62018TO0410
RETTENS KENDELSE (Femte Afdeling)
15. marts 2019 (
*1
)
»Annullationssøgsmål – konkurrence – karteller – markedet for metalemballage – afgørelse om indledning af en undersøgelse – ikke-anfægtelig retsakt – afvisning«
I sag T-410/18,
Silgan Closures GmbH, München (Tyskland),
Silgan Holdings, Inc., Stamford, Connecticut (De Forenede Stater),
ved advokaterne H. Wollmann, D. Seeliger, R. Grafunder og V. Weiss,
sagsøgere,
mod
Europa-Kommissionen ved T. Christoforou, B. Ernst, G. Meessen, C. Vollrath og L. Wildpanner, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2018) 2466 final af 19. april 2018, hvorved Kommissionen indledte en procedure i henhold til artikel 101 TEUF i sag AT.40522 – Pandora,
har
RETTEN (Femte Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, D. Gratsias (refererende dommer), og dommerne I. Labucka og A. Dittrich,
justitssekretær: E. Coulon,
afsagt følgende
Kendelse
Tvistens baggrund
1
Sagsøgerne, Silgan Closures GmbH og Silgan Holdings, Inc., er selskaber, som bl.a. er aktive i sektoren for metalemballage i form af metalbeholdere og lukkemekanismer. I 2015 indledte Bundeskartellamt (forbundskonkurrencemyndigheden, Tyskland) en undersøgelse af flere selskaber i denne sektor, herunder selskaber i den koncern, som sagsøgerne tilhører. I forbindelse med denne undersøgelse indgav de undersøgte selskaber, der tilhører samme koncern som sagsøgerne, en ansøgning om straflempelse og samarbejdede med Bundeskartellamt ved at fremlægge oplysninger.
2
Den 8. september 2016 afholdtes et møde mellem Bundeskartellamt og repræsentanterne for disse selskaber med henblik på at forberede en transaktion.
3
Ved beslutning af 19. april 2018 valgte Europa-Kommissionen i overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 773/2004 af 7. april 2004 om Kommissionens gennemførelse af procedurer i henhold til artikel [101 TEUF og 102 TEUF] (EUT 2004, L 123, s. 18) at indlede en procedure i henhold til artikel 101 TEUF vedrørende flere selskaber, der er aktive i sektoren for metalemballage, herunder sagsøgerne (sag AT.40522 – Pandora) (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Retsforhandlinger og parternes påstande
4
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 4. juli 2018 har sagsøgerne anlagt den foreliggende sag.
5
Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 14. september 2018 begærede Kommissionen sagen afvist.
6
Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 18. og den 26. september 2018 har Forbundsrepublikken Tyskland og Rådet for Den Europæiske Union anmodet om tilladelse til at intervenere i den foreliggende sag til støtte for Kommissionens påstande.
7
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
–
Formalitetsindsigelsen afvises.
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
8
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Sagen afvises.
–
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
9
I forbindelse med formalitetsindsigelsen har Kommissionen gjort gældende, at den anfægtede afgørelse ikke berører sagsøgernes interesser ved at forårsage en væsentlig ændring af deres retsstilling, og at sagen derfor skal afvises.
10
Efter sagsøgernes opfattelse medfører de særlige omstændigheder i den foreliggende sag, at den anfægtede afgørelse er en retsakt, der kan gøres til genstand for søgsmål. I denne forbindelse har de gjort gældende, at artikel 104 TEUF og 105 TEUF kun tillægger Kommissionen beføjelse til at indlede en procedure i henhold til artikel 101 TEUF, hvis nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet overholdes. I øvrigt har den anfægtede afgørelse ifølge sagsøgerne medført, at Bundeskartellamt blev taget af sagen, således at sagsøgernes mulighed for at drage fordel af dennes straflempelsesordning faldt bort. Hertil kommer, at denne afgørelse ifølge sagsøgerne har medført en afbrydelse af forældelsesfristen i Tyskland, men også, at undersøgelsen ikke kunne afsluttes inden for en rimelig frist. Endelig har sagsøgerne gjort gældende, at de nu er forpligtet til at fastlægge deres strategi med henblik på den undersøgelse, som Kommissionen har indledt, hvilket ifølge dem påvirker deres retsstilling.
11
I henhold til artikel 130, stk. 1 og 7, i Rettens procesreglement kan Retten efter anmodning fra sagsøgte beslutte, at sagen bør afvises, eller at Retten savner kompetence, uden at indlede behandlingen af sagens realitet. I den foreliggende sag, hvor Kommissionen anmodede om en afgørelse om sagens formalitet, fastslog Retten, at den havde fået tilstrækkelige oplysninger i sagsakterne, og den har besluttet at træffe afgørelse uden at fortsætte behandlingen af sagen.
12
I henhold til artikel 263 TEUF kan der anlægges annullationssøgsmål mod retsakter, bortset fra henstillinger og udtalelser, der skal have retsvirkning over for tredjemand.
13
Ved afgørelsen af, om en retsakt kan gøres til genstand for et sådant søgsmål, er den form, hvori akten er vedtaget, principielt uden betydning i denne henseende. I denne forbindelse er det kun foranstaltninger, som tilsigter at have retligt bindende virkninger, der kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling, der udgør retsakter eller beslutninger, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål (dom af 19.1.2017, Kommissionen mod Total og Elf Aquitaine, C-351/15 P, EU:C:2017:27, præmis 35 og 36).
14
Der kan således principielt kun anlægges annullationssøgsmål mod en foranstaltning, hvorved den omhandlede institution endeligt fastlægger sit standpunkt ved afslutningen af en administrativ procedure. Derimod kan navnlig foreløbige foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige beslutning, ikke kvalificeres som anfægtelige retsakter (dom af 19.1.2017, Kommissionen mod Total og Elf Aquitaine, C-351/15 P, EU:C:2017:27, præmis 37).
15
I denne forbindelse gælder det, at selv om der ikke kan anlægges annullationssøgsmål vedrørende foranstaltninger af rent forberedende art som sådanne, kan de mangler, som foranstaltningerne måtte være behæftet med, gøres gældende under en sag vedrørende den endelige retsakt, som foranstaltningerne er et led i forberedelsen af, hvilket sikrer en fuldstændig og effektiv retsbeskyttelse (dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 12).
16
Retsvirkningerne og den retlige karakter af den anfægtede afgørelse, som blev vedtaget i medfør af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 773/2004, skal imidlertid bedømmes ud fra dens rolle i den sag, der fører til en afgørelse i henhold til kapitel III i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i artikel [101 TEUF og 102 TEUF] (EFT 2003, L 1, s. 1) (jf. i denne retning dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 13).
17
Denne procedure er udformet med henblik på at give de pågældende virksomheder mulighed for at gøre deres synspunkter gældende og at forsyne Kommissionen med så fyldige oplysninger som muligt, inden den træffer en beslutning, der berører virksomhedernes interesser. Den skal således yde virksomhederne visse processuelle garantier og skal, som det fremgår af artikel 10 i forordning nr. 773/2004, sikre deres ret til at udtale sig over for Kommissionen (jf. i denne retning dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 14).
18
Et annullationssøgsmål vedrørende indledningen af en procedure i henhold til artikel 101 TEUF kan imidlertid tvinge Unionens retsinstanser til at foretage en vurdering af spørgsmål, som Kommissionen endnu ikke har haft lejlighed til at udtale sig om, hvilket ville foregribe behandlingen af realitetsspørgsmålene og medføre en sammenblanding af forskellige faser af den administrative og den judicielle sagsbehandling. Det ville således være uforeneligt med kompetencefordelingen mellem Kommissionen og Unionens retsinstanser, med de i traktaten fastlagte retsmidler og hensynet til den rette gennemførelse af Kommissionens administrative procedure (jf. i denne retning dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 20).
19
Det følger heraf, at en akt som den anfægtede afgørelse, hvorved Kommissionen indleder en procedure i henhold til artikel 101 TEUF, kun har de normale virkninger af en akt, der er et led i en sagsbehandling, og ikke – bortset fra stillingen under sagen – griber ind i sagsøgernes retsstilling (jf. i denne retning dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 17).
20
Hvad navnlig angår virkningerne af artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, hvorefter indledningen af proceduren som omhandlet i den anfægtede afgørelse indebærer, at medlemsstaternes konkurrencemyndigheder mister deres kompetence til at anvende artikel 101 TEUF med hensyn til de faktiske omstændigheder, der er genstand for denne procedure, sikrer den sagsøgerne mod en parallel sag rejst af myndighederne. Denne virkning berører således ikke deres interesser (jf. i denne retning dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 18).
21
Denne konklusion gælder ikke kun, når der ikke er nogen national myndighed, som har indledt en procedure i sagen, men også så meget desto mere når en sådan myndighed har indledt en sådan procedure og mister sin kompetence, jf. artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003. Hvis en afgørelse om at indlede en procedure i henhold til artikel 101 TEUF ikke berører retsstillingen for den berørte virksomhed, når denne indtil videre ikke er genstand for en anden procedure, gælder dette så meget desto mere, når den pågældende virksomhed allerede er genstand for en undersøgelse, der er indledt af en national myndighed.
22
Det er derfor med urette, at sagsøgerne har påberåbt sig artikel 104 TEUF og 105 TEUF, som indeholder bestemmelser for samspillet mellem Kommissionens og medlemsstaternes kompetence ved gennemførelsen af bl.a. artikel 101 TEUF. Disse bestemmelser vedrører kun eventuelle tilfælde, der ikke er omfattet af en gennemførelsesforordning for artikel 101 TEUF, som er vedtaget på grundlag af artikel 103 TEUF, som f.eks. forordning nr. 1/2003. Som det fremgår af 17. betragtning til forordningen, har den regel, der er fastsat i forordningens artikel 11, stk. 6 (jf. præmis 20 og 21 ovenfor), til formål at sikre såvel en ensartet anvendelse af EU’s konkurrenceregler som en optimal håndtering af netværket af offentlige myndigheder, som Kommissionen og de kompetente nationale myndigheder har oprettet, idet man anvender konkurrencereglerne i et tæt samarbejde.
23
Under disse omstændigheder er det irrelevant, at sagsøgerne traf de nødvendige foranstaltninger for på sigt at blive omfattet af Bundeskartellamts straflempelsesordning.
24
På den ene side er der ikke noget til hinder for, at sagsøgerne anmoder om at blive omfattet af Kommissionens meddelelse om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager (EUT 2006, C 298, s. 17). På den anden side er den sameksistens og selvstændighed, der således karakteriserer forholdet mellem Unionens samarbejdsprogram og medlemsstaternes programmer, udtryk for det system med parallel kompetence for Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder, der er indført med forordning nr. 1/2003. I et tilfælde med et kartel, hvis konkurrencebegrænsende virkninger kan vise sig i flere medlemsstater og dermed føre til, at forskellige nationale konkurrencemyndigheder og Kommissionen griber ind, har en virksomhed, som ønsker at drage fordel af systemet for bødenedsættelse og bødefritagelse i medfør af sin deltagelse i det omhandlede kartel, en interesse i at fremsætte ansøgninger om bødefritagelse ikke blot til de nationale myndigheder, der måtte have kompetence til at anvende artikel 101 TEUF, men også til Kommissionen (jf. i denne retning dom af 20.1.2016, DHL Express (Italy) og DHL Global Forwarding (Italy), C-428/14, EU:C:2016:27, præmis 58 og 59).
25
Derfor er det under sådanne omstændigheder den berørte virksomhed, der ønsker at drage fordel af et sådant program, der skal tage de nødvendige skridt, således at Kommissionens eventuelle udøvelse af sin kompetence i henhold til forordning nr. 1/2003 påvirker de fordele, som virksomheden er berettiget til i henhold til straflempelsesordningen, mindst muligt eller slet ikke.
26
Endvidere er afbrydelsen af forældelsen, som indtræder med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, ikke mere vidtrækkende end de normale virkninger af en akt, der er et led i sagsbehandlingen, og som udelukkende griber ind i den pågældende virksomheds proceduremæssige situation og ikke i dens retsstilling (dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 17). Denne bedømmelse af den rent proceduremæssige karakter af disse virkninger gælder ikke kun i lyset af afbrydelsen af den forældelsesfrist, der er fastsat i artikel 25 i forordning nr. 1/2003, men også på baggrund af afbrydelsen af forældelsesfristen for de beføjelser, som de nationale myndigheder måtte have til at pålægge sanktioner i henhold til national ret.
27
Det følger heraf, at sagsøgernes argumenter vedrørende den angivelige tilsidesættelse af forpligtelsen til at afslutte den foreliggende sag inden for en rimelig frist også er dømt til at blive afvist. Hvis sagsøgerne ved afslutningen af den af Kommissionen indledte procedure vurderer, at den har tilsidesat sine forpligtelser med hensyn til procedurens varighed, vil de kunne udøve deres rettigheder ved at anlægge et søgsmål, som de skønner at være egnet til dette formål. Desuden udgør den omstændighed, at en eventuel undersøgelse foretaget af Bundeskartellamt først kan genoptages efter afslutningen af Kommissionens undersøgelse, blot en uundgåelig konsekvens, som udelukkende er proceduremæssig, og som skyldes, at den nationale myndighed har mistet sin kompetence i henhold til artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003. Den kan derfor ikke påvirke konstateringen af, at den anfægtede afgørelse udgør en forberedende foranstaltning, som ikke har retsvirkninger for sagsøgerne.
28
På samme måde udgør den omstændighed, at sagsøgerne nu skal fastlægge en strategi, som de vil anvende i forbindelse med Kommissionens undersøgelse, ligeledes en rent proceduremæssig konsekvens som følge af indledningen af denne undersøgelse, som ikke kan ændre den anfægtede afgørelse til en akt, der påvirker sagsøgernes retsstilling, og dermed til en anfægtelig retsakt.
29
Det er endvidere uden betydning, at den anfægtede afgørelse blev vedtaget forud for meddelelsen af klagepunkter til sagsøgerne. I henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 773/2004 kan Kommissionen beslutte at indlede en procedure med henblik på at vedtage en afgørelse i henhold til kapitel III i forordning nr. 1/2003 på et hvilket som helst tidspunkt, men senest på den dato, hvor den udsteder en klagepunktsmeddelelse. Følgelig ændrer den omstændighed, at den anfægtede afgørelse blev vedtaget forud for enhver meddelelse af klagepunkter til sagsøgerne, ikke ved, at den anfægtede afgørelse har karakter af en forberedende retsakt, der ikke berører sagsøgernes retsstilling.
30
Det følger af ovenstående betragtninger, at den anfægtede afgørelse udgør en forberedende retsakt, som ikke har retsvirkninger for sagsøgerne som omhandlet i artikel 263 TEUF, således at Kommissionens formalitetsindsigelse må tages til følge, og søgsmålet dermed må afvises.
31
I overensstemmelse med artikel 144, stk. 3, i Rettens procesreglement gælder det, at hvis sagsøgte har fremsat en formalitetsindsigelse eller en kompetenceindsigelse som omhandlet i procesreglementets artikel 130, stk. 1, træffes der først afgørelse om anmodningen om intervention, når indsigelsen i forbindelse med sagens realitet afvises eller henskydes. I den foreliggende sag er sagsøgernes søgsmål blevet afvist i sin helhed, og derfor er det ufornødent at tage stilling til anmodningerne om intervention fra Forbundsrepublikken Tyskland og Rådet.
Sagsomkostninger
32
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne har tabt sagen, tilpligtes de at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
33
I henhold til procesreglementets artikel 144, stk. 10, gælder det, at såfremt hovedsagen som i den foreliggende sag afsluttes, inden der er truffet afgørelse om en anmodning om intervention, bærer den, der anmoder om intervention, og hovedparterne hver især de omkostninger, som de har haft i forbindelse med anmodningen om intervention. Eftersom anmodningerne om intervention ikke blev meddelt sagsøgerne og Kommissionen, hvorfor disse ikke har kunnet pådrage sig omkostninger, må det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland og Rådet hver især bærer deres egne omkostninger i denne forbindelse.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Femte Afdeling):
1)
Sagen afvises.
2)
Det er ufornødent at træffe afgørelse vedrørende de anmodninger om intervention, der er fremsat af Forbundsrepublikken Tyskland og Rådet for Den Europæiske Union.
3)
Silgan Closures GmbH og Silgan Holdings, Inc. bærer hver deres egne omkostninger og betaler de af Europa-Kommissionen afholdte omkostninger.
4)
Forbundsrepublikken Tyskland og Rådet bærer hver deres egne omkostninger i forbindelse med anmodningerne om intervention.
Således bestemt i Luxembourg den 15. marts 2019.
E. Coulon
Justitssekretær
D. Gratsias
Afdelingsformand
(
*1
) – Processprog: tysk.