61995CC0065_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1
Der High Court of Justice (Queen's Bench Division) legt dem Gerichtshof fünf Fragen zur Auslegung der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind(1) (nachstehend: Richtlinie), zur Vorabentscheidung vor.
2 Der High Court sieht die Beantwortung dieser Fragen als notwendig an für die Entscheidung über Klagen, die die Kläger Shingara und Radiom gegen die Entscheidung der britischen Behörden erhoben haben, ihnen aus Gründen der öffentlichen Sicherheit die Einreise in das Vereinigte Königreich zu verweigern.
Sachverhalt und Verfahren in der Sache Radiom (nach Maßgabe des Vorlagebeschlusses)
3 Der iranische Staatsangehörige Radiom, der seit 1981 mit einer britischen Staatsangehörigen verheiratet war, erwarb im Mai 1982 die irische Staatsangehörigkeit. Im Mai 1983 erhielt er eine unbeschränkte Aufenthaltserlaubnis für das Vereinigte Königreich, zwar nicht aufgrund seiner Eigenschaft als Gemeinschaftsangehöriger (von der nicht feststeht, ob sie dem Home Office seinerzeit bekannt war), sondern als nicht der Gemeinschaft angehörender Ausländer. Der Antrag auf Erteilung der Aufenthaltserlaubnis war aufgrund seiner Eheschließung mit einer britischen Staatsangehörigen gestellt worden.
4 Von 1983 bis 1989 war der Kläger Radiom zunächst in Manchester, dann in London im iranischen Konsulardienst tätig. 1989 brach die Regierung des Vereinigten Königreichs die diplomatischen Beziehungen zum Iran ab. Am 9. März 1989 teilte das Foreign Office(2) dem Kläger Radiom mit, daß er, falls er das Vereinigte Königreich nicht binnen sieben Tage verlasse, festgenommen und ausgewiesen werde. Der Kläger Radiom verließ das Land, ohne die Durchführung dieser Androhung abzuwarten. Anscheinend wurde ihm hierbei mitgeteilt, daß die Ausweisung aus Gründen der nationalen Sicherheit erfolge; weitere Einzelheiten wurden ihm jedoch nicht bekanntgegeben.
5 Mit Schreiben vom 2. Juli 1992 wiesen die Rechtsanwälte des Klägers Radiom das Home Office darauf hin, daß es sich um einen Gemeinschaftsangehörigen handele, und fragten nach der Rechtslage, falls er in das Vereinigte Königreich zurückkehren wolle, um dort zu arbeiten. Die amtliche Antwort vom 24. September 1992 lautete, daß seine Ausweisung aus Gründen der nationalen Sicherheit (ohne die Möglichkeit eines Rechtsbehelfs hiergegen) erfolgt sei; es hieß weiter: "Herrn Radiom wird, wenn er jetzt in das Vereinigte Königreich einreisen will, die Einreise aus den genannten Gründen verweigert werden; ein Rechtsbehelf hiergegen steht ihm nicht zu. Sollte sich herausstellen, daß er in das Vereinigte Königreich eingereist ist, wird er entfernt werden; auch in diesem Fall steht ihm kein Rechtsbehelf zu."
6 Am 13. Oktober 1992 beantragten die Rechtsanwälte des Klägers Radiom auf diese Antwort hin förmlich die Ausstellung einer Aufenthaltserlaubnis für Gemeinschaftsangehörige sowie für den Fall der Ablehnung eine "ausführliche Rechtsbehelfsbelehrung, die Artikel 9 der Richtlinie 64/221/EWG gerecht wird."
7 In der ablehnenden Antwort des Home Office vom 23. November 1992 hieß es erneut: "... er erhält, wenn er jetzt in das Vereinigte Königreich einreisen will oder sich herausstellt, daß er es bereits getan hat, keine Aufenthaltserlaubnis und wird wegen unerlaubter Einreise ausgewiesen. Gegen keine dieser Entscheidungen ist ein Rechtsbehelf zulässig."(3)
8 Der Kläger Radiom klagte gegen diese Entscheidung vom 23. November 1992 beim High Court und beantragte die Feststellung, daß ihm ein Recht auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis und ein Rechtsbehelf zustehe, oder daß er die Einholung der Stellungnahme einer unabhängigen Stelle durch den Secretary of State beanspruchen könne.
9 Vor dem High Court legte der Vertreter des Secretary of State die Gründe dar, aus denen dieser 1989 persönlich die Ausweisung des Klägers Radiom verfügt habe und nach eigener Prüfung der Sache an seinem Standpunkt festhalte:
"... die Anordnung, den Kläger aus dem Vereinigten Königreich auszuweisen, ist im Jahre 1989 persönlich durch den damaligen Home Secretary mit der Begründung erfolgt, daß dessen Anwesenheit im Vereinigten Königreich nicht zum Gemeinwohl beitrage und gegen die Interessen der nationalen Sicherheit verstosse.
... Grund für den Erlaß der Entscheidung im Jahre 1989 war die Kenntnis, daß der Kläger für Gewalt gegen Dissidenten eintrat, die sich der Khomeini-Regierung im Iran widersetzten, und sich damit befasste, Informationen über iranische Dissidenten im Vereinigten Königreich zu sammeln. Die iranische Regierung hat damals ein Programm zur Ermordung von Dissidenten durchgeführt. Diese Morde werden weiterhin in ganz Europa und an anderen Orten begangen. Die Gründe für die Entscheidung im Jahre 1989 lagen ausschließlich im persönlichen Verhalten des Klägers. Die Enthüllung weiterer Gründe, auf denen die Entscheidung beruhte, würde die Sicherheit des Königreichs gefährden.
Der Secretary of State hat persönlich in Erwägung gezogen, die Ausweisungsverfügung im Hinblick auf die Erhebung der Klage zurückzunehmen. Er ist indessen angesichts des Vorlebens des Antragstellers und der aktuellen Information, über die der Home Secretary verfügt und wonach der Kläger weiterhin die Ziele der iranischen Regierung unterstützt und fördert, der Ansicht, daß eine Aufhebung der Ausweisungsverfügung den Interessen der nationalen Sicherheit widerspräche."
Sachverhalt und Verfahren in der Sache Shingara (nach Maßgabe des Vorlagebeschlusses)
10 Der Kläger Shingara, der aus Indien stammt, besitzt die französische Staatsangehörigkeit. Am 29. März 1991 wollte er in das Vereinigte Königreich einreisen, doch wurde ihm durch persönliche Entscheidung des Secretary of State die Einreise verweigert mit der Begründung, die Gestattung der Einreise in das Vereinigte Königreich verstosse "gegen die Interessen der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit".
11 In der amtlichen Mitteilung des Verbots hieß es ferner: "Sie können die Versagung der Einreiseerlaubnis nicht durch einen Rechtsbehelf anfechten, weil sie auf persönliche Anweisung des Secretary of State erfolgt ist, der sich hierbei auf die genannten Gründe gestützt hat". Die gleichen Ausführungen enthielt eine weitere Mitteilung des Home Office vom 26. April 1991, in der es ebenfalls hieß, daß dem Kläger Shingara gegen die Entscheidung kein Rechtsbehelf zustehe.
12 Am 10. November 1992 schrieben die Rechtsanwälte des Klägers Shingara an das Home Office:
"Gemäß Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie 64/221 hätte es Herrn Shingara ermöglicht werden müssen, seinen Fall einer Behörde zur Prüfung vorzulegen und persönlich seine Verteidigung wahrzunehmen (ausser wenn Gründe der Sicherheit des Staates seiner Anwesenheit entgegenstehen).
Unter den gegebenen Umständen fordern wir, daß sofort Maßnahmen zu einer Überprüfung ergriffen werden; anderenfalls sehen wir uns gezwungen, Klage zu erheben".
13 In der Antwort des Home Office vom 18. Mai 1993 wurde bekräftigt, daß ein Rechtsbehelf nicht möglich sei.
14 Der Kläger Shingara legte tatsächlich keinen Rechtsbehelf ein. Am 15. Juli 1993 kam er mit Ehefrau und Kindern im Hafen von Dover an, wo man ihn nach Vorzeigen seiner französischen Ausweispapiere einreisen ließ. Dem Einwanderungsbeamten teilte er weder mit, daß, noch aus welchen Gründen ihm zuvor die Einreiseerlaubnis versagt worden war.
15 Am 22. Juli 1993 wurde der Kläger Shingara in Birmingham wegen illegaler Einreise festgenommen. In der ihm am gleichen Tag überreichten Mitteilung heisst es: "... Ich stelle fest, daß Sie gemäß Section 33 (1) des Immigration Act 1971 rechtswidrig eingereist sind ... Ich beabsichtige, Anweisung zu geben, Sie zu gegebener Zeit aus dem Vereinigten Königreich auszuweisen. Weitere Einzelheiten erfahren Sie durch gesondertes Schreiben".
16 Am 30. Juli 1993 ließ das Gericht die Klage gegen die Festnahme des Klägers Shingara zu, der am gleichen Tag freigelassen wurde und nach Frankreich zurückkehrte.
17 Vor dem High Court griff der Kläger Shingara die Entscheidung vom 22. Juli 1993 an, ihn als rechtswidrig eingereiste Person zu behandeln, ihn festzunehmen, ihn aus dem Vereinigten Königreich auszuweisen und seine Einreise in dieses zu untersagen. Er strebt die Aufhebung dieser Entscheidung und die Feststellung an, daß er ein Recht auf Einlegung eines Rechtsbehelfs gegen seine Ausweisung und die Versagung der Einreiseerlaubnis habe oder beanspruchen könne, daß sein Fall gemäß Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie einer unabhängigen Behörde zur Prüfung vorgelegt werde.
18 Der Vertreter des Secretary of State legte dem High Court die Gründe für die Entscheidung von 1991 wie folgt dar: "... Nach Auffassung des Secretary of State war der Kläger an Aktivitäten beteiligt, die den Sikh-Extremismus im Vereinigten Königreich und den Terrorismus an anderen Orten schürten. Der Kläger ist der Leiter der Babbar Khalsa (BK) in Frankreich, einer Sikh-Organisation, die terroristische Aktivitäten in Indien unterstützt. Die Preisgabe weiterer Gründe wäre abträglich für die nationale Sicherheit und unvereinbar mit dem Schutz von Informationsquellen".
Die Vorlagefragen
19 Vor der Entscheidung über die beiden bei ihm anhängigen Verfahren hielt es der High Court für notwendig, vom Gerichtshof Antwort auf die durch die Auslegung und Anwendung der Richtlinie aufgeworfenen Fragen zu erhalten. Die Vorlagefragen lauten wie folgt:
1. Sind in Artikel 8 der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 mit den Worten "die Rechtsbehelfe ..., die Inländern gegenüber Verwaltungsakten zustehen"
a) die besonderen Rechtsbehelfe gemeint, die in bezug auf Entscheidungen über die Einreise von Staatsangehörigen des betreffenden Staates gegeben sind (im vorliegenden Fall ein bei einem "immigration adjudicator" einzulegender Rechtsbehelf)
oder
b) sind damit nur die Rechtsbehelfe gemeint, die in bezug auf Verwaltungsakte im allgemeinen gegeben sind (im vorliegenden Fall die Klage [judicial review])?
Sind, wenn Frage 1 im Sinne von a) zu beantworten ist, mit den zitierten Worten des Artikels 8 der Richtlinie 64/221 nur die Rechtsbehelfe gemeint, die Staatsangehörigen des betreffenden Staates unter den gleichen Umständen zustehen (im vorliegenden Fall Verweigerung einer Einreiseerlaubnis aus Gründen der nationalen Sicherheit), oder sind damit auch die spezifischen Rechtsbehelfe gemeint, die Staatsangehörigen des betreffenden Staates unter ähnlichen oder gleichen Umständen zustehen, und wenn ja, wie gleichartig oder ähnlich müssen die Umstände sein?
2. Muß ein Gemeinschaftsangehöriger, dem die Erlaubnis zur Einreise in das Vereinigte Königreich aus Gründen der nationalen Sicherheit verweigert wird, nach Maßgabe des Artikels 8 der Richtlinie 64/221 im Lichte der Antwort auf Frage 1 ein Recht auf Einlegung eines Rechtsbehelfs bei einem "immigration adjudicator" haben, wenn ein britischer Staatsangehöriger, dem die Einreise in das Vereinigte Königreich aus Gründen der nationalen Sicherheit verwehrt wird, bei richtiger Auslegung der einschlägigen Vorschriften des nationalen Rechts ein Recht auf Einlegung eines Rechtsbehelfs hat, damit er nachweisen kann, daß er ein britischer Staatsangehöriger und daher berechtigt ist, in das Vereinigte Königreich unabhängig davon einzureisen, ob seine Anwesenheit im Vereinigten Königreich aus Gründen der nationalen Sicherheit unerwünscht ist?
3. Gelten die einleitenden Worte des Artikels 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 ("sofern keine Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmässigkeit der Entscheidung betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben") auch für Artikel 9 Absatz 2?
4. Hat ein Gemeinschaftsangehöriger, wenn eine Entscheidung erlassen worden ist, durch die ihm die Einreise in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats als seines eigenen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder der öffentlichen Sicherheit verboten worden ist, und er das Hoheitsgebiet dieses Staates verlassen hat, ohne daß ein Rechtsbehelf eingelegt oder eine Vorlage zur Stellungnahme an eine unabhängige zuständige Stelle nach Artikel 8 oder 9 der Richtlinie 64/221 erfolgt wäre, ein Recht auf Vorlage zur Prüfung an eine unabhängige zuständige Stelle nach Artikel 9 Absatz 2, wenn er später in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats zurückkehrt oder zurückzukehren sucht und es entweder um
a) die Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis oder
b) die Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer Einreiseerlaubnis oder c) eine Ausweisungsentscheidung
geht?
5. Hängen die Antworten auf Frage 4 davon ab, ob
a) der Antragsteller in das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats eingereist ist, bevor er einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gestellt hatte;
b) der Antragsteller aus dem Mitgliedstaat ausgewiesen worden ist, bevor er einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gestellt hatte, oder ohne jemals eine Aufenthaltserlaubnis beantragt zu haben;
c) die frühere Ausreise aufgrund einer Ausweisungsentscheidung oder wegen der Androhung der Festnahme oder der Ausweisung erfolgte und nach der Ausreise eine Entscheidung über ein Einreiseverbot erging?
Die auszulegenden Gemeinschaftsvorschriften
20 Die Richtlinie regelt die Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Aufenthalt in ihrem Hoheitsgebiet sowie die Entfernung oder Ausweisung von Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit. Sie betrifft daher in erster Linie die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt dieser Personen.
21 Die Richtlinie enthält materiell- und verfahrensrechtliche Vorschriften. Die ersteren (Artikel 2 Absatz 2 sowie Artikel 3 und 4) beschränken die Gründe, aus denen sich die Mitgliedstaaten auf "die öffentliche Ordnung, Sicherheit und Gesundheit" berufen können, um die Anwesenheit von Angehörigen anderer Mitgliedstaaten in ihrem Hoheitsgebiet einzuschränken. Zur Auslegung dieser Vorschriften wird keine Vorlagefrage gestellt(4).
22 Im Rahmen der Verfahrensvorschriften gibt die Richtlinie jedem Mitgliedstaat auf, den Staatsangehörigen der übrigen Mitgliedstaaten die Rechtsbehelfe einzuräumen, die Inländern gegenüber Verwaltungsakten zustehen. Auf diese Anforderung beziehen sich die zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen.
23 Artikel 6 der Richtlinie bestimmt: "Dem Betroffenen sind die Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit, die der ihn betreffenden Entscheidung zugrunde liegen, bekanntzugeben, es sei denn, daß Gründe der Sicherheit des Staates dieser Bekanntgabe entgegenstehen."
24 Ferner bestimmt Artikel 7 der Richtlinie: "Die Entscheidung über die Verweigerung oder Nichtverlängerung einer Aufenthaltserlaubnis oder über eine Entfernung aus dem Hoheitsgebiet wird dem Betroffenen amtlich mitgeteilt. Dabei ist anzugeben, innerhalb welcher Frist er das Hoheitsgebiet zu verlassen hat. Ausser in dringenden Fällen darf diese Frist, wenn der Betroffene noch keine Aufenthaltsgenehmigung erhalten hat, nicht weniger als fünfzehn Tage, in anderen Fällen nicht weniger als einen Monat betragen."
25 Artikel 8 der Richtlinie regelt spezifisch die Rechtsbehelfe gegen die genannten Entscheidungen: "Der Betroffene muß gegen die Entscheidung, durch welche die Einreise, die Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis verweigert wird, oder gegen die Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet die Rechtsbehelfe einlegen können, die Inländern gegenüber Verwaltungsakten zustehen."
26 Schließlich bestimmt Artikel 9 der Richtlinie:
"1. Sofern keine Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmässigkeit der Entscheidung betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben, trifft die Verwaltungsbehörde die Entscheidung über die Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung eines Inhabers einer Aufenthaltserlaubnis aus dem Hoheitsgebiet ausser in dringenden Fällen erst nach Erhalt der Stellungnahme einer zuständigen Stelle des Aufnahmelandes, vor der sich der Betroffene entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften verteidigen, unterstützen oder vertreten lassen kann.
Diese Stelle muß eine andere sein als diejenige, welche für die Entscheidung über die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet zuständig ist.
2. Die Entscheidungen über die Verweigerung der ersten Aufenthaltserlaubnis sowie die Entscheidungen über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vor Erteilung einer solchen Erlaubnis werden der Stelle, deren vorherige Stellungnahme in Absatz 1 vorgesehen ist, auf Antrag des Betroffenen zur Prüfung vorgelegt. Dieser ist dann berechtigt, persönlich seine Verteidigung wahrzunehmen, ausser wenn Gründe der Sicherheit des Staates dem entgegenstehen."
Die innerstaatlichen Einreisevorschriften für Ausländer
27 Nach ständiger Rechtsprechung ist es nicht Sache des Gerichtshofes, im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 177 EG-Vertrag nationales Recht auszulegen oder seine Wirkungen zu prüfen. Nichtsdestoweniger halte ich es im Sinne eines besseren Verständnisses des rechtlichen Rahmens des Ausgangsverfahrens für angezeigt, die Vorschriften des nationalen Rechts zu nennen, die nach dem Vorlagebeschluß anzuwenden sind.
28 Diese Vorschriften finden sich im Immigration Act 1971 (Einwanderungsgesetz von 1971). Von ihnen haben unmittelbaren Zusammenhang mit den beiden Vorlagefällen die folgenden Regelungen:
- Section 1 (1) bestimmt, daß alle Personen, die nach dem Gesetz das Recht zum Aufenthalt im Vereinigten Königreich besitzen, in diesem Land ohne Hindernisse oder Beschränkungen frei wohnen sowie ein- und ausreisen dürfen, falls solche nicht nach näherer Maßgabe des Gesetzes erforderlich sind, um den Nachweis über das Bestehen dieses Rechts zu führen, oder es sich um Einschränkungen handelt, die rechtmässig jeder Person auferlegt werden können.
- Section 2 (1) bestimmt, daß britische Staatsangehörige das Recht zum Aufenthalt im Vereinigten Königreich haben.
- Nach Section 3 (1) kann vorbehaltlich bestimmter Ausnahmen ein Ausländer nicht ohne vorherige Erlaubnis in das Vereinigte Königreich einreisen.
- Section 3 (5) (b) bestimmt, daß u. a. Ausländer ausgewiesen werden können, deren Ausweisung(5) vom Secretary of State als dem Gemeinwohl förderlich (conducive to the public good) angesehen wird. Ein britischer Staatsangehöriger kann nicht ausgewiesen werden.
- Gemäß Section 3 (8) trägt eine Person, die behauptet, britischer Staatsangehöriger zu sein, oder sich auf eine in diesem Gesetz vorgesehene Ausnahme beruft, die Beweislast.
29 Was die Anfechtung von Verwaltungsentscheidungen über die Einreiseerlaubnis angeht, so regelt das Einwanderungsgesetz in Section 13 (appeals against exclusion from United Kingdom) die möglichen Rechtsbehelfe wie folgt: "... eine Person, der die Erlaubnis zur Einreise in das Vereinigte Königreich nach Maßgabe dieses Gesetzes verweigert wird, kann gegen die Entscheidung, daß sie einer Erlaubnis bedarf, oder gegen deren Versagung einen adjudicator anrufen."(6)
30 Section 13 (5) des Gesetzes versagt Personen einen Rechtsbehelf, in deren Fall der Secretary of State erklärt, die Versagung der Einreise beruhe auf Gründen des öffentlichen Interesses (exclusion conducive to the public good): "Eine Person kann eine Entscheidung nicht anfechten, mit der ihr die Einreiseerlaubnis oder die Erteilung einer entry clearance versagt wird, wenn der Secretary of State erklärt, er habe persönlich (und nicht nur durch einen auf seine Anweisung Handelnden) unter Berufung auf das öffentliche Interesse an dieser Maßnahme Anweisung erteilt, diese Person nicht in das Vereinigte Königreich einreisen zu lassen, oder wenn die Einreiseerlaubnis oder entry clearence auf eine solche Anweisung hin versagt wurde.(7)"
Zur Freizuegigkeit der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft: Das Recht zur Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten und seine Einschränkung aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
31 Auch auf die Gefahr hin, Altbekanntes zu wiederholen, möchte ich in Erinnerung rufen, daß der EG-Vertrag von allem Anfang an den Angehörigen der Mitgliedstaaten zu Zwecken der wirtschaftlichen Betätigung als Arbeitnehmer (Artikel 48), als Selbständiger (Artikel 52) oder als Dienstleistender (Artikel 59) den freien Zug in einen anderen Mitgliedstaat garantierte(8).
32 Die Einheitliche Europäische Akte führte in Verbindung mit dem Begriff "Binnenmarkt" den Begriff "Raum ohne Binnengrenzen" ein; Artikel 7a EG-Vertrag bestimmt nämlich, daß "[d]er Binnenmarkt einen Raum ohne Binnengrenzen [umfasst], in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen dieses Vertrages gewährleistet ist".
33 Der durch Artikel G Abschnitt C des Vertrages über die Europäische Union eingefügte Artikel 8a EG-Vertrag bestimmt im Zweiten Teil - Die Unionsbürgerschaft, daß "jeder Unionsbürger das Recht [hat], sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in diesem Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten."
34 Die Schaffung einer Unionsbürgerschaft, ergänzt durch die Freizuegigkeit ihrer Inhaber innerhalb des Hoheitsgebiets aller Mitgliedstaaten, bedeutet einen beträchtlichen qualitativen Fortschritt, da sie, wie die Kommission zu Recht hervorhebt, dieses Recht seiner funktionalen oder instrumentalen Bestandteile (Zusammenhang mit einer wirtschaftlichen Tätigkeit oder mit der Verwirklichung des Binnenmarkts) entkleidet und damit in den Rang eines eigenständigen und unabhängigen Rechts erhebt, das zum politischen Status der Bürger der Union gehört.
35 Meines Erachtens braucht in diesem Verfahren nicht untersucht zu werden, bis zu welchem Punkt die Freizuegigkeit der Personen in den aufeinanderfolgenden Stufen der Entwicklung des EWG-Vertrags der Beibehaltung der Kontrollförmlichkeiten bei Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaates an den Binnengrenzen entgegenstand(9).
36 Es genügt insoweit die Feststellung, daß das Recht zur Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats auch schon für die Zeit vor der Einheitlichen Akte für Angehörige der übrigen Mitgliedstaaten, die sich auf die Artikel 48, 52 und 59 EWG-Vertrag beriefen, von keiner wie immer gearteten Verwaltungserlaubnis abhängig war, weil es ein unmittelbar aus dem Vertrag abgeleitetes Recht war(10).
37 Konkret untersagten die Vorschriften des abgeleiteten Rechts - immer auch schon für die Zeit vor der Einheitlichen Akte -, das Einreiserecht von Verwaltungserlaubnissen oder -genehmigungen abhängig zu machen, so daß nur die Vorlage von Ausweispapieren erforderlich war, die die Zugehörigkeit zu einem Mitgliedstaat belegten(11).
38 Solche Grundsätze wie auch die entsprechenden Verbote sind Teil des Gemeinschaftserbes und sind durch die späteren Änderungen des EG-Vertrags nur noch verstärkt worden. Sie sind daher in allen Mitgliedstaaten verbindlich(12).
39 Die so ausgestaltete Freizuegigkeit kann jedoch eingeschränkt werden: Der EWG-Vertrag wollte bei allen seinen Änderungen doch die Mitgliedstaaten nicht gänzlich um einen klassischen Ausdruck ihrer Souveränität bringen, aufgrund dessen sie die Bewegungsfreiheit ausländischer Staatsangehöriger durch Verweigerung der Einreise oder durch Ausweisung aus ihrem Hoheitsgebiet beschränken können.
40 Die Anerkennung dieses Rechts, das seinerseits durch das Gemeinschaftsrecht eingeschränkt wird(13), ist zudem Bestandteil der Regelung jedes der von mir angeführten Freizuegigkeitsrechte: In Artikel 48 Absatz 3 EG-Vertrag bezueglich der Arbeitnehmer(14) und in Artikel 56 Absatz 1, der auch für die freie Erbringung von Dienstleistungen gilt, für die Selbständigen(15).
41 Die entsprechenden Entscheidungen können nur auf Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gestützt werden. Wie ich bereits ausgeführt habe, ist es gerade Ziel der Richtlinie, die innerstaatlichen Vorschriften zur Regelung dieser Art von Maßnahmen sowohl in ihren materiell- als auch in ihren verfahrensrechtlichen Aspekten zu koordinieren.
42 Konkret hat der Gerichtshof darauf bestanden, daß der Grundsatz der öffentlichen Ordnung als Grundlage von die Freizuegigkeit beschränkenden Entscheidungen restriktiv auszulegen ist(16).
43 Zusammengefasst besteht also die Befugnis der Mitgliedstaaten fort, aus den von mir angeführten besonderen Gründen Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten sowohl die Einreise in ihr Hoheitsgebiet als auch den Aufenthalt zu verweigern. Diese Befugnis kann allerdings rechtswirksam nur bei Beachtung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften ausgeuebt werden.
Der Anspruch auf Rechtsschutz nach Artikel 8 der Richtlinie (erste und zweite Vorlagefrage)
44 Mit den beiden ersten Fragen, die gemeinsam zu behandeln sind, ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um Auslegung des Artikels 8 der Richtlinie, soweit dieser vorschreibt, daß gegen die einschlägigen Entscheidungen der Behörden jedes Mitgliedstaats die Rechtsbehelfe müssen eingelegt werden können, die Inländern gegenüber Verwaltungsakten zustehen.
45 Die Frage ist, ob unter diesen "Rechtsbehelfen"(17) die besonderen Rechtsbehelfe zu verstehen sind, die Inländern im Bereich der Einreise, des Aufenthalts und der Ausweisung aus dem Hoheitsgebiet ihres eigenen Staates zustehen, oder die Rechtsbehelfe, die im allgemeinen gegenüber Verwaltungsakten ohne Rücksicht auf deren Gegenstand zulässig sind.
46 Meines Erachtens ist die der Vorschrift angemessenste Antwort folgende: Die streitigen Regierungsentscheidungen müssen, wenn sie sich auf Ausländer beziehen, mit eben den Rechtsbehelfen angefochten werden können, die den Angehörigen des betreffenden Staates allgemein gegen jeden Verwaltungsakt zustehen.
47 Der Wortlaut der Vorschrift bestätigt, daß Bezugspunkt die allgemeine Regelung der Anfechtung von Verwaltungsakten ist. Diese Regelung muß nach Artikel 8 der Richtlinie den Ausländern zur Verfügung gestellt werden, wenn sie Entscheidungen der Verwaltung über Einreise, Aufenthalt oder Ausweisung anfechten wollen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit getroffen wurden.
48 Zum gleichen Ergebnis führt der Zweck der Vorschrift: Es würde wenig Sinn machen, wenn sich Artikel 8 der Richtlinie auf spezifische, den Inländern zur Verfügung stehende Rechtsbehelfe bezöge, die diese gar nicht benötigen. Die Angehörigen eines Mitgliedstaats brauchen Verwaltungsakte, die ihre Einreise in das Hoheitsgebiet ihres Ursprungsstaats untersagen oder ihre Ausweisung aus dem Hoheitsgebiet verfügen, nicht anzufechten, weil definitionsgemäß(18) solche Maßnahmen ihnen gegenüber nicht getroffen werden dürfen(19).
49 Damit wäre die Annahme widersinnig, die Richtlinie wollte eine Art spezifischer Rechtsbehelfe auf Ausländer ausdehnen, die für Inländer gedacht wären, in der innerstaatlichen Rechtsordnung jedoch wegen Gegenstandslosigkeit keinerlei Daseinsberechtigung hätten.
50 Die Kläger halten jedoch die entgegengesetzte Antwort für richtig, weil es für britische Staatsangehörige, die von solchen Regierungsmaßnahmen betroffen wären, nach dem Einwanderungsgesetz von 1971 spezifische Rechtsbehelfe gebe.
51 Dem kann ich nicht folgen; auch wenn diese Auffassung von der lobenswerten, auch von mir befürworteten Absicht getragen wird, die Möglichkeiten der Kontrolle von Regierungsmaßnahmen zu erweitern, so beruht sie doch auf einer fehlerhaften Begründung.
52 Nach Auffassung der Kläger besteht tatsächlich die Möglichkeit, daß die britische Verwaltung einem britischen Staatsangehörigen die Einreise verweigert (oder seine Ausweisung anordnet), weil sie diesen Umstand nicht kennt oder weil seine Staatsangehörigkeit umstritten ist oder nicht ordnungsgemäß nachgewiesen wurde. Für diesen Fall gewährt das Einwanderungsgesetz dem britischen Staatsangehörigen einen besonderen Rechtsbehelf bei einem immigration adjudicator.
53 Meines Erachtens können diese Rechtsbehelfe nicht als spezifische Rechtsbehelfe angesehen werden, deren Zweck es wäre, die entsprechende Entscheidung anzugreifen oder genau gesagt ihre Rechtsgültigkeit zu überprüfen. Es handelt sich lediglich um eine Möglichkeit, die britische Staatsangehörigkeit des Betreffenden nachzuweisen. Ist dieser Status nachgewiesen, so ist alles weitere überfluessig, weil solche Personen weder aus dem Vereinigten Königreich ausgewiesen werden dürfen noch ihnen die Einreise in das Hoheitsgebiet verweigert werden kann.
54 Die Kläger bringen einen zweiten Gesichtspunkt vor: Artikel 8 der Richtlinie wäre insoweit überfluessig, als unabhängig von seiner Geltung kein Staat den Staatsangehörigen eines anderen Staates die allgemeinen Anfechtungsmöglichkeiten, die er seinen Staatsangehörigen gewährte, verweigern könnte, weil er sie sonst unter Verstoß gegen den EG-Vertrag aus Gründen der Staatsangehörigkeit diskriminieren würde.
55 Die scheinbare Überzeugungskraft dieses Arguments schwindet indessen, wenn man berücksichtigt, daß nichts den Gemeinschaftsgesetzgeber daran hindert, in einer Richtlinie für den konkreten Bereich, dem sie gilt, die Anforderungen zu wiederholen, die sich aus dem allgemeinen Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit im EG-Vertrag ergeben.
56 Aus all diesen Gründen bin ich der Auffassung, daß Artikel 8 der Richtlinie mit der Regelung, daß jeder Staat Ausländern die gleichen Rechtsbehelfe zugestehen muß, die seinen eigenen Staatsangehörigen gegen Verwaltungsakte zustehen, die allgemeinen Möglichkeiten zur Anfechtung solcher Akte meint.
57 Zu dieser Feststellung gelangte darüberhinaus auch der Gerichtshof bei der Prüfung des Artikels 8 der Richtlinie in seinem Urteil vom 18. Oktober 1990 in der Rechtssache Dzodzi(20). Die Begründung des Gerichtshofes, an der meines Erachtens festzuhalten ist, lautet wie folgt:
"58 Nach dieser Vorschrift handelt es sich bei den Entscheidungen, für die die Richtlinie gilt, um $Verwaltungsakte`; sie verpflichtet die Mitgliedstaaten, es jedem, der von einer solchen Maßnahme betroffen ist, zu ermöglichen, dieselben Rechtsbehelfe wie diejenigen einzulegen, die Inländern gegen Maßnahmen der Verwaltung zustehen. Kein Mitgliedstaat darf daher, will er nicht gegen die Verpflichtung aus Artikel 8 verstossen, für die durch die Richtlinie geschützten Personen Rechtsbehelfe vorsehen, für die besondere Verfahrensvorschriften gelten, die geringere Garantien bieten als die Rechtsbehelfe, die Inländer gegen Maßnahmen der Verwaltung einlegen (Urteil vom 5. März 1980 in der Rechtssache 98/79, Pecastaing, Slg. 1980, 691, Randnr. 10).
59 Wenn demgemäß die Verwaltungsgerichte eines Mitgliedstaats nicht befugt sind, die Vollziehung eines Verwaltungsakts auszusetzen oder Sicherungsmaßnahmen hinsichtlich der Vollziehung dieser Entscheidung anzuordnen, eine solche Befugnis jedoch den ordentlichen Gerichten zuerkannt ist, ist der Mitgliedstaat verpflichtet, es den unter die Richtlinie fallenden Personen zu ermöglichen, bei diesen Gerichten unter denselben Voraussetzungen wie Inländer Rechtsbehelfe einzulegen. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, daß sich diese Möglichkeiten im wesentlichen nach der Gerichtsverfassung der verschiedenen Mitgliedstaaten bestimmen, da Artikel 8 die Mitgliedstaaten lediglich verpflichtet, den durch das Gemeinschaftsrecht geschützten Personen Möglichkeiten zur Einlegung von Rechtsbehelfen einzuräumen, die mindestens ebenso günstig wie jene sind, die ihren eigenen Staatsangehörigen gegenüber Verwaltungsakten zustehen (Urteil vom 5. März 1980, Pecastaing, a. a. O., Randnr. 11).
60 Es ist demgemäß zu antworten, daß Artikel 8 der Richtlinie 64/221 vom 25. Februar 1964 die Mitgliedstaaten verpflichtet, den unter diese Richtlinie fallenden Personen Rechtsschutz zu gewähren, der insbesondere hinsichtlich der Stelle, bei der Rechtsbehelfe eingelegt werden können, und hinsichtlich der Befugnisse dieser Stelle mindestens so weit geht wie der Rechtsschutz, den sie ihren eigenen Staatsangehörigen bei Rechtsbehelfen gegen Maßnahmen der Verwaltung gewähren."
58 Im britischen Rechtssystem ist das allgemeine Instrument der Anfechtung von Verwaltungsakten die Klage (judicial review). Der Anforderung des Artikels 8 der Richtlinie wird daher grundsätzlich dadurch genügt, daß den Adressaten der in ihm angeführten Regierungsmaßnahmen die Möglichkeit eingeräumt wird, diese vor die Gerichte zu bringen, die für eine solche Klage zuständig sind.
59 Während des gesamten schriftlichen Verfahrens und noch eindringlicher in der Sitzung haben die Parteien darüber gestritten, welcher der beiden Rechtsschutzmechanismen (der durch das britische Einwanderungsgesetz geschaffene oder die Klage) eine umfassendere Kontrolle der Regierungsmaßnahmen betreffend Einreise und Ausweisung von Ausländern sicherstellt.
60 Meines Erachtens ist es nicht Sache des Gerichtshofes, sich im Rahmen dieser Vorabentscheidung dazu zu äussern, ob dem Rechtsbehelf bei einem adjudicator oder einem Appeal Tribunal oder vielmehr der Klage bei einem Gericht im engen Sinne grössere Wirksamkeit zukommt. Die Auslegung, um die der Gerichtshof ersucht wird, bezieht sich somit nur auf die Begriffe des Artikels 8 der Richtlinie, und damit muß sich die Antwort aus einer Erörterung dieser Begriffe ergeben.
61 Artikel 8 der Richtlinie erschöpft nun aber die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts an die prozessualen Garantien nicht, die den Staatsangehörigen von Mitgliedstaaten zum Schutz und zur Wahrung der subjektiven Rechte zustehen müssen, wenn sich diese Rechte aus dem Gemeinschaftsrecht herleiten.
62 Konkret fordert bereits eine gefestigte Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Wirksamkeit der Rechtsschutzmechanismen zum Schutz der gemeinschaftsrechtlich begründeten Rechte(21) ein Mindestniveau gerichtlichen Rechtsschutzes, das die Rechtsordnung des Mitgliedstaats, dessen Entscheidung angegriffen ist, beachten muß.
63 Es ist möglich, daß ein nationales System des Verwaltungsrechtsschutzes insgesamt den Anforderungen dieser Rechtsprechung nicht mehr genügt. Der Gerichtshof hat für das Vereinigte Königreich in dem Urteil Factortame u. a. vom 19. Juni 1990(22) festgestellt, daß eine Vorschrift des nationalen Rechts, die nach Auffassung des House of Lords die britischen Gerichte am Erlaß einstweiliger Anordnungen zum Schutz der aus einer Gemeinschaftsbestimmung mit unmittelbarer Wirkung hergeleiteten Rechte hinderte, als dem Gemeinschaftsrecht widersprechend nicht angewandt werden dürfe.
64 Wenn die Klage gegen Regierungsentscheidungen über die Einreise oder Ausweisung von Ausländern keine vollständige und wirksame Überprüfung dieser Entscheidungen zuließe, weil die richterliche Tätigkeit derart beschränkt wäre, daß eine inhaltliche Kontrolle der Entscheidungen unmöglich wäre, würde das Gemeinschaftsrecht ebenso eine Ausserachtlassung dieser Beschränkungen wie einen angemessenen Rechtsschutz für die Kläger fordern.
65 Die Auslegung der Richtlinie darf mit anderen Worten nicht die Entwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Rechtsschutz gemeinschaftsrechtlich begründeter Rechte ausser acht lassen. Das bedeutet, daß
a) Artikel 8 der Richtlinie die Mitgliedstaaten verpflichtet, den Gemeinschaftsangehörigen Rechtsschutz zumindest in dem Masse zu gewähren, wie er ihren eigenen Staatsangehörigen gegen Entscheidungen der Verwaltung zusteht - dieser Rechtsschutz wird im Falle des Vereinigten Königreichs im Wege der Klage gewährt -;
b) ein solcher Rechtsschutz den allgemeinen Erfordernissen des Gemeinschaftsrechts in seiner Auslegung durch den Gerichtshof nicht entspricht, wenn er keine wirksame, umfassende Überprüfung der Maßnahmen zulässt, die die Verwaltung im Bereich der Einreise und Ausweisung von Angehörigen anderer Mitgliedstaaten auch aus Gründen der öffentlichen Sicherheit trifft.
66 Gleichwohl scheint der Wortlaut des Artikels 9 der Richtlinie in diesem Bereich gewisse Einschränkungen der gerichtlichen Überprüfung zuzulassen, was nunmehr zu prüfen ist.
Ist der Ausschluß oder die Beschränkung der Rechtsbehelfe, wie sie Artikel 9 der Richtlinie zulässt, wirksam?
67 Artikel 9 der Richtlinie schreibt die Stellungnahme einer - anderen als der letztlich entscheidenden - Stelle vor, "[s]ofern keine Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmässigkeit der Entscheidung betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben". Bis zu welchem Punkt können diese drei Fallgestaltungen heute noch als nach Gemeinschaftsrecht gültig angesehen werden?
68 Bei Betrachtung dieser Vorschrift stellen sich drei Fragen:
- Ist es vom Standpunkt des Gemeinschaftsrechts aus zulässig, daß Regierungsentscheidungen über die Freizuegigkeit der gerichtlichen Kontrolle entzogen werden?
- Ist es vom Standpunkt des Gemeinschaftsrechts aus zulässig, daß ein Gerichtsverfahren über solche Regierungsentscheidungen die inhaltliche Würdigung dieser Maßnahmen nicht einschließt?
- Ist es vom Standpunkt des Gemeinschaftsrechts aus zulässig, daß eine vorläufige Aussetzung der Vollziehung solcher Maßnahmen im Rahmen von Rechtsbehelfen gegen sie nicht vorgesehen oder ausgeschlossen ist?
69 Jede dieser drei Fragen werde ich getrennt beantworten und möchte vorausschicken, daß ich die ersten beiden verneinen möchte.
i) Der Ausschluß gerichtlichen Rechtsschutzes
70 Die Möglichkeit, gerichtlichen Rechtsschutz gegenüber bestimmten in der Richtlinie angeführten Regierungsentscheidungen auszuschließen, ließ sich beim Stand des Gemeinschaftsrechts im Jahre 1964 vertreten; heute scheint sie mir angesichts der seitherigen Entwicklung der Rechtsprechung mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar zu sein.
71 Diese Entwicklung der Rechtsprechung wurde vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 3. Dezember 1992 in der Rechtssache Oleificio Borelli/Kommission(23) unter Hinweis auf seine frühere Rechtsprechung klar zusammengefasst: "Wie der Gerichtshof nämlich insbesondere in den Urteilen vom 15. Mai 1986 in der Rechtssache 222/84 (Johnston, Slg. 1986, 1651, Randnr. 18) und vom 15. Oktober 1987 in der Rechtssache 222/86 (Heylens, Slg. 1987, 4097, Randnr. 14) ausgeführt hat, stellt die Möglichkeit der gerichtlichen Kontrolle aller Entscheidungen einer nationalen Behörde einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts dar, der sich aus den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten ergibt und in den Artikeln 6 und 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention verankert ist"(24).
72 In seinen Schlussanträgen vom 17. Mai 1990 in der Rechtssache Factortame wies Generalanwalt Tesauro bereits darauf hin, daß nach "gefestigte[r] Rechtsprechung des Gerichtshofes ... die nationalen Gerichte den einzelnen, denen aufgrund unmittelbar geltender gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen subjektive Rechte zustehen, einen vollständigen und effektiven gerichtlichen Schutz zu gewähren [haben]."(25)
73 Genau diese Linie der Rechtsprechung wurde im Urteil Factortame festgeschrieben: "Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes haben die innerstaatlichen Gerichte entsprechend dem in Artikel 5 EWG-Vertrag ausgesprochenen Grundsatz der Mitwirkungspflicht den Rechtsschutz zu gewährleisten, der sich für die einzelnen aus der unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts ergibt ..."(26)
74 Für den besonderen Bereich der Freizuegigkeit der Arbeitnehmer hatte das Urteil Heylens, a. a. O., diese bereits als Grundrecht qualifiziert, das jedem Arbeitnehmer der Gemeinschaft vom Vertrag verliehen sei, und ausgeführt, daß "die Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes wesentlich davon ab[hängt], daß Entscheidungen einer innerstaatlichen Behörde, durch die die Gewährung dieses Rechts verweigert wird, vor Gericht angefochten werden können"(27).
75 Damit hat der Gerichtshof das Recht der Bürger auf gerichtlichen Schutz in den Rang einer grundlegenden Garantie des Gemeinschaftsrechts erhoben. Im Gegensatz zur Regelung des Artikels 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention beschränkt sich das Gebot eines effektiven gerichtlichen Schutzes im Gemeinschaftsbereich nicht auf "zivilrechtliche Ansprüche", sondern erstreckt sich auf alle Rechte, die aus gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen hergeleitet werden(28).
76 Ich halte es nicht für nötig, diese Erwägungen, die Teil des acquis communautaire sind, weiter zu vertiefen. Die Eindeutigkeit der Rechtsprechung lässt weitere Bemerkungen unnötig erscheinen.
77 Im Gegensatz hierzu lässt die Richtlinie eine "Herabsetzung" der prozessualen Mindestgarantie zu, wenn sie in Artikel 9 das Fehlen eines Rechtsbehelfs gegen Ausweisungsverfügungen der innerstaatlichen Regierungsstellen mit der einzigen Einschränkung hinnimmt, daß die Stellungnahme einer anderen innerstaatlichen Stelle vorliegen muß, die darüber hinaus nicht einmal bindend ist.
78 Wenn diese Möglichkeit 1964, als die erwähnten Urteile des Gerichtshofes noch nicht ergangen waren, noch zulässig gewesen sein mag, ist sie doch für die Zeit danach zu verwerfen.
79 Der zulässige Mindeststandard bedingt nach dieser Rechtsprechung notwendig die Möglichkeit gerichtlicher Kontrolle der Verwaltungsakte, die die aus dem Gemeinschaftsrecht fließenden Rechte, konkret das Recht eines jeden Staatsangehörigen jedes Mitgliedstaats beeinträchtigen, sich in einen anderen Staat zu begeben.
80 Die erste der drei in Artikel 9 der Richtlinie zugelassenen Fallgestaltungen verstösst daher gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts.
ii) Zu den Beschränkungen gerichtlichen Rechtsschutzes
81 Auch die zweite Fallgestaltung des Artikels 9 der Richtlinie (Beschränkung des Rechtsmittels auf die Prüfung der Rechtmässigkeit der Entscheidung) dürfte heute nicht mehr zulässig sein, wenn damit die Beschränkung der Befugnisse des Richters gemeint ist, die Entscheidung inhaltlich zu überprüfen, so daß seine Prüfung auf eine Kontrolle der Förmlichkeiten der Regierungsentscheidung wie etwa der Zuständigkeit der entscheidenden Behörde, der Ordnungsmässigkeit des Verfahrensablaufs und ähnlicher Dinge beschränkt wird.
82 Wenn ich zuvor die Rechtsprechung des Gerichtshofes über die Notwendigkeit der Möglichkeit gerichtlichen Schutzes der aus dem Gemeinschaftsrecht abgeleiteten Rechte hervorgehoben habe, gilt es nun, den Blick auf die "Wirksamkeit" dieser Möglichkeit zu richten, wie sie nach dieser Rechtsprechung ebenfalls erforderlich ist.
83 Das Erfordernis der Wirksamkeit ist zweifach gegliedert: Die Prüfungsbefugnis des Richters darf nicht beschränkt und dieser muß in der Lage sein, ausreichenden Schutz zum richtigen Zeitpunkt sicherzustellen. Zur letztgenannten Frage komme ich später bei der Behandlung der einstweiligen Maßnahmen.
84 Das Erfordernis gerichtlichen Schutzes gegen Entscheidungen, die die Freizuegigkeit beeinträchtigen, würde seines Sinns entkleidet, wenn die Mitgliedstaaten diesen Schutz durch Einschränkungen praktisch unwirksam machen könnten.
85 Dies wäre bei einer innerstaatlichen Regelung der Fall, die die gerichtliche Kontrolle auf die rein äusseren Aspekte der Entscheidungen über Einreise oder Ausweisung von Ausländern beschränkte und die Gerichte an einer Prüfung des Inhalts, d. h. der Übereinstimmung der Entscheidung mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit und dem übrigen einschlägigen Recht, hinderte.
86 In der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist dieses Recht wie folgt ausgelegt worden:
- Anlaß der Entscheidung muß das persönliche Verhalten des Betroffenen sein (Artikel 3 der Richtlinie), sie darf somit nicht auf "generalpräventive" Gesichtspunkte gestützt werden.(29)
- Strafrechtliche Verurteilungen allein (Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie) reichen für eine Ausweisung nicht aus, falls kein persönliches Verhalten vorliegt, das eine aktuelle Bedrohung der öffentlichen Ordnung darstellt.(30)
- Ein persönliches Verhalten kann nicht als hinreichend schwerwiegend betrachtet werden, um eine Ausweisung zu rechtfertigen, wenn entsprechendes Verhalten eines Inländers keine Zwangsmaßnahmen oder sonstige Maßnahmen zur Bekämpfung dieses Verhaltens auslöst.(31)
87 Die Gerichte könnten nicht kontrollieren, ob die einschlägigen Entscheidungen der Behörden diese und ähnliche Regeln wie die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts (namentlich den bereits genannten Grundsatz der Verhältnismässigkeit) beachtet haben, wenn sie lediglich die förmliche Gültigkeit, nicht aber die materiellen Gründe der Ausweisungsentscheidungen nachprüfen könnten(32).
88 Von "wirksamem Schutz" kann somit nur gesprochen werden, wenn der Rechtsbehelf eine umfassende Überprüfung des angegriffenen Verwaltungsaktes ermöglicht.
89 Ich bin daher der Auffassung, daß auch die zweite Fallgestaltung des Artikels 9 der Richtlinie nicht mit dem Anspruch auf gerichtlichen Schutz als Grundsatz des Gemeinschaftsrechts zu vereinbaren ist.
iii) Zum Fehlen der aufschiebenden Wirkung der Rechtsbehelfe
90 Grössere Schwierigkeiten bietet die dritte der in Artikel 9 der Richtlinie angeführten Fallgestaltungen, daß nämlich "Rechtsmittel ... keine aufschiebende Wirkung haben".
91 In erster Linie stellt sich ein terminologisches Problem. In der englischen Fassung heisst es "where the appeal cannot have suspensory effect". Diese Wendung unterscheidet sich in einem entscheidenden Punkt von der französischen ("s'ils n'ont pas d'effet suspensif"), der spanischen ("cuando el recurso no tenga efectos suspensivos"), der italienischen ("se essi non hanno efetto sospensivo") und der deutschen Fassung ("oder keine aufschiebende Wirkung haben").
92 Der Unterschied besteht darin, daß in der englischen Fassung die dritte Fallgestaltung voraussetzt, daß der Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung "haben kann". Im Gegensatz hierzu kann der Rechtsbehelf in den übrigen sprachlichen Fassungen möglicherweise, muß aber nicht unbedingt aufschiebende Wirkung haben: Artikel 9 der Richtlinie greift nur ein, wenn die Verfahrensvorschriften über den Rechtsbehelf nicht bestimmen, daß dieser eo ipso aufschiebende Wirkung hat, aber auch die Möglichkeit nicht ausschließen, daß der Richter den Vollzug der angefochtenen Maßnahme aussetzt.
93 Wenn die sprachliche Fassung, die am besten den Sinn der Vorschrift wiedergibt, die englische wäre, wäre die Rechtfertigung des Verbotes vorläufiger Maßnahmen in diesem Bereich mit dem Gemeinschaftsrecht kaum vereinbar.(33)
94 Wiederum ist hier mit den Worten des Urteils Factortame u. a. zu sagen: "Die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts würde auch dann abgeschwächt, wenn ein mit einem nach Gemeinschaftsrecht zu beurteilenden Rechtsstreit befasstes Gericht durch eine Vorschrift des nationalen Rechts daran gehindert werden könnte, einstweilige Anordnungen zu erlassen, um die volle Wirksamkeit der späteren Gerichtsentscheidung über das Bestehen der aus dem Gemeinschaftsrecht hergeleiteten Rechte sicherzustellen."(34)
95 Der Factortame-Grundsatz für einstweilige Anordnungen setzt sich später im Urteil vom 21. Februar 1991 (Zuckerfabrik)(35) fort und ist kürzlich im Urteil vom 9. November 1995 (Atlanta)(36) ausgedehnt worden. Das letztgenannte Urteil erweitert die Befugnisse des innerstaatlichen Gerichts weit über die blosse Aussetzung der Vollziehung angefochtener Maßnahmen hinaus, wenn es ihm - unter bestimmten Voraussetzungen - die Befugnis zuerkennt, einstweilige Anordnungen "zur vorläufigen Gestaltung oder Regelung der streitigen Rechtspositionen oder -verhältnisse zu treffen"(37).
96 Ausgehend von diesem bereits gefestigten Rechtsprechungsgrundsatz komme ich anhand des allgemeinen Kriteriums, daß Bestimmungen des abgeleiteten Rechts soweit irgend möglich eine Auslegung erfahren sollten, die den Vorschriften des EG-Vertrags und den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts angepasst ist, zu dem Ergebnis, daß mit der betreffenden Wendung in Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie nur solche Verfahrensvorschriften gemeint sein können, die die aufschiebende Wirkung gerichtlicher Rechtsbehelfe zwar nicht verbieten, sie aber auch nicht zwingend vorschreiben.
97 Bei dieser Auslegung kann diese Fallgestaltung als mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar betrachtet werden, da dieses zwar einem absoluten Verbot der aufschiebenden Wirkung gerichtlicher Rechtsbehelfe, die aus dem EG-Vertrag abgeleitete Rechte betreffen, entgegensteht, aber nicht zwingend die aufschiebende Wirkung solcher Rechtsbehelfe vorschreibt, sondern sich mit deren Möglichkeit begnügt.
98 Zu dem gleichen Problem hat ein belgisches Gericht in der angeführten Rechtssache Dzodzi dem Gerichtshof die Frage vorgelegt, ob Artikel 9 der Richtlinie dahin auszulegen sei, "daß den Betroffenen ein Rechtsbehelf zur Verfügung stehen muß, mit dem sie noch vor der Vollziehung der beanstandeten Maßnahme in einem Eilverfahren das Tätigwerden eines nationalen Gerichts beantragen können, um rechtzeitig Maßnahmen zum Schutz der bedrohten Rechte zu erwirken".
99 Das Urteil Dzodzi kam bei der Beantwortung dieser sehr genau formulierten Vorlagefrage zu dem Ergebnis(38), daß "Artikel 9 nicht dahin ausgelegt werden kann, daß er verlangt, daß zugunsten der unter die Richtlinie fallenden Personen ein Rechtsbehelf der von dem belgischen Gericht bezeichneten Art vorgesehen wird".
100 Das von dem belgischen Gericht beschriebene System wies folgende Merkmale auf: a) Vor der Vollziehung einer eine Aufenthaltserlaubnis versagenden Entscheidung oder einer Ausweisungsverfügung muß ein Rechtsbehelf gegeben sein; b) zur Entscheidung über diesen Rechtsbehelf muß ein Gericht zuständig sein, das in einem Eilverfahren entscheiden und einstweilige Maßnahmen über ein Aufenthaltsrecht treffen kann.
101 Der Gerichtshof verneinte diese Vorlagefrage, äusserte sich dann aber, da für sein Urteil nicht notwendig, nicht zu der Möglichkeit des Verbotes einstweiliger Anordnungen bei gerichtlichen Rechtsbehelfen gegen die unter die Richtlinie fallenden Verwaltungsentscheidungen. Diese Möglichkeit hatte er m. E. bereits in seiner früheren Rechtsprechung ausgeschlossen.
102 Zumindest bestätigen die angeführten Urteile, daß Ausländern nicht nur stets die Möglichkeit offenstehen muß, Entscheidungen über ihre Einreise in einen oder ihre Ausweisung aus einem Mitgliedstaat gerichtlich anzufechten, sondern auch die Möglichkeit, daß das zuständige Gericht im Rahmen des Anfechtungsverfahrens durch einstweilige Anordnung entweder die Vollziehung solcher Entscheidungen aussetzt oder auch positive Regelungen der vorläufigen Situation des Betroffenen trifft.
103 Zusammenfassend ist daher meines Erachtens die dritte Fallgestaltung in Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie nur insoweit rechtsgültig, als sie sich auf ein innerstaatliches Verfahrenssystem bezieht, das die aufschiebende Wirkung eines gerichtlichen Rechtsbehelfs vorsieht, auch wenn es sie nicht automatisch eintreten lässt. Nicht vereinbar mit dem Gemeinschaftsrecht wäre eine nationale Regelung, die - wie die englische Fassung dieser Vorschrift zu verstehen gibt - die aufschiebende Wirkung solcher Rechtsbehelfe absolut ausschlösse.
Zur dritten Vorlagefrage
104 Diese Vorlagefrage geht dahin, ob die von mir söben behandelten negativen Voraussetzungen zu Beginn des Artikels 9 Absatz 1 der Richtlinie auch für Absatz 2 dieses Artikels gelten.
105 Das vorlegende Gericht erklärt in seinem Vorlagebeschluß: "Beide Parteien stimmen darin überein, daß der erste Satz ... für beide Absätze des Artikels 9 gilt. Das Gericht ist der gleichen Auffassung."
106 Ich stimme mit den vorstehenden Vorbehalten bezueglich des Inhalts des ersten Satzteils in Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie dieser Auffassung zu.
107
Die Gründe, die die Stellungnahme einer unabhängigen innerstaatlichen Stelle erforderlich machen, liegen nämlich ebenso wie bei den in Absatz 1 geregelten Fällen (Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis, Entfernung des Inhabers einer Aufenthaltserlaubnis aus dem Hoheitsgebiet)(39) auch bei den in Absatz 2 erfassten (Verweigerung der ersten Aufenthaltserlaubnis, Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vor Erteilung einer solchen Erlaubnis) vor.
108 Daß diese Gründe ausdrücklich nur in Absatz 1 des Artikels 9 der Richtlinie angeführt sind, hängt mit der Frage der Abfassung oder der systematischen Zuordnung des Satzes zu Beginn des gesamten Artikels zusammen; es ist aber klar, daß der Sinn der Vorschrift eine Anwendung der gleichen Tatbestandsmerkmale für Absatz 2 wie für Absatz 1 erfordert.
109 Die Unterschiede zwischen den beiden Absätzen hängen also nicht mit ihrer Rolle innerhalb des Systems der Überprüfung von Verwaltungsakten in diesem Bereich zusammen, sondern allein mit dem Typ der spezifischen Akte, auf die sich der eine und der andere Absatz bezieht, sowie mit dem Zeitpunkt, zu dem das Erfordernis der Stellungnahme ins Spiel kommt.
110 Wie der Gerichtshof im Urteil Gallagher ausgeführt hat, "besteht der Unterschied zwischen den Absätzen 1 und 2 des Artikels 9 gerade darin, daß in den von Absatz 1 erfassten Fällen die Stellungnahme dem Erlaß der Entscheidung vorausgehen muß, während in den von Absatz 2 erfassten Fällen die Stellungnahme nach dem Erlaß der Entscheidung und nur auf Antrag des Betroffenen eingeholt wird, falls er die Entscheidung anficht".(40)
111 Die Ausgangsvoraussetzung der Anwendung ist daher für die beiden Absätze des Artikels 9 der Richtlinie dieselbe, wie auch alle Beteiligten anerkennen.
Zur vierten Vorlagefrage: Die Tragweite der Entscheidungen über die Ausweisung von Gemeinschaftsangehörigen
112 Mit der vierten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob ein Gemeinschaftsangehöriger, der aus dem Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats aus Gründen der öffentlichen Sicherheit ausgewiesen worden ist, das Hoheitsgebiet dieses Staates verlassen hat und später in dieses Hoheitsgebiet zurückzukehren sucht, ein Recht auf Vorlage zur Prüfung an eine unabhängige zuständige Stelle nach Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie hat, auch wenn er seinerzeit weder die Ausweisungsverfügung angefochten hatte, noch eine Vorlage zur Stellungnahme erfolgt war.
113 Diese Vorlagefrage muß meines Erachtens, soll die Auslegung der umstrittenen Vorschriften hilfreich sein, vom Gerichtshof neu formuliert werden. Die beiden Fragen, die das vorlegende Gericht zunächst vorgeschlagen und dann auf Anregung der Rechtsvertreter der beiden Parteien des Ausgangsverfahrens abgeändert hatte, bezogen sich nämlich auf die Anwendung der Artikel 8 und 9 der Richtlinie(41) auf bereits vollzogene Ausweisungsverfügungen und waren nicht auf Absatz 2 des Artikels 9 der Richtlinie beschränkt.
114 Die Antwort des Gerichtshofes sollte meines Erachtens von der bisherigen Rechtsprechung zu Ausweisungsverfügungen gegenüber Gemeinschaftsangehörigen ausgehen (Urteil Adoui und Cornuaille, a. a. O.) und sodann die Anwendung der Artikel 8 und 9 der Richtlinie auf die vom vorlegenden Gericht angeführten Sachverhalte prüfen.
115 Zunächst ist die Ausweisung von Gemeinschaftsangehörigen durch den aufnehmenden Mitgliedstaat aus Gründen der öffentlichen Sicherheit für das Gemeinschaftsrecht - auch bei dessen Stand nach der Einheitlichen Akte, in der der Grundsatz der Beseitigung der Binnengrenzen verankert wurde - nach wie vor eine zulässige Maßnahme.
116 Dieser jetzt in Artikel 7a EG-Vertrag geregelte Grundsatz, was immer seine Tragweite sein mag, und auch die mit der Unionsbürgerschaft verbundene, in Artikel 8a EG-Vertrag in der Fassung des Vertrages über die Europäische Union anerkannte Freizuegigkeit, hindern nämlich die Staaten nicht daran, von diesem Aspekt ihrer Souveränität Gebrauch zu machen und aus besonderen Gründen die Freizuegigkeit von Ausländern innerhalb der Gemeinschaft einzuschränken und diese sogar aus ihrem Hoheitsgebiet auszuweisen.
117 Solche Beschränkungen der Freizuegigkeit der Ausländer finden ihre Parallele in der Verbannung, die in den Staaten, in denen sie gesetzlich vorgesehen ist, die Freizuegigkeit der Staatsangehörigen innerhalb ihres eigenen Staates beschränkt.
118 Die Legitimität der Ausweisung hat jedoch nicht die völlige Beseitigung der Freizuegigkeit innerhalb der Gemeinschaft in ihrer zeitlichen Dimension zur Folge. In seinem Urteil Adoui und Cornuaille hat der Gerichtshof bei der Beantwortung einer Vorlagefrage bezueglich der Dauer der Wirkungen von Ausweisungsverfügungen gegenüber Ausländern(42) folgenden Grundsatz aufgestellt:
"Was die Möglichkeit für jemanden, der aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats ausgewiesen worden ist, angeht, erneut in das Hoheitsgebiet des betreffenden Staats einzureisen und dort eine neue Aufenthaltserlaubnis zu beantragen, so ist zu unterstreichen, daß jeder Staatsangehörige eines Mitgliedstaats, der in einem anderen Mitgliedstaat eine Arbeit suchen möchte, erneut eine Aufenthaltserlaubnis beantragen kann. Wird ein solcher Antrag nach einer angemessenen Frist gestellt, so ist er von der zuständigen Verwaltungsbehörde des Aufnahmestaats zu prüfen, die insbesondere das Vorbringen des Betroffenen berücksichtigen muß, mit dem eine materielle Änderung der Umstände, die die erste Ausweisung gerechtfertigt hatten, nachgewiesen werden soll."
119 Ob die ursprüngliche Ausweisungsverfügung seinerzeit angefochten und bestätigt oder nicht angefochten und daher nach Ablauf der gesetzlichen Anfechtungsfristen(43) bestandskräftig wurde, meines Erachtens ist die in dem Urteil Adoui und Cornuaille gefundene Lösung ohne Einschränkung anwendbar. Daraus ergeben sich zwei wichtige Folgerungen:
a) Die zwingenden Wirkungen der Ausweisung bleiben für eine bestimmte Zeit erhalten (die in der Regel in der Entscheidung festgelegt ist), so daß die Einreise in das Hoheitsgebiet für den Betroffenen während dieses Zeitraums verboten bleibt;
b) gleichwohl ist der Betroffene berechtigt, von den zuständigen Behörden "nach einer angemessenen Frist" eine erneute Prüfung seines Falles zu fordern.
120 Die erste Folgerung hängt mit der eigentlichen Daseinsberechtigung der Ausweisung zusammen; ihre Legitimität ist durch das Urteil Adoui und Cornuaille unterstrichen worden, wenn es dort heisst: "Ist ... jedoch eine gemeinschaftsrechtlich wirksame Ausweisungsverfügung erlassen worden, die noch immer in der Weise Rechtsfolgen hat, daß dem Betroffenen das Betreten des Hoheitsgebiets des betreffenden Staates verboten ist, sieht das Gemeinschaftsrecht zugunsten des Betroffenen kein Recht auf Zugang zu diesem Hoheitsgebiet während der Prüfung seines neuen Antrags vor."(44) Erst recht bleibt die Einreise verboten, wenn nach dieser Prüfung die Antwort auf den neuen Antrag negativ ausfällt.
121 Gerade im letztgenannten Fall kommen die Rechtsschutzgarantien der Richtlinie zum Zuge. Der Gemeinschaftsangehörige kann dann nämlich gegen die neue - auf das Fortbestehen der seinerzeit für seine Ausweisung maßgebenden Gründe gestützte - Ablehnung durch die zuständigen Behörden vorgehen und auf die in den Artikeln 8 und 9 vorgesehenen Verfahren(45) zurückgreifen.
122 Eine solche Anfechtung darf natürlich weder mißbräuchlich noch so übereilt sein, daß der Erledigung des einen Rechtsbehelfs fast unmittelbar ein anderer anhand der gleichen Tatsachen folgen würde. Zwischen der Einlegung eines Rechtsbehelfs und der eines anderen muß, wie im Urteil Adoui und Cornuaille ausgeführt, eine angemessene Frist verstrichen sein.
123 Diese Erwägungen ermöglichen es, dem vorlegenden Gericht eine Antwort zu geben, die zwar über den Wortlaut der vierten Vorlagefrage hinausgeht, ihm aber zusätzliche Gesichtspunkte für die Beurteilung liefern kann.
124 Die Antwort ist in den drei in der vierten Vorlagefrage angesprochenen Alternativen dieselbe. Der Betroffene kann, wenn ihm eine Einreise- oder eine Aufenthaltserlaubnis verweigert oder seine erneute Ausweisung verfügt wird, stets die Rechte aus den Artikeln 8 und 9 der Richtlinie geltend machen, auch wenn diese Entscheidungen auf eine frühere Ausweisungsverfügung zurückgehen, die seinerzeit nicht angefochten wurde. Die Ausübung dieser Rechte ist gleichwohl nur nach Verstreichen einer angemessenen Frist zwischen der ursprünglichen Ausweisungsverfügung und dem späteren Versuch einer Einreise in das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats möglich, von dem diese Verfügung ausging.
Zur fünften Vorlagefrage
125 Mit seiner fünften Vorlagefrage will das vorlegende Gericht wissen, ob die Antwort auf die vierte Frage davon abhängt, ob der aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ausgewiesene Gemeinschaftsangehörige sich in einer der drei folgenden Situationen befindet: a) er ist in das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats eingereist, bevor er einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gestellt hatte; b) er ist aus dem Mitgliedstaat ausgewiesen worden, bevor er einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gestellt hatte oder ohne jemals eine Aufenthaltserlaubnis beantragt zu haben; c) die frühere Ausreise erfolgte aufgrund einer Ausweisung oder wegen der Androhung der Festnahme oder der Ausweisung und nach der Ausreise erging eine Entscheidung über ein Einreiseverbot.
126 Da diese Vorlagefrage die vierte ergänzt, die ihrerseits vom Vorliegen einer früheren Ausweisungsverfügung der zuständigen Behörden ausging, ändert sich die von mir vorgeschlagene Antwort auf die vierte Frage für keine der drei vorstehenden Fallgestaltungen.
127 Einer Person nämlich, gegen die bereits eine Ausweisung ergangen ist, ist die Einreise in das Hoheitsgebiet untersagt; ihr Recht auf Freizuegigkeit kann sie daher nicht ausüben. Dies hindert sie, wie bereits ausgeführt, nicht daran, von den zuständigen Behörden eine erneute Überprüfung ihres Falles zu verlangen; zusätzlich kann sie gegen eine etwaige negative Antwort Rechtsbehelfe einlegen.
128 Solange diese Situation unverändert bleibt, kann sich der betreffende Mitgliedstaat der Einreise des Ausgewiesenen widersetzen. Ebenso kann er sich dem Verbleib einer Person im Hoheitsgebiet widersetzen, die unter Verletzung des Einreiseverbots, das in der Ausweisung enthalten ist, in dieses Hoheitsgebiet eingereist ist. Schließlich kann er die Ausweisung dieser Person anordnen, die allerdings nur die unmittelbare Durchführung der ursprünglichen Ausweisung darstellt.
129 Wenn der durch eine gültige Ausweisung betroffene Staatsangehörige, wie im Urteil Adoui und Cornuaille anerkannt, kein Recht auf Einreise in das Hoheitsgebiet des entsprechenden Mitgliedstaats hat, solange sein neuer Antrag geprüft wird, so kann ein solches Recht - jetzt nicht auf Einreise, sondern auf Aufenthalt - schon gar nicht anerkannt werden, wenn er in das Land unter Verletzung der gegen ihn ergangenen Ausweisungsverfügung eingereist ist.
130 Daraus ergibt sich, daß die Entscheidung, jemanden auszuweisen, gegen den bereits früher eine gültige und nicht aufgehobene Ausweisungsverfügung ergangen war, sofort vollzogen werden kann.
Ergebnis
131 Ich schlage daher dem Gerichtshof vor, auf die ihm vom High Court of Justice vorgelegten Fragen zur Auslegung der Artikel 8 und 9 der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, wie folgt zu antworten:
1. Artikel 8 der Richtlinie 64/221 verweist mit den Worten "die Rechtsbehelfe ..., die Inländern gegenüber Verwaltungsakten zustehen", auf das im einzelnen Mitgliedstaat geltende allgemeine System der Anfechtung solcher Verwaltungsakte.
2. Gemeinschaftsangehörige, die aus Gründen der öffentlichen Gesundheit, Sicherheit oder Ordnung aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaat ausgewiesen wurden oder keine Erlaubnis zur Einreise erhielten, sind berechtigt, hiergegen bei einem Gericht dieses Mitgliedstaats einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen, der die vollständige Überprüfung der Verwaltungsentscheidung einschließlich ihrer materiellen Begründetheit sicherstellt.
3. Die einleitenden Worte des Artikels 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 ("sofern keine Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmässigkeit der Entscheidung betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben") gelten auch für Absatz 2 dieses Artikels. Die ersten beiden Fallgestaltungen sind nicht mit dem allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts vereinbar, daß den Einzelnen für ihre aus Gemeinschaftsvorschriften mit unmittelbarer Wirkung hergeleiteten Rechte voller und wirksamer gerichtlicher Schutz zusteht.
4. Ein Gemeinschaftsangehöriger, dem aus Gründen der öffentlichen Gesundheit, Sicherheit oder Ordnung die Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verweigert oder der aus diesem Hoheitsgebiet ausgewiesen wurde, kann diese Entscheidungen mit den in Artikel 8 der Richtlinie 64/221 vorgesehenen Rechtsbehelfen anfechten. Nach angemessener Frist kann er, auch wenn er von diesen Rechtsbehelfen keinen Gebrauch gemacht hat oder diese erfolglos waren, von den Verwaltungsbehörden eine erneute Überprüfung seines Falles verlangen. Gegen eine etwa ablehnende Entscheidung der Behörden über diesen Antrag kann er sich wiederum auf die Artikel 8 und 9 der Richtlinie berufen, soweit die Ausübung dieser Rechte nicht mißbräuchlich oder übereilt erfolgt.
(1) - ABl. L 56, S. 850.
(2) - Im Vorlagebeschluß heisst es, die Mitteilung sei durch das Home Office erfolgt, das Dokument in der Anlage zur Klage im Ausgangsverfahren (Anlage I) belegt indessen, daß sie in Wahrheit vom Foreign Office stammte.
(3) - Das Home Office führte ergänzend zur Richtlinie aus: "In Ihrem Schreiben erwähnen Sie Artikel 9 der Richtlinie 64/221/EWG, der sich auf die möglichen Rechtsbehelfe der Angehörigen der Europäischen Gemeinschaft (einschließlich der irischen Staatsangehörigen) bezieht. Man hat mich dahin beraten, daß Angehörige der Europäischen Gemeinschaft einschließlich der irischen Staatsangehörigen) ausgewiesen werden können oder ihnen die Einreise in das Hoheitsgebiet verweigert werden kann. Man hat mich weiter dahin beraten, daß, wenn die Gründe für diese Maßnahme der Art sind, daß normalerweise kein Rechtsbehelf gegen sie möglich ist (z. B. Gründe der öffentlichen Sicherheit oder in Zusammenhang mit dem Gemeinwohl), auch für die betreffende Person, selbst wenn sie Angehöriger der Europäischen Gemeinschaft (einschließlich der irischen Staatsangehörigen) ist, kein Anspruch auf Rechtsschutz besteht."
(4) - Im Vorlagebeschluß wird ausgeführt, daß "beide Kläger noch zu den Gründen vorzutragen haben, auf die der Beklagte sich bei seiner Entscheidung, sie aus dem Vereinigten Königreich auszuweisen oder ihre Einreise zu verhindern, gestützt hat ... Bisher haben sie nichts dazu vorgetragen, ob die Gründe für die Ausweisung oder die Verweigerung der Einreise zutreffend oder angemessen sind. Somit stellt sich keine Frage, die eine weitere Vorlage zur Vorabentscheidung notwendig machen würde ..."
(5) - Zur Kennzeichnung der Entscheidungen, die eine Person - gegebenenfalls unter Anwendung von Gewalt - verpflichten, das Hoheitsgebiet eines Staates zu verlassen, verwende ich unterschiedslos die Ausdrücke "Ausweisung" oder "Entfernung".
(6) - Die Entscheidungen der adjudicators können ihrerseits unter bestimmten Voraussetzungen beim Immigration Appeal Tribunal angefochten werden (Artikel 20 des Einwanderungsgesetzes). Sowohl jene als auch die Mitglieder des Appeal Tribunal werden normalerweise aus dem Kreis von Anwälten mit einer gewissen Berufserfahrung vom Lord Chancellor ernannt.
(7) - Artikel 33 des Einwanderungsgesetzes definiert die entry clearance als "Sichtvermerk, Einreisebescheinigung oder sonstiges Dokument, die nach Maßgabe der Einwanderungsbestimmungen als Beweis dafür zulässig oder notwendig sind, daß eine Person, auch wenn sie nicht britische(r) Staatsangehörige(r) ist, die Voraussetzungen für eine Einreise in das Vereinigte Königreich erfuellt (unter Ausschluß einer Arbeitserlaubnis)".
(8) - Die Rechtsprechung des Gerichtshofes betrachtete als durch die Freizuegigkeit Begünstigte auch Touristen als Empfänger von Dienstleistungen (Urteil vom 31. Januar 1984 in den verbundenen Rechtssachen 286/82 und 26/83, Luisi und Carbone, Slg. 1984, 377) und Studenten (Urteil vom 26. Februar 1992 in der Rechtssache C-357/89, Raulin, Slg. 1992, I-1027).
(9) - Das Problem stellt sich namentlich für die Situation nach dem 31. Dezember 1992, zu welchem Zeitpunkt die in Artikel 7a des Vertrages angeführten Vorschriften hätten in Kraft gesetzt sein müssen. Das europäische Parlament erhob am 18. November 1993 vor dem Gerichtshof Klage gemäß Artikel 175 des Vertrages auf Feststellung, daß die Kommission den Vertrag dadurch verletzt habe, daß sie nicht die notwendigen Vorschläge für die Durchführung der Freizuegigkeit der Personen im Binnenmmarkt nach Artikel 7a des Vertrages vorgelegt habe (Rechtssache C-445/93). Am 12. Juli 1995 legte die Kommission den Vorschlag einer Richtlinie zur Beseitigung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen vor, in dem die Beseitigung als Folge der "eindeutigen und bedingungslosen Pflicht nach Artikel 7a des Vertrages" betrachtet wird. Bei dieser Sachlage sah das Europäische Parlament die Klage als gegenstandslos an und teilte dies dem Gerichtshof mit, der mit Beschluß vom 11. Juli 1996 die Streichung der Klage anordnete. Andererseits hat die Anwendung des sog. Schengener Abkommens durch sieben Mitgliedstaaten seit dem 26. März 1995 als solche nichts mit dem Gemeinschaftsrecht zu tun.
(10) - In Randnummer 17 des Urteils vom 7. Juli 1992 in der Rechtssache C-370/90 (Singh, Slg. 1992, I-4265, insbesondere I-4294) heisst es: "Zu diesem Zweck haben die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten insbesondere das unmittelbar aus den Artikeln 48 und 52 EWG-Vertrag fließende Recht, in das Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten einzureisen und sich dort aufzuhalten, um dort eine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne dieser Bestimmungen auszuüben (vgl. insbesondere Urteile vom 8. April 1976 in der Rechtssache 48/75, Royer, Slg. 1976, 497, Randnr. 31, und vom 5. Februar 1991 in der Rechtssache C-363/89, Roux, Slg. 1991, I-273, Randnr. 9)."
(11) - So bestimmte Artikel 3 der Richtlinie 68/360/EWG des Rates vom 15. Oktober 1968 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257, S. 13): "1. Die Mitgliedstaaten gewähren den in Artikel 1 genannten Personen, welche die in Absatz 3 aufgeführten Unterlagen vorlegen, das Aufenthaltsrecht in ihrem Hoheitsgebiet.
2. Für die Einreise darf weder ein Sichtvermerk noch ein gleichartiger Nachweis verlangt werden; dies gilt jedoch nicht für die Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen ..."
Ähnliche Wendungen finden sich in der Richtlinie 73/148/EWG des Rates vom 21. Mai 1973 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs (ABl. L 172, S. 14).
(12) - Die Einwanderungsgesetzgebung des Vereinigten Königreichs wurde ausdrücklich in diesem Sinne geändert: Artikel 7 des Immigration Act 1988 befreit alle Personen von der Einreiseerlaubnis für das Vereinigte Königreich, denen das Gemeinschaftsrecht diese Möglichkeit zuerkennt.
(13) - In dem Urteil vom 4. Dezember 1974 in der Rechtssache 41/74 (Van Duyn, Slg. 1974, 1337) heisst es ausdrücklich: "Die in ... der Richtlinie 64/221 enthaltene Bestimmung will das Ermessen begrenzen, das den zuständigen Behörden bei der Einreise und Ausweisung von Ausländern nach den innerstaatlichen Rechtsvorschriften im allgemeinen zusteht."
(14) - "Sie gibt - vorbehaltlich der aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigten Beschränkungen - den Arbeitnehmern das Recht ..."
(15) - "Dieses Kapitel und die auf Grund desselben getroffenen Maßnahmen beeinträchtigen nicht die Anwendbarkeit der Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die eine Sonderregelung für Ausländer vorsehen und aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigt sind."
(16) - In dem Urteil vom 28. Oktober 1975 in der Rechtssache 36/75 (Rutili, Slg. 1975, 1219) heisst es: "Die Mitgliedstaaten können auch weiterhin kraft des Vorbehalts des Artikels 48 Absatz 3 im wesentlichen frei nach ihren nationalen Bedürfnissen bestimmen, was die öffentliche Ordnung verlangt. Dieser Begriff ist jedoch im Gemeinschaftsrecht, namentlich, wenn er eine Ausnahme von den wesentlichen Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Freizuegigkeit der Arbeitnehmer rechtfertigt, eng zu verstehen, so daß seine Tragweite nicht von jedem Mitgliedstaat einseitig ohne Nachprüfung durch die Organe der Gemeinschaft bestimmt werden darf."
(17) - Dieser Anfechtungsmechanismus wird in der englischen Fassung mit "the same legal remedies" bezeichnet. Einen Unterfall stellen die Rechtsmittel dar, auf die sich Artikel 9 der Richtlinie mit dem Ausdruck "appeals to a court of law" bezieht.
(18) - Der Gerichtshof führte in Randnr. 22 des Urteils Singh, a. a. O., aus: "Zwar richten sich die Einreise des Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats in das Hoheitsgebiet dieses Staates und sein Aufenthalt dort, wie das Vereinigte Königreich vorträgt, nach den aus seiner Staatsangehörigkeit fließenden Rechten und nicht nach den Rechten, die das Gemeinschaftsrecht ihm verleiht. Insbesondere darf ein Staat, wie auch in Artikel 3 des Protokolls Nr. 4 zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vorgesehen ist, seine Staatsangehörigen weder aus seinem Hoheitsgebiet ausweisen noch ihnen die Einreise verweigern."
(19) - Für die Gesetzgebung des Vereinigten Königreichs (das das 4. Zusatzprotokoll zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten nicht ratifiziert hat) erkennt dies das vorlegende Gericht wie folgt an: "Eine Entscheidung, eine Person auszuweisen oder ihre Einreise in das Hoheitsgebiet zu untersagen, deren britische Staatsangehörigkeit ihr das Recht auf Aufenthalt im Vereinigten Königreich gibt, würde eine schlichte und flagrante Negation ihres Aufenthaltsrechts nach Section 1 (1) des Gesetzes darstellen. Es ist undenkbar, daß ein Secretary of State halsstarrig genug wäre, eine solche Entscheidung zu treffen."
(20) - Verbundene Rechtssachen C-297/88 und C-197/89, Slg. 1990, I-3763.
(21) - Auf diese Rechtsprechung werde ich ausführlicher in Nrn. 72 ff. meiner Schlussanträge eingehen.
(22) - Rechtssache C-213/89 (Factortame u. a., Slg. 1990, I-2433, insbesondere I-2455).
(23) - Rechtssache C-97/91, Slg. 1992, I-6313, Randnr. 14.
(24) - Der Hinweis des Urteils Borelli auf Artikel 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention bedarf, soweit er sich auf Verwaltungsentscheidungen auf Gebieten des öffentlichen Rechts bezieht, der Nuancierung, wie Eduardo García de Enterría in seinem Beitrag "The Extension of the Jurisdiction of National Administrative Courts by Community Law: The Judgement of the Court of Justice in Borelli and article 5 of the EC Treaty", Yearbook of European Law 1993, Oxford, S. 19 bis 37, darlegt. Obwohl der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte den Begriff der "zivilrechtlichen Ansprüche", die Artikel 6 der Konvention schützen soll, von Mal zu Mal weiter auslegt (vgl. zum Beispiel seine Urteile in den Sachen Editions Périscope, Ortenberg und Procola), erstreckt sich der Anspruch auf den gesetzlichen Richter nach diesem Artikel nicht auf Verwaltungsstreitsachen im eigentlichen Sinne. In dem Urteil Schouten and Meldrum (Serie A, Nr. 394, 1994) erklärte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, daß Angelegenheiten, die ausschließlich öffentliches Recht beträfen, wie zum Beispiel Verpflichtungen aufgrund von Steuervorschriften, nicht "zivilrechtlich" im Sinne des Artikels 6 seien.
(25) - Nr. 15 der Schlussanträge.
(26) - Randnr. 19 des Urteils.
(27) - Randnr. 14 des Urteils.
(28) - Der Unterschied wird gerade bei den Fragen der Regelung von Einreise und Ausweisung von Ausländern deutlich sichtbar. Rechtsstreitigkeiten auf diesen Gebieten fallen nicht unter die Garantie des Artikels 6, wenn auch unter die des Artikels 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention. In dem Bericht vom 27. Juni 1995 kommt die Europäische Kommission für Menschenrechte in der Sache Chahal gegen Vereinigtes Königreich (Gesuch 22414/93) zu dem Ergebnis, daß Artikel 13 der Konvention verletzt wurde, weil "die Kontrollbefugnis der Gerichte des Vereinigten Königreichs in Sachen, in denen es um die öffentliche Sicherheit geht, zu stark eingeschränkt [ist], um den Erfordernissen des Artikels 13 der Konvention noch zu genügen". Es ging um die Ausweisung eines Ausländers durch die Behörden des Vereinigten Königreichs aus Gründen der nationalen Sicherheit. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat bei der Entscheidung dieser Sache in seinem Urteil vom 15. November 1996 (noch nicht veröffentlicht) erklärt: "Angesichts des Ausmasses der Mängel, die sowohl die gerichtlichen Kontrollverfahren
wie die Verfahren vor dem beratenden Ausschuß aufweisen, kann der Gerichtshof nicht davon ausgehen, daß solche Rechtsbehelfe in ihrem Kontext den Erfordernissen des Artikels 13 in Verbindung mit Artikel 3 [der Europäischen Menschensrechtskonvention] entsprechen."
(29) - Urteil vom 26. Februar 1975 in der Rechtssache 67/74 (Bonsignore, Slg. 1975, 297).
(30) - Urteil vom 27. Oktober 1977 in der Rechtssache 30/77 (Bouchereau, Slg. 1977, 1999).
(31) - Urteil vom 18. Mai 1982 in den verbundenen Rechtssachen 115/81 und 116/81 (Adoui und Cornuaille, Slg. 1982, 1665).
(32) - Das schließt nicht aus, daß den Behörden bei der Anwendung so unbestimmter Begriffe
wie "öffentliche Sicherheit" oder "öffentliche Ordnung" ein gewisser Beurteilungsspielraum zuzugestehen ist, den die Gerichte lediglich mit Hilfe der üblichen Techniken der Kontrolle dieses Spielraums überprüfen werden.
(33) - Das gleiche Problem hat sich bei verschiedenen Anlässen in der Verfassungsrechtsprechung einiger Mitgliedstaaten gestellt. Das spanische Tribunal Constitucional hat in seinem Urteil 115/1987 vom 7. Juli 1987 Artikel 34 der Ley Orgánica über die Rechte und Freiheiten der Ausländer in Spanien vom 1. Juli 1985 für verfassungswidrig erklärt. Dort hieß es: "Auf keinen Fall kann bei Verwaltungsentscheidungen, die aufgrund dieses Gesetzes ergehen, eine Aussetzung der Vollziehung angeordnet werden." Der französische Conseil constitutionnel weist in seiner Entscheidung vom 5. September 1986 bei der Prüfung des Gesetzes vom 9. September 1986 zum Vollzug von Regierungsentscheidungen über die Ausweisung von Ausländern darauf hin, daß solche Entscheidungen zulässig sind und nicht gegen Artikel 66 der Verfassung verstossen, weil sie mit einer Klage beim Verwaltungsgericht angefochten werden können und ein Antrag auf Aussetzung der Vollziehung zulässig ist.
(34) - Randnr. 21 des Urteils.
(35) - Verbundene Rechtssachen C-143/88 und C-92/89, Slg. 1991, I-415.
(36) - Rechtssache C-465/93, Slg. 1995, I-3761.
(37) - Die Bedeutung dieses Urteils ist hervorgehoben worden von Eduardo García de Enterría in seinem Beitrag "Sobre la posibilidad de que las jurisdicciones nacionales adopten medidas cautelares positivas (y no sólo suspensiones) contra los actos de sus administraciones respectivas dictados en ejecución de reglamentos comunitarios cuya validez se cüstiona (sentencia Atlanta del Tribunal de Justicia, 9 de noviembre de 1995)", Revista Española de Derecho Administrativo, Nr. 88 (1995), S. 565 bis 579. Zur Rechtsprechung des Gerichtshofes zum vorläufigen Rechtsschutz vgl. vom gleichen Autor, La batalla por las medidas cautelares. Derecho Comunitario Europeo y proceso contencioso-administrativo español, 2. Aufl., Madrid 1995.
(38) - Randnr. 67.
(39) - Berücksichtigt werden müssen die folgenden Ausführungen des Urteils vom 30. November 1995 in der Rechtssache C-175/94 (Gallagher, Slg. 1995, I-4253): "Somit bezieht sich Artikel 9 Absatz 1 auf den Fall eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, der sich bereits rechtmässig im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats aufhält. Dies trifft nicht nur auf den Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis zu, sondern auch auf einen Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats, der nach den Rechtsvorschriften des Aufnahmestaats keine Aufenthaltserlaubnis benötigt. Folglich gilt diese Bestimmung auch für eine Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats, die gegenüber einem solchen Staatsangehörigen getroffen wird."
(40) - Randnr. 20 des Urteils.
(41) - In ihrer ursprünglichen Fassung hatten die Fragen folgenden Wortlaut: "Sind die Rechte nach den Artikeln 8 und 9 erschöpft oder ausgeschlossen, wenn eine frühere Ausweisung oder Versagung der Einreise in das Hoheitsgebiet vorliegt und der Mitgliedstaat, von dem die Entscheidung stammt, um erneute Überprüfung der Einreise eines Gemeinschaftsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats in sein Hoheitsgebiet ersucht wird? Hängt die Antwort davon ab, ob die ursprüngliche Entscheidung eine Ausweisung oder die Verweigerung der Einreise in das Hoheitsgebiet nach der Ausreise wegen drohender Ausweisung betrifft? Kann eine spätere Entscheidung der Entfernung eines Gemeinschaftsangehörigen, der in das Vereinigte Königreich einreist, aus dem Hoheitsgebiet diesen nach Artikel 9 Absatz 2 berechtigen, die Vorlage seines Falls bei einer unabhängigen Stelle zu verlangen, oder beschränkt sich die Entscheidung der Entfernung aus dem Hoheitsgebiet auf eine Anwendung der früheren Verfügung und führt nicht zu einem Anspruch nach diesem Artikel?"
(42) - Randnr. 12 des Urteils. Wörtlich lautete die Frage wie folgt: "Unter welchen Voraussetzungen kann eine Person, der die Aufenthaltserlaubnis nicht erteilt oder entzogen wurde, weil ihr persönliches Verhalten eine Gefährdung der öffentlichen Ordnung des Aufnahmestaats darstellte, zu einem späteren Zeitpunkt erneut in das Hoheitsgebiet des betreffenden Staats einreisen und erneut eine Aufenthaltserlaubnis beantragen? Ist es zulässig, gegenüber einem Angehörigen eines Mitgliedstaats die endgültige Entfernung aus dem Hoheitsgebiet anzuordnen?"
(43) - Im Sitzungsbericht bezogen die Vertreter des Klägers Radiom und der britischen Regierung unterschiedliche Standpunkte bezueglich der Gültigkeit der ursprünglichen Entscheidung (1989), aufgrund deren er gezwungen wurde, das Vereinigte Königreich zu verlassen. Meines Erachtens hat sich der Gerichtshof hierzu nicht zu äussern, da insoweit das vorlegende Gericht keine Frage gestellt hat.
(44) - Randnr. 12 des Urteils.
(45) - Soweit es sich bei Artikel 9 um die dritte Fallgestaltung handelt, die ich als einzige, wie bereits dargelegt, für mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar halte.