Predmet T-745/18
(objavljeno u ulomcima)
Covestro Deutschland AG
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (treće vijeće) od 6. listopada 2021.
„Državne potpore – Program potpora koji je provela Njemačka za određene velike potrošače električne energije – Izuzeće od naknada za mrežu za razdoblje od 2012. do 2013. – Odluka kojom se program potpora proglašava nespojivim s unutarnjim tržištem i nezakonitim te nalaže povrat isplaćenih potpora – Tužba za poništenje – Rok za tužbu – Dopuštenost – Pojam potpore – Državna sredstva – Jednako postupanje – Legitimna očekivanja”
1.      Tužba za poništenje – Rokovi – Dan od kojega rok počinje teći – Datum objave – Datum saznanja za akt – Supsidijarnost – Akti koji se u skladu s ustaljenom praksom institucije objavljuju u Službenom listu
(čl. 263. st. 6. UFEU-a)
(t. 36.-44.)
2.      Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Ocjena prema kriteriju privatnog ulagača – Ocjena s obzirom na sve relevantne elemente sporne transakcije i njezin kontekst – Mjera koju je država članica donijela u svojstvu javne vlasti
(čl. 107. st. 1. UFEU-a)
(t. 50.-54., 61.-63.)
3.      Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Potpore iz državnih sredstava – Pojam državnih sredstava – Izuzeće od naknada za mrežu dodijeljeno velikim potrošačima električne energije – Naknada gubitaka prihoda mrežnih operatera uvođenjem dodatne pristojbe koja se ubire od krajnjih potrošača ili dobavljača električne energije – Uključenost – Pretpostavke – Pristojba slična parafiskalnom nametu – Postojanje državne kontrole nad cjelokupnim mehanizmom ubiranja dodatne pristojbe i raspodjele nastalih sredstava
(čl. 107. st. 1. UFEU-a)
(t. 85.-97., 109.-148.)
4.      Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice – Komisijina diskrecijska ovlast – Sudski nadzor – Granice – Teret dokazivanja na državi članici
(čl. 107. st. 1. i st. 3. t. (b) UFEU-a)
(t. 152.-166.)
5.      Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Ocjena s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (c) UFEU-a – Kriteriji
(čl. 107. st. 1. i st. 3. t. (c) UFEU-a)
(t. 169.-191.)
6.      Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite potpore – Povreda načela nediskriminacije – Nepostojanje
(t. 194.-210.)
7.      Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite potpore – Potpora dodijeljena protivno postupovnim pravilima iz članka 108. UFEU-a – Moguća legitimna očekivanja korisnika – Nepostojanje osim u slučaju iznimnih okolnosti
(t. 213.-219.)
Kratak prikaz
Od 2011. Savezna Republika Njemačka određenim velikim potrošačima energije odobrila je potpuno oslobođenje od naknada za mrežu (u daljnjem tekstu: sporno oslobođenje). Troškove koji su nastali tim oslobođenjem snosili su operateri prijenosnog sustava.
Kako bi nadoknadio gubitak prihoda do kojeg je došlo zbog spornog oslobođenja, Bundesnetzagentur (BNetzA, Savezna agencija za mreže, Njemačka) odlukom od 14. prosinca 2011. (u daljnjem tekstu: odluka BNetzA-e iz 2011.) uspostavio je mehanizam financiranja koji je stupio na snagu 2012. U skladu s tim mehanizmom operateri distribucijskog sustava naplaćivali su krajnjim potrošačima ili opskrbljivačima električnom energijom dodatnu pristojbu (u daljnjem tekstu: sporna dodatna pristojba), čiji se iznos prebacivao na operatere prijenosnog sustava.
Iznos dodatne pristojbe svake se godine određivao na temelju metode koju je utvrdila BNetzA. BNetzA je izravno i paušalno odredila iznos za 2012., prvu godinu provedbe sustava. Nadalje, budući da se taj mehanizam nije primjenjivao na troškove spornog oslobođenja za 2011., svaki operater prijenosnog i distribucijskog sustava, prema razini sustava na koju su korisnici bili priključeni, morao je snositi gubitke u vezi s oslobođenjem za tu godinu.
Budući da je sporno oslobođenje potom bilo proglašeno ništavim na temelju njemačkih sudskih odluka, stavljeno je izvan snage od 1. siječnja 2014.
Odlukom od 28. svibnja 2018.(1) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) Komisija, kojoj je podneseno nekoliko pritužbi, utvrdila je da je Savezna Republika Njemačka od 1. siječnja 2012. do 31. prosinca 2013. nezakonito dodijelila državne potpore u obliku spornog oslobođenja, čime je velikim potrošačima energije omogućeno izbjegavanje naknada za mrežu.
Covestro Deutschland AG (u daljnjem tekstu: tužitelj) podnio je tužbu za poništenje pobijane odluke. Opći sud tu je tužbu proglasio dopuštenom, ali ju je odbio i potvrdio, među ostalim, državnu narav sredstava koja proizlaze iz sporne dodatne pristojbe i, prema tome, postojanje potpore dodijeljene putem državnih sredstava.
Ocjena Općeg suda
Kao prvo, Opći sud odbija Komisijin argument o postojanju zapreke vođenju postupka prema kojem je tužba za poništenje podnesena izvan roka jer je tužitelj znao za pobijanu odluku mnogo prije njezine objave u Službenom listu Europske unije.
U tom pogledu Opći sud pojašnjava da iz samog teksta članka 263. šestog stavka UFEU-a proizlazi da je kriterij dana saznanja o aktu, kao početka roka za podnošenje tužbe za poništenje, podredan kriteriju objave akta ili obavijesti o aktu. Iako objava pobijane odluke nije uvjet njezina stupanja na snagu, s obzirom na to da se Komisijine odluke o okončanju postupka ispitivanja potpora na temelju članka 108. stavka 2. UFEU-a objavljuju u Službenom listu, tužitelj je mogao legitimno očekivati da će pobijana odluka biti objavljena i imao je pravo uzeti datum objave pobijane odluke kao početak roka za podnošenje tužbe.
Kao drugo, što se tiče kvalifikacije sporne dodatne pristojbe kao potpore dodijeljene putem državnih sredstava, Opći sud navodi da se, kako bi se ocijenila državna narav takve mjere potpore, sudska praksa Suda(2) oslanja na dva glavna elementa: s jedne strane, na postojanje obveznog troška za potrošače ili krajnje klijente, koji se obično naziva „nametom”, a osobito „parafiskalnim nametom”, i, s druge strane, na državni nadzor nad upravljanjem sustavom, osobito putem državnog nadzora nad sredstvima ili nad (trećim) upraviteljima tih sredstava.
U tom pogledu Opći sud pojašnjava da je u biti riječ o dvama elementima koji su dio alternative. Naime, zajednički nazivnik predmeta u kojima je Sud priznao postojanje državnih sredstava jest da je država na ovaj ili onaj način obavljala nadzor nad predmetnim prihodima.
S obzirom na ta pojašnjenja, Opći sud najprije provjerava je li sporna dodatna pristojba stvarno bila obvezan trošak i stoga usporediva s parafiskalnim nametom, a zatim je li država imala kontrolu nad prikupljenim sredstvima ili tijelima zaduženima za njihovo upravljanje.
U okviru tog ispitivanja Opći sud utvrđuje da se sporna dodatna pristojba može pripisati državi, pri čemu taj zaključak ne utječe na pitanje može li se odluka BNetzA-e iz 2011. smatrati odlukom ultra vires prema njemačkom pravu i na pitanje poništenja njemačkih sudova te odluke, s obzirom na to da se ona stvarno primjenjivala tijekom relevantnog razdoblja.
Što se tiče obvezne naravi sporne dodatne pristojbe, Opći sud ističe da je ta pristojba, koju je upravno tijelo uvelo regulatornom mjerom, bila obvezna za krajnje dužnike, a to su bili korisnici mreže, to jest sami opskrbljivači kao i krajnji potrošači izravno priključeni na mrežu, a ne drugi krajnji potrošači. Naime, odlukom BNetzA-e iz 2011. operateri distribucijskog sustava bili su obvezni da na navedene potrošače prenesu dodatne troškove povezane sa spornom dodatnom pristojbom, tako da ta pristojba čini parafiskalni namet i stoga podrazumijeva upotrebu državnih sredstava.
Što se tiče državnog nadzora nad upravljanjem mehanizmom dodatne pristojbe, Opći sud usto utvrđuje, s jedne strane, da postoji analogija između sporne dodatne pristojbe i dodatnih troškova nastalih spornim oslobođenjem i, s druge strane, da su mrežni operateri djelovali kao obični posrednici u provedbi mehanizma koji je u cijelosti uređen državnim odredbama. Stoga je postojao državni nadzor nad cjelokupnim mehanizmom prikupljanja i raspodjele sporne dodatne pristojbe. Naime, operateri distribucijskog sustava bili su obvezni da od korisnika mreže, uključujući krajnje potrošače, ubiru spornu dodatnu pristojbu, kako ju je izračunala BNetzA (za 2012.) ili prema metodi koju je ona utvrdila (za 2013.). Osim toga, prihodi su bili namijenjeni isključivo ciljevima sustava putem zakonskih i podzakonskih propisa koji su predviđali da se oni isplaćuju operaterima prijenosnog sustava kao naknada za dodatne troškove nastale spornim oslobođenjem.
S obzirom na prethodno navedeno, Opći sud zaključuje da sporna dodatna pristojba čini parafiskalni namet ili obvezni trošak čiji je iznos odredilo javno tijelo (za 2012.) ili prema metodi koju je odredilo to tijelo (za 2013.), kojim se nastoje postići ciljevi od javnog interesa, da je nametnuta mrežnim operaterima prema objektivnim kriterijima i da su je potonji ubirali prema pravilima koja su odredila nacionalna tijela, tako da ona čini mjeru dodijeljenu putem državnih sredstava.
1      Odluka (EU) 2019/56 o programu potpore SA.34045 (2013/C) (ex 2012/NN) koji je provela Njemačka za potrošače baznog opterećenja iz članka 19. Uredbe StromNEV [2011.] (SL 2019., L 14, str. 1.)
2      Osobito presude Suda od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija (C-405/16 P, EU:C:2019:268) i od 15. svibnja 2019., Achema i dr. (C-706/17, EU:C:2019:407)