61999CC0512_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Indledning
1. Det er første gang, at en medlemsstat har anlagt sag ved Domstolen, fordi Kommissionen har nægtet at godkende indførelsen af nationale bestemmelser, der afviger fra et direktiv, som er vedtaget på grundlag af EF-traktatens artikel 100 A (efter ændring nu artikel 95 EF). Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 28. december 1999 har Forbundsrepublikken Tyskland nedlagt påstand om, at Kommissionens beslutning 1999/836/EF af 26. oktober 1999 annulleres i henhold til artikel 230, stk. 2, EF. Ved beslutningen nægtede Kommissionen at give den godkendelse, som medlemsstaten havde anmodet om i medfør af traktatens artikel 100 A, stk. 4, til at indføre visse nationale bestemmelser om mineraluld, der blev meddelt Kommissionen den 11. december 1998, og som afviger fra Kommissionens direktiv 97/69/EF af 5. december 1997 (herefter »direktiv 97/69«) om 23. tilpasning til den tekniske udvikling af Rådets direktiv 67/548/EØF af 27. juni 1967 om tilnærmelse af lovgivning om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer .
2. Et andet nyt element er, at beslutningen er truffet efter ikrafttrædelsen af Amsterdam-traktaten og dermed truffet af Kommissionen på grundlag af artikel 95, stk. 5, EF, som Domstolen endnu ikke har haft lejlighed til at udtale sig om.
I - Fællesskabsbestemmelser
A - Traktaten
3. Som bekendt var EF-traktatens artikel 100 længe den eneste generelle bestemmelse, der havde til formål at fremme lovharmonisering med henblik på at gennemføre det fælles marked (bestemmelsen undergik nogle mindre ændringer ved Maastricht-traktaten og blev omnummereret til artikel 94 EF). Ifølge denne traktatbestemmelse kan Rådet med enstemmighed vedtage direktiver om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der indvirker direkte på det fælles markeds oprettelse eller funktion. For at lette gennemførelsen af det indre marked i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 7 A (nu artikel 14 EF) blev der ved den europæiske fælles akt indsat en ny bestemmelse, artikel 100 A, som efterfølgende har gennemgået en række ændringer i forbindelse med de senere traktatændringer.
4. Ved artikel 100 A, som efter sin udtrykkelige ordlyd udgør en undtagelse fra EF-traktatens artikel 100, blev der i praksis givet Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal og efter samarbejdsproceduren i EF-traktatens artikel 189 B (nu artikel 251 EF), mulighed for at vedtage foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion. Ifølge artikel 100 A, stk. 3, skal sådanne foranstaltninger inden for sundhed, sikkerhed, miljøbeskyttelse og forbrugerbeskyttelse bygge på et højt beskyttelsesniveau, hvilket det ifølge bestemmelsen påhviler Kommissionen at påse ved fremsættelsen af sine forslag. Da der imidlertid var tale om foranstaltninger, der skulle vedtages med kvalificeret flertal, hvilket indebar en risiko for tilsidesættelse af beskyttelsesværdige nationale hensyn, blev der ved bestemmelsen givet medlemsstaterne mulighed for at fravige de vedtagne foranstaltninger af hensyn til beskyttelsen af sådanne hensyn.
5. Artikel 100 A, stk. 4, havde følgende ordlyd:
»Når en medlemsstat, efter at Rådet med kvalificeret flertal har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det nødvendigt at anvende nationale bestemmelser, som er begrundet i vigtige behov, hvortil der henvises i artikel 36, eller som vedrører beskyttelse af arbejdsmiljøet eller miljøbeskyttelse, giver den Kommissionen meddelelse om disse bestemmelser.
Kommissionen bekræfter de pågældende bestemmelser efter at have konstateret, at de ikke er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
Uanset den i artiklerne 169 og 170 fastsatte fremgangsmåde kan Kommissionen eller en medlemsstat henvende sig direkte til Domstolen, hvis de finder, at en anden medlemsstat misbruger de i nærværende artikel fastsatte beføjelser.«
6. EF-traktatens artikel 100 A undergik væsentlige ændringer ved Amsterdam-traktaten, idet stk. 3, 4 og 5 blev afløst af otte nye stykker, nemlig stk. 3-10. Efter ændringerne lyder bestemmelsen, der nu er nummereret som artikel 95 EF, således:
»1. Uanset artikel 94 og medmindre andet er bestemt i denne traktat, finder følgende bestemmelser anvendelse med henblik på virkeliggørelsen af de i artikel 14 fastsatte mål. Rådet, der træffer afgørelse efter fremgangsmåden i artikel 251 og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg, vedtager de foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion.
2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på fiskale bestemmelser, bestemmelser vedrørende den frie bevægelighed for personer og bestemmelser vedrørende ansattes rettigheder og interesser.
3. Kommissionens forslag i henhold til stk. 1 inden for sundhed, sikkerhed, miljøbeskyttelse og forbrugerbeskyttelse skal bygge på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til navnlig enhver ny udvikling baseret på videnskabelige kendsgerninger. Inden for deres respektive kompetenceområder bestræber Europa-Parlamentet og Rådet sig også på at nå dette mål.
4. Hvis en medlemsstat, efter at Rådet eller Kommissionen har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det nødvendigt at opretholde nationale bestemmelser, som er begrundet i vigtige behov, hvortil der henvises i artikel 30, eller som vedrører miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet, giver den Kommissionen meddelelse om disse bestemmelser og om grundene til deres opretholdelse.
5. Når en medlemsstat endvidere med forbehold af stk. 4 og efter at Rådet eller Kommissionen har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det nødvendigt at indføre nationale bestemmelser baseret på nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som viser sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen, giver den Kommissionen meddelelse om de påtænkte bestemmelser og om grundene til deres indførelse.
6. Kommissionen bekræfter eller forkaster inden seks måneder efter meddelelsen som omhandlet i stk. 4 og 5 de pågældende nationale bestemmelser efter at have konstateret, om de er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og om de udgør en hindring for det indre markeds funktion.
Hvis Kommissionen ikke har truffet nogen afgørelse inden for dette tidsrum, betragtes de i stk. 4 og 5 omhandlede nationale bestemmelser som godkendt.
Hvis det er begrundet i spørgsmålets kompleksitet, eller hvis der ikke foreligger risiko for menneskers sundhed, kan Kommissionen meddele den pågældende medlemsstat, at den i dette stykke omhandlede periode kan forlænges med en ny periode på indtil seks måneder.
7. Hvis en medlemsstat i medfør af stk. 6 bemyndiges til at opretholde eller indføre nationale bestemmelser, der er en undtagelse fra en harmoniseringsforanstaltning, undersøger Kommissionen omgående, om den skal foreslå en tilpasning af denne foranstaltning.
8. Hvis en medlemsstat rejser et specifikt problem vedrørende folkesundheden på et område, der har været omfattet af tidligere harmoniseringsforanstaltninger, underretter den Kommissionen, der omgående undersøger, som den skal foreslå Rådet passende foranstaltninger.
9. Uanset den i artikel 226 og 227 fastsatte fremgangsmåde kan Kommissionen eller en medlemsstat henvende sig direkte til Domstolen, hvis de finder, at en anden medlemsstat misbruger de i nærværende artikel fastsatte beføjelser.
10. De ovennævnte harmoniseringsforanstaltninger indeholder i de relevante tilfælde en beskyttelsesklausul, der bemyndiger medlemsstaterne til med en eller flere af de ikke-økonomiske begrundelser, der er nævnt i artikel 30, at træffe foreløbige foranstaltninger, der er undergivet en fællesskabskontrolprocedure.«
B - Harmoniseringsdirektiverne
Rådets direktiv 67/548, der blev vedtaget på grundlag af traktatens artikel 100, tager som tidligere nævnt sigte på en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer, når disse bringes på markedet i Fællesskabets medlemsstater (artikel 1). Ifølge direktivets artikel 6 træffer medlemsstaterne de foranstaltninger, der er nødvendige for, at farlige stoffer kan bringes på markedet i overensstemmelse med de regler for klassificering og etikettering, der er fastsat i direktivet.
7. Bilag I til direktiv 67/548 indeholder en liste over farlige stoffer og fastsætter for hver af disse harmoniserede procedurer for klassificering og etikettering. Denne liste ajourføres regelmæssigt på grundlag af udviklingen i den videnskabelige og tekniske viden ved en række tilpasninger, hvoraf den 23., som blev gennemført med direktiv 97/69, har relevans for denne sag.
8. Forslaget til direktiv 97/69 blev indgående drøftet af Kommissionen og eksperterne i de berørte industrier og også Udvalget for tilpasning til den Tekniske Udvikling af Direktiverne om Fjernelse af Tekniske Hindringer for Handelen med Farlige Stoffer og Præparater, der består af repræsentanter for medlemsstaterne, fik lejlighed til at udtale sig om forslaget. Til slut godkendte alle medlemsstater forslaget med undtagelse af Forbundsrepublikken Tyskland.
9. Med direktiv 97/69 blev der bl.a. indført:
- en generel angivelse vedrørende mineraluld i listen over farlige stoffer i bilag I til direktiv 67/548 og
- en særlig note Q vedrørende mineraluld i indledningen til bilag I.
10. I den generelle angivelse vedrørende mineraluld er denne defineret som »syntetiske, glasagtige (silicat)fibre uden bestemt orientering og med et indhold af alkaliske oxider og alkaliske jordarters oxider [...] på over 18 vægtprocent«.
11. Kriterierne for klassificering af farlige stoffer er fastlagt i bilag VI til direktiv 67/548 navnlig under hensyn til de forskellige stoffers toksikologiske, fysisk-kemiske og økotoksikologiske egenskaber. Inden for de forskellige kategorier af farlige stoffer kan der være foretaget en yderligere klassificering afhængig af stoffets farlighed, der gradueres efter en faldende skala, hvor 1 betegner de farligste stoffer.
12. Ifølge definitionen i nævnte bilag VI, navnlig nr. 4.2.1, er carcinogene stoffer i kategori 3 stoffer, »der giver anledning til betænkelighed«, da de muligvis kan fremkalde kræft hos mennesker. Kategori 2 indicerer en større fare: Den omfatter stoffer, for hvilke videnskabelige undersøgelser og dyreforsøg har vist, at der er en stærk formodning for, at de er kræftfremkaldende for mennesker. I overensstemmelse med disse kriterier er mineraluld som hovedregel optaget på listen i direktiv 67/548 som et stof med kræftfremkaldende egenskaber i kategori 3, idet dog visse former for mineraluld på grund af deres ringere farlighed klassificeres i opsamlingskategorien for »irriterende« stoffer. Dette er navnlig tilfældet, når dyreforsøg i henhold til note Q har givet negative resultater med hensyn til stoffets kræftfremkaldende egenskaber.
13. I henhold til artikel 3 i direktiv 97/69 skulle medlemsstaterne gennemføre direktivet senest den 16. december 1998.
II - Faktiske omstændigheder
14. Forbundsrepublikken Tyskland gennemførte direktivet inden for den fastsatte frist og ændrede sin nationale lovgivning i overensstemmelse hermed. Da den tyske regering imidlertid fandt, at de indførte bestemmelser ikke var tilstrækkelige til at tilgodese nogle af de tvingende krav, der er omhandlet i EF-traktatens artikel 36 (efter ændring nu artikel 30 EF), indledte regeringen en procedure for at opnå tilladelse til at vedtage undtagelsesbestemmelser på grundlag af traktatens artikel 100 A, stk. 4.
15. Den tyske regering anmodede navnlig om tilladelse til at klassificere visse former for mineraluld som »carcinogene stoffer i kategori 2« med den begrundelse, at de frembød en større farlighedsgrad end den, de har ifølge i direktiv 97/69. For så vidt angår andre former for mineraluld er den tyske regering derimod enig i klassificeringen i direktiv 97/69 som »carcinogene stoffer i kategori 3«. I henhold til note Q1 og Q2 i den foreslåede nationale lovgivning finder den nye klassificering imidlertid ikke anvendelse, såfremt resultaterne af dyreforsøg eller værdien af et carcinogenecitetsindeks (KI-indeks), der fastsættes på grundlag af stoffets kemiske struktur, viser, at farligheden ikke er »uforholdsmæssig stor«. I så tilfælde klassificeres mineraluld i modsætning til bestemmelserne i direktiv 97/69 ikke som et farligt stof og end ikke i kategorien af irriterende stoffer.
16. Som begrundelse for sin anmodning fremhævede Forbundsrepublikken Tyskland - ud over at den kritiserede nogle af de procedurer til vurdering af mineralulds kræftfremkaldende virkninger, der er omhandlet i note Q i direktiv 97/69 - at en række specielle videnskabelige undersøgelser har godtgjort, at direktivets klassificering af visse former for mineraluld som »carcinogene stoffer i kategori 3« strider mod de kriterier, der er fastlagt i basisdirektivet, dvs. direktiv 67/548. Endvidere viser en undersøgelse, der blev gennemført i 1997 af Det Europæiske Kemikaliekontor under Det Fælles Forskningscenter, at de evalueringskriterier, der foreslås i direktivet, fører til forskellige resultater. Valget af det ene eller det andet kriterium vil ikke blot kunne ændre de forskellige stoffers klassificering, men også deres respektive farlighedsgrad.
17. Forbundsrepublikken Tyskland fandt, at man måtte betænke manglerne ved direktiv 97/69 og gjorde med henvisning til en omfattende videnskabelig dokumentation gældende, at den påtænkte nationale lovgivning var egnet til at sikre overholdelse af de krav, der er opstillet i traktaten og i harmoniseringsdirektivet. Denne lovgivning gjorde det også muligt at undgå unødvendige dyreforsøg.
18. Hvad angår de foreslåede foranstaltningers forenelighed med traktaten understregede Forbundsrepublikken Tyskland, at foranstaltningerne ud over at være nødvendige og proportionale kun påvirker samhandelen inden for Fællesskabet i begrænset omfang. Ikke blot havde producenterne af mineraluld allerede for længe siden tilpasset sig resultaterne af de videnskabelige og tekniske drøftelser, som de af Forbundsrepublikken Tyskland foreslåede foranstaltninger er baseret på, men de havde også deltaget aktivt i disse drøftelser og i lovgivningsprocessen og ændret deres produktion tilsvarende. De tyske bestemmelser ville derfor ikke have nogen negative virkninger for varernes frie bevægelighed eller kun påvirke denne i ubetydeligt omfang.
19. Ved den anfægtede beslutning, som er truffet på grundlag af artikel 95, stk. 5 og 6, EF, afslog Kommissionen den tyske anmodning. Kommissionen anfægtede det videnskabelige grundlag for de foranstaltninger, som Forbundsrepublikken Tyskland foreslog ved henvisning navnlig til udtalelsen fra en gruppe af »eksperter i klassificering og etikettering« og til en udtalelse fra Kommissionens Videnskabelige Komité for Toksicitet, Økotoksicitet og Miljø (CSTEE) dels vedrørende Forbundsrepublikken Tysklands meddelelse, dels ovennævnte ekspertudtalelse .
20. Hvad angår klassificeringen af carcinogene fibre i kategori 2 begrænsede Kommissionen sig til at anføre i beslutningen, at den afviste muligheden for at sammenligne de udelukkelseskriterier, der er opstillet i den tyske note Q1 med dem, der er opstillet i note Q i direktiv 97/69, da direktivets kriterier vedrører en lavere toksicitetsgrad. Hvad angår fibre klassificeret i kategori 3 fandt Kommissionen, at de ændringer, som Forbundsrepublikken Tyskland havde foreslået, var uacceptable, navnlig anvendelsen af KI-indekset, da det »ikke er blevet tilstrækkelig testet«. Den afviste endvidere Forbundsrepublikken Tysklands beskyldninger om, at den harmoniserede lovgivning er utilstrækkelig og fremhævede i denne forbindelse rapporten fra gruppen af »eksperter i etikettering«, som ét for ét »havde tilbagevist argumenterne også med støtte i de årelange, indgående videnskabelige/tekniske drøftelser, der blev ført forud for vedtagelsen af direktiv 97/69/EF« . Kommissionen henviste dog også til, at »kvaliteten« af denne rapport efter CSTEE's opfattelse var »utilfredsstillende« .
21. Endelig fastslog Kommissionen efter også at have undersøgt den tyske anmodning på grundlag af artikel 95, stk. 5, EF, at den sagsøgende regering ikke havde fremlagt nyt videnskabeligt belæg for de foreslåede foranstaltninger, og heller ikke havde gjort gældende, at der forelå et problem, som var specifikt for Forbundsrepublikken Tyskland.
22. Forbundsrepublikken Tyskland har anlagt den foreliggende sag for at opnå en annullation af den pågældende beslutning. Republikken Finland er indtrådt i sagen til støtte for Kommissionens anbringende på visse specifikke punkter, som jeg skal vende tilbage til senere.
III - Retlig gennemgang
Indledning
23. Forbundsrepublikken Tyskland har i stævningen fremført en række forskellige argumenter, som kan sammenfattes i nedenstående anbringender. For det første er beslutningen baseret på en bestemmelse (artikel 95, stk. 5, EF), der ikke kan anvendes i sagen, fordi den ikke var gældende på det tidspunkt, da Forbundsrepublikken Tyskland indgav sin anmodning. For det andet er beslutningen truffet som en afslutning på en procedure, hvorunder Kommissionen har tilsidesat såvel kontradiktionsprincippet som samarbejdsforpligtelsen efter artikel 10 EF. Under alle omstændigheder bør beslutningen annulleres, da den er baseret på et forkert retsgrundlag, subsidiært da den beror på en fejlagtig anvendelse af artikel 95, stk. 5, EF og på en fejlagtig vurdering af de faktiske omstændigheder, navnlig vurderingen af de videnskabelige beviser, som Forbundsrepublikken Tyskland har fremlagt. Endelig har Kommissionen med urette undladt at anvende artikel 95, stk. 6, EF.
24. Jeg skal undersøge de seks nævnte anbringender ét efter ét.
1. Tilsidesættelse af overgangsbestemmelserne
25. Det første anbringende er som anført ovenfor baseret på, at Kommissionen har tilsidesat overgangsbestemmelserne.
Parternes argumenter
26. Forbundsrepublikken Tyskland gør gældende, at Kommissionen burde have vurderet den tyske anmodning i henhold til traktatens artikel 100 A, stk. 4, som var gældende før den 1. maj 1999, og ikke i henhold til artikel 95, stk. 5, EF, som er gældende nu. Det var denne bestemmelse, der var gældende både på det tidspunkt, da direktiv 97/69 blev vedtaget og direktivet blev gennemført i national ret og på det tidspunkt, da den tyske regering indgav sin anmodning (den 11.12.1998), hvori den udtrykkeligt henviste til denne bestemmelse. Efter Forbundsrepublikken Tysklands opfattelse var det derfor kun foreneligt med traktatens ordning at anvende artikel 100 A, stk. 4. I øvrigt var dette spørgsmål aldrig opstået, hvis ikke behandlingen af anmodningen havde varet mere end ti en halv måned.
27. Den tyske regering tilføjer, at der er en tæt sammenhæng mellem artikel 100 A, stk. 1, som giver Rådet bemyndigelse til at træffe afgørelse om harmoniseringsforanstaltninger med kvalificeret flertal, og stk. 4 i samme artikel, der giver en medlemsstat, som er kommet i mindretal, ret til at anvende afvigende nationale bestemmelser. Denne sammenhæng bør ikke brydes på grund af Kommissionens langsommelighed, der er så meget mere uberettiget, som Kommissionens eksperter i dette tilfælde havde et godt kendskab til de videnskabelige data.
28. Den omstændighed, at traktatens artikel 100 A, stk. 4, kun udtrykkeligt henviser til Rådets direktiver, udelukker ifølge Forbundsrepublikken Tyskland ikke, at denne bestemmelse også kan finde anvendelse, når der, som i dette tilfælde, er tale om et direktiv fra Kommissionen. Det gælder navnlig, når Kommissionens lovgivningsmæssige kompetence er baseret på en bestemmelse i Rådets direktiv, som det er tilfældet her i sagen, og når den udelukkende vedrører en tilpasning af dette direktiv til den tekniske udvikling, og den medlemsstat, der anmoder om dispensation, var i mindretal ved afstemningen i de forskriftsudvalg, der har til opgave at bistå Kommissionen med denne tilpasning. Det gælder så meget mere i denne sag, som Rådets direktiv i sin tid blev vedtaget med enstemmighed.
29. Endelig fremfører den tyske regering, at Kommissionen, selv hvis det antages, at artikel 95 EF var gældende, har tilsidesat stk. 6 i denne bestemmelse, da den ikke har overholdt den frist på seks måneder, som den har til at træffe beslutning om den pågældende medlemsstats anmodning.
30. Heroverfor anfører Kommissionen, at en fællesskabsinstitution ifølge artikel 7, stk. 1, EF kun kan handle inden for rammerne af de beføjelser, som er tillagt den ved EF-traktaten på tidspunktet for vedtagelsen af den pågældende foranstaltning. Da der endvidere ikke i Amsterdam-traktaten er fastsat nogen overgangsordning vedrørende de med denne traktat ændrede bestemmelser, bør de generelle principper om den tidsmæssige anvendelse af retsregler finde anvendelse. Kommissionen har på dette grundlag og under henvisning til Domstolens retspraksis, erindret om, at en ny lovgivning finder anvendelse ikke blot på alle de situationer, der opstår, mens den er i kraft, men også på aktuelle og fremtidige virkninger af situationer, der er opstået, mens den tidligere lovgivning var i kraft, hvorimod den ikke kan finde anvendelse hverken på fastlagte situationer eller ændre bestående retsforhold. I det foreliggende tilfælde bestod der imidlertid ikke en fastlagt retlig situation, før beslutningen blev vedtaget, da indgivelse af en anmodning i henhold til artikel 100 A, stk. 4, i traktaten ikke i sig selv skaber en sådan situation. Kun en beslutning truffet af Kommissionen kan således etablere en retlig situation. Det er altså dette tidspunkt, der er afgørende for, hvilken regel der skal anvendes tidsmæssigt.
31. Hvad angår den påståede langsommelige sagsbehandling benægter Kommissionen på det kraftigste, at den med vilje skulle have forsinket vedtagelsen af den beslutning, som den tyske regering havde anmodet om. Den tid, den har brugt på at gennemføre denne komplekse procedure, svarer i øvrigt mere eller mindre til den tid, som den tyske regering brugte til at udarbejde sin anmodning fra vedtagelsen af direktivet (i december 1997) til anmodningens indgivelse til Kommissionen (i december 1998). Selv om det er korrekt, som Domstolen i øvrigt har understreget ved andre lejligheder, at Kommissionen burde have truffet sin beslutning på grundlag af artikel 100 A, stk. 4, så hurtigt som muligt, skal dette kriterium også vurderes på baggrund af den omhu, som medlemsstaten har udvist ved anmeldelsen af de nationale bestemmelser. Også den frist på seks måneder, der er fastsat i artikel 95, stk. 6, EF, er overholdt, da den her i sagen først startede den 1. maj 1999, nemlig på den dato, hvor Amsterdam-traktaten trådte i kraft, og ikke, som den tyske regering hævder, på det tidspunkt, da proceduren blev indledt, dvs. i december 1998.
Vurdering
32. Indledningsvis skal jeg bemærke, at selv om dette anbringende er blevet drøftet indgående under sagen, har det efter min opfattelse mindre betydning i denne sag, end den sagsøgende regering tillægger det. Det fremgår nemlig klart, at regeringens begrundelse for at insistere på, at traktatens artikel 100 A, stk. 4, finder anvendelse, er at undgå de strengere betingelser, der gælder ifølge artikel 95, stk. 5, EF for en eventuel fravigelse af harmoniseringsbestemmelserne, idet regeringen mener, at der er stor forskel mellem de to bestemmelser.
33. Jeg mener, som jeg i øvrigt har forsøgt at forklare mere indgående andetsteds, at der er en væsentlig kontinuitet mellem traktatens artikel 100 A, stk. 4, og artikel 95, stk. 4 og 5, EF, og at de forskelle, man mener at kunne påvise, sandsynligvis skyldes en forhastet rekonstruering af den udvikling i bestemmelserne, som skete ved overgangen fra en bestemmelse til en anden. Denne fortolkning er baseret på det synspunkt, at artikel 100 A, stk. 4, kun vedrørte den situation, hvor en medlemsstat opretholder nationale bestemmelser, som fraviger Fællesskabets harmoniseringsforanstaltninger, på grundlag af sin egen vurdering af nødvendigheden af disse bestemmelser, hvorimod artikel 95 EF, som afløste denne bestemmelse, regulerer samme situation i stk. 4, men tilføjer et stk. 5, som udgør en mere analytisk og restriktiv regulering af den situation, hvor der indføres nye nationale bestemmelser, som fraviger Fællesskabets harmoniseringsforanstaltninger.
34. Jeg mener imidlertid ikke, at denne rekonstruering udgør en korrekt fortolkning af de pågældende bestemmelser, og at der findes flere grunde hertil, som jeg har gennemgået i ovennævnte forslag til afgørelse, og som jeg her kort skal gøre rede for under denne sag.
a) Forholdet mellem traktatens artikel 100 A og artikel 95 EF
35. For det første skal jeg bemærke, at begge de nævnte bestemmelser klart afspejler det samme ønske om at opfylde to særskilte krav, der ikke altid er lette at forene, nemlig på den ene side at fremme gennemførelsen af det indre marked, og på den anden side at sikre høje beskyttelsesniveauer for sundhed, sikkerhed, miljø og forbrugerbeskyttelse. Hvad særlig angår det sidstnævnte krav fremgår det udtrykkeligt af de pågældende bestemmelser, at der skal tages hensyn til de legitime interesser, som medlemsstaterne gør gældende under en lovgivningsproces, der siden indførelsen af artikel 100 A kan resultere i vedtagelse af en bestemmelse med kvalificeret flertal. Som udgangspunkt antages det dog, at harmoniseringsforanstaltningen tilgodeser disse interesser, da den pr. definition skal bygge på et højt beskyttelsesniveau.
36. Forskellene mellem disse bestemmelser vedrører derimod - om end ikke altid - den særlige fremgangsmåde til opnåelse af de nævnte formål, og de skyldes dels videreudviklingen af disse bestemmelser, dels situationernes forskellighed. Hvad angår det første punkt skal jeg navnlig bemærke, at artikel 100 A, stk. 4, generelt vedrørte det tilfælde, hvor en medlemsstat ønskede at »anvende« nationale bestemmelser, der fraviger de harmoniserede regler, hvilket fejlagtigt har medført den opfattelse, at denne artikel udelukkende vedrørte »opretholdelsen« af de nævnte bestemmelser. Dette var imidlertid ikke tilfældet, da det pågældende udtryk omfattede begge situationer, dvs. såvel opretholdelsen af allerede eksisterende bestemmelser som indførelse af nye bestemmelser . En indirekte bekræftelse heraf kom med artikel 95 EF, der udtrykkeligt skelner mellem de to situationer, og der blev i stedet for det generelle udtryk »anvende« benyttet de mere specifikke udtryk »opretholde« og »indføre«, hvilket for mig at se indirekte bekræfter, at allerede artikel 100 A reelt omfattede begge tilfælde.
37. Endvidere kan det indvendes, og her går jeg over til det andet punkt, at det kun er artikel 95, stk. 4, der gentager den generelle formulering i artikel 100 A, stk. 4, hvorimod stk. 5 udtrykkeligt stiller som betingelse for at godkende en fravigelse, at forskellige krav er opfyldt (de nationale undtagelsesbestemmelser skal baseres på nyt videnskabeligt belæg på de nævnte områder, og der skal være tale om et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som viser sig efter vedtagelsen af direktivet). Dette kunne føre til den konklusion, at disse betingelser ikke skal være opfyldt for de tilfælde, der er omhandlet i artikel 95, stk. 4, EF, ligesom de ikke skulle efter den tilsvarende bestemmelse i artikel 100 A, hvorfor der højst er kontinuitet mellem artikel 100 A, stk. 4, og artikel 95, stk. 4, EF.
38. Der er således ikke tvivl om, at artikel 95, stk. 4 og 5, indeholder en forskellig ordning, da bestemmelserne heri vedrører forskellige situationer. Spørgsmålet er imidlertid, hvori forskellene reelt består, og hvilke følger de har. Efter min opfattelse kan man i hvert fald ikke se bort fra de forhold, som klart adskiller de to omhandlede bestemmelser, og som er, at stk. 5 vedrører indførelsen af undtagelsesforanstaltninger efter vedtagelsen af fællesskabsforanstaltninger, som er begrundet i nyt videnskabeligt belæg. Inden for den mere præcise og detaljerede undtagelsesordning, som er indeholdt i artikel 95 EF, fremtræder stk. 5 derfor som værende så at sige endnu mere »speciel« end det foregående stykke (som denne bestemmelse på en vis måde selv bekræfter ved at fastsætte, at den gælder »med forbehold« af stk. 4), hvorved den gør sin anvendelse betinget af endnu strengere kriterier, end der gælder efter stk. 4; det gælder såvel hvad angår de pågældende »vigtige behov«, da der i dette tilfælde kun er fastsat mulighed for at indføre en beskyttelsesklausul med henblik på »miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet«, som - og navnlig - hvad angår navnlig betingelserne for denne bestemmelses anvendelse. Som sagt skal den nationale foranstaltning være baseret på »nyt videnskabeligt belæg« og være begrundet i et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som er opstået efter direktivets vedtagelse.
39. De to sidstnævnte betingelser er dog tæt forbundne, da en efterfølgende national foranstaltning ikke udelukkende kan begrundes med, at der findes et specifikt problem, det er også nødvendigt, at der er fremkommet nye videnskabelige beviser. Hvis den første betingelse var tilstrækkelig, kunne man have talt om et argument til fordel for den her kritiserede opfattelse. Efter bestemmelsen er det imidlertid også en betingelse, at der foreligger nye videnskabelige beviser; og det er netop af denne grund, at stk. 5 - og ikke stk. 4 - udtrykkeligt også indeholder betingelsen om, at der findes et specifikt problem. Da fremkomsten af sådanne beviser nemlig teoretisk set kan have betydning for alle eller for flere andre medlemsstater, blev det fundet nødvendigt at fastsætte en helt klar betingelse i denne bestemmelse (men ikke også i stk. 4) om, at problemet skal være specifikt for den pågældende stat, der blev gjort afhængig af, at der er fremkommet nye beviser, og som på en særlig måde begrunder, at den pågældende medlemsstat fraviger harmoniseringsforanstaltningen. Hvis denne fortolkning ikke findes overbevisende, står tilbage at forklare, af hvilken mærkelig grund en medlemsstat skal påberåbe sig, at den har et specifikt problem, hvis den ønsker at indføre undtagelsesforanstaltninger efter direktivets vedtagelse, men ikke hvis den ønsker at opretholde de bestående foranstaltninger; det gælder navnlig, når man tager i betragtning, at medlemsstaten, hvad angår de sidstnævnte foranstaltninger, tillige har haft mulighed for at argumentere for sine bevæggrunde i forbindelse med direktivets forberedelse.
40. For mig at se er det dog navnlig systematiske betragtninger, der bekræfter, at betingelsen om, at der skal være tale om et specifikt problem, også gælder for det i artikel 95, stk. 4, omhandlede tilfælde, således som det allerede var et krav i henhold til artikel 100 A. Først og fremmest skal artikel 95, stk. 4, EF, da den indfører en undtagelse fra principperne om ensartet anvendelse af fællesskabsretten og det fælles marked, i lighed med alle andre undtagelsesbestemmelser fortolkes restriktivt, hvorved det er »umuligt at udvide bestemmelsen til at omfatte andre tilfælde end de deri klart definerede« . Den opfattelse, jeg kritiserer her, bygger imidlertid netop på en sådan udvidende fortolkning. Det er i hvert tilfælde, så vidt jeg kan se, meget vanskeligt at forene det nævnte fortolkningsprincip med den opfattelse, at en medlemsstat er berettiget til at påberåbe sig, at det af fællesskabslovgiver garanterede beskyttelsesniveau er utilstrækkeligt, med henblik på selv - på grundlag af sin egen, ensidige vurdering af nødvendigheden af at højne dette beskyttelsesniveau - at kunne opretholde eller indføre en undtagelse fra fællesskabslovgivningen og dermed en undtagelse fra princippet om markedets enhed. En anerkendelse af denne opfattelse ville efter min opfattelse tværtimod være ensbetydende med at ændre bestemmelsen i artikel 95, stk. 4, EF til en fast opting out-klausul i forhold til det pågældende harmoniseringsdirektiv, hvilket vil være i klar modstrid med de principper og formål, som ligger til grund for ordningen, og med det system, som kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne er baseret på af hensyn til beskyttelsen af almenhedens interesser. Dette gælder så meget desto mere, når man tager i betragtning, at der allerede ved affattelsen af de omhandlede bestemmelser fuldt ud er taget hensyn til de krav, som medlemsstaterne »ofrede« ved overgangen til flertalsafstemning, da de udtrykkeligt fastsætter en vigtig undtagelse fra det gældende princip om, at medlemsstaterne ikke, når der er foretaget en fællesskabsharmonisering inden for et bestemt område, kan vedtage ensidige foranstaltninger begrundet i beskyttelsen af de hensyn, som er nævnt i artikel 30 EF . I den foreliggende sag kan sådanne foranstaltninger godkendes, såfremt de fastsatte betingelser overholdes, og dette må for mig at se allerede i sig selv anses for en betydelig styrkelse af de ønskede garantier. Såfremt man gik videre og betragtede disse betingelser som en hjemmel til en fravigelsesadgang ad libitum, ville der ikke være tale om et kompromis, men om et misbrug.
41. Hvis man vil undgå en så paradoksal konsekvens, er det nødvendigt at kræve yderligere grunde og betingelser for at efterkomme en anmodning om fravigelse, og disse skal have form af et specifikt problem for den pågældende medlemsstat, som ikke kan løses ved hjælp af de generelle foranstaltninger, medlemsstaten træffer på grundlag af direktivet. Hvis der rent faktisk er tale om et problem, som er fælles for alle eller hovedparten af medlemsstaterne, må det antages, at dette allerede er blevet løst ved direktivet. Såfremt dette imidlertid ikke er tilfældet, må det efterprøves, om betingelserne for at anfægte direktivet direkte er opfyldt, da dette ikke blot skal garantere en generel beskyttelse, men også sikre et »højt beskyttelsesniveau«. Under alle omstændigheder vil problemet være generelt, og jeg forstår derfor ikke, hvorfor det kun skal løses til fordel for borgere i en medlemsstat, der stiller strengere krav, hvilket vil skade den ensartede anvendelse af de harmoniserede bestemmelser og dermed det fælles markeds funktion. Hvis derimod det pågældende beskyttelsesniveau er blevet anset for tilstrækkeligt, er det ligeledes uforståeligt, at en medlemsstat ved ensidige foranstaltninger frit skulle kunne højne beskyttelsesniveauet, selv om det sker i den påskønnelsesværdige hensigt at sikre dens egne borgere et endnu højere beskyttelsesniveau, hvilket igen vil skade markedets enhed, medmindre den pågældende medlemsstat altså netop kan påvise, at der foreligger en situation, som er specifik for den, og som kan begrunde de nævnte konsekvenser.
42. Jeg mener derfor, at artikel 100 A, stk. 4, ligeledes indeholdt en betingelse om, at der skulle være tale om et problem, der var specifikt for den medlemsstat, der anmodede om undtagelsen. Hvad angår de to øvrige betingelser, der er opstillet i artikel 95, stk. 5, EF, har jeg allerede fastslået, at de hænger nøje sammen med den særlige situation, der er nævnt i denne bestemmelse. Hvis man imidlertid går ud fra, at artikel 100 A, stk. 4, også omhandlede den situation, at der indføres nationale bestemmelser efter vedtagelsen af direktivet, må man konkludere, at det også krævedes efter denne bestemmelse, at der var fremkommet elementer, som ikke var kendt, eller som ikke var blevet taget i betragtning tidligere, og som kunne begrunde, at den pågældende medlemsstat efterfølgende unddrog sig fællesskabsharmoniseringen.
43. Uden at beskæftige mig yderligere med dette punkt vil jeg derfor blot begrænse mig til at gentage, at den tyske regerings grunde til at insistere på dette anbringende formentlig er mindre vægtige, end den selv antager.
b) Anvendelsen af artikel 95 EF
44. Under disse omstændigheder og for at vende tilbage til ovennævnte spørgsmål om overgangsbestemmelser, skal jeg først og fremmest erindre om, at Amsterdam-traktaten ikke indeholder nogen overgangsbestemmelser om de ændringer af artikel 100 A, den indfører, og i øvrigt heller ikke om de øvrige ændringer, den indfører. Derfor gælder de almindelige regler om retsreglers tidsmæssige anvendelse.
45. Jeg skal i denne forbindelse minde om, at det følger af et almindeligt anerkendt og i Domstolens praksis fastslået princip, hvorefter ændringslove til en lovbestemmelse, »for så vidt ikke andet er bestemt, ligeledes [finder] anvendelse på de fremtidige virkninger af faktiske omstændigheder, som er opstået under de gamle regler« . Man taler således om, at en regel har øjeblikkelig virkning, når »en regels tidsmæssige anvendelsesområde også omfatter de fremtidige virkninger af løbende situationer, der er blevet skabt tidligere, men som ikke var endeligt fastlagt forud for reglens ikrafttræden« . Det er derfor vigtigt at afgøre, på hvilket tidspunkt den retlige situation er etableret, fordi dette tidspunkt er afgørende for, hvilken regel der finder anvendelse; den pågældende situation vil således være underlagt den regel, der var gældende på det tidspunkt, den opstod.
46. Jeg kan på dette punkt tilslutte mig Kommissionens opfattelse om, at en medlemsstats indgivelse af en anmodning i medfør af traktatens artikel 100 A, stk. 4, ikke kan medføre en endelig retsstilling for denne medlemsstat, men at kun Kommissionens efterfølgende beslutning om anmodningen kan have en sådan virkning. Følgelig er det tidspunktet for Kommissionens vedtagelse af beslutningen og ikke tidspunktet for indgivelse af anmodningen, der er afgørende for, hvilken regel der finder anvendelse. En indirekte bekræftelse af, at det er Kommissionens beslutning, der afslutter proceduren, synes i øvrigt at fremgå af dommen i Kortas-sagen, hvori Domstolen fastslog, at den omstændighed alene, at der er givet meddelelse i henhold til traktatens artikel 100 A, stk. 4, ikke har nogen indflydelse på direktivets direkte virkninger, før Kommissionen har truffet beslutning om at bekræfte dem . En sådan beslutning har således »karakter af en autorisation med retsstiftende virkning«, dvs. er en absolut betingelse for anvendelsen af nationale bestemmelser, der er strengere end direktivet.
47. Endelig finder jeg ikke, at der kan sættes spørgsmålstegn ved mine konklusioner på grundlag af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Som Domstolen har præciseret, »[hører] princippet om beskyttelse af den berettigede forventning vel [...] til Fællesskabets grundlæggende principper, men dette princip kan ifølge fast retspraksis ikke udvides i en sådan grad, at det generelt forhindrer, at en ny ordning kan finde anvendelse på de fremtidige virkninger af situationer, som er opstået under den tidligere ordning« .
48. I lyset af ovenstående mener jeg derfor, at det første anbringende bør forkastes.
2. Manglende overholdelse af kontradiktionsprincippet og tilsidesættelse af forpligtelsen til loyalt samarbejde
49. Med det andet anbringende kritiserer den tyske regering Kommissionens påståede tilsidesættelse af kontradiktionsprincippet og forpligtelsen til loyalt samarbejde i henhold til artikel 10 EF.
Parternes argumenter
50. Forbundsrepublikken Tyskland har nedlagt påstand om, at Kommissionen i forbindelse med vedtagelsen af sin beslutning har tilsidesat såvel kontradiktionsprincippet, der er anerkendt i fællesskabsretten, som artikel 10 EF, der indeholder en forpligtelse til samarbejde mellem institutionerne og medlemsstaterne. Kommissionen burde have informeret den tyske regering om, at den agtede at vedtage sin beslutning i medfør af artikel 95 EF og ikke på grundlag af traktatens artikel 100 A, så denne kunne have tilpasset sin anmodning til de nye betingelser i den ændrede bestemmelse. I denne forbindelse minder den tyske regering først og fremmest om, at Kommissionen i en tilsvarende sag, der ligeledes vedrørte indførelse af nationale bestemmelser, der fraviger et harmoniseringsdirektiv, i tide havde fremsendt meddelelse om ændringen i retsgrundlaget for både den procedure, der var blevet indledt, og den efterfølgende beslutning . Ifølge regeringen bekræftes tilsidesættelsen af forpligtelsen til loyalt samarbejde af, at Kommissionen, efter at den gældende bestemmelse var blevet ændret, mens den administrative procedure stod på, og dermed stillede Forbundsrepublikken Tyskland ringere, ikke overholdt den nye bestemmelse på et punkt, der var gunstigt for den tyske stat, nemlig hvad angår fristen på seks måneder, som Kommissionen har til at træffe beslutning.
51. Kommissionen benægter, at den er forpligtet til at informere en medlemsstat om de bestemmelser i fællesskabsretten, der gælder på et givent tidspunkt, og henviser i denne forbindelse til princippet om, at medlemsstaternes ukendskab til loven ikke diskulperer. I det foreliggende tilfælde var alle fuldt ud bekendt med lovgivningen, og Forbundsrepublikken Tyskland kendte naturligvis datoen for Amsterdam-traktatens ikrafttræden, ligesom den var bekendt med, at denne traktat ikke indeholdt nogen overgangsbestemmelser hvad angår de bestemmelser, der er relevante i denne tvist. Under disse omstændigheder var der intet til hinder for, at den tyske stat ændrede sin anmodning efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden. Kommissionen bestrider ligeledes, at den omstændighed, at den udviste en anden adfærd i forbindelse med de tyske bestemmelser om creosot, på nogen måde skulle kunne underbygge den sagsøgende regerings påstand. Tværtimod kunne Forbundsrepublikken Tyskland netop udlede af denne meddelelse, at anmodninger indsendt i henhold til artikel 100 A i traktaten fremover ville blive behandlet i henhold til artikel 95 EF. Med hensyn til den påståede overskridelse af fristen på seks måneder i sidstnævnte bestemmelse har jeg allerede fastslået, at denne frist ifølge Kommissionen først begyndte at løbe på datoen for den nye traktats ikrafttræden.
Vurdering
52. Selv om det er uomtvisteligt, at Kommissionen har pligt til samvittighedsfuldt at tilgodese retten til kontradiktion i sager som denne, kan det vanskeligt bebrejdes den, at den ikke i denne sag underrettede Forbundsrepublikken Tyskland om det nye retsgrundlag, den agtede at basere sin beslutning på efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden. Det er således helt utænkeligt, at den tyske regering ikke skulle være bekendt med, at den nye traktat trådte i kraft den 1. maj 1999 og heller ikke med, at den ikke indeholdt nogen overgangsbestemmelser vedrørende udskiftningen af traktatens artikel 100 A med artikel 95 EF med den heraf følgende mulighed for en anvendelse af ovennævnte princip om senere loves forrang. Jeg kan heller ikke tilslutte mig de konklusioner, som den tyske regering har draget af den meddelelse, som Kommissionen fremsendte vedrørende ændringen af de gældende bestemmelser i sagen om creosot. Som Kommissionen har gjort gældende, bekræftede denne meddelelse på ingen måde forventningen om, at Kommissionen ville anvende de tidligere bestemmelser i andre sager, men udgjorde tværtimod en yderligere tilkendegivelse - hvis der ellers skulle være behov herfor - af, at et nyt system var blevet indført den 1. maj 1999.
53. Jeg mener derfor ikke, at Kommissionen med sin adfærd har tilsidesat sagsøgerens ret til kontradiktion eller den pligt til loyalt samarbejde, der bør være gældende i forholdet mellem medlemsstaterne og institutionerne, så meget mere som der intet var til hinder for - således som Kommissionen har gjort gældende - at den tyske regering i givet fald af egen drift supplerede sin anmodning, uden at Kommissionen udtrykkeligt behøvede at opfordre den dertil. I denne forbindelse skal jeg endnu en gang minde om, at Domstolen i ovennævnte dom i Kortas-sagen understregede, at den meddelelsesordning, der er indført ved traktatens artikel 100 A, stk. 4, kræver, at såvel Kommissionen som den berørte medlemsstat udviser en særlig omhu (præmis 35).
54. Hvad angår den tyske regerings anbringende om den pågældende procedures varighed forekommer det mig, at Kommissionen med rette har gjort gældende, at fristen først kunne begynde at løbe på datoen for den nye traktats ikrafttræden, da den tidligere traktat ikke indeholdt en sådan frist.
55. Jeg mener derfor, at også det andet anbringende bør forkastes. Såfremt Domstolen imidlertid skulle nå frem til det modsatte resultat, vil jeg gerne understrege, at de tilsidesættelser, som Forbundsrepublikken Tyskland bebrejder Kommissionen, ikke henset til de synspunkter, jeg har fremført i det foregående, har haft nogen indflydelse på procedurens udfald. Da jeg ikke mener, at der er mærkbare forskelle mellem betingelserne for godkendelse af nationale undtagelsesbestemmelser før og efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden, har Kommissionens handlemåde ikke efter min mening medført noget tab. Jeg behøver her næppe erindre om, at en tilsidesættelse af retten til kontradiktion ifølge Domstolens retspraksis kun kan føre til, at en beslutning annulleres, hvis proceduren ville have givet et andet resultat, såfremt denne tilsidesættelse ikke havde fundet sted .
3. Fejlagtigt valg af artikel 95, stk. 5, EF som retsgrundlag
56. Den tyske regering gør endvidere gældende, at såfremt det antages, at artikel 95 EF finder anvendelse i denne sag, var det korrekte retsgrundlag for Kommissionens beslutning stk. 4 og ikke stk. 5 i denne bestemmelse. Selv om artikel 95, stk. 4, EF anvender udtrykket »opretholde« i stedet for det mere generelle udtryk »anvende« i den gamle version, omfatter den også det tilfælde, hvor der vedtages nye foranstaltninger i forbindelse med gennemførelsen i national ret af Fællesskabets harmoniseringsbestemmelser. Under alle omstændigheder var de nationale bestemmelser, hvis indførelse den tyske regering anmodede om godkendelse af i denne sag, efter regeringens opfattelse reelt allerede gældende i national ret. Den henviser i den forbindelse navnlig til en række lovbestemmelser i tysk arbejdsret og til den samrådsprocedure for fastsættelse af standarder, som er gennemført i samarbejde med de berørte industrigrene .
57. Heroverfor har Kommissionen begrænset sig til at anføre, at de pågældende tyske bestemmelser ikke reelt var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af direktivet og heller ikke er det i dag. Som det fremgår af såvel meddelelsen som Forbundsrepublikken Tysklands stævning, er der tale om bestemmelser, som den tyske regering først skal vedtage, hvis den får tilladelse hertil. Under disse omstændigheder er der ingen tvivl om, at det rette retsgrundlag for beslutningen kun kan være artikel 95, stk. 5, EF.
58. For mig at se er det vanskeligt at bestride, at udtrykket »opretholde« sigter til allerede gældende bestemmelser, mens udtrykket »indføre« sigter til nye bestemmelser. I øvrigt bestrider den tyske regering i grunden heller ikke dette, da den forsøger at føre de pågældende undtagelsesbestemmelser tilbage til allerede eksisterende regler, der var gældende inden for andre sektorer af den nationale ret.
59. Det er et faktum, at de pågældende nationale bestemmelser ikke fandtes på tidspunktet for vedtagelsen af direktivet. Industriens påståede selvregulerende praksis ændrer intet herved, netop fordi denne ikke havde rang af positiv ret, og i hvert fald ikke var bindende for dem, der ikke følger den. Det tjener heller ikke noget formål at gøre opmærksom på, at der findes regler med samme formål inden for andre sektorer af den nationale retsorden. For at artikel 95, stk. 4, EF skulle finde anvendelse, måtte der i forvejen findes en national lovgivning om klassificering og etikettering af mineraluld; som Kommissionen har gjort gældende, fandtes der imidlertid ikke og findes stadig ikke en sådan lovgivning i tysk ret. Det er derfor uomtvisteligt, at det er artikel 95, stk. 5, der skal anvendes som grundlag for vurderingen af, hvorvidt den efterfølgende indførelse af en foranstaltning er lovlig.
4. Fejlagtig anvendelse af artikel 95, stk. 5, EF
60. Subsidiært bestrider Forbundsrepublikken Tyskland rigtigheden af den vurdering, som Kommissionen har foretaget på grundlag af artikel 95, stk. 5, EF, fordi meddelelsen efter dens mening opfyldte alle de betingelser, der stilles i denne bestemmelse: De nationale bestemmelser var baseret på et nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse og beskyttelse af arbejdsmiljøet, og det problem, de skulle løse, var specifikt for Forbundsrepublikken Tyskland og viste sig efter vedtagelsen af fællesskabslovgivningen. Jeg skal nedenfor undersøge de tre betingelser og de fremførte argumenter til støtte for, om de er opfyldt eller ej, men ikke nødvendigvis i den angivne rækkefølge.
Parternes argumenter
61. Hvad angår den specifikke situationen i Tyskland gør den sagsøgende regering gældende, at den er særlig berørt af problemet med mineraluld både på grund af den meget omfattende anvendelse af de pågældende fibre og på grund af mineraluldsbrugergruppens særlige struktur. Med hensyn til det første punkt fremfører den, at forbruget af mineraluld i Tyskland i 1997 udgjorde 20 mio. kubikmeter af de 60 mio., der bruges i hele Unionen, mens antallet af eksponerede arbejdstagere udgjorde 500 000, et tal, der sandsynligvis ligger langt over tallet i de øvrige medlemsstater, selv i forhold til antallet af indbyggere, da salgsstatistikkerne for mineraluld viser, at det årlige forbrug pr. indbygger i Tyskland svarer til 0,25 kubikmeter mod et europæisk gennemsnit på 0,16 kubikmeter.
62. Hvad angår det andet punkt fremfører den sagsøgende regering, at det tyske marked for en stor dels vedkommende består af gør-det-selv-brugere, dvs. private personer uden speciel oplæring. Dette skyldes angiveligt, dels at de pågældende materialer er lette at arbejde med, dels den typiske indstilling i Tyskland på grund af de høje timelønninger om så vidt muligt ikke at bruge lønnet arbejdskraft til arbejde, der ikke kræver specialkunnen. Arbejdsbeskyttelseslovgivningen finder ikke anvendelse på denne brugergruppe, og de pågældende er ikke vant til at træffe særlige forholdsregler, da de udfører arbejdet for at spare penge.
63. Den specifikke situation i Tyskland skyldes ifølge regeringen endvidere dels de klimatiske forhold i landet, der har meget strenge vintre, dels at man fører en strengere miljøpolitik end andre lande med det formål at tilskynde til varmeisolering. I de senere år er lovforskrifterne om varmeisolering i nybyggeri således gradvist blevet skærpet og en lovgivning om isolering af gammelt byggeri er under forberedelse for at nå de mål for nedbringelse af emission af drivhusgasser, der er fastsat i Kyoto-protokollen af 7. december 1997. Disse målsætninger tvinger således den tyske regering til at gribe ind navnlig over for bygningers energieffektivitet, da omkring en fjerdedel af emissionerne af kuldioxid i Tyskland stammer fra anvendelsen af energi til opvarmning af privatboliger.
64. Derfor må man ifølge den tyske regering forvente en kraftig stigning i efterspørgslen efter isoleringsmateriale i de kommende år, hvorved den særlige situation, der gør sig gældende i Tyskland, vil blive endnu mere udtalt, navnlig da en større miljøbevidsthed har medført et behov for en mere effektiv energipolitik, hvorfor Tyskland i fremtiden må påregne en mærkbar stigning i forbruget af mineraluld. Det er derfor ikke overraskende, at sundhedsrisikoen er større i Tyskland end i de lande, hvor varmeisolering allerede er udbredt, såsom Finland og de øvrige nordiske lande.
65. Ifølge den sagsøgende regering opfylder anmodningen om undtagelsesforanstaltninger også betingelsen om, at det problem, der kan begrunde undtagelsen, er opstået efterfølgende. Ifølge regeringen har problemet først vist sig efter vedtagelsen af harmoniseringsdirektivet, da sundhedsrisikoen som tidligere anført er steget i Tyskland som følge af den skærpede energisparepolitik, navnlig underskrivelsen af Kyoto-protokollen nogle dage efter vedtagelsen af direktivet.
66. Hvad angår kravet om et nyt videnskabeligt belæg gør den tyske regering endelig gældende, at videnskabelige undersøgelser, der blev offentliggjort i 1998 og 1999, dvs. efter vedtagelsen af direktivet, bekræfter mistanken om mineralulds mulige kræftfremkaldende virkninger og berettiger således både den af de tyske myndigheder foreslåede fremgangsmåde og kritikken af de kriterier, der blev anvendt i direktiv 97/69. Den tyske regering fremhæver dog også, at kravene til bevisernes nyskabende karakter må være rimelige, da de videnskabelige og teknologiske fremskridt som bekendt normalt ikke er kendetegnet ved revolutionerende nyskabelser, men ved en løbende udviklingsproces. Af denne grund udgør også undersøgelser, der giver anledning til en ny fortolkning af eksisterende viden, og som gør det muligt at analysere og løse et velkendt problem på en ny måde, nye videnskabelige beviser. Hvad angår endelig påstanden om, at den tyske regering har påberåbt sig disse undersøgelser for sent, indvender den, at forsinkelsen må tilskrives Kommissionen, da Forbundsrepublikken Tyskland på grund af Kommissionens tilsidesættelse af kontradiktionsprincippet og forpligtelsen til loyalt samarbejde ikke kunne påberåbe sig disse argumenter fra starten.
67. Kommissionen bestrider systematisk, at betingelserne i artikel 95, stk. 5, EF er opfyldt i dette tilfælde.
68. Den afviser navnlig, at risiciene i forbindelse med anvendelse af mineraluld skaber et specifikt problem for Forbundsrepublikken Tyskland og henviser i denne forbindelse til CSTEE's udtalelse om, at »[t]he relevant scientific evidence mentioned [...] relates to the protection of the working environment on grounds of a problem which is not specific to the Federal Republic of Germany« . Navnlig anfører Kommissionen, at det store antal af eksponerede borgere, den udbredte anvendelse af mineraluld eller det høje energiforbrug til varme ikke kan anvendes som argumenter for det modsatte resultat, da disse forhold også har gyldighed for andre medlemsstater. Hvad angår det årlige forbrug af mineraluld pr. indbygger, som ifølge de tal, den tyske regering har fremlagt, angiveligt er langt højere i Tyskland end i resten af Europa, indvender Kommissionen, at den sagsøgende regering i hvert fald ikke fremsendte disse statistikker i sin anmodning, hvorfor der ikke kunne tages hensyn til dem i den anfægtede beslutning. Endelig er ifølge Kommissionen henvisningen til Kyoto-protokollen, der endnu ikke er trådt i kraft, uden relevans.
69. Hvad angår de videnskabelige beviser, som Forbundsrepublikken Tyskland har påberåbt sig til støtte for sin anmodning, anfører Kommissionen, at sagsøgeren har fremlagt disse beviser for sent, da den tyske meddelelse ikke henviste til de undersøgelser, der blev offentliggjort i 1998, selv om det påhvilede Forbundsrepublikken Tyskland at fremsende disse. Kommissionen kan derfor ikke kritiseres for ikke at have taget hensyn til disse undersøgelser i sin beslutning. Hvad angår realiteten underbygges dens påstand i al fald af de argumenter, der er fremført af den finske regering, som er indtrådt som intervenient i sagen. Den bestrider, at de videnskabelige beviser, som den tyske regering har påberåbt sig, er nye, og rejser den mere grundlæggende indsigelse, at det ikke er muligt på grundlag af sikre videnskabelige beviser at drage en grænse mellem carcinogene fibre og ikke-carcinogene fibre, men at denne beror på en skønsmæssig vurdering, der foretages af fællesskabslovgiver, som det i realiteten var tilfældet i denne sag, uden at medlemsstaterne kan anfægte den.
70. Hvad endelig angår betingelsen om, at det problem, som er rejst af den medlemsstat, der anmoder om fravigelsen, skal være opstået efterfølgende, anfører Kommissionen, at den tyske regering i sin anmodning overhovedet ikke henviste hverken til Kyoto-protokollen, til de ændringer, denne indebar for den tyske regerings politik, eller til andre nye faktorer. Regeringen lod derimod forstå i anmodningen, at Forbundsrepublikken Tyskland i adskillige år havde drøftet risikoen i forbindelse med mineraluld.
Vurdering
71. Jeg skal først understrege, at betingelserne i artikel 95, stk. 5, EF er kumulative, hvilket betyder, at en anmodning om fravigelse af denne bestemmelse kun kan imødekommes, hvis alle de nævnte betingelser er opfyldt. Jeg skal endvidere om nødvendigt tilføje, at bevisbyrden med hensyn til, om disse betingelser er opfyldt, påhviler den medlemsstat, der anmoder om fravigelsen.
72. For at vende tilbage til undersøgelsen af de forskellige betingelser skal jeg i første række bemærke, at anmodningen i 1998 ikke omtalte den særlige situation i Forbundsrepublikken Tyskland, som gjorde det berettiget at vedtage foranstaltninger, der afveg fra foranstaltningerne i direktiv 97/69. Selv om der imidlertid bortses herfra og tages hensyn til den begrundelse, som den sagsøgende regering har givet efterfølgende under denne sag, mener jeg ikke, at betingelsen om, at der skal være tale om et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, er opfyldt.
73. Som Kommissionen med rette har fremført, virker argumentet om privates omfattende brug af mineraluld ikke overbevisende, da en sådan udvikling også har kunnet konstateres i andre medlemsstater. Jeg kan heller ikke tilslutte mig argumentet om et højt varmeenergiforbrug. Som Kommissionen har understreget, er det ikke bevist, at forbruget pr. indbygger er højere i Tyskland end andre steder. Derimod finder jeg, at den indvending, som Republikken Finland har gjort gældende på dette punkt som intervenient, er særdeles relevant. Finland anfører, at de nordiske lande har et endnu strengere klima og derfor efter al sandsynlighed et større varmeenergiforbrug, hvorfor de også anvender store mængder isoleringsmateriale til bygninger, navnlig mineraluld. Er dette tilfældet, kan den sagsøgende regering ikke påstå, at de nationale bestemmelser, der er indført for, at landet kan overholde kriterierne i Kyoto-protokollen, vil medføre et større forbrug af mineraluld i Tyskland end andre steder.
74. Hvis der ikke består eller er godtgjort at bestå den specifikke situation, som Tyskland hævder, er dette i sig selv, henset til, hvad jeg har anført i det foregående, tilstrækkeligt til at forkaste dette anbringende. Jeg mener dog, at det for fuldstændighedens skyld også er nødvendigt at undersøge de øvrige af de nævnte betingelser.
75. Hvad angår først og fremmest betingelsen om, at problemet skal have vist sig efter vedtagelsen af direktivet, skal jeg generelt bemærke, at denne betingelse efter min opfattelse også kan være opfyldt, selv om medlemsstaternes krav til sundhed og sikkerhed allerede i det store hele er blevet tilgodeset i forbindelse med vedtagelsen af direktivet. Det afgørende er den aktuelle situation, sådan som den ser ud efter vedtagelsen af direktivet eller måske endda som følge af dette. Det nye element skal derfor navnlig vurderes i forhold til de omstændigheder, der blev taget i betragtning under udarbejdelsen af direktivet, til de beskyttelsesformål, som sluttelig blev fastlagt i direktivet, og til, om de midler, der blev vedtaget til gennemførelse heraf, er hensigtsmæssige i betragtning af den nye situation.
76. Når dette er sagt, skal jeg dog bemærke, at Forbundsrepublikken Tyskland i meddelelsen fra 1998 synes at gå ud fra, at den faktiske situation var uændret eller i det mindste ikke gjorde opmærksom på, at der var fremkommet nye elementer, men begrænsede sig til under sagen at henvise til bestemmelser, som ikke var gældende men kun planlagte (hovedsageligt i tilknytning til Kyoto-protokollen). Jeg mener derfor ikke, at denne betingelse kan anses for at være opfyldt.
77. Hvad endelig angår den sidste betingelse om, at der skal foreligge et nyt videnskabeligt belæg, er jeg enig med den tyske regering i, at videnskabelige fremskridt sker i en løbende proces, og at spørgsmålet om, hvorvidt sådanne beviser er »nye«, derfor ikke kan vurderes på grundlag af eksakte kriterier for, på hvilket tidspunkt en ny viden er blevet bragt til offentlighedens kendskab eller de fremlagte beviser tillægges en ny betydning. Det påhviler dog den medlemsstat, der gør behovet for en fravigelse gældende, at godtgøre, at beviserne rent faktisk og strengt taget er »nye«, eller at man står over for en ny situation, hvor der kan eller bør foretages en nyvurdering af allerede kendte videnskabelige resultater.
78. Når dette er sagt, skal jeg imidlertid bemærke, at det ikke er let i denne sag at tage stilling til parternes modstående argumenter på dette punkt, da det let sammenblandes dels med spørgsmålet om Forbundsrepublikken Tysklands forsinkede fremsættelse af sine anbringender, dels med den saglige vurdering af disse anbringender. Det første spørgsmål har jeg allerede behandlet generelt hvad angår betingelserne for at godkende en anmodning fremsendt i henhold til artikel 95, stk. 5, EF, og på dette punkt må jeg blot konstatere, at anbringenderne er fremsat for sent. Det andet spørgsmål, som er mere komplekst, skal jeg undersøge nedenfor.
5. Mangelfuld vurdering af beviserne og manglende begrundelse
Parternes argumenter
79. Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at Kommissionens vurdering af de videnskabelige aspekter af de tyske bestemmelser er baseret på fejlagtige eller ufuldstændige, faktiske oplysninger, og at den er resultatet af en procedure, som ikke har sikret en uvildig bedømmelse. Dette bekræftes ifølge regeringen endvidere af den modstridende begrundelse for den anfægtede beslutning. Under alle omstændigheder er de kriterier, som Kommissionen har lagt til grund for vurderingen af, om de foranstaltninger, som Forbundsrepublikken Tyskland overvejer at gennemføre, reelt er nødvendige og forholdsmæssige, i modstrid med forsigtighedsprincippet, som bør anvendes i dette tilfælde.
80. Den sagsøgende regering fremhæver på ny, navnlig at klassificeringen af et produkt som kræftfremkaldende ikke nødvendigvis forudsætter vished om, at det har en kræftfremkaldende virkning på mennesker, men blot forudsætter en risiko herfor, navnlig på grund af den lange observationsperiode, der forløber såvel eksperimentelt som epidemiologisk mellem eksponeringen for et kræftfremkaldende stof og sygdommens frembrud. I en så usikker situation bør hensyntagen til menneskers sundhed og liv, som er det højeste gode, tale til støtte for nationale bestemmelser, som ifølge resultaterne af den videnskabelige forskning er bedre egnet til at beskytte disse grundlæggende værdier end de tvivlsomme og for lempelige bestemmelser i direktiv 97/69. I stedet for har Kommissionen, selv om den har erkendt den videnskabelige usikkerhed på området, forhindret den sagsøgende regering i at anvende en strengere lovgivning.
81. Den sagsøgende regering understreger navnlig, at Kommissionen har vurderet den videnskabelige begrundelse for Forbundsrepublikken Tysklands anmodning på grundlag af to dokumenter, nemlig den rapport, der blev udarbejdet af tre eksperter inden for etikettering og klassificering, som specielt havde fået til opgave af Kommissionen at vurdere begrundelsen og udtalelsen fra den Videnskabelige Komité for Toksicitet, Økotoksicitet og Miljø (CSTEE) (jf. punkt 20 ovenfor). Ifølge regeringen er begge dokumenter af forskellige grunde behæftede med fejl eller mangler.
82. Det første begrænser sig således til at gengive resultaterne af debatten mellem parterne uden at foretage en detaljeret undersøgelse af de beviser, som Forbundsrepublikken Tyskland har fremlagt, og navnlig uden at tage hensyn til den omstændighed, at de tyske beskyttelsesforanstaltninger svarer til den praksis, som allerede følges af den industri, der fremstiller produkterne. Endvidere er der alvorlig tvivl om de tre eksperters uafhængighed, da to af dem allerede tidligere havde taget stilling til spørgsmålet i de udvalg, der var nedsat med det formål at bistå Kommissionen i forbindelse med vedtagelsen af direktivet, mens den tredje endog var Kommissionens konsulent ved udarbejdelsen af direktivforslaget.
83. Hvad angår CSTEE's udtalelse bestrider Forbundsrepublikken Tyskland ikke blot grundlaget for denne, men især de konklusioner, som Kommissionen har draget. Med hensyn til det første punkt anfører den, at CSTEE på det tidspunkt, hvor den udarbejdede sin udtalelse ikke var i besiddelse af de videnskabelige evalueringer, som den tyske regering havde baseret sin anmodning på, men kun af den tyske meddelelse og de tre eksperters rapport. Det er derfor forståeligt, at komitéen nåede frem til den konklusion, at den hverken var i stand til at vurdere den tyske meddelelse eller eksperternes rapport. Denne mangel kan dog ikke tilskrives den tyske regering, men skyldes Kommissionens forsømmelser. For så vidt angår det andet punkt anfører regeringen, at Kommissionen har fejlfortolket CSTEE's udtalelse, da den har overset et væsentligt element i forbindelse med vurderingen af den tyske anmodning, nemlig den omstændighed, at CSTEE var enig i de sundhedsmæssige betænkeligheder, som kom til udtryk i anmodningen.
84. Endelig påtaler den sagsøgende regering den omstændighed, at begrundelsen for Kommissionens beslutning er i åbenbar modstrid med de standpunkter, som Kommissionen tidligere har indtaget. Navnlig var det oprindelige direktivforslag baseret på KI-indekset, mens Kommissionen i beslutningen bebrejder Forbundsrepublikken Tyskland, at denne selv vedtog dette indeks med den begrundelse, at det videnskabelige grundlag herfor var utilstrækkeligt.
85. Heroverfor indvender Kommissionen først og fremmest, at den anfægtede beslutning som hovedregel ikke kan annulleres udelukkende med den begrundelse, at de faktiske omstændigheder er fejlvurderet. Da beslutningen er baseret på en skønsmæssig vurdering, kan den kun annulleres, hvis der er begået en åbenbar fejl eller foreligger magtfordrejning.
86. Hvad angår realiteten bekræfter Kommissionen sin vurdering af, at de videnskabelige beviser, som Forbundsrepublikken Tyskland har fremlagt, er ufuldstændige, og henviser i denne forbindelse til CSTEE's udtalelse. Den bestrider, at den baserede sin vurdering på eksperternes rapport, som den selv fandt ufuldstændig. Senere i dokumentet afviser den dog at have baseret sig på CSTEE's udtalelse og modsiger således sig selv.
87. Hvad angår den påståede tilsidesættelse af forsigtighedsprincippet bekræfter Kommissionen, at princippet bør anvendes inden for rammerne af den ordning, der er indført med artikel 95 EF, og ikke træde i stedet for denne. Følgelig kan nationale beskyttelsesforanstaltninger kun accepteres, hvis alle betingelserne i artikel 95, stk. 5, EF er opfyldt, og dermed, hvis det er videnskabeligt bevist, at de udgør en nødvendig løsning for at sikre en bedre beskyttelse af de behov, der er omhandlet i denne bestemmelse, end direktivet giver. Hvis et sådant bevis derimod ikke er fremlagt, fordi det endnu ikke er muligt at vurdere den videnskabelige situation endeligt, må man holde sig til en generel anvendelse af fællesskabslovgivningen. Selv om Kommissionen altså anerkender, at forsigtighedsprincippet i tvivlstilfælde kan føre til vedtagelse af strengere beskyttelsesforanstaltninger, understreger den, at der skal være tale om fællesskabsforanstaltninger og ikke om foranstaltninger, der vedtages ensidigt af en medlemsstat, undtagen i de særlige tilfælde, der er omhandlet i artikel 95 EF, og kun såfremt alle betingelserne for anvendelse af denne bestemmelse er opfyldt.
Vurdering
88. Uanset de begrænsninger, der gælder for Domstolens kontrol med de tekniske og videnskabelige vurderinger, som Kommissionen foretager, skal jeg ikke lægge skjul på, at de tyske bestemmelser forekommer mig at være mere overbevisende, og at de endog sår meget stor tvivl om, hvorvidt Kommissionens direktiv 97/69 er i overensstemmelse med de kriterier, der er fastsat i bilag VI til Rådets direktiv 67/548, selv om lovligheden af førstnævnte direktiv ikke anfægtes under denne sag.
89. Bortset herfra er jeg navnlig enig i den sagsøgende regerings kritik af den mangelfulde administrative procedure, der er fulgt, da Kommissionens begrundelser for, at den tyske anmodning mangler videnskabeligt grundlag, også efter min opfattelse er behæftet med en betænkelig modstrid. Denne modstrid skyldes navnlig Kommissionens tøvende og usikre henvisning til eksperternes rapport, der har spillet en vigtig rolle i beslutningen i modsætning til, hvad den ikke uden forlegenhed fastslår i sit svarskrift. Beslutningen er nemlig baseret på denne rapport, selv om Kommissionen samtidig har erkendt, at den er mangelfuld. Derimod tager beslutningen ikke hensyn til CSTEE's udtalelse, navnlig ikke den del, hvori udtalelsen kritiserer, at rapporten ikke omtaler de videnskabelige beviser, som den tyske regering fremlagde. Endvidere finder jeg ikke, at det er i overensstemmelse med princippet om god forvaltning og kravet om uvildighed at lade sagkyndige, som i forvejen har taget klar stilling til spørgsmålet, foretage sammenligningen af fællesskabslovgivningen med de tyske bestemmelser.
90. Jeg mener derfor, at dette anbringende er begrundet.
6. Manglende vurdering på grundlag af artikel 95, stk. 6, EF
91. Endelig kritiserer den sagsøgende regering, at de tyske bestemmelser ikke er vurderet på grundlag af artikel 95, stk. 6, EF og fremfører forskellige argumenter som bevis for, at de ikke udgør et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Heroverfor anfører Kommissionen, at det var unødvendigt også at kontrollere, om de pågældende foranstaltninger var forenelige med artikel 95, stk. 6, da det fremgik klart af undersøgelsen af betingelserne i bestemmelsens stk. 5, EF, at tilladelsen ikke ville blive givet.
92. Det er for mig at se klart, at stk. 5 og 6 i artikel 95 EF ikke kan anvendes alternativt, da betingelserne heri alle skal være opfyldt samtidig: Hvis én betingelse mangler, kan den nationale bestemmelse ikke godkendes. I denne sag er afslaget på at godkende de tyske bestemmelser, som Kommissionen med rette gør gældende, begrundet i, at de positive betingelser i artikel 95, stk. 5, EF ikke var opfyldt, hvorfor det var fuldstændig unødvendigt også at kontrollere, om betingelserne i stk. 6 var opfyldt eller ej.
93. Dette anbringende er derfor uden relevans.
Afsluttende betragtninger
94. Jeg mener afslutningsvis at kunne konkludere, at Kommissionen med rette har skønnet, at artikel 95, stk. 5, EF og ikke traktatens artikel 100 A, stk. 4, fandt anvendelse i denne sag. Jeg skal i så henseende bemærke, at den sagsøgende regering ikke har kunnet bevise, at Kommissionen fejlagtigt fastslog, at to af de tre betingelser, der kræves i henhold til denne bestemmelse for at godkende indførelsen af foranstaltninger, der fraviger fællesskabsharmoniseringen, ikke var opfyldt. Den omstændighed, at den tredje betingelse er opfyldt, er uden betydning for rigtigheden af Kommissionens afslag, da alle de pågældende betingelser skal være opfyldt samtidig for, at godkendelsen kan gives.
95. Jeg foreslår derfor, at Kommissionen frifindes.
Sagens omkostninger
96. I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen, bør den pålægges at betale sagens omkostninger.
97. I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 4, bærer medlemsstater, der indtrådt som intervenient i sagen, deres egne omkostninger. Republikken Finland betaler således sine egne omkostninger.
IV - Forslag til afgørelse
På grundlag af de foregående betragtninger skal jeg følgelig foreslå, at Domstolen afsiger følgende dom:
»1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.
3) Republikken Finland bærer sine egne omkostninger.«