62019TJ0245
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
18 päivänä toukokuuta 2022 (
*1
)
Suojatoimenpiteet – Terästuotteiden markkinat – Täytäntöönpanoasetus (EU) 2019/159 – Kumoamiskanne – Oikeussuojan tarve – Asiavaltuus – Tutkittavaksi ottaminen – Yhdenvertainen kohtelu – Perusteltu luottamus – Hyvän hallinnon periaate – Huolellisuusvelvoite – Vakavan vahingon uhka – Ilmeinen arviointivirhe – Suojatoimenpidetutkimuksen aloittaminen – Komission toimivalta – Puolustautumisoikeudet
Asiassa T‑245/19,
Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO, kotipaikka Rîbniţa (Moldova), edustajinaan asianajajat P. Vander Schueren ja E. Gergondet,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään G. Luengo ja P. Němečková,
vastaajana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja H. Kanninen sekä tuomarit M. Jaeger (esittelevä tuomari) ja O. Porchia,
kirjaaja: hallintovirkamies I. Pollalis,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn, erityisesti
–
unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 10.4.2019 jätetyn kannekirjelmän,
–
komission unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan nojalla unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 26.6.2019 jättämällään erillisellä asiakirjalla esittämän oikeudenkäyntiväitteen,
–
kantajan tästä oikeudenkäyntiväitteestä 20.8.2019 toimittamat huomautukset,
–
13.2.2020 annetun määräyksen oikeudenkäyntiväitteen lykkäämisestä ratkaistavaksi pääasian yhteydessä,
ottaen huomioon 21.9.2021 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Kantaja Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvassa kanteessaan kumoamaan lopullisten suojatoimenpiteiden käyttöönotosta tiettyjen terästuotteiden tuonnissa 31.1.2019 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2019/159 (EUVL 2019, L 31, s. 27; jäljempänä riidanalainen asetus), sellaisena kuin sitä sovelletaan kantajaan.
Asian tausta
2
Transnistrian alueelle Moldoviaan sijoittautunut kantaja valmistaa kahteen seuraavaan riidanalaisessa asetuksessa säädettyjen suojatoimenpiteiden soveltamisalaan kuuluvaan tuoteluokkaan sisältyviä terästuotteita: tuoteluokka nro 13 (betoniteräs) ja tuoteluokka nro 16 (seostamattomasta teräksestä ja muusta seosteräksestä valmistettu valssilanka).
3
Euroopan unionin terästeollisuuden tilanteen vuoksi Euroopan komissio antoi 28.4.2016 täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2016/670 unionin ennakkovalvonnan käyttöönotosta tietyistä kolmansista maista peräisin olevien tiettyjen rauta- ja terästuotteiden tuonnissa (EUVL 2016, L 115, s. 37).
4
Amerikan yhdysvallat otti 23.3.2018 käyttöön tuontitullit Yhdysvaltojen kaupanlaajennuslain (Trade Expansion Act) 232 §:n (jäljempänä 232 §) nojalla.
5
Komissio aloitti 26.3.2018 valvontatoimenpiteiden käyttöönoton jälkeen kerättyjen tilastotietojen perusteella suojatoimenpidetutkimuksen, jossa tarkasteltiin useiden terästuoteluokkien tilannetta.
6
Koska komissio päätteli tietoja koskevan analyysinsa perusteella alustavasti, että unionin terästeollisuudelle voi aiheutua vakavaa vahinkoa 23:ssa kaikkiaan 26 tuoteluokasta, joissa tutkimuksen päätteeksi todettiin tuonnin kasvua, komissio antoi 17.7.2018 täytäntöönpanoasetuksen (UE) 2018/1013 väliaikaisten suojatoimenpiteiden ottamisesta käyttöön tiettyjen terästuotteiden tuonnissa (EUVL 2018, L 181, s. 39; jäljempänä väliaikaisia toimenpiteitä koskeva asetus).
7
Komissio katsoi, että unionin terästeollisuudelle voi aiheutua vakavaa vahinkoa 26 terästuoteluokassa, ja antoi 31.1.2019 riidanalaisen asetuksen, jossa otettiin käyttöön kolme vuotta voimassa olevia lopullisia suojatoimenpiteitä tuoteluokkakohtaisina tariffikiintiöinä, joiden enimmäismääräksi vahvistettiin kyseessä olevista maista tapahtuvan tuonnin keskiarvo vuosina 2015–2017 korotettuna 5 prosentilla, jotta voidaan varmistaa perinteisten kauppavirtojen säilyminen sekä unionin nykyisten käyttäjien ja tuojien riittävä tukeminen.
8
Väliaikaisten suojatoimenpiteiden yhteydessä vallinneesta tilanteesta poiketen riidanalaisessa asetuksessa säädettiin maakohtaisia kiintiöitä merkittävässä toimittaja-asemassa oleville maille (toisin sanoen maille, joiden osuus asianomaisen tuoteluokan tuonnista on yli 5 prosenttia). Muille unionin alueelle vieville maille asetettiin myös niin kutsuttu jäännöstariffikiintiö. Komissio katsoi lisäksi, että kun toimittajamaa on käyttänyt loppuun maakohtaisen kiintiönsä, sille pitäisi myöntää pääsy jäännöskiintiöön, jotta voidaan taata perinteiset kauppavirrat mutta välttää myös se, että osia jäännöskiintiöstä jäisi käyttämättä.
9
Täten merkittävässä toimittaja-asemassa olevat viejämaat, kuten Moldovia tuoteluokkien nro 13 ja 16 osalta, voivat lähtökohtaisesti toimia kahdessa erillisessä järjestelmässä. Ensinnäkin ne voivat jatkaa kaupankäyntiä alittamalla maakohtaisen enimmäismäärän, joka määritellään suhteessa niiden omiin perinteisiin kauppavirtoihin vuosina 2015–2017 korotettuna 5 prosentilla, ja toiseksi tämän maakohtaisen enimmäismäärän saavutettuaan jatkaa vientiä unioniin, kunhan ne eivät ylitä kaikkia koskevaa yleistä jäännöskiintiötä. Tällaisiin tuonteihin sovelletaan kiintiön ulkopuolista 25 prosentin tariffia vain, jos molemmat ylärajat saavutetaan.
10
Komission mukaan yhtäältä käsiteltävässä asiassa toteutetuilla toimenpiteillä pyritään mahdollistamaan se, etteivät perinteiset kauppavirrat saa lisäsuojaa, jotta unionin markkinoilla on riittävästi tarjontaa ja kilpailua, ja toisaalta tariffikiintiöt vahvistetaan siten, että estetään kaikenlainen 232 §:n mukaisiin toimiin liittyvä kaupan uudelleensuuntaaminen, jolla voisi olla kielteinen vaikutus unionin tuotannonalaan. Kiintiön ulkopuolista tariffia sovelletaan siten lähtökohtaisesti vain, jos Yhdysvaltojen toteuttamista toimista johtuva kaupan uudelleensuuntaaminen johtaa siihen, että vakavan vahingon uhan tilanteesta siirrytään vakavan vahingon tilanteeseen. Komissio katsoo tässä yhteydessä, että riidanalaisen asetuksen liitteessä IV.1 esitetyt maakohtaiset tariffikiintiöt on laadittu siten, että suojatoimenpiteet vaikuttavat mahdollisimman vähän muun muassa Moldovasta tuleviin tavanomaisiin kauppavirtoihin.
11
Riidanalaisen asetuksen voimaantulopäivän 2.2.2019 ja 30.6.2021 välisenä aikana toimenpiteitä oli arvioitava uudelleen säännöllisesti ja kevennettävä asteittain säännöllisin väliajoin, jotta enimmäismääriä voitiin korottaa vähitellen ja unionin tuotannonala pystyi sopeutumaan tilanteeseen.
Asianosaisten vaatimukset
12
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
ottaa kanteen tutkittavaksi
–
kumoaa riidanalaisen asetuksen sitä koskevilta osin
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
13
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää kanteen tutkimatta
–
toissijaisesti hylkää kanteen perusteettomana
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Tutkittavaksi ottaminen
14
Komissio kiisti erillisellä asiakirjalla kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisen sillä perusteella, ettei kantaja täytä oikeussuojan tarvetta eikä asiavaltuutta koskevia edellytyksiä.
Komissio esitti oikeudenkäyntiväitteen myöhässä
15
Aluksi on todettava, että kantajan mielestä oikeudenkäyntiväite on hylättävä, koska se esitettiin unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 81 artiklassa määrätyn määräajan päättymisen jälkeen.
16
Kantaja katsoo, että jotta komissio olisi noudattanut oikeudenkäyntiväitteen esittämiseen sovellettavaa määräaikaa, komission olisi pitänyt jättää hakemuksensa viimeistään 25.6.2019. Kantaja huomauttaa, että oikeudenkäyntiväite toimitettiin 26.6.2019.
17
Kantajan väite on hylättävä siltä osin kuin se perustuu tähän oikeudenkäyntimenettelyyn sovellettavien määräaikojen laskentaa koskevien sääntöjen virheelliseen ymmärtämiseen.
18
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan 1 kohdan mukaan hakemus, jossa unionin yleistä tuomioistuinta pyydetään ratkaisemaan, onko kanne jätettävä tutkimatta, on nimittäin esitettävä saman työjärjestyksen 81 artiklassa tarkoitetussa määräajassa eli kahden kuukauden kuluessa kanteen tiedoksi antamisesta.
19
Lisäksi unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 58 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan kuukausina ilmaistu määräaika päättyy sen päivän päättyessä, joka määräajan viimeisenä kuukautena vastaa järjestysnumeroltaan sitä päivää, jona se tapahtuma sattui tai se toimi suoritettiin, josta määräaika on laskettava. Lisäksi saman työjärjestyksen 60 artiklan mukaan oikeudenkäynnissä noudatettavia määräaikoja pidennetään pitkien etäisyyksien vuoksi kymmenellä päivällä.
20
Käsiteltävässä asiassa komissio sai kanteen tiedoksi 16.4.2019, kuten asiakirja-aineistosta ilmenee. Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 58 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti saman työjärjestyksen 81 artiklassa tarkoitettu määräaika päättyi siten 16.6.2019. Tämä määräaika, jota pidennettiin pitkien etäisyyksien vuoksi kymmenellä päivällä kyseisen työjärjestyksen 60 artiklan nojalla, päättyi 26.6.2019.
21
Näin ollen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 26.6.2019 jätettyä komission oikeudenkäyntiväitettä ei esitetty myöhässä.
Oikeussuojan tarve
22
Ensinnäkin komissio kiistää kantajan oikeussuojan tarpeen sillä perusteella, ettei tämän toiminta kuulu riidanalaisen asetuksen soveltamisalaan.
23
Komissio väittää, ettei riidanalaisella asetuksella ole minkäänlaista sitovaa vaikutusta kantajan jokapäiväiseen toimintaan Moldovassa. Komissio katsoo nimittäin, että koska kantaja on ainoastaan unionin ulkopuolelle sijoittautunut tuottaja, sen toiminta ei kuulu riidanalaisen asetuksen soveltamisalaan, joka rajoittuu tulliliiton alueeseen.
24
Kantaja kiistää komission väitteet.
25
Tässä yhteydessä tämän väitteen hylkäämiseksi riittää, kun komission todetaan myöntäneen istunnossa, että oikeudenkäyntimenettelyn kirjallisen vaiheen aikana toimitetuista asiakirjoista ilmenee, että kantajan toimintaan sisältyy tiettyjen tarkasteltavana olevien tuoteluokkien unioniin kohdistuva vienti.
26
Toiseksi komissio katsoo, että vaikka kantaja voittaisi käsiteltävän asian, se ei itse hyötyisi siitä, koska riidanalaisen asetuksen kumoaminen ei poistaisi sen väittämää vahinkoa. Komissio katsoo, ettei kantajalla ole tältä osin jo syntynyttä ja edelleen olemassa olevaa intressiä, koska riidanalainen asetus ei ole esteenä tarkasteltavana olevan tuotteen viennille Moldovasta unioniin.
27
Komissio muistuttaa väitteensä tueksi aluksi, että kiintiön ulkopuolista 25 prosentin tariffia sovelletaan vain, jos sekä maakohtainen tariffikiintiö että jäännöskiintiö on käytetty loppuun. Se täsmentää lisäksi, ettei riidanalaisessa asetuksessa käyttöön otettuja tuoteluokkia nro 13 ja 16 koskevien kiintiöiden määrällistä tekijää ollut käytetty Moldovan osalta loppuun kanteen nostamishetkellä. Näin ollen kantaja ei hyödy millään tavoin riidanalaisen päätöksen kumoamisesta, koska siitä ei ole vielä aiheutunut kantajaan kohdistuvia oikeudellisia vaikutuksia.
28
Seuraavaksi komissio toteaa, että kantajan oikeussuojan tarpeen osoittamiseksi esittämä väite, joka koskee pelkkää mahdollisuutta määrätä kiintiön ulkopuolinen tariffi, on spekulatiivinen väite. Komissio korostaa tässä yhteydessä, että riidanalaisessa asetuksessa säädettyjen määrällisten rajoitusten uudelleenarviointien vuoksi tämän mahdollisuuden toteutuminen ei ole missään tapauksessa varmaa, vaikka sitä edellytetään oikeuskäytännössä, jos intressi, johon kantaja vetoaa, koskee tulevaa oikeudellista tilannetta.
29
Lopuksi komissio katsoo, että asiaa koskeva oikeuskäytäntö tukee päätelmää, jonka mukaan riidanalaisesta asetuksesta voidaan katsoa aiheutuvan henkilökohtaisia oikeudellisia seurauksia ainoastaan riidanalaisen asetuksen täytäntöönpanotoimenpiteiden kohteena oleville yhteisöille, nimittäin unioniin sijoittautuneille tarkasteltavana olevan tuotteen tuojille, joita koskevissa jäsenvaltion viranomaisten tullilaskuissa sovelletaan kiintiön ulkopuolista 25 prosentin tariffia. Kantajan ei siksi tarvitse maksaa kiintiön ulkopuolista tariffia tuodessaan tarkasteltavana olevan tuotteen unioniin.
30
Komissio katsoo näin ollen, että vaikka kantaja voittaisi asian, se ei hyötyisi riidanalaisessa asetuksessa vahvistetun enimmäismäärän loppuun käyttämisestä aiheutuvien oikeudellisten seurausten poistamisesta.
31
Kantaja kiistää komission väitteet.
32
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeussuojan tarve on olennainen ja ensimmäinen edellytys kaikille kanteille. Luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön nostama kumoamiskanne voidaan ottaa tutkittavaksi ainoastaan, jos kantajalla on intressi saada riidanalainen toimi kumotuksi. Kantajan oikeussuojan tarve edellyttää sitä, että riidanalaisen toimen kumoamisella saattaa sinällään olla oikeudellisia seurauksia ja että kanteen lopputuloksesta voisi näin ollen olla hyötyä sen nostaneelle asianosaiselle ja että kantajalla on jo syntynyt ja edelleen olemassa oleva intressi saada kyseinen toimi kumotuksi (ks. tuomio 12.11.2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C ja HSH Investment Holdings FSO v. komissio, T‑499/12, EU:T:2015:840, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33
Riidanalaisella asetuksella käyttöön otetusta mekanismista ilmenee, että kantajan tuotteiden unioniin vientiin sovellettavat oikeussäännöt ovat epäedullisempia kuin siihen ennen kyseisen asetuksen antamista sovelletut oikeussäännöt.
34
Edellä esitetyn perusteella on siten myönnettävä, että riidanalaisen asetuksen osittaisella kumoamisella kantajalle edullisella päätöksellä saattaisi sinällään olla oikeudellisia seurauksia ja että sen lopputuloksesta voisi olla hyötyä kantajalle, jolla on täten oikeussuojan tarve, eikä käsiteltävän asian asianosaisten esittämien kiintiöiden käyttämistä koskevien lukujen todistusarvosta ole tarpeen lausua.
Asiavaltuus
35
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa määrätään kahdesta tilanteesta, joissa luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä on asiavaltuus nostaa kanne sellaisesta toimesta, jota ei ole osoitettu sille. Tällaisen kanteen nostaminen on mahdollista yhtäältä sillä edellytyksellä, että toimi koskee kyseistä henkilöä suoraan ja erikseen. Tällainen henkilö voi toisaalta nostaa kanteen sääntelytoimesta, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, jos kyseinen toimi koskee sitä suoraan (ks. tuomio 16.5.2019, Pebagua v. komissio, C‑204/18 P, ei julkaistu, EU:C:2019:425, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 11.7.2019, Air France v. komissio, T‑894/16, EU:T:2019:508, 24 kohta).
36
Käsiteltävässä asiassa kantaja katsoo lähinnä, että riidanalainen asetus koskee sitä suoraan ja erikseen, sillä koska se on ainoa moldovalainen tarkasteltavana olevan tuotteen vientiä harjoittava tuottaja, se kuuluu luonnollisesti niiden kauppiaiden rajalliseen ryhmään, jotka yksilöitiin tai jotka olivat yksilöitävissä riidanalaisen asetuksen antamisajankohtana.
37
Komissio katsoo, ettei riidanalainen asetus koske kantajaa suoraan eikä erikseen, minkä vuoksi on pääteltävä, ettei se voi nostaa kannetta, jossa vaaditaan kyseisen asetuksen kumoamista SEUT 263 artiklan neljännen kohdan perusteella.
– Kantajaa suoraan koskeva toimi
38
Edellytyksen, jonka mukaan kanteen kohteena olevan toimenpiteen on koskettava luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä suoraan, ehtona on kahden kumulatiivisen edellytyksen täyttyminen, eli ensinnäkin, että riidanalaisella toimenpiteellä on välittömiä vaikutuksia tämän henkilön oikeusasemaan, ja toiseksi, ettei se jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen täytäntöönpano, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin täytäntöönpano on luonteeltaan puhtaasti automaattista ja perustuu yksinomaan unionin lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista (ks. tuomio 3.12.2020, Changmao Biochemical Engineering v. Distillerie Bonollo ym., C‑461/18 P, EU:C:2020:979, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39
Komissio väittää, etteivät edellytykset, joiden mukaan toimen on koskettava kantajaa suoraan, täyty käsiteltävässä asiassa.
40
Ensimmäiseksi osoittaakseen, ettei riidanalainen asetus vaikuta kantajan oikeudelliseen tilanteeseen, komissio tukeutuu seuraaviin neljään väitteeseen: kyseisestä asetuksesta ei ensinnäkään voi aiheutua oikeudellisia vaikutuksia, ellei siinä vahvistettua kiintiötä ole käytetty loppuun ja ellei kiintiön ulkopuolista tariffia ole määrätty. Toiseksi vaikka pelkästä kyseisen asetuksen olemassaolosta aiheutuisi tällainen oikeudellinen vaikutus, kantajaan ei kohdistuisi oikeudellisia vaikutuksia, koska kyseisestä toimesta ei aiheudu mitään oikeudellista vaikutusta Moldovassa vaan ainoastaan unionissa. Kolmanneksi riidanalaisen asetuksen oikeudelliset vaikutukset voivat johtua yksinomaan siitä, että jäsenvaltioiden tulliviranomaiset panevat kyseisen asetuksen täytäntöön, ja niitä voi siten aiheutua ainoastaan tuojalle, jolle ilmoitetaan tullivelan määrä. Neljänneksi kantaja ei joka tapauksessa tosiasiallisesti vienyt tarkasteltavana olevia tuoteluokkia tutkimuksen aikana vaan ainoastaan tuotti kyseisiä tuotteita, minkä vuoksi siihen ei kohdistu mitään suoria oikeudellisia vaikutuksia.
41
Toiseksi osoittaakseen täytäntöönpanotoimenpiteiden olemassaolon komissio väittää yhtäältä olevan merkityksetöntä, ovatko kyseiset toimenpiteet luonteeltaan automaattisia, ja toisaalta, että täytäntöönpanotoimenpiteiden olemassaolo on erityisen tärkeää yhteisen kauppapolitiikan soveltamisessa, koska riidanalaisen asetuksen vaikutukset konkretisoituvat ainoastaan näiden toimenpiteiden kautta. Komissio toteaa lisäksi, että luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi näin ollen riitauttaa toimenpiteen kansallisissa tuomioistuimissa.
42
Kantaja kiistää komission väitteet.
43
Aluksi on todettava, että kaikki komission väitteet, jotka koskevat suoran vaikutuksen puuttumista siksi, että kantaja toimii yksinomaan tuottajana, on hylättävä edellä 25 kohdassa esitettyjen näkökohtien mukaisesti.
44
Seuraavaksi on huomautettava, että riidanalainen asetus vaikuttaa suoraan kantajan oikeudelliseen tilanteeseen. Siinä määritetään nimittäin sekä määrän että hintojen osalta oikeudellinen kehys ja edellytykset, joiden täyttyessä kantaja voi viedä tuotteita unioniin, koska sen tuotteisiin sovelletaan nykyään kiintiöjärjestelmää eikä enää unionissa toteutettavaa vapaata liikkuvuutta, joka ei edellytä kiintiöiden osoittamista eikä komission lupaa. Tällaisessa kiintiöjärjestelmässä kantajan oikeus käyttää tullitonta kiintiötä riippuu siitä, myöntääkö komissio sen tuotteille tällaisen kiintiön.
45
Lopuksi on yhtäältä muistutettava, että vaatimusta, ettei toimi edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, ei pidä sekoittaa edellytykseen, jonka mukaan toimen on koskettava kantajaa suoraan (ks. vastaavasti määräys 4.12.2013, Forgital Italy v. neuvosto, T‑438/10, ei julkaistu, EU:T:2013:648, 54 kohta), ja toisaalta, että arvioitaessa sitä, koskeeko toimi kantajaa suoraan, pelkkä täytäntöönpanotoimenpiteiden olemassaolo ei ole riittävä peruste sulkea sitä pois, koska merkityksellinen oikeudellinen arviointiperuste on se, ettei niillä, joille kyseinen toimi on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ole lainkaan harkintavaltaa (ks. vastaavasti määräys 14.1.2015, SolarWorld ym. v. komissio, T‑507/13, EU:T:2015:23, 40 kohta).
46
Käsiteltävässä asiassa riidanalaisessa asetuksessa ei jätetä jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille lainkaan harkintavaltaa suojatoimenpiteiden täytäntöönpanossa (ks. analogisesti tuomio 3.12.2020, Changmao Biochemical Engineering v. Distillerie Bonollo ym., C‑461/18 P, EU:C:2020:979, 59 kohta ja tuomio 12.12.2014, Crown Equipment (Suzhou) ja Crown Gabelstapler v. neuvosto, T‑643/11, ei julkaistu, EU:T:2014:1076, 28 kohta), koska toimivaltaisten viranomaisten on sovellettava 25 prosentin lisätullia, kun tariffikiintiöt on käytetty loppuun (ks. unionin tullikoodeksista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 952/2013 tiettyjen säännösten täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 24.11.2015 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/2447 (EUVL 2015, L 343, s. 558) 49–54 artikla sekä riidanalaisen asetuksen 1 ja 3 artikla).
47
Näin ollen on todettava, että riidanalainen asetus koskee kantajaa suoraan.
– Kantajaa erikseen koskeva toimi
48
Koska edellytykset, joiden mukaan toimen, jonka kumoamista vaaditaan, on koskettava kantajaa suoraan ja erikseen, ovat kumulatiivisia (tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 76 kohta), riidanalaisen asetuksen on koskettava kantajaa myös erikseen, jotta kanne voidaan ottaa tutkittavaksi.
49
Komissio väittää, etteivät edellytykset, joiden mukaan toimen on koskettava kantajaa erikseen, täyty.
50
Ensinnäkin komissio toteaa yhtäältä, että riidanalainen asetus on yleisesti sovellettava toimi, joka edellyttää (jäsenvaltioiden tulliviranomaisten) täytäntöönpanotoimenpiteitä ja joka koskee lähes rajatonta määrää henkilöitä (erga omnes), sekä toisaalta, että riidanalainen asetus koskee samalla tavalla kaikkia Moldovassa ja unionissa olevia henkilöitä, jotka haluavat viedä tai tuoda tarkasteltavana olevaa tuotetta Moldovasta tai sen kautta. Komissio katsoo näin ollen, että riidanalaista asetusta sovelletaan sellaisen objektiivisesti määritellyn tilanteen perusteella, johon ei sisälly mitään yksilöllisiä ominaispiirteitä.
51
Toiseksi komissio toteaa, ettei riidanalainen asetus ole luonteeltaan siinä mielessä sekamuotoinen, että siihen sisältyisi kantajan yksilöiviä päätöksiä ja siinä perustettaisiin siten ”luokka/ryhmä”. Komissio huomauttaa, että tällainen luonne on tunnustettu polkumyynnin ja tukien vastaisten asetusten yhteydessä, mutta tämä perustuu kyseisten asetusten erityisiin ominaispiirteisiin (nimittäin polkumyynti- ja tasoitustullin yksilölliseen ja henkilökohtaiseen määrittämiseen kullekin kauppiaalle tai vientiä harjoittavalle tuottajalle pelkästään sen omien yksilöllisten tietojen perusteella), eikä tällaisia ominaispiirteitä ole suojatoimenpiteitä koskevissa asetuksissa, joilla pyritään suojaamaan unionin teräsmarkkinoita kasvavalta tuonnilta.
52
Kolmanneksi komissio väittää, ettei riidanalaisessa asetuksessa ”valita” mitään luokkaa ja etteivät myöskään kyseisen asetuksen täytäntöön panevat jäsenvaltioiden tulliviranomaiset ”valitse” tällaista luokkaa. Komission mukaan sillä, että jotkin tietyistä maista peräisin olevien terästuotteiden luokat kuuluvat riidanalaisen asetuksen soveltamisalaan, ainoastaan vahvistetaan objektiivisesti määritellyllä tavalla lainsäädännölliset edellytykset tällaisten tuotteiden tuonnille unioniin. Näin ollen siitä riippumatta, määritetäänkö kyseisessä asetuksessa enemmän tai vähemmän tarkasti toimen soveltamisalaan kuuluvien taloudellisten toimijoiden määrä tai jopa henkilöllisyys, yleisesti sovellettavana toimena pysyvän toimen muoto ei muutu eikä tätä ”luokkaa” missään tapauksessa yksilöidä. Komission mukaan kaikki henkilöt, jotka ovat valmiita ja kykeneviä viemään tarkasteltavana olevaa tuotetta Moldovasta, voivat nimittäin milloin tahansa liittyä tuoteluokkien nro 13 ja 16 viejien ja kauppiaiden ”luokkaan”, myös unionin tuojien puolella.
53
Komission mielestä tämän arvioinnin vahvistaa se, ettei kyseistä toimea voida kumota osittain henkilön tai yksilöidyn henkilöryhmän osalta, koska suojatoimenpidettä sovelletaan kaikista maista eikä tietyiltä yrityksiltä tai tietyistä maista peräisin olevien tuontien perusteella.
54
Neljänneksi komissio katsoo, että vaikka Moldovassa olisi jonkinlainen ”luokka”, ei ole mitään viitteitä siitä, että kantaja edustaa koko tämän ”luokan” etuja. Tässä yhteydessä komissio kiistää paitsi sen, että kantaja on vientiä harjoittava tuottaja, myös sen, että kaikki riidanalaiseen asetukseen sisältyvät viittaukset Moldovasta peräisin olevaan tuontiin ovat tosiasiallisesti viittauksia kantajaan, kuten kantaja väittää.
55
Viidenneksi komissio väittää, että suojatoimenpidetutkimuksiin voidaan soveltaa oikeuskäytäntöä, jonka mukaan pelkkä osallistuminen unionin toimielinten toteuttamaan menettelyyn ei tarkoita sitä, että menettelyn päätteeksi toteutettava toimi koskee osallistuvaa henkilöä. Näin ollen edes kantajan ”aktiivinen” osallistuminen tutkimukseen ei tarkoita, että kantaja yksilöidään riidanalaisessa asetuksessa. Asianomainen taloudellinen toimija yksilöidään siten ainoastaan jäsenvaltioiden tulliviranomaisten toteuttaessa kansallisen täytäntöönpanotoimenpiteen, jolloin tämä toimija voi myös riitauttaa kyseisen toimenpiteen näiden jäsenvaltioiden tuomioistuimissa.
56
Kantaja kiistää komission väitteet.
57
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt voivat SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla nostaa kanteen asetuksen kaltaisesta yleisesti sovellettavasta säädöksestä vain, jos se koskee niitä suoraan sekä vaikuttaa niiden oikeudelliseen asemaan niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella nämä toimijat erottuvat kaikista muista ja ne voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu (tuomio 25.7.2002, Unión de Pequeños Agricultores v. neuvosto, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, 36 kohta ja tuomio 10.4.2003, komissio v. Alankomaat, C‑142/00 P, EU:C:2003:217, 65 kohta). Toisin sanoen kantajan väittämien rikkomisten on oltava sellaisia, että se erottuu niiden perusteella kaikista muista ja se voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle säädös on osoitettu (ks. vastaavasti määräys 8.5.2019, Carvalho ym. v. parlamentti ja neuvosto, T‑330/18, ei julkaistu, EU:T:2019:324, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
58
Ensinnäkin asetuksen, jolla otetaan käyttöön suojatoimenpiteitä, luonteeseen perustuvat komission väitteet on hylättävä.
59
Aluksi on nimittäin todettava, ettei riidanalaisen asetuksen erga omnes ‑vaikutus tarkoita, ettei tällainen säädös voi sisältää toimenpiteitä, joita sovelletaan erikseen tiettyihin taloudellisiin toimijoihin (ks. vastaavasti määräys 30.4.2003, VVG International ym. v. komissio, T‑155/02, EU:T:2003:125, 40–42 kohta). Näin ollen, vaikka riidanalaista asetusta sovelletaan objektiivisesti määritellyn tilanteen perusteella, kantaja voi silti vedota seikkoihin, joilla se voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle säädös on osoitettu.
60
Seuraavaksi se, että kun kyseessä on asetus, jolla otetaan käyttöön suojatoimenpiteitä, seikka, jonka perusteella voitiin tunnistaa polkumyynnin ja tukien vastaisten asetusten sekamuotoisuus, nimittäin toimijoiden yksilöitävien omien lukujen käyttö, ei ole esteenä sellaisten kantajalle tunnusomaisten erityispiirteiden tai tosiasiallisen tilanteen olemassaololle, joiden perusteella se erottuu kaikista muista ja se voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle säädös on osoitettu.
61
Tässä yhteydessä on hylättävä komission väite, jonka mukaan tutkimukseen osallistuminen ei tarkoita sitä, että toimi koskee osallistuvaa yritystä erikseen. Pelkkä osallistuminen ei nimittäin ole sellaisenaan riittävä peruste, mutta se ei ole kuitenkaan merkityksetön arvioitaessa sitä, koskeeko säädös osallistujaa erikseen (ks. vastaavasti tuomio 11.7.1996, Sinochem Heilongjiang v. neuvosto, T‑161/94, EU:T:1996:101, 47 ja 48 kohta). Kuten komissio myöntää, kantaja oli käsiteltävässä asiassa ainoa moldovalainen tuottaja, joka teki yhteistyötä toimenpiteiden käyttöönottoon johtaneessa tutkimuksessa.
62
Täytäntöönpanotoimienpiteitä koskevista komission toteamuksista (ks. edellä 55 kohdan loppuosa) on lopuksi huomautettava, että sitä, koskeeko säädös kantajaa erikseen, on arvioitava edellä 57 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä määritettyjen kriteerien perusteella, ja ettei tällaisessa arvioinnissa viitata täytäntöönpanotoimenpiteiden olemassaoloon. Kyseiset toteamukset ovat siten tehottomia.
63
Toiseksi komission suorittamasta niiden lukujen arvioinnista, joiden perusteella se katsoi, ettei kantaja ole ainoa tarkasteltavana olevan tuotteen viejä Moldovassa, on todettava yhtäältä, että kantaja korostaa, että muihin tuoteluokkiin kuin nro 13 ja 16 kuuluvia terästuotteita tuodaan Moldovasta erittäin vähän, eikä tätä seikkaa ole nimenomaisesti kiistetty. Näin ollen se seikka, että kantaja on merkittävin suojatoimenpiteiden soveltamisalaan kuuluvien tuotteiden vientiä harjoittava tuottaja, ei yksilöi kantajaa (ks. vastaavasti tuomio 17.1.2002, Rica Foods v. komissio, T‑47/00, EU:T:2002:7, 39 kohta), mutta se ei ole kuitenkaan merkityksetöntä, koska se kuuluu sellaisen erityisen tilanteen muodostaviin seikkoihin, jonka perusteella kantaja erottuu kaikista muista taloudellisista toimijoista kyseessä olevan toimen yhteydessä (ks. analogisesti tuomio 16.5.1991, Extramet Industrie v. neuvosto, C‑358/89, EU:C:1991:214, 17 kohta).
64
Toisaalta niiden lukujen arvioinnista, joiden perusteella komissio katsoi, ettei kantaja ole ainoa tuoteluokkien nro 13 ja 16 viejä Moldovassa, on todettava, että komissiota pyydettiin esittämään istunnossa näkemyksensä sekä kantajan oikeudenkäyntimenettelyn kirjallisen vaiheen aikana toimittamista asiakirjoista, joilla pyrittiin esittämään vastanäyttöä, että selityksistä, jotka koskivat sen havaitsemia väitettyjä epäjohdonmukaisuuksia. Komissio pystyi esittämään varaumia kyseisten tietojen paikkansapitävyydestä mutta myönsi, ettei se ollut tarkistanut niitä sen enempää. Tästä on pääteltävä, ettei komissio ole esittänyt vastanäyttöä kantajan tältä osin esittämälle näytölle.
65
Kolmanneksi edellä 64 kohdassa esitettyjen kantajan tilannetta koskevien näkökohtien perusteella on hylättävä komission väite, jonka mukaan riidanalaista asetusta ei voida kumota osittain, koska tällainen osittainen kumoaminen olisi mahdollista, jos se koskisi Moldovasta peräisin oleville tuoteluokille nro 13 ja 16 nimenomaisesti vahvistettuja kiintiöitä.
66
Neljänneksi tarkasteltaessa komission väitettä, joka koskee suljetun luokan olemassaoloa siitä syystä, että riidanalainen toimi koskee myös kaikkia unionin alueelle sijoittautuneita Moldovasta peräisin olevien suojatoimenpiteiden soveltamisalaan kuuluvien tuotteiden tosiasiallisia tai potentiaalisia tuojia, on määritettävä joukkoa seikkoja, joilla kantaja voidaan yksilöidä asiaa koskevassa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla (ks. vastaavasti tuomio 16.5.1991, Extramet Industrie v. neuvosto, C‑358/89, EU:C:1991:214, 17 kohta).
67
Tässä yhteydessä on todettava ensinnäkin, että riidanalaisessa asetuksessa säädetään erityinen kiintiö kummallekin kantajan taloudellisen toiminnan alaan kuuluvalle tuoteluokalle, toiseksi, että riidanalaisessa asetuksessa säädetään tällaiset maakohtaiset kiintiöt ja jaetaan sellaiset erityisesti Moldovalle (ks. riidanalaisen asetuksen liite IV), kolmanneksi, että kantaja esitti asiakirjatodisteita ja lukuja (sekä kyseisten tietojen luotettavuutta ja johdonmukaisuutta koskevien väitteiden perusteluja), joita komissio ei ole asianmukaisesti riitauttanut ja joilla pyritään osoittamaan, että se on ainoa luokkiin nro 13 ja 16 kuuluvien tuotteiden vientiä harjoittava tuottaja Moldovassa, neljänneksi, että kantaja osallistui aktiivisesti suojatoimenpidetutkimukseen, sekä viidenneksi, että vaikka riidanalaisessa asetuksessa käytetyt Moldovaa koskevat tiedot olivat peräisin Eurostatilta, ne ovat samat kuin kantajan toimittamat tiedot siltä osin kuin sen asemaa ainoana luokkiin nro 13 ja 16 kuuluvien tuotteiden vientiä harjoittavana tuottajana Moldovassa ei ole asianmukaisesti osoitettu vääräksi.
68
Edellä esitetyn perusteella kantajan voidaan katsoa ensinnäkin kuuluvan suljettuun ryhmään, toiseksi olevan yksilöitävissä riidanalaisessa asetuksessa, kolmanneksi osallistuneen tutkimukseen suojatoimenpiteiden käyttöönottoa valmisteltaessa ja neljänneksi olevan ainoa toimija, jonka kaupallisia tietoja käytettiin Moldovaa koskevia tariffikiintiöitä vahvistettaessa.
69
Asiakirja-aineistoon sisältyvistä seikoista, sellaisina kuin niistä keskusteltiin istunnossa, siten ilmenee, että on olemassa joukko sellaisen erityisen tilanteen muodostavia tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, joiden perusteella kantaja erottuu kaikista muista taloudellisista toimijoista riidanalaisen asetuksen yhteydessä, mikä osoittaa, että säädös koskee kantajaa erikseen SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.
70
Näin ollen on todettava, että riidanalainen asetus koskee kantajaa erikseen, eikä sen tässä yhteydessä esittämiä muita väitteitä ole tarpeen tutkia.
71
Kanne on siten otettava tutkittavaksi.
Pääasia
72
Kantaja esittää kanteensa tueksi kahdeksan kanneperustetta.
73
Ensimmäiseksi se väittää, että komission tuontiin sovellettavasta yhteisestä järjestelmästä 11.3.2015 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2015/478 (EUVL 2015, L 83, s. 16; jäljempänä suojatoimenpiteitä koskeva perusasetus) 16 artiklan nojalla tekemien suojatoimenpiteiden käyttöönottoa koskevien edellytysten noudattamista koskevien päätösten laillisuutta on valvottava vuonna 1994 tehdyn tullitariffeja ja kauppaa koskevan yleissopimuksen (GATT), suojalausekkeista tehdyn Maailman kauppajärjestön (WTO) sopimuksen ja tätä koskevan WTO:n oikeuskäytännön perusteella, tai ainakin toissijaisesti, että kyseiset sopimukset ja kyseinen oikeuskäytäntö voivat olla hyödyllisiä tulkintavälineitä määriteltäessä edellytykset ja vaatimukset, joiden on täytyttävä, jotta suojatoimenpiteiden käyttöönotto on perusteltua.
Alustavat huomautukset tuomioistuinvalvonnan laajuudesta
74
On muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisen kauppapolitiikan ja aivan erityisesti kaupallisten suojatoimenpiteiden alalla unionin toimielimillä on laaja harkintavalta, koska ne taloudelliset, poliittiset ja oikeudelliset tilanteet, joita toimielinten on arvioitava, ovat monitahoisia (ks. vastaavasti tuomio 19.7.2012, neuvosto v. Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group, C‑337/09 P, EU:C:2012:471, 106 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 5.4.2017, Changshu City Standard Parts Factory ja Ningbo Jinding Fastener v. neuvosto, C‑376/15 P ja C‑377/15 P, EU:C:2017:269, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
75
Tästä seuraa, että kyseisten toimielinten suorittamia arviointeja koskevassa unionin tuomioistuinten valvonnassa on rajoituttava tarkistamaan, että menettelysääntöjä on noudatettu, että riitautetun valinnan perustaksi hyväksytyt tosiseikat ovat aineellisesti paikkansapitäviä, että näitä tosiseikkoja arvioitaessa ei ole tehty ilmeistä virhettä ja että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin (ks. vastaavasti tuomio 5.4.2017, Changshu City Standard Parts Factory ja Ningbo Jinding Fastener v. neuvosto, C‑376/15 P ja C‑377/15 P, EU:C:2017:269, 47 kohta).
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee ilmeistä arviointivirhettä sekä yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden loukkaamista
76
Ensimmäisessä kanneperusteessaan kantaja toteaa, että Islannin tasavalta, Liechtensteinin ruhtinaskunta ja Norjan kuningaskunta, jotka ovat Euroopan talousalueen (ETA) jäsenvaltioita (jäljempänä kyseiset ETA:n jäsenvaltiot), jätettiin riidanalaisen asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Se katsoo lähinnä, että Moldovan tasavalta on vastaavanlaisessa tilanteessa, kun tarkastellaan soveltamisalan ulkopuolelle jättämisen perustelemiseksi esitettyjä syitä. Moldovan tasavaltaa olisi pitänyt siksi kohdella samalla tavoin.
77
Kantaja katsoo ensinnäkin, että Euroopan unionin, Euroopan atomienergiayhteisön ja niiden jäsenvaltioiden sekä Moldovan tasavallan välisellä assosiaatiosopimuksella (EUVL 2014, L 260, s. 4) toteutettiin ETA-sopimuksen tavoin läheinen taloudellinen yhdentyminen unionin ja Moldovan välillä erityisesti tavarakaupassa, myös riidanalaisen asetuksen soveltamisalaan kuuluvan tuotteen kaupassa.
78
Toiseksi kantaja väittää, ettei mikään Moldovan tuotannonalan laajentuminen tai pirstoutuminen voisi tosiasiallisesti vaikuttaa unioniin kohdistuvan viennin määrään, koska kantaja on ainoa tarkasteltavana olevan tuotteen vientiä harjoittava tuottaja Moldovassa.
79
Kolmanneksi se toteaa, että Moldovan osuus unioniin kohdistuvasta kokonaistuonnista on pienempi kuin kyseisten ETA:n jäsenvaltioiden osuus.
80
Kantajan mielestä kyseiset ETA:n jäsenvaltiot ja Moldova ovat siksi vastaavanlaisessa tilanteessa, kun otetaan huomioon läheinen taloudellinen yhdentyminen unionin markkinoiden kanssa, tuonnin kokonaismäärät ja kaupan uudelleensuuntaamisen vähäinen riski. Niitä kuitenkin kohdeltiin eri tavoin ilman mitään objektiivista perustelua.
81
Kantaja toteaa tässä yhteydessä lisäksi yhtäältä, että suojalausekkeista tehdyn WTO:n sopimuksen 2 artiklan 2 kohdan perusteella suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 15 artiklan 5 kohtaa on tulkittava siten, että siinä edellytetään syrjintäkiellon periaatteen soveltamista suojatoimenpidetutkimusten yhteydessä. Toisaalta se korostaa, ettei minkään todisteen perusteella voida todeta, että kyseisten ETA:n jäsenvaltioiden teräsmarkkinat ovat yhdentyneet läheisemmin unionin markkinoiden kanssa kuin Moldovan markkinat.
82
Komissio kiistää kantajan väitteet.
83
Aluksi on todettava, että kantajan ensimmäinen kanneperuste perustuu olettamukseen siitä, että on olemassa periaate, jonka mukaan komission on kohdeltava eri kolmansia maita samalla tavoin suojatoimenpiteitä sovellettaessa. Kantajan mielestä tällainen periaate ilmenee suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 15 artiklan 5 kohdasta, luettuna yhdessä suojalausekkeista tehdyn WTO:n sopimuksen 2 artiklan 2 kohdan kanssa, koska viimeksi mainitulla määräyksellä pannaan täytäntöön vuoden 1994 GATT-sopimuksen 1 artiklan 1 kohdassa vahvistettu suosituimmuusperiaate. Kantajan mukaan suojatoimenpiteiden täytäntöönpanossa on siis noudatettava syrjintäkiellon periaatetta.
84
Kun otetaan huomioon kantajan istunnossa esitettyyn kysymykseen, jolla pyrittiin täsmentämään ensimmäisen kanneperusteen sisältöä, antama vastaus, on selvää, ettei kantajan väittämästä suosituimmuuslausekkeen rikkomisesta ole tosiasiallisesti tarpeen lausua, jotta kyseinen kanneperuste voidaan hylätä. Sen sijaan on kuitenkin tutkittava sitä, loukkasiko komissio unionin oikeuden perusperiaatteisiin kuuluvaa syrjintäkiellon periaatetta kohdellessaan Moldovaa eri tavoin kuin kyseisiä ETA:n jäsenvaltioita.
85
Kirjelmistä ilmenee tältä osin, etteivät asianosaiset aseta itseään samalle viivalle arvioitaessa tilanteiden rinnastettavuutta.
86
Kantaja nimittäin soveltaa Moldovan tilannetta arvioidessaan väliaikaisia toimenpiteitä koskevassa asetuksessa mainittuja kriteerejä, joiden perusteella se jättää kyseiset ETA:n jäsenvaltiot näiden toimenpiteiden soveltamisalan ulkopuolelle. Kantajan mielestä kyseiset ETA:n jäsenvaltiot ja Moldova ovat vastaavanlaisessa tilanteessa, kun otetaan huomioon läheinen yhdentyminen unionin markkinoiden kanssa, tuonnin kokonaismäärät ja kaupan uudelleensuuntaamisen vähäinen riski.
87
Vertaillessaan tilanteita yksinomaan kyseisten kriteerien perusteella kantaja ei ole kuitenkaan ottanut huomioon sitä, että komission väliaikaisia toimenpiteitä koskevassa asetuksessa noudattama lähestymistapa perustuu ennen kaikkea olettamukseen siitä, että kyseinen asetus koskee kyseisiä ETA:n jäsenvaltioita. Väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 80 perustelukappaleessa nimittäin todetaan nimenomaisesti, että ”ETA-sopimuksen seurauksena unioni on yhdentynyt talouden alalla tiiviisti ETA-maiden markkinoiden kanssa”. Tämä koskee nimenomaan ”markkinoita” eikä pelkästään teräsmarkkinoita. Kyseisten ETA:n jäsenvaltioiden soveltamisalan ulkopuolelle jättämisen taustalla olevaa komission päättelyä ei siksi voida tulkita ottamatta huomioon kyseisestä sopimuksesta johtuvaa asiayhteyttä. Koska riidanalaisessa asetuksessa viitataan väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 80 perustelukappaleeseen, riidanalaisessa asetuksessa vahvistetaan tämä tulkinta muistuttamalla johdanto-osan 193 perustelukappaleessa, että asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle jättäminen on perusteltua, koska markkinat ovat yhdentyneet läheisesti ETA-maiden markkinoiden kanssa.
88
Tämän arvioinnin vahvistaa myös riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 193 perustelukappaleen lopussa noudatettava lähestymistapa, joka koskee Botswanaa, Etelä-Afrikkaa, Fidžiä, Ghanaa, Kamerunia, Lesothoa, Mosambikia, Namibiaa, Norsunluurannikkoa ja Swazimaata. Myös kyseiset maat on jätetty riidanalaisen asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle ”kahdenvälisten velvoitteiden noudattamiseksi”. Mitään unionin kanssa kahdenvälisistä ”velvoitteista” sopinutta kolmatta maata ei ole kuitenkaan jätetty pelkästään tästä syystä kyseisen asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle.
89
Koska tilanteiden rinnastettavuus on otettava huomioon unionin ja asianomaisen kolmannen maan välisissä suhteissa, komissiota ei siten voida moittia siitä, ettei Moldovan ja kyseisten ETA:n jäsenvaltioiden tilanteita voitu sen mielestä rinnastaa toisiinsa.
90
Ei nimittäin voida havaita mitään ilmeistä arviointivirhettä siinä toteamuksessa, että ETA-sopimus, joka on osoitus markkinoiden jatkuvaan ja syvälliseen yhdentymiseen johtaneen pitkäaikaisen suhteen olemassaolosta ja jolla pyritään toteuttamaan mahdollisimman täydellisesti tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaata liikkuvuutta siten, että unionin alueella toteutetut sisämarkkinat laajennettaisiin koskemaan kyseisiä ETA:n jäsenvaltioita (ks. vastaavasti tuomio 24.11.2016, SECIL, C‑464/14, EU:C:2016:896, 125 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), ja Euroopan unionin, Euroopan atomienergiayhteisön ja niiden jäsenvaltioiden sekä Moldovan tasavallan välinen assosiaatiosopimus, jolla luotiin pitkälle menevä ja laaja-alainen vapaakauppa-alue mutta joka tuli voimaan vasta heinäkuussa 2016, eroavat toisistaan soveltamisalojensa, tavoitteidensa ja institutionaalisten mekanismiensa perusteella.
91
Edellä esitetyn perusteella ensimmäinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Toinen kanneperuste, joka koskee suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 18 artiklan rikkomista
92
Toisessa kanneperusteessaan kantaja väittää lähinnä, että komissio rikkoi suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 18 artiklaa, kun se ei jättänyt (kehitysmaihin kuuluvasta) Moldovasta peräisin olevaa tuontia suojatoimenpiteiden soveltamisalan ulkopuolelle.
93
Vaikka komissio katsoi arvioitavana olleen tuotteen koostuvan 26 tuoteluokasta yhdistettynä, kehitysmaiden jättämistä soveltamisalan ulkopuolelle koskevia kynnysarvoja analysoitiin kantajan mukaan kunkin tuoteluokan osalta erikseen suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 18 artiklassa säädettyjen vaatimusten vastaisesti. Kantajan mukaan kyseisessä säännöksessä ei nimittäin myönnetä komissiolle harkintavaltaa, minkä vuoksi se ei voi valita omien intressiensä mukaista tietojen kokonaisuutta. Kantaja korostaa tässä yhteydessä, että toisin kuin komissio väittää, komissio ei missään vaiheessa suorittanut tosiasiallista tuoteluokkakohtaista analyysia, vaan teki tällaisen analyysin ainoastaan havainnollistamistarkoituksessa eikä kunkin 26 tuoteluokan tuonnin ja vahingon suuntauksia koskevan asianmukaisen ja perustellun tarkastelun yhteydessä.
94
Kantaja toteaa lisäksi, että sen suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 18 artiklan tulkinta sopii yhteen WTO:n valituselimen asettaman sen velvoitteen kanssa, jonka mukaan suojatoimenpidetutkimuksen ja suojatoimenpiteen soveltamisalojen välillä on noudatettava vastaavuutta. Kantaja toteaa käsiteltävässä asiassa, että koska tutkimus koski 26:ta tuoteluokkaa yhdistettynä, suojatoimenpiteiden soveltamisalan olisi katettava nämä 26 tuoteluokkaa yhdistettynä. Koska kehitysmaiden jättäminen kyseisten toimenpiteiden soveltamisalan ulkopuolelle on suojatoimenpiteiden soveltamisalan olennainen osatekijä, tämän ulkopuolelle jättämisen olisi perustuttava myös tutkimuksen soveltamisalaan eli kyseisiin 26 tuoteluokkaan yhdistettynä.
95
Kantaja toteaa, että jos suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 18 artiklaa olisi sovellettu lainmukaisesti, Moldovan tasavalta olisi jätetty riidanalaisella asetuksella käyttöönotettujen lopullisten suojatoimenpiteiden soveltamisalan ulkopuolelle kaikissa tuoteluokissa.
96
Komissio kiistää kantajan väitteet.
97
Aluksi on todettava, että suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen V luvun yleisestä systematiikasta ilmenee, että suojatoimenpiteitä on sovellettava oikeasuhteisesti ja poikkeuksellisesti.
98
Suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 18 artikla koskee kyseisten toimenpiteiden soveltamista. Siinä säädetään nimittäin seuraavaa:
”Suojatoimenpiteitä ei voida soveltaa WTO:n jäsenenä olevasta kehitysmaasta peräisin olevaan tuotteeseen, jos kyseisen maan osuus kyseisen tuotteen tuonnista unioniin ei ole enemmän kuin kolme prosenttia, edellyttäen, että kaikkien niiden WTO:n jäsenenä olevien kehitysmaiden, joiden osuus unionin tuonnista on vähemmän kuin kolme prosenttia, osuus kyseisen tuotteen kokonaistuonnista unioniin on yhteensä enintään yhdeksän prosenttia.”
99
Tarkastellessaan käsiteltävässä asiassa suojatoimenpiteiden käyttöönottoa koskevia sisällöllisiä vaatimuksia komissio määritteli ”tarkasteltavana olevan tuotteen” siten, että se koostuu 26 tuoteluokasta yhdistettynä, mutta suoritti yksityiskohtaisemman analyysin kyseisten toimenpiteiden soveltamisen yhteydessä.
100
Komissio siis tarkasteli edellä 97 kohdassa mieleen palautettua vaatimusta noudattaen kaikkein aiheellisimpia toimenpiteitä suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklan mukaisesti, minkä perusteella se analysoi kutakin tuoteluokkaa, jotta se pystyi määrittelemään tariffikiintiöt (ks. tästä riidanalaisen asetuksen liite III.2, luettuna yhdessä saman asetuksen johdanto-osan 191 perustelukappaleen kanssa). Kuten riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 190 ja 191 perustelukappaleessa todetaan, komissio otti tässä yhteydessä huomioon suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 18 artiklassa tarkoitetun kolmen prosentin raja-arvon. Tällä tavoin se vältti suojatoimenpiteiden soveltamisen WTO:n jäsenenä olevasta kehitysmaasta peräisin olevaan tuontiin kaikissa tuoteryhmissä, vaikka kyseinen tuonti koski tosiasiallisesti vain joitakin tuoteryhmiä. Tällaisella lähestymistavalla voidaan siis saavuttaa tavoiteltuihin päämääriin nähden oikeasuhteinen tulos, joka poikkeaa tuloksesta, johon kantajan kannattama suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 18 artiklan tulkinta olisi johtanut.
101
Vaikka kantajan väitteet, joiden mukaan komissio laiminlöi suojatoimenpidetutkimuksen ja suojatoimenpiteen soveltamisalojen välisen vastaavuuden noudattamista koskevaa velvoitetta, olisi otettava huomioon, ne olisivat perusteettomia.
102
Tällaisen velvoitteen noudattaminen edellyttää nimittäin, että suojatoimenpiteiden käyttöönottoa koskeva päätös perustuu täydelliseen vastaavuuteen ”tarkasteltavana olevan tuotteen” kanssa. Käsiteltävässä asiassa komissio todellakin menetteli näin, koska aineellisten arviointiperusteiden tarkastelussa otettiin huomioon 26 tuoteluokkaa yhdistettynä, mitä kantaja ei kiistä.
103
Suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 18 artiklassa tarkoitetun raja-arvon soveltaminen kunkin erikseen tarkastellun tuoteluokan perusteella kuvastaa täten komission kirjelmissään mainitsemassa suojalausekkeista tehdyn WTO:n sopimuksen 9 artiklan soveltamista koskevassa WTO:n oikeuskäytännössä tunnustettua joustavuutta ja erityisesti toteamuksia, jotka WTO esitti kertomuksessaan WTO Panel Report, Dominican Republic – Safeguard Measures on Imports of Polypropylene Bags and Tubular Fabric (WT/DS 415, 416, 417, 418/R, 21.1.2012, 7.367–7.391 kohta), joka koskee WTO:n valituselimen asiassa United States – Definitive Safeguard Measures on Imports of Circular Welded Carbon Quality Line Pipe from Korea (WT/DS 202/AB/R, 15.2.2002, 181 kohta) esittämään kertomukseen sisältyviä tältä osin merkityksellisiä seikkoja.
104
Kantajan esittämistä seikoista ei siten voida päätellä, että komissio teki ilmeisen arviointivirheen soveltaessaan suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 18 artiklaa käsiteltävässä asiassa. Toinen kanneperuste on siksi hylättävä.
Kolmas kanneperuste, joka koskee hyvän hallinnon ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamista, ilmeistä arviointivirhettä sekä suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklan loukkaamista
105
Kantaja väittää, että komissio teki virheen, kun se ei tarkastellut sitä, täyttyivätkö suojatoimenpiteiden käyttöönoton edellytykset kussakin tuoteluokassa erikseen tarkasteltuina. Kantajan kolmas kanneperuste jakautuu kolmeen osaan.
– Kolmannen kanneperusteen ensimmäinen osa, jonka mukaan komissio loukkasi luottamuksensuojan periaatetta, kun se teki vain yhden 26:ta tuoteluokkaa koskevan arvioinnin
106
Kantaja väittää, että suojatoimenpidetutkimuksen vireillepanoilmoituksessa tutkimuksen soveltamisala määriteltiin viittaamalla ”tuotteisiin” monikossa ja että komissio oli ilmoittanut haluavansa suorittaa analyysinsa kunkin tuoteluokan yksilöllisen tarkastelun perusteella. Kantaja kiistää tässä yhteydessä komission väitteet, jotka koskevat sitä, että kyseiseen ilmoitukseen sisältyy useita selkeitä ja yksiselitteisiä viitteitä aikomuksesta käsitellä tutkimuksen kohteena olevia tuoteluokkia yhtenä tuoteryhmänä. Kantaja katsoo näin ollen, että koska komissio ei tehnyt niin, se loukkasi luottamuksensuojan periaatetta.
107
Kantaja katsoo lisäksi, että vireillepanoilmoituksen herättämiä oikeutettuja odotuksia pidettiin yllä ja ne vahvistettiin kahdessa myöhemmässä asiakirjassa. Kantajan mukaan osapuolet, joita asia koskee, saivat suojatoimenpiteiden hyväksymiseen saakka täsmällisiä, ehdottomia ja johdonmukaisia tietoja, joiden mukaan analyysi suoritettaisiin kunkin tuoteluokan osalta erikseen, joten niillä saattoi olla tältä osin oikeutettuja odotuksia.
108
Komissio kiistää kantajan väitteet.
109
Ensinnäkin on muistutettava, että riidanalaisesta asetuksesta ilmenee, että komissio tarkasteli 26:ta tuoteluokkaa yhdistettynä ja analysoi lisäksi tiettyjä tuoteluokkia yksityiskohtaisemmin (ks. edellä 99 kohta).
110
Toiseksi tämä lähestymistapa tulee esiin suojatoimenpidetutkimuksen vireillepanoilmoituksen 2 jaksossa käytetyssä sanamuodossa. Todettuaan useaan kertaan, että sen analyysi perustuu ”tarkasteltavana olevien tuotteiden tuonnin kokonaismäärään”, komissio nimittäin täsmentää kyseisen 2 jakson toisen kohdan lopussa, että ”tutkimuksessa tarkastellaan tarkasteltavana olevien tuotteiden tilannetta, myös kunkin tuoteluokan tilannetta erikseen”. Tämän ilmaisun voidaan ymmärtää tarkoittavan vain sitä, että ”tarkasteltavana olevien tuotteiden tilanteella” viitataan yleiseen analyysiin.
111
Kantajan väitteet ovat siten tosiasiallisesti virheellisiä.
112
Vaikka suojatoimenpidetutkimuksen vireillepanoilmoituksessa sovellettaisiin luottamuksensuojan periaatetta, käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva ilmoitus ei olisi siis missään vaiheessa voinut herättää tällaista odotusta suojatoimenpidetutkimuksen piiriin kuuluvia tuotteita koskevan yksilöllisen ja erillisen analyysimenetelmän soveltamisesta.
113
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että kolmannen kanneperusteen ensimmäinen osa on perusteeton.
– Kolmannen kanneperusteen toinen osa, jonka mukaan komissio loukkasi hyvän hallinnon periaatetta, teki ilmeisen arviointivirheen sekä rikkoi suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklaa, kun se määritteli tarkasteltavana olevan tuotteen yhdeksi 26:ta tuoteluokkaa koskevaksi ryhmäksi
114
Kantajan mukaan se, että komissio tarkasteli 26:ta tuoteryhmää yhdistettynä, ei yhtäältä voi olla perusteltua, koska kyseiset tuotteet eivät liity toisiinsa, ja voi toisaalta vääristää toteamuksia, jotka koskevat tuonnin lisääntymistä, vakavan vahingon uhkaa ja syy-yhteyttä, koska suojatoimenpiteiden käyttöönoton edellytykset eivät välttämättä täyty tuoteluokkakohtaisesti.
115
Komissio kiistää kantajan väitteet.
116
Ensinnäkin tarkasteltavana olevien tuotteiden välisestä yhteydestä kantaja väittää lähinnä, että lukuun ottamatta kahta tuoteluokkaa, joita voidaan käyttää raaka-aineina, terästuoteluokkia ei suurimmaksi osaksi voida käyttää tuotannossa, että kyseiset tuotteet eivät ole keskenään vaihdettavissa kaupallisessa mielessä eivätkä täytä samoja kuluttajien vaatimuksia ja että koska eri terästuoteluokkia ei valmisteta samoilla välineillä, on epätodennäköistä, että suojatoimenpiteiden soveltamisalaan kuulumattomien tuotteiden tuonnilla korvataan tällaisten toimenpiteiden soveltamisalaan kuuluvien tuotteiden tuonti, koska tämän toteuttamiseen tarvitaan paljon investointeja. Koska komissio ei ottanut näitä seikkoja huomioon, toisin kuin se itse väittää, se teki kantajan mukaan ilmeisen arviointivirheen ja loukkasi hyvän hallinnon periaatetta.
117
Tässä yhteydessä on todettava, että komissio korosti väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 15 perustelukappaleessa, että monet unionin tuottajat tuottavat useimpia tuoteluokkia, mikä osoittaa, että teräksen valmistajat pystyvät mukauttamaan tuotantonsa erityyppisiin tuoteluokkiin.
118
Kantaja vastaa tähän ainoastaan, että vaikka unionin tuottajat pystyvät tuottamaan useampaa kuin yhtä tuoteluokkaa, tämä ei tarkoita, että tuotantolinjoja voidaan helposti lakkauttaa ja suunnata uudelleen. Kantaja ei ole kuitenkaan esittänyt vähäisintäkään näyttöä tuoteluokkien välisen yhteyden puuttumista koskevan väitteensä tueksi.
119
Toiseksi siitä, että komission yhdistetty analyysi johti vääriin toteamuksiin edellytyksistä, joiden suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklan mukaan on täytyttävä, kantaja toteaa, että tämän lähestymistavan vuoksi tuonnin kehityksessä olevat vaihtelut yhtäältä tasoittuvat, sillä joidenkin tuoteluokkien mahdollisesti vähentynyt tuonti kompensoidaan muiden tuoteluokkien suuremmalla kasvulla, eikä toisaalta voida vahvistaa, että tarkasteltavana olevan tuotteen tuonti tosiasiallisesti aiheuttaa tai uhkaa aiheuttaa vakavaa vahinkoa unionin tuotannonalalle, koska tuonnilla voi olla erilainen vaikutus eri markkinoilla. Kantaja kiistää tässä yhteydessä komission väitteet, joiden mukaan edellä esitetty kantajan väite perustuu virheelliseen olettamaan, koska komissio tarkasteli tuoteluokkia myös erikseen.
120
Kuten edellä 117 ja 118 kohdassa todettiin, tuoteluokkien välistä yhteyttä ei voida kuitenkaan sulkea pois. Tämän keskinäisen yhteyden vuoksi komissiota ei voida moittia siitä, että se tarkasteli tuonnin lisääntymisen vaikutuksia kootusti ja totesi vakavan vahingon uhan kaikkien tuoteluokkien osalta.
121
Kantaja ei näin ollen ole esittänyt riittävää näyttöä osoittaakseen, että tähän komission analyysin näkökohtaan sisältyi ilmeinen arviointivirhe.
122
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että kolmannen kanneperusteen toinen osa on perusteeton.
– Kolmannen kanneperusteen kolmas osa, jonka mukaan komissio teki ilmeisen arviointivirheen ja rikkoi suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklaa, kun se totesi, että yleistä analyysia 26 tuoteluokasta yhdistettynä tuki kolmea eri tuoteperhettä koskeva erillinen analyysi
123
Kantaja katsoo, että toisin kuin komissio väittää, kolmen tuoteperheen (levytuotteiden, pitkien tuotteiden ja putkien) tuonnin ja vahingon suuntauksia analysoitaessa saadaan eri tulos, minkä vuoksi komission olisi pitänyt tarkastella perusteellisemmin, minkä tuoteluokkien kohdalla suojatoimenpiteet olivat perusteltuja.
124
Todetessaan, että kolmea eri tuoteperhettä koskeva erillinen analyysi vahvisti 26:ta tuoteluokkaa koskevan yleisen analyysin, komissio teki näin ollen kantajan mielestä ilmeisen arviointivirheen, joka merkitsee suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklan rikkomista.
125
Komissio kiistää kantajan väitteet.
126
Ensinnäkin tuonnin lisääntymistä koskevan analyysin osalta viitataan jäljempänä 140 ja 144 kohtaan siltä osin kuin kantaja esittää perustelunsa pääasiallisesti neljännessä kanneperusteessaan.
127
Unionin tuotannonalalle aiheutuvaa vahinkoa koskevasta analyysista on toiseksi todettava, että kantaja esittää lukuja, joista ilmenee yhtäältä, että levytuotteissa ja pitkissä tuotteissa markkinaosuudet pienentyivät ja kannattavuus lisääntyi, ja toisaalta, että putkissa markkinaosuus pysyi vakaana, vaikka kannattavuus vähentyi. Kyseiset luvut vastaavat komission riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 77 ja 84 perustelukappaleessa kunkin kolmen tuoteperheen analyysin yhteydessä esittämiä toteamuksia.
128
Nämä kehityssuuntaukset ovat johdonmukaisia yleisessä analyysissä havaittujen suuntausten kanssa, ja ne mainitaan myös riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 68 ja 72 perustelukappaleessa.
129
Seikoilla, joihin kantajan väitteet perustuvat, kuten levytuotteiden kannattavuuden lisääntymisellä, ei nimittäin voida kyseenalaistaa koko analyysia, sillä on pidettävä mielessä, että komissio totesi riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 90 perustelukappaleessa, että unionin tuotannonalan tilanne oli tilapäisestä kohentumisesta huolimatta edelleen heikko ja siihen kohdistui vakavan vahingon uhka, jos tuonnin kasvava suuntaus ja siihen liittyvä hintojen aleneminen ja kannattavuuden putoaminen alle kestävyystasojen jatkuisi.
130
Vakavan vahingon uhasta on täten todettava, ettei tiedoilla, joiden perusteella kantaja päättelee kolmessa tuoteperheessä olevan eri suuntaukset, voida osoittaa, että komissio teki ilmeisen arviointivirheen todetessaan riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 87 perustelukappaleessa tehdyn analyysin osoittavan, että unionin tuotannonala oli sekä kokonaisuudessaan että kunkin kolmen tuoteperheen osalta vaikeassa taloudellisessa tilanteessa vuoteen 2016 asti ja elpyi vain osittain vuonna 2017.
131
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että kolmannen kanneperusteen kolmas osa on perusteeton, ellei kantajan neljännessä kanneperusteessaan esittämän tuonnin lisääntymistä koskevan analyysin oikeellisuutta koskevasta arvioinnista muuta johdu.
Neljäs kanneperuste, joka koskee ilmeistä arviointivirhettä, huolenpitovelvollisuuden laiminlyöntiä sekä suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 16 artiklan rikkomista
132
Kantajan mukaan riidanalainen asetus ei osoita, että tarkasteltavana olevan tuotteen tuonnissa on ollut hiljattaista, yhtäkkistä, jyrkkää ja merkittävää kasvua, kuten suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 9 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ja 16 artiklassa edellytetään.
133
Ensinnäkin kantaja katsoo komission riidanalaisessa asetuksessa tekemän yleisen analyysin perusteella, että tuonnissa voidaan väittää olleen yhtäkkistä, jyrkkää tai merkittävää kasvua ainoastaan vuosina 2013–2016 eli kolme vuotta ennen kyseisen asetuksen antamista. Komission toteama tuonnin kasvu ei siten ole riittävän hiljattaista, jotta suojatoimenpiteiden käyttöönotto olisi perusteltua. Kantajan mielestä tämä ”hiljattaisuuden” arviointi on WTO:n oikeuskäytännön mukainen. Kantaja korostaa tässä yhteydessä kyseisestä oikeuskäytännöstä ilmenevän lisäksi yhtäältä, ettei suojatoimenpiteiden käyttöönoton perusteluksi riitä, että tuonti lisääntyi tiettynä menneenä ajankohtana ja pysyi vakaana, ja toisaalta, että viimeisimmän jakson suuntauksien analyysin on vahvistettava tuonnin lisääntymisen yhtäkkisyys ja hiljattaisuus, mikä ei käy ilmi käsiteltävässä asiassa tehdystä tuonnin kehitystä koskevasta laatuanalyysista.
134
Komissio teki näin ollen ilmeisen arviointivirheen sekä rikkoi suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 9 artiklan 1 kohdan a alakohtaa ja 16 artiklaa todetessaan, että suojatoimenpiteiden käyttöönotto oli perusteltua, koska tarkasteltavana olevan tuotteen unioniin suuntautuva tuonti oli lisääntynyt.
135
Kantaja toteaa lisäksi, että komission ehdottama tulkinta tekee merkityksettömän vaatimuksesta, jonka mukaan tuonnin on täytynyt lisääntyä hiljattain ja yhtäkkisesti, ja että tämä tulkinta on erityisesti WTO:n oikeuskäytännössä määritetyn suojatoimenpiteiden tavoitteen vastaista.
136
Toiseksi kantaja katsoo komission riidanalaisessa asetuksessa tekemän kolmeen tuoteperheeseen perustuvan analyysin perusteella, että näissä kolmessa perheessä oli hyvin erilaisia suuntauksia 1.7.2017 ja 30.6.2018 välisellä kaudella, josta käytetään jäljempänä nimitystä ”viimeisin kausi”. Kantaja toteaa näin ollen, että koska tuoteperhekohtaisessa analyysissa ilmenee erilaisia suuntauksia, se ei tue yleistä analyysia.
137
Kantaja tukeutuu WTO:n oikeuskäytäntöön, jossa korostetaan muiden suuntausten merkitystä pääteltäessä, että tuonti on lisääntynyt suojalausekkeista tehdyn WTO:n sopimuksen 2.1 artiklassa tarkoitetulla tavalla, ja väittää, että jos yhden tarkasteltavana olevan tuotteen muodostavien eri tuoteluokkien välillä havaitaan erilaisia suuntauksia, mikään ei tue päätelmää, jonka mukaan yhden tarkasteltavana olevan tuotteen tuonti on lisääntynyt ja suojatoimenpiteet ovat oikeudellisesti perusteluja. Tässä yhteydessä kantaja katsoo, etteivät komission väitteet, joiden mukaan WTO:n oikeuskäytäntö on ristiriidassa kantajan kannan kanssa, ole käsiteltävän asian erityispiirteiden vuoksi merkityksellisiä.
138
Edellä esitetyn perusteella kantaja katsoo, että koska komissio ei tehnyt asiaankuuluvia päätelmiä tuoteperhekohtaisesta analyysistaan, se teki ilmeisen arviointivirheen ja laiminlöi huolenpitovelvollisuuttaan jättäessään toteamatta ja tutkimatta huolellisesti kaikki käytettävissään olleet tosiseikat ja oikeudelliset seikat.
139
Komissio kiistää kantajan väitteet.
140
Ensimmäiseksi on tarkasteltava kantajan väitteitä, jotka koskevat komission analyysissaan väitetysti tekemiä virheitä, etenkin sitä, etteivät yleinen analyysi ja kolmeen tuoteperheeseen perustuva analyysi tue toisiaan.
141
Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 32 ja 33 perustelukappaleen perusteella yleisestä analyysista ilmenee yhtäältä, että tuonti kasvoi absoluuttisesti mitattuna 71 prosenttia ja että markkinaosuus kasvoi suhteellisesti tarkasteltuna 12,7 prosentista 18,8 prosenttiin. Merkittävin kasvu ajoittui vuosiin 2013–2016. Tämän jälkeen tuonti lisääntyi hitaammin, mutta kiihtyi taas viimeisimmällä kaudella.
142
Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 34 ja 35 perustelukappaleen perusteella tuoteperhekohtaisesta analyysista ilmenee toisaalta, että kaikkien kolmen tuoteperheen tuonti lisääntyi absoluuttisesti mitattuna (levytuotteiden osalta 64 prosenttia, pitkien tuotteiden osalta 97 prosenttia ja putkien osalta 60 prosenttia) vuoden 2013 ja viimeisimmän kauden välisenä aikana. Samalla kaudella tuonti lisääntyi myös suhteellisesti mitattuna, ja levytuotteiden markkinaosuus kasvoi 14,2 prosentista 20,9 prosenttiin, pitkien tuotteiden 8,6 prosentista 14,0 prosenttiin ja putkien 20,4 prosentista 25,7 prosenttiin.
143
Edellä esitetyn perusteella voidaan aluksi todeta, että molemmat analyysimenetelmät johtavat samanlaisiin tuloksiin, että komissio todellakin suoritti sekä päätekohtien välisen että muiden suuntausten analyysin ja että tuonnin kehitys viimeisimmällä kaudella otettiin tosiasiallisesti huomioon.
144
Tässä yhteydessä on todettava, että kantajan argumentointi perustuu sellaisten tietojen osittaiseen analyysiin, joissa korostuvat lyhyytensä vuoksi merkityksettömät ajanjaksot. Kantaja väittää esimerkiksi, että levytuotteiden tuonti vähentyi vuoden 2017 ja viimeisimmän kauden välillä. Vaikka määrä tosiasiallisesti vähentyi 20299000 tonnista 20202000 tonniin (eli 97000 tonnia), markkinaosuus pysyi kuitenkin vakaana (20,9 %), ja ennen kaikkea määrä pysyi erittäin suurena verrattuna vuosiin 2013–2015 (+1811000 tonnia verrattuna vuoteen 2015).
145
Toiseksi on tarkasteltava kantajan väitteitä, joiden mukaan tuonnin lisääntymistä koskevat perusteet, joiden täyttymistä suojatoimenpiteiden käyttöönotto edellyttää, eivät täyttyneet.
146
Kuten kantaja huomauttaa, suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklassa käytetään tässä yhteydessä ilmaisua ”niin paljon lisääntyneessä määrin”, ja saman asetuksen 9 artiklan 1 kohdan a alakohdassa viitataan ”merkittävä[än]” kasvuun. Asiassa Argentina – Safeguard Measures on Imports of Footwear (Argentina – Footwear (EC)) laatimassaan 14.12.1999 päivätyssä kertomuksessa WTO:n valituselin korosti, että ”tuonnin kasvun on täytynyt tapahtua riittävän äskettäin, riittävän äkillisesti, riittävän jyrkästi ja olla tarpeeksi merkittävää sekä määrällisesti että laadullisesti, jotta se on voinut aiheuttaa tai uhata aiheuttaa vakavaa vahinkoa”. Komissio vahvisti riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 39 ja 47 perustelukappaleessa erityisesti kyseisen oikeuskäytännön perusteella, että tarkasteltavana olevan tuonnin lisääntyminen täyttää nämä edellytykset.
147
On riittävää todeta, että edellä esitetyn perusteella komissiolla on tietty harkintavalta tuonnin lisääntymisen hiljattaisuuden arvioinnissa, koska sille ei ole asetettu tarkkaa aikataulua tarkasteltavana olevan tuonnin lisääntymisen määrittämisessä, ja että komission tarkastellessa kyseisen tuonnin sekä määrällistä että laadullista lisääntymistä kävi ilmi, että se tapahtui jyrkästi, äkillisesti ja riittävän äskettäin, jotta se voi aiheuttaa tai uhata aiheuttaa vakavaa vahinkoa.
148
Käsiteltävässä asiassa komissio päätteli kyseessä olevan tuonnin kehityksestä (ks. edellä 127 ja 141 kohta) perustellusti, että kyseessä oleva kasvu täytti edellytettävät kriteerit.
149
Lisäksi kantajan kannattama ”hiljattaisuutta” koskevan perusteen tulkinta tekisi tehottomia valvontatoimenpiteistä, joilla täydennetään suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklan mukaisten suojatoimenpiteiden kehittämistä varten käyttöön otettua järjestelmää.
150
Edellä esitetyn perusteella neljäs kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
151
Edellä 126 ja 131 kohdan mukaisesti myös kolmas kanneperuste on hylättävä kokonaisuudessaan perusteettomana siltä osin kuin tuonnin lisääntymistä koskevat kantajan väitteet, jotka tuotiin esiin kolmannessa kanneperusteessa mutta joita käsiteltiin laajemmin neljännen kanneperusteen yhteydessä, on hylätty.
Viides kanneperuste, joka koskee ilmeistä arviointivirhettä, hyvän hallinnon periaatteen loukkaamista, huolenpitovelvollisuuden laiminlyöntiä sekä suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 5 artiklan 2 kohdan, 9 artiklan 2 kohdan ja 16 artiklan rikkomista
152
Neljään osaan jakautuvassa viidennessä kanneperusteessaan kantaja väittää, ettei riidanalainen asetus osoita vakavan vahingon olemassaoloa (ensimmäinen osa), että kyseinen uhka perustuu virheellisesti yksinomaan kaupan uudelleensuuntaamiseen (toinen osa), ettei komissio missään tapauksessa tukeutunut tosiseikkoihin kyseistä uhkaa todetessaan (kolmas osa) ja että komission olisi pitänyt ottaa tämän uhan arvioinnissa huomioon European Steel Association ‑yhdistyksen (Eurofer) ilmoittamat vahinkoindikaattorit (neljäs osa).
– Viidennen kanneperusteen ensimmäinen osa, jonka mukaan komissio teki ilmeisen arviointivirheen sekä rikkoi suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 9 artiklan 2 kohtaa ja 16 artiklaa, kun se katsoi, että unionin tuotannonalan tilanne voi merkitä vakavan vahingon uhkaa
153
Ensimmäisessä osassa kantaja väittää lähinnä, ettei komission olisi pitänyt saatavillaan olleiden tietojen perusteella todeta vakavan vahingon uhkaa.
154
Väitteensä tueksi kantaja toteaa ensinnäkin, että komission tarkastelemista yhdestätoista vahinkoindikaattorista ainoastaan kolme osoittaa hieman kielteistä suuntausta (markkinaosuudet, varastot ja työllisyys), mikä ei ole merkki WTO:n oikeuskäytännössä tarkoitetussa ”heikossa” tai ”vaikeassa” tilanteessa olevasta tuotannonalasta vaan pikemminkin vankasta ja vahvasta tuotannonalasta, kuten etenkin kannattavuutta koskevan avainindikaattorin tarkastelusta ilmenee.
155
Komissio kiistää tämän väitteen.
156
Aluksi on todettava, että komissio kiisti vastinekirjelmässä viidennen kanneperusteen ensimmäisen osan tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisen sillä perusteella, etteivät kantajan väitteet täyttäneet unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 76 artiklan d alakohdassa asetettuja edellytyksiä. Vastauksessaan komissio kuitenkin näytti palaavaan arviointiinsa ja katsoi, että kantajan vastauksessaan antamat selitykset auttoivat ymmärtämään argumentointia, johon viidennen kanneperusteen ensimmäinen osa perustui. Kun komissiolta tiedusteltiin istunnossa tämän argumentoinnin tutkittavaksi ottamista koskevien väitteiden pysyttämisestä, se totesi jättävänsä asian unionin yleisen tuomioistuimen harkintaan, mikä merkittiin istunnon pöytäkirjaan.
157
Asianosaisten menettelyn kirjallisen ja suullisen vaiheen aikana käymästä kirjeenvaihdosta ilmenee, että viidennen kanneperusteen ensimmäistä osaa koskevat kantajan väitteet esitettiin riittävän selkeästi ja täsmällisesti, jotta komissio voi vastata niihin ja unionin yleinen tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa. Viidennen kanneperusteen ensimmäisen osan tutkittavaksi ottamista koskevat komission väitteet on siten hylättävä, ja kyseisen kanneperusteen perusteltavuutta on tutkittava.
158
Tässä yhteydessä kantajan arviointien merkitystä on suhteutettava niiden hajanaisuuden ja erillisyyden vuoksi. Kantaja nimittäin toteaa yhtäältä, että kulutus ja kotimarkkinamyynti olivat lisääntyneet, ja toisaalta, että myös tuotanto oli lisääntynyt, kun taas tuotantokapasiteetti ja kapasiteetin käyttöaste olivat pysyneet vakaina. Näitä toteamuksia on kuitenkin tarkasteltava sen perusteella, että komission riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 63–89 perustelukappaleessa tekemästä analyysista ilmenee aluksi, että vaikka tuotanto oli lisääntynyt, se lisääntyi vähemmän kuin kotimainen kulutus, seuraavaksi, että unionin myyntihinnat olivat alentuneet koko tarkastelujakson ajan lukuun ottamatta aivan kyseisen jakson lopussa tapahtunutta elpymistä, ja lopuksi, että voitot olivat jääneet tavoitetta pienemmiksi koko tarkastelujakson ajan (ja lisääntyneet ainoastaan vuonna 2017 tuotantokustannusten pienentymisen ja unionin toteuttamien kaupan suojatoimenpiteiden tehokkuuden vuoksi). Näihin huomautuksiin on lisättävä, että markkinaosuus oli pienentynyt.
159
Pitää paikkansa, että kantaja korostaa kannattavuuden jatkuvaa parantumista ja kassavirran lisääntymistä, mutta komissio korosti riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 97 perustelukappaleessa nimenomaisesti, että ”siitä huolimatta, että kannattavuus parani vuonna 2017 huomattavasti aiempiin vuosiin nähden (jolloin unionin tuotannonalan toiminta oli joko tappiollista tai kannattavuusrajalla), tilanne saattaa kääntyä nopeasti päinvastaiseksi, jos tuonti lisääntyy edelleen (tai yltyy esimerkiksi Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisten toimenpiteiden käyttöönoton vuoksi)”.
160
Kyseisestä arvioinnista siis ilmenee, ettei saavutettua kannattavuutta voida tarkastella erikseen, sillä vaikka se lisääntyi edelliseen vuoteen verrattuna, vahvistettu riski kaupan uudelleensuuntaamisesta oli keskeinen tekijä, joka vaikuttaisi negatiivisesti unionin tuotannonalan taloudelliseen tilanteeseen, jos toimenpiteitä ei hyväksytä. Tässä yhteydessä oli otettava huomioon, että kaupan uudelleensuuntaamisen riski olisi toimenpiteiden puuttuessa vaikuttanut negatiivisesti unionin tuotannonalan taloudelliseen tilanteeseen, jolloin elpyminen olisi voinut kääntyä nopeasti vastakkaiseksi.
161
Edellä esitetyn perusteella ei voida todeta, että komissio teki ilmeisen arviointivirheen unionin tuotannonalan tilanteen määrittelyssä.
162
Toiseksi kantaja katsoo, ettei unionin tuotannonalalle vuoden 2013 ja vuoden 2018 alkupuoliskon välisenä aikana aiheutuneen vahingon kehityssuuntauksen perusteella voida todeta etenkään WTO:n oikeuskäytännössä tarkoitettua ”vakavan vahingon uhkaa”. Se toteaa lisäksi, että asiakirja-aineistoon sisältyvien tuoreimpien tietojen perusteella lisätuonnilla ei ollut komission väittämää vaikutusta.
163
Komissio kiistää nämä väitteet.
164
Tässä yhteydessä riittää muistutus siitä, että siltä osin kuin edellä 158–161 kohdassa todettiin, että kantajan analyysi oli hylättävä ja komission analyysi hyväksyttävä, kantajan väitteet tavasta, jolla eteenpäin suuntautuvia tekijöitä otetaan huomioon, ovat nyt merkityksettömiä.
165
Edellä esitetyn perusteella komission ei voida todeta tehneen mitään ilmeistä arviointivirhettä, kun se päätteli, että unionin tuotannonalan tilanne voi merkitä vakavan vahingon uhkaa.
166
Viidennen valitusperusteen ensimmäinen osa on siten hylättävä perusteettomana.
– Viidennen kanneperusteen toinen osa, jonka mukaan komissio teki ilmeisen arviointivirheen sekä rikkoi suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 9 artiklan 2 kohtaa ja 16 artiklaa, koska sen vakavan vahingon uhkaa koskeva toteamus perustui yksinomaan mahdolliseen kaupan uudelleensuuntaamiseen
167
Viidennen kanneperusteen toisessa osassa kantaja väittää, että koska komission toteamus perustui yksinomaan kaupan uudelleensuuntaamiseen, sen ei olisi pitänyt todeta suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua vakavan vahingon uhkaa.
168
Kantajan mukaan komission vakavan vahingon uhan toteaminen ei perustu tuonnin tasoon riidanalaisen asetuksen antamisajankohtana tai tuonnin jatkumiseen tällä tasolla vaan pikemminkin tuonnin perusteettomaan ja teoreettiseen lisääntymiseen tulevaisuudessa, mikä johtuu kaupan uudelleensuuntaamisesta Yhdysvaltojen 232 §:n nojalla toteuttamien toimenpiteiden vaikutuksesta. Menetellessään tällä tavoin komissio rinnasti tuonnin lisääntymiseen liittyvän hypoteettisen uhan vakavan vahingon uhkaan. Kantajan mielestä komissio teki siten ilmeisen arviointivirheen sekä rikkoi suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 9 artiklan 2 kohtaa ja 16 artiklaa. Kantaja huomauttaa tässä yhteydessä, että WTO:n oikeuskäytäntö vahvistaa tämän arvioinnin.
169
Komissio kiistää kantajan väitteet.
170
Aluksi on todettava, että komissio päätteli riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 90 perustelukappaleessa, että unionin tuotannonalaan kohdistui ”vakavan vahingon uhka, jos tuonnin kasvava suuntaus ja siihen liittyvä hintojen aleneminen ja kannattavuuden putoaminen alle kestävyystasojen jatkuisi”. Kantaja väittää, että tämä toteamus on perusteeton ja ristiriidassa asiakirja-aineistoon sisältyvien todisteiden kanssa siltä osin kuin se on viidennen kanneperusteensa ensimmäisen osan yhteydessä näyttänyt toteen, ettei unionin tuotannonalan tilanne vuonna 2017 ja vuoden 2018 kahden ensimmäisen vuosineljänneksen aikana osoittanut, että unionin tuotannonala oli romahtamassa tuonnin tasolla kyseisen ajanjakson aikana ja että vakava vahinko oli siksi ennakoitavissa tai välitön.
171
Koska viidennen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylätty, kyseisen kanneperusteen toisessa osassa esitettyjen kantajan perustelujen lähtökohta on virheellinen. Viidennen kanneperusteen toista osaa on siten tarpeen tutkia ainoastaan niiden väitteiden perusteella, joiden mukaan komissio teki ilmeisen arviointivirheen esittäessään näyttöä tuonnin mahdollisesta lisääntymisestä.
172
Asiakirja-aineistosta ilmenee, että osoittaakseen vakavan vahingon uhan olemassaolon komissio ei tukeutunut ainoastaan mahdollista kaupan uudelleensuuntaamista koskevaan toteamukseen vaan otti huomioon myös muita tekijöitä. Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 99 ja 100 perustelukappaleessa nimittäin analysoidaan viennin kasvuvauhtia ja viennin kasvun todennäköisyyttä analysoimalla tuoreimpia saatavilla olevia tietoja. Lisäksi riidanalaisen asetuksen 5.6.1 ja 5.6.2 kohdassa esitetyt ja analysoidut tilastot osoittavat, että tuonnin kasvusuuntaus jatkui ja että kaupan uudelleensuuntaamisen ensimmäiset merkit havaittiin jo Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisten toimenpiteiden käyttöönottoa seuraavina kuukausina.
173
Komissio tukeutui näin ollen tosiasiallisesti todisteisiin, joiden perusteella voitiin todeta paitsi kaupan uudelleensuuntaaminen myös normaalisti Yhdysvaltojen markkinoille kohdistuvan ja sittemmin mahdollisesti unioniin uudelleen suunnattavan tuonnin todennäköinen kasvu.
174
Komission analyysin perustana olevasta yksityiskohtaisesta indisioiden kokonaisuudesta ei siten voida päätellä mitään ilmeistä arviointivirhettä.
175
Vaikka suojalausekkeista tehty WTO:n sopimus täytyisi ottaa huomioon, komission lähestymistapa voidaan todeta kyseisen sopimuksen 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan määräysten mukaiseksi, koska tuonnin mahdollisen lisääntymisen osoittaminen ei perustu käsiteltävässä asiassa pelkkiin väitteisiin, olettamiin tai etäisiin mahdollisuuksiin.
176
Viidennen valitusperusteen toinen osa on siten hylättävä perusteettomana.
– Viidennen kanneperusteen kolmas osa, jonka mukaan komissio teki ilmeisen arviointivirheen sekä rikkoi suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 9 artiklan 2 kohtaa ja 16 artiklaa, kun se ei arvioinut vakavan vahingon uhkaa koskevaa toteamustaan perusteellisesti tosiseikat huomioon ottaen
177
Viidennen kanneperusteensa kolmannessa osassa kantaja esittää kolme väitettä osoittaakseen, että vaikka viennin lisääntymisen mahdollisuus tai uhka voi olla vakavan vahingon uhka, komissio ei ole etenkään WTO:n oikeuskäytännön perusteella näyttänyt riittävällä tavalla toteen, että on olemassa todellinen kaupan merkittävän uudelleensuuntaamisen riski, joka voi aiheuttaa vakavaa vahinkoa.
178
Ensinnäkin kantaja väittää, ettei komissio ottanut huomioon muita vientimarkkinoita, jotka voivat korjata mahdollisen Yhdysvalloista tulevien kauppavirtojen uudelleensuuntaamisen. Toisin kuin komissio väittää, toteamukset, joilla komissio pyrkii osoittamaan päinvastaista, ovat kantajan mukaan pelkkiä väitteitä ilman todistusarvoa.
179
Toiseksi asiakirja-aineistoon sisältyvien lukujen analyysista ei kantajan mielestä käy ilmi, että todettu kaupan uudelleensuuntaaminen olisi voinut uhata aiheuttaa vakavaa vahinkoa, koska tällainen uudelleensuuntaaminen olisi vähäistä. Tässä yhteydessä kantaja katsoo, etteivät tosiseikat tue komission väitteitä, joilla se pyrkii osoittamaan päinvastaista.
180
Kolmanneksi komission analyysi unioniin ja Yhdysvaltoihin kohdistuvan tuonnin kehityksestä vuoden 2018 ensimmäisinä kuukausina tehtiin absoluuttisesti mitattuna, eikä tätä tuontia olisi välttämättä toteutettu sellaisin ehdoin, että siitä uhkaa aiheutua vakavaa vahinkoa. Komissio ei siten esittänyt tosiseikkoja, joista se saattoi päätellä, että tuonnin lisäkasvu alentaisi hintoja ja vähentäisi kannattavuutta. Kantaja toteaa tästä lisäksi, ettei komissio ole selittänyt syitä, joilla voidaan perustella sen päätelmää, jonka mukaan väitetty tuonnin lisääntyminen uhkasi aiheuttaa vakavaa vahinkoa.
181
Komissio kiistää kantajan väitteet.
182
Ensinnäkin väitteestä, jonka mukaan komissio ei tarkastellut sitä, että Yhdysvaltojen markkinoiden mahdollisesta sulkemisesta riippumatta kaupan uudelleensuuntaaminen olisi vähäistä ja että se tuskin uhkaisi aiheuttaa vakavaa vahinkoa, on todettava yhtäältä, että sekä väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 35 ja 67 perustelukappaleesta että riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 107 ja 173 perustelukappaleesta ilmenee, että tämä väite on perusteeton siltä osin kuin komission päättelyssä otetaan huomioon muita markkinoita. Edellä 172–174 kohdassa esitettyjen toteamusten perusteella on toisaalta hylättävä komissioon kohdistuva moite, jonka mukaan kyseiset perustelukappaleet ovat vain pelkkiä väitteitä, joiden tueksi ei ole esitetty mitään näyttöä, ja jonka mukaan ei ole mitään näyttöä etenkään siitä, että Yhdysvaltoihin suuntautuvat kauppavirrat vastaavat tuotteiden valikoiman ja viejämaiden osalta unioniin suuntautuvia kauppavirtoja.
183
Toiseksi kantaja riitauttaa komission tekemät laskelmat siitä, että mahdollinen Yhdysvalloista tulevien kauppavirtojen uudelleensuuntaaminen on liian vähäistä, jotta se voisi aiheuttaa vakavan vahingon uhan. Edellä 74 ja 75 kohdassa mainittujen periaatteiden mukaan on kuitenkin merkityksetöntä, että kantajan ehdottaman kaltainen toinen analyysi voidaan toteuttaa, koska unionin tuomioistuinten valvonta rajoittuu käsiteltävässä asiassa riidanalaisen asetuksen perustana olleessa analyysissa tehdyn ilmeisen arviointivirheen toteamiseen. Asiakirja-aineiston perusteella tällaista virhettä ei ole tehty. Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 107 ja 179 perustelukappaleessa nimittäin todetaan, että komissio teki simulaatioita ottaen huomioon eri arviointiperusteita ja tuki taloudellista malliaan tuoreimmilla saatavilla olleilla tiedoilla. Komissio pystyi noudattamansa lähestymistavan ansiosta toteamaan myös kaupan uudelleensuuntaamisen vuoden 2018 alkupuoliskolla, mikä oli riittävä peruste sen vakavan vahingon uhkaa koskeville päätelmille.
184
Kolmanneksi tarkasteltaessa sitä, ettei toteamuksen, jonka mukaan tuonnin lisääntyminen alentaisi hintoja ja vähentäisi kannattavuutta sekä uhkaisi siten aiheuttaa vakavaa vahinkoa, tueksi ole esitetty mitään näyttöä, on muistutettava, että komission on myönnetty osoittaneen oikeudellisesti riittävällä tavalla unionin tuotannonalan olevan heikossa tilanteessa (ks. edellä 158–161 kohta), minkä vuoksi sitä, onko komissio osoittanut perustellusti, että tuonnin lisääntyminen uhkaa aiheuttaa vakavaa vahinkoa, on arvioitava tämän tilanteen perusteella. Tässä yhteydessä komission ei voida väittää tehneen ilmeistä arviointivirhettä sillä perusteella, että tarkastelujaksolla saatujen erittäin pienten voittojen vuoksi todetusta Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisten toimenpiteiden käyttöönoton jälkeisestä tuonnin lisääntymisestä aiheutuva lisäpaine alentaisi komission mielestä hintoja ja vähentäisi kannattavuutta sekä uhkaisi siksi aiheuttaa vakavaa vahinkoa. Tässä yhteydessä kannattavuuden lisääntymistä koskevat kantajan väitteet on hylättävä samoista syistä kuin väitteet, jotka esitettiin edellä 158–161 kohdassa, luettuina yhdessä edellä 165 kohdan kanssa.
185
Edellä esitetyn perusteella viidennen kanneperusteen kolmas osa on hylättävä perusteettomana.
– Viidennen kanneperusteen neljäs osa, jonka mukaan komissio teki ilmeisen arviointivirheen, loukkasi hyvän hallinnon periaatetta, laiminlöi huolenpitovelvollisuuttaan sekä rikkoi suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 5 artiklan 2 kohtaa, kun se ei ottanut huomioon vahinkoindikaattoreiden myönteistä kehitystä vuoden 2018 alkupuoliskolla
186
Viidennen kanneperusteen neljännessä osassa kantaja väittää, että komissio loukkasi hyvän hallinnon periaatetta, laiminlöi huolenpitovelvollisuuttaan sekä rikkoi suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 5 artiklan 2 kohtaa, kun se päätti olla ottamatta huomioon Euroferin ilmoittamia vuoden 2018 alkupuoliskoa koskevia vahinkoindikaattoreita.
187
Kantajan mukaan millään komission esittämällä syyllä ei voida perustella tätä huomiotta jättämistä, koska se pystyi lainmukaisesti ottamaan nämä päivitetyt tiedot huomioon tarvittaessa tarkistamalla ne, pyytämään lisätietoja ja tarvittaessa tukeutumaan saatavilla oleviin tietoihin.
188
Kantaja katsoo aluksi näiden indikaattoreiden osoittavan, että unionin tuotannonalan kilpailuasema on parantunut, minkä vuoksi ne tukevat sitä, ettei vakavan vahingon uhkaa ole.
189
Seuraavaksi kantaja kiistää komission väitteen, jonka mukaan lopullinen päätelmä olisi ollut sama, vaikka komissio olisi ottanut vuoden 2018 alkupuoliskoa koskevat vahinkoindikaattorit huomioon. Kantaja korostaa tässä yhteydessä, ettei kannattavuuden kasvava suuntaus tammi–kesäkuussa 2018 voinut vahvistaa komission lopullista toteamusta, joka perustuu olettamaan siitä, että tuontimäärien lisääntyminen alentaisi hintoja ja vähentäisi kannattavuutta.
190
Kantaja katsoo lopuksi, että toisin kuin komissio väittää, unionin yleinen tuomioistuin on oikeuskäytännön mukaan toimivaltainen valvomaan käsiteltävässä asiassa sitä, onko komissio toiminut hyvän hallinnon periaatteen mukaisesti.
191
Komissio kiistää kantajan väitteet.
192
Aluksi on todettava, että kantaja on useaan otteeseen käyttänyt kirjelmissään analyysinsa perustana Euroferin toimittamia päivitettyjä vahinkoindikaattoreita, joiden merkityksellisyyttä käsitellään viidennen kanneperusteen neljännessä osassa.
193
Kantajan analyysi perustuu kuitenkin kannattavuutta koskevaan tekijään. Kuten edellä 158–161 kohdassa, luettuina yhdessä 165 kohdan kanssa, todettiin, tämän tekijän merkityksellisyys on suhteutettava, eikä ilmeistä arviointivirhettä voida todeta pelkästään sen perusteella. Viidennen kanneperusteen neljäs osa on siten tehoton.
194
Useisiin komission esittämiin syihin, joilla se perustelee Euroferin ilmoittamien vuoden 2018 kahta ensimmäistä vuosineljännestä koskevien vahinkoindikaattoreiden huomiotta jättämistä, ei kantajan väitteistä huolimatta joka tapauksessa liity ilmeistä arviointivirhettä. Tässä yhteydessä on todettava, että näiden tietojen epätäydellisyys on luonteenomaista. Euroferin indikaattorit eivät nimittäin kattaneet koko tarkasteltavana olevaa tuotetta. Vaikka kantaja katsoo, että indikaattoreiden kattamat tuoteluokat edustivat valtaosaa tarkasteltavana olevan tuotteen määristä ja että koska muita tuoteluokkia koskevien tietojen puute johtui luultavasti siitä, ettei European Steel Tube Association (ESTA) ollut toimittanut niitä, komissiolla oli siten oikeus käyttää saatavilla olleita tietoja suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 5 artiklan 6 kohdan mukaisesti, tästä ei voida päätellä, että komissio oli velvollinen tekemään niin. Komissiolla on tosiasiallisesti oikeus katsoa, etteivät kyseiset tiedot ole tämän epätäydellisyyden vuoksi merkityksellisiä, eikä se tee näin katsoessaan ilmeistä arviointivirhettä, laiminlyö huolenpitovelvollisuutta tai loukkaa hyvän hallinnon periaatetta.
195
Edellä esitetyn perusteella viidennen kanneperusteen neljäs osa ja näin ollen viides kanneperuste kokonaisuudessaan on hylättävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee ilmeistä arviointivirhettä ja suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklan rikkomista
196
Kolmeen osaan jakautuvalla kuudennella kanneperusteellaan kantaja pyrkii osoittamaan, että komissio rikkoi suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklaa, kun se ei näyttänyt toteen, että todetun tuonnin lisääntymisen ja todetun unionin tuotannonalaa uhkaavan vakavan vahingon riskin välillä oli syy-yhteys.
– Kuudennen kanneperusteen ensimmäinen osa, jossa väitetään, että koska vakavan vahingon uhka liittyy tulevaan tuontiin, komissio teki ilmeisen arviointivirheen todetessaan syy-yhteyden kyseisen uhan ja tuonnin lisääntymisen välillä ja rikkoi siten suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklaa
197
Kuudennen kanneperusteen ensimmäisessä osassa kantaja väittää riidanalaisesta asetuksesta ilmenevän, ettei komissio todennut, että riidanalaisen asetuksen antamisajankohtana toteutunut tuonti aiheutti tai uhkasi aiheuttaa vakavaa vahinkoa vaan että tämä uhka perustui vielä toteutumattomaan tuontiin, mikä on erityisesti WTO:n oikeuskäytännön vastaista.
198
Kantajan mukaan komissio rikkoi täten suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklaa, kun se käytti perustana ”tuonnin tulevaa ja teoreettista lisääntymistä”.
199
Komissio kiistää kantajan väitteet.
200
Alustavasti on todettava, että komission toteamus perustui senhetkisen ja tulevan tuonnin arviointiin. Sen analyysista nimittäin ilmenee, että vaikka vakavan vahingon uhka johtui käsiteltävässä asiassa tulevasta tuonnista, jonka mahdollisuus ilmenee edellä 172–174 kohdassa mainituista indisioiden kokonaisuudesta, se on olemassa riidanalaisen asetuksen antamisajankohtana todetusta tuonnista johtuvan unionin tuotannonalan erityistilanteen vuoksi.
201
Suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklan soveltamista koskevassa komission lähestymistavassa noudatetaan siten saman asetuksen 9 artiklan 2 kohtaa, jossa säädetään nimenomaisesti, että vakavan haitan uhan tapauksessa komission on tutkittava unioniin kohdistuvan viennin kasvun määrää selvittääkseen, voidaanko selvästi ennakoida, että erityistilanne saattaa muuttua todelliseksi haitaksi.
202
Toisin sanoen tuleva tuonti ei voi olla ongelmallista ilman tämänhetkisen tuonnin vaikutuksia. Nykyisen tuonnin vuoksi vakavan vahingon uhka ilmenee täten unioniin kohdistuvan viennin kasvua koskevien ennusteiden perusteella.
203
Kantajan mukaan suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklasta ilmenee, että vahingon tai vakavan vahingon uhan on aiheuduttava pelkästään senhetkisestä tuonnista.
204
Kantajan tarkasteltavan kanneperusteen tässä osassa esittämät väitteet perustuvat siten todetun tuonnin lisääntymisen ja todetun unionin tuotannonalaa uhkaavan vakavan vahingon riskin välillä olevan syy-yhteyden luonteen virheelliseen tulkintaan.
205
Edellä esitetyn perusteella kuudennen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä perusteettomana.
– Kuudennen kanneperusteen toinen osa, jonka mukaan syy-yhteys puuttuu, minkä vuoksi komissio on tehnyt ilmeisen arviointivirheen ja rikkonut suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklaa
206
Kuudennen kanneperusteen toisessa osassa kantaja väittää, ettei komissio ole näyttänyt toteen syy-yhteyttä eikä ole siten noudattanut suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklassa säädettyjä vaatimuksia.
207
Kantaja väittää erityisesti asiakirja-aineistoon sisältyvien tietojen osoittavan, ettei nykyinen tuontitaso missään tapauksessa uhkaa aiheuttaa vakavaa vahinkoa eikä edes viimeisimmällä kaudella estänyt unionin tuotannonalaa kilpailemasta ja saavuttamasta kohtuullisia voittoja. WTO:n oikeuskäytännön mukaan komission olisi täytynyt tällaisessa tilanteessa antaa tyydyttäviä, perusteltuja tai järkeviä selityksiä siitä, miksi tiedot osoittivat kuitenkin syy-yhteyden olemassaoloa, mutta se ei tehnyt niin.
208
Kantaja kiistää lisäksi komission väittämän, Euroferin toimittamien kannattavuutta koskevaan arviointiperusteeseen liittyvien lukujen merkityksettömyyden ja korostaa, että jopa riidanalaisessa asetuksessa mainittujen lukujen perusteella on selvää, ettei tuonnin lisääntymisen ja unionin tuotannonalan tilanteen huonontumisen välillä ole yhteyttä vuosina 2013–2017.
209
Komissio kiistää kantajan väitteet.
210
Aluksi on huomautettava, että kantajan kuudennen kanneperusteensa toisen osan tueksi esittämät syy-yhteyden puuttumista koskevat väitteet perustuvat lähinnä kannattavuuden lisääntymistä koskeviin kantajan tulkintoihin, joita Euroferin toimittamat luvut tukevat.
211
Tässä yhteydessä on muistutettava, että kannattavuutta koskeva arviointiperuste ei vaikuta ratkaisevalta (ks. edellä 158–161 kohta, luettuina yhdessä edellä 165 kohdan kanssa), ettei Euroferin toimittamia lukuja voida ottaa huomioon (ks. edellä 194 kohta) ja että komissio oli osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla, että nykyisen tuontitason ja vakavan vahingon uhan välillä oli syy-yhteys riidanalaisen asetuksen antamisajankohtana (ks. edellä 200–205 kohta).
212
Edellä esitetyn perusteella kuudennen kanneperusteen toinen osa on hylättävä perusteettomana.
– Kuudennen kanneperusteen kolmas osa, jonka mukaan komissio ei arvioinut oikein aikaisempien polkumyynti- tai tukikäytäntöjen vaikutusta unionin tuotannonalalle aiheutuneeseen vahinkoon, teki siten ilmeisen arviointivirheen syy-seuraussuhdetta arvioidessaan sekä rikkoi suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklaa
213
Kuudennen kanneperusteen kolmannessa osassa kantaja väittää, ettei komissio ottanut huomioon aikaisempien polkumyynti- tai tukikäytäntöjen mahdollista vaikutusta, mikä mitätöi sen vahingon arviointia koskevan toteamuksen, joten komissio teki ilmeisen arviointivirheen syy-seuraussuhdetta arvioidessaan.
214
Kantajan mukaan erityisesti se, että komissio totesi riidanalaisessa asetuksessa unionin tuotannonalan olleen vaikeassa taloudellisessa tilanteessa vuoteen 2016 asti, johtuu ainakin osittain aikaisemmista polkumyynti- ja tukikäytännöistä, joita vastaan oli otettu käyttöön kaupan suojatoimenpiteitä, aiheutuneesta aiemmasta merkittävästä vahingosta. Kantaja korostaa tässä yhteydessä olevan merkityksetöntä, onko polkumyynti- ja tasoitustoimenpiteillä samat tavoitteet tai kohdistuvatko ne tiettyihin tuotteisiin suojatoimenpiteisiin verrattuna.
215
Komissio kiistää kantajan väitteet.
216
Ensinnäkin on todettava, että riidanalaisen asetuksen 95 perustelukappaleesta ilmenee, että arvioidessaan unionin tuotannonalan tilannetta komissio ei jättänyt huomiotta kyseessä olevien aikaisempien polkumyynti- tai tukikäytäntöjen olemassaoloa eikä niiden yhteydessä toteutettuja toimenpiteitä. Tämän huomioon ottamisen vuoksi oli lisäksi perusteltua, ettei komissio voinut vahvistaa vakavan vahingon esiintymistä.
217
Kun tarkastellaan aikaisempien polkumyynti- tai tukikäytäntöjen vaikutusta komission suorittamaan tuonnin lisääntymisen ja vakavan vahingon uhan välistä syy-yhteyttä koskevaan analyysiin, komission päättelyyn ei liity siten mitään ilmeistä arviointivirhettä.
218
Toiseksi komissiota ei voida moittia siitä, ettei se ottanut näitä käytäntöjä huomioon yksityiskohtaisemmin, sillä vaikka ne – kuten kantaja väittää – koskivat merkittävää osaa tarkasteltavana olevasta tuotteesta, ne koskivat ainoastaan joitakin tietyistä maista peräisin olevia tuoteluokkia.
219
Edellä 216 kohdassa kuvailtu huomioon ottaminen on näin ollen riittävä peruste olla toteamatta mitään ilmeistä arviointivirhettä.
220
Edellä esitetyn perusteella kuudennen kanneperusteen kolmas osa ja siten kuudes kanneperuste kokonaisuudessaan on hylättävä.
Seitsemäs kanneperuste, joka koskee suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklan 5 artiklan 1 kohdan rikkomista
221
Seitsemännessä kanneperusteessaan kantaja väittää, ettei suojatoimenpiteitä koskevassa perusasetuksessa ole mitään oikeudellista perustaa sille, että komissio aloittaa suojatoimenpidetutkimuksen omasta aloitteestaan. Tällaisen tutkimuksen aloittaminen on perusteltua vain, jos jäsenvaltiolta on saatu tiedot (ja lopulta pyyntö).
222
Kantaja vetoaa erityisesti suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 16 artiklassa mainittuun III lukuun sisältyvään 5 artiklan 1 kohtaan, luettuna yhdessä saman asetuksen johdanto-osan seitsemännen ja kahdeksannen perustelukappaleen kanssa, sen väitteensä tueksi, että ainoastaan jäsenvaltiot voivat panna vireille suojatoimenpidetutkimuksen. Se korostaa yhtäältä, että tutkimuksen vireillepanoilmoituksessa todetaan nimenomaisesti, että komissio aloitti kyseisen tutkimuksen omasta aloitteestaan, ja huomauttaa toisaalta asiakirja-aineistoon sisältyvien eri seikkojen perusteella, että tutkimus aloitettiin sellaisten tietojen perusteella, joiden ei ollut missään vaiheessa osoitettu olevan peräisin jäsenvaltiolta.
223
Lopuksi kantaja toteaa yhtäältä, ettei komissio voinut aloittaa kyseistä tutkimusta pelkästään valvontatoimenpiteiden yhteydessä saatujen tietojen perusteella, koska kyseiset toimenpiteet kattoivat ainoastaan vuosina 2015–2017 tapahtuneen tuonnin lukuun ottamatta vuosia 2013 ja 2014, eikä näihin tietoihin sisältynyt mitään unionin tuotannonalan vahinkotilannetta koskevia tietoja. Se painottaa toisaalta, että komissiolle suojatoimenpiteitä koskevassa perusasetuksessa tosiasiallisesti myönnetyistä toimivaltuuksista riippumatta komissio ei voi minkään säännöksen nojalla aloittaa tutkimuksia viran puolesta.
224
Komissio kiistää kantajan väitteet.
225
Ensinnäkin on todettava, että toisin kuin kantaja väittää, suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 5 artiklan 1 kohdasta, luettuna yhdessä saman asetuksen johdanto-osan seitsemännen ja kahdeksannen perustelukappaleen kanssa, ei ilmene, että jäsenvaltioilla olisi yksinomainen toimivalta panna vireille suojatoimenpidetutkimus.
226
Ensinnäkin suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan, että ”jäsenvaltioiden olisi ilmoitettava komissiolle kaikki tuonnin kehityksestä johtuvat uhat, joiden vuoksi voisi olla tarpeen suorittaa valvontaa unionissa tai soveltaa suojatoimenpiteitä”.
227
Kyseinen johdanto-osan perustelukappale ei koske komission toimivaltaa aloittaa tutkimus vaan jäsenvaltioiden velvoitetta toimittaa tietoja, jotta komissio voi täyttää Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston sille asettamat velvoitteet suojellakseen unionin etuja yhteisessä kauppapolitiikassa, kun on kyse sekä kolmannesta maasta peräisin olevan tuotteen tuonnin valvonnan aloittamisesta suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen IV luvun mukaisesti että unioniin tuotavaa tuotetta koskevien suojatoimenpiteiden käyttöönotosta saman asetuksen V luvun mukaisesti.
228
Kyseisen johdanto-osan perustelukappaleesta ei kuitenkaan ilmene minkäänlaista yksinomaisuutta sen tietolähteen osalta, jonka ansiosta komissio voi noudattaa velvoitteitaan.
229
Seuraavaksi suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan, että ”tällaisessa tapauksessa komission olisi tutkittava tuonnin edellytykset ja yksityiskohtaiset säännöt ja tuonnin kehityssuuntaukset sekä taloudellisen ja kaupallisen tilanteen eri ulottuvuudet ja mahdolliset toteutettavat toimenpiteet”.
230
Kyseinen johdanto-osan perustelukappale ei koske komission toimivaltaa aloittaa tutkimus, vaan siinä pyritään asettamaan sille tutkimisvelvoite tietyssä tilanteessa, nimittäin silloin, kun se saa suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa mainitun tyyppisiä tietoja.
231
Vaikka suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen sanamuodosta ilmenee, että velvoite koskee vain tiettyä tilannetta, siinä ei rajoiteta eikä suljeta pois komission mahdollisuutta tehdä tällainen tutkimus myös muissa tilanteissa.
232
Lopuksi suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 5 artiklan 1 kohdassa säädetään muun muassa, että ”jos komission mukaan on ilmeistä, että tutkinnan aloittamiseksi on riittävästi näyttöä, komissio aloittaa tutkinnan kuukauden kuluessa jäsenvaltion toimittamien tietojen vastaanottopäivästä ja julkaisee ilmoituksen Euroopan unionin virallisessa lehdessä”.
233
Kyseisellä säännöksellä annetaan komissiolle tietoja toimittaneelle jäsenvaltiolle tae siitä, että komissio päättää, mitä tutkimuksen aloittamista koskevia päätelmiä näistä tiedoista on tehtävä. Asetettu määräaika koskee siis lähtökohtaisesti tilannetta, jossa komissio on, kun sillä on suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa tarkoitettu tutkimisvelvollisuus.
234
Kuten edellä 228 ja 231 kohdassa täsmennetään, tämä tilanne ei kuitenkaan sulje pois muita tilanteita, sillä muuten komissio ei voisi täyttää velvoitteitaan.
235
Näin on ainakin silloin, kun valvontatoimenpiteitä on toteutettu, kuten käsiteltävässä asiassa.
236
Komissio voi päättää soveltaa tällaisia toimenpiteitä suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 10 artiklan mukaisesti ilman etukäteen tehtävää tutkimusta, koska kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa säädetty edellytys ei koske tällaista tilannetta.
237
Täytäntöönpanoasetus 2016/670 annettiin siten muun muassa suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 10 artiklan perusteella.
238
Täytäntöönpanoasetuksen 2016/670 johdanto-osan 12 perustelukappaleen mukaan ennakkovalvonta otettiin käyttöön sellaisten kehittyneiden tilastotietojen saamiseksi, joiden avulla kaikista EU:n ulkopuolisista maista tulevan tuonnin kehityssuuntauksia voidaan analysoida nopeasti.
239
Kuten suojatoimenpidetutkimuksen vireillepanoilmoituksesta ilmenee erityisesti valvontajärjestelmässä saatujen tietojen perusteella, komission mielestä oli riittävästi todisteita siitä, että tuonnin kehittyminen voisi antaa aiheen ryhtyä toteuttamaan suojatoimenpiteitä.
240
Suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 15 artiklan 1 kohdan mukaisesti komissio voi muun muassa ottaa tässä yhteydessä omasta aloitteestaan käyttöön tällaisia toimenpiteitä unionin etujen turvaamiseksi, jos aineelliset edellytykset täyttyvät.
241
Suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojatoimenpiteitä ei kuitenkaan voida saman asetuksen 7 artiklassa tarkoitettuja hätätilanteita lukuun ottamatta ottaa käyttöön ilman etukäteen tehtävää tutkimusta.
242
Komissio päätti näin ollen aloittaa omasta aloitteestaan tällaisen terästuotteiden tuontia koskevan tutkimuksen.
243
Edellä esitetystä seuraa, että jos jäsenvaltioilla olisi yksinomainen toimivalta panna vireille suojatoimenpidetutkimus, kuten kantaja väittää, komissiolle suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 15 artiklan 1 kohdassa myönnetyn toimivallan vaikutukset heikentyisivät, ja ennen kaikkea valvontamekanismin varsinainen tarkoitus vaarantuisi.
244
Kantajan kannattama tulkinta, jonka mukaan tutkimuksen aloittaminen edellyttää sitä, että jäsenvaltio saattaa asian komission käsiteltäväksi, tekisi nimittäin kyseisen mekanismin puitteissa kerättyjen tietojen tutkimisesta pitkälti merkityksetöntä.
245
Suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua suojatoimenpidetutkimuksen vireillepanovaltaa koskeva kantajan tulkinta on siten ristiriidassa kyseisessä asetuksessa säädetyn järjestelmän systematiikan kanssa.
246
Tässä yhteydessä voidaan lisäksi todeta, että kantajan esittämä suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 5 artiklan 1 kohdan tulkinta vaikuttaa saman asetuksen muiden säännösten perusteella epäjohdonmukaiselta.
247
Komissio voi siten suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 7 artiklan nojalla toteuttaa hätätilanteissa muun muassa väliaikaisia suojatoimenpiteitä. Kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti kyseisen toimivallan käyttöön ei sovelleta vaatimusta, jonka mukaan ennen suojatoimenpiteitä on suoritettava tutkinta. Tutkintatoimenpiteitä ei ole kuitenkaan suljettu pois. Suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 7 artiklan 3 kohdassa nimittäin täsmennetään, että komission on ryhdyttävä välittömästi toteuttamaan vielä tarpeellisiksi katsomiaan tutkintatoimenpiteitä. Tällaisen tutkinnan aloittaminen ei kuitenkaan edellytä, että jäsenvaltio on sitä ennen saattanut asian komission käsiteltäväksi. Olisi nimittäin epäloogista asettaa tällainen edellytys, jos on etenkin todettu suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 7 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti, että on olemassa riittävästi todisteita siitä, että tuonnin kasvu on aiheuttanut tai uhkaa aiheuttaa vakavaa haittaa. Sama päättelytapa selittää sen, että komissio voi aloittaa tutkinnan, vaikka jäsenvaltio ei ole sitä ennen saattanut asiaa komission käsiteltäväksi, silloin, kun valvontatoimenpiteet ovat jo voimassa ja niiden avulla voidaan esittää riittävästi todisteita sen osoittamiseksi, että tuonnin kehittyminen voisi antaa aiheen ryhtyä toteuttamaan suojatoimenpiteitä.
248
Ei ole myöskään mitään vaatimusta, jonka mukaan jäsenvaltion on saatettava asia komission käsiteltäväksi, ennen kuin komissio voi käyttää toimivaltuuksia, jotka sille on myönnetty yhtäältä suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 15 artiklan 1 kohdassa, jossa sille annetaan valtuudet ottaa käyttöön suojatoimenpiteitä, ja toisaalta saman asetuksen 20 artiklassa, jossa sille annetaan valtuudet tutkia voimassa olevien suojatoimenpiteiden vaikutuksia ja muuttaa niitä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä tai jopa kumota toimenpiteet. Kaikki nämä toimet, jotka komissio voi toteuttaa omasta aloitteestaan, perustuvat ajattelutapaan, jonka mukaan komissiolla on ennen toimivaltuuksiensa käyttöä todisteita siitä, onko tilanne ongelmallinen unionin tuottajille, eikä ole väliä, mistä nämä todisteet ovat peräisin.
249
Kyseisistä säännöksistä seuraa siten johdonmukainen järjestelmä, jonka yleisen logiikan mukaan komissio voi toimia omasta aloitteestaan, jos sillä on riittävästi todisteita toimintansa perustelemiseksi.
250
Suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 5 artiklan 1 kohtaa on siksi tulkittava tämän logiikan perusteella, minkä vuoksi on pääteltävä, että komission mahdollisuus toimia omasta aloitteestaan tunnustetaan samassa artiklassa tarkoitetun tutkinnan aloittamisen yhteydessä.
251
Lisäksi on todettava, ettei mikään tosiseikka tue kantajan kantaa. On nimittäin kiistatonta, etteivät jäsenvaltiot vastustaneet kyseistä tutkintaa ja tekivät komission kanssa tässä yhteydessä jopa yhteistyötä suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
252
Toiseksi asiaa koskeva lainsäädäntö ei tue kantajan väitettä, joka perustuu tutkimuksen alaa rajoittavan tietolähteen yksinomaisuuteen. Ei nimittäin ole mitään sanamuotoa koskevaa perustetta, jonka vuoksi komissio olisi velvollinen jättämään huomiotta tiedot, jotka sillä oli valvontatoimenpiteiden mukaisesti mahdollisuus saada jäsenvaltioiden viranomaisten kautta saatavien tietojen lisäksi.
253
Joka tapauksessa, kuten komissio toteaa, kantaja sekoittaa tutkinnan aloittamiseen johtaneet tiedot (nimittäin terästuotteiden tuonnin jatkuvan lisääntymisen) tietoihin, jotka koskevat komission päätelmiä tehdessään tarkastelemaa ajanjaksoa.
254
Edellä esitetyn perusteella seitsemäs kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Kahdeksas kanneperuste, joka koskee oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan oikeuden loukkaamista
255
Kahdeksannessa kanneperusteessaan kantaja väittää, että komissio loukkasi sen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevaa oikeutta, joka kuuluu puolustautumisoikeuksiin, kun se ei paljastanut tiettyjä tietoja suojatoimenpidetutkimuksen aikana.
256
Muistutettuaan, että on erityisen tärkeää noudattaa menettelyllisiä takeita, joihin kuuluu oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kaupan suojatoimenpiteiden alalla, jolla unionin toimielimillä on laaja harkintavalta, kantaja katsoo yhtäältä, että koska komissio ei paljastanut käytettävissään olleita viimeisimmän kauden tilastotietoja, se esti asianomaisia osapuolia, joihin kantaja kuuluu, esittämästä huomautuksia olennaisista tiedoista, joiden perusteella voitiin erityisesti todeta tuonnin lisääntyminen. Kantaja katsoo toisaalta, että koska komissio viivästytti huomattavasti Euroferin toimittamien tietojen levitystä, se epäsi osapuolilta, joita asia koskee ja joihin kantaja kuuluu, tilaisuuden esittää huomautuksensa ja näkemyksensä valtaosalle unionin tuotannonlasta aiheutuneesta ajankohtaisesta vahingosta. Kantaja toteaa tältä osin, ettei sillä, ettei komissio käyttänyt kyseisiä tietoja, ole merkitystä siltä osin kuin sen argumentointi perustuu tietoihin, jotka saattoivat olla sen käytettävissä näkemyksen muodostamista varten.
257
Kantaja lisää ensinnäkin, että toisin kuin komissio itse väittää, se oli yhtäältä velvollinen antamaan kantajalle tilaisuuden ilmaista hallinnollisen menettelyn aikana asianmukaisesti näkemyksensä tosiseikkojen ja väitettyjen olosuhteiden paikkansapitävyydestä ja merkityksellisyydestä sekä tuonnin lisääntymistä ja vakavan vahingon uhkaa koskevan väitteen tueksi käytetyistä todisteista, eikä komissio toisaalta saattanut asiakirja-aineistoa ajoissa ajan tasalle. Kantaja väittää toiseksi, ettei sillä ollut tilaisuutta ilmaista asianmukaisesti näkemystään viimeisimmän kauden tuontitilastojen käyttöä koskevista tiedoista eikä päivitetyistä Euroferin vahinkoindikaattoreista.
258
Komissio kiistää kantajan väitteet.
259
Aluksi on yhtäältä todettava kantajan kirjelmistä ilmenevän, että vaikka sen väitteet, joiden mukaan viimeisimmän kauden tuontitilastojen käyttöä koskevien tietojen paljastamatta jättäminen oli laitonta, perustuivat alun perin sen väitteisiin viimeisimmän kauden tuontitilastojen käyttöä koskevista tiedoista, se katsoi toisaalta, että laittomuus johtui siitä, ettei sillä ollut tilaisuutta ilmaista asianmukaisesti näkemystään. Kyse ei siten ole enää tietojen paljastamatta jättämistä vaan liian myöhäistä paljastamista koskevasta kiistasta. Kyseisiä tietoja koskevat kantajan väitteet ovat näin ollen olennaisilta osin samat kuin sen väitteet päivitettyjä Euroferin vahinkoindikaattoreita koskevien tietojen saataville asettamisesta.
260
Toisaalta on hylättävä kahdeksannen kanneperusteen tehottomuutta koskevat komission väitteet, koska oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevaa oikeutta ei voida soveltaa käsiteltävässä asiassa. Kuten komissio myönsi vastauksessaan, menettelyn kirjallisen vaiheen aikana käydystä kirjeenvaihdosta nimittäin ilmenee, että kantaja väittää tässä kanneperusteessa tosiasiallisesti, että puolustautumisoikeuksia on loukattu, koska sille ei annettu tilaisuutta esittää huomautuksia tietyistä tiedoista hallinnollisen menettelyn aikana.
261
Tässä yhteydessä on huomautettava, että osapuolten, joita asia koskee, oikeuksia ilmoittaa näkemyksistään, saada tutustua tiettyihin tietoihin ja tulla kuulluiksi koskevista yksityiskohtaisista säännöistä säädetään suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 5 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa sekä 5 artiklan 4 ja 5 kohdassa.
262
Pitää paikkansa, kuten komissio painottaa, ettei kantaja mainitse nimenomaisesti, mitä säännöstä komissio rikkoi, mutta on myönnettävä, että jotta kantaja voi käyttää edellä 261 kohdassa tarkoitettuja oikeuksia, komission on asetettava tutkinnan yhteydessä saamansa tiedot osapuolten saataville hyvissä ajoin joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta.
263
Tässä yhteydessä on tutkittava kantajan väitteitä, jotka koskevat viimeisimmän kauden tuontitilastojen käyttöä ja päivitettyjä vahinkoindikaattoreita koskevien tietojen myöhässä paljastamista, sen perusteella, onko komissio noudattanut velvoitettaan asettaa tutkinnan yhteydessä saamansa tiedot osapuolten saataville hyvissä ajoin.
264
Tältä osin on riittävää todeta, että kantajalla oli oikeus tutustua Euroferin toimittamiin vahinkoindikaattoreihin 21.12.2018 ja viimeisimmän kauden tilastotietoihin 4.1.2019. Riidanalainen asetus annettiin 31.1.2019.
265
Vaikka kantajalla ei ollut paljon aikaa, on muistutettava yhtäältä, että nämä tiedot ainoastaan täydensivät muita tietoja, joista se oli esittänyt huomautuksia koko menettelyn ajan, ja toisaalta, että suojatoimenpiteet ovat hätätoimenpiteitä, joiden toteuttamista ei voida lykätä loputtomiin.
266
Näin ollen on todettava, että käsiteltävässä asiassa kantajalle annettiin tilaisuus esittää huomautuksensa ajoissa ja ettei komissio laiminlyönyt velvoitettaan asettaa tutkinnan yhteydessä saamansa tiedot osapuolten saataville hyvissä ajoin.
267
Tästä on pääteltävä, ettei puolustautumisoikeuksien rikkomista voida todeta.
268
Edellä esitetyn perusteella kahdeksas kanneperuste on hylättävä perusteettomana, eikä sen tehottomuutta koskevista komission väitteistä ole tarpeen lausua, koska vuoden 2018 kahta ensimmäistä vuosineljännestä koskevia päivitettyjä vahinkoindikaattoreita ei käytetty.
Oikeudenkäyntikulut
269
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
270
Koska kantaja on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Kanne hylätään.
2)
Uzina Metalurgica Moldoveneasca OAO velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Kanninen
Jaeger
Porchia
Julistettiin Luxemburgissa 18 päivänä toukokuuta 2022.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.