ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
14 octobre 2004 (1)
«Règlement (CEE) n° 259/93 sur la surveillance et le contrôle des transferts de déchets – Directive 75/442/CEE relative aux déchets – Mesure nationale prévoyant des mesures d'objection contre les transferts de déchets destinés à être valorisés dès lors que 20 % des déchets sont valorisables dans l'État membre et que le pourcentage de déchets valorisables dans le pays de destination est moins élevé – Mesure d'un État membre classant une opération dans le point R 1 (valorisation par incinération) de l'annexe II B de la directive 75/442 ou dans le point D 10 (élimination par incinération) de l'annexe II A de cette même directive non selon le critère de l'utilisation effective, mais selon le critère de la valeur calorifique du déchet incinéré»
Dans l'affaire C-113/02,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l'article 226 CE,
introduit le 27 mars 2002,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. H. van Lier, en qualité d'agent, assisté de M. M. van der Woude et Mme R. Wezenbeek-Geuke, advocaten, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Royaume des Pays-Bas, représenté par Mme H. G. Sevenster, en qualité d'agent,
partie défenderesse,
LA COUR (première chambre),
composée de M. P. Jann (rapporteur), président de chambre, M. A. Rosas, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. K. Lenaerts et S. von Bahr, juges,
avocat général: M. F. G. Jacobs,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 6 mai 2004,
rend le présent
Arrêt
1
Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 7, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’entrée et à la sortie de la Communauté européenne (JO L 30, p. 1), et des articles 1er, sous e) et f), et 7, paragraphe 1, de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32), et par la décision 96/350/CE de la Commission, du 24 mai 1996 (JO L 135, p. 32, ci-après la «directive 75/442»), ainsi que de l’article 82 CE, lu en combinaison avec l’article 86 CE.
2
La Commission s’est désistée de ses moyens relatifs à une violation de l’article 7, paragraphe 1, de la directive 75/442 et de l’article 82 CE, lu en combinaison avec l’article 86 CE.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
Les définitions
3
L’article 2, sous i) et k), du règlement n° 259/93 définit, en ce qui concerne les déchets, d’une part, l’«élimination» comme «les opérations définies à l’article 1er, sous e), de la directive 75/442/CEE» et, d’autre part, la «valorisation» comme «les opérations définies à l’article 1er, sous f), de la directive 75/442/CEE».
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Selon l’article 1er, sous e) et f), de ladite directive, d’une part, on entend par «élimination» «toute opération prévue à l’annexe II A» et, d’autre part, la «valorisation» est «toute opération prévue à l’annexe II B».
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La notion «incinération à terre» figure au point D 10 de l’annexe II A de la directive 75/442 et est donc considérée comme une opération d’«élimination». En revanche, il ressort du point R 1 de l’annexe II B de la même directive qu’il y a «valorisation» (par incinération) dans le cas d’une «[u]tilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l’énergie».
Les règles de fond
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En ce qui concerne les déchets destinés à être valorisés, l’article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, du règlement n° 259/93 prévoit que «[l]es autorités compétentes de destination et d’expédition peuvent soulever des objections motivées contre le transfert envisagé: [...]
–
si le rapport entre les déchets valorisables et non valorisables, la valeur estimée des matières qui seront finalement valorisées ou le coût de la valorisation et le coût de l’élimination de la partie non valorisable sont tels que la valorisation ne se justifie pas d’un point de vue économique et écologique.»
La réglementation nationale
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Le Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997-2007 (plan pluriannuel de gestion des déchets dangereux, ci-après le «MJP-GA II»), prévoit, dans sa première partie, chapitre 8.3, relatif aux importations et aux exportations aux fins de valorisation dans l’Union européenne, que:
«L’objection visée [à l’article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, du règlement n° 259/93] appelle les considérations suivantes dans sa mise en œuvre:
Le transfert transfrontière de déchets dangereux destinés à être valorisés doit s’inscrire dans la volonté de l’Union européenne de favoriser le réemploi. On privilégiera à cet égard la valorisation par rapport à l’élimination définitive. Pour ce faire, on se référera au rapport entre les déchets destinés à être valorisés et les déchets non destinés à être valorisés (le degré de valorisation).
Toute notification sera évaluée au vu de ce motif justifiant une objection – sans apporter de limitation aux aspects de fond de tout motif justifiant une objection – en procédant comme suit:
a)
Lorsque moins de 20 % (pourcentage de la masse) de la quantité de déchets prévue pour un transfert transfrontalier sont valorisés dans l’État membre d’expédition – vu la grande quantité de déchets devant être ensuite définitivement éliminée – les motifs de soulever une objection énoncés [à l’article 7 du] règlement 259/93 s’apprécieront distinctement au vu de chaque demande concrète. En tout état de cause, la marge évoquée dans la note de bas de page au point b) ne s’applique pas. Le taux de 20 % des matériaux valorisés se calcule en poids sur la base de la matière initiale sans tenir compte d’apports éventuels liés au traitement. […]
b)
Dans les autres cas, le transfert appelle en principe des objections si le pourcentage de déchets valorisables dans l’État membre de destination est inférieur à celui de l’État membre d’expédition.»
8
La note de bas de page de la première partie, chapitre 8.3, sous b), du MJP-GA II, telle que modifiée par l’arrêté ministériel n° MJZ200019786, du 3 mars 2000 (Nederlandse Staatscourant du 24 mars 2000, n° 60, p. 18), dispose, dans sa rédaction applicable au moment de l’expiration du délai déterminé dans l’avis motivé, que
«Afin de limiter les procédures de réclamation et de recours, une marge peut être appliquée si l’on ne peut pas établir clairement que le pourcentage des déchets effectivement valorisés dans le pays de destination est inférieur. La marge ne peut pas dépasser 20 % en valeur relative. Le tout est toujours apprécié au vu du transfert concrètement envisagé. Le mode de calcul du taux est identique à celui évoqué sous a), en se fondant sur la quantité de déchets à valoriser dans le pays d’origine.»
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La deuxième partie, chapitre 18, du MJP-GA II traite notamment de la distinction entre la valorisation (par incinération), consistant en une utilisation principale comme combustible, et l’élimination définitive (par incinération). Cette distinction se fait selon un critère précisant que les déchets dangereux ayant une teneur en chlore inférieure à 1 % sont valorisés si leur valeur calorifique est supérieure à 11500 KJ/kg et que les déchets dangereux ayant une teneur en chlore supérieure à 1 % sont valorisés si leur valeur calorifique est supérieure à 15000 KJ/kg.
La procédure précontentieuse
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Après avoir mis le royaume des Pays-Bas en mesure de présenter ses observations, la Commission lui a adressé, le 1er août 2000, un avis motivé relevant que certains aspects de la réglementation nationale en matière de gestion des déchets dangereux lui apparaissaient incompatibles avec le règlement n° 259/93, la directive 75/442, et l’article 86 CE, lu en combinaison avec l’article 82 CE. Elle a, dès lors, invité cet État membre à se conformer à ses obligations résultant desdites dispositions dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet avis. N’étant pas satisfaite de la réponse apportée par les autorités néerlandaises par lettre du 8 novembre 2000, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
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À l’appui de son recours la Commission fait valoir deux griefs relatifs à la réglementation néerlandaise en matière de déchets dangereux.
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Ces griefs sont tirés, en substance, respectivement de:
–
l’incompatibilité avec l’article 7, paragraphe 4, sous a), du règlement n° 259/93 du régime néerlandais prévoyant qu’un transfert de déchets est, en principe, soumis à des objections lorsque au moins 20 % des déchets sont valorisables aux Pays‑Bas et lorsque le pourcentage de déchets valorisables dans l’État membre de destination est inférieur à celui dans l’État membre d’expédition (ci-après le «régime néerlandais de transfert de déchets en cause»);
–
la transposition incorrecte en droit national de l’article 1er, sous e) et f), de la directive 75/442, par la mesure néerlandaise prévoyant que la valorisation (par incinération) doit être distinguée de l’élimination (par incinération) selon un critère combinant une exigence en matière calorifique liée à la combustion des déchets avec la teneur en chlore de ceux-ci (ci-après la «mesure en cause traitant de la distinction entre la valorisation (par incinération) et l’élimination (par incinération)»).
Sur le premier grief
Arguments des parties
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La Commission fait valoir que le régime néerlandais de transfert de déchets, dans la mesure où il se fonde sur les pourcentages des déchets valorisables aux Pays‑Bas et dans le pays de destination, s’écarte des critères prévus à l’article 7, paragraphe 4, sous a), du règlement n° 259/93, qu’il est censé appliquer, et, par conséquent, est incompatible avec celui-ci.
14
Par rapport au régime néerlandais précédent de transferts de déchets, dans le cadre duquel des objections avaient été soulevées contre les exportations de déchets lorsque le traitement à l’étranger n’était pas plus performant, sauf si la capacité de traitement aux Pays-Bas était insuffisante ou inexistante, le régime néerlandais actuel ne ferait que remplacer le critère relatif à l’absence de traitement «plus performant» par la notion d’un «degré de valorisation inférieur».
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Le gouvernement néerlandais fait valoir que le régime de transfert de déchets en cause reste dans les limites fixées audit article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, du règlement n° 259/93.
Appréciation de la Cour
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Selon une jurisprudence constante, les États membres peuvent adopter des mesures d’application d’un règlement s’ils n’entravent pas son applicabilité directe, s’ils ne dissimulent pas sa nature communautaire et s’ils précisent l’exercice de la marge d’appréciation conférée par ledit règlement tout en restant dans les limites de ses dispositions (voir, en ce sens, arrêt du 31 janvier 1978, Zerbone, 94/77, Rec. p. 99, point 27).
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Il convient de rappeler qu’il ressort de l’article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, du règlement n° 259/93 que les autorités compétentes de destination et d’expédition peuvent soulever des objections motivées contre un transfert de déchets envisagé si le rapport entre les déchets valorisables et non valorisables, la valeur estimée des matières qui seront finalement valorisées ou le coût de la valorisation et le coût de l’élimination de la partie non valorisable sont tels que la valorisation ne se justifie pas d’un point de vue économique et écologique.
18
Afin d’établir si une opération de valorisation se justifie ou non d’un point de vue économique et écologique, ledit article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, se réfère donc à trois critères, à savoir le rapport entre les déchets valorisables et non valorisables, la valeur estimée des matières qui seront finalement valorisées et le coût de l’élimination de la partie non valorisable.
19
En l’espèce, il convient de constater que le régime néerlandais de transferts de déchets viole l’article 7, paragraphe 4, sous a), du règlement n° 259/93, dans la mesure où il dépasse le cadre prévu à cette disposition qu’il vise à préciser.
20
En effet, le régime néerlandais de transferts de déchets se réfère uniquement au rapport entre les déchets valorisables et non valorisables.
21
De plus, en se concentrant sur une comparaison du pourcentage des déchets valorisables dans les États de destination et d’expédition, le régime néerlandais de transferts de déchets permet de soulever une objection contre un transfert de déchets à valoriser en se fondant non seulement sur une évaluation indépendante des aspects économiques et écologiques de l’opération de valorisation dans l’État de destination, mais également sur la capacité de traitement qui existe dans l’État d’expédition. Or, la Cour a jugé que, dans le cadre du régime communautaire des transferts de déchets, des considérations d’autosuffisance et de proximité ne sont pas applicables pour les transferts de déchets destinés à être valorisés (arrêt du 25 juin 1998, Dusseldorp e.a., C‑203/96, Rec. p. I-4075, points 27 à 34).
22
Dans ce contexte, l’argumentation du gouvernement néerlandais pour justifier la compatibilité du régime de transfert de déchets en cause avec l’article 7, paragraphe 4, sous a), du règlement n° 259/93 ne saurait être accueillie.
23
En effet, selon le gouvernement néerlandais, l’analyse devrait comporter une comparaison de la qualité des installations de traitement dans l’État membre d’expédition et dans l’État membre de destination, parce qu’il conviendrait d’interpréter l’article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, du règlement n° 259/93 à la lumière des objectifs prévus à l’article 3, paragraphe 1, sous b), premier tiret, de la directive 75/442 et à l’article 174, paragraphe 2, CE afin de tendre vers la plus grande valorisation possible des déchets dans la Communauté. À cet égard, il y a lieu de constater que l’objectif poursuivi ne justifie pas de comparer uniquement le rapport entre les déchets valorisables et non valorisables ainsi que les installations de traitement disponibles dans l’État membre d’expédition et dans l’État membre de destination et d’écarter les autres critères établis par l’article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, dudit règlement.
24
Quant à l’argument selon lequel le régime de transfert de déchets en cause n’empêche pas que les autorités néerlandaises apprécient chaque demande de transfert de déchets individuellement et que les objections demeurent l’exception et non la règle, il convient d’observer que, dès lors que le régime néerlandais de transfert de déchets n’est pas compatible avec le cadre juridique communautaire, une telle considération est indifférente pour apprécier l’existence d’une violation de l’article 7, paragraphe 4, sous a) cinquième tiret, du règlement n° 259/93.
25
En ce qui concerne l’argument selon lequel le régime de transferts de déchets en cause est neutre dans la mesure où il s’applique tant aux exportations qu’aux importations de déchets, il convient de relever que, comme l’a souligné à juste titre M. l’avocat général au point 49 de ses conclusions, cette circonstance est également indifférente pour apprécier l’existence d’une violation de l’article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, dudit règlement. Dans les deux cas, les critères fixés par le régime néerlandais de transferts de déchets vont au-delà des motifs d’objection limitativement fixés par le cadre juridique communautaire.
26
Dans ces conditions, le premier grief est fondé.
Sur le second grief
Arguments des parties
27
La Commission fait valoir que la mesure néerlandaise en cause traitant de la distinction entre la valorisation (par incinération) et l’élimination (par incinération) transpose de manière incorrecte dans le droit interne l’article 1er, sous e) et f), de la directive 75/442, lu en combinaison avec les points D 10 de l’annexe II A et R1 de l’annexe II B de cette même directive.
28
Le gouvernement néerlandais soutient que la distinction entre la valorisation (par incinération) et l’élimination (par incinération) effectuée par la mesure en cause est conforme à la classification opérée par la directive 75/442.
Appréciation de la Cour
29
Selon l’article 1er, sous e) et f), de la directive 75/442, on entend par «élimination» toute opération prévue à l’annexe II A et par «valorisation» toute opération prévue à l’annexe II B.
30
Selon le point D 10 de l’annexe II A de la directive 75/442, l’«incinération à terre» est considérée comme une opération d’«élimination». En revanche, il ressort du point R 1 de l’annexe II B de la directive 75/442 qu’il y a «valorisation» (par incinération) en cas d’une «[u]tilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l’énergie».
31
La Cour a établi, dans l’affaire Commission/Allemagne (arrêt du 13 février 2003, C‑228/00, Rec. p. I-1439, points 41 à 43), trois conditions pour déterminer si l’utilisation de déchets comme combustible relève de l’opération de valorisation mentionnée au point R 1 de l’annexe II B de la directive 75/442. Premièrement, la finalité essentielle de l’opération visée par cette disposition doit être la production d’énergie. Deuxièmement, l’énergie générée par la combustion des déchets et récupérée doit être supérieure à celle consommée lors du processus de combustion et une partie du surplus d’énergie dégagé lors de cette combustion doit être effectivement utilisée, que ce soit immédiatement, sous la forme de la chaleur produite par l’incinération, ou, après transformation, sous la forme d’électricité. Troisièmement, la majeure partie des déchets doit être consumée lors de l’opération et la majeure partie de l’énergie dégagée doit être récupérée et utilisée.
32
Selon la Cour, des critères tels que la valeur calorifique des déchets, la teneur en substances nocives des déchets incinérés ou le fait que les déchets aient été mélangés ou non ne peuvent, en revanche, pas être pris en compte (arrêt Commission/Allemagne, précité, point 47).
33
En l’espèce, la Cour ayant explicitement déclaré incompatible avec la directive 75/442 des critères fondés sur la valeur calorifique ou sur la composition de déchets, il convient de rejeter l’argumentation du gouvernement néerlandais à cet égard.
34
Partant, la mesure néerlandaise en cause traitant de la distinction entre la valorisation (par incinération) et l’élimination (par incinération) ne correspond pas à l’article 1er, sous e) et f), de ladite directive, lu en combinaison avec les points D 10 de l’annexe II A et R1 de l’annexe II B de cette même directive. Le royaume des Pays-Bas a donc manqué à son obligation de transposer l’article 1er, sous e) et f), de la directive 75/442 dans le droit interne.
35
Dans ces conditions, le second grief est fondé.
36
Eu égard à ce qui précède, il convient de constater que le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 259/93 ainsi qu’en vertu de l’article 1er, sous e) et f), de la directive 75/442.
Sur les dépens
37
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du royaume des Pays-Bas et celui-ci ayant succombé en l’essentiel de ses moyens, il convient de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) déclare et arrête:
1)
Le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 7, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’entrée et à la sortie de la Communauté européenne, ainsi qu’en vertu de l’article 1er, sous e) et f), de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, et par la décision 96/350/CE de la Commission, du 24 mai 1996.
2)
Le royaume des Pays-Bas est condamné aux dépens.
Signatures.
1 –
Langue de procédure: le néerlandais.