61992CC0013_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
++++
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Nestes processos, o College van Beroep voor het Bedrijfsleven (tribunal administrativo de última instância em matéria de comércio e indústria) dos Países Baixos submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão respeitante à validade de certas disposições do Regulamento (CEE) n. 1101/89 do Conselho, de 27 de Abril de 1989, relativo ao saneamento estrutural de navegação interior (JO 1989, L 116, p. 25; a seguir "regulamento"). A questão submetida levanta o problema da compatibilidade do artigo 8., n.
3, alínea a), do regulamento com certos princípios gerais de direito comunitário, em particular com os princípios da segurança jurídica, da confiança legítima, da proporcionalidade e da igualdade.
2. O regulamento foi adoptado com base no artigo 75. do Tratado CEE com vista a reduzir o excesso estrutural da capacidade de carga nas frotas que operam na rede de vias navegáveis no interior da Comunidade. As razões que conduziram à adopção do regulamento estão expostas no seu preâmbulo, cujo primeiro e segundo considerandos têm a seguinte redacção:
"... considerando que o excesso estrutural da capacidade de carga, que se manifesta há já algum tempo nas frotas que operam na rede de vias navegáveis interligadas da Bélgica, Alemanha, França, Luxemburgo e Países Baixos, afecta sensivelmente a economia dos transportes e, nomeadamente, o sector dos transportes de mercadorias por via navegável;
considerando que as previsões não permitem encarar um aumento de procura neste sector, nos anos mais próximos, suficiente para absorver esse excesso de capacidade; que, com efeito, a parte que a navegação interior representa no mercado global dos transportes continua a diminuir devido às mutações progressivas das indústrias de base cujo abastecimento é essencialmente assegurado por via navegável".
3. O artigo 1. do regulamento tem a seguinte redacção:
"1. As embarcações de navegação interior afectas ao transporte de mercadorias entre dois ou mais pontos nas vias navegáveis dos Estados-membros ficam sujeitas a medidas de saneamento estrutural do sector da navegação interior, nas condições previstas no presente regulamento.
2. As medidas referidas no número anterior abrangem:
° a redução do excesso de capacidades estruturais, através de acções de desmantelamento, coordenadas no plano comunitário,
° medidas de acompanhamento destinadas a evitar o agravamento do excesso de capacidades existentes ou o aparecimento de novos excessos de capacidade."
4. O artigo 2. específica os tipos de embarcações aos quais o regulamento se aplica. O artigo 3. prevê a criação de um fundo de desmantelamento em cada Estado-membro cujas vias navegáveis se encontrem ligadas às de outro Estado-membro e cuja frota tenha uma tonelagem superior a 100 000 toneladas. O artigo 4. prevê que, relativamente a cada uma das embarcações sujeitas ao presente regulamento, o proprietário pagará a um dos fundos de desmantelamento uma quotização fixada nos termos do artigo 6.
5. Segundo o artigo 5., o proprietário de uma embarcação objecto de desmantelamento que é abrangida no âmbito de aplicação do regulamento e que faz parte da sua frota activa receberá um prémio do fundo de desmantelamento pelo qual a embarcação é abrangida. Com vista a facilitar a execução imediata de um regime de desmantelamento coordenado, o artigo 7. prevê que os Estados-membros pré-financiarão, sob a forma de empréstimos, o fundo criado no seu território.
6. O artigo 8. contém o regime designado "velho por novo". O artigo 8. n.
1, alínea a), prevê o seguinte:
"Durante um período de cinco anos a contar da entrada em vigor do presente regulamento, a entrada em serviço, nas vias navegáveis... de embarcações submetidas ao presente regulamento que sejam de construção recente... está sujeita à condição:
° de que o proprietário da embarcação a colocar em serviço proceda ao desmantelamento, sem prémio, de uma tonelagem equivalente à da referida embarcação;
° ou de que, se não desmantelar qualquer embarcação, pague ao fundo a que a sua nova embarcação pertence... uma contribuição especial de montante igual ao do prémio de desmantelamento fixado para uma tonelagem igual à da nova embarcação;
° ou de que, se proceder ao desmantelamento de uma tonelagem inferior à da nova embarcação a colocar em serviço, pague ao fundo em questão uma contribuição especial de montante equivalente ao do prémio de desmantelamento correspondente, nesse momento, à diferença entre a tonelagem da nova embarcação e a tonelagem da embarcação desmantelada."
7. Segundo o artigo 8., n.
4, a entrada ao serviço de uma embarcação fica interdita até que o proprietário tenha cumprido as obrigações enunciadas no n.
1 do artigo 8. Em caso de infracção a esta interdição, as autoridades nacionais podem tomar medidas para impedir que a embarcação em causa participe no tráfego fluvial interno.
8. O artigo 8., n.
2, prevê que as condições definidas no n.
1 se aplicam igualmente aos aumentos de capacidade que resultem de um alongamento das embarcações e de uma substituição dos motores dos rebocadores-empurradores.
9. O artigo 8., n.
3, alínea a), contém as disposições transitórias que estão no centro do processo. Têm a seguinte redacção:
"Não ficam sujeitas às condições enunciadas nos n.os 1 e 2 as embarcações em relação às quais o proprietário apresente prova:
° de que a construção já estava em curso à data da entrada em vigor do presente regulamento,
° e de que os trabalhos já realizados representam a transformação de pelo menos 20% da quantidade de aço necessário ou de 50 toneladas,
e
° de que a entrega e a entrada ao serviço ocorrerão nos seis meses seguintes à entrada em vigor do presente regulamento."
O artigo 11. previa que o regulamento entraria em vigor na data da sua publicação no Jornal Oficial (28 de Abril de 1989) e que seria aplicável a partir de 1 de Maio de 1989. O sistema de medidas de desmantelamento instituído pelo regulamento começou a ser aplicado a partir de 1 de Janeiro de 1990 (1).
10. As recorrentes nos processos principais são proprietárias de embarcações que não cumpriram as exigências do artigo 8., n.
3, alínea a). Em consequência, o ministro dos Transportes e das Obras Públicas neerlandês (a seguir "ministro") exigiu-lhes o pagamento duma contribuição especial de acordo com o disposto no artigo 8., n.
1, alínea a), segundo travessão (a seguir "contribuição especial"). As circunstâncias particulares relativas a cada recorrente foram sucintamente como segue.
Processo C-13/92, Driessen
11. Por contrato celebrado em 14 de Dezembro de 1988, a Driessen en Zonen vof ("Driessen") encomendou ao estaleiro Van Eijk Scheepsbouw BV a construção de um casco em aço para uma embarcação de navegação interior a ser entregue o mais tardar na quarta semana de 1990 pelo preço de 2 087 250 HFL. Em resposta ao pedido de informações da Driessen sobre a possibilidade de cancelar a encomenda, tendo em conta o regime de "velho por novo", o estaleiro informou a Driessen, por carta de 14 de Março de 1989, que os custos da rescisão nesse momento ascenderiam a 550 000 HFL. A Driessen decidiu não rescindir o contrato. No período entre Dezembro de 1988 e Fevereiro de 1989, a Driessen assumiu compromissos com vários contraentes e fornecedores relacionados com essa embarcação, no total de aproximadamente 1 500 000 HFL.
12. Por carta de 5 de Janeiro de 1990, o ministro notificou a Driessen de que a condição prevista no artigo 8., n.
3, alínea a), terceiro travessão, no sentido de que a entrega e entrada ao serviço da embarcação deviam ocorrer nos seis meses seguintes à entrada em vigor do presente regulamento, não foi satisfeita e de que, por conseguinte, uma das condições previstas no artigo 8., n.
1, alínea a), tinha de ser cumprida antes da entrada ao serviço da embarcação. O casco foi entregue pelo estaleiro na segunda semana de 1990 e a embarcação entrou ao serviço em 17 de Fevereiro de 1990.
Processo C-14/92, Molewijk
13. Por contrato celebrado em 25 de Novembro de 1988, A. Molewijk (a seguir "Molewijk") celebrou um acordo com o estaleiro Grave BV para a construção de uma embarcação de navegação interior a ser entregue o mais tardar em 31 de Março de 1990 pelo preço de 4 000 000 HFL. Em resposta ao pedido da Molewijk de Março de 1989, o estaleiro notificou-a de que o custo de rescisão do contrato de construção da embarcação ascenderia nesse momento a 1 120 000 HFL. Notificou-a igualmente de que não seria possível entregar a embarcação dentro dos seis meses a contar da entrada em vigor do regulamento, como tinha pedido. Por carta de 27 de Março de 1990, o ministro reclamou à A. Molewijk o pagamento de 873 933 HFL a título de contribuição especial. A embarcação foi entregue em 7 de Abril de 1990 e entrou ao serviço em 21 de Abril de 1990.
Processo C-15/92, Sayonara
14. Na segunda metade de Fevereiro de 1989, a Motorschiff Sayonara Basel AG (a seguir "Sayonara") fez um acordo verbal com a Sheepswerf Slob BV para a construção de um casco para uma embarcação de carga a ser entregue em 31 de Janeiro de 1990 pelo preço de 2 900 000 HFL. Um contrato escrito foi assinado entre as partes em 1 de Março de 1989. Por carta de 28 de Maio de 1990, o ministro reclamou à Sayonara o pagamento de uma contribuição especial calculada em 720 727 HFL. A embarcação de carga entrou ao serviço em 22 de Junho de 1990.
Processo C-16/92, Mourik
15. Em 18 de Fevereiro de 1989, a C. Mourik en Zoon vof ( a seguir "Mourik") celebrou um acordo com o estaleiro Gebr. Buys Scheepshouw BV para a construção de uma embarcação de navegação interior pelo preço de 2 435 000 HFL. Um contrato escrito foi assinado entre as partes em 25 de Fevereiro de 1989. De acordo com o contrato, os trabalhos de construção da embarcação deviam começar em Maio de 1989 e a embarcação devia ser entregue em Abril de 1990. Por carta de 13 de Outubro de 1989, o ministro notificou a Mourik de que a condição prevista no artigo 8., n.
3, alínea a), segundo travessão, segundo a qual, à data da entrada em vigor do regulamento, os trabalhos já realizados na embarcação deviam representar a transformação de pelo menos 20% do aço necessário ou de 50 toneladas, não estava satisfeita. A embarcação entrou ao serviço em Abril de 1990. Por decisão de 9 de Abril de 1990, o ministro reclamou à Mourik o pagamento de 402 234 HFL a título de contribuição especial em relação àquela embarcação.
16. Resulta do que precede que todas as recorrentes não cumpriram a condição prevista no terceiro travessão do artigo 8., n.
3, alínea a), segundo a qual a entrega e a entrada ao serviço da nova embarcação deviam ocorrer nos seis meses seguintes à entrada em vigor do regulamento. A Mourik não satisfez, além disso, a condição prevista no artigo 8., n.
3, alínea a), segundo travessão, segundo a qual os trabalhos já realizados na data da entrada em vigor do regulamento deviam representar a transformação de pelo menos 20% da quantidade de aço necessário ou de 50 toneladas.
17. A Driessen interpôs recurso para o College van Beroep voor het Bedrijfsleven pedindo a anulação da decisão que lhe exige o cumprimento de uma das exigências previstas no artigo 8., n.
1, alínea a). As outras recorrentes interpuseram recurso para o mesmo tribunal, pedindo a anulação das decisões que lhes exigem o pagamento de uma contribuição especial. Em substância, porém, o problema é o mesmo em todos os quatro casos, e, na pendência destes processos, o College van Beroep voor het Bedrijfsleven submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão idêntica em todos os quatro casos, que é a seguinte:
"O regime da contribuição especial previsto no segundo travessão da alínea a), do n.
1 do artigo 8. do Regulamento (CEE) n.
1101/89 do Conselho, e o regime transitório contido no n.
3, alínea a), do referido artigo 8., considerados conjuntamente, não são válidos na medida em que não têm em consideração, pelo menos suficientemente, uma situação como a contemplada neste processo?"
18. Ainda que a questão submetida pelo tribunal nacional levante o problema da validade do artigo 8., n.
1, alínea a), segundo travessão, e do artigo 8., n.
3, alínea a), é, de facto, a validade do artigo 8., n.
3, alínea a), segundo e terceiro travessões, que está em causa.
19. A Driessen contesta a validade da condição prevista no artigo 8., n.
3, alínea a), terceiro travessão, considerando-a contrária aos seguintes princípios gerais: o princípio da segurança jurídica, o princípio da confiança legítima e o princípio da igualdade. As outras recorrentes contestam a validade das condições previstas no artigo 8., n.
3, alínea a), segundo e terceiro travessões, como sendo contrárias àqueles princípios e, além disso, ao princípio da proporcionalidade. Contestam também a validade do regulamento, com o fundamento de que o Conselho não consultou devidamente o Parlamento.
20. Examinarei conjuntamente os argumentos das recorrentes, mas por uma ordem diferente da seguida por elas.
O dever de consulta do Parlamento
21. As recorrentes argumentam que o regulamento deve ser anulado em virtude de o Parlamento não ter sido devidamente consultado. Segundo o artigo 75. do Tratado, com base no qual o regulamento foi adoptado, o Conselho deve consultar previamente o Parlamento. Elas argumentam que, se bem que o Parlamento tenha dado o seu parecer sobre a proposta inicial da Comissão, as disposições transitórias respeitantes ao regime de "velho por novo", incluídas nessa proposta, foram subsequentemente alteradas sem o Parlamento ter sido consultado. Sustentam que a omissão do Conselho de voltar a consultar o Parlamento constitui violação de uma formalidade essencial.
22. A adopção do regulamento foi precedida pela apresentação da proposta da Comissão, que continha disposições transitórias diferentes das incluídas no artigo 8., n.
3, alínea a). A proposta inicial da Comissão foi submetida ao Conselho em 19 de Maio de 1988 [COM(88) 111, JO 1988, C 297, p. 13]. O artigo 8., n.
1, último parágrafo, da proposta previa que ao regime "velho por novo" "não estão sujeitas as embarcações em relação às quais o proprietário comprove que a sua construção estava em curso na data em que foi decidida uma acção de desmantelamento".
23. O Parlamento deu o seu parecer sobre esta proposta em 16 de Novembro de 1988 (JO 1988, C 326, p. 50). A Comissão submeteu então ao Conselho uma proposta alterada em 23 de Dezembro de 1988, que foi publicada no Jornal Oficial de 7 de Fevereiro de 1989 [COM(88) 853, JO 1989, C 31, p. 14]. O artigo 8., n.
1, último parágrafo, dessa proposta, que foi baseada nas alterações propostas pelo Parlamento no seu parecer, previa o seguinte:
"Não estão sujeitas a estas condições (isto é, ao regime 'velho por novo' ) as embarcações em relação às quais o proprietário apresente prova de que:
a) a construção já estava em curso na data em que a acção de desmantelamento começou;
b) que os trabalhos já realizados representam a transformação de pelo menos 20% da quantidade de aço necessário ou de 50 toneladas;
c) a entrega e a entrada ao serviço ocorrerão nos seis meses que se seguem à data referida na alínea a)."
24. O argumento das recorrentes de que o Parlamento não foi adequadamente consultado não pode ser acolhido. O Tribunal de Justiça já decidiu no sentido de que a exigência de consultar o Parlamento durante o processo legislativo da Comunidade implica uma nova consulta sempre que o texto finalmente adoptado, considerado no seu conjunto, se afasta na sua própria essência do texto sobre o qual o Parlamento foi já consultado, a não ser que as alterações correspondam essencialmente aos desejos já expressos pelo Parlamento: v. processo C-65/90 Parlamento/Conselho, Colect. 1992, p. I-4593, n.
16.
25. A proposta alterada da Comissão fez alterações substanciais em relação às disposições transitórias respeitantes ao regime "velho por novo" da proposta inicial, mas essas alterações foram baseadas totalmente no parecer do Parlamento. O texto das alterações proposto pelo Parlamento no seu parecer (JO 1988, C 326, p. 53) e o texto do artigo 8., n.
1, último parágrafo, da proposta alterada da Comissão (v. supra, ponto 23) são idênticos, pelo menos nas versões de língua inglesa, francesa e alemã. Mesmo que algumas diferenças existam entre o parecer do Parlamento e a proposta alterada da Comissão em relação às disposições transitórias na versão neerlandesa, não pode haver dúvidas de que a intenção da Comissão foi seguir as opiniões do Parlamento. É claro, por conseguinte, que não havia necessidade de o Parlamento ser consultado sobre a proposta alterada da Comissão.
26. É verdade que as disposições transitórias finalmente incluídas no regulamento são um tanto diferentes das incluídas na proposta alterada da Comissão. Segundo o artigo 8., n.
3, alínea a), do regulamento, a data pertinente a partir da qual o período de seis meses começou a correr foi a data da entrada em vigor do regulamento, enquanto, segundo o artigo 8., n.
1, último parágrafo, da proposta alterada, a data relevante era a data em que a acção de desmantelamento começou. Essa data estava dependente de medidas de execução que a Comissão deveria tomar.
27. Em minha opinião, todavia, não pode dizer-se que, por causa desta diferença, o texto do regulamento, considerado no seu conjunto, diverge tão substancialmente da proposta alterada da Comissão, a qual reflectia completamente as opiniões expressas pelo Parlamento, que exige uma nova consulta do Parlamento. Resulta claro do seu parecer que o Parlamento apoiava completamente a imposição de disposições transitórias rigorosas.
28. Concluo que a alegação de que o regulamento é inválido pelo facto de o Parlamento não ter sido devidamente consultado deve improceder.
Os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima
29. As recorrentes argumentam que o artigo 8., n.
3, alínea a), viola o princípio da segurança jurídica e o princípio da confiança legítima.
30. Sustentam as recorrentes que quando celebraram os contratos para a construção das embarcações, o regulamento não tinha ainda entrado em vigor. Quando o regulamento entrou em vigor, já não lhes era possível rescindir esses contratos sem incorrer em custos consideráveis. Argumentam que o artigo 8., n.
3, a) tem efeito retroactivo, e que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, tal efeito só é admissível em condições estritas. Uma medida comunitária só pode produzir efeito retroactivo quando o objectivo prosseguido pela medida assim o exija e quando a confiança legítima dos interessados seja devidamente respeitada: v., por exemplo, processo 98/78, Racke/Hauptzollamt Mainz, Recueil 1979, p. 69, n.
20, e processo C-331/88, Fedesa e o. (Colect. 1990, p. I-4023, n. 45). As recorrentes argumentam que o artigo 8., n.
3, alínea a), não satisfaz nenhuma destas condições.
31. Pode ser feita uma distinção entre retroactividade no sentido estrito deste termo, quando medidas se aplicam retroactivamente a operações completadas no passado, e o caso em que novas disposições se aplicam com efeito imediato a situações preexistentes. Se fosse feita uma tal distinção, não poderia dizer-se que o regulamento tem efeito retroactivo em sentido estrito. Seria mais adequado dizer que tem aplicação imediata. Isto acontece porque o regime "velho por novo" aqui em causa não abrange as embarcações que estavam ao serviço à data em que o regulamento entrou em vigor. O regulamento não se aplica a contratos de construção de embarcações que foram celebrados e completamente executados antes da sua entrada em vigor, mas aplica-se a contratos que estavam em curso à data da sua entrada em vigor. Para efeitos do presente processo, todavia, não considero necessário fazer uma tal distinção.
32. Quer o regulamento seja retroactivo no sentido estrito quer meramente de aplicação imediata a situações preexistentes, qualquer confiança legítima deve, naturalmente, ser respeitada. Em regra geral, tal confiança surge normalmente da legislação anterior (v., por exemplo, processo 74/74, CNTA, Colect. 1975, p. 183, processo C-189/89, Spagl, Colect. 1990, p. I-4539, e processo C-152/88, Sofrimport/Comissão, Colect. 1990, p. I-2477) ou do comportamento das instituições comunitárias (v., por exemplo, processo 127/80, Grogan/Comissão, Recueil 1982, p. 869, e processo 289/81, Mavridis/Parlamento, Recueil 1983, p. 1731, n.
21). Todavia, o princípio da confiança legítima pode aplicar-se também a medidas, tais como o regulamento, que não alteram uma disposição legislativa existente mas introduzem legislação num domínio até agora não regulamentado. Mesmo na ausência de legislação anterior, ou de um comportamento particular por parte das instituições comunitárias, pode existir uma obrigação, por exemplo, de adoptar disposições transitórias adequadas. Evidentemente, o princípio não pode ser ampliado a ponto de, em geral, impedir que novas regras se apliquem a efeitos futuros de situações que surgiram ao abrigo das regras anteriores: v., por exemplo, processo 84/78, Tomadini/Amministrazione delle finanze dello Stato (Recueil 1979, p. 1801, n.
21). Resta que, todavia, na adopção de medidas legislativas, as instituições comunitárias devem respeitar qualquer confiança legítima das pessoas afectadas, a não ser que deva prevalecer um interesse superior da Comunidade.
33. Estou, portanto, inclinado a aceitar que, num caso como o presente, em que a aplicação do regulamento aos contratos ainda em curso pode causar graves perdas financeiras a alguns comerciantes, tal aplicação imediata só é admissível se for necessária para prosseguir os objectivos do regulamento.
34. Examinarei consequentemente, em primeiro lugar, se a confiança legítima das recorrentes foi respeitada e, em segundo lugar, se a aplicação do regulamento a contratos em curso ao tempo da sua entrada em vigor era necessária à luz dos seus objectivos. Trato o último ponto em segundo lugar por causa da sua ligação com o problema da proporcionalidade, alegado pelas recorrentes como um fundamento distinto de impugnação. Deve notar-se desde já, todavia, que a aplicação do regulamento a contratos existentes foi tratada nas disposições transitórias. Um problema essencial subjacente a este processo é, por isso, saber se essas disposições transitórias, vistas objectivamente, eram adequadas para proteger aqueles que previsivelmente seriam afectados.
35. A Driessen afirma que celebrou o contrato para a construção de uma nova embarcação após a publicação da proposta inicial da Comissão. À luz das normas transitórias contidas na proposta, encomendou a nova embarcação pensando que seria excluída do regime "velho por novo", quando o regulamento entrasse em vigor. À época, declara a Driessen, não era possível saber que seriam introduzidas condições transitórias mais rigorosas. Argumenta que o regulamento é contrário ao princípio da confiança legítima, porque os proprietários de embarcações que podiam esperar, com base na proposta inicial da Comissão, ser abrangidos pelo regime transitório, independentemente da duração da construção da embarcação encomendada, foram finalmente excluídos desse regime. Argumentos similares são apresentados pelas outras recorrentes.
36. Parece-me que, pelo menos em princípio, um comerciante que confia em legislação proposta, fá-lo por sua conta e risco. Se se aceitasse que uma proposta submetida pela Comissão dava origem a uma confiança legítima dos operadores interessados, no sentido de que a proposta seria finalmente adoptada pelo Conselho sem alterações, isso conduziria a consequências inaceitáveis. Significaria que o Conselho estava vinculado a seguir a proposta da Comissão, violando directamente as disposições do Tratado. Também prejudicaria o direito do Parlamento de participar e influenciar o processo legislativo, tal como está previsto pelo Tratado. Além disso, significaria que a própria Comissão está vinculada pelas suas propostas, de tal forma que não podia alterá-las em subsequentes fases do processo legislativo. Daí resulta que a proposta inicial da Comissão não podia fundamentar uma confiança legítima em que o regime transitório incluído na proposta fosse adoptado sem alterações no regulamento.
37. Além disso, as recorrentes não conseguiram mostrar que à data em que celebraram os contratos para a construção de embarcações não podiam prever a introdução de normas transitórias mais rigorosas como as que vieram a ser incluídas no regulamento.
38. O Conselho observa que, ao adoptar disposições transitórias rigorosas, seguiu os desejos das organizações profissionais que representam os operadores da navegação interior. Este ponto é confirmado pelos documentos apresentados ao Tribunal pela Comissão e pelo Governo neerlandês. Após a apresentação da proposta inicial da Comissão, a Union internationale de la navigation fluviale (UINF) e a Organisation européenne des bateliers (OEB), por carta de 2 de Setembro de 1988, recomendaram a adopção de regras transitórias idênticas às que foram subsequentemente incluídas na proposta alterada da Comissão (2). O Governo neerlandês observa que um grande número de organizações de navegação interior, incluindo organizações neerlandesas, são membros da UNIF e da OEB. Além disso, no seu parecer apresentado ao ministro em 14 de Outubro de 1988, o Conselho Económico e Social neerlandês concordou com as regras transitórias rigorosas recomendadas pela UINF e OEB.
39. Resulta claro dos documentos apresentados ao Tribunal pela Comissão e pelo Governo neerlandês que, no período de Setembro a Novembro de 1988 (isto é, antes de as recorrentes terem concluído os contratos para a construção das suas embarcações), um certo número de jornais de negócios publicaram artigos dando conta dos apelos das organizações profissionais para a inclusão de disposições transitórias mais rigorosas no regulamento e do texto das disposições transitórias proposto por essas organizações.
40. Durante a audiência, apurou-se que só uma das quatro recorrentes nos processos principais é membro de uma organização profissional representada pela UINF e pela OEB. Em minha opinião, todavia, tal não é de crucial importância. À luz das posições assumidas pelas organizações em causa, que foram publicadas nos jornais especializados, não pode dizer-se que, ao tempo em que as recorrentes concluíram os contratos para a construção de novas embarcações, fosse imprevisível que as disposições transitórias incluídas na proposta inicial da Comissão seriam alteradas. Todas as recorrentes poderiam ter previsto a possibilidade de virem a ser adoptadas regras transitórias mais exigentes.
41. A Sayonara e a Mourik, em especial, concluíram contratos para a construção de embarcações depois da publicação da proposta alterada da Comissão. Deve recordar-se que a proposta alterada da Comissão foi publicada no Jornal Oficial de 7 de Fevereiro de 1989. A Sayonara celebrou um contrato verbal para a construção da embarcação na segunda metade de Fevereiro de 1989 e um contrato escrito em 1 de Março de 1989. A Mourik fez um acordo para a construção da embarcação em 19 de Fevereiro de 1989 e assinou um contrato em 25 de Fevereiro de 1989 (v. supra, pontos 14 a 15). Estas recorrentes, portanto, tiveram, ou pelo menos deviam ter, conhecimento do regime transitório mais rigoroso incluído na proposta alterada da Comissão na altura em que celebraram os contratos de construção das suas embarcações.
42. Alega-se não apenas que o regime transitório contido na proposta alterada era mais rigoroso do que na proposta original, mas também que o regime transitório incluído no regulamento era mais rigoroso do que aquele que constava da proposta alterada. Deverá recordar-se que, segundo o artigo 8., n.
3, alínea a), do regulamento, a data relevante é a data da sua entrada em vigor, enquanto, segundo a disposição equivalente da proposta alterada, a data relevante era a data em que começasse a acção de desmantelamento, que estava dependente das medidas de execução a tomar pela Comissão. As recorrentes argumentam que até ao fim de Março de 1989, quando se tornou conhecido o resultado de uma reunião do Conselho respeitante à legislação a adoptar sobre medidas estruturais em matéria de navegação interior, podiam esperar que as embarcações que encomendaram poderiam entrar ao serviço sem serem submetidas ao regime "velho por novo".
43. Não considero este argumento persuasivo. Pelas mesmas razões que a proposta original da Comissão, a proposta alterada não podia dar origem a qualquer confiança legítima em que o regime transitório nela contido permanecesse inalterado. No que respeita ao carácter previsível do regime transitório incluído na versão final do regulamento, parece-me que, para as exigências do princípio da confiança legítima serem satisfeitas, num caso como o presente, não é necessário que os operadores afectados devam estar em posição de prever todos os detalhes do regime transitório. É suficiente que um operador prudente e bem informado na posição dos recorrentes pudesse ter previsto, na altura em que concluiu um contrato para a construção de uma nova embarcação, a possibilidade de vir a ser introduzido um regime transitório rigoroso: v. processo C-350/88, Delacre e o./Comissão (Colect. 1990, p. I-395, n.
37).
44. Parece-me que, à luz da necessidade urgente de reduzir o excesso da capacidade estrutural nas frotas que operavam na navegação interior dentro da Comunidade, necessidade que era largamente reconhecida, e à luz das opiniões avançadas pelas organizações profissionais, um tal operador podia ter previsto essa possibilidade. Além disso, se as recorrentes estavam decididas a fazer encomendas para a construção de novas embarcações num período em que a introdução de um novo regime estava iminente, podiam ter-se protegido elas próprias, como o Conselho refere, inserindo cláusulas adequadas nos contratos para a construção das embarcações, que limitassem a sua responsabilidade no caso de terem de rescindir os contratos como consequência dessas alterações.
45. Na audiência, em apoio do seu argumento de que o artigo 8., n.
3, alínea a), é inválido, a Driessen apoiou-se muito no acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-368/89, Crispoltoni (Colect. 1991, p. I-3695). Em meu entender, todavia, esse processo não fornece apoio ao argumento da Driessen.
46. No acórdão Crispoltoni, o Tribunal considerou que o efeito retroactivo de alguns regulamentos que regem a organização comum do mercado no sector do tabaco, cuja validade estava em causa nesse processo, não era necessário para alcançar os objectivos desses regulamentos e, na realidade, não podia alcançá-los (n.os 18 a 20 do acórdão). Como resultará claro do que se segue, todavia, considero que as disposições transitórias do artigo 8., n.
3, alínea a), segundo e terceiro travessões, eram necessárias para atingir os objectivos do regulamento. Deve notar-se também que, no acórdão Crispoltoni, as medidas em causa não continham disposições transitórias.
47. No acórdão Crispoltoni, o Tribunal concluiu que a confiança legítima das pessoas em causa tinha sido violada, porque tinham o direito de esperar que seriam notificadas em tempo útil de quaisquer medidas que tivessem repercussões sobre os seus investimentos (n.
21 do acórdão). Pelo contrário, pelas razões que expus acima, não considero que a confiança legítima das recorrentes no caso em apreço tenha sido violada. Tal como referi, os efeitos do regulamento impugnado sobre os contratos existentes não eram imprevisíveis.
O princípio da proporcionalidade
48. As recorrentes contestam que as disposições transitórias rigorosas previstas no artigo 8., n.
3, alínea a), fossem necessárias para alcançar os objectivos que o regulamento visava prosseguir.
49. Admitem que as disposições transitórias referentes ao regime "velho por novo" se destinavam a desempenhar uma função importante: tinham de impedir uma onda de encomendas feitas pelos operadores da navegação interior para a construção de novas embarcações pouco tempo antes que o regulamento devesse entrar em vigor com vista a evitar os efeitos adversos do regime "velho por novo". Argumentam, todavia, que as disposições transitórias previstas no artigo 8., n.
3, alínea a), segundo e terceiro travessões, foram além do que era necessário para alcançar esse objectivo.
50. Não considero este argumento convincente. Resulta claramente do preâmbulo e das disposições do regulamento que o regime "velho por novo" é fundamental para a redução do excesso de capacidade estrutural nas redes de navegação interior. Estou convencido de que a regra transitória rigorosa prevista no artigo 8., n.
3, alínea a), era necessária para alcançar a eficácia desse regime e cumprir os objectivos do regulamento. Isto é confirmado pelo facto de que, como vimos, a UNIF e a OEB, tal como o comité económico e social neerlandês, recomendaram a introdução de normas transitórias similares às incluídas no artigo 8., n.
3, alínea a).
51. Nem aceito o argumento de que o objectivo de impedir uma larga onda de encomendas para a construção de novas embarcações poderia ter sido atingido simplesmente exigindo que a construção de uma nova embarcação devesse estar em curso à data em que o regulamento entrou em vigor. É claro que, se tal fosse a única exigência imposta, estaria completamente aberta aos operadores a possibilidade de rapidamente fazer encomendas para a construção de novos navios pouco antes de o regulamento ter entrado em vigor, aumentando assim o excesso de capacidade existente. Além disso, podia ter sido difícil em alguns casos, depois do acontecimento, verificar a data em que a encomenda foi feita ou a construção foi iniciada. Estou convencido de que, para garantir a eficácia do regime "velho por novo", as normas transitórias deviam abranger somente navios cuja construção estivesse relativamente adiantada na altura da entrada em vigor do regulamento e cujo acabamento pudesse ter lugar dentro de um tempo limitado. As condições do artigo 8., n.
3, alínea a), segundo e terceiro travessões, podiam razoavelmente ser consideradas como necessárias, em minha opinião, se se pretendia atingir os objectivos do regulamento.
52. É alegado que as condições previstas pelo artigo 8., n.
3, alínea a), segundo e terceiro travessões, especialmente, pelo terceiro travessão, prejudicam gravemente os interesses de uma classe particular de operadores, isto é, aqueles que encomendaram a construção de novas embarcações em pequenos estaleiros, que requerem pelo menos um ano para a construção de uma embarcação.
53. De acordo com a jurisprudência do Tribunal, o dever de as instituições da Comunidade assegurarem que as obrigações impostas aos operadores não sejam maiores do que é necessário para atingir o objectivo prosseguido pela medida que impõe a obrigação, não significa necessariamente que esse dever deva ser medido em relação a qualquer grupo de operadores em especial: v., por exemplo, processo 5/73, Balkan-Import-Export/Hauptzollamt Berlin-Packhof, Colect. 1973, p. 387, n.
22, processo 9/73, Schlueter/Hauptzollamt Loerrach, Colect. 1973, p. 423, n.
22, v. igualmente processos apensos 154/78, 205/78, 206/78, 226/78 a 228/78 e 264/78 e 264/78, 39/79, 31/79, 83/79 e 85/79, Valsabbia/Comissão, Recueil 1980, p. 907, n.
49.
54. De qualquer forma, parece-me que, à luz dos objectivos do regulamento, o prazo de seis meses para o acabamento da construção de uma embarcação, previsto no artigo 8., n. 3, alínea a), terceiro travessão, não pode ser considerado exageradamente curto. Verifica-se que foram feitas muitas encomendas de construção de novas embarcações antes da entrada em vigor do regulamento em antecipação à introdução do regime "velho por novo". Se tivesse sido concedido um prazo-limite mais longo, existiria o risco de um maior número de embarcações vir a ser introduzido no mercado já sobrecarregado, minimizando assim a eficácia do regulamento. Deve notar-se que, tendo em conta o manifesto excesso estrutural da capacidade da navegação interior intracomunitária, o regulamento foi adoptado com vista "a realizar a curto prazo uma redução substancial do excesso de capacidade" (v. o preâmbulo do regulamento, terceiro considerando, sublinhado meu).
55. A opinião de que o prazo de seis meses não é desproporcionado é também apoiada pelo facto de que, como resulta das observações da Comissão e do Conselho, só um número limitado de operadores não o cumpriram. A maioria das embarcações em construção na altura em que o regulamento entrou em vigor foram entregues dentro do prazo. Deve também notar-se que as recorrentes excederam esse prazo por um período significativo. Consequentemente, não lhes teria sido possível evitar que as suas novas embarcações estivessem sujeitas ao regime "velho por novo" a não ser que as disposições transitórias tivessem previsto um período significativamente mais longo a contar da entrada em vigor do regulamento para o acabamento das embarcações em construção.
56. Concluo que, à luz dos objectivos que o regulamento tem em vista alcançar, as condições previstas no artigo 8., n. 3, alínea a), segundo e terceiro travessões, foram necessárias para alcançar esses objectivos.
57. Na audiência, a Driessen argumentou também que o regulamento não fornece razões adequadas para justificar a aplicação do regime "velho por novo" a embarcações em construção na altura da sua entrada em vigor, sob reserva das disposições transitórias do artigo 8., n.
3, alínea a), e que, consequentemente, viola o artigo 190. do Tratado CEE. Como já foi afirmado, todavia, resulta claro, à luz dos objectivos do regulamento tal como estabelecidos no seu preâmbulo, que as normas transitórias contidas no artigo 8., n.
3, alínea a), foram necessárias para alcançar esses objectivos. Considero, por conseguinte, que o Conselho cumpriu devidamente a sua obrigação, como instituição autora do acto, de fornecer razões adequadas para justificar a imediata aplicação do regulamento, com as restrições constantes das disposições transitórias do artigo 8., n.
3, alínea a).
O princípio da igualdade
58. As recorrentes alegam que as disposições transitórias relativas ao regime "velho por novo" são contrárias ao princípio da igualdade. As recorrentes nos processos C-14/92 a C-16/92 sustentam, em particular, que as condições do artigo 8., n.
3, alínea a), segundo e terceiro travessões, são discriminatórias para operadores que, tais como elas, fizeram encomendas para a construção de uma embarcação a pequenos estaleiros, face aos operadores que fizeram encomendas de construção de uma embarcação a grandes estaleiros. Argumentam que os grandes estaleiros estão em condições de acabar a construção de uma embarcação dentro de um período mais curto do que os pequenos e, consequentemente, os operadores que fizeram encomendas de construção de uma embarcação ao mesmo tempo que as recorrentes mas a um grande estaleiro estiveram em condições de cumprir o prazo de seis meses previsto no artigo 8., n.
3, alínea a), terceiro travessão. Concluem que as condições restritivas do artigo 8., n.
3, alínea a), segundo e terceiro travessões, redundam numa diferença de tratamento entre operadores que estão na mesma situação, que constitui uma discriminação proibida pelo direito comunitário.
59. Em minha opinião, esse argumento deve improceder. Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o princípio da igualdade proíbe que situações comparáveis sejam tratadas de forma diferente a não ser que a diferença de tratamento seja objectivamente justificada: v., por exemplo, processo 84/87, Erpelding/Secrétaire d' État à l' Agriculture e à la Viticulture (Colect. 1988, p. 2647, n. 29), processos apensos C-181/88, C-182/88 e C-218/88, Deschamps e o./Ofival (Colect. 1989, p. 4381, n.
18).
60. Não consigo ver, todavia, de que modo, nas circunstâncias particulares destes processos, foi violado o princípio da igualdade. A escolha do estaleiro é uma decisão comercial, cujas consequências têm de ser imputadas ao operador individual. As recorrentes não eram obrigadas a encomendar a construção de novas embarcações a estaleiros pequenos, podendo prever que eles pudessem demorar mais tempo. Além disso, uma vez que tinham conhecimento de que a introdução da medida destinada à redução do excesso estrutural de capacidade nas redes de navegação interior estava iminente, podiam, como já afirmei, ter-se protegido elas próprias inserindo uma cláusula nos contratos de construção das embarcações, limitando a sua responsabilidade para com os estaleiros no caso de terem de rescindir estes contratos em consequência da introdução daquela medida.
61. Há razões adicionais pelas quais não considero os argumentos das recorrentes convincentes. Em primeiro lugar, do ponto de vista prático, não seria fácil prever diferentes prazos para a entrega de novas embarcações nas disposições transitórias, dependentes do tamanho do estaleiro que tomou a cargo a construção de um navio, uma vez que podia surgir desacordo quanto aos critérios a utilizar para distinguir entre pequenos e grandes estaleiros. Em segundo lugar, se tais prazos diferentes fossem previstos, outras distinções podiam ser necessárias no interesse da igualdade. Podia alegar-se, por exemplo, que a eficiência de um estaleiro depende não somente do seu tamanho, mas também do seu equipamento técnico e que, consequentemente, deviam ser previstos diferentes prazos em função do equipamento técnico usado pelo estaleiro que empreendia a construção de uma nova embarcação. Além disso, diferentes prazos podiam também ter de prever-se em função do tamanho da embarcação a ser construída. Em minha opinião, o princípio da igualdade não pode impedir o legislador de adoptar um critério de aplicação geral ° na verdade isso é inerente à natureza dos actos legislativos. Pode afectar diferentes pessoas de formas diversas, mas, além de certos limites, qualquer tentativa de adaptar a legislação às diferentes circunstâncias é provável que só conduza a novas queixas de tratamento desigual.
62. Concluo que a alegação de que o regulamento é inválido por violar o princípio da igualdade deve improceder.
Conclusão
63. Sou, por conseguinte, de opinião de que a questão submetida ao Tribunal de Justiça deve ser respondida da forma seguinte:
"A análise das questões submetidas não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do Regulamento (CEE) n.
1101/89 do Conselho, de 27 de Abril de 1989, relativo ao saneamento estrutural da navegação interior."
(*) Língua original: inglês.
(1) ° V. artigo 2. do Regulamento (CEE) n.
1102/89 da Comissão, que estatui determinadas normas de execução do regulamento (JO 1989, L 116, p. 30); alterado pela última vez pelo Regulamento (CEE) n.
3690/92 (JO 1992, L 374, p. 22).
(2) ° Ainda que haja ligeiras diferenças nas várias versões linguísticas dos documentos apresentados ao Tribunal de Justiça, parece claro que as alterações feitas pela Comissão visavam adoptar as recomendações das organizações.