62015CP0601
СТАНОВИЩЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
E. SHARPSTON
представено на 26 януари 2016 година1 (
1
)
Дело C‑601/15 PPU
J. N.
(Преюдициално запитване, отправено от Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия)
„Спешно преюдициално производство — Гражданин на трета страна, подал молба за убежище, който е задържан по съображения за защита на националната сигурност или обществения ред по смисъла на член 8, параграф 3, първа алинея, буква д) от Директива 2013/33/ЕС — Гражданин, който има право да остане в държавата членка по време на разглеждането на молбата му за убежище по силата на член 9 от Директива 2013/32/ЕС — Липса на висяща процедура по извеждане — Валидност на член 8, параграф 3, първа алинея, буква д) от Директива 2013/33/ЕС от гледна точка на член 6 от Хартата на основните права на Европейския съюз“
1.
Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (наричана по-нататък „Директивата за приемането“) (
2
) изброява основанията, на които държавите членки могат да задържат кандидати за международна закрила. Сред посочените основания е това по член 8, параграф 3, първа алинея, буква д) от Директивата за приемането относно „защита[та] на националната сигурност или на обществения ред“ (наричан по-нататък „спорната разпоредба“). С преюдициалното си запитване Raad van State (Държавният съвет) иска от Съда да прецени съвместимостта на тази разпоредба с правото на свобода и сигурност, гарантирано с член 6 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“). Този въпрос постъпва в Съда във връзка със спор относно издадената на 14 септември 2014 г. в Нидерландия заповед за задържането на търсещо убежище лице, което е осъждано многократно, главно за кражби, и спрямо което преди подаването на последната му молба за убежище е издадена заповед за извеждане, придружена от забрана за влизане.
Правна уредба
Международното право
Женевската конвенция
2.
По силата на член 31 от Конвенцията за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г. и влязла в сила на 22 април 1954 г. (
3
), допълнена с Протокола за статута на бежанците, подписан в Ню Йорк на 31 януари 1967 г. и влязъл в сила на 4 октомври 1967 г. (наричана по-нататък „Женевската конвенция“), договарящите държави се задължават да не налагат наказания заради незаконно влизане или пребиваване на тяхна територия на бежанци, които, пристигайки направо от територия, където са били застрашени животът и свободата им по смисъла на член 1 от Конвенцията, са влезли или пребивават на тяхна територия без разрешение, при условие че те се представят незабавно на властите и приведат уважителни причини за незаконното си влизане или пребиваване на територията на страната.
3.
Съгласно член 32, точка 1 от Женевската конвенция договарящите държави се задължават да не експулсират бежанец, законно пребиваващ на тяхна територия, освен по съображения за национална сигурност или опазване на обществения ред.
ЕКПЧ
4.
Член 5 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), е озаглавен „Право на свобода и сигурност“ и предвижда:
„1.   Всеки има право на свобода и сигурност. Никой не може да бъде лишен от свобода освен в следните случаи и само в съответствие с процедури, предвидени от закона:
a)
законно лишаване от свобода на лице по силата на постановена от компетентен съд присъда;
b)
законен арест или лишаване от свобода на лице за неизпълнение на законно съдебно решение или с цел осигуряване на изпълнението на задължение, предписано от закона;
c)
законен арест или лишаване от свобода на лице с цел да се осигури явяването му пред предвидената в закона институция при обосновано подозрение за извършване на престъпление или когато обосновано е призната необходимостта да се предотврати извършване на престъпление или укриване след извършване на престъпление;
d)
лишаване от свобода на непълнолетно лице на основата на законно решение, за да се осигури надзор с възпитателна цел, или законно лишаване от свобода на такова лице с цел да се осигури неговото явяване пред предвидената в закона институция;
e)
законно лишаване от свобода на лице с цел да се предотврати разпространението на инфекциозни болести, както и на душевноболни лица, алкохолици, наркомани или скитници;
f)
законен арест или лишаване от свобода на лице с цел да се предотврати незаконното му влизане в страната или на лице, против което се предприемат действия за неговото депортиране или екстрадиция.
2.   На всяко арестувано лице трябва незабавно да бъдат съобщени на разбираем за него език основанията за арестуването му и всички обвинения, които му се предявяват.
3.   Всяко лице, арестувано или лишено от свобода в съответствие с разпоредбите на т. 1 (c) на този член, трябва своевременно да бъде изправено пред съдия или пред длъжностно лице, упълномощено от закона да изпълнява съдебни функции, и има право на гледане на неговото дело в разумен срок или на освобождаване преди гледането на неговото дело в съда. […]
4.   Всяко арестувано или лишено от свобода лице има право да обжалва законността на неговото задържане в съда, който е задължен в кратък срок да се произнесе; в случай, че задържането е неправомерно, съдът е длъжен да нареди незабавното освобождаване на задържаното лице.
5.   Всяко лице, арестувано или лишено от свобода в нарушение на изискванията на този член, се ползва с осигурено от правните процедури право на обезщетение“.
5.
Член 15 от ЕКПЧ е озаглавен „Дерогиране при извънредни обстоятелства“ и параграф 1 от него предвижда, че „[п]о време на война или на друго извънредно положение, застрашаващо съществуването на нацията, всяка от високодоговарящите страни може да предприеме действия, освобождаващи я от изпълнението на нейните задължения по тази конвенция, но само дотолкова, доколкото положението го налага и при условие, че тези действия не са несъвместими с другите ѝ задължения по международното право“. Правото на свобода и сигурност е сред правата, които страните по Конвенцията могат да дерогират при такива извънредни обстоятелства (
4
).
Правото на Съюза
ДЕС и ДФЕС
6.
Член 4, параграф 2 ДЕС в частност гласи, че Европейският съюз „зачита съществените функции на държавата и по-специално онези, които имат за цел […] да поддържат обществения ред и да опазват националната сигурност“, и че националната сигурност „остава единствено в рамките на отговорността на всяка държава членка“.
7.
Съобразно член 6, параграф 1, трета алинея ДЕС правата, свободите и принципите, съдържащи се в Хартата, се тълкуват съгласно общите разпоредби на дял VII на Хартата, уреждащи нейното тълкуване и прилагане, и като надлежно се вземат предвид разясненията в Хартата, които посочват източниците на тези разпоредби.
8.
В съответствие с член 72 ДФЕС политиката на Съюза, провеждана по силата на дял V от трета част от Договора, посветен на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, не засяга изпълнението на задълженията, които имат държавите членки по поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност. Член 78, параграф 1 ДФЕС, който е включен в същия дял, гласи, че Съюзът развива обща политика в областта на убежището, субсидиарната закрила и временната закрила, чиято цел е да предостави подходящ статут на всеки гражданин на трета страна, който се нуждае от международна закрила, както и да гарантира зачитането на принципа на забрана за връщане. По-нататък в разпоредбата се посочва, че тази политика трябва да бъде съобразена по-специално с Женевската конвенция.
Хартата
9.
Съгласно член 6 от Хартата всеки има право на свобода и сигурност.
10.
Член 51, параграф 1 от Хартата в частност предвижда, че разпоредбите ѝ се отнасят за институциите, органите, службите и агенциите на Съюза при зачитане на принципа на субсидиарност, както и за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза.
11.
Член 52 от Хартата е част от дял VII, „Общи разпоредби относно тълкуването и прилагането на Хартата“, озаглавен е „Обхват и тълкуване на правата и принципите“ и гласи:
„1.   Всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от настоящата Харта, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи. При спазване на принципа на пропорционалност ограничения могат да бъдат налагани, само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.
[…]
3.   Доколкото настоящата Харта съдържа права, съответстващи на права, гарантирани от [ЕКПЧ], техният смисъл и обхват са същите като дадените им в посочената Конвенция. Тази разпоредба не пречи правото на Съюза да предоставя по-широка защита.
[…]
7.   Разясненията, изготвени за да направляват тълкуването на настоящата Харта, се вземат надлежно под внимание от юрисдикциите на Съюза и на държавите членки“.
Директивата за приемането
12.
В преамбюла на Директивата за приемането се посочва, наред с останалото, че общата политика в областта на убежището, която включва обща европейска система за убежище, е основен елемент на целта на Съюза, насочена към постепенното създаване на пространство на свобода, сигурност и правосъдие, което е отворено за тези, които, принудени от обстоятелствата, законно търсят закрила в Съюза (
5
). Пак там се посочва, че задържането на кандидати за международна закрила следва да се прилага в съответствие с основополагащия принцип, че едно лице не следва да се задържа единствено на това основание, че то търси международна закрила, по-специално в съответствие с международните правни задължения на държавите членки и с член 31 от Женевската конвенция (
6
). Ето защо кандидатите могат да бъдат задържани единствено при съвсем ясно определени изключителни обстоятелства, предвидени в Директивата за приемането, и при спазване на принципа на необходимост и пропорционалност по отношение както на начина, така и на целта на задържането (
7
). Освен това задържането не трябва да надхвърля времето, разумно необходимо за приключване на съответните процедури (
8
). Съгласно съображение 17 от посочената директива „[о]снованията за задържане, установени в настоящата директива, не засягат други основания за задържане, включително основания за задържане в рамките на наказателно производство, които са приложими съгласно националното право, без връзка с молбата за международна закрила на гражданина на трета държава или лицето без гражданство“. Накрая, в преамбюла на Директивата за приемането се посочва, че тя зачита основните права и е съобразена с принципите, признати по-специално в Хартата, и цели да гарантира пълното зачитане на човешкото достойнство и да улесни прилагането в частност на член 6 от Хартата (
9
).
13.
Член 2 от Директивата за приемането гласи, че за целите на тази директива:
„[…]
a)
„молба за международна закрила“ означава молба за международна закрила съгласно определението в член 2, буква з) от [Директивата за признаването (
10
)];
б)
„кандидат“ означава гражданин на трета държава или лице без гражданство, които са подали молба за международна закрила, по която още не е взето окончателно решение;
[…]
з)
„задържане“ означава всяка мярка на изолиране на кандидат от държавата членка в определено място, където кандидатът е лишен от свободата си на придвижване[ (
11
)];
[…]“.
14.
Член 8 от Директивата за приемането е озаглавен „Задържане“ и гласи:
„1.   Държавите членки не могат да задържат едно лице единствено поради това, че то е кандидат за международна закрила в съответствие с [Директивата за процедурите (
12
)].
2.   Когато се окаже необходимо и въз основа на преценка на всеки случай поотделно, държавите членки могат да задържат кандидат, ако не могат да бъдат приложени ефективно по-леки принудителни алтернативни мерки.
3.   Кандидат може да бъде задържан единствено:
a)
с цел установяване или проверка на неговата самоличност или националност;
б)
с цел установяване на елементите, на които се основава молбата за международна закрила, което не би могло да бъде извършено, ако няма задържане, особено когато съществува риск кандидатът да се укрие;
в)
с цел да се вземе решение в хода на процедура относно правото на кандидата да влезе на територията;
г)
когато е задържан по процедура за връщане съгласно [Директивата за връщането (
13
)], за да се подготви връщането и/или да се извърши процесът на извеждането и съответната държава членка може да докаже чрез обективни критерии, включително че кандидатът вече е имал възможност за достъп до процедурата за предоставяне на убежище, че има разумни основания да се предположи, че той подава молбата за международна закрила единствено с цел да забави или да затрудни изпълнението на решението за връщане;
д)
когато това се налага с цел защита на националната сигурност или на обществения ред;
е)
в съответствие с член 28 от [„Регламента „Дъблин III“ (
14
)].
Основанията за задържане трябва да са предвидени в националното право.
4.   Държавите членки гарантират, че в националното право са предвидени правила във връзка с алтернативи на задържането, като задължение за редовно явяване пред органите, внасяне на парична гаранция или задължение лицето да остане на точно определено място“.
15.
Член 9 от Директивата за приемането е озаглавен „Гаранции за задържаните кандидати“ и гласи:
„1.   Кандидатът се задържа единствено за възможно най-кратък срок и задържането продължава само докато са приложими основанията, предвидени в член 8, параграф 3.
Административните процедури, които се отнасят до основанията за задържане, предвидени в член 8, параграф 3, се изпълняват надлежно. Забавянията при административните процедури, които не могат да бъдат вменени в отговорност на кандидата, не оправдават продължаване на задържането.
2.   Задържането на кандидата се постановява в писмена форма от съдебните или административните органи. В заповедта за задържане се посочват фактическите и правни основания за задържането.
3.   Когато задържането е разпоредено от административните органи, държавите членки осигуряват бърз съдебен контрол за законосъобразността на задържането, който се провежда служебно и/или по искане на кандидата. Когато съдебният контрол се провежда служебно, решението в рамките на този контрол се взема във възможно най-кратък срок след началото на задържането. Когато този съдебен контрол се провежда по искане на кандидата, решението в рамките на този контрол се взема във възможно най-кратък срок след началото на съответната процедура. […]
Когато в резултат от проведения съдебен контрол е установено, че задържането е незаконосъобразно, съответният кандидат се освобождава незабавно.
4.   Задържаните кандидати се уведомяват незабавно в писмена форма на език, който разбират или за който има достатъчно основания да се предполага, че разбират, за основанията за задържането и за процедурите, предвидени в националното право за оспорване на заповедта за задържане, както и за възможността да поиска[т] безплатна правна помощ и безплатно представителство.
5.   Задържането се преразглежда от съдебен орган през разумни интервали от време служебно и/или по искане на съответния кандидат, по-специално когато това задържане е с удължен срок, когато възникнат относими обстоятелства или се получи нова информация, която засяга законосъобразността на задържането.
[…]“.
Директивата за процедурите
16.
Съгласно член 1 целта на Директивата за процедурите е да се определят общи процедури за предоставяне или отнемане на международна закрила съгласно Директивата за признаването.
17.
Член 2, буква р) от Директивата за процедурите по същество дефинира „последваща[та] молба“ като молба за международна закрила, подадена след вземането на окончателно решение по предишна молба.
18.
Член 9, параграф 1 от посочената директива гласи, че кандидатите могат да останат в държавата членка единствено за целите на процедурата, докато решаващият орган се произнесе в съответствие с процедурите на първа инстанция, и че това право не съставлява право на пребиваване. Според член 9, параграф 2 държавите членки могат да предвидят изключение от това правило единствено ако лице подаде последваща молба, посочена в член 41 от Директивата.
19.
Член 26 по същество гласи, че държавите членки не могат да задържат определено лице единствено поради това че е кандидат, че основанията и условията на задържане, както и гаранциите на разположение на задържаните кандидати трябва да са в съответствие с Директивата за приемането и че задържането трябва да е съпътствано от възможност за бързото му съдебно преразглеждане в съответствие с Директивата за приемането.
20.
Съгласно член 33, параграф 2, буква г) от Директивата за процедурите държавите членки могат да приемат, че една молба за международна закрила е недопустима, когато е последваща молба и не са се появили или не са били представени от кандидата нови елементи или факти, свързани с разглеждането на това дали кандидатът отговаря на условията за лице, на което се предоставя международна закрила по силата на Директивата за признаването.
21.
Член 40, параграф 2 от посочената директива гласи, че с цел вземането на решение относно допустимостта на молба за международна закрила съгласно член 33, параграф 2, буква г) първоначално последващата молба за международна закрила е предмет на предварително разглеждане с цел да се определи дали по тази молба са се появили или са били представени от кандидата нови елементи или факти, които са свързани с разглеждането на това дали кандидатът отговаря на условията за лице, на което се предоставя международна закрила по силата на Директивата за признаването. Член 40, параграф 3 по същество гласи, че разглеждането на молбата продължава, ако са установени или представени от кандидата нови елементи или факти и те увеличават в значителна степен вероятността молбата да бъде одобрена. Ако обаче не е така, член 40, параграф 5 изисква молбата да се счита за недопустима в съответствие с член 33, параграф 2, буква г) от Директивата.
22.
Член 41, параграф 1 от Директивата за процедурите предвижда, че държавите членки могат да направят изключение от правото за оставане на територията, когато дадено лице е подало първа последваща молба, която не е допълнително разгледана съгласно член 40, параграф 5, единствено с цел да забави или да затрудни изпълнението на решение, което би довело до неговото неминуемо репатриране от посочената държава членка, или подаде друга последваща молба за международна закрила в същата държава членка след окончателно решение, с което негова първа последваща молба е била счетена за недопустима съгласно член 40, параграф 5, или след окончателно решение за отхвърляне на молбата като неоснователна. Подобно изключение обаче се допуска единствено при условие че се спазва принципът на забрана на връщането („non-refoulement“).
Директивата за връщането
23.
Съгласно член 2, параграф 1 от Директивата за връщането тя се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка.
24.
Член 3 от тази директива съдържа в частност следните дефиниции:
„[…]
2.
„незаконен престой“ е всяко присъствие на територията на държава членка на гражданин на трета страна, който не отговаря или е престанал да отговаря на условията за влизане, изложени в член 5 от Кодекса на шенгенските граници, или на други условия за влизане, престой или пребиваване в тази държава членка;
[…]
4.
„решение за връщане“ е административно или съдебно решение или друг акт, което определя или обявява за незаконен престоя на гражданин на трета страна и налага или постановява задължение за връщане;
5.
„извеждане“ е принудителното изпълнение на задължението за връщане и по-специално физическото транспортиране извън държавата членка;
[…]“.
25.
Член 7, параграф 4 гласи, че с решението за връщане държавите членки могат да се въздържат от предоставяне на срок за доброволно напускане или да предоставят срок, който е по-кратък от седем дни, по-специално ако засегнатото лице представлява опасност за обществения ред, обществената или националната сигурност.
26.
Съгласно член 8, параграф 1 държавите членки предприемат всички необходими мерки, за да изпълнят принудително решението за връщане, ако не е бил предоставен срок за доброволно напускане или ако задължението за връщане не е било изпълнено в рамките на предоставения срок за доброволно напускане.
27.
Съгласно член 11, параграф 1 решенията за връщане се придружават от забрана за влизане, ако не е предоставен срок за доброволно напускане или ако задължението за връщане не е било изпълнено. В останалите случаи може, но не е задължително, да се налага забрана за влизане. Член 11, параграф 2 предвижда, че продължителността на забраната за влизане се определя, като надлежно се вземат предвид всички обстоятелства от значение за отделния случай, и по принцип не надвишава пет години, освен ако гражданинът на трета страна представлява сериозна заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност. В последния случай срокът на забраната за влизане може да е до десет години. В съответствие с параграф 5 от посочения член тези правила не засягат правото на международна закрила.
28.
Член 15, параграф 1 от Директивата за връщането гласи:
„Освен ако в конкретния случай не могат да се приложат ефективно други достатъчни, но по-леки принудителни мерки, държавите членки могат да задържат гражданин на трета страна, по отношение на когото са образувани процедури за връщане, само за да се подготви връщането и/или да се извърши процес[ът] на извеждане, и по-специално когато:
a)
е налице опасност от укриване; или
б)
засегнатият гражданин на трета страна избягва или възпрепятства подготовката на връщането или процеса по извеждането.
Всяко едно задържане е за възможно най-кратък срок и продължава единствено по време на процедурите по извеждане и при надлежно изпълнение на тези процедури“.
Нидерландското право
Законът за чужденците от 2000 г.
29.
Членове 8 и 59b от Закона за чужденците от 2000 г. (Vreemdelingenwet 2000) гласят:
Наредбата за чужденците от 2000 г.
30.
Член 3.1 от Наредбата за чужденците от 2000 г. (Vreemdelingenbesluit 2000) в частност гласи, че след подаването на молба за убежище по принцип не се пристъпва към извеждане на чужденеца, освен ако например той е подал последваща молба, след като негова предишна последваща молба е обявена за недопустима с влязло в сила решение или е отхвърлена като явно неоснователна с влязло в сила решение и не са налице нови факти и обстоятелства от значение за преценката на тази молба.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
31.
Жалбоподателят в главното производство — г‑н N., е тунизийски гражданин, влязъл в Нидерландия на 23 септември 1995 г. Той подава молба за убежище, която е отхвърлена на 18 януари 1996 г. Жалбата на г‑н N. срещу това решение е отхвърлена на 5 юни 1997 г.
32.
Г‑н N. подава последваща молба за убежище на 19 декември 2012 г., която сам оттегля на 24 декември същата година.
33.
На 8 юли 2013 г. г‑н N. подава нова последваща молба за убежище. С решение от 8 януари 2014 г. (наричано по-нататък „решението за връщане“) Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (държавният секретар по сигурността и правосъдието, наричан по-нататък „държавният секретар“) отхвърля молбата и разпорежда на г‑н N. незабавно да напусне територията на Съюза. Решението за връщане е придружено от забрана за влизане на територията на Съюза за срок от десет години. Жалбата на г‑н N. срещу това решение е отхвърлена от Rechtbank Den Haag (Хагски първоинстанционен съд), заседаващ в Амстердам (Нидерландия), с решение от 4 април 2014 г. Това съдебно решение е влязло в сила.
34.
Освен това между 25 ноември 1999 г. и 17 юни 2015 г. г‑н N. извършва 36 престъпления, главно кражби. За тях той е осъждан 21 пъти, като наложените наказания варират от глоба до три месеца лишаване от свобода.
35.
На 27 февруари 2015 г., докато изтърпява наказание лишаване от свобода („strafrechtelijke detentie“), г‑н N. подава последната си последваща молба за убежище (наричана по-нататък „последната молба за убежище“). Запитващата юрисдикция посочва, че съгласно нейната съдебна практика от този момент решението за връщане автоматично изгубва действие. Това означава, че ако отхвърли молбата за убежище, държавният секретар ще трябва евентуално да издаде ново решение за връщане.
36.
В отговор на поставен от Съда писмен въпрос нидерландското правителство посочва, че на 29 май 2015 г. Службата по имиграция и натурализация (Immigratie- en Naturalisatiedienst) към Министерството на сигурността и правосъдието (Ministerie van Veiligheid en Justitie) уведомява г‑н N., че има проекторешение за отхвърляне на последната му молба за убежище. Компетентният орган обаче още не се е произнесъл по тази молба.
37.
На 1 юли 2015 г. г‑н N. е осъден на лишаване от свобода за срок от три месеца за кражба и за нарушаване на забраната за влизане на територията на Съюза (
15
). На 23 юли 2015 г., докато г‑н N. изтърпява това наказание, държавният секретар взема решение той да премине медицински преглед и в резултат от прегледа се установява, че кандидатът не е в състояние да се яви на изслушване във връзка с последната му молба за убежище.
38.
На 14 септември 2015 г., след изтичането на срока на наказанието лишаване от свобода, държавният секретар разпорежда г‑н N. да бъде задържан по реда на Закона за чужденците („vreemdelingenbewaring“) (
16
). Като посочва, че от момента на подаване на последната му молба за убежище престоят на г‑н N. в Нидерландия е законен по силата на член 8, буква f) от Закона за чужденците от 2000 г., държавният секретар преценява, че той трябва да бъде задържан, тъй като е „заподозрян във или осъждан за престъпления“ и следователно представлява опасност за обществения ред по смисъла на член 59b, параграф 1, буква d) от Закона за чужденците от 2000 г. (
17
). В спорната заповед се посочва в частност това, че г‑н N. е многократно осъждан, че не разполага със средства за издръжка, нито с постоянен адрес или постоянно местопребиваване, както и че е заявил нежелание да напусне територията на Нидерландия въпреки издаденото спрямо него решение за връщане (
18
). В спорната заповед е предвидено поради здравословното му състояние да бъде настанен в специализираното клинично отделение на определения център за задържане (
19
).
39.
С решение от 28 септември 2015 г. Rechtbank Den Haag (Хагски първоинстанционен съд) отхвърля жалбата на г‑н N. срещу спорната заповед и предявеното с жалбата искане за обезщетение.
40.
В подадената до запитващата юрисдикция жалба срещу това съдебно решение г‑н N. в частност поддържа, че наложената му мярка задържане противоречи на член 5, точка 1, буква f) от ЕКПЧ, тъй като тази разпоредба допуска ограничаване на свободата само за целите на извеждането. Тази разпоредба не можела да е основание за задържане на законно пребиваващ в Нидерландия гражданин на трета страна.
41.
При тези обстоятелства Raad van State (Държавният съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
По спешното производство
42.
С писмо от 17 ноември 2015 г., постъпило в секретариата на Съда в същия ден, запитващата юрисдикция моли преюдициалното запитване да бъде разгледано по реда на спешното преюдициално производство, предвидено в член 23а от Статута на Съда на Европейския съюз (наричан по-нататък „Статутът на Съда“) и член 107 от Процедурния правилник на Съда. В това писмо запитващата юрисдикция изтъква, че към онзи момент г‑н N. не е на свобода. Тя обаче уточнява, че от 23 октомври 2015 г. г‑н N. вече е задържан не по реда на Закона за чужденците, а по реда за изпълнение на наказанията (
21
). Запитващата юрисдикция все пак посочва, че в съответствие с практиката на държавния секретар след изтърпяването на това наказание (т.е. на 1 декември 2015 г.) г‑н N. без съмнение отново ще бъде задържан по реда на Закона за чужденците.
43.
На 24 ноември 2015 г. Съдът решава да уважи искането на запитващата юрисдикция за разглеждане на преюдициалното запитване по реда на спешното производство и преценява, че важността на въпроса налага делото да бъде преразпределено на голям състав. Освен това Съдът приема, че е желателно писмената фаза на производството да не бъде ограничавана (както предвижда член 109 от Процедурния правилник), така че достъп до нея да имат само страните, които владеят езика на производството (в настоящия случай — страните в главното производство, Кралство Нидерландия, Европейският парламент, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия). Затова на основание член 24 от Статута на Съда той приканва страните и заинтересованите субекти по член 23 от Статута на Съда да представят писмени становища по поредица от въпроси.
44.
На 1 декември 2015 г. запитващата юрисдикция изпраща на Съда писмо, в което посочва, че на същата дата държавният секретар е издал нова заповед за задържането на г‑н N. От заповедта следва, че задържането вече е основано на член 59b, параграф 1, букви b) и d) от Закона за чужденците от 2000 г. При това положение новата заповед вече не е основана единствено на съображението, че г‑н N. представлява опасност за националната сигурност или обществения ред (буква d), а по същество и на съображението, че предвид риска от укриване задържането на кандидата е необходимо, за да се установят необходимите факти за преценката на последната му молба за убежище (буква b). Новата заповед обаче не е предмет на делото, разглеждано в главното производство.
45.
Писмени становища представят г‑н N., нидерландското правителство, Парламентът, Съветът и Комисията, а белгийското, чешкото, италианското, кипърското и полското правителство отговарят писмено на поставените от Съда въпроси (
22
). В съдебното заседание от 22 януари 2016 г. са изслушани г‑н N., нидерландското, белгийското и гръцкото правителство, както и Парламентът, Съветът и Комисията.
Бележки относно воденето на процеса по преюдициалното запитване
46.
Следвайки реда, описан в точка 43 по-горе, Съдът безспорно се погрижи съдебното дирене по настоящото дело да бъде по-задълбочено, отколкото щеше да позволи класическото спешно преюдициално производство. Ще си позволя обаче да изтъкна следните бележки.
47.
Член 267, последна алинея ДФЕС гласи, че „[а]ко [преюдициален въпрос] бъде повдигнат по висящо дело пред национален съдебен орган във връзка със задържано лице, Съдът на Европейския съюз се произнася в най-кратък срок“. Това правило има смисъл само когато отговорът на отправения до Съда преюдициален въпрос има отношение към задържането на съответното лице и би дал отражение върху него. Иначе няма голямо значение дали Съдът ще разгледа делото по-бързо или по-бавно.
48.
Дори когато това условие е изпълнено, според мен няма никакво основание да се заключи, че Съдът би бил длъжен да действа по-бързо, отколкото позволяват естеството, чувствителността и сложността на поставените въпроси. Това е така особено когато Съдът смята, че съдебното дирене в случая налага всички заинтересовани субекти по член 23 от Статута на Съда да получат възможност да представят писмени становища. Всъщност Съдът разполага не с един, а с два процесуални способа за разглеждане на спешни преюдициални запитвания, като вторият е бързото преюдициално производство по член 105 от Процедурния правилник (
23
). Една от основните разлики на бързото в сравнение със спешното преюдициално производство е именно наличието на възможност за всички заинтересовани субекти да участват в писмената фаза. Подобно бързо преюдициално производство определено може да бъде водено с ритъм, който да позволява строго спазване на правилото по член 267, последна алинея ДФЕС, и съответно да е подходящо за разглеждането на преюдициално запитване като настоящото.
Анализ
49.
Аналитичната структура на изложението ми ще бъде следната. След няколко предварителни бележки и уточнения относно нормите от значение за исканата в случая от Съда преценка на валидността на спорната разпоредба ще обсъдя тази разпоредба в контекста на законодателната история на Директивата за приемането. След това ще изложа две общи бележки относно член 8, параграф 3 от Директивата за приемането, преди подробно да се спра на тълкуването на самата спорна разпоредба. Въз основа на това накрая ще преценя дали по настоящото дело се установяват обстоятелства, които да засягат валидността на спорната разпоредба.
Предварителни бележки
50.
Престоят на г‑н N. в Нидерландия е незаконен по смисъла на Директивата за връщането, считано от датата, на която влиза в сила решението на Rechtbank Den Haag (Хагски първоинстанционен съд) от 4 април 2014 г., с което се потвърждава решението за връщане.
51.
Г‑н N. обаче подава последната си молба за убежище на 27 февруари 2015 г. В такъв случай член 9, параграф 1 от Директивата за процедурите по принцип предвижда — точно както и предишната директива за процедурите (
24
) — че кандидатът има право да остане в приемащата държава членка, докато решаващият орган, който разглежда на първа инстанция молбата за международна закрила, се произнесе в съответствие с процедурите на първа инстанция, установени в глава III от същата директива (
25
). Член 9, параграф 2 от Директивата за процедурите допуска изключение от правилото по параграф 1, но само при строго определени условия, а именно когато е налице „последваща молба“ по смисъла на член 41 от посочената директива (
26
).
52.
Както вече посочих, в настоящия случай е установено, че по последната молба за убежище не е взето решение. Освен това, въпреки че по-рано г‑н N. вече е подавал няколко молби за международна закрила в Нидерландия и нито една от тях не е одобрена, представените пред Съда данни изобщо не сочат, че държавният секретар му е забранил престоя в тази държава членка по време на разглеждането на последната му молба за убежище (
27
). Напротив, в писменото си становище и в съдебното заседание нидерландското правителство посочва, че подобно решение все още не е вземано. При тези обстоятелства, както основателно подчертават запитващата юрисдикция и г‑н N., към момента престоят на г‑н N. в Нидерландия е законен по смисъла на член 9, параграф 1 от Директивата за процедурите. Следователно той вече не е сред лицата, за които се прилага Директивата за връщането в съответствие с член 2, параграф 1 от нея, а отново е „кандидат“ по смисъла на член 2, буква б) от Директивата за приемането.
53.
Нещо повече, спорната заповед е издадена единствено на основание член 59b, параграф 1, буква d) от Закона за чужденците от 2000 г., с който спорната разпоредба е транспонирана в нидерландското право. За разлика от издадената на 1 декември 2015 г. нова заповед за задържане спорната заповед изобщо не е основана на разпоредбата от нидерландското право, която транспонира член 8, параграф 3, първа алинея, буква б) от Директивата за приемането. Междувременно Съдът бе сезиран с друго преюдициално запитване — от Rechtbank Den Haag (Хагски първоинстанционен съд), заседаващ в Харлем (Нидерландия), относно валидността на член 8, параграф 3, първа алинея, букви a) и б) от Директивата за приемането, транспониран в нидерландското право с член 59b, параграф 1, букви a) и b) от Закона за чужденците от 2000 г. (дело C‑18/16, K., висящо пред Съда). Този въпрос за валидност обаче не е повдигнат по настоящото дело и затова няма да бъде разгледан в настоящото становище.
54.
Освен това е безспорно, от една страна, че случаи като разглеждания в главното производство се отнасят до прилагането на Директивата за приемането от държавите членки и затова по силата на член 51, параграф 1 от Хартата попадат под действието на Хартата, и по-специално на член 6 от нея, и от друга страна, че като кандидат за международна закрила г‑н N. попада в кръга на лицата, за които се прилага същата директива. Не се оспорва и че мярка за лишаване от свобода като разглежданата в главното производство, макар и под формата на административна мярка за задържане (
28
), представлява „мярка на изолиране на кандидат от държавата членка в определено място, където [той] е лишен от свободата си на придвижване“ по смисъла на член 2, буква з) от Директивата за приемането. Тази мярка определено представлява намеса в правото на г‑н N. на свобода и сигурност, закрепено в член 6 от Хартата.
Нормите от значение за преценката на валидността на спорната разпоредба
55.
Запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали спорната разпоредба е съвместима с член 6 от Хартата, тълкуван в светлината на член 5, точка 1, буква f) от ЕКПЧ.
56.
Това повдига най-напред въпроса за взаимовръзката между закрилата на правото на свобода и сигурност по член 6 от Хартата и закрилата на същото право, произтичаща от член 5 от ЕКПЧ, доколкото двете разпоредби не са формулирани еднакво.
57.
Член 6 от Хартата съдържа единствено общо формулирана норма за закрила на правото на всекиго на свобода и сигурност. Във връзка с това член 52, параграф 1 от Хартата допуска налагането на ограничения при упражняването на това право, ако тези ограничения са предвидени в закон, зачитат основното съдържание на посочените права и свободи и при спазване на принципа на пропорционалност са необходими и действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора (
29
).
58.
В съответствие с член 52, параграф 7 от Хартата обаче трябва да се вземат под внимание и разясненията относно тази харта. В тях се посочва, че правата по член 6 от Хартата „съответстват на правата, гарантирани от член 5 от ЕКПЧ, и в съответствие с член 52, параграф 3 от Хартата имат същия смисъл и същия обхват“. Затова според тези разяснения „ограниченията, които могат законно да […] бъдат наложени [на тези права], не могат да надхвърлят границите, позволени от член 5 от ЕКПЧ“, чийто текст е възпроизведен в посочените разяснения (
30
). Следователно поисканата от Съда в случая преценка за валидност трябва да се осъществи с оглед на член 6 от Хартата, тълкуван в светлината на член 5 от ЕКПЧ.
59.
По-нататък, основният въпрос, който интересува запитващата юрисдикция, е дали би могло спорната разпоредба да попада в обхвата на едно от допустимите изключения от гарантираното с член 6 от Хартата право на свобода и сигурност, а именно изключението по член 5, точка 1, буква f) от ЕКПЧ. Преценката на валидността на спорната разпоредба обаче не бива да се извършва при тълкуване на член 6 от Хартата единствено в светлината на въпросната буква f).
60.
Всъщност, от една страна, член 5, точка 1 от ЕКПЧ съдържа други изключения от правото на свобода и сигурност и трябва да се прецени дали те могат да обосноват задържане по силата на спорната разпоредба (
31
). От друга страна, отправеният в случая до Съда преюдициален въпрос засяга по-общо съвместимостта на спорната разпоредба с член 6 от Хартата. Според мен изчерпателният отговор на този въпрос и защитата на правната сигурност изискват да разгледам останалите гаранции, предвидени в тези разпоредби, и да се спра на въпроса дали спорната разпоредба, тълкувана в контекста на отнасящите се до задържането разпоредби на Директивата за приемането, може или не може да се прилага по начин, който да е напълно съвместим с тях (
32
).
61.
Впрочем още на този етап от анализа ще посоча, че член 5, точка 1, буква f) от ЕКПЧ не е меродавен в контекста на разглеждания в главното производство спор.
62.
Всъщност изтъкнатата от запитващата юрисдикция практика на Европейския съд по правата на човека, а именно решения R.U. c/у Гърция, Ahmade c/у Гърция и Nabil и др. c/у Унгария, се отнася до случаи, в които търсещи убежище лица поддържат, че произволно са лишени от свобода, а същевременно са им издадени заповеди за депортиране. В тези решения Европейският съд по правата на човека приема, че преценката дали са налице нарушения на член 5, точка 1 от ЕКПЧ трябва да се извърши само от гледна точка на буква f) от тази разпоредба (
33
). Той посочва по-специално, че тази разпоредба изисква единствено да има висяща процедура за депортиране и в този смисъл не предоставя същата закрила като член 5, точка 1, буква c), тъй като на нейно основание задържането може да е оправдано и без да е необходимо например за да се предотврати извършването на престъпление или укриването на съответното лице (
34
). Задържането на основание на член 5, точка 1, буква f) от ЕКПЧ обаче е оправдано само за целите на провеждането на процедура за депортиране или екстрадиция и следователно, ако процедурата не се води с изискваната грижа, задържането престава да бъде оправдано (
35
).
63.
За сметка на това, що се отнася до спора в главното производство, от акта за преюдициално запитване е видно не само че от 27 февруари 2015 г. престоят на г‑н N. в Нидерландия е законен, но и че в същия ден с подаването на последната му молба за убежище решението за връщане изгубва действието си (
36
). При тези обстоятелства разглежданото задържане не може да бъде обосновано с целта да се предотврати незаконно влизане в Нидерландия (първата хипотеза по член 5, точка 1, буква f) от ЕКПЧ). С оглед на припомнената по-горе съдебна практика това задържане не може да е обосновано и с оглед на член 5, точка 1, буква f), второ предложение от ЕКПЧ. Щом решението за връщане е изгубило действие, задържането не е разпоредено за целите на висяща процедура за депортиране или екстрадиция.
64.
Накрая, в отговор на въпрос от Съда няколко от представилите становища страни и заинтересовани субекти изразяват мнение относно евентуалното значение на член 15 от ЕКПЧ (разпоредба, която няма еквивалент в Хартата) за отговора на поставения в случая въпрос за валидност.
65.
Наистина в това отношение в разясненията относно Хартата се уточнява, че тя „не пречи на държавите членки да се позовават на член 15 от ЕКПЧ, ко[й]то допуска дерогации от предвидените от нея права в случай на война или други обществени опасности, застрашаващи съществуването на нацията, когато предприемат мерки в сферата на националната отбрана в случай на война, и за поддържане на обществения ред в съответствие с техните отговорности, признати в член 4, параграф 1 [ДЕС] и членове 72 и 347 [ДФЕС]“ (
37
).
66.
Както обаче изтъкват Съветът и Комисията, нищо в преписката по делото не позволява да се предположи, че в разглеждания в главното производство случай Кралство Нидерландия се е позовало на тази клауза или на евентуалното наличие на „извънредно положение“, за да дерогира основните права и да обоснове спорното задържане. От становището на нидерландското правителство по-скоро следва, че то по същество смята спорната заповед за съвместима в частност с член 6 от Хартата, тълкуван в светлината на член 5 от ЕКПЧ. Нещо повече, член 15 от ЕКПЧ не може да постави под съмнение закрилата, която по правило предоставя член 5 от ЕКПЧ, и следователно няма никакво отражение върху отговора на въпроса дали спорната разпоредба е съвместима с член 6 от Хартата.
Произход на спорната разпоредба
67.
Предишната директива за приемането не предвижда специални разпоредби относно задържането. Предишната директива за процедурите пък се ограничава в това отношение с разпоредбата на член 18, която предвижда, от една страна, че държавите членки не могат да задържат определено лице единствено поради това, че търси убежище, и от друга страна, че когато търсещо убежище лице е задържано, държавите членки трябва да гарантират възможност за бързо съдебно преразглеждане (
38
). Както посочва Съдът в решение Arslan (
39
), нито една от тези предишни директиви не „предвижд[а] хармонизация на основанията, на които може да бъде разпоредено задържането на търсещо убежище лице“, доколкото „предложението за списък, който да изброява изчерпателно тези основания, е изоставено в хода на преговорите, предшествали приемането на [предишната директива за процедурите], и въвеждането на такъв списък на равнището на Съюза се предвижда само при преработката на [предишната директива за приемането]“ (
40
). Оттук Съдът стига до извода, че държавите членки следва да установят, като спазват всички свои задължения, произтичащи както от международното право, така и от правото на Съюза, основанията, на които търсещо убежище лице може да бъде задържано или задържането му може да бъде продължено (
41
).
68.
В този смисъл изброяването на основанията в член 8, параграф 3, първа алинея от Директивата за приемането е новост. В предложението си за директива Комисията посочва, че въвеждането на специална уредба относно задържането на кандидати за международна закрила се явява обосновано с оглед не само на широката употреба на този тип мярка от държавите членки, но и на развитието на практиката на Европейския съд по правата на човека (
42
).
69.
Още в това предложение е предвидена хипотеза на задържане, необходимо с цел защита на националната сигурност или обществения ред. В това отношение в предложението се изтъква препоръката на Комитета на министрите на Съвета на Европа за мерките за задържането на лица, търсещи убежище, точка 3 от която в частност гласи, че „[ц]елта на задържането не е санкциониране на търсещите убежище лица“, но все пак подобна мярка може да се окаже необходима, „когато това се налага от защитата на националната сигурност и на обществения ред“ (
43
). Както е видно от преамбюла на препоръката на Комитета на министрите, по този въпрос тя се ръководи от Заключение № 44 (XXXVII) 1986 на Изпълнителния комитет на програмата на върховния комисар на ООН за бежанците (ВКБООН) от 13 октомври 1986 г. относно задържането на бежанци и търсещи убежище лица (
44
).
70.
В законодателната си резолюция от 7 май 2009 г. Парламентът не предлага съществено изменение в разпоредбата, която впоследствие става член 8 от Директивата за приемането (
45
). За сметка на това в измененото си предложение, представено на 1 юни 2011 г., Комисията предлага — „в съответствие с обсъжданията в Съвета“ — в член 8, параграф 3, първа алинея да се поясни, че изброените в тази разпоредба основания за задържане не се отнасят до задържането в рамките на наказателни производства (
46
). Макар че предложението за такава редакция на разпоредбата не е прието (
47
), идеята, която стои зад него, по същество се открива в съображение 17 от Директивата за приемането, което обаче се отнася по-общо до всички основания за задържане, предвидени в националното право извън хипотезата на подадена молба за международна закрила, а не само до основанията за лишаване от свобода съгласно наказателното право.
Общи бележки по член 8, параграф 3 от Директивата за приемането
71.
Член 8, параграф 3 от Директивата за приемането налага две предварителни пояснения.
Задържане на „кандидат“
72.
На първо място, от уводната част на член 8, параграф 3, първа алинея от Директивата за приемането е видно, че изброените в тази разпоредба основания са основания за задържане само на кандидати по смисъла на член 2, буква б) от Директивата. От съдържащото се в последната разпоредба определение следва, че лицето изгубва това качество, когато бъде взето окончателно решение по молбата му за международна закрила. Следователно спорната разпоредба престава да бъде годно основание за наложената на дадено лице мярка задържане в момента, в който компетентният национален орган вземе окончателно решение по молбата му за международна закрила, независимо дали я приема, или я отхвърля (
48
).
73.
Тази констатация обаче не означава, че държавата членка е безсилна пред заплахата, която представлява за националната сигурност или обществения ред чужденецът, на когото окончателно е отказана международна закрила и срещу когото е издадено решение за връщане. Всъщност при условията, предвидени в член 15 от Директивата за връщането, държавата членка може в такива случаи не само да задържи чужденеца, но и да продължава задържането му, за да подготви връщането му и/или да извърши процеса на извеждането му. Съвсем не е изключена възможността подобно задържане да бъде оправдано поради необходимостта от защита на националната сигурност или обществения ред. Всъщност член 15, параграф 1 от Директивата за връщането посочва опасността от укриване и хипотезата, в която съответният гражданин избягва или възпрепятства подготовката на връщането или процеса по извеждането, само като примерни основания за задържане при подобни обстоятелства (
49
).
Самостоятелност на всяко от основанията за задържане по член 8, параграф 3, първа алинея от Директивата за приемането
74.
На второ място, в съдебното заседание бе повдигнат въпросът дали спорната разпоредба може да се тълкува като самостоятелна. Този въпрос, който се отнася преди всичко до взаимовръзката между предвиденото в спорната разпоредба основание за задържане и останалите основания по член 8, параграф 3, първа алинея от Директивата за приемането, може да бъде поставен и по отношение на всяко от другите основания. Според мен трябва да му се даде утвърдителен отговор.
75.
Изброяването на основанията за задържане в член 8, параграф 3, първа алинея от Директивата за приемането е безспорно изчерпателно, а и тези основания трябва да се тълкуват стриктно, тъй като са изключения от принципа, закрепен в член 8, параграф 1 (
50
). Това обаче не означава, че което и да било от основанията може да се тълкува така, че да няма никаква добавена стойност спрямо останалите. Точно това би се получило обаче, ако спорната разпоредба можеше например да се прилага само заедно с друго основание за задържане по член 8, параграф 3, първа алинея. Самият текст на спорната разпоредба доказва, че тя изобщо не се припокрива с останалите основания за задържане, изброени в посочения член.
76.
Що се отнася конкретно до спорната разпоредба, нейната самостоятелност има и друго значение. От една страна, обстоятелството, че преди лицето да подаде молба за международна закрила, срещу него вече е била образувана процедура за връщане и тя само е била спряна по време на разглеждането на тази молба, не може само по себе си да оправдае задържане на лицето по силата на спорната разпоредба. От друга страна, за прилагането на тази разпоредба не е непременно необходимо срещу задържаното лице вече да е в ход процедура за връщане по смисъла на Директивата за връщането. Ще се върна на всеки от тези аспекти по-нататък (
51
).
Тълкуването на спорната разпоредба
77.
Сега ще разгледам най-същностния въпрос за тълкуването на спорната разпоредба: какво означава изразът „когато това се налага с цел защита на националната сигурност или на обществения ред“?
Предварителни бележки
78.
Директивата за приемането не дава определение на израза „защита на националната сигурност или на обществения ред“. Съгласно постоянната съдебна практика обаче значението и обхватът на термините, на които правото на Съюза не дава никаква дефиниция, следва да се определят в съответствие с обичайното им значение в общоупотребимия език, като се държи сметка за контекста, в който те се използват, и за целите, преследвани от правната уредба, от която са част. Когато тези термини се съдържат в разпоредба, която дерогира принцип, те следва да се разглеждат по такъв начин, че тази разпоредба да може да се тълкува стриктно (
52
).
79.
Като предвижда, че държавите членки не могат да задържат едно лице единствено поради това че то е кандидат за международна закрила в съответствие с Директивата за процедурите, член 8, параграф 1 от Директивата за приемането цели да гарантира спазването на основното право на свобода и сигурност на съответните граждани на трети страни. Както личи от съображение 15 от Директивата за приемането, държавите членки могат да задържат тези кандидати само при изключителни обстоятелства, чрез дерогиране на общото правило, като спазват принципа на необходимост и пропорционалност по отношение както на начина, така и на целта на задържането (
53
).
80.
В този контекст от член 4, параграф 2 ДЕС и член 72 ДФЕС безспорно следва, че държавите членки са свободни да определят изискванията относно обществения ред и относно националната сигурност според националните си нужди, които могат да се различават в отделните държави членки и в различните периоди от време (
54
).
81.
Както обаче е видно от описанието, което ѝ дадох по-горе (
55
), спорната разпоредба се явява основание за евентуално дерогиране от страна на държавите членки на задължение, въведено с цел да се гарантира спазването на основните права на кандидатите за международна закрила при приемането им в Съюза. Ето защо изискванията, свързани със защитата на националната сигурност и обществения ред, следва да се разбират в строг смисъл, а обхватът им не може да бъде определен едностранно от всяка от държавите членки, без контрол от страна на институциите на Съюза, и по-специално от страна на Съда (
56
).
82.
Тези изисквания придобиват още по-голямо значение, като се има предвид, че за разлика от останалите основания по член 8, параграф 3, първа алинея от Директивата за приемането спорната разпоредба е формулирана доста общо. Тази разпоредба в никакъв случай не бива да се тълкува дотолкова широко, че да има опасност изцяло да бъдат лишени от действие строгите правила, предвидени в Директивата за приемането относно задържането на търсещи убежище лица.
83.
Накрая ще отбележа, че съгласно един от общите принципи за тълкуването актовете на Съюза трябва, доколкото е възможно, да се тълкуват по начин, който не поставя под съмнение тяхната валидност и в съответствие с цялото първично право, и в частност с разпоредбите на Хартата (
57
). Държавите членки са длъжни не само да тълкуват националното право в областите, в които се прилага правото на Съюза, по начин, който да съответства на правото на Съюза, но и да не допускат да се основават на тълкуване на текст от вторичното право, което би влязло в конфликт с основните права, защитавани от правния ред на Съюза, или с останалите общи принципи на правото на Съюза (
58
).
84.
В настоящия случай този принцип означава, че когато решат в съответствие със спорната разпоредба да предвидят възможност за задържане на кандидати за международна закрила на основанието, че това се налага с цел защита на националната сигурност или обществения ред, държавите членки са длъжни да гарантират, че това задържане ще е напълно съобразено с изискванията на правото на свобода и сигурност, гарантирано с член 6 от Хартата.
Самостоятелност спрямо другите произтичащи от националното право основания за лишаване от свобода
85.
Наред с това, както правилно изтъкват италианското правителство и Комисията, от съображение 17 от Директивата за приемането, което може да послужи за изясняването на обхвата на посочената директива (
59
), недвусмислено следва, че подобно на останалите основания по член 8, параграф 3, първа алинея от Директивата за приемането, предвиденото в спорната разпоредба основание за задържане не се припокрива с предвидените в националното право (конкретно наказателното) основания за задържане, които важат за всички лица, независимо дали са подали молба за международна закрила.
86.
В този смисъл съображение 17 потвърждава, че Директивата за приемането в никакъв случай не засяга правомощието на държавите членки да лишават от свобода кандидатите за международна закрила на същите основания и при същите условия като важащите за всички други лица под тяхна юрисдикция, и конкретно за техните граждани и за законно пребиваващите на тяхна територия граждани на трети страни. Оттук например следва, че спорната разпоредба не се отразява на възможността спрямо кандидата за международна закрила да бъдат прилагани — при същите условия като за всяко друго лице — разпоредбите на националното право, допускащи арест и полицейско задържане за кратък срок на участник в публична проява, когато това се налага с цел поддържане или възстановяване на обществения ред или обществената сигурност. Освен това Директивата за приемането не хармонизира законодателствата на държавите членки, съгласно които всяко лице, независимо дали е кандидат за международна закрила или не, може да бъде наказано с лишаване от свобода, ако извърши престъпление (например убийство или изнасилване).
87.
При все това една от функциите на наказателното право е именно да защитава обществото от посегателства срещу обществения ред, а и срещу националната сигурност. Следователно уточнението, което направих в предишните точки, не изключва възможността определени обстоятелства да са основание за прилагане както на националното наказателно право, така и на мярка за задържане по силата на спорната разпоредба. Ще използвам очевиден пример — приготовлението към извършване на терористичен акт може както да съставлява престъпление (евентуално наказвано с лишаване от свобода), така и да налага превантивно задържане по силата на спорната разпоредба (
60
). Както по същество поддържа Комисията, при подобни обстоятелства тази разпоредба позволява на държавата членка да възложи на компетентния орган по въпросите на убежището правомощието да взема мерки за предотвратяване на груби посегателства срещу националната сигурност или обществения ред, включващо и правомощие за самия този орган да разпорежда задържането на кандидата (
61
). В такъв случай член 9, параграф 3, първа алинея от Директивата за приемането изисква от съответната държава членка да гарантира бърз съдебен контрол за законосъобразност на мярката за задържане, който да се провежда служебно и/или по искане на кандидата, както и незабавно освобождаване на кандидата, ако се установи, че задържането е незаконосъобразно (
62
).
Изясняване на понятията „национална сигурност“ и „обществен ред“
88.
Що се отнася до самото значение на понятията „национална сигурност“ и „обществен ред“, в решение T. (
63
) Съдът вече е имал повод да тълкува тези понятия, така както са използвани в член 24, параграф 1 от предишната директива за признаването (
64
), по аналогия с понятията „обществена сигурност“ и „обществен ред“, използвани в членове 27 и 28 от Директива 2004/38/ЕО (
65
). Както припомних по-нагоре, държавите членки наистина са свободни да определят изискванията относно обществения ред и националната сигурност, но все пак Съдът приема, че защитата на основните интереси на дадено общество не може да има различен обхват в зависимост от правното качество на лицето, което нарушава тези интереси (
66
).
89.
В този смисъл Съдът постановява, че понятието „обществена сигурност“ обхваща както вътрешната, така и външната сигурност на държавата членка и че поради това накърняването на функционирането на институциите и на основните държавни служби и запазването на живота на населението, както и рискът от сериозно смущаване на външните отношения или на мирното съвместно съществуване на народите, или още накърняването на военните интереси могат да засегнат обществената сигурност (
67
).
90.
Колкото до понятието „обществен ред“, в най-различен контекст Съдът го тълкува в смисъл, че то предполага, освен смущаване на обществения ред, каквото е всяко нарушение на закона, да е налице и действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес (
68
). Оттук следва, че при преценката на това понятие е релевантно всяко фактическо или правно обстоятелство, свързано с положението на съответния гражданин на трета страна, което може да изясни дали личното поведение на това лице представлява такава заплаха (
69
).
91.
Според мен тези пояснения са напълно относими за тълкуването на понятията „национална сигурност“ и „обществен ред“ в спорната разпоредба.
92.
Ще посоча също така, че съображение 37 от Директивата за признаването, с която тълкуването на спорната разпоредба трябва да е съгласувано, дава пример какво може да представлява сериозна заплаха за националната сигурност или обществения ред. Според това съображение „[п]онятието „национална сигурност и обществен ред“ обхваща […] случаите, в които гражданин на трета държава принадлежи към сдружение, поддържащо международния тероризъм, или подкрепя такова сдружение“ (
70
). Ако надлежно е установена подобна принадлежност, това може да е достатъчно основание за констатиране на необходимост от налагане на мярка задържане по силата на спорната разпоредба.
Изключително превантивна функция
93.
Доколкото позволява да се предприемат мерки за избягване на посегателствата срещу националната сигурност или обществения ред, спорната разпоредба има изключително превантивна функция.
94.
Този превантивен характер е съчетан с изискването по член 8, параграф 2 от Директивата за приемането, съгласно което задържане по силата на спорната разпоредба може да се разпорежда само след „преценка на всеки случай поотделно“. Това изискване предполага да се провери дали правните и фактическите обстоятелства, свързани с положението на кандидата, позволяват да се заключи, че личното му поведение оправдава задържането му поради действителната, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която той представлява за националната сигурност или обществения ред. В това отношение е без значение, че в спорната разпоредба не се споменава изрично за „опасността“, която кандидатът представлява за обществения ред или националната сигурност, за разлика например от член 7, параграф 4 от Директивата за връщането.
95.
Припомненото в предходната точка изискване означава, че за да констатира наличие на заплаха за националната сигурност или обществения ред по смисъла на спорната разпоредба, държавата членка не може да се позовава на обща практика или на каквато и да било презумпция, без надлежно да отчете личното поведение на гражданина и заплахата, която то представлява в това отношение (
71
).
96.
Поради това не мога да се съглася с гледната точка на Комисията, според която спорната разпоредба позволявала на държавите членки да задържат търсещи убежище лица, ако става дума за масово и внезапно навлизане на мигранти, заплашващо вътрешния ред на съответната държава и способността ѝ да се справи с мигрантския приток. По този въпрос впрочем следва да се посочи, че по силата на член 3, параграф 3 от Директивата за приемането тя не се прилага, когато се прилага Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001 година относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица и за мерките за поддържане на баланса между държавите членки в полагането на усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием (
72
).
97.
Също така обстоятелството, че даден кандидат е заподозрян или осъден за извършено деяние, което съгласно националното право е наказуемо като престъпление, не може, взето само по себе си, да е причина за задържане на кандидата на основанието, че това се налага с цел защита на националната сигурност или на обществения ред (
73
). Превантивният характер на задържането по силата на спорната разпоредба всъщност изключва възможността тя да се прилага с цел наказване на минало поведение на кандидата. Впрочем намирам, че всеки друг извод би бил проблематичен от гледна точка на принципа non bis in idem, тъй като би означавал да са възможни случаи, в които дадено лице, вече осъдено за едно или повече престъпления и изтърпяло свързаните с това наказания, да бъде „санкционирано“ отново за същите деяния чрез задържане по силата на спорната разпоредба.
98.
В това отношение е полезно да се уточни и че в решение El Dridi (
74
) Съдът постановява, че Директивата за връщането, и по-специално членове 15 и 16 от нея, не допуска правна уредба на държава членка, която предвижда на гражданин на трета страна, който е в незаконен престой, да се наложи наказание лишаване от свобода само поради това че в нарушение на заповед да напусне територията на тази държава в определен срок той остава в нея без основателна причина. Подобно наказание има опасност да осуети постигането на преследваната с тази директива цел, а именно установяването на ефективна политика за извеждане и репатриране на гражданите на трети страни, които са в незаконен престой (
75
). Следователно, противно на твърденията на нидерландското правителство, обстоятелството, че в миналото гражданинът на трета страна е осъждан и му е налагано такова наказание, в никакъв случай не може да е причина да се констатира, че след подаването на молба за международна закрила той представлява настояща заплаха за националната сигурност или обществения ред, оправдаваща задържането му по силата на спорната разпоредба.
99.
За сметка на това, както по същество изтъква белгийското правителство, за да се констатира заплаха за националната сигурност или обществения ред, не е непременно необходимо компетентният национален орган да подозира, че кандидатът е извършил деяние, което е наказуемо като престъпление, нито — на още по-силно основание — този орган да е в състояние да докаже, че е така, или пък кандидатът вече да е осъден за това. Всъщност не е изключено след преценка на всички релевантни обстоятелства да се констатира, че даден кандидат представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха за националната сигурност или обществения ред поради наличието на убедителни данни, че той възнамерява да извърши подобно деяние.
Самостоятелност на спорната разпоредба спрямо процедурата за връщане
100.
Обстоятелството, че преди да подаде молба за международна закрила, кандидатът вече е имал издадено решение за връщане и дори е осъждан заради неизпълнение на това решение, само по себе си няма връзка с констатацията, че той представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха за националната сигурност или обществения ред в съответната държава членка (
76
). Това е вярно дори когато решението за връщане е последица от отхвърлянето на предходна молба за убежище (
77
). Противно на твърденията на Съвета, в това отношение е без значение само по себе си обстоятелството, че кандидатът е подал „друга последваща молба“ за международна закрила в същата държава членка след окончателно решение, с което първата му последваща молба е счетена за недопустима, хипотеза, която е предвидена в член 41, параграф 1, буква б) от Директивата за процедурите и при която държавата членка може да дерогира правото на кандидата да остане на нейна територия.
101.
Последното уточнение ми дава повод да се спра на въпроса за взаимовръзката между спорната разпоредба и основанието за задържане по член 8, параграф 3, първа алинея, буква г) от Директивата за приемането. Това основание се отнася до случаите, когато кандидатът за международна закрила е задържан по процедура за връщане съгласно Директивата за връщането, за да се подготви връщането и/или да се извърши процесът на извеждането му (
78
).
102.
В решение Arslan (
79
) Съдът е имал повод да уточни, че Директивата за връщането не се прилага за гражданин на трета страна, който е подал молба за убежище, в периода от подаването на посочената молба до приемането на решение на първа инстанция по тази молба или, евентуално, до произнасянето по жалбата, подадена срещу това решение. Следователно в този период не може търсещото убежище лице да бъде задържано с цел извеждане на основание член 15 от Директивата за връщането дори ако преди подаването на молбата е било задържано на основание на този член, доколкото поведението му е пораждало опасения, че ще се укрие и ще възпрепятства извеждането си (
80
).
103.
Още преди влизането в сила на Директивата за приемането Съдът постановява, че целта на Директивата за връщането, а именно ефективното връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, би била накърнена, ако задържаните по силата на член 15 от тази директива лица имаха право автоматично да бъдат освобождавани само защото са подали молба за убежище (
81
). Съдът всъщност подчертава, че провеждането на процедура за разглеждане на молбата за убежище изобщо не означава, че по тази причина е окончателно прекратена процедурата за връщане, тъй като тя може да продължи, ако молбата за убежище бъде отхвърлена (
82
). Следователно и предишната директива за приемането, и предишната директива за процедурите допускат гражданин на трета страна, който е подал молба за международна закрила, след като е бил задържан съгласно член 15 от Директивата за връщането, да продължи да бъде задържан въз основа на разпоредба на националното право, когато след преценка във всеки отделен случай на всички относими обстоятелства става ясно, че тази молба е подадена единствено с цел да бъде забавено или застрашено изпълнението на решението за връщане и че е обективно необходимо мярката за задържане да бъде продължена, за да се предотврати опасността засегнатото лице да избегне окончателно връщането си (
83
).
104.
Понастоящем член 8, параграф 3, първа алинея, буква г) от Директивата за приемането е предназначен именно да уреди мерките за задържане, които държавите членки могат да налагат в подобни случаи. Задържане по силата на тази разпоредба е възможно само ако, от една страна, към момента на подаване на молбата си за международна закрила кандидатът е задържан по процедура за връщане съгласно Директивата за връщането, за да се подготви връщането и/или да се извърши процесът на извеждането му, и от друга страна, съответната държава членка може да докаже чрез обективни критерии, че има разумни основания да се предположи, че той подава посочената молба единствено с цел да забави или затрудни изпълнението на издаденото спрямо него решение за връщане. В този смисъл член 8, параграф 3, първа алинея, буква г) от Директивата за приемането очевидно не се прилага в хипотезата, в която към момента на подаване на молбата си за убежище заинтересованият или не е лишен от свобода, или е лишен от свобода, но не във връзка с процедура за връщане съгласно Директивата за връщането.
105.
В съдебното заседание по същество бе посочено, че спорната разпоредба би могла да се тълкува в смисъл, че позволява задържане на гражданин на трета страна, на когото е издадено решение за връщане, но който до този момент е на свобода, след като той подаде молба за международна закрила, по съображение че тази молба е подадена единствено с цел да се забави или затрудни изпълнението на решението за връщане. Според мен подобно тълкуване не може да се приеме. Всъщност това най-малкото би обезсмислило припомненото в предходната точка първо условие по член 8, параграф 3, първа алинея, буква г) от Директивата за приемането. Освен това то би било несъвместимо с общия принцип, закрепен в член 8, параграф 1 от тази директива, тъй като в подобен случай причина за задържането би било именно подаването на молба за международна закрила. Оттам подобно тълкуване би било проблематично и от гледна точка на член 31 от Женевската конвенция, чието изпълнение е една от целите, с които е приет посоченият член 8, параграф 1. Както подчертах, член 8, параграф 3, първа алинея, буква г) от Директивата за приемането позволява единствено да се продължи — при определени условия — вече наложена мярка задържане на гражданин на трета страна, за да се подготви връщането и/или да се извърши процесът на извеждането му.
106.
При все това обстоятелството, че преди да подаде молба за международна закрила, търсещото убежище лице вече е имало влязло в сила решение за връщане, евентуално придружено от забрана за влизане, само по себе си не е пречка то да бъде задържано за първи път по силата на спорната разпоредба, стига съответната държава членка да докаже, че това лице представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха за националната сигурност или обществения ред (
84
).
107.
Наред с това в съдебното заседание Комисията по същество изтъкна, че би могло спорната разпоредба да позволява задържане на кандидат за международна закрила, когато правото му да остане на територията на съответната държава членка е дерогирано в съответствие с член 9, параграф 2 във връзка с член 41 от Директивата за процедурите. В подобен случай спорната разпоредба позволявала кандидатът да бъде задържан още преди да е взето решение по молбата му за международна закрила, когато негови предходни молби в този смисъл многократно са били отхвърляни и съществува опасност той да не изпълни разпореждането да напусне територията на страната.
108.
Не намирам този довод за убедителен. Всъщност в описания случай престоят на кандидата на територията на съответната държава членка винаги ще е „незаконен“ по смисъла на член 2, параграф 1 от Директивата за връщането. Следователно ще се прилагат разпоредбите на тази директива. Оттук следва, че ще е напълно възможно той евентуално да бъде задържан с цел извеждане — на основание член 15 от въпросната директива, за да се подготви връщането и/или да се извърши процесът на извеждането му. Ето защо не е налице „празнота“ в режима по спорната разпоредба, която в подобен случай да трябва да се преодолява.
109.
Накрая, противно на изтъкнатото от г‑н N., нидерландското правителство и Парламента в съдебното заседание, не виждам никаква причина прилагането на спорната разпоредба да се ограничава само до случаите, в които съответният кандидат е имал издадено решение за връщане, преди да подаде молбата си. Подобно тълкуване не намира основание в текста на спорната разпоредба, нито по-общо в текста на Директивата за приемането. Освен това то сериозно би застрашило полезното действие на тази разпоредба, доколкото способността на държавите членки да прилагат разпоредбата, за да предотвратяват груби посегателства срещу националната сигурност или обществения ред, би зависела преди всичко от това дали вече е издадено решение за връщане. Същевременно е възможно заплахата, пред която би могла да е изправена държавата членка, да възникне още в хода на разглеждането на молбата за убежище (много) преди да бъде взето решение за връщане (
85
).
Релевантност на забраната за влизане
110.
Какво значение има тук обстоятелството, че предходното решение за връщане е било придружено от забрана за влизане по смисъла на член 11 от Директивата за връщането?
111.
Според мен подобно обстоятелство в никакъв случай не може да бъде определящо. Параграф 2 от тази разпоредба наистина предвижда, че продължителността на забраната за влизане може да надвишава пет години, ако гражданинът на трета страна, на когото е наложена мярката, е смятан за сериозна заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност. Ето защо, както отбелязват белгийското, гръцкото и италианското правителство, както и Съветът, наложената по такива съображения забрана за влизане може да е индиция в смисъл, че търсещият убежище представлява подобна заплаха.
112.
Съгласно член 11, параграф 5 от Директивата за връщането обаче забраната за влизане не засяга правото на международна закрила, каквото заинтересованият може да има съгласно правото на Съюза просто ако подаде молба за подобна закрила. Оттук тази забрана не засяга и гаранциите, които предоставя Директивата за приемането, в това число защитата срещу задържане, за което не е налице някое от основанията по член 8, параграф 3, първа алинея от нея. Следователно самият факт, че в миналото кандидатът е имал забрана за влизане в държавата членка на основания, свързани със защитата на националната сигурност или обществения ред, не освобождава компетентния национален орган от задължението да провери — към момента, в който се обмисля евентуалното задържане на кандидата по силата на спорната разпоредба — дали тази мярка е оправдана с оглед на това, че кандидатът представлява настояща опасност за националната сигурност или обществения ред (
86
).
Изключителна мярка
113.
При всички случаи Директивата за приемането е съобразена с обстоятелството, че задържането е особено драстична мярка срещу кандидат за международна закрила, която може да бъде предприета само при изключителни обстоятелства (
87
). Затова в съответствие с член 8, параграф 2 от тази директива държавата членка може да задържи търсещо убежище лице на основание защита на националната сигурност или обществения ред само „[к]огато [това] се окаже необходимо“, от една страна, и от друга, „ако не могат да бъдат приложени ефективно по-леки принудителни алтернативни мерки“. Следователно за задържането важи строго изискване за пропорционалност. Обстоятелството, че спорната разпоредба представлява крайна мярка, намира потвърждение и в член 8, параграф 4 от Директивата за приемането, в който са посочени алтернативи на задържането, като задължението за редовно явяване пред органите и задължението лицето да остане на точно определено място (без съответно да е задържано). Подобни алтернативи обаче не биха били подходящи например за да се предотврати сериозната заплаха за националната сигурност или обществения ред, каквато представлява лицето, за което редица непротиворечиви улики сочат, че възнамерява да извърши терористичен акт.
Заключителни бележки
114.
Ще добавя, че тълкуването на спорната разпоредба, което изложих по-горе, не е пречка за държавата членка да предвиди — като използва друго от основанията за задържане по член 8, параграф 3, първа алинея от Директивата за приемането — че кандидатът за международна закрила може да бъде задържан, когато има опасност да се укрие. Член 8, параграф 3, първа алинея, буква б) всъщност предвижда, че в такъв случай може да бъде разпоредено задържане, когато това е необходимо, за да може компетентният национален орган да установи фактите, на които се основава молбата за международна закрила (
88
). Ето защо само по себе си наличието на подобна опасност не може да е основание да се констатира, че кандидатът за международна закрила представлява заплаха за националната сигурност или обществения ред по смисъла на спорната разпоредба.
115.
Това тълкуване не засяга и компетентността на държавите членки да задържат търсещото убежище лице, за да проверят самоличността или националността му или за да вземат решение относно правото му да влезе на територията на съответната държава членка, стига срещу лицето да не могат да бъдат приложени ефективно по-леки принудителни мерки. В член 8, параграф 3, първа алинея, букви а) и в) от Директивата за приемането всъщност изрично е предвидено, че задържането може да почива на подобни основания, при условие че се спазват всички предвидени в Директивата гаранции във връзка със задържането (
89
).
Валидност на спорната разпоредба
116.
За да бъде съвместима с член 6 от Хартата, съответната мярка за задържане по силата на спорната разпоредба трябва да е предвидена в закон, да зачита основното съдържание на правото на свобода и сигурност и при спазване на принципа на пропорционалност да е необходима и действително да отговаря на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора. Както посочих в точка 60 от настоящото становище, това предполага да се провери дали подобна мярка за задържане, от една страна, попада в обхвата на някое от изключенията по член 5, точка 1 от ЕКПЧ, и от друга страна, е съобразена с всички други гаранции по точки 2—5 от същия член. Сега ще разгледам по-подробно тези изисквания. Целта на по-нататъшното изложение не е да представи цялата релевантна практика на Европейския съд по правата на човека по въпроса за намесата в правото на свобода и сигурност, гарантирано с член 5 от ЕКПЧ и оттам — с член 6 от Хартата. Изложението е сведено до необходимото за отговора на поставения на Съда въпрос за валидност.
Може ли спорната разпоредба да попада в обхвата на някое от допустимите изключения от правото на свобода и сигурност?
117.
Съществува постоянна практика на Европейския съд по правата на човека, напълно релевантна за тълкуването на член 6 от Хартата, от която следва, че член 5, точка 1, букви a)—f) от ЕКПЧ съдържа изчерпателно изброяване на основанията за задържане и че подобна мярка не е законосъобразна, ако не е налице някое от тези основания (
90
). Посочените основания трябва да се тълкуват стриктно, тъй като представляват изключение от правото на свобода и сигурност (
91
).
118.
Най-напред ще отбележа, че предвид изключително превантивния характер на предвиденото в спорната разпоредба основание за задържане, за който говорих по-горе (
92
), разпоредената по силата на тази разпоредба мярка задържане в никакъв случай не може да попада в обхвата на изключението от правото на свобода и сигурност по член 5, точка 1, буква a) от ЕКПЧ. Всъщност това изключение се отнася до случаите, в които е налице постановена от съд присъда лишаване от свобода, и следователно няма отношение към превантивните мерки (
93
).
119.
Задържането на търсещо убежище лице по силата на спорната разпоредба в описаните по-горе граници на приложното ѝ поле обаче може да се отнесе към някои други от изключенията по член 5 от ЕКПЧ.
120.
Първото от тях е изключението по член 5, точка 1, буква с) от ЕКПЧ, което по същество се отнася до превантивното задържане (
94
). В това отношение Европейският съд по правата на човека е постановил, че основанието за задържане, свързано с необходимостта да се попречи на лицето да извърши престъпление, не е позволение за провеждане на обща превантивна политика срещу определено лице или срещу определена категория лица, които представляват опасност поради трайната им склонност към престъпно поведение. Това основание осигурява на договарящите държави само средство за предотвратяване на точно определени, конкретни престъпления (
95
). То дава възможност за задържане единствено в рамките на наказателното производство (
96
). Това е видно от текста му, който трябва да се разглежда във връзка с член 5, точка 1, буква a), от една страна, и от друга, във връзка с член 5, точка 3, с който образува едно цяло и в който в частност се уточнява, че подобно изключение от правото на свобода и сигурност предполага съответното лице своевременно да бъде изправено пред съдия или пред длъжностно лице, упълномощено от закона да изпълнява съдебни функции, и да има право на гледане на неговото дело в разумен срок или на освобождаване преди гледането на неговото дело в съда (
97
). Когато лицето е лишено от свобода, за да му се попречи да извърши престъпление, такова производство може да се води с цел наказване на лицето за приготовление към извършването на това престъпление (
98
). Изискването да има образувано наказателно производство обаче не означава, че арестът и задържането не могат да бъдат разпоредени от административен орган (както в примера, който дадох в точка 87 от настоящото становище), доколкото Европейският съд по правата на човека е постановил, че целта на член 5, точка 3 от ЕКПЧ е именно да гарантира бърз и автоматичен съдебен контрол върху мерките, включващи лишаване от свобода, разпореждани от полицията или други изпълнителни органи по силата на член 5, точка 1, буква c) (
99
).
121.
Освен това самостоятелността на спорната разпоредба спрямо процедурата за връщане, за което говорих в точки 100—109 от настоящото становище, несъмнено не изключва възможността задържане на това основание да бъде разпоредено в рамките на процедура за връщане, когато съответният кандидат е имал издадено решение за връщане, преди да подаде молбата си за международна закрила. В такъв случай би могло подобна мярка за задържане да е оправдана по силата на второто изключение по член 5, точка 1, буква f) от ЕКПЧ.
122.
Всъщност, както вече посочих (
100
), от практиката на Европейския съд по правата на човека следва, че последната разпоредба изисква само да има висяща процедура за депортиране. В този смисъл тя не предоставя същата защита като член 5, точка 1, буква c) от ЕКПЧ, а следователно и не предполага в частност незабавно явяване пред съдия, както изисква член 5, точка 3 за случаите на лишаване от свобода на основание член 5, точка 1, буква c). В решение Nabil и др. с/у Унгария обаче Европейският съд по правата на човека посочва, че само по себе си подаването на молба за убежище от страна на лицето, срещу което е издадена заповед за депортиране, не означава непременно, че то вече не е задържано за целите на извеждането му, тъй като евентуалното отхвърляне на тази молба може да открие пътя за изпълнението на заповедта за депортиране (
101
). На тази плоскост е налице прилика със съображенията в точка 60 от решение Arslan (
102
).
123.
При все това единствено провеждането на процедура по депортиране или екстрадиция оправдава лишаването от свобода на това основание, и то само ако процедурата се води с необходимата грижливост (
103
). Следователно второто изключение по член 5, точка 1, буква f) от ЕКПЧ може да обоснове лишаването от свобода на търсещо убежище лице в частност само ако подаването на молбата му за международна закрила не води до изчезването на заповедта за депортирането му от правния мир (
104
). Освен това дадена мярка, включваща лишаване от свобода, може да бъде оправдана по силата на член 5, точка 1, буква f) само ако е използвана добросъвестно, ако е тясно свързана с изтъкнатото от съответното правителство основание за задържане, ако мястото и условията на задържане са приемливи и накрая, ако срокът на тази мярка не превишава разумния срок, необходим за постигането на следваната цел (
105
). Що се отнася до правото на Съюза, нищо в Директивата за приемането или пък в директивите за процедурите и за връщането не е пречка за спазването на тези изисквания.
124.
Не изключвам и възможността задържането по силата на спорната разпоредба евентуално да попада — както поддържат белгийското правителство, Съветът и Комисията — в обхвата на второто изключение по член 5, точка 1, буква b) от ЕКПЧ, което допуска съответното лице да бъде лишено от свобода с цел осигуряване на изпълнението на предписано от закона задължение. В решение Ostendorf с/у Германия, посочено по-горе, Европейският съд по правата на човека приема, че на основание на тази разпоредба е възможно задържане с цел да се предотврати извършването на правонарушение, състоящо се в смущаване на обществения ред посредством участие в хулиганско сбиване, без целта на задържането да е изправяне на лицето пред компетентния съд, и че следователно посоченото задържане попада под действието на член 5, точка 1, буква c) от ЕКПЧ (
106
). Все пак, наред с останалото, трябва законът да позволява подобно задържане с цел заинтересованият да бъде принуден да спази специфично и конкретно свое задължение, което до момента не е спазвал (
107
). Доколкото става дума за задържане, с което се цели да се предотврати извършването на правонарушение, това предполага в частност мястото и моментът на непосредственото извършване на нарушението, както и потенциалните пострадавши да могат да бъдат определени с достатъчна точност (
108
).
125.
Съветът и Комисията също така поддържат, че не е изключено дадена мярка за задържане по силата на спорната разпоредба да попада в обхвата на изключението по член 5, точка 1, буква e) от ЕКПЧ, който предвижда по-специално възможността за задържане на алкохолици, наркомани или скитници (
109
). В това отношение Европейският съд по правата на човека наистина постановява, че тези лица може да бъдат лишавани от свобода на това основание, наред с другото и защото следва да се разглеждат като опасни за обществената сигурност (
110
). Ще припомня обаче строгия обхват на спорната разпоредба, който уточних в точки 77—115 от настоящото становище и който в частност предполага тя да се прилага само ако правните и фактическите обстоятелства, свързани с положението на кандидата, позволяват да се заключи, че личното му поведение оправдава задържането му поради действителната, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която той представлява за националната сигурност или обществения ред. В този контекст силно се съмнявам, че разпоредена по силата на спорната разпоредба мярка за задържане може да е оправдана въз основа на това изключение.
Спазване на другите гаранции при намеса в правото на свобода и сигурност
126.
Член 6 от Хартата, тълкуван в светлината на член 5 от ЕКПЧ, съдържа редица допълнителни гаранции — както материални, така и процесуални (
111
).
127.
На първо място, всяка намеса в правото на свобода и сигурност трябва да бъде законна. Съгласно практиката на Европейския съд по правата на човека това изискване преди всичко означава, че задържането трябва да е в съответствие с предвидените в националното законодателство материални и процесуални норми (
112
). Същото изискване е потвърдено в член 52, параграф 1 от Хартата, съгласно който всяко ограничаване на упражняването на признатите в Хартата права и свободи трябва да бъде предвидено в закон. Когато става дума за задържане като разглежданото в главното производство, въпросното изискване се отнася до спазването на всички релевантни разпоредби на Директивата за приемането и на приложимото национално право.
128.
Член 5, точка 1 от ЕКПЧ изисква освен това всяко задържане да е съвместимо с целта за защита на гражданите от произвол, доколкото и законното от гледна точка на националното законодателство лишаване от свобода би могло да е произволно и следователно да противоречи на ЕКПЧ (
113
). Това условие в частност означава, че изпълнението на мерките за ограничаване на свободата трябва да е лишено от всякакъв елемент на недобросъвестност или измама от страна на властите и да съответства на целта на ограниченията, разрешени по съответната алинея на член 5, точка 1 от ЕКПЧ, че трябва да съществува връзка между изтъкнатото основание за задържане и мястото и режима на задържане и че трябва е налице пропорционалност между изтъкнатото основание за задържане и самото задържане (
114
). Задържането е дотолкова тежка мярка, че е оправдано само в краен случай — когато са обсъдени други, не толкова строги мерки, но е преценено, че те биха били недостатъчни за опазването на личния или обществения интерес, който налага задържането (
115
).
129.
В Директивата за приемането са предвидени гаранции срещу произволно задържане (
116
). Нека да напомня, че задържането по силата на член 8 от тази директива представлява крайна мярка, която може да бъде взета само въз основа на преценка на всеки случай поотделно и „ако не могат да бъдат приложени ефективно по-леки принудителни алтернативни мерки“ (
117
). Дори когато е възможно по принцип, подобно задържане се налага „единствено за възможно най-кратък срок и […] продължава само докато са приложими основанията, предвидени в член 8, параграф 3“ (
118
). Тези правила са отзвук на изискването за пропорционалност, което е условие за всяко ограничаване на упражняването на гарантираните от Хартата права и свободи (
119
).
130.
На второ място, прилагането на спорната разпоредба предполага спазване на принципа на правната сигурност. Следователно е от съществено значение условията на задържането да са ясно определени и прилагането на закона да е предвидимо, така че да е изпълнен критерият за законност, който изисква всеки закон да бъде достатъчно точен, за да позволява на гражданите — при необходимост като прибягват до компетентен съвет — да предвиждат в разумна степен при наличните обстоятелства какви ще бъдат последствията от определено действие (
120
).
131.
Що се отнася до мярка задържане, разпоредена по силата на спорната разпоредба, безспорно следва да се приеме, че последната е формулирана твърде общо. Проверката за спазването на изискването за правна сигурност обаче налага да се вземе предвид не само тази разпоредба, а и националното право, което я транспонира, както и евентуално други релевантни норми на националното право. Затова, както поддържат по същество италианското правителство и Парламентът, всяка държава членка, която иска да предвиди възможност за налагане на мярка задържане по силата на спорната разпоредба, следва да определи достатъчно точно случаите, в които тя може да се прилага.
132.
На трето място, на всеки арестуван трябва да бъдат съобщени на разбираем за него език правните и фактическите съображения за задържането му (
121
). Посочването на мотиви е необходимо както за да се позволи на заинтересования да защити правата си при възможно най-добрите условия и да прецени дали е необходимо да сезира компетентния съд, така и за да се предостави на този съд пълна възможност за упражняване на контрол за законосъобразност на съответното решение (
122
).
133.
Изискването за мотивиране е отразено в член 9, параграфи 2 и 4 от Директивата за приемането, като параграф 2 се отнася до мотивирането на самата заповед за задържане, а параграф 4 — до информацията, която трябва да бъде предоставена на кандидата веднага след задържането му. Когато става дума за мярка задържане, основана на спорната разпоредба, мотивите задължително трябва да включват ясно и точно изложение на причините, поради които компетентният национален орган смята, че кандидатът представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха за националната сигурност или обществения ред в съответната държава членка. Предвид правилото по член 8, параграф 2 от Директивата за приемането този орган трябва също така да обясни достатъчно подробно защо смята, че не могат ефективно да бъдат приложени по-леки принудителни мерки с оглед на защитата на националната сигурност или обществения ред (
123
).
134.
На четвърто място, намесата в правото на свобода и сигурност е обусловена от спазването на процесуални гаранции. В този смисъл, когато става дума за лишаване от свобода в хипотезата на изключението по член 5, точка 1, буква c) от ЕКПЧ, вече посочих, че то предполага съответното лице (кандидатът за международна закрила, в случай че става въпрос за лишаване от свобода по силата на спорната разпоредба) своевременно да бъде изправено пред съдия или пред длъжностно лице, упълномощено от закона да изпълнява съдебни функции, и да има право на гледане на неговото дело в разумен срок или на освобождаване преди гледането на неговото дело в съда (
124
). Както вече уточних обаче, член 9, параграф 3 от Директивата за приемането предвижда изрично не само разпореденото от административен орган задържане да подлежи, във възможно най-кратък срок след началото на задържането, на съдебен контрол за законосъобразност, осъществяван служебно (т.е. независимо от това дали кандидатът ще обжалва), но и съответният кандидат незабавно да бъде освободен, ако се установи, че задържането е незаконосъобразно.
135.
В по-общ план, всяко лице, чиято свобода е ограничена поради арест или задържане, има право да обжалва законосъобразността на своето задържане в съда, който е задължен в кратък срок да се произнесе; в случай че задържането е неправомерно, съдът е длъжен да нареди незабавното освобождаване на задържаното лице (
125
). Член 5, точка 4 от ЕКПЧ и оттам член 6 от Хартата изискват доста широкообхватен контрол, който да се простира върху всяко от условията за законност на задържането на лицата по член 5, точка 1 от ЕКПЧ (
126
). Отново ще посоча, че Директивата за приемането не създава никакви пречки за спазването на това изискване от държавите членки, когато прилагат спорната разпоредба. Дори напротив, целта на правилата по член 9, параграфи 3 и 5 от тази директива е именно да се гарантира спазването на посоченото изискване в случай на задържане на търсещи убежище лица на основание на член 8 от нея (
127
).
136.
На последно, пето място, член 5, точка 5 от ЕКПЧ предвижда, че всяко лице, лишено от свобода в нарушение на изискванията, произтичащи от първите четири точки на същия член, има право на обезщетение. Предвид разясненията относно член 6 от Хартата безспорно същото важи и по отношение на тази разпоредба. Директивата за приемането не съдържа разпоредба, която конкретно да изисква от държавите членки да предвидят подобно право на обезщетение. Следва обаче да се има предвид нормативната специфика на този акт на Съюза, който, както е видно от член 288, трета алинея ДФЕС, от една страна, обвързва по отношение на постигането на даден резултат държавите членки, до които е адресиран, а от друга страна, оставя на националните власти свобода при избора на формата и средствата за постигане на този резултат. Съгласно съображение 35 от нея Директивата за приемането следва именно да улесни прилагането в частност на член 6 от Хартата. Следователно при тези обстоятелства трябва да се заключи, че посочената директива оставя на държавите членки цялата необходима свобода на действие, за да се съобразят с изискването, което припомних по-горе.
137.
В заключение, спорната разпоредба безспорно разрешава намеса в правото на свобода и сигурност, гарантирано с член 6 от Хартата, но ако тази разпоредба се тълкува така, както предложих в настоящото становище, това ограничение не само е предвидено в закон, но и зачита основното съдържание на това право и се явява необходимо, за да позволи на държавите членки в съответствие с принципите, отразени в член 4, параграф 2 ДЕС и в член 72 ДФЕС, ефикасно да се борят срещу посегателствата срещу националната сигурност и обществения ред. Следователно при разглеждането на поставения на Съда въпрос за валидност в настоящия случай не се установяват обстоятелства, които да засягат валидността на спорната разпоредба.
138.
Държа все пак да подчертая, че това заключение, резултат от обективен преглед на съвместимостта на спорната разпоредба с член 6 от Хартата, изобщо не налага един или друг извод по въпроса за основателността на жалбата, подадена от г‑н N. пред запитващата юрисдикция. В този смисъл единствено запитващата юрисдикция е компетентна — в границите на предмета на отнесеното до нея дело — да се произнесе по въпроса дали разглежданата в главното производство мярка задържане е съвместима или не с член 6 от Хартата, тълкуван в светлината на член 5 от ЕКПЧ.
Заключение
139.
По тези съображения предлагам на Съда да отговори, както следва:
(
1
)   Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)   ОВ L 180, стр. 96. Считано от 21 юли 2015 г., Директивата за приемането отменя и заменя Директива 2003/9/ЕО на Съвета от 27 януари 2003 година за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище (ОВ L 31, стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 48, наричана по-нататък „предишната директива за приемането“). В съответствие с членове 1 и 2 и член 4а, параграф 1 от Протокол № 21 относно позицията на Обединеното кралство и Ирландия по отношение на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, приложен към ДЕС и към ДФЕС, тези две държави членки не са обвързани от Директивата за приемането. Същото се отнася за Кралство Дания по силата на Протокол № 22 относно позицията на Дания.
(
3
)   Recueil des traités des Nations unies, том 189, стр. 150, № 2545 (1954).
(
4
)   За сметка на това дори и при такива обстоятелства страните по Конвенцията не могат да дерогират някои други права, гарантирани с ЕКПЧ, например закрепеното в член 3 право на лицата да не бъдат подлагани на изтезания или на нечовешко или унизително отношение или наказание.
(
5
)   Съображение 2.
(
6
)   Съображение 15.
(
7
)   Съображение 15.
(
8
)   Съображение 16.
(
9
)   Съображение 35.
(
10
)   Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 337, стр. 9). Считано от 21 декември 2013 г., Директивата за признаването заменя Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 304, стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 52, наричана по-нататък „предишната директива за признаването“). Съгласно член 2, буква з) от Директивата за признаването „молба за международна закрила“ означава „искането, отправено от гражданин на трета държава или от лице без гражданство, за закрила от държава членка, което може да бъде разглеждано като лице, искащо да получи статут на бежанец или статут на субсидиарна закрила, и което лице не иска изрично друг тип закрила извън приложното поле на настоящата директива, която може да бъде предмет на отделна молба“.
(
11
)   В член 10, параграф 1 от Директивата за приемането се уточнява, че „[з]адържането на кандидатите се извършва по правило в специализирани центрове за задържане“ и че „[к]огато дадена държава членка не може да осигури настаняване в специализиран център за задържане и трябва да прибегне до настаняване в затвор, задържаният кандидат се отделя от обикновените затворници“.
(
12
)   Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (ОВ L 180, стр. 60). Считано от 21 юли 2015 г., Директивата за процедурите отменя и заменя Директива 2005/85/ЕО на Съвета от 1 декември 2005 година относно минимални норми относно процедурата за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите членки (ОВ L 326, стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 242, наричана по-нататък „предишната директива за процедурите“).
(
13
)   Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (ОВ L 348, стр. 98).
(
14
)   Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (ОВ L 180, стр. 31). Регламентът „Дъблин III“ отменя и заменя Регламент (ЕО) № 343/2003 на Съвета от 18 февруари 2003 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държава членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна (ОВ L 50, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 56), известен като „Регламентът „Дъблин II“.
(
15
)   Осъждането на г‑н N. за последното деяние може да изглежда изненадващо, като се има предвид, че през въпросния период той остава на нидерландска територия. По настоящото дело обаче не е необходимо да се разглежда по-подробно този въпрос.
(
16
)   По-нататък ще наричам това „спорната заповед“.
(
17
)   В преюдициалното запитване се споменава за довода на г‑н N., че целта на спорната заповед е да го държи на разположение на компетентния орган с оглед на произнасянето по последната му молба за убежище. Данните в преписката обаче изобщо не сочат спорната заповед да е основана на подобно съображение, както потвърди и Кралство Нидерландия в съдебното заседание. Едва в новата заповед за задържане от 1 декември 2015 г., т.е. след като Raad van State (Държавният съвет) отправя разглежданото тук преюдициално запитване, държавният секретар изтъква и това съображение. Вж. точка 44 от настоящото становище.
(
18
)   По въпроса какви са последиците за правото на престой на г‑н N. от подаването на последната му молба за убежище вж. точки 35 и 50—52 от настоящото становище.
(
19
)   Приема се обаче за установено, че същинската причина за спорното задържане не са проблемите от психично естество, от които явно страда г‑н N. Затова по-нататък няма да се връщам на този въпрос.
(
20
)   ОВ C 303, 2007 г., стр. 17.
(
21
)   В писменото си становище (представено по-късно) нидерландското правителство посочва, че г‑н N. е осъден за извършени престъпления и изтърпява съответно наложеното му наказание лишаване от свобода.
(
22
)   С писмо, постъпило в секретариата на Съда на 21 декември 2015 г., германското правителство заявява, че не иска да отговаря писмено на тези въпроси.
(
23
)   Като трети способ може да се разглежда предвидената в член 111 от Процедурния правилник възможност в изключително спешни случаи да не се провежда писмената фаза на спешното преюдициално производство.
(
24
)   Член 7, параграф 1 от предишната директива за процедурите.
(
25
)   Вж. също съображение 9 от Директивата за връщането.
(
26
)   Член 9, параграф 2 и член 41 от Директивата за процедурите имат за цел именно да позволят на държавите членки да гарантират, че ефективното изпълнение на процедурите по връщане няма да бъде осуетявано чрез подаване на нови молби, което може да се определи като „злоупотреба с право“.
(
27
)   Напомням, че член 3.1 от Наредбата за чужденците от 2000 г. предвижда изключения от правото на кандидата да остане на територията на Нидерландия по време на разглеждането на молбата му за международна закрила.
(
28
)   В английския текст на Директивата за приемането е използван терминът „detention“. Разликата [на френски език] между „détention“ и „rétention“ според мен обаче не е от значение при разглеждането на въпрос за валидност като повдигнатия в настоящия случай, тъй като закрилата, предоставяна от член 6 от Хартата, тълкуван в светлината на член 5 от ЕКПЧ, важи за всички форми на лишаване от свобода в приложното му поле.
(
29
)   Решение Lanigan (C‑237/15 PPU, EU:C:2015:474, т. 55 и цитираната съдебна практика).
(
30
)   Вж. също член 53 от Хартата.
(
31
)   Ще разгледам този въпрос в точки 117—125 от настоящото становище, след тълкуването на спорната разпоредба.
(
32
)   Вж. точки 126—136 от настоящото становище.
(
33
)   Вж. ЕСПЧ, R.U. c/у Гърция, № 2237/08, § 84, 7 юни 2011 г., Ahmade c/у Гърция, № 50520/09, § 117, 25 септември 2012 г., както и Nabil и др. с/у Унгария, посочено по-горе, § 18.
(
34
)   Вж. по-специално ЕСПЧ, Čonka c/у Белгия, №°51564/99, § 38 и цитираната съдебна практика, ECHR 2002‑I, както и Nabil и др. с/у Унгария, посочено по-горе, § 28.
(
35
)   Вж. решение Lanigan (C‑237/15 PPU, EU:C:2015:474, т. 57 и цитираната съдебна практика). Вж. също ЕСПЧ, Chahal c/у Обединено кралство, 15 ноември 1996 г., § 122, Recueil des arrêts et décisions 1996‑V, A. и др. с/у Обединено кралство [GC], № 3455/05, § 164, ECHR 2009, Mikolenko c/у Естония, № 10664/05, § 63, 8 октомври 2009 г., Раза c/у България, №°31465/08, § 72, 11 февруари 2010 г., както и Nabil и др. с/у Унгария, посочено по-горе, § 29. Тези изисквания намират отглас и в член 15, параграф 1, втора алинея и параграфи 4 и 5 от Директивата за връщането.
(
36
)   В това отношение ще посоча, че в член 9, параграф 1 от Директивата за процедурите наистина се предвижда, че кандидатите могат да останат в държавата членка до вземането на решение по молбите им, но същевременно се уточнява, че това право не съставлява право на пребиваване. Следователно, за да спази тази разпоредба, държавата членка не е длъжна да предвиди, че подаването на молба за международна закрила обезсилва издаденото преди това решение за връщане, а може и да предвиди, че това е просто основание за спиране на изпълнението на решението за връщане (вж. също решение Arslan, C‑534/11, EU:C:2013:343, т. 60). В акта за преюдициално запитване обаче Raad van State (Държавният съвет) недвусмислено посочва, че в Нидерландия съгласно неговата съдебна практика решението за връщане изгубва действие, когато чужденецът, срещу когото е постановено, подаде молба за международна закрила.
(
37
)   Пета алинея от разясненията по член 52 („Обхват и тълкуване на правата и принципите“).
(
38
)   Вж. понастоящем член 26 от Директивата за процедурите.
(
39
)   C‑534/11, EU:C:2013:343, т. 55.
(
40
)   В правото на Съюза единствено Директивата за връщането е предвиждала възможност за задържане на гражданин на трета страна, срещу когото се води процедура за връщане, в изброените в член 15 случаи и при спазване на строгите условия, предвидени в тази разпоредба.
(
41
)   Решение Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, т. 56).
(
42
)   Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище, COM(2008) 815 окончателен, стр. 6.
(
43
)   Препоръка REC(2003)5 на Комитета на министрите към държавите членки за мерките за задържането на лица, търсещи убежище, приета на 16 април 2003 г. на 837-ото заседание на постоянните представители (наричана по-нататък „препоръката на Комитета на министрите“). Подобна препратка се открива и в изложението на мотивите на Съвета при приемането на първо четене на Директивата на Парламента и на Съвета за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила, doc. Cons. 14654/2/12, 6 юни 2013 г., стр. 6.
(
44
)   Заключението може да се намери на следния адрес: www.refworld.org/docid/3ae68c4634.html. В точка б) от това заключение Изпълнителният комитет посочва, че „при необходимост може да се прибегне до задържане, но само на предвидени в закона основания, с цел проверка на самоличността, с цел установяване на фактите във връзка с молбата за предоставяне на статут на бежанец или за убежище, с цел разглеждане на случаи, при които бежанци и търсещи убежище лица са унищожили пътните си документи и/или документите си за самоличност или са използвали фалшиви документи, за да заблудят органите на държавата, в която смятат да подадат молба за убежище, или с цел защита на националната сигурност или обществения ред“ (курсивът е мой).
(
45
)   ОВ C 212E, 2010 г., стр. 348.
(
46
)   Вж. подробното обяснение, представено във връзка с измененото предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за определяне на стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище, COM(2011) 320 окончателен, стр. 3.
(
47
)   Вж. изменено предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за определяне на стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище — Политическо споразумение, doc. Cons. 14112/1/12, 27 септември 2012 г.
(
48
)   В това отношение действието на Директивата за приемането спрямо лицата е съобразено с препоръката на Комитета на министрите, точка 2 от която гласи, че тя „не засяга мерките за задържане […] на търсещите убежище лица, чиято молба е отхвърлена и които са задържани до отпътуването им от приемащата страна“.
(
49
)   Тук е полезно да се отбележи, че в решение Chahal c/у Обединено кралство, посочено по-горе, Европейският съд по правата на човека по същество приема, че ако съответното лице представлява заплаха за националната сигурност, това би могло да сочи, че решението за продължаване на задържането му в рамките на процедура по депортиране не е произволно, стига да е имало възможност за упражняване на контрол по въпроса за наличието на тази заплаха в процедура пред орган на съответната държава (ЕСПЧ, Chahal c/у Обединено кралство, посочено по-горе, § 122). Въпреки това обаче по същото дело ЕСПЧ установява нарушение на член 5, точка 4 от ЕКПЧ, тъй като жалбоподателят не е имал „достъп до съд“, за да оспори задържането си (§ 132). Впоследствие Обединеното кралство създава „Special Immigration Appeals Commission“ и системата на „special advocates“, за да отстрани констатираните от Съда в Страсбург нарушения.
(
50
)   Вж. точка 80 от настоящото становище.
(
51
)   Вж. точки 100—109 от настоящото становище.
(
52
)   Вж. например решение Zh. и O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, т. 42).
(
53
)   Както правилно отбелязва Парламентът, това е възможност („[к]андидат може да бъде задържан единствено…“), а не задължение на държавите членки, и те трябва да определят в националното си право на какви основания може да бъде разпоредено задържане (член 8, параграф 3, втора алинея от Директивата за приемането).
(
54
)   Вж. по аналогия решение Zh. и O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, т. 48 и цитираната съдебна практика).
(
55
)   Вж. точка 79 от настоящото становище.
(
56
)   Вж. по аналогия решение Zh. и O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, т. 48 и цитираната съдебна практика). Вж. също заключението ми по дело Zh. и O. (C‑554/13, EU:C:2015:94, т. 46 и 47).
(
57
)   Вж. по-специално решение Преразглеждане Комисия/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, т. 40 и цитираната съдебна практика). Вж. също решения Комисия/Съвет (218/82, EU:C:1983:369, т. 15) и Ordre des barreaux francophones et germanophone и др. (C‑305/05, EU:C:2007:383, т. 28 и цитираната съдебна практика).
(
58
)   Вж. по-специално решения Ordre des barreaux francophones et germanophone и др. (C‑305/05, EU:C:2007:383, т. 28 и цитираната съдебна практика), M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, т. 93 и цитираната съдебна практика), както и O и др. (C‑356/11 и C‑357/11, EU:C:2012:776, т. 78 и цитираната съдебна практика).
(
59
)   Вж. по аналогия решение Wallentin-Hermann (C‑549/07, EU:C:2008:771, т. 17 и цитираната съдебна практика).
(
60
)   Вж. и точка 92 от настоящото становище. Ще се върна на превантивния характер на спорната разпоредба в точки 93—99 от настоящото становище.
(
61
)   Член 9, параграф 2 от Директивата за приемането изрично допуска възможността задържането да бъде постановено от административен орган. По този въпрос вж. края на точка 120 от настоящото становище и цитираната съдебна практика.
(
62
)   В съответните случаи спазването на тези изисквания е от съществено значение, за да се гарантира съвместимостта на въпросното задържане с гарантираното в член 5, точка 3 от ЕКПЧ право на всяко превантивно задържано лице да бъде изслушано своевременно от магистрат и да бъде съдено в разумен срок. Вж. точки 120 и 134 от настоящото становище.
(
63
)   C‑373/13, EU:C:2015:413.
(
64
)   Тази разпоредба предвижда, че държавите членки издават на получилите статут на бежанец разрешение за пребиваване, валидно за период най-малко три години и подлежащо на подновяване, освен ако императивни причини, свързани с националната сигурност или с обществения ред, не допускат това. Тази разпоредба е запазена с почти идентична формулировка в член 24, параграф 1 от Директивата за признаването.
(
65
)   Директива на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/EИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/EИО и 93/96/ЕИО (OВ L 158, стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56).
(
66
)   Решение T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, т. 77 и цитираната съдебна практика).
(
67
)   Решение T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, т. 78 и цитираната съдебна практика).
(
68
)   Вж. по-специално решение T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, т. 79 и цитираната съдебна практика).
(
69
)   Решение Zh. и O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, т. 61).
(
70
)   Относно понятията за национална сигурност и обществен ред в предишната директива за признаването вж. решение T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, т. 80).
(
71
)   Вж. по аналогия решение Zh. и O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, т. 50).
(
72
)   ОВ L 212, стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 179.
(
73
)   Вж. по аналогия Решение Zh. и O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, т. 50).
(
74
)   C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268.
(
75
)   Решение El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, т. 59).
(
76
)   Вж. също точка 98 от настоящото становище (която обаче се отнася конкретно до наказанието лишаване от свобода).
(
77
)   В съответствие с член 8, параграф 3, първа алинея, буква г) от Директивата за приемането фактът, че кандидатът е имал достъп до предходна процедура за предоставяне на убежище, може в зависимост от обстоятелствата да сочи, че има разумни основания да се предположи, че кандидатът е подал молбата за международна закрила единствено с цел да забави или да затрудни изпълнението на решението за връщане.
(
78
)   Член 15 от Директивата за връщането.
(
79
)   C‑534/11, EU:C:2013:343, т. 49.
(
80
)   Както посочва Съдът, цитирайки решение Кадзоев (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741, т. 45), задържането с цел извеждане, уредено в Директивата за връщането, и задържането, постановено спрямо лице, търсещо убежище, се обуславят от различни правни режими (решение Arslan, C‑534/11, EU:C:2013:343, т. 52).
(
81
)   Решение Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, т. 60).
(
82
)   Решение Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, т. 60).
(
83
)   Решение Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, т. 63).
(
84
)   Разбира се, това важи само ако компетентният национален орган все още не е взел окончателно решение по молбата за международна закрила и съответно лицето все още е „кандидат“ по смисъла на Директивата за приемането. Вж. точки 72 и 73 от настоящото становище.
(
85
)   В този смисъл даденото тълкуване е съгласувано с принципите, произтичащи от член 4, параграф 2 ДЕС и член 72 ДФЕС, които припомних по-горе при описанието на правната уредба.
(
86
)   Ще добавя, че забраната за влизане е с общ превантивен характер („не искаме този чужденец отново да проникне на наша територия“), докато целта на спорната разпоредба е предотвратяване на по-конкретно посегателство срещу националната сигурност или обществения ред от страна на лице, което вече се намира на територията на съответната държава членка.
(
87
)   Вж. съображение 15 от посочената директива.
(
88
)   Впрочем във връзка с тълкуването на Директивата за връщането Съдът вече е имал повод да уточни, че понятието „опасност от укриване“ се различава от понятието „опасност за обществения ред“: вж. решение Zh. и O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, т. 56 и цитираната съдебна практика). По аргумент за по-силното основание същото важи за понятието „национална сигурност“.
(
89
)   Както посочих в точка 53 от настоящото становище, тук няма да разглеждам въпроса за валидността на букви a) и б) от гледна точка на член 6 от Хартата, въпрос, който е повдигнат по дело C‑18/16, K.
(
90
)   Вж. по-специално ЕСПЧ, Saadi c/у Обединено кралство [GC], № 13229/03, § 43, ECHR 2008 и Станев c/у България (GC), № 36760/06, § 144, ECHR 2012.
(
91
)   Вж. по-специално ЕСПЧ, Велинов c/у Бивша югославска република Македония, № 16880/08, § 49, 19 септември 2013 г.
(
92
)   Вж. точки 93—99 от настоящото становище.
(
93
)   Вж. по-специално ЕСПЧ, Guzzardi c/у Италия, 6 ноември 1980 г., § 100, серия A, № 39.
(
94
)   Дадох пример за това в точка 87 от настоящото становище.
(
95
)   Вж. по-специално ЕСПЧ, Eriksen c/у Норвегия, 27 май 1997 г., § 86, Recueil des arrêts et décisions 1997‑III, както и M. c/у Германия, № 19359/04, § 89, ECHR 2009.
(
96
)   Вж. по-специално ЕСПЧ, Ciulla c/у Италия, 22 февруари 1989 г., § 38, серия A, № 148, както и Ostendorf c/у Германия, № 15598/08, § 68 и 85, 7 март 2013 г.
(
97
)   Вж. по-специално ЕСПЧ, Epple c/у Германия, № 77909/01, § 35, 24 март 2005 г.
(
98
)   ЕСПЧ, Ostendorf c/у Германия, посочено по-горе, § 86.
(
99
)   Вж. по-специално ЕСПЧ, De Jong, Baljet и Van den Brink c/у Нидерландия, 24 май 1984 г., § 51, серия A, № 77.
(
100
)   Вж. точка 62 от настоящото становище.
(
101
)   ЕСПЧ, Nabil и др. с/у Унгария, посочено по-горе, § 38.
(
102
)   C‑534/11, EU:C:2013:343, т. 60.
(
103
)   Вж. съдебната практика, цитирана в точка 62 от настоящото становище.
(
104
)   В този смисъл решението за връщане не трябва да е изгубило действие, както видимо е станало в случая, разглеждан в главното производство (вж. точка 35 от настоящото становище).
(
105
)   Вж. по-специално A. и др. с/у Обединено кралство [GC], посочено по-горе, § 164.
(
106
)   ЕСПЧ, Ostendorf c/у Германия, посочено по-горе, § 90—103.
(
107
)   ЕСПЧ, Ostendorf c/у Германия, посочено по-горе, § 90. Вж. също ЕСПЧ, Epple c/у Германия, посочено по-горе, § 37.
(
108
)   ЕСПЧ, Ostendorf c/у Германия, посочено по-горе, § 90.
(
109
)   В това отношение, като взема за пример белгийското право, Европейският съд по правата на човека приема, че в категорията на „скитниците“ може да попадат лицата, които нямат сигурно място за живеене, нито средства за препитание и не упражняват редовно професия или занаят (ЕСПЧ, De Wilde, Ooms и Versyp c/у Белгия, 18 юни 1971 г., § 68, серия A, № 12). Тази съдебна практика обаче е много стара и според мен не е сигурно дали днес още е релевантна.
(
110
)   В този смисъл вж. по-специално ЕСПЧ, Enhorn c/у Швеция, № 56529/00, § 43 и цитираната съдебна практика, ECHR 2005‑I.
(
111
)   За общ преглед на въпроса за защитата по член 5 от ЕКПЧ вж. Guide sur l’article 5 — Droit à la liberté et à la sûreté: Publications du Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme, 2014 г., публикувано на адрес www.echr.coe.int (Jurisprudence — Analyse jurisprudentielle — Guides sur la jurisprudence).
(
112
)   Вж. по-специално ЕСПЧ, Saadi c/у Обединено кралство [GC], посочено по-горе, § 67 и Suso Musa c/у Малта, № 42337/12, § 92, 23 юли 2013 г.
(
113
)   Вж. по-специално ЕСПЧ, Saadi c/у Обединено кралство, посочено по-горе, § 67 и цитираната съдебна практика, както и Suso Musa c/у Малта, посочено по-горе, § 92 и цитираната съдебна практика.
(
114
)   Вж. по-специално ЕСПЧ, Saadi c/у Обединено кралство, посочено по-горе, § 68—74, както и James, Wells и Lee c/у Обединено кралство, № 25119/09, 57715/09 и 57877/09, § 191—195, 18 септември 2012 г.
(
115
)   Вж. по-специално ЕСПЧ, Saadi c/у Обединено кралство, посочено по-горе, § 70 и цитираната съдебна практика.
(
116
)   Тук препращам и към изложеното относно обхвата на спорната разпоредба, конкретно в точки 88—113 от настоящото становище.
(
117
)   Член 8, параграф 2 in fine от Директивата за приемането.
(
118
)   Член 9, параграф 1 от Директивата за приемането.
(
119
)   Член 52, параграф 1 от Хартата.
(
120
)   Вж. по-специално ЕСПЧ, Rahimi c/у Гърция № 8687/08, § 105 и цитираната съдебна практика, 5 април 2011 г., както и R.U. c/у Гърция, посочено по-горе, § 91 и цитираната съдебна практика.
(
121
)   Член 5, точка 2 от ЕКПЧ, както и ЕСПЧ, Abdolkhani и Karimnia c/у Турция, № 30471/08, § 136, 22 септември 2009 г.
(
122
)   Вж. по аналогия решение Махди (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, т. 45 и цитираната съдебна практика).
(
123
)   Въпреки това не изключвам поначало възможността в случай на задържане, разпоредено по силата на спорната разпоредба, изискваните мотиви да бъдат ограничени именно с оглед на целта за защита на националната сигурност. В изключителни случаи е възможно например компетентният орган да не иска — по причини, свързани с държавната сигурност — да съобщава на кандидата някои факти и доказателства, въз основа на които се издава заповедта за задържане. Този въпрос обаче е извън предмета на настоящото дело и затова няма да го разглеждам по-подробно.
(
124
)   Вж. точка 120 от настоящото становище.
(
125
)   Член 5, точка 4 от ЕКПЧ.
(
126
)   ЕСПЧ, Rahimi c/у Гърция, посочено по-горе, § 113 и цитираната съдебна практика.
(
127
)   Член 8, параграф 6 способства за ефективността на предвидения в параграф 3 съдебен контрол по отношение на разпорежданото от административните органи задържане, като изисква от държавите членки в такъв случай да осигуряват на съответните кандидати за международна закрила безплатна правна помощ и безплатно представителство.