62024TJ0188_RES
Sag T-188/24
Compagnie générale des établissements Michelin
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Anden Afdeling) af 9. juli 2025
»Konkurrence – karteller – administrativ procedure – afgørelse om iværksættelse af en kontrolundersøgelse – artikel 20, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1/2003 – kontrolundersøgelsens genstand og formål – begrundelsespligt – tilstrækkeligt tungtvejende indicier – beskyttelse af privatlivets fred – domstolskontrol«
Annullationssøgsmål – legalitetskontrol – kriterier – Kommissionens afgørelse om at iværksætte en kontrolundersøgelse – ulovlighed, som indtræffer i forbindelse med gennemførelsen af denne afgørelse – ingen indvirkning på lovligheden af afgørelsen om iværksættelse af en kontrolundersøgelse
(Art. 263 TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 20, stk. 4)
(jf. præmis 19 og 20)
Konkurrence – administrativ procedure – Kommissionens kontrolbeføjelse – afgørelse om iværksættelse af en kontrolundersøgelse – begrundelsespligt – rækkevidde – pligt til at angive kontrolundersøgelsens genstand og formål – pligt til at angive en præcis afgrænsning af markedet – foreligger ikke – pligt til at foretage en retlig kvalifikation af de formodede overtrædelser – foreligger ikke – forpligtelse til angivelse af den overtrædelsesperiode, som mistænkes – foreligger ikke
(Art. 101 TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 20, stk. 4)
(jf. præmis 24-48)
Konkurrence – administrativ procedure – Kommissionens kontrolbeføjelse – ret til boligens ukrænkelighed – afgørelse om iværksættelse af en kontrolundersøgelse – overholdelse af proportionalitetsprincippet – Kommissionens forpligtelse til at råde over tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at mistænke en overtrædelse – forpligtelse til at udbrede disse indicier – foreligger ikke
(Rådets forordning nr. 1/2003, art. 20, stk. 4)
(jf. præmis 51-58 og 74-84)
Konkurrence – administrativ procedure – Kommissionens kontrolbeføjelse – afgørelse om iværksættelse af en kontrolundersøgelse – begrundelsespligt – rækkevidde – klar angivelse af de tungtvejende indicier, der begrunder en mistanke om en overtrædelse – Domstolens prøvelsesret
(Rådets forordning nr. 1/2003, art. 20, stk. 4)
(jf. præmis 78-84)
Konkurrence – administrativ procedure – Kommissionens kontrolbeføjelse – ret til boligens ukrænkelighed – Kommissionens forpligtelse til at råde over tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at mistænke en overtrædelse – indholdet af de indicier, der har begrundet kontrolundersøgelsesafgørelsen – erklæringer fremsat offentligt af en virksomhed, der over for de største konkurrenter antyder de prisstrategier, som skal følges – tilstrækkeligt tungtvejende indicier for en samordning af priser i løbet af en central periode – manglende tilstrækkeligt tungtvejende indicier vedrørende den tidligere periode – tilsidesættelse af retten til boligens ukrænkelighed
(Rådets forordning nr. 1/2003, art. 20, stk. 4)
(jf. præmis 106-154 og 190)
Konkurrence – administrativ procedure – Kommissionens kontrolbeføjelse – klage over en afgørelse om iværksættelse af en kontrolundersøgelse – Kommissionens skøn – grænser – overholdelse af proportionalitetsprincippet – risiko for, at dokumentationen kan blive skjult eller ødelagt – kontrolundersøgelsens nødvendighed
(Rådets forordning nr. 1/2003, art. 20, stk. 4)
(jf. præmis 156-158, 162-172, 176 og 177)
Resumé
Retten annullerede delvist Kommissionens afgørelse (
1
), hvorved Compagnie générale des établissements Michelin (herefter »Michelin«) blev pålagt at underkaste sig en kontrolundersøgelse vedrørende dens eventuelle deltagelse i konkurrencebegrænsende aftaler eller praksis på markedet for dæk. Retten henviste i denne forbindelse til de kriterier, der gør det muligt at vurdere, om indicierne er tilstrækkeligt tungtvejende til at begrunde en sådan afgørelse.
På baggrund af en mistanke om konkurrencebegrænsende praksis med hensyn til en samordning af priser hos de største producenter af dæk i Det Økonomiske Europæiske Samarbejdsområde (EØS) vedtog Kommissionen i forbindelse med en undersøgelse, som den af egen drift havde indledt, den 10. januar 2024 en afgørelse, hvorved Michelin blev pålagt at underkaste sig en kontrolundersøgelse (herefter »den anfægtede afgørelse«). Denne afgørelse blev vedtaget i henhold til artikel 20, stk. 4, i forordning nr. 1/2003 (
2
) om gennemførelse af konkurrencereglerne, som fastlægger Kommissionens beføjelser på området for kontrolundersøgelser.
Mellem januar og marts 2024 foretog Kommissionen kontrolundersøgelsen af Michelins lokaler. I denne forbindelse foretog Kommissionen kontrolbesøg i kontorerne, indsamlede udstyr (bærbare computere, mobiltelefoner, tablets og lagringsmedier), afhøring af en række personer og kopiering af det indsamlede udstyrs indhold.
Med søgsmålet ved Retten nedlagde Michelin påstand om annullation af den anfægtede afgørelse og påberåbte sig dels en tilsidesættelse af begrundelsespligten, dels en tilsidesættelse af retten til boligens ukrænkelighed.
Rettens bemærkninger
Retten bemærkede indledningsvis, at visse af sagsøgerens argumenter vedrørte afviklingen af den kontrolundersøgelse, der blev foretaget af Kommissionen ved gennemførelsen af den anfægtede afgørelse. Retten fastslog i denne forbindelse, at en virksomhed ikke med henblik på at bestride lovligheden af den retsakt, hvorpå Kommissionen har baseret den nævnte kontrolundersøgelse, kan gøre gældende, at afviklingen af kontrolundersøgelsesprocedurerne er retsstridigt gennemført.
Michelin henledte imidlertid kun opmærksomheden på kontrolundersøgelsens afvikling for at illustrere den manglende klarhed og præcision, som begrundelsen var behæftet med, eller omfanget af det indgreb, der blev tilladt ved en afgørelse om pålæggelse af kontrolundersøgelsen. Det var følgelig på denne baggrund, at Retten vurderede de argumenter, der var blevet påberåbt til støtte for anbringenderne om annullation af den anfægtede afgørelse.
Retten undersøgte i første række anbringendet om, at den anfægtede afgørelse ikke opfyldte begrundelsespligten i henhold til artikel 296 TEUF. Den bemærkede for det første, at begrundelsen for en EU-retsakt skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som udstederen har lagt til grund. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, idet den ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område.
På konkurrenceområdet tillægger forordning nr. 1/2003 Kommissionen kontrolundersøgelsesbeføjelser med det formål at give den mulighed for at varetage sin opgave om at beskytte det indre marked mod fordrejning af konkurrencen og at straffe overtrædelser af konkurrencereglerne inden for dette marked. Det fremgår af den nævnte forordnings artikel 20, stk. 4, at Kommissionens kontrolundersøgelsesafgørelser navnlig skal angive kontrolundersøgelsens genstand og formål. Denne særlige begrundelsespligt udgør et grundlæggende krav, som ikke alene har til formål at klarlægge, hvorfor det påtænkte indgreb inden for den pågældende virksomhed er berettiget, men også at skabe et grundlag for, at virksomheden bliver bekendt med omfanget af dens samarbejdspligt, samtidig med at dens ret til forsvar bevares.
Forudsat at kontrolundersøgelsesafgørelsen indeholder de væsentlige oplysninger, der er nævnt ovenfor, er det imidlertid ikke absolut nødvendigt, at den skal indeholde en nøjagtig afgrænsning af det relevante marked, en nøjagtig retlig kvalificering af de formodede overtrædelser eller en angivelse af den periode, hvori disse overtrædelser må antages at have fundet sted. Da kontrolundersøgelserne finder sted i begyndelsen af undersøgelsen, råder Kommissionen normalt endnu ikke over tilstrækkeligt præcise oplysninger til at kunne afgive en specifik retlig vurdering, og den må først efterprøve rigtigheden af sin indledende mistanke samt forholdenes omfang.
I lyset af disse principper analyserede Retten Michelins argumenter om, at anvendelsen af ordene »og/eller«, »bl.a.«, »herunder« og »i det mindste« i den anfægtede afgørelse gjorde det materielle og tidsmæssige anvendelsesområde for den formodede overtrædelse tvetydigt, uberettiget eller urimeligt.
Retten bemærkede, at brugen af den alternative konjunktion »og/eller« i beskrivelsen af den formodede samordnings form (konkurrencebegrænsende aftaler og/eller samordnet praksis) ikke havde nogen særlig konsekvens for sagsøgeren, da en nøjagtig retlig kvalificering af den formodede samordning af en aftale mellem virksomheder eller en samordnet praksis beror på en vurdering, der ikke kan foretages på tidspunktet for affattelsen af kontrolundersøgelsesafgørelsen.
Hvad angår anvendelsen af ordene »bl.a.« eller »herunder« for at beskrive Kommissionens formodninger fremmer brugen heraf forståelsen af de oplysninger, som de er en del af, nemlig en samordning af priser, »bl.a. engrospriserne«, og udveksling af følsomme forretningsoplysninger »herunder gennem offentligt tilgængelige kanaler«. Disse udtryk giver sagsøgeren mulighed for bedre at forstå, hvad den pågældende foreholdes. De belyser indholdet af den formodede samordning og forklarer, at de fremlagte eksempler ikke udgør udtømmende oplysninger om det materielle anvendelsesområde for den formodede overtrædelse.
Ved at angive, at adfærden blev indledt »i det mindste« i løbet af en central periode, og at forhold peger på en forudgående samordning »i det mindste« i løbet af en tidligere periode, gav Kommissionen på eget initiativ visse oplysninger vedrørende den tidsmæssige dimension af den formodede samordning. Disse oplysninger, der udgør en del af begrundelsen, gør det således muligt at fastslå, at sagsøgeren ikke befandt sig i en situation, hvor selskabet var forhindret i at få en klar forståelse af Kommissionens formodninger og derfor blev frataget muligheden for fuldt ud at beskytte sin ret til forsvar.
Begrundelsen for den anfægtede afgørelse giver således i overensstemmelse med artikel 296 TEUF sagsøgeren mulighed for at få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning og Retten mulighed for at udøve sin prøvelsesret. Den angiver ligeledes i henhold til artikel 20, stk. 4, i forordning nr. 1/2003 kontrolundersøgelsens genstand og formål i et tilstrækkeligt omfang.
Retten behandlede i anden række anbringendet om en tilsidesættelse af sagsøgerens ret til boligens ukrænkelighed.
Retten bemærkede indledningsvis, at en juridisk person kan påberåbe sig denne rettighed, der indgår i beskyttelsen af privatlivets fred. Kravet om en beskyttelse mod offentlige myndigheders vilkårlige eller uforholdsmæssige indgreb i forhold af privat karakter er således et generelt EU-retligt princip, som er udtrykt i artikel 7 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Det præciseres i denne henseende i chartrets artikel 52, stk. 1, at enhver begrænsning i udøvelsen af denne ret skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere dens væsentligste indhold og proportionalitetsprincippet.
En afgørelse om pålæggelse af en kontrolundersøgelse skal i praksis have til formål at indhente de oplysninger, der er nødvendige for at kontrollere rigtigheden og rækkevidden af en bestemt faktisk eller retlig situation, som Kommissionen allerede er i besiddelse af oplysninger om, som udgør tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at konkurrencereglerne er overtrådt. Besiddelse af sådanne indicier udgør således en ufravigelig betingelse for, at Kommissionen kan pålægge nogen at underkaste sig en kontrolundersøgelse i henhold til artikel 20, stk. 4, i forordning nr. 1/2003.
Eftersom begrundelsen for en afgørelse om pålæggelse af en kontrolundersøgelse afgrænser de kompetencer, der er tildelt Kommissionens repræsentanter, kan der endvidere alene søges efter de dokumenter, der vedrører kontrolundersøgelsens genstand. En sådan afgørelse kan derfor ikke formuleres på en måde, som udvider disse kompetencer i et omfang, der går videre, end hvad der følger af de tilstrækkeligt tungtvejende indicier, som Kommissionen rådede over på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen.
Efter at have påpeget dette undersøgte Retten, om den anfægtede afgørelse som hævdet af sagsøgeren var vilkårlig.
I denne henseende bemærkede den først, at en afgørelse om iværksættelse af en kontrolundersøgelse ikke nødvendigvis skal redegøre for alle de oplysninger, som Kommissionen råder over på dette tidspunkt af undersøgelsen, da der skal foretages en afvejning mellem undersøgelsens effektivitet og den berørte virksomheds ret til forsvar.
Kommissionen skal således i kontrolundersøgelsesafgørelsen angive så præcist som muligt, hvilke formodninger den påtænker at efterprøve, dvs. hvad der ledes efter, og hvad kontrolundersøgelsen skal vedrøre. Det kan imidlertid ikke pålægges Kommissionen ligeledes at præcisere indicierne, dvs. de omstændigheder, der gør, at den mener, at der er tale om en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF.
I det foreliggende tilfælde kan det derfor ikke foreholdes Kommissionen, at den anførte, at den »ha[vde] oplysninger« og »dokumentation« vedrørende den formodede samordning eller visse af dens aspekter uden yderligere oplysninger om karakteren, formen, datoen eller ophavsmand.
Rettens analyse vedrørte dernæst den tilstrækkeligt tungtvejende karakter af Kommissionens indicier for at begrunde den anfægtede afgørelse.
Retten bemærkede indledningsvis, at den, når den virksomhed, der er adressat for en kontrolundersøgelsesafgørelse, fremlægger visse oplysninger, der rejser tvivl om, hvorvidt de indicier, der fik Kommissionen til at vedtage en sådan afgørelse, var tilstrækkeligt tungtvejende, skal undersøge disse indicier og kontrollere, om de var tilstrækkeligt tungtvejende.
Denne fuldstændige efterfølgende domstolsprøvelse af lovligheden giver mulighed for at kompensere for en manglende forudgående retskendelse og sikre kontrolforanstaltningens forenelighed med den grundlæggende ret til boligens ukrænkelighed. Den tilsigter ikke at konstatere, om de tilsvarende indicier gør det muligt at godtgøre og ikke kun have mistanke om den formodede konkurrencebegrænsende adfærd, idet det fortsat er for tidligt med et sådant spørgsmål på dette stadium af undersøgelsen.
Til forskel fra beviserne for en overtrædelse skal de indicier, der ligger til grund for en kontrolundersøgelsesafgørelse, nemlig hverken godtgøre, at der foreligger en overtrædelse, eller hvad den består i, da de beføjelser, som Kommissionen er givet, ellers vil miste enhver virkning. Den omstændighed, at elementerne kan fortolkes på forskellige måder, kan som følge heraf ikke hindre, at de udgør tilstrækkeligt tungtvejende indicier, så længe den af Kommissionen foretrukne fortolkning forekommer plausibel.
Retten fremhævede ligeledes for det første, at de forskellige indicier, der kan begrunde en mistanke om en overtrædelse, ikke skal betragtes isoleret, men som et hele, og at de kan styrke hinanden gensidigt. For det andet havde den foreliggende sag sin baggrund i den indledende undersøgelsesfase, dvs. på et tidspunkt, hvor Kommissionen endnu ikke havde taget stilling til realiteten vedrørende den formodede overtrædelse, og hvor sagsøgeren var omfattet af uskyldsformodningen.
I det foreliggende tilfælde afgav Kommissionen i sit svarskrift en redegørelse og materielle elementer for at give Retten mulighed for at tage stilling til, om Kommissionen rådede over tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at underbygge dens mistanke og begrunde, at der blev iværksat en kontrolundersøgelse, hvilket lettede Rettens kontrol. På baggrund af disse forhold fastslog Retten, at Kommissionen alene rådede over tilstrækkeligt tungtvejende indicier vedrørende den formodede samordning i den centrale periode, men ikke for den tidligere periode, som er omhandlet i den anfægtede afgørelse, der derfor skulle annulleres delvist på dette punkt.
Endelig forkastede Retten klagepunktet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Den bemærkede i denne forbindelse, at dette sidstnævnte princip er et generelt EU-retligt princip om, at EU-institutionernes retsakter ikke må overskride grænserne for, hvad der er egnet og nødvendigt med henblik på at virkeliggøre de formål, der forfølges, således at der, når der kan vælges mellem flere egnede foranstaltninger, skal vælges den mindst indgribende foranstaltning, og de forvoldte ulemper ikke må være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål.
For så vidt angår en kontrolundersøgelsesafgørelse forudsætter dette princip, at den påtænkte foranstaltning ikke medfører ulemper, der er uforholdsmæssige og uacceptable i forhold til det mål, der forfølges. Det valg, som Kommissionen skal foretage mellem en anmodning om oplysninger eller en kontrolundersøgelse, der er påbudt ved en afgørelse, afhænger navnlig ikke af forhold såsom situationens særligt alvorlige karakter, dens stærkt hastende karakter eller et ubetinget fortrolighedshensyn, men af behovet for at indhente de oplysninger, der er nødvendige. Når formålet med en afgørelse om iværksættelse af en kontrolundersøgelse udelukkende er at sætte Kommissionen i stand til at indhente oplysninger, der er nødvendige for at tage stilling til en eventuel overtrædelse af traktaten, er en sådan afgørelse således ikke i strid med proportionalitetsprincippet.
I den foreliggende sag kunne Kommissionen ikke afvise, at der forelå en risiko for, at ønsket bevismateriale blev tilbageholdt eller destrueret. Sagsøgeren havde således ikke godtgjort dels, at den anfægtede afgørelse ikke var nødvendig på grund af den manglende risiko for beviser eller muligheden for at anvende en mindre restriktiv foranstaltning, dels at afgørelsen medførte uforholdsmæssige skadelige virkninger.
På denne baggrund annullerede Retten i mangel af tilstrækkeligt tungtvejende indicier til støtte for formodningerne for perioden forud for den centrale periode den anfægtede afgørelse delvist i denne henseende som følge af dens vilkårlighed og den tilsvarende tilsidesættelse af sagsøgerens ret til respekt for sit hjem og sin kommunikation. Retten frifandt i øvrigt Kommissionen.
(
1
) – Kommissionens afgørelse C(2024) 243 final af 10.1.2024, hvorved Compagnie Générale des Établissements Michelin og alle de selskaber, der direkte eller indirekte kontrolleres heraf, blev pålagt at underkaste sig en kontrolundersøgelse i henhold til artikel 20, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 (sag AT.40863 – Hoops).
(
2
) – Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16.12.2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i [artikel 101 TEUF] og [102 TEUF] (EFT 2003, L 1, s. 1).