62008TJ0062_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto T‑62/08,
ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni SpA,
con domicilio social en Terni (Italia), representada por los Sres. T. Salonico, G. Pellegrino, G. Pellegrino y G. Barone, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea,
representada por los Sres. C. Giolito y G. Conte, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión 2008/408/CE de la Comisión, de 20 de noviembre de 2007, relativa a la ayuda estatal C 36/A/06 (ex NN 38/06) ejecutada por Italia en favor de ThyssenKrupp, Cementir y Nuova Terni Industrie Chimiche (DO 2008, L 144, p. 37),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta),
integrado por el Sr. M. Vilaras (Ponente), Presidente, y los Sres. M. Prek y V.M. Ciucă, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 1 de julio de 2009;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
Hechos que originaron el litigio
1. La República Italiana nacionalizó el sector eléctrico mediante la Ley nº 1643, de 6 de diciembre de 1962, por la que se crea el Ente nazionale per l’energia elettrica (ENEL) y se transfieren a éste las empresas de la industria eléctrica (GURI nº 316, de 12 de diciembre de 1962, p. 5007; en lo sucesivo «Ley nº 1643/62»). Por medio de esa Ley, la República Italiana confió al ENEL el monopolio del ejercicio, en el territorio nacional, de las actividades de producción, importación y exportación, transporte, transformación, distribución y venta de energía eléctrica para todo tipo de fuentes de producción, aunque con determinadas excepciones.
2. Así, a tenor del artículo 4, apartado 6, de la Ley nº 1643/62, las empresas que producían energía eléctrica esencialmente para su autoconsumo (en lo sucesivo, «autoproductores») quedaron excluidas del proceso de nacionalización del sector eléctrico.
3. En esa época, Terni, sociedad de la que el Estado era accionista mayoritario, actuaba en el sector de la siderurgia, los productos químicos y el cemento. Además, la sociedad Terni poseía y operaba instalaciones hidroeléctricas. La mayor parte de la energía eléctrica generada se utilizaba para alimentar los procesos de fabricación de la sociedad.
4. Habida cuenta de su carácter estratégico para el abastecimiento energético del país, la rama hidroeléctrica de la sociedad Terni fue incluida en la nacionalización, a pesar de que la sociedad era autoproductora.
5. Mediante el Decreto nº 1165 del Presidente de la República, de 21 de agosto de 1963, relativo a la transferencia al ENEL del conjunto de bienes organizados destinados a las actividades contempladas en el artículo 1, párrafo primero, de la Ley nº 1643/62 y ejercidas por «Terni: Società per l’Industria e l’Elettricità » SpA (suplemento ordinario de la GURI nº 230, de 31 de agosto de 1963, p. 58; en lo sucesivo, «Decreto nº 1165/63»), la República Italiana concedió a Terni una indemnización por la transferencia de sus bienes, concediéndole una tarifa preferencial para la energía eléctrica (en lo sucesivo, «tarifa Terni») durante el período comprendido entre 1963 y 1992.
6. En 1964, Terni se dividió en tres sociedades: Terni Acciai Speciali, que fabrica acero, Nuova Terni Industrie Chimiche, que fabrica productos químicos, y Cementir, que fabrica cemento (en lo sucesivo, consideradas conjuntamente, «sociedades ex-Terni»). Posteriormente, estas empresas fueron privatizadas y adquiridas, respectivamente, por ThyssenKrupp, Norsk Hydro y Caltagirone, operaciones que, respectivamente, dieron lugar a la creación de ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni SpA, Nuova Terni Industrie Chimiche SpA y Cementir SpA, las cuales continuaron disfrutando de la tarifa Terni.
7. Mediante la Ley nº 9, de 9 de enero de 1991, relativa a las normas de ejecución del nuevo Plan energético nacional: aspectos institucionales, centrales hidroeléctricas y eléctricas, hidrocarburos y geotermia, autoproducción y disposiciones fiscales (suplemento ordinario de la GURI nº 13, de 16 de enero de 1991, p. 3; en los sucesivo, «Ley nº 9/91»), la República Italiana prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2001 las concesiones hidroeléctricas existentes, concesiones al amparo de las cuales actúan las sociedades que explotan los recursos hídricos públicos para generar energía eléctrica.
8. Con arreglo al artículo 20, apartado 4, de la antedicha Ley, la República Italiana prorrogó también hasta el 31 de diciembre de 2001 la tarifa Terni. Asimismo, se estableció que a lo largo de seis años sucesivos (2002-2007) la cantidad de energía eléctrica subvencionada a las sociedades ex-Terni debía disminuir progresivamente a fin de que la ventaja que representaba la tarifa preferencial desapareciese a finales de 2007.
9. La Ley nº 9/91 fue notificada por las autoridades italianas a la Comisión, la cual, el 6 de agosto de 1991, adoptó la decisión de no formular objeciones (Decisión relativa a la ayuda estatal NN 52/91; en lo sucesivo, «Decisión de 6 de agosto de 1991»).
10. Mediante el Decreto legislativo nº 79, de 16 de marzo de 1999, relativo a la Directiva 96/92/CE, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad (GURI nº 75, de 31 de marzo de 1999, p. 8; en lo sucesivo, «Decreto nº 79/99»), la República Italiana prorrogó las concesiones hidroeléctricas existentes. El artículo 12, apartados 7 y 8, de dicho Decreto establecía lo siguiente:
«7. Las concesiones que hayan expirado o que vayan a expirar a más tardar el 31 de diciembre de 2010 se prorrogarán hasta esta última fecha y los titulares de concesión afectados, sin necesidad de ningún acto administrativo, proseguirán la actividad informando de ello a la Administración que otorga la concesión dentro de un plazo de ochenta días a partir de la entrada en vigor del presente Decreto […].
8. Por lo que atañe a las concesiones cuya expiración estuviese fijada para después del 31 de diciembre de 2010, se aplicarán las condiciones de expiración previstas en el acto de concesión.»
11. En virtud del artículo 11, apartado 11, del Decreto-ley nº 35, de 14 de marzo de 2005, por el que se adoptan disposiciones urgentes relativas al Plan de acción para el desarrollo económico, social y territorial (GURI nº 62, de 16 de marzo de 2005, p. 4), convertido en la Ley nº 80, de 14 de mayo de 2005 (en lo sucesivo, «Ley nº 80/05 »), la República Italiana prorrogó, una vez más, la tarifa Terni hasta 2010, medida que era aplicable a partir del 1 de enero de 2005 (en lo sucesivo, «medida controvertida»). La Ley nº 80/05 precisa que, hasta 2010, las sociedades ex-Terni disfrutarán del mismo trato del que disfrutaban a 31 de diciembre de 2004 en cuanto a las cantidades suministradas (926 GWh para las tres sociedades) y a los precios (1,32 céntimos de euro/kWh). Poco después, se renovaron las concesiones hidroeléctricas en general hasta 2020 por medio de la Ley nº 266, de 23 de diciembre de 2005.
12. Al haber tenido conocimiento de dicha prórroga en el marco de la instrucción de otro asunto, la Comisión, mediante escrito de 23 de diciembre de 2005, solicitó información a las autoridades italianas, que contestaron por carta de 24 de febrero de 2006, a la que siguieron otras dos cartas de 2 de marzo y 27 de abril de 2006, respectivamente.
13. Mediante escrito de 19 de julio de 2006, la Comisión informó a la República Italiana de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. Dicha decisión se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea
(DO C 214, p. 5) y la Comisión invitó a los terceros interesados a presentar sus observaciones sobre la medida controvertida.
14. La República Italiana presentó sus observaciones mediante escrito de 25 de octubre de 2006 y envió información adicional por cartas de 9 de noviembre y 7 de diciembre de 2006.
15. La Comisión recibió las observaciones de los terceros interesados y las transmitió a las autoridades italianas ofreciéndoles la posibilidad de réplica. Las observaciones de la República Italiana se recibieron mediante escrito de 22 de diciembre de 2006.
16. Mediante escrito de 20 de febrero de 2007, la Comisión solicitó más información, que las autoridades italianas suministraron mediante cartas de 16 de abril, 10 y 14 de mayo de 2007.
17. El 20 de noviembre de 2007, la Comisión adoptó la Decisión relativa a la ayuda estatal C 36/A/06 (ex NN 38/06) ejecutada por Italia en favor de ThyssenKrupp, Cementir y Nuova Terni Industrie Chimiche (DO 2008, L 144, p. 37; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
18. El considerando 163 de la Decisión impugnada tiene el siguiente tenor:
«La Comisión comprueba que [la República Italiana] ha ejecutado ilegalmente, infringiendo el artículo 88 [CE], apartado 3, [...] lo dispuesto en el artículo 11, apartado 11, del Decreto-ley nº [35]/2005, convertido en la Ley nº 80/05, al disponer la modificación y prórroga hasta 2010 de la tarifa preferencial de electricidad aplicable a las tres sociedades ex-Terni. La Comisión considera que esta medida, que constituye una mera ayuda de funcionamiento, no puede beneficiarse de ninguna excepción prevista en el Tratado CE y que, por tanto, es incompatible con el mercado común. En consecuencia, no deberán ejecutarse las partes de dicha medida que todavía no se han concedido o desembolsado. La ayuda ya concedida deberá recuperarse. Los importes a que habrían tenido derecho los beneficiarios en 2005, 2006 y 2007, con arreglo a la Ley [nº 9/91], se podrán deducir del importe total que deberá recuperarse.»
19. La parte dispositiva de la Decisión impugnada comprende las siguientes disposiciones:
« Artículo 1
1. La ayuda estatal ejecutada por [la República Italiana] en favor de ThyssenKrupp, Cementir y Nuova Terni Industrie Chimiche, es incompatible con el mercado común.
2. La ayuda estatal concedida y aún no pagada por [la República Italiana] a ThyssenKrupp, Cementir y Nuova Terni Industrie Chimiche, es también incompatible con el mercado común y no puede ser ejecutada.
Artículo 2
1. [La República Italiana] obtendrá de los beneficiarios la devolución de la ayuda mencionada en el artículo 1, apartado 1.
[...]»
Procedimiento y pretensiones de las partes
20. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 6 de febrero de 2008, la demandante interpuso el presente recurso.
21. La demandante solicita al Tribunal que:
– Declare ilegal la Decisión impugnada y la anule en su totalidad.
– Condene en costas a la Comisión.
– Si lo estima necesario, requiera a la Comisión que, de conformidad con los artículos 64 y 66 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, presente las comunicaciones enviadas y recibidas por las autoridades italianas en septiembre y en noviembre de 1991, respectivamente, así como cualquier otra diligencia de ordenación del procedimiento o de instrucción que considere oportuna.
– Con carácter subsidiario, anule la Decisión impugnada en la medida en que:
– declara que la República Italiana ejecutó la ayuda concedida a la demandante, Cementir y Nuova Terni Industrie Chimiche infringiendo lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado 3;
– declara que debe exigirse a la demandante, Cementir y Nuova Industrie Chimiche, la devolución del importe de la ayuda y, por consiguiente,
– ordena a la República Italiana que proceda a recuperar sin demora el antedicho importe junto con los intereses.
– Con carácter aún más subsidiario, anule la Decisión impugnada en la medida en que ordena a la República Italiana que proceda a recuperar sin demora la ayuda junto con los intereses, por cuanto dicha recuperación resulta contraria al principio general de la confianza legítima.
22. La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
23. La demandante invoca cuatro motivos, basados, por lo que atañe al primero, en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1, por lo que atañe al segundo, en la existencia de vicios sustanciales de forma y en la infracción de los artículos 87 CE y 88 CE debido a un error manifiesto de apreciación del estudio económico aportado por las autoridades italianas, por lo que atañe al tercero, en la infracción del artículo 88 CE, apartado 3, y, por lo que atañe al cuarto, en la infracción del artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (DO L 83, p. 1), y del principio de protección de la confianza legítima.
Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1
Alegaciones de las partes
24. La demandante sostiene que la Comisión incurrió en error al calificar como ayuda de Estado la medida controvertida y estimar, en consecuencia, que debería habérsele notificado dicha medida.
25. La demandante indica que las medidas compensatorias concedidas por los Estados miembros como indemnización por los perjuicios causados a las empresas, en particular, como consecuencia de una expropiación, no se consideran ayudas de Estado, circunstancia que, según la demandante, la propia Comisión ha admitido en el considerando 70 de la Decisión impugnada.
26. En opinión de la demandante, en el caso de autos, la expropiación excepcional sufrida por Terni en 1962 la colocó en una evidente situación de desventaja competitiva con respecto a sus competidores, lo cual llevó al legislador a establecer para Terni, con el fin de subsanar esa grave discriminación, un «criterio » de compensación totalmente diferente del otorgado, por medio de una indemnización financiera única, a la otras empresas expropiadas y, de ese modo, «no alterar el equilibrio interno de dicha empresa», que, según la Ley, no debería haber sido objeto de la nacionalización.
27. Por tanto, según la demandante, la Ley nº 1643/62 otorgó a Terni el derecho a percibir a lo largo del tiempo una compensación económica, consistente en una tarifa especial para el suministro de electricidad, colocándola en la situación de un autoproductor virtual, con objeto de cubrir a largo plazo los eventuales perjuicios adicionales –difíciles de estimar en el momento de la expropiación– causados por la evolución de los precios de la electricidad y neutralizar de este modo, continuamente, los efectos de dicha expropiación.
28. La demandante afirma que, en aplicación de dicho criterio flexible, consistente en mantener un paralelismo no discriminatorio entre Terni y los otros autoproductores no expropiados, el Decreto nº 1165/63 estableció que la tarifa Terni debía tener la misma duración que las concesiones de captación hidroeléctrica otorgadas a los autoproductores no expropiados, es decir, hasta el 31 de diciembre de 1992, fecha en la que los efectos discriminatorios de la expropiación de la rama hidroeléctrica de Terni probablemente cesaron. En efecto, según la demandante, Terni habría debido perder, a finales de 1992, las concesiones que autorizaban la explotación de recursos hidrícos con el fin de llevar a cabo la autoproducción de electricidad.
29. Por tanto, en opinión de la demandante, la indemnización de este modo definida es el resultado de tres factores: la cantidad de electricidad, su precio y la duración. A su entender, sólo el primero de estos factores fue fijado de manera definitiva, en función del consumo de Terni en 1961 y de la proyección de aumento del consumo ligado a las inversiones ya iniciadas, pero que aún no habían finalizado en 1962. Según la demandante, el precio no viene determinado por su importe, sino más bien por su método de cálculo, dado que únicamente la flexibilidad del precio permite respetar la lógica de indemnización tenida en cuenta. A su entender, la duración se fijó en 30 años, no porque esta duración permitiese cubrir el valor de los bienes expropiados, sino porque dicha duración coincidía, conforme al criterio de la comparación con los autoproductores no expropiados, con la duración de las concesiones hidroeléctricas, circunstancia que la Comisión reconoce en los considerandos 18 y 77 de la Decisión impugnada.
30. Según la demandante, el objetivo de restablecer, en la medida de lo posible, las condiciones económicas y el equilibrio de que Terni disfrutaba antes de la expropiación se fijó asimismo con arreglo a principios constitucionales italianos, en particular, el de no discriminación y el que prevé una indemnización «seria», «conveniente y adecuada» en caso de expropiación, así como el principio de Derecho comunitario que protege la libre competencia, previsto en el artículo 4 CE, párrafo primero.
31. En opinión de la demandante, ese mecanismo compensatorio original también respetaba los principios establecidos en el artículo 1 del Protocolo Adicional al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), así como en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «Tribunal EDH»).
32. Según la demandante, la Comisión se equivoca al afirmar que cualquier prolongación en el tiempo de dicho régimen implica una modificación del mecanismo original, que transforma, indiscutiblemente y sin excepción, el carácter reparador de la indemnización. En opinión de la demandante, la eventual transformación del carácter de la indemnización como consecuencia de la prórroga de la medida tarifaria debe apreciarse a la luz del respeto del objetivo anteriormente mencionado, definido ex ante.
33. La demandante indica que la Ley nº 529, de 7 de agosto de 1982, relativa a la regulación de las relaciones entre el ENEL, las empresas eléctricas de las sociedades locales y las empresas autoproductoras de energía eléctrica en materia de concesiones de captaciones hidroeléctricas (GURI nº 222, de 13 de agosto de 1982, p. 5771), y el artículo 24 de la Ley nº 9/91 prorrogaron hasta el 31 de diciembre de 2001, en favor de los concesionarios existentes, las concesiones de captación hidroeléctrica que expiraban a finales de 1992 y que dicha renovación, totalmente excepcional y ciertamente imprevisible en la época de la nacionalización, hizo que volviese a plantearse el problema de la aplicación del criterio de indemnización establecido para Terni. Según la demandante, de conformidad con el método de indemnización definido por la Ley nº 1643/62, así como por el Decreto nº 1165/63, y para preservar el paralelismo entre Terni y los otros autoproductores, el legislador decidió prorrogar hasta el 31 de diciembre de 2001 la tarifa Terni mediante la adopción del artículo 20, apartado 4, de la Ley nº 9/91.
34. La demandante señala que, contrariamente a lo que afirma la Comisión, el artículo 20 de la Ley nº 9/91, que prevé la prórroga de la tarifa Terni, contiene dos referencias expresas y una referencia indirecta a los autoproductores, referencias que confirman que la prórroga de dicha tarifa era, para el Estado italiano, un acto obligatorio para la aplicación del «criterio» de compensación establecido por la Ley nº 1643/62.
35. Además, la demandante indica que, mediante la Decisión de 6 de agosto de 1991, la Comisión decidió «no formular objeciones» a la aplicación de la Ley nº 9/91. Asimismo, según la demandante, tras haber solicitado a la República Italiana información específica «relativa a una supuesta ayuda concedida a la sociedad Ilva [sucesora de Terni] a través de una reducción de la tarifa de electricidad» y haber recibido respuestas que aclaraban el verdadero carácter compensatorio de la tarifa preferencial, la Comisión no inició ningún procedimiento sobre esta cuestión. Según la demandante, de ello se desprende que la Comisión admitió la conclusión según la cual dicha prórroga constituía una continuación legal de la medida compensatoria otorgada a Terni por medio de la Ley nº 1643/62 y del Decreto nº 1165/63 y que, por esa razón, dicho régimen tarifario no estaba sujeto a la normativa comunitaria relativa a las ayudas de Estado.
36. La demandante recuerda que las concesiones hidroeléctricas fueron de nuevo prolongadas, hasta el 31 de diciembre de 2010, mediante el artículo 12, apartado 7, del Decreto nº 79/99, mientras que la tarifa Terni no fue prorrogada en el mismo momento, dado que la prórroga prevista por la Ley nº 9/91 había establecido también un régimen de eliminación progresiva que debía iniciarse en el momento de la expiración de las concesiones hidroeléctricas (es decir, a finales de 2001) y terminar a finales de 2007. Además, en opinión de la demandante, la liberalización del mercado de la electricidad, introducida también mediante el Decreto nº 79/99, habría debido permitir a las sociedades ex-Terni, según las previsiones, obtener, en el mercado liberalizado, electricidad a precios competitivos, semejantes a los costes de producción que hubieran tenido dichas sociedades si hubieran continuado en posesión de las centrales expropiadas.
37. Sin embargo, según la demandante, en 2005, la liberalización del mercado de la electricidad en Italia no produjo los efectos favorables esperados en términos de competencia y las sociedades ex-Terni se encontraron de nuevo en una situación discriminatoria respecto a los autoproductores no expropiados, lo que llevó al legislador a adoptar la medida controvertida. En opinión de la demandante, es evidente que, cuando la República Italiana decidió aplazar de nuevo, hasta 2010, la expiración de las concesiones hidroeléctricas, la demandante y las otras sociedades ex-Terni disfrutaban ya de un derecho a la continuación de la tarifa Terni, aun cuando fuera en una medida y por una duración no equivalentes a las de las antedichas concesiones. En definitiva, a su entender, la medida controvertida dejó intacta la lógica originaria de la indemnización consistente en tratar a Terni como a un autoproductor virtual.
38. La demandante subraya que ese estatuto de autoproductor virtual se mantuvo a lo largo del tiempo con otros fines y, en particular, en el momento en que se introdujo en Italia el componente denominado «sobreprecio térmico» en la tarifa de electricidad, del cual Terni quedó exenta al igual que todos los autoproductores. Además, según la demandante, tanto la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo italiano) como el Consiglio di Stato (Consejo de Estado italiano), en sentencias dictadas in tempore non suspecto
y en asuntos cuyo objeto era totalmente distinto al del presente procedimiento, reconocieron oficialmente la lógica especial del paralelismo y del criterio del autoproductor virtual, que constituyen el fundamento de la tarifa Terni. En efecto, a juicio de la demandante, esos dos órganos jurisdiccionales supremos confirmaron que, incluso después de 1992, la tarifa de electricidad que Terni debía pagar al ENEL debía estar integrada por los mismos elementos que los costes de los otros autoproductores. A su entender, la objeción de la Comisión, según la cual esa interpretación carece de pertinencia en la medida en que no afecta al Decreto nº 1165/63, sino únicamente a la Ley nº 9/91, es formalista y contraria a la verdad, ya que las conclusiones de las antedichas sentencias se basan justamente en la lógica especial de la indemnización concedida a Terni en el marco de la nacionalización y, en particular, en la interpretación del artículo 4 de la Ley nº 1643/62 y de los artículos 7 y 8 del Decreto nº 1165/63.
39. En opinión de la demandante, la posición de la Comisión muestra la existencia de contradicciones tanto en la propia Decisión impugnada como entre esta última y el escrito de contestación.
40. La demandante sostiene que la afirmación de la Comisión según la cual «toda revisión ex post de los importes o del mecanismo cambia necesariamente la naturaleza de la medida» está en clara contradicción con lo que la propia Comisión reconoce, a saber, que la lógica de las prórrogas consiste en «mantener un paralelismo de trato con los productores hidroeléctricos cuyas concesiones fueron renovadas» (considerando 92 de la Decisión impugnada), que la duración original se había fijado en función de la fecha de expiración de las concesiones hidroeléctricas (considerando 77 de la Decisión impugnada), o que el método de compensación elegido por el legislador italiano de 1962 estaba justificado en la medida en que permitía «neutralizar el riesgo de un posible perjuicio posterior para […] Terni en el caso de que los precios de la energía aumentaran con el tiempo» (considerando 73 de la Decisión impugnada).
41. Según la demandante, esta última afirmación constituye el reconocimiento implícito del hecho de que el perjuicio que sufrió Terni tras la expropiación se encontraba estrechamente ligado a la ventaja de la que los otros autoproductores podían disfrutar por lo que respecta a los costes de abastecimiento de electricidad y que, por tanto, debe admitirse que la prórroga de la duración de la compensación, ligada a la prórroga de la fecha de expiración de las concesiones, no constituye un nueva medida (ni un nuevo criterio), sino exclusivamente la justa ejecución de la medida original.
42. En opinión de la demandante, el único motivo por el cual, en la Decisión impugnada, la Comisión cuestiona el carácter indemnizatorio de la prórroga de la tarifa Terni se basa en el elemento temporal, lo cual muestra un enfoque extremadamente formal, que no es coherente ni con los criterios de interpretación del ordenamiento jurídico italiano, que reconoce la importancia de la intención del legislador, ni con la «apreciación sustancial» que tanto la Comisión como la jurisprudencia comunitaria adoptan, en particular, por lo que respecta a la aplicación de las disposiciones del Tratado CE.
43. La demandante aduce que, puesto que se reconoce que la indemnización no consistía en la valorización actual de los bienes expropiados, sino que debía mantener el equilibrio económico y financiero de Terni con respecto al coste de la electricidad, según la lógica de la asimilación a un autoproductor virtual, ya no cabe sostener que una de las variables definidas para alcanzar ese resultado deba permanecer inalterada en caso de que se modifique el factor en función del cual dicha variable había sido definida inicialmente. Según la demandante, ello significa que del mismo modo que el precio de la electricidad suministrada a Terni (es decir, la tarifa Terni) estaba destinado a seguir la evolución de las tarifas del ENEL, la duración del derecho a disfrutar de dicha tarifa también se modificó en función del aplazamiento de la expiración de las concesiones hidroeléctricas, fijada entonces para el 31 de diciembre de 2001. A juicio de la demandante, la única diferencia era que, mientras que la variación del precio se había previsto clara y explícitamente en el artículo 8 del Decreto nº 1165/63, en la medida en que la variación de los precios aplicados por el ENEL era un acontecimiento normal y previsible en el momento de la adopción de dicha norma, la variación de la duración no se indicó expresamente, ya que nadie hubiera podido prever, con 30 años de antelación, que el legislador fuese a decidir extender la duración de las concesiones.
44. Finalmente, según la demandante, la Comisión incurre en un error de razonamiento al afirmar que, si Terni no hubiese estado satisfecha con la medida compensatoria, debería haberla impugnado, con arreglo al artículo 5, apartado 5, de la Ley nº 1643/62. A su entender, la Comisión no tiene en cuenta que, dado el carácter tan particular y la flexibilidad del método utilizado para otorgar a Terni la tarifa preferencial, esta última no podía tener ningún interés en impugnar el carácter adecuado de dicha tarifa. La demandante añade que la disposición de que se trata, de hecho, sólo podía aplicarse a los casos en los que la expropiación se indemnizó por medio de «liquidaciones» y no de una tarifa preferencial como en el caso de Terni.
45. La Comisión afirma que el motivo formulado por la demandante debe desestimarse por estar basado en una premisa errónea y niega que su posición, en este asunto, adolezca de contradicción alguna.
46. La Comisión recuerda que la Decisión impugnada indica que la tarifa Terni, a tenor de las disposiciones del artículo 6 del Decreto nº 1165/63, se otorgó de manera precisa para una duración determinada, es decir, hasta el 31 de diciembre de 1992. A su juicio, de dichas disposiciones se desprende claramente que la referida tarifa se otorgó a Terni, en concepto de indemnización, para un período fijado con carácter definitivo en el momento de la expropiación y que dicho plazo probablemente se estableció tomando en consideración la duración restante de la concesión hidroeléctrica de Terni, que constituía un elemento fundamental a la hora de determinar el valor de la concesión expropiada.
47. La Comisión sostiene que ni la Ley nº 1643/62 ni el Decreto nº 1165/63 vinculaban en modo alguno la duración de la tarifa Terni, por medio de una especie de remisión dinámica, a la duración futura de las concesiones hidroeléctricas de otros autoproductores no expropiados, previendo la prolongación automática de la antedicha tarifa en caso de renovación o de prórroga de estas últimas. Según la Comisión, aun cuando es posible que el legislador italiano hubiese pensado en la expiración de las otras concesiones hidroeléctricas al fijar la duración de la tarifa Terni, es innegable que el tenor de la Ley nº 1643/62 únicamente pone de manifiesto la decisión del legislador de indemnizar a Terni (por la expropiación de la concesión hidroeléctrica) no por medio de un pago único, sino mediante el suministro de electricidad a un precio reducido durante un período determinado (fijado posteriormente a través del Decreto nº 1165/63).
48. La Comisión subraya que, en virtud de la jurisprudencia italiana, el criterio hermenéutico, según el cual la ley debe interpretarse con arreglo al sentido propio de las palabras, prevalece sobre cualquier otro criterio cuando el tenor de la ley es unívoco. A su entender, dicho principio es habitualmente aplicado por los jueces comunitarios.
49. La Comisión afirma que la interpretación del Decreto nº 1165/63 que ella propugna no se ve contradicha en absoluto por las sentencias de la Corte suprema di cassazione y del Consiglio di Stato mencionadas por la demandante. En efecto, esas sentencias no se basan en el texto original del antedicho Decreto, sino en la normativa aplicable tras la prórroga de la tarifa Terni prevista por la Ley nº 9/91. A su juicio, resulta evidente que las antedichas sentencias hacen referencia a las disposiciones previstas por la Ley nº 1643/62 y el Decreto nº 1165/63 únicamente en la medida en que esas disposiciones fueron prorrogadas y declaradas aplicables, tras la fecha límite del 31 de diciembre de 1992, por la Ley nº 9/91. La Comisión sostiene que dichas sentencias contradicen la tesis de la demandante.
50. A su entender, por lo que respecta a la Ley nº 9/91, la Decisión impugnada simplemente indica que, basándose en la información facilitada por las autoridades italianas, la Comisión comprendió que la decisión de prorrogar la tarifa Terni hasta 2001 (con una eliminación progresiva a lo largo de los años 2002 a 2007) se adoptó teniendo en cuenta la prórroga casi simultánea de las concesiones hidroeléctricas. Sin embargo, del tenor de la Ley en cuestión se desprende de forma clara que dicha Ley no vinculaba la prórroga de la tarifa Terni a la de las concesiones hidroeléctricas de otros autoproductores y la afirmación según la cual la prórroga de la tarifa Terni es un acto «que se impone» carece claramente de fundamento a la luz del tenor de la Ley nº 1643/62 y del Decreto nº 1165/63.
51. A juicio de la Comisión, tampoco existe ninguna razón que permita considerar que la prórroga de la referida tarifa otorgada en 2005 por medio de la medida controvertida se encuentre, en particular, vinculada a la prórroga de las concesiones otorgada, seis años antes, mediante el Decreto nº 79/99. A su entender, aparte de que el tenor de la medida controvertida no contiene ninguna indicación en ese sentido, resulta difícil comprender por qué, si su intención real era hacer coincidir la tarifa Terni con el nuevo plazo fijado para las concesiones hidroeléctricas, el legislador esperó seis años antes de prorrogar dicha tarifa. Según la Comisión, esa incoherencia se manifiesta en el hecho de que, unos meses después de la prolongación de la tarifa Terni, la Ley nº 266/05 otorgó una nueva prórroga de las concesiones hidroeléctricas (hasta 2020), sin prever, no obstante, la correspondiente prórroga de la tarifa Terni.
52. Por el contrario, a juicio de la Comisión, de la Ley nº 80/05 se desprende claramente que la prórroga de las tarifas favorables, entre las que se encontraba la tarifa Terni, se otorgó globalmente a efectos de «permitir el desarrollo y la reestructuración de la producción de las empresas afectadas», objetivo que las autoridades italianas confirmaron expresamente durante el procedimiento administrativo.
53. La Comisión alega que, si el Decreto nº 1165/63 hubiese previsto una prolongación automática de la tarifa Terni en caso de prórroga de las concesiones de otros autoproductores, habría contravenido el principio según el cual la indemnización abonada por la expropiación de un bien debe determinarse teniendo en cuenta el valor del bien en el momento de la expropiación (valor que, en el caso de la expropiación de una concesión, depende también de la duración restante de ésta). Según la Comisión, una vez determinada teniendo en cuenta el valor del bien expropiado, dicha indemnización no puede ser modificada ex post basándose en variaciones posteriores (al alza o a la baja) del valor del bien, en virtud de modificaciones legislativas o reglamentarias.
54. La Comisión afirma que la elección del modo de indemnización de Terni no implica un derecho ilimitado o perpetuo a mantener esa tarifa preferencial y declara que no alcanza a entender en qué medida la interpretación propuesta por la demandante se ve confirmada por la jurisprudencia del Tribunal EDH.
Apreciación del Tribunal
55. Según jurisprudencia reiterada, la calificación como «ayuda» en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, requiere que se cumplan todos los requisitos previstos en dicha disposición (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, denominada «Tubemeuse», C‑142/87, Rec. p. I‑959, apartado 25, y de 1 de julio de 2008, Chronopost y La Poste/Ufex y otros, C‑341/06 P y C‑342/06 P, Rec. p. I‑4777, apartado 121).
56. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, esta intervención debe poder afectar a los intercambios entre los Estados miembros. En tercer lugar, debe conferir una ventaja a su beneficiario. En cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia (sentencias del Tribunal de Justicia de 30 de marzo de 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Rec. p. I‑2941, apartado 56, y Chronopost y La Poste/Ufex y otros, citada en el apartado 55 supra, apartado 122).
57. Debe recordarse que constituyen ventajas a efectos del artículo 87 CE, apartado 1, las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, se asemejan a una subvención (sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de febrero de 1961, De Gezamenlijke Steennkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad, 30/59, Rec. pp. 1 y ss., especialmente p. 39; de 29 de junio de 1999, DM Transport, C‑256/97, Rec. p. I‑3913, apartado 19, y de 14 de septiembre de 2004, España/Comisión, C‑276/02, Rec. p. I‑8091, apartado 24), como, en particular, el suministro de bienes o la prestación de servicios en condiciones preferenciales (véase la sentencia del Tribunal General de 16 de septiembre de 2004, Valmont/Comisión, T‑274/01, Rec. p. II‑3145, apartado 44, y la jurisprudencia citada).
58. En el caso de autos, la demandante sostiene que la medida controvertida no podía calificarse como ayuda de Estado por cuanto el requisito del otorgamiento de una ventaja a los beneficiarios no se cumple, ya que dicha medida tiene un carácter meramente indemnizatorio.
59. Es sabido que determinadas formas de indemnización otorgadas a las empresas no constituyen una ayuda.
60. Así, en una sentencia de 27 de septiembre de 1988, Asteris y otros (106/87 a 120/87, Rec. p. 5515, apartados 23 y 24), el Tribunal de Justicia precisó que las ayudas públicas, al ser medidas de las autoridades públicas que favorecen a determinadas empresas o producciones, revisten una naturaleza jurídica fundamentalmente diferente de las indemnizaciones que las autoridades nacionales pudieran, eventualmente, ser condenadas a pagar a los particulares como reparación de un perjuicio que ellas les hubieren causado y que, por tanto, dichas indemnizaciones no constituyen ayudas en el sentido de los artículos 87 CE y 88 CE.
61. Asimismo, el Tribunal de Justicia ha indicado que las subvenciones públicas que se conceden a empresas encargadas explícitamente de obligaciones de servicio público para compensar los costes ocasionados por la ejecución de estas obligaciones y que responden a determinados requisitos no están sujetas al artículo 87 CE, apartado 1 (sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, Rec. p. I‑7747, apartado 94).
62. En el presente caso, la Comisión señala que la indemnización concedida por el Estado por la expropiación de bienes de empresa no constituye, por lo general, una ayuda estatal (considerando 70 de la Decisión impugnada).
63. La medida controvertida consiste en la prórroga de una primera medida por la que se concedía a Terni una tarifa preferencial aplicable al suministro de electricidad, en concepto de indemnización a raíz de la nacionalización de su rama hidroeléctrica en 1962.
64. El artículo 6 del Decreto nº 1165/63, que define la referida indemnización, tiene el siguiente tenor:
«El ENEL debe suministrar a Terni […] 1.025.000.000 de kWh (mil veinticinco millones) cada año, con una potencia de 170.000 kW (ciento setenta mil), cantidad de energía eléctrica utilizada en 1961 por Terni […] para las actividades no comprendidas entre aquellas a que se refiere el artículo 1 de la Ley nº 1643[/62], y 595.000.000 de kWh (quinientos noventa y cinco millones) anuales, con una potencia suplementaria de 100.000 kW (cien mil), para las actividades que estaban realizándose en la fecha de entrada en vigor de la Ley nº 1643[/62].
Dichos suministros deberán llevarse a cabo hasta el 31 de diciembre de 1992 en los puntos de entrega situados en los establecimientos Terni determinados de común acuerdo por las partes.»
65. Esta cantidad fija de energía eléctrica debía suministrarse a una tarifa preferencial definida del siguiente modo en el artículo 7 del Decreto nº 1165/63:
«Para el suministro de 1.025.000.000 de kWh […] anuales, el precio del suministro por kWh se determinará en función de los precios de cesión interna cobrados de media a lo largo del período 1959-1961 por el sector de la producción eléctrica de Terni [...] a los establecimientos de la sociedad que operaban en otros sectores.
Por lo que respecta a la cantidades de energía que Terni consuma […] y que sobrepasen los 1.025.000.000 de kWh anuales hasta un límite de 595.000.000 de kWh […] anuales, el precio mencionado en el párrafo precedente se aumentará en 0,45 liras [italianas] por kWh.»
66. Por tanto, la medida de la que Terni es destinataria se presenta como el resultado de tres factores: la cantidad de electricidad, su precio y la duración del régimen preferencial.
67. La Comisión considera que la medida original constituía una indemnización, que era adecuada y que la tarifa Terni no confirió ninguna ventaja a los beneficiarios durante la totalidad del período previsto por dicha medida, es decir, hasta 1992. Tomando como referencia la mera lectura literal del artículo 6 del Decreto nº 1165/63 y el establecimiento preciso de una duración de 30 años para la aplicación de dicha tarifa, la Comisión sostiene que la prórroga de ésta no puede considerarse parte integrante de la indemnización y concluye que la tarifa concedida a las sociedades ex-Terni partir del 1 de enero de 2005, con arreglo a las disposiciones del artículo 11, apartado 11, de la Ley nº 80/05, constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1 (considerandos 78, 79, 94 y 117 de la Decisión impugnada).
68. La demandante cuestiona esta conclusión basándose en una interpretación dinámica de las disposiciones nacionales de indemnización. Sostiene que estas últimas establecen un mecanismo compensatorio especial, pues es flexible, en el que la cantidad de electricidad es el único de los tres factores determinantes de la indemnización, además del precio y de la duración, que fue fijado con carácter definitivo.
69. Según la demandante, este mecanismo tenía como objetivo garantizar el equilibrio económico del que gozaba Terni antes de la nacionalización de 1962, medida excepcional y discriminatoria con respecto a los otros autoproductores de electricidad, competidores o no de Terni. En opinión de la demandante, en estas circunstancias, la intención del legislador fue indemnizar a Terni por medio de un mecanismo basado en la asimilación de dicha sociedad a un autoproductor virtual y que debía garantizar, de manera continuada, un paralelismo en el trato de Terni con respecto a los autoproductores no expropiados.
70. A juicio de la demandante, con arreglo a la lógica original de la indemnización, las autoridades italianas prolongaron, por tanto, la tarifa Terni en función de las renovaciones de las concesiones hidroeléctricas de los autoproductores, ya que dicha prolongación constituía un acto obligatorio para la aplicación de la medida de indemnización y no podía separarse de ésta.
71. Esta argumentación no puede acogerse.
72. En primer lugar, es preciso subrayar que el presente litigio se inscribe en el contexto de la nacionalización del sector de la electricidad en Italia, basada en el artículo 43 de la Constitución italiana, y cuyo instrumento jurídico de aplicación es la Ley nº 1643/62, completada por el Decreto nº 1165/63.
73. Por tanto, es preciso referirse a esos últimos textos para aprehender la nacionalización de que se trata en todas sus dimensiones, incluida la indemnización jurídicamente exigible en una situación de transferencia de propiedad decidida unilateralmente por un Estado.
74. Pues bien, del tenor del artículo 6 del Decreto nº 1165/63, que en modo alguno resulta ambiguo, se desprende que la tarifa Terni se concedió en concepto de indemnización por un período bien determinado, sin posibilidad de prolongación. Así, dicho artículo dispone que los suministros de electricidad a Terni «deberán llevarse a cabo hasta el 31 de diciembre de 1992», de modo que la mención de una fecha precisa excluye a priori cualquier dificultad de interpretación acerca del alcance temporal de la disposición.
75. Además, la demandante no invoca ninguna disposición de la Ley nº 1643/62 ni del Decreto nº 1165/63 que prevea una revisión de la duración de aplicación de la tarifa Terni, con una posible prolongación de dicha duración más allá de la fecha de expiración prevista. En cambio, debe señalarse que la posibilidad de revisar el precio del suministro de electricidad a Terni fue explícitamente prevista por el legislador nacional en el artículo 8 del Decreto nº 1165/63.
76. Al mismo tiempo que subraya que la fecha de expiración de las concesiones hidroeléctricas de los autoproductores había sido tenida en cuenta por el legislador nacional en el momento de la nacionalización a la hora de fijar la fecha del 31 de diciembre de 1992 en el Decreto nº 1165/63, la demandante sostiene que la inexistencia de una disposición expresa relativa a la posibilidad de revisar la duración de aplicación de la tarifa Terni en función de la duración de las concesiones se explica por el hecho de que la renovación de estas últimas constituía, para ese mismo legislador y en esa misma época, un acontecimiento «ciertamente imprevisible».
77. Es preciso señalar que la determinación inicial de una duración de validez para las concesiones planteaba ya, en sí misma, la cuestión del futuro de dichas concesiones una vez finalizado el plazo de expiración y su mantenimiento, a raíz de una prórroga legislativa o de un procedimiento de licitación, constituía un supuesto que era posible contemplar y no un acontecimiento «ciertamente imprevisible». De los autos se desprende, por tanto, que la inexistencia de una disposición expresa en la legislación nacional que previese una posibilidad de revisión de la duración de aplicación de la tarifa Terni se presenta simplemente como el resultado de la decisión del legislador de indemnizar a Terni permitiéndole disfrutar de una tarifa preferencial por lo que atañe al suministro de electricidad durante un período bien determinado, fijado de manera definitiva en el momento de la nacionalización.
78. Aun suponiendo que, conforme a las indicaciones de la demandante, procediese tener en cuenta el contexto y las intenciones del legislador nacional para interpretar las normas nacionales, a pesar de su tenor unívoco, el análisis desarrollado anteriormente no puede ponerse en entredicho.
79. En un primer momento, la demandante hace referencia a los trabajos parlamentarios preparatorios y, más concretamente, a los trabajos de la sesión de la Cámara de Diputados de la tarde del 18 de septiembre de 1962 y a los trabajos de la sesión del Senado de la República de la tarde del 15 de noviembre de 1962.
80. En lo que atañe a la primera referencia, menciona el siguiente extracto:
«¿[Q]ué podemos, entonces, hacer [para indemnizar a Terni]? [...] La comisión había optado inicialmente por un criterio muy preciso: suministrar a los centros actualmente explotados por Terni las cantidades de electricidad consumidas en 1961, al precio de ese año. Podemos, por el contrario, dar un criterio.»
81. Por lo que respecta a la sesión del Senado, la demandante indica que se precisó expresamente que la forma de indemnización especial concedida a Terni estaba «naturalmente destinada a no perturbar el equilibrio interno de dicha empresa».
82. Esas dos referencias muestran, a lo sumo, el interés de los parlamentarios, por una parte, en preservar el equilibrio financiero de Terni, que, en principio, no hubiera debido verse afectada por la Ley nº 1643/62 y, por otra parte, en adoptar un criterio o un mecanismo de indemnización, lo cual queda efectivamente reflejado en la legislación mediante la elección de un modo de indemnización específico, tal como pone de manifiesto el tenor del artículo 6 del Decreto nº 1165/63.
83. Consta que, en el caso de autos, la indemnización no está constituida por el pago de una cuantía a tanto alzado determinada por el valor de mercado de los bienes expropiados, sino por un mecanismo que prevé el suministro de una cantidad determinada de energía eléctrica al precio que Terni habría pagado si hubiese conservado sus instalaciones de producción y durante un período proporcional a la duración restante de la concesión expropiada, lo cual pone de manifiesto el interés del legislador en no alterar el equilibrio interno de Terni.
84. Es cierto que la duración de la aplicación de la tarifa Terni excede ligeramente de la duración residual de la concesión de Terni y que la Comisión indica que es lógico suponer que las autoridades italianas pretendieran hacer coincidir la expiración de dicha tarifa con la expiración general de las concesiones hidroeléctricas en Italia (considerando 77 de la Decisión impugnada).
85. No obstante, el legislador nacional estableció una fecha precisa para la expiración de la tarifa Terni, sin hacer ninguna otra indicación temporal en el Decreto nº 1165/63, y la demandante no ha acreditado que los trabajos parlamentarios muestren que el legislador tuviese la voluntad de hacer coincidir la duración de la aplicación de la tarifa Terni con la duración de las concesiones hidroeléctricas de los autoproductores, en el sentido de que la renovación de estas últimas debiese automáticamente conllevar la prolongación de dicha tarifa.
86. En un segundo momento, la demandante invoca la interpretación inequívoca de la intención del legislador nacional realizada por los más altos órganos jurisdiccionales italianos y cita, a este respecto, la sentencia nº 17686 de la Corte suprema di cassazione, de 21 de noviembre de 2003, y la sentencia nº 606 del Consiglio di Stato, de 21 de febrero de 2005, que, a su entender, confirmaron la necesidad, incluso después de 1992, de garantizar un trato comparable a Terni y a los autoproductores no expropiados.
87. Sin embargo, la referencia a esas dos sentencias carece de pertinencia, en la medida en que se dictaron con posterioridad a la Ley nº 9/91, que prorrogó y declaró aplicables, tras la fecha límite del 31 de diciembre de 1992, las disposiciones que establecían la concesión de una tarifa preferencial a Terni en concepto de indemnización.
88. Además, tal como indica la demandante, esas sentencias se dictaron «en procedimientos cuyo objeto era totalmente distinto al del presente asunto». Los órganos jurisdiccionales nacionales no tenían que pronunciarse acerca de si, al prorrogar la tarifa Terni más allá del 31 de diciembre de 1992, las autoridades italianas habían incumplido la obligación impuesta a los Estados miembros, en el artículo 88 CE, apartado 3, de no ejecutar una ayuda nueva sin informar de ello previamente a la Comisión.
89. La cuestión que se les planteaba a dichos órganos jurisdiccionales era determinar si, tras la modificación de la estructura tarifaria nacional de la electricidad, Terni debía soportar costes adicionales por el suministro de electricidad. Los órganos jurisdiccionales respondieron negativamente a esa cuestión, dentro del contexto legal al que se hace referencia en el apartado 87 supra,
basándose en la razón de ser del régimen especial de determinación del precio de suministro de electricidad a Terni, adoptado para la indemnización de ésta tras la nacionalización.
90. Se estimó que la tarifa Terni tenía como finalidad mantener en favor de dicha sociedad la posibilidad de obtener electricidad «a costes globalmente análogos a los que la propia Terni habría soportado si hubiese podido continuar utilizando energía autoproducida» y que, por tanto, a esta sociedad no podían reclamársele «los costes adicionales [por el suministro de electricidad] de los que hubiera estado dispensada si hubiese podido continuar produciendo electricidad para su propio consumo y, por tanto, consumiendo la energía autoproducida de este modo».
91. Esta motivación contradice la tesis de la demandante. Contrariamente a las afirmaciones de ésta, los órganos jurisdiccionales nacionales no consideraron que la tarifa de la electricidad que Terni debía pagar al ENEL debiese seguir siendo análoga «a la de los otros autoproductores», sino que debía corresponder a los costes que «la propia Terni» habría soportado si hubiese podido continuar utilizando energía autoproducida, lo cual únicamente podía hacer por medio de su concesión hidroeléctrica y mientras ésta durase.
92. Con arreglo a la lógica de indemnización de así definida por los órganos jurisdiccionales nacionales en lo que respecta al elemento relativo al precio de la electricidad, la duración de la tarifa Terni no podía, tal como acertadamente alega la Comisión, hacer abstracción de la duración restante de la concesión expropiada e indexarse basándose en la evolución futura de las concesiones hidroeléctricas de los autoproductores.
93. En segundo lugar, es preciso señalar que la legislación relativa a las prórrogas de las concesiones hidroeléctricas posterior a la Ley nº 1643/62 y al Decreto nº 1165/63 contradice la interpretación de dichos textos defendida por la demandante, según la cual estos últimos vinculan la duración de la tarifa Terni, por medio de una suerte de remisión dinámica e implícita, a la de las concesiones hidroeléctricas de los autoproductores, de modo que la prórroga de estas últimas conlleva automáticamente la prórroga de la referida tarifa.
94. Para empezar, esa interpretación contradice el hecho de que las prórrogas de la tarifa Terni, lejos de ser automáticas, requirieron de intervenciones legislativas para permitir modificar la indemnización inicialmente establecida por el Decreto nº 1165/63.
95. La primera prórroga de la tarifa Terni se deriva del artículo 20, apartado 4, de la Ley nº 9/91, que también prorrogó las concesiones hidroeléctricas entonces existentes hasta 2001. No cabe reducir dicha Ley, como hace la demandante, a la mera prórroga concomitante de la duración de la tarifa Terni y la de las concesiones hidroeléctricas de los autoproductores hasta 2001, en la medida en que tenía una doble finalidad, a saber, no sólo la prolongación de la tarifa Terni, sino también su desaparición en 2007 (véase el considerando 19 de la Decisión impugnada), una fecha posterior y, por tanto, independiente de la fecha de expiración de las concesiones hidroeléctricas entonces existentes. Estos dos elementos son indisociables y, en realidad, demuestran la autonomía de la cuestión de la duración de dicha tarifa respecto a la situación de los autoproductores.
96. Esta disociación de la suerte de las sociedades ex-Terni con respecto a la de los autoproductores se ve confirmada por el hecho de que las autoridades italianas intervinieron, en 1999, únicamente para renovar, hasta 2010, las concesiones hidroeléctricas existentes.
97. La segunda prórroga de la tarifa Terni se deriva del artículo 11, apartado 11, de la Ley nº 80/05, que dispone:
«A efectos de permitir el desarrollo y la reestructuración de la producción de las empresas afectadas, la aplicación de las condiciones tarifarias favorables para los suministros de energía eléctrica contemplados en el artículo 1, apartado 1, [letra] c), del Decreto-ley nº 25 de 18 de febrero de 2003, convertido, con modificaciones, en la Ley […] nº 83 de 17 de abril de 2003, se prorroga a todo el año 2010 con las condiciones tarifarias aplicables a 31 de diciembre de 2004.»
98. La antedicha disposición ni siquiera hace referencia a las concesiones hidroeléctricas y no incluye ninguna indicación que permita pensar que la intención del legislador era hacer coincidir la duración de la tarifa Terni con la de las referidas concesiones.
99. Por el contrario, de la misma disposición se desprende que la tarifa Terni es únicamente una de las condiciones tarifarias favorables cuya prórroga tiene como finalidad «permitir el desarrollo y la reestructuración de la producción de las empresas afectadas». En el considerando 67 de la Decisión impugnada, que forma parte de la síntesis de las observaciones de las autoridades italianas formuladas durante el procedimiento de investigación formal, se precisa que dichas autoridades subrayan el siguiente hecho:
«[L]a prórroga de la tarifa prevista en el artículo 11, apartado 11, de la Ley nº 80/05, que ha suscitado oposición, está asociada a un amplio programa de inversiones que ThyssenKrupp está realizando en la zona industrial Terni-Narni. Según este plan de actuación, se desarrollarán nuevas capacidades de producción eléctrica en la zona. La tarifa está destinada, por tanto, a ser una solución provisional hasta que se creen dichas capacidades de producción, y su supresión sería perjudicial para las inversiones actualmente en curso.»
100. Como se explicó en el considerando 61 de la Decisión impugnada, relativo a las «razones políticas de la segunda prórroga», las autoridades italianas indicaron lo siguiente:
«[L]a tarifa es necesaria para aplicar la igualdad de trato entre estas sociedades de alto consumo energético que actúan en Italia y sus competidoras de la [Unión Europea], que también disfrutan de precios reducidos de la energía (según tarifas o contratos), a la espera de que concluyan los proyectos de infraestructuras de producción y transporte de electricidad en curso. Si se suprimiera la tarifa, las sociedades afectadas deslocalizarían sus operaciones fuera de la [Unión]. Se produciría inevitablemente una crisis industrial que causaría graves pérdidas de puestos de trabajo en las regiones afectadas. Por tanto, según [la República Italiana], la prórroga de la tarifa ha de considerarse una solución transitoria.»
101. Por tanto, no se trata de una medida que constituya la continuación legal de la indemnización que obtuvo Terni tras la nacionalización de su rama hidroeléctrica en 1962.
102. Además, es preciso señalar que la referida prórroga de la tarifa Terni se produce casi seis años después de la renovación de las concesiones hidroeléctricas por medio del Decreto nº 79/99 y que, por tanto, tal intervalo de tiempo contradice el vínculo alegado entre la medida controvertida y la prórroga de dichas concesiones.
103. La demandante sostiene que, si la tarifa Terni no fue prorrogada en el mismo momento, en 1999, ello se debe a que la Ley nº 9/91 había establecido un régimen de «eliminación paulatina», de modo que la aplicación de dicha tarifa debía finalizar en 2007. Basta observar que, en vez de apoyar la tesis de la demandante, este argumento no hace sino confirmar la disociación de la suerte de la tarifa Terni con respecto a la de los autoproductores titulares de concesiones hidroeléctricas.
104. Esta constatación de la existencia de un vínculo objetivo entre la desaparición programada y progresiva de la tarifa Terni y la ausencia de prórroga de ésta en 1999 no puede quedar en entredicho por la mera hipótesis formulada por la demandante según la cual la tarifa en cuestión no se extendió en 1999 porque se estaba a la espera de una reducción del precio de la electricidad como consecuencia de la liberalización del mercado, hipótesis que, por lo demás, en modo alguno ha sido demostrada por la demandante.
105. En realidad, se observa que las autoridades italianas tomaron en 1991 la decisión de poner fin, de forma progresiva, a la aplicación de la tarifa Terni y que cambiaron de opinión en 2005, con la medida controvertida como acompañamiento de las inversiones realizadas, más concretamente, por la demandante.
106. Finalmente, es preciso señalar que, algunos meses después de la prolongación de la tarifa Terni, la Ley nº 266/05 otorgó una nueva prórroga de las concesiones hidroeléctricas (hasta 2020), sin prever, no obstante, la correspondiente prórroga de la tarifa Terni.
107. En tercer lugar, procede subrayar que la argumentación de la demandante basada en la Decisión de 6 de agosto de 1991 y, de un modo más general, en las supuestas contradicciones de la Comisión carece de pertinencia.
108. En un primer momento, la demandante sostiene que de la Decisión de 6 de agosto de 1991 de «no formular objeciones» a la aplicación de la Ley nº 9/91 y de un intercambio de correspondencia entre la Comisión y las autoridades italianas se desprende que esta institución admitió la conclusión según la cual la prórroga de la tarifa Terni, en 1991, constituía una continuación legal de la medida compensatoria otorgada a Terni por medio de la Ley nº 1643/62 y del Decreto nº 1165/63 y que, por esa razón, dicho régimen tarifario no estaba sujeto a la normativa comunitaria relativa a las ayudas de Estado.
109. Consta que, tras la notificación por las autoridades italianas de la Ley nº 9/91, cuyo artículo 20, apartado 4, había prorrogado por primera vez la tarifa Terni, la Comisión adoptó la Decisión de 6 de agosto de 1991, al término de la cual decidió no formular objeciones.
110. En la Decisión impugnada, la Comisión precisa, sin ser rebatida por la demandante, que la Ley nº 9/91 le fue notificada junto con la Ley nº 10/91, también relativa a la cuestión energética, y que los documentos en los que se basó la decisión de la Comisión sólo contenían una breve descripción y valoración de los artículos pertinentes a efectos de las ayudas estatales. No se citaba el artículo 20, apartado 4, de la Ley nº 9/91, que establecía la prórroga de la tarifa Terni (véanse los considerandos 20 y 134 de la Decisión impugnada).
111. La Comisión añade que, lamentablemente, dada la escasez de documentos, es imposible reconstruir el razonamiento seguido en su momento y saber si se examinó la tarifa y hubo intención de aprobarla, pero que, no obstante, la República Italiana notificó la totalidad de la Ley y la decisión de autorización se refería también a la totalidad de la Ley (considerandos 135 y 136 de la Decisión impugnada).
112. Contrariamente a lo que afirma la demandante, la Comisión declaró que «las ayudas previstas en ambas Leyes eran compatibles con las normas sobre ayudas estatales» (considerando 20 de la Decisión impugnada).
113. Esta conclusión se ve corroborada por el tenor de la Decisión de 6 de agosto de 1991, en la que la Comisión indica que, «dado que el ahorro de energía constituye un objetivo de la política energética comunitaria, y tras examinar los incentivos económicos previstos en las Leyes [de que se trata], a la luz de los compromisos de las autoridades italianas por lo que respecta a determinadas disposiciones, ha decidido no formular ninguna objeción a su aplicación». La alusión a una finalidad medioambiental y a los compromisos de las autoridades nacionales, que se desarrolla en los apartados siguientes de la misma Decisión, en particular, con la referencia al tope máximo previsto para las ayudas regionales, confirma que las medidas contenidas en las Leyes n os 9/91 y 10/91, tras haber sido consideradas inicialmente como ayudas, fueron autorizadas por ser compatibles con el mercado común, aun cuando la Decisión de 6 de agosto de 1991 no precisa expresamente la excepción que se aplicó.
114. Además, es preciso recordar que la decisión de no formular objeciones corresponde, según la definición dada en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 659/1999, que codifica y consolida la práctica en materia de examen de las ayudas de Estado ateniéndose a la jurisprudencia comunitaria (sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de julio de 2008, Athinaïki Techniki/Comisión, C‑521/06 P, Rec. p. I‑5829, apartado 5), a la situación en la que, tras un examen previo, la Comisión comprueba que la medida notificada, en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado común y, en consecuencia, decide que la medida es compatible con dicho mercado.
115. Por otra parte, basándose en un escrito de 19 de septiembre de 1991 del Ministerio de Industria, Comercio y Artesanía italiano, dirigido al Ministerio de Participaciones Estatales italiano, la demandante sostiene que la Comisión se dirigió a las autoridades italianas para solicitar información relativa a una supuesta ayuda concedida a la «sociedad Ilva», anteriormente Terni, y que, tras la recepción de la respuesta de dichas autoridades, según la cual la prórroga de la tarifa Terni mediante la Ley nº 9/91 no constituía una ayuda sino una forma de prolongación de la indemnización prevista en la Ley nº 1643/62, la Comisión no cuestionó esa interpretación.
116. Dejando a un lado los desmentidos de la Comisión por lo que respecta a la transmisión de esa respuesta por las autoridades italianas, a la luz del tenor del Reglamento nº 659/1999, del mero silencio de la Comisión no puede deducirse ninguna definición de posición de la institución acerca de la medida prevista en la Ley nº 9/91, ya contenida, por lo demás, en la Decisión de 6 de agosto de 1991.
117. En cualquier caso, es preciso subrayar que la prórroga de la tarifa Terni mediante la Ley nº 9/91 no es la medida controvertida que llevó a la adopción de la Decisión impugnada, objeto del presente recurso, y que la argumentación de la demandante basada en la Decisión de 6 de agosto de 1991 y en un supuesto intercambio de correspondencia entre la Comisión y las autoridades italianas forma parte de la discusión acerca de la supuesta vulneración por parte de la referida institución del principio de protección de la confianza legítima, objeto del último motivo de anulación formulado por la demandante.
118. En un segundo momento, la demandante sostiene que la Decisión impugnada es contradictoria, ya que en ella la Comisión califica la medida controvertida como ayuda estatal, al tiempo que admite que la lógica de las prórrogas consiste en «mantener un paralelismo de trato con los productores hidroeléctricos cuyas concesiones fueron renovadas» (considerando 92 de la Decisión impugnada), que la duración original se había fijado en función de la fecha de expiración de las concesiones hidroeléctricas (considerando 77 de la Decisión impugnada), o que el método de compensación elegido por el legislador italiano en 1962 estaba justificado en la medida en que permitía «neutralizar el riesgo de un posible perjuicio posterior para […] Terni en el caso de que los precios de la energía aumentaran con el tiempo» (considerando 73 de la Decisión impugnada), de modo que esta última afirmación constituye el reconocimiento implícito del hecho de que el perjuicio que sufrió Terni tras la expropiación se encontraba estrechamente ligado a la ventaja de que los otros autoproductores podían disfrutar.
119. Esta argumentación procede de una interpretación parcial y subjetiva de la Decisión impugnada y, más concretamente, del considerando 92 de éste, en el que se resume el análisis de la Comisión y que tiene el siguiente tenor:
«En relación con las prórrogas de la tarifa Terni, la Comisión entiende que se aplicó la lógica de mantener un paralelismo de trato con los productores hidroeléctricos cuyas concesiones fueron renovadas. Ahora bien, este paralelismo, que constituye la base del mecanismo compensatorio, en la medida de expropiación sólo se previó para treinta años y no por tiempo indefinido. Por tanto, por las razones ya expuestas en los considerandos 73 a 78, no se puede considerar que tales prórrogas sean de naturaleza compensatoria.»
120. La Comisión añade lo siguiente en el considerando 93 de la Decisión impugnada:
«Esta conclusión es aún más evidente con respecto a la segunda prórroga de la tarifa. Esta prórroga [interrumpió] el mecanismo de reducción progresiva destinado a facilitar la transición de las sociedades a la tarifa completa, lo cual demostraba que las autoridades italianas estaban convencidas de que las sociedades habían sido plenamente indemnizadas. De hecho, la propia [República Italiana] ha explicado detenidamente las razones que condujeron a esta segunda prórroga, que están relacionadas únicamente con la política industrial (véanse las observaciones de [la República Italiana] en el considerando 60).»
121. Por tanto, no existe ninguna ambigüedad ni contradicción alguna en el razonamiento de la Comisión, la cual considera que la lógica que prevaleció a la hora de elegir el modo de indemnización de Terni no puede justificar una prórroga de la aplicación de la tarifa Terni que vaya más allá de la duración de 30 años fijada muy claramente por el legislador nacional.
122. Por último, es preciso recordar que el razonamiento de la demandante conduciría a la puesta en práctica de una indemnización durante un período de tiempo indeterminado y, por tanto, ilimitada por lo que respecta a su cuantía, situación cuya licitud no ha sido demostrada por la demandante, ni desde el punto de vista del ordenamiento jurídico italiano ni del de la jurisprudencia del Tribunal EDH.
123. Procede recordar que la decisión de la autoridades italianas de nacionalizar la rama hidroeléctrica de Terni fue adoptada de conformidad con el artículo 43 de la Constitución italiana, el cual dispone que, «[l]a ley podrá, en pro del interés general, reservar a título originario o transferir, mediante expropiación y con la correspondiente indemnización, al Estado, a entes públicos o comunidades de trabajadores o de usuarios determinadas empresas o categorías de empresas que exploten servicios públicos esenciales o fuentes de energía o que constituyan un monopolio y sean, preeminentemente, de interés general».
124. La demandante indica que, según la jurisprudencia de la Corte suprema di cassazione y de la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional italiano), la indemnización debe ser «conveniente y adecuada», «seria» y su cálculo debe tomar como referencia «el valor del bien habida cuenta de sus características esenciales, puestas de manifiesto por su utilización económica potencial».
125. La Comisión no cuestiona estas alegaciones y cita la sentencia nº 5/1980, de 30 de enero de 1980, de la Corte costituzionale, que precisa lo siguiente:
«La indemnización que se garantiza al expropiado [...], aun cuando no constituya una reparación integra de la perdida sufrida –en la medida en que es preciso conciliar el derecho del particular con el interés general que la expropiación persigue satisfacer– no puede, no obstante, fijarse en una cuantía irrisoria o meramente simbólica, sino que debe representar una reparación seria. Para que esto sea posible, debe tomarse como referencia, a la hora de calcular la indemnización, el valor del bien a la luz de sus características esenciales, puestas de manifiesto por su utilización económica potencial, de conformidad con la ley.»
126. Ha quedado acreditado que el modo de indemnización previsto en el artículo 6 del Decreto nº 1165/63 fue definido en función de las características del bien nacionalizado, a saber, centros de producción de electricidad explotados sobre la base de una concesión cuya duración debía permitir al concesionario amortizar la inversión realizada.
127. De este modo, la República Italiana optó por conceder una indemnización, no mediante el pago de una indemnización a tanto alzado determinada por el valor de mercado de los bienes expropiados, sino mediante el suministro a Terni de una cantidad determinada de energía eléctrica al precio que Terni habría pagado si hubiese conservado sus instalaciones. En este contexto, las autoridades nacionales, lógicamente, tuvieron en cuenta la duración restante de la concesión de Terni para determinar la duración de la aplicación de la tarifa Terni, e incluso la fecha de expiración de esta última era ligeramente posterior a la de dicha concesión.
128. Por tanto, tal como subraya la Comisión en el considerando 75 de la Decisión impugnada, el importe global de la indemnización depende de la duración de la tarifa Terni.
129. Según la demandante, la duración de la referida tarifa, con arreglo a la lógica original del mecanismo de indemnización adoptado por el legislador nacional, debe ser sistemáticamente prorrogada en función de las renovaciones de las concesiones de los autoproductores no expropiados, con el fin de que sean «continuamente» neutralizados los efectos perjudiciales de la nacionalización, habida cuenta de la evolución del precio de la energía eléctrica.
130. La interpretación que la demandante hace del artículo 6 del Decreto nº 1165/63 llevaría a que la indemnización a raíz de la nacionalización de la rama hidroeléctrica de Terni se hubiese concedido por una duración indeterminada, que depende, por lo que atañe al cálculo de su cuantía, de acontecimientos posteriores, incluso en varios años, a la fecha de la nacionalización y a que, por consiguiente, tanto la cuantía de la indemnización como el valor del bien nacionalizado fueran indeterminados e ilimitados.
131. Pues bien, procede observar que la demandante no hace alusión a ninguna regla, ningún principio de Derecho comunitario, ninguna disposición del ordenamiento jurídico nacional, ni a ninguna resolución que emane de un órgano jurisdiccional nacional en que pueda basarse su interpretación, que lleve al otorgamiento de una indemnización fijada para un período indeterminado o que prevea, de modo general, la posibilidad de tener en cuenta acontecimientos posteriores a la fijación de la indemnización para modificar la estimación del bien nacionalizado o expropiado y, en consecuencia, el alcance de la indemnización.
132. Por otra parte, la demandante parece reconocer la imposibilidad de tal interpretación, al admitir el tenor de una disposición a la que la Comisión hace referencia, a saber, el artículo 32 del Decreto nº 327 del Presidente de la República, de 8 de junio de 2001, relativo a la unificación de las disposiciones legislativas y reglamentarias en materia de expropiación de utilidad pública. A este respecto, la demandante indica que «es cierto que “la indemnización concedida por una expropiación no puede consistir en una medida de duración indeterminada” y que “debe establecerse claramente de una manera previsible en el momento de la expropiación”». En efecto, el artículo 32 de dicho Decreto dispone que «la indemnización de la expropiación se calculará basándose en las características del bien en el momento del acuerdo de cesión o en la fecha de publicación del Decreto de expropiación».
133. Sin embargo, la demandante sostiene que el «mecanismo compensatorio original flexible, habida cuenta del carácter excepcional de la expropiación de Terni, también respeta los principios establecidos en el artículo 1 del Protocolo Adicional al [CEDH], así como en la jurisprudencia del Tribunal [EDH]».
134. El referido artículo, titulado «Protección de la propiedad», tiene el siguiente tenor:
«Toda persona física o moral tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la ley y los principios generales del Derecho Internacional.
Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de poner en vigor las leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos u otras contribuciones o de las multas.»
135. Basta observar que dicha disposición establece el derecho a la propiedad, al mismo tiempo que define sus límites y que la referencia a este único texto no constituye un fundamento suficiente de la conclusión de la demandante en el presente asunto.
136. Por lo que respecta a la jurisprudencia del Tribunal EDH, la demandante cita la sentencia de 11 de abril de 2002, Lallement c. Francia, de la cual supuestamente se desprende que la exigencia de una indemnización razonable en relación con el valor del bien expropiado puede «implicar a veces la necesidad de prever cuantías claramente superiores al mero valor del bien expropiado».
137. En esa sentencia, relativa a la expropiación de un inmueble utilizado con fines agrícolas, el Tribunal EDH recuerda que una medida de intromisión en el derecho sobre un bien, como es la expropiación, debe procurar «un justo equilibrio» entre las exigencias del interés general de la comunidad y los imperativos de la protección de los derechos fundamentales del individuo. En materia de expropiación, ese equilibrio, por regla general, se logra cuando el expropiado percibe una indemnización «razonable en relación» con el valor comercial del bien, incluso aunque objetivos legítimos de utilidad pública pueden aconsejar un reembolso inferior al pleno valor de mercado. El Tribunal EDH estima que, a pesar del margen de apreciación del Estado, cuando el bien expropiado es la «herramienta de trabajo» del expropiado, la indemnización pagada no es razonable en relación con el valor del bien si, de una forma o de otra, no cubre esa pérdida específica o no permite reconstituir esa herramienta tras la expropiación (apartados 18, 20 y 2 3).
138. Pues bien, no solamente es discutible la analogía establecida por la demandante entre la situación de Terni y la que dio lugar a la referida sentencia, a saber, la expropiación de terrenos agrícolas que afectaba a los medios de producción de un agricultor y que podía poner en entredicho su capacidad para continuar su actividad profesional, sino que, además, la sentencia del Tribunal EDH no contiene ninguna indicación explícita acerca de la «necesidad de prever cuantías claramente superiores al mero valor del bien expropiado».
139. En efecto, la antedicha sentencia se basa en la relación de proporcionalidad que debe existir entre la cuantía de una indemnización y el valor que tenga el bien expropiado, motivación que es incompatible con el resultado de la interpretación del artículo 6 del Decreto nº 1165/63 que hace la demandante, que, debido a la ausencia de precisión temporal, conduce a la existencia de un derecho ilimitado o perpetuo a disfrutar de la tarifa Terni.
140. De todo lo anterior se desprende que no puede considerarse que la prórroga de la tarifa Terni otorgada en 2005 por la medida controvertida formase parte de la indemnización que se debía a Terni por la expropiación sufrida por ésta en 1962. Esta afirmación de la demandante procede más bien de una extrapolación de la lógica originaria de indemnización seguida por el legislador nacional y basada en una asimilación de Terni a un autoproductor virtual. La antedicha afirmación tiene como finalidad liberarse del límite temporal fijado para la aplicación de la tarifa Terni y provoca una desnaturalización del tenor claro y preciso del artículo 6 del Decreto nº 1165/63.
141. Por tanto, la Comisión acertó al concluir, tras haber precisado que era indudable que el suministro de energía eléctrica a precios inferiores a los de la tarifa normal constituía una clara ventaja económica para los beneficiarios, que veían reducidos sus costes de producción y reforzada su propia posición competitiva (considerando 99 de la Decisión impugnada), que la tarifa preferencial concedida a las sociedades ex-Terni a partir del 1 de enero de 2005 constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
142. De ello se deduce que procede desestimar el motivo basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1.
Sobre el motivo basado en la existencia de vicios sustanciales de forma y en la infracción de los artículos 87 CE y 88 CE debido a un error manifiesto de apreciación del estudio económico aportado por las autoridades italianas
Sobre la existencia de vicios sustanciales de forma
– Alegaciones de las partes
143. La demandante indica que, mediante escrito de 20 de febrero de 2007, la Comisión solicitó expresamente a la República Italiana que le facilitase información que permitiese comparar objetivamente el valor de los bienes expropiados con el valor de la ventaja otorgada mediante la tarifa Terni desde el comienzo de ese régimen hasta 2010, con una actualización de los valores en cuestión para que la comparación fuese posible. La demandante subraya que, en dicho escrito, la Comisión precisó que la información solicitada era «necesaria para poder llegar a una conclusión en los asuntos de que se trata», lo que llevó a las autoridades italianas y a las sociedades beneficiarias, dentro del marco del ejercicio de los derechos que se les reconoce en su participación en el procedimiento de investigación formal, a considerar decisivo, para la determinación de la cuestión de la calificación de la tarifa Terni como ayuda de Estado, el resultado del análisis comparativo solicitado.
144. Según la demandante, en respuesta a esa solicitud, en abril de 2007, las autoridades italianas presentaron a la Comisión un estudio realizado, a petición de las sociedades ex-Terni, por un consultor independiente y reconocido en el sector de la energía, que muestra que el valor total de la ventaja otorgada por la tarifa Terni es inferior al valor contable (actualizado en 2006) de los bienes expropiados como consecuencia de la nacionalización y que, por tanto, no había sobrecompensación.
145. Pues bien, según la demandante, en la Decisión impugnada, la Comisión sostuvo de modo improvisado e «instrumental», que el estudio carecía totalmente de pertinencia, estimando que el carácter adecuado del mecanismo de compensación únicamente podría valorarse en el momento de la expropiación ( ex ante)
y no después de ésta ( ex post).
146. En opinión de la demandante, la Decisión impugnada se adoptó en condiciones que le impidieron ejercer plenamente su derecho de defensa y participar en el procedimiento por lo que respecta a la cuestión que constituía su objeto. En efecto, a juicio de la demandante, al no comunicarle la modificación radical de su apreciación durante el procedimiento, la Comisión hizo que su atención se desviase hacia aspectos que luego la propia Comisión terminó por considerar como carentes de importancia en la Decisión impugnada. Según la demandante, de ello se deriva una grave vulneración del principio de contradicción, que constituye la garantía principal e inviolable de cualquier procedimiento administrativo y también del comunitario. A su entender, ningún procedimiento administrativo podría prescindir de respetar el principio fundamental del derecho de defensa de los particulares que participan en tal procedimiento.
147. La demandante aduce que la jurisprudencia a la que se refiere la Comisión en sus escritos se basa en una interpretación imperfecta del artículo 20 del Reglamento nº 659/1999 y no tiene en cuenta el artículo 88 CE, apartado 2, que prevé un procedimiento contradictorio en la medida en que la Comisión debe «emplaza[r] a los interesados para que presenten sus observaciones».
148. Según la demandante, es evidente que el Estado miembro no es el único sujeto de derecho que se ve afectado por un acto que declara una medida de ayuda incompatible en el sentido del artículo 87 CE. Al contrario, tanto el beneficiario de la ayuda como las empresas competidoras de éste, en su condición de «interesados», se ven afectados directamente por el poder de decisión que se le reconoce a la administración comunitaria y por su poder conexo de ordenar la recuperación de las ayudas ilegales, dado que están legitimados para recurrir contra una decisión negativa de la Comisión. En opinión de la demandante, el derecho de defensa está, por tanto, ligado a los actos administrativos desfavorables para todos los destinatarios (es decir, tanto el Estado como los terceros excluidos de la ayuda censurada por la Comisión) y esa situación de desventaja debe ser considerada como el requisito para la aplicación del principio de contradicción por lo que atañe a todos los destinatarios.
149. A juicio de la demandante, la jurisprudencia citada por la Comisión reconoce, cuando menos, que el «derecho [de los interesados que no sean el Estado miembro] a participar en el procedimiento administrativo [debe garantizarse] en una medida adecuada en función de las circunstancias del caso concreto». Pues bien, a su entender, en el presente asunto, uno de los aspectos determinantes a la hora de pronunciarse acerca de la cuestión de la compatibilidad de la tarifa Terni con la normativa comunitaria en materia de ayudas de Estado es la apreciación de la situación económica y financiera de las sociedades ex-Terni en el momento de la expropiación llevada a cabo por medio de la Ley nº 1643/62. Según la demandante, este aspecto es tanto más determinante cuanto que la solución del asunto depende de la comparación del valor actualizado de los bienes que se le expropiaron a Terni con el valor de la tarifa Terni actualizado hasta el 31 de diciembre de 2010, o que la cuestión controvertida se refiere exclusivamente a la posibilidad de considerar la reciente prórroga de dicha tarifa como una indemnización suplementaria de la expropiación excepcional sufrida por Terni.
150. Finalmente, la demandante sostiene que, incluso haciendo abstracción de cuanto precede, la Comisión incurrió, no obstante, en un grave vicio sustancial de forma durante el procedimiento de investigación formal, tanto por lo que a ella se refiere como respecto a la República Italiana. Según la demandante, aun admitiendo una interpretación restrictiva del derecho de defensa de la demandante, la Decisión impugnada seguiría siendo ilegal, ya que adolece de un vicio no subsanable de contradicción entre la instrucción, la motivación y la parte dispositiva de la Decisión impugnada. En efecto, a su entender, las personas a las que afectaba el procedimiento no disfrutaron de garantías adecuadas que les permitiesen contradecir al órgano autor del procedimiento en lo que atañe a un aspecto que después resultó ser esencial para la adopción de la Decisión impugnada. Según la demandante, esta carencia privó, en la práctica, de toda utilidad a la respuesta detallada que la República Italiana dio a las preguntas que la Comisión le hizo en su escrito de 20 de febrero de 2007.
151. La Comisión responde que, según reiterada jurisprudencia, en el marco del procedimiento de control de las ayudas públicas, los beneficiarios de la ayuda no pueden exigir que la Comisión mantenga con ellos un debate contradictorio, no disfrutan del derecho de defensa y no pueden ampararse en el del Estado contra el cual se ha incoado el procedimiento.
152. A mayor abundamiento, la Comisión sostiene que, en el caso de autos, no puede reprochársele ninguna vulneración del principio de contradicción ni del derecho de defensa de la República Italiana. Así, afirma que durante el procedimiento nunca indicó al referido Estado miembro que apreciaría ex post
el carácter adecuado de la tarifa Terni sin examinar si la prórroga de dicha tarifa prevista por la medida controvertida podía justificarse en concepto de indemnización de la expropiación sufrida por Terni en 1962, lo cual, a su entender, queda acreditado por el hecho de que las autoridades italianas y las sociedades ex-Terni efectivamente alegaron, durante el procedimiento, argumentos destinados a demostrar que debía considerarse que dicha prórroga formaba parte del criterio previsto ex ante por el Decreto nº 1165/63 para indemnizar a Terni.
153. La Comisión subraya que, aunque calificó de no pertinente el estudio aportado por las autoridades italianas, de todas maneras lo examinó a fondo y llegó a la conclusión de que el método en el que se basaba era impreciso y/o incorrecto. Añade que, al afirmar que «la Decisión [impugnada] es, de todos modos, ilegal porque adolece de un vicio no subsanable de contradicción entre instrucción, motivación y contenido deliberativo», la demandante formula un nuevo motivo que debe declararse inadmisible de conformidad con el artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
– Apreciación del Tribunal
154. Debe recordarse que, mediante escrito de 19 de julio de 2006, la Comisión informó a la República Italiana de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, y que, con la publicación de dicha decisión en el Diario Oficial de la Unión Europea,
instó a los terceros interesados a presentar sus observaciones sobre la medida controvertida.
155. Mediante escrito de 20 de febrero de 2007, tras haber constatado que «necesitaba más información para poder llegar a una conclusión», la Comisión solicitó a la República Italiana que, en particular, le facilitase información que permitiese comparar objetivamente el valor de los bienes expropiados con el valor de la ventaja otorgada mediante la tarifa Terni desde el comienzo de ese régimen hasta 2010, con una actualización de los valores en cuestión.
156. En respuesta a esa solicitud, en abril de 2007, las autoridades italianas remitieron a la Comisión un estudio realizado, a petición de las sociedades ex-Terni, por un consultor independiente, en el que se menciona que el valor total de la ventaja otorgada por la tarifa Terni es inferior al valor contable (actualizado en 2006) de los bienes expropiados como consecuencia de la nacionalización y en el que, por tanto, se concluye que no había sobrecompensación.
157. De los considerandos 82 y 83 de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión consideró, con carácter principal, que el referido estudio no era pertinente, basándose en que el análisis de la adecuación del mecanismo compensatorio podía efectuarse únicamente ex ante,
es decir, en el momento de la expropiación. Conforme a este enfoque, la Comisión concluyó que hasta la extinción de la medida tarifaria compensatoria original y sólo hasta esta fecha los beneficiarios no habían obtenido ninguna ventaja y que dicha conclusión no podía ser cuestionada mediante cálculos de beneficios y pérdidas alternativos, sobre todo si se efectúan retrospectivamente.
158. La Comisión examinó a fondo, con carácter subsidiario, el estudio aportado por las autoridades italianas y concluyó que el método en el que se basaba dicho estudio era impreciso e incorrecto, en la medida en que infravaloraba sistemáticamente la ventaja conferida a las sociedades ex-Terni y, probablemente, sobreestimaba el valor de los bienes expropiados (considerandos 87 a 90 de la Decisión impugnada).
159. En primer lugar, la demandante afirma que la Decisión impugnada se adoptó en condiciones que le impidieron ejercer su derecho de defensa y «participar en el procedimiento por lo que respecta a la cuestión que constituía su objeto». Según la demandante, después de haber obtenido un estudio que contenía el análisis comparativo solicitado, la Comisión, de modo improvisado y sin informarle de ello, consideró que dicho estudio carecía totalmente de pertinencia. En opinión de la demandante, al no comunicarle la modificación, durante el procedimiento, de su apreciación de la información solicitada en el escrito de 20 de febrero de 2007 y, por tanto, de la medida controvertida, la Comisión no le permitió contradecir, durante el procedimiento de investigación formal, la posición de la institución por lo que respecta a la ilegalidad de la prórroga de la tarifa Terni a la luz de la normativa relativa a las ayudas de Estado.
160. No puede aceptarse esta argumentación.
161. Por lo que respecta a la supuesta vulneración del derecho de defensa, según jurisprudencia reiterada, el procedimiento de control de las ayudas de Estado, habida cuenta de su sistema general, es un procedimiento abierto contra el Estado miembro responsable, en consideración de sus obligaciones comunitarias, de la concesión de la ayuda (sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión, 234/84, Rec. p. 2263, apartado 29, y de 24 de septiembre de 2002, Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión, C‑74/00 P y C‑75/00 P, Rec. p. I‑7869, apartado 81).
162. Por tanto, en dicho procedimiento, los interesados que no sean el Estado miembro responsable de la concesión de la ayuda no pueden exigir que la Comisión mantenga con ellos un debate contradictorio como el que debe mantener con dicho Estado (sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, apartado 59, y Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión, citada en el apartado 161 supra,
apartado 82). Así pues, tienen esencialmente una función de fuente de información para la Comisión (sentencias del Tribunal General de 22 de octubre de 1996, Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, T‑266/94, Rec. p. II‑1399, apartado 256, y de 25 de junio de 1998, British Airways y otros/Comisión, T‑371/94 y T‑394/94, Rec. p. II‑2405, apartado 59).
163. A este respecto, ninguna disposición del procedimiento de control de ayudas de Estado reserva un papel particular, entre los interesados, al beneficiario de la ayuda. Además, hay que recordar que el procedimiento de control de las ayudas de Estado no es un procedimiento iniciado «contra» el beneficiario de las ayudas, lo que implicaría que éste podría prevalerse, como tal, de derechos tan amplios como el derecho de defensa (sentencia Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión, citada en el apartado 161 supra,
apartado 83, y sentencia del Tribunal General de 8 de julio de 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, T‑198/01, Rec. p. II‑2717, apartado 193).
164. La demandante sostiene que la jurisprudencia anteriormente citada se basa en una interpretación imperfecta del artículo 20 del Reglamento nº 659/1999 y no tiene en cuenta el artículo 88 CE, apartado 2, que prevé un procedimiento contradictorio en la medida en que la Comisión debe «emplaza[r] a los interesados para que presenten sus observaciones».
165.
Basta señalar que la jurisprudencia en cuestión tiene precisamente por objeto la interpretación del artículo 88 CE, apartado 2, y de los artículos 6 y 20 del Reglamento nº 659/1999, que establecen el derecho de los interesados a presentar observaciones durante el procedimiento de investigación formal.
166. Por otra parte, contrariamente a lo que afirma la demandante, esta última no puede tener la consideración de destinataria de la Decisión impugnada, aun cuando dicha Decisión declare incompatible la ayuda que ha recibido. Los destinatarios de las decisiones adoptadas por la Comisión en el ámbito de las ayudas de Estado son únicamente los Estados miembros interesados (véanse el artículo 25 del Reglamento nº 659/1999 y la sentencia Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 162 supra,
apartado 45).
167. En este contexto, es preciso señalar que los principios generales del Derecho, como los del derecho a ser oído o de buena administración, invocados por la demandante, no permiten al juez comunitario extender los derechos procedimentales conferidos a los interesados en el marco de los procedimientos de control de las ayudas de Estado por el Tratado y el Derecho derivado (sentencia Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, citada en el apartado 163 supra, apartado 194). El hecho de que la demandante esté legitimada para recurrir contra la Decisión impugnada tampoco lo permite.
168. Finalmente, se ha declarado que de ninguna disposición relativa a las ayudas de Estado ni de la jurisprudencia se desprende que la Comisión esté obligada a oír al beneficiario de fondos estatales acerca de la apreciación jurídica que ésta realice en relación con la medida controvertida o que esté obligada a informar al Estado miembro afectado –y, a fortiori,
al beneficiario de la ayuda– de su postura antes de adoptar su decisión, toda vez que los interesados y el Estado miembro fueron requeridos para que presentasen sus observaciones (sentencia Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, citada en el apartado 163 supra, apartado 198).
169. En cualquier caso, es preciso subrayar que se invitó a la demandante a que presentase observaciones y que ésta hizo uso de esta posibilidad presentando observaciones detalladas a la Comisión.
170. La demandante indicó que la tarifa Terni representaba la compensación legítima a la que Terni tenía derecho en razón de la expropiación de sus bienes de empresa y, por tanto, no podía considerarse una ayuda estatal. La demandante repasó la evolución de dicha tarifa e hizo hincapié en el hecho de que todas las prórrogas de ésta posteriores a 1991 coincidieron con la renovación general de las concesiones hidroeléctricas en favor de otros productores y, por tanto, eran conformes al principio de no discriminación entre Terni y otros autoproductores que no habían sido expropiados y podían, por tanto, seguir produciendo y consumiendo energía eléctrica a muy bajo coste (considerandos 43 y 44 de la Decisión impugnada).
171. Por consiguiente, durante el procedimiento de investigación formal, la demandante formuló alegaciones destinadas a demostrar que debía considerarse que la prórroga de la tarifa Terni formaba parte del criterio previsto ex ante por el artículo 6 del Decreto nº 1165/63 para indemnizar a Terni.
172. Ahora bien, la Comisión se pronunció precisamente acerca de esa cuestión, con carácter principal, para concluir que la medida controvertida constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Por tanto, la demandante se equivoca al sostener que la Comisión le impidió «participar en el procedimiento por lo que respecta a la cuestión que constituía su objeto» o que se le «privó sin razón del derecho a contradecir la posición de la administración comunitaria por lo que respecta a la ilegalidad de la prórroga de la tarifa preferencial a la luz de la normativa relativa a las ayudas de Estado».
173. Debe señalarse además que la alegación de la demandante según la cual la Comisión modificó radicalmente, durante el procedimiento, su apreciación de la información solicitada en el escrito de 20 de febrero de 2007 y, por tanto, de la medida controvertida no tiene en cuenta el objeto del procedimiento de investigación formal y se basa en una interpretación abusiva del tenor de la solicitud de información de 20 de febrero de 2007.
174. En efecto, la Comisión consideró necesario recabar información relativa al valor contable de los bienes cedidos al Estado en el momento de la nacionalización. Sin embargo, éste no era el único objeto de la solicitud de información contenida en el escrito de 20 de febrero de 2007, y la formulación según la cual la información requerida era necesaria «para poder llegar a una conclusión» en el asunto de que se trata debe situarse en el contexto del procedimiento de investigación formal y de sus objetivos, a saber, permitir a las partes interesadas ser oídas y a la Comisión informarse del conjunto de datos procedentes antes de adoptar su Decisión (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de marzo de 1984, Alemania/Comisión, 84/82, Rec. p. 1451, apartado 13).
175. El procedimiento de investigación formal no puede tener otra finalidad que la descrita anteriormente y, en particular, no puede tener la finalidad de decidir con carácter definitivo, antes de la adopción de la decisión final, acerca de determinados elementos del expediente.
176. Del escrito de 20 de febrero de 2007 no puede deducirse, como afirma la demandante, que la Comisión hubiese considerado «decisiva, a la hora de decidir acerca de la calificación de la prórroga de la tarifa preferencial como ayuda estatal, la demostración de que el valor (actualizado) de esa compensación fuese igual o inferior al valor de los bienes expropiados». Esa afirmación se basa en una interpretación errónea del tenor de dicho escrito.
177. En cualquier caso, la Comisión nunca indicó ni a las autoridades italianas ni a las sociedades ex-Terni que apreciaría el carácter adecuado ex post de la tarifa Terni sin examinar si la prórroga de dicha tarifa prevista por la medida controvertida podía justificarse en tanto que indemnización de la expropiación sufrida por Terni en 1962.
178. De las consideraciones expuestas se deduce que procede desestimar la imputación basada en la vulneración del derecho de defensa de la demandante.
179. En segundo lugar, la demandante afirma que, aun admitiendo una interpretación restrictiva del derecho de defensa de las partes interesadas dentro del contexto del procedimiento incoado en aplicación del Reglamento nº 659/1999, la Decisión impugnada seguiría siendo ilegal, ya que adolece de un vicio no subsanable de contradicción entre la instrucción, la motivación y la parte dispositiva de la Decisión.
180. La Comisión sostiene que dicha imputación es inadmisible basándose en una infracción del artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, que establece que en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento.
181. Sin embargo, procede señalar que la referida imputación no puede considerarse nueva, dado que ya se había mencionado en la demanda. Por tanto, debe desestimarse la solicitud de inadmisibilidad de la Comisión.
182. No obstante, el alcance exacto de la imputación resulta difícil de aprehender, dado que la mera afirmación de que existe un «un vicio no subsanable de contradicción entre la instrucción, la motivación y la parte dispositiva de la Decisión» no permite caracterizar una ilegalidad precisa, basada en una eventual vulneración por parte de la Comisión de una disposición de la normativa o de un principio general del Derecho de la Unión.
183. En la réplica, la formulación de la imputación viene seguida de la siguiente explicación: «en efecto, las personas a las que afectaba el procedimiento no disfrutaron de garantías adecuadas que les permitiese contradecir al órgano autor del procedimiento (la Comisión) por lo que respecta a un aspecto que después resultó ser esencial para la adopción de la Decisión». Esta argumentación muestra que la imputación en cuestión no se diferencia de la imputación basada en la vulneración del derecho de defensa de la demandante, la cual, como se indica en el apartado 178 supra, ha sido desestimada.
184. Por último, es preciso señalar que, en la réplica, se indica que «la Comisión incurrió, no obstante, en un grave vicio sustancial de forma durante el procedimiento de investigación formal, tanto por lo que se refiere al Estado italiano como con respecto a la demandante, ya que a ambos se les privó sin razón del derecho a contradecir la posición de la administración [...] por lo que respecta a la ilegalidad de la prórroga de la tarifa preferencial a la luz de la normativa relativa a las ayudas de Estado».
185. En la medida en que la demandante ha pretendido formular un motivo basado en la vulneración del derecho de defensa de la Republica Italiana, dicho motivo debe declararse inadmisible y, en cualquier caso, desestimarse por infundado.
186. En efecto, procede recordar que la violación del derecho de defensa constituye una ilegalidad intrínsecamente subjetiva (véase la sentencia del Tribunal de 8 de julio de 2004, JFE Engineering y otros/Comisión, T‑67/00, T‑68/00, T‑71/00 y T‑78/00, Rec. p. II‑2501, apartado 425, y la jurisprudencia citada), que debe ser invocada, pues, por el propio Estado miembro interesado (véase en este sentido la sentencia Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, citada en el apartado 163 supra,
apartado 203).
187. Por lo tanto, la demandante no está legitimada para invocar un motivo basado en la vulneración del derecho de defensa del Estado miembro interesado, en este caso la República Italiana.
188. Aun suponiendo que tal motivo fuese admisible, no podría considerarse fundado.
189. Según reiterada jurisprudencia, el principio del respeto del derecho de defensa exige que al Estado miembro de que se trate se le dé la oportunidad de dar a conocer debidamente su punto de vista sobre las observaciones presentadas por los terceros interesados, de conformidad con el artículo 88 CE, apartado 2, y en las cuales la Comisión pretende fundamentar su decisión. En la medida en que el Estado miembro no haya podido comentar tales observaciones, la Comisión no puede utilizarlas en su decisión contra este Estado. Sin embargo, para que una violación del derecho de defensa de tales características entrañe una anulación, es preciso que, de no existir tal irregularidad, el procedimiento hubiera podido llevar a un resultado distinto (sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1987, Francia/Comisión, 259/85, Rec. p. 4393, apartados 12 y 13, y de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, C‑301/87, Rec. p. I‑307, apartados 29 a 31).
190. En el caso de autos, basta señalar que en modo alguno se ha reprochado a la Comisión que haya basado la Decisión impugnada en las observaciones de terceros interesados acerca de las cuales la República Italiana no hubiese podido defender su punto de vista. De conformidad con las exigencias del artículo 88 CE, apartado 2, y del artículo 6, apartado 2, del Reglamento nº 659/1999, a la República Italiana se le dio la oportunidad de presentar sus observaciones acerca de la decisión por la que se incoa el procedimiento y se le transmitieron las observaciones formuladas dentro de este contexto por los interesados, lo cual dio lugar a la réplica de la República Italiana manifestada por medio del escrito de 22 de diciembre de 2006 (considerando 6 de la Decisión impugnada).
191. La demandante sostiene que, al no informar a la República Italiana de la modificación radical, durante el procedimiento, de su apreciación de la información solicitada en el escrito de 20 de febrero de 2007 y, por tanto, de la medida controvertida, la Comisión no permitió a la República Italiana, como tampoco a la propia demandante, contradecir, durante el procedimiento de investigación formal, la posición de la Comisión por lo que respecta a la ilegalidad de la prórroga de la tarifa Terni a la luz de la normativa relativa a las ayudas del Estado.
192. Es preciso subrayar que, en el marco de las observaciones que presentó a la Comisión durante el procedimiento de investigación formal, la República Italiana indicó que ni el acuerdo tarifario original –que constituyó una indemnización legítima a Terni por la expropiación de sus bienes– ni sus prórrogas posteriores constituían ayudas estatales. En apoyo de esta tesis, la República Italiana citaba una serie de sentencias del Tribunal de Justicia según las cuales determinadas formas de indemnización no constituyen ayudas a las empresas como, en particular, la indemnización por daños y los servicios de interés económico general (considerando 58 de la Decisión impugnada).
193. El considerando 59 de la Decisión impugnada precisa asimismo lo siguiente:
«Con respecto a la autorización de la tarifa Terni como ayuda estatal, [la República Italiana] señala que la Ley nº 9/91, que establece la primera prórroga de la tarifa, fue debidamente notificada a la Comisión y aprobada por ésta. Las prórrogas sucesivas de la tarifa, que coinciden con las prórrogas de las concesiones hidroeléctricas en favor de los productores hidroeléctricos, obedecen a la misma lógica que la Comisión nunca ha cuestionado. Por tanto, según [la República Italiana], debe considerarse que la tarifa Terni es una medida existente que no constituye una ayuda.»
194. Por consiguiente, durante el procedimiento de investigación formal, la República Italiana dio a conocer claramente su punto de vista sobre el carácter indemnizatorio de la medida controvertida.
195. Además, la alegación de la demandante mencionada en el apartado 191 supra no tiene en cuenta el objeto del procedimiento de investigación formal y se basa en una interpretación abusiva del tenor de la solicitud de información de 20 de febrero de 2007, tal como se ha indicado anteriormente.
196. Finalmente, es preciso recordar que de ninguna disposición relativa a las ayudas de Estado ni de la jurisprudencia se desprende que la Comisión esté obligada a oír al beneficiario de fondos estatales acerca de la apreciación jurídica que ésta realice en relación con la medida controvertida o que esté obligada a informar al Estado miembro afectado –y, a fortiori,
al beneficiario de la ayuda– de su postura antes de adoptar su decisión, toda vez que los interesados y el Estado miembro fueron requeridos para que presentasen sus observaciones (sentencia Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, citada en el apartado 163 supra, apartado 198).
Sobre el error manifiesto de apreciación del estudio económico aportado por las autoridades italianas
– Alegaciones de las partes
197. La demandante señala que la Comisión cuestiona la validez del estudio aportado por las autoridades italianas por lo que atañe a dos aspectos.
198. En primer lugar, dicho estudio supuestamente sobrestima el valor de los centros expropiados, al no tener en cuenta que estos centros y los bienes vinculados a estos últimos deberían haber sido restituidos al Estado al término de la concesión.
199. La demandante alega que el cálculo del valor de los bienes expropiados, en función de los balances anuales de Terni, es exactamente el que la Comisión había solicitado y que los balances originales, certificados por un notario, cumplen plenamente la normativa aplicable en materia de Derecho de sociedades y de contabilidad, incluida la obligación de «amortizar» proporcionalmente el valor de los bienes en función de la duración restante de las eventuales concesiones.
200. Según la demandante, aparte de que la argumentación de la Comisión llevaría a invertir la carga de la prueba, dicha argumentación no tiene en cuenta que, sin la expropiación, las concesiones hidroeléctricas de las que Terni era titular habrían sido prolongadas varias veces hasta el 31 de diciembre de 2020, como sucedió con las otras concesiones hidroeléctricas de los autoproductores no expropiados.
201. En segundo lugar, la demandante sostiene que, según la Comisión, el estudio de que se trata subestima el valor de la ventaja otorgada mediante la tarifa Terni en la medida en que, para calcular dicha ventaja tarifaria, el importe efectivamente pagado por Terni debería haberse comparado con la tarifa pagada normalmente por un operador que no fuera autoproductor y con un perfil de consumo análogo al de la antedicha sociedad.
202. La demandante responde que Terni y sus sucesoras quedaron exentas de determinados elementos tarifarios (entre ellos, el sobreprecio térmico) por medio de disposiciones legales y reglamentarias totalmente distintas de, y posteriores a, la Ley nº 1643/62 y su decreto de aplicación, pero de conformidad con la lógica de la comparación con los autoproductores, fundamento de dicha Ley. En opinión de la demandante, resulta, por tanto, erróneo sostener que, para estimar el valor de las ventajas recibidas, la tarifa Terni debe compararse con la «tarifa ordinaria» (que incluye el sobreprecio térmico) que debería pagar un operador que no sea autoproductor. A su juicio, el mismo razonamiento es aplicable al cálculo de los «beneficios compensatorios» que las sociedades ex-Terni recibieron de la caja de compensación del sector de la electricidad entre 2000 y 2006.
203. Por tanto, según la demandante, el beneficio debía calcularse en función del precio que las sociedades ex-Terni habrían debido pagar de todas formas en aplicación de las disposiciones anteriormente mencionadas (distintas de la tarifa Terni), y no en función del precio normal del mercado de la electricidad, como sostiene erróneamente la Comisión.
204. La Comisión recuerda que sólo examinó a fondo el estudio aportado por las autoridades italianas con carácter subsidiario y que, si su conclusión acerca de la falta de pertinencia del estudio se confirmase, las alegaciones invocadas en la segunda parte del presente motivo serían de todas formas inoperantes.
205. La Comisión subraya que la demandante no cuestiona la observación, formulada en el considerando 90 de la Decisión impugnada, según la cual «el estudio se limita a considerar como valor contable de los bienes la diferencia entre el concepto de “plantas y maquinaria” que figura en las cuentas de [...] Terni de 1962 [...] y el mismo concepto del año siguiente», mientras que «no existe ninguna prueba concreta de que la diferencia se deba exclusivamente a la pérdida de la central hidroeléctrica». Según la Comisión esta objeción resulta suficiente para demostrar la escasa credibilidad del estudio, dado que, a su entender, no se ha probado que el carácter adecuado de la indemnización hubiera debido examinarse teniendo únicamente en cuenta las instalaciones hidroeléctricas expropiadas.
206. La Comisión sostiene que el estudio presentado por las autoridades italianas no precisa si el valor de las instalaciones resultante del balance de 1963 de Terni tenía en cuenta el hecho de que, en el momento de la expiración de la concesión, una gran parte de dichas instalaciones habría pasado a manos del Estado. En opinión de la Comisión, la ambigüedad en relación con este aspecto fundamental no queda aclarada por la observación formal de la demandante acerca del contenido de un balance certificado por un notario. Por lo que respecta a la alegación de la demandante según la cual, sin expropiación, la concesión hidroeléctrica de Terni se habría prolongado hasta diciembre de 2020, la Comisión señala que, para determinar el valor de los bienes expropiados en 1962, es necesario referirse a la situación existente en el momento de la expropiación, sin que puedan tomarse en consideración las modificaciones que, en caso de no haber habido expropiación, hubieran podido producirse posteriormente, y que la fecha de 2020 es, en todo caso, errónea, dado que la prórroga de las concesiones hidroeléctricas hasta 2020, prevista en la Ley nº 266/05, ha sido declarada inconstitucional.
207. Por lo que atañe al análisis comparativo de las tarifas, la Comisión sostiene que el estudio de que se trata toma erróneamente como punto de referencia el precio pagado por un autoproductor (en lugar del precio de mercado normal), ignorando que el hecho de considerar a Terni como autoproductor virtual hasta 1992 formaba parte de la indemnización otorgada a dicha sociedad. Según la Comisión, si esta sociedad hubiese sido expropiada sin indemnización, no hubiera sido asimilada a un «autoproductor virtual» y, por consiguiente, habría debido pagar la electricidad al precio de mercado normal (y no al precio pagado por un autoproductor que ha quedado exento de determinados elementos tarifarios). En consecuencia, a su entender, para evaluar el importe de la indemnización otorgada a Terni, debe calcularse la diferencia entre el precio de mercado (es decir, el precio en caso de ausencia de indemnización) y la tarifa reducida concedida a dicha sociedad (asimilada a un autoproductor virtual) en concepto de indemnización.
– Apreciación del Tribunal
208. Es preciso recordar que la Comisión sólo examinó a fondo el estudio de que se trata con carácter subsidiario y que consideró, con carácter principal, que el referido estudio no era pertinente, basándose en que el análisis de la adecuación del mecanismo compensatorio podía efectuarse únicamente ex ante,
es decir, en el momento de la expropiación. Conforme a este enfoque, la Comisión concluyó que, hasta la extinción de la medida tarifaria compensatoria original, y sólo hasta esta fecha, los beneficiarios no habían obtenido ninguna ventaja y que dicha conclusión no podía ser cuestionada mediante cálculos de beneficios y pérdidas alternativos, sobre todo si se efectuaban retrospectivamente (considerandos 82 a 85 de la Decisión impugnada).
209. La demandante no cuestiona explícitamente este enfoque de la Comisión acerca del carácter a priori
no pertinente del estudio de que se trata a la luz de la cuestión de la calificación de la medida controvertida con respecto a la normativa relativa a las ayudas de Estado. En el marco del segundo motivo de anulación, la demandante únicamente ha alegado un vicio de procedimiento resultante de una supuesta vulneración de su derecho de defensa.
210. En cambio, la demandante ha cuestionado la fundamentación de la conclusión de ese enfoque en el marco del motivo de anulación basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1. Pues bien, es preciso recordar que la Comisión obró correctamente al estimar que la prórroga de la tarifa Terni otorgada en 2005 por medio de la medida controvertida no formaba parte de la indemnización que le correspondía a Terni por la expropiación sufrida por ésta en 1962 y al concluir que la tarifa preferencial concedida a las sociedades ex-Terni a partir del 1 de enero de 2005 constituía una ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
211. En estas circunstancias, debe desestimarse por inoperante el motivo basado en un error manifiesto de apreciación de la Comisión por lo que atañe al estudio económico aportado por las autoridades italianas.
Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 88 CE, apartado 3
Alegaciones de las partes
212. La demandante sostiene que la Decisión impugnada es ilegal, en la medida en que la Comisión afirma que la República Italiana ejecutó la medida controvertida infringiendo el artículo 88 CE, apartado 3, y, en consecuencia, ordena a ese Estado que proceda a recuperar las cuantías ya concedidas en ejecución de la Ley nº 80/05.
213. La demandante señala que la medida controvertida no derogó la Ley nº 9/91, que estableció una prórroga de la tarifa Terni hasta el 31 de diciembre de 2007, con una reducción progresiva de las cantidades de 2002 a 2007, sino que, de hecho, la «superó», en la medida en que estabilizó las cantidades a las que las empresas tenían derecho, tomando como referencia la situación existente el 31 de diciembre de 2004, al mismo tiempo que prolongaba la aplicación de la antedicha tarifa hasta 2010. Por tanto, según la demandante, si la medida controvertida fuese ilegal, las disposiciones de la Ley nº 9/91 continuarían aplicándose hasta su término natural. Pues bien, en opinión de la demandante, con el fin de actuar con prudencia, l’Aurorità per l’energia elettrica e il gas (Autoridad de la energía eléctrica y el gas; en lo sucesivo «AEEG») adoptó, en 2005 y 2006, una serie de decisiones con objeto de que la demandante y las otras sociedades ex-Terni percibiesen únicamente los importes de la tarifa Terni que se les debían en aplicación de la Ley nº 9/91, ya examinada y aprobada por la Comisión.
214. Según la demandante, de los certificados de pago que la demandante recibió de la caja de compensación del sector de la electricidad, durante el período 2005-2007, se desprende que todos los reembolsos en concepto de la tarifa Terni siempre se le abonaron, incluso después de la entrada en vigor de la Ley nº 80/05, sin ninguna referencia a esta disposición, lo cual acredita que la falta de abono a la demandante de las cuantías previstas en la medida controvertida se debía a la voluntad de las autoridades italianas de cumplir la obligación de suspensión prevista en el artículo 88 CE, apartado 3. La demandante sostiene que, en consecuencia, nunca percibió, ni durante ni después del procedimiento que llevó a la adopción de la Decisión impugnada, ninguna cuantía en concepto del componente tarifario que la medida controvertida prorrogó, de forma que el dinero percibido lo recibió únicamente en virtud de la Ley nº 9/91.
215. La demandante indica que la Comisión sabía que las cuantías que la demandante recibió hasta 2007 se le abonaron en concepto de anticipo de los importes que se le debían en ejecución de la Ley nº 9/91, como lo muestran los considerandos 33 a 35 y 162 de la Decisión impugnada. En opinión de la demandante, la afirmación de la Comisión, según la cual esta circunstancia no podría afectar a la validez de la Decisión impugnada y atañe únicamente a la ejecución de ésta, es manifiestamente errónea. Según la demandante, resulta innegable que, sin la ejecución efectiva de la medida controvertida en el sentido del artículo 88 CE, apartado 3, no se reúnen los requisitos esenciales que permiten declarar la ayuda ilegal y ordenar al Estado su recuperación.
216. Además, a juicio de la demandante, la tesis de la Comisión, según la cual el incumplimiento de la obligación de suspensión del otorgamiento de la ayuda se produce por la mera publicación o la mera entrada en vigor de la medida controvertida, no sólo contradice el sentido literal del artículo 88 CE, apartado 3, sino que resulta contraria a la razón de ser y al efecto útil de dicha prohibición.
217. En opinión de la demandante, las disposiciones del artículo 88 CE, apartados 2 y 3, tienen como finalidad esencial evitar una eventual distorsión de la competencia en el mercado interior, debida a la ventaja que obtendría el beneficiario de la ayuda en detrimento de sus competidores, hasta el momento en que se adopte la decisión de la Comisión acerca de la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado común. A su entender, la obligación de suspensión está destinada a garantizar una igualdad de trato efectiva entre los operadores, pues una empresa sólo recibe una ventaja en el momento que el Estado ejecuta una ayuda, hasta que la Comisión haya comprobado su compatibilidad con el mercado común. En el presente caso, dado que la demandante no pudo percibir los importes acordados por la medida controvertida, no se benefició de ninguna ventaja frente a sus competidores y no se produjo distorsión alguna de las condiciones de la competencia en el mercado común.
218. La Comisión señala que la demandante no niega que la prórroga de la tarifa Terni prevista por la medida controvertida entró en vigor sin haber sido previamente notificada, contrariamente a las exigencias del artículo 88 CE, apartado 3, e incluso reconoce que la AEEG adoptó medidas de ejecución específicas relativas a los elementos de compensación correspondientes a la tarifa Terni, al autorizar su pago a condición de que las empresas beneficiarias presentaran una garantía especial. En estas circunstancias, aun suponiendo que los importes previstos por la medida controvertida no hubieran sido abonados, ello no alteraría en modo alguno el hecho de que tal medida se puso en práctica contraviniendo la obligación de notificación previa referida en el citado artículo.
219. A su entender, contrariamente a lo que afirma la demandante, esta postura de la Comisión es plenamente coherente con el texto y la lógica del artículo 88 CE, apartado 3. Una vez en vigor, un régimen de ayudas como el previsto por la medida controvertida no puede seguir siendo calificado de mero «proyecto» dirigido a conceder ayudas en el sentido de dicho artículo. En esta situación, sería en efecto absurdo y contrario a la lógica del sistema de control previo de las ayuda de Estado considerar que la Comisión únicamente puede declarar la existencia de una vulneración del artículo 88 CE, apartado 3, tras haber comprobado que cada beneficiario disfruta efectivamente de las ventajas conferidas por el régimen en cuestión.
220. Según la Comisión, de la jurisprudencia se desprende que el hecho de que la demandante no percibiera los importes previstos por la medida controvertida debe apreciarse en el marco de la ejecución de la Decisión impugnada y no puede afectar a su legalidad.
221. La Comisión subraya que, durante el procedimiento administrativo, no se afirmó que, pese a la entrada en vigor de la medida controvertida, la demandante no se había beneficiado de las ventajas asociadas a ésta, lo cual explica que en la Decisión impugnada se mencionen la concesión ilegal de la ayuda contraviniendo el artículo 88 CE, apartado 3, y la orden de recuperación, con la necesidad, no obstante, de comprobar en la fase de ejecución de la Decisión impugnada el importe efectivo de la ayuda percibida por los diferentes beneficiarios. La Comisión recuerda los términos de una jurisprudencia reiterada según la cual no puede reprocharse a la Comisión no haber tenido en cuenta eventuales elementos de hecho o de Derecho que se le habrían podido presentar durante el procedimiento administrativo pero que no se le presentaron, puesto que la Comisión no está obligada a examinar de oficio y por suputación qué elementos podrían habérsele presentado.
222. Por último, la Comisión indica que la demandante no ha demostrado en modo alguno no haber disfrutado de las ventajas conferidas por la medida controvertida y que los datos proporcionados por las autoridades italianas a raíz de la adopción de la Decisión impugnada muestran, por el contrario, que, en su conjunto, las sociedades ex-Terni se beneficiaron de la prórroga de la tarifa Terni obteniendo reembolsos por encima de los previstos por la Ley nº 9/91.
Apreciación del Tribunal
223. De los considerandos 118 a 132 de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión estimó que la medida controvertida debía considerarse una ayuda nueva a partir del 1 de enero de 2005 y que, dado que la República Italiana no había notificado el artículo 11, apartado 11, de la Ley nº 80/05, dicha ayuda era ilegal.
224. Tras constatar que la ayuda controvertida no podía ser objeto de ninguna de las excepciones prevista en el artículo 87 CE y declarar incompatible con el mercado común la segunda prórroga de la tarifa Terni (considerando 147 de la Decisión impugnada), la Comisión indicó que todos los importes de la ayuda incompatible recibidos por la demandante, Cementir y Nuova Terni Industrie Chimiche en virtud del artículo 11, apartado 11, de la Ley nº 80/05 correspondientes al período a partir del 1 de enero de 2005, debían ser recuperados con intereses (considerando 160 de la Decisión impugnada).
225. En los considerandos 161 y 162 de la Decisión impugnada, la Comisión precisó además lo siguiente:
«(161)	En este contexto, hay que recordar que el objetivo de la recuperación es restablecer la situación competitiva del beneficiario anterior a la concesión de la ayuda incompatible. Al determinar cómo era la situación competitiva de las sociedades ex-Terni antes de la aplicación de la Ley hay que tener en cuenta que ya existía la medida de ayuda establecida por la Ley nº 9/1991, que había sido autorizada hasta 2007.
(162) Por tanto, la Comisión considera que los importes residuales de la ayuda a que los beneficiarios habrían tenido derecho con arreglo a la Ley nº 9/1991 en 2005, 2006 y 2007, si no se hubiera aplicado la Ley nº 80/2005, pueden ser deducidos de las cantidades que deberán recuperarse, siempre que [la República Italiana] considere que los beneficiarios tienen derecho a dichos importes en virtud de la legislación nacional.»
226. La demandante sostiene que, a falta de ejecución efectiva de la medida controvertida en el sentido del artículo 88 CE, apartado 3, no se cumplen los requisitos esenciales que permiten declarar ilegal la ayuda y ordenar al Estado miembro recuperarla. Pues bien, la demandante alega no haber percibido ninguna cuantía en concepto del componente tarifario que la medida controvertida prorrogó, de forma que el dinero percibido hasta 2007 lo recibió únicamente en concepto de anticipo de los importes que se le debían en ejecución de la Ley nº 9/91, validada por la Comisión. A juicio de la demandante, puesto que no existe incumplimiento de la obligación de notificación previa ni ha de recuperarse importe alguno, la Comisión vulneró el artículo 88 CE, apartado 3, al declarar ilegal la ayuda y ordenar, en consecuencia, su recuperación.
227. No cabe acoger esta argumentación.
228. Procede recordar que, en lo que atañe a las ayudas nuevas que los Estados miembros tengan intención de otorgar, se establece un procedimiento de control preliminar sin el cual ninguna ayuda puede considerarse concedida conforme a Derecho (sentencias del Tribunal de Justicia de 9 de agosto de 1994, Namur-Les assurances du crédit, C‑44/93, Rec. p. I‑3829, apartado 12, y Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 162 supra,
apartado 35).
229. Conforme al artículo 88 CE, apartado 3, y a los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 659/1999, todos los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas deben notificarse a la Comisión y no pueden ejecutarse antes de que ésta haya dado su acuerdo, de manera implícita o explícita.
230. De este modo, los Estados miembros deben respetar dos obligaciones indisociables, a saber, la de notificación previa de los proyectos de ayudas y la consistente en aplazar la ejecución de tales proyectos hasta que la Comisión se haya pronunciado sobre la compatibilidad de la medida con el mercado común.
231. A tenor del artículo 1, letra f), del Reglamento nº 659/1999, constituye una ayuda ilegal una «nueva ayuda que se lleve a efecto contraviniendo lo dispuesto en el apartado 3 del artículo [88] del Tratado», es decir, concedida sin haber sido previamente notificada a la Comisión o, cuando haya sido notificada, concedida antes de que la Comisión se haya pronunciado dentro del plazo prescrito.
232. En el presente caso, consta que la segunda prórroga de la tarifa Terni no se incluye en un proyecto de ley, sino en el artículo 11, apartado 11, de la Ley nº 80/05 y que las autoridades italianas no efectuaron ninguna notificación a la Comisión, situación que caracteriza una violación del artículo 88 CE, apartado 3.
233. A este respecto, la alegación de la demandante en cuanto a la inexistencia de pago de importe alguno en concepto del componente tarifario prorrogado por la medida controvertida carece de pertinencia.
234. En efecto, de la jurisprudencia se desprende que una ayuda puede considerarse concedida aun cuando su importe no se haya abonado aún al beneficiario.
235. Así, el Tribunal de Justicia ha declarado que un Estado incumplía las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 88 CE, apartado 3, al no haber notificado medidas que establecían regímenes de ayudas hasta después de su adopción como ley (sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de marzo de 1984, Comisión/Italia, 169/82, Rec. p. 1603, apartado 11). Basándose en el tenor de dicha disposición, el Tribunal General ha declarado que existe la obligación de notificar a la Comisión las medidas de ayuda cuando están aún en fase de proyecto, es decir, antes de su ejecución y cuando todavía pueden ser modificadas en función de las eventuales observaciones de la Comisión (sentencia del Tribunal General de 16 de septiembre de 1998, Waterleiding Maatschappij/Comisión, T‑188/95, Rec. p. II‑3713, apartado 118).
236. Esta interpretación del artículo 88 CE, apartado 3, es conforme tanto con el tenor literal como con los objetivos perseguidos por la normativa de la que esta disposición forma parte, es decir, garantizar a la Comisión la posibilidad de ejercer, a su debido tiempo y en aras del interés general, su control sobre todo proyecto que pretenda conceder o modificar ayudas y efectuar así un examen preventivo (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, C‑301/87, citada en el apartado 189 supra,
apartado 17). Sería contrario a la lógica del sistema de control previo de las ayudas de Estado considerar que la Comisión únicamente puede declarar la existencia de una violación del artículo 88 CE, apartado 3, tras haber comprobado que cada beneficiario se beneficia efectivamente de las ventajas conferidas por la medida en cuestión.
237. Por consiguiente, la Comisión obró correctamente al calificar de ayuda ilegal la medida controvertida.
238. En el considerando 147 de la Decisión impugnada, la Comisión llegó asimismo a la conclusión de que la segunda prórroga de la tarifa Terni era incompatible con el mercado común, dado que la ayuda de que se trata no podía ampararse en ninguna de las excepciones previstas en el artículo 87 CE.
239. Pues bien, conforme al artículo 14 del Reglamento nº 659/1999, «cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda». El texto de esta disposición expresa el carácter sistemático de la recuperación. De este modo, la Decisión impugnada establece que la ayuda de Estado ejecutada por la República Italiana en favor de la demandante, Cementir y Nuova Terni Industrie Chimiche es incompatible con el mercado común (artículo 1) y que la República Italiana obtendrá de los beneficiarios la devolución de dicha ayuda (artículo 2).
240. La demandante cuestiona la validez de la orden de recuperación alegando que las cantidades percibidas hasta 2007 únicamente se le abonaron en concepto de anticipo de los importes que se le debían en ejecución de la Ley nº 9/91, circunstancia conocida por la Comisión, como muestran los considerandos 33 a 35 y 162 de la Decisión impugnada.
241. Es preciso subrayar, en primer lugar, que el trámite consistente en comunicar a la Comisión, durante el procedimiento administrativo, que las ayudas controvertidas todavía no han sido abonadas a sus beneficiarios no garantiza que dichos pagos no se hayan realizado posteriormente, en especial, entre el momento en que se comunicó dicha información y el de notificación de la decisión definitiva. En cualquier caso, no puede reprocharse a la Comisión que hiciera constar claramente, en aras de una mayor seguridad jurídica, las consecuencias concretas de su Decisión (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de abril de 1993, Italia/Comisión, C‑364/90, Rec. p. I‑2097, apartados 48 y 49), tal como hizo la Comisión en los considerandos 160 a 162 de la Decisión impugnada.
242. Seguidamente, cabe señalar que de la Decisión impugnada se desprende que, tras la incoación del procedimiento de investigación formal, la AEEG, mediante Decisión nº 190/06, supeditó los pagos previstos en la Ley nº 80/05 a la presentación por las sociedades ex-Terni de una garantía contra el riesgo de reembolso de la ayuda (considerando 33 de la Decisión impugnada).
243. En esa misma Decisión nº 190/06, la AEEG preveía, como alternativa, la posibilidad de pagar en 2006 en concepto de anticipo los importes de la ayuda adeudados hasta el final del régimen precedente (2007) con arreglo a la Ley nº 9/91. La AEEG no exigía ninguna garantía para estos importes. Se trata de la opción elegida por las sociedades ex-Terni y aplicada por la AEEG (considerando 34 de la Decisión impugnada).
244. La Comisión precisa que, a excepción de los pagos anticipados mencionados en el apartado precedente, «todos los demás pagos efectuados a las sociedades por la Cassa Conguaglio [per il sectore elettrico (caja de compensación para el sector eléctrico)] de conformidad con la Ley nº 80/2005, están cubiertos por una garantía» (considerando 35 de la Decisión impugnada).
245. De este modo, resulta que la Comisión consideró, en función de los datos en su poder durante el procedimiento administrativo, que la demandante había percibido importes de ayuda tanto en concepto de anticipo en virtud de la Ley nº 9/91, en 2006, como en virtud de la Ley nº 80/05. Esto explica que la Comisión exigiera la recuperación de la ayuda ya pagada, precisando al mismo tiempo que los importes residuales de la ayuda a que los beneficiarios habrían tenido derecho con arreglo a la Ley nº 9/91, «si no se hubiera aplicado la Ley nº 80/2005», pueden ser deducidos de las cantidades que deberán recuperarse (considerando 162 de la Decisión impugnada).
246. En sus escritos, la Comisión subrayó el hecho de que, durante el procedimiento administrativo, ni las autoridades italianas ni la demandante sostuvieron que, a pesar de la entrada en vigor de la medida controvertida, las sociedades ex-Terni no hubieran disfrutado de las ventajas ligadas a ésta. Los escritos de la demandante no contienen ningún elemento que permita contradecir esta declaración de la Comisión.
247. Por el contrario, esta declaración queda corroborada por el tenor de la demanda, en la que la demandante reprocha a la Comisión no haber desarrollado una investigación que le habría permitido apreciar la inexistencia de importe alguno que debiera recuperarse. Así, la demandante alega que la Comisión no se preocupó de «comprobar si, concretamente, [la República Italiana] había ejecutado efectivamente la nueva medida en la parte que excedía de los importes a los que [la demandante] tenía derecho en el marco de la Ley nº 9/91 (en su caso, con la presentación de una garantía)».
248. En este punto, debe recordarse la jurisprudencia reiterada conforme a la cual la legalidad de una decisión en materia de ayudas de Estado se debe examinar en función de la información de que podía disponer la Comisión en el momento en que la adoptó (sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑382/99, Rec. p. I‑5163, apartado 49, y España/Comisión, citada en el apartado 57 supra,
apartado 31).
249. Pues bien, no está acreditado que, en el momento de adoptar la Decisión impugnada, la Comisión conociera el hecho de que los importes pagados a la demandante por la caja de compensación para el sector eléctrico le hubieran sido abonados únicamente en virtud de la Ley nº 9/91.
250. Por último, debe señalarse que la obligación por parte de un Estado miembro de calcular el importe exacto de las ayudas que debe recuperar, en particular cuando dicho cálculo depende de elementos que no se comunicaron a la Comisión, se encuadra en la más amplia obligación de cooperación leal que vincula mutuamente a la Comisión y a los Estados miembros en el marco de la aplicación de las disposiciones del Tratado relativas a las ayudas de Estado (sentencia Países Bajos/Comisión, citada en el apartado 248 supra,
apartado 91). No puede reprocharse a la Comisión no haber tenido en cuenta eventuales elementos de hecho o de Derecho que se le habrían podido presentar durante el procedimiento administrativo pero que no se le presentaron, puesto que la Comisión no está obligada a examinar de oficio y por suputación qué elementos podrían habérsele presentado (sentencia del Tribunal General de 14 de enero de 2004, Fleuren Compost/Comisión, T‑109/01, Rec. p. II‑127, apartado 49).
251. Por lo tanto, aun suponiendo que el hecho alegado por la demandante y referido en el apartado 249 supra
fuera exacto, no podría afectar a la validez de la Decisión impugnada, sino únicamente a los procedimientos para la recuperación de la ayuda [sentencia del Tribunal General de 31 de mayo de 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Comisión, T‑354/99, Rec. p. II‑1475, apartado 68]. La recuperación de la ayuda debe tener lugar, en principio, con arreglo a las disposiciones pertinentes del Derecho nacional, pero siempre que dichas disposiciones se apliquen de manera que no haga prácticamente imposible la recuperación exigida por el Derecho comunitario (sentencias del Tribunal de Justicia Tubemeuse, citada en el apartado 55 supra,
apartado 61, y de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania, C‑5/89, Rec. p. I‑3437, apartado 12) y corresponde exclusivamente al juez nacional resolver los litigios que puedan derivarse de su ejecución [sentencia Kuwait Petroleum (Nederland)/Comisión, antes citada, apartado 68].
252. De las consideraciones anteriores se desprende que procede desestimar el motivo basado en la violación del artículo 88 CE, apartado 3.
Sobre el motivo basado en la violación del artículo 14, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999 y del principio de protección de la confianza legítima
Alegaciones de las partes
253. La demandante señala que, a tenor del artículo 14, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, «la Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario». Pues bien, a su juicio, la orden de recuperación contenida en la Decisión impugnada constituye una violación del principio de protección de la confianza legítima, el cual, si bien se interpreta de manera restrictiva en el ámbito de las ayudas de Estado, puede ser invocado en condiciones o circunstancias excepcionales que permitan fundamentar la confianza en una determinada apariencia de derecho.
254. Según la demandante, la Comisión no puede deducir de un caso de la jurisprudencia encuadrado en un contexto distinto al del presente asunto una norma absoluta y universal que limite la protección de la confianza legítima únicamente a los supuestos en los que la Administración haya ofrecido a los destinatarios «garantías precisas» en cuanto a esta apariencia de derecho.
255. A juicio de la demandante, su confianza legítima relativa al régimen Terni nace de un conjunto de actos y comportamientos jurídicamente significativos, comprobables y de significado unívoco.
256. La demandante recuerda que las autoridades italianas prorrogaron por primera vez la tarifa Terni mediante el artículo 20, apartado 4, de la Ley nº 9/91, a causa de la prórroga paralela de las concesiones hidroeléctricas de los autoproductores que habían «escapado» a la nacionalización de la electricidad en 1962, y posteriormente notificaron a la Comisión dicha Ley para que ésta fuera examinada a la luz de la normativa en materia de ayudas de Estado.
257. Según la demandante, mediante la Decisión de 6 de agosto de 1991, la Comisión autorizó, en su totalidad y sin formular objeciones, la Ley nº 9/91. Esta Decisión no contiene ningún punto donde se califique de «ayuda compatible» la prórroga de la tarifa Terni prevista en el artículo 20, apartado 4, de la Ley nº 9/91. Por el contrario, la Comisión declara en esta Decisión haber decidido no formular objeciones a la aplicación de las disposiciones de dicha Ley. A juicio de la demandante, la Comisión no prueba sus alegaciones en el sentido de que la Decisión de 6 de agosto de 1991, lejos de indicar que el régimen previsto por la Ley nº 9/91 no tenía el carácter de ayuda, la había declarado compatible con el mercado común.
258. La demandante afirma que, después de la Decisión de 6 de agosto de 1991, tuvo lugar una fase de diálogo entre las autoridades italianas y la Comisión, tras las preguntas de ésta última en relación con la prórroga de la tarifa Terni contenida en la Ley nº 9/91, lo cual queda acreditado mediante el escrito de 19 de septiembre de 1991 del Ministerio de Industria, Comercio y Artesanía italiano, dirigido al Ministerio de Participaciones Estatales italiano, y mediante un fax enviado en noviembre de 1991 por el Presidente del Consejo a la Representación Permanente de la República Italiana ante las Comunidades Europeas. Según la demandante, en esta correspondencia, las autoridades italianas cuestionan que la prórroga de la tarifa Terni pueda considerarse una ayuda de Estado. Pues bien, a su juicio, la Comisión no formuló ninguna objeción respecto a las conclusiones de dichas autoridades, admitiendo así de manera implícita el fundamento de éstas.
259. Según la demandante, este intercambio de correspondencia, que es posterior a la Decisión de 6 de agosto de 1991, contradice la tesis de la Comisión según la cual esta Decisión aprueba la prórroga de la tarifa Terni por considerarla una ayuda compatible con el Derecho comunitario. A juicio de la demandante, la Comisión se limita a negar la posibilidad de hallar el contenido del escrito y del fax antedichos en el expediente del procedimiento que desembocó en la adopción de la Decisión de 6 de agosto de 1991 y el Tribunal debería instarla a presentar la correspondencia dirigida a la República Italiana, probablemente en septiembre de 1991, sobre la cuestión de la prórroga de la tarifa Terni.
260. La demandante sostiene que la Decisión de 6 de agosto de 1991, el posterior intercambio de correspondencia y la aquiescencia de la Comisión seguidamente permiten establecer una «apariencia de derecho». Esta última, según la demandante, le hizo albergar una confianza legítima en cuanto al mantenimiento de la naturaleza compensatoria del régimen Terni aun después de su redefinición ex post,
confianza que debería considerarse legal. A su entender, estas consideraciones excluyen la calificación de este régimen como ayuda de Estado. Aduce que estos elementos permiten demostrar la existencia de circunstancias excepcionales que condujeron a la demandante, así como a las autoridades italianas, a contar con que la naturaleza compensatoria del régimen Terni no se vería modificada por una prórroga de la tarifa Terni, respetando el paralelismo, decidido en origen, entre autoproductor virtual y autoproductores titulares de concesiones hidroeléctricas.
261. Según la demandante, la apreciación efectuada por la Comisión en el considerando 123 de la Decisión impugnada, según la cual la medida controvertida modificó el método de cálculo de la tarifa Terni, no permite rebatir la conclusión referida en el apartado precedente. A su entender, el conjunto de elementos que le hizo albergar una confianza legítima no se desprende de la identidad entre los métodos de cálculo adoptados para definir esta tarifa en 1991 y posteriormente en 2005, sino del hecho de que, en ambos casos, la indemnización concedida a Terni (y sus sucesoras) fue definida legalmente ex post,
conforme a su razón de ser original, y que, también en ambos casos, la redefinición ex post
de esta medida compensatoria no podía, en sí misma, implicar que esta medida se calificara de ayuda. En opinión de la demandante, la Comisión no tiene en cuenta el hecho de que este método de revisión es menos favorable a las empresas beneficiarias que el establecido con arreglo al Decreto nº 1165/63 y tiene como única finalidad repercutir, dentro de un límite, las variaciones del precio de la electricidad producidas en los mercados, lo cual era manifiestamente imposible en 1963.
262. La demandante subraya que confió de buena fe en la aquiescencia que la Comisión terminó por ofrecer respecto a la naturaleza compensatoria de la prórroga dispuesta en 1991 para realizar importantes inversiones en el sector siderúrgico, sobre la base de un protocolo de acuerdo con las autoridades italianas cuya prórroga de la medida compensatoria constituía el principal compromiso en respuesta a las importantes decisiones adoptadas en materia de inversiones y de mantenimiento de los puestos de trabajo.
263. La demandante aduce, por último, que la eventual recuperación de la tarifa preferencial sería contraria a la máxima non venire contra factum proprium,
que prohíbe a la Comisión adoptar comportamientos sustancialmente contradictorios sobre una misma cuestión, especialmente cuando tales comportamientos han generado en los destinatarios la convicción de la existencia de una determinada situación jurídica. A su entender, este aspecto de la protección de la confianza legítima prohíbe a la Comisión retractarse, en el presente caso, de su apreciación respecto a la naturaleza indemnizatoria de la tarifa preferencial.
264. La Comisión alega que la jurisprudencia ha afirmado de manera clara y constante que el principio de protección de la confianza legítima sólo puede invocarse cuando existen «garantías precisas» por parte de la Administración y no, como en el presente caso, vagas circunstancias que se suponen generadoras de una «apariencia jurídica» sin mayor precisión.
265. La demandante no puede basar su motivo en un mero intercambio de correspondencia entre diferentes administraciones italianas. A juicio de la Comisión, es evidente que, aun suponiendo que efectivamente se hubieran producido contactos entre la Comisión y las autoridades italianas, sería imposible de todas formas considerar que hayan podido generar la apariencia jurídica alegada por la demandante sin conocer el contenido de las eventuales comunicaciones emanadas de la Comisión, de las que no existe el menor rastro.
266. Según la Comisión, del escrito de 19 de septiembre de 1991 mencionado por la demandante parece deducirse que la Comisión solicitó a las autoridades italianas información acerca de la prórroga de la tarifa Terni prevista por la Ley nº 9/91. A su juicio, este elemento, lejos de confirmar la tesis de la demandante, parece indicar, por el contrario, que, en la Decisión de 6 de agosto de 1991, la Comisión no adoptó una postura específica sobre la prórroga de la tarifa Terni, pues de otro modo la solicitud de explicación carecería de sentido.
267. En cualquier caso, según la Comisión, ningún elemento relativo a la Decisión de 6 de agosto de 1991 podía incitar a las autoridades italianas o a las sociedades ex-Terni a pensar que la Comisión no consideraría la prórroga de la tarifa Terni como una ayuda de Estado. La Comisión añade que la medida controvertida no sólo extendió la duración de la tarifa preferencial, sino que también modificó completamente el método previsto para calcular esta tarifa y de ello deduce que las sociedades ex-Terni no podían considerar, por tanto, incluso a la luz de esta importante modificación, que la medida controvertida estuviera indirectamente amparada por la Decisión de 6 de agosto de 1991, que hacía referencia a la Ley nº 9/91.
Apreciación del Tribunal
268. Es preciso recordar que la medida controvertida se adoptó sin notificación previa, contraviniendo el artículo 88 CE, apartado 3.
269. Ahora bien, habida cuenta del carácter imperativo del control de las ayudas de Estado que efectúa la Comisión con arreglo al artículo 88 CE, las empresas sólo pueden, en principio, depositar una confianza legítima en la validez de la ayuda de la que se han beneficiado cuando ésta se haya concedido observando el procedimiento que prevé dicho artículo. En efecto, en circunstancias normales, todo agente económico diligente debe poder comprobar si ha sido observado dicho procedimiento (sentencias del Tribunal de Justicia Comisión/Alemania, citada en el apartado 251 supra,
apartado 14, y de 14 de enero de 1997, España/Comisión, C‑169/95, Rec. p. I‑135, apartado 51; sentencia del Tribunal General de 6 de marzo de 2002, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T‑127/99, T‑129/99 y T‑148/99, Rec. p. II‑1275, apartado 235).
270. En particular, cuando se ejecuta una ayuda sin notificación previa a la Comisión, de modo que es ilegal en virtud del artículo 88 CE, apartado 3, el beneficiario de la ayuda no puede, en ese momento, depositar una confianza legítima en la legalidad de la concesión de dicha ayuda (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 2004, Demesa y Territorio Histórico de Álava/Comisión, C‑183/02 P y C‑187/02 P, Rec. p. I‑10609, apartado 45).
271. No obstante, la jurisprudencia no excluye la posibilidad de que los beneficiarios de una ayuda ilegal invoquen circunstancias excepcionales que puedan haber justificado su confianza legítima en la regularidad de dicha ayuda, con objeto de oponerse a la devolución de ésta (sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de junio de 1993, Comisión/Grecia, C‑183/91, Rec. p. I‑3131, apartado 18, y Demesa y Territorio Histórico de Álava/Comisión, citada en el apartado 270 supra,
apartado 51; sentencia del Tribunal General de 15 de septiembre de 1998, BFM y EFIM/Comisión, T‑126/96 y T‑127/96, Rec. p. II‑3437, apartado 69).
272. Es preciso señalar que los beneficiarios de una ayuda ilegal están legitimados para invocar tales circunstancias, tal como se desprende de la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de noviembre de 1987, RSV/Comisión (223/85, Rec. p. 4617, apartado 17).
273. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia estimó que, en determinadas circunstancias, el retraso de la Comisión en decidir que una ayuda es ilegal y debe ser suprimida y recuperada por el Estado miembro puede originar en los beneficiarios de dicha ayuda una confianza legítima suficiente para impedir que dicha institución exija a dicho Estado miembro que ordene la restitución de la ayuda.
274. De ello se desprende que la existencia de circunstancias excepcionales puede justificar la anulación de la Decisión de la Comisión si ésta no las toma en consideración y que el beneficiario de la ayuda puede invocar el argumento de la confianza legítima ante el juez comunitario.
275. Procede señalar igualmente, y de manera particular, que la adopción del Reglamento nº 659/1999 creó una situación nueva en lo que atañe a la recuperación de las ayudas incompatibles, de lo cual es preciso extraer todas las consecuencias jurídicas. El artículo 14, apartado 1, de dicho Reglamento confirma el carácter sistemático de la recuperación (primera frase), al tiempo que prevé una excepción (segunda frase) cuando la recuperación fuera contraria a un principio general del Derecho de la Unión.
276. Existe, por tanto, una disposición de Derecho derivado que la Comisión debe tener en cuenta a la hora de adoptar sus decisiones y que puede llevarla a renunciar, en su caso, a exigir la recuperación de las ayudas incompatibles. Es indudable que la violación de tal disposición puede ser invocada en apoyo de la anulación de la parte de la Decisión que exige la restitución.
277. Ello ocurre en el presente caso, en la medida en que la Comisión, en los considerandos 149 a 159 de la Decisión impugnada, examinó la existencia de circunstancias excepcionales que hubieran podido inducir en las sociedades ex-Terni una confianza legítima en cuanto a la legalidad de la medida controvertida y llegó a la conclusión de que no las había, conclusión que la demandante rebate invocando precisamente una violación del artículo 14 del Reglamento nº 659/1999 y del principio de protección de la confianza legítima.
278. Por lo que respecta al fundamento de dicho motivo, la argumentación de la demandante no acredita la existencia de circunstancias excepcionales que permitan depositar una confianza legítima en la regularidad de la ayuda de que se trata o, como sostiene la demandante, en el hecho de que la medida controvertida no constituía una ayuda de Estado.
279. En efecto, consta que la Decisión de 6 de agosto de 1991 por la que no se formulan objeciones corresponde, según la definición dada en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 659/1999, a la situación en la que, tras un examen previo, la Comisión comprueba que la medida notificada, en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado común y, en consecuencia, decide que la medida es compatible con dicho mercado. El tenor de dicha Decisión corrobora la declaración de la Comisión según la cual la medida de prórroga de la tarifa Terni contenida en la Ley nº 9/91 se calificó de ayuda compatible en la referida Decisión (véase el apartado 113 supra).
280. El hecho de que, del escrito de 19 de septiembre de 1991 del Ministerio de Industria, Comercio y Artesanía italiano, dirigido al Ministerio de Participaciones Estatales italiano, se desprenda que, tras la adopción de la Decisión de 6 de agosto de 1991, la Comisión solicitó información a las autoridades italianas respecto a la prórroga de la tarifa Terni prevista por la Ley nº 9/91 no permite desvirtuar esta conclusión.
281. Antes bien, ese hecho viene a demostrar, como indica la Comisión en los considerandos 134 y 135 de la Decisión impugnada, que los documentos en los que se basó la Decisión de 6 de agosto de 1991 sólo contenían una breve descripción y valoración de los artículos de la Ley nº 9/91 pertinentes a efectos de las ayudas de Estado y que no se citaba el artículo 20, apartado 4, de la Ley, que establecía la prórroga de la tarifa Terni, lo cual no permite determinar con certeza si se examinó la tarifa Terni y hubo intención de aprobarla.
282. En cualquier caso, la mera solicitud de información por parte de la Comisión y el silencio de ésta tras la respuesta de las autoridades italianas, suponiendo que dicha respuesta hubiera sido efectivamente transmitida y recibida por la Comisión, no pueden fundamentar una confianza legítima de la demandante.
283. El comportamiento de la Comisión entre agosto y noviembre de 1991 podía, a lo sumo, crear la impresión de una cierta confusión y suscitar interrogantes en la demandan te. Ahora bien, el mero hecho de que la calificación como ayuda de Estado de la medida de prórroga de la tarifa Terni prevista por la Ley nº 9/91 hubiera podido parecer dudosa al beneficiario es, a todas luces, insuficiente para justificar cualquier confianza legítima de este último en la validez de la ayuda o en el hecho de que la medida controvertida no constituyera una ayuda de Estado (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 29 de septiembre de 2000, CETM/Comisión, T‑55/99, Rec. p. II‑3207, apartado 128).
284. Por último, tal como señala la Comisión en el considerando 154 de la Decisión impugnada, la Decisión de 6 de agosto de 1991 únicamente se refiere a la medida establecida en la Ley nº 9/91, por lo que la aprobación de esta medida no puede generar confianza legítima en la legalidad de la nueva medida de ayuda introducida por la Ley nº 80/05 o en el hecho de que la prórroga de la tarifa Terni contenida en ésta no constituyera una ayuda.
285. Es preciso recordar, a este respecto, que la Ley nº 9/91, tenía una doble finalidad, a saber, no sólo la prórroga concomitante de la duración de la tarifa Terni y la de las concesiones hidroeléctricas de los autoproductores hasta 2001, sino también la desaparición de dicha tarifa al concluir el año 2007.
286. Consta que la medida controvertida, por un lado, puso fin al proceso de desaparición progresiva de la tarifa Terni al prever la aplicación de ésta, al menos, hasta el año 2010 y, por otro lado, modificó completamente el método previsto para el cálculo de esta tarifa, tal como se desprende de los considerandos 123 y 124 de la Decisión impugnada.
287. En este contexto, la Comisión calificó la medida controvertida de ayuda nueva, calificación que la demandante no rebate. Esta medida debería haber sido comunicada a la Comisión, conforme al artículo 88 CE, apartado 3, lo cual no ocurrió.
288. De ello se sigue que la demandante no podía deducir de la Decisión de 6 de agosto de 1991 y del posterior comportamiento de la Comisión que la nueva medida de prórroga introducida por la Ley nº 80/05 no pudiera ser calificada de ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE.
289. En estas circunstancias, procede desestimar el motivo basado en la violación del artículo 14, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999 y del principio de protección de la confianza legítima.
290. De cuantas consideraciones anteceden, y sin que sea necesario adoptar las diligencias de ordenación del procedimiento solicitadas, se desprende que procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
291. A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos formulados por la demandante, procede condenarla en costas, de conformidad con las pretensiones de la Comisión.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni SpA.