61989J0037
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-37/89 (
*1
)
I — Factos e tramitação do processo principal
1.
O recorrente no processo principal esteve inscrito no foro de Paris de 5 de Dezembro de 1967 a 30 de Junho de 1984 e também na Caisse nationale des barreaux français (a seguir «Caisse»), que administra o regime de reforma dos membros do foro. Este regime inclui, por um lado, a constituição de uma reforma de base cujo montante é função do nùmero de anos de exercício profissional e, por outro, a constituição, igualmente obrigatória, de uma reforma complementar de seguro de velhice e sobrevivência, cujo montante é função de um determinado número de pontos acumulados ao longo do mesmo período. Desde 1 de Julho de 1984, Michel Weiser é funcionário do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.
2.
Por carta de 25 de Setembro de 1985, solicitou à Caisse, ao abrigo do artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do Regulamento (CEE, Euratom, CECA) n.° 259/68 do Conselho, de 29 de Fevereiro de 1968, que fixa o estatuto dos funcionários das Comunidades Europeias assim como o regime aplicável aos outros agentes das Comunidades e institui medidas especiais temporariamente aplicáveis aos funcionários da Comissão (JO L 56, p. 1; EE 01 Fl p. 129) (a seguir «estatuto»), a transferência para as Comunidades do direito à pensão correspondente ao período de quotizações pagas. Esta disposição do estatuto está assim redigida:
«O funcionário que entra ao serviço de uma das Comunidades, após ter cessado funções numa administração nacional ou organização internacional, ou empresa, tem a faculdade, no momento de adquirir a titularização, de pagar às Comunidades:
—
quer o equivalente actuarial do direito à pensão de aposentação que tiver adquirido na administração nacional, organização internacional ou empresa que servia,
—
quer o montante fixo do resgate que lhe for devido pela Caixa de Pensões da mesma administração, organização ou empresa na data da cessação das funções.
Em tal caso, a instituição em que um funcionário exerce funções determinará, tendo em conta o grau de titularização, o número de anuidades que toma em consideração, de acordo com o seu regime próprio, como tempo de serviço anterior, com base no montante do equivalente actuarial ou do montante fixo de resgate.»
3.
A Caisse rejeitou este pedido por carta de 8 de Outubro de 1985. O recurso gracioso desta decisão, de 6 de Fevereiro de 1986, de Michel Weiser para o conselho de administração da Caisse foi igualmente indeferido, por decisão de 3 de Outubro de 1986. Michel Weiser apresentou então, em 5 de Dezembro de 1986, um recurso no tribunal des affaires de sécurité sociale de Paris pedindo a anulação das decisões já citadas da Caisse e do seu conselho de administração e a condenação da Caisse no pagamento às Comunidades Europeias do equivalente actuarial do direito a pensão de aposentação adquirido pelo recorrente a título ou de reforma complementar no período de 5 de Dezembro de 1967 a 30 de Junho de 1984, ou subsidiariamente, o montante fixo de resgate que lhe era devido pela Caisse em 30 de Junho de 1984.
4.
Por decisão de 14 de Março de 1988, o tribunal des affaires de sécurité sociale declarou-se incompetente e remeteu o processo ao tribunal d'instance de Paris. Neste tribunal, a Caisse sustentou que o artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto não é directamente aplicável a Michel Weiser devido à inexistência de acordo entre o Estado francés e as Comunidades. Além disso, esta disposição nada previa quanto à transferência de direito a pensão decorrente de actividades não assalariadas.
5.
No âmbito deste litígio, o demandante referiu que, nos termos do artigo 189.°, segundo parágrafo do Tratado CEE, um regulamento como o estatuto dos funcionários das Comunidades Europeias é obrigatório em todos os seus elementos e directamente aplicável em todos os Estados-membros. Acrescentou que a enumeração feita no artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto não é restritiva pois tratar-se-ia de uma discriminação em relação às profissões não assalariadas, contrária ao princípio da não discriminação.
6.
O tribunal d'instance de Paris, para poder decidir o litígio, nomeadamente quanto à questão de saber quais as categorias profissionais que podem beneficiar da disposição comunitária em questão, colocou ao Tribunal a questão prejudicial seguinte:
«Um advogado francês que deixe as suas funções para se tornar funcionário das Comunidades Europeias tem direito a requerer a aplicação do disposto no artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto dos funcionários das Comunidades Europeias?»
7.
A decisão de reenvio deu entrada na Secretaria do Tribunal em 16 de Fevereiro de 1989.
Nos termos do artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas pelo demandante no processo principal, patrocinado por Jean Rooy, advogado de Paris, pela demandada no processo principal, representada por Robert Collin, advogado de Paris e por F. Herbert, advogado de Bruxelas, pelo Governo da República Francesa, representado por Edwige Belliard e Claude Chavance, na qualidade de agentes, e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Sean van Raepenbusch, na qualidade de agente.
Com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia.
II — Observações escritas apresentadas ao Tribunal
1.
O demandante no processo principal observa que a questão do órgão jurisdicional nacional constitui ao mesmo tempo uma questão de validade e de interpretação do artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto. Considera, com efeito, que a resposta a esta questão se pode situar no plano da validade pois que, se o Tribunal considerar que a disposição em litígio deve ser interpretada restritivamente e por isso considerada inválida, por contrária ao princípio da não discriminação, a referida disposição não será por isso desprovida de validade no seu conjunto, mas apenas na medida em que não inclui os funcionários que anteriormente exerceram uma actividade não assalariada, de tal forma que um antigo advogado tornado funcionário poderá solicitar a aplicação da disposição em seu benefício.
Para conferir à disposição em litígio um efeito útil, Michel Weiser sustenta que ela deve ser interpretada à luz dos objectivos do legislador comunitário enunciados no artigo 27.°, n.° 1, do estatuto, segundo o qual o recrutamento deve ter em vista assegurar à instituição o serviço de funcionários que possuam as mais elevadas qualidades de competência. Com efeito, os diversos processos de recrutamento das instituições dirigem-se, em geral, a pessoas que possuam já uma experiência profissional mais ou menos importante. Ora, o objectivo da referida disposição só pode ser atingido se não penalizar os funcionários quer no plano da carreira quer no do direito a pensão.
Michel Weiser alega igualmente que o efeito conjugado do artigo 32.°, n.° 2, e do artigo 11.°, n.° 2 do anexo VIII do estatuto leva a conferir ao funcionário comunitário uma determinada equivalência com base na sua experiência profissional, o que foi confirmado em termos inequívocos pelo Tribunal no acórdão de 20 de Outubro de 1981, Comissão/Bélgica (137/80, Recueil, p. 2393).
Segundo Michel Weiser, à luz deste fundamento da disposição em questão, nada justifica reservar a sua aplicação a determinadas categorias de funcionários, ou seja, aos que tenham sido anteriormente funcionários nacionais ou internacionais ou assalariados de uma empresa e excluir outros, os que exerciam anteriormente uma actividade independente, pelo menos quando estes tenham adquirido, como no caso vertente, direito a pensão nas mesmas condições que os assalariados.
Michel Weiser considera, pelo contrário, ser manifesto que, ao referir «o funcionário que entre ao serviço de uma das Comunidades, após ter cessado funções numa administração ou organização nacional ou internacional, ou empresa «o artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto, longe de constituir uma enumeração taxativa, antes procurou englobar todas as pessoas que, anteriormente à sua entrada ao serviço de uma das Comunidades exerceram uma actividade profissional, no sector público ou privado, e que implicou quotizações para o seguro de velhice. Acrescenta que, em direito comunitário, os membros das profissões independentes são equiparados, no plano da legislação social, aos das profissões assalariadas.
Michel Weiser sustenta, por fim, que uma interpretação restritiva do artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto privaria esta disposição de validade, na medida em que infringiria o princípio da não discriminação, ao excluir do seu âmbito de aplicação, sem justificação objectiva, uma determinada categoria de funcionários. Ora, quando uma disposição é susceptível de duas interpretações, uma das quais a priva de validade, esta última interpretação, que não pode corresponder à vontade do legislador comunitário, deve ser afastada.
O demandante propõe portanto que se responda à questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional do seguinte modo:
«Um funcionário das Comunidades Europeias, que tenha anteriormente exercido uma actividade não assalariada num Estado-membro, tem o direito a solicitar em seu benefício a aplicação do artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto.»
2.
A demandada no processo principal entende que a questão prejudicial, tal como está formulada, é uma questão de aplicação e não de interpretação do direito comunitário. Quanto ao mérito, salienta que o artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto definiu claramente o círculo das pessoas susceptíveis de dele beneficiarem. Trata-se de uma escolha consciente e deliberada do legislador, que não considerou dever alargar esta disposição aos funcionários comunitários que tenham exercido anteriormente uma actividade como trabalhadores independentes. Esta limitação do âmbito de aplicação pessoal da disposição em litígio é confirmada pela comparação com o artigo 11.°, n.° 1, do anexo VIII do estatuto que, no caso de o funcionário comunitário que cesse as suas funções, apenas concede o direito à transferência aos que entrem ao serviço de uma administração nacional ou internacional e exclui, desde logo, não só aqueles que iniciem uma actividade independente, mas também os que passem ao sector privado.
A demandada observa que, mesmo no caso de uma disposição regulamentar referir expressamente, ao lado da categoria dos beneficiários principais de uma disposição, uma categoria de beneficiários equiparáveis, o Tribunal entendeu que a interpretação de tal equiparação deve ser estrita. A este propósito, a Caisse refere-se ao acórdão de 21 de Novembro de 1974, Moulijn/Comissão (6/74, Recueil, p. 1287). Dele resulta a fortiori que, quando o próprio legislador não considerou uma categoria equiparada aos beneficiários taxativamente enumerados, não cabe ao Tribunal proceder a tal equiparação mediante uma interpretação que retiraria aos termos usados o seu sentido específico. Salienta igualmente que uma interpretação estrita é confirmada pela atitude da Comissão que, nas suas diligências junto dos Estados-membros com vista à execução do artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto, se apoiou sempre no texto tal como redigido. A demandada refere que as negociações que se desenrolam actualmente entre a França e as Comunidades, com vista a aplicação da disposição em litígio, dizem respeito unicamente aos beneficiários do regime geral e aos funcionários do Estado francês.
A demandada reconhece que o artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto tem carácter obrigatório e é directamente aplicável em todos os Estados-membros, não estando a sua aplicação subordinada a um acordo, tal como previsto no artigo 11.°, n.° 1, do estatuto. Refere, todavia, que resulta da jurisprudência do Tribunal que esta aplicabilidade directa derivada incide sobre o carácter obrigatório da disposição face aos Estados-membros, estando estes últimos obrigados a criar os meios concretos que permitam o exercício da faculdade concedida aos funcionários de transferirem os direitos adquiridos no âmbito nacional para o regime de pensões das Comunidades, sobre a proibição de os Estados-membros aplicarem uma regulamentação nacional que exclua a faculdade de transferência dos direitos a pensão e sobre a possibilidade de o funcionário comunitário interessado invocar, enquanto particular, essa obrigação do Estado-membro em questão perante os órgãos jurisdicionais nacionais.
A demandada observa que, embora as duas primeiras características reflitam a aplicabilidade directa propriamente dita das disposições regulamentares, isto é, o seu carácter obrigatório face aos Estados-membros, independentemente de qualquer medida de transposição, o terceiro aspecto resulta do efeito directo das disposições regulamentares, susceptíveis de serem invocadas pelos particulares. Refere que, embora resulte do artigo 189.° do Tratado que uma disposição regulamentar é aplicável directamente e, enquanto tal pode, além disso, ser invocada pelos particulares, o caso presente confirma que a aplicação concreta do efeito directo de uma disposição regulamentar nem sempre é possível.
A demandada sublinha que o Tribunal salientou, no acórdão de 20 de Março de 1986, Comissão/Países Baixos (72/85, Colect., p. 1223), que a faculdade de os particulares invocarem o artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto perante os órgãos jurisidicionais nacionais apenas constitui uma garantia mínima e não basta, por si só, para assegurar a aplicação integral desta disposição, destinada a permitir uma coordenação entre os regimes nacionais e o regime comunitário de pensões. Quanto às modalidades de aplicação desta disposição, o Tribunal referiu, no acórdão de 17 de Dezembro de 1987, Comissão/Luxemburgo (315/85, Colect., p. 5401), que os Estados-membros têm um determinado poder de apreciação e que o artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto não impõe imperativamente que as duas possibilidades, isto é, o equivalente actuarial ou o montante fixo de resgate, sejam previstas, e isto independentemente de o direito nacional as prever ou não. O Tribunal considerou igualmente, no acórdão de 5 de Outubro de 1988, Fingruth (129/87, Colect., p. 6121), que os Estados-membros têm a faculdade de fixar um prazo em que os funcionários comunitários que queiram transferir os seus direitos de pensão para o regime comunitário, devem apresentar o seu pedido.
A demandada conclui que, na falta de medidas nacionais de aplicação do artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto, o efeito directo desta disposição permanece apenas em potência, não permitindo o direito conferido aos funcionários impor à Caísse uma obrigação suficientemente concreta. Tal aplicação supõe que o legislador francês tenha previamente precisado se a escolha entre o equivalente actuarial e o montante fixo de resgate é deixada ao funcionário e, se este optar pelo equivalente actuarial, quais devem ser as taxas de desconto e o coeficiente de redução a aplicar no caso do cálculo do equivalente actuarial. No caso de optar pelo montante fixo do resgate, o legislador francês deve determinar se há lugar a aplicar juros e fixar um prazo de preclusão para apresentação do pedido.
Perante as dificuldades reais de aplicação do artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto, a demandada sugere, com vista a garantir que a resposta do Tribunal tenha verdadeiro efeito útil para o tribunal de reenvio, permitindo a este decidir, sem ter novamente de submeter a questão ao Tribunal, que este último precise na resposta as limitações que, no estado actual do direito, a aplicação directa desta disposição no âmbito de um organismo de seguro privado implica.
A demandada propõe, pois, que se responda à questão prejudicial do seguinte modo:
«O artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto deve ser interpretado de forma a não abranger o funcionário que entra ao serviço das Comunidades sem ter exercido anteriormente as funções numa administração, organização nacional ou internacional ou empresa.»
3.
O Governo francês refere que o estatuto dos funcionários enumera taxativamente os casos em que a transferência de direitos a pensão é imposta às instituições de seguro de velhice tanto nacionais, para transferir os direitos em questão, como comunitárias, para receber esses direitos e modificar, por consequência, o direito a pensão estatutária do demandante. Os empregos considerados no artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto, no caso de uma pessoa que se torna funcionário das Comunidades, compreendem apenas os exercidos no âmbito de uma administração, organização nacional ou internacional ou empresa. O âmbito de aplicação pessoal desta disposição não parece, por conseguinte, abranger actividades profissionais anteriores exercidas como independente por um funcionário das Comunidades, entendendo-se que a deontologia da profissão de advogado não lhe permite exercer a sua actividade a título assalariado.
Quanto ao processo de transferência do direito a pensão, o Governo francês não contesta, em si, o princípio da aplicabilidade directa dos regulamentos comunitários, embora sublinhando a necessidade de definir as modalidades de aplicação concretas da transferência dos direitos mediante acordo entre a França e a Comissão se bem que o estatuto dos funcionários se imponha sem necessidade de introduzir na ordem jurídica francesa disposições de execução. O Governo francês refere que uma troca de cartas está actualmente em negociação entre as Comunidades e as autoridades francesas para fixar as modalidades de transferência em relação a pessoas que exerceram uma actividade por conta de outrem abrangidas pelo regime geral ou por regimes especiais e para as que trabalharam na administração francesa. Contudo, os funcionários que, por dificuldades de determinação destas modalidades, não puderam pedir a transferência dos seus direitos na altura da sua entrada em funções não serão lesados pois um sistema de actualização reportado à data de transferência dos montantes foi concretizado de comum acordo entre as autoridades francesas e a Comissão.
O Governo francês constata que as disposições do regulamento em questão, tal como actualmente estão redigidas e são interpretadas, não ajudam a assegurar a igualdade de tratamento entre trabalhadores assalariados e não assalariados beneficiários de um regime de pensões de velhice. Refere entretanto que este facto não resulta de uma atitude da sua parte com o fim de entravar uma eventual transferência dos direitos à pensão para o regime comunitário, que devia ser aberto aos não assalariados. O Governo francês precisa que não se opôs a que os não assalariados tenham as mesmas possibilidades que os assalariados em matéria de transferência dos direitos à pensão quando entrem aos serviço das Comunidades, após terem exercido uma actividade profissional no âmbito de um regime de segurança de seguro de velhice francês aplicável aos não assalariados. Esta solução corresponde, aliás, à jurisprudência do Tribunal nesta matéria, tal como foi reafirmado no acórdão de 18 de Abril de 1989, Retter (130/87, Colect., p. 865).
O Governo francês remete, no que respeita à solução a adoptar, para eventuais iniciativas da Comissão. Está de acordo com uma modificação do artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII ao estatuto visando uma extensão do seu âmbito de aplicação e com a tomada em consideração de actividades independentes, como a dos advogados. Declara-se disposto, na falta de tal modificação, a estudar com a Comissão uma solução que permita a transferência dos direitos à pensão dos não assalariados, na medida em que os conselhos de administração das caixas de seguro de velhice dos não assalariados estejam de acordo, na falta de uma obrigação jurídica nesta matéria.
O Governo francês propõe, pois, que se responda à questão prejudicial do seguinte modo:
«Um advogado não pode invocar o artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto, tal como está actualmente redigido, para obter a transferência dos direitos a pensão do regime francês de seguro de velhice que lhe é aplicável, para o regime das Comunidades.»
4.
A Comissão salienta, antes de mais, o caracter claro e preciso dos termos usados no artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto. Na sua opinião, estes termos abrangem seguramente uma relação laboral ou, em geral, uma actividade profissional por conta de outrem ou estatutária, mas dificilmente uma actividade profissional independente. Refere, todavia, que uma tal interpretação desta disposição não pode ser acolhida, pois que uma categoria apreciável de funcionários comunitários se veria assim privada, pela simples natureza da sua actividade profissional anterior, de um direito garantido pelo estatuto que visa assegurar uma contínua e total protecção social.
Segundo a Comissão, para evitar a discriminação entre funcionários colocados em situações comparáveis, apenas uma interpretação extensiva do artigo 11.°, n.° 2, anexo VIII do estatuto que garanta a transferência dos direitos adquiridos no plano nacional para o regime de pensões das Comunidades, tanto em benefício dos funcionários que tenham estado ocupados, antes da sua entrada ao serviço, em relações de trabalho assalariado ou estatutárias como em proveito de funcionários que tenham anteriormente exercido uma actividade não assalariada, permite conciliar o texto legal em questão com o princípio da igualdade de tratamento. A este propósito, refere-se ao acórdão do Tribunal de 31 de Maio de 1979, Newth//Comissão (156/78, Recueil, p. 1941).
A Comissão acrescenta que, se bem que a situação do funcionário que tenha exercido anteriormente uma actividade independente não seja precisamente comparável à do funcionário que tenha exercido funções «numa administração ou organização nacional ou internacional, ou empresa», a natureza da actividade profissional anteriormente exercida apenas se pode apreciar em função do objectivo prosseguido pelo legislador comunitário.
A Comissão explica que a finalidade da disposição em questão foi esclarecida pelo Tribunal nos acórdãos de 20 de Outubro de 1981, Comissão/Bélgica (137/80, Recueil, p. 2393), e de 17 de Dezembro de 1987, Comissão/Luxemburgo (315/85, Colect., p. 5403). Resulta destes acórdãos que o objectivo fundamental do artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto é garantir a passagem de um sistema de seguro nacional para o sistema comunitário sob uma das duas formas especificadas, no caso, o equivalente actuarial ou o montante fixo de resgate. Destas considerações resulta que a limitação do benefício da transferência dos direitos à pensão apenas aos antigos assalariados ou funcionários nacionais ou internacionais é incompatível com o objectivo desta disposição, que visa garantir às Comunidades as melhores possibilidades de escolha de um pessoal qualificado já dotado de uma experiência profissional adequada.
A Comissão entende que as desigualdades de tratamento entre funcionários comunitários decorrentes de uma interpretação estrita da disposição em questão, longe de terem a sua origem exclusivamente nas divergências entre os regimes nacionais que instituem os direitos a pensão, não podem ser justificadas por qualquer circunstância objectiva que distinga as categorias de pessoas mencionadas no artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto em relação às profissões independentes, não obstante igualmente dotadas de uma experiência profissional adequada às necessidades de administração das Comunidades. Refere ainda que não há qualquer razão a favor de uma tomada em consideração unicamente dos períodos nacionais de actividade assalariada ou estatutária para a liquidação dos direitos à pensão no regime comunitário. Em conclusão, a Comissão sustenta que o princípio da não discriminação se opõe a que as autoridades nacionais continuem a recusar a transferência dos direitos à pensão adquiridos sob a sua legislação relativamente aos períodos de actividade independente. Por conseguinte, propõe que se responda à questão prejudicial do seguinte modo:
«O artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto deve ser interpretado no sentido de que garante aos funcionários das Comunidades a transferência dos direitos à pensão adquiridos no âmbito nacional para o regime comunitário de pensão, qualquer que seja a sua natureza, de direito público ou privado, assalariada ou não assalariada, da actividade profissional exercida pelo funcionário interessado antes da sua entrada ao serviço das Comunidades.»
III — Fase oral do processo
Na audiência de 30 de Janeiro de 1990, o Conselho tomou igualmente posição neste processo.
O Conselho entende que é preciso tomar em consideração o contexto e os objectivos da disposição em questão. Está assim excluído fazer uma interpretação literal do texto do artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto. Na opinião do Conselho, o texto da disposição em questão não é absolutamente claro. Os termos «administração» e «organização» não têm um significado preciso. Nas outras oito línguas da Comunidade, as definições utilizadas são igualmente amplas e variadas. O Conselho considera portanto não ser possível uma aplicação literal dos termos utilizados no artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto, mas que, pelo contrário, ele deve ser interpretado à luz da sua finalidade.
O Conselho esclarece que os direitos à pensão estão ligados às pessoas e devem portanto segui-las quando estas mudam de profissão ou de emprego. Seria demasiado restritivo interpretar o artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do estatuto, por forma a excluir numerosas categorias de pessoas, criando assim um efeito perfeitamente negativo quanto às perspectivas de as Comunidades Europeias recrutarem os seus funcionários.
Na opinião do Conselho, é manifesto que o legislador comunitário não pretendeu fazer qualquer discriminação entre as diferentes categorias de funcionários. Procurou, pelo contrário, que exista direito a transferir todos os direitos à pensão susceptíveis de serem transferidos. Interpretar a disposição em litígio de outro modo significaria permitir uma diferença de tratamento entre funcionários.
M. Diez de Velasco
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: francês.