62009CJ0266_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-266/09,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederlandene) ved afgørelse af 29. maj 2009, indgået til Domstolen den 10. juni 2009, i sagen:
Stichting Natuur en Milieu,
Vereniging Milieudefensie,
Vereniging Goede Waar & Co.
mod
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, tidligere College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen,
procesdeltagere:
Bayer CropScience BV,
Nederlandse Stichting voor Fytofarmacie,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J.-C. Bonichot (refererende dommer), og dommerne K. Schiemann, L. Bay Larsen, C. Toader og A. Prechal,
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. september 2010,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Stichting Natuur en Milieu ved J. Rutteman, bistået af advocaat B.N. Kloostra
– Vereniging Milieudefensie ved advocaat B.N. Kloostra
– Vereniging Goede Waar & Co. ved advocaat B.N. Kloostra
– College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, tidligere College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen, ved I.L. Rol, bistået af advocaat R. van den Tweel
– Bayer CropScience BV ved advocaten D. Waelbroeck, E. Antypas og E. Broeren
– den nederlandske regering ved C. Wissels og Y. de Vries, som befuldmægtigede
– den græske regering ved s. Papaïoannou og I. Chalkias, som befuldmægtigede
– Europa-Kommissionen ved P. Oliver og B. Burggraaf, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 23. september 2010,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Rådets direktiv 91/414/EØF af 15. juli 1991 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler (EFT L 230, s. 1) samt af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28. januar 2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF (EUT L 41, s. 26).
2. Anmodningen er blevet fremsat under en sag anlagt af Stichting Natuur en Milieu, Vereniging Milieudefensie og Vereniging Goede Waar & Co. (herefter »sagsøgerne i hovedsagen«) til prøvelse af en afgørelse, hvorved College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (tidligere College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen, herefter »CTB«) meddelte dem afslag på udlevering af bestemte studier over og rapporter om markstudier vedrørende restkoncentrationer og effektiviteten af det aktive stof propamocarp på og i salat (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 90/313/EØF
3. Artikel 3 i Rådets direktiv 90/313/EØF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljøoplysninger (EFT L 158, s. 56) lyder således:
»1. Med forbehold af bestemmelserne i denne artikel drager medlemsstaterne omsorg for, at myndighederne pålægges at stille miljøoplysninger til rådighed for enhver fysisk eller juridisk person på dennes anmodning, og uden at han skal godtgøre nogen interesse deri.
Medlemsstaterne fastlægger de praktiske omstændigheder, hvorunder oplysningerne rent faktisk stilles til rådighed.
2. Medlemsstaterne kan indføre bestemmelser om, at myndighederne kan afslå at efterkomme anmodninger om sådanne oplysninger, når de berører:
[...]
– forretnings- og fabrikshemmeligheder, herunder intellektuel ejendomsret
– den fortrolige karakter af personlige data og/eller dokumenter
– materiale forelagt af tredjemand, uden at denne er juridisk forpligtet hertil
[...]
Oplysninger, som myndighederne ligger inde med, kan meddeles i uddrag, når det er muligt at udelade oplysninger om forhold, der vedrører ovennævnte interesser.
[…]«
Direktiv 90/642/EØF
4. Artikel 5b, stk. 2, i Rådets direktiv 90/642/EØF af 27. november 1990 om fastsættelse af maksimalgrænseværdier for pesticidrester på og i visse produkter af vegetabilsk oprindelse, herunder frugt og grøntsager (EFT L 350, s. 71), som ændret ved Rådets direktiv 97/41/EF af 25. juni 1997 (EFT L 184, s. 33), lyder således:
»Medlemsstaterne indfører en ordning, der gør det muligt at fastsætte permanente eller midlertidige maksimalgrænseværdier for pesticidrester i produkter som omhandlet i artikel 1, stk. 1, der indføres til deres område fra en oprindelsesmedlemsstat under hensyn til reglerne for god landbrugspraksis i oprindelsesmedlemsstaten, og uden at dette berører de betingelser, der er nødvendige for beskyttelsen af forbrugernes sundhed, i tilfælde, hvor der ikke er fastsat maksimalgrænseværdier for disse produkter efter artikel 3, stk. 1, eller artikel 5 a .«
Direktiv 91/414
5. Artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414 har følgende ordlyd:
»På grundlag af den foreliggende tekniske og videnskabelige viden optages et virksomt stof i bilag I for en begyndelsesperiode på ikke over ti år, hvis det kan forventes, at et plantebeskyttelsesmiddel, der indeholder det aktive stof, opfylder følgende betingelser:
a) dets restkoncentrationer efter en anvendelse, der er i overensstemmelse med god plantebeskyttelsespraksis, må hverken have nogen skadelige virkninger på menneskers eller dyrs sundhed eller på grundvandet eller nogen uacceptabel indvirkning på miljøet, og for så vidt de nævnte restkoncentrationer er af toksikologisk eller miljømæssig betydning, skal de kunne måles ved almindeligt anvendte metoder
b) anvendelsen heraf i overensstemmelse med god plantebeskyttelsespraksis må hverken have nogen skadelige virkninger på menneskers eller dyrs sundhed eller nogen uacceptabel indvirkning på miljøet, som fastsat i artikel 4, stk. 1, litra b), nr. iv) og v).«
6. Artikel 14 i direktiv 91/414 bestemmer:
»Medlemsstaterne og Kommissionen drager omsorg for, at oplysninger forelagt af ansøgere, der indeholder forretningshemmeligheder, efter anmodning fra den ansøger, der ønsker optagelse af et virksomt stof i bilag I, eller fra den ansøger, der ønsker godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel, og såfremt medlemsstaten eller Kommissionen accepterer ansøgerens begrundelse, holdes fortrolige, dog således at bestemmelserne i […] direktiv 90/313[…] ikke berøres heraf.
Fortroligheden omfatter ikke følgende:
[…]
– en sammenfatning af resultaterne af de prøver, der er foretaget for at fastslå effektiviteten og uskadeligheden over for mennesker, dyr, planter og miljøet
– […]«
Direktiv 2003/4
7. Femte betragtning til direktiv 2003/4 lyder således:
»Den 25. juni 1998 undertegnede Det Europæiske Fællesskab FN/ECE-konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (»Århuskonventionen«). Bestemmelserne i Fællesskabets lovgivning skal være i overensstemmelse med denne konvention med henblik på Det Europæiske Fællesskabs indgåelse af den.«
8. Artikel 2 i direktiv 2003/4 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
1) »miljøoplysninger«: alle oplysninger i skriftlig form, i billed- eller lydform eller i elektronisk eller en hvilken som helst anden fysisk form om:
a) tilstanden i miljøelementer som f.eks. luft og atmosfære, vand, jord, landskaber og naturområder, herunder vådområder, kyst- og havområder, biologisk mangfoldighed og dennes enkelte bestanddele, herunder genetisk modificerede organismer, og vekselvirkningen mellem disse elementer
b) faktorer som f.eks. stoffer, energi, støj, stråling eller affald, […] emissioner, udledninger og andre udslip i miljøet, der påvirker eller kan påvirke de i litra a) nævnte miljøelementer
c) foranstaltninger (herunder administrative foranstaltninger) såsom politikker, lovgivning, planer, programmer, miljøaftaler og aktiviteter, der påvirker eller kan påvirke de enkelte i litra a) og b) nævnte elementer og faktorer, samt foranstaltninger og aktiviteter, der har til formål at beskytte disse elementer
[…]
f) menneskers sundheds- og sikkerhedstilstand, herunder, hvor det er relevant, forurening af fødekæden, menneskers levevilkår, kulturminder og bygningsværker, i det omfang de påvirkes af eller kan påvirkes af de enkelte i litra a) nævnte miljøelementers tilstand, eller via disse elementer af de i litra b) og c) nævnte forhold.
[…]«
9. Artikel 4 i direktiv 2003/4, der har overskriften »Undtagelser«, bestemmer i stk. 2:
»Medlemsstaterne kan fastsætte, at en anmodning om adgang til miljøoplysninger kan afslås, hvis offentliggørelse kunne have en ugunstig indvirkning på:
[…]
d) beskyttelsen af forretnings- og fabrikshemmeligheder, hvis de skal beskyttes i henhold til national ret eller fællesskabsret med henblik på at beskytte en legitim økonomisk interesse, herunder offentlighedens interesser i at bevare statistisk fortrolighed og fortrolighed i skatteforhold
[…]
De i stk. 1 og 2 nævnte grunde til afslag på anmodning om oplysninger skal fortolkes restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres i det konkrete tilfælde. I hver enkelt tilfælde skal de offentlige interesser, der varetages ved udlevering, afvejes over for de interesser, der varetages ved at afslå udlevering. Medlemsstaterne kan ikke i henhold til stk. 2, litra a), d), f), g) og h), fastsætte, at en anmodning kan afslås, hvis anmodningen gælder oplysninger om emissioner til miljøet.
[…]«
10. Artikel 11 i direktiv 2003/4 fastsætter følgende:
»Direktiv 90/313/EØF ophæves med virkning fra den 14. februar 2005.
Henvisninger til det ophævede direktiv skal betragtes som henvisninger til dette direktiv og læses efter sammenligningstabellen i bilaget.«
Afgørelse 2005/370/EF
11. Ved afgørelse 2005/370/EF af 17. februar 2005 om indgåelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (EUT L 124, s. 1) godkendte Rådet for Den Europæiske Union denne konvention.
Nationale bestemmelser
12. Artikel 22 i lov om plantebeskyttelsesmidler af 1962 (Bestrijdingsmiddelenwet 1962) lyder således:
»1. Pligten til fortrolighed i medfør af artikel 2, stk. 5, i den almindelige forvaltningslov (Algemene wet bestuursrecht) gælder ikke med hensyn til bestanddele af et plantebeskyttelsesmiddel, som er skadelig for mennesker, dyr eller planter, som ønskes bevaret.
2. Såfremt dokumenter, som i henhold til eller som følge af denne lov skal tilstilles ministeren, henholdsvis College, eller andre organer eller personer, indeholder data eller data, som kan udledes af disse dokumenter, og som af hensyn til forretningshemmeligheder skal behandles fortroligt, afgør ministeren, henholdsvis College efter skr iftlig anmodning fra den, der har fremsendt dokumenterne, om disse data skal holdes hemmelige. En sådan anmodning skal begrundes.
3. Ministeren fastsætter regler for, hvilke data der skal holdes hemmelige, og for hvilke data dette krav ikke gælder.«
13. Ved ministeriel bekendtgørelse af 19. oktober 1999 ændrede ministeren for offentlig sundhed, trivsel og sport efter aftale med statssekretæren for landbrug, naturforvaltning og fiskeri reglerne om restkoncentrationer af plantebeskyttelsesmidler. I ændringen bestemmes bl.a., at den tilladte maksimalværdi af restkoncentrationer (herefter »MRK«) i eller på salat for plantebeskyttelsesmidlet propamocarb er 15 mg/kg.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
14. Ændringen af MRK for propamocarb på eller i salat skete efter anmodning fra indehaveren af produktet Previcur N. Bayer CropScience BV (herefter »Bayer«) er succederet i denne indehavers rettigheder.
15. Ved skrivelse af 31. januar 2005 anmodede sagsøgerne i hovedsagen bl.a. CTB om at få tilsendt samtlige oplysninger, der havde ligget til grund for afgørelsen om fastsættelse af den MRK, der er nævnt ovenfor.
16. Ved afgørelse af 8. marts 2005 afslog CTB sagsøgerne i hovedsagens anmodning på grundlag af artikel 22 i lov om plantebeskyttelsesmidler af 1962. Ved skrivelse af 14. april 2005 påklagede sagsøgerne i hovedsagen denne afgørelse.
17. Den 31. maj 2005 informerede CTB Bayer om den anmodning om oplysninger, sagsøgerne i hovedsagen havde fremsat. CTB gjorde Bayer opmærksom på muligheden for at indgive en anmodning om fortrolighed med hensyn til bestemte oplysninger, der fremgår af de omhandlede dokumenter.
18. Ved skrivelse af 13. juli 2005 angav Bayer bl.a. de dokumenter, der efter Bayers opfattelse indeholdt forretningshemmeligheder. Det drejede sig herved i første række om studier over restkoncentrationer og rapporter om markstudier. Bayer anmodede om fortrolighed med hensyn til disse dokumenter.
19. Den 22. juni 2007 afslog CTB at udlevere studierne over restkoncentrationer og rapporterne om markstudier med henvisning til beskyttelse af forretningshemmeligheder. CTB vedlagde en liste over dokumenter, hvoraf der kunne udleveres kopier. Listen blev suppleret ved en berigtigende afgørelse af 17. juli 2007.
20. Det er til prøvelse af denne afgørelse af 22. juni 2007 og den berigtigende afgørelse af 17. juli 2007, at sagsøgerne i hovedsagen har anlagt sag ved den forelæggende ret. Disse to retsakter udgør tilsammen den anfægtede afgørelse.
21. Den forelæggende ret er i det væsentlige i tvivl om, hvorvidt den nationale lov, som afslaget på udlevering af bestemte oplysninger er støttet på, og den anvendelse, der er gjort af denne lov i den foreliggende sag, er forenelige med de forpligtelser, der følger af direktiv 2003/4.
22. Nærmere bestemt vedrører den forelæggende rets spørgsmål – ud over den tidsmæssige anvendelse af direktiv 2003/4 på de faktiske omstændigheder i hovedsagen – selve udtrykket miljøoplysninger, der reguleres af dette direktiv. Den har nemlig først rejst spørgsmålet, om de oplysninger, som er på grundlag for definitionen af en MRK for et plantebeskyttelsesmiddel, udgør sådanne miljøoplysninger og således henhører under det materielle anvendelsesområde for det nævnte direktiv.
23. Idet den forelæggende ret herefter konstaterer, at artikel 14 i direktiv 91/414 fastsætter en ubetinget fortrolighed for forretnings- og fabrikshemmeligheder, er den i tvivl om rækkevidden af nævnte artikel, fordi den præciserer, at dette gælder, »dog således at bestemmelserne i direktiv 2003/4 ikke berøres heraf«. I henhold til sidstnævnte direktivs artikel 4 skal oplysningerne veje tungere end fortroligheden af forretningshemmelighederne, eller i hvert fald kræves det, at de nationale myndigheder foretager en afvejning af de pågældende interesser.
24. Endelig er det et spørgsmål for den forelæggende ret, om denne interesseafvejning skal foretages generelt og én gang for alle i de bestemmelser, lovgiver eller den kompetente administrative myndighed har vedtaget, eller om afvejningen skal foretages i hvert enkelt tilfælde.
25. På denne baggrund har College van Beroep voor het bedrijfsleven besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal udtrykket miljøoplysninger i artikel 2 i direktiv 2003/4[…] fortolkes således, at det omfatter oplysninger, der er indgivet under en national procedure til en godkendelse (eller til en udvidelse af en godkendelse) for et plantebeskyttelsesmiddel med henblik på at fastsætte den maksimale mængde af et skadedyrsbekæmpelsesmiddel, bestanddele heraf eller nedbrydningsprodukter heraf, der kan tillades i føde- eller drikkevarer?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende: Hvorledes er forholdet mellem artikel 14 i direktiv 91/414[…] og direktiv 2003/4[…] for så vidt angår anvendelsen på sådanne oplysninger, som er beskrevet i det foregående spørgsmål, og især: Indebærer dette forhold, at artikel 14 i direktiv 91/414[…] kun kan finde anvendelse, for så vidt som forpligtelserne i henhold til artikel 4, stk. 2, i direktiv 2003/4[…] ikke påvirkes?
3) Såfremt det af besvarelsen af de to foregående spørgsmål fremgår, at sagsøgte i det foreliggende tilfælde skal anvende artikel 4 i direktiv 2003/4[…], har direktivets artikel 4 da den virkning, at den i denne artikel foreskrevne afvejning mellem de offentlige interesser, der varetages ved udlevering, og de særlige interesser, som varetages ved at afslå udlevering, skal ske på retsanvendelsesniveauet, eller kan afvejningen også være foretaget på det nationale lovgivningsniveau?«
Om begæringen om genåbning af den mundtlige forhandling
26. Ved skrivelse af 7. oktober 2010 har Bayer og Nederlandse Stichting voor Fytofarmacie fremsat begæring om genåbning af den mundtlige forhandling, hvorved de i det væsentlige har gjort gældende, at spørgsmålet, om de oplysninger, der omhandles i tvisten i hovedsagen, vedrører emissioner i henhold til artikel 4, stk. 2, i direktiv 2003/4, skal undergives kontradiktorisk behandling. Ifølge de berørte blev begrebet emission nemlig undersøgt af generaladvokaten i hendes forslag til afgørelse, mens – for det første – den forelæggende ret ikke havde stillet noget spørgsmål herom, og – for det andet – visse parter ikke var fremkommet med nogen argumentation vedrørende dette begreb, ligesom de parter, der havde behandlet begrebet i deres bemærkninger, havde fortolket begrebet på en helt anden måde, end det var blevet fortolket i nævnte forslag til afgørelse.
27. I den forbindelse bemærkes, at Domstolen efter at have hørt generaladvokaten eller på parternes begæring i overensstemmelse med artikel 61 i Domstolens procesreglement, ex officio kan træffe bestemmelse om genåbning af den mundtlige forhandling, såfremt den finder, at sagen er utilstrækkeligt oplyst, eller at den skal afgøres på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet af parterne (jf. bl.a. dom af 8.9.2009, sag C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International, Sml. I, s. 7633, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
28. Derimod er der ikke i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og i dens procesreglement fastsat bestemmelser om parternes mulighed for at indgive skriftlige bemærkninger til generaladvokatens forslag til afgørelse (jf. dommen i sagen Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International, præmis 32).
29. Efter at have hørt generaladvokaten er Domstolen af den opfattelse, at den i det foreliggende tilfælde har alle de oplysninger til rådighed, som er nødvendige for, at den kan besvare spørgsmålene fra den forelæggende ret, og at sagen ikke skal undersøges med hensyn til et argument, som ikke er blevet drøftet for Domstolen.
30. Derfor bør begæringen om genåbning af den mundtlige forhandling forkastes.
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
31. Det bemærkes, at den forelæggende ret er af den opfattelse, at de faktiske omstændigheder i hovedsagen skal vurderes med hensyn til den lovgivning, der fandt anvendelse på det tidspunkt, hvor den anfægtede afgørelse blev truffet. Den har som konsekvens heraf anmodet Domstolen om en fortolkning af direktiv 2003/4, der fandt anvendelse på dette tidspunkt. Den nederlandske regering og Kommissionen har derimod gjort gældende, at fortolkningen skal vedrøre bestemmelserne i direktiv 90/313, som – fordi de først blev ophævet ved direktiv 2003/4 den 14. februar 2005 – var i kraft både på det tidspunkt, hvor oplysningerne, der anmodes udleveret, blev indgivet til den kompetente forvaltning, og på det tidspunkt, hvor den kompetente forvaltning første gang fik forelagt en anmodning om udlevering af oplysninger.
32. Det må her påpeges, at en ny retsregel principielt finder anvendelse fra det tidspunkt, hvor den retsakt, hvori den er indeholdt, træder i kraft. Selv om den ikke finder anvendelse på retlige situationer, der er opstået og endeligt fastlagt, mens den tidligere lov var gældende, skal den anvendes på disses fremtidige virkninger og på nye retlige situationer (jf. i denne retning dom af 6.7.2010, sag C-428/08, Monsanto Technology, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 66). Noget andet gælder kun – og med forbehold af det principielle forbud mod retsakters tilbagevirkende kraft – såfremt den nye retsregel er ledsaget af særbestemmelser, som specielt regulerer dens tidsmæssige anvendelse.
33. I den foreliggende sag kan det konstateres, at direktiv 2003/4, der ophæver direktiv 90/313, ikke indeholder nogen særlig bestemmelse i den retning.
34. I øvrigt kan retten til adgang til miljøoplysninger først konkretiseres på det tidspunkt, hvor de kompetente myndigheder skal træffe afgørelse om den anmodning, som er blevet indgivet til dem. Som generaladvokaten har anført i punkt 28 i sit forslag til afgørelse, er det nemlig først på det tidspunkt, at det tilkommer disse myndigheder – på grundlag af alle de faktiske og retlige omstændigheder i sagen – at vurdere, om de oplysninger, der anmodes om, må udleveres eller ikke.
35. Da den anfægtede afgørelse i det foreliggende tilfælde er blevet truffet efter udløbet af gennemførelsesfristen for direktiv 2003/4, skal de faktiske omstændigheder i hovedsagen under alle omstændigheder vurderes med hensyn til retten til adgang til miljøoplysninger som defineret ved dette direktiv, da direktivet ikke indeholder nogen bestemmelse, som siger det modsatte, og der i direktivets artikel 3 i øvrigt ikke sondres materielt mellem arten af oplysninger, som direktivet regulerer udleveringen af, og som de kompetente myndigheder var i besiddelse af før den 14. februar 2005, og oplysninger, der først efter dette tidspunkt kom i deres besiddelse.
36. Domstolen skal derfor besvare de forelagte spørgsmål i lyset af direktiv 2003/4 i overensstemmelse med den forelæggende rets anmodning.
Det første spørgsmål
37. Artikel 2 i direktiv 2003/4 opregner de forskellige kategorier af oplysninger, der er miljøoplysninger, som EU-retten har underlagt den ordning om udlevering, der er defineret ved nævnte direktiv. Det første spørgsmål, den forelæggende ret har forelagt, har som konsekvens i det væsentlige til formål at afgøre, om oplysninger som dem, der er omhandlet i hovedsagen, henhører under en af disse kategorier.
38. Herved bemærkes, at den anfægtede afgørelse vedrører afslag på udlevering af studier over restkoncentrationer og rapporter om markstudier, der er blevet indgivet i forbindelse med en procedure til udvidet godkendelse af et middel, der falder ind under anvendelsesområdet for direktiv 91/414. I forbindelse med vedtagelsen af sidstnævnte direktiv konstaterede unionslovgiver bl.a., således som det følger af direktivets fjerde betragtning, at plantebeskyttelsesmidler ikke udelukkende har gunstig indvirkning på planteproduktionen, og at deres anvendelse kan indebære risici og farer for mennesker, dyr og miljøet, navnlig hvis disse midler markedsføres uden at være undersøgt og officielt godkendt, og hvis de ikke anvendes korrekt.
39. Det kan derfor ikke bestrides, at de oplysninger, der er omfattet af den anfægtede afgørelse, og som vedrører restkoncentrationer af et plantebeskyttelsesmiddel på fødevarer, indgår i en procedure til en godkendelse, der netop har til formål at forebygge risici og farer for mennesker, dyr og miljøet. Som det fremgår af artikel 2, punkt 1, litra f), i direktiv 2003/4, kan disse oplysninger i sig selv vedrøre menneskers sundheds- og sikkerhedstilstand, herunder, hvor det er relevant, forurening af fødekæden.
40. Ifølge artikel 2, stk. 1, litra f), falder oplysninger af denne art dog kun ind under anvendelsesområdet for direktiv 2003/4 i det omfang, menneskers sundheds- og sikkerhedstilstand og forurening af fødekæden, som de vedrører, påvirkes af eller kan påvirkes af de enkelte i nævnte artikel 2, punkt 1, litra a) nævnte miljøelementers tilstand, eller via disse elementer af de i samme artikel 2, punkt 1, litra b) og c) nævnte forhold.
41. I artikel 2, punkt 1, litra a), i direktiv 2003/4 opregnes miljøelementer som f.eks. luft og atmosfære, vand, jord, landskaber og naturområder, herunder vådområder, kyst- og havområder, biologisk mangfoldighed og dennes enkelte bestanddele, herunder genetisk modificerede organismer, og vekselvirkningen mellem disse elementer. Hvad angår direktivets artikel 2, stk. 1, litra b), opregner denne bestemmelse faktorer som bl.a. stoffer, affald, emissioner, udledninger og andre udslip i miljøet, der påvirker eller kan påvirke de i nævnte artikel 2, punkt 1, litra a) nævnte miljøelementer.
42. I det foreliggende tilfælde har udleveringen af oplysninger om restkoncentrationer af plantebeskyttelsesmidler i eller på planter – som salat i tvisten i hovedsagen – således – idet den gør det muligt at undersøge det niveau, MRK er blevet fastlagt på – til formål at begrænse risikoen for ændringer af en af bestanddelene i den biologiske mangfoldighed og risikoen for udbredelsen af disse restkoncentrationer navnlig til jorden eller til grundvandet. Skønt sådanne oplysninger ikke i sig selv direkte omfatter en vurdering af disse restkoncentrationers konsekvenser for menneskers sundhedstilstand, vedrører de miljøelementer, der, hvis de indeholder alt for høje restkoncentrationer, risikerer at ændre miljøet, hvilket disse oplysninger præcis har til formål at kontrollere.
43. Under disse omstændigheder skal det første spørgsmål besvares med, at udtrykket »miljøoplysninger« i artikel 2 i direktiv 2003/4 skal fortolkes således, at det omfatter oplysninger, der er indgivet under en national procedure til godkendelse eller udvidet godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel med henblik på at fastsætte den maksimale mængde af et skadedyrsbekæmpelsesmiddel, bestanddele heraf eller nedbrydningsprodukter heraf, der kan tillades i føde- eller drikkevarer.
Det andet spørgsmål
44. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret i det væsentlige oplyst, om bestemmelserne i artikel 14 i direktiv 91/414 skal fortolkes således, at de kun kan finde anvendelse, såfremt forpligtelserne ifølge artikel 4, stk. 2, i direktiv 2003/4, ikke tilsidesættes.
45. Det bemærkes indledningsvis, at artikel 14, andet afsnit, i direktiv 91/414 indeholder en liste over dokumenter og oplysninger, der ikke må undergives fortrolig behandling. Blandt disse hører, jf. femte led, »en sammenfatning af resultaterne af de prøver, der er foretaget for at fastslå effektiviteten og uskadeligheden over for mennesker, dyr, planter og miljøet«. I en situation som den i hovedsagen foreliggende skal de kompetente myndigheder derfor, før de fastlægger omfanget af beskyttelsen af den fortrolighed, Bayer har anmodet om i henhold til artikel 14, første afsnit, i direktiv 91/414, undersøge, om de pågældende oplysninger og dokumenter er blandt dem, der opregnes på listen i artikel 14, andet afsnit.
46. Ved besvarelsen af den forelæggende rets spørgsmål skal det påpeges, at betingelserne for adgang til miljøoplysninger først var fastlagt i direktiv 90/313, der blev ophævet ved direktiv 2003/4 fra den 14. februar 2005.
47. Artikel 14 i direktiv 91/414 har opstillet det princip, at ansøgere om godkendelser til markedsføring kan anmode om, at de oplysninger, som de forelægger, og som indeholder forretningshemmeligheder, holdes fortrolige, men »dog således, at bestemmelserne i direktiv 90/313 ikke berøres heraf«. Sidstnævnte direktivs artikel 3 bestemte, at medlemsstaterne kan give afslag på adgang til miljøoplysninger, hvis disse berører en forretnings- og fabrikshemmelighed.
48. Direktiv 90/313 er blevet erstattet af direktiv 2003/4, hvis artikel 4 fastsætter en mindre streng beskyttelse af forretningshemmeligheder end den, der følger af de nævnte kombinerede bestemmelser i direktiv 91/414 og 90/313, idet den – ved afgørelsen af, om udlevering af miljøoplysninger skal afslås eller ikke – kræver, at de interesser, som varetages ved at afslå udlevering, skal afvejes over for de offentlige interesser, der varetages ved udlevering.
49. Det må her udtales, at artikel 14 i direktiv 91/414, fra den 14. februar 2005 i henhold til udtrykkelige bestemmelser i artikel 11 i direktiv 2003/4, skal læses som en henvisning til direktiv 2003/4 og ikke længere til direktiv 90/313. Da direktiv 2003/4 ikke indeholder nogen modstridende bestemmelse i den henseende, skal henvisningen i artikel 14 i direktiv 91/414, der altså nu er til direktiv 2003/4, nemlig have fuld gyldighed.
50. Nævnte artikel 14 skal følgelig læses således, at medlemsstaterne og Kommissionen drager omsorg for, at de oplysninger, der er blevet forelagt af ansøgere om godkendelse af markedsføring af plantebeskyttelsesmidler, som indeholder forretningshemmeligheder, hvis ansøgerne anmoder herom, og såfremt medlemsstaten eller Kommissionen accepterer de berørtes begrundelse, holdes fortrolige, dog således at bestemmelserne i direktiv 2003/4 ikke berøres heraf.
51. I en situation som den i hovedsagen foreliggende tilkommer det dermed de kompetente myndigheder i den berørte medlemsstat, som skal behandle en anmodning om, at indleverede oplysninger holdes fortrolige, at behandle denne anmodning under hensyntagen til de betingelser, der er fastsat i nævnte artikel 14, med det forbehold, at dette ikke fører til, at myndighederne, når de på den anden side skal behandle en anmodning om adgang til de samme oplysninger, tilsidesætter de forpligtelser, der fra det tidspunkt påhviler dem i henhold til direktiv 2003/4.
52. De nævnte forpligtelser følger af bestemmelserne i artikel 4 i direktiv 2003/4. Disse bestemmelser tillader medlemsstaterne at fastsætte, at en anmodning om adgang til miljøoplysninger, undtagen hvis disse vedrører emissioner til miljøet, kan afslås, hvis offentliggørelse af de nævnte oplysninger kunne få en ugunstig indvirkning på beskyttelsen af forretnings- og fabrikshemmeligheder, såfremt der kræves beskyttelse i henhold til national ret el ler EU-retten. Bestemmelserne kræver imidlertid også, at en sådan grund til afslag på anmodning om oplysninger skal fortolkes restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres, og at de offentlige interesser, der varetages ved udlevering, i hvert enkelt tilfælde skal afvejes over for de interesser, som varetages ved at afslå udlevering.
53. Når de kompetente myndigheder altså forelægges en anmodning om adgang til miljøoplysninger, der er blevet indgivet af ansøgeren om godkendelse af markedsføring af plantebeskyttelsesmidler, og med hensyn til hvilke anmodningen om beskyttelse som forretningshemmeligheder i henhold til artikel 14 i direktiv 91/414 efter deres opfattelse er begrundet, er disse myndigheder ikke desto mindre pligtige at efterkomme anmodningen om adgang til oplysningerne, hvis de vedrører emissioner til miljøet, eller hvis – i de andre tilfælde – de offentlige interesser, der varetages ved udleveringen, viser sig at veje tungere end de interesser, som varetages ved at afslå udlevering.
54. På den baggrund skal det andet spørgsmål besvares med, at bestemmelserne i artikel 14, første afsnit, i direktiv 91/414 – med det forbehold, at en situation som den i hovedsagen ikke henhører under situationerne opregnet i artikel 14, andet afsnit, i direktiv 91/414 – skal fortolkes således, at de kun kan finde anvendelse, såfremt forpligtelserne ifølge artikel 4, stk. 2, i direktiv 2003/4 ikke tilsidesættes.
Det tredje spørgsmål
55. Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret i det væsentlige oplyst, om artikel 4 i direktiv 2003/4 skal fortolkes således, at den i denne bestemmelse foreskrevne afvejning mellem de offentlige interesser, der varetages ved udleveringen af miljøoplysninger, og de særlige interesser, som varetages ved at afslå udlevering, skal foretages i hvert enkelt tilfælde, der forelægges de kompetente myndigheder, eller om den kan defineres i en generel foranstaltning, vedtaget af den nationale lovgiver.
56. I den forbindelse må det konstateres, at det følger af selve ordlyden af artikel 4 i direktiv 2003/4, at unionslovgiver kræver afvejningen af de pågældende interesser foretaget i hvert enkelt tilfælde.
57. Hverken bestemmelserne i artikel 14 i direktiv 91/414 eller nogen anden bestemmelse i direktiv 2003/4 gør det muligt at antage, at afvejningen af de pågældende interesser, som foreskrevet i sidstnævnte direktivs artikel 4, skulle kunne erstattes af en anden foranstaltning end en undersøgelse af disse interesser i hvert enkelt tilfælde.
58. Denne omstændighed hindrer imidlertid ikke den nationale lovgiver i ved en generel bestemmelse at fastlægge kriterier, der kan lette den omhandlede sammenlignende vurdering af de pågældende interesser, så længe denne bestemmelse ikke fritager de nationale myndigheder fra effektivt at foretage en særskilt undersøgelse af enhver situation, der forelægges dem i forbindelse med en anmodning om adgang til miljøoplysninger indgivet på grundlag af direktiv 2003/4.
59. Det fremgår af det ovenstående, at det tredje spørgsmål skal besvares med, at artikel 4 i direktiv 2003/4 skal fortolkes således, at den i denne bestemmelse foreskrevne afvejning af de offentlige interesser, der varetages ved udlevering af miljøoplysninger, og de særlige interesser, som varetages ved at afslå udlevering, skal foretages i hvert enkelt tilfælde, der forelægges de kompetente myndigheder, selv hvis den nationale lovgiver ved en generel bestemmelse fastlægger kriterier, som kan lette denne sammenlignende vurdering af de pågældende interesser.
Sagens omkostninger
60. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
1) Udtrykket »miljøoplysninger« i artikel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28. januar 2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF skal fortolkes således, at det omfatter oplysninger, der er indgivet under en national procedure til godkendelse eller udvidet godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel med henblik på at fastsætte den maksimale mængde af et skadedyrsbekæmpelsesmiddel, bestanddele heraf eller nedbrydningsprodukter heraf, der kan tillades i føde- eller drikkevarer.
2) Bestemmelserne i artikel 14, første afsnit, i Rådets direktiv 91/414/EØF af 15. juli 1991 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler skal med det forbehold, at en situation som den i hovedsagen ikke henhører under situationerne opregnet i artikel 14, andet afsnit, i direktiv 91/414, fortolkes således, at de kun finder anvendelse, såfremt forpligtelserne ifølge artikel 4, stk. 2, i direktiv 2003/4 ikke tilsidesættes.
3) Artikel 4 i direktiv 2003/4 skal fortolkes således, at den i denne bestemmelse foreskrevne afvejning af de offentlige interesser, der varetages ved udlevering af miljøoplysninger, og de særlige interesser, som varetages ved at afslå udlevering, skal foretages i hvert enkelt tilfælde, der forelægges de kompetente myndigheder, selv hvis den nationale lovgiver ved en generel bestemmelse fastlægger kriterier, som kan lette denne sammenlignende vurdering af de pågældende interesser.