62008CJ0453_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑453/08,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Symvoulio tis Epikrateias (Řecko) ze dne 3. září 2008, došlým Soudnímu dvoru dne 17. října 2008, v řízení
Panagiotis I. Karanikolas a další
proti
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis,
za přítomnosti:
Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (MAKEDONIA),
Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias (PEPMA),
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení J. N. Cunha Rodrigues, předseda senátu, P. Lindh (zpravodajka), A. Rosas, A. Ó Caoimh a A. Arabadžev, soudci,
generální advokát: J. Mazák,
vedoucí soudní kanceláře: L. Hewlett, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 19. listopadu 2009,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za P. I. Karanikolase a další A. Charokopouem, dikigoros,
– za Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (MAKEDONIA) M. Filippidouem, dikigoros,
– za řeckou vládu I. Chalkiasem a A. Vasilopoulou, jako zmocněnci,
– za italskou vládu I. Bruni, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s F. Arenou, avvocato dello Stato,
– za Komisi Evropských společenství E. Tserepa-Lacombe a A. Szmytkowskou, jako zmocněnkyněmi,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 29. dubna 2010,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 1 odst. 2 a 3 nařízení Rady (ES) č. 1626/94 ze dne 27. června 1994 o některých technických opatřeních pro zachování rybolovných zdrojů ve Středozemním moři (Úř. věst. L 171, s. 1; Zvl. vyd. 04/02, s. 166), ve znění nařízení Rady (ES) č. 2550/2000 ze dne 17. listopadu 2000 (Úř. věst. L 292, s. 7; Zvl. vyd. 04/04, s. 346, dále jen „nařízení č. 1626/94“).
2. Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi P. I. Karanikolasem a 18 dalšími rybáři, jakož i Sdružením pobřežních rybářů v Kavala a Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (ministerstvo zemědělského rozvoje a potravinářství) a Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis (prefektská správa Drama-Kavala-Xanthi) ohledně odmítnutí vydat povolení k rybolovu na základě vnitrostátní právní úpravy zakazující vydávat povolení k rybolovu pomocí malých kruhových zatahovacích sítí.
Právní rámec
Právní úprava Unie
Nařízení (ES) č. 2371/2002
3. Článek 1 nařízení Rady (ES) č. 2371/2002 ze dne 20. prosince 2002 o zachování a udržitelném využívání rybolovných zdrojů v rámci společné rybářské politiky (Úř. věst. L 358, s. 59; Zvl. vyd. 04/05, s. 460), nazvaný „Oblast působnosti“, zní takto:
„1. Společná rybářská politika se vztahuje na zachování, řízení a využívání živých vodních zdrojů, na akvakulturu a na zpracování a uvádění produktů rybolovu a akvakultury na trh, pokud jsou tyto činnosti prováděny na území členských států nebo ve vodách Společenství nebo rybářskými plavidly Společenství nebo aniž je dotčena přímá odpovědnost státu vlajky státními příslušníky členských států.
2. Společná rybářská politika stanoví vzájemně související opatření, která se týkají:
a) zachování, řízení a využívání živých vodních zdrojů;
b) omezení dopadu rybolovu na životní prostředí;
c) podmínek přístupu do vod a ke zdrojům;
d) strukturální politiky a řízení kapacity loďstva;
e) kontroly a vynucování;
f) akvakultury;
g) společné organizace trhů a
h) mezinárodních vztahů.“
4. Článek 2 tohoto nařízení, nazvaný „Cíle“, upřesňuje:
„1. Společná rybářská politika zajistí takové využívání živých vodních zdrojů, které umožní udržitelné hospodářské, environmentální a sociální podmínky.
Za tímto účelem uplatní Společenství preventivní přístup a přijme opatření určená k ochraně a zachování živých vodních zdrojů, aby tak zajistilo jejich udržitelné využívání a v co možná nejvyšší míře snížilo dopad rybolovných činností na mořské ekosystémy. Společenství se zaměří na postupné zavádění přístupu k řízení rybolovu založeného na ekosystémech. Snaží se přispět k účinnosti rybolovných činností v rámci hospodářsky životaschopného a konkurenceschopného odvětví rybolovu a akvakultury, spolu se zajištěním přiměřené životní úrovně osob závislých na rybolovných činnostech a s ohledem na zájmy spotřebitelů.
2. Společná rybářská politika se řídí těmito zásadami řádné správy věcí veřejných:
a) jasné vymezení odpovědností na úrovni Společenství a na národní a místní úrovni;
b) rozhodovací proces založený na spolehlivých vědeckých stanoviscích, který přináší včasné výsledky;
c) široké zapojení zúčastněných osob na všech stupních politiky, od jejího vzniku až po její provedení;
d) shoda s ostatními politikami Společenství, zejména s politikou životního prostředí, sociální politikou, regionální politikou, politikou rozvoje, zdravotní politikou a politikou ochrany spotřebitele.“
5. Článek 4 odst. 1 zmíněného nařízení č. 2371/2002 zní takto:
„Pro dosažení cílů uvedených v čl. 2 odst. 1 přijme Rada opatření Společenství, jimiž se řídí přístup do vod a ke zdrojům a udržitelné provozování rybolovných činností.“
Nařízení č. 1626/94
6. Ve druhém, čtvrtém a osmém bodě odůvodnění nařízení č. 1626/94 se uvádí:
„vzhledem k tomu, že však nastala chvíle, aby se odstranily problémy, které v současnosti sužují zdroje ve Středozemním moři tím, že se zavede vyrovnaný systém řízení přizpůsobený místním podmínkám, přičemž se bude přihlížet k vnitrostátním předpisům, které jsou v dané oblasti v platnosti, a vyváženě a případně postupně se provedou změny nezbytné k ochraně populací mořských živočichů;
[...]
vzhledem k tomu, že je vhodné zakázat lovná zařízení, jejichž používání ve Středozemním moři nadměrně přispívá ke zhoršování mořského životního prostředí nebo stavu populací; že je vhodné vyhradit část pobřežního pásu nejselektivnějším lovným zařízením, která používají drobní rybáři; […]
[…]
vzhledem k tomu, že musí být i nadále možné uplatňování vnitrostátních opatření, která doplňují nebo převyšují minimální požadavky systému ustaveného tímto nařízením nebo opatření, která upravují vztahy mezi jednotlivými subjekty v odvětví rybolovu; že taková opatření mohou být zachována nebo zavedena, přezkoumá-li Komise jejich slučitelnost s právními předpisy Společenství a soulad se společnou rybářskou politikou.“
7. Článek 1 tohoto nařízení zní takto:
„1. Toto nařízení se vztahuje na veškeré rybářské úkony nebo veškeré související úkony vykonávané na území a v mořských vodách Středozemního moře na východ od 5° 36' západní délky, které spadají pod svrchovanost nebo soudní pravomoc členských států, s výjimkou lagun a jezer. Vztahuje se také na úkony vykonávané plavidly Společenství ve Středozemním moři mimo tyto vody.
2. Členské státy na pobřeží Středozemního moře mohou i nadále vydávat právní předpisy pro oblasti podle odstavce 1, včetně neziskového rybářství, přičemž přijmou opatření dodatečná nebo přísnější než minimální požadavky systému ustaveného tímto nařízením, která jsou slučitelná s právními předpisy Společenství a jsou v souladu se společnou rybářskou politikou.
Při přijetí těchto opatření dohlížejí členské státy na ochranu citlivých a ohrožených živočišných druhů a typů životního prostředí [...]
3. Komise musí být [...] informována o každém záměru, který zavádí nebo pozměňuje vnitrostátní opatření pro zachování a řízení zdrojů [...].“
8. Článek 2 odst. 3 zmíněného nařízení upřesňuje:
„Od 1. ledna 2002 je zakázáno používat zátahové a vlečné sítě, které se kladou z lodi a jsou ovládané ze břehu (příbřežní zátahové sítě), nerozhodne-li Rada kvalifikovanou většinou na návrh Komise jinak, s ohledem na vědecké údaje dokazující, že používání těchto sítí nemá na zdroje žádné negativní dopady.“
9. Článek 3 odst. 1, odst. 1a a odst. 4 téhož nařízení stanoví:
„1. Je zakázáno používat velké vlečné sítě, velké zátahové sítě nebo podobné sítě do vzdálenosti 3 námořních mil od pobřeží nebo do 50 m hloubkové vrstevnice je-li této hloubky dosaženo v kratší vzdálenosti, bez ohledu na způsob vlečení nebo vytahování sítí, není-li ve vnitrostátních předpisech stanovena odchylka pro případ, kdy pobřežní pás o šířce 3 námořních mil nepatří do pobřežních vod členského státu.
Veškerá lovná zařízení používaná ve vzdálenosti od pobřeží menší než je vzdálenost stanovená v prvním pododstavci, v souladu s vnitrostátními předpisy platnými k 1. lednu 1994, mohou však být používána do 31. prosince 2002, ledaže by Rada kvalifikovanou většinou na návrh Komise rozhodla jinak, s ohledem na vědecké údaje dokazující, že jejich používání nemá na zdroje žádné negativní dopady.
1a. Je zakázáno používat lovná zařízení za podmínek podle odstavce 1 druhého pododstavce, s výjimkou rybolovu prováděného pomocí ‚gangui‘, ledaže by dotčené členské státy přijaly opatření zaručující, že v případě těchto rybolovných činností:
– není ohrožen zákaz podle odstavce 3,
– nebrání rybolov činnostem plavidel, která používají jiná zařízení než vlečné sítě, nevody nebo jiné vlečené sítě,
– je rybolov omezen na cílové druhy, na které se nevztahuje minimální velikost při vykládce podle článku 8,
– je rybolov omezen tak, aby úlovky druhů uvedených v příloze IV byly co nejnižší,
– se na plavidla vztahují zvláštní rybářská povolení vydaná v souladu s nařízením Rady (ES) č. 1627/94 ze dne 27. června 1994, kterým se stanoví obecná ustanovení týkající se zvláštních povolení k rybolovu [Úř. věst. L 171, s. 7; Zvl. vyd. 04/02, s. 173].
Tato opatření musejí být sdělena Komisi do 31. prosince 2000.
[...]
4. Je zakázáno klást jakýkoli druh kruhové zatahovací sítě do 300 metrů od pobřeží nebo do 30 metrů hloubkové vrstevnice, je-li této hloubky dosaženo v menší vzdálenosti.“
10. Článek 5 odst. 1 nařízení č. 1626/94 upřesňuje:
„Členské státy stanoví omezení technických vlastností hlavních druhů lovných zařízení v souladu s minimálními požadavky uvedenými v příloze II.“
11. Podle přílohy II tohoto nařízení může být délka síťoviny kruhových zatahovacích sítí maximálně 800 metrů a ponorná hloubka 120 metrů.
12. Článek 6 odst. 1 nařízení č. 1626/94 zní:
„Je zakázáno používat nebo mít na palubě velké vlečné sítě nebo podobné tažené sítě, tenatové sítě na chytání ryb za žábry nebo kruhové zatahovací sítě, není-li jejich velikost ok v části sítě, kde jsou oka nejmenší, rovna nebo větší než minimální velikosti ok sítě podle přílohy III.
[...]“
13. Příloha III téhož nařízení stanoví, že minimální velikost ok kruhových zatahovacích sítí je 14 mm.
14. Nařízení č. 1626/94 bylo zrušeno nařízením Rady (ES) č. 1967/2006 ze dne 21. prosince 2006 (Úř. věst. L 409, s. 9).
Vnitrostátní právní úprava
15. Podle předkládajícího soudu prošla právní vnitrostátní úprava, o kterou se jedná v původním řízení, několika po sobě následujícími etapami.
16. Královský výnos ze dne 15. srpna 1958 o regulaci rybolovu pomocí malých kruhových zatahovacích sítí (FEK A’ 132) povoloval lov všech druhů ryb pomocí malých kruhových zatahovacích sítí, přičemž stanovil maximální délku a výšku těchto sítí, jakož i minimální velikosti jejich ok. Tento výnos upřesňoval rovněž roční období, jakož i časy, kdy mohly být tyto sítě používány.
17. Prezidentský výnos 587/1984 (FEK A’ 210) stanovil, že veškerá povolení k rybolovu vydaná lodím používajícím malé kruhové zatahovací sítě pozbudou po 31. prosinci 1986 platnosti.
18. Prezidentským výnosem 542/1985 (FEK A’ 191) byl zrušen prezidentský výnos 587/1984 a potvrzen konec platnosti povolení k rybolovu malými kruhovými zatahovacími sítěmi po 31. prosinci 1986. Prezidentský výnos 542/1985 krom toho do budoucna zakázal vydávat povolení k rybolovu pomocí malých kruhových zatahovacích sítí.
19. Tento zákaz byl předmětem dočasné výjimky. Prezidentský výnos 526/1988 (FEK A’ 237) totiž vyloučil z ustanovení prezidentského výnosu 542/1985 povolení k rybolovu se sítěmi pro lov jehlice rohozobé ( Belone belone ). Tato povolení byla udělována pouze pro lov jehlice rohozobé a rohoretky ještěří ( Scomberesox saurus saurus ) a byla podřízena podmínkám týkajícím se vlastností sítě a období provádění rybolovu. Následně byl prezidentský výnos 526/1988 zrušen s platností od 31. prosince 1998 prezidentským výnosem 526/1988, který nadto stanovil, že je nadále zakázáno vydávat povolení k rybolovu se sítěmi pro lov jehlice rohozobé a že veškerá povolení vydaná za tímto účelem pozbudou po uvedeném datu platnosti.
20. Podle předkládajícího soudu z těchto právních předpisů vyplývá, že od 1. ledna 1987 platí zákaz udělovat povolení k používání malých kruhových sítí pro všechny druhy ryb a že povolení výlučně pro jehlice rohozobé a rohoretky ještěří bylo možné vydávat pouze v období od 26. října 1988 do 31. prosince 1998.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
21. Lovným zařízením, o které se jedná ve vnitrostátní právní úpravě, je malá zatahovací síť. Tento druh sítě se používá pro lov malých pelagických druhů ryb, jako jsou makrely a sardinky. Tato technika spočívá v obklopení hejna ryb sítí a v uzavření spodní části této sítě pomocí lana provlečeného oky, čímž jsou tyto ryby zbaveny možnosti úniku. V Řecku rybáři s největší pravděpodobností používají několik druhů malých kruhových sítí, a to pro sardinky a sleďovité ryby, jakož i pro jehlice rohozobé a rohoretky ještěří. Sítě pro jehlice rohozobé a rohoretky ještěří jsou kratší, nižší a mají menší oka. Krom toho existují velké zátahové sítě používané pro lov sardinek nazývané „gri-gri“, na které se zmiňovaný zákaz nevztahuje.
22. Dne 20. května 2003 požadovali P. I. Karanikolas a 18 dalších profesionálních rybářů a vlastníků rybářských plavidel s bydlištěm v Kavala, jakož i Sdružení pobřežních rybářů v Kavala, jehož jsou členy, aby jim bylo vydáno povolení pro lov sardinek pomocí malé kruhové sítě s výhradou omezení a technických norem stanovených nařízením č. 1626/94.
23. Tato žádost byla adresována Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis, která se dotázala Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon na možnost udělit takováto povolení. Aktem č. 172603 ze dne 8. srpna 2003 odpovědělo ředitelství pro mořský rybolov tohoto ministerstva, že takovéto žádosti nelze vyhovět kvůli zákazu, o nějž se jedná ve věci v původním řízení a který představuje dodatečné opatření pro rybolov ve smyslu nařízení č. 1626/1994.
24. Tento akt byl žalobcům v původním řízení oznámen aktem zmíněné prefektské správy č. 19/760 ze dne 29. srpna 2003.
25. Žalobci v původním řízení podali k předkládajícímu soudu žalobu na zrušení aktů č. 172603 a 19/760.
26. Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (MAKEDONIA) (zemědělské rybolovné sdružení vlastníků lodí „gri-gri“ regionu Kavala), jakož i Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias (PEPMA) (Řecké celostátní sdružení majitelů pobřežních rybářských lodí) vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci.
27. Symvoulio tis Epikrateias má za to, že členské státy mohou zavést dodatečná opatření, která jsou přísnější, než jsou ta, jež stanoví nařízení č. 1626/94, v mořských oblastech pod jejich svrchovaností za účelem ochrany citlivých nebo ohrožených druhů mořské fauny. Tato opatření se neomezují na stanovení přísnějších technických norem pro lovná zařízení nebo období provádění rybolovu, ale mohou zahrnovat též úplný zákaz určitého druhu lovných zařízení. Tento soud má navíc za to, že zákazy provedené ustanovením vnitrostátního práva před vstupem nařízení č. 1626/94 v platnost nejsou dotčeny pozdějšími ustanoveními nařízení a že tyto zákazy zůstávají v platnosti i tehdy, není-li užívání dotčených lovných zařízení zmíněným nařízením zakázáno.
28. Jelikož však měl Symvoulio tis Epikrateias pochybnosti ohledně výkladu nařízení č. 1626/94, rozhodl se přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Může ve smyslu čl. 1 odst. 2 nařízení [...] č. 1626/94 členský stát přijmout dodatečná opatření spočívající v úplném zákazu lovných zařízení, jejichž používání je v souladu s [...] [tímto] nařízením v zásadě povoleno?
2) Je ve smyslu ustanovení nařízení č. 1626/94 povoleno v mořské oblasti členského státu na pobřeží Středozemního moře používat lovná zařízení nezahrnutá mezi zařízení v zásadě zakázaná podle čl. 2 odst. 3 a čl. 3 odst. 1 a 1a tohoto nařízení, jejichž používání bylo zakázáno vnitrostátním právním ustanovením daného členského státu před vstupem uvedeného nařízení v platnost?“
K předběžným otázkám
29. Svými otázkami, které je třeba pojednat společně, chce předkládající soud v podstatě zjistit, zda musí být čl. 1 odst. 2 a 3 nařízení č. 1626/94 vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátnímu opatření, které jako opatření, o něž se jedná v původním řízení, zakazuje používání malých kruhových sítí, přičemž na jedné straně bylo toto opatření přijato před vstupem tohoto nařízení v platnost a na straně druhé toto nařízení nezakazuje používání tohoto druhu sítí.
30. Aby bylo možno odpovědět na tyto otázky, je třeba především zjistit, zda ustanovení nařízení č. 1626/94 dovolují zachovat „opatření dodatečná nebo přísnější než minimální požadavky systému“ zavedeného tímto nařízením ve smyslu čl. 1 odst. 2 zmíněného nařízení. Následně, pokud je lze zachovat, je třeba ověřit, zda vnitrostátní opatření, o které se jedná v původním řízení, splňuje podmínky uvedené ve zmíněném čl. 1 odst. 2.
31. Co se zaprvé týče možnosti zachovat dodatečná opatření po vstupu nařízení č. 1626/94 v platnost, čl. 1 odst. 3 tohoto nařízení upřesňuje, že Komise musí být informována o každém záměru, který zavádí nebo pozměňuje vnitrostátní opatření pro zachování a řízení zdrojů. Z doslovného výkladu tohoto ustanovení vyplývá, že povinnost informovat Komisi se týká pouze vnitrostátních opatření přijatých nebo pozměněných po datu vstupu zmíněného nařízení v platnost, a nikoli takovýchto opatření přijatých před tímto datem.
32. Jak uvedl generální advokát v bodě 31 svého stanoviska, tento výklad je potvrzován skutečností, že druhý bod odůvodnění nařízení č. 1626/94 upřesňuje potřebu zavedení „vyrovnaného systému řízení ve Středozemním moři přizpůsobeného místním podmínkám, s přihlédnutím k vnitrostátním předpisům, které jsou v dané oblasti v platnosti“.
33. Z osmého bodu odůvodnění tohoto nařízení sice vyplývá, že vnitrostátní opatření, která doplňují nebo převyšují minimální požadavky ustaveného systému, mohou být zachována, přezkoumá-li Komise jejich slučitelnost s právními předpisy Společenství a soulad se společnou rybářskou politikou.
34. Z vyjádření Komise však vyplývá jednak to, že při přípravě nařízení č. 1626/94 vzala na zřetel stávající vnitrostátní opatření, a jednak to, že se vstup tohoto nařízení v platnost nedotkl uplatňování zákazu, o který jde v původním řízení. Jak uvedl generální advokát v bodě 32 svého stanoviska, z odůvodnění návrhu nařízení Rady (EHS) ze dne 11. prosince 1992 o harmonizaci různých technických opatření v rybolovu ve Středozemním moři [KOM(92) 533 v konečném znění, Úř. věst. 1993, C 5, s. 6], který vedl k přijetí nařízení č. 1626/94 vyplývá, že „na základě zhruba 400 právních předpisů sdělených všemi čtyřmi členskými státy ležícími u Středozemního moře vypracovaly útvary Komise srovnávací studii ustanovení použitelných na rybolov ve Středozemním moři s cílem vytěžit z nich podstatná pravidla, která by měla být zavedena na úrovni Společenství“.
35. Článek 1 odst. 2 a 3 nařízení č. 1626/94 musí být tudíž vykládán v tom smyslu, že vstup tohoto nařízení v platnost nemá vliv na platnost dodatečného vnitrostátního opatření přijatého před tímto vstupem v platnost. Je ovšem nutné, aby tato opatření byla v souladu s požadavky uvedenými ve zmíněném čl. 1 odst. 2.
36. Co se zadruhé týče vyhodnocení vnitrostátního opatření jakožto „dodatečného opatření“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 nařízení č. 1626/94, ze znění tohoto ustanovení vyplývá, že členské státy ležící u Středozemního moře mohou přijmout dodatečná opatření nebo opatření přísnější, než jsou minimální požadavky systému ustaveného tímto nařízením, která jsou slučitelná s právem Unie a jsou v souladu se společnou rybářskou politikou. Přijetím těchto opatření zmíněné státy zajišťují ochranu citlivých a ohrožených živočišných druhů a životních prostředí.
37. K určení, zda je zákaz používání malých kruhových sítí, o který se jedná v původním řízení, v souladu s požadavky čl. 1 odst. 2 nařízení č. 1626/94, je nejprve třeba zjistit, zda tento typ sítí patří k těm, jejichž používání je zakázáno tímto nařízením. Není-li tomu tak, je následně třeba zjistit, zda tento zákaz představuje opatření přísnější než požadavky stanovené zmíněným nařízením. Pokud tomu tak je, bude nutné v souladu s ustanoveními zmíněného čl. 1 odst. 2 zjistit, zda je zmíněné opatření slučitelné s právem Unie, zda je v souladu se společnou rybářskou politikou a zda Řecká republika při jeho přijímání dbala na ochranu citlivých a ohrožených živočišných druhů a typů životního prostředí.
38. Co se týče otázky, zda malé zatahovací sítě patří, či nepatří k lovným zařízením, jejichž používání je zakázáno nařízením č. 1626/94, ze znění článků 3, 5 a 6 zmíněného nařízení – přičemž poslední dva články je třeba zohlednit ve spojení s přílohami II a III téhož nařízení – vyplývá, že zatahovací sítě nejsou předmětem úplného zákazu, ale jejich používání je pouze omezeno. Z toho plyne, že malé zatahovací sítě nepatří k zařízením, jejichž používání je zakázáno nařízením č. 1626/94.
39. Co se týče otázky, zda zákaz používání malých zatahovacích sítí představuje opatření přísnější než minimální požadavky systému ustaveného nařízením č. 1626/94, je třeba uvést, že z čl. 3 odst. 4 tohoto nařízení vyplývá, že používání zatahovacích sítí je zakázáno do 300 metrů od pobřeží nebo do 30 metrů hloubkové vrstevnice, je-li této hloubky dosaženo v menší vzdálenosti. Krom toho čl. 5 odst. 1 zmíněného nařízení ve spojení s přílohou II téhož nařízení upřesňuje, že co se týče zatahovacích sítí může být délka síťoviny maximálně 800 metrů a ponorná hloubka 120 metrů. Konečně čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1626/94 ve spojení s přílohou III tohoto nařízení zakazuje používat nebo mít na palubě zatahovací sítě, jejichž oka jsou menší než 14 mm.
40. Z toho všeho vyplývá, že při uplatnění nařízení č. 1626/94 je používání zatahovacích sítí povoleno za podmínky, že tato zařízení jsou používána od 300 metrů od pobřeží nebo od 30 metrů hloubkové vrstevnice, je-li této hloubky dosaženo v menší vzdálenosti, že délka síťoviny činí maximálně 800 metrů a ponorná hloubka 120 metrů, a že jejich oka jsou větší než 14 mm. Zákaz vydat povolení k používání malých kruhových sítí nezávisle na místě, kde budou používány, na délce jejich síťoviny, jejich ponorné hloubce či velikosti jejich ok představuje tudíž opatření přísnější než požadavky ustavené nařízením č. 1626/94 ve smyslu čl. 1 odst. 2 tohoto nařízení.
41. Co se týče slučitelnosti zákazu, o který se jedná v původním řízení, s právem Unie, a zejména jeho souladu se společnou rybářskou politikou, uvádějí žalobci v původním řízení několik argumentů. Především tvrdí, že sardinky ulovené pomocí malých kruhových sítí představovaly pouze 6 až 9 % celkového množství sardinek ulovených v regionu Kavala a že v tomto regionu používalo takové sítě jenom 30 plavidel. Dále se tento zákaz použití malých kruhových sítí vztahuje pouze na malé lodi, a nikoli na lodi velké, jejichž délka přesahuje 14 m. Jelikož však malé lodi mohou používat pouze malé kruhové sítě, zbaví je zmíněný zákaz veškerých možností rybolovu. Čtvrtý bod odůvodnění nařízení č. 1626/94 uvádí, že je vhodné vyhradit část pobřežního pásu nejselektivnějším lovným zařízením, která používají drobní rybáři, což se týká právě malé zatahovací sítě. Prostá opatření omezující jejich používání by byla bývala vhodnější. Konečně toto opatření není časově omezeno, je diskriminující vůči rybářům používajícím malé kruhové sítě a má negativní dopad na jejich činnost.
42. Řecká vláda tvrdí, že malé kruhové sítě jsou používány v pobřežní zóně, která představuje oblast reprodukce a vývoje určitých mořských živočichů, jakož i místo, kde přezimují určité druhy ryb včetně sardinek. Malé kruhové sítě však přispívají ke zničení tohoto mořského prostředí a míst reprodukce, což má vliv na rybolovné zdroje. Určitým druhům žijícím v těchto oblastech tak hrozí vyhynutí, třebaže toto ohrožení se netýká sardinek. Uvedená vláda upřesňuje, že zákaz rybolovu pomocí malých kruhových sítí nebrání rozvoji rybolovných činností, neboť rybolov lze provádět jinými zařízeními, pro něž se povolení vydávají. Zákaz, o který jde v původním řízení, je proto odůvodněný, vhodný a přiměřený.
43. Komise uvádí, že k zajištění slučitelnosti zákazu, o který se jedná v původním řízení, se společnou rybářskou politikou ve Středozemním moři je nezbytné ověřit, zda toto opatření je vzhledem ke své absolutní povaze přiměřené a účinné co se týče cíle zachování a řízení živých vodních zdrojů. Pro tento účel je třeba vyváženým způsobem zohlednit ekonomické, sociální a environmentální aspekty. Je třeba ověřit, zda byl při přijímání zákazu, o který se jedná v původním řízení, konstatován akutní nedostatek pobřežních ryb, zda úplný zákaz představoval jedinou možnost a zda by jiná opatření, jako je prevence podloudného rybolovu nebo omezení odlovů, nebyla stejně účinná. Konečně je třeba ověřit, zda bylo s hospodářskými subjekty, to znamená drobnými rybáři a uživateli „gri-gri“, zacházeno rovným způsobem. Tato ověření přísluší provést vnitrostátnímu soudu s přihlédnutím k důkazům, které má k dispozici.
44. Na jednání Komise uváděla, že se jí úplný zákaz jeví jako nepřiměřený vzhledem k malému počtu lodí, které užívají malé kruhové sítě a ke skrovnosti procentního podílu úlovků, jichž tyto lodě docilují. Má za to, že by postačovalo omezit užívání tohoto druhu sítí jednak na malé množství lodí a jednak na určité období roku. Zřejmě není pochyb o tom, že populace sardinek není v nebezpečí, ale Komise neví, zda jsou rybolovem s použitím malých zatahovacích sítí ohroženy další druhy ryb. Konečně Komise uvádí, že zákaz, o který se jedná v původním řízení, pochází z roku 1985, a situaci by bylo třeba znovu přezkoumat na základě vědeckých posudků.
45. Je třeba připomenout, že podle čl. 2 odst. 1 nařízení č. 2371/2002 „společná rybářská politika zajistí takové využívání živých vodních zdrojů, které umožní udržitelné hospodářské, environmentální a sociální podmínky. Za tímto účelem uplatní Společenství preventivní přístup a přijme opatření určená k ochraně a zachování živých vodních zdrojů, aby tak zajistilo jejich udržitelné využívání a v co možná nejvyšší míře snížilo dopad rybolovných činností na mořské ekosystémy“.
46. Podle předkládajícího soudu byl prezidentský výnos č. 587/1984 přijat na základě stanoviska č. 75 Rady pro rybářství ze dne 12. dubna 1984. Z tohoto stanoviska vyplývá, že zákaz malých kruhových sítí byl považován za nezbytný, neboť tato lovná zařízení byla užívána v pásu jedné nebo dvou mil od pobřeží, což je oblast, kde se vodní organismy vyvíjejí a rozmnožují a v níž jsou užívána jiná lovná zařízení, což způsobovalo pokles populací. Rovněž podle vyjádření předložených řeckou vládou na jednání se právě v tomto pásmu množí a vyvíjejí určité vodní organismy a přezimují určité druhy ryb, například sardinky. Malé kruhové sítě se však používaly pro lov tohoto druhu ryb ve zmíněném pásmu a toto používání vedlo k ničení tohoto mořského prostoru. Zákaz těchto zařízení měl tudíž za cíl zabránit ničení nebo dokonce vyhynutí zdrojů v této pobřežní oblasti.
47. Z těchto vysvětlení vyplývá, že zákaz, o který se jedná v původním řízení, nebyl přijat s cílem chránit populaci sardinek, ale za účelem zachování křehkého životního prostředí a mořského ekosystému. Skutečnost, že pouze malý procentní podíl z celkového množství sardinek ulovených v oblasti Kavala byl uloven s použitím malých kruhových sítí, tudíž není významná pro posouzení platnosti tohoto zákazu.
48. Jeví se tudíž, že zákaz, o který se jedná v původním řízení, je v souladu s preventivním přístupem, jenž musí Unie a členské státy uplatňovat při přijímání opatření sloužících ochraně a zachování živých vodních zdrojů, zajištění jejich udržitelného využívání nebo snížení dopadu rybolovných činností na mořské ekosystémy.
49. K tomu, aby byl zmíněný zákaz slučitelný s právem Unie a v souladu se společnou rybářskou politikou, však musel dodržovat zásady proporcionality a zákazu diskriminace, které jsou součástí obecných zásad práva Unie a nacházejí své vyjádření v oblasti zemědělství, včetně rybolovu, v čl. 34 odst. 2 druhém pododstavci ES (viz rozsudek ze dne 23. března 2006, Unitymark a North Sea Fishermen’s Organisation, C‑535/03, Sb. rozh. s. I‑2689, bod 53).
50. Pokud jde o zásadu proporcionality, je nutné, aby zákaz byl způsobilý k uskutečnění sledovaného cíle a nepřekračoval meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné (viz výše uvedený rozsudek Unitymark a North Sea Fishermen’s Organisation, bod 56).
51. Vnitrostátnímu soudu přísluší ověřit, zda zákaz, o který se jedná v původním řízení, nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle. Jelikož toto opatření zavádí úplný zákaz, je třeba zkoumat, zda by k zachování ekosystému pobřežního pásma nebyla postačující taková opatření, jako je zejména omezení používání malých zatahovacích sítí během určitých ročních nebo denních období, jakož i omezení počtu vydaných povolení.
52. Co se týče zásady zákazu diskriminace, je třeba připomenout, že tato zásada vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněné (viz rozsudek ze dne 17. října 1995, Fishermen’s Organisations a další, C‑44/94, Recueil, s. I‑3115, bod 46).
53. Je třeba uvést, že zákaz, o který se jedná v původním řízení, se týká povolení k lovu určitým druhem sítě a nerozlišuje mezi různými kategoriemi uživatelů tohoto lovného zařízení. Proto se nejeví, že by toto opatření obsahovalo nějaké přímo diskriminující opatření.
54. Na jednání se tvrdilo, že malé pobřežní rybářské lodě používají pouze malé kruhové sítě a žádné jiné zařízení a že je tento zákaz de facto
zbavuje jakékoli možnosti rybolovu.
55. Okolnost, že je zvláštní skupina dotčena normativním opatřením silněji než jiná skupina, však nutně neznamená, že je toto opatření nepřiměřené nebo diskriminační, pokud má toto opatření za cíl upravit obecným způsobem problém obecného zájmu (viz výše uvedený rozsudek Unitymark a North Sea Fishermen’s Organisation, bod 63).
56. V tomto ohledu – jak uvedl generální advokát v bodě 47 svého stanoviska – skutečnost, že čtvrtý bod odůvodnění nařízení č. 1626/94 stanoví, že je vhodné vyhradit část pobřežního pásu nejselektivnějším lovným zařízením, která používají drobní rybáři, nebrání podle téhož bodu odůvodnění tomu, aby byla zakázána zařízení, jejichž používání nadměrně přispívá ke zhoršování mořského životního prostředí.
57. Pokud by zákaz, o který se jedná v původním řízení, byl s to bránit rybářským činnostem určité kategorie rybářů, bude vnitrostátnímu soudu příslušet, aby ověřil, zda existují objektivní rozdíly mezi „gri-gri“ a malými kruhovými sítěmi, co se týče jejich technických vlastností a jejich použití, a zda tyto rozdíly odůvodnily zákaz naposled zmíněných sítí, avšak nikoli sítí „gri-gri“.
58. Ze všech těchto úvah vyplývá, že na položené otázky je nutno odpovědět, že čl. 1 odst. 2 a 3 nařízení č. 1626/94 musí být vykládán v tom smyslu, že na jedné straně vstup tohoto nařízení v platnost nemá účinek na platnost dodatečného vnitrostátního zákazu přijatého před tímto vstupem v platnost a na druhé straně takovému opatření nebrání za podmínky, že tento zákaz je v souladu se společnou rybářskou politikou, že zmíněné opatření nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, a že neporušuje zásadu rovného zacházení, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
K nákladům řízení
59. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru, než vyjádření uvedených účastníků řízení, se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
Článek 1 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 1626/94 ze dne 27. června 1994 o některých technických opatřeních pro zachování rybolovných zdrojů ve Středozemním moři ve znění nařízení Rady (ES) č. 2550/2000 ze dne 17. listopadu 2000 musí být vykládán v tom smyslu, že na jedné straně vstup tohoto nařízení v platnost nemá účinek na platnost dodatečného vnitrostátního zákazu přijatého před tímto vstupem v platnost a na druhé straně takovému opatření nebrání za podmínky, že tento zákaz je v souladu se společnou rybářskou politikou, že zmíněné opatření nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, a že neporušuje zásadu rovného zacházení, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.