62000CJ0050_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑50/00 P
Unión de Pequeños Agricultores, z siedzibą w Madrycie (Hiszpania), reprezentowana przez J. Ledesmę Bartreta i J. Jiméneza Laiglesię y de Oñatę, abogados, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
mającej za przedmiot odwołanie od postanowienia Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich (trzecia izba) z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie T‑173/98 Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, Rec. s. II‑3357, zmierzające do uchylenia tego postanowienia,
w której drugą stroną jest:
Rada Unii Europejskiej, reprezentowana przez I. Díeza Parrę, działającego w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana w pierwszej instancji,
popierana przez:
Komisję Wspólnot Europejskich, reprezentowaną przez J. Guerrę Fernándeza oraz M. Condou‑Durande, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
interwenient w postępowaniu odwoławczym
TRYBUNAŁ,
w składzie: G.C. Rodríguez Iglesias, prezes, S. Jann, F. Macken i N. Colneric, S. von Bahr, prezesi izb, C. Gulmann (sprawozdawca), D.A.O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen, V. Skouris i J.N. Cunha Rodrigues, sędziowie,
rzecznik generalny: F.G. Jacobs,
sekretarz: D. Louterman‑Hubeau, kierownik działu,
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,
po wysłuchaniu stron na rozprawie w dniu 6 listopada 2001 r., na której Unión de Pequeños Agricultores była reprezentowana przez J. Jiméneza Laiglesię y de Oñatę, Rada przez I. Díeza Parrę, a Komisja przez J. Guerrę Fernándeza i M. Condou‑Durande,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 21 marca 2002 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 16 lutego 2000 r. Unión de Pequeños Agricultores na podstawie art. 49 statutu WE Trybunału Sprawiedliwości wniosła odwołanie od postanowienia Sądu Pierwszej Instancji z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie T‑173/98 Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, Rec. s. II‑3357 (zwanego dalej „zaskarżonym postanowieniem”), którym Sąd oddalił jej skargę o stwierdzenie nieważności części rozporządzenia Rady (WE) nr 1638/98 z dnia 20 lipca 1998 r. zmieniającego rozporządzenie nr 136/66/EWG w sprawie ustanowienia wspólnej organizacji rynku olejów i tłuszczów (Dz.U. L 210, s. 32, zwanego dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”).
Ramy prawne
2. W dniu 22 września 1966 r. Rada przyjęła rozporządzenie nr 136/66/EWG w sprawie ustanowienia wspólnej organizacji rynku olejów i tłuszczów (Dz.U. 172, s. 3025). Rozporządzenie to ustanowiło między innymi wspólną organizację rynku oliwy, bazującą na systemie cen gwarantowanych oraz pomocy produkcyjnej. Mechanizmy ustanowione w rozporządzeniu nr 136/66 były następnie wielokrotnie zmieniane. Zmieniona w ten sposób wspólna organizacja rynku oliwy przewidywała systemy cen interwencyjnych, pomocy produkcyjnej, pomocy w odniesieniu do konsumpcji, składowania oraz regulacje dotyczące przywozu i wywozu.
3. W dniu 20 lipca 1998 r. Rada przyjęła zaskarżone rozporządzenie, zmieniające między innymi wspólną organizację rynku oliwy. W tym celu wcześniejszy system interwencyjny został uchylony i zastąpiony systemem pomocy do umów prywatnego składowania. Pomoc w odniesieniu do konsumpcji, jak również pomoc specjalna dla niewielkich producentów zostały zniesione. Mechanizm stabilizacji pomocy produkcyjnej oparty na gwarantowanej ilości maksymalnej dla całej Wspólnoty został zmieniony poprzez wprowadzenie podziału tej ilości maksymalnej pomiędzy producenckie państwa członkowskie w postaci krajowych ilości gwarantowanych. W końcu plantacje oliwek założone po dniu 1 maja 1998 r. zostały wyłączone, z wyjątkami, z jakichkolwiek przyszłych systemów pomocy.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżone postanowienie
4. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 20 października 1998 r. Unión de Pequeños Agricultores, będąca stowarzyszeniem zawodowym grupującym i broniącym interesów niewielkich hiszpańskich gospodarstw rolnych i posiadająca osobowość prawną zgodnie z prawem hiszpańskim, wniosła na podstawie art. 173 akapit czwarty traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 230 akapit czwarty WE), skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia, z wyjątkiem przepisów dotyczących pomocy do oliwek stołowych.
5. Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 grudnia 1998 r. Rada podniosła na podstawie art. 114 ust. 1 regulaminu Sądu zarzut niedopuszczalności.
6. Zaskarżonym postanowieniem Sąd uwzględnił ten zarzut niedopuszczalności, oddalając skargę jako oczywiście niedopuszczalną.
7. W pierwszej kolejności, przypomniawszy w pkt 34 zaskarżonego postanowienia, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 173 akapit czwarty traktatu przyznaje jednostkom prawo zaskarżenia każdej decyzji, która mimo przyjęcia w formie rozporządzenia dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie, i że kryterium rozróżnienia między rozporządzeniem a decyzją stanowi to, czy dany akt ma charakter generalny, Sąd stwierdził w pkt 44 tego postanowienia, że zaskarżone rozporządzenie ze względu na swój rodzaj i zakres ma charakter normatywny i nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 189 traktatu WE (obecnie art. 249 WE).
8. Następnie, przypomniawszy w pkt 45 zaskarżonego postanowienia, że w pewnych okolicznościach nawet akt normatywny, znajdujący zastosowanie do ogółu zainteresowanych podmiotów gospodarczych, może dotyczyć w sposób indywidualny niektórych spośród nich i że w konsekwencji akt wspólnotowy może mieć jednocześnie charakter normatywny, a wobec niektórych zainteresowanych podmiotów gospodarczych charakter decyzyjny, Sąd stwierdził:
– w pkt 46 zaskarżonego postanowienia, że „[w] celu wykazania tego osoba fizyczna lub prawna powinna jednak być w stanie wykazać, że dany akt dotyczy jej z powodu pewnych cech jej właściwych lub sytuacji faktycznej wyodrębniającej ją z kręgu wszystkich innych osób […]”, a
– w pkt 47 tego postanowienia, że ponadto w tym kontekście dopuszczalność skarg wnoszonych przez stowarzyszenia może zostać uznana w każdym razie w sytuacjach, gdy przepis prawa wyraźnie przyznaje stowarzyszeniom zawodowym określone uprawnienia procesowe, gdy stowarzyszenie reprezentuje interesy przedsiębiorców, którym przysługuje czynna legitymacja procesowa, i gdy jest ono wyodrębnione z powodu wpływu na jego własne interesy jako stowarzyszenia, w szczególności ponieważ zaskarżony akt wywarł wpływ na jego sytuację jako negocjatora.
9. Tymczasem w tym przypadku Sąd stwierdził w pkt 48 zaskarżonego postanowienia, że wnosząca odwołanie nie może powołać się na żadną z trzech sytuacji dla uzasadnienia dopuszczalności jej skargi.
10. W tym względzie Sąd zaznaczył w szczególności w pkt 50 zaskarżonego postanowienia, że „skarżąca nie wykazała, że zaskarżone rozporządzenie dotyczy jej członków ze względu na pewne cechy im właściwe lub z powodu sytuacji faktycznej wyodrębniającej ich z kręgu wszystkich innych osób. Wystarczy przypomnieć tu, że fakt, iż zaskarżone rozporządzenie w chwili jego przyjęcia wywarło wpływ na członków skarżącej działających wówczas na rynku oliwy, powodując ewentualnie zaniechanie działalności przez niektórych z nich, nie może wyodrębniać ich z kręgu wszystkich innych podmiotów gospodarczych, ponieważ znajdują się oni w obiektywnie określonej sytuacji podobnej do sytuacji wszystkich innych podmiotów, które mogłyby w chwili obecnej lub w przyszłości wejść na ten rynek […]. Zaskarżone rozporządzenie dotyczy członków skarżącej wyłącznie ze względu na ich obiektywną cechę podmiotów gospodarczych działających na tym rynku, w taki sam sposób jak wszystkie inne podmioty na nim działające”.
11. Sąd stwierdził ponadto w pkt 53–55 zaskarżonego postanowienia, że skarżąca nie mogła uzasadniać dopuszczalności swojej skargi również tym, że zaskarżone rozporządzenie narusza niektóre z jej szczególnych interesów, i uznał w pkt 58 tego postanowienia, że żadne z kryteriów przyjętych w orzecznictwie w zakresie dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności nie wyodrębniało skarżącej.
12. W końcu Sąd zbadał również ostatni argument, który skarżąca podniosła dla wykazania, że przepisy zaskarżonego rozporządzenia dotyczyły jej indywidualnie, to jest zagrożenie brakiem skutecznej ochrony sądowej. W tym względzie Sąd orzekł, co następuje:
„61 Jeżeli chodzi o argument dotyczący braku skutecznej ochrony sądowej, dotyczy on nieistnienia krajowych środków odwoławczych pozwalających w danym przypadku na kontrolę ważności zaskarżonego rozporządzenia w drodze odesłania prejudycjalnego na podstawie art. 177 traktatu [WE (obecnie art. 234 WE)].
62 W tym względzie należy podkreślić, że zasada równości wszystkich podmiotów prawa w odniesieniu do warunków dostępu do sądu wspólnotowego w drodze skargi o stwierdzenie nieważności wymaga, aby warunki te nie były uzależnione od szczególnych cech systemu sądowego każdego państwa członkowskiego. W związku z tym należy ponadto zaznaczyć, że na podstawie zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 5 traktatu WE (obecnie art. 10 WE) państwa członkowskie są zobowiązane przyczyniać się do wyczerpującego charakteru systemu środków odwoławczych i procedur przewidzianych w traktacie WE powierzającego sądowi wspólnotowemu kontrolę legalności aktów instytucji wspólnotowych (zob. w tym względzie wyrok [z dnia 23 kwietnia 1986 r.] w sprawie [294/83] Les Verts przeciwko Parlamentowi, [Rec. s. 1339], pkt 23).
63 Okoliczności te nie mogą jednak uzasadniać odstąpienia przez Sąd od systemu środków odwoławczych ustanowionego w art. 173 akapit czwarty traktatu, tak jak jest on interpretowany w orzecznictwie, i przekroczył określone tam granice swoich uprawnień.
64 Skarżąca nie może też powoływać się na ewentualną długość procedury na podstawie art. 177 traktatu. Okoliczność ta nie może bowiem uzasadniać zmiany systemu środków odwoławczych i procedur ustanowionego w art. 173, 177 i 178 traktatu WE (obecnie art. 235 WE), powierzającego Trybunałowi kontrolę legalności aktów instytucji. W żadnym razie argument taki nie pozwala na stwierdzenie dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez osobę fizyczną lub prawną, która nie spełnia warunków określonych w art. 173 akapit czwarty traktatu (postanowienie Trybunału z dnia 24 kwietnia 1996 r. w sprawie C‑87/95 P CNPAAP przeciwko Radzie, Rec. s. I‑2003, pkt 38)”.
13. W świetle tych rozważań Sąd stwierdził w pkt 65 zaskarżonego postanowienia, że nie można było uznać, iż zaskarżone rozporządzenie dotyczyło wnoszącej odwołanie indywidualnie, i że nie było potrzeby badania, czy rozporządzenie to dotyczyło jej bezpośrednio, gdyż nie spełniała ona jednej z przesłanek dopuszczalności określonych w art. 173 akapit czwarty traktatu.
Odwołanie
14. Wnosząca odwołanie wnosi w nim do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonego postanowienia;
– stwierdzenie dopuszczalności jej skargi i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd.
15. Rada wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie oczywistej niedopuszczalności odwołania lub w drugiej kolejności jego oczywistej bezzasadności;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
16. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 12 września 2000 r. Komisja została dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze interwenienta po stronie Rady.
17. Wnosząca odwołanie podnosi w jego uzasadnieniu cztery zarzuty.
18. Po pierwsze, twierdzi ona, że Sąd w pkt 61 zaskarżonego postanowienia dokonał błędnej interpretacji jej argumentu dotyczącego braku skutecznej ochrony sądowej w przypadku niedopuszczalności skargi. Nie oparła ona bowiem tego argumentu na zwykłym nieistnieniu krajowych środków odwoławczych, lecz na fakcie, że stwierdzenie niedopuszczalności w tej sprawie nie spełnia warunku skuteczności wiążącego się z prawem podstawowym, na które się ona powołuje. Po drugie, wnosząca odwołanie podnosi, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest niewystarczające, ponieważ nie odpowiada ono na argumenty faktyczne i prawne przywołane w jej skardze i uwagach dotyczących zarzutu niedopuszczalności, lecz ogranicza się w pkt 63 tego postanowienia do odtworzenia tylko jednego z nich i do tego w sposób niedokładny. Po trzecie, skarżąca zarzuca, że pkt 62 postanowienia jest sprzeczny. W tym względzie twierdzi ona, że skoro zasada lojalnej współpracy wymaga ustanowienia krajowego środka odwoławczego umożliwiającego w danym przypadku odesłanie prejudycjalne w kwestii ważności aktu wspólnotowego, to należy stwierdzić, że poszanowanie prawa jednostki do skutecznej ochrony sądowej jest uzależnione od szczególnych cech systemu sądowego każdego państwa członkowskiego. Po czwarte, skarżąca podnosi, że nie badając w niniejszym przypadku, czy stwierdzenie niedopuszczalności skargi nie prowadziło – biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne – do naruszenia podstawowego prawa do skutecznej ochrony sądowej, zaskarżone postanowienie naruszyło prawo podstawowe, które stanowi integralną część wspólnotowego porządku prawnego.
W przedmiocie dopuszczalności odwołania
19. Rada, podobnie jak Komisja, podnosi oczywistą niedopuszczalność odwołania ze względu na brak interesu prawnego wnoszącej odwołanie. Cała argumentacja Sądu dotycząca skutecznej ochrony sądowej stanowi bowiem obiter dictum, ponieważ prawdziwym powodem niedopuszczalności jest – jak wynika z pkt 65 zaskarżonego postanowienia – fakt, że wnosząca odwołanie nie spełniała jednej z przesłanek dopuszczalności przewidzianych w art. 173 akapit czwarty traktatu. Nawet jeżeli prawo krajowe nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu, sąd wspólnotowy powinien nadal stosować to postanowienie traktatu, sprawdzając, czy przesłanki dopuszczalności zostały spełnione.
20. Aby środek odwoławczy mógł zostać uwzględniony, wnosząca odwołanie powinna była oprzeć go na naruszeniu art. 173 akapit czwarty traktatu przez zaskarżone postanowienie oraz w szczególności na wykazaniu, że zaskarżone rozporządzenie dotyczyło jej indywidualnie, a nie na ewentualnym braku skutecznej ochrony sądowej, który przy aktualnej strukturze Wspólnoty nie może w żadnym wypadku prowadzić do dopuszczalności tego środka odwoławczego.
21. W tym względzie należy przypomnieć, że istnienie interesu prawnego wnoszącego odwołanie zakłada, że odwołanie może przynieść korzyść stronie, która je wniosła (wyrok z dnia 13 lipca 2000 r. w sprawie C‑174/99 P Parlament przeciwko Richard, Rec. s. I‑6189, pkt 33).
22. Zaskarżonym postanowieniem Sąd oddalił skargę wnoszącej odwołanie jako niedopuszczalną.
23. Wynika z tego zatem, że gdyby odwołanie zostało przyjęte, wnosząca odwołanie odniosłaby z tego tytułu niewątpliwą korzyść, ponieważ jej skarga mogłaby zostać rozpatrzona co do istoty. Kwestia tego, czy podnoszone prawo do skutecznej ochrony sądowej może w pewnych okolicznościach powodować dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia wniesionej przez osobę fizyczną lub prawną, dotyczy istoty odwołania i w żadnym razie nie może przesądzać o istnieniu interesu prawnego wnoszącej odwołanie.
24. W tych warunkach należy stwierdzić dopuszczalność odwołania.
Co do zasadności odwołania
Argumenty stron
25. W swoich czterech zarzutach, które należy rozpatrzyć wspólnie, wnosząca odwołanie podnosi zasadniczo, że oparte na argumentacji przedstawionej w pkt 61–64 zaskarżonego postanowienia oddalenie jej skargi jako niedopuszczalnej narusza jej prawo do skutecznej ochrony sądowej w celu obrony jej własnych interesów i interesów jej członków.
26. Zdaniem wnoszącej odwołanie sporne przepisy zaskarżonego rozporządzenia, które znoszą system interwencyjny, pomoc w odniesieniu do konsumpcji oraz pomoc dla niewielkich producentów, nie wymagają krajowych regulacji wykonawczych i nie dają podstaw do działań władz hiszpańskich. W konsekwencji skarżąca nie ma możliwości żądania w hiszpańskim systemie prawnym stwierdzenia nieważności aktu krajowego odnoszącego się do tych przepisów, wobec czego wyłączone jest odesłanie prejudycjalne w celu oceny ich ważności. Ponadto skarżąca lub jej członkowie nie mogli nawet naruszyć takich przepisów, aby następnie kwestionować ważność kary, którą ewentualnie by na nich nałożono.
27. Nie badając, czy fakt stwierdzenia niedopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności części zaskarżonego rozporządzenia nie prowadzi – uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy – do naruszenia skutecznego charakteru prawa wnoszącej odwołanie do ochrony sądowej, zaskarżone postanowienie naruszyło jej zdaniem prawo podstawowe, które stanowi integralną część wspólnotowego porządku prawnego.
28. Wnosząca odwołanie twierdzi, że prawo do skutecznej ochrony sądowej wymaga specjalnego zbadania szczególnych okoliczności niniejszego przypadku. Nie może być mowy o rzeczywistej skuteczności danego prawa, jeżeli nie zostanie konkretnie zbadany jego skuteczny charakter. W rzeczywistości badanie takie wymaga bezwzględnie sprawdzenia, czy istnieje w danym przypadku inny środek odwoławczy. W tym względzie wnosząca odwołanie powołuje się na pkt 32 i 33 wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑321/95 P Greenpeace Council i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I‑1651, który jej zdaniem potwierdza, że jeżeli brak jest krajowego środka odwoławczego, należy uznać dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej na podstawie art. 173 akapit czwarty traktatu.
29. Rada i Komisja podnoszą zasadniczo, że odwołanie jest w każdym razie oczywiście bezzasadne, gdyż art. 173 akapit czwarty traktatu nie przewiduje, aby fakt, iż prawo krajowe nie daje wnoszącej odwołanie możliwości wniesienia skargi do sądu, stanowił kryterium lub okoliczność mogącą uzasadniać dopuszczalność bezpośredniej skargi wniesionej przez osobę fizyczną lub prawną o stwierdzenie nieważności aktu wspólnotowego o charakterze generalnym. Jedynym istotnym kryterium jest to, czy zaskarżony akt dotyczy tej osoby bezpośrednio i indywidualnie. Tymczasem w odwołaniu brak jest analizy odnośnie do indywidualnego i bezpośredniego oddziaływania na wnoszącą odwołanie, lecz jedynie odniesienie do analizy, którą Sąd poświęcił argumentom podniesionym w przedmiocie skutecznej ochrony sądowej.
30. Rada i Komisja przypominają ponadto, że traktat przewidział wyczerpujący system środków odwoławczych powierzający Trybunałowi kontrolę legalności lub ważności aktów instytucji, a w szczególności aktów o charakterze generalnym. Zdaniem Komisji państwo członkowskie, które utrudnia lub wręcz uniemożliwia złożenie pytania prejudycjalnego, narusza co prawda podstawowe prawo do skutecznej ochrony sądowej i uchybia w ten sposób swojemu obowiązkowi lojalnej współpracy przewidzianemu w art. 5 traktatu, niemniej nawet w tym przypadku nie można położyć kresu takiemu naruszeniu, zmieniając sens art. 173 akapit czwarty traktatu, lecz wszczynając postępowanie w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom przeciwko danemu państwu członkowskiemu zgodnie z art. 226 WE.
31. Komisja podnosi ponadto, że nie rozumie, w jaki sposób wnosząca odwołanie może twierdzić, iż prawo hiszpańskie nie przyznaje jej możliwości wniesienia skargi do sądu przeciwko zaskarżonemu rozporządzeniu. Przypomina ona, że jest ono aktem wiążącym, który stanowi bezpośrednio prawa i obowiązki obywateli, wobec czego jakiekolwiek naruszenie jego przepisów może być podniesione przed sądami krajowymi. W prawie hiszpańskim, podobnie jak bez wątpienia w innych systemach prawnych państw członkowskich, administracja jest zobowiązana do rozpatrzenia wniosków osób zainteresowanych. Jeżeli w określonym terminie właściwe władze nie zajmą stanowiska w przedmiocie tych wniosków, milczenie takie równa się odpowiedzi negatywnej lub – przeciwnie – odpowiedzi pozytywnej w niektórych przypadkach, co pozwala na wniesienie skargi, jeżeli dany wnioskodawca nie jest usatysfakcjonowany udzieloną odpowiedzią. Po wszczęciu postępowania sądowego nie ma żadnych przeszkód, aby dany podmiot powołał się na wszystkie przepisy prawa wspólnotowego i wnosił ewentualnie o odesłanie prejudycjalne w przedmiocie wykładni lub ważności kwestionowanego aktu na podstawie art. 234 WE.
Ocena Trybunału
32. Na wstępie należy zaznaczyć, że wnosząca odwołanie nie kwestionuje stwierdzenia Sądu zawartego w pkt 44 zaskarżonego postanowienia, iż zaskarżone rozporządzenie ma charakter generalny. Nie zakwestionowała ona również stwierdzenia zawartego w pkt 56 tego postanowienia, że własne interesy wnoszącej odwołanie nie zostały naruszone zaskarżonym rozporządzeniem, ani w pkt 50, że zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy jej członków z powodu pewnych cech im właściwych lub sytuacji faktycznej wyodrębniającej ich z kręgu wszystkich innych osób.
33. W tych warunkach należy zbadać, czy wnosząca odwołanie jako podmiot reprezentujący interesy swoich członków może mimo to wnieść zgodnie z art. 173 akapit czwarty traktatu skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia na tej jedynie podstawie, że wymagałoby tego prawo do skutecznej ochrony sądowej, biorąc pod uwagę podnoszony brak środków odwoławczych do sądu krajowego.
34. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 173 akapity drugi i trzeci traktatu Trybunał jest właściwy do orzekania w zakresie skarg podnoszących zarzut braku kompetencji, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia traktatu lub jakiejkolwiek normy prawnej związanej z jego stosowaniem lub nadużycia władzy, wniesionych przez państwo członkowskie, Radę lub Komisję oraz także przez Parlament Europejski, Trybunał Obrachunkowy i Europejski Bank Centralny, jeżeli zmierzają one do zapewnienia ochrony ich prerogatyw. Zgodnie z akapitem czwartym tego artykułu „[k]ażda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na tych samych warunkach, skargę na decyzje, których jest adresatem, oraz na decyzje, które mimo przyjęcia w formie rozporządzenia lub decyzji skierowanej do innej osoby dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie”.
35. Zatem w ramach art. 173 traktatu rozporządzenie jako akt o charakterze generalnym nie może być zaskarżone przez podmioty prawa inne niż instytucje, Europejski Bank Centralny i państwa członkowskie (zob. podobnie wyrok z dnia 6 marca 1979 r. w sprawie 92/78 Simmenthal przeciwko Komisji, Rec. s. 777, pkt 40).
36. Niemniej akt o charakterze generalnym taki jak rozporządzenie może w pewnych okolicznościach dotyczyć indywidualnie pewnych osób fizycznych lub prawnych, nabierając w ten sposób wobec nich charakteru decyzyjnego (zob. w szczególności wyroki: z dnia 16 maja 1991 r. w sprawie C‑358/89 Extramet Industrie przeciwko Radzie, Rec. str. I‑2501, pkt 13, z dnia 18 maja 1994 r. w sprawie C‑309/89 Codorniu przeciwko Radzie, Rec. str. I‑1853, pkt 19 oraz z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie C‑41/99 P Sadam Zuccherifici i in. przeciwko Radzie, Rec. s. I‑4239, pkt 27). Tak jest, w przypadku gdy dany akt dotyczy osoby fizycznej lub prawnej z powodu pewnych cech jej właściwych lub sytuacji faktycznej wyodrębniającej ją z kręgu wszystkich innych osób i w związku z tym indywidualizuje ją w sposób podobny jak adresata decyzji (zob. w szczególności wyroki Trybunału: z dnia 15 lipca 1963 r. w sprawie 25/62 Plaumann przeciwko Komisji, Rec. str. 197, 223, i z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie C‑452/98 Nederlandse Antillen przeciwko Radzie, Rec. str. I‑8973, pkt 60).
37. Jeżeli przesłanka ta nie jest spełniona, osoba fizyczna lub prawna nie może w żadnym razie wnieść skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia (zob. w tym względzie ww. postanowienie w sprawie CNPAAP przeciwko Radzie, pkt 38).
38. Niemniej należy przypomnieć, że Wspólnota Europejska jest wspólnotą prawa, w ramach której jej instytucje poddane są kontroli zgodności ich aktów z traktatem i ogólnymi zasadami prawa, do których należą też prawa podstawowe.
39. Jednostki powinny mieć zatem możliwość korzystania ze skutecznej ochrony sądowej praw, które wywodzą ze wspólnotowego porządku prawnego, ponieważ prawo do takiej ochrony stanowi część ogólnych zasad prawa, które wynikają ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich. Prawo to zostało ustanowione również w art. 6 i 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zob. w szczególności wyroki: z dnia 15 maja 1986 r. w sprawie 222/84 Johnston, Rec. str. 1651, pkt 18; z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie C‑424/99 Komisja przeciwko Austrii, Rec. str. I‑9285, pkt 45).
40. Traktat ustanowił w art. 173 i 184 (obecnie art. 241 WE) z jednej strony oraz w art. 177 z drugiej wyczerpujący system środków odwoławczych oraz procedur służących zapewnieniu kontroli legalności aktów instytucji, powierzając ją sądowi wspólnotowemu (zob. podobnie wyrok z dnia 23 kwietnia 1986 r. w sprawie 294/83 Les Verts przeciwko Parlamentowi, Rec. s. 1339, pkt 23). W ramach tego systemu osoby fizyczne lub prawne, które nie mogą ze względu na warunki dopuszczalności określone w art. 173 akapit czwarty traktatu zaskarżyć bezpośrednio aktów wspólnotowych o charakterze generalnym, mają możliwość podniesienia nieważności takich aktów, w zależności od przypadku, albo przed sądem wspólnotowym w sposób incydentalny na podstawie art. 184 traktatu, albo przed sądami krajowymi, skłaniając te sądy, jako nieposiadające kompetencji do stwierdzenia nieważności takich aktów (wyrok Trybunału z dnia 22 października 1987 r. w sprawie 314/85 Foto‑Frost, Rec. str. 4199, pkt 20), do zwrócenia się z tą kwestią do Trybunału w drodze pytań prejudycjalnych.
41. Na państwach członkowskich ciąży zatem obowiązek ustanowienia systemu środków odwoławczych i procedur, który zapewni poszanowanie prawa do skutecznej ochrony sądowej.
42. W tych ramach zgodnie z zasadą lojalnej współpracy ustanowioną w art. 5 traktatu sądy krajowe są zobowiązane – na ile to możliwe – do interpretowania i stosowania krajowych przepisów proceduralnych regulujących korzystanie ze środków odwoławczych w taki sposób, który pozwala osobom fizycznym i prawnym na zakwestionowanie na drodze sądowej legalności każdej decyzji lub każdego innego środka krajowego odnoszącego się do stosowania wobec nich aktu wspólnotowego powszechnie obowiązującego poprzez podniesienie zarzutu nieważności tego aktu.
43. W tym względzie należy stwierdzić – podobnie jak rzecznik generalny w pkt 50–53 opinii – że niedopuszczalna jest taka wykładnia systemu środków odwoławczych, jakiej broni wnosząca odwołanie, zgodnie z którą możliwa jest bezpośrednia skarga o stwierdzenie nieważności do sądu wspólnotowego, o ile po przeprowadzeniu konkretnej oceny krajowych przepisów proceduralnych przez ten sąd może zostać wykazane, że przepisy te nie zezwalają jednostce na wniesienie skargi, która pozwoli mu zakwestionować ważność spornego aktu wspólnotowego. System taki wymagałby bowiem w każdym konkretnym przypadku, aby sąd wspólnotowy badał i interpretował krajowe prawo procesowe, co przekraczałoby jego kompetencje w ramach kontroli legalności aktów wspólnotowych.
44. W końcu należy dodać, że zgodnie z systemem kontroli legalności ustanowionym w traktacie osoba fizyczna lub prawna może wnieść skargę jedynie wówczas, gdy rozporządzenie dotyczy jej nie tylko bezpośrednio, ale również indywidualnie. Chociaż ten ostatni warunek należy interpretować w świetle zasady skutecznej ochrony sądowej, uwzględniając rozmaite okoliczności, które mogą indywidualizować skarżącego (zob. np. wyrok z dnia 2 lutego 1988 r. w sprawach połączonych 67/85, 68/85 i 70/85 Van der Kooy przeciwko Komisji, Rec. s. 219, pkt 14; ww. wyroki w sprawach: Extramet Industrie przeciwko Radzie, pkt 13, i Codorniu przeciwko Radzie, pkt 19), wykładnia ta nie może jednak prowadzić do pominięcia tej przesłanki, wyraźnie przewidzianej w traktacie, bez przekroczenia granic kompetencji przyznanych sądom wspólnotowym w traktacie.
45. Chociaż można wyobrazić sobie inny system kontroli legalności aktów wspólnotowych o charakterze generalnym niż system ustanowiony przez pierwotny traktat, którego zasady nigdy nie zostały zmienione, to jednak trzeba wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 48 UE zreformowanie systemu aktualnie obowiązującego należy w danym przypadku do państw członkowskich.
46. Uwzględniając powyższe rozważania, należy stwierdzić, że Sąd nie naruszył prawa, orzekając niedopuszczalność skargi wniesionej przez wnoszącą odwołanie bez zbadania, czy w tym przypadku istniał środek odwoławczy do sądu krajowego, umożliwiający kontrolę ważności zaskarżonego rozporządzenia.
47. Odwołanie należy zatem oddalić.
W przedmiocie kosztów
48. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 118 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Rada wniosła o obciążenie wnoszącej odwołanie kosztami postępowania, a wnosząca odwołanie przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
49. Zgodnie z art. 69 ust. 4 akapit pierwszy regulaminu, również mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie wspomnianego art. 118, instytucje, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Zgodnie z tym przepisem należy orzec, że Komisja pokrywa własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ,
orzeka, co następuje:
1) Odwołanie zostaje oddalone.
2) Unión de Pequeños Agricultores zostaje obciążona kosztami postępowania.
3) Komisja Wspólnot Europejskich pokrywa własne koszty.