62021CJ0389
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 4 maja 2023 r. (
*1
)
Odwołanie – Polityka gospodarcza i pieniężna – Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi – Rozporządzenie (UE) nr 575/2013 – Obliczanie wskaźnika dźwigni – Miara ekspozycji – Artykuł 429 ust. 14 – Wyłączenie ekspozycji spełniających określone warunki – Częściowa odmowa udzielenia zezwolenia – Uprawnienia dyskrecjonalne Europejskiego Banku Centralnego (EBC) – Skarga o stwierdzenie nieważności – Oczywisty błąd w ocenie – Kontrola sądowa
W sprawie C‑389/21 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 24 czerwca 2021 r.,
Europejski Bank Centralny (EBC), który reprezentowali F. Bonnard, M. Ioannidis, R. Ugena oraz C. Zilioli, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
w której drugą stroną postępowania jest:
Crédit lyonnais, z siedzibą w Lyonie (Francja), który reprezentowały A. Champsaur oraz A. Delors, avocates,
strona skarżąca w pierwszej instancji,
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
w składzie: A. Arabadjiev, prezes izby, K. Lenaerts, prezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego pierwszej izby, L. Bay Larsen (sprawozdawca), wiceprezes Trybunału, P.G. Xuereb i A. Kumin, sędziowie,
rzecznik generalny: N. Emiliou,
sekretarz: M. Siekierzyńska, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 15 czerwca 2022 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 27 października 2022 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W swoim odwołaniu Europejski Bank Centralny (EBC) wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 14 kwietnia 2021 r., Crédit lyonnais/EBC (T‑504/19 zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2021:185), na mocy którego Sąd uwzględnił skargę Crédit lyonnais o stwierdzenie nieważności decyzji Europejskiego Banku Centralnego (EBC) ECB‑SSM‑2019‑FRCAG‑39 z dnia 3 maja 2019 r. (zwanej dalej „sporną decyzją”), wydanej na podstawie art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 10 rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzającego EBC szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (Dz.U. 2013, L 287, s. 63) oraz art. 429 ust. 14 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.U. 2013, L 176, s. 1), zmienionego rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) 2015/62 z dnia 10 października 2014 r. (Dz.U. 2015, L 11, s. 37) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 575/2013”), w zakresie, w jakim w decyzji tej odmówiono Crédit lyonnais zezwolenia na wyłączenie określonych ekspozycji z obliczania jego wskaźnika dźwigni.
Ramy prawne
Rozporządzenie nr 575/2013
2
Zgodnie z motywami 90, 91 i 94 rozporządzenia nr 575/2013:
„(90)
Lata poprzedzające kryzys finansowy charakteryzowały się nadmiernym wzrostem ekspozycji instytucji w stosunku do ich funduszy własnych (dźwignia finansowa). Podczas kryzysu finansowego straty i niedostateczne możliwości finansowania zmusiły instytucje do znacznego ograniczenia ich dźwigni finansowej w krótkim czasie. Zwiększyło to presję na spadek cen aktywów, powodując dalsze straty dla instytucji, co z kolei doprowadziło do jeszcze większego zmniejszenia poziomu ich funduszy własnych. Ostatecznym skutkiem tej negatywnej spirali było ograniczenie dostępności kredytów dla gospodarki realnej oraz poważniejszy i dłuższy kryzys.
(91)
Oparte na ryzyku wymogi w zakresie funduszy własnych mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia wystarczających funduszy własnych na pokrycie nieoczekiwanych strat. Kryzys pokazał jednak, że same wymogi nie wystarczą, aby zapobiec podejmowaniu nadmiernego i niemożliwego do pokrycia ryzyka dźwigni finansowej przez instytucje.
[…]
(94)
Wskaźnik dźwigni jest nowym narzędziem [Unii Europejskiej] w obszarze regulacji i nadzoru. Zgodnie z umowami międzynarodowymi powinien on zostać wprowadzony najpierw jako narzędzie dodatkowe, które może być stosowane do poszczególnych instytucji według uznania organów nadzoru. Obowiązki sprawozdawcze, którym podlegają instytucje, umożliwiłyby odpowiedni przegląd i kalibrację, przy czym docelowo zakłada się wprowadzenie tego wskaźnika jako wiążącego środka w 2018 r.”.
3
Artykuł 4 ust. 1 pkt 93 i 94 tego rozporządzenia przewiduje:
„Na użytek niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
93)
»dźwignia finansowa« oznacza względną – w stosunku do funduszy własnych danej instytucji – wielkość posiadanych przez instytucję aktywów, zobowiązań pozabilansowych oraz zobowiązań warunkowych dotyczących płatności lub dostawy lub dostarczenia zabezpieczenia, z uwzględnieniem zobowiązań z tytułu otrzymanych środków finansowych, zaciągniętych zobowiązań, umów dotyczących instrumentów pochodnych lub umów z udzielonym przyrzeczeniem odkupu, lecz z wyjątkiem zobowiązań, które można wyegzekwować wyłącznie w przypadku likwidacji instytucji;
94)
»ryzyko nadmiernej dźwigni« oznacza ryzyko wynikające z podatności instytucji na zagrożenia z powodu dźwigni finansowej lub warunkowej dźwigni finansowej, które może wymagać podjęcia niezamierzonych działań korygujących jej plan biznesowy, w tym awaryjnej sprzedaży aktywów mogącej przynieść straty lub spowodować konieczność korekty wyceny jej pozostałych aktywów”.
4
Artykuł 116 ust. 4 wskazanego rozporządzenia stanowi:
„W wyjątkowych przypadkach ekspozycje wobec podmiotów sektora publicznego mogą być traktowane jak ekspozycje wobec rządu centralnego, samorządu regionalnego lub władz lokalnych, w których jurysdykcji mają one swoją siedzibę, o ile zgodnie z opinią właściwych organów tej jurysdykcji ryzyko takich ekspozycji jest jednakowe, ponieważ rząd centralny, samorząd regionalny lub władze lokalne wystawiły odpowiednią gwarancję”.
5
Artykuł 412 ust. 1 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„Instytucje utrzymują aktywa płynne, których łączna wartość pokrywa odpływy płynności pomniejszone o przypływy płynności w warunkach skrajnych, w celu zagwarantowania utrzymywania przez instytucje takich poziomów zabezpieczeń przed utratą płynności, które są odpowiednie w sytuacji ewentualnego zakłócenia równowagi między przypływami i odpływami płynności w warunkach wysoce skrajnych w okresie trzydziestu dni […]”.
6
Artykuł 429 ust. 2 i 14 rozporządzenia nr 575/2013 przewiduje:
„2.   Wskaźnik dźwigni oblicza się jako miarę kapitału instytucji podzieloną przez miarę ekspozycji całkowitej tej instytucji i wyraża się jako wartość procentową.
[…]
[…]
14.   Właściwe organy mogą zezwolić instytucji na wyłączenie z miary ekspozycji ekspozycji, które spełniają wszystkie następujące warunki:
a)
są ekspozycjami wobec podmiotu sektora publicznego;
b)
są traktowane zgodnie z art. 116 ust. 4;
c)
są wynikiem depozytów, jakie instytucja jest prawnie zobowiązana do przeniesienia na rzecz podmiotu sektora publicznego, o którym mowa w lit. a), do celów finansowania inwestycji leżących w interesie ogólnym”.
7
Artykuł 429a ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 575/2013, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/876 z dnia 20 maja 2019 r. (Dz.U. 2019, L 150, s. 1) (zwanego dalej „zmienionym rozporządzeniem nr 575/2013”), mającym zastosowanie od dnia 28 czerwca 2021 r. zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2019/876, przewiduje:
„1.   Na zasadzie odstępstwa od art. 429 ust. 4 instytucja może wyłączyć dowolną z następujących ekspozycji z jej miary ekspozycji całkowitej:
[…]
j)
ekspozycje spełniające wszystkie następujące warunki:
(i)
są ekspozycjami wobec podmiotu sektora publicznego;
(ii)
są traktowane zgodnie z art. 116 ust. 4;
(iii)
powstały w związku z depozytami, które instytucja jest prawnie zobowiązana przenieść na rzecz podmiotu sektora publicznego, o którym mowa w ppkt (i), do celów finansowania inwestycji leżących w interesie ogólnym”.
Rozporządzenie nr 1024/2013
8
Motyw 55 rozporządzenia nr 1024/2013 stanowi:
„Powierzenie EBC zadań nadzorczych oznacza, że będzie na nim spoczywać istotna odpowiedzialność za zapewnienie stabilności finansowej w Unii oraz za wykorzystywanie swoich uprawnień nadzorczych w jak najbardziej skuteczny i proporcjonalny sposób […]”.
9
Artykuł 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1024/2013 stanowi:
„1.   W ramach art. 6 – zgodnie z ust. 3 niniejszego artykułu – EBC posiada wyłączną kompetencję w zakresie wykonywania, do celów nadzoru ostrożnościowego, następujących zadań w odniesieniu do wszystkich instytucji kredytowych mających siedzibę w uczestniczących państwach członkowskich:
[…]
d)
zapewnianie zgodności z aktami, o których mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy, nakładającymi wymogi ostrożnościowe na instytucje kredytowe w dziedzinie wymogów w zakresie funduszy własnych, sekurytyzacji, limitów znacznych ekspozycji, płynności, dźwigni finansowej, sprawozdawczości i podawania do wiadomości publicznej informacji dotyczących tych kwestii;
[…]
3.   Do celu wykonywania zadań powierzonych mu na mocy niniejszego rozporządzenia i z myślą o zapewnieniu wysokich standardów nadzoru EBC stosuje całe stosowne unijne prawo, a w przypadku gdy takie unijne prawo tworzą dyrektywy – krajowe ustawodawstwo transponujące te dyrektywy […]”.
10
Zgodnie z art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia:
„EBC wykonuje swoje zadania w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego, w którego skład wchodzą EBC i właściwe organy krajowe. EBC odpowiada za skuteczne i spójne funkcjonowanie jednolitego mechanizmu nadzorczego”.
Okoliczności powstania sporu
11
Crédit lyonnais jest spółką akcyjną prawa francuskiego posiadającą zezwolenie na prowadzenie działalności w charakterze instytucji kredytowej. Owa instytucja kredytowa jest spółką zależną Crédit agricole SA i podlega w związku z tym bezpośredniemu nadzorowi ostrożnościowemu EBC.
12
W dniu 5 maja 2015 r. Crédit agricole, działając w imieniu własnym i w imieniu podmiotów należących do grupy Crédit agricole, w tym Crédit lyonnais, zwrócił się do EBC o zezwolenie na wyłączenie z miary ekspozycji w celu obliczenia wskaźnika dźwigni ekspozycji wobec Caisse des dépôts et consignations (kasy depozytowo‑konsygnacyjnej, Francja, zwanej dalej „CDC”), wynikających z depozytów złożonych na livrets A (książeczkach oszczędnościowych A), livrets d’épargne populaire (powszechnych książeczkach oszczędnościowych) oraz livrets de développement durable et solidaire (książeczkach solidarnego i zrównoważonego rozwoju), które zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami francuskimi muszą zostać obowiązkowo przeniesione na CDC (zwane dalej łącznie „oszczędnościami regulowanymi”).
13
Decyzją z dnia 24 sierpnia 2016 r. EBC odmówił udzielenia Crédit agricole żądanego przez niego zezwolenia. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (T‑758/16, EU:T:2018:472) Sąd stwierdził nieważność tej decyzji.
14
W dniu 26 lipca 2018 r. Crédit agricole, działając we własnym imieniu oraz w imieniu podmiotów należących do grupy Crédit agricole, w tym Crédit lyonnais, ponownie zwrócił się do EBC o zezwolenie na wyłączenie z miary ekspozycji w celu obliczenia wskaźnika dźwigni ekspozycji wobec CDC wynikających z depozytów złożonych na książeczkach oszczędności regulowanych.
15
Po przekazaniu Crédit agricole projektu decyzji i otrzymaniu uwag w tym względzie EBC w dniu 3 maja 2019 r. przyjął sporną decyzję.
16
Na mocy tej decyzji Crédit agricole i podmioty należące do grupy Crédit agricole, z wyjątkiem Crédit lyonnais, uzyskały zezwolenia na wyłączenie z miary ekspozycji w celu obliczenia wskaźnika dźwigni wszystkich swoich ekspozycji wobec CDC, wynikających z depozytów na książeczkach oszczędności regulowanych. Tymczasem Crédit lyonnais uzyskał zezwolenie jedynie na wyłączenie 66 %.
17
Na poparcie owej decyzji EBC wskazał, że warunki określone w art. 429 ust. 14 lit. a)–c) rozporządzenia nr 575/2013 zostały w tej sprawie spełnione. EBC, uznając, że dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi w zakresie przyznania zwolnienia na podstawie tego przepisu, zastosował metodologię uwzględniającą trzy elementy, a mianowicie zdolność kredytową francuskiej administracji centralnej, ryzyko pospiesznej wyprzedaży oraz poziom koncentracji ekspozycji wobec CDC wynikający z depozytów złożonych na książeczkach oszczędności regulowanych.
18
Podsumowując, EBC uznał, że ekspozycje wobec CDC wobec podmiotów objętych jego nadzorem ostrożnościowym stwarzają niskie ryzyko. Jednakże, co się tyczy Crédit lyonnais, uznał on, opierając się na ocenie trzech elementów jego metodologii, a w szczególności na dziesięciodniowym terminie dostosowania między pozycjami tej instytucji kredytowej a pozycjami CDC, na wysokiej i rosnącej koncentracji ekspozycji tej instytucji kredytowej wobec CDC związanych z oszczędnościami regulowanymi, a także na okoliczności, że owa instytucja kredytowa nie jest objęta mechanizmem solidarności istniejącym na poziomie grupy Crédit agricole, że równowaga między interesem w zastosowaniu neutralnego pod względem ryzyka wskaźnika dźwigni a interesem w zwolnieniu niektórych ekspozycji niskiego ryzyka uzasadnia przyznanie jej, do celów obliczenia tego wskaźnika, jedynie procentu wyłączenia wynoszącego 66 % w odniesieniu do jej ekspozycji wobec CDC.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
19
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 12 lipca 2019 r. Crédit lyonnais wniósł skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji w zakresie, w jakim w decyzji tej odmówiono Crédit lyonnais zezwolenia na wyłączenie całości jego ekspozycji wobec CDC wynikających z depozytów na książeczkach oszczędności regulowanych z miary ekspozycji w celu obliczenia wskaźnika dźwigni.
20
Na poparcie tej skargi Crédit lyonnais podniósł trzy zarzuty, dotyczące, po pierwsze, naruszenia art. 266 TFUE w związku z nieprawidłowym wykonaniem przez EBC wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (T‑758/16, EU:T:2018:472), po drugie, naruszenia art. 429 ust. 14 i art. 400 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 575/2013, oraz po trzecie, oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez EBC.
21
Sąd oddalił zarzuty pierwszy i drugi, uznając jednocześnie w pkt 69 zaskarżonego wyroku, że należy zbadać argument zawarty w części trzeciej zarzutu pierwszego, który dotyczył kwestii, czy ocena dokonana przez EBC była zgodna z pkt 81 wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (T‑758/16, EU:T:2018:472), w związku z zarzutem trzecim.
22
W pkt 101–123 zaskarżonego wyroku Sąd zbadał część pierwszą zarzutu trzeciego, dotyczącą oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez EBC w spornej decyzji przy ocenie ryzyka pospiesznej wyprzedaży.
23
W ramach tego badania Sąd w pierwszej kolejności wskazał w pkt 107–114 zaskarżonego wyroku, że oszczędności regulowane posiadają pewne zasadnicze cechy, a mianowicie, po pierwsze, charakter „bezpiecznej inwestycji” w przypadku kryzysu bankowego, o czym nie wspomniano w spornej decyzji, po drugie, istnienie podwójnej gwarancji Republiki Francuskiej w odniesieniu do depozytów oszczędności regulowanych, oraz po trzecie, to, że wspomniane oszczędności w niewielkim stopniu przyczyniają się do stworzenia nadmiernej dźwigni, ponieważ powinny zostać przeniesione na CDC i nie mogą zatem, w odróżnieniu od innych rodzajów depozytów bankowych, być inwestowane w aktywa obarczone ryzykiem lub niepłynne.
24
W drugiej kolejności Sąd uznał w pkt 105 i 115–117 wskazanego wyroku, że w świetle elementów wyjaśnionych w pkt 107–114 tego wyroku uzasadnienie spornej decyzji oparte na szczególnie płynnym charakterze oszczędności regulowanych nie wystarczało samo w sobie do poparcia wniosku, do którego EBC doszedł w odniesieniu do Crédit lyonnais, a zgodnie z którym w niniejszej sprawie istniało ryzyko pospiesznej wyprzedaży, w związku z czym zasadność tego wniosku zależała od drugiego elementu, na którym zasadniczo oparł się EBC, a mianowicie doświadczenia związanego z niedawnymi kryzysami bankowymi.
25
W tym względzie Sąd uznał w trzeciej kolejności, w pkt 118–122 tego wyroku, że przykład wzięty pod uwagę przez EBC w celu stwierdzenia, że doświadczenia związane z niedawnymi kryzysami bankowymi ukazywały, że miało miejsce masowe wycofywanie środków, nie dotyczył depozytów odznaczających się, w świetle elementów przypomnianych w pkt 23 niniejszego wyroku, cechami wystarczająco zbliżonymi do depozytów złożonych z tytułu oszczędności regulowanych.
26
Sąd stwierdził w pkt 123 zaskarżonego wyroku, że należało uwzględnić część pierwszą zarzutu trzeciego, ponieważ przy ocenie ryzyka pospiesznej wyprzedaży EBC nie wziął pod uwagę wszystkich cech charakterystycznych oszczędności regulowanych, i wywnioskował z tego w pkt 124 tego wyroku, że EBC nie zastosował w prawidłowy sposób pkt 81 wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (T‑758/16, EU:T:2018:472), w związku z czym należało uwzględnić argument zawarty w tym względzie w części trzeciej zarzutu pierwszego.
27
W pkt 125 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że uzasadnienie spornej decyzji dotyczące oceny ryzyka pospiesznej wyprzedaży było w konsekwencji niezgodne z prawem.
28
W pkt 126 tego wyroku Sąd uznał, biorąc pod uwagę metodologię zastosowaną przez EBC w spornej decyzji, że pozostałe względy uzasadniające tę decyzję, dotyczące zdolności kredytowej francuskiej administracji centralnej i poziomu koncentracji ekspozycji wobec CDC, przy założeniu, że nie są one niezgodne z prawem, nie pozwalały na uzasadnienie odmowy udzielonej Crédit lyonnais przez EBC. Zdaniem Sądu na podstawie owej metodologii uwzględnienie jedynie tych względów nie doprowadziłoby bowiem do odmowy przyznania Crédit lyonnais pełnej korzyści z odstępstwa przewidzianego w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
29
W konsekwencji, ze względu na brak przeprowadzenia analizy argumentów dotyczących pozostałych względów uzasadniających sporną decyzję, Sąd stwierdził nieważność tej decyzji w zakresie, w jakim EBC odmówił Crédit lyonnais wyłączenia 34 % ekspozycji wobec CDC wynikających z depozytów złożonych na książeczkach oszczędności regulowanych z miary ekspozycji w celu obliczenia wskaźnika dźwigni.
Żądania stron
30
W odwołaniu EBC wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku; oraz
–
obciążenie Crédit lyonnais kosztami postępowania.
31
Crédit lyonnais wnosi do Trybunału o:
–
oddalenie odwołania jako oczywiście bezzasadnego; oraz
–
obciążenie EBC kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
32
EBC podnosi cztery zarzuty odwołania. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia przez Sąd granic wykonywania kontroli sądowej. Zarzuty od drugiego do czwartego dotyczą, odpowiednio, naruszenia obowiązku uzasadnienia, przeinaczenia dowodów przedstawionych przed Sądem oraz naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 94 i art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
Argumentacja stron
33
W zarzucie pierwszym EBC twierdzi, że Sąd naruszył granice wykonywania kontroli sądowej.
34
Na wstępie EBC podniósł, że w przypadku gdy instytucjom lub organom Unii przysługuje szeroki zakres uznania, w szczególności ze względu na złożone oceny gospodarcze, jakich muszą dokonać, uprawnienia kontrolne sądów Unii są ograniczone. Oprócz braku lub niewystarczającego uzasadnienia, przeinaczenia okoliczności faktycznych, naruszenia prawa i nadużycia władzy mogą one jedynie stwierdzić oczywisty błąd w ocenie popełniony przez daną instytucję lub organ przy wydawaniu decyzji, która została im powierzona, nie zastępując jednak swoją oceną oceny dokonanej przez tę instytucję lub ten organ.
35
Z brzmienia art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 wynika, że właściwym organom, o których mowa w tym przepisie, przysługuje szeroki zakres uznania, w szczególności ze względu na ich kompetencje techniczne w zakresie nadzoru bankowego oraz na poufne informacje, do których mogą one mieć dostęp z tego tytułu. Przepis ten przewiduje bowiem, że nawet jeśli dane ekspozycje spełniają wymienione w nim warunki, właściwe organy mogą przyznać wyłączenie z miary ekspozycji, o które wystąpiła instytucja, lub go odmówić.
36
Tymczasem w tym względzie Sąd nie wykazał, że wnioski EBC były oczywiście bezzasadne w świetle ustalonych przez niego okoliczności faktycznych. W rzeczywistości oparł się on na uzasadnieniu innym niż przedstawione przez EBC na poparcie spornej decyzji. Poza tym, że uzasadnienie przyjęte przez Sąd jest nieprawidłowe, kontrola sprawowana przez niego w niniejszej sprawie oznaczała przeniesienie na niego przeprowadzania złożonych ocen ekonomicznych.
37
I tak, o ile EBC uznał w spornej decyzji, że ryzyko pospiesznej wyprzedaży, nawet jeśli było mało prawdopodobne, jednak istniało, i że gdyby urzeczywistniło się ono w przypadku Crédit lyonnais, mogłoby ono spowodować znaczne straty z uwagi na poziom ekspozycji tej instytucji kredytowej wobec CDC, o tyle Sąd stwierdził, opierając się na własnej ocenie niektórych cech charakterystycznych książeczek oszczędności regulowanych, że ryzyko to nie zostało w przypadku Crédit lyonnais wykazane. W związku z tym Sąd zastąpił ocenę dokonaną przez EBC własną oceną.
38
Takie zastąpienie zostało dokonane w odniesieniu do kilku motywów spornej decyzji.
39
Po pierwsze, EBC zarzuca Sądowi, że w pkt 107–110 zaskarżonego wyroku uznał, iż ponieważ oszczędności regulowane mają charakter „bezpiecznej inwestycji”, depozyty złożone na książeczkach oszczędności regulowanych nie mogły być przedmiotem masowego wycofywania środków przez deponentów w krótkim okresie czasu. Tymczasem sam EBC nie pominął tej cechy „bezpiecznej inwestycji” w przypadku kryzysu bankowego, lecz stwierdził, że wspomniana cecha nie pozwalała, w braku przepisów prawnych ograniczających możliwość wycofania się deponentów, na całkowite wyeliminowanie ryzyka masowego wycofywania środków.
40
EBC uważa, że o ile rozumowanie przedstawione na poparcie spornej decyzji było spójne, o tyle dowody, na których Sąd oparł się w zaskarżonym wyroku, nie mają znaczenia ze względu na ich dawność lub charakter ogólny, a ponadto zostały błędnie zinterpretowane przez Sąd i nie mogą stanowić poparcia dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie w tym wyroku.
41
Po drugie, EBC podnosi, że w pkt 113 zaskarżonego wyroku Sąd błędnie uznał, iż depozyty złożone na książeczkach oszczędności regulowanych przeniesionych na rzecz CDC przez Crédit lyonnais nie mogły stwarzać ryzyka nadmiernej dźwigni, podczas gdy uznał on w spornej decyzji, że ryzyko to, choć niskie, nie mogło zostać pominięte.
42
W tym względzie EBC podniósł, że obowiązek przeniesienia na rzecz CDC części depozytów złożonych na książeczkach oszczędności regulowanych jest jednym z warunków, jakie ekspozycje muszą spełniać zgodnie z art. 429 ust. 14 lit. c) rozporządzenia nr 575/2013, aby mogły zostać wyłączone z miary ekspozycji w celu obliczenia wskaźnika dźwigni. Uznając, że warunek ten wystarcza do wyeliminowania wszelkiego ryzyka nadmiernej dźwigni, Sąd zastąpił swoją oceną ocenę EBC i naruszył definicję tego ryzyka zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 94 tego rozporządzenia, który nie odnosi się do swobody korzystania z depozytów. EBC uważa, że w celu ustalenia, czy istnieje ryzyko nadmiernej dźwigni w rozumieniu tego przepisu, należy ustalić, czy instytucja jest w stanie wywiązać się ze swego obowiązku w dniu, w którym musi on zostać spełniony, a w przypadku gdyby tak nie było, czy powinna dokonać pospiesznej wyprzedaży, aby móc wywiązać się z tego obowiązku. W niniejszej sprawie nie można byłoby wykluczyć ryzyka nadmiernej dźwigni, ponieważ, po pierwsze, nie było pewności, czy wypłaty przez deponentów kwot złożonych na książeczkach oszczędności regulowanych będą jednocześnie zwracane przez CDC w tej samej wysokości, a po drugie, brak było przepisów prawnych ograniczających możliwość wypłaty tych kwot.
43
Po trzecie, EBC podniósł, że Sąd uznał w pkt 122 zaskarżonego wyroku, iż ze względu na ochronę książeczek oszczędności regulowanych poprzez podwójną gwarancję Republiki Francuskiej deponenci postrzegają poziom bezpieczeństwa tych książeczek jako wyższy od poziomu bezpieczeństwa depozytów korzystających jedynie z ochrony mechanizmu gwarancji wynikającego z transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/49/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów (Dz.U. 2014, L 173, s. 149). Sąd uznał, że ta podwójna gwarancja przyczynia się do zapobieżenia sytuacji, w której owe oszczędności stałyby się przedmiotem masowego wycofywania środków w krótkim okresie czasu. Tymczasem EBC uznał w spornej decyzji, że wspomniana podwójna gwarancja nie może zapobiec wszelkiemu ryzyku masowego wycofywania środków w takim okresie i że w związku z tym ryzyko to należy uwzględnić w celu oceny ryzyka nadmiernej dźwigni.
44
Po czwarte, EBC podniósł, że w pkt 116 zaskarżonego wyroku Sąd zastąpił ocenę EBC swoją własną oceną, uznając, że płynny charakter depozytów złożonych na książeczkach oszczędności regulowanych przyczynia się do tego, aby książeczki te miały charakter „bezpiecznej inwestycji” w okresie kryzysu. Tymczasem EBC uznał, że należy wziąć pod uwagę okoliczność, iż płynny charakter oszczędności regulowanych uniemożliwia wykluczenie wszelkiego ryzyka masowego wycofywania środków w krótkim okresie.
45
Ponadto Sąd oparł się na fragmencie sprawozdania rocznego obserwatorium oszczędności regulowanych (Francja), którego treść nie pozwala na poparcie wniosków wyciągniętych z tego sprawozdania przez Sąd.
46
Crédit lyonnais uważa, że argumenty EBC są bezzasadne.
47
Twierdzi on, że Sąd prawidłowo zastosował standardy kontroli sądowej ustalone w orzecznictwie Trybunału w dziedzinach, w których organ wydający decyzję, w przypadku której wniesiono o stwierdzenie nieważności, dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi. Kontrola ta wymaga, zgodnie z tym orzecznictwem, również w dziedzinie polityki pieniężnej, sprawdzenia przestrzegania pewnych wymogów proceduralnych, w tym obowiązku starannego i bezstronnego zbadania wszystkich okoliczności danej sytuacji.
48
W zaskarżonym wyroku Sąd uznał, że EBC w ramach analizy cech książeczek oszczędności regulowanych mającej na celu ocenę ryzyka ostrożnościowego związanego z ekspozycjami Crédit lyonnais wobec CDC w sposób oczywisty oparł się na elementach niemających znaczenia w tym względzie i nie uwzględnił istotnych okoliczności – lub celowo je odrzucił – a mianowicie charakteru „bezpiecznej inwestycji” tych książeczek w okresie kryzysu, braku swobody w korzystaniu z depozytów na rzeczonych książeczkach przez instytucję gromadzącą je oraz podwójnej gwarancji Republiki Francuskiej.
49
Crédit lyonnais kwestionuje argumenty EBC wysunięte przeciwko rozumowaniu Sądu.
50
Po pierwsze, Crédit lyonnais podnosi, że Sąd wskazał lukę w rozumowaniu EBC, jako że EBC oparł się on wyłącznie na płynności depozytów złożonych na książeczkach oszczędności regulowanych, nie uwzględniając charakteru „bezpiecznej inwestycji” tych książeczek w okresie kryzysu. Taki charakter, którego EBC nie kwestionuje, oznaczałby, że wspomniane książeczki mogą stanowić dla instytucji, która gromadzi te oszczędności, jedynie niewielką ekspozycję na ryzyko masowego wycofywania środków w przypadku kryzysu.
51
Crédit lyonnais twierdzi ponadto, że EBC nie zakwestionował przed Sądem dowodów przedstawionych przez niego w skardze w pierwszej instancji, które zostały uwzględnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
52
Po drugie, co się tyczy oceny ryzyka dźwigni, Sąd słusznie uwzględnił zamiar prawodawcy przedstawiony w pkt 48–51 wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (T‑758/16, EU:T:2018:472) oraz analizy Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (zwanego dalej „EUNB”). Ponadto ograniczył się on do stwierdzenia, że depozyty składane na książeczkach oszczędności regulowanych nie są pozostawione do swobodnej dyspozycji instytucji gromadzących te oszczędności.
53
Po trzecie, w pkt 114 i 122 zaskarżonego wyroku, w odniesieniu do podwójnej gwarancji Republiki Francuskiej obejmującej depozyty złożone na książeczkach oszczędności regulowanych, Sąd stwierdził jedynie, że system gwarancji depozytów ustanowiony w dyrektywie 2014/49 nie posiada tych samych cech co ów mechanizm podwójnej gwarancji, w szczególności w odniesieniu do postrzegania bezpieczeństwa depozytów przez oszczędzających. Sąd uznał zatem, że rozumowanie EBC, w zakresie, w jakim opiera się wyłącznie na systemie ustanowionym w tej dyrektywie i nie uwzględnia podwójnej gwarancji Republiki Francuskiej, nie ma znaczenia dla oceny ryzyka dźwigni wynikającego z ekspozycji Crédit lyonnais związanej z kwotami złożonymi na książeczkach oszczędności regulowanych.
54
Po czwarte, Sąd w pkt 115 zaskarżonego wyroku wziął pod uwagę wszystkie dowody, które zostały mu przedstawione w ramach badania zawisłego przed nim sporu, nie dopuszczając się przy ich wykładni żadnego naruszenia prawa. EBC nie przedstawił natomiast dowodów na poparcie swojego argumentu, zgodnie z którym płynny charakter depozytów złożonych na książeczkach oszczędności regulowanych sam w sobie stwarza ryzyko pospiesznej wyprzedaży. Sąd wziął zatem pod uwagę w pkt 116 zaskarżonego wyroku okoliczność, że charakter ten może rzeczywiście faworyzować wycofywanie środków przez oszczędzających, lecz stwierdził lukę w uzasadnieniu spornej decyzji, ponieważ jest ona w tym względzie oparta wyłącznie na wspomnianym charakterze i pomija dowody przedstawione na poparcie tezy przeciwnej.
Ocena Trybunału
55
Jak przypomniał w istocie Sąd w pkt 98 zaskarżonego wyroku, w zakresie, w jakim EBC dysponuje szerokim zakresem uznania co do możliwości skorzystania z art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013, kontrola sądowa, jaką sąd Unii powinien sprawować nad prawidłowością uzasadnienia decyzji takiej jak sporna decyzja, nie może prowadzić do zastąpienia oceny EBC własną oceną, lecz ma na celu sprawdzenie, czy decyzja ta nie została oparta na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych i czy nie jest dotknięta oczywistym błędem w ocenie lub nadużyciem władzy (zob. podobnie wyroki: z dnia 25 stycznia 1979 r., Racke, 98/78, EU:C:1979:14, pkt 5; wyrok z dnia 18 lipca 2007 r., Industrias Químicas del Vallés/Komisja, C‑326/05 P, EU:C:2007:443, pkt 76; z dnia 11 września 2014 r., CB/Komisja, C‑67/13 P, EU:C:2014:2204, pkt 46; z dnia 11 grudnia 2018 r., Weiss i in., C‑493/17, EU:C:2018:1000, pkt 24).
56
W tym względzie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, Sąd Unii powinien w szczególności nie tylko zbadać materialną prawdziwość przytoczonych dowodów, ich wiarygodność i spójność, ale także sprawdzić, czy te dowody stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę do celów oceny złożonej sytuacji, i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie (wyroki: z dnia 26 marca 2019 r., Komisja/Włochy, C‑621/16 P, EU:C:2019:251, pkt 104; a także z dnia 11 listopada 2021 r., Autostrada Wielkopolska/Komisja i Polska, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, pkt 117).
57
Jeżeli bowiem instytucji przysługuje szeroki zakres uznania, zasadnicze znaczenie ma poszanowanie gwarancji proceduralnych, wśród których znajduje się ciążący na tej instytucji obowiązek zbadania w sposób staranny i bezstronny wszystkich istotnych okoliczności danej sytuacji (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 listopada 1991 r., Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, pkt 14; a także z dnia 11 grudnia 2018 r., Weiss i in., C‑493/17, EU:C:2018:1000, pkt 30).
58
W niniejszej sprawie, w celu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności oceny EBC dotyczącej istnienia ryzyka pospiesznej wyprzedaży, Sąd przede wszystkim ocenił w pkt 107–114 zaskarżonego wyroku niektóre elementy związane z cechami książeczek oszczędności regulowanych, na które powołał się Crédit lyonnais w skardze w pierwszej instancji, a mianowicie ich status „bezpiecznej inwestycji” w przypadku kryzysu bankowego, brak swobody w korzystaniu z depozytów na rzeczonych książeczkach przez instytucję gromadzącą je oraz podwójną gwarancję Republiki Francuskiej, z której korzystały te depozyty.
59
Do celów tej oceny Sąd dokonał w szczególności porównania cech depozytów złożonych na książeczkach oszczędności regulowanych z cechami zwykłych depozytów. Sąd uznał zatem w pkt 111 i 113 tego wyroku, że te drugie depozyty mogły być inwestowane w aktywa mogące przyczynić się do stworzenia nadmiernej dźwigni, podczas gdy jest mało prawdopodobne, by te pierwsze przyczyniły się do stworzenia takiej dźwigni.
60
Następnie Sąd w świetle dokonanej przez siebie oceny okoliczności wskazanych w pkt 107–114 wspomnianego wyroku uznał w pkt 115 tego wyroku, że uzasadnienie oparte na szczególnie płynnym charakterze depozytów złożonych na tychże książeczkach samo w sobie nie pozwala na wykazanie zasadności wniosku EBC, zgodnie z którym ekspozycje wobec CDC z tytułu tych depozytów wiązały się z ryzykiem pospiesznej wyprzedaży.
61
Sąd dodał w pkt 116 tego wyroku, że z dowodów przedstawionych przez Crédit lyonnais wynika, iż dokonana przez EBC ocena wpływu szczególnie płynnego charakteru tych depozytów na ryzyko pospiesznej wyprzedaży nie uwzględniała faktu, że charakter ten przyczyniał się również do statusu „bezpiecznej inwestycji” książeczek oszczędności regulowanych w przypadku kryzysu bankowego, podobnie jak w przypadku ich wysokiego poziomu bezpieczeństwa.
62
Sąd uznał wreszcie w pkt 120 zaskarżonego wyroku, że przykład, na którym opierał się wniosek EBC, zgodnie z którym ekspozycje wobec CDC z tytułu depozytów złożonych na książeczkach oszczędności regulowanych przedstawiały ryzyko pospiesznej wyprzedaży, nie dotyczył depozytów mających cechy wystarczająco zbliżone do cech tych książeczek, tak by mogły one zostać właściwie uwzględnione.
63
W tym względzie Sąd uznał w pkt 122 tego wyroku, odnosząc się do ocen dokonanych w pkt 107–110 i 114 tego wyroku, że możliwość, iż depozyty te będą przedmiotem masowego i nagłego wycofywania środków w przypadku kryzysu, różni się od możliwości związanej z depozytami uwzględnionymi tytułem przykładu przez EBC w spornej decyzji.
64
Sąd wywiódł z tego w pkt 125 i 126 zaskarżonego wyroku, że uzasadnienie spornej decyzji dotyczące poziomu ryzyka pospiesznej wyprzedaży jest „niezgodne z prawem”, a w konsekwencji że dwa pozostałe elementy metodologii wskazanej również w pkt 17 niniejszego wyroku, a mianowicie zdolność kredytowa francuskiej administracji centralnej i poziom koncentracji ekspozycji Crédit lyonnais wobec CDC, nie mogły doprowadzić do odmówienia przez EBC w spornej decyzji przyznania Crédit lyonnais możliwości skorzystania z wyłączenia przewidzianego w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 w odniesieniu do wszystkich ekspozycji tej instytucji kredytowej wobec CDC. W konsekwencji w pkt 127 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził nieważność tej decyzji w zakresie, w jakim odmówiono w niej wyłączenia 34 % tych ekspozycji z obliczenia wskaźnika dźwigni Crédit lyonnais.
65
Z punktów zaskarżonego wyroku, o których mowa w pkt 58–64 niniejszego wyroku, wynika, że w celu uzasadnienia tego stwierdzenia nieważności w części spornej decyzji Sąd, po pierwsze, dokonał własnej oceny cech charakterystycznych oszczędności regulowanych, uznając w szczególności, że status „bezpiecznej inwestycji” oszczędności regulowanych równoważył płynność tych oszczędności. Po drugie, Sąd uznał, że EBC oparł swoje uzasadnienie związane z doświadczeniem niedawnych kryzysów bankowych na przykładzie wycofywania depozytów o cechach niewystarczająco zbliżonych do oszczędności regulowanych, ponieważ oszczędności regulowane różnią się od depozytów, o których mowa w tym przykładzie ze względu na brak swobody w korzystaniu z depozytów na rzeczonych książeczkach przez instytucję gromadzącą je, a także ze względu na status oszczędności jako „bezpiecznej inwestycji” w przypadku kryzysu bankowego w związku z podwójną gwarancją Republiki Francuskiej, z której korzystają te depozyty.
66
Sąd uznał w konsekwencji, że poziom ryzyka pospiesznej wyprzedaży, który wynikał z jego własnej oceny cech charakterystycznych oszczędności regulowanych i ich skumulowanego skutku, nie był wystarczająco wysoki, aby uzasadnić odmowę wyłączenia wszystkich ekspozycji Crédit lyonnais wobec CDC z miary jego ekspozycji w celu obliczenia wskaźnika dźwigni.
67
Otóż należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że Sąd nie podważył ustaleń dokonanych przez EBC w odniesieniu do cech charakterystycznych oszczędności regulowanych, które doprowadziły do wniosku, że cechy te nie pozwalają całkowicie wykluczyć wszelkiego ryzyka masowego wycofywania środków, co mogłoby zmusić Crédit lyonnais do pospiesznej wyprzedaży w dziesięciodniowym terminie dostosowania między jego pozycjami a pozycjami CDC.
68
I tak z pkt 116 zaskarżonego wyroku wynika, że przy ocenie cech charakterystycznych oszczędności regulowanych Sąd uznał, iż duża płynność tych oszczędności i podwójna gwarancja Republiki Francuskiej w odniesieniu do kwot zdeponowanych na książeczkach w ramach tych oszczędności przyczyniają się do nadania im statusu „bezpiecznej inwestycji” w przypadku kryzysu bankowego. Tymczasem, jak EBC podniósł przed Trybunałem, w celu dokonania oceny ryzyka pospiesznej wyprzedaży wziął on pod uwagę w spornej decyzji cechy, które zdaniem Sądu nadają tym oszczędnościom status „bezpiecznej inwestycji”.
69
W tym względzie należy podkreślić, że Sąd nie podważył dokonanych w spornej decyzji ustaleń EBC dotyczących dużej płynności oszczędności regulowanych w braku przepisów prawnych ograniczających ich wycofywanie, a także obowiązku spłacenia deponentów przez Crédit lyonnais w dziesięciodniowym terminie dostosowania między pozycjami tej instytucji kredytowej a pozycjami CDC.
70
Nie można zatem uznać, że rozumowanie, na podstawie którego Sąd stwierdził nieważność w części spornej decyzji, podważa materialną prawidłowość, wiarygodność i spójność elementów uwzględnionych w tej decyzji lub że wykazuje ono, iż elementy te nie stanowią zbioru istotnych danych, które EBC powinien wziąć pod uwagę w niniejszej sprawie.
71
W drugiej kolejności, w zakresie, w jakim Sąd doszedł jednak do wniosku, że uwzględnione przez EBC dane nie mogły stanowić podstawy dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie w spornej decyzji, należy stwierdzić, że ten wniosek Sądu wynika z jego własnej oceny poziomu ryzyka pospiesznej wyprzedaży, która to ocena, opierająca się na tych samych elementach co uwzględnione przez EBC, różni się od oceny przyjętej przez tę instytucję bez wykazania ewidentnie błędnego charakteru tej oceny.
72
Rozumując w ten sposób, Sąd nie przeprowadził ciążącej na nim kontroli oczywistego błędu w ocenie zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 55–57 niniejszego wyroku, lecz zastąpił swoją oceną ocenę EBC, w przypadku, w którym instytucja ta korzysta z szerokiego zakresu uznania.
73
Ponadto, co się tyczy dokonanej przez Sąd w pkt 117–122 zaskarżonego wyroku oceny uzasadnienia EBC opartego na doświadczeniu niedawnych kryzysów bankowych, Sąd nie wykazał w tym wyroku, w jaki sposób wskazane w pkt 121 tego wyroku rozważania – zgodnie z którymi depozyty oszczędności regulowanych nie mogą być inwestowane, w odróżnieniu od depozytów bieżących, o których mowa w pkt 118 tego wyroku, w aktywa obarczone ryzykiem lub niepłynne – mogą wykazać ewidentnie błędny charakter dokonanej przez EBC oceny scenariusza ryzyka masowego wycofywania środków, który należało przyjąć w celu przeanalizowania ryzyka pospiesznej wyprzedaży, na które był narażony Crédit lyonnais. To samo dotyczy rozważań przedstawionych w pkt 122 tego wyroku, opartych na różnicy między podwójną gwarancją Republiki Francuskiej obejmującą książeczki oszczędności regulowanych a mechanizmem gwarancji wynikającym z dyrektywy 2014/49.
74
Wynika z tego, że Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona Crédit lyonnais, zastępując ocenę EBC swoją własną oceną ryzyka pospiesznej wyprzedaży, na które był narażony Crédit lyonnais, nie wykazując, w jaki sposób ocena EBC zawarta w tej decyzji była obarczona oczywistym błędem w ocenie. Czyniąc to, Sąd przekroczył granice kontroli sądowej, o których mowa w pkt 55 niniejszego wyroku. Sąd również niesłusznie uznał, że EBC uchybił ciążącemu na nim, wynikającemu z orzecznictwa przypomnianego w pkt 57 niniejszego wyroku, obowiązkowi starannego i bezstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności rozpatrywanej sytuacji.
75
Z powyższego wynika, że bez konieczności badania pozostałych zarzutów odwołania należy uwzględnić zarzut pierwszy odwołania i w konsekwencji uchylić zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim uwzględnia on część pierwszą zarzutu trzeciego i w części część trzecią zarzutu pierwszego skargi w pierwszej instancji oraz stwierdza się w nim nieważność w części spornej decyzji.
W przedmiocie postępowania w pierwszej instancji
76
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
77
Tak jest w niniejszej sprawie, ponieważ Trybunał dysponuje wszystkimi informacjami niezbędnymi do wydania orzeczenia w przedmiocie skargi Crédit lyonnais wniesionej w pierwszej instancji.
78
Skarga ta opiera się na trzech zarzutach, o których mowa w pkt 20 niniejszego wyroku.
79
Jak wynika z pkt 21 niniejszego wyroku, zarzut pierwszy, z wyjątkiem argumentu zawartego w jego trzeciej części, dotyczącej naruszenia art. 266 TFUE wynikającego z niewłaściwego wykonania przez EBC pkt 81 wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., Crédit agricole/EBC (T‑758/16, EU:T:2018:472), i zarzut drugi zostały oddalone przez Sąd, przy czym Crédit lyonnais nie kwestionuje w ramach odwołania wzajemnego zasadności ocen dokonanych przez Sąd w tym zakresie. W tych okolicznościach zaskarżony wyrok ma w odniesieniu do tych ocen powagę rzeczy osądzonej, niezależnie od uchylenia tego wyroku w części w związku z uwzględnieniem pierwszego zarzutu odwołania EBC (zob. podobnie wyrok z dnia 4 marca 2021 r., Komisja/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, pkt 109–111).
80
Wynika z tego, że Trybunał powinien zbadać jedynie zarzut trzeci skargi w pierwszej instancji oraz argument trzeciej części zarzutu pierwszego, o którym mowa w poprzednim punkcie.
W przedmiocie trzeciej części zarzutu pierwszego i pierwszej części zarzutu trzeciego
Argumentacja stron
81
W trzeciej części zarzutu pierwszego i pierwszej części zarzutu trzeciego, które należy zbadać łącznie, Crédit lyonnais podnosi, że EBC nie przeprowadził przy ocenie ryzyka pospiesznej wyprzedaży pogłębionej analizy cech charakterystycznych książeczek oszczędności regulowanych, podczas gdy powinien był tego dokonać zgodnie z orzecznictwem przypomnianym również w pkt 57 niniejszego wyroku.
82
Crédit lyonnais twierdzi, po pierwsze, że szereg analiz i raportów gospodarczych dowodzi, iż w przypadku kryzysu bankowego książeczki te stanowią „bezpieczną inwestycję” ze względu na gwarancję Republiki Francuskiej, z której korzystają depozyty w ramach tych książeczek, co sprawia, że stanowią one szczególnie bezpieczny produkt oszczędnościowy, w związku z czym hipoteza masowego wycofania tych depozytów w okresie kryzysu nie jest wiarygodna.
83
W tym względzie Crédit lyonnais kwestionuje dokonane przez EBC odniesienie do scenariusza wycofania środków dotyczącego 10–30 % gwarantowanych depozytów w okresie krótszym niż pięć dni, co stanowi hipotezę niemożliwą do zweryfikowania i pozbawioną znaczenia.
84
Ponadto EBC nie wykazał, w jaki sposób dziesięciodniowy okres między wycofaniem środków deponentów będących posiadaczami książeczek oszczędności regulowanych a zwrotem od CDC na rzecz Crédit lyonnais kwot odpowiadających tym wycofanym środkom miałby powodować powstanie ryzyka utraty płynności w ramach oceny wskaźnika dźwigni, podczas gdy nie przedstawia go on w ramach wskaźnika płynności finansowej, jak przyznał EBC.
85
Po drugie, Crédit lyonnais uważa, że książeczki oszczędności regulowanych podlegają strukturalnie zrównoważonemu mechanizmowi bilansowemu, a depozyty na tych książeczkach, scentralizowane w CDC, odpowiadają wierzytelnościom Crédit lyonnais w tej samej wysokości wobec CDC. Kwoty zgromadzone na tych książeczkach nie mogą być inwestowane w aktywa obarczone ryzykiem i są całkowicie objęte ciążącym na CDC obowiązkiem zwrotu kwot tych depozytów wycofanych przez oszczędzających, w związku z czym instytucja, która – tak jak Crédit lyonnais – gromadzi rzeczone depozyty, nie musiałaby zbywać aktywów w trybie pilnym w celu pozyskania środków pieniężnych niezbędnych do umożliwienia wycofania środków.
86
Po trzecie, Crédit lyonnais podnosi, że wielkość depozytów złożonych na książeczkach oszczędności regulowanych nie zależy od strategii instytucji, która je gromadzi, lecz od czynników wykraczających poza jej kontrolę. Instytucja ta działa jak zwykły pośrednik pomiędzy deponentem a CDC.
87
Te cechy charakterystyczne książeczek oszczędności regulowanych wykazują, że oszczędności te nie narażają gromadzących je instytucji na ryzyko nadmiernej dźwigni, co znajduje potwierdzenie w sprawozdaniu EUNB z dnia 3 sierpnia 2016 r. dotyczącym ekspozycji korzystających ze szczególnych mechanizmów gwarancji prawnej, a także w art. 429a ust. 1 lit. j) zmienionego rozporządzenia nr 575/2013.
88
EBC uważa, że należy oddalić tę argumentację.
Ocena Trybunału
89
Jak wskazano w pkt 55–57 niniejszego wyroku, przy ustalaniu możliwości skorzystania z art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 EBC dysponuje szerokim zakresem uznania, w związku z czym kontrola sądowa, którą sąd Unii powinien sprawować nad prawidłowością uzasadnienia decyzji takiej jak sporna decyzja, nie powinna prowadzić do zastąpienia oceny EBC własną oceną, lecz ma na celu sprawdzenie, czy decyzja ta nie została oparta na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych i czy nie jest dotknięta oczywistym błędem w ocenie lub nadużyciem władzy.
90
W niniejszej sprawie EBC uznał, że ekspozycje wobec CDC wynikające z depozytów złożonych na książeczkach oszczędności regulowanych stanowią niskie ryzyko ostrożnościowe dla instytucji objętych jego nadzorem, lecz że w odniesieniu do Crédit lyonnais nadal istnieje ryzyko ostrożnościowe, które należy uwzględnić poprzez ograniczenie do wysokości 66 % wyłączenia tych ekspozycji z miary ekspozycji w celu obliczenia wskaźnika dźwigni tej instytucji.
91
W ramach analizy, na której oparto taki wniosek, EBC ocenił, biorąc pod uwagę cechy książeczek oszczędności regulowanych, w tym – jak wyraźnie wynika z zawartej w załączniku do spornej decyzji oceny uwag nr 2 i nr 4 przedstawionych przez Crédit agricole – okoliczności dotyczące istnienia podwójnej gwarancji Republiki Francuskiej, czy instytucje podlegające nadzorowi EBC mogłyby być w trakcie kryzysu bankowego narażone na masowe wycofywanie środków w krótkim okresie czasu, co mogłoby wymagać podjęcia działań naprawczych nieprzewidzianych w planie biznesowym przedsiębiorstwa, w tym awaryjnej sprzedaży aktywów w celu dysponowania środkami niezbędnymi do uwzględnienia wniosków o wycofanie środków w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 94 rozporządzenia nr 575/2013.
92
Wynika z tego, że EBC przeprowadził analizę ostrożnościową o charakterze prognostycznym, określając wpływ, jaki wydarzenia, których wystąpienie nie jest pewne, może mieć na zdolność instytucji do przeciwstawienia się tym zdarzeniom.
93
O ile w celu przeprowadzenia tej analizy EBC powinien oprzeć się, w ramach szerokiego zakresu uznania, jakim dysponuje, na scenariuszach, które nie są pozbawione prawdopodobieństwa w świetle dostępnych danych, o tyle nie można jednak uznać, w świetle prognostycznego charakteru tej analizy, że jest on zobowiązany udowodnić istnienie zdarzeń przeszłych mających te same cechy co analizowany scenariusz.
94
Tymczasem jeśli chodzi o przyjęte przez EBC w spornej decyzji odniesienie do scenariusza wycofania środków dotyczącego 10–30 % gwarantowanych depozytów w okresie krótszym niż pięć dni, nie wydaje się, aby scenariusz ten, który opiera się na przykładzie rzeczywiście występującym w sytuacji zawierającej elementy porównywalne z elementami ekspozycji wobec CDC wynikającej z depozytów złożonych na książeczkach oszczędności regulowanych, był oczywiście pozbawiony prawdopodobieństwa.
95
W tym względzie prawdą jest, że argumenty i dowody przedstawione przez Crédit lyonnais w odniesieniu do statusu „bezpiecznej inwestycji” tych książeczek, związanego w szczególności z faktem, że korzystają one z gwarancji Republiki Francuskiej, pozwalają stwierdzić, że podczas niektórych przeszłych kryzysów bankowych ogólny poziom depozytów na niektórych książeczkach oszczędności regulowanych wykazywał tendencję wzrostową.
96
Jednakże to ogólne stwierdzenie nie może prowadzić do pozbawienia wszelkiego prawdopodobieństwa scenariusza – przyjętego przez EBC w ramach jego prognostycznej analizy ryzyka pospiesznej wyprzedaży – wystąpienia możliwości, nawet ograniczonej, masowego wycofywania oszczędności regulowanych złożonych w Crédit lyonnais w przypadku kryzysu bankowego.
97
O ile bowiem argumenty i dowody przedstawione przez Crédit lyonnais, które pozwalają na to stwierdzenie, mogą, jak przyznał EBC, wyjaśnić, że w przypadku napięcia lub kryzysu na rynkach finansowych oszczędzający będą skłonni co do zasady przestawić się na te formy bezpiecznego i płynnego inwestowania z innych, bardziej ryzykownych lub mniej płynnych form inwestowania, o tyle te same argumenty i dowody nie mogą w sposób oczywisty wykluczyć wszelkiego ryzyka, że deponenci dokonają natychmiastowego i masowego wycofania tych oszczędności na przykład w celu reinwestowania w lepiej funkcjonujących instytucjach. Wskazane argumenty należy zatem oddalić.
98
Co się tyczy istnienia podwójnej gwarancji Republiki Francuskiej w związku z oszczędnościami regulowanymi, Crédit lyonnais nie wykazał, w jaki sposób EBC miał popełnić w spornej decyzji oczywisty błąd w ocenie, gdy nie uznał, że w świetle doświadczenia niedawnych kryzysów bankowych cecha ta może zabezpieczyć tę instytucję przed wszelkim ryzykiem masowych wypłat, a tym samym przed ryzykiem pospiesznej wyprzedaży.
99
Co się tyczy ponadto argumentu Crédit lyonnais opartego na okoliczności, że oszczędności regulowane przekładają się na transakcje strukturalnie wyważone w bilansie instytucji gromadzącej depozyty wnoszone z tego tytułu, należy zauważyć, że EBC uznał, iż w systemie transferu takiego jak system, o którym mowa w przesłance przewidzianej w art. 429 ust. 14 lit. c) rozporządzenia nr 575/2013, spełnionej przez ekspozycje wobec CDC wynikające z takich depozytów, masowe wycofanie środków nie spowodowałoby samo w sobie niedoboru aktywów dla instytucji zobowiązanej do spełnienia żądań wycofania środków, jeżeli w braku mechanizmu ograniczającego uprawnienia do wycofania taka instytucja mogłaby zażądać i natychmiast otrzymać od podmiotów sektora publicznego, do których wspomniane depozyty zostały przekazane, kwoty odpowiadające kwotom wycofanym. Tymczasem EBC stwierdził w spornej decyzji, że nie miało to miejsca w niniejszej sprawie.
100
Wziął on rzeczywiście pod uwagę fakt, że kwoty zdeponowane na książeczkach oszczędności regulowanych zostały przeniesione na CDC w celu finansowania inwestycji z zakresu interesu publicznego oraz że istniał ciążący na CDC i gwarantowany przez Republikę Francuską obowiązek zwrotu instytucjom gromadzącym te depozyty kwot wycofanych przez deponentów. Jednakże uznał on, że dziesięciodniowy termin dostosowania między wycofaniem zdeponowanych kwot a zwrotem tych kwot przez CDC nadal prowadzi do ryzyka pospiesznej wyprzedaży.
101
Tymczasem nie wydaje się, aby dokonany przez tę instytucję wybór, oparty na scenariuszu wycofania środków, który nie jest w sposób oczywisty pozbawiony prawdopodobieństwa, polegający na uwzględnieniu konsekwencji, jakie ten dziesięciodniowy termin dostosowania mógłby mieć dla konieczności zastosowania przez daną instytucję środków naprawczych nieprzewidzianych w planie biznesowym, w tym awaryjnej sprzedaży aktywów, przekroczył granice szerokiego zakresu uznania, jakim dysponuje EBC przy ocenie poziomu ryzyka ostrożnościowego uznanego za istotny dla celów stosowania art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
102
Stwierdzenia tego nie podważa argument Crédit lyonnais, zgodnie z którym EBC nie wykazał, w jaki sposób ten dziesięciodniowy termin dostosowania mógłby powodować ryzyko utraty płynności w ramach oceny dokonywanej w celu ustalenia wskaźnika dźwigni, podczas gdy nie ma to miejsca w ramach oceny przeprowadzanej w celu ustalenia wymogu pokrycia płynności.
103
Należy bowiem zauważyć, że w spornej decyzji EBC uzasadnił uwzględnienie dziesięciodniowego terminu tym, że w ramach obliczania wskaźnika dźwigni nie określono konkretnego, właściwego horyzontu czasowego, w przeciwieństwie do tego, co ma miejsce do celów obliczenia wskaźnika płynności.
104
W tym względzie należy wskazać, że – jak podkreślił przed Sądem EBC – wymóg pokrycia płynności, uregulowany w szczególności w art. 412 rozporządzenia nr 575/2013, ma na celu to, aby całkowita wartość aktywów płynnych „pokrywała odpływy płynności pomniejszone o przypływy płynności w warunkach skrajnych”, w celu zagwarantowania utrzymania przez instytucje „takich poziomów zabezpieczeń przed utratą płynności, które są odpowiednie w sytuacji ewentualnego zakłócenia równowagi między przypływami i odpływami płynności w warunkach wysoce skrajnych w okresie trzydziestu dni”. Wskaźnik dźwigni jest natomiast uregulowany w szczególności w art. 429 tego rozporządzenia i ma na celu zabezpieczenie instytucji przed ryzykiem nadmiernej dźwigni, a więc przed ryzykiem „wynikającym z podatności instytucji na zagrożenia z powodu dźwigni finansowej lub warunkowej dźwigni finansowej, które może wymagać podjęcia niezamierzonych działań korygujących jej plan biznesowy, w tym awaryjnej sprzedaży aktywów mogącej przynieść straty lub spowodować konieczność korekty wyceny jej pozostałych aktywów”. I tak podczas gdy wymóg płynności ma na celu zapewnienie wystarczającego pokrycia odpływów płynności w warunkach wysoce skrajnych w perspektywie 30 dni, wskaźnik dźwigni ma z kolei na celu uniknięcie sytuacji, w której instytucja znajdująca się w sytuacji niewystarczającej płynności byłaby zmuszona do podjęcia działań naprawczych takich jak „awaryjna” sprzedaż aktywów na warunkach o obniżonej wartości.
105
Tymczasem EBC zauważył, że gdyby wycofanie środków w wysokości 30 % depozytów oszczędności regulowanych miało nastąpić w okresie krótszym niż pięć dni, oznaczałoby to dla Crédit lyonnais kwotę 5,4 mld EUR. Uznał on, że ewentualności takiej wielkości i takiego tempa wycofania nie można wykluczyć w odniesieniu do tej instytucji kredytowej i że w takim przypadku instytucja ta może być zmuszona do podjęcia środków nieprzewidzianych w planie biznesowym, w tym awaryjnej sprzedaży aktywów w celu dysponowania środkami niezbędnymi do uwzględnienia wniosków o wycofanie środków.
106
Z powyższego wynika, że z uwagi na te różnice w horyzoncie czasowym wynikające z rozporządzenia nr 575/2013 nie wydaje się, aby ocena EBC dotycząca uwzględnienia dziesięciodniowego terminu między wycofaniem deponentów a zwrotem od CDC w ramach zastosowania art. 429 ust. 14 tego rozporządzenia była dotknięta oczywistym błędem.
107
Co się tyczy ponadto argumentu Crédit lyonnais opartego na tym, że wielkość oszczędności regulowanych nie zależy od strategii instytucji gromadzącej te oszczędności, lecz od czynników wykraczających poza jej kontrolę, należy stwierdzić, że Crédit lyonnais ograniczył się do przedstawienia dowodów mogących wykazać, że czynniki zewnętrzne w stosunku do jego działania miały również wpływ na tę wielkość. Nie twierdził ani nie wykazał on, że nie miał żadnego wpływu na wielkość depozytów składanych na książeczkach oszczędności regulowanych.
108
W tych okolicznościach ów argument Crédit lyonnais należy oddalić.
109
Podobnie należy oddalić argumenty Crédit lyonnais oparte na art. 429a ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 575/2013 ze zmianami i na sprawozdaniu EUNB, o którym mowa w pkt 87 niniejszego wyroku.
110
Po pierwsze bowiem, przepis ten wszedł w życie po wydaniu spornej decyzji, a zatem nie ma zastosowania ratione temporis w ramach niniejszej sprawy. Ponadto, jak wynika z jego brzmienia, przepis ten nie ma na celu wyłączenia z mocy prawa niektórych ekspozycji, takich jak ekspozycje związane z oszczędnościami regulowanymi, z miary ekspozycji całkowitej w celu obliczenia wskaźnika dźwigni, lecz ma na celu zniesienie obowiązku uzyskania przez dane instytucje zezwolenia właściwych organów do celów takiego wyłączenia poprzez przeniesienie na nie odpowiedzialności za ocenę, czy wyłączenie to jest uzasadnione w odniesieniu do ekspozycji spełniających przesłanki przewidziane w rozporządzeniu nr 575/2013.
111
Ponadto w zakresie, w jakim ta zmiana przepisów może oznaczać, że prawodawca uznał, iż ekspozycje związane z oszczędnościami regulowanymi nie stwarzają ryzyka dźwigni, stwierdzenie to nie pozwala uznać, że EBC powinien był rozważać sytuację Crédit lyonnais w świetle wskazówek, jakie art. 429a ust. 1 lit. j) zmienionego rozporządzenia nr 575/2013 podaje w odniesieniu do zamiaru prawodawcy co do przyszłego systemu tych ekspozycji.
112
Co się tyczy, po drugie, sprawozdania EUNB, o którym mowa w pkt 87 niniejszego wyroku, należy zauważyć, że w sprawozdaniu tym zalecono zastosowanie wyłączenia podobnego do wyłączenia wynikającego z art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 do ekspozycji innych niż te wynikające z depozytów założonych na książeczkach oszczędności regulowanych.
113
W każdym wypadku sprawozdanie to, które nie wiąże EBC przy podejmowaniu decyzji na podstawie tego artykułu, pozwala co najwyżej zauważyć, że EUNB uważał, iż te inne ekspozycje miały również niski profil ryzyka, co odpowiada, jak wskazano w pkt 90 niniejszego wyroku, ogólnej ocenie przyjętej w spornej decyzji przez EBC w odniesieniu do książeczek oszczędności regulowanych.
114
Z powyższego wynika, że poprzez swoje argumenty Crédit lyonnais nie wykazał, iż ocena EBC dotycząca ryzyka pospiesznej wyprzedaży generowanego przez jego ekspozycje wobec CDC wynikające z depozytów na książeczkach oszczędności regulowanych, która przyczyniła się do uzasadnienia wyłączenia jedynie 66 % tych ekspozycji z miary ekspozycji w celu obliczenia wskaźnika dźwigni, jest dotknięta oczywistym błędem w ocenie.
115
Z powyższego wynika, że należy oddalić część pierwszą zarzutu trzeciego i część trzecią zarzutu pierwszego.
W przedmiocie części drugiej zarzutu trzeciego
Argumentacja stron
116
Crédit lyonis uważa, że EBC nie przedstawił dowodów mogących potwierdzić prawdopodobieństwo niewykonania zobowiązań przez Republikę Francuską, co pozwoliłyby uzasadnić odmowę, nawet częściową, udzielenia zezwolenia na wyłączenie przewidziane w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
117
EBC uważa, że należy oddalić tę argumentację.
Ocena Trybunału
118
W pkt 2.2.1 spornej decyzji EBC wziął pod uwagę zdolność kredytową francuskiej administracji centralnej w celu dokonania oceny, czy istniało ryzyko, w przypadku niewypłacalności CDC, że administracja ta będzie w stanie zwrócić podmiotom objętym nadzorem ostrożnościowym kwoty przeniesione na rzecz CDC i odpowiadające depozytom złożonym na książeczkach oszczędności regulowanych, które zostałyby wycofane przez oszczędzających.
119
Ponadto z tego punktu spornej decyzji wynika, że EBC uznał, iż ryzyko to nie prowadzi samo w sobie do „problemów ostrożnościowych”, co uzasadniałoby brak udzielenia przez niego zezwolenia na wyłączenie żądane na podstawie art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
120
Jednakże w świetle ratingu przyznanego Republice Francuskiej przez zewnętrzne instytucje oceny kredytowej, wśród których znajduje się Standard & Poor’s, który nie był „najwyższy z możliwych”, oraz notowania umów swap ryzyka kredytowego na okres pięciu lat oznaczające „prawdopodobieństwo niewykonania zobowiązania [przez to państwo], które nie jest zerowe”, EBC uznał, że znaczenie ekspozycji wobec CDC instytucji objętych jego nadzorem ostrożnościowym było istotnym elementem, który należało wziąć pod uwagę przy ocenie ogólnego ryzyka ostrożnościowego, jakie stanowi sytuacja tych instytucji.
121
Wynika z tego, że EBC dokonał oceny ryzyka niewykonania zobowiązań przez Republikę Francuską na podstawie danych, które pozwalały rozsądnie uznać, iż ryzyko związane ze zdolnością kredytową francuskiej administracji centralnej nie było zerowe, a Crédit lyonnais nie zdołał wykazać, że ocena ta jest dotknięta oczywistym błędem w ocenie.
122
W tym względzie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie do EBC należało, w ramach korzystania z szerokiego zakresu uznania, jakim dysponuje, ustalanie, czy stwierdzone przez niego niewielkie ryzyko niewykonania zobowiązań przez Republikę Francuską na podstawie oceny pozbawionej oczywistego błędu należy uwzględnić do celów oceny, do której dokonania jest on zobowiązany.
123
Wynika z tego, że w świetle tego szerokiego zakresu uznania nie można uznać, iż przyjęty poziom ryzyka i jego wpływ na sytuację instytucji podlegających jego nadzorowi są obarczone oczywistym błędem w ocenie.
124
Należy zatem oddalić część drugą zarzutu trzeciego, a w konsekwencji cały ten zarzut.
125
Mając na względzie całość powyższych rozważań, należy oddalić skargę wniesioną w pierwszej instancji.
W przedmiocie kosztów
126
Zgodnie z art. 184 ust. 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach.
127
Artykuł 138 ust. 1 tego regulaminu, mający zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 ust. 1 tego regulaminu, stanowi, że kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
128
Ponieważ w niniejszej sprawie Crédit lyonnais przegrał sprawę, a EBC wniósł, zarówno przed Trybunałem, jak i przed Sądem, o obciążenie Crédit lyonnais kosztami postępowania, należy obciążyć go jego własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez EBC w postępowaniu w pierwszej instancji i w niniejszym postępowaniu odwoławczym.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1)
Wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 14 kwietnia 2021 r., Crédit lyonnais/EBC (T‑504/19, EU:T:2021:185) zostaje uchylony w zakresie, w jakim uwzględniono w nim pierwszą część zarzutu trzeciego oraz w części trzecią część zarzutu pierwszego w pierwszej instancji i stwierdzono w nim nieważność decyzji Europejskiego Banku Centralnego (EBC) ECB‑SSM‑2019‑FRCAG‑39 z dnia 3 maja 2019 r. w zakresie, w jakim w decyzji tej odmówiono wyłączenia z obliczania wskaźnika dźwigni Crédit lyonnais 34 % jego ekspozycji względem Caisse des dépôts et consignations.
2)
Skarga wniesiona przez Crédit lyonnais w pierwszej instancji w sprawie T‑504/19 zostaje oddalona.
3)
Crédit lyonnais zostaje obciążony kosztami postępowania.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.