Zaak C‑585/16
Serin Alheto
tegen
Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Administrativen sad Sofia-grad)
„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk beleid inzake asiel en subsidiaire bescherming – Normen voor de erkenning derdelanders of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten – Richtlijn 2011/95/EU – Artikel 12 – Uitsluiting van de vluchtelingenstatus – Personen die zijn geregistreerd bij de Organisatie van de Verenigde Naties voor Hulpverlening aan Palestijnse Vluchtelingen in het Nabije Oosten (UNRWA) – Bestaan van een ‚eerste land van asiel’ voor een Palestijnse vluchteling in het gebied waar de UNRWA opereert – Gemeenschappelijke procedures voor de toekenning van de internationale bescherming – Richtlijn 2013/32/EU – Artikel 46 – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Volledig en ex nunc onderzoek – Omvang van de bevoegdheden van de rechter in eerste aanleg – Onderzoek door de rechter van de behoeften aan internationale bescherming – Onderzoek van de gronden van niet-ontvankelijkheid”
Samenvatting – Arrest van het Hof (Grote kamer) van 25 juli 2018
1.        Handelingen van de instellingen – Richtlijnen – Uitvoering door de lidstaten – Nationale bepalingen die binnen de werkingssfeer van een richtlijn vallen – Nationale bepalingen van vóór de richtlijn die kunnen garanderen dat het nationale recht met die richtlijn in overeenstemming is – Daaronder begrepen
2.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus – Richtlijn 2011/95 – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Procedure ter beoordeling van een verzoek om internationale bescherming – Verzoek ingediend door een persoon die is geregistreerd bij de UNRWA – Verplichting om na te gaan of de UNRWA deze persoon daadwerkelijk bescherming of bijstand biedt
[Richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2011/95, art. 12, lid 1, a), en 2013/32, art. 10, lid 2]
3.        Handelingen van de instellingen – Richtlijnen – Gevolg – Niet-uitvoering door een lidstaat – Recht van particulieren om zich op de richtlijn te beroepen – Voorwaarden
(Art. 288, derde alinea, VWEU)
4.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus – Richtlijn 2004/83 – Richtlijn 2011/95 – Voorwaarden voor toekenning van de vluchtelingenstatus – Persoon die bescherming of bijstand van een andere instelling van de Verenigde Naties dan de Hoge Commissaris voor vluchtelingen geniet – Uitsluiting van de vluchtelingenstatus – Staking van deze bijstand – Rechtstreekse werking – Uitvoering – Ambtshalve toepassing
[Richtlijn 2011/95 van het Europees Parlement en de Raad, art. 12, lid 1, a); richtlijn 2004/83 van de Raad, art. 12, lid 1, a)]
5.        Recht van de Europese Unie – Uitlegging – Methoden – Letterlijke, systematische en teleologische uitlegging
6.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus – Richtlijn 2011/95 – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Beroep tegen een beslissing op een verzoek om internationale bescherming – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Verplichting om de elementen feitelijk en rechtens te onderzoeken – Omvang – Persoon die bescherming of bijstand van een andere instelling van de Verenigde Naties dan de Hoge Commissaris voor vluchtelingen geniet
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2011/95, art. 12, lid 1, a), en 2013/32, art. 46, lid 3)
7.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Beroep tegen een beslissing op een verzoek om internationale bescherming – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Verplichting om de elementen feitelijk en rechtens te onderzoeken – Omvang – Gronden van niet-ontvankelijkheid van het verzoek om internationale bescherming – Daaronder begrepen – Voorwaarden
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; richtlijn 2013/32 van het Europees Parlement en de Raad, art. 33, lid 2, en 46, lid 3)
8.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Procedure ter beoordeling van een verzoek om internationale bescherming – Concept van eerste land van asiel – Verzoeker die een voldoende waarborg geniet in een land uit andere hoofde dan als vluchteling – Begrip – Persoon die is geregistreerd bij de UNRWA – Daaronder begrepen – Voorwaarden
[Richtlijn 2013/32 van het Europees Parlement en de Raad, art. 35, lid 1, b)]
9.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Beroep tegen een beslissing op een verzoek om internationale bescherming – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Nietigverklaring van het oorspronkelijke besluit – Ontbreken van gemeenschappelijke procedurenormen met betrekking tot de bevoegdheid tot vaststelling van een nieuw besluit – Verplichting tot het op korte termijn vaststellen van een nieuw besluit
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; richtlijn 2013/32 van het Europees Parlement en de Raad, art. 46, lid 3)
1.      Zie de tekst van de beslissing.
(zie punt 77)
2.      Artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming, gelezen in samenhang met artikel 10, lid 2, van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming, moet aldus worden uitgelegd dat de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat is ingediend door een persoon die bij de Organisatie van de Verenigde Naties voor Hulpverlening aan Palestijnse Vluchtelingen in het Nabije Oosten (UNRWA) is geregistreerd, onderzoek vereist naar de vraag of deze persoon daadwerkelijk bescherming of bijstand van deze organisatie geniet, op voorwaarde dat dit verzoek eerder niet is afgewezen op basis van een niet-ontvankelijkheidsgrond of een andere uitsluitingsgrond dan die welke is genoemd in artikel 12, lid 1, onder a), eerste volzin, van richtlijn 2011/95.
(zie punt 90, dictum 1)
3.      Zie de tekst van de beslissing.
(zie punt 98)
4.      Artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming, en artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, van richtlijn 2011/95 moeten aldus worden uitgelegd dat:
–        zij zich verzetten tegen een nationale regeling die niet voorziet in de reden van beëindiging van de toepassing van de grond voor uitsluiting van de vluchtelingenstatus als genoemd in die bepalingen, dan wel deze onjuist omzet in nationaal recht;
–        zij rechtstreekse werking hebben, en
–        zij kunnen worden toegepast, zelfs indien de persoon die om internationale bescherming verzoekt, zich hier niet uitdrukkelijk op heeft beroepen.
(zie punt 101, dictum 2)
5.      Zie de tekst van de beslissing.
(zie punt 108)
6.      Artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat de rechterlijke instantie van een lidstaat waarbij in eerste aanleg een beroep tegen een beslissing inzake een verzoek om internationale bescherming is ingediend, verplicht is zowel de elementen, feitelijk en rechtens, zoals de toepasselijkheid van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 op de situatie van de verzoeker, waarmee het orgaan dat deze beslissing heeft genomen, rekening heeft gehouden of had kunnen houden, als de elementen die zich na de vaststelling van die beslissing hebben aangediend, te onderzoeken.
Zo bepaalt artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 dat de lidstaten die aan deze richtlijn zijn gebonden, om te voldoen aan artikel 46, lid 1, van die richtlijn, ervoor moeten zorgen dat de rechterlijke instantie waarvoor tegen de beslissing inzake het verzoek om internationale bescherming wordt opgekomen, een „volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden [uitvoert], met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming overeenkomstig richtlijn 2011/95”. In dit verband benadrukt de term „ex nunc” de verplichting van de rechter om een beoordeling te maken die in voorkomend geval rekening houdt met nieuwe elementen die aan het licht zijn gekomen nadat de aangevochten beslissing is vastgesteld. Bij een dergelijke beoordeling kan het verzoek om internationale bescherming namelijk uitputtend worden behandeld zonder dat het dossier naar de beslissingsautoriteit hoeft te worden terugverwezen. Het adjectief „volledig” in artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 bevestigt dan weer dat de rechter zowel de elementen moet onderzoeken waarmee de beslissingsautoriteit rekening heeft gehouden of had kunnen houden, als die welke zich hebben aangediend nadat deze autoriteit de beslissing heeft vastgesteld. De woorden „indien van toepassing”, die zijn opgenomen in de zinsnede „met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming overeenkomstig richtlijn [2011/95]”, wijzen, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft uiteengezet, op het feit dat het volledige en ex nunc onderzoek dat de rechter moet uitvoeren, niet noodzakelijkerwijs betrekking hoeft te hebben op het onderzoek ten gronde van de behoeften aan internationale bescherming en dus betrekking kan hebben op de ontvankelijkheid van het verzoek om internationale bescherming, wanneer het nationale recht dit op grond van artikel 33, lid 2, van richtlijn 2013/32 toestaat.
(zie punten 106, 111‑113, 115, 118, dictum 3)
7.      Artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten, moet aldus worden uitgelegd dat het vereiste van een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als de juridische gronden tevens betrekking kan hebben op de in artikel 33, lid 2, van deze richtlijn bedoelde gronden van niet-ontvankelijkheid van het verzoek om internationale bescherming, wanneer het nationale recht dit toestaat, en dat, ingeval de rechterlijke instantie waarbij het beroep aanhangig is, voornemens is een grond van niet-ontvankelijkheid te onderzoeken die niet is onderzocht door de beslissingsautoriteit, zij de verzoeker moet horen zodat deze, in een taal die hij beheerst, zijn standpunt over de toepasselijkheid van deze grond op zijn specifieke situatie kan uiteenzetten.
(zie punt 130, dictum 4)
8.      Artikel 35, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2013/32 moet aldus worden uitgelegd dat een persoon die bij de Organisatie van de Verenigde Naties voor Hulpverlening aan Palestijnse Vluchtelingen in het Nabije Oosten (UNRWA) is geregistreerd, indien hij daadwerkelijk bescherming of bijstand van deze organisatie geniet in een derde land dat niet overeenkomt met het grondgebied waar hij normaliter verblijft, maar deel uitmaakt van het operationele gebied van deze organisatie, moet worden geacht voldoende bescherming te genieten in dit derde land, in de zin van deze bepaling, wanneer dit:
–        zich ertoe verbindt om de belanghebbende weer toe te laten nadat deze zijn grondgebied heeft verlaten teneinde om internationale bescherming te verzoeken in de Europese Unie, en
–        deze bescherming of bijstand van de UNRWA erkent en het beginsel van non-refoulement toepast, waardoor de belanghebbende veilig en in waardige leefomstandigheden op zijn grondgebied kan verblijven, zolang de op het grondgebied van de gebruikelijke verblijfplaats gelopen risico’s dit noodzakelijk maken.
(zie punt 143, dictum 5)
9.      Artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten, moet aldus worden uitgelegd dat het geen gemeenschappelijke procedurenormen instelt met betrekking tot de bevoegdheid tot vaststelling van een nieuwe beslissing inzake een verzoek om internationale bescherming, nadat de oorspronkelijke beslissing op dit verzoek door de rechterlijke instantie waarbij beroep is ingesteld, is nietig verklaard. De noodzaak om een nuttige werking van artikel 46, lid 3, van deze richtlijn te verzekeren en een doeltreffende voorziening in rechte overeenkomstig artikel 47 van het Handvest van de grondrechten te waarborgen vereist echter dat, in geval van verwijzing van het dossier naar het semi-rechterlijke of administratieve orgaan in de zin van artikel 2, onder f), van de richtlijn, binnen een korte termijn een nieuwe beslissing wordt vastgesteld die in overeenstemming is met de beoordeling in het vonnis waarbij de nietigverklaring is uitgesproken.
In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 enkel betrekking heeft op het „onderzoek” van het beroep en dus geen betrekking heeft op het vervolg op een eventuele nietigverklaring van de beslissing die voorwerp is van het beroep. Niettemin zou artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 elk nuttig effect worden ontnomen indien werd aanvaard dat dit orgaan, na een rechterlijke beslissing waarbij de rechter in eerste aanleg, overeenkomstig deze bepaling, de behoeften aan internationale bescherming van de verzoeker krachtens richtlijn 2011/95 volledig en ex nunc heeft getoetst, een beslissing kan nemen die tegen die toetsing indruist, dan wel aanzienlijke tijd kan laten verstrijken, waardoor het risico kan toenemen dat zich elementen aandienen die een nieuwe bijgewerkte beoordeling noodzakelijk maken.
(zie punten 145, 147, 149, dictum 6)