Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
RIMVYDASA NORKUSA
od 6. ožujka 2025.(1)
Predmet C-656/23 [Karaman](i)
B
protiv
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio rechtbank Noord-Holland (Sud za Sjevernu Nizozemsku, Nizozemska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Politika azila – Direktiva 2011/95/EU – Standardi za kvalifikaciju za ostvarivanje međunarodne zaštite i sadržaj odobrene zaštite – Deklaratorna priroda statusa izbjeglice – Članak 13. – Uvodna izjava 21. – Dozvola boravka – Članak 24. stavak 1. – Određivanje datuma na koji dozvola boravka izdana izbjeglici stupa na snagu – Direktiva 2013/32/EU – Zajednički postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Članak 6. – Datum ‚podnošenja’, ‚evidentiranja’ ili ‚[ulaganja]’ zahtjeva – Povoljniji nacionalni standardi”
I.      Uvod
1.        Predmetni zahtjev za prethodnu odluku(2) pruža Sudu priliku da dodatno pojasni pojam statusa izbjeglice i prava u vezi s tim statusom. Sud mora utvrditi ima li deklaratorna priroda priznavanja statusa izbjeglice pravne posljedice za određivanje datuma na koji dozvola boravka koju je izdala država članica stupa na snagu. Budući da države članice moraju osobama sa statusom izbjeglice dozvolu boravka izdati čim prije nakon odobravanja međunarodne zaštite(3), postavlja se pitanje stupa li ta dozvola na snagu retroaktivno u trenutku u kojem je dotična osoba stekla subjektivno pravo da joj se prizna status izbjeglice ili u nekom drugom trenutku.
2.        Rechtbank Noord-Holland (Sud za Sjevernu Nizozemsku, Nizozemska) želi utvrditi, osobito, je li trenutak u kojem dozvola boravka izdana izbjeglici stupa na snagu određen člankom 6. Direktive 2013/32/EU(4) te, ako jest, je li u tom pogledu relevantan datum podnošenja, datum evidentiranja ili datum ulaganja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u skladu s tom odredbom. Za slučaj da dozvola boravka izdana izbjeglici ne stupa na snagu „[kada] osoba podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu” u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive o postupcima, sud koji je uputio zahtjev pita na koji se način to može pomiriti s člankom 13. i uvodnom izjavom 21. Direktive o kvalifikaciji, koji se odnose na obvezu država članica da osobama koje ispunjavaju relevantne kvalificirajuće kriterije priznaju status izbjeglice odnosno na deklaratornu prirodu tog akta.
3.        Predmetni zahtjev za prethodnu odluku upućuje se u kontekstu navodnih (dugačkih) kašnjenja u obradi zahtjevâ za međunarodnu zaštitu i posljedičnih odgoda, u određenim slučajevima, priznavanja i uživanja prava – kao što je pravo na dozvolu boravka – koja pravo Unije pruža korisnicima međunarodne zaštite.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Europske unije
Direktiva o kvalifikaciji
4.        U uvodnoj izjavi 21. te direktive navedeno je:
„Priznanje statusa izbjeglice deklaratorni je akt.”
5.        Članak 2. te direktive predviđa:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[...]
(d)      ‚izbjeglica’ znači državljanin treće zemlje koji je, zbog osnovanog straha od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, političkog mišljenja ili pripadnosti određenoj društvenoj skupini, izbjegao iz svoje nacionalne države te nije u mogućnosti ili, zbog takvog straha, ne želi staviti se pod zaštitu te države, kao i osoba bez državljanstva koja se nalazi izvan države prethodnog uobičajenog boravišta, a koja se zbog istih gore navedenih razloga, ili zbog takvog straha, ne želi vratiti u tu državu [...]
(e)      ‚status izbjeglice’ znači priznavanje kao izbjeglice državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva od strane države članice;
[...]”.
6.        U skladu s člankom 13. te direktive, naslovljenim „Odobravanje statusa izbjeglice”:
„Države članice odobravaju status izbjeglice državljaninu treće zemlje ili osobi bez državljanstva koja ispunjava uvjete za stjecanje statusa izbjeglice u skladu s poglavljima II. i III.”
7.        Članak 24. te direktive, naslovljen „Dozvole boravka”, u stavku 1. predviđa:
„Čim prije nakon odobravanja međunarodne zaštite, države članice izdaju osobama sa statusom izbjeglice dozvolu boravka koja mora vrijediti barem tri godine s mogućnošću produljenja, osim ako neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda nalažu drukčije [...]”
Direktiva o postupcima
8.        Članak 6. te direktive, naslovljen „Pristup postupku”, predviđa:
„1.       Ako osoba podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu tijelu koje je nadležno prema nacionalnom pravu za evidentiranje takvih zahtjeva, zahtjev se evidentira najkasnije tri radna dana od podnošenja zahtjeva. [...]
2.      Države članice osiguravaju da osoba koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu ima učinkovitu mogućnost njegovog što ranijeg [ulaganja]. [...]
3.      Ne dovodeći u pitanje stavak 2., države članice mogu zahtijevati da se zahtjevi za međunarodnu zaštitu [ulažu] osobno i/ili na određenom mjestu.
4.      Bez obzira na stavak 3., zahtjev za međunarodnu zaštitu smatra se [uloženim] ako su obrazac koji je podnio podnositelj zahtjeva ili, ako je predviđeno nacionalnim pravom, službeno izvješće, zaprimila nadležna tijela određene države članice.
[...]”
9.        Članak 9. te direktive, naslovljen „Pravo na ostanak u državi članici do završetka razmatranja zahtjeva”, u stavku 1. propisuje:
„Podnositeljima zahtjeva dozvoljava se ostanak u državi članici isključivo zbog postupka, dok tijelo odlučivanja ne donese odluku u prvostupanjskom postupku iz poglavlja III. To pravo na ostanak ne predstavlja ovlaštenje na dozvolu boravka.”
10.      Članak 31., naslovljen „Postupak razmatranja”, predviđa:
„[...]
2.      Države članice osiguravaju da se postupak razmatra[nja] što prije zaključi ne dovodeći u pitanje odgovarajuće i cjelovito razmatranje.
3.      Države članice osiguravaju da se postupak razmatranja zaključi u roku od šest mjeseci od ulaganja zahtjeva.
[...]
Države članice mogu produljiti rok od šest mjeseci koji je utvrđen ovim stavkom na vrijeme koje ne prelazi daljnjih devet mjeseci [...]
[...]
Iznimno u opravdanim slučajevima države članice mogu produljiti rokove iz ovog stavka do najdulje tri mjeseca ako je to potrebno za osiguranje odgovarajućeg i cjelovitog razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
[...]”
Direktiva 2013/33/EU(5)
11.      Članak 6. te direktive, naslovljen „Dokumentacija”, predviđa:
„1.      Države članice osiguravaju da u roku tri dana od [ulaganja] zahtjeva za međunarodnu zaštitu, podnositelj zahtjeva dobije dokument izdan na njegovo ime koji potvrđuje njegov status podnositelja zahtjeva ili dokazuje da mu je dopušteno ostati na državnom području države članice dok odluka o njegovom zahtjevu nije konačna ili dok se [njegov zahtjev] ne razmotri.
Ako se nositelj dokumenta ne smije slobodno kretati na cijelom državnom području države članice, ili njegovu dijelu, dokument potvrđuje i tu činjenicu.
[...]
4.      Države članice donose potrebne mjere da podnositeljima zahtjeva osiguraju dokument iz stavka 1. koji mora vrijediti dok imaju pravo ostati na državnom području dotične države članice.
[...]”
12.      Članak 7. te direktive, naslovljen „Boravište i sloboda kretanja”, propisuje:
„1.      Podnositelji zahtjeva mogu se slobodno kretati na državnom području države članice domaćina ili na području koje im ta država članica odredi. Tako određeno područje ne utječe na neotuđivu sferu privatnog života i omogućuje dostatan prostor za osiguranje mogućnosti ostvarivanja svih prava u skladu s ovom Direktivom.
[...]”
B.      Nizozemsko pravo
Zakon o strancima
13.      Vreemdelingenwet (Zakon o strancima) od 23. studenoga 2000.(6) u članku 28. predviđa:
„1.      Ministar može:
(a)      prihvatiti, odbiti, ne razmotriti, proglasiti nedopuštenim ili odbiti ispitati zahtjev za dozvolu boravka na određeno vrijeme; [...]”
14.      Članak 29. tog zakona predviđa:
„1.      Dozvola boravka na određeno vrijeme u smislu [članka 28.] može se izdati strancu:
(a)      koji ima status izbjeglice; ili
[...]”
15.      U skladu s člankom 44. tog zakona:
„[...]
2.      U slučaju prihvaćanja zahtjeva za dozvolu boravka na određeno vrijeme u smislu članka 28. stavka 1. točke (a), ta se dozvola boravka izdaje s učinkom od datuma primitka zahtjeva.”
III. Spor u glavnom postupku i prethodna pitanja
16.      Osoba B (u daljnjem tekstu: tužitelj), državljanin treće zemlje, javila se 10. listopada 2021. prihvatnom centru Ter Apel Immigratie- en Naturalisatiediensta (Služba za useljavanje i stjecanje državljanstva prirođenjem, Nizozemska, u daljnjem tekstu: IND) kako bi podnijela zahtjev za azil. Njezin je zahtjev evidentiran tog datuma. Ona od tog datuma zakonito boravi u Nizozemskoj, uživa azilantske pogodnosti i nije u opasnosti od protjerivanja (opasnost od prisilnog udaljenja ili vraćanja).
17.      IND, tijelo u nadležnosti Staatssecretarisa van Justitie en Veiligheid (državni tajnik za pravosuđe i sigurnost, Nizozemska, u daljnjem tekstu: tuženik), tužitelju je 20. listopada 2021. dao standardni nacionalni obrazac zahtjeva za međunarodnu zaštitu, obrazac M35-H, koji je potonji istog dana potpisao i uložio.
18.      Tuženik je odlukom od 26. kolovoza 2022. tužitelju odobrio međunarodnu zaštitu na temelju članka 29. stavka 1. točke (a) Zakona o strancima(7). U skladu s člankom 44. stavkom 2. tog zakona, ta je odluka na snagu stupila 20. listopada 2021., to jest na datum na koji je tužitelj uložio obrazac M35-H. Tužitelju je izdana dozvola boravka za razdoblje od 20. listopada 2021. do 20. listopada 2026.
19.      Tužitelj je sudu koji je uputio zahtjev podnio tužbu osporavajući datum na koji je njegova dozvola boravka stupila na snagu. On smatra da dozvola boravka stupa na snagu na datum na koji tražitelj azila izrazi svoju želju da dobije azil. To je trenutak u kojem tražitelj azila podnese zahtjev u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive o postupcima – što se u predmetnom slučaju dogodilo 10. listopada 2021.
20.      Prema tužiteljevu mišljenju, činjenica da dozvola boravka ne proizvodi učinke dok se ne zadovolje tuženikovi postupovni uvjeti za ulaganje zahtjeva za međunarodnu zaštitu dovodi u pitanje deklaratornu prirodu statusa izbjeglice kako ju je Sud potvrdio(8) te se protivi članku 13. Direktive o kvalifikaciji. Ona se usto protivi djelotvornosti i svrsi Direktive o postupcima jer bi podnositelj zahtjeva bio neosnovano ovisan o nadležnim tijelima u pogledu prava na azil, mogućnosti da se pozove na prava zajamčena člankom 18. (Pravo na azil) Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i svoje mogućnosti stjecanja statusa osobe s dugotrajnim boravkom u skladu s Direktivom 2003/109/EZ(9). Ostvarivanje prava na azil ne smije ovisiti o radnom opterećenju nadležnih tijela ili o političkim odabirima država članica u pogledu kadroviranja tih tijela, a postupanje prema tražiteljima azila ne smije se razlikovati ovisno o trenutku u kojem oni mogu formalno uložiti zahtjev za međunarodnu zaštitu.
21.      Osim toga, u skladu s člankom 31. stavkom 2. Direktive o postupcima, države članice moraju osigurati da se postupak razmatranja što prije zaključi. Članak 31. stavak 3. te direktive predviđa da rok u kojem se odluka mora donijeti počinje teći od trenutka ulaganja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Dakle, izričito je uspostavljena iznimka od pretpostavke da je prava iz Direktive o postupcima moguće zahtijevati od trenutka „podnošenja” zahtjeva. Iz toga se može zaključiti da sva prava vrijede od „podnošenja zahtjeva”, osim ako je u Direktivi o postupcima predviđen neki drugi datum.
22.      Tuženik smatra da je članak 44. Zakona o strancima u skladu s pravom Unije. Prema tom zakonu, zahtjev za azil smatra se primljenim tek kada je propisno uložen. Tužitelj je svoju želju da se prijavi za azil izrazio 10. listopada 2021. Ta je želja evidentirana istog dana. Dana 20. listopada 2021. potpisivanjem obrasca zahtjeva ispunjeni su formalni uvjeti te je postupak azila započeo. Tužitelju je dozvola boravka izdana s učinkom od datuma ulaganja zahtjeva, to jest od 20. listopada 2021. Tuženik smatra da je to u skladu s člankom 24. stavkom 1. Direktive o kvalifikaciji i uvjetom iz te odredbe da se dozvola boravka s mogućnošću produljenja izda „čim prije nakon odobravanja međunarodne zaštite”. Iz te odredbe proizlazi da postoji razlika između statusa izbjeglice, koji je deklaratoran, i dozvole boravka, koja nije deklaratorna. Direktivu 2003/86/EZ(10) i presude A i S te XC, u kojima je ta direktiva tumačena, nije moguće primijeniti po analogiji jer je člankom 24. Direktive o kvalifikaciji izričito određen datum na koji se dozvola boravka mora izdati.
23.      Tužitelj je izrazivši svoju želju za dobivanjem azila podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu u skladu s člankom 6. Direktive o postupcima i zahtjev za azil u skladu s člankom 28. Zakona o strancima. To ne znači da dozvola boravka izdana tužitelju treba stupiti na snagu u tom trenutku. Iz članka 6. Direktive o postupcima proizlazi da države članice mogu razlikovati podnošenje i ulaganje zahtjeva za azil. Iz članka 6. stavka 3. Direktive o postupcima jasno proizlazi da države članice mogu utvrditi podrobna pravila za ulaganje zahtjeva.
24.      Osim toga, s obzirom na pritisak kojemu je IND bio izložen u odnosno vrijeme, razdoblje od 10 dana od trenutka u kojem je tužitelj izrazio svoju želju za stjecanjem međunarodne zaštite do trenutka u kojem mu je omogućeno ulaganje zahtjeva za azil nije nerazumno dugo. Tužitelju je omogućeno da zahtjev za međunarodnu zaštitu uloži „što ranije”, što znači da je tuženikovo postupanje bilo u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive o postupcima.
25.      U Nizozemskoj se prema državljanima trećih zemalja prilikom izračunavanja trajanja zakonitog boravka postupa povoljnije nego što to zahtijeva pravo Unije(11). U slučaju prihvaćanja zahtjeva za azil, odobrena dozvola boravka stupa na snagu na datum ulaganja tog zahtjeva. To znači da se za potrebe ocjenjivanja zahtjeva za status osobe s dugotrajnim boravkom cijelo trajanje postupka azila smatra razdobljem zakonitog boravka.
26.      Sud koji je uputio zahtjev nije siguran protive li se nacionalna pravila prema kojima dozvola boravka ne stupa na snagu dok se ne ispune nacionalni postupovni uvjeti(12) deklaratornoj prirodi statusa izbjeglice i/ili članku 13. Direktive o kvalifikaciji(13). Iz članka 6. Direktive o postupcima proizlazi da postoji razlika između podnošenja i ulaganja zahtjeva za azil. Spor u predmetnom slučaju u bitnome se odnosi na to određuje li se pravom Unije datum na koji dozvola boravka izdana izbjeglici stupa na snagu te, ako određuje, je li to datum „podnošenja” ili datum „[ulaganja]” tog zahtjeva ili pak neki drugi datum.
27.      Slijedom toga, rechtbank Noord-Holland (Sud za Sjevernu Nizozemsku) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Je li članak 6. [Direktive o postupcima] relevantan za odgovor na pitanje o datumu stupanja na snagu dozvole boravka?
2.      U slučaju potvrdnog odgovora: treba li članak 6. Direktive o postupcima tumačiti na način da je za stupanje na snagu dozvole boravka odlučujući datum na koji je zahtjev za međunarodnu zaštitu:
–      podnesen (članak 6. stavak 1. prvi podstavak Direktive o postupcima) ili
–      evidentiran (članak 6. stavak 1. prvi podstavak i članak 6. stavak 5. Direktive o postupcima) ili
–      (formalno) uložen (članak 6. stavci 2., 3. i 4. Direktive o postupcima)?
3.      Ako podnošenje zahtjeva nije odlučujuće za stupanje na snagu dozvole boravka, kako na to utječe članak 13. Direktive o kvalifikaciji, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 21., prema kojima je priznavanje statusa izbjeglice deklaratorne prirode?”
IV.    Postupak pred Sudom
28.      Tužitelj, nizozemska vlada i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Te su se stranke usto usmeno očitovale i odgovarale na pitanja Suda na raspravi održanoj 5. prosinca 2024.
V.      Ocjena
A.      Argumenti
29.      Tužitelj smatra da prvo treba odgovoriti na treće pitanje suda koji je uputio zahtjev jer pitanje deklaratorne prirode statusa izbjeglice mora imati prednost u odnosu na problematiku ostalih pitanja suda koji je uputio zahtjev. Prema njegovu mišljenju, dozvola boravka izdana u skladu s člankom 24. stavkom 1. Direktive o kvalifikaciji stupa na snagu na datum „podnošenja” zahtjeva za međunarodnu zaštitu u smislu članka 6. stavka 1. Direktive o postupcima. Kasniji datum bi doveo u pitanje deklaratornu prirodu statusa izbjeglice kako je potvrđuju članak 13. i uvodna izjava 21. Direktive o kvalifikaciji te bi ostvarivanje prava na azil koje podnositeljima zahtjeva jamči članak 18. Povelje neosnovano ovisilo o nadležnim tijelima. Podredno, tužitelj ističe da dozvola boravka treba stupiti na snagu na datum evidentiranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
30.      Nizozemska vlada i Komisija smatraju da se člankom 6. Direktive o postupcima ne određuje datum stupanja na snagu dozvole boravka. Komisija ističe da, u skladu s člankom 9. stavkom 1. Direktive o postupcima, člankom 6. stavkom 1. Direktive 2013/33 i člankom 24. Direktive o kvalifikaciji, države članice mogu izdati dozvolu boravka koja na snagu stupa na datum odobravanja međunarodne zaštite. Komisija smatra da nacionalno zakonodavstvo koje predviđa da dozvola boravka stupa na snagu retroaktivno, na datum ulaganja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, „nadilazi” zahtjeve Direktive o kvalifikaciji i Direktive o postupcima. Nizozemska vlada navodi da se člankom 24. stavkom 1. Direktive o kvalifikaciji ne određuje kada dozvola boravka izdana izbjeglici stupa na snagu. Međutim, pravu Unije ne protive se nacionalna pravila prema kojima takva dozvola boravka na snagu stupa na datum ulaganja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. I nizozemska vlada i Komisija smatraju da činjenica da dozvola boravka stupa na snagu na datum ulaganja zahtjeva za međunarodnu zaštitu ne dovodi u pitanje deklaratornu prirodu statusa izbjeglice.
B.      Analiza
31.      Sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjima želi utvrditi, u bitnome, određuje li se člankom 6. Direktive o postupcima datum na koji dozvola boravka(14) izdana izbjeglici stupa na snagu. U slučaju da ta odredba ne određuje odnosni datum te da dozvola boravka ne stupa na snagu na datum na koji izbjeglica podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu, sud koji je uputio zahtjev pita kako je to moguće pomiriti s deklaratornom prirodom statusa izbjeglice.
32.      Prije razmatranja relevantnosti članka 6. Direktive o postupcima u kontekstu predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku, proučit ću pojam statusa izbjeglice i razlikovanje u pravu Unije između tog statusa i „bivanja izbjeglicom”. Usto, proučit ću različita prava koja se vezuju uz te pravne pojmove. Osobito, objasnit ću vezu između odobravanja statusa izbjeglice(15) i prava na dozvolu boravka u skladu s pravom Unije kao i relevantnost članka 6. Direktive o postupcima u tom kontekstu. Naposljetku, razmotrit ću pitanje protivi li se Direktivi o kvalifikaciji i Direktivi o postupcima donošenje nacionalnog zakonodavstva koje predviđa da dozvola boravka retroaktivno stupa na snagu od datuma ulaganja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
Status izbjeglice i pravo na dozvolu boravka u skladu s člankom 24. stavkom 1. Direktive o kvalifikaciji
33.      Svrha Direktive o kvalifikaciji je uspostaviti zajedničke kriterije za utvrđivanje osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita i osigurati da minimalna razina pogodnosti bude dostupna tim osobama u svim državama članicama(16). Člankom 13. Direktive o kvalifikaciji predviđa se da države članice odobravaju status izbjeglice svim državljanima trećih zemalja ili osobama bez državljanstva koje ispunjavaju materijalne uvjete za stjecanje statusa izbjeglice u skladu s poglavljima II. i III. Države članice nemaju diskrecijske ovlasti u tom pogledu(17).
34.      Potvrđujući da je priznavanje ili odobravanje statusa izbjeglice deklaratoran, a ne konstitutivan element za bivanje izbjeglicom(18), Sud je naglasio da postoji razlika između bivanja „izbjeglicom”, kako je taj pojam definiran u članku 2. točki (d) Direktive o kvalifikaciji, i formalnog odobravanja ili priznavanja „statusa izbjeglice”, kako je definiran u članku 2. točki (e) te direktive(19). Osoba postaje „korisnik međunarodne zaštite” za potrebe Direktive o kvalifikaciji te stječe sva prava i pogodnosti predviđene u poglavlju VII. te direktive tek kada se formalno prizna kao izbjeglica u smislu članka 2. točke (b) navedene direktive(20).
35.      Razlikovanje između bivanja izbjeglicom i statusa izbjeglice te između različitih prava koja su povezana s tim pojmovima posebno je jasno vidljivo iz članka 14. stavaka 4. do 6. Direktive o kvalifikaciji, u kojem je riječ o opozivu, poništenju ili odbijanju obnavljanja statusa izbjeglice, kao i iz povezane sudske prakse. Država članica može opozvati ili ne odobriti status izbjeglice na temelju članka 14. stavaka 4. ili 5. Direktive o kvalifikaciji čak i ako dotična osoba ispunjava materijalne uvjete o kojima ovisi njezino bivanje izbjeglicom. Izbjeglice u slučaju gubitka statusa izbjeglice nastavljaju uživati određena prava zajamčena Ženevskom konvencijom, ali ne i sve pogodnosti predviđene poglavljem VII. Direktive o kvalifikaciji. U skladu s člankom 14. stavkom 6. te direktive, mora se osigurati minimalna razina zaštite utvrđena Ženevskom konvencijom, kako zahtijevaju članak 78. stavak 1. UFEU-a i članak 18. Povelje(21).
36.      Iz navedenog slijedi da se određena prava iz poglavlja VII. Direktive o kvalifikaciji, kao što je zaštita od prisilnog udaljenja ili vraćanja (članak 21.), u načelu priznaju svim izbjeglicama, dok druga, uključujući pravo na informacije o pravima i obvezama u vezi s, među ostalim, statusom izbjeglice (članak 22.), pravo na dozvolu boravka (članak 24.), pravo na putne isprave (članak 25.) i pristup zapošljavanju (članak 26.), ovise o odobravanju međunarodne zaštite(22). Osim toga, poglavlje VII. Direktive o kvalifikaciji sadržava prava ekvivalentna pravima iz Ženevske konvencije kao i prava koja pružaju veću zaštitu, koja nemaju ekvivalent u toj konvenciji. U potonju kategoriju ulazi pravo na dozvolu boravka iz članka 24. Direktive o kvalifikaciji.
37.      Pravo na dozvolu boravka osobito je važno jer može de facto olakšati pristup drugim pravima iz poglavlja VII. Direktive o kvalifikaciji. U uvodnoj izjavi 40. Direktive o kvalifikaciji u tom je pogledu navedeno da „[u] okviru ograničenja postavljenih međunarodnim obvezama, države članice mogu propisati da stjecanje prava u pogledu zapošljavanja, socijalne skrbi, zdravstvene zaštite i pomoći pri uključivanju u društvo zahtijeva prethodno izdavanje dozvole boravka”. Iako je Sud naveo da se uvjetom iz te uvodne izjave „upućuje […] na isključivo upravna postupanja” jer je cilj poglavlja VII. Direktive o kvalifikaciji osigurati izbjeglicama minimalnu razinu pogodnosti u svim državama članicama(23), nedavno usvajanje članka 20. stavka 3. Uredbe (EU) 2024/1347(24) svjedoči o važnosti dozvole boravka i učinkovitog pristupa pravima. Prema toj odredbi, „[a]ko boravišna dozvola nije izdana korisniku međunarodne zaštite u roku od 15 dana od odobrenja međunarodne zaštite, dotična država članica poduzima privremene mjere, kao što su registracija ili izdavanje isprave, kako bi se osiguralo da korisnik ima učinkovit pristup pravima utvrđenima u [poglavlju VII.] […] dok se ne izda boravišna dozvola u skladu s člankom 24.”(25).
38.      Sud je u presudi M i dr. (Opoziv statusa izbjeglice) potvrdio da državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva kojima status izbjeglice nije formalno priznat nemaju pravo na dozvolu boravka na temelju članka 24. stavka 1. Direktive o kvalifikaciji(26). To vrijedi i ako je dotična osoba podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu u skladu s poglavljem II. Direktive o kvalifikaciji, ispunjava materijalne uvjete iz poglavlja III. te direktive te ima subjektivno pravo da joj se prizna status izbjeglice(27).
39.      Iz navedenog slijedi da je pravo na dozvolu boravka na temelju članka 24. stavka 1. Direktive o kvalifikaciji „vezano uz” status izbjeglice(28) kako je definiran u članku 2. točki (e) te direktive(29). U tom pogledu, člankom 24. stavkom 1. Direktive o kvalifikaciji države članice se obvezuju da izbjeglicama izdaju dozvolu boravka čim prije nakon što im je odobrena međunarodna zaštita. U Direktivi o kvalifikaciji ne postoji obveza izdavanja dozvole boravka prije tog trenutka. Osim toga, iako ta odredba ne određuje izričito trenutak u kojem dozvola boravka stupa na snagu u skladu s pravom Unije, ništa u tekstu Direktive o kvalifikaciji ne upućuje na to da je zakonodavac Unije htio da dozvole boravka izdane izbjeglicama stupaju na snagu retroaktivno te stoga prije formalnog odobravanja međunarodne zaštite. Iz teksta članka 24. stavka 1. Direktive o kvalifikaciji proizlazi da države članice izbjeglici moraju izdati dozvolu boravka brzo nakon što mu se odobri međunarodna zaštita(30). Smatram da dozvola boravka mora stupiti na snagu na datum njezina izdavanja kako se ne bi dovelo u pitanje ili omelo ostvarenje cilja te odredbe te kako bi se osiguralo da osoba sa statusom izbjeglice djelotvorno uživa sva prava iz poglavlja VII. te direktive.
40.      Članak 4. stavak 2. treći podstavak Direktive 2003/109 ne može dovesti u pitanje to tumačenje članka 24. stavka 1. Direktive o kvalifikaciji(31). Članak 4. stavak 1. Direktive 2003/109 nalaže državama članicama da državljanima trećih zemalja koji zakonito i neprekinuto borave na njihovu državnom području pet godina neposredno prije podnošenja odgovarajućeg zahtjeva odobre status osobe s dugotrajnim boravištem. U članku 4. stavcima 2. i 3. Direktive 2003/109 utvrđena su precizna pravila za izračunavanje razdoblja boravka od „pet godina” propisanog u članku 4. stavku 1. te direktive. Članak 4. stavak 2. treći podstavak Direktive 2003/109, koji se odnosi na podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, u tom pogledu predviđa da se „pri izračunavanju razdoblja iz stavka 1. uzima […] u obzir barem polovica razdoblja između datuma [ulaganja] zahtjeva za međunarodnu zaštitu na temelju kojeg je ta međunarodna zaštita odobrena i datuma izdavanja boravišne dozvole iz članka 24. [Direktive o kvalifikaciji] ili cijelo to razdoblje ako ono premašuje 18 mjeseci”. Mora se naglasiti da člankom 4. stavkom 2. trećim podstavkom Direktive 2003/109 nije uređeno kada dozvola boravka izdana na temelju članka 24. stavka 1. Direktive o kvalifikaciji stupa na snagu, nego je samo za potrebe ocjenjivanja je li uvjet boravka u trajanju od „pet godina” ispunjen predviđeno da se trajanje boravka osoba kojima je odobrena međunarodna zaštita izračunava, u određenim okolnostima, od trenutka kada su te osobe uložile zahtjev za međunarodnu zaštitu. Članak 4. stavak 2. treći podstavak Direktive 2003/109 nije primjenjiv izvan svojeg konteksta te ne ide u prilog tužiteljevoj tvrdnji da dozvola boravka izdana u skladu s člankom 24. stavkom 1. Direktive o kvalifikaciji stupa na snagu na datum podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
Članak 6. i članak 9. stavak 1. Direktive o postupcima
41.      Smatram da članak 6. Direktive o postupcima i sudska praksa koja se na njega odnosi ne mijenjaju niti dovode u pitanje to tumačenje članka 13. i članka 24. stavka 1. Direktive o kvalifikaciji. Direktivom o postupcima nastoji se osigurati učinkovit, jednostavan i brz pristup postupku odobravanja međunarodne zaštite(32). Članak 6. te direktive obvezuje države članice da osiguraju da relevantne osobe mogu učinkovito ostvariti svoje pravo da traže međunarodnu zaštitu te razlikuje podnošenje, evidentiranje i ulaganje zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
42.      Državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva zahtjev za međunarodnu zaštitu „podnosi” tako da tijelu koje je prema nacionalnom pravu nadležno za evidentiranje zahtjeva izrazi svoju želju da ostvari tu zaštitu(33). U skladu s člankom 6. stavkom 1. te direktive, države članice moraju zahtjeve za međunarodnu zaštitu evidentirati najkasnije tri ili šest radnih dana od „podnošenja” zahtjeva(34).
43.      Članak 6. stavak 2. Direktive o postupcima predviđa da države članice osiguravaju da osoba koja je „podnijela” zahtjev za međunarodnu zaštitu ima učinkovitu mogućnost njegova što ranijeg „[ulaganja]”(35). Ta radnja od podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u načelu zahtijeva da ispuni obrazac koji je u tu svrhu predviđen u članku 6. stavku 4. Direktive o postupcima. Radnja „podnošenja” zahtjeva za međunarodnu zaštitu ne podrazumijeva nikakve administrativne formalnosti. Međutim, te se formalnosti moraju poštovati prilikom „[ulaganja]” zahtjeva(36). Dakle, podnošenje i ulaganje zahtjeva za međunarodnu zaštitu dva su različita, uzastopna koraka. Ipak, između tih radnji postoji uska veza jer se njima nastoji osigurati djelotvoran pristup postupku razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu i djelotvornost članka 18. Povelje(37).
44.      Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da država članica ne smije, a da ne dovede u pitanje koristan učinak članka 6. Direktive o postupcima, neopravdano odgađati trenutak od kojeg je osobi o kojoj je riječ omogućeno da podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu(38). Prema mojemu mišljenju, taj je pristup primjenjiv mutatis mutandis na članak 6. stavak 2. te direktive te na ulaganje zahtjeva za međunarodnu zaštitu s obzirom na korištenje izraza „učinkovita mogućnost” i „što ranije”(39) u toj odredbi. Ulaganjem zahtjeva za međunarodnu zaštitu počinje teći rok od šest mjeseci(40) u kojem, u skladu s člankom 31. stavkom 3. Direktive o postupcima, tijelo odlučivanja u načelu mora donijeti odluku o tom zahtjevu(41).
45.      Iako državljanin treće zemlje stječe status „podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu” u smislu članka 2. točke (c) Direktive o postupcima(42) od trenutka u kojem je „podnio” takav zahtjev, tom direktivom nije uređeno izdavanje dozvole boravka takvom podnositelju te se a fortiori ne određuje datum na koji takva dozvola boravka stupa na snagu(43).
46.      Međutim, članak 9. stavak 1. Direktive o postupcima daje podnositelju zahtjeva za međunarodnu zaštitu pravo na ostanak u državi članici do završetka razmatranja njegova zahtjeva. Pravo na ostanak postoji isključivo zbog postupka te traje do donošenja odluke u skladu s poglavljem III. Direktive o postupcima. U toj se odredbi usto izričito navodi da pravo na ostanak ne predstavlja ovlaštenje na dozvolu boravka(44); ono onemogućuje da se tijekom razdoblja od podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu do donošenja prvostupanjske odluke o tom zahtjevu(45) smatra da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu „nezakonito boravi” u smislu Direktive 2008/115/EZ(46).
47.      Pravo podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu da ostane u državi članici (ili njezinu dijelu) do završetka razmatranja njegova zahtjeva potvrđuju, među ostalim, članak 6. stavak 1. i članak 7. stavak 1. Direktive 2013/33. Osim toga, u skladu s člankom 6. stavkom 1. te direktive, države članice moraju podnositelju zahtjeva za međunarodnu zaštitu izdati dokument koji potvrđuje njegov status podnositelja zahtjeva ili dokazuje da mu je dopušteno ostati na državnom području države članice dok odluka o njegovu zahtjevu nije konačna ili dok se njegov zahtjev ne razmotri.
48.      Budući da faza postupka u kojoj se zahtjev razmatra ne počinje dok faza pristupa postupku(47) ne završi, kašnjenje u potonjoj fazi odgodit će početak prvonavedene faze(48). To će u konačnici odgoditi eventualno odobravanje statusa izbjeglice(49) i mogućnost izbjeglica da uživaju prava vezana uz taj status, uključujući pravo na dozvolu boravka u skladu s člankom 24. stavkom 1. Direktive o kvalifikaciji. Međutim, u nedostatku zakonodavne odredbe kao što je članak 4. stavak 2. treći podstavak Direktive 2003/109, ne smatram da izbjeglica u slučaju takvog kašnjenja ima, nakon što mu se odobri status izbjeglice, pravo na dozvolu boravka koja retroaktivno stupa na snagu. Drukčiji zaključak iskrivio bi jasno razlikovanje između „bivanja izbjeglicom” i statusa izbjeglice te različitih prava koja su vezana uz te pravne pojmove(50).
49.      Kada je riječ o predmetnom slučaju, tužitelj, iako mu je omogućeno da zahtjev za međunarodnu zaštitu „uloži” 10 dana nakon što ga je podnio(51), navodi da to razdoblje nije reprezentativno te da su neki podnositelji zahtjeva morali čekati mjesecima kako bi uložili svoje zahtjeve. Smatram da budući da u slučaju o kojem je riječ pred sudom koji je uputio zahtjev, kako se čini, nije bilo nerazumnog ili neopravdanog kašnjenja koje bi dovelo u pitanje učinkovitost članka 6. stavka 2. Direktive o postupcima i pristup postupku podnošenja i ulaganja zahtjeva, tužiteljevi navodi u pogledu drugih mogućnosti koje se odnose na treće osobe sasvim su bespredmetni.
50.      U svakom slučaju, na podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu je da ulože zahtjev nadležnim tijelima u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive o postupcima, a država članica im mora osigurati, među ostalim, za to potreban obrazac u skladu s člankom 6. stavkom 4. te direktive(52). Ništa u spisu Suda ne upućuje na to da tuženik nije tužitelju osigurao potreban obrazac, odbio ga primiti nakon što je ispunjen ili nerazumno ometao ili odgađao njegovo primanje.
51.      Također se mora naglasiti da, za razliku od činjeničnog stanja u predmetu A i S(53), u kojem bi se maloljetniku bez pratnje nepovratno uskratilo pravo na spajanje obitelji, u skladu s člankom 10. stavkom 3. točkom (a) Direktive 2003/86, na temelju toga što više ne bi bio maloljetnik ovisno o trenutku ocjenjivanja te činjenice, ništa u spisu Suda ne upućuje na to da će prava koja su tužitelju odobrena u skladu s, među ostalim, Direktivom o kvalifikaciji biti umanjena protekom vremena na sličan način u ovom slučaju.
Međuzaključak
52.      Člankom 6. Direktive o postupcima ne određuje se datum stupanja na snagu dozvole boravka izdane osobi sa statusom izbjeglice. Prema članku 13. Direktive o kvalifikaciji, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 21. i člankom 24. stavkom 1., izbjeglici se mora izdati dozvola boravka čim prije nakon što mu je odobren status izbjeglice te ona, u načelu, stupa na snagu na datum njezina izdavanja, bez obzira na deklaratornu prirodu statusa izbjeglice. Iz navedenih odredbi ne proizlazi obveza da se dozvola boravka odobri ili stupi na snagu prije formalnog odobravanja ili priznavanja statusa izbjeglice.
Pravo država članica da uvedu povoljnije standarde
53.      U skladu s člankom 5. Direktive o postupcima, države članice mogu uvesti ili zadržati povoljnije standarde u vezi s postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite, u mjeri u kojoj ti standardi nisu nespojivi s tom direktivom. Članak 3. Direktive o kvalifikaciji usto predviđa da države članice mogu uvesti ili zadržati povoljnije standarde prema kojima se određuje sadržaj međunarodne zaštite, pod uvjetom da su ti standardi u skladu s tom direktivom(54). Sud je shodno tomu utvrdio, u bitnome, da se osobno područje primjene Direktive o kvalifikaciji ne može proširiti na način da se njime obuhvate osobe koje, a priori, nemaju nikakve veze s logikom međunarodne zaštite(55).
54.      Međutim, smatram da država članica može, nakon što osobi odobri status izbjeglice, smatrati da dozvola boravka izdana toj osobi na temelju članka 24. stavka 1. Direktive o kvalifikaciji stupa na snagu retroaktivno na datum kada je ta osoba uložila zahtjev za međunarodnu zaštitu u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive o postupcima(56). U tom pogledu, nacionalna odredba kao što je članak 44. stavak 2. Zakona o strancima ne proširuje osobno područje primjene Direktive o kvalifikaciji na način da ono obuhvaća osobe koje, a priori, nemaju nikakve veze s logikom međunarodne zaštite. Ona samo unapređuje pravo koje je korisniku međunarodne zaštite dodijeljeno na temelju poglavlja VII. Direktive o kvalifikaciji. Iako to može zamagliti granice između statusa i odgovarajućih prava podnositeljâ zahtjeva za međunarodnu zaštitu i korisnikâ međunarodne zaštite, ne čini se da se tom odredbom dovode u pitanje ciljevi Direktive o postupcima ili Direktive o kvalifikaciji. Sud je u točki 57. presude A i S naglasio činjenicu da postupak azila može dugo trajati. Konkretno, u razdobljima povećanog broja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, rokovi koji su u tom pogledu predviđeni u pravu Unije često se prekoračuju. Budući da nacionalne odredbe kao što je članak 44. stavak 2. Zakona o strancima mogu donekle olakšati kašnjenja u postupku, ne čini se, podložno provjeri suda koji je uputio zahtjev, da dovode u pitanje ciljeve navedenih direktiva.
VI.    Zaključak
55.      S obzirom na navedeno, predlažem da Sud na pitanja koja je uputio rechtbank Noord-Holland (Sud za Sjevernu Nizozemsku, Nizozemska) odgovori na sljedeći način:
1.       Članak 6. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite
treba tumačiti na način da se njime ne određuje datum stupanja na snagu dozvole boravka izdane osobi sa statusom izbjeglice.
2.       Članak 13. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 21. i člankom 24. stavkom 1.,
treba tumačiti na način da se dozvola boravka izbjeglici mora izdati čim prije nakon što mu je odobren status izbjeglice. Ne dovodeći u pitanje pravo države članice da u određenim okolnostima uvede ili zadrži povoljnije standarde, takva dozvola boravka mora stupiti na snagu na datum njezina izdavanja, bez obzira na deklaratornu prirodu statusa izbjeglice.
1      Izvorni jezik: engleski
i      Naziv ovog predmeta je izmišljen. On ne odgovara stvarnom imenu nijedne stranke u postupku.
2      Zahtjev je tajništvu Suda podnesen 7. studenoga 2023.
3      Vidjeti članak 24. stavak 1. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravci SL 2020., L 76, str. 37. i SL 2023./90216, L; u daljnjem tekstu: Direktiva o kvalifikaciji).
4      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249. i ispravci SL 2020., L 76, str. 38., SL 2020., L 415, str. 90. i SL 2023./90200, L; u daljnjem tekstu: Direktiva o postupcima)
5      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (SL 2013., L 180, str. 96.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 137.)
6      Stb. 2000., br. 495.
7      Ta se odredba odnosi na status izbjeglice.
8      Vidjeti presude od 12. travnja 2018., A i S (C-550/16, EU:C:2018:248, t. 53. i 54.; u daljnjem tekstu: presuda A i S), i od 1. kolovoza 2022., Bundesrepublik Deutschland (Spajanje obitelji djeteta koje je postalo punoljetno) (C-279/20, EU:C:2022:618, t. 46.; u daljnjem tekstu: presuda XC).
9      Direktiva Vijeća od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (SL 2004., L 16, str. 44.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41. i ispravak SL 2021., L 3, str. 41.), kako je izmijenjena člankom 1. stavkom 3. točkom (b) Direktive 2011/51/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2011. o izmjeni Direktive 2003/109 radi proširenja njezina područja primjene na korisnike međunarodne zaštite (SL 2011., L 132, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 191. i ispravak SL 2022., L 173, str. 133.)
10      Direktiva Vijeća od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji (SL 2003., L 251, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 70. i ispravci SL 2020., L 61, str. 32. i SL 2020., L 61, str. 33.)
11      Vidjeti članak 4. Direktive 2003/109.
12      To se u predmetnom slučaju dogodilo 20. listopada 2021.
13      Vidjeti također uvodnu izjavu 21. Direktive o kvalifikaciji i presudu A i S.
14      U skladu s člankom 2. točkom (m) Direktive o kvalifikaciji, „‚dozvola boravka’ znači svaka dozvola ili odobrenje koje izdaju tijela države članice u obliku koji je predviđen pravom te države, a kojom se dopušta državljaninu treće zemlje ili osobi bez državljanstva da boravi na njezinom državnom području”.
15      U uvodnoj izjavi 21. Direktive o kvalifikaciji koriste se izrazi „recognition of refugee status” (engleska jezična verzija) („priznanje statusa izbjeglice”), „la reconnaissance du statut de réfugié” (francuska jezična verzija), „pabėgėlio statuso pripažinimas” (litavska jezična verzija), „el reconocimiento del estatuto de refugiado” (španjolska jezična verzija), „o reconhecimento do estatuto de refugiado” (portugalska jezična verzija), „recunoașterea statutului de refugiat’ (rumunjska jezična verzija). Ti izrazi upućuju, prema mojemu mišljenju, na formalno priznavanje prethodno postojeće situacije. U članku 13. te direktive koriste se izrazi „granting refugee status” (engleska jezična verzija) („odobravaju status izbjeglice”), „l’octroi du statut de réfugié” (francuska jezična verzija), „pabėgėlio statuso suteikimas” (litavska jezična verzija), „concesión del estatuto de refugiado” (španjolska jezična verzija), „concessão do estatuto de refugiado” (portugalska jezična verzija), „acordarea statutului de refugiat” (rumunjska jezična verzija). Smatram da ti izrazi upućuju na dodjelu statusa koji nije nužno prethodno postojao. Međutim, mišljenja sam da su izrazi iz uvodne izjave 21. odnosno iz članka 13. Direktive o kvalifikaciji međusobno zamjenjivi te ću ih u skladu s time koristiti u ovom mišljenju. Vidjeti, primjerice, točku 35. ovog mišljenja. Tom pristupu u prilog idu, primjerice, talijanska i njemačka jezična verzija Direktive o kvalifikaciji, u kojima se i u uvodnoj izjavi 21. i u članku 13. koriste isti izrazi („riconoscimento” odnosno „zuerkennen”). Vidjeti također presudu od 14. svibnja 2019., M i dr. (Opoziv statusa izbjeglice) (C-391/16, C-77/17 i C-78/17, EU:C:2019:403, t. 91.; u daljnjem tekstu: presuda M i dr. (Opoziv statusa izbjeglice)). Konvencija o statusu izbjeglica, potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., 1954., str. 150., br. 2545), kako je dopunjena Protokolom o statusu izbjeglica, sklopljenim u New Yorku 31. siječnja 1967., koji je na snagu stupio 4. listopada 1967. (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija) govori, u bitnome, o odobravanju „statusa izbjeglice” (članak 1. odjeljak C. točka 6.) i osiguravanju prava predviđenih tom konvencijom (članci 4., 13., 14. i 15.).
16      Vidjeti uvodnu izjavu 12. Direktive o kvalifikaciji.
17      Vidjeti presudu M i dr. (Opoziv statusa izbjeglice) i presudu od 18. lipnja 2024., Bundesrepublik Deutschland (Učinak odluke o odobravanju statusa izbjeglice) (C-753/22, EU:C:2024:524, t. 71. i navedenu sudsku praksu). Međutim, vidjeti članak 14. stavak 4. Direktive o kvalifikaciji, koji se odnosi na opoziv, poništenje ili odbijanje obnavljanja statusa izbjeglice. Vidjeti također članak 14. stavak 5. Direktive o kvalifikaciji, koji se odnosi na odluku da se u situacijama opisanima u članku 14. stavku 4. te direktive ne odobri status izbjeglice.
18      Vidjeti također uvodnu izjavu 21. Direktive o kvalifikaciji.
19      Vidjeti, u tom pogledu, presudu M i dr. (Opoziv statusa izbjeglice) (t. 90. do 92., 98., 99., 106., 110. i 111.). Nezavisni odvjetnik M. Wathelet u svojem je mišljenju u predmetu M i dr. (Opoziv statusa izbjeglice) (C-391/16, C-77/17 i C-78/17, EU:C:2018:486, t. 78.) naveo da „iz opće strukture [Direktive o kvalifikaciji] proizlazi da su uvjeti za to da je osoba izbjeglica, s jedne strane, i odobrenje ili povlačenje statusa izbjeglice, s druge strane, dva različita koncepta”.
20      Trenutačna dodjela pravâ iz poglavlja VII. Direktive o kvalifikaciji korisnicima prava međunarodne zaštite u suprotnosti je sa stupnjevitim ili postupnim stjecanjem pravâ iz Ženevske konvencije. „U suprotnosti s uobičajenim pristupom u međunarodnom pravu o ljudskim pravima, nema svaki navodni izbjeglica koji je došao na državno područje dane države odmah pravo na sva prava iz konvencije. Umjesto toga, izbjeglice su ovlašteni ostvarivati sve više prava kako se njihov odnos s državom koja pruža azil produbljuje”; v. Hathaway, J. C., „The Architecture of the UN Refugee Convention and Protocol”, u Costello, C., Foster, M., i Mc Adam, J. (urednici), The Oxford Handbook of International Refugee Law, Oxford University Press, 2021., str. 180. do 182.
21      Presuda M i dr. (Opoziv statusa izbjeglice) (t. 91., 98., 99., 110. i 111.). Vidjeti također presudu od 6. srpnja 2023., Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Izbjeglica koji je počinio teško kazneno djelo) (C-8/22, EU:C:2023:542, t. 66. do 70.).
22      Presuda M i dr. (Opoziv statusa izbjeglice) (t. 91.). Vidjeti također presudu od 18. lipnja 2024., Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Zahtjev za izručenje izbjeglice u Tursku) (C-352/22, EU:C:2024:521, t. 39. do 41.).
23      Vidjeti, po analogiji, presudu od 24. lipnja 2015., T. (C-373/13, EU:C:2015:413, t. 96.).
24      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 14. svibnja 2024. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva kao korisnika međunarodne zaštite, za jedinstveni status za izbjeglice ili za osobe koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu i za sadržaj odobrene zaštite, o izmjeni Direktive 2003/109 i stavljanju izvan snage Direktive 2011/95 (SL 2024./1347, L)
25      Vidjeti također uvodnu izjavu 57. Uredbe 2024/1347. Ta uredba nije vremenski primjenjiva na predmetni zahtjev za prethodnu odluku. Vidjeti članak 42. te uredbe, koji predviđa da se ta uredba primjenjuje od 1. srpnja 2026.
26      Presuda M i dr. (Opoziv statusa izbjeglice) (t. 91., 99. i 103.)
27      Vidjeti, po analogiji, presudu A i S (t. 54.).
28      Vidjeti također članak 24. stavak 2. Direktive o kvalifikaciji, koji se odnosi na pravo korisnikâ supsidijarne zaštite na dozvolu boravka.
29      Presuda M i dr. (Opoziv statusa izbjeglice) (t. 91., 99. i 103.). Izbjeglici se pravo na dozvolu boravka može na temelju članka 24. stavka 1. Direktive o kvalifikaciji opozvati zbog neotklonjivih razloga nacionalne sigurnosti ili javnog reda. U takvim okolnostima, izbjeglica zadržava svoj status izbjeglice dok taj status stvarno ne prestane. Vidjeti, po analogiji, presudu od 24. lipnja 2015., T. (C-373/13, EU:C:2015:413, t. 45. do 55. i 95.). Vidjeti također članak 24. stavke 1. i 5. Uredbe 2024/1347. Članak 24. stavak 1. te uredbe predviđa da „[k]orisnici međunarodne zaštite imaju pravo na boravišnu dozvolu sve dok imaju status izbjeglice ili status supsidijarne zaštite”. U skladu s člankom 24. stavkom 5. te uredbe, „[n]adležna tijela mogu opozvati ili odbiti obnoviti boravišnu dozvolu samo ako su oduzela status izbjeglice […]”.
30      Vidjeti također članak 24. stavak 2. Uredbe 2024/1347, koji predviđa da se „[b]oravišna dozvola izdaje […] što je prije moguće nakon priznavanja statusa izbjeglice ili statusa supsidijarne zaštite, a najkasnije 90 dana od datuma obavijesti o odluci o odobravanju međunarodne zaštite […]” (moje isticanje).
31      Vidjeti točke 20. i 25. ovog mišljenja.
32      Presuda od 17. prosinca 2020., Komisija/Mađarska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite) (C-808/18, EU:C:2020:1029, t. 104. i navedena sudska praksa)
33      Ili „drugim tijelima” u smislu članka 6. stavka 1. trećeg podstavka Direktive o postupcima. Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 25. lipnja 2020., Ministerio Fiscal (Tijelo koje može zaprimiti zahtjev za međunarodnu zaštitu) (C-36/20 PPU, EU:C:2020:495, t. 94. i 98.).
34      Rok ovisi o tome „podnosi” li se zahtjev tijelu koje je prema nacionalnom pravu nadležno za evidentiranje tog zahtjeva ili drugim tijelima koja mogu zaprimiti takav zahtjev, ali nisu nadležna za njegovo evidentiranje. Rok se može produljiti ako velik broj podnositelja zahtjeva istodobno podnese zahtjeve. Vidjeti članak 6. stavak 5. Direktive o postupcima.
35      Dok članak 6. stavak 1. Direktive o postupcima propisuje konkretna razdoblja za evidentiranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, članak 6. stavak 2. te direktive to ne čini u pogledu ulaganja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Međutim, članak 28. stavak 1. Uredbe (EU) 2024/1348 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. svibnja 2024. o utvrđivanju zajedničkog postupka za međunarodnu zaštitu u Uniji i stavljanju izvan snage Direktive 2013/32 (SL 2024./1348, L) predviđa da, u načelu, podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu „[ulaže] zahtjev nadležnom tijelu države članice […] što je prije moguće, a najkasnije 21 dan od dana kad je namjera za podnošenje zahtjeva registrirana […]”. To se razdoblje može produljiti na dva mjeseca u skladu s člankom 28. stavkom 5. te uredbe. Uredba 2024/1348 nije vremenski primjenjiva na predmetni zahtjev za prethodnu odluku. Vidjeti njezin članak 79. stavak 1., koji predviđa da se ta uredba primjenjuje od 12. lipnja 2026.
36      Presuda od 25. lipnja 2020., Ministerio Fiscal (Tijelo koje može zaprimiti zahtjev za međunarodnu zaštitu) (C-36/20 PPU, EU:C:2020:495, t. 93.)
37      Presuda od 30. lipnja 2022., Valstybės sienos apsaugos tarnyba i dr. (C-72/22 PPU, EU:C:2022:505, t. 62.)
38      Presuda od 22. lipnja 2023., Komisija/Mađarska (Izjava namjere koja prethodi zahtjevu za azil) (C-823/21, EU:C:2023:504, t. 46. i 47. i navedena sudska praksa). Prava koja podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu uživaju razlikuju se ovisno o fazi postupka o kojoj je riječ. Oni tako, u skladu s člankom 22. stavkom 1. Direktive o postupcima, u svim fazama postupka imaju pravo savjetovati se sa savjetnikom. Nasuprot tomu, jamstva koja im se daju člankom 12. Direktive o postupcima vrijede samo u postupcima predviđenima u poglavlju III. te direktive.
39      Vidjeti također članak 4. stavak 1. Direktive o postupcima, koji predviđa da države članice moraju osigurati da tijelo odlučivanja koje je nadležno za razmatranje zahtjeva „ima na raspolaganju odgovarajuća sredstva, uključujući dovoljno osposobljeno osoblje za izvršavanje zadaća u skladu s ovom Direktivom”.
40      Razdoblje od šest mjeseci ne utječe na mogućnost produljenja tog razdoblja zbog razloga navedenih u članku 31. stavcima 3. i 4. Direktive o postupcima.
41      Presuda od 17. prosinca 2020., Komisija/Mađarska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite) (C-808/18, EU:C:2020:1029, t. 101.). Rokovi iz članaka 6. i 31. Direktive o postupcima nedavno su promijenjeni člancima 27., 28. i 35. Uredbe 2024/1348.
42      Identične definicije moguće je pronaći u članku 2. točki (i) Direktive o kvalifikaciji i članku 2. točki (b) Direktive 2013/33.
43      Kao što to ističe nizozemska vlada, članak 6. Direktive o postupcima, naslovljen „Pristup postupku”, odnosi se samo na dio postupka odobravanja međunarodne zaštite koji je povezan s traženjem te zaštite. Ne odnosi se na dozvolu boravka koja se izdaje na temelju članka 24. stavka 1. Direktive o kvalifikaciji nakon što je cijeli postupak završen.
44      Nizozemska vlada naglašava da je članak 9. stavak 1. Direktive o postupcima jedina odredba te direktive u kojoj se spominje dozvola boravka, i to samo kako bi se izričito isključilo pravo na nju.
45      Vidjeti, u tom pogledu, presude od 9. studenoga 2023., Odbor azylové a migrační politiky MV (Područje primjene Direktive o vraćanju) (C-257/22, EU:C:2023:852, t. 37. do 42. i navedenu sudsku praksu), i od 22. lipnja 2023., Komisija/Mađarska (Izjava namjere koja prethodi zahtjevu za azil) (C-823/21, EU:C:2023:504, t. 45.).
46      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL 2008., L 348, str. 98.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.)
47      U smislu članka 6. Direktive o postupcima
48      Vidjeti, po analogiji, presudu od 16. studenoga 2021., Komisija/Mađarska (Inkriminacija pomaganja tražitelja azila) (C-821/19, EU:C:2021:930, t. 81.).
49      Osobama koje su podnijele zahtjev za međunarodnu zaštitu u skladu s poglavljem II. Direktive o kvalifikaciji te ispunjavaju materijalne uvjete iz poglavlja III. te direktive.
50      Ipak, s obzirom na nedvosmislenost obveze koju državama članicama nameće članak 6. stavak 2. Direktive o postupcima, smatram da podnositelj zahtjeva ima pravo podnijeti tužbu kako bi prisilio nadležno tijelo države članice da mu omogući ulaganje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odnosno tužbu za naknadu štete zbog nerazumnog kašnjenja.
51      Iz zahtjeva za prethodnu odluku se čini da je od datuma na koji je podnositelj zahtjeva podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu (10. listopada 2021.) do datuma na koji mu je ta zaštita odobrena (26. kolovoza 2022.) proteklo preko 10 mjeseci.
52      Države članice mogu zahtijevati da se zahtjevi za međunarodnu zaštitu ulažu osobno i/ili na određenom mjestu. Vidjeti članak 6. stavak 3. Direktive o postupcima.
53      Vidjeti točku 57. te presude.
54      Vidjeti uvodnu izjavu 12. Direktive o kvalifikaciji, koja se odnosi na potrebu osiguranja minimalne razine pogodnosti. Vidjeti također uvodnu izjavu 41. te direktive, u kojoj se navodi da države članice mogu za korisnike međunarodne zaštite uvesti ili zadržati standarde koji su povoljniji od onih koje pružaju vlastitim državljanima.
55      Presuda od 4. listopada 2018., Ahmedbekova (C-652/16, EU:C:2018:801, t. 71. i navedena sudska praksa)
56      Kako je prethodno navedeno u točki 40. ovog mišljenja, takvo se razdoblje boravka, u skladu s člankom 4. stavkom 2. trećim podstavkom Direktive 2003/109, također može uzeti u obzir. Mora se naglasiti da se u slučaju nepoštovanja rokova i uvjeta iz članka 4. stavka 2. trećeg podstavka Direktive 2003/109 primjenjuje članak 13. te direktive te je isključeno pravo boravka u drugim državama članicama kako je predviđeno u poglavlju III. te direktive.