62002CC0286_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. Nel presente ricorso, il Tribunale di Treviso ha sollevato questioni pregiudiziali sulle misure comunitarie nei confronti delle encefalopatie spongiformi trasmissibili (2) e sulla somministrazione nei mangimi di proteine animali (3) .
2. La presente causa ha in particolare ad oggetto l’interpretazione di due decisioni comunitarie a carattere tecnico, le quali, in quanto aspetto della lotta alla ESB, formano il quadro delle misure adottate per arginare la contaminazione incrociata tramite proteine animali utilizzate come mangimi per animali.
3. Dai ‘considerando’ della decisione 2000/766 risulta che la politica comunitaria in tale settore è conseguenza della gravità della ESB e della facilità con cui si diffondono possibili agenti patogeni. Il terzo ‘considerando’ fa quindi menzione del rischio di contaminazione incrociata di mangimi per bovini da carne e di mangimi destinati ad altri animali contenenti proteine animali che potrebbero forse essere contaminati dall’agente della ESB. Poiché non è possibile escludere tale rischio, è stato disposto un divieto temporaneo per l’impiego di proteine animali nei mangimi per animali.
4. Tale divieto è fissato nell’art. 2 di tale decisione e non vige, tra altro, per l’impiego di farine di pesci nell’alimentazione di animali diversi dai ruminanti. L’art. 3 della decisione dispone che gli Stati membri vietano l’immissione sul mercato, gli scambi, l’importazione da paesi terzi e l’esportazione nei paesi terzi delle dette proteine, e a tal riguardo vige parimenti l’eccezione per la farina di pesci.
5. L’eccezione di cui al paragrafo precedente vige per le farine di pesci alle condizioni menzionate nell’allegato 1 della decisione 2001/9, che da attuazione alle direttive comunitarie, nel settore dei controlli veterinari (4) . Tali condizioni sono tassative: L’allegato 1 dispone tra altro che ogni partita di farina di pesce importata, prima di essere messa in libera circolazione sul territorio della Comunità, dev’essere analizzata conformemente alla direttiva della Commissione 98/88/CE; che tale farina dev’essere prodotta in stabilimenti di trasformazione che si dedicano esclusivamente alla produzione di farina di pesce; che la farina di pesce dev’essere trasportata direttamente dagli stabilimenti di trasformazione agli stabilimenti che producono mangimi per animali mediante veicoli che non devono trasportare contemporaneamente altre componenti di mangimi e che tali veicoli prima e dopo il trasporto della farina di pesce devono essere attentamente puliti e ispezionati. In breve tali misure sono intese ad evitare che la farina di pesce possa contenere frammenti di ossa provenienti da mammiferi.
6. Più in particolare, il giudice a quo vuole sapere se tale disposizione, in un caso in cui la farina di pesce presenta un’impurità minima dovuta a frammenti di ossa di mammiferi, debba essere applicata con un criterio di tolleranza zero, ovvero se la detta disposizione possa essere applicata con un certo margine di tolleranza. Pone inoltre la questione della proporzionalità delle sanzioni che le autorità italiane hanno inflitto, a seguito del ritrovamento di farina di pesce accidentalmente contaminata. Pone infine altre due questioni, aventi ad oggetto aspetti supplementari, relativi alle misure adottate, nel caso di specie, dalle autorità nazionali, in relazione, tra altro, al fatto che il procedimento principale ha ad oggetto farina di pesce proveniente dalla Norvegia.
II – Fatti e questioni pregiudiziali sollevate
7. La ricorrente nel procedimento principale, la società Bellio Fratelli, nel gennaio 2000 importava dalla Norvegia una partita di farina di pesce. Tale farina veniva successivamente acquistata dalla Società Mangimificio SAPAS di San Miniato per produrre mangimi per animali diversi dai ruminanti.
8. In occasione di un sopralluogo presso la SAPAS, le autorità competenti (Ufficiali di Polizia Giudiziaria del Servizio di Vigilanza Igienico Sanitaria) prelevavano campioni della detta farina di pesce. Tali campioni evidenziavano la presenza di frammenti di ossa di animali non meglio precisati, per cui la partita di farina di pesce fornita della ricorrente veniva confiscata.
9. Da una controanalisi effettuata per conto della Società Bellio veniva accertato che la farina di pesce conteneva meno dello 0,1% di frammenti di ossa di mammiferi. L’analisi effettuata il 27 settembre 2001 dall’Istituto Superiore della Sanità confermava la presenza dei frammenti di ossa di cui trattasi.
10. La presenza di frammenti di ossa di mammiferi costituisce il presupposto della sanzione amministrativa inflitta alla Società Bellio, «per aver venduto un mangime semplice, nella fattispecie farina di pesce, presentato e commercializzato in modo da indurre in errore l’acquirente sulla composizione, specie e natura della merce, nonché risultato all’analisi non conforme alle dichiarazioni, indicazioni e denominazioni dell’etichetta e del documento commerciale accompagnante il prodotto». La sanzione amministrativa consisteva in un ordine di confisca e distruzione di 36 sacchi di farina quali descritti e individuati nel processo verbale di sequestro e nel pagamento di una sanzione amministrativa di EUR 18 597, 27, nonché opposizione ad ogni altro atto inerente e/o conseguente, procedimentale e/o finale.
11. Avverso la sanzione amministrativa così inflitta, la Società Bellio ricorreva in giudizio. Nel procedimento qui in esame, il giudice a quo (Tribunale di Treviso) chiede che siano risolte le seguenti questioni:
«1) Se l’art. 2, n. 2, primo trattino, della Decisione 2000/766 (...) e l’art. 1, par. 1, della Decisione 2001/9 (...) in collegamento con le altre norme comunitarie dalle quali le predette disposizioni derivano, debbano essere interpretati in modo da far ritenere che nella farina di pesce impiegata nella produzione dei mangimi destinati ad animali diversi dai ruminanti, possa essere considerata sia giuridicamente sia sostanzialmente ammissibile la presenza accidentale di sostanze non previste o non consentite con il conseguente riconoscimento del diritto dell’operatore al rispetto di un limite di tolleranza ragionevole.
2) In caso di risposta affermativa al primo quesito, se alla luce del principio di proporzionalità e del principio di precauzione e in considerazione delle disposizioni comunitarie applicabili nei settori nei quali si fa riferimento alle contaminazioni accidentali dei prodotti agro–alimentari con indicazione dei relativi limiti di tolleranza, debba ritenersi che una contaminazione accidentale pari allo 0,1% e comunque non superiore allo 0,5% consistente in frammenti ossei di mammiferi riscontrati in un quantitativo di farina di pesce destinata alla produzione di mangimi per animali diversi dai ruminanti, sia tale da legittimare l’adozione di una drastica sanzione come quella della distruzione integrale della predetta farina di pesce.?
3) Se la pretesa di escludere qualunque limite di tolleranza con riferimento alla presenza delle sostanze indicate nei precedenti quesiti, possa equivalere all’introduzione di una norma tecnica ai sensi della direttiva 83/189 (e successive modificazioni) (5) ?
4) Se le disposizioni contenute negli artt. 28 e 30 del Trattato CE in tema di libera circolazione delle merci applicabili alla Norvegia in base agli artt. 8/16 dell’Accordo sullo Spazio Economico Europeo (Accordo SEE), con riferimento alle disposizioni contenute nella Decisione CE n. 2000/766 e nella Decisione CE n. 2001/9 sopra citate nel quesito n. 1, debbano essere interpretate in modo da escludere che uno Stato membro possa imporre l’osservanza di una tolleranza zero in un’ipotesi uguale a quella descritta nei precedenti quesiti n. 1 e n. 2».
12. Nell’ordinanza di rinvio il giudice a quo considera altresì quanto segue: È possibile che la farina di pesce confiscata, contenente meno dello 0,1% di frammenti di ossa di mammiferi, percentuale non contestata nel corso del procedimento, abbia subito una contaminazione accidentale. Pertanto, dovrebbe essere applicato il principio generale, accolto dalla normativa comunitaria di diversi settori, dell’accettazione di un limite ragionevole di tolleranza.
III – Analisi
A – Le prime due questioni
13. Il fulcro della presente causa si colloca nelle prime due questioni. La prima questione ha ad oggetto l’interpretazione – e, entro certi limiti, anche la validità – delle decisioni 2000/766 e 2001/9. A tali decisioni è stata data esecuzione da parte delle autorità nazionali. La seconda questione ha ad oggetto la proporzionalità di tale norma di esecuzione.
14. Il sistema normativo comunitario per la prevenzione della contaminazione incrociata delle encefalopatie spongiformi trasmissibili si caratterizza per la sua severità. L’impiego di proteine animali nell’alimentazione del bestiame è, in linea di principio assolutamente vietata. Unicamente per la farina di pesci – che non può di per sè implicare alcuna encefalopatia spongiforme – vige un’eccezione, semprecché siano osservate le condizioni necessarie affinché non venga contaminata.
15. Le dette norme sono dirette a evitare che la farina di pesce, in una qualche fase della sua produzione, lavorazione o trasporto entri in contratto con altre proteine animali lavorate che potrebbero risultare contaminate dalla encefalopatia spongiforme. E tali norme vanno ancora più in là: al fine di dare la protezione più efficace possibile nei confronti della diffusione della malattia, è persino totalmente vietata l’alimentazione di ruminanti con farina di pesce.
16. Secondo una vasta giurisprudenza della Corte, la salute pubblica e la vita delle persone occupano il primo posto tra gli interessi tutelati ai sensi dell’art. 30 CE (6) . Inoltre l’art. 152, n. 1, CE, col dare attuazione al principio della prevenzione dispone che nella definizione e nell’attuazione di tutte le politiche ed attività della Comunità sia garantito un livello elevato di protezione della salute umana.
17. Questa Corte ha avuto ripetutamente occasione di richiamare l’attenzione sul fatto che i rischi connessi alla malattia della ESB sono effettivi e gravi e che le misure cautelari motivate dalla salvaguardia della salute umana nei confronti di tale malattia sono giustificate, sia per quanto riguarda le misure adottate dalla Commissione, che quelle adottate da uno Stato membro (7) . I rischi sono di due tipi: da un lato il possibile collegamento tra la ESB e una variante della malattia di Creutzfeld–Jacob, che è presente nell’uomo e, dall’altro lato, il pericolo effettivo che il prione della ESB si trasmetta tramite la farina animale (8), alla quale viene attribuita la persistenza di tale prione.
18. Nell’ambito del dispositivo normativo comunitario per la lotta alla ESB, le misure di prevenzione della contaminazione incrociata dovuta alla presenza di proteine animali nell’alimentazione dei ruminanti, occupano un posto importante e sempre più importante. In tale ottica va considerata anche la decisione 2000/766. Come affermato dalla Commissione nel corso dell’udienza, precedenti analoghe misure, autonomamente adottate dal governo del Regno Unito, si sono rivelate molto efficaci. Le dette misure hanno potuto essere assunte come spunto per la decisione comunitaria di cui trattasi. L’eccezione per la farina di pesce destinata ai non ruminanti, è pertanto di limitata portata. Essa vale solo – come è dato di leggere expressis verbis nel secondo ‘considerando’ del regolamento n. 1234/2003 (9) – per la farina di pesce, il cui impiego non implica alcun rischio di ESB, e non ostacola il controllo delle proteine, che molto probabilmente implicano un rischio ESB.
19. Nel presente procedimento si è tuttavia partiti dall’idea di un possibile margine di tolleranza. In breve, il punto di vista della ricorrente si basa sul fatto che la farina di pesce destinata ai non ruminanti possa contenere quantitativi trascurabili di sostanze vettrici di encefalopatie spongiformi trasmissibili. Afferma a tal riguardo che il diritto comunitario, ammette in generale una contaminazione accidentale. Come esempio richiama la normativa comunitaria sugli organismi geneticamente modificati. Nel regolamento n. 49/2000, è stabilito un valore limite minimo dell’1% come livello di tolleranza per la presenza accidentale negli ingredienti alimentari di materiale proveniente da determinati organismi vegetali geneticamente modificati (10) .
20. Tale posizione della ricorrente non può essere condivisa. Come anche osservato dai diversi intervenienti nel presente procedimento, il regolamento n. 49/2000 depone esattamente in senso contrario. Dato che il diritto comunitario non conosce alcun principio generale per cui possono verificarsi contaminazioni accidentali, era necessario che ciò fosse precisato esplicitamente nel detto regolamento. Trovo ancora più importante il fatto che è assolutamente attendibile che la presenza di encefalopatie spongiformi trasmissibili, anche in concentrazioni molto basse, costituisce un pericolo per la diffusione delle malattie della ESB. Nella sentenza Eurstock (11), la Corte ha già avuto modo di occuparsi delle raccomandazioni scientifiche nel detto settore. Il prione della ESB è persistente e sopravvive anche in basse concentrazioni. In tale causa il governo irlandese ha a ragione affermato che la bassa concentrazione poteva senz’altro costituire ancora un pericolo per la diffusione della malattia, considerato che le basse concentrazioni sono difficili da depistare.
21. In tale ottica debbono altresì configurarsi le decisioni 2000/766 e 2001/9. Le condizioni previste per le farine di pesce sono dirette a evitare che la farina di pesce destinata all’alimentazione animale possa essere contaminata. La farina di pesce non deve pertanto venire a contatto con altri alimenti per animali. Il divieto generale di somministrare farine di pesci ai ruminanti rientra in questo contesto. Fintantoché non sarà stata raggiunta la assoluta certezza che quand’anche sia stato ottemperato ai requisiti di cui all’allegato I della decisione 2001/9, sia esente da contaminazione, la farina di pesce non potrà essere somministrata ai ruminanti.
22. Suggerisco pertanto a questa Corte, di risolvere la prima questione come segue: Le norme comunitarie per la lotta alla ESB, e in particolare la decisione 2000/766 e la decisione 2001/9, implicano che la farina di pesce utilizzata come mangime per animali diversi dai ruminanti non deve contenere alcun frammento di ossa di mammiferi. Il diritto comunitario non consente margini di tolleranza.
23. Ciò mi porta ad esaminare le norme, sulla base delle quali si fonda la seconda questione sollevata dal giudice a quo. Il solo problema sta nel fatto che un importatore come la ricorrente nel procedimento principale, ha forse adottato le necessarie misure, quali descritte nella normativa comunitaria, ma ciononostante le competenti autorità hanno riscontrato una contaminazione della farina di pesce. Come affermato dal giudice a quo è persino possibile che la farina di pesce sia stata contaminata accidentalmente. In un caso siffatto, uno Stato membro, ai sensi del diritto comunitario, ha il potere o addirittura l’obbligo di imporre una sanzione?
24. Tale questione richiede una soluzione alla luce del principio di proporzionalità ai sensi del quale dev ’essere trovato una via di compromesso tra la serietà di possibili contaminazioni e rischi per la salute pubblica, da un lato, e gli ostacoli alla libera circolazione, dall’altro, e, congiuntamente ad essi, il requisito della certezza del diritto per l’importatore.
25. Come già dichiarato dalla Corte nella sentenza Eurostock (12) nessun paese deve consentire che tessuti nei quali potrebbe nascondersi l’agente dell’encefalopatia spongiforme bovina penetrino in una qualche catena alimentare. Le misure che gli Stati membri devono adottare debbono essere tali, da poter stabilire con sicurezza che materiale contaminato non si ritrovi in alcun modo nella catena alimentare. La distruzione è pertanto spesso e forse anche l’unica misura idonea.
26. Non vi è pertanto dubbio alcuno che uno Stato membro deve adottare le norme necessarie al fine di tutelare nella misura del possibile la popolazione dal rischio della ESB. Ciò implica che se le autorità di uno Stato membro ritrovano materiale infetto, debbono infliggere sanzioni ai responsabili, anche se la legislazione comunitaria non prevede l’applicazione di sanzioni – specifiche –. Ambedue le considerazioni conseguono dai criteri elaborati dalla giurisprudenza, per garantire la portata e l’efficacia del diritto comunitario. Tale garanzia dev’essere, tra altro, efficace, proporzionale e aver forza dissuasiva (13) .
27. Dato siffatto grave rischio di contaminazione da ESB, la proporzionalità della misura è, a mio avviso, fuori di ogni dubbio.
28. Voglio ancora aggiungere le seguenti considerazioni. Rientra nella responsabilità di un commerciante di farina di pesci adottare tutte le misure al fine di evitare la contaminazione della farina. Allo stesso tempo tale commerciante è consapevole, o quantomeno deve esserlo, che quand’anche adotti tutte le misure ragionevoli e necessarie, non vi è alcuna certezza che la farina di pesce non sia contaminata. Inoltre egli sa, o quantomeno deve sapere, che dal punto di vista della tutela della salute la distruzione del materiale contaminato – come sopra detto – costituisce spesso la sola misura idonea. Il commercio della farina di pesce è quindi un’attività, che per l’imprenditore interessato, implica un rischio certo. Il danno che subisce quando, senza sua responsabilità, si verifica una contaminazione fa parte, a mio avviso, del normale rischio imprenditoriale di un commerciante di farina di pesce nei confronti del quale questi deve pertanto premunirsi.
29. Suggerisco pertanto a questa Corte di risolvere la seconda questione sottopostale dal giudice a quo come segue: In una ipotesi in cui farina di pesce destinata alla produzione di mangimi per animali diversi dai ruminanti sia contaminata da frammenti di ossa di mammiferi, la distruzione della partita di farina di pesce contaminata è una misura compatibile col principio di proporzionalità, anche quando la contaminazione è di piccola entità e accidentale.
B – La terza e la quarta questione
30. Alla luce di quanto sopra, sono del parere che la terza e la quarta questione sollevata dal giudice a quo non richiedano soluzioni.
31. Per quanto riguarda la terza questione: ai sensi dell’art. 10 della direttiva 98/34, l’obbligo di notificazione non si applica alle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative o agli accordi facoltativi con i quali gli Stati membri si conformano agli atti comunitari cogenti che danno luogo all’adozione di specificazioni tecniche. Considerato che le norme nazionali applicabili nella presente fattispecie riguardano l’attuazione delle decisioni comunitarie 2000/766 e 2001/9, e rientrano pertanto nell’ambito dell’applicazione di tali decisioni, la terza questione non presenta pertanto rilevanza.
32. Per quanto riguarda la quarta questione: tale questione si caratterizza per il fatto che verte sull’importazione di farina di pesce dalla Norvegia in Italia. La questione del giudice a quo riguarda pertanto l’interpretazione dell’Accordo sullo Spazio Economico Europeo, e, più in particolare, degli artt. 13 e 20 di tale accordo, come pure dell’art. 2, n. 5, del Protocollo n. 9, sul commercio del pesce e di altri prodotti del mare.
33. Invero, dal momento che nel commercio interno vige il principio della tolleranza zero e che, le norme in considerazione che ostacolano il commercio – compresa la sanzione posta a carico della ricorrente nel procedimento principale – sono inoltre consentite da norme di diritto comunitario interno, non si rende necessario valutare in quale misura il commercio della farina di pesce costituisca parte dell’Accordo SEE. La conseguenza di tale accordo non può mai essere che una norma, che ostacola il commercio, prescritta – o almeno consentita – nel commercio interno da norme di diritto comunitario secondario, non sia consentita, in caso di importazione di un prodotto da un paese che non è paese terzo, bensì parte del detto accordo. Qualora la normativa comunitaria considerata non sia vincolante per l’importazione da un siffatto paese, l’ostacolo al commercio viene giustificato dal disposto dell’art. 13 dell’Accordo SEE, che equivale all’art. 30 CE.
IV – Conclusioni
34. Alla luce di quanto sopra suggerisco a questa Corte di risolvere le questioni sottopostele dal Tribunale di Treviso come segue:
– per quanto riguarda la prima questione: le norme comunitarie per la lotta alla ESB, e, in particolare, la decisione del Consiglio 4 dicembre 2000, 2000/766/CE, relativa a talune misure di protezione nei confronti delle encefalopatie spongiformi trasmissibili e la somministrazione di proteine animali nell’alimentazione degli animali e la decisione della Commissione 29 dicembre 2000, 2001/9/CE, in merito a misure di controllo necessarie per l’attuazione della decisione 2000/766/CE del Consiglio, comportano che la farina di pesce, utilizzata per l’alimentazione di animali diversi dai ruminanti, non deve contenere frammenti di ossa di mammiferi. Il diritto comunitario non riconosce margini di tolleranza.
– Per quanto riguarda la seconda questione: in una fattispecie in cui la farina di pesce destinata alla produzione di mangimi per animali diversi dai ruminanti fosse contaminata da frammenti di ossa di mammiferi, la distruzione della partita di farina di pesce contaminata è una misura conforme al principio di proporzionalità, anche se tale contaminazione sia di scarsa entità e accidentale.
– Non si rende necessario risolvere la terza e la quarta questione.
(1) .
(2)
–	Tra altro indicata nelle presenti conclusioni come «ESB».
(3)
–	In particolare decisione del Consiglio 4 dicembre 2000, 2000/766/CE, relativa a talune misure di protezione nei confronti delle encefalopatie spongiformi trasmissibili e la somministrazione di proteine animali nell'alimentazione degli animali (GU L 306, pag. 32; in prosieguo: la «decisione 2000/766») e decisione della Commissione 29 dicembre 2000, 2001/9/CE, in merito a misure di controllo necessarie per l'attuazione della decisione 2000/766/CE del Consiglio concernente certe misure di protezione relative alle encefalopatie spongiformi trasmissibili e alla somministrazione di proteine animali (GU L 2, pag. 32; in prosieguo: la «decisione 2001/9»).
(4)
–	La direttiva del Consiglio 11 dicembre 1989, 89/662/CEE, relativa ai controlli veterinari applicabili negli scambi intracomunitari, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno (GU L 395, pag. 13) e, in particolare, l'art. 10, n. 4, e la direttiva del Consiglio 18 dicembre 1997, 97/79/CE, che modifica le direttiva 71/118/CEE, 72/462/CEE, 85/73/CEE, 91/67/CEE, 91/493/CEE, 92/45/CEE e 92/118/CEE per quanto riguarda l'organizzazione dei controllo veterinari per i prodotti che provengono da paesi terzi e che sono introdotti nella Comunità (GU L 24, pag. 31), in particolare l'art. 22.
(5)
– La direttiva in materia di notifiche 83/189/CEE è stata modificata nell'agosto 1998 con direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 22 giugno 1998, 98/34/CE, che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e della regolamentazioni tecniche (GU L 204, pag. 37). È questa direttiva qui per ultimo menzionata quella alla quale si intende fare riferimento «strictu sensu».
(6)
–	V., ad esempio, sentenza 24 ottobre 2002, causa C-121/00, Hahn (Racc. pag. I-9193, punto 38).
(7)
–	V. tra altre sentenza della Corte 22 maggio 2003, causa C-393/01, Francia/Commissione (Racc. pag. I-5456, punto 42).
(8)
–	V., a questo proposito, anche sentenza della Corte 3 luglio 2003, causa C-220/01, Lennox (non ancora pubblicata nella Raccolta).
(9)
–	Regolamento (CE) della Commissione 10 luglio 2003, n. 1234_che modifica gli allegati I, IV, XI del regolamento (CE) n. 999/2001 relativo alle encefalopatie spongiformi trasmissibili e all'alimentazione degli animali (GU L 173, pag. 6).
(10)
–	Regolamento (CE) della Commissione 10 gennaio 2000, n. 49, che modifica il regolamento (CE) n. 1139/98 del Consiglio concernente l'obbligo di indicare nell'etichettatura di alcuni prodotti alimentari derivati da organismi geneticamente modificati caratteristiche diverse da quelle di cui alla direttiva 79/112/CEE (GU L 6, pag. 13).
(11)
–	Sentenza della Corte 5 dicembre 2000, causa C-477/98 (Racc. pag. I-10695, punti 63-66).
(12)
–	Sentenza già citata alla nota 11, punto 63.
(13)
–	V., ad esempio, sentenza 21 settembre 1989, causa 68/88, Commissione/Grecia (Racc. pag. 2965).