62013CC0021_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. W złożonym w niniejszej sprawie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Finanzgericht Hamburg (sąd finansowy w Hamburgu, Niemcy) przedkłada Trybunałowi pytanie w przedmiocie ważności rozporządzenia Rady (WE) nr 499/2009 z dnia 11 czerwca 2009 r. rozszerzającego ostateczne cło antydumpingowe nałożone rozporządzeniem (WE) nr 1174/2005 na przywóz ręcznych wózków paletowych i ich zasadniczych części pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej na przywóz tego samego produktu wysyłanego z Tajlandii, niezależnie od tego, czy zgłaszanego jako pochodzący z Tajlandii, czy też nie(2) w związku z postępowaniem w sprawie obejścia środków w rozumieniu art. 13 rozporządzenia Rady (WE) nr 384/96 z dnia 22 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony przed przywozem produktów po cenach dumpingowych z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej(3), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 461/2004 z dnia 8 marca 2004 r.(4)
2. Wniosek ten został złożony w ramach sporu między spółką Simon, Evers & Co. GmbH(5) a Hauptzollamt Hamburg-Hafen (głównym urzędem celnym portu w Hamburgu)(6) w przedmiocie decyzji tego urzędu o nałożeniu na SECO cła antydumpingowego.
3. Niniejsza sprawa daje Trybunałowi okazję do sprecyzowania wymogów w odniesieniu do cech charakterystycznych oraz dowodów zasadniczych elementów obchodzenia środków antydumpingowych, w szczególności w przypadku, gdyby instytucje Unii spotkały się z brakiem współpracy zainteresowanych stron.
4. W niniejszej opinii wskażę, że, o ile do instytucji Unii należy, wówczas, gdy decydują one rozszerzyć cło antydumpingowe, dowiedzenie występowania zasadniczych elementów obchodzenia środków antydumpingowych, brak współpracy zainteresowanych stron pozwala tym instytucjom na oparcie się jedynie na dostępnych danych oraz na sformułowanie na ich podstawie domniemań opierających się na racjonalnym prawdopodobieństwie.
5. Wskażę ponadto, że w przypadku braku współpracy zainteresowanych stron sprawowana przez sąd unijny kontrola decyzji wydanej przez Radę Unii Europejskiej powinna ograniczyć się do weryfikacji braku oczywistych błędów w ocenie przy selekcji i wykorzystaniu dostępnych danych oraz w stwierdzeniu istnienia logicznego i prawdopodobnego związku między okolicznościami ustalonymi na podstawie takich danych oraz okolicznościami domniemanymi.
6. W niniejszej sprawie zaprezentuję stanowisko, zgodnie z którym uważam, że Rada, wnioskując z gwałtownego wzrostu przywozu ręcznych wózków paletowych z Tajlandii po nałożeniu ceł antydumpingowych na takie same produkty z Chin istnienie zmiany w strukturze handlu pomiędzy państwami trzecimi, których dotyczy postępowanie a Unią Europejską, nie popełniła oczywistego błędu w ocenie w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, ponieważ stwierdzenie równoległego wzrostu przywozu z Chin nie może zakwestionować tej oceny w szczególności ze względu na to, że wzrost ten pozostawał niewspółmierny w stosunku do przywozu z Tajlandii.
7. Zamierzam wykazać także, że stwierdzona zbieżność czasowa między zmianą w strukturze handlu a nałożeniem ceł antydumpingowych, a także brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających wytwarzanie produktu objętego dochodzeniem w państwie trzecim, którego dotyczy postępowanie, stworzyły uzasadnione prawdopodobieństwo istnienia praktyki, procesu lub prac niemających racjonalnych przyczyn ani ekonomicznego uzasadnienia, poza nałożonym cłem.
8. W wyniku tego dojdę do wniosku, że analiza spornego rozporządzenia w świetle uzasadnienia postanowienia odsyłającego nie wykazała niczego, co podważałoby jego ważność.
I – Ramy prawne
A – Podstawowe uregulowania mające zastosowanie do przeciwdziałania obchodzeniu
9. Pierwszym środkiem wspólnotowym mającym na celu uregulowanie przeciwdziałania obchodzeniu było rozporządzenie Rady (EWG) nr 1761/87(7) . W celu zwalczania praktyki polegającej na zastąpieniu wywozu gotowych produktów wywozem ich części, montowanych następnie na terytorium państwa członkowskiego w tak zwanych „fabrykach-śrubokrętach”, art. 1 rozporządzenia nr 1761/87 wprowadził w art. 13 rozporządzenia (EWG) nr 2176/84(8) ustęp 10, który przewidywał, pod pewnymi warunkami, nałożenie ostatecznego cła antydumpingowego na towary wprowadzane na rynek Wspólnoty Europejskiej, po wcześniejszemu montażu ich części lub wyprodukowaniu na terytorium Wspólnoty. Przepis ten został w identyczny sposób powtórzony w rozporządzeniu (EWG) nr 2423/88(9), które zastąpiło rozporządzenie nr 2176/84.
10. Kwestia obejścia została następnie uwzględniona w negocjacjach poprzedzających przyjęcie Porozumienia o stosowaniu artykułu VI Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu 1994 (WTO-GATT 1994)(10), jednakże ze względu na brak porozumienia(11), kodeks antydumpingowy z 1994 r. nie zawiera jakichkolwiek przepisów w tej kwestii(12) .
11. W tym kontekście Wspólnota zadecydowała o przyjęciu nowych jednostronnych środków, różniących się od poprzednich po pierwsze tym, że rozciągają się one na inne formy obejścia niż tak zwane obejście „klasyczne” polegające na działalności montażowej, a po drugie, co się tyczy działalności montażowej, powyższe środki obejmują zarówno działalność prowadzoną w państwach trzecich, jak i w państwie członkowskim.
12. Przepisy przeciwdziałające obchodzeniu środków znajdowały się w art. 13 rozporządzenia podstawowego, który przewidywał, że:
„1. Cła antydumpingowe nałożone na podstawie niniejszego rozporządzenia można rozszerzyć tak, aby objęły przywóz z państw trzecich, których dotyczy środek produktów podobnych [...] lub też ich części, w przypadku gdy obowiązujące środki są omijane. [...] Omijanie określa się jako zmianę struktury handlu między państwami trzecimi a Wspólnotą lub między poszczególnymi przedsiębiorcami w kraju, którego dotyczy środek, a Wspólnotą, wynikającą z praktyki, procesu lub prac niemających racjonalnych przyczyn ani ekonomicznego uzasadnienia, poza nałożonym cłem, przy czym istnieją dowody szkody lub osłabienia zaradczych skutków cła w odniesieniu do cen lub ilości podobnych produktów, jak również dowody na istnienie dumpingu w odniesieniu do normalnych wartości uprzednio ustalonych dla tych produktów, jeśli jest to konieczne stosownie do postanowień art. 2.
[...]
2. Działalność montażową prowadzoną we Wspólnocie lub w państwie trzecim uznaje się za mającą na celu obejście obowiązujących środków, jeżeli:
a) rozpoczęła się lub przybrała znacznie na sile po lub tuż przed wszczęciem dochodzenia antydumpingowego, części zaś pochodzą z kraju objętego środkami;
[...]
i
c) skutki korygujące są osłabione w odniesieniu do cen i/lub ilości zmontowanych produktów podobnych i istnieją dowody na istnienie dumpingu w stosunku do zwykłych wartości uprzednio ustalonych dla produktów podobnych.
3. Dochodzenia na mocy niniejszego artykułu wszczyna się z inicjatywy Komisji, na wniosek państwa członkowskiego lub każdej zainteresowanej strony w przypadkach, gdy wniosek zawiera wystarczające dowody dotyczące czynników wymienionych w ust. 1. Wszczęcie następuje po zasięgnięciu opinii Komitetu Doradczego w drodze rozporządzenia Komisji, które może także nakazać organom celnym odprawienie przywozu z zastrzeżeniem rejestracji zgodnie z art. 14 ust. 5 lub żądania gwarancji. Dochodzenia prowadzone są przez Komisję, której mogą towarzyszyć organy celne, i kończone są w ciągu dziewięciu miesięcy. W przypadku gdy ostatecznie ustalone fakty uzasadnią rozszerzanie środków, rozszerzenia tego dokonuje Rada na wniosek Komisji, po zasięgnięciu opinii Komitetu Doradczego. [...]
[...]”.
13. Ponadto, art. 14 rozporządzenia podstawowego zatytułowany „Przepisy ogólne” stanowił w ust. 6:
„Państwa członkowskie każdego miesiąca składają sprawozdania Komisji na temat handlu produktami objętymi postępowaniem i środkami, a także na temat kwoty ceł pobranych na mocy niniejszego rozporządzenia.
14. Wreszcie art. 18 rozporządzenia podstawowego zatytułowany „Brak współpracy” stanowił:
„1. Jeżeli zainteresowana strona odmawia dostępu lub w inny sposób nie zapewnia niezbędnych informacji w terminach przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu, albo znacznie utrudnia dochodzenie, ustalenia tymczasowe lub ostateczne, pozytywne bądź negatywne, mogą zostać dokonane w oparciu o fakty dostępne. W przypadku podania przez stronę zainteresowaną błędnych lub mylących informacji informacje te nie zostaną uwzględnione, a użyte zostaną fakty dostępne. Zainteresowane strony informuje się o konsekwencjach braku współpracy.
[...]
5. Jeżeli ustalenia, w tym dotyczące normalnej wartości, przyjęto w oparciu o przepisy ust. 1 niniejszego artykułu, łącznie z informacjami dostarczonymi przez skarżącego, sprawdza się je, o ile to możliwe i z uwzględnieniem terminów dochodzenia, poprzez odniesienie do informacji pochodzących z innych niezależnych źródeł, które są dostępne [...].
6. Jeżeli zainteresowana strona nie współpracuje lub współpracuje jedynie częściowo, tak że odpowiednie informacje pozostają nieujawnione, wynik może być mniej korzystny [dla tej strony] niż ten, który byłby [miałby miejsce] w przypadku pełnej współpracy”.
B – Uregulowania antydumpingowe dotyczące przywozu ręcznych wózków paletowych pochodzących z Chin
15. W następstwie skargi złożonej przez kilku producentów wspólnotowych oraz dochodzenia wstępnego obejmującego okres między 1 kwietnia 2003 r. a 31 marca 2004 r., Komisja opublikowała w dniu 29 kwietnia 2004 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania antydumpingowego dotyczącego przywozu ręcznych wózków paletowych i ich zasadniczych części z Chin(13) .
16. W wyniku tego postępowania Komisja przyjęła rozporządzenie (WE) nr 128/2005 z dnia 27 stycznia 2005 r. nakładające tymczasowe cło antydumpingowe na przywóz wózków jezdniowych ręcznych (paletowych) oraz ich zasadniczych części, pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej(14) .
17. Następnie Rada przyjęła rozporządzenie (WE) nr 1174/2005(15), ustanawiające ostateczne cło antydumpingowe dotyczące przywozu ręcznych wózków paletowych i ich zasadniczych części, tj. podwozi i mechanizmów hydraulicznych, objętych kodami CN ex 8427 90 00 i ex 8431 20 00 (kody TARIC 8427 90 00 10 et 8431 20 00 10), pochodzących z Chin(16) .
18. Rada przyjęła następnie rozporządzenie (WE) nr 684/2008 z dnia 17 lipca 2008 r. uściślające zakres środków antydumpingowych nałożonych rozporządzeniem (WE) nr 1174/2005(17) .
C – Rozszerzenie uregulowań na przywóz ręcznych wózków paletowych wysyłanych z Tajlandii
19. W oparciu o dowody, które według Komisji, uprawdopodobniały obejście środków antydumpingowych, wprowadzonych względem przywozu ręcznych wózków paletowych pochodzących z Chin, poprzez działalność montażową dotyczącą przedmiotowego produktu w Tajlandii, instytucja ta przyjęła rozporządzenie (WE) nr 923/2008(18) .
20. W następstwie dochodzenia dotyczącego możliwego obchodzenia środków w okresie między 1 września 2007 r. a 31 sierpnia 2008 r., Komisja wystąpiła do Rady z wnioskiem w sprawie przyjęcia spornego rozporządzenia, które rozszerzyło ostateczne cło antydumpingowe nałożone rozporządzeniem nr 1174/2005 na przywóz ręcznych wózków paletowych oraz ich zasadniczych części wysyłanych z Tajlandii zgłoszonych lub niezgłoszonych jako pochodzące z Tajlandii.
21. W przedmiocie przebiegu dochodzenia, motywy 6–9 spornego rozporządzenia stanowią:
„(6) Komisja oficjalnie poinformowała o wszczęciu dochodzenia władze ChRL i Tajlandii, producentów/eksporterów w ChRL i w Tajlandii oraz zainteresowanych importerów wspólnotowych i przedstawicieli przemysłu wspólnotowego. Komisja rozesłała kwestionariusze do znanych jej producentów/eksporterów w C i w Tajlandii, do importerów wspólnotowych znanych jej z pierwotnego dochodzenia oraz do innych zainteresowanych stron, które zgłosiły się w terminie określonym w art. 3 rozporządzenia [nr 923/2008]. Zainteresowane strony miały możliwość przedstawienia swojego stanowiska na piśmie i złożenia wniosku o przesłuchanie w terminie określonym w [tym] rozporządzeniu [...]. Wszystkie strony poinformowano, że brak współpracy może spowodować zastosowanie art. 18 rozporządzenia podstawowego oraz dokonanie ustaleń na podstawie dostępnych faktów.
(7) Nie otrzymano żadnych odpowiedzi na kwestionariusze od eksporterów/producentów z Tajlandii. Komisja nie otrzymała również żadnych uwag ze strony władz tajlandzkich. Jedno przedsiębiorstwo eksportujące/produkujące [ręczne wózki paletowe oraz ich zasadnicze części], które, zgodnie z informacjami posiadanym przez Komisję w chwili wszczęcia dochodzenia, dokonywało wywozu [ręcznych wózków paletowych oraz ich zasadniczych części] do Wspólnoty między 2005 r. a okresem objętym dochodzeniem (określonym w motywie 10) oraz które prowadziło prace montażowe dotyczące [ręcznych wózków paletowych oraz ich zasadniczych części] w Tajlandii, poinformowało Komisję o zakończeniu działalności w kwietniu 2008.
(8) Jeden eksporter z Chin udzielił odpowiedzi na kwestionariusz, zgłaszając sprzedaż eksportową do Wspólnoty oraz niewielki wywóz produktu objętego postępowaniem do Tajlandii. Nie otrzymano żadnych uwag od władz chińskich.
(9) Otrzymano natomiast odpowiedzi na kwestionariusz od dziewięciu importerów wspólnotowych, którzy zgłosili dokonywany przywóz z Chin i z Tajlandii. Ich odpowiedzi wskazują na wzrost przywozu z Tajlandii oraz na nagły spadek przywozu z [Chińskiej Republiki Ludowej] w roku 2006, a więc w roku po wejściu w życie ostatecznych ceł antydumpingowych. W następnych latach przywóz z [Chińskiej Republiki Ludowej] wzrósł ponownie, podczas gdy przywóz z Tajlandii obniżył się nieznacznie, pozostając jednak na poziomie znacznie wyższym od poziomu odnotowanego w 2005 r.”.
22. W odniesieniu do zmiany w strukturze handlu pomiędzy państwami trzecimi a Wspólnotą, motywy 16–20 spornego rozporządzenia mają następujące brzmienie:
„(16)	Ze względu na brak jakiejkolwiek współpracy ze strony przedsiębiorstw tajlandzkich, wielkość i wartość przywozu do Wspólnoty produktu objętego postępowaniem zostały ustalone na podstawie dostępnych faktów, którymi są w tym przypadku dane statystyczne zgromadzone przez państwa członkowskie i zestawione przez Komisję na mocy art. 14 ust. 6 rozporządzenia podstawowego, jak również dane Eurostatu. Jeżeli chodzi o dane zawarte w odpowiedziach przesłanych przez importerów wspólnotowych, w dochodzeniu ustalono, że wysokość przywozu z Tajlandii zgłoszona przez importerów wspólnotowych stanowi nieznaczną część całkowitej wysokości wywozu [ręcznych wózków paletowych oraz ich zasadniczych części] z Tajlandii w [okresie dochodzenia], tzn. mniej niż 5%. W związku z powyższym uznano, że dane statystyczne w posiadaniu Komisji przedstawiają dokładniejszy obraz sytuacji dotyczącej wysokości i wartości wywozu z Tajlandii niż ograniczone w swoim zakresie informacje udzielone przez importerów wspólnotowych.
(17) W następstwie wprowadzenia środków antydumpingowych przywóz [ręcznych wózków paletowych oraz ich zasadniczych części] z Tajlandii wzrósł z 7458 sztuk w 2005 r. do 64 706 sztuk w roku 2007, po czym obniżył się do 42 056 sztuk w [okresie dochodzenia].
(18) Przywóz [ręcznych wózków paletowych oraz ich zasadniczych części] z Chin do WE wzrósł z 24 0639 sztuk w 2005 r. do 538 271 w roku 2007 oraz do 584 786 w [okresie dochodzenia]. Zgodnie z dostępnymi informacjami wzrost ten wynika głównie ze zwiększonego wywozu dokonywanego przez chińskiego producenta eksportującego, na którego nałożono najniższą stawkę cła antydumpingowego. Istotnie, wywóz z Chin pochodzący od tego konkretnego producenta miał w ujęciu procentowym największy udział we wzroście przywozu [ręcznych wózków paletowych oraz ich zasadniczych części] z [Chińskiej Republiki Ludowej] do WE między rokiem 2005 i końcem [okresu dochodzenia].
(19) Biorąc pod uwagę powyższe fakty, stwierdza się zmianę w strukturze handlu między WE, [Chińską Republiką Ludową] i Tajlandią. Przywóz z [Chińskiej Republiki Ludowej] nadal wzrastał, jednak fakt ten przypisać można bezpośrednio wywozowi dokonywanemu przez jednego z chińskich producentów eksportujących, który współpracował z Komisją podczas pierwotnego dochodzenia i na którego nałożono najniższą stawkę cła antydumpingowego. Z drugiej strony przywóz z Tajlandii wzrósł o 868% między 2005 i 2007 r. i ustabilizował się w [okresie dochodzenia], przy czym jego wysokość w tym okresie wskazywała na wzrost o 564% w stosunku do roku 2005.
(20) Podsumowując, mimo że ustalona struktura handlu wykazuje stały poziom wywozu z [Chińskiej Republiki Ludowej], zauważa się także wyraźny wzrost wywozu z Tajlandii. Utrzymujący się przywóz z [Chińskiej Republiki Ludowej] lub ciągły jego wzrost, chociaż na znacznie niższym poziomie między rokiem 2007 a [okresem dochodzenia] od tego ustalonego podczas pierwotnego dochodzenia, można wyjaśnić, stwierdzając, że przeważająca część wywozu pochodzi od chińskiego przedsiębiorstwa, na które nałożono najniższą stawkę cła antydumpingowego. Struktura handlu w odniesieniu do Tajlandii może być natomiast zobrazowana wyłącznie jako wynik działań, których celem jest obejście środków antydumpingowych.
II – Okoliczności faktyczne sporu w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
23. W dniu 6 października 2008 r. SECO dokonała przywozu ręcznych wózków paletowych z Tajlandii.
24. Uznając, że przywóz tych produktów jest objęty cłem antydumpingowym określonym w spornym rozporządzeniu, decyzją z dnia 12 sierpnia 2009 r. Hauptzollamt nałożył na SECO cło antydumpingowe w wysokości 9666,90 EUR.
25. Decyzją z dnia 21 lutego 2011 r. Hauptzollamt oddalił jako bezzasadny sprzeciw od powyższej decyzji. SECO wniosła skargę do sądu odsyłającego.
26. Sąd ten ma wątpliwości co do tego, czy wymogi wynikające z art. 13 ust. 1 rozporządzenia podstawowego stawiane wobec ustalenia obejścia środków antydumpingowych zostały spełnione w niniejszej sprawie.
27. Finanzgericht Hamburg uważa w szczególności, że należało dostarczyć wyjaśnień w zakresie zmian w przywozie z Tajlandii, z uwagi na to, że po widocznym wzroście w 2007 r. uległ on znacznemu obniżeniu w okresie objętym dochodzeniem. Tymczasem, według Finanzgericht Hamburg, w przypadku zmiany struktury handlu pomiędzy państwami trzecimi i Unią, która została wywołana obejściem środków antydumpingowych z reguły można się spodziewać, że wywóz z państwa trzeciego wykorzystywanego do obejścia będzie albo rósł w sposób ciągły, albo po okresie odczuwalnego wzrostu utrzyma się na stałym poziomie.
28. Sąd odsyłający ma także wątpliwości co do tego, czy zmianę w strukturze handlu pomiędzy państwami trzecimi i Unią można przypisać wprowadzeniu ceł antydumpingowych na ręczne wózki paletowe pochodzące z Chińskiej Republiki Ludowej, gdyż w porównywanym okresie wzrósł również znacznie przywóz z Chińskiej Republiki Ludowej. W okresie między 2005 r. a 2007 r. chiński wywóz uległ bowiem także znacznemu wzrostowi, natomiast w następującym po nim okresie objętym dochodzeniem wywóz z Tajlandii, który odpowiadał jedynie 7,19% liczby ręcznych wózków paletowych wyprodukowanych w Chinach na eksport zmniejszył się o około 35%, w przeciwieństwie do wywozu z Chin, który nadal wzrastał.
29. Wreszcie, Finanzgericht Hamburg zastanawia się, z jakiej praktyki, procesu lub prac wynika konkretnie zmiana struktury handlu pomiędzy państwami trzecimi – Chińską Republiką Ludową i Tajlandią – a Unią, stwierdzając, że w spornym rozporządzeniu nie ma w tej kwestii bliższych wyjaśnień.
30. W powyższych okolicznościach Finanzgericht Hamburg postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy [sporne] rozporządzenie [...] jest nieważne z tego względu, że Komisja, błędnie stosując wymogi wynikające z art. 13 rozporządzenia [podstawowego] stawiane wobec ustalenia obejścia środków antydumpingowych, stwierdziła takie obejście z tego tylko powodu, że zakres odpowiedniego wywozu z Tajlandii po wprowadzeniu tych środków wzrósł znacząco, choć nie poczyniła dalszych konkretnych ustaleń, powołując się na brak współpracy ze strony tajskich eksporterów?”
III – Moja analiza
31. W swoim pytaniu sąd odsyłający w istocie zastanawia się, czy sporne rozporządzenie jest nieważne z tego względu, że nie wykazało w wystarczający sposób istnienia obejścia w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, z uwagi na to, że nie stwierdziło ono, po pierwsze, zmiany w strukturze handlu pomiędzy państwami trzecimi, których dotyczy postępowanie i Unią, a po drugie, istnienia praktyki, procesu lub prac niemających racjonalnych przyczyn ani ekonomicznego uzasadnienia, poza nałożonym cłem antydumpingowym na przywóz ręcznych wózków paletowych pochodzących z Chin.
A – W przedmiocie dopuszczalności zarzutu niezgodności z prawem spornego rozporządzenia
32. Zanim dokonam analizy ważności spornego rozporządzenia, wydaje mi się konieczne zbadanie kwestii, czy SECO mogła zasadnie podnieść przed sądem krajowym zarzut niezgodności z prawem.
33. I tak, z orzecznictwa zapoczątkowanego wyrokiem w sprawie TWD Textilwerke Deggendorf(19) wynika, że osoba fizyczna lub prawna nie może podnosić przed sądem krajowym zarzutu bezprawności aktu Unii, jeżeli miała możliwość zaskarżenia tego aktu bezpośrednio w trybie skargi o stwierdzenie nieważności, a nie zrobiła tego w wiążącym terminie przewidzianym w tym względzie(20) . Taki brak możliwości podniesienia zarzutu niezgodności z prawem uzależniony jest jednakże od stwierdzenia, że dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności jest bezsprzeczna, nie pozostawiając miejsca na jakąkolwiek wątpliwość(21) .
34. Z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że rozporządzenia ustanawiające cła antydumpingowe, pomimo iż mają ze względu na swoją naturę i treść charakter normatywny, stosując się do ogółu zainteresowanych podmiotów gospodarczych, mogą dotyczyć także bezpośrednio i indywidualnie pewnych podmiotów gospodarczych, między innymi tych importerów, którzy są powiązani z eksporterami państw trzecich, których ceny odsprzedaży danych towarów stanowią podstawę skonstruowania ceny eksportowej(22) .
35. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, żeby sporne rozporządzenie dotyczyło bezpośrednio i indywidualnie SECO, działającej jako importer mający swą siedzibę na terytorium Unii, a tym samym, żeby wniesienie bezpośredniej skargi o stwierdzenie nieważności wspomnianego aktu było w sposób bezsprzeczny dopuszczalne.
36. W związku z powyższym, SECO, której dotyczy sporne rozporządzenie wyłącznie ze względu na to, że jako podmiot gospodarczy w sektorze, którego dotyczy niniejsza sprawa „mają do niej, w sposób obiektywny, zastosowanie”(23) przepisy ustanowione przez to rozporządzenie, może podnieść przed sądem krajowym zarzut niezgodności z prawem tego aktu, a sąd ten może z kolei zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
B – Co do istoty sprawy
1. Uwagi stron
37. SECO utrzymuje, że Trybunał powinien odpowiedzieć twierdząco na zadane mu pytanie uzasadniając to kilkoma powodami, które można przedstawić zwięźle w sposób następujący:
38. Zmiana w strukturze handlu w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia podstawowego spowodowałaby zmniejszenie przywozu produktów z państw trzecich objętych cłem antydumpingowym oraz jednoczesne zwiększenie przywozu z państwa wykorzystywanego do obejścia środków, a tym samym przywóz byłby zastąpiony wywozem(24) . Tymczasem w niniejszej sprawie oczywiste jest, że przywóz ręcznych wózków paletowych z Chin nie został zastąpiony odpowiednim przywozem z Tajlandii, jako że ten pierwszy podwoił swoją skalę pomiędzy okresem objętym dochodzeniem wstępnym a okresem objętym dochodzeniem w sprawie obchodzenia środków antydumpingowych.
39. Tym samym, rozszerzenie cła antydumpingowego wskazywałoby na występowanie obejścia w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia podstawowego oraz, w przypadku ustalenia istnienia działalności montażowej, że wymogi zawarte w art. 13 ust. 2 tego rozporządzenia zostały spełnione. Tymczasem, sporne rozporządzenie nie zawiera żadnego szczegółowego wyjaśnienia na temat jakiegokolwiek rodzaju obejścia, ani, przy założeniu, że obejście polegało na działalności montażowej w momencie wszczęcia dochodzenia, na temat spełnienia wymogów zawartych w art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego.
40. Ponadto, instytucje Unii nie przedstawiły dowodów na to, że zmiana w strukturze handlu miała racjonalną przyczynę lub ekonomiczne uzasadnienie w samym nałożeniu ceł antydumpingowych.
41. Wreszcie, instytucje te nie ustaliły podważania skutków zaradczych cła zarówno w odniesieniu do cen, jak i do ilości produktu podobnego.
42. Rządy interweniujące w sprawie, a także Rada i Komisja kwestionują, że sporne rozporządzenie jest nieważne, i opierają swoje stanowisko na następujących argumentach.
43. Rząd grecki utrzymuje, że art. 18 rozporządzenia podstawowego ustanawia domniemanie, aby pomóc instytucjom Unii w prowadzeniu dochodzenia w sprawie obejścia, polegające na tym, że w braku współpracy zainteresowanych stron, instytucje Unii mogą stwierdzić zmianę w strukturze handlu, która nastąpiła bezpośrednio po ustanowieniu cła antydumpingowego, chyba, że zainteresowane strony przedstawią dowód przeciwny.
44. Rząd portugalski uważa w podobnym duchu, że w przypadku braku współpracy między zainteresowanymi stronami, art. 13 rozporządzenia podstawowego należy interpretować w sposób na tyle elastyczny, aby brak ten nie mógł sam w sobie zapobiec przyjęciu środków ochrony handlu. Według niego, z uwagi na domniemanie oparte na braku współpracy zainteresowanych stron przewidzianej zarówno w art. 18 rozporządzenia podstawowego, jak i w art. VI oraz załączniku II do kodeksu antydumpingowego z 1994 r., obejście można wywnioskować ze znacznego wzrostu wywozu ręcznych wózków paletowych z Tajlandii do Unii oraz ze zbieżności w czasie między tym wzrostem a wprowadzeniem środków antydumpingowych stosowanych do wywozu takich samych produktów z Chin. Taka praktyka stosowania rozporządzenia podstawowego przez Komisję wskazuje zresztą na to, że główne czynniki obejścia wynikają zawsze z nagłego i znacznego wzrostu przywozu danego produktu pochodzącego z jednego lub kilku zwyczajowych państw pochodzenia oraz ze zbieżności w czasie między tym wzrostem a zastosowaniem środków antydumpingowych(25) .
45. Rada i Komisja podkreślają, że ze względu na brak jakiejkolwiek współpracy ze strony tajlandzkich przedsiębiorstw eksportujących, wielkość i wartość tajlandzkiego wywozu ręcznych wózków paletowych zostały ustalone wyłącznie na podstawie dostępnych faktów, którymi są w tym przypadku dane statystyczne zgromadzone przez państwa członkowskie i zestawione przez Komisję na mocy art. 14 ust. 6 rozporządzenia podstawowego, jak również dane Eurostatu.
46. Instytucje te uważają, że ustaliły one, po stwierdzeniu na podstawie dostępnych faktów zmiany w strukturze handlu, że przywóz z Tajlandii zaczęł wzrastać wkrótce po nałożeniu cła antydumpingowego na przywóz z Chin i wskazują, iż nie otrzymały żadnych informacji, które mogłyby wytłumaczyć taki znaczny wzrost oraz, w szczególności, że nie otrzymały żadnych dowodów potwierdzających rzeczywistą produkcję ręcznych wózków paletowych na terenie Tajlandii.
47. Twierdzą one również, że zgodnie z art. 13 ust. 1 rozporządzenia podstawowego ciężar dowodu, że istnieje wystarczająca racjonalna przyczyna i ekonomiczne uzasadnienie dla zmiany struktury handlu spoczywa na zainteresowanych stronach. Trybunał zajął zresztą takie samo stanowisko w wyroku w sprawie Brother International(26) .
48. Rada i Komisja zauważają ponadto, że rozporządzenie podstawowe nie nadaje im żadnych uprawnień umożliwiających zmuszenie przedsiębiorstw objętych dochodzeniem do uczestnictwa w postępowaniu czy do dostarczenia informacji.
49. Przyznając, że w rozumieniu klasycznym obejście charakteryzuje się zmniejszeniem wywozu z państwa objętego środkami antydumpingowymi oraz odpowiednim wzrostem wywozu z państwa, którego dotyczy postępowanie w sprawie obejścia, rzeczone instytucje twierdzą, że takie rozumienie nie stanowi niezbędnego warunku podjęcia środków mających na celu zwalczanie obchodzenia cła antydumpingowego oraz że ani art. 13 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, ani orzecznictwo nie wymagają dowodu substytucyjności.
50. Komisja uściśla, że z uzyskanych przez nią od rządu tajlandzkiego oficjalnych statystyk handlowych wynika, że w okresie między 2005 r. i 2007 r. nastąpiło znaczne zwiększenie przywozu zasadniczych części ręcznych wózków paletowych z Chin do Tajlandii, a mianowicie z 77 ton w okresie od sierpnia do grudnia 2004 r. do 1271 ton w okresie od sierpnia do grudnia 2007 r.
51. Komisja dodaje, że z uwagi na brak współpracy zainteresowanych przedsiębiorstw, nie mogła ona uzyskać bardziej szczegółowych informacji na temat tego, w jaki sposób odbywało się przekształcanie zasadniczych elementów wózków w gotowe ręczne wózki paletowe w Tajlandii.
52. Komisja podnosi ponadto, że terminy „praktyka”, „proces” lub „praca”, określone w art. 13 ust. 1 rozporządzenia podstawowego nie stanowią niezależnego kryterium obejścia, przynajmniej w przypadku braku współpracy, oraz że do eksporterów tajlandzkich należy wykazanie, że nagły wzrost przywozu zasadniczych części z Chin oraz równoległy gwałtowny wzrost wywozu wózków do Unii mają inną racjonalną przyczynę oraz ekonomiczne uzasadnienie niż nałożone cło antydumpingowe. Ta zasada dotycząca ciężaru dowodu została zresztą potwierdzona w wyroku w sprawie Brother International(27), nawet jeśli Komisja podkreśla, że wyrok ten nie dotyczy zgodności z prawem rozporządzenia w sprawie rozszerzenia cła antydumpingowego.
2. Moja ocena
a) W przedmiocie zakresu oceny ważności
53. Należy podnieść, że w swoim pytaniu Finanzgericht Hamburg, jak wynika to z postanowienia odsyłającego, uznał jedynie za niezbędne zwrócić się do Trybunału o dokonanie kontroli ważności spornego rozporządzenia względem dwóch z czterech zasadniczych elementów obejścia w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, a mianowicie, po pierwsze, zmiany w strukturze handlu pomiędzy państwami trzecimi i Unią oraz, po drugie, istnienia praktyki, procesu lub prac niemających racjonalnych przyczyn ani ekonomicznego uzasadnienia, poza nałożonym cłem. SECO zwraca się jednakże do Trybunału o rozszerzenie jego kontroli na zbadanie kwestii, czy instytucje Unii ustaliły osłabienie skutków zaradczych cła w odniesieniu do cen lub ilości podobnych produktów.
54. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy dla wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia pytań, które zadaje Trybunałowi, przy czym nie należy rozciągać badania ważności aktu unijnego na te przesłanki, których sąd odsyłający nie wziął pod uwagę, takich jak podniesione przez strony w postępowaniu głównym(28) .
55. W tym kontekście, jeśli sąd krajowy ogranicza badanie przesłanek, w oparciu o które zamierza poddać przepis prawa unijnego kontroli ważności, wykonywana przez Trybunał w ramach wniosku o wydanie orzeczenia prejudycjalnego kontrola ważności powinna być ograniczona do badania tych właśnie przesłanek, chyba że podniesiono z urzędu bezwzględną przeszkodę procesową.
56. Ze względu na to, że instytucje Unii nie wykazały, że środek zaradczy w postaci cła antydumpingowego przeciwko przywozowi z Chin został osłabiony przez przywóz z Tajlandii w odniesieniu do cen lub ilości podobnych produktów, Trybunał nie musi badać przesłanek nieważności spornego rozporządzenia, na które powołała się SECO w swych uwagach, opartych na naruszeniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia podstawowego oraz na naruszeniu obowiązku uzasadnienia.
b) W przedmiocie ważności spornego rozporządzenia
i) Uwagi ogólne dotyczące konsekwencji braku współpracy zainteresowanych stron
57. Zanim zajmę się, w sposób bardziej szczegółowy, powodami, dla których sąd odsyłający podaje w wątpliwość ważność spornego rozporządzenia, należy zastanowić się nad konsekwencjami, jakie może pociągać za sobą brak współpracy zainteresowanych stron, z którego rządy grecki i portugalski, a także Rada i Komisja czerpią argument na poparcie w szczególności twierdzenia, że można oprzeć się jedynie na dostępnych faktach oraz że, w takim przypadku, ustanowione w art. 13 ust. 1 rozporządzenia podstawowego zasadnicze elementy obejścia należy interpretować w sposób bardziej elastyczny.
58. Rozporządzenie podstawowe poświęca brakowi współpracy szczegółowy artykuł, a mianowicie art. 18, który stanowi transpozycję do prawa unijnego treści punktu 6.8, a także załącznika II do kodeksu antydumpingowego z 1994 r, w świetle których w miarę możliwości ma on być interpretowany(29) .
59. Artykuł 18 rozporządzenia podstawowego składa się z sześciu ustępów odnoszących się, odpowiednio, do przypadków, gdy: możliwe jest wykorzystanie dostępnych faktów, a nie faktów przedstawionych przez jedną lub kilka zainteresowanych stron; nie udzielono odpowiedzi przy użyciu nośnika informatycznego; dostarczone informacje nie są idealne pod każdym względem; przekazane przez stronę informacje nie są zaakceptowane; konieczne jest sprawdzenie prawidłowości ustaleń, jeśli przyjęto je w oparciu o dostępne fakty i wreszcie, gdy zainteresowana strona nie współpracuje.
60. Dwa ustępy zasługują w szczególności na uwagę.
61. W pierwszej kolejności, art. 18 ust. 1 rozporządzenia podstawowego stanowi wyraźnie, że jeżeli zainteresowana strona odmawia dostępu lub w inny sposób nie zapewnia niezbędnych informacji w terminach przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu, albo znacznie utrudnia dochodzenie, ustalenia tymczasowe lub ostateczne, pozytywne bądź negatywne, mogą zostać dokonane w oparciu o fakty dostępne.
62. W drugiej kolejności, art. 18 ust. 6 stanowi, że jeżeli zainteresowana strona nie współpracuje lub współpracuje jedynie częściowo, tak że odpowiednie informacje pozostają nieujawnione, wynik może być dla strony mniej korzystny, niż gdyby współpracowała.
63. O ile pierwszy przepis dostarcza jasnego rozwiązania, o tyle drugi z trudnością pozwala na jednoznaczną wykładnię. Moim zdaniem, przy łącznym zastosowaniu tych przepisów, z braku współpracy zainteresowanych stron wynikają trzy konsekwencje. Pierwsza dotyczy możliwości oparcia się przez instytucje Unii jedynie na dostępnych faktach, druga natomiast odnosi się do możności wywnioskowania z tych faktów przez te instytucje uzasadnionego domniemania. Wreszcie trzecia konsekwencja braku współpracy dotyczy ograniczenia zakresu kontroli sądowej.
– Przyznana instytucjom Unii możliwość oparcia się jedynie na dostępnych faktach
64. Należy stwierdzić, że o ile na podstawie uregulowania art. 13 ust. 3 rozporządzenia podstawowego przeciwdziałającego obejściu, do Komisji należy wszczęcie, a następnie przeprowadzenie w ciągu dziewięciu miesięcy dochodzenia w celu zbadania, czy fakty przedstawione w skardze zostały ostatecznie ustalone, o tyle rozporządzenie podstawowe nie przyznaje Komisji żadnego uprawnienia dochodzeniowego pozwalającego zmusić producentów lub eksporterów, których dotyczy skarga, do uczestniczenia w dochodzeniu lub do przekazania niezbędnych informacji, a tym samym Rada i Komisja muszą polegać na dobrowolnej współpracy zainteresowanych przedsiębiorstw w zakresie dostarczenia im niezbędnych informacji we wskazanych terminach(30) .
65. W tym kontekście art. 18 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, zezwalając na dokonanie ustaleń na podstawie dostępnych faktów, wskazuje w sposób niewątpliwy na zamiar prawodawcy, jakim jest ułatwienie Radzie i Komisji podjęcia decyzji, gdy napotykają na przeszkody o charakterze materialnym wynikające ze złej woli zainteresowanych przedsiębiorstw.
66. Należy jednak zauważyć, że możliwość skorzystania przez instytucje Unii z dostępnych faktów, w przypadku, gdy przedsiębiorstwo nie podejmuje współpracy lub gdy dostarczyło informacje nieprawdziwe lub wprowadzające w błąd, jest złagodzona przewidzianym w art. 18 ust. 5 rozporządzenia podstawowego obowiązkiem sprawdzenia tych informacji poprzez odniesienie do informacji pochodzących z innych niezależnych źródeł, które są dostępne.
67. Ten wymóg ostrożności w wykorzystaniu dostępnych faktów, który można uznać za wynikający z zasady dobrej administracji(31), ma tym większe znaczenie, że brak współpracy zainteresowanych przedsiębiorstw wydaje mi się zezwalać instytucjom Unii nie tylko na dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o niepełne dane, lecz także na wywnioskowanie z nich domniemanych faktów pozwalających na ustalenie występowania okoliczności składających się na obejście w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia podstawowego.
– Przyznana instytucjom Unii możliwość sformułowania na podstawie dostępnych faktów domniemań opierających się na racjonalnym prawdopodobieństwie
68. Z samej treści art. 18 rozporządzenia podstawowego wynika bezsprzecznie, że prawodawca Unii nie zamierzał ustanowić domniemania prawnego pozwalającego wywieść bezpośrednio z braku współpracy zainteresowanych stron istnienie obejścia, a tym samym zwalniającego instytucje Unii z wymogu dostarczenia dowodu.
69. Jednakże moim zdaniem, z uwagi na możliwość dokonania ustaleń, nawet ostatecznych, w oparciu o dostępne fakty oraz traktowania strony, która nie współpracuje lub współpracuje jedynie częściowo w sposób mniej korzystny niż w przypadku, gdyby strona ta współpracowała, także oczywistym jest, że instytucje Unii mogą wywieść bezpośrednio z ustaleń, dokonanych na podstawie faktów będących w ich posiadaniu, dowód pośredni wskazujący na okoliczności nieznane z powodu braku współpracy stron. Inaczej mówiąc, art. 18 rozporządzenia podstawowego pozwala instytucjom Unii na oparcie się na domniemaniach, gdy istnieje logiczne i racjonalne powiązanie między ustalonym stanem faktycznym a okolicznościami nieznanymi. Zakazanie tym instytucjom opierania się na takich domniemaniach oznaczałoby stworzenie niemożliwej do przekroczenia przeszkody dla przyjęcia środków mających na celu przeciwdziałanie obejściu w sytuacji, gdy objęte dochodzeniem przedsiębiorstwa odmawiają współpracy.
70. Praktyka instytucji Unii polegająca na opieraniu się na domniemaniach w przypadku braku współpracy zainteresowanych stron wydaje mi się zatem w pełni zgodna z przepisami.
71. Ta praktyka jest oczywiście stosowana pod kontrolą sądu Unii, nawet jeżeli kontrola ta ma pewne ograniczenia.
– Ograniczenie zakresu kontroli sądowej nad aktami przyjętymi przez instytucje Unii
72. Wniosek o ocenę ważności złożony w niniejszej sprawie stawia Trybunał w sytuacji konieczności zbadania zgodności z prawem spornego rozporządzenia pod względem przesłanek wskazanych przez sąd odsyłający, co wiąże się z kwestią zakresu kontroli sądowej przyjętych przez Radę środków antydumpingowych, a w szczególności rozporządzeń rozszerzających.
73. W przypadku takim jak będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, dwa powody uzasadniają ograniczenie kontroli sądowej.
74. Pierwsze ograniczenie związane jest z dziedziną, której dotyczy sprawa.
75. W tym względzie z powtarzającego się orzecznictwa wynika, że w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, a w szczególności w dziedzinie środków ochrony handlowej, instytucje unijne dysponują szerokim zakresem swobodnego uznania ze względu na złożoność sytuacji gospodarczych, politycznych i prawnych, których oceny muszą dokonać. Wynika z tego, że kontrola sądowa oceny przeprowadzonej przez te instytucje jest ograniczona do weryfikacji poszanowania zasad proceduralnych, materialnej prawidłowości ustalenia okoliczności faktycznych będących podstawą zaskarżonych wyborów, braku oczywistych błędów w ocenie tych okoliczności faktycznych lub braku nadużycia władzy(32) .
76. Tak więc Trybunał orzekł, że dokonanie wyboru pomiędzy różnymi metodami obliczenia marginesu dumpingu lub cła antydumpingowego(33), ocena wartości normalnej produktu lub wybór państwa odniesienia mającego służyć do ustalenia owej wartości w sytuacji gdy produkty pochodzą z państwa niemającego gospodarki rynkowej(34), ocena wpływu dumpingowego przywozu na sytuację unijnego przemysłu(35), ustalenie okresu, jaki należy wziąć pod uwagę do c elów stwierdzenia występowania szkody(36) lub też ustalenie, czy interesy Unii wymagają działań ze strony Unii(37), zakładają ocenę złożonych sytuacji gospodarczych.
77. Drugie ograniczenie wynika z zachowania zainteresowanych stron.
78. Według mnie, w przypadku braku współpracy zainteresowanych stron, kontrola sądu unijnego dotycząca wydanej przez Radę decyzji powinna ograniczać się do weryfikacji braku oczywistych błędów w ocenie przy selekcji i wykorzystaniu dostępnych faktów oraz stosowaniu domniemań opierających się na racjonalnym prawdopodobieństwie.
79. Innymi słowy, odmowa współpracy zezwalająca instytucjom Unii na oparcie się, z uwagi na brak rzeczywistej pewności niemożliwej do uzyskania, na wysokiego stopnia prawdopodobieństwie, powoduje zmianę przedmiotu kontroli sądowej, która musi dotyczyć uprawdopodobnionych domniemań, jakie instytucje Unii wyciągnęły z faktów będących w ich posiadaniu.
80. Zgodnie z klasycznym orzecznictwem sądu Unii, wedle którego domniemanie – nawet trudne do obalenia – mieści się w dopuszczalnych granicach, jeżeli jest proporcjonalne do zamierzonego celu, istnieje możliwość przedstawienia dowodu przeciwnego i zagwarantowane jest prawo do obrony(38), sąd ten ma ostatecznie za zadanie przeprowadzić kontrolę proporcjonalności dotyczącą racjonalnego posługiwania się domniemianiami.
81. Proponuję taką właśnie kontrolę spornego rozporządzenia pod względem przesłanek nieważności wskazanych przez sąd odsyłający.
ii) Badanie przesłanek nieważności
82. Należy sprawdzić, czy Rada, powołując się na istnienie zmiany w strukturze handlu pomiędzy państwami trzecimi a Unią wynikającej z praktyki, procesu lub prac niemających racjonalnych przyczyn ani ekonomicznego uzasadnienia, poza nałożonym cłem antydumpingowym, popełniła oczywisty błąd w ocenie.
83. W pierwszej kolejności, uważam, że Rada, powołując się na zmianę w strukturze handlu pomiędzy państwami trzecimi, których dotyczy postępowanie i Unią, nie naruszyła art. 13 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, ani też nie popełniła oczywistego błędu w ocenie.
84. Z dostępnych faktów wynika, że przywóz ręcznych wózków paletowych z Tajlandii wzrósł z 7458 sztuk w 2005 r. do 64 706 sztuk w roku 2007, co odpowiada wzrostowi o 868%, po czym obniżył się do 42 056 sztuk w okresie dochodzenia, co odpowiada jednakże wzrostowi o 564% w stosunku do roku 2005.
85. Uważam zatem, że Rada ustaliła zmianę w strukturze handlu wyłącznie na podstawie stwierdzenia gwałtownego wzrostu przywozu z Tajlandii, po tym jak nałożono cło antydumpingowe, który utrzymywał się w okresie dochodzenia, choć na niższym poziomie, ponieważ liczba ręcznych wózków paletowych importowanych z Tajlandii pozostawała w tym okresie niewspółmierna do liczby ręcznych wózków paletowych importowanych zanim nałożono cło.
86. Nie sądzę, żeby stwierdzenie o jednoczesnym wzroście przywozu wózków z Chin mogło zakwestionować tę ocenę. O ile, jak podniósł to słusznie sąd odsyłający, figurujące w motywie 20 spornego rozporządzenia stwierdzenie „stabilności” wywozu z Chin wydaje się nieprawidłowe, ponieważ wywóz ten, przeciwnie, wzrósł między 2005 r. a okresem dochodzenia, to nie zmienia to faktu, że wzrost ten, co prawda znaczny, jest niewspółmierny z gwałtownym wzrostem przywozu ręcznych wózków paletowych z Tajlandii bezpośrednio po nałożeniu cła antydumpingowego.
87. Należy podkreślić w tym względzie, że definicja obejścia została sformułowana w art. 13 ust. 1 rozporządzenia podstawowego w sposób bardzo ogólny, pozostawiając instytucjom Unii szeroki zakres swobody oraz że, w szczególności, nie dostarczono żadnego wyjaśnienia co do charakteru i warunków „zmiany w strukturze handlu pomiędzy państwami trzecimi i Unią”(39) . Jak słusznie wskazują Rada i Komisja, ta szeroka definicja nie oznacza, że miało miejsce zastąpienie przywozu z państwa objętego cłem antydumpingowym przywozem z państwa, którego dotyczy postępowanie w przedmiocie obejścia.
88. W drugiej kolejności uważam, że w przypadku braku współpracy zainteresowanych stron ustalona zbieżność w czasie pomiędzy zmianą w strukturze handlu i nałożeniem cła antydumpingowego, a także brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających wytwarzanie produktu objętego dochodzeniem w państwie trzecim, którego dotyczy postępowanie, stworzyły uzasadnione prawdopodobieństwo istnienia praktyki, procesu lub prac niemających racjonalnych przyczyn ani ekonomicznego uzasadnienia, poza nałożonym cłem.
89. Owa zbieżność w czasie sama w sobie uzasadnia domniemanie, a tym samym nie można zarzucać Radzie, że nie określiła w sposób bardziej precyzyjny praktyki, procesu lub prac, które doprowadziły do zmiany struktury handlu, choć można żałować, że nie zawarła ona w motywach spornego rozporządzenia pewnych dostępnych danych odnoszących się między innymi do przywozu zasadniczych części ręcznych wózków paletowych z Chińskiej Republiki Ludowej do Tajlandii(40) .
90. Mimo że wyrok w sprawie Brother International dotyczy dziedziny innej niż środki przeciwdziałające obchodzeniu ceł antydumpingowych, rozumowanie, jakie proponuję Trybunałowi wydaje się znajdować poparcie w podejściu przyjętym w tym wyroku, z którego można wywnioskować, a contrario, że przeniesienie montażu z państwa produkcji części do innego państwa samo w sobie wystarcza dla uzasadnienia domniemania, zgodnie z którym jedynym celem takiego przeniesienia jest obejście mających zastosowanie przepisów, o ile istnieje zbieżność czasowa między wejściem w życie przedmiotowych przepisów a przeniesieniem montażu(41) .
91. Ponadto, wbrew temu co utrzymuje SECO, nie uważam, że można zarzucić Radzie, iż ustaliła ona istnienie działalności montażowej, bez stwierdzenia, iż spełniała ona wymogi art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego. O ile w motywach 4 i 21 spornego rozporządzenia przypomniano, że w momencie wszczęcia dochodzenia Komisja posiadała informacje, na podstawie których można było przypuszczać, że w Tajlandii prowadzona jest intensywna działalność montażowa, o tyle w motywie 11 spornego rozporządzenia stwierdza się, że w związku z brakiem współpracy ze strony tajlandzkich producentów eksportujących ręczne wózki paletowe, Komisja nie była w stanie ustalić charakteru przywozu towarów wysyłanych z Tajlandii. Podstawowe założenie dotyczące działalności montażowej nie mogło być zatem zweryfikowane. Nawet gdyby przyjąć, że to założenie mogło zostać zweryfikowane, to nadal brak możliwości ustalenia faktów ze względu na brak współpracy ze strony zainteresowanych stron uzasadniałby w każdym razie zastosowanie domniemania dotyczącego spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego(42) .
92. W tych okolicznościach nie wydaje mi się aby Rada, przyjmując sporne rozporządzenie, popełniła oczywisty błąd w ocenie okoliczności faktycznych.
93. Należy dodać, że nic nie wskazuje na to, że instytucje Unii nie wypełniły swoich obowiązków proceduralnych w ramach oceny istnienia obejścia ceł antydumpingowych.
94. W szczególności należy zauważyć, że Komisja zostawiła zainteresowanym stronom możliwość przedstawienia ich stanowisk na piśmie oraz złożenia wniosku o wysłuchanie oraz że wszystkie strony zostały poinformowane o tym, że brak współpracy może doprowadzić do zastosowania art. 18 rozporządzenia podstawowego oraz do dokonania ustaleń opartych na dostępnych faktach.
95. Ponadto Komisja nie ograniczyła się do opartych na domniemaniu faktycznym dowodów, którymi dysponowała w momencie wszczęcia dochodzenia początkowego. Wzięła także pod uwagę dane statystyczne zgromadzone przez państwa członkowskie i które zestawiła na mocy art. 14 ust. 6 rozporządzenia podstawowego, jak również dane Eurostatu.
96. W konsekwencji jestem zdania, że ocena spornego rozporządzenia w świetle uzasadnienia postanowienia odsyłającego nie wykazała istnienia okoliczności mogących wpłynąć na jego ważność.
IV – Wnioski
97. Ze wskazanych powyżej powodów, proponuję Trybunałowi, by odpowiedział na pytanie zadane przez Finanzgericht Hamburg w następujący sposób:
Analiza rozporządzenia Rady (WE) nr 499/2009 z dnia 11 czerwca 2009 r. rozszerzającego ostateczne cło antydumpingowe nałożone rozporządzeniem (WE) nr 1174/2005 na przywóz ręcznych wózków paletowych i ich zasadniczych części pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej na przywóz tego samego produktu wysyłanego z Tajlandii, niezależnie od tego, czy zgłaszanego jako pochodzący z Tajlandii, czy też nie, w świetle uzasadnienia postanowienia odsyłającego, nie wykazała niczego, co mogłoby wpłynąć na jego ważność.
(1) .
(2)
– Dz.U. L 151 s. 1, zwanego dalej „spornym rozporządzeniem”.
(3)
–	Dz.U. 1996, L 56, s. 1.
(4)
– Dz.U. L 77, s. 12, zwanego dalej „rozporządzeniem podstawowym”. Rozporządzenie to zostało następnie zastąpione i ujednolicone rozporządzeniem Rady (WE) nr 1225/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony przed przywozem produktów po cenach dumpingowych z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. L 343, s. 51; sprostowanie Dz.U. 2010, L 7, s. 22). Jednakże ze względu na datę przyjęcia spornego rozporządzenia spór należy rozpatrzyć w oparciu o rozporządzenie podstawowe. Należy zauważyć, że nawet jeśli sąd odsyłający nie uwzględnił w swoim postanowieniu odsyłającym zmian wprowadzonych rozporządzeniem nr 461/2004 dotyczących definicji obejścia, zmiany te nie mają wpływu na udzielenie odpowiedzi na postawione pytanie.
(5)
– Zwaną dalej „SECO”.
(6)
– Zwanym dalej „Hauptzollamt”).
(7)
– Rozporządzenie Rady z dnia 22 czerwca 1987 r. zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 2176/84 w sprawie ochrony przed przywozem towarów dumpingowanych i subsydiowanych z krajów niebędących członkami Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (Dz.U. L 167, s. 9).
(8)
– Rozporządzenie Rady z dnia 23 lipca 1984 r. w sprawie ochrony przed przywozem towarów dumpingowanych i subsydiowanych z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. L 201, s. 1).
(9)
– Rozporządzenie Rady z dnia 11 lipca 1988 r. w sprawie ochrony przed przywozem towarów dumpingowanych i subsydiowanych z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. L 209, s. 1).
(10)
– Dz.U 1994, L 336, s. 103, zwanego dalej „kodeksem antydumpingowym z 1994 r.”.
(11)
– Kwestia ta była nawet centralnym przedmiotem dyskusji podczas negocjacji wielostronnych w ramach Rundy Urugwajskiej. Zobacz w tym znaczeniu Holmes, S., „Anti-circumvention under the European Union’s new anti-dumping rules”, Journal of World Trade,
1995 r., s. 161.
(12)
– Negocjacje zakończyły się jedynie przyjęciem deklaracji ministerialnej zatytułowanej „Decyzja w sprawie przeciwdziałania obchodzeniu”, w której ministrowie, „ [ś]wiadomi potrzeby stosowania jednolitych zasad w dziedzinie [obchodzenia środków antydumpingowych] tak szybko jak to możliwe [p]ostanawiają
przedłożyć tę sprawę Komitetowi do spraw Praktyk Antydumpingowych”.
(13)
–	Dz.U. 2004, C 103, s. 85.
(14)
–	Dz.U. L 25, s. 16.
(15)
– Rozporządzenie z dnia 18 lipca 2005 r. nakładające ostateczne cło antydumpingowe i stanowiące o ostatecznym poborze cła tymczasowego nałożonego na przywóz wózków jezdniowych ręcznych (paletowych) oraz ich zasadniczych części, pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej (Dz.U L 189, s. 1).
(16)
– Zobacz art. 1 rozporządzenia nr 1174/2005.
(17)
–	Dz.U. L 192, s. 1. Podczas gdy produktami objętymi postępowaniem w dochodzeniu wstępnym były definiowane, bez innych uściśleń, jako „ręczne wózki paletowe bez napędu własnego, używane do przenoszenia materiałów zwykle umieszczanych na paletach, oraz ich zasadnicze części, tzn. podwozie i mechanizmy hydrauliczne” (motyw 9 rozporządzenia nr 684/2008), rozporządzenie to uściśliło, co należy rozumieć przez „ręczne wózki paletowe”. Chodzi o „wózki kołowe wyposażone w podnośniki widłowe służące do przewozu palet, pchane, ciągnięte i sterowane ręcznie przez pieszego operatora za pomocą przegubowej sterownicy, przystosowane do gładkich, płaskich i twardych nawierzchni” (art. 1 przytoczonego rozporządzenia). Dodano także informację, że wózki te „są przeznaczone wyłącznie do podnoszenia ładunku, poprzez pompowanie sterownicą, na wysokość wystarczającą do jego przewożenia; nie mają żadnych dodatkowych funkcji” (idem).
(18)
–	Rozporządzenie z dnia 12 września 2008 r. wszczynające dochodzenie dotyczące możliwego obejścia środków antydumpingowych nałożonych rozporządzeniem Rady (WE) nr 1174/2005 zmienionym rozporządzeniem (WE) nr 684/2008, stosowanych w odniesieniu przywozu ręcznych wózków paletowych i ich zasadniczych części pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej w postaci przywozu ręcznych wózków paletowych i ich zasadniczych części wysyłanych z Tajlandii, zgłoszonych lub niezgłoszonych jako pochodzące z Tajlandii, i poddające ten przywóz wymogowi rejestracji (Dz.U. L 252, s. 3).
(19)
– C‑188/92, EU:C:1994:90.
(20)
–	Odnośnie do punktów 17 i 18.
(21)
– Zobacz w szczególności wyrok w sprawie C‑370/12 Pringle, EU:C:2012:756, pkt 41 i 42.
(22)
– Zobacz w szczególności wyrok w sprawie Nachi Europe (C‑239/99, EU:C:2001:101, pkt 21).
(23)
– Wyrażenie zostało przyjęte w wyroku w sprawach połączonych Allied Corporation i in. przeciwko Komisji (239/82 i 275/82, EU:C:1984:68, pkt 15).
(24)
– Na poparcie swojej argumentacji SECO przytacza kilka rozporządzeń rozszerzających cło antydumpingowe, w których stwierdzono istnienie takiego zastąpienia.
(25)
– Rząd portugalski powołuje się, tytułem przykładu, na rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) nr 14/2012 z dnia 9 stycznia 2012 r. rozszerzające ostateczne cło antydumpingowe nałożone rozporządzeniem wykonawczym (UE) nr 511/2010 na przywóz niektórych rodzajów drutu molibdenowego pochodzącego z Chińskiej Republiki Ludowej na przywóz niektórych rodzajów drutu molibdenowego wysyłanego z Malezji, bez względu na to, czy został zgłoszony jako pochodzący z Malezji, oraz kończące dochodzenie w odniesieniu do przywozu wysyłanego ze Szwajcarii (Dz.U. L 8, s. 22).
(26)
– C‑26/88, EU:C:1989:637.
(27)
– EU:C:1989:637.
(28)
– Zobacz podobnie wyroki: w sprawie Ordre des barreaux francophones et germanophone i in. (C‑305/05, EU:C:2007:383, pkt 17 do 19); w sprawie Nuova Agricast (C‑390/06, EU:C:2008:224, pkt 43 i 44) oraz w sprawie Hoesch Metals and Alloys (C‑373/08, EU:C:2010:68, pkt 59 i 60). To ograniczenie kontroli ważności wynika nie tylko z celu systemu współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi ustanowionej na mocy art. 267 TFUE, lecz również - jak podniósł to rzecznik generalny Poiares Maduro w punkcie 23 swojej opinii w sprawie Arcelor Atlantique et Lorraine i in. (C‑127/07, EU:C:2008:292) - z poszanowania zadań wykonywanych przez sądu krajowego występującego w roli sądu unijnego, posiadającego uprawnienie do oceny zgodności z prawem aktów unijnych, przy czym zgodność z prawem może być przedmiotem kontroli jedynie ze strony Trybunału.
(29)
– W przedmiocie tej zasady interpretacji zobacz m. in wyrok w sprawie Petrotub i Republica (C‑76/00 P, EU:C:2003:4, pkt 56). Zobacz także w kwestii zastosowania tej zasady przy wykładni art. 18 rozporządzenia podstawowego wyrok Sądu w sprawie Sun Sang Kong Yuen Shoes Factory przeciwko Radzie (T‑409/06, EU:T:2010:69, pkt 103).
(30)
– Zobacz w tym znaczeniu wyrok Transnational Company”Kazchrome”i ENRC Marketing przeciwko Radzie ( T‑192/08, EU:T:2011:619, pkt 272).
(31)
– Zobacz w tym znaczeniu Stanbrook, C., i Bentley, P., Dumping and subsidies – The Law and Procedures Governing the Imposition of Anti-dumping and Countervailing Duties in the European Community, trzecie wydanie, Kluwer Law International, Londyn, 1996, s. 168.
(32)
– Zobacz wyrok w sprawach połączonych Rada i Komisja przeciwko Interpipe Niko Tube i Interpipe NTRP (C‑191/09 P i C‑200/0 P, EU:C:2012:78, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
(33)
– Zobacz wyrok w sprawie Minolta Camera przeciwko Radzie (C‑178/87, EU:C:1992:112, pkt 41).
(34)
– Zobacz wyrok w sprawie Nölle (C‑16/90, EU:C:1991:402, pkt 11).
(35)
– Zobacz wyrok w sprawie Ikea Wholesale (C‑351/04, EU:C:2007:547, pkts 61–63).
(36)
– Zobacz wyrok w sprawie Nakajima przeciwko Radzie (C‑69/89, EU:C:1991:186, pkt 86).
(37)
– Zobacz wyrok w sprawie Sharp Corporation przeciwko Radzie (C‑179/87, EU:C:1992:113, pkt 58).
(38)
– Zobacz wyrok w sprawie Elf Aquitaine przeciwko Komisji (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo).
(39)
– Szereg komentatorów podkreśliło wyjątkowo szeroki zakres brzmienia art. 13 ust. 1 rozporządzenia podstawowego. Zobacz w szczególności Van Bael & Bellis, Anti-Dumping and other Trade Protection Laws of the EC, wydanie czwarte, Kluwer Law International, Haga, 2004, którzy zauważają, że przepis ten „is intended to catch all forms of circumvention” (s. 485). Zobacz także Yu, Y.,”Circumvention and anti-circumvention measures – The impact on anti-dumping practice in international trade», Kluwer Law International, 2008, który kwalifikuje definicję obejścia w prawie unijnym jako „catchall definition” (s. 22).
(40)
– Zobacz uwagi Komisji (pkt 12 i załącznik K.1).
(41)
–	EU:C:1989:637, pkt 28.
(42)
– Zobacz, w odniesieniu do stosowania takiego domniemania, rozporządzenie Rady (WE) nr 866/2005 z dnia 6 czerwca 2005 r. rozszerzające zakres stosowania ostatecznych środków antydumpingowych nałożonych na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1470/2001 w sprawie przywozu świetlówek kompaktowych ze scaloną elektroniką (CFL), pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej, na przywóz tego samego produktu wysyłanego z Socjalistycznej Republiki Wietnamu, Islamskiej Republiki Pakistanu i Republiki Filipin (Dz.U. L 145, s. 1).