62019CC0559
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 3 december 2020 (
1
)
Zaak C‑559/19
Europese Commissie
tegen
Koninkrijk Spanje
„Milieu – Richtlijn 2000/60/EG – Kader voor maatregelen van de Unie betreffende het waterbeleid – Richtlijn 92/43/EEG – Instandhouding van natuurlijke habitats en wilde flora en fauna – Achteruitgang van de toestand van grondwaterlichamen in het natuurgebied Doñana – Geen nadere karakterisering van de grondwaterlichamen of groepen waterlichamen in het natuurgebied Doñana waarvoor een risico is vastgesteld dat de milieudoelstellingen niet worden bereikt – Adequate basis- en aanvullende maatregelen in het stroomgebiedbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier – Verslechtering van de kwaliteit van verschillende natuurlijke habitats”
Inhoud
I. Inleiding
II. Toepasselijke bepalingen
A. Kaderrichtlijn water
B. Habitatrichtlijn
III. Feiten en precontentieuze procedure
IV. Conclusies
V. Juridische beoordeling
A. Door Spanje aangevoerde conclusies
B. Verbod op verslechtering overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn
1. Voorwerp en ontvankelijkheid van het middel
2. Maatstaf van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn
3. Toepassing
a) Aantasting van beschermde habitats
b) Toepasselijkheid ratione temporis van het verbod op verslechtering
c) Geen weerlegging door Spanje
4. Voorlopige conclusie
C. Verplichting tot nadere karakterisering van grondwaterlichamen ingevolge artikel 5 van de kaderrichtlijn water, gelezen in samenhang met punt 2.2 van bijlage II erbij
1. Karakterisering in de stroomgebiedbeheerplannen
2. Onjuiste risicobeoordeling in het eerste stroomgebiedbeheerplan 2009‑2015
3. Tweede stroomgebiedbeheerplan
a) Erkenning van de schending door Spanje
b) Ruimtelijke indeling van de grondwaterlichamen
c) Aantal meetpunten
d) Tekortkomingen in de onttrekkingsschattingen
4. Voorlopige conclusie
D. Verbod op achteruitgang van artikel 4, lid 1, onder b), punt i), van de kaderrichtlijn water
1. Voorwerp van het middel
2. Achteruitgang
a) Overgang van een goede naar een slechte toestand
b) Achteruitgang van een slechte toestand
i) Begrip „achteruitgang”
ii) Betoog met betrekking tot de onttrekkingsbalans
iii) Betoog met betrekking tot oppervlaktewateren en terrestrische ecosystemen
c) Rechtvaardiging van de achteruitgang
3. Voorlopige conclusie
E. Maatregelenprogramma’s overeenkomstig artikel 11 van de kaderrichtlijn water
1. Individuele maatregelen ter nakoming van het verbeteringsvereiste en het verbod op achteruitgang van de kaderrichtlijn water
a) Regularisatie
b) Toewijzing van financiële middelen
c) Aanvoer van oppervlaktewater voor irrigatiedoeleinden
2. Voorkoming van aantasting van een beschermingszone – grondwateronttrekking in de omgeving van Matalascañas
3. Voorlopige conclusie
VI. Kosten
VII. Conclusie
I. Inleiding
1.
In het zuidwesten van Spanje ligt het natuurgebied Doñana waar op grond van de habitatrichtlijn (
2
) en de vogelrichtlijn (
3
) speciale beschermingszones zijn aangewezen. In dezelfde regio, maar dan meestal buiten deze beschermingszones, bevinden zich echter ook de grootste Europese teeltgebieden voor „rood fruit”, met name aardbeien. Ten behoeve van deze fruitteelt worden aanzienlijke hoeveelheden grondwater onttrokken voor irrigatiedoeleinden. Zeker in sommige gebieden wordt er meer grondwater onttrokken dan er wordt aangevuld, met als gevolg dat de grondwaterstand daar al jarenlang daalt.
2.
De Commissie beschouwt dit als schendingen van het verbod op achteruitgang van de kaderrichtlijn water (
4
) en van het verbod op verslechtering van de habitatrichtlijn, en heeft daarom de onderhavige procedure ingeleid tegen Spanje.
3.
Wat de kaderrichtlijn water betreft, gaat het om de achteruitgang van de kwantitatieve toestand van het grondwater in het gehele gebied Doñana. Hoe moet in deze context echter het begrip „achteruitgang” worden begrepen? Wordt daarmee gedoeld op het slinken van de grondwatervoorraden? Of moet een ongewijzigde exploitatie van grondwater, bijvoorbeeld voor het irrigeren van landbouwgrond, hooguit worden bestempeld als een voortzetting van de bestaande toestand, zonder dat sprake is van verdere achteruitgang? Deze vraag staat centraal in de onderhavige procedure.
4.
Voorts moet worden uitgemaakt hoe de referentietoestand van het grondwater volgens de kaderrichtlijn water moet worden beoordeeld en welke maatregelen een lidstaat moet vaststellen ter verbetering van een kwantitatief slechte toestand van het grondwater.
5.
De gestelde schending van de habitatrichtlijn houdt daarentegen geen verband met het niet rechtstreeks door deze richtlijn beschermde grondwater, maar betreft de verandering van beschermde habitats in de genoemde beschermingszones. Daarbij is met name in geding of de dalende grondwaterstand tot gevolg heeft dat deze habitats uitdrogen.
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Kaderrichtlijn water
6.
In artikel 1 van de kaderrichtlijn water wordt het doel van deze richtlijn omschreven als volgt:
„Het doel van deze richtlijn is de vaststelling van een kader voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater, waarmee:
a)
aquatische ecosystemen en, wat de waterbehoeften ervan betreft, terrestrische ecosystemen en waterrijke gebieden die rechtstreeks afhankelijk zijn van aquatische ecosystemen, voor verdere achteruitgang worden behoed en worden beschermd en verbeterd;
[…]
en dat zodoende bijdraagt tot
–
de beschikbaarheid van voldoende oppervlaktewater en grondwater van goede kwaliteit voor een duurzaam, evenwichtig en billijk gebruik van water;
– […]”
7.
Artikel 2 van de kaderrichtlijn water bevat onder meer de volgende definities:
„[…]
11.
‚watervoerende laag’: één of meer ondergrondse rotslagen of andere geologische lagen die voldoende poreus en doorlatend zijn voor een belangrijke grondwaterstroming of de onttrekking van aanzienlijke hoeveelheden grondwater;
12.
‚grondwaterlichaam’: een afzonderlijke grondwatermassa in één of meer watervoerende lagen;
[…]
26.
‚kwantitatieve toestand’: een aanduiding van de mate waarin een grondwaterlichaam door directe en indirecte wateronttrekking wordt beïnvloed;
27.
‚beschikbare grondwatervoorraad’: het jaargemiddelde op lange termijn van de totale aanvulling van het grondwaterlichaam, verminderd met het jaargemiddelde op lange termijn van het debiet dat nodig is om voor bijbehorende oppervlaktewateren de doelstellingen van ecologische kwaliteit van artikel 4 te bereiken, teneinde een significante verslechtering van de ecologische toestand van die wateren alsmede significante schade aan de bijbehorende terrestrische ecosystemen te voorkomen;
28.
‚goede kwantitatieve toestand’: de in de tabel in punt 2.1.2 van bijlage V gedefinieerde toestand;
[…]”
8.
In punt 2.1.2. van bijlage V bij de kaderrichtlijn water wordt de goede kwantitatieve toestand van grondwater als volgt gedefinieerd:
„De grondwaterstand in het grondwaterlichaam is van dien aard dat de gemiddelde jaarlijkse onttrekking op lange termijn de beschikbare grondwatervoorraad niet overschrijdt.
Dienovereenkomstig ondergaat de grondwaterstand geen zodanige antropogene veranderingen dat:
–
de milieudoelstellingen volgens artikel 4 voor bijbehorende oppervlaktewateren niet worden bereikt,
–
de toestand van die wateren significant achteruitgaat,
–
significante schade wordt toegebracht aan de terrestrische ecosystemen die rechtstreeks van het grondwaterlichaam afhankelijk zijn,
en er kunnen zich tijdelijk, of in een ruimtelijk beperkt gebied voortdurend, veranderingen voordoen in de stroomrichting ten gevolge van veranderingen in de grondwaterstand, maar zulke omkeringen veroorzaken geen intrusies van zout water of stoffen van andere aard en wijzen niet op een aanhoudende, duidelijk te constateren antropogene tendens in de stroomrichting die vermoedelijk tot zulke intrusies zal leiden.”
9.
In artikel 4, lid 1, onder b), van de kaderrichtlijn water zijn het verbod op achteruitgang en het verbeteringsvereiste met betrekking tot grondwater neergelegd:
„i)
[De lidstaten] leggen […] de nodige maatregelen ten uitvoer met de bedoeling de inbreng van verontreinigende stoffen in het grondwater te voorkomen of te beperken en de achteruitgang van de toestand van alle grondwaterlichamen te voorkomen onder voorbehoud van de toepassing van de leden 6 en 7 en onverminderd lid 8 van dit artikel, en onder voorbehoud van de toepassing van artikel 11, lid 3, onder j);
ii)
[De lidstaten] beschermen, verbeteren en herstellen […] alle grondwaterlichamen en zorgen voor een evenwicht tussen onttrekking en aanvulling van grondwater, met de bedoeling uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een goede grondwatertoestand overeenkomstig de bepalingen van bijlage V te bereiken, onder voorbehoud van verlengingen overeenkomstig lid 4 en toepassing van de leden 5, 6 en 7 en onverminderd lid 8 van dit artikel en onder voorbehoud van toepassing van artikel 11, lid 3, onder j);
iii) […]”
10.
Op grond van artikel 4, lid 1, onder c), van de kaderrichtlijn water gelden de milieukwaliteitsdoelstellingen ook voor beschermde gebieden:
„[De lidstaten voldoen] uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn […] aan alle normen en doelstellingen, voor zover niet anders bepaald in de communautaire wetgeving waaronder het betrokken beschermde gebied is ingesteld.”
11.
Ingevolge artikel 6 en bijlage IV van de kaderrichtlijn water vallen onder meer beschermingszones als bedoeld in de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn onder deze bepaling.
12.
Artikel 4, lid 4, van de kaderrichtlijn water voorziet in de mogelijkheid om de streefdatum voor een goede watertoestand uit te stellen:
„De in lid 1 gestelde termijnen kunnen met het oog op het gefaseerde bereiken van de doelstellingen voor waterlichamen worden verlengd, mits de toestand van het aangetaste waterlichaam niet verder verslechtert, wanneer aan alle navolgende voorwaarden wordt voldaan:
[…]”
13.
Artikel 4, lid 7, van de kaderrichtlijn water staat onder bepaalde voorwaarden toe dat van de milieudoelstellingen wordt afgeweken, ongeacht de termijnen van het verbeteringsvereiste.
14.
Artikel 5 van de kaderrichtlijn water regelt de beoordeling van de watertoestand:
„1.   Elke lidstaat draagt er zorg voor dat voor elk stroomgebiedsdistrict of op zijn grondgebied gelegen deel van een internationaal stroomgebiedsdistrict
–
een analyse van de kenmerken ervan,
–
een beoordeling van de effecten van menselijke activiteiten op de toestand van het oppervlaktewater en op het grondwater, en
–
een economische analyse van het watergebruik
worden uitgevoerd overeenkomstig de technische specificaties van de bijlagen II en III en dat zij uiterlijk vier jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn voltooid zijn.
2.   De in lid 1 bedoelde analyses en beoordelingen worden uiterlijk 13 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn en vervolgens om de zes jaar getoetst en zo nodig bijgewerkt.”
15.
Punt 2.1. van bijlage II bij de kaderrichtlijn water regelt de eerste karakterisering van de grondwaterlichamen, waarbij met name moet worden beoordeeld „in hoeverre zij gevaar lopen niet te voldoen aan de doelstellingen voor ieder grondwaterlichaam van artikel 4”. Punt 2.2. voorziet in bepaalde gevallen in een nadere karakterisering:
„Na deze eerste karakterisering maken de lidstaten van de grondwaterlichamen of groepen waterlichamen waarvan is vastgesteld dat zij gevaar lopen, een nadere karakterisering om nauwkeuriger te kunnen beoordelen hoe groot het gevaar is hiervoor en welke maatregelen er krachtens artikel 11 moeten worden genomen. Deze karakterisering moet daartoe relevante gegevens omvatten over de effecten van menselijke activiteiten en, voor zover dienstig, gegevens over:
– […]
–
een inventarisatie van de bijbehorende oppervlaktesystemen, met inbegrip van terrestrische ecosystemen en oppervlaktewaterlichamen waarmee het grondwaterlichaam dynamisch verbonden is;
–
schattingen van richtingen en mate van de uitwisseling van water tussen het grondwaterlichaam en bijbehorende oppervlaktesystemen;
–
voldoende gegevens om het jaarlijkse gemiddelde van de totale aanvulling op lange termijn te berekenen;
– […]”
16.
Artikel 11, lid 1, van de kaderrichtlijn water ziet op de maatregelen die de lidstaten nemen teneinde de doelstellingen van de richtlijn te bereiken:
„1.   Elke lidstaat draagt er zorg voor dat voor elk stroomgebiedsdistrict of voor het op zijn grondgebied gelegen deel van een internationaal stroomgebiedsdistrict, een maatregelenprogramma wordt opgesteld waarin rekening is gehouden met de resultaten van de krachtens artikel 5 voorgeschreven analyses, teneinde de doelstellingen van artikel 4 te verwezenlijken. […]
2.   Elk maatregelenprogramma omvat de in lid 3 genoemde ‚basismaatregelen’ en, waar nodig, ‚aanvullende maatregelen’.
3.   ‚Basismaatregelen’ zijn de minimumvereisten waaraan moet worden voldaan en omvatten:
a)
de maatregelen die voor de toepassing van de communautaire wetgeving voor de waterbescherming nodig zijn, met inbegrip van maatregelen die krachtens de in artikel 10 en deel A van bijlage VI genoemde wetgeving vereist zijn;
[…]
c)
maatregelen om duurzaam en efficiënt watergebruik te bevorderen teneinde te voorkomen dat de in artikel 4 genoemde doelstellingen niet worden bereikt;
[…]
e)
beheersingsmaatregelen van de onttrekking van zoet oppervlaktewater en grondwater en de opstuwing van zoet oppervlaktewater, met inbegrip van een register of registers van wateronttrekkingen en het vereiste van voorafgaande toestemming voor wateronttrekking en opstuwing. Deze beheersingsmaatregelen worden geregeld getoetst en zo nodig bijgesteld. De lidstaten kunnen onttrekkingen en opstuwingen die geen significant effect hebben op de watertoestand, van deze beheersingsmaatregelen vrijstellen;
[…]
4.   ‚Aanvullende maatregelen’ zijn de maatregelen die worden ontworpen en uitgevoerd in aanvulling op de basismaatregelen, teneinde de krachtens artikel 4 vastgestelde doelstellingen te bereiken. Bijlage VI, deel B, bevat een niet-limitatieve lijst van dergelijke maatregelen.
[…]”
B.
Habitatrichtlijn
17.
Artikel 1, onder e), van de habitatrichtlijn omschrijft de gunstige staat van instandhouding van natuurlijke habitats als volgt:
„De ‚staat van instandhouding’ van een natuurlijke habitat wordt als ‚gunstig’ beschouwd wanneer:
–
het natuurlijke verspreidingsgebied van de habitat en de oppervlakte van die habitat binnen dat gebied stabiel zijn of toenemen, en
–
de voor behoud op lange termijn nodige specifieke structuur en functies bestaan en in de afzienbare toekomst vermoedelijk zullen blijven bestaan, en
–
de staat van instandhouding van de voor die habitat typische soorten gunstig is als bedoeld in letter i);”
18.
In artikel 6, leden 2, 3 en 4, van de habitatrichtlijn zijn de kernbepalingen vastgesteld met betrekking tot gebiedsbescherming:
„2.   De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3.   Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo een gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4.   Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
[…]”
III. Feiten en precontentieuze procedure
19.
Het natuurgebied Doñana bevindt zich in het zuidwesten van het Iberische schiereiland, op het grondgebied van de Spaanse autonome gemeenschap Andalusië. Het omvat onder meer het nationale park Doñana (dat in 1969 is opgericht) en het natuurpark Doñana (ook milieupark Doñana of natuurpark Preparque genoemd, dat is opgericht in 1989 en uitgebreid in 1997). In 2006 heeft de Commissie drie belangrijke beschermingszones, met name SBZ/GCB ES0000024 Doñana (
5
), SBZ/GCB ES6150009 Doñana Norte y Oeste (
6
) en SBZ ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer (
7
), geplaatst op de voorlopige lijst van gebieden van communautair belang voor de mediterrane biogeografische regio. (
8
) Het eerstgenoemde gebied is sinds 1987 een speciale beschermingszone volgens de vogelrichtlijn. (
9
)
20.
Volgens de standaardgegevensformulieren zijn in deze gebieden het prioritaire habitattype 3170*, niet-permanente poelen in het Middellandse-Zeegebied, en de habitattypen 92A0, galerijbossen met Salix alba en Populus alba, en 92D0, zuidelijke galerijbossen en stroombegeleidende struikvegetaties (Nerio-Tamariceteae en Securinegion tinctoriae) te vinden. De habitattypen 91B0, warmteminnende essenbossen met Fraxinus angustofolia, en 9330, bossen met Quercus suber, zijn daarentegen slechts te vinden in twee gebieden en komen niet voor in het gebied SBZ ES6150012 „Dehesa del Estero y Montes de Moguer”.
21.
Deze beschermingszones beslaan slechts delen van het natuurgebied Doñana, dat in de onderhavige procedure aan de orde is. Voor de toepassing van de kaderrichtlijn water was dit natuurgebied in het eerste beheerplan overeenkomstig artikel 13 ervan – het Plan Hidrológico del Guadalquivir 2009‑2015 (stroomgebiedbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2009‑2015) (
10
) – vrijwel volledig in één grondwaterlichaam ondergebracht, met name Almonte-Marismas. (
11
) Deze administratieve indeling komt grotendeels overeen met de gelijknamige geologische watervoerende laag die echter, zoals Spanje aanvoert, nog een aangrenzend grondwaterlichaam omvat. In artikel 41 van dit plan was het grondwaterlichaam Almonte-Marismas niet vermeld als een van de grondwaterlichamen die gevaar liepen niet te voldoen aan de doelstelling van een goede kwantitatieve toestand. Integendeel, het bereiken van een algemeen goede toestand van dit grondwaterlichaam was gepland voor 2015. (
12
)
22.
In het tweede beheerplan, het Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016‑2021 (stroomgebiedbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2016‑2021) (
13
), is het grondwaterlichaam Almonte-Marismas opgedeeld. Voor drie van de vijf nieuwe grondwaterlichamen, Almonte (ES050MSBT000055101), Marismas (ES050MSBT000055102) en La Rocina (ES050MSBT000055105), is vastgesteld dat ze in een slechte kwantitatieve toestand verkeren. (
14
) Alle drie grondwaterlichamen hebben een lage grondwaterstand (
15
) en aan de twee laatstgenoemde grondwaterlichamen wordt er bovendien meer grondwater onttrokken dan er wordt aangevuld. (
16
)
23.
Naar aanleiding van verschillende klachten en een vraag in het Europees Parlement heeft de Commissie een onderzoek ingesteld op grond waarvan zij Spanje op 17 oktober 2014 krachtens artikel 258 VWEU heeft verzocht opmerkingen te maken over mogelijke inbreuken op de kaderrichtlijn water en de habitatrichtlijn met betrekking tot het grondwater in het Doñanagebied. Nadat Spanje had geantwoord, heeft de Commissie op 29 april 2016 op grond van dezelfde bezwaren een met redenen omkleed advies tot deze lidstaat gericht met het verzoek om uiterlijk op 29 juni 2016 aan haar bezwaren tegemoet te komen. Ondanks aanvullende antwoorden van Spanje heeft de Commissie uiteindelijk op 22 juli 2019 besloten om het onderhavige beroep in te stellen.
IV. Conclusies
24.
De Europese Commissie verzoekt het Hof
vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door niet de maatregelen te hebben getroffen die nodig zijn om te voorkomen dat de toestand van grondwaterlichamen in de regio Doñana achteruitgaat, door geen nadere karakterisering te hebben gemaakt van de grondwaterlichamen waarvan is vastgesteld dat zij gevaar lopen en ook niet de benodigde maatregelen in kaart te hebben gebracht, en door in het maatregelenprogramma van het stroomgebiedbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier geen adequate basis- en aanvullende maatregelen te hebben opgenomen, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 4, lid 1, onder b), gelezen in samenhang met artikel 1, onder a), en punt 2.1.2 van bijlage V, artikel 5, gelezen in samenhang met punt 2.2 van bijlage II, en artikel 11, lid 1, lid 3, onder a), c) en e), en lid 4, van de kaderrichtlijn water;
vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door niet de passende maatregelen te hebben genomen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten die ten grondslag lagen aan de aanwijzing van de aan de orde zijnde gebieden (SBZ/GCB ES0000024 Doñana, SBZ/GCB ES6150009 Doñana Norte y Oeste en SBZ ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer) niet verslechtert, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 6, lid 2, gelezen in samenhang met artikel 7, van de habitatrichtlijn;
het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
25.
Het Koninkrijk Spanje besluit zijn verweerschrift met het betoog dat de door de Commissie in onderhavige procedure gelaakte schendingen van de kaderrichtlijn water en van de habitatrichtlijn geenszins zijn aangetoond. Integendeel, het Koninkrijk Spanje heeft bewijzen aangedragen voor de voortdurende inspanningen die het zich in de voorbije jaren heeft getroost in de vorm van plannen en beheersmaatregelen teneinde de negatieve gevolgen ongedaan te maken die in het natuurgebied Doñana zijn ontstaan door activiteiten die tientallen jaren vóór de goedkeuring van de wetgevingsinstrumenten van de Unie werden ondersteund.
26.
Pas in dupliek verzoekt het Koninkrijk Spanje uitdrukkelijk
het beroep niet-ontvankelijk te verklaren of minstens af te wijzen, alsook
de verzoekende instelling te verwijzen in de kosten.
27.
Partijen hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en zijn ter terechtzitting van 17 september 2020 gehoord in hun pleidooien.
V. Juridische beoordeling
28.
Volgens de Commissie heeft Spanje met betrekking tot het grondwater in de Doñana-gebied het verbod op achteruitgang van de kaderrichtlijn water geschonden en, daarmee samenhangend, ook het verbod op verslechtering van de habitatrichtlijn met betrekking tot verschillende habitats in de beschermingszones van het Doñana-gebied. Bovendien heeft Spanje niet voldaan aan zijn beoordelingsverplichtingen krachtens de kaderrichtlijn water en heeft het evenmin de volgens deze richtlijn noodzakelijke maatregelen vastgesteld teneinde een goede toestand van het grondwater te bereiken.
29.
Hoewel de Commissie zich in haar beroep hoofdzakelijk toespitst op de kaderrichtlijn water, zal ik om te beginnen ingaan op de habitatrichtlijn (B), aangezien over deze richtlijn en het daarin neergelegde verbod op verslechtering reeds vaste rechtspraak bestaat. Weliswaar kan deze rechtspraak niet rechtstreeks worden toegepast op de uitlegging van het verbod op achteruitgang van de kaderrichtlijn water (D), maar hij maakt in ieder geval een vergelijking mogelijk. Alvorens in te gaan op dit tweede verbod op achteruitgang, zal ik me echter buigen over het middel inzake de krachtens de waterwetgeving op Spanje rustende beoordelingsverplichtingen (C), aangezien deze beoordeling ten grondslag ligt aan de verdere uitvoering van de kaderrichtlijn water, daaronder begrepen het verbod op achteruitgang. Tot slot zal ik ingaan op de bezwaren die zijn geformuleerd met betrekking tot de maatregelen waarin Spanje heeft voorzien met betrekking tot het natuurgebied Doñana (E). Vooraf moet echter worden nagegaan of de door Spanje aangevoerde conclusies überhaupt ontvankelijk zijn (A).
A.
Door Spanje aangevoerde conclusies
30.
Spanje heeft in zijn verweerschrift geen formele conclusies aangevoerd, hoewel deze memorie overeenkomstig artikel 124, lid 1, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie (hierna: „Reglement”) de conclusies van de verweerder moet bevatten. De omstandigheid dat Spanje in dupliek formele conclusies aanvoert, doet niet af aan een eventuele schending van artikel 124, lid 1, onder c), van het Reglement, aangezien de dupliek volgens artikel 126, lid 1, ervan het verweerschrift hooguit kan aanvullen. Dienovereenkomstig mogen volgens artikel 127, lid 1, van het Reglement geen nieuwe middelen in de loop van het geding worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Dit moet a fortiori gelden voor conclusies.
31.
Wel moet worden erkend dat het Reglement geen concrete vormvereisten stelt aan conclusies. Hieruit volgt dat conclusies niet alleen uitdrukkelijk maar ook impliciet kunnen worden aangevoerd. Derhalve kan ook de gevolgtrekking waarmee het verweerschrift wordt afgesloten, worden begrepen als een impliciete conclusie. Voor zover Spanje daarbij vaststelt dat de door de Commissie gestelde schendingen van de kaderrichtlijn water en van de habitatrichtlijn niet zijn aangetoond, concludeert deze lidstaat impliciet om het beroep ongegrond te verklaren.
32.
Voor de in dupliek geformuleerde conclusie tot verwijzing in de kosten is in het verweerschrift daarentegen geen aanknopingspunt te vinden. Derhalve is deze conclusie te laat voorgedragen en dus niet-ontvankelijk.
B.
Verbod op verslechtering overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn
33.
De Commissie voert aan dat Spanje niet de passende maatregelen heeft genomen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten waarvoor de gebieden SBZ/GCB ES0000024 Doñana, SBZ/GCB ES6150009 Doñana Norte y Oeste en SBZ ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer zijn aangewezen niet verslechtert, en dat Spanje daardoor niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 6, lid 2, gelezen in samenhang met artikel 7, van de habitatrichtlijn.
34.
Dienaangaande moeten eerst het voorwerp van het middel en vervolgens de bewijsvereisten met betrekking tot een schending van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn worden gepreciseerd. Pas daarna kunnen de argumenten van partijen in het licht daarvan worden beoordeeld.
1. Voorwerp en ontvankelijkheid van het middel
35.
Met dit middel voert de Commissie aan dat ingevolge de gedaalde grondwaterstand een verslechtering is opgetreden in bepaalde habitats die deel uitmaken van de drie overeenkomstig de habitatrichtlijn aangewezen beschermingszones. De Commissie heeft deze gebieden op 19 juli 2006 opgenomen in de lijst van gebieden van communautair belang en derhalve vallen deze overeenkomstig artikel 4, lid 5, van de habitatrichtlijn sindsdien onder de werkingssfeer van artikel 6, lid 2, ervan.
36.
Het is juist dat een van deze beschermingszones reeds in 1987 op grond van de vogelrichtlijn werd aangewezen en dientengevolge eerst de bescherming genoot van artikel 4 van deze richtlijn. Sinds 1994 valt zij overeenkomstig artikel 7 van de habitatrichtlijn onder de bescherming van artikel 6, lid 2, van deze laatste richtlijn. De Commissie voert echter geen directe of indirecte verstoringen van beschermde vogelsoorten aan, zodat deze bescherming in de onderhavige procedure niet aan de orde is.
37.
Spanje acht dit middel niet-ontvankelijk, voor zover het betrekking heeft op het gebied ES6150012 „Dehesa del Estero y Montes de Moguer”, aangezien dit neerkomt op een uitbreiding van het voorwerp van het procedure. Dit gebied ligt niet in de zone van het vroegere grondwaterlichaam Almonte-Marismas, maar is ingedeeld bij een aangrenzend grondwaterlichaam. In haar met redenen omkleed advies heeft de Commissie het voorwerp van de procedure echter beperkt tot het eerstgenoemde grondwaterlichaam.
38.
Dit argument moet worden afgewezen. De Commissie heeft dit gebied immers van meet af aan uitdrukkelijk meegenomen in de precontentieuze procedure. (
17
) Voor de vaststelling van een schending van de habitatrichtlijn maakt het bovendien niet uit of een beschermingszone toe te wijzen is aan een grondwaterlichaam dat in het kader van de tenuitvoerlegging van de kaderrichtlijn water is afgebakend. Derhalve was en is de betrokken beschermingszone voorwerp van de procedure.
39.
Voorts geeft Spanje in dupliek toe dat ook het aangrenzende grondwaterlichaam deel uitmaakt van dezelfde geologische formatie, met name de watervoerende laag Almonte-Marismas. Louter voor de toepassing van de kaderrichtlijn water wordt dit grondwaterlichaam gescheiden beheerd en is het niet opgenomen in de administratieve indeling van het grondwaterlichaam Almonte-Marismas. Mocht deze toewijzing aanleiding geven tot misverstanden over de reikwijdte van dit middel, dan zouden die derhalve te wijten zijn aan Spanje. Er zijn echter geen aanwijzingen dat er aan Spaanse zijde sprake is van misverstanden.
2. Maatstaf van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn
40.
De Commissie verwijt Spanje dat het artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn heeft geschonden door het gedogen van grondwateronttrekkingen in het natuurgebied Doñana. Volgens deze bepaling treffen de lidstaten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
41.
Om in dit verband te bewijzen dat artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn is geschonden, hoeft de Commissie geen oorzakelijk verband aan te tonen tussen de activiteit en een verslechtering van deze beschermingszones.
42.
Bij de uitlegging van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn moet daarentegen voor ogen worden gehouden dat deze bepaling hetzelfde beschermingsniveau beoogt te garanderen als lid 3 van dit artikel. (
18
) Bijgevolg moet voor beide bepalingen dezelfde beoordelingsmaatstaf worden gehanteerd. (
19
)
43.
Volgens artikel 6, lid 3, kan slechts toestemming worden gegeven voor een plan of project wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel over bestaat dat de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied niet in gevaar worden gebracht. (
20
) Om daarvoor te zorgen, moet ingevolge artikel 6, lid 3, eerste volzin, in de eerste fase een passende ex-antebeoordeling worden verricht van de gevolgen van een plan of project voor een beschermd gebied wanneer het plan of project waarschijnlijk significante gevolgen voor dit gebied heeft. (
21
) In dat geval kan slechts toestemming worden verleend wanneer die beoordeling elke redelijke wetenschappelijke twijfel wegneemt over een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. (
22
)
44.
Bij gebreke van een passende beoordeling met een dergelijke uitkomst hoeft voor de vaststelling van een schending van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn derhalve alleen te worden aangetoond dat het waarschijnlijk is dat een activiteit dergelijke significante gevolgen heeft. (
23
)
45.
Dat een schending van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn eenvoudiger kan worden aangetoond, heeft tot gevolg dat de vaststelling van een schending niet noodzakelijkerwijs betekent dat de betrokken activiteit definitief onverenigbaar is met artikel 6. Integendeel, de lidstaat kan aan de hand van een passende beoordeling die aan de vereisten van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn voldoet, elke redelijke wetenschappelijke twijfel wegnemen over nadelige gevolgen van de activiteit voor beschermde gebieden. Alternatief kan de lidstaat ervoor kiezen om de activiteit te rechtvaardigen op grond van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn. (
24
)
46.
Het is juist dat deze uitlegging van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn resulteert in beoordelingsverplichtingen voor activiteiten waarvoor uiteindelijk kan blijken dat ze beschermde gebieden niet aantasten. Dit is echter een noodzakelijk gevolg van het beschermingsniveau dat artikel 6, leden 2 en 3, in gelijke mate beogen te garanderen. Ook bij de toepassing van artikel 6, lid 3, bestaat de mogelijkheid dat de beoordeelde maatregel de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied uiteindelijk niet in gevaar brengt.
47.
Dit beschermingsniveau is echter als uitdrukking van het voorzorgsbeginsel gerechtvaardigd l, want alleen op deze wijze kunnen plannen, projecten en andere activiteiten die beschermde gebieden aantasten, worden geïdentificeerd en voorkomen. (
25
)
3. Toepassing
48.
Derhalve is het onderhavige middel gegrond indien de Commissie kan aantonen dat het waarschijnlijk is dat de onttrekking van grondwater significante gevolgen heeft voor beschermde habitats en soorten in de drie voornoemde beschermingszones.
49.
Bijgevolg zal ik hierna ingaan op de aantasting van beschermde habitats (a), de toepasselijkheid ratione temporis van het verbod op verslechtering sinds 19 juli 2006 (b) en de poging van Spanje om de argumenten van de Commissie te weerleggen (c).
a) Aantasting van beschermde habitats
50.
Aangezien de habitatrichtlijn grondwater als zodanig niet beschermt, levert onttrekking van grondwater geen rechtstreekse schending op van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn.
51.
De Commissie verwijt Spanje veeleer dat de onttrekking van grondwater resulteert in een daling van de grondwaterstand, hetgeen op haar beurt leidt tot een verslechtering van met name het prioritaire habitattype 3170*, niet-permanente poelen in het Middellandse-Zeegebied, maar ook van andere habitattypen die met oppervlaktewateren zijn geassocieerd. Het gaat daarbij concreet om de habitattypen 92A0, galerijbossen met Salix alba en Populus alba, 92D0, zuidelijke galerijbossen en stroombegeleidende struikvegetaties (Nerio-Tamariceteae en Securinegion tinctoriae) en 91B0, warmteminnende essenbossen met Fraxinus angustofolia. Bovendien verwijst de Commissie naar habitattype 9330, bossen met Quercus suber. Met uitzondering van de twee laatstgenoemde habitattypen die niet voorkomen in het gebied ES6150012 „Dehesa del Estero y Montes de Moguer”, worden deze habitattypen aangetroffen in alle gebieden die in het onderhavige beroep aan de orde zijn. (
26
)
52.
Spanje voert daartegen aan dat de duinwateren in vele gevallen niet beantwoorden aan het habitattype van niet-permanente poelen. Bijgevolg kan feitelijk geen sprake zijn van een verslechtering van dit habitattype. Dit argument berust echter louter op beweringen die in tegenspraak zijn met de door de Commissie overgelegde wetenschappelijke werken en de Spaanse gegevens in de standaardgegevensformulieren, maar die zelf niet gebaseerd zijn op bewijzen. Derhalve moet ervan worden uitgegaan dat dit habitattype aanwezig is.
53.
In twee van de door de Commissie overgelegde onderzoeken (
27
) en ook in andere door haar aangehaalde onderzoeken (
28
) wordt de stelling verdedigd dat ondiepe waterlichamen als gevolg van de door overonttrekking gedaalde grondwaterstand steeds minder vaak met water zijn gevuld en thans vooral afhankelijk zijn van regenval. Bijgevolg worden ze ernstiger aangetast door perioden van droogte. Dit wordt bevestigd in een mededeling van de Consejo Superior de Investigaciones Científicas (hoge raad voor wetenschappelijk onderzoek, Spanje) aan de ombudsman van Andalusië. (
29
) Ook in een door Spanje overgelegde studie wordt het voor mogelijk gehouden dat de gedaalde waterstand in een permanent waterlichaam en een niet-permanent ondiep waterlichaam in de buurt van het toeristenoord Matalascañas toe te schrijven is aan grondwateronttrekking die aldaar plaatsvindt. (
30
)
54.
Daarnaast voert de Commissie aan dat grondwateronttrekking leidt tot aantasting van de overige genoemde habitats die in de beschermingszones voorkomen en afhankelijk zijn van oppervlaktewateren. Zij beroept zich daarbij op verschillende onderzoeken waaruit blijkt dat deze habitats ongunstige veranderingen ondergaan als gevolg van de door overonttrekking gedaalde grondwaterstand, bijvoorbeeld door het verdwijnen van vochtafhankelijke vegetatie. (
31
)
55.
Tot slot maakt de Commissie melding van aanwijzingen van aantasting van het habitattype 9330, bossen met Quercus suber. (
32
)
56.
De Commissie heeft bijgevolg wetenschappelijk gefundeerde aanwijzingen aangedragen die erop duiden dat de grondwaterstand is gedaald als gevolg van grondwateronttrekking en dat het ten gevolge hiervan waarschijnlijk is dat de voornoemde in de beschermingszones voorkomende habitats worden aangetast.
57.
Spanje voert daartegen aan dat grondwater met name voor de instandhouding van niet-permanente poelen van minder groot belang is, aangezien deze waterlichamen hoofdzakelijk door hemelwater worden aangevuld. Zelfs indien dit argument juist is, dan volgt daaruit niet dat de grondwaterstand geen belang heeft. Het belang ervan is des te groter in perioden met weinig regenval, aangezien de waterstand van deze waterlichamen dan alleen nog met grondwater kan worden aangevuld.
58.
Derhalve is Spanje er niet in geslaagd om het door de Commissie aangevoerde argument te ontkrachten dat het waarschijnlijk is dat bestaande grondwateronttrekkingen in het natuurgebied Doñana tot gevolg hebben dat de voornoemde beschermde habitats in de beschermingszones worden aangetast.
b) Toepasselijkheid ratione temporis van het verbod op verslechtering
59.
Tegen het betoog van de Commissie brengt Spanje echter ook in dat de problemen met het grondwater in het natuurgebied Doñana hun oorsprong vinden in de periode vóór de inwerkingtreding van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn.
60.
Met dit argument brengt Spanje een zeer ernstig bezwaar te berde: het in artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn neergelegde verbod op verslechtering kan alleen toepassing vinden op aantastingen die hebben plaatsgevonden na het tijdstip waarop deze bepaling in werking is getreden, in het onderhavige geval dus na 19 juli 2006. De vraag of habitats in de beschermingszones vóór dit tijdstip zijn vernietigd of aangetast, doet voor deze regeling daarentegen niet onmiddellijk ter zake. Dit geldt in het bijzonder voor de – in casu onbetwiste – daling van de grondwaterstand ingevolge grondwateronttrekkingen voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van het verbod op verslechtering.
61.
Uit het verbod op verslechtering vloeit ook niet zonder meer de verplichting voort om eerdere praktijken op het gebied van grondwateronttrekking te beperken of stop te zetten. Het is juist dat de grondwaterstand dankzij een dergelijke maatregel zou stijgen en dat de toestand bijgevolg zou verbeteren. Het verbod op verslechtering is echter geen verbeteringsvereiste. Het legt bijgevolg niet de verplichting op om de toestand van beschermde habitats te verbeteren.
62.
Derhalve moeten de argumenten van de Commissie worden afgewezen voor zover daarmee wordt verlangd dat maatregelen worden genomen voor het herstel of de verbetering van habitats die – zoals Spanje herhaaldelijk opmerkt – reeds lang vóór de inwerkingtreding van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn waren aangetast.
63.
Wanneer een aanhoudende praktijk zoals grondwateronttrekking ertoe bijdraagt dat de toestand van beschermde habitats en soorten verder verslechtert, is artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn echter wel van toepassing. De beschermingszone is weliswaar reeds in zekere zin aangetast door deze activiteit, maar die eerdere aantasting is beperkt tot de verstoringen die vóór de instelling van de beschermingszone zijn ontstaan. Nieuwe aantastingen van de beschermingszones leveren daarentegen schending op van het verbod op verslechtering.
64.
Overwegingen aangaande de rechtszekerheid en het vertrouwen dat een bepaalde praktijk kan worden voortgezet, doen daar niet aan af. Onder bepaalde omstandigheden kunnen zij rechtvaardigen dat van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn wordt afgeweken op grond van artikel 6, lid 4, ervan (
33
), maar aan de uitlegging van het begrip „verslechtering” veranderen zij niets. (
34
)
65.
De meeste onderzoeken die door de Commissie zijn overgelegd of aangehaald, hebben betrekking op het tijdvak vóór 19 juli 2006, dat wil zeggen vóór de inwerkingtreding van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn, of bevatten geen precieze gegevens over wanneer de aantastingen zich telkens hebben voorgedaan. Aan de hand van deze onderzoeken kan bijgevolg niet worden aangetoond dat de erin vastgestelde aantastingen moeten worden aangemerkt als een schending van deze bepaling.
66.
Een artikel uit 2016, waarin wordt gesteld dat grondwateronttrekkingen gedurende meer dan twee decennia hebben geleid tot een gestage daling van de grondwaterstand, biedt echter concrete aanwijzingen voor verslechteringen sinds 19 juli 2006. (
35
) In dezelfde richting wijst de mededeling aan de ombudsman van Andalusië volgens welke de watervoerende laag in het Doñana natuurgebied en de omgeving ervan tussen 1994 en 2015 een negatieve trend hebben laten optekenen met een aanzienlijke achteruitgang van 1,13 % per jaar, hetgeen ruim meer bedraagt dan kan worden toegeschreven aan de in deze regio geregistreerde schommelingen in regenval. (
36
) Gedurende ten minste de laatste negen jaar van deze trend was artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn van toepassing op de drie beschermingszones.
67.
Bovendien kwalificeert het door de Spaanse autoriteiten ontwikkelde beheerplan voor de beschermingszone Doñana Norte y Oeste, dat de Commissie in dupliek beoordeelt, de staat van instandhouding van de oeverhabitats als gevolg van de gedaalde grondwaterstand als „ongunstig tot slecht”. (
37
) Volgens de definitie van „gunstige” staat van instandhouding in artikel 1, onder e), van de habitatrichtlijn komt dit erop neer dat de oppervlakte van de habitat binnen het gebied afneemt en dat het voortbestaan ervan op lange termijn twijfelachtig is. Bijgevolg gaan de Spaanse autoriteiten er zelf van uit dat de toestand van deze habitats als gevolg van de grondwaterevolutie verder zal verslechteren.
68.
Derhalve heeft de Commissie genoegzaam aangetoond dat het waarschijnlijk is dat de grondwateronttrekkingen die momenteel in het natuurgebied Doñana plaatsvinden, sinds 19 juli 2006 hebben geleid tot verslechteringen van beschermde habitats in de drie beschermingszones.
c) Geen weerlegging door Spanje
69.
Thans staat het in beginsel aan Spanje om de waarschijnlijkheid van die aanwijzingen te weerleggen. Aangezien de leden 2 en 3 van artikel 6 van de habitatrichtlijn hetzelfde beschermingsniveau beogen te garanderen, moet bij de passende beoordeling van de milieugevolgen de maatstaf van artikel 6, lid 3, worden gehanteerd. (
38
) Op grond daarvan geven de bevoegde autoriteiten alleen toestemming voor een activiteit indien zij de zekerheid hebben verkregen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet duurzaam zal aantasten. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel over bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn. (
39
)
70.
Derhalve moet Spanje kunnen aantonen dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel over bestaat dat de voortzetting van de huidige praktijken op het gebied van grondwateronttrekking geen schadelijke gevolgen heeft voor beschermde habitats in de beschermingszones.
71.
Hiertoe steunt Spanje met name op twee andere onderzoeken waarvan het echter slechts één aan het Hof heeft overgelegd. Bovendien bevestigt dit onderzoek juist dat vele ondiepe waterlichamen in verbinding staan met het grondwater en door de dalende grondwaterstand worden aangetast. (
40
)
72.
Het andere onderzoek (
41
) is jammer genoeg niet overgelegd, maar volgens door Spanje in de precontentieuze procedure verstrekte informatie toont dit onderzoek slechts aan dat in het duingebied van Doñana al verschillende eeuwen sprake is van een natuurlijke ontwikkeling op lange termijn die gepaard gaat met het uitdrogen en verdwijnen van lagunes. Een dergelijke ontwikkeling sluit echter niet uit dat de aanhoudende praktijk van wateronttrekking de voornoemde habitats extra aantast.
73.
Derhalve is Spanje er niet in geslaagd om het betoog van de Commissie te weerleggen. Daartoe zou veeleer een omvattende wetenschappelijke beoordeling nodig zijn waarin wordt vastgesteld waar de door de Commissie genoemde habitattypen sinds 19 juli 2006 in de drie beschermingszones zijn voorgekomen en die uitsluit dat deze habitats – tegen de aanwijzingen van de Commissie in – door grondwateronttrekking zijn aangetast. (
42
)
74.
Tot slot beroept Spanje zich op de sociaal-economische belangen die aan een voortzetting van de grondwateronttrekking zijn verbonden. Dergelijke belangen kunnen op grond van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn inderdaad worden aangevoerd ter rechtvaardiging van een aantasting van beschermingszones. (
43
) Voor een dergelijke rechtvaardiging is echter vereist dat eerst een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen van de grondwateronttrekking voor de betrokken gebieden en dat ook aan de overige voorwaarden van deze bepaling is voldaan. (
44
) Van die passende beoordeling is momenteel reeds geen sprake, zodat ook dit argument van Spanje geen doel treft. Bovendien had Spanje bij een aantasting van het prioritaire habitattype 3170*, niet-permanente poelen in het Middellandse-Zeegebied, overeenkomstig artikel 6, lid 4, tweede alinea, van de habitatrichtlijn ook advies van de Commissie moeten inwinnen.
4. Voorlopige conclusie
75.
Derhalve moet worden vastgesteld dat Spanje artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn heeft geschonden, aangezien de Commissie heeft aangetoond dat het waarschijnlijk is dat de onttrekking van grondwater sinds 19 juli 2006 significante gevolgen heeft voor beschermde habitattypen in de beschermingszones SBZ/GCB ES0000024 Doñana, SBZ/GCB ES6150009 Doñana Norte y Oeste en SBZ ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer.
C.
Verplichting tot nadere karakterisering van grondwaterlichamen ingevolge artikel 5 van de kaderrichtlijn water, gelezen in samenhang met punt 2.2 van bijlage II erbij
76.
Met haar tweede middel verwijt de Commissie Spanje dat het artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn water, gelezen in samenhang met punt 2.2 van bijlage II erbij, niet juist heeft toegepast door geen nadere karakterisering te hebben gemaakt van de grondwaterlichamen in het gebied Doñana waarvoor is vastgesteld dat zij gevaar lopen om de milieukwaliteitsdoelstellingen van artikel 4 niet te bereiken.
77.
Volgens artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn water draagt elke lidstaat er zorg voor dat voor elk stroomgebiedsdistrict met name een beoordeling wordt uitgevoerd van de effecten van menselijke activiteiten op de toestand van het grondwater overeenkomstig de technische specificaties van de bijlagen II en III en dat deze uiterlijk vier jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn is voltooid, dat wil zeggen op 22 december 2004. Artikel 5, lid 2, bepaalt dat de in lid 1 bedoelde analyses en beoordelingen uiterlijk 13 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn, dat wil zeggen op 22 december 2013, en vervolgens om de zes jaar worden getoetst en zo nodig bijgewerkt.
78.
In punt 2.1 van bijlage II bij de kaderrichtlijn water worden de nadere bijzonderheden met betrekking tot deze eerste karakterisering vastgesteld. Punt 2.2 bepaalt dat de lidstaten aansluitend op deze eerste karakterisering een nadere karakterisering maken van de groepen waterlichamen waarvan is vastgesteld dat zij gevaar lopen teneinde nauwkeuriger te kunnen beoordelen hoe groot het gevaar is hiervoor en welke maatregelen er krachtens artikel 11 moeten worden genomen.
1. Karakterisering in de stroomgebiedbeheerplannen
79.
In haar tweede middel voert de Commissie om te beginnen aan dat Spanje in het kader van het stroomgebiedbeheerplan 2009‑2015 een onjuiste inschatting heeft gemaakt van het risico op schending van artikel 4 van de kaderrichtlijn water, aangezien de toestand van het grondwaterlichaam Almonte-Marismas in dit document als gunstig is gekwalificeerd. Deze tekortkoming is niet verholpen in het stroomgebiedbeheerplan 2016‑2021. De Commissie erkent dat de opdeling in vijf grondwaterlichamen, waarvan er drie in een slechte kwantitatieve toestand verkeren, een betere beoordeling van de toestand mogelijk maakt. Dit neemt echter niet weg dat er nog altijd tekortkomingen bestaan.
80.
Het wekt verbazing dat de Commissie in haar kritiek op de karakterisering van de grondwaterlichamen verwijst naar de inhoud van de stroomgebiedbeheerplannen. Bij de karakterisering en het stroomgebiedbeheerplan gaat het immers om twee verschillende documenten die door verschillende bepalingen, met name artikel 5 en artikel 13 van de kaderrichtlijn water, worden geregeld en aan andere voorwaarden zijn onderworpen. Met name moet de karakterisering enkele jaren vóór het stroomgebiedbeheerplan worden uitgevoerd en dient zij vervolgens als uitgangspunt voor de inhoud ervan. Het stroomgebiedbeheerplan 2009‑2015 verwijst dan ook naar vroegere documenten waarin een eerste diagnose van de toestand van de waterlichamen is gesteld (
45
), en Spanje verwijst in dupliek naar een eerste beoordeling overeenkomstig artikel 5 van de kaderrichtlijn water die in 2004 en 2005 is gepubliceerd.
81.
Spanje voert echter niet aan dat de Commissie de verkeerde documenten bekritiseert, maar zet uiteen dat het heeft voldaan aan artikel 5 van de kaderrichtlijn in beide door de Commissie gelaakte stroomgebiedbeheerplannen.
82.
Deze werkwijze valt moeilijk te rijmen met artikel 5 van de kaderrichtlijn water, aangezien de karakteriseringen telkens meerdere jaren vóór de openbaarmaking van de stroomgebiedbeheerplannen moeten worden uitgevoerd. De Commissie van haar kant ziet echter geen graten in deze termijnschending.
83.
Derhalve moet afzonderlijk worden ingegaan op de grieven van de Commissie teneinde na te gaan of zij eventueel worden weerlegd door de stroomgebiedbeheerplannen.
2. Onjuiste risicobeoordeling in het eerste stroomgebiedbeheerplan 2009‑2015
84.
Uit de onbetwiste feiten blijkt dat Spanje in het kader van het stroomgebiedbeheerplan 2009‑2015 een verkeerde inschatting heeft gemaakt van het risico dat de milieudoelstellingen van artikel 4 van de kaderrichtlijn water niet worden bereikt.
85.
Volgens het tweede stroomgebiedbeheerplan verkeren drie grondwaterlichamen immers in een slechte kwantitatieve toestand, ofschoon het grondwaterlichaam Almonte-Marismas volgens het eerste stroomgebiedbeheerplan in 2015 in zijn geheel in een goede toestand zou hebben verkeerd.
86.
Spanje was zich ook niet onbewust van het risico op deze uitkomst, want reeds in 2004 was in het Plan de Ordenación del Territorio del ámbito de Doñana (ruimtelijke-ordeningsplan voor het gebied Doñana) de aanbeveling geformuleerd om de overonttrekking van grondwater aan de watervoerende laag vast te stellen. Ten bewijze daarvan citeert de Commissie in repliek uit twee Spaanse onderzoeken uit 2008 en 2009. (
46
) Ook geeft Spanje zelf aan dat het risico dat de milieudoelstellingen niet worden bereikt, ter sprake is gekomen in de door artikel 5 van de kaderrichtlijn voorgeschreven eerste beoordeling uit 2004 en 2005. (
47
) Tot slot komt dit risico ook overeen met het bij herhaling door Spanje aangevoerde argument dat deze toestand toe te schrijven is aan de reeds geruime tijd aanhoudende praktijk van grondwateronttrekking in het gebied Doñana.
87.
Spanje betoogt dat de opstellers van het eerste stroomgebiedbeheerplan op basis van algemene criteria en een vergelijking met de toestand in andere Spaanse gebieden tot de slotsom waren gekomen dat van een risico geen sprake kon zijn. In het licht van onweersproken vroegere verklaringen schiet dit argument echter tekort als bewijs dat Spanje in het eerste stroomgebiedbeheerplan er terecht van mocht uitgaan dat het risico op het niet bereiken van de milieudoelstellingen onbestaande was. Met name de vaststelling daarin dat het grondwaterlichaam Almonte-Marismas in zijn geheel in een goede kwantitatieve toestand verkeert, volstaat in dat verband niet. Zoals de Commissie in repliek terecht beklemtoont, is een nadere karakterisering veeleer reeds nodig wanneer een slechte kwantitatieve toestand dreigt te ontstaan. Het bestaan van een dergelijk risico bleek echter reeds uit de kennis betreffende de delen van het grondwaterlichaam waarvan de kwantitatieve toestand op een later tijdstip als slecht werd aangemerkt.
88.
Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat Spanje in het kader van het eerste stroomgebiedbeheerplan artikel 5 van de kaderrichtlijn water heeft geschonden, aangezien deze lidstaat niet overeenkomstig punt 2.1 van bijlage II bij de richtlijn heeft vastgesteld in hoeverre het risico bestaat dat de milieudoelstellingen niet worden bereikt en geen nadere karakterisering in de zin van punt 2.2 van bijlage II heeft overgelegd.
3. Tweede stroomgebiedbeheerplan
89.
Bij het verstrijken van de termijn van het met redenen omkleed advies op 29 juni 2016 was echter reeds het stroomgebiedbeheerplan 2016‑2021 van 8 januari 2016 in werking getreden.
90.
Krachtens artikel 258, tweede alinea, VWEU kan de Commissie bij het Hof alleen een beroep wegens niet-nakoming instellen indien de betrokken lidstaat het met redenen omkleed advies niet binnen de hem door de Commissie gestelde termijn heeft opgevolgd. (
48
) Ook moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. (
49
)
91.
In uitzonderlijke omstandigheden is het mogelijk dat een niet-nakomingsprocedure wordt ingesteld wegens zwaarwegende inbreuken die geen effect meer sorteren. (
50
) In het onderhavige geval blijft de schending van artikel 5 van de kaderrichtlijn water als zodanig echter alleen zolang in de tijd doorwerken totdat Spanje de noodzakelijke maatregelen heeft getroffen.
92.
Bijgevolg kan het Hof alleen dan schending van artikel 5 van de kaderrichtlijn water vaststellen wanneer ook het tweede stroomgebiedbeheerplan in strijd is met deze bepaling.
93.
In dit verband voert de Commissie aan dat Spanje heeft toegegeven dat het tweede stroomgebiedbeheerplan tekortkomingen vertoont, dat de ruimtelijke indeling van de grondwaterlichamen gebrekkig is, dat er te weinig meetpunten zijn en dat de schatting van de grondwateronttrekkingen onvolledig is. Nu is het echter zo dat alleen de laatstgenoemde grief gegrond is.
a) Erkenning van de schending door Spanje
94.
In repliek neemt de Commissie het standpunt in dat Spanje de schending heeft erkend. Hiertoe verwijst zij naar het feit dat de Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (openbaar lichaam dat met het waterbeheer in het stroomgebied van de Guadalquivir is belast, Spanje) een procedure heeft ingeleid tot verkrijging van de verklaring dat de drie betrokken grondwaterlichamen die in een slechte kwantitatieve toestand verkeren, „het risico lopen geen goede kwantitatieve toestand te bereiken”. Het is evenwel niet duidelijk of deze verklaring naar nationaal recht kan worden gelijkgesteld met de nadere karakterisering in de zin van punt 2.2 van bijlage II bij de kaderrichtlijn water, of dat zonder deze verklaring geen sprake zou zijn van een dergelijke karakterisering.
b) Ruimtelijke indeling van de grondwaterlichamen
95.
Ten gronde kritiseert de Commissie om te beginnen de ruimtelijke indeling van de grondwaterlichamen. De Commissie toont echter niet aan in hoeverre deze indeling schending zou opleveren van de kaderrichtlijn water of waarom zij in de weg zou hebben gestaan aan een passende beoordeling van de grondwatertoestand. Dit argument is derhalve niet overtuigend.
c) Aantal meetpunten
96.
Voorts stelt de Commissie zich op het standpunt dat de karakterisering van de grondwaterlichamen op ontoereikende wetenschappelijke informatie berust, net name op een te gering aantal meetpunten.
97.
De Commissie laat evenwel aan te geven aan welke vereisten van artikel 5 en bijlage II van de kaderrichtlijn water de monitoringmaatregelen van Spanje niet hebben voldaan. De bijzondere voorschriften inzake de monitoring van de watertoestand, als vervat in artikel 8 en punt 2.2 van bijlage V van de kaderrichtlijn water, worden in het geheel niet genoemd.
98.
Daarbij komt dat ook de aangedragen bewijzen voor de gestelde schending niet overtuigen.
99.
De Commissie steunt in dit verband op vermeende verklaringen in het tweede stroomgebiedbeheerplan en op een onderzoek dat het tijdvak 2012‑2013 omspant. Hieruit blijkt volgens haar met name dat voor de grondwaterlichamen La Rocina en Marismas de Doñana in geen enkel meetpunt voor de grondwaterstand is voorzien en dat voor alle vijf grondwaterlichamen tezamen slechts in ongeveer twintig meetpunten is voorzien, waarvan er amper vier van vóór 2015 dateren.
100.
In strijd met het bepaalde in artikel 57, lid 4, van het Reglement overlegt de Commissie deze documenten echter niet en geeft zij evenmin aan waar deze verklaringen daarin worden gedaan. Bovendien verwijst zij op abstracte wijze naar een internetportaal van de Spaanse regering dat toegang verleent tot geografische informatie, zonder te verduidelijken hoe deze informatie via dit portaal kan worden opgevraagd.
101.
Derhalve heeft de Commissie niet voldaan aan de bewijslast die in het kader van een beroep krachtens artikel 258 VWEU op haar rust. (
51
)
102.
Voorts is deze grief ook in tegenspraak met het door de Commissie aangehaalde onderzoek dat Spanje in repliek heeft overgelegd. Daarin staat te lezen dat het destijds bestaande gehele grondwaterlichaam Almonte-Marismas op 174 meetpunten werd gemonitord. Dit is een aanzienlijk groter aantal meetpunten dan in andere Spaanse regio’s. (
52
)
103.
Spanje betwist deze grief overigens en merkt op dat de grondwaterstand in het gehele gebied Doñana zelfs op 290 meetpunten wordt gemonitord, dit is aanzienlijk meer dan in de rest van het stroomgebiedsdistrict van de Guadalquivir. Van deze 290 meetpunten zouden er 170 tijdreeksen hebben geregistreerd die teruggaan tot in 1994.
104.
De Commissie gaat niet in op dit argument.
105.
Derhalve moeten de grieven van de Commissie met betrekking tot de meetpunten in hun geheel worden afgewezen.
d) Tekortkomingen in de onttrekkingsschattingen
106.
Tot slot laakt de Commissie het feit dat de opgegeven grondwateronttrekkingen gebaseerd zijn op schattingen van een studie uit 2008 die geen rekening houdt met illegale onttrekkingen en onttrekkingen voor drinkwaterproductie, met name voor toeristische doeleinden in het kustgebied.
107.
Spanje benadrukt daarentegen de kwaliteit van deze studie en voert in dupliek aan dat de onttrekkingen voor drinkwaterproductie in volume (5 hm3/jaar) gering zijn in vergelijking met de onttrekkingen voor landbouwdoeleinden (107 hm3/jaar). Spanje gaat echter niet in op de concrete grieven van de Commissie aangaande de schatting van illegale onttrekkingen, maar beperkt zich – in samenhang met het derde middel – tot het overleggen van een stuk aan het Hof waarin het de oppervlakte van illegaal geïrrigeerde landbouwgronden op 1100 hectare raamt en, op basis daarvan, het aantal illegale putten op 500.
108.
Dit betoog van Spanje volstaat niet om de grieven van de Commissie te weerleggen. Een volledige en juiste schatting van de grondwateronttrekkingen is een voorafgaand vereiste voor de karakterisering van een grondwaterlichaam, de beoordeling van het risico dat de kwantitatieve toestand ervan slecht zal zijn, en de ontwikkeling van maatregelen teneinde een goede toestand te bereiken. Bijgevolg moet ook rekening worden gehouden met de onttrekkingen voor drinkwaterproductie die toch nog altijd overeenstemmen met 4 tot 5 % van de legale onttrekkingen voor landbouwdoeleinden. In de eerste plaats moeten echter de illegale onttrekkingen op zijn minst geschat en naar behoren in aanmerking worden genomen. Zonder deze factoren kan de toestand van het grondwaterlichaam niet juist worden beoordeeld en valt evenmin te overzien of de maatregelen om een goede kwantitatieve toestand van het grondwater tot stand te brengen en in het bijzonder om illegale onttrekkingen te bestrijden, volstaan.
4. Voorlopige conclusie
109.
Derhalve heeft Spanje, door bij de schatting van de grondwateronttrekkingen geen rekening te houden met onttrekkingen voor drinkwaterproductie en illegale onttrekkingen, artikel 5, lid 1, van de kaderrichtlijn water, gelezen in samenhang met punt 2.2 van bijlage II erbij, geschonden.
D.
Verbod op achteruitgang van artikel 4, lid 1, onder b), punt i), van de kaderrichtlijn water
110.
Met haar eerste middel verwijt de Commissie Spanje dat het niet de noodzakelijke maatregelen heeft getroffen ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van de grondwaterlichamen in het natuurgebied Doñana.
1. Voorwerp van het middel
111.
Voor grondwater leggen de lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder b), punt i), van de kaderrichtlijn water de nodige maatregelen ten uitvoer om de achteruitgang van de toestand van alle grondwaterlichamen te voorkomen (verbod op achteruitgang). Daarnaast beschermen, verbeteren en herstellen de lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder b), punt ii), alle grondwaterlichamen met de bedoeling uiterlijk eind 2015 een „goede grondwatertoestand” te bereiken (verbeteringsvereiste).
112.
Het onderhavige middel heeft uitsluitend betrekking op het verbod op achteruitgang. Dit verbod heeft een dwingend karakter in elke fase van de procedure die door de kaderrichtlijn water wordt voorgeschreven (
53
), maar was – anders dan de Commissie meent – nog niet van toepassing bij afloop van de omzettingstermijn van de kaderrichtlijn water op 22 december 2003. Het verbod op achteruitgang is daarentegen pas bindend voor de lidstaten sinds 22 december 2009, de datum waarop de termijn is verstreken waarbinnen de lidstaten de stroomgebiedbeheerplannen in de zin van de richtlijn dienden op te stellen en toe te passen. (
54
)
113.
Voorts moet worden gepreciseerd dat de grief van de Commissie alleen is gericht tegen de achteruitgang van de kwantitatieve toestand van de betrokken grondwaterlichamen, die volgens de Commissie te wijten is aan grondwateronttrekkingen. Volgens de overgelegde stukken zijn er weliswaar ook problemen met de chemische toestand van het grondwater, met name als gevolg van verontreiniging door nitraten, maar dienaangaande heeft de Commissie geen bezwaren geformuleerd.
114.
Tot slot moet worden opgemerkt dat op grond van de vastgestelde tekortkomingen in de karakterisering van de grondwatertoestand in het natuurgebied Doñana kan worden betwijfeld of Spanje de noodzakelijke maatregelen heeft genomen ter voorkoming van achteruitgang. Zowel de globaal onjuiste beoordeling in het eerste stroomgebiedbeheerplan alsook het buiten beschouwing laten van illegale grondwateronttrekkingen lijken in dat verband van belang. Met name deze laatste tekortkoming maakt het bovendien moeilijker om de ontwikkeling van de grondwatertoestand in haar geheel te beoordelen. De Commissie laat echter na om dit verband aan te tonen voor de door haar gelaakte achteruitgang, zodat deze grief niet het voorwerp uitmaakt van de onderhavige procedure.
2. Achteruitgang
115.
Ten bewijze van een achteruitgang voert de Commissie ten eerste aan dat de kwantitatieve toestand van het grondwater in de eerste twee stroomgebiedbeheerplannen verschillend is beoordeeld. Ten tweede voert zij argumenten aan in verband met grondwateronttrekkingen.
a) Overgang van een goede naar een slechte toestand
116.
De eerste redeneerlijn van de Commissie komt erop neer dat Spanje met het stroomgebiedbeheerplan voor 2016‑2021 heeft erkend dat de kwantitatieve toestand van drie grondwaterlichamen is verslechterd ten opzichte van het plan voor de voorgaande jaren 2009‑2015. In het plan voor de eerste periode werd de kwantitatieve toestand van het grondwater in het gebied Doñana immers als goed gekwalificeerd, terwijl in het plan voor de tweede periode de toestand van drie betrokken grondwaterlichamen in dit gebied als slecht is aangemerkt.
117.
Dit betoog is in die zin juist dat de overgang van een goede naar een slechte toestand neerkomt op een achteruitgang.
118.
De bovengenoemde ontwikkeling toont echter niet aan dat de toestand van het grondwaterlichaam is achteruitgegaan. Dat de kwantitatieve toestand verschillend werd beoordeeld, heeft met name te maken met het feit dat het grondwaterlichaam Almonte-Marismas voor het eerste tijdvak in zijn geheel werd beoordeeld, maar voor het tweede tijdvak werd opgedeeld in vijf afzonderlijke grondwaterlichamen waarvan er drie in een slechte toestand verkeren.
119.
Niets wijst erop dat de toestand van deze grondwaterlichamen vóór de opdeling beter was. Uit de door beide procespartijen aangevoerde feiten kan veeleer worden opgemaakt dat deze slechte toestand reeds in het eerste tijdvak en ook daarvoor bestond, maar dat deze door de samenvoeging met twee andere grondwaterlichamen tot één groot grondwaterlichaam (
55
) werd gemaskeerd, en dus werd „verwaterd”.
120.
Zo voert de Commissie in repliek aan dat reeds vóór de goedkeuring van het eerste stroomgebiedbeheerplan werd overwogen om de toestand van het gehele grondwaterlichaam Almonte-Marismas als slecht aan te merken. Dit strookt met het argument van Spanje volgens hetwelk de toestand van dit grondwaterlichaam toe te schrijven is aan landgebruik dat reeds bestond voordat de kaderrichtlijn water van kracht werd.
121.
Derhalve kan de Commissie met dit betoog niet aantonen dat de toestand van het grondwaterlichaam is achteruitgegaan.
b) Achteruitgang van een slechte toestand
122.
Bijgevolg moet worden nagegaan of de Commissie heeft aangetoond dat de slechte toestand van de drie grondwaterlichamen nog verder is achteruitgegaan.
i) Begrip „achteruitgang”
123.
Hiertoe moet eerst worden uitgemaakt onder welke omstandigheden sprake is van een achteruitgang van de slechte kwantitatieve toestand van een grondwaterlichaam in de zin van artikel 4, lid 1, onder b), i), van de kaderrichtlijn water.
124.
Tot dusver heeft het Hof alleen geoordeeld dat ook grondwaterlichamen in een slechte toestand verder kunnen achteruitgaan (
56
) en dat de drempel waarboven sprake is van niet-nakoming van de verplichting om achteruitgang van de toestand van een waterlichaam te voorkomen, zo laag mogelijk moet zijn. (
57
)
125.
Voorts moet eraan worden herinnerd dat dit verbod op achteruitgang een ander beschermingsdoel heeft dan het verbod op verslechtering van de habitatrichtlijn. Artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn beschermt bepaalde habitats en soorten, terwijl het hier aan de orde zijnde verbod op achteruitgang van artikel 4, lid 1, onder b), i), van de kaderrichtlijn water de kwantitatieve toestand van een grondwaterlichaam beschermt. Derhalve volgt uit de reeds vastgestelde schending van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn niet noodzakelijkerwijs een schending van artikel 4, lid 1, onder b), i), van de kaderrichtlijn water.
126.
In navolging van de Commissie zou een achteruitgang van de kwantitatieve toestand van een grondwaterlichaam intuïtief afhankelijk kunnen worden gemaakt van de evolutie van de hoeveelheid grondwater, dat wil zeggen van de ondergrondse grondwaterspiegel. Volgens die redenering zou een daling van die grondwaterspiegel, dat wil zeggen een vermindering van de hoeveelheid grondwater, duiden op een achteruitgang van de kwantitatieve toestand. Aldus begrepen zou het verbod op achteruitgang het verbod inhouden om meer grondwater te onttrekken dan er wordt aangevuld. Volgens het stroomgebiedbeheerplan 2016‑2021 is dit het geval in ten minste twee van de betrokken grondwaterlichamen. (
58
)
127.
Het stopzetten van bovenmatige grondwateronttrekking wordt echter reeds beoogd met het verbeteringsvereiste als bedoeld in artikel 4, lid 1, onder b), ii), van de kaderrichtlijn water. Volgens dit vereiste – waarvan de schending niet door de Commissie wordt aangevoerd – moet worden gezorgd voor een evenwicht tussen onttrekking en aanvulling van grondwater. Dit evenwicht beantwoordt overigens aan de definitie van een goede kwantitatieve toestand in punt 2.1.2, eerste volzin, van bijlage V die volgens het verbeteringsvereiste moet worden bereikt.
128.
Het zou vanwege de wetgever echter van inconsistentie getuigen om met het verbod op achteruitgang en het verbeteringsvereiste twee verplichtingen in het leven te roepen die elk het verbod inhouden om meer grondwater te onttrekken dan er wordt aangevuld.
129.
De termijnen voor omzetting van beide verplichtingen verduidelijken deze tegenstelling. In tegenstelling tot het verbod op achteruitgang, dat reeds sinds eind 2009 moest worden nagekomen, is het verbeteringsvereiste pas in 2015 van kracht geworden. Bovendien voorziet artikel 4, lid 4, van de kaderrichtlijn water onder bepaalde voorwaarden in de mogelijkheid om deze overgangsperiode te verlengen tot 2027, hetgeen Spanje ook heeft gedaan.
130.
Hieruit volgt dat bij een slechte kwantitatieve toestand van het grondwater op grond van het verbod op achteruitgang niet kan worden verlangd dat zoveel minder grondwater wordt onttrokken tot een evenwicht wordt bereikt tussen onttrekking en aanvulling van grondwater, dus dat er minder grondwater wordt onttrokken dan er wordt aangevuld. Op grond van dit verbod kan alleen worden verlangd dat er niet meer grondwater dan voorheen wordt onttrokken teneinde de oorzaken van de slechte toestand niet nog verder te verergeren.
131.
De enkele daling van de grondwaterstand, dat wil zeggen de vermindering van de grondwaterreserves, is daarentegen nog niet te beschouwen als achteruitgang. Een dergelijke daling dan wel vermindering is namelijk het onvermijdelijke gevolg van het feit dat er meer grondwater wordt onttrokken dan er wordt aangevuld.
132.
Wanneer – bij wijze van controle – wordt onderzocht hoe een aanhoudend slechte toestand kan worden verbeterd, is de uitkomst niet anders: het is niet zo dat alleen sprake kan zijn van een verbetering wanneer er hooguit net zo veel grondwater wordt onttrokken als er wordt aangevuld, want in dat geval zou de goede kwantitatieve toestand reeds zijn bereikt. Elke vermindering van de grondwateronttrekking moet daarentegen als een verbetering worden beschouwd, ook wanneer er nog altijd meer grondwater wordt onttrokken dan er wordt aangevuld. Toch zou ook in dat geval de grondwaterstand zeer waarschijnlijk blijven dalen. Spanje voert overigens aan dat dergelijke verbeteringen reeds zijn gerealiseerd door de sluiting van een groot landbouwbedrijf.
133.
Derhalve leveren zowel de definitie van een goede kwantitatieve toestand alsook de verhouding tussen het verbod op achteruitgang en het verbeteringsvereiste de niet bepaald intuïtieve uitkomst op dat noch de daling van de grondwaterstand, noch een bovenmatige onttrekking van grondwater aan een grondwaterlichaam dat niet in een goede kwantitatieve toestand verkeert, op zichzelf volstaat om te kunnen gewagen van achteruitgang van het grondwaterlichaam.
134.
Voor een verdere achteruitgang van een reeds slechte toestand is daarentegen een toename van het lopende tekort vereist, dus een toenemende overexploitatie.
135.
Uit het onderhavige geval blijkt dat deze restrictieve invulling van het verbod op achteruitgang hoogstwaarschijnlijk is ingegeven door economische overwegingen van de wetgever. Zoals Spanje vreest, had een onmiddellijke stopzetting van de overonttrekking in 2009 met name aan de landbouw aanzienlijke schade berokkend. De overgangsperioden bieden daarentegen de mogelijkheid om naar oplossingen te zoeken die rekening houden met de belangen van de landbouw, zoals bijvoorbeeld de aanvoer van oppervlaktewater uit andere regio’s of waterbesparende maatregelen van technische aard. In deze context strekt het verbod op achteruitgang ertoe te voorkomen dat schadelijke praktijken, zoals bijvoorbeeld een verhoogde grondwateronttrekking voor het irrigeren van extra landbouwgronden, zich verder uitbreiden.
136.
De aanvulling van de definitie van een goede kwantitatieve toestand in punt 2.1.2., tweede volzin, van bijlage V bij de kaderrichtlijn water doet niet af aan deze restrictieve uitlegging van het verbod op achteruitgang. Volgens deze bepaling ondergaat een grondwaterlichaam in goede toestand geen zodanige antropogene, dat wil zeggen door de mens veroorzaakte, veranderingen dat (met name)
–
de milieudoelstellingen volgens artikel 4 voor bijbehorende oppervlaktewateren niet worden bereikt,
–
de toestand van die wateren significant achteruitgaat,
–
significante schade wordt toegebracht aan de terrestrische ecosystemen die rechtstreeks van het grondwaterlichaam afhankelijk zijn.
137.
Voorts is in dit deel van de definitie nog sprake van veranderingen in de stroomrichting van het grondwater, maar dergelijke veranderingen zijn niet aan de orde in de onderhavige zaak.
138.
Voornoemde kenmerken zijn van kwalitatieve aard en vormen in die zin een aanvulling op de kwantitatieve benadering overeenkomstig punt 2.1.2., tweede volzin, van bijlage V bij de kaderrichtlijn water. Een grondwaterlichaam dat schending van een van deze criteria teweegbrengt, verkeert in een slechte toestand, onafhankelijk van een kwantitatieve benadering.
139.
De achteruitgang van oppervlaktewateren en terrestrische ecosystemen waarnaar wordt verwezen in het tweede en derde streepje van punt 2.1.2., tweede volzin, van bijlage V bij de kaderrichtlijn water mag echter niet worden gelijkgesteld met een achteruitgang van de kwantitatieve toestand van het betrokken grondwaterlichaam. In dergelijke gevallen kan inderdaad sprake zijn van schending van andere Unierechtelijke verboden op achteruitgang, zoals bijvoorbeeld het verbod op achteruitgang van oppervlaktewateren overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), i), van de kaderrichtlijn water of het verbod op verslechtering van beschermingszones in de zin van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn. In samenhang met de toestand van grondwaterlichamen zijn dergelijke aantastingen echter slechts aanwijzingen dat het grondwaterlichaam in een slechte toestand verkeert.
140.
Uit dergelijke aanwijzingen kan daarenboven in bepaalde gevallen worden afgeleid dat de kwantitatieve toestand van een grondwaterlichaam achteruitgaat en daarbij van een goede naar een slechte toestand evolueert. Ook valt niet uit te sluiten dat deze aanwijzingen in bepaalde gevallen kunnen duiden op een verdere achteruitgang van een grondwaterlichaam dat reeds in een slechte kwantitatieve toestand verkeert. Louter op grond van een achteruitgang van oppervlaktewateren en terrestrische ecosystemen kan dit echter niet worden aangenomen, want die achteruitgang valt te verwachten wanneer de grondwaterstand blijft dalen. Dit geldt niet alleen bij een ongewijzigde onttrekking maar zelfs ook wanneer de grondwaterstand langzamer daalt omdat er reeds minder grondwater wordt onttrokken. Een achteruitgang van oppervlaktewateren en terrestrische ecosystemen duidt daarentegen pas dan op een achteruitgang van de kwantitatieve toestand van het grondwater wanneer eerstbedoelde achteruitgang zo snel verloopt dat van een toenemende overonttrekking moet worden uitgegaan.
ii) Betoog met betrekking tot de onttrekkingsbalans
141.
In verband met de overonttrekking van grondwater zijn er aanwijzingen voor een voortdurende overexploitatie. Wat echter niet is bewezen, is dat de overexploitatie toeneemt. Alleen een dergelijke toename zou echter schending opleveren van het verbod op achteruitgang. (
59
)
142.
De Commissie beroept zich op verschillende documenten van Spaanse instanties, waaronder een rapport van de Confederación Hidrográfica del Guadalquivir over de toestand van de watervoerende laag van het Doñana gebied in het hydrologische jaar 2015‑2016. In de conclusies van dat rapport waarschuwde de Confederación ervoor dat „het voortbestaan van de huidige niveaus en de wijze waarop de grondwatervoorraden worden geëxploiteerd […] een gevaar kunnen vormen voor de goede toestand van deze watervoerende laag en van de terrestrische ecosystemen die ervan afhankelijk zijn, zoals blijkt uit het feit dat drie van de vijf grondwaterlichamen waaruit het systeem bestaat, geen goede kwalitatieve toestand bereiken”. (
60
) Ook beval de Defensor del Pueblo de España (ombudsman, Spanje) de Confederación bij besluit van 10 augustus 2018 aan om te verklaren dat de grondwaterlichamen van Almonte, Marismas en Rocina een overgeëxploiteerde watervoerende laag waren en om de stroomgebieden, de verschillende planningsinstrumenten voor de watervoorraden, de landbouwactiviteiten en de bescherming van de natuurgebieden te coördineren binnen een actieprogramma teneinde te zorgen voor een duurzame exploitatie van de hulpbron. (
61
) Volgens beide procespartijen heeft de Confederación in reactie op deze aanbeveling de procedure ingeleid om te verklaren dat drie van de vijf vermelde grondwaterlichamen „het risico lopen geen goede kwantitatieve toestand te bereiken”.
143.
In repliek betwist Spanje dit specifieke argument van de Commissie niet, maar benadrukt het uitvoerig dat de oorzaken van bestaande problemen teruggaan tot de tijd voordat de kaderrichtlijn water in werking is getreden en dat de bevoegde instanties zich reeds aanzienlijke inspanningen hebben getroost om de situatie te verbeteren.
144.
Tenminste voor de grondwaterlichamen Rocina en Marismas geeft Spanje echter aan dat de grondwateronttrekking de beschikbare watervoorraden overschrijdt, meer bepaald met respectievelijk 34 % en 7 %. In repliek beklemtoont de Commissie dat de door Spanje in verweer overgelegde rapporten over de toestand van de watervoerende laag in het tijdvak 2013‑2017 aantonen dat sprake is van overexploitatie ervan. In dupliek erkent Spanje dat het grondwater in de drie grondwaterlichamen die in slechte toestand verkeren, sneller daalt dan alleen op grond van minder regenval valt te verwachten.
145.
Net als een groot aantal aanwijzingen in verband met het verbod op verslechtering volgens de habitatrichtlijn (
62
) komen ook deze argumenten erop neer dat minstens drie grondwaterlichamen in een slechte toestand verkeren. Net als bij het verbod op verslechtering volgens de habitatrichtlijn, betekent deze slechte toestand nog niet dat de toestand tijdens het relevante tijdvak is achteruitgegaan. (
63
) Integendeel, Spanje stelt zich op het standpunt dat reeds op vele punten vooruitgang is geboekt.
146.
Derhalve heeft de Commissie niet aangetoond dat de overonttrekking van grondwater in omvang toeneemt.
iii) Betoog met betrekking tot oppervlaktewateren en terrestrische ecosystemen
147.
Bovendien is de Commissie van mening dat sprake is van een verslechtering van oppervlaktewateren en terrestrische ecosystemen die bewees dat er sprake was van een achteruitgang van de kwantitatieve toestand van het grondwaterlichaam.
148.
Daartoe verwijst zij met name naar de verslechtering van habitattypen die schending oplevert van het verbod op verslechtering volgens artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn. (
64
)
149.
Hiermee toont de Commissie echter enkel aan dat er aanwijzingen zijn voor een slechte toestand van het betrokken grondwaterlichaam, maar niet dat deze toestand verder achteruitgaat.
150.
Derhalve moet ook deze redeneerlijn van de Commissie worden afgewezen, zodat de door haar aangevoerde grief inzake achteruitgang in haar geheel dient te worden verworpen.
c) Rechtvaardiging van de achteruitgang
151.
Voor het geval dat het Hof toch zou vaststellen dat sprake is van een achteruitgang van de kwantitatieve toestand van het hier aan de orde zijnde grondwaterlichaam, moet nader worden ingegaan op de rechtvaardiging daarvan.
152.
Spanje betoogt dat het in het stroomgebiedbeheerplan 2016‑2021 gebruik heeft gemaakt van de uitzonderingsbepaling van artikel 4, lid 4, van de kaderrichtlijn water en op grond daarvan het bereiken van de milieudoelstellingen van artikel 4, lid 1, onder b), heeft uitgesteld tot respectievelijk 2022 en 2027. Dit is noodzakelijk, aangezien de nitraatrichtlijn niet voldoende werd nageleefd en de oppervlakte cultuurgrond niet kon worden ingeperkt. (
65
)
153.
Zoals de Commissie ter terechtzitting terecht heeft uiteengezet, is dit argument niet relevant in het kader van het onderhavige middel, aangezien een achteruitgang van grondwater niet kan worden gerechtvaardigd op grond van artikel 4, lid 4, van de kaderrichtlijn water. Dit volgt reeds uit het verbod op achteruitgang als bedoeld in artikel 4, lid 1, onder b), i), ervan. Daarin wordt bepaald dat dit verbod geldt onder voorbehoud van de toepassing van de leden 6 en 7 en onverminderd lid 8 van dit artikel, en onder voorbehoud van de toepassing van artikel 11, lid 3, onder j). Anders dan bij het verbeteringsvereiste van artikel 4, lid 1, onder b), ii), wordt artikel 4, lid 4, daar echter niet genoemd. Bovendien bepaalt ook artikel 4, lid 4, dat de overgangsperiode alleen kan worden verlengd voor zover de toestand van het aangetaste waterlichaam niet verder verslechtert.
154.
Bijgevolg kan een achteruitgang alleen worden gerechtvaardigd op grond van artikel 4, lid 7, van de kaderrichtlijn water. (
66
) In zijn pleidooi ter terechtzitting heeft Spanje er echter uitdrukkelijk van afgezien zich te beroepen op deze rechtvaardigingsgrond. Derhalve kan een nader onderzoek van de voorwaarden ervan achterwege blijven.
155.
Zou het Hof vaststellen dat sprake is van een achteruitgang van het grondwater, dan zou deze achteruitgang bijgevolg elke rechtvaardiging ontberen.
3. Voorlopige conclusie
156.
Op grond van de overwegingen over de toepassing van het verbod op achteruitgang moet de grief aangaande de schending ervan echter worden afgewezen.
E.
Maatregelenprogramma’s overeenkomstig artikel 11 van de kaderrichtlijn water
157.
Met haar derde middel stelt de Commissie zich tot slot op het standpunt dat Spanje geen adequate basis- en aanvullende maatregelen heeft opgenomen in het beheerplan voor het stroomgebiedsdistrict Guadalquivir en dat het om die reden niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 11, lid 1, lid 3, onder a), c) en e), en lid 4, van de kaderrichtlijn water.
158.
Overeenkomstig artikel 11, lid 1, van de kaderrichtlijn water draagt elke lidstaat er zorg voor dat voor elk stroomgebiedsdistrict of voor het op zijn grondgebied gelegen deel van een internationaal stroomgebiedsdistrict, een maatregelenprogramma wordt opgesteld waarin rekening is gehouden met de resultaten van de krachtens artikel 5 voorgeschreven analyses, teneinde de doelstellingen van artikel 4 te verwezenlijken.
159.
In artikel 11, lid 3, onder a), c) en e), van de kaderrichtlijn water staan enkele basismaatregelen opgesomd die dit maatregelenprogramma moet omvatten. Lid 4 ervan heeft betrekking op aanvullende maatregelen die in aanvulling op de basismaatregelen worden ontworpen en uitgevoerd.
160.
Net als de doelstellingen van artikel 4 van de kaderrichtlijn water hebben de in dit middel aangevoerde punten van kritiek betrekking op uiteenlopende vraagstukken.
161.
De kritiek van de Commissie treft vooral individuele maatregelen die erop zijn gericht een goede kwantitatieve toestand van het betrokken grondwaterlichaam te bereiken, dus op de nakoming van het verbeteringsvereiste als bedoeld in artikel 4, lid 1, onder b), ii), van de kaderrichtlijn water. Deze kritiek is echter niet overtuigend (1).
162.
Artikel 4, lid 1, onder c), van de kaderrichtlijn water legt bovendien verplichtingen met betrekking tot de betrokken beschermingszones als bedoeld in de habitatrichtlijn op, die ook in het kader van artikel 11 van de kaderrichtlijn water moeten worden nagekomen. Eén punt van kritiek van de Commissie heeft hierop betrekking en is gegrond (2).
1. Individuele maatregelen ter nakoming van het verbeteringsvereiste en het verbod op achteruitgang van de kaderrichtlijn water
163.
Partijen zijn het oneens over verschillende maatregelen waarin is voorzien met het oog op de verbetering van de kwantitatieve toestand van het grondwater, maar deze discussie is niet relevant. Het maatregelenprogramma moet geschikt zijn om binnen de voorgeschreven termijnen een goede toestand te bereiken. Hoe de lidstaat dit resultaat bereikt, staat hem vrij, voor zover daarbij geen specifieke verplichtingen van Unierecht worden geschonden.
164.
Wanneer de Commissie een programma als zodanig ontoereikend acht, moet zij bijgevolg aantonen dat de maatregelen in hun geheel niet voldoen. Voor een dergelijk bezwaar zou zij bijvoorbeeld kunnen aanknopen bij de reeds vastgestelde schending van artikel 5 van de kaderrichtlijn water, want op basis van onvolledige informatie over het grondwaterlichaam is het nauwelijks mogelijk om gepaste maatregelen te ontwikkelen. De bezwaren van de Commissie gaan hier echter aan voorbij.
165.
De Commissie richt haar kritiek daarentegen op individuele maatregelen, zonder aan te tonen dat deze tekortkomingen in hun geheel genomen beletten dat de doelstellingen van artikel 4 van de kaderrichtlijn water worden bereikt. In beginsel kan de Commissie individuele maatregelen echter alleen afzonderlijk bekritiseren op grond van schending van andere bepalingen. De bezwaren van de Commissie gaan echter niet in die richting, en ook steunt zij haar betoog niet op specifieke vereisten die zouden kunnen voortvloeien uit artikel 11, lid 3, onder a), c) en e), en lid 4, van de kaderrichtlijn water.
166.
Alleen daarom al is dit middel ongegrond.
167.
Alleen voor het geval dat het Hof deze opvatting niet deelt en alsnog ingaat op de bezwaren tegen de individuele maatregelen die losstaan van de beschermingszone, zal ik hierna nader ingaan op die bezwaren. Aangevoerde argumenten die betrekking hebben op het tijdvak na het verstrijken van de termijn van het met redenen omkleed advies op 29 juni 2016, zijn in dezen echter niet relevant. (
67
)
a) Regularisatie
168.
De Commissie maakt bezwaar dat Spanje voor het eerst een vergunning afgeeft voor de irrigatie van landbouwgronden terwijl deze gronden al in 2004 werden geïrrigeerd. Ook toen al werd te veel grondwater onttrokken, en dit mag nu niet officieel worden bekrachtigd.
169.
Daarmee verwart de Commissie echter de vraag in hoeverre het nationaal recht een legitiem belang bij de principiële voortzetting van de irrigatie erkent met de vraag of en hoe de irrigatie in haar geheel moet worden verminderd. Het feit dat Spanje bestaande praktijken regulariseert met de voornoemde eerste vergunning, betekent nog niet dat de noodzakelijke vermindering achterwege blijft. Zo kan Spanje de grondwateronttrekking alsnog verminderen door bijvoorbeeld – zoals in minstens één geval is gebeurd – landbouwgronden te verwerven en braak te laten liggen. Het lijkt daarentegen niet dwingend geboden om de noodzakelijke vermindering te realiseren ten koste van uitgerekend die landbouwers die nog geen formele vergunning hebben, maar op grond van het nationaal recht een gewettigd vertrouwen in de voortzetting van de irrigatie kunnen inroepen.
b) Toewijzing van financiële middelen
170.
De Commissie hekelt ook de toewijzing van financiële middelen. Van het beschikbare budget wordt 50 % besteed aan de verbetering en consolidatie van irrigatieplannen, terwijl amper 0,34 % voor de sluiting van illegale putten en 1,12 % voor monitoring zijn bestemd. De Commissie preciseert echter niet welke criteria voor een passende toewijzing van financiële middelen moeten worden gehanteerd, laat staan dat zij aantoont dat dergelijke criteria zijn geschonden.
171.
Uit het betoog van Spanje met betrekking tot de genomen controle- en sanctiemaatregelen na het verstrijken van de termijn van het met redenen omkleed advies, blijkt overigens dat uitgebreide controles werden uitgevoerd en dat inbreuken werden bestraft.
c) Aanvoer van oppervlaktewater voor irrigatiedoeleinden
172.
Voorts laakt de Commissie het feit dat Spanje voorziet in de aanvoer van oppervlaktewater uit omliggende regio’s teneinde de grondwateronttrekking te verminderen. De verschillende bezwaren die de Commissie tegen deze maatregel aanvoert, zijn alles bij elkaar genomen echter niet gegrond.
173.
Voor zover de Commissie zich op het standpunt stelt dat een dergelijke maatregel de belasting louter naar elders verschuift, valt weliswaar niet uit te sluiten dat deze kritiek juist is. De Commissie voert echter geen achteruitgang van de betrokken oppervlaktewateren aan, laat staan dat zij daarvoor bewijzen aandraagt.
174.
De Commissie voert ook aan dat deze maatregel er niet toe bijdraagt dat de chemische toestand van het grondwater verbetert. Niets wijst er echter op dat een schending in verband met de chemische toestand voorwerp van de onderhavige procedure is. Bovendien zou dit argument de mogelijkheid niet uitsluiten dat Spanje andere gepaste maatregelen neemt om de chemische toestand van het grondwater te verbeteren.
175.
Het argument van de Commissie dat de toestand van grondwaterafhankelijke ecosystemen niet verbetert door de aanvoer van water, kan niet overtuigen. Indien het aangevoerde oppervlaktewater ervoor zorgt dat er minder grondwater wordt onttrokken en misschien via doorsijpelen zelfs ertoe bijdraagt dat het grondwater wordt aangevuld, komt dit immers ten goede aan deze ecosystemen.
176.
Bovendien beweert de Commissie dat in afwachting van wateraanvoer nog meer grondwater werd onttrokken. In dat verband verwijst zij naar de tijdelijke irrigatievergunning voor 504 hectare landbouwgrond. Volgens de onweersproken verklaringen van Spanje gaat het daarbij echter om reeds eerder geïrrigeerde landbouwgronden die slechts werden geregulariseerd.
177.
Tot slot voert de Commissie aan dat de voor de aanvoer van water benodigde infrastructuur nog niet ter beschikking staat. Het is echter inherent aan een maatregelenprogramma dat het stapsgewijs moet worden uitgevoerd om het beoogde resultaat op een gegeven tijdstip te bereiken.
2. Voorkoming van aantasting van een beschermingszone – grondwateronttrekking in de omgeving van Matalascañas
178.
De Commissie laakt bovendien het uitblijven van maatregelen voor het oplossen van problemen die toe te schrijven zijn aan grondwateronttrekkingen ten behoeve van de watervoorziening van Matalascañas.
179.
Dit kustdorp ligt in de onmiddellijke omgeving van de beschermingszone SBZ/GCB ES0000024 Doñana en heeft een uitgesproken toeristisch karakter. Het grondwatervolume dat er wordt onttrokken – 2,5 hm3 op jaarbasis – is weliswaar niet bijzonder groot in vergelijking met de totale grondwateronttrekking, maar wordt in verschillende wetenschappelijke publicaties (
68
) toch genoemd als mogelijke oorzaak van de verslechtering van het prioritaire habitattype 3170*, niet-permanente poelen in het Middellandse-Zeegebied, dat in dit gebied wordt aangetroffen.
180.
Een dergelijke aantasting van door de habitatrichtlijn beschermde habitattypen is van belang voor het maatregelenprogramma in de zin van artikel 11 van de kaderrichtlijn water, aangezien de lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder c), en artikel 6 van de kaderrichtlijn water, alsook overeenkomstig bijlage IV ervan, tegen 2015 niet alleen in het algemeen een goede watertoestand moeten bereiken, maar ook aan de normen en doelstellingen van de betrokken beschermde gebieden moeten voldoen. Bijgevolg moet het maatregelenplan ook beogen om de reeds vastgestelde verslechtering van beschermde habitattypen zoals niet-permanente poelen (
69
) ongedaan te maken.
181.
Deze specifieke verplichting staat los van de verplichting tot het nemen van maatregelen om in het algemeen een goede watertoestand te bereiken, want zij vereist dat bepaalde habitats binnen aangewezen beschermingszones worden beschermd. Het verzuim van de Commissie om aan te tonen waarom de maatregelen in hun geheel niet volstaan voor het bereiken van een goede kwantitatieve toestand van het grondwater in het natuurgebied Doñana, doet derhalve niet af aan deze specifieke verplichting.
182.
In dit verband volstaat het daarentegen dat de Commissie reeds heeft aangetoond dat het waarschijnlijk is dat beschermde habitats in beschermingszones in de zin van de habitatrichtlijn significant worden aangetast. Deze waarschijnlijke aantasting treft in het bijzonder het prioritaire habitattype 3170* –niet-permanente poelen in het Middellandse Zeegebied – in de onmiddellijke omgeving van Matalascañas.
183.
Spanje bestrijdt dit argument met een onderzoek dat heeft aangetoond dat de grondwateronttrekking in de omgeving van Matalascañas niet heeft geleid tot achteruitgang van één concreet ondiep waterlichaam, met name de Laguna Santa Olalla. Deze vaststelling sluit evenwel niet uit dat andere niet-permanente ondiepe waterlichamen die dichter bij het dorp liggen of van andere grondwaterstromingen afhankelijk zijn, wel achteruitgaan.
184.
Bijgevolg had Spanje gepaste maatregelen moeten opnemen in het programma teneinde te voorkomen dat beschermde habitattypen door grondwateronttrekkingen worden aangetast.
185.
Het feit dat er twijfels bestaan over een achteruitgang, kan daarentegen niet rechtvaardigen dat van elke maatregel wordt afgezien. Integendeel, de hierboven – in verband met de schending van het verbod op verslechtering van de habitatrichtlijn – aangehaalde beoordeling of beschermde habitattypen worden aangetast (
70
), zou op zijn minst al een eerste gepaste maatregel zijn geweest. Daaruit had kunnen blijken of aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn.
3. Voorlopige conclusie
186.
Derhalve heeft Spanje artikel 11, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 1, onder c), van de kaderrichtlijn water geschonden, aangezien het maatregelenprogramma van het stroomgebiedbeheerplan 2016‑2021 niet voorziet in maatregelen ter voorkoming van aantasting van beschermde habitattypen in de beschermingszone SBZ/GCB ES0000024 Doñana door grondwateronttrekkingen ten behoeve van de watervoorziening van Matalascañas.
VI. Kosten
187.
De kostenvordering van de Commissie en het feit dat Spanje geen kostenvordering heeft ingediend, hebben geen praktische gevolgen. Volgens artikel 138, lid 3, van het Reglement draagt immers elke partij haar eigen kosten indien zij – zoals in casu – gedeeltelijk in het gelijk en gedeeltelijk in het ongelijk wordt gesteld.
VII. Conclusie
188.
Derhalve geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1)
Het Koninkrijk Spanje heeft artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43/EEG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna geschonden, aangezien de Europese Commissie heeft aangetoond dat het waarschijnlijk is dat de onttrekking van grondwater sinds 19 juli 2006 significante gevolgen heeft voor beschermde habitattypen in de beschermingszones SBZ/GCB ES0000024 Doñana, SBZ/GCB ES6150009 Doñana Norte y Oeste en SBZ ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer.
2)
Het Koninkrijk Spanje heeft artikel 5, lid 1, gelezen in samenhang met punt 2.2 van bijlage II van richtlijn 2000/60/EG tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid, geschonden aangezien het bij de schatting van de grondwateronttrekkingen geen rekening heeft gehouden met onttrekkingen voor drinkwaterproductie en illegale onttrekkingen.
3)
Het Koninkrijk Spanje heeft artikel 11, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 1, onder c), van richtlijn 2000/60, geschonden aangezien het maatregelenprogramma van het Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016‑2021 (stroomgebiedbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2016‑2021) niet voorziet in maatregelen ter voorkoming van aantasting van beschermde habitattypen in de beschermingszone SBZ/GCB ES0000024 Doñana door grondwateronttrekkingen ten behoeve van de watervoorziening van Matalascañas.
4)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.
5)
De Europese Commissie en het Koninkrijk Spanje worden verwezen in hun eigen kosten.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU van de Raad van 13 mei 2013 (PB 2013, L 158, blz. 193).
(
3
)	Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010, L 20, blz. 7), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU van de Raad van 13 mei 2013 (PB 2013, L 158, blz. 193).
(
4
)	Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB 2000, L 327, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 2014/101/EU van de Commissie van 30 oktober 2014 (PB 2014, L 311, blz. 32).
(
5
)	Https://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=ES0000024&release=10.
(
6
)	Https://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=ES6150009&release=10.
(
7
)	Https://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=ES6150012&release=10.
(
8
)	Beschikking 2006/613/EG van de Commissie van 19 juli 2006 tot vaststelling, op grond van richtlijn 92/43/EEG van de Raad, van de lijst van gebieden van communautair belang voor de mediterrane biogeografische regio [Kennisgeving geschied onder nummer C(2006) 3261] (PB 2006, L 259, blz. 1).
(
9
)	Https://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=ES0000024&release=10, punt 1.7.
(
10
)	Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir (koninklijk besluit nr. 355/2013 van 17 mei 2013 tot goedkeuring van het stroomgebiedbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier; Boletín Oficial del Estado nr. 121 van 21 mei 2013, Sec. I, blz. 38229).
(
11
)	TABLA T.II.1. – punt 0551.
(
12
)	TABLA T.VI.5.
(
13
)	Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro (koninklijk besluit nr. 1/2016 van 8 januari 2016 tot goedkeuring van de herziening van de stroomgebiedsbeheersplannen voor Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana en Ebro; Boletín Oficial del Estado nr. 16 van 19 januari 2016, Sec. I, blz. 2972).
(
14
)	Bijlage VII bij het tweede stroomgebiedsbeheersplan, blz. 68 en bijlage 3.
(
15
)	Bijlage VII bij het tweede stroomgebiedsbeheersplan, blz. 60 (La Rocina ontbreekt in deze tabel, maar de lage waterstand aldaar blijkt ook uit de tabel op blz. 68 en uit bijlage 3).
(
16
)	Bijlage VII bij het tweede stroomgebiedbeheerplan, blz. 56.
(
17
)	Zie bijvoorbeeld de punten 79 en 83 van de uitnodiging om opmerkingen te maken [bijlage A.1 (blz. 72 en 73) bij het beroepschrift], alsook de punten 58 en 62 van het met redenen omkleed advies [bijlage A.3 (blz. 187 en 188) bij het beroepschrift].
(
18
)	Arresten van 4 maart 2010, Commissie/Frankrijk (C‑241/08, EU:C:2010:114, punt 30), en 24 november 2011, Commissie/Spanje (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, punt 142).
(
19
)	Zie mijn conclusie in de zaken Commissie/Bulgarije (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2015:528, punt 86), en Commissie/Griekenland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:105, punt 40).
(
20
)	Arresten van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punt 59); 8 november 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, punt 42), en 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punt 120).
(
21
)	Arresten van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punt 43); 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 111), en 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punt 134).
(
22
)	Arresten van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 114), en 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punt 120).
(
23
)	Arresten van 24 november 2011, Commissie/Spanje (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, punt 142); 14 januari 2016, Commissie/Bulgarije (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2016:8, punt 58), en 10 november 2016, Commissie/Griekenland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:847, punt 29). Zie ook arresten van 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen e.a. (C‑399/14, EU:C:2016:10, punt 42), en 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. (C‑293/17 en C‑294/17, EU:C:2018:882, punt 85).
(
24
)	Zie mijn conclusie in de zaken Commissie/Bulgarije (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2015:528, punt 86), en Commissie/Griekenland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:105, punt 40); met betrekking tot artikel 6, lid 4, zie arresten van 24 november 2011, Commissie/Spanje (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, punten 156 en 192), en 10 november 2016, Commissie/Griekenland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:847, punt 30).
(
25
)	Zie arresten van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punt 58), en 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 118).
(
26
)	Zie punt 20 hierboven.
(
27
)	Díaz Paniagua, C., „Funcionalidad de los sistemas acuáticos temporales de Doñana en la conservación de flora y fauna”, in Oficina de Coordinación de la Investigación, Estación Biológica de Doñana, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Resultados de la Investigación en el Espacio Natural De Doñana, 2009, blz. 42‑48 [bijlage A.14 (blz. 528) bij het beroepschrift], alsook Manzano, M., en Custodio, E., „El acuífero de Doñana y su relación con el medio natural”, in García-Novo, F., en Marín, C. (uitg.), Doñana, Agua y Biosfera, Confederación hidrográfica del Guadalquivir, Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, 2016, blz. 133‑142 [bijlage A.21 (blz. 932) bij het beroepschrift].
(
28
)	Díaz-Paniagua, C., en Aragonés, D., „Permanent and temporary ponds in Doñana National Park (SW Spain) are threatened by desiccation”, Limnetica, 34 (2), blz. 407‑424 (2015), en Bustamante, J., Aragonés D., en Afán, I., „Effect of Protection Level in the Hydroperiod of Water Bodies on Doñana’s Aeolian Sands”, Remote Sensing 8, 867 (2016).
(
29
)	Bijlage A.26 (blz. 1259) bij het beroepschrift.
(
30
)	Tragsatec, Seguimiento por teledetección de la superficie inundada de las lagunas de los mantos eólicos de Doñana y de la masa vegetal de su entorno (mei 2016), blz. 53 [bijlage B.9 (blz. 1195 (1247)) bij het verweerschrift].
(
31
)	Trick, Th., en Custodio, E., „Hydrodynamic characteristics of the western Doñana Region (area of El Abalario)”, Huelva, Spain, Hydrogeology Journal 2004, 12, blz. 321‑335; Custodio, E., Manzano, M., en Montes, C., „Perspectiva general del papel y gestión de las aguas subterráneas en el Área de Doñana, Sudoeste de España”, Boletín Geológico y Minero 2008, 119(1), blz. 81‑92 [bijlage A.22 (blz. 943) bij het beroepschrift], en Custodio, E., Manzano, M., en Montes, C., „Las aguas subterráneas en Doñana: Aspectos ecológicos y sociales, Agencia Andaluza del Agua”, Consejería de Medio Ambiente. (2009) [bijlage A.23 (blz. 956) bij het beroepschrift].
(
32
)	Custodio e.a. (2009) [op. cit., aangehaald in voetnoot 31, blz. 192 (op blz. 1147)].
(
33
)	Zie punt 45 hierboven en mijn conclusie in de zaak Commissie/Bulgarije (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2015:528, punt 134).
(
34
)	Zie arrest van 9 juli 2020, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein (C‑297/19, EU:C:2020:533, punt 48), en de conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Stadt Papenburg (C‑226/08, EU:C:2009:440, punten 59 e.v., met name punt 65).
(
35
)	Op. cit., aangehaald in voetnoot 27, blz. 142 (blz. 943 van de bijlagen bij het beroepschrift).
(
36
)	Op. cit., aangehaald in voetnoot 29, blz. 1261 van de bijlagen bij het beroepschrift.
(
37
)	Plan de Gestión de la Zona Especial de Conservación Doñana Norte y Oeste (beheerplan voor de speciale beschermingszone Doñana Norte y Oeste (ES6150009) [Boletín Oficial de la Junta de Andalucía nr. 103 van 31 mei 2019, blz. 85 (op blz. 219)].
(
38
)	Zie de punten 42 en 44 hierboven.
(
39
)	Arresten van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punt 59); 8 november 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, punt 42), en 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 117).
(
40
)	Op. cit., aangehaald in voetnoot 30, blz. 7, 13.
(
41
)	Sousa Martín, A., en García Murillo, P., Historia ecológica y evolución de las lagunas peridunales del Parque Nacional de Doñana. Serie Técnica „Naturaleza y Parques Nacionales”, Editada por el Organismo Autónomo Parques Nacionales, Ministerio de Medio Ambiente.
(
42
)	In verband met de vereisten waaraan een dergelijke beoordeling moet voldoen, zie arrest van 7 november 2018, Holohan e.a. (C‑461/17, EU:C:2018:883, punten 37‑40).
(
43
)	Zie arresten van 24 november 2011, Commissie/Spanje (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, punten 156 en 192), en 10 november 2016, Commissie/Griekenland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:847, punt 30), alsook mijn conclusie in de zaken Commissie/Bulgarije (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2015:528, punt 134) en Commissie/Griekenland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:105, punt 58).
(
44
)	Arresten van 20 september 2007, Commissie/Italië (Santa Caterina) (C‑304/05, EU:C:2007:532, punt 83); 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 191), en 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punt 150).
(
45
)	Memoria van mei 2013, sectie 1.2.4.1 (blz. 3).
(
46
)	Instituto Geológico y Minero de España, Evaluación de impactos de las extracciones en el acuífero de Almonte Marismas en la zona del Plan Especial de ordenación de los regadíos de la Corona Forestal de Doñana (2009) (bijlage A.5 bij het beroepschrift), en mededeling van de Consejo Superior de Investigaciones Científicas aan de ombudsman van Andalusië (bijlage A.26).
(
47
)	Punt 70 van de dupliek.
(
48
)	Arresten van 31 maart 1992, Commissie/Italië (C‑362/90, EU:C:1992:158, punt 9); 27 oktober 2005, Commissie/Italië (C‑525/03, EU:C:2005:648, punt 13), en 18 mei 2006, Commissie/Spanje (Otter) (C‑221/04, EU:C:2006:329, punten 22 en 23).
(
49
)	Arresten van 16 december 1997, Commissie/Italië (C‑316/96, EU:C:1997:614, punt 14); 6 december 2007, Commissie/Duitsland (C‑456/05, EU:C:2007:755), en 29 juli 2019, Commissie/Oostenrijk (Civiel ingenieurs, octrooigemachtigden en dierenartsen) (C‑209/18, EU:C:2019:632, punt 48).
(
50
)	Arrest van 27 maart 2019, Commissie/Duitsland (OTIF) (C‑620/16, EU:C:2019:256, punten 43‑52).
(
51
)	Zie arrest van 10 november 2016, Commissie/Griekenland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:847, punt 112).
(
52
)	Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, Informe del estado de la Masa de agua subterránea Almonte-Marismas – Año hidrológico 2012‑2013, maart 2014, blz. 5 [bijlage B.2 bij het verweerschrift (blz. 89)].
(
53
)	Arrest van 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punten 72 en 73).
(
54
)	Arresten van 11 september 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a. (C‑43/10, EU:C:2012:560, punten 53 en 56), en 4 mei 2016, Commissie/Oostenrijk (Schwarze Sulm) (C‑346/14, EU:C:2016:322, punt 49).
(
55
)	Zie daarover de punten 21 en 22 hierboven.
(
56
)	Arresten van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 69), en 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punten 97, 98 en 110).
(
57
)	Arresten van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 67), en 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punt 101).
(
58
)	Zie punt 22 hierboven.
(
59
)	Zie punt 134 hierboven.
(
60
)	Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, Informe de estado de los acuíferos del entorno de Doñana – Año hidrológico 2015‑2016, april 2017 [bijlage A.15 bij het beroepschrift (blz. 674 van de bijlagen)].
(
61
)	Sugerencia del Defensor del Pueblo de España: Protección del agua subterránea de Almonte, Marismas y Rocina, en Doñana. Declaración de acuífero sobre explotado y aprobar un programa de actuación que garantice su uso sostenible, queja número 17012981, 10 augustus 2018 [bijlage A.16 bij het beroepschrift (blz. 870 van de bijlagen)].
(
62
)	Zie de punten 50‑57 hierboven.
(
63
)	Zie de punten 59‑62 hierboven.
(
64
)	Zie de punten 50‑57 hierboven.
(
65
)	Blz. 19 van bijlage VIII bij het tweede stroomgebiedbeheerplan.
(
66
)	Arresten van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 50); 4 mei 2016, Commissie/Oostenrijk (Schwarze Sulm) (C‑346/14, EU:C:2016:322, punt 64), en 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punt 75).
(
67
)	Zie punt 90 hierboven.
(
68
)	Manzano, M., en Custodio, E., „El acuífero de Doñana y su relación con el medio natural”, in García-Novo F en Marín C. (uitg.) Doñana, Agua y Biosfera, Confederación hidrográfica del Guadalquivir, Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, 2016, blz. 133 (137) [bijlage A.21 (blz. 932) bij het beroepschrift]; mededeling van de Consejo Superior de Investigaciones Científicas aan de ombudsman van Andalusië [bijlage A.26 (blz. 1259 (1262) bij het beroepschrift), en Tragsatec, Seguimiento por teledetección de la superficie inundada de las lagunas de los mantos eólicos de Doñana y de la masa vegetal de su entorno (mei 2016), blz. 53 [bijlage B.9 (blz. 1195 (1247)) bij het verweerschrift].
(
69
)	Zie de punten 48 e.v. hierboven.
(
70
)	Zie de punten 73 en 74 hierboven.