62022CJ0726_RES
Sag C-726/22 P
Europa-Kommissionen
mod
Pollinis France
Domstolens dom (Femte Afdeling) af 16. januar 2025
»Appel – aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – artikel 4, stk. 3, første afsnit – beskyttelse af beslutningsprocessen – forordning (EU) nr. 182/2011 – udvalgsprocedure – holdninger, som medlemsstaterne og andre medlemmer af udvalgene har givet udtryk for – afslag på aktindsigt«
EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen – betingelser – streng fortolkning og anvendelse
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, 11. betragtning og art. 4, stk. 3, første afsnit)
(jf. præmis 62 og 65)
EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – begrundelsespligt – rækkevidde
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4)
(jf. præmis 63)
EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – anvendelsesområde – Kommissionens administrative virksomhed – omfattet
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 2, stk. 3)
(jf. præmis 66)
EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen – beslutningstagning – begreb – forekomst af en bestemt genstand, som en afgørelse skal vedrøre – omfattet
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3, første afsnit)
(jf. præmis 73)
EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen – betingelser – konkret, faktisk og alvorligt indgreb i denne proces – rækkevidde – en institutions hensigt om at træffe en afgørelse – ikke omfattet
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3, første afsnit)
(jf. præmis 74, 77 og 78)
Resumé
I forbindelse med en appel, som Domstolen forkastede, og som var iværksat af Europa-Kommissionen til prøvelse af Rettens dom i sagen Pollinis France mod Kommissionen (
1
), hvorved Retten havde annulleret to afgørelser truffet af Kommissionen (
2
) om afslag på aktindsigt i dokumenter, der vedrørte vejledningen fra 2013 fra Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) (
3
), præciserede Domstolen rækkevidden af undtagelsen om en igangværende beslutningsproces (
4
) inden for rammerne af en komitologiprocedure og tog stilling til kvalificeringen af begrebet »en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af [en institution]«.
Pollinis France er en fransk ikke-statslig organisation, der arbejder for miljøbeskyttelse, og som har til formål at beskytte vilde og almindelige bier og at fremme bæredygtigt landbrug med henblik på at bidrage til at bevare bestøverne. I 2020 fremsatte Pollinis France to begæringer til Kommissionen om aktindsigt (
5
) i visse dokumenter vedrørende EFSA’s vejledning fra 2013. Den første begæring vedrørte i det væsentlige dokumenter, der beskrev den holdning, som medlemsstaterne, medlemmerne af Den Stående Komité for Planter, Dyr, Fødevarer og Foder (
6
) og Kommissionen havde givet udtryk for vedrørende denne vejledning og alle de udkast vedrørende denne vejledning, som Kommissionen havde modtaget eller udarbejdet siden oktober 2018. Den anden begæring vedrørte visse dokumenter vedrørende EFSA’s vejledning fra 2013 og tog i det væsentlige sigte på korrespondance, dagsordener, referater og rapporter fra møder mellem medlemmer af Scopaff og visse tjenestemænd og medlemmer af Kommissionen i perioden fra og med juli 2013 til og med september 2018.
Som svar på de genfremsatte begæringer om aktindsigt gav Kommissionen ved to afgørelser af 2020 delvis aktindsigt i visse dokumenter og afslag på aktindsigt i visse andre dokumenter på grundlag af undtagelserne vedrørende henholdsvis beskyttelsen af privatlivets fred og den enkeltes integritet (
7
) og vedrørende en igangværende beslutningsproces.
EFSA’s vejledning fra 2013 havde været genstand for drøftelser i Scopaff igennem flere år, uden at der var opnået enighed om en aftale om dens ordlyd på grund af uenighed mellem medlemsstaterne, og uden at det således var lykkedes Kommissionen at vedtage den nævnte vejledning. Kommissionen havde i marts 2019 anmodet EFSA om at revidere sin vejledning fra 2013 for at tage hensyn til den seneste videnskabelige udvikling.
Det var i denne sammenhæng, at Retten, for hvilken der var anlagt to annullationssøgsmål, i den appellerede dom bemærkede, at Kommissionen i de omtvistede afgørelser, der var vedtaget i 2020, havde anført, at undersøgelsen ved Scopaff var »standset«, og at dette betød, at beslutningsprocessen kunne anses for at være »igangværende«, da den først skulle genoptages, når revisionen af den nævnte vejledning var afsluttet.
Ifølge Retten var der på tidspunktet for vedtagelsen af de omtvistede afgørelser imidlertid ikke længere nogen beslutningsproces, der tilsigtede at gennemføre EFSA’s vejledning fra 2013. Kommissionen havde tværtimod implicit, men nødvendigvis besluttet ikke længere at gennemføre det samme dokument. Den omstændighed alene, at en revision af dokumentet var i gang på tidspunktet for vedtagelsen af de omtvistede afgørelser, indebar, at det ikke var muligt at fastlægge indholdet af en eventuelt revideret vejledning, formen for den eventuelle vedtagelse og den procedure, der eventuelt ville blive fulgt i denne henseende, og dermed at genstanden for Kommissionens beslutningsproces ikke fandtes. Følgelig kunne Kommissionen ikke gyldigt påberåbe sig undtagelsen om beskyttelsen af en igangværende beslutningsproces.
Domstolens bemærkninger
I forbindelse med en appel iværksat af Kommissionen, til støtte for hvilken denne havde fremsat to anbringender, undersøgte Domstolen i forbindelse med det første anbringende, om det var med rette, at Retten i den appellerede dom havde fastslået, at Kommissionens beslutningsproces vedrørende EFSA’s vejledning fra 2013 var blevet afsluttet på tidspunktet for vedtagelsen af de omtvistede afgørelser.
Indledningsvis bemærkede Domstolen, at forordning nr. 1049/2001, der hviler på princippet om åbenhed og gennemsigtighed, har til formål at give offentligheden den videst mulige ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter. Selv om denne ret til aktindsigt er underlagt visse begrænsninger af hensyn til offentlige eller private interesser, skal de undtagelser fra retten til aktindsigt, der er fastsat i forordning nr. 1049/2001, fortolkes og anvendes strengt. Når den berørte institution beslutter at afslå en begæring om aktindsigt i et dokument, skal den i princippet give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kan være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en undtagelse i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, og som denne institution har påberåbt sig. Endelig skal risikoen for en sådan skade være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk.
For det første og hvad nærmere bestemt angår undtagelsen vedrørende beskyttelsen af beslutningsprocessen bemærkede Domstolen indledningsvis, at artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 fastsætter, at der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af institutionen, og som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.
Domstolen bemærkede i denne henseende, at begrebet »beslutningsproces« skal anses for at vedrøre selve beslutningsprocessen og ikke hele den administrative procedure, der fører til denne afgørelse. En afgørelse forudsætter imidlertid, at der foreligger en bestemt genstand, som den kommende afgørelse skal vedrøre, uanset om vedtagelsen af et specifikt og identificerbart udkast til retsakt er nært forestående. I modsætning til, hvad Kommissionen havde gjort gældende, fastslog Retten i øvrigt ikke, at der i mangel af en sådan umiddelbar nærhed ikke ville være tale om en effektiv beslutningstagning.
Det ville i øvrigt være i strid med såvel denne bestemmelses opbygning som med retspraksis at antage, at der endnu ikke er truffet en afgørelse, og at der derfor er tale om en igangværende »beslutningsproces« som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, når genstanden for en sådan proces ikke er blevet fastlagt. Så længe den nøjagtige genstand for en afgørelse, der skal træffes, endnu ikke er fastlagt, er enhver risiko for skade på beslutningsprocessen med henblik på vedtagelsen af denne afgørelse som følge af udbredelsen af et dokument, der er begæret aktindsigt i jf. forordning nr. 1049/2001, pr. definition hypotetisk, eftersom det reelt er umuligt at efterprøve, om indholdet af det pågældende dokument reelt vedrører denne beslutningsproces.
Endelig begik Retten heller ikke en retlig fejl, da den ikke med henblik på vurderingen af, om der forelå »en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af [denne institution]« som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, anså denne institutions argument om, at den stadig havde »til hensigt« at gennemføre en vejledning om bier, for at være afgørende. En anerkendelse af, at en institutions blotte hensigt om at træffe en afgørelse på et område, der henhører under dens kompetence, gør det muligt for den at påberåbe sig denne bestemmelse, uden at der stilles krav om, at der foreligger en beslutningsproces med henblik på vedtagelse af en afgørelse vedrørende en bestemt genstand, ville nemlig reelt svare til at give den pågældende institution mulighed for at afslå udbredelsen af ethvert dokument, der vedrører det berørte område. Begrebet »en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af [en institution]« kan ikke fortolkes så vidt, at det omfatter ethvert dokument, der vedrører et givet spørgsmål.
Domstolen konkluderede følgelig, at Retten med rette havde fastslået, at den omstændighed, at Kommissionen fortsat havde til formål at gennemføre en vejledning om bier for at give medlemsstaternes myndigheder et dokument med »den foreliggende videnskabelige og tekniske viden«, ikke i sig selv var tilstrækkelig til at konkludere, at der stadig forelå et »en sag, hvori der endnu ikke [var] truffet afgørelse af [denne institution]« som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001. Følgelig forkastede Domstolen det første anbringende, og det andet anbringende som irrelevant, og således appellen i det hele.
(
1
) – Dom af 14.9.2022, Pollinis France mod Kommissionen (T-371/20 og T-554/20, EU:T:2022:556, herefter »den appellerede dom«).
(
2
) – Kommissionens afgørelse C(2020) 4231 final af 19.6.2020 i sag T-371/20 og afgørelse C(2020) 5120 final af 21.7.2020 i sag T-554/20 (herefter »de omtvistede afgørelser«).
(
3
) – Vejledningen om risikovurderingen med hensyn til plantebeskyttelsesprodukters virkninger for bier, vedtaget af EFSA den 27.6.2013 (herefter »EFSA’s vejledning fra 2013«).
(
4
) – På grundlag af art. 4. stk. 3, første afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43).
(
5
) – I henhold til forordning nr. 1049/2001 og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6.9.2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer (EUT 2006, L 264, s. 13).
(
6
) – Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds (herefter »Scopaff«).
(
7
) – Som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001.