DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 21 maj 2026 (*)
” Begäran om förhandsavgörande – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med anledning av det militära angreppet mot Ukraina – Förordning (EU) nr 269/2014 – Artikel 2.1 – Bildandet av en trust – Frysning av penningmedel och ekonomiska resurser – Förmånstagare till en trust som är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014 – Frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till trusten – Begreppen tillhörighet och kontroll ”
I de förenade målen C‑428/24 och C‑476/24,
angående beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien), av den 7 maj 2024 respektive den 8 maj 2024, som inkom till domstolen den 13 juni 2024 respektive den 5 juli 2024, i målen
FZ AR SpA
mot
Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento del Tesoro, Comitato di Sicurezza Finanziaria,
Comando Generale della Guardia di Finanza, Nucleo Speciale di Polizia Valutaria,
Agenzia del Demanio
ytterligare deltagare i rättegången:
PN SpA,
FZ GO AG (C‑428/24),
och
SX Ltd
mot
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Comando Generale della Guardia di Finanza,
Agenzia del Demanio
ytterligare deltagare i rättegången:
SY Ltd (C‑476/24),
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen, domstolens vice ordförande T. von Danwitz, tillika tillförordnad domare på första avdelningen, samt domarna I. Ziemele (referent), A. Kumin och S. Gervasoni,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitiesekreterare: handläggaren C. Di Bella,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 10 september 2025,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–        FZ AR SpA, genom G. Cambareri, avvocato, och D. Bogaert T. Bontinck, M. Brésart, S. Napolitano och F. Patuelli, avocats,
–        FZ GO AG, genom N. Montag, avocată, och A. O’Neill, barrister,
–        SX Ltd, genom F. Centonze och A. Saccucci, avvocati,
–        SY Ltd, genom P. Busco, avvocato,
–        Italiens regering, genom S. Fiorentino, i egenskap av ombud, biträdd av G. Palatiello och L. Paolucci, avvocati dello Stato, och P. Cardinale, procuratore dello Stato,
–        Belgiens regering, genom L. Jans, C. Pochet och M. Van Regemorter, samtliga i egenskap av ombud,
–        Finlands regering, genom M. Pere, i egenskap av ombud,
–        Europeiska unionens råd, genom M. Di Gaetano, B. Driessen och P. Mahnič, samtliga i egenskap av ombud,
–        Europeiska kommissionen, genom M. Carpus-Carcea och L. Puccio, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1        Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2.1 i rådets förordning (EU) nr 269/2014 av den 17 mars 2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 6), i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) 2022/330 av den 25 februari 2022 (EUT L 51, 2022, s. 1) (nedan kallad förordning nr 269/2014).
2        Respektive begäran har framställts i två mål
mellan, i mål C‑428/24, å ena sidan, FZ AR SpA och, å andra sidan, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento del Tesoro, Comitato di Sicurezza Finanziaria (Ekonomi- och finansministeriet, finansavdelningen, den finansiella säkerhetsnämnden, Italien), Comando Generale della Guardia di Finanza, Nucleo Speciale di Polizia Valutaria (Generalkommandot för finanspolisen, särskild valutapolisavdelning, Italien) och Agenzia del Demanio (Byrån för statlig egendom, Italien) och, i mål C‑476/24, å ena sidan, SX Ltd, och, å andra sidan, Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ekonomi- och finansministeriet), Comando Generale della Guardia di Finanza (Generalkommandot för finanspolisen) och Agenzia del Demanio (Byrån för statlig egendom). Målen rör frysning av FZ AR:s penningmedel och ekonomiska resurser och av SX:s ekonomiska resurs bestående i en båt.
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
3        I artikel 2 i konventionen om tillämplig lag för och erkännande av truster, som ingicks i Haag den 1 juli 1985 (nedan kallad Haagkonventionen), som har undertecknats och ratificerats av Republiken Italien, föreskrivs följande:
”I denna konvention avses med trust de rättsförhållanden som en person, det vill säga instiftaren, har upprättat – genom handling mellan levande personer eller förordnande om kvarlåtenskap – för det fall tillgångar har satts under en förvaltares kontroll i en förmånstagares intresse eller i ett specifikt syfte.
En trust har följande egenskaper:
a)      Trustens tillgångar utgör separat egendom som är skild från förvaltarens egendom.
b)      Trustens tillgångar är skrivna på förvaltaren eller en annan person för förvaltarens räkning.
c)      Förvaltaren har befogenhet och skyldighet, däribland rapporteringsskyldighet, att administrera, förvalta eller förfoga över tillgångarna i enlighet med villkoren för trusten och i överensstämmelse med de särskilda lagstadgade reglerna beträffande förvaltaren.
Det faktum att instiftaren behåller vissa befogenheter eller att förvaltaren har vissa rättigheter som förmånstagare är inte nödvändigtvis oförenligt med förekomsten av en trust.”
4        Artikel 6 första stycket i konventionen har följande lydelse:
”Trusten regleras av den lag som har valts av instiftaren. Valet måste vara uttryckligt eller framgå av bestämmelserna i det instrument genom vilket trusten bildas eller dess existens styrks, vid behov tolkat mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet.”
5        I artikel 11 i konventionen föreskrivs följande:
”Varje trust som upprättats i enlighet med den lag som avses i föregående kapitel ska erkännas som en sådan.
Detta erkännande innebär åtminstone att trustens tillgångar är avskilda från förvaltarens egendom och att förvaltaren kan uppträda som kärande eller svarande och kan inställa sig i egenskap av förvaltare inför notarie eller annan person som utövar offentlig verksamhet.
I den mån det krävs eller fastställs i den lag som är tillämplig på trusten innebär detta erkännande särskilt att
a)      förvaltarens personliga fordringsägare inte kan vidta säkerhetsåtgärder mot trustens tillgångar,
b)      trustens tillgångar inte ingår i förvaltarens egendom vid dennes insolvens eller konkurs,
c)      trustens tillgångar inte ingår i förvaltarens giftorättsgods eller i dennes kvarlåtenskap,
d)      trustens tillgångar kan återkrävas om förvaltaren, i strid med sina skyldigheter enligt trusten, har sammanblandat trustens tillgångar med sina egna tillgångar eller har avyttrat dem.
Rättigheter och skyldigheter för tredje man som innehar tillgångar i trusten ska dock fortsätta att regleras av den lag som fastställs i den aktuella domstolens lagvalsregler.”
Unionsrätt
Beslut 2014/145/Gusp
6        I skälen 1, 4 och 5 i rådets beslut 2014/145/Gusp av den 17 mars 2014 om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 16) anges följande:
”(1)      Den 6 mars 2014 fördömde stats- och regeringscheferna i [Europeiska] unionens medlemsstater kraftfullt Ryska federationens oprovocerade kränkning av Ukrainas suveränitet och territoriella integritet och uppmanade Ryska federationen att omedelbart dra tillbaka sina väpnade styrkor till de områden där de är permanent stationerade, i enlighet med relevanta avtal. … Stats- och regeringscheferna ansåg att det beslut som fattats av Autonoma republiken Krims högsta råd att hålla en folkomröstning om territoriets framtida status strider mot Ukrainas konstitution och därmed är olagligt.
…
(4)      Under nuvarande omständigheter bör resebegränsningar och frysning av tillgångar införas för personer som är ansvariga för åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, inbegripet åtgärder rörande den framtida statusen för någon del av territoriet vilka strider mot Ukrainas konstitution, samt för personer, enheter eller organ som är förbundna med dem.
(5)      Det krävs ytterligare insatser från unionens sida för att genomföra vissa åtgärder.”
Beslut (Gusp) 2022/397 och beslut (Gusp) 2022/883
7        Som svar på Ryska federationens aggression mot Ukraina den 24 februari 2022 och med hänsyn till situationens allvar ändrade Europeiska unionens råd bilagan till beslut 2014/145 med förteckningen över de personer, enheter och organ som avses i artiklarna 1 och 2 i detta beslut genom bland annat beslut (Gusp) 2022/397 av den 9 mars 2022 (EUT L 80, 2022, s. 31) och beslut (Gusp) 2022/883 av den 3 juni 2022 (EUT L 153, 2022, s. 92).
Förordning nr 269/2014
8        I skälen 4–6 i förordning nr 269/2014 anges följande:
”(4)      Den 17 mars 2014 antog rådet beslut 2014/145/Gusp som möjliggör resebegränsningar, frysning av penningmedel och ekonomiska resurser för vissa personer med ansvar för åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, också åtgärder mot den framtida statusen för någon del av territoriet, vilka strider mot den ukrainska konstitutionen, samt för fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem. De fysiska eller juridiska personerna, enheterna och organen förtecknas i bilagan till det beslutet.
(5)      En del av de åtgärderna faller inom tillämpningsområdet för [EUF-]fördraget, och därför är lagstiftningsåtgärder på unionsnivå nödvändiga, särskilt för att genomföra dem på ett enhetligt sätt i samtliga medlemsstater.
(6)      Denna förordning står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, i synnerhet rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol samt rätten till skydd av personuppgifter. Denna förordning bör tillämpas i enlighet med dessa rättigheter.”
9        I artikel 1 i förordningen föreskrivs följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
d)      ekonomiska resurser: egendom av alla slag, materiell eller immateriell, lös eller fast, som inte utgör penningmedel, men som kan användas för att erhålla penningmedel, varor eller tjänster.
e)      frysning av ekonomiska resurser: förhindrande av att ekonomiska resurser på något sätt används för att erhålla penningmedel, varor eller tjänster, inbegripet men inte enbart genom försäljning, uthyrning eller inteckning.
f)      frysning av penningmedel: förhindrande av varje flyttning, överföring, förändring, användning, tillgång till eller hantering av penningmedel på ett sätt som skulle leda till en förändring av volym, belopp, belägenhet, ägandeförhållanden, innehav, art, bestämmelse eller varje annan förändring som skulle göra det möjligt att utnyttja penningmedlen, inbegripet portföljförvaltning.
g)      penningmedel: finansiella tillgångar och ekonomiska förmåner av alla slag, inbegripet men inte begränsat till
i)      kontanter, checkar, penningfordringar, växlar, postanvisningar och andra betalningsinstrument,
ii)      inlåning hos finansinstitut eller andra enheter, kontotillgodohavanden, skuldebrev och skuldförbindelser,
iii)      börsnoterade och onoterade värdepapper och skuldinstrument, inbegripet aktier och andelar, certifikat för värdepapper, obligationer, växlar, optioner, förlagsbevis och derivatkontrakt,
iv)      räntor, utdelningar eller annan inkomst från eller värde som härrör från eller skapas genom penningmedel,
v)      krediter, kvittningsrätter, garantiförbindelser, fullgörandegarantier eller andra finansiella åtaganden,
vi)      remburser, fraktsedlar, pantförskrivningar, och
vii)      dokument som utgör bevis på andelar i tillgångar eller finansiella medel.
…”
10      I artikel 2 i förordningen föreskrivs följande:
”1.      Alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ eller av fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är förbundna med dem, och som förtecknas i bilaga I, ska frysas.
2.      Inga penningmedel eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt ställas till förfogande för eller göras tillgängliga till förmån för fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ eller fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är förbundna med dem, och som förtecknas i bilaga I.”
11      I artikel 3.1 i samma förordning föreskrivs följande:
”Bilaga I ska innefatta:
a)      fysiska personer som är ansvariga för, stöder eller genomför, åtgärder eller politik som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, eller stabiliteten eller säkerheten i Ukraina, eller som hindrar internationella organisationers arbete i Ukraina,
…
d)      fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som stöder, materiellt eller ekonomiskt, eller som gynnas av, ryska beslutsfattare som ansvarar för annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina,
e)      fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som genomför transaktioner med separatistgrupperna i Donbass-regionen i Ukraina,
f)      fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som stöder, materiellt eller ekonomiskt, eller gynnas av, Ryska federationens regering, som bär ansvar för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina, eller
g)      ledande affärsmän eller juridiska personer, enheter eller organ som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, som är ansvarig för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina,
samt fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som har samröre med dem.”
12      Artikel 9 i förordning nr 269/2014 har följande lydelse:
”Det ska vara förbjudet att medvetet och avsiktligt delta i verksamhet vars syfte eller verkan är att kringgå åtgärderna i artikel 2.”
Genomförandeförordning (EU) 2022/396
13      Den 9 mars 2022 antog rådet genomförandeförordning (EU) 2022/396 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 80, 2022, s. 1), genom vilken 146 ledamöter av Ryska federationens federationsråd som ratificerade regeringsbesluten om ”fördraget om vänskap, samarbete och ömsesidigt bistånd mellan Ryska federationen och Folkrepubliken Donetsk och mellan Ryska federationen och Folkrepubliken Luhansk” lades till i förteckningen över fysiska och juridiska personer. enheter och organ som är föremål för restriktiva åtgärder i bilaga I till förordning nr 269/2014. Genom genomförandeförordningen lades 14 personer till förteckningen som stöder och gynnas av Ryska federationens regering eller som utgör en betydande inkomstkälla för denna, eller som har samröre med personer eller enheter som är uppförda på förteckningen.
14      I skälen 3 och 4 i denna genomförandeförordning anges följande:
”(3)      Den 24 februari 2022 tillkännagav Ryska Federationens president en militär operation i Ukraina, och ryska väpnade styrkor inledde ett angrepp på Ukraina. Detta angrepp utgör en uppenbar kränkning av Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.
(4)      I sina slutsatser av den 24 februari 2022 fördömde Europeiska rådet i starkast möjliga ordalag Ryska federationens oprovocerade och oberättigade militära aggression mot Ukraina. Genom sina olagliga militära åtgärder bryter Ryssland grovt mot internationell rätt och principerna i FN-stadgan och undergräver den europeiska och globala säkerheten och stabiliteten. I nära samordning med sina partner och allierade enades Europeiska rådet om ytterligare restriktiva åtgärder som kommer att medföra omfattande och allvarliga konsekvenser för Ryssland till följd av dess agerande.”
Genomförandeförordning (EU) 2022/878
15      Med tanke på situationens allvar med hänsyn till de illdåd som Ryska federationens försvarsmakt hade begått i flera ukrainska städer antog rådet rådets genomförandeförordning (EU) 2022/878 av den 3 juni 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 153, 2022, s. 15), genom vilken rådet lade till 65 personer och 18 enheter i förteckningen över fysiska och juridiska personer, enheter och organ som är föremål för restriktiva åtgärder i bilaga I till förordning nr 269/2014.
16      I skälen 2 och 3 i denna genomförandeförordning anges följande:
”(2)      Unionen står fast vid sitt orubbliga stöd för Ukrainas suveränitet och territoriella integritet och fortsätter att fördöma åtgärder och politik som undergräver Ukrainas territoriella integritet.
(3)      Unionen fördömer i starkast möjliga ordalag de illdåd som Ryska federationens försvarsmakt har begått i Butja och andra ukrainska städer. Unionen stöder alla åtgärder för att säkerställa ansvarsskyldighet för Ryska federationens försvarsmakts brott mot de mänskliga rättigheterna och mot internationell humanitär rätt i Ukraina.”
Direktiv 2015/849
17      I skäl 14 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (EUT L 141, 2015, s. 73), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/843 av den 30 maj 2018 (EUT L 156, 2018, s. 43) (nedan kallat direktiv 2015/849) anges följande:
”Behovet av korrekta och aktuella uppgifter om den verkliga huvudmannen är centralt vid spårandet av brottslingar som annars kan dölja sin identitet bakom en företagsstruktur. …”
18      I artikel 3 i detta direktiv
föreskrivs följande:
”I detta direktiv
gäller följande definitioner:
…
6.      verklig huvudman: fysiska personer som ytterst äger eller kontrollerar kunden och/eller den eller de fysiska personer för vars räkning en transaktion eller en verksamhet utförs och som innefattar åtminstone följande:
…
b)      När det gäller truster, alla följande personer:
i)      Instiftaren eller instiftarna.
ii)      Förvaltaren eller förvaltarna.
iii)      Beskyddaren eller beskyddarna, om sådana finns.
iv)      Förmånstagarna eller, om det ännu inte har fastställts vilka enskilda personer som är förmånstagare med avseende på den juridiska konstruktionen eller enheten, den kategori av personer för vilka den juridiska konstruktionen eller enheten främst har inrättats eller verkar.
v)      Eventuella andra fysiska personer som ytterst utövar kontroll över trusten genom direkt eller indirekt ägande eller genom andra medel.
…”
Bästa praxis
19      Rådet utarbetade ett dokument om utveckling av bästa praxis i enskilda medlemsstater när det gäller genomförandet av restriktiva åtgärder, som har uppdaterats bland annat den 4 maj 2018 (dokument 8519/18), den 27 juni 2022 (dokument 10572/22) och den 3 juli 2024 (dokument 11623/24).
20      I punkt 3 i rådets dokument 11623/24, med rubriken ”[Europeiska unionens] bästa praxis för effektivt genomförande av restriktiva åtgärder”, i dess lydelse av den 3 juli 2024 (nedan kallad bästa praxis), anges att bästa praxis ska betraktas som icke uttömmande rekommendationer av allmän natur som för effektivt genomförande av restriktiva åtgärder i enlighet med tillämplig unionsrätt och nationell lagstiftning. De är inte rättsligt bindande och bör inte tolkas som rekommendation av någon åtgärd som skulle vara oförenlig med tillämplig unionsrätt eller nationella lagar, inbegripet dem som gäller dataskydd.
21      Avsnitt B i bästa praxis innehåller del III, med rubriken ”Tillämpningsområde för finansiella restriktiva åtgärder”, som innehåller punkterna 34 och 35, vilka har följande lydelse:
”34.      Frysningen omfattar alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör eller ägs av utpekade personer och enheter och också dem som innehas eller kontrolleras av sådana personer och enheter. Att inneha eller kontrollera bör tolkas som om det omfattar alla situationer där en utpekad person eller enhet utan att ha äganderätten lagligen kan förfoga över eller överföra tillgångar eller ekonomiska resurser som han, hon eller den inte äger utan att det behövs ett föregående godkännande av den lagliga ägaren. …
35.      I princip bör frysningen inte drabba tillgångar och ekonomiska resurser som varken ägs av eller tillhör, innehas eller kontrolleras av förtecknade personer och enheter. … Tillgångar och ekonomiska resurser för en icke utpekad enhet med en juridisk person som är skild från en utpekad person eller enhet omfattas inte heller, om de inte kontrolleras eller innehas av den utpekade personen eller enheten. Tillgångar och ekonomiska resurser som ägs gemensamt av en utpekad person eller enhet och en icke utpekad person eller enhet omfattas dock trots detta i praktiken i sin helhet.”
22      Nämnda avsnitt B innehåller även del VIII. I punkterna 62–67 i denna del anges följande:
”Logisk grund
62.      Tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör eller ägs, innehas eller kontrolleras av förtecknade fysiska eller juridiska personer måste frysas. Enligt de villkor som anges i punkt 35 innefattar detta tillgångar som ägs av icke-förtecknade enheter eller som ägs eller kontrolleras av förtecknade personer eller enheter.
Ägandeförhållande
63.      Det kriterium som ska beaktas vid bedömningen av huruvida en juridisk person eller enhet ägs av en annan person eller enhet är innehav av mer än 50 % av äganderätten i en enhet eller innehav av ett majoritetsintresse i denna … Om detta kriterium är uppfyllt ska den juridiska personen eller enheten anses ägas av en annan person eller enhet.
Vid bedömningen av ägandeförhållandena bör även enhetens samlade ägandeförhållanden beaktas. Om till exempel en förtecknad person äger 30 % av enheten och en annan förtecknad person äger 25 % av enheten, bör enheten i princip betraktas som ägd av förtecknade personer.
Kontroll
64.      Det kriterium som ska beaktas vid bedömningen av huruvida en juridisk person eller enhet kontrolleras av en annan person eller enhet, antingen ensam eller enligt avtal med annan aktieägare eller tredje man, kan bland annat innefatta följande:
a.      Rätt eller befogenhet att utse eller entlediga en majoritet av ledamöterna i en juridisk persons eller en enhets förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan.
b.      Att enbart genom utövandet av sin rösträtt ha utsett en majoritet av de ledamöter i en juridisk persons eller en enhets förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan som har innehaft sina poster under innevarande och föregående räkenskapsår.
c.      Att till följd av ett avtal med andra aktieägare eller medlemmar i en juridisk person eller en enhet ensam kontrollera en majoritet av aktieägarnas eller medlemmarnas rösträtter i den juridiska personen eller enheten.
d.      Rätt att utöva ett bestämmande inflytande över en juridisk person eller en enhet enligt ett avtal med den juridiska personen eller enheten, eller enligt en bestämmelse i dess stadgar, om den lagstiftning som den juridiska personen eller enheten lyder under tillåter sådana avtal eller bestämmelser.
e.      Befogenhet att utöva rätten att utöva ett bestämmande inflytande i enlighet med led d, utan att vara innehavare av den rätten [(inbegripet medelst ett bulvanföretag)].
f.      Rätt att använda alla eller delar av en juridisk persons eller en enhets tillgångar.
g.      Att leda en juridisk person eller en enhet på en gemensam grund och offentliggöra en sammanställd redovisning.
h.      Att solidariskt dela en fysisk persons eller en enhets ekonomiska förpliktelser eller garantera dessa.
65.      Om något av dessa kriterier är uppfyll[t] ska den juridiska personen eller enheten anses vara kontrollerad av en annan person eller enhet, såvida inte motsatsen kan fastställas från fall till fall.
66.      Uppfyllandet av ovanstående kriterier för ägande eller kontroll kan vederläggas från fall till fall.
67.      Följande exempel beskriver omständigheter som kan betraktas som indikationer på att en förtecknad person eller enhet har kontroll över en icke förtecknad enhet. Dessa exempel är inte uttömmande och är endast avsedda som belysande vägledning:
…
e)      Användning av truster, skalbolag och aktiebolag
–        En enhet är en del av en onödigt komplex bolagsstruktur som potentiellt inbegriper enheter såsom skalbolag, aktiebolag och/eller truster som är kopplade till en förtecknad person. Vissa av dessa enheter inrättades eller ändrade sin identitet strax före eller efter (om detta är tillåtet enligt relevanta rådsförordningar) antagandet av sanktionssystemet eller uppförandet av personen på förteckningen och/eller har ingen trovärdig affärsverksamhet.
–        En eller flera truster används som mottagare av tillgångar från en enhet som ägs eller kontrolleras av en förtecknad person. Förvaltningen av trusterna inbegriper yrkesutövare från den jurisdiktion där trusten eller trusterna bildades.”
Italiensk rätt
23      I den italienska rättsordningen föreskrivs möjligheten att använda truster i legge n. 364 – Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla legge applicabile ai trusts e sul loro riconoscimento, adottata a L’Aja il 1o
luglio 1985 (lag nr 364 av den 16 oktober 1989 om ratificering och genomförande av konventionen om tillämplig lag för och erkännande av truster, som ingicks i Haag den 1 juli 1985) (GURI nr 261 av den 8 november 1989, ordinarie tillägg nr 84).
24      Av artikel 3.6 i decreto legislativo n. 109 – Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE (lagstiftningsdekret nr 109 om åtgärder för att förebygga, bekämpa och bestraffa finansiering av terrorism och av verksamhet i länder som hotar freden och den internationella säkerheten, genom införlivande av direktiv 2005/60/EG). av den 22 juni 2007 (GURI nr 172 av den 26 juli 2007), i dess lydelse enligt decreto legislativo n. 90 – Attuazione della direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo e recante modifica delle direttive 2005/60/CE e 2006/70/CE e attuazione del regolamento (UE) n. 2015/847 riguardante i dati informativi che accompagnano i trasferimenti di fondi e che abroga il regolamento (CE) n. 1781/2006 (lagstiftningsdekret nr 90 om införlivande av direktiv (EU) 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism, och om ändring av direktiven 2005/60/EG och 2006/70/EG, och om genomförande av förordning (EU) 2015/847 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006), av den 25 maj 2017 (GURI nr 140 av den 19 juni 2017, ordinarie tillägg nr 28) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 109/2007), framgår att Comitato di Sicurezza Finanziaria (den finansiella säkerhetsnämnden, Italien) har till uppgift att vidta de frysningsåtgärder som beslutats av Förenta nationerna (FN), Europeiska unionen och Ekonomi- och finansministeriet i enlighet med gällande bestämmelser.
25      I artikel 5 i lagstiftningsdekret nr 109/2007 föreskrivs att frysta tillgångar inte får överföras, överlåtas eller användas på något sätt och att det är förbjudet att direkt eller indirekt göra penningmedel eller ekonomiska resurser tillgängliga för förtecknade personer eller enheter eller att sådana penningmedel eller resurser till gagn för förtecknade personer eller enheter.
Målen vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen
Målet vid den nationella domstolen i mål C‑428/24
26      FZ AR är ett italienskt bolag som ingår i den multinationella koncernen FZ och som är verksamt inom sektorn för produktion, import, export och partihandel med gödselmedel och antiparasitära produkter, växtskyddsmedel samt instrument och utrustning för produktion av och handel med dessa produkter.
27      FZ AR ägs till 100 procent av FZ GO AG, ett schweiziskt bolag, vars aktier till 90 procent ägs av det cypriotiska bolaget NC Ltd. 99,38 procent av aktierna i NC ägs av ett annat cypriotiskt bolag med namnet TR, som till 75,10 procent ägs av det cypriotiska bolaget WX Ltd. Sistnämnda bolag ägs till 100 procent av bolaget PX Limited, som tillhandahåller professionella tjänster för förvaltning av truster enligt cypriotisk lag.
28      XT (nedan kallad trusten XT) är en oåterkallelig och diskretionär trust som bildades den 24 september 2015, som regleras av lagen i Bermudas. WX är förvaltare för trusten XT och ansvarar för förvaltningen av de tillgångar och ekonomiska resurser som har överförts till trusten. WX ansvarar också för den finansiella kontrollen över FZ GO och följaktligen även över FZ AR.
29      Det framgår av beslutet om hänskjutande att WX förvaltar och kontrollerar de rösträtter som är knutna till dess kontrollerande innehav i en ”kedja” av bolag, som omfattar FZ GO och FZ AR. Detta gör WX inte i eget namn, utan i trusten XT:s namn och för dess räkning. De resurser som har överförts till trusten omfattade således även det kontrollerande innehavet i FZ GO och FZ AR.
30      Enligt beslutet om hänskjutande ersattes ZU, som var den ursprungliga förmånstagaren till trusten XT, av ZU:s maka TU den 8 mars 2022.
31      Den 9 mars 2022 förde rådet, genom beslut 2022/397 och genomförandeförordning 2022/396, upp ZU i förteckningen över personer, enheter och organ som är föremål för restriktiva åtgärder, vilken återfinns i bilagan till beslut 2014/145 och i bilaga I till förordning nr 269/2014.
32      Den 3 juni 2022 förde rådet, genom beslut 2022/883 och genomförandeförordning 2022/878, upp TU i förteckningen över personer, enheter och organ som är föremål för restriktiva åtgärder, vilken återfinns i bilaga I till förordning nr 269/2014.
33      Genom beslut som delgavs den 28 september 2022 beslutade den finansiella säkerhetsnämnden, med stöd av artikel 2 i förordning nr 269/2014 och lagstiftningsdekret nr 109/2007, att FZ AR:s penningmedel och ekonomiska resurser skulle frysas, med motiveringen att FZ AR, genom en struktur som inbegrep schweiziska och cypriotiska bolag, kontrollerades av trusten XT, som bildats enligt bermudisk rätt, och att TU numera var trusten XT:s verkliga huvudman, eftersom hon hade inträtt i ZU:s ställe, då den sistnämnde frånsagt sig sin roll som förmånstagare den 9 mars 2022. FZ AR:s tillgångar och rättsförhållanden kunde således i själva verket indirekt tillskrivas TU.
34      Den 28 oktober 2022 väckte FZ AR talan om ogiltigförklaring av detta beslut vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien), som är hänskjutande domstol. FZ AR gjorde gällande att trots att TU är förmånstagare till trusten XT, och trusten befinner sig högst upp i kontrollkedjan för FZ GO, som för sin del innehar 100 procent av kapitalet i FZ AR, vars penningmedel och ekonomiska resurser har frysts, har hon inte ens indirekt kontrollen över dessa.
35      FZ AR har påpekat att inom ramen för en diskretionär trust (non-exhaustive discretionary trust), i den mening som avses i bermudisk rätt, har förmånstagaren varken äganderätt till trustens egendom eller rätt att dra nytta av denna egendom, utan har endast en förhoppning om att förvaltaren ska utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning till förmånstagarens fördel.
36      Vidare följer det av den klausul om efterlevnad (compliance clause) (nedan kallad efterlevnadsklausulen) som införts i trustens stiftelseurkund den 30 maj 2022, att förvaltaren aldrig kan dela ut någon ekonomisk fördel som härrör från trustens tillgångar, vilket inbegriper FZ AR:s tillgångar, till någon person eller enhet, inbegripet förmånstagaren, om en sådan utdelning utgör ett åsidosättande av de åtgärder för frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som antagits med stöd av unionsrätten. Förvaltarens styrelse samt beskyddaren av trusten XT åtog sig att iaktta de sanktioner som beslutats av de europeiska, nationella eller Förenta nationernas myndigheter och att inte ta emot instruktioner från TU, som varken kunde avsluta trusten XT innan den löpt ut, vilken sker år 2106, eller ta över trustens tillgångar.
37      De myndigheter som är svarande i det nationella målet har understrukit att den omständigheten att bermudisk rätt och artikel 13 i stiftelseurkunden för trusten XT förbjuder all utdelning av förmåner till förmånstagaren inte helt utesluter möjligheten att den person som är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014 använder de resurser som avses i det beslut om frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som nämns i punkt 33 ovan eftersom trusten är en rättshandling som grundar sig på parternas vilja, och parterna kan ändra eller ta bort avtalsklausuler i trustavtalet, avsluta trusten och återskapa den i ett annat land varvid den underkastas en annan lagstiftning.
38      Den hänskjutande domstolen har för det första påpekat att TU, som är förmånstagare till trusten XT och som i praktiken äger FZ AR, inte har någon befogenhet att förvalta eller kontrollera de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till denna trust.
39      För det andra bildades trusten XT enligt den normala modellen för bildande av en trust, så att förvaltaren, som nominellt är innehavare av de tillgångar som instiftaren har överfört till trusten, administrerar och förvaltar dessa tillgångar på grundval av trustens stiftelseurkund, i enlighet med den lag som reglerar trusten. Enligt efterlevnadsklausulen kan förvaltaren inte överföra de ekonomiska resurser som tillförts trusten till trustens förmånstagare, i förevarande fall till TU, så länge denna person är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014.
Målet vid den nationella domstolen i mål C‑476/24
40      Av hänskjutningsbeslutet samt av den hänskjutande domstolens svar på den begäran om förtydligande som EU-domstolen riktat till den, och som inkom till EU-domstolens kansli den 2 juli 2025, framgår att den oåterkalleliga och diskretionära trusten med namnet ”N Trust”, bildades den 28 februari 2022 och efterträdde den trust med namnet ”S Trust” vars förmånstagare var ZU. Den enda förmånstagaren till N Trust är TU. Bland de ekonomiska resurser som överförts från S Trust till N Trust ingår samtliga aktier i SX samt båten ”Sailing … A” (nedan kallat fartyget), som SX är ensam ägare till.
41      Förvaltaren av N Trust är bolaget SY Ltd, som i denna egenskap innehar hela kapitalet i bolaget SX.
42      Såsom anges i punkt 31 ovan förde rådet den 9 mars 2022, genom beslut 2022/397 och genomförandeförordning 2022/396, upp ZU i förteckningen över personer, enheter och organ som är föremål för restriktiva åtgärder, vilken återfinns i bilagan till beslut 2014/145 och i bilaga I till förordning nr 269/2014.
43      Genom beslut av den 11 mars 2022 beslutade den finansiella säkerhetsnämnden, efter att på grundval av skriftlig bevisning från
januari 2022
ha konstaterat att båten, till ett uppskattat värde på cirka 530 miljoner euro, föreföll ägas av SX, att den ekonomiska resurs som båten utgör skulle bli föremål för frysning, eftersom den i själva verket indirekt kunde hänföras till och tillskrivas ZU, som är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014, och som är den verkliga huvudmannen för bolaget SX.
44      Den 9 maj 2022 väckte SX talan vid den hänskjutande domstolen och yrkade bland annat att detta beslut skulle upphävas. SX gjorde gällande att en båt inte kan bli föremål för frysning, eftersom den inte utgör en inkomst- och/eller vinstkälla och således inte är en ekonomisk resurs, utan en tillgång som uteslutande är avsedd för personligt bruk eller konsumtion. Nämnda beslut kränker dessutom SX:s äganderätt, vilken skyddas av artikel 17 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, eftersom bolaget inte är upptaget i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014.
45      Såsom anges i punkt 32 ovan förde rådet, genom beslut 2022/883 och genomförandeförordning 2022/878, upp TU, maka till ZU, i förteckningen över personer, enheter och organ som är föremål för restriktiva åtgärder, vilken återfinns i bilaga I till förordning nr 269/2014.
46      Härvidlag har SX vid den hänskjutande domstolen medgett att TU är förmånstagare till N Trust som kontrollerar detta bolag, vilket äger båten, men har anfört att varken TU eller någon annan person som är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014 har något inflytande över, eller direkt eller indirekt kontrollerar, bolagen SY eller SX. Enligt SX har dessa bolag inte direkt eller indirekt äganderätt till eller besitter, direkt eller indirekt, de tillgångar som har överförts till N trust, däribland båten, och saknar rätt att förfoga över dessa tillgångar.
47      Enligt den lag som reglerar N trust och dess stiftelseurkund kan förvaltaren inte dela ut någon ekonomisk förmån från trusten till förmånstagaren. Denna förmånstagare har nämligen inte någon som helst befogenhet att förvalta eller kontrollera trusten och har varken rätt att kräva eller erhålla utdelning av förmåner eller betalningar från förvaltaren. Förmånstagaren har inte heller rätt att ge denne instruktioner i
fråga om förvaltningen av tillgångarna, att begränsa eller uppställa villkor för denna förvaltnings skönsmässiga karaktär, att avsluta trusten före dess planerade slutdatum 2106 eller att före detta datum tillägna sig trustens tillgångar.
48      Vidare har styrelserna för SX och förvaltaren åtagit sig att vidta åtgärder för att säkerställa att en person som är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014 inte kan utöva något inflytande eller någon kontroll över trustens tillgångar eller direkt eller indirekt förfoga över eller dra nytta av dess penningmedel eller ekonomiska resurser, och att ZU och TU förbjuds tillträde till och användning av båten så länge de kvarstår i förteckningen i denna bilaga I.
49      De myndigheter som är motparter i det nationella målet har bland annat gjort gällande att trots att varje utdelning av förmåner till förmånstagaren enligt den rätt som är tillämplig på trusten är förbjuden eller omöjliggjord genom en klausul i trustens stiftelseurkund, utesluter detta inte att den frysta ekonomiska resursen kan användas av den person som anges i beslutet om frysning av penningmedel och ekonomiska resurser, eftersom trusten är en rättshandling som grundar sig på parternas vilja.
50      Den hänskjutande domstolen har angett att den person som är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014 i förevarande fall är förmånstagaren till N Trust, som i praktiken är ägare till bolaget SX, och enligt den lag som reglerar trusten och trustens stiftelseurkund inte har någon befogenhet att använda, distribuera, förvalta och/eller kontrollera de ekonomiska resurser som tillförs nämnda trust.
Tolkningsfrågorna
51      I de två förenade målen C‑428/24 och C‑476/24 vill den hänskjutande domstolen, mot bakgrund av övervägandena i punkterna 26–50 ovan, få klarhet i huruvida de tillgångar, ekonomiska resurser och rättsförhållanden som är föremål för tillskottet till trusten kan anses ”tillhöra” den förmånstagare till trusten som är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014, trots att denne varken använder dem eller förvaltar dem, eller åtminstone kan anses ”kontrolleras” av denna förmånstagare vid tillämpningen av de åtgärder för frysning av tillgångar och ekonomiska resurser som föreskrivs i artikel 2.1 i nämnda förordning.
52      Den hänskjutande domstolen har i detta avseende angett att det är möjligt att anse att överföringen av en tillgång till trusten inte innebär en verklig överföring av äganderätten till denna tillgång, utan endast är en formell transaktion som genomförs utan vederlag, i syfte att bilda en förmögenhet som är skild från såväl instiftarens som förvaltarens förmögenhet. En sådan tillgång skulle följaktligen inte varaktigt försvinna från instiftarens förmögenhet och skulle fortsätta att tillhöra denne, i den mening som avses i artikel 2.1 i förordning nr 269/2014, åtminstone fram till dess att den slutgiltigt överförs till förmånstagarna, vilket utgör hinder för att tillämpa de frysningsåtgärder som är i fråga i de nationella målen.
53      Den hänskjutande domstolen vill emellertid få klarhet i huruvida det under trustens livstid, på grund av dess särdrag, är möjligt att anse att de tillgångar som har överförts till trusten i viss mån ”tillhör” förmånstagaren, åtminstone tillsammans med förvaltaren och dess instiftare, eller, i förekommande fall enbart förmånstagaren, vilket skulle medföra att sådana åtgärder för frysning av tillgångar och ekonomiska resurser som föreskrivs i artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 kan vidtas gentemot förmånstagaren, trots den efterlevnadsklausul som finns i trustens stiftelseurkund, enligt vilken egendom inte får överföras till förmånstagaren så länge denne är upptagen i förteckningen i bilaga I till denna förordning.
54      Den hänskjutande domstolen anser att begreppet tillhörighet, i den mening som avses i artikel 2.1 i förordning nr 269/2014, inte bara kan avse fullständig och exklusiv äganderätt till egendomen, utan även ”atypiska situationer” eller ”hybridsituationer”, det vill säga situationer där en person kan förfoga över eller på något sätt kontrollera den berörda egendomen. Så är fallet med en förmånstagare till trusten som, utan att direkt äga de tillgångar som har överförts till trusten eller förfoga över dem eller vara formell ägare till dem, i enlighet med det uttryckliga förbudet i trustens stiftelseurkund, objektivt sett kan utöva ett betydande inflytande över dessa tillgångar, eftersom förmånstagaren kommer att vara den slutliga mottagaren av egendomen och skyddet av förmånstagarens intressen vägleder förvaltaren vid förvaltningen av trusten.
55      En sådan tolkning av begreppet tillhörighet, i den mening som avses i artikel 2.1 i förordning nr 269/2014, är förenlig med det syfte som eftersträvas med denna artikel 2, och beaktar den omständigheten att en trust, åtminstone fram till dess att de tillgångar som har överförts till trusten slutgiltigt har tilldelats tredje man, utgör en mekanism som skulle vara lätt att använda för att undgå de åtgärder för frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som föreskrivs i unionsrätten. En sådan tolkning stöds dessutom av artikel 3 led 6 b iv i direktiv 2015/849.
56      Slutligen kan av förvaltarens skyldighet att förvalta de tillgångar och ekonomiska resurser som har tillförts trusten uteslutande i förmånstagarens intresse slutsatsen dras att den sistnämnde utövar ett avgörande inflytande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 mars 2020, Marine Harvest/kommissionen, C‑10/18 P, EU:C:2020:149, punkt 49) och ”kontrollerar” dessa tillgångar och resurser, oberoende av om det finns konkreta omständigheter som visar att ett sådant inflytande har utövats.
57      Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) att vilandeförklara målen och ställa följande frågor till EU-domstolen, vilka är identiska i målen C‑428/24 och C‑476/24:
”1)      Utgör artikel 2.1 i [förordning nr 269/2014] hinder för en tolkning som innebär att, när det finns tillgångar eller resurser som har överförts till en diskretionär trust (vars förmånstagare står upptagen i bilaga I till ovannämnda EU förordning), ska dessa tillgångar och/eller resurser under alla omständigheter anses ’tillhöra’ trustens förmånstagare, även om det enligt den nationella lag som är tillämplig på trusten (eller till och med en avtalsmässig skyddsklausul som har införts i trusturkunden) uttryckligen är förbjudet för förmånstagaren att på något som helst sätt nyttja och förfoga över tillgångarna/resurserna i trusten under hela den period då denne är står upptagen i bilaga I till förordning nr 269/2014 eller i vart fall under hela den period då det utgör en överträdelse av unionsrätten att utnyttja/förfoga över nämnda tillgångar/resurser?
2)      Om den första frågan besvaras jakande, utgör artikel 2.1 i [förordning nr 269/2014] hinder för en tolkning som innebär att, när det finns tillgångar eller resurser som har överförts till en diskretionär trust (vars förmånstagare står upptagen i bilaga I till ovannämnda EU-förordning), ska dessa tillgångar och/eller resurser under alla omständigheter anses ’kontrolleras’ av trustens förmånstagare, även om det enligt den nationella lag som är tillämplig på trusten (eller till och med en avtalsmässig skyddsklausul som har införts i trusturkunden) uttryckligen är förbjudet för förmånstagaren på något som helst sätt nyttja eller förfoga över tillgångarna/resurserna i trusten under hela den period då denne är står upptagen i bilaga I till förordning (EU) nr 269/2014 eller i vart fall under hela den period då det utgör en överträdelse av unionsrätten att utnyttja/förfoga över nämnda tillgångar/resurser?”
Förfarandet vid domstolen
58      Domstolens ordförande har genom beslut av den 29 augusti 2024 förenat målen C‑428/24 och C‑476/24 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
59      Den italienska regeringen har i sitt skriftliga yttrande gjort gällande att domstolen enligt artikel 275 första stycket FEUF inte är behörig att tolka förordning nr 269/2014, som antagits på grundval av bestämmelserna om unionens utrikes- och säkerhetspolitik, särskilt artikel 215 FEUF och bestämmelserna i kapitel 2 i avdelning V i EU-fördraget.
60      Efter att domstolen frågat huruvida invändningen om bristande behörighet vidhölls, bland annat mot bakgrund av domen av den 10 september 2024, Neves 77 Solutions (C‑351/22, EU:C:2024:723, punkterna 39 och 40), återkallade den italienska regeringen uttryckligen nämnda invändning vid förhandlingen vid domstolen.
Huruvida begäran om förhandsavgörande i mål C‑476/24 kan tas upp till prövning
61      SX har, utan att formellt framställa en invändning om rättegångshinder avseende begäran om förhandsavgörande, gjort gällande att vid tidpunkten för det beslut om frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som är i fråga i det nationella målet, det vill säga den 11 mars 2022, hade TU ännu inte upptagits i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014. De frågor som den hänskjutande domstolen har ställt i mål C‑476/24 avser situationen för den som är förmånstagare till en trust, vilken i förevarande fall är just TU.
62      Inom ramen för det förfarande som har införts enligt artikel 267 FEUF ankommer det emellertid uteslutande på den nationella domstol vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av unionsrätten. Av detta följer att frågor som rör unionsrätten presumeras vara relevanta. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 24 juni 2025, GR REAL, C‑351/23, EU:C:2025:474, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
63      Av begäran om förhandsavgörande samt av den hänskjutande domstolens svar på den begäran om förtydligande som EU-domstolen riktat till den, och som inkom till EU-domstolens kansli den 2 juli 2025, framgår att S Trust, vars förmånstagare var ZU, den 28 februari 2022 blev N Trust, vars förmånstagare är TU. Bland de ekonomiska resurser som har överförts från S Trust till N Trust ingick samtliga aktier i bolaget SX samt, till följd av detta, båten, som SX är ensam ägare till.
64      Den hänskjutande domstolen har i sitt svar på nämnda begäran om förtydliganden angett att den omständigheten att det beslut om frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som är i fråga i det nationella målet, vilket avsåg ZU, som var S Trusts förmånstagare, antogs den 11 mars 2022 på grundval av skriftlig bevisning från
januari 2022, inte utgör en bristande utredning och inte har bestritts av SX. Den omständigheten att S Trust senare omvandlades till N Trust, vilket inbegrep ett byte av förmånstagare, framkom dessutom under förfarandet vid den hänskjutande domstolen, utan att SX bestritt lagenligheten av nämnda beslut på denna grund.
65      Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida de omständigheter som anges i punkterna 63 och 64 ovan kan påverka lagenligheten av det beslut om frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som är i fråga i det nationella målet eller för upprätthållandet av detta beslut. Mot bakgrund av de förklaringar som lämnats av den hänskjutande domstolen är det emellertid inte uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller att frågeställningen är hypotetisk. EU-domstolen har dessutom tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den.
66      Följaktligen kan begäran om förhandsavgörande i mål C‑476/24 tas upp till prövning.
Prövning av tolkningsfrågorna
Inledande synpunkter
67      Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor för att få klarhet i huruvida artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 ska tolkas så, att en åtgärd för frysning kan vidtas med avseende på penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till en trust vars förmånstagare är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014.
68      För det första framgår det av beslutet om hänskjutande i mål C‑428/24 att de resurser som har överförts till trusten XT inbegriper det kontrollerande innehavet i FZ AR, vars penningmedel och ekonomiska resurser har frysts.
69      Vad gäller mål C‑476/24 framgår det av beslutet om hänskjutande att bland de resurser som har överförts från S Trust till N Trust återfinns andelarna i bolaget SX, som är ägare till den båt som omfattas av den frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som är aktuell i de nationella målen.
70      Det framgår av respektive begäran om förhandsavgörande i dessa båda mål, och särskilt av den hänskjutande domstolens formulering av tolkningsfrågorna, att den grundar sig på antagandet att såväl FZ AR:s ekonomiska resurser som båten, vilken tillhör bolag vars andelar direkt eller indirekt har överförts till de truster som är aktuella i de nationella målen, också utgör ekonomiska resurser som har överförts till dessa truster.
71      För det andra ska det erinras om att Republiken Italien har ratificerat Haagkonventionen.
72      Enligt artikel 2 i denna konvention avses med trust de rättsförhållanden som en person, det vill säga instiftaren, har upprättat – genom handling mellan levande personer eller förordnande om kvarlåtenskap – för det fall tillgångar har satts under en förvaltares kontroll i en förmånstagares intresse eller i ett specifikt syfte.
73      Det framgår vidare av denna artikel 2 i Haagkonventionen att det kännetecknande för en trust är att trustens tillgångarna utgör separat egendom som är skild från förvaltarens egendom, att trustens tillgångar är skrivna på förvaltaren eller en annan person för förvaltarens räkning och att förvaltaren har befogenhet och skyldighet, däribland rapporteringsskyldighet, att administrera, förvalta eller förfoga över egendomen i enlighet med villkoren för trusten och i överensstämmelse med de särskilda lagstadgade reglerna beträffande förvaltaren. I denna artikel 2 föreskrivs också att det faktum att instiftaren behåller vissa befogenheter eller att förvaltaren har vissa rättigheter som förmånstagare inte nödvändigtvis är oförenligt med förekomsten av en trust.
74      Den hänskjutande domstolen har i detta avseende angett att de diskretionära truster som är aktuella i de nationella målen har bildats i enlighet med det normala systemet, enligt vilket de tillgångar som instiftaren har överfört till trusten är skrivna på förvaltaren, som administrerar och förvaltar trusten i enlighet med trustens stiftelseurkund, vilken ska följa den lag som reglerar trusten.
75      Den hänskjutande domstolen har preciserat att förvaltaren administrerar trustens tillgångar uteslutande i förmånstagarens intresse, och det är förmånstagarens vilja som är avgörande för vilken ordning som ska tillämpas på de tillgångar som har överförts till trusten, dock utan att förmånstagaren har befogenhet att använda, distribuera, förvalta eller kontrollera de ekonomiska resurser som har överförts till trusten. Enligt den lag som är tillämplig på trusten och trustens stiftelseurkund är det dessutom förbjudet för förmånstagaren att under hela den tid som denna person är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014 – eller under alla omständigheter under hela den period under vilken nyttjandet av eller förfogandet över dessa tillgångar eller resurser utgör ett åsidosättande av unionsrätten – utföra någon handling som innebär nyttjande av eller förfogande över de tillgångar eller resurser som har överförts till trusten.
76      Det är med beaktande av dessa konstateranden avseende de faktiska omständigheterna – vilkas riktighet det inte ankommer på domstolen att pröva inom ramen för förfarandet enligt artikel 267 FEUF – som de hänskjutna frågorna ska besvaras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 mars 1978, Oehlschläger, 104/77, EU:C:1978:69, punkt 4, och dom av den 19 juni 2025, Bulgarian posts, C‑785/23, EU:C:2025:462, punkt 40).
77      För det tredje ansåg de italienska myndigheterna, såsom har påpekats i punkterna 31, 40 och 43 ovan, att den person som fanns upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014 var den ”verkliga huvudmannen” såväl, i mål C‑428/24, för trusten XT, som kontrollerade FZ AR vars penningmedel och ekonomiska resurser har frysts, som, i mål C‑476/24, för SX, som ursprungligen överfördes till S Trust och därefter till N Trust, och är det bolag som äger båten.
78      Även om begreppet ”verklig huvudman” inte förekommer i bestämmelserna i förordning nr 269/2014 återfinns det bland annat i direktiv 2015/849.
79      Av artikel 3 led 6 b i direktiv 2015/849 följer att ”verklig huvudman” i direktivet definieras som fysiska personer som ytterst äger eller kontrollerar kunden och/eller den eller de fysiska personer för vars räkning en transaktion eller en verksamhet utförs och som, när det gäller truster innefattar åtminstone följande personer: instiftaren eller instiftarna, förvaltaren eller förvaltarna, beskyddarna, förmånstagarna eller, om det ännu inte har fastställts vilka enskilda personer som är förmånstagare med avseende på den juridiska konstruktionen eller enheten, de personer för vilka den juridiska konstruktionen eller enheten främst har inrättats eller verkar, samt eventuella andra fysiska personer som ytterst utövar kontroll över trusten genom direkt eller indirekt ägande eller genom andra medel.
80      Denna definition, som medger att andra personer som är involverade i trusten än förvaltaren, såsom instiftaren, förmånstagarna eller beskyddaren, kan äga eller kontrollera de tillgångar som har överförts till trusten anges visserligen gälla för tillämpningen av direktiv 2015/849, men den återspeglar likväl unionslagstiftarens erkännande av trustens väsentliga kännetecken, nämligen åtskillnaden mellan den juridiska äganderätten och den faktiska äganderätten till trustens tillgångar.
81      En sådan åtskillnad medför konsekvenser som ska beaktas inte bara när det gäller att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, utan även när det gäller restriktiva åtgärder som vidtas med stöd av förordning nr 269/2014.
Prövning i sak
82      Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 ska tolkas så, att penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till en trust, vars förmånstagare är upptagen i förteckningen i bilaga I till denna förordning, ska anses ”tillhöra” förmånstagaren eller anses ”kontrolleras” av denna, i den mening som avses i denna bestämmelse, även om det enligt den lag som är tillämplig på trusten och bestämmelserna i trustens stiftelseurkund uttryckligen är förbjudet för förmånstagaren att på något som helst sätt nyttja och förfoga över dessa penningmedel och ekonomiska resurser under hela den tid som vederbörande är upptagen i denna förteckning, eller under alla omständigheter under hela den period då det utgör en överträdelse av unionsrätten att nyttja eller förfoga över nämnda penningmedel och ekonomiska resurser.
83      Domstolen erinrar härvidlag om att det i artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 föreskrivs att alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ eller av fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är förbundna med dem, och som förtecknas i bilaga I till denna förordning, ska frysas.
84      Även om begreppen ”ekonomiska resurser”, ”frysning av ekonomiska resurser”, ”frysning av penningmedel” respektive ”penningmedel” definieras i artikel 1 d–g i förordning nr 269/2014, innehåller denna förordning inte någon definition av de begrepp som används i artikel 2.1 avseende kopplingen mellan den person som är upptagen i förteckningen i bilaga I till nämnda förordning och de penningmedel och ekonomiska resurser som ska frysas, och det hänvisas inte heller till nationell rätt för att fastställa deras räckvidd.
85      Enligt fast rättspraxis följer det såväl av kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen, att en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, med beaktande av det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och det mål
som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen (dom av den 18 januari 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, punkt 11, och dom av den 11 september 2025, Banco Santander (Bankresolution Banco Popular III), C‑687/23, EU:C:2025:687, punkt 46 och där angiven rättspraxis).
86      Vad gäller ordalydelsen i artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 konstaterar domstolen att formuleringen av denna bestämmelse skiljer sig åt i de olika språkversionerna. I vissa språkversioner av denna bestämmelse, såsom den tyska, den engelska, den franska, den italienska, den lettiska och den rumänska, anges fyra typer av förbindelser mellan den person, den enhet eller det organ som anges i förteckningen i bilaga I till förordningen och den berörda egendomen och ekonomiska resurserna (”Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden”, ”belonging to, owned, held or controlled”, ”appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati”, ”īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā” och ”aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate”), medan det i den spanska språkversionen av nämnda bestämmelse endast föreskrivs tre typer av förbindelser mellan dem (”propiedad, tenencia o control”).
87      Det följer dessutom av en jämförelse mellan de språkversioner som avser fyra typer av förbindelser att varje begrepp som används i en av dessa språkversioner inte nödvändigtvis motsvarar ett likvärdigt begrepp i en annan av dessa versioner. Även om det i den tyska, den engelska, den franska, den italienska och den lettiska språkversionen hänvisas till begreppen egendom, ägande, innehav och kontroll (”Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden”, ”belonging to, owned, held or controlled”, ”appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati” och ”īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā”. används i den rumänska språkversionen orden ”aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate”, vilka inte tycks inbegripa begreppet innehav.
88      Det följer av domstolens fasta praxis att nödvändigheten av en enhetlig tolkning av unionsbestämmelser utesluter att ordalydelsen i en bestämmelse då oklarhet råder betraktas för sig, och att det tvärtom krävs att den ska tolkas och tillämpas mot bakgrund av de övriga officiella språkversionerna (dom av den 5 december 1967, van der Vecht, 19/67, EU:C:1967:49, s. 456, och dom av den 9 oktober 2025, On Air Media Professionals och Different Media, C‑416/24 och C‑417/24, EU:C:2025:765, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
89      Det följer emellertid också av fast rättspraxis att alla språkversioner av en unionsrättsakt i princip ska tillerkännas samma värde (dom av den 2 april 1998, EMU Tabac m.fl., C‑296/95, EU:C:1998:152, punkt 36, och dom av den 9 oktober 2025, On Air Media Professionals och Different Media, C‑416/24 och C‑417/24, EU:C:2025:765, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
90      I händelse av bristande överensstämmelse mellan språkversionerna av en unionstext, ska den aktuella bestämmelsen dessutom tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår (dom av den 27 oktober 1977, Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, punkt 14, och dom av den 9 oktober 2025, On Air Media Professionals och Different Media, C‑416/24 och C‑417/24, EU:C:2025:765, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
91      Det går emellertid att av ordalydelsen i artikel 2.1 i förordning nr 269/2014, i dess olika språkversioner, dra slutsatsen att denna bestämmelse avser ett antal olika rättsförhållanden mellan den person eller enhet som är upptagen i förteckningen i bilaga I till denna förordning och de aktuella penningmedlen och ekonomiska resurserna, från det mest omfattande rättsförhållandet, det vill säga äganderättsförhållandet, till situationer där personen eller enheten i praktiken kan utöva en faktisk kontroll över dessa penningmedel och resurser, och detta på ett direkt eller indirekt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 69) eller att dra fördel av detta.
92      Nämnda bestämmelse avser således alla rättsliga och faktiska situationer där en person har befogenhet att använda, dra fördel av, förfoga över eller påverka de berörda penningmedlen och ekonomiska resurserna.
93      För att säkerställa bestämmelsens ändamålsenliga verkan ska begreppet tillhörighet tolkas så, att det inte endast omfattar situationer där en sådan befogenhet över de berörda penningmedlen och ekonomiska resurserna kan styrkas rättsligt, utan även situationer där en person eller enhet faktiskt har denna befogenhet, trots att innehavaren av nämnda befogenhet juridiskt sett är en annan person eller enhet.
94      Likaså omfattar begreppet kontroll alla situationer där en fysisk eller juridisk person kan påverka en annan persons val, även om det inte finns några rättsliga band mellan dessa båda personer, eller band i form av äganderätt till egendom eller delägande i aktiekapitalet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkterna 71 och 75).
95      Härav följer att i en situation som rör en trust vars förmånstagare är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014, kan den omständigheten att äganderätten till de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till trusten är registrerad i förvaltarens namn eller i namnet för en person eller enhet som tillhör förvaltaren eller som denne direkt eller indirekt kontrollerar, och att förmånstagaren, i enlighet med den lagstiftning som är tillämplig på trusten, inte kan kräva att förvaltaren utövar sitt utrymme för skönsmässig bedömning till fördel för förmånstagaren, utgör inte hinder för att nämnda penningmedel och resurser kan anses tillhöra eller kontrolleras av förmånstagaren, när denna förmånstagare har befogenhet att använda, dra nytta av eller förfoga över dessa penningmedel och resurser, eller utöva inflytande över dem eller över förvaltarens val med avseende på penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till denna trust.
96      Denna tolkning av artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 stöds såväl av det sammanhang som bestämmelsen ingår i som av de mål
som eftersträvas med denna förordning.
97      Vad gäller sammanhanget ska det för det första påpekas att begreppen ”frysning av ekonomiska resurser” respektive ”frysning av penningmedel” ges en vid definition i artikel 1 e och f i förordning nr 269/2014 (se, analogt, dom av den 11 november 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, punkt 45).
98      I artikel 1 f i förordning nr 269/2014 definieras nämligen ”frysning av penningmedel” som ”förhindrande av varje flyttning, överföring, förändring, användning, tillgång till eller hantering av penningmedel på ett sätt som skulle leda till en förändring av volym, belopp, belägenhet, ägandeförhållanden, innehav, art, bestämmelse eller varje annan förändring som skulle göra det möjligt att utnyttja penningmedlen, inbegripet portföljförvaltning”.
99      Det följer av denna definition att frysningen av penningmedel syftar till att minimera de transaktioner som kan vidtas med frysta penningmedel, vilket framgår av det stora antalet exempel som ges och av användningen av ordet ”varje”. När det gäller metoderna för att begränsa dessa transaktioner har unionslagstiftaren även gett dem en vid definition (se, analogt, dom av den 11 november 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, punkt 43).
100    Ovanstående överväganden gäller även för begreppet ”frysning av ekonomiska resurser”. Detta begrepp definieras nämligen i artikel 1 e i förordning nr 269/2014 som ”förhindrande av att ekonomiska resurser på något sätt används för att erhålla penningmedel, varor eller tjänster, inbegripet men inte enbart genom försäljning, uthyrning eller inteckning” (se, analogt, dom av den 11 november 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, punkt 44).
101    En sådan definition av begreppen ”frysning av ekonomiska resurser” och ”frysning av penningmedel” skulle sakna ändamålsenlig verkan om kopplingarna mellan, å ena sidan, personer och enheter och, å andra sidan, penningmedel och ekonomiska resurser, som omfattas av frysningen, tolkades på ett sådant sätt att de uteslöt situationer som i praktiken motsvarar situationer där ekonomiska resurser eller penningmedel tillhör eller kontrolleras av personer och enheter men som formellt sett inte kan kvalificeras som sådana.
102    För det andra föreskrivs i artikel 2.2 i förordning nr 269/2014 att inga penningmedel eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt ställas till förfogande för eller göras tillgängliga till förmån för fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ eller fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är förbundna med dem, och som förtecknas i bilaga I till denna förordning.
103    Domstolen har redan haft tillfälle att konstatera att även detta förbud mot att ställa penningmedel eller ekonomiska resurser till förfogande är synnerligen vidsträckt formulerat, vilket bekräftas av användningen av uttrycket ”direkt eller indirekt”, och att det följaktligen omfattar alla handlingar som enligt tillämplig nationell rätt är nödvändiga för att den person som är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014 ska få full förfoganderätt över de berörda penningmedlen eller ekonomiska resurserna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 januari 2019, SH, C‑168/17, EU:C:2019:36, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
104    För det tredje föreskrivs i artikel 9 i förordning nr 269/2014 att det ska vara förbjudet att medvetet och avsiktligt delta i verksamhet vars syfte eller verkan är att kringgå åtgärderna i artikel 2 i denna förordning.
105    Artikel 9 i förordning nr 269/2014 avser verksamhet som har till syfte eller resultat att undandra upphovsmannen från tillämpningen av de åtgärder som föreskrivs i artikel 2.1 i förordningen och som inte kan anses utgöra sådant tillgängliggörande som är förbjudet enligt artikel 2.2 i förordningen (se, analogt, dom av den 21 december 2011, Afrasiabi m.fl., C‑72/11, EU:C:2011:874, punkterna 60 och 61).
106    Artiklarna 2.2 och 9 i förordning nr 269/2014 utgör tillsammans med artikel 2.1 i samma förordning ett sammanhängande system med bestämmelser som bidrar till att uppnå de mål
som fastställs i denna förordning.
107    Artikel 2.1 i nämnda förordning ska således tolkas på ett sådant sätt att den ändamålsenliga verkan av artiklarna 2.2 och 9 i samma förordning inte äventyras.
108    Såsom det har erinrats om i punkt 80 ovan gör bildandet av en trust det möjligt att skilja den juridiska äganderätten och den faktiska äganderätten till de tillgångar som överförs till trusten.
109    Denna åtskillnad och andra särdrag hos trusten, närmare bestämt mekanismens privata karaktär, och den lätthet och flexibilitet med vilken den kan bildas och ändras, vilket kan leda till att en sådan mekanism förhindrar insyn och blir strukturellt komplex, gör det möjligt att använda en trust inte bara för legitima syften, utan även för att dölja den koppling som förmånstagaren har till de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till trusten.
110    En tolkning av artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 som innebär att de berörda penningmedlen och ekonomiska resurserna ska anses tillhöra eller kontrolleras av trustens förmånstagaren när denne har befogenhet att använda penningmedel och ekonomiska resurser, att dra nytta av dem, att förfoga över dem eller att utöva inflytande över dem eller över förvaltarens val med avseende på dessa penningmedel och ekonomiska resurser, gör det möjligt att undvika att trusten används för att kringgå de åtgärder som anges i denna bestämmelse och ska således anses vara förenlig med artikel 9 i förordning nr 269/2014.
111    Vad gäller målen med denna förordning ska det erinras om att förordningen antogs till följd av Ryska federationens kränkning av Ukrainas suveränitet och territoriella integritet år 2014 och att den sedan dess har ändrats flera gånger som svar på Ryska federationens militära aggression mot Ukraina den 24 februari 2022.
112    Till följd av denna militära aggression antogs dessutom genomförandeförordningarna 2022/396 och 2022/878 genom vilka, bland annat, ZU och TU infördes i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014. Såsom det erinras om i skäl 4 i genomförandeförordning 2022/396 bryter Ryska federationen genom sina olagliga militära åtgärder grovt mot internationell rätt och principerna i FN-stadgan och undergräver den europeiska och globala säkerheten och stabiliteten. Vidare anges det i skäl 3 i genomförandeförordning 2022/878 att denna förordning – genom vilken TU:s namn upptogs i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014 – antogs till följd av de illdåd som enligt tillgängliga uppgifter har begåtts av Ryska federationens försvarsmakt i Butja och i andra ukrainska städer, vilka utgör brott mot de mänskliga rättigheterna och internationell humanitär rätt.
113    Betydelsen av de mål
som eftersträvas med förordning nr 269/2014, det vill säga att skydda Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende samt att Ryska federationens åsidosättande av folkrätten och principerna i Förenta nationernas stadga ska upphöra, vilka omfattas av det övergripande målet att bevara freden och stärka internationell säkerhet i enlighet målen med unionens yttre åtgärder som anges i artikel 21 FEU, kan inte bara motivera negativa konsekvenser, även betydande sådana, för vissa aktörer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 150), utan kräver även att denna förordning tolkas så, att den säkerställer att de restriktiva åtgärder som införts genom förordningen är effektiva och att verkningarna av dessa åtgärder inte undergrävs eller att åtgärderna kringgås.
114    Av det ovan anförda följer att artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 ska tolkas så, att de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till en trust kan anses tillhöra trustens förmånstagare eller kontrolleras av denne, vilket följaktligen motiverar att en frysningsåtgärd i förekommande fall kan vidtas med avseende på dessa penningmedel och ekonomiska resurser när förmånstagaren är upptagen i förteckningen i bilaga I till denna förordning.
115    I förevarande fall har den hänskjutande domstolen angett att förmånsmottagaren inte har befogenhet att använda, distribuera, förvalta eller kontrollera de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till de truster som är aktuella i de nationella målen.
116    Även om det inte ankommer på EU-domstolen att, inom ramen för ett förfarande enligt artikel 267 FEUF, ifrågasätta den hänskjutande domstolens bedömning, ska det emellertid, för att kunna ge ett användbart svar till den hänskjutande domstolen, påpekas följande. För att avgöra huruvida förmånstagaren till de truster som är aktuella i de nationella målen, i de situationer som är aktuella i de målen, har befogenhet att använda, dra nytta av, förfoga över de penningmedel och resurser som har överförts till dessa truster, eller att utöva inflytande över dem eller över förvaltarens val med avseende på dessa penningmedel och ekonomiska resurser, kan den hänskjutande domstolen inte enbart utgå från den lag som är tillämplig på trusten, utan den måste även beakta de relevanta faktiska omständigheterna,
117    Det framgår av besluten om hänskjutande att de truster som är aktuella i de nationella målen är diskretionära truster som har bildats och regleras enligt bermudisk rätt. Det har vid domstolen gjorts gällande att förmånstagarna inom ramen för sådana truster inte har någon äganderätt till trustens egendom så länge förvaltaren inte beslutar att utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning till förmån för dem och att förmånstagarna inte kan påverka förvaltaren eller göra anspråk på egendom i trusten eller på betalning av de penningmedel som har överförts till trusten. Förvaltaren förvaltar trusten på ett oberoende sätt och i förmånstagarnas bästa intresse, för såväl nuvarande som framtida förmånstagare, och beslutar efter eget skön om principen och tidpunkten för samt storleken av utdelningen av förmåner till förmånstagaren.
118    Även om förmånstagaren före denna utdelning formellt inte har några rättigheter till de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till trusten, utgör den omständigheten att de förvaltas enbart i förmånstagarens intresse ett indicium på att dessa kan tillhöra förmånstagaren eller kontrolleras av denne.
119    Förmånstagaren kan nämligen utöva inflytande över de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till trusten eller över de val som förvaltaren gör avseende dessa, samt använda dessa penningmedel och ekonomiska resurser, dra nytta av dem eller förfoga över dem, utan att detta inflytande eller denna möjlighet behöver vara formellt fastställda i rättsakter, vilket den hänskjutande domstolen också måste beakta.
120    I detta avseende ska den hänskjutande domstolen bland annat beakta förhållandet mellan å ena sidan förmånstagaren och å andra sidan de övriga personer som är involverade i trusten, såsom förvaltaren, instiftaren eller beskyddaren. Den omständigheten att förvaltarens eller beskyddarens roll innehas av personer som förmånstagaren har förtroende för, vilka är knutna till förmånstagaren genom yrkesmässiga eller personliga band och kan följa dennes instruktioner eller förslag om förvaltning av trusten och dess egendom, kan nämligen tyda på att förmånstagaren har inflytande över de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till trusten eller över de val som förvaltaren gör i förhållande till dessa, samt på möjligheten att använda, dra nytta av eller förfoga över de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till trusten.
121    Dessutom kan användningen av de penningmedel och ekonomiska resurser som tillförts trusten till verksamhet där förmånstagaren eller personer eller enheter som ägs, kontrolleras av eller är knutna till förmånstagaren är de enda eller huvudsakliga mottagarna eller förmånstagarna utgöra ett indicium på att förmånstagaren har inflytande över trusten och över de medel och resurser som har överförts till trusten samt att förmånstagaren har befogenhet att dra nytta av eller förfoga över dessa.
122    Om den hänskjutande domstolen skulle finna att förmånstagaren inte är användare av de tillgångar och rättsförhållanden som har överförts till trusten, ska det även prövas huruvida de bolag som har överförts till trusten inte tillhandahåller varor eller tjänster till enheter som helt eller till övervägande del ägs eller kontrolleras av förmånstagaren.
123    Den omständigheten, som den hänskjutande domstolen har påpekat, att det enligt den lag som är tillämplig på trusten och bestämmelserna i trustens stiftelseurkund uttryckligen är förbjudet för förmånstagaren att på något som helst sätt nyttja och förfoga över dessa penningmedel och ekonomiska resurser under hela den tid som vederbörande är upptagen i förteckningen i bilaga I i förordning nr 269/2024, eller under alla omständigheter under hela den period då det utgör en överträdelse av unionsrätten att nyttja eller förfoga över nämnda penningmedel och ekonomiska resurser, kan däremot inte vara avgörande.
124    I artikel 2.2 i förordning nr 269/2014 föreskrivs nämligen ett förbud mot att direkt eller indirekt ställa medel och ekonomiska resurser till förfogande för personer som är upptagna på denna förteckning.
125    Även om, såsom framgår av punkterna 106 och 107 ovan artiklarna 2.2 och 9 i förordning nr 269/2014, tillsammans med artikel 2.1 i samma förordning, förvisso utgör ett sammanhängande system av bestämmelser som bidrar till att uppnå de mål
som fastställs i denna förordning, och ska tolkas så, att dessa bestämmelsers ändamålsenliga verkan inte undergrävs, har var och en av dessa bestämmelser emellertid ett eget tillämpningsområde. Fastställandet av kopplingarna mellan den person som är upptagen i nämnda förteckning och de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till en trust som denna person är förmånstagare till, är en fråga som är skild från förbudet i artikel 2.2 i denna förordning mot att göra dessa penningmedel och ekonomiska resurser tillgängliga (se, analogt, dom av den 12 mars 2026, EM System, C‑84/24, EU:C:2026:181, punkt 98).
126    Eftersom stiftelseurkunden och ändringarna av den inte omfattas av något krav på offentliggörande, behöver de gällande versionerna av stiftelseurkunden och ändringarna av denna inte göras tillgängliga, och kan under alla omständigheter komma att ändras. Ensidiga åtaganden som gjorts inom ramen för denna stiftelseurkund kan också återkallas.
127    Det ska slutligen påpekas att användningen av onödigt komplexa strukturer och av truster som är knutna till en person som är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014 i sig kan utgöra ett indicium på att en sådan person utövar kontroll över en enhet som inte är upptagen i denna förteckning. En sådan slutsats återspeglas dessutom i bästa praxis, bland annat i punkterna 63, 64 och 67 i bästa praxis.
128    Det ska nämligen preciseras att den hänskjutande domstolen skulle kunna finna att förmånstagaren har ett inflytande över de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till trusten, om förmånstagaren direkt eller indirekt innehar majoriteten av förvaltarens kapital eller rösträtter, rätten att utse eller utesluta majoriteten av ledamöterna i förvaltarens administrativa organ, ledningsorgan eller tillsynsorgan eller rätten att utöva ett avgörande inflytande över förvaltaren med stöd av bland annat ett avtal som ingåtts dem emellan, inbegripet genom skalbolag.
129    Det utgör således ett indicium på att personer som är upptagna i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014 kontrollerar enheter som inte är upptagna i denna förteckning att vissa av dessa enheter har inrättats eller bytt identitet kort tid innan sanktionssystemet antogs eller personen upptogs i förteckningen och/eller inte bedriver någon trovärdig affärsverksamhet, att en eller flera truster används som mottagare av tillgångarna i en enhet som ägs eller kontrolleras av en förtecknad person samt att förvaltningen av truster involverar yrkesverksamma från den jurisdiktion där trusterna har bildats.
130    I situationer där, liksom i de nationella målen, bolag överförs till trusten, kan det dessutom konstateras att trustens förmånstagare har ett inflytande över dessa bolag, bland annat när förvaltaren inte är styrelseledamot i dessa bolag, utan endast innehavaren av deras kapital. I ett sådant fall ankommer det på den hänskjutande domstolen att kontrollera befogenheterna för styrelseledamöterna i dessa bolag och förhållandet mellan dessa styrelseledamöter och förvaltaren av trusten.
131    Mot bakgrund av ovanstående ska frågorna besvaras enligt följande: Artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 ska tolkas så, att penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till en trust, vars förmånstagare är upptagen i förteckningen i bilaga I till denna förordning, ska anses ”tillhöra” förmånstagaren eller anses ”kontrolleras” av denna, i den mening som avses i denna bestämmelse, även om det enligt den lag som är tillämplig på trusten och bestämmelserna i trustens stiftelseurkund uttryckligen är förbjudet för förmånstagaren att på något som helst sätt nyttja och förfoga över dessa penningmedel och ekonomiska resurser under hela den tid som vederbörande är upptagen i denna förteckning, eller under alla omständigheter under hela den period då det utgör en överträdelse av unionsrätten att nyttja eller förfoga över nämnda penningmedel och ekonomiska resurser, i den mån denna förmånstagare kan använda, dra nytta av eller förfoga över de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till trusten, eller kan utöva inflytande över dem eller över förvaltarens val med avseende på dessa penningmedel och ekonomiska resurser.
Rättegångskostnader
132    Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
Artikel 2.1 i rådets förordning (EU) nr 269/2014 av den 17 mars 2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) 2022/330 av den 25 februari 2022,
ska tolkas så,
att penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till en trust, vars förmånstagare är upptagen i förteckningen i bilaga I till denna förordning, ska anses ”tillhöra” förmånstagaren eller anses ”kontrolleras” av denna, i den mening som avses i denna bestämmelse, även om det enligt den lag som är tillämplig på trusten och bestämmelserna i trustens stiftelseurkund uttryckligen är förbjudet för förmånstagaren att på något som helst sätt nyttja och förfoga över dessa penningmedel och ekonomiska resurser under hela den tid som vederbörande är upptagen i denna förteckning, eller under alla omständigheter under hela den period då det utgör en överträdelse av unionsrätten att nyttja eller förfoga över nämnda penningmedel och ekonomiska resurser, i den mån denna förmånstagare kan använda, dra nytta av eller förfoga över de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till trusten, eller kan utöva inflytande över dem eller över förvaltarens val med avseende på dessa penningmedel och ekonomiska resurser.
Underskrifter
*      Rättegångsspråk: italienska.