62011CC0394
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 20 september 2012 (
1
)
Zaak C-394/11
Valeri Hariev Belov
[verzoek van de Komisia za zashtita ot diskriminatsia (Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]
„Ontvankelijkheid van prejudicieel verzoek — ‚Rechterlijke instantie van een der lidstaten’ in de zin van artikel 267 VWEU — Richtlijn 2000/43/EG — Beginsel van gelijke behandeling ongeacht ras of etnische afstamming — Indirecte discriminatie — Stadsdelen die voor het merendeel door leden van de Romagemeenschap worden bewoond — Plaatsing van elektriciteitsmeters op voor verbruikers niet toegankelijke hoogte — Rechtvaardiging — Bestrijding van fraude en misbruik — Richtlijnen 2006/32/EG en 2009/72/EG — Mogelijkheid voor verbruiker om individueel elektriciteitsverbruik af te lezen”
I – Inleiding
1.
Is het discriminerend wanneer elektriciteitsmeters in stadsdelen die voor het merendeel door een bepaalde etnische groep worden bewoond, op veel grotere hoogte worden aangebracht dan elders het geval is? Dit is de kern van de problematiek waarover het Hof zich in de onderhavige zaak op verzoek van de Bulgaarse commissie voor bescherming tegen discriminatie (hierna: „KZD”) (
2
) dient te buigen. Deze zaak biedt het Hof de gelegenheid zijn rechtspraak betreffende de zogenoemde „antidiscriminatierichtlijnen” – in casu richtlijn 2000/43/EG (
3
) – te verfijnen (
4
), waarbij het voor het eerst dient in te gaan op de problematiek van indirecte discriminatie op grond van etnische afstamming en de mogelijkheden tot rechtvaardiging van een dergelijke discriminatie. Maar om te beginnen dient het Hof vast te stellen of de KZD überhaupt verwijzingsbevoegd is in de zin van artikel 267 VWEU.
2.
Achtergrond van het geding is de in twee wijken van de Bulgaarse stad Montana gebruikelijke praktijk om elektriciteitsmeters op een hoogte van 7 m op elektriciteitsmasten te plaatsen, terwijl zij elders op een voor de verbruikers toegankelijke hoogte van maximaal 1,70 m worden geïnstalleerd. De betrokken wijken worden hoofdzakelijk door leden van de Romagemeenschap bewoond (
5
), hetgeen de vraag doet rijzen of de beschreven praktijk niet moet worden gekwalificeerd als discriminatie op grond van etnische afstamming.
3.
Het feit dat de eventuele discriminatie betrekking heeft op Roma, maakt de onderhavige zaak uiterst gevoelig. De situatie van de Roma, Europa’s grootste minderheidsgroepering, is de afgelopen jaren steeds meer in het middelpunt van de belangstelling komen te staan. Een groot deel van de circa 10 à 12 miljoen Roma in Europa wordt dagelijks geconfronteerd met vooroordelen, intolerantie, discriminatie en sociale uitsluiting. Zij leiden vaak een marginaal bestaan onder uiterst precaire sociale en economische omstandigheden. (
6
) De maatschappelijke en economische integratie van de Roma vormt daarom een van de verklaarde doelstellingen van zowel de Europese Unie als de Republiek Bulgarije. (
7
) Ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft zich reeds meerdere malen over gevallen van discriminatie van Roma gebogen. (
8
)
II – Toepasselijke regelgeving
A – Unierecht
4.
Het Unierechtelijke kader van de onderhavige zaak wordt bepaald door richtlijn 2000/43/EG. Relevant zijn tevens de richtlijnen 2006/32/EG (
9
) en 2009/72/EG (
10
), die regels bevatten betreffende de interne markt voor elektriciteit respectievelijk de energie-efficiëntie.
1. De antidiscriminatierichtlijn 2000/43
5.
Artikel 2 van richtlijn 2000/43 bevat onder meer de volgende definitie:
„1.   Voor de toepassing van deze richtlijn wordt onder het beginsel van gelijke behandeling verstaan de afwezigheid van elke vorm van directe of indirecte discriminatie op grond van ras of etnische afstamming.
2.   Voor de toepassing van lid 1 is er:
a)
‚directe discriminatie’, wanneer iemand op grond van ras of etnische afstamming ongunstiger wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld;
b)
‚indirecte discriminatie’, wanneer een ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze personen van een bepaald ras of een bepaalde etnische afstamming in vergelijking met andere personen bijzonder benadeelt, tenzij die bepaling, maatstaf of handelwijze objectief wordt gerechtvaardigd door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn.
[...]”
6.
De werkingssfeer van richtlijn 2000/43 wordt in artikel 3 ervan als volgt afgebakend:
„1.   Binnen de grenzen van de aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden, is deze richtlijn zowel in de overheidssector als in de particuliere sector, met inbegrip van overheidsinstanties, op alle personen van toepassing met betrekking tot:
[...]
h)
de toegang tot en het aanbod van goederen en diensten die publiekelijk beschikbaar zijn, met inbegrip van huisvesting.
[...]”
7.
Artikel 7 van richtlijn 2000/43, dat regelingen inzake de rechtsbescherming betreft, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten zorgen ervoor dat eenieder die zich door niet-toepassing van het beginsel van gelijke behandeling benadeeld acht, toegang krijgt tot gerechtelijke en/of administratieve procedures, en wanneer zij zulks passend achten, ook tot bemiddelingsprocedures, voor de naleving van de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen, zelfs na beëindiging van de verhouding waarin deze persoon zou zijn gediscrimineerd.”
8.
Artikel 8, lid 1, van richtlijn 2000/43 bepaalt met betrekking tot de bewijslast het volgende:
„De lidstaten nemen, overeenkomstig hun nationale rechtsstelsels, de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat, wanneer personen die zich door niet-toepassing te hunnen aanzien van het beginsel van gelijke behandeling benadeeld achten, voor de rechter of een andere bevoegde instantie feiten aanvoeren die directe of indirecte discriminatie kunnen doen vermoeden, de verweerder dient te bewijzen dat het beginsel van gelijke behandeling niet werd geschonden.”
9.
Relevant is ten slotte nog artikel 13 van richtlijn 2000/43, dat betrekking heeft op de organen voor de bevordering van gelijke behandeling:
„1.   De lidstaten wijzen een orgaan of organen aan voor de bevordering van gelijke behandeling van alle personen, zonder discriminatie op grond van ras of etnische afstamming. Deze organen kunnen deel uitmaken van instanties die op nationaal vlak zijn belast met de verdediging van de mensenrechten of de bescherming van de rechten van het individu.
2.   De lidstaten zorgen ervoor dat die organen onder meer bevoegd zijn om:
—
onverminderd het recht van slachtoffers en van de in artikel 7, lid 2, bedoelde verenigingen, organisaties of andere rechtspersonen, onafhankelijke bijstand te verlenen aan slachtoffers van discriminatie bij de afwikkeling van hun klachten betreffende discriminatie;
—
onafhankelijke onderzoeken over discriminatie te verrichten;
—
onafhankelijke verslagen te publiceren en aanbevelingen te doen over elk onderwerp dat met dergelijke discriminatie verband houdt.”
2. De richtlijnen betreffende de interne markt voor elektriciteit en de energie-efficiëntie bij het eindgebruik
10.
Richtlijn 2006/32 heeft tot doel de energie-efficiëntie bij het eindgebruik in de lidstaten te bevorderen door middel van verschillende instrumenten, waaronder maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie bij de eindgebruiker. In punt 29 van de considerans is onder meer het volgende vastgelegd:
„Om de eindverbruiker in staat te stellen met kennis van zaken beslissingen te nemen over zijn individueel energieverbruik, moet hem ter zake een redelijke hoeveelheid informatie ter beschikking worden gesteld [...]. Bovendien moeten verbruikers actief ertoe worden aangemoedigd om hun meterstanden zelf regelmatig te controleren.”
11.
Artikel 13, lid 1, van richtlijn 2006/32 bepaalt bovendien:
„De lidstaten zorgen ervoor dat eindafnemers voor elektriciteit, aardgas, stadsverwarming en/of stadskoelingen en warm water voor huishoudelijke doeleinden, voor zover dit technisch mogelijk en financieel redelijk is en voor zover dit in verhouding staat tot de potentiële energiebesparingen, tegen concurrerende prijzen de beschikking krijgen over individuele meters die het actuele energieverbruik van de eindafnemer nauwkeurig weergeven en informatie geven over de tijd waarin sprake was van daadwerkelijk verbruik.
[...].”
12.
Richtlijn 2009/72 bevat gemeenschappelijke regels voor de productie, de transmissie, de distributie en de levering van elektriciteit, en regelt de organisatie en werking van de elektriciteitssector. (
11
) Volgens artikel 3, lid 7, ervan nemen de lidstaten „passende maatregelen om eindafnemers te beschermen”, waartoe, althans in het geval van huishoudelijke afnemers, de in bijlage I bij die richtlijn genoemde maatregelen behoren.
13.
Volgens bijlage I, lid 1, van richtlijn 2009/72, „Voorschriften inzake de consumentenbescherming”, „houden de in artikel 3 bedoelde maatregelen in dat ervoor wordt gezorgd dat de afnemers:
[...]
h)
de beschikking krijgen over hun verbruiksgegevens [...]; [en]
i)
naar behoren worden geïnformeerd over hun daadwerkelijk elektriciteitsverbruik en de kosten daarvan, zulks voldoende frequent om hen in staat te stellen hun eigen elektriciteitsverbruik te regelen. [...] Er wordt naar behoren rekening gehouden met de kostenefficiëntie van deze maatregelen. Voor deze dienst mogen de verbruiker geen extra kosten worden aangerekend;
[...]”
B – Bulgaars recht
14.
Met het oog op de omzetting van de richtlijnen en andere handelingen van de Unie, met inbegrip van richtlijn 2000/43, heeft Bulgarije de wet ter bescherming tegen discriminatie (
12
) (hierna: „ZZD”) vastgesteld, die naast bepalingen inzake het verbod op discriminatie ook regelingen bevat inzake de commissie voor bescherming tegen discriminatie. In het prejudiciële verzoek wordt bovendien verwezen naar tal van andere nationale bepalingen, zoals de wet inzake de energiehuishouding, de verordening inzake de aansluiting van de elektriciteitsproducenten en -afnemers op de netwerken voor elektriciteittransmissie en -distributie alsmede de algemene verkoopvoorwaarden van de elektriciteitsbedrijven en -distributeurs.
III – Feiten en hoofdgeding
15.
Achtergrond van het hoofdgeding is een klacht die door Belov is ingediend bij de KZD. Belov woont in de Bulgaarse stad Montana, preciezer gezegd in één van de twee wijken die blijkens het prejudiciële verzoek als „Roma”-wijken bekend staan omdat zij voornamelijk door Roma worden bewoond.
16.
De gemeente Montana wordt van elektriciteit voorzien door ChEZ Elektro Balgaria AD (hierna: „CEB”), de distributie van de elektriciteit is in handen van ChEZ Raspredelenie Balgaria AD (hierna: „CRB”). Beide ondernemingen staan onder toezicht van de nationale Commissie voor de regulering van energie en water (DKEVR). (
13
) Op het gehele grondgebied van de gemeente Montana bevinden zich elektriciteitsmeters die eigendom zijn van CRB.
17.
In 1998 en 1999 zijn de elektriciteitsmeters in de twee tot de gemeente Montana behorende Romawijken „Ogosta” en „Kosharnik” evenals in een aantal andere Bulgaarse steden op elektriciteitspalen geplaatst, op een hoogte van 7 m. Buiten die stadsdelen zijn de elektriciteitsmeters aangebracht op een hoogte van maximaal 1,70 m, meestal in de woningen van de verbruikers of aan de gevel van de gebouwen of de omheining.
18.
Teneinde de verbruikers in staat te stellen ook bij de op een hoogte van 7 m geplaatste elektriciteitsmeters althans een indirecte visuele controle te verrichten, heeft CRB zich in haar algemene verkoopvoorwaarden ertoe verplicht op schriftelijk verzoek van een verbruiker binnen drie dagen kosteloos een speciaal voertuig met hoogwerker ter beschikking te stellen, met behulp waarvan medewerkers van CRB de meterstanden kunnen aflezen. Van dit aanbod heeft tot dusver nog geen afnemer gebruikgemaakt. Als alternatief kunnen de verbruikers tegen vergoeding een controlemeter in hun woning laten plaatsen. Andere mogelijkheden tot visuele controle bestaan voor de verbruikers in de betrokken wijken niet.
19.
In de klachtprocedure voor de KZD stelt Belov dat hij door de plaatsing van de elektriciteitsmeters op een hoogte van 7 m wordt gediscrimineerd op grond van zijn etnische afstamming. Tevens stelt hij dat alle, etnisch tot de Roma behorende inwoners van de twee betrokken wijken het slachtoffer zijn van discriminatie op grond van etnische afstamming.
20.
De klacht van Belov is gericht tegen de CEB. De CRB, de respectievelijke wettelijke vertegenwoordigers en de directie van de twee ondernemingen en van de DKEVR zijn door de KZD opgeroepen om in de procedure te verschijnen.
IV – Prejudicieel verzoek en procesverloop voor het Hof
21.
In het hoofdgeding heeft de KZD besloten de volgende prejudiciële vragen voor te leggen aan het Hof:
„1)
Valt de te behandelen zaak binnen de werkingssfeer van richtlijn 2000/43/EG (in casu op grond van artikel 3, lid 1, sub h)?
2)
Wat dient te worden begrepen onder ‚ongunstigere behandeling’ in de zin van artikel 2, lid 2, sub a, van richtlijn 2000/43 en onder ‚[...] handelwijze [die] personen van een bepaald ras of een bepaalde etnische afstamming in vergelijking met andere personen bijzonder benadeelt’ in de zin van artikel 2, lid 2, sub b, van richtlijn 2000/43:
2.1)
Is het voor de kwalificatie van een ongunstigere behandeling als directe discriminatie absoluut noodzakelijk dat de behandeling ongunstiger is en direct of indirect uitdrukkelijk bij de wet vastgestelde rechten of belangen aantast, of dient zij als om het even welke vorm van gedrag (relatie) in de ruimere zin van het woord aldus te worden begrepen dat zij in vergelijking met het gedrag in een gelijkaardige situatie minder voordelig is?
2.2)
Is het voor de kwalificatie van het brengen van een persoon in een bijzonder ongunstige situatie als indirecte discriminatie ook vereist dat hierdoor direct of indirect uitdrukkelijk bij de wet vastgestelde rechten of belangen worden aangetast, of dient dit in ruimere zin te worden uitgelegd als elke vorm van het brengen van een persoon in een bijzonder ongunstige/onvoordelige situatie?
3)
Naargelang het antwoord op de tweede vraag: wanneer het voor de kwalificatie als directe of indirecte discriminatie in de zin van artikel 2, lid 2, sub a en b, van richtlijn 2000/43 is vereist dat de ongunstigere behandeling of het brengen van een persoon in een bijzonder ongunstige situatie direct of indirect een wettelijk vastgesteld recht of belang aantast,
3.1)
voorzien artikel 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, richtlijn 2006/32/EG (punt 29 van de considerans, artikel 1 en artikel 13, lid 1), richtlijn 2003/54/EG (artikel 3, lid 5) en richtlijn 2009/72/EG (artikel 3, lid 7) dan ten behoeve van de eindverbruiker van elektriciteit in een recht of belang om regelmatig de stand van de elektriciteitsmeter te kunnen aflezen, dat voor de nationale rechter in een procedure als het hoofdgeding kan worden ingeroepen,
en
3.2)
zijn met deze bepalingen verenigbaar, nationale wettelijke regelingen en/of een met toestemming van de nationale reguleringscommissie voor energie toegepaste bestuurspraktijk die een distributiebedrijf de vrijheid biedt om elektriciteitsmeters op moeilijk of niet toegankelijke plaatsen te installeren waardoor het de verbruikers onmogelijk wordt gemaakt zelf en regelmatig de stand van de elektriciteitsmeter af te lezen en bij te houden?
4)
Naargelang het antwoord op de tweede vraag: wanneer het voor de kwalificatie als directe of indirecte discriminatie niet absoluut is vereist dat een wettelijk vastgesteld recht of belang direct of indirect is aangetast,
4.1)
zijn volgens artikel 2, lid 2, sub a en b, van richtlijn 2000/43 dan geoorloofd, nationale wettelijke regelingen of rechtspraak zoals aan de orde in het hoofdgeding, die voor de kwalificatie als discriminatie vereisen dat de ongunstigere behandeling en het brengen van een persoon in een ongunstigere situatie direct of indirect wettelijk vastgestelde rechten of belangen aantasten?
4.2)
wanneer nationale wettelijke regelingen of rechtspraak niet zijn geoorloofd, is de nationale rechter dan verplicht deze buiten toepassing te laten en uit te gaan van de definities van de richtlijn?
5)
Hoe dient artikel 8, lid 1, richtlijn 2000/43 te worden uitgelegd?
5.1)
Aldus, dat het vereist dat het slachtoffer het bewijs levert van feiten op grond waarvan zich een duidelijke, onbetwistbare en zekere conclusie van directe of indirecte discriminatie opdringt, of volstaat het dat de feiten enkel tot het aannemen/vermoeden van een dergelijke conclusie leiden?
5.2)
Hebben de feiten, namelijk
a)
dat alleen in de straten van de twee als Romawijken bekende stadsdelen elektriciteitsmeters op elektriciteitspalen zijn geplaatst op een hoogte die visuele controle van de stand door verbruikers uitsluit, behalve bekende uitzonderingen in enkele delen van deze twee wijken, en
b)
dat in alle andere wijken van de stad de elektriciteitsmeters zijn geplaatst op een voor visuele controle toegankelijke hoogte (maximaal 1,70 m), meestal in de woning van de verbruiker of aan de gevel van het gebouw of aan de omheining,
tot gevolg dat de bewijslast bij de verwerende partij wordt gelegd?
5.3)
Sluiten de omstandigheden, namelijk
a)
dat in beide als Romawijken bekende stadsdelen niet alleen Roma wonen, maar ook personen van een andere etnische afstamming, en/of
b)
in verband daarmee, welk aandeel van de bevolking in deze beide wijken zich daadwerkelijk als Roma beschouwt, en/of
c)
dat het distributiebedrijf de redenen voor verplaatsing van de elektriciteitsmeters in deze beide stadswijken naar een hoogte van 7 m als algemeen bekend beschouwt,
uit dat de bewijslast bij de verwerende partij wordt gelegd?
6)
Naargelang het antwoord op de vijfde vraag:
6.1)
Indien artikel 8, lid 1, van richtlijn 2000/43 aldus dient te worden uitgelegd, dat een aanname/vermoeden van discriminatie is vereist en indien de voormelde feiten tot gevolg hebben dat de bewijslast bij de verwerende partij wordt gelegd, welke vorm van discriminatie doen deze feiten dan vermoeden: directe discriminatie, indirecte discriminatie en/of intimidatie?
6.2)
Kan directe discriminatie en/of intimidatie volgens richtlijn 2000/43 worden gerechtvaardigd door het nastreven van een legitiem doel met noodzakelijke en gepaste middelen?
6.3)
Kan, met inachtneming van de door het distributiebedrijf aangevoerde en nagestreefde legitieme doelstellingen, de in beide stadswijken toegepaste maatregel worden gerechtvaardigd in een situatie waarin:
a)
de maatregel is genomen wegens de in beide stadswijken zeer talrijke onbetaalde facturen en wegens herhaaldelijke overtredingen door de verbruikers, die de zekerheid, de kwaliteit en het continue en veilige functioneren van de elektriciteitsinstallaties belemmeren of in gevaar brengen,
en
de maatregel ten aanzien van iedereen wordt toegepast, ongeacht of de betrokken verbruiker zijn facturen voor distributie en levering van stroom betaalt of niet en ongeacht of vaststaat dat de betrokken verbruiker de een of andere overtreding heeft begaan (manipulatie van de meterstand, onrechtmatige aansluiting en/of onrechtmatige afname/onrechtmatig stroomverbruik zonder opmeting of betaling, of andere vormen van geknoei met het elektriciteitsnet waardoor het zekere, kwalitatief adequate, continue en veilige functioneren ervan wordt belemmerd of in gevaar gebracht);
b)
volgens de wet en de algemene voorwaarden van de distributieovereenkomst elke soortgelijke inbreuk leidt tot zowel civiel- en bestuurs- als strafrechtelijke aansprakelijkheid;
c)
de clausule in artikel 27, lid 2, van de algemene voorwaarden van de distributieovereenkomst, die inhoudt dat het distributiebedrijf op uitdrukkelijk schriftelijk verzoek van de verbruiker de mogelijkheid van visuele controle van de stand van de elektriciteitsmeter garandeert, de verbruiker niet daadwerkelijk de mogelijkheid biedt zelf en regelmatig de voor hem relevante gegevens te controleren;
d)
op grond van een uitdrukkelijk schriftelijk verzoek een elektriciteitsmeter voor controledoeleinden kan worden geïnstalleerd in de woning van de verbruiker, die hiervoor een vergoeding moet betalen;
e)
de maatregel een karakteristiek en zichtbaar kenmerk is voor de oneerlijkheid in een of andere vorm van de verbruiker, berustend op de volgens het distributiebedrijf algemene bekendheid van de redenen voor het nemen van de maatregel;
f)
andere technische methoden en middelen ter voorkoming van geknoei met de elektriciteitsmeters voorhanden zijn;
g)
de vertegenwoordiger van het distributiebedrijf erkent dat de in een Romawijk van een andere stad toegepaste gelijksoortige maatregelen inbreuken inderdaad niet hebben kunnen voorkomen;
h)
niet wordt aangenomen dat ter beveiliging van een in een van die wijken aangelegde elektrische installatie, te weten een transformatorstation, gelijkaardige maatregelen zoals die ter beveiliging van de elektriciteitsmeters vereist zijn?”
22.
In de procedure voor het Hof hebben de CEB en de CRB (
14
), de Bulgaarse regering en de Commissie schriftelijke en mondelinge opmerkingen ingediend. Een vertegenwoordiger van Belov was aanwezig ter terechtzitting op 11 juli 2012.
V – Juridische beoordeling
A – Ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek
23.
Enkele partijen die opmerkingen hebben ingediend, plaatsen vraagtekens bij de ontvankelijkheid van het onderhavige prejudiciële verzoek, met name omdat de KZD huns inziens geen rechterlijke instantie is. Daarnaast zijn zij van mening dat sommige van de voorgelegde vragen hypothetisch zijn.
1. Verwijzingsbevoegdheid van de KZD
24.
Gezien het grote aantal onafhankelijke organen dat de afgelopen jaren – niet in de laatste plaats ter verwezenlijking van Unierechtelijke bepalingen – in de lidstaten in het leven is geroepen, is het geen wonder dat het Hof telkens weer met de vraag geconfronteerd wordt of dergelijke organen bevoegd zijn om prejudiciële verzoeken aan het Hof te richten. (
15
)
25.
Om te kunnen vaststellen of een onafhankelijk orgaan als de KZD verwijzingsbevoegd is, moet worden onderzocht of het kan worden beschouwd als „rechterlijke instantie van een der lidstaten” in de zin van artikel 267 VWEU. Terwijl de Commissie en de Bulgaarse regering die vraag bevestigend beantwoorden, stellen de CEB en de CRB zich op het tegenovergestelde standpunt.
26.
De beoordeling van de verwijzingsbevoegdheid wordt volgens vaste rechtspraak uitsluitend door het Unierecht bepaald. Of het verwijzende orgaan al dan niet moet worden aangemerkt als rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU, toetst het Hof aan de hand van een aantal factoren, zoals de wettelijke grondslag van het orgaan, het permanente karakter, de verplichte rechtsmacht, de contradictoire procedure, de toepassing door het orgaan van de regelen van het recht, alsmede de onafhankelijkheid ervan. (
16
) Bovendien is een nationaal orgaan enkel bevoegd tot prejudiciële verwijzing naar het Hof, indien bij hem een geding aanhangig is en het uitspraak moet doen in het kader van een procedure die moet uitmonden in een beslissing die de kenmerken vertoont van een rechterlijke uitspraak. (
17
) Ik zal derhalve aan de hand van de concrete bepalingen betreffende de procedure en de structuur van de KZD onderzoeken of die instantie aan de genoemde criteria voldoet.
27.
Om te beginnen wil ik benadrukken dat de hoedanigheid van rechterlijke instantie van de KZD niet simpelweg kan worden bevestigd door verwijzing naar haar uit het Unierecht voortvloeiende taak van orgaan dat in het leven is geroepen ter bevordering van de gelijke behandeling en de waarborging van de bescherming van de rechten van de slachtoffers van discriminatie (artikelen 7 en 13 van richtlijn 2000/43). De rechtsbescherming in de zin van richtlijn 2000/43 wordt namelijk verwezenlijkt door toegang tot „gerechtelijke en/of administratieve procedures” (artikel 7, lid 1, van richtlijn 2000/43) en wordt dus niet noodzakelijkerwijs alleen voor de rechter verkregen. Derhalve moet in detail worden onderzocht of de KZD voldoet aan de criteria die het Unierecht volgens artikel 267 VWEU stelt aan de rechterlijke instanties van de lidstaten.
28.
Het lijdt geen twijfel dat is voldaan aan de criteria van de wettelijke grondslag, het permanente karakter van het orgaan en de toepassing van de regelen van het recht door de KZD. (
18
) Dit geldt ook voor het criterium van de contradictoire procedure. (
19
) Uiterst omstreden zijn in casu echter de onafhankelijkheid van de KZD, de vraag of zij verplichte rechtsmacht bezit en of haar beslissingen de kenmerken van een rechterlijke uitspraak hebben.
a) Onafhankelijkheid
29.
De rechterlijke onafhankelijkheid behelst volgens vaste rechtspraak zowel een extern als een intern aspect.
30.
Het externe aspect van de onafhankelijkheid houdt in dat het beslissende orgaan wordt beschermd tegen interventie of druk van buitenaf waardoor de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van zijn leden in aan hen voorgelegde geschillen in gevaar zou kunnen komen. (
20
) In het onderhavige geval bestaat er geen twijfel omtrent de externe onafhankelijkheid van de leden van de KZD die moeten beslissen. Op die personen zijn de regels inzake de onafhankelijkheid van de rechter van het Bulgaarse wetboek van burgerlijke rechtsvordering van overeenkomstige toepassing. (
21
) Dit betekent dat zij vergelijkbare waarborgen genieten als de rechters in de gewone Bulgaarse rechtbanken.
31.
Het interne aspect van de onafhankelijkheid sluit aan bij het begrip onpartijdigheid en heeft betrekking op het houden van gelijke afstand ten opzichte van de partijen in het geding en hun respectieve belangen met betrekking tot het voorwerp van het geding. (
22
)
32.
De CEB en de CRB zijn van mening dat de KZD niet objectief onpartijdig is. (
23
) Zij verwijzen in dat verband naar de structuur van de KZD, met name de banden tussen de commissie van de KZD die moet beslissen en het hieraan hiërarchisch ondergeschikte administratieve apparaat, alsmede naar de door de KZD vervulde taken.
33.
Die argumenten snijden geen hout.
34.
In functioneel opzicht bestaat er namelijk een duidelijke scheiding tussen de commissie van de KZD die moet beslissen en de hieraan hiërarchisch ondergeschikte administratieve dienst. De administratieve dienst kan weliswaar ook juridische adviezen inzake discriminatievraagstukken opstellen ten behoeve van de leden van die commissie, maar uit de informatie waarover het Hof beschikt, blijkt niet dat de administratieve dienst zelf bij de besluitvorming van de leden van de commissie is betrokken. (
24
) Ook het verlenen van rechtsbijstand aan vermeende slachtoffers van discriminatie, één van de taken van de KZD als orgaan (
25
), wordt alleen door de administratieve dienst, maar niet door de leden van de commissie zelf verzorgd. Bovendien heeft de Bulgaarse regering ter terechtzitting benadrukt dat advies en bijstand voor slachtoffers van discriminatie alleen buiten aanhangige procedures worden verleend. Noch de leden van de commissie, noch de administratieve dienst staat dus in een aanhangige klachtenprocedure aan de zijde van een van de partijen. De leden van de commissie beslissen veeleer objectief en onafhankelijk of er al dan niet sprake is van schendingen van de ZZD. (
26
)
35.
Het enkele feit dat de KZD is opgericht als orgaan ter verwezenlijking van het beginsel van gelijke behandeling (
27
), impliceert derhalve niet dat zij automatisch aan de zijde van de slachtoffers staat en dus partijdig is. De KZD dient erop toe te zien dat de wettelijke bepalingen van de ZZD worden nageleefd. Maar net als een rechtbank vervult zij die taak als objectieve en onafhankelijke overheidsinstantie, die in een klachtenprocedure niet alleen het bestaan maar ook het eventuele niet-bestaan van discriminatie dient vast te stellen.
36.
In het licht van het voorgaande stel ik vast dat de KZD voldoende onafhankelijk is om als rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU te worden beschouwd.
b) Rechtsprekende functie
37.
De CEB en de CRB stellen bovendien dat de KZD geen rechtsprekende functie uitoefent. Zij beschouwen de KZD niet als orgaan van de rechterlijke macht, maar veeleer als bestuursautoriteit. Dit volgt huns inziens zowel uit de taken waarmee de KZD is belast, als uit het feit dat de KZD bij een latere beroepsprocedure tegen haar eigen beslissingen partij is (
28
), dat zij ambtshalve tegen discriminatie kan optreden (
29
), dat zij haar eigen beslissingen met instemming van de partijen kan vernietigen en dat de procedures voor civiele rechtbanken voorrang genieten boven die voor de KZD. (
30
)
38.
Hierover wil ik om te beginnen opmerken dat het feit dat de KZD bepaalde bestuurstaken vervult, niet bij voorbaat in de weg staat aan haar hoedanigheid van rechterlijke instantie. Het Hof heeft namelijk reeds meerdere malen vastgesteld dat de verwijzingsbevoegdheid van een orgaan aan zowel structurele als functionele criteria moet worden getoetst. Op die grondslag kan een nationaal orgaan ten dele als rechter, ten dele als bestuurlijke instantie worden aangemerkt, al naargelang of het in het concrete geval rechterlijke functies uitoefent of taken van bestuurlijke aard verricht. (
31
) Derhalve dient te worden nagegaan wat de specifieke aard is van de functie die het orgaan uitoefent in de bijzondere normatieve context waarin het zich in het onderhavige geval genoodzaakt zag zich tot het Hof te wenden. (
32
)
39.
In het onderhavige geval heeft de onafhankelijke commissie van de KZD die in de zaak heeft te beslissen, zich in het kader van een klachtenprocedure tot het Hof gewend. In die procedure wordt op verzoek van een vermeend slachtoffer van discriminatie op onpartijdige wijze onderzocht of de litigieuze maatregelen verenigbaar zijn met de ZZD. Het optreden van de KZD in die procedure kan derhalve als uitoefening van een rechtsprekende functie worden gekwalificeerd. De bestuurstaken die in een andere context worden vervuld door de administratieve dienst die aan de beslissende commissie hiërarchisch ondergeschikt is, zoals de advisering van slachtoffers of de vertegenwoordiging van de KZD in hogere instantie, zijn voor de beoordeling van het rechtsprekende karakter van een klachtenprocedure als die in casu niet relevant.
40.
Ten tweede speelt geen rol dat de beslissende commissie van de KZD theoretisch ook ambtshalve een procedure kan instellen. (
33
) Althans in het onderhavige geval is de KZD namelijk niet op eigen initiatief, maar naar aanleiding van een klacht van een vermeend slachtoffer van discriminatie actief geworden. Voor de beoordeling van de verwijzingsbevoegdheid is het irrelevant of het verwijzende orgaan bij de uitoefening van andere taken dan die welke tot de verwijzing naar het Hof hebben geleid, al dan niet moet worden aangemerkt als rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU. (
34
)
41.
Ten derde pleit het feit dat de KZD andere partijen kan oproepen in de klachtprocedure voor de leden van de commissie, evenmin tegen haar hoedanigheid van rechterlijke instantie. Dit is een praktijk die ook in procedures voor klassieke bestuursgerechten zeker niet ongebruikelijk is. (
35
)
42.
Ten vierde kan ook uit de regelingen inzake de verhouding tussen procedures voor de KZD en procedures voor de Bulgaarse civiele rechter geen argument tegen de hoedanigheid van rechterlijke instantie van de KZD worden afgeleid. Anders dan de CEB en de CRB beschouw ik die regelingen, waarop ter terechtzitting voor het Hof lang en breed is ingegaan, eerder als argument vóór dan als argument tegen de verwijzingsbevoegdheid van de KZD.
43.
Het is een feit dat de KZD geen beslissing over een klacht mag nemen wanneer dezelfde zaak reeds bij een Bulgaarse civiele rechter aanhangig is. (
36
) Hierin komt echter alleen maar het algemene procesrechtelijke beginsel van de litispendentie tot uitdrukking, dat inhoudt dat een beroep niet-ontvankelijk is wanneer een beroep met hetzelfde voorwerp reeds elders aanhangig is. (
37
) Dat dit beginsel ook op de KZD toepasselijk is, pleit voor haar hoedanigheid van rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU. Indien het bij een procedure zoals die in het hoofdgeding niet om een procedure met een rechtsprekend karakter zou gaan, zou namelijk a priori een regeling betreffende een conflicterende aanhangigheid bij de civiele rechter onnodig zijn, aangezien een litispendentieprobleem dan simpelweg niet kan ontstaan.
44.
Dat de KZD haar bevoegdheid ook door een later ingestelde civielrechtelijke procedure zou verliezen, met andere woorden dat de aanhangigheid bij de KZD „minder waard” zou zijn dan de aanhangigheid bij de civiele rechter, kan – althans op grond van de informatie waarover het Hof beschikt – nergens uit worden opgemaakt. Alhoewel dit volgens de CEB en de CRB het geval is, bleef hun argumentatie ter terechtzitting ook op navraag uiterst vaag en konden zij met name geen concrete bepaling noemen om hun stelling te onderbouwen. Bij gebrek aan aanwijzingen voor het tegendeel moet derhalve ervan worden uitgegaan dat de litispendentieregel altijd op dezelfde wijze van toepassing is, ongeacht of in een concreet geval eerst een Bulgaarse civiele rechter of eerst de KZD is ingeschakeld. Dit pleit voor de hoedanigheid van rechterlijke instantie van de KZD.
45.
Ten slotte kan ook het feit dat de KZD haar eigen beslissingen met instemming van de partijen kan vernietigen of wijzigen (
38
), niet als argument tegen haar hoedanigheid van rechterlijke instantie worden aangezien. Bestuursorganen kunnen hun beslissingen over het algemeen zonder instemming van de partijen intrekken; dit geldt volgens de unanieme mening van de partijen ook in het Bulgaarse recht. Rechterlijke beslissingen kunnen daarentegen normaliter in beroepsprocedures worden vernietigd totdat zij in kracht van gewijsde gaan, nadat zij in kracht van gewijsde zijn gegaan daarentegen slechts bij hoge uitzondering door heropening van de procedure. Dat de beslissingen van de KZD kennelijk makkelijker kunnen worden gewijzigd, kan weliswaar worden beschouwd als uitdrukking van de „tweeslachtige” status van de beslissende commissie van de KZD, die het midden houdt tussen een klassieke bestuursautoriteit en een klassiek gerecht. Doorslaggevend is echter dat een wijziging van in de klachtenprocedure genomen beslissingen van de KZD slechts met instemming van beide partijen mogelijk is. Dit impliceert dat die wijzigingsmogelijkheid in wezen kan worden beschouwd als uitdrukking van een – ruim opgevat – beschikkingsbeginsel in gerechtelijke procedures. (
39
)
c) Verplichte rechtsmacht
46.
De CEB en de CRB stellen bovendien dat de KZD met betrekking tot de klachtenprocedure geen verplichte rechtsmacht bezit. Ter onderbouwing verwijzen zij naar artikel 71 ZZD, dat de betrokkenen de mogelijkheid biedt om zich in geval van discriminatie ook tot een civiele rechter te wenden. Aangezien dus niet alleen bij de KZD tegen discriminatie kan worden opgekomen, is volgens de CEB en de CRB niet aan het criterium van de verplichte rechtsmacht voldaan.
47.
In het arrest Dorsch Consult diende het Hof onder meer in te gaan op het begrip van de verplichte rechtsmacht. Het maakte hierin een onderscheid tussen „verplicht” in die zin dat er slechts één enkele mogelijkheid bestaat om rechtsbescherming te verkrijgen, en „verplicht” in die zin dat de gegeven beslissingen een bindend karakter hebben. (
40
) In die zaak hoefde het Hof echter niet duidelijk aan te geven welke van de twee uitleggingsalternatieven de voorkeur had, aangezien de rechtspraak van de destijds betrokken instelling in beide opzichten „verplicht” was. In zoverre biedt de onderhavige zaak het Hof de mogelijkheid zijn rechtspraak ter zake verder te preciseren.
48.
Ik neig ertoe het door de Commissie zowel in de zaak Dorsch Consult (
41
) als in casu ter terechtzitting bepleite standpunt te volgen en ervan uit te gaan dat „verplicht” alleen betrekking heeft op het bindende karakter van de beslissingen van de verwijzende instantie. Indien namelijk reeds op grond van het feit dat er verschillende mogelijkheden van rechtsbescherming zijn, het bestaan van een verplichte rechtsmacht werd ontkend, zou strikt genomen zelfs een klassiek civiel gerecht in een geval als het onderhavige het Hof niet om een prejudiciële beslissing mogen verzoeken omdat er ook voor de procedure voor die rechter een alternatieve rechtsbeschermingsmogelijkheid in de vorm van de klachtprocedure voor de KZD bestaat. (
42
) Het absurde gevolg hiervan zou zijn dat geen van de twee Bulgaarse organen die volgens de ZZD belast zijn met de behandeling van klachten, bevoegd is het Hof om uitlegging van richtlijn 2000/43 te verzoeken.
49.
Dat betekent dat alleen het feit of een door de KZD in een klachtprocedure gegeven beslissing voor de partijen bindend is, doorslaggevend kan zijn. Dit is in casu het geval. Uit de opmerkingen van de Bulgaarse regering maar ook uit de artikelen 69 en 82 ZZD volgt dat de beslissingen van de KZD kracht van gewijsde verkrijgen, dat zij voor de partijen bindend zijn en dat bij overtreding ervan een geldboete kan worden opgelegd.
50.
Samenvattend stel ik derhalve vast de KZD in het concrete geval moet worden beschouwd als rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU.
2. Vermeend hypothetisch karakter van de prejudiciële vragen
51.
De CEB en de CRB stellen ten slotte nog dat de tweede en de zesde prejudiciële vraag van hypothetische aard zijn voor zover zij betrekking hebben op directe discriminatie of intimidatie. Aangezien in casu hooguit sprake kan zijn van indirecte discriminatie, zijn de prejudiciële vragen in hun ogen uitsluitend wat die vorm van discriminatie betreft ontvankelijk.
52.
Het is een feit dat het bij de litigieuze maatregel niet tegelijkertijd om indirecte en om directe discriminatie kan gaan. Van welke vorm van discriminatie sprake is, moet door de KZD als verwijzende rechter aan de hand van de omstandigheden van het geval en met inachtneming van alle feiten worden beoordeeld. De KZD verzoekt echter juist om uitlegging van de verschillende vormen van discriminatie om te kunnen vaststellen om welke vorm het in het onderhavige geval gaat. Indien het prejudiciële verzoek slechts met betrekking tot een enkele vorm van discriminatie ontvankelijk zou worden verklaard, zou het Hof enerzijds vooruitlopen op de beoordeling van de feiten door de KZD en anderzijds de KZD mogelijkerwijs een niet ter zake dienend antwoord geven.
53.
Voor zover afzonderlijke vragen of delen daarvan echter in het kader van de juridische beoordeling daadwerkelijk hypothetisch of overbodig mochten blijken, zal ik daarop in het door mij voorgestelde antwoord niet ingaan.
3. Tussenconclusie
54.
Het verzoek om een prejudiciële beslissing is derhalve in zijn geheel ontvankelijk.
B – Inhoudelijke beoordeling van de prejudiciële vragen
55.
Met haar uiterst gedetailleerde vragenlijst wenst de KZD te vernemen welke draagwijdte het beginsel van gelijke behandeling met betrekking tot de etnische afstamming van personen heeft en welke eisen in dit verband moeten worden gesteld aan het bewijs van discriminatie. Het is zinvol een aantal van de door de KZD aan de orde gestelde deelvragen bij de beantwoording van het prejudiciële verzoek samen te vatten.
1. Werkingssfeer van richtlijn 2000/43 (eerste prejudiciële vraag)
56.
Met haar eerste vraag wenst de KZD te vernemen of een situatie zoals die van het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van richtlijn 2000/43 valt. Concreet vraagt de KZD om uitlegging van artikel 3, lid 1, sub h, van die richtlijn, dat betrekking heeft op de toegang tot en het aanbod van goederen en diensten die publiekelijk beschikbaar zijn. Partijen twisten over de vraag of daartoe naast de elektriciteitsvoorziening ook de beschikbaarstelling van elektriciteitsmeters valt.
57.
De Bulgaarse regering, de CEB en de CRB pleiten voor een enge uitlegging van de werkingssfeer van de richtlijn. Huns inziens heeft de Unie op het vlak van regelingen betreffende elektriciteitsmeters geen bevoegdheid. Volgens de genoemde partijen vallen alleen de totstandbrenging van een interne markt voor elektriciteit en de verbetering van de werking van die markt binnen de werkingssfeer van het Unierecht. De beschikbaarstelling van elektriciteitsmeters is echter geen maatregel die hiervoor vereist is, zodat de onderhavige zaak, gezien de in artikel 3, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2000/43 neergelegde beperking tot situaties die „binnen de grenzen van de aan de [Unie] verleende bevoegdheden” vallen, niet door de richtlijn wordt bestreken. Bovendien gaat het bij de gratis elektriciteitsmeters niet om een dienst in de zin van de richtlijn, aangezien geen vergoeding hoeft te worden betaald. De toegang tot elektriciteitsmeters kan volgens de CEB en de CRB ook niet worden gelijkgesteld met de voorziening met elektriciteit. Artikel 3, lid 1, sub h, van richtlijn 2000/43 heeft alleen betrekking op de elektriciteitsvoorziening op zich, maar niet op de beschikbaarstelling van elektriciteitsmeters.
58.
Die argumentatie snijdt geen hout.
59.
Het lijdt geen twijfel dat de elektriciteitsvoorziening op zich, als dienst in de zin van artikel 3, lid 1, sub h, van richtlijn 2000/43, tot de gebieden behoort waarop discriminatie op grond van ras of etnische afstamming verboden is. Vaststaat ook dat de CRB haar klanten elektriciteitsmeters ter beschikking heeft gesteld en dat die meters derhalve feitelijk deel uitmaken van de algemene voorwaarden waaronder de elektriciteit in casu door de verbruikers wordt afgenomen.
60.
Die algemene voorwaarden bepalen in het concrete geval echter juist de dienst „elektriciteitsvoorziening”. De afzonderlijke bestanddelen ervan kunnen niet los van elkaar worden gezien. De stelling dat alleen bij de eigenlijke voorziening met elektriciteit discriminatie verboden is en dat alle andere maatregelen, met name de concrete organisatie van de elektriciteitsvoorziening, niet binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen, houdt geen steek.
61.
Gesteld dat een openbaarvervoeronderneming in haar bussen verschillende zitplaatsen ter beschikking stelt naargelang het geslacht, de huidskleur of de etnische afstamming van de passagiers. Zelfs indien alle passagiers worden vervoerd en dus ongetwijfeld in het genot van de eigenlijke vervoersdienst komen, zou het toch voor de hand liggen dat de concrete voorwaarden waaronder zij worden vervoerd, niet gelijk zijn.
62.
Het doel van richtlijn 2000/43 is nu juist voor een optimale bescherming tegen discriminatie op een zo hoog mogelijk niveau te zorgen. (
43
) De praktische doeltreffendheid van het discriminatieverbod zou worden ondermijnd indien de beschermde gebieden alleen tot hun kern werden gereduceerd. Een enge uitlegging van de in artikel 3 van de richtlijn genoemde gebieden zou tot gevolg hebben dat de bescherming tegen discriminatie tot een absoluut minimum wordt beperkt, hetgeen zou indruisen tegen het zojuist genoemde doel van de richtlijn.
63.
In wezen is richtlijn 2000/43 een bijzondere concretisering van het algemene beginsel van gelijke behandeling, dat een van de algemene rechtsbeginselen van het Unierecht is en volgens de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten grondrechtelijke bescherming geniet. Ook om deze reden mag de werkingssfeer van de richtlijn niet restrictief worden omschreven. (
44
)
64.
Dit betekent dat in een geval als het onderhavige niet alleen de eigenlijke elektriciteitsvoorziening binnen de werkingssfeer van richtlijn 2000/43 valt, maar ook de voorwaarden waaronder die elektriciteit wordt geleverd, met inbegrip van de beschikbaarstelling van elektriciteitsmeters. (
45
)
65.
Hier kan niet tegenin worden gebracht dat de elektriciteitsmeters gratis ter beschikking van de verbruikers worden gesteld, de richtlijn daarentegen alleen betrekking heeft op diensten tegen vergoeding. De levering van de elektriciteit, het eigenlijke voorwerp van de dienstenovereenkomst, vindt namelijk in elk geval tegen vergoeding plaats, en er kan van worden uitgegaan dat de kosten van de elektriciteitsmeters hun neerslag vinden in de elektriciteitsprijzen en op die wijze althans indirect worden doorberekend aan de verbruikers. Zoals ik reeds heb uiteengezet, kunnen de elektriciteitsvoorziening en de beschikbaarstelling van elektriciteitsmeters niet los van elkaar worden gezien. In het bijzonder zou een elektriciteitsmeter nutteloos zijn als er niet ook elektriciteit werd geleverd. De elektriciteitsmeter is dus geen dienst op zich, maar maakt deel uit van de globale dienst „elektriciteitsvoorziening”.
66.
Wat ten slotte de bevoegdheden van de Unie betreft waarnaar in de inleiding van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2000/43 wordt verwezen, kan worden volstaan met de constatering dat de Uniewetgever bevoegd is voor de regeling van de interne markt voor elektriciteit. (
46
) Van die bevoegdheid heeft hij overigens – zonder dat dit doorslaggevend is – reeds meerdere malen gebruikgemaakt, waarbij hij met name ook regelingen heeft vastgesteld inzake de informatie van de eindverbruikers over hun elektriciteitsverbruik en daarbij uitdrukkelijk gewag heeft gemaakt van elektriciteitsmeters. (
47
)
67.
In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat een situatie zoals die in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van richtlijn 2000/43 valt.
2. Geen vereiste van aantasting van wettelijk vastgestelde rechten of belangen (tweede en vierde prejudiciële vraag)
68.
Met haar tweede en haar vierde prejudiciële vraag wenst de KZD te vernemen of er slechts dan sprake is van discriminatie in de zin van richtlijn 2000/43, wanneer wettelijk vastgestelde rechten of belangen worden aangetast of dat discriminatie ook los daarvan kan worden aangenomen. Voor het geval dat aantasting van wettelijk vastgestelde rechten of belangen volgens die richtlijn niet vereist is voor de kwalificatie als discriminatie, wenst de verwijzende rechter te vernemen of een nationale bepaling die wel in een dergelijke vereiste voorziet, verenigbaar is met de richtlijn.
69.
De achtergrond van deze vragen is dat er volgens de begripsbepaling in het Bulgaarse recht, meer bepaald § 1, zevende alinea, van de aanvullende bepalingen bij de ZZD (
48
), slechts dan sprake is van een „ongunstigere behandeling” wanneer indirect of direct wettelijk vastgestelde rechten of belangen worden aangetast. De CEB doet een beroep op die bepaling en argumenteert dat verbruikers geen recht hebben op installatie van een gratis elektriciteitsmeter. Aangezien er geen sprake is van schending van een recht, kan er volgens de CEB ook niet van discriminatie worden gesproken.
70.
Onder welke voorwaarden er sprake is van discriminatie, wordt geregeld door artikel 2, lid 2, van richtlijn 2000/43. Volgens het bepaalde sub a wordt een persoon wordt direct gediscrimineerd wanneer hij „op grond van ras of etnische afstamming ongunstiger wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld”. De onderliggende ongelijke behandeling houdt dus rechtstreeks verband met het ras of de etnische afstamming van de betrokkene. Indirecte discriminatie moet daarentegen volgens het bepaalde sub b worden aangenomen „wanneer een ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze personen van een bepaald ras of een bepaalde etnische afstamming in vergelijking met andere personen bijzonder benadeelt”.
71.
Voor beide vormen van discriminatie is volgens de tekst van richtlijn 2000/43 geen aantasting van wettelijk vastgestelde rechten of belang vereist. Doorslaggevend is veeleer uitsluitend dat er sprake is van een ongunstigere behandeling of een benadeling, los van de vraag waarop die ongunstigere behandeling of benadeling betrekking heeft en of daarbij rechten of belangen worden geschonden, en zo ja, welke. Sterker nog: volgens de rechtspraak van het Hof is voor discriminatie nog niet eens vereist dat iemand concreet het slachtoffer van discriminatie is. (
49
)
72.
Discriminatie moet dus altijd worden aangenomen wanneer een persoon of groep van personen ongunstiger wordt behandeld dan een andere persoon of groep van personen in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld. Het stellen van bijkomende, in richtlijn 2000/43 niet genoemde voorwaarden is niet verenigbaar met het door de Uniewetgever nagestreefde hoge beschermingsniveau.
73.
Overigens moet ervan worden uitgegaan dat richtlijn 2000/43, mocht zij een aantasting van rechten als voorwaarde voor discriminatie stellen, dit uitdrukkelijk zou hebben geregeld, zoals bijvoorbeeld het geval is met betrekking tot de rechtsbescherming in artikel 7, lid 1. Omgekeerd kan hieruit worden afgeleid dat voor de kwalificatie als discriminatie geen aantasting van rechten of belangen in welke vorm dan ook vereist is.
74.
Aangezien volgens richtlijn 2000/43 geen aantasting van wettelijk vastgestelde rechten of belangen vereist is, is dus niet relevant of de verbruikers al dan niet recht hebben op toegang tot gratis elektriciteitsmeters, ongeacht of wordt uitgegaan van het nationale recht of van het Unierecht.
75.
Dit doet echter zoals gezegd de vraag rijzen of nationale bepalingen die inhouden dat discriminatie slechts kan worden aangenomen wanneer er sprake is van een dergelijke aantasting van wettelijk vastgestelde rechten of belangen, verenigbaar zijn met het Unierecht.
76.
Die vraag moet ontkennend worden beantwoord. Richtlijn 2000/43 beoogt namelijk minimumnormen voor de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling en ter voorkoming van discriminatie vast te leggen. Zij biedt de lidstaten weliswaar uitdrukkelijk de mogelijkheid om bepalingen vast te stellen of te handhaven die voor de betrokkenen gunstiger zijn dan de Unierechtelijke bepalingen. (
50
) Niet verenigbaar met de richtlijn zijn daarentegen nationale bepalingen die voor de betrokkenen ongunstiger zijn en dus achterblijven bij de Unierechtelijke minimumnormen. Dit zou nu echter juist het gevolg zijn van een vereiste van aantasting van wettelijk vastgelegde rechten en belangen als bijkomende nationale voorwaarde voor de kwalificatie als discriminatie.
77.
Met betrekking tot het laatste deel van de vierde prejudiciële vraag, waarmee de KZD wenst te vernemen hoe de nationale rechter tewerk dient te gaan in het geval dat de Bulgaarse bepalingen niet stroken met richtlijn 2000/43, kan worden volstaan met een verwijzing naar de vaste rechtspraak van het Hof: de nationale bepalingen dienen in het hoofdgeding voor zover mogelijk richtlijnconform te worden uitgelegd en toegepast. Dit houdt in dat de nationale rechter het interne recht zo veel mogelijk moet uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken. (
51
) Hij dient binnen zijn bevoegdheden al het mogelijke te doen om, het gehele nationale recht in beschouwing nemend en met toepassing van de daarin erkende uitleggingsmethoden, de volle werking van de betrokken richtlijn te verzekeren en tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met de daarmee nagestreefde doelstelling. (
52
)
78.
In de informatie waarover het Hof beschikt, duidt niets erop dat het in het hoofdgeding niet mogelijk zou zijn de relevante bepalingen van het Bulgaarse recht, namelijk die van de ZZD, in overeenstemming met richtlijn 2000/43 uit te leggen en toe te passen.
79.
Mocht de KZD niettemin tot de conclusie komen dat een richtlijnconforme uitlegging en toepassing van het Bulgaarse recht niet mogelijk is, moet het volgende worden bedacht: Belov kan jegens de ondernemingen CEB en CRB niet rechtstreeks rechten ontlenen aan richtlijn 2000/43. Een richtlijn kan namelijk niet zelf verplichtingen voor een individu scheppen, zodat de richtlijn op zich niet tegenover het individu kan worden ingeroepen. (
53
)
80.
Het verbod van discriminatie op grond van ras en etnische afstamming is echter een algemeen beginsel van Unierecht, dat door artikel 21 van het Handvest van de grondrechten in het primaire recht is verankerd en door richtlijn 2000/43 alleen maar wordt geconcretiseerd (
54
) – net als bijvoorbeeld het verbod van discriminatie op grond van leeftijd of seksuele geaardheid in richtlijn 2000/78 (
55
), en in tegenstelling tot het recht op betaald jaarlijks verlof. (
56
)
81.
In rechtsverhoudingen als die in casu, waarin verbruikers en nutsbedrijven tegenover elkaar staan, speelt het beginsel van gelijke behandeling een bijzonder belangrijke rol. Net als bij een arbeidsverhouding wordt een dergelijke rechtsverhouding namelijk gekenmerkt door een structureel gebrek aan evenwicht tussen de betrokkenen.
82.
Althans in een dergelijke situatie lijkt het gerechtvaardigd dat nationale bepalingen die in strijd zijn met het grondrechtelijk verankerde discriminatieverbod, ook tussen particulieren buiten toepassing worden gelaten. Dit des te meer aangezien in een geval als het onderhavige de particulier niet rechtstreeks adressaat van het grondrecht is, maar dat grondrecht uitsluitend wordt gebruikt als maatstaf ter toetsing van de rechtmatigheid van het nationale recht.
83.
Samenvattend stel ik derhalve vast dat een directe of indirecte discriminatie in de zin van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2000/43 niet vereist dat wettelijk vastgestelde rechten of belangen zijn aangetast. Het volstaat dat een persoon op grond van ras of etnische afstamming ongunstiger wordt behandeld of dat personen van een bepaald ras of etnische afstamming op bijzondere wijze kunnen worden benadeeld. Nationale bepalingen die voor de erkenning van discriminatie de aantasting van wettelijk vastgestelde rechten of belangen als vereiste stellen, zijn onverenigbaar met richtlijn 2000/43. De nationale rechter dient het nationale recht in zoverre conform het Unierecht uit te leggen en, mocht dit niet mogelijk zijn, de nationale bepalingen die in strijd zijn met het grondrechtelijk verankerde discriminatieverbod buiten toepassing te laten.
84.
Tegen deze achtergrond behoeft niet meer inhoudelijk op de derde prejudiciële vraag te worden ingegaan.
3. Eisen betreffende het bewijs en de eventuele rechtvaardiging van discriminatie (vijfde en zesde prejudiciële vraag)
85.
De vijfde en de zesde prejudiciële vraag hebben enerzijds betrekking op de in artikel 8 van richtlijn 2000/43 geregelde bewijslast betreffende het bestaan van discriminatie. Anderzijds wenst de KZD in wezen te vernemen of de beschreven wijze van plaatsing van elektriciteitsmeters in de twee Romawijken in de concrete omstandigheden van het hoofdgeding moet worden beschouwd als discriminatie in de zin van de richtlijn, en zo ja, welke vorm van discriminatie, en of deze eventueel gerechtvaardigd is.
a) Omkering van de bewijslast (artikel 8, lid 1, van richtlijn 2000/43)
86.
Artikel 8, lid 1, van richtlijn 2000/43 bepaalt dat „wanneer personen die zich door niet-toepassing te hunnen aanzien van het beginsel van gelijke behandeling benadeeld achten [...] feiten aanvoeren die directe of indirecte discriminatie kunnen doen vermoeden, de verweerder dient te bewijzen dat het beginsel van gelijke behandeling niet werd geschonden”.
87.
In dit verband wenst de KZD te vernemen in hoeverre op basis van de aangevoerde feiten daadwerkelijk de „conclusie” moet kunnen worden kunnen getrokken dat er sprake is van discriminatie of dat het loutere vermoeden van het bestaan van discriminatie toereikend is. Volgens de KZD bestaan er verschillen tussen de uiteenlopende taalversies van richtlijn 2000/43. De Bulgaarse versie verlangt dat feiten worden aangevoerd „op grond waarvan de conclusie kan worden getrokken” dat er sprake is van discriminatie, terwijl het volgens de Duitse en de Engelse taalversie volstaat dat discriminatie in een bepaald geval kan worden „aangenomen” of „vermoed”. Een „conclusie” omtrent het bestaan van discriminatie kan echter alleen worden getrokken bij een – in vergelijking tot het „aannemen” of „vermoeden” ervan – hogere mate van zekerheid. Op nationaal vlak is de betrokken bepaling van de ZZD tot dusver zo toegepast dat een bijzonder hoge mate van zekerheid wordt verlangd die veel verder gaat dan loutere vermoedens en twijfel en zeer dicht in de buurt komt van een volledig bewijs van discriminatie. De KZD wenst dus te vernemen hoe nauwkeurig de verzoeker de discriminatie moet aantonen.
88.
Volgens de door mij vergeleken taalversies van artikel 8, lid 1, van richtlijn 2000/43 (
57
) is unaniem alleen een „vermoeden” van discriminatie vereist (
58
) en niet dat met zekerheid een „conclusie” daaromtrent kan worden getrokken. Ook volgens punt 21 van de considerans van de richtlijn moeten de regels voor de bewijslast reeds worden aangepast „zodra er een kennelijke discriminatie bestaat”. (
59
) Bovendien heeft de Commissie opgemerkt dat zelfs uit de Bulgaarse versie van richtlijn 2000/43 geen dwingende vereiste van een hoge mate van zekerheid valt op te maken, aangezien ook die taalversie alleen maar bepaalt dat feiten moeten worden aangevoerd „op basis waarvan de conclusie kan worden getrokken” dat er sprake is van discriminatie.
89.
Dit strookt ook met de rechtssituatie in gevallen van discriminatie op grond van geslacht. Aangaande artikel 4, lid 1, van richtlijn 97/80/EG (
60
), dat vrijwel gelijkluidend is met artikel 8, lid 1, van richtlijn 2000/43 – en ook met artikel 10, lid 1, van richtlijn 2000/78 – (
61
), heeft het Hof vastgesteld dat de bewijslast reeds wordt verlegd wanneer er sprake is van kennelijke discriminatie. (
62
)
90.
Die rechtspraak kan zonder meer worden toegepast op de in casu relevante bepalingen. (
63
) Elke andere, restrictievere uitlegging van artikel 8, lid 1, van richtlijn 2000/43 zou afbreuk doen aan de praktische doeltreffendheid ervan en neerkomen op een feitelijke uitholling van de bepaling inzake de omkering van de bewijslast. Zonder omkering van de bewijslast zouden echter in wezen de gebruikelijke bewijslastregels gelden, zodat degene die van mening is het slachtoffer te zijn van discriminatie, alle vereiste feiten zou moeten aanvoeren en bewijzen die zijn stelling onderbouwen en op basis waarvan met voldoende zekerheid het bestaan van discriminatie kan worden vastgesteld.
91.
De omkering van de bewijslast is echter juist ingevoerd om dergelijke problemen te voorkomen en de situatie van potentiële slachtoffers van discriminatie te verbeteren. Gestreefd is naar een versterking van de positie van de vermeende slachtoffers. Een nationale praktijk als die door de KZD beschreven, staat volledig haaks op dat doel, aangezien de eis dat feiten moeten worden aangevoerd en bewezen op grond waarvan met zekerheid kan worden geconcludeerd dat er sprake is van discriminatie, in wezen overeenstemt met de normale verdeling van de bewijslast. In dat geval zou artikel 8, lid 1, van richtlijn 2000/43 geen enkele verbetering van de processuele situatie van vermeende slachtoffers van discriminatie teweegbrengen.
92.
De door mij bepleite uitlegging van artikel 8, lid 1, van richtlijn 2000/43 doet ook geen afbreuk aan het beginsel van het eerlijke proces ten koste van de CEB en de CRB. De wetgever heeft veeleer met de omkering van de bewijslast in alle antidiscriminatierichtlijnen voor een oplossing gekozen die een redelijk evenwicht tussen de belangen van het slachtoffer van discriminatie en die van de processuele tegenpartij tot stand brengt. (
64
) In het bijzonder wordt door die regeling de bewijslast van het vermeende slachtoffer van discriminatie niet volledig opgeheven, maar alleen maar gewijzigd.
93.
Nu heeft de omkering van de bewijslast in het onderhavige geval tot gevolg dat de CEB en de CRB in het hoofdgeding argumenten moeten aanvoeren ter rechtvaardiging van de wellicht reeds langer geleden genomen commerciële beslissing om de elektriciteitsmeters in de Romawijken op andere wijze aan te brengen dan in Bulgarije gebruikelijk is. Dat zij die bewijslast dragen, is echter niet meer dan redelijk, aangezien de desbetreffende informatie alleen binnen die ondernemingen of hun rechtsvoorgangers kan worden verkregen en onder hun verantwoordelijkheid valt. Overigens heeft de distributeur in het hoofdgeding aangegeven dat de redenen voor de bijzondere wijze van plaatsing van de elektriciteitsmeters in de twee betrokken stadsdelen „algemeen bekend” zijn (
65
), zodat hij ook zonder enige moeite argumenten ter rechtvaardiging van die maatregelen zou moeten kunnen aanvoeren.
94.
Dit betekent dat de bewijslast reeds dan moet worden omgekeerd in de zin van artikel 8, lid 1, van richtlijn 2000/43 wanneer personen die menen dat hun rechten door niet-toepassing van het beginsel van gelijke behandeling worden geschonden, feiten aanvoeren waaruit volgt dat er sprake is van kennelijke discriminatie.
b) Vorm van discriminatie (artikel 2, lid 2, van richtlijn 2000/43)
95.
Of omstandigheden zoals die beschreven in het tweede deel van de vijfde prejudiciële vraag op een dergelijke kennelijke discriminatie duiden, dient door de KZD zelf te worden beoordeeld, aangezien alleen zij bevoegd is de feiten vast te stellen en te waarderen en het recht op het concrete individuele geval toe te passen. (
66
) Het Hof kan de KZD echter alle elementen verschaffen die haar kunnen helpen het geding te beslechten. (
67
) In het licht van de twijfels die de KZD in het prejudiciële verzoek in dit opzicht uit, en tegen de achtergrond van de door de KZD beschreven restrictieve rechtspraak van de hoogste Bulgaarse bestuursrechter in vergelijkbare gevallen, zou het Hof hierbij niet mogen aarzelen. In zoverre lijken vooral de volgende aspecten van belang.
96.
In de twee als Romawijken aangeduide stadsdelen van Montana zijn de elektriciteitsmeters – enkele uitzonderingen daargelaten – op een niet toegankelijke hoogte van 7 m op elektriciteitsmasten geplaatst, terwijl de meters elders in de stad op een voor visuele controles toegankelijke hoogte zijn aangebracht.
97.
Noch het prejudiciële verzoek, noch de opmerkingen van partijen bevatten concrete aanwijzingen dat die bijzondere vorm van plaatsing van de elektriciteitsmeters in de twee Romawijken is gekozen vanwege de etnische afstamming van de bewoners van die stadsdelen of verband houdt met een feit dat onlosmakelijk is verbonden met de etnische afstamming van die bevolkingsgroep. De maatregel raakt de daar wonende verbruikers, voor zover kan worden opgemaakt, alleen op grond van hun hoedanigheid van bewoner van de wijk. Derhalve zijn er in casu volgens de beschikbare informatie geen aanwijzingen voor directe discriminatie op grond van etnische afstamming (artikel 2, lid 2, sub a, van richtlijn 2000/43).
98.
Bij gebrek aan concrete aanwijzingen kan de praktijk om elektriciteitsmeters op een hoogte van 7 m te plaatsen ook niet worden beschouwd als gedrag dat verband houdt met de etnische afstamming van de bewoners van de twee Romawijken en dat tot doel of gevolg heeft dat hun waardigheid wordt aangetast en een vernederende omgeving wordt gecreëerd. Dit betekent dat op basis van de beschikbare informatie in casu ook geen „intimidatie” in de zin van artikel 2, lid 3, van richtlijn 2000/43 kan worden aangenomen.
99.
Vast staat echter dat de twee betrokken stadsdelen vooral worden bewoond door personen die tot de Romagemeenschap behoren. (
68
) Dit betekent dat de praktijk om elektriciteitsmeters op een hoogte van 7 m te plaatsen in beginsel geschikt is leden van die etnische groep op bijzondere wijze te raken en te benadelen, aangezien zij feitelijk niet de mogelijkheid hebben om de voor hen relevante elektriciteitsmeters af te lezen of dit althans buitengewoon wordt bemoeilijkt. Gezien die omstandigheden moet worden aangenomen dat in een geval als het onderhavige sprake is van kennelijke discriminatie op grond van etnische afstamming (artikel 2, lid 2, sub b, van richtlijn 2000/43).
c) Rechtvaardiging (artikel 2, lid 2, sub b, van richtlijn 2000/43)
100.
Directe discriminatie op grond van ras of etnische afstamming is bij gebreke van een desbetreffende regeling in richtlijn 2000/43 principieel niet vatbaar voor rechtvaardiging. (
69
) Met betrekking tot indirecte discriminatie daarentegen bepaalt artikel 2, lid 2, sub b, van richtlijn 2000/43 dat een bepaling, maatstaf of handelwijze is toegestaan indien deze objectief wordt gerechtvaardigd door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk, met andere woorden evenredig, zijn. (
70
) Die formulering stemt overeen met de in het Unierecht algemeen erkende eisen met betrekking tot de rechtvaardiging van een indirecte ongelijke behandeling.
i) Rechtmatig doel
101.
Uit het prejudiciële verzoek evenals uit de schriftelijke en mondelinge opmerkingen van de CEB en de CRB volgt dat tot het plaatsen van de elektriciteitsmeters op een hoogte van 7 m is besloten wegens het grote aantal onbetaalde elektriciteitsrekeningen en als reactie op de vele vormen van geknoei met de elektriciteitsinfrastructuur en het illegaal aftappen van stroom in de betrokken wijken. De maatregel dient fraude en misbruik voortaan te voorkomen en ertoe bij te dragen de kwaliteit van een financieel acceptabele elektriciteitsvoorziening in het belang van alle verbruikers te waarborgen.
102.
De preventie en bestrijding van fraude en misbruik en het waarborgen van de zekerheid en de kwaliteit van de elektriciteitsvoorziening in de lidstaten zijn door het Unierecht erkende, legitieme doelstellingen. (
71
)
ii) Toetsing van de evenredigheid
103.
Nu moet nog worden onderzocht of het plaatsen van de elektriciteitsmeters op een hoogte van 7 m in de betrokken wijken moet worden beschouwd als evenredige maatregel ter bereiking van die doelstellingen. Volgens artikel 2, lid 2, sub b, van richtlijn 2000/43 zou dit inhouden dat de maatregel „passend en noodzakelijk” is om de nagestreefde legitieme doelstellingen te bereiken.
104.
Het argument van de CEB en de CRB dat de redenen voor de litigieuze maatregel „algemeen bekend” zijn (
72
), doet niet af aan hun verplichting om aan te tonen dat het beginsel van gelijke behandeling niet is geschonden (artikel 8, lid 1, van richtlijn 2000/43). De mate van bekendheid van de redenen die aan een bepaalde handelwijze van een onderneming ten grondslag liggen, zegt namelijk nog niets over de rechtvaardiging en in het bijzonder niet over de evenredigheid van die handelwijze.
– „Passendheid” (geschiktheid) van de maatregel
105.
„Passend” in de zin van artikel 2, lid 2, sub b, van richtlijn 2000/43 is een maatregel wanneer hij geschikt is het nagestreefde legitieme doel te bereiken. (
73
) In casu betekent dit dat de maatregel fraude en misbruik daadwerkelijk moet kunnen voorkomen en kan bijdragen tot de waarborging van de kwaliteit van de elektriciteitsvoorziening.
106.
Het lijdt geen twijfel dat manipulaties en het illegaal aftappen van stroom worden bemoeilijkt wanneer elektriciteitsmeters en -verdelers worden aangebracht op een normaliter voor verbruikers niet toegankelijke hoogte van 7 m. Bovendien heeft de preventie van illegale ingrepen in het elektriciteitsnetwerk door individuele personen in beginsel positieve gevolgen voor alle verbruikers omdat schade aan de infrastructuur wordt verhinderd en het risico van een algemene prijsverhoging ter compensatie van dergelijke schade wordt voorkomen.
107.
In het prejudiciële verzoek wordt evenwel aangegeven dat in een Romawijk in een andere Bulgaarse stad illegale ingrepen in de elektriciteitsvoorziening ondanks maatregelen die vergelijkbaar waren met die in casu, feitelijk niet konden worden voorkomen. (
74
) De CEB en de CRB hebben ten overstaan van het Hof echter uiteengezet dat de illegale ingrepen door de getroffen maatregelen in elk geval tot een minimum zijn teruggedrongen, zodat zij deze aanpak al met al als een succes beschouwen.
108.
Ik wil erop wijzen dat de geschiktheid van een maatregel altijd moet worden beoordeeld in het licht van het hiermee nagestreefde doel. Indien, zoals in casu, wordt beoogd te reageren op tal van illegale ingrepen in de stroomvoorziening in een bepaald gebied, kan met betrekking tot de vraag of de maatregel geschikt is, niet bepalend zijn dat voortaan helemaal geen gevallen van fraude en misbruik voorkomen en dat de kwaliteit van de stroomvoorziening nooit meer wordt beïnvloedt. Een dergelijke maatregel moet veeleer reeds dan als geschikt voor het bereiken van zijn legitieme doelstellingen worden beschouwd, wanneer hij bijdraagt tot een merkbare vermindering van het aantal illegale ingrepen in de stroomvoorziening. Het staat aan de KZD te beoordelen of dit in casu het geval is.
– Noodzakelijkheid
109.
Ervan uitgaande dat de litigieuze maatregel geschikt is om fraude en misbruik te voorkomen en de kwaliteit van de elektriciteitsvoorziening te waarborgen, moet nog worden onderzocht of hij voor dat doel ook noodzakelijk is. Noodzakelijk is een maatregel wanneer het nagestreefde legitieme doel niet door een minder ingrijpende maar even geschikte maatregel had kunnen worden bereikt. Derhalve moet worden nagegaan of er geen minder ingrijpende maatregelen waren geweest om in de betrokken stadsdelen de manipulatie van de elektriciteitsmeters en het illegaal aftappen van stroom te voorkomen.
110.
De KZD oppert in dit verband ten eerste de mogelijkheid om elektriciteitsmeters op een normale hoogte te plaatsen en door bijzondere technische middelen te beveiligen tegen manipulatie. (
75
)
111.
Ongetwijfeld zou een dergelijke aanpak voor de elektriciteitsverbruikers in de betrokken stadsdelen minder ingrijpend zijn. Met name zou op die manier worden gewaarborgd dat alle verbruikers hun elektriciteitsmeters regelmatig kunnen aflezen, zoals dit ook elders in Bulgarije gebruikelijk lijkt te zijn.
112.
Nu valt te verwachten dat de beveiliging van elektriciteitsmeters door bijzondere technische middelen aanzienlijke extra kosten voor de betrokken bedrijven met zich brengt, die eventueel aan de totaliteit van de stroomverbruikers zouden moeten worden doorberekend. Hierop hebben met name de CEB en de CRB ten overstaan van het Hof meerdere malen de nadruk gelegd. Onder voorbehoud van een nadere toetsing van die problematiek door de KZD lijkt de beveiliging van de elektriciteitsmeters door bijzondere technische middelen derhalve geen maatregel die even geschikt is om de nagestreefde legitieme doelstellingen te bereiken. Dit impliceert dat die mogelijkheid niet kan worden aangevoerd als argument tegen de noodzakelijkheid van de thans toegepaste litigieuze maatregel, dat wil zeggen het plaatsen van de elektriciteitsmeters op een hoogte van 7 meter.
113.
Ten tweede stelt de KZD dat de CEB en de CRB de mogelijkheid hebben om eventuele beschadigingen of misbruik van elektriciteitsmeters en infrastructuur achteraf te bestraffen. Daartoe kunnen zij zowel civiel- als strafrechtelijke stappen ondernemen.
114.
De CEB en de CRB hebben in dat opzicht terecht opgemerkt dat achteraf optreden tegen overtreders vaak met aanzienlijke onzekerheden en hoge kosten gepaard gaat, hetgeen enerzijds te wijten is aan problemen rond de bewijsvoering en anderzijds aan het te verwachten tijdsverlies en het gebrek aan efficiëntie van de bevoegde instanties en procedures. Bovendien wijzen de CEB en de CRB erop dat geknoei aan elektriciteitsmeters grote gevaren oplevert voor het leven en de gezondheid van personen, die door optreden achteraf niet effectief kunnen worden voorkomen. Onder voorbehoud van een nadere toetsing van deze problematiek door de KZD kan derhalve niet zonder meer worden aangenomen dat een achteraf optreden met civiel- en strafrechtelijke maatregelen een even geschikt middel zou zijn om de in casu nagestreefde legitieme doelstellingen te bereiken. (
76
)
115.
Ten derde zou nog de mogelijkheid bestaan om uitsluitend de elektriciteitsmeters die daadwerkelijk zijn gemanipuleerd, op grote hoogte te plaatsen. Bij een dergelijke benadering zouden zich evenwel soortgelijke onzekerheden voordoen als bij het inslaan van de civiel- of strafrechtelijke weg in het geval van illegale ingrepen in de stroomvoorziening. Onder voorbehoud van een nadere toetsing door de KZD kan dus ook deze mogelijkheid niet als even geschikt middel ter bereiking van de nagestreefde legitieme doelstellingen worden beschouwd.
116.
Gezien de huidige stand van zaken is het op zijn minst twijfelachtig of de CEB en de CRB tegen economisch redelijke kosten andere, even geschikte middelen kunnen inzetten die minder nadelige gevolgen voor de bevolking in de betrokken stadsdelen zouden hebben.
– Geen onevenredige nadelen voor de bewoners van de betrokken stadsdelen
117.
Indien de genomen maatregelen geschikt en noodzakelijk blijken ter bereiking van de nagestreefde legitieme doelstellingen, moet nog worden nagegaan of zij geen onevenredige nadelen voor de bewoners van de betrokken wijken met zich brengen. (
77
) Uit het evenredigheidsbeginsel volgt namelijk dat maatregelen die afbreuk doen aan een door het Unierecht gewaarborgd recht – in casu het verbod van discriminatie op grond van etnische afstamming – voor het individu geen nadelen mogen veroorzaken die onevenredig zijn aan het nagestreefde doel. (
78
) Anders uitgedrukt, het nagestreefde legitieme doel moet zoveel mogelijk in overeenstemming worden gebracht met de vereisten van het beginsel van gelijke behandeling en er moet een juist evenwicht worden gevonden tussen de verschillende met elkaar botsende belangen. (
79
)
118.
Om te beginnen moet in dit verband in aanmerking worden genomen dat het plaatsen van de elektriciteitsmeters op een hoogte van 7 m een naar verhouding drastische maatregel is die zonder onderscheid alle bewoners („iedereen” (
80
)) in de twee betrokken stadsdelen raakt, dus ook personen die zich niet schuldig hebben gemaakt aan illegale ingrepen in de stroomvoorziening en die hun rekeningen op tijd hebben betaald. Daardoor kan de indruk ontstaan dat alle of in elk geval veel van de bewoners van de betrokken stadsdelen met betrekking tot hun stroomvoorziening verwikkeld zijn in fraude, manipulaties of andere onregelmatigheden, hetgeen een stigmatisering van de bevolking van die wijken in de hand kan werken. (
81
)
119.
Bovendien – en los van een eventuele stigmatisering van de lokale bevolking – herinner ik eraan dat de Uniewetgever in de richtlijnen 2006/32 en 2009/72 uitdrukkelijk de nadruk heeft gelegd op het belang van de verbruiker bij regelmatige informatie over zijn individuele elektriciteitsverbruik. In het bijzonder moeten verbruikers actief worden aangemoedigd om hun meterstanden zelf regelmatig te controleren. (
82
) Een praktijk waarbij huishoudens weliswaar van elektriciteitsmeters worden voorzien, deze echter op een voor visuele controles niet toegankelijke hoogte van 7 m worden geplaatst, staat haaks op dat Unierechtelijke doel.
120.
Nu bieden de CEB en de CRB de verbruikers in de betrokken gebieden de mogelijkheid om op individueel verzoek een visuele controle door terbeschikkingstelling van een gratis hoogwerker te laten verrichten. Er moet echter ten zeerste worden betwijfeld of met die naar verhouding omslachtige en ingewikkelde procedure kan worden voldaan aan het genoemde Unierechtelijke doel de consumenten aan te moedigen tot een regelmatige (
83
) controle van hun meterstanden. (
84
) Het inzetten van een speciaal voertuig met hoogwerker, dat voor ieder gebruik speciaal moet worden aangevraagd, zal namelijk realistisch gezien niet meer dan één of twee keer per jaar in aanmerking komen.
121.
De KZD zal echter moeten nagaan of het aanbod van de CEB en de CRB om de verbruikers desgewenst tegen vergoeding een controle-elektriciteitsmeter in hun respectieve huishoudens ter beschikking te stellen (
85
), een adequate compensatie kan bieden voor het feit dat zij geen toegang hebben tot hun op een hoogte van 7 m aangebrachte reguliere elektriciteitsmeters. Daarbij moet met name in aanmerking worden genomen dat de kosten van een controle-elektriciteitsmeter menige verbruiker van plaatsing ervan zouden kunnen doen afzien.
122.
Het is een feit dat het Unierecht de lidstaten niet verplicht om iedere verbruiker een gratis elektriciteitsmeter ter beschikking te stellen (zie met name artikel 13, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2006/32). Maar juist in een gebied waarin in het verleden veelvuldig sprake is geweest van fraude en manipulaties in verband met de stroomvoorziening, is het voor de verbruikers bijzonder belangrijk hun individuele elektriciteitsverbruik regelmatig te kunnen controleren.
123.
Uiteindelijk staat het aan de KZD om met in aanmerkingneming van alle omstandigheden van het onderhavige geval zorgvuldig af te wegen of enerzijds het risico bestaat dat een etnische groep in de twee betrokken wijken wordt gestigmatiseerd, en anderzijds de belangen van de betrokken elektriciteitsverbruikers naar behoren in aanmerking worden genomen.
iii) Tussenconclusie
124.
Samenvattend stel ik vast dat een maatregel als de litigieuze gerechtvaardigd kan zijn voor zover hij tot doel heeft fraude en misbruik te voorkomen en bij te dragen tot het waarborgen van de kwaliteit van de elektriciteitsvoorziening in het belang van alle verbruikers, mits
—
tegen economisch redelijke kosten geen andere, even geschikte maatregelen ter verwezenlijking van die doelstellingen kunnen worden genomen die minder nadelige gevolgen voor de bevolking in de betrokken stadsdelen zouden hebben, en
—
de getroffen maatregel geen onevenredige nadelen voor de bewoners van de betrokken stadsdelen met zich brengt, waarbij naar behoren aandacht moet worden besteed aan het risico van stigmatisering van een etnische groep en aan het belang van de verbruikers bij het bijhouden van hun individuele elektriciteitsverbruik door middel van regelmatige visuele controles van hun elektriciteitsmeters.
VI – Conclusie
125.
Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de vragen van de Komisia za zashtita ot diskriminatsia (KZD) als volgt te beantwoorden:
„1)
Een situatie als die in het hoofdgeding valt binnen de werkingssfeer van richtlijn 2000/43/EG.
2)
Een directe of indirecte discriminatie in de zin van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2000/43 vereist niet dat wettelijk vastgestelde rechten of belangen zijn aangetast. Het volstaat dat een persoon op grond van ras of etnische afstamming ongunstiger wordt behandeld dan een andere of dat personen van een bepaald ras of etnische afstamming op bijzondere wijze kunnen worden benadeeld.
3)
Nationale bepalingen die voor de erkenning van discriminatie de aantasting van wettelijk vastgestelde rechten of belangen als vereiste stellen, zijn onverenigbaar met richtlijn 2000/43. De nationale rechter dient het nationale recht in zoverre conform het Unierecht uit te leggen en, mocht dit niet mogelijk zijn, de nationale bepalingen die in strijd zijn met het grondrechtelijk verankerde discriminatieverbod buiten toepassing te laten.
4)
Voor een omkering van de bewijslast in de zin van artikel 8, lid 1, van richtlijn 2000/43 volstaat dat personen die menen dat hun rechten door niet-toepassing van het beginsel van gelijke behandeling worden geschonden, feiten aanvoeren waaruit volgt dat er sprake is van kennelijke discriminatie.
5)
Indien verbruikers normaliter gratis elektriciteitsmeters ter beschikking worden gesteld die zijn aangebracht op een voor visuele controles toegankelijke hoogte in of aan gebouwen, terwijl dergelijke elektriciteitsmeters in gebieden waarin hoofdzakelijk leden van de Romagemeenschap wonen, worden geplaatst op elektriciteitsmasten op een niet toegankelijke hoogte van 7 m, is er sprake van kennelijke indirecte discriminatie op grond van etnische afstamming in de zin van artikel 2, lid 2, sub b, juncto artikel 8, lid 1, van richtlijn 2000/43.
6)
Een dergelijke maatregel kan gerechtvaardigd zijn voor zover hij tot doel heeft fraude en misbruik te voorkomen en bij te dragen tot het waarborgen van de kwaliteit van de elektriciteitsvoorziening in het belang van alle verbruikers, mits
—
tegen economisch redelijke kosten geen andere, even geschikte maatregelen ter verwezenlijking van die doelstellingen kunnen worden genomen die minder nadelige gevolgen voor de bevolking in de betrokken stadsdelen zouden hebben, en
—
de getroffen maatregel geen onevenredige nadelen voor de bewoners van de betrokken stadsdelen met zich brengt, waarbij naar behoren aandacht moet worden besteed aan het risico van stigmatisering van een etnische groep en aan het belang van de verbruikers bij het bijhouden van hun individuele elektriciteitsverbruik door middel van regelmatige visuele controles van hun elektriciteitsmeters.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	Komisia za zashtita ot diskriminatsia.
(
3
)	Richtlijn 2000/43/EG van de Raad van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming (PB L 180, blz. 22).
(
4
)	Tot de antidiscriminatierichtlijnen behoren bovendien richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep (PB L 303, blz. 16), richtlijn 2004/113/EG van de Raad van 13 december 2004 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de toegang tot en het aanbod van goederen en diensten (PB L 373, blz. 37) en richtlijn 2006/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke kansen en gelijke behandeling van mannen en vrouwen in arbeid en beroep (PB L 204, blz. 23).
(
5
)	De term „Roma” wordt vaak gebruikt als verzamelnaam voor groepen mensen met min of meer vergelijkbare culturele kenmerken (zoals Roma, Sinti, „travellers”, „Kalé”, „gens du voyage”, zigeuners), ongeacht of zij al dan niet sedentair leven; zie in dat verband met name de mededelingen van de Commissie van 5 april 2011, „Een EU-kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020” [COM(2011) 173 definitief], en 21 mei 2012, „Nationale strategieën voor integratie van de Roma: eerste stap van de uitvoering van het EU-kader” [COM(2012) 226 final], telkens voetnoot 1.
(
6
)	Zie de mededeling van de Commissie van 5 april 2011 (aangehaald in voetnoot 5, blz. 2).
(
7
)	Zie nogmaals de mededelingen van de Commissie van 5 april 2011 en 21 mei 2012 (aangehaald in voetnoot 5) alsook de in het prejudiciële verzoek genoemde maatregelen van Bulgarije, zoals het kaderprogramma voor de integratie van de Roma in de Bulgaarse samenleving, het nationale programma ter verbetering van de levensomstandigheden van de Roma in Bulgarije en het nationale actieplan in het kader van het initiatief „Decennium voor de integratie van de Roma 2005-2015”.
(
8
)	Zie bijvoorbeeld arresten EHRM (Grote kamer) van 13 november 2007, D. H. e.a./Tsjechië (zaak nr. 57325/00, Recueil des arrêts et décisions 2007-IV), en 16 maart 2010, Oršuš e.a./Kroatië (zaak nr. 15766/03, nog niet gepubliceerd in de Recueil des arrêts et décisions).
(
9
)	Richtlijn 2006/32/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende energie-efficiëntie bij het eindgebruik en energiediensten en houdende intrekking van richtlijn 93/76/EEG van de Raad (PB L 114, blz. 64).
(
10
)	Richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van richtlijn 2003/54/EG (PB L 211, blz. 55).
(
11
)	Richtlijn 2009/72, die uiterlijk per 3 maart 2011 moest worden omgezet, strekt tot intrekking en vervanging van richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van richtlijn 96/92/EG (PB L 176, blz. 37). Ik zal daarom alleen maar uitgaan van de bepalingen van richtlijn 2009/72 en niet van de door de KZD aangehaalde bepalingen van richtlijn 2003/54.
(
12
)	Zakon za zashtita ot diskriminatstia.
(
13
)	Darzhavna Komisia po energiyno i vodno regulirane.
(
14
)	De CEB en de CRB waren voor het Hof gezamenlijk vertegenwoordigd en hebben gezamenlijke schriftelijke en mondelinge opmerkingen ingediend.
(
15
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 6 juli 2000, Abrahamsson en Anderson (C-407/98, Jurispr. blz. I-5539); 31 mei 2005, Syfait e.a. („Syfait”, C-53/03, Jurispr. blz. I-4609, punt 29); 18 oktober 2007, Österreichischer Rundfunk (C-195/06, Jurispr. blz. I-8817), en 22 december 2010, RTL Belgium (C-517/09, Jurispr. blz. I-14093), alsmede recent de conclusie van advocaat-generaal Jääskinen van 7 juni 2012 in de zaak Westbahn Management (C-136/11, punten 26-30).
(
16
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 30 juni 1966, Vaassen-Göbbels (61/65, Jurispr. blz. 584); 17 september 1997, Dorsch Consult (C-54/96, Jurispr. blz. I-4961, punt 23), en 21 maart 2000, Gabalfrisa e.a. (C-110/98-C-147/98, Jurispr. blz. I-1577, punt 33); arresten Syfait (aangehaald in voetnoot 15, punt 29), Österreichischer Rundfunk (aangehaald in voetnoot 15, punt 19) en RTL Belgium (aangehaald in voetnoot 15, punt 36), en arrest van 14 juni 2011, Miles e.a. (C-196/09, Jurispr. blz. I-5105, punt 37).
(
17
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 19 oktober 1995, Job Centre (C-111/94, Jurispr. blz. I-3361, punt 9), en 30 november 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund (C-195/98 Jurispr. blz. I-10497, punt 25); arrest Syfait (aangehaald in voetnoot 15, punt 29); arresten van 30 juni 2005, Längst (C-165/03, Jurispr. blz. I-5637, punt 25), en 27 april 2006, Standesamt Stadt Niebüll (C-96/04, Jurispr. blz. I-3561, punten 13 en 14), evenals beschikkingen van 18 juni 1980, Borker (138/80, Jurispr. blz. 1975, punt 4); 5 maart 1986, Greis Unterweger (318/85, Jurispr. blz. 955, punt 4); 26 november 1999, ANAS (C-192/98, Jurispr. blz. I-8583, punt 21), en 24 maart 2011, Bengtsson (C-344/09, Jurispr. blz. I-1999, punten 18 en 19).
(
18
)	Aangaande de wettelijke grondslag, zie artikel 40, lid 1, ZZD en de artikelen 2 en 3 van de overgangs- en slotbepalingen van de ZZD; aangaande het permanente karakter, zie artikel 48 ZZD en artikel 5 van het reglement van orde van de KZD, en aangaande de toepassing van regelen van recht, zie artikel 47, eerste tot en met derde alinea, ZZD.
(
19
)	Los daarvan gaat het bij het criterium van de contradictoire procedure volgens vaste rechtspraak van het Hof niet om een absoluut criterium [zie arrest van 17 mei 1994, Corsica Ferries (C-18/93, Jurispr. blz. I-1783, punt 12), en arresten Dorsch Consult (aangehaald in voetnoot 16, punt 31) en Standesamt Stadt Niebüll (aangehaald in voetnoot 17, punt 13)].
(
20
)	Arrest van 19 september 2006, Wilson (C-506/04, Jurispr. blz. I-8613, punten 50 en 51); arrest RTL Belgium (aangehaald in voetnoot 15, punt 39), alsook beschikking van 14 mei 2008, Pilato (C-109/07, Jurispr. blz. I-3503, punt 23); in soortgelijke zin, arrest Abrahamsson en Anderson (aangehaald in voetnoot 15, punt 34).
(
21
)	Zie artikel 61, lid 3, ZZD, dat naar de artikelen 22-24 van het Bulgaarse wetboek van burgerlijke rechtsvordering verwijst.
(
22
)	Arresten Wilson (aangehaald in voetnoot 20, punt 52) en RTL Belgium (aangehaald in voetnoot 15, punt 40); in soortgelijke zin arrest Abrahamsson en Anderson (aangehaald in voetnoot 15, punten 34-37) en beschikking Pilato (aangehaald in voetnoot 20, punt 24).
(
23
)	Aangaande het onderscheid tussen objectieve en subjectieve partijdigheid, zie arrest van 19 februari 2009, Gorostiaga Atxalandabaso/Parlement (C-308/07 P, Jurispr. blz. I-1059, punt 46).
(
24
)	In tegenstelling tot de situatie in de zaken Syfait en RTL Belgium (beide aangehaald in voetnoot 15), kan bij de KZD juist geen „functionele band” tussen het orgaan dat beslist, enerzijds, en de hieraan ondergeschikte administratieve dienst, anderzijds, worden vastgesteld. De commissieleden van de KZD nemen hun beslissingen namelijk, anders dan in de zaken Syfait en RTL Belgium, niet op basis van een voorstel van de aan hun ondergeschikte administratieve dienst, maar daarvan onafhankelijk.
(
25
)	Zie artikel 47, negende alinea, ZZD.
(
26
)	Zie artikel 40, lid 1, ZZD alsmede het statuut en het reglement van orde van de KZD.
(
27
)	Zie artikelen 7 en 13 van richtlijn 2000/43.
(
28
)	Zie artikel 153, lid 1, van het Bulgaarse wetboek van bestuursprocesrecht.
(
29
)	Zie artikel 50, tweede alinea, ZZD.
(
30
)	Uit artikel 52, lid 2, ZZD volgt dat de KZD geen procedure op gang brengt wanneer zij vaststelt dat in dezelfde zaak reeds beroep bij een rechtbank is ingesteld.
(
31
)	Beschikkingen van 26 november 1999, ANAS (aangehaald in voetnoot 17, punt 22) en RAI (C-440/98, Jurispr. blz. I-8597, punt 13), betreffende de Italiaanse Rekenkamer (Corte dei conti). Hiermee vergelijkbaar is de rechtssituatie van Duitse kantongerechten, zie enerzijds arrest Längst (aangehaald in voetnoot 17), anderzijds arrest Standesamt Stadt Niebüll (aangehaald in voetnoot 17) en beschikking van 12 januari 2010, Amiraike Berlin (C-497/08, Jurispr. blz. I-101).
(
32
)	Beschikking ANAS (aangehaald in voetnoot 17, punt 23).
(
33
)	Zie artikel 50, tweede alinea, ZZD. De Europese Commissie heeft ter terechtzitting opgemerkt dat slechts 1 % van de procedures voor de KZD voortvloeien uit een door de KZD ambtshalve ingesteld onderzoek.
(
34
)	Zie beschikking ANAS (aangehaald in voetnoot 17, punt 23).
(
35
)	Zie bijvoorbeeld § 65 van het Duitse wetboek van bestuursprocesrecht.
(
36
)	Zie artikel 52, lid 2, ZZD.
(
37
)	In de rechtspraak van de Unierechter, zie arresten van 22 september 1988, Frankrijk/Parlement (358/85 en 51/86, Jurispr. blz. 4821, punt 12); 24 november 2005, Italië/Commissie (C-138/03, C-324/03 en C-431/03, Jurispr. blz. I-10043, punt 64), en 9 juni 2011, Diputación Foral de Vizcaya e.a./Commissie (C-465/09 P–C-470/09 P, punt 58).
(
38
)	Zie artikel 62, lid 2, ZZD.
(
39
)	Het beschikkingsbeginsel, dat inhoudt dat de inleiding, beëindiging en organisatie van een procedure in de handen van de partijen ligt, geldt in tal van nationale wetboeken van (burgerlijke) rechtsvordering en biedt de partijen bijvoorbeeld de mogelijkheid om een geding zonder uitspraak door schikking te beëindigen. De mogelijkheid dat de partijen gezamenlijk afzien van een reeds gegeven uitspraak berust in wezen op dezelfde overweging.
(
40
)	Arrest Dorsch Consult (aangehaald in voetnoot 16, punten 28 en 29).
(
41
)	Arrest Dorsch Consult (aangehaald in voetnoot 16, punt 27).
(
42
)	De CEB en de CRB verwijzen in hun schriftelijke opmerkingen naar een beslissing van de Varhoven administrativen sad van 27 oktober 2010, waarin deze benadrukt dat beide alternatieven gelijkwaardig zijn. Echter, een civiele rechter kan in tegenstelling tot de KZD schadevergoeding toekennen.
(
43
)	Zie alleen al punt 28 van de considerans van richtlijn 2000/43, waarin is vastgelegd dat het „de doelstelling van deze richtlijn [is] in alle lidstaten een gemeenschappelijk hoog niveau van bescherming tegen discriminatie te garanderen [...]”.
(
44
)	In die zin arrest van 12 mei 2011, Runevič-Vardyn en Wardyn (C-391/09, Jurispr. blz. I-3787, punt 43).
(
45
)	Zie ook de algemene verkoopvoorwaarden van de CEB, waarvan artikel 3, lid 2, bepaalt dat de elektriciteitsvoorziening met inachtneming van onder meer het gelijkheidsbeginsel dient te geschieden, en artikel 10, lid 1, regelt dat elke verbruiker in het bestreken gebied van elektriciteit wordt voorzien tegen dezelfde voorwaarden en zonder discriminatie. Ook in de algemene verkoopvoorwaarden van de CRB staat in artikel 3 dat bij de elektriciteitsvoorziening „het gelijkheidsbeginsel” moet worden geëerbiedigd.
(
46
)	Artikelen 53, lid 2, VWEU, 62 VWEU en 114 VWEU (ex artikelen 47, lid 2, EG, 55 EG en 95 EG).
(
47
)	Artikel 3, lid 7, juncto bijlage I, lid 1, sub h en i, van richtlijn 2009/72, en artikel 13, lid 1, eerste alinea, en punt 29 van de considerans, laatste volzin, van richtlijn 2006/32.
(
48
)	Dopalnitelni razporedbi.
(
49
)	Arrest van 10 juli 2008, Feryn (C-54/07, Jurispr. blz. I-5187, punt 25).
(
50
)	Zie artikel 6, lid 1, en punt 25 van de considerans van richtlijn 2000/43.
(
51
)	Vaste rechtspraak; zie bijvoorbeeld arresten van 13 november 1990, Marleasing (C-106/89, Jurispr. blz. I-4135, punt 8); 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a. (C-397/01-C-403/01, Jurispr. blz. I-8835, punt 113); 15 april 2008, Impact (C-268/06, Jurispr. blz. I-2483, punt 98); 19 januari 2010, Kücükdeveci (C-555/07, Jurispr. blz. I-365, punt 48), en 24 januari 2012, Dominguez (C-282/10, punt 24).
(
52
)	Zie de in voetnoot 51 aangehaalde arresten Pfeiffer e.a. (punten 115-119), Impact (punt 101) en Dominguez (punt 27); in soortgelijke zin reeds arrest van 10 april 1984, Von Colson en Kamann (14/83, Jurispr. blz. 1891, punt 28: „ten volle gebruikmakend van de hem door zijn nationale recht toegekende beoordelingsvrijheid”).
(
53
)	Arrest van 14 juli 1994, Faccini Dori (C-91/92, Jurispr. blz. I-3325, punt 20); zie ook de in voetnoot 51 aangehaalde arresten Pfeiffer e.a. (punt 108), Kücükdeveci (punt 46) en Dominguez (punt 37).
(
54
)	In die zin arrest Runevič-Vardyn en Wardyn (aangehaald in voetnoot 44, punt 43).
(
55
)	De rechtspraak betreffende richtlijn 2000/78 is dus zonder meer toepasselijk op richtlijn 2000/43; zie arrest van 22 november 2005, Mangold (C-144/04, Jurispr. blz. I-9981, punten 74 en 75); arrest Kücükdeveci (aangehaald in voetnoot 51, punten 51 en 53), en arrest van 10 mei 2011, Römer (C-147/08, Jurispr. blz. I-3591, met name punt 59).
(
56
)	In het arrest Dominguez (aangehaald in voetnoot 51), dat betrekking had op betaald jaarlijks verlof, ging het niet om een concretisering van het algemene beginsel van gelijke behandeling in de zin van artikel 21 van het Handvest van de grondrechten, maar veeleer om een recht dat zijn neerslag vindt in artikel 31, lid 2, dat tot het hoofdstuk „Solidariteit” van het Handvest behoort.
(
57
)	Zie in dit verband de Duitse („Tatsachen glaubhaft machen, die [...] vermuten lassen”), de Griekse („προσάγει [...] πραγματικά περιστατικά, από τα οποία τεκμαίρεται”), de Engelse („establish [...] facts from which it may be presumed”), de Spaanse („alegue [...] hechos que permitan presumir”), de Franse („établit [...] des faits qui permettent de présumer”), de Italiaanse („espongono [...] fatti dai quali si può presumere”), de Nederlandse („feiten aanvoeren die [...] kunnen doen vermoeden”), de Poolse („przedstawia [...] fakty, z których można domniemywać”), de Portugese („apresentar [...] elementos de facto constitutivos da presunção”) en de Zweedse („lägger fram fakta som ger anledning att anta”) taalversie van artikel 8, lid 1, van richtlijn 2000/43.
(
58
)	In dezelfde zin arrest Feryn (aangehaald in voetnoot 49, punt 30).
(
59
)	In die zin ook tal van andere taalversies van punt 21 van de considerans van richtlijn 2000/43: de Engelse („a prima facie case of discrimination”), de Griekse („Όταν πιθανολογείται διακριτική μεταχείριση”), de Spaanse („una presunta discriminacion”, de Franse („une présomption de discrimination”), de Italiaanse („una presunzione di discriminazione”), de Poolse („domniemani[e] dyskryminacji”), de Portugese („presumível discriminação”) en de Zweedse („ett prima facie-fall av diskriminering”).
(
60
)	Richtlijn 97/80/EG van de Raad van 15 december 1997 inzake de bewijslast in gevallen van discriminatie op grond van het geslacht (PB 1998, L 14, blz. 6).
(
61
)	Arrest van 19 april 2012, Meister (C-415/10, punt 35); zie ook conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro van 12 maart 2008 in de zaak Feryn (arrest aangehaald in voetnoot 49, punt 22).
(
62
)	Arrest van 10 maart 2005, Nikoloudi (C-196/02, Jurispr. blz. I-1789, punt 74 juncto punt 68); in dezelfde zin arrest van 21 juli 2011, Kelly (C-104/10, Jurispr. blz. I-6813, punt 30). In soortgelijke zin reeds eerder – met betrekking tot de rechtssituatie vóór richtlijn 97/80 – arrest van 30 maart 2000, JämO (C-236/98, Jurispr. blz. I-2189, punt 53: „[...] bij een situatie van schijnbare discriminatie [...]”).
(
63
)	In die zin arrest Meister (aangehaald in voetnoot 61, punten 34-40).
(
64
)	In die zin conclusie van advocaat-generaal Mengozzi van 12 januari 2012 in de zaak Meister (arrest aangehaald in voetnoot 61, punt 22).
(
65
)	Zie prejudiciële vraag 5.3, sub c.
(
66
)	Zie punt 15 van de considerans van richtlijn 2000/43: „Feiten op grond waarvan geconcludeerd kan worden dat er sprake is van directe of indirecte discriminatie dienen beoordeeld te worden door nationale rechterlijke of andere bevoegde instanties overeenkomstig de regels van de nationale wetgeving en praktijk [...].” Dit is vaste rechtspraak in prejudiciële procedures, zie bijvoorbeeld arresten van 1 juli 2008, MOTOE (C-49/07, Jurispr. blz. I-4863, punt 30), en 8 september 2010, Winner Wetten (C-409/06, Jurispr. blz. I-8015, punt 49), en arrest Kelly (aangehaald in voetnoot 62, punt 31).
(
67
)	Vaste rechtspraak; zie arresten Feryn (aangehaald in voetnoot 49, punt 19) en MOTOE (aangehaald in voetnoot 66, punt 30); zie voorts arresten van 2 december 2009, Aventis Pasteur (C-358/08, Jurispr. blz. I-11305, punt 50), en 6 september 2011, Patriciello (C-163/10, Jurispr. blz. I-7565, punt 21).
(
68
)	Gezien die feitelijke situatie behoeft in casu niet nader te worden ingegaan op de in prejudiciële vraag 5.3, sub a en b, vermelde omstandigheden.
(
69
)	Een ongelijke behandeling van personen op grond van hun ras of etnische afstamming is alleen maar mogelijk voor zover die personen zich niet in een vergelijkbare situatie bevinden (zie artikel 2, lid 2, sub a, van richtlijn 2000/43).
(
70
)	Zie in dat verband – met betrekking tot de rechtvaardiging van een geval van discriminatie op grond van leeftijd in de zin van richtlijn 2000/78 – mijn conclusie van 6 mei 2010 in de zaak Ingeniørforeningen i Danmark (C-499/08, Jurispr. 2010, blz. I-9343, punten 46 en 47).
(
71
)	Aangaande de bestrijding van fraude en misbruik door nationale instanties, zie arresten van 21 februari 2006, Halifax e.a. (C-255/02, Jurispr. blz. I-1609, punten 68 en 69); 12 september 2006, Cadbury Schweppes en Cadbury Schweppes Overseas (C-196/04, Jurispr. blz. I-7995, punt 35), en 5 juli 2007, Kofoed (C-321/05, Jurispr. blz. I-5795, punt 38); aangaande de waarborging van de zekerheid en de kwaliteit van de energievoorziening in de lidstaten, zie arresten van 10 juli 1984, Campus Oil e.a. (72/83, Jurispr. blz. 2727, punten 34 en 35); 4 juni 2002, Commissie/België (C-503/99, Jurispr. blz. I-4809, met name punt 55), en 11 november 2010, Commissie/Portugal (C-543/08, Jurispr. blz. I-11241, punt 84).
(
72
)	Zie prejudiciële vraag 5.3, sub c.
(
73
)	Zie in dat verband – met betrekking tot de rechtvaardiging van een geval van discriminatie op grond van leeftijd in de zin van richtlijn 2000/78 – mijn conclusie in de zaak Ingeniørforeningen i Danmark (aangehaald in voetnoot 70, punt 53). Het slot van artikel 6, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2000/78 stemt overeen met de tekst van artikel 2, lid 2, sub b, van richtlijn 2000/43, zodat mijn vaststellingen in de zaak Ingeniørforeningen i Danmark ook van toepassing zijn op het onderhavige geval.
(
74
)	Zie prejudiciële vraag 6.3, sub g.
(
75
)	Zie prejudiciële vraag 6.3, sub f.
(
76
)	In soortgelijke zin arresten van 10 februari 2009, Commissie/Italië (C-110/05, Jurispr. blz. I-519, punt 67); 16 december 2010, Josemans (C-137/09, Jurispr. blz. I-13019, punt 82), en 24 maart 2011, Commissie/Spanje (C-400/08, Jurispr. blz. I-1915, punt 124), waarin in de meest uiteenlopende situaties wordt benadrukt dat de bevoegde nationale instanties niet de mogelijkheid mag worden ontzegd om maatregelen te nemen die eenvoudig kunnen worden toegepast en gecontroleerd.
(
77
)	In dezelfde zin – met betrekking tot richtlijn 2000/78 – arrest van 12 oktober 2010, Ingeniørforeningen i Danmark (C-499/08, Jurispr. blz. I-9343, punten 41-48, met name punt 47), en mijn conclusie in die zaak (aangehaald in voetnoot 70, punt 67).
(
78
)	Arresten van 11 juli 1989, Schräder (265/87, Jurispr. blz. 2237, punt 21); 10 maart 2005, Tempelmann en Van Schaijk (C-96/03 en C-97/03, Jurispr. blz. I-1895, punt 47), en 9 maart 2010, ERG e.a. (C-379/08 en C-380/08, Jurispr. blz. I-2007, punt 86).
(
79
)	Zie ook mijn conclusie in de zaak Ingeniørforeningen i Danmark (aangehaald in voetnoot 70, punt 68).
(
80
)	Zie prejudiciële vraag 6.3, sub a.
(
81
)	In die zin uit zich ook de KZD in haar prejudiciële vraag 6.4, sub e.
(
82
)	Punt 29, laatste volzin, van de considerans van richtlijn 2006/32.
(
83
)	Artikel 3, lid 7, juncto bijlage I, lid 1, sub i, van richtlijn 2009/72 en punt 29 van de considerans, laatste volzin, van richtlijn 2006/32.
(
84
)	Die twijfels uit de KZD ook in haar prejudiciële vraag 6.3, sub c.
(
85
)	Prejudiciële vraag 6.3, sub d.