62021CC0078
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 29 september 2022 (
1
)
Mål C‑78/21
AS ”PrivatBank”,
A,
B,
Unimain Holdings Limited
mot
Finanšu un kapitāla tirgus komisija
(begäran om förhandsavgörande från Administratīvā apgabaltiesa (Lettland) (Regional förvaltningsdomstol, Lettland))
”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 56 och artikel 63 FEUF – Frihet att tillhandahålla tjänster – Fri rörlighet för kapital och betalningar – Finansiella tjänster – Begränsningar – Förbud för ett kreditinstitut att upprätta och upprätthålla affärsförbindelser med personer som saknar anknytning till Lettland – Rättfärdigande – Åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism – Artikel 65.1 b FEUF – Direktiv (EU) 2015/849 – Proportionalitet”
I. Inledning
1.
Systemet för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism i Europeiska unionen ställer vissa krav på bankernas riskhanteringssystem. Det omfattar bland annat skyldigheten att kontrollera kundernas identitet innan en affärsförbindelse ingås eller en transaktion utförs och att inhämta information om affärsförbindelsens syfte. Om det inte är möjligt får den berörda transaktionen inte utföras eller affärsförbindelsen inte ingås. Hur omfattande krav på kundkännedom som ställs beror på kundens riskprofil, vilken enligt skäl 22 i direktiv (EU) 2015/849 (
2
) ska utredas med en holistisk riskbaserad metod.
2.
I det aktuella målet fastställde den lettiska tillsynsmyndigheten med ansvar för bekämpning av penningtvätt Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Finans- och kapitalmarknadsinspektionen, Lettland) (nedan kallad FKTK) under en viss tidsperiod att det fanns brister i riskhanteringssystemet hos ett kreditinstitut som är etablerat i Lettland. Kreditinstitutet saknade uppenbart förmågan att vidta nödvändiga åtgärder för kundkännedom. En av de skyldigheter som FKTK mot denna bakgrund ålade kreditinstitutet var att affärsförbindelser inte skulle upprättas eller att affärsförbindelser skulle upphöra omedelbart när det konstaterades att den person som affärsförbindelsen inletts med efter det att FKTK:s beslut hade fattats saknar anknytning till Republiken Lettland och har månatliga kreditomsättningar som överstiger ett visst tröskelvärde. Det ger upphov till frågan om, och i sådana fall, under vilka omständigheter och villkor en sådan åtgärd är förenlig med de grundläggande friheterna.
II. Tillämpliga bestämmelser
A.
Unionsrätt
1. FEUF
3.
Artikel 56 första stycket FEUF föreskriver att inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen ska förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten inom ramen för nedanstående bestämmelser.
4.
Enligt artikel 63.1 FEUF ska alla restriktioner för kapitalrörelser mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredjeland vara förbjudna.
5.
Artikel 65.1 b FEUF föreskriver att bestämmelserna i artikel 63 FEUF inte ska påverka medlemsstaternas rätt att vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar, särskilt i fråga om beskattning och tillsyn över finansinstitut, eller att i administrativt eller statistiskt informationssyfte fastställa förfaranden för deklaration av kapitalrörelser eller att vidta åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet.
2. Direktiv 2015/849
6.
EU:s fjärde direktiv om penningtvätt 2015/849 är en omarbetning av EU:s tredje direktiv om penningtvätt 2005/60/EG. (
3
) EU:s femte direktiv om penningtvätt 2018/843 (
4
) är ännu inte tillämpligt i tidsmässigt hänseende i det aktuella målet.
7.
Skäl 22 i direktiv 2015/849 har följande lydelse:
”Riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är olika från fall till fall. Följaktligen bör en holistisk riskbaserad metod användas. Den riskbaserade metoden är inte ett alternativ som ger medlemsstaterna och de ansvariga enheterna alltför stor valfrihet. Den inbegriper användning av ett evidensbaserat beslutsfattande för att mer effektivt kunna hantera de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som unionen och dess aktörer står inför.”
8.
I artikel 1.1 och 1.2 i direktiv 2015/849 anges direktivets syfte:
”1.   Detta direktiv syftar till att förhindra att unionens finansiella system används för penningtvätt och finansiering av terrorism.
2.   Medlemsstaterna ska säkerställa att penningtvätt och finansiering av terrorism förbjuds.”
9.
Artikel 5 i direktiv 2015/849 föreskriver följande:
”För förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism får medlemsstaterna, inom gränserna för unionsrätten, införa eller behålla strängare regler på det område som omfattas av detta direktiv.”
10.
Artikel 7.1 i direktiv 2015/849 rör medlemsstaternas riskbedömningar:
”1.   Varje medlemsstat ska vidta lämpliga åtgärder för att identifiera, bedöma, förstå och minska de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som de påverkas av, liksom eventuella farhågor kopplade till skyddet av personuppgifter i detta sammanhang. Den ska uppdatera den riskbedömningen.”
11.
Artikel 8.1 direktiv 2015/849 rör de riskbedömningar som finansiella institut ska göra:
”1.   Medlemsstaterna ska se till att ansvariga enheter vidtar lämpliga åtgärder för att identifiera och bedöma riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism, med beaktande av riskfaktorer inbegripet de som rör deras kunder, länder eller geografiska områden, produkter, tjänster, transaktioner eller distributionskanaler. Dessa åtgärder ska stå i proportion till de ansvariga enheternas typ och storlek.”
12.
Kapitel II i direktiv 2015/849 reglerar åtgärder för kundkännedom. Avsnitt 1 som har rubriken ”Allmänna bestämmelser” innehåller artiklarna 13 och 14, där de normala åtgärderna för kundkännedom föreskrivs. Enligt artikel 13.1 omfattar dessa identifieringar av kunden (led a) och av den verkliga huvudmannen (led b), bedömning och i förekommande fall inhämtande av information om affärsförbindelsens syfte och avsedda natur (led c) och fortlöpande övervakning av affärsförbindelsen (led d).
13.
I artikel 14.4 första stycket i direktiv 2015/849 regleras följderna av att det är omöjligt att uppfylla de krav på kundkännedom som fastställs i artikel 13 i direktivet:
”4.   Om en ansvarig enhet inte kan uppfylla de krav på kundkännedom som fastställs i artikel 13.1 första stycket a, b eller c ska medlemsstaterna kräva att vederbörande inte utför en transaktion via bankkonto, ingår en affärsförbindelse eller utför transaktionen, och att denne ska avbryta affärsförbindelsen och överväga att rapportera en misstänkt transaktion när det gäller denna kund till FIU i enlighet med artikel 33.”
14.
I avsnitt 2 och 3 i kapitel II i direktiv 2015/849 regleras förenklade respektive skärpta åtgärder för kundkännedom.
15.
När det gäller förenklade åtgärder för kundkännedom framgår av artikel 15.1 och 15.2 i direktiv 2015/849 att medlemsstaten får tillåta att ansvariga enheter vidtar förenklade åtgärder för kundkännedom om en medlemsstat eller en ansvarig enhet konstaterar att riskerna är lägre på vissa områden, eller om den ansvariga enheten förvissar sig om att affärsförbindelsen eller transaktionen har lägre risk. Vid bedömningen av riskerna hänvisar artikel 16 i direktivet till de faktorer för potentiella situationer med lägre risk som anges i bilaga II.
16.
När det gäller de skärpta åtgärderna för kundkännedom föreskriver artikel 18.1 i direktiv 2015/849, att i de fall som avses i artikel 19a.24, och för fysiska personer eller juridiska enheter, som är etablerade i tredjeländer som av kommissionen identifierats som högrisktredjeländer, samt även i andra fall av större risker som medlemsstaterna eller ansvariga enheter konstaterat, ska de sistnämnda vidta skärpta åtgärder för kundkännedom för att hantera och minska sådana risker på lämpligt sätt. Artikel 18.3 föreskriver att de situationer med potentiellt högre risk som anges i bilaga III ska beaktas vid bedömningen av riskerna.
17.
Sanktioner regleras i avsnitt 4 i kapitel VI i direktiv 2015/849 som har rubriken ”Riktlinjer, rutiner och tillsyn”. Enligt artikel 58.1 andra meningen ska alla sanktioner eller åtgärder som införlivar direktivet vara effektiva, proportionella och avskräckande. Artikel 59.2 i direktivet innehåller en förteckning över administrativa sanktioner och åtgärder som medlemsstaterna åtminstone kan tillämpa, vilket enligt led c i nämnda bestämmelse i synnerhet inbegriper återkallande eller tillfällig indragning av auktorisering, om en ansvarig enhet är föremål för en auktorisation.
18.
Artikel 59.4 i direktiv 2015/849 tillåter även administrativa sanktioner utöver de som anges i direktivet:
”(4)   Medlemsstaterna får ge behöriga myndigheter befogenhet att påföra ytterligare typer av administrativa sanktioner utöver dem som anges i punkt 2 a–d eller påföra administrativa sanktionsavgifter som överstiger de belopp som avses i punkterna 2 e och 3.”
19.
Bilaga II och III i direktiv 2015/849 innehåller båda en icke uttömmande förteckning över faktorer och typer av indikatorer på potentiellt lägre respektive högre risk. Enligt punkt 1 c jämförd med punkt 3 a i bilaga II utgör medlemsstaterna geografiska områden med lägre risk. Enligt punkt 3 b i bilaga III anges under potentiella geografiska riskfaktorer ”[l]änder som enligt trovärdiga källor har betydande korruption eller annan brottslig handling.”
B.
Lettisk rätt
20.
I artikel 6.1 och 6.12 punkt 2 i Noziedzigi iegütu lïdzeklu legalizacijas un terorisma un proliferacijas fmansésanas noversanas likums (lagen om förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism och kärnvapenspridning, nedan kallad LFPT) av den 17 juli 2008 (Latvijas Vestnesis 116 av 30 juli 2008) föreskrivs att kreditinstitutet ska göra en bedömning av riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism och kärnvapenspridning, och dokumentera detta samt, på grundval av denna bedömning, upprätta ett system för intern kontroll för att förhindra penningtvätt, finansiering av terrorism och spridning, med beaktande av särskilt nationella och geografiska risker, det vill säga risken för att kunden eller den faktiska förmånstagaren bakom kunden har anknytning till ett land eller ett område vars ekonomiska, sociala, rättsliga och politiska tillstånd kan indikera en hög risk för penningtvätt, finansiering av terrorism och spridning.
21.
Dessutom föreskrivs i artiklarna 5, 6.13 och 7.1 punkt 3 i Finanšu un kapitāla tirgus komisijas likums (lagen om finans- och kapitalmarknadsinspektionen, av den 1 juni 2000, Latvijas Vēstnesis, 2000, Nr. 230/232), artikel 45.1 punkt 1 LFPT samt artiklarna 991 och artikel 113.1 punkt 4 i Kredîtiestazu likums (lagen om kreditinstitut, av den 5 oktober 1995, Latvijas Vēstnesis, 1995, Nr. 163) att FKTK ska utöva tillsyn och kontrollera att aktörer på finans- och kapitalmarknaderna uppfyller kraven i LFPT och att den ska ha befogenhet att påföra restriktioner av rättigheter och verksamhet hos ett kreditinstitut, inbegripet att helt eller delvis sluta tillhandahålla finansiella tjänster samt påföra restriktioner för uppfyllande av kraven.
III. Bakgrund och begäran om förhandsavgörande
22.
AS ”PrivatBank” (nedan kallad PrivatBank) är ett kreditinstitut med säte i Lettland. Personerna A och B, som är cypriotiska medborgare, och det cypriotiska bolaget Unimain Holdings Limited är aktieägare i PrivatBank.
23.
Under tidsperioden från den 17 oktober till den 30 oktober 2017 gjorde FKTK en inspektion av PrivatBanks verksamhet för att bedöma om banken uppfyllde föreskrivna krav avseende förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism genom att vidta åtgärder för kundkännedom avseende kunder med anknytning till bankens aktieägare och tillsyn över deras transaktioner.
24.
I samband med inspektionen konstaterade FKTK att banken hade åsidosatt de krav på förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism som föreskrivs i lagen om kreditinstitut och i LFPT. FKTK ansåg att bankens interna kontrollsystem i faserna för åtgärder för kundkännedom och tillsyn över transaktioner redan sedan en längre tid inte var tillräckligt effektivt för att säkerställa att banken uppfyllde alla föreskrivna krav i fråga om förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism eller för att säkerställa en effektiv hantering inom banken av riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. PrivatBank hade i synnerhet skapat förmånligare villkor för vissa av kunderna, vars faktiska förmånstagare var bankens aktieägare, såväl i övervakningen av befintliga kunders transaktioner som vid registrering av nya kunder i denna kundkategori.
25.
Genom beslut av den 13 september 2019 som meddelades av FKTK ålades PrivatBank en sanktionsavgift och ett antal skyldigheter (nedan kallat det omtvistade beslutet). En av de skyldigheter som banken skulle uppfylla till dess att de åtgärder som föreskrivs i beslutet vidtagits och FKTK lämnade sitt godkännande var att affärsförbindelser inte skulle upprättas eller att affärsförbindelser skulle upphöra omedelbart när det konstaterades att den person som affärsförbindelsen inletts med efter det att det omtvistade beslutet hade fattats uppfyllde något av följande kriterier:
–
Det rör sig om en fysisk person som saknar anknytning till Republiken Lettland och har kreditomsättningar överstigande 15000 euro i månaden eller en juridisk person vars ekonomiska verksamhet saknar anknytning till Republiken Lettland och har kreditomsättningar överstigande 50000 euro i månaden (punkt 4.4.1.2 i det omtvistade beslutet).
–
De faktiska förmånstagarna i bolaget är bankens aktieägare eller personer med anknytning till dem (punkt 4.4.1.3 i det omtvistade beslutet).
26.
PrivatBank ålades även en skyldighet att försäkra sig om att de månatliga kreditomsättningarna för de kunder vars faktiska förmånstagare var aktieägare i banken eller personer som har anknytning till dem samt kunder i gruppen kunder med anknytning till dessa kunder inte översteg den genomsnittliga månatliga kreditomsättningen för den berörda kunden för år 2019 enligt bankens uppgifter (punkt 4.4.2 i det omtvistade beslutet).
27.
PrivatBank överklagade beslutet såvitt avser den konstaterade överträdelsen och den sanktionsavgift som ålagts banken till Administratīvā apgabaltiesa (Regional förvaltningsdomstol, Lettland). Personerna A och B och bolaget Unimain Holdings Limited överklagade till samma domstol och yrkade att de rättsliga skyldigheter som föreskrivs i punkterna 4.4.1.2, 4.4.1.3 och 4.4.2 i det omtvistade beslutet skulle upphävas. PrivatBanks aktieägare anser att det omtvistade beslutet strider mot artikel 18 och artikel 63 FEUF. De restriktioner som införts genom det omtvistade beslutet följer varken av utövandet av någon form av olaglig verksamhet eller av förbuden mot penningtvätt som införts i Europeiska unionen, däribland i Republiken Lettland. Dessa restriktioner har antagits och får verkan gentemot alla fysiska och juridiska personer, även när dessa personer handlar lagenligt. Genom att förplikta banken att enbart och uteslutande samarbeta med Republiken Lettlands medborgare och företag, tvingas banken att automatiskt betrakta alla andra personer, inbegripet medborgare och företag i Europeiska unionen, som personer som i sig är farliga och potentiellt har hög risk, eftersom banken inte får besluta på annat sätt och börja samarbeta med dessa personer.
28.
FKTK har däremot gjort gällande att det omtvistade beslutet inte kan anses utgöra en begränsning av den fria rörligheten för kapital, eftersom den för det första endast gäller för ett specifikt kreditinstitut och för det andra endast berör en begränsad krets av kreditinstitutets kunder. Det omtvistade beslutet berövar inte dessa kunder rätten att sätta in medel hos något annat auktoriserat kreditinstitut i Lettland. Syftet med de omtvistade skyldigheterna är att förebygga lagöverträdelser hos banken och att förebygga eventuella framtida överträdelser som kan få betydande konsekvenser, inte bara gällande risken att banken blir inblandad i penningtvätt eller försök till penningtvätt eller kringgående eller åsidosättande av internationella sanktioner, utan även vad gäller risken för anseendet för finanssektorn i dess helhet. Beslutet utgör således en tillåten och proportionerlig begränsning i den mening som avses i artikel 65.1 b FEUF.
29.
Mot denna bakgrund beslutade Administratīvā apgabaltiesa (Regional förvaltningsdomstol) att vilandeförklara målet och genom beslut av den 11 januari 2021 hänskjuta följande frågor för förhandsavgörande till EU-domstolen:
1.
Kan även sådana finansiella lån och krediter samt transaktioner i löpande räkning och över inlåningskonton i finansiella institut (inklusive banker) som anges i bilaga 1 till rådets direktiv 88/361/EEG av den 24 juni 1988 för genomförandet av artikel 67 i [EG]-fördraget (
5
) anses utgöra kapitalrörelser i den mening som avses i artikel 63.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt?
2.
Utgör en restriktion (som inte följer direkt av medlemsstatens lagstiftning), som den behöriga myndigheten i en medlemsstat ålägger ett visst kreditinstitut, genom vilken det kreditinstitutet förbjuds att upprätta affärsförbindelser med personer som inte är medborgare i Republiken Lettland och åläggs att upphöra med befintliga sådana förbindelser, en åtgärd i en medlemsstat i den mening som avses i artikel 63.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och, som sådan, ett åsidosättande av principen om fri rörlighet för kapital mellan medlemsstaterna enligt denna bestämmelse?
3.
Är en begränsning av den fria rörligheten för kapital, som garanteras i artikel 63.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, med hänsyn till målet att förebygga att unionens finansiella system används för penningtvätt och finansiering av terrorism, vilket anges artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849, berättigad?
4.
Är det tillvägagångssätt som medlemsstaten valt – skyldigheten som åläggs ett visst kreditinstitut att inte upprätta affärsförbindelser med personer som inte är medborgare i en viss medlemsstat (Republiken Lettland) och avsluta redan befintliga sådana affärsförbindelser – lämpligt för att uppnå det mål som anges i artikel 1 i direktiv (EU) 2015/849 och utgör det därmed ett sådant undantag som föreskrivs i artikel 65.1 b i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt?
30.
I sitt svar på EU-domstolens begäran om förtydliganden har den hänskjutande domstolen den 10 mars 2022 lämnat kompletterande uppgifter om de faktiska omständigheterna och klargjort att åtgärden som avses i punkt 4.4.1.2 i det omtvistade beslutet inte är kopplad till innehavet av ett lettiskt medborgarskap, utan till anknytningen till Republiken Lettland.
31.
I förfarandet inför domstolen har PrivatBank, den lettiska regeringen, den italienska regeringen och Europeiska kommissionen avgett skriftliga yttrande avseende den hänskjutande domstolens frågor. Vid den muntliga förhandlingen den 27 april 2022 yttrade sig bland andra A, den lettiska regeringen, FKTK och Europeiska kommissionen.
IV. Rättslig bedömning
32.
Begäran om förhandsavgörande rör rättsenligheten av skyldigheten för PrivatBank att inte upprätta affärsförbindelser och avbryta dessa omedelbart när det konstateras att en person saknar anknytning till Lettland. Dessa restriktioner gäller endast från och med den tidpunkt då kreditomsättningarna överstiger ett visst tröskelvärde per månad, nämligen 15000 euro för fysiska personer och 50000 euro för juridiska personer. (
6
)
33.
Den hänskjutande domstolen bekräftade i sitt svar på EU-domstolens begäran om förtydliganden att det omtvistade beslutet inte ställer upp ett krav på att den berörda kunden ska vara lettisk medborgare, utan på att kunden ska ha en anknytning till Lettland.
34.
Jag ska nedan inledningsvis ta ställning till vilka grundläggande rättigheter som är tillämpliga (A) och därefter behandla frågan om deras inskränkningar (B). Slutligen ska jag pröva om dessa inskränkningar kan motiveras med hänvisning till målet att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism (C).
A.
Fråga 1: Relevanta grundläggande rättigheter
35.
Den hänskjutande domstolen vill inledningsvis få klarhet i huruvida finansiella lån och krediter samt transaktioner i löpande räkning och över inlåningskonton i finansiella institut och i synnerhet banker ska anses utgöra kapitalrörelser i den mening som avses i artikel 63.1 FEUF.
36.
Eftersom begreppet kapitalrörelser inte definieras i fördragen har domstolen betraktat terminologin för kapitalrörelser i bilaga 1 till rådets direktiv 88/361 (
7
) av den 24 juni 1988. I inledningen till bilaga 1 anges att de kapitalrörelser som förtecknas i denna nomenklatur bland annat omfattar alla de aktiviteter som fordras för kapitalrörelser samt transaktioner för återbetalning av krediter eller lån och att förteckningen i denna nomenklatur inte är uttömmande. Rubrik VI i bilaga I avser ”Transaktioner i löpande räkning och över inlåningskonton i finansiella institut” och rubrik VIII avser ”Finansiella lån och krediter”. I övrigt föreskrivs i bilagan i avsnittet med rubriken ”Förklaringar” att ”finansiella institut” bland annat omfattar banker. Dessutom har domstolen redan slagit fast att yrkesmässig kreditgivning kan hänföras till den fria rörligheten för kapital. (
8
)
37.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras så, att finansiella lån och krediter samt transaktioner i löpande räkning och över inlåningskonton i finansiella institut såsom banker ska anses utgöra kapitalrörelser i den mening som avses i artikel 63.1 FEUF.
38.
Såsom domstolen redan har slagit fast är kreditgivning även en tjänst i den mening som avses i artikel 56 FEUF och kan i princip hänföras till såväl friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 56 FEUF och följande artiklar som till den fria rörligheten för kapital i den mening som avses i artikel 63 FEUF och följande artiklar. (
9
)
39.
Följaktligen uppkommer frågan huruvida prövningen ska avse båda de grundläggande rättigheterna eller om den ena har företräde framför den andra under sådana omständigheter som i det nationella målet.
40.
Domstolen anser nämligen att det av artikel 57 första stycket FEUF, enligt vilken ”[s]om ’tjänster’ i fördragens mening ska anses prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer”, inte är möjligt att sluta sig till att friheten att tillhandahålla tjänster i allmänhet är underordnad den fria rörligheten för kapital. (
10
)
41.
När domstolen ska pröva en åtgärd som rör såväl friheten att tillhandahålla tjänster som den fria rörligheten för kapital prövar den snarare i princip den aktuella åtgärden enbart mot bakgrund av en av dessa friheter endast om det under de aktuella omständigheterna i målet framgår att en av dessa friheter dominerar över den andra vilken således förefaller vara helt underordnad. (
11
) Om det däremot inte är möjligt att utläsa en sådan prioritetsordning prövas båda friheterna. (
12
)
42.
Domstolen har slagit fast att kreditgivning huvudsakligen avsåg den fria rörligheten för kapital under vissa omständigheter. Minskningen av de gränsöverskridande finansiella flödena kopplade till tillhandahållandet av sådana tjänster utgjorde i detta sammanhang endast en oundviklig konsekvens av inskränkningen av friheten att tillhandahålla tjänster. Det är därför som prövningen endast avsåg friheten att tillhandahålla tjänster. (
13
)
43.
Det är emellertid inte fallet i förevarande mål.
44.
I det aktuella målet är det snarare så, att förbudet mot vissa affärsförbindelser (
14
) påverkar både användning av bankens finansiella tjänster och kapitalrörelser som sådana i lika hög utsträckning. För det första anknyter beslutet, till följd av kriteriet som avser kreditomsättningarnas storlek oberoende av huruvida vissa rådgivningstjänster utnyttjats, direkt till kapitalrörelser. För det andra är syftet med restriktionerna enligt beslutet att förhindra gränsöverskridande finansiella flöden som syftar till att dölja penningtvätt. För det tredje förutsätter beslutet visserligen förekomsten av ett lån genom kriteriet som rör kreditomsättningen. Trots detta förbjuder beslutet inte bara lånetransaktioner, utan även alla andra affärsförbindelser mellan PrivatBank och de berörda kunderna, utan att det är möjligt att i allmänhet fastställa huruvida de ska hänföras till antingen friheten att tillhandahålla tjänster eller den fria rörligheten för kapital, eller till båda. Slutligen bygger direktiv 2015/849 på att båda dessa grundläggande friheter är tillämpliga på området för bekämpning av penningtvätt. (
15
)
45.
Av ovanstående skäl delar jag kommissionens och den italienska regeringens uppfattning att den omtvistade restriktionen av PrivatBanks affärsförbindelser omfattas såväl av bestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster som bestämmelserna om den fria rörligheten för kapital. Jag kommer därför i det följande att besvara den hänskjutande domstolens frågor mot bakgrund av båda dessa grundläggande friheter.
46.
Det är således inte heller nödvändigt att besvara frågan huruvida och i förekommande fall i vilken mån det är lättare att göra inskränkningar av den fria rörligheten för kapital i situationer där endast denna grundläggande frihet berörs, vilket i synnerhet lydelsen av artikel 65 FEUF antyder. (
16
)
B.
Fråga 2: Begränsning av friheten att tillhandahålla tjänster och den fria rörligheten för kapital
47.
Skyldigheten för den berörda banken att inte upprätta eller upphöra med affärsförbindelser med kunder som saknar anknytning till medlemsstaten där denna bank har sitt säte är inte knuten till de berörda kundernas medborgarskap. Följaktligen är det inte fråga om direkt diskriminering på grund av nationalitet, utan endast en indirekt diskriminering, vilken emellertid också är förbjuden (
17
) enligt artikel 56 första stycket och artikel 63.1 FEUF.
48.
Som den lettiska regeringen har påpekat kan anknytningen till Lettland vara av ekonomisk eller personlig art. En sådan anknytning kan grundas på hemvist, egendom i landet eller andra faktorer. Även lettiska medborgare kan sakna den nödvändiga anknytningen till Lettland, exempelvis om de bor i utlandet och inte har någon kontakt alls med sitt hemland.
49.
Det kan dock rimligen förväntas att lettiska medborgare i väsentligt högre utsträckning har den nödvändiga kopplingen till Lettland än personer som inte är lettiska medborgare. Följaktligen leder kravet på anknytning till Lettland till att kunder som inte är lettiska medborgare berörs i större utsträckning.
50.
Denna indirekt diskriminerande verkan kan inte heller rättfärdigas av FKTK:s uppfattning att personer som har en koppling till Lettland och personer som inte har en sådan koppling inte befinner sig i en jämförbar situation. Domstolen har delvis upphört att pröva kriteriet objektivt jämförbar situation som en ytterligare förutsättning för diskriminering. (
18
) Dessutom har jag redan vid flera andra tillfällen uttryckt reservationer mot tillämpningen av detta kriterium, då det i slutändan endast medför att andra grunder för berättigande skjuts i förgrunden. (
19
)
51.
Det är visserligen uppenbart att personer med anknytning till Lettland och personer som saknar en sådan anknytning inte befinner sig i samma situation. Detta kan emellertid inte vara avgörande för bedömningen av om det föreligger en begränsning av friheten att tillhandahålla tjänster och den fria rörligheten för kapital. Om avsaknaden av en koppling till den berörda medlemsstaten utan vidare vore en tillräcklig objektiv skillnad för att det inte skulle vara fråga om diskriminering skulle man i praktiken urholka dessa grundläggande friheter. De syftar nämligen just till att göra det möjligt att använda sig av gränsöverskridande tjänster och bygga upp kapitalflöden till andra medlemsstater och tredjeländer. Dessa friheter förbjuder således – utom i fall där det kan rättfärdigas – begränsningar på grund av att det saknas anknytning till en specifik medlemsstat.
52.
Den relevanta frågan är i stället huruvida den aktuella restriktionen som grundas på skillnader mellan de inhemska och utländska kunderna kan rättfärdigas. Det är nämligen svårare för banken att vidta åtgärder för kundkännedom i förhållande till sina utländska kunder jämfört med inhemska sådana, vilket FKTK påpekade under den muntliga förhandlingen. Detta resonemang rör dock frågan om åtgärden kan rättfärdigas och inte huruvida den utgör en begränsning av friheten att tillhandahålla tjänster och den fria rörligheten för kapital.
53.
Den lettiska regeringens argument mot att det är fråga om en begränsning, nämligen att berörda kunder kan använda sig av tjänsterna som tillhandahålls av varje annat auktoriserat kreditinstitut i Lettland, är inte heller övertygande. Det är nämligen en central aspekt av friheten att tillhandahålla tjänster och den fria rörligheten för kapital att förmånstagarna själva kan avgöra med vilken bank de vill upprätta affärsförbindelser för att bland annat få tillgång till särskilda villkor eller produkter.
54.
Omständigheten att endast ett fåtal kunder berörs, nämligen de av PrivatBanks kunder som saknar anknytning till Lettland och har kreditomsättningar som överstiger det angivna tröskelvärdet, kan inte heller vara ett argument mot att åtgärden har en begränsande verkan. Detsamma gäller den omständigheten att åtgärden endast gäller under en begränsad tid. Enligt domstolens fasta praxis är även ett hinder för en grundläggande frihet, även om det är av mindre omfattning, förbjudet. (
20
) Utöver detta gäller åtgärden potentiellt för alla personer utan anknytning till Lettland som vill genomföra transaktioner med PrivatBank, som överstiger de angivna beloppen. Det kan även vara ett stort antal kunder.
55.
Mot denna bakgrund utgör denna typ av skyldighet som syftar till att förhindra affärsförbindelser en begränsning av såväl friheten att tillhandahålla tjänster som den fria rörligheten för kapital.
C.
Fråga 3 och 4: Rättfärdigande av begränsningen, i synnerhet i fråga om proportionalitet
56.
Genom den tredje och fjärde frågan, som kan behandlas gemensamt, vill den hänskjutande domstolen få ett klargörande av huruvida begränsningen som syftar till att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism (
21
) och utgör ett undantag från artikel 65.1 b FEUF kan motiveras.
57.
Enligt domstolens fasta praxis kan begränsningar av de grundläggande friheterna endast tillåtas om de, för det första, är motiverade av en av de skrivna rättfärdigandegrunderna eller av tvingande skäl av allmänintresse och om de, för det andra, iakttar proportionalitetsprincipen. Begränsningen ska i synnerhet vara ägnad att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. (
22
)
1. Målet att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism
58.
Enligt FKTK och den lettiska regeringen är syftet med restriktionerna av PrivatBanks affärsförbindelser i synnerhet att förebygga överträdelser av reglerna om förhindrande av penningtvätt hos banken och förebygga framtida överträdelser. Enligt artikel 1.1 i direktiv 2015/849 är syftet med dessa regler att förhindra att unionens finansiella system används för penningtvätt och finansiering av terrorism.
59.
Kampen mot penningtvätt och finansiering av terrorism utgör ett legitimt mål som kan motivera en inskränkning i de grundläggande friheter som garanteras i fördraget. (
23
) Då direktiv 2015/849 föreskriver en minimiharmonisering (
24
) får medlemsstaterna införa striktare bestämmelser på nationell nivå. (
25
)
60.
Förutom målet att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism syftar den omtvistade inskränkningen till att säkerställa efterlevnaden av lagstiftningen för finansiell tillsyn på området för förhindrande av penningtvätt. Inskränkningen syftar således även till det mål som anges i artikel 65.1 b FEUF, (
26
) nämligen att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar i fråga om tillsyn över finansinstitut.
2. Åtgärdens ändamålsenlighet
61.
En nationell åtgärd ska endast anses ägnad att uppnå sitt mål om den på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser behovet av att uppnå detta mål. (
27
)
62.
Som den lettiska regeringen visade vid den muntliga förhandlingen är en av de centrala principerna som ligger till grund för direktiv 2015/849 att bankerna måste känna sina kunder (”Know your customer”-principen). Av detta skäl föreskriver artikel 8 i direktivet allmänna åtgärder för kundkännedom för bankerna och artikel 7 att medlemsstaterna ska övervaka att dessa åtgärder iakttas.
63.
Utgångspunkten för direktiv 2015/849 är visserligen att kunder från andra medlemsstater inte utgör en större risk. (
28
) Trots detta kan det vara svårt för finansiella institut att i varje enskilt fall inhämta information om kunder som inte bedriver ekonomisk verksamhet i landet där de öppnar ett bankkonto och varken har hemvist eller egendom i det landet och inte heller i övrigt har några nämnvärda kopplingar till landet. Eftersom det är svårare för bankerna att skaffa information om de finansiella medlens ursprung och kundernas affärer i utlandet föreligger potentiellt större risker. Följaktligen kan det stora avståndet mellan kunden och banken göra det lättare att genomföra transaktioner anonymt, vilket i sin tur kan leda till en ökad risk för penningtvätt. (
29
)
64.
Med hänsyn till de brister som fastställts tidigare i PrivatBanks riskhanteringssystem och den risk som FKTK fastställt i samband med bankens åtgärder för kundkännedom i förhållande till kunder med hemvist i utlandet (
30
) anser jag att den omtvistade skyldigheten tycks vara en åtgärd som är ägnad att minska risken för penningtvätt och finansiering av terrorism.
65.
Dessutom påpekade FKTK vid den muntliga förhandlingen att beviljande av lån till betydande månatliga belopp till personer som helt saknar anknytning till Lettland redan i sig självt utgör en riskfaktor. Genom att koppla den omtvistade inskränkningen till omfattningen av de månatliga kreditomsättningarna kunde FKTK även ta hänsyn till denna risk.
66.
Den omständigheten att FKTK genom kriteriet som avser summan av kreditomsättningar undantar de bankkunder som saknar anknytning till Lettland men har en lägre månatlig kreditomsättning från åtgärden, även om dessa kunder också kan medföra en risk för penningtvätt, innebär i motsats till kommissionens uppfattning inte att åtgärden inte på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställer att det eftersträvade målet uppnås.
67.
För det första ges medlemsstaterna ett visst handlingsutrymme när det gäller att välja vilka riskfaktorer som ska beaktas, vilket framgår av bilaga II och III i direktiv 2015/849. Detta framgår av att det uttryckligen anges att förteckningarna över faktorer och typer av indikatorer på potentiellt högre eller lägre risk i respektive bilaga inte är uttömmande. Det bekräftas även av artikel 5 i samma direktiv som föreskriver att medlemsstaterna inom gränserna för unionsrätten får införa strängare regler för förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism.
68.
För det andra framhålls i skäl 22 i direktiv 2015/849 att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är olika från fall till fall. I överensstämmelse med detta föreskriver direktivet förenklade åtgärder för kundkännedom när det föreligger en lägre risk (
31
) eller när transaktioner endast utförs tillfälligt eller i mycket begränsad omfattning. (
32
) Dessutom återspeglas gränsvärdet på 15000 euro även i minimibeloppet för att vidta åtgärder för kundkännedom vid utförandet av enstaka transaktioner. (
33
) Valet av månatliga kreditomsättningar som överstiger 15000 euro för privatpersoner och 50000 euro för juridiska personer är således inte oproportionerligt och dessutom en mindre ingripande åtgärd än om alla transaktioner skulle omfattas.
69.
Mot bakgrund av ovanstående överväganden följer att en restriktion av affärsförbindelser såsom den omtvistade kan vara ägnad att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att målet att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism uppnås. För att det ska vara fallet behöver det visas att banken inte har förmågan att vidta nödvändiga åtgärder för kundkännedom till följd av avståndet till kunderna och att avgränsningen av den kundkrets som omfattas av åtgärden överensstämmer med de risker för penningtvätt som identifierats.
3. Åtgärdens nödvändighet
70.
Dessutom måste medlemsstaten visa att det eftersträvade målet inte kan uppnås genom åtgärder med mindre begränsande verkan. (
34
)
71.
Kommissionen har ifrågasatt huruvida det är nödvändigt att i allmänhet förbjuda affärsförbindelser med kunder som saknar anknytning till Lettland och införa en skyldighet att avsluta sådana affärsförbindelser. Kommissionen har framhållit att denna åtgärd inte har föregåtts av en individuell riskbedömning med avseende på den enskilda kunden och att mindre ingripande åtgärder, såsom de skärpta åtgärderna för kundkännedom enligt artikel 18 i direktiv 2015/849, kan komma i fråga.
72.
Som jag förklarade inledningsvis är grunden för systemet med förebyggande åtgärder enligt direktiv 2015/849 en riskbedömning med en holistisk riskbaserad metod. Denna riskbedömning är, såsom generaladvokaten Pitruzzella nyligen framhållit, en förutsättning för att kunna välja lämpliga förebyggande åtgärder – det vill säga åtgärder för kundkännedom – som syftar till att förhindra eller i vart fall försvåra penningtvätt och finansiering av terrorism. Utan en sådan bedömning är det inte möjligt för vare sig medlemsstaten eller, i förekommande fall, för ett institut eller en person att avgöra i varje enskilt fall vilka åtgärder som ska tillämpas. (
35
)
73.
I detta sammanhang görs det i direktiv 2015/849 åtskillnad mellan tre typer av kundkontroll (
36
) som ansvariga enheter kan vara skyldiga att tillämpa beroende på den identifierade risknivån: normala, förenklade och skärpta krav på sådan kontroll. (
37
)
74.
Gemensamt för alla dessa åtgärder för kundkännedom är dock att de förutsätter en riskbedömning med avseende på den enskilda kunden och således även individuella åtgärder. Riskbedömningen ska avse specifika situationer och ska således inte göras på ett abstrakt sätt. (
38
)
75.
Den omtvistade inskränkningen liknar visserligen ett sådant krav på att avbryta en affärsförbindelse som avses i artikel 14.4 första stycket i direktiv 2015/849. Sistnämnda åtgärd förutsätter dock att banken i ett specifikt fall inte kan uppfylla de krav på kundkännedom som fastställs i artikel 13.1 första stycket a–c. Det måste således vara omöjligt att uppfylla kraven på kundkännedom i förhållande till en enskild kund. Detta finner stöd i direktivets systematik, eftersom artikel 14.4 första stycket in fine uttryckligen innehåller formuleringen ”när det gäller denna kund” i fråga om att rapportera en misstänkt transaktion. Det framgår av motiveringen till att denna bestämmelse infördes i det tredje direktivet om penningtvätt 2005/60 (
39
) att syftet med förslaget var att säkerställa att affärsförbindelsen till en kund avslutas om kundidentifieringen inte kan genomföras på ett tillfredsställande sätt. (
40
)
76.
Jag delar således kommissionens uppfattning att den omtvistade inskränkningen inte kan stödjas på artikel 14.4 första stycket i direktiv 2015/849. Åtgärden avser nämligen inte en viss kund, utan föreskriver att de omtvistade skyldigheterna generellt gäller för en viss kategori av kunder som definierats med hjälp av allmänna kriterier.
77.
Generellt passar den omtvistade inskränkningen inte in i systemet för åtgärder för kundkännedom enligt direktiv 2015/849. Även de skärpta kraven på kundkännedom enligt direktivet utgör nämligen åtgärder som skärper omfattningen och arten av översyn över en viss affärsförbindelse. Det gäller exempelvis vid fastställande av ursprunget hos egendom som används inom ramen för affärsförbindelsen eller transaktionen. Tillämpningen av sådana åtgärder för kundkännedom förutsätter följaktligen att det föreligger en ökad risk i det enskilda fallet. (
41
)
78.
Direktivet tillåter visserligen att även geografiska faktorer beaktas. I punkt 3 b i bilaga III till direktiv 2015/849 anges ”[l]änder som enligt trovärdiga källor har betydande korruption eller annan brottslig handling” som en faktor för högre risk. (
42
) Den omtvistade inskränkningen kan åtminstone teoretiskt omfatta kunder från sådana länder.
79.
Åtgärden innefattar emellertid med nödvändighet även andra medlemsstater, vilka enligt direktivets utformning utgör geografiska områden där det föreligger en lägre risk (bilaga II punkt 1 c jämförd med punkt 3 a till direktivet).
80.
Kärnfrågan består således i huruvida en åtgärd som, till följd av det omfattande kriteriet ”saknar anknytning” till Lettland, även kan beröra kunder för vilka direktiv 2015/849 inte på förhand utgår från att de innebär en ökad risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism, fortfarande kan anses som nödvändig.
81.
I det aktuella målet har den lettiska regeringen anfört att mindre ingripande åtgärder redan vidtagits tidigare, dock utan framgång, då de inte var tillräckligt effektiva för att motverka de aktuella riskerna. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva detta påstående.
82.
Det följer av systematiken i direktiv 2015/849 att nästa steg vid överträdelser mot kraven på kundkontroll som är allvarliga, upprepade och systematiska är att tillämpa administrativa sanktioner enligt artikel 59.1 i detta direktiv.
83.
Medlemsstaterna ges ett stort handlingsutrymme i detta sammanhang. De kan fastställa en högre skyddsnivå än den som unionslagstiftaren valt, tillåta eller kräva andra åtgärder för kundkontroll än de som föreskrivs i direktivet, eller så kan medlemsstaterna ange andra situationer som innebär en högre risk inom ramen för deras utrymme för skönsmässig bedömning. (
43
) Det framgår vidare av artikel 59.4 i direktivet att ytterligare typer av administrativa sanktioner utöver dem som anges i denna artikel är tillåtna.
84.
Enligt artikel 59.2 c kommer även återkallande eller tillfällig indragning av auktorisering i beaktande om en ansvarig enhet är föremål för en auktorisation. (
44
)
85.
Jämfört med detta framstår ett förbud mot eller en skyldighet att upphöra med affärsförbindelser med kunder som saknar anknytning till Lettland som en mindre ingripande åtgärd.
86.
Dessutom bekräftade både kommissionen och den lettiska regeringen vid den muntliga förhandlingen att finansiella institut i Lettland särskilt ofta utsätts för risken för penningtvätt. Den lettiska regeringen påpekade att Republiken Lettland på grund av dessa omständigheter har utnyttjat möjligheten att införa ytterligare åtgärder.
87.
Enligt uppgifterna som domstolen förfogar över kännetecknas situationen således av att särskilda riskfaktorer fastställts och att den berörda banken hotas av att få sin auktorisering återkallad. Det förefaller inte finnas någon mindre ingripande men lika effektiv åtgärd i detta sammanhang, vilket det dock ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva. Mot denna bakgrund anser jag att ett sådant tillfälligt förbud mot affärsförbindelser med kunder som saknar anknytning till medlemsstaten i vilken den finansiella tillsynen sker är nödvändigt. (
45
)
4. Proportionalitet i snävare bemärkelse
88.
Utöver frågan huruvida åtgärden är ägnad och nödvändig för att uppnå målet ska även åtgärdens proportionalitet i snävare bemärkelse prövas. (
46
) Enligt proportionalitetsprincipen ska det säkerställas att förbudet mot affärsförbindelser med kunder som saknar anknytning till Lettland inte leder till att legitima intressen hos PrivatBank och bankens (potentiella) kunder skadas på ett orimligt sätt. Det gäller därvid att jämka samman bankens och de berörda kundernas intressen med målet att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism.
89.
Den lettiska tillsynsmyndigheten har endast beslutat att PrivatBank ska avsluta befintliga affärsförbindelser och inte får upprätta nya affärsförbindelser med den berörda kundkretsen under en begränsad tidsperiod. Förbudet mot att upprätta affärsförbindelser trädde i kraft först efter att det omtvistade beslutet antogs. Dessutom omfattade det endast en skyldighet att upphöra med de affärsförbindelser som upprättats efter att det aktuella beslutet antagits och således i strid med beslutet. Vidare gällde båda dessa skyldigheter endast fram till dess att de ytterligare åtgärder – som syftade till att avhjälpa de missförhållanden som rådde i bankens riskhanteringssystem – som förordnades samtidigt i det omtvistade beslutet vidtagits. (
47
) Denna tidsmässiga begränsning hade karaktären av en disciplinåtgärd för banken, eftersom den själv kunde påverka när restriktionerna skulle upphöra att gälla. FKTK har uppgett att restriktionerna inte längre är i kraft.
90.
Dessutom står ingreppet som åtgärden innebär för PrivatBank i proportion till det eftersträvade målet att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. För det första kunde banken till och med upprätthålla befintliga affärsförbindelser till kunder som saknar anknytning till Lettland och har en hög månatlig kreditomsättning, eftersom förbudet enbart gällde för affärsförbindelser som ingåtts efter att det omtvistade beslutet antagits. För det andra kunde banken upprätta nya affärsförbindelser till kunder som saknar anknytning till Lettland och har kreditomsättningar som underskrider gränsvärdet som fastslagits i det aktuella beslutet. Jämfört med dessa restriktioner vore återkallande av bankens auktorisation en väsentligt mer ingripande åtgärd, och detta är just vad den omtvistade inskränkningen undviker. (
48
)
91.
För övrigt har PrivatBank själv varit medvållande till att risksituationen som den lettiska myndigheten för finansiell tillsyn var tvungen att reagera på uppstod, genom att banken enligt FKTK:s konstateranden under en lång tid inte uppfyllde alla föreskrivna krav i fråga om förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism. (
49
)
92.
Inte heller ur kundernas perspektiv överväger nackdelarna i samband med förbudet av vissa affärsförbindelser fördelarna med en effektiv bekämpning av penningtvätt. Den fria rörligheten för kapital inbegriper visserligen rätten att fritt välja kreditinstitut, men den ger däremot inte någon rätt att inleda affärsförbindelser med en viss bank oberoende av omständigheterna i det enskilda fallet.
5. Slutsatser avseende frågorna 3 och 4
93.
Mot denna bakgrund kan det konstateras att ett förbud mot affärsförbindelser med kunder som saknar anknytning till den medlemsstat i vilken en bank har sitt säte inte strider mot friheten att tillhandahålla tjänster eller den fria rörligheten för kapital, under förutsättning att denna åtgärd är proportionerlig i förhållande till målet att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva detta med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Till dessa hör bland annat den identifierade risken för penningtvätt, den upprepade karaktären av bankens agerande i strid med föreskrifterna om förhindrande av penningtvätt och de åtgärder som tidigare vidtagits utan framgång, samt restriktionernas varaktighet och intensitet i förhållande till andra åtgärder som är lika effektiva.
V. Förslag till avgörande
94.
Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara Administratīvā apgabaltiesas (Regional förvaltningsdomstol, Lettland) frågor på följande sätt:
1.
Finansiella lån och krediter samt transaktioner i löpande räkning och över inlåningskonton i finansiella institut såsom banker ska anses utgöra kapitalrörelser i den mening som avses i artikel 63.1 FEUF
2.
Ett beslut genom vilket den ansvariga myndigheten i en medlemsstat ålägger ett visst kreditinstitut ett förbud mot att upprätta affärsförbindelser och en skyldighet att avsluta affärsförbindelser som upprättats efter att det aktuella beslutet antagits, när personen som affärsförbindelsen inletts med saknar anknytning till denna medlemsstat, utgör en begränsning av såväl friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 56 första stycket som den fria rörligheten för kapital i den mening som avses i artikel 63.1 FEUF.
3.
En sådan begränsning kan rättfärdigas av målet att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism och således omfattas av undantaget enligt artikel 65.1 b FEUF. En förutsättning för detta är att banken inte har förmågan att vidta nödvändiga åtgärder för kundkännedom till följd av kundernas avsaknad av anknytning till den berörda medlemsstaten och att avgränsningen av den kundkrets som omfattas av åtgärden överensstämmer med de risker för penningtvätt som identifierats. Dessutom ska proportionalitetsprincipen iakttas.
4.
Vid proportionalitetsprövningen ska i synnerhet följande omständigheter beaktas:
–
Den identifierade risken för penningtvätt.
–
Den upprepade karaktären av bankens agerande i strid med föreskrifterna om förhindrande av penningtvätt och de åtgärder som tidigare vidtagits utan framgång.
–
Restriktionernas varaktighet och intensitet.
(
1
)	Originalspråk: tyska.
(
2
)	Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (EUT L 141, 2015, s. 73), senast ändrad genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/2177 (EUT L 334, 2019, s. 155). För den lydelse av nämnda direktiv som är tillämplig i det aktuella målet, se punkt 6 i förevarande förslag till avgörande.
(
3
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism (EUT L 309, 2005, s. 15)
(
4
)	Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv (EU) 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, och om ändring av direktiven 2009/138/EG och 2013/36/EU (EUT L 156, 2018, s. 43). Ändringarna som införts genom direktiv (EU) 2019/2177 (EUT L 334, 2019, s. 155) är inte heller tillämpliga i tiden i det aktuella målet.
(
5
)	Rådets direktiv 88/361/EEG av den 24 juni 1988 för genomförandet av artikel 67 i fördraget (EGT L 178, 1988, s. 5).
(
6
)	Det omtvistade beslutet, punkt 4.4.1.2.
(
7
)	Se dom av den 15 februari 2017, X (C‑317/15, EU:C:2017:119, punkt 27), och dom av den 16 september 2020, Romenergo och Aris Capital (C‑339/19, EU:C:2020:709, punkt 32).
(
8
)	Dom av den 3 oktober 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, punkt 43), dom av den 22 november 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, punkt 23), och dom av den 14 februari 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, punkt 53).
(
9
)	Dom av den 3 oktober 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, punkterna 39 och 43), dom av den 22 november 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, punkt 23), och dom av den 14 februari 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, punkt 53). Se även dom av den 14 november 1995, Svensson och Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379, punkt 11), och dom av den 9 juli 1997, Parodi (C‑222/95, EU:C:1997:345, punkt 17).
(
10
)	Se dom av den 3 oktober 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, punkterna 31 och 32).
(
11
)	Dom av den 3 oktober 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, punkt 34), dom av den 12 juli 2012, SC Volksbank România (C‑602/10, EU:C:2012:443, punkt 70), dom av den 22 november 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, punkt 24), och dom av den 14 februari 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, punkt 54).
(
12
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 november 1995, Svensson och Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379, punkterna 8–19), dom av den 7 februari 2002, kommissionen/Italien (C‑279/00, EU:C:2002:89, punkt 36 och följande punkter), dom av den 4 mars 2004, kommissionen/Frankrike (C‑334/02, EU:C:2004:129, punkterna 25 och 34), och dom av den 11 juni 2009, X och Passenheim-van Schoot (C‑155/08 och C‑157/08, EU:C:2009:368, punkt 40).
(
13
)	Dom av den 3 oktober 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, punkt 48), dom av den 12 juli 2012, SC Volksbank România (C‑602/10, EU:C:2012:443, punkt 71), dom av den 22 november 2018, Vorarlberger Landes- och Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, punkt 25), och dom av den 14 februari 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, punkt 55).
(
14
)	Det omtvistade beslutet, punkt 4.4.1.2.
(
15
)	Se skäl 2 i direktiv 2015/849.
(
16
)	Se, i detta avseende, mitt förslag till avgörande i målet Q (C‑133/13, EU:C:2014:2255, punkt 48) samt Kokott, J., EU Tax Law, Beck, München, 2022, s. 150–151, punkt 85, s. 152–153, punkt 88. Rörande fall som endast rör tredjeländer, se dom av den 12 december 2006, Test Claimants in the FII Group Litigation (C‑446/04, EU:C:2006:774, punkterna 170–171), och dom av den 18 december 2007, A (C‑101/05, EU:C:2007:804, punkterna 37 och 60).
(
17
)	Se dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkterna 52 och 53).
(
18
)	Dom av den 15 maj 2008, Lidl Belgium (C‑414/06, EU:C:2008:278, punkterna 18–26), dom av den 23 oktober 2008, Krankenheim Ruhesitz am Wannsee-Seniorenheimstatt (C‑157/07, EU:C:2008:588, punkterna 27–39), och dom av den 4 juli 2013, Argenta Spaarbank (C‑350/11, EU:C:2013:447, punkterna 18–34).
(
19
)	Se mitt förslag till avgörande i målet Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2019:492, punkt 105).
(
20
)	Dom av den 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA (C‑544/19, EU:C:2021:803, punkt 65).
(
21
)	Se artikel 1 i direktiv 2015/849.
(
22
)	Se dom av den 25 april 2013, Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270, punkt 60), dom av den 6 mars 2018, SEGRO och Horváth (C‑52/16 och C‑113/16, EU:C:2018:157, punkt 76 och följande punkter), och dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 76 och där angiven rättspraxis).
(
23
)	Dom av den 25 april 2013, Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270, punkt 64), och dom av den 31 maj 2018, Zheng (C‑190/17, EU:C:2018:357, punkt 38).
(
24
)	Se, bland annat, artikel 5 och artikel 59.4 i direktiv 2015/849.
(
25
)	Se dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 89 och där angiven rättspraxis).
(
26
)	Dom av den 7 juni 2012, VBV - Vorsorgekasse (C‑39/11, EU:C:2012:327, punkt 30).
(
27
)	Se dom av den 10 mars 2016, Safe Interenvios (C‑235/14, EU:C:2016:154, punkt 104), och dom av den 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA (C‑544/19, EU:C:2021:803, punkt 73 och där angiven rättspraxis).
(
28
)	Bilaga II punkt 1 c och punkt 3 a i direktiv 2015/849.
(
29
)	Se artikel 13.6 i det föregående direktivet 2005/60 och även punkt 3 i detta förslag till avgörande.
(
30
)	Se punkt 24 i detta förslag till avgörande.
(
31
)	Artiklarna 15–17 i direktiv 2015/849.
(
32
)	Se, bland annat, artikel 2.3 i direktiv 2015/849.
(
33
)	Se artikel 11 b i) i direktiv 2015/849.
(
34
)	Dom av den 14 mars 2000, Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, punkt 18).
(
35
)	Förslag till avgörande av generaladvokaten Pitruzzella i målet Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381, punkt 36).
(
36
)	De allmänna åtgärderna för kundkännedom regleras i artiklarna 13 och 14 i direktiv 2015/849, de förenklade åtgärderna i artiklarna 15–17 och de skärpta åtgärderna i artikel 18 och följande artiklar.
(
37
)	För en förklaring av dessa olika kategorier av åtgärder för kundkännedom, se förslag till avgörande av generaladvokaten Pitruzzella i målet Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381, punkt 38 och följande punkter.
(
38
)	Förslag till avgörande av generaladvokaten Pitruzzella i målet Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381, punkterna 60 och 71).
(
39
)	Fotnot 3 i detta förslag till avgörande.
(
40
)	Se Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt, inbegripet finansiering av terrorism, KOM(2004) 448 slutlig, s. 5.
(
41
)	Se, bland annat, skäl 22, 29 och 31 i direktiv 2015/849 och förslag till avgörande av generaladvokaten Pitruzzella i målet Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381, punkt 41).
(
42
)	I den tyska språkversionen av direktiv 2015/849 avses ”tredjeländer” (”Drittländer”), medan det i andra språkversioner endast talas om ”länder” (se, exempelvis, förutom den franska språkversionen, ”valstis” i den lettiska språkversionen och ”countries” i den engelska språkversionen). Denna skillnad är emellertid utan betydelse eftersom medlemsstaterna, enligt bilaga II till detta direktiv, finns i ett geografiskt område med lägre risk (se ovan punkt 79.
(
43
)	Se förslag till avgörande av generaladvokaten Pitruzzella i målet Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:381, punkt 50).
(
44
)	Se dom av den 6 oktober 2021, Ukrselhosprom PCF och Versobank/ECB (T-351/18 och T-584/18, EU:T:2021:669, punkterna 114–115).
(
45
)	Angående funktionsfördelningen mellan domstolen och de nationella domstolarna i detta sammanhang, se dom av den 11 september 2018, IR (C‑68/17, EU:C:2018:696, punkt 56), och dom av den 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA (C‑544/19, EU:C:2021:803, punkt 72).
(
46
)	Se mitt förslag till avgörande i målet G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, punkt 112).
(
47
)	Se punkt 25 i detta förslag till avgörande.
(
48
)	Se punkterna 84, 85 och 87 i detta förslag till avgörande.
(
49
)	Se punkt 24 i detta förslag till avgörande.