61994C0050
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FENNELLY
presentate il 14 marzo 1996 (
*1
)
Introduzione
1.
La Repubblica ellenica ha presentato un ricorso ai sensi dell'art. 173 del Trattato che istituisce la Comunità europea, per l'annullamento, in due settori di prodotti, della decisione della Commissione 25 novembre 1993, 93/659/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1990 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (in prosieguo: il «FEAOG» o il «Fondo»), sezione garanzia (
1
), per la parte che riguarda la Repubblica ellenica. La presente causa, in parte, solleva di nuovo la questione apparentemente eterna dei rapporti tra lo Stato greco e l'associazione delle cooperative agricole (KYDEP), a dispetto dell'auspicio contrario espresso dall'avvocato generale Jacobs l'ultima volta che la Corte fu chiamata ad occuparsene (
2
); essa riguarda anche i meccanismi operanti in Grecia per il controllo dell'aiuto comunitario ai coltivatori di ulivi.
Contesto giuridico e di fatto
2.
Il regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (
3
), stabilisce che le restituzioni all'esportazione verso i paesi terzi (
4
) e gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli (
5
), concessi o intrapresi secondo le norme comunitarie nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli, sono finanziati dal FEAOG, sezione garanzia. L'art. 5 del regolamento prevede la liquidazione dei conti annuali presentati dagli organismi nazionali abilitati ad effettuare spese per tali attività. La Commissione deve integrare, o liquidare, tali conti prima della fine dell'anno successivo all'anno finanziario in questione. L'art. 9 del regolamento contiene un'efficace serie di misure intese a permettere alla Commissione di verificare e completare le informazioni e i documenti forniti dalle autorità degli Stati membri, quando lo ritenga necessario. Per esempio, la Commissione può, previo avviso allo Stato membro, effettuare ispezioni in loco, ha diritto ad accedere a tutta la contabilità e la documentazione relative alle spese finanziate dal Fondo e può svolgere inchieste ed ispezioni od organizzarne con gli Stati membri lo svolgimento. L'art. 11 del regolamento istituisce il comitato del FEAOG, con il compito di assistere la Commissione nell'amministrazione del Fondo.
3.
L'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie per la corretta esecuzione delle operazioni finanziate dal Fondo, per prevenire irregolarità e per recuperare le somme così perse. L'art. 8, n. 2, addossa alla Comunità le conseguenze del recupero incompleto, ma pone una chiara eccezione per «quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri». Nella sentenza Paesi Bassi/Commissione (
6
), la Corte ha affermato:
«Queste disposizioni permettono alla Commissione di porre a carico del FEAOG solamente gli importi corrisposti in conformità alle norme emanate per i vari settori dell'agricoltura, lasciando a carico degli Stati membri qualsiasi altro importo (...). Questa interpretazione restrittiva delle condizioni per il riconoscimento delle spese a carico del FEAOG è imposta, inoltre, dalla “ratio” del regolamento n. 729/70; sarebbe infatti in contrasto col principio della parità di trattamento degli operatori economici dei vari Stati membri, nell'ambito dell'attuazione della politica agricola comune, il fatto che le autorità nazionali di uno Stato membro favoriscano, interpretando estensivamente una certa norma, gli operatori di questo Stato a danno di quelli degli altri Stati membri in cui venga seguita un'interpretazione più restrittiva».
4.
Approvando i conti FEAOG del 1989, la Commissione ha istituito, con decisione 31 luglio 1992 (
7
), un gruppo interservizi, nel quale erano rappresentati i vari servizi della Commissione interessati. Questo gruppo è stato incaricato di elaborare la condotta da tenere verso gli Stati membri che hanno applicato le regole comunitarie in modo scorretto. Gli orientamenti preparati dal gruppo interservizi (
8
) sono stati approvati dalla Commissione e dai rappresentanti degli Stati membri nel comitato FEAOG. Essi non si presentano come un provvedimento a carattere vincolante. La relazione del gruppo ha sottolineato che qualsiasi rettifica deve basarsi sull'inosservanza delle regole comunitarie da parte dello Stato membro tale da incidere sulla spesa comunitaria. La scelta del tasso di rettifica da applicarsi deve discendere da una stima del rischio. Gli orientamenti sulle correzioni forfettarie (
9
) indicano un certo numero di metodi di valutazione del rischio preesistente. Due vanno ricordati in particolare in questa sede: a) il rifiuto di una somma calcolata per estrapolazione da ispezioni affidabili effettuate per campione, e b) il rimborso solo in proporzione a controlli effettivamente svolti rispetto al numero di controlli richiesto. Un altro metodo era tuttavia richiesto per le situazioni nelle quali non era disponibile un'informazione sufficiente a giustificare un procedimento di estrapolazione, ma in cui accordare il rimborso solo in proporzione al numero dei controlli compiuti avrebbe fatto sopravvalutare le probabili perdite del Fondo. Il gruppo interservizi ha cercato quindi di stabilire il grado di rischio per il FEAOG creato dai vari gradi di mancanza di controllo, tenendo conto di un certo numero di circostanze, e ha proposto, per diverse situazioni, tre livelli di riduzione forfettaria del rimborso: 2%, 5% e 10%. Il tasso del 10% si applica «quando la carenza riguarda l'insieme del sistema di controllo, o i suoi elementi essenziali, o l'applicazione di controlli essenziali intesi ad assicurare la regolarità della spesa, talché possa ragionevolmente concludersi che esiste per il FEAOG un serio rischio di perdite generalizzate».
I — Mangimi
5.
Il regolamento (CEE) del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2727, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (
10
), prevede un sistema di restituzioni all'esportazione che si applica, tra l'altro, ai cereali foraggieri (
11
). La restituzione è la stessa in tutta la Comunità (
12
) ed è stabilita «per coprire la differenza tra i prezzi mondiali e quelli della Comunità (...) tenendo conto della differenza fra i prezzi rappresentativi della Comunità e i corsi più favorevoli sul mercato mondiale» (
13
).
6.
Per quanto riguarda i mangimi, la controversia concerne il ruolo dell'ufficio centrale greco di gestione dei prodotti nazionali (in prosieguo: il «KYDEP»), che è un'associazione nazionale di cooperative agricole regionali per i cereali, gli ortaggi e i mangimi. Il suo compito principale è quello di acquistare, immagazzinare e vendere i prodotti degli associati, nonché fungere da ente di intervento comunitario (
14
). In passato la Corte (o la Commissione, con motivazioni accolte dalla Corte) ha accertato che il KYDEP ha esercitato un monopolio nel commercio dei cereali come agente dello Stato (
15
); ha agito agli ordini dello Stato, che ne ripianava i disavanzi, ne garantiva i prestiti e ne stabiliva i prezzi di acquisto e vendita dei cereali (
16
); con le sue vendite sottocosto è stato un canale per l'illegittima interferenza dello Stato nell'organizzazione comune del mercato dei cereali e per illeciti aiuti statali ai produttori (
17
); ed ha illecitamente cercato di procurare restituzioni all'esportazione attraverso l'esportazione di cereali che, anche con il beneficio delle restituzioni in questione, non avrebbero potuto essere esportati senza tale vendita sottocosto (
18
). Tali risultanze, secondo le quali il KYDEP era sotto il controllo dello Stato e interferiva con l'organizzazione comune dei mercati agricoli, si riferiscono al periodo 1o gennaio 1981 — 26 marzo 1984, al periodo del raccolto di frumento del 1982, all'autunno del 1985, al periodo dal 1982 al 1986, all'anno finanziario 1986 del FEAOG, e all'anno finanziario 1988 del FEAOG (
19
).
II — Aiuti alla produzione di olio d'oliva
7.
Nell'ambito del sistema di aiuti alla produzione di olio d'oliva (
20
), l'art. 1, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio, n. 154/75 (
21
) dispone che gli Stati membri produttori di olio costituiscono uno schedario oleicolo per fornire i dati necessari sul potenziale produttivo e per garantire un migliore funzionamento del regime degli aiuti. Il regolamento (CEE) del Consiglio n. 3453/80 (
22
) richiede che in Grecia lo schedario sia pienamente funzionante entro il 31 ottobre 1988. I controlli vanno effettuati a seconda del fatto che un produttore sia o meno membro di un'organizzazione o un'associazione di produttori. Nel caso di coltivatori organizzati, l'organizzazione o associazione (che presenta per conto dei suoi membri le domande di aiuto allo Stato membro in questione) deve compiere controlli sul terreno nel 5% dei casi (
23
). L'art. 14, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2261/84 stabilisce che «gli Stati membri produttori verificano l'attività di ciascuna organizzazione di produttori e di ciascuna unione, in particolare le operazioni di controllo effettuate da tali organismi». Nel caso di produttori indipendenti, i controlli sul terreno devono essere applicati dallo Stato membro interessato all'1% degli oleicoltori nelle zone in cui sono disponibili i dati fondamentali contenuti nello schedario e al 4% degli oleicoltori nelle altre zone (
24
). L'art. 14, n. 1, del regolamento n. 2261/84 obbliga inoltre più in generale gli Stati membri ad applicare «un regime di controlli per garantire che il prodotto per il quale è concesso l'aiuto possa beneficiarne». L'art. 16, n. 1, del regolamento richiede la costituzione e l'aggiornamento di schedari informatici dei dati oleicoli, anche ai fini del controllo e della verifica degli aiuti comunitari. L'art. 14, n. 5, del regolamento dispone che, ai fini dei controlli e delle verifiche previsti da detto articolo, lo Stato membro utilizzi gli schedari informatici. Il regolamento stabilisce inoltre che gli schedari informatici dovevano essere in esercizio entro il 31 ottobre 1990, ma che gli Stati membri potevano usarli prima di quella data per i controlli prescritti man mano che fossero costituiti schedari specifici (
25
).
8.
In Grecia, i produttori appartenenti ad organizzazioni o associazioni (praticamente sempre all'associazione Eleourgiki) superano quelli che non vi appartengono per 379323 contro 28003. Durante l'anno finanziario 1990 l'organismo di controllo per l'olio di oliva (in prosieguo: l'«organismo di controllo») era incaricato dei controlli sui produttori organizzati, mentre le direzioni dipartimentali locali del ministero dell'Agricoltura controllavano le domande dei produttori indipendenti (
26
). Il coinvolgimento degli Stati membri è meno diretto nel controllo delle domande dei produttori organizzati che nel caso di produttori indipendenti; come già detto, nel primo caso gli Stati membri verificano le operazioni di controllo delle organizzazioni dei produttori, mentre, nel secondo caso lo Stato membro è direttamente responsabile dei controlli. Quindi, nel caso della Grecia era previsto che nel 1990 lo Stato avrebbe effettuato direttamente 2000 controlli per verificare i dati relativi a quasi 400000 produttori organizzati.
III — La decisione contestata
9.
Con la decisione 93/659/CEE del 25 novembre 1993 (in prosieguo: la «decisione») (
27
) la Commissione ha liquidato i conti presentati dagli Stati membri per le spese della sezione garanzia del FEAOG per il 1990 e ha determinato l'importo della spesa presa in carico dal Fondo. A seguito delle ispezioni effettuate, la Commissione ha ritenuto che taluni importi dichiarati dalla Repubblica ellenica per l'anno finanziario in questione non rispondessero ai requisiti posti dalle regole comunitarie e non potessero essere presi in carico. Tale conclusione riguardava, in particolare, talune spese relative a mangimi e ad aiuti per la produzione di olio d'oliva. La relazione di sintesi della Commissione del 10 giugno 1993 sulle sue conclusioni derivanti dal lavoro preliminare di liquidazione dei conti della sezione garanzia del FEAOG per il 1990 (in prosieguo: la «relazione di sintesi»), che è allegata alla decisione contestata, espone i motivi delle rettifiche finanziarie imposte (
28
).
10.
Per quanto riguarda i mangimi, la Commissione, sulla base di un'indagine del 1992, ha concluso che il KYDEP ha continuato a intervenire sul mercato dei cereali fino al 16 novembre 1990 fissando prezzi di acquisto e di vendita, e che le perdite risultanti da tali operazioni erano coperte dallo Stato greco. Poiché i disavanzi causati da tali interventi superavano di gran lunga gli importi dichiarati come restituzione all'esportazione, la Commissione ha confermato la riserva negativa di 120296279 DR per l'anno finanziario 1989 ed ha imposto per l'anno finanziario 1990 una rettifica di 866305307 DR pari all'intero importo dichiarato come restituzioni all'esportazione per mangimi (
29
).
11.
Per quanto riguarda gli aiuti alla produzione di olio d'oliva, la Commissione ha accertato tre circostanze: i) che lo schedario oleicolo richiesto dal regolamento n. 154/75 non era in funzione, nonostante il superamento della scadenza del 1988; ii) che la compilazione degli schedari informatici di cui al regolamento n. 2261/84 aveva subito gravi ritardi con molte delle principali regioni produttive ancora scoperte, nonostante l'imminente scadenza del 31 ottobre 1990 (
30
), e che l'organismo competente, il Didagep, non si era avvalso degli schedari parzialmente completati per effettuare i controlli prima di pagare gli aiuti; e iii) che in tutta la Grecia erano stati effettuati nel periodo in questione solo 499 controlli sul terreno invece del 5% richiesto dalle norme comunitarie applicabili (
31
). Poiché la situazione in Grecia non offriva le garanzie richieste dal FEAOG, la Commissione ha deciso una riduzione generale del 10% dell'importo degli aiuti pagati sotto questa voce per l'anno finanziario in questione, ossia 981233150 DR (
32
).
Argomenti delle parti
12.
Il governo ellenico chiede l'annullamento della decisione per quanto riguarda le restituzioni all'esportazione di mangimi e gli aiuti alla produzione di olio di oliva (
33
) e la condanna della Commissione alle spese di giudizio. La Commissione si oppone ad entrambe le domande. Le principali tesi del governo ellenico sono riassunte qui di seguito. La loro argomentazione dettagliata e le risposte della Commissione (che, purtroppo, non toccano tutti i punti) sono esposte, ove necessario, nella disamina che segue.
I — Mangimi
13.
Il governo ellenico chiede l'annullamento della decisione per quanto attiene alle spese del governo nel campo dei mangimi, in base ad asseriti errori di fatto e di diritto e a un abuso di potere da parte della Commissione. Esso deduce in particolare quanto segue:
i)
che la Commissione ha erroneamente preso in considerazione informazioni venute alla luce solo dopo la data in cui i conti avrebbero dovuto essere liquidati (ossia dopo il 31 dicembre 1991);
ii)
che la Commissione ha mancato di indicare concretamente il nesso tra il KYDEP e le esportazioni di mangimi nonché il livello di prezzi che sarebbe stato raggiunto in assenza dell'asserito intervento da parte del KYDEP;
iii)
che, prima del periodo di cui trattasi, lo Stato greco aveva posto fine a qualsiasi rapporto privilegiato con il KYDEP, come è provato dalla sua messa in liquidazione senza ricorso allo Stato per il pagamento del suo indebitamento. Qualsiasi impressione da parte della dirigenza del KYDEP in merito alla persistenza di un tale rapporto era errata;
iv)
che la motivazione della Commissione è carente in quanto essa ha rifiutato il pagamento dell'intero importo delle spese dichiarate a titolo delle restituzioni all'esportazione.
II — Aiuti alla produzione di olio d'oliva
14.
Il governo ellenico chiede l'annullamento della decisione per quanto riguarda le sue spese per aiuti alla produzione di olio d'oliva, a motivo della violazione del diritto comunitario applicabile, dell'insufficiente motivazione, di errori di fatto o nell'applicazione di regole contabili, e per violazione del principio della certezza del diritto. In particolare, esso deduce quanto segue:
i)
che la normativa applicabile non prevede che possa essere trattenuta una quota arbitraria delle spese;
ii)
che la Commissione ha mancato di indicare le perdite che sarebbero state evitate se i produttori fossero stati assoggettati ad un'ispezione adeguata, o se lo schedario della produzione o gli schedari informatici fossero stati pienamente efficaci;
iii)
che la mancata istituzione dello schedario nei termini era dovuta ad impossibilità oggettiva, in merito alla quale intercorreva corrispondenza e collaborazione con la Commissione, e che, per quanto riguarda gli schedari informatici, il ritardo era solo parziale;
iv)
che l'insufficiente numero di controlli da parte dell'organismo di controllo era stato compensato da quelli effettuati dalle direzioni dipartimentali e locali del ministero dell'Agricoltura;
v)
che l'organismo di controllo è un ente comunitario e non nazionale, le cui carenze non possono essere imputate allo Stato greco.
Disamina
15.
Inizierò con alcune osservazioni preliminari sull'onere della prova nelle cause in cui uno Stato membro chiede l'annullamento di una decisione della Commissione sulla liquidazione di conti FEAOG. Tale onere è stato definito dalla Corte nella sentenza Paesi Bassi/Commissione (
34
):
«La Commissione è infatti obbligata non a dimostrare esaurientemente l'inesattezza dei dati trasmessi dagli Stati membri, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito delle cifre comunicate dalle amministrazioni nazionali. Questa agevolazione in merito all'onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuta al fatto che, (...), è lo Stato che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti FEAOG, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziale ed esauriente della veridicità dei propri dati nonché, eventualmente, dell'inesattezza del calcolo della Commissione».
16.
Ne discende che la Commissione può inferire conclusioni ragionevoli dalle informazioni in suo possesso, fornite dallo Stato membro od ottenute in seguito alle sue indagini. La Corte non annullerà una decisione della Commissione rifiutante il rimborso di spese dichiarate sulla base dell'affermazione contraria di uno Stato membro, e nemmeno in base a forti dubbi sollevati dalle prove addotte da uno Stato membro. Secondo il principio actori incumbit probado (
35
), lo Stato membro danneggiato deve provare l'errore della Commissione almeno con un grado ragionevole di certezza (
36
).
I — Mangimi
a) Le informazioni ricevute dopo il 31 dicembre 1991
17.
La Commissione ha basato i suoi accertamenti relativi alla persistenza dei rapporti tra il KYDEP e lo Stato greco su informazioni ottenute durante un'ispezione negli uffici del KYDEP e al ministero greco dell'Agricoltura dal 1 o al 4 giugno 1992. Nelle sue difese, la Commissione indica che le autorità greche hanno consentito tali ispezioni solo dopo il 14 maggio 1991; fino ad allora, tale mancata autorizzazione, a dispetto dei poteri ispettivi della Commissione, era stata uno dei motivi principali del rifiuto di rimborsare varie spese sopportate dal KYDEP. In un incontro con gli ispettori della Commissione, il direttore generale del KYDEP ha affermato che lo Stato greco non era intervenuto nel mercato dei mangimi dopo il 1988; tuttavia il KYDEP, non avendo ricevuto alcun documento formale a conferma di tale mutamento di politica, aveva continuato a praticare vendite sottocosto e, pertanto, aveva inevitabilmente accumulato disavanzi. Tale prassi cessò il 16 novembre 1990, dopo la fine dell'anno finanziario FEAOG 1990, a seguito di una lettera del ministero al KYDEP del 9 novembre 1990, sulla quale ritorneremo nel prosieguo.
18.
'art. 5, n. 2, lett. b), del regolamento n. 729/70 (
37
) stabilisce, come già detto, che i conti degli Stati membri della sezione garanzia devono essere liquidati, in base ai documenti da essi forniti, prima della fine dell'anno successivo all'anno finanziario di cui trattasi. Tuttavia, già dagli anni'70 si è rivelato impossibile liquidare i conti entro il termine stabilito, soprattutto a causa della necessità di verificare le informazioni trasmesse. La Corte ha affermato che le prove acquisite dalla Commissione dopo il termine formale per la liquidazione devono normalmente essere prese comunque in considerazione:
«Dato che sulle autorità nazionali incombe la responsabilità di verificare se sono state soddisfatte le condizioni che il diritto comunitario impone per l'impegno delle spese, il controllo da parte dei servizi della Commissione può svolgersi soltanto a campione. Poiché questo meccanismo intermittente di controllo è inerente al sistema, è possibile che vengano scoperte irregolarità molto tempo dopo i fatti che le hanno determinate. Finché i conti non sono liquidati in modo prescritto, la Commissione ha l'obbligo, in forza dell'art. 2 del regolamento n. 729/70, di escludere l'imputazione al FEAOG delle restituzioni che non siano state concesse secondo la normativa comunitaria. Tale obbligo non viene meno semplicemente per il fatto che la liquidazione dei conti è effettuata successivamente allo scadere del termine prescritto dall'art. 5 dello stesso regolamento. In assenza di una sanzione connessa con l'inosservanza di tale termine, quest'ultimo, tenuto conto della natura della decisione di liquidazione dei conti che ha essenzialmente lo scopo di garantire che l'imputazione delle spese da parte delle autorità nazionali sia avvenuta in modo conforme alle norme comunitarie, può essere considerato solo come un termine ordinatorio, salvo un pregiudizio agli interessi di uno Stato membro» (
38
).
19.
Alla luce di questa regola di diritto e del fatto che alla Commissione è stato impedito di accedere al KYDEP prima della metà del 1991, respingerei l'argomentazione del governo ellenico secondo la quale la Commissione non poteva prendere in considerazione le prove ottenute durante la sua ispezione del 1992.
ii) L'omessa indicazione degli effetti dell'operato del KYDEP
20.
Il governo ellenico sostiene che la decisione non contiene una motivazione sufficiente, in quanto la Commissione avrebbe dovuto dimostrare: a) il nesso tra la politica del KYDEP e le esportazioni di mangime; b) il livello dei prezzi del mangime che ci si sarebbe potuti attendere in mancanza di tale intervento; e e) il livello di spesa per la restituzione all'esportazione che ci si sarebbe potuti attendere in assenza di tale intervento. La Corte, tuttavia, nella sua giurisprudenza è stata poco sensibile a simili argomenti. Nella sentenza Regno Unito/Commissione la Corte ha affermato che «le decisioni di liquidazione dei conti non hanno bisogno di una motivazione dettagliata, qualora il governo interessato abbia attivamente partecipato al processo di elaborazione della decisione e conosca quindi i motivi per cui la Commissione ritiene di non dover porre a carico del FEAOG le somme di cui trattasi» (
39
).
21.
Innanzi tutto, la lunga serie di cause aventi ad oggetto l'impatto delle attività del KYDEP sui conti annuali presentati dal governo ellenico risale alla data dell'adesione della Repubblica ellenica alla Comunità. Le preoccupazioni ripetutamente espresse dalla Commissione e le sentenze della Corte sulla natura essenzialmente invariata del comportamento del KYDEP dimostrano chiaramente che il governo ellenico avrebbe dovuto essere conscio delle loro conseguenze per gli anni a venire. In secondo luogo, è evidente che la Commissione ha discusso con le autorità greche quanto accertato, in quanto la relazione di sintesi indica che esse hanno chiesto una riserva positiva che è stata rifiutata. Nella sua relazione sull'ispezione svoltasi dal 1o al 4 giugno 1992, la Commissione espone dati sui disavanzi registrati dal KYDEP sulle sue operazioni nel campo dei mangimi, comprendenti le sue spese amministrative e altre, dati che non lasciano dubbi sul fatto che esso praticasse la vendita sottocosto.
22.
Per quanto riguarda i rapporti fra queste vendite sottocosto e la spesa greca in restituzioni all'esportazione di mangimi, la Commissione indica che i disavanzi registrati dal KYDEP erano molto maggiori degli importi dichiarati al FEAOG per restituzioni all'esportazione. La Commissione conclude che senza l'aiuto aggiuntivo del KYDEP i mangimi greci non avrebbero potuto essere esportati in paesi terzi, nemmeno con il sostegno di aiuti comunitari all'esportazione. La Corte, sempre nella sentenza Regno Unito/Commissione, ha indicato che, in tali circostanze, incombe allo Stato membro giustificare la propria posizione:
«Quando la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazione alla disciplina comunitaria imputabile ad uno Stato membro, spetta a questo Stato dimostrare che sussistono i presupposti del finanziamento negato dalla Commissione» (
40
).
Nell'ambito della presente causa, incombe al governo ellenico, una volta stabilito che il KYDEP interveniva nel mercato dei mangimi abbassando artificialmente i prezzi, cercare di dimostrare, con riferimento al prezzo che si sarebbe ottenuto in mancanza di un tale intervento, che ciò non ha avuto influenza sul livello delle esportazioni e, quindi, sul livello della spesa in restituzioni all'esportazione. Il governo ellenico non ha espressamente cercato di fare ciò. Esso ha tuttavia ottemperato, benché non nel tempo convenuto, alla richiesta della Corte avanzata in udienza di produrre copie di due documenti ufficiali riservati (
41
), di cui ci occuperemo più avanti, uno dei quali è rilevante per la presente questione. In assenza di qualsiasi spiegazione di tali documenti da parte del governo ellenico e persino di qualsiasi possibilità, a causa del loro arrivo tardivo, di porre quesiti alle parti in relazione ad essi, devo interpretare la loro portata di mia iniziativa. Uno dei documenti, una decisione 27 agosto 1990, fa riferimento a molte decisioni precedenti che non sono state prodotte il che non fa che aggravare l'onere già imposto al governo ellenico di spiegare in maniera univoca la natura, la portata e lo scopo del suo intervento sul mercato attraverso il KYDEP. Questa decisione specificava i prezzi che il KYDEP avrebbe dovuto praticare a partire dal 1o settembre 1990 nella vendita di taluni cereali foraggieri sia direttamente agli agricoltori greci, sia a imprese produttrici di mangimi, per mangimi destinati esclusivamente al mercato greco. Dai prezzi indicati, noti alla Commissione, e dai conti della Commissione sul prezzo di acquisto dei cereali e sulle spese di gestione e gli altri costi del KYDEP, è evidente che questa decisione comportava necessariamente che il KYDEP vendesse in perdita (
42
). La decisione pretende tuttavia di stabilire un regime diverso per la vendita di cereali a produttori di mangime per il mangime destinato ai mercati di esportazione. Il KYDEP doveva effettuare tali vendite a prezzo di costo, tenendo conto dei propri costi di gestione, di trasporto e diversi.
23.
Sembra che le autorità elleniche intendessero con tale decisione tenere separata l'esportazione di mangimi, probabilmente per assicurare il rispetto formale delle condizioni per le restituzioni all'esportazione (
43
) pur continuando ad intervenire in maniera massiccia nel mercato nazionale dei mangimi. Non credo tuttavia che ciò infici in alcun modo la decisione della Commissione. Anzi, il nuovo documento tende, se mai, a corroborarla. In primo luogo, dei particolari di questa decisione di politica settoriale sono stati celati alla Commissione (probabilmente perché essa conferma il ruolo dello Stato nel dirigere le vendite sottocosto del KYDEP sul mercato nazionale), così che la Commissione non avrebbe potuto rendersi conto del tentativo di risanare le attività del KYDEP nel campo dell'esportazione.
24.
In secondo luogo, il governo ellenico non ha avanzato alcun elemento idoneo a provare che prima del 1o settembre 1990 fosse stata tentata una distinzione del genere tra il mercato interno e quello delle esportazioni, e pertanto ne dedurrei che la decisione 27 agosto 1990 è stata, da questo punto di vista, innovativa. Pertanto, a prescindere dai pregi della politica inaugurata con tale decisione, la Commissione aveva ragione di ritenere che, per il precedente periodo di otto mesi e mezzo dell'anno finanziario 1990, la politica del KYDEP di vendite sottocosto incideva direttamente sul regime delle restituzioni all'esportazione.
25.
In terzo luogo, gli elementi a disposizione non indicano che la decisione 27 agosto 1990 abbia sanato le esportazioni greche di mangimi dai vizi che avevano indotto la Commissione a rifiutare il rimborso delle spese per le restituzioni all'esportazione. Non è stata fornita alcuna indicazione di provvedimenti adottati per garantire che i cereali venduti sottocosto ai produttori di mangimi per il mercato domestico non fossero dirottati verso l'esportazione. Non è chiaro se siano state adottate regole per evitare il sostegno indiretto delle esportazioni dei produttori attraverso il sostegno alle loro attività nazionali. Più in generale, l'aiuto accordato ai produttori greci di mangimi per le loro vendite nazionali potrebbe avere loro permesso di sopravvivere in una situazione nella quale, altrimenti, altri produttori comunitari avrebbero avuto su di loro un vantaggio concorrenziale. La loro persistente capacità di esportare e di profittare di restituzioni all'esportazione potrebbe, di conseguenza, essere dipesa da tale aiuto interno. Naturalmente, questi sono tutti problemi comuni derivanti dalla compartimentazione dei mercati. Vorrei aggiungere che, a prescindere dalla manifesta illegittimità dell'aiuto concesso dalle autorità elleniche per il mercato nazionale, qualsiasi tentativo di impedire l'esportazione di mangimi sovvenzionati (il che, come abbiamo visto, sarebbe necessario per mantenere la separazione fra mercato nazionale e mercato all'esportazione), sarebbe contrario alle norme comunitarie che vietano restrizioni alle esportazioni.
26.
A mio parere, anche se sono state negate alla Commissione molte informazioni rilevanti sulla politica delle autorità elleniche, era evidentemente corretta la sua conclusione che la politica di vendita sottocosto di cereali da parte del KYDEP aveva avuto un effetto deleterio sul regime delle restituzioni all'esportazione.
iii) I rapporti tra il KYDEP e lo Stato ellenico
27.
Il governo ellenico sostiene che nel periodo in questione esso non aveva con il KYDEP legami come quelli rilevati nella giurisprudenza precedente. La dirigenza del KYDEP sarebbe stata in errore a ritenere che lo Stato ellenico avrebbe continuato ad accollarsi i disavanzi risultanti dalle vendite sottocosto. Ciò è dimostrato dal fatto che nel 1993 il KYDEP è stato posto in liquidazione, e che esso non ha fatto ricorso a nessuna delle due procedure possibili per il recupero dei debiti dallo Stato, come sarebbe stato il caso se lo Stato avesse garantito le sue perdite.
28.
È pacifico che nel periodo in questione il KYDEP ha praticato la vendita sottocosto di mangime. Come è stato già riferito, il direttore generale del KYDEP ha dichiarato alla Commissione che lo Stato ellenico aveva cessato di intervenire sul mercato dei mangimi dopo il 1987. Il governo ellenico ha anche prodotto una lettera del KYDEP al ministro dell'Agricoltura, in data 24 gennaio 1991, che riconosceva che dal 1988 non erano pervenuti fondi per tali interventi. Nessun documento ufficiale ha tuttavia posto fine alla situazione precedente, e il KYDEP ha continuato le vecchie pratiche di intervento. Alla luce di ciò, la Commissione aveva ragione di sospettare che il governo ellenico continuasse a controllare le operazioni del KYDEP in maniera informale, senza fornire una garanzia formale.
29.
Il fatto che il KYDEP sia stato alla fine posto in liquidazione nel 1993 per ordine della Banca agricola ellenica, non contraddice in alcun modo l'analisi della Commissione sulle sue attività nel 1990. Inoltre, non essendo il patrimonio del KYDEP nemmeno lontanamente sufficiente a coprirne il passivo, l'accollo dei suoi debiti da parte di una Banca di Stato avrebbe avuto l'effetto di far assorbire a quest'ultimo le spese derivanti dai suoi massicci interventi sul mercato, proprio come se lo Stato avesse avuto una linea di bilancio diretta per il KYDEP oppure avesse garantito i prestiti erogati al KYDEP da una Banca di Stato.
30.
Esistono in ogni caso prove dirette del coinvolgimento dello Stato nelle attività del KYDEP. La prima è una legge approvata dal Parlamento ellenico nel febbraio 1992 (
44
), il cui art. 32 prevede che lo Stato paghi ingenti somme alle organizzazioni cooperative responsabili per taluni prodotti agricoli, tra cui i mangimi, in relazione alle attività di svariati anni fino al 1989 compreso. Questa legge riguarda quindi tutto l'anno finanziario 1989 del FEAOG (per il quale la riserva negativa sui mangimi è stata resa definitiva nella decisione di liquidazione del 1990); se la legge si applica in base all'anno civile (
45
), allora riguarda anche parte dell'anno finanziario 1990, iniziato il 16 ottobre 1989.
31.
In una lettera alla Commissione del 25 settembre 1992 il governo ellenico ha sostenuto che la previsione legislativa secondo la quale lo Stato avrebbe dovuto accollarsi taluni debiti del KYDEP andava interpretata alla luce della condizione che il KYDEP fosse ritenuto economicamente sano (
46
). Non vedo però come la subordinazione di questo aiuto di Stato alla condizione della solidità di fondo del KYDEP possa privarlo della sua natura di aiuto alla politica di vendite sottocosto del KYDEP. Dopo tutto, l'esistenza dell'aiuto era un fattore importante per le possibilità di sopravvivenza del KYDEP malgrado perseguisse sul mercato dei cereali una politica altrimenti economicamente sconsiderata.
32.
La relazione della Commissione sulla sua ispezione al KYDEP dal 1o al 4 giugno 1992 fa altresì menzione di una lettera del ministero ellenico dell'Agricoltura al KYDEP, che ha indotto quest'ultimo a cessare i suoi interventi sul mercato dal 16 novembre 1990. Su richiesta della Corte, il governo ellenico ha prodotto una copia di tale lettera prima dell'udienza (
47
). Nella lettera, datata 9 novembre 1990, il ministro informava il KYDEP che la Banca nazionale ellenica aveva parzialmente abrogato due sue decisioni, del 27 agosto 1990 e del 26 luglio 1990. La prima riguardava i prezzi di vendita dei cereali imposti dalla Banca nazionale ellenica, che dovevano essere sostituiti da prezzi liberi (cioè di mercato). La seconda metteva fine alla prassi di ripianare i deficit del KYDEP derivanti dall'importazione di cereali (e, implicitamente, dalla loro successiva vendita sottocosto).
33.
Rispondendo a una richiesta della Corte in udienza, l'agente del governo ellenico ha dichiarato che quest'ultimo avrebbe prodotto, nel termine di tre settimane dall'udienza, i testi delle decisioni anteriori della Banca nazionale ellenica. Queste sono state finalmente prodotte una settimana dopo la scadenza di tale termine. Come ho già detto, esse sono designate come decisioni della commissione prezzi e redditi piuttosto che della Banca nazionale ellenica, ma, in ogni caso, sono chiaramente decisioni di un ente statale. Il contenuto della decisione 27 agosto 1990, da cui emerge con chiarezza che nel periodo successivo al 1o settembre 1990 lo Stato ha dettato la politica del KYDEP di vendite sottocosto di cereali foraggieri sul mercato nazionale greco, è stato già delineato sopra. La decisione stabilisce inoltre che, per sei mesi a partire dalla data della stessa, il KYDEP non era tenuto a pagare interessi sui prestiti contratti per finanziare gli acquisti di cereali e conferisce al ministro per l'Agricoltura il potere di adottare ulteriori misure di esecuzione della decisione.
34.
L'altra decisione, del 26 luglio 1990, stabilisce espressamente che il ministero dell'Agricoltura ripiani il debito del KYDEP derivante dall'importazione di cereali foraggieri destinati a soddisfare il fabbisogno del mercato greco dal 1o giugno 1990 al 31 dicembre 1990, fino ad un massimo di 2400000 dracme, e autorizza il ministro ad adottare ulteriori misure di attuazione della decisione.
35.
Anche se questa prova dell'intervento dello Stato ellenico concerne meno di quattro mesi dell'attività del mercato, vista alla luce della summenzionata legge del 1992 e della perseveranza del KYDEP nelle sue vendite sottocosto durante il periodo in questione, essa basta a giustificare il convincimento della Commissione che il KYDEP ha continuato a dipendere dallo Stato ellenico e che agiva per conto di quest'ultimo quando interveniva sul mercato dei mangimi.
iv) L'importo della rettifica finanziaria
36.
Il governo ellenico sostiene che la Commissione non avrebbe dovuto rifiutare il pagamento di tutto l'importo delle restituzioni all'esportazione di cui esso chiedeva il rimborso. Il governo spiega infatti che avrebbe dovuto ricevere l'importo delle restituzioni forfettarie all'esportazione che esso avrebbe dovuto pagare per far coincidere i prezzi dei mangimi sul mercato greco (sottocosto) con i prezzi (inferiori) dei mercati mondiali; la Commissione avrebbe dovuto rifiutare solo quella parte delle restituzioni forfettarie all'esportazione che avrebbe contribuito, se pagata, a finanziare l'onere delle vendite sottocosto del KYDEP.
37.
La posizione della Commissione sul punto è esposta nella sua relazione sull'ispezione dal 1o al 4 giugno 1992, ed è sostanzialmente simile a quella così riassunta nella relazione d'udienza sulla causa Grecia/Commissione (
48
).
«La Commissione considera che, per quanto concerne i cereali da foraggio, caratterizzati dall'elasticità della domanda a causa del prezzo assai elevato, l'impatto di questa diminuzione — assai notevole — del prezzo di costo dei mangimi [in dipendenza dell'intervento del KYDEP] è tale che in una situazione normale, senza un aiuto nazionale_ossia ad un prezzo nettamente maggiore, questi prodotti non avrebbero potuto venire esportati. Orbene, dalle dichiarazioni di spese prodotte dalla Repubblica ellenica risulta che questo Stato membro è un importante esportatore di mangimi composti. Dato che l'onere finanziario legato a queste esportazioni è il risultato esclusivo di questo intervento sul costo del prodotto, il FEAOG non può assumere a proprio carico le restituzioni concesse (...) per i detti mangimi».
38.
In quella causa la Corte accolse il punto di vista della Commissione (
49
). Ne discende che in situazioni in cui un aiuto nazionale consente a prodotti agricoli che non sarebbero concorrenziali di superare la soglia di prezzo che divide i prodotti che (con l'aiuto delle restituzioni comunitarie all'esportazione) possono competere sui mercati mondiali da quelli che non possono, il rimborso delle spese per restituzioni all'esportazione dev'essere interamente rifiutato. Anche se il collegamento diretto tra le vendite sottocosto del KYDEP e le esportazioni greche di mangimi può essersi attenuato dopo il 1o settembre 1990 (ammesso, il che non è provato, che la decisione ellenica 27 agosto 1990 abbia effettivamente separato il mercato nazionale da quello delle esportazioni), i vantaggi concorrenziali indiretti ricevuti dai produttori greci di mangimi dal mercato nazionale sovvenzionato fanno sì che la Commissione potesse ritenere che, anche in questo periodo, dette esportazioni fossero aiutate dallo Stato ellenico a superare la soglia di prezzo richiesta. La contraria tesi del governo ellenico va quindi respinta.
II — Gli aiuti alla produzione di olio d'oliva
i) Il potere di operare una rettifica forfettaria
39.
Il governo ellenico sostiene che la normativa comunitaria non prevede la deduzione di somme stabilite arbitrariamente dagli importi richiesti dagli Stati membri come rimborso da parte del Fondo. La Commissione ribatte che, quando le spese siano state effettuate in modo difforme del diritto comunitario, l'intera somma richiesta può essere rifiutata. La deduzione che interessa soltanto una percentuale dell'importo richiesto, corrispondente ad una valutazione del rischio per il Fondo, costituisce un tentativo di evitare di penalizzare troppo gli Stati membri per la loro carente vigilanza.
40.
A mio parere, la tesi della Commissione è sostenuta dal testo degli artt. 2, n. 1, e 3, n. 1, del regolamento n. 729/70, summenzionato, e dalla conforme giurisprudenza della Corte. Nella sentenza Regno Unito/Commissione, la Corte ha dichiarato che «nell'ipotesi in cui risultasse impossibile accertare con precisione l'entità dell'aumento delle spese figuranti sulla voce di bilancio del FEAOG conseguente ad una misura nazionale incompatibile con il diritto comunitario, la Commissione non potrebbe far altro che negare finanziamenti di tutte le spese in questione» (
50
). Dopo aver dichiarato che incombe allo Stato membro interessato mostrare che sussistono i presupposti per ottenere il finanziamento rifiutato dalla Commissione (
51
), la Corte continuava:
«Le stesse considerazioni valgono nell'ipotesi in cui, come nella fattispecie, la Commissione, invece di ricusare per intero le spese coinvolte nell'infrazione, ha cercato di accertare le conseguenze finanziarie dell'azione illegittima mediante calcoli basati sulla valutazione della situazione che si sarebbe prodotta sul mercato se non vi fosse stata infrazione. In questa ipotesi, l'onere di provare che quei calcoli sono errati incombe allo Stato che chiede l'annullamento del diniego dei finanziamenti» (
52
).
41.
Il metodo di calcolo seguito dalla Commissione in quel caso era più preciso di quello di cui ci occupiamo qui, che è stato elaborato per situazioni nelle quali la mancanza di controlli effettivi e la conseguente assenza di dati affidabili impediscono calcoli dettagliati del rischio. Lo stesso principio è cionondimeno applicabile: quando la Commissione cerca di quantificare, con qualsiasi mezzo, le perdite effettivamente o presumibilmente causate al Fondo da una violazione delle norme comunitarie, incombe allo Stato membro in questione l'onere di dimostrare che la sua valutazione non è corretta. Il fatto che la Commissione cerchi, in modo più o meno preciso, di quantificare tali perdite non può essere oggetto di obiezioni di principio.
42.
La prassi di operare rettifiche forfettarie o generalizzate non è nuova. La Commissione l'ha seguita per molti anni e la Corte l'ha tacitamente approvata. Nella sentenza Italia/Commissione (
53
) la Corte ha implicitamente considerato legittima una decisione della Commissione di operare una rettifica forfettaria al tasso del 2% sulle spese in aiuti alla trasformazione di latte magro in polvere in mangimi, in quanto le autorità italiane avevano omesso di fornire prove sulla percentuale di latte scremato in polvere effettivamente perso nel procedimento di fabbricazione. In un'altra sentenza Italia/Commissione (
54
), la Corte ha esaminato senza obiezioni una riduzione forfettaria del 5% degli importi rimborsati in relazione a una voce del bilancio FEAOG e nella sentenza Irlanda/Commissione (
55
) la Corte ha implicitamente accettato le possibilità di una deduzione del 2% dalle spese di cui tratta-vasi. Non sembra che sia stata espressamente criticata la deduzione di una percentuale di elevato valore. Le percentuali utilizzate sono per gli Stati membri, dopo tutto, una sanzione modesta in confronto a quella massima consistente nel respingere tutte le spese in questione. Il comitato interservizi della Commissione, a mio parere, ha operato in modo equo e ponderato nel cercare di adottare criteri rappresentativi dell'ampiezza del pericolo al quale le deficienze degli Stati membri nell'applicare le norme comunitarie espongono i fondi della Comunità.
ii) La mancata indicazione delle perdite
43.
Il governo ellenico sostiene che la Commissione ha mancato di quantificare correttamente le perdite derivanti dalla mancata istituzione di un sistema di vigilanza adeguato in campo oleicolo. Dalla mancanza di tale sistema, comprendente registri, schedari informatici e controlli regolari, discende che la Commissione non possedeva dati affidabili in base ai quali calcolare esattamente il livello probabile delle perdite. Le proposte del gruppo interservizi della Commissione, riassunte sopra, tengono conto di un'eventualità del genere e i criteri seguiti per elaborarle non sono stati di per sé criticati. Se il governo ellenico, quindi, non riesce a dimostrare che non ricorrevano i presupposti enunciati per una deduzione del 10%, la motivazione della decisione dev'essere considerata sufficiente.
iii) I ritardi nell'istituzione nel registro oleicolo e degli schedari informatici
iv) Le verifiche compiute dall'organismo di controllo
44.
Questi motivi saranno meglio esaminati congiuntamente. La Commissione, come già accennato, giustifica la deduzione del 10% degli importi richiesti come rimborso degli aiuti alla produzione di olio d'oliva facendo riferimento alle deficienze dell'intero sistema di vigilanza o di quegli elementi essenziali destinati a garantire la regolarità della spesa. Tali deficienze devono essere tali da comportare per il Fondo un «serio rischio di perdite generalizzate». Il governo ellenico sostiene che gli ostacoli incontrati nella preparazione del registro oleicolo erano tali da rendere oggettivamente impossibile il rispetto delle prescrizioni del regolamento n. 154/75 (
56
). Esso deduce che gli schedari oleicoli informatici erano in parte completati ed erano utilizzati dall'organismo statale per la concessione di aiuti Didagep. Esso sostiene altresì che l'insufficiente numero di verifiche effettuate dall'organismo di controllo era compensato da un adeguato numero di verifiche (1534) effettuate dalle direzioni dipartimentali del ministero dell'Agricoltura.
45.
Per quanto riguarda il registro oleicolo, il governo ellenico, con lettera 28 dicembre 1988 (tre giorni prima della scadenza del termine per l'esecuzione), ha sottoposto all'approvazione della Commissione un programma di esperimenti per l'istituzione del registro. Ne è seguito un carteggio tra il governo ellenico e la Commissione sui mezzi per risolvere questi problemi, che ha portato il 21 giugno 1991 alla proposta da parte della Commissione di un programma pilota iniziale, il cui appalto è stato bandito il 22 aprile 1992 (
57
). La Commissione sostiene che, benché essa cercasse di cooperare nella preparazione del registro, durante il periodo in questione il governo ellenico non aveva piani realistici a tal fine e manteneva verso il progetto un atteggiamento negligente. Il governo ellenico non ha indicato in modo concreto la natura degli ostacoli ritenuti insormontabili incontrati nell'istituzione del registro. In ogni caso, il fatto che la Commissione cercasse di assisterlo nei suoi tardivi sforzi di ottemperare ai propri obblighi non significa che la Commissione avesse implicitamente accettato che l'inadempimento fosse giustificabile né che la Corte debba necessariamente giungere a tale conclusione.
46.
Per quanto riguarda le verifiche compiute dall'organismo di controllo sui produttori organizzati, è evidente che le 1534 verifiche compiute dalle direzioni dipartimentali del ministero dell'Agricoltura sono irrilevanti. Essi riguardano produttori indipendenti e, anche se possono corrispondere alle prescrizioni di cui all'art. 10, n. 2, del regolamento (CEE) della Commissione n. 3061/84 (
58
), come modificato, per quanto riguarda il livello del 4% delle verifiche da parte dello Stato membro in questione, esse non hanno alcun rapporto con l'adeguatezza del controllo sulle domande da parte di produttori organizzati, nei casi in cui il registro oleicolo non sia stato istituito. Il governo ellenico non ha quindi prodotto alcuna prova che metta in dubbio il fondamento delle decisioni della Commissione al riguardo: l'inadeguatezza delle verifiche puramente documentali sul 5% delle domande di aiuto da parte delle organizzazioni di produttori (art. 6, n. 1, del regolamento n. 2261/84 (
59
); art. 4, n. 2, del regolamento n. 3061/84), e il numero insufficiente (499) di ulteriori verifiche compiute dallo Stato attraverso l'organismo di controllo (art. 14, nn. 1 e 2, del regolamento n. 2261/84).
47.
Il governo ellenico sostiene che gli schedari informatici erano in parte completati (completi al 47% per l'anno finanziario 1990), che essi venivano impiegati dal Didagep e che quelle lacune sono state colmate con verifiche supplementari da parte delle direzioni dipartimentali del ministero dell'Agricoltura. Nessuna prova è stata tuttavia fornita per sostenere le ultime due affermazioni. Il personale ispettivo della Commissione ha notato che talune importanti regioni non figuravano affatto negli schedari e che gli schedari, così come erano, non potevano essere consultati dal personale del Didagep (
60
). Abbiamo già visto che la Commissione ha ritenuto inadeguato il livello di controlli effettuati nel caso di oleicoltori organizzati e il governo ellenico non ha dimostrato in qual modo le direzioni dipartimentali, che sono responsabili solo per i produttori indipendenti, potessero compensare il livello inadeguato dei controlli o il fatto che gli schedari informatici dei produttori organizzati non fossero in funzione.
48.
La posizione della Commissione su tale questione ha un solo punto debole, e il governo ellenico non lo ha sollevato. L'art. 11 del regolamento n. 3061/84, come modificato (
61
), stabilisce una scadenza per il completamento degli schedari informatici al 31 ottobre 1990, che veniva a cadere dopo la fine dell'anno finanziario, il 15 ottobre 1990. Può la Commissione far valere il supposto inadempimento di un obbligo che non si è ancora consolidato? È difficile sostenere che essa avrebbe potuto ricorrere ai sensi dell'art. 169 del Trattato che istituisce la Comunità europea per far valere l'obbligo prima della scadenza del termine, benché le si sarebbe potuto consentire di agire prima di quella data per far valere il conseguente obbligo di utilizzare per le verifiche i dati di tali schedari informatici nello stato in cui si trovavano. In ogni caso, osserverei che, quando liquida i conti FEAOG, la Commissione non svolge lo stesso ruolo di quando agisce per garantire il rispetto del diritto comunitario, per esempio ai sensi degli artt. 169 e 171, n. 2, del Trattato che istituisce la Comunità europea. Nel primo caso essa non gode dello stesso potere discrezionale di cui gode nel secondo e deve agire per evitare che il Fondo subisca presumibili perdite a causa dell'inosservanza delle norme comunitarie (
62
). La Commissione poteva quindi legittimamente ritenere che il mancato uso da parte del Didagep dei dati che erano disponibili negli schedari informatici e il fatto che, avvicinandosi la data di scadenza, lo Stato ellenico non possedesse un sistema di schedari informatici che potesse essere completo entro tale data indicassero un'ulteriore falla nel sistema di vigilanza previsto.
49.
In ultima analisi, l'insieme degli elementi invocati mi far ritenere che la valutazione della Commissione debba essere confermata. L'atteggiamento indolente delle autorità elleniche verso le verifiche in loco, la compilazione del registro oleicolo e la creazione degli schedari informatici mostra che a tutti i livelli del sistema di vigilanza esistevano problemi, le cui dimensioni autorizzavano la Commissione a ritenere sussistenti i severi presupposti per decurtare del 10% le spese presentate dal governo ellenico per aiuti alla produzione di olio d'oliva. Mancando qualsiasi sistema coerente di controllo, è ragionevole che la Commissione ritenesse il Fondo esposto a un serio rischio di perdite generalizzate. Gli accertamenti compiuti dalla Commissione indicano che il governo ellenico non ha ottemperato all'obbligo generale — derivante dall'art. 5 del Trattato che istituisce la Comunità europea e dal regolamento n. 729/70 (
63
) nonché dalle più dettagliate disposizioni della normativa comunitaria in materia di produzione di olio d'oliva — di provvedere ad un sistema coerente di vigilanza (
64
).
v) Lo status dell'organismo di controllo
50.
Il governo ellenico sostiene che l'organismo di controllo è un ente comunitario piuttosto che nazionale e che lo Stato ellenico non può essere ritenuto responsabile delle sue carenze.
51.
Gli Stati membri hanno la responsabilità primaria dell'attuazione dell'organizzazione comune dei mercati agricoli e della necessaria vigilanza in materia. Tanto è evidente dalla sistematica del regolamento n. 729/70 (
65
) ed è stato riaffermato dalla Corte in numerose occasioni. Nella sentenza Danimarca/Commissione, per esempio, la Corte ha dichiarato:
«Va ricordato che la gestione dei finanziamenti FEAOG è principalmente a carico delle amministrazioni nazionali, che hanno il compito di vigilare sulla rigorosa osservanza delle norme comunitarie. Tale sistema, basato sulla fiducia, non implica alcun controllo sistematico da parte della Commissione, la quale del resto sarebbe nell'impossibilità materiale di effettuarlo» (
66
).
Nel caso particolare della produzione di olive, è chiaro che l'organismo di controllo svolge funzioni che la normativa applicabile attribuisce agli Stati membri. Inoltre, dalla relazione della Commissione sulla sua ispezione al Didagep e all'organismo di controllo per l'anno finanziario 1990, emerge che que- st'ultimo è stato istituito con un decreto presidenziale ellenico del 1987, che esso risponde al ministro ellenico per l'Agricoltura e che il suo personale ha lo status dei dipendenti pubblici ellenici.
52.
È quindi evidente, in tale contesto giuridico e di fatto, che l'organismo di controllo dev'essere considerato un organo dello Stato ellenico e che la responsabilità delle sue carenze deve essere attribuita allo Stato.
Conclusioni
53.
Alla luce di quanto sopra, vanno respinte tutte le argomentazioni della Repubblica ellenica sulla nullità della decisione impugnata nel presente caso. Concludo quindi che la decisione della Commissione 25 novembre 1993, 93/659/CEE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese per il 1990 del FEAOG, sezione garanzia, non va annullata per quanto riguarda la Repubblica ellenica.
54.
Le spese di giudizio vanno sopportate dalla Repubblica ellenica.
(
*1
)	Lingua originale: l'inglese.
(
1
)	GU L 301, pag. 13.
(
2
)	Causa C-56/91, Grecia/Commissione (Racc. 1993, pag. I-3433, paragrafo 2 delle conclusioni).
(
3
)	GU L 94, pag. 13.
(
4
)	Art. 2, n. 1.
(
5
)	Art. 3, n. 1.
(
6
)	Causa 11/76 (Racc. 1979, pag. 245, punti 8 c 9).
(
7
)	COM(92)PV 1116.
(
8
)	Gli orientamenti sono stati sottoposti all'approvazione della Commissione il 1° giugno 1993.
(
9
)	Gli orientamenti parlano di riduzioni delle somme chieste come rimborso delle spese dello Stato membro; tali correzioni verranno talvolta indicate nel prosieguo come riduzioni forfettarie.
(
10
)	GU L 281, pag. 1.
(
11
)	V. art. 1 c allegato A al regolamento.
(
12
)	Art. 16, n. 2, del regolamento.
(
13
)	Secondo ‘considerando’ del preambolo del regolamento (CEE) del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2746, che stabilisce nel settore dei cereali le norme generali relative alla concessione delle restituzioni all'esportazione c ai criteri in base ai quali viene fissato il loro importo (GU L 281, pag. 78); v. anche art. 3.
(
14
)	Il ruolo del KYDEP è suto così descritto dall'avvocato generale Gulmann nelle sue conclusioni per la causa C-61/90, Commissione/Grecia (Racc. 1992, pag. I-2407, in particolare pag. I-2431).
(
15
)	Causa C-32/89, Grecia/Commissione (Racc. 1991, pag. I-1321, punto 9); v. anche causa C-110/89, Commissione/Grecia (Racc. 1991, pag. I-2659).
(
16
)	Causa C-35/88, Commissione/Grecia (Race. 1990, pag. I-3125, punti 22-28); causa C-32/89 (citata in nou 15), punti 9 e 13-17.
(
17
)	Causa C-35/88 (ciuta in nota 16), punti 33 e 37.
(
18
)	Causa C-56/91, Grecia/Commissione (citata in nou 2), punti 18-24; causa C-32/89 (citata in nou 15), punti 8-18.
(
19
)	Rispettivamente cause C-35/88, citata in nota 16; C-281/87, Commissione/Grecia (Racc. 1989, pag. 4015); C-110/89, citau in nota 15; C-61/90, citau in nota 14; C-32/89, ciuu in nou 15; C-56/91, ciuu in nou 2.
(
20
)	Tale sistema e suto istituito dall'art. 5 del regolamento (CEE) del Consiglio 22 settembre 1966, n. 136, relativo all'attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi (GU L 172, pag. 3025). La presente causa riguarda solo la produzione di olive e non di olio d'oliva in quanto tale. I termini «produttori» c «coltivatori» sono usati indifferentemente nel testo con riferimento a persone coinvolte nella produzione di olive piuttosto che di olio d'oliva.
(
21
)	Regolamento (CEE) del Consiglio 21 gennaio 1975, n. 154, che istituisce uno schedario oleicolo negli Suti membri produttori di olio d'oliva (GU L 19, pag. 1).
(
22
)	Regolamento (CEE) del Consiglio 22 dicembre 1980, n. 3453, che modifica il regolamento (CEE) del Consiglio n. 154/75, che istituisce uno schedario oleicolo negli Stati membri produttori di olio d'oliva (GU L 360, pag. 15).
(
23
)	Art, 6, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 17 luglio 1984, n. 2261, che subilisce le norme generali relative all'aiuto alla produzione e all'organizzazione di produttori di olio d'oliva (GU L 208, pag. 3), specificato dall'art. 4, n. 2, del regolamento (CEE) della Commissione 31 ottobre 1984, n. 3061, recante modalità di applicazione del regime d'aiuto alla produzione di olio d'oliva (GU L 288, pag. 52).
(
24
)	Art. 14, n. 4, del regolamento n. 2261/84 (ciuto in nou 23), specificato dall'art. 10, n. 2, del regolamento n. 3061/84 (ciuto in nou 23), modificato dall'art. 1, n. 5, del regolamento (CEE) della Commissione 17 gennaio 1989, n. 98 (GU L 14, pag. 14). Il livello richiesto era precedentemente del 5% per tutti.
(
25
)	Art. 11, n. 1, del regolamento n. 3061/84, come modificato dall'art. 1, n. 7, del regolamento n. 98/89.
(
26
)	Tale informazione è tratta dalla relazione su un'ispezione della Commissione al Didagep e all'organismo di controllo, dal 4 all'8 novembre 1991, relativa all'anno finanziario 1990.
(
27
)	Citata in nota 1.
(
28
)	Documento VI/119/93.
(
29
)	Paragrafo 4.2.3.1 della relazione di sintesi.
(
30
)	La scadenza è erroneamente indicata per il 31 ottobre 1991, ma tale errore, che è probabilmente un semplice refuso, non è sostanziale.
(
31
)	Sembra che questa affermazione fondi due problemi sepa-rati ma connessi, che interessano solo i produttori organizzati. Il primo riguarda le carenze nei prescritti controlli sul terreno delle organizzazioni di produttori (art. 6, n. 1, del regolamento n. 2261/84, citato in nota 23); art. 4, n. 2, del regolamento n. 3061/84 (citato in nota 23), in quanto emerge che esse ritenevano che la prescrizione del 5% fosse rispettata con il semplice esame dei documenti. Il secondo riguarda le carenze nel sistema di controlli propri dello Stato (art. 14, n. 1, del regolamento n. 2261/84), o nella verifica da parte sua delle operazioni di controllo da parte delle organizzazioni di produttori (art. 14, n. 2, del regolamento n. 2261/84), avendo l'organismo di controllo compiuto soltanto 499 delle proprie verifiche su 2000 previste. Questi gravi problemi vengono esaminati separatamente nelle relazioni su un'ispezione della Commissione al Didagcp e all'organismo di controllo, dal 4 all'8 novembre 1991, sull'anno finanziario 1990.
(
32
)	Paragrafo 4.7.1.1 della relazione di sintesi.
(
33
)	All'udienza, il governo greco ha ritirato un'ulteriore domanda di annullamento della decisione per quanto riguarda il tabacco, in quanto la decisione imponeva solo una riserva provvisoria negativa sulle restituzioni all'esportazione nel settore del tabacco (paragrafo 4.9.2.1 della relazione di sintesi).
(
34
)	Causa C-48/91 (Racc. 1993, pag. I-5611, punto 17).
(
35
)	Questo principio e stato richiamato dall'avvocato generale Mischo nelle sue conclusioni per la causa C-281/89, Italia/Commissione (Racc. 1991, pag. I-347, paragrafo 18).
(
36
)	V. conclusioni dell'avvocato generale Gand nella causa 8/65, Acciaierie e Ferriere Pugliesi/Alta Autorità (Racc. 1966, pag. 1, in particolare pag. 17).
(
37
)	Citato in nota 3.
(
38
)	Causa 349/85, Danimarca/Commissione (Racc. 1988, punto 19).
(
39
)	Causa 347/85 (Racc. 1988, pag. 1749, punto 60; v. anche causa 1251/79, Italia/Commissione (Racc. 1981, pag. 205).
(
40
)	Causa 347/85 (citata in nota 39), punto 14.
(
41
)	Variamente definiti come decisioni della Commissione prezzi e redditi (nell'intestazione) e della Banca nazionale ellenica (in una successiva decisione che le revoca parzialmente). Il diretto riferimento in queste decisioni al ruolo del ministro per l'Agricoltura e il fatto che sia stato ministro a comunicare al KYDEP la loro revoca parziale indicano in ogni caso il loro carattere di azione statale.
(
42
)	Questa analisi figura a pag. 5 della summenzionata relazione della Commissione sulle sue ispezioni al KYDEP dal 1 ° al 4 giugno 1992.
(
43
)	Questa decisione fu adottata durante la fase scritta nella causa C-32/89, Grecia/Commissione (citata in nota 15), in cui la Commissione ha delincato la sua opposizione alla sovrapposizione di sussidi nazionali alle restituzioni all'esportazione [v. infra la parte I, iv)].
(
44
)	Legge n. 2008/1992.
(
45
)	Ciò non è stato chiarito nella relazione della Commissione sull'ispezione del 1992 al KYDEP, nella quale si parla della legge.
(
46
)	L'agente del governo ellenico ha prodotto in udienza una copia della lettera in questione.
(
47
)	Il governo ellenico aveva già inviato alla Commissione copia di questa lettera allegata alla summenzionata lettera 25 settembre 1992. Pur essendosi fondata implicitamente su di essa nelle proprie osservazioni scritte, la Commissione non ha prodotto una copia della lettera.
(
48
)	Causa C-32/89 (citata in nota 15), pag. I-1326.
(
49
)	Punto 18.
(
50
)	Causa 347/85 (citata in nota 39), punto 13 (il corsivo c mio); v. anche cause riunite 15/76 c 16/76, Francia/Commissione (Race. 1979, pag. 321).
(
51
)	Punto 14, citato sopra nel paragrafo 22.
(
52
)	Punto 15.
(
53
)	Causa 129/84 (Race. 1986, pag. 309, punti 33-38).
(
54
)	Causa C-55/91 (Race. 1993, pag. I-4813, punti 48-58).
(
55
)	Causa C-49/94 (Race. 1995, pag. I-2683, punto 22).
(
56
)	V. causa 52/84, Commissione/Belgio (Racc. 1986, pag. 89).
(
57
)	GU 1992, C 100, pag. 28.
(
58
)	Citato in nota 23.
(
59
)	Citato in nota 23.
(
60
)	Relazione dell'ispezione della Commissione al DIDAGEP c all'organismo di controllo, dal 4 all'8 novembre 1991, per l'anno finanziario 1990.
(
61
)	V. la nota 24.
(
62
)	Cause riunite 15/76 e 16/76, Francia/Commissione (citate in nota 50), punti 27 e 28.
(
63
)	Citato in nota 3.
(
64
)	Su tale obbligo generale v. causa C-8/88, Germania/ Commissione (Racc. 1990, pag. I-2312, punti 17, 20, 21, 36 e 40).
(
65
)	Citato in nota 3; v. in particolare l'art. 8, n. 1, del regola-mento.
(
66
)	Causa C-349/85 (citata in nota 38), punto 19. Questo brano precede immediatamente quello citato sopra nel paragrafo 18. Nello stesso senso v. causa C-48/91 (citata in nota 34), punto 11, c le conclusioni dell'avvocato generale Van Gcrven per la causa C-55/91 Italia/Commissione (citata in nota 54), paragrafo 8.