62001CJ0202_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-202/01,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Valero Jordana en J. Adda als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Franse Republiek, vertegenwoordigd door G. de Bergues en D. Colas als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
betreffende een verzoek om vast te stellen dat de Franse Republiek, door de gebieden die het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de in het wild levende vogelsoorten als bedoeld in bijlage I van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/49/EG van de Commissie van 29 juli 1997 (PB L 223, blz. 9), en van trekvogels, in onvoldoende mate als specialebeschermingszones aan te wijzen en, inzonderheid, door geen voldoende groot gebied in de Plaine des Maures (Frankrijk) als specialebeschermingszone aan te wijzen, niet heeft voldaan aan de ingevolge deze richtlijn en het EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: J.-P. Puissochet, kamerpresident, C. Gulmann (rapporteur), F. Macken, N. Colneric en J. N. Cunha Rodrigues, rechters,
advocaat-generaal: S. Alber,
griffier: R. Grass,
gezien het rapport van de rechter-rapporteur,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 27 juni 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 16 mei 2001, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG het Hof verzocht vast te stellen dat de Franse Republiek, door de gebieden die het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de in het wild levende vogelsoorten als bedoeld in bijlage I van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/49/EG van de Commissie van 29 juli 1997 (PB L 223, blz. 9; hierna: richtlijn"), en van trekvogels, in onvoldoende mate als specialebeschermingszones (hierna: SBZ") aan te wijzen en, inzonderheid, door geen voldoende groot gebied in de Plaine des Maures (Frankrijk) als specialebeschermingszone aan te wijzen, niet heeft voldaan aan de ingevolge deze richtlijn en het EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen.
Toepasselijke bepalingen
2 Artikel 4, leden 1, 2 en 4, van de richtlijn bepaalt:
1. Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden specialebeschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.
In dat verband wordt gelet op:
a) soorten die dreigen uit te sterven;
b) soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;
c) soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;
d) andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.
Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil.
De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als specialebeschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.
2. De lidstaten nemen soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
[...]
4. De lidstaten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voorzover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de lidstaten zich in om vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen."
De precontentieuze procedure
De procedure wegens ontoereikende aanwijzing van gebieden als SBZ
3 Op 23 april 1998 zond de Commissie de Franse regering een aanmaningsbrief, die een grief bevatte ontleend aan de onjuiste toepassing van artikel 4 van de richtlijn. De Commissie voerde aan dat de Franse autoriteiten een ontoereikend aantal gebieden van voldoende omvang als SBZ hadden aangewezen, en dat de aangewezen zones onvoldoende gevarieerd en representatief waren om een bescherming van alle in het wild levende vogelsoorten als bedoeld in bijlage I van de richtlijn, alsmede van de niet in deze bijlage genoemde trekvogels, te waarborgen. Voorts stelde de Commissie in deze brief dat de bescherming van de als SBZ aangewezen gebieden in talrijke gevallen niet was verzekerd.
4 De Franse regering beantwoordde de aanmaningsbrief bij brief van 13 november 1998. Bij diverse brieven die tussen november 1998 en 25 februari 2000 werden verzonden, deelde de regering de Commissie mee dat zij acht nieuwe SBZ had aangewezen. Voorts gaf zij kennis van een circulaire die op 29 juli 1999 door de minister van Ruimtelijke Ordening en Milieu aan de departementsprefecten was gericht, en waarin erop werd gewezen dat de Franse Republiek zich ertoe had verbonden bijkomende SBZ aan te wijzen.
5 Bij met redenen omkleed advies van 4 april 2000 stelde de Commissie vast dat de Franse Republiek, door in onvoldoende mate als SBZ aan te wijzen de gebieden die het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de in het wild levende vogelsoorten als bedoeld in bijlage I van de richtlijn en van trekvogels, niet had voldaan aan de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen. De Commissie verzocht de betrokken lidstaat binnen een termijn van twee maanden te rekenen vanaf de kennisgeving van het met redenen omkleed advies, de nodige maatregelen vast te stellen om aan dit advies te voldoen en haar deze maatregelen mee te delen.
6 De Franse regering beantwoordde het met redenen omkleed advies op 23 juni 2000.
De procedure wegens niet-aanwijzing van de Plaine des Maures als SBZ
7 Op 22 juni 1994 zond de Commissie de Franse regering een aanmaningsbrief wegens niet-nakoming van de krachtens de artikelen 3 en 4 van de richtlijn op de Franse Republiek rustende verplichtingen. Met deze brief gaf de Commissie te kennen dat de Plaine des Maures, waarvan 7 500 ha zijn opgenomen in de in 1994 door het Franse ministerie van Milieuzaken en de Ligue pour la protection des oiseaux (Liga voor de bescherming van de vogelstand) gepubliceerde nationale inventaris van belangrijke zones voor de instandhouding van de vogelstand (zones importantes pour la conservation des oiseaux"; hierna: ZICO"), wegens haar grote ornithologische waarde als SBZ had moeten worden aangewezen. De Commissie voerde tevens aan dat verschillende bouwprojecten, waaronder het vrijetijdscomplex Bois de Bouis, het risico inhielden dat een deel van dit landschap te maken zou krijgen met vervuiling en dat de kwaliteit ervan zou worden aangetast.
8 Bij brief van 9 april 1996 stelden de Franse autoriteiten de Commissie er met name van in kennis dat een gerechtelijke procedure tegen de onwettige rooiing en bouwactiviteit in de begeleide ontwikkelingszone (zone d'aménagement concerté") van Bois de Bouis was ingeleid, en dat om de Plaine des Maures definitief te beschermen tegen elke bedreiging, op korte of lange termijn, door de overheid of door particulieren, een procedure was geopend met het oog op een project van algemeen nut, waarover volgens de verwachtingen in 1996 een beslissing in de vorm van een besluit zou worden vastgesteld.
9 Bij brief van 19 december 1997 verzond de Commissie een met redenen omkleed advies, waarin zij vaststelde dat de Franse Republiek, door de Plaine des Maures niet als SBZ aan te wijzen, door geen bijzondere instandhoudingsmaatregelen vast te stellen betreffende het leefgebied van de betrokken vogels, en door geen passende maatregelen vast te stellen om een voldoende diversiteit en een voldoende omvang van de leefgebieden van de vogels te beschermen, in stand te houden of te herstellen en om vervuiling en aantasting van deze leefgebieden wegens de bouw van het vrijetijdscomplex Bois de Bouis tegen te gaan, niet de krachtens de artikelen 3 en 4 van de richtlijn op haar rustende verplichtingen was nagekomen. De Commissie verzocht de betrokken lidstaat de nodige maatregelen te nemen om binnen een termijn van twee maanden te rekenen vanaf de kennisgeving van het met redenen omkleed advies, aan dit advies te voldoen.
10 Bij brief van 5 november 1998 deelden de Franse autoriteiten mee dat zij 879 ha van de Plaine des Maures als SBZ hadden aangewezen. Bij brief van 29 november 1999 meldden zij een aanzienlijke uitbreiding van deze SBZ.
11 Bij brief van 23 juni 2000 lieten de Franse autoriteiten weten dat zij de oppervlakte van de SBZ in de Plaine des Maures zouden uitbreiden tot meer dan 4 700 ha.
12 Van mening dat de antwoorden van de Franse autoriteiten niet de conclusie rechtvaardigden dat de Franse Republiek binnen de in de met redenen omklede adviezen van 4 april 2000 en 19 december 1997 gestelde termijnen de nodige maatregelen ter beëindiging van de vastgestelde verzuimen had genomen, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Het beroep
Ontoereikende aanwijzing van gebieden als SBZ
13 Volgens de Commissie moeten overeenkomstig artikel 4 van de richtlijn zowel vanuit kwantitatief als kwalitatief oogpunt voldoende gebieden als SBZ worden aangewezen, op grond van de wetenschappelijk vastgestelde kenmerken van de betrokken gebieden. Tijdens de precontentieuze fase betwistte de Franse regering in wezen niet dat de SBZ in Frankrijk niet aan deze verplichting beantwoordden. Bijgevolg moet het beroep in ieder geval worden toegewezen.
14 De Commissie voegt hieraan toe dat de doelstelling van artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn het best kan worden verwezenlijkt door de aanwijzing, als SBZ, van de gebieden die op grond van hun objectief ornithologisch belang wetenschappelijk geïnventariseerd zijn als leefgebieden van in het wild levende vogelsoorten die onder bijlage I van de richtlijn vallen, of van trekvogels.
15 Zo betoogt de Commissie, onder verwijzing naar de beschikbare wetenschappelijke informatie en met name naar de ZICO-inventaris, dat de Franse regering niet haar verplichting is nagekomen om in voldoende mate de meest geschikte gebieden als bedoeld in artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn als SBZ aan te wijzen. Deze inventaris, die overigens in overeenstemming is met de in maart 2000 gepubliceerde versie van de op communautair niveau door de Commissie opgestelde inventaris van Important Bird Areas" (hierna: IBA-inventaris 2000"), duidt 285 ZICO aan op het Europese grondgebied van Frankrijk, en is de meest geschikte wetenschappelijke maatstaf voor een globale beoordeling van de aanwijzingen door de Franse Republiek op zijn volledige grondgebied. De Franse regering had immers, bij gebrek aan inventarissen die de conclusies van de ZICO-inventaris tegenspreken, alle ZICO van laatstbedoelde inventaris als SBZ moeten aanwijzen.
16 De Franse regering stelt dat er op 17 juli 2001 117 SBZ waren, met een totale oppervlakte van bijna 900 000 ha, hetgeen overeenstemt met 41 % van het aantal ZICO en 19 % van de totale oppervlakte ervan. Zij erkent echter dat bijkomende SBZ nodig zijn om aan de verplichting van artikel 4 van de richtlijn te voldoen.
17 Niettemin is zij van mening dat niet alle gebieden als bedoeld in de ZICO-inventaris of de IBA-inventaris 2000 als SBZ moeten worden aangewezen. Volgens de Franse regering komen niet alle in deze inventarissen genoemde gebieden in aanmerking voor kwalificatie als meest geschikte gebieden" met het oog op aanwijzing als SBZ in de zin van artikel 4 van de richtlijn. Bovendien steunen de in 1994 gepubliceerde ZICO-inventaris en de IBA-inventaris 2000 op een bredere en globalere aanpak dan deze waarop de IBA-inventaris van 1989 berustte. Enkel laatstbedoelde inventaris beperkte zich tot de meest geschikte gebieden", terwijl de overige inventarissen een veel omvangrijker gebied bestrijken.
18 Voorts erkent de Franse regering dat 6 van de 116 in het wild levende vogelsoorten die onder bijlage I van de richtlijn vallen en in Frankrijk voorkomen, in geen enkele Franse SBZ worden beschermd.
19 Er zij op gewezen dat de Franse regering niet betwist dat zij de gebieden die het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de in het wild levende vogelsoorten als bedoeld in bijlage I van de richtlijn en van trekvogels, in onvoldoende mate als SBZ heeft aangewezen.
20 Bovendien staat vast dat de schreeuwarend, de terekruiter, de grijze wouw, de kleine vliegenvanger, de Noordse pijlstormvogel en de Theklaleeuwerik, die tot de in bijlage I van de richtlijn opgesomde soorten behoren, alleszins bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn in geen enkele SBZ op het Franse grondgebied werden beschermd.
21 Bijgevolg moet worden vastgesteld - zonder dat behoeft te worden ingegaan op de vraag of alle als ZICO geïnventariseerde gebieden als SBZ moeten worden aangewezen - dat de Franse Republiek de gebieden die het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de in het wild levende vogelsoorten als bedoeld in bijlage I van de richtlijn en van trekvogels, in onvoldoende mate binnen de gestelde termijn als SBZ in de zin van artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn heeft aangewezen. Op dit punt moet het beroep van de Commissie dus worden toegewezen.
De gestelde ontoereikendheid van de aanwijzing van de Plaine des Maures als SBZ
22 Volgens de Commissie heeft de Franse Republiek, door slechts 879 ha van de Plaine des Maures als SBZ aan te wijzen, terwijl de ZICO in dit gebied 7 500 ha beslaat, evenmin voldaan aan de in artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn opgelegde verplichting de naar aantal en oppervlakte meest geschikte gebieden als SBZ aan te wijzen. Door zich ertoe te verbinden de SBZ van de Plaine des Maures van 879 ha tot 4 700 ha uit te breiden, heeft de Franse regering zelf erkend dat de tot dusver als SBZ aangewezen oppervlakte niet groot genoeg was. Bovendien moeten de Franse autoriteiten, nu 7 500 ha van de Plaine des Maures in de ZICO-inventaris zijn opgenomen, deze in hun geheel als SBZ aanwijzen, tenzij zij aantoont dat de aanwijzing van dit gehele gebied als SBZ niet noodzakelijk is om aan de richtlijn te voldoen.
23 Volgens de Franse regering bevat het verzoekschrift geen enkel specifiek argument rechtens inzake de aanwijzing van een te beperkt gedeelte van de Plaine des Maures als SBZ. De Commissie heeft immers in haar verzoekschrift zelfs niet summier aangegeven op welke juridische gronden zij een specifieke niet-nakoming met betrekking tot de Plaine des Maures heeft vastgesteld. Deze grief moet dus niet-ontvankelijk worden verklaard.
24 Ten gronde erkent de Franse regering dat de aanwijzing, op het ogenblik van het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, van 879 ha van de Plaine des Maures als SBZ, niet volstond om met betrekking tot dit gebied aan de verplichtingen van artikel 4 van de richtlijn te voldoen. Aan dit verzuim is evenwel een einde gekomen nu, zoals op 17 mei 2001 is meegedeeld, de SBZ van de Plaine des Maures is uitgebreid tot 4 537 ha.
25 Wat betreft de exceptie van niet-ontvankelijkheid, zij eraan herinnerd dat, volgens artikel 19 van 's Hofs Statuut-EG en artikel 38, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering het verzoekschrift onder meer een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten. Bijgevolg behoort de Commissie in elk krachtens artikel 226 EG ingediend verzoekschrift de exacte grieven aan te geven waarover zij een uitspraak van het Hof verlangt, evenals - in elk geval summier - de juridische gronden waarop die grieven berusten (arrest van 13 december 1990, Commissie/Griekenland, C-347/88, Jurispr. blz. I-4747, punt 28).
26 De Commissie heeft in haar verzoekschrift rechtens genoegzaam aangegeven op welke rechtsgrond de grief van ontoereikende aanwijzing van de Plaine des Maures als SBZ is gebaseerd. In dupliek erkent de Franse regering zelf dat de elementen rechtens waarop deze grief is gebaseerd, uit de uiteenzetting van de Commissie inzake de eerste grief konden worden afgeleid.
27 De exceptie van niet-ontvankelijkheid moet dus worden verworpen.
28 Ten gronde zij opgemerkt dat de Franse regering zonder voorbehoud erkent dat zij, bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn en gelet op de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen, een onvoldoende groot gedeelte van het gebied van de Plaine des Maures als SBZ had aangewezen.
29 Bovendien staat vast dat in de Plaine des Maures 23 in het wild levende vogelsoorten als bedoeld in bijlage I van de richtlijn, alsmede diverse trekvogels die niet onder deze bijlage vallen, voorkomen. Sommige soorten - met name de ortolaan, het woudaapje, de scharrelaar, de nachtzwaluw en de grauwe klauwier - verlenen aan deze zone een grote ornithologische waarde.
30 Bijgevolg moet worden vastgesteld - zonder dat behoeft te worden ingegaan op de vraag of het gehele als ZICO gekwalificeerde gebied van de Plaine des Maures als SBZ moet worden aangewezen - dat de Franse Republiek niet binnen de gestelde termijn een voldoende groot gebied van de Plaine des Maures als SBZ in de zin van artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn heeft aangewezen. Op dit punt moet het beroep van de Commissie dus worden toegewezen.
31 Gelet op een en ander, moet worden vastgesteld dat de Franse Republiek, door de gebieden die het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de in het wild levende vogelsoorten als bedoeld in bijlage I van de richtlijn, en van trekvogels, in onvoldoende mate als SBZ aan te wijzen en, inzonderheid, door geen voldoende groot gebied van de Plaine des Maures als SBZ aan te wijzen, niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn op haar rustende verplichtingen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
32 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Franse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door de gebieden die het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de in het wild levende vogelsoorten als bedoeld in bijlage I van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/49/EG van de Commissie van 29 juli 1997, en van trekvogels, in onvoldoende mate als specialebeschermingszones aan te wijzen en, inzonderheid, door geen voldoende groot gebied van de Plaine des Maures (Frankrijk) als specialebeschermingszone aan te wijzen, is de Franse Republiek de krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) De Franse Republiek wordt in de kosten verwezen.