62000CC0253_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1. I detta mål har Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) ställt en fråga om tolkningen av en bestämmelse i rådets förordning (EG) nr 2200/96 av den 28 oktober 1996 om den gemensamma organisationen av marknaden för frukt och grönsaker.
2. Den till domstolen ställda tolkningsfrågan är av principiell, juridisk karaktär och går utöver problematiken avseende organisationen av marknaden för frukt och grönsaker. Kärnfrågan avser huruvida, och om så är fallet under vilka omständigheter, en privatperson vid den civilrättsliga domstolen kan tvinga fram att en annan privatperson skall efterleva gemenskapsrätten, trots att det finns ett offentligrättsligt tillsynsorgan som inte ser någon anledning till att få överträdelsen av gemenskapsrätten att upphöra. Det förevarande målet handlar i synnerhet om ett åsidosättande av en bestämmelse i en EG-förordning.
3. Den fråga som har ställts handlar framför allt om den genomslagskraft gemenskapsrätten har på den nationella rätten, när det gäller områden som ännu i stor utsträckning hör till den nationella rättssfären, såsom kontrollen av att förordningar följs och rätten till domstolsprövning. Eftersom domstolen i detta fall endast har att uttolka gemenskapsrätten, måste den precisera de krav som gemenskapsrätten ställer på den nationella rätten. Detta betyder bland annat att ett svar skall ges på frågan i vilken omfattning den nationella processrätten måste ge talerätt till vissa privatpersoner vars intressen berörs och som lider skada till följd av att en annan privatperson åsidosätter gemenskapsrätten.
II - Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
4. Centrala för målet är några förordningar som har antagits med stöd av artikel 36 och 37 EG. Förordningarna föreskriver en gemensam organisation av marknaden avseende sektorn för jordbruksprodukter, och särskilt sektorn för frukt och grönsaker. De berörda förordningarna antas på två nivåer. Rådet har antagit en grundförordning, medan kommissionen i enlighet med de befogenheter som den tillerkänts genom rådsförordningen har utfärdat förordningar som innehåller detaljerade kvalitetsnormer för specifika frukt- och grönsakssorter. I dessa kvalitetsnormer specificeras de närmare detaljerna i olika märkningsföreskrifter, däribland frukt- och grönsakssorten.
5. I enlighet med artikel 2.1 och 2.3 i rådets förordning (EEG) nr 1035/72 av den 18 maj 1972 om den gemensamma organisationen av marknaden för frukt och grönsaker skall gemensamma normer, nedan kallade kvalitetsnormer, fastställas för specifika produkter som är avsedda att levereras färska till konsumenten, däribland bordsdruvor.
6. Denna förordning har från och med den 1 januari 1997 ersatts av förordning nr 2200/96. Den rättsliga grunden för de genom kommissionsförordningen nr 1730/87 (se nedan) fastställda normerna för bordsdruvor har dock inte förfallit.
7. Genom systemet med kvalitetsnormer avser gemenskapslagstiftaren, enligt tredje övervägandet till rådets förordning nr 2200/96, "[att skapa] en referensram som bidrar till sunda handelsförbindelser och insyn i marknaderna och utestänger ... produkter av otillräcklig kvalitet från dessa marknader". Att dessa normer följs skall således även bidra till att produktionens lönsamhet förbättras.
8. Kvalitetsnormerna för bordsdruvor fastställdes i kommissionens förordning (EEG) nr 1730/87 av den 22 juni 1987 om kvalitetsnormer för bordsdruvor. Dessa normer beskriver de kvalitetskrav som bordsdruvor skall uppfylla efter iordningställande och packning. Det har förts in bestämmelser som gäller den totala kvaliteten, storleken, de tillåtna toleranserna, förpackningen och märkningen. I bilagans del VI, stycke B, föreskrivs särskilt att druvsort skall anges på varje förpackning druvor med tydligt, outplånligt och från utsidan synligt tryck. Bilagan innehåller även en förteckning över sorter. Genom kommissionens förordning (EEG) nr 93/91 av den 15 januari 1991 om ändring av förordning (EEG) nr 1730/87 om kvalitetsnormer för bordsdruvor i fråga om förteckningen över sorter har "Superior Seedless" lagts till som sort i förteckningen.
9. Några ytterligare ändringar har gjorts i kommissionens förordning nr 1730/87 som är relevanta för detta mål. Genom kommissionens förordning (EEG) nr 291/92 av den 6 februari 1992 har förteckningen över sorter ändrats på så sätt att den framledes skall betraktas som "icke uttömmande". Ändamålet med denna ändring anges i första stycket av ingressen, nämligen "att klargöra att ... normerna gäller för samtliga sorter av bordsdruvor som är avsedda att konsumeras färska i gemenskapen". Följaktligen gjordes slut på de tveksamheter som rådde tidigare när listan ännu var uttömmande, om druvor som inte tillhörde några av de på listan förekommande sorterna helt föll utanför tillämpningsområdet för kvalitetsnormerna. Genom kommissionens förordning (EG) nr 888/97 av den 16 maj 1997 har några av de bestämmelser som gäller för färsk frukt och färska grönsaker ändrats, särskilt bestämmelsen om hur packaren och/eller avsändaren skall anges samt bestämmelsen om produktens ursprung.
10. Artikel 5 och 6 i förordning nr 2200/96 föreskriver följande:
"Artikel 5
1. De uppgifter i fråga om märkning som föreskrivs i normerma skall anges läsligt och synligt på någon av förpackningens sidor, antingen direkt på förpackningen med outplånlig skrift, eller med hjälp av en etikett som utgör en del av förpackningen eller är stadigt fästad vid förpackningen.
...
Artikel 6
När produkterna bjuds ut till försäljning i förpackning på detaljhandelsstadiet skall de föreskrivna uppgifterna i fråga om märkning anges läsligt och tydligt.
...
Produkterna behöver inte presenteras i förpackning under förutsättning att detaljhandlaren förser de varor som saluförs med en skylt som med tydliga och läsliga bokstäver anger de uppgifter som föreskrivs i normerna rörande
- sort,
- produktens ursprung,
- klassificering."
11. Systemet med kvalitetsnormer skall tillämpas på produkten på alla stadier i försäljningskedjan och innehavaren av produkten ansvarar för att normerna följs. I artikel 3.1 av förordning nr 2200/96 har den rättsliga skyldighet lagts fast som Muñoz i det aktuella målet försöker tvinga fram efterlevnaden av:
"Innehavaren av produkter för vilka normer antas får inte i försäljningssyfte ställa ut eller utbjuda till försäljning, sälja, leverera eller på annat sätt saluföra dessa produkter inom gemenskapen om de inte uppfyller dessa normer. Han är ansvarig för att normerna följs.
..."
Den nationella lagstiftningen
12. I Förenade kungariket har Horticultural Marketing Inspectorate, en myndighet som lyder under jordbruksdepartementet, anmälts som tillsynsorgan på sätt som avses i artikel 8 i förordning nr 1035/72, i förekommande fall artikel 7 i förordning nr 2200/96. Den (ändrade) Horticultural and Agricultural Act 1964 innehåller straffrättsliga påföljder för de fall produkter som inte uppfyller gemenskapens kvalitetsnormer kommer ut på marknaden.
III - Bakgrund och förfarande
Bakgrund
13. De i Spanien etablerade kärandena i tvisten vid den nationella domstolen, Antonio Muñoz Y Cia SA och Superior Fruiticola SA (nedan tillsammans kallade Muñoz), odlar och säljer druvor i stor skala. Sedan 1987 har de sålt avkastningen från skördarna till bland annat Förenade kungariket.
14. Svarande i tvisten vid den nationella domstolen är Frumar Limited och dess moderföretag, Redbridge Produce Marketing Limited (nedan tillsammans kallade Frumar). Frumar är verksam med import av frukt och grönsaker till Förenade kungariket och distributionen därav till, bland annat, stora detaljhandlare såsom Tesco, Asda och Sainsbury.
15. Tvisten gäller druvor och särskilt en konsumtionsdruva som betecknas Superior Seedless, en av de dyraste vita, kärnfria druvsorterna som säljs i Förenade kungariket. Dess värde blir än högre genom att sorten kan fås redan tidigt på säsongen. Druvorna kommer ut på marknaden när det ännu inte finns några andra förstklassiga kärnfria druvor att köpa. Muñoz odlar och säljer denna sort.
16. Frumar säljer säsongstidiga vita kärnfria druvor på den brittiska marknaden, under benämningarna White Seedless och Sult. De köper upp dessa druvor från ett annat spanskt företag än Muñoz. På grundval av en undersökning gjord av sakkunniga på uppdrag av Muñoz, har framkommit att det i själva verket är fråga om druvsorten Superior Seedless. Frumar har godtagit undersökningens resultat, för övrigt uteslutande med tanke på det förevarande tvistemålet.
17. Muñoz har hos Horticultural Marketing Inspectorate ett flertal gånger klagat på Frumars oriktiga märkning av produkterna. Myndigheten har emellertid inte vidtagit några åtgärder med anledning av det.
Tvisten vid den nationella domstolen
18. År 1998 väckte Muñoz talan mot Frumar hos High Court of Justice (England and Wales) som grundade sig på Frumars överträdelse av förordningarna nr 1035/72 och nr 2200/96.
19. Genom beslut av den 26 mars 1999 avvisade High Court of Justice (England and Wales) denna talan. Avvisningen grundade sig på uppfattningen att de berörda EG-förordningarna inte ger Muñoz rätt att inleda en civilrättslig talan på grund av en överträdelse av nämnda förordningar, även om Frumar har åsidosatt förordningarna.
20. I överklagande hos Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) gjorde Muñoz gällande, att beslutet av High Court innehöll en oriktig rättslig bedömning på denna punkt.
Tolkningsfrågan
21. Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) har genom beslut av den 14 juni 2000, som inkom till domstolens kansli den 26 juni 2000, begärt ett förhandsavgörande av domstolen beträffande följande tolkningsfråga:
"Innebär förordning nr 2200/96 (och innebar förordning nr 1035/72, när denna ännu var i kraft) en rättslig skyldighet för de personer som inom gemenskapen handlar med en viss frukt- eller grönsakssort, att fullgöra de krav som ställs beträffande sort, såsom fastställts i en för den aktuella frukt- eller grönsakssortens gällande kvalitetsnorm, och måste denna skyldighet upprätthållas av den nationelle domaren i en civilrättslig talan som väckts av en person som inom gemenskapen är en betydande odlare av den aktuella frukt- eller grönsakssorten?"
IV - Bedömning
Föremålet för talan
22. Såsom jag redan nämnde i inledningen går den ställda frågan utöver den specifika problematik som rör organisationen av marknaden för frukt och grönsaker, utan gäller gemenskapsrättens genomslagskraft på områden som ännu i stor utsträckning hör till den nationella rättssfären. Jag skall bedöma frågan i följande tre steg:
- Ger en gemenskapsförordning en enskild en rätt att göra gällande att en annan enskild person skall följa en bestämmelse i förordningen?
- Om den första frågan besvaras jakande, kräver gemenskapsrätten att han också måste kunna göra gällande denna rätt?
- Vid ett jakande svar på båda dessa frågor, i vilken utsträckning kräver gemenskapsrätten att den nationella rättsordningen tillhandahåller en möjlighet att väcka talan?
23. Det första steget hänger nära samman med läran om förordningarnas direkta tillämplighet. Förordningar är på grund av artikel 249 EG till alla delar bindande och direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Till följd därav åläggs enskilda genom förordningarna direkt tillämpliga offentligrättsliga förpliktelser gentemot den offentliga förvaltningen och de enskilda ges även rättigheter gentemot den offentliga förvaltningen. I målet handlar det om i vilken utsträckning dessa förpliktelser är tillämpliga i förhållandet mellan enskilda. Med andra ord, i vilken utsträckning gäller förpliktelserna gentemot den offentliga förvaltningen även mot tredje man och i vilken omfattning har, omvänt, tredje man med stöd av förordningen rätt att göra gällande att en enskild skall avhålla sig från att åsidosätta vad som föreskrivs i förordningen?
24. I det andra steget handlar det om att tillse att bestämmelser i förordningar följs. Medlemsstaterna har till följd av de på dem vilande skyldigheterna inrättat ett tillsynsorgan, och har därutöver ansvaret för att säkerställa förordningarnas tillämpning. Inom av gemenskapsrätten uppställda ramar är de fria att bestämma påföljden för ett åsidosättande av gemenskapsrätten och att under vissa omständigheter avstå från att besluta om påföljd. I vilken utsträckning kan ett privaträttsligt förfarande som inleds av en privatperson vid en civilrättslig domstol anses som ett godtagbart eller till och med nödvändigt komplement till den offentligrättsliga tillsynen?
25. Det tredje steget handlar om rätten till domstolsprövning. Den rätt som enskilda har till domstolsprövning bestäms i första hand av den nationella processrätten. Domstolen måste ange vilka krav gemenskapsrätten ställer på processrätten på denna punkt. Mer specifikt handlar det om under vilka omständigheter det skall finnas en talerätt för tredje man som har ett intresse av saken att säkerställa efterlevnaden av en gemenskapsrättslig bestämmelse av offentligrättslig karaktär. I detta sammanhang kommer jag i vart fall in på frågan om tredje man måste visa att han har ett faktiskt intresse av saken, men även på frågan i vilken utsträckning tredje man först måste ha utnyttjat andra möjligheter för att åstadkomma att gemenskapsbestämmelserna följs. Man skulle till exempel kunna tänka sig ett inlämnande av klagomål hos medlemsstatens tillsynsorgan.
26. Dessa omständigheter betyder för övrigt inte att ändamålet med och innehållet i förordning nr 2200/96 och de därpå grundade kvalitetsnormerna inte spelar någon roll för besvarandet av frågan. I det förevarande målet måste särskilt fastställas i vad mån kvalitetsnormerna för frukt och grönsaker (även) syftar till att skydda konkurrerande företag, och i vilken utsträckning förordningen också faktiskt kan ge ett sådant skydd. Ändamålet och innehållet i nämnda förordning utgör ramen inom vilken frågan skall besvaras.
Avgränsning: ändamålet och innehållet i förordning nr 2200/96
27. Genom förordning nr 2200/96 införs bland annat ett system med gemensamma kvalitetsnormer för frukt och grönsaker. Dessa normer gäller för alla bordsdruvor som erbjuds konsumenten för direkt konsumtion. Utmärkande för detta system är bland annat att frukten och grönsakerna, i detta fall bordsdruvor, kan kännas igen vid saluförandet genom sortens namn. Av förordning nr 1730/87 framgår dessutom att de druvsorter som nämns i förordningens förteckning måste saluföras under namnet i förteckningen eller en av de synonymer som nämns i förteckningen. Såsom kommissionen rätteligen har anfört i sina skriftliga yttranden gäller dessa skyldigheter redan från det att produkterna avsänds från produktionsområdena och tillämpas i samtliga handelsled. Av artikel 6 i förordning nr 2200/96 följer att förpliktelsen att ange sort till och med gäller när en detaljhandlare saluför druvorna opaketerade. Innehavaren av produkten, i detta fall Frumar, ansvarar för att normerna efterlevs, vilket framgår av femte övervägandet till förordningen.
28. Ett åsidosättande av märkningsskyldigheten och andra av förordningens föreskrifter, såsom indelning i kvalitetsklasser, kan skada såväl konsumentens intressen som konkurrerande företags intressen. Det sistnämnda är vad tvisten vid den nationella domstolen handlar om. I sina skriftliga yttranden beskriver Muñoz sitt faktiska intresse av att dess konkurrent, i detta fall Frumar, följer kvalitetsnormerna. Frumars handlingssätt leder till att samma druvsort saluförs under flera namn, vilket minskar insynen i marknaden för bordsdruvor och försvårar verksamheten i distributionskedjan. Det kan antas att Muñoz härigenom lider skada. Annars verkar Court of Appeal (England and Wales) ännu inte övertygad beträffande förekomsten av skada. Av den domstolens motivering utläser jag att med hänsyn till omständigheten att druvornas namn inte är genomgående kända hos allmänheten, behöver saluförandet av samma druvsort under flera namn inte påverka försäljningen. Hur det än må vara med det håller jag för troligt att det i vart fall försvårar distributionen och att detta kan leda till skada för Muñoz.
29. Frågan är nu om denna skada är följden av ett åsidosättande av ett intresse som förordningen syftar till att skydda. För att kunna besvara denna fråga skall jag först undersöka förordningens ändamål och sedan målet för och innehållet i den gemensamma jordbrukspolitiken och den gemensamma organisationen av marknaden, som utgör en väsentlig del av denna politik.
30. I tredje skälet till förordning nr 2200/96 anges syftena med de gemensamma kvalitetsnormerna. Av detta har Muñoz i sina skriftliga yttranden dragit slutsatsen att systemet med kvalitetsnormer för frukt och grönsaker syftar till att skydda såväl dem som saluför frukt och grönsaker som konsumenterna. Jag instämmer i denna slutsats. Av de tre nämnda syftena innebär sunda handelsförbindelser i första hand ett skydd för säljarna, utestängandet av produkter av otillräcklig kvalitet medför främst skydd för konsumenten och insyn i marknaderna ligger i båda gruppers intressen.
31. Kommissionen nämner även tjugonde skälet till förordningen, som lyder "reglerna för den gemensamma organisationen av marknaden bör iakttas av alla aktörer för vilka de gäller, annars kommer reglernas verkan att snedvridas". Såsom kommissionen med rätta anför är systemet med kvalitetsnormer endast effektivt om normerna tillämpas i alla handelsled.
32. Förordningens ändamål måste naturligtvis ses i belysning av ändamålet för den gemensamma jordbrukspolitiken, som har uttryckts i artikel 33 EG. Denna uppräkning av några, olika ändamål av såväl social som ekonomisk natur ger i sig föga ledning för att besvara frågan från den hänskjutande domstolen. Likväl drar jag av detta slutsatsen att konsumentskyddet, som inte nämns i artikel 33 EG, inte kan vara den enda huvudmålsättningen för organisationen av marknaden för frukt och grönsaker.
33. För att främja målen för den gemensamma jordbrukspolitiken har en gemensam organisation av marknaden inrättats för ett antal sektorer. Denna organisation av marknaden skapar i första hand rättsförhållanden mellan producenter och handlare med lantbruksprodukter å ena sidan och gemenskapen och den offentliga förvaltningen å den andra. Emellertid berör denna organisation av marknaden även förhållandet mellan producenter och handlare. De tydligaste exemplen på denna "horisontella" verkan finner jag i de kvoteringsföreskrifter som utgör en del av organisationen av marknaden. Sålunda föreskriver organisationen av marknaden för socker att medlemsstaterna kan omfördela sockerkvoter mellan företag. Det säger sig självt att överföringen av en kvot från ett företag till ett annat företag direkt berör förhållandet mellan de båda företagen. Samma sak gäller vid överföringen av en mjölkkvot i fall av överlåtelse av ett företag med mjölkkor. Den på detta företag tillgängliga mjölkkvoten överförs tillsammans med företaget till den producent som övertar företaget, på ett sätt som fastställs av medlemsstaterna. Enligt min mening är det så att även ett system med kvalitetsnormer berör förhållandet mellan företag. Skälet härför är att ett sådant system direkt reglerar konkurrensförhållandena i en specifik sektor, eftersom systemet ställer upp villkor för parternas beteende på marknaden.
34. En annan aspekt av marknadsorganisationerna som jag anser har betydelse för detta mål är omständigheten att organisationen av marknaden kännetecknas av en detaljerad reglering inom vilken producenternas och handlarnas ansvar noggrant beskrivs. De kan precis veta vilka regler som de skall följa. Dessutom har systemet få undantag som hänför sig till omständigheter i producenternas och handlarnas egen sfär. Ofta godtas endast force majeur som grund för ett undantag.
35. Sammanfattningsvis har förordning nr 2200/96 och de därpå baserade kvalitetsnormerna för bordsdruvor (även) till ändamål att skydda sunda handelsförbindelser. Härigenom regleras även förhållandet mellan producenter och handlare sinsemellan. Dessutom är innehållet i de förpliktelser som följer av förordningen noga fastställt och saknar undantag.
36. Det står därför också klart att en handlare genom förordningen har ett berättigat intresse av att kvalitetsnormerna följs av andra handlare. Frågan är emellertid om förordningen även medför att en handlare, såsom Muñoz, har ett krav på att konkurrenter följer förordningen och att han kan göra gällande detta krav gentemot konkurrenterna. Svaret på denna fråga utgör kärnan i den förevarande bedömningen.
Det första steget: den direkta effekten av förordningar och rätten till en kontroll av att de följs i horisontella förhållanden
37. Domstolen har många gånger och utifrån olika infallsvinklar uttalat sig avseende frågan om direkt effekt. Frågan huruvida en gemenskapsrättslig bestämmelse har direkt effekt beror i första hand på bestämmelsens innehåll, varvid domstolen naturligtvis även beaktar bestämmelsens räckvidd. Sammanfattningsvis kan bestämmelser i den primära och sekundära gemenskapsrätten ha direkt effekt om deras lydelse är tydlig, precis och ovillkorlig. Sådana bestämmelser är till sin natur lämpade att åberopas av ett rättssubjekt inför en nationell domstol, utan att det för detta krävs närmare genomförandeåtgärder.
38. Enligt min uppfattning står det utom tvivel att artikel 3.1 i förordning nr 2200/96 på grund av sitt innehåll har direkt effekt. Bestämmelsen är ju ovillkorlig och tillräckligt precis, och det behövs inga nationella genomförandeåtgärder för att den skall kunna tillämpas på enskilda. För övrigt har domstolen i domen i målet Apple and Pear Development Council redan uttryckligen fastställt att förordningarna om den gemensamma organisationen av marknaderna i sektorn för frukt och grönsaker har direkt effekt.
39. Frågan om direkt effekt rör såväl rättsförhållandet mellan en enskild och den offentliga förvaltningen som rättsförhållanden mellan enskilda. I förevarande mål handlar det om ett rättsförhållande mellan enskilda. Frågan berör därigenom vad som i doktrinen allmänt betecknas som den horisontella direkta effekten av gemenskapsrätten. I rättspraxis spelar den horisontella direkta effekten, till skillnad från den vertikala direkta effekten, endast en betydande roll i fråga om direktiv men inte vid direkt tillämpliga regler (såsom förordningar).
40. Inledningsvis skall jag erinra om den rättspraxis som gäller direktiv. Domstolen har ofta uttalat sig om direktivens direkta effekt. Det väsentliga i denna rättspraxis är att ett direktiv kan ge upphov till rättigheter gentemot myndigheter, men inte gentemot andra privatpersoner. Domstolen motiverar detta på följande sätt: Artikel 249 ger direktiv en tvingande karaktär, dock endast i förhållande till de medlemsstater som den riktar sig till. Domstolens praxis tjänar till att förhindra att en medlemsstat drar nytta av sin underlåtelse att följa gemenskapsrätten. Det skulle nämligen vara oacceptabelt om en stat, när gemenskapslagstiftaren kräver att den skall anta vissa bestämmelser som skall reglera statens eller statliga inrättningars förhållanden till enskilda och ge enskilda anspråk på vissa rättigheter, skulle kunna åberopa sin underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter för att beröva enskilda dessa rättigheter. Mot detta står att ett direktiv i sig inte kan medföra några skyldigheter för enskilda och sålunda inte kan åberopas gentemot enskilda. Därefter jämför domstolen med förordningar. Att tillerkänna direktiv en horisontell direkt effekt skulle nämligen "innebära att gemenskapen gavs rätt att ålägga enskilda skyldigheter med omedelbar verkan, trots att den endast givits sådan behörighet i de fall där den har fått rätt att anta förordningar".
41. Härigenom fastställer domstolen i själva verket att en bestämmelse i en förordning har direkt effekt mellan medborgare. Vidare har domstolen redan i en dom av den 14 december 1971 uttalat följande: "På grund av sin karaktär och sin funktion inom systemet av de gemenskapliga rättskällorna, har förordningen direkt effekt och kan därigenom ge rättigheter till enskilda, som den nationella domstolen är skyldig att skydda."
42. I detta har Muñoz rätt, när man i sitt skriftliga yttrande anför följande: genom att utfärda en förordning och inte ett direktiv avser gemenskapslagstiftaren att ålägga handlarna en direkt skyldighet att avhålla sig från aktiviteter som kan påverka handeln på ett negativt sätt. Det huvudsakliga ändamålet är följaktligen inte att ålägga medlemsstaterna en skyldighet att införa ett kontrollsystem.
43. Varje möjligt tvivel beträffande en förordnings verkan mellan medborgare tas bort av den rättspraxis som gäller den direkta effekten av bestämmelser i själva EG-fördraget. Särskilt vill jag i detta sammanhang peka på domen i målet Angonese, i vilket domstolen drog slutsatsen att det i artikel 39 EG uttalade förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet även är tillämpligt på enskilda. Domstolen grundar denna slutsats bland annat på övervägandet att icke-diskrimineringsprincipen är avfattad i allmänna termer och inte särskilt riktar sig till medlemsstaterna. I målet handlade det om eventuell diskriminering till följd av ett villkor som uppställdes av en privat arbetsgivare vid anställning av personal. Även omständigheten att vissa bestämmelser i fördraget formellt riktar sig till medlemsstaterna, hindrar inte att det samtidigt till följd av bestämmelserna kan uppstå rättigheter för enskilda som har ett intresse av att de ovan beskrivna förpliktelserna efterlevs.
44. Domen i målet Angonese bygger vidare på domstolens tidigare rättspraxis på området avseende arbetsvillkor. Redan i målen Walrave och Bosman fastställde domstolen följande: "eftersom arbetsvillkoren i de olika medlemsstaterna ibland regleras genom lagar och andra författningar och ibland genom avtal och andra rättshandlingar som ingås eller antas av privatpersoner (skulle) en begränsning av förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet till endast offentliga myndigheters åtgärder (...) kunna leda till olikheter vid tillämpningen av förbudet." Även i domen i målet Dansk Supermarked gör domstolen ett tydligt uttalande beträffande den direkta effekten: "överenskommelser mellan enskilda [får] under inga omständigheter avvika från EEG-fördragets tvingande bestämmelser om fri rörlighet för varor." Genom denna praxis har domstolen fastställt att EG-rätten, även om man bortser från konkurrensbestämmelserna, direkt påverkar rättsförhållanden mellan enskilda.
45. En direkt tillämplig bestämmelse i gemenskapsrätten har följaktligen verkan mellan medborgare. Härigenom står det för mig även klart att, förutom när det gäller direktiv, den skillnad som görs mellan horisontell och vertikal effekt inte är någon meningsfull åtskillnad. Jag vill gå ännu ett steg längre. Frågan är om begreppet direkt effekt fortfarande är av intresse när det gäller tvingande bestämmelser i förordningar, såsom i vårt fall artikel 3.1 i förordning nr 2200/96. Sådana bestämmelser utgör del av den nationella rättsordningen och gäller följaktligen även i förhållanden mellan enskilda.
46. Det är vidare fråga om vilken betydelse som bör fästas vid detta konstaterande, när det handlar om olika slags bestämmelser i förordningar. Som kommissionen rätteligen har anfört i sitt skriftliga yttrande, innebär det föregående inte att varje bestämmelse i en förordning ger rättigheter åt enskilda som de kan åberopa inför de nationella rättsliga instanserna.
47. Det får bedömas från fall till fall om en privatperson kan göra ett anspråk gällande till följd av en bestämmelse i en förordning. Det spelar därvid ingen roll om han gör gällande detta anspråk i en tvist med den offentliga förvaltningen eller mot en annan privatperson. Hela tiden måste det beaktas huruvida bestämmelsens innehåll och räckvidd ger skydd åt de intressen som privatpersonen åberopar inför rätta. Det måste föreligga ett samband mellan det intresse som privatpersonen åberopar och det skydd som en bestämmelse i en förordning ger. Därvid utgår jag dock från att det inte ställs alltför höga krav på innehållet i ett sådant samband. För det första skyddar en bestämmelse i en förordning ofta flera intressen. Så är fallet till exempel med artikel 3.1 i förordning nr 2200/96, som skyddar såväl sunda handelsförbindelser som konsumenten. För det andra skulle en alltför sträng prövning skada förordningarnas direkta effekt.
48. Om jag tillämpar ovanstående resonemang på Muñoz överklagande i målet vid den nationella domstolen, står det för mig klart att Muñoz kan åberopa den direkta effekten av artikel 3.1 i förordning nr 2200/96. Såsom jag redan har fastställt ovan i punkt 36 i mitt förslag till avgörande, har han ett av förordningen skyddat intresse av att förordningen följs av en konkurrent. I civilrättsliga termer: Frumars åsidosättande av förordningen kan innebära en orättmätig handling gentemot Muñoz.
49. Jag kommer fram till följande slutsats. Förordning nr 2200/96 syftar även till att främja sunda handelsförbindelser och därigenom skydda konkurrerande företags rättigheter, om dessa skadas genom ett åsidosättande av förordningen. Artikel 3.1 i förordningen är till sitt innehåll ovillkorlig och tillräckligt precis. Bestämmelsen utgör en del av den nationella rättsordningen och är tillämplig mellan privatpersoner. Under dessa omständigheter ger gemenskapsrätten en privatperson ett berättigat anspråk på att en annan privatperson följer en bestämmelse i förordningen. För detta måste det dock föreligga ett samband mellan det intresse som den enskilde åberopar och det skydd som förordningens bestämmelse ger.
Andra steget: kontrollen av att bestämmelser följs
50. Efter att ha fastställt att gemenskapsrätten ger en privatperson en rättighet följer frågan i vilken mån han skall kunna göra gällande denna rättighet. Med andra ord är frågan huruvida gemenskapsrätten också kräver att medlemsstaterna ger privatpersoner som har ett intresse av saken möjlighet att medelst en civilrättslig talan tvinga fram en kontroll av att bestämmelser i förordningen följs.
51. Kontrollen av att förordning nr 2200/96 följs har överlåtits till medlemsstaterna. Den nationella rätten bestämmer formerna för hur tillämpningen skall säkerställas med iakttagande av de krav som ställs upp av gemenskapsrätten. De krav som jag nämner nedan följer av kravet på gemenskapsrättens ändamålsenliga verkan. En effektiv kontroll av efterlevnaden i medlemsstaterna är en förutsättning för att gemenskapsrätten skall fungera.
52. Förordningen förutser i första hand ett system för ett offentligrättsligt säkerställande av tillämpningen genom medlemsstaterna eller under deras ansvar. I detta sammanhang hänvisar jag särskilt till följande artiklar i förordningen:
- Artikel 7 i förordningen föreskriver att medlemsstaterna skall utse ett tillsynsorgan.
- Artikel 38 föreskriver en skyldighet för medlemsstaterna att utföra kontroller.
- Artikel 50 i förordningen ålägger medlemsstaterna skyldigheten att vidta nödvändiga åtgärder för att beivra överträdelser av bestämmelserna i förordningen och för att förebygga och hindra bedrägerier.
I Förenade kungariket är kontroll av efterlevnaden en uppgift för Horticultural Marketing Inspectorate, som har utsetts som tillsynsorgan.
53. Skyldigheten att säkerställa tillämpningen av förordningar följer även, med undantag från de nämnda bestämmelserna, av gemenskapsrättens struktur. Lagstiftningen fastställs på gemenskapsnivå medan verkställande och kontroll av efterlevnaden sker genom medlemsstaterna. Gemenskapens institutioner har inte en tillräckligt omfattande förvaltningsapparat till sitt förfogande. Dessutom har behörigheten på den formella förvaltningens och på straffrättens område ännu endast i begränsad omfattning överförts till Europeiska unionen. Till följd av artikel 10 är medlemsstaterna skyldiga att sörja för verkställande och kontroll av efterlevnaden.
54. Vid verkställandet av dessa uppgifter har medlemsstaterna en viss handlingsfrihet. Denna frihet kringgärdas å ena sidan av de ovannämnda bestämmelserna i förordningen och å andra sidan av de krav som gemenskapsrätten ställer på kontroll av efterlevnaden av förordningar. Enligt fast rättspraxis lyder dessa enligt följande: överträdelser av gemenskapsrätten beivras enligt regler motsvarande de materiella och processuella regler som gäller för överträdelser av samma art och svårighetsgrad enligt nationell rätt. Medlemsstaterna är därvid fria vad gäller valet av påföljder, dock att dessa måste vara effektiva, avskräckande samt vara proportionella. Det sista kravet innebär att medlemsstaterna måste se till att påföljderna inte är oproportionerliga och därigenom stör marknaden. Under vissa omständigheter måste medlemsstaterna till och med kunna avstå från påföljder.
55. Såsom även kommissionen har anfört i sitt skriftliga yttrande, följer det inte av förordningen i sig att kontrollen av efterlevnaden genom medlemsstaternas myndigheter måste vara den enda kontrollmekanismen. Med andra ord föreskriver förordningen inte någon ensamrätt avseende kontroll av efterlevnaden. Någon sådan ensamrätt kan heller inte härledas ur sammanhanget i förordning nr 2200/96. Detta motsäges inte av att förordningen endast reglerar den offentligrättsliga kontrollen av efterlevnaden. Gemenskapsrätten utgår inte från att ett civilrättsligt förfarande inte skulle kunna ske i fall där en bestämmelse enligt sin ordalydelse (expressis verbis) endast förutser ett offentligrättsligt förfarande. I detta avseende verkar gemenskapsrätten skilja sig från den brittiska nationella rätten som, utom i undantagsfall, inte tillåter en civilrättslig talan om åsidosättandet av en nationell rättslig bestämmelse har förenats med en straffpåföljd.
56. De skyldigheter som artikel 3.1 medför för enskilda lämpar sig väl för ett civilrättsligt förfarande. Skyldigheternas innehåll är nämligen noga fastställt, utan undantag. Även om en myndighet i medlemsstaten, såsom i detta fall Horticultural Marketing Inspectorate, av någon anledning avstår från att vidta åtgärder, ger detta inte en producent eller grönsakshandlare rätt att bryta mot regeln och därigenom åsamka tredje man skada. Jag instämmer därför inte med det resonemang som förs av High Court of Justice (England and Wales) i beslutet i första instans. Denna domstol framhöll sakkunskapen och neutraliteten hos Horticultural Marketing Inspectorate. Den ansåg att det inte hör till myndighetens uppgifter att främja en handlares intressen på bekostnad av en annan handlare. Förordningens bestämmelser bör enligt High Court inte bli föremål för en civilrättslig tvist.
57. Jag kommer nu till den tidigare formulerade frågan om gemenskapsrätten kräver att medlemsstaterna ger privatpersoner med ett intresse av saken möjlighet att på civilrättslig väg tvinga fram en kontroll av efterlevnaden av bestämmelser i förordningen.
58. I sitt skriftliga yttrande gör kommissionen en koppling till konkurrensrätten. Inom ramen för artiklarna 81 EG och 82 EG kan enskilda inför den nationella domstolen väcka talan mot andra privatpersoner (oftast företag). Ett sådant civilrättsligt förfarande ses som ett användbart och nödvändigt komplement till kommissionens och medlemsstaternas åtgärder för att säkerställa tillämpningen. Detta är inte annorlunda när det gäller kontrollen av att kvalitetsnormer för frukt och grönsaker följs såsom i detta fall. En enskild persons talan måste enligt kommissionen dock inrikta sig på ett åsidosättande varigenom han lider skada, till exempel genom att åsidosättandet leder till en snedvridning av konkurrensen.
59. I likhet med kommissionen ser jag en parallell med artiklarna 81 EG och 82 EG. Det är fastställt att de nationella domstolarna är behöriga att tillämpa artikel 81.1 och artikel 82 i en civilrättslig process mellan konkurrerande företag. De nationella domstolarna är till och med behöriga att enligt artikel 81.2 EG ogiltigförklara en rättshandling. Dessa befogenheter står vid sidan av de uppgifter för kontroll av efterlevnaden som ankommer på kommissionen (och de nationella kartellmyndigheterna).
60. Jag förstår inte varför ett företag inte skulle kunna få väcka en civilrättslig talan, om han anser sig lida skada till följd av ett konkurrerande företags åsidosättande av artikel 3.1 i förordning nr 2200/96. Artikel 3.1 lämpar sig mycket väl för en självständig tillämpning i den nationella domstolen. Detta till följd av, såsom jag har konstaterat i punkt 55, att innehållet i artikel 3.1 är noga fastställt och att tillsynsorganets avstående från att vidta åtgärder inte ger en producent eller handlare rätt att bryta mot bestämmelsen. I detta avseende utgör kontrollen av efterlevandet i den nationella domstolen, liksom fallet är inom konkurrensrätten, ett användbart och nödvändigt komplement till kontrollen av efterlevandet genom det - i förevarande fall nationella - tillsynsorganet. Det kan ju inte vara så att den enskilde, som av förordningen tillerkänns en rättighet, för att kunna göra gällande denna rättighet är helt beroende av tillsynsorganets beredvillighet att vidta åtgärder för att säkerställa tillämpningen.
61. Det finns i detta fall än mindre skäl för återhållsamhet, eftersom förordning nr 2200/96 inte ger den offentliga förvaltningen ett skönsmässigt utrymme för medgivande av dispens, som är jämförbart med kommissionens befogenheter inom konkurrensrätten.
62. Avslutningsvis vill jag även framhålla följande.
63. Sammanfattningsvis följer det av gemenskapsrätten att den som lider skada till följd av en överträdelse av en bestämmelse i en förordning, måste ges möjlighet till att i den nationella domstolen få till stånd en kontroll av efterlevnaden av bestämmelsen, naturligtvis endast i den utsträckning hans berörda intresse även är ett sådant som gemenskapsrätten avser att skydda. Endast om så är fallet säkerställs att gemenskapsrätten ges fullständig verkan. Kontrollen av efterlevnaden genom den civila domstolen utgör ett användbart och nödvändigt komplement till kontrollen av efterlevnaden genom medlemsstatens myndigheter.
Det tredje steget: en möjlighet att väcka talan enligt den nationella rättsordningen
64. Frågan om i vilken utsträckning enskilda kan vända sig till den nationella domstolen för att få slut på en annan enskilds åsidosättande av en offentligrättslig regel, avgörs i första hand enligt den nationella processrätten. Detta är inte annorlunda när en sådan regel utgör del av en gemenskapsförordning. En förordning är nämligen enligt artikel 249 EG direkt tillämplig i medlemsstaterna och utgör del av den nationella rättsordningen.
65. I det första steget behandlade jag den hänskjutande domstolens fråga utifrån infallsvinkeln avseende den direkta effekten och dess betydelse för horisontella förhållanden. Jag konstaterade att en förordning kan medföra rättigheter för den enskilde som han måste kunna åberopa inför domstol, under förutsättning att bestämmelsen till sitt innehåll är ovillkorlig och tillräckligt precis. För att så skall kunna ske måste det emellertid finnas ett samband mellan det intresse han åberopar och det skydd som en bestämmelse i en förordning ger. Redan härav följer att det från gemenskapsrättslig synpunkt finns ett intresse av att den nationella rättsordningen medger en möjlighet att väcka talan.
66. Det andra steget i denna bedömning avsåg kontrollen av att bestämmelserna följs. Jag konstaterade att den nationella domstolens kontroll av efterlevnaden utgör ett andvändbart och nödvändigt komplement till kontrollen av efterlevnaden genom medlemsstaternas myndigheters försorg. Det civilrättsliga förfarandet säkerställer att gemenskapsrätten ges fullständig verkan. Även utifrån denna infallsvinkel kräver gemenskapsrätten att den nationella rättsordningen medger en möjlighet att väcka talan.
67. Domstolen måste i det förevarande målet uttala sig om de krav som gemenskapsrätten ställer på den nationella processrätten på denna punkt. Enligt fast rättspraxis måste den nationella processrätten tillhandahålla alla medel för att möjliggöra att gemenskapsrätten ges fullständig verkan. Även här handlar det således om gemenskapsrättens ändamålsenliga verkan. En verkningsfull möjlighet för den enskilde att väcka talan bidrar till denna ändamålsenliga verkan. Detta gäller naturligtvis i första hand om den enskilde utnyttjar möjligheten att väcka talan för att få ett åsidosättande av gemenskapsrätten att upphöra. Men en verkningsfull möjlighet att väcka talan kan även få en preventiv verkan och främja efterlevnaden av gemenskapsrätten.
68. De krav som gemenskapsrätten ställer på tillträde till den nationella domstolen för tredje man som har ett intresse av saken, kan till stor del härledas från de krav som gäller för tillgång till gemenskapsdomstolen. Jag behandlar detta först.
69. Domstolens praxis gäller till följd av sakens natur främst beslut. Artikel 230 EG, fjärde stycket, ger nämligen varje fysisk eller juridisk person rätt att väcka talan mot beslut som är riktat till honom eller mot ett beslut som, även om det utfärdats i form av en förordning eller ett beslut riktat till en annan person, direkt och personligen berör honom.
70. Gemenskapsdomstolen erkänner ingen allmän talerätt för tredje man, med ett intresse av saken, som vill göra gällande ett åsidosättande av gemenskapsrätten. Den så kallade allmänna talerätten (actio popularis) eller "class action" erkänns inte av domstolen. I domen i målet Greenpeace Council m.fl. mot kommissionen erinrar domstolen om att "den fasta rättspraxis enligt vilken en förening som bildats i syfte att främja en grupp rättssubjekts kollektiva intressen inte skall anses vara personligen berörd i den mening som avses i artikel 173 fjärde stycket i fördraget [nu artikel 230 EG] av en rättsakt som påverkar denna grupps allmänna intressen, och följaktligen kan en sådan förening inte väcka talan om ogiltigförklaring då dess medlemmar inte var för sig har talerätt".
71. Utomstående med ett intresse av saken har endast talerätt om ett "beslut angår dem på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som särskiljer dem i förhållande till andra personer och därigenom försätter dem i en ställning som motsvarar den som gäller för en person som ett beslut är riktat till". Denna praxis leder till att en organisation som Greenpeace, som tillvaratar allmänna miljöintressen, inte har någon talerätt. Samma sak gäller för exempelvis en fackförening eller en sammanslutning av näringsidkare, även när dessa åberopar omständigheten att det omtvistade beslutet personligen berör dem de företräder.
72. Det är emellertid en annan sak om tredje man, som har ett intresse av saken, kan påvisa ett konkret (ekonomiskt) intresse. I åtskilliga domar har domstolen förtydligat utomståendes ställning i förhållande till kommissionens beslut inom området för statliga stöd. De beslut som fattas med stöd av artikel 88.2 EG berör enligt domstolen inte endast det gynnade företaget personligen utan även de företag som konkurrerar med detta och som har spelat en aktiv roll inom ramen för det förfarandet. Detta gäller i den mån den i det omtvistade beslutet avsedda stödåtgärden väsentligt har påverkat deras position på marknaden. Dessutom har domstolen erkänt att vissa av de ekonomiska aktörernas föreningar, som aktivt har deltagit i förfarandet enligt artikel 88.2, också kan beröras personligen i ett sådant fall i den mån de påverkas i sin roll som förhandlingspart. De krav som domstolen ställer i dessa domar är av två skilda slag. För det första måste det vara fråga om ett konkret, ekonomiskt intresse. För det andra måste tredje man med ett intresse av saken redan i förfarandets tidigare stadier ha utnyttjat sina möjligheter att påverka beslutet. Jag vill påpeka att i denna speciella situation har en företagssammanslutning talerätt.
73. Även när det gäller förordningar kan en privatperson få talerätt. I detta sammanhang medför domen i målet Timex, på området avseende antidumpning, ett visst förtydligande. Det gällde en talan om ogiltigförklaring av en förordning som innehöll en antidumpningstull på mekaniska armbandsur med ursprung i Sovjetunionen. Domstolen fann att den omtvistade förordningen berörde Timex särskilt eftersom Timex var den främste tillverkaren av mekaniska armbandsur inom gemenskapen och därtill var den enda återstående tillverkaren i Förenade kungariket. Även här påverkades bedömningen av att Timex i ett tidigare stadium av beslutsprocessen hade framfört ett klagomål.
74. En utomstående persons särskilda intresse, som särskiljer honom i förhållande till andra personer, tolkas praxis ganska snävt. Ett bra exempel finner jag i den av förstainstansrätten nyligen avkunnade domen i målet Sociedade Agrícola dos Arinhos m.fl. mot kommissionen. I det fallet handlade det om en talan som väckts av ett antal portugisiska uppfödare av tjurfäktningstjurar mot förbudet att föra ut nötkreatur som utfärdats genom ett av kommissionen fattat beslut i samband med BSE-problematiken. Talan ansågs inte kunna tas upp till prövning, eftersom uppfödarna av tjurfäktningstjurar inte särskiljde sig från andra relevanta aktörer på marknaden. Även dessa uppfödare hade under den föregående beslutsprocessen framfört ett klagomål.
75. Av vad som återgivits av denna rättspraxis drar jag följande slutsats. En utomstående har talerätt vid gemenskapsdomstolarna om han kan påvisa ett konkret ekonomiskt intresse som dessutom särskiljer honom från andra aktörer på marknaden. Dessutom krävs det att han först har utnyttjat andra möjligheter att ta till vara sin rätt, såsom i förekommande fall rätten att framföra klagomål.
76. Enligt min uppfattning måste den nationella rätten under dessa förhållanden också ge en talerätt tredje man som har ett intresse av saken, om dessa lider skada till följd av åsidosättandet av en bestämmelse i en gemenskapsförordning. Därvid gäller villkoret att det intresse denne påvisar tillika är ett intresse som skyddas av förordningen. Det följer även av gemenskapsrätten att den som väcker en talan inte får diskrimineras i förhållande till den som väcker en talan i en liknande, men rent nationell tvist. Den nationella processrätten får kräva att denna person kan påvisa ett konkret ekonomiskt intresse vilket särskiljer denne från andra aktörer på marknaden. Den nationella processrätten får även kräva att en tredje man som har ett intresse av saken först har utnyttjat andra möjligheter att ta till vara sin rätt.
77. Om den nationella processrätten inte uppfyller de krav som ställs i föregående punkt innebär detta ett åsidosättande av gemenskapsrätten.
78. Med hänsyn till de omständigheter som har framkommit i målet vid den nationella domstolen och som jag har återgivit tidigare i detta förslag till avgörande, innebär detta att den nationella rätten måste ge talerätt åt en part som Muñoz i en civilrättslig talan mot en konkurrent till följd av ett åsidosättande av artikel 3.1 i förordning nr 2200/96.
V - Förslag till avgörande
79. Mot bakgrund av ovan angivna omständigheter föreslår jag att domstolen skall ge följande svar på den fråga som ställts av Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division):
Artikel 3.1 i rådets förordning (EG) nr 2200/96 av den 28 oktober 1996 om den gemensamma organisationen av marknaden för frukt och grönsaker utgör del av den nationella rättsordningen och har en verkan mellan medborgare. En privatperson har till följd av denna bestämmelse rätt att göra gällande att en annan person skall följa bestämmelsen. För att detta skall kunna ske måste det finnas ett samband mellan det intresse som åberopas och det skydd som en bestämmelse i en förordning ger. Det följer av gemenskapsrätten att den som lider skada till följd av ett åsidosättande av en bestämmelse i en förordning måste ges möjlighet att vid den nationella domstolen få till stånd en kontroll av att bestämmelsen följs.
En medlemsstat är skyldig att ge en tredje man som har ett intresse av saken talerätt vid den nationella domstolen. Den nationella processrätten får ställa upp krav på att den personen kan påvisa ett konkret ekonomiskt intresse som skyddas av en förordning och som särskiljer honom från andra aktörer på marknaden. Den nationella processrätten får även ställa upp krav på att denna tredje man först har utnyttjat andra möjligheter att ta till vara sin rätt. Det rättsliga skydd som den nationella processrätten ger får inte vara sämre än det som gäller för förfaranden i rent nationella tvister.