ORDONNANCE DU TRIBUNAL (troisième chambre)
16 février 2005 (1)
« Recours en annulation – Recours introduit par une personne morale – Acte la concernant individuellement – Décision 2003/82/CE – Objectifs de valorisation et de recyclage des matériaux et des déchets d'emballages – Directive 94/62/CE  – Irrecevabilité »
Dans l'affaire T-142/03,
Fost Plus VZW, établie à Bruxelles (Belgique), représentée par Mes P. Wytinck et H. Viaene, avocats,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. M. van Beek et M. Konstantidinis, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
ayant pour objet l'annulation de l'article 1er de la décision 2003/82/CE de la Commission, du 29 janvier 2003, confirmant la mesure notifiée par la Belgique conformément à l'article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil relative aux emballages et aux déchets d'emballages (JO L 31, p. 32),
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (troisième chambre),
composé, lors du délibéré, de MM. J. Azizi, président, M. Jaeger et F. Dehousse, juges,
greffier :M. H. Jung,
rend la présente
Ordonnance
Cadre juridique et factuel du litige
1
La directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 1994, relative aux emballages et aux déchets d’emballages (JO L 365, p. 10), vise à harmoniser les diverses mesures nationales relatives à la gestion des emballages et des déchets d’emballages de manière, d’une part, à éviter ou à réduire leurs effets sur l’environnement et à assurer ainsi un niveau élevé de protection de l’environnement et, d’autre part, à assurer le fonctionnement du marché intérieur et à éviter les entraves aux échanges ainsi que les distorsions et les restrictions de la concurrence à l’intérieur de la Communauté (article 1er).
2
À cette fin, l’article 6, paragraphe 1, de la directive 94/62 prévoit :
« [...] les États membres prennent les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs suivants sur l’ensemble de leur territoire :
a) cinq ans au plus tard à compter de la date à laquelle la présente directive doit être transposée dans le droit national, entre 50 % au minimum et 65 % au maximum en poids des déchets d’emballages seront valorisés ;
b) dans le cadre de cet objectif global, et dans le même délai, entre 25 % au minimum et 45 % au maximum en poids de l’ensemble des matériaux d’emballages entrant dans les déchets d’emballages seront recyclés, avec un minimum de 15 % en poids pour chaque matériau d’emballage ;
[...] »
3
Cette directive permet cependant aux États membres d’aller au-delà de ces objectifs. Ainsi, son article 6, paragraphe 6, énonce :
« Les États membres qui ont mis ou mettront en place des programmes dont les objectifs dépassent ceux visés au paragraphe 1, [sous] a) et b), et qui disposent à cet effet de capacités de recyclage et de valorisation appropriées sont autorisés, pour permettre un niveau élevé de protection de l’environnement, à poursuivre ces objectifs, à condition que les mesures dans ce sens n’entraînent pas de distorsion du marché intérieur et n’empêchent pas les autres États membres de se conformer à la présente directive. Les États membres en informent la Commission. La Commission confirme ces mesures après avoir vérifié, en coopération avec les États membres, que celles-ci sont compatibles avec les considérations ci-dessus et ne constituent pas des moyens arbitraires de discrimination ni une restriction déguisée aux échanges entre les États membres. »
4
Enfin, l’article 16, paragraphe 1, et l’article 21 de la directive 94/62 prévoient respectivement l’obligation pour les États membres de notifier les mesures qu’ils prévoient d’adopter pour se conformer à cette directive et l’instauration d’un comité de représentants des États membres, qui est présidé par un représentant de la Commission et qui émet des avis sur les projets de mesures proposées par la Commission.
5
Dans le système fédéral belge, la fixation des objectifs de valorisation et de recyclage des matériaux d’emballages et des déchets d’emballages prévus à l’article 6 de la directive 94/62 relève de la compétence exclusive de la Région flamande, de la Région wallonne et de la Région de Bruxelles-Capitale.
6
Afin de garantir une transposition et une mise en œuvre cohérente et homogène de la directive 94/62, les trois régions belges ont conclu, le 30 mai 1996, un accord de coopération concernant la prévention et la gestion des déchets d’emballages (ci-après l’« accord de coopération »). Cet accord a été approuvé dans chacune des trois Régions par un acte législatif approprié, à savoir, par un décret de la Région wallonne du 16 janvier 1997, par un décret de la Région flamande du 21 janvier 1997 et par une ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 24 janvier 1997.
7
L’accord de coopération prévoit l’obligation pour les agents économiques, à savoir les responsables du conditionnement et les utilisateurs des emballages, y compris les importateurs lorsque le conditionnement s’effectue en dehors de la Belgique, de reprendre et de recycler ou de valoriser les matériaux d’emballages que contiennent les déchets d’emballages mis sur le marché (article 6), soit eux-mêmes, soit en recourant à un tiers (article 7, paragraphe 1). Cet accord prévoit également la mise en place d’une Commission interrégionale de l’emballage qui agrée les organismes qui s’engagent à remplir les obligations de l’accord de coopération à la place des entreprises mettant des produits emballés sur le marché (chapitre V de l’accord de coopération).
8
L’article 3, paragraphe 2, de l’accord de coopération établit des objectifs minimaux en matière de recyclage et de valorisation de déchets d’emballages, exprimés en pourcentage de leur poids. Ces pourcentages doivent être atteints dans chacune des trois régions par les agents économiques, tant pour les déchets d’emballages ménagers que pour les déchets d’emballages industriels. Ils sont généralement plus élevés que ceux prévus par la directive 94/62.
9
L’article 30, paragraphe 2, de l’accord de coopération prévoit que, si un responsable d’emballages ou un organisme agréé n’atteint pas dans les délais les pourcentages de recyclage et de valorisation prévus, les membres du secrétariat de la Commission interrégionale de l’emballage peuvent imposer une amende administrative de 20 000 francs belges (BEF) (500 euros) pour chaque tonne de déchets d’emballages non valorisée ou de 30 000 BEF (750 euros) pour chaque tonne de déchets d’emballages non recyclée.
10
L’article 25, paragraphe 1, point 3, de l’accord de coopération dispose que l’organe de décision de la Commission interrégionale de l’emballage « octroie, suspend et retire l’agrément de l’organisme ou modifie à tout moment, après avoir entendu les représentants de l’organisme agréé, pour des raisons d’intérêt général, les conditions d’exercice de l’activité contenues dans l’agrément ».
11
L’accord de coopération, notifié à la Commission le 13 juillet 1996 par les autorités belges conformément à l’article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62, a été approuvé par la Commission le 15 septembre 1999 (décision 1999/652/CE confirmant les mesures notifiées par la Belgique conformément à l'article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62, JO L 257, p. 20).
12
Le 1er août 2001, les autorités belges ont notifié à la Commission un projet de révision de l’accord de coopération (ci-après l’« accord de coopération révisé »).
13
L’objectif de ce dernier projet était de hausser pour la période de 2000 à 2003 les pourcentages de recyclage et de valorisation établis par l’article 3 de l’accord de coopération.
14
À la lumière des informations fournies par la Belgique et des résultats de la consultation des autres États membres par le truchement du comité institué par l’article 21 de la directive 94/62, la Commission a conclu, par la décision 2003/82/CE, du 29 janvier 2003, confirmant la mesure notifiée par la Belgique conformément à l’article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil relative aux emballages et aux déchets d’emballages (JO L 31, p. 32, ci-après la « décision attaquée »), que la mesure notifiée devait être confirmée étant donné que :
–
des capacités appropriées de recyclage et de valorisation des matériaux collectés conformément aux objectifs fixés par le Royaume de Belgique étaient disponibles ;
–
la mesure n’entraînait pas de distorsion du marché intérieur ;
–
la mesure n’empêchait pas les autres États membres de se conformer à la directive ;
–
la mesure ne constituait pas un moyen de discrimination arbitraire ;
–
la mesure ne constituait pas une restriction déguisée aux échanges entre les États membres (point III de la décision attaquée).
15
La Commission a toutefois fait observer que des signes de saturation du marché du calcin collecté avaient été signalés. Elle a donc invité le Royaume de Belgique à observer attentivement le marché du verre et à s’assurer que le niveau de collecte en Belgique ne dépasse pas les capacités de ce marché.
16
La requérante est une association sans but lucratif de droit belge agréée pour la collecte, le recyclage et la valorisation des déchets ménagers, conformément à l’accord de coopération, par décision de la Commission interrégionale de l’emballage S-C-99/31116, du 23 décembre 1998, concernant l’agrément de l’association sans but lucratif FOST Plus en qualité d’organisme pour les déchets d’emballages (Moniteur belge du 27 mars 1999, p. 10048, ci-après la « décision d’agrément »). Elle exécute, pour ses affiliés, l’obligation de reprise imposée aux responsables d’emballages de déchets ménagers et prend, à cette fin, toutes les mesures pour atteindre les pourcentages de valorisation imposés par l’accord de coopération.
Procédure et conclusions des parties
17
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 28 avril 2003, la requérante a introduit le présent recours.
18
Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 10 juillet 2003, la défenderesse a soulevé une exception d’irrecevabilité, au titre de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal. La requérante a déposé ses observations sur cette exception d’irrecevabilité le 6 octobre 2003. Le Tribunal a invité les parties à fournir certains documents et à répondre à des questions quant à l’exception d’irrecevabilité soulevée par la défenderesse. Les parties ont fourni ces documents et répondu à ces questions dans les délais impartis.
19
La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
annuler l’article 1er de la décision attaquée ;
–
condamner la défenderesse aux dépens de l’instance.
20
La défenderesse conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
rejeter le recours comme irrecevable ;
–
condamner la requérante aux dépens de l’instance.
En droit
21
En vertu de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure, si une partie le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. Conformément au paragraphe 3 du même article, la suite de la procédure est orale, sauf décision contraire du Tribunal. En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par l’examen des pièces du dossier et des documents soumis ainsi que des réponses données par les parties aux questions qu’il leur a posées pour statuer sur la demande présentée par la défenderesse sans ouvrir la procédure orale.
Arguments des parties
22
La défenderesse soutient que le recours est irrecevable au motif que la requérante n’est pas individuellement concernée par la décision attaquée.
23
La requérante considère que son recours est recevable parce que, d’une part, elle s’estime directement et individuellement concernée par la décision attaquée (arrêts de la Cour du 14 décembre 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a./Conseil, 16/62 et 17/62, Rec. p. 901, et du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, Rec. p. 197) et que, d’autre part et à titre subsidiaire, elle ne disposerait pas d’autres moyens de recours effectif à l’encontre de la décision attaquée.
24
S’agissant de la question de savoir si la décision attaquée la concerne directement, la requérante fait valoir qu’il ne fait aucun doute que les autorités belges ont l’intention de mettre en œuvre l’accord de coopération révisé qui a été approuvé par la Commission. Cette intention des autorités belges transparaît, selon la requérante, de la mise en œuvre du premier accord de coopération approuvé par la décision 1999/652, des travaux préparatoires de la décision attaquée et des accords de principe conclus à cet effet par la Région wallonne et par la Région flamande.
25
S’agissant de la question de savoir si la décision attaquée la concerne individuellement, la requérante invoque, en substance, cinq arguments qui attesteraient certaines qualités qui lui sont particulières et une situation de fait qui la caractériserait par rapport à toute autre personne.
26
Premièrement, la requérante soutient qu’elle est la seule organisation à avoir obtenu un agrément pour la collecte, le recyclage et le traitement de déchets d’emballages ménagers pour le compte d’autres responsables d’emballages. En outre, cet agrément lui imposerait, à elle seule et non aux autres responsables d’emballages éventuels, d’une part, diverses obligations parmi lesquelles figurent celles de comptabilisation des frais, de collectes, d’utilisation de la procédure d’appel d’offres, et, d’autre part, des conditions d’adhésion des membres, d’assurance obligatoire et de constitution de garanties. La requérante estime, dès lors, que cet agrément et les obligations spécifiques qui y sont afférentes attestent sa qualité particulière par rapport à d’autres responsables d’emballages éventuels.
27
La requérante rappelle à cet égard que, à supposer même que la décision attaquée ait un caractère général s’étendant à d’autres responsables d’emballages éventuels, ce fait n’exclut pas qu’elle puisse avoir une portée différente en ce qui la concerne (voir arrêt du Tribunal du 11 septembre 2002, Pfizer Animal Health/Conseil, T‑13/99, Rec. p. II‑3305, point 84, et la jurisprudence citée).
28
Deuxièmement, la requérante soutient être de facto la seule entreprise qui devra payer des amendes en cas de non-respect des nouvelles normes prises par le Royaume de Belgique à la suite de l’adoption de la décision attaquée.
29
Elle rappelle à cet égard que, en vertu de l’article 30, paragraphe 2, de l’accord de coopération, une amende administrative de 20 000 BEF (500 euros) ou de 30 000 BEF (750 euros) peut lui être imposée pour chaque tonne de déchets d’emballages respectivement non valorisée ou non recyclée dans les délais prévus par l’accord de coopération.
30
Étant donné que, selon la requérante, les capacités de valorisation disponibles en Belgique ne permettent pas d’atteindre les nouveaux pourcentages imposés par le législateur et que sa part de marché s’élève à 93 % pour les déchets ménagers, celle-ci estime qu’il est beaucoup plus facile pour les autorités compétentes de lui réclamer l’essentiel de la totalité des amendes qu’elles pourraient infliger que de rechercher les entreprises qui essayent de satisfaire aux obligations de valorisation et de recyclage de leur propre initiative. Partant, la requérante considère qu’elle est l’unique entreprise qui, de facto, se verra imposer une amende, ce qui, en soi, l’individualiserait suffisamment.
31
De plus, la requérante soutient que, à la différence des éventuelles entreprises qui assument elles-mêmes la responsabilité de la gestion des déchets d’emballages et pour qui cette activité présente un caractère accessoire, la valorisation des déchets d’emballages constitue son activité principale. Par conséquent, la requérante est d’avis que l’impact économique et financier qu’elle devra supporter du fait de la décision attaquée sera beaucoup plus important pour elle que pour n’importe quel autre responsable d’emballages ménagers. Cette situation économique et financière particulière la distinguerait également d’éventuels autres responsables de déchets d’emballages ménagers et constituerait un élément pris en compte par la jurisprudence, notamment dans les arrêts de la Cour du 23 avril 1986, Les Verts/Parlement (294/83, Rec. p. 1339), et du 18 mai 1994, Codorniu/Conseil (C‑309/89, Rec. p. I-1853).
32
Troisièmement, la requérante considère que l’adoption de la décision attaquée est intervenue en tenant compte de ses obligations et de données la concernant, ce qui l’individualiserait particulièrement.
33
La requérante souligne à cet égard qu’un des motifs essentiels et déterminants ayant conduit à la décision attaquée est l’organisation d’adjudications publiques pour le recyclage du verre [chapitre II, sous b), de la décision attaquée]. Or, ces adjudications publiques ne seraient et ne devraient être mises en œuvre que par elle, comme cela ressortirait de la réponse des autorités belges aux questions de la Commission dans le cadre de la procédure d’adoption de la décision attaquée. De surcroît, la requérante estime que, même s’il y avait déjà d’autres responsables d’emballages pour les déchets d’emballages ménagers, il s’agirait de particuliers ou d’entreprises qui, étant donné qu’ils ne relèvent pas de la définition de l’« entité adjudicatrice » au sens des directives européennes en matière de passation de marchés publics, ne doivent pas organiser une telle adjudication, à moins d’y être obligés d’une autre manière, comme c’est le cas en vertu de l’agrément de la requérante.
34
La requérante estime également avoir été spécifiquement visée lors de l’adoption de la décision attaquée. Elle invoque à cet égard, plusieurs extraits de documents d’où il apparaît que les différents législateurs belges n’ont tenu compte que d’elle en ce qui concerne les déchets d’emballages ménagers. En outre, une analyse de tous les documents du dossier de la Commission auxquels elle a eu accès fait apparaître, selon elle, que la Commission n’a collecté des données qu’en ce qui la concerne.
35
Quatrièmement, la requérante estime que, comme la Commission connaissait sa situation particulière, elle aurait dû l’associer à la procédure d’adoption de la décision attaquée. Selon la requérante, lorsque la Commission agit au titre de l’article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62, la Commission ne peut se fier exclusivement aux éléments communiqués par les États membres. La Commission aurait l’obligation, dans le cadre général du principe de bonne administration – même si celle-ci n’est pas prévue explicitement dans la directive 94/62 –, de demander, dans certaines circonstances, au moins l’avis des principales entreprises visées afin de déterminer si l’information sur laquelle elle se fonde est véridique. En l’espèce, la requérante indique que cela n’a pas été fait, alors que les informations collectées par la Commission provenaient exclusivement d’elle, ce qui démontre, selon elle, qu’elle constitue bel et bien une entreprise spécifique pour la Commission et qu’elle est individuellement concernée par la procédure.
36
En outre, il résulterait de la première page et, en particulier, de la première note de bas de page de la réponse du Royaume de Belgique à la lettre de la Commission du 15 mai 2002 que certaines données relatives aux déchets d’emballages ménagers fournies par le Royaume de Belgique à l’appui de la notification du projet d’accord révisé émanaient de la requérante.
37
Ainsi, selon la requérante, la Commission savait qu’elle était un « acteur clé » en mesure de lui fournir des informations essentielles, mais la Commission ne l’a cependant pas consultée. En conséquence, la requérante estime qu’il faut lui ménager la possibilité d’agir par la voie d’un recours.
38
Enfin, cinquièmement, la requérante s’estime également individuellement concernée par la décision attaquée en raison de sa plainte du 10 juin 2003 auprès de la Commission contre cette décision. Dans cette plainte, la requérante fait valoir que les États membres et la Commission ont commis plusieurs erreurs rendant cette décision notamment contraire à la directive 94/62.
39
S’agissant de l’absence de recours effectif, la requérante estime que l’existence d’un recours effectif doit constituer un critère d’appréciation pour l’application de l’article 230, quatrième alinéa, CE et que, en l’espèce, elle ne dispose pas d’un tel recours effectif.
40
À l’appui de la nécessité de prendre en compte l’existence d’un recours effectif, la requérante invoque l’arrêt du Tribunal du 3 mai 2002, Jégo‑Quéré/Commission (T-177/01, Rec. p. II-2365), et s’étonne du motif de rejet retenu par la Cour dans son arrêt du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil (C-50/00 P, Rec. p. I-6677), eu égard aux renversements radicaux de la jurisprudence de la Cour intervenus dans le passé (arrêts de la Cour du 17 octobre 1990, HAG GF, C‑10/89, Rec. p. I-3711, et du 24 novembre 1993, Keck et Mithouard, C‑267/91 et C‑268/91, Rec. p. I‑6097). Elle invoque également le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe qui, selon elle, atteste la volonté des dirigeants politiques européens d’étendre le champ d’application de l’actuel article 230, quatrième alinéa, CE et constitue une ligne directrice pour le Tribunal lors de l’interprétation de l’article 230, quatrième alinéa, CE.
41
L’absence de recours effectif en l’espèce émane, selon la requérante, du fait que, en vertu du système légal belge, les actes législatifs des régions approuvant l’accord de coopération peuvent uniquement faire l’objet d’un recours devant la Cour d’arbitrage belge et donc uniquement sur la base d’une violation du principe d’égalité, des règles relatives à la répartition des compétences et des dispositions du titre II de la Constitution belge.
42
Par conséquent, la requérante estime qu’elle ne dispose pas, dans l’ordre juridique belge, d’une voie de recours lui permettant d’obtenir l’annulation d’une éventuelle violation du droit européen par les actes législatifs des régions transposant l’accord de coopération ou par la décision attaquée. La validité de la décision attaquée ne pourrait, dès lors, être uniquement contestée qu’au cas où la requérante serait citée en justice à la suite de sa contestation de l’amende sanctionnant la violation des dispositions législatives régionales imposant les nouveaux taux de valorisation des déchets d’emballages. De plus, seule la Cour de cassation belge, juridiction suprême en l’espèce, serait tenue de poser une question préjudicielle à la Cour. Or, cela impliquerait l’écoulement d’au moins cinq années pendant lesquelles la requérante demeurerait exposée à cette amende et à l’insécurité juridique quant à la validité des taux de valorisation. La requérante estime dès lors cette situation incompatible avec l’exigence d’une protection juridictionnelle effective.
Appréciation du Tribunal
43
En vertu de l’article 230, quatrième alinéa, CE, « [t]oute personne physique ou morale peut former [...] un recours contre les décisions dont elle est le destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l’apparence d’un règlement ou d’une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement ».
44
La requérante cherche à obtenir l’annulation de l’article 1er de la décision attaquée qui confirme la mesure notifiée par le Royaume de Belgique tendant à imposer des normes de recyclage et de valorisation des déchets d’emballage allant au-delà des objectifs visés à l’article 6, paragraphe 1, sous a) et b), de la directive 94/62.
45
La directive 94/62, qui vise à harmoniser les mesures nationales concernant la gestion d’emballages et des déchets d’emballages, s’adresse à la généralité des États membres en vue de l’adoption, par leurs organes compétents, d’actes de portée générale pour l’ensemble des opérateurs économiques concernés. Elle impose aux États membres, en son article 6, paragraphe 1, sous a) et b), qu’entre 50 % au minimum et 65 % au maximum en poids des déchets d’emballages soient valorisés avant le 30 juin 2001 et que, dans le cadre de cet objectif global et dans le même délai, entre 25 % au minimum et 45 % au maximum en poids de l’ensemble des matériaux d’emballages entrant dans les déchets d’emballages soient recyclés, avec un minimum de 15 % en poids pour chaque matériau d’emballage. Cette directive établit dès lors en termes abstraits et objectifs un régime général en matière de valorisation des emballages et des déchets d’emballages.
46
Aux termes de l’article 6, paragraphe 6, de cette directive, la Commission peut confirmer la poursuite par un État membre d’un niveau de protection de l’environnement plus élevé, à condition que les mesures prises à cet effet par l’État membre n’entraînent pas de distorsion du marché intérieur, n’empêchent pas les autres États membres de se conformer à ladite directive, ne constituent pas des moyens arbitraires de discrimination et ne soient pas une restriction déguisée aux échanges entre États membres.
47
Ces dérogations au régime général que constituent les décisions de confirmation prises par la Commission en vertu de l’article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62 participent au caractère général de la directive, étant donné qu’elles s’adressent en termes abstraits à des catégories de personnes indéterminées et s’appliquent à des situations définies objectivement (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 15 juin 1993, Abertal e.a./Commission, C-213/91, Rec. p. I-3177, point 19 ; ordonnance du Tribunal du 11 juillet 2000, Fédération nationale d’agriculture biologique des régions de France e.a./Conseil, T‑268/99, Rec. p. II-2893, points 37 et 38, confirmée par ordonnance de la Cour du 10 mai 2001, Fédération nationale d’agriculture biologique des régions de France e.a./Conseil, C‑345/00 P, Rec. p. I-3811 ; ordonnance du président du Tribunal du 28 novembre 2003, Schmoldt e.a./Commission, T‑264/03 R, non encore publiée au Recueil, point 64). Partant, la décision attaquée doit être considérée comme étant un acte de portée générale.
48
Il importe cependant d’examiner si, malgré la portée générale de la décision attaquée, la requérante peut néanmoins être considérée comme directement et individuellement concernée par la disposition attaquée. Il ressort, en effet, d’une jurisprudence constante que la portée générale d’une disposition n’exclut pas pour autant qu’elle puisse concerner directement et individuellement certains opérateurs économiques intéressés (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 16 mai 1991, Extramet Industrie/Conseil, C-358/89, Rec. p. I-2501, points 13 et 14 ; Codorniu/Conseil, point 31 supra, point 19 ; du 22 novembre 2001, Antillean Rice Mills/Conseil, C-451/98, Rec. p. I-8949, point 46 ; arrêt du Tribunal du 6 décembre 2001, Emesa Sugar/Conseil, T‑43/98, Rec. p. II-3519, point 47).
49
S’agissant de la question de savoir si la requérante est individuellement concernée au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constamment réitérée depuis l’arrêt Plaumann/Commission, point 23 supra, une personne physique ou morale ne peut prétendre être individuellement concernée par un acte dont elle n’est pas le destinataire que si l’acte en cause l’atteint en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou d’une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, l’individualise d’une manière analogue à celle dont le serait le destinataire (arrêt de la Cour du 1er avril 2004, Commission/Jégo-Quéré, C-263/02 P, non encore publié au Recueil, point 45).
50
La requérante soutient, à cet égard, en premier lieu, être le seul organisme agréé pour la valorisation des déchets d’emballages ménagers et que, en vertu de cet agrément, elle est la seule à être tenue à diverses obligations.
51
Cette circonstance n’est cependant pas de nature à individualiser la requérante au sens de la jurisprudence citée au point 49 ci-dessus. En effet, étant donné que la décision attaquée confirme le dépassement par le Royaume de Belgique des objectifs de valorisation et de recyclage visés à l’article 6, paragraphe 1, sous a) et b), de la directive 94/62, qui s’imposent à tous les matériaux d’emballages et déchets d’emballages, cette décision n’affecte pas en particulier des entreprises de traitement de déchets d’emballages ménagers ayant obtenu au préalable un agrément auprès des autorités belges.
52
La décision attaquée ne concerne la requérante qu’en raison de sa qualité objective d’agent économique opérant dans le secteur de l’emballage, au même titre que tout autre opérateur économique se trouvant, actuellement ou potentiellement, dans une situation identique (voir, en ce sens, arrêt Abertal e.a./Commission, point 47 supra, point 20, et ordonnance du Tribunal du 6 mai 2003, DOW AgroSciences/Parlement et Conseil, T‑45/02, Rec. p. II‑1973, point 43).
53
En deuxième lieu, la requérante considère, en substance, qu’elle sera la seule entreprise qui, à la suite de la décision attaquée, devra de facto payer une amende importante.
54
À cet égard, il convient, tout d’abord, d’observer que l’article 30, paragraphe 2, de l’accord de coopération prévoit seulement la possibilité d’imposer une amende administrative et que celle-ci s’applique à tous les responsables d’emballages ou organismes agréés qui n’atteignent pas, dans les délais, les pourcentages imposés. L’amende prévue à l’article 30, paragraphe 2, de l’accord de coopération ne s’applique donc pas uniquement à la requérante, ce qui est d’ailleurs reconnu indirectement par la requérante lorsqu’elle estime que « l’incidence d’une amende pour [elle-même] est toute différente de celle subie par un autre responsable éventuel de déchets d’emballages ».
55
Ensuite, la détention par la requérante d’une part de marché importante sur le marché des emballages ménagers, le fait que son activité principale est la collecte et la valorisation de déchets d’emballages ménagers et la circonstance que, dès lors, le montant et la probabilité d’une éventuelle amende seraient plus élevés que pour les autres opérateurs n’établissent pas qu’elle est individuellement concernée par la décision attaquée. En effet, en vertu de la jurisprudence, les conséquences économiques qu’un requérant prétend subir du fait d’une disposition litigieuse, même si elles étaient connues dans le chef de l’auteur de l’acte, ne suffisent pas, en elles-mêmes, pour l’individualiser au regard d’une norme à caractère général [voir, en ce sens, ordonnance du président de la Cour du 12 octobre 2000, Federación de Cofradías de Pescadores de Guipúzcoa e.a./Conseil, C‑300/00 P(R), Rec. p. I-8797, points 39 et 41]. En outre, la jurisprudence reconnaît que le fait qu’un acte de portée générale puisse avoir des effets concrets différents pour les divers sujets de droit auxquels il s’applique n’est pas de nature à les caractériser par rapport à tous les autres opérateurs concernés, dès lors que l’application de cet acte s’effectue en vertu d’une situation objectivement déterminée (voir, en ce sens, ordonnances de la Cour du 18 décembre 1997, Sveriges Betodlares et Henrikson/Commission, C‑409/96 P, Rec. p. I-7531, point 37, et du Tribunal du 8 décembre 1998, Sadam Zuccherifici e.a./Conseil, T-39/98, Rec. p. II-4207, point 22, confirmée par arrêt de la Cour du 31 mai 2001, Sadam Zuccherifici e.a./Conseil, C‑41/99 P, Rec. p. I-4239). Or, ainsi qu’il a été souligné au point 47 ci-dessus, la décision attaquée est un acte de portée générale en ce qu’elle s’adresse en termes abstraits à des catégories de personnes indéterminées et s’applique à des situations définies objectivement.
56
Enfin, s’agissant de l’invocation des arrêts Les Verts/Parlement, point 31 supra, et Codorniu/Conseil, point 31 supra, comme attestant que la Cour aurait retenu un critère économique et financier pour apprécier si les requérants étaient individuellement concernés, il convient de souligner le contexte différent de la présente affaire par rapport aux affaires ayant donné lieu à ces arrêts.
57
Ainsi, à la différence de l’arrêt Codorniu/Conseil, point 31 supra, où une disposition de portée générale empêchait la société requérante d’utiliser sa marque enregistrée et utilisée de longue date, l’agrément de la requérante, en l’espèce, ne lui confère qu’une autorisation lui permettant de remplir pour les responsables d’emballages ménagers leurs obligations de valorisation des déchets d’emballages imposées par les actes législatifs des régions (article 1er, point 22, de l’accord de coopération). En outre, cette autorisation, qui n’a été octroyée que pour une période de cinq ans à compter du 1er janvier 1999 (article 10, paragraphe 4, de l’accord de coopération et article 24 de la décision d’agrément) et qui s’inscrit dans le cadre d’obligations imposées tant à la requérante qu’aux autres responsables d’emballages, ne confère pas un droit à l’application d’un taux de valorisation spécifique. En effet, l’article 25, paragraphe 1, point 3, de l’accord de coopération précise que l’organe de décision de la Commission interrégionale d’emballage peut modifier à tout moment les conditions d’exercice de l’activité contenues dans l’agrément pour des raisons d’intérêt général. Partant, la situation de la requérante se distingue de celle de la partie requérante dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Codorniu/Conseil, point 31 supra, et la requérante ne saurait se prévaloir de cette jurisprudence.
58
Les faits du cas d’espèce se distinguent également de ceux à l’origine de l’arrêt Les Verts/Parlement, point 31 supra. Outre la différence fondamentale de contexte liée aux parties et institutions en cause, le Tribunal relève l’absence de disparité entre la situation de la requérante et celle des autres responsables d’emballages au regard de la décision attaquée. En effet, dans l’affaire Les Verts, certaines formations politiques avaient participé à la prise d’une décision du Parlement européen qui portait à la fois sur le traitement qui leur était réservé et sur celui accordé à des formations rivales qui n’avaient pas été représentées au Parlement. Elles étaient, par hypothèse, identifiables et donc individuellement concernées et auraient dès lors bénéficié d’une plus grande protection juridictionnelle par rapport aux formations politiques rivales non représentées (arrêt Les Verts/Parlement, point 31 supra, point 36). En revanche, dans la présente espèce, les autres responsables d’emballages, tout comme la requérante (voir points 63 et suivants ci-après), n’ont pas participé à l’adoption de la décision qui portait à la fois sur le traitement qui leur était réservé ainsi que sur celui de la requérante. Par conséquent, les autres responsables d’emballages ne bénéficient pas, en l’espèce, à cet égard, d’une plus grande protection juridictionnelle que la requérante. Partant, cet arrêt ne peut venir à l’appui de la démonstration par la requérante de ce qu’elle serait individuellement affectée par la décision attaquée.
59
En troisième lieu, la requérante invoque à l’appui de son caractère individuellement concerné le fait que la Commission a fondé la décision attaquée sur l’existence d’adjudications publiques que seule la requérante met en place et de données portant sur les déchets ménagers qui émanent de la requérante et ne concernent qu’elle.
60
Le Tribunal observe à cet égard, tout d’abord, que, dans la décision attaquée, la Commission a effectivement pris en compte, pour déterminer le caractère approprié des mesures notifiées, l’existence d’adjudications publiques [chapitre II, sous a) et b), de la décision attaquée] et que, en vertu de la décision d’agrément, la requérante doit attribuer les marchés de recyclage par des procédures d’appel d’offres (articles 8 à 11 de la décision d’agrément). En outre, il apparaît que les données de la requérante ont été prises en compte par la Commission pour l’adoption de la décision attaquée.
61
Cependant, en vertu de la jurisprudence, le fait que la Commission ait fondé sa décision sur l’existence d’obligations propres à la requérante et sur des données relatives à celle-ci ne suffirait à l’individualiser qu’à la condition que la prise en compte de sa situation découle des réglementations pertinentes. Tel serait le cas, d’une part, si la Commission avait l’obligation, en vertu de dispositions spécifiques, de tenir compte des conséquences de l’acte qu’elle envisageait d’adopter sur la situation de certains particuliers de sorte que cette circonstance puisse être de nature à individualiser ces derniers (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 17 janvier 1985, Piraiki-Patraiki e.a./Commission, 11/82, Rec. p. 207, points 21 et 28 à 31 ; du 26 juin 1990, Sofrimport/Commission, C-152/88, Rec. p. I-2477, point 11 ; du 11 février 1999, Antillean Rice Mills e.a./Commission, C‑390/95 P, Rec. p. I-769, points 25 à 28 ; arrêts du Tribunal du 14 septembre 1995, Antillean Rice Mills e.a./Commission, T-480/93 et T-483/93, Rec. p. II-2305, point 67, et du 17 janvier 2002, Rica Foods/Commission, T‑47/00, Rec. p. II-113, point 41). Tel serait également le cas, d’autre part, si des dispositions pertinentes prévoyaient un droit de l’intéressé à participer à la procédure précontentieuse (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 26 septembre 2000, Büchel/Conseil et Commission, T‑74/97 et T‑75/97, Rec. p. II‑3067, point 58).
62
S’agissant de l’existence d’une situation spécifique à prendre en compte lors de l’adoption de la décision attaquée, le Tribunal observe que l’article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62 impose, d’une part, aux États membres qui veulent poursuivre un niveau de protection de l’environnement plus élevé que celui prévu au paragraphe 1, sous a) et b), de cette directive d’informer la Commission et, d’autre part, à la Commission de confirmer ces mesures après avoir vérifié, en coopération avec l’ensemble des États membres, que les États membres demandeurs disposent à cet effet de la capacité de recyclage et de valorisation appropriée et que ces mesures n’entraînent pas de distorsion du marché intérieur, n’empêchent pas les autres États membres de se conformer à la directive et ne constituent ni des moyens arbitraires de discrimination ni une restriction déguisée aux échanges entre États membres.
63
Cette obligation de vérification de la Commission implique uniquement la prise en compte d’un ensemble de données relatives au recyclage et à la valorisation des déchets d’emballages au niveau étatique et interétatique et non la prise en considération de la situation particulière d’une entreprise intervenant dans le domaine du recyclage et de la valorisation des déchets d’emballages ménagers. L’article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62 prévoit d’ailleurs expressément que cette vérification se fait en coopération avec les États membres. Cela implique qu’il ne revient pas à la Commission de consulter directement les opérateurs économiques, voire certains opérateurs économiques en particulier.
64
Force est donc de constater que l’article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62 n’impose pas à la Commission l’obligation de tenir compte de la situation particulière d’entreprises individuelles, telles que la requérante lorsqu’elle approuve des mesures dérogeant aux objectifs prévus à l’article 6, paragraphe 1, sous a) et b), de cette même directive.
65
Par ailleurs, ni les articles 16 et 21 de la directive 94/62 prévoyant respectivement une procédure de notification et l’intervention d’un comité, par l’intermédiaire desquelles la coopération entre la Commission et les États membres s’opère, ni les autres dispositions de la directive 94/62 n’imposent une telle obligation à la Commission. Par conséquent, la requérante n’est pas fondée à soutenir que sa situation particulière devait être prise en compte par la Commission lors de l’adoption de la décision attaquée.
66
S’agissant de l’existence d’un droit à participer à la procédure, il ressort de ce qui précède qu’aucune règle procédurale relative à la participation d’entreprises intéressées à la procédure administrative n’est prévue. La requérante le reconnaît d’ailleurs incidemment, quand elle considère que, même si la directive ne prévoit pas expressément d’obligation de consultation, une telle obligation devrait exister en vertu de l’obligation de bonne administration.
67
De surcroît, et en toute hypothèse, la requérante ne démontre pas qu’elle a de facto directement participé à la procédure devant la Commission. Il s’ensuit que, même si un tel droit existait, le cas échéant fondé sur l’obligation de bonne administration ou sur une disposition spécifique comme en matière antidumping, la requérante ne pourrait s’en prévaloir à défaut de l’avoir exercé (arrêt de la Cour du 20 mars 1985, Timex/Conseil et Commission, 264/82, Rec. p. 849, point 13 à 16, et arrêt du Tribunal du 11 juillet 1996, Sinochem Heilongjiang/Conseil, T‑161/94, Rec. p. II-695, point 47).
68
Partant, la prise en compte par la Commission de données et d’obligations relatives à la requérante, dans le cadre de l’adoption de la décision attaquée, n’est pas de nature à individualiser la requérante.
69
En quatrième lieu, la requérante estime que, parce qu’elle était une des sources des informations mises à disposition de la Commission et que cette dernière a l’obligation, en vertu du principe de bonne administration, de vérifier l’information fournie par les États membres dans le cadre de la procédure prévue à l’article 6, paragraphe 6, de la directive 94/62, la Commission aurait dû lui demander son avis afin de déterminer la véracité des informations fournies par les États membres. Par conséquent, la requérante s’estime également individuellement concernée par la décision attaquée sur cette base.
70
Il convient de rappeler à cet égard, outre l’absence de droit pour la requérante de participer à la procédure en l’espèce (voir point 66 ci-dessus), que, en vertu de la jurisprudence, sauf disposition expresse en la matière, ni le processus d’élaboration des actes de portée générale ni les actes de portée générale eux-mêmes, en tant que mesures de portée générale, n’exigent, en vertu des principes généraux du droit communautaire, la participation des personnes affectées, les intérêts de celles-ci étant censés être représentés par les instances politiques appelées à adopter ces actes [voir, en ce sens, ordonnances du Tribunal du 30 septembre 1997, Federolio/Commission, T‑122/96, Rec. p. II‑1559, point 75, du 15 septembre 1998, Molkerei Großbraunshain et Bene Nahrungsmittel/Commission, T‑109/97, Rec. p. II-3533, point 60, confirmée par ordonnance de la Cour du 26 octobre 2000, Molkerei Großbraunshain et Bene Nahrungsmittel/Commission, C‑447/98 P, Rec. p. I-9097, et du 9 novembre 1999, CSR Pampryl/Commission, T‑114/99, Rec. p. II-3331, point 50].
71
En l’espèce, l’acte attaqué est un acte de portée générale (voir point 47 ci-dessus) et l’obligation de bonne administration invoquée constitue un principe général de droit. Or, en vertu de la jurisprudence précitée, ce principe n’exige pas la participation des personnes affectées lors de l’élaboration d’un tel acte. Partant, à défaut de disposition expresse du législateur, la requérante ne peut déduire du principe de bonne administration un droit procédural susceptible d’entraîner un droit à agir en annulation.
72
Enfin, la requérante fait valoir, en cinquième lieu, que le dépôt d’une plainte constitue un élément attestant qu’elle est individuellement concernée. Le Tribunal relève à cet égard que cette plainte a été introduite le 10 juin 2003, soit plus de quatre mois après l’adoption de la décision attaquée et en dehors même d’un éventuel délai de recours en vertu de l’article 230, cinquième alinéa, CE. De plus, dans la logique d’une telle argumentation, une telle plainte doit être appréciée à sa propre valeur dès lors qu’elle n’a aucun lien avec la présente procédure judiciaire. En effet, outre le fait que cette plainte n’a pas pu interférer avec l’adoption de la décision attaquée, le dépôt d’une plainte auprès de la Commission après l’adoption d’une décision ne préjuge en rien de la qualité du plaignant au regard de l’article 230, quatrième alinéa, CE dans le cadre d’un recours en annulation de cette décision. Or, à défaut d’une quelconque disposition prévoyant une telle plainte dans le cadre d’une procédure précontentieuse, les conditions de recevabilité de l’article 230, quatrième alinéa, CE s’apprécient indépendamment de toute plainte déposée par la requérante auprès de la Commission après l’adoption de l’acte attaqué. Partant, cet argument est dénué de toute pertinence.
73
Il résulte de ce qui précède que la requérante ne saurait être considérée comme étant individuellement concernée au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE.
74
Il convient toutefois encore d’examiner si, comme le soutient la requérante, cette conclusion ne doit pas être remise en cause par l’exigence d’une protection juridictionnelle effective.
75
Le Tribunal relève à cet égard que, ainsi que la Cour l’a indiqué dans les arrêts Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, point 40 supra (point 40), et Commission/Jégo-Quéré, point 49 supra (point 30), le traité CE, par ses articles 230 et 241, d’une part, et par son article 234, d’autre part, a établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à assurer le contrôle de la légalité des actes des institutions, en le confiant au juge communautaire (voir, en ce sens, également, arrêt Les Verts/Parlement, point 31 supra, point 23). Dans ce système, des personnes physiques ou morales ne pouvant pas, en raison des conditions de recevabilité visées à l’article 230, quatrième alinéa, CE, attaquer directement des actes communautaires de portée générale ont la possibilité, selon les cas, de faire valoir l’invalidité de tels actes soit, de manière incidente, en vertu de l’article 241 CE, devant le juge communautaire, soit devant les juridictions nationales et d’amener celles-ci, qui ne sont pas compétentes pour constater elles-mêmes l’invalidité desdits actes (arrêt de la Cour du 22 octobre 1987, Foto-Frost, 314/85, Rec. p. 4199, point 20), à interroger à cet égard la Cour par voie de question préjudicielle.
76
Outre qu’il incombe, selon la Cour, aux États membres de prévoir un système complet de voies de recours et de procédures permettant d’assurer le respect du droit à une protection juridictionnelle effective (arrêts Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, point 40 supra, point 41, et Commission/Jégo-Quéré, point 49 supra, point 31), la Cour a également jugé qu’une interprétation des règles de recevabilité énoncées à l’article 230 CE, selon laquelle le recours en annulation devrait être déclaré recevable lorsqu’il est démontré, après un examen concret par le juge communautaire des règles procédurales nationales, que celles-ci n’autorisent pas un particulier à introduire un recours lui permettant de mettre en cause la validité de l’acte communautaire contesté, n’est pas admissible. Un recours direct en annulation devant le juge communautaire ne saurait être ouvert même s’il pouvait être démontré, après un examen concret par ce dernier des règles procédurales nationales, que celles-ci n’autorisent pas le particulier à introduire un recours lui permettant de mettre en cause la validité de l’acte communautaire contesté (ordonnance de la Cour du 12 décembre 2003, Bactria/Commission, C-258/02 P, non encore publiée au Recueil, point 58). En effet, un tel régime exigerait dans chaque cas concret que le juge communautaire examine et interprète le droit procédural national, ce qui excéderait sa compétence dans le cadre du contrôle de la légalité des actes communautaires (arrêts Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, point 40 supra, point 43, et Commission/Jégo‑Quéré point 49 supra, points 33 et 34).
77
Enfin, en toute hypothèse, la Cour a clairement établi (arrêts Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, point 40 supra, point 44, et Commission/Jégo-Quéré, point 49 supra, point 36), s’agissant de la condition de l’intérêt individuel exigée par l’article 230, quatrième alinéa, CE, que, s’il est vrai que cette dernière doit être interprétée à la lumière du principe d’une protection juridictionnelle effective (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 15 mai 1986, Johnston, 222/84, Rec. p. 1651, point 18), en tenant compte des diverses circonstances qui sont de nature à individualiser un requérant, une telle interprétation ne saurait aboutir à écarter la condition en cause, qui est expressément prévue par le traité, sans excéder les compétences attribuées par celui-ci aux juridictions communautaires.
78
Par ailleurs, si un système de contrôle de la légalité des actes communautaires de portée générale autre que celui mis en place par le traité originaire et jamais modifié dans ses principes est certes envisageable, il appartient, selon la Cour, le cas échéant, aux États membres, conformément à l’article 48 UE, de réformer le système actuellement en vigueur (arrêt Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, point 40 supra, point 45).
79
La requérante s’étonne du rejet par la Cour sur la base d’un tel motif étant donné les renversements radicaux de la jurisprudence de la Cour intervenus dans le passé. Elle estime en outre que le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe constitue une ligne directrice pour l’interprétation de l’article 230, quatrième alinéa, CE.
80
S’agissant de l’existence de renversements radicaux de la jurisprudence de la Cour intervenus dans le passé dans certains domaines, il suffit de constater que, en l’espèce, un tel renversement n’a pas eu lieu et que, en vertu de l’article 225 CE et du statut de la Cour de justice, il n’appartient pas au Tribunal de se prononcer sur le bien-fondé d’une décision de la Cour.
81
S’agissant du projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe, il convient de relever que ce traité n’est pas encore entré en vigueur. Dès lors, le Tribunal ne peut être tenu par ce traité ou par les volontés des dirigeants politiques européens qui sous-tendraient ce traité.
82
Partant, la requérante ne saurait, eu égard à la jurisprudence de la Cour, se prévaloir utilement de ce qu’elle serait privée de voie de recours si le recours en annulation devait être déclaré irrecevable.
83
L’exigence d’une protection juridictionnelle effective n’est donc, au vu de cette jurisprudence de la Cour, pas de nature à remettre en cause la conclusion selon laquelle la requérante n’est pas individuellement concernée au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE. Étant donné que la requérante ne satisfait pas à l’une des conditions de recevabilité de l’article 230, quatrième alinéa, CE, le présent recours doit être rejeté comme irrecevable.
Sur les dépens
84
Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter les dépens de l’instance conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
ordonne :
1)
Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)
La requérante supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la défenderesse.
Fait à Luxembourg, le 16 février 2005.
Le greffier
Le président
H. Jung
J. Azizi
1 –
Langue de procédure :le néerlandais.