62000CC0063_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. In het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is bij verordeningen (EEG) nr. 3508/92 van de Raad en 3887/92 van de Commissie een systeem ter controle van de voorwaarden voor de toekenning van steun en premies ingevoerd. Laatstgenoemde verordening bepaalt dat steunaanvragen bepaalde gegevens moeten bevatten die nodig zijn voor de behandeling van die aanvragen door de bevoegde autoriteiten. De controle van de juistheid van de verstrekte gegevens kan, indien het aanvragende bedrijfshoofd zijn verplichtingen niet nakomt, leiden tot het toepassen van sancties die zijn gericht op preventie en bestraffing van onregelmatigheden en fraude.
2. De prejudiciële vraag van het Bundesverwaltungsgericht spruit in het onderhavige geval voort uit het opleggen van sancties aan producenten waarvan de steunaanvragen onregelmatigheden bevatten. Het toepassingsgebied van de in artikel 10, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 3887/92 voorziene sancties hangt in casu af van de uitlegging die moet worden gegeven aan de eerste zin van die bepaling.
I - De feiten en het hoofdgeding
3. Twee hoofdgedingen liggen ten grondslag aan de onderhavige zaak.
4. In het eerste geding staan de Bezirksregierung Lüneburg en Nehring, landbouwproducent, tegenover elkaar. Op 7 mei 1993 heeft laatstgenoemde de speciale premie voor mannelijke runderen voor vier dieren aangevraagd. Deze aanvrage is afgewezen op een tweetal gronden; in de eerste plaats waren drie dieren geslacht binnen de termijn van twee weken na afgifte van de door de nationale regeling met betrekking tot premies voor runderen en geiten voorgeschreven deelnemingsverklaring, en in de tweede plaats had het vierde dier niet het minimumslachtgewicht" bereikt.
Nadat zijn bezwaarschrift was afgewezen, heeft de producent beroep ingesteld bij het Verwaltungsgericht Stade (Duitsland). In zijn vonnis van 14 december 1995 heeft deze rechterlijke instantie alleen de weigering met betrekking tot de vierde stier gegrond verklaard, aangezien de producent niet had bewezen dat op het moment van slachten het minimumgewicht was bereikt. Deze rechter heeft bovendien geoordeeld dat die weigering niet kon leiden tot een verlaging van de premie voor de drie andere dieren krachtens artikel 10, lid 2, sub a, van verordening nr. 3887/92.
De Bezirksregierung Lüneburg heeft hoger beroep ingesteld bij het Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Duitsland). Nadat dit hoger beroep op 11 februari 1999 was verworpen, heeft het beroep in Revision" ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht (Duitsland).
5. In het tweede geding staan het Land Baden-Württemberg en een andere landbouwproducent, Schilling, tegenover elkaar. Op 14 mei 1993 heeft laatstgenoemde een aanvraag ingediend voor de speciale premie voor mannelijke runderen voor vierentwintig, reeds in januari van dat jaar geslachte dieren, en voor vier, op 14 april 1993 naar Italië uitgevoerde stieren. De bevoegde autoriteit heeft deze aanvraag met betrekking tot de uitgevoerde stieren afgewezen, omdat de premieaanvrage niet drie dagen voor het transport van de dieren was ingediend. Tevens heeft zij op basis van artikel 10, lid 2, sub a, van verordening nr. 3887/92 de voor de andere dieren toegekende premie met 40 % verminderd.
Het Verwaltungsgericht, waaraan de producent het geschil had voorgelegd, heeft geoordeeld dat de premie voor de geëxporteerde dieren terecht was geweigerd, maar dat dit de verlaging van de premie voor de andere dieren niet rechtvaardigde. Nadat het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Duitsland) de uitspraak had bevestigd, heeft het Land Baden-Württemberg beroep in Revision" tegen dat arrest ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht.
II - Het rechtskader
6. Verordening nr. 3508/92 heeft een geïntegreerd beheers- en controlesysteem ingesteld voor bepaalde communautaire steunregelingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
7. Verordening nr. 3887/92 preciseert de toepassingsbepalingen voor dat systeem, met name met betrekking tot de door de bedrijfshoofden op te stellen steunaanvragen, de controles ter verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen, en de sancties, wanneer die voorwaarden niet worden nageleefd.
8. Deze verordeningen zijn met name toepasselijk op steunbedragen die aan rundvleesproducenten zijn toegekend krachtens de meerdere malen gewijzigde verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, waaronder de speciale premie voor mannelijke runderen als bedoeld in artikel 4b van genoemde verordening.
9. Artikel 10, lid 2, van verordening nr. 3887/92, bevat de op het bedrijfshoofd toepasselijke sancties, wiens steunaanvrage een aantal dieren aangeeft dat groter is dan het aantal bij de controle geconstateerde dieren. Het luidt als volgt:
Wanneer wordt vastgesteld dat het aantal in een steunaanvraag aangegeven dieren groter is dan het aantal bij de controle geconstateerde dieren, wordt het steunbedrag berekend op basis van het aantal geconstateerde dieren. Behoudens overmacht en na toepassing van lid 5 wordt het steunbedrag per eenheid echter verlaagd met:
a) betreffende een steunaanvraag voor maximaal 20 dieren
- het percentage dat overeenkomt met het vastgestelde verschil indien dit kleiner [dan] of gelijk is aan twee dieren,
- het dubbele [van het] percentage dat overeenkomt met het vastgestelde verschil indien dit [groter is dan twee en] kleiner [dan] of gelijk is aan vier dieren.
Er wordt geen steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil meer dan vier dieren bedraagt.
b) in de andere gevallen:
- het percentage dat overeenkomt met het vastgestelde verschil wanneer dit laatste ten hoogste 5 % van het geconstateerde aantal bedraagt;
- 20 % wanneer het vastgestelde verschil meer dan 5 % en ten hoogste 10 % van het geconstateerde aantal bedraagt;
- 40 % wanneer het vastgestelde verschil meer dan 10 % en ten hoogste 20 % van het geconstateerde aantal bedraagt.
Er wordt geen steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil meer dan 20 % van het geconstateerde aantal bedraagt.
De percentages sub a worden berekend op basis van de in de steunaanvraag aangegeven dieren, die sub b op basis van het geconstateerde aantal.
Is evenwel opzettelijk of door grove nalatigheid een onjuiste aangifte gedaan, dan wordt het betrokken bedrijfshoofd uitgesloten van toepassing van:
- de betrokken steunregeling voor het betrokken kalenderjaar en
- bij opzettelijk onjuiste aangiften dezelfde steunregeling voor het volgende kalenderjaar.
Indien de producent zijn verplichting om dieren aan te houden wegens overmacht niet heeft kunnen nakomen, blijft het recht op de premie gelden voor het aantal dieren dat er feitelijk voor in aanmerking kwam op het tijdstip waarop het betrokken geval van overmacht zich voordeed.
In geen geval worden premies toegekend voor een groter aantal dieren dan het in de steunaanvraag vermelde aantal.
Voor de toepassing van dit lid worden de dieren waarvoor een verschillende premie kan worden toegekend, afzonderlijk in aanmerking genomen."
Deze bepaling is gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1648/95. In artikel 10, lid 2, sub b, van deze bepaling zijn het tweede en het derde streepje vervangen door:
- het dubbele van het percentage dat overeenkomt met het vastgestelde verschil, indien dit verschil meer dan 5 % en ten hoogste 20 % van het geconstateerde aantal bedraagt."
Daarenboven is vóór de derde alinea van artikel 10, lid 2, de volgende alinea ingevoegd:
Indien de in Verordening (EEG) nr. 2328/91 bedoelde compenserende vergoeding wordt berekend op basis van vee-eenheden, wordt het aanwezige aantal bepaald en worden de bovenbedoelde sancties toegepast op basis van het aantal vee-eenheden dat overeenkomt met het aantal aangegeven en geconstateerde dieren.".
III - De prejudiciële vraag
10. Het Bundesverwaltungsgericht, waar de twee beroepen in Revision" zijn ingesteld, heeft zich beraden over het recht van de bevoegde autoriteiten om het aangevraagde steunbedrag te verlagen op grond dat bepaalde aangegeven dieren niet aan de voorwaarden voor de toekenning van de steun voldoen. Omdat de beslechting van de hoofdgedingen zijns inziens afhangt van de uitlegging van verordening nr. 3887/92, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1648/95, heeft de verwijzende rechter de volgende prejudiciële vraag gesteld:
Moet het steunbedrag overeenkomstig artikel 10, lid 2, tweede zin, ook worden verlaagd, wanneer het in de eerste zin bedoelde verschil tussen het aantal aangegeven dieren en het aantal bij de controle geconstateerde dieren niet het gevolg is van een onjuiste aangifte door de aanvrager, maar van het feit dat een aantal dieren volgens de bevoegde instantie niet aan de voorwaarden voor toekenning van de premie voldoet?"
IV - Artikel 10, lid 2, van verordening nr. 3887/92
11. Met deze vraag wenst het Bundesverwaltungsgericht in wezen te vernemen of artikel 10, lid 2, eerste zin, van verordening nr. 3887/92 aldus moet worden uitgelegd dat de bewoordingen bij de controle geconstateerde dieren" de dieren aanduiden die voldoen aan de voorwaarden voor de toekenning van de steun, zodat de verlaging van het steunbedrag per eenheid, zoals bedoeld in de tweede zin van dat artikel, op de voorgeschreven wijze moet plaatsvinden, zodra bepaalde door het bedrijfshoofd aangegeven dieren niet voldoen aan genoemde voorwaarden.
12. Het gaat de verwijzende rechter erom of de steun kan worden verlaagd wanneer de landbouwproducent in zijn steunaanvraag niet in aanmerking komende dieren heeft opgenomen zonder daarmee strikt genomen een valse verklaring te doen, zoals het geval zou zijn bij vermelding van een hoger aantal dieren dan het werkelijke aantal.
13. Ik herinner eraan dat artikel 10, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 3887/92 bepaalt dat de toegekende steun in bepaalde omstandigheden kan worden verlaagd en dat het de regels voor die verlaging definieert.
14. De eerste zin van die bepaling verduidelijkt de gronden voor de verlaging van de steun: zij vindt plaats wanneer het aantal in een steunaanvraag aangegeven dieren groter is dan het aantal bij de controle geconstateerde dieren". De tweede zin en de daaropvolgende alinea's beschrijven de verschillende berekeningswijzen van de toepasselijke verlagingen, die afhankelijk zijn van het aantal bij de aanvraag betrokken dieren en de omvang van de vastgestelde onregelmatigheid.
15. De uitlegging van de tweede zin en de daaropvolgende alinea's van artikel 10, lid 2, van verordening nr. 3887/92 is in het onderhavige geval niet aan de orde, aangezien de prejudiciële vraag geen betrekking heeft op de hoogte van de verlagingen.
16. De verwijzende rechter is echter wel geïnteresseerd in de grondslag voor de verlaging van de steun. Indien het begrip aangegeven dieren" geen bijzondere problemen oplevert, kan de vraag worden gesteld wat onder geconstateerde dieren" moet worden verstaan.
17. Het is bekend dat de door het Hof vanouds gehanteerde uitleggingsmethode in het algemeen een combinatie is van de grammaticale en de teleologische. De wetstekst wordt meestal naar zijn bewoordingen en het door de gemeenschapswetgever ermee beoogde doel uitgelegd.
18. In casu zijn de moeilijkheden bij de uitlegging van artikel 10, lid 2, eerste zin, van verordening nr. 3887/92 reëel en zij naar mijn mening te verklaren uit het verschil tussen het doel van de verordening en de bewoordingen ervan.
19. Wanneer men zich aan de bewoordingen houdt, die in alle taalversies gelijk zijn, dan moet de steun worden verlaagd wanneer de bevoegde autoriteit vaststelt dat het aantal aangegeven dieren hoger is dan het aantal geconstateerde dieren.
Onder aantal geconstateerde dieren" moet naar mijn mening worden verstaan getelde dieren". De tekst moet worden uitgelegd als een voorschrift om de steun te verlagen wanneer de controle aan het licht brengt dat het aantal door het bedrijfshoofd aangegeven dieren de door de bevoegde autoriteiten in het bedrijf getelde dieren overschrijdt. Deze strikt rekenkundige" uitlegging van de tekst beperkt de gevallen van verlaging van de steun tot de bedrijfshoofden die een steunaanvraag hebben opgesteld voor dieren die zij niet, of niet meer, hebben.
20. Een van de belangrijkste doelstellingen van verordening nr. 3887/92 is dat op doeltreffende wijze moet worden gecontroleerd of de bepalingen inzake communautaire steunverlening worden nageleefd. Teneinde dat te bereiken achtte de gemeenschapswetgever het nodig om bepalingen voor een doeltreffende preventie en bestraffing van onregelmatigheden en fraude vast te stellen.
21. De uitlegging die uit de tekst voortvloeit, heeft echter niet bepaald de belangen van de Gemeenschap op het oog. Deze interpretatie beperkt de handelingen die kunnen leiden tot een verlaging van de steun tot de onjuiste tellingen. Zij biedt niet de mogelijkheid de steun te verlagen wanneer de geconstateerde dieren", hoewel in aantal gelijk aan de aangegeven dieren", niet voldoen aan de voorwaarden voor toekenning van de steun. Artikel 10, lid 2, eerste zin, van verordening nr. 3887/92 biedt naar de letter dus slechts de mogelijkheid een gering deel van de onregelmatige of frauduleuze praktijken die deze verordening tracht uit te sluiten, aan te pakken.
22. Om te bepalen of de bewoordingen van de litigieuze bepaling dan wel het doel van verordening nr. 3887/92 bij de uitlegging van artikel 10, lid 2, eerste zin, van deze verordening maatgevend moeten zijn, is de traditionele uitleggingsmethode in deze zaak niet erg bruikbaar.
Aangezien het gaat om een artikel, waarvan de volstrekt ondubbelzinnige inhoud in strijd is met de even duidelijk geformuleerde doelstelling van de verordening waarvan het deel uitmaakt, lijkt de uitlegging ervan in het licht van dat doel immers zinloos te zijn.
23. Een nauwgezet onderzoek van de rechtspraak van het Hof laat zien dat de zogenoemde teleologische" uitlegging niet in alle omstandigheden door het Hof wordt toegepast.
24. Bepalingen van gemeenschapsrecht die ondubbelzinnig zijn, voldoen op zichzelf. Het Hof hecht bij de uitlegging ervan minstens zoveel aan hun bewoordingen als aan de doelstellingen van de regeling waarin zij zijn opgenomen. Waarom zou aan een bepaling die zowel duidelijk als precies is een betekenis moeten worden gegeven die zij klaarblijkelijk niet kan hebben?
25. Zo heeft het Hof bijvoorbeeld in verband met een landbouwverordening geoordeeld dat de bewoordingen van de betrokken bepaling duidelijk en ondubbelzinnig" waren, zonder het nodig te achten om de nagestreefde doelstelling erbij te betrekken.
26. Naar de door de gemeenschapsregeling nagestreefde doelstelling wordt vaak verwezen om de bewoordingen van de betrokken bepaling te bevestigen. Dat dient ter bekrachtiging van de betekenis van een bepaling die, door niet altijd absoluut duidelijk en eenduidig te zijn, gewoonlijk enige ruimte voor twijfel laat. Het beroep op de letter en het beroep op de doelstelling van de gemeenschapsregels vullen elkaar binnen het uitleggingsproces dus aan.
27. De uitlegging naar de doelstelling speelt daarentegen een doorslaggevende rol wanneer de betrokken tekst uitsluitend vanuit de bewoordingen moeilijk is te interpreteren. Aldus wanneer de litigieuze bepaling dubbelzinnig is. Ook is dit het geval wanneer de bepaling een juridische maatstaf" vormt, waaruit de wens van de wetgever blijkt om de inhoud ervan door de rechter aan de hand van de concrete situatie te laten invullen ten behoeve van een op de feiten van de bij hem aanhangige zaak toegesneden toepassing van de bepaling.
28. Zoals reeds gezegd, is de bepaling in het onderhavige geval duidelijk en precies. Om die reden behoeft zij, strikt bezien vanuit het oogpunt van uitlegging, geen bevestiging of verduidelijking die zou dwingen tot een onderzoek van de doelstelling van de tekst waarin zij is opgenomen.
29. Om dezelfde redenen lijkt het niet mogelijk om een beroep te doen op het in de rechtspraak van het Hof vaak gebruikte begrip nuttige werking".
30. Het Hof heeft tot taak om de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht te verzekeren, wat ertoe leidt dat wanneer een gemeenschapsregel voor verschillende uitleg vatbaar is, voorrang wordt gegeven aan de interpretatie die deze nuttige werking het beste kan waarborgen. Deze rechtspraak kan derhalve niet worden toegepast op een bepaling die, zoals in casu, de reeds genoemde duidelijkheid en precisie bezit.
31. Deze tegenstrijdigheid zal moeten worden opgelost met behulp van het uit de vaste rechtspraak van het Hof voortgekomen beginsel, volgens hetwelk een tekst van afgeleid gemeenschapsrecht die een uitlegging vereist, voorzover mogelijk moet worden uitgelegd in overeenstemming met de verdragsbepalingen en de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht.
32. Die uitlegging verdient derhalve de voorkeur, die het rechtszekerheidsbeginsel het meest in acht neemt, te weten die waartoe de tekst zelf van artikel 10, lid 2, van verordening nr. 3887/92 dwingt. Die betekenis dient dus te prevaleren, die duidelijk blijkt uit de tekst zelf, zelfs wanneer dat niet het gunstigst voor de belangen van de Gemeenschap is.
33. Het rechtszekerheidsbeginsel is, zoals bekend, een fundamenteel beginsel van gemeenschapsrecht. Dit tot de communautaire rechtsorde behorende beginsel vereist dat de gemeenschapswetgeving duidelijk is en haar toepassing voorzienbaar voor hen die erdoor worden geraakt. Uit de vaste rechtspraak van het Hof vloeit eveneens voort dat het rechtszekerheidsbeginsel onder meer verlangt, dat een regeling waarbij aan de belastingplichtige lasten worden opgelegd, duidelijk en nauwkeurig omschreven is, opdat de belastingplichtige ondubbelzinnig zijn rechten en verplichtingen kan kennen en dienovereenkomstig zijn voorzieningen kan treffen.
34. Deze rechtspraak beperkt zich slechts schijnbaar tot fiscale- en douanezaken. Het begrip belastingplichtige" kan aanleiding geven tot de gedachte dat het bij de lasten waarvan de rechtmatigheid twijfelachtig is omdat ze niet duidelijk volstaan, alleen gaat om fiscale- en douaneverplichtingen. Dat is echter volstrekt onjuist. Het reeds aangehaalde arrest National Farmers' Union e.a. toont aan dat deze rechtspraak ook gevallen dekt waarin als gevolg van onjuiste aangiften op landbouwgebied verlies van rechten intreedt. Deze rechtspraak geldt dus ook voor verlaging van landbouwpremies en voor de gevolgen voor het bedrijfshoofd van niet-nakoming van zijn verplichtingen bij de aangifte. Zoals de belastingplichtige, in de strikte betekenis van het woord, moet worden geïnformeerd over zijn verplichtingen en zijn lasten zodat hij daaraan kan voldoen, zo moet de landbouwproducent die op de hoogte is van de voorwaarden voor toekenning van een premie weten wat de gevolgen zijn wanneer hij die voorwaarden niet in acht neemt.
35. In casu dient de landbouwproducent die steun aanvraagt voor dieren die niet voldoen aan de daarvoor gestelde wettelijke voorwaarden te worden geïnformeerd dat zijn handelwijze hem blootstelt aan aanzienlijke verlagingen van de steun.
36. In dat verband beschouwt het Hof het legaliteitsbeginsel ter zake van strafbare feiten en straffen als een integraal onderdeel van het rechtszekerheidsbeginsel. Uit deze twee nauw met elkaar verweven beginselen vloeit het beginsel voort dat de toepassing van het strafrecht niet ten nadele van de verdachte mag worden uitgebreid.
37. Niemand bestrijdt dat de weigering van een landbouwpremie of zelfs een verlaging van het premiebedrag die in geen verhouding staat tot het aantal dieren dat niet aan de toekenningsvoorwaarden voldoet, geen strafrechtelijke sanctie is.
38. Maar een sanctie, zelfs van niet strafrechtelijke aard, kan slechts worden opgelegd indien daarvoor een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag bestaat.
39. De omvang van de gevolgen voor de betrokken landbouwers van de uitlegging die aan artikel 10, lid 2, van verordening nr. 3887/92 wordt gegeven, moet niet uit het oog worden verloren. Deze bepaling beschrijft de situatie waarin een landbouwproducent met verlagingen van de aangevraagde steun kan worden geconfronteerd. Maar ook wanneer de in de bepaling voorziene verlaging van de steun de kleinst mogelijke is, werkt de verlaging eveneens door op het steunbedrag voor geconstateerde dieren", dat wil zeggen de dieren die recht geven op steun, of er in elk geval volledig voor in aanmerking hadden kunnen komen wanneer er geen onregelmatigheden zouden hebben plaatsgevonden.
40. De ingevoerde regeling bepaalt dus niet slechts dat de gepleegde onregelmatigheden tot een weigering van de aangevraagde steun leiden. Zij brengt mee dat de rechtmatig verkregen rechten eveneens worden aangetast. Het is derhalve duidelijk dat een dergelijke behandeling van onrechtmatige aanvragen beantwoordt aan de logica van een sanctie.
41. De rechtspraak van het Hof met betrekking tot de uitlegging van normen van afgeleid gemeenschapsrecht in overeenstemming met de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht dient bijgevolg te worden toegepast.
42. De inhoud van het rechtszekerheidsbeginsel is duidelijk, met name wat betreft de kenmerken die de rechtsgrondslag van een sanctie moet bezitten. In het reeds aangehaalde arrest Vandemoortele/Commissie had de Commissie het aan een opdrachtnemer verschuldigde bedrag ter betaling van een levering in het kader van de voedselhulp gekort omdat te laat was geleverd. De geldende gemeenschapsregel voorzag evenwel slechts in een korting ingeval de kwaliteit of de verpakking van de goederen niet met de voorschriften overeenstemde, zodat de beslissing van de Commissie nietig is verklaard.
43. Op grond van het aldus toegepaste rechtszekerheidsbeginsel dient artikel 10, lid 2, eerste zin, van verordening nr. 3887/92 derhalve letterlijk te worden uitgelegd. De duidelijke en ondubbelzinnige tekst van de bepaling dient te prevaleren boven een uitlegging die weliswaar in overeenstemming is met de doelstelling van de verordening, maar die volstrekt losstaat van haar bewoordingen.
44. De onlangs door de gemeenschapsinstellingen geuite zorg ten aanzien van de redactionele kwaliteit bevestigt de noodzaak erop toe te zien dat regels duidelijk en nauwkeurig worden geformuleerd. Dezelfde logica brengt mee zich te houden aan de bewoordingen zelf van litigieuze bepalingen wanneer deze, zoals in het onderhavige geval, niet dubbelzinnig zijn; is de discrepantie tussen de bewoordingen ervan en het met de verordening nagestreefde doel te groot en kan dus de uitvoering ervan worden geschaad, moet de omstreden tekst worden herschreven. Dat is overigens gebeurd toen de Commissie bij verordening (EG) nr. 1678/98 artikel 10, lid 2, van verordening nr. 3887/92 heeft gewijzigd en in overeenstemming met de doelstelling van laatstgenoemde verordening heeft gebracht.
Conclusie
45. Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van het Bundesverwaltungsgericht te beantwoorden als volgt:
Artikel 10, lid 2, eerste zin, van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, moet aldus worden uitgelegd dat onder de ‚bij de controle geconstateerde dieren de tijdens de controle getelde dieren moeten worden verstaan en niet de dieren die voldoen aan de voorwaarden voor toekenning van de steun, zodat de verlaging van het steunbedrag per eenheid, zoals bepaald in de tweede zin van dat artikel, slechts kan plaatsvinden wanneer het door het bedrijfshoofd aangegeven aantal dieren groter is dan het bij de controle geconstateerde aantal dieren."