62021TJ0163
ÜLDKOHTU OTSUS (kümnes koda laiendatud koosseisus)
25. jaanuar 2023 (
*1
)
Dokumentidega tutvumine – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Käimasolevat seadusandlikku menetlust käsitlevad dokumendid – Nõukogu töörühmad – Dokumendid, mis puudutavad seadusandlikku ettepanekut, mille eesmärk on muuta direktiivi 2013/34/EL teatavat liiki ettevõtjate aruandeaasta finantsaruannete, konsolideeritud finantsaruannete ja nendega seotud aruannete kohta – Dokumentidega tutvumise võimaldamisest osaline keeldumine – Tühistamishagi – Põhjendatud huvi – Vastuvõetavus – Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimene lõik – Otsustamisprotsessi kaitsev erand
Kohtuasjas T‑163/21,
Emilio De Capitani, elukoht Brüssel (Belgia), esindajad: avocat O. Brouwer ja solicitor S. Gallagher,
hageja,
keda toetavad
Belgia Kuningriik, esindajad: C. Pochet, L. Van den Broeck ja M. Jacobs,
ja
Madalmaade Kuningriik, esindajad: M. Bulterman, M. H. S. Gijzen ja M. J. Langer,
ja
Soome Vabariik, esindaja: M. Pere,
ning
Rootsi Kuningriik, esindajad: C. Meyer‑Seitz ja R. Shahsavan Eriksson,
menetlusse astujad,
versus
Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: J. Bauerschmidt ja K. Pavlaki,
kostja,
ÜLDKOHUS (kümnes koda laiendatud koosseisus),
nõupidamiste ajal koosseisus: koja president A. Kornezov (ettekandja), kohtunikud E. Buttigieg, K. Kowalik‑Bańczyk, G. Hesse ja D. Petrlík,
kohtusekretär: ametnik P. Cullen,
arvestades menetluse kirjalikku osa,
arvestades 22. septembri 2022. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
1
Hageja Emilio De Capitani palub ELTL artikli 263 alusel esitatud hagis tühistada Euroopa Liidu Nõukogu 14. jaanuari 2021. aasta otsus SGS 21/000067, millega nõukogu keeldus tal võimaldamast tutvuda teatud dokumentidega (koodiga „WK“), mida vahetati nõukogu töörühmades seadusandlikus menetluses 2016/0107 (COD), mille eesmärk on muuta Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/34/EL teatavat liiki ettevõtjate aruandeaasta finantsaruannete, konsolideeritud finantsaruannete ja nendega seotud aruannete kohta ja millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2006/43/EÜ ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiivid 78/660/EMÜ ja 83/349/EMÜ (ELT 2013, L 182, lk 19) (edaspidi „vaidlustatud otsus“).
Vaidluse taust
2
Hageja esitas 15. oktoobril 2020 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT 2001, L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331) alusel taotluse tutvuda teatud dokumentidega, mida vahetati nõukogu äriühinguõiguse töörühmas seoses seadusandliku menetlusega 2016/0107 (COD), mis oli taotluse esitamise ajal käimas.
3
Nõukogu rahuldas 10. novembril 2020 selle taotluse osaliselt: ta edastas hagejale seitse dokumenti, kuid keeldus tal võimaldamast tutvuda täies ulatuses ülejäänud seitsme dokumendiga, nimelt nendega, millel on märgitud viited WK 6662/18, WK 14969/17 REV 1, WK 14969/17 INIT, WK 5230/17, WK 12197/17, WK 12197/17 REV 1 ja WK 10931/17 (edaspidi „vaidlusalused dokumendid“), tuues sisuliselt põhjuseks, et nende avalikustamine kahjustaks oluliselt nõukogu otsustamisprotsessi määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu tähenduses.
4
Hageja esitas 25. novembril 2020 nõukogule kordustaotluse, milles ta kordas oma taotlust tutvuda vaidlusaluste dokumentidega.
5
Nõukogu võttis 14. jaanuaril 2021 vastu vaidlustatud otsuse, millega ta kinnitas oma keeldumist võimaldada tutvuda vaidlusaluste dokumentidega määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu alusel.
Poolte nõuded
6
Hageja palub Üldkohtul:
–
tühistada vaidlustatud otsus;
–
mõista kohtukulud välja nõukogult.
7
Nõukogu palub Üldkohtul:
–
jätta hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata või teise võimalusena põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
–
mõista kohtukulud välja hagejalt.
8
Menetlusse astujad Belgia Kuningriik, Madalmaade Kuningriik, Soome Vabariik ja Rootsi Kuningriik toetavad hageja nõudeid.
Õiguslik käsitlus
Hageja põhjendatud huvi säilimine
9
Esitamata eraldi dokumendiga formaalselt vastuväidet, et otsuse tegemise vajadus on ära langenud, väidab nõukogu, et hageja põhjendatud huvi on menetluse käigus kadunud, kuna 14. juuni 2021. aasta kirjaga edastas nõukogu talle kõik vaidlusalused dokumendid. Niisiis ei tooks hagi lõpptulemusena hagejale mingit kasu ja seega on hagi ese ära langenud.
10
Hageja, keda selles osas toetavad Madalmaade Kuningriik, Soome Vabariik ja Rootsi Kuningriik, vaidleb vastu, et ta on kaotanud menetluse käigus põhjendatud huvi. Esiteks väidab ta, et ta ei saanud tutvuda vaidlusaluste dokumentidega õigel ajal, st sellises staadiumis, mil tal oleks olnud võimalik täielikult ja tõhusalt kasutada asjaomase seadusandliku menetlusega seoses oma liidu kodaniku õigusi demokraatlikus ühiskonnas. Teiseks leiab ta, et tal säilib põhjendatud huvi, mis seisneb selles, et nõukogu toime pandud rikkumine ei korduks tulevikus.
11
Sellega seoses tuleb meelde tuletada, et hageja põhjendatud huvi peab hagi eset arvestades olemas olema hagi esitamise staadiumis, vastasel juhul on hagi vastuvõetamatu. Kõnealune vaidlusese, nagu ka põhjendatud huvi, peab säilima kuni kohtulahendi kuulutamiseni, vastasel juhul langeb otsuse tegemise vajadus ära; see eeldab, et hagimenetlus peab hagi esitajale tooma lõpptulemuse kaudu mingit kasu (vt 21. jaanuari 2021. aasta kohtuotsus Leino‑Sandberg vs. parlament, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika).
12
Praegusel juhul pole vaidlust selle üle, et nõukogu edastas vaidlusalused dokumendid hagejale 14. juunil 2021 ehk pärast käesoleva hagi esitamist. Nõukogu ei ole vaidlustatud otsust siiski ametlikult tagasi võtnud, mistõttu on vaidlusese säilinud (vt selle kohta 4. septembri 2018. aasta kohtuotsus ClientEarth vs. komisjon, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 45, ja 21. jaanuari 2021. aasta kohtuotsus Leino‑Sandberg vs. parlament, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).
13
Seega tuleb vastavalt eespool punktis 11 viidatud Euroopa Kohtu praktikale analüüsida, kas hageja võis avalikustamisele vaatamata ikkagi tugineda põhjendatud huvi olemasolule, mis tähendab, et tuleb kindlaks teha, kas selle avalikustamisega on hageja huvi täielikult rahuldatud, arvestades eesmärke, mida ta asjaomaste dokumentidega tutvumise taotlusega taotles, mis tähendab, et tuleb kindlaks teha, kas avalikustamine toimus õigel ajal (vt selle kohta 4. septembri 2018. aasta kohtuotsus ClientEarth vs. komisjon, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 21. jaanuari 2021. aasta kohtuotsus Leino‑Sandberg vs. parlament, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, punkt 34).
14
Nagu hageja ja Soome Vabariik sellega seoses sisuliselt väidavad, soovis hageja oma esialgse 15. oktoobri 2020. aasta taotlusega ja 25. novembri 2020. aasta kordustaotlusega tutvuda vaidlusaluste dokumentidega, et saada teada, milliseid seisukohti väljendasid liikmesriigid nõukogus, kes tegutseb kaasseadusandjana, ning et vajaduse korral ühiskonda informeerida ja tekitada selles küsimuses arutelu enne, kui see institutsioon kõnealuses seadusandlikus menetluses oma seisukoha kujundab.
15
Praegusel juhul avalikustati vaidlusalused dokumendid alles pärast seda, kui nõukogu oli 3. märtsil 2021 vastu võtnud oma läbirääkimisseisukoha selles menetluses, ja pärast 1. juunil 2021 saavutatud kokkulepet institutsioonidevahelistel kolmepoolsetel kohtumistel.
16
Vaidlusaluste dokumentide avalikustamine ei toimunud seega õigel ajal, arvestades ühiskonna teavitamise ja arutelu tekitamise eesmärke, mida hageja nende dokumentidega tutvumise taotlusega taotles eespool punktis 13 viidatud kohtupraktika tähenduses (vt selle kohta analoogia alusel 1. juuli 2008. aasta kohtuotsus Rootsi ja Turco vs. nõukogu, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 59, ja 22. märtsi 2018. aasta kohtuotsus De Capitani vs. parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 33). Nimelt oli selle avalikustamise ajal nõukogu seisukoht vastu võetud ja kolmepoolsetel kohtumistel saavutatud institutsioonidevaheline kokkulepe. Kuigi on tõsi, et sel hetkel ei olnud seadusandlik menetlus veel ametlikult lõpule viidud, võtavad kaasseadusandjad kolmepoolsetel kohtumistel saavutatud kokkulepped siiski enamikul juhtudel ilma oluliste muudatusteta hiljem vastu (vt selle kohta 22. märtsi 2018. aasta kohtuotsus De Capitani vs. parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 72).
17
Seega ei olnud vaidlusaluste dokumentide avalikustamisega hageja huvi täielikult rahuldatud, arvestades eesmärke, mida ta nende dokumentidega tutvumise taotlusega taotles.
18
Seetõttu tuleb tagasi lükata nõukogu argumendid, et menetluse käigus kadus hageja põhjendatud huvi.
Sisulised küsimused
19
Hageja esitab oma hagi põhjendamiseks esimese võimalusena kaks väidet, millest esimene puudutab määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu rikkumist ja põhjenduse puudumist seoses küsimusega, kas vaidlusaluste dokumentide avalikustamine võib kahjustada oluliselt otsustamisprotsessi, ning teine puudutab sama sätte rikkumist ja põhjenduse puudumist seoses nende dokumentide avalikustamist põhjendava ülekaaluka üldise huvi puudumisega. Samuti esitab ta teise võimalusena kolmanda väite, mis puudutab määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 6 rikkumist ja põhjenduse puudumist.
20
Esimene väide koosneb sisuliselt kahest osast, millest esimene puudutab määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus ette nähtud erandi kohaldamist seadusandlikele dokumentidele ja teine selle erandi kohaldamist käesolevas asjas.
Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu kohaldatavus seadusandlike dokumentide suhtes
21
Hageja väidab, et keeldudes määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu alusel võimaldamast tutvuda vaidlusaluste dokumentidega, mis on sisuliselt seadusandlikud dokumendid, eiras nõukogu EL toimimise lepingu ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga (edaspidi „harta“) loodud uut põhiseaduslikku mõõdet seadusandliku menetluse raames koostatud dokumentidega tutvumise valdkonnas. Seega, erinevalt endisest EÜ artikli 207 lõikest 3, mis varem lubas nõukogul määrata kindlaks juhtumid, mil teda tuleb lugeda toimivaks seadusandjana, et võimaldada sellistel juhtudel laiem õigus tutvuda dokumentidega, säilitades samal ajal nõukogu otsustamisprotsessi tõhususe, ei mainita EL toimimise lepingus ega hartas enam ühtegi otsustamisprotsessi kaitsvat erandit seadusandliku menetluse raames. Niisiis esinevad õiguslikud ebakõlad ühelt poolt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu, mis võeti vastu EÜ asutamislepingust tuleneva läbipaistvuse põhimõtte varasemate tõlgenduste alusel, ning teiselt poolt ELTL artikli 15 lõike 2 ja harta artikli 42 vahel. Nõukogu on seega kohustatud otseselt täitma talle EL toimimise lepingust ja hartast tulenevaid kohustusi, mis ei anna talle mingit kaalutlusõigust keelduda võimaldamast tutvuda seadusandlikus menetluses koostatud dokumentidega.
22
Repliigis täpsustab hageja, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimene lõik ei ole seadusandlike arutelude ja nendega seotud dokumentide suhtes enam kohaldatav. Ta lisab, et muud erandid, nagu määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1 ja 2 ette nähtud erandid, on seevastu endiselt asjakohased osas, mis puudutab tutvumist seadusandlike dokumentidega, ning ELTL artikli 15 lõiget 3 tuleb mõista nii, et selles viidatakse niisugust liiki eranditele.
23
Nõukogu väidab vastu, et hageja ajab segi seadusandliku läbipaistvuse kaks erinevat mõõdet, nimelt esiteks selle, mis puudutab Euroopa Parlamendi ja nõukogu koosolekuid, kus nende vastavad liikmed arutavad seadusandlike aktide eelnõusid, ja teiseks selle, mis puudutab seadusandliku menetlusega seotud dokumentidega tutvumist. ELTL artikli 15 lõikes 2 peetakse silmas esimesena nimetatud mõõdet ning seega ei ole see käesoleval juhul asjakohane. Nimelt tuleb seda sätet mõista nii, et see viitab nõukogule koosseisus, kuhu kuuluvad esindajad ministri tasandil, kellel on ELL artikli 16 lõike 2 kohaselt asjaomase liikmesriigi hääleõigus ja volitus võtta valitsust siduvaid kohustusi. Seadusandliku läbipaistvuse teine mõõde, nimelt ELTL artikli 15 lõige 3, ei näe seevastu ette tingimusteta õigust tutvuda dokumentidega, sealhulgas seadusandlike dokumentidega.
24
Nõukogu väidab vasturepliigis, et hageja argument, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 3 ei saa enam kohaldada dokumentide suhtes, mis on koostatud seadusandlikus menetluses pärast EL toimimise lepingu ja harta jõustumist, kujutab endast „uut õigusvastasuse väidet“, mis esitati esimest korda repliigi staadiumis, ja seega on see uus väide, mis tuleb tunnistada vastuvõetamatuks. Juhuks, kui see „uus väide“ tunnistatakse vastuvõetavaks, palub ta lisaks, et Üldkohtu kodukorra artikli 88 lõike 1 alusel võetaks menetlust korraldav meede, et paluda parlamendil ja Euroopa Komisjonil võtta seisukoht selle sätte väidetava õigusvastasuse kohta.
25
Kui hagejale selle kohta menetlust korraldava meetme raames küsimus esitati, vaidles ta nõukogu esitatud asja läbivaatamist takistavale asjaolule vastu, väites sisuliselt, et hagiavalduses oli juba selgelt esitatud argument, et alates EL toimimise lepingu ja harta jõustumisest on määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu ja esmase õiguse, eelkõige ELTL artikli 15 lõike 2 vahel õiguslik ebakõla ning et seega pidi nõukogu järgima esmasest õigusest tulenevaid kohustusi ja tegema seadusandlikud dokumendid üldsusele kättesaadavaks.
– Nõukogu esitatud asja läbivaatamist takistav asjaolu
26
Kodukorra artikli 84 lõiget 1 puudutava väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei või menetluse käigus esitada uusi väiteid, kui need ei tugine faktilistele ja õiguslikele asjaoludele, mis on tulnud ilmsiks menetluse käigus. Väide, mis kujutab endast varasema – otsese või kaudse – hagis esitatud väite laiendust ja on sellega tihedalt seotud, tuleb siiski tunnistada vastuvõetavaks. Selleks et käsitada uut argumenti varasema väite või etteheite täiendusena, peab sel olema hagiavalduses esialgu esitatud väidete või etteheidetega piisavalt tihe seos, et neid saaks pidada kohtumenetluses oleva vaidluse loomuliku käigu osaks (vt 5. oktoobri 2020. aasta kohtuotsus HeidelbergCement ja Schwenk Zement vs. komisjon, T‑380/17, EU:T:2020:471, punkt 87 (ei avaldata) ja seal viidatud kohtupraktika).
27
Praeguses asjas tuleb tõdeda, et hageja väitis hagiavalduses selgelt, et ELTL artikli 15 lõiget 2 ja harta artiklit 42 tuleb tõlgendada nii, et need ei anna nõukogule „mingit kaalutlusõigust“ keelduda võimaldamast tutvuda seadusandlikus menetluses koostatud dokumentidega, et see institutsioon oli kohustatud „otseselt“ täitma talle aluslepingutest tulenevaid kohustusi ning et seega tõlgendas kõnealune institutsioon määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus sätestatud otsustamisprotsessi kaitsvat erandit liiga laialt. Ta väitis veel, et ühelt poolt viimati nimetatud sätte ning teiselt poolt EL toimimise lepingu ja harta vahel on „õiguslik ebakõla“.
28
Oma repliigis vastuseks kostja vastuses esitatud nõukogu argumentidele hageja vaid arendab seda osa oma argumentatsioonist edasi. Ta väidab eelkõige, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 3 „ei saa enam kohaldada“ seadusandlike dokumentide suhtes, kuna ELTL artikli 15 lõige 2 kehtestab „otseselt“ Euroopa Liidu seadusandjale seadusandliku menetlusega seoses läbipaistvuse nõude.
29
Siit järeldub, et äärmisel juhul hageja vaid täiendas hagiavalduses esitatud väidet repliigis ja liidu kohus peab seda lubatavaks.
30
Lisaks, vastupidi nõukogu väidetele ei esita hageja ühtegi õigusvastasuse väidet määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu kohta, nagu ta ka kohtuistungil kinnitas. Nimelt ei leia hageja oma argumentides, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimene lõik on iseenesest õigusvastane, kuivõrd see on vastuolus EL toimimise lepingu ja hartaga, vaid et seda sätet tuleb tõlgendada EL toimimise lepingut ja hartat arvestades, mistõttu ei kohaldata seda seadusandlike dokumentide suhtes, kuid see on endiselt täielikult kohaldatav muud liiki dokumentide suhtes.
31
Ülejäänud osas tuleb tõdeda, et kodukorra artikli 82 kohaselt edastati parlamendile ja komisjonile hagiavalduse ja kostja vastuse ärakiri, et nad saaksid hinnata, kas taotletakse nende õigusakti kohaldamata jätmist ELTL artikli 277 alusel. Kuna hageja argument sisaldus selgelt juba hagiavalduses, tuleb asuda seisukohale, et parlament ja komisjon otsustasid käesolevas asjas kõiki asjaolusid teades mitte menetlusse astuda. Seega tuleb nõukogu taotlus sellega seoses menetlust korraldava meetme võtmiseks rahuldamata jätta.
32
Järelikult tuleb asja läbivaatamist takistav asjaolu ja nõukogu taotlus menetlust korraldava meetme võtmiseks tagasi lükata.
– Sisulised küsimused
33
Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimene lõik sätestab, et keelatakse juurdepääs dokumendile, mille institutsioon on koostanud oma sisekasutuseks või mille institutsioon on saanud ning mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
34
Nagu on märgitud eespool punktides 21 ja 22, väidab hageja sisuliselt, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimest lõiku ei saa kohaldada selleks, et keelduda võimaldamast tutvuda nõukogu töörühmades vahetatud dokumentidega seadusandliku menetluse raames pärast EL toimimise lepingu ja harta jõustumist.
35
Sellega seoses tuleb märkida, et nõukogu ei vaidle vastu, et vaidlusalused dokumendid on seadusandlikku laadi.
36
Selles kontekstis on oluline rõhutada, et liidu esmased õigusaktid loovad tiheda põhimõttelise seose, mis ühendab seadusandlikke menetlusi avalikkuse põhimõtte ja läbipaistvuse põhimõttega (22. märtsi 2018. aasta kohtuotsus De Capitani vs. parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 77).
37
Just läbipaistvus seadusandlikus menetluses võimaldab mitme eri seisukoha lahknevused avalikult läbi arutada, annab institutsioonidele suurema legitiimsuse liidu kodanike silmis ja suurendab kodanike usaldust. Teabe ja arutelude puudumine võib kodanikel tekitada kahtlusi mitte ainult mõne eraldiseisva õigusakti seaduslikkuse suhtes, vaid tegelikult pigem ka selle suhtes, kas otsustamisprotsess tervikuna on seaduslik (vt selle kohta 1. juuli 2008. aasta kohtuotsus Rootsi ja Turco vs. nõukogu.C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 59).
38
Avalikkuse põhimõte ja läbipaistvuse põhimõte on seega omased liidu seadusandlikule menetlusele (22. märtsi 2018. aasta kohtuotsus De Capitani vs. parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 81).
39
See aga ei tähenda, et liidu esmane õigus näeb ette tingimusteta õiguse tutvuda seadusandlike dokumentidega.
40
Sellega seoses tuleb meenutada, et harta artiklis 42 on sätestatud, et igal liidu kodanikul ja igal füüsilisel või juriidilisel isikul, kes elab või kelle registrijärgne asukoht on liikmesriigis, on õigus tutvuda liidu institutsioonide, organite ja asutuste mis tahes kandjal säilitatavate dokumentidega.
41
14. detsembri 2007. aastaEuroopa Liidu Teatajas (ELT 2007, C 303, lk 17) avaldatud selgitustes harta kohta, mida liidu kohtud peavad harta tõlgendamisel asjakohaselt arvesse võtma (vt harta preambuli viies põhjendus), on märgitud järgmist:
„[Artikliga 42] tagatud õigus on võetud üle Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklist 255, mille põhjal on hiljem võetud vastu määrus […] nr 1049/2001. Euroopa Konvent on laiendanud seda õigust institutsioonide, organite ja asutuste dokumentidele üldiselt, olenemata nende vormist (vt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 15 lõiget 3). Vastavalt harta artikli 52 lõikele 2 kasutatakse õigust dokumentidega tutvuda [ELTL] artikli 15 lõikes 3 sätestatud tingimustel ja ulatuses.“
42
Siit järeldub, et harta artikliga 42 tagatud õigust tutvuda dokumentidega kasutatakse ELTL „artikli 15 lõikes 3 ette nähtud tingimustel ja ulatuses“.
43
Selline tõlgendus on kooskõlas ka harta artikli 52 lõikega 2, mille kohaselt teostatakse hartaga tunnustatud õigusi, mis rajanevad aluslepingute teiste osade sätetel, neis määratletud tingimustel ja piires.
44
ELTL artikli 15 lõike 3 esimeses lõigus on sätestatud, et igal liidu kodanikul ja igal füüsilisel või juriidilisel isikul, kes elab või kelle registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, on õigus pääseda ligi liidu institutsioonide, organite ja asutuste mis tahes andmekandjal säilitatavatele dokumentidele „põhimõtete ning tingimuste alusel, mis määratletakse kooskõlas käesoleva lõikega“. Sama lõike teises lõigus on täpsustatud, et „Euroopa Parlament ja nõukogu määravad määruste abil seadusandliku tavamenetluse kohaselt kindlaks dokumentidele ligipääsu reguleerivad üldpõhimõtted ja piirangud, lähtudes avalikest ja erahuvidest“.
45
ELTL artikli 15 lõike 3 viiendas lõigus on märgitud, et parlament ja nõukogu tagavad seadusandlike menetlustega seotud dokumentide avalikustamise nimetatud lõike „teises lõigus osutatud määrustega kehtestatud tingimuste kohaselt“. Kuigi see säte rõhutab seadusandlike dokumentide avalikustamise põhimõtet, ei näe see säte siiski ette, et seadusandlikud dokumendid tuleb kõikidel juhtudel ja ilma ühegi erandita avalikustada, millest annab tunnistust viide „tingimustele“, mis määrused võivad selleks kehtestada.
46
Sellest järeldub, et liidu kodanike ning kõikide isikute, kelle elukoht või registrijärgne asukoht on liidu territooriumil, õigust tutvuda institutsioonide dokumentidega, sealhulgas seadusandlike dokumentidega, teostatakse vastavalt määrustega kindlaks määratud üldpõhimõtetele, piirangutele ja tingimustele. Nimelt ei ole seadusandlikud dokumendid ELTL artikli 15 lõike 3 kohaldamisalast välja jäetud.
47
Seega näevad EL toimimise lepingu ja harta sätted, mis reguleerivad õigust tutvuda liidu institutsioonide, organite ja asutuste dokumentidega, ette, et selle õiguse teostamisele võib olla seatud piiranguid ja tingimusi, mis on ette nähtud määrustes, ning seda ka seoses õigusega tutvuda seadusandlike dokumentidega.
48
Hageja argumendid seda järeldust ei väära.
49
Esiteks ei saa nõustuda hageja argumendiga, et määrus nr 1049/2001 on teatud määral aegunud, kuna see võeti vastu EÜ asutamislepingu alusel, ning selles ei võeta seega arvesse EL toimimise lepingu ja hartaga tehtud muudatusi. Nagu on meenutatud eespool punktis 41, täpsustatakse nimelt selgitustes harta kohta, et artikliga 42 tagatud õigus „on võetud üle EÜ asutamislepingu artiklist 255, mille põhjal on hiljem võetud vastu [kõnealune määrus]“. See täpsustus toob seega esile järjepidevuse, mis selles valdkonnas EÜ asutamislepingu ja EL toimimise lepingu vahel esineb, ning selle, et asjaomane määrus on EL toimimise lepingu ja harta jõustumise järel endiselt asjakohane. Kui harta koostajad oleksid soovinud reguleerida õigust tutvuda dokumentidega oluliselt teistmoodi võrreldes EÜ asutamislepingu alusel kehtinud regulatsiooniga, oleksid nad seda selgitustes harta kohta märkinud.
50
Teiseks väidab hageja, et ELTL artikli 15 lõike 3 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et selles sättes viidatud „piiranguid“ õigusele dokumentidega tutvuda kohaldatakse muud liiki eranditele, nagu on ette nähtud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1 ja 2, kuid mitte otsustamisprotsessi kaitseks sama määruse artikli 4 lõike 3 esimese lõigu tähenduses.
51
ELTL artikli 15 lõike 3 teises lõigus on siiski viidatud „dokumentidele ligipääsu reguleeriva[tele] […] piirangu[tele], lähtudes avalikest ja erahuvidest“, ilma et nende piirangute laadi oleks muul moel täpsustatud või eristatud. Seega ei võimalda miski järeldada, et EL toimimise lepingu ja harta sätted välistavad põhimõtteliselt, et seadusandlike dokumentidega tutvumise võimaldamisest võib keelduda põhjusel, et nende avalikustamine kahjustaks oluliselt asjaomase institutsiooni otsustamisprotsessi määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu tähenduses.
52
Kolmandaks viitab hageja oma väite põhjendamiseks ELTL artikli 15 lõikele 2. See säte näeb ette, et „Euroopa Parlamendi istungid on avalikud, samuti nõukogu istungid, kui see arutab ja hääletab seadusandlike aktide eelnõusid“.
53
Mõistest „istungid“ tuleneb, et ELTL artikli 15 lõige 2 kehtestab põhimõtte, et seadusandlikud arutelud parlamendi ja nõukogu istungjärkudel on avalikud. See säte ei puuduta aga õigust tutvuda dokumentidega ega selle õiguse teostamise piiranguid ja tingimusi, mida reguleerivad ELTL artikli 15 lõige 3 ja harta artikkel 42.
54
Õiguslik kontekst, millesse dokumentidega tutvumise õigus kuulub, kinnitab eespool punktis 47 esitatud järeldust.
55
Nimelt tuleb meenutada, et ELL artikli 1 kohaselt „tähistab [see leping] uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik“. ELL artikli 10 lõikes 3 on omakorda sätestatud, et igal kodanikul on õigus osaleda liidu demokraatias ja et otsused tehakse nii avalikult ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik. Samuti on ELTL artikli 15 lõikes 1 märgitud, et „[h]ea valitsemistava edendamiseks ja kodanikuühiskonna osalemise tagamiseks teevad liidu institutsioonid, organid ja asutused oma tööd võimalikult avalikult“.
56
Kõik need sätted kinnitavad, et kuigi avatuse põhimõte on liidu õiguskorra jaoks fundamentaalse tähtsusega, ei ole see siiski absoluutne.
57
Lõpuks on liidu kohtul varem olnud võimalus täpsustada, et liidu institutsioonidel on määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu alusel õigus teatavate seadusandlikku laadi dokumentidega tutvumise võimaldamisest keelduda juhul, kui see on nõuetekohaselt põhjendatud (22. märtsi 2018. aasta kohtuotsus De Capitani vs. parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 112).
58
Samuti otsustas Euroopa Kohus 17. oktoobri 2013. aasta kohtuotsuses nõukogu vs. Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punktid 36–40 ja 62) sisuliselt, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimest lõiku kohaldatakse seadusandlikele dokumentidele ning et selle sätte kohaldamisel peab Üldkohus arvesse võtma läbipaistvuse põhimõtte ja nõukogu otsustamisprotsessi tõhususe kaitse vahelist tasakaalu.
59
Mis puudutab hageja argumenti, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimest lõiku käsitleva kohtupraktika aluseks oli EÜ asutamisleping ning et EL toimimise lepingu järel on see seega iganenud, siis piisab, kui märkida, et eespool punktis 57 viidatud kohtuotsus tehti otsuse kohta, mis võeti vastu tükk aega pärast EL toimimise lepingu jõustumist.
60
Lõpuks, kuigi hageja mainib ka harta artiklit 41, ei ole see säte käesoleva vaidluse lahendamisel asjakohane, kuna see puudutab igaühe õigust tutvuda „teda puudutavate andmetega“. Ent on üheselt selge, et vaidlusalused dokumendid ei puuduta konkreetselt hagejat.
61
Kokkuvõtteks tuleb märkida, et kuigi on tõsi, et ligipääs seadusandlikele dokumentidele peab olema võimalikult laiaulatuslik, ei saa aluslepingute ja harta sätteid, millele hageja tugineb, siiski tõlgendada nii, et need välistavad põhimõtteliselt, et nende dokumentidega tutvumise võimaldamisest võib keelduda põhjusel, et nende avalikustamine kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu tähenduses.
62
Eeltoodut arvestades tuleb esimese väite esimene osa põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu kohaldamine käesolevas asjas
63
Hageja, keda toetavad kõik menetlusse astujad, väidab sisuliselt, et nõukogu ei ole tõendanud, et vaidlusaluste dokumentide avalikustamine kahjustaks konkreetselt ja tegelikult tema otsustamisprotsessi ning et kahjustamise oht oli mõistlikult ettenähtav, mitte ainult oletuslik.
64
Nõukogu vaidleb hageja argumentidele vastu ja kordab sisuliselt vaidlustatud otsuses esitatud põhjendusi.
65
Sellega seoses tuleb meenutada, et vastavalt määruse nr 1049/2001 põhjendusele 1 lähtub see määrus soovist luua liit, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik. Nagu on meenutatud määruse põhjenduses 2, on avalikkuse õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega seotud institutsioonide demokraatliku olemusega.
66
Nagu nähtub määruse nr 1049/2001 põhjendusest 4 ja artiklist 1, on selle määruse eesmärk anda üldsusele võimalikult laiaulatuslik õigus tutvuda dokumentidega (vt 22. märtsi 2018. aasta kohtuotsus De Capitani vs. parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 58 ja seal viidatud kohtupraktika).
67
Seda õigust võib siiski teatud avalikest või erahuvidest lähtudes piirata. Täpsemalt on määruse nr 1049/2001 artiklis 4 kooskõlas põhjendusega 11 ette nähtud erandid, mis lubavad institutsioonidel keelduda võimaldamast tutvuda dokumendiga, mille avalikustamine kahjustaks mõnd selle artikliga kaitstud huvi (vt 22. märtsi 2018. aasta kohtuotsus De Capitani vs. parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 59 ja seal viidatud kohtupraktika).
68
Kuna nende eranditega tehakse erand põhimõttest, et üldsusel peab olema võimalikult laiaulatuslik dokumentidega tutvumise õigus, tuleb neid erandeid tõlgendada ja kohaldada kitsalt (vt 22. märtsi 2018. aasta kohtuotsus De Capitani vs. parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 61 ja seal viidatud kohtupraktika).
69
Liidu institutsioon, organ või asutus, kellele on esitatud dokumendiga tutvumise taotlus, on juhul, kui ta otsustab mõne määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandi alusel taotluse rahuldamata jätta, põhimõtteliselt kohustatud selgitama küsimust, kuidas dokumendiga tutvumine võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada selle erandiga kaitstud huve, kusjuures kahjustamise oht peab olema mõistlikult ettenähtav, mitte ainult oletuslik (4. septembri 2018. aasta kohtuotsus ClientEarth vs. komisjon, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 51, ja 22. märtsi 2018. aasta kohtuotsus De Capitani vs. parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, punktid 63–65).
70
Kohtupraktika kohaselt on otsustamisprotsessi kahjustamine määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu tähenduses „oluline“ nimelt siis, kui osutatud dokumentide avalikustamisel on otsustamisprotsessile märkimisväärne mõju. Kahjustamise raskuse hindamine sõltub konkreetse juhtumi kõikidest asjaoludest, eelkõige institutsiooni poolt asjaomaste dokumentide avalikustamise osas välja toodud negatiivsest mõjust otsustamisprotsessile (18. detsembri 2008. aasta kohtuotsus Muñiz vs. komisjon, T‑144/05, ei avaldata, EU:T:2008:596, punkt 75; 7. juuni 2011. aasta kohtuotsus Toland vs. parlament, T‑471/08, EU:T:2011:252, punkt 71, ja 9. septembri 2014. aasta kohtuotsus MasterCard jt vs. komisjon, T‑516/11, ei avaldata, EU:T:2014:759, punkt 62).
71
Käesolevas asjas on vaidlusalusteks dokumentideks nõukogu äriühinguõiguse töörühmas vahetatud dokumendid. Täpsemalt sisaldavad 8. mai 2017. aasta dokument WK 5230/17, 6. oktoobri 2017. aasta dokument WK 10931/17, 27. oktoobri 2017. aasta dokument WK 12197/17 ja 18. juuli 2018. aasta dokument WK 12197/17 REV 1 liikmesriikide delegatsioonide esitatud konkreetseid kommentaare ja redaktsioonilisi muudatusi kogu kõnealuse seadusandliku ettepaneku kohta kokkuvõtlike tabelitena. 19. detsembri 2017. aasta dokument WK 14969/17 ja 8. jaanuari 2018. aasta dokument WK 14969/17 REV 1 sisaldavad asjaomasele töörühmale edastatud nõukogu eesistujariigi märkusi, milles viimane tõi muu hulgas esile seadusandlikus ettepanekus sisalduvad vead ristviidetes, tegi muudatusettepanekud ühe sätte sõnastuse täpsustamiseks ning juhtis tähelepanu ühele küsimusele, mida tuleb veel arutada, nimelt leida teatud sätetele sobivam sõnastus, vältimaks seda, et teatavad ettevõtjad saaksid direktiivi kohaldamisest kõrvale hoida. 1. juuni 2018. aasta dokument WK 6662/18 sisaldab eesistujariigi kutset töörühma koosolekule, et jätkata tööd kõnealuse seadusandliku ettepanekuga, ja selles täpsustatakse, et delegatsioonidel palutakse võtta muu hulgas seisukoht eelnimetatud dokumentides sisalduvate ettepanekute kohta.
72
Nõukogu põhjendas vaidlustatud otsuses vaidlusaluste dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumist mitme kaalutlusega.
73
Esiteks rõhutas nõukogu vaidlustatud otsuse punktis 9, et hargmaiste ettevõtjate maksustamise läbipaistvuse küsimus on poliitiliselt „väga tundlik“.
74
Sellega seoses nähtub nüüdseks avalikustatud vaidlusaluste dokumentide täielikust versioonist, et need dokumendid sisaldavad ettepanekuid ja õigusaktide muudatusettepanekuid, mis on osa tavapärasest õigusloomeprotsessist. Nõukogu ei ole vaidlustatud otsuses ega Üldkohtus nimetanud ühtegi konkreetset ja eriomast aspekti nendes dokumentides, mis oleks eriti tundlik.
75
Lisaks tuleb märkida, nagu ka nõukogu ise vaidlustatud otsuses meenutab, et Euroopa Ülemkogu leidis oma 18. detsembri 2014. aasta järeldustes, et „väga oluline on jätkata jõupingutusi maksustamise vältimise ja agressiivse maksuplaneerimisega võitlemisel, seda nii ülemaailmsel kui ka ELi tasandil“, ning et parlament võttis 16. detsembril 2015 vastu resolutsiooni soovitustega komisjonile läbipaistvuse, kooskõlastamise ning lähenemise tagamise kohta liidu äriühingute tulumaksu poliitikas (2015/2010(INL)). Need dokumendid annavad tunnistust sellest, et hargmaiste ettevõtjate maksustamise läbipaistvuse küsimus on Euroopa kodanike jaoks väga tähtis, mis räägib pigem asjakohastele seadusandlikele dokumentidele võimalikult laiaulatusliku juurdepääsu, mitte piiratud juurdepääsu kasuks. Juurdepääs kogu teabele, mis on liidu seadusandliku tegevuse alus, on nimelt tingimus, mis võimaldab liidu kodanikel tõhusalt kasutada oma demokraatlikke õigusi, mida on tunnustatud eelkõige ELL artikli 10 lõikes 3 (vt selle kohta 4. septembri 2018. aasta kohtuotsus ClientEarth vs. komisjon, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 92).
76
Seega, kuigi vaidlustatud otsus puudutab teatavat tähtsust omavaid küsimusi, mille puhul võib tekkida nii poliitilisi kui ka juriidilisi probleeme, ei võimalda miski vaidlustatud otsuses asuda seisukohale, et vaidlusaluste dokumentide sisu oleks eriti tundlik selles mõttes, et mõni liidu või liikmesriikide põhihuvi oleks avalikustamise korral ohtu seatud (vt selle kohta 22. märtsi 2018. aasta kohtuotsus De Capitani vs. parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 97 ja seal viidatud kohtupraktika). Lisaks ei ole nõukogu Üldkohtus ka täpsustanud nende dokumentide sisu konkreetseid aspekte, mis on eriti tundlikud.
77
Teiseks väitis nõukogu vaidlustatud otsuse punktis 21, et kõnealuse seadusandliku ettepaneku üle on arutelud käimas ning et vaidlusalused dokumendid ei ole ammendavad ega pruugi kajastada liikmesriikide lõplikke seisukohti.
78
Sellega seoses tuleb meenutada, et kõnealuse seadusandliku ettepanekuga seotud arutelude esialgne laad ei saa iseenesest põhjendada määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus ette nähtud erandi kohaldamist. Nimelt ei tee see säte vahet selle põhjal, mis staadiumisse on arutelud jõudnud. See peab üldiselt silmas dokumente, mis käsitlevad küsimust, milles asjaomane institutsioon „ei ole veel otsust teinud“, ja seda vastupidi artikli 4 lõike 3 teisele lõigule, mis näeb ette juhtumi, mil asjaomane institutsioon on otsuse teinud. Praeguses asjas ei võimalda see, et käimasolevad arutelud olid esialgsed, ega asjaolu, et nende ettepanekute suhtes ei olnud nõukogus veel jõutud üksmeelele või kompromissile, seega tõendada otsustamisprotsessi olulist kahjustamist (vt selle kohta 22. märtsi 2011. aasta kohtuotsus Access Info Europe vs. nõukogu, T‑233/09, EU:T:2011:105, punktid 75 ja 76, ning 22. märtsi 2018. aasta kohtuotsus De Capitani vs. parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 100).
79
Samuti on kohtupraktika kohaselt ettepanek tehtud just selleks, et seda arutataks, ning see ei pea jääma arutelu tulemusena muutumatuks. Avalik arvamus on täiesti võimeline aru saama, et ettepaneku autor võib selle sisu hiljem muuta. Täpselt samadel põhjustel on isik, kes esitab taotluse käimasolevas menetluses seadusandlike dokumentidega tutvumiseks, täiesti võimeline aru saama, et nendes dokumentides sisalduv teave on esialgne ja et seda nõukogu töörühma ettevalmistustööde raames toimuvate arutelude käigus muudetakse, kuni jõutakse kokkuleppele teksti kui terviku suhtes (vt selle kohta 22. märtsi 2018. aasta kohtuotsus De Capitani vs. parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 102 ja seal viidatud kohtupraktika). Seda näitab eelkõige dokumentidega tutvumise taotlusega käesolevas asjas taotletud eesmärk, kuivõrd hageja soovis teada nõukogus väljendatud liikmesriikide seisukohti just selleks, et tekitada selles küsimuses arutelu enne, kui see institutsioon kõnealuses seadusandlikus menetluses oma seisukoha kujundab (vt eespool punkt 14).
80
Kolmandaks märkis nõukogu vaidlustatud otsuse punktis 22, et vaidlusalustes dokumentides sisalduvad üksikasjad olid liikmesriikidevaheliste „raskete läbirääkimiste“ tulemus ja need tõid ilmsiks raskused, mis tuli enne kokkuleppele jõudmist veel lahendada.
81
Vaidlustatud otsuses ei täpsusta nõukogu siiski, millised konkreetsed ja eriomased „üksikasjad“ vaidlusalustes dokumentides tekitasid selliseid raskusi, et nende avalikustamine oleks võinud oluliselt kahjustada nõukogu otsustamisprotsessi. Pealegi on põhjendus, et teatud muudatusettepanekud vaidlusalustes dokumentides vajavad veel enne kokkuleppele jõudmist arutamist, liiga üldine ja seda võib kasutada kõikide seadusandlikku laadi dokumentide puhul, mis nõukogu töörühmas koostatakse või mida nõukogu töörühmas vahetatakse.
82
Neljandaks väitis nõukogu vaidlustatud otsuse punktis 23, et vaidlusalused dokumendid sisaldavad vabasid ja ausameelseid arutelusid liikmesriikide vahel, mille avalikustamine „läbirääkimiste“ etapis kahjustaks vastastikust usaldust, millest nõukogu töörühmade töös juhindutakse.
83
Nõukogu ei ole siiski esitanud ühtegi mõjuvat asjaolu, mis tõendaks, et kõnealuses seadusandlikus menetluses vaidlusaluste dokumentidega tutvumise võimaldamine oleks kahjustanud lojaalset koostööd, mida liikmesriigid peavad tegema. Väidetav oht näib seega oletuslik. Lisaks, kuna nõukogu töörühmades väljendavad liikmesriigid oma vastavaid seisukohti konkreetse seadusandliku ettepaneku ja selle edasiste muudatuste kohta, millega nad nõustuvad, siis asjaolu, et need andmed hiljem taotluse alusel edastatakse, ei saa iseenesest takistada lojaalset koostööd, mida liikmesriigid ja institutsioonid on kohustatud ELL artikli 4 lõike 3 alusel omavahel tegema (vt analoogia alusel 22. märtsi 2018. aasta kohtuotsus De Capitani vs. parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, punktid 103 ja 104).
84
Kuigi vaidlustatud otsuse punktis 23 esitatud põhjendusega viitas nõukogu avalikkuse surve ohule, nagu ta väidab kostja vastuses, tuleb meenutada, et demokraatliku legitiimsuse põhimõttel põhinevas süsteemis peavad kaasseadusandjad vastutama avalikkuse ees oma tegude eest. Kodanike poolt oma demokraatlike õiguste teostamine eeldab võimalust jälgida detailselt otsustamisprotsessi institutsioonides, kes osalevad seadusandlikus menetluses, ja õigust tutvuda kogu asjaomase teabega (22. märtsi 2011. aasta kohtuotsus Access Info Europe vs. nõukogu, T‑233/09, EU:T:2011:105, punkt 69). Peale selle on ELL artikli 10 lõikes 3 sätestatud, et igal kodanikul on õigus osaleda liidu demokraatias ja et otsused tehakse nii avalikult ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik. Nii on avaliku arvamuse avaldamine ühe või teise seadusandliku ettepaneku kohta liidu kodanike demokraatlike õiguste teostamise lahutamatu osa (22. märtsi 2018. aasta kohtuotsus De Capitani vs. parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 98).
85
Ehkki kohtupraktikas on nõustutud, et välise surve oht võib olla legitiimne põhjus piirata otsustamisprotsessiga seotud dokumentidega tutvumist, on siiski nõutav, et niisugune tegelik väline surve oleks kindlalt tuvastatud ja oleks esitatud tõendid, mis näitavad, et ohtu, et väline surve mõjutab tehtavat otsust oluliselt, saab mõistlikult ette näha. Kohtutoimik ei sisalda aga ühtegi mõjuvat asjaolu, mis lubaks järeldada, et vaidlusaluste dokumentide avalikustamise korral selline väline surve tegelikult avalduks. Seega ei ole Üldkohtu käsutuses olevas toimikus ühtegi asjaolu, mis viitaks sellele, et nõukogu võis seoses kõnealuse seadusandliku menetlusega mõistlikult eeldada, et reaktsioon oleks olnud tugevam sellest, mida võib oodata avalikkuselt selle seadusandliku organi mis tahes liige, kes teeb seaduseelnõu muutmise ettepaneku (vt selle kohta 22. märtsi 2011. aasta kohtuotsus Access Info Europe vs. nõukogu, T‑233/09, EU:T:2011:105, punkt 74, ja 22. märtsi 2018. aasta kohtuotsus De Capitani vs. parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 99).
86
Viiendaks selgitas nõukogu vaidlustatud otsuse punktides 23 ja 24, et vaidlusaluste dokumentide avalikustamine kahjustaks oluliselt tema otsustamisprotsessi tõhusust ja vähendaks võimalusi jõuda kokkuleppele.
87
Vaidlustatud otsuse punktides 23 ja 24 esitatud põhjendus jääb siiski liiga üldiseks, kuna nõukogu ei selgita, kuidas vaidlusaluste dokumentidega tutvumine võib konkreetselt, tegelikult ja mitte oletuslikult oluliselt kahjustada võimalusi jõuda asjaomase seadusandliku ettepaneku suhtes kokkuleppele.
88
Kuuendaks rõhutas nõukogu vaidlustatud otsuse punktides 25 ja 27, et õiguspärane üldine huvi vaidlusaluste dokumentide avalikustamise vastu ei kaalu üles samavõrd õiguspärast vajadust kaitsta otsustamisprotsessi.
89
Vaidlustatud otsuse punktides 25 ja 27 esitatud põhjenduses näib nõukogu segi ajavat – nagu väidab hageja – kaks eraldiseisvat etappi määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu kohaldamisel. Üksnes juhul, kui asjaomane institutsioon leiab, et dokumendi avalikustamine kahjustaks konkreetselt ja tegelikult asjaomast otsustamisprotsessi, peab ta järgmise sammuna kontrollima, kas ülekaalukas üldine huvi õigustab sellegipoolest asjaomase dokumendi avalikustamist. Teisisõnu tuleb nõukogul just neis oludes kaaluda asjaomase dokumendi avalikustamata jätmisega kaitstavat konkreetset huvi ja eelkõige üldist huvi asjaomase dokumendi kättesaadavaks tegemise vastu, pidades silmas eeliseid, mis tulenevad, nagu osutab määruse nr 1049/2001 põhjendus 2, suuremast läbipaistvusest, nimelt kodanike suuremast osalemisest otsustamisprotsessis ja haldusasutuste suuremast legitiimsusest, tulemuslikkusest ja vastutusest kodanike ees demokraatlikus süsteemis (vt analoogia alusel 1. juuli 2008. aasta kohtuotsus Rootsi ja Turco vs. nõukogu, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 45).
90
Seitsmendaks märkis nõukogu vaidlustatud otsuse punktis 26, et keeldumine avalikustada piiratud arvul dokumente, mida hageja taotlus hõlmab, ei tähenda, et kodanikelt võetakse võimalus saada kõnealuse otsustamisprotsessi kohta teavet.
91
Samamoodi nagu väitis hageja ja nagu möönis ka nõukogu, ei ole vaidlustatud otsuse punktis 26 esitatud põhjendus asjakohane kriteerium hindamaks, kas tingimused määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu alusel keeldumiseks on täidetud. Nimelt ei saa pelk asjaolu, et lubati tutvuda teatud dokumentidega, mis on seotud sama seadusandliku menetlusega, õigustada teiste dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumist.
92
Kaheksandaks väidab nõukogu vaidlustatud otsuse punktis 28, et „pärast [vaidlusaluste dokumentide] sisu ja konteksti konkreetset hindamist“ jõudis ta järeldusele, et esinevad objektiivsed põhjused, mis näitavad, et on olemas mõistlikult ettenähtav oht, et nende dokumentide avalikustamine kahjustab oluliselt asjaomast otsustamisprotsessi.
93
Selline väidetav vaidlusaluste dokumentide „sisu ja konteksti konkreetne hindamine“ vaidlustatud otsusest siiski ei nähtu, mistõttu ei kinnita otsustamisprotsessi olulise kahjustamise ohtu ükski mõjuv, konkreetne ja spetsiifiline tõend.
94
Lõpuks lisab nõukogu Üldkohtule esitatud menetlusdokumentides, et vaidlusalustest dokumentidest tuleb eristada kolmepoolsete kohtumiste käigus koostatud dokumente, mis olid 22. märtsi 2018. aasta kohtuotsuse De Capitani vs. parlament (T‑540/15, EU:T:2018:167) esemeks. Tema sõnul koostatakse viimasena mainitud dokumendid seadusandliku menetluse selles staadiumis, kus ta on juba võtnud seisukoha seadusandliku ettepaneku kohta, samas kui esimesena mainitud dokumendid puudutavad töörühmas arutelusid liikmesriikide delegatsioonide ametnike vahel „tehnilisel tasandil“. Käesoleval juhul puudutavad vaidlusalused dokumendid ettevalmistavaid materjale ja nende puhul puudub poliitiline kaasatus, kuivõrd neid ei esitata sellisena alaliste esindajate komiteele (COREPER) ega hiljem mõnele ministrite kohtumisele nõukogus.
95
Kuigi nõukogu püüab selle argumendiga õigustada kitsamat töörühmade koostatud dokumentidega tutvumise õigust, kuna need dokumendid on väidetavalt „tehnilised“, tuleb kõigepealt märkida, et see, kas dokument on „tehniline“ või mitte, ei ole määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu kohaldamisel asjakohane kriteerium. Järgmiseks tuleb märkida, et igal juhul näitab juba vaidlusaluste dokumentide sisu, et need sisaldavad seadusandlikke ettepanekuid erinevate õigusaktide vastuvõtmiseks ja on järelikult osa tavapärasest õigusloomeprotsessist. Vaidlusalused dokumendid ei ole seega „tehnilised“. Lõpuks tuleb märkida, et nõukogu töörühmade liikmed saavad volitused liikmesriikidelt, keda nad esindavad, ning nad väljendavad konkreetse seadusandliku ettepaneku üle toimuvatel aruteludel oma liikmesriigi seisukohta nõukogus, kui nõukogu tegutseb kaasseadusandjana. Asjaolu, et kõnealustel töörühmadel puudub õigus võtta vastu selle institutsiooni lõplik seisukoht, ei tähenda siiski seda, et nende töö ei ole osa tavapärasest õigusloomeprotsessist, millele nõukogu pealegi vastu ei vaidle, ega seda, et nende koostatud dokumendid on „tehnilised“.
96
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb järeldada, et ükski vaidlustatud otsuses esitatud nõukogu põhjendus ei võimalda asuda seisukohale, et vaidlusaluste dokumentide avalikustamine võib konkreetselt, tegelikult ja mitte oletuslikult oluliselt kahjustada õigusloomeprotsessi määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu tähenduses.
97
Järelikult tuleb esimese väite teise osaga nõustuda ja seega vaidlustatud otsus tühistada, ilma et oleks vaja analüüsida teisi hagi põhjendamiseks esitatud väiteid ja etteheiteid.
Kohtukulud
98
Kodukorra artikli 134 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna kohtuotsus on tehtud nõukogu kahjuks, tuleb lisaks nõukogu kohtukulude tema enda kanda jätmisele nõukogult välja mõista ka hageja kohtukulud vastavalt hageja nõudele.
99
Vastavalt kodukorra artikli 138 lõikele 1 kannavad Belgia Kuningriik, Madalmaade Kuningriik, Soome Vabariik ja Rootsi Kuningriik oma kohtukulud ise.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (kümnes koda laiendatud koosseisus)
otsustab:
1.
Tühistada Euroopa Liidu Nõukogu 14. jaanuari 2021. aasta otsus SGS 21/000067.
2.
Jätta nõukogu kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Emilio De Capitani kohtukulud.
3.
Jätta Belgia Kuningriigi, Madalmaade Kuningriigi, Soome Vabariigi ja Rootsi Kuningriigi kohtukulud nende endi kanda.
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Petrlík
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 25. jaanuaril 2023 Luxembourgis.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.