62003CJ0092_LT
Šalys
Sprendimo motyvai
Rezoliucinė dalis
Šalys
Byloje C‑92/03,
dėl 2003 m. vasario 28 d. pareikšto ieškinio pagal EB 226 straipsnį dėl valstybės įsipareigojimų neįvykdymo,
Europos Bendrijų Komisija, atstovaujama A. Caeiros ir M. Konstantinidis, nurodžiusios adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
ieškovė,
prieš
Portugalijos Respubliką, atstovaujamą L. Fernandes ir M. Lois, nurodžiusią adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
atsakovę,
palaikomą
Suomijos Respublikos, atstovaujamos A. Guimaraes‑Purokoski, nurodžiusios adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
įstojusi į bylą šalis,
TEISINGUMO TEISMAS (antroji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas C. W. A. Timmermans, teisėjai R. Silva de Lapuerta (pranešėjas), C. Gulmann, R. Schintgen ir J. Klučka,
generalinis advokatas A. Tizzano,
kancleris R. Grass,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį,
susipažinęs su 2004 m. spalio 28 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
Sprendimo motyvai
1. Ieškiniu Europos Bendrijų Komisija Teisingumo Teismo prašo pripažinti, kad nepriimdama būtinų priemonių, suteikiančių pirmenybę naudotoms alyvoms perdirbti jas regeneruojant, kai leidžia techninės, ekonominės ir organizacinės sąlygos, Portugalijos Respublika neįvykdė savo įsipareigojimų pagal 1975 m. birželio 16 d. Tarybos direktyvos 75/439/EEB dėl naudotų alyvų šalinimo (OL L 194, p. 23), su paskutiniais pakeitimais, padarytais 1986 m. gruodžio 22 d. Tarybos direktyva 87/101/EEB (OL 1987, L 42, p. 43, toliau – direktyva) 3 straipsnio 1 dalį.
Teisinis pagrindas
Bendrijos teisės aktai
2. Direktyvos tikslas yra aplinkos apsauga nuo kenksmingo poveikio, kurį sukelia naudotų alyvų išleidimas į aplinką. Jos 3 straipsnis numato:
„1. Kai leidžia techninės, ekonominės ir organizacinės sąlygos, valstybės narės imasi būtinų priemonių, kad būtų teikiama pirmenybė naudotų alyvų regeneravimui.
2. Kai naudotos alyvos nėra regeneruojamos dėl 1 dalyje minėtų sąlygų, valstybės narės imasi būtinų priemonių, kad naudotos alyvos būtų deginamos aplinkai nekenksmingomis sąlygomis pagal šios direktyvos nuostatas, jei toks deginimas yra techniniu, ekonominiu ir organizaciniu požiūriu įmanomas.
3. Kai naudotos alyvos nėra nei regeneruojamos, nei deginamos dėl 1 ir 2 dalyse minėtų sąlygų, valstybės narės imasi būtinų priemonių užtikrinti jų saugų sunaikinimą arba jų kontroliuojamą saugojimą ar suvertimą.“
3. Pagal Direktyvos 87/101 2 straipsnį, valstybės narės turėjo imtis būtinų priemonių minėtoms pareigoms įgyvendinti nuo 1990 m. sausio 1 d.
Nacionalinės teisės aktai
4. Nacionalinės teisės aktai, reglamentuojantys naudotų alyvų tvarkymą, yra tokie:
– 1991 m. įstatymas‑dekretas ( décret‑loi ) Nr. 88/91, reglamentuojantis veiklą naudotų alyvų srityje;
– 1992 m. kovo 25 d. ministro nutarimas ( arrêté ministériel ) Nr. 240/92, patvirtinantis reglamentą dėl licencijų išdavimo naudotų alyvų surinkimui, saugojimui, pirminiam apdorojimui, regeneravimui, utilizavimui, deginimui;
– 1992 m. lapkričio 5 d. ministro nutarimas Nr. 1028/92, nustatantis naudotų alyvų transportavimo saugumo ir identifikavimo normas;
– 1993 m. gegužės 18 d. Pramonės ir Aplinkos ministrų kartu priimtas sprendimas dėl reglamento dėl licencijų suteikimo naudotų alyvų tvarkymui taikymo.
5. Rengdamos minėto reglamentavimo pakeitimus, 2001 m. kovo 19 d. Portugalijos valdžios institucijos patvirtino dokumentą, pavadintą „Naujoji nacionalinė naudotų alyvų tvarkymo strategija“.
Ikiteisminė procedūra
6. 2000 m. liepos 18 d. Komisija paprašė Portugalijos valdžios institucijų jai pranešti informaciją apie 1995–1997 metais regeneruotų naudotų alyvų kiekius.
7. 2000 m. spalio 4 d. Portugalijos valdžios institucijos atsakė, kad naudotų alyvų regeneravimo procesas dar nėra įgyvendintas, tačiau alyvų regeneravimo įrangos įrengimo techninis, ekonominis ir finansinis galimumas yra nagrinėjamas. 2002 m. gegužės 7 d. šios valdžios institucijos Komisijai perdavė ataskaitą apie direktyvos taikymą 1998–2000 m. bei dokumentą „Naujoji nacionalinė naudotų alyvų tvarkymo strategija“.
8. 2001 m. balandžio 11 d. Komisija nusiuntė Portugalijos Respublikai oficialų įspėjimą, kuriame ji nurodė, kad Portugalijos Respublika nepriėmė priemonių, būtinų teikti pirmenybę naudotoms alyvoms perdirbti jas regeneruojant, nors techninės, ekonominės ir organizacinės sąlygos leido jas priimti, ir taip neįvykdė savo įsipareigojimų pagal direktyvos 3 straipsnio 1 dalį.
9. 2001 m. spalio 18 d. Portugalijos valdžios institucijos atsakė ir nurodė, kad tuo metu rengiamo įstatymo projekto tekstas suteikė pirmenybę naudotoms alyvoms perdirbti regeneruojant ir kad tam tikri ūkio subjektai buvo pasirengę bendromis pastangomis pastatyti regeneravimo įrangą.
10. Nepatenkinta Portugalijos valdžios institucijų atsakymu, 2001 m. spalio 24 d. Komisija Portugalijos Respublikai išsiuntė pagrįstą nuomonę, kurioje dar kartą patvirtino savo poziciją, kad Portugalijos Respublika nepriėmė priemonių, būtinų siekiant suteikti pirmenybę naudotoms alyvoms perdirbti regeneruojant, nors techninės, ekonominės ir organizacinės sąlygos leido jas priimti. 2001 m. gruodžio 20 d. Komisija šiai valstybei narei išsiuntė papildomą motyvuotą nuomonę, kurioje nurodė, kad, nepaisydama pateiktų paaiškinimų, ji tebelaiko, kad įsipareigojimai pagal direktyvos 3 straipsnio 1 dalį nebuvo vykdomi.
11. 2002 m. kovo 7 d. Portugalijos valdžios institucijos atsakė į motyvuotas nuomones pabrėždamos, kad nėra techninių, ekonominių ir organizacinių sąlygų, kurios leistų naudotas alyvas tvarkyti suteikiant pirmenybę jų regeneravimui.
12. Portugalijos valdžios institucijos taip pat atsakė, kad naudotų alyvų sritį reglamentuojantys nacionaliniai teisės aktai nebuvo iškart įgyvendinti sumontuojant nacionalinėje teritorijoje regeneravimo įrenginius todėl, kad 1993 m. vasario 1 d. Tarybos reglamentas (EEB) Nr. 259/93 dėl atliekų vežimo Europos bendrijos viduje, į Bendriją ir iš jos priežiūros ir kontrolės (OL L 30, p. 1) neleido kompetentingoms valdžios institucijoms sukliudyti energijos gavybai skirtų atliekų eksporto.
13. Komisija, konstatuodama, kad naudotų alyvų regeneravimo pirmenybė dar nebuvo nustatyta Portugalijoje, nusprendė pareikšti šį ieškinį.
14. 2003 m. rugsėjo 11 d. nutartimi Teisingumo Teismo pirmininkas leido Suomijos Respublikai įstoti į bylą palaikyti Portugalijos Respublikos reikalavimus.
Dėl ieškinio
Šalių argumentai
15. Komisija tvirtina, kad joks Portugalijos valdžios institucijų nurodytas teisės akto tekstas nesuteikė pirmenybės naudotoms alyvoms perdirbti regeneruojant.
16. Dėl Portugalijos Respublikos argumentų, susijusių su minėtu Reglamentu Nr. 259/93, Komisija pastebi, kad šio reglamento nuostatos leidžia kompetentingoms institucijoms sukliudyti energijos gavybai skirtų naudotų alyvų eksportą. Jau seniai Portugalijos valdžios institucijos galėjo pateikti pagrįstus prieštaravimus dėl energijos gavybai skirtų naudotų alyvų vežimo į kitas valstybes nares, jei direktyvoje nurodytu terminu ji būtų priėmusi priemones, būtinas teikti pirmenybę naudotoms alyvoms perdirbti regeneruojant Portugalijoje, kaip tai numato direktyvos 3 straipsnio 1 dalis.
17. Komisija priduria, kad jei Portugalijos teisės aktai būtų įgyvendinę šią pirmenybę, prieštaravimai dėl eksporto operacijų galėjo būti grindžiami tuo, kad naudotos alyvos buvo vežamos deginti. Bendrijos teisės aktų leidėjas numatė, kad siunčiančiosios kompetentingos institucijos gali pareikšti motyvuotus prieštaravimus dėl atliekų vežimo į kitas valstybes nares dėl vienos iš Reglamento Nr. 259/93 7 straipsnio 4 dalies a punkte numatytų priežasčių. Todėl Komisija daro išvadą, kad tai negali būti laikoma kliūtimi nustatyti direktyvos reikalaujamą regeneravimo pirmenybę.
18. Komisija konstatuoja, kad praėjus dvylikai metų po to, kai pasibaigė Direktyvos 87/101 2 straipsnyje numatytas perkėlimo į nacionalinę teisę terminas, Portugalijos valdžios institucijos vis dar nepriėmė priemonių, būtinų suteikti efektyvią pirmenybę naudotoms alyvoms perdirbti regeneruojant. Šiuo atveju, teisiniai ir praktiniai trūkumai, ypač naudotų alyvų paskirties kontrolės ir jos surinkimo Portugalijoje srityse, lėmė tai, kad šioje valstybėje nebuvo sudarytos sąlygos, leidžiančios pirmenybę suteikti tokiam perdirbimo būdui ir šios valstybės narės teritorijoje įrengti bent vieną tokių alyvų regeneravimo įmonę.
19. Galiausiai Komisija konstatuoja, kad dokumento „Naujoji nacionalinė naudotų alyvų tvarkymo strategija“ paskelbimas nėra susijęs su šios bylos sprendimu, tai taikoma ir kitoms Portugalijos valdžios institucijų paskelbtoms iniciatyvoms.
20. Portugalijos vyriausybė tvirtina, kad norminių teisės aktų nebuvimas nėra pakankamas direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje numatyto įsipareigojimo neįvykdymo įrodymas, nes, teoriškai, šios nuostatos tikslas nebūtinai privalo būti sukonkretintas nacionalinės teisės aktuose. Tačiau nacionalinės teisės aktai apibrėžia naudotų alyvų regeneravimui taikytinas sąlygas taip, kad jos nekenkia direktyvos tikslams.
21. Portugalijos vyriausybė teigia, kad surinkti naudotų alyvų kiekiai, ypač geros kokybės alyvų, yra per maži, kad jų perdirbimas būtų bent minimaliai ekonomiškai rentabilus. Be to, būtų neįmanoma uždrausti energijos gavybai skirtų naudotų alyvų eksporto, dėl to galimi investuotojai neinvestuotų į regeneravimo įrangą nacionalinėje teritorijoje, nes nebūtų garantijos, kad surinktos naudotos alyvos būtų pristatomos į šitą įrenginį.
22. Kalbant apie naudotų alyvų eksportą, Portugalijos vyriausybė tvirtina, kad kompetentingų valdžios institucijų intervencijos galimybė, numatyta Reglamento Nr. 259/93 7 straipsnio 4 dalies a punkte, nėra priemonė, galinti sukliudyti energijos gavybai skirtų naudotų alyvų eksportą, net jei Portugalijoje būtų pakankamas regeneravimo galingumas. Ši nuostata neleidžia valstybėms narėms pagrįsti energijos gavybai skirtų naudotų alyvų eksporto apribojimų kaip priemonės, apsaugančios alyvų regeneravimo nacionalinę pramonę.
23. Portugalijos vyriausybė nurodo, kad be finansinių, techninių ir teisinių sąlygų, įgyvendinant naudotų alyvų regeneravimą susiduriama su problemomis ir dėl Portugalijos rinkos dydžio, atsižvelgiant į minimalius kiekius, kurių reikia, kad šis procesas būtų rentabilus. Ji tvirtina, kad stengėsi sumažinti ekonominius, techninius ir organizacinius apribojimus, su kuriais susidūrė stengdamasi suteikti pirmenybę šio tipo atliekų regeneravimui.
24. Portugalijos vyriausybė taip pat nurodo, kad regeneravimo įrenginio apyvartos pusiausvyros taškas priklauso nuo naudotų alyvų tiekimo kainos, kuri daugiausiai priklauso nuo vietinės situacijos, neperdirbtos naftos rinkos kainos bei nuo naudojamos regeneravimo technologijos. Vadinasi, didelės perdirbimo įmonės galėtų pasipriešinti dideliems neapdirbtos naftos kainų svyravimams ir išsaugoti pakankamą ilgalaikį ekonominį rentabilumą tik jei pagrindinių regeneruotų alyvų rinka būtų uždara.
25. Portugalijos vyriausybė pabrėžia, kad šiuo aspektu, nors ir techninės, ekonominės ar organizacinės sąlygos neskatina šiame sektoriuje veikančių ūkio subjektų statyti naudotų alyvų regeneravimo įmonių, nacionalinės valdžios institucijos yra pasiryžusios įgyvendinti tokį šių atliekų tvarkymo būdą, kuris teiktų realų pirmenybę regeneravimui.
26. Suomijos vyriausybė, įstojusi į bylą palaikyti Portugalijos vyriausybės reikalavimus, konstatuoja, kad vertinant regeneravimo ekonominį pagrįstumą ir rentabilumą, ypač turėtų būti atsižvelgiama į naudotų alyvų kiekį, vežimo atstumus, gamybos išlaidas bei rinkos sąlygas. Atitinkamai, regeneravimo sąlygos skirtingose valstybėse narėse turi būti nagrinėjamos atskirai. Padėtis rinkoje daro įtaką regeneravimo sąlygoms.
27. Šiuo aspektu, Suomijos vyriausybė tvirtina, kad pagrindinių alyvų kaina labai smarkiai skiriasi. Toks kainų svyravimas didina investicijų naudotų alyvų regeneravimo sektoriuje riziką. Ši rizika padidėja dėl tepalų vartojimo mažėjimo tendencijos, nes šiuo metu vartojama daugiau sintetinių tepalų, kurie yra geresnės kokybės.
28. Suomijos vyriausybė priduria, kad tuo atveju, jei nacionaliniai teisės aktai numatys imperatyvų regeneravimo reikalavimą, o šioje valstybėje narėje nebus regeneravimo įmonės, naudotos alyvos turės būti išvežamos į kitą valstybę narę regeneruoti. Tokiu atveju, bus neatsižvelgiama nei į per dideles eksportuotojo išlaidas, kurias jis patirs dėl vežimo bei regeneravimo, nei į tą aplinkybę, kad dėl poveikio aplinkai gali būti neprotinga jas vežti.
Teisingumo Teismo vertinimas
29. Pirmiausia, primintina, kad, kaip Teisingumo Teismas nusprendė 1999 m. rugsėjo 9 d. Sprendimo Komisija prieš Vokietiją, C‑102/92, Rink .
p. I‑5051, 35 punkte, vienas iš pagrindinių direktyvos tikslų yra suteikti pirmenybę naudotoms alyvoms perdirbti jas regeneruojant. Šis tikslas, numatytas Direktyvos 87/101 antroje konstatuojamoje dalyje, yra motyvuojamas tuo, kad regeneravimas yra energijos taupymo sumetimais paprastai pats racionaliausias būdas, kokį tik galima pasiekti pakartotinai panaudojant naudotas alyvas.
30. Dėl Komisijos kaltinimo pažeidus direktyvos 3 straipsnio 1 dalį primintina, kad esantys nacionaliniai teisės aktai nenumato jokios normos, kuri, kaip reikalauja minėta direktyvos nuostata, teiktų pirmenybę naudotoms alyvoms perdirbti regeneruojant.
31. Konstatuotina, kad Portugalijos Respublika pati pripažino, kad kompetentingos institucijos privalo imtis konkrečių veiksmų norint tokią pirmenybę nustatyti privalomo teisinio pobūdžio dokumentuose. Portugalijos vyriausybė šiuo aspektu nurodė, kad, siekiant nustatyti sąlygas, reikalingas tokiai pirmenybei nustatyti, būtina pakeisti šios srities nacionalinės teisės aktus, ir kad dokumentas „Naujoji nacionalinė naudotų alyvų tvarkymo strategija“ pirmiausia buvo parengtas būtent tuo tikslu.
32. Kaip Teisingumo Teismas nuspendė 2004 m. liepos 15 d. Sprendimo Komisija prieš Jungtinę Karalystę (C‑424/02, Rink. p. I‑0000) 25 punkte, jeigu siekiant nustatyti naudotų alyvų šalinimo būdus valstybės narės gali pirmiausia atlikti tyrimą ir parengti pranešimus, reikėtų, kad po šių paruošiamųjų darbų būtų imtasi konkrečių priemonių, kuriomis siekiama suteikti pirmenybę regeneravimui, kaip tai numatyta direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje.
33. Dėl argumento, kad, atsižvelgiant į Reglamento Nr. 259/93 7 straipsnio 4 dalies nuostatas, būtų sudėtinga užtikrinti naudotų alyvų regeneravimo įrenginių rentabilumą Portugalijoje, pakanka konstatuoti, kad pagal tas pačias nuostatas, kompetentingos valstybių narių valdžios institucijos yra įgaliotos pateikti prieštaravimus dėl atliekų, įskaitant ir naudotų alyvų, vežimo sudeginti į kitą valstybę narę.
34. Kaip išvados 52 punkte teisingai pastebėjo generalinis advokatas, jei Portugalijos Respublika būtų savo teritorijoje užtikrinusi pirmenybę naudotų alyvų regeneravimui, kaip reikalaujama direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje, kompetentingos valdžios institucijos būtų galėjusios pareikšti prieštaravimus dėl šių atliekų vežimo į kitas valstybes nares.
35. Dėl Portugalijos Respublikos argumento, kad šios valstybės narės teritorijoje pastatyta regeneravimo įmonė nebūtų rentabili ir kad tokiomis aplinkybėmis ir atsižvelgiant į proporcingumo principą, tam tikrų valstybių narių įsipareigojimai turi būti nustatyti pagal konkrečias jose susiklosčiusias aplinkybes, primintina, kad, kaip Teisingumo Teismas buvo nusprendęs minėto sprendimo Komisija prieš Vokietiją 35 ir 43 punktuose, vienas iš pagrindinių direktyvos tikslų yra suteikti pirmenybę naudotoms alyvoms perdirbti jas regeneruojant. Todėl, galvojant, jog vienoje valstybėje narėje susidariusios techninės, ekonominės ir organizacinės sąlygos būtinai sudaro kliūtis įgyvendinti direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje numatytas priemones, ši nuostata netektų prasmės, kadangi valstybėms narėms numatytos pareigos būtų apribotos status quo
išsaugojimu ta prasme, kad nebūtų realios pareigos imtis būtinų priemonių suteikiant pirmenybę naudotoms alyvoms perdirbti jas regeneruojant.
36. Be to, kalbant apie pirmenybę, reikia pastebėti, kad Teisingumo Teismas pirmiau minėto sprendimo Komisija prieš Vokietiją
38 ir 39 punktuose pabrėžė, kad nuoroda į direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje numatytas „technines, ekonomines ar organizacines sąlygas“ yra dalis nuostatos, išreiškiančios bendrai valstybėms narėms nustatytas pareigas, ir kad šia nuoroda Bendrijų teisės aktų leidėjas norėjo numatyti ne bendro taikymo taisyklių išimtis, o apibrėžti pozityvios pareigos taikymo sritį ir turinį, siekdamas užtikrinti pirmenybę naudotoms alyvoms perdirbti jas regeneruojant.
37. Remiantis tuo, kas išdėstyta, reikia pripažinti, kad Komisijos ieškinys yra pagrįstas.
38. Iš to, kas pasakyta, konstatuotina, kad nepriimdama direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje numatytų būtinų priemonių, kuriomis siekiama suteikti pirmenybę naudotoms alyvoms perdirbti jas regeneruojant, Portugalijos Respublika neįvykdė savo įsipareigojimų pagal šią direktyvą.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
39. Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. Kadangi Komisija prašė priteisti išlaidas ir Portugalijos Respublika pralaimėjo bylą, pastaroji turi jas padengti. Pagal to paties straipsnio 4 dalį Suomijos Respublika pati padengia savo išlaidas.
Rezoliucinė dalis
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (antroji kolegija) nusprendžia:
1. Nepriimdama būtinų priemonių, kuriomis siekiama suteikti pirmenybę naudotoms alyvoms perdirbti jas regeneruojant, kai tai leidžia techninės, ekonominės ir organizacinės sąlygos, Portugalijos Respublika neįvykdė savo įsipareigojimų pagal 1975 m. birželio 16 d. Tarybos direktyvos 75/439/EEB dėl naudotų alyvų šalinimo (OL L 194, p. 23), su paskutiniais pakeitimais, padarytais 1986 m. gruodžio 22 d. Tarybos direktyva 87/101/EEB (OL 1987, L 42, p. 43) 3 straipsnio 1 dalį.
2. Priteisti iš Portugalijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
3. Suomijos Respublika padengia savo bylinėjimosi išlaidas.