KOHTUJURISTI ETTEPANEK
TAMARA ĆAPETA
esitatud 13. novembril 2025(1)
Kohtuasi C‑438/24
Erakond Eestimaa Rohelised,
menetluses osalesid:
Vabariigi Valimiskomisjon,
Riigikogu,
Õiguskantsler,
Justiitsminister
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Riigikohus (Eesti))
Eelotsusetaotlus – Euroopa valimised – Otsestel ja üldistel valimistel esindajate Euroopa Parlamenti valimist käsitlev akt, mis on lisatud nõukogu otsusele 76/787/ESTÜ, EMÜ, Euratom – Euroopa Parlamendi liikmete valimised – Kohustus tasuda kautsjon – Teatud kandidaatide valimistel osalemise välistamine kautsjoni tasumata jätmise tõttu – Kautsjoni suurus, mis võrdub viie kuupalga alammääraga – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artikli 17 lõige 1 ja artikli 39 lõige 2 – Kautsjoni proportsionaalsus
I.      Sissejuhatus
1.        Put your money where your mouth is (tegutse vastavalt oma sõnadele) on levinud väljend kellegi tegelike kavatsuste proovilepanekuks. Kuid mil määral saab kautsjoninõuet kasutada selleks, et hinnata isiku Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimise tõsiseltvõetavust?
2.        See küsimus on tekkinud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses, milles Erakond Eestimaa Rohelised (Eesti) palub Riigikohtul (Eesti), kes on käesolevas kohtuasjas eelotsusetaotluse esitanud kohus, tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks Eesti valimisseaduse säte, mis kohustab tasuma kindlaksmääratud summas kautsjoni kõigi kandidaatide eest, kes soovivad kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel.
3.        Täpsemalt nõuab Euroopa Parlamendi valimise seaduse (edaspidi „EPVS“) § 29 lõige 5, et erakond või üksikkandidaat peab tasuma summa, mille suurus on viis kehtestatud kuupalga alammäära iga registreerimiseks esitatud isiku kohta, mis võrdub 45 kehtestatud kuupalga alammääraga erakonna täisnimekirja kohta.
II.    Põhikohtuasja asjaolud, eelotsuse küsimus ja menetlus Euroopa Kohtus
4.        Erakond Eestimaa Rohelised, kes on põhikohtuasja kaebaja, esitas 20. aprillil 2024 Vabariigi Valimiskomisjonile (edaspidi „valimiskomisjon“) üheksa kandidaadiga nimekirja 9. juuni 2024. aasta Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimiseks.
5.        Valimiskomisjon registreeris 29
. aprilli 2024. aasta otsusega nr 103 Erakonna Eestimaa Rohelised üheksast kandidaadist kaks, kuid jättis sama päeva otsusega nr 102 ülejäänud seitse Erakonna Eestimaa Rohelised kandidaati registreerimata põhjendusel, et erakond ei olnud EPVS § 29 lõike 5 alusel esitanud ülejäänud seitsme isiku eest kautsjoni tasumist tõendava maksekorralduse koopiat(2).
6.        Kaebaja esitas 2. mail 2024 Riigikohtule otsuse nr 102 peale kaebuse, milles palus i) tunnistada EPVS § 29 lõige 5 põhiseadusega vastuolus olevaks, ii) tühistada otsus nr 102 ja iii) kohustada valimiskomisjoni kandma kõik kaebaja esitatud kandidaadid Euroopa Parlamendi valimistel kandidaatide nimekirja. Valimiskomisjon jäi oma seisukoha juurde ja palus jätta kaebus rahuldamata.
7.        Riigikohus leidis 6. mai 2024. aasta määruses, et tuleb hinnata EPVS § 29 lõike 5 põhiseadusele vastavust, ja märkis, et asjas võib olla vaja kontrollida sätte kooskõla liidu õigusega. Riigikohus kaasas menetlusse menetlusosalistena Riigikogu, õiguskantsleri, justiitsministri, valitsust esindava ministri ja valimiskomisjoni ning palus neil esitada kohtule oma seisukohad.
8.        Eelotsusetaotluse esitanud kohus toonitab eelotsusetaotluse põhjendamiseks, et Euroopa Kohus on ELTL artikli 223 lõike 1 ja valimisakti(3) artikli 8 alusel otsustanud, et liikmesriikidel on põhimõtteliselt pädevus reguleerida Euroopa Parlamendi valimistel valimismenetlust.(4)
9.        Lisaks leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kohustus tasuda Euroopa Parlamendi valimistel osalemiseks kautsjon ei ole iseenesest liidu õigusega vastuolus, kuna selle legitiimne eesmärk on hoida ära kergekäelist kandideerimist ja seeläbi vähendada kaotsi minevate häälte hulka ning tagada avalike vahendite mõistlik kasutamine.
10.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus möönab siiski, et kautsjoninõue ei tohi olla nii ülemäärane, et see osutub ületamatuks takistuseks valimistel osalemisel, kuna selline piirang oleks ebaproportsionaalne ja võiks ohustada piisavat toetust omava poliitilise jõu tekkimist ja/või sekkuda pluralismi põhimõttesse.(5)
11.      Neid kaalutlusi arvestades on Riigikohtul kahtlusi, kas EPVS §‑s 29 ette nähtud kautsjoninõue on proportsionaalne, mistõttu on tal tekkinud küsimus, kas see nõue on liidu õigusega kooskõlas.
12.      Neil asjaoludel otsustas Riigikohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas Euroopa Liidu põhiõiguste harta [(edaspidi „harta“)] artikli 17 lõike 1 esimest lauset ja artikli 39 lõiget 2 koostoimes artikli 52 lõikega 1 tuleb tõlgendada viisil, et sellega on vastuolus kohustus tasuda Euroopa Parlamendi valimistel osalemiseks kautsjon, mille suurus on viis kehtestatud kuupalga alammäära iga registreerimiseks esitatud isiku kohta ja [45] kehtestatud kuupalga alammäära erakonna täisnimekirja kohta?“
13.      Samal ajal peatas Riigikohus 14. mai 2024. aasta määrusega otsuse nr 102 kehtivuse kuni menetlust lõpetava lahendi jõustumiseni ja kohustas valimiskomisjoni uuesti otsustama, kas registreerida ülejäänud seitse Erakonna Eestimaa Rohelised kandidaati.
14.      Valimiskomisjon registreeris 14. mai 2024. aasta otsusega nr 105 seitse kandidaati, kes alguses olid registreerimata jäetud, ning see võimaldas neil 9. juunil 2024 Euroopa Parlamendi valimistel kandideerida.
15.      Neil valimistel kogus Erakond Eestimaa Rohelised 0,62% antud häältest ja ei saanud seetõttu ühtegi mandaati Euroopa Parlamendis.(6)
16.      Kirjalikud seisukohad esitasid Euroopa Kohtule Eesti ja Madalmaade valitsus ning Euroopa Komisjon ja Euroopa Parlament.
17.      3. juulil 2025 toimus kohtuistung, kus esitasid oma suulised seisukohad Eesti, Kreeka ja Madalmaade valitsus ning komisjon ja parlament.
III. Õiguslik analüüs
18.      Euroopa Parlament sai 1952. aastal alguse Euroopa Söe- ja Teraseühenduse ühisassambleena, nimetati peagi ümber Euroopa Parlamentaarseks Assambleeks ning seejärel, 1962. aastal muudeti selle nimi Euroopa Parlamendiks. Alguses nimetas Euroopa Parlamendi liikmed ametisse iga liikmesriigi parlament. See muutus pärast seda, kui 1976. aastal võeti vastu valimisakt, millega anti üldiste valimiste põhimõtet järgides igale liidu kodanikule õigus valida oma esindaja Euroopa Parlamenti. Esimesed otsesed valimised toimusid 1979. aasta juunis ja parlamendi tähtsus liidu kodanikke esindava institutsioonina on sellest ajast alates üha kasvanud.
19.      Praegu on parlament koos Euroopa Liidu Nõukoguga liidu peamine seadusandlik organ, kes tagab, et Euroopa Liidus järgitakse ELL artiklis 10 tunnustatud esindusdemokraatia põhimõtet.
20.      Valimisaktiga ei ole kehtestatud ühtset menetlust Euroopa Parlamendi liikmete valimiseks.(7) Selles aktis on üksnes ette nähtud, et igas liikmesriigis valitakse Euroopa Parlamendi liikmed proportsionaalse esindatuse põhjal – kasutades nimekirjasüsteemi või üksiku ülekantava hääle meetodit, lubades igal liikmesriigil kasutada eelisnimekirjasid.(8)
21.      Valimisakti artiklis 8 on sätestatud, et liikmesriikide pädevuses on reguleerida valimismenetlust ja kehtestada Euroopa Parlamendi valimiste tingimused, eeldusel et need riigisisesed sätted ei mõjuta üldiselt hääletussüsteemi proportsionaalsust.
22.      Selliseid õigusakte vastu võttes rakendavad liikmesriigid ELL artikli 14 lõikest 3 ja valimisakti artikli 1 lõikest 3 tulenevat kohustust näha ette Euroopa Parlamendi liikmete valimine viieaastaseks tähtajaks otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase hääletuse teel.(9)
23.      Seega tuleb riigisiseseid õigusnorme, mis reguleerivad õigust kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel, mõista nii, et nendega rakendatakse liidu õigust, ning see tähendab, et harta on vastavalt selle artikli 51 lõikele 1 niisuguste õigusnormide suhtes kohaldatav.
24.      Seda silmas pidades tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimust, mis puudutab harta artiklit 39 koostoimes harta artikli 52 lõikega 1, mõista nii, et sellega palutakse selgitada, kas kõnealused riigisisesed õigusnormid, millega on kehtestatud Euroopa Parlamendi valimistel kandideerida soovivatele isikutele kautsjoninõue, riivavad ebaproportsionaalselt liidu kodanike õigust kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel (A). Harta artikli 17 lõiget 1 – mis kaitseb õigust omandile – puudutavat osa küsimusest tuleb käsitleda eraldi (B).
A.      Harta artikli 39 ja artikli 52 lõike 1 rikkumine nende sätete koostoimes
25.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub oma küsimuse ühes osas selgitada, kas harta artiklit 39 koostoimes harta artikli 52 lõikega 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus Eesti õigusnormid, mis nõuavad Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimise tingimusena, et tasutakse märkimisväärne rahasumma, mis on tagastatav vaid teatud tingimustel. Selle küsimusega soovitakse sisuliselt teada, kas selliste õigusnormidega kehtestatud kandideerimisõiguse piirang võib olla põhjendatud sel alusel, et see on proportsionaalne selle eesmärgi saavutamisega, milleks on sõeluda välja kergekäelised kandideerimised ja aidata tagada valitud organi suurem esinduslikkus.
26.      Põhikohtuasja kaebaja väidab, et EPVS § 29 lõikes 5 sätestatud kautsjoninõue on ebaproportsionaalne ja riivab seega kandidaatide passiivset valimispõhiõigust.
27.      Euroopa Parlament leiab omalt poolt, et kandideerimisele majandusliku tingimuse kehtestamine on iseenesest põhimõtteliselt vastuolus üldiste valimiste põhimõttega.
28.      Vastupidi nendele seisukohtadele ja teatud variatsioonidega leiavad Euroopa Kohtus menetlusse astunud valitsused ja komisjon, et põhikohtuasjas kõne all olevate riigisiseste õigusnormide kohaselt nõutava kautsjoni summa ei ole ebaproportsionaalselt suur.
1.      Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimise õiguse piirangud
29.      Harta artikkel 39 kaitseb iga liidu kodaniku õigust hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel, tunnustades neid õigusi põhiõigustena.
30.      Õigust kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel võib mõista nii, et see väljendab nõuet, et Euroopa Parlamendi liikmed tuleb valida üldistel valimistel, nagu on ette nähtud ELL artikli 14 lõikes 3 ja korratud harta artikli 39 lõikes 2.(10) Lisaks võivad liidu kodanikud kasutada neid õigusi liikmesriigis, kus nad elavad, mitte tingimata liikmesriigis, mille kodanikud nad on, kuid see teema ei ole käesolevas kohtuasjas vaidluse all.(11)
31.      Käesolevas menetluses osalejad ei vaidlusta seda, et õigust kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel piiravad riigisisesed õigusnormid, millega on nendel valimistel kandideerimise õiguse kasutamise eeldusena kehtestatud selline rahaline tingimus, nagu on kõne all käesolevas asjas. Käesoleval juhul tekib seega küsimus, kas selline piirang võib olla põhjendatud.
32.      Harta artikli 52 lõike 1 kohaselt võib õigusi piirata ainult seadusega ja arvestades asjaomase õiguse olemust. Selleks et niisugune piirang oleks lubatav, peavad õigusi piiravad õigusnormid taotlema Euroopa Liidu poolt õiguspärastena tunnustatud eesmärke, mis teenivad üldist huvi, ja olema nende eesmärkidega proportsionaalsed.(12)
33.      Käesoleval juhul on selge, et kõnealune piirang on kehtestatud seadusega, st EPVSiga.
34.      Lisaks ei ole vaidlust selles, et piirang arvestab kandideerimisõiguse olemust, kuna see ei sea seda õigust kui sellist kahtluse alla.
35.      Põhjalikumalt tuleb veel analüüsida, kas kõnealuse piirangu põhjendamiseks välja pakutud üldist huvi teenivad eesmärgid on liidu õiguse seisukohast õiguspärased (2) ning kas õigusnormid, nagu need on sõnastatud, on sobivad (3) ja vajalikud (4) nendega taotletavate eesmärkide saavutamiseks.
2.      Õiguspärane üldist huvi teeniv eesmärk
36.      Selleks et hinnata, kas liidu õigusega tagatud õiguse – käesoleval juhul Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimise õiguse – piiramine on põhjendatud, tuleb kõigepealt hinnata, kas selle piiranguga taotletavad eesmärgid, nagu need on kindlaks määratud riigisiseses õiguses, on liidu õiguskorra seisukohast õiguspärased.
37.      Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis ja nagu Eesti valitsus kohtuistungil kinnitas, on kautsjoninõude eesmärk hoida ära kergekäelist kandideerimist ja suurendada kandidaatide vastutustunnet. Kergekäelise kandideerimise ärahoidmine vähendab valimistel kaotsi minevate häälte hulka ja suurendab valimistulemuste vastavust valijate tegelikule tahtele. Seeläbi tagatakse valijate õigus tõhusale esindatusele ehk tagatakse esinduskogu representatiivsus. Kõrvaleesmärgina välditakse ka avalike vahendite ebamõistlikku kasutamist, näiteks riigi kulud valimiste läbiviimiseks, avalik-õiguslikes meediakanaleis debattide kajastamise kulud jne.(13)
38.      Kohtuistungil toimunud aruteludest ilmnes, et on võimalik eristada kahte erinevat õiguspärast eesmärki sõltuvalt sellest, kuidas aru saada mõistest „kergekäeliselt üles seatud kandidaat“.
39.      Esiteks võib „kergekäeliselt üles seatud kandidaati“ mõista nii, et see tähistab isikuid, kellel ei ole tõelist kavatsust saada Euroopa Parlamenti valitud. Euroopa Parlamendi valimiste eesmärk on valida isikud, kes esindavad ustavalt valijate tahet, kui nad täidavad oma ülesandeid Euroopa Parlamendi liikmena ja teevad otsuseid liidu poliitika kohta. Seega ei ole kandidaadid, kes soovivad selle institutsiooni valimistel kandideerida muudel põhjustel, näiteks enesereklaami huvides või puhtalt riigisisestes või ärilistes huvides, „tõsiseltvõetavad“ kandidaadid.
40.      Kui väljendit „kergekäeliselt üles seatud kandidaat“ mõista nii, et see tähistab kandidaate, kellel ei ole tõsiseid kavatsusi, siis tuleks selliste kandidaatide Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimise takistamist aktsepteerida liidu tasandil kui õiguspärast eesmärki. Samal ajal tagab nende kandidaatide valimistel osalemise ärahoidmine, et valimiste läbiviimise kulude katmiseks vajalikke avalikke vahendeid ei kuritarvitata.(14)
41.      Teiseks võib väljendit „kergekäeliselt üles seatud kandidaat“ mõista nii, et see viitab kandidaadile, kellel ei ole algusest peale mingit võimalust saada piisavalt hääli, et osutuda Euroopa Parlamenti valituks.
42.      Madalmaade valitsus, kes selgitas oma kautsjonisüsteemi põhjuseid, kasutas sõna „kergekäeline“ või isegi „mittetõsiseltvõetav“, et viidata kandidaatidele, kellel ei ole tegelikku võimalust valituks osutuda. Neile kandidaatidele antud hääli käsitatakse „kaotsi läinud häältena“, kuna need ei aita kaasa esindusorgani liikme valimisele. Seetõttu leiab see valitsus, et süsteem, mis välistab sellised kandidaadid juba ette, tagab valijaid paremini esindava valitud organi.(15)
43.      Üksiku ülekantava häälega proportsionaalse esindatusega valimissüsteemides jaotatakse nende kandidaatide hääled, kes ei kogu parlamendi mandaadi saamiseks piisavat häälte arvu (nn kaotsi läinud hääled), teistele kandidaatidele, kes omakorda osutuvad parlamenti valituks.(16)
44.      Isegi kui need hääled ei ole valijate seisukohast tingimata „kaotsi läinud“, sest nad väljendasid oma poliitilisi eelistusi, ning sellised hääled aitavad seega mõista ühiskonna poliitilist õhkkonda, võib neid siiski pidada problemaatiliseks valitud organi suurema esinduslikkuse tagamise seisukohast.
45.      Minu arvates ei ole väga veenev, et „kaotsi läinud häälte“ arvu vähendamine kandidaate enne valimisi kõrvaldades aitab tingimata saavutada esinduslikumad valimistulemused, sest valijaid, kes ei saanud häält anda „oma“ kandidaadile, vaid kellele pakuti üksnes võimalust anda hääl neile, kes said valimistel kandideerida, valitud parlamendiliikmed tegelikult ei esinda. Nad kas hääletavad kandidaadi poolt, keda nad peavad „paremuselt teiseks“, või – nagu sageli juhtub – hääletavad „halvima valiku“ vastu.
46.      Kuna aga täielikult esinduslikku valitud organit ei ole praktikas võimalik saavutada, peetakse „kaotsi läinud häälte“ arvu vähendamise püüdu valimiste korraldamisel üldiselt õiguspäraseks eesmärgiks.
47.      Sellist eesmärki on Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) pidanud õiguspäraseks.(17)
48.      Euroopa Liidu toimimine põhineb ELL artikli 10 kohaselt esindusdemokraatia ideel. Selle tagamine, et Euroopa Parlament oleks võimalikult suures ulatuses liidu kodanikke tõeliselt esindav, on seetõttu kooskõlas ühega Euroopa
Liidu põhiväärtustest, st demokraatiaga, nagu seda on väljendatud ELL artiklis 2.(18)
49.      Seega võib eesmärki vähendada „kaotsi läinud häälte“ arvu, heidutades kandidaate, kellel puudub piisav avalikkuse toetus, valimistel osalemast, et tagada organi suurem esinduslikkus, pidada Euroopa Liidus õiguspäraseks eesmärgiks.(19)
50.      Seejärel on vaja hinnata, kas rahaline tingimus – summa, mis makstakse tagasi ainult siis, kui nimekiri on kogunud 5% kõigist antud häältest – on sobiv ja vajalik. Selle hindamisel tuleb lähtuda kummastki tuvastatud õiguspärasest eesmärgist, milleks on a) heidutada mittetõsiseltvõetavaid kandidaate ja b) tagada valitud organi suurem esinduslikkus, vähendades kaotsi läinud häälte arvu.
3.      Sobivus
a)      Kautsjoninõude sobivus mittetõsiseltvõetavate kandidaatide heidutamise eesmärgi saavutamiseks
51.      Kas rahaline tingimus, mille puhul summa makstakse tagasi ainult siis, kui nimekirjal õnnestub koguda 5% kõigist antud häältest, on sobiv meetod selliste kandidaatide välistamiseks, kellel ei ole Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimisel tõsiseid kavatsusi (mittetõsiseltvõetavad kandidaadid)?
52.      Minu arvates mitte.
53.      Kuigi ma olen teadlik, et raha on sageli sobiv vahend teatud tulemuste saavutamiseks, ei arva ma, et rahalise tingimuse kehtestamine võiks olla sobiv meede, et tagada poliitilistel valimistel kandideerimise tõsiseltvõetavus. Selline kriteerium sõelub kandidaate nende isikliku jõukuse või neid toetava erakonna või toetavate organisatsioonide jõukuse, mitte nende kandideerimise tõsiseltvõetavuse alusel.
54.      Rahaline tingimus, nagu on ette nähtud Eesti seaduses, soodustab paratamatult jõukaid kandidaate ja väljakujunenud valijaskonnaga erakondi; uued kandidaadid ja tekkivad poliitilised liikumised on eriti ebasoodsas olukorras, kuna nad peavad kandma nii kampaaniakulusid kui ka makstud summast ilmajäämise riski. See rahaline barjäär takistab tagasihoidliku taustaga tõsiseltvõetavate kandidaatide osalemist ja piirab erinevate poliitiliste veendumuste tekkimist, tagades, et poliitikamaastik jääb kallutatuks väljakujunenud rühmituste poole. Seevastu jõukat, kuid oportunistlikku kandidaati selline rahaline kohustus kandideerimast ei takista.
55.      Praktika on näidanud, et raha ei takista „paberkandidaatidel“ valimistel osaleda: nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, on varasematel Euroopa Parlamendi valimistel Eestis olnud üksikkandidaate, kes vaatamata kautsjoni tasumisele said vaid 48 või 55 häält.(20)
56.      Seetõttu ei ole rahaline tingimus sobiv meede mittetõsiseltvõetavate kandidaatide väljasõelumiseks. Pigem sõelub see kandidaate jõukuse alusel.
57.      Kuna kõnealused Eesti õigusnormid ei läbi minu hinnangul sobivustesti seoses eesmärgiga mittetõsiseltvõetavaid kandidaate heidutada, ei ole nende vajalikkust vaja hinnata.
b)      Kautsjoninõude sobivus „kaotsi läinud häälte“ arvu vähendamise eesmärgi saavutamiseks
58.      Isegi kui rahaline tingimus ei ole sobiv meede mittetõsiseltvõetavate kandidaatide väljasõelumiseks, heidutab selline tingimus siiski kui mitte kõiki, siis mõnd „kergekäeliselt üles seatud“ kandidaati ja eelkõige neid, kes ei arva, et neil on võimalus mandaat saada, valimistel kandideerimast. Seega võib see kaasa tuua „kaotsi läinud häälte“ vähenemise.
59.      Võib möönda, et kautsjoni tasumiseks raha kogumise võimet, eriti kui see on kombineeritud madala, kuid sisuka tagastamiskünnisega, võib mõista kui tõendit avalikkuse toetuse teatava taseme kohta.
60.      Kuna raha kasutatakse tänapäeva ühiskonnas sageli pragmaatilise vahendina isiku pühendumuse kontrollimiseks, näitab kandidaat, kes ei suuda koguda mõistlikku kautsjonit mis tahes allikast (erakond, sõltumatud annetajad, valitsusväliste organisatsioonide platvorm vms), et tal puudub põhiline organiseerimisoskus, võrgustik või pühendumus, mis kõik on vajalikud tõsiseltvõetava kampaania läbiviimiseks, ning see muudab ta tõenäoliseks „kaotsi läinud häälte“ allikaks, mitte ei anna lihtsalt tunnistust vähestest ressurssidest.
61.      Seda silmas pidades võib nende kandidaatide välistamine, kes ei ole võimelised koguma kautsjonit, olla vahend nende kandidaatide arvu vähendamiseks, kes tõenäoliselt ei saa piisavat arvu hääli.
62.      Seetõttu leian, et rahalist tingimust võib pidada sobivaks meetmeks, et saavutada eesmärk vähendada „kaotsi läinud häälte“ arvu ja tagada valitud organi suurem esinduslikkus.
63.      Järgmiseks tuleb hinnata, kas selline rahaline kautsjon, nagu on ette nähtud kõnealuses Eesti seaduses, on selle eesmärgi saavutamiseks tõepoolest vajalik.
4.      Kautsjoninõude vajalikkus
64.      Veneetsia komisjon ei leidnud oma valimiste hea tava koodeksis, et kautsjon on lubamatu vahend kaotsi läinud häälte arvu vähendamiseks.
Ta rõhutas siiski, et „see peab olema tagastatav, kui kandidaat või erakond ületab teatava häälte arvu; nõutav summa ja häälte arv ei tohiks olla ülemäära suured“.(21)
65.      Ülemäära suur kautsjon ja/või selle tagastamise liiga kõrge künnis võib kaasa tuua selle, et välja jäävad marginaliseeritud rühmadest pärit kandidaadid, uued poliitilised liikumised või madala sissetulekuga isikud, kes tõenäoliselt küll mandaati ei saa, kuid võivad esindada tõeliselt olulisi ja esindamata poliitilisi nõudmisi ning koguda arvestatava arvu hääli. Neid alaesindatud hääli välistades toob süsteem kaasa selle, et neid hääli ei võeta kunagi arvesse ega väljendata hääletamisel.
66.      Samamoodi võib hoolimata erakondade vaieldamatust tähtsusest osalusdemokraatias(22) ülemäära range kautsjoninõue takistada uute erakondade teket. See oleks vastuolus poliitilise pluralismi aluspõhimõttega, mis on tagatud liidu õigusega.
67.      Seetõttu peab riik, kes kehtestab kautsjoninõude, leidma – nagu EIK on märkinud – sobiva, olgugi et delikaatse tasakaalu.(23)
68.      Seega võib järeldada, et ülemäära suurt summat ja liiga kõrget künnist võib mõista nii, et need ei ole esinduslikkuse tagamiseks vajalikud.
a)      Kas Eesti õigusnormides on ette nähtud ülemäära suur summa ja liiga kõrge künnis?
69.      Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimiseks põhikohtuasjas kõne all oleva Eesti õigusega nõutava kautsjoni suurus tundub olevat üsna koormav.
70.      Esiteks nähtub eelotsusetaotlusest, et kaebuse esitamise ajal moodustas kõnealune rahaline tingimus kandidaadi kohta 215% Eesti keskmisest brutokuupalgast ja oli 3,17 korda suurem mediaankuupalgast.
71.      Selline rahalise tingimuse tase on keskmise isiku varalise seisundi seisukohast
märkimisväärne.
72.      Teiseks, kuigi ainult väike vähemus liikmesriike on kehtestanud Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimise eeldusena rahalise tingimuse(24), võib nendes riikides nõutavat suhtelist summat kasutada võrdluseks, et hinnata kõnealuste Eesti õigusnormidega nõutava summa vajalikkust.
73.      Selle võrdluse jaoks kõrvutan ma Eesti kehtestatud kautsjoninõuet sellega, mille on kehtestanud Madalmaad, kes on Euroopa Kohtus menetlusse astunud liikmesriik ja kus samuti kehtib rahaline tingimus. Madalmaade valitsus kinnitas kohtuistungil, et kautsjoninõudega, mis Madalmaade õiguse kohaselt kehtib Euroopa Parlamendi valimiste suhtes, taotletakse samu õiguspäraseid eesmärke, mida taotletakse EPVS §‑ga 29, nimelt heidutada kergekäeliselt üles seatud kandidaate ning hoida ära avalike vahendite kuritarvitamist ja vältida häälte kaotsiminekut.(25)
74.      Kautsjoninõue kandidaatide täieliku nimekirja kohta Euroopa Parlamendi valimistel Madalmaades on sätestatud Madalmaade valimisseaduse (Kieswet) artiklis H 12(26), mis nõuab iga kandidaatide nimekirja kohta 11 250 euro suuruse kautsjoni tasumist, olenemata nimekirja kantud kandidaatide arvust. Maksimaalne kandidaatide arv Madalmaades Euroopa Parlamendi valimistel igas valimisnimekirjas on praegu 50–80(27), mis laias laastus võrdub 225 euroga täieliku nimekirja iga kandidaadi kohta ning see on oluliselt väiksem summa kui EPVS § 29 kohaselt nõutav 4100 eurot täieliku nimekirja iga kandidaadi kohta.
75.      Seega, isegi kui kandidaatide maksimaalne arv nimekirja kohta oleks Madalmaades sama kui Eestis, st üheksa kandidaati, oleks kautsjoni suurus täieliku nimekirja korral iga kandidaadi kohta ikka ainult 1250 eurot, mis on peaaegu 3,5 korda väiksem kui põhikohtuasjas kõne all olev kautsjoninõue.
76.      Kolmandaks võrdles õiguskantsler eelotsusetaotluse esitanud kohtus rahalist tingimust erakonna liikmete minimaalse arvuga Eestis. Arvestades erakonna liikmeskonnale seatud minimaalset suurust (500 liiget), oleks see täisnimekirja korral iga erakonna liikme kohta 73,80 eurot.
77.      Sellega seoses, nagu märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, ei ole valimistel kandideerimise rahaline tingimus ainus kulu, mida erakonnad või nende kandidaadid peavad kandma, ning kogu nende aastaeelarvet ei saa ära kasutada, et kandideerida ühelainsal valimisel.
78.      Lõpuks, kuigi riigisiseste ja Euroopa Parlamendi valimiste korraldamisel on märkimisväärseid erinevusi(28), tuleb märkida, et Eestis Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimise rahaline tingimus on viis korda piiravam kui kandidaatide puhul, kes soovivad kandideerida Riigikogu valimistel.
79.      Eesti õigusnormi vajalikkust tuleks hinnata ka tasutud summa tagastamise – isegi kui ühtegi mandaati ei saada – künnise seisukohast.
80.      Selles suhtes on riigisisesed ja Euroopa Parlamendi valimised erinevad. Euroopa Parlamendi valimiste puhul on riigieelarvest kautsjoni tagasimaksmise künnis 5% üleriigiliselt antud häälte koguarvust. Seevastu riigisisestel valimistel on erakonnal, kes kogus Riigikogu valimistel vähemalt 2% häältest, õigus saada erakondadele mõeldud eraldist riigieelarvest.(29) Riigisisestel valimistel ei ole otseselt mingeid tingimusi algse makse tagasimaksmiseks.
81.      Ei ole ilmne, et nii kõrget künnist valimistel osalemise kulude tagasisaamiseks saab pidada vajalikuks, et heidutada kandidaate, kes ei usu, et neil on võimalus saada mandaat.
82.      Kokkuvõttes ja kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu antavast täielikust hinnangust ei tulene vastupidist, olen seisukohal, et põhikohtuasjas kõne all olev rahaline tingimus, mis on viis korda suurem kui kuupalga alammäär, koos 5% künnisega selle summa tagasisaamiseks, läheb kaugemale sellest, mis on vajalik „kaotsi läinud häälte“ arvu vähendamiseks.
b)      Vähem piiravad alternatiivsed võimalused
83.      Veel üks põhjus, miks asuda seisukohale, et kõnealune Eesti õigusnorm ei ole vajalik selleks, et heidutada kandidaate, kellel ei ole piisavat avalikkuse toetust, on argument, mille kohaselt võib sama eesmärgi saavutamiseks, nimelt kergekäeliselt üles seatud kandidaatide osalemise takistamiseks,
olla muid võimalusi, mis on siiski kandideerimisõigust vähem piiravad.
84.      Väites, et kautsjoninõue kujutab endast kandideerimisõiguse ebaproportsionaalset piirangut, pakkus põhikohtuasja kaebaja välja mitu vähem piiravat alternatiivset võimalust kergekäelise kandideerimise ärahoidmiseks. Alternatiivsete võimaluste hulgas on tingimusliku kautsjonist vabastamise võimalus või rahalise koormuse asendamine mitterahaliste nõuetega, nagu selge poliitilise programmi või rahva toetust tõendavate toetusallkirjade esitamine.
85.      Kõigil neil alternatiivsetel võimalustel on omad ohukohad. Näiteks, nagu väitis Eesti valitsus, on allkirjade kogumine riigi jaoks korralduslikult ja rahaliselt koormav ning teatud potentsiaalsete kandidaatide jaoks samuti keeruline nõue. Samas, kui küberturvalisusega seotud probleemid seda ei välista, võib tänapäeval allkirju koguda ja kontrollida elektrooniliselt.
86.      Kuna Euroopa Liit ei ole kehtestanud õigusnorme, mis reguleeriksid Euroopa Parlamendi valimiste menetlust ühtemoodi kõigis liikmesriikides, ning võttes arvesse erinevat poliitilist kultuuri ja muid erinevaid asjaolusid liikmesriikides, tuleb minu hinnangul jätta valitsustele ulatuslik kaalutlusruum erinevate meetmete plusside ja miinuste kaalumisel ning selle üle otsustamisel, milline lahendus on asjaomase riigi konkreetsetel asjaoludel kõige sobivam.
87.      Sellist valikut ei saa siiski jätta täielikult ilma kohtuliku kontrollita. Liikmesriigi kohtu ülesanne on hinnata, kas valitsus suudab anda põhjendatud selgitusi selle kohta, miks on sama eesmärgi saavutamiseks sobivate meetmetena välistatud muud meetmed või erinevate meetmete kombinatsioon.
88.      Kokkuvõttes olen arvamusel, et kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu lõplikust hinnangust ei ilmne vastupidist, kujutab põhikohtuasjas käsitletav rahaline tingimus endast nii selle summa kui ka tagasimaksmise künnise osas olulist piirangut kandideerimisõigusele, kuivõrd on alternatiivseid võimalusi, mida saab selle rahalise tingimusega kombineerida või millega saab selle asendada.
89.      Seetõttu, isegi kui Euroopa Kohus leiab, et kõnealused Eesti õigusnormid on sobivad kaotsi läinud häälte arvu vähendamiseks ja seega Euroopa Parlamendis parema esindatuse tagamiseks, kahtlen ma siiski tõsiselt – kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu lõplikust otsusest ei tulene vastupidist –, kas kõnealused meetmed on selle eesmärgi saavutamiseks vajalikud.
B.      Omandiõiguse riive
90.      Samuti küsis eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas vaidlusalused õigusnormid on kooskõlas harta artikli 17 lõikega 1.
91.      Olen arvamusel, et kõnealune maksekohustus ei kujuta endast omandiõiguse piirangut, mistõttu ei ole vaja hinnata selle piirangu proportsionaalsust.
92.      Olen teadlik, et EIK on tunnistanud inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni protokolli nr 1 artikli 1 võimalikku rikkumist sarnastes kohtuasjades, kuid see leidis aset teistsuguste asjaolude kontekstis, mis ei ole põhikohtuasja asjaoludega täiesti võrreldavad.(30) Nimetatud kohus käsitles selles kohtuasjas kõne all olnud kohustust valimistel kandideerimise eest
maksta kautsjonina, mida vaidluse ühele poolele ei tagastatud.
93.      Käesoleval juhul ei ole maksekohustus minu arvates kautsjon (isegi kui see on sõna, mida selle kirjeldamiseks kasutatakse), kuigi teatud asjaoludel on kandidaatidel õigus makstud summa (või osa sellest) tagasi saada.
94.      Erinevalt üürilepingu korral makstavast tagatisrahast, mida hoitakse üürniku omandina ja millega kaasnevad tegelikud tagasimaksmise tagatised, lisavad põhikohtuasjas kõne all olevad riigisisesed õigusnormid täiendavaid tingimusi, mistõttu kautsjoni tagasimaksmine ei ole tegelikult tagatud. Kautsjon toimib pigem tingimusliku maksena, mille tõttu tekib tulevane isiklik tagasisaamisnõue, mitte jätkuv omandiõigus konkreetsetele vahenditele. Seega on seaduslik õigus raha tagasi saada üksnes potentsiaalne võlanõue ja sellele ei laiene automaatselt omandi põhikaitse.
95.      Sel põhjusel ja nagu väidab Madalmaade valitsus, leian, et harta artikkel 17 ei ole käesoleval juhul asjakohane.
IV.    Ettepanek
96.      Eespool esitatut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Riigikohtu (Eesti) esitatud küsimusele järgmiselt:
Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 39 koostoimes harta artikli 52 lõikega 1
tuleb tõlgendada nii, et Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimisele rahalise tingimuse kehtestamist, mille eesmärk on sõeluda välja kergekäelised (mittetõsiseltvõetavad) kandideerimised, ei saa pidada selle eesmärgi saavutamiseks sobivaks meetmeks.
Rahalist tingimust võib pidada sobivaks, et saavutada eesmärk vähendada „kaotsi läinud häälte“ arvu ja seega tagada valitud organi suurem esinduslikkus.
Sellise kautsjoni suurus ja tagasimaksmise künnis ei tohiks siiski olla ülemäära koormavad ega seega takistada uute erakondade ja poliitiliste ideede teket. Liikmesriigi kohtu ülesanne on hinnata, kas rahalise tingimuse suuruse ja riigisiseste õigusnormidega kehtestatud tagastamiskünnisega on saavutatud sobiv tasakaal.
1      Algkeel: inglise.
2      Valimiskomisjonile kautsjoni tasumist tõendava maksekorralduse koopia esitamata jätmine on vastavalt EPVS § 31 lõikele 3 alus kandidaadi registreerimata jätmiseks. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et vaidlusalustes riigisisestes õigusnormides ei ole ette nähtud kandidaadi kautsjoni tasumisest vabastamise võimalust.
3      20. septembri 1976. aasta otsestel ja üldistel valimistel esindajate Euroopa Parlamenti valimist käsitlev akt, mis on lisatud nõukogu otsusele 76/787/ESTÜ, EMÜ, Euratom (EÜT 1976, L 278, lk 1) ja mida on viimati muudetud nõukogu 13. juuli 2018. aasta otsusega (EL, Euratom) 2018/994 (ELT 2018, L 178, lk 1; edaspidi „valimisakt“).
4      Ta viitab 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsusele Junqueras Vies (C‑502/19, edaspidi „kohtuotsus Junqueras Vies“, EU:C:2019:1115, punkt 69).
5      Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab sellega seoses EIK 28. märtsi 2006. aasta kohtuotsusele Sukhovetskyy vs. Ukraina (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, punktid 72 ja 73).
6      https://ep2024.valimised.ee/et/detailed-voting-result (viimati tutvutud 11. novembril 2025).
7      Selline võimalus on aga olemas ELTL artikli 223 alusel.
8      Valimisakti artikkel 1.
9      Vt selle kohta 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 33).
10      Vt selle kohta kohtuotsus Junqueras Vies (punkt 86).
11      Vt selle kohta ELTL artikli 22 lõige 1 ja harta artikli 39 lõige 1. Vt 19. novembri 2024. aasta kohtuotsus komisjon vs. Tšehhi Vabariik (kandideerimisõigus ja erakonna liikmeks olek) (C‑808/21, EU:C:2024:962, punkt 123), mille kohaselt „on ELTL artikli 22 eesmärk […] anda liikmesriigis elavatele, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikele õigus osaleda selle liikmesriigi demokraatlikus valimisprotsessis. [S]ee õigus [laieneb] selles protsessis osalemisele hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse kaudu Euroopa ja kohalikul tasandil“. Sarnase järelduse kohta vt sama kuupäeva kohtuotsus komisjon vs. Poola (kandideerimisõigus ja erakonna liikmeks olek) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punkt 121).
12      Vt selle kohta 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, punktid 46–48).
13      Vt eelotsusetaotluse kokkuvõtte punkt 39 ja eelotsusetaotluse täispika versiooni punkt 57.
14      Nagu Eesti valitsus kohtuistungil märkis ja nagu selgub eelotsusetaotlusest, nõuab Eesti õigus, et igale valimistel kandideerijale antakse samad võimalused oma seisukohtade väljendamiseks. Seetõttu on avalik-õiguslikul ringhäälingul kohustus tagada tasuta kõigile Euroopa Parlamendi valimistel osalevatele erakondadele ja üksikkandidaatidele võrdsed võimalused oma seisukohtade piisavaks selgitamiseks.
15      Vt selle kohta Madalmaade valitsuse kirjalike seisukohtade punktid 18 ja 19.
16      See kehtib ka proportsionaalsete valimissüsteemide kohta, mis samamoodi nagu Eesti süsteem kasutavad „kaotsi läinud häälte“ jaotamiseks D’Hondti meetodit.
17      Vt EIK 28. märtsi 2006. aasta kohtuotsus Sukhovetskyy vs. Ukraina (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, punktid 61 ja 62).
18      Vt selle kohta 19. novembri 2024. aasta kohtuotsus komisjon vs. Tšehhi Vabariik (kandideerimisõigus ja erakonna liikmeks olek) (C‑808/21, EU:C:2024:962, punktid 114–116) ning sama kuupäeva kohtuotsus komisjon vs. Poola (kandideerimisõigus ja erakonna liikmeks olek) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punktid 112–114). Vt ka kohtuotsus Junqueras Vies (punkt 63 ja seal viidatud kohtupraktika).
19      Siiski näib mulle, et „häälte kaotsimineku“ ärahoidmine hinnangu põhjal, mille kohaselt teatud programmidel ei ole tegelikku võimalust saada piisavalt hääli, on problemaatiline. Kui piirata kandidaadi õigust kandideerida valimistel poliitilise programmi alusel, mida peetakse sel põhjusel „kergekäeliseks“, võib see tähendada meelevaldsete väärtushinnangute andmist erakondade poliitilistele programmidele. Nagu Euroopa Parlament oma kirjalikes seisukohtades märgib, on poliitilise platvormi väärtuse hindamise pädevus lõppkokkuvõttes valijatel.
20      Eelotsusetaotluse kokkuvõtte punkt 22.
21      Vt selle kohta Euroopa Nõukogu: Veneetsia komisjon, valimiste hea tava koodeks, punkt 1.3 (vi), kättesaadav aadressil https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS%20026115%20GBR.pdf.
22      Erakondade tähtsuse kohta Euroopa demokraatia jaoks vt 19. novembri 2024. aasta kohtuotsus komisjon vs. Tšehhi Vabariik (kandideerimisõigus ja erakonna liikmeks olek) (C‑808/21, EU:C:2024:962) ning sama kuupäeva kohtuotsus komisjon vs. Poola (kandideerimisõigus ja erakonna liikmeks olek) (C‑814/21, EU:C:2024:963).
23      Vt EIK 28. märtsi 2006. aasta kohtuotsus Sukhovetskyy vs. Ukraina (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, punkt 67). Selles kohtuasjas oli EIK veendunud, et Ukraina poliitiliste institutsioonide poolt asjaolude toimumise ajal vastu võetud valimiskautsjoni süsteem kujutas endast vastuvõetavat kompromissi nende konkureerivate huvide vahel.
24      Euroopa Parlament: poliitika osakond C – kodanikuõigused ja konstitutsioonilised küsimused ning Lehmann. W., The European Elections: EU legislation, national provisions and civic participation –
Study for the AFCO Committee, täiendatud trükk, 2014,  lk 17, kättesaadav aadressil: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/493047/IPOL-AFCO_ET(2014)493047_EN.pdf; Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, The electoral system, kättesaadav aadressil: https://www.cvce.eu/en/education/unit-content/-/unit/d5906df5-4f83-4603-85f7-0cabc24b9fe1/b1415258-4e3a-499a-9620-61a51b013ab6.
25      Kohtuistungil märkis Madalmaade valitsus, et viimastel parlamendivalimistel moodustas „kaotsi läinud häälte“ arv vaid 2% antud häälte koguarvust.
26      Selles sättes on ette nähtud, et „[e]sindajatekoja valimiste korral tasutakse riigile iga nimekirjarühma kohta [11 250] euro suurune kautsjon“. Sama õigusakti artiklis Y 2 on kinnitatud, et „Euroopa Parlamendi liikmed valitakse […] vastavalt II osas esindajatekoja liikmete valimise kohta sätestatule“. Selle õigusakti ingliskeelne versioon on kättesaadav siin: https://english.kiesraad.nl/publications/publications/2019/4/english-version-electoral-act/english-version-electoral-act.
27      https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europees-parlement/kandidaatstelling/kandidaten.
28      Eesti valitsus selgitab, et suurema summa nõudmine Euroopa Parlamendi valimistel on põhjendatud lühema kandidaatide nimekirjaga ja nendel valimistel jaotatavate mandaatide väiksema arvuga.
29      See põhineb erakonnaseaduse §‑l 127, nagu nähtub eelotsusetaotlusest ja nagu kinnitas kohtuistungil Eesti valitsus.
30      Vt näiteks EIK 11. jaanuari 2007. aasta kohtuotsus Venemaa Konservatiivne Ettevõtjate Partei jt vs. Venemaa (CE:ECHR:2007:0111JUD005506600, punktid 94–97).