Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 5 maart 2026
(1)
Zaak C‑862/24
Satiksmes ministrija
in tegenwoordigheid van
A
[verzoek van de Augstākā tiesa (Senāts) (hoogste rechterlijke instantie, Letland) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Luchtvervoer – Verordening (EG) nr. 216/2008 – Gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart – Verordening (EU) nr. 1178/2011 – Bemanning van burgerluchtvaartuigen – Bewijs van bevoegdheid als privépiloot – Vaardigheidstest – Frauduleus gedrag van een kandidaat – Tijdelijk verbod om de vaardigheidstest opnieuw af te leggen en een bewijs van bevoegdheid te verkrijgen – ARA.GEN.355, onder e) – Handhavingsmaatregelen om te voorkomen dat de niet-naleving voortduurt – Theorie-examen – ARA.FCL.300, onder f) – Analoge toepassing van het tijdelijk verbod om het theorie-examen opnieuw af te leggen – Rechtszekerheidsbeginsel – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 15 – Vrijheid van beroep ”
I.      Inleiding
1.        Het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft betrekking op de uitlegging van ARA.GEN.355, onder e), en ARA.FCL.300, onder f), die zijn opgenomen in bijlage VI bij verordening (EU) nr. 1178/2011(2), alsmede van artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(3) en het rechtszekerheidsbeginsel.
2.        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geschil tussen A en het Satiksmes ministrija (ministerie van Vervoer, Letland) over een besluit van de Civilās aviācijas aģentūra (agentschap voor de burgerluchtvaart, Letland) (hierna: „Agentschap”), dat door dit ministerie is bevestigd, waarbij het Agentschap na vaststelling van frauduleus gedrag door A bij de vaardigheidstest voor het behalen van een bewijs van bevoegdheid als privépiloot de resultaten van deze test nietig heeft verklaard en hem voor een periode van een jaar een verbod heeft opgelegd om deze test opnieuw af te leggen en dat bewijs van bevoegdheid te verkrijgen.
3.        De vraag van de Augstākā tiesa (Senāts) (hoogste rechterlijke instantie, Letland), de verwijzende rechter, heeft betrekking op de rechtmatigheid van dit verbod, waarin noch door verordening nr. 1178/2011, noch door een bepaling van het nationale recht wordt voorzien.
4.        Ik zal uiteenzetten waarom ik van mening ben dat wanneer een vervalst logboek wordt overgelegd om te voldoen aan de eisen van de vaardigheidstest die verplicht is voor het behalen van een bewijs van bevoegdheid als privépiloot, ARA.GEN.355, onder e), opgenomen in bijlage VI bij verordening nr. 1178/2011, aldus moet worden uitgelegd dat dit de bevoegde autoriteit niet machtigt om aan een aanvrager van een dergelijk bewijs van bevoegdheid een preventieve verbodsmaatregel op te leggen met betrekking tot de vaardigheidstest, naar analogie met ARA.FCL.300, onder f), dat deel uitmaakt van voornoemde bijlage, zonder dat in het nationale recht uitdrukkelijk in deze maatregel is voorzien.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
1.      Verordening nr. 216/2008
5.        De overwegingen 3, 11 en 12 van verordening (EG) nr. 216/2008(4) luiden als volgt:
„(3)      Het Verdrag [inzake de internationale burgerluchtvaart, dat op 7 december 1944 in Chicago is ondertekend(5)] voorziet reeds in minimumnormen om de veiligheid van de burgerluchtvaart en de daarmee verband houdende milieubescherming te waarborgen. De essentiële [...] eisen [van de Europese Unie] en regels voor de toepassing daarvan moeten ervoor zorgen dat de lidstaten de uit het Verdrag van Chicago voortvloeiende verplichtingen, met inbegrip van die tegenover derde landen, nakomen.
[...]
(11)      Er dient voor voldoende flexibiliteit te worden gezorgd om het hoofd te kunnen bieden aan bijzondere omstandigheden, zoals urgente veiligheidsmaatregelen en onvoorziene of beperkte operationele behoeften. Tevens moet worden voorzien in de mogelijkheid om met andere middelen tot een gelijkwaardig veiligheidsniveau te komen. De lidstaten dienen gerechtigd te zijn ontheffingen te verlenen ten aanzien van de eisen van deze verordening en de uitvoeringsvoorschriften, mits deze ontheffingen een strikt beperkte draagwijdte hebben en aan passende communautaire controle onderworpen zijn.
(12)      Er is behoefte aan [...] een Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart [(hierna: ‚EASA’)], dat met betrekking tot technische aangelegenheden onafhankelijk is en in juridisch [...], administratief en financieel opzicht autonoom is. Het is noodzakelijk en dienstig dat daartoe wordt voorzien in een orgaan van de [Unie] dat rechtspersoonlijkheid bezit en de uitvoeringsbevoegdheden uitoefent die het bij deze verordening verleend krijgt.”
6.        Artikel 2, lid 1, van deze verordening bepaalt:
„De belangrijkste doelstelling van deze verordening is de totstandbrenging en instandhouding van een hoog uniform veiligheidsniveau in de burgerluchtvaart in Europa[(6)].”
7.        Artikel 7, lid 2, eerste en tweede alinea, van deze verordening bepaalt:
„Behalve tijdens de opleiding, mag een persoon slechts optreden als piloot als hij beschikt over een bewijs van bevoegdheid en een medische verklaring voor de te verrichten vluchtuitvoering.
Een persoon krijgt alleen een bewijs van bevoegdheid indien hij voldoet aan de voorschriften die zijn opgesteld om overeenstemming te garanderen met de in bijlage III vervatte essentiële eisen inzake theoretische kennis, bedrevenheid, talenkennis en ervaring.”
8.        Artikel 68 van verordening nr. 216/2008 bepaalt:
„De lidstaten voorzien in sancties voor de overtreding van deze verordening en de uitvoeringsvoorschriften. De sancties zijn doeltreffend, evenredig en afschrikkend.”
9.        Bijlage III bij deze verordening, met als opschrift „Essentiële eisen voor de afgifte van bewijzen van bevoegdheid aan piloten bedoeld in artikel 7”, bepaalt in punt 1.a.1:
„Een persoon die wordt opgeleid om een luchtvaartuig te besturen moet leermatig op lichamelijk en mentaal opzicht voldoende zijn ontwikkeld om de relevante theoretische kennis en bedrevenheid te kunnen opdoen, vasthouden en aantonen.”
2.      Verordening nr. 1178/2011
10.      Overweging 5 van verordening nr. 1178/2011 luidt als volgt:
„Volgens verordening [...] nr. 216/2008 moet de [Europese] Commissie de nodige uitvoeringsregels vaststellen voor het bepalen van de eisen voor het certificeren van piloten en personen die betrokken zijn bij de opleiding, het beoordelen van piloten op hun vaardigheid en bekwaamheid, voor het afgeven van een verklaring van geschiktheid aan cabinepersoneel en voor de beoordeling van hun medische geschiktheid.”
11.      Overeenkomstig artikel 1, punt 1, van deze verordening worden bij deze verordening gedetailleerde regels vastgesteld voor, onder meer, de „verschillende bevoegdverklaringen voor bevoegdheidsbewijzen als piloot, de voorwaarden voor het afgeven, behouden, wijzigen, beperken, schorsen of intrekken van bewijzen van bevoegdheid”.
12.      Artikel 11 ter van die verordening, met als opschrift „Toezichtscapaciteit”, bepaalt in lid 5, onder f), en lid 6:
„5.      Personeel dat door de bevoegde autoriteit geautoriseerd is om certificerings‑ en/of toezichtstaken uit te oefenen, moet de bevoegdheid krijgen om minstens de volgende taken uit te voeren:
[...]
f)      voor zover nodig handhavingsmaatregelen nemen of op gang brengen.
6.      De in lid 5 vermelde taken worden verricht met inachtneming van de wetgeving van de betrokken lidstaat.”
13.      Bijlage I bij deze verordening komt overeen met „Deel FCL”(7). In subdeel A van deze bijlage, met als opschrift „Algemene eisen”, bepaalt FCL.030, dat betrekking heeft op de „praktische vaardigheidstest”:
„a)      Voordat een vaardigheidstest wordt afgenomen ten behoeve van de afgifte van een bewijs van bevoegdheid of bevoegdverklaring, moet de kandidaat het vereiste theorie-examen met succes hebben voltooid, tenzij de kandidaat een geïntegreerde vliegopleiding volgt.
Het theorieonderwijs moet in elk geval voltooid zijn voordat de vaardigheidstests worden afgenomen.
b)      Behalve voor afgifte van een bewijs van bevoegdheid als verkeersvlieger, moet de kandidaat voor een vaardigheidstest worden voorgedragen voor deze test door de voor de opleiding verantwoordelijke organisatie/persoon na het voltooien van de opleiding. De opleidingsgegevens moeten ter beschikking worden gesteld van de examinator.”
14.      In bijlage I, subdeel C, bij verordening nr. 1178/2011, dat onder meer betrekking heeft op het bewijs van bevoegdheid als privépiloot (PPL)(8), worden in sectie 1 de „algemene eisen” vastgesteld. FLC.235, dat deel uitmaakt van deze sectie, heeft als opschrift „Vaardigheidstest” en bepaalt in punt a):
„Aan de hand van een vaardigheidstest moet een kandidaat voor een PPL blijk geven van de vaardigheid om als PIC[(9)] in de toepasselijke luchtvaartuigcategorie de relevante procedures en manoeuvres uit te voeren met een graad van vakbekwaamheid passend bij de bevoegdheden die worden verleend.”
15.      In bijlage VI bij deze verordening worden de „eisen van de autoriteit met betrekking tot boordpersoneel”(10) vastgesteld. In sectie III van subdeel GEN(11) van deze bijlage bij de verordening, die betrekking heeft op „toezicht, certificering en handhaving”, preciseert ARA.GEN.355ö in „Bevindingen en handhavingsmaatregelen – personen”(12) in punt e):
„Wanneer tijdens het toezicht of anderszins bewijzen worden gevonden van de niet-naleving van de toepasselijke eisen door een persoon die onderworpen is aan de eisen van verordening [nr. 216/2008] en uitvoeringsvoorschriften daarvan en die niet in het bezit is van een overeenkomstig die verordening en uitvoeringsvoorschriften daarvan afgegeven bewijs van bevoegdheid, certificaat, bevoegdverklaring of attest, dient de bevoegde autoriteit die de niet-naleving heeft vastgesteld de nodige handhavingsmaatregelen te nemen om te voorkomen dat die niet-naleving voortduurt.”
16.      In bijlage VI, subdeel FCL, met als opschrift „Specifieke eisen inzake de afgifte van bewijzen van bevoegdheid aan cockpitpersoneel”, sectie II, van verordening nr. 1178/2001
betreffende „bewijzen van bevoegdheid, bevoegdverklaringen en certificaten”, bij verordening nr. 1178/2011 bepaalt ARA.FCL.250, dat betrekking heeft op de „beperking, schorsing of intrekking van bewijzen van bevoegdheid, bevoegdverklaringen en certificaten” in punt a):
„Overeenkomstig ARA.GEN.355 dient de bevoegde autoriteit onder meer in de volgende omstandigheden een bewijs van bevoegdheid als piloot en daarmee samenhangende bevoegdverklaringen of certificaten, al naar het geval, te beperken, te schorsen of in te trekken:
1)      het verkrijgen van het bewijs van bevoegdheid, de bevoegdverklaring of het certificaat door vervalsing van voorgelegde documenten;
2)      vervalsing van het logboek en gegevens van het bewijs van bevoegdheid of certificaat;
[...]”
17.      In bijlage VI, subdeel FCL, sectie III, bij deze verordening, die betrekking heeft op „theorie-examens”, bepaalt ARA.FCL.300, met als opschrift „Examenprocedures”(13), in punt f):
„Aanvragers van wie bewezen is dat ze hebben gespiekt, wordt deelname aan elk ander examen verboden door de bevoegde autoriteit gedurende minstens twaalf maanden vanaf de datum van het examen waarvoor ze hebben gespiekt.”
B.      Lets recht
18.      Artikel 6 van de likums „Par aviāciju” (wet inzake de luchtvaart)(14) van 5 oktober 1994 bepaalt in de tweede alinea, punt 5, en in de vijfde alinea als volgt:
„Het Agentschap [...]:
[...]
5)      zorgt voor de certificering van en het toezicht op het burgerluchtvaartpersoneel, met inbegrip van de afgifte, verlenging, schorsing of intrekking van bewijzen van bevoegdheid voor bemanningsleden, luchtverkeersleiders, aanbieders van luchtverkeersinformatiediensten en technisch onderhoudspersoneel van luchtvaartuigen.
[...]
Het Agentschap [...] kan bestuurshandelingen vaststellen tot oplegging van verboden of beperkingen op activiteiten in verband met de certificering van burgerluchtvaartpersoneel en van instellingen voor de beroepsopleiding van burgerluchtvaartpersoneel, het gebruik van het luchtruim van de Republiek Letland of de exploitatie van burgerluchtvaartuigen, vliegvelden en andere infrastructuur en installaties voor de burgerluchtvaart,
teneinde
te garanderen dat de in de wetgeving van de Europese Unie vastgestelde
eisen inzake de veiligheid van de burgerluchtvaart en de betrouwbaarheid van luchtvaartuigen worden toegepast [...]. De bestuurshandelingen van het Agentschap [...] zijn vatbaar voor rechterlijke toetsing, zonder mogelijkheid van bezwaar bij een hogere autoriteit. Een beroep tegen een bestuurshandeling schorst de tenuitvoerlegging ervan niet.”
III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen
19.      A heeft stappen ondernomen om het bewijs van bevoegdheid als privépiloot [PPL(A)](15) te verkrijgen. Daartoe moest hij, na een medisch certificaat van de desbetreffende klasse te hebben verkregen, wat een voorwaarde is voor de uitoefening van de bevoegdheden van leerling-piloot, met goed gevolg een theorie-examen en een vaardigheidstest afleggen
bij een erkende opleidingsorganisatie.
20.      Nadat hij zich op 6 oktober 2017 tot het Agentschap had gewend en een medisch certificaat had ontvangen, heeft A op 6 december 2017 een formulier voor de aanvraag van de vaardigheidstest en de aanduiding van een examinator ingediend. A heeft bij zijn aanvraag een certificaat van een Bulgaarse luchtvaartacademie van 5 december 2017 gevoegd, waaruit bleek dat hij tussen 23 oktober 2017 en 5 december 2017 met succes de modulaire vliegopleiding voor een bewijs van bevoegdheid als privépiloot had afgerond. Op 16 december 2017 heeft het Agentschap elektronisch een ingevuld formulier ontvangen van de examinator over de op 12 december 2017 door A in Spanje afgelegde vaardigheidstest, samen met een kopie van zijn logboek als cockpitbemanning.
21.      Bij de controles die het Agentschap vanaf 17 januari 2018 heeft uitgevoerd, heeft het onregelmatigheden vastgesteld in verband met de door A aangetoonde vliegopleiding. Ten eerste heeft de Bulgaarse nationale bevoegde autoriteit meegedeeld dat de Bulgaarse luchtvaartacademie niet gemachtigd is om buiten het Bulgaarse luchtruim vliegopleidingen aan te bieden en dat niet kon worden bevestigd dat A bij deze academie een opleiding had gevolgd. Ten tweede heeft het Agentschap op 23 maart 2018 informatie ontvangen van een erkende technische onderhoudsdienst waaruit bleek dat de vliegopleiding van A niet had plaatsgevonden zoals aangegeven in zijn logboek. A werd verzocht om het Agentschap
uitleg te geven, maar heeft later alleen een verzoek ingediend om zijn aanvraag voor een bewijs van bevoegdheid als privépiloot (PPL(A)) in te trekken en zijn twijfels geuit over de bevoegdheid van het Agentschap om de door de Bulgaarse luchtvaartacademie georganiseerde vliegopleiding te beoordelen.
22.      Op 7 november 2018 heeft het Agentschap een besluit vastgesteld waarbij het, ten eerste, de resultaten van de door A overgelegde vaardigheidstest nietig heeft verklaard, ten tweede, A heeft verboden om vóór 7 november 2019 opnieuw de vaardigheidstest voor het behalen van een bewijs van bevoegdheid als privépiloot af te leggen en een dergelijk bewijs van bevoegdheid te verkrijgen (hierna: „litigieus verbod”), en, ten derde, de Commissie, EASA en de lidstaten van dit verbod in kennis heeft gesteld (hierna: „litigieus besluit”). Het Agentschap heeft zijn besluit met name gebaseerd op de vaststelling dat A de documenten betreffende zijn vliegopleiding had vervalst en dat de overlegging van een pilotenlogboek aan de examinator bijgevolg moest worden beschouwd als verstrekking van onjuiste gegevens en valsheid in geschrifte. Het Agentschap heeft zijn besluit eveneens gemotiveerd met het argument dat
daarmee een mogelijk risico voor de veiligheid van burgerluchtvaartuigen werd voorkomen.
23.      A heeft tegen het besluit van 17 mei 2019 van het ministerie van Vervoer waarbij het besluit van het Agentschap werd bevestigd, beroep ingesteld bij de Administratīvā rajona tiesa (bestuursrechter in eerste aanleg, Letland). Hij heeft aangevoerd dat het verbod om gedurende een bepaalde periode een bewijs van bevoegdheid als privépiloot te verkrijgen door de aard en de gevolgen ervan een sanctie is, waarvoor de bevoegde Letse autoriteit een bestuursrechtelijke of een strafrechtelijke overtreding had moeten vaststellen. Voorts heeft hij aangegeven dat het onverenigbaar is met de strekking en de systematiek van verordening nr. 1178/2011 om, naar analogie, een dergelijk verbod uit die verordening af te leiden. Deze rechter heeft het verbod om de vaardigheidstest opnieuw af te leggen onrechtmatig verklaard.
24.      In hoger beroep, ingesteld door het ministerie van Vervoer, heeft de Administratīvā apgabaltiesa (regionale bestuursrechter, Letland) de uitspraak van de Administratīvā rajona tiesa bevestigd. Deze rechter heeft geoordeeld dat het door het Agentschap opgelegde verbod van een jaar om de vaardigheidstest opnieuw af te leggen een sanctie van punitieve aard is die in
geen enkele bepaling uitdrukkelijk was voorzien, aangezien ARA.FCL.300, onder f), niet van toepassing was. Deze rechter heeft eveneens geoordeeld dat ARA.GEN.355, onder e), de bevoegde autoriteit niet machtigt om besluiten te nemen zonder nationale rechtsgrondslag. Deze uitlegging is door EASA bevestigd in zijn document met de titel „Aanvaardbare wijzen van naleving. Deel FCL”.
25.      Het ministerie van Vervoer heeft tegen dit arrest cassatieberoep ingesteld bij de Augstākā tiesa (Senāts). Het ministerie is van mening dat de uitlegging van de Administratīvā apgabaltiesa formalistisch is en niet in overeenstemming is met de strekking en het doel van verordening nr. 1178/2011. Het voert aan dat het litigieuze verbod geen sanctie is, maar een middel om het hoge veiligheidsniveau van de burgerluchtvaart te waarborgen, dat met name vereist is voor de solovluchten(16) die A wenst uit te voeren. Het ministerie voert eveneens aan dat deze uitlegging een verlaging van het vereiste veiligheidsniveau tot gevolg heeft en de veiligheid van vluchten in gevaar brengt, aangezien op basis van deze uitlegging een persoon die niet naar behoren en in overeenstemming met de vereisten voor het uitvoeren van vluchten is opgeleid, een activiteit kan blijven uitoefenen in de burgerluchtvaart.(17)
26.      De Augstākā tiesa (Senāts)
herinnert eraan dat noch verordening nr. 216/2008, noch verordening nr. 1178/2011 preciseert wat de gevolgen zijn voor een kandidaat die bij het afleggen van de vaardigheidstest aan de examinator valse informatie heeft verstrekt over de door hem gevolgde opleiding en opgedane vliegervaring om het bewijs van bevoegdheid als privépiloot te verkrijgen. Het is derhalve de taak van de bevoegde nationale burgerluchtvaartautoriteit om passende handhavingsmaatregelen vast te stellen in geval van vervalsing van een bewijs van bevoegdheid en/of logboeken.
27.      In deze context heeft deze rechter vragen over de uitlegging van ARA.GEN.355, onder e), dat bepaalt dat de bevoegde autoriteit de nodige handhavingsmaatregelen neemt om te voorkomen dat de niet-naleving voortduurt, en ARA.FCL.300, onder f), dat bepaalt dat de bevoegde autoriteit in het geval van spieken bij het theorie-examen de kandidaat gedurende minstens twaalf maanden de deelname aan elk ander examen verbiedt.
28.      Gelet op de doelstelling met betrekking tot de veiligheid van de burgerluchtvaart die door verordening nr. 1178/2011 wordt nagestreefd, is deze rechter van oordeel dat er geen reden is om in het geval van gesjoemel bij de vaardigheidstest minder streng op te treden dan in het geval van spieken bij het theorie-examen.
29.      De verwijzende rechter heeft,
uitgaande van artikel 52, lid 1, van het Handvest, echter twijfels over de vraag of het litigieuze verbod duidelijk in een rechtsregel moet worden uitgedrukt. De onderhavige zaak heeft namelijk betrekking op de vrijheid van beroep – beschermd door artikel 15 van het Handvest – van een persoon die deze vrijheid wenst uit te oefenen door een bewijs van bevoegdheid als privépiloot te behalen teneinde luchtvervoer van personen te kunnen verrichten. Deze rechter voegt daaraan toe dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat dit verbod rechtstreeks voortvloeit uit een specifieke bepaling van verordening nr. 216/2008 of verordening nr. 1178/2011. De bepalingen van deze verordeningen die betrekking hebben op de vaardigheidstest zouden, anders dan de bepalingen met betrekking tot het theorie-examen, de bevoegde autoriteit niet uitdrukkelijk machtigen om een dergelijk verbod uit te vaardigen. Bovendien herinnert de verwijzende rechter eraan dat het Hof heeft geoordeeld dat het feit dat een wetgevingshandeling een beoordelingsbevoegdheid toekent aan de autoriteiten die zijn belast met de uitvoering ervan. op zich niet in strijd is met het vereiste van voorzienbaarheid, mits bepaalde waarborgen worden geboden tegen willekeur.(18)
30.      Tot slot beklemtoont de verwijzende rechter dat volgens de door EASA gepubliceerde toelichting bij ARA.GEN.355, onder e), het soort handhavingsmaatregelen afhankelijk is van de toepasselijke nationale wetgeving, en bijvoorbeeld het betalen van een geldboete of het verbod om functies uit te oefenen kan omvatten.(19) In dit verband merkt hij ten eerste op dat aangezien een verordening van de Unie een rechtstreeks toepasselijke rechtshandeling is, de bevoegde autoriteit ARA.GEN.355, onder e), rechtstreeks moet toepassen. Ten tweede kan deze autoriteit krachtens
artikel 6, tweede alinea, punt 5, en artikel 6, vijfde alinea, van de wet inzake de luchtvaart bestuurshandelingen vaststellen tot oplegging van verboden of beperkingen op activiteiten in verband met de certificering van burgerluchtvaartpersoneel, teneinde te garanderen dat de in de wetgeving van de Unie vastgestelde eisen inzake de veiligheid van de burgerluchtvaart en de betrouwbaarheid van luchtvaartuigen worden toegepast. Deze autoriteit heeft echter niet de bevoegdheid gekregen om specifiek een tijdelijk verbod op te leggen vanwege gesjoemel in het kader van de vaardigheidstest.
31.      Voorts vraagt de verwijzende rechter zich af of in deze context het algemene beginsel van het Unierecht dat justitiabelen zich in geval van fraude of misbruik niet kunnen beroepen op het Unierecht,
van toepassing is.
32.      Deze rechter leidt hieruit de volgende uitlegging af: aangezien
ARA.GEN.355, onder e), in bijlage VI bij verordening nr. 1178/2011 de bevoegde autoriteit het recht verleent om alle nodige handhavingsmaatregelen te nemen en ARA.FCL.300, onder f), in het kader van het theorie-examen, bepaalt dat frauduleus gedrag leidt tot een verbod van ten minste één jaar om opnieuw de toets af te leggen, zou er
vanuit een systematisch oogpunt en om de in de verordening bepaalde doelstellingen van een hoog veiligheidsniveau van de burgerluchtvaart op alle gebieden van examens en vaardigheden
gelijkelijk te verwezenlijken, alsook om het nuttig effect van het Unierecht te bewerkstelligen, geen reden zijn om dezelfde handhavingsmaatregelen niet ook toe te passen op de vaardigheidstest.
33.      Tegen deze achtergrond heeft de Augstākā tiesa (Senāts) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Indien wordt bewezen dat de kandidaat heeft gesjoemeld door de examinator in het kader van de vaardigheidstest valse documenten betreffende de opgedane praktische instructie over te leggen, is de nationale luchtvaartautoriteit dan, krachtens ARA.GEN.355, onder e), [...] bevoegd om de betrokkene tijdelijk te verbieden de vaardigheidstest voor het behalen van het bewijs van bevoegdheid als privépiloot opnieuw af te leggen en het bewijs van bevoegdheid als privépiloot te verkrijgen?
2)      Moet de toelichting bij ARA.GEN.355, onder e), [...] zoals uiteengezet in het document dat door [EASA] is gepubliceerd onder de titel ‚Aanvaardbare wijzen van naleving. Deel FCL’, namelijk dat het soort handhavingsmaatregelen afhankelijk is van het toepasselijke nationale recht en bijvoorbeeld een verbod om functies uit te oefenen kan omvatten, aldus worden uitgelegd dat het de bevoegde autoriteit is toegestaan om passende beperkingen vast te stellen [afgeleid van ARA.FCL.300, onder f),] waarmee de doelstellingen van [...] verordening [nr. 1178/2011] worden verwezenlijkt, indien de nationale wetgeving niet voorziet in een specifiek tijdelijk verbod op het afleggen van een vaardigheidstest voor het behalen van het bewijs van bevoegdheid als privépiloot?
3)      Is het in overeenstemming met het rechtszekerheidsbeginsel en artikel 52, lid 1, van het Handvest om ARA.FCL.300, onder f), [...] aldus uit te leggen dat het onder die letter vastgestelde tijdelijke verbod op het afleggen van het theorie-examen kan worden uitgebreid tot de vaardigheidstest?”
34.      A, het ministerie van Vervoer, de Letse en de Hongaarse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Met uitzondering van de Hongaarse regering waren deze partijen tevens aanwezig ter terechtzitting van 3 december 2025, waar zij hebben geantwoord op de vragen die het Hof hun ter mondelinge beantwoording had voorgelegd.
IV.    Analyse
35.      De verwijzende rechter moet zich uitspreken over de rechtmatigheid van een bestuurlijk besluit waarbij aan een aanvrager van een bewijs van bevoegdheid als privépiloot gedurende een jaar een verbod wordt opgelegd om de vaardigheidstest opnieuw af te leggen en een dergelijk bewijs van bevoegdheid te verkrijgen. Bij gebreke van een Europese of een nationale bepaling die uitdrukkelijk in een dergelijk verbod voorziet, wenst de verwijzende rechter in essentie van het Hof te vernemen hoe twee bepalingen van bijlage VI bij verordening nr. 1178/2011, te weten ARA.GEN.355, onder e), en ARA.FCL.300, onder f), moeten worden uitgelegd.
36.      Mijn analyse zal achtereenvolgens betrekking hebben op de beantwoording
van de eerste prejudiciële vraag en vervolgens op die van de derde vraag. Ik laat de tweede vraag buiten beschouwing, aangezien deze niet relevant is omdat het advies van EASA in verband met ARA.GEN.355, onder e), niet juridisch bindend is.
37.      Ik zal dus in een eerste deel het wettelijk kader van ARA.GEN.355, onder e), en ARA.FCL.300, onder f), uiteenzetten. Het tweede deel is gewijd aan de kwalificatie van het litigieuze verbod. In het derde deel zal ik mij uitspreken over de mate van nauwkeurigheid die vereist is voor de toepassing van ARA.GEN.355, onder e). Ten slotte betreft mijn advies de toepassing van artikel 52, lid 1, van het Handvest.
A.      Wettelijk kader van ARA.GEN.355, onder e), en ARA.FCL.300, onder f).
38.      Deze bepalingen maken deel uit van bijlage VI bij verordening nr. 1178/2011, waarin de technische eisen en administratieve procedures met betrekking tot de bemanning van burgerluchtvaartuigen worden vastgesteld.
Het gaat om
een uitvoeringsverordening van verordening nr. 216/2008, waarin de gemeenschappelijke regels van de Unie op het gebied van burgerluchtvaart zijn bepaald.(20) In deze bijlage VI, of deel „ARA”, staan de eisen voor de nationale autoriteiten
die bevoegd zijn met betrekking tot boordpersoneel. Deze bijlage bevat een subdeel GEN dat, bij de algemene eisen, een sectie III bevat, die betrekking heeft op het „[t]oezicht, [de] certificering en [de] handhaving” en met name ARA.GEN.355. Bijlage VI bevat voorts een subdeel FCL, dat aldus is genoemd omdat het betrekking heeft op leden van de cockpitbemanning.(21) Sectie II ervan gaat over de verplichtingen van de bevoegde autoriteit op het gebied van bewijzen van bevoegdheid, bevoegdverklaringen en certificaten. Sectie III, met als opschrift „Theorie-examens”, omvat ARA.FCL.300, waarin de procedures voor deze examens worden geregeld.
39.      ARA.FCL.300, onder f), bevat het besluit dat de bevoegde autoriteit moet nemen indien kandidaten hebben gespiekt bij het theorie-examen, namelijk het verbod op „deelname aan elk ander examen [...] gedurende minstens twaalf maanden vanaf de datum van het examen waarvoor ze hebben gespiekt”.(22) Een equivalente bepaling ontbreekt in elke
sectie die betrekking heeft op de vaardigheidstests.
40.      FCL.030, dat is opgenomen in bijlage I bij verordening nr. 1178/2011, heeft als opschrift „Praktische vaardigheidstest” en bepaalt dat deze test
moet worden voorafgegaan door een met succes voltooid theorie-examen en dat de kandidaat in het algemeen moet worden voorgedragen voor deze test door de voor de opleiding verantwoordelijke organisatie/persoon. FCL.030 bevat geen enkele bepaling in verband met eventueel frauduleus gedrag tijdens de vaardigheidstest, wat mijns inziens logisch is. Het is immers niet waarschijnlijk dat deze test, die in FCL.010 wordt omschreven als een demonstratie van vaardigheid, waarbij in voorkomend geval een mondeling examen is inbegrepen, met succes kan worden voltooid door te sjoemelen. Een kandidaat kan tijdens de test de examinator dus niet misleiden over zijn adequate vaardigheidsniveau.
41.      De enige denkbare vorm van fraude is dus documentfraude. De Uniewetgever heeft alleen gedacht aan fraude in het geval deze fraude wordt ontdekt nadat het bewijs van bevoegdheid is verkregen. In subdeel FCL van bijlage VI bij verordening nr. 1178/2011(23) heeft ARA.FCL.250(24) namelijk specifiek betrekking op de vervalsing van voorgelegde documenten [punt a), 1)] en op die van het logboek of de gegevens van het bewijs van bevoegdheid of certificaat [punt a), 2)].
42.      Dit is dus de enige andere bepaling in dit subdeel FCL die betrekking heeft op fraude. Zij voorziet in de beperking, schorsing of intrekking van onder meer het bewijs van bevoegdheid. Er is geen verbodstermijn bepaald, evenmin als een duur van het besluit tot beperking of schorsing van het bewijs van bevoegdheid. In theorie zou een dergelijke schorsing, die gelijkstaat aan een vliegverbod, dus onbeperkt in de tijd kunnen zijn.
43.      Bijgevolg ga ik ervan uit dat verordening nr. 1178/2011 geen betrekking heeft op de vervalsing van een logboek die aan het licht komt voordat het bewijs van bevoegdheid is verkregen, en dat de bevoegde autoriteit, indien het bewijs van bevoegdheid reeds is afgegeven, een besluit neemt „overeenkomstig ARA.GEN.355”(25), zoals nader is bepaald in ARA.FCL.250.
44.      ARA.GEN.355 („Bevindingen en handhavingsmaatregelen – personen”) heeft tot doel de procedure te omschrijven die moet worden gevolgd door de bevoegde autoriteit die belast is met de controle op de naleving van eisen die van toepassing zijn op personen, omschreven in ARA.GEN.300, onder a), opgenomen in bijlage VI bij verordening nr. 1178/2011. ARA.GEN.355, onder e), heeft uitdrukkelijk betrekking op situaties waarin een persoon geen houder is van een bewijs van bevoegdheid. De bepaling luidt dat „de bevoegde autoriteit die de niet-naleving heeft vastgesteld de nodige handhavingsmaatregelen [dient] te nemen om te voorkomen dat die niet-naleving voortduurt”. Een soortgelijke uitdrukking wordt gebruikt in ARA.GEN.355, onder b), punt 2)(26), met betrekking tot de situatie waarin een bewijs van bevoegdheid is afgegeven en niet-naleving door een houder van dit bewijs van bevoegdheid wordt vastgesteld. De bevoegde autoriteit is dus gemachtigd om maatregelen te nemen die een aanvulling vormen op de besluiten tot tijdelijke of definitieve beperking of schorsing van een bewijs van bevoegdheid.
45.      Volstaat in deze context de uitlegging van ARA.GEN.355, onder e), zoals die wordt gesteund door het ministerie van Vervoer, de Letse en de Hongaarse regering en de Commissie, ter onderbouwing van het verbod om binnen een jaar de vaardigheidstest opnieuw af te leggen en een bewijs van bevoegdheid te verkrijgen? Met andere woorden: betoogt A terecht dat het litigieuze verbod onrechtmatig is indien er geen nationale regeling is die uitdrukkelijk bepaalt dat dit verbod mag worden opgelegd?
46.      Het antwoord op deze vraag, die overeenkomt met de eerste prejudiciële vraag, houdt in dat moet worden bepaald of de toetsing van de rechtmatigheid van het litigieuze bestuurlijke besluit betrekking heeft op een sanctie(27)van strafrechtelijke aard(28) dan wel op een preventieve maatregel, in het licht van de rechtspraak van het Hof en die van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens(29) inzake de toepassing van de „Engel-criteria”(30), aangezien uit de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten(31) naar voren komt dat, overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest, het in artikel 49 ervan verankerde recht dezelfde betekenis en reikwijdte heeft als het recht dat door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden(32) is gewaarborgd. Een onnauwkeurige bepaling vormt immers slechts een schending van het in artikel 49, lid 1, eerste volzin, van het Handvest neergelegde legaliteitsbeginsel inzake straffen(33) indien deze bepaling een sanctie vaststelt die als straf moet worden aangemerkt (B). Indien artikel 49, lid 1, eerste volzin, van het Handvest daarentegen niet van toepassing is, moet de vraag van de verwijzende rechter naar mijn mening worden beantwoord op grond van het algemene beginsel van rechtszekerheid (C).
B.      Kwalificatie van het litigieuze verbod
47.      In het litigieuze besluit, dat is opgenomen in het dossier waarover het Hof beschikt, staat dat het, „[g]elet op het voorgaande [...], indien fraude tijdens een theorie-examen tot gevolg heeft dat de kandidaat gedurende ten minste twaalf maanden niet opnieuw mag deelnemen aan het examen, evenredig [is] dat een kandidaat een analoge sanctie wordt opgelegd indien hij fraude pleegt en vóór de vaardigheidstest bewust onjuiste informatie verstrekt aan de examinator, namelijk een verbod om gedurende ten minste twaalf maanden opnieuw de vaardigheidstest af te leggen en een bewijs van bevoegdheid als piloot te verkrijgen”.(34)
48.      Nu evenwel vaststaat dat het Agentschap heeft gehandeld binnen het door ARA.GEN.355 vastgestelde kader, is dit besluit volgens mij een maatregel en geen sanctie. In dit verband wijs ik met nadruk op de bewoordingen „actions correctives” en „mesures nécessaires de mise en application” die worden gebruikt in de Franse versie van ARA.GEN.355 en die duidelijk aangeven dat er geen verband bestaat met een procedure die tot een dwangmaatregel leidt. Zelfs al worden in veel taalversies, behalve in de Italiaanse, geen equivalente bewoordingen gebruikt en hoewel in de Engelse versie „enforcement measures”(35) wordt gebruikt, deel ik de mening die de Commissie tijdens de terechtzitting heeft geuit, namelijk dat deze bewoordingen verwijzen naar handhavingsmaatregelen.(36)
49.      Deze kwalificatie doet niet af aan de plicht om te bepalen of het litigieuze verbod van strafrechtelijke aard is. In dit verband is het relevant om, zoals de Commissie tijdens de terechtzitting heeft voorgesteld, te verwijzen naar de beslissing van het EHRM van 9 oktober 2018 in de zaak Seražin tegen Kroatië(37), die betrekking had op een verbod om sportwedstrijden bij te wonen, aangevuld met een verplichting om de politie te informeren, dat door een rechtbank was opgelegd aan iemand die was veroordeeld wegens hooliganisme. Het EHRM, dat was aangezocht op de grondslag van artikel 4 van Protocol nr. 7 bij het EVRM(38) – waarin het recht om niet tweemaal te worden berecht of gestraft
is verankerd – heeft deze uitsluitingsmaatregel onderzocht op basis van de Engel-criteria om te bepalen of er al dan
niet sprake was geweest van een „strafrechtelijke aanklacht” en een „straf”.(39)
50.      Ik geef het Hof bijgevolg in overweging om,
onder verwijzing naar zijn vaste rechtspraak inzake de uitlegging van artikel 50 van het Handvest
die is gebaseerd op de Engel-criteria en ook wordt toegepast op artikel 49 van het Handvest, zowel op lid 3 als op lid 1, laatste volzin, daarvan, te oordelen dat deze rechtspraak moet worden uitgebreid tot de eerste volzin van deze bepaling, waarin het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen is neergelegd.
51.      Ter herinnering: het eerste Engel-criterium heeft betrekking op de juridische kwalificatie van de inbreuk in het nationale recht, het tweede op de aard zelf van de inbreuk en het derde op de aard en de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd.(40)
52.      Hoewel het aan de verwijzende rechter is om in het licht van deze criteria te beoordelen of het aan A opgelegde verbod strafrechtelijk van aard is in de zin van artikel 49, lid 1, van het Handvest, kan het Hof in zijn uitspraak op een verzoek om een prejudiciële beslissing niettemin nadere aanwijzingen geven om die rechter bij zijn beoordeling te leiden.(41)
53.      Wat om te beginnen het eerste criterium betreft, dat betrekking heeft op de juridische kwalificatie van de inbreuk, blijkt uit de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens dat het Agentschap vanwege de geconstateerde documentfraude een bestuursrechtelijke handeling heeft vastgesteld onder de voorwaarden bedoeld in artikel 6, vijfde alinea, van de wet inzake de luchtvaart. Krachtens het Letse recht dat van toepassing is op het optreden van het Agentschap, wordt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde inbreuk derhalve beschouwd als een bestuursrechtelijke inbreuk.(42)
54.      Gelet op de twee andere in punt 51 van deze conclusie genoemde criteria, moet echter worden nagegaan of de toepassing van een verbodsmaatregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, strafrechtelijk van aard is.(43)
55.      Wat betreft het tweede criterium, inzake de aard van de maatregel, moet worden nagegaan of de betrokken maatregel met name een repressieve doelstelling nastreeft, hetgeen eigen is aan een sanctie van strafrechtelijke aard in de zin van artikel 49 van het Handvest, zonder dat de enkele omstandigheid dat deze sanctie tevens een preventieve doelstelling nastreeft tot gevolg heeft dat zij niet langer kwalificeert als een strafrechtelijke sanctie. Het ligt namelijk in de aard zelf van strafrechtelijke sancties besloten dat zij strekken tot zowel repressie als preventie(44) van ongeoorloofde gedragingen. Herstelt een maatregel enkel de door de betreffende inbreuk veroorzaakte schade, dan is hij daarentegen niet strafrechtelijk van aard.(45)
56.      In dit verband is het, zoals het EHRM heeft opgemerkt(46), moeilijk om in de praktijk een duidelijk onderscheid te maken tussen afschrikking, als onderdeel van een sanctie, en preventie.
57.      Uit de beslissing in de zaak Seražin tegen Kroatië blijkt volgens mij echter duidelijk dat preventie moet worden gezien in het kader van het openbaar belang ervan, namelijk de bescherming van toekomstige slachtoffers(47), en niet in het kader van afschrikking van potentiële daders. Bovendien doet het feit dat de maatregel in kwestie schade toebrengt aan de betrokkene niet af aan deze analyse.(48) Gelet op het nagestreefde doel kan deze analyse dus rechtstreeks worden toegepast op het gebied van de veiligheid van de burgerluchtvaart.(49)
58.      De vergelijking met de beslissing in de zaak Seražin tegen Kroatië, die betrekking had op een verbod om sportwedstrijden bij te wonen
met een verplichting om de politie te informeren(50), dat door een rechtbank was opgelegd aan iemand die was veroordeeld voor hooliganisme, is in meerdere opzichten interessant. Ten eerste heeft het EHRM deze uitsluitingsmaatregel niet gekwalificeerd als een „strafrechtelijke sanctie” in de autonome betekenis van het EVRM(51), opgelegd in het kader van een „strafrechtelijke procedure”(52), maar als een preventieve maatregel die was genomen om het risico op geweld te voorkomen. Het EHRM legt de nadruk op de bescherming van het publiek in plaats van op de bestraffing van een persoon voor zijn eerdere gewelddadige gedrag in het kader van sportwedstrijden.(53)
59.      Ten tweede heeft het EHRM in deze beslissing in de zaak Seražin tegen Kroatië(54) verwezen naar zijn rechtspraak op het gebied van de bestuursrechtelijke procedure waarbij een rijbewijs onmiddellijk wordt ingetrokken of tijdelijk wordt geschorst.(55) Deze analogie lijkt mij ook in deze zaak relevant. Het EHRM heeft geoordeeld dat elk van deze maatregelen „een preventieve maatregel op het gebied van de verkeersveiligheid”(56) was, die geen onderzoek of vaststelling van schuld veronderstelde(57), en geen „strafrechtelijke vervolging” in de zin van artikel 6 EVRM of artikel 4 van Protocol nr. 7 was.
60.      Ik wijs derhalve op twee elementen van deze rechtspraak van het EHRM die ook kenmerkend zijn voor de litigieuze verbod in het hoofdgeding. Ten eerste kan deze maatregel onafhankelijk van een strafrechtelijke vervolging worden genomen. Ten tweede heeft de maatregel tot doel om snel te voldoen aan een algemene veiligheidseis en is hij beperkt in de tijd.
61.      Volgens dezelfde logica, gebaseerd op het algemeen belang, lijkt het mij tot op zekere hoogte ook interessant om een vergelijking te maken met de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de tijdelijke uitsluiting van marktdeelnemers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.(58)
62.      Overigens heeft het Hof meer in het algemeen geoordeeld dat het feit dat de betrokken maatregel niet gericht is tot het brede publiek maar tot een specifieke groep van adressaten die, omdat zij een specifieke door het Unierecht geregelde activiteit uitoefenen, aan de door dat Unierecht gestelde voorwaarden moeten voldoen, erop kan wijzen dat die maatregel geen repressieve doelstelling heeft en aldus kan bijdragen tot de vaststelling dat die maatregel niet strafrechtelijk van aard is, mits die maatregel zich ertoe beperkt de adressaat ervan bepaalde specifieke prerogatieven te ontnemen die hem door dat recht zijn toegekend, op grond dat de bevoegde bestuursautoriteit heeft geoordeeld dat niet langer was voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van die prerogatieven.(59)
63.      In casu is dit het doel van zowel het litigieuze verbod om gedurende een jaar de vaardigheidstest opnieuw af te leggen en een bewijs van bevoegdheid te verkrijgen als het door dit verbod aangevulde besluit, te weten de nietigverklaring van de resultaten van de vaardigheidstest.
64.      Mocht het Hof het echter noodzakelijk achten het derde Engel-criterium te onderzoeken(60), dan zou moeten worden opgemerkt dat het litigieuze verbod dat door het Agentschap in het kader van ARA.GEN.355, onder e), is opgelegd alleen tot gevolg heeft dat A gedurende een beperkte periode geen bewijs van bevoegdheid kan behalen.(61) Ik ben derhalve van mening dat dit verbod niet bijzonder zwaar is.
65.      Ik geef het Hof dan ook in overweging om, in lijn met de rechtspraak van het EHRM(62), te oordelen dat het litigieuze verbod geen maatregel van strafrechtelijke aard is in de zin van zijn rechtspraak, aangezien het verbod bedoeld is ter bestrijding van onregelmatigheden bij het verkrijgen van bewijzen van bevoegdheid die een ernstig gevaar vormen voor de veiligheid van de luchtvaart. De waarborg van die veiligheid(63) voor de aanvrager van een bewijs van bevoegdheid en voor alle actoren die actief zijn op dit gebied, rechtvaardigt dat er hoge eisen worden gesteld met betrekking tot de eerlijkheid en betrouwbaarheid van de aanvrager.(64) Het verbod dat bij schending van deze normen wordt opgelegd, lijkt mij een specifiek bestuursrechtelijk instrument te zijn dat een integrerend deel uitmaakt van de regeling voor de afgifte en verlenging van bewijzen van bevoegdheid, die tot doel heeft grote risico’s in het luchtruim te voorkomen.
66.      Hoewel ik van mening ben dat dit verbod geen sanctie is en niet van strafrechtelijke aard is, geef ik het Hof in overweging om, voortbouwend op de analyse van de beslissing in de zaak Seražin tegen Kroatië, zijn rechtspraak volgens welke een zelfs niet-strafrechtelijke sanctie slechts kan worden opgelegd indien daarvoor een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag bestaat,
uit te breiden.(65) Aangezien het litigieuze verbod de uitoefening van een recht verbiedt, rijst namelijk de vraag of, gelet op het algemene beginsel van rechtszekerheid, ARA.GEN.355, onder e), een toereikende rechtsgrondslag voor dit verbod vormt(66), terwijl artikel 11 ter, lid 6, van verordening nr. 1178/2011 bepaalt dat de in lid 5 bedoelde taken, waaronder het nemen van „handhavingsmaatregelen”, worden verricht door personeel dat door de bevoegde autoriteit geautoriseerd is, met inachtneming van de wetgeving van de betrokken lidstaat.
C.      Mate van nauwkeurigheid die vereist is voor de toepassing van ARA.GEN.355, onder e)
67.      Gezien de uiteenlopende situaties van niet-naleving die zich kunnen voordoen(67), lijkt het op het eerste gezicht logisch dat ARA.GEN.355, onder e), –
zonder te verwijzen naar nationale bepalingen – de bevoegde autoriteit alle vrijheid geeft bij de keuze van de noodzakelijke maatregelen om te vermijden dat de „niet-naleving van de toepasselijke eisen door een persoon [die geen houder is van een bewijs van bevoegdheid en] die onderworpen is aan de eisen van [verordening nr. 216/2008] en uitvoeringsvoorschriften daarvan” voortduurt. Indien de persoon houder is van een bewijs van bevoegdheid, is de niet-naleving gemakkelijker te behandelen: ARA.FCL.250 is zeer duidelijk.
68.      Ik deel dan ook de geuite standpunten dat er moet worden gewezen op de specifieke kenmerken van de veiligheid van de burgerluchtvaart en de uiteenlopende situaties die door verordening nr. 1178/2011 moeten worden afgedekt. Het technische karakter van de te behandelen vraagstukken en de rol van de nationale autoriteiten moeten eveneens worden beklemtoond, zoals het EHRM heeft gedaan(68).
69.      Wat betreft de rol van de nationale autoriteiten op een vergelijkbaar gebied, namelijk de verkeersveiligheid, heeft het EHRM echter verwezen naar maatregelen waarin het nationale recht voorziet.(69) Hieruit blijkt dat het niet om algemene bepalingen gaat.
70.      Derhalve moet in verband met de mate van nauwkeurigheid van ARA.GEN.355, onder e), de vraag worden onderzocht of die bepaling, wanneer een bestuurlijke maatregel wordt opgelegd die voorziet in een tijdelijk verbod op of een tijdelijke uitsluiting van het genot van een recht, voldoet aan de vereisten van voorzienbaarheid en rechtszekerheid in een rechtsstaat, voor zover het in die bepaling heet dat „de bevoegde autoriteit die de niet-naleving heeft vastgesteld de nodige handhavingsmaatregelen [dient] te nemen om te voorkomen dat die niet-naleving voortduurt”.
71.      Het feit dat het litigieuze verbod in de praktijk vergelijkbaar is met het verbod dat is voorzien in het geval van een theorie-examen, garandeert bij gebreke van een uitdrukkelijke bepaling niet dat er een identiek besluit wordt genomen. Gezien het beperkte toepassingsgebied van ARA.FCL.300, onder f), en de verhouding tussen de relevante bepalingen van verordening nr. 1178/2011(70), lijkt een toepassing naar analogie mij dan ook niet mogelijk.
72.      Wat de context betreft, merk ik op dat ARA.GEN.355, onder e), sinds de inwerkingtreding van verordening 2019/1139(71) niet is gewijzigd. Bovendien is er, voor zover mij bekend, geen nieuwe bepaling over spieken of fraude ingevoerd.
73.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist het rechtszekerheidsbeginsel evenwel dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn alsook dat hun toepassing voorzienbaar is voor de justitiabelen, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben. Dat beginsel vereist met name dat een regeling de belanghebbenden in staat stelt de omvang van de verplichtingen die zij hun oplegt nauwkeurig te kennen, en dat deze laatsten ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen.(72)
74.      Niettemin moet worden opgemerkt dat het rechtszekerheidsbeginsel onder bepaalde door het Hof aanvaarde voorwaarden kan worden aangepast indien de Uniewetgever een abstracte norm vaststelt.(73) In casu staat vast dat alle concrete gevallen van niet-naleving niet vooraf door de Uniewetgever kunnen worden bepaald. De strekking en de wijze van uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid die bij ARA.GEN.355, onder e), wordt toegekend aan de autoriteiten die zijn belast met de uitvoering ervan, moeten evenwel voldoende duidelijk worden omschreven, met name in het geval van documentfraude om een bewijs van bevoegdheid te verkrijgen, gelet op het rechtmatige doel dat hiermee wordt nagestreefd, teneinde voldoende bescherming te bieden tegen willekeur.(74) Artikel 6, vijfde alinea, van de wet inzake de luchtvaart is in dit opzicht echter niet nauwkeurig.
75.      Toen A een vervalst logboek voorlegde, was hij zich er derhalve, gezien de prerogatieven die hij wilde uitoefenen en gezien het feit dat hij hierover was geïnformeerd door de examinator, die daartoe krachtens FCL.1030(75) verplicht
was, ten volle van bewust dat hij inbreuk maakte op de regelgeving die de bevoegdverklaring als privépiloot regelt.(76) Bij de huidige stand van de toepasselijke Unie‑ en nationale bepalingen kan hij echter niet precies weten wat het besluit van het Agentschap zou kunnen zijn, zoals wel het geval is wanneer de gerechtelijke autoriteiten kunnen overgaan tot een strafrechtelijke vervolging.(77)
76.      Ter beantwoording van de eerste vraag van de verwijzende rechter geef ik het Hof derhalve in overweging te oordelen dat er specifieke nationale bepalingen moeten worden vastgesteld ter verduidelijking van de aard en de duur van de maatregel die in een geval van niet-naleving als bedoeld in ARA.GEN.355 onder e), zoals het overleggen van een vervalst logboek, door de bestuurlijke autoriteit wordt genomen tegen een aanvrager van een bewijs van bevoegdheid. In dit verband merk ik op dat sommige lidstaten(78) uitvoering hebben gegeven aan de door de verwijzende rechter genoemde aanbeveling van EASA in diens document getiteld „Aanvaardbare wijzen van naleving. Deel FCL”.(79)
D.      Toepassing van artikel 52, lid 1, van het Handvest
77.      Deze bepaling wordt genoemd in de derde prejudiciële vraag, in een specifieke context. Ik herinner eraan dat A, wat betreft de schade die hij als gevolg van het litigieuze verbod in Letland zou hebben geleden(80), aanvoert dat dit verbod een beperking vormt van de vrijheid van beroep zoals verankerd in artikel 15 van het Handvest, omdat hij geen activiteit als privépiloot of instructeur/examinator heeft kunnen uitoefenen. Zoals de Commissie, de Letse regering en het ministerie van Vervoer hebben opgemerkt, bepaalt FCL.010 ten eerste dat de term „privépiloot” verwijst naar een „bestuurder van een luchtvaartuig die houder is van een bewijs van bevoegdheid dat besturing van een luchtvaartuig tegen een geldelijke beloning verbiedt, uitgezonderd instructie‑ of examenactiviteiten zoals beschreven in dit deel”. Het feit dat privépiloten geen beloning ontvangen wordt bevestigd door FCL.205.A.(81) Bovendien is, zoals het ministerie van Vervoer tijdens de terechtzitting heeft opgemerkt, voor het geven van vliegles met het oog op de afgifte van een bewijs van bevoegdheid als privépiloot een specifieke kwalificatie vereist(82), die is bepaald in FCL.915.FI in bijlage I, subdeel J, sectie 2, bij verordening nr. 1178/2011. Deze kwalificatie staat los van het bewijs van bevoegdheid als privépiloot, wat mijns inziens de term „uitgezonderd” in FCL.010 rechtvaardigt. Derhalve ben ik van mening dat de derde prejudiciële vraag niet hoeft te worden beantwoord.
78.      Aangezien het in deze zaak gaat om fraude die door A is erkend en verordening nr. 1178/2011 geen bepalingen bevat inzake de bestraffing van misbruik door een aanvrager van een bewijs van bevoegdheid als privépiloot, lijkt het mij passend eraan te herinneren dat uit het algemene rechtsbeginsel dat justitiabelen zich niet door middel van fraude of misbruik kunnen beroepen op het Unierecht(83) volgt dat een lidstaat de toepassing van de Unierechtelijke bepalingen moet weigeren – zelfs bij gebreke van bepalingen van nationaal recht die in een dergelijke weigering voorzien – wanneer zij door een persoon niet worden ingeroepen ter verwezenlijking van de doelstellingen van deze bepalingen, maar om een Unierechtelijk voordeel te verkrijgen terwijl slechts formeel voldaan is aan de Unierechtelijke objectieve voorwaarden om op dit voordeel aanspraak te kunnen maken.(84)
79.      Bijgevolg kan de bevoegde autoriteit van een lidstaat, wat betreft de afgifte van een bewijs van bevoegdheid als privépiloot, weliswaar weigeren om gevolgen te verbinden aan een vervalst logboek dat is overgelegd met het oog op het afleggen van de vaardigheidstest, maar kan zij, bij gebreke van precieze nationale regelgeving
die vergelijkbaar is met die van ARA.FCL.300, onder f), niet rechtvaardigen dat deze weigering wordt aangevuld met een verbod om gedurende een termijn van een jaar deze test opnieuw af te leggen en een bewijs van bevoegdheid als privépiloot te verkrijgen.
V.      Conclusie
80.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Augstākā tiesa (Senāts) als volgt te beantwoorden:
„Indien vóór de afgifte van een bewijs van bevoegdheid als privépiloot wordt ontdekt dat een logboek is vervalst, moet ARA.GEN.355, onder e), opgenomen in bijlage VI bij verordening (EU) nr. 1178/2011 van de Commissie van 3 november 2011 tot vaststelling van technische eisen en administratieve procedures met betrekking tot de bemanning van burgerluchtvaartuigen, overeenkomstig verordening (EG) nr. 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2016/539 van de Commissie van 6 april 2016,
aldus worden uitgelegd dat
deze bepaling de bevoegde autoriteit niet machtigt om aan een aanvrager van een bewijs van bevoegdheid als privépiloot een verbod op te leggen dat vergelijkbaar is met dat van ARA.FCL.300, onder f), opgenomen in bijlage VI bij verordening nr. 1178/2011, zonder dat in het nationale recht uitdrukkelijk in dit verbod is voorzien. Het is aan elke lidstaat om de passende maatregelen voldoende nauwkeurig vast te stellen.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      Verordening van de Commissie van 3 november 2011 tot vaststelling van technische eisen en administratieve procedures met betrekking tot de bemanning van burgerluchtvaartuigen, overeenkomstig verordening (EG) nr. 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad (PB 2011, L 311, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2016/539 van de Commissie van 6 april 2016 (PB 2016, L 91, blz. 1); hierna: „verordening nr. 1178/2011”.
3      Hierna: „Handvest”.
4      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart, houdende intrekking van richtlijn 91/670/EEG, verordening (EG) nr. 1592/2002 en richtlijn 2004/36/EG (PB 2008, L 79, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2016/4 van de Commissie van 5 januari 2016 (PB 2016, L 3, blz. 1). Verordening nr. 216/2008 is per 11 september 2018 vervangen door verordening (EU) 2018/1139 van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2018 inzake gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart, en tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 2111/2005, (EG) nr. 1008/2008, (EU) nr. 996/2010, (EU) nr. 376/2014 en de richtlijnen 2014/30/EU en 2014/53/EU van het Europees Parlement en de Raad, en tot intrekking van de verordeningen (EG) nr. 552/2004 en (EG) nr. 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad en verordening (EEG) nr. 3922/91 van de Raad (PB 2018, L 212, blz. 1) (zie artikel 139).
5      United Nations Treaty Series, deel 15, blz. 295, nr. 102; hierna: „Verdrag van Chicago”.
6      Zie,
over de verhouding met het
Verdrag van Chicago, overweging 3 van verordening nr. 216/2008.
7      „FCL” staat voor „Flight Crew Licence” in het Engels, wat „bewijs van bevoegdheid voor cockpitbemanning” betekent. Zie artikel 2, punt 1, van verordening nr. 1178/2011.
8      „PPL” staat voor „private pilot licence” in het Engels.
9      Zie definitie in FCL.010 in bijlage I, subdeel A, bij verordening nr. 1178/2011, met als opschrift „Definities” (hierna: „FCL.010”): „‚Eerste bestuurder (Pilot-in-command – PIC)’: de bestuurder aangewezen als gezagvoerder en belast met het veilige verloop van de vlucht.”
10      Deze bijlage komt overeen met het deel „ARA”, wat staat voor „Authority Requirements for Aircrew”.
11      „GEN” staat voor „General” in het Engels, wat „algemeen” betekent.
12      Hierna: „ARA.GEN.355”.
13      Hierna: „ARA.FCL.300”.
14      Latvijas Vēstnesis, 1994, nr. 123.
15      PPL(A), staat voor „private pilot licence aeroplanes” in het Engels, wat „bewijs van bevoegdheid als privépiloot – vliegtuigen” betekent (zie FCL.205.A e.v., in bijlage I, subdeel C, sectie 2, van verordening nr. 1178/2011. Hierna: „bewijs van bevoegdheid als privépiloot”.
16      Volgens FCL.010 is „‚[s]olovliegtijd’ [...] de vliegtijd gedurende welke een leerling-piloot de enige inzittende is aan boord van een luchtvaartuig”.
17      Het ministerie van Vervoer wijst bovendien op het gedrag van A, die valsheid in geschrifte heeft gepleegd en bewust onjuiste informatie heeft verstrekt, niet heeft meegewerkt met de toezichthoudende autoriteit, zich heeft onttrokken aan onderzoek en de instructies van de autoriteit niet heeft opgevolgd.
18      De verwijzende rechter verwijst naar het arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad (C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 321 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19      De verwijzende rechter verwijst naar het document getiteld „Aanvaardbare wijzen van naleving. Deel FCL”. Dit document kan in het Engels worden geraadpleegd op het volgende internetadres: https://www.easa.europa.eu/en/document-library/easy-access-rules/online-publications/easy-access-rules-aircrew-regulation-eu-no?page=24&kw=LAPL#_Toc256000674
20      Zie artikel 7, lid 2, van verordening nr. 216/2008 en bijlage III daarbij, waarin de essentiële eisen voor de bewijzen van bevoegdheid van de in dit artikel bedoelde piloten worden vastgesteld. Zie eveneens overweging 7 van deze verordening, die betrekking heeft op de overeenstemming van de door de Unie vastgestelde eisen met de normen en praktijken die worden aanbevolen in het Verdrag van Chicago.
21      Zie voetnoot 7 van deze conclusie.
22      De Amerikaanse regelgeving voorziet in dezelfde termijn. Zie artikel 61.37 van de Code of Federal Regulations (federale reglementen), opgenomen in titel 14 betreffende de Federal Aviation Administration (federale luchtvaartdienst), beschikbaar op het volgende internetadres: https://www.ecfr.gov/current/title-14/chapter-I/subchapter-D/part-61/subpart-A/section-61.37. Zie eveneens, in de Australische regelgeving, artikel 298A, lid 5, onder a) en b), van de Civil Aviation Regulations 1988 (wet van 1988 inzake de burgerluchtvaart), beschikbaar op het volgende internetadres: https://www.legislation.gov.au/F1997B00935/latest/text.
23      Zie punt 38 van deze conclusie.
24      Hierna: „ARA.FCL.250”.
25      Zie ARA.GEN.355, onder a) en b), betreffende de niet-naleving van de toepasselijke eisen door een houder van een bewijs van bevoegdheid.
26      ARA.GEN.355, onder b), punt 2, luidt als volgt: „Bij vaststelling van een dergelijke bevinding dient de bevoegde autoriteit een onderzoek uit te voeren. Wordt de bevinding bevestigd, dan dient de bevoegde autoriteit [...] de nodige aanvullende handhavingsmaatregelen te nemen om te voorkomen dat de niet-naleving voortduurt.”
27      Deze term wordt gebruikt in artikel 68 van verordening nr. 216/2008. In de Engelse versie van deze verordening wordt „penalties for infringement” gebruikt. De term „infringement” wordt eveneens gebruikt in artikel 10, lid 4, van verordening nr. 216/2008, dat voorziet in de uitwisseling van informatie tussen de Commissie, EASA en de lidstaten. Dit artikel is sinds 11 september 2018 vervangen door artikel 62, lid 9, van verordening 2018/1139. Hieraan moet worden toegevoegd dat de term „sanctie” in andere contexten ook kan worden gebruikt om een bestuurlijk besluit aan te duiden.
28      De verwijzende rechter heeft gepreciseerd dat de kwalificatie van sanctie van punitieve aard in hoger beroep is gebruikt in het arrest waartegen door het ministerie van Vervoer cassatieberoep is ingesteld. Zie punt 24 van deze conclusie.
29      Hierna: „EHRM”.
30      Zie arrest EHRM van 8 juni 1976, Engel e.a. tegen Nederland (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82).
31      PB 2007, C 303, blz. 17.
32      Ondertekend op 4 november 1950 te Rome (hierna: „EVRM”). Zie arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punten 53 en 54).
33      Zie met name, voor een overzicht van de toepasselijke beginselen, arrest van 29 juli 2024, Belgian Association of Tax Lawyers e.a. (C‑623/22, EU:C:2024:639, punten 38‑45 en aldaar aangehaalde rechtspraak), alsook, voor de toepassing ervan op een verordening, arrest van 20 december 2017, Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, punten 55‑58). Zie eveneens, voor algemene overwegingen met betrekking tot het legaliteitsbeginsel dat is neergelegd in artikel 7, lid 1, EVRM en artikel 49, lid 1, van het Handvest, de conclusie van advocaat-generaal Spielmann in de zaak Alchaster II (C‑743/24, EU:C:2025:88, punten 47 en 48, met name over het verbod van analogie, en punten 52 en 53).
34      Cursivering van mij.
35      In de Spaanse, de Duitse, de Litouwse en de Poolse versie, die ik heb kunnen controleren, worden bijvoorbeeld strikt equivalente bewoordingen gebruikt. De Letse regering en het ministerie van Vervoer hebben soortgelijke opmerkingen gemaakt.
36      Zie in dit verband artikel 11 ter, lid 5, onder f), van verordening nr. 1178/2011, dat bepaalt dat personeel dat door de bevoegde autoriteit geautoriseerd is om certificerings‑ en/of toezichtstaken uit te oefenen, de bevoegdheid moet krijgen om voor zover nodig „handhavingsmaatregelen” te nemen of op gang brengen. Zie eveneens, ter vergelijking met de Amerikaanse regelgeving, Order 2150.3C (bevel 2150.3C) van de Amerikaanse federale luchtvaartdienst, hoofdstuk 9, punt 6, onder g), paragraaf 6 (versie van september 2018, beschikbaar op het volgende internetadres: https://www.faa.gov/documentLibrary/media/Order/FAA_Order_2150.3C_with_CHG_1.pdf), waarin de uitdrukking „corrective action” voorkomt, waarvan de definitie overeenkomt met corrigerende maatregelen [zie hoofdstuk 5, punt 1, en punt 4, onder d)] en niet met sancties zoals onder meer bedoeld in punt 4 van dit hoofdstuk 9, aangezien het maatregelen betreft die snel worden genomen om verdere schendingen van de regelgeving te vermijden.
37      CE:ECHR:2018:1009DEC001912015; hierna: „beslissing in de zaak Seražin tegen Kroatië”.
38      Ondertekend op 22 november 1984 te Luxemburg; hierna: „Protocol nr. 7”.
39      Zie beslissing in de zaak Seražin tegen Kroatië (§§ 62‑65).
40      Zie arresten van 20 maart 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 1 augustus 2025, BAJI Trans (C‑544/23, EU:C:2025:614, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest BAJI Trans”).
Zie ook de beslissing Seražin tegen
Kroatië (§ 65) waarin het EHRM „de inbreuk of de betrokken maatregel” onderzoekt.
41      Zie arrest BAJI Trans (punt 64).
42      Deze moet worden onderscheiden van de als „strafrechtelijk” aangemerkte inbreuk die parallel aanleiding heeft gegeven tot vervolging. Uit het litigieuze besluit (punt 6) dat aan het Hof is toegezonden, blijkt namelijk dat op 22 februari 2018 een strafrechtelijke procedure is ingeleid krachtens artikel 275, lid 2, van de Krimināllikums (strafwetboek). Zoals het ministerie van Vervoer in zijn schriftelijke opmerkingen heeft vermeld en tijdens de terechtzitting heeft herhaald, heeft de openbaar aanklager van Riga (Letland) bij besluit van 8 oktober 2020 vastgesteld dat A het in artikel 275, lid 1, van het strafwetboek bedoelde strafbare feit heeft gepleegd door gebruik te maken van een vervalst logboek om het recht te verwerven om een bewijs van bevoegdheid als privépiloot te verkrijgen. A heeft bevestigd dat er een strafrechtelijke veroordeling is uitgesproken.
43      Zie met name het arrest BAJI Trans (punt 66). Zie eveneens de beslissing in de zaak Seražin tegen Kroatië (§ 65), waarin eraan wordt herinnerd dat het tweede en derde criterium alternatieven zijn en niet noodzakelijkerwijs cumulatief zijn, en dat dit evenwel geen cumulatieve benadering uitsluit indien de afzonderlijke analyse van elk criterium het niet mogelijk maakt om tot een duidelijke slotsom te komen met betrekking tot het al dan niet bestaan van een strafrechtelijke aanklacht.
44      Deze term moet naar mijn mening worden opgevat als het hebben van een afschrikkend effect op andere personen die geneigd zijn inbreuken te plegen. Zie punt 113 van de conclusie van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in de zaak Menci (C‑524/15, EU:C:2017:667), waarnaar wordt verwezen in het arrest van 20 maart 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, punt 31).
45      Zie het arrest BAJI Trans (punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46      Zie de beslissing in de zaak Seražin tegen Kroatië (§ 82).
47      Zie § 82 van de beslissing in de zaak Seražin tegen Kroatië: „de maatregel die ten aanzien van verzoeker werd gevraagd en toegepast, was hoofdzakelijk van preventieve aard in die zin dat deze maatregel tot doel had in het belang van de openbare veiligheid de mogelijkheid van gewelddadig gedrag uit te sluiten”. Zie eveneens het verslag van de 54e vergadering van het Europees Comité voor juridische samenwerking van de Raad van Europa, die is voorafgegaan aan de goedkeuring door het Comité van Ministers van aanbeveling nr. 91(1) inzake bestuurlijke sancties (blz. 57).
48      Zie in die zin het standpunt van de Britse rechter aangehaald in de beslissing in de zaak Seražin tegen Kroatië (§§ 52 en 53).
49      Zie punt 65 van deze conclusie. In dit verband zou ook een vergelijking kunnen worden gemaakt met het arrest van het EHRM van 4 juni 2019, Rola tegen Slovenië (CE:ECHR:2019:0604JUD001209614, §§ 60‑66), dat betrekking had op een beroepsverbod en de intrekking van een accreditatie als liquidateur in het kader van insolventieprocedures, aangezien de intrekking van de accreditatie tot doel had het vertrouwen van het publiek in het beroep, dat een bijzondere status geniet, te waarborgen. Met betrekking tot deze maatregel, die is vastgesteld in een wet inzake financiële transacties en die volledig losstaat van de gewone procedure voor de bepaling van de strafmaat, is geoordeeld dat dit geen sanctie is in de autonome betekenis van artikel 7 EVRM.
50      Het ging om een verplichting voor de betrokken persoon om zich wanneer de desbetreffende sportwedstrijd plaatsvond bij een politiebureau te melden om aan de politie te laten weten waar hij zich op het moment van de wedstrijd en gedurende twee uur daarna bevond. Zie de beslissing in de zaak Seražin tegen Kroatië (§ 76).
51      Zie artikel 4 van Protocol nr. 7.
52      Zie de beslissing in de zaak Seražin tegen Kroatië (§§ 62, 64, 88 en 91).
53      Zie beslissing in de zaak Seražin tegen Kroatië (§§ 70, 79 en 82).
54      Zie beslissing in de zaak Seražin tegen Kroatië (met name § 82).
55      Zie arrest van 28 oktober 1999, Escoubet tegen België (CE:ECHR:1999:1028JUD002678095; hierna: „arrest Escoubet tegen België”), en beslissing van 14 december 1999, Mulot tegen Frankrijk (CE:ECHR:1999:1214DEC003721197; hierna: „beslissing in de zaak Mulot tegen Frankrijk”), met betrekking tot maatregelen die, in de eerste zaak, werden genomen door het openbaar ministerie en, in de tweede zaak, door de prefect, op basis van een door de politie vastgestelde inbreuk op de wegenverkeerswet.
56      In het arrest Escoubet tegen België (§ 37), waarnaar wordt verwezen in de beslissing in de zaak Seražin tegen Kroatië (§ 82), stelt het EHRM met betrekking tot de aard van de maatregel vast dat de desbetreffende nationale regelgeving „geen onderzoek of vaststelling van schuld veronderstelt en dat de toepassing van de maatregel volledig losstaat van de strafrechtelijke vervolging die later kan worden ingesteld. De onmiddellijke intrekking lijkt een preventieve maatregel voor de verkeersveiligheid die tot doel heeft een bestuurder die mogelijk een gevaar vormt voor andere weggebruikers, tijdelijk van de openbare weg te weren. Deze maatregel moet samen worden bekeken met de procedure voor de afgifte van een rijbewijs, die onmiskenbaar van bestuursrechtelijke aard is en tot doel heeft te waarborgen dat een persoon over de nodige vaardigheden en kwalificaties beschikt om op de openbare weg te rijden. De onmiddellijke intrekking kan worden beschouwd als een voorzorgsmaatregel waarvan het dringende karakter de onmiddellijke toepassing ervan rechtvaardigt en die niet bedoeld is om te bestraffen. De intrekking van het rijbewijs onderscheidt zich van de ontzegging van de rijbevoegdheid, die door de strafrechter wordt uitgesproken na een procedure in verband met een strafrechtelijke aanklacht. In dat geval beoordeelt de strafrechter de feiten die de inbreuk vormen die aanleiding kan geven tot de ontzegging van de rijbevoegdheid, kwalificeert deze feiten en legt de ontzegging van de rijbevoegdheid op voor een periode die hij passend acht, als hoofd‑ of aanvullende sanctie (arrest Malige tegen Frankrijk van 23 september 1998, [CE:ECHR:1998:0923JUD002781295,] § 38)”.
57      Zie voetnoot 56 van deze conclusie en de beslissing in de zaak Mulot tegen Frankrijk (§ 2). Zie, met betrekking tot de beslissing in de zaak Seražin tegen Kroatië, §§ 78 en 81.
58      Zie arrest van 5 juni 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, punt 40).
59      Zie het arrest BAJI Trans (punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
60      Zie voetnoot 43 van deze conclusie.
61      Zie naar analogie arrest van 5 juni 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, punt 43). Zie, wat de rechtspraak van het EHRM betreft, punt 60 van deze conclusie en arrest van het EHRM van 4 juni 2019, Rola tegen Slovenië (CE:ECHR:2019:0604JUD001209614, § 66 betreffende een maatregel van permanente aard die de uitoefening van andere activiteiten niet belemmert).
62      Zie de punten 58 en 59 van deze conclusie.
63      Zie, in verband met deze doelstelling, artikel 2, lid 1, van verordening nr. 216/2008. Bovendien bepaalt bijlage III, punt 1.d.1, bij deze verordening dat „[e]en piloot [...] de praktische vaardigheden [moet] verwerven en in stand houden welke toepasselijk zijn voor zijn of haar taken in het luchtvaartuig. Dergelijke vaardigheden moeten in de juiste verhouding staan tot de risico’s die verbonden zijn met het soort activiteit”. Zie, wat solovluchten betreft, punt 25 van deze conclusie.
64      Volgens FCL.010 wordt met „vliegerschap” „het consequent gebruik van gezond verstand en goed ontwikkelde kennis en vaardigheden en de juiste instelling om het doel van de vlucht te volbrengen” bedoeld. Zie ter vergelijking bijlage III, punt 1.a.1, bij verordening nr. 216/2008.
65      Zie in die zin arrest van 28 oktober 2010, SGS Belgium e.a. (C‑367/09, EU:C:2010:648, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
66      Ik merk op dat de preventieve maatregel die aan de orde was in het arrest Escoubet tegen België en in de beslissingen in de zaken Mulot tegen Frankrijk en Seražin tegen Kroatië uitdrukkelijk bij wet was voorzien.
67      Zie in dit verband overweging 11 van verordening nr. 216/2008. In de praktijk kunnen enkele omstandigheden van de zaak in het hoofdgeding (zie de punten 21 en 25 van deze conclusie) worden aangehaald: het ontbreken van erkenning van de opleidingsorganisatie, verschillende vervalsingen van het logboek, opleiding in verschillende lidstaten (bijvoorbeeld opleidingsactiviteiten in een andere lidstaat dan die van certificering, personen of organisaties van verschillende lidstaten betrokken bij de opleiding of bij de verificatie). Zie ook de omstandigheden na de aanvraag van het bewijs van bevoegdheid, vermeld in punt 6.1 van de verwijzingsbeslissing.
68      Zie in die zin arrest van 16 april 2024, Huci tegen Roemenië (CE:ECHR:2024:0416JUD005500920, § 54). Ik merk eveneens op dat uit mijn onderzoek naar bepaalde regelgevingen van lidstaten (de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, de Franse Republiek, Hongarije, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Polen en de Republiek Slovenië) of andere landen (het Verenigd Koninkrijk, Australië en de Verenigde Staten) blijkt dat, met uitzondering van de strafrechtelijke bepalingen, de vastgestelde bepalingen in andere gevallen dan fraude bij het theorie-examen en na verkrijging van een bewijs van bevoegdheid niet nauwkeuriger zijn.
69      Zie tevens voetnoot 66 van deze conclusie.
70      Zie de punten 38‑43 van de deze conclusie.
71      Zie voetnoot 4 van deze conclusie.
72      Zie arresten van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad (C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 319 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 4 oktober 2024, Litouwen e.a./Parlement en Raad (Mobiliteitspakket) (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punt 158 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie, wat de rechtspraak van het EHRM betreft, over de fundamentele rol van het rechtszekerheidsbeginsel bij de uitlegging van het EVRM, de conclusie van advocaat-generaal Spielmann in de zaak Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT) (C‑666/24, EU:C:2025:891, voetnoot 65).
73      Zie arresten van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad (C‑157/21, EU:C:2022:98, punten 320 en 321 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 4 oktober 2024, Litouwen e.a./Parlement en Raad (Mobiliteitspakket) (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punten 159‑161 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
74      Zie, voor een recente herinnering aan deze doelstelling in deze bewoordingen, arrest van 4 oktober 2024, Litouwen e.a./Parlement en Raad (Mobiliteitspakket)
(C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punt 161 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
75      FCL.1030 maakt deel uit van bijlage I, subdeel K, bij verordening nr. 1178/2011, dat betrekking heeft op „examinatoren”, waarin in sectie 1 de „algemene eisen” worden vastgesteld.
76      Er moet namelijk rekening worden gehouden met het gebied dat de betrokken wet beoogt te bestrijken en met het aantal en de status van de personen tot wie de wet zich richt.
77      Zie bijvoorbeeld het Australische aanvraagformulier voor een bewijs van bevoegdheid als piloot, dat beschikbaar is op het volgende internetadres: https://www.casa.gov.au/application-pilot-licence-australian-civil-trained (punt 12, laatste punt). Zie eveneens de informatie die wordt verstrekt door opleidingsorganisaties, met name in Canada (in het bijzonder het handboek voor toelating van het Sea Land Air Flight Centre, dat beschikbaar is op het volgende internetadres: https://www.sealandair.ca/pdf/Admission_Handbook.pdf) (punt 7, blz. 7, en punten 3, 4 en 6, blz. 14).
78      Zie bijvoorbeeld artikel 22 van hoofdstuk 4 van de luftfartslagen [luchtvaartwet van 3 juni 2010 (SFS 2010, nr. 500)], waarnaar A tijdens de terechtzitting heeft verwezen. Zie eveneens de Spaanse en de Italiaanse regelgeving waartoe ik toegang heb gehad.
79      Zie punt 30 van deze conclusie.
80      Dit geldt niet voor Litouwen. De verwijzende rechter heeft gepreciseerd dat het ministerie van Vervoer heeft beklemtoond dat A tevens het door het Agentschap ingestelde tijdelijke verbod heeft overtreden en zijn vluchten buiten het grondgebied van Letland heeft voortgezet om in Litouwen een bewijs van bevoegdheid als privépiloot te verkrijgen.
81      FCL.205.A, opgenomen in bijlage I, subdeel C, sectie 2, met als opschrift „Specifieke eisen voor de PPL voor vleugelvliegtuigen – PPL(A)”, bij verordening nr. 1178/2011, bepaalt in punt a) dat „[d]e houder van een PPL(A) [...] bevoegd [is] om op te treden als PIC of tweede bestuurder van luchtvaartuigen [...] tijdens niet-commerciële vluchtuitvoeringen zonder financiële tegenprestatie” (zie voetnoot 9 van deze conclusie).
82      Zie bijlage III, punt 1.i.2, bij verordening nr. 216/2008.
83      Zie arrest van 28 oktober 2020, Kreis Heinsberg (C‑112/19, EU:C:2020:864, punten 45 en 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
84      Zie naar analogie arrest van 30 oktober 2025, Mercedes-Benz Bank en Volkswagen Bank (C‑143/23, EU:C:2025:837, punt 80).