62018CJ0499
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
6. maj 2021 (
*1
)
»Appel – forordning (EF) nr. 1107/2009 – artikel 4 og 21 – godkendelseskriterier – fornyet vurdering af godkendelser – plantebeskyttelsesmidler – gennemførelsesforordning (EU) nr. 485/2013 – aktivstofferne clothianidin og imidacloprid – frø behandlet med plantebeskyttelsesmidler, der indeholder disse aktivstoffer – forbud mod ikke-erhvervsmæssig anvendelse – forsigtighedsprincippet«
I sag C-499/18 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 27. juli 2018,
Bayer CropScience AG,
Bayer AG, Monheim am Rhein (Tyskland),
ved solicitor M. Zdzieborska, avocate A. Robert, advokat K. Nordlander, avocat C. Zimmermann og solicitor P. Harrison,
appellanter,
de øvrige parter i appelsagen:
Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicoïdées (AGPM), Montardon (Frankrig),
The National Farmers’ Union (NFU), Stoneleigh (Det Forenede Kongerige), først ved H. Mercer, QC, og barrister J. Robb på vegne af solicitor N. Winter, herefter ved H. Mercer, QC, barrister J. Robb og advocate K. Tandy,
Association européenne pour la protection des cultures (ECPA), Bruxelles (Belgien), først ved avocats D. Abrahams, E. Mullier og I. de Seze, herefter ved avocats D. Abrahams og E. Mullier,
Rapool-Ring GmbH Qualitätsraps deutscher Züchter, Isernhagen (Tyskland),
European Seed Association (ESA), Bruxelles, først ved avocat P. de Jong, advocaat K. Claeyé og avocate E. Bertolotto, herefter ved avocat P. de Jong og advocaat K. Claeyé,
Agricultural Industries Confederation Ltd, Peterborough (Det Forenede Kongerige), først ved avocat P. de Jong, advocaat K. Claeyé og avocate E. Bertolotto, herefter ved avocats J. Gaul og P. de Jong samt advocaat K. Claeyé,
intervenienter i første instans,
Europa-Kommissionen ved B. Eggers, P. Ondrůšek, X. Lewis og I. Naglis, som befuldmægtigede,
sagsøgt i første instans,
støttet af:
Stichting De Bijenstichting, Vorden (Nederlanden), ved advocate L. Smale,
intervenient i appelsagen,
Union nationale de l’apiculture française (UNAF), Paris (Frankrig), ved avocats B. Fau og J.-F. Funke,
Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund eV, Soltau (Tyskland),
Österreichischer Erwerbsimkerbund, Großebersdorf (Østrig), ved Rechtsanwälte B. Tschida og A. Willand,
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bruxelles,
Bee Life European Beekeeping Coordination (Bee Life), Louvain-la-Neuve (Belgien),
Buglife – The Invertebrate Conservation Trust, Peterborough,
Stichting Greenpeace Council (Greenpeace), Amsterdam (Nederlandene), ved advocaat B. Kloostra,
Kongeriget Sverige, først ved C. Meyer-Seitz, A. Falk, H. Shev, J. Lundberg og E. Karlsson, herefter ved C. Meyer-Seitz, H. Shev og E. Karlsson, som befuldmægtigede,
intervenienter i første instans,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, J.-C. Bonichot, Domstolens præsident, K. Lenaerts, som fungerende dommer i Første Afdeling, og dommerne L. Bay Larsen (refererende dommer), M. Safjan og N. Jääskinen,
generaladvokat: J. Kokott,
justitssekretær: fuldmægtig M. Longar,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 3. juni 2020,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 17. september 2020,
afsagt følgende
Dom
1
Bayer CropScience AG og Bayer AG har i appelskriftet nedlagt påstand dels om ophævelse af dom afsagt af Den Europæiske Unions Ret den 17. maj 2018, Bayer CropScience m.fl. mod Kommissionen (sag T-429/13 og T-451/13, herefter »den appellerede dom«, EU:T:2018:280), hvorved Retten frifandt Kommissionen for appellanternes påstand om annullation af Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 485/2013 af 24. maj 2013 om ændring af gennemførelsesforordning (EU) nr. 540/2011 for så vidt angår godkendelsesbetingelserne for aktivstofferne clothianidin, thiamethoxam og imidacloprid og om forbud mod anvendelse og salg af frø, som er behandlet med plantebeskyttelsesmidler, der indeholder disse aktivstoffer (EUT 2013, L 139, s. 12, herefter »den omtvistede forordning«), dels om annullation af den omtvistede forordning, for så vidt som den berører appellanterne.
I. Retsforskrifter
A. Direktiv 91/414/EØF
2
Før den 14. juni 2011 var markedsføringen af plantebeskyttelsesmidler reguleret ved Rådets direktiv 91/414/EØF af 15. juli 1991 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler (EFT 1991, L 230, s. 1).
3
Artikel 4, stk. 1, i direktiv 91/414 bestemte, at plantebeskyttelsesmidler kun kunne godkendes af en medlemsstat, når bl.a. dets aktive stoffer var anført i bilag I til dette direktiv.
4
Direktivets artikel 5 fastsatte bl.a. følgende:
»På grundlag af den foreliggende tekniske og videnskabelige viden optages et virksomt stof i bilag I for en begyndelsesperiode på ikke over ti år, hvis det kan forventes, at et plantebeskyttelsesmiddel, der indeholder det aktive stof, opfylder følgende betingelser:
a)
[D]ets restkoncentrationer efter en anvendelse, der er i overensstemmelse med god plantebeskyttelsespraksis, må hverken have nogen skadelige virkninger på menneskers eller dyrs sundhed eller på grundvandet eller nogen uacceptabel indvirkning på miljøet, og for så vidt de nævnte restkoncentrationer er af toksikologisk eller miljømæssig betydning, skal de kunne måles ved almindeligt anvendte metoder.
b)
[A]nvendelsen heraf i overensstemmelse med god plantebeskyttelsespraksis må hverken have nogen skadelige virkninger på menneskers eller dyrs sundhed eller nogen uacceptabel indvirkning på miljøet, som fastsat i artikel 4, stk. 1, litra b), nr. iv) og v).
2.   Med henblik på optagelse af et aktivt stof i bilag I tages der ganske særligt hensyn til følgende:
a)
i givet fald en værdi for den acceptable daglige indtagelse (ADI) for mennesker
b)
om nødvendigt et acceptabelt niveau for brugerens eksposition
c)
i givet fald en vurdering af dets skæbne og udbredelse i miljøet samt af dets virkninger på arter uden for målgruppen.
[…]«
B. Forordning (EF) nr. 1107/2009
5
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1107/2009 af 21. oktober 2009 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler og om ophævelse af Rådets direktiv 79/117/EØF og 91/414 (EUT 2009, L 309, s. 1) trådte i kraft den 14. juni 2011.
6
8. og 16. betragtning til denne forordning har følgende ordlyd:
»(8)
Denne forordning har til formål at sikre et højt niveau for beskyttelse af både menneskers og dyrs sundhed og miljøet og samtidig at sikre, at Fællesskabets landbrug er konkurrencedygtigt. […]
[…]
(16)
Det bør under visse betingelser sikres, at der er mulighed for at ændre eller tilbagekalde godkendelsen af et aktivstof i tilfælde af, at godkendelseskriterierne ikke længere er opfyldt, eller hvis der opstår tvivl om overholdelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger [(EFT 2000, L 327, s. 1)].«
7
I henhold til denne forordnings artikel 28, stk. 1, og artikel 29, stk. 1, litra a), må et plantebeskyttelsesmiddel ikke markedsføres eller anvendes, medmindre det er godkendt i den pågældende medlemsstat i henhold til forordningen, idet godkendelse navnlig forudsætter, at midlets aktivstoffer er godkendt på EU-plan.
8
Artikel 4 i forordning nr. 1107/2009, der har overskriften »Kriterier for godkendelse af aktivstoffer«, fastsætter navnlig følgende kriterier:
»1.   Et aktivstof godkendes i overensstemmelse med bilag II, hvis det på grundlag af den foreliggende videnskabelige og tekniske viden og under hensyntagen til godkendelseskriterierne i punkt 2 og 3 i samme bilag kan forventes, at plantebeskyttelsesmidler indeholdende det pågældende aktivstof vil opfylde betingelserne i stk. 2 og 3.
[…]
2.   Restkoncentrationer af plantebeskyttelsesmidler, der forekommer efter anvendelse i overensstemmelse med god plantebeskyttelsespraksis og under realistiske anvendelsesbetingelser, skal opfylde følgende krav:
a)
[D]e må ikke have skadelige virkninger for menneskers sundhed, herunder for sårbare gruppers, eller dyrs sundhed – idet kendte kumulative og synergistiske virkninger tages i betragtning, såfremt der foreligger videnskabelige metoder, der er godkendt af [Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA)], til vurdering af sådanne virkninger – eller for grundvandet.
b)
[D]e må ikke have nogen uacceptabel indvirkning på miljøet.
[…]
3.   Plantebeskyttelsesmidler skal, anvendt i overensstemmelse med god plantebeskyttelsespraksis og under realistiske anvendelsesbetingelser, opfylde følgende krav:
a)
[D]e skal være tilstrækkeligt effektive.
b)
[D]e må ikke have umiddelbare eller forsinkede skadelige virkninger for menneskers sundhed, herunder for sårbare grupper, eller dyrs sundhed, hverken direkte eller via drikkevandet (under hensyntagen til produkter, der fremkommer ved behandling af drikkevand), fødevarer, foder eller luften, eller konsekvenser på arbejdspladsen eller via andre indirekte virkninger – idet kendte kumulative og synergistiske virkninger tages i betragtning, såfremt der foreligger videnskabelige metoder, der er godkendt af [EFSA], til vurdering af sådanne virkninger, eller for grundvandet.
c)
[D]e må ikke have nogen uacceptabel indvirkning på planter eller planteprodukter.
d)
[D]e må ikke forårsage unødvendig lidelse og smerte hos de hvirveldyr, der skal bekæmpes.
e)
[D]e må ikke have nogen uacceptabel indvirkning på miljøet, idet der især tages hensyn til følgende aspekter, såfremt der foreligger videnskabelige metoder, der er godkendt af [EFSA], til vurdering af sådanne virkninger:
i)
skæbne og udbredelse i miljøet, navnlig forurening af overfladevand, herunder vand i flodmundinger og kystvand, grundvand, luft og jord, under inddragelse af steder langt fra anvendelsesstedet som følge af transport i miljøet over store afstande
ii)
indvirkning på arter uden for målgruppen, herunder på disse arters vedvarende adfærd
iii)
indvirkning på biodiversiteten og økosystemet.
[…]«
9
Forordningens artikel 7, der har overskriften »Anvendelsesområde«, fastsætter følgende i stk. 1:
»En ansøgning om godkendelse af et aktivstof eller om ændring af betingelserne for en godkendelse indgives af producenten af aktivstoffet til en medlemsstat (»den rapporterende medlemsstat«) sammen med et fuldstændigt dossier og et resumé heraf, […] idet det godtgøres, at aktivstoffet opfylder godkendelseskriterierne i artikel 4.«
10
Forordningens artikel 12, der har overskriften »[EFSA’s] konklusion«, bestemmer følgende i stk. 2, andet afsnit:
»[EFSA] vedtager senest 120 dage efter udløbet af perioden for fremsættelse af skriftlige bemærkninger på grundlag af den foreliggende videnskabelige og tekniske viden og med anvendelse af de vejledninger, der er til rådighed på ansøgningstidspunktet, en konklusion om, hvorvidt aktivstoffet kan forventes at opfylde godkendelseskriterierne i artikel 4 […]«
11
Samme forordnings artikel 21, der har overskriften »Fornyet vurdering af godkendelser«, har følgende ordlyd:
»1.   Kommissionen kan til enhver tid tage godkendelsen af et aktivstof op til fornyet vurdering. Den skal tage hensyn til en anmodning fra en medlemsstat om i lyset af ny videnskabelig og teknisk viden samt overvågningsdata at tage godkendelsen af et aktivstof op til fornyet vurdering, navnlig når den fornyede vurdering i henhold til artikel 44[, stk. 1,] giver anledning til at formode, at opfyldelsen af de målsætninger, der er fastlagt i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), nr. iv) og litra b), nr. i), samt artikel 7, stk. 2-3, i direktiv 2000/60/EF, ikke er sikret.
Vurderer Kommissionen på grundlag af ny videnskabelig og teknisk viden, at visse forhold eller oplysninger sandsynliggør, at stoffet ikke længere opfylder kriterierne i artikel 4, eller er supplerende oplysninger, der er påkrævet i henhold til artikel 6, litra f), ikke blevet fremlagt, underretter den medlemsstaterne, [EFSA] og producenten af aktivstoffet herom og fastsætter en frist for, hvornår producenten skal fremsætte sine bemærkninger.
2.   Kommissionen kan anmode medlemsstaterne og [EFSA] om en udtalelse eller om videnskabelig eller teknisk bistand. Medlemsstaterne kan fremsætte bemærkninger for Kommissionen senest tre måneder fra datoen for anmodningen. [EFSA] fremlægger sin udtalelse eller resultaterne af sit arbejde for Kommissionen senest tre måneder efter datoen for anmodningen.
3.   Konkluderer Kommissionen, at godkendelseskriterierne i artikel 4 ikke længere er opfyldt, eller at supplerende oplysninger, der er påkrævet i henhold til artikel 6, litra f), ikke er blevet fremlagt, vedtages der en forordning om tilbagekaldelse eller ændring af godkendelsen efter forskriftsproceduren i artikel 79, stk. 3.
[…]«
12
Bilag II til forordning nr. 1107/2009, der har overskriften »Procedure og kriterier for godkendelse af aktivstoffer, safenere og synergister i henhold til kapitel II«, indeholder i punkt 3, »Kriterier for godkendelse af et aktivstof«, punkt 3.8.3, der har følgende ordlyd:
»Et aktivstof, en safener eller en synergist godkendes kun, hvis det af en hensigtsmæssig risikovurdering i overensstemmelse med [EU]-retningslinjer eller internationalt anerkendte retningslinjer for testning klart fremgår, at anvendelse under de foreslåede betingelser for anvendelse af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder aktivstoffet, safeneren eller synergisten:
–
vil medføre en ubetydelig eksponering af honningbier, eller
–
ikke har nogen uacceptabel akut eller kronisk virkning på kolonioverlevelse og ‑udvikling, idet der tages hensyn til virkningerne på honningbilarver eller honningbiadfærd.«
13
Forordningens artikel 69, der har overskriften »Nødforanstaltninger«, bestemmer:
»Hvis der er åbenbar sandsynlighed for, at en/et godkendt aktivstof, safener, synergist eller hjælpestof eller et plantebeskyttelsesmiddel, som er godkendt i overensstemmelse med denne forordning, vil udgøre en alvorlig risiko for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet, og at denne risiko ikke kan styres på tilfredsstillende vis ved hjælp af foranstaltninger truffet af den eller de berørte medlemsstater, træffes der straks foranstaltninger til at begrænse eller forbyde anvendelsen og/eller salget af det pågældende stof eller produkt efter forskriftsproceduren i artikel 79, stk. 3, enten på Kommissionens eget initiativ eller efter anmodning fra en medlemsstat. Inden sådanne foranstaltninger iværksættes, gennemgår Kommissionen den foreliggende dokumentation og anmoder eventuelt [EFSA] om at afgive udtalelse. Kommissionen kan fastsætte en frist for afgivelse af en sådan udtalelse.«
14
Forordningens artikel 78, der har overskriften »Ændringer og gennemførelsesbestemmelser«, fastsætter i stk. 3, at aktivstofferne i bilag I til direktiv 91/414, efter at dette direktiv blev ophævet og erstattet af forordning nr. 1107/2009, betragtes som godkendt i henhold til forordning nr. 1107/2009, og at de nu opregnes i del A i bilaget til Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 540/2011 af 25. maj 2011 om gennemførelse af forordning nr. 1107/2009 for så vidt angår listen over godkendte aktivstoffer (EUT 2011, L 153, s. 1).
II. Sagens baggrund
15
Aktivstofferne clothianidin og imidacloprid (herefter »de omhandlede stoffer«), der tilhører neonicotinoidfamilien, og som var blevet optaget i bilag I til direktiv 91/414, er opført i del A i bilaget til gennemførelsesforordning nr. 540/2011.
16
Efter nogle tilfælde, hvor plantebeskyttelsesmidler bestående af navnlig de omhandlede stoffer var blevet anvendt forkert, og som havde forårsaget tab af honningbikolonier, anmodede Kommissionen den 18. marts 2011 EFSA om at foretage en fornyet gennemgang af den eksisterende ordning for vurdering af risikoen ved plantebeskyttelsesmidler for bier, som er fastlagt af Plantebeskyttelsesorganisationen for Europa og Middelhavsområderne (EPPO), med hensyn til vurderingen af kroniske risici for bier, eksponering for lave doser, eksponering ved udsivning af væske (guttation) og evaluering af kumulerede risici. Denne ordning var fremlagt i et dokument med titlen »Environmental risk assessment scheme for plant protection products« (ordning for vurdering af miljørisici ved plantebeskyttelsesmidler) med referencen PP 3/10 (herefter »EPPO’s vejledning«).
17
Den 30. marts 2012 blev to undersøgelser vedrørende de subletale virkninger på bier af stoffer i neonicotinoidfamilien offentliggjort i tidsskriftet Science. Den første af disse undersøgelser vedrørte produkter, der indeholder aktivstoffet thiamethoxam (herefter »Henry-undersøgelsen«), og den anden vedrørte produkter, der indeholder aktivstoffet imidacloprid (herefter under ét »undersøgelserne fra marts 2012«). Forfatterne til disse undersøgelser konkluderede, at normale niveauer af disse to aktivstoffer kunne have betydelige indvirkninger på stabiliteten af honningbi- og humlebikolonier og deres overlevelse.
18
Den 3. april 2012 anmodede Kommissionen i henhold til artikel 21 i forordning nr. 1107/2009 EFSA om at vurdere undersøgelserne fra marts 2012 og efterprøve, om de doser, der var anvendt i de forsøg, der var nævnt i disse undersøgelser, var sammenlignelige med de doser, som bierne reelt blev eksponeret for i Unionen, under hensyntagen til de anvendelser, der var godkendt på EU-plan, og medlemsstaternes godkendelser. Kommissionen ønskede desuden svar på, om undersøgelsernes resultater kunne anvendes på andre neonicotinoider, der bruges til behandling af frø, navnlig clothianidin.
19
Den 25. april 2012 anmodede Kommissionen EFSA om inden den 31. december 2012 at ajourføre vurderingerne af risiciene i forbindelse med navnlig de omhandlede stoffer, særligt hvad angår dels de akutte og kroniske virkninger på bikoloniernes udvikling og overlevelse, under hensyntagen til virkningerne på bilarver og på biers adfærd, dels virkningerne af subletale doser på biers overlevelse og adfærd.
20
Den 23. maj 2012 offentliggjorde EFSA som svar på Kommissionens anmodning af 18. marts 2011 en videnskabelig udtalelse om den videnskabelige metode, der anvendes til vurdering af risiciene ved plantebeskyttelsesmidler for bier (herefter »EFSA’s udtalelse«). I dette dokument blev der gjort opmærksom på adskillige områder, hvor fremtidige vurderinger af risici for bier burde forbedres. Det fremhævede bl.a. adskillige svage punkter i EPPO’s vejledning, som skabte usikkerhed med hensyn til den faktiske eksponeringsgrad for honningbier, og rejste relevante spørgsmål hvad angår biers sundhed, som ikke tidligere var blevet undersøgt i EPPO’s vejledning.
21
Den 1. juni 2012 fremlagde EFSA som svar på Kommissionens anmodning af 3. april 2012 en erklæring vedrørende konklusionerne af de seneste undersøgelser af subletale virkninger på bier af visse neonicotinoider hvad angår anvendelser, som på daværende tidspunkt var godkendt i Europa. I denne erklæring vurderede EFSA undersøgelserne fra marts 2012 samt en tredje undersøgelse vedrørende clothianidin, som var blevet offentliggjort i januar 2012 (herefter »Schneider-undersøgelsen«). EFSA’s samlede konklusion var, at det var nødvendigt at gennemføre yderligere undersøgelser med forskellige eksponeringsniveauer eller i andre situationer.
22
Den 16. januar 2013 offentliggjorde EFSA sine konklusioner vedrørende vurderingen af risiciene for bier ved de omhandlede stoffer og ved thiamethoxam (herefter »EFSA’s konklusioner«), som fastslog:
–
en høj akut risiko for honningbier ved eksponering for afdrift af støv i forbindelse med såning af frø fra majs og korn (clothianidin, imidacloprid, thiamethoxam), raps (clothianidin, imidacloprid og, undtagen ved anvendelser på det laveste tilladte niveau i Unionen, thiamethoxam) samt bomuld (imidacloprid og thiamethoxam)
–
en høj akut risiko for bier ved eksponering for restkoncentrationer i nektar og pollen i forbindelse med anvendelse på raps (clothianidin og imidacloprid) samt bomuld og solsikke (imidacloprid) og
–
en høj akut risiko ved eksponering for guttation i forbindelse med anvendelse på majs (thiamethoxam).
23
Derudover blev der i EFSA’s konklusioner påpeget adskillige områder, hvor der var usikkerhed på grund af mangel på videnskabelige data. Det drejede sig bl.a. om honningbiers eksponering for støv, eksponering ved indtagelse af kontamineret nektar og pollen og eksponering for guttation, den akutte og den langsigtede risiko for honningbikoloniers overlevelse og udvikling, risikoen for andre bestøvende insekter, risikoen som følge af restkoncentrationer i honningdug og risikoen som følge af restkoncentrationer i efterfølgende afgrøder.
24
På baggrund af de risici, som EFSA havde påpeget, vedtog Kommissionen den 24. maj 2013 den omtvistede forordning.
25
Ved denne forordnings artikel 1 blev der fastsat følgende restriktioner vedrørende navnlig de omhandlede stoffer:
–
forbud mod enhver ikke-erhvervsmæssig anvendelse, både inden- og udendørs
–
forbud mod anvendelser til frøbehandling eller jordbehandling for så vidt angår følgende kornsorter, når disse sås fra januar til juni: byg, hirse, havre, ris, rug, durra, triticale, hvede
–
forbud mod behandling af blade på følgende kornsorter: byg, hirse, havre, ris, rug, durra, triticale, hvede, og
–
forbud mod anvendelser til behandling af frø, jord eller blade for ca. 100 afgrøder, herunder raps, soja, solsikke og majs, bortset fra anvendelser i drivhuse og med undtagelse af behandling af blade efter blomstringen.
26
Desuden blev der ved den omtvistede forordnings artikel 2 indført et forbud mod anvendelse og markedsføring af frø af afgrøder, der er opført i bilag II til denne forordning, og som er blevet behandlet med plantebeskyttelsesmidler, der indeholder de omhandlede stoffer, bortset fra frø, der anvendes i drivhuse.
III. Søgsmålet for Retten og den appellerede dom
27
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 19. august 2013 anlagde Bayer CropScience og Syngenta Crop Protection AG, støttet af Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicoïdées (AGPM), The National Farmers’ Union (NFU), Association européenne pour la protection des cultures (ECPA), Rapool-Ring GmbH Qualitätsraps deutscher Züchter, European Seed Association (ESA) og Agricultural Industries Confederation Ltd, sag med påstand om annullation af den omtvistede forordning.
28
Til støtte for søgsmålet fremførte Bayer CropScience og Syngenta Crop Protection hovedsageligt klagepunkter vedrørende anvendelsen af artikel 21, stk. 1 og 3, i forordning nr. 1107/2009.
29
Ved den appellerede dom frifandt Retten Kommissionen og tilpligtede Bayer CropScience og Syngenta Crop Protection at betale sagsomkostningerne.
IV. Parternes påstande i appelsagen
30
Bayer CropScience og Bayer har nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede dom ophæves.
–
Den omtvistede forordning annulleres, for så vidt som den vedrører appellanterne.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne både i sagen for Retten og i appelsagen.
31
NFU og Agricultural Industries Confederation har nedlagt de samme påstande som Bayer CropScience og Bayer. ECPA har støttet Bayer CropSciences og Bayers påstande, men har ikke selv fremført argumenter.
32
Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at Bayer CropScience og Bayer tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
33
Union nationale de l’apiculture française (UNAF), Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund eV, Österreichischer Erwerbsimkerbund, Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bee Life European Beekeeping Coordination (Bee Life), Buglife – The Invertebrate Conservation Trust, Stichting Greenpeace Council (Greenpeace) og Kongeriget Sverige, som var intervenienter i første instans, har støttet Kommissionens påstande.
34
Det samme gælder Stichting De Bijenstichting, som ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 7. februar 2019 har fået tilladelse til intervenere til støtte for Kommissionens påstande i appelsagen.
V. Om appellen
35
Bayer CropScience og Bayer har til støtte for appellen fremsat seks anbringender om henholdsvis retlige fejl vedrørende fortolkningen og anvendelsen af artikel 21, stk. 1 og 3, i forordning nr. 1107/2009 og retlige fejl i forbindelse med anvendelsen af forsigtighedsforanstaltninger.
A. Formaliteten med hensyn til appellen
36
Det bemærkes indledningsvis, at retlig interesse hos den, der iværksætter en appel, forudsætter, at appellen med sit resultat kan tilføre appellanten en fordel (jf. navnlig kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 16.1.2020, Highgate Capital Management mod Kommissionen, C-605/19 P(R) og C-605/19 P(R)-R, ikke trykt i Sml., EU:C:2020:12, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
37
I den foreliggende sag var der, således som generaladvokaten har anført i punkt 58 i forslaget til afgørelse, ingen tvivl om, at Bayer CropScience havde søgsmålsinteresse indtil afsigelsen af den appellerede dom, eftersom den omtvistede forordning i betydelig omfang begrænsede anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler baseret på de omhandlede stoffer, som dette selskab fremstillede, og at de pågældende begrænsninger ville være blevet ophævet, hvis selskabet havde fået medhold i sagen.
38
Kort tid efter afsigelsen af den appellerede dom blev Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2018/783 af 29. maj 2018 om ændring af gennemførelsesforordning (EU) nr. 540/2011 for så vidt angår godkendelsesbetingelserne for aktivstoffet imidacloprid (EUT 2018, L 132, s. 31) og Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2018/784 af 29. maj 2018 om ændring af gennemførelsesforordning (EU) nr. 540/2011 for så vidt angår godkendelsesbetingelserne for aktivstoffet clothianidin (EUT 2018, L 132, s. 35) imidlertid vedtaget.
39
Disse forordninger er, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 59 i forslaget til afgørelse, selv om de fastsætter nye regler for godkendelsesbetingelserne for de omhandlede stoffer, hvorved disse gøres endnu strengere end de betingelser, der tidligere var fastsat ved den omtvistede forordning, ikke blevet anfægtet af appellanterne.
40
Domstolen har i denne henseende anerkendt, at en sagsøgers søgsmålsinteresse ikke nødvendigvis bortfalder som følge af, at den af den pågældende anfægtede retsakt ophører med at have virkninger under den verserende sag (dom af 28.5.2013, Abdulrahim mod Rådet og Kommissionen, C-239/12 P, EU:C:2013:331, præmis 62). En sagsøger kan nemlig stadig have en interesse i at opnå, at den pågældende akt erklæres ulovlig for den periode, hvor den fandt anvendelse og havde virkninger, idet en sådan erklæring i det mindste stadig kan være af interesse som grundlag for et eventuelt erstatningssøgsmål (dom af 27.6.2013, Xeda International og Pace International mod Kommissionen, C-149/12 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:433, præmis 32, og af 17.9.2015, Mory m.fl. mod Kommissionen, C-33/14 P, EU:C:2015:609, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis).
41
Dette er tilfældet i den foreliggende sag. For så vidt som Bayer CropScience fremstiller og markedsfører aktivstoffer, der er omfattet af den omtvistede forordning, og plantebeskyttelsesmidler indeholdende disse, vil appellen, såfremt der gives medhold i denne, kunne give selskabet en fordel i forbindelse med et eventuelt erstatningssøgsmål.
42
Hvad angår UNAF’s argument om, at appellen skal afvises i sin helhed, fordi den tager sigte på en ny bedømmelse af de faktiske omstændigheder, må det fastslås, at ud over det forhold, at argumentet for det første er fuldstændig generelt og ikke henviser til præcise oplysninger i appelskriftet til støtte for formalitetsindsigelsen mod appellen og for det andet ikke er blevet fremført af Kommissionen, som er appelindstævnt, og til støtte for hvis påstande UNAF er interveneret i sagen, har appellanterne samlet set angivet de præmisser i den appellerede dom, som efter deres opfattelse er behæftet med retlige fejl, men i øvrigt ikke anmodet Domstolen om generelt at foretage en ny bedømmelse af de faktiske omstændigheder.
43
Endelig skal det fastslås, at appellen er iværksat på vegne af Bayer CropScience og Bayer, selv om kun det førstnævnte af disse to selskaber var part i sagen for Retten. I henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan appel imidlertid kun iværksættes af parter og intervenienter i sagen for Retten samt af medlemsstater og EU-institutioner. Da Bayer ikke deltog i sagen for Retten og ikke har påberåbt sig nogen særlig omstændighed, der i givet fald kan berettige selskabet til at iværksætte appel, må appellen afvises, for så vidt som den er iværksat på dette selskabs vegne.
44
Det er i øvrigt værd at bemærke, at eftersom Syngenta Crop Protection ikke har iværksat appel til prøvelse af den appellerede dom, er aktivstoffet »thiamethoxam« ikke omfattet af denne sag.
B. Realiteten
1.
Det første anbringende
a)
Parternes argumentation
45
Bayer CropScience har med sit første anbringende gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den navnlig i den appellerede doms præmis 162 og 179 konkluderede, at en øget grad af sikkerhed vedrørende tidligere videnskabelig viden kunne kvalificeres som »ny viden«, således at Kommissionen kunne tage den pågældende godkendelse op til fornyet vurdering i henhold til artikel 21, stk. 1, i forordning nr. 1107/2009.
46
Kommissionen er af den opfattelse, at dette anbringende skal forkastes.
b)
Domstolens bemærkninger
47
Den appellerede doms præmis 162, 164 og 179 er affattet således:
»162
[…] Som ECPA med rette har fremhævet, skal udtrykket »ny videnskabelig og teknisk viden« […] ikke udelukkende forstås tidsmæssigt, da det også omfatter et kvalitativt element, som desuden knytter sig både til adjektivet »ny« og adjektivet »videnskabelig«. Det følger heraf, at tærsklen for anvendelsen af artikel 21, stk. 1, i forordning nr. 1107/2009 ikke er nået, hvis den »nye viden« kun drejer sig om gentagelser af tidligere viden, nye formodninger uden et solidt grundlag og politiske hensyn uden nogen videnskabelig tilknytning. Alt taget i betragtning skal »ny videnskabelig og teknisk viden« således have faktisk relevans ved vurderingen af, om godkendelsesbetingelserne i artikel 4 i forordning nr. 1107/2009 stadig er opfyldt.
[…]
164
Sammenfattende er det, for at Kommissionen kan iværksætte en fornyet vurdering af godkendelsen af et aktivstof i henhold til artikel 21, stk. 1, i forordning nr. 1107/2009, således tilstrækkeligt, at der foreligger nye undersøgelser […], hvis resultater i forhold til den viden, der forelå ved den foregående vurdering, vækker bekymring med hensyn til, om det stadig opfylder godkendelsesbetingelserne i artikel 4 i forordning nr. 1107/2009, uden at det på dette tidspunkt er nødvendigt at efterprøve, om der er et reelt grundlag for denne bekymring, idet denne efterprøvelse foretages i forbindelse med selve den fornyede vurdering.
[…]
179
For at sådanne bekræftende resultater kan kvalificeres som ny videnskabelig viden, kræver det dog mindst, at de nye metoder er mere pålidelige end de tidligere anvendte. I en sådan situation er det således den øgede sikkerhed i forhold til den tidligere viden, der skal kvalificeres som ny videnskabelig viden. I modsætning til, hvad Bayer [CropScience] har gjort gældende, skal sådanne oplysninger anses for relevante i forbindelse med en risikostyringsbeslutning i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet.«
48
Det skal bemærkes, at det fremgår af den appellerede doms præmis 162, 164 og 179, at tærsklen for anvendelse af proceduren for fornyet vurdering i henhold til artikel 21, stk. 1, i forordning nr. 1107/2009 forudsætter, at der er fremkommet ny videnskabelig viden, der sandsynliggør, at det pågældende stof ikke længere opfylder godkendelseskriterierne, idet denne nye videnskabelige viden kan bestå i nye metoder, som har givet resultater, der øger sikkerheden af den tidligere videnskabelige viden.
49
Ved at fastsætte tærsklen for anvendelse af proceduren for fornyet vurdering på denne måde begik Retten imidlertid en retlig fejl.
50
I henhold til artikel 21, stk. 1, første afsnit, første punktum, i forordning nr. 1107/2009 kan Kommissionen nemlig til enhver tid tage godkendelsen af et aktivstof op til fornyet vurdering, uden at der fastsættes yderligere betingelser herfor. Det er kun i de situationer, som udtrykkeligt er defineret i artikel 21, stk. 1, første afsnit, andet punktum, at indledning af en procedure for fornyet vurdering forudsætter, at der foreligger ny videnskabelig og teknisk viden.
51
I denne henseende har Domstolen allerede fastslået, at ny videnskabelig og teknisk viden kun udgør et af de tilfælde, hvor Kommissionen kan tage godkendelsen af et aktivstof op til fornyet vurdering (jf. i denne retning dom af 1.10.2019, Blaise m.fl., C-616/17, EU:C:2019:800, præmis 99).
52
Hvad angår 16. betragtning til forordning nr. 1107/2009, som Bayer CropScience har henvist til, er denne ikke relevant, eftersom de betingelser, der nævnes heri, således som generaladvokaten har anført i punkt 80 i forslaget til afgørelse, er de betingelser, som skal være opfyldt for at ændre eller tilbagekalde en godkendelse, ikke for at indlede en procedure for fornyet vurdering.
53
Under disse omstændigheder medfører den retlige fejl, som er konstateret i præmis 49 ovenfor, ikke, at den appellerede dom skal ophæves.
54
Det følger nemlig af Domstolens faste praksis, at hvis præmisserne i en afgørelse afsagt af Retten indeholder en tilsidesættelse af EU-retten, men konklusionen er berettiget af andre retlige grunde, bevirker en sådan tilsidesættelse ikke, at denne afgørelse skal ophæves, men at præmisserne skal ændres (dom af 23.1.2019, Deza mod ECHA, C-419/17 P, EU:C:2019:52, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis).
55
Selv om Retten fejlagtigt fandt, at der skulle foreligge ny videnskabelig viden, for at Kommissionen kunne tage godkendelsen af et aktivstof op til fornyet vurdering som omhandlet i artikel 21, stk. 1, første afsnit, første punktum, i forordning nr. 1107/2009, fastslog den imidlertid med føje i den appellerede doms præmis 217, at Kommissionen med rette kunne lægge til grund, at det i den foreliggende sag var nødvendigt at iværksætte en fornyet vurdering af godkendelsen af de omhandlede stoffer.
56
Henset til disse betragtninger skal det første anbringende forkastes som uvirksomt.
2.
Det andet anbringende
a)
Parternes argumentation
57
Bayer CropScience har foreholdt Retten, at den begik en retlig fejl ved fortolkningen af artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009, idet den fastslog, at EFSA med rette baserede risikovurderingen på sin egen udtalelse og ikke havde pligt til at følge den officielle vejledning vedrørende risikovurderinger, som var gældende på tidspunktet for den fornyede vurdering af godkendelsen af de omhandlede stoffer.
58
Ifølge Bayer CropScience begik Retten en fejl ved at støtte sig på, at selskabet havde anført, at EFSA var forpligtet til ved risikovurderingen at anvende den vejledning, der var gældende på tidspunktet for meddelelsen af de oprindelige godkendelser, når Bayer CropScience, således som det fremgik af stævningen og replikken, havde anført, at EFSA var forpligtet til at anvende den vejledning, der var gældende på tidspunktet for den fornyede vurdering af godkendelsen af de omhandlede stoffer. Desuden var den officielle vejledning for risikovurdering, som var gældende på tidspunktet for denne fornyede vurdering, blevet ajourført i 2010, dvs. efter vedtagelsen af forordning nr. 1107/2009 og de godkendelseskriterier, som er omhandlet i forordningens artikel 4 og punkt 3.8.3 i bilag II til denne.
59
Kommissionens har anført, at dette anbringende skal forkastes.
b)
Domstolens bemærkninger
60
Som det navnlig fremgår af den appellerede doms præmis 228, 260 og 271, henviste Retten til, at Bayer CropScience havde gjorde gældende, at EFSA og Kommissionen i forbindelse med den procedure for fornyet vurdering, der er omhandlet i artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009, skulle basere risikovurderingen på en vejledning, der forelå på tidspunktet for ansøgningen om godkendelse af et aktivstof, og som var vedtaget enten på EU-plan eller på internationalt plan, selv om selskabet, således som det klart fremgår af stævningen for Retten, henviste til den vejledning, der forelå på tidspunktet for den fornyede vurdering af godkendelsen af de omhandlede stoffer.
61
Det følger heraf, at Retten foretog en urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder, som Bayer CropScience foreholdt EFSA og Kommissionen, og som angiveligt behæftede proceduren for fornyet vurdering af godkendelsen af de omhandlede stoffer med en fejl.
62
Selv om denne urigtige gengivelse medførte, at Retten i den appellerede doms præmis 266 og 271 i det væsentlige konstaterede, at risikovurderingen for et godkendt aktivstof i forbindelse med proceduren for fornyet vurdering i henhold til artikel 21 i forordning nr. 1107/2009 ikke kan baseres på de vejledninger, som foreligger på tidspunktet for ansøgningen om godkendelse af dette stof, fik den i modsætning til, hvad Bayer CropScience har gjort gældende, ikke Retten til at konstatere, at en sådan risikovurdering ikke skal baseres på den vejledning, som er gældende på tidspunktet for den fornyede vurdering.
63
Som det fremgår af den appellerede doms præmis 16, 17, 223-235 og 238, var det i realiteten efter vedtagelsen af et direktiv, som skærpede betingelserne for godkendelse af navnlig de omhandlede stoffer hvad angår beskyttelse af især bier, at Kommissionen for det første den 18. marts 2011 anmodede EFSA om at foretage en fornyet gennemgang af den eksisterende ordning for vurdering af risikoen ved plantebeskyttelsesmidler for bier, som var fastlagt af EPPO i 2010, med hensyn til vurderingen af kroniske risici for bier, eksponering for lave doser, eksponering for guttation og evaluering af kumulerede risici, og EFSA for det andet, efter at have gjort grundigt brug af de foreliggende undersøgelser, afgav sin udtalelse, som for det første indeholdt en detaljeret analyse af de forskellige eksponeringsveje for de forskellige kategorier af bier, for det andet evaluerede de eksisterende vejledninger for forsøg, for det tredje identificerede visse svagheder ved disse vejledninger hvad angår de hidtil anvendte forsøg og for det fjerde anbefalede, at de eksisterende vejledninger blev udviklet, så de kom til at omfatte den aktuelle videnskabelige viden på visse områder, eller at der eventuelt blev udarbejdet nye retningslinjer.
64
Retten udledte heraf i den appellerede doms præmis 239 og 240, at selv om EFSA’s udtalelse, som udgør et videnskabeligt grundlag, der kan anvendes til udarbejdelse af vejledninger og retningslinjer for kommende forsøg, ikke i sig selv udgør en vejledning eller retningslinjer, kunne EFSA anvende sin udtalelse som grundlag for risikovurderingen, idet denne som et dokument, der indeholdt en grundig analyse af de forskellige kategorier af biers forskellige eksponeringsveje og vurderede de eksisterende vejledninger for forsøg, kunne anvendes til at fremhæve de områder, hvor de hidtidige vurderinger havde mangler, som kunne skjule risici, der endnu ikke var vurderet, og som der ikke var taget hensyn til i tidligere risikostyringsbeslutninger vedrørende de omhandlede stoffer.
65
Bayer CropScience har anført, at Retten herved fraveg kravet i henhold til punkt 3.8.3 i bilag II til forordning nr. 1107/2009 og denne forordnings artikel 12, stk. 2, om, at risikovurderinger skal foretages på grundlag af vejledninger.
66
I denne henseende bemærkes for det første, at punkt 3.8.3 i bilag II til forordning nr. 1107/2009 fastsætter, at et aktivstof kun godkendes, hvis det af en hensigtsmæssig risikovurdering i overensstemmelse med EU-retningslinjer eller internationalt anerkendte retningslinjer for testning klart fremgår, at anvendelse under de foreslåede betingelser for anvendelse af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder dette aktivstof, vil medføre en ubetydelig eksponering af honningbier, eller ikke har nogen uacceptabel akut eller kronisk virkning på kolonioverlevelse og ‑udvikling, idet der tages hensyn til virkningerne på honningbilarver eller honningbiadfærd.
67
For det andet bestemmer den nævnte forordnings artikel 12, stk. 2, andet afsnit, at EFSA senest 120 dage efter udløbet af perioden for fremsættelse af skriftlige bemærkninger på grundlag af den foreliggende videnskabelige og tekniske viden og med anvendelse af de vejledninger, der er til rådighed på tidspunktet for ansøgningen om godkendelse af et aktivstof, skal vedtage en konklusion om, hvorvidt dette aktivstof kan forventes at opfylde godkendelseskriterierne i forordningens artikel 4.
68
Derimod fastsætter artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009, sammenholdt med denne artikels stk. 1, andet afsnit, med hensyn til den fornyede vurdering af godkendelsen af et aktivstof, at når Kommissionen på grundlag af ny videnskabelig og teknisk viden konkluderer, at godkendelseskriterierne i forordningens artikel 4 ikke længere er opfyldt, skal der vedtages en forordning om tilbagekaldelse eller ændring af godkendelsen.
69
Det følger af det ovenstående, at i forbindelse med en fornyet vurdering af godkendelsen af et aktivstof kan en konklusion om, at godkendelseskriterierne i artikel 4 i forordning nr. 1107/2009 ikke længere er opfyldt, støttes på al ny viden, for så vidt som denne er videnskabelig eller teknisk, uanset fra hvilken kilde eller hvilket dokument den stammer.
70
En sådan fortolkning af denne forordnings artikel 21, stk. 3, som indebærer, at der ved den fornyede vurdering tages hensyn til den bedste foreliggende videnskabelige og tekniske viden, er i øvrigt i overensstemmelse med det i ottende betragtning til forordningen omhandlede mål om at sikre et højt niveau for beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed og miljøet.
71
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at selv om Retten som konstateret i præmis 60 og 61 ovenfor gengav de argumenter, som Bayer CropScience havde fremført til støtte for sit anbringende, urigtigt, begik den ikke en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 240 at fastslå, at EFSA, efter at have identificeret svagheder i EPPO’s vejledning, kunne anvende sin udtalelse som grundlag for risikovurderingen. Som et dokument, der indeholdt en grundig analyse af de forskellige kategorier af biers forskellige eksponeringsveje og vurderede de eksisterende vejledninger for forsøg, kunne denne udtalelse nemlig anvendes til at fremhæve de områder, hvor de hidtidige vurderinger havde mangler, som kunne skjule risici, der endnu ikke var vurderet, og som der ikke var taget hensyn til i tidligere risikostyringsbeslutninger vedrørende de omhandlede stoffer.
72
Under disse omstændigheder skal det andet anbringende forkastes som uvirksomt.
3.
Det tredje og det femte anbringende
73
Bayer CropScience har foreholdt Retten, at den begik en retlig fejl ved anvendelsen af artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009, for det første ved ikke at tage hensyn til, at EFSA skulle foretage en hensigtsmæssig risikovurdering, for det andet ved at konkludere, at Kommissionen kunne vedtage nødforanstaltninger på grundlag af denne bestemmelse, for det tredje ved ikke at give Bayer CropScience mulighed for at fremlægge de manglende data og for det fjerde ved at tilsidesætte retssikkerhedsprincippet med konklusionen om, at en ændring af den lovgivningsmæssige kontekst for godkendelseskriterierne i sig selv kunne være tilstrækkelig til at gøre det muligt for Kommissionen at løfte den bevisbyrde, der påhvilede den med hensyn til denne bestemmelse.
74
Kommissionen er af den opfattelse, at det tredje og det femte anbringende skal forkastes.
a)
Det tredje anbringendes første led og det femte anbringende
1) Parternes argumentation
75
Bayer CropScience har foreholdt Retten, at den i den appellerede doms præmis 309 og 310 undlod at undersøge, om risikovurderingen og den videnskabelige vurdering var tilstrækkeligt udtømmende og velbelyste til at begrunde vedtagelsen af den omtvistede forordning. Det vil være i strid med de proceduremæssige garantier i forordning nr. 1107/2009, hvis Kommissionen kan fremskynde en procedure for fornyet vurdering, inden den skyndsomt vedtager en afgørelse om ændring eller tilbagekaldelse af en godkendelse, uden på noget tidspunkt at have foretaget eller baseret sig på en udtømmende risikovurdering.
76
Kommissionen har bestridt denne argumentation.
2) Domstolens bemærkninger
77
Den appellerede doms præmis 309 og 310, som de klagepunkter, der er fremført af Bayer CropScience i forbindelse med det tredje anbringendes første led, er rettet mod, er affattet således:
»309
En sådan udskydelse ville imidlertid have betydet, at Kommissionens – som den ansvarlige for risikostyringen – ganske vist upræcise kendskab til risikoniveauet forbundet med de omhandlede stoffer, var blevet forsinket, hvorfor beslutningen om, hvorvidt det var nødvendigt og nyttigt at ændre godkendelsesbetingelserne for disse stoffer, også var blevet forsinket. Der var således modstridende mål, som Kommissionen skulle forholde sig til, dvs. på den ene side en hurtig og på den anden side en udtømmende og præcis risikovurdering.
310
Spørgsmålet i denne sag er således ikke, hvorvidt en mere udtømmende og præcis videnskabelig vurdering havde været en teoretisk mulighed, hvis der ikke havde været tidsmæssige begrænsninger. Det følger af ovenstående redegørelse, at dette spørgsmål sandsynligvis skal besvares bekræftende. Det skal derimod først undersøges, om den frist for afslutningen af risikovurderingen, som Kommissionen valgte, var lovlig […], og derefter, i bekræftende fald, om denne vurdering blev udført under hensyntagen til den videnskabelige viden, der forelå på den valgte dato […]«
78
Det fremgår af den appellerede doms præmis 307 og 308, at det anerkendes, at en udsættelse af fristen for EFSA’s risikovurdering for dels at afvente færdiggørelsen af en vejledning for forsøg, dels at give Bayer CropScience mulighed for at tage hensyn til denne vejledning, ville have gjort det muligt at tage hensyn til endnu nyere videnskabelig viden end den, som lå til grund for EFSA’s udtalelse. Det udledes heraf, at det er muligt, at den omstændighed, at risikovurderingen var blevet afsluttet den 31. december 2012, betød, at visse risici ikke kunne udelukkes, selv om de i virkeligheden ikke eksisterede, og at denne situation kunne have været undgået, hvis fristen var blevet sat til en senere dato.
79
I denne henseende bemærkes, at bestemmelserne i forordning nr. 1107/2009 understøttes af forsigtighedsprincippet og ikke skal afholde medlemsstaterne fra at anvende dette princip i tilfælde af videnskabelig usikkerhed omkring de risici for menneskers og dyrs sundhed og miljøet, som en godkendelse af plantebeskyttelsesmidler ville kunne foranledige på deres territorium (dom af1.10.2019, Blaise m.fl., C-616/17, EU:C:2019:800, præmis 44). Det samme gælder for Kommissionen, når der er videnskabelig usikkerhed om de risici, der udgøres af de aktivstoffer, som er genstand for en fornyet vurdering i henhold til artikel 21 i forordning nr. 1107/2009.
80
Forsigtighedsprincippet indebærer imidlertid, at når der er usikkerhed om, hvorvidt der foreligger risici, eller om omfanget af disse, navnlig for miljøet, kan der træffes beskyttelsesforanstaltninger, uden at det skal afventes, at disse risici og alvoren af dem fuldt ud påvises. Hvis det viser sig ikke at være muligt med sikkerhed at fastslå, om og i givet fald i hvilket omfang den hævdede risiko foreligger, som følge af, at resultaterne af de foretagne undersøgelser ikke er overbevisende, men at sandsynligheden for en reel skade på miljøet varer ved, dersom risikoen indtræder, begrunder forsigtighedsprincippet restriktive foranstaltninger (jf. i denne retning dom af 1.10.2019, Blaise m.fl., C-616/17, EU:C:2019:800, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
81
I modsætning til det af Bayer CropScience anførte kan der således ikke kræves en udtømmende risikovurdering i forbindelse med anvendelsen af forsigtighedsprincippet i en situation med videnskabelig usikkerhed.
82
I øvrigt kræver forsigtighedsprincippet ikke, at foranstaltninger, som er vedtaget i henhold til artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009, udsættes alene med den begrundelse, at der pågår undersøgelser, der kan rejse tvivl om de foreliggende videnskabelige og tekniske data (jf. analogt dom af 21.7.2011, Etimine, C-15/10, EU:C:2011:504, præmis 128 og 129).
83
Henset til det ovenstående skal det fastslås, at den appellerede doms præmis 309 og 310 ikke er behæftet med den retlige fejl, som Bayer CropScience har påberåbt sig.
84
Følgelig skal det tredje anbringendes første led og det femte anbringende forkastes som ugrundede.
b)
Det tredje anbringendes andet led
1) Parternes argumentation
85
Bayer CropScience har med det tredje anbringendes andet led gjort gældende, at Retten ved at anerkende, at Kommissionen kunne basere sig på en risikovurdering, som EFSA i al hast havde foretaget, og fremskynde sin egen fornyede vurdering under henvisning til snævre frister, i realiteten fastslog, at Kommissionen på grundlag af artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009 kunne vedtage nødforanstaltninger i henhold til denne forordnings artikel 69.
86
Kommissionen har bestridt denne argumentation.
2) Domstolens bemærkninger
87
Det skal bemærkes, at der ikke er noget i den foreliggende sag, der tyder på, at betingelserne for anvendelse af artikel 21 i forordning nr. 1107/2009 ikke var opfyldt. Det fremgår navnlig af den appellerede doms præmis 312 og 313, som ikke er blevet anfægtet, at eftersom fristen for vurdering af de risici, som de omhandlede aktivstoffer udgjorde, var fastsat til den 31. december 2012, fik EFSA mere tid end fastsat i lovgivningen, jf. forordningens artikel 21, stk. 2, til at afgive sin udtalelse. Det er desuden ubestridt, at Kommissionen først vedtog den omtvistede forordning den 24. maj 2013.
88
Følgelig skal det tredje anbringendes andet led forkastes som ugrundet.
c)
Det tredje anbringendes tredje led
1) Parternes argumentation
89
Ifølge Bayer CropScience begik Retten en retlig fejl, idet den i den appellerede doms præmis 142 fastslog, at under hensyntagen til, at de oplysninger, der var fremkommet ved de undersøgelser, som var blevet gennemført med henblik på den oprindelige godkendelse, i lyset af de ændrede godkendelseskriterier ikke var tilstrækkelige til, at der kunne tages hensyn til samtlige risici for bierne i tilknytning til de omhandlede stoffer, kunne Kommissionen tilbagekalde godkendelsen af disse stoffer. Under sådanne omstændigheder var Kommissionen forpligtet til først at give den berørte part mulighed for at fremlægge ajourførte data. EFSA’s risikovurdering burde have været baseret på sådanne ajourførte data, mens Kommissionen var forpligtet til på grundlag af disse ajourførte data at vurdere, om de ændrede godkendelseskriterier var opfyldt.
90
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
2) Domstolens bemærkninger
91
Den appellerede doms præmis 142 er affattet således:
»Kommissionen har således i tilstrækkeligt omfang løftet den bevisbyrde, der påhviler den med hensyn til artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009, hvis den kan godtgøre, at en ændring af den lovgivningsmæssige kontekst, der har medført en skærpelse af godkendelsesbetingelserne, indebærer, at de oplysninger, der er fremkommet ved de undersøgelser, som blev gennemført med henblik på den oprindelige godkendelse, ikke var tilstrækkelige til, at der kunne tages hensyn til samtlige risici for bierne i tilknytning til det pågældende aktivstof […]. Forsigtighedsprincippet kræver således, at godkendelsen af et aktivstof skal tilbagekaldes eller ændres, hvis nye oplysninger medfører, at den tidligere konklusion, hvorefter dette stof opfyldte godkendelseskriterierne i artikel 4 i forordning nr. 1107/2009, ikke længere er gyldig. Kommissionen kan i denne forbindelse begrænse sig til i overensstemmelse med den fælles ordning for bevisbyrderegler at fremlægge tungtvejende og afgørende indicier, der uden at lade den videnskabelige usikkerhed ude af betragtning gør det muligt med rimelighed at tvivle på, at det pågældende aktivstof opfylder de relevante godkendelseskriterier […]«
92
Det skal fremhæves, at den appellerede doms præmis 142 kun vedrører den bevisbyrde, der påhviler Kommissionen i forbindelse med proceduren for fornyet vurdering i henhold til artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009, og ikke specifikt spørgsmålet om, hvorvidt en producent som Bayer CropScience i forbindelse hermed var berettiget til at fremsætte bemærkninger eller fremkomme med nye oplysninger.
93
Under alle omstændigheder er det hvad angår Bayer CropSciences krav om at få mulighed for at fremlægge ajourførte data under proceduren for fornyet vurdering af godkendelsen ubestridt, at dette selskab, således som det fremgår af den appellerede doms præmis 435, flere gange fik mulighed for at fremsætte bemærkninger under denne procedure i henhold til artikel 21 i forordning nr. 1107/2009.
94
Således som generaladvokaten har anført i punkt 119 i forslaget til afgørelse, forpligter retten til en kontradiktorisk procedure imidlertid ikke Kommissionen til inden for rammerne af en fornyet vurdering i henhold til artikel 21 i forordning nr. 1107/2009 at give producenten mulighed for at gennemføre nye undersøgelser med henblik på at afhjælpe eventuelle mangler i datamaterialet.
95
Som anført i præmis 82 ovenfor kræver forsigtighedsprincippet nemlig ikke, at foranstaltninger, som er vedtaget i henhold til artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009, udsættes alene med den begrundelse, at der pågår undersøgelser, der kan rejse tvivl om de foreliggende videnskabelige og tekniske data.
96
Retten kunne således henset til bl.a. det forsigtighedsprincip, der blev henvist til i den appellerede doms præmis 442, med rette i dommens præmis 446 fastslå, at særligt Bayer CropScience ikke kunne kræve, at Kommissionen udsatte ændringen af godkendelsen af de omhandlede stoffer for at give selskabet mulighed for at frembringe de nødvendige data med henblik på at afhjælpe de mangler, der var identificeret i EFSA’s konklusioner.
97
Følgelig skal det tredje anbringendes tredje led forkastes som ugrundet.
d)
Det tredje anbringendes fjerde led
1) Parternes argumentation
98
Med det tredje anbringendes fjerde led har Bayer CropScience gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 142 tilsidesatte retssikkerhedsprincippet ved at konkludere, at en ændring af den lovgivningsmæssige kontekst for godkendelseskriterierne i sig selv var tilstrækkelig til, at Kommissionen kunne løfte den bevisbyrde, der påhviler den med hensyn til artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009.
99
Selskabet er af den opfattelse, at hvis tærsklen for anvendelse af artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009 er højere end tærsklen for anvendelse af denne forordnings artikel 21, stk. 1 – der forudsætter, at der foreligger ny videnskabelig viden, som sandsynliggør, at godkendelseskriterierne ikke længere er opfyldt – må tærsklen for anvendelse af forordningens artikel 21, stk. 3, logisk set forudsætte, at der foreligger ny videnskabelig og teknisk viden, som går videre end dette og understøtter konklusionen om, at godkendelseskriterierne ikke er overholdt.
100
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
2) Domstolens bemærkninger
101
Som Retten anførte i den appellerede doms præmis 285, kræver retssikkerhedsprincippet ifølge fast retspraksis, at retsreglerne er klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger, således at de berørte kan orientere sig i situationer og retsforhold, der henhører under EU-retten.
102
Bayer CropSciences argumentation er imidlertid støttet på en urigtig læsning af den appellerede doms præmis 142.
103
Det er i denne henseende rigtigt, at Retten som anført i præmis 49 ovenfor begik en retlig fejl ved at fastslå, at tærsklen for anvendelse af proceduren for fornyet vurdering i henhold til artikel 21, stk. 1, i forordning nr. 1107/2009 forudsætter, at der er fremkommet ny videnskabelig viden, der sandsynliggør, at det omhandlede stof ikke længere opfylder godkendelseskriterierne, men en sådan fejl har ingen konsekvenser i det foreliggende tilfælde.
104
I modsætning til, hvad Bayer CropScience har gjort gældende, fastslog Retten nemlig ikke i den appellerede doms præmis 142, at en simpel ændring af den lovgivningsmæssige kontekst for godkendelseskriterierne i sig selv kunne være tilstrækkelig til, at Kommissionen blev i stand til at løfte den bevisbyrde, der påhviler den med hensyn til artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009, men den præciserede, at tilbagekaldelse eller ændring af godkendelsen af et aktivstof forudsætter, at der foreligger nye oplysninger, som afkræfter den tidligere konklusion om, at dette stof opfylder godkendelseskriterierne i forordningens artikel 4.
105
Uanset den retlige fejl, som Retten begik, jf. præmis 103 ovenfor, fremgår det derfor ikke, i relation til dette led af det tredje anbringende, at reglen i artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009 som fortolket af Retten er i strid med retssikkerhedsprincippet.
106
Følgelig skal det tredje anbringendes fjerde led forkastes som ugrundet.
107
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det tredje anbringende forkastes som ugrundet.
4.
Det fjerde anbringende
108
Med det fjerde anbringende har Bayer CropScience foreholdt Retten, at den begik en retlig fejl ved at afholde sig fra at fastsætte et passende niveau for videnskabelig sikkerhed vedrørende indtræden af den hævdede risiko, som skal foreligge, for at der kan anvendes forsigtighedsforanstaltninger, for det første idet den fortolkede og anvendte kravene til det bevis, der kræves for vedtagelse af forsigtighedsforanstaltninger, fejlagtigt, for det andet idet den konkluderede, at rent hypotetiske risici kunne begrunde vedtagelse af forsigtighedsforanstaltninger, og for det tredje idet den ikke overholdt bevisbyrdereglerne.
109
Kommissionen har anført, at det fjerde anbringende skal afvises eller i det mindste forkastes som ugrundet.
a)
Det fjerde anbringendes første led
1) Parternes argumentation
110
Bayer CropScience har for det første foreholdt Retten, at den ikke tog hensyn til, at de omhandlede stoffer allerede var blevet godkendt efter en udtømmende videnskabelig vurdering, og at den afholdt sig fra at anvende et passende bevisniveau, som er højere for sådanne stoffer end for stoffer, der endnu ikke er blevet godkendt. For det andet modsagde Retten sig selv ved at tillade Kommissionen at vedtage forsigtighedsforanstaltninger, uden at der forelå relevant ny videnskabelig viden, og fandt med urette, at det var tilstrækkeligt, at Kommissionen ændrede selskabets godkendelser på grundlag af stærkt mangelfulde oplysninger. For det tredje gav Retten reelt Kommissionen mulighed for at anvende forsigtighedsprincippet med henblik på at vedtage nødforanstaltninger i henhold til artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009 i stedet for denne forordnings artikel 69.
111
Kommissionen har principalt gjort gældende, at dette led af det fjerde anbringende skal afvises, og subsidiært, at det er ugrundet.
2) Domstolens bemærkninger
112
Det bemærkes, at Bayer CropScience ikke har bestridt konstateringen i den appellerede doms præmis 142 af, at Kommissionen i forbindelse med anvendelsen af artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009 kan begrænse sig til i overensstemmelse med den fælles ordning for bevisbyrderegler at fremlægge tungtvejende og afgørende indicier, der uden at lade den videnskabelige usikkerhed ude af betragtning gør det muligt med rimelighed at tvivle på, at det pågældende aktivstof opfylder godkendelseskriterierne i henhold til forordningens artikel 4.
113
Selskabet har imidlertid gjort gældende, at Retten anvendte det således forudsatte bevisniveau fejlagtigt ved ikke at kræve, at Kommissionen for at kunne vedtage forsigtighedsforanstaltninger i overensstemmelse med et beviskrav, som er højere for allerede godkendte stoffer end for ikke-godkendte stoffer, ved henvisning til nye oplysninger skal godtgøre, at der foreligger alvorlig tvivl med hensyn til det pågældende aktivstofs sikkerhed.
114
For det første anerkendte Retten nemlig i den appellerede doms præmis 177 og 180, at Kommissionen kunne vedtage forsigtighedsforanstaltninger, uden at der forelå relevant videnskabelig viden, og for det andet fastslog den i den appellerede doms præmis 442, at det var tilstrækkeligt, at Kommissionen ændrede Bayer CropSciences godkendelser på grundlag af stærkt mangelfulde oplysninger.
115
Som det fremgår af præmis 79 ovenfor, forhindrer bestemmelserne i forordning nr. 1107/2009, som understøttes af forsigtighedsprincippet, ikke Kommissionen i at anvende dette princip i tilfælde af videnskabelig usikkerhed om de risici for menneskers og dyrs sundhed og miljøet, der udgøres af de aktivstoffer, som er genstand for en fornyet vurdering i henhold til artikel 21 i forordning nr. 1107/2009.
116
Dette princip indebærer som anført i præmis 80 ovenfor, at når der er usikkerhed om, hvorvidt der foreligger risici, eller om omfanget af disse, navnlig for miljøet, kan der træffes beskyttelsesforanstaltninger, uden at det skal afventes, at disse risici og alvoren af dem fuldt ud påvises. Hvis det viser sig ikke at være muligt med sikkerhed at fastslå, om og i givet fald i hvilket omfang den hævdede risiko foreligger, fordi resultaterne af de foretagne undersøgelser ikke er overbevisende, men sandsynligheden for en reel skade på miljøet varer ved, dersom risikoen indtræder, begrunder forsigtighedsprincippet restriktive foranstaltninger. I denne sammenhæng er Kommissionen i henhold til forordning nr. 1107/2009 ikke underlagt et højere beviskrav for allerede godkendte aktivstoffer end for ikke-godkendte aktivstoffer.
117
Bayer CropSciences argument om, at Retten anerkendte, at Kommissionen kunne vedtage forsigtighedsforanstaltninger, uden at der forelå relevant videnskabelig viden, kan ikke tiltrædes.
118
I denne henseende bemærkes, at den appellerede doms præmis 177-180 i det væsentlige vedrører spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen henset til undersøgelserne fra marts 2012 og Schneider-undersøgelsen ved indledningen af proceduren for fornyet vurdering rådede over »ny videnskabelig og teknisk viden« som omhandlet i artikel 21, stk. 1, i forordning nr. 1107/2009.
119
Selv om Retten med urette fandt, at en sådan ny viden var nødvendig for, at der kunne indledes en fornyet vurdering i henhold til artikel 21, stk. 1, i forordning nr. 1107/2009, forholder det sig ikke desto mindre således, at denne del af den appellerede dom vedrører indledningen af proceduren for fornyet vurdering, og der tages ikke heri stilling til de forsigtighedsforanstaltninger, som Kommissionen vedtog i henhold til artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009.
120
Hvad angår den appellerede doms præmis 442 bemærkede Retten heri, at det i dommens præmis 325 var blevet lagt til grund, at forsigtighedsprincippet, henset til de faktiske omstændigheder i sagen, begrundede, at godkendelsen af de omhandlede stoffer blev ændret, uden at det var nødvendigt at vente, indtil der forelå data, som afhjalp de mangler, der var identificeret i EFSA’s konklusioner.
121
Som fastslået i præmis 82 ovenfor kræver forsigtighedsprincippet imidlertid ikke, at foranstaltninger, som er vedtaget i henhold til artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009, udsættes alene med den begrundelse, at der pågår undersøgelser, der kan rejse tvivl om de foreliggende videnskabelige og tekniske data. Som Retten med rette konstaterede i den appellerede doms præmis 116, er baggrunden for anvendelsen af forsigtighedsprincippet nemlig typisk en situation med videnskabelig usikkerhed.
122
Med hensyn til Bayer CropSciences argument om, at Retten reelt gav Kommissionen mulighed for at anvende forsigtighedsprincippet med henblik på at vedtage nødforanstaltninger i henhold til artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009 i stedet for denne forordnings artikel 69, bemærkes, at Bayer CropScience, når bortses fra det anførte i præmis 87 og 88 ovenfor, i denne henseende på ingen måde har angivet, hvilke præmisser i den appellerede dom der anfægtes, således som det kræves i henhold til artikel 169, stk. 2, i Domstolens procesreglement. Dette argument skal derfor afvises fra realitetsbehandling.
123
Følgelig skal det fjerde anbringendes første led delvis afvises, delvis forkastes som ugrundet.
b)
Det fjerde anbringendes tredje led
1) Parternes argumentation
124
Med det fjerde anbringendes tredje led har Bayer CropScience foreholdt Retten, at den begik en retlig fejl, idet den ikke overholdt bevisbyrdereglerne.
125
Retten vendte i den foreliggende sag slet og ret bevisbyrden ved i henholdsvis præmis 546, 184, 216, 499 og 500 i den appellerede dom at anmode Bayer CropScience om at godtgøre for det første, at forbuddet mod behandling af blade var åbenbart uhensigtsmæssigt, for det andet, at undersøgelserne fra marts 2012 og Schneider-undersøgelsen ikke frembragte ny videnskabelig og teknisk viden, for det tredje, at bekymringen om en øget dødelighed blandt bier eller koloniers uddøen, som faldt sammen med anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler indeholdende de omhandlede stoffer, var ubegrundet, og for det fjerde, at formodningen om en sammenhæng mellem virkningerne på individuelle honningbier og virkningen på kolonierne var ubegrundet.
126
Desuden begik Retten en retlig fejl, idet den alene på grundlag af visse risici for individuelle honningbier og en hævdet sammenhæng mellem disse risici og en virkning på kolonierne konstaterede, at det ikke kunne udelukkes, at der var en risiko for kolonierne, for så vidt som Retten herved fritog Kommissionen for forpligtelsen til at opfylde det retlige kriterium, som fandt anvendelse, og som har fokus på bevarelse af honningbikoloniernes og ikke de individuelle biers sundhed, således som dette kriterium er fastsat i forordning nr. 1107/2009.
127
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
2) Domstolens bemærkninger
128
Hvad for det første angår den angivelige retlige fejl bestående i at kræve, at Bayer CropScience godtgjorde, at forbuddet mod behandling af blade var åbenbart uhensigtsmæssigt, bemærkes, at det i den appellerede doms præmis 546 blev konstateret, at særligt Bayer CropScience ikke havde påvist, at forbuddet mod behandling af blade var åbenbart uhensigtsmæssigt med henblik på at nå den omtvistede forordnings mål, nemlig beskyttelse af miljøet og navnlig bier.
129
Som det fremgår af præmis 79 og 80 ovenfor, indebærer forsigtighedsprincippet, at når der er usikkerhed om, hvorvidt der foreligger risici, eller om omfanget af disse, navnlig for miljøet, kan der træffes beskyttelsesforanstaltninger i forbindelse med proceduren for fornyet vurdering i henhold til i artikel 21 i forordning nr. 1107/2009, uden at det skal afventes, at disse risici og alvoren af dem fuldt ud påvises, og hvis det viser sig ikke at være muligt med sikkerhed at fastslå, om og i givet fald i hvilket omfang den hævdede risiko foreligger, fordi resultaterne af de foretagne undersøgelser ikke er overbevisende, men sandsynligheden for en reel skade på miljøet varer ved, dersom risikoen indtræder, begrunder forsigtighedsprincippet restriktive foranstaltninger.
130
Det følger heraf, at når Kommissionen skal træffe en restriktiv foranstaltning som omhandlet i artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009 for at afværge en risiko, hvis eksistens eller omfang ikke er sikker, men som dog forekommer tilstrækkeligt dokumenteret, påhviler det i henhold til denne forordnings artikel 7, stk. 1, den berørte part at godtgøre, at det pågældende aktivstof opfylder godkendelseskriterierne i forordningens artikel 4. Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 150 i forslaget til afgørelse, indtræder den oprindelige bevisbyrde nemlig igen hos den berørte, når Kommissionen fremlægger tungtvejende og afgørende indicier, der gør det muligt med rimelighed at tvivle på, at disse kriterier er opfyldt.
131
I forbindelse med et klagepunkt som det, der er fremført i den foreliggende sag, som alene går på, at Retten vendte bevisbyrden, og ikke på en angivelig mangel på tungtvejende og afgørende indicier, der gør det muligt at tvivle på, at godkendelseskriterierne i artikel 4 i forordning nr. 1107/2009 er opfyldt, udgør konstateringen i den appellerede doms præmis 546 af, at Bayer CropScience ikke havde påvist, at forbuddet mod behandling af blade var åbenbart uhensigtsmæssigt med henblik på at nå den omtvistede forordnings mål om beskyttelse af bier, imidlertid ikke i sig selv en retlig fejl.
132
Med hensyn til den appellerede doms præmis 184, hvorefter den undersøgelse af, om Henry-undersøgelsens og Schneider-undersøgelsens resultater afveg fra tidligere viden på området, som Bayer CropScience havde bestilt, og som blev afsluttet den 24. maj 2013, ikke kunne påvise, at undersøgelserne fra marts 2012 og Schneider-undersøgelsen ikke frembragte »ny videnskabelig og teknisk viden« som omhandlet i artikel 21, stk. 1, i forordning nr. 1107/2009, er argumentet om, at denne konstatering ikke er i overensstemmelse med bevisbyrdereglerne, under alle omstændigheder irrelevant, for som anført i præmis 50 ovenfor kan Kommissionen i henhold til artikel 21, stk. 1, første afsnit, første punktum, i forordning nr. 1107/2009 til enhver tid tage godkendelsen af et aktivstof op til fornyet vurdering, uden at der fastsættes yderligere betingelser herfor.
133
Desuden er det i præmis 55 ovenfor anført, at Retten i den appellerede doms præmis 217 med føje fastslog, at Kommissionen med rette kunne lægge til grund, at det i den foreliggende sag var nødvendigt at iværksætte en fornyet vurdering af godkendelsen af de omhandlede stoffer.
134
Det samme gælder argumentet om, at konstateringen i den appellerede doms præmis 216 ikke er i overensstemmelse med bevisbyrdereglerne. Denne præmis – hvori det er anført, at de af sagsøgerne påberåbte overvågningsdata kunne rejse tvivl om den bekymring, som undersøgelserne fra marts 2012 og Schneider-undersøgelsen havde givet anledning til, men derimod ikke kunne påvise, at denne bekymring var ubegrundet – vedrører nemlig ganske vist et spørgsmål om bevisbyrden med hensyn til videnskabelig viden, men det er i forbindelse med en beslutning om at foretage en fornyet vurdering i henhold til artikel 21, stk. 1, i forordning nr. 1107/2009.
135
Hvad angår den appellerede doms præmis 499 og 500, som ifølge Bayer CropScience tilsidesætter bevisbyrdereglerne, er disse affattet således:
»499
Det er således ubestridt, at der er en sammenhæng mellem risikoen for individuelle bier og risikoen for kolonien. Der hersker derimod på nuværende tidspunkt videnskabelig usikkerhed om, hvor stor dødeligheden for individuelle bier skal være, før der kan opstå »uacceptable akutte eller kroniske virkninger« for kolonioverlevelsen og ‑udviklingen. Denne usikkerhed skyldes navnlig, at det i felten er vanskeligt at måle omfanget af individuelle tab og deres påvirkning af kolonien.
500
Under disse omstændigheder skal det fastslås, at Kommissionen med føje kunne lægge til grund, at det, henset til størrelsen af de farekvotienter, der var identificeret i EFSA’s konklusioner for de omhandlede stoffer, ikke kunne udelukkes, at der var en risiko for kolonierne, og at det således tilkom den på grundlag af forsigtighedsprincippet at træffe beskyttelsesforanstaltninger uden at vente på, at det i fuldt omfang var fastslået, under hvilke betingelser og over hvilken dødelighedsprocent for individuelle bier der kunne være fare for kolonioverlevelsen eller ‑udviklingen.«
136
Disse præmisser udgør imidlertid som sådan blot en anvendelse på en specifik sag af forsigtighedsprincippet, således som dette navnlig er omtalt i præmis 129 ovenfor, og hvorefter der, når der er usikkerhed om, hvorvidt der foreligger risici, eller om omfanget af disse, navnlig for miljøet, kan træffes beskyttelsesforanstaltninger i forbindelse med proceduren for fornyet vurdering i henhold til artikel 21 i forordning nr. 1107/2009, uden at det skal afventes, at disse risici og alvoren af dem fuldt ud påvises, og hvis det viser sig ikke at være muligt med sikkerhed at fastslå, om og i givet fald i hvilket omfang den hævdede risiko foreligger, fordi resultaterne af de foretagne undersøgelser ikke er overbevisende, men sandsynligheden for en reel skade på miljøet varer ved, dersom risikoen indtræder, begrunder forsigtighedsprincippet restriktive foranstaltninger.
137
Hvad endelig angår Bayer CropSciences argument om, at Retten ved alene på grundlag af visse risici for individuelle honningbier og en hævdet sammenhæng mellem disse risici og en virkning på kolonierne at konstatere, at det ikke kunne udelukkes, at der var en risiko for kolonierne, begik en retlig fejl, fordi den herved fritog Kommissionen for forpligtelsen til at opfylde det retlige kriterium, som fandt anvendelse, og som har fokus på bevarelse af honningbikoloniernes og ikke de individuelle biers sundhed, således som dette kriterium er fastsat i forordning nr. 1107/2009, skal følgende bemærkes.
138
I henhold til punkt 3.8.3 i bilag II til forordning nr. 1107/2009 godkendes et aktivstof kun, hvis det klart fremgår, navnlig at anvendelse under de foreslåede betingelser for anvendelse af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder dette aktivstof, ikke har nogen uacceptabel akut eller kronisk virkning på kolonioverlevelse og ‑udvikling, idet der tages hensyn til virkningerne på honningbilarver eller honningbiadfærd.
139
Ifølge den appellerede doms præmis 499 og 500, som er gengivet i præmis 135 ovenfor, kunne Kommissionen under omstændigheder, hvor det var ubestridt, at der var en sammenhæng mellem risikoen for individuelle bier og risikoen for kolonien, men hvor der derimod på det pågældende tidspunkt herskede videnskabelig usikkerhed om, hvor stor dødeligheden for individuelle bier skulle være, før der kunne opstå »uacceptable akutte eller kroniske virkninger« for kolonioverlevelsen og ‑udviklingen, med føje lægge til grund, at det ikke kunne udelukkes, at der var en risiko for kolonierne, og at det således tilkom den at træffe beskyttelsesforanstaltninger på grundlag af forsigtighedsprincippet.
140
I modsætning til, hvad Bayer CropScience har gjort gældende, fritog Retten således ikke Kommissionen for forpligtelsen til at opfylde det retlige kriterium om bevarelse af honningbikoloniernes sundhed, som er fastsat i punkt 3.8.3 i bilag II til forordning nr. 1107/2009, ved at anføre, at det var ubestridt, at der var en sammenhæng mellem risikoen for individuelle bier og risikoen for kolonien, idet den videnskabelige usikkerhed i denne henseende kun vedrørte spørgsmålet om, hvor stor dødeligheden for individuelle bier skulle være, før der kunne opstå »uacceptable akutte eller kroniske virkninger« for kolonioverlevelsen og ‑udviklingen.
141
Der blev derfor ikke begået en retlig fejl i denne henseende.
142
Følgelig skal det fjerde anbringendes tredje led forkastes som ugrundet.
c)
Det fjerde anbringendes andet led
1) Parternes argumentation
143
Med det fjerde anbringendes andet led har Bayer CropScience foreholdt Retten, at den begik en retlig fejl ved at fastslå, at rent hypotetiske risici kunne begrunde vedtagelse af forsigtighedsforanstaltninger. Retten fastslog nemlig med urette, at både behandling af blade og ikke-erhvervsmæssig anvendelse i mangel af en videnskabelig vurdering kunne begrænses på grundlag af formodninger om dels, at former for behandling af blade, som endnu ikke var blevet vurderet af EFSA, kunne udgøre risici svarende til risiciene ved anvendelser, der var vurderet, således som det fremgår af den appellerede doms præmis 533 og 534, dels at ikke-erhvervsmæssige brugere kunne være tilbøjelige til ikke at overholde brugsanvisningerne, således som det fremgår af dommens præmis 556 og 558.
144
Endelig begik Retten også en retlig fejl i den appellerede doms præmis 543, idet den tillod Kommissionen selv at gøre gældende, at behandling af blade medførte, at det pågældende produkt blev deponeret på jorden, og basere sig på sine egne hypotetiske konklusioner i stede for at overlade den videnskabelige vurdering af risiciene til EFSA.
145
Kommissionen har bestridt Bayer CropSciences argumentation.
2) Domstolens bemærkninger
146
Hvad for det første angår forbuddet mod behandling af blade er de præmisser i den appellerede dom, som Bayer CropScience har kritiseret, formuleret således:
»533
For det andet skal det fremhæves, at Kommissionens andet mandat til EFSA, i dets ændrede form af 25. juli 2012 […], var udtrykkeligt begrænset til »godkendte anvendelser af de pågældende stoffer til behandling af frø og granulat«. EFSA’s risikovurdering vedrørte følgelig ikke andre godkendte anvendelser, og EFSA’s konklusioner vedrørende de tre omhandlede stoffer omtalte ikke risikoen i forbindelse med behandling af blade.
534
For det tredje skal det bemærkes, at de foranstaltninger, der er truffet i den [omtvistede forordning], er baseret på en anvendelse af forsigtighedsprincippet, idet der var tungtvejende indicier, der pegede på, at visse af de hidtil godkendte anvendelser af de omhandlede stoffer kunne indebære uacceptable risici for bier, hvilket dog endnu ikke er videnskabeligt bevist. I denne situation havde Kommissionen ret til også at træffe forebyggende foranstaltninger for anvendelser, som endnu ikke var specifikt vurderet af EFSA, hvis og for så vidt som den med rimelighed kunne formode, at de medførte risici svarende til risiciene ved anvendelser, der var vurderet.
[…]
543
For det andet har Kommissionen hvad angår akropetal translokation gjort gældende, at behandling af blade medførte, at det pågældende produkt blev deponeret på jorden, hvor dets aktivstoffer kunne blive optaget af rødderne og fordelt i planten.«
147
Hvad angår Bayer CropSciences argument om, at Retten begik en retlig fejl ved at anerkende, at Kommissionen selv kunne foretage risikovurderingen i stedet for at overlade denne opgave til EFSA, bemærkes, således som også generaladvokaten har anført i punkt 155 i forslaget til afgørelse, at eftersom inddragelsen af EFSA i henhold til artikel 21, stk. 2, i forordning nr. 1107/2009 sker efter Kommissionens skøn, er EFSA’s risikovurdering således ikke obligatorisk.
148
Retten begik således heller ikke en retlig fejl ved at anerkende, at Kommissionen selv kunne foretage risikovurderingen for anvendelser, som endnu ikke var specifikt vurderet af EFSA, såsom behandling af blade.
149
Hvad angår Bayer CropSciences argument om, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at behandling af blade i mangel af en videnskabelig vurdering kunne begrænses på grundlag af formodninger om, at sådanne anvendelser kunne udgøre risici svarende til risiciene ved anvendelser, der var vurderet, bemærkes, at Retten i den appellerede doms præmis 534 alene anerkendte, at Kommissionen havde ret til også at træffe forebyggende foranstaltninger for anvendelser, som endnu ikke var specifikt vurderet af EFSA, hvis og for så vidt som den med rimelighed kunne formode, at de medførte risici svarende til risiciene ved anvendelser, der var vurderet.
150
For så vidt angår basipetal translokation fandt Retten således i den appellerede doms præmis 542, at det henset til svaghederne i de videnskabelige undersøgelser, som de respektive parter havde påberåbt sig, ikke kunne fastslås, at Kommissionen med rimelighed kunne antage, at behandling af blade medførte risici svarende til risiciene forbundet med de anvendelser, der var vurderet.
151
Med hensyn til akropetal translokation anførte Retten derimod i den appellerede doms præmis 543 og 544, at eftersom Kommissionen havde gjort gældende, at behandling af blade medførte, at det pågældende produkt blev deponeret på jorden, hvorfra dets aktivstoffer kunne blive optaget af rødderne og fordelt i planten, kunne Kommissionen på grundlag af disse faktorer med rimelighed antage, at anvendelserne på blade medførte risici svarende til risiciene forbundet med de anvendelser, som EFSA havde vurderet i sine konklusioner.
152
Det fremgår således af det ovenstående, således som generaladvokaten har anført i punkt 160 i forslaget til afgørelse, at Retten i forbindelse med forbuddet mod behandling af blade i modsætning til det af Bayer CropScience anførte ikke tillod en risikovurdering på grundlag af rent hypotetiske overvejelser, og den begik derfor ikke en retlig fejl i denne henseende.
153
Hvad for det andet angår forbuddet mod ikke-erhvervsmæssig anvendelse er den appellerede doms præmis 553-558 affattet således:
»553
For det tredje – hvad angår sandsynligheden for, at private brugere anvender plantebeskyttelsesmidler indeholdende de omhandlede stoffer uhensigtsmæssigt – har hverken Kommissionen eller sagsøgerne reelt påvist, hvorvidt denne sandsynlighed eksisterede eller ikke. Bayer [CropScience] har imidlertid henvist til en rundspørge fra 2011, som var bestilt af Kommissionen, vedrørende »forbrugernes forståelse af etiketter og risikofri anvendelse af kemiske produkter«, hvoraf det fremgik, at næsten 80% af de adspurgte »altid« eller »de fleste gange« læste etiketterne på pesticider, og at yderligere 12% »nogle gange« læste dem. Næsten 74% af dem, der læste anvisningerne på etiketterne, fulgte dem »helt«, mens 23% »delvis« fulgte dem. Disse tal bekræftes af en anden rundspørge, som Bayer [CropScience] kun har fremlagt i uddrag.
554
I denne henseende skal det først og fremmest bemærkes, at de tal, som Bayer [CropScience] har anført vedrørende den første af disse rundspørger, ikke svarer til tallene i den kopi, [selskabet] har fremlagt. Andelen af de adspurgte, som svarede, at de »altid« eller »de fleste gange« læste etiketterne på plantebeskyttelsesmidler, var således 66% (50% »altid« og 16% »de fleste gange«) og ikke »ca. 80%« som anført af Bayer [CropScience].
555
Desuden fremgår det ikke af det uddrag af den anden rundspørge, som Bayer [CropScience] har fremlagt, hvem der har foretaget den, hvordan deltagerne i rundspørgen var blevet sammensat, og om de var repræsentative for befolkningen i de syv lande, hvor den blev gennemført. Under disse omstændigheder kan den kun have meget begrænset bevisværdi.
556
Endelig fremgår det af den første rundspørge, som blev gennemført i alle medlemsstaterne på grundlag af et repræsentativt udsnit af befolkningen, at 34% af de adspurgte kun »nogle gange« eller »aldrig« læser brugsanvisningerne på plantebeskyttelsesmidlernes etiketter. Under disse omstændigheder, og navnlig henset til de omhandlede stoffers høje toksicitet, må det fastslås, at Kommissionen med rette kunne konstatere, at de ikke-erhvervsmæssige brugere i højere grad end de erhvervsmæssige var tilbøjelige til ikke at overholde brugsanvisningerne.
557
Forbuddet mod udendørs, ikke-erhvervsmæssig brug af de omhandlede stoffer kan derfor ikke anses for »åbenbart uhensigtsmæssigt i forhold til det forfulgte mål« som omhandlet i den ovenfor i præmis 506 nævnte retspraksis.
558
For det fjerde er det, hvad nærmere bestemt angår indendørs ikke-erhvervsmæssig brug, korrekt, at det umiddelbart forekommer usandsynligt, at bierne herved bringes i fare, hvis det antages, at brugsanvisningerne følges. Som der er redegjort for ovenfor, kan det imidlertid ikke udelukkes, at plantebeskyttelsesmidlerne anvendes forkert, idet brugsanvisningerne ikke følges, navnlig når der er tale om ikke-erhvervsmæssige brugere. I denne henseende forekommer den af Kommissionen påberåbte risiko for, at en plante, der er blevet behandlet inden døre, derefter anbringes udenfor, snarere at være anekdotisk og under alle omstændigheder vedrøre enkeltstående tilfælde. Henset til de omhandlede stoffers effektivitet som insekticider forekommer det derimod sandsynligt, at der er brugere, som kan blive fristet til at anvende produkterne indeholdende disse stoffer direkte udenfor, selv om de er solgt til indendørs brug.«
154
Bayer CropScience har i det væsentlige foreholdt Retten, at den i den appellerede doms præmis 558 fastslog, at det ikke kunne udelukkes, at plantebeskyttelsesmidlerne anvendtes forkert, idet brugsanvisningerne ikke blev fulgt, navnlig når der var tale om ikke-erhvervsmæssige brugere, samtidig med, at den i dommens præmis 553 anerkendte, at hverken sagsøgerne eller Kommissionen havde påvist, hvorvidt sandsynligheden for en forkert anvendelse eksisterede eller ikke.
155
Det skal i denne henseende bemærkes, således som det fremgår af den appellerede doms præmis 551 og 552, at det tilkommer de institutioner, som er ansvarlige for politiske valg, at fastlægge det risikoniveau, som anses for acceptabelt for samfundet, idet dette risikoniveau ikke fastlægges alene på grundlag af rent videnskabelige overvejelser, men ligeledes under hensyntagen til samfundsmæssige forhold såsom kontrolmulighederne.
156
Kontrolmulighederne kan nemlig udgøre et relevant forhold ved fastlæggelsen af det acceptable risikoniveau, eftersom kontrollerne skal sikre, at anvisningerne for brug af plantebeskyttelsesmidler indeholdende aktivstoffer følges, hvilket på sin side kan afbøde indvirkningen på miljøet af anvendelsen af sådanne stoffer.
157
Retten konstaterede ganske vist i den appellerede doms præmis 553, at hverken Kommissionen eller Bayer CropScience havde påvist den eksakte sandsynlighed for, at ikke-erhvervsmæssige brugere ville anvende plantebeskyttelsesmidler indeholdende de omhandlede stoffer uhensigtsmæssigt. I lyset af den omstændighed, at der ikke foretages kontrol hvad angår ikke-erhvervsmæssige brugere, kan det imidlertid lægges til grund, således som Retten gjorde det i den appellerede doms præmis 556, at de ikke-erhvervsmæssige brugere i højere grad end de erhvervsmæssige var tilbøjelige til ikke at overholde brugsanvisningerne.
158
Henset til de omhandlede aktivstoffers høje toksicitet for bier begik Retten derfor ikke en retlig fejl ved at konstatere, at forbuddet mod ikke-erhvervsmæssig brug af plantebeskyttelsesmidler indeholdende de omhandlede stoffer ikke kunne anses for »åbenbart uhensigtsmæssigt« i forhold til det mål, som forfølges med den omtvistede forordning.
159
Det følger heraf, at det fjerde anbringendes andet led ligeledes er ugrundet.
160
Følgelig skal det fjerde anbringende forkastes som ugrundet.
5.
Det sjette anbringende
a)
Parternes argumentation
161
Med det sjette anbringende har Bayer CropScience forholdt Retten, at den begik en retlig fejl i den appellerede doms præmis 459-461 ved at fastlægge rækkevidden af den konsekvensanalyse, der skulle foretages før vedtagelsen af forsigtighedsforanstaltningerne, forkert og ved ikke at tage hensyn til kravene til denne analyse. Retten anså det nemlig for tilstrækkeligt, at Kommissionen havde gjort sig bekendt med de virkninger, som den påtænkte handling kunne medføre, og konstaterede, at konsekvensanalysens rækkevidde og form var omfattet af Kommissionens skønsbeføjelser, idet den stillede sig tilfreds med en sammenfatning i fire underpunkter af en konsekvensanalyse fremlagt af sektoren, selv om Kommissionen ikke havde fuldt kendskab til de alternative plantebeskyttelsesmidler. Ifølge Bayer CropScience mister forpligtelsen til at foretage en konsekvensanalyse dermed ethvert indhold.
162
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
b)
Domstolens bemærkninger
163
De præmisser i den appellerede dom, som Bayer CropSciences kritik er rettet mod, er følgende:
»459
For det første må det i denne henseende fastslås, at der ifølge punkt 6.3.4 i meddelelsen [af 2. februar 2000 om forsigtighedsprincippet (KOM(2000) 1, endelig) (herefter »meddelelsen om forsigtighedsprincippet«)] skal foretages en undersøgelse af fordele og omkostninger forbundet med handling eller manglende handling. Denne undersøgelses format og rækkevidde præciseres imidlertid ikke. Navnlig fremgår det på ingen måde, at den pågældende myndighed har pligt til at iværksætte en særlig vurderingsprocedure, der f.eks. munder ud i en formel skriftlig vurderingsrapport. I øvrigt fremgår det af teksten, at den myndighed, der anvender forsigtighedsprincippet, råder over et betydeligt skøn hvad angår analysemetoder. Selv om meddelelsen således anfører, at undersøgelsen »skal« omfatte en økonomisk analyse, skal den pågældende myndighed under alle omstændigheder også inddrage ikke-økonomiske hensyn. Endvidere fremhæves det udtrykkeligt, at økonomiske hensyn under visse omstændigheder muligvis skal anses for mindre vigtige end andre interesser, der betragtes som meget vigtige; her nævnes udtrykkeligt interesser som miljø eller sundhed som eksempler.
460
I øvrigt er det ikke nødvendigt, at den økonomiske cost-benefit-analyse foretages på grundlag af en nøjagtig beregning af de respektive omkostninger ved den påtænkte handling eller manglende handling. I de fleste tilfælde er det umuligt at foretage sådanne nøjagtige beregninger, eftersom resultaterne heraf, i forbindelse med anvendelsen af forsigtighedsprincippet, afhænger af forskellige variabler, som pr. definition er ukendte. Hvis alle konsekvenserne af såvel manglende handling som handling var kendt, ville det nemlig ikke være nødvendigt at anvende forsigtighedsprincippet, men der ville kunne træffes afgørelser på et sikkert grundlag. Det kan konkluderes, at kravene i meddelelsen om forsigtighedsprincippet er opfyldt, når den pågældende myndighed, i den foreliggende sag Kommissionen, rent faktisk har gjort sig bekendt med de virkninger – positive og negative, økonomiske og andre – som den påtænkte handling og en manglende handling – kan medføre, og har taget hensyn hertil i forbindelse med sin afgørelse. Det er derimod ikke nødvendigt, at disse virkninger opgøres i præcise tal, hvis dette ikke er muligt eller ville kræve en uforholdsmæssig indsats.
461
For det andet skal det bemærkes, at Kommissionen tydeligvis foretog en sammenligning mellem de mest sandsynlige positive eller negative følger af den påtænkte handling og af en manglende handling i form af de samlede omkostninger for Unionen, og herved opfyldte kravene i punkt 6.3.4 i meddelelsen om forsigtighedsprincippet. Dette fremgår tydeligt af notatet af 21. januar 2013 til den på det pågældende tidspunkt ansvarlige kommissær. Dette notat tog sigte på at informere den pågældende kommissær om de igangværende drøftelser om EFSA’s konklusioner og anmode om kommissærens godkendelse til de foranstaltninger, som Kommissionens tjenestegrene påtænkte. I bilag V til notatet, med overskriften »Baggrundsoplysninger om EP, industri, NGO«, var der anført forskellige omstændigheder, som der var taget hensyn til i forbindelse med forslaget. Hvad navnlig angår den omstændighed, at neonicotinoider hovedsagelig anvendes i landbruget, indeholdt bilag V hovedresultaterne af Humboldt-undersøgelsen, som sagsøgerne havde forelagt Kommissionen, herunder undersøgelsens konklusioner vedrørende virkningerne af et forbud mod neonicotinoider på økonomien, arbejdsmarkedet og økobalancen i Unionen. Det blev også anført, at Kommissionen ikke havde fuldt kendskab til alternative plantebeskyttelsesmidler, da de var godkendt på nationalt plan. Endelig var det anført i notatet, at [Europa-]Parlamentet skulle drøfte emnet tre dage senere, den 24. januar 2013, på grundlag af en undersøgelse om risiciene ved de omhandlede stoffer, som det havde bestilt, der anbefalede et totalt forbud mod neonicotinoider (og ikke blot en begrænsning af anvendelserne), samt den omstændighed, at de ikke-statslige miljøorganisationer også krævede et totalt forbud. Det følger af det ovenstående, at Kommissionen var bekendt med de økonomiske såvel som miljømæssige risici forbundet med anvendelsen af de omhandlede stoffer.«
164
Det bemærkes i denne henseende, at artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009 bestemmer, at når Kommissionen konkluderer, at godkendelseskriterierne i forordningens artikel 4 ikke længere er opfyldt, skal der vedtages en forordning om tilbagekaldelse eller ændring af godkendelsen.
165
I forbindelse med en fornyet vurdering af godkendelsen af et aktivstof kan en konklusion om, at godkendelseskriterierne i artikel 4 i forordning nr. 1107/2009 ikke længere er opfyldt, imidlertid, således som det er fastslået i præmis 69 ovenfor, støttes på al ny viden, for så vidt som denne er videnskabelig eller teknisk.
166
Når Kommissionen drager en sådan konklusion, tilkommer det den i henhold til artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009 at vedtage en forordning om tilbagekaldelse eller ændring af godkendelsen af det pågældende aktivstof. Ved således at give mulighed for tilbagekaldelse eller ændring af godkendelsen forudsætter denne bestemmelse udtrykkeligt anvendelse af proportionalitetsprincippet, som ifølge fast retspraksis hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, og som indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (dom af 8.7.2010, Afton Chemical, C-343/09, EU:C:2010:419, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
167
I det foreliggende tilfælde ændrede Kommissionen, således som det fremgår af præmis 22-24 ovenfor og af selve den omtvistede forordning, ved denne forordning betingelserne for godkendelse af de omhandlede stoffer, henset til at disse stoffer udgjorde visse høje akutte risici for bier, og at det ikke kunne udelukkes, at der kunne opstå uacceptable risici på grund af akutte eller kroniske virkninger på kolonioverlevelse og ‑udvikling i flere afgrøder.
168
Det følger heraf, at Kommissionen fandt, at de godkendte anvendelser af de omhandlede aktivstoffer i den foreliggende sag ikke opfyldte godkendelseskriterierne i artikel 4 i forordning nr. 1107/2009, og herunder navnlig punkt 3.8.3 i bilag II til denne forordning, hvorefter et aktivstof kun godkendes, hvis det klart fremgår, at anvendelse under de foreslåede betingelser for anvendelse af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder dette aktivstof, vil medføre en ubetydelig eksponering af honningbier, eller ikke har nogen uacceptabel akut eller kronisk virkning på kolonioverlevelse og ‑udvikling, idet der tages hensyn til virkningerne på honningbilarver eller honningbiadfærd.
169
Hvad angår proportionalitetsprincippet bemærkes, at artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009 ikke fastsætter særlige fremgangsmåder eller regler for at sikre overholdelsen heraf.
170
Rettens konstatering af, at rækkevidden og formen af undersøgelsen af fordele og omkostninger som følge af handling eller manglende handling henhører under Kommissionens skønsbeføjelse, udgør hverken en tilsidesættelse af artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009 eller i øvrigt af proportionalitetsprincippet, som denne bestemmelse – således som det er blevet anført i præmis 166 ovenfor – forudsætter anvendt.
171
Det skal i denne henseende fremhæves, at den bedømmelse, som Kommissionen foretager i forbindelse med en fornyet undersøgelse i henhold til artikel 21 i forordning nr. 1107/2009, sammenholdt med punkt 3.8.3 i bilag II til samme forordning, vedrører en analyse af de risici, som anvendelse af et plantebeskyttelsesmiddel indeholdende et af de omhandlede stoffer vil medføre, navnlig for bikoloniernes overlevelse og udvikling.
172
Det følger heraf, at Bayer CropScience ikke kan hævde, at Retten begik en retlig fejl ved at henvise til den skønsbeføjelse, som Kommissionen har med hensyn til at beslutte – ud over denne risikovurdering, som alene er foreskrevet ved ovennævnte regelsæt – også at foretage en undersøgelse af fordele og omkostninger ved handling eller manglende handling.
173
Det skal under alle omstændigheder fastslås, at Retten, i modsætning til hvad Bayer CropScience har gjort gældende, ikke stillede sig tilfreds med, at Kommissionen havde fået kendskab til de virkninger, som den påtænkte handling kunne have. Som anført i den appellerede doms præmis 461 foretog Kommissionen nemlig en sammenligning mellem de mest sandsynlige positive eller negative følger af den påtænkte handling og af en manglende handling i form af de samlede omkostninger for Unionen.
174
Som det fremgår af den appellerede doms præmis 463-466, havde Kommissionen desuden kunnet måle den virkning, som de foranstaltninger, der var genstand for den omtvistede forordning, havde på landbruget og miljøet, henset til dels den omstændighed, at det var muligt at give dispensation på nationalt plan for plantebeskyttelsesmidler indeholdende de omhandlede stoffer, hvis det skulle vise sig nødvendigt, dels den omstændighed, at landbruget i visse medlemsstater tidligere havde kunnet fungere tilfredsstillende uden brug af plantebeskyttelsesmidler indeholdende disse stoffer, og uden at dette havde negative virkninger på miljøet.
175
Endelig fremgår det af den appellerede doms præmis 468-470, at selv om det er korrekt, at det, henset til den ordning, som er indført ved forordning nr. 1107/2009, og ifølge hvilken Kommissionen har beføjelse til at godkende aktivstofferne på EU-plan, mens medlemsstaterne har beføjelse til at godkende plantebeskyttelsesmidler, der indeholder de godkendte aktivstoffer, ikke var muligt for Kommissionen at vurdere, for hele Unionen, i hvilket omfang, til hvilke anvendelser og hvilke afgrøder landbrugerne rådede over alternativer til produkter indeholdende de omhandlede stoffer, forholder det sig ikke desto mindre således, at Kommissionen havde kendskab til aktivstoffer, som kunne erstatte de stoffer, som var omhandlet i den omtvistede forordning.
176
Selv om det antages, at Kommissionen i relation til artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009 har en selvstændig forpligtelse til at foretage en analyse, der specifikt tager hensyn til fordele og omkostninger forbundet med handling eller manglende handling, skal det under disse omstændigheder fastslås, at de af Bayer CropScience fremførte argumenter under alle omstændigheder ikke kan tiltrædes.
177
Følgelig skal det sjette anbringende forkastes som ugrundet.
178
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal appellen forkastes.
VI. Sagsomkostninger
179
I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 2, træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge.
180
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme procesreglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
181
Da Kommissionen, UNAF, Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund, Österreichischer Erwerbsimkerbund, PAN Europe, Bee Life, Buglife og Greenpeace har nedlagt påstand om, at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da appellanterne har tabt sagen, bør de pålægges at betale disse parters omkostninger. Da Kongeriget Sverige ikke har nedlagt påstand vedrørende sagsomkostningerne, bør det bære sine egne omkostninger.
182
I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 4, kan en intervenient i første instans, som ikke selv har iværksat appel, kun pålægges at betale sagsomkostninger i appelsagen, hvis den pågældende har deltaget i den skriftlige eller den mundtlige del af retsforhandlingerne for Domstolen. Deltager en intervenient i første instans i appelsagen, kan Domstolen bestemme, at den pågældende skal bære sine egne omkostninger.
183
AGPM, ECPA, Rapool-Ring Qualitätsraps deutscher Züchter og ESA, der var intervenienter i første instans, har ikke deltaget i sagen for Domstolen. NFU og Agricultural Industries Confederation har derimod deltaget i appelsagen, og da de ikke har fået medhold i deres påstande, skal de bære deres egne omkostninger.
184
Ifølge procesreglementets artikel 140, stk. 3, der i henhold til artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, kan Domstolen træffe afgørelse om, at andre intervenienter end medlemsstaterne, institutionerne, stater, som er parter i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde af 2. maj 1992 (EFT 1994, L 1, s. 3), bortset fra medlemsstaterne, eller EFTA-tilsynsmyndigheden skal bære deres egne omkostninger.
185
Denne bestemmelse bør bringes i anvendelse, således at det bestemmes, at Stichting De Bijenstichting skal bære sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Første Afdeling):
1)
Appellen afvises, for så vidt som den er iværksat af Bayer AG.
2)
Appellen forkastes, for så vidt som den er iværksat af Bayer CropScience AG.
3)
Bayer CropScience AG og Bayer AG bærer deres egne omkostninger og betaler de omkostninger, som Europa-Kommissionen, Union nationale de l’apiculture française (UNAF), Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund eV, Österreichischer Erwerbsimkerbund, Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bee Life European Beekeeping Coordination (Bee Life), Buglife – The Invertebrate Conservation Trust og Stichting Greenpeace Council (Greenpeace) har afholdt.
4)
National Farmers’ Union (NFU), Agricultural Industries Confederation Ltd og Stichting De Bijenstichting bærer deres egne omkostninger.
5)
Kongeriget Sverige bærer sine egne omkostninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.