61976C0083(01)
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI
PRÉSENTÉES LE 1ER MARS 1978 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Les présentes conclusions ont trait, comme vous le savez, à cinq recours formés contre le Conseil et la Commission sur la base de l'article 215, alinéa 2, du traité CEE par les entreprises Bayerische HNL, Bernd Adleff, F. X. Zollner, Christof Schwab et Johann Seidl. Les requérantes demandent la réparation du préjudice qu'elles affirment avoir subi du fait de l'application du règlement no 563/76 du Conseil, du 15 mars 1976, «relatif à l'achat obligatoire de lait écrémé en poudre détenu par les organismes d'intervention et destiné à être utilisé dans les aliments pour animaux».
Un point préliminaire assez important doit être considéré comme acquis: il s'agit de la non-validité du règlement no 563/76. Celle-ci à été reconnue par la Cour dans les arrêts du 5 juillet 1977 dans les affaires préjudicielles 1144/76, Bela-Mühle, 116/76, Granaria, 119 et 120/76, Ölmühle et Becker (Recueil 1977, p. 1211 et suiv.), lesquelles ont été examinées conjointement avec quatre des présentes requêtes en indemnisation. Point n'est donc besoin pour nous de répéter les considérations que nous avons déjà développées sur le thème de la non-conformité du règlement no 563/76 aux règles supérieures du droit communautaire dans nos conclusions du 7 juin 1977. Il nous semble plus utile de citer la partie finale et la plus significative des attendus de votre arrêt du 5 juin. Il s'agit du septième attendu, qui est formulé dans les termes suivants:
«Attendu que le régime institué par le règlement no 563/76 était une mesure temporaire, destinée à remédier aux conséquences d'un déséquilibre persistant dans l'organisation commune du secteur du lait et des produits laitiers;
que ce régime se caractérisait par l'imposition, non seulement aux producteurs du secteur laitier mais aussi notamment à ceux d'autres secteurs agricoles, d'une charge économique ayant la forme, d'une part, d'un achat obligatoire de certaines quantités d'un produit fourrager et, d'autre part, de la fixation d'un prix d'achat pour ce produit à un niveau trois fois plus élevé que celui des matières auxquelles ce produit se substituait;
que l'obligation d'achat à un prix si disproportionné constituait une répartition discriminatoire des charges entre les différents secteurs agricoles;
qu'au surplus, une telle obligation n'était pas nécessaire pour atteindre l'objectif visé, à savoir l'écoulement des stocks de lait écrémé en poudre;
qu'elle ne pouvait donc pas se justifier dans le cadre de la réalisation des objectifs de la politique agricole commune;»
Après l'arrêt du 5 juillet 1977, la procédure écrite relative aux présentes affaires est entrée dans une nouvelle phase. La Cour a demandé, en effet, aux parties de fournir tout élément utile au sujet du lien de causalité pouvant exister entre les dispositions du règlement déclaré non valide et le dommage prétendu ainsi que de compléter la documentation susceptible d'établir l'incidence du règlement no 563/76 sur les prix des aliments pour animaux. En ce qui concerne l'affaire 40/77, introduite par requête du 6 avril 1977, la Cour a décidé de la joindre aux quatre affaires précédentes, par ordonnance du 9 janvier 1978. Enfin, aux fins de l'audience, la Cour a précisé qu'elle aurait dû avoir trait à toutes les conséquences de la non-validité du règlement no 563/76 du Conseil, à l'exclusion du calcul détaillé et chiffré du montant du dommage. Les parties se sont conformées à cette invitation et il est clair que nos conclusions se tiendront dans les mêmes limites en laissant ainsi de côté la question du calcul du montant du dommage.
2.
Étant donné qu'il s'agit d'évaluer la responsabilité des institutions communautaires du chef d'un acte réglementaire déclaré non valide, nous croyons opportun de clarifier deux points de caractère préliminaire. En premier lieu, la nature normative des règlements ne fait pas obstacle, en principe, à ce que la Communauté puisse être appelée à réparer les dommages provoqués par des règlements contraires à des normes supérieures. En second lieu, la violation de certaines normes déterminées qui conduit à considérer un acte comme non valide, ne constitue pas une condition suffisante pour établir la responsabilité de son auteur.
Sur le premier point, nous observerons que, si l'on considère le droit interne des divers États membres, on voit sans peine qu'il existe de nombreuses différences en matière de responsabilité de l'État (ou d'entités territoriales de niveau moindre) du chef d'actes normatifs illégaux. L'acte normatif par excellence est la loi, mais tous les systèmes ne permettent pas d'apprécier la conformité de la loi avec une norme supérieure; le système constitutionnel anglais, par exemple, exclut une telle possibilité. De même, dans les ordres juridiques où il existe une nette hiérarchie entre les règles constitutionnelles et les règles législatives (tel celui de l'Italie et de l'Allemagne, en particulier), la question de la réparation des dommages causés par une loi inconstitutionnelle est rien moins que résolue. Il ne faut cependant pas oublier que, dans chaque État, certains actes des administrations publiques, tels les règlements administratifs ou certains décrets gouvernementaux ou ministériels, ont nature normative, c'est-à-dire ont effet obligatoire «erga omnes». Or, le principe généralement admis à cet égard est que ces actes doivent, à l'instar de tout acte administratif, respecter les limites imposées par les normes supérieures, parmi lesquelles les normes législatives, et l'on peut également considérer qu'il est généralement admis que l'État est tenu de répondre des dommages provoqués par les règlements ou décrets illégaux (fût-ce dans des conditions variant d'un ordre juridique à l'autre).
Cela dit, il semblerait indispensable de décider si les règlements communautaires doivent être assimilés aux lois ou aux actes administratifs généraux, afin d'établir les secteurs des ordres juridiques internes dans lesquels doivent être puisés ces «principes généraux communs au droit des États membres» sur lesquels l'article 215 du traité de la CEE fonde la responsabilité extracontractuelle. Chacune des deux solutions peut s'appuyer sur des arguments déterminés. Si l'on tient compte du rôle que les règlements du Conseil jouent dans le cadre du système juridique communautaire en insérant de nouveaux contenus dans le «cadre» que représente le traité, et si l'on songe par-dessus tout aux règlements de base et à ceux qui impliquent d'amples choix de politique économique, il paraît certain que ces actes ressemblent davantage aux lois qu'aux règlements administratifs. Bien entendu, tous les règlements communautaires étant soumis au contrôle de légalité de la Cour et, partant, à l'examen de leur conformité aux normes supérieures du traité, la comparaison avec la loi interne est plus aisée si l'on se place dans l'hypothèse des ordres juridiques dans lesquels les lois sont soumises à un contrôle de constitutionnalité opéré par des organes de type juridictionnel. Mais même dans ces limites, l'analogie n'est rien moins que parfaite compte tenu des différences structurelles existant entre les ordres juridiques des États membres et l'ordre juridique communautaire et, en particulier, du fait que les règlements communautaires ne sont pas adoptés par l'organe parlementaire, comme c'est le cas en revanche des lois des États membres. Cela explique également que, dans le système communautaire, la nécessité du contrôle juridictionnel de la légalité de cas actes s'est fait sentir plus fortement que ce n'est le cas pour les lois des États membres. D'autre part, le système des recours en annulation prévue par l'article 173 du traité CEE présente de fortes similitudes avec les voies de recours que certains ordres juridiques internes prévoient contre les actes administratifs.
Les conclusions prononcées le 13 juillet 1971 par l'avocat général Roemer dans l'affaire Zuckerfabrik Schöppenstedt (Recueil 1971, p. 988-989) contiennent d'intéressantes considérations sur ce thème. L'avocat-général relève que le problème de la recevabilité d'actions en réparation de dommages causés par des actes normatifs recevrait une réponse positive en France et en Belgique et qu'en Italie et en Allemagne, l'action en réparation ne serait pas exclue. Mais au-delà des principes communs aux droits des États membres, il a souligné l'opportunité de tenir compte «des finalités spécifiques du traité et des particularités de la structure communautaire» et il a mentionné à cet égard le caractère lacunaire du contrôle parlementaire, le critère de l'interprétation non restrictive des normes concernant la protection juridique des particuliers et le pouvoir attribué aux particuliers d'attaquer les règlements communautaires. Enfin, nous considérons particulièrement intéressante la référence que l'avocat général Roemer a faite à l'article 34 du traité CECA, lequel prévoit l'obligation à charge de la Haute Autorité de réparer le dommage causé après que la Cour a annulé un acte de cette dernière et déclaré la Communauté responsable, même lorsqu'il s'agit de «décisions générales», c'est-à-dire de règlements.
Il n'y a toutefois par lieu d'approfondir davantage cette analyse. Nous croyons en effet superflu de prendre position sur le problème théorique envisagé, puisque notre Cour a déjà affirmé à plusieurs reprises que la Communauté peut être appelée à réparer les dommages découlant de règlements illégaux. Il n'est pas possible de déduire de cette jurisprudence si la Cour s'est inspirée ici des principes communs aux droits des États membres en matière de responsabilité des administrations publiques du chef des actes de nature réglementaire ou si elle s'est basée sur le raisonnement plus ample de l'avocat général Roemer. A notre avis, comme il est extrêmement difficile de faire coïncider la hiérarchie des actes normatifs communautaires avec celle des actes normatifs des États membres, il est logique que ce soit la solution plus sévère en matière de responsabilité des pouvoirs publics qui soit retenue pour ce qui est du Conseil des Communautés, lequel détient à la fois le pouvoir législatif et celui de l'autorité administrative, sans avoir pour autant cette investiture démocratique, cette capacité d'exprimer la souveraineté populaire qui peuvent justifier l'immunité du législateur par rapport aux règles générales de la responsabilité.
Vos arrêts, Messieurs, auxquels nous nous référons, sont ceux qui ont été prononcés le 2 décembre 1971 dans l'affaire 5/71, Zuckerfabrik Schöppenstedt (Recueil 1971, p. 975), le 13 juin 1972 dans les affaires jointes 9 et 11/71, Compagnie d'approvisionnement (Recueil 1972, p. 392), le 24 octobre 1973 dans l'affaire 43/72, Merkur (Recueil 1973, p. 1056), le 2 juillet 1974 dans l'affaire 153/73, Holtz & Willemsen (Recueil 1974, p. 676), le 14 mai 1975 dans l'affaire 74/74, Comptoir national technique agricole (CNTA), (Recueil 1975, p. 534) et le 31 mars 1977 dans les affaires 54 à 60/76, Compagnie industrielle du Comté de Loheac (Recueil 1977, p. 645).
Le principe affirmé dans toutes ces décisions — avec de légères variantes de langage mais une identité substantielle de contenu — a été exprimé, dans l'arrêt du 2 décembre 1971, dans les termes suivants: «Attendu qu'en l'espèce, la responsabilité extracontractuelle de la Communauté supposerait à tout le moins le caractère illicite de l'acte prétendument générateur du préjudice; que, s'agissant d'un acte normatif qui implique des choix de politique économique, cette responsabilité de la Communauté pour le préjudice que les particuliers auraient subi par l'effet de cet acte ne saurait être engagée, compte tenu des dispositions de l'article 215, alinéa 2, du traité, qu'en présence d'une violation suffisamment caractérisée d'une règle supérieure de droit protégeant les particuliers;».
Selon nous, cette jurisprudence résout dans le bon sens la question de principe dont nous nous sommes occupé jusqu'à présent: la Communauté peut être appelée à réparer les dommages causés par des actes normatifs illégaux. Dans ies arrêts précités, il est précisément question d'actes normatifs «qui impliquent des choix de politique économique»; or, il ne fait aucun doute que le règlement no 563/76 était un tel acte, étant donné que l'expression dont s'est servie la Cour a trait, en substance, aux actes qui sont le fruit de l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire de réglementation d'un secteur de l'économie. En même temps, la jurisprudence en question confirme également le second point de caractère préliminaire, que nous nous sommes proposé de clarifier, c'est-à-dire la non-coïncidence entre les motifs de non-validité et les conditions de la responsabilité. Dans le passage de l'arrêt Zuckerfabrik Schöppenstedt que nous avons cité, la Cour observe avec pertinence que le caractère illicite de l'acte générateur du préjudice est «à tout le moins» nécessaire pour que la responsabilité extracontractuelle de la Communauté soit engagée, et elle ajoute immédiatement que cette responsabilité au titre de dommages provoqués par des règlements impliquant un choix de politique économique dépend de deux autres conditions, à savoir que la norme violée soit «une règle supérieure de droit protégeant les particuliers» et que la violation soit «suffisamment caractérisée» («hinreichend qualifiziert»). Tels sont donc les autres éléments dont il faut démontrer l'existence au-delà de la simple constatation du caractère illicite d'un règlement et avant d'aborder les problèmes de la nature du dommage, du lien de causalité entre le caractère illicite et le préjudice et du montant du dommage à réparer.
3.
Dans le cas d'espèce, il est aisé de constater que les normes juridiques qui ont été violées, ou à tout le moins deux d'entre elles, doivent effectivement être qualifiées de normes supérieures aux règlements, susceptibles de protéger les particuliers et ayant même un contenu auquel correspondent des droits subjectifs des particuliers. Nous pouvons déduire avant tout du septième attendu précité des motifs de l'arrêt du 5 juillet 1977 que la Cour a estimé que le principe de non-discrimination avait été violé en ce qu'elle a défini l'obligation d'acquisition établie par le règlement no 563/76 comme étant «une répartition discriminatoire des charges entre les divers secteurs agricoles». Nous croyons qu'il est sans importance de rechercher si, en statuant ainsi, la Cour s'est fondée sur la règle de non-discrimination prévue au paragraphe 3, alinéa 2, de l'article 40 du traité CEE ou sur le principe plus général de non-discrimination auquel toute la réglementation communautaire est assujettie; dans les deux hypothèses, la règle enfreinte appartient à la catégorie de celles qui attribuent aux particuliers des droits subjectifs. En second lieu, les arrêts précités ont fait implicitement renvoi au principe de proportionnalité, comme le révèle le membre de phrase suivant: «au surplus, une telle obligation (d'achat) n'était pas nécessaire pour atteindre l'objectif visé …». Ce principe se situe incontestablement, lui aussi, à un niveau supérieur à celui des normes réglementaires et il vise également à protéger les particuliers, lesquels en tirent un droit subjectif de caractère fondamental. Qu'il nous soit permis sur ce point de nous référer aux amples considérations que nous avons consacrées à ce sujet dans nos conclusions du 7 juin 1977 (paragraphe 6) ainsi qu'à la jurisprudence qui y est citée (en particulier à l'arrêt du 17. 12. 1970 dans l'affaire 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide/Köster, Recueil 1970, p. 1162).
Enfin, par la dernière phrase du septième attendu, déjà cité, les arrêts du 5 juillet 1977 ont constaté l'existence d'une violation de l'article 39 du traité CEE — disposition énonçant les objectifs de la politique agricole commune — ou, plus exactement, de l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, du traité CEE, remontant à l'obligation faite aux organisations communes de marché de «se limiter à poursuivre les objectifs énoncés à l'article 39». L'attendu en question relève en effet que l'obligation d'achat, établie par le règlement no 563/76 «ne pouvait pas se justifier dans le cadre de la réalisation des objectifs de la politique agricole commune». Mais, à cet égard, il est permis de douter qu'il s'agisse ici de normes susceptibles de protéger les particuliers en leur attribuant des droits subjectifs. Les intérêts des destinataires de la politique agricole commune en reçoivent certainement une protection, mais non sous la forme d'une attribution de droits subjectifs. Cet aspect de la situation examinée ici ne modifie toutefois en rien les constatations que nous avons faites au sujet de la portée, pour les sujets de l'ordre juridique communautaire, des deux autres règles enfreintes: principe de non-discrimination et principe de proportionnalité. Il suffirait qu'un règlement contrevienne à une seule de ces règles pour qu'il doive être considéré illicite et non valide et pour qu'il faille admettre qu'il y a violation d'un droit subjectif individuel; par conséquent, il importe peu qu'une troisième norme, à laquelle contrevient le règlement no 563/76, soit instrument de protection d'intérêts simples sans être source de droits subjectifs.
4.
Il est bien plus difficile d'établir s'il y a, dans le cas d'espèce, violation grave, suffisamment caractérisée, du droit communautaire. En fait, les opinions sont largement divergentes en ce qui concerne l'identification de cette caractéristique, de cette qualité particulière qu'une infraction devrait présenter pour que la Communauté soit responsable des dommages découlant d'un règlement de caractère illicite.
Selon les idées exprimées à ce sujet par les avocats généraux Roemer et Reischl, constituerait une violation grave, suffisamment caractérisée, celle qui revêt un caractère évident, manifeste [voir les conclusions respectives des avocats généraux précitées dans les affaires 63-69/72, Werhan (Recueil 1973, p. 1259) et dans l'affaire 153/73, Holtz & Willemsen (Recueil 1974, p. 706)].
L'avocat général Reischl a également parlé de «transgression indubitable» d'un principe (il s'agissait en ce cas, comme dans le cas présent, de l'interdiction de discrimination); et de «méconnaissance manifeste et grave de son contenu fondamental» (Recueil 1974, p. 706), en s'arrêtant, enfin, sur les «proportions» du prétendu traitement discriminatoire (Recueil 1974, p. 707).
Nous craignons que toute tentative de définir la violation grave à travers les caractéristiques de «l'évidence» représente une mutation de terminologie qui ne suffit pas à dissiper les doutes. Et nous soulignerons surtout que dans le contexte des deux conclusions précitées il s'agissait essentiellement d'établir s'il y avait eu ou non violation du principe de non-discrimination. L'avocat général Roemer a estimé que oui et il en a déduit la responsabilité de la Communauté; l'avocat général Reischl s'est prononcé dans le sens contraire et il a exclu que la Communauté puisse être appelée à réparer les prétendus dommages subis. Du reste, l'arrêt précité du 14 mai 1975, CNTA, en estimant violé le principe de la confiance légitime, motif pris de ce qu'un règlement de la Commission ne contenait pas de dispositions transitoires adéquates, a affirmé que cette dernière a «violé une règle supérieure de droit et engagé ainsi la responsabilité de la Communauté» (quarante-quatrième attendu).
Il serait ainsi tentant de déduire de tout cela que le concept de violation grave, suffisamment caractérisée, s'épuise dans celui de violation d'un principe de droit communautaire ou devient précisément un ajout superflu lorsqu'il a déjà été précisé que la responsabilité suppose la violation d'une règle supérieure, attribuant des droits subjectifs aux particuliers. C'est de cela que nous nous sommes inspirés, dans nos conclusions du 7 juin 1977, en nous plaçant dans la perspective de l'arrêt CNTA. Nous croyons cependant qu'une telle déduction risque d'apparaître hâtive et qu'il est nécessaire de pousser l'analyse plus à fond, eu égard à l'insistance avec laquelle la Cour a répété dans sa jurisprudence que la responsabilité du chef de dommages causés par des actes réglementaires est reconnue pour les violations suffisamment caractérisées et aussi parce que l'étendue des répercussions d'une telle responsabilité justifie une dose notable de prudence. Sous ce rapport, il faut rappeler que l'avocat Roemer a estimé, dans ses conclusions précitées, que l'arrêt 5/71 avait fait preuve de prudence«pour faire en sorte que les recours en indemnisation des dommages causés par des actes réglementaires restent limités à des situations déterminées de caractère exceptionnel». Ainsi a été identifiée, croyons-nous, la fonction que la Cour voulait attribuer au critère de «gravité» de la violation.
5.
Pour raisonner encore en termes généraux et de façon schématique, nous dirons qu'un acte de caractère illicite peut revêtir un caractère de gravité particulier et donc se présenter comme suffisamment caractérisé, soit en raison du rang et de l'importance de la règle supérieure qui est enfreinte, soit en raison de l'importance de la faute, c'est-à-dire de l'élément psychologique du comportement de l'auteur de l'acte, soit en raison de la valeur de la lésion patrimoniale. Il nous paraît opportun de nous arrêter quelque peu sur chacun de ses aspects, sans oublier que l'acte dont il s'agit dans le cas d'espèce a déjà été reconnu contraire au droit communautaire.
Le premier des aspects que nous avons mentionné ci-dessus nous paraît être le moins controversé. Il est clair que le caractère illicite d'un acte réglementaire implique le fait qu'il est contraire à une règle de rang supérieur et, de plus, nous avons déjà vu que la jurisprudence de la Cour exige, particulièrement aux fins de la responsabilité, qu'il s'agisse d'une règle susceptible de protéger les particuliers: ce qui s'est traduit par le concept encore plus strict de règle attribuant des droits subjectifs aux particuliers. Cela exclut déjà la responsabilité en cas de violation d'une règle de procédure ou de forme des actes réglementaires; les règles de ce type n'attribuent généralement pas de droits subjectifs aux particuliers, même s'il est incontestablement possible que l'acte réglementaire vicié pour des raisons de procédure ou de forme soit invalidé. Mais nous irons même plus loin à propos de l'importance que la règle doit revêtir pour que sa violation puisse être qualifiée de suffisamment caractérisée; nous pensons, en effet, qu'il doit s'agir d'un principe, d'une règle qui ait une importance fondamentale dans le cadre de l'ordre juridique communautaire. Autrement dit, la gravité de la lésion juridique devrait s'évaluer, selon nous, au regard de l'ensemble du système et devrait donc être mise en relation avec l'importance que possède la norme par son contenu et en raison de sa fonction dans le cadre du système.
Le problème de la faute est beaucoup plus complexe. Nous savons, à cet égard, que l'article 40, paragraphe 1, du traité CECA est libellé différemment de l'article 215, alinéa 2, du traité CEE. Dans la jurisprudence de la Cour relative à ce dernier traité, il manque non seulement l'affirmation que la faute figure au nombre des conditions nécessaires de la responsabilité extracontractuelle de la Communauté, mais il est encore précisé, inversement, qu'«en vertu de l'article 215, alinéa 2, et des principes généraux auxquels il est renvoyé par cette disposition, la responsabilité de la Communauté suppose la réunion d'un ensemble de conditions en ce qui concerne la réalité du dommage, l'existence d'un lien de causalité entre le préjudice invoqué et le comportement reproché aux institutions et l'illégalité de ce comportement» [voir arrêts du 28. 4. 1971, dans l'affaire 4/69, Lütticke (Recueil 1971, p. 323 et suiv., 338) et du 2. 7. 1974, dans l'affaire 153/73, Holtz et Willemsen (Recueil 1974, p. 675 et suiv.), le premier arrêt concernant un acte de portée individuelle et le second un acte réglementaire]. Il nous faut également citer l'arrêt du 14 mai 1975 dans l'affaire 74/74, CNTA, étant donné que cette décision déclare la Communauté responsable du chef d'un acte réglementaire incompatible avec le principe de la confiance légitime, et cela après que la ligne de conduite de la Commission a été décrite objectivement (abolition immédiate de montants compensatoires non accompagnée de l'adoption de dispositions transitoires), mais sans aucune appréciation de l'élément subjectif. En définitive, il semble donc que — faute de pouvoir tirer d'autres orientations des principes généraux communs aux droits des États membres — le droit communautaire estime qu'il suffit, aux fins de la responsabilité extracontractuelle de la Communauté, que les actes des institutions aient un caractère indubitablement volontaire, caractère qui entraîne une présomption de faute lorsqu'est mis en vigueur un acte de caractère illégal. Telle est, par ailleurs, la solution retenue pour les actes administratifs de caractère illicite dans les ordres juridiques de quelques États membres parmi lesquels l'Italie, les Pays-Bas, la Belgique et le Luxembourg (voir, sur ce point, l'avis «Zur Reform des Staatshaftungsrechts» du Max-Planck-Institut fur ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 1975, p. 8).
Cela dit, il nous paraît difficile d'admettre qu'aux fins de la responsabilité du chef de dommages résultant d'actes réglementaires communautaires, il faille qualifier la violation au moyen d'un élément additionnel (faute grave) qui ne joue aucun rôle comme condition générale de la responsabilité des institutions communautaires. D'un autre côté, dans un cas comme celui de l'espèce, dans lequel la ligne de conduite des institutions communautaires a déjà été appréciée aux fins d'établir si le règlement dont il s'agit était non valide, le caractère «non excusable» de ce comportement doit être supposé établi. La preuve en est d'ailleurs que le Conseil aussi bien que la Commission, en exposant les motifs qui justifient selon eux l'adoption de la disposition en cause et, partant, démontrent l'absence d'une faute lourde de leur part, ont eu recours à des arguments déjà examinés par la Cour et rejetés par celle-ci dans les affaires préjudicielles 114, 116 et 119-120/76: la crise grave existant dans le secteur laitier, l'urgence qu'il y avait d'adopter des mesures y portant remède, l'évolution des importations de soja en provenance des États-Unis, etc. Autrement dit, le problème examiné au moment de la discussion de la non-validité de l'acte réglementaire en question — la question de savoir si le Conseil était resté dans le cadre de son pouvoir discrétionnaire ou s'il avait outrepassé les limites de ce pouvoir — a déjà absorbé le problème du caractère «excusable» de la mesure adoptée: si cette dernière avait été pleinement justifiée par les circonstances, il n'y aurait pas eu lieu d'annuler le règlement et, partant, la condition principale pour qu'il y ait responsabilité ferait défaut, à savoir le caractère illicite de l'acte.
Il reste à voir si le concept de «violation suffisamment caractérisée» peut être lié au critère de la gravité du dommage, de la valeur de la lésion patrimoniale. Nous trouvons un indice en ce sens dans les conclusions Roemer, précitées, du 18 septembre 1973 (Recueil 1973, p. 1238), là où il est dit qu'une disposition déterminée, portant fixation de prix tout en concernant une large catégorie, apparaît être analogue à une mesure individuelle aux fins de la responsabilité en ce qu'il est à présumer que «elle touche apparamment au fondement même de l'existence de ceux qui en font partie». Plus loin, l'avocat général Roemer déclare qu'il considère comme suffisante, aux fins de la recevabilité de la requête, la circonstance que la disposition contestée ait pour les requérants «des conséquences profondes, menaçant leur existence même». Mais l'avocat-général Reischl, dans ses conclusions du 8 mai 1974 déjà citées, s'est opposé à ce point de vue en excluant que la gravité des conséquences de l'acte de caractère illégal puisse être assimilée à une condition d'exercice d'une action en réparation et en soulignant que ni la jurisprudence de la Cour ni la référence au concept de «violation grave» ne peuvent étayer une pareille idée.
Dans certains ordres juridiques internes, l'on trouve des cas dans lesquels le droit à réparation est également fonction de la gravité du dommage. Ainsi, deux décisions du Conseil d'État français (14. 1. 1938, La Fleurette, Recueil Lebon, p. 25; 22. 10. 1943, Établissements Lacaussade, ibidem p. 231), subordonnent la réparation du préjudice causé par des dispositions législatives au caractère «anormalement grave» de celui-ci. Le Conseil d'État français s'est également prononcé dans ce sens dans les affaires Caucheteux et Desmonts, 21 janvier 1944; Vannier, 27 janvier 1961; Chauche, le 10 février 1961 et Bovero, 25 janvier 1963 (voir l'avis précité du Max-Planck-Institut fur ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, p. 61 et suiv.). Mais l'on sait que toutes ces décisions ont trait à des indemnités du chef de dommages découlant de règles légitimes; en outre, elles prévoient également une seconde condition, c'est-à-dire la spécialité du préjudice. Les termes du problème ne sont donc pas les mêmes, et cela indépendamment de l'impossibilité de transposer dans le droit communautaire les solutions retenues dans l'ordre juridique d'un seul État membre.
Nous pouvons nous demander si, sur le plan de l'équité, il peut être justifié de fonder le concept de «violation grave» de la règle de droit supérieure par le législateur communautaire sur le critère de la gravité de la lésion patrimoniale. Selon nous, les considérations pour et contre s'équilibrent. D'un côté, on pourrait soutenir que, s'agissant d'un préjudice subi par de nombreux sujets de droit — dans le cadre des catégories victimes de discrimination —, une certaine dose de sacrifice peut leur être imposée dans l'intérêt général, aussi longtemps que l'on reste dans les limites d'une perte économique tolérable. On pourrait considérer comme telle une perte qui ne dépasse pas l'amplitude des fluctuations moyennes, statistiquement déterminables, des prix de marché de certaines marchandises, alors que, comme dans le cas de l'espèce, le préjudice patrimonial consiste en une augmentation des prix provoquée par la disposition non valide. D'une manière plus grossière, on pourrait également dire qu'une perte économique qui n'interrompt pas ou n'altère pas de manière sensible le rythme d'activité d'une entreprise, paraît tolérable. L'application de ces critères présupposerait toutefois que référence soit faite à un modèle abstrait d'entreprise moyenne. En réalité, ce qui est tolérable pour une entreprise de grandes dimensions peut ne pas l'être pour une autre, dotée d'une moindre capacité de résistance, mais nonobstant cela on ne saurait songer à évaluer la gravité de la lésion par référence à chacun des sujets qui font valoir un droit à indemnisation, étant donné qu'il s'agit ici de définir une condition de responsabilité du chef d'un acte de portée générale.
Fait obstacle, d'un autre côté, à l'acceptation du critère de la gravité de la lésion patrimoniale le fait qu'une disposition de caractère illégal, contraire à une règle fondamentale de l'ordre juridique et contraire également aux droits subjectifs qu'elle garantit, devrait donner lieu à réparation pour rétablir, dans l'intérêt collectif, l'équilibre rompu par cet acte de caractère illégal et cela indépendamment de la gravité du préjudice. La chose est encore plus évidente lorsque l'acte de caractère illégal consiste en une violation de l'interdiction de discrimination et du principe de proportionnalité. Ce n'est pas sans raison que la condition de gravité de la lésion économique a été uniquement posée dans la jurisprudence française pour l'indemnisation du préjudice découlant d'actes réglementaires valides.
En définitive, accueillir éventuellement dans votre arrêt le critère dont nous avons parlé jusqu'ici constituerait, Messieurs, une interprétation du concept de «violation suffisamment caractérisée», non incompatible, certes, avec la logique du système de la responsabilité du chef d'actes réglementaires, mais ne pouvant pas se déduire des principes communs aux droits des États membres. Si une tendance commune se dégage de ces droits, du moins en matière de responsabilité du chef d'actes illégaux (également réglementaires) des administrations publiques, cette tendance va dans le sens de ne pas faire dépendre la réparation de la gravité du préjudice.
6.
Nous avons vu que dans la jurisprudence du Conseil d'État français, la question examinée jusqu'à présent est liée à un autre problème et, précisément, à celui de la nature particulière du préjudice («préjudice spécial au requérant»). Il s'agit, dans cette jurisprudence, d'une seconde condition à laquelle est subordonnée l'indemnisation de celui qui a subi un dommage du chef d'un acte législatif (également d'un acte réglementaire) valide.
Parallèlement, le droit allemand a développé la théorie du sacrifice spécial («Sonderopfer»), à laquelle référence a été faite fréquemment dans le cours des présentes affaires; cette théorie a été élaborée, paraît-il, en matière d'expropriation, parce que l'on voulait identifier l'élément matériel de cet acte coërcitif de caractère légal parallèlement à l'élément formel que constitue son caractère individuel.
Transposées sur le plan du droit communautaire et, plus spécifiquement, appliquées à notre problème de responsabilité du chef de dommages découlant de règlements non valides, ces tendances soulèvent le problème suivant: la responsabilité de la Communauté doit-elle être limitée aux cas dans lesquels il y a des sujets de droit ou des groupes de sujets de droit spécifiquement déterminés et, partant, exclue là où l'acte réglementaire vise de larges catégories de sujets de droit? Nous aimerions faire observer tout de suite que, selon nous, il convient de discuter ce problème en ne restant pas attaché à l'un ou l'autre indice de droit interne — cela d'autant plus que la responsabilité du chef d'actes non valides et l'indemnisation pour des actes valides sont deux choses profondément différentes —, mais plutôt en tenant compte d'un indice de droit communautaire que l'on peut puiser dans l'article 34 du traité CECA, déjà cité, lequel limite l'obligation d'indemnisation du préjudice à charge de la Haute Autorité, du chef de décisions — éventuellement générales — de caractère illégal, au cas de «préjudice direct et spécial subi par une entreprise ou un groupe d'entreprises».
Il convient toutefois de clarifier les limites à l'intérieur desquelles se pose le problème. D'un côté, il est évident que la Communauté ne pourrait pas être appelée à répondre des dommages causés par un acte réglementaire de caractère illégal à la généralité des sujets de droit communautaire. Indépendamment de l'absurdité de cette hypothèse, un acte de ce genre ne pourrait de toute manière pas être annulé au motif qu'il est contraire à l'interdiction de discrimination! D'un autre côté, il serait inadmissible d'introduire une condition de «préjudice individuel» susceptible de subordonner en définitive la responsabilité de la Communauté du chef d'un règlement non valide à la condition que la victime du préjudice soit atteinte directement et individuellement. On finirait, en effet, de cette manière par transposer dans le domaine de l'action en responsabilité une condition propre au recours en annulation, ce qui s'accorderait mal avec la distinction nette entre les deux voies de recours telle que vous l'avez précisée dans votre jurisprudence (dans ce sens, voir les observations pertinentes de Fuss, «Zur Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs über die Gemeinschaftshaftung für rechtswidrige Verordnungen», dans Festschrift für Friedrich August Freiherr von der Heydte, I, p. 179).
Le coeur du problème, dans le cas d'espèce, repose donc dans la question de savoir si ceux qui appartiennent à une catégorie largement déterminée — les éleveurs de bovins, porcins et poulets qui ont eu à subir les charges imposées par le règlement no 563/76 — peuvent invoquer un droit à indemnisation, tout en étant certainement plus nombreux qu'un «groupe d'entreprises». On peut considérer que si le traitement discriminatoire auquel a été assujettie la catégorie économique que nous venons de mentionner, a entraîné l'invalidation du règlement précité, le caractère trop large de la catégorie discriminée empêche, en revanche, de considérer que le préjudice subi revêt un caractère suffisamment individuel aux fins de la responsabilité. Des exigences d'intérêt public pourraient porter à exclure la réparation du préjudice subi par d'amples catégories de sujets de droit, notamment en vue d'éviter que la Communauté n'ait à supporter un montant important d'indemnités.
Ces considérations d'opportunité ne trouvent toutefois pas appui dans des arguments tirés du droit positif (exception faite de l'article 34 du traité CECA précité, dans lequel il nous semble toutefois difficile de voir l'expression d'un principe général, d'autant que le régime de la responsabilité communautaire a été innové dans le traité CEE). Même en droit allemand, lorsqu'il s'agit de responsabilité du chef d'actes réglementaires de caractère illégal, il n'est pas exigé que le préjudice présente un caractère spécialement individualisé. Le Bundesgerichtshof a declaré qu'il suffit que soit constaté le caractère illégal de la lésion patrimoniale pour que soit présumée établie l'existence d'un «sacrifice spécial» (voir Kimminich, Bonner Kommentar, article 14 GG, paragraphe 241), ce qui se fonde, nous semble-t-il, sur une ratio qui peut également être étendue au droit communautaire: si l'on admet que la Communauté est responsable des dommages provoqués par un acte de portée générale, déclaré non valide sur la base d'un principe également général, comment restreindre la sphère des ayants droit à réparation si ce n'est dans la mesure du principe violé et du préjudice directement subi? N'oublions pas, Messieurs, que la responsabilité communautaire dans le domaine ici à l'examen est subordonnée à la violation d'une règle supérieure à celle qui a créé les droits subjectifs; il est donc logique que le titulaire du droit violé dispose d'un droit à réparation indépendamment du nombre des autres titulaires du même droit violé (mais toujours à l'intérieur de la catégorie que la règle supérieure protège). Ainsi, nous semble-t-il, a raisonné la Cour dans l'affaire CNTA déjà citée, en jugeant la Communauté responsable d'avoir adopté un règlement incompatible avec le principe de la confiance légitime qui portait préjudice à tous les exportateurs de graines de colza ou de navette ou d'huile dérivée de celles-ci.
7.
Parvenu à ce point de notre discussion juridique, il nous semble opportun de récapituler en quelques mots les résultats auxquels nous sommes parvenu sur le problème des caractères distinctifs d'une violation «grave», «suffisamment caractérisée», en ce qui concerne le cas de l'espèce.
a)
Aux fins de la responsabilité du chef des dommages provoqués par des règlements, il convient certainement de tenir compte de l'importance de la règle violée; il doit s'agir d'une règle de conduite qui revêt une importance fondamentale dans le système communautaire. C'est le cas en l'espèce.
b)
Point n'est besoin d'une faute grave, l'élément de faute étant implicitement contenu dans le mécanisme de la responsabilité du chef des actes des institutions de la CEE et, spécialement, des actes de nature réglementaire, ce qui rend superflu l'examen du caractère «excusable» ou non des choix opérés par les autorités communautaires lorsqu'elles ont élaboré le règlement no 563/76. Quoi qu'il en soit, le caractère «excusable» a déjà été exclu par la Cour, lorsqu'elle a jugé que le Conseil avait outrepassé les limites de ses pouvoirs discrétionnaires et décidé, entre autres (dans ses arrêts du 5 juillet 1977), que la mesure adoptée n'était pas nécessaire aux fins de réaliser l'objectif visé.
c)
Selon les principes communs aux droits des États membres, la responsabilité des autorités publiques du chef d'actes de caractère illégal ne présuppose pas que le dommage ait une importance déterminée. Si la Cour, élaborant par voie d'interprétation «évolutive» le concept de violation suffisamment grave, estimait devoir lier la gravité du dommage à la valeur de celui-ci, il conviendrait de fixer une formule générale définissant les limites du dommage tolérable.
d)
Pour les dommages découlant de l'incompatibilité entre des actes réglementaires de la Communauté et des règles supérieures attribuant des droits aux individus, il faut retenir, en principe, que tout titulaire d'un droit lésé possède un titre à réparation même s'il appartient à une large catégorie de sujets de droit. Ce qui est nécessaire et suffisant, c'est que les ayants droit puissent être individualisés, ce qui apparaît possible dans le cas d'espèce, précisément parce que le règlement no 563/76 frappait seulement des catégories déterminées d'opérateurs économiques.
8.
Au début de la seconde phase de la procédure écrite dans la présente affaire, la Cour a invité les parties à indiquer si les requérantes avaient la possibilité de réparer ces conséquences (les conséquences dommageables du règlement no 563/76) dans leurs rapports avec les fournisseurs, en s'opposant à ce que ceux-ci répercutent sur les prix des aliments l'incidence du régime établi par le règlement. L'on voulait savoir de cette manière si le préjudice eût été évitable dans l'hypothèse où les requérantes auraient adopté une ligne de conduite différente de celle qu'elles avaient choisi de suivre.
Répondant à la question de la Cour, les requérantes ont affirmé qu'elles n'étaient pas en mesure de s'opposer aux augmentations de prix tant en raison de l'impossibilité de constituer de grandes réserves du fait de la perte de qualité qui en résulterait pour les aliments pour animaux, qu'en considération de la diminution de rendement du bétail qui résulterait d'une modification des aliments due au changement de fournisseur, étant donné que la composition des aliments varie d'un fabricant à l'autre. En ce qui concerne ensuite l'hypothèse d'un approvisionnement auprès de fournisseurs situés dans des régions plus éloignées, elle aurait été écartée du fait de la forte incidence des frais de transport sur le prix des aliments.
Le Conseil a soutenu qu'il n'aurait pas été impossible pour les acquéreurs d'aliments pour animaux de s'opposer aux augmentations du prix de ces produits; cela pourrait se déduire, selon lui, de la circonstance qu'une entreprise a refusé d'accepter ces augmentations (et c'est précisément cela qui est à l'origine de l'affaire préjudicielle 114/76). Il semble toutefois que, dans ce cas spécifique, l'éleveur aurait pu se prévaloir de clauses contractuelles particulières qui le liaient à son fournisseur et qui lui permettaient de s'opposer à une augmentation basée sur une réglementation contestée. Il n'apparaît pas que cette possibilité existait également pour les requérantes actuelles.
D'autre part, la Commission a admis que les fournisseurs d'aliments pour animaux occupent une position très forte sur le marché et que, partant, les possibilités pour les petites et moyennes entreprises d'élevage de s'opposer aux augmentations de prix sont assez réduites. La Commission estime que, nonobstant cela, les éleveurs auraient pu chercher à résister à travers leurs associations professionnelles ou en se groupant. Mais elle admet finalement que la question ne peut pas avoir une influence déterminante aux fins de la solution des présentes affaires.
Il nous semble, quant à nous, qu'on ne peut pas parler de manière absolue d'un comportement des requérantes qui aurait contribué à engendrer le dommage. En fait, les justifications que celles-ci ont fournies quant à leur comportement sont convaincantes; nous ajouterons que le règlement no 563/76 n'avait pas encore été déclaré non valide au moment où les requérantes ont commencé à subir les augmentations de prix et que les doutes sur la validité d'une règle, s'ils justifient une action judiciaire, n'obligent pas les intéressés à contester tous les comportements d'autrui découlant de l'application de la réglementation.
9.
Les considérations qui précèdent nous portent à croire que la Communauté est responsable des préjudices provoqués par l'application du règlement no 563/76. Il reste maintenant à examiner les problèmes relatifs à la nature du dommage et au lien de causalité existant entre l'acte de caractère illégal et le dommage en laissant de côté pour l'instant, comme nous l'avons précisé au début des présentes conclusions, le thème du montant de l'indemnisation.
Les requérantes se plaignent, en substance, du fait que le prix des aliments pour animaux a augmenté après l'entrée en vigueur du règlement dont il s'agit en l'espèce. En tant qu'acquéreurs de produits de ce genre, elles ont été contraintes de payer ce prix majoré, subissant un préjudice qui correspondrait à l'étendue de la majoration de prix en question.
Cela dit, il convient d'établir:
a)
en principe, s'il est possible que donne lieu à réparation un préjudice dont se plaignent non les principaux destinataires du règlement no 563/76 — les producteurs d'aliments pour animaux —, mais les acquéreurs de ces mêmes aliments;
b)
l'incidence qu'a eue le règlement no 563/76 sur les augmentations des prix des aliments pour animaux et si ledit règlement a été ou non l'unique facteur qui a déterminé ces augmentations;
c)
si les requérantes pouvaient répercuter à leur tour la charge des augmentations de prix sur leurs clients;
d)
l'intérêt qu'il peut avoir à rechercher les répercussions du règlement en question sur les coûts de production et sur les marges bénéficiaires des entreprises requérantes.
Sur le point a). Il ne nous semble pas qu'il soit possible d'accueillir la thèse des institutions défenderesses, laquelle tend à nier l'existence d'un lien de causalité adéquat entre le règlement et le préjudice que les requérantes prétendent avoir subi, sur la base de la considération que le nombre des facteurs s'interposant entre la cause et l'effet excluraient le caractère direct du lien de causalité. La circonstance que les dispositions du règlement avaient comme destinataires immédiats les fabricants et importateurs d'aliments pour animaux — et, partant, des sujets de droit différents de ceux qui ont fini en dernière analyse par supporter l'incidence économique de la mesure — ne suffit certainement pas pour rejeter l'idée que le règlement est la cause (ou au moins une des causes) de l'augmentation des prix des aliments. D'autre part, il est à rappeler que, selon l'article 5 du règlement en question, l'incidence de la charge résultant de ce règlement était répercutée sur les acquéreurs successifs des produits dont il est question aux articles 2 et 3 (en particulier les graines de colza, de navette, de tournesol, de lin et de soja ou les produits protéiques résultant de leur transformation) dans tous les cas de contrats conclus avant l'entrée en vigueur du règlement. Les acquéreurs des aliments pour animaux n'étaient donc pas non plus formellement des «tiers» par rapport à la réglementation introduite par l'acte dont il s'agit.
Sur le point b). Les deux institutions défenderesses soutiennent que les augmentations des prix des aliments pour animaux qui se sont produites au printemps de l'année 1976 ne seraient pas entièrement justifiées par l'incidence de l'obligation d'incorporer du lait en poudre dans ces aliments.
Selon la Commission, ces augmentations remontent en bonne partie à d'autres causes qui n'ont rien à voir avec le règlement no 563/76. Considérant qu'entre mars et juillet 1976, l'augmentation des prix du soja a atteint presque le quadruple de la majoration de prix dont on peut considérer qu'elle a été provoquée par l'emploi du lait écrémé en poudre au début de l'application du règlement du Conseil, la Commission se demande quelle est, dans l'augmentation des prix des aliments pour animaux, la fraction tenant réellement à l'obligation d'achat du lait en poudre et quelle est celle qu'il convient d'imputer à l'augmentation des prix mondiaux du soja. En outre, selon ce qu'affirme la Commission, les producteurs d'aliments pour animaux auraient cherché à diminuer l'impact de la double augmentation des coûts en recourant à des produits de substitution internes contenant des protéines, à l'égard desquels il n'y avait pas d'obligation d'achat de lait en poudre.
Les requérantes ont produit de nombreuses lettres que leurs fournisseurs leur ont adressées immédiatement après l'entrée en vigueur du règlement no 563/76 en vue de les informer que le régime institué par ce règlement les obligeait à majorer les prix des fourrages. L'augmentation initiale, qui avait atteint 5 % au maximum, fut en général diminuée par la suite d'environ un quart. Cette diminution, nous a-t-on expliqué à l'audience, serait due au fait, que dans un premier temps, les producteurs d'aliments pour animaux avaient répercuté sur leurs prix la charge plus élevée qui aurait découlé de la perte de la caution prévue aux articles 2 et 3 du règlement précité, alors que, dans un second temps, ils se seraient limités à mettre à charge de leurs clients l'augmentation moins élevée résultant de l'incorporation du lait en poudre dans les fourrages. Cela expliquerait également pourquoi la diminution des prix des aliments pour animaux, qui s'est produite après qu'eut été mis fin au régime institué par le règlement du Conseil précité, a été inférieure aux augmentations initiales.
Les défenderesses ont répliqué qu'il ne suffit pas de produire les déclarations des fournisseurs et que les requérantes devraient également indiquer le détail du calcul de l'augmentation des prix, compte tenu des différences de composition des fourrages selon les divers types d'élevage.
En définitive, les défenderesses ne nient pas l'existence d'un lien entre le règlement du Conseil en cause en l'espèce et l'augmentation des prix des fourrages. Ce qui est contesté par elles, c'est plutôt le fait que soit imputé à l'existence de ce règlement le montant total des augmentations invoquées par les requérantes. Sur ce point spécifique, la controverse ne porte donc pas sur l'existence des augmentations maix plutôt sur leur mesure.
Il n'en reste pas moins que la question est très importante pour pouvoir déterminer jusqu'à quel point subsiste le lien de causalité entre le règlement de caractère illégal et le dommage ainsi que la valeur du préjudice causé par l'application du règlement. Nous dirons que les requérantes n'ont pas tort lorsqu'elles justifient l'insuffisance des preuves présentées en soulignant la difficulté d'établir comment le producteur de fourrages effectue ses calculs et quelle est la composition précise de ses produits. Elles demandent que soient cités comme témoins les responsables du calcul relatif à l'incidence de l'obligation d'achat du lait en poudre auprès des divers producteurs de fourrages et que soient indiqués spécifiquement les noms, qualifications et adresses de ceux-ci.
En réalité, seuls les fabricants sont en mesure de préciser comment ils ont calculé l'incidence du règlement no 563/76 sur leurs coûts, en tenant compte des divers éléments qui entrent dans la composition des aliments pour animaux, de leur rapport quantitatif et des augmentations des prix du soja au cours de la période considérée. Il est superflu d'ajouter que les réponses pourront varier suivant les producteurs et les types d'aliments. Tout cela devra donc, selon nous, être clarifié au moyen d'une instruction orale et d'une expertise technique.
Sur le point c). Il ne suffirait pas de toute manière de prouver l'étendue de l'incidence que l'acquisition obligatoire de poudre de lait a eue sur les prix des aliments pour animaux pour établir le montant du droit à réparation, dès lors qu'il apparaîtrait que les requérants pouvaient, à leur tour, répercuter le coût majoré des aliments sur les prix pratiqués envers leur clientèle. Ce thème a donné lieu, lui aussi, à un ample débat entre les parties.
Les requérantes soutiennent qu'une fois prouvée l'existence d'un préjudice découlant de l'augmentation des prix due à la mise en application du règlement, elles n'auraient pas à démontrer qu'il leur était impossible de répercuter ce préjudice sur la clientèle; c'est aux défenderesses qu'il appartiendrait de fournir la preuve du contraire. A leur avis, toute possibilité de ce genre est liée aux conditions du marché, puisque le prix d'un produit, indépendamment de ses coûts, résulte du jeu de l'offre et de la demande.
Quoi qu'il en soit, les requérantes ont produit un rapport des experts Hülsemayer et Graser et, se basant sur ce rapport, elles soulignent que si le nombre des entreprises dans le secteur de l'élevage des poulets et leurs dimensions respectives peuvent donner l'impression d'une structure oligopolistique du marché, la grande homogénéité de la production et le libre accès des vendeurs concurrents des États membres au marché intérieur allemand excluent toutefois en pratique toute possibilité pour les entreprises de ce secteur de se comporter comme des entreprises d'un marché de ce type. Indépendamment de cette considération, les requérantes estiment que le rapport Hülsemayer-Graser a démontré, sur la base d'une étude précise de l'incidence de l'augmentation des prix des aliments pour animaux sur les prix des poussins d'un jour et des poulets, que les variations des prix des aliments n'ont pas d'incidence sensible sur les œufs de couvée parvenus à maturation. Si donc l'offre de poussins d'un jour n'a pas réagi à la modification du prix des aliments pour animaux, il faudrait en conclure, en fonction de la loi de l'offre et de la demande, que les prix de ces produits ne pouvaient non plus être modifiés. En définitive donc, dans la situation de marché qui caractérise les produits dont il s'agit, il n'aurait pas été possible pour les éleveurs en cause de répercuter sur les acheteurs les augmentations de coût découlant pour eux du règlement du Conseil, et cela a fortiori au cours de la période d'application du règlement.
La Commission critique certains aspects de cette expertise, mais ne conteste pas le bien-fondé des données sur lesquelles elle se base et de certaines importantes évaluations économiques qu'elle contient. Plus particulièrement, en ce qui concerne les éleveurs de poulets, la Commission estime qu'il existe une certaine marge de manœuvre en matière de prix, alors qu'en ce qui concerne les producteurs d'œufs, elle reconnaît que leur position sur le marché par rapport aux acheteurs est faible et qu'il existe une concurrence particulièrement vive dans ce secteur. Elle affirme que pour répondre à la question de savoir si l'obligation d'achat imposée par le règlement no 563/76 a eu une influence sur le prix des œufs, il conviendrait non seulement de tenir compte des conditions concrètes du marché, mais également de procéder à une analyse plus large des mécanismes économiques régissant le marché en question.
Il est difficile de prendre position sur le fond en raison du caractère extrêmement technique de ces analyses. Nous estimons que la Cour devrait dès lors ordonner également une expertise sur ce problème, qui permette de faire la lumière sur une question aussi importante aux fins de la détermination de l'indemnisation.
Sur le point d). Dans le cours de cette procédure, les répercussions économiques négatives du règlement no 563/76 ont également été examinées sous l'angle de l'évolution des coûts de production des requérantes et de leur marge bénéficiaire. Nous aimerions souligner que ces évaluations n'ont aucune incidence, à notre avis, sur la nature du dommage ni sur la manière d'en déterminer le montant; le dommage a consisté, ainsi que nous l'avons dit, en une majoration de la charge supportée par les requérantes du fait de l'augmentation des prix des aliments pour animaux à la suite du règlement en question, et la détermination du montant du dommage impose essentiellement de résoudre les deux problèmes de l'influence d'autres facteurs sur l'augmentation des prix des aliments pour animaux et du transfert éventuel de la charge sur la clientèle des requérantes. En réalité, c'est d'un autre point de vue qu'il devient intéressant d'établir dans quelle mesure le règlement no 563/76 a pesé sur les coûts de production des requérantes ainsi que sur leurs marges bénéficiaires, à savoir dans l'hypothèse où la condition de la gravité de l'infraction dont s'est rendu coupable le Conseil était liée à la gravité de la lésion subie par les requérantes.
Nous avons examiné précédemment cette possibilité théorique et nous avons cru devoir l'écarter pour les raisons déjà exposées. Néanmoins, certaines des considérations exposées par les parties à cet égard nous apparaissent utiles pour autant qu'elles complètent le cadre des évaluations économiques faites par les intéressés.
Il est établi que les parties sont en désaccord tant sur la détermination de l'importance des coûts de production des requérantes que sur l'estimation de l'étendue de l'augmentation que ces dernières auraient subie. Les défenderesses semblent ne pas admettre qu'il y ait eu une augmentation supérieure à 1 %, tandis que les requérantes chiffrent cette augmentation à 2 % en moyenne. Même dans cette seconde hypothèse, le dommage ne pourrait être considéré comme grave, aux dires des défenderesses. Les requérantes soutiennent, en revanche, qu'une augmentation des coûts de cet ordre revêtirait un caractère important du fait de la marge bénéficiaire très réduite qui caractérise le secteur.
En réalité, nous ne pouvons pas nous arrêter à la simple constatation du bas pourcentage que représente l'incidence de l'obligation d'achat du lait en poudre sur le coût final des produits des requérantes. Pour établir quelle est la portée réelle de cette incidence sur le plan de l'économie de l'entreprise, il convient de voir dans quel rapport cette augmentation du niveau des coûts de production se situe par rapport à la marge bénéficiaire. Cette évaluation devra être effectuée pour chaque entreprise considérée séparément; si l'on voulait raisonner en termes généraux, il faudrait prendre comme valeur de référence la marge bénéficiaire moyenne des entreprises bien gérées du secteur.
Cette grandeur de référence fait défaut; les affirmations des parties ne sont pas corroborées par des preuves convaincantes. Selon les requérantes, l'augmentation des coûts de production à la suite de la mise en vigueur du règlement no 563/76 absorberait, dans certains cas, toute la marge bénéficiaire annuelle et irait même parfois jusqu'à entraîner des pertes supérieures à celle-ci, ce qui serait le cas de la requérante dans l'affaire 83/76, laquelle affirme avoir subi une perte nettement supérieure au bénéfice moyen annuel. La requérante dans l'affaire 40/77 soutient, à son tour, que l'incidence du règlement en question aurait pratiquement réduit à zéro ses bénéfices pendant la période d'application du règlement, et la requérante dans l'affaire 94/76 affirme la même chose. Seules les requérantes dans les affaires 4/77 et 15/77 auraient subi un préjudice proportionnellement moins important du chef du règlement, ayant enregistré, selon leurs dires, une diminution d'environ 20 % de leur bénéfice annuel.
Les défenderesses affirment que les producteurs d'œufs auraient obtenu en contrepartie des facilités sur le plan de l'exportation grâce à une application large et extensive du régime des restitutions. Mais il faut se demander si, et dans quelle mesure, ces facilités ont été accordées en liaison avec la charge imposée par le règlement dont il s'agit. En d'autres termes, rien ne démontre que ces bénéfices, qui existaient déjà dès avant l'adoption du règlement no 563/76 et qui ont subsisté par la suite, auraient été différents si le règlement en question n'avait pas été arrêté.
En ce qui concerne le système des prélèvements communautaires auquel seule la Commission se réfère, les requérantes font observer que celui-ci peut seulement contribuer à freiner la concurrence des produits des pays tiers. D'autre part, les requérantes soulignent à ce propos que l'augmentation des coûts entraînée par l'obligation d'achat du lait en poudre n'aurait nullement été prise en considération pour la fixation du montant du prélèvement applicable à l'importation de poulets et de produits dérivés, étant donné que le prélèvement se modifie seulement en fonction des variations des différences entre le prix des céréales fourragères sur le marché communautaire et le prix de ces céréales sur le marché mondial, tandis qu'il n'est pas influencé par des variations se produisant dans d'autres secteurs.
Enfin, lorsqu'on discute l'augmentation des coûts de production et la diminution des profits des entreprises intéressées, la question se pose de l'incidence relative des majorations de prix du soja. S'il est vrai que ces majorations ont pesé sur les coûts des produits des requérantes beaucoup plus que l'obligation d'achat du lait en poudre résultant du règlement no 563/76, il est également à noter que les entreprises en question pouvaient peut-être supporter ces augmentations en réduisant proportionnellement leur marge de profit mais que, précisément en considération de ce fait, l'incidence de l'obligation d'achat du lait en poudre a pu peser de manière excessive sur l'économie de l'entreprise.
En effet, face aux facteurs objectifs qui ont influencé négativement la situation des entreprises en question, la responsabilité du Conseil qui, en adoptant et en maintenant la disposition considérée, a accru les difficultés économiques des entreprises du secteur, est d'autant plus nette dès lors que cela n'était pas nécessaire pour réaliser les objectifs visés, ainsi que l'a constaté la Cour.
Sur les éléments techniques et économiques très délicats de cette situation complexe il ne nous semble toutefois pas possible d'exprimer un jugement définitif dans l'état actuel de la cause. Nous en déduisons que si la Cour lie la gravité de la violation à celle du préjudice, cette dernière pourra difficilement être établie sans une nouvelle phase d'instruction.
10.
Nous concluons donc en proposant à la Cour que, statuant sur les recours en réparation des dommages formés contre le Conseil et la Commission par l'entreprise Bayerische HNL, par Bernd Adleff, par l'entreprise F. X. Zollner, par Christof Schwab et par Johann Seidl, elle décide comme suit:
a)
Le règlement du Conseil no 563/76 CEE du 15 mars 1976, déjà déclaré non valide par les arrêts du 5 juillet 1977 dans les affaires préjudicielles 114, 116, et 119-120/76, a violé gravement les règles supérieures de non-discrimination et de proportionnalité dont découlent des droits pour les justiciables, ainsi que les articles 40, paragraphe 3, alinéa 2, et 39, du traité CEE.
b)
En conséquence, la Communauté est tenue de réparer les dommages que les requérantes ont subis par l'effet de l'application du règlement en cause.
c)
Le montant des dommages donnant lieu à réparation devra être établi en prosécution de cause, à moins que les parties ne fassent savoir à la Cour dans les six mois de la date du présent arrêt qu'elles sont parvenues à un accord sur le montant de la réparation.
(
1
)	Traduit de l'italien.