61997CC0292_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 I förevarande mål skall en prövning göras av de regler genom vilka interventionssystemet inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter infördes i Sverige. Vid Regeringsrätten har fråga uppkommit huruvida de regler som tillämpades för att initialt tilldela producenterna individuella referenskvantiteter utan skyldighet att betala tilläggsavgift (nedan kallade mjölkkvoter) är förenliga med gemenskapsrätten, närmare bestämt med den princip om likabehandling som gemenskapsrätten stadgar.
Den svenska lagstiftningen om tilldelning av mjölkkvoter
2 De grundläggande reglerna i svensk rätt om initial tilldelning av individuella referenskvantiteter finns i förordning 1994:1714,(1) vilken trädde i kraft den 1 januari 1995, samma dag som Konungariket Sverige anslöt sig till Europeiska unionen. Enligt denna förordning är Jordbruksverket den svenska myndighet som utövar tillsyn och annan kontroll över efterlevnaden av lagstiftningen i fråga om mjölkkvoter.
3 Den första preliminära tilldelningen av individuella referenskvantiteter för leverans(2) gjordes för perioden mellan den 1 april 1995 och den 31 mars 1996. Fördelningen gjordes i enlighet med de regler som jag kommer att redogöra för nedan.
4 För att kunna tilldelas en kvot skulle varje företag utan avbrott ha levererat mjölk under perioden mellan den 1 mars 1994 och den 1 januari 1995 (5 § första stycket), samt uppfylla vissa miljökrav. Om en producent hade haft avbrott i mjölkleveranserna under den perioden kunde Jordbruksverket likväl tilldela honom en kvot om avbrottet hade orsakats av någon omständighet som låg utanför företagets kontroll eller om det annars fanns särskilda skäl (5 § andra stycket).
5 För företag som inte hade ökat sin produktion under åren 1991, 1992 och 1993 ("reguljära producenter") beräknades kvoten utifrån den genomsnittliga mjölkproduktion som hade levererats under samma period (6 §). Förutom denna allmänna regel gjordes i den svenska förordningen åtskillnad mellan tre andra producentkategorier, vars kvoter bestämdes enligt tre andra beräkningsmetoder. Det rörde sig om "nystartare", "utökare" och "ekologiska producenter".
6 Som nystartare räknades de som hade börjat leverera mjölk under de tre år som lagts till grund för beräkningen (åren 1991, 1992 och 1993). De hade rätt till en kvot som uppgick till 7 398 kilo mjölk(3) för varje koplats och år (eller rättare sagt, regleringsår). Denna minskades med 15 procent, vilket enligt den svenska lagstiftningen kallades "avdrag för självrisk". Om producenten begärde det, kunde leveranskvoten istället bestämmas i enlighet med huvudregeln, det vill säga i förhållande till den genomsnittliga leveransmängden grundad på mjölkmängden de månader under referensperioden som företaget hade levererat mjölk (10 §).
7 Med utökare avsågs de producenter som under referensperioden hade gjort en byggnadsinvestering för att utöka sin produktion av mjölk eller som utan någon sådan investering hade ökat antalet kor. I enlighet med 10 § i den svenska förordningen hade varje utökare rätt att få en grundkvot och en tilläggskvot. Grundkvoten beräknades i enlighet med huvudregeln, det vill säga på grundval av den genomsnittliga leveransmängden under referensperioden, varvid hänsyn emellertid inte skulle tas till den utökning som skett under perioden. Tilläggskvoten utgjordes, beroende på producentens val, av antingen en mjölkmängd om 7 398 kilo mjölk för varje ny godkänd koplats reducerad med 25 procent eller av en mjölkmängd för varje ny koplats som motsvarade den årliga genomsnittliga leveransmängden under referensperioden, även denna reducerad med 25 procent.
8 Ekologiska producenter, det vill säga de som producerade "biologisk" mjölk, kunde begära att deras kvoter inte skulle beräknas i enlighet med huvudregeln, utan bestämmas till företagets faktiska produktion av sådan mjölk år 1993 eller år 1994 (7 §). Om en ekologisk producent ville tillämpa särreglerna för nystartare eller utökare gällde dessutom att kvoten tilldelades utan avdrag för självrisk (10 § och 10a §).
9 Under januari 1995 gjorde Jordbruksverket en första preliminär tilldelning av individuella referenskvantiteter i enlighet med den ovannämnda huvudregeln i 6 § (se punkt 5 ovan).
10 Under perioden mars - maj 1995 slutförde Jordbruksverket fördelningen av individuella referenskvantiteter till nystartare i enlighet med de regler som förklarats ovan. Innan kvoter tilldelades utökarna uppskattade Jordbruksverket resultatet av fördelningen, av vilken uppskattning Jordbruksverket drog slutsatsen att om fördelningen skulle göras enligt gällande lagstiftning, skulle summan av de individuella kvantiteterna överskrida den totala kvot som Sverige hade tilldelats. Den svenska regeringen beslutade därvid att ändra lagstiftningen om mjölkkvoter genom att anta förordning 1995:812, vilken trädde i kraft den 1 juli 1995. Genom denna bestämmelse höjdes procentsatserna för avdrag för självrisk för nystartare och utökare. Vad beträffar nystartare höjdes reduceringstalet från 15 till 30 procent, medan det för utökare höjdes från 25 till 55 procent. Dessutom föreskrevs att tilläggskvot skulle tilldelas utökare endast för den del av utökningen som översteg 10 procent av antalet kor före utökningen. Jordbruksverket korrigerade de preliminärt beviljade kvoterna i enlighet med dessa nya regler.
Bakgrund och målet vid den nationella domstolen
11 Kjell Karlsson och Lars-Göran Gustafsson är mjölkproducenter. Natanael Torarp var det fram till november 1994. Samtliga är bosatta i Jönköpingsområdet.
12 Kjell Karlsson tilldelades enligt Jordbruksverkets beslut av den 19 januari 1995 en årlig kvot om 38 797 kilo mjölk. Denna kvantitet motsvarade Kjell Karlssons genomsnittliga produktion under åren 1991, 1992 och 1993.
Kjell Karlsson, som hade företagit en om- och tillbyggnad av sitt djurstall och utökat antalet mjölkkor från sju till tolv, ansökte därefter om tilldelning av den tilläggskvot som i den svenska lagstiftningen föreskrevs för utökare (se punkt 7 ovan). Den 29 augusti 1995 beslutade Jordbruksverket bifalla denna ansökan och tilldelade honom en kvot om 48 553 kilo. Denna tilldelning gjordes enligt reglerna i förordning 1995:812. Självriskprocenten var således 55 procent.
Kjell Karlsson överklagade Jordbruksverkets beslut till länsrätten och yrkade att han skulle tilldelas en tilläggskvot som utökare i enlighet med de ursprungliga reglerna med tillämpning av en procentsats om 25 procent. Överklagandet avslogs genom dom av den 24 november 1995, vilken i sin tur fastställdes genom kammarrättens dom av den 2 april 1996. Kjell Karlsson fullföljde sin talan i Regeringsrätten.
13 Lars-Göran Gustafsson, som hade påbörjat mjölkproduktion under referensperioden, ansökte hos Jordbruksverket om tilldelning av mjölkkvot för nystartare. Genom beslut av den 23 mars 1995 meddelade Jordbruksverket att hans ansökan hade bifallits och att han hade tilldelats en kvot om 251 532 kilo mjölk. Denna mängd hade bestämts genom att den i 10 § i förordningen föreskrivna kvantiteten 7 398 kilo (se ovan punkt 6) hade multiplicerats med 40, det vill säga antalet nya koplatser, och med 15 procents avdrag för självrisk. Den 3 juli 1995 ändrade Jordbruksverket den referenskvantitet som hade tilldelats Lars-Göran Gustafsson och minskade den till 207 144 kilo med tillämpning av förordning 1995:812, enligt vilken självriskprocenten för denna producentkategori uppgick till 30 procent.
Lars-Göran Gustafsson överklagade det andra beslutet och yrkade att han skulle tilldelas den mjölkkvot som han ursprungligen hade tilldelats. Efter att hans yrkande ogillats såväl i första som andra instans genom dom av den 31 oktober 1995 respektive av den 10 april 1996, fullföljde Gustafsson sin talan i Regeringsrätten, vilket mål nu är vilandeförklarat.
14 Den tredje klaganden i målet vid den nationella domstolen är Natanael Torarp, vilken hade levererat mjölk under åren 1991-1993. Genom beslut av den 19 januari 1995 tilldelade Jordbruksverket honom ex officio en däremot svarande referenskvot. Natanael Torarp underrättade därvid Jordbruksverket om att han hade slutat leverera mjölk den 12 november 1994, men att han önskade beviljas en kvot beräknad efter leveranser under den period som han faktiskt hade levererat mjölk. I beslut av den 29 mars 1995 avslog Jordbruksverket ansökan med hänvisning till 5 § i mjölkkvotförordningen (se punkt 4 ovan) och drog in hans mjölkkvot då det fann att inga sådana omständigheter eller särskilda skäl förelåg som gjorde att en tilldelning av mjölkkvot skulle ske enligt gällande lagstiftning till en producent som avbrutit produktionen. Natanael Torarp upplyste då Jordbruksverket om att han varit tvungen att avbryta mjölkleveranserna då han blivit allvarligt skadad av en ko, vilket föranlett honom att sälja sin besättning några dagar efter olyckan. Jordbruksverket omprövade sitt avslagsbeslut utan att göra ändring.
Natanael Torarp överklagade till länsrätten som avslog överklagandet den 26 oktober 1995. Denna dom överklagades till kammarrätten som avslog överklagandet den 12 april 1996. Natanael Torarp fullföljde sin talan i Regeringsrätten.
Tolkningsfrågan
15 Under dessa omständigheter har Regeringsrätten beslutat att vilandeförklara målet och att hänskjuta följande tolkningsfråga:
"Tillåter rådets förordning (EEG) nr 3950/92 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter samt artiklarna 5 och 40.3 i Romfördraget och den inom EG-rätten grundläggande principen om likabehandling, i fråga om en stat som inträder i unionen den 1 januari 1995, nationella regler innebärande att
1. för de producenter som inte förändrat sin produktion de genomsnittliga leveranserna under åren 1991, 1992 och 1993 läggs till grund för tilldelning av mjölkkvot?
2. de producenter som nystartat eller utökat sin produktion av mjölk under tiden den 1 januari 1991 - den 31 december 1994 får vidkännas en reducering av mjölkkvoten, till skillnad från de mjölkproducenter vars produktionsförhållanden inte har ändrats under nämnda tid och producenterna av ekologiskt framställd mjölk, och att denna reduktion bestäms olika för nystartare och utökare?
3. producenter som levererat mjölk under tiden före statens anslutning till EG:s mjölkkvotsystem men - av anledning som de inte kunnat råda över - inte har levererat mjölk under hela den för tilldelning av kvot erforderliga kvalifikationstiden (1 mars 1994 - 1 januari 1995), förvägras kvot?"
Tillämplig gemenskapsrätt
Lagstiftningen om initial tilldelning av "mjölkkvoter"
16 För att minska obalansen mellan utbud och efterfrågan på mjölk och mjölkprodukter samt de strukturella överskott som orsakas av denna obalans, ändrades genom rådets förordning (EEG) nr 856/84(4) den gemensamma organisationen av marknaden inom denna sektor genom att en tilläggsavgift infördes, vilken under vissa omständigheter kunde tas ut utöver den redan befintliga så kallade medansvarsavgiften.
Denna nya kontrollmekanism, som var tillämplig från och med den 2 april 1984, fungerade på följande sätt:
- En total kvantitet fastställdes för hela gemenskapen, vilken utgjorde en garantitröskel för mjölkproduktionen.
- Denna kvantitet fördelades mellan medlemsstaterna på grundval av leveranserna inom deras territorier under kalenderåret 1981, ökade med 1 procent, med undantag för de kvantiteter som var avsedda för gemenskapsreserven, vilken inrättats för att ta hänsyn till vissa medlemsstaters och producenters specifika behov.
- Varje medlemsstat fördelade i sin tur sin garantikvantitet mellan sina producenter, vilka tilldelades en individuell referenskvantitet, allmänt kallad "mjölkkvot".
17 Om referenskvantiteterna överskreds blev producenterna skyldiga att erlägga en tilläggsavgift, avsedd att finansiera kostnaderna för avyttring av överskotten. Avgiften skulle betalas av producenten (metod A) eller av uppköparen av mjölk, vilken hade rätt att låta producenten svara för avgiften (metod B), beroende på vilken metod som valts i varje medlemsstat.
18 De allmänna reglerna för att genomföra systemet med tilläggsavgift fastslogs av rådet genom förordning (EEG) nr 857/84.(5) Enligt denna förordning tilläts medlemsstaterna att välja år 1981, 1982 eller 1983 som referensår för att beräkna producenternas individuella kvantiteter. I förordningen föreskrevs även att medlemsstaterna kunde inrätta nationella reservkvantiteter för att ta hänsyn till vissa av sina producenters särskilda situation.
19 Enligt artikel 3 i förordning nr 857/84 krävdes att medlemsstaterna vid tilldelningen av referenskvantiteter till de olika producenterna skulle beakta de särskilda förhållandena hos a) producenter som förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan för mjölkproduktion(6), b) unga jordbrukare samt c) producenter som under det år som valts som referensår hade drabbats av exceptionella händelser (naturkatastrofer, förstörelse av tillgångar eller installationer, mul- och klövsjuka).
20 I artikel 4 i samma förordning föreskrevs även en möjlighet att bevilja en ytterligare kvantitet till producenter som utövade jordbruksverksamhet som sin huvudsakliga verksamhet.
21 Enligt artikel 5 i förordning nr 857/84 kunde de ytterligare kvantiteter som tilldelades med tillämpning av artiklarna 3 och 4 endast beviljas inom ramen för den berörda medlemsstatens totala garantikvantitet.
22 Systemet med tilläggsavgift inrättades för en femårsperiod från och med den 1 april 1984. Därefter antog rådet förordning (EEG) nr 816/92(7) i syfte att förlänga systemet med tilläggsavgift ytterligare ett år (från den 1 april 1992 till och med den 31 mars 1993).
23 Genom förordning (EEG) nr 3950/92(8) förlängdes tillämpningen av systemet med tilläggsavgift ytterligare sju år samtidigt som existerande bestämmelser kodifierades i förenklande och klargörande syfte. I enlighet med artikel 12 i förordningen upphävdes således förordning nr 857/84.
24 I artikel 4 i förordning nr 3950/92 fastslås att de individuella referenskvantiteterna skall vara lika med de kvantiteter som var disponibla den 31 mars 1993, med hänsyn tagen till eventuella justeringar som gjorts på nationell nivå inom ramen för varje medlemsstats totala kvantitet.
25 Genom artikel 5.1 i förordningen bemyndigas medlemsstaterna att fylla på den nationella reserven genom en linjär minskning av samtliga referenskvantiteter för att kunna bevilja ytterligare kvantiteter eller särskilda kvantiteter till sådana producenter som uppfyller de objektiva kriterier som fastställts enligt överenskommelse med kommissionen.
Tillämpliga bestämmelser avseende Konungariket Sveriges anslutning
26 Konungariket Sverige anslöt sig till Europeiska gemenskaperna den 1 januari 1995. I enlighet med akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen(9) fastställdes den totala garantikvantiteten för Sveriges del till 3,3 miljoner ton för leveranser och 3 000 ton för direktförsäljning. Dessa mängder motsvarade den totala svenska produktionen år 1992.
Principen om likabehandling vid genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken
27 Enligt artikel 40.3 andra stycket i EG-fördraget skall den gemensamma organisationen av marknaden begränsas till att sträva efter de mål som anges i artikel 39 och skall utesluta varje form av diskriminering mellan producenter eller konsumenter inom gemenskapen.
28 I artikel 39.1 i fördraget anges att den gemensamma jordbrukspolitiken skall ha som mål att höja produktiviteten inom jordbruket, att tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, att stabilisera marknaderna, att trygga försörjningen och att tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser.
Prövning av tolkningsfrågan
Den inledande frågan: Vilka gemenskapsregler om initial tilldelning av mjölkkvoter är tillämpliga på Sverige?
29 Innan Regeringsrättens tredelade fråga kan besvaras, är det nödvändigt att klargöra exakt inom vilken rättslig ram de svenska myndigheterna agerade då de gjorde den initiala tilldelningen av referenskvantiteter med anledning av anslutningen.
30 Klagandena i målet vid den nationella domstolen har i sina skriftliga yttranden hävdat att den svenska lagstiftningen avviker från de sekundärrättsliga gemenskapsregler som är tillämpliga i fråga om fördelning mellan enskilda producenter av varje medlemsstats totala garantikvantitet. Närmare bestämt anser de att bestämmelserna i förordning nr 856/84 har åsidosatts (se punkt 16 ovan), enligt vilka medlemsstaterna får välja mellan två metoder för att genomföra systemet med tilläggsavgift, samt att även artikel 5 i förordning nr 3950/92 har åsidosatts (se punkt 21 ovan), enligt vilken det är möjligt att på vissa villkor linjärt minska en medlemsstats samtliga individuella referenskvantiteter. I motsats till vad som föreskrivs i sistnämnda bestämmelse skall de svenska myndigheterna ha tillämpat olika typer av minskning på olika producentkategorier.
31 De bestämmelser som klagandena i målet vid den nationella domstolen har åberopat saknar relevans för detta mål.
32 Genom förordning nr 856/84 infördes i förordning nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk(10) en ny artikel 5c, genom vilken tilläggsavgiften inrättades. Det är riktigt att medlemsstaterna ursprungligen kunde välja mellan att ta ut avgiften av producenten (metod A) eller av uppköparen (metod B) när den individuella referenskvantiteten överskreds. I artikel 5c sades ingenting om hur mjölkkvoterna skulle tilldelas, vilken fråga reglerades genom förordning nr 857/84 (se ovan punkt 18).
Efter ett antal ändringar tömdes under alla omständigheter artikel 5c i praktiken på innehåll från och med den 1 april 1993 i kraft av förordning (EEG) nr 2071/92.(11) Således måste förordning nr 856/84, vilken klagandena i målet vid den nationella domstolen har åberopat, anses vara definitivt upphävd.
Vad beträffar frågan om bestämmelserna om linjär reduktion enligt artikel 5 i förordning nr 3950/92 är tillämpliga i förevarande fall, är det nödvändigt att påpeka att det redan av artikelns ordalydelse framgår att åtgärden är avsedd för en situation då den initiala tilldelningen av kvoter redan har genomförts. Således är inte heller den artikeln relevant för de aktuella målen.
Då så är fallet, eftersom förordning nr 857/84 uttryckligen upphävdes från och med den 1 april 1993 (se ovan punkt 23) och eftersom det i artikel 4.1 i förordning nr 3950/92 med avseende på fördelningen av referenskvantiteter endast hänvisas till den situation som rådde den 31 mars 1993, anser jag mig kunna hävda(12) att den enda regel i sekundärrätten om initial tilldelning av kvoter som var i kraft vid tiden för Konungariket Sveriges anslutning var den regel i vilken föreskrivs att summan av de individuella referenskvantiteterna i en medlemsstat inte får överskrida sagda medlemsstats totala garantikvantitet.(13)
33 I motsats till vad som var fallet för Spanien och Portugal - som anslöt sig till gemenskaperna när förordning nr 857/84 fortfarande var i kraft - hade den nationelle lagstiftaren, då det saknades gemenskapsregler om initial tilldelning av kvoter, rätt att anta egna kriterier, vilket också skedde. Även i fråga om Österrike och Finland - som anslöt sig samtidigt som Sverige - var situationen annorlunda, då de hade system med mjölkkvoter från år 1974 respektive år 1984.
Sveriges rätt att lagstifta i fråga om fördelning av kvoter framgår e contrario av domstolens fasta rättspraxis, enligt vilken "[e]tt av de grundläggande kännetecknen för en gemensam organisation av marknaden är att medlemsstaterna fråntas sina befogenheter att ensidigt fastställa regler för den ifrågavarande sektorn. Deras lagstiftningskompetens kan endast anses som en rest och är begränsad till fall som inte regleras av gemenskapsrätten och till fall där gemenskapsrätten uttryckligen ger dem sådan kompetens."(14) Fastslåendet av sådana regler för tilldelning utgör alls inte ett åsidosättande av artikel 5 i fördraget, utan svarar mot den skyldighet som enligt denna artikel åläggs medlemsstaterna att vaka över tillämpningen av gemenskapsrätten och, närmare bestämt, över att den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter fungerar effektivt. Besluten att anta och att tillämpa dessa regler för fördelning av referenskvantiteter utgör av samma anledning gemenskapsrättsliga åtgärder, varför domstolen kan kontrollera att de överensstämmer med regler i den europeiska rättsordningen av högre dignitet.
34 Det är mot bakgrund av denna kontext som tolkningsfrågan skall prövas.
Genom sin fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i om vissa aspekter av den svenska lagstiftningen om initial tilldelning av mjölkkvoter är förenliga med bestämmelserna i förordning nr 3950/92, artiklarna 5 och 40.3 i fördraget samt med grundläggande gemenskapsrättsliga principer som principen om likabehandling.
35 Som anförts ovan agerade de svenska myndigheterna, då de antog regler om initial tilldelning av kvoter, inom ett område där det inte fanns några gällande gemenskapsregler,(15) varigenom de onekligen iakttog artikel 5 i fördraget.(16) Under dessa omständigheter skall Regeringsrättens fråga endast prövas i den del som avser förbudet mot diskriminering mellan producenter enligt artikel 40.3 i fördraget.
36 Jag vill dessutom påpeka att det faktum att medlemsstaterna under vissa omständigheter kan ha lagstiftningskompetens - vanligtvis en restkompetens - inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken alls inte förutsätter att gemenskapsrätten fullständigt avstått från att utöva sina befogenheter inom området. De nationella reglerna måste under alla omständigheter stödja sig på samma specifika målsättningar för den gemensamma jordbrukspolitiken som anges i artikel 39 i fördraget (se punkt 28 ovan), vilka huvudsakligen är av ekonomisk art, samt på de allmänna målsättningar som ligger till grund för hela gemenskapens rättsordning. Dessa allmänna målsättningar styr tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken och kompletterar förteckningen i artikel 39.
Den första delen av tolkningsfrågan
37 Genom den första delen av sin fråga vill Regeringsrätten ha klarhet i om gemenskapsrätten utgör hinder för nationella regler, i fråga om en stat som inträdde i Europeiska unionen den 1 januari 1995, innebärande att de producenter som inte förändrat sin produktion skall tilldelas mjölkkvot på grundval av de genomsnittliga leveranserna under åren 1991, 1992 och 1993.
38 Som jag redan påpekat (se punkt 35 ovan) är det, av de bestämmelser som den hänskjutande domstolen har åberopat, endast artikel 40.3 i fördraget som har viss relevans, då den fastslår att den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna "skall utesluta varje form av diskriminering mellan producenter eller konsumenter inom gemenskapen". Denna bestämmelse avser samtliga åtgärder i fråga om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna, oavsett vilken myndighet som vidtar dem. Följaktligen är den bindande även för medlemsstaterna då dessa deltar i genomförandet av organisationen.(17)
39 Det diskrimineringsförbud som anges i artikel 40.3 i fördraget utgör dessutom inte någonting annat än ett specifikt uttryck för den allmänna likhetsprincip som är en av de grundläggande principerna för gemenskapens rättsordning. I kraft av denna princip får jämförbara situationer inte behandlas olika, såvida det inte finns sakliga skäl för detta.(18)
40 Beslutet om hänskjutande innehåller inga uppgifter om vad som skulle kunna utgöra den diskriminerande och enligt gemenskapsrätten otillåtna faktorn i den svenska lagstiftningen i fråga om valet av referensperiod för beräkning av de individuella kvoterna. Klagandena i målet vid den nationella domstolen har åberopat att valet av perioden mellan år 1991 och år 1993 som referensperiod i kraft av själva sakförhållandet (ipso facto) utgjorde en diskriminering mellan producenter som skulle skada "ett visst antal nystartande eller utökande mjölkproducenter". De har även kritiserat att den genomsnittliga årsproduktionen under sagda period har valts som kriterium och inte den lösning som på sin tid valdes i förordning nr 857/84, nämligen att bestämma den individuella referenskvantiteten i förhållande till den kvantitet mjölk som levererats eller köpts (beroende på om fråga var om metod A eller metod B) under ett av de tre tillåtna kalenderåren (1981, 1982 eller 1983).
41 Jag anser att den regel som fastslagits i Sverige för att fastställa referensperioden är oklanderlig och står i perfekt samklang med skyldigheten att behandla likartade situationer lika och med det motsvarande förbudet mot att behandla icke jämförbara situationer lika, såvida det inte finns sakliga skäl för motsatsen. Som den svenska regeringen har påpekat har olika producentkategorier givits olika behandling. Denna klassificering grundas på olika objektiva kriterier, och kategorierna är de följande: a) producenter som inte ökat sin produktion under referensperioden, b) producenter som under samma period har gjort en byggnadsinvestering för att utöka sin produktion av mjölk eller som utan någon sådan investering har ökat antalet kor, c) producenter som börjat producera under något av de tre år som lagts till grund för beräkningen(19) samt d) mjölkproducenter som tillämpar ekologiska metoder.
42 Vad beträffar den första kategorin, vilken är föremål för den första delen av tolkningsfrågan, har ingen hävdat att olika producenter som inte ändrat sin produktion under referensperioden skulle ha behandlats olika, eller att valet av referensperiod - med beaktande av den svenska marknadsstrukturen - skulle ha givit upphov till omotiverad diskriminering. Den relativt sett mindre gynnsamma situation som nystartare och utökare, vilka jag snart skall behandla, befann sig i har inte - enligt min uppfattning - något samband med den valda referensperioden. Omständigheten att den genomsnittliga produktionen under tre år valdes i stället för den genomsnittliga produktionen under ett år, förefaller slutligen i princip vara bättre ägnad att återspegla varje producents verkliga produktion. Således medför den inte i sig någon diskriminerande verkan.
43 Den första tolkningsfrågan skall således besvaras så, att gemenskapsrätten inte utgör hinder för nationella regler, i fråga om en stat som inträdde i Europeiska unionen den 1 januari 1995, innebärande att de producenter som inte förändrat sin produktion skall tilldelas mjölkkvot på grundval av de genomsnittliga leveranserna under åren 1991, 1992 och 1993.
Den andra delen av tolkningsfrågan
44 Genom den andra delfrågan vill Regeringsrätten ha klarhet i om det är förenligt med gemenskapsrätten att i nationella regler, i fråga om en stat som inträdde i Europeiska unionen den 1 januari 1995, behandla producenter som har påbörjat sin produktion under referensperioden och producenter som har utökat sin produktion under samma period olika, samt att behandla båda dessa producentkategorier mindre förmånligt än de producenter vars produktionsförhållanden inte har förändrats under sagda period eller som producerar mjölk enligt ekologiska metoder.
45 Jag vill återigen hävda att de fyra ovannämnda kategorierna i princip grundas på objektivt fastslagna kriterier. Vad beträffar motiveringen av denna klassificering, och framför allt av den särbehandling som denna medför, vill jag påpeka att i förhållande till den kategori som kan sägas vara den "centrala" kategorin, nämligen den grupp producenter som inte ändrat sin produktion under referensperioden, behandlas nystartare och utökare i den svenska mjölkkvotförordningen mindre gynnsamt genom att de referenskvoter som annars skulle tillkomma dem reduceras enligt vissa procentsatser, samtidigt som "ekologiska" producenter gynnas, vilka trots att de påbörjat eller utökat sin produktion mellan år 1991 och år 1993 inte får vidkännas denna reduktion.
46 Jag tror mig kunna dra slutsatsen att det missgynnande som följer av den svenska förordningen huvudsakligen består i att den potentiella eller faktiska produktionsökningen inte beaktas vid beräkningen av den motsvarande referenskvantiteten.
Således kunde nystartarna välja mellan en årlig kvot om 7 398 kilo mjölk för varje koplats(20) reducerad med 30 procent och en kvot som beräknades enligt huvudregeln, det vill säga i förhållande till den genomsnittliga leveransmängden under referensperioden.
De så kallade utökarna hade för sin del rätt att få en grundkvot och en tilläggskvot. Grundkvoten beräknades i enlighet med huvudregeln, varför den inte gav upphov till någon diskriminering. Förbehållet bestod i att hänsyn inte togs till den utökning som skett under referensperioden vid beräkningen av grundkvoten. Dessa ökningar kunde ge upphov till en tilläggskvot som, beroende på producentens val, kunde utgöras av antingen en mjölkmängd om 7 398 kilo mjölk för varje ny koplats reducerad med 55 procent eller en mjölkmängd för varje ny koplats som motsvarade den genomsnittliga årliga leveransmängden under referensperioden minskad, även den, med 55 procent. Dessutom fanns en rätt till tilläggskvot endast för den del av utökningen som översteg 10 procent av antalet kor före utökningen.
Med avseende på unga mjölkkor eller nya jordbruksföretag som i princip inte uppnått en optimal produktion, gjorde inte någon av de båda alternativa beräkningsmetoderna det möjligt att erhålla en referenskvantitet som skulle komma att täcka de totala förutsägbara leveranserna. Denna tillväxtpotential förklarar dessutom varför korrektionskoefficienterna tillämpats på de producenter som startade eller utökade sin produktion före eller under år 1992, det år som låg till grund för att beräkna den totala svenska kvoten.
47 Enligt den svenska regeringen skall denna ofördelaktigare behandling, benämnd "självrisk", ses inom ramen för en ökning av mjölkproduktionen inom referensperioden som, försåvitt den totala garantikvantiteten som motsvarade 1992 års produktion (se punkt 26 ovan) skulle ha fördelats lika mellan samtliga producenter, hade inneburit att många företag inte skulle ha tilldelats en tillräcklig kvot. Med avseende på anslutningen förklarade den svenska regeringen följande: "Uppbyggnaden av produktionskapacitet har sannolikt inte kommit till stånd utan medvetenhet om EG:s regler på området. Den har därmed skett under ett medvetet risktagande vilket till viss del bör beaktas vid en första fördelning av kvoter."
Kommissionen har i stället hänvisat till en produktionsökning med möjliga "spekulativa syften".
Med andra ord, eftersom de så kallade nystartarna och utökarna hade ett särskilt ansvar för att den totala garantikvantitet som tilldelats Sverige hade överskridits, blev de kategorierna - och inte de producenter vars produktion var stabil - tvungna att bära en motsvarande minskning av de individuella referenskvantiteterna. Den mindre gynnsamma behandlingen av nystartare och utökare faller således inom ramen för det huvudsakliga syftet med tilläggsavgiften inom den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter, det vill säga syftet att minska de strukturella överskotten.(21) Särbehandlingen av dessa producenter måste således anses vara motiverad.
48 Då utövandet av någon av de grundläggande rättigheterna, som äganderätten,(22) underkastas begränsningar i allmänhetens intresse får dessa inte utgöra ett oproportionerligt eller oacceptabelt ingrepp vilket skulle strida mot proportionalitetsprincipen.(23) Enligt vad den svenska regeringen har anfört, beräknas den minskning som näringsidkarna får vidkännas just i förhållande till det överskott jämfört med den totala svenska kvoten som de själva har bidragit till att skapa. Det går därför inte att hävda att reduktionen skulle vara oproportionerlig. Sådana frågor som fastställande av den exakta procentsatsen för reducering eller av metoderna för att bevilja utökarna en tilläggskvot faller under alla omständigheter inom det omfattande utrymme för skönsmässig bedömning som de berörda myndigheterna måste åtnjuta inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.
Det faktum att nystartare underkastades en mindre omfattande procentuell reduktion än utökare förklaras - som den svenska regeringen har uppgivit - av att den nationelle lagstiftaren inte önskade missgynna unga jordbrukare som påbörjade sin produktion i alltför stor utsträckning. Detta val grundas inte endast på sakliga skäl, utan kan även jämställas med det val som inom gemenskapen gjordes i artikel 3 i förordning nr 857/84. Enligt denna ålades medlemsstaterna vid fördelningen av referenskvantiteterna mellan de olika producenterna att beakta bland annat den särskilda situation som unga jordbrukare befann sig i (se ovan punkt 19).
49 Jag drar således slutsatsen att den gynnsammare behandling som i den svenska lagstiftningen tillkommer producenter som inte har bidragit till överskottet i mjölkproduktionen inte strider mot artikel 40.3 i fördraget.
50
Vad beträffar det system som är tillämpligt på företag som uppfyller de så kallade "ekologiska" villkoren, håller jag med kommissionen om att beslutet om hänskjutande inte innehåller tillräckliga uppgifter för att den konkreta beskaffenheten av dessa villkor skall framgå. För min prövning utgår jag från antagandet att det rör sig om objektiva krav i miljöskyddssyfte. Detta förefaller ha bekräftats av den svenska regeringen då denna under förhandlingen hävdade att ekologiska producenter underkastas mycket strikta krav som syftar till att sanera jordbruksmark.
51 Som jag erinrat om ovan (se punkt 36) har den gemensamma jordbrukspolitiken inte endast de målsättningar som anges i artikel 39 i fördraget, utan tjänar - som all annan gemenskapspolitik - samtliga gemenskapens målsättningar i sin helhet. Därför är systemen för intervention inom produktionen samtidigt effektiva instrument för att uppnå strukturomvandlingar inom ramen för övriga allmänna målsättningar, däribland miljöskyddet.(24)
52 Systemet med tilläggsavgift på mjölk har tillämpats som medel för strukturomvandling lika länge som det har funnits. Således tilläts medlemsstaterna redan i förordning nr 857/84 att vid tilldelningen av de individuella referenskvantiteterna beakta olika omständigheter, exempelvis att producenter förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan, att de var unga jordbrukare eller att de utövade jordbruksverksamhet som sin huvudsakliga verksamhet (se ovan punkterna 19 och 20). Dessutom fastslås i artikel 8 i förordning nr 3950/92 ett system för överföring av kvoter till fördel för producenter som deltar i program för att förbättra miljön.
53 I den mån som främjandet av företag för "ekologisk" mjölkproduktion således kan bidra till miljöskyddet, är det med beaktande av gemenskapens allmänintresse motiverat att bevilja dessa företag en relativt sett gynnsammare behandling. Den svenska lagstiftningen står dessutom i perfekt samklang med andan i artikel 130t i EG-fördraget, enligt vilken de skyddsåtgärder som antas av gemenskapen inte "skall ... hindra någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder."
54 Jag anser därför att den gynnsammare behandling som den svenska lagstiftningen beviljar vissa företag som producerar ekologiskt framställd mjölk inte strider mot artikel 40.3 i fördraget.
55 Den andra delen av tolkningsfrågan bör således besvaras så, att artikel 40.3 i fördraget, i fråga om en stat som inträdde i unionen den 1 januari 1995, inte utgör hinder för nationella regler innebärande att de producenter som nystartat eller utökat sin produktion under referensperioden får vidkännas en reducering av sin referenskvantitet, till skillnad från de mjölkproducenter vars produktionsförhållanden inte har förändrats under motsvarande tid och producenterna av ekologiskt framställd mjölk, och att denna reduktion bestäms olika för nystartare och utökare.
Den tredje delen av tolkningsfrågan
56 Den tredje delen av tolkningsfrågan syftar till att utröna huruvida det är förenligt med gemenskapsrätten att i nationella regler föreskriva att producenter som levererat mjölk under tiden före statens anslutning till mjölkkvotssystemet, men - på grund av någon omständighet som ligger utanför företagets kontroll - inte har levererat mjölk under hela den för tilldelning av kvot erforderliga kvalifikationstiden, förvägras kvot.
57 Till skillnad från de delfrågor som prövats ovan, avser den tredje delfrågan inte omständigheter avseende tilldelningen av individuella referenskvantiteter, utan de allmänna villkoren för att komma i åtnjutande av sådana kvoter. Det var enligt 5 § i den svenska mjölkkvotförordningen nämligen en förutsättning för att en producent skulle tilldelas en kvot att denne faktiskt och utan avbrott hade levererat mjölk mellan den 1 mars 1994 och den 1 januari 1995.
58 Med beaktande av hur frågan är formulerad, fann jag den inledningsvis något förbryllande, eftersom den hänskjutande domstolen själv i sin redogörelse för den tillämpliga nationella lagstiftningen hade medgivit att "[o]m en producent hade haft avbrott i mjölkleveranser under den perioden kunde Jordbruksverket likväl tilldela honom en kvot om avbrottet hade orsakats av någon omständighet som låg utanför företagets kontroll eller om det fanns särskilda skäl" (se punkt 4 ovan).
Den svenska regeringen förklarade under förhandlingen, utan att bestridas av Natanael Torarps ombud, att sagde klagande hade förvägrats en kvot för att han inte avsåg att återuppta mjölkproduktionen utan ämnade "utarrendera" den kvantitet han skulle komma att tilldelas.
Jag tolkar därför Regeringsrättens tvivel så, att det avser det fall då Jordbruksverket efter att ha erhållit en ansökan avslår begäran om mjölkkvot trots att avbrottet orsakats av "någon omständighet som ligger utanför företagets kontroll", såsom föreskrivs i den svenska förordningen.
59 Jag anser för det första att det ankommer på den behörige lagstiftaren på det jordbrukspolitiska området, i förevarande fall svenska staten, att inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning inom detta område tolka de nationella reglerna för tilldelning i undantagsfall av kvoter då de allmänna kraven på området inte har uppfyllts. Det är den nationella domstolens sak att bedöma om dessa regler har tillämpats korrekt i det enskilda fallet, med beaktande, i förekommande fall, av lagstiftningens syfte och målsättningar.(25)
60 Bortsett från Natanael Torarps särskilda omständigheter, anser jag att frågan huruvida det är förenligt med överordnade gemenskapsrättsliga principer, närmare bestämt med förbudet i artikel 40.3 i fördraget, att producenter enligt nationella regler kan berövas en referenskvantitet med anledning av att de - på grund av någon omständighet som ligger utanför företagets kontroll - inte har levererat under den relevanta perioden, kan lösas i enlighet med vad domstolen fastslog i sin dom av den 17 maj 1988 i mål 84/87, Erpelding.(26) Jag vill erinra om att det i den då aktuella tolkningsfrågan rörde sig om att fastslå huruvida det stred mot gemenskapsrätten att i nationell lagstiftning förvägra en mjölkproducent, vars företag hade påverkats av exceptionella händelser under de tre möjliga referensåren, rätten att välja ett annat år då företagets produktion varit normal.
61 På samma sätt som var fallet i målet Erpelding, skulle det eventuella åsidosättandet av artikel 40.3 kunna uppstå på grund av den särbehandling som består i att den tillämpliga lagstiftningen skulle kunna leda till att en producent som inte levererat under den relevanta perioden berövades hela referenskvantiteten. Därigenom skulle producenten missgynnas i förhållande till dem som levererat under samma period. Som framgår av domen i målet Erpelding motiveras detta av behovet att begränsa - såväl på grund av rättssäkerhetsskäl som på grund av att systemet med tilläggsavgift skall vara verksamt - det antal år som kan beaktas som referensår. Den särbehandling som följer därav är objektivt motiverad och kan inte anses vara diskriminerande mot bakgrund av domstolens rättspraxis.(27)
62 Det ovannämnda gäller a fortiori med avseende på de producenter som upphört med produktionen under den relevanta perioden och inte haft för avsikt att återuppta den. Då producenten saknar avsikt att fortsätta produktionen kan omständigheten att han förnekas en kvot inte orsaka någon annan förmögenhetsförlust än att den vinst upphör som exempelvis kan följa av att kvoten "utarrenderas". Denna vinst skyddas inte av gemenskapsrätten.
Samma funktion har bestämmelserna i artikel 3a i förordning nr 857/84,(28) vilken tillåter att en specifik referenskvantitet tilldelas vissa producenter som inte har kunnat erhålla en mjölkkvot till följd av att de inte har utfört leveranser eller någon direktförsäljning under referensperioden. Enligt artikel 3a tredje stycket var den definitiva tilldelningen av den särskilda kvoten bland annat underordnad krav på att producenten för den behöriga myndigheten skulle visa att han verkligen återupptagit produktionen.(29)
63 Följaktligen bör tredje delen av Regeringsrättens tolkningsfråga besvaras så, att artikel 40.3 i fördraget, i fråga om en stat som inträdde i Europeiska unionen den 1 januari 1995, inte utgör hinder för nationella regler innebärande att producenter som levererat komjölk under tiden före statens anslutning till mjölkkvotssystemet, men - av anledning som de inte kunnat råda över - inte har levererat mjölk under hela den för tilldelning av kvot erforderliga kvalifikationstiden, förvägras kvot.
Förslag till avgörande
64 Mot bakgrund av det ovanstående föreslår jag att domstolen besvarar Regeringsrättens fråga på följande sätt:
Artikel 40.3 i fördraget och förbudet mot att diskriminera mellan producenter som följer av sagda artikel utgör inte, i fråga om en stat som inträdde i Europeiska unionen den 1 januari 1995, hinder för nationella regler innebärande att
- de producenter som inte förändrat sin produktion skall tilldelas mjölkkvot på grundval av de genomsnittliga leveranserna under åren 1991, 1992 och 1993,
- de producenter som nystartat eller utökat sin produktion av mjölk under referensperioden får vidkännas en reducering av mjölkkvoten, till skillnad från de mjölkproducenter vars produktionsförhållanden inte har förändrats under motsvarande tid och producenterna av ekologiskt framställd mjölk, och att denna reduktion bestäms olika för nystartare och utökare,
- de producenter som levererat komjölk under tiden före statens anslutning till mjölkkvotssystemet, men - av anledning som de inte kunnat råda över - inte har levererat mjölk under hela den för tilldelning av kvot erforderliga kvalifikationstiden, förvägras kvot.
(1) - Förordning (1994:1714) om mjölkkvoter m.m. Förordningen har senare delvis ändrats genom förordning 1995:119, vilken trädde i kraft den 8 februari 1995.
(2) - Inget av de tre ärendena i målet avser frågan om direktförsäljning, varför jag tar mig friheten att inte göra någon åtskillnad mellan begreppen produktion och leverans. Jag kommer även att använda begreppen producent och företag som synonymer.
(3) - Enligt den svenska regeringen utgjorde denna mängd den genomsnittliga avkastningen per ko som registrerats under kvotåret 1992/1993.
(4) - Rådets förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 90, s. 10; svensk specialutgåva, område 3, volym 17, s. 95).
(5) - Rådets förordning (EEG) nr 857/84 av den 31 mars 1984 om allmänna tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i rådets förordning (EEG) nr 804/68 inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 90, s. 13).
(6) - I enlighet med rådets direktiv 72/159/EEG av den 17 april 1972 om modernisering av jordbruksföretag (EGT L 96, s. 9), fastslogs ett system för att främja jordbruksföretagens produktivitet. Enligt artikel 4 i förordning nr 857/84 är det tillåtet för medlemsstaterna att på vissa villkor bevilja samma förmånsbehandling till producenter som förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan för mjölkproduktion efter förordningens ikraftträdande.
(7) - Rådets förordning (EEG) nr 816/92 av den 31 mars 1992 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 86, s. 83; svensk specialutgåva, område 3, volym 41, s. 183).
(8) - Rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en särskild tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 405, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 159).
(9) - EGT C 241, s. 7.
(10) - Rådets förordning (EEG) nr 804/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 148, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 52).
(11) - Rådets förordning (EEG) nr 2071/92 av den 30 juni 1992 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 215, s. 64; svensk specialutgåva, område 3, volym 43, s. 211). I artikel 1.3 i denna förordning föreskrivs att artikel 5c skall ha följande lydelse: "Prissystemet fastställs utan att detta påverkar tillämpningen av tilläggsavgiften." Vad beträffar tilläggsavgiften hänvisar således förordning nr 804/68 i allt väsentligt till förordning nr 3950/92.
(12) - Förbehåll måste göras på grund av den oordnade lagstiftningsteknik som rådet använt sig av.
(13) - Se artikel 3.1 i förordning nr 3950/92.
(14) - Se bland annat dom av den 29 juni 1978 i mål 154/77, Dechmann (REG 1978, s. 1573), och i synnerhet av den 18 september 1986 i mål 48/85, kommissionen mot Tyskland (REG 1986, s. 2549), punkt 12. Min kursivering.
(15) - Jag vill åter anföra att så är fallet med undantag för den regel som kräver att summan av de individuella kvoterna inte får överstiga varje medlemsstats totala kvantitet.
(16) - I förening med artikel 2 i anslutningsakten, enligt vilken de nya medlemsstaterna är bundna av den gemenskapsrätt, såväl primär- som sekundärrätt, som var i kraft vid tiden för anslutningen, på de villkor som föreskrevs i fördragen och i själva anslutningsakten.
(17) - Se bland annat dom av den 25 november 1986 i de förenade målen 201/85 och 202/85, Klensch (REG 1986, s. 3477; svensk specialutgåva, volym 8), samt av den 14 juli 1994 i mål C-351/92, Graff (REG 1994, s. I-3361).
(18) - Se bland annat dom av den 10 mars 1998 i de förenade målen C-364/95 och C-365/95, T. Port (REG 1998, s. I-1023), punkt 81.
(19) - Jag skall inte beröra producenter som startat produktion efter referensperioden, vilka omfattas av särskild lagstiftning som inte faller inom ramen för detta mål.
(20) - Denna kvantitet utgjorde den genomsnittliga avkastningen per ko som registrerats under kvotåret 1992/1993 (se fotnot 3).
(21) - Se i det avseendet första övervägandet i förordning nr 3950/92.
(22) - Avseende den rättsliga karaktären av referenskvantiteter som undantas från tilläggsavgift, hänvisar jag till mitt förslag till avgörande av den 7 juli 1998 i mål C-186/96, Demand (REG 1998, ännu inte publicerat i rättsfallssamlingen).
(23) - Se bland annat dom av den 13 juli 1989 i mål 5/88, Wachauf (REG 1989, s. 2609), punkt 18.
(24) - Se dom av den 7 februari 1985 i mål 240/83, "använd olja" (REG 1985, s. 531).
(25) - Personligen anser jag att den gemenskapslagstiftning som var i kraft fram till år 1993, enligt vilken medlemsstaterna skulle beakta sådana omständigheter som bland annat de producenters situation vilka under referensåret hade drabbats av exceptionella händelser - varigenom liknande målsättningar eftersträvades som i den svenska lagstiftningen - var motiverad, i förhållande till de producenter som fortsatt eller återupptagit sin produktion.
(26) - REG 1988, s. 2647.
(27) - Domen i målet Erpelding (ovan fotnot 26), punkt 30.
(28) - Artikeln lades till genom rådets förordning (EEG) nr 746/89 av den 20 mars 1989 om ändring av förordning nr 857/84 (EGT L 84, s. 2).
(29) - Domstolen har nyligen fastslagit detta villkors giltighet i dom av den 16 december 1998 i mål C-374/96, Vorderbrüggen (REG 1998, ännu inte publicerad i rättsfallssamlingen).