62014CC0574
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,
predstavljeni 14. aprila 2016 (
1
)
Zadeva C‑574/14
PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A.
proti
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Sąd Najwyższy (Poljska))
„Notranji trg električne energije — Državne pomoči — Odločba Komisije, s katero je bila ugotovljena združljivost državne pomoči s skupnim trgom — Člen 107 PDEU — Člen 4(3) PEU — Odločba 2009/287/ES — Metodologija za nasedle stroške — Izračun letne prilagoditve nadomestila za nasedle stroške — Položaj na upoštevnem trgu — Pristojnosti nacionalnih organov in sodišč“
1.
Z Direktivo 96/92/ES (
2
) o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo so bili določeni načelo in temelji vzpostavitve konkurence na elektroenergetskem sektorju držav članic. Ob postopnem prehodu k temu novemu sistemu so nekatere od teh držav svojim elektroenergetskim podjetjem dodelile državne pomoči.
2.
V tem okvirju je Komisija že leta 2001 sprejela metodologijo za presojanje združljivosti ustreznih državnih pomoči z notranjim trgom. Konkretno, določila je metodo za izračunavanje tako imenovanih nasedlih stroškov (v nadaljevanju: NS), torej stroškov, ki se jih nadomesti z državnimi pomočmi in nastanejo zaradi gospodarske nevzdržnosti dolžnosti podjetij iz zadevnega sektorja, da v novem modelu, v okviru katerega je vzpostavljena konkurenca, spoštujejo svoje predhodne obveznosti ali jamstva glede dobave električne energije.
3.
Komisija je pozneje na podlagi te metodologije sprejela odločbe glede nekaterih državnih sistemov pomoči podjetjem iz elektroenergetskega sektorja. Eden od njih je bil ta, ki ga je uvedla Republika Poljska, in nanj se nanaša ta predlog za sprejetje predhodne odločbe.
4.
Republika Poljska je leta 2007 sprejela zakon za nadomestitev morebitnih nasedlih stroškov, ki so nastali proizvajalcem električne energije. (
3
) Poljski organi so v tem zakonu zlasti določili pogoje za kritje stroškov, ki so jih proizvajalci utrpeli zaradi predčasnega prenehanja dolgoročnih pogodb o nakupu električne energije. Komisija je v Odločbi 2009/287/ES ugotovila, da so te državne pomoči združljive z skupnim trgom. (
4
)
5.
Nastali spor se v bistvenem vrti okoli vprašanja, ali je treba izplačilo državnih pomoči, ki jih je odobrila Komisija, opraviti glede na „izvirni“ položaj upravičenih elektroenergetskih podjetij (in njihovih proizvodnih enot), kot je opisan v zakonu iz leta 2007, ali pa glede na položaj ob njihovi dodelitvi (v obravnavani zadevi je to proračunsko leto 2009).
6.
V tem postopku predhodnega odločanja bo Sodišče po eni strani lahko potrdilo svojo sodno prakso o izključni pristojnosti Komisije za odločanje o združljivosti državnih pomoči s skupnim trgom. Po drugi strani pa bo moralo razjasniti, katera od dveh razlag, ki ju zagovarjata stranki v sporu o glavni stvari in ki sta bili poimenovani „statična in dinamična razlaga“, prevlada pri uporabi odločbe 2009/287.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Sporočilo Komisije o metodologiji za analizo državne pomoči v zvezi z NS (
5
)
7.
Komisija je 26. julija 2001 sprejela sporočilo o metodologiji za analizo državne pomoči v zvezi NS (v nadaljevanju: metodologija NS).
8.
V skladu s točko 2, šesti odstavek, metodologije NS je njen namen „prikazati, kako namerava Komisija uporabiti določbe Pogodb o državni pomoči v primeru ukrepov pomoči, namenjenih nadomestitvi stroškov obveznosti ali jamstev, ki jih zaradi [vzpostavitve konkurence na evropskem sektorju električne energije, izvedene z] Direktivo 96/92/ES[,] morda ne bo več mogoče spoštovati“.
9.
V odstavku 3 metodologije NS so opredeljene obveznosti in jamstva glede obratovanja, ki se lahko štejejo za NS; v točki 3.3 je določeno:
„Obstajati mora tveganje, da navedene obveznosti ali jamstva glede obratovanja ne bodo izpolnjena zaradi določb Direktive 96/92/ES. Da bi veljali kot nasedli stroški, morajo obveznosti ali jamstva zato zaradi učinkov Direktive 96/92/ES postati negospodarni in morajo znatno ovirati konkurenčnost zadevnega podjetja. To mora voditi zadevno podjetje zlasti do vknjižb (na primer rezervacij), ki morajo odražati predvidljive vplive teh obveznosti in jamstev.
Zlasti kjer je kot posledica zadevnih obveznosti ali jamstev ob neobstoju pomoči ali kakršnih koli prehodnih ukrepov ogrožena sposobnost preživetja navedenih podjetij, velja, da te obveznosti ali jamstva izpolnjujejo zahteve, določene v prejšnjem odstavku.
Pri oceni vpliva takih obveznosti ali jamstev na konkurenčnost ali sposobnost preživetja zadevnih podjetij se kot merilo vzamejo konsolidirana podjetja. Da bi obveznosti in jamstva pomenili nasedle stroške, mora biti mogoče vzpostaviti vzročno zvezo med začetkom veljavnosti Direktive 96/92/ES in težavami, ki jih imajo zadevna podjetja pri izpolnjevanju ali spoštovanju takih obveznostmi ali jamstev. Da bi vzpostavila tako vzročno zvezo, bo Komisija upoštevala zlasti vsak padec cene električne energije ali izgubo tržnega deleža, ki jo je utrpelo zadevno podjetje. Obveznosti in jamstva, ki jih ni bilo mogoče izpolniti ne glede na začetek veljavnosti zadevne direktive, ne pomenijo nasedlih stroškov.“
10.
Odstavek 4 metodologije NS se nanaša na izračun dopustne državne pomoči; v točki 4.2 je določeno:
„Ureditve izplačevanja pomoči morajo dovoljevati upoštevanje prihodnjega razvoja konkurence. Tak razvoj se lahko ocenjuje zlasti na podlagi merljivih dejavnikov (cene, tržni deleži, drugi pomembni dejavniki, ki jih navede država članica). Ker ima sprememba pogojev konkurence neposreden učinek na znesek upravičenih nasedlih stroškov, bo znesek izplačane pomoči nujno pogojen z razvojem resnične konkurence in je pri izračunu v teku časa izplačane pomoči treba upoštevati spremembe pomembnih dejavnikov, da se lahko oceni stopnja dosežene konkurence.“
11.
V točki 4.5 odstavka 4 metodologije NS je navedeno:
„Največji znesek pomoči, ki se lahko izplača podjetju za nadomestilo nasedlih stroškov mora biti vnaprej določen. Upoštevati mora povišanje produktivnosti, ki jo lahko doseže podjetje.
Podobno morajo biti vnaprej jasno opredeljena podrobna pravila za izračunavanje in financiranje pomoči za nadomestilo nasedlih stroškov in najdaljše obdobje, za katero se taka pomoč lahko dodeli. Priglasitev pomoči zlasti opredeli, kako so pri izračunu nasedlih stroškov upoštevane spremembe različnih dejavnikov, navedenih pod točko 4.2.“
2. Odločba 2009/287
12.
Člen 1 odločbe 2009/287 določa:
„1.   Pogodbe o nakupu energije med družbo Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. [državni operater poljskega elektroenergetskega omrežja] in družbami, navedenimi v Prilogi 1 k Zakonu o pravilih glede kritja stroškov, ki bremenijo podjetja v zvezi s predčasnim prenehanjem pogodb o nakupu energije, pomenijo državno pomoč za proizvajalce energije v smislu člena 87(1) Pogodbe ES.
2.   Državna pomoč iz člena 1(1) je bila dodeljena nezakonito in je nezdružljiva s skupnim trgom.“
13.
Člen 4 navedene odločbe določa:
„1.   Nadomestilo, ki je predvideno v [ZKS], pomeni državno pomoč za proizvajalce električne energije, naštete v Dodatku [Prilogi] 2 k [ZKS], v smislu člena 87(1) Pogodbe ES.
2.   Državna pomoč iz člena 4(1) je združljiva s skupnim trgom na podlagi metodologije za nasedle stroške.
3.   Najvišji znesek nadomestila, določen v [ZKS], je znesek po odbitku skupnega prihodka, ki so ga ustvarile naložbe v skladu [z dolgoročnimi] pogodbami [o nakupu električne energije] in je na voljo za kritje stroškov naložb.“
B –Nacionalno pravo
14.
V skladu s členom 2, točka 7, ZKS je „proizvajalec energetsko podjetje, ki opravlja gospodarsko dejavnost na področju proizvodnje električne energije in je stranka dolgoročne pogodbe, razen Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. s sedežem v Varšavi“.
15.
V členu 2, točka 12, ZKS so „nasedli stroški“ opredeljeni kot „izdatki proizvajalca, ki se ne krijejo s prihodki od prodaje proizvedene električne energije, storitvenih rezerv in sistemskih storitev na konkurenčnem trgu po predčasni odpovedi dolgoročne pogodbe, pri katerih gre za izdatke tega proizvajalca v zvezi s premoženjem za proizvodnjo električne energije in ki jih je nosil do 1. maja 2004“.
16.
Člen 32(1) ZKS določa, „če proizvajalec, ki je sklenil dogovor o razvezi pogodbe, pripada koncernu, se pri obračunu nasedlih stroškov upoštevajo velikosti, označene s črkami ‚N‘, ‚SD‘, ‚R‘ in ‚P‘, iz člena 27(1) v zvezi z vsakim proizvajalcem in vsakim podjetjem, ki pripada koncernu in opravlja gospodarsko dejavnost na področju proizvodnje električne energije na ozemlju Poljske v proizvodnih enotah, navedenih v prilogi 7 k [ZKS]“.
17.
V prilogi 1 k ZKS je zajet seznam proizvajalcev, ki so podpisali dolgoročne pogodbe o nakupu električne energije; v seznamu so navedene tudi proizvodne enote, na katere se te pogodbe nanašajo.
18.
V prilogi 2 k ZKS so določeni največji zneski nadomestil za NS za različne proizvajalce, ki so upravičenci do pomoči, na dan 1. januarja 2007.
19.
V prilogi 7 k ZKS je zajet seznam proizvodnih enot, upoštevanih za izračun nasedlih stroškov proizvajalcev in ki se upoštevajo pri prilagoditvah teh stroškov.
II – Dejansko stanje
20.
Kot je razvidno iz predložitvenega sklepa in stališč strank, je družba PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. (v nadaljevanju: PGE) proizvajalka električne energije, ki je kot naslednica družbe PGE Zespól Elektrowni Dolna Odra vstopila v njen pravni položaj.
21.
Družba PGE Zespół Electrowni Dolna Odra je z družbo Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. pred letom 2007 podpisala določene dolgoročne pogodbe o nakupu električne energije, pri čemer se je v okviru nasprotne dajatve zavezala, da bo izvedla nekatere naložbe.
22.
Na podlagi teh pogodb se je družba PGE Zespół Elektrowni Dolna Odra (pozneje: PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A.) obvezala ustvariti nove proizvodne kapacitete, modernizirati svoje obrate in družbi Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. dobavljati fiksno minimalno količino električne energije. Zadnjenavedena družba (državni operater sistema) pa se je obvezala, da bo vsaj to dogovorjeno minimalno količino električne energije odkupila za ceno, ki temelji na načelu prenosa stroškov na stranke.
23.
Po pristopu Republike Poljske k Evropski uniji je bil zaradi uporabe direktive 96/92 leta 2007 sprejet ZKS, s katerim se je določila pravica do nadomestila za NS. Ob sprejetju tega zakona je družba PGE sodelovala v skupini podjetij, v katero je bila poleg drugih proizvajalcev električne energije vključena tudi družba PGE Elektrownia Bełchatów S.A. (prej imenovana Elektrownia Belchatów S.A.; v nadaljevanju: ELB).
24.
Vendar družbi PGE in ELB nista bila del iste skupine podjetij, ko je prva od njiju sklenila dolgoročne pogodbe o nakupu električne energije. Sta pa obe družbi – kot sem že navedel – pripadali isti skupini podjetij tako ob sprejetju ZKS (29. junija 2007) kot ob sprejetju odločbe 2009/287 (25. septembra 2009).
25.
Niti v prilogah k ZKS niti v odločbi 2009/287 ni navedeno, da sta družbi PGE in ELB vključeni v isto skupino podjetij.
26.
V seznamu (priloga 7 k ZKS) proizvodnih enot električne energije, ki se upoštevajo za priznanje NS, so bili obrati, ki so pripadali družbi PGE, navedeni ločeno od obratov družbe ELB. Slednja je prikazana kot del holdinške družbe BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
27.
V mehanizmu nadomestil iz ZKS sta določena predplačilo proizvajalcu, katerega znesek ne sme presegati tega, ki je določen v ZKS, in letni obračun, ki ga izvede predsednik Urząd Regulacji Energetyki (urad za regulacijo energetike; v nadaljevanju: URE) na podlagi dejanskega finančnega izida.
28.
V prilogi 1 k ZKS je družba PGE omenjena kot proizvajalec v smislu člena 2, točka 7, tega zakona. Največji znesek nadomestila v zvezi z NS za to podjetje v skladu s prilogo 2 k ZKS znaša 633.496.000 PLN.
29.
Z odločbo z dne 30. julija 2010 je predsednik URE določil, da znesek letnega nadomestila za NS v korist družbe PGE za leto 2009 znaša 24.077.793 PLN. Pri tem je upošteval finančni izid družbe ELB, ker je štel, da je bila ta leta 2009 del iste skupine podjetij kot družba PGE.
30.
Družba PGE je zoper odločbo predsednika URE pri Sąd Okręgowy w Warszawie (okrožno sodišče v Varšavi) vložila tožbo, s katero je zatrjevala, da se člen 32(1) ZKS uporabi le v primeru podjetij, ki so v prilogi 7 k ZKS navedena kot člani iste skupine, in da v skladu s to prilogo družba PGE ni v isti skupini kot družba ELB.
31.
Okrožno sodišče je tožbi družbe PGE ugodilo s sodbo z dne 4. junija 2010 in določilo, da letno nadomestilo za NS za leto 2009 znaša 116.985.205 PLN.
32.
Predsednik URE je pri Sąd Apelacyjny w Warszawie (pritožbeno sodišče v Varšavi) vložil pritožbo, ki jo je to s sodbo z dne 17. januarja 2013 zavrnilo. Pritožbeno sodišče je menilo, da bi bilo za to, da bi se lahko upošteval finančni izid drugega podjetja (to je, družbe ELB), potrebno, da to podjetje v skladu z besedilom priloge 7 k ZKS pripada isti skupini kot družba PGE, kar pa v obravnavanem primeru ni bilo tako.
33.
Predsednik URE je zoper sodbo pritožbenega sodišča pri Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) vložil kasacijsko pritožbo, ki jo je utemeljil na domnevni kršitvi členov 2(1) in 32 ZKS. Trdil je, da je treba ZKS razlagati v skladu z metodologijo NS in da je treba v skladu s točkama 3.3 in 4.2 te metodologije nasedle stroške izračunati ob upoštevanju dejanske udeležbe v skupini proizvajalcev energije, ki so predmet ZKS, v letu, na katero se nanaša nadomestilo.
34.
V teh okoliščinah je Sąd Najwyższy predložilo ti vprašanji za predhodno odločanje.
III – Vprašanji za predhodno odločanje
35.
Vprašanji iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki je na Sodišče prispel 11. decembra 2015, se glasita:
„1.
Ali je treba člen 107 PDEU v povezavi s členom 4(3) PEU in členom 4(2) odločbe Komisije z dne 25. septembra 2007 razlagati tako, da nacionalno sodišče, če Evropska komisija državno pomoč šteje za združljivo s skupnim trgom, ni pristojno za preverjanje, ali so nacionalni predpisi, ki štejejo za dovoljeno državno pomoč, v skladu z načeli iz [metodologije NS]?
2.
Ali je treba člen 107 PDEU v povezavi s členom 4(3) PEU in členom 4(1) in (2) odločbe Evropske komisije z dne 25. septembra 2007 ob upoštevanju točk 3.3 in 4.2 metodologije [NS] razlagati tako, da pri izvajanju programa državnih pomoči, za kateri je Evropska komisija ugotovila, da je združljiv s skupnim trgom, do letne prilagoditve nasedlih stroškov za proizvajalce, ki pripadajo skupini, pride ob domnevi, da je odločilna zgolj pripadnost proizvajalca skupini glede na stanje v prilogah k pravnemu aktu, ki ga je preučila Evropska komisija, ali pa je treba v vsakem letu, v katerem se opravi prilagoditev nasedlih stroškov, preučiti, ali upravičenec iz programa državnih pomoči, povezanega z nasedlimi stroški, v tem obdobju dejansko pripada skupini, ki ji pripadajo tudi drugi proizvajalci, na katere se nanaša program pomoči?“
IV – Postopek pred Sodiščem
36.
Družba PGE, predsednik URE, poljska vlada in Komisija so se udeležile postopka in predložile pisna stališča.
37.
Obravnave, opravljene 27. januarja 2016, so se udeležile družba PGE, poljska vlada in Komisija.
V – Trditve
A –Prvo vprašanje za predhodno odločanje
38.
Družba PGE trdi, da nacionalno sodišče po tem, ko je Komisija ugotovila združljivost državne pomoči z skupnim trgom, ni pristojno za preverjanje, ali je ta pomoč v skladu z načeli metodologije NS. V nasprotnem primeru bi namreč prišlo do posega v izključno pristojnost Komisije, ki jo ima ta na podlagi člena 108 PDEU; v obravnavanem primeru bi to pomenilo, da lahko nacionalno sodišče de facto ignorira odločbo 2009/287, kar je izrecno izključeno v točkah 16, 17 in 20 Obvestila Komisije o izvrševanju zakonodaje o državni pomoči na nacionalnih sodiščih. (
6
) Nacionalno sodišče v primeru dvomov glede razlage Odločbe 2009/87 sicer lahko uporabi metodologijo NS kot razlagalno orodje za njihovo razjasnitev, ne sme pa sprejeti odločitev, ki bi bile s to odločbo v nasprotju.
39.
Predsednik URE trdi, da morajo nacionalna sodišča notranje predpise razlagati tako, da je zagotovljen poln učinek prava Unije na področju državnih pomoči. Zato bi moralo po njegovem mnenju nacionalno sodišče v okviru spora o priznanju sporne državne pomoči notranje pravo razlagati ob upoštevanju člena 4 odločbe 2009/287 in točk 3.3 in 4.2 metodologije NS.
40.
Poljska vlada priznava izključno pristojnost Komisije za ugotavljanje združljivosti državne pomoči s skupnim trgom, a obenem dopušča možnost, da se po sprejetju odločbe Komisije pojavijo okoliščine, zaradi katerih je njeno izvajanje oteženo; v takem primeru je potrebno, da Komisija in nacionalni organi pripravijo skupne ukrepe. Zato meni, da je v primeru, kakršen je obravnavani, nacionalno sodišče pristojno in celo obvezano, da preveri, ali so nacionalne določbe, s katerimi je določena odobrena pomoč, v skladu z načeli metodologije NS. S tem se zagotovi pravilno izvajanje odločbe 2009/287 in v končni fazi zaščita pogojev konkurence na skupnem trgu.
41.
Komisija pa v bistvenem zagovarja enako stališče kot družba PGE. Dodaja, da po tem, ko je v odločbi 2009/287 na podlagi točk 3 in 4 metodologije NS preučila poljski sistem NS (torej zakon iz leta 2007) in ugotovila, da je sistem združljiv z notranjim trgom, nacionalno sodišče ni pristojno, da ob dejanskem izplačilu nadomestil preverja združljivost ZKS z metodologijo NS.
B –Drugo vprašanje za predhodno odločanje
42.
Družba PGE meni, da mora biti pri letni prilagoditvi nadomestila pretehtan položaj, ki je obstajal, ko je Komisija preučila sistem pomoči, določen z ZKS. Po mnenju družbe PGE je Komisija ob njegovem preverjanju preanalizirala in odobrila sistem NS iz ZKS, vključno z različnimi določbami tega zakona. Ker je Komisija odobrila metodo izračuna nadomestila na podlagi merila konsolidiranih podjetij v smislu prologe 7 ZKS, je bilo pripadnost vsakega proizvajalca določeni skupini podjetij mogoče določiti le s strogim upoštevanjem izključno določb ZKS.
43.
Predsednik URE, poljska vlada in Komisija se nagibajo k „dinamični razlagi“ pripadnosti proizvajalca neki skupini podjetij za namene letnega izračuna nadomestila za NS. Menijo, da se v točkah 3.3 in 4.2 metodologije NS namiguje na prihodnji razvoj konkurence in zato na dejanske tržne pogoje ob izplačilu državne pomoči. Na podlagi tega sklepajo, da je odločilna dejanska sestava skupin podjetij v letu, za katero se izvedejo prilagoditve. Komisija pojasnjuje, da bi se moralo šteti, če bi se sprejela „statična razlaga“, ki jo zagovarja družba PGE, da kakršna koli sprememba strukture skupin podjetij ni upoštevana v odločbi 2009/287, zaradi česar bi bilo za plačilo nadomestil v tem novem položaju potrebno predhodno obvestilo na podlagi člena 108 PDEU.
VI – Presoja
A –Prvo vprašanje za predhodno odločanje
44.
S prvim od postavljenih vprašanj se želi izvedeti, ali je treba člen 107 PDEU in člen 4(3) PEU v povezavi z odločbo 2009/287 in metodologijo NS razlagati tako, da nacionalna sodišča po tem, ko je Komisija ugotovila združljivost državne pomoči s skupnim trgom, ob izvedbi te pomoči lahko preverijo, ali je združljiva z metodologijo NS.
45.
Vprašanje je v obliki, v kakršni ga je formuliralo predložitveno sodišče, preveč abstraktno, da bi se nanj lahko odgovorilo drugače kot nikalno.
46.
Ustaljena sodna praksa Sodišča je, da je presoja združljivosti državnih pomoči s skupnim trgom v izključni pristojnosti Komisije. (
7
) Nacionalna sodišča niso povsem izvzeta iz sistema nadzora državnih pomoči, vendar je njihova naloga omejena na zagotavljanje učinkovitosti preventivnega nadzora nad načrti za dodelitev državnih pomoči. V tem okviru imajo Komisija in nacionalna sodišča „dopolnjujočo, a ločeno“ vlogo, (
8
) tako da so, medtem ko „je za presojo združljivosti ukrepov pomoči z notranjim trgom izključno pristojna Komisija, ki deluje pod nadzorom sodišč Unije, […] nacionalna sodišča pristojna, da do končne odločitve Komisije varujejo pravice posameznikov v primeru morebitne kršitve prepovedi iz člena 108(3) PDEU s strani državnih organov“. (
9
)
47.
Nacionalna sodišča zato niso pristojna niti za odločanje o združljivosti državne pomoči z notranjim trgom niti za presojanje veljavnosti odločb, ki jih v zvezi s tem sprejme Komisija. (
10
)
48.
Nacionalnemu sodišču se ta sodna praksa pravzaprav ne zdi vprašljiva, saj v okviru svojega vprašanja ne predpostavlja možnosti presojanja veljavnosti odločbe 2009/287. Prav tako ne sprašuje o tem, ali je mogoče ponovno preučiti njeno vsebino in sprejeti novo odločitev glede združljivosti državnih pomoči s skupnim trgom. Gre za bolj subtilno vprašanje, in sicer, ali lahko ob tem, ko ad casum razlaga in uporabi nacionalni predpis za ureditev programa pomoči (ZKS), ki je bil predmet odločbe 2009/287, „dejanski obseg državne pomoči, dodeljene proizvajalcem električne energije na podlagi [ZKS], prilagod[i] načelom, na katerih temelji odločba Komisije“. (
11
)
49.
Predložitveno sodišče sprašuje – kot se je samo izrazilo – ali je treba nacionalno ureditev „razlagati tako, da je treba mehanizem pomoči, določen v [ZKS], katerega združljivost s skupnim trgom je bila preučena že pred njegovo praktično uporabo, a priori šteti za skladen z metodologijo [NS] in se ga ob njegovi uporabi glede tega ne sme več preučiti, ali pa morajo nacionalni organi in sodišča državno pomoč, dodeljeno na podlagi [ZKS], vsakič v okviru uporabe [ZKS] preučiti glede njene združljivosti s to metodologijo“. (
12
)
50.
Šlo bi torej za to, da se ZKS uporabi ob upoštevanju „modela razlage“, (
13
) katerega „podlaga“ bi bila odločba 2009/287 „skupaj z metodologijo NS“. (
14
) Posledica tega bi bila, da bi se zaradi uporabe tega „modela“ pomoč, v zvezi s katero Komisija, ko je „na splošno ocenila mehanizme državnega programa pomoči, ki ga določa [ZKS]“, (
15
) ni izrazila nobenih pomislekov, ob njeni izvedbi morala razglasiti za nezdružljivo s skupnim trgom.
51.
Menim, da tega pristopa ni mogoče sprejeti.
52.
Sistem pomoči iz ZKS je bil dokončno odobren z odločbo 2009/287, v katere členu 4 je Komisija ob uporabi metodologije NS odločila, da so nadomestila za NS združljiva s skupnim trgom. Ta odločba ne more biti zgolj „podlaga“ za izpeljavo ad hoc razlagalnega pravila, pri katerem bi šlo pravzaprav za metodologijo NS, ki jo neposredno uporabijo nacionalna sodišča, da bi prišla do drugačnih rezultatov. Takšno ravnanje bi pomenilo, da nacionalna sodišča prevzamejo izključno pristojnost Komisije.
53.
Vendar je mogoče, da po opredelitvi Komisije glede posameznega programa pomoči, določenega z ZKS, v poznejši praksi nastanejo okoliščine, ki povzročijo učinke, zaradi katerih bi Komisija, če bi jih poznala ali predvidela, sprejela drugačno odločbo. Zdi se, da je ta skrb v ozadju vprašanj, ki jih je predložitveno sodišče predložilo zaradi zagotovitve spoštovanja prava Unije o državnih pomočeh.
54.
Čeprav je to legitimna skrb, pa je ni mogoče reševati tako, da se nacionalnim oblastem priznajo pristojnosti, ki so dodeljene izključno Komisiji. Nasprotno, rešitev je treba iskati v razmejitvi „dopolnjujočih, a ločenih“ vlog, ki jih imajo, kot je bilo pojasnjeno zgoraj, na tem področju Komisija in države članice.
55.
Odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje pravzaprav morda ne bo zelo koristen, če se ga loči od presoje drugega vprašanja predložitvenega sodišča, ki se nanaša na vpliv, ki bi ga utegnila imeti naknadna sprememba dejanskih okoliščin, na podlagi katerih je Komisija sprejela odločbo 2009/287.
56.
Če je vprašanje oblikovano tako generično ali abstraktno, kot je bilo formulirano v tem primeru, je odgovor nanj lahko le nikalen. Kadar Komisija ugotovi, da je neka državna pomoč, ki je priznana v določenem nacionalnem zakonu, združljiva s skupnim trgom, nacionalno sodišče ni pristojno za preverjanje, ali je zakon, ki določa to državno pomoč, združljiv s smernicami metodologije NS.
B – Drugo vprašanje za predhodno odločanje
57.
Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali je za letni izračun (torej za določitev zneska za vsako od let, v katerih se opravi prilagoditev) nadomestil za NS, ki so dolgovana proizvajalcu električne energije, poglavitni dejavnik (a) pripadnost proizvajalca skupini podjetij, kot izhaja iz položaja, opisanega v prilogah k ZKS, ali (b) dejanska pripadnost skupini proizvajalcev, ki se razlikuje od te, ki je navedena v teh prilogah, ali isti skupini, ki pa ima drugačno družbeno strukturo.
58.
Odgovor ima neposredne posledice za obravnavano zadevo. Če se sprejme drugi pristop (s katerim se da prednost „dinamični razlagi“ članstva v skupini podjetij), bi bili za izračun upoštevni finančni izidi skupine v letu, na katero se nanaša izplačilo nadomestila. To je stališče, ki ga v sporu o glavni stvari zagovarja poljski organ za regulacijo energetike in na podlagi katerega je odredil zmanjšanje zneska, dolgovanega družbi PGE. Družba PGE zagovarja nasprotno stališče, ki sta ga podprli tudi prvo- in drugostopenjsko sodišče, ki sta upoštevali le položaj iz priloge 7 k ZKS.
59.
Drugo vprašanje je torej formulirano manj abstraktno kot prvo. Neznanka je v končni fazi to, ali je treba za izračun letne prilagoditve nadomestil za NS za družbo PGE v letu 2009 upoštevati izključno proizvodne enote in podjetja elektroenergetskega sektorja, kot izhajajo iz priloge 7 k ZKS, ali te, ki so bile v letu 2009 del skupine podjetij, v katero je bila vključena družba PGE, čeprav gre za enote, ki v prilogi 7 niso navedene kot članice te, ampak druge skupine.
60.
Vendar se bojim, da z odgovorom na drugo vprašanje ne bo rešen osrednji problem v sporu o glavni stvari, ki se pravzaprav nanaša bolj na razlago in uporabo ZKS kot na pravo Unije. Kot v svojih stališčih (točki 30 in 54) trdi družba PGE niti z odločbo 2009/287 niti metodologijo NS ni mogoče razjasniti nastalih dvomov, katerih razrešitev je odvisna predvsem od uporabe členov 2 in 32 ZKS v povezavi s prilogo 7 k temu zakonu. Na podlagi teh določb bo mogoče ugotoviti, ali zaradi finančnega rezultata družbe ELB v letu 2009 lahko pride do znižanja prilagoditve nadomestil, dolgovanih družbi PGE, čeprav v skladu s prilogo 7 k ZKS pri določenih pomočeh ta okoliščina ni bila predmet tehtanja.
61.
Iz vidika prava Unije pomeni odločba 2009/287 zgolj „ugotovitev združljivosti“ pomoči z notranjim trgom, ki je poslana poljskim organom, da – če se jim to zdi primerno – podjetjem elektroenergetskega sektorja v prihodnjih letnih obdobjih izplačajo državna sredstva v višini največ x milijonov PLN. Če se ti organi v teh obdobjih ali proračunskih letih odločijo, da bodo ZKS razlagali tako, da se znesek odobrenega „stroška“ zmanjša – nikakor pa ne poveča – njihovo ravnanje ne more biti povod za pomisleke, ki bi temeljili na odločbi 2009/287. Z njo se, ponavljam, dodelitev državne pomoči niti ne „nalaga“ niti ne zahteva, ampak zgolj ugotavlja njena združljivost z notranjim trgom.
62.
S tem pridržkom, pri katerem bom pozneje vztrajal, lahko že zdaj navedem, da se od obeh uveljavljanih stališč na splošno in načelno nagibam k drugemu, torej k „dinamični razlagi“ glede na nastalo spremembo okoliščin. Odločba 2009/287 govori v prid temu, da se letna prilagoditev nadomestila za NS ujema z dejanskim položajem na trgu ob njegovem izplačilu, iz česar izhaja, da je treba presojati razvoj konkurence in trga. Iz sestave skupin podjetij v letu, na katero se nanaša prilagoditev, sta iz tega vidika lahko razvidna napredek ali nazadovanje pogojev dejanske konkurence na trgu električne energije, kar je dejavnik prilagoditve, ki z Odločbo ni izključen.
63.
Določila iz točk 3.3 in 4.2 metodologije NS podpirajo upoštevanje nekaterih spremenljivih okoliščin. V skladu s točko 3.3 bo Komisija „[d]a bi vzpostavila tako vzročno zvezo, […] upoštevala vsak padec cene električne energije ali izgubo tržnega deleža, ki jo je utrpelo zadevno podjetje“. V skladu s točko 4.2 pa morajo „[u]reditve izplačevanja pomoči […] dovoljevati upoštevanje prihodnjega razvoja konkurence“. Ta razvoj „se lahko ocenjuje zlasti na podlagi merljivih dejavnikov (cene, tržni deleži, drugi pomembni dejavniki, ki jih navede država članica)“. Nazadnje, v skladu s to točko je „znesek izplačane pomoči nujno pogojen z razvojem resnične konkurence, zato je treba pri izračunu izplačanih pomoči upoštevati spremembe pomembnih dejavnikov, da se lahko oceni stopnja dosežene konkurence“.
64.
Vendar je treba predpostaviti, da je Komisija ob sprejetju odločbe 2009/287 in odobritvi sistema nadomestil, določenega z ZKS, vse te dejavnike pretehtala za naprej. Komisija se je pri presoji združljivosti pomoči v zvezi z NS z notranjim trgom zavedala, da odloča o sistemu nadomestil – torej tem, ki ga določa ZKS – ki naj bi se uporabljal dalj časa in je zato odvisen od vsakokratnih spremenljivk. Podatki, uporabljeni ob odobritvi ZKS (ki so med drugim vključevali te o lastništvu proizvodnih enot in položaju podjetij v okviru skupin družb), niso bili nespremenljivi.
65.
Komisija zlasti – kar zadeva obravnavano problematiko – ob logičnem razlogovanju ni mogla prezreti možnosti naknadnih sprememb v sestavi konsolidiranih skupin in s tem spremembe v tržnih pogojih, ki bi lahko vplivala na izračun prilagoditve, določene z ZKS. Če je v uvodni izjavi 352 odločbe 2009/287 navedla, da je „upoštevala tudi to, da se učinek nasedlih stroškov izračuna glede na konsolidirane skupine“, torej ni mogla izključiti možnosti sprememb v sestavi teh skupin.
66.
Stališče Komisije glede ZKS, pri sprejetju katerega je ta kot upoštevne podatke za izračun NS štela te iz priloge 7 k ZKS, torej ni ovira za to, da lahko poznejše spremembe vplivajo na letno prilagoditev, če zadevajo dejavnike, navedene v metodologiji NS in odločbi 2009/287.
67.
En od teh dejavnikov je bil konkurenčni položaj v elektroenergetskem sektorju. Prav iz tega razloga je bilo v točki 4.3 metodologije NS določeno, da „se mora država članica obvezati, da bo Komisiji predložila letno poročilo z opisom razvoja konkurenčnega položaja na njenem trgu električne energije, v katerem se zlasti navedejo spremembe, opažene pri upoštevnih merljivih dejavnikih“. (
16
) V uvodni izjavi 369 odločbe 2009/287 je navedeno, da so se „[v] skladu s točko 4.3 metodologije za nasedle stroške […] poljski organi zavezali, da Komisiji predložijo letno poročilo o izvajanju [ZKS].“
68.
Menim, da je to pristop, ki je primeren za to, da se sistem nadomestil za NS, vzpostavljen z nacionalnim zakonom, ob določitvi bodočih prilagoditev teh pomoči uskladi z dejanskimi okoliščinami trga električne energije.
69.
Morebitne spremembe v seznamu proizvodnih enot, pripisanih ustreznim podjetjem (in s tem skupinam podjetij, v katere so vključena), iz prilog k ZKS, so pomenile enega od „merljivih dejavnikov“, ki so v skladu s točko 4.2 metodologije NS upoštevni za presojo „prihodnjega razvoja konkurence“. Šlo je torej za podatek, upošteven za določitev zneska pomoči, pri izračunu katerega je bilo treba „v teku časa […] upoštevati spremembe pomembnih dejavnikov, da se lahko oceni stopnja dosežene konkurence“.
70.
Menim, da je z odločbo 2009/287 v obsegu, v katerem je v njej uporabljena metodologija NS, podan mehanizem za to, da se državne pomoči v teku časa uskladi z razvojem dejavnikov, od katerih je odvisna njihova letna prilagoditev. Če se v odločbi 2009/287 izhaja iz „dinamične razlage“ sestave skupin podjetij in sprememb v lastništvu proizvodnih enot, je bil z njo za ta namen zagotovljen tudi kanal, prek katerega države članice Komisiji sporočijo spremembe, do katerih lahko pride v konsolidiranih skupinah, navedenih v prilogah k ZKS.
71.
Dokler poljski organi Komisije ne obvestijo o spremembah, nastalih v zvezi z enotami iz priloge 7 k ZKS, obvezuje vsebina te priloge, kakor jo je odobrila Komisija z odločbo 2009/287. Zadevni organi ob izvedbi letne prilagoditve nadomestila ne smejo uporabiti metodologije NS, če bi s tem oslabili učinkovanje odločbe 2009/287.
72.
Na obravnavi je bilo ugotovljeno, da so poljski organi ob ustreznem času poslali letno poročilo, omenjeno v točki 4.3 metodologije NS, v katerem so bile navedene spremembe v strukturi trga električne energije. Komisija je, kot je na obravnavi navedel njen zastopnik, te spremembe zabeležila in menila, da glede na to, da so nacionalni organi spoštovali največje zneske plačil, ki so bili določeni, ni bilo treba sprejeti nobenega dodatnega ukrepa, saj je „dinamična razlaga“ odločbe 2009/287 dopuščala prilagoditev izračuna nadomestila.
73.
Ker so poljski organi potrdili novo sestavo skupin podjetij in posledice, ki jih ima za porazdelitev obratov ali proizvodnih enot, navedenih v prilogah ZKS, je Komisija imela možnost, da odloči o njenem vplivu na izračun letnega zneska in po potrebi – ob uporabi svojih izključnih pristojnosti – prilagodi določbe odločbe 2009/287 novemu položaju na trgu. Za izplačilo nadomestil po spremembi okoliščin, upoštevanih v ZKS, ni nujno treba ponovno začeti postopka predhodnega nadzora v skladu s členom 108 PDEU. Natančneje, šlo bi za uporabo postopka prilagoditve, ki je določen v odločbi 2009/287 in se izvede na podlagi letnega poročila, omenjenega v uvodni izjavi 369 te odločbe; v obravnavani zadevi se je zgodilo prav to.
74.
Formulacija, ki jo predlagam za odgovor na drugo vprašanje za predhodno odločanje, je po mojem mnenju v skladu z logiko sistema postopka odobritve teh državnih pomoči; poleg tega je z njo upoštevana izključna pristojnost Komisije, obenem pa pomeni boljše jamstvo učinkovitosti sistema, saj zagotavlja prilagoditev izračuna pomoči trenutnim okoliščinam, v katerih se te uveljavijo.
75.
Poudariti je treba, da se moj predlog nanaša izključno na te vidike sistema pomoči iz ZKS, ki zadevajo pravo Unije. Ni naloga Sodišča, da razlaga sistem pravil, ki so bila v poljski zakonodaji določena za soočanje s težavami, ki zaradi vzpostavitve konkurence nastanejo na nacionalnem trgu električne energije. Poljski organi in sodišča lahko pod pogojem oziroma ob upoštevanju omejitve, da ne presežejo zneska državnih pomoči, ki je bil z odločbo 2009/287 razglašen za združljiv, in da ne izkrivijo vsebine te odločbe, notranje predpise o pomočeh za NS razlagajo tako, kakor se jim zdi ustrezno. Konkretno, ni ovir za to, da je posledica njihove razlage ZKS – bodisi na podlagi vsebine prilog bodisi na podlagi razvoja pogojev na trgu električne energije – večji ali manjši znesek letnih nadomestil za NS, če le ne presega meje, ki sem jo omenil zgoraj.
76.
S tem želim povedati, da je namen odločbe 2009/287 zgolj to, da se pomočem, ki so jih določili nacionalni organi, prižge zelena luč, če Komisija ugotovi njihovo združljivost z notranjim trgom. Zaradi tega ob upoštevanju člena 107 PDEU morebitnim upravičencem do pomoči ne nastane subjektivna pravica do njenega prejemanja. To, ali taka subjektivna pravica obstaja in v kolikšnem obsegu, mora biti določeno v nacionalnih zakonih, kakor jih razlagajo pristojna nacionalna sodišča.
77.
Nazadnje, poljski organi lahko, čeprav je Komisija odobrila dodelitev spornih pomoči, pozneje iz razlogov, ki temeljijo na izključno internih preudarkih in izhajajo iz nacionalnega prava, ob upoštevanju omejitev, ki jih določa njihova nacionalna ustavna ureditev, te pomoči omejijo ali celo ukinejo. V analognem smislu odločba nacionalnih sodišč, s katero bi bili na podlagi razlage notranje zakonodaje zmanjšani zneski državnih sredstev, katerih izplačilo podjetjem elektroenergetskega sektorja je bilo razglašeno za združljivo z notranjim trgom (v obravnavanem primeru gre za odločbo, s katero so bila letna nadomestila znižana glede na zneske, ki izhajajo iz odločbe 2009/287), prav tako ne bi bila vprašljiva z vidika člena 107 PDEU.
78.
Predlagam torej, naj se na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovori v dvojnem smislu: (a) člen 107 PDEU v povezavi s členom 4(3) PEU in členom 4(1) in (2) odločbe 2009/287 ter točkama 3.3 in 4.2 metodologije NS ni ovira za to, da se letna prilagoditev NS opravi na podlagi položaja skupin podjetij, kakor je opisan v nacionalnem predpisu o ureditvi sistema državnih pomoči, ki ga je odobrila Komisija, (b) naloga nacionalnega sodišča pa je, da razlaga nacionalno pravo, da bi v skladu z njim razrešilo posledice sprememb v sestavi skupin podjetij v elektroenergetskem sektorju, ki so upravičena do državnih pomoči, pri čemer se z določitvijo zneska teh pomoči po ustrezni prilagoditvi novim okoliščinam ne sme preseči najvišjega dovoljenega zneska, določenega v Odločbi 2009/287, ali okrniti njenega učinkovanja.
VII – Predlog
79.
Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje odgovori tako:
1.
Člen 107 PDEU v povezavi s členom 4(3) PEU in členom 4(2) odločbe Komisije 2009/287 z dne 25. septembra 2007 o državni pomoči, ki jo je Poljska dodelila kot del pogodb o nakupu energije, in državni pomoči, ki jo Poljska namerava dodeliti v zvezi z nadomestilom za prostovoljno prenehanje pogodb o nakupu energije, je treba razlagati tako, da nacionalno sodišče – kadar Evropska komisija ugotovi, da je neka državna pomoč združljiva z notranjim trgom – ni pristojno za preverjanje, ali so nacionalne določbe, s katerimi je ta pomoč določena, združljive s smernicami metodologije NS.
2.
Člen 107 PDEU v povezavi s členom 4(3) PEU in členom 4(1) in (2) odločbe 2009/287 ter točkama 3.3 in 4.2 metodologije NS je treba razlagati tako, da ne pomeni ovire za to, da se letna prilagoditev NS opravi na podlagi položaja skupin podjetij, kakor je opisan v nacionalnem predpisu o ureditvi sistema državnih pomoči, ki ga je odobrila Komisija. Naloga nacionalnega sodišča je, da razlaga nacionalno pravo, da bi v skladu z njim razrešilo posledice sprememb v sestavi skupin podjetij v elektroenergetskem sektorju, ki so upravičena do državnih pomoči, pri čemer se z določitvijo zneska teh pomoči po prilagoditvi, izvedeni zaradi novih okoliščin, ne sme preseči mej, določenih v odločbi 2009/287, ali okrniti njenega učinkovanja.
(
1
)	Jezik izvirnika: španščina.
(
2
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. decembra 1996 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 12, zvezek 2, str. 3).
(
3
)	Zakon z dne 29. junija 2007 o pravilih glede kritja stroškov, ki bremenijo podjetja v zvezi s predčasnim prenehanjem pogodb o nakupu električne energije (Ustawa o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej, Dz. U. št. 130, poz. 905 s poznejšimi spremembami (v nadaljevanju: ZKS ali zakon iz leta 2007)).
(
4
)	Odločba Komisije z dne 25. septembra 2007 o državni pomoči, ki jo je Poljska dodelila kot del pogodb o nakupu energije, in državni pomoči, ki jo Poljska namerava dodeliti v zvezi z nadomestilom za prostovoljno prenehanje pogodb o nakupu energije (UL 2009, L 83, str. 1).
(
5
)	Dopis Komisije SG(2001) D/290869 z dne 6. avgusta 2001, http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/specific_rules.html. Členitev v odstavke tu navedenega slovenskega besedila se razlikuje od poljske različice (http://www.uokik.gov.pl/pomoc_publiczna_2.php#faq330).
(
6
)	UL 2009, L 85, str. 1.
(
7
)	O tem med drugimi na splošno sodba Lucchini (C‑119/05, EU:C:2007:434, točki 51 in 52).
(
8
)	Sodba Deutsche Lufthansa (C‑284/12, EU:C:2013:755, točka 27).
(
9
)	Sodba Deutsche Lufthansa (C‑284/12, EU:C:2013:755, točka 28), s sklicevanjem na sodbi van Calster in drugi (C‑261/01, EU:C:2003:571, točka 75) in Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644, točka 38).
(
10
)	Kot je Sodišče opozorilo v sodbi Lucchini (C‑119/05, EU:C:2007:434, točka 53), „[č]eprav nacionalna sodišča načeloma lahko preverjajo veljavnost aktov Skupnosti, kljub temu niso pristojna, da bi sama ugotavljala neveljavnost aktov institucij Skupnosti (sodba […] Foto-Frost, 314/85, [EU:C:1987:452], točka 20). Samo Sodišče je torej pristojno za ugotovitev neveljavnosti akta Skupnosti (sodbi […] Zuckerfabrik Süderdithmarschen in Zuckerfabrik Soest (C‑143/88 in C‑92/89 [EU:C:1991:65], točka 17) [in] […] IATA y ELFAA (C‑344/04 [EU:C:2006:10], točka 27“)).
(
11
)	Točka 13 izvornega predloga za sprejetje predhodne odločbe.
(
12
)	Točka 14 izvornega predloga za sprejetje predhodne odločbe.
(
13
)	Točka 16 izvornega predloga za sprejetje predhodne odločbe.
(
14
)	Ibidem.
(
15
)	Točka 14 izvornega predloga za sprejetje predhodne odločbe.
(
16
)	V navedeni točki je nato še določeno, da se v tem poročilu „pojasni izračun [NS], upoštevanih v referenčnem letu, in podrobno navede izplačane zneske pomoči“.