62010CC0434_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. De door de onderhavige verwijzing opgeworpen essentiële problematiek betreft de vaststelling of en in welke mate een lidstaat, ter rechtvaardiging van het opleggen van een maatregel die inbreuk maakt op het vrije verkeer van zijn eigen onderdanen, een beroep kan doen op de openbare orde omdat deze onderdanen hun belastingschulden niet zouden hebben voldaan. Het Hof wordt derhalve verzocht om zich te buigen over de uitlegging van artikel 27 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG.(2)
I – Rechtskader
A – Recht van de Unie
1. Richtlijn 2004/38
2. Punt 31 van de considerans van richtlijn 2004/38 bevestigt dat „[d]eze richtlijn [...] de grondrechten en de fundamentele vrijheden [eerbiedigt] en [...] met name de beginselen in acht [neemt] die zijn neergelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.”
3. Artikel 1 van richtlijn 2004/38 bepaalt dat genoemde richtlijn betrekking heeft op:
„a) de voorwaarden voor uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door burgers van de Unie en hun familieleden;
b) het duurzame verblijfsrecht op het grondgebied van de lidstaten voor burgers van de Unie en hun familieleden;
c) de beperkingen van de sub a en b genoemde rechten om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.”
4. Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38 bevestigt dat „[o]nverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, [...] de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, [...] het recht [heeft] het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven”.
5. Artikel 27 van richtlijn 2004/38 is opgenomen in hoofdstuk VI, dat is gewijd aan de beperkingen van het inreisrecht en het verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.
6. Artikel 27, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/38 bepaalt:
„1. Onverminderd het bepaalde in dit hoofdstuk kunnen de lidstaten de vrijheid van verkeer en verblijf van burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Deze redenen mogen niet voor economische doeleinden worden aangevoerd.
2. De om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen moeten in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van betrokkene. Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden voor deze maatregelen.
Het gedrag moet een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Motiveringen die los staan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen mogen niet worden aangevoerd.”
B – Nationaal recht
1. Wet op de Bulgaarse persoonsbewijzen
7. Artikel 23, lid 2, van de wet op de Bulgaarse persoonsbewijzen (Zakon za balgarskite lichni dokumenti; hierna: „ZBLD”)(3) bepaalt dat „[i]edere Bulgaarse burger [...] het recht [heeft], het land met een persoonsbewijs te verlaten en hiermee terug te keren langs de binnengrenzen van de Republiek Bulgarije met de lidstaten van de Europese Unie en, in voorkomend geval, langs die voorzien in volkenrechtelijke verdragen”.
8. Lid 3 van genoemd artikel preciseert vervolgens dat „[h]et in lid 2 bedoelde recht [...] uitsluitend [kan] worden beperkt door wettelijke bepalingen ter bescherming van de nationale veiligheid, de openbare orde, de volksgezondheid en de rechten en vrijheden van andere burgers”.
9. Krachtens artikel 75, lid 5, van de ZBLD is het „personen tegen wie een verbod in de zin van artikel 182, lid 2, punt 2, sub a, en artikel 221, lid 6, punt 1, sub a en b, van het [wetboek van rechtsvordering in fiscale en socialeverzekeringszaken] is aangevraagd”, niet toegestaan het land te verlaten.
2. Wetboek van rechtsvordering in fiscale en socialeverzekeringszaken
10. Artikel 182, lid 2, punt 2, sub a, van het wetboek van rechtsvordering in fiscale en socialeverzekeringszaken (Danachno-osiguritelen protsesualen kodeks; hierna: „DOPK”)(4) bepaalt dat „de in lid 1 genoemde autoriteit, tegelijk met de in lid 1 bedoelde ingebrekestelling of daarna, wanneer het bedrag van de schuld meer bedraagt dan [5 000 BGN] en geen zekerheid voor het hoofdbedrag en de rente is gesteld (onder ‚zekerheid’ moet worden verstaan een ‚voorschot’ of een ‚waarborgsom’ waarmee het hoofdbedrag en de rente wordt gedekt/gewaarborgd), de instanties van het ministerie van Binnenlandse Zaken kan verzoeken om de schuldenaar of de leden van de toezichthoudende of beherende organen ervan te verbieden het land te verlaten, maar eveneens om hun paspoort of ander overeenkomstig document voor het overschrijden van de landsgrenzen, in te trekken of niet af te geven”.
11. Artikel 182, lid 4, van het DOPK verduidelijkt dat „[d]e in lid 2 bedoelde maatregelen [...], naargelang het oordeel van de bevoegde autoriteit, gelijktijdig of afzonderlijk [kunnen] worden getroffen, gelet op het bedrag van de schuld of het gedrag van de schuldenaar, tot de definitieve delging daarvan”.
12. Artikel 221, lid 6, van het DOPK bepaalt dat „[i]n de gevallen waarin de in lid 2, punt 2, of lid 4 van artikel 182 bedoelde maatregelen niet door de bevoegde autoriteit zijn vastgesteld, de met executie belaste ambtenaar, wanneer de schuld meer bedraagt dan [5 000 BGN] en geen zekerheid is gesteld voor een bedrag dat gelijk is aan of hoger dan het hoofdbedrag en de rente:
1. de instanties van het Ministerie van Binnenlandse Zaken kan verzoeken om:
a) de schuldenaar of de leden van de toezichthoudende of beherende organen ervan te verbieden het land te verlaten;
b) hun paspoort of ander overeenkomstig document voor het overschrijden van de landsgrenzen, in te trekken of niet af te geven”.
13. Artikel 269 ter, punt 4, van het DOPK bevestigt dat „[e]en verzoek om wederzijdse bijstand [...] niet [kan worden] ingediend indien het totale bedrag van de vordering of de vorderingen lager is dan de tegenwaarde van [1 500 EUR] in BGN”.
II – Hoofdgeding en prejudiciële vragen
14. Verzoeker in het hoofdgeding, P. Aladzhov, een Bulgaars onderdaan, is een van de drie directieleden van een handelsvennootschap waarvan de belastingschuld aan de Bulgaarse schatkist meer dan 5 000 BGN bedraagt. Hij bekleedt bovendien de functie van verkoopdirecteur van een andere vennootschap, in het kader waarvan hij vaak naar het buitenland moet reizen.
15. De litigieuze belastingschuld lijkt te zijn ontstaan na 10 oktober 1995, de datum van de belastingaanslag betreffende de vordering van de staat ter zake van btw en douanerechten. Op 20 augustus 1999 is een invorderingsbeschikking uitgevaardigd, en op 10 april 2000 een ingebrekestelling waarvan op 26 september 2001 kennis is gegeven. In 2002 is een tenuitvoerleggingsprocedure ingeleid, die zonder resultaat is gebleven. Op 17 juni 2010 hebben de Bulgaarse belastingautoriteiten, in het kader van een gerechtelijke procedure, bij brief gesteld dat de totale belastingschuld van de handelsvennootschap 44 449 BGN bedroeg, namelijk 7 721 BGN als oorspronkelijke belasting en 38 728 BGN als rente. Zij hebben bovendien gesteld dat de in het kader van de tenuitvoerleggingsprocedure gelaste beslagleggingen op de bankrekeningen van de schuldplichtige handelsvennootschap zonder succes zijn gebleken, omdat op genoemde rekeningen geen tegoeden stonden. Omdat niet bekend was waar de motorvoertuigen van de vennootschap zich bevonden, kon er evenmin beslag op worden gelegd.
16. Bij brief van 30 juli 2009 heeft de met executie belaste ambtenaar van het Nationaal agentschap voor belastinginkomsten, overeenkomstig hetgeen hem naar nationaal recht is toegestaan, de Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti (plaatsvervangend directeur van de hoofdstedelijke directie binnenlandse zaken van het ministerie van Binnenlandse Zaken) verzocht om verzoeker in het hoofdgeding, in zijn hoedanigheid van directielid van de fiscaal schuldplichtige handelsvennootschap, bij bestuurlijke dwangmaatregel te verbieden het Bulgaarse grondgebied te verlaten, totdat de vordering van de staat is voldaan of daarvoor volledige zekerheid is gesteld.
17. De onderhavige prejudiciële verwijzing vloeit aldus voort uit een door Aladzhov bij de verwijzende rechter ingesteld beroep tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking.
18. Geconfronteerd met een probleem dat verband houdt met de uitlegging van het recht van de Unie, heeft de Administrativen sad Sofia-grad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof bij verwijzingsbeslissing van 6 september 2010 krachtens artikel 267 VWEU de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1) Dient in de omstandigheden van het hoofdgeding het verbod om het grondgebied van een lidstaat van de Unie te verlaten, dat is opgelegd aan een onderdaan van deze staat in zijn hoedanigheid van directielid van een naar het recht van die lidstaat ingeschreven handelsvennootschap, wegens niet-vereffende schulden van deze vennootschap aan de staat, te worden beschouwd als een beperking om redenen van bescherming van de ‚openbare orde’, in de zin van artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 [...], voor zover tegelijkertijd sprake is van de volgende omstandigheden:
– in de grondwet van de betrokken lidstaat is niet voorzien in een beperking van het vrije verkeer van natuurlijke personen om redenen van bescherming van de ‚openbare orde’;
– de bescherming van de ‚openbare orde’, als grondslag voor de oplegging van het genoemde verbod, is opgenomen in een nationale wet die is vastgesteld om een andere bepaling van het recht van de [...] Unie om te zetten;
– de bescherming van de ‚openbare orde’, in de zin van genoemde bepaling van de richtlijn, omvat tevens de ‚bescherming van de rechten van andere burgers’, wanneer een maatregel is genomen om de begrotingsinkomsten van de lidstaat door de invordering van schulden te waarborgen?
2) Staan de beperkingen en voorwaarden die gelden bij de uitoefening van het recht van vrij verkeer van de burgers van de [...] Unie, alsmede de ter uitvoering ervan overeenkomstig het recht van de [...] Unie vastgestelde bepalingen, in de omstandigheden van het hoofdgeding een nationale wettelijke regeling toe, krachtens welke de betrokken lidstaat aan een van zijn onderdanen, in zijn hoedanigheid van directielid van een naar het recht van die lidstaat ingeschreven handelsvennootschap, wegens niet-vereffende schulden van deze vennootschap aan dezelfde staat, die naar diens recht als [een] ‚aanzienlijk’ bedrag worden beschouwd, de bestuurlijke dwangmaatregel ‚verbod het land te verlaten’ oplegt, wanneer die schuld kan worden ingevorderd met toepassing van de procedure van wederzijdse bijstand tussen de lidstaten overeenkomstig richtlijn [2008/55/EG] en verordening [(EG) nr. 1179/2008]?
3) Dienen het evenredigheidsbeginsel en [de voorwaarden voor de beperking van de uitoefening van] het recht van vrij verkeer van de burgers van de [...] Unie, alsmede de ter uitvoering ervan overeenkomstig het recht van de [...] Unie vastgestelde bepalingen, meer bepaald de criteria van artikel 27, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/38 [...], in de omstandigheden van het hoofdgeding aldus te worden uitgelegd dat zij in geval van schulden aan de staat van een naar het recht van die lidstaat ingeschreven handelsvennootschap, die naar het recht van deze staat als ‚aanzienlijke schulden’ worden beschouwd, er niet aan in de weg staan dat het een natuurlijke persoon die directielid van de betrokken vennootschap is, verboden wordt de betrokken lidstaat te verlaten, voor zover tegelijkertijd de volgende omstandigheden gelden:
– er is sprake van een ‚aanzienlijke schuld’ aan de staat, die wordt beschouwd als een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging van het fundamentele belang van de samenleving dat voor de wetgever aanleiding was om de specifieke bestuurlijke maatregel ‚verbod het land te verlaten’ in te voeren;
– er vindt geen beoordeling plaats van de omstandigheden die verband houden met het persoonlijke gedrag van het directielid en de inbreuk op zijn grondrechten, zoals zijn recht op uitoefening, in het kader van een andere arbeidsverhouding, van een beroepsactiviteit die met reizen naar het buitenland gepaard gaat;
– er wordt geen rekening gehouden met de gevolgen voor de commerciële activiteit van de schuldplichtige vennootschap en de mogelijkheden tot vereffening van de schuld aan de staat na de oplegging van het verbod;
– het verbod wordt opgelegd naar aanleiding van een verzoek dat bindend is indien hierin wordt vastgesteld dat sprake is van een ‚aanzienlijke schuld’ van een bepaalde handelsvennootschap aan de staat, dat geen zekerheid is gesteld voor het hoofdbedrag en de rente en dat de persoon waartegen om oplegging van het verbod wordt verzocht, deel uitmaakt van de directie van die handelsvennootschap;
– het verbod is van kracht totdat de vordering van de staat volledig is vereffend of daarvoor zekerheid is gesteld, zonder dat de adressaat bij de autoriteit die het verbod heeft opgelegd om herziening van dit verbod kan verzoeken en zonder dat rekening wordt gehouden met de termijn voor de verjaring van de schuld?”
III – Procesverloop voor het Hof
19. Alleen verzoeker in het hoofdgeding en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen bij het Hof ingediend.
IV – Juridische beoordeling
A – Inleidende opmerkingen
20. Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het Hof naar aanleiding van het arrest Jipa(5) artikel 27 van richtlijn 2004/38 reeds heeft uitgelegd. In die zaak was aan de verzoeker in het hoofdgeding een door de autoriteiten van zijn lidstaat van herkomst vastgesteld verbod opgelegd om het nationale grondgebied te verlaten, omdat hij zich onregelmatig op het grondgebied van een andere lidstaat had bevonden, hetgeen had geleid tot zijn uitzetting naar zijn land van herkomst. Hoewel het arrest Jipa op zichzelf niet toereikend is om de in de onderhavige verwijzing gestelde prejudiciële vragen te beantwoorden, moet worden vastgesteld dat het Hof in die context een aantal standpunten heeft ingenomen, waarvan het zeer nuttig is ze te herhalen voordat ik begin aan de analyse van onze zaak.
21. In dat arrest heeft het Hof bevestigd dat de krachtens het recht van de Unie aan onderdanen van de lidstaten verleende status van burger van de Unie hen toestaat gebruik te maken van het recht van vrij verkeer, dat noodzakelijkerwijs het recht inhoudt om hun lidstaat van herkomst te verlaten(6), hetgeen bovendien uitdrukkelijk blijkt uit artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38.(7) Derhalve valt de situatie van een burger van de Unie die door een nationale maatregel wordt belemmerd het grondgebied van zijn lidstaat van herkomst te verlaten, als zodanig wel degelijk onder het recht van de burgers van de Unie om in de lidstaten vrij te reizen en te verblijven.(8) Het Hof heeft echter onmiddellijk erkend dat „het recht van vrij verkeer van de burgers van de Unie niet onvoorwaardelijk is, maar aan beperkingen en voorwaarden kan worden gebonden, die in het Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld”.(9) Deze beperkingen en voorwaarden vloeien voort uit richtlijn 2004/38 en meer in het bijzonder uit artikel 27, lid 1, ervan, dat „de lidstaten toestaat, de vrijheid van verkeer van burgers van de Unie [...] te beperken om redenen van onder meer openbare orde of openbare veiligheid”.(10) Gelet op de parallel die het Hof heeft getrokken tussen het inreisrecht en het uitreisrecht, moet vanzelfsprekend worden vastgesteld dat artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 de grondslag vormt voor de bevoegdheid van de lidstaten om onder voorwaarden de vrijheid van de burgers van de Unie om hun nationale grondgebied te verlaten, te beperken.
22. Nog immer naar aanleiding van het arrest Jipa, heeft het Hof eraan herinnerd dat „de lidstaten weliswaar in hoofdzaak vrij blijven om de eisen van openbare orde en openbare veiligheid af te stemmen op hun nationale behoeften, die per lidstaat en per tijdsgewricht kunnen verschillen, maar dat die eisen in communautair verband, met name omdat het een afwijking van het grondbeginsel van het vrije verkeer van personen betreft, restrictief moeten worden opgevat, zodat hun inhoud niet eenzijdig door de onderscheiden lidstaten kan worden bepaald zonder controle van de instellingen van de [Unie].”(11)
23. Het Hof heeft vervolgens herinnerd aan de bewoordingen zelf van artikel 27 van richtlijn 2004/38, en gepreciseerd dat in de rechtspraak „het begrip openbare orde hoe dan ook, afgezien van de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, veronderstelt dat sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.”(12) Bovendien zal, gelet op de strikte uitlegging die aan elke afwijking van het vrije verkeer moet worden gegeven, een beperking van genoemde vrijheid alleen worden toegestaan wanneer deze „uitsluitend [is gebaseerd] op het gedrag van de betrokkene. Rechtvaardigingsgronden die niet rechtstreeks verband houden met het betrokken individuele geval of die zijn ingegeven door overwegingen van algemene preventie kunnen niet worden aanvaard”(13), zodat „een maatregel die de gebruikmaking van het recht van vrij verkeer beperkt, [moet] worden genomen op grond van overwegingen die eigen zijn aan de bescherming van de openbare orde [...] van de lidstaat die de maatregel neemt.”(14)
24. Ik moet de situatie die aan de onderhavige prejudiciële verwijzing ten grondslag ligt, thans beoordelen in het licht van de aldus door het Hof ontwikkelde beginselen.
25. Of Aladzhov al eerder gebruik heeft gemaakt van zijn vrijheid van verkeer, blijkt niet duidelijk uit het dossier, hoewel redelijkerwijs mag worden aangenomen dat hij daar, gelet op zijn functie als verkoopdirecteur van een vennootschap, waarvoor hij naar eigen zeggen in beginsel naar het buitenland moet reizen, reeds gebruik van heeft gemaakt. In het geval van het uitreisrecht, zoals dat door het recht van de Unie wordt gewaarborgd, kan de eerdere uitoefening van de vrijheid van verkeer om twee belangrijke redenen in elk geval niet doorslaggevend zijn. In de eerste plaats waarborgt artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38 het uitreisrecht zonder dat een eerdere uitoefening van de vrijheid van verkeer wordt vereist.(15) In de tweede plaats leidt de logica onontkoombaar tot de conclusie dat de vrijheid van verkeer op onzinnige wijze van haar inhoud zou worden ontdaan, wanneer de burgers van de Unie slechts een beroep op het uitreisrecht uit hun lidstaat van herkomst zouden kunnen doen onder de prealabele voorwaarde dat zij het grondgebied van genoemde lidstaat reeds hebben verlaten en vervolgens zijn teruggekeerd. Aangezien dit precies de situatie in het arrest Jipa was(16), en gelet op bovenstaande opmerkingen, geef ik in overweging de vaststellingen van genoemd arrest eveneens toe te passen op de situatie van een burger die zich nog niet binnen de Unie heeft verplaatst. Deze beoordeling wordt overigens bevestigd door artikel 3 van richtlijn 2004/38, dat bepaalt dat deze laatste „van toepassing [is] ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit”. De situatie van Aladzhov valt aldus ontegenzeglijk onder het recht van vrij verkeer en verblijf van de burgers van de Unie in de lidstaten, zoals dat bij richtlijn 2004/38 is gewaarborgd.
26. Het door deze zaak opgeworpen wezenlijke probleem ligt derhalve elders. Het Hof wordt in casu verzocht om vast te stellen of de vrijheid van verkeer van de burgers van de Unie volstrekt in overeenstemming met richtlijn 2004/38 kan worden beperkt om redenen die te maken hebben met de inning van vorderingen van de staat, in het onderhavige geval in de vorm van belastingschulden. De vraag is, anders gezegd, of en in welke mate een lidstaat een beroep kan doen op de openbare orde ter rechtvaardiging van een verbod om het nationale grondgebied te verlaten, dat aan een van zijn onderdanen is opgelegd omdat deze een aanzienlijk geacht bedrag aan de staatskas verschuldigd is. Om te beoordelen of een dergelijke maatregel met artikel 27 van richtlijn 2004/38 in overeenstemming is, bestaat de te volgen redenering uit twee, mijns inziens duidelijk onderscheiden stappen. Om te beginnen moet ik vaststellen of de rechtvaardigingsgrond kan vallen onder die welke worden genoemd in artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38; vervolgens moet ik nagaan of genoemde maatregel evenredig is, door de in artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38 genoemde criteria toe te passen, hetgeen ik zal doen bij de bespreking van de tweede en de derde prejudiciële vraag, die ik samen zal onderzoeken.
B – Eerste prejudiciële vraag
27. Voordat ik in detail treed met betrekking tot deze eerste stap, moet ik vaststellen dat de Bulgaarse regering niet heeft willen tussenkomen in de onderhavige prejudiciële procedure. Het Hof mist aldus de specifieke verduidelijking die genoemde regering had kunnen verschaffen omtrent de doelstellingen van haar eigen wetgeving die in het hoofdgeding aan de orde is; gelet op de staat van het dossier, leidt deze omstandigheid mij tot de opvatting dat het voor het Hof gevaarlijk zou zijn om, wat genoemde doelstellingen betreft, een definitief oordeel te vellen dat slechts op veronderstellingen zou zijn gebaseerd. Het uiteindelijke oordeel moet grotendeels aan de verwijzende rechter worden gelaten.
28. Bovendien merk ik op dat de verwijzende rechter in het verzoek om een prejudiciële beslissing en in de tekst zelf van de eerste vraag gewag maakt van een verschil tussen de Bulgaarse grondwet – die niet voorziet in een aan de openbare orde ontleende rechtvaardigingsgrond – en de nationale wet krachtens welke de litigieuze beschikking aan verzoeker in het hoofdgeding is opgelegd en die voorziet in een dergelijke grond. Ik merk echter op dat de aan Aladzhov opgelegde maatregel is vastgesteld op de grondslag van de gecombineerde bepalingen van de ZBLD en het DOPK. De vraag of het niet-opnemen van een verwijzing naar de openbare orde in de bewoordingen van het relevante artikel in de Bulgaarse grondwet een bewuste wilsuiting van de grondwetgevende macht vormt om de beperkingen van de vrijheid van verkeer meer te begrenzen dan de richtlijn doet, maakt deel uit van een discussie die moet worden beslist door de Bulgaarse politieke en/of rechterlijke autoriteiten en die derhalve aan de bevoegdheid van het Hof is onttrokken, net als die betreffende de overeenstemming van de wet met de Bulgaarse grondwettelijke bepalingen. Daarom zal ik mij in de hiernavolgende uiteenzetting beperken tot de vraag of het verbod om het grondgebied van een lidstaat van de Unie te verlaten, dat is opgelegd aan een onderdaan van die lidstaat in zijn hoedanigheid van directielid van een naar het recht van die staat ingeschreven handelsvennootschap wegens niet-vereffende schulden van deze vennootschap aan de staat, in principe kan worden beschouwd als een beperking om redenen van bescherming van de openbare orde, als neergelegd in artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 en herhaald in de nationale wetgeving die heeft gediend als grondslag van genoemd verbod.
29. Nu dat duidelijk is, kom ik thans tot de kern van deze eerste prejudiciële vraag.
30. Ik zal om te beginnen de gevolgen voor onze zaak relativeren van het arrest Riener/Bulgarije van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.(17) In dat arrest diende het Europees Hof voor de Rechten van de Mens te oordelen over de verenigbaarheid met artikel 2 van Protocol nr. 4 bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”)(18) van een aan een Oostenrijks, tevens Bulgaars, onderdaan opgelegd verbod om het Bulgaarse grondgebied te verlaten omdat zij aan de staat een zeer aanzienlijk bedrag verschuldigd was.(19) Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft dan geoordeeld dat het door de Bulgaarse wetgeving nagestreefde doel het waarborgen van de betaling van de belasting was(20) en dat de opgelegde maatregel derhalve de handhaving van de openbare orde en de rechten en vrijheden van anderen in de zin van het EVRM nastreefde.(21) Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft aldus kunnen oordelen omdat het recht van het EVRM en zijn protocollen toestaat dat mede ten behoeve van economische doeleinden(22) een beroep kan worden gedaan op de openbare orde, en derhalve niet voorziet in een soortgelijke beperking als die in artikel 27, lid 1, laatste zin, van richtlijn 2004/38. De rechtsorde van de Unie duldt dus in veel minder gevallen inbreuken op het vrije verkeer van de burgers van de Unie en biedt een hoger niveau van bescherming dan wordt geboden door het stelsel van het EVRM.
31. Artikel 27 van richtlijn 2004/38 vereist dat de redenen waarop het beroep op de openbare orde is gebaseerd, de bescherming van „een fundamenteel belang van de samenleving”(23) beogen, terwijl een dergelijk beroep „voor economische doeleinden” (24) wordt uitgesloten. In casu is derhalve het probleem, wat de door de nationale wetgeving daadwerkelijk nagestreefde doelstelling is. De enige beschikbare aanwijzingen zijn afkomstig van de verwijzende rechter die, zonder nadere verduidelijking, heeft opgemerkt dat de Republiek Bulgarije „ter waarborging van de begrotingsinkomsten maatregelen neemt om ervoor te zorgen dat schulden aan de staat vereffend worden, aangezien het van algemeen belang
is dat deze middelen worden veiliggesteld”.(25) De formulering van de prejudiciële vraag beperkt zich ertoe te herhalen dat de maatregel is genomen om de begrotingsinkomsten van de lidstaat te waarborgen, maar vermeldt eveneens dat de inning van vorderingen van de staat naar nationaal recht tevens de „bescherming van de rechten van andere burgers” nastreeft. Het bestaan van de belastingschuld van de schuldplichtige vennootschap wordt overigens voorgesteld als een bedreiging „die een fundamenteel belang van de samenleving aantast”, zonder dit evenwel te bepalen.
32. Een dergelijke situatie kan op twee manieren worden uitgelegd.
33. Ofwel kan men van mening zijn dat de inning van belastingschulden geen ander gevolg heeft dan een schuldenaar te dwingen zijn schuld te voldoen. Dat is dus een opvatting die ertoe neigt de staat gelijk te stellen met ongeacht welke ondernemer die tracht een niet-voldane schuld jegens hem te innen. De staat beoogt in wezen, zo niet uitsluitend, een economisch doel. Indien het enige nagestreefde doel het verzekeren van staatsinkomsten vormt, is een aan de openbare orde ontleende rechtvaardiging op de grondslag van artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 dus duidelijk niet toegestaan.(26)
34. Ofwel kan men het probleem anders bekijken, gelet op de in casu zeer bijzondere aard van de schuldeiser en op de bestemming van de belasting. Het valt onmogelijk uit te sluiten dat andere dan economische overwegingen de basis vormen van de Bulgaarse wetgeving omdat elke belastingplichtige, door zijn belastingschulden af te lossen, zich bewust wordt van zijn lidmaatschap van een gemeenschap, jegens welke hij aldus van zijn verbondenheid getuigt. Natuurlijk dient de betaling van de belasting in wezen ter financiering van een aantal overheidsactiviteiten of infrastructuurwerken, en wanneer men het daarbij zou moeten laten, zou gemakkelijk kunnen worden geconcludeerd dat met de betaling van de belasting een economisch doel wordt nagestreefd. Een dergelijke opstelling lijkt mij evenwel versimpelend, omdat het niet gaat om de financiering van ongeacht welke activiteit of ongeacht welk infrastructuurwerk. Afgezien van de inning van de belasting, staat mogelijk het voortbestaan van de wezenlijke functies van de staat op het spel, evenals de basis van de sociale saamhorigheid en van het willen samenleven van de betrokken gemeenschap. Wellicht moet de door de verwijzende rechter geuite gedachte dat het door de litigieuze maatregel nagestreefde doel ook de „bescherming van de rechten van andere burgers” is, in deze zin worden uitgelegd. In elk geval lijkt mij de – alles samen courante – opvatting dat de functie van de belasting is, het verschaffen van inkomsten aan de staat, die ze kan herverdelen om een minimum aan sociale samenhang te verzekeren, zeer ver verwijderd van een zuiver economische logica, die wordt gekenmerkt door het najagen van persoonlijk gewin tegen elke prijs.
35. Derhalve kunnen volgens mij de beschermde fundamentele collectieve belangen, waarvoor de staat belasting heft of int, niet stelselmatig en vanzelfsprekend tot hun louter economische betekenis worden gereduceerd, aangezien het Hof bovendien heeft erkend dat de omstandigheid dat met de regeling, naast doelstellingen die op een beperkingsgrond zijn gebaseerd, andere mogelijk nagestreefde doelen van economische aard kunnen worden bereikt, het beroep op genoemde beperkingsgrond niet uitsluit.(27)
36. Het is in alle gevallen aan de lidstaat waarvan de wet- of regelgeving ter discussie staat, om bijzonder uitvoerig de redenen uiteen te zetten en uit te leggen, waarom hij van mening is dat het niet-innen van belastingschulden daadwerkelijk zijn openbare orde in gevaar zal brengen. Zonder gekant te zijn tegen de erkenning van een mogelijke band tussen de inning van belastingschulden en de handhaving van de openbare orde, ben ik niettemin van mening dat een beroep op de openbare orde slechts mogelijk is in zeer uitzonderlijke omstandigheden, die van de betrokken lidstaat vereisen dat de redenen waarom hij van mening is dat zijn openbare orde wordt bedreigd door een belastingschuld niet te innen, bijzonder nauwkeurig worden verwoord en op de voorgrond gesteld, te meer daar het minimumbedrag van de schuld waarbij een maatregel kan worden vastgesteld die het vrije verkeer beperkt, hoewel naar nationaal recht als aanzienlijk aangemerkt, mij op het eerste gezicht niet van dien aard lijkt dat de zojuist door mij aangevoerde fundamentele belangen erdoor ter discussie worden gesteld.
37. Uit het voorgaande kan derhalve op tweeërlei wijze lering worden getrokken. In de eerste plaats is het volgens mij niet moge lijk om a priori en in alle omstandigheden uit te sluiten dat de inning van belastingschulden, onder bepaalde voorwaarden, onder de met de openbare orde verbonden beperking kan vallen. In de tweede plaats zal het oordeel over de vraag of in het hoofdgeding de openbare orde kan worden aangevoerd ter rechtvaardiging van een maatregel die het vrije verkeer van de burgers van de Unie beperkt, van de verwijzende rechter vereisen dat hij zich afvraagt wat de algemene filosofie van zijn nationale belastingstelsel is en wat het bijzondere kader is waarbinnen de litigieuze maatregel is vastgesteld. Ten slotte herinner ik eraan dat de beoordeling van de verenigbaarheid van de litigieuze maatregel met het recht van de Unie niet eindigt bij de bepaling van de aangevoerde rechtvaardigingsgrond, aangezien genoemde maatregel bovendien moet voldoen aan de andere bij artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38 vastgestelde criteria, hetgeen juist het voorwerp zal zijn van een analyse in het kader van de bespreking van de tweede en de derde prejudiciële vraag.
38. In deze omstandigheden en gelet op de gebreken in het dossier, geef ik in overweging om op de eerste door de verwijzende rechter gestelde prejudiciële vraag te antwoorden dat een verbod om het grondgebied van een lidstaat van de Unie te verlaten, dat is opgelegd aan een onderdaan van die lidstaat in zijn hoedanigheid van directielid van een naar het recht van deze lidstaat ingeschreven handelsvennootschap wegens niet-vereffende schulden van deze vennootschap aan de staat, in principe kan worden beschouwd als een op de openbare orde gebaseerde beperking in de zin van artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38, op voorwaarde dat de inning van genoemde schulden andere hogere belangen dan economische dient, die daadwerkelijk in gevaar worden gebracht door ze niet te innen, hetgeen de nationale rechter zal moeten nagaan door de redenen te bepalen die ten grondslag liggen aan de nationale wetgeving waarop genoemde maatregel is gebaseerd, en de bijzondere omstandigheden die de vaststelling ervan hebben omgeven.
C – Tweede en derde prejudiciële vraag
39. Met zijn tweede en derde prejudiciële vraag, die samen moeten worden besproken, vraagt de verwijzende rechter zich in wezen af of het aan verzoeker in het hoofdgeding opgelegde verbod om het grondgebied te verlaten, voldoet aan de voorwaarden van artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38. Krachtens dat lid volstaat het niet dat het doel dat wordt nagestreefd door een maatregel die de vrijheid van verkeer van een burger van de Unie beperkt, onder de in artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 bepaalde rechtvaardigingsgronden valt. Een dergelijke maatregel moet eveneens in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en gebaseerd zijn op het persoonlijke gedrag van betrokkene, dat een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging moet vormen voor het fundamentele belang van de samenleving dat de maatregel aldus beoogt te beschermen.
40. Wat betreft de inachtneming van het evenredigheidsbeginsel door de litigieuze maatregel, waarover het Hof door de verwijzende rechter uitdrukkelijk wordt verzocht zijn standpunt te bepalen, moet volgens vaste rechtspraak van het Hof worden vastgesteld of een beperking van het uitreisrecht door een nationale maatregel geschikt is om het ermee beoogde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken van dat doel.(28) Om met andere woorden te voldoen aan de in artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38 genoemde voorwaarden, moet de maatregel waarvan verzoeker in het hoofdgeding het voorwerp is geweest, passend en noodzakelijk zijn om het beoogde doel te bereiken.(29) Bovendien moet bij de beoordeling van de evenredigheid ook in aanmerking worden genomen of de regeling die als grondslag dient voor de beperkende maatregel, een samenhangend en consequent karakter heeft.(30)
41. Ik wijs er derhalve op, dat de litigieuze maatregel slechts aan verzoeker in het hoofdgeding is opgelegd, in zijn hoedanigheid van directielid van de schuldplichtige vennootschap, terwijl deze vennootschap in totaal drie directieleden kent die, volgens de gecombineerde verklaringen van de verwijzende rechter en verzoeker in het hoofdgeding, dezelfde bevoegdheden hebben om de vennootschap „hoofdelijk en gezamenlijk” te vertegenwoordigen. Nog steeds volgens de verwijzende rechter, is het feit dat de litigieuze maatregel juist aan Aladzhov wordt opgelegd, „subjectief en berust [het] niet op concrete criteria”. Bovendien lijkt het feit dat aan verzoeker in het hoofdgeding zijn uitreisrecht wordt ontnomen, terwijl de inkomsten die hij uit zijn beroepsactiviteit zou kunnen verwerven juist afhankelijk zijn van de uitoefening van een dergelijk recht, in zekere zin in strijd met het doel om de belastingschulden te innen. In deze omstandigheden kan op zijn minst worden getwijfeld aan het consequente en samenhangende karakter van de nationale wetgeving.
42. Zoals ik reeds heb opgemerkt, is het eveneens noodzakelijk na te gaan in hoeverre de te innen schuld inderdaad aanzienlijk is. In dit verband herinner ik eraan dat de drempel vanaf welke de belastingautoriteiten naar Bulgaars recht de autoriteiten van het ministerie van Binnenlandse Zaken kunnen verzoeken dat zij een verbod opleggen om het grondgebied te verlaten, 5 000 BGN, dat is ongeveer de tegenwaarde van 2 500 EUR, bedraagt. Ook hier betwijfel ik of alle schulden aan de staat van een dergelijk bedrag, werkelijk de door mij in het kader van de eerste prejudiciële vraag aangevoerde andere dan economische fundamentele belangen in gevaar kunnen brengen, behoudens in een volstrekt uitzonderlijke situatie, die de verwijzende rechter ook hier bijzonder gedetailleerd zal moeten beoordelen.
43. Ten slotte kan moeilijk worden volgehouden dat er geen alternatieve maatregelen bestaan die even doeltreffend zijn, maar minder inbreuk maken op de vrijheid van verkeer. De aan verzoeker in het hoofdgeding opgelegde maatregel is niet beperkt in de tijd en lijkt niet te kunnen worden herzien zolang de schuld niet is geïnd of daarvoor geen volledige zekerheid is gesteld. De mogelijkheden, zowel van herziening van de beslissing als van beroep hiertegen, lijken volgens de verklaringen van de verwijzende rechter betrekkelijk beperkt of zelfs volstrekt afwezig. Bovendien leidt elke inbreuk op het vrije verkeer tot een potentiële inbreuk op een reeks fundamentele rechten die van de bewegingsvrijheid afhangen. Aan verzoeker in het hoofdgeding is derhalve een bijzonder lastige maatregel opgelegd, met eigenlijk een relatieve doeltreffendheid wanneer hij, zoals dat voor Aladzhov het geval lijkt te zijn, tot gevolg heeft dat hij wordt belemmerd in de uitoefening van zijn beroepsactiviteit. Aladzhov merkt terecht op dat loonbeslag zou kunnen worden overwogen. Bovendien moet ook rekening worden gehouden met alle alternatieve rechtsmiddelen die het recht van de Unie biedt. Wat dat betreft moet, zoals de verwijzende rechter terecht heeft opgemerkt, vanzelfsprekend rekening worden gehouden met de mogelijkheid om de procedure van wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die met name voortvloeien uit btw en douanerechten(31) – die juist de oorsprong vormen van de schuld van de schuldplichtige vennootschap waarvan Aladzhov een van de directieleden is – in te leiden. Deze procedure waarborgt aldus aan de Bulgaarse Staat dat Aladzhov, zelfs in het geval dat hij van zijn uitreisrecht gebruik zou maken om zich blijvend op het grondgebied van een andere lidstaat te vestigen, zich niettegenstaande deze verandering niet aan zijn jegens de Bulgaarse schatkist ontstane fiscale verplichtingen zal kunnen onttrekken.
44. Gelet op het bovenstaande, moet volgens mij worden geconcludeerd tot een onevenredige ingreep in de uitoefening van het uitreisrecht van betrokkene. Derhalve kan nu al worden aangenomen dat, gesteld dat een beroep kan worden gedaan op de openbare orde als rechtvaardigingsgrond voor een maatregel die het vrije verkeer van een burger van de Unie kan beperken zoals geregeld bij richtlijn 2004/38, artikel 27, lid 2, van genoemde richtlijn zich tegen een dergelijke maatregel verzet, op de enkele grond dat hij het evenredigheidsbeginsel schendt.
45. Daarenboven, en indien het Hof in weerwil van deze conclusie beslist om het onderzoek van de in artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38 vastgestelde criteria voort te zetten, moet eveneens worden vastgesteld dat de litigieuze maatregel niet is gebaseerd op het strikt persoonlijke gedrag van verzoeker in het hoofdgeding, noch is vastgesteld met het oog op het feit dat dit gedrag een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de Bulgaarse samenleving vormt. Uit het vigerende nationale recht blijkt immers dat vanaf het moment waarop de met executie belaste ambtenaar de bevoegde autoriteiten van het ministerie van Binnenlandse Zaken verzoekt om een verbod tot het verlaten van het grondgebied op te leggen, die autoriteiten verplicht zijn dat te doen. Het gaat hier om een geval van gebonden bevoegdheid. De met executie belaste ambtenaar kan in zijn verzoek volstaan met de mededeling dat er sprake is van een hogere belastingschuld dan 5 000 BGN en dat de tenuitvoerleggingsprocedure is ingeleid, en met de identificatie van de schuldplichtige vennootschap en het directielid aan wie het uitreisverbod moet worden geadresseerd. Het verzoek van de met executie belaste ambtenaar is derhalve niet gebaseerd op het gedrag van Aladzhov. Eerstgenoemde heeft derhalve niet vastgesteld dat het een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormde. Het is evenmin mogelijk vol te houden dat alleen het feit dat men schuldenaar is van een hogere belastingschuld dan 5 000 BGN een dergelijke bedreiging vormt, aangezien artikel 27, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2004/38 volstrekt duidelijk voorschrijft dat het gedrag, en niet een feitelijke situatie, deze bedreiging moet vormen. Uit het dossier blijkt bovendien dat de litigieuze beschikking nergens verwijst naar aan het gedrag van betrokkene ontleende subjectieve en actuele elementen (zoals bijvoorbeeld recidiveren met grootscheepse fraude of faillissementsfraude) die mogelijk kunnen rechtvaardigen dat alleen hij het voorwerp is.
46. In deze omstandigheden moet ik concluderen dat artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38 zich verzet tegen een nationale wetgeving die voorziet in de vaststelling door een lidstaat van een bestuurlijke dwangmaatregel „verbod het land te verlaten”, tegen een van zijn onderdanen, in zijn hoedanigheid van directielid van een naar het recht van die lidstaat ingeschreven handelsvennootschap, wegens niet-vereffende schulden van die vennootschap aan dezelfde staat, terwijl uit het dossier in de eerste plaats blijkt dat de beschikking in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, en in de tweede plaats dat genoemde maatregel niet berust op een beoordeling dat het gedrag van betrokkene een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormt.
V – Conclusie
47. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om op de prejudiciële vragen van de Administrativen sad Sofia-grad als volgt te antwoorden:
„1) Een verbod om het grondgebied van een lidstaat van de Unie te verlaten, dat is opgelegd aan een onderdaan van deze lidstaat in zijn hoedanigheid van directielid van een naar het recht van die lidstaat ingeschreven handelsvennootschap wegens niet-vereffende schulden van deze vennootschap aan de staat, kan in principe worden beschouwd als een op de openbare orde gebaseerde beperking in de zin van artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, op voorwaarde dat de inning van genoemde schulden andere hogere belangen dan economische dient, die daadwerkelijk in gevaar worden gebracht door de schulden niet te innen, hetgeen de nationale rechter zal moeten nagaan door de redenen te bepalen die ten grondslag liggen aan de nationale wetgeving waarop genoemde maatregel is gebaseerd, en de bijzondere omstandigheden die de vaststelling ervan hebben omgeven.
2) Artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38 verzet zich tegen een nationale wetgeving die voorziet in de vaststelling door een lidstaat van een bestuurlijke dwangmaatregel ‚verbod het land te verlaten’, tegen een van zijn onderdanen, in zijn hoedanigheid van directielid van een naar het recht van die lidstaat ingeschreven handelsvennootschap, wegens niet-vereffende schulden van die vennootschap aan dezelfde staat, en die naar nationaal recht als aanzienlijk wordt beschouwd, terwijl uit het dossier in de eerste plaats blijkt dat de beschikking in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, en in de tweede plaats dat genoemde maatregel niet berust op een beoordeling dat het gedrag van betrokkene een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormt.”
(1) .
(2)  –	PB L 158, blz. 77.
(3)  –	DV nr. 93 van 11 augustus 1998, gewijzigd bij DV nr. 105 van 22 december 2006.
(4)  –	DV nr. 105 van 29 december 2005, gewijzigd bij DV nr. 15 van 23 februari 2010.
(5)  –	Arrest van 10 juli 2008, Jipa (C‑33/07, Jurispr. blz. I‑5157).
(6)  –	Ibidem, punten 17 en 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(7)  –	Ibidem, punt 19.
(8)  –	Ibidem, punt 20.
(9)  –	Ibidem, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(10)  –	Ibidem, punt 22.
(11)  –	Ibidem, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(12)  –	Idem.
(13)  –	Ibidem, punt 24.
(14)  –	Ibidem, punt 25.
(15)  –	Artikel 4, lid 2, van richtlijn 2004/38 gaat in dezelfde richting, aangezien het aan de lidstaten de verplichting oplegt aan hun burgers overeenkomstig hun wetgeving identiteitspapieren te verstrekken of deze bescheiden te hernieuwen. Deze verstrekking of hernieuwing vormt juist de voorwaarde om het recht van vertrek uit te kunnen oefenen.
(16)  –	Zie punt 20 van de onderhavige conclusie.
(17)  –	Europees Hof voor de Rechten van de Mens, arrest Riener/Bulgarije van 23 augustus 2006, verzoek nr. 46343/99.
(18)  –	Genoemd artikel is gewijd aan de vrijheid van verplaatsing (artikel 2, leden 1 en 2) en de voorwaarden waaronder zij kan worden beperkt (artikel 2, leden 3 en 4) in de zin van het EVRM. Lid 3 bepaalt met name dat de vrijheid van verplaatsing kan worden beperkt met het oogmerk de openbare orde te handhaven.
(19)  –	Hoewel het exacte bedrag tijdens de procedure voor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens niet met zekerheid is kunnen worden vastgesteld (zie § 118, arrest Riener/Bulgarije), was er niettemin sprake van een schuld die een miljoen Amerikaanse dollar benaderde (zie § 113, arrest Riener/Bulgarije, reeds aangehaald).
(20)  –	Zie arrest Europees Hof voor de Rechten van de Mens, Riener/Bulgarije, reeds aangehaald (§ 114).
(21)  –	Ibidem (§ 116).
(22)  –	Bepaalde artikelen verwijzen zelfs uitdrukkelijk naar het economisch welzijn van de staten, dat maatregelen ter beperking van de bij het EVRM gewaarborgde rechten en vrijheden kan rechtvaardigen: zie bijvoorbeeld artikel 8, lid 2, van het EVRM.
(23)  –	Artikel 27, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2004/38.
(24)  –	Artikel 27, lid 1, laatste zin, van richtlijn 2004/38.
(25)  –	Zie punt 1.4 van het verzoek om een prejudiciële beslissing. Cursivering door mij.
(26)  –	Het Hof heeft immers reeds geoordeeld dat doelstellingen van economische aard, zoals het zekerstellen dat een nationale overheidsstichting alle inkomsten uit reclameboodschappen verkrijgt, geen redenen van openbare orde in de zin van het Verdrag kunnen vormen: zie arrest van 26 april 1988, Bond van Adverteerders e.a. (352/85, Jurispr. blz. 2085, punt 34). Mutatis mutandis zou een dergelijke oplossing natuurlijk naar onze zaak zijn om te zetten.
(27)  –	Zie arrest van 10 juli 1984, Campus Oil e.a. (72/83, Jurispr. blz. 2727). In dat arrest heeft het Hof, na te hebben vastgesteld dat er sprake was van een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking, in dat geval van aardolieproducten, geoordeeld dat laatstgenoemde, vanwege „hun uitzonderlijk belang als energiebron in de moderne economie, van fundamenteel belang zijn voor het bestaan van een staat, daar niet alleen de goede werking van de economie, doch vooral van de instellingen en belangrijkste overheidsdiensten en zelfs het overleven van de bevolking ervan afhankelijk zijn” (ibidem, punt 34). Het streven, te allen tijde een minimale bevoorrading met aardolieproducten te waarborgen, gaat verder dan overwegingen van zuiver economische aard, die trouwens niet doeltreffend kunnen worden aangevoerd, en kan derhalve een doel vormen dat door het begrip openbare veiligheid wordt gedekt (ibidem, punt 35). Het Hof heeft daar derhalve aan toegevoegd dat de voor dat doel vastgestelde regeling door objectieve redenen moet worden gerechtvaardigd en dat, wanneer deze rechtvaardiging eenmaal vaststaat, de omstandigheid dat met de regeling naast doelstellingen van openbare veiligheid andere, eventueel door de lidstaat nagestreefde doelen van economische aard kunnen worden bereikt, het beroep op de openbare veiligheid niet uitsluit (ibidem, punt 36). Dat arrest kan, hoewel gewezen in een zeer verschillende context, mutatis mutandis worden omgezet naar het vrije verkeer van de burgers van de Unie en naar de op de openbare orde gebaseerde beperking daarvan.
(28)  –	Arrest Jipa, reeds aangehaald (punt 29).
(29)  –	Arrest van 17 september 2002, Baumbast en R (C‑413/99, Jurispr. blz. I‑7091, punt 91).
(30)  –	Zie arrest van 6 november 2003, Gambelli e.a. (C‑243/01, Jurispr. blz. I‑13031, punt 67), en conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 3 juni 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 69 e.v. van de conclusie).
(31)  –	Zie artikel 2, sub c, d en e, van richtlijn 2008/55/EG van de Raad van 26 mei 2008 betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit bepaalde bijdragen, rechten en belastingen, alsmede uit andere maatregelen (gecodificeerde versie) (PB L 150, blz. 28). Zie eveneens verordening (EG) nr. 1179/2008 van de Commissie van 28 november 2008 tot vaststelling van uitvoeringsvoorschriften voor sommige bepalingen van richtlijn 2008/55/EG (PB L 319, blz. 21).