РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
8 септември 2015 година(*)
„Жалба за отмяна — Регламент (ЕС) № 1052/2013 — Преминаване на външните граници — Система Eurosur — Развитие на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген — Участие — Сътрудничество с Ирландия и Обединеното кралство — Валидност“
По дело C‑44/14
с предмет жалба за отмяна, подадена на основание член 263 ДФЕС на 27 януари 2014 г.,
Кралство Испания, за което се явява A. Rubio González, в качеството на представител,
жалбоподател,
срещу
Европейски парламент, за който се явяват D. Moore, S. Alonso de Leon и A. Pospíšilová Padowska, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват M. Chavrier, F. Florindo Gijón, M.‑M. Joséphidès и P. Plaza García, в качеството на представители,
ответници,
подпомагани от:
Ирландия, за която се явяват E. Creedon, G. Hodge и A. Joyce, в качеството на представители, подпомагани от G. Gilmore, barrister,
Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, за което се явява L. Christie, в качеството на представител, подпомаган от J. Holmes, barrister,
Европейска комисия, за която се явяват J. Baquero Cruz и G. Wils, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
встъпили страни,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: V. Skouris, председател, K. Lenaerts, заместник-председател, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen (докладчик), A. Ó Caoimh, C. Vajda, S. Rodin и K. Jürimäe, председатели на състави, E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, J. L. da Cruz Vilaça и F. Biltgen, съдии,
генерален адвокат: N. Wahl,
секретар: M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 17 март 2015 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 13 май 2015 г.,
постанови настоящото
Решение
1        С жалбата си Кралство Испания иска отмяна на член 19 от Регламент (ЕС) № 1052/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2013 година за създаване на Европейската система за наблюдение на границите (Eurosur) (ОВ L 295, стр. 11, наричан по-нататък „Регламентът за Eurosur“).
Правна уредба
Решение 2000/365/ЕО
2        По силата на член 4 от Протокол № 19 относно достиженията на правото от Шенген, включени в рамките на Европейския съюз (наричан по-нататък „Шенгенският протокол“), на 29 май 2000 г. Съветът на Европейския съюз приема Решение 2000/365/ЕО относно искането на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия да участва в някои разпоредби от достиженията на правото от Шенген (ОВ L 131, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 130 и поправка в OB L 88, 2015 г., стр. 19).
3        В член 1 от това решение са изброени разпоредбите от достиженията на правото от Шенген, които Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия ще прилага. Разпоредбите от тези достижения, свързани с преминаването на външните граници, не са сред изброените разпоредби.
Решение 2002/192/ЕО
4        По силата на член 4 от Шенгенския протокол на 28 февруари 2002 г. Съветът приема Решение 2002/192/ЕО относно искането на Ирландия да участва в някои разпоредби от достиженията на правото от Шенген (ОВ L 64, стр. 20; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 227).
5        В член 1 от това решение са изброени разпоредбите от достиженията на правото от Шенген, в които участва Ирландия. Разпоредбите от тези достижения, свързани с преминаването на външните граници, не са сред изброените разпоредби.
Регламентът за Eurosur
6        Съображения 16, 20 и 21 от Регламента за Eurosur гласят:
„(16) Настоящият регламент включва разпоредби относно тясното сътрудничество с Обединеното кралство и Ирландия, които могат да съдействат за по-пълното изпълнение на целите на Eurosur.
[…]
(20)      Настоящият регламент представлява развитие на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, в които Обединеното кралство не участва в съответствие с [Решение 2000/365]; следователно Обединеното кралство не участва в неговото приемане и не е обвързано от него, нито от неговото прилагане.
(21)      Настоящият регламент представлява развитие на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, в които Ирландия не участва в съответствие с [Решение 2002/192]; следователно Ирландия не участва в неговото приемане и не е обвързана от него, нито от неговото прилагане“.
7        Член 1 от Регламента гласи:
„Настоящият регламент създава обща рамка за обмен на информация и за сътрудничеството между държавите членки и [Европейската агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите — членки на Европейския съюз, наричана по-нататък „Агенцията“] за подобряване на осведомеността за състоянието и за увеличаване на способността за реагиране по външните граници на държавите членки на Съюза […] за целите на откриване, предотвратяване и борба с незаконната имиграция и трансграничната престъпност и допринасяне за осигуряване на защита и спасяване на живота на мигранти („Eurosur“)“.
8        Член 4 от Регламента е озаглавен „Рамка на Eurosur“ и параграфи 1—3 от него предвиждат:
„1.      За обмена на информация и за сътрудничеството в областта на наблюдението на границите и като вземат предвид съществуващите механизми за обмен на информация и за сътрудничество, държавите членки и Агенцията използват рамката на Eurosur, която е съставена от следните компоненти:
a)      национални координационни центрове;
б)      национални картини на състоянието;
в)      комуникационна мрежа;
г)      европейска картина на състоянието;
д)      обща предгранична разузнавателна картина;
е)      общо прилагане на наблюдателни инструменти.
[…]
3.      Агенцията предоставя на националните координационни центрове чрез комуникационната мрежа неограничен достъп до европейската картина на състоянието и до общата предгранична разузнавателна картина“.
9        В член 9, параграфи 9 и 10 от същия регламент се пояснява:
„9.      Националните координационни центрове на съседни държави членки споделят помежду си директно и в почти реално време картината на състоянието за съседни участъци от външните граници относно:
a)      инциденти и други значими събития от категорията на събитията;
б)      доклади за анализ на тактическия риск, включени в аналитичната категория.
10.      Националните координационни центрове на съседни държави членки могат да споделят помежду си директно и в почти реално време картината на състоянието за съседни участъци от външните граници относно разположението, състоянието и вида на собствените активи от оперативната категория, действащи в съседни участъци от външните граници“.
10      Членове 14—16 от Регламента за Eurosur закрепват правилата, свързани със способността за реагиране по външните граници на държавите членки.
11      Член 19 от Регламента е озаглавен „Сътрудничество с Ирландия и Обединеното кралство“ и гласи:
„1.      За целите на настоящия регламент обменът на информация и сътрудничеството с Ирландия и Обединеното кралство могат да се осъществяват на базата на двустранни или многостранни споразумения съответно между Ирландия или Обединеното кралство и една или повече съседни държави членки или посредством регионални мрежи, основани на тези споразумения. Националните координационни центрове на държавите членки са звеното за контакт за обмен на информация със съответните органи на Ирландия и Обединеното кралство в рамките на Eurosur. Веднага щом се сключат тези споразумения, за тях се съобщава на Комисията.
2.      Посочените в параграф 1 споразумения се ограничават до следния обмен на информация между националния координационен център на държава членка и Ирландия или Обединеното кралство:
a)      информация, съдържаща се в националната картина на състоянието на определена държава членка до степента, до която тази информация е предадена на Агенцията за целите на европейската картина на състоянието и на общата предгранична разузнавателна картина;
б)      информацията, събрана от Ирландия и Обединеното кралство, която има отношение към целите на европейската картина на състоянието и на общата предгранична разузнавателна картина;
в)      информацията, посочена в член 9, параграф 9.
3.      Информацията, предоставена в контекста на Eurosur от Агенцията или от държава членка, която не е страна по споразумение, съгласно посоченото в параграф 1, не се споделя с Ирландия или с Обединеното кралство без предварителното одобрение на Агенцията или на въпросната държава членка. Държавите членки и Агенцията са обвързани от отказа за споделяне на такава информация с Ирландия или Обединеното кралство.
4.      По-нататъшното предаване или друго съобщаване на информация, която се обменя съгласно настоящия член, на трети държави или трети страни, се забранява.
5.      Споразуменията, посочени в параграф 1, включват разпоредби относно финансовите разходи, произтичащи от участието на Ирландия и Обединеното кралство в изпълнението на тези споразумения“.
Исканията на страните и производството пред Съда
12      Кралство Испания иска от Съда:
–        да отмени член 19 от Регламента за Eurosur и
–        да осъди Парламента и Съвета да заплатят съдебните разноски.
13      Парламентът и Съветът искат от Съда:
–        да отхвърли жалбата като неоснователна и
–        да осъди Кралство Испания да заплати съдебните разноски.
14      С определение на председателя на Съда от 19 май 2014 г. Ирландия, Обединеното кралство и Комисията са допуснати да встъпят в подкрепа на Парламента и Съвета.
По жалбата
Доводи на страните
15      Кралство Испания изтъква едно основание за отмяна, а именно нарушение на разпоредбите на член 4 във връзка с член 5 от Шенгенския протокол.
16      В това отношение тази държава членка поддържа, че член 19 от Регламента за Eurosur е в противоречие с тези разпоредби, доколкото в отклонение от член 4 от Протокола създава ad hoc процедура за участието на Ирландия и Обединеното кралство по този регламент посредством споразумения за сътрудничество.
17      Всъщност според Кралство Испания асоциирането на Ирландия и Обединеното кралство към системата Eurosur, предвидено в член 19 от Регламента за Eurosur, е форма на участие по смисъла на Шенгенския протокол, тъй като сътрудничеството на тези държави членки с посочената система съставлява участие в изпълнението на Регламента, а включването на тези държави членки в обмена на информация ги вмества в общата рамка за обмен на информация и за сътрудничество, която съгласно член 1 Регламентът цели да създаде. Затова всяко разграничение между това асоцииране на Ирландия и Обединеното кралство в системата Eurosur и участието им по смисъла на Шенгенския протокол било изкуствено.
18      Освен това, ако въвеждането на ad hoc процедура за участие се признае за законосъобразно, това би лишило от полезно действие член 4 от Шенгенския протокол, тъй като винаги когато на дадена държава членка бъде отказано разрешение да участва в приемането на някоя мярка за развитие на достиженията на правото от Шенген, тя ще може въпреки отказа да участва в мярката чрез въпросната ad hoc процедура. Ето защо този режим бил несъвместим с изводите на Съда в решения Обединено кралство/Съвет (C‑77/05, EU:C:2007:803) и Обединено кралство/Съвет (C‑137/05, EU:C:2007:805).
19      Кралство Испания също така припомня, че в решение Обединено кралство/Съвет (C‑482/08, EU:C:2010:631) Съдът е постановил, че държавите членки, които участват в достиженията на правото от Шенген, не са длъжни да предвиждат специални мерки за адаптиране за останалите държави членки.
20      Освен това според Кралство Испания член 19 от Регламента за Eurosur е в особено грубо противоречие с член 4 от Шенгенския протокол, тъй като третира Ирландия и Обединеното кралство като трети страни и поставя тези две държави членки в по-благоприятно положение от останалите държави членки и тъй като споменатите в член 19 споразумения съдържат разпоредби относно разходите по прилагането им, а произтичащата от тези споразумения система води до фрагментиране на управлението на преминаването на външните граници. По този начин законодателят на Съюза създал — без да е овластен за това — особен режим, какъвто първичното право не предвиждало и който бил в разрез с целта на член 4 от Шенгенския протокол.
21      Парламентът, Съветът, Ирландия и Обединеното кралство посочват, че терминът „участие“ се използва в Шенгенския протокол за обозначаване както на участието в приемането на мерките за развитие на достиженията на правото от Шенген, така и на участието в прилагането на вече приети разпоредби от тези достижения. Ирландия и Обединеното кралство обаче не участвали в приемането на Регламента за Eurosur, нито пък щели да участват в прилагането му, както се напомня в съображения 20 и 21 от Регламента.
22      Според Парламента, Съвета, Ирландия, Обединеното кралство и Комисията член 19 от Регламента в действителност предвижда просто форма на ограничено сътрудничество, която позволява по-добре да бъдат постигнати целите на Eurosur, без Ирландия или Обединеното кралство да се приравняват на държавите, които участват в разпоредбите на достиженията на правото от Шенген относно преминаването на външните граници. Всъщност в резултат от различните ограничения за обхвата на споменатите в член 19 споразумения не било възможно тези споразумения да вместят Ирландия и Обединеното кралство в създадената с Регламента обща рамка.
23      Парламентът и Комисията освен това поддържат, че членове 4 и 5 от Шенгенския протокол са предназначени да уредят единствено случаите, в които Ирландия и Обединеното кралство искат да участват в определена област от достиженията на правото от Шенген, но не и статута на тези държави, когато не са направили подобно искане.
24      Освен това според Парламента и Обединеното кралство предлаганият от Кралство Испания подход би означавал Ирландия и Обединеното кралство да бъдат третирани с повече недоверие, отколкото трети държави.
25      Накрая, Съветът, Обединеното кралство и Комисията оспорват довода на Кралство Испания, че член 19 от Регламента за Eurosur би породил различни неблагоприятни последици, като в частност отбелязват, че усложненията, които могат да произтекат от сключването на споразумения за сътрудничество, не застрашават целите на Шенгенския протокол и са присъщ резултат от факта, че в Шенгенското пространство съществува засилено сътрудничество, а със съседните трети страни и с неучастващите държави членки е желателно по-ограничено сътрудничество.
Съображения на Съда
26      Важно е да се припомни, че член 1 от Шенгенския протокол дава право на 25 държави членки, сред които не са нито Ирландия, нито Обединеното кралство, да осъществяват засилено сътрудничество помежду си в областите на достиженията на правото от Шенген.
27      Тъй като не участват във всички разпоредби на достиженията на правото от Шенген, Ирландия и Обединеното кралство се намират в особено положение, което е взето предвид в Шенгенския протокол в две отношения (вж. в този смисъл решение Обединено кралство/Съвет, C‑77/05, EU:C:2007:803, т. 57).
28      От една страна, член 4 от Шенгенския протокол запазва възможността за тези две държави членки по всяко време да поискат да участват изцяло или частично в разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, които са в сила към датата на искането за участие. От друга страна, член 5 от Протокола, който урежда приемането на предложенията и инициативите за доразвиване на достиженията на правото от Шенген, позволява на споменатите държави членки да участват или да не участват в приемането на мерки от този вид, като всяка от тези държави членки има такъв избор само когато мярката се вписва в област от достиженията на правото от Шенген, към която съответната държава членка се е присъединила по реда на член 4 от Протокола, или когато мярката представлява развитие на достиженията в такава област (вж. в този смисъл решения Обединено кралство/Съвет, C‑77/05, EU:C:2007:803, т. 58, 62 и 65, както и Обединено кралство/Съвет, C‑482/08, EU:C:2010:631, т. 61).
29      В този контекст следва да се подчертае, че безспорно на основание член 4 от Шенгенския протокол и Решения 2000/365 и 2002/192 Ирландия и Обединеното кралство участват в някои разпоредби на достиженията на правото от Шенген, но това участие не обхваща разпоредбите на достиженията на това право, свързани с преминаването на външните граници.
30      Следователно Ирландия и Обединеното кралство не могат да участват в действащите разпоредби на достиженията на правото от Шенген в тази област, нито в приемането на предложения и инициативи за доразвиване на тези достижения в посочената област, освен ако не бъде направено искане за това от съответната държава членка и то бъде прието от Съвета в съответствие с процедурата по член 4 от Шенгенския протокол.
31      Оттук следва, че законодателят на Съюза не е овластен да създава процедури, различни от предвидената в член 4 от Протокола, независимо дали така я утежнява или я облекчава, за да разреши участието на Ирландия или Обединеното кралство в подобни разпоредби или в приемането на подобни предложения и инициативи (вж. в този смисъл решение Парламент/Съвет, C‑133/06, EU:C:2008:257, т. 56).
32      Също така законодателят на Съюза не бива да предвижда възможност за държавите членки да сключват помежду си споразумения с такова действие.
33      В конкретния случай член 19 от Регламента за Eurosur, който съставлява развитие на достиженията на правото от Шенген в областта на преминаването на външните граници, предвижда възможност за осъществяване на сътрудничество за целите на обмена на информация въз основа на двустранни или многостранни споразумения между Ирландия или Обединеното кралство и една или повече съседни държави членки, без да се изисква преди това да е прието решение на Съвета по член 4 от Шенгенския протокол за разрешаване на това сътрудничество.
34      Предвид предмета на тези споразумения член 19 от Регламента за Eurosur не позволява на Ирландия и Обединеното кралство да участват в приемането на предложение или инициатива за доразвиване на достиженията на правото от Шенген в областта на преминаването на външните граници.
35      За сметка на това, доколкото целта на тези споразумения е да се установи сътрудничество между Ирландия или Обединеното кралство и една или повече съседни държави членки, преценката дали е налице единственото посочено от Кралство Испания отменително основание изисква да се определи дали това сътрудничество може да се окачестви като „участие“ в разпоредбите на Регламента за Eurosur по смисъла на член 4 от Шенгенския протокол.
36      В това отношение следва най-напред да се отбележи, от една страна, че видно от съображения 20 и 21 от Регламента за Eurosur, Ирландия и Обединеното кралство нито са обвързани от този регламент, нито го прилагат, и от друга, че член 19 от Регламента не предвижда споменатите в него споразумения да са предназначени да променят това положение.
37      По-нататък, от членове 1 и 4 от Регламента за Eurosur следва, че същият създава обща рамка за обмен на информация и за сътрудничество между държавите членки и Агенцията, която обхваща шест компонента, изброени в член 4, параграф 1 от Регламента. Съгласно член 19, параграф 2 от Регламента обаче споменатите в член 19 споразумения се отнасят единствено до два от тези шест компонента, тъй като позволяват обмен на информация с националните координационни центрове само на сключилите такива споразумения държави членки относно информацията, съдържаща се в националната картина на състоянието на тези държави членки.
38      Това ограничение на предмета на споразуменията, споменати в член 19 от Регламента за Eurosur, по-конкретно означава, както отбелязва генералният адвокат в точки 27 и 31 от заключението си, че тези споразумения не са годни да учредят правоотношения между Ирландия или Обединеното кралство и Агенцията и че същевременно е изключена всяка възможност за пряк достъп до комуникационната мрежа, европейската картина на състоянието и общата разузнавателна картина, до които останалите държави членки имат неограничен достъп по силата на член 4, параграф 3 от Регламента и които представляват ядрото на създадената с Регламента обща рамка.
39      Освен това споразуменията, споменати в член 19 от Регламента за Eurosur, не могат да се отнасят до оперативния аспект на Регламента, а именно способността за реагиране по външните граници на държавите членки, предмет на членове 14—16 от Регламента.
40      Накрая следва да се отбележи, че информацията, която може да се предава на Ирландия и на Обединеното кралство въз основа на споразуменията, споменати в член 19 от Регламента за Eurosur, е точно определена в член 19, параграфи 2 и 3 от Регламента. По-конкретно, с Ирландия или Обединеното кралство не може да се обменя нито информацията по член 9, параграф 10 от Регламента, нито информацията, предоставяна в рамките на Eurosur от Агенцията или от държава членка, която не е страна по такова споразумение, освен с предварителното одобрение на Агенцията или на въпросната държава членка.
41      Ето защо е видно, от една страна, че сътрудничеството, което член 19 от Регламента за Eurosur допуска, може да се отнася само до ограничена част от областите, уредени с този регламент, и от друга, че в тези области споменатите в този член споразумения не допускат даже и непряк достъп до информацията, обменяна в създадената с Регламента обща рамка, без предварителното съгласие на предоставилите информацията държави членки.
42      От изложеното по-горе следва, че споразуменията, споменати в член 19 от Регламента за Eurosur, дават възможност за създаване на ограничена форма на сътрудничество между Ирландия и Обединеното кралство, от една страна, и една или повече съседни държави членки, от друга, но не са годни да поставят Ирландия или Обединеното кралство в равностойно положение с останалите държави членки, доколкото не е допустимо с тези споразумения за първите две държави членки да се предвидят сходни права и задължения като тези на останалите държави членки в рамките на системата Eurosur или на значителна част от нея.
43      За разлика от Парламента и Съвета обаче Кралство Испания поддържа, че дори и ограничената форма на сътрудничество трябва да се разглежда като участие по смисъла на член 4 от Шенгенския протокол, което би означавало, че въпреки ограниченията за сътрудничеството по член 19 от Регламента за Eurosur, последно упоменатият член е несъвместим с Протокола.
44      В това отношение следва да се напомни, че съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза следва да се вземат предвид едновременно текстът, контекстът и целите ѝ (вж. в този смисъл решения Обединено кралство/Съвет, C‑77/05, EU:C:2007:803, т. 55 и Van der Helder и Farrington, C‑321/12, EU:C:2013:648, т. 36).
45      На първо място, що се отнася до текста на член 4 от Шенгенския протокол, важно е да се отбележи, че според този текст Ирландия и Обединеното кралство могат по всяко време да поискат да участват изцяло или частично в разпоредбите на достиженията на правото от Шенген. За сметка на това в текста на този член не се споменава за възможност Съветът да използва процедурата по този член, за да регулира интензитета на това участие, като предвиди ограничено или адаптирано прилагане към тези две държави членки на разпоредбите, в които биха получили разрешение да участват, каквото е предписано в член 19 от Регламента за Eurosur.
46      На второ място, що се отнася до контекста на член 4 от Шенгенския протокол, най-напред следва да се подчертае, че в преамбюла му се пояснява, че Протоколът предвижда възможност Ирландия и Обединеното кралство „да приемат“ някои разпоредби от достиженията на правото от Шенген, което сочи, че процедурата по член 4 от Протокола е процедура за пълно присъединяване на тези държави членки към някои действащи разпоредби на тези достижения, а не начин за създаване на ограничени механизми за сътрудничество в областите от достиженията, към които тези държави членки не са се присъединили. Този извод намира потвърждение в обстоятелството, че думата „приемам“ е използвана и в член 7 от Протокола, по отношение на новите държави — членки на Съюза.
47      По-нататък е важно да се припомни, че както от преамбюла, така и от член 1 от Шенгенския протокол следва, че включването на достиженията на правото от Шенген в рамките на Европейския съюз се основава на разпоредбите на Договорите относно засиленото сътрудничество.
48      Видно от част шеста, дял III от Договора за функционирането на ЕС, и по-конкретно от член 327 ДФЕС, прилагането на засилено сътрудничество обаче е структурирано чрез направеното разграничение между участващите държави, които са обвързани от приеманите в неговите рамки актове, и неучастващите държави, които не са обвързани от тези актове. Промяната на статута на дадена държава членка от неучастваща на участваща по принцип се урежда от член 331 ДФЕС и предполага, видно от този член, че тази държава членка е длъжна да прилага вече приетите актове в рамките на съответното засилено сътрудничество.
49      Следователно член 4 от Шенгенския протокол, който се прилага на мястото на член 331 ДФЕС в рамките на засиленото сътрудничество в областите от достиженията на правото от Шенген, трябва да се разбира като предвиден с цел да създаде възможност, що се отнася до някои действащи разпоредби на достиженията на правото от Шенген, Ирландия и Обединеното кралство да бъдат поставени в равностойно положение с участващите в тези достижения държави членки, а не да уреди правата и задълженията на тези две държави членки, когато решат да останат извън това засилено сътрудничество в определени области.
50      На трето място, трябва да бъде отхвърлен доводът на Кралство Испания, че целта на член 4 от Шенгенския протокол е пречка да се признае за законосъобразно въвеждането на ограничени форми на сътрудничество с Ирландия и Обединеното кралство.
51      Всъщност, от една страна, общият разум на Шенгенския протокол, Декларация № 45 относно член 4 от Протокола за включване на достиженията на правото от Шенген в рамките на Съюза, както и принципът на лоялно сътрудничество сочат, че системата, въведена с членове 4 и 5 от Шенгенския протокол, не може да се разглежда като целяща да принуди Ирландия и Обединеното кралство да участват във всички достижения на правото от Шенген, като изключи всяка форма на ограничено сътрудничество с тези държави членки (вж. в този смисъл решение Обединено кралство/Съвет, C‑77/05, EU:C:2007:803, т. 66).
52      От друга страна, важно е да се отбележи, че тълкуването на член 4 от Шенгенския протокол в смисъл, че не се прилага към ограничените форми на сътрудничество, не поставя под съмнение полезното действие на този член, доколкото подобно тълкуване не позволява на Ирландия и Обединеното кралство нито да получат сходни права като на останалите държави членки от гледна точка на действащите разпоредби на достиженията на правото от Шенген, нито да участват в приемането на предложения и инициативи за доразвиване на разпоредбите на тези достижения, без предварително да са получили разрешение за участие в съответните разпоредби въз основа на единодушно решение на Съвета, прието по реда на този член.
53      Освен това държавите членки, които участват в достиженията на правото от Шенген, не са задължени, когато развиват и задълбочават засиленото сътрудничество, което им е било разрешено да създадат по силата на член 1 от Шенгенския протокол, да предвиждат специални мерки за адаптиране за останалите държави членки (решение Обединено кралство/Съвет, C‑482/08, EU:C:2010:631, т. 49), но това обстоятелство не означава, че на законодателя на Съюза е забранено да предвижда подобни мерки, в частност като допусне някои ограничени форми на сътрудничество с тези държави членки, когато намери това за целесъобразно.
54      Извън това, обратният подход би могъл да създаде пречка за пълното реализиране на целите на достиженията на правото от Шенген, като например ограничи ефикасността на наблюдението на външните граници в географските зони, граничещи с територията на държавите, които не участват в достиженията на правото от Шенген в областта на преминаването на тези граници.
55      Дори да се допусне за установено, обстоятелството, че въвеждането на ограничени форми на сътрудничество може да доведе до фрагментиране на приложимите в тази област правила, не може да обори този извод, тъй като прилагането на засилено сътрудничество неизбежно води до известно фрагментиране на правилата, приложими за държавите членки в съответната област.
56      Ето защо в този контекст не може да се смята за релевантно обстоятелството, че от гледна точка на въведената с Регламента за Eurosur обща рамка Ирландия и Обединеното кралство са поставени в положение, различно от това на останалите държави членки и сравнимо в известна степен с положението на третите страни.
57      Следва освен това да се отбележи, че член 19 от Регламента за Eurosur би могъл да способства за намаляването на тази фрагментация, задавайки рамките за съдържанието на споразуменията, които държавите членки могат да сключат с Ирландия и Обединеното кралство в областта на обмена на информация във връзка с преминаването на външните граници.
58      Всички изложени по-горе съображения сочат, че ограничените форми на сътрудничество не представляват форма на участие по смисъла на член 4 от Шенгенския протокол.
59      Оттук следва, че предвид констатациите в точка 42 от настоящото решение член 19 от Регламента за Eurosur не може да се разглежда като предвиждащ възможност за държавите членки да сключват споразумения, позволяващи на Ирландия или на Обединеното кралство да участват в някои действащи разпоредби на достиженията на правото от Шенген в областта на преминаването на външните граници.
60      Следователно единственото изтъкнато от Кралство Испания отменително основание не е налице и съответно жалбата трябва да бъде отхвърлена.
По съдебните разноски
61      Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Парламентът и Съветът са направили искане за осъждането на Кралство Испания и последното е загубило делото, то трябва да бъде осъдено да заплати съдебните разноски.
62      Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник Ирландия, Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, както и Комисията следва да понесат направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)      Отхвърля жалбата.
2)      Осъжда Кралство Испания да заплати съдебните разноски.
3)      Ирландия, Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, както и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи
* Език на производството: испански.