62001CC0331_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Kongeriget Spanien har nedlagt påstand om annullation af Kommissionens beslutning 2001/557/EF af 11. juli 2001 om at udelukke visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (2), fra EF-finansiering, for så vidt denne beslutning fastsætter en finansiel korrektion på 185 046 088,00 ESP for de af Kongeriget Spanien afholdte udgifter i 1996 på grundlag af forordning (EF) nr. 1357/96 (3) (herefter »forordning nr. 1357/96«) med den begrundelse, at »system[et] ikke [er] i overensstemmelse med reglerne«.
II – Retsforskrifter
A – Fællesskabsretten
2. Finansieringen af den fælles landbrugspolitik er reguleret af Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 (4) (herefter »forordning nr. 729/70«). I henhold til denne forordnings artikel 1, stk. 2, litra b), og artikel 3, stk. 1, finansierer EUGFL, Garantisektionen, interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, når disse ydes eller foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget. Til disse interventioner hører også de i den foreliggende sag omtvistede præmier, der er tildelt på grundlag af forordning nr. 1357/96.
3. I henhold til artikel 5, stk. 2, litra c), første afsnit, i forordning nr.729/70 »træffer Kommissionen beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra […] fællesskabsfinansiering, hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne«.
4. I medfør af artikel 5, stk. 2, litra c), femte afsnit, første punktum, i forordning nr. 729/70 kan »[e]n afvisning af finansiering […] ikke vedrøre udgifter, der er afholdt mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddelte den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterforskning«.
5. I overensstemmelse med artikel 7, stk. 2, sammenholdt med artikel 11, i forordning nr. 1357/96 kunne den i denne forordning fastsatte finansiering alene gennemføres én gang, nemlig i perioden mellem den 13. juli og den 15. oktober 1996. Forordning nr. 1357/96 fastsatte to metoder hertil:
6. Den kunne for det første dreje sig om tillægsbetalinger af handyrpræmier eller ammekopræmier
i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød (5), der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder (herefter »tillægsbetalingerne«).
I den forbindelse bestemmer forordning nr. 1357/96 følgende:
Anden betragtning
»[...] med henblik på hurtig udbetaling og for at opnå den ønskede økonomiske virkning bør midlerne generelt stilles til rådighed i form af tillægsbetalinger til præmierne for præmieberettigede dyr for kalenderåret 1995 [...] producenterne er imidlertid kun berettiget til tillægsbetalingerne, i det omfang det antal dyr, for hvilket de er præmieberettiget for kalenderåret 1996, ikke er mindre end for kalenderåret 1995«.
Artikel 1, stk. 3
»En producents ret til hver af de tillægsbetalinger, som er nævnt i stk. 1 og 2 og modtaget for kalenderåret 1995, afhænger af antallet af dyr, for hvilke han godtgør, at han er præmieberettiget i kalenderåret 1996.«
Artikel 2, stk. 1 og 2
»1. Hvis det præmieberettigede antal dyr for kalenderåret 1996 er mindre end det antal, som en producent har modtaget tillægsbetalinger for i henhold til artikel 1, skal den del af tillægsbetalingerne, som han ikke var berettiget til, modregnes i hans ret til præmier i henhold til forordning (EØF) nr. 805/68 for kalenderåret 1996.
2. Hvis en producent ikke ansøger om præmier i henhold til forordning (EØF) nr. 805/68 for kalenderåret 1996, eller hvis de præmier, som han er berettiget til, ikke er store nok til, at den modregning, som er nævnt i stk. 1, kan foretages, skal han tilbagebetale de tillægsbetalinger, som han har modtaget i henhold til stk. 1 og ikke var berettiget til.«
7. Medlemsstaterne kunne dernæst yde finansiering ved anvendelse af et andet betalingssystem .
I den henseende bestemmer forordning 1357/96 følgende:
Femte betragtning
»[d]e medlemsstater, i hvilke det på grund af produktionsstrukturen er mere hensigtsmæssigt at anvende et andet betalingssystem end nævnte præmieforhøjelse, og/eller hvor dette er nødvendigt på grund af behovet for at foretage alle betalinger senest den 15. oktober, bør bemyndiges til uanset ovenstående at fordele hele den støtte, som ellers skulle have været udbetalt i form af præmieforhøjelse, samt det i bilaget fastsatte beløb til kvægproducenter ud fra objektive kriterier«.
Artikel 5
»Uanset artikel 1-4 kan medlemsstaterne yde det samlede støttebeløb, der følger af anvendelsen af artikel 1, stk. 1 og 2, og artikel 4, litra a), til kvægavlerne efter objektive kriterier, forudsat at der ikke gives en kompensation, der overstiger disse kvægavleres indkomsttab, samt at der ikke sker konkurrenceforvridning.«
8. Med hjemmel i artikel 10 i forordning nr. 1357/96 har Kommissionen vedtaget forordning (EF) nr. 1504/96 af 29. juli 1996 (6) (herefter »gennemførelsesforordningen«), der navnlig bestemmer følgende:
Første betragtning:
»Af hensyn til gennemsigtigheden medlemsstaterne imellem, overvågningen og den korrekte forvaltning af de tillægsbetalinger, der blev indført ved forordning (EF) nr. 1357/96, bør medlemsstaterne informere Kommissionen om den valgte fremgangsmåde for ydelsen [...]«
Artikel 1
»I forbindelse med den tillægsstøtte, der blev indført ved forordning (EF) nr. 1357/96, giver medlemsstaterne Kommissionen meddelelse om følgende:
a) ved anvendelse af artikel 1-4 i nævnte forordning:
– senest den 15. november 1996 og den 31. juli 1997, antallet af tillægsbeløb, der er ydet i medfør af artikel 1, opdelt på de ordninger, der er omhandlet i artikel 4b og 4d i forordning (EØF) nr. 805/68 [...]
b) ved anvendelse af artikel 5 og i givet fald artikel 4, litra b), i nævnte forordning:
– så hurtigt som muligt, de nærmere bestemmelser vedrørende ydelsen af den heri omhandlede støtte, navnlig typen eller kategorien af dyr, de fastsatte enhedsbeløb, reglerne for beregning heraf og de endelige datoer for betalingen
– senest den 15. november 1996 og den 31. juli 1997 henholdsvis, de samlede støttebeløb, der er udbetalt i medfør af artikel 5 og artikel 4, litra b), samt antallet af modtagere og omfattede dyr.«
B – Nationale retsforskrifter
9. Det ministerielle dekret af 19. september 1996 fra det spanske landbrugs-, fiskeri- og fødevareministerium (7) (herefter »det ministerielle dekret«) regulerer proceduren for tillægsbetalinger af præmier til tyre- og ammekvægsproducenter.
10. Dekretet bygger i henhold til artikel 1 udtrykkeligt på artikel 5 i forordning nr. 1357/96, men i overensstemmelse med artikel 2 bliver de nævnte producenter tildelt tillægsbetalinger på grundlag af det antal dyr, der i 1995 udløste en ret til præmie i medfør af forordning nr. 805/68.
III – Faktiske omstændigheder og parternes påstande
11. Alle de i medfør af forordning nr. 1357/96 foretagne udbetalinger er blevet gennemført af de spanske myndigheder før den 15. oktober 1996. Ved telefax af 8. juni 1998 oplyste de spanske myndigheder Kommissionen om størrelsen af disse udbetalinger. Mellem den 21. og den 25. september 1998 foretog Kommissionen en generel efterforskning af udbetalingerne af præmier for dyrene.
12. I telefaxen af 8. juni 1998 henviste de spanske myndigheder til i gennemførelsesforordningens artikel 1, og de havde angivet artikel 4, litra a) eller b), i forordning nr. 1357/96 som »hjemmel« for de forskellige udbetalinger, som desuden var blevet betegnet som »tillægsbetalinger«. Udbetalingerne var blevet angivet – i kolonnerne om udgifter i henhold til artikel 1 i forordning nr. 1357/96 – til 27 ECU pr. enhed for ammekøer og til 23 ECU for handyr. Disse udgifter fremgik endvidere af årsregnskabet under budgetkontiene vedrørende anvendelsen af artikel 1 i forordning nr. 1357/96 (B01-2133.001 og 002) og ikke under budgetkontoen om anvendelsen af artikel 5 i forordning nr. 1357/96 (B01-2133.004).
13. De kontrolbesøg, der blev foretaget i Spanien mellem den 21. og den 25. september 1998, havde afsløret, at de spanske myndigheder i 1995 havde foretaget tillægsbetalingerne på grundlag af antal præmieberettigede dyr inden for hver kategori. Der var ikke taget højde for en mulig nedgang i antallet af dyr i 1996. En forespørgsel fra Kommissionen med henblik på at få oplysninger om de deraf følgende overskydende udbetalinger blev ikke besvaret af de spanske myndigheder.
14. Ved skrivelse af 29. marts 1999, indgået til Spaniens Faste Repræsentation ved Den Europæiske Union den 12. april 1999, meddelte Kommissionen sine efterforskningsresultater (8) .
15. Den 11. juli 2001 vedtog Kommissionen beslutning 2001/557, hvorefter Kommissionen iværksatte en procedure over for Kongeriget Spanien, med følgende begrundelse: »Systemet er ikke i overensstemmelse med reglerne.« Den finansielle korrektion udgjorde for regnskabsåret 1997 2% af de angivne udgifter under budgetkontiene B01-2133.001 og 002 (185 046 088,00 ESP), i overensstemmelse med forordning nr. 1357/96. Det er denne finansielle korrektion, der er genstand for det foreliggende annullationssøgsmål, som Kongeriget Spanien har anlagt ved dokument af 3. september 2001, registreret på Domstolens Justitskontor den 6. september 2001.
16. Kongeriget Spanien har nedlagt følgende påstande:
– Beslutning 2001/557 annulleres for så vidt angår de finansielle korrektioner, der er pålagt Kongeriget Spanien og anfægtet med det foreliggende søgsmål.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger.
IV – Anbringenderne til støtte for søgsmålet
17. Kongeriget Spanien har fremført to anbringender til støtte for søgsmålet. Med det første
anbringende har Kongeriget Spanien gjort gældende, at det har overholdt det system, der er fastsat ved forordning nr. 1357/96 med hensyn til ydelsen af tillægsbetalinger, således at afslaget på finansiering er uden hjemmel.
Med det andet
anbringende har Kongeriget Spanien gjort gældende, at afslaget på den omtvistede finansiering i alle tilfælde er en tilsidesættelse af den præklusive frist på 24 måneder, der er fastsat i artikel 5, stk. 2, litra c), femte afsnit, i forordning nr. 729/70.
V – Retlig vurdering
A – Det første anbringende: overholdelse af det system, der er fastsat i forordning nr. 1357/96 med hensyn til ydelsen af finansieringen
1. Parternes argumenter
18. Den spanske regering
har anført, at tillægsbetalingerne er sket i overensstemmelse med reglerne. Kongeriget Spanien har valgt et betalingssystem, der svarer til artikel 5 i forordning nr. 1357/96 (herefter »det særlige betalingssystem«). Det er ikke nødvendigt, at et sådant særligt betalingssystem indeholder de muligheder for inddrivelse af uberettiget udbetalte beløb, som er fastsat i artikel 2 i forordning nr. 1357/96. Disse muligheder er alene gældende ved anvendelse af det generelle betalingssystem, fastsat i samme forordnings artikel 1 og 4 (herefter »det generelle betalingssystem«).
19. Det fremgår af femte betragtning til forordning nr. 1357/96, at medlemsstaterne kunne anvende et særligt betalingssystem, hvis dette var nødvendigt på grund af en særlig og ualmindelig påtrængende situation, som følge af pligten til i medfør af artikel 7 i forordning nr. 1357/96 at gennemføre betalingerne senest den 15. oktober 1996, hvilket var tilfældet i Spanien.
20. For så vist som Kommissionen er af den opfattelse, at medlemsstaterne alene kunne have valgt et særligt betalingssystem, hvis de – i modsætning til Kongeriget Spanien – ikke havde udformet betalingerne som tillæg til præmierne i henhold til forordning nr. 805/68, påberåber den spanske regering sig femte betragtning til forordning nr. 1357/96. Det følger af denne formulering (»og/eller«), at medlemsstaterne kunne basere deres valg af et særligt betalingssystem, enten
på grund af nødvendigheden af et andet betalingssystem end en præmieforhøjelse, eller
på grund af nødvendigheden af at gennemføre betalinger senest den 15. oktober 1996. Det er denne sidste begrundelse, der har været udslagsgivende i Spanien.
21. I henhold til artikel 5 i forordning nr. 1357/96 er indførelsen af et særligt betalingssystem navnlig betinget af, at tillægsbetalingerne gennemføres på grundlag af »objektive kriterier«, og at der ikke gives en kompensation, der overstiger kvægavlernes indkomsttab.
22. Det betalingssystem, der er fastsat ved det ministerielle dekret, er baseret på objektive kriterier, for så vidt som det fastsætter en ensartet betalingsform på grundlag af det antal dyr, der var præmieberettiget i 1995.
23. Herudover overstiger kompensationen for de forskellige opdrættere og producenter af præmieberettigede dyr ikke det lidte tab. Det betalingssystem, der er fastsat ved ministerielt dekret, tillader ganske vist, at de producenter, hvis antal præmieberettigede dyr for 1996 var mindre end for 1995, modtager tillægsbetalinger for flere dyr, end de havde. Alligevel udgør tillægsbetalingerne kun 2,9% af markedsprisen, som var faldet i Spanien mellem februar 1995 og juni 1996 med mere end 32%. Taget i betragtning, at det gennemsnitlige antal præmieberettigede dyr, der befandt sig i Spanien på den dato, hvor tillægsbetalingerne blev udført, var på 15 dyr, og at tabet pr. dyr udgjorde flere gange beløbet på tillægsbetalingerne, var kompensationen for de forskellige berørte generelt ikke større end tabet.
24. Med hensyn til indsigelsen om, at de spanske myndigheder selv havde oplyst Kommissionen om anvendelsen af det generelle betalingssystem, gør den spanske regering gældende, at det set i forhold til gennemførelsesforordningens bestemmelser alene drejede sig om ufuldstændige angivelser. Henvisningen til artikel 1, og artikel 4, litra a), i forordning nr. 1357/96 havde som eneste formål at gøre yderligere opmærksom på, at de betalinger, der var gennemført ved anvendelsen af det spanske betalingssystem, med hensyn til struktur og størrelse svarede til tillægsbetalingerne i henhold til artikel 1 og 4 i denne forordning.
25. Kommissionen
finder, at Kongeriget Spaniens gennemførelse af den finansiering, der er fastsat i forordning nr. 1357/96, ikke var i overensstemmelse med reglerne.
26. Gennemførelsen af finansieringen i medfør af det ministerielle dekret er sket i form af tillæg til de præmier, der omhandles i medfør af forordning nr. 805/68, og med et beløb, der er identisk med det beløb, der er angivet i artikel 1 i forordning nr. 1357/96. Herved har Kongeriget Spanien vist, at det har udført tillægsbetalingerne inden for rammerne af det generelle betalingssystem. Det er i øvrigt netop, hvad de spanske myndigheder har anført i deres meddelelse til Kommissionen i medfør af gennemførelsesforordningens artikel 1.
27. En medlemsstat har dog ikke ret til at anvende det generelle betalingssystem uden at overholde beregningsmetoden i artikel 1, stk. 3, i forordning 1357/96 og bestemmelserne om inddrivelse af uberettiget udbetalte beløb i samme forordnings artikel 2.
28. Selv om det betalingssystem, der er fastsat ved det ministerielle dekret, måtte have udgjort et særligt betalingssystem i henhold til artikel 5 i forordning nr. 1357/96, er det imidlertid i hvert fald ikke i overensstemmelse med de forskrifter, der er fastsat i forordningen. Betingelserne for anvendelse af et sådant system var ikke opfyldt, og det betalingssystem, der var fastsat i det ministerielle dekret, opfyldte heller ikke de materielle betingelser for et særligt betalingssystem.
29. Hvad angår disse betingelser fremfører Kommissionen, at medlemsstaterne i henhold til forordning nr. 1357/96 ikke frit kan bestemme, om de vil iværksætte finansieringen i medfør af det generelle betalingssystem eller et særligt betalingssystem.
30. Anvendelsen af det særlige betalingssystem i henhold til artikel 5 i forordning nr. 1357/96 kan ganske vist principielt begrundes med, at betalingen skulle foretages senest den 15. oktober 1996. Imidlertid har den spanske regering blot påberåbt sig, at der forelå en særlig og ualmindelig påtrængende situation, men har ikke været i stand til at bevise dette. De nødvendige oplysninger vedrørende antallet af støtteberettigede dyr i 1995 fandtes allerede, før forordning nr. 1357/96 trådte i kraft, og retten til inddrivelse på grundlag af en nedgang i antallet af dyr i 1996 i forhold til 1995 kunne ikke bevirke en forsinkelse af tillægsbetalingerne i løbet af den pågældende periode, eftersom disse rettigheder alligevel ikke kunne være gennemført, før de tilsvarende oplysninger var tilgængelige, dvs. i 1997.
31. Selv i det tilfælde, hvor Kongeriget Spanien havde haft mulighed for at vælge et særligt betalingssystem, var systemet i medfør af det ministerielle dekret i realiteten ikke i overensstemmelse med de i forordning nr. 1357/96 fastsatte kriterier.
32. Som det fremgår af femte betragtning til denne forordning, skal et særligt betalingssystem i alle tilfælde fastsætte en betalingsmåde, der er forskellig fra den, der er fastsat i overensstemmelse med det generelle betalingssystem. Systemet kan derfor ikke fastsætte betalinger i form af tillæg til de præmier, der omhandles i forordning nr. 805/68. Herudover kan et særligt betalingssystem kun udelade bestemmelserne om inddrivelse af uberettiget udbetalte beløb, hvis der ikke er nogen sammenhæng mellem antallet af præmieberettigede dyr i medfør af forordning nr. 805/68 for året 1995; et sådant betalingssystem er blevet anvendt af f.eks. Forbundsrepublikken Tyskland.
33. Endelig indeholder artikel 5 i forordning nr. 1357/96 et krav om »objektive kriterier«. Artikel 5 er til hinder for enhver betaling, der overstiger indkomsttabet. Som følge heraf skal selv et særligt betalingssystem garantere, at ingen betaling iværksættes til fordel for producenter eller kvægavlere, hvis antal støtteberettigede dyr i 1996 var mindre end i 1995.
2. Stillingtagen
34. Finansieringen i henhold til forordning nr. 1357/96 kunne, som det fremgår af forordningen, være gennemført inden for rammerne af to forskellige betalingssystemer. I den omtvistede beslutning har Kommissionen taget udgangspunkt i, at Kongeriget Spanien ikke har anvendt nogen af de to systemer korrekt.
35. Det bør derfor først undersøges, om det betalingssystem, der er fastsat i det ministerielle dekret, er i overensstemmelse med det generelle betalingssystem. Hvis ikke, bør det dernæst undersøges, om Kongeriget Spanien opfylder betingelserne for anvendelsen af et særligt betalingssystem. Det er kun i sidstnævnte tilfælde, at en behandling af parternes modstridende synspunkter hvad angår de materielle krav, der stilles ved anvendelse af det særlige betalingssystem, er nødvendig.
a) Anvendelsen af det generelle betalingssystem
36. Parterne er uenige om, hvorvidt de spanske myndigheder med deres telefax af 8. juni 1996 har erklæret, at de anvender det generelle betalingssystem. Det er dog ikke nødvendigt at uddybe dette spørgsmål, eftersom parterne i alle tilfælde er enige om, at det betalingssystem, der er fastsat i det ministerielle dekret, ikke opfylder de krav, der stilles til det generelle betalingssystem i henhold til forordning nr. 1357/96.
37. Det ministerielle dekret fastsætter ganske vist tillæg til de præmier, der omhandles i forordning nr. 805/68. Det henviser også til antallet af præmieberettigede dyr i 1995. Imidlertid er betalingerne ikke af midlertidig karakter, eftersom det ministerielle dekret ikke indeholder bestemmelser, hvorefter der i tilfælde af en konstatering af en nedgang i antallet af dyr i 1996 i forhold til 1995 bør ske en inddrivelse af de overskydende betalinger. Som følge heraf er kravene i artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1357/96 ikke opfyldt.
b) Anvendelsen af det særlige betalingssystem
38. Det betalingssystem, der er fastsat i det ministerielle dekret, kan derfor højst udgøre et særligt betalingssystem i overensstemmelse med artikel 5 i forordning nr. 1357/96.
39. I den forbindelse er parterne uenige om, under hvilke betingelser medlemsstaterne kunne fastsætte et særligt betalingssystem til gennemførelse af finansieringen i medfør af forordning nr. 1357/96, og hvilket indhold de kunne give dette system.
40. Det er kun i det tilfælde, hvor betingelserne til et særligt betalingssystem er opfyldt, at det bør undersøges, om det system, der er fastsat i det ministerielle dekret, opfylder de materielle krav til et særligt betalingssystem i medfør af forordningens artikel 5. Derfor bør betingelserne først undersøges.
41. Artikel 5 i forordning nr. 1357/96 angiver ikke, under hvilke betingelser medlemsstaterne kan anvende et særligt betalingssystem.
42. Kun femte betragtning præciserer, at medlemsstaterne kan anvende et særligt betalingssystem, hvis »det på grund af produktionsstrukturen er mere hensigtsmæssigt at anvende et andet betalingssystem end nævnte præmieforhøjelse, og/eller hvor dette er nødvendigt på grund af behovet for at foretage alle betalinger senest den 15. oktober«.
43. Imidlertid indeholder det særlige betalingssystem, der er fastsat i det ministerielle dekret, et system i form af en forhøjelse af de præmier, der omhandles i forordning nr. 805/68, således at den første betingelse ikke er opfyldt. Herefter er parterne uenige om, hvorvidt femte betragtning skal fortolkes således, at det særlige betalingssystem alene
kan begrundes med, at betalingerne i henhold til forordning nr. 1357/96 skulle være foretaget i sin helhed inden for en relativ kort periode, nemlig fra den 15. juli til senest den 15. oktober 1996.
44. Ordlyden af femte betragtning indeholder kombinationen af ordene »og/eller« i ti ud af de 11 sprogversioner. Kun den svenske sprogversion bruger alene ordet »eller«. Kombinationen af ordene »og/eller« omfatter dog såvel de situationer, hvor en medlemsstat opfylder de to betingelser (produktionsstrukturen, hvor det er mere hensigtsmæssigt at anvende et andet betalingssystem/behovet for at overholde betalingsfristerne), som de situationer, hvor kun den ene af de to betingelser er opfyldt. Denne fortolkning modsiges i øvrigt ikke af den svenske version af betragtningen. Fortolkningen er derfor på dette punkt fælles for alle sprogversionerne (9) .
45. Hvis det var tilstrækkeligt til at vælge et særligt betalingssystem, at dets anvendelse er nødvendig for at kunne foretage alle betalingerne senest den 15. oktober, kan man som følge heraf rejse det spørgsmål, om denne betingelse var opfyldt i Spanien.
46. I den forbindelse bør det først og fremmest slås fast, at femte betragtning ikke synes at kunne fortolkes således, at nødvendigheden i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1357/96 (gennemførelse af alle betalinger senest den 15.10.1996) i sig selv kan tillade en påberåbelse af undtagelsesbestemmelsen i denne forordnings artikel 5. Alle medlemsstaterne var da også på samme måde underlagt samme frist. Det ville ikke have givet mening alene at stille krav om overholdelsen af en skæringsdag, der kan anvendes af alle medlemsstaterne, som betingelse for at anvende en undtagelsesbestemmelse (anvendelsen af et særligt betalingssystem). Det fremgår tværtimod af femte betragtning, at anvendelsen af et særligt betalingssystem skal være nødvendig
for at gennemføre en finansiering inden for de fastsatte frister. Dette kan kun fortolkes således, at den pågældende medlemsstat skal have haft særlige problemer, der ville have gjort en gennemførelse af finansiering senest på skæringsdagen vanskelig eller umulig uden anvendelsen af et særligt betalingssystem.
47. Det fremgår af Domstolens faste praksis, at selv om det påhviler Kommissionen at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af fællesskabsbestemmelserne, tilkommer det medlemsstaten at godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl med hensyn til de økonomiske følger, der skal drages heraf (10) .
48. I den foreliggende sag har Kommissionen begrundet den omtvistede korrektion med, at »systemet ikke [er] i overensstemmelse med reglerne«. Kongeriget Spanien skulle have gjort rede for og i givet fald ført bevis for, at det havde ret til at anvende det særlige betalingssystem. Den spanske regering skulle i denne sag have påvist, at de omstændigheder forelå, der gjorde anvendelsen af et særligt betalingssystem i Spanien nødvendig for at sikre iværksættelsen af finansieringen i medfør af forordning nr. 1357/96 inden for de fastsatte frister. I stedet har den spanske regering blot påberåbt sig, at der på grund af skæringsdagen var en meget kort frist til at udføre betalingen, og at der derfor opstod en særlig påtrængende situation. Den spanske regering har derimod ikke givet oplysninger om, hvorfor betalingen ikke kunne gennemføres i Spanien inden for de som led i det generelle betalingssystems foreskrevne frister.
49. Det må herefter lægges til grund, at Kongeriget Spanien ikke har opfyldt nogen af de betingelser, der tillader en anvendelse af et særligt betalingssystem i henhold til artikel 5 i forordning nr. 1357/96.
Det er som følge heraf ikke nødvendigt at undersøge, om det særlige betalingssystem, der er fastsat i det ministerielle dekret, materielt var i overensstemmelse med forordningen.
50. Kommissionen har derfor med føje foretaget korrektionen på grundlag af, at Kongeriget Spanien ikke havde anvendt et betalingssystem, der var i overensstemmelse med reglerne, inden for rammerne af anvendelsen af forordning nr. 1357/96. Det første anbringende må derfor forkastes.
B – Det andet anbringende: tilsidesættelse af den præklusive frist for udgifter afholdt inden de 24 måneder, der gik forud for meddelelsen om efterforskningsresultaterne
1. Parternes argumenter
51. Den spanske regering
har gjort gældende, at da Kommissionen foretog den omtvistede korrektion, tilsidesatte den artikel 7, stk. 4, femte afsnit, litra a), i forordning (EF) nr. 1258/1999 (11) . Korrektionen er således foretaget på grundlag af udgifter, som de spanske myndigheder havde afholdt mere end 24 måneder før Kommissionen sendte den skriftlige meddelelse om efterforskningsresultaterne.
52. Meddelelsen om efterforskningsresultaterne blev først fremsendt den 12. april 1999, således at principielt alene de udgifter, der var afholdt efter den 12. april 1997, kan udelukkes fra fællesskabsfinansiering. I overensstemmelse med artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1357/96 er tillægsbetalingerne imidlertid blevet foretaget til og med den 15. oktober 1996.
53. Til Kommissionens anbringende om, at korrektionen er forbundet med, at de spanske myndigheder ikke har anmodet om tilbagebetaling af de for meget udbetalte beløb i løbet af regnskabsåret 1997, har den spanske regering gjort gældende, at korrektionen udtrykkeligt er forbundet med udgifter under budgetkonto B01-2133 for regnskabsåret 1996, og ikke med den manglende inddrivelse af overskydende betalinger i regnskabsåret 1997. Denne budgetkonto var ikke engang oprettet for regnskabsåret 1997.
54. Kommissionen
hævder, at den har overholdt den præklusive frist. Den relevante tilsidesættelse af forordning nr. 1357/96 fandt sted mindre end 24 måneder før meddelelsen om efterforskningsresultaterne. Korrektionen finder dermed ikke anvendelse på de overskydende tillægsbetalinger, der blev foretaget før den 15. oktober 1996, men er derimod baseret på, at de spanske myndigheder har undladt at anmode om tilbagebetaling af de overskydende betalinger, efter at de blev klar over det faktiske antal præmieberettigede dyr for 1996 (der var kendt senest i juli 1997).
2. Stillingtagen
55. Den spanske regering lægger forordning nr. 1258/99 til grund for sit synspunkt om, at Kommissionen har tilsidesat den præklusive frist, der gælder for korrektionerne. I den sammenhæng bør det fastslås, at forordningen i medfør af dens artikel 20 kun omfatter udgifter, der afholdes efter den 1. januar 2000. Imidlertid svarer bestemmelsen om den præklusive frist [artikel 4, stk. 4, femte afsnit, litra a), i forordning nr. 1258/96], som den spanske regering har påberåbt sig, ordret til artikel 5, stk. 2, litra c), femte afsnit, første punktum, i forordning nr. 729/70, således som denne bestemmelse var affattet på tidspunktet for de faktiske omstændigheder. Det andet anbringende skal derfor vurderes på grundlag af denne sidste bestemmelse.
56. Artikel 5, stk. 2, litra c), femte afsnit, første punktum, i forordning nr. 729/70 er til hinder for korrektioner af udgifter, der er afholdt mere end 24 måneder før Kommissionens skriftlige meddelelse om efterforskningsresultaterne (i den foreliggende sag den 12.4.1999). Som følge heraf kunne udgifter afholdt af Kongeriget Spanien før den 12. april 1997 udelukkes fra en korrektion; dette omfatter i princippet den samlede finansiering, der er ydet i Spanien i medfør af forordning nr. 1357/96.
a) Spørgsmålet om begrebet »udgifter« i artikel 5, stk. 2, litra c), femte afsnit, første punktum, i forordning nr. 729/70
57. På dette punkt er parterne uenige om, hvad der skal forstås ved begrebet »udgifter« i forbindelse med den præklusive frist, nemlig om der er tale om gennemførelse af tillægsbetalingerne, eller, som Kommissionen gør gældende, om den manglende inddrivelse af overskydende betalinger i hvert enkelt tilfælde på trods af, at antallet af præmieberettigede dyr faldt i 1996 i forhold til 1995. I det første tilfælde ville alle udgifterne ligge før slutningen af præklusionsperioden, i det andet tilfælde kunne de stadig ligge inden for denne periode.
58. Efter min overbevisning kan Kommissionens opfattelse på dette punkt ikke tages til følge.
59. Som det fremgår af sjette betragtning til forordning nr. 1287/95 – hvorved artikel 5, stk. 2, litra c), femte afsnit, første punktum, blev indsat i forordning nr. 729/70 – har den præklusive frist til formål at »fastsætte en maksimumsperiode, som de følger, der skal drages af resultaterne af [Kommissionens undersøgelser] af, om udgifterne er i overensstemmelse med EF-retsforskrifterne, kan vedrøre«.
60. Medlemsstaternes retssikkerhed (12) ville blive bragt i fare, hvis de »udgifter«, med hensyn til hvilke det skal bestemmes, om de ligger inden for den præklusive frist i artikel 5, stk. 2, litra c), femte afsnit, første punktum, i foror dning nr. 729/70, ikke klart kunne fastlægges. Dette ville imidlertid være tilfældet, hvis man fulgte Kommissionens synspunkt, da tidspunktet, hvor anmodningerne om tilbagebetaling skulle have fundet sted, ikke ville kunne fastlægges med tilstrækkelig sikkerhed.
61. Derfor kan begrebet »udgifter« i artikel 5, stk. 2, litra c), femte afsnit, første punktum, i forordning nr. 729/40 alene omfatte de faktiske udbetalinger af beløb, der er omfattet af en fællesskabsaktion om landbrugsstøtte.
b) Begrundelsestidspunktet for beregningen af den præklusive frist i artikel 5, stk. 2, litra c), femte afsnit, første punktum, i forordning nr. 729/70
62. Der opstår herefter det spørgsmål, fra hvilken dato den præklusive frist skal beregnes, eller nærmere bestemt, om denne dato i alle tilfælde er den dato, hvor efterforskningsresultaterne meddeles, eller om det kan dreje sig om et andet tidspunkt, som medlemsstaterne kan bestemme.
63. I den foreliggende sag er situationen som følger:
64. I henhold til gennemførelsesforordningens artikel 1 var medlemsstaterne forpligtet til at meddele oplysninger om de anvendte betalingssystemer i forbindelse med finansieringen i medfør af forordning nr. 1357/96. Ved anvendelse af det generelle betalingssystem skulle oplysningerne have været meddelt senest den 31. juli 1997 [gennemførelsesforordningens artikel 1, litra a)], og ved anvendelse af det særlige betalingssystem skulle de have været leveret »så hurtigt som muligt« [gennemførelsesforordningens artikel 1, litra b)] og i alle tilfælde senest den 31. juli 1997. I det foreliggende tilfælde blev oplysningerne vedrørende det i Spanien anvendte betalingssystem, der pr. telefax blev meddelt Kommissionen, dog tidligst meddelt den 8. juni 1998 (hvis oplysningerne overhovedet blev meddelt (13) ), dvs. mindst tre måneder for sent.
65. Det fremgår imidlertid af første betragtning til gennemførelsesforordningen, at bestemmelserne om de nationale betalingssystemer bygger på gennemsigtighed, overvågning og den korrekte forvaltning af midlerne, og har uden tvivl til formål at lette Kommissionens kontrol med betalingssystemerne i relation til deres overensstemmelse med forordningen. Herefter kan det ikke udelukkes, at meddelelsen om efterforskningsresultaterne, der har betydning for den præklusive frist, har bevirket en forsinkelse til fordel for Kongeriget Spanien, blot fordi de spanske myndigheder ikke havde opfyldt sin forpligtelse i henhold til gennemførelsesforordningens artikel 1 eller i hvert fald ikke havde opfyldt den i tide.
66. Herefter opstår det principielle spørgsmål, om begyndelsestidspunktet for beregningen af den præklusive frist uomtvisteligt befinder sig på skæringsdagen for meddelelsen af efterforskningsresultaterne, selv når denne skæringsdag kunne have været påvirket af den pågældende medlemsstat.
67. I sagen Spanien mod Kommissionen (14) har Domstolen allerede beskæftiget sig med spørgsmålet, om begyndelsestidspunktet for beregningen af fristen i særlige tilfælde kunne ligge forud for meddelelsen om efterforskningsresultaterne. Domstolen besvarede spørgsmålet benægtende, idet den fastslog, at »[d]enne begrænsning [af tidsrummet] har til formål at beskytte medlemsstaterne mod [...] retsusikkerhed[en] [der opstår ved] en fortolkning, hvorefter begrænsningen i tid ikke finder anvendelse, når den pågældende medlemsstat er bekendt med, at dens kontrolsystem er mangelfuldt, [og] ikke i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet«.
68. De faktiske og retlige omstændigheder i ovennævnte sag kan imidlertid efter min opfattelse ikke fuldt ud sammenlignes med den foreliggende sag. Domstolen havde i den pågældende sag ikke behov for at beskæftige sig med spørgsmålet om en medlemsstats særlige
deltagelse (15), således som det i denne sag er tilfældet med hensyn til gennemførelsesforordningens artikel 1.
69. Herudover adskiller den foreliggende sag sig fra den ovenfor nævnte derved, at det i princippet ville være muligt uden nogen form for tvivl at fastholde en anden skæringsdag som begyndelsestidspunkt for beregningen af den præklusive frist (16), hvilket ville opfylde det behov for medlemsstaternes retssikkerhed, som Domstolen har lagt vægt på (17) .
70. Jeg vil ikke desto mindre være tilbageholdende med at foreslå Domstolen at tillade en undtagelse til den skæringsdato, der er lagt til grund for begyndelsestidspunktet for beregning af den præklusive frist i artikel 5, stk. 2, litra c), femte afsnit, første punktum, i forordning nr. 729/70.
71. Efter min opfattelse burde en sådan undtagelse ganske vist i princippet ikke være udelukket, såfremt skæringsdatoen for meddelelsen om oplysningerne om kontrolbesøgene var forsinket på grund af den deltagende medlemsstats manglende overholdelse af særlige fællesskabsretlige forpligtelser, hvilket ville medføre en fordel for den medlemsstat, der overtræder fællesskabsretten. Dette burde dog alene være gældende på betingelse af, at det bevises, at den manglende overholdelse af en sådan særlig forpligtelse har forhindret Kommissionen i at udføre de nødvendige undersøgelser, og således meddele resultaterne heraf på et tidligere tidspunkt.
72. Dette er dog ikke nødvendigvis tilfældet i den foreliggende sag. Kommissionens argument har ikke vist, at den har tillagt overholdelsen af informationspligten i gennemførelsesforordningens artikel 1 betydning med hensyn til gennemførelsen af kontrolbesøgene og den efterfølgende meddelelse af resultaterne, som er afgørende for beregningen af fristen.
73. Kommissionen har navnlig ikke gjort rede for, at de oplysninger, der ikke var blevet den tilsendt, eller som var blevet tilsendt alt for sent, var uomgængelige for, at den kunne undersøge, hvilket betalingssystem i henhold til forordning nr. 1357/96 der var blevet anvendt i Spanien, og om denne anvendelse havde været i overensstemmelse med reglerne. Ifølge Kommissionens eget udsagn er det først efter
kontrolundersøgelserne, dvs. i slutningen af september 1998, at Kommissionen selv har forsøgt at fastslå, hvilket system der var blevet anvendt af de spanske myndigheder til gennemførelsen af finansieringen i medfør af forordning nr. 1357/96.
74. På baggrund af det anførte er jeg af den opfattelse, at begyndelsestidspunktet for beregningen af den præklusive frist i henhold til artikel 5, stk. 2, litra c), femte afsnit, første punktum, i forordning nr. 729/70 i den foreliggende sag skal fastsættes som skæringsdatoen for meddelelsen om efterforskningsresultaterne til de spanske myndigheder (den 12.4.1999).
75. Herefter er det alene de udgifter, der opstod efter den 12. april 1999, der kan korrigeres. Da den samlede finansiering i henhold til forordning nr. 1357/96 er blevet gennemført i Spanien indtil den 15. oktober 1996, omfatter den omtvistede beslutning fejlagtigt de udgifter, der er afholdt mere end 24 måneder før den skriftlige meddelelse om efterforskningsresultaterne.
76. Det andet anbringende må således tiltrædes og den omtvistede beslutning annulleres, for så vidt som den fastsætter en finansiel korrektion for udgifter afholdt af Kongeriget Spanien i 1996 på grundlag af forordning nr. 1357/96.
VI – Forslag til afgørelse
77. På grundlag af de ovenfor anførte bemærkninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Kommissionens beslutning 2001/557/EF af 11. juli 2001 om at udelukke visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, fra EF-finansiering, annulleres, for så vidt som denne beslutning fastsætter en finansiel korrektion på 185 046 088,00 ESP for de af Kongeriget Spanien afholdte udgifter i 1996 på grundlag af Rådets forordning (EF) nr. 1357/96 af 8. juli 1996 om tillægsbetalinger i 1996 til præmierne i forordning (EØF) nr. 805/68 om den fælles markedsordning for oksekød og om ændring af samme forordning.
2) Kommissionen betaler sagens omkostninger.«
(1) .
(2)
– 	EFT L 200, s. 28.
(3)
–	Rådets forordning af 8.7.1996 om tillægsbetalinger i 1996 til præmierne i forordning (EØF) nr. 805/68 om den fælles markedsordning for oksekød og om ændring af samme forordning (EFT L 175, s. 9).
(4)
–	Rådets forordning af 21.4.1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22.5.1995 (EFT L 125, s. 1).
(5)
–	EFT L 148, s. 24, i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, jf. Rådets forordning nr. 894/96 af 29.4.1996 (EFT L 125, s. 1).
(6)
–	EFT L 189, s. 77.
(7) –	BOE nr. 228 af 20.9.1996, s. 21089.
(8)
–	Meddelelse foretaget i overensstemmelse med artikel 8, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7.7.1995 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 729/70 for så vidt angår proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen (herefter »meddelelsen om efterforskningsresultaterne«).
(9)
–	Dom af 15.10.1996, sag C-298/94, Henke, Sml. I, s. 4989, præmis 15, og af 17.12.1998, sag C-236/97, Codan, Sml. I, s. 8679, præmis 26.
(10)
–	Jf. i denne retning f.eks. dom af 12.7.1984, sag 49/83, Luxembourg mod Kommissionen, Sml. s. 2931, præmis 30.
(11)
–	Rådets forordning af 17.5.1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT L 160, s. 103).
(12)
–	Dom af 21.3.2002, sag C-130/99, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3005, og generaladvokat Tizzanos forslag til afgørelse af 21.2.2002 i sagen Luxembourg mod Kommissionen (dom af 13.6.2002, sag C-158/00, Sml. I, s. 5373), punkt 41.
(13)
–	Den spanske regering er af den overbevisning, at telefaxen af 8.6.1998 ikke refererede til anvendelsen af et bestemt betalingssystem og har under den mundtlige forhandling anført, at der ikke er blevet sendt en kopi af det ministerielle dekret til Kommissionen.
(14)
–	Dommen nævnt i fodnote 12, præmis 133 ff.
(15)
–	Ligeledes adskiller de retlige omstændigheder i den foreliggende sag sig fra dem, der var genstand for generaladvokat Tizzanos forslag til afgørelse i sagen Luxembourg mod Kommissionen (dom af 13.6.2002, nævnt i fodnote 12). I punkt 45 til sit forslag til afgørelse modsætter generaladvokaten sig, at de forsinkelser, der opstår ved afgivelsen af meddelelsen om efterforskningsresultaterne, som »skyldes medlemsstaternes manglende samarbejde«, kan benyttes som argument for den manglende tillid til medlemsstaterne i forbindelse med den præklusive frist på 24 måneder.
(16)
–	Begyndelsestidspunktet for beregningen af den præklusive frist kunne ligge på en fiktiv dato for meddelelsen om efterforskningsresultaterne, der kunne beregnes således: Hvis medlemsstaten i tide havde meddelt oplysninger om det benyttede betalingssystem, ville Kommissionen have været i besiddelse af de nødvendige oplysninger senest den 31.7.1997. Fra tidspunktet for den faktiske modtagelse af de pågældende oplysninger (senest den 8.6 1998) har Kommissionen haft brug for ti måneder indtil den faktiske meddelelse af efterforskningsresultaterne. Vil man herefter beregne fristen for Kommissionens faktiske
undersøgelse, der løber fra den retligt sidste mulige skæringsdag for tilsendelsen
af oplysninger fra medlemsstaterne (altså den 31.7.1997), skal beregningen af den præklusive frist rykkes tilbage til den 31.5.1998. Under disse betingelser ville alle udgifter afholdt i henhold til forordning nr. 1357/96 i Spanien fra den 12.7. til den 15.10.1996, ligge inden for den omtvistede frist på 24 måneder og ville derfor kunne korrigeres.
(17)
–	Heri ligger også den væsentligste forskel i forhold til de involverede interesser i sagen Spanien mod Kommissionen (nævnt i fodnote 12). I denne sag befandt skæringsdagen sig, der var fastsat som begyndelsestidspunkt for beregningen af den præklusive frist, på dagen, hvor den pågældende medlemsstat burde have haft kendskab til, at udgifterne ikke er i overensstemmelse med fællesskabsretten. En sådan dato er imidlertid næppe mulig at bestemme præcist (jf. også generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse i sagen Spanien mod Kommissionen, nævnt i fodnote 12, punkt 95).