61995CC0248_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1 Dans les présentes affaires, l'Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen demande à la Cour de se prononcer sur la validité des règlements communautaires relatifs à l'assainissement structurel dans la navigation intérieure.
Dispositions communautaires pertinentes
2 Le règlement (CEE) n, 1101/89 du Conseil, du 27 avril 1989, relatif à l'assainissement structurel dans la navigation intérieure (1), a été adopté pour faire face aux excédents structurels dont le Conseil constatait l'existence dans les flottes opérant sur le réseau des voies navigables reliées entre elles de Belgique, d'Allemagne, de France, du Luxembourg et des Pays-Bas. Ce règlement, qui est fondé sur l'article 75 du traité, a introduit un régime de déchirage des bateaux de navigation intérieure coordonné au niveau communautaire, mais financé par les entreprises de transport elles-mêmes. Sous réserve de certaines exceptions, il s'applique aux bateaux porteurs et aux pousseurs effectuant des transports pour compte d'autrui ou pour compte propre qui sont immatriculés dans un État membre ou qui, à défaut d'immatriculation, sont exploités par une entreprise établie dans un État membre.
3 Les États membres concernés sont tenus de créer un fonds de déchirage, destiné à être géré par les autorités compétentes nationales.
Ce fonds doit comporter deux comptes distincts, l'un pour les bateaux à cargaison sèche et les pousseurs, l'autre pour les bateaux-citernes (2).
4 Les propriétaires des bateaux soumis au règlement précité sont contraints de verser une cotisation annuelle au fonds concerné (3). Le propriétaire qui déchire un bateau reçoit une prime de déchirage, laquelle lui est versée par le fonds dont relève ce bateau dans la limite des moyens financiers disponibles (4). Il est prévu que la Commission fixe le taux des cotisations annuelles et le taux des primes de déchirage (5). Les cotisations et les primes sont à calculer en fonction soit du tonnage de port en lourd pour les bateaux porteurs, soit de la puissance de propulsion pour les pousseurs (6). La Commission doit veiller à fixer les cotisations à un niveau permettant aux fonds d'avoir des moyens financiers suffisants pour contribuer efficacement à la réduction des déséquilibres structurels entre l'offre et la demande dans la navigation intérieure, compte tenu des difficultés de la situation économique de ce secteur (7). Avant d'arrêter ses décisions, elle doit consulter les États membres et les organisations représentatives de la navigation intérieure au niveau communautaire; ses décisions doivent également tenir compte des résultats de l'observation des marchés de transport dans la Communauté et de leur évolution prévisible, ainsi que de la nécessité d'éviter que la concurrence ne soit faussée dans une mesure contraire à l'intérêt commun (8).
5 Le règlement du Conseil introduit également une règle connue sous le nom de la «règle vieux pour neuf», qui est destinée à éviter que l'arrivée de nouveaux bateaux sur le marché ne mette le système en péril. Selon cette règle, la mise en service de bateaux nouveaux, sur les voies de navigation intérieure, n'est autorisée qu'à condition que le propriétaire du nouveau bateau déchire sans prime de déchirage un tonnage de cale équivalant à celui de ce bateau ou, s'il ne déchire aucun bateau, à condition qu'il verse au fonds concerné une contribution spéciale d'un montant égal à celui de la prime de déchirage fixée pour un tonnage égal à celui du nouveau bateau, ou à la différence entre le tonnage du nouveau bateau et le tonnage du bateau déchiré (9).
6 Enfin, le règlement du Conseil imposait à la Commission d'établir, deux ans après son entrée en vigueur, un rapport d'évaluation de l'effet des mesures adoptées dans le cadre de son exécution et de communiquer ce rapport au Parlement européen et au Conseil (10).
7 Le règlement (CEE) n, 1102/89 de la Commission, du 27 avril 1989 (11), tel que modifié par le règlement (CEE) n, 3685/89 de la Commission, du 8 décembre 1989 (12), fixe les cotisations annuelles, les primes de déchirage et les conditions d'octroi de celles-ci, en vue de la nécessité de réduire la capacité des flottes de 10 % en ce qui concerne les bateaux à cargaison sèche et les pousseurs et de 15 % en ce qui concerne les bateaux-citernes (13). Ce règlement prévoit la nécessité d'un budget global d'un montant de 130,5 millions d'écus, dont 81,2 millions d'écus pour les bateaux à cargaison sèche, 44,3 millions d'écus pour les bateaux-citernes et 5,0 millions d'écus pour les pousseurs (14). Son article 3, paragraphe 1, tel que modifié, fixe les taux de cotisation suivants:
«- Bateaux à cargaison sèche
- automoteurs: 1,00 écu/tonne, - barges: 0,70 écu/tonne, - chalands: 0,36 écu/tonne,
- Bateaux-citernes
- automoteurs: 3,00 écus/tonne, - barges: 1,50 écu/tonne, - chalands: 0,54 écu/tonne,
- Pousseurs:
- 0,40 écu/kilowatt».
8 L'article 3, paragraphe 2, prévoit certaines réductions des taux des cotisations annuelles pour les bateaux ayant un port en lourd inférieur à 450 tonnes, et d'autres pour les bateaux ayant un port en lourd entre 650 et 450 tonnes.
9 L'article 5, paragraphe 1, du règlement de la Commission, tel que modifié, dispose:
«Le montant de la prime de déchirage pour les différents types et catégories de bateaux se situe à l'intérieur d'une fourchette de 70 % à 100 % des taux suivants:
-
Bateaux à cargaison sèche
- automoteurs: 120 écus/tonne, - barges: 60 écus/tonne, - chalands: 43 écus/tonne,
-
Bateaux liquides
- automoteurs: 216 écus/tonne, - barges: 108 écus/tonne, - chalands: 39 écus/tonne,
-
Pousseurs:
240 écus/kilowatt.»
10 L'article 5, paragraphe 2, prévoit certaines réductions des taux maximaux des primes pour les bateaux ayant un port en lourd inférieur à 450 tonnes, et d'autres pour les bateaux ayant un port en lourd entre 650 et 450 tonnes.
11 Le demandeur d'une prime de déchirage indique dans sa demande le pourcentage qu'il souhaite recevoir, à l'intérieur d'une fourchette de 70 à 100 % (15). Les demandes de prime valablement introduites pour un pourcentage de 70 % sont réputées acceptées par le fonds dans la limite des disponibilités budgétaires des divers comptes (16). Les autorités du fonds
informent le demandeur d'une prime de déchirage supérieure à 70 % de ce que sa demande est acceptée ou refusée (17).
Les faits et les questions posées par la juridiction nationale
12 Les demandeurs, Firma SAM Schiffahrt GmbH (ci-après la «SAM») et M. Heinz Stapf, sont propriétaires d'automoteurs qu'ils utilisent pour transporter des marchandises sur le Rhin et ses affluents ainsi que sur les canaux ouest-allemands. Dans le cadre de leurs actions devant les tribunaux nationaux, ils contestent les décisions de l'autorité allemande compétente, la Wasser- und Schiffahrtsdirektion West (direction de la navigation fluviale) fixant leurs cotisations au fonds de déchirage concerné pour l'exercice 1990, conformément aux règlements communautaires. A la suite du rejet de leurs recours par le Verwaltungsgericht (juridiction administrative), ils ont interjeté appel devant l'Oberverwaltungsgericht qui a déféré à la Cour les questions suivantes, identiques dans les deux affaires:
«1) L'adoption du règlement (CEE) n, 1101/89 du Conseil, du 27 avril 1989, et des règlements de la Commission (CEE) n, 1102/89, du 27 avril 1989, et (CEE) n, 3685/89, du 8 décembre 1989, était-elle utile au sens de l'article 75, paragraphe 1, sous c), du traité CEE?
2)
En cas de réponse affirmative à la première question: les règlements précités peuvent-ils perdre leur validité si leur caractère utile au sens de l'article 75, paragraphe 1, sous c), du traité CEE disparaît après leur adoption?
3)
En cas de réponse affirmative à la deuxième question: les règlements précités étaient-ils encore utiles pendant la période pertinente aux fins de la perception de cotisations de 1990?
4)
L'obligation, prévue par ces règlements, de verser des cotisations pour l'année 1990 porte-t-elle atteinte à des droits fondamentaux de l'ordre juridique communautaire ou à d'autres règles du droit communautaire, en particulier le droit de propriété, le droit au libre exercice des activités professionnelles, le principe d'égalité et le principe de proportionnalité?»
Analyse des problèmes juridiques soulevés
13 Par ses trois premières questions, la juridiction nationale demande en fait à la Cour de dire pour droit si les règlements du Conseil et de la Commission étaient dépourvus de validité dès leur adoption, ou en 1990, au motif qu'ils ne constituaient pas d'«autres dispositions utiles» au sens de l'article 75, paragraphe 1, sous c), du traité CEE (actuellement, article 75, paragraphe 1, sous d), du traité CE). Par sa dernière question, elle demande si ces règlements étaient dépourvus de validité en ce que l'obligation de cotiser à un fonds de déchirage était contraire au droit communautaire, notamment à ses principes généraux.
14 Ces questions regroupent admirablement les problèmes soulevés par la palette d'arguments et d'allégations avancés par la SAM et M. Stapf devant la juridiction nationale pour démontrer l'absence de validité des règlements communautaires en cause. Dans le cadre de la procédure devant la Cour, tous deux ont séparément présenté des plaidoiries écrites et orales. Certains éléments supplémentaires d'explication de leur thèse sont fournis par l'ordonnance de renvoi ainsi que par le mémoire produit par M. Stapf devant l'Oberverwaltungsgericht et annexé à ses observations écrites. Les demandeurs font principalement valoir que les règlements communautaires litigieux ont totalement échoué à réaliser leurs objectifs et ne constituaient manifestement pas des dispositions utiles au sens de l'article 75, paragraphe 1, sous d), du traité CEE. Ils soutiennent aussi que ces règlements méconnaissent le principe d'égalité de traitement, tel qu'il est énoncé en particulier à l'article 7 du traité CEE (actuellement article 6 du traité CE), et qu'ils sont contraires aux articles 14 et 18 de la convention européenne des droits de l'homme.
15 La SAM et M. Stapf insistent sur le fait que le déchirage ne peut pas être considéré comme une fin en soi; la réussite du programme de déchirage ne peut se mesurer qu'au regard de la réalisation de ses objectifs qui sont d'assurer un assainissement structurel, de prévenir les distorsions de concurrence et de relever le niveau des transports de fret. Se référant à deux documents du Bundesminister für Verkehr (ministre fédéral des Transports) (18), la SAM observe que, de 1970 à 1990, le nombre de bateaux et le tonnage ont substantiellement diminué et que cela n'a cependant nullement empêché la dégradation de la situation économique du secteur de la navigation intérieure. M. Stapf relève que, en 1995, le volume du fret et les prix étaient sensiblement inférieurs à ceux de 1957. La dégradation de la situation a entraîné la faillite d'un grand nombre d'opérateurs, dont la situation a été aggravée par l'obligation de cotiser au fonds de déchirage.
16 Selon la SAM et M. Stapf, le programme de déchirage repose sur l'idée qu'il suffit de partager un volume fixe de fret entre un plus petit nombre de bateaux. Or, le secteur de la navigation intérieure est en concurrence avec les transports par route et par rail. Le programme a pour effet de contraindre les opérateurs compétitifs à financer le déchirage de bateaux appartenant à des opérateurs non compétitifs qui auraient été obligés de se retirer, de toute façon, à cause des lois du marché. Les opérateurs compétitifs sont donc soumis à une charge supplémentaire, sans recevoir la moindre contrepartie. Cette charge supplémentaire et la diminution de la souplesse du marché qui en a résulté ont rendu plus difficile de réagir à l'intensification de la concurrence exercée tant à l'intérieur du secteur (en particulier, par les bateaux des Pays-Bas et de certains pays d'Europe de l'Est) que par les transporteurs routiers et ferroviaires. Les règlements communautaires en cause entraînent une discrimination en faveur de ces derniers, au détriment du secteur de la navigation intérieure. Ils sont également injustes à l'égard des propriétaires de bateaux allemands qui avaient déjà cotisé à un fonds national avant l'instauration du régime communautaire.
17 La SAM et M. Stapf avancent un certain nombre d'autres arguments et éléments détaillés à l'appui de leur argument principal:
-
Il n'existe pas de surcapacités de cale dans le secteur; au contraire, une certaine insuffisance est apparue en 1990, à cause d'une longue période d'étiage, ce qui a entraîné une perte de clientèle au profit d'autres modes de transport, en particulier le rail. Tout problème de surcapacités pourrait aussi bien être résolu par une interdiction de la navigation pendant la nuit et le week-end (la SAM).
- Les bénéficiaires du programme sont essentiellement les grandes compagnies de navigation qui réinvestissent les primes de déchirage pour construire de nouveaux bateaux, ce qui compromet l'objectif de réforme structurelle (la SAM).
- Une réduction de la cale ne peut pas affecter les tarifs car ceux-ci sont fixés par l'État (la SAM).
- Le montant des cotisations est fixé en fonction du port en lourd et ne tient pas compte des taux d'utilisation des capacités des différents bateaux; le bon critère serait la quantité de fret transportée (la SAM).
- Aucune raison logique ne justifie d'exclure les remorqueurs (M. Stapf).
- Les prévisions relatives à l'évolution du marché concerné étaient dépassées car elles reposaient sur des données datant de 1976 (la SAM et M. Stapf).
- La procédure de demande d'octroi des primes de déchirage n'est rien d'autre qu'une loterie forcée. Un propriétaire de bateau doit décider soit de demander le minimum de 70 %, soit de prendre le risque de demander une prime plus importante. On aurait pu instituer une procédure comportant l'application d'un pourcentage unique, déterminé en fonction des moyens financiers disponibles, à toutes les demandes valablement présentées (la SAM et M. Stapf).
18 A titre subsidiaire, la SAM et M. Stapf soutiennent que, à supposer même que le règlement du Conseil ait été utile au sens de l'article 75, paragraphe 1, sous c), du traité au moment de son adoption, le Conseil était tenu de l'abroger dès qu'il s'est avéré que ce règlement n'atteindrait pas son but. Ils soulignent que l'article 10, paragraphe 4, du règlement du Conseil institue lui-même une procédure d'évaluation des effets des mesures adoptées.
19 Les gouvernements français et allemand, le Conseil et la Commission sont tous d'avis qu'aucun des points soulevés par la SAM et M. Stapf ne remet en cause la validité des règlements communautaires litigieux. C'est aussi notre avis.
20 La Cour a précédemment eu l'occasion d'interpréter le règlement n, 1101/89 dans deux arrêts, les arrêts Teirlinck et Wiljo (19). Dans une autre affaire, Driessen (20), elle avait été invitée à examiner la validité des règles de contribution spéciales prévues par le deuxième alinéa de l'article 8, paragraphe 1, sous a), du règlement du Conseil en combinaison avec les règles transitoires de l'article 8, paragraphe 3, sous a). Dans cette affaire, les parties demanderesses au principal, qui avaient commandé la construction de bateaux avant l'entrée en vigueur du règlement, faisaient valoir que les dispositions précitées ne prenaient pas suffisamment en compte leur situation. En tout état de cause, l'arrêt
rendu par la Cour n'offre guère d'indications pour la solution des affaires de l'espèce, dans lesquelles la SAM et M. Stapf contestent en réalité le principe même du programme de déchirage.
21 Il nous semble que leurs arguments reviennent à affirmer que le Conseil a excédé les compétences législatives que lui confère l'article 75, paragraphe 1, sous c), du traité en adoptant des mesures qui:
a) n'étaient pas nécessaires car il n'existait pas de déséquilibre structurel entre l'offre et la demande (la SAM uniquement),
b) n'étaient pas utiles - ou ont cessé de l'être - pour remédier au déséquilibre structurel,
c) comportaient une discrimination de la navigation intérieure au profit d'autres secteurs du transport, une discrimination entre différents propriétaires de bateaux ou une discrimination à l'encontre des propriétaires de bateaux allemands,
d) portaient atteinte aux droits fondamentaux des propriétaires de bateaux.
22 Bien que l'ordonnance de renvoi indique que la SAM et M. Stapf se fondent sur les articles 76, 78, 80, 85 et 92 du traité, ceux-ci n'ont pas avancé d'arguments justifiant d'examiner spécifiquement ces dispositions. On ne voit pas non plus de manière évidente en quoi celles-ci ont été méconnues.
23 Dans l'examen des arguments avancés par la SAM et M. Stapf, il est important de garder à l'esprit les limites du pouvoir de contrôle de la Cour sur les mesures législatives adoptées par le Conseil. Ces limites résultent du principe fondamental de la séparation des pouvoirs au sein des Communautés. Dans les cas où le traité a conféré des pouvoirs législatifs étendus au Conseil, il n'appartient pas à la Cour de substituer, à celle du Conseil, sa propre appréciation de la situation économique ou encore de la nécessité ou de l'opportunité des mesures adoptées. En agissant ainsi, elle usurperait le rôle législatif du Conseil en imposant ses propres vues sur les politiques économiques devant être suivies par les Communautés (21).
24 La Cour a eu l'occasion, principalement dans le domaine de l'agriculture, d'examiner les limites de son pouvoir de contrôle sur la manière dont les institutions communautaires exercent leurs compétences législatives. Pendant longtemps, il était établi que, «dans la détermination de leur politique en la matière, les institutions communautaires compétentes jouissent d'un large pouvoir d'appréciation en ce qui concerne non seulement l'établissement des bases actuelles de leur action, mais encore la définition des objectifs poursuivis, dans le cadre des prévisions du traité, et le choix des instruments d'action appropriés» (22). Par conséquent, «en contrôlant l'exercice d'une telle compétence, le juge doit se limiter à examiner si elle n'est pas entachée d'une erreur manifeste ou de détournement de pouvoir ou si l'autorité en question n'a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation» (23). On peut noter que la Cour a adopté une approche identique pour le contrôle des décisions de la Haute Autorité dans le cadre du traité CECA (24).
25 Il est constant que ce principe vaut aussi pour les mesures adoptées dans le cadre de la politique commune des transports. La Cour a dit pour droit que «en donnant pour mission au Conseil d'instaurer cette politique, le traité lui confère un large pouvoir normatif quant à l'adoption de règles communes appropriées» (25). Comme le montrent les présentes affaires, l'exercice de ce pouvoir par le Conseil suppose des choix difficiles sur la base d'éléments économiques complexes.
26 C'est au vu de cet arrière-plan que nous en venons aux arguments avancés par la SAM et M. Stapf.
La prétendue absence de surcapacités
27 Nous pouvons nous contenter de traiter brièvement l'argument de la SAM selon lequel le programme de déchirage n'était pas nécessaire du fait qu'il n'existait pas de surcapacités dans le secteur de la navigation intérieure. La SAM contredit elle-même cette allégation en faisant état, dans ses observations écrites, d'une surcapacité structurelle de 15 à 20 %. La Commission affirme, sans être contredite, que, lors de l'adoption du règlement du Conseil, les États membres concernés étaient unanimes à admettre l'existence de surcapacités structurelles importantes dans le secteur et que cette opinion était partagée par l'Union internationale de la navigation fluviale. Se référant à sa communication du 23 mai 1995 (26), la Commission affirme en outre - sans davantage être contredite - que le secteur de la navigation intérieure avait estimé lui-même qu'il demeurait une surcapacité structurelle d'environ 15 % en mai 1995. La persistance d'une surcapacité entre 1988 et 1993 ressort aussi du rapport du 16 novembre 1993, établi par la Commission en application de l'article 10, paragraphe 4, du règlement du Conseil (27).
28 Les affirmations de la Commission correspondent aux chiffres indiqués dans les documents du 8 décembre 1994, précités, émanant du ministre fédéral des Transports (28), annexés aux observations écrites de la SAM. Le ministre fédéral des Transports estime la surcapacité de la flotte allemande à environ 15 % et relève que cela vaut aussi pour les autres États membres.
29 S'agissant de l'argument selon lequel il eût été possible de remédier à toute surcapacité éventuelle par une interdiction de la navigation pendant la nuit et le week-end, nous rappelons que le choix de la politique la plus appropriée appartient en principe au Conseil, comme nous l'avons déjà mentionné. En tout état de cause, il est difficile de voir en quoi pareille interdiction aurait pu augmenter la rentabilité des entreprises du secteur de la navigation intérieure. Au surplus, si le transport fluvial était en concurrence serrée avec d'autres modes de transport, comme semblent le dire la SAM et M. Stapf, les contraintes rigoureuses d'exploitation liées à une telle interdiction auraient certainement entraîné une perte de clientèle plus importante que celle occasionnée par les mesures adoptées, au profit des transports routiers et ferroviaires.
Le caractère approprié des règlements communautaires
30 La SAM et M. Stapf soutiennent que le programme de déchirage ne constituait pas une réponse appropriée à la crise du secteur. A cet égard, ils se fondent essentiellement sur l'affirmation de l'échec de ce programme. Celui-ci aurait échoué à assurer l'assainissement structurel, à prévenir les distorsions de concurrence et à relever le niveau du transport de fret. Le secteur est toujours en crise.
31 Nous ne sommes pas convaincu par cet argument. A titre de remarque préliminaire, il convient de préciser que l'objectif de relever les niveaux de frets ne figure nulle part dans le préambule du règlement du Conseil. Au contraire, le but essentiel de ce règlement est de réduire les surcapacités du secteur afin d'aligner l'offre et la demande de transports par voies navigables. A cet égard, il ne résulte pas du simple échec d'un règlement du Conseil, ou de sa réussite partielle, que le Conseil a excédé ses pouvoirs législatifs en l'adoptant. Il n'en serait ainsi que si le Conseil commettait une erreur manifeste d'appréciation des éléments économiques ou s'il choisissait une politique manifestement impropre à résoudre le problème. Rien ne prouve que tel ait été le cas en l'espèce. Au contraire, il semble que le programme de déchirage ait connu une certaine réussite. Son objectif essentiel était de réaliser une réduction de la capacité des flottes de navigation intérieure pour faire face à un fléchissement constant de la demande. La Commission a affirmé - sans avoir été contredite - que le programme de déchirage avait conduit à une réduction des capacités de cale d'environ 8 % entre le 1er janvier 1990 et le 1er juillet 1994. En outre, il ressort de son rapport du 16 novembre 1993 (29) que les prix de transport de fret des bateaux à cargaison sèche avaient augmenté plus rapidement que les coûts pendant la période de 1988 à 1991. Le rapport de la Commission attribue l'amélioration survenue pendant cette période à la conjonction d'une réduction des capacités et d'une stabilité de la demande, et cette conclusion semble plausible.
32 En 1992 et en 1993, les prix ont ensuite connu une chute soudaine que le rapport de la Commission attribue à une récession dans les secteurs d'activité dont la navigation intérieure dépend tout particulièrement, notamment la construction, le charbon et l'acier et la chimie. Dans ses observations écrites, la SAM mentionne aussi une réduction de 30 à 60 % du volume du fret. Selon les documents du 8 décembre 1994, déjà cités, du ministre fédéral des Transports, les prix du transport de fret ont également connu une réduction se situant entre 30 et 40 % en moyenne, et atteignant jusqu'à 60 % sur certaines marchandises, comme le charbon. Ces documents expliquent en partie cette réduction par des difficultés économiques à court terme, mais ils l'attribuent principalement à la concurrence qui s'est instaurée à la suite de la suppression des fixations de tarifs dans le cadre de la libéralisation du marché intérieur.
33 Il est certain que la modeste diminution des capacités de cale réalisée grâce au programme de déchirage était insuffisante pour contrecarrer une chute aussi sérieuse de la demande et un tel effondrement des prix; les moyens financiers dont disposaient les divers fonds étaient insuffisants pour répondre à la demande de primes de déchirage (30). Il est cependant logique de supposer que, quelles qu'en soient les limites, la réduction réalisée des capacités a obligatoirement contribué à éviter une détérioration encore plus grave de la situation et que, dans cette mesure, le programme a connu une réussite partielle.
34 En ce que les parties demanderesses font valoir que l'obligation de contribuer au programme de déchirage a rendu plus difficile la concurrence avec les transports par route et par rail et entraîné, de ce fait, une réduction de la demande dans le secteur de la navigation intérieure, leur argument n'emporte pas notre conviction. Pour les raisons indiquées plus loin, nous ne pensons pas que le transport des marchandises par voie navigable soit aisément interchangeable avec d'autres modes de transport, en particulier le transport par route (qui, selon les documents du Bundesminister für Verkehr, représente 54,1 % de l'ensemble du marché allemand des transports de marchandises). De surcroît, on ne saurait sérieusement soutenir que les cotisations annuelles, assez modestes, exigées des propriétaires de bateaux (3 231 DM pour la SAM et 4 179 DM pour M. Stapf pendant la période considérée) ont pu accroître leurs frais de fonctionnement au point de compromettre leur compétitivité. Les documents produits devant la Cour incitent à penser que, en réalité, la SAM et M. Stapf ont la malchance de se trouver dans un secteur d'activité dans lequel les effets d'une grave récession et d'une libéralisation du marché ont été exacerbés par l'existence de surcapacités.
35 Nous refusons, en tout cas, d'admettre que les propriétaires de bateaux n'ont obtenu aucun avantage en contrepartie de leur contribution. Il est peut-être exact que, même sans le programme de déchirage, les entreprises peu rentables auraient fini, de toute façon, par être obligées de se retirer du marché (encore que le phénomène aurait aussi bien pu concerner des entreprises rentables incapables de survivre à cause d'une sous-capitalisation). Toutefois, il semble logique de supposer que l'incitation à quitter le marché fournie par le programme a accéléré la réduction des capacités de cale. En outre, cela a permis à cette réduction de se dérouler sans heurts en donnant aux propriétaires de bateaux la possibilité de quitter le marché dans des conditions financières acceptables. Il est conforme aux objectifs du traité, tels qu'ils sont énoncés à l'article 2 et poursuivis dans le cadre de la politique commune des transports, que soient prises en considération les possibilités d'intervention publique sur le marché, afin d'atténuer la brutalité des effets que le libre jeu des lois du marché risquerait d'avoir sur le plan économique et social (31).
36 S'agissant de l'argument de la SAM selon lequel une réduction de la cale ne peut pas affecter les prix du transport de fret car les tarifs en la matière sont fixés par l'État, la Commission a répondu que le système de fixation de tarifs pratiqué en Allemagne jusqu'au 1er juillet 1994 ne s'appliquait pas aux transports internationaux. Au surplus, même dans le cas des tarifs fixes, une réduction de capacité de la flotte permet une meilleure exploitation des bateaux.
37 L'argument de la SAM et de M. Stapf selon lequel la procédure d'octroi des primes de déchirage est une loterie forcée ne nous semble pas pertinent pour l'affaire au principal, laquelle concerne la perception de la cotisation annuelle au fonds. Si la procédure d'octroi était jugée illégale, il n'en résulterait qu'une constatation d'invalidité partielle et cela n'affecterait pas l'obligation de cotiser au fonds. En tout état de cause, les raisons exposées par la Commission pour justifier le choix de la méthode nous paraissent convaincantes. En particulier, nous sommes d'accord avec elle quant au fait que la méthode retenue garantit la meilleure utilisation possible des ressources financières disponibles, qui sont limitées. Cette méthode présente aussi l'avantage de permettre à ceux qui sont particulièrement désireux de quitter le marché d'opter pour une prime minimale, garantie dans la limite des moyens budgétaires existants.
38 Nous ne croyons pas indispensable, en l'espèce, que la Cour réponde spécifiquement à la deuxième question du juge national, qui soulève le problème de principe de savoir si un règlement communautaire valide au moment de son adoption peut ultérieurement devenir dépourvu de validité. Nous ne pensons pas que les présentes affaires fournissent un contexte approprié pour examiner cette question, qui mérite une analyse plus détaillée que celle dont elle a fait l'objet en l'espèce. En règle générale, comme la Cour l'a affirmé (32), la légalité d'un
acte ne peut s'apprécier qu'en fonction de la situation dans laquelle il a été pris. Il nous semble qu'il est néanmoins envisageable que, dans certains cas, le législateur communautaire puisse être tenu d'abroger ou de modifier un acte pour tenir compte de l'évolution ultérieure; par exemple, tel pourrait être le cas s'il s'avérait, après l'adoption d'une mesure, que celle-ci commence à produire des effets discriminatoires ou qu'elle a indiscutablement atteint son but et que rien ne justifie donc de continuer à imposer une charge à des particuliers.
39 Toutefois, nous ne sommes manifestement pas en présence de cette situation en l'espèce. La période en cause dans le litige au principal est l'exercice 1990, première année d'application du règlement du Conseil (33). En outre, les surcapacités ayant continué à exister dans les flottes, comme nous l'avons déjà mentionné (voir points 27 et 28), le Conseil est fondé à maintenir des mesures ayant pour but de les réduire. On peut également observer que, en adoptant récemment les règlements n, 2819/95 (34) et n, 2254/96 (35), le Conseil était manifestement d'avis que l'action de la Communauté devait essentiellement continuer sous la forme d'un programme de déchirage fondé sur la solidarité entre les entreprises et il a simplement cherché à renforcer cette action en prévoyant des moyens financiers supplémentaires d'origine nationale et communautaire (36).
Violation alléguée du principe d'égalité de traitement
40 La SAM et M. Stapf soutiennent que le règlement du Conseil méconnaît le principe d'égalité de traitement à plusieurs égards. En premier lieu, ce règlement établit une discrimination à l'égard des propriétaires de bateaux allemands, car ceux-ci avaient déjà cotisé à un fonds national avant la création du fonds communautaire. Cet argument est manifestement indéfendable. Il est évident qu'il serait impossible d'adopter des règles communautaires devant tenir compte de l'existence, de la nature et de l'importance d'interventions nationales antérieures. De plus, la notion même de politique commune est fondée sur l'idée de remplacer des régimes nationaux différents les uns des autres par une approche commune. En tout état de cause, le quatrième considérant du règlement du Conseil indique que des systèmes nationaux de déchirage des bateaux existaient déjà dans «certains États membres».
41 En second lieu, la SAM et M. Stapf soutiennent que le règlement du Conseil comporte une discrimination du secteur du transport par voie navigable, au profit des transports par route et par rail. Il n'existe cependant aucun élément qui puisse inciter à penser que le Conseil a commis une erreur en retenant que les entreprises du secteur de la navigation intérieure se trouvaient dans une situation objectivement différente de celle des autres secteurs de transport et qu'une action spécifique était nécessaire dans leur cas. A l'évidence, le transport par voie navigable n'est pas totalement interchangeable avec d'autres modes de transport. Il convient particulièrement bien au transport rentable de cargaisons volumineuses sur de longues distances. En revanche, comme il dépend du réseau des voies navigables, il ne présente pas la flexibilité du rail, ni surtout du transport par route. Le Conseil a conclu à l'existence d'excédents structurels dans les flottes opérant sur le réseau des voies navigables depuis un certain temps et estimé qu'il n'y avait pas de perspectives d'augmentation de la demande au cours des années à venir; au contraire, il a relevé que la part de ce secteur dans l'ensemble du marché des transports continuait à décliner à cause des mutations des industries de base constituant sa principale clientèle (37). Compte tenu de ce contexte, il nous semble que le Conseil était amplement fondé à adopter des mesures spécifiques pour le secteur de la navigation intérieure afin d'en absorber les surcapacités.
42 En troisième lieu, M. Stapf soutient qu'il n'est pas justifié d'exclure les remorqueurs. Or, la Commission a expliqué dans ses observations écrites, sans être contredite, que les remorqueurs ont cessé depuis longtemps d'avoir un rôle important dans le secteur de la navigation intérieure et qu'ils sont principalement utilisés comme auxiliaires dans le domaine portuaire. Ils ne contribuent donc pas aux surcapacités du secteur de la navigation intérieure.
43 A titre de quatrième grief, la SAM se plaint de ce que les cotisations sont fixées en fonction de la cale et ne tiennent pas compte des taux d'utilisation des capacités de chaque bateau. Cet argument ne nous paraît pas convaincant. La cotisation n'est pas fixée de manière forfaitaire, mais sur la base du tonnage de port en lourd de chacun des bateaux. Il nous semble que le Conseil était parfaitement en droit d'estimer qu'une contribution destinée à financer une réduction de cale devait être calculée en fonction de la part représentée par le tonnage d'un bateau donné dans la capacité totale de la flotte. A cela s'ajoute, comme le signale la Commission, que le calcul de la cotisation sur la base du taux annuel d'utilisation de chaque bateau aurait donné lieu à de grandes difficultés de gestion et de contrôle. S'agissant de l'argument de la SAM selon lequel les bénéficiaires du programme de déchirage sont essentiellement les grandes compagnies de navigation qui réinvestissent les primes de déchirage dans la construction de nouveaux bateaux, il nous semble parfaitement compréhensible que la Commission ait du mal à suivre le raisonnement. En imposant aux propriétaires de nouveaux bateaux l'obligation de verser au fonds de déchirage concerné une contribution spéciale d'un montant égal à celui de la prime de déchirage fixée pour un tonnage égal à celui du nouveau bateau, le règlement évite que l'arrivée de nouveaux bateaux sur le marché ne mette le régime en péril (38).
44 Enfin, la SAM et M. Stapf arguent que le programme de déchirage les désavantage par rapport à leurs concurrents des Pays-Bas et des pays d'Europe de l'Est. Il est difficile de voir en quoi le programme de déchirage peut désavantager les propriétaires de bateaux allemands par rapport à leurs concurrents d'autres États membres, puisque ces derniers sont assujettis, eux aussi, à l'obligation de cotiser à un fonds de déchirage. Nous pourrions ajouter que, en alléguant à l'audience que les entreprises néerlandaises recevaient diverses formes d'aides de la part de l'État, la SAM a formulé une remarque dont la pertinence aux fins de la question de la validité du programme de déchirage nous échappe.
45 Il est exact que les entreprises communautaires peuvent éventuellement être désavantagées par rapport à des concurrents établis dans des États non membres et dont les bateaux ne sont pas enregistrés dans un État membre, de sorte qu'ils ne sont donc pas assujettis au régime communautaire du déchirage. Il est assurément souhaitable que la Communauté s'efforce, le cas échéant, de conclure des accords avec des pays tiers pour éviter que des mesures d'intervention telles que celles de l'espèce ne risquent d'être compromises. D'ailleurs, le dernier considérant du règlement du Conseil indique qu'il est souhaitable que la Suisse adopte des mesures analogues et relève que ce pays s'y est montré disposé. Néanmoins, il est manifeste que l'absence de conclusion d'accords avec les pays tiers concernés ne saurait invalider des mesures d'intervention unilatéralement adoptées par la Communauté. En tout état de cause, les documents du 8 décembre 1994 du ministre fédéral des Transports montrent que les flottes allemande et néerlandaise se partagent 88 % du trafic total des voies navigables allemandes. Les entreprises néerlandaises sont visiblement les concurrentes les plus importantes des entreprises allemandes, puisqu'elles représentent 43 % du marché (contre 45 % pour les entreprises allemandes).
La prétendue violation de droits fondamentaux
46 La SAM et M. Stapf prétendent que les règlements communautaires en cause portent atteinte à leurs droits fondamentaux, et invoquent plus particulièrement le droit de ne pas faire l'objet de discriminations, le droit de propriété et le libre exercice des activités professionnelles.
47 Il est parfaitement établi que le respect des droits fondamentaux fait partie des principes généraux du droit communautaire et que, en assurant le respect de ces droits, la Cour tient compte des traditions constitutionnelles des États membres et des conventions internationales, notamment la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui a une importance particulière à cet égard. L'article F, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne, qui dispose que l'Union respecte les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la convention et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire, consacre la jurisprudence de la Cour dans le traité (39).
48 Néanmoins, pour les raisons déjà indiquées, nous sommes d'avis que, en l'espèce, aucune atteinte n'est portée à l'interdiction de discrimination. S'agissant du droit de propriété et du libre exercice des activités professionnelles, la Cour a, en outre, affirmé ce qui suit:
«... Ces principes n'apparaissent toutefois pas comme des prérogatives absolues, mais doivent être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société. Par conséquent, des restrictions peuvent être apportées à l'usage du droit de propriété et au libre exercice des activités professionnelles, notamment dans le cadre d'une organisation commune des marchés, à condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d'intérêt général poursuivis par la Communauté et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits ainsi garantis» (40).
49 Comme l'indique la Commission, les dispositions communautaires en cause ont été adoptées dans le cadre de la politique commune des transports et en vue de réaliser les objectifs d'intérêt général que poursuit la Communauté. L'obligation de contribution relativement modeste imposée aux propriétaires de bateaux peut difficilement être considérée comme une intervention démesurée et intolérable portant atteinte à la substance même de leurs droits.
Conclusion
50 Nous sommes donc d'avis qu'il convient de répondre comme suit aux questions déférées par l'Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen:
«L'examen des questions examinées n'a révélé aucun élément de nature à affecter la validité du règlement (CEE) n, 1101/89 du Conseil, du 27 avril 1989, relatif à l'assainissement structurel dans la navigation intérieure, et des règlements (CEE) n, 1102/89 de la Commission, du 27 avril 1989, fixant certaines mesures d'application du règlement (CEE) n, 1101/89, et (CEE) n, 3685/89 de la Commission, du 8 décembre 1989, modifiant le règlement (CEE) n, 1101/89.»
(1) - JO L 116, p. 25. Depuis lors, ce règlement a été modifié par les règlements du Conseil (CEE) no 3572/90 (JO L 353, p. 12), (CE) no 844/94 (JO L 98, p. 1), (CE) no 3314/94 (JO L 350, p. 8), (CE) no 2819/95 (JO L 292, p. 7) et (CE) no 2254/96 (JO L 304, p. 1) ainsi que par les règlements de la Commission (CE) no 2812/94 (JO L 298, p. 22) et (CE) no 2310/96 JO L 313, p. 8). Ces modifications ne sont pas directement pertinentes en l'espèce.
(2) - Article 3.
(3) - Article 4.
(4) - Article 5.
(5) - Article 6, paragraphe 1.
(6) - Article 6, paragraphe 3.
(7) - Article 6, paragraphe 4.
(8) - Article 6, paragraphe 7.
(9) - Article 8, paragraphe 1.
(10) - Article 10, paragraphe 4.
(11) - Règlement fixant certaines mesures d'application du règlement (CEE) n, 1101/89 (JO L 116, p. 30).
(12) - Règlement modifiant le règlement (CEE) n, 1102/89 (JO L 360, p. 20). Le règlement n, 1102/89 a aussi été modifié, entre-temps, par les règlements (CEE) n, 317/91 (JO L 37, p. 27), (CEE) n, 3690/92 (JO L 374, p. 22), (CE) n, 3433/93 (JO L 314, p. 10), (CE) n, 3039/94 (JO L 322, p. 11) et (CE) n, 2326/96 (JO L 316, p. 13). Ces modifications ne sont pas directement pertinentes en l'espèce.
(13) - Article 1er, paragraphe 1.
(14) - Article 1er, paragraphe 2.
(15) - Article 6, paragraphe 2.
(16) - Article 6, paragraphe 3.
(17) - Article 6, paragraphe 4.
(18) - Bericht zur Lage der Binnenschiffahrt und Beschluss des Bundeskabinetts et déclaration du ministre fédéral des Transports sur le Bericht zur Lage der Binnenschiffahrt, datés l'un et l'autre du 8 décembre 1994.
(19) - Arrêts du 1er juin 1995, Teirlinck (C-414/93, Rec. p. I-1339), et du 30 janvier 1997, Wiljo (C-178/95).
(20) - Arrêt du 5 octobre 1993, Driessen e.a. (C-13/92, C-14/92, C-15/92 et C-16/92, Rec p. I-4751).
(21) - Voir Toth A.G.: The Oxford Encyclopaedia of European Community Law, Vol. I, Oxford 1990, p. 338 et 339.
(22) - Arrêt du 17 décembre 1981, Ludwigshafener Walzmühle e.a./Conseil et Commission (197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 et 247/80, Rec. p. 3211, point 37. Voir, par exemple, arrêts du 25 mai 1978, Racke (136/77, Rec. p. 1245, point 4); du 12 juillet 1979, Italie/Conseil (166/78, Rec. p. 2575, point 14), et du 29 octobre 1980, Roquette Frères/Conseil (138/79, Rec. p. 3333, point 25). Voir aussi, en ce qui concerne les mesures adoptées dans le cadre de la politique commerciale commune, les conclusions de l'avocat général M. Léger du 26 septembre 1996 dans les affaires C-150/94 Royaume-Uni/Conseil et C-284/94, Espagne/Conseil, aux points 89 à 93.
(23) - Arrêt Roquette Frères/Conseil, précité, point 25.
(24) - Voir, par exemple, arrêt du 21 mars 1955, Pays-Bas/Haute-Autorité (6/54, Rec. p. 201).
(25) - Arrêt du 28 novembre 1978, Schumalla (97/78, Rec. p. 2311, point 4).
(26) - Communication de la Commission sur une politique commune concernant l'organisation du marché de la navigation intérieure et des mesures d'accompagnement, COM(95) 199 final, points 14 et 20.
(27) - Rapport de la Commission relatif à l'effet des mesures d'assainissement structurel dans la navigation intérieure instaurées par le règlement n, 1101/89, COM(93) 553 final.
(28) - Voir note 18.
(29) - Rapport précité, note 27.
(30) - Voir deuxième considérant du règlement n, 2819/95, précité, note 1.
(31) - Voir, sur un problème similaire dans le cadre du traité CECA, les conclusions de l'avocat général M. Capotorti sous l'arrêt du 18 mars 1980, Valsabbia e.a./Commission, 154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78 et 264/78, 39/79, 31/79, 83/79 et 85/79, Rec., p. 907, point 5).
(32) - Voir, par exemple, arrêt du 7 février 1979, France/Commission (15/76 et 16/76, Rec. p. 321, point 7).
(33) - Article 10, paragraphe 1.
(34) - Règlement précité, note 1.
(35) - Règlement précité, note 1.
(36) - Voir deuxième considérant du règlement n, 2819/95.
(37) - Voir premier et deuxième considérants du règlement du Conseil.
(38) - Article 8, paragraphe 1.
(39) - Voir points 32 et 33 de l'avis 2/94 et points 51 et 52 de nos conclusions du 30 avril 1996 sous l'arrêt du 30 juillet 1996, Bosphorus (C-84/95, Rec. p. I-3953).
(40) - Arrêt du 5 octobre 1994, Allemagne/Conseil (C-280/93, Rec. p. I-4973, point 78; arrêt Bosphorus, précité, note 39, point 21).