62021TJ0415_RES
Causa T‑415/21
Banca Popolare di Bari SpA
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione ampliata) del 20 dicembre 2023
«Responsabilità extracontrattuale – Aiuti di Stato – Aiuto concesso dalle autorità italiane a Banca Tercas – Decisione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato interno – Prescrizione – Danno continuativo – Irricevibilità parziale – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli – Nesso causale»
Ricorso per risarcimento danni – Termine di prescrizione – Dies a quo – Danno continuato – Interruzione della prescrizione – Prescrizione applicabile al periodo antecedente di oltre cinque anni alla data dell’atto interruttivo della prescrizione
(Art. 340, comma 2, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 46 e 53, comma 1)
(v. punti 28-54, 67)
Ricorso per risarcimento danni – Termine di prescrizione – Dies a quo – Danno a carattere non continuativo – Data da prendere in considerazione – Data di comparsa degli effetti dannosi dell’atto nei confronti della persona interessata
(Art. 340, comma 2, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 46 e 53, comma 1)
(v. punti 57-66)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegittimità – Danno – Nesso causale – Presupposti cumulativi – Mancanza di uno dei presupposti – Rigetto integrale del ricorso per risarcimento danni
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 70-72)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegittimità – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Nozione – Articolo 107, paragrafo 1, TFUE – Inclusione – Principio di buona amministrazione – Inclusione
(Art. 107, § 1, 108, § 3, e 340, comma 2, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41)
(v. punti 75, 80-100)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegittimità – Violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione – Necessità di una violazione grave e manifesta, da parte delle istituzioni, dei limiti del loro potere discrezionale – Decisione della Commissione che constata erroneamente l’esistenza di un aiuto incompatibile con il mercato interno e che ordina il suo recupero – Contesto giuridico e fattuale particolarmente complesso – Insussistenza di una violazione sufficientemente qualificata
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 103-125)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Nesso causale – Onere della prova – Decisione della Commissione che constata erroneamente l’esistenza di un aiuto incompatibile con il mercato interno e che ordina il suo recupero – Danni derivanti da una perdita di fiducia della clientela dell’impresa beneficiaria dell’aiuto – Perdita di fiducia determinata da una pluralità di fattori – Assenza di un nesso di causalità diretto tra i danni lamentati e il comportamento della Commissione
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 132-153, 155-161)
Sintesi
Nel 2013, la banca italiana Banca Popolare di Bari SpA (BPB) aveva manifestato il proprio interesse a sottoscrivere un aumento di capitale di un’altra banca italiana, la Banca Tercas (in prosieguo: la «Tercas»), posta in amministrazione straordinaria dal 2012. Tale manifestazione di interesse era però subordinata alla condizione che il deficit patrimoniale della Tercas fosse interamente coperto dal Fondo interbancario di tutela dei depositi (in prosieguo: il «FITD»).
Nel 2014, con l’assenso della Banca d’Italia, la banca centrale della Repubblica italiana, il FITD è intervenuto a favore della Tercas coprendo il suo deficit patrimoniale e concedendogli due garanzie. Successivamente, la BPB ha sottoscritto due aumenti di capitale della Tercas.
Con decisione del 23 dicembre 2015 (
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) (in prosieguo: la «decisione Tercas»), la Commissione europea ha considerato che il summenzionato intervento del FITD a favore della Tercas, integralmente detenuta dalla BPB dal 1o ottobre 2014, costituiva un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, che la Repubblica italiana doveva recuperare dal suo beneficiario.
Tuttavia, con sentenza del Tribunale del 19 marzo 2019 (
2
), confermata in sede di impugnazione (
3
), la decisione Tercas è stata annullata per violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
Con lettera del 28 aprile 2021, la BPB ha chiesto alla Commissione il risarcimento dei danni asseritamente subiti a causa della decisione Tercas, quantificando tale danno in EUR 228 milioni. Poiché la Commissione ha respinto tale richiesta, la BPB ha proposto un ricorso per risarcimento danni a titolo di responsabilità extracontrattuale dell’Unione ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE.
A sostegno di tale ricorso, la BPB fa valere che la decisione Tercas ha provocato un deterioramento della fiducia della clientela nei suoi confronti, il che avrebbe causato una perdita di depositi e di clientela (mancato guadagno), una lesione della sua reputazione (danno morale) e avrebbe altresì generato delle spese per l’adozione delle misure di mitigazione degli effetti negativi della decisione summenzionata (danno effettivo).
Respingendo tale ricorso, il Tribunale precisa i presupposti per l’insorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione a causa di un’erronea applicazione, da parte della Commissione, delle norme in materia di aiuti di Stato.
Giudizio del Tribunale
Poiché la Commissione ha fatto valere che il termine di prescrizione di cinque anni previsto dall’articolo 46 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea (in prosieguo: lo «Statuto della Corte») per la proposizione di azioni contro l’Unione in materia di rsponsabilità extracontrattuale (
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) era scaduto, il Tribunale ricorda che tale termine comincia a decorrere soltanto a partire dal momento in cui il danno da risarcire si è effettivamente realizzato.
Rilevando che la richiesta di risarcimento inviata con lettera del 28 aprile 2021 alla Commissione costituisce un atto interruttivo della prescrizione, il Tribunale sottolinea, inoltre, che, qualora si tratti di un danno a carattere continuativo, la prescrizione si applica al periodo antecedente di oltre cinque anni alla data dell’atto interruttivo della prescrizione, senza pregiudicare i diritti sorti nel corso dei periodi successivi.
A questo proposito, il Tribunale precisa che i danni materiali fatti valere derivanti sia dalla perdita di depositi diretti, sia dalla perdita di clientela da parte della BPB presentano carattere continuativo, in quanto si sarebbero accumulati e rinnovati successivamente all’adozione della decisione Tercas. Il presunto danno morale derivante dalla lesione della reputazione della BPB presenta anch’esso carattere continuativo, dato che tale danno troverebbe origine nella decisione Tercas, la quale, in un primo tempo, è stata adottata e resa pubblica mediante un comunicato stampa e, in un secondo tempo, è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
Ne consegue che la domanda di risarcimento della BPB non è prescritta laddove essa riguarda il risarcimento dei danni derivanti dalla perdita di depositi diretti e di clientela e dalla lesione della sua reputazione, subiti successivamente al 28 aprile 2016, vale a dire durante il periodo antecedente di meno di cinque anni alla richiesta di risarcimento del 28 aprile 2021.
Per quanto riguarda il presunto danno effettivo consistente in spese supplementari sostenute dalla BPB a causa di misure di mitigazione degli effetti negativi della decisione Tercas, il Tribunale esclude il carattere continuativo di vari danni fatti valere a tale titolo, in quanto essi si sono effettivamente realizzati in una data precisa e i loro importi non sono aumentati in proporzione al tempo trascorso.
Nel merito, il Tribunale ricorda, in via preliminare, che l’insorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione presuppone il soddisfacimento di tre condizioni cumulative, ossia la violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli, l’effettiva esistenza del danno, nonché la sussistenza di un nesso di causalità diretto tra la violazione e il danno fatto valere.
Riguardo alla prima di queste condizioni, il Tribunale rileva, da un lato, che l’errore nell’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE commesso dalla Commissione nella decisione Tercas costituisce una violazione di una norma giuridica preordinata a conferire dei diritti ai singoli, come la BPB. Infatti, fornendo una definizione della nozione di aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno al fine di garantire una leale concorrenza tra le imprese degli Stati membri, l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE mira a proteggere gli interessi dei singoli e segnatamente delle imprese. Inoltre, l’applicazione della nozione di aiuto contemplata dall’articolo 107, paragrafo 1, TFUE è strettamente connessa all’applicazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, il quale stabilisce l’obbligo di notificare le misure di aiuto e il divieto di attuarle prima della conclusione della procedura di controllo preventivo da parte della Commissione. Dato che quest’ultima disposizione è provvista di effetto diretto, essa può essere invocata dai singoli al fine di far valere i loro diritti derivanti dalla sua applicazione. Orbene, è ai fini dell’applicazione della nozione di aiuto, prevista dall’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, che l’articolo 108 TFUE conferisce alla Commissione il potere di pronunciarsi sulla compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato interno. Oltre a ciò, l’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE da parte della Commissione può essere contestata dinanzi ai giudici dell’Unione dai beneficiari dell’aiuto, dai loro concorrenti, nonché dagli Stati membri.
Quanto all’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata, il Tribunale evidenzia, dall’altro lato, che la giurisprudenza prende in considerazione segnatamente la complessità delle situazioni da disciplinare, le difficoltà di applicazione o di interpretazione dei testi e, più in particolare, il margine di discrezionalità di cui dispone l’autore dell’atto messo in discussione. Qualora l’istituzione interessata disponga di un ampio margine di discrezionalità, il criterio decisivo per stabilire una siffatta violazione è quello della violazione manifesta e grave, da parte di tale istituzione, dei limiti che si impongono al suo potere discrezionale.
Alla luce di tali criteri, il Tribunale rileva che la violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE commessa dalla Commissione nella decisione Tercas, seppur constatata nelle sentenze del Tribunale e della Corte, non è per ciò solo, in modo automatico, sufficientemente qualificata. Ricordando che l’errore commesso dalla Commissione riguardava l’analisi degli elementi accolti per ritenere sussistente il coinvolgimento delle autorità pubbliche italiane nell’intervento del FITD, il Tribunale sottolinea, inoltre, che la Commissione doveva applicare la nozione di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE in un contesto giuridico e fattuale particolarmente complesso. Orbene, il fatto che, in tali circostanze, la Commissione non avesse sufficientemente dimostrato l’imputabilità dell’intervento del FITD allo Stato non è sufficiente per qualificare tale errore come violazione manifesta e grave dei limiti che si impongono al potere discrezionale della Commissione. Pertanto, la Commissione non ha commesso alcuna violazione sufficientemente qualificata per quanto concerne la violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
Il Tribunale esamina poi la condizione relativa all’esistenza di un nesso di causalità diretto tra la violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE da parte della Commissione e il danno lamentato dalla BPB. A questo proposito, esso rileva che, anche se la decisione Tercas può aver avuto un certo ruolo nel processo di perdita di fiducia della clientela della BPB, tale perdita è stata indotta anche da altri fattori, di modo che la decisione suddetta non può essere considerata come la causa determinante e diretta del danno lamentato. Pertanto, la BPB non ha dimostrato l’esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento asseritamente illegittimo della Commissione e il danno fatto valere.
Pertanto, il Tribunale conclude che, per quanto riguarda i danni non prescritti di cui la BPB chiede il risarcimento, le condizioni per l’insorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione relative all’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata, da un lato, e all’esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento censurato e il danno lamentato, dall’altro, non sono soddisfatte.
Pertanto, il ricorso della BPB è respinto senza che sia necessario esaminare il presupposto per l’insorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione relativo all’effettiva esistenza del danno.
(
1
)	Decisione (UE) 2016/1208 della Commissione, del 23 dicembre 2015, relativa all’aiuto di Stato SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) cui l’Italia ha dato esecuzione a favore di Banca Tercas (GU 2016, L 203, pag. 1).
(
2
)	Sentenza del 19 marzo 2019, Italia e a./Commissione (T‑98/16, T‑196/16 e T‑198/16, EU:T:2019:167).
(
3
)	Sentenza del 2 marzo 2021, Commissione/Italia e a. (C‑425/19 P, EU:C:2021:154).
(
4
)	Conformemente all’articolo 53, primo comma, dello Statuto della Corte, l’articolo 46 di tale statuto è applicabile al procedimento dinanzi al Tribunale.