62001CC0416_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1 O Tribunal Supremo (Espanha) pede ao Tribunal de Justiça que precise se a regulamentação comunitária relativa à organização comum de mercado no sector do açúcar permite às autoridades competentes de um Estado-Membro decidir que uma transferência ou uma reatribuição de quotas seja feita a título oneroso, segundo um procedimento de venda em hasta pública, quando, nos termos do direito nacional da concorrência, as autoridades competentes desse Estado-Membro entenderam dever sujeitar a autorização dada à fusão de empresas açucareiras à redistribuição, entre as empresas açucareiras estabelecidas no seu território, de uma parte das quotas de açúcar da empresa resultante da fusão.
II - Quadro jurídico
A - A regulamentação comunitária
2 No momento dos facto do processo principal, o Regulamento (CEE) n.º 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (1) e o Regulamento (CEE) n.º 193/82 do Conselho, de 26 de Janeiro de 1982, que adopta as regras gerais relativas às transferências de quotas no sector do açúcar (2) constituíam a regulamentação comunitária aplicável.
3 Entretanto, foram adoptadas novas disposições e, actualmente, é o Regulamento (CE) n.º 1260/2001 do Conselho, de 19 de Junho de 2001, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (3) que está em vigor.
4 A organização comum de mercado (a seguir «OCM») no sector do açúcar contém, designadamente, um regime de quotas. A regulamentação comunitária faz a distinção entre dois tipos de quotas de açúcar. O açúcar incluído na quota A, que corresponde ao consumo de açúcar na Comunidade, pode ser livremente comercializado no mercado comum e o seu escoamento está garantido pelo preço de intervenção. A quota B constitui a parte da produção de açúcar que excede a quota A sem, contudo, superar uma «quota máxima» prevista pelo regulamento. O açúcar incluído na quota B pode ser também livremente comercializado no mercado comum, embora sem a garantia do preço de intervenção, ou exportado para países terceiros com uma restituição à exportação. O açúcar produzido em quantidades que excedam a soma das quotas A e B é designado «açúcar C» e deve ser exportado sem que seja concedida qualquer restituição à exportação. As quotas em causa no caso em apreço são quotas A e B e não é necessário, segundo pensamos, fazer a distinção entre elas para responder à questão colocada.
5 Nos termos do artigo 24.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1785/81 (actual artigo 11.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1260/2001), «os Estados-Membros atribuirão, nas condições do presente título, uma quota A e uma quota B a cada empresa produtora de açúcar [...] à qual [...] tenha sido atribuída uma quota base tal como definida, conforme os casos, pelo Regulamento (CEE) n.º 3330/70 ou pelo Regulamento (CEE) n.º 1111/77 [...]».
6 No que respeita às transferências de quotas, o décimo quarto considerando do Regulamento n.º 1785/81 refere que os Estados-Membros têm «no âmbito das regras e critérios comunitários particulares, para além da competência para atribuir as quotas por empresa produtora [...] competência para alterar posteriormente as quotas das empresas existentes [...] e recreditar a outras empresas as quantidades de quotas subtraídas», isto com a finalidade de «satisfazer, se for o caso, as necessidades de reestruturação dos sectores da cultura da beterraba e da cana, da produção de açúcar e da produção da isoglucose [...]». Além disso, segundo o décimo quinto considerando do mesmo regulamento, «as quotas de produção atribuídas às empresas constituem um meio de garantir aos produtores os preços comunitários e o escoamento da sua produção, as transferências de quotas devem fazer-se tomando em consideração o interesse de todas as partes e principalmente o dos produtores de beterraba ou de cana-de-açúcar». Os décimo oitavo e décimo nono considerandos do Regulamento n.º 1260/2001 têm um conteúdo análogo ao dos dois considerandos referidos do Regulamento n.º 1785/81.
7 O artigo 25.º, do Regulamento n.º 1785/81 (actual artigo 12.º do Regulamento n.º 1260/2001) dispõe que:
«1.
Os Estados-Membros podem efectuar transferências de quotas A e de quotas B entre empresas nas condições do presente artigo, tomando em consideração os interesses de cada uma das partes em causa, e nomeadamente, a dos produtores de beterraba e de cana-de-açúcar.
2.
Os Estados-Membros podem diminuir a quota A e a quota B de cada empresa produtora de açúcar ou de cada empresa produtora de isoglucose estabelecidas no seu território de uma quantidade que, no total, não exceda [...] 10 %, conforme o caso, da quota A ou da quota B determinada para cada uma delas nos termos do artigo 24.º
[...]
3.
As quantidades das quotas A ou das quotas B retiradas serão atribuídas pelos Estados-Membros a uma ou várias outras empresas com ou sem quota e estabelecidas na mesma região [...] com exclusão das empresas às quais estas quantidades foram retiradas.
[...]»
8 No que respeita, concretamente, ao destino das quotas, no caso de fusão ou de alienação das empresas produtoras de açúcar, o artigo 2.º, n.º 1, alínea a), do Regulamento n.º 193/82 [actual ponto II. 1, alínea a), do anexo IV do Regulamento n.º 1260/2001] prevê que o Estado-Membro atribuirá à empresa resultante da fusão uma quota A e uma quota B respectivamente igual à soma das quotas A e à soma das quotas B atribuídas, antes da fusão, às empresas produtoras de açúcar fundidas.
9 Contudo, nos termos do n.º 2 da mesma disposição (actual ponto II.2 do anexo do Regulamento n.º 1260/2001):
«[S]e uma parte dos produtores de beterraba ou de cana directamente afectados por uma das operações referidas no n.º 1 manifestar expressamente a sua vontade de entregar as suas beterrabas ou as suas canas a uma empresa produtora de açúcar que não seja parte interessada nessas operações, o Estado-Membro pode efectuar a atribuição em função das quantidades de produção absorvidas pela empresa à qual pretendem entregar as suas beterrabas ou as suas canas.»
10 Por último, nos termos do artigo 4.º do Regulamento n.º 193/82 (actual ponto IV do anexo ao Regulamento n.º 1260/2001):
«[...] as medidas tomadas por força dos artigos 2.º e 3.º apenas podem ter efeito se:
a)
For tomado em consideração o interesse de cada uma das partes interessadas;
e
b)
O Estado-Membro interessado as considerar como sendo de natureza a melhorar a estrutura dos sectores de produção da beterraba ou da cana, e do fabrico de açúcar;
e
c)
Disserem respeito a empresas estabelecidas numa mesma região, na acepção do n.º 2 do artigo 24.º do Regulamento (CEE) n.º 1785/81.»
B - O direito nacional
11 O acto impugnado no processo principal, pelo qual o Conselho de Ministros espanhol aprovou a fusão entre as sociedades Ebro Agrícolas, Compañía de Alimentación, SA, e Sociedad General Azucarera de España, SA, foi adoptado com base na Lei espanhola n.º 16/89, de 17 de Julho de 1989, de protecção da concorrência (BOE n.º 170, de 18 de Julho de 1989, p. 2247) que regulamenta, designadamente, o controlo das operações de concentração.
III - Factos e questão prejudicial
12 No momento dos factos na origem do litígio no processo principal, o sector da indústria açucareira em Espanha era constituído por quatro empresas, entre as quais era repartida a quota máxima de produção de açúcar atribuída à Espanha, ou seja 1 000 000 toneladas métricas (tm), para as quotas A e B. Esta repartição era a seguinte:
-
Ebro Agrícolas, Compañía de Alimentación, SA, uma das empresas fundida, 540 786 tm; esta empresa tinha 10 fábricas de açúcar (em 19 instalações de transformação industrial de açúcar existentes em Espanha);
-
Sociedad General Azucarera de España, SA, a outra empresa fundida, 241 688 tm; esta empresa tinha cinco estabelecimentos de transformação de beterraba açucareira e uma fábrica de transformação de cana-de-açúcar;
-
Sociedad Cooperativa General Agropecuaria (a seguir «ACOR»), 147 797 tm; esta empresa tinha duas fábricas situadas na zona norte;
-
Azucareras Reunidas de Jaén, SA (a seguir «ARJ»), 69 732 tm (das quais 66 900 tm para a quota A e 2 832 para a quota B); esta empresa tinha uma única fábrica situada na zona sul.
13 Em 25 de Setembro de 1998, o Conselho de Ministros espanhol, em conformidade com a Lei n.º 16/89, aprovou a operação de fusão entre as sociedades Ebro Agrícolas, compañia de Alimentación, SA e a Sociedad General Azucarera de España, SA. Tendo em conta que esta fusão permitia à nova sociedade Azucarera Ebro Agrícolas SA (a seguir «Azucarera Ebro») controlar 78,23% da quota espanhola de açúcar A e B, bem como uma grande parte das compras de beterrabas nacionais A e B, o Governo espanhol, por razões de protecção da concorrência efectiva no mercado do açúcar, sujeitou a fusão ao cumprimento de determinadas condições. A segunda destas condições estipula que «a fim de aumentar as possibilidades de concorrência no mercado, o Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, em conformidade com o disposto no Regulamento (CEE) n.º 1785/81 do Conselho, reatribuirá no momento próprio, a título oneroso, até 30 000 tm da quota espanhola de produção de açúcar a empresas estabelecidas no território espanhol. A fim de assegurar que esta reatribuição de quotas seja efectuada segundo os mecanismos de mercado, o preço da quota a transferir e a repartição da mesma serão decididos por licitações de no máximo 30 000 tm das quotas [...] atribuídas à Azucarera Ebro». A sexta das referidas condições dispõe que «no caso de reatribuição de quotas que venha a ser realizada por licitação, o Governo adoptará as medidas oportunas para evitar qualquer eventual repercussão negativa sobre os agricultores produtores nacionais de beterraba sacarina [...]».
14 Informados deste acordo, os serviços da Comissão decidiram abrir um procedimento de infracção. A segunda condição, relativa à transferência de quotas de produção de açúcar através da venda em hasta pública, constitui um dos aspectos sobre o qual a Comissão se debruçou. As autoridades espanholas anunciaram, então, que estavam dispostas a renunciar à venda em hasta pública e o procedimento, até ao momento, não teve novos desenvolvimentos. Contudo, não tendo recebido a confirmação escrita dessa renúncia, os serviços da Comissão informaram as autoridades espanholas que a Comissão se reservava o direito de recorrer, sem limite de tempo, ao procedimento de infracção se fosse decidido pôr em prática a referida segunda condição.
15 Em 1 de Dezembro de 1998, a ACOR impugnou a decisão do Conselho de Ministros espanhol de 25 de Setembro de 1998 no Tribunal Supremo, invocando que a reatribuição das quotas a título oneroso e não a título gratuito era contrária à regulamentação comunitária relativa à OCM no sector do açúcar.
16 Foi neste contexto que o Tribunal Supremo submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial, dividida em três partes.
IV - Questão de direito
A - Quanto à primeira parte da questão prejudicial
17 A primeira parte da questão tem a seguinte redacção:
«Se, por razões de defesa da concorrência, a autoridade do Estado-Membro, ao exercer o controlo administrativo sobre uma operação de fusão, considerar necessária uma nova distribuição das quotas de produção de açúcar entre as empresas estabelecidas no seu território:
a)
As normas do Regulamento n.º 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, e/ou do Regulamento n.º 193/82 do Conselho, de 26 de Janeiro de 1982, opõem-se a que a referida autoridade disponha que tal transferência ou reatribuição de quotas seja onerosa e, por isso, com a obrigação de a empresa ou empresas destinatárias terem que pagar uma contraprestação económica?»
18 Examinarei os diferentes argumentos invocados pela demandante no processo principal contra a atribuição a título oneroso destas quotas e também sempre as observações apresentadas pela Comissão, pela Azucarera Ebro e pelo Governo espanhol, antes de formular a minha própria apreciação.
1. Os limites de competência de que dispõem os Estados-Membros para aplicar as suas próprias regras de concorrência em matéria de política agrícola
a) As observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
19 A ACOR, apoiada na audiência pela ARJ, observa que a reatribuição das quotas a título oneroso, imposta no caso em apreço pelo Governo espanhol, tem como objectivo aumentar as possibilidades de concorrência efectiva no mercado espanhol e que a reatribuição implica a aplicação das regras de concorrência a uma matéria regulamentada pela política agrícola comum.
20 Ora, segundo a ACOR, quando na regulação das condições do mercado agrícola estão, como no caso em apreço, em conflito regras como as que se aplicam à OCM no sector do açúcar e regras que regulam o direito da concorrência, há que atribuir o primado às disposições específicas previstas pelos regulamentos que criam as OCM. Por um lado, o Regulamento n.º 26 do Conselho, de 4 de Abril de 1962, relativo à aplicação de determinadas regras de concorrência à produção e ao comércio de produtos agrícolas (4), adoptado em aplicação do artigo 42.º do Tratado CE (actual artigo 36.º CE), prevê que as regras de concorrência apenas são aplicadas à produção e ao comércio dos produtos agrícolas na medida em que tal seja determinado pelo Conselho, tendo em conta os objectivos da política agrícola previstos no artigo 39.º do Tratado CE (actual artigo 33.º CE). Em particular, o terceiro considerando deste regulamento refere que, embora as regras de concorrência devam efectivamente ser aplicadas à produção e ao comércio dos produtos agrícolas, isto deve ser feito unicamente, «na medida em que a sua aplicação não entrave o funcionamento das organizações [...] dos mercados agrícolas e não ponha em perigo a realização dos objectivos da política agrícola comum».
21 Por outro lado, a jurisprudência do Tribunal de Justiça confirmou explicitamente o primado da política agrícola comum em relação aos objectivos prosseguidos no âmbito do direito de protecção da concorrência (5). No que respeita concretamente ao mercado do açúcar, o Tribunal de Justiça já decidiu que, se, não houver disposições comunitárias quanto às modalidades da repartição entre os vendedores das quantidades de beterraba açucareira que o fabricante propõe comprar nos limites das quotas A e B, o direito comunitário não se opõe à aplicação do princípio da igualdade de tratamento dos fornecedores, que resulta do direito nacional relativo aos cartéis e às sociedades, contudo, os Estados-Membros não estão, todavia, dispensados de respeitar os princípios e as regras gerais que regem a política agrícola comum (6).
22 A ACOR e a ARJ observam ainda que, a partir do momento em que a Comunidade exerce o poder que lhe atribui o artigo 34.º CE de estabelecer uma OCM, esta substitui as organizações nacionais e os Estados-Membros deixam de ter competência para regulamentar o mercado em causa, salvo disposições especiais de um regulamento (7). Não existido tais disposições, os Estados-Membros dispõem de uma competência de substituição que pode ser exercida nos termos do artigo 10.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 24.º CE) e do direito derivado aplicável. Este princípio foi confirmado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça (8).
23 Daqui resulta que numa matéria abrangida por uma OCM as competências dos Estados-Membros estão limitadas. Em nenhum caso estes podem intervir, através de disposições nacionais adoptadas unilateralmente, nos mecanismos resultantes da OCM (9) ou adoptar medidas susceptíveis de entravar o seu funcionamento. Em contrapartida, são obrigados a respeitar os princípios que regulam a OCM, bem como os objectivos da política agrícola comum.
24 Uma vez que a regulamentação comunitária que regula a OCM do açúcar não contém qualquer lacuna, o Governo espanhol não dispunha de qualquer competência para adoptar medidas ou para adoptar disposições numa matéria abrangida por esta OCM, exceptuadas as competências que foram especialmente atribuídas aos Estados-Membros pela regulamentação que institui a referida OCM.
25 Além do mais, segundo a ACOR, mesmo que se considere que referida regulamentação tem lacunas, os Estados-Membros apenas podem intervir na condição de respeitar os princípios que regulam a OCM no sector do açúcar (10).
26 Por seu lado, a Comissão sublinha que, no âmbito da OCM no sector do açúcar, que constitui um sistema completo, em particular em matéria de preços e de intervenção, de regime de trocas com os países terceiros ou de regulação das relações entre vendedores e compradores de beterrabas, a competência em matéria de atribuição de quotas de produção de açúcar foi delegada nos Estados-Membros dentro dos limites das regras e dos critérios estabelecidos pela regulamentação comunitária.
27 Como o Tribunal de Justiça decidiu «quando uma regulamentação relativa a uma organização comum de mercado pode ser considerada que constitui um sistema completo, os Estados-Membros deixam de ter competência na matéria, exceptuadas as disposições especiais em sentido contrário» (11).
28 A Comissão entende que a decisão de princípio de proceder, atempadamente, à reatribuição de uma quantidade máxima de 30 000 tm de açúcar das quotas A e B da Azucarera Ebro a favor de outros produtores, apenas se pode basear na competência delegada nos Estados-Membros pelo artigo 25.º do Regulamento n.º 1785/81.
29 Com efeito, o artigo 2.º do Regulamento n.º 193/82 prevê que, no caso de fusão de sociedades produtoras de açúcar, o Estado-Membro atribui à sociedade resultante da fusão a soma das quotas correspondentes às sociedades fundidas. A questão da relação entre esta disposição e o artigo 25.º do Regulamento n.º 1785/81 foi analisada pelo Tribunal de Justiça que concluiu que «o poder de manobra reconhecido aos Estados-Membros pelo artigo 25.º do Regulamento n.º 1785/81 pode ser exercido ao mesmo tempo que uma alteração das quotas efectuada, por força do artigo 2.º do Regulamento n.º 193/82 [...], desde que sejam respeitadas as condições de aplicação específicas de cada disposição» (12).
30 No caso em apreço, as autoridades espanholas exerceram a competência delegada pelo artigo 25.º do Regulamento n.º 1785/81 com um objectivo diferente dos prosseguidos por esta disposição. Com efeito, no âmbito da OCM no sector do açúcar, a possibilidade de alterar a atribuição das quotas de produção foi prevista para responder às necessidades de adaptação estrutural dos sectores da cultura da beterraba e da produção de açúcar (13). Em contrapartida as autoridades nacionais previram a possibilidade de alterar a atribuição das quotas concedidas à empresa resultante da fusão para preservar a concorrência.
31 A Comissão sublinha que, quando um Estado-Membro recorre às regras nacionais em matéria de concorrência num sector agrícola abrangido por uma OCM, a sua capacidade de intervenção é limitada pelas regras previstas pela referida OCM.
32 A Azucarera Ebro invoca, também, o acórdão Mörlins (14), mas realçando outra passagem deste. Alega, com efeito, que o Tribunal de Justiça admite a aplicação conjunta do direito nacional relativo às práticas fraudulentas e a regulamentação comunitária relativa à OCM no sector do açúcar porque «na falta de regras comunitárias ou de acordos celebrados no quadro de um acordo interprofissional, os Estados-Membros podem proceder a essa repartição segundo as regras do seu direito nacional. Daí que o Regulamento n.º 1785/81 não se oponha à aplicação do direito nacional relativo aos cartéis e às sociedades no que respeita à repartição das quantidades de beterraba açucareira entre os seus vendedores, nos limites da quota A e B. [...]»
33 O Governo espanhol alega que o direito comunitário não contém qualquer disposição expressa que proíba a reatribuição de quotas açucareiras a título oneroso e que, portanto, é possível proceder deste modo por motivos ligados à protecção da concorrência.
b) Apreciação
34 Resulta incontestavelmente da jurisprudência citada pela ACOR, ARJ e Comissão que os Estados-Membros não estão habilitados a intervir unilateralmente nos mecanismos de uma OCM. O seu poder de intervenção é limitado a duas situações: quando lhes é delegada uma competência específica ou quando a economia da regulamentação ou uma lacuna desta lhes permite uma competência residual. Num e noutro caso, «os Estados-Membros não estão dispensados de respeitar os princípios e as regras gerais que regem a política agrícola comum e, em particular, as que regulam a organização comum em causa» (15).
35 Qual é a situação no caso em apreço?
36 Resulta de uma passagem, referida anteriormente, das observações escritas apresentadas pela Comissão que esta é de opinião que, embora as autoridades espanholas tenham exercido uma competência delegada nos Estados-Membros pelo Regulamento n.º 1785/81, concretamente, o seu artigo 25.º, exerceram-na com um objectivo diferente do previsto por esta disposição.
37 Assim, há que considerar que uma reatribuição de quotas com o objectivo de manter uma concorrência mais efectiva não é permitida pelo Regulamento n.º 1785/81? Não o pensamos.
38 O artigo 2.º, n.º 1, alínea a), do Regulamento n.º 193/82 prevê que «em caso de fusão de empresas produtoras de açúcar, o Estado-Membro atribuirá à empresa resultante da fusão uma quota A e uma quota B respectivamente igual à soma das quotas A e à soma das quotas B atribuídas, antes da fusão, às empresas produtoras de açúcar fundidas».
39 O n.º 2 do mesmo artigo dispõe, no entanto, que «se uma parte dos produtores de beterraba ou de cana directamente afectados por uma das operações referidas no n.º 1 manifestar expressamente a sua vontade de entregar as suas beterrabas ou as suas canas a uma empresa produtora de açúcar que não seja parte interessada nessas operações, o Estado-Membro pode efectuar a atribuição em função das quantidades de produção absorvidas pela empresa à qual pretendem entregar as suas beterrabas ou as suas canas.»
40 Embora esta última disposição não esteja em causa no litígio no processo principal, merece, contudo, ser citada porque demonstra que a atribuição da totalidade das quotas das empresas fundidas à empresa resultante da fusão não é uma regra absoluta.
41 Por outro lado, resulta do artigo 25.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1785/81 que «os Estados-Membros podem diminuir a quota A e a quota B de cada empresa produtora de açúcar ou de cada empresa produtora de isoglucose estabelecidas no seu território de uma quantidade que, no total, não exceda, no período referido no n.º 1 do artigo 23.º, 10 %, conforme o caso, da quota A ou da quota B determinada para cada uma delas nos termos do artigo 24.º»
42 Como sublinha o órgão jurisdicional de reenvio, o poder de os Estados-Membros transferirem as quotas A e as quotas B entre empresas é-lhes atribuído «[...] nas condições do presente artigo, tomando em consideração os interesses de cada uma das partes em causa, e nomeadamente, a dos produtores de beterraba ou de cana-de-açúcar» (artigos 25.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1785/81; 30.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 2038/99 do Conselho, relativo à organização comum de mercado no sector do açúcar (16), e artigo 12.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1260/2001). As únicas condições referidas têm a ver com os limites da diminuição resultante da transferência (artigos 25.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1785/81; 30.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2038/99 e 12.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1260/2001), com a obrigação de comunicar imediatamente os planos de reestruturação e as medidas deles decorrentes que afectem as quotas A e B (últimos parágrafos dos números referidos), e com a obrigação, para os Estados-Membros, de atribuir as quantidades assim retiradas de quotas A ou de quotas B a uma ou a várias outras empresas com ou sem quota estabelecidas na mesma região, com exclusão das empresas às quais estas quantidades foram retiradas (n.º 3 dos artigo referidos).
43 No acórdão Cavarzere Produzioni Industriali e o. (17), o Tribunal de Justiça admitiu que «o poder de manobra reconhecido aos Estados-Membros pelo artigo 25.º do Regulamento n.º 1785/81 pode ser exercido ao mesmo tempo que uma alteração das quotas efectuada, por força do artigo 2.º do Regulamento n.º 193/82, na sequência de uma alienação de empresas ou de fábricas de produção, desde que sejam respeitadas as condições de aplicação específicas de cada disposição». Em minha opinião, a mesma regra deve ser invocada no caso de fusão de empresas.
44 No caso em apreço, o total das quotas A e B das empresas fundidas é de 782 474 tm. Um redução de 10% seria, portanto, de 78 247,4 tm. Ora, a redução efectivamente em causa é de 30 000 tm.
45 Por último, em relação aos fundamentos pelos quais o Estado-Membro procede à reatribuição de quotas, não vejo por que razão uma fusão, acompanhada de condições impostas pelas autoridades competentes, não pode corresponder às «necessidades de reestruturação dos sectores da cultura da beterraba [...] e de produção de açúcar» segundo os termos do décimo quarto considerando do Regulamento n.º 1785/81.
46 Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio sublinha que «no entender da administração, verificavam-se várias circunstâncias que aconselhavam a não oposição à fusão e que a mesma fosse sujeita ao cumprimento de determinadas condições (as impostas pela decisão do Conselho de Ministros). Em síntese, considera-se que a operação poderia contribuir para a melhoria dos sistemas de produção e comercialização do açúcar e para a competitividade internacional da indústria açucareira espanhola se, com ela, se conseguisse uma reestruturação global do sector, uma reconversão industrial das empresas fundidas e uma transferência dos ganhos em eficiência para os consumidores e utentes».
47 Por outro lado, a própria Comissão reconheceu, no contexto da decisão de 20 de Dezembro de 2001 relativa à compatibilidade com o mercado comum e o acordo sobre o EEE de uma fusão (processo n., COMP/M.2530 - Südzucker/Saint-Louis Sucre) (18) (a seguir «decisão Südzucker/Saint-Louis») que havia lugar para preocupações relativas à concorrência no âmbito da OCM no sector do açúcar. No seu comunicado de imprensa relativo a esta decisão pode-se, com efeito, ler o seguinte: «Neste contexto extremamente regulamentado, é da maior importância, para os clientes que compram açúcar e, em última instância, para o consumidor, que toda a concorrência que subsiste seja salvaguardada. [...]. É tanto mais importante preservar a concorrência potencial quanto, nos mercados muito regulamentados, a concorrência é por essência, fraca e os clientes muito dependentes de um número limitado de fornecedores.» Assim, Comissão impôs à Südzucker AG (a seguir «Südzucker») condições às quais voltarei na continuação das presentes conclusões.
48 Nesta fase concluo, assim, que o princípio de uma diminuição das quotas da empresa fundida e da sua reatribuição a uma ou várias outras empresas não é incompatível com os princípios que regulam a OCM no sector do açúcar.
49 Resta ver se uma reatribuição de quotas de açúcar efectuada a título oneroso interfere com os mecanismos da OCM e deve, então, ser considerada contrária ao direito comunitário. É o que temos, presentemente, de examinar.
2. A transferência a título oneroso das quotas é compatível com a natureza jurídica destas?
a) As observações apresentadas no Tribunal de Justiça
50 Para a ACOR e a ARJ, a natureza jurídica das quotas de produção de açúcar impede que sejam consideradas um activo que faz parte integrante do património da empresa à qual foram atribuídas. As quotas constituem um mecanismo de funcionamento da OCM, concebido para regular e gerir o mercado do açúcar. A Comunidade confere aos Estados-Membros a tarefa de repartir as quotas pelas empresas produtoras de açúcar, mas estas não pertencem aos Estados-Membros e muito menos às empresas.
51 As quotas de produção, entendem a ACOR e a ARJ, tem antes a natureza de um acto da autoridade pública, de uma autorização que permite operar no mercado de forma rentável, de produzir uma determinada quantidade de açúcar no mercado a um preço garantido. São atribuídas por empresa segundo o princípio de uma produção efectiva durante um determinado período de referência. Trata-se de adaptar o mais possível a produção ao consumo no interior de cada Estado-Membro. Consequentemente, a quota não tem, enquanto tal, um valor patrimonial autónomo, um valor económico.
52 A ACOR e a ARJ vêem a confirmação desta asserção nas disposições específicas do Regulamento n.º 193/82 que prevêem todos os casos de transferência de quotas entre empresas: fusão ou alienação de empresas, alienação de fábricas, cessação de actividades de uma ou de várias fábricas, locação de uma fábrica, ou numa situação em que uma empresa produtora de açúcar deixar de poder assegurar o cumprimento das suas obrigações em relação aos produtores de beterraba ou de cana-de-açúcar. Além disso, o artigo 25.º do Regulamento n.º 1785/81 atribui aos Estados-Membros uma ampla margem de manobra para proceder a transferências de quotas, designadamente, em caso de reestruturação do sector, se o entenderem oportuno para regular o mercado.
53 De modo algum, essas disposições fazem alusão à obrigação de uma empresa destinatária da quota pagar uma contrapartida financeira à empresa anteriormente titular. Se o legislador comunitário tivesse considerado que a empresa «desapossada» da quota sofresse qualquer prejuízo económico, teria criado um mecanismo de compensação destinado a indemnizar um eventual dano patrimonial. Embora alguns desses casos dêem lugar a uma contrapartida em dinheiro, esta está ligada ao activo patrimonial, objecto da transferência (como a alienação de uma fábrica ou de uma empresa). A circunstância de uma fábrica ou empresa adquirir um valor superior porque está associada a uma quota de produção não significa que a quota tenha por si mesma um valor.
54 Consequentemente, se nenhum activo é transferido, mas unicamente a quota, a transferência não implica que a empresa destinatária deva pagar uma contrapartida qualquer em troca.
55 A ACOR e a ARJ referem que foi, aliás, o que aconteceu até agora aquando das anteriores transferências de quotas efectuadas em Espanha: o despacho ministerial de 19 de Fevereiro de 1991 efectuou uma transferência de quota a favor da ACOR na sequência da fusão de que resultou a Azucarera Ebro e dois despachos ministeriais posteriores procederam a duas transferências de quotas a título gratuito.
56 A ACOR e a ARJ referem, em seguida, a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa às quotas leiteiras e sublinham que o Tribunal de Justiça estabeleceu claramente a incompatibilidade da comercialização de quotas com a regulamentação comunitária relativa às transferências de quotas de leite. Foi assim, refere a ACOR, que nos acórdãos Von Deetzen (19) e Bostock (20), o Tribunal de Justiça declarou que «o direito de propriedade assim garantido na ordem jurídica comunitária não inclui o direito à comercialização de um benefício, como o das quantidades de referência atribuídas no âmbito de uma organização comum de mercado, que não provém nem dos bens próprios nem da actividade profissional do interessado».
57 Para a ACOR e a ARJ, este raciocínio pode ser transposto para as quotas de produção de açúcar, que também não pertencem às empresas açucareiras, uma vez que não provêm nem dos bens próprios nem da actividade profissional destas empresas. Se assim não fosse, quer dizer, se se admitisse a possibilidade de comercializar as quotas de açúcar, isto causaria inúmeros problemas, como o risco de surgir um mercado de quotas que não estariam ligadas à produção directa e efectiva de açúcar.
58 A Comissão formula as seguintes duas observações. Em primeiro lugar, a reatribuição de quotas de produção de açúcar através da venda em hasta pública ultrapassa a faculdade que a regulamentação comunitária atribui aos Estados-Membros e que consiste na atribuição de quotas de produção de açúcar às empresas produtoras. Com efeito, em nenhum caso, o legislador comunitário atribuiu aos Estados-Membros a faculdade de pôr essas quotas à venda. Os regulamentos relativos à OCM no sector do açúcar não fazem qualquer distinção semântica entre as operações que consistem em «atribuir» as quotas com fundamento no artigo 24.º do Regulamento n.º 1785/81, em «atribuir» as quantidades subtraídas a estas quotas com fundamento no artigo 25.º do Regulamento n.º 1785/81 (actual artigo 12.º do Regulamento n.º 1260/2001) ou em «atribuir» as quotas correspondentes em conformidade com o artigo 2.º do Regulamento n.º 193/82. Mesmo que os objectivos específicos destas operações de atribuição de quotas possam diferir, é certo que o seu objectivo de interesse geral é idêntico no que respeita ao interesse dos produtores.
59 Por último, os Regulamentos n.os 1785/81 e 192/82 fazem referência à atribuição pelos Estados-Membros das quotas de produção de açúcar, sem que se possa deduzir desta regulamentação qualquer elemento que permita afirmar que a intenção era a de atribuir igualmente aos Estados-Membros o poder de ceder a título oneroso a utilização de um mecanismo de mercado destinado a garantir aos produtores os preços comunitários e o escoamento da sua produção.
60 Em segundo lugar, não só a venda das quotas não é necessária para a sua atribuição pelo Estado-Membro, mas implica, na opinião da Comissão, uma mudança da própria natureza desse instrumento, que é susceptível de induzir perturbações que podem prejudicar o alcance e a eficácia do regime comunitário. Com efeito, importa referir que a regulamentação comunitária citada não contém qualquer elemento que permita estabelecer uma diferença de estatuto entre as quotas consoante estas são atribuídas com base numa ou noutra disposição. A venda através de hasta pública, em contrapartida, poderia introduzir uma alteração de estatuto jurídico das referidas quotas, atribuindo a quem as detém um direito subjectivo não previsto pela legislação.
61 A Comissão recorda que no acórdão Eridania e Società italiana per l'industria degli zuccheri (21), no qual o Tribunal de Justiça refere que as quotas determinam as quantidades de açúcar em relação às quais as empresas gozam de garantias de preço e de escoamento asseguradas aos produtores no âmbito da OCM sem que as vantagens daí decorrentes para uma empresa possam, em caso algum, ser consideradas direitos adquiridos. Ora, observa a Comissão, atribuir um valor financeiro às quotas de produção de açúcar poderia ter por consequência que as empresas que adquirem as quantidades vendidas em hasta pública as venham a considerar um direito adquirido, que faria parte integrante do seu património.
62 Esta alteração de estatuto jurídico do volume de açúcar em causa é, além disso, susceptível, na opinião da Comissão, de afectar a capacidade de o Estado-Membro reconsiderar posteriormente, pelas referidas razões de interesse geral, a atribuição das quotas. Com efeito, a sociedade afectada pela reatribuição podia, nesse caso, apresentar às autoridades um pedido de indemnização. Por último, a decisão de atribuir as quotas a título oneroso no caso em apreço poderia levar uma outra empresa que se considerasse lesada por uma reatribuição de quotas a reivindicar uma compensação económica.
63 A parte interveniente no processo principal, a Azucarera Ebro, considera, pelo contrário, que a regulamentação comunitária não se opõe a que, quando um Estado-Membro, por razões ligadas à protecção da concorrência, sujeita uma concentração à condição de uma parte das quotas ser redistribuída, essa redistribuição se faça a título oneroso através de uma venda em hasta pública. A Azucarera Ebro invoca, para este efeito, considerações ligadas à compatibilidade entre a regulamentação de controlo das concentrações de empresas e a OCM no sector do açúcar, aos textos, objectivos e princípios dos regulamentos comunitários em matéria de OCM no sector do açúcar, à jurisprudência do Tribunal de Justiça, e à prática da Comissão em matéria de concentrações de dimensão comunitária entre empresas produtoras de açúcar.
64 A Azucarera Ebro observa, antes de mais, que a condição da resdistribuição das quotas a título oneroso não foi colocada nos termos da regulamentação comunitária segundo a qual a redistribuição de quotas é prevista para garantir a aplicação do princípio da produção efectiva. Com efeito, a condição controvertida é a consequência do controlo de uma operação de concentração de empresas nos termos do direito nacional de protecção da concorrência.
65 A este respeito, referindo-se à regulamentação comunitária (artigo 25.º, n.º 1 e 3, do Regulamento n.º 1785/81) e, novamente, ao acórdão Mörlins (22), a Azucarera Ebro considera que, desde que não exista qualquer referência concreta à maneira de adjudicar ou de reatribuir as quotas no interesse de cada uma das partes, a autoridade nacional de controlo pode impor uma transferência a título oneroso entre produtores de açúcar.
66 Referindo-se à decisão Südzucker/Saint-Louis (23), a Azucarera Ebro alega que, quanto ao modo de transferência da quota de produção belga de açúcar da Südzucker, nada permite duvidar que será feita a título oneroso. Nesse processo, a referida parte observa que, ainda que se trate de quotas de produção de empresas produtoras de açúcar, a Comissão não exigiu, o que é excepcional, que essas transferências se façam a título gratuito.
67 Daqui a Azucarera Ebro conclui que é evidente o paralelismo entre esse precedente criado pela Comissão Europeia e o procedimento de controlo de concentração seguido pelas autoridades espanholas, que está na origem do presente processo prejudicial. Quer num caso como noutro, trata-se de uma concentração que limita a concorrência efectiva no mercado, razão pela qual a operação apenas pode ser autorizada na condição de a entidade resultante da fusão abandonar uma parte da sua quota de produção de açúcar. Nem num caso nem noutro, as autoridades de controlo impuseram que a transferência de quotas se fizesse a título gratuito.
68 O precedente criado pela Comissão nesse processo de controlo de uma concentração de empresas demonstra, continua a mesma parte, que, quando se trata de um procedimento nacional de controlo de uma concentração e que é a autoridade competente de um Estado-Membro que deve sujeitar a sua autorização a certas condições, nada impede que essa autoridade imponha que o desinvestimento, quer se trate de quotas de produção ou de outros activos, se faça a título oneroso. Essas transferências de quotas de produção a título oneroso não violam a letra, os objectivos, nem os princípios da regulamentação comunitária que regula a OCM no sector do açúcar.
69 A Azucarera Ebro refere-se, além disso, ao acórdão Cavarzere Produzioni Industriali e o. (24), do qual se pode deduzir, na sua opinião, que a margem de manobra de que dispõem os Estados-Membros nos termos do artigo 25.º do Regulamento n.º 1785/81 deve ser interpretada de modo extensivo. Para a Azucarera Ebro, mesmo que não diga directamente respeito aos problemas colocados no caso em apreço, esse acórdão parece responder afirmativamente à questão da possibilidade, para os Estados-Membros, de impor uma redistribuição das quotas a título oneroso.
70 Segundo o Governo espanhol, a reatribuição de quotas açucareiras a título oneroso e por motivos ligados à protecção da concorrência está em conformidade com o direito comunitário.
71 O Governo espanhol entende, também, que decisão da Comissão relativa à concentração entre a Saint-Louis Sucre SA e a Südzucker AG constitui um precedente susceptível de justificar a transferência de quotas a título oneroso no caso em apreço.
72 O Governo espanhol alega ainda que uma reatribuição das quotas a título oneroso garante que esta redistribuição se faça de acordo com os mecanismos de mercado e em aplicação de critérios económicos racionais.
b) Apreciação
73 Proponho que o Tribunal de Justiça acolha os raciocínios concordantes desenvolvidos pela ACOR, pela ARJ e pela Comissão, que seria supérfluo repetir mais uma vez.
74 Os argumentos em sentido contrário invocados pela Azucarera Ebro e pelo Governo espanhol não são convincentes.
75 Observo, antes de mais, que a decisão Südzucker/Saint-Louis não constitui um precedente pertinente.
76 Essa decisão impôs duas condições à fusão entre a Südzucker AG e Saint-Louis Sucre SA.
77 Em primeiro lugar, Südzucker deve vender uma participação de 68% na empresa belga, a Suikerfabriek van Veurne SA, assegurando que a quota fique nesta empresa. Não se trata, portanto, de forma alguma de uma transferência autónoma de quotas a título oneroso.
78 Em segundo lugar, a Südzucker é obrigada a vender a uma empresa comercial independente, não a sua quota, mas uma quantidade anual de 90 000 tm de açúcar já produzido nas suas fábricas, e isto a um preço (25) de forma a que esse comprador possa entrar em concorrência com a Südzucker no momento da revenda desse açúcar (ponto B.11 do anexo II da decisão). Longe de ser transferida a título oneroso, a quota que corresponde a essas 90 000 tm mantém-se na Südzucker.
79 O acórdão Mörlins (26), não pode ser utilmente invocado neste contexto. Nele o Tribunal de Justiça declarou que, antes de mais, o legislador comunitário era competente para estabelecer as modalidades de repartição, entre os vendedores, das quantidades de beterraba açucareira que o fabricante propõe comprar, mas que ainda não tinha adoptado regras a esse respeito.
80 O Tribunal de Justiça precisou em seguida que, de acordo os regulamentos pertinentes, não existindo regras comunitárias ou acordos celebrados no quadro de um acordo interprofissional, os Estados-Membros podiam proceder a essa repartição segundo as regras do seu direito nacional.
81 Daí concluiu que o Regulamento n.º 1785/81 não se opunha à aplicação do direito nacional relativo aos cartéis e às sociedades no que respeita à repartição das quantidades de beterraba açucareira entre os seus vendedores, nos limites da quota A e B. Todavia, acrescentou o Tribunal de Justiça, estando habilitados a aplicar o seu direito nacional, os Estados-Membros não estão dispensados de respeitar os princípios e as regras gerais que regem a política agrícola comum.
82 Em lado nenhum é precisado, nos textos pertinentes, que uma diminuição das quotas deve ser acompanhada de uma compensação financeira. Se o legislador tivesse partido da ideia que tal compensação financeira devia ser efectuada, tê-lo-ia dito. A ACOR, a ARJ e a Comissão demonstraram, de forma convincente, em minha opinião, que isto é incompatível com a natureza jurídica e o conceito de quota açucareira. Assim, uma vez que, no acórdão Mörlins (27), o Tribunal de Justiça afirmou que, ao aplicar o seu direito nacional, os Estados-Membros não estão dispensados de respeitar os princípios e as regras gerais que regem a política agrícola comum, esse acórdão não pode ser invocado para justificar uma compensação financeira em proveito das empresas fundidas.
83 Quanto ao acórdão Cavarzere Produzioni Industriali e o. (28), igualmente invocado pela Azucarera Ebro, apenas confirma a ampla «margem de manobra» que o artigo 25.º, do Regulamento n.º 1785/81 atribui aos Estados-Membros, sem que dele se possa deduzir alguma coisa a respeito da possibilidade de transferir as quotas a título oneroso.
84 Resta o argumento do Governo espanhol segundo o qual uma reatribuição das quotas deve ser feita de acordo com os mecanismos do mercado e em aplicação de critérios económicos racionais.
85 Contudo, há que referir que, de acordo com a sua própria concepção, «a organização de mercado» do açúcar está muito longe dos «mecanismos de mercado» da economia liberal. Pretende em grande parte proteger os produtores de beterraba e as empresas açucareiras contra as duras leis do mercado. Como resulta do décimo quinto considerando do Regulamento n.º 1785/81, «as quotas de produção atribuídas às empresas constituem um meio de garantir aos produtores os preços comunitários» (que são superiores aos que obteriam se se deixassem intervir as leis do mercado) «e o escoamento da sua produção» (que, na ausência de OCM não se poderia, sem dúvida, fazer-se a preços remuneradores).
86 Assim, segundo o mesmo considerando, «as transferências de quotas devem fazer-se tomando em consideração o interesse de todas as partes e principalmente o dos produtores de beterraba ou de cana-de-açúcar» [esta frase foi retomada no artigo 25.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1785/81]. Da mesma forma, segundo o artigo 1.º do Regulamento n.º 193/82, actual ponto I do anexo IV do Regulamento n.º 1260/2001, «[o]s Estados-Membros tomarão as medidas que considerarem necessárias para ter em conta os interesses dos produtores de beterraba e dos produtores de cana nos casos de atribuição das quotas a uma empresa produtora de açúcar que tenha várias fábricas». Por força do artigo 4.º do mesmo regulamento, as medidas tomadas por força dos artigos 2.º e 3.º deste regulamento apenas podem ser aplicáveis se «for tomado em consideração o interesse de cada uma das partes interessadas» e se «o Estado-Membro interessado as considerar como sendo de natureza a melhorar a estrutura dos sectores de produção da beterraba ou da cana, e do fabrico de açúcar».
87 Assim, sou da opinião, como a Comissão, «que a adjudicação de quotas de produção de açúcar à proposta mais elevada, quer dizer, em função de considerações exclusivamente financeiras, não tem em conta os objectivos de interesse geral supra referidos, definidos pela regulamentação comunitária e, em particular, a protecção dos interesses dos produtores de beterrabas e de cana-de-açúcar. Este sistema não permite, portanto, às autoridades nacionais garantir estes interesses nas condições que acabam de ser descritas. Uma análise precisa do acordo impugnado no órgão jurisdicional a quo leva à conclusão que, apesar da reserva constante da sexta condição (29), esse acordo não garante suficientemente a protecção dos interesses dos produtores de beterrabas».
88 Por último, sublinho que as quotas não são, falando com propriedade, concessões (não conferem o gozo de um bem por um determinado período de tempo), dos títulos representativos de um direito de propriedade ou de gozo de coisas ou valores mobiliários ou imobiliários.
89 Os beneficiários de quotas não dispõem de um valor abstracto, indefinido e incondicionalmente negociável, cujos parâmetros sejam constantes e possam, em qualquer altura, ser objecto de uma avaliação de acordo com os critérios usuais dos mercados comerciais. As quotas são, por outro lado, susceptíveis de variar no tempo. Podem, consoante a necessidade da política agrícola comum, ser alteradas ou mesmo suprimidas pela autoridade pública. Não são, em caso algum, susceptíveis de ser objecto de um mercado de trocas abstractas, «ao portador», que ignorasse as qualidades e as faculdades dos operadores em causa.
90 Os princípios gerais e a economia da OCM no sector do açúcar, a jurisprudência do Tribunal de Justiça e a prática decisória da Comissão, levam a concluir que a natureza jurídica das quotas não autoriza o Estado-Membro a decretar, como o Governo espanhol fez, que a transferência das quotas se efectuará a título oneroso.
3. A reatribuição de quotas a título oneroso é compatível com os mecanismos fundamentais da OCM no sector do açúcar?
a) As observações apresentadas no Tribunal de Justiça
91 A ACOR, a qual se juntou a ARJ na audiência, alega ainda que o sistema da transferência a título oneroso da quota de produção de açúcar viola frontalmente as disposições relativas à OCM no sector do açúcar, na medida em que tem efeitos negativos no funcionamento do regime das quotas e dos preços de intervenção.
92 Com efeito, observa a ACOR, redistribuir a quota fixando um preço implica uma venda, e esta implica a introdução de um custo ou de um ónus suplementar na cadeia de produção do açúcar da empresa que adquire finalmente a quota. O pagamento desse preço repercutir-se-ia negativamente no processo de formação do preço final do bem.
93 A ACOR sublinha que, para cada campanha, a Comissão calcula o preço de intervenção do açúcar baseando-se num certo número de elementos previstos na regulamentação da OCM (os diferentes custos que as empresas devem suportar, os custos de transformação da beterraba, as amortizações, etc, enquanto o preço de base da beterraba é calculado com base no preço de intervenção). A regulamentação prevê também um modo de cálculo muito preciso dos preços de intervenção derivados (aplicados nas zonas deficitárias). A existência eventual de um custo qualquer ligado à atribuição de quotas de produção de açúcar não é reconhecida nem mesmo mencionada.
94 Por esta razão, alterar o regime aplicável à atribuição de quotas e criar, assim, um custo suplementar para as empresas produtoras e para os produtores de beterrabas, desvirtuando ao mesmo tempo o conjunto do mecanismo de fixação dos preços, afectaria gravemente os objectivos e os princípios da política agrícola comum e seria incompatível com a própria essência e natureza da OCM. Consequentemente, é inerente à própria OCM que a sua atribuição e a sua transferência se faça a título gratuito.
95 A ACOR menciona, a este respeito, o acórdão Comissão/Grécia (30) num processo relativo à OCM no sector dos cereais:
«[...] as organizações comuns de mercado baseiam-se no princípio do mercado aberto, ao qual qualquer produtor tem livremente acesso em condições de concorrência efectivas e cujo funcionamento é unicamente regulado pelos instrumentos previstos por essas organizações. Em particular, nos domínios abrangidos por uma organização comum de mercado, por maioria de razão quando essa organização, como no caso em apreço, assenta num regime comum dos preços, os Estados-Membros deixam de poder intervir através de disposições nacionais, adoptadas unilateralmente, no mecanismo da formação dos preços, tal como resulta da organização comum (acórdão de 12 de Julho de 1990, Comissão/Grécia, C-35/88, Colect., p. I-3125, n.º 29)».
96 A ACOR acrescenta que, para além de uma transferência pura e simples das quotas a título gratuito, o Governo espanhol tinha à sua disposição outras possibilidades, menos restritivas, que permitiriam atenuar o reforço da posição dominante adquirida pela nova empresa que resultou da fusão e aumentariam, além disso, as possibilidades de uma concorrência efectiva no mercado espanhol sem transgredir as regras que regulam a OCM no sector do açúcar.
97 A ACOR refere, a este respeito, várias possibilidades, designadamente, a alienação de uma ou de várias fábricas pertencentes às empresas fundidas, o que teria por consequência a transferência da quota afecta à fábrica para o novo proprietário, ou ainda, a colocação à disposição de um negociante independente de uma certa quantidade de açúcar já transformado, ao preço de intervenção, como nas condições fixadas pela Comissão quanto à concentração Südzucker/Saint-Louis (31).
98 Para a Comissão, a transferência de quotas a título oneroso é susceptível de criar perturbações que podem prejudicar o âmbito e a eficácia do regime comunitário.
99 A Azucarera Ebro alega que, em caso de venda de fábricas ou de empresas entre produtores de açúcar, a autoridade nacional é obrigada a transferir imediatamente as quotas e nada nos princípios ou nos objectivos da OCM impede o Estado-Membro de ordenar que a transferência se efectue a título oneroso.
100 Por seu lado, o Governo espanhol entende que a reatribuição das quotas a título oneroso não afecta, de maneira alguma, o bom funcionamento da OCM.
b) Apreciação
101 O raciocínio da ACOR, na medida em que esta sublinha que a atribuição das quotas a título oneroso afecta a formação dos preços do açúcar e das beterrabas açucareiras, toca, pensamos, num aspecto fundamental do problema colocado. As regras relativas à formação dos preços constituem o centro nevrálgico da OCM do açúcar.
102 Como confirma a jurisprudência referida pela ACOR, um Estado-Membro não pode, assim, interferir no modo de formação dos preços sem pôr em causa a própria essência do regime comunitário de mercado.
103 É por esta razão que concluo que também os mecanismos fundamentais da OCM no sector do açúcar se opõem à atribuição de quotas a título oneroso.
4. O interesse dos produtores de açúcar e de beterraba açucareira - Os princípios da igualdade e da segurança jurídica
a) Observações apresentadas no Tribunal de Justiça
104 A ACOR apresenta uma série de argumentos baseados nas consequências muito negativas e extremamente onerosas que provocaria a obrigação de pagar a quota de açúcar transferida, tanto às empresas produtoras de açúcar como às outras empresas do sector e aos produtores de beterrabas e aos consumidores. Também, observa a ACOR, o preço pago pelas empresas açucareiras aos produtores de beterrabas que lhes entregam o seu produto poderia ser afectado, diminuindo desta forma as receitas recebidas por esses produtores.
105 A ACOR sublinha igualmente que em caso de aquisição a título oneroso, a empresa deve reflectir o custo da quota na sua contabilidade. Com efeito, a empresa teve de pagar um preço pela referida quota, ao passo que o resto das suas quotas foram obtidas a título gratuito.
106 Até ao momento, a quota de produção não podia ser inscrita no balanço das empresas, tendo em conta que não se trata de uma activo contabilizável. Mas, no caso de uma adjudicação por venda em hasta pública, a empresa que adquire uma parte de quota por este meio é obrigada, por força das suas obrigações contabilísticas, a reflectir nas contas anuais a operação de aquisição e do preço então pago. Que fazer, nesse caso, do resto da quota, pelo qual nada teve de ser pago?
107 Seria preciso impor a todas empresas do sector que contabilizassem a sua quota por um montante a fixar pela administração, proporcional ao preço pago pela quantidade de 30 000 tm?
108 Além disso, a ACOR alega que os problemas práticos não são simplesmente de ordem contabilística. A reatribuição de quotas a título oneroso pode igualmente levar à criação de um mercado de quotas, sem que a quota esteja necessariamente associada a uma produção efectiva e real de açúcar. Este risco pode mesmo estender-se ao nível comunitário. Segundo a ACOR, o Governo espanhol poderia, por exemplo, agir em concertação com o Governo francês para que as empresas espanholas comprassem as quotas atribuídas às empresas francesas (que são todas excedentárias) com a finalidade de atenuar o défice de açúcar existente no mercado espanhol. Isto provocaria, então, uma grave distorção no mercado comunitário do açúcar e tornaria completamente ineficazes as regras da OCM no sector do açúcar.
109 Por outro lado, as consequências decorrentes da possibilidade de uma transferência da quota de açúcar a título oneroso repercutir-se-iam no futuro. As quotas de produção são um instrumento temporário de regulação do mercado, renovado pelos sucessivos regulamentos. Ora, se o regime das quotas fosse revogado no futuro, o prejuízo económico sofrido pelas empresas que tivessem adquirido as quotas a título oneroso seria manifesto.
110 Além disso, as empresas açucareiras estabelecidas em outros países da União Europeia, titulares de uma quota de produção, teriam uma vantagem do ponto de vista da concorrência em relação às empresas estabelecidas em Espanha que teriam de comprar a sua quota de produção. Isto levaria a uma violação flagrante do princípio da igualdade entre produtores, bem como a uma discriminação evidente, proibida pelo artigo 34.º, n.º 2, segundo parágrafo, CE.
111 A ACOR observa ainda que a discriminação se produz não apenas em relação aos produtores, mas igualmente em relação aos próprios cultivadores de beterraba. Com efeito, tendo em conta que um dos concorrentes que participa na venda em hasta pública é a empresa cooperativa ACOR, no âmbito da qual os próprios cultivadores de beterraba têm a qualidade de cooperadores, qualquer discriminação em relação à sociedade tem um impacto total e imediato sobre estes cultivadores de beterraba.
112 Segundo a Comissão, uma análise precisa da decisão impugnada no órgão jurisdicional nacional leva à conclusão que, apesar da reserva constante na sexta condição, a decisão não garante suficientemente a protecção dos interesses dos produtores de beterraba. Em particular, podem-se, segundo a Comissão, tomando como ponto de partida a localização das fábricas dos três grupos de produtores de açúcar espanhóis, a saber, a Azucarera Ebro, a ACOR e a ARJ, tirar as seguintes conclusões. Uma eventual transferência de quotas a favor da ACOR não poderia afectar os produtores de beterraba, tendo em conta que as duas fábricas desta empresa se situam na zona de produção setentrional onde a Azucarera Ebro tem também as suas fábricas. Em contrapartida, a transferência de quotas a favor da ARJ poderia lesar os produtores de beterrabas, tendo em conta que a única fábrica da ARJ, situada em Linares na província de Jaén (zona de produção sul) está relativamente longe e isolada das outras refinarias situadas na zona meridional. A atribuição de novas quotas de produção de açúcar à ARJ levaria inevitavelmente a uma redução da superfície cultivada de beterrabas dos produtores tradicionais estabelecidos na zona de produção setentrional e a um aumento da cultura da beterraba nas proximidade de Linares.
113 Na audiência, a ARJ contestou a validade desta análise alegando que dispunha de uma fábrica que processa 49,62% das beterrabas produzidas na região do centro.
114 Para a Azucarera Ebro, o artigo 25.º do Regulamento n.º 1785/81 deve ser interpretado de uma maneira extensiva. Quando os Estados exercem as competências que ele prevê, devem respeitar o princípio da segurança jurídica em benefício das empresas produtoras de açúcar. Com efeito, as quotas têm um carácter de concessão e fazem nascer na esfera jurídica das empresas produtoras de açúcar interesses jurídicos que os Estados-Membros devem respeitar. A parte interveniente invoca, a este respeito, o acórdão Cavarzere Produzioni Industriali e o. (32).
b) Apreciação
115 Uma operação de reatribuição de quotas açúcar a título oneroso afecta inegavelmente a situação do ou dos produtores de açúcar em causa relativamente aos outros operadores cuja situação contabilística não é afectada pelo preço a pagar para obter uma quota. Poderá acontecer a mesma coisa no que respeita aos produtores de beterrabas que dependem do produtor de açúcar em causa.
116 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça:
«O artigo 40.º, n.º 3, segundo parágrafo, do Tratado, que consagra a proibição de qualquer discriminação no âmbito da Política Agrícola Comum, mais não é do que a expressão específica do princípio geral da igualdade, que exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, excepto se esse tratamento diferente for objectivamente justificado (acórdãos de 20 de Setembro de 1988, Espanha/Conselho, 203/86, Colect., p. 4563, n.º 25, e de 17 de Abril de 1997, EARL de Kerlast, C-15/95, Colect., p. I-1961, n.º 35)» (33).
117 O princípio da igualdade opõe-se assim, em qualquer caso, a um acto da autoridade nacional que, como no caso em apreço, conduz à criação de uma diferença de tratamento entre operadores que se encontram em situações comparáveis.
118 No que respeita à segurança jurídica, invocada pela Azucarera Ebro, já vimos, anteriormente, como e por que razão as quotas não podem ser consideradas direitos adquiridos que os operadores poderiam invocar em qualquer circunstância.
119 Por último, uma venda em hasta pública poderia levar à atribuição das quotas a uma empresa demasiado afastada dos produtores de beterrabas, que tinham o hábito de fornecer a sua produção a uma das empresas fundidas. É sem dúvida por esta razão que os artigos 25.º, n.º 3, do Regulamento n.º 1785/81 e 4., do Regulamento n.º 193/82 prevêem que as quantidades de quotas diminuídas devem ser atribuídas a uma ou a várias empresas estabelecidas na mesma região.
5. Resposta à primeira parte da questão prejudicial
120 Assim, há que responder ao órgão jurisdicional de reenvio que as normas do Regulamento n.º 1785/81 e as do Regulamento n.º 193/82 opõem-se a que a autoridade de um Estado-Membro, ao exercer o controlo administrativo sobre uma operação de fusão disponha que tal transferência ou reatribuição de quotas seja efectuada a título oneroso e, por isso, com a obrigação de a empresa ou empresas destinatárias terem que pagar uma contraprestação económica.
B - Quanto à segunda parte da questão prejudicial
121 A segunda parte da questão tem a seguinte redacção:
«b) Mesmo no caso de resposta à primeira parte ser negativa, opõem-se essas normas, não obstante, a que o preço da quota a transferir e a sua repartição sejam decididas por venda em hasta pública? Opõem-se as referidas normas a este mecanismo da venda em hasta pública mesmo estando previsto que, na operação de reatribuição de quotas a realizar por esse procedimento de venda pública, serão adoptadas as medidas oportunas para evitar qualquer eventual repercussão negativa nos agricultores produtores nacionais de beterraba sacarina?»
122 Como propus que seja dada uma resposta positiva à primeira parte da questão, não é, portanto, necessário, em nossa opinião, uma resposta à sua segunda parte. Assim, é apenas a título subsidiário que examinarei as observações apresentadas a este respeito.
1. As observações apresentadas no Tribunal de Justiça
123 A ACOR e a ARJ alegam que é evidente que o procedimento da venda em hasta pública comporta implicitamente a fixação de um preço inicial e que se trata, consequentemente, de um procedimento a título oneroso. Face aos argumentos desenvolvidos quando à primeira parte da questão, a ACOR é de opinião que as disposições de direito comunitário se opõem igualmente a que o preço da quota a transferir e a repartição desta sejam decididos pela venda em hasta pública. Segundo a ACOR, qualquer procedimento a título oneroso, quer se trate de venda em hasta pública ou de qualquer outro procedimento que implique a fixação de um preço, é incompatível com a regulamentação comunitária.
124 A Azucarera Ebro considera que a questão relativa à possibilidade de efectuar a transferência de quotas através de um procedimento de venda pública é puramente acessória, na medida em que o que é importante não é o procedimento de adjudicação mas as bases da transferência de quotas, a saber, os activos a ceder e os interesses das partes em causa na região em questão.
125 Para o Governo espanhol, a atribuição das quotas açucareiras em causa através de uma venda pública responde a critérios económicos racionais. A venda em hasta pública assegura que o preço da quota seja fixado pelas regras do mercado e não de maneira discricionária pela administração.
126 Acresce que este fundamento de reatribuição das quotas não é incompatível com qualquer das disposições dos regulamentos comunitários.
127 Assim, como já tinha assinalado no n.º 87, a Comissão considera que a adjudicação das quotas de produção de açúcar à proposta mais elevada, não tem em conta os objectivos de interesse geral definidos pela regulamentação comunitária e, em particular, a protecção dos interesses dos produtores de beterrabas e de cana-de-açúcar.
128 Uma análise precisa da decisão impugnada no órgão jurisdicional nacional leva à conclusão que, apesar da reserva constante da sexta condição, a decisão não garante suficientemente a protecção dos interesses dos produtores de beterrabas.
2. Apreciação
129 A venda em hasta pública apenas constitui uma forma específica de reatribuição de quotas a título oneroso.
130 Mesmo aceitando que pudessem ser tomadas medidas eficazes para evitar qualquer repercussão negativa sobre os produtores de beterrabas, a venda em hasta pública confrontar-se-ia, não obstante, com todas as observações que atrás formulámos em relação ao próprio princípio de uma atribuição a título oneroso. Como sublinharam diversos intervenientes, este modo de atribuição implicaria uma alteração da própria natureza do instrumento de intervenção das quotas, que é susceptível de criar perturbações de forma a comprometer o alcance e a eficácia do regime comunitário.
131 Se for necessário responder à segunda parte da questão prejudicial colocada, proponho que seja declarado que as normas do Regulamento n.º 1785/81 e as do Regulamento n.º 193/82 opõem-se a que o preço da quota a transferir e a sua repartição sejam decididos através da venda em hasta pública e as referidas normas opõem-se a este mecanismo da venda em hasta pública mesmo estando previsto que, na operação de reatribuição de quotas a realizar por esse procedimento de venda pública, serão adoptadas as medidas oportunas para evitar qualquer eventual repercussão negativa nos produtores nacionais de beterraba sacarina.
C - Quanto à terceira parte da questão prejudicial
132 A terceira parte da questão tem a seguinte redacção:
«c) A entrada em vigor do Regulamento n.º 1260/2001 do Conselho, de 19 de Junho de 2001, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar tem por efeito modificar a regulamentação comunitária e as respostas do Tribunal de Justiça?»
133 As partes que apresentaram observações são unânimes em considerar que o Regulamento n.º 1260/2001 em nada alterou as disposições, pertinentes no caso em apreço, da regulamentação comunitária.
134 Adiro ao seu ponto de vista e proponho que se responda esta parte da questão prejudicial que a entrada em vigor do Regulamento n.º 1260/2001 do Conselho, de 19 de Junho de 2001, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar não tem por efeito modificar a interpretação da regulamentação comunitária e a resposta do Tribunal de Justiça.
V - Conclusão
135 A nossa análise leva-nos a propor ao Tribunal de Justiça que responda às primeira e terceira partes da questão prejudicial da seguinte maneira:
1) Se, por razões de defesa da concorrência, a autoridade do Estado-Membro, ao exercer o controlo administrativo sobre uma operação de fusão, considerar necessária uma nova distribuição das quotas de produção de açúcar entre as empresas estabelecidas no seu território, as normas do Regulamento n.º 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar, e as do Regulamento n.º 193/82 do Conselho, de 26 de Janeiro de 1982, que adopta as regras gerais relativas às transferências de quotas no sector do açúcar, opõem-se a que a referida autoridade disponha que tal transferência ou reatribuição de quotas seja efectuada a título oneroso e, por isso, com a obrigação de a empresa ou empresas destinatárias terem que pagar uma contraprestação económica.
2) A entrada em vigor do Regulamento (CE) n.º 1260/2001 do Conselho, de 19 de Junho de 2001, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar não tem por efeito modificar a interpretação da regulamentação comunitária e a resposta do Tribunal de Justiça.
(1) - JO L 177, p. 4; EE 03 F13 p. 110.
(2) - JO L 21, p. 3; EE 03 F24 p. 175.
(3) - JO L 178, p. 1.
(4) - JO 1962, 30, p. 993.
(5) - V. acórdão de 29 de Outubro de 1980, Maizena (139/79, Recueil p. 3393, n.º 23), e acórdão de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho (C-280/93, Colect., p. I-4973).
(6) - Acórdão de 17 de Novembro de 1993, Mörlins (C-134/92, Colect., p. I-6017, n.º 17).
(7) - Acórdão de 13 de Março de 1984, Prantl (16/83, Recueil p. 1299, n.º 13).
(8) - V. acórdãos de 23 de Janeiro de 1975, Hulst (51/74, Colect., p. 33, n.º 25); de 18 de Maio de 1977, Van den Hazel (111/76, Recueil, p. 901, n.º 13, Colect. p. 329); de 28 de Março de 1984, Midden-Nederland e Van Miert (47/83 e 48/83, Recueil, p. 1721, n.º 25), e Mörlins, já referido na nota 7, n.º 17.
(9) - Acórdão de 7 de Abril de 1992, Comissão/Grécia (C-61/90, Colect., p. I-2407, n.º 22).
(10) - Acórdãos de 14 de Julho de 1988, Zoni (90/86, Colect., p. 4285), e de 19 de Março de 1991, Grécia/Comissão (C-32/89, Colect., p. I-1321, n.º 20).
(11) - Acórdão Prantl, referido na nota 9, n.º 13.
(12) - Acórdão de 11 de Agosto de 1995, Cavarzere Produzioni Industriali e o. (C-1/94, Colect., p. I-2363. n.os 33 e 34).
(13) - V., designadamente, o acórdão Maizena/Conselho, já referido na nota 6.
(14) - Referido na nota 7, n.os 16 e 17.
(15) - V. acórdão Mörlins, já referido na nota 7, n.os 16 e 17.
(16) - JO L 252, p. 1.
(17) - Já referido na nota 13, n.º 34.
(18) - Decisão não publicada, texto em alemão e comunicado de imprensa disponíveis no servidor da Comissão, v. também a notificação prévia, JO 2001, C 211, p. 53.
(19) - Acórdão de 22 de Outubro de 1991 (C-44/89, Colect., p. I-5119, n.º 27).
(20) - Acórdão de 24 de Março de 1994 (C-2/92, Colect., p. I-955, n.º 19).
(21) - Acórdão de 27 de Setembro de 1979 (230/78, Recueil, p. 2749, n.os 21 e 22).
(22) - Já referido na nota 7.
(23) - Já referida na nota 18.
(24) - Já referido na nota 13.
(25) - Preço de intervenção aumentado de determinados custos reais.
(26) - Já referido na nota 7.
(27) - Já referido na nota 7.
(28) - Já referido na nota 13.
(29) - Nos termos da qual, «na operação de reatribuição de quota, que vier a ser realizada por processo de licitações [...], o Governo adoptará as medidas oportunas para evitar qualquer eventual repercussão negativa sobre os produtores nacionais de beterraba sacarina».
(30) - Já referido na nota 10, n.º 22.
(31) - Decisão referida na nota 19.
(32) - Já referido na nota 13.
(33) - Acórdão de 13 de Abril de 2000, Karlsson e o. (C-292/97, Colect., p. I-2737, n.º 39).