel 39 van verordening nr. 822/87 van de Raad de uitvoeringsbepalingen van dit artikel vaststellen, die de toepassingsmodaliteiten van de verplichte distillatie regelen.
43. Blijkens vaste rechtspraak van het Hof volgt uit het stelsel van het Verdrag, in het kader waarvan artikel 155 moet worden gezien, alsmede uit de eisen van de praktijk, dat het begrip uitvoering ruim moet worden uitgelegd. Aangezien de Commissie als enige in staat is, de ontwikkeling van de landbouwmarkten voortdurend en oplettend te volgen en de spoedmaatregelen te treffen die de situatie vereist, kan de Raad genoopt zijn, de Commissie op dit gebied een ruime bevoegdheid te laten. De grenzen van die bevoegdheid moeten dan met name worden bepaald aan de hand van de algemene hoofddoelen van de marktordening."
44. Voorts heeft het Hof verklaard, dat ook in de landbouwsector de Commissie bevoegd is om alle maatregelen te treffen die nodig of doelmatig zijn voor de uitvoering van de basisverordening, voor zover zij niet in strijd zijn met de basisverordening of de toepassingsvoorschriften van de Raad".
c) Onderzoek van de opgeworpen problemen
45. Krachtens de geldende gemeenschapsregeling is de communautaire referentiehoeveelheid voor tafelwijn het resultaat van de productie van de referentiewijnoogstjaren 1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984. Een basiskenmerk van de regeling die de gemeenschapswetgever bij verordening nr. 822/87 heeft ingevoerd, is het uitdrukkelijke en onbetwistbare verbod de referentiewijnoogstjaren te wijzigen, dat voortvloeit uit artikel 39, lid 11, tweede alinea, sub a, tweede streepje, van verordening nr. 822/87, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1972/87. De Raad heeft de Commissie dus op geen enkele wijze de bevoegdheid toegekend de referentiewijnoogstjaren, namelijk 1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984, te wijzigen.
46. Bij de vaststelling van de totale hoeveelheid tafelwijn die in de Gemeenschap moet worden gedistilleerd, en van de hoeveelheden die in de verschillende gebieden moeten worden gedistilleerd, heeft de Commissie zich op objectieve gegevens gebaseerd en het totaal in aanmerking genomen van de productie, de voorraden en de beschikbare hoeveelheden die op het einde van het wijnoogstjaar bij alle producenten van de Europese Unie zouden bestaan, en op die gronden het percentage van 85 % teruggebracht tot 55 %.
47. Aangezien de Commissie bij de vaststelling van de maatregelen ter uitvoering van de besluiten van de Raad, over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, heeft zij mijns inziens de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet overschreden, wanneer zij op basis van de objectieve gegevens waarover zij beschikte, zoals de productie- en behoeftenraming voor het wijnoogstjaar 1993/1994, gepubliceerd in het Publicatieblad, heeft geoordeeld dat was voldaan aan de voorwaarde van een aanmerkelijke wijziging" van de verhouding tussen de beschikbare hoeveelheden en het normale gebruik in dit wijnoogstjaar ten opzichte van deze verhouding voor de referentiewijnoogstjaren 1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984. Het punt vanaf wanneer sprake is van een aanmerkelijke wijziging", is een element dat voor elk wijnoogstjaar afzonderlijk wordt beoordeeld op basis van de productie- en behoeftenraming voor dat wijnoogstjaar en de noodzaak de markt in evenwicht te brengen en te saneren.
48. Aldus heeft de Commissie op basis van deze gegevens het percentage van 85 % aangepast, op grond van het gebrek aan evenwicht op de wijnmarkt, en inzonderheid het duurzaam structureel gebrek aan evenwicht" van deze markt, van de voortdurende vermindering van het tafelwijnverbruik in de gehele Gemeenschap ten opzichte van het verbruik tijdens de voorgaande referentiewijnoogstjaren, maar tevens van het bestaan van wijnvoorraden van de voorgaande referentiewijnoogstjaren; met deze handelwijze is zij binnen het kader van artikel 39 van verordening nr. 822/87 gebleven. Indien de Commissie het betrokken percentage van 85 % niet had aangepast op basis van nieuwe, objectief vast te stellen gegevens voor het wijnoogstjaar 1993/1994, was het resultaat geweest dat voor dit wijnoogstjaar (1993/1994), dat door aanzienlijke tafelwijnoverschotten werd gekenmerkt, geen enkel gebied tot verplichte distillatie had moeten overgaan, omdat de op basis van het percentage van 85 % vastgestelde hoeveelheid lager was geweest dan de productie van elk gebied tijdens dat wijnoogstjaar.
49. Voorts herinner ik eraan, dat krachtens artikel 39, lid 11, tweede alinea, sub b, de nodige maatregelen voor een daadwerkelijke toepassing van de verplichte distillatie die de Commissie mag vaststellen, een aanpassing kunnen inhouden van het percentage van 85 %, alleen in het geval waarin voor een bepaald wijnoogstjaar de verhouding tussen de beschikbare hoeveelheden tafelwijn en het normale gebruik daarvan aanmerkelijk is gewijzigd ten opzichte van die verhouding in de in lid 3, derde alinea, bedoelde referentiewijnoogstjaren" (cursivering van mij).
50. Mijns inziens voert de uitdrukking alleen in het geval waarin", die de mogelijke aanpassing van het percentage van 85 % afhankelijk stelt van een voorwaarde, geen enkel (numeriek) plafond voor deze aanpassing in, maar houdt deze uitdrukking in dat een dergelijke aanpassing enkel mogelijk" is wanneer dit wordt vereist door de fluctuaties van de verhouding tussen de productie en het normaal gebruik in een bepaald wijnoogstjaar in vergelijking met deze verhouding tijdens de referentiewijnoogstjaren. In ieder geval stelt de betrokken bepaling geen enkele beperking inzake de omvang of het numeriek belang van de aanpassing, aangezien deze niet op arbitraire wijze wordt doorgevoerd, maar wel op basis van objectieve gegevens die voortvloeien uit de productie- en behoeftenraming voor elk wijnoogstjaar.
51. Daarenboven meen ik, dat de progressieve en voortdurende daling van het tafelwijnverbruik, die kon worden vastgesteld en die heeft geleid tot een aanzienlijke vermindering van het normale gebruik dat voor het wijnoogstjaar 1993/1994 kon worden voorzien, erop duidde dat de verhouding tussen de beschikbare hoeveelheden en het normale tafelwijnverbruik tijdens het betrokken wijnoogstjaar was gewijzigd ten opzichte van die verhouding voor de referentiewijnoogstjaren. Ik heb reeds beklemtoond, dat ingevolge deze wijziging de tussenkomst van de Commissie gerechtvaardigd was. De Commissie moest het percentage van 85 % aanpassen om de aanvankelijk vooropgestelde voorwaarden te herstellen, zodat voor het wijnoogstjaar 1993/1994 de verhouding tussen het normale gebruik, gelijk aan 79 807 000 hl, en de totale communautaire referentiehoeveelheid, gelijk aan 145 069 000 hl, kon worden vastgesteld.
52. Derhalve kan niet worden aangevoerd dat de Commissie onwettig heeft gehandeld, wanneer zij de door de Italiaanse Republiek voor verplichte distillatie te leveren hoeveelheid tafelwijn op 12 150 000 hl heeft vastgesteld.
53. Evenmin is de door de nationale rechter voorgestelde alternatieve oplossing aanvaardbaar, aangezien zijn redenering gebaseerd is op een wijziging van de referentiewijnoogstjaren, terwijl artikel 39, lid 11, tweede alinea, sub b, van verordening nr. 822/87, die wijziging uitdrukkelijk verbiedt.
54. Ik meen dan ook, dat het in casu overbodig is te onderzoeken of een ander percentage, hoger dan 55 %, vastgesteld op basis van gegevens betreffende meer recente wijnoogstjaren, meer in overeenstemming zou zijn met verordening nr. 822/87, aangezien zoals gezegd de verordening zich hiertegen verzet.
55. Gelet op een en ander, is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van verordening nr. 343/94 van de Commissie.
2. De tweede vraag: schending van de motiveringsplicht
56. Met als uitgangspunt dat artikel 39, lid 11, tweede alinea, sub b, van verordening nr. 822/87 afwijkt van de algemene regel en dat de wijziging van het percentage van 85 % een uitzondering vormt, omdat deze maatregel niet in het kader past" van de gemeenschapsregeling betreffende de verplichte distillatie, wenst de nationale rechter met zijn tweede vraag subsidiair te vernemen, of verordening nr. 343/94 van de Commissie niet ontoereikend is gemotiveerd. Volgens de nationale rechter moest de Commissie ingevolge artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG) haar besluit tot wijziging van het betrokken percentage duidelijk en ondubbelzinnig motiveren en de verschillende elementen feitelijk en rechtens ervan preciseren.
57. Om te beginnen herinner ik eraan, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de door artikel 190 van het Verdrag vereiste motivering de redenering van de gemeenschapsinstelling die de bestreden handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. (...) Het is niet noodzakelijk, dat alle gegevens feitelijk of rechtens in de motivering van een besluit worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een besluit aan de vereisten voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin het is genomen, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. Indien de essentie van het door de instelling nagestreefde doel uit de betwiste handeling blijkt, zou het derhalve te ver gaan, voor elke technische keuze van deze instelling een specifieke motivering te verlangen."
58. Blijkens artikel 4, lid 3, van verordening nr. 441/88 van de Commissie bedroeg het totaal van de productiegemiddelden in de Gemeenschap voor de drie wijnoogstjaren 1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984 145 069 000 hl. Blijkens de productie- en behoeftenraming van de Gemeenschap voor het wijnoogstjaar 1993/1994, en dus blijkens objectieve gegevens, was voor dit wijnoogstjaar het evenwicht van de markt verstoord.
59. Ik stel dus vast, dat de Commissie zich bij de vaststelling van verordening nr. 343/94 tot uitvoering van verordening nr. 822/87 van de Raad heeft gebaseerd op een reeks objectieve gegevens. Ik verwijs op dit punt naar de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 343/94, waarin het heet dat uit de gegevens waarover de Commissie thans beschikt en met name die van de productie- en behoeftenraming voor het wijnoogstjaar 1993/1994 blijkt dat de situatie in het lopende wijnoogstjaar wordt gekenmerkt door een gebrek aan evenwicht op de markt voor tafelwijn en wijn die tot tafelwijn kan worden verwerkt; dat derhalve is voldaan aan de in artikel 39, lid 1, van verordening (EEG) nr. 822/87 bedoelde voorwaarden om tot verplichte distillatie over te gaan".
60. Volgens de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 343/94 blijkt het, rekening houdend met de prijzen en het wenselijke niveau van de beschikbare hoeveelheden aan het einde van het wijnoogstjaar, noodzakelijk voor de Gemeenschap 18 200 000 hl tafelwijn te distilleren; (...) deze hoeveelheid is bepaald op grond van de productie- en behoeftenraming, om rekening te houden met het gebrek aan evenwicht dat met name is veroorzaakt doordat voorraden naar het volgende wijnoogstjaar zijn overgedragen die groter waren dan de hoeveelheid waarop bij de opstelling van de financiële gegevens voor het wijnoogstjaar was gerekend".
61. Op basis van de vaste rechtspraak van het Hof die ik net heb aangehaald, en gelet op de eerste en de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 343/94, heb ik in mijn conclusie in de zaak Zaninotto (punt 79) het volgende beklemtoond: Ofschoon de toelichting van de Commissie mij ervan heeft overtuigd, dat verordening nr. 343/94 geen enkel motiveringsgebrek vertoont, (...) behoefde het percentage (55 %), dat op volkomen wettige wijze was vastgesteld, geenszins te worden vermeld in de considerans van verordening nr. 343/94 - de Italiaanse regering heeft (...) melding gemaakt van het ontbreken van die vermelding - opdat de te distilleren hoeveelheid door de lezer gemakkelijker kon worden vastgesteld. Mede gelet op de hierboven aangehaalde overwegingen van de considerans van verordening nr. 343/94 ben ik dan ook van mening, dat de motivering van de litigieuze verordening in geen enkel opzicht kan worden geacht tekort te schieten, aangezien de gedetailleerde beschrijving van de redenering van de Commissie een technische keuze is, waarvan kon worden afgezien zonder dat daardoor de motivering van de bestreden handeling werd aangetast."
62. Gelet op de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Commissie om te bepalen wanneer sprake is van een aanmerkelijke wijziging" in de zin van artikel 39, lid 11, tweede alinea, sub b, van verordening nr. 822/87, ben ik dan ook van mening, dat de vraag of verordening nr. 343/94 ongeldig is wegens ontoereikende motivering, niet aan de orde is, aangezien blijkens objectieve gegevens over de situatie van de wijnmarkt tijdens het wijnoogstjaar 1993/1994 en de in het Publicatieblad gepubliceerde productie- en behoeftenraming, de gewijzigde verhouding tussen de beschikbare hoeveelheden en het normale gebruik van dat wijnoogstjaar ten opzichte van die verhouding voor de referentiewijnoogstjaren, een aanpassing van het percentage van 85 % noodzakelijk maakte.
3. De derde vraag: schending van het redelijkheidsbeginsel, kennelijke dwaling en strijdigheid met het nagestreefde doel
63. Met zijn derde vraag wenst de nationale rechter te vernemen, of verordening nr. 343/94, waarbij de Italiaanse Republiek de verplichting is opgelegd 12 150 000 hl te leveren voor verplichte distillatie, ongeldig is wegens schending van het redelijkheidsbeginsel, kennelijke dwaling en strijdigheid met het nagestreefde doel, gelet op de door de Commissie gehanteerde berekeningsmethode" van de door de Italiaanse Republiek te distilleren hoeveelheid. Hij betwist dus de juistheid van de berekening die heeft geleid tot de aanpassing van het referentiepercentage, dat van 85 % op 55 % is gebracht. Volgens hem is ingevolge de vermindering van het normale gebruik tijdens het wijnoogstjaar 1993/1994 de werkelijke verhouding tussen de productie in de Gemeenschap en het normale gebruik voor dit wijnoogstjaar niet 55 % maar 73 %. Zijn conclusie baseert hij op de verhouding tussen de gemiddelde productie van de drie wijnoogstjaren die aan het wijnoogstjaar 1993/1994 voorafgaan (108 000 000 hl) en het normale gebruik tijdens het wijnoogstjaar 1993/1994 (79 807 000 hl), die gelijk is aan 73 %.
64. Bovendien is volgens de nationale rechter het door de Commissie berekende referentiepercentage niet alleen niet in overeenstemming met de situatie van de wijnmarkt noch met de productie van de verschillende gebieden of de productie van Italië, maar impliceert het tevens een schending van het discriminatieverbod van artikel 40 van het Verdrag.
65. Aangaande de schending van het non-discriminatiebeginsel verwijs ik naar het arrest Zaninotto, reeds aangehaald, waarin het Hof heeft geoordeeld, dat blijkens de berekeningen aan de hand waarvan de Commissie de door de Italiaanse Republiek voor verplichte distillatie te leveren hoeveelheid heeft bepaald, de Italiaanse Republiek niet in haar nadeel anders en ongunstiger is behandeld dan de andere lidstaten.
66. Daarenboven is de redenering van de nationale rechter, op basis waarvan hij het percentage waarvan moest worden uitgegaan ter bepaling van de door de Italiaanse Republiek te leveren hoeveelheid, op 73 % heeft bepaald, gebaseerd op een verkeerd uitgangspunt. Zoals ik heb uitgelegd, verleent artikel 39, lid 11, tweede alinea, sub a, tweede streepje, van verordening nr. 822/87, in de gewijzigde versie daarvan die gold ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, de Commissie, wanneer zij optreedt met het oog op de inwerkingtreding en evenwichtige toepassing van de verplichte distillatie, niet de bevoegdheid maatregelen te nemen die betrekking hebben op de bepalingen van bedoeld artikel betreffende de referentieoogstjaren, dat wil zeggen 1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984.
67. De berekening van de nationale rechter impliceert noodzakelijkerwijs dat de Commissie de referentiewijnoogstjaren wijzigt en dus niet langer de wijnoogstjaren 1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984 in aanmerking neemt, maar uitgaat van de drie wijnoogstjaren die onmiddellijk aan het wijnoogstjaar 1993/1994 voorafgaan, terwijl de Raad de Commissie deze bevoegdheid niet heeft toegekend, zoals zij terecht opmerkt (zie punt 28 van haar schriftelijke opmerkingen).
68. Voorts is de oplossing van de Commissie in overeenstemming met het door de gemeenschapswetgever nagestreefde doel van gezondmaking van de markt. Blijkens de vierenveertigste overweging van de considerans van verordening nr. 822/87 [is] verplichte distillatie de doeltreffendste maatregel om overschotten tafelwijn op de markt weg te werken; dat derhalve dient te worden bepaald dat deze maatregel wordt toegepast wanneer zich op de markt een situatie van ernstig gebrek aan evenwicht voordoet en dat nauwkeurige criteria dienen te worden vastgesteld aan de hand waarvan moet worden beoordeeld of van een dergelijk gebrek aan evenwicht sprake is".
69. Aangaande de verdeling van de totale te distilleren hoeveelheid wijn, is in de vijfenveertigste overweging van de considerans van verordening nr. 822/87 vermeld, dat weersinvloeden en het structuurbeleid tot gevolg kunnen hebben dat de productie zich niet overal in de Gemeenschap op dezelfde wijze ontwikkelt (...)".
70. Ik meen dat deze doelstellingen, namelijk de vermindering van de tafelwijnoverschotten op de wijnmarkt en de bestrijding van situaties van ernstig gebrek aan evenwicht op deze markt door vaststelling van concrete criteria aan de hand waarvan moet worden beoordeeld of van een dergelijk gebrek aan evenwicht sprake is, tot de in artikel 39, lid 1, sub b en c, EG-Verdrag (thans artikel 33, lid 1, sub b en c, EG) geformuleerde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid kunnen worden gerekend. Via de distillatiemaatregel poogt de Raad de verschillende doelstellingen van artikel 39 van het Verdrag te verzoenen, waar hij zich inspant om de wijnmarkt te stabiliseren, zonder de noodzaak uit het oog te verliezen de producenten een passend inkomen te verzekeren. Ik ben van mening, dat de vaststelling van verordening nr. 343/94, zoals trouwens blijkt uit de overwegingen die ik heb aangehaald, in overeenstemming is met de door de Raad vooropgestelde doelstellingen, zodat de geldigheid van de verordening uit dit oogpunt niet in twijfel kan worden getrokken.
71. Gelet op mijn onderzoek in het kader van de eerste twee vragen, kom ik tot de conclusie dat de berekening van het percentage van 55 %, waarop de Commissie is uitgekomen, niet onjuist is, omdat er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten, noch van schending van het non-discriminatiebeginsel. Ook is deze berekening redelijk, aangezien zij in overeenstemming is met zowel de bepaling waaraan de Commissie haar bevoegdheid ontleent als met de ratio van verordening nr. 822/87 van de Raad.
C - De geldigheid van bepalingen van verordening nr. 822/87 van de Raad
1. De vijfde vraag: de geldigheid van artikel 39, lid 11, tweede alinea, sub b, van verordening nr. 822/87
72. Met zijn vijfde vraag, subsidiair ten opzichte van de derde en de vierde vraag, stelt de nationale rechter de geldigheid aan de orde van artikel 39, lid 11, tweede alinea, sub b, van verordening nr. 822/87, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1972/87, aangezien dit artikel voorziet in de mogelijkheid van een berekeningswijze van het nieuw referentiepercentage, zoals die welke de Commissie heeft gehanteerd. Volgens hem is artikel 39, lid 11, tweede alinea, sub b, in dat geval ongeldig wegens schending van het redelijkheidsbeginsel, kennelijke dwaling en strijdigheid met het nagestreefde doel, evenals wegens schending van het non-discriminatiebeginsel van artikel 40 van het Verdrag.
73. In wezen betekent dit, dat indien het Hof verordening nr. 343/94 geldig verklaart omdat deze verordening een getrouwe toepassing is artikel 39, lid 11, tweede alinea, sub b, van verordening nr. 822/87, de nationale rechter de geldigheid van laatstbedoelde verordening in twijfel trekt, omdat zij toelaat dat een uniform percentage wordt berekend op basis van de verhouding tussen het normale gebruik van het betrokken wijnoogstjaar en de productie van de referentiewijnoogstjaren 1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984.
a) De ontvankelijkheid
74. De Raad en Commissie hebben twijfels over de ontvankelijkheid van deze vraag, die volgens hen onvoldoende duidelijk is (punt 27 van de schriftelijke opmerkingen van de Raad en punten 39 en volgende van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie). Volgens hen geeft de nationale rechter niet aan op welke grond het onwettig zou zijn om bij de bepaling (aanpassing) van het referentiepercentage, de verhouding tussen het gebruik van het betrokken wijnoogstjaar en de productie van de referentiewijnoogstjaren als criterium te hanteren.
75. Volgens de Commissie, die in het algemeen twijfels heeft over het nut van de vragen, is inzonderheid de vijfde vraag om twee redenen niet-ontvankelijk. De nationale rechter legt niet uit op welke gronden het onwettig zou zijn om de verhouding tussen het gebruik van het betrokken wijnoogstjaar en de productie van referentiewijnoogstjaren in aanmerking te nemen. Indien deze vraag ontvankelijk wordt verklaard, heeft het antwoord geen nut, omdat bij vermindering van het referentiepercentage de referentiehoeveelheid van Italië wordt verminderd, terwijl bij verhoging van dit percentage, deze hoeveelheid wordt verhoogd. Dit betekent, dat indien deze bepaling ongeldig wordt verklaard, de gemeenschapsinstellingen zich genoopt kunnen zien Italië te verplichten tot distillatie van een grotere hoeveelheid tafelwijn tijdens het betrokken wijnoogstjaar (1993/1994), wat voor de verzoekende partijen voor de nationale rechter, Busolin e.a., nog veel ongunstiger zou zijn.
76. Ik kan mij niet aansluiten bij de argumenten van de Raad en de Commissie. Het Hof moet de vragen van de nationale rechter over de geldigheid van een reeks gemeenschapsbepalingen onderzoeken, omdat deze zijn gerezen in een geding dat bij hem aanhangig is, en een antwoord op deze vragen nodig is voor de beslechting van het geding, wat ook de gevolgen zijn, gunstig of ongunstig, voor de partijen in het hoofdgeding, van een uitspraak waarbij de betrokken bepalingen ongeldig worden verklaard.
77. De nationale rechter legt niet in bijzonderheden uit op welke gronden vorenbedoelde bepaling van verordening nr. 822/87 volgens hem ongeldig is. Dat hij evenwel tot in de kleinste details uiteenzet op welke gronden verordening nr. 343/94 van de Commissie tot uitvoering van verordening nr. 822/87 volgens hem ongeldig is, volstaat volgens mij om zijn vraag ontvankelijk te verklaren, omdat voor een volledig antwoord op de gestelde vragen ook de geldigheid van deze bepaling van verordening nr. 822/87 moet kunnen worden onderzocht, zelfs indien de nationale rechter deze vraag niet uitdrukkelijk heeft gesteld.
b) Ten gronde
78. Ik ben van mening, dat al heel wat van de in deze vraag aangevoerde problemen zijn opgelost in de voorafgaande uiteenzetting van het onderzoek van de derde en de vierde vraag, waarvan de conclusie luidde dat niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van verordening nr. 343/94 kunnen aantasten.
79. In casu voeg ik hieraan toe, dat over de geldigheid van artikel 39, lid 11, tweede alinea, sub b, van verordening nr. 822/87 van de Raad geen twijfel kan rijzen. Ik kom tot deze conclusie op basis van de vaste rechtspraak van het Hof, dat wanneer de Raad bij de uitvoering van het landbouwbeleid van de Gemeenschap een complexe economische situatie heeft te evalueren, zijn discretionaire bevoegdheid niet slechts de aard en draagwijdte van de vast te stellen bepalingen geldt, doch tot op zekere hoogte ook de vaststelling van de basisgegevens, onder meer in dier voege dat de Raad in voorkomend geval zijn oordeel op globale vaststellingen mag baseren. Bij zijn controle op de uitoefening van een dergelijke bevoegdheid mag de rechter alleen nagaan, of daarbij geen kennelijke dwaling of misbruik is begaan en of het betrokken gezagsorgaan zich niet kennelijk buiten de grenzen van zijn appreciatieve bevoegdheid heeft begeven."
80. Inzonderheid heeft de Raad zich in verordening nr. 1972/87 bij de vaststelling van het litigieuze artikel 39, lid 11, tweede alinea, laten leiden door de overweging, dat bij de uitvoering van het stelsel [ingevoerd bij artikel 39 van verordening nr. 822/87] talrijke en ernstige moeilijkheden zijn gerezen; dat om een daadwerkelijke uitvoering van de distillatie te verzekeren, deze moeilijkheden slechts konden worden overwonnen door de Commissie toe te staan bij wijze van overgangsmaatregel van bepaalde regels af te wijken; dat derhalve voor een daadwerkelijke en billijke toepassing van de verplichte distillatie voor de duur van drie wijnoogstjaren de overgangsbepalingen dienen te worden aangehouden, die het de Commissie mogelijk maken om, zonder dat de wezenlijke elementen van het stelsel opnieuw ter discussie worden gesteld, de nodige maatregelen vast te stellen teneinde eventuele moeilijkheden te overwinnen die de uitvoering van de distillatie in gevaar kunnen brengen".
81. Voorts heeft artikel 39, lid 11, eerste alinea, de mogelijkheid de nodige maatregelen voor de daadwerkelijke toepassing van de distillatie vast te stellen, tot het wijnoogstjaar 1993/1994 verlengd, indien zich moeilijkheden voordoen die de realisatie of een evenwichtige toepassing van de verplichte distillatie in het gedrang brengen. Zoals uiteengezet, moet gezien het belang van een reeks problemen voor de wijnsector, waaronder de vaststelling van structuurmaatregelen en de samenhang daarvan met de verplichte distillatie, worden gezorgd voor een optimale samenhang van de voorgestelde oplossingen", en is het, met het oog op deze samenhang, noodzakelijk dat voor het opstellen van de voorstellen kan worden uitgegaan van alle gegevens, en is het bijgevolg dienstig bepaalde termijnen met één wijnoogstjaar te verlengen", namelijk het wijnoogstjaar 1993/1994.
82. Het oordeel van de Raad was gebaseerd op objectieve elementen in verband met de situatie van de wijnmarkt en op ramingen van de evolutie daarvan. Gelet op de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Raad bij de toepassing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, waarbij ingewikkelde economische situaties moeten worden beoordeeld, ben ik van mening, dat dit oordeel niet kennelijk onjuist is. Bovendien bevat het dossier geen enkel element op grond waarvan kan worden aangenomen, dat de Raad zich in casu buiten de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid zou hebben begeven door de Commissie de bevoegdheid toe te kennen het percentage van 85 % te wijzigen, aangezien deze maatregel tijdens dat wijnoogstjaar noodzakelijk was ingevolge de situatie van de wijnmarkt, ook al heeft deze situatie zich tijdens vorige wijnoogstjaren meermaals voorgedaan. Bijgevolg zijn de feiten op basis waarvan deze maatregel is vastgesteld, niet kennelijk onjuist beoordeeld.
2. De zesde vraag: de geldigheid van artikel 39, leden 3, 4 en 11, van verordening nr. 822/87 van de Raad, en van verordening nr. 343/94 van de Commissie
a) Opgeworpen problemen
83. Met zijn zesde vraag wenst de nationale rechter te vernemen, of artikel 39, leden 3, 4 en 11 van verordening nr. 822/87, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1566/93 en bij verordening nr. 343/94, die aan de twee eerstgenoemde verordeningen uitvoering geeft, onwettig zijn wegens schending van het redelijkheidsbeginsel, kennelijke dwaling, misbruik van bevoegdheid en schending van het evenredigheidsbeginsel.
84. De bezwaren van de nationale rechter betreffen in wezen drie punten. a) Op basis van de gegevens waarover hij beschikt, is hij om te beginnen van mening dat het percentage van 85 % nooit had mogen worden toegepast, omdat het niet in overeenstemming was met de werkelijke situatie van de wijnmarkt. De Raad heeft de Commissie de bevoegdheid toegekend een beroep te doen op lid 11, tweede alinea, sub b, om in de praktijk de toepassing van de in artikel 39 van verordening nr. 822/87 bedoelde verplichte distillatie mogelijk te maken. Het gevolg hiervan is dat artikel 39, lid 3, buiten toepassing is gebleven. Hieruit volgt dus dat de beoordeling kennelijk onjuist is en dat de litigieuze bepaling onredelijk is, vooral omdat de Raad in verordening nr. 1566/93 heeft bepaald, dat het uniforme percentage vastgesteld bleef op 85 %. b) De voortgezette toepassing van het percentage van 85 % in 1993 is een schending van het evenredigheidsbeginsel, omdat de Raad redelijkerwijs had moeten weten dat de marktvoorwaarden de toepassing daarvan niet toelieten. c) In dit kader is de verlenging van de bepaling die in de toepassing van het percentage van 85 % voorziet, bovendien een misbruik van bevoegdheid, omdat de Raad, die wist dat dit percentage in de praktijk niet kon worden toegepast, de Commissie via artikel 39, lid 11, tweede alinea, sub b, van verordening nr. 822/87 de vrije hand heeft gelaten om het mechanisme van de verplichte distillatie naar goeddunken toe te passen. Deze bepaling is volgens de nationale rechter een afwijking van artikel 39, lid 3, dat de regel vormt en waarin het percentage is vastgesteld op 85 %, al kan dit in de praktijk niet worden toegepast.
b) Algemene opmerkingen
85. In casu ben ik van mening, dat de houding van de Raad, die erin bestaat het percentage van 85 % te handhaven en de Commissie de vrije hand te laten om een ander percentage vast te stellen volgens de noodwendigheden van het evenwicht op en de sanering van de wijnmarkt, en volgens de resultaten van de verplichte distillatiemaatregelen, er niet toe leidt dat de betrokken bepaling ongeldig is om de door de nationale rechter aangevoerde redenen. De aan de Commissie toegekende bevoegdheid bood haar niet de mogelijkheid de fundamentele beginselen inzake de verplichte distillatie te wijzigen.
86. Om te beginnen kon de gemeenschapswetgever bij de beoordeling van een ingewikkelde economische realiteit, de referentiejaren vaststellen, omdat hij in het algemeen, zoals ik heb uitgelegd, over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt ten aanzien van de aard en de draagwijdte van de vast te stellen maatregelen. Van deze ruime beoordelingsbevoegdheid moet evenwel gebruik worden gemaakt met volledige naleving van algemene beginselen van hogere rang, zoals het evenredigheidsbeginsel.
87. Voorts ben ik van mening, dat gelet op de regeling van verordening nr. 822/87, de Raad bij de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid een kennelijke dwaling zou begaan en het non-discriminatiebeginsel zou schenden, indien hij zich niet hield aan deze referentiewijnoogstjaren (1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984) op basis waarvan hij moet nagaan of de lidstaten hebben voldaan aan hun verplichting hun referentiehoeveelheid niet te overschrijden, doch uitging van nieuwe, latere referentieperioden zonder te wachten op de nodige voorstellen in die zin, en zonder te beschikken over alle nodige gegevens, bijvoorbeeld betreffende de toepassing van het rooibeleid en de daaruit voortvloeiende inkrimping van het wijnbouwareaal, die slechts door de producenten van bepaalde gebieden is gerealiseerd. Aldus zouden in werkelijkheid de gebieden worden bevoordeeld waar de geringste inspanningen zijn geleverd om zich aan de marktvoorwaarden aan te passen, en zouden de zwaarste lasten worden opgelegd aan de gebieden die hun productie hebben verminderd en er aldus toe hebben bijgedragen dat de markt geleidelijk aan in evenwicht komt. Een dergelijke regeling zou op een overschrijding van de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid kunnen neerkomen, en ertoe kunnen leiden dat bepaalde producenten minder gunstig worden behandeld dan andere.
c) Aangaande inzonderheid de schending van het evenredigheidsbeginsel
88. De Raad moet bovendien het evenredigheidsbeginsel ten volle naleven, wanneer hij bij de vaststelling van maatregelen tot toepassing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid gebruik maakt van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid.
89. Volgens vaste rechtspraak vereist het evenredigheidsbeginsel, een beginsel van hogere rang dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, dat handelingen van gemeenschapsinstellingen niet buiten de grenzen mogen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel".
90. Wat bovendien de rechterlijke controle betreft van de toepassing van het evenredigheidsbeginsel door de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, is het vaste rechtspraak van het Hof dat de gemeenschapswetgever op dit gebied over een discretionaire bevoegdheid beschikt, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 40 en 43 van het Verdrag toegekende politieke verantwoordelijkheid. Derhalve wordt aan de wettigheid van een op dit gebied genomen maatregel slechts afbreuk gedaan, indien deze kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel" (cursivering van mij).
91. Mijns inziens blijkt niet, dat de Raad bij de vaststelling van artikel 39, leden 3, 4 en 5, het evenredigheidsbeginsel zou hebben geschonden.
92. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid heeft de Raad meer in het bijzonder gekozen voor de organisatie van de verplichte distillatie onder bepaalde voorwaarden, om de wijnsector in evenwicht te brengen en te saneren. Blijkens de vierenveertigste overweging van de considerans van verordening nr. 822/87, is de verplichte distillatie de doeltreffendste maatregel om tafelwijnoverschotten op de markt weg te werken, en moet die maatregel worden toegepast wanneer aan de hand van nauwkeurige criteria kan worden vastgesteld dat de markt ernstig verstoord is. Aangaande de verdeling van de totale te distilleren hoeveelheid wijn, is in de vijfenveertigste overweging van de considerans van verordening nr. 822/87 verwezen naar weersinvloeden en het structuurbeleid, die tot gevolg kunnen hebben dat de productie zich niet in alle gebieden van de Gemeenschap op dezelfde wijze ontwikkelt.
93. Gelet op deze doelstellingen heeft de Raad geoordeeld, dat het meest geschikte criterium bestond in het kiezen en behouden van de referentiewijnoogstjaren (1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984), zodat op deze basis kan worden beoordeeld of de lidstaten hebben bijgedragen tot de voorbije inspanningen om de wijnmarkt in evenwicht te brengen en te saneren. Om deze doelstelling te bereiken heeft de Raad de Commissie de bevoegdheid toegekend om het percentage van 85 % te wijzigen, telkens dit nodig blijkt om de doelstellingen van de verplichte distillatie te verwezenlijken.
94. Mijns inziens is de keuze van de Raad niet kennelijk ongeschikt om het met de verplichte distillatie beoogde resultaat te bereiken. De nationale rechter legt overigens niet uit, waarom de wijziging van de referentiewijnoogstjaren of de vaststelling van een nieuw vast referentiepercentage in plaats van een aan de situatie van elk wijnoogstjaar aangepast percentage een meer geschikte en minder beperkende maatregel zou zijn dan het mechanisme van de betrokken bepaling.
95. Bij het maken van deze keuze kon de Raad zeker niet alle toekomstige gevolgen van de regeling die hij vaststelde, nauwkeurig bepalen. Aangaande dit probleem heeft het Hof herhaaldelijk verklaard, dat de wettigheid van een gemeenschapshandeling niet kan afhangen van overwegingen die men achteraf met betrekking tot de doeltreffendheid van zodanige handeling kan doen gelden". Hierbij heeft het Hof gepreciseerd, dat wanneer de gemeenschapswetgever met het oog op de vaststelling van een regeling de toekomstige gevolgen ervan dient te beoordelen en die gevolgen niet met zekerheid zijn te voorzien, zijn beoordeling slechts kan worden afgekeurd indien zij, gelet op de gegevens waarover de wetgever ten tijde van de vaststelling van de regeling beschikte, kennelijk onjuist is".
96. Bijgevolg zouden de maatregelen waarin artikel 39, leden 3, 4 en 11, van verordening nr. 822/87 voorziet, slechts ongeldig kunnen zijn wegens schending van het evenredigheidsbeginsel, voor zover deze maatregelen kennelijk ongeschikt of onnodig waren om de nagestreefde doelstellingen te bereiken, en de voordelen ervan niet opwegen tegen de nadelen, wat in casu, zoals ik hierboven heb uiteengezet, echter niet het geval is.
d) Misbruik van bevoegdheid
97. Misbruik van bevoegdheid" als grond voor nietigverklaring van een handeling van een gemeenschapsinstelling, bestaat in de vaststelling, door een gemeenschapsinstelling, van een handeling met het uitsluitende, althans doorslaggevende oogmerk, andere doeleinden te bereiken dan de instelling zegt na te streven. Mijns inziens moet de door de nationale rechter aangevoerde grond volgens de beschrijving die hij ervan geeft, eerder worden aangemerkt als misbruik van procedure", wat als grond voor nietigverklaring van een handeling van een gemeenschapsinstelling een specifieke categorie van misbruik van bevoegdheid" vormt. Misbruik van procedure komt erop neer, dat de bevoegde instelling zich onttrekt aan toepassing van de bepalingen betreffende de voor de vaststelling van een bepaald besluit te volgen procedure, en de handeling vaststelt volgens een andere procedure, die voor andere doeleinden is ingevoerd.
98. Mijns inziens is in casu geen sprake van misbruik van procedure of misbruik van bevoegdheid, en bestaat het doel van artikel 39 van verordening nr. 822/87, zoals gewijzigd, er niet in de Commissie de vrije hand te laten bij de regeling van de verplichte distillatie en dus bij de verdeling van de voor verplichte distillatie te leveren hoeveelheid over de verschillende gebieden van de Gemeenschap, door een beroep te doen op de in artikel 83 van verordening nr. 822/87 beschreven procedure van het Comité van beheer voor wijn, en zich te onttrekken aan de procedure van artikel 43 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 37 EG). Indien deze stelling wordt gevolgd, die door Busolin wordt verdedigd en door de nationale rechter is overgenomen, wordt de rol miskend die de Commissie overeenkomstig het Verdrag bij de uitvoering van de besluiten van de Raad heeft. Deze rol houdt in dat de Commissie moet handelen binnen het strikte kader dat de Raad van geval tot geval oplegt, met naleving van de door de Raad gestelde voorwaarden voor de vaststelling van de besluiten van de Commissie.
99. Voorts herinner ik eraan, dat de in artikel 83 van verordening nr. 822/87 bedoelde procedure van het Comité van beheer voor wijn zowel voor de toepassing van artikel 39, lid 11, tweede alinea, sub b, als voor de vaststelling van het uniforme percentage en de referentiewijnoogstjaren (artikel 39, lid 9) geldt. Dit betekent dat de wijziging van het in lid 3 bedoelde vaste percentage van 85 %, en de aanpassing van dit percentage voor een bepaald wijnoogstjaar, volgens dezelfde procedure verlopen.
100. Gelet op een en ander, ben ik dan ook van mening, dat de Raad zich niet schuldig heeft gemaakt aan misbruik van procedure of misbruik van bevoegdheid, waar hij het uniforme percentage van 85 % heeft behouden, en bij de vaststelling van verordening nr. 1566/93 tot wijziging van verordening nr. 822/87 heeft bepaald dat lid 11, tweede alinea, sub b, op het wijnoogstjaar 1993/1994 van toepassing was. Alle beweringen in tegenoverstelde zin missen elke grondslag.
VI - Conclusie
101. Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Pretore di Treviso, sezione distaccata di Oderzo, te beantwoorden als volgt:
Uit bovenstaand onderzoek is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten:
- van artikel 39, leden 3, 4 en 11, van verordening (EEG) nr. 822/87 van de Raad van 16 maart 1987 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, zoals gewijzigd bij verordeningen (EEG) van de Raad nrs. 1972/87 van 2 juli 1987 en 1566/93 van 14 juni 1993, en
- van verordening (EG) nr. 343/94 van de Commissie van 15 februari 1994 tot instelling van de in artikel 39 van verordening nr. 822/87 van de Raad bedoelde verplichte distillatie en houdende afwijking van uitvoeringsbepalingen ter zake voor het wijnoogstjaar 1993/1994."