62023CJ0228_RES
Affaire C‑228/23
Association AFAÏA
contre
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO)
[demande de décision préjudicielle, introduite par le Conseil d’État (France)]
Arrêt de la Cour (première chambre) du 4 octobre 2024
« Renvoi préjudiciel – Agriculture – Production biologique et étiquetage des produits biologiques – Règlement (UE) 2018/848 – Utilisation de certains produits et substances dans la production biologique et liste de ces produits et substances – Dérogation – Règlement d’exécution (UE) 2021/1165 – Annexe II – Notions d’“élevage industriel” et d’“élevage hors sol” – Confiance des consommateurs – Bien-être animal – Respect de l’environnement et du climat – Critères »
Agriculture – Politique agricole commune – Production biologique et étiquetage des produits biologiques – Règlement 2018/848 – Autorisation des produits et substances utilisés en production biologique – Engrais, amendements du sol et éléments nutritifs – Interdiction d’utilisation d’effluents en provenance d’élevage industriel – Portée – Élevage industriel – Notion – Élevage hors sol – Notion
[Règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/848, art. 12 et 24, § 1, b), et annexe II, partie 1 ; règlement de la Commission 2021/1165, annexe II]
(voir points 35, 45, 46, 48, 49, 53, 54, 56-59, 61, 66, 67, 70, disp. 1)
Agriculture – Politique agricole commune – Production biologique et étiquetage des produits biologiques – Règlement 2018/848 – Autorisation des produits et substances utilisés en production biologique – Engrais, amendements du sol et éléments nutritifs – Interdiction d’utilisation d’effluents en provenance d’élevage industriel – Réglementation nationale interdisant l’utilisation d’effluents d’élevages en cage ainsi qu’en système caillebotis ou grilles intégral et dépassant certains seuils de nombre d’animaux – Admissibilité – Conditions
[Règlement de la Commission 2021/1165, annexe II ; directive du Parlement européen et du Conseil 2011/92, art. 4 et annexe I, point 17]
(voir points 73, 74, 79-81, disp. 2)
Résumé
Saisie à titre préjudiciel par le Conseil d’État (France), la Cour précise la portée de l’interdiction de l’utilisation, en agriculture biologique, d’engrais, d’amendements du sol et d’éléments nutritifs issus d’élevages industriels, telle que prévue à l’annexe II du règlement d’exécution 2021/1165 (
1
), adopté aux fins de l’application du règlement 2018/848 (
2
).
S’agissant de la fertilisation des sols consacrés à la production biologique, ces règlements autorisent, de manière dérogatoire et uniquement dans la mesure nécessaire, l’utilisation de certains produits et substances issus de la production non biologique, à condition que ceux-ci ne proviennent pas d’élevages « industriels » (
3
).
En 2020, l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO), établissement public administratif français, a modifié son guide de lecture de la réglementation de l’Union en matière d’agriculture biologique pour, notamment, interpréter cette interdiction de l’utilisation des engrais et amendements du sol d’origine animale en « provenance d’élevages industriels » sur des terres biologiques. Il l’a interprétée de manière large comme excluant les effluents d’élevages en système caillebotis ou grilles intégral ainsi que d’élevages en cages, dépassant certains seuils de nombre d’emplacements pour les animaux concernés.
Devant la juridiction de renvoi, l’association AFAÏA, syndicat professionnel de défense des intérêts des producteurs d’engrais organiques, a demandé l’annulation de la décision par laquelle l’INAO a rejeté sa demande de modification du guide de lecture. Selon elle, le critère déterminant l’interdiction en cause est lié à l’utilisation des sols, de sorte que la notion « d’élevages industriels » ne peut correspondre qu’à celle d’élevages « hors sol » et désigner les exploitations de production animale sans gestion de terres agricoles.
Confrontée à cette question concernant l’origine des engrais susceptibles d’être utilisés dans l’agriculture biologique, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur la notion d’« élevage industriel » et se demande quelle est l’étendue de la dérogation prévue à l’annexe II du règlement d’exécution 2021/1165.
Appréciation de la Cour
En premier lieu, en ce qui concerne l’équivalence entre les notions d’élevages « industriel » et « hors sol », la Cour constate que, si elles renvoient toutes deux à la mécanisation des procédés ainsi qu’au caractère massif de la production, elles n’ont toutefois pas la même signification.
En effet, selon son sens habituel, le terme « industriel » ou « intensif » fait référence à une forme d’élevage de grande échelle, qui vise à optimiser le rendement de cette activité, notamment en augmentant la densité d’animaux sur l’exploitation ou en s’affranchissant plus ou moins fortement du milieu environnant par confinement. L’élevage industriel nécessite en général d’importants investissements, le recours à des aliments enrichis et à l’utilisation préventive d’antibiotiques. Il peut entraîner une pollution significative de l’environnement. Par ailleurs, la protection spécifique du bien-être animal ne figure généralement pas au nombre de ses priorités.
En revanche, selon son acception habituelle, un élevage « hors sol » correspond à un mode d’élevage « industriel » ou « intensif » dans lequel l’approvisionnement alimentaire des animaux ne provient pas, pour l’essentiel ou en totalité, de l’exploitation agricole où se trouve l’élevage.
Il s’ensuit que la notion d’élevage « industriel » est sensiblement plus large que celle d’élevage « hors sol » et, dès lors, que ces notions doivent être considérées comme étant différentes.
En ce qui concerne la notion à retenir aux fins de l’interprétation de l’annexe II du règlement 2021/1165 et, partant, l’étendue de l’interdiction en cause, la Cour conclut que l’interdiction vise l’ensemble des élevages « industriels » et non uniquement les élevages « hors sol ».
En se penchant sur l’économie générale de cette annexe, elle rappelle, d’une part, que l’autorisation dérogatoire y prévue doit faire l’objet d’une interprétation stricte, ce qui implique que les limites posées à cette autorisation, à savoir, notamment, l’interdiction d’utiliser des préparations en « provenance d’élevages industriels », doivent, au contraire, être interprétées largement.
Or, une interprétation selon laquelle la notion d’élevage « industriel » correspond uniquement à la notion d’élevage « hors sol » aboutit à ce que les effluents provenant de tous les élevages « industriels » autres que ceux « hors sol » soient autorisés aux fins d’épandages en agriculture biologique. Cette interprétation revient donc à interpréter largement le champ d’application de ladite dérogation, contrairement au principe énoncé.
D’autre part, s’agissant de l’argument selon lequel le motif de l’interdiction en cause est exclusivement lié à l’utilisation des sols, la Cour précise que, certes, conformément à l’approche globale qui caractérise l’agriculture biologique, la production animale doit être liée au sol. Toutefois, ceci implique uniquement que le mode d’élevage « hors sol » n’est pas compatible avec les principes de l’agriculture biologique et, partant, est purement et simplement interdit dans ce cadre.
De surcroît, l’agriculture biologique repose également sur la mise en œuvre des pratiques d’élevage qui renforcent le système immunitaire des animaux, y compris la pratique régulière de l’exercice et l’accès à des espaces de plein air. Par ailleurs, le règlement 2018/848 interdit les organismes génétiquement modifiés dans les aliments pour animaux et limite considérablement l’utilisation des produits phytopharmaceutiques.
Il ne saurait donc être affirmé que l’agriculture biologique est caractérisée uniquement par un certain mode de gestion des terres et, par conséquent, que le motif de l’interdiction en cause est exclusivement lié à l’utilisation des sols. Ce mode d’agriculture consiste en un système global de gestion agricole et de production alimentaire qui allie les meilleures pratiques en matière d’environnement et d’action pour le climat, un degré élevé de biodiversité, la préservation des ressources naturelles ainsi que l’application de normes élevées en matière de bien-être animal et des normes de production élevées répondant à la demande exprimée par un nombre croissant de consommateurs désireux de se procurer des produits obtenus grâce à des substances et à des procédés naturels. Il est, en particulier, lié aux méthodes de production vertueuses et, en particulier, aux conditions de logement des animaux, tant en termes de liberté de se mouvoir et d’accès à des espaces extérieurs qu’en termes de densité de peuplement.
Eu égard à ces exigences, il ne saurait être admis que les effluents issus des élevages « industriels » ou « intensifs » soient autorisés en tant qu’effluents de l’agriculture biologique.
Cette interprétation est corroborée par les objectifs du règlement 2018/848, tels que la protection de l’environnement, du bien-être animal et de la confiance des consommateurs. En effet, une dérogation permettant, de façon large, d’utiliser des produits provenant d’élevages intensifs se heurterait manifestement à ces objectifs et contreviendrait aux exigences de cohérence ainsi qu’aux principes éthiques et environnementaux qui sont les fondements mêmes de l’agriculture biologique.
Ainsi, les attentes légitimes des consommateurs, selon lesquelles les produits porteurs du logo biologique de l’Union ont effectivement été obtenus dans le respect des normes les plus élevées, notamment en matière de respect de l’environnement et de bien-être animal, sont garanties si les effluents utilisés dans l’agriculture biologique proviennent de sources biologiques ou, lorsque celles-ci ne suffisent pas et uniquement dans ce cas, si des effluents non biologiques sont utilisés, mais que ces derniers ne proviennent pas d’élevages industriels.
En second lieu, la Cour relève que, en l’état actuel du droit de l’Union, les critères à prendre en compte pour déterminer si un élevage doit être qualifié d’« industriel » au sens de l’annexe II du règlement d’exécution 2021/1165 ne font pas l’objet de mesures générales d’harmonisation. Elle précise néanmoins que le droit de l’Union ne s’oppose pas à une réglementation nationale en vertu de laquelle l’interdiction de l’utilisation, sur des terres biologiques, des engrais et amendements du sol d’origine animale en « provenance d’élevages industriels » vise également les effluents d’élevages en système caillebotis ou grilles intégral et dépassant les seuils définis à l’annexe I de la directive EIE (
4
) ainsi que ceux d’élevages en cages et dépassant les mêmes seuils. Il convient cependant, aux fins de cette qualification, de se fonder sur un faisceau d’indices ayant trait, à tout le moins, à la préservation du bien-être animal, au respect de la biodiversité ainsi qu’à la protection de l’environnement et du climat.
(
1
)	Règlement d’exécution (UE) 2021/1165 de la Commission, du 15 juillet 2021, autorisant l’utilisation de certains produits et substances dans la production biologique et établissant la liste de ces produits et substances (JO 2021, L 253, p. 13, et rectificatif JO 2022, L 115, p. 230).
(
2
)	Règlement (UE) 2018/848 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018, relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques et abrogeant le règlement (CE) no 834/2007 du Conseil (JO 2018, L 150, p. 1).
(
3
)	Conformément au point 1.9.3 de la partie I, du règlement 2018/848, lorsque les pratiques de gestion de sol et l’épandage d’effluents provenant de la production biologique ne permettent pas de couvrir les besoins nutritionnels des végétaux, seuls les engrais et amendements du sol dont l’utilisation est autorisée en production biologique conformément à l’article 24 du règlement 2018/848 sont utilisés, et uniquement dans la mesure nécessaire. Les engrais, amendements du sol et éléments nutritifs autorisés par la Commission en vertu de cet article 24 font l’objet de l’annexe II du règlement d’exécution 2021/1165, qui précise à son troisième alinéa que, dans la production biologique, est interdite la « [p]rovenance d’élevages industriels » pour les produits tels que les fumiers, le compost et les excréments d’animaux liquides.
(
4
)	Directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 2012, L 26, p. 1), telle que modifiée par la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014 (JO 2014, L 124, p. 1).