62016CJ0335
PRESUDA SUDA (šesto vijeće)
30. ožujka 2017. (
1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku — Okoliš — Otpad — Direktiva 2008/98/EZ — Naplata troškova gospodarenja otpadom — Načelo ‚onečišćivač plaća’ — Pojam ‚posjednici otpada’ — Cijena koja se potražuje za gospodarenje otpadom — Posebna naknada namijenjena financiranju kapitalnih ulaganja“
U predmetu C-335/16,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU-a, koji je uputio Općinski sud u Velikoj Gorici (Hrvatska), odlukom od 3. lipnja 2016., koju je Sud zaprimio 15. lipnja 2016., u postupku
VG Čistoća d.o.o.
protiv
Đure Vladike,
Ljubice Vladike,
SUD (šesto vijeće),
u sastavu: E. Regan, predsjednik vijeća, J.-C. Bonichot (izvjestitelj) i S. Rodin, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
—
za VG Čistoću d.o.o., Ž. Galeković, direktor,
—
za hrvatsku vladu, T. Galli, u svojstvu agenta,
—
za Europsku komisiju, E. Sanfrutos Cano i M. Mataija, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje načela „onečišćivač plaća” iz članka 14. stavka 1. Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva (SL 2008., L 312, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 99.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između komunalnog poduzeća za gospodarenje otpadom VG Čistoća d.o.o. te Đure Vladike i Ljubice Vladike, korisnika usluge gospodarenja otpadom, u vezi s plaćanjem računa koji se odnose na skupljanje komunalnog otpada i gospodarenje njime za razdoblje od listopada 2013. do rujna 2014.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
Uvodna izjava 1. Direktive 2008/98 glasi:
„Direktivom 2006/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2006. o otpadu [(SL 2006., L 114, str. 9.)] uspostavlja se zakonodavni okvir za gospodarenje otpadom u Zajednici. Definiraju se ključni pojmovi kao što su otpad, oporaba i zbrinjavanje i uvode osnovni zahtjevi za gospodarenje otpadom, posebno obveza da ustanova ili poduzeće koje [obavlja] postupke gospodarenja otpadom [mora] za to imati dozvolu ili biti registriran[o], te obveza država članica da izrade planove gospodarenja otpadom. Tom se Direktivom također utvrđuju glavna načela, primjerice obveza da se s otpadom gospodari na način koji nema negativan učinak na okoliš ili zdravlje ljudi, poticaj primjene hijerarhije otpada i, u skladu s načelom ‚onečišćivač plaća’, zahtjev da troškove zbrinjavanja otpada moraju snositi posjednik otpada, prethodni posjednici ili proizvođači proizvoda od kojih je otpad nastao.”
4
Uvodna izjava 8. Direktive 2008/98 predviđa:
„Stoga je Direktivu [2006/12] potrebno revidirati kako bi se razjasnili ključni pojmovi kao što su definicije otpada, oporabe i zbrinjavanja, ojačale mjere koje je potrebno poduzeti s obzirom na sprečavanje nastanka otpada, uveo pristup pri kojem se uzima u obzir cijeli životni ciklus proizvoda i materijala, a ne samo faza otpada, i težište stavilo na smanjenje utjecaja nastajanja otpada i gospodarenja otpadom na okoliš te time ojačala ekonomska vrijednost otpada. Nadalje bi trebalo poticati oporabu otpada i uporabu oporabljenih materijala kako bi se očuvali prirodni resursi. Radi jasnoće i čitljivosti, Direktivu [2006/12] trebalo bi staviti izvan snage i zamijeniti novom direktivom.”
5
Uvodne izjave 25. i 26. Direktive 2008/98 navode:
„(25)
Primjereno je da se troškovi raspodjeljuju tako da ta raspodjela odražava stvarne troškove nastajanja otpada i gospodarenja otpadom s obzirom na zaštitu okoliša.
(26)
Načelo ‚onečišćivač plaća’ vodeće je načelo na europskoj i međunarodnoj razini. Proizvođač otpada i posjednik otpada trebali bi gospodariti otpadom na način koji jamči visoku razinu zaštite okoliša i zdravlja ljudi.”
6
Članak 3. te direktive predviđa:
„U smislu ove Direktive, primjenjuju se sljedeće definicije:
[...]
5.
‚proizvođač otpada’ znači svaka osoba čijom aktivnošću nastaje otpad (izvorni proizvođač otpada) ili svaka osoba koja prethodnom obradom, miješanjem ili drugim postupkom mijenja sastav ili svojstva otpada;
6.
‚posjednik otpada’ znači proizvođač otpada odnosno fizička ili pravna osoba koja posjeduje otpad;
[...]
9.
‚gospodarenje otpadom’ znači skupljanje, prijevoz, oporaba i zbrinjavanje otpada, uključujući nadzor nad tim postupcima i naknadno održavanje lokacija zbrinjavanja, a obuhvaća i radnje koje poduzimaju trgovac ili posrednik;
10.
‚skupljanje’ znači prikupljanje otpada, uključujući prethodno razvrstavanje i privremeno skladištenje otpada u svrhu prijevoza do postrojenja za obradu otpada;
11.
‚odvojeno skupljanje’ znači skupljanje prilikom kojega se tijekovi otpada drže odvojeno prema njegovoj vrsti i svojstvima kako bi se olakšala [posebna] obrada;
[...]
14.
‚obrada’ znači postupci oporabe ili zbrinjavanja, uključujući i postupke pripreme prije oporabe ili zbrinjavanja;
[...]
17.
‚recikliranje’ znači svaki postupak oporabe kojim se otpadni materijali prerađuju u proizvode, materijale ili tvari za izvornu ili drugu svrhu. Recikliranje obuhvaća preradu organskog materijala, ali ne uključuje energetsku oporabu i preradu u materijal koji se koristi kao gorivo ili materijal za nasipavanje;
[...]”
7
Članak 11. stavak 1. Direktive 2008/98 propisuje:
„Države članice prema potrebi poduzimaju mjere kako bi promicale ponovnu uporabu proizvoda i aktivnosti na pripremi za ponovnu uporabu, posebno potičući uspostavljanje i potporu mreža za ponovnu uporabu i popravak, primjenu ekonomskih instrumenata, kriterija za nabavu, kvantitativnih ciljeva ili druge mjere.
Države članice poduzimaju mjere kako bi promicale visoku kvalitetu recikliranja i radi toga uvode odvojeno skupljanje otpada kad je to [ostvarivo i poželjno] u tehničkom i ekonomskom smislu kao i sa stajališta okoliša i potrebno kako bi se zadovoljil[i] neophodni standardi kvalitete propisani za relevantne sektore recikliranja.
[...]”
8
Članak 14. te direktive glasi:
„1.   U skladu s načelom ‚onečišćivač plaća’, troškove gospodarenja otpadom snosi izvorni proizvođač otpada ili trenutni odnosno prethodni posjednici otpada.
2.   Države članice mogu odlučiti da troškove gospodarenja otpadom treba djelomično ili u cijelosti snositi proizvođač proizvoda od kojega otpad potječe a da distributeri tog proizvoda mogu sudjelovati u pokriću tih troškova.”
9
Članak 15. stavak 1. Direktive 2008/98 predviđa:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da svaki izvorni proizvođač ili drugi posjednik otpada, otpad obrađuje sam ili da obradu povjeri trgovcu ili ustanovi ili poduzeću koje obavlja postupke obrade otpada ili privatnom odnosno javnom skupljaču otpada u skladu s člancima 4. i 13.”
Hrvatsko pravo
10
Članak 20. stavak 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu, u verziji koja je bila na snazi u vrijeme činjenica o kojima je riječ u glavnom postupku, propisuje:
„Iz cijene komunalne usluge osiguravaju se sredstva za obavljanje sljedećih komunalnih djelatnosti:
[...]
4.
održavanje čistoće u dijelu koji se odnosi na skupljanje i odvoz komunalnog otpada,
5.
odlaganje komunalnog otpada,
[...]”
11
Članak 4. Zakona o održivom gospodarenju otpadom predviđa:
„(1)   Pojedini pojmovi uporabljeni u ovom Zakonu imaju sljedeće značenje:
[...]
10.
‚djelatnost sakupljanja otpada’ uključuje postupke sakupljanja otpada i interventnog sakupljanja otpada i postupak sakupljanja otpada u reciklažno dvorište;
[...]
39.
‚posjednik otpada’ je proizvođač otpada ili pravna i fizička osoba koja je u posjedu otpada;
[...]
48.
‚proizvođač otpada’ je svaka osoba čijom aktivnošću nastaje otpad i/ili koja prethodnom obradom, miješanjem ili drugim postupkom mijenja sastav ili svojstva otpada;
[...]”
12
Članak 6. stavak 1. tog zakona navodi da se gospodarenje otpadom temelji na uvažavanju načela koja u području zaštite okoliša propisuju nacionalno pravo, pravna stečevina Unije i međunarodno pravo, a osobito na načelu „onečišćivač plaća”, u skladu s kojim „proizvođač otpada, prethodni posjednik otpada, odnosno posjednik otpada snosi troškove mjera gospodarenja otpadom, te je financijski odgovoran za provedbu sanacijskih mjera zbog štete koju je prouzročio ili bi je mogao prouzročiti otpad”.
13
Članak 6. stavak 2. navedenog zakona propisuje:
„Proizvođač proizvoda od kojeg nastaje otpad, odnosno proizvođač otpada snosi troškove gospodarenja tim otpadom.”
14
U skladu s člankom 28. istog zakona:
„(1)   Jedinica lokalne samouprave dužna je na svom području osigurati:
[...]
2.
odvojeno prikupljanje otpadnog papira, metala, stakla, plastike i tekstila te krupnog (glomaznog) komunalnog otpada,
[...]”
15
Članak 30. Zakona o održivom gospodarenju otpadom, naslovljen „Javna usluga prikupljanja miješanog i biorazgradivog komunalnog otpada”, glasi:
„(1)   Javna usluga prikupljanja miješanog komunalnog otpada i prikupljanja biorazgradivog komunalnog otpada podrazumijeva prikupljanje tog otpada na određenom području pružanja usluge putem spremnika od pojedinih korisnika i prijevoz tog otpada do ovlaštene osobe za obradu tog otpada.
[...]
(6)   Korisnik usluge iz stavka 4. ovoga članka dužan je:
[...]
3.
snositi troškove gospodarenja komunalnim otpadom razmjerno količini otpada kojeg je predao davatelju usluge.”
16
Članak 33. tog zakona predviđa:
„(1)   Davatelj usluge dužan je obračunati cijenu javne usluge iz članka 30. stavka 1. ovoga Zakona na način kojim se osigurava primjena načela ‚onečišćivač plaća’, ekonomski održivo poslovanje te sigurnost, redovitost i kvalitetu pružanja te usluge sukladno odredbama ovoga Zakona [...].
(2)   Davatelj usluge dužan je korisniku usluge obračunavati cijenu javne usluge iz članka 30. stavka 1. ovoga Zakona razmjerno količini predanog otpada u obračunskom razdoblju, pri čemu je kriterij količine otpada u obračunskom razdoblju masa predanog otpada ili volumen spremnika otpada i broj pražnjenja spremnika sukladno odluci iz članka 30. stavka 7. ovoga Zakona.
[...]
(4)   Davatelj usluge dužan je u cijenu javne usluge iz članka 30. stavka 1. ovoga Zakona uključiti sljedeće troškove: troškove nabave i održavanja opreme za prikupljanje otpada, troškove prijevoza otpada, troškove obrade otpada i druge troškove propisane uredbom iz članka 29. stavka 10. ovoga Zakona.
[...]”
Glavni postupak i prethodna pitanja
17
Glavni postupak odnosi se na plaćanje računa za gospodarenje komunalnim otpadom koje VG Čistoća potražuje od Đ. i Lj. Vladike za razdoblje od listopada 2013. do rujna 2014. u mjesečnim iznosima od 78,61 hrvatsku kunu (HRK) (otprilike 10,54 eura).
18
Tuženici u glavnom postupku protive se plaćanju dijela računâ koji se odnosi na odvojeno skupljanje, recikliranje i odlaganje nedopušteno odloženog otpada u okoliš te plaćanju posebne naknade kojom to poduzeće za gospodarenje otpadom financira kapitalna ulaganja u reciklažne postupke. Nasuprot tomu, oni se ne protive plaćanju dugovanog dijela računâ koji se odnosi na odvoz i odlaganje stvarno nastalog i odvezenog otpada.
19
VG Čistoća pokrenula je postupak pred Općinskim sudom u Velikoj Gorici (Hrvatska) radi naplate iznosa koje duguju Đ. i Lj. Vladika.
20
Sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je potonjima stavljen na raspolaganje samo spremnik od 120 litara i da VG Čistoća radi naplate svojih usluga gospodarenja otpadom izrađuje mjesečni obračun na temelju odvezenog otpada s obzirom na veličinu upotrijebljenih spremnika. Dakle, to je društvo provodilo naplatu na temelju volumena ispražnjenih spremnika, a ne težine otpada koji su tuženici u glavnom postupku stvarno proizveli.
21
Taj sud smatra da je radi osiguranja poštovanja načela jednakosti tužitelj u glavnom postupku trebao predvidjeti mehanizam skupljanja koji bi omogućavao naplatu samo onog otpada koji su korisnici stvarno proizveli. Usto, sud koji je uputio zahtjev smatra da bi se potonjima trebali staviti na raspolaganje posebni spremnici za odvojeno skupljanje otpada (papira, plastike, miješanog otpada). Sud koji je uputio zahtjev dodaje da korisnici ne bi trebali biti dužni plaćati reciklažno odlaganje otpada. Dakle, taj sud postavlja pitanje jesu li korisnici dužni plaćati sve stavke na računima koji se izdaju za gospodarenje komunalnim otpadom.
22
U tim okolnostima Općinski sud u Velikoj Gorici odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„[K]ako se vrši obračun naknade za skupljanje i odvoz kućnog otpada po pravu [Unije?] […] [K]ako građani [Unije] plaćaju račune za skupljanje i odvoz komunalnog otpada tj. da li plaćaju skupljanje i odvoz komunalnog otpada po volumenu ispražnjene kante-posude, ili po volumenu odvezenog otpada, i da li uz to plaćaju još kakve naknade?”
O prethodnom pitanju
23
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 14. i članak 15. stavak 1. Direktive 2008/98 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koji propisuje, s jedne strane, da korisnici usluge obrade otpada plaćaju cijenu koja se izračunava prema volumenu spremnika koji im je stavljen na raspolaganje, a ne prema težini stvarno odvezenog otpada, i, s druge strane, da ti korisnici plaćaju dodatnu naknadu čiji je prihod namijenjen financiranju potrebnih ulaganja u obradu skupljenog otpada.
24
Na temelju članka 14. Direktive 2008/98 i u skladu s načelom „onečišćivač plaća”, troškove gospodarenja otpadom snosi izvorni proizvođač otpada ili trenutačni odnosno prethodni posjednici otpada. Ta financijska obveza tereti te posjednike zbog njihova doprinosa proizvodnji navedenog otpada (vidjeti analogijom presude od 24. lipnja 2008., Commune de Mesquer, C-188/07, EU:C:2008:359, t. 77. i od 16. srpnja 2009., Futura Immobiliare i dr., C-254/08, EU:C:2009:479, t. 45.).
25
Kad je riječ o financiranju troška gospodarenja komunalnim otpadom i njegova zbrinjavanja, a s obzirom na to da se radi o usluzi koja se zajednički pruža skupu „posjednika”, države članice dužne su na temelju članka 15. Direktive 2008/98 osigurati da u načelu svi korisnici te usluge u svojstvu „posjednika”, u smislu članka 3. te direktive, zajednički snose ukupan trošak zbrinjavanja otpada (vidjeti analogijom presudu od 16. srpnja 2009., Futura Immobiliare i dr., C-254/08, EU:C:2009:479, t. 46.).
26
U trenutačnom stanju prava Unije ne postoji nijedan propis koji bi bio donesen na temelju članka 192. UFEU-a, a koji bi državama članicama nalagao određenu metodu financiranja troška zbrinjavanja komunalnog otpada, pa se to financiranje, prema izboru dotične države članice, jednako može osigurati porezom, naknadom ili na bilo koji drugi način. U tim okolnostima primjena kriterija naplate koji se temelje na volumenu spremnika stavljenog na raspolaganje korisnicima, osobito s obzirom na površinu i namjenu nekretnine u kojoj se nalaze, može omogućiti izračun troškova zbrinjavanja tog otpada i njihovu raspodjelu između različitih posjednika jer taj parametar izravno utječe na iznos navedenih troškova (vidjeti u tom smislu presudu od 16. srpnja 2009., Futura Immobiliare i dr., C-254/08, EU:C:2009:479, t. 48. i 50.).
27
Stoga se u trenutačnom stanju prava Unije ne može smatrati da je članku 14. i članku 15. stavku 1. Direktive 2008/98 protivan nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koji u svrhe financiranja gospodarenja komunalnim otpadom i njegova zbrinjavanja predviđa cijenu koja se izračunava na temelju procjene volumena proizvedenog otpada, a ne na temelju težine otpada koji je stvarno proizveden i predan radi skupljanja (vidjeti analogijom presudu od 16. srpnja 2009., Futura Immobiliare i dr., C-254/08, EU:C:2009:479, t. 51.).
28
Isto vrijedi i što se tiče uvođenja dodatne naknade za financiranje potrebnih ulaganja u obradu otpada, uključujući njegovo recikliranje.
29
Naime, u skladu s člankom 15. stavkom 1. Direktive 2008/98, države članice dužne su poduzeti potrebne mjere kako bi osigurale da proizvođači otpada, zbog svojeg doprinosa njegovoj proizvodnji, zajednički sudjeluju u ulaganjima koja su potrebna za ispunjenje ciljeva navedenih u članku 11. stavku 1., članku 14. i članku 15. stavku 1. Direktive 2008/98 (vidjeti analogijom presude od 24. lipnja 2008., Commune de Mesquer, C-188/07, EU:C:2008:359, t. 77. i od 16. srpnja 2009., Futura Immobiliare i dr., C-254/08, EU:C:2009:479, t. 46.).
30
Iako u konkretnom području i trenutačnom stanju prava Unije nadležna nacionalna tijela raspolažu širokom marginom prosudbe pri utvrđivanju načina izračuna cijena, poput troškova gospodarenja otpadom i dodatne naknade o kojima je riječ u glavnom postupku, sud koji je uputio zahtjev ipak je dužan na temelju činjeničnih i pravnih elemenata koji su mu podneseni provjeriti dovode li potraživana cijena i ta dodatna naknada do toga da se određenim „posjednicima” nameću očito neproporcionalni troškovi u odnosu na volumen ili svojstva otpada koji oni mogu proizvesti (vidjeti analogijom presudu od 16. srpnja 2009., Futura Immobiliare i dr., C-254/08, EU:C:2009:479, t. 55. i 56.).
31
U tu svrhu valja, među ostalim, uzeti u obzir kriterije koji su povezani s vrstom nekretnine u kojoj se korisnici nalaze, njezinom površinom i namjenom, sposobnošću „posjednika” da proizvode otpad, volumenom spremnika koji se korisnicima stavljaju na raspolaganje i učestalošću skupljanja jer ti parametri izravno utječu na iznos troškova gospodarenja otpadom i njegova zbrinjavanja.
32
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da članak 14. i članak 15. stavak 1. Direktive 2008/98 treba tumačiti na način da im se u trenutačnom stanju prava Unije ne protivi nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koji u svrhe financiranja usluge gospodarenja komunalnim otpadom i njegova zbrinjavanja predviđa cijenu koja se izračunava na temelju procjene volumena otpada što su ga proizveli korisnici te usluge, a ne na temelju količine otpada koji je stvarno proizveden i predan radi skupljanja, kao i dodatnu naknadu koju korisnici plaćaju u svojstvu posjednika otpada, a čiji je prihod namijenjen financiranju potrebnih kapitalnih ulaganja u obradu otpada, uključujući njegovo recikliranje. Međutim, sud koji je uputio zahtjev dužan je na temelju činjeničnih i pravnih elemenata koji su mu podneseni provjeriti dovodi li to do toga da se određenim „posjednicima” nameću očito neproporcionalni troškovi u odnosu na volumen ili svojstva otpada koji oni mogu proizvesti. U tu svrhu nacionalni sud može, među ostalim, uzeti u obzir kriterije koji su povezani s vrstom nekretnine u kojoj se korisnici nalaze, njezinom površinom i namjenom, sposobnošću „posjednika” da proizvode otpad, volumenom spremnika koji se korisnicima stavljaju na raspolaganje i učestalošću skupljanja jer ti parametri izravno utječu na iznos troškova gospodarenja otpadom.
Troškovi
33
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (šesto vijeće) odlučuje:
Članak 14. i članak 15. stavak 1. Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva treba tumačiti na način da im se u trenutačnom stanju prava Unije ne protivi nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koji u svrhe financiranja usluge gospodarenja komunalnim otpadom i njegova zbrinjavanja predviđa cijenu koja se izračunava na temelju procjene volumena otpada što su ga proizveli korisnici te usluge, a ne na temelju količine otpada koji je stvarno proizveden i predan radi skupljanja, kao i dodatnu naknadu koju korisnici plaćaju u svojstvu posjednika otpada, a čiji je prihod namijenjen financiranju potrebnih kapitalnih ulaganja u obradu otpada, uključujući njegovo recikliranje. Međutim, sud koji je uputio zahtjev dužan je na temelju činjeničnih i pravnih elemenata koji su mu podneseni provjeriti dovodi li to do toga da se određenim „posjednicima” nameću očito neproporcionalni troškovi u odnosu na volumen ili svojstva otpada koji oni mogu proizvesti. U tu svrhu nacionalni sud može, među ostalim, uzeti u obzir kriterije koji su povezani s vrstom nekretnine u kojoj se korisnici nalaze, njezinom površinom i namjenom, sposobnošću „posjednika” da proizvode otpad, volumenom spremnika koji se korisnicima stavljaju na raspolaganje i učestalošću skupljanja jer ti parametri izravno utječu na iznos troškova gospodarenja otpadom.
Regan
Bonichot
Rodin
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 30. ožujka 2017.
Tajnik
A. Calot Escobar
Predsjednik šestog vijeća
E. Regan
(
1
)	Jezik postupka: hrvatski