62000CJ0015_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-15/00,
Commissie van de Europese Gemeenschappen,
aanvankelijk vertegenwoordigd door C. W. A. Timmermans, H. P. Hartvig en C. Gómez de la Cruz, vervolgens door J.-L. Dewost, H. P. Hartvig en C. Gómez de la Cruz, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
ondersteund door
Koninkrijk der Nederlanden,
aanvankelijk vertegenwoordigd door M. A. Fierstra en vervolgens door J. van Bakel als gemachtigden,
door
Europees Parlement,
vertegenwoordigd door J. Schoo en H. Duintjer Tebbens als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
en door
Raad van de Europese Unie,
vertegenwoordigd door J. Aussant alsmede door F. van Craeyenest en F. Anton als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
interveniënten,
tegen
Europese Investeringsbank,
aanvankelijk vertegenwoordigd door A. Morbilli en vervolgens door E. Uhlmann als gemachtigden, bijgestaan door A. Barav, avocat en barrister,
verweerster,
betreffende nietigverklaring van het besluit van de directie van de Europese Investeringsbank van 10 november 1999 inzake de samenwerking met het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt:
G. C. Rodríguez Iglesias, president,
J.-P. Puissochet,
M. Wathelet en
R. Schintgen, kamerpresidenten,
C. Gulmann,
D. A. O. Edward,
A. La Pergola (rapporteur),
P. Jann,
V. Skouris,
F. Macken,
N. Colneric,
S. von Bahr en
A. Rosas, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs,
griffier: R. Grass,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 3 juli 2002, waar de Commissie werd vertegenwoordigd door M. Petite als gemachtigde, het Koninkrijk der Nederlanden door N. Bel als gemachtigde, het Parlement door J. Schoo en H. Duintjer Tebbens, de Raad door J. Aussant, F. van Craeyenest en F. Anton, en de Europese Investeringsbank door A. Barav,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 3 oktober 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1.
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 19 januari 2000, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 237, sub b, EG en, subsidiair, artikel 230 EG verzocht om nietigverklaring van het besluit van de directie van de Europese Investeringsbank van 10 november 1999 inzake de samenwerking met het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (hierna:
"bestreden besluit"
).
2.
Bij beschikkingen van de president van het Hof van 7 september 2000 zijn het Koninkrijk der Nederlanden, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
Het juridisch kader
Het primaire recht
3.
Artikel 237, sub b en c, EG bepaalt:
"Het Hof van Justitie is bevoegd, binnen de hierna aangegeven grenzen, kennis te nemen van de geschillen betreffende:
[...]
b)
de besluiten van de Raad van gouverneurs van de Europese Investeringsbank [hierna:
"EIB"
]. Elke lidstaat, de Commissie en de Raad van bewind van de [EIB] kunnen onder de voorwaarden gesteld in artikel 230 te dezer zake beroep instellen;
c)
de besluiten van de Raad van bewind van de [EIB]. Beroep tegen deze besluiten kan onder de voorwaarden van artikel 230 slechts worden ingesteld door de lidstaten of de Commissie, en alleen in geval van schending van de vormvoorschriften bedoeld in artikel 21, leden 2, 5, 6 en 7, [van het Protocol betreffende de statuten van de Europese Investeringsbank (hierna:
"statuten van de EIB"
)].
"
4.
Artikel 280, leden 1 tot en met 4, EG luidt:
"1.
De Gemeenschap en de lidstaten bestrijden fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, met overeenkomstig dit artikel te nemen maatregelen die afschrikkend moeten werken en in de lidstaten een doeltreffende bescherming moeten bieden.
2.
De lidstaten nemen ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, dezelfde maatregelen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad.
3.
Onverminderd de andere bepalingen van dit Verdrag coördineren de lidstaten hun optreden om de financiële belangen van de Gemeenschap tegen fraude te beschermen. Zij organiseren daartoe samen met de Commissie een nauwe en geregelde samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten.
4.
De Raad neemt volgens de procedure van artikel 251, na raadpleging van de Rekenkamer, de nodige maatregelen aan op het gebied van de preventie en bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, om in de lidstaten een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming te bieden. Deze maatregelen hebben geen betrekking op de toepassing van het nationale strafrecht of de nationale rechtsbedeling.
"
5.
Artikel 183 A EA bepaalt:
"De lidstaten nemen ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, dezelfde maatregelen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad.
Onverminderd andere bepalingen van dit Verdrag coördineren de lidstaten hun optreden om de financiële belangen van de Gemeenschap tegen fraude te beschermen. Zij stellen daartoe met de hulp van de Commissie een nauwe en geregelde samenwerking tussen hun bevoegde overheidsdiensten in.
"
6.
Artikel 203 EA luidt:
"Indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt ter verwezenlijking van een der doelstellingen van de Gemeenschap zonder dat dit Verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, neemt de Raad met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, de passende maatregelen."
7.
Artikel 9 EG luidt:
"Er wordt een Europese Investeringsbank opgericht, die handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door dit Verdrag en de daaraan gehechte statuten worden verleend."
8.
Artikel 266, eerste en tweede alinea, EG luidt als volgt:
"De [EIB] bezit rechtspersoonlijkheid.
De leden van de [EIB] zijn de lidstaten.
"
9.
Artikel 267 EG bepaalt:
"De [EIB] heeft tot taak, met een beroep op de kapitaalmarkten en op haar eigen middelen bij te dragen tot een evenwichtige en ongestoorde ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt in het belang van de Gemeenschap. Te dien einde vergemakkelijkt zij, door zonder winstoogmerk leningen en waarborgen te verstrekken, de financiering van de volgende projecten in alle sectoren van het economisch leven:
[...]
Bij de vervulling van haar taak vergemakkelijkt de [EIB] de financiering van investeringsprogramma's in samenhang met bijstandsverlening van de structuurfondsen en van de andere financieringsinstrumenten van de Gemeenschap.
"
10.
Artikel 248, leden 1 en 3, EG bepaalt:
"1.
De Rekenkamer onderzoekt de rekeningen van alle ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschap. Zij onderzoekt tevens de rekeningen van alle ontvangsten en uitgaven van elk door de Gemeenschap ingesteld orgaan, voorzover het instellingsbesluit dit onderzoek niet uitsluit.
[...]
3.
De controle geschiedt aan de hand van stukken, en, zo nodig, ter plaatse bij de overige instellingen van de Gemeenschap, in de gebouwen van alle instanties die ontvangsten of uitgaven namens de Gemeenschap beheren, en in de lidstaten, inclusief in de gebouwen van alle natuurlijke of rechtspersonen die betalingen uit de begroting ontvangen.
[...]
De overige instellingen van de Gemeenschap, de instanties die ontvangsten of uitgaven namens de Gemeenschap beheren, de natuurlijke of rechtspersonen die betalingen uit de begroting ontvangen en de nationale controle-instanties of, indien deze niet over de nodige bevoegdheden beschikken, de bevoegde nationale diensten, zenden de Rekenkamer op verzoek alle bescheiden en inlichtingen toe die nodig zijn voor de vervulling van haar taak.
Ten aanzien van het beheer van de ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschap door de [EIB] wordt het recht van toegang van de Rekenkamer tot informatie waarover de [EIB] beschikt, door een regeling tussen de Rekenkamer, de [EIB] en de Commissie bepaald. Bij ontstentenis van een regeling heeft de Rekenkamer desalniettemin toegang tot de informatie die nodig is voor de controle op de door de [EIB] beheerde ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschap.
"
11.
Artikel 4, lid 1, van de statuten van de EIB bepaalt:
"1.
Het kapitaal van de [EIB] bedraagt [...] waarin door de lidstaten [...] wordt deelgenomen
[...]
De lidstaten zijn ten hoogste aansprakelijk tot het nog niet gestorte bedrag van hun aandeel in het geplaatste kapitaal.
"
12.
In artikel 8 van deze statuten wordt bepaald:
"De [EIB] wordt bestuurd en beheerd door een Raad van gouverneurs, een Raad van bewind en een directie."
13.
Artikel 14 van de statuten luidt:
"1.
Een comité van drie leden, door de Raad van gouverneurs op grond van hun bekwaamheid benoemd, controleert elk jaar de regelmatigheid van de verrichtingen en van de boeken van de [EIB].
2.
Dit comité verklaart dat de balans en de winst- en verliesrekening in overeenstemming zijn met de boekingen en dat zij zowel wat de activa als de passiva betreft, een juist beeld geven van de financiële toestand van de [EIB].
"
14.
Artikel 20 van de statuten van de EIB bepaalt:
"Bij het verstrekken van leningen en van garanties neemt de [EIB] de volgende beginselen in acht.
1.
Zij waakt ervoor dat haar gelden op de meest rationele wijze in het belang van de Gemeenschap worden aangewend.
Zij kan slechts leningen verstrekken of op te nemen leningen garanderen:
[...]
b)
wanneer de uitvoering van het project bijdraagt tot een verhoging van de economische productiviteit in het algemeen en eveneens tot de verwezenlijking van de gemeenschappelijke markt.
[...]
"
Het afgeleide recht
15.
Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (hierna:
"OLAF"
) is opgericht bij besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 28 april 1999 (PB L 136, blz. 20), op basis van de artikelen 162 EG-Verdrag (thans artikel 218 EG), 16 EGKS-Verdrag en 131 EGA-Verdrag.
16.
Artikel 2 van besluit 1999/352, waarin de taken van het OLAF worden omschreven, bepaalt in lid 1:
"Het [OLAF] oefent de bevoegdheden van de Commissie uit op het gebied van externe administratieve onderzoeken met het oog op een krachtiger bestrijding van fraude, corruptie en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, en ter bestrijding van fraude in verband met alle andere feiten of activiteiten van marktdeelnemers waarbij gemeenschapsbepalingen worden geschonden.
Het [OLAF] is belast met het verrichten van interne administratieve onderzoeken gericht op:
a)
de bestrijding van fraude, corruptie en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen worden geschaad,
b)
het onderzoeken van ernstige feiten in verband met de uitoefening van werkzaamheden in dienstverband die kunnen worden aangemerkt als een niet-nakoming van de verplichtingen van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen die tot tuchtrechtelijke en, eventueel, strafrechtelijke maatregelen aanleiding kan geven, of als een niet-nakoming van dienovereenkomstige verplichtingen van de leden van de instellingen en organen, van de bestuurders van de instanties of van de personeelsleden van de instellingen, organen en instanties die niet aan het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen zijn onderworpen.
Het [OLAF] oefent de desbetreffende bevoegdheden van de Commissie uit zoals deze zijn omschreven in de bepalingen die zijn vastgesteld binnen het kader, de grenzen en de voorwaarden welke door de Verdragen zijn vastgelegd.
Het [OLAF] kan door de Commissie of door andere instellingen, organen of instanties worden belast met onderzoeksopdrachten op andere gebieden.
"
17.
Artikel 3 van besluit 1999/352 luidt:
"Het [OLAF] oefent de in artikel 2, lid 1, bedoelde onderzoeksbevoegdheden in volledige onafhankelijkheid uit. Bij de uitoefening van deze bevoegdheden vraagt noch aanvaardt de directeur van het [OLAF] instructie van de Commissie, van enige regering noch van enige andere instelling of instantie of enig ander orgaan."
18.
In artikel 4 van besluit 1999/352 staat:
"Er wordt een comité van toezicht opgericht, waarvan de communautaire wetgever de samenstelling en de bevoegdheden bepaalt. Dit comité oefent regelmatige controle op de vervulling van de onderzoekstaak van het [OLAF] uit."
19.
In artikel 5 van besluit 1999/352 wordt bepaald:
"1.
Het [OLAF] staat onder leiding van een directeur, die de Commissie, na overleg met het Europees Parlement en de Raad, aanwijst voor een tijdvak van vijf jaar, dat eenmaal kan worden verlengd [...]
2.
De Commissie oefent ten aanzien van de directeur de bevoegdheden uit welke aan het tot aanstelling bevoegde gezag zijn toegewezen. Ten aanzien van een krachtens de artikelen 87, 88 en 90 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen genomen maatregel moet de Commissie, na raadpleging van het Comité van toezicht, een met redenen omkleed besluit nemen, dat het Europees Parlement en de Raad ter kennisneming wordt medegedeeld.
"
20.
Artikel 6 van besluit 1999/352 schrijft voor:
"1.
De directeur van het [OLAF] oefent ten aanzien van het personeel van het [OLAF] de bevoegdheden uit die krachtens het Statuut van de ambtenaren van de Europese gemeenschappen aan het tot aanstelling bevoegde gezag zijn toegekend, evenals die welke krachtens de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen aan het tot het aangaan van aanstellingsovereenkomsten bevoegde gezagsorgaan zijn toegekend [...]
2.
De directeur doet de directeur-generaal Begrotingen, na raadpleging van het Comité van toezicht, tijdig een voorontwerp van begroting toekomen, dat bestemd is om te worden geboekt op de bijzondere lijn betreffende het [OLAF] van de jaarlijkse algemene begroting.
3.
De directeur is de ordonnateur voor de uitvoering van het bijzondere begrotingsonderdeel van deel A van de begroting betreffende het [OLAF] en van de specifieke begrotingslijnen betreffende fraudebestrijding van deel B [...]
4.
De besluiten van de Commissie betreffende haar interne organisatie zijn van toepassing op het [OLAF] voorzover deze verenigbaar zijn met de door de communautaire wetgever ten aanzien van het [OLAF] vastgestelde bepalingen, met het onderhavige besluit en met de uitvoeringsbepalingen daarvan.
"
21.
Ingevolge artikel 7 van besluit 1999/352 treedt het besluit
"in werking op de datum van inwerkingtreding van de verordening (EG) van het Europees Parlement en de Raad betreffende de onderzoeken van het [OLAF]"
.
22.
Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB L 136, blz. 1) en (Euratom) nr. 1074/1999 van de Raad van 25 mei 1999 betreffende de door het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) verrichte onderzoeken (PB L 136, blz. 8) zijn vastgesteld op de grondslag van artikel 280 EG, respectievelijk artikel 203 EA.
23.
De eerste vier overwegingen van de considerans van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 luiden:
"(1)
overwegende dat de instellingen en de lidstaten groot belang hechten aan de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen, alsook aan de bestrijding van fraude en elke andere onwettige activiteit waardoor de communautaire financiële belangen worden geschaad [...]
(2)
overwegende dat de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen niet alleen betrekking heeft op het beheer van de begrotingskredieten, maar op alle maatregelen die gevolgen hebben of kunnen hebben voor het communautaire patrimonium;
(3)
overwegende dat alle beschikbare middelen moeten worden ingezet om deze doelstellingen te verwezenlijken, met name in het kader van de onderzoeksopdracht van de Gemeenschap [...]
(4)
overwegende dat, ter versterking van de middelen voor fraudebestrijding, de Commissie [...] met eerbiediging van het beginsel van interne organisatorische autonomie van elke instelling, intern het [OLAF] heeft opgericht en belast met het verrichten van administratieve fraudeonderzoeken; dat zij [het OLAF] voor de uitoefening van zijn onderzoekstaken volledige onafhankelijkheid heeft toegekend
"
.
24.
In de zevende overweging van de considerans van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 wordt verklaard dat
"het [OLAF], gezien de noodzaak van een krachtigere bestrijding van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, bij alle instellingen, organen en instanties die bij het EG-Verdrag en het Euratom-Verdrag of op basis daarvan zijn opgericht [...], interne onderzoeken moet kunnen verrichten"
.
25.
Blijkens de tiende overweging van de considerans van die verordeningen moeten de door het OLAF verrichte onderzoeken
"worden uitgevoerd conform het Verdrag en met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten [van de Europese Gemeenschappen], met inachtneming van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden, [in de verordening]
"het Statuut"
genoemd, en onder volledige eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en met name van het billijkheidsbeginsel, van het recht van de betrokkene zich over de hem of haar betreffende feiten uit te spreken en van het recht dat de bevindingen van een onderzoek alleen mogen berusten op elementen die bewijskracht hebben
"
; in deze overweging staat voorts nog dat
"de instellingen, organen en instanties daartoe de voorwaarden en nadere regelingen dienen vast te stellen waaronder deze interne onderzoeken worden verricht"
.
26.
In de twaalfde overweging van de considerans van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 wordt overwogen
"dat, teneinde de onafhankelijkheid van het [OLAF] bij de uitoefening van de hem bij deze verordening toevertrouwde taken te waarborgen, de directeur ervan de bevoegdheid dient te worden verleend om op eigen initiatief een onderzoek te openen"
.
27.
Volgens de achttiende overweging van deze verordeningen dienen
"de administratieve onderzoeken onder leiding van de directeur van het [OLAF] geheel onafhankelijk van de instellingen, organen en instanties en van het comité van toezicht [...] te worden uitgevoerd"
.
28.
In de eenentwintigste overweging van de considerans van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 staat dat
"bij de toekenning van de opdracht om externe administratieve onderzoeken te verrichten aan een onafhankelijk [Europees Bureau voor fraudebestrijding] het [...] subsidiariteitsbeginsel volledig wordt geëerbiedigd"
en dat
"het functioneren van een dergelijk [Europees Bureau voor fraudebestrijding] wellicht zal leiden tot een doeltreffendere bestrijding van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, en dat derhalve eveneens het proportionaliteitsbeginsel wordt geëerbiedigd"
.
29.
Artikel 1 van verordening nr. 1073/1999 bepaalt, net als artikel 1 van verordening nr. 1074/1999 met betrekking tot de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie:
"1.
Met het oog op een krachtigere bestrijding van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschap worden geschaad, verricht [OLAF] de onderzoekstaken die bij de communautaire regelgeving en de terzake geldende akkoorden zijn toevertrouwd aan de Commissie.
[...]
3.
Binnen de instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan ([in deze verordening]
"instellingen, organen en instanties"
genoemd) verricht het [OLAF] administratieve onderzoeken met het oog op:
─
het bestrijden van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschap worden geschaad;
─
het daartoe opsporen van ernstige feiten in verband met de uitoefening van werkzaamheden in dienstverband die onverenigbaar kunnen zijn met de plichten van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen en aanleiding kunnen geven tot disciplinaire en, in voorkomend geval, strafrechtelijke sancties, dan wel onverenigbaar kunnen zijn met de analoge verplichtingen van de leden van instellingen, organen en instanties, de hoofden van instanties of personeelsleden van instellingen, organen en instanties die niet vallen onder het Statuut [...]
"
30.
Artikel 2 van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 luidt:
"In deze verordening wordt onder
"administratief onderzoek"
([in deze verordening]
"onderzoek"
genoemd) verstaan, alle controles, verificaties en acties die personeelsleden van het [OLAF] bij de uitoefening van hun taken overeenkomstig de artikelen 3 en 4 ondernemen, ter verwezenlijking van de in artikel 1 genoemde doelstellingen en tot vaststelling, in voorkomend geval, van het onregelmatig karakter van de gecontroleerde werkzaamheden. Deze onderzoeken laten de bevoegdheid van de lidstaten inzake strafvervolging onverlet.
"
31.
Onder de kop
"Interne onderzoeken"
bepaalt artikel 4 van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999:
"1.
Het [OLAF] verricht binnen de instellingen, organen en instanties op de in artikel 1 genoemde terreinen, administratieve onderzoeken, [in deze verordening]
"interne onderzoeken"
genoemd.
Deze interne onderzoeken worden verricht met eerbiediging van de Verdragen, en met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, en het Statuut, en onder de voorwaarden en volgens de nadere regelingen die zijn vastgesteld in deze verordening en in het besluit dat elke instelling, orgaan en instantie aanneemt. De instellingen plegen onderling overleg over de bij dat besluit vast te stellen regeling.
2.
Onverminderd lid 1:
─
heeft het [OLAF] toegang tot alle gegevens die in het bezit zijn van de instellingen, organen en instanties, alsmede tot hun gebouwen. Het [OLAF] is bevoegd om de boekhouding van de instellingen, organen en instanties te controleren. Het [OLAF] kan alle documenten en de inhoud van alle geautomatiseerde bestanden die deze instellingen, organen en instanties in hun bezit hebben, kopiëren of daarvan uittreksels verkrijgen en kan, zo nodig, deze documenten of gegevens veiligstellen teneinde elk risico van verdwijning uit te schakelen;
─
kan het [OLAF] de leden van de instellingen en organen, de hoofden van instanties en personeelsleden van de instellingen, organen en instanties om mondelinge informatie verzoeken.
[...]
4.
De instellingen, organen en instanties worden ingelicht wanneer personeelsleden van het [OLAF] een onderzoek in hun gebouwen verrichten en wanneer zij een document raadplegen dat of verzoeken om gegevens die deze instellingen, organen en instanties in hun bezit hebben.
5.
Indien uit de nasporingen de mogelijkheid van persoonlijke betrokkenheid van een lid, hoofd, ambtenaar of personeelslid blijkt, wordt de instelling, instantie of het orgaan in kwestie daarvan in kennis gesteld.
Ingeval het onderzoek absolute geheimhouding vereist, dan wel de inschakeling van opsporingsmiddelen die onder de bevoegdheid van de nationale rechter vallen, kan met deze kennisgeving worden gewacht.
6.
Onverminderd de Verdragen, en met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, en het Statuut, bevat het besluit dat elke instelling, orgaan of instantie overeenkomstig lid 1 van dit artikel vaststelt met name regels betreffende:
a)
de verplichting voor de leden, ambtenaren en personeelsleden van de instellingen en organen en voor de hoofden, ambtenaren en personeelsleden van de instanties om aan de personeelsleden van het [OLAF] hun medewerking te verlenen en inlichtingen te verstrekken;
b)
de door de personeelsleden van het [OLAF] bij het verrichten van interne onderzoeken in acht te nemen procedures en de waarborgen inzake de rechten van personen die in een intern onderzoek betrokken zijn.
"
32.
Artikel 5, tweede alinea, van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 bepaalt:
"Interne onderzoeken worden geopend bij besluit van de directeur van het [OLAF], die op eigen initiatief handelt, dan wel op verzoek van de instelling, het orgaan of de instantie waarbij het interne onderzoek moet worden verricht."
33.
Onder de titel
"Uitvoering van de onderzoeken"
bepaalt artikel 6 van deze verordeningen:
"1.
De directeur van het [OLAF] leidt de uitvoering van de onderzoeken.
2.
De personeelsleden van het [OLAF] verrichten hun taken na vertoon van een schriftelijke bevoegdheidsverklaring, waarin hun identiteit en hun hoedanigheid zijn vermeld.
3.
De personeelsleden van het [OLAF] die voor de uitvoering van een onderzoek zijn aangewezen, moeten voor elk optreden beschikken over een door de directeur verstrekte schriftelijke machtiging, waarin het voorwerp van het onderzoek is vermeld.
4.
De personeelsleden van het [OLAF] gedragen zich bij de controles en verificaties ter plaatse op een wijze die in overeenstemming is met de regels en gebruiken die gelden voor de ambtenaren van de betrokken lidstaat, met het Statuut, alsmede met de in artikel 4, lid 1, tweede alinea, bedoelde besluiten.
5.
De onderzoeken worden zonder onderbreking verricht gedurende een periode die in redelijke verhouding moet staan tot de omstandigheden en de complexiteit van de zaak.
6.
De lidstaten zien er, overeenkomstig hun nationale wetgeving, op toe dat hun bevoegde autoriteiten de personeelsleden van het [OLAF] bij de uitvoering van hun opdracht de nodige bijstand verlenen. De instellingen en organen zien erop toe dat hun leden en hun personeel, en de instanties zien erop toe dat hun hoofden en hun personeel, de personeelsleden van het [OLAF] de voor de uitvoering van hun opdracht noodzakelijke bijstand verlenen.
"
34.
Artikel 7 van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999, getiteld
"Verplichte informatieverstrekking aan het [OLAF]"
, luidt:
"1.
De instellingen, organen en instanties doen het [OLAF] onverwijld alle informatie over eventuele fraude- of corruptiegevallen of over elke andere onwettige activiteit toekomen.
2.
De instellingen, organen en instanties, en de lidstaten voorzover het nationale recht dat toelaat, zenden het [OLAF] op zijn verzoek of op eigen initiatief alle in hun bezit zijnde documenten en informatie in verband met een intern lopend onderzoek toe.
[...]
3.
De instellingen, organen en instanties, en de lidstaten voorzover het nationale recht dat toelaat, zenden het [OLAF] tevens alle andere in hun bezit zijnde documenten en informatie toe die verband houden met de bestrijding van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad.
"
35.
Artikel 8 van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 geeft een aantal regels inzake de geheimhouding en de bescherming van de bij onderzoeken verkregen gegevens.
36.
Artikel 9 van die verordeningen luidt:
"1.
Na afloop van een door het [OLAF] uitgevoerd onderzoek stelt het [...] onder het gezag van de directeur een verslag op; dit bevat met name de geconstateerde feiten, in voorkomend geval het financiële nadeel, en de conclusies van het onderzoek met inbegrip van de aanbevelingen van de directeur van het [OLAF] voor het aan het onderzoek te geven gevolg.
2.
Deze verslagen worden opgesteld met inachtneming van de procedurevoorschriften van de nationale wetgeving van de betrokken lidstaat. De verslagen vormen op dezelfde wijze en onder dezelfde voorwaarden als de door de nationale administratieve controleurs opgestelde administratieve verslagen toelaatbare bewijsmiddelen in de administratieve of gerechtelijke procedures van de lidstaat waar het gebruik ervan nodig blijkt. De verslagen worden beoordeeld volgens dezelfde regels als de administratieve verslagen van de nationale administratieve controleurs, en hebben dezelfde waarde.
[...]
4.
Het na afloop van een intern onderzoek opgestelde verslag en alle dienstige daarmee verband houdende documenten worden aan de betrokken instellingen, organen of instanties toegezonden. De instellingen, organen en instanties geven aan de interne onderzoeken het gevolg dat de resultaten ervan vragen, inzonderheid op disciplinair en gerechtelijk vlak, en stellen de directeur van het [OLAF] binnen de door hem in de conclusies van zijn verslag vastgestelde termijn in kennis van het gevolg dat aan de onderzoeken is gegeven.
"
37.
In artikel 11 van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 wordt bepaald:
"1.
De onafhankelijkheid van het [OLAF] wordt gesterkt door de geregelde controles waaraan het Comité van toezicht de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden onderwerpt.
[...]
2.
Het Comité van toezicht is samengesteld uit vijf externe, onafhankelijke leden, die in hun eigen land voldoen aan de voorwaarden om hoge functies te bekleden op de werkterreinen van het [OLAF]. Zij worden door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie in onderlinge overeenstemming aangewezen.
[...]
5.
Bij de uitoefening van hun taken vragen noch aanvaarden zij instructies van welke regering, instelling, orgaan of instantie dan ook.
[...]
7.
De directeur van het [OLAF] doet jaarlijks het programma van de in artikel 1 van deze verordening bedoelde activiteiten aan het Comité van toezicht toekomen. De directeur stelt het comité op gezette tijden in kennis van de activiteiten van het [OLAF], zijn onderzoeken, de resultaten ervan en het gevolg dat eraan is gegeven. Loopt een onderzoek langer dan negen maanden, dan deelt de directeur het comité mede waarom het onderzoek nog niet kon worden afgesloten en hoeveel tijd wellicht nog nodig is om het te voltooien. De directeur stelt het comité in kennis van de gevallen waarin de betrokken instelling, orgaan of instantie geen gevolg heeft gegeven aan zijn aanbevelingen. De directeur stelt het comité in kennis van de gevallen waarin gegevens aan de gerechtelijke autoriteiten van een lidstaat moeten worden verstrekt.
8.
Het Comité van toezicht stelt jaarlijks minstens één activiteitenverslag vast, en doet het aan de instellingen toekomen. Het comité kan aan het Europees Parlement, de Raad, de Commissie [en de Rekenkamer] verslag uitbrengen over de resultaten van de onderzoeken van het [OLAF] en over het gevolg dat eraan is gegeven.
"
38.
Artikel 12 van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 regelt de positie van de directeur van het OLAF. Eerst worden enkele punten van besluit 1999/352 herhaald, waarna in lid 3 het volgende wordt bepaald:
"De directeur vraagt noch aanvaardt van welke regering, instelling, orgaan of instantie dan ook instructies voor de vervulling van zijn taken met betrekking tot het openen en uitvoeren van de externe en interne onderzoeken en tot het opstellen van de verslagen naar aanleiding van die onderzoeken. Is de directeur van oordeel dat een maatregel van de Commissie zijn onafhankelijkheid aantast, dan kan hij bij het Hof van Justitie beroep instellen.
De directeur brengt op gezette tijden verslag uit aan het Europees Parlement, de Raad, de Commissie en de Rekenkamer over de resultaten van de door het [OLAF] verrichte onderzoeken, met eerbiediging van het vertrouwelijk karakter van die onderzoeken, de wettelijke rechten van de betrokkenen en, in voorkomend geval, de op de gerechtelijke procedures van toepassing zijnde nationale bepalingen.
Deze instellingen zien erop toe dat het vertrouwelijk karakter van de onderzoeken van het [OLAF], de wettelijke rechten van de betrokkenen en, ingeval er gerechtelijke procedures lopen, alle op deze procedures van toepassing zijnde nationale bepalingen, worden geëerbiedigd.
"
39.
In artikel 14 van deze verordeningen staat:
"In afwachting van de wijziging van het Statuut kan iedere ambtenaar en ieder ander personeelslid van de Europese Gemeenschappen volgens de procedure van artikel 90, lid 2, van het Statuut bij de directeur van het [OLAF] een klacht indienen tegen een door het [OLAF] in het kader van een intern onderzoek verrichte handeling waardoor die ambtenaar, respectievelijk dat personeelslid zich bezwaard acht. De naar aanleiding van deze klachten genomen besluiten vallen onder artikel 91 van het Statuut.
Deze bepalingen zijn mutatis mutandis van toepassing op het personeel van de organen en instanties die niet onder het Statuut vallen.
"
40.
Op 25 mei 1999 hebben het Parlement, de Raad en de Commissie een interinstitutioneel akkoord gesloten betreffende de interne onderzoeken verricht door het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) (PB L 136, blz. 15; hierna:
"interinstitutioneel akkoord"
). Met dit akkoord komen de instellingen overeen
"een gemeenschappelijke regeling vast te stellen houdende uitvoeringsmaatregelen die nodig zijn ter vergemakkelijking van het goede verloop van de onderzoeken die het [OLAF] bij hen instelt"
, en
"een dergelijke regeling op te stellen en door vaststelling van een intern besluit overeenkomstig het aan dit akkoord gehechte model onverwijld toepasselijk te maken en daarvan slechts af te wijken wanneer bijzondere vereisten die hun eigen zijn zulks technisch noodzakelijk maken"
.
41.
In het interinstitutioneel akkoord staat verder dat
"de andere instellingen alsmede de bij het EG-Verdrag en het Euratom-Verdrag of op grond daarvan ingestelde instellingen, organen en instanties worden uitgenodigd tot dit akkoord toe te treden door middel van een tot de voorzitters van de ondertekenende instellingen gezamenlijk gerichte verklaring"
.
Het bestreden besluit
42.
Het bestreden besluit is niet gepubliceerd. De Engelse versie van de tekst is echter op 16 november 1999 door de president van de EIB toegezonden aan de voorzitters van het Parlement, de Raad en de Commissie.
43.
In de preambule van het bestreden besluit wordt om te beginnen verwezen naar besluit 1999/352; vervolgens verklaart de EIB dat zij
"haar wens bevestigend om een doeltreffend en systematisch intern controlesysteem in stand te houden, dat met name maatregelen ter bestrijding van fraude inhoudt"
,
"de doelstellingen van het OLAF en de mogelijkheid om daarmee samen te werken toejuicht"
. Voorts is het bestreden besluit volgens de preambule vastgesteld
"met inachtneming van het wettelijk kader van de EIB zoals neergelegd in het EG-Verdrag en [de statuten van de EIB]"
.
44.
Het bestreden besluit bestaat uit twee delen. Onder het opschrift
"Onderzoeken naar fraude in verband met handelingen verricht door de EIB in opdracht van de Gemeenschap en met gebruikmaking van middelen van de begroting van de Gemeenschap"
is het eerste deel van het bestreden besluit van toepassing op
"handelingen die door de [EIB] worden verricht in opdracht van de Gemeenschap en waarvoor middelen van de begroting van de Gemeenschap zijn gebruikt of naar verwachting zullen worden gebruikt"
en op
"handelingen die door de [EIB] zijn verricht met middelen uit het Europees Ontwikkelingsfonds, mits de [EIB] genoegzaam bevestiging verkrijgt dat dit Fonds binnen de bevoegdheidssfeer van het OLAF valt"
(hierna tezamen:
"handelingen van de eerste categorie"
). Het tweede deel van het bestreden besluit betreft onderzoeken naar fraude
"in verband met andere handelingen van de EIB dan die vallend onder het eerste deel"
(hierna:
"handelingen van de tweede categorie"
).
45.
Punt 4 van het eerste deel van het bestreden besluit luidt:
"Toepasselijke procedures
Elke verdenking van fraude door personeel of directieleden van de EIB in verband met [handelingen van de eerste categorie] wordt behandeld overeenkomstig de voor de [EIB] geldende algemene procedures en voorschriften voor mededeling van verdenkingen, onderzoeken, mededeling van onderzoeksresultaten aan het Controlecomité en eventueel aan andere organen van de [EIB], alsook de op basis van die onderzoeken te nemen maatregelen
"
.
46.
Punt 5 van het eerste deel van het bestreden besluit bepaalt:
"Instellen van een onderzoek door het OLAF
Wanneer de directeur van het OLAF de president van de [EIB] in kennis stelt van een verdenking met betrekking tot een lid van het personeel of de directie van de EIB betreffende een mogelijk frauduleus handelen in verband met een van de betrokken handelingen, stelt de president van de [EIB] bovendien het hoofd van de dienst Interne Audit onverwijld daarvan in kennis met het oog op een door deze te verrichten onderzoek.
"
47.
In punt 6 van het eerste deel van het bestreden besluit is bepaald:
"Verslaglegging aan het OLAF
Het verslag van het hoofd van de dienst Interne Audit over de resultaten van het onderzoek en de genomen maatregelen zal, naast de normale mededeling aan het Controlecomité, tevens onverwijld worden meegedeeld aan de directeur van het OLAF, met het verzoek alle opmerkingen te maken waartoe hij aanleiding ziet:
i)
in de in punt 5 genoemde gevallen, en
ii)
in andere, onder punt 4 ressorterende gevallen, wanneer fraude is bewezen.
"
48.
Punt 7 van het eerste deel van het bestreden besluit luidt:
"Opmerkingen van het OLAF
De opmerkingen van de directeur van het OLAF over de in punt 6 bedoelde verslagen, die worden voorgelegd aan de president van de [EIB], worden meegedeeld aan het hoofd van de dienst Interne Audit en aan het Controlecomité. De president van de [EIB] stelt de directeur van het OLAF onverwijld in kennis van verder te nemen stappen.
"
49.
In punt 9 van het eerste deel van het bestreden besluit is bepaald:
"Behandeling van verzoeken om samenwerking
Wanneer het OLAF tijdens zijn eigen onderzoeken betreffende handelingen [van de eerste categorie] verzoekt om toegang tot informatie waarover de [EIB] beschikt, en de directeur van het OLAF tot de president van de [EIB] een verzoek richt waarin de omstandigheden van het onderzoek worden uiteengezet, alsook de noodzaak van deze informatie of van andere vormen van samenwerking, draagt de president van de [EIB] zorg voor tijdige beantwoording daarvan. Het Controlecomité wordt op de hoogte gesteld van het verzoek en van het gegeven of te geven antwoord, naar gelang van het geval.
"
50.
In punt 10 van het eerste deel van het bestreden besluit staat:
"Maatregelen
Naar gelang van de aard van het verzoek en de omstandigheden van het geval zal de president [van de EIB]
─
de overlegging van bepaalde documenten of andere informatie door de diensten van de [EIB] toestaan; en/of
─
het hoofd van de dienst Interne Audit opdracht geven om een onderzoek in te stellen en een verslag uit te brengen aan het OLAF; of
─
de diensten van de [EIB] toestaan, het OLAF toegang te verlenen tot bepaalde documenten of andere informatie, met inachtneming van nader vast te stellen voorwaarden en/of andere garanties.
De president streeft daarbij naar een maximale samenwerking met het OLAF binnen de termen van dit besluit.
"
51.
Punt 11 van het eerste deel van het bestreden besluit bepaalt:
"Indien de [EIB] in verband met handelingen [van de eerste categorie] kennis krijgt van feiten die haars inziens het bewijs vormen van fraude of aanleiding geven tot verdenking van fraude buiten de [EIB], waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschap worden geschaad, en indien die feiten binnen de onderzoeksbevoegdheden van het OLAF vallen, wordt de directeur van het OLAF daarvan in kennis gesteld door de president van de [EIB], die de maximale samenwerking van de [EIB] aanbiedt bij verdere onderzoeken."
52.
Ten aanzien van handelingen van de tweede categorie bepaalt het tweede deel van het bestreden besluit:
"1.
Het juridisch kader zoals neergelegd in de normale procedurevoorschriften van de [EIB] bij onderzoeken in geval van verdenking van fraude waarbij leden van het personeel of de directie van de [EIB] betrokken zijn, blijft van toepassing.
2.
Binnen dit kader, dat voorziet in externe bijstand of expertise, zal de [EIB] de hulp van het OLAF inroepen en met het OLAF een passende benadering afspreken.
"
Het voorwerp van het beroep
53.
In haar beroep vordert de Commissie de nietigverklaring van het bestreden besluit op grond dat het in strijd is met de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999, in het bijzonder artikel 4 daarvan.
54.
Zij betoogt, zakelijk weergegeven, dat het bestreden besluit inbreuk maakt op de bevoegdheden van het OLAF inzake administratieve onderzoeken, door de mogelijkheid om onderzoeken te verrichten binnen de EIB aan de interne diensten van deze laatste voor te behouden. Dit besluit is tevens in strijd met het recht van toegang van het OLAF tot de informatie waarover de EIB beschikt, door voor die toegang per geval de toestemming van de president van de EIB te eisen en deze aan door de president te stellen voorwaarden te verbinden.
55.
Volgens de Commissie is de bij het bestreden besluit ingevoerde regeling daarmee een ontkenning van de bevoegdheden van het OLAF en meer fundamenteel, van de toepasselijkheid van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 op de EIB. Voorts is het besluit geen toereikende maatregel ter uitvoering van artikel 4, lid 6, van die verordeningen.
De bevoegdheid van het Hof en de ontvankelijkheid
56.
De Commissie baseert haar beroep vooral op artikel 237, sub b, EG, volgens hetwelk tegen besluiten van de Raad van gouverneurs van de EIB (hierna:
"Raad van gouverneurs"
) beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld bij het Hof. Het bestreden besluit is weliswaar genomen door de directie van de EIB, maar het valt volgens de Commissie binnen de bevoegdheid van de Raad van gouverneurs. Ervan uitgaande dat het besluit berust op delegatie van de Raad van gouverneurs, is de Commissie van mening dat deze handeling aan laatstgenoemde kan worden toegerekend en dat zij dus moet worden aangevochten op basis van artikel 237, sub b, EG.
57.
Subsidiair baseert de Commissie haar beroep op artikel 230 EG. Volgens de rechtspraak van het Hof regelt artikel 237 EG de bevoegdheid van het Hof met betrekking tot de EIB immers niet uitputtend. Erop wijzend dat de EIB deel uitmaakt van de communautaire rechtsorde, stelt de Commissie dat het onverenigbaar zou zijn met de hoedanigheid van rechtsgemeenschap van de Europese Gemeenschap, indien een handeling als het bestreden besluit, waarin de wil van de communautaire wetgever op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen wordt genegeerd, en dat de uitdrukking vormt van een levensgroot conflict met een
"welhaast constitutioneel"
karakter, aan het toezicht van het Hof zou kunnen ontsnappen.
58.
De EIB betwist de bevoegdheid van het Hof op verschillende gronden. Tevens vordert zij de niet-ontvankelijkverklaring van het beroep.
De bevoegdheid van het Hof om kennis te nemen van het beroep uit hoofde van artikel 237, sub b, EG
59.
De EIB stelt in de eerste plaats dat het onderhavige beroep niet op artikel 237, sub b, EG kan worden gegrond.
60.
Volgens de EIB geeft het feit dat in die bepaling besluiten van de directie niet worden genoemd, de wil van de auteurs van het EG-Verdrag weer om zulke besluiten buiten het toezicht van het Hof te houden. Voorts is het besluit wel degelijk door de directie in de normale uitoefening van haar bevoegdheden genomen.
61.
De EIB verwijst in dit verband naar artikel 13, leden 3 en 8, van de statuten van de EIB, waarin is bepaald:
"3.
De directie behandelt de lopende zaken van de [EIB], onder leiding van de president en onder toezicht van de Raad van bewind.
Zij bereidt de besluiten van de Raad van bewind voor, met name wat betreft het aangaan van leningen en het verlenen van kredieten en garanties, en zorgt voor de uitvoering van die besluiten.
[...]
8.
De directie en het personeel van de [EIB] zijn slechts aan de [EIB] verantwoording schuldig en oefenen hun functies in volledige onafhankelijkheid uit.
"
62.
Volgens de EIB moet in het bijzonder rekening worden gehouden met de omstandigheid dat de Raad van gouverneurs regelmatig op de hoogte is gehouden van het verloop van de werkzaamheden ter voorbereiding van het bestreden besluit en met het feit dat hij nooit de bevoegdheid heeft opgeëist om zelf het besluit te nemen. Ofschoon hij ingevolge artikel 11 van de statuten van de EIB moet zorgen dat het beheer van de EIB plaatsvindt in overeenstemming met de bepalingen van het EG-Verdrag, heeft de Raad van gouverneurs van de EIB geen blijk gegeven van twijfel aan de bevoegdheid van de directie.
63.
Aangezien de Commissie geen misbruik van bevoegdheid of van procedure door de organen van de EIB heeft aangetoond, kan zij niet stellen dat de EIB zich aan de in het EG-Verdrag neergelegde bescherming door de rechter heeft willen onttrekken. Voorts staat het zelfs in geval van misbruik van bevoegdheid door de directie uitsluitend aan de hogere instanties van de EIB om zich over dit probleem te buigen in het kader van het eigen systeem van
"governance"
dat in de statuten van de EIB is neergelegd.
64.
Voorts is de stelling van de Commissie dat het bestreden besluit berust op delegatie van bevoegdheden door de Raad van gouverneurs aan de directie niet onderbouwd, noch met betrekking tot de statuten van de EIB noch met betrekking tot haar reglement van orde.
65.
De argumenten van de EIB kunnen niet worden aanvaard.
66.
Een handeling als het bestreden besluit behoort immers niet tot de
"behandeling van de lopende zaken van de [EIB]"
in de zin van artikel 13, lid 3, van de statuten van de EIB, noch meer in het algemeen tot de eigen bevoegdheidssfeer van de directie.
67.
Zoals de Commissie opmerkt, bepaalt artikel 9, lid 3, sub h, van de statuten van de EIB dat het aan de Raad van gouverneurs is om het reglement van orde van de EIB goed te keuren. Welnu, er zij op gewezen dat een dergelijk reglement tot doel heeft, de interne werking van de diensten te regelen met het oog op een goed bestuur (zie met name arrest van 7 mei 1991, Nakajima/Raad, C-69/89, Jurispr. blz. I-2069, punt 49). Hieruit volgt dat het binnen de EIB in beginsel de Raad van gouverneurs is die de bevoegdheid tot interne organisatie heeft en die dus bevoegd is passende maatregelen te nemen om het intern functioneren van de EIB te verzekeren met het oog op het goed bestuur van de EIB (zie mutatis mutandis arrest van 30 april 1996, Nederland/Raad, C-58/94, Jurispr. blz. I-2169, punt 37).
68.
De opstelling door een communautaire instelling of orgaan van procedures voor het toezicht op de regelmatigheid van de binnen die instelling of dat orgaan verrichte handelingen is met name bedoeld om het goed functioneren daarvan te verzekeren. Het nemen van dergelijke maatregelen valt derhalve binnen het gebied van de interne organisatie van die instelling of dat orgaan (zie over maatregelen om een goede besteding van de ter beschikking van de politieke fracties van het Parlement gestelde middelen te garanderen, arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement, 294/83, Jurispr. blz. 1339, punt 47), onverminderd de grenzen die het gemeenschapsrecht in dit verband stelt (zie mutatis mutandis arrest van 28 november 1991, Luxemburg/Parlement, C-213/88 en C-39/89, Jurispr. blz. I-5643, punt 34).
69.
Voor het overige kan te dezen worden opgemerkt dat het Reglement van orde van de EIB een hoofdstuk V bevat, waarin juist de samenstelling, de regels voor het functioneren en de onderzoeksbevoegdheden van het Controlecomité van de EIB zijn vastgelegd, en dat volgens artikel 14 van de statuten van de EIB het Controlecomité tot taak heeft, elk jaar de regelmatigheid van de verrichtingen en van de boeken van de EIB te controleren.
70.
Gezien het voorgaande heeft de Commissie dus terecht aangevoerd dat het bestreden besluit, dat tot doel heeft de wijze van samenwerking met het OLAF te regelen met betrekking tot de overdracht van informatie over eventuele fraude en het verrichten van onderzoeken daarnaar binnen de EIB, op het bevoegdheidsgebied van de Raad van gouverneurs ligt en niet op dat van de directie.
71.
De bevoegdheid van het Hof om kennis te nemen van dit op artikel 237, sub b, EG gebaseerde beroep tot nietigverklaring lijdt dan ook geen twijfel.
72.
In het bijzonder is het voor de vaststelling van die bevoegdheid niet van belang of het bestreden besluit, zoals de Commissie suggereert, aan de Raad van gouverneurs kan worden toegerekend omdat er formele dan wel informele delegatie van bevoegdheden aan de directie heeft plaatsgevonden, dan wel of de directie in casu heeft gehandeld zonder daartoe bevoegd te zijn geweest. Eveneens irrelevant voor de vaststelling van de bevoegdheid van het Hof is dat artikel 237, sub b, EG geen betrekking heeft op de handelingen van de directie en dat artikel 13, lid 8, van de statuten van de EIB bepaalt dat de directie slechts verantwoording verschuldigd is aan de EIB.
73.
Door de besluiten van de Raad van gouverneurs aan het toezicht van het Hof te onderwerpen beoogt artikel 237, sub b, EG immers met name te verzekeren dat alle handelingen van de EIB die binnen de bevoegdheidssfeer van die raad liggen, aan het Hof kunnen worden voorgelegd.
74.
Hieruit volgt dat een uitlegging van artikel 237, sub b, EG waarbij een dergelijke handeling zou zijn uitgesloten van die welke op de grondslag van deze bepaling kunnen worden aangevochten, op de enkele grond dat de handeling is vastgesteld door een ander orgaan van de EIB, zoals de directie, zou leiden tot een resultaat dat ingaat tegen de geest van die bepaling, en wel ongeacht of de vaststelling van de betrokken handeling het gevolg is van een bewuste wijziging van het besluitvormingsproces door de EIB.
75.
Deze uitlegging zou tevens voorbijgaan aan de omstandigheid dat de Europese Economische Gemeenschap een rechtsgemeenschap is in die zin, dat noch haar lidstaten, noch haar instellingen ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het constitutionele handvest waarop de Gemeenschap is gegrond, namelijk het EG-Verdrag, en dat dit laatste een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven heeft geroepen, waarbij het Hof het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de instellingen is opgedragen (zie met name arrest van 23 maart 1993, Weber/Parlement, C-314/91, Jurispr. blz. I-1093, punt 8, en de aldaar aangehaalde rechtspraak). In dit verband moet eraan worden herinnerd dat de EIB dan wel geen instelling van de Europese Gemeenschap is, maar niettemin een bij het EG-Verdrag opgericht en van rechtspersoonlijkheid voorzien gemeenschapsorgaan (zie met name arresten van 15 juni 1976, Mills/EIB, 110/75, Jurispr. blz. 955, punt 14; 3 maart 1988, Commissie/EIB, 85/86, Jurispr. blz. 1281, punt 24, en 2 december 1992, SGEEM en Etroy/EIB, C-370/89, Jurispr. blz. I-6211, punt 13), en dat zij uit dien hoofde onderworpen is aan het toezicht van het Hof, met name binnen de in artikel 237, sub b, EG bedoelde termen.
Artikel 230 EG
76.
In de tweede plaats betwist de EIB de bevoegdheid van het Hof om kennis te nemen van een op grond van artikel 230 EG tegen haar handelingen gericht beroep. Zij beroept zich daartoe met name op de noodzaak, de lex specialis die artikel 237 EG volgens haar is, zinvol te laten functioneren.
77.
Aangezien artikel 230 EG door de Commissie echter slechts subsidiair is ingeroepen en het bestreden besluit blijkens de punten 66 tot en met 75 van dit arrest een voor beroep op grond van artikel 237, sub b, EG vatbare handeling is, behoeft in het kader van de onderhavige zaak niet te worden onderzocht of op de grondslag van artikel 230 EG beroep kan worden ingesteld tegen een handeling van de directie.
De bevoegdheid van het Hof om kennis te nemen van een beroep wegens schending van verordening nr. 1074/1999
78.
In de derde plaats betoogt de EIB dat, aangezien het EGA-Verdrag, en meer in het bijzonder artikel 146 EA, dat de bevoegdheid van het Hof betreft, de EIB niet noemen, het Hof niet bevoegd is om van het onderhavige beroep kennis te nemen voorzover daarmee de nietigverklaring van het bestreden besluit wegens schending van verordening nr. 1074/1999 wordt gevorderd.
79.
Ook dit betoog kan niet worden aanvaard.
80.
Zoals hiervóór is vastgesteld, verleent artikel 237, sub b, EG het Hof immers de bevoegdheid een handeling als het bestreden besluit nietig te verklaren.
81.
Het is juist dat artikel 237, sub b, EG bepaalt dat de Commissie, elke lidstaat en de Raad van gouverneurs van de EIB dergelijke beroepen kunnen instellen onder de voorwaarden van artikel 230 EG en dat die laatste bepaling het Hof met name de bevoegdheid verleent, uitspraak te doen inzake beroepen wegens
"schending van dit Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan"
.
82.
Volgens de rechtspraak van het Hof gebiedt de noodzaak van een volledige en samenhangende toetsing van de wettigheid een uitlegging van artikel 230 EG in die zin dat deze bepaling de bevoegdheid van het Hof om in het kader van een beroep tot nietigverklaring van een op het EG-Verdrag gebaseerde handeling een grief inzake schending van een bepaling van het EGA-Verdrag te onderzoeken, niet kan uitsluiten (arrest van 29 maart 1990, Griekenland/Raad, C-62/88, Jurispr. blz. I-1527, punt 8).
Het argument dat het beroep een nalaten van de EIB beoogt aan de kaak te stellen
83.
In de vierde plaats stelt de EIB dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat het in werkelijkheid tot doel heeft, een nalaten van de EIB aan de kaak te stellen, namelijk het feit dat zij geen besluit heeft genomen ter verzekering van de correcte uitvoering van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999.
84.
Zoals de Commissie met name in repliek heeft opgemerkt, strekt het beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit, voorzover dit een van het in de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 voorgeschreven systeem verschillende regeling in het leven roept die, in strijd met die verordeningen, met name artikel 4 daarvan, de bevoegdheid van het OLAF om binnen de EIB interne onderzoeken te verrichten, uitsluit en inbreuk maakt op het recht van het OLAF op toegang tot de documenten en informatie waarover de EIB beschikt.
85.
Uit al het voorgaande volgt dat het Hof bevoegd is om van het onderhavige op artikel 237, sub b, EG gebaseerde beroep tot nietigverklaring kennis te nemen en dat het beroep ontvankelijk is.
De toepasselijkheid van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999
86.
De EIB vordert verwerping van het beroep van de Commissie. Volgens de EIB moeten de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 niet-toepasselijk worden verklaard op meerdere gronden.
87.
In dit verband stelt zij achtereenvolgens dat die verordeningen inbreuk maken op de autonomie die zij ingevolge het EG-Verdrag geniet, dat zij niet op een passende rechtsgrondslag zijn vastgesteld en dat zij voorbijgaan aan het evenredigheidsbeginsel en de motiveringsplicht.
De autonomie van de EIB
Argumenten van de EIB
88.
Als eerste verweermiddel voert de EIB aan dat de autonomie die zij ingevolge het EG-Verdrag geniet, betekent dat zij niet onder de toepassing van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 valt.
89.
De EIB stelt in grote lijnen dat het feit dat zij blijkens artikel 266 EG en de statuten van de EIB een van de rechtspersoonlijkheid van de Europese Gemeenschap onderscheiden rechtspersoonlijkheid bezit, over eigen beheers- en besluitvormingsorganen, eigen middelen en een eigen begroting beschikt, erop wijst dat de auteurs van het EG-Verdrag haar autonomie van beheer en handelen hebben willen garanderen. Deze autonomie is voorwaarde voor de mogelijkheid tot optreden en tot doeltreffend functioneren van de EIB, alsook voor haar geloofwaardigheid op de markten. Voorts kan door deze autonomie worden voorkomen dat de Europese Gemeenschap aansprakelijk wordt gesteld en wordt de aansprakelijkheid van de lidstaten beperkt tot hun inbreng als aandeelhouder.
90.
Deze autonomie blijkt eveneens uit artikel 248, leden 1 en 3, EG, en artikel 14 van de statuten van de EIB. Uit die bepalingen blijkt namelijk dat het toezicht van de Rekenkamer beperkt is tot de beheersactiviteiten van de EIB betreffende ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschap, die volgens de EIB slechts 10 % van haar totale activiteiten uitmaken, terwijl de overige beheersactiviteiten van de EIB alleen door haar Comité voor controle van de boekhouding worden gecontroleerd. Voorts volgt uit artikel 248, lid 3, EG dat zelfs het recht van toegang van de Rekenkamer tot informatie waarover de EIB beschikt inzake haar beheer van ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschap, gebonden is aan de eerbiediging van voorwaarden die in een tussen de Commissie, de Rekenkamer en de EIB te treffen regeling moeten worden vastgesteld.
91.
Volgens de EIB staat deze autonomie eraan in de weg dat de gemeenschapswetgever, bij gebreke van een bepaling in het Verdrag die hem daartoe machtigt, de EIB aan de onderzoeksbevoegdheden van het OLAF onderwerpt.
92.
Deze autonomie en het feit dat de activiteiten van de EIB bankactiviteiten zijn, eisen juist dat zij haar eigen systeem van fraudebestrijding in het leven kan roepen. Met name is essentieel dat de EIB de investeerders kan garanderen dat zij handelt in volledige onafhankelijkheid.
93.
De aan het OLAF verleende bevoegdheden om een intern onderzoek te starten, zijn recht van toegang tot de kantoren van de bank, het recht kopieën en samenvattingen te maken van alle documenten waarover de instellingen, organen en instanties van de Gemeenschap beschikken, en de verplichting van hun personeel om samen te werken met het OLAF en hem informatie waarover die instellingen, organen en instanties beschikken, mee te delen, betekenen, wat de EIB betreft, een regelrechte ontkenning van de autonomie waarover zij uit hoofde van het EG-Verdrag beschikt.
94.
Het OLAF mag dan een bijzondere status hebben, het maakt deel uit van de interne diensten van de Commissie en valt onder de bevoegdheid van het lid van de Commissie dat verantwoordelijk is voor de begroting van de Gemeenschap.
Beoordeling door het Hof
95.
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de EIB niet duidelijk heeft aangegeven of zij van mening is dat wegens de bijzondere positie die zij stelt te hebben, de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet op haar van toepassing zijn, dan wel dat die verordeningen niet-toepasselijk moeten worden verklaard overeenkomstig de artikelen 241 EG en 156 EGA voorzover zij op die positie inbreuk maken.
96.
Gezien deze onduidelijkheid moet het verweermiddel van de EIB onder beide in het vorige punt genoemde invalshoeken worden onderzocht.
97.
Wat in de eerste plaats de vaststelling van de werkingssfeer van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 betreft, moet worden geconstateerd, zoals de Commissie terecht heeft aangevoerd, dat de woorden
"instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan"
in artikel 1, lid 3, van deze verordeningen stellig in die zin moeten worden uitgelegd dat zij de EIB omvatten.
98.
Zoals in punt 75 van dit arrest reeds in herinnering is gebracht, is de EIB een bij het EG-Verdrag opgericht en van rechtspersoonlijkheid voorzien gemeenschapsorgaan. Uit de preambule noch uit de bepalingen van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 blijkt echter dat de gemeenschapswetgever enig onderscheid heeft willen maken tussen de verschillende instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan.
99.
De zevende overweging van de considerans van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 benadrukt integendeel uitdrukkelijk de noodzaak, de interne onderzoeken van het OLAF uit te breiden tot
"alle"
genoemde instellingen, organen en instanties.
100.
Wat in de tweede plaats het betoog betreft dat deze verordeningen voorbijgaan aan de positie die het EG-Verdrag de EIB heeft verleend, en daarom niet-toepasselijk moeten worden verklaard op grond van de artikelen 241 EG en 156 EGA, moet het volgende worden opgemerkt.
101.
Het is zeker juist, dat de EIB ingevolge artikel 266 EG een rechtspersoonlijkheid bezit welke niet samenvalt met die van de Europese Gemeenschap, dat zij door haar eigen organen wordt bestuurd en beheerd en dat zij over eigen middelen en een eigen begroting beschikt. Zoals blijkt uit de rechtspraak van het Hof moet de EIB voor het vervullen van de haar door artikel 267 EG opgelegde taken, net als iedere andere bank volledig onafhankelijk kunnen optreden op de kapitaalmarkten (arrest Commissie/EIB, reeds aangehaald, punt 28).
102.
Zoals het Hof echter eveneens heeft verklaard, heeft het feit dat aan de EIB een dergelijke functionele en institutionele autonomie is verleend, niet tot gevolg dat zij volledig losstaat van de Gemeenschappen en aan elke communautaire rechtsregel ontsnapt. Met name uit artikel 267 EG blijkt immers dat de EIB is opgericht om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europese Gemeenschap en derhalve krachtens het EG-Verdrag in het communautaire kader past. De positie van de Bank is dus ambivalent, in die zin dat zij wordt gekenmerkt door enerzijds onafhankelijkheid inzake het beheer van haar zaken, inzonderheid op het gebied van de financiële verrichtingen, en anderzijds een nauwe band met de Europese Gemeenschap wat haar doelstellingen betreft (arrest Commissie/EIB, reeds aangehaald, punten 29 en 30).
103.
In casu moet worden vastgesteld dat de EIB niet heeft aangetoond in hoeverre het feit dat zij onderworpen is aan maatregelen van de communautaire wetgever op het gebied van de bestrijding van fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen worden geschaad, zoals die welke in de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 zijn neergelegd, onverenigbaar is met haar bijzondere positie.
104.
Zoals zowel door de Commissie als door de advocaat-generaal in punt 120 van zijn conclusie terecht is opgemerkt, heeft de EIB in het bijzonder niet aangetoond dat de door de gemeenschapswetgever aan het OLAF verleende onderzoeksbevoegdheden inbreuk maken op haar beheer en op haar autonome beslissingsbevoegdheid met betrekking tot de verstrekking van leningen en garanties en de financiering daarvan met name door een beroep op de kapitaalmarkten. Evenmin heeft de EIB aangetoond dat de bevoegdheden van het OLAF ten koste gaan van haar reputatie of haar geloofwaardigheid als onafhankelijk orgaan op de financiële markten (zie mutatis mutandis over de toepassing van de communautaire belasting op de door de EIB betaalde salarissen, arrest Commissie/EIB, reeds aangehaald, punt 30).
105.
Allereerst doet het bepaalde in artikel 248, leden 1 en 3, EG, en artikel 14 van de statuten van de EIB, die met name betrekking hebben op de controle van de rekeningen en het financieel beheer, niet af aan de eventuele toepasselijkheid op de EIB van een onderzoeksregeling die, zoals de regeling die op grond van artikel 280 EG en 203 EGA is ontworpen door verordening nr. 1073/1999 respectievelijk nr. 1074/1999, specifiek tot doel heeft het natrekken van verdenkingen inzake fraude, corruptie of andere onregelmatigheden waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, mogelijk te maken. Zoals met name de Raad heeft opgemerkt, is een dergelijke onderzoeksregeling immers op generlei wijze verwant aan een controle van de rekeningen of het financiële beheer van de betrokken instelling.
106.
Vervolgens is noch de omstandigheid dat het OLAF door de Commissie is opgericht en in haar administratieve en budgettaire structuur is ondergebracht onder de in besluit 1999/352 genoemde voorwaarden, noch het feit dat dit orgaan van buiten de EIB van de communautaire wetgever onderzoeksbevoegdheden heeft gekregen onder de in de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 neergelegde voorwaarden, als zodanig van dien aard dat daardoor de functionele autonomie en de reputatie van de EIB op de financiële markten in gevaar komt.
107.
Zoals immers met name blijkt uit de vierde, de tiende, de twaalfde en de achttiende overweging, alsook uit de artikelen 4, 5, tweede alinea, 6, 11 en 12 van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999, vertolkt de bij deze verordeningen in het leven geroepen regeling de vaste wil van de communautaire wetgever om de toekenning van de bevoegdheden aan het OLAF te binden aan garanties die een strikte onafhankelijkheid van deze instantie moeten verzekeren, met name ten opzichte van de Commissie, en tevens aan de volledige eerbiediging van de regels van het gemeenschapsrecht, waaronder met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, alsmede het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen.
108.
Voorts volgt uit de bepalingen van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 dat de uitoefening van die bevoegdheden aan verschillende regels en specifieke garanties gebonden is, terwijl de doelstelling ervan duidelijk is afgebakend. Wat dit laatste betreft, bepaalt artikel 2 van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 dat de administratieve onderzoeken van het OLAF worden verricht ter verwezenlijking van de in artikel 1 van deze verordeningen genoemde doelstellingen en om in voorkomend geval de onregelmatigheid van de gecontroleerde werkzaamheden vast te stellen. De middelen waarover het OLAF ter verwezenlijking van die doelstellingen beschikt, worden nauwkeurig opgesomd, met name in de artikelen 4, 7 en 9 van deze verordeningen.
109.
Ten slotte moet met de Commissie, de Nederlandse regering en de advocaat-generaal in punt 122 van zijn conclusie worden opgemerkt dat de interne onderzoeken die het OLAF kan verrichten, zoals uit artikel 4, lid 1, tweede alinea, van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 blijkt, eveneens moeten worden verricht onder de voorwaarden en volgens de regels die zijn neergelegd in besluiten die de instellingen, organen of instanties nemen, zodat niet valt uit te sluiten dat de EIB bij het nemen van een dergelijk besluit zo nodig rekening houdt met de specificiteit van haar bankactiviteiten, waarbij het aan de EIB is om aan te tonen dat de beperkingen die zij uit dien hoofde stelt, noodzakelijk zijn.
110.
Derhalve moet het eerste verweermiddel van de EIB worden afgewezen.
De rechtsgrondslag van verordening nr. 1073/1999
111.
Met haar tweede verweermiddel stelt de EIB dat verordening nr. 1073/1999 niet-toepasselijk moet worden verklaard omdat zij niet kon worden vastgesteld op basis van artikel 280 EG.
112.
Enerzijds hebben volgens haar de woorden
"financiële belangen van de Gemeenschap"
in die bepaling uitsluitend betrekking op de inkomsten en uitgaven die binnen de begroting van de Europese Gemeenschap vallen. Zij sluit dus uit dat op basis van deze bepaling maatregelen kunnen worden genomen ter bestrijding van fraude binnen de EIB, aangezien zij beschikt over een eigen begroting en eigen middelen.
113.
Anderzijds is de EIB meer in het algemeen van mening dat het op grond van artikel 280 EG niet mogelijk is, maatregelen te nemen ter bestrijding van fraude binnen de instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan.
Het begrip
"schade aan de financiële belangen van de Gemeenschap"
Argumenten van de EIB
114.
Volgens de EIB staat artikel 280 EG het nemen van fraudebestrijdingsmaatregelen alleen toe indien dit de bescherming van de gemeenschapsbegroting als doel heeft. Hieruit volgt dat communautaire bepalingen die op de grondslag van artikel 280 EG worden vastgesteld ter bestrijding van fraude, niet van toepassing kunnen zijn op de EIB, omdat deze beschikt over haar eigen middelen, die gescheiden zijn van die van de Gemeenschappen.
115.
De omstandigheid dat 10 % van de activiteiten van de EIB betrekking heeft op het beheer van ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschap, waaronder met name de gemeenschapsbelasting over de salarissen en andere voordelen van het personeel en de leden van de organen van de EIB, rechtvaardigt volgens de EIB niet dat de eigen middelen van de EIB en al haar activiteiten onder de bevoegdheden van het OLAF vallen. De EIB heeft echter aangegeven dat zij bereid is met het OLAF tot overeenstemming te komen met betrekking tot haar activiteit van beheer van de communautaire middelen.
116.
Volgens de EIB vindt de door haar voorgestane uitlegging steun in artikel 248, leden 1 en 3, EG, waarin het toezicht van de Rekenkamer wordt beperkt tot de ontvangsten en uitgaven van de Europese Gemeenschap en tot die van elk door de Gemeenschap opgericht orgaan, voorzover de oprichting van dergelijke organen dat toezicht niet uitsluit. Bovendien wordt daarin slechts voorzien in toezicht ter plaatse
"in de gebouwen van alle instanties die ontvangsten of uitgaven namens de Gemeenschap beheren"
.
117.
Voorts is deze uitlegging volgens de EIB conform de vroegere normatieve praktijk, waarin de overeenstemming tussen de
"financiële belangen van de Gemeenschap"
en de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen en de door deze beheerde budgetten werd bevestigd. De EIB verwijst in dit verband met name naar de definitie van
"onregelmatigheid"
in artikel 1, lid 2, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1), en het begrip
"fraude waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen worden geschaad"
, zoals gedefinieerd in artikel 1 van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, vastgesteld bij akte 95/C 316/03 van de Raad van 26 juli 1995 (PB C 316, blz. 49).
Beoordeling door het Hof
118.
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de EIB niet duidelijk heeft aangegeven of zij van mening is dat verordening nr. 1073/1999 aldus moet worden uitgelegd dat zij niet op haar van toepassing is gelet op de omstandigheid dat zij is vastgesteld op basis van artikel 280 EG, dan wel dat die verordening overeenkomstig artikel 241 EG niet-toepasselijk moet worden verklaard, voorzover zij inbreuk maakt op artikel 280 EG.
119.
Zoals blijkt uit de punten 97 tot en met 99 van dit arrest moet verordening nr. 1073/1999 stellig in die zin worden uitgelegd dat zij met name betrekking heeft op de EIB.
120.
Anders dan de EIB stelt, moet de term
"financiële belangen van de Gemeenschap"
in artikel 280 EG aldus worden uitgelegd dat hij niet alleen betrekking heeft op de inkomsten en uitgaven die binnen de communautaire begroting vallen, maar in beginsel ook op die welke binnen de begroting van andere bij het EG-Verdrag opgerichte organen of instanties vallen.
121.
Tot de overwegingen die tot deze conclusie leiden, behoort in de eerste plaats het feit dat deze term eigen is aan artikel 280 EG en verschilt van de terminologie in de overige bepalingen van titel II,
"Financiële bepalingen"
, van het vijfde deel van het EG-Verdrag, die steeds spreken van de
"begroting"
van de Europese Gemeenschap. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid, waarop door de Nederlandse regering is gewezen, dat de term
"financiële belangen van de Gemeenschap"
ruimer lijkt dan
"ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschap"
, wat met name in artikel 268 EG wordt gebruikt.
122.
In de tweede plaats wijst het feit dat een orgaan zijn bestaan aan het EG-Verdrag ontleent, er reeds op dat het is opgericht om bij te dragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europese Gemeenschap en dat het past binnen de communautaire rechtsorde, zodat de middelen waarover het uit hoofde van dit Verdrag beschikt, uiteraard een eigen en rechtstreeks financieel belang van de Gemeenschap vormen.
123.
Wat meer in het bijzonder de EIB betreft, zij eraan herinnerd dat deze bij het EG-Verdrag ingestelde gemeenschapsinstantie volgens artikel 267, eerste alinea, EG tot taak heeft
"bij te dragen tot een evenwichtige en ongestoorde ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt in het belang van de Gemeenschap"
. Hieruit volgt dat de EIB ingevolge het EG-Verdrag thuishoort in het communautaire kader (arrest Commissie/EIB, reeds aangehaald, punt 29).
124.
Dat de middelen van de EIB en het gebruik daarvan dus een duidelijk financieel belang hebben voor de Europese Gemeenschap en haar doelstellingen, wordt nog bevestigd door verschillende andere gemeenschapsbepalingen, waaronder artikel 267, tweede alinea, EG, waarin is bepaald dat de EIB bij de vervulling van haar taak de financiering vergemakkelijkt van investeringsprogramma's in samenhang met bijstandsverlening van de structuurfondsen en van de andere financieringsinstrumenten van de Gemeenschap, of artikel 20 van de statuten van de EIB, volgens hetwelk de EIB bij het verstrekken van leningen en garanties ervoor
"waakt [...] dat haar gelden op de meest rationele wijze in het belang van de Gemeenschap worden aangewend"
. Hetzelfde geldt voor artikel 21 van die statuten, dat met name bepaalt dat aanvragen om leningen aan de EIB kunnen worden gericht door tussenkomst van de Commissie en dat deze om advies wordt gevraagd over andere aanvragen van leningen, die in geval van afwijzend advies van de Commissie niet kunnen worden verstrekt dan met eenparigheid van stemmen van de Raad van bewind van de EIB, waarbij de bewindvoerder die op aanwijzing van de Commissie is benoemd, zich van stemming onthoudt.
125.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat de term
"financiële belangen van de Gemeenschap"
in artikel 280 EG niet beperkt is tot de begroting van de Europese Gemeenschap in enge zin, maar ook de ontvangsten en uitgaven van de EIB omvat [zie, mutatis mutandis, over de toepasselijkheid van artikel 179 EG-Verdrag (thans artikel 236 EG) op de EIB, arrest Mills/EIB, reeds aangehaald, punt 14].
126.
Aan deze conclusie doet niet af het bepaalde in artikel 248 EG, dat anders dan artikel 280 EG niet als specifiek doel heeft de bestrijding van fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad.
127.
Aan deze conclusie doet evenmin af het enkele feit, zo dit al zou vaststaan, dat een normatieve praktijk een andere invulling heeft gegeven aan de term
"financiële belangen van de Gemeenschap"
.
128.
Hieruit volgt dat het feit dat verordening nr. 1073/1999 ook betrekking heeft op de EIB, die is opgericht bij het EG-Verdrag en ingevolge dit Verdrag beschikt over eigen middelen die gescheiden zijn van die van de gemeenschapsbegroting, niet rechtvaardigt dat die verordening niet-toepasselijk is op de grondslag van artikel 241 EG.
De mogelijkheid om fraudebestrijdingsmaatregelen te nemen met betrekking tot de instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan
129.
Gelet op de bewoordingen van artikel 280, lid 4, EG, dat bepaalt dat de Europese Gemeenschap maatregelen neemt
"om in de lidstaten een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming te bieden"
en dat zulke maatregelen geen betrekking kunnen hebben
"op de toepassing van het nationale strafrecht of de nationale rechtsbedeling"
, is de EIB van mening dat de bevoegdheden van de gemeenschapswetgever beperkt zijn tot het nemen van maatregelen ter verbetering van de fraudebestrijding op het niveau van de lidstaten. Volgens de EIB is het uitgesloten dat op deze grondslag maatregelen kunnen worden genomen ter bestrijding van fraude of onregelmatigheden die zich voordoen op het niveau van de instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan.
130.
Deze opvatting kan niet worden aanvaard.
131.
Door in artikel 280 EG de leden 1 en 4 op te nemen, hebben de auteurs van het Verdrag van Amsterdam de bestrijding van fraude en onregelmatigheden waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, duidelijk willen versterken, met name door de Europese Gemeenschap uitdrukkelijk een eigen taak te geven, namelijk de
"bestrijding"
, samen met de lidstaten, van die fraude en onregelmatigheden door het nemen van
"maatregelen"
die
"afschrikkend"
moeten werken en
"in de lidstaten een doeltreffende bescherming moeten bieden"
.
132.
Dat artikel 280, lid 1, EG bepaalt dat die maatregelen worden genomen overeenkomstig dit artikel, betekent zeker niet dat slechts wordt gedoeld op de daarop volgende leden van dit artikel, met name lid 4, om de omvang van de communautaire bevoegdheid ter zake te bepalen.
133.
Artikel 280, lid 4, EG moet immers in die zin worden gelezen dat het de definitie van de communautaire bevoegdheid aanvult en bepaalde voorwaarden stelt aan de uitoefening daarvan. Zo stelt deze bepaling de procedurele voorwaarden vast die bij de aanneming van communautaire maatregelen in acht moeten worden genomen, en preciseert zij tevens dat het optreden van de Europese Gemeenschap zowel de voorkoming als de bestrijding van fraude tot doel heeft. Ook geeft zij aan dat de communautaire bevoegdheid zekere grenzen kent, in die zin dat de genomen maatregelen geen betrekking kunnen hebben op de toepassing van het nationale strafrecht of de nationale rechtsbedeling.
134.
In deze context kan het feit dat in artikel 280, lid 4, EG met name sprake is van de noodzaak om bij te dragen aan een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming in de lidstaten, niet worden opgevat als een teken dat de auteurs van het Verdrag van Amsterdam aan het optreden van de Europese Gemeenschap impliciet een nadere grens hebben willen stellen die zo ingrijpend is als een verbod om fraude en andere onregelmatigheden waardoor zijn financiële belangen worden geschaad, te bestrijden door het aannemen van normatieve maatregelen die betrekking hebben op de instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan.
135.
Naast het feit dat een dergelijke beperking van de communautaire bevoegdheid niet blijkt uit de bewoordingen van artikel 280 EG, moet worden opgemerkt dat, zoals de Commissie en alle interveniënten terecht stellen, zij ook niet verenigbaar zou zijn met de doelstellingen van deze bepaling. Vaststaat immers dat, wil de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschap doeltreffend zijn, afschrikking en bestrijding van fraude en andere onregelmatigheden moet plaatsvinden op alle niveaus waarop die belangen door zulke verschijnselen kunnen worden geschaad. Bovendien kan het dikwijls voorkomen dat bij de bestreden verschijnselen daders op verschillende niveaus betrokken zijn.
136.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het tweede verweermiddel van de EIB moet worden afgewezen.
De rechtsgrondslag van verordening nr. 1074/1999
137.
Met haar derde verweermiddel betoogt de EIB dat verordening nr. 1074/1999 overeenkomstig artikel 156 EA niet-toepasselijk moet worden verklaard omdat zij niet op basis van artikel 203 EA kon worden vastgesteld.
138.
De EIB is van mening dat, aangezien zij niet tot de institutionele structuur van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie behoort en niet onder het EGA-Verdrag valt, geen enkele bepaling van dat Verdrag en geen enkele uit hoofde daarvan genomen maatregel op haar kan worden toegepast.
139.
Voorts betekenen de omstandigheid dat verordening nr. 1073/1999 is vastgesteld op de grondslag van artikel 280, lid 4, EG en het feit dat die bepaling juist in het EG-Verdrag is ingevoerd om de gemeenschapswetgever de daartoe benodigde bevoegdheid te geven, dat de Raad bij gebreke van een dergelijke bepaling met name niet op de grondslag van artikel 308 EG had kunnen optreden. Volgens de EIB kon de Raad dus ook verordening nr. 1074/1999 niet vaststellen op de grondslag van artikel 203 EA, dat het equivalent is van artikel 308 EG.
140.
Het beroep op artikel 203 EA is voorts alleen mogelijk voorzover fraudebestrijding een van de
"doelstellingen"
van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie is. Blijkens de bewoordingen van de artikelen 1 EA en 183 A EA, die betrekking hebben op de taken van die Gemeenschap respectievelijk de bestrijding van fraude uitsluitend door de lidstaten, is dat niet het geval. Voorts zijn de maatregelen in verordening nr. 1074/1999 niet
"passend"
in de zin van artikel 203 EA.
141.
Deze argumenten kunnen niet worden aanvaard.
142.
In de eerste plaats staat vast, zoals de advocaat-generaal in punt 139 van zijn conclusie heeft uiteengezet, dat het enkele feit dat het EGA-Verdrag de EIB niet noemt, niet kan beletten dat de bepalingen van dit Verdrag of uit hoofde daarvan genomen maatregelen op deze instantie van toepassing zijn.
143.
In de tweede plaats vertolkt artikel 183 A EA, anders dan de EIB stelt, wel degelijk een zelfstandige doelstelling van bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (zie mutatis mutandis arrest van 18 november 1999, Commissie/Raad, C-209/97, Jurispr. blz. I-8067, punt 29).
144.
De EIB heeft dus ten onrechte betoogd dat een handeling als verordening nr. 1074/1999, waarvan vaststaat dat zij de bestrijding van fraude tegen de financiële belangen van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie tot doel heeft, niet is vastgesteld ter verwezenlijking van een van de doelstellingen van die Gemeenschap.
145.
Wat in de derde plaats de omstandigheid betreft dat het EG-Verdrag anders dan het EGA-Verdrag sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam de Europese Gemeenschap uitdrukkelijk bevoegdheid verleent op het gebied van de bestrijding van fraude tegen haar financiële belangen, moet worden vastgesteld dat dit niet van invloed is op de constateringen van het Hof in de punten 143 en 144 van dit arrest. Hetzelfde geldt voor het feit dat verordening nr. 1073/1999 is vastgesteld op de grondslag van artikel 280 EG en niet op die van artikel 308 EG.
146.
Met betrekking tot dit laatste moet er overigens aan worden herinnerd dat artikel 308 EG volgens vaste rechtspraak alleen als rechtsgrondslag voor een handeling kan dienen, indien geen enkele andere bepaling van het EG-Verdrag de gemeenschapsinstellingen de noodzakelijke bevoegdheid verleent om die handeling vast te stellen (zie met name arresten van 27 september 1988, Commissie/Raad, 165/87, Jurispr. blz. 5545, punt 17, en 12 november 1996, Verenigd Koninkrijk/Raad, C-84/94, Jurispr. blz. I-5755, punt 48). Zoals uit het onderhavige arrest blijkt, was de communautaire wetgever bevoegd, verordening nr. 1073/1999 vast te stellen op de grondslag van artikel 280 EG.
147.
In de vierde plaats moet worden vastgesteld dat de EIB niet heeft uiteengezet in hoeverre de maatregelen van verordening nr. 1074/1999 niet
"passend"
zijn in de zin van artikel 203 EA, en evenmin heeft aangegeven in hoeverre deze bewering verschilt van die welke de vaststelling beoogt dat deze verordening inbreuk maakt op het evenredigheidsbeginsel.
148.
Bijgevolg behoeft in dit stadium slechts te worden opgemerkt dat niet is betwist dat de EIB als lasthebber bepaalde leningen beheert die door de Commissie op het gebied van het EGA-Verdrag zijn aangegaan, en te worden vastgesteld dat een dergelijke activiteit ontegenzeglijk de financiële belangen van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie betreft. Voor het overige moet de vraag of verordening nr. 1074/1999 een passende maatregel is, worden behandeld bij het onderzoek van het vierde verweermiddel van de EIB.
149.
Het derde verweermiddel van de EIB moet derhalve worden afgewezen.
Het evenredigheidsbeginsel
Argumenten van de EIB
150.
Met haar vierde verweermiddel stelt de EIB dat de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 overeenkomstig de artikelen 241 EG en 156 EA niet-toepasselijk moeten worden verklaard wegens schending van het evenredigheidsbeginsel. Deze verordeningen gaan verder dan passend en noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken.
151.
In de eerste plaats gaan de bevoegdheden van het OLAF veel te ver en maken zij een onnodige inmenging en een onwettige ingreep in de zaken van de EIB mogelijk, hetgeen in strijd is met de statuten, de onafhankelijkheid en het karakter van financiële instelling van de EIB.
152.
Dit geldt met name voor de door artikel 5, tweede alinea, van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 aan de directeur van het OLAF verleende bevoegdheid om op eigen gezag een onderzoek in te stellen zonder de redenen en de grond voor deze beslissing te moeten aangeven. Hetzelfde geldt voor de bevoegdheid tot onbeperkte toegang, zonder voorafgaande waarschuwing of toestemming, en voor het recht om documenten, van welke aard ook, in beslag te nemen, welke volgens de EIB voortvloeien uit artikel 4, lid 2, van die verordeningen, die onverenigbaar zijn met het karakter van financiële instelling van de EIB.
153.
De EIB noemt verder de verplichting van leden, directie, ambtenaren en overige personeelsleden van de communautaire instellingen, organen en instanties om met het personeel van het OLAF samen te werken, het informatie te verschaffen en bijstand te verlenen, alsook de verplichting van genoemde instellingen, organen en instanties om het OLAF de in hun bezit zijnde informatie of documenten betreffende gevallen van fraude, corruptie of andere onwettige activiteiten te verschaffen, welke verplichtingen voortvloeien uit de artikelen 4, lid 6, sub a, 6, lid 6, en 7 van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999. Deze bepalingen schrijven voor dat die informatie- en samenwerkingsverplichtingen, wat de lidstaten betreft, moeten worden nagekomen met inachtneming van de eisen van het nationale recht, maar er staat niet in dat zij, wat de communautaire instellingen, organen en instanties betreft, moeten worden nagekomen met inachtneming van de respectieve statuten daarvan.
154.
In repliek beroept de EIB zich verder op het feit dat het Comité van toezicht van het OLAF in zijn activiteitenverslag over de periode juli 1999 tot juli 2000 verschillende leemten in de huidige organisatie van het OLAF heeft geconstateerd met betrekking tot de vereisten van transparantie, legitimiteit en efficiency.
155.
In de tweede plaats vraagt de EIB zich af of het noodzakelijk was, het OLAF jegens haar de in de punten 152 en 153 van dit arrest genoemde bevoegdheden te verlenen, aangezien er reeds verschillende adequate maatregelen bestonden om binnen de EIB fraude te voorkomen en te bestrijden.
156.
Zij wijst daartoe in eerste instantie op de controle van de rekeningen die het Controlecomité ingevolge artikel 14 van de statuten van de EIB moet verrichten, alsook op het feit dat dit comité daartoe toegang heeft tot de boeken, de boekingsgegevens en de overige ter zake dienende documenten, en zich kan laten bijstaan door de diensten van de EIB, zoals in artikel 24 van het Reglement van orde van de EIB is vastgelegd. Verder staat de EIB bij het beheren van de communautaire ontvangsten en uitgaven onder toezicht van de Rekenkamer overeenkomstig artikel 248, lid 3, EG.
157.
In tweede instantie wijst de EIB op het interne Audit Charter en op een document getiteld
"General Office Procedures Manual"
, waaruit volgens hetgeen de EIB heeft uiteengezet, volgt dat haar dienst Interne Audit ermee is belast, na te gaan of de interne controleprocedures van de EIB adequaat zijn en correct worden toegepast, en zich ervan te vergewissen dat haar middelen op de juiste wijze worden beheerd. Deze dienst beschikt daartoe over het recht om eenieder binnen de EIB aan te spreken, alsmede over een onbeperkt recht van onderzoek van declaraties, procedures en archieven. Zij is tevens gemachtigd onderzoeken te verrichten bij verdenking van fraude welke schadelijk is voor de financiële belangen van de EIB en van derden, en waarbij personeels- of directieleden van de EIB betrokken zijn.
158.
Naar de EIB uiteenzet, is elk lid van haar personeel dat op de hoogte is van een dergelijk feit, verplicht hetzij de directeur Personeelszaken, hetzij het hoofd van de dienst Interne Audit daarvan in kennis te stellen. Na een eerste onderzoek moet deze laatste beslissen het dossier te sluiten indien het onderzoek geen bewijs heeft opgeleverd. Anders moet hij verslag uitbrengen aan de president van de EIB, die beslist of een diepergaand onderzoek moet worden ingesteld, en met name of daarvoor de bijstand van externe organen vereist is, waarvoor dan de voorwaarden moeten worden bepaald. Het eindverslag van het hoofd van de dienst Interne Audit, met diens aanbevelingen, wordt voorgelegd aan de president en de secretaris-generaal van de EIB en aan het Controlecomité. De president van de EIB beslist welk gevolg daaraan zal worden gegeven.
159.
In derde instantie beroept de EIB zich op verschillende verplichtingen of verboden in het Reglement van het personeel van de EIB en op verschillende regels op het gebied van de beroepsethiek die in de gedragscode voor het personeel staan en waarvan de niet-inachtneming kan leiden tot tuchtrechtelijke maatregelen of ontslag, en die kunnen bijdragen tot de voorkoming van fraude. Dit geldt bijvoorbeeld voor het verbod om voordelen van buiten de EIB te vragen of te aanvaarden in verband met een dienstverband bij de EIB, het verbod van misbruik van de middelen van de EIB voor een buiten de EIB gelegen activiteit of de verplichting elk belangenconflict met betrekking tot een activiteit van de EIB te melden.
Beoordeling door het Hof
160.
Vooraf dient te worden benadrukt dat de stelling van de EIB dat de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 onwettig zijn op grond dat zij inbreuk maken op de autonomie en het karakter van bankinstelling van de EIB, reeds is afgewezen in het kader van het onderzoek van het eerste verweermiddel van de EIB.
161.
Met deze kanttekening moet erop worden gewezen dat op grond van het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, de middelen waarmee een communautaire bepaling het gestelde doel beoogt te bereiken, passend dienen te zijn en niet verder mogen gaan dan daartoe noodzakelijk is [zie onder meer arresten van 18 november 1987, Maizena, 137/85, Jurispr. blz. 4587, punt 15, en 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, C-491/01, Jurispr. blz. I-11453, punt 122].
162.
Wat het rechterlijk toezicht op de in het voorgaande punt vermelde voorwaarden betreft, beschikt de gemeenschapswetgever op een gebied als het thans aan de orde zijnde over een ruime discretionaire bevoegdheid, zodat een op dit gebied vastgestelde maatregel slechts dan onrechtmatig is wanneer zij kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel [zie in die zin arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald, punt 123, en aldaar aangehaalde rechtspraak].
163.
In casu moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat de EIB door slechts te stellen dat de door de artikelen 4, lid 2, en lid 6, sub a, 5, tweede alinea, en 7 van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 aan het OLAF verleende bevoegdheden veel te ver gaan, niet heeft aangegeven, laat staan aangetoond, in hoeverre die bepalingen niet passend en noodzakelijk zijn om de met die verordeningen nagestreefde doeleinden te bereiken.
164.
Verder dient in dit verband te worden opgemerkt dat voor de juiste beoordeling van de draagwijdte van de in het vorige punt genoemde bepalingen rekening moet worden gehouden met alle relevante uitleggingsgegevens, waaronder die welke in de punten 107 en 108 van dit arrest zijn genoemd. Zo kan, anders dan de EIB heeft betoogd, het besluit van de directeur van het OLAF om een onderzoek in te stellen, zoals trouwens ook het besluit van een instelling, orgaan of instantie, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan, om daarom te verzoeken, niet worden genomen wanneer er geen voldoende ernstige verdenking bestaat omtrent fraude, corruptie of andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen kunnen worden geschaad. Voorts volgt uit de bewoordingen van artikel 6, lid 3, van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 dat de schriftelijke machtiging waarover de inspecteurs van het OLAF moeten beschikken, het voorwerp van het onderzoek moet vermelden.
165.
Wat eventuele tekortkomingen bij de toepassing van de bepalingen van deze verordening betreft, volstaat de vaststelling dat deze, gesteld dat zij zijn bewezen, de evenredigheid en de wettigheid van deze verordeningen niet kunnen aantasten.
166.
In de tweede plaats heeft de EIB niet aangetoond dat de communautaire wetgever een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt. Niettegenstaande het feit dat de verschillende instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan, over eigen controlemogelijkheden beschikken, waaronder die waarvan de EIB met betrekking tot haarzelf spreekt, kon de wetgever immers van oordeel zijn dat het voor een krachtiger bestrijding van fraude, corruptie en alle andere onregelmatigheden waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, noodzakelijk was een controlemogelijkheid in het leven te roepen die gecentraliseerd is bij één instantie, en tegelijkertijd gespecialiseerd is en ten opzichte van die instellingen, organen en instanties onafhankelijk en uniform te werk gaat.
167.
In dit verband zij eraan herinnerd dat, zoals uit punt 105 van dit arrest blijkt, de onderzoeksfunctie van het OLAF door haar specifieke karakter en doel verschilt van algemene controletaken zoals die welke met name de Rekenkamer heeft, en wat de EIB betreft, het Controlecomité.
168.
Voorts kon de gemeenschapswetgever van mening zijn dat uiteenlopende controlevormen, die op het niveau van de instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan, zijn vastgesteld en waarvan zowel het bestaan als de uitvoering aan de instelling zijn overgelaten, gelet op de nagestreefde doelen geen even efficiënte oplossing vormden als die welke wordt geboden door een regeling die de onderzoeksfunctie centraliseert in één gespecialiseerd en onafhankelijk orgaan. Met de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 werd immers met name beoogd, het OLAF een onderzoeksfunctie toe te delen die zowel binnen de instellingen, organen en instanties door middel van
"interne"
onderzoeken als daarbuiten via
"externe"
onderzoeken moet worden verricht.
169.
Verder zij erop gewezen dat in de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 uitdrukkelijk is bepaald, zoals blijkt uit artikel 4, lid 1, tweede alinea, daarvan, dat de interne onderzoeken van het OLAF moeten worden verricht onder de voorwaarden en volgens de nadere regelingen die zijn vastgesteld in deze verordeningen en in het besluit dat elke instelling, orgaan en instantie neemt.
170.
Zoals in punt 109 van dit arrest is aangegeven, is het dus niet uitgesloten dat bij het nemen van het in artikel 4, lid 1, tweede alinea, van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 bedoelde besluit zo nodig rekening wordt gehouden met de specificiteit van de bankactiviteit van de EIB, waarbij het aan de EIB is om aan te tonen dat de beperkingen die zij uit dien hoofde aanbrengt, noodzakelijk zijn.
171.
Het vierde verweermiddel van de EIB moet derhalve worden afgewezen.
De motiveringsplicht
172.
Met haar vijfde verweermiddel stelt de EIB dat bij de vaststelling van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 de in de artikelen 253 EG en 162 EA neergelegde motiveringsplicht niet is nagekomen.
173.
Meer in het bijzonder zijn in deze verordeningen niet de redenen aangegeven waarom het noodzakelijk was het OLAF de daarin toegekende bevoegdheden te verlenen en de instellingen, organen en instanties, in het bijzonder de EIB, te onderwerpen aan de in de verordeningen neergelegde verplichtingen. Voorts is er niet in aangegeven, in hoeverre de reeds door die instellingen, organen en instanties ter bestrijding van fraude genomen maatregelen voor die doeleinden onvoldoende of niet passend waren.
174.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de door artikel 253 EG vereiste motivering aangepast moet zijn aan de aard van de betrokken handeling. Deze motivering moet de redenering van de gemeenschapsinstelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen, doch het is niet noodzakelijk, dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, erin worden gespecificeerd. Bij de vraag of de motivering van een handeling aan de eisen van artikel 253 EG voldoet, moet immers niet alleen acht worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context waarin zij is vastgesteld en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. Indien de essentie van het door de instelling nagestreefde doel uit de betwiste handeling blijkt, zou het derhalve nutteloos zijn, voor elke technische keuze van deze instelling een specifieke motivering te verlangen (zie inzonderheid arrest van 12 maart 2002, Omega Air e.a., C-27/00 en C-122/00, Jurispr. blz. I-2569, punten 46 en 47, en arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald, punten 165 en 166).
175.
Wat de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 betreft, moet worden vastgesteld dat aan die eisen is voldaan. Zoals de advocaat-generaal in punt 166 van zijn conclusie heeft opgemerkt, bevat de preambule van de verordeningen met name de doelstellingen, de gekozen middelen en de redenen waarom de communautaire wetgever deze voor die doelstellingen passend en noodzakelijk acht.
176.
Wat in het bijzonder de aan het OLAF verleende interne onderzoeksbevoegdheden betreft, blijkt bijvoorbeeld uit de combinatie van de tweede tot en met de vierde, de zevende en de eenentwintigste overweging van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 dat die bevoegdheden zijn toegekend omdat de communautaire wetgever alle beschikbare middelen wilde inzetten voor de verwezenlijking van het doel van bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, en dat de toekenning van die bevoegdheden daarvoor noodzakelijk is geacht ter verhoging van de doeltreffendheid van de bestrijding van fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor die belangen kunnen worden geschaad.
177.
Anders dan de EIB stelt, kan niet op grond van de motiveringsplicht van de communautaire wetgever worden geëist dat hij in de preambule van handelingen als deze verordeningen, de bij de verschillende instellingen, organen en instanties reeds bestaande maatregelen noemt en aangeeft waarom die maatregelen niet eraan in de weg kunnen staan dat deze verordeningen worden vastgesteld.
De schending van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999
178.
Zoals uit de punten 53 tot en met 55 van dit arrest blijkt, vordert de Commissie de nietigverklaring van het bestreden besluit wegens schending van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999, in het bijzonder artikel 4 daarvan.
179.
Ofschoon de EIB niet met zoveel woorden heeft gesteld dat, zo die verordeningen op de EIB van toepassing en conform het gemeenschapsrecht zijn, het bestreden besluit daarmee niet in strijd is, kunnen enkele in het kader van haar verweer gemaakte opmerkingen niettemin aldus worden opgevat. Hetzelfde geldt voor het eerder onderzochte argument dat het beroep van de Commissie in werkelijkheid tot doel heeft, een nalaten van de EIB bij de uitvoering van artikel 4, lid 1, van deze verordeningen te doen vaststellen en niet de schending van die verordeningen door het bestreden besluit. In repliek heeft de EIB dienaangaande met name beklemtoond dat de preambule van het bestreden besluit niet ziet op die verordeningen, maar dat dit besluit juist de wens van de EIB vertolkt om een doeltreffend intern controlemiddel te creëren dat rekening houdt met het juridisch verband waarbinnen zij opereert.
180.
Dienaangaande moet worden vastgesteld dat, zoals de Commissie heeft betoogd, het bestreden besluit op verschillende punten in strijd is met de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999.
181.
In de eerste plaats bepaalt artikel 4, lid 1, van deze verordeningen dat het OLAF administratieve onderzoeken verricht binnen de instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan, maar volgt uit punt 4 van het eerste deel van het bestreden besluit dat interne onderzoeken bij de EIB alleen door haar eigen dienst Interne Audit volgens de specifieke procedures van EIB worden verricht, en voorts uit de punten 5 tot en met 8 van het eerste deel van het bestreden besluit dat de samenwerking met het OLAF zich in dit opzicht ertoe beperkt door die diensten een intern onderzoek te laten verrichten in geval van een verzoek daartoe van de directeur van het OLAF en de resultaten van dit onderzoek aan deze mee te delen.
182.
In de tweede plaats bepaalt artikel 4, lid 2, van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 met name dat het OLAF zonder voorafgaande kennisgeving en onverwijld toegang heeft tot alle gegevens die in het bezit zijn van de instellingen, organen en instanties, met als enige voorwaarde dat het deze instellingen daarover inlicht, maar bepalen de punten 9 en 10 van het eerste deel van het bestreden besluit dat voor de toegang van het OLAF tot de in het bezit van de EIB zijnde gegevens per geval de toestemming van de president van de EIB vereist is en dat deze voorwaarden kan verbinden aan deze toegang.
183.
In de derde plaats gaat het tweede deel van het bestreden besluit, dat handelingen van de tweede categorie betreft, eveneens voorbij aan artikel 4, leden 1 en 2, van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999, waar daarin is bepaald dat alleen de eigen interne onderzoeksregeling van de EIB, zoals beschreven in de punten 157 en 158 van dit arrest, van toepassing is en dat de EIB zich in het kader daarvan kan laten bijstaan door het OLAF op de door de EIB samen met het OLAF vast te stellen, meest geschikte wijze.
184.
Tegen de achtergrond van de preambule van het bestreden besluit, waarin met zoveel woorden staat dat het is vastgesteld rekening houdend met het door het EG-Verdrag voor de EIB gecreëerde juridische kader en met de statuten van de EIB, zijn de verschillende hiervóór weergegeven bepalingen voor het overige de duidelijke vertolking van een beslissing van de EIB om de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 niet-toepasselijk te achten op zichzelf.
185.
Hieruit volgt dat de EIB, door de vaststelling van het bestreden besluit, dat berust op het onjuiste uitgangspunt dat de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 niet op de EIB van toepassing zijn en bijgevolg blijk geeft van haar wens om de fraudebestrijding bij de bank volledig zelf te organiseren en daarbij bepaalde vormen van een beperkte functionele samenwerking met het OLAF te organiseren, de toepassing van de bij die verordeningen ingestelde regeling buiten werking heeft gesteld en in plaats van het bij artikel 4, lid 1, tweede alinea, en lid 6, van die verordeningen bedoelde besluit te nemen, een eigen afzonderlijke regeling voor de EIB heeft getroffen.
186.
Door de toepassing van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 uit te sluiten en te weigeren haar interne procedures aan te passen om aan de eisen van deze verordeningen te voldoen, heeft de EIB in strijd met deze verordeningen gehandeld, met name met artikel 4 daarvan, en de grenzen overschreden van de organisatiebevoegdheid waarover zij op het gebied van de fraudebestrijding beschikt.
187.
Mitsdien moet het beroep van de Commissie worden toegewezen en moet het bestreden besluit nietig worden verklaard.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
188.
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de EIB in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering dienen het Koninkrijk der Nederlanden, het Parlement en de Raad hun eigen kosten te dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1)
Verklaart het besluit van de directie van de Europese Investeringsbank van 10 november 1999 inzake de samenwerking met het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) nietig.
2)
Verwijst de Europese Investeringsbank in de kosten.
3)
Verstaat dat het Koninkrijk der Nederlanden, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie hun eigen kosten zullen dragen.