62023CJ0228_RES
Predmet C-228/23
Udruga AFAÏA
protiv
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO)
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d’État, Francuska)
Presuda Suda (prvo vijeće) od 4. listopada 2024.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Poljoprivreda – Ekološka proizvodnja i označivanje ekoloških proizvoda – Uredba (EU) 2018/848 – Uporaba određenih proizvoda i tvari u ekološkoj proizvodnji i popis tih proizvoda i tvari – Odstupanje – Provedbena uredba (EU) 2021/1165 – Prilog II. – Pojmovi ‚industrijski poljoprivredni uzgoj’ i ‚uzgoj bez zemljišta’ – Povjerenje potrošača – Dobrobit životinja – Poštovanje okoliša i klime – Kriteriji”
Poljoprivreda – Zajednička poljoprivredna politika – Ekološka proizvodnja i označivanje ekoloških proizvoda – Uredba 2018/848 – Odobrenje proizvoda i tvari za upotrebu u ekološkoj proizvodnji – Gnojiva, poboljšivači tla i hranjive tvari – Zabrana uporabe stajskog gnojiva porijeklom iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja – Doseg – Industrijski poljoprivredni uzgoj – Pojam – Uzgoj bez zemljišta – Pojam
(Uredba 2018/848 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 12. i čl. 24. st. 1. t. (b) i Prilog II. dio 1.; Uredba Komisije 2021/1165, Prilog II.)
(t. 35., 45., 46., 48., 49., 53., 54., 56.-59., 61., 66., 67., 70. i t. izreke 1.)
Poljoprivreda – Zajednička poljoprivredna politika – Ekološka proizvodnja i označivanje ekoloških proizvoda – Uredba 2018/848 – Odobrenje proizvoda i tvari za upotrebu u ekološkoj proizvodnji – Gnojiva, poboljšivači tla i hranjive tvari – Zabrana uporabe stajskog gnojiva porijeklom iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja – Nacionalni propis kojim se zabranjuje uporaba gnojiva dobivenog od stoke uzgojene u kavezima i gnojivo dobiveno od stoke uzgojene u potpuno orebrenim ili mrežastim konstrukcijama čiji kapacitet prelazi određene pragove broja životinja – Dopuštenost – Uvjeti
(Uredba Komisije 2021/1165, Prilog II.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2011/92, čl. 4. i Prilog I. t. 17.)
(t. 73., 74., 79.-81. i t. 2. izreke)
Kratak prikaz
Odlučujući o zahtjevu za prethodnu odluku koji mu je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska), Sud pojašnjava doseg zabrane upotrebe gnojiva, poboljšivača tla i hranjivih tvari iz industrijskog uzgoja u ekološkoj poljoprivredi, kako je predviđeno u Prilogu II. Provedbenoj uredbi 2021/1165 (
1
), donesenoj radi primjene Uredbe 2018/848 (
2
).
Što se tiče gnojidbe tla za ekološku proizvodnju, tim se uredbama odstupanjem i samo u mjeri u kojoj je to potrebno dopušta upotreba određenih proizvoda i tvari iz neekološke proizvodnje, pod uvjetom da oni ne potječu iz „industrijskih poljoprivrednih” uzgajališta (
3
).
Nacionalni institut za podrijetlo i kvalitetu (INAO), francuska javna ustanova, izmijenio je 2020. svoj vodič za tumačenje propisa Unije u području ekološke poljoprivrede kako bi, među ostalim, protumačio tu zabranu upotrebe gnojiva i poboljšivača tla životinjskog podrijetla koji „potječu iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja” na ekološkim zemljištima. Široko ju je tumačio na način da isključuje gnojivo dobiveno od stoke uzgojene u potpuno orebrenim ili mrežastim konstrukcijama čiji kapacitet prelazi određene pragove broja mjesta za životinje o kojima je riječ.
Pred sudom koji je uputio zahtjev udruga AFAÏA, francuski strukovni sindikat čiji je cilj zaštita kolektivnih interesa proizvođača organskih gnojiva zatražila je poništenje odluke kojom je INAO odbio njezin zahtjev za izmjenu vodiča za tumačenje. Prema mišljenju te udruge, kriterij koji određuje predmetnu zabranu povezan je s korištenjem zemljišta, tako da pojam „industrijski poljoprivredni uzgoj” može odgovarati samo uzgoju stoke „izvan zemljišta” i označavati poljoprivredna gospodarstva uzgoja stoke bez upravljanja poljoprivrednim zemljištem.
Suočen s tim pitanjem koje se odnosi na podrijetlo gnojiva koja se mogu koristiti u ekološkoj poljoprivredi, sud koji je uputio zahtjev pita Sud o pojmu „industrijski poljoprivredni uzgoj” i pita se koji je opseg odstupanja predviđenog u Prilogu II. Provedbenoj uredbi 2021/1165.
Ocjena Suda
Na prvom mjestu, što se tiče istovjetnosti pojmova „industrijski poljoprivredni uzgoj” i „uzgoj izvan zemljišta”, Sud utvrđuje da, iako oba upućuju na mehanizaciju postupaka kao i na masovnu narav proizvodnje, oni ipak nemaju isto značenje.
Naime, u skladu sa svojim uobičajenim značenjem, pojam „industrijski” ili „intenzivan” odnose se na oblik uzgoja velikih razmjera čiji je cilj optimizacija prinosa te aktivnosti, osobito povećanjem gustoće populacije životinja na gospodarstvu ili većim ili manjim distanciranjem tih životinja od okolne sredine njihovim zatvaranjem. Industrijski poljoprivredni uzgoj općenito zahtijeva znatna ulaganja, korištenje obogaćene hrane i preventivnu uporabu antibiotika. Može dovesti do znatnog onečišćenja okoliša. Nadalje, posebna zaštita dobrobiti životinja nije nužno među njegovim prioritetima.
S druge strane, u skladu s njegovim uobičajenim shvaćanjem u svakodnevnom jeziku, uzgoj „bez zemljišta” zapravo odgovara „industrijskom poljoprivrednom” ili „intenzivnom” načinu uzgoja u kojem opskrba hranom životinja uglavnom ili u cijelosti ne potječe iz poljoprivrednog gospodarstva na kojem se odvija uzgoj.
Iz toga slijedi da je pojam „industrijski poljoprivredni” uzgoj znatno širi od pojma uzgoja „bez zemljišta” i da stoga treba smatrati da su ti pojmovi različiti.
Što se tiče pojma koji treba uzeti u obzir za potrebe tumačenja Priloga II. Uredbi 2021/1165 i, prema tome, opsega predmetne zabrane, Sud zaključuje da se zabrana odnosi na sav „industrijski poljoprivredni” uzgoj, a ne samo na uzgoj „bez zemljišta”.
Pozivajući se na opću strukturu tog priloga, podsjeća, s jedne strane, na to da odobrenje za odstupanje koje je u njemu predviđeno treba usko tumačiti, što podrazumijeva da se granice postavljene tom odobrenju, odnosno, među ostalim, zabrana korištenja pripravaka iz „industrijskog poljoprivrednog uzgoja” moraju, naprotiv, široko tumačiti.
Međutim, tumačenje prema kojem pojam „industrijski poljoprivredni uzgoj” odgovara isključivo pojmu „uzgoja bez zemljišta”, dovodi do toga da je gnojivo koje potječe iz svih „industrijskih poljoprivrednih” uzgoja osim onih „bez zemljišta” dopušteno u svrhu primjene u ekološkoj poljoprivredi. To tumačenje stoga dovodi do širokog tumačenja područja primjene navedene iznimke, suprotno navedenom načelu.
S druge strane, što se tiče argumenta prema kojem je razlog zabrane o kojoj je riječ isključivo povezan s uporabom zemljišta, Sud pojašnjava da je točno da, u skladu s općim pristupom ekološkog uzgoja, stočarska proizvodnja mora biti povezana sa zemljištem. Međutim, to samo znači da način uzgoja „bez zemljišta” nije u skladu s načelima ekološkog uzgoja te je stoga jednostavno zabranjen u tom okviru.
Osim toga, ekološka poljoprivreda također se temelji na primjeni uzgojnih praksi kojima se potiče imunološki sustav životinja, uključujući redovito kretanje i pristup otvorenim prostorima. Osim toga, Uredbom 2018/848 zabranjuju se genetski modificirani organizmi u hrani za životinje i znatno se ograničava uporaba sredstava za zaštitu bilja.
Stoga se ne može tvrditi da ekološki uzgoj karakterizira isključivo određeni način gospodarenja zemljištem i da je stoga razlog zabrane isključivo povezan s korištenjem zemljišta. Taj način poljoprivrede sveobuhvatan je sustav upravljanja poljoprivrednim gospodarstvima i proizvodnjom hrane u kojem su ujedinjeni najbolja praksa u pogledu okoliša i klime, visoka razina bioraznolikosti, očuvanje prirodnih resursa te primjena visokih standarda za dobrobit životinja i visokih proizvodnih standarda koji su u skladu s potražnjom sve većeg broja potrošača za proizvodima proizvedenima uz primjenu prirodnih tvari i procesa. Osobito je šire povezan sa zdravim metodama proizvodnje, a osobito s uvjetima smještaja životinja, kako u pogledu slobode kretanja i pristupa vanjskim prostorima tako i u pogledu gustoće populacije.
S obzirom na te zahtjeve, ne može se prihvatiti da je gnojivo iz „industrijskog poljoprivrednog” ili „intenzivnog” uzgoja dopušteno kao gnojivo poteklo iz ekološke poljoprivrede.
To tumačenje potvrđuju ciljevi Uredbe 2018/848, kao što su zaštita okoliša, dobrobit životinja i povjerenje potrošača. Stoga bi odstupanje koje omogućuje široko korištenje proizvoda iz intenzivnog uzgoja očito bilo u suprotnosti s tim ciljevima i bilo bi u suprotnosti sa zahtjevima dosljednosti kao i etičkim i okolišnim načelima koja su temelj same ekološke poljoprivrede.
Stoga su legitimna očekivanja potrošača, prema kojima su proizvodi koji imaju ekološki znak Unije stvarno dobiveni uz poštovanje viših standarda, među ostalim, u području okoliša i dobrobiti životinja zajamčena ako gnojivo koje se koristi u ekološkoj poljoprivredi potječe iz ekoloških izvora ili, u slučaju da ono nije dovoljno i samo u tom slučaju, ako se koristi neekološko gnojivo, ali ako ono ne potječe iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja.
Na drugom mjestu, Sud ističe da, u trenutačnom stanju prava Unije, kriteriji koje treba uzeti u obzir kako bi se utvrdilo treba li uzgoj kvalificirati kao „industrijski poljoprivredni” u smislu Priloga II. Provedbenoj uredbi 2021/1165 nisu predmet općih mjera usklađivanja. Međutim, pojašnjava da se pravu Unije ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg se zabrana uporabe gnojiva i poboljšivača tla životinjskog podrijetla na ekološkom zemljištu „ako potječu iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja” odnosi i na stajski gnoj dobiven od stoke uzgojene u potpuno orebrenim ili mrežastim konstrukcijama čiji kapacitet prelazi pragove utvrđene u Prilogu I. Direktivi [PUO] (
4
) kao i na gnoj dobiven od stoke uzgojene u kavezima čiji kapacitet prelazi iste pragove. Međutim, za potrebe te kvalifikacije valja se osloniti na skup pokazatelja koji se odnose barem na očuvanje dobrobiti životinja, poštovanje biološke raznolikosti te zaštitu okoliša i klime.
(
1
)	Provedbena uredba Komisije (EU) 2021/1165 оd 15. srpnja 2021. o odobravanju određenih proizvoda i tvari za upotrebu u ekološkoj proizvodnji i utvrđivanju njihovih popisa (SL 2021., L 253, str. 13.)
(
2
)	Uredba (EU) 2018/848 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2018. o ekološkoj proizvodnji i označivanju ekoloških proizvoda i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 834/2007 (SL 2018., L 150, str. 1. i ispravci SL 2023., L 105, str. 86., SL 2022., L 321, str. 74., SL 2021., L 204, str. 47. te SL 2021., L 7, str. 53.)
(
3
)	U skladu s dijelom I. točkom 1.9.3. Uredbe 2018/848, ako praksa gospodarenja tlom i upotreba stajskog gnojiva iz ekološke proizvodnje ne mogu zadovoljiti hranidbene potrebe bilja, upotrebljavaju se jedino gnojiva i poboljšivači tla koji su odobreni u skladu s člankom 24. Uredbe 2018/848 za upotrebu u ekološkoj proizvodnji, i to samo u mjeri u kojoj je to potrebno. Gnojiva, poboljšivači tla i hranjive tvari koje je Komisija odobrila na temelju tog članka 24. predmet su Priloga II. Provedbenoj uredbi 2021/1165, u kojem se u trećem stavku pojašnjava da su u ekološkoj proizvodnji zabranjeni stajski gnoj, kompost i tekući životinjski izmet ako „[p]otječ[u] iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja”.
(
4
)	Direktiva 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka [utjecaja] određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2012., L 26, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.), kako je izmijenjena Direktivom 2014/52/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. (SL 2014., L 124, str. 1.)