61982C0224
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT S. ROZÈS
FREMSAT DEN 9. JUNI 1983 (
1
)
Høje Domstol.
Domstolen har fået forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 2546/80 af 2. oktober 1980 om ellevte ændring af forordning nr. 1530/78 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende støtteordningen for visse produkter forarbejdet på basis af frugt og grønsager. Spørgsmålet er forelagt Domstolen af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (første afdeling).
Først vil jeg gennemgå de EF-bestemmelser, hvori den omtvistede forordning indgår, og dernæst sagens faktiske omstændigheder, som er snævert forbundet med disse bestemmelser.
I — Jeg sondrer mellem Rådets forordninger og Kommissionens forordninger.
A — Rådets forordninger
1.
Forordning nr. 516/77 om den fælles markedsordning for produkter forarbejdet på basis af frugt og grønsager blev ændret ved forordning nr. 1152/78 af 30. maj 1978.
a)
Artikel 2 i forordning nr. 1152/78 indføjede artikel 3 a og artikel 3 b i forordning nr. 516/77.
Ifølge artikel 3 a, stk. 1, i forordning nr. 516/77 indføres fra og med begyndelsen af produktionsåret 1978/79 en ordning med produktionsstøtte for visse produkter, som er fremstillet ved forarbejdning af frugt og grønsager, der er høstet i Fællesskabet. Ifølge artikel 3 a, stk. 2, er den omhandlede ordning baseret på kontrakter indgået i Fællesskabet mellem producenter og forarbejdningsvirksomheder. Så snart kontrakterne er afsluttet, skal de sendes til de af de berørte medlemsstater udpegede organer, som det påhviler at føre kontrol med gennemførelsen af kontrakterne.
Formålet med støttebeløbet fremgår af artikel 3 b, stk. 1, i forordning nr. 516/77, idet støttebeløbet »fastsættes på en sådan måde, at forskellen mellem priserne for fællesskabsprodukter og priserne for produkter fra tredjelande udlignes«. Ifølge artikel 3 b, stk. 4, ydes producentstøtten først, når der er indgået kontrakter i henhold til artikel 3 a.
Forvaltningskomiteen for produkter forarbejdet på basis af frugt og grønsager, som blev oprettet ved forordning nr. 516/77 med henblik på gennemførelsen af den med forordningen indførte støtte, overlades visse beføjelser i artikel 3 b.
b)
I artikel 3 i forordning nr. 1152/78 tilføjes til forordning nr. 516/77 et bilag I a, som opregner de varer, som er omfattet af støtten.
2.
Bilaget er senere blevet ændret ved forordning nr. 1639/79 af 24. juli 1979, som udvidede reglerne om EF-producentstøtten til også at omfatte »kirsebær konserveret i sukkeropløsning« fra begyndelsen af produktionsåret 1980/81.
B — Kommissionens forordninger
Forordning nr. 1530/78 af 30. juni 1978 fastsætter gennemførelsesbestemmelserne til støtteordningen.
1.
Forordningens artikel 1 fastsætter fristerne for indgåelse af henholdsvis forarbejdningskontrakter og kontrakttillæg.
For produktionsåret 1980/81 skulle forarbejdningskontrakter samt kontrakttillæg senest være indgået henholdsvis den 10. og den 31. juli 1980 (
2
).
Som følge af de dårlige vejrforhold i 1980 blev fristerne imidlertid forlænget til henholdsvis den 31. juli og den 15. august 1980 (
3
).
Det skal allerede her bemærkes, at datoen den 31. juli er af afgørende betydning for besvarelsen af spørgsmålet fra Verwaltungsgericht Frankfurt am Main.
2.
Artikel 2 i forordning nr. 1530/78 fastsætter de nærmere bestemmelser for fremsendelse af de pågældende kontrakter.
a)
Ifølge bestemmelsens oprindelige ordlyd skal et eksemplar af hver indgået kontrakt og af eventuelle tillæg til dette dokument fremsendes før ikrafttrædelsesdagen til det udpegede organ i såvel den medlemsstat, hvor råvaren produceres, som i den medlemsstat, hvor forarbejdningen skal finde sted.
Det står fast, at der med ikrafttrædelsesdagen menes den dag, hvor opfyldelsen af kontrakten påbegyndes, dvs. tidspunktet for første råvareleverance.
b)
Artikel 1 i forordning nr. 2546/80 af 2. oktober 1980, hvorved der tilføjes et stykke til artikel 2 i forordning nr. 1530/78, bestemmer, at der for produktionsåret 1980/81 selv efter ikrafttrædelsesdatoen, dog senest den 31. juli 1980, kan fremdendes kontrakter, der er indgået for kirsebær.
Ændringen skyldtes i det væsentlige den forsinkede kirsebærhøst og den omstændighed, at forarbejdningskontrakterne først blev indgået på et sent tidspunkt. Kontrakterne skal normalt gennemføres med kort frist, hvorfor de berørte forarbejdningsvirksomheder var ude af stand til at fremsende et eksamplar af kontrakterne til det kompetente organ, inden råvareleverancerne fandt sted.
Lad mig videre nævne, at forordning nr. 2546/80 blev udstedt på de tyske myndigheders initiativ, idet det først og fremmest, ja måske udelukkende, var de tyske forarbejdningsvirksomheder, som var berørt af den nævnte situation.
Artikel 2 i forordning nr. 2546/80 bestemmer endvidere, at forordningen træder i kraft på dagen for offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende, som fandt sted dagen efter, den 3. oktober, og at den anvendes fra den 12. maj 1980.
Forordningen har derfor tilbegevirkende kraft.
Kort fortalt kunne forarbejdningskontrakterne for sødkirsebær for produktionsåret 1980/81 ifølge juliforordningen indgås indtil den 31. juli, men skulle fremsendes til interventionsorganet senest samme dag, som det var fastsat i oktoberforordningen.
II —
a)
Frugtkonservesfabrikken Meiko indgik den 21. juli 1980 en række kontrakter med kirsebæravlerne om levering af sødkirsebær bestemt til konservering i sukkeropløsning. Der blev sluttet kontrakttillæg den 31. juli 1980. Kontrakterne angik levering af i alt 17785 kg kirsebær.
b)
Råvaren blev leveret i perioden 23.-31. juli og straks forarbejdet af virksomheden, for at undgå es kvalitetsforringelse.
c)
Forarbejdningskontrakterne og kontrakttillæggene blev fremsendt til det kompetente organ, Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, henholdsvis den 7. august og den 19. august 1980, dvs. efter udløbet af den i forordning nr. 2546/80 fastsatte frist til den 31. juli.
III —
Meiko søgte om produktionsstøtte, hvilket ved meddelelse af 6. november 1980 blev afslået af Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft. Dette afslag blev bekræftet den 17. december 1980 som svar på Meiko's klage herover.
Meiko anlagde dernæst sag ved Verwaltungsgericht Frankfurt am Main mod Forbundsrepublikken Tyskland, ved Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft.
Retten er i tvivl om, hvorvidt artikel 1 i forordning nr. 2546/80 er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og lighedsgrundsætningen, begge anerkendt som EF-retsgrundsætninger i Domstolens praksis.
Retten har derfor udsat sagen og i medfør af traktatens artikel 177 forelagt Domstolen det spørgsmål, om bestemmelsen er i strid med de pågældende principper, for så vidt det heri med tilbagevirkende kraft bestemmes, at indgåede kontrakter skal være fremsendt til det kompetente organ inden den 31. juli 1980.
Jeg vil nu gennemgå disse to retsgrundsætninger.
1. Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
A —
a)
Den nationale ret finder, at forordning nr. 2546/80 er i strid med proportionalitetsprincippet som følge af den med tilbagevirkende kraft fastsatte frists automatik, hvorved afslaget på at yde den pågældende støtte ikke kan knyttes til et virksomheden tilregneligt forhold.
I virkeligheden hviler proportionalitetsprincippet på andre betragtninger. Domstolen har således for nylig fastslået, at
»[det] for at afgøre, om en fællesskabsretlig bestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet_... for det første [skal] undersøges, om de midler, som iværksættes for at opfylde det tilsigtede mål, svarer til dets betydning, og for det andet, om de er nødvendige for at realisere det« (
4
).
b)
I det foreliggende tilfælde skal artikel 2 i forordning nr. 1530/78 ubestrideligt gøre det muligt for medlemsstaternes kompetente myndigheder at efterprøve råvarens kvalitet, inden forarbejdningen finder sted. Forordning nr. 2546/80 indeholder imidlertid en ændring hertil, idet den for produktionsåret 1980/81 tillader, at kirsebærene forarbejdes inden kontrakternes fremsendelse. Forordningen er derfor i strid med den fulgte målsætning i kraft af den midlertidige undtagelsesbestemmelse.
Under disse omstændigheder er spørgsmålet om fastsættelse af fristen for fremsendelse af kontrakter, for så vidt fremsendelsen kan finde sted efter at forarbejdningen er påbegyndt, ikke længere af afgørende betydning.
B —
a)
Kommissionen synes stiltiende at have anerkendt dette, idet den teoretisk set ligeså godt kunne have fastsat fristen til efter den 31. juli, og idet den ved valget af denne dato har henholdt sig til de tyske myndigheders oplysninger. Kommissionen anfører herved, at den er fuldstændig afhængig af medlemsstaternes oplysninger, idet den er ude af stand til selv at vurdere de erhvervsdrivende forhold og på den baggrund fastsætte en passende ny frist. Kommissionen bemærker endvidere, at det tyske forslag blev gunstigt modtaget af repræsentanterne for alle medlemsstaterne under mødet i Forvaltningskomiteen for produkter forarbejdet på basis af frugt og grønsager (16. september 1980).
b)
Kommissionen gør gældende, at valget af datoen den 31. juli er fuldt ud lovligt, og at Kommissions forordning ikke som følge af dette valg kan anses for ugyldig.
C —
a)
Kommissionen anfører således, at ingen ansøger har lidt skade ved den anfægtede forordnings supplerende bestemmelser, og at forordningen ikke har frataget erhvervsdrivende deres velerhvervede rettigheder. Tværtimod indeholdt oktoberforordningen en ændring til de gældende bestemmelser (
5
), således at forarbejdningsvirksomhederne kunne modtage den støtte, som de ellers ville have fået afslag på. Det er under retsmødet blevet fremført, at det ikke er urimeligt at kræve, at den virksomhed, som modtager støtte, øjeblikkeligt fremsender kopi af forarbejdningskontrakten til interventionsorganet. Kommissionen har vendt proportionalitetsprincippet om, idet den anfører, at det vil være for vidtgående at kende en forordning ugyldig på grund af nogle for sent indgivne ansøgninger.
Jeg kan i princippet tilslutte mig disse betragtninger. Det bemærkes, at der ifølge Domstolens praksis kræves mere for at statuere, at der foreligger en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, når en erhvervsdrivendes overtrædelse af bestemmelserne indebærer afslag på støtte, end hvis overtrædelsen indebærer, at den erhvervsdrivende pålægges bøde (
6
). Jeg mener imidlertid ikke, at det forelagte spørgsmål hermed er besvaret udtømmende.
b)
Kommissionen og den tyske regering er begge af den opfattelse, at den i forordning nr. 2546/80 indeholdte undtagelsesbestemmelse måtte begrænses tidsmæssigt.
Ifølge Forbundsrepublikken Tysklands regering ville en fristfastsættelse til et senere tidspunkt have betydet »en fuldkommen tilsidesættelse af princippet, hvorefter kontrakterne skal fremsendes til det kompetente organ inden ikrafttrædelsen (
7
). Regeringen ønskede imidlertid blot en rimelig undtagelse fra dette princip. Som anført af Kommissionen drejede det sig om en undtagelsesbestemmelse, som gjorde det påkrævet at begrænse bestemmelsen mest muligt, herunder at begrænse dens virkning i tid.
D —
Disse anbringender kan ikke tilstrækkeligt forklare valget af datoen den 31. juli.
a)
Den tyske regering har som begrundelse for at foreslå fristen forlænget henvist til en række faktiske omstændigheder, bl.a. den forsinkede fastsættelse af reglerne om mindstepriser og producentstøtte for produktionsåret 1980/81, reglernes udvidelse til også at omfatte forarbejdning af sødkirsebær og som følge heraf de berørte erhvervsdrivendes manglende kendskab til reglerne. Forarbejdningsvirksomhederne var således ikke opmærksom på den betingelse for udbetalingen af støtten (»eine Anspruchsvoraussetzung«), hvorefter kontrakten skulle fremsendes inden ikrafttrædelsesdatoen. De tyske myndigheder, som havde fået dette problem forelagt, optog kontakt med Kommissionen for at få fastslået, hvorvidt artikel 2 i forordning nr. 1530/78 var ufravigelig. Kommissionen besvarede dette spørgsmål bekræftende, hvorpå de tyske myndigheder ved telex af 23. juli foreslog Kommissionen at fastsætte en undtagelsesbestemmelse fra denne regel, hvilket er sket med den omhandlede forordning.
b)
Forbundsregeringen frygtede at møde modstand fra de øvrige medlemsstater i Forvaltningskomiteen ved — efter forlængelsen i juli af fristen for indgåelse af forarbejdningskontrakter — midt i produktionsåret at foreslå en ny ændring af reglerne om støtte til forarbejdning af sødkirsebær. Da man allerede havde forlænget fristen for indgåelse af kontrakter til den 31. juli, fandt regeringen det derfor passende også her at fastholde denne dato. Denne frist var i øvrigt tilstrækkelig for forarbejdningsvirksomhederne til at forstå betydningen af den anfægtede bestemmelse, idet de tyske myndigheder allerede den 2. juli havde underrettet forarbejdningsvirksomhederne om de væsentligste forudsætninger for at få udbetalt støtte (
8
), ligesom myndighederne stedse opretholdt kontakt med virksomhedernes faglige organisationer, som derfor havde mulighed for at gøre betydningen af reglernes overholdelse klar for medlemmerne.
Under hensyn til antallet af kontrakter fremsendt til forbundskontoret (1700 for skyggemoreller og 432 for sødkirsebær) og den grundige gennemgang heraf konstaterede de tyske myndigheder først efter fremsendelsen af deres forordningsforslag til Kommissionen ved telex af 23. juli, ja endog først efter Forvaltningskomiteens møde den 16. september, at en række forarbejdningsvirksomheder ikke havde overholdt fristen i forordning nr. 2546/80.
Bundesamt konstaterede efter gennemgangen, at 38 kontrakter ikke var blevet fremsendt inden sidste frist den 31. juli (23 for skyggemoreller og 15 for sødkirsebær). Dette tal skal sammenholdes med de 2132 kontrakter, for hvilke der for disse to produkter er ansøgt om støtte, og de kun 207 kontrakter, som først er blevet fremsendt til Bundesamt efter leveringen af kirsebærene (
9
). Af de 207 kontrakter blev 169 kontrakter fremsendt til Bundesamt inden udløbet af fristen den 31. juli (
10
). Hvis der endvidere, som oplyst af Kommissionen under retsmødet, kun er konstateret fristoverskridelser i Tyskland, er jeg enig med Kommissionen i, at fællesskabsinstitutionerne har strakt sig langt ved at udstede en undtagelsesbestemmelse for en så begrænset del af de berørte virksomheder, som det fremgår af disse tal.
E —
Imidlertid mener jeg ikke, at alle disse oplysninger er tilstrækkelige til at besvare det af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main forelagte spørgsmål. Disse oplysninger forklarer baggrunden for udstedelsen af forordning nr. 2546/80 og fastsættelsen af fristen til den 31. juli, men er efter min mening ikke tilstrækkelige til at begrunde denne frist.
Det var Kommissionens opgave at kontrollere Forbundsrepublikken Tysklands forordningsforslag for at konstatere, om den i forslaget fastsatte frist var i overensstemmelse med de øvrige bestemmelser på området. Ifølge forordning nr. 1964/80 af 24. juli kunne der imidlertid for produktionsåret 1980/81 indgås forarbejdningskontrakter for kirsebær indtil den 31. juli 1980 (hjertekirsebær og andre sødkirsebær; skyggemoreller). Kommissionen burde have været opmærksom på, at man ikke kunne tillade indgåelse af kontrakter indtil den 31. juli og samtidig kræve, at disse skulle være fremsendt senest samme dag til det kompetente interventionsorgan.
Kommissionen har måske anset det for usandsynligt, at der ville blive indgået kontrakter på fristens sidste dag, og i det konkrete tilfælde fremsendte Meiko først kontrakterne to uger efter indgåelsen heraf. Ikke desto mindre var det umuligt at overholde fristen den 31. juli.
Kommissionen burde så meget mere have været opmærksom på dette, som det organ, kontrakterne skal fremsendes til, ikke nødvendigvis ligger i samme medlemsstat som forarbejdsningsvirksomheden. Artikel 2 i forordning nr. 1530/78 (
11
) bestemmer således, at »et eksemplar af hver indgået kontrakt... fremsendes af forarbejdningsvirksomheden eller dennes lovligt dannede sammenslutning eller forening... til det udpegede organ i såvel den medlemsstat, hvor råvaren produceres, som i den medlemsstat, hvor forarbejdningen skal finde sted«.
Fastsættelse af fristen til den 31. juli for fremsendelse af forarbejdningskontrakter for sødkirsebær for produktionsåret 1980/81 til de udpegede organer, jfr. artikel 2 i forordning nr. 1530/78, gik derfor for vidt ikke så meget i forhold til bestemmelsens målsætning (da råvarekontrollen ikke længere var mulig, når fremsendelsen kunne finde sted efter ikrafttrædelsesdagen), men i det mindste i forhold til Kommissionens interesse i at begrænse undtagelsen. Ved at fastsætte denne frist er Kommissionens forordning nr. 2546/80 af 2. oktober 1980 således i strid med proportionalitetsprincippet, som ifølge Domstolens praksis er et af fællesskabsrettens grundlæggende principper.
2. Tilsidesættelse af lighedsgrundsætningen
Følgelig vil jeg kun rent subsidiært redegøre for min stillingtagen til spørgsmålet om forordningens gyldighed i forhold til den anden fællesskabsretsgrundsætning, som Verwaltungsgericht Frankfurt am Main har henvist til, nemlig lighedsgrundsætningen.
Retten finder således, at den i den anfægtede forordning fastsatte frist for fremsendelse af kontrakterne til den 31. juli er en helt vilkårlig foranstaltning, som uden sagligt grundlag stiller Meiko mindre fordelagtigt end de konkurrenter, som tilfældigvis har fremsendt deres kontrakter inden den 31. juli 1980, eller de konkurrenter, som tilfældigvis har forarbejdet råvaren umiddelbart efter leveringen, men inden fremsendelsen af kontrakterne før den 31. juli 1980.
Ifølge Domstolens praksis foreligger der en krænkelse af lighedsgrundsætningen eller forbudet mod forskelsbehandling, når ensartede situationer behandles forskelligt eller forskellige situationer behandles ensartet, medmindre en forskellig behandling er objektivt begrundet (
12
).
Jeg mener, at det fremgår af gennemgangen af proportionalitetspricippet, at fastsættelsen af fristen for fremsendelse af kontrakter til den 31. juli 1980 ikke var objektivt begrundet.
Følgelig mener jeg, at det var i strid med lighedsgrundsætningen at yde støtte til forarbejdning af kirsebær til de forarbejdningsvirksomheder, som overholdt den ved forordning nr. 2546/80 senere fastsatte frist, med få dage.
Jeg foreslår derfor sammenfattende, at Domstolen som svar på det af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main forelagte præjudicielle spørgsmål kender for ret, at Kommissionen forordning nr. 2546/80 af 2. oktober 1982 er ugyldig, idet den ved med tilbagevirkende kraft at fastsætte fristen til den 31. juli 1980 for fremsendelse af indgåede kontrakter til det udpegede organ er i strid med proportionalitetsprincippet og lighedsgrundsætningen.
(
1
) – Oversat fra fransk.
(
2
) – Forordning nr. 1348/80 af 30. maj 1980.
(
3
) – Forordning nr. 1964/80 af 24. juli 1980.
(
4
) – Dom af 23. februar 1983, Fromançais, sag 66/82, præmis 8, Sml., s. 404; jfr. ligeledes mit forslag til afgørelse af 23. september 1982 i sag 272/82, RU-MI, Sml. 1982, s. 4167.
(
5
) – Artikel 2 i den oprindelige udgave af forordning nr. 1530/78.
(
6
) – Dom af 26. juni 1980, Pardini, sag 808/79, navnlig præmis 14.Sml. 1980, s. 2119.
(
7
) – Svar på Domstolens forste sporgsmåt.
(
8
) – Svar på Domstolens første spørgsmål.
(
9
) – Tallet 207 udgør således de kontrakter, for hvilke artikel 2 i den oprindelige udgave af forordning nr. 1530/78 ikke blev overholdt. Den tyske regering har oplyst dette tal som svar på Domstolens andet spørgsmål.
(
10
) – Den i den anfægtede forordning fastsatte undtagelses-bestemmelse har således reddet disse 169 kontrakter fra ugyldighed. Den tyske regering har oplyst dette tal som svar på Domstolens andet spørgsmål.
(
11
) – Den oprindelige artikel 2's eneste stykke, som ikke blev Ændret ved den anfægtede forordning.
(
12
) – Dom af 25. oktober 1978, Koninklijke Scholten-Honig, sag 125/77, pramis 27, Sml. 1978, s. 2003; dom af 15. december 1982, Maizena, sag 5/82, præmisserne 16 og 17, endnu utrykt; dom af 23. februar 1983, Wagner, sag 8/82, præmisserne 18 og 19, endnu utrykt.