61990C0056
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. CARL OTTO LENZ
presentadas el 16 de diciembre de 1992 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Introducción
1.
Hace algún tiempo, concretamente el 2 de marzo de 1990, la Comisión presentó un recurso por incumplimiento contra el Reino Unido por no cumplir las obligaciones que derivan de la Directiva 76/160/CEE,  (
1
) relativa a la calidad de las aguas de baño. Según la Comisión las aguas de la zona de baño de Blackpool y de la zona de baño del litoral de Formby y Southport no se ajustaban a las exigencias de calidad impuestas por la Directiva, lo que constituye una infracción de su artículo 4.
2.
Al celebrarse la vista en octubre de 1992, era aún preciso basarse en el hecho de que las aguas de año de las zonas de baño de Blackpool, Southport y, en cierta medida, Ainsdale no se ajustaban a los valores determinados por la Directiva. Durante el procedimiento se desistió de la imputación relativa a la calidad de las aguas de baño de Formby.
3.
Desde hace algún tiempo, está prevista la realización de unos trabajos encaminados a mejorar la calidad del agua, sin embargo, aún no se han podido realizar aunque la vista se haya aplazado en dos ocasiones. Por consiguiente, la Comisión mantiene su recurso y solicita que se condene al Reino Unido por no haber respetado los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la Directiva.
4.
Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, me remito al informe para la vista.
B. Apreciación jurídica
1. Admisibilidad
5.
El Reino Unido propone varias excepciones de inadmisibilidad, pero no separa los motivos referentes a éstas de su argumentación contra la procedencia del recurso. Las alegaciones contra la admisibilidad del recurso, por un lado, y contra la procedencia de éste, por otro, están hasta tal punto interrelacionadas que es difícil disociar claramente el examen de la admisibilidad del examen del fondo.
6.
El Reino Unido alega excepciones de inadmisibilidad que basa, sustancialmente, en el comportamiento de la Comisión durante la fase administrativa. Según el Reino Unido, la Comisión no se definió sobre los criterios que se formularon y notificaron en 1979, relativos a la identificación de las aguas de baño a efectos de la Directiva, lo que, a su juicio, equivale a aprobar dichos criterios. Por lo tanto, la Comisión no debería haber presentado un recurso por incumplimiento sin, previamente, haber precisado su punto de vista sobre dichos criterios. El hecho de que la Comisión se abstuviera de precisar previamente su postura constituye, a juicio de dicho Estado, un incumplimiento independiente de la obligación de cooperación leal conforme al artículo 5 del Tratado CEE, que debe llevar consigo la inadmisibilidad del recurso. Por último, el Reino Unido afirma que, durante el período de dos meses indicado en el dictamen motivado, no pudo tomar otras medidas razonablemente posibles distintas de las ya tomadas hasta dicho momento.
7.
En la medida en que el Reino Unido basa los argumentos encaminados a sustentar sus excepciones de inadmisibilidad en motivos alegados contra la procedencia del recurso, los motivos de oposición de la Comisión conducen, asimismo, a los problemas de fondo que se plantean en el caso de autos.
8.
Las alegaciones de la Comisión relativas a la admisibilidad consisten, esencialmente, en que no fue posible discernir que el Reino Unido atribuyera al establecimiento en 1979 de los criterios de identificación de las aguas de baño efectos jurídicos que pudieran afectar a la aplicación tanto material como temporal de la Directiva. Por lo tanto, según la Comisión, ésta no tuvo ningún motivo para iniciar un procedimiento sobre el particular. Sin embargo, aun suponiendo que la Comisión se hubiera abstenido indebidamente de actuar, ello no podría justificar que el Reino Unido violara el Tratado. Además, la decisión de presentar o no un recurso por incumplimiento es una facultad discrecional de la Comisión.
9.
En cuanto a esta última objeción procede, sustancialmente, compartir la opinión de la Comisión, según la cual, puede decidir discrecionalmente presentar un recurso por incumplimiento. No existe en la materia obligación de actuar que pueda invocarse judicialmente. Por el contrario, se trata de una facultad de obrar.
10.
Por otra parte, la Comisión no actúa en un vacío legal, ya que la libertad de la Comisión en relación con el recurso previsto en el artículo 169 del Tratado CEE tiene unos límites jurídicos. Uno de estos límites puede resultar, por ejemplo, del hecho de que ya en el pasado se haya puesto fin a un incumplimiento. (
2
)
11.
Ahora bien, no sucede así en el caso de autos. Consta que en el momento mismo en que se celebró la vista el 27 de octubre de 1992, las aguas de baño de que se trata no se ajustaban aún a las normas de calidad establecidas por la Directiva 76/160/CEE. Las partes discrepan sobre si procede considerar esta situación como una violación del Tratado o si, en las circunstancias del caso de autos, no existe infracción. Esta hipótesis constituye, sin embargo, un caso realmente clásico del examen del fondo en el recurso por incumplimiento. En tanto la Comisión crea que debe considerar determinadas circunstancias de hecho o una situación jurídica dada como contraria al Derecho comunitario, puede presentar un recurso por incumplimiento.
12.
No obstante, podría plantearse el problema de si, debido a su comportamiento anterior, la Comisión ha perdido el derecho a recurrir en vía jurisdiccional, por ejemplo porque hizo que el Estado miembro creyera que actuaba conforme a sus obligaciones comunitarias, y modificó posteriormente su punto de vista en un momento en que al Estado miembro le era objetivamente imposible atenerse a sus obligaciones dentro de plazo.
13.
El Reino Unido considera que semejante factor de confianza resulta del hecho de que la Comisión no se opuso a los criterios que fueron notificados en 1979, relativos a la identificación de las aguas de baño.
14.
Ante todo, debo hacer constar que en 1979 aún no había expirado el plazo señalado en el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva para alcanzar los objetivos que establece. Incluso la concesión de las excepciones con arreglo al apartado 3 del artículo 4 de la Directiva era aún posible hasta finales de 1981. Asimismo, según parece, el Gobierno del Reino Unido no lo ignora, pues en el apartado 2 de la nota impugnada precisó:
«2.
[...] “bathing waters” must be monitored at regular intervals and where they do not comply with the Directive's quality requirements, they must be brought up to them by December 1985. This time-limit may only be extended in individual cases if, by December 1981, the UK Government has notified the EEC Commission of its intention to allow more time, and justified its decision on the basis of a management plan for the waters concerned [...]». (
3
)
15.
En realidad, la finalidad de dicha nota es requerir a las autoridades competentes para que identifiquen las aguas de baño conforme a la Directiva con el fin de garantizar su vigilancia. En lo que atañe a la designación concreta de aguas de baño determinadas, la nota es aún de carácter provisional:
«Decisions on whether a particular stretch of water falls under the second EEC definition will need to be based on the degree of use by bathers actually entering the water. The water authority and district council concerned should discuss whether a particular stretch of waster is one where “bathing is traditionally practised by a large number of bathers”, bearing in mind the guidelines and Appendix A. Water authorities should send DOE as soon as possible a list of those waters which it has agreed fall within the scope of the Directive. Any points of disagreement between the Water Authority and the District Council should be referred to DOE or the Welsh Office as indicated in paragraph 6 above». (
4
)
16.
La directrices recogidas en el Anexo A a las que se hace referencia en absoluto dan la impresión de una determinación definitiva:
«4.
[...] The method of assessment of the degree of use is for water authorities to decide on, but some guidance as to the number of bathers which the Department and the Welsh Office would expect on a beach which attracted “large numbers” is given in paragraph 6 below». (
5
)
17.
El apartado 6 es del siguiente tenor literal:
«The Department and the Welsh Office would not expect a stretch of water to be classified as “bathing water” for the purposes of the Directive unless it had been assessed that at some time during the bathing season there were at least 500 people in the water (regardless of the length of the stretch of the water in question). Any stretch where the number of bathers has been assessed as more than 1500 per mile will be classified as bathing water. Where the number of bathers is assessed as being between 750 an 1500 per mile water authorities and district councils should discuss whether the water in question is sufficiently well used to be classified as bathing water under the terms of the Directive». (
6
)
18.
En realidad, en este punto se citan por primera vez cifras concretas. Nada hacia pensar que su determinación no fuera apropiada, máxime cuando debido al sentido amplio de los términos empleados no procedía considerarlos como criterios de exclusión absolutos.
19.
El hecho de que la Comisión no impugnara los criterios que se indicaron para ayudar a la identificación de las aguas de baño conforme al segundo guión de la letra a) del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva no puede impedir que mucho más tarde, cuando no se han alcanzado los resultados esperados de la aplicación de las directrices, se intereses una insuficiente adaptación del ordenamiento interno a la Directiva derivada de una práctica vacilante en la designación de las aguas de baño. Además, así como señala la Comisión sin que se la contradiga al respecto, según dichos criterios, las aguas de que se trata en el presente asunto debieron haberse designado como aguas de baño con arreglo a la Directiva.
20.
No se creó ningún factor de confianza que pudiera impedir a la Comisión presentar un recurso contra la ejecución insuficiente de la Directiva. Habida cuenta de la fecha y del texto de las notas que le fueron notificados, la Comisión podía permanecer a la expectativa.
21.
El Reino Unido considera que el hecho de que la Comisión no emprendiera ninguna actuación especial contra los criterios puede considerarse como un incumplimiento independiente de la obligación de cooperación leal a que se refiere el artículo 5 del Tratado CEE. Por una parte, el artículo 5 no establece obligación alguna para la Comisión. Las obligaciones de la Comisión derivan de otras normas del Tratado. Por otra parte, en su recurso, la Comisión nada objetó a los criterios como tales. Como expuso la Comisión, la correcta aplicación de dichos criterios debería haber dado lugar a que las aguas de baño, objeto del recurso, quedaran comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva. La Comisión no precisaba oponerse a los criterios para justificar sus imputaciones. No obstante, en sus motivos de oposición, el Reino Unido ha dado una considerable importancia a los criterios.
22.
Aunque la Comisión hubiera considerado que los criterios requerían uha apreciación jurídica distinta de la que efectuó el Reino Unido, no habría necesitado entablar un procedimiento preliminar al procedimiento administrativo previo para informar de ello al Estado miembro. La razón de ser de la fase administrativa del recurso por incumplimiento consiste, por el contrario, en eliminar las disparidades de puntos de vista, conflictos de interpretación y demás desacuerdos semejantes con el fin de llegar a un acuerdo amistoso.
23.
Por consiguiente, la postura que adoptó la Comisión respecto a los criterios de que se trata antes de iniciar el procedimiento por incumplimiento no puede conducir a la inadmisibilidad del recurso.
24.
Por último, el Reino Unido alega que no se habían podido adoptar medidas razonablemente posibles antes del período de dos meses indicado en el dictamen motivado. El Reino Unido parte de la base de que fue materialmente imposible tomar medidas destinadas a regularizar la situación. Sin pronunciarse sobre si deberían haberse adoptado medidas y, en su caso, cuáles, en todo caso, se habría podido prohibir el baño en las aguas contaminadas. El hecho de que el Reino Unido excluyera esta posibilidad mediante notas internas no afecta a la situación de las obligaciones de dicho Estado miembro con arreglo al Derecho comunitario. En su caso, podría, asimismo, haberse previsto la provisión de fondos con el fin de acelerar los trabajos indispensables. Sea cual fuere la eventualidad que deba tomarse en consideración, en modo alguno se trata de un caso de imposibilidad material.
25.
La Comisión subraya que se concede al Estado miembro el plazo de dos meses para que prepare los motivos de oposición. En el caso de que la regularización de la situación requiera plazos más prolongados, ya sea porque deban adoptarse medidas legales o bien porque deban realizarse modificaciones físicas del medio ambiente, la finalidad del procedimiento administrativo previo no permite que, a partir de dichas circunstancias, se llegue a la conclusión de que procede declarar la inadmisibilidad del recurso. En caso contrario, no se podría interponer recurso por incumplimiento contra un Estado miembro que hubiera provocado retrasos importantes en la ejecución de obras indispensables, lo que resultaría contrario a la propia esencia de dicho recurso.
26.
Dicho sea de paso, la Comisión dista mucho de haber aplicado con un criterio formalista el plazo de dos meses. Los dictámenes motivados datan de febrero de 1988. El recurso de presentó en marzo de 1990 y, finalmente, se aplazó la vista en dos ocasiones con el beneplácito de la Comisión, en último lugar en el verano de 1992, hasta octubre de 1992.
27.
En consecuencia, considero que procede admitir el recurso.
2. Procedencia
a) Obligaciones que incumben a los Estados miembros con arreglo a la Directiva
28.
Antes de abordar la cuestión de si el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que derivan de la Directiva 76/160/CEE, debe procederse a una definición abstracta de las obligaciones que ésta impone. La Directiva establece obligaciones de distinta naturaleza. En primer lugar, obliga a adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para atenerse a la Directiva. Para cumplir esta obligación, se concede a los Estados miembros un plazo de dos años a partir de la notificación de la Directiva. (
7
) Para el Reino Unido, dicho plazo expiró el 31 de diciembre de 1977, tras la notificación de la Directiva el 31 de diciembre de 1975.
29.
Además de la obligación de adoptar medidas legales, la Directiva establece la obligación de alcanzar determinados valores límite en lo que atañe a la calidad de las aguas de baño. Se concedió a los Estados miembros un plazo netamente más largo, a saber, un plazo de diez años, para ajustarse a dichas normas. (
8
) Este plazo, de una duración poco habitual para la ejecución de una Directiva, demuestra que, al adoptarse la Directiva, se esperaba que habría dificultades para respetar los valores límite.
30.
En casos excepcionales, además del plazo de diez años existe también la posibilidad de solicitar un período más largo para ajustarse a las normas previstas. No obstante, en tal caso, debe seguirse un determinado procedimiento. A tenor del apartado 3 del artículo 4 de la Directiva, las justificaciones de estas excepciones, basadas en un plan de gestión de las aguas, deberán notificarse a la Comisión, a más tardar, en un plazo de seis años desde la notificación de la Directiva.
31.
Dicha norma obliga a los Estados miembros a determinar dentro de los seis primeros años en qué casos puede haber dificultades para la aplicación de las normas de calidad y a elaborar los planes destinados a paliar dicha situación. Las autoridades administrativas deberán tener una visión de conjunto de la situación cuatro años antes de que expire el plazo previsto en el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.
b) Identificación de las aguas de baño como inicio del computo del plazo
32.
Según la tesis defendida por el Reino Unido en lo que atañe a la interpretación de la Directiva, el plazo de diez años para ajustar las aguas de baño a los valores límite sólo empieza a correr a partir del momento en que se hayan identificado las aguas de que se trate como aguas de baño a efectos de la Directiva. En opinión del Reino Unido, en relación con las aguas de baño controvertidas, ello significa que después de su identificación en 1987, sólo a partir de 1997 deberán ajustarse a los niveles de calidad fijados por la Directiva.
33.
Varias razones se oponen a dicha interpretación. Por un lado, el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva establece expresamente la notificación de la Directiva como comienzo del plazo de diez años. Ahora bien, la notificación de una Directiva corresponde a una fecha fija de la que no se puede disponer libremente, en el caso de autos, el 31 de diciembre de 1975.
34.
En segundo lugar, en ninguna parte de la Directiva se menciona un identificación de las aguas que pueda tener efecto constitutivo para la aplicación de la Directiva. Si el hecho de designar la aguas como aguas de baño a efectos de la Directiva pudiera suponer la aplicabilidad de sus normas, dicha posibilidad debería al menos derivar de la propia Directiva. Ahora bien, la Directiva no permite semejante interpretación. Habida cuenta de que la Directiva establece un calendario preciso para alcanzar sus objetivos, sería contraria a la Directiva cualquier interpretación que supusiera dejar provisionalmente diversas aguas de baño fuera del ámbito de aplicación de la Directiva. A falta de cualquier mención en tal sentido, no es posible partir de la idea de que un Estado miembro puede determinar a qué aguas de baño, a efectos de la Directiva, se aplican las normas que ésta establece.
c) Naturaleza de los criterios para identificar las aguas
35.
Por otra parte, es muy probable que en la práctica surjan dificultades de aplicación, especialmente cuando las autoridades estatales deban definirse sobre si determinadas aguas de baño constituyen efectivamente aguas de baño a efectos de la Directiva con la consecuencia de que las normas contenidas en la Directiva son obligatorias y procede seguir los métodos prescritos para garantizar su cumplimiento. En efecto, cualesquiera aguas en la que el baño se practique ocasionalmente no forman parte necesariamente de las aguas de baño a efectos de la Directiva. Por el contrario, a tenor de la letra a) del apartado 2 del artículo 1, se entenderá por aguas de baño
«[...] las aguas o parte de éstas, continentales, corrientes o estancadas, así como el agua de mar, en las que el baño:
—
esté expresamente autorizado por las autoridades competentes de cada Estado miembro
o
—
no esté prohibido y se practique habitualmente por un número importante de bañistas,
[...]»
36.
La posibilidad de una autorización expresa tan sólo reviste una importancia secundaria para el Reino Unido. Sin embargo, cabe preguntarse qué debe entenderse por un «número importante» de bañistas. Con el fin de garantizar una aplicación uniforme de la Directiva en la totalidad del territorio del Estado miembro, incluso de la Comunidad, no sólo es posible sino también conveniente asistir a la Administración facilitándole las modalidades de aplicación. En este sentido debe entenderse la identificación de las aguas de baño previstas por el Reino Unido. Por otra parte, la propia nota que prevé la identificación de las aguas de baño aconseja esta interpretación. Por un lado, se trata de plazos fijos para ejecutar la Directiva y alcanzar sus objetivos. Por otra parte, la nota establece criterios expresamente destinados a permitir la aplicación del segundo guión de la letra a) del apartado 2 del artículo 1.
37.
En este contexto, la elaboración de criterios es asimismo conveniente en la medida en que especifican la definición abstracta de las aguas de baño contenidas en la Directiva. Sin embargo, dichos criterios no pueden modificar el ámbito de aplicación de la Directiva. De lo contrario, el Estado miembro podría en definitiva decidir libremente si procede aplicar o no las normas de la Directiva a determinadas aguas. El establecimiento de criterios que limitan o amplían el ámbito de aplicación de la Directiva no constituye una ejecución indebida de ésta.
38.
Es preciso señalar que el Reino Unido no podía dejar determinadas aguas de baño al margen de la aplicación de la Directiva desde el punto de vista material o temporal, ni aplicando criterios restrictivos ni modificando el calendario establecido por la Directiva.
39.
Procede partir de la base de que las aguas de baño controvertidas constituyen asimismo aguas de baño a efectos de la Directiva. Sin ser contradicha sobre el particular, la Comisión alega que las playas deberían haber considerado como aguas de baño incluso según los criterios iniciales de 1979. Además, el propio Reino Unido procedió en 1987 a la identificación formal de las aguas controvertidas, lo que fue notificado a la Comisión mediante escrito de 2 de febrero de 1988. En la medida en que, para defenderse, el Reino Unido alega que la identificación de las aguas sólo fue posible cuando entretanto se elaboraron nuevos criterios, como se ha señalado, cabe oponer a ello que el ámbito de aplicación material de la Directiva no podía resultar afectado por una modificación de las disposiciones de aplicación. La argumentación del Reino Unido milita más bien contra la exactitud de los criterios iniciales, sin embargo, después de todo, no es preciso pronunciarse sobre dicho extremo en el presente asunto. Por el contrario, basta señalar que las aguas controvertidas, desde el principio, estaban comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva, lo que significa que a finales de 1985 deberían haberse ajustado a las normas de calidad de la Directiva, en tanto no se estableció ninguna excepción.
d) Excepciones a la Directiva
40.
La propia Directiva prevé las siguientes disposiciones que establecen excepciones: debe citarse en primer lugar, el apartado 3 del artículo 4 que ya mencioné anteriormente y que permite una prórroga del plazo de diez años con arreglo al apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.
41.
Además del apartado 3 del artículo 4, el apartado 3 del artículo 5 y el artículo 8 establecen excepciones. El apartado 2 del artículo 5 toma en consideración las dificultades que plantea la observancia de los valores en casos de fenómenos naturales. Dispone:
«La superación de los valores previstos en el artículo 3 no se tendrá en cuenta en el cálculo de los porcentajes previstos en el primer párrafo cuando sea consecuencia de inundaciones, catástrofes naturales o condiciones metereológicas excepcionales.»
42.
El artículo 8 establece excepciones para el caso de circunstancias metereológicas, geográficas o físicas excepcionales.
43.
En el caso de autos, no se aplican todas las disposiciones que establecen excepciones ni, particularmente, el apartado 3 del artículo 4 ya que ninguna excepción fue notificada ni justificada dentro de plazo. Ahora bien, el Reino Unido considera que, objetivamente, concurren todos los requisitos del apartado 3 del artículo 4. La falta de notificación a la Comisión es una mera irregularidad de procedimiento cuya consecuencia no debería llevar consigo la denegación de la excepción respecto a las playas de que se trata. No obstante, las alegaciones del Reino Unido relativas a la prórroga del plazo son contradictorias en la medida en que se afirma que no habría sido posible una solicitud dentro de plazo ya que los planes aún no se habían elaborado. Por consiguiente, faltaban los requisitos materiales de una excepción.
44.
Para proseguir el análisis presumiré, en favor del Reino Unido, que concurren todos los requisitos materiales, de forma que se plantee la cuestión de si la falta de procedimiento resultante de la falta de notificación impide acogerse a la disposición que establece excepciones.
45.
El apartado 3 del artículo 4 es del siguiente tenor literal:
«En casos excepcionales, los Estados miembros podrán conceder excepciones en lo que se refiere al plazo de diez años previstos en el primer párrafo. Las justificaciones de estas excepciones, basadas en un plan de gestión de las aguas dentro de la zona de que se trate, deberán notificarse a la Comisión a la mayor brevedad y a más tardar en un plazo de seis años desde la notificación de la presente Directiva. La Comisión procederá a un examen en profundidad de estas justificaciones y, en su caso, presentará al Consejo propuestas adecuadas al respecto.»
46.
Ese texto lleva a la conclusión de que, en primer lugar, una excepción debe concederse expresamente. Se articula la notificación a la Comisión como una obligación (deberán). Asimismo, el sometimiento estricto a plazos confirma el carácter obligatorio de la notificación. Después de todo, debe hacerse que la Comisión esté en condiciones adecuadas para presentar al Consejo, en su caso, propuestas adecuadas. Aunque la Comisión no esté obligada a adoptar medidas concretas, es preciso que obtenga suficiente información que le permita examinar la situación a la luz de todos los elementos esenciales y extraer sus conclusiones.
47.
Si fuera posible conceder la excepción con arreglo al apartado 3 del artículo 4 al margen de cualquier requisito de forma, ello podría, pura y simplemente, redundar en un retraso incontrolado en la aplicación de la Directiva. A mi juicio, el cumplimiento de los requisitos de forma puede, asimismo, exigirse de las autoridades competentes. Por regla general, deben estar informadas de las normas de procedimiento que deben seguirse. En el caso de autos, cabe pensar que estaban efectivamente informadas, como deriva de la nota de 1979. (
9
) Por otra parte, el 1 de diciembre de 1981 la Comisión recibió notificación de diversas excepciones que, no obstante, no se referían a las aguas de baño controvertidas. Teniendo en cuenta las consideraciones que anteceden, estimo que no es posible partir de la idea de que se concedió la excepción de forma implícita. Debido a la tardanza, la comunicación formal del programa de obras de Blackpool mediante escrito de 23 de junio de 1986, en la que se indicaba que las obras deberían comenzar en 1990 no pueden implicar una prórroga del plazo conforme al apartado 3 del artículo 4.
48.
Con carácter subsidiario, el Reino Unido alega que un Estado miembro al que se le deniega una prórroga únicamente a causa de una notificación fuera de plazo se asimilaría indebidamente a un Estado miembro que, sin justificación alguna, se ajustara tarde a las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva. A mi juicio, debe responderse a ello que el incumplimiento objetivo de las obligaciones debe suponer la ilegalidad del comportamiento, independientemente de si ello se debe a motivos de forma o de fondo.
e) Imposibilidad de cumplir las obligaciones establecidas
49.
Por último, el Reino Unido alega que la Directiva no permite pedir lo imposible. En su opinión, los trabajos de saneamiento no podían, objetivamente, realizarse dentro de los plazos señalados. No pueden calificarse de absolutas las obligaciones que exigen llevar a cabo modificaciones físicas en el medio ambiente. Sólo puede exigirse de un Estado miembro que tome todas las medidas viables. A juicio de la parte demandada, las obligaciones jurídicas, particularmente en materia de medio ambiente no deben entenderse como obligaciones de resultado, ya que, de lo contrario, un Estado miembro debería responder de acontecimientos y de comportamientos de terceros en los que no podría influir. El Estado miembro no puede garantizar un resultado determinado.
50.
Las alegaciones formuladas por el Reino Unido requieren que se adopte una postura sobre la naturaleza jurídica de las obligaciones que derivan de la Directiva. La obligación de adoptar, en el plazo de dos años, todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para las ejecución de la Directiva no plantea ningún problema. Un Estado miembro será siempre responsable de que entren en vigor las medidas legales necesarias y, en su caso, no podrá alegar dificultades internas en el proceso legislativo para eludir la ejecución dentro del plazo de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario.
51.
Podría aceptarse otro planteamiento en el supuesto de que debieran llevarse a cabo modificaciones físicas en el medio ambiente para alcanzar determinados objetivos. Por consiguiente, se trata de determinar si los valores que deben fijarse de conformidad con el artículo 3 de la Directiva deben cumplirse absolutamente en el plazo de diez años, so pena de que el Estado miembro de que se trate incurra en violación del Tratado. La obligación se establece en términos imperativos:
«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 en un plazo de diez años a partir de la notificación de la presente Directiva.»
52.
Se tiene en cuenta que pueden existir dificultades para alcanzar los objetivos en la medida en que, por un lado, el plazo de diez años señalado para alcanzar los objetivos es un plazo de una duración poco habitual. Por otro, como ya he señalado, existe la posibilidad de prorrogar el plazo. Por último, según el apartado 2 del artículo 5 y el artículo 8, se tiene en cuenta la posible incidencia de catástrofes naturales, condiciones metereológicas excepcionales, circunstancias metereológicas o geográficas excepcionales, así como fenómenos físicos.
53.
A juicio del Reino Unido, la existencia de un régimen de excepciones permite llegar a la conclusión de que las obligaciones de alcanzar los parámetros no pueden tener un valor absoluto. En su opinión, se establecen las excepciones para garantizar la flexibilidad indispensable en la aplicación de las disposiciones. En este mecanismo, el Reino Unido ve un indicio de que las obligaciones de la Directiva deben, asimismo, aplicarse de forma flexible. No puede exigirse un acto imposible.
54.
Ahora bien, a mi parecer, precisamente en el sentido contrario debe interpretarse la existencia de disposiciones que establecen excepciones. La Directiva 76/160/CEE se estructura del mismo modo que la Directiva 80/778/CEE relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano. (
10
) A propósito de esta última Directiva, he afirmado (
11
) que las excepciones deben interpretarse en sentido estricto. El Tribunal de Justicia ha hecho suya esta interpretación en dos sentencias. (
12
) A mi juicio, el legislador comunitario adoptó la misma estructura de las obligaciones jurídicas en la Directiva 76/160/CEE. Por lo tanto, también en el caso de autos, deben interpretarse las excepciones en sentido estricto. De ello se deduce que, en definitiva, los Estados miembros han estado sometidos a una obligación de resultado para la cual sólo se permite establecer las excepciones expresamente previstas.
55.
A mi juicio, no cabe censurar que un Estado miembro deba garantizar a la Comunidad el logro de determinados objetivos. En lo que atañe a la responsabilidad por el comportamiento de terceros, el Estado miembro dispone de medios que le permiten imponer determinadas conductas, por ejemplo, mediante medidas legislativas.
56.
De todos modos, el saneamiento de la aguas de baño controvertidas no constituye un caso de imposibilidad material. Al no haberse iniciado las obras necesarias hasta una vez expirado el plazo de diez años, ya no podían cumplirse las obligaciones dentro de los plazos señalados. No obstante, del inicio retrasado de las obras indispensables es responsable, sin lugar a dudas, el Estado miembro. Puede dejarse a un lado la cuestión de si podía procederse a una ejecución anterior debido a la magnitud de las obras. En realidad, parece discutible que se hagan estudios durante varios años antes de adoptar medidas concretas. En todo caso, el Estado miembro tenía la facultad de solicitar una prórroga del plazo conforme al apartado 3 del artículo 4. No obstante, ello habría supuesto que las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate adoptaran para el período de seis años una decisión sobre la localización y, en su caso, la naturaleza de las obras de saneamiento necesarias. Ahora bien, no me parece que ello constituya una obligación absurda.
57.
En consecuencia, considero que las alegaciones que formula el Reino Unido no pueden justificar el considerable retraso de, como mínimo, diez años a partir de la expiración del plazo de diez años señalado —y aún es preciso que las obras previstas se inicien próximamente— en que se ha incurrido para ajustarse a los parámetros previstos por el Derecho comunitario. El considerable retraso en el cumplimiento de las obligaciones dimanantes del Derecho comunitario constituye una infracción de los artículos 5 y 189 del Tratado CEE.
58.
Por consiguiente, debe condenarse al Reino Unido con arreglo a las pretensiones del recurso.
C. Conclusión
59.
Propongo al Tribunal de Justicia que se pronuncie del siguiente modo:
«1)
El Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4 de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño, y de los artículo 5 y 189 del Tratado CEE al no adoptar todas las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas de baño de la zonas de baño de Blackpool y las del litoral de Southport se ajusten a los valores límites fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva.
2)
Se condene en costas al Reino Unido.»
(
*1
)	Lengua original: alemán.
(
1
)	Directiva del Consejo de 8 de diciembre de 1975, DO 1976, L 31, p. 1; EE 15/01, p. 133.
(
2
)	Véanse mis conclusiones de 2 de febrero de 1992, sentencia de 31 de marzo de 1992 (C-362/90, Rec. pp. I-2353 y ss., especialmente p. I-2359).
(
3
)	Véase la nota que figura en el anexo 2 del escrito de contestación.
(
4
)	Véase el anexo 2 del escrito de contestación.
(
5
)	Apéndice 2 del Anexo 2 del escrito de contestación.
(
6
)	Véase el apéndice 2 del Anexo 2 del escrito de contestación.
(
7
)	Véase el artículo 12 de la Directiva.
(
8
)	Véase el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.
(
9
)	Anexo 2 del escrito de contestación.
(
10
)	Directiva del Consejo de 15 de Julio de 1980, DO 1980, L 229, p. 11¡ EE 15/02, p. 174.
(
11
)	Véanse mis conclusiones de 14 de diciembre de 1989, sentencia de 5 de julio de 1990, Comisión/Bélgica (C-42/89, Rec. pp. I-2821 y ss., especialmente p. I-2828), y de 21 de enero de 1992, sentencia de 25 de noviembre de 1992, Comisión/Reino Unido (C-337/89, Rec. pp. I-6103 y ss., especialmente p. I-6125).
(
12
)	Sentencias de 5 de julio de 1990, Comisión/Bélgica (C-42/89, antes citada), y de 25 de noviembre de 1992, Comisión/Reino Unido (C-337/89, antes citada).