62002CJ0209_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-209/02,
Europeiska gemenskapernas kommission,
företrädd av J.C. Schieferer, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Österrike,
företrädd av C. Pesendorfer, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
angående en talan om fastställelse av att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.3 och 6.4 jämförd med artikel 7 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114),
genom att godkänna ett projekt för utbyggnad av golfbanan i Wörschachs kommun i delstaten Steiermark trots en negativ bedömning av konsekvenserna för kornknarrens (crex crex )
livsmiljö i det särskilda skyddsområdet i den mening som avses i artikel 4 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161),
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna C. Gulmann (referent), J.N. Cunha Rodrigues, J.-P. Puissochet och N. Colneric,
generaladvokat: P. Léger,
justitiesekreterare: R. Grass,
med hänsyn till referentens rapport,
och efter att den
6 november 2003,
ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 4 juni 2002, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.3 och 6.4 jämförd med artikel 7 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7, svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114, nedan kallat livsmiljödirektivet), genom att godkänna ett projekt för utbyggnad av en golfbana i Wörschachs kommun i delstaten Steiermark trots en negativ bedömning av konsekvenserna för kornknarrens (crex crex) livsmiljö i det särskilda skyddsområdet i den mening som avses i artikel 4 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1, svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161, nedan kallat fågeldirektivet).
Tillämpliga bestämmelser
Fågeldirektivet
2. Enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet, skall medlemsstaterna som särskilda skyddsområden klassificera sådana områden som uppfyller de ornitologiska kriterier som anges i dessa bestämmelser.
3. I artikel 4.4 i fågeldirektivet föreskrivs följande:
”Med avseende på de skyddsområden som avses i punkterna 1 och 2 ovan skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel. Medlemsstaterna skall även utanför dessa skyddsområden sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer.”
Livsmiljödirektivet
4. I artikel 6.2, 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:
”2.
Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3.
Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4.
Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse.”
5. Av artikel 7 i livsmiljödirektivet följer att ”[f]örpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2–[6.4] i detta direktiv skall ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i [fågeldirektivet] vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet, från och med dagen för genomförandet av det här direktivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med [fågeldirektivet] har klassificerat eller erkänt ett område, om den dagen infaller senare”.
6. Kornknarren är en fågelart som förekommer i bilaga I till fågeldirektivet, i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 85/411/EEG av den 25 juli 1985 (EGT L 233, s. 33; svensk specialutgåva, område 15, volym 7, s. 61).
Bakgrund till tvisten
7. Delstatsregeringen i Steiermark har, genom beslut av den 14 maj 1999 (nedan kallat beslutet av den 14 maj 1999), tillåtit en utbyggnad av Weißenbachs golfbana i Wörschachs kommun genom anläggandet av två nya hål på ett område som har klassificerats som ett särskilt skyddsområde och vilket kallas det särskilda skyddsområdet Wörschacher Moos. Efter ett klagomål skickade kommissionen den 4 november 1999 en formell underrättelse till Republiken Österrike. I denna skrivelse förklarade den att det framgick av uppgifterna i klagomålet samt av de expertutlåtanden som låg till grund för beslutet av den 14 maj 1999 att det fanns en stor risk för att den existerande kornknarrspopulationen skulle påverkas i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet om ovannämnda projekt för utbyggnad genomfördes. Detta projekt skulle således endast ha kunnat godkännas om det uppfyllde villkoren i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet. Inget av dessa villkor har emellertid iakttagits av de behöriga myndigheterna. Republiken Österrike har således underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt bestämmelserna i fågeldirektivet jämförda med artiklarna 6.3, 6.4 och 7 i livsmiljödirektivet.
8. I Republiken Österrikes svarsskrivelse till kommissionen av den 12 januari 2000 uppgav delstatsregeringen i Steiermark att det inte ansetts vara nödvändigt att pröva om det förekom särskilda ekonomiska intressen som hade företräde framför intresset att skydda naturen, eftersom projektet inte kunde få någon bestående inverkan på naturen och området på grund av att det i beslutet av den 14 maj 1999 hade föreskrivits ändamålsenliga villkor. Genom de villkor som föreskrivits i beslutet av den 14 maj 1999 hade de förutsebara skadliga konsekvenserna för kornknarren kunnat undvikas.
9. Genom skrivelse av den 27 juli 2000 avgav kommissionen ett motiverat yttrande vari den gjorde gällande att det framgick av det expertutlåtande som myndigheterna i delstaten Steiermark låtit Gepp vid Natur- och miljöskyddsinstitutet i Graz (Österrike) upprätta att projektet för utbyggnad av golfbanan medförde en betydande risk för kornknarrspopulationen. Kommissionen var inte övertygad om att de villkor som föreskrevs i beslutet av den 14 maj 1999 för att undanröja denna risk verkligen hade avsedd verkan. I expertutlåtandet avråddes dessutom från att föreskriva komplicerade villkor, vilka endast begränsade en del av riskkällorna, och rekommenderades vissa andra områden för ovannämnda utbyggnad. Vidare ansåg Gepp att anläggandet av de två nya hålen var oförenligt med bevarandet av kornknarrspopulationen.
10. I sitt motiverade yttrande uppgav kommissionen även att den förfogade över en ny undersökning kallad ”Kornknarrens utbredning, biologi och ekologi i Ennsdalen i Steiermark”, vilken genomförts av Schäffer för Natur- och miljöskyddsinstitutet i Graz. Av denna framgick att med hänsyn till nuvarande kunskaper om kornknarrens beteende kunde det antas att hela det område som var ämnat för utbyggnaden av golfbanan låg inom det ängsmarksområde som eventuellt användes av kornknarren. Kommissionen fann därmed att den använda livsmiljön skulle komma att förstöras av golfbanans utbyggnad. Projektet för utbyggnad av golfbanan i Wörschachs kommun godkändes således i strid med kraven i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, trots den negativa bedömningen av inverkan på den berörda livsmiljön.
11. Republiken Österrike uppmanades att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att följa detsamma.
12. Den österrikiska regeringen svarade genom skrivelse av den 6 december 2000 att den behöriga regionala regeringen vidhöll att gemenskapslagstiftningen inte hade åsidosatts, eftersom det ifrågavarande projektets genomförande i förevarande fall inte kunde påverka området på ett betydande sätt i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.
13. Kommissionen beslutade den 31 maj 2002 att väcka förevarande talan.
Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
Parternas argument
14. Den österrikiska regeringen har i första hand gjort gällande att Verwaltungsgerichtshof (förvaltningsdomstol) (Österrike) den 27 juni 2002 ogiltigförklarade beslutet av den 14 maj 1999, eftersom det hade förekommit fel i förfarandet. Eftersom Verwaltungsgerichtshofs dom har en retroaktiv verkan, är situationen densamma som om beslutet av den 14 maj 1999 aldrig hade fattats. Förevarande fördragsbrottsförfarande saknar således föremål, eftersom det endast avser detta beslut. Dessutom innebär verkställandet av Verwaltungsgerichtshofs dom att det är förbjudet att spela på de två nya omtvistade hålen. Vad gäller det nya beslutet som skall fattas avseende golfbaneägarens ansökan, har den österrikiska regeringen uppgett att det kommer att vara förenligt med gemenskapsrätten och att förevarande förfarande inte kan ha till syfte att förhindra att ett fördragsbrott uppkommer med avseende på ett beslut som ännu inte har fattats.
15. Kommissionen har gjort gällande att invändningen att talan saknar föremål skall ogillas av två anledningar. Även om ogiltigförklaringen av beslutet av den 14 maj 1999 medför att handläggningen av ärendet befinner sig i samma skede som det som rådde innan detta beslut fattades, skall inte desto mindre den behöriga myndigheten fatta ett nytt beslut avseende den berörda partens ansökan, i förevarande fall golfbaneägarens. Eftersom den behöriga myndigheten ännu inte har fattat sitt beslut är det omöjligt att med säkerhet fastställa huruvida åtminstone det formella fördragsbrottet har undanröjts. Vidare kvarstod det ifrågavarande fördragsbrottet, såväl formellt som i praktiken, vid utgången av den frist som har angivits i kommissionens motiverade yttrande.
Domstolens bedömning
16. Enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i den ifrågavarande medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet och domstolen skall inte beakta senare förändringar (se särskilt dom av den 18 mars 1999 i mål C-166/97, kommissionen mot Frankrike, REG 1999, s. I-1719, punkt 18, och av den 30 januari 2002 i mål C-103/00, kommissionen mot Grekland, REG 2002, s. I-1147, punkt 23).
17. I förevarande mål är det emellertid klarlagt att när den frist som kommissionen ålade Republiken Österrike för att följa det motiverade yttrandet löpte ut var beslutet av den 14 maj 1999, som enligt kommissionen ligger till grund för denna medlemsstats fördragsbrott, ännu i kraft. För övrigt framgår det av den österrikiska regeringens medgivande att de två golfhål som berörs av ovannämnda beslut redan har anlagts.
18. Förevarande fördragsbrottstalan kan således inte under några omständigheter anses sakna föremål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 mars 1988 i mål 240/86, kommissionen mot Grekland, REG 1988, s. 1835, punkterna 12–15).
19. Den invändning om rättegångshinder som Republiken Österrike har gjort gällande skall således ogillas.
Prövning i sak
Parternas argument
20. Kommissionen har gjort gällande att det ifrågavarande projektet för utbyggnad av golfbanan på ett område som klassificerats som särskilt skyddsområde inte borde ha godkänts, på grund av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Denna utbyggnad kan nämligen påverka detta område och kornknarrspopulationen på ett betydande sätt, så att skyddsområdet i väsentlig omfattning inte kan uppfylla de bevarandemålsättningar som anges i gemenskapsbestämmelserna. Villkoren för att godkänna projektet i enlighet med artikel 6.4 i livsmiljödirektivet var inte heller uppfyllda.
21. Den österrikiska regeringen har gjort gällande att det inte förekommer något betydande hot mot kornknarrspopulationen i det särskilda skyddsområdet Wörschacher Moos, med beaktande av den bedömning av konsekvenserna som gjordes i enlighet med gällande bestämmelser och de åtgärder som därefter föreskrevs i beslutet av den 14 maj 1999. Det var således inte heller nödvändigt att projektet uppfyllde villkoren i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet för att kunna tillåta den ifrågavarande utbyggnaden av golfbanan.
Domstolens bedömning
22. Vad gäller särskilda skyddsområden som har klassificerats som sådana i enlighet med artikel 4 i fågeldirektivet, framgår det av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet jämförd med artikel 7 i samma direktiv att alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett särskilt skyddsområde, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka detta särskilda skyddsområde på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av detta område. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för det särskilda skyddsområdet skall de behöriga nationella myndigheterna, om inte annat följer av punkt 4, godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda särskilda skyddsområdet inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
23. Det är klarlagt att ett expertutlåtande har upprättats år 1998 av Gepp vid Natur- och miljöskyddsinstitutet i Graz på begäran av myndigheterna i delstaten Steiermark, i samband med den utredning som föregick beslutet av den 14 maj 1999. Detta expertutlåtande återges i nämnda beslut.
24. Det framgår av ovannämnda expertutlåtande att det förekommer en kornknarrspopulation inom det särskilda skyddsområde där den omtvistade utbyggnaden av golfbanan skall genomföras. Denna utbyggnad skulle bland annat medföra att en del av den ifrågavarande artens revir försvann, att de funktionella förhållandena förstördes genom uppdelningen av de olika områden som kornknarren använder samt att livsmiljöns strukturer försvann eller stördes. De åtgärder som eventuellt kan motverka de störningar som skulle kunna orsakas av genomförandet av det omtvistade projektet har endast en begränsad effekt. Vidare är de svåra att genomföra och det är tveksamt huruvida de är effektiva på lång sikt. Anläggandet av de två ifrågavarande golfhålen kan äventyra den kornknarrspopulation som förekommer i det särskilda skyddsområdet
Wörschacher Moos och som är den enda som kan föröka sig i Centralalperna. Det är av den anledningen som Gepp i sitt expertutlåtande har angett alternativa platser för utbyggnaden av golfbanan.
25. På begäran av myndigheterna i delstaten Steiermark upprättade Lentner den 26 juni 1999 ett expertutlåtande, vilket hade till syfte att pröva giltigheten av Gepps expertutlåtande, med beaktande av de slutsatser som myndigheterna hade dragit därav. Enligt Lentner fanns det inga uppgifter i Gepps expertutlåtande, eller i de andra expertutlåtanden och ornitologiska yttranden som myndigheterna har haft tillgång till, som kunde utgöra stöd för uppfattningen, hos den myndighet som fattade beslutet av den 14 maj 1999, att de föreskrivna åtgärderna skulle förhindra de negativa effekterna på kornknarrspopulationen och säkerställa denna populations fortbestånd. Dessa åtgärder, som föreskrivs såsom kompensationsåtgärder, skall anses vara olämpliga för att med en viss säkerhetsmarginal förhindra de negativa effekterna.
26. Med beaktande av de ovannämnda expertutlåtandenas innehåll och av frånvaron av bevis på motsatsen, konstaterar domstolen att de österrikiska myndigheterna, vid tiden för antagandet av beslutet av den 14 maj 1999, saknade grund för att anse att projektet för utbyggnad av golfbanan, som är i fråga i förevarande mål, i förening med de åtgärder som föreskrevs i ovannämnda beslut inte kunde påverka den kornknarrspopulation som förekommer i det särskilda skyddsområdet Wörschacher Moos på ett betydande sätt och att ovannämnda område inte skulle komma att ta skada.
27. Den omständigheten att Gepp, den 15 juli 2002, på begäran av delstatsregeringen i Steiermark, upprättade en kommentar angående hur bedömningarna och slutsatserna i hans expertutlåtande skulle tolkas, och däri förefaller mildra sin tidigare framförda kritik, påverkar inte konstaterandet i föregående punkt. Detsamma gäller för de mätningar som gjordes åren 2000 och 2002 beträffande den kornknarrspopulation som förekommer inom det särskilda skyddsområdet Wörschacher Moos, enligt vilka det förekom tre respektive två spelande hannar, mätningar vilka den österrikiska regeringen har hänvisat till för att visa att genomförandet av utbyggnaden av golfbanan inte har inneburit någon betydande minskning av ovannämnda population.
28. Av vad anförts följer att beslutet av den 14 maj 1999 inte har fattats i enlighet med kraven i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Det är även klarlagt att villkoren i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet inte är uppfyllda i förevarande fall.
29. Republiken Österrike har således underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.3 och 6.4 jämförd med artikel 7 i livsmiljödirektivet genom att godkänna ett projekt för utbyggnad av golfbanan i Wörschachs kommun i delstaten Steiermark, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för kornknarrens (crex crex) livsmiljö i det i denna kommun belägna särskilda skyddsområdet Wörschacher Moos, vilket har klassificerats som sådant område i enlighet med artikel 4 i fågeldirektivet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
30. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Österrike skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Österrike har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
följande dom:
1) Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.3 och 6.4 jämförd med artikel 7 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter genom att godkänna ett projekt för utbyggnad av golfbanan i Wörschachs kommun i delstaten Steiermark, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för kornknarrens (crex crex) livsmiljö i det i denna kommun belägna särskilda skyddsområdet Wörschacher Moos, vilket har klassificerats som sådant område i enlighet med artikel 4 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar.
2) Republiken Österrike skall ersätta rättegångskostnaderna.