61999CJ0080_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In de gevoegde zaken C-80/99 tot en met C-82/99,
betreffende verzoeken aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) van het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Duitsland), in de aldaar aanhangige gedingen tussen
Ernst-Otto Flemmer (C-80/99),
Renate Christoffel (C-81/99)
en
Raad van de Europese Unie,
Commissie van de Europese Gemeenschappen,
vertegenwoordigd door:
Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung,
en tussen
Marike Leitensdorfer (C-82/99)
en
Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de artikelen 215, tweede alinea, en 178 EG-Verdrag (thans de artikelen 288, tweede alinea, EG en 235 EG), en van verordening (EEG) nr. 2187/93 van de Raad van 22 juli 1993 inzake het vergoedingsvoorstel aan bepaalde producenten van melk of zuivelproducten die hun activiteit tijdelijk niet hebben kunnen uitoefenen (PB L 196, blz. 6),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, P. Jann, F. Macken, N. Colneric (rapporteur) en S. von Bahr, kamerpresidenten, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, L. Sevón, M. Wathelet, V. Skouris en J. N. Cunha Rodrigues, rechters,
advocaat-generaal: A. Tizzano,
griffier: R. Grass,
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- E.-O. Flemmer, R. Christoffel en M. Leitensdorfer, vertegenwoordigd door M. Düsing, Rechtsanwältin,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door D. Booß en M. Niejahr als gemachtigden,
gezien het rapport van de rechter-rapporteur,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 januari 2001,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikkingen van 23 februari 1999, ingekomen bij het Hof op 4 maart daaraanvolgend, heeft het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 215, tweede alinea, en 178 EG-Verdrag (thans artikelen 288, tweede alinea, EG en 235 EG) en van verordening (EEG) nr. 2187/93 van de Raad van 22 juli 1993 inzake het vergoedingsvoorstel aan bepaalde producenten van melk of zuivelproducten die hun activiteit tijdelijk niet hebben kunnen uitoefenen (PB L 196, blz. 6).
2 Deze vragen zijn gerezen in drie gedingen tussen, respectievelijk, enerzijds E.-O. Flemmer en R. Christoffel en anderzijds de Raad van de Europese Unie en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, en M. Leitensdorfer en de Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (federaal bureau voor Landbouw en Voedselvoorziening; hierna: BLE") in verband met de weigering van laatstgenoemde om geheel of gedeeltelijk de schadevergoeding te betalen die eerder aan verzoekers in de hoofdgedingen was aangeboden, met als motivering dat niet aan de in verordening nr. 2187/93 bepaalde toekenningsvoorwaarden was voldaan.
Wettelijk kader
3 Verordening (EEG) nr. 1078/77 tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelproducten en voor de omschakeling van het melkveebestand (PB L 131, blz. 1), door de Raad vastgesteld op 17 mei 1977, voorzag in de toekenning van een premie aan producenten die zich verbonden om gedurende vijf jaar geen melk of melkproducten in de handel te brengen of om het melkveebestand op de rundvleesproductie om te schakelen.
4 De Raad heeft op 31 maart 1984 de verordeningen (EEG) nrs. 856/84 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 90, blz. 10) en 857/84 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 90, blz. 13) vastgesteld. Deze verordeningen voerden met ingang van 1 april 1984 een stelsel van extra heffingen op melk in. Het hield in, dat iedere melkproducent slechts de hoeveelheid melk mocht produceren overeenkomend met het hem toegewezen melkquotum (hierna: refentiehoeveelheid") op straffe van betaling van een extra heffing. Dit quotum was gelijk aan de hoeveelheid melk die tijdens een referentiejaar was geproduceerd. Voor de Bondsrepubliek Duitsland was dit het jaar 1983.
5 De producenten die in dat jaar geen melk hadden geproduceerd in verband met hun verbintenis uit hoofde van verordening nr. 1078/77, werden van het stelsel van melkquota uitgesloten.
6 In de arresten van 28 april 1988, Mulder (120/86, Jurispr. blz. 2321), en Von Deetzen (170/86, Jurispr. blz. 2355), heeft het Hof verordening nr. 857/84 ongeldig verklaard voorzover zij niet voorzag in toekenning van een referentiehoeveelheid aan producenten die gedurende het referentiejaar van de betrokken lidstaat geen melk hadden geleverd.
7 Ter uitvoering van de bovengenoemde arresten Mulder en Von Deetzen stelde de Raad verordening (EEG) nr. 764/89 van 20 maart 1989 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 857/84 (PB L 84, blz. 2) vast. Op grond van deze verordening kan aan de groep producenten die uitgesloten waren geweest van het stelsel van melkquota, een specifieke referentiehoeveelheid worden toegekend van 60 % van de hoeveelheid melk die zij hadden geproduceerd in de periode van twaalf maanden voorafgaande aan hun niet-leveringsverbintenis volgens verordening nr. 1078/77.
8 Artikel 3 bis, leden 1 en 2, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 764/89, is op zijn beurt ongeldig verklaard, met name op grond van de beperking van de specifieke quota tot 60 % van de referentiehoeveelheid [arresten van 11 december 1990, Spagl (C-189/89, Jurispr. blz. I-4539), en Pastätter (C-217/89, Jurispr. blz. I-4585)]. Ter uitvoering van laatstgenoemde arresten heeft de Raad verordening nr. 857/84 gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1639/91 van 13 juni 1991 (PB L 150, blz. 35).
9 Bij interlocutoir arrest van 19 mei 1992, Mulder e.a./Raad en Commissie (C-104/89 en C-37/90, Jurispr. blz. I-3061; hierna: arrest Mulder II") heeft het Hof de Gemeenschap aansprakelijk verklaard voor de schade van de melkproducenten die ten gevolge van verordening nr. 857/84 geen melk hadden kunnen leveren.
10 Wegens het grote aantal producenten voor wie het arrest Mulder II gevolgen had, en met het oog op een volledige uitvoering van dat arrest, heeft de Raad verordening nr. 2187/93 vastgesteld. Volgens deze verordening bieden de nationale instanties de betrokken producenten een forfaitair bedrag aan, dat zij kunnen aanvaarden of weigeren als vergoeding voor alle schade.
11 Volgens de in artikel 10, lid 2, eerste alinea, van deze verordening voorgeschreven schadevergoedingsprocedure moesten producenten die een vergoedingsaanvraag wilden indienen, dit uiterlijk op 30 september 1993 doen bij de bevoegde instantie die hiertoe door de betrokken lidstaat was aangewezen.
12 Op grond van artikel 2 van verordening nr. 2187/93 werden vergoedingsaanvragen van producenten in aanmerking genomen, aan wie overeenkomstig artikel 3 bis, lid 3, van verordening nr. 857/84 een definitieve specifieke referentiehoeveelheid was toegewezen, hetzij op 29 maart 1991 krachtens verordening (EEG) nr. 764/89, hetzij op 1 juli 1993 krachtens verordening (EEG) nr. 1639/91.
13 Op grond van artikel 5 van verordening nr. 2187/93 werden vergoedingsaanvragen van producenten aan wie op 1 juli 1993 een definitieve specifieke referentiehoeveelheid was toegewezen krachtens verordening nr. 1639/91 in aanmerking genomen onder de ontbindende voorwaarde dat zij tot 1 juli 1994 niet hadden deelgenomen aan een programma voor de beëindiging van de melkproductie en van algehele verkoop of verpachting van hun bedrijf.
14 Overeenkomstig artikel 7 van verordening nr. 2187/93 werd - indien de toegewezen definitieve specifieke hoeveelheid minder dan 80 % van de voorlopige specifieke hoeveelheid bedroeg, of wanneer een deel van het bedrijf vóór 1 april 1992 of vóór 1 juli 1994, al naar gelang van het geval, was verkocht of verpacht - de jaarlijkse hoeveelheid waarvoor de vergoeding moest worden toegekend, verminderd met de hoeveelheid die naar de nationale reserve was teruggegaan.
15 Artikel 11 van verordening nr. 2187/93 bepaalt, dat de bevoegde instantie de door de producent verstrekte inlichtingen verifieert en het bedrag van de vergoeding berekent op grond van de hoeveelheid en de periode waarvoor de vergoeding wordt toegekend en aan de hand van de in de bijlage vastgestelde bedragen.
16 Artikel 14 van verordening nr. 2187/93, dat de opstelling en aanvaarding van vergoedingsvoorstellen betreft, luidt als volgt:
De in artikel 10 bedoelde bevoegde instantie doet de producent uiterlijk vier maanden na de ontvangst van de aanvraag namens en voor rekening van de Raad en van de Commissie een vergoedingsvoorstel, vergezeld van een kwitantie voor definitieve afrekening.
Wanneer de producent zijn recht ontleent aan de toewijzing van een specifieke referentiehoeveelheid
- op grond van verordening (EEG) nr. 764/89, wordt de vergoeding betaald onmiddellijk na ontvangst van de door de producent goedgekeurde en ondertekende kwitantie;
- op grond van verordening (EEG) nr. 1639/91, wordt de vergoeding, op voorwaarde dat de producent de kwitantie goedgekeurd en ondertekend terugzendt, na 1 juli 1994 betaald, zodat de bevoegde instantie kan nagaan of de artikelen 5 en 7 zijn nageleefd, behalve wanneer de producent vóór de toepassing van de bedoelde artikelen bij die instantie een zekerheid ten bedrage van 115 % van de vergoeding heeft gesteld om de naleving van de in die artikelen vastgestelde voorwaarden te waarborgen.
Wanneer het voorstel niet binnen twee maanden na de ontvangst ervan wordt aangenomen, zijn de betrokken instellingen van de Gemeenschap er niet meer door gebonden.
Het aannemen van het voorstel door terugzending van de goedgekeurde en ondertekende kwitantie aan de bevoegde instantie binnen de daarvoor vastgestelde termijn houdt in dat wordt afgezien van iedere verdere vordering tegen de instellingen van de Gemeenschap met betrekking tot het in artikel 1 omschreven nadeel."
17 Volgens de vijftiende overweging van de considerans van verordening nr. 2187/93 komt het niet aanvaarden van het aanbod dat, met inachtneming van de bepalingen van deze verordening, door de bevoegde instantie van de lidstaat aan een producent wordt gedaan, neer [...] op een afwijzing van het aanbod van de Gemeenschap [en behoort] de gerechtelijke procedure die daarna door de producent zou worden voortgezet of ingesteld, derhalve tot de jurisdictie van de Gemeenschap [...]".
18 Artikel 178 van het Verdrag luidt:
Het Hof van Justitie is bevoegd kennis te nemen van geschillen over de vergoeding van de in de tweede alinea van artikel 215 bedoelde schade."
19 Artikel 215, eerste en tweede alinea, van het Verdrag luidt:
De contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap wordt beheerst door de wet welke op het betrokken contract van toepassing is.
Inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid moet de Gemeenschap overeenkomstig de algemene beginselen welke de rechtsstelsels der lidstaten gemeen hebben, de schade vergoeden die door haar instellingen of door haar personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt."
De hoofdgedingen
20 Flemmer (zaak C-80/99), een melkproducent, had een vergoedingsvoorstel aanvaard ten bedrage van 64 684 DEM, vermeerderd met rente ad 8 % per jaar vanaf 1 oktober 1993, dat de BLE hem op grond van verordening nr. 2187/93 had gedaan. De BLE weigerde evenwel de overeengekomen vergoeding uit te keren, waarop Flemmer een vordering tot betaling tegen haar heeft ingesteld.
21 De BLE had de overeenkomst met onmiddellijke ingang opgezegd op grond van artikel 60, eerste alinea, van het Verwaltungsverfahrensgesetz (Wet inzake de administratiefrechtelijke procedures; hierna: VwVfG"). Bij een verificatie was gebleken dat de definitieve specifieke referentiehoeveelheid ten onrechte aan Flemmer was toegekend. Hij had namelijk niet de volledige voorlopige specifieke referentiehoeveelheid op zijn bedrijf geproduceerd.
22 In zaak C-81/99 eist Christoffel betaling van een bedrag van 73 038,17 DEM dat haar op grond van verordening nr. 2187/93 als vergoeding was aangeboden. Gebleken is, dat Christoffel haar bedrijf op 1 januari 1992 tot 4,45 hectare had gereduceerd en het resterende deel ervan had verpacht, zonder dat de bijbehorende referentiehoeveelheid naar de nationale reserve was teruggegaan. Deze referentiehoeveelheid was integendeel aan de pachter overgedragen. De bevoegde instantie heeft om redenen van bescherming van het gerechtvaardigd vertrouwen van Christoffel en van de pachter aan wie de referentiehoeveelheid was overgedragen, ervan afgezien, de betrokken hoeveelheid aan de nationale reserve toe te voegen. De BLE heeft de uitbetaling van de overeengekomen vergoeding geweigerd en betrokkene een nieuw aanbod van 13 458,09 DEM gedaan.
23 Leitensdorfer (zaak C-82/99) is erfopvolgster van een producente die het bedrijf op haar beurt had geërfd van een producent die in het kader van verordening nr. 1078/77 een niet-leveringsverbintenis was aangegaan. Leitensdorfer eist betaling van een bedrag van 14 328,15 DEM, met rente ad 8 % per jaar vanaf 1 oktober 1993 over een bedrag van 12 913,02 DEM.
24 Naast het feit dat het bevoegde douanehoofdkantoor met ingang van 1 april 1996 de definitieve specifieke referentiehoeveelheid van 39 870 kg heeft ingetrokken, waartegen Leitensdorfer bij het Finanzgericht München (Duitsland) in beroep is gegaan, is de schaderegelingsovereenkomst die op basis van de definitieve specifieke referentiehoeveelheid was gesloten tussen de rechtsvoorgangster van Leitensdorfer en de BLE, met onmiddellijke ingang opgezegd op grond van artikel 60, eerste alinea, VwVfG, omdat de definitieve specifieke referentiehoeveelheid ten onrechte aan die rechtsvoorgangster was toegekend. De oorspronkelijke producent had namelijk pas vanaf 10 oktober 1991 vanuit zijn bedrijf melk geleverd, dus niet gedurende een ononderbroken periode van twaalf maanden vóór 29 maart 1991 zoals in artikel 3 bis van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1639/91, voorgeschreven.
De prejudiciële vragen
25 Uit de overwegingen van de verwijzingsbeschikkingen blijkt, dat de nationale rechter geneigd is de aan hem voorgelegde geschillen als betrekking hebbend op de contractuele aansprakelijkheid in de zin van artikel 215, eerste alinea, van het Verdrag te behandelen en zich derhalve bevoegd te verklaren.
26 Het arrest van het Gerecht van 24 september 1998, Dethlefs e.a./Raad en Commissie (T-112/95, Jurispr. blz. II-3819), wekt bij de verwijzende rechter echter twijfel aan zijn eigen bevoegdheid. Hij acht niet uitgesloten dat dit arrest, en met name punt 55, aldus kan worden uitgelegd dat geschillen die voortvloeien uit dadingen of schaderegelingsovereenkomsten die door nationale autoriteiten in naam en voor rekening van de Raad en de Commissie zijn gesloten op grond van verordening nr. 2187/93, behoren tot het gebied van de niet-contractuele aansprakelijkheid in de zin van artikel 215, tweede alinea, van het Verdrag.
27 Aangezien de bepaling van de bevoegde rechter en eventueel van het recht dat van toepassing is op de overeenkomsten die in de hoofdgedingen aan de orde zijn, een wezenlijk probleem betreft, heeft het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main besloten, de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende - in de drie zaken C-80/99 tot en met C-82/99 gelijkluidende - vragen voor te leggen:
1) Moet artikel 215, tweede alinea, EG-Verdrag juncto artikel 178 EG-Verdrag en de bepalingen van verordening (EEG) nr. 2187/93 aldus worden uitgelegd, dat het Hof ook bevoegd is ten aanzien van geschillen die voortvloeien uit een door de bevoegde nationale instantie in naam en voor rekening van de Raad en de Commissie gesloten overeenkomst krachtens verordening (EEG) nr. 2187/93 van de Raad inzake het vergoedingsvoorstel aan bepaalde producenten van melk of zuivelproducten die hun activiteit tijdelijk niet hebben kunnen uitoefenen?
2) Wanneer deze vraag ontkennend wordt beantwoord en artikel 215, eerste alinea, EG-Verdrag toepasselijk zou zijn en de nationale rechter dus ingevolge artikel 183 EG-Verdrag bevoegd, luidt de volgende vraag, of op een dergelijke overeenkomst, waar verordening (EEG) nr. 2187/93 hieromtrent geen regeling bevat, de bepalingen van het nationale procesrecht dan wel de algemene rechtsbeginselen die de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben, toepassing dienen te vinden.
3) Wanneer de algemene rechtsbeginselen toepassing vinden, rijst vervolgens de vraag, of en onder welke voorwaarden de bevoegde nationale instantie de in naam en voor rekening van de Raad en de Commissie gesloten overeenkomst geheel of gedeeltelijk kan vernietigen, wanneer achteraf blijkt dat de volgens verordening (EEG) nr. 2187/93 van de Raad te vervullen voorwaarden voor het doen van een vergoedingsvoorstel geheel of gedeeltelijk niet waren vervuld, respectievelijk dat de voorwaarden voor het doen van een vergoedingsvoorstel enkel zijn vervuld omdat de bevoegde nationale instanties op grond van het vertrouwensbeginsel moeten afzien van het intrekken van de definitieve toewijzing van een specifieke referentiehoeveelheid, die als voorwaarde voor toekenning van schadevergoeding geldt."
28 Bij beschikking van de president van het Hof van 22 juni 1999 zijn de drie zaken gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
De eerste vraag
29 Met deze vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen, of artikel 215, tweede alinea, juncto artikel 178 van het Verdrag aldus moet worden uitgelegd, dat de communautaire rechter bevoegd is kennis te nemen van geschillen die voortvloeien uit een door de bevoegde nationale instantie in naam en voor rekening van de Raad en de Commissie gesloten overeenkomst uit hoofde van verordening nr. 2187/93.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
30 Uit het feit dat de producenten een publiekrechtelijke overeenkomst van dading hebben gesloten, leiden verzoekers in de hoofdgedingen af dat desbetreffende geschillen tot de bevoegdheid van de Duitse administratieve rechter behoren.
31 Ten aanzien van de tegenstrijdigheid tussen hun conclusie en het reeds aangehaalde arrest Dethlefs e.a./Raad en Commissie betogen verzoekers in de hoofdgedingen, dat zij zowel het Gerecht als de nationale rechter kunnen kiezen, aangezien beiden bevoegd zijn in alle gevallen waarin publiekrechtelijke overeenkomsten van dading ter zake van schadevorderingen op grond van artikel 215, tweede alinea, van het Verdrag aan de orde zijn.
32 De Commissie voert twee soorten argumenten aan, de ene ten gunste van de bevoegdheid van de nationale rechter, de andere ten gunste van een rechtstreeks beroep bij de communautaire rechter.
33 Wat de eventuele bevoegdheid van de nationale rechter betreft, merkt de Commissie in wezen op, dat de contractuele aanspraak van de producent jegens de Raad en de Commissie door de afstandsbepaling in artikel 14, vierde alinea, van verordening nr. 2187/93 in de plaats komt van het recht op schadevergoeding uit hoofde van artikel 215, tweede alinea, van het Verdrag.
34 Wat de eventuele bevoegdheid van de communautaire rechter betreft, is de Commissie van mening dat artikel 178 van het Verdrag ruim kan worden uitgelegd, in die zin dat deze bepaling niet alleen betrekking heeft op beroepen ter zake van niet-contractuele aansprakelijkheid in enge zin, maar ook op geschillen over aanspraken uit hoofde van overeenkomsten, wanneer deze de nakoming van de in artikel 215, tweede alinea, van het Verdrag aan de Gemeenschap opgelegde schadevergoedingsplicht betreffen of op andere wijze verband houden met deze verplichting.
35 In dit verband stelt de Commissie, dat er een nauwe materiële samenhang tussen verordening nr. 2187/93 en de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap bestaat. Aangezien genoemde verordening alleen bedoeld is ter uitvoering van de verplichting van het arrest Mulder II om de schade van de producenten te vergoeden, moet deze worden uitgelegd in het licht van de beginselen die uit dit arrest voortvloeien. Zo kan het nodig zijn om te bepalen of, en zo ja voor welk bedrag, de betrokken producent - op grond van de beginselen van het arrest Mulder II - bij de Gemeenschap aanspraak kan maken op een vergoeding van zijn schade. Op grond van artikel 178 van het Verdrag valt deze kwestie onder de uitsluitende bevoegdheid van het Hof.
36 Bovendien wijst de Commissie op problemen van procedurele aard. Om zijn belangen te beschermen voor het geval zijn beroep bij de nationale rechter niet slaagt, zou een producent voor beide instanties moeten procederen.
37 Tot slot spreekt de Commissie haar voorkeur uit voor een bevoegdheid van de communautaire rechter. Wegens de nauwe materiële samenhang tussen de contractuele en de niet-contractuele rechten biedt deze oplossing de beste garantie voor een efficiënte en doelmatige gerechtelijke procedure.
Beoordeling door het Hof
38 De overeenkomsten die in de hoofdgedingen aan de orde zijn, zijn overeenkomstig artikel 14, eerste alinea, van verordening nr. 2187/93 gesloten tussen enerzijds de verzoekers en anderzijds de Raad en de Commissie.
39 Volgens artikel 183 EG-Verdrag (thans artikel 240 EG) zijn de nationale rechterlijke instanties bevoegd kennis te nemen van geschillen waarin de Gemeenschap partij is, uitgezonderd die geschillen waarvoor het Verdrag het Hof een uitsluitende bevoegdheid heeft verleend.
40 In tegenstelling tot hetgeen de verzoekers in de hoofdgedingen betogen, biedt het door het Verdrag ingevoerde stelsel van verdeling van rechterlijke bevoegdheden de partijen in geschillen als de onderhavige niet de keuze tussen de rechtsmacht van de communautaire of die van de nationale rechterlijke instanties.
41 Aangezien volgens dit stelsel de rechtsmacht van de communautaire rechter die van de nationale rechterlijke instanties uitsluit, moet worden onderzocht of de communautaire rechter bevoegd is om in het kader van een schadevordering uitspraak te doen in geschillen als die welke bij de verwijzende rechter aanhangig zijn.
42 Geen enkele bepaling van het Verdrag verleent het Hof de bevoegdheid kennis te nemen van geschillen over de contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap, met uitzondering van artikel 181 EG-Verdrag (thans artikel 238 EG) dat voor de hoofdgedingen niet relevant is. Volgens artikel 178 van het Verdrag is het Hof bevoegd kennis te nemen van geschillen over de vergoeding van de in de tweede alinea van artikel 215 van het Verdrag bedoelde schade. Deze bepaling heeft slechts betrekking op de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap, aangezien haar contractuele aansprakelijkheid in de eerste alinea van deze bepaling wordt genoemd.
43 Geschillen als die welke bij de verwijzende rechter zijn, betreffen de contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap, omdat de juridische grondslag van de aanspraken van de verzoekers in de hoofdgedingen een overeenkomst is. Een bevoegdheid van het Hof is daarom uitgesloten.
44 Deze uitlegging wordt bevestigd door de vijftiende overweging van de considerans van verordening nr. 2187/93. In tegenstelling tot de geschillen naar aanleiding van het niet aanvaarden van een vergoedingsaanbod dat door de bevoegde instantie van de lidstaat aan een producent is gedaan, waarvoor de communautaire rechter bevoegd is, is het Hof volgens deze overweging niet bevoegd voor geschillen over schadevergoeding uit hoofde van verordening nr. 2187/93.
45 Toegegeven moet worden, dat er een nauwe samenhang bestaat tussen het vergoedingsstelsel dat bij verordening nr. 2187/93 is ingevoerd, en de vordering tot schadevergoeding op grond van artikel 215, tweede alinea, van het Verdrag.
46 Niettemin kan deze samenhang geen grondslag bieden aan een bevoegdheid van het Hof om in het kader van de hem in artikel 178 van het Verdrag verleende bevoegdheid uitspraak te doen in geschillen over overeenkomsten die uit hoofde van verordening nr. 2187/93 zijn gesloten.
47 De schadevergoeding uit hoofde van verordening nr. 2187/93 staat op zichzelf, aangezien het met deze verordening ingevoerde stelsel een alternatief vormt voor de rechterlijke beslechting van het geschil en een extra weg voor het verkrijgen van schadevergoeding opent.
48 Wat het gevaar van uiteenlopende uitleggingen van verordening nr. 2187/93 door de nationale rechterlijke instanties betreft, zij opgemerkt, dat de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht kan worden bereikt door de samenwerking tussen hen en het Hof in het kader van de prejudiciële procedure. In dit opzicht verschilt de situatie niet van de algemene situatie zoals die zich voordoet wanneer lidstaten communautaire regelgeving uitvoeren en de nationale rechterlijke instanties kennis nemen van geschillen die voortvloeien uit deze tussenkomst van de nationale instanties.
49 De door de Commissie ingeroepen procedurele problemen worden verminderd door het feit dat volgens artikel 10, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 2187/93 de verjaringstermijn van artikel 43 van 's Hofs-Statuut EG voor alle producenten per 30 september 1993 opnieuw ingaat, wanneer de in de eerste alinea bedoelde aanvraag niet vóór die datum is ingediend. In geval van een gehele of gedeeltelijke weigering van schadevergoeding nadat de desbetreffende overeenkomst is gesloten, heeft de producent in ieder geval de waarborg van de rechtsmiddelen van de nationale rechtsorde, waarbij voor de nationale rechterlijke instanties waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep, de verplichting geldt een prejudiciële beslissing aan het Hof te vragen.
50 Op de eerste vraag dient dan ook te worden geantwoord, dat artikel 215, tweede alinea, juncto artikel 178 van het Verdrag aldus moet worden uitgelegd, dat dit het Hof niet de bevoegdheid verleent om kennis te nemen van geschillen die voortvloeien uit een door de bevoegde nationale instantie in naam en voor rekening van de Raad en de Commissie gesloten overeenkomst uit hoofde van verordening nr. 2187/93.
De tweede vraag
51 Voor het geval het Hof de bevoegdheid van de verwijzende rechter tot kennisneming van de bij hem aanhangige geschillen zou erkennen, vraagt hij welk recht hierop van toepassing is.
52 Naar zijn oordeel is het recht van de betrokken lidstaat van toepassing, aangezien noch de overeenkomsten, noch verordening nr. 2187/93 een bepaling omtrent het toepasselijke recht bevatten. Hij merkt echter op, dat volgens sommige opvattingen bij overeenkomsten die door organen van de Unie worden gesloten, uitsluitend het recht van de Unie toepasselijk is en dat ten aanzien van de contractuele aansprakelijkheid specifieke regels moeten worden ontwikkeld, gebaseerd op de algemene rechtsbeginselen die de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
53 Verzoekers in de hoofdgedingen en de Commissie zijn van mening dat de nationale rechterlijke instanties, indien zij bevoegd zijn, zich moeten baseren op de toepasselijke bepalingen van nationaal recht en niet op de algemene beginselen die de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben. De Commissie is met name van mening, dat de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties berust op de overweging, dat de geschillen in de hoofdgedingen onder de contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap vallen, die volgens artikel 215, eerste alinea, van het Verdrag wordt beheerst door de wet die op de betrokken overeenkomst van toepassing is. Het zou overigens ongerijmd zijn, de nationale rechterlijke instanties bevoegd te verklaren en niet het nationale recht, maar de algemene beginselen als toepasselijk te beschouwen.
Beoordeling door het Hof
54 Zoals uit het betoog van de Commissie blijkt, verwijst artikel 215, eerste alinea, van het Verdrag ter zake van het op de overeenkomst toepasselijke recht naar het recht van de lidstaten en niet naar de algemene beginselen die de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben.
55 Bovendien blijkt uit een vaste rechtspraak dat de bevoegde nationale instanties - voorzover het gemeenschapsrecht, met inbegrip van de algemene beginselen ervan, geen gemeenschappelijke voorschriften bevat - bij het uitvoeren van communautaire regelgeving de procedure- en vormvoorschriften van de betrokken lidstaat moeten volgen. Zoals het Hof echter reeds heeft verklaard, kan slechts een beroep worden gedaan op nationale bepalingen voorzover dit voor de uitvoering van de gemeenschapsbepalingen nodig is en de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht, met inbegrip van de algemene beginselen ervan, niet door de toepassing van deze nationale bepalingen worden aangetast (arrest van 6 mei 1982, BayWa e.a., 146/81, 192/81 en 193/81, Jurispr. blz. 1503, punt 29; zie eveneens arrest van 21 september 1983, Deutsche Milchkontor e.a., 205/82-215/82, Jurispr. blz. 2633, punten 17 en 22).
56 Deze uit de in het vorige punt genoemde rechtspraak voortvloeiende uitlegging kan voor de hoofdgedingen niet worden afgewezen met het argument dat de uitvoering van verordening nr. 2187/93 de specifieke vorm van een overeenkomst heeft, die niet alleen voor rekening, maar ook in naam van de Raad en de Commissie is gesloten. Dit neemt niet weg dat de overeenkomst ertoe strekt de uitvoering van een gemeenschapsregeling door de bevoegde nationale instanties te verzekeren.
57 Op de tweede vraag dient dan ook te worden geantwoord, dat bij gebreke van nadere bepalingen in verordening nr. 2187/93 de uit hoofde van deze verordening gesloten schaderegelingsovereenkomsten worden beheerst door nationaal recht, voorzover de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht niet door de toepassing van de nationale bepalingen worden aangetast.
De derde vraag
58 Wat de derde vraag betreft, volgt uit punt 56 van dit arrest dat ook al is het nationale recht op de onderhavige overeenkomsten toepasselijk, de algemene beginselen van gemeenschapsrecht in acht moeten worden genomen bij de toepassing van de nationale bepalingen.
59 In verband met het door de nationale rechter genoemde vertrouwensbeginsel zij eraan herinnerd dat de eisen die voortvloeien uit de bescherming van de fundamentele rechten en beginselen in de communautaire rechtsorde waarop het Hof toeziet, ook de lidstaten binden bij de uitvoering van gemeenschapsregelingen.
60 Aangezien het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel deel uitmaken van de communautaire rechtsorde, kan geen strijdigheid met deze rechtsorde worden aangenomen indien het nationale recht van een lidstaat het gewettigd vertrouwen en de rechtszekerheid beschermt (zie arrest Deutsche Milchkontor e.a., reeds aangehaald, punt 30).
61 Het beginsel dat bij de toepassing van het nationale recht geen onderscheid mag worden gemaakt vergeleken met soortgelijke, doch zuiver nationale geschillen, vereist echter dat bij de beoordeling van de betrokken belangen ten volle rekening wordt gehouden met het belang van de Gemeenschap (arrest Deutsche Milchkontor e.a., reeds aangehaald, punt 32).
62 Bij de beoordeling of een producent zich terecht beroept op bescherming van zijn gewettigd vertrouwen indien de bevoegde nationale instantie de met hem gesloten overeenkomst vernietigt, moet de rechter bovendien de ontbindende voorwaarde van artikel 5 van verordening nr. 2187/93 in aanmerking nemen.
63 Op de derde vraag dient dan ook te worden geantwoord, dat het gemeenschapsrecht zich niet verzet tegen toepassing van het in de interne rechtsorde van de betrokken lidstaat erkende vertrouwensbeginsel bij de beoordeling van de draagwijdte van overeenkomsten die door de nationale instanties in naam en voor rekening van de Raad en de Commissie zijn gesloten, mits het belang van de Gemeenschap eveneens in aanmerking wordt genomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
64 De kosten door de Commissie wegens indiening van haar opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main bij beschikkingen van 23 februari 1999 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Artikel 215, tweede alinea, juncto artikel 178 EG-Verdrag (thans respectievelijk artikel 288, tweede alinea, EG en artikel 235 EG) moet aldus worden uitgelegd, dat dit het Hof niet de bevoegdheid verleent om kennis te nemen van geschillen die voortvloeien uit een door de bevoegde nationale instantie in naam en voor rekening van de Raad en de Commissie gesloten overeenkomst uit hoofde van verordening (EEG) nr. 2187/93 van de Raad van 22 juli 1993 inzake het vergoedingsvoorstel aan bepaalde producenten van melk of zuivelproducten die hun activiteit tijdelijk niet hebben kunnen uitoefenen.
2) Bij gebreke van nadere bepalingen in verordening nr. 2187/93 worden de uit hoofde van deze verordening gesloten schaderegelingsovereenkomsten beheerst door de procedurevoorschriften van nationaal recht, voorzover de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht niet door de toepassing van de nationale bepalingen worden aangetast.
3) Het gemeenschapsrecht verzet zich niet tegen toepassing van het in de interne rechtsorde van de betrokken lidstaat erkende vertrouwensbeginsel bij de beoordeling van de draagwijdte van overeenkomsten die door de nationale instanties in naam en voor rekening van de Raad en de Commissie zijn gesloten, mits het belang van de Gemeenschap eveneens in aanmerking wordt genomen.