62020CC0463
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 21. listopada 2021. (
1
)
Predmet C‑463/20
Namur‑Est Environnement ASBL
protiv
Région wallonne,
uz sudjelovanje:
Cimenteries CBR SA
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktiva 2011/92/EU – Procjena učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš – Projekt iskorištavanja kamenoloma – Obveza sudjelovanja javnosti prije odobrenja za provedbu projekta – Pojam odobrenja za provedbu projekta – Direktiva 92/43/EEZ – Očuvanje prirodnih staništa i divlje faune i flore – Direktiva 2009/147/EZ – Očuvanje divljih ptica – Zaštita životinjskih, ptičjih i biljnih vrsta – Odluka o odstupanju”
I. Uvod
1.
Za određene se projekte u skladu s Direktivom PUO (
2
) zahtijeva odobrenje za provedbu projekta kao i prethodna procjena učinaka na okoliš, odnosno stručno mišljenje o njihovim mogućim značajnim učincima na okoliš te sudjelovanje javnosti. Ako bi projekt mogao imati štetan utjecaj na strogo zaštićene vrste iz Direktive o staništima (
3
) ili Direktive o pticama (
4
), tada je te učinke potrebno uzeti u obzir pri procjeni učinaka na okoliš.
2.
U predmetnom se postupku zbog ponovnog otvaranja kamenoloma u belgijskoj regiji Valonija otvara pitanje, mogu li nadležna tijela već prije procjene učinaka na okoliš ipak odobriti odstupanja od zaštite strogo zaštićenih vrsta. Ni Direktivom o staništima ni Direktivom o pticama kao ni primjenjivim belgijskim i valonskim pravom ne predviđa se procjena učinaka na okoliš ili sudjelovanje javnosti kada je riječ o odlukama o odstupanjima od zaštite vrsta. Međutim, u ovom predmetu sporno odobrenje na temelju propisa o zaštiti vrsta prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev predstavlja praktički nužan uvjet za ostvarenje projekta u smislu Direktive PUO, tako da bi takva ranije donesena odluka mogla biti protivna toj direktivi.
II. Pravni okvir
A.
Direktiva PUO
3.
Uvodnom izjavom 2. Direktive PUO precizira se cilj procjene učinaka na okoliš:
„[…]Učinci na okoliš moraju se uzeti u obzir u najranijoj mogućoj fazi u svim postupcima/procesima tehničkog planiranja i donošenja odluka.”
4.
U članku 1. stavku 2. točki (c) Direktive PUO definira se pojam odobrenja za provedbu projekta kao „odluk[u] nadležnog tijela ili više njih koja nositelju projekta daje pravo da nastavi s projektom”.
5.
U članku 2. stavcima 1. do 3. Direktive PUO uređuju položaj procjene učinaka na okoliš u postupku dobivanja odobrenja:
„1.   Države članice usvajaju sve potrebne mjere kako bi se prije davanja odobrenja osiguralo da se projekti koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš, između ostalog na temelju njihove prirode, veličine ili lokacije, podvrgnu obvezi ishođenja odobrenja za provedbu projekta i procjeni u pogledu njihovih učinaka. Ti su projekti utvrđeni u članku 4.
2.   Procjena utjecaja na okoliš može se integrirati u postojeće postupke davanja suglasnosti za projekte u državama članicama, ili u nedostatku toga, u druge postupke ili u postupke koje treba uspostaviti radi ispunjavanja ciljeva ove Direktive.
3.   Države članice mogu utvrditi jedinstveni postupak za ispunjavanje zahtjeva ove Direktive i zahtjeva [Direktive o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (
5
)].”
6.
Procjena učinaka na okoliš podrobnije se opisuje u članku 3. Direktive PUO:
„Procjena utjecaja na okoliš utvrđuje, opisuje i procjenjuje na odgovarajući način, u svjetlu svakog pojedinog slučaja i u skladu s člancima 4. do 12., izravne i neizravne učinke projekta na sljedeće čimbenike:
(a)
ljudska bića, faunu i floru;
(b)
tlo, vodu, zrak, klimu i krajobraz;
(c)
materijalnu imovinu i kulturno nasljeđe;
(d)
interakciju između čimbenika iz točaka (a), (b) i (c).”
7.
U skladu s člankom 4. stavkom 1. i Prilogom I. točkom 19. Direktive PUO kamenolomi i površinski kopovi na lokaciji površine iznad 25 hektara uvijek se smatraju projektima u slučaju kojih treba računati sa značajnim učincima na okoliš. Njihov se utjecaj na okoliš stoga nužno mora procjenjivati u skladu s Direktivom.
8.
Člankom 5. stavkom 1. i Prilogom IV. točkom 3. Direktive PUO predviđa se da nositelj projekta u odgovarajućem obliku dostavi opis aspekata okoliša na koje bi predloženi projekt mogao znatnije utjecati, uključujući posebno životinjski i biljni svijet.
9.
Članak 6. Direktive PUO sadržava temeljne odredbe o sudjelovanju javnosti:
„1.   Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da se nadležnim tijelima koja bi zbog svojih specifičnih odgovornosti vezanih uz okoliš mogla biti zainteresirana za projekt omogući da daju svoje mišljenje o informacijama koje je dostavio nositelj projekta i o zahtjevu za izdavanje odobrenja za provedbu projekta. […]
2.   Javnost se obavješćuje o sljedećim podacima […] u ranoj fazi […], a najkasnije čim se informacije mogu razumno dostaviti:
(a)
zahtjevu za odobrenje za provedbu projekta;
(b)
činjenici da projekt podliježe postupku procjene utjecaja na okoliš i prema potrebi činjenici da se primjenjuje članak 7.;
(c)
pojedinostima o nadležnim tijelima koja su odgovorna za donošenje odluke, tijelima od kojih se mogu dobiti relevantne informacije, tijelima kojima se mogu uputiti primjedbe i pitanja, te pojedinosti o vremenskim ograničenjima za slanje primjedbi i pitanja;
(d)
vrsti mogućih odluka ili, ako postoji, nacrtu odluke;
(e)
naznaci dostupnosti informacija koje se prikupljaju na temelju članka 5.;
(f)
naznaci vremena, mjesta i načina kako će informacije biti dostupne;
(g)
pojedinostima o postupcima sudjelovanja javnosti utvrđenima u skladu sa stavkom 5. ovog članka.
3.   Države članice moraju osigurati da sljedeće informacije budu dostupne zainteresiranoj javnosti u razumnom roku:
(a)
sve informacije koje se prikupljaju na temelju članka 5.;
(b)
u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, glavna izvješća i savjeti izdani nadležnom tijelu ili tijelima u trenutku kada se zainteresirana javnost obavješćuje u skladu sa stavkom 2. ovog članka;
(c)
u skladu s odredbama [Direktive o informacijama o okolišu (
6
)] ostale informacije osim onih iz stavka 2. ovog članka koje su važne za odluku u skladu s člankom 8. ove Direktive i koje postaju dostupne nakon što se zainteresirana javnost obavijesti u skladu sa stavkom 2. ovog članka.
4.   Zainteresirana javnost mora dobiti pravovremene i učinkovite mogućnosti sudjelovanja u postupku donošenja odluka vezanih za okoliš iz članka 2. stavka 2. i u tu svrhu može iznositi primjedbe i mišljenja u trenutku kada su nadležnom tijelu ili tijelima otvorene sve mogućnosti, prije donošenja odluke o zahtjevu za izdavanje odobrenja.
5. […]”
10.
Značenje procjene učinaka na okoliš za postupak odobrenja za provedbu projekta utvrđen je u članku 8. Direktive PUO:
„Ishodi savjetovanja i informacije prikupljene u skladu s člancima 5., 6. i 7. moraju se uzeti u obzir u postupku dobivanja odobrenja za provedbu projekta.”
11.
Članak 11. Direktive PUO sadržava pravila koja se odnose na tužbe protiv odluka koje u skladu s Direktivom PUO podliježu sudjelovanju javnosti:
„1.   Države članice osiguravaju da se, sukladno odgovarajućem nacionalnom pravnom sustavu, članovima zainteresirane javnosti:
(a)
koji imaju dovoljan interes ili alternativno;
(b)
koji tvrde da im je povrijeđeno pravo, ako upravno postupovno pravo države članice to propisuje kao preduvjet;
omogući pristup postupku preispitivanja pred sudom ili nekim drugim nezavisnim i nepristranim tijelom koje je određeno pravom radi pobijanja materijalne ili postupovne zakonitosti odluka, radnji ili propusta, u skladu s odredbama ove Direktive koje se odnose na sudjelovanje javnosti.
2.   Države članice određuju u kojoj je fazi moguće pobijanje odluka, radnji ili propusta.
3.   Države članice utvrđuju dovoljan interes i povredu prava u skladu s ciljem da se zainteresiranoj javnosti omogući pristup pravosuđu. […]”
B.
Direktiva 2014/52/EU
12.
Osim toga, značajna je i izmijenjena verzija članka 2. stavka 3. Direktive PUO uvedena Direktivom 2014/52 (
7
) koja u ovom postupku još nije primjenjiva:
„3.   U slučaju projekata za koje obveza provedbe procjena utjecaja na okoliš istodobno proizlazi iz ove Direktive i [Direktive o staništima] i/ili [Direktive o pticama], države članice prema potrebi osiguravaju da se predvide usklađeni i/ili, zajednički postupci koji ispunjavaju zahtjeve zakonodavstva Unije.
U slučaju projekata za koje obveza provedbe procjena utjecaja na okoliš istodobno proizlazi iz ove Direktive i iz zakonodavstva Unije koje nije među direktivama navedenima u prvom podstavku, države članice mogu osigurati usklađene i/ili zajedničke postupke.
U okviru usklađenog postupka iz prvog i drugog podstavka, države članice nastoje uskladiti različite pojedinačne procjene utjecaja određenog projekta na okoliš, koje su propisane mjerodavnim zakonodavstvom Unije, putem imenovanja tijela za tu svrhu, ne dovodeći u pitanje bilo koju odredbu sadržanu u drugom mjerodavnom zakonodavstvu Unije, koja je s time u suprotnosti.
U okviru zajedničkog postupka iz prvog i drugog podstavka, države članice nastoje osigurati jedinstvenu procjenu utjecaja određenog projekta na okoliš, koja je propisana mjerodavnim zakonodavstvom Unije, ne dovodeći u pitanje bilo koju odredbu sadržanu u drugom mjerodavnom zakonodavstvu Unije, koja je s time u suprotnosti.
Komisija osigurava smjernice koje se odnose na uspostavu usklađenih ili zajedničkih postupaka za projekte koji istodobno podliježu procjenama u okviru ove Direktive i [Direktive o staništima, Okvirne direktive o vodama (
8
), Direktive o pticama i Direktive o industrijskim emisijama (
9
)].”
C.
Zaštita vrsta
13.
Člancima 12. i 13. kao i Prilogom IV. Direktive o staništima zahtijeva se uspostava sustava stroge zaštite za određene životinjske i biljne vrste kojom se zabranjuju mnogi oblici štetnog utjecaja na te vrste. Člankom 16. se pod određenim uvjetima dopušta odstupanje od tih zaštitnih pravila.
14.
Člancima 5. i 9. Direktive o pticama predviđaju se slična pravila za sve europske vrste ptica.
III. Činjenice i zahtjev za prethodnu odluku
15.
Dioničko društvo Sagrex podnijelo je 4. studenoga 2008. zahtjev za jedinstvenu dozvolu za odobrenje ponovnog puštanja u rad kamenoloma u Bossiméu, kopanja tunela između kamenoloma u Bossueu i Lives‑sur‑Meuseu, postavljanja transportne trake u kamenolomu u Lives‑sur‑Meuseu i izgradnje utovarnog pristaništa za teglenice na obalama rijeke Meuse u belgijskoj regiji Valonija. Projekt obuhvaća površinu iznad 50 hektara.
16.
Département de la nature et des forêts (Odjel za zaštitu prirode i šuma, Belgija) izdao je 12. svibnja 2010. Valonskoj regiji nepovoljno mišljenje jer projekt ne uzima u obzir obveze u području zaštite vrsta.
17.
Društvo Sagrex podnijelo je 15. travnja 2016. zahtjev za odstupanje od mjera za zaštitu vrsta kojemu je priložilo studiju pod naslovom „Uništavanje staništa i premještanje biljnih vrsta radi iskorištavanja kamenoloma u Bossiméu”. Glavni inspektor Odjela za zaštitu prirode i šuma odobrio je 27. lipnja 2016. zatraženo odstupanje te je, slijedom toga, ovlastio društvo Sagrex da na štetan način utječe na mnoge navedene biljne i životinjske vrste te njihova staništa protivno provedbi utvrđenih mjera ublažavanja. Riječ je o pobijanom aktu.
18.
Društvo Sagrex je 30. rujna 2016. podnijelo planove s izmjenama i popratni dodatak studiji o utjecajima na okoliš u okviru zahtjeva za jedinstvenu dozvolu.
19.
Od 21. studenoga do 21. prosinca 2016. organizirana je javna rasprava o izmijenjenom projektu, u okviru koje su istaknute brojne pritužbe.
20.
Odjel za zaštitu prirode i šuma je 21. prosinca 2016. izdao povoljno mišljenje o zahtjevu za jedinstvenu dozvolu, koje je podlijegalo uvjetima. To se mišljenje, među ostalim, temelji na sljedećem obrazloženju:
„Poštujući preporuke sadržane u dokumentaciji priloženoj zahtjevu, obveze koje proizlaze iz odstupanja od 27. lipnja 2016. i uvjete navedene u nastavku, značajni utjecaji tog projekta u pogledu zaštite prirode mogu se svesti na prihvatljivu razinu osobito uzimajući u obzir kompenzacijske mjere; […].”
21.
Unatoč tomu, 25. rujna 2017. nadležni ministar Regije Valonija odbio je izdati jedinstvenu dozvolu. Protiv te je odluke društvo majka društva Sagrex, Cimenteries CBR SA, podnijelo tužbu za poništenje, ali je ona odbijena presudom od 14. svibnja 2020.
22.
Međutim, tužbom od 18. siječnja 2017. neprofitna udruga Namur‑Est Environnement već je pred belgijskim Conseilom d’État (Državno vijeće) zatražila poništenje odluke od 27. lipnja 2016. o odobrenju odstupanja od mjera za zaštitu biljnih i životinjskih vrsta utvrđenih Zakonom o zaštiti prirode. Društvo Cimenteries CBR sudjeluje u tom postupku kao intervenijent.
23.
Državno vijeće u zahtjevu za prethodnu odluku navodi da je jedini cilj odluke o odstupanju odobriti uznemiravanje životinja i pogoršanje staništa tih vrsta. Jedinstvena dozvola koja se, nakon javne rasprave, može odbiti ili podvrgnuti strožim uvjetima od onih predviđenih pobijanim aktom, suprotno tomu, glavna je odluka koja nositelju projekta daje pravo na provedbu njegova projekta. Nadležno tijelo zaduženo za izdavanje jedinstvene dozvole treba ispitati sve aspekte projekta koji se odnosi na rad kamenoloma povezane s prostornim uređenjem i zaštitom okoliša. Nadležno tijelo na temelju toga može strože ocijeniti utjecaje tog rada s obzirom na granice koje je odredio autor pobijanog akta. Stoga je nadležno tijelo u ovom slučaju odbilo dodijeliti jedinstvenu dozvolu za rad kamenoloma.
24.
Slijedom navedenog, Državno vijeće upućuje Sudu sljedeća pitanja:
1)
Jesu li odluka „kojom se odobrava uznemiravanje životinja i pogoršanje staništa tih vrsta zbog rada kamenoloma” i odluka kojom se odobrava ili odbija odobrenje tog rada (jedinstvena dozvola) obuhvaćene istim odobrenjem za provedbu projekta (u smislu članka 1. stavka 2. točke (c) Direktive PUO) koje se odnosi na isti projekt (u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) te direktive), u slučaju u kojem, s jedne strane, do tog rada ne može doći a da nije donesena prva od tih odluka i, s druge strane, tijelo nadležno za izdavanje jedinstvenih dozvola zadržava mogućnost da strože ocijeni učinke tog rada na okoliš u odnosu na granice koje je odredio autor prve odluke?
2)
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, poštuju li se u dovoljnoj mjeri zahtjevi propisani tom direktivom, osobito u njezinim člancima 2., 5., 6., 7. i 8., ako se faza sudjelovanja javnosti odvija nakon donošenja odluke „kojom se odobrava uznemiravanje životinja i pogoršanje staništa tih vrsta zbog rada kamenoloma”, ali prije donošenja glavne odluke kojom se nositelju projekta daje pravo na iskorištavanje kamenoloma?
25.
Pisana očitovanja podnijeli su Namur‑Est Environnement, društvo Cimenteries CBR, Kraljevina Belgija, Češka Republika i Europska komisija. Na raspravi održanoj 9. rujna 2021. sudjelovali su svi osim Češke Republike.
IV. Pravna ocjena
26.
Zahtjevom za prethodnu odluku trebalo bi se razjasniti u kojem su međusobnom odnosu dva odobrenja koja se odnose na isti projekt. Pritom je, s jedne strane, riječ o prvotno izdanom odobrenju kojim se odobrava da se pri provedbi projekta odstupi od pravila za zaštitu određenih biljnih i životinjskih vrsta (odobrenje na temelju propisa o zaštiti vrsta), dok je, s druge strane, riječ o „jedinstvenoj dozvoli” za projekt u cijelosti koja je nakon odobrenja na temelju propisa o zaštiti vrsta bila predmet procjene učinaka na okoliš, ali je naposljetku odbijena.
27.
Ishodište zahtjeva za prethodnu odluku pritom je tužba protiv odobrenja na temelju propisa o zaštiti vrsta. Neprofitna udruga koja je podnijela tužbu, Namur‑Est Environnement, zastupa stajalište da je prethodno odobrenje odstupanja od pravila o zaštiti vrsta koje bi bilo neovisno o procjeni učinaka na okoliš protivno Direktivi PUO.
28.
Prvo je pitanje usmjereno na to čine li oba odobrenja zajedno jedno odobrenje u smislu Direktive PUO. U slučaju da je tomu tako, u kontekstu drugog pitanja potrebno je razmotriti bi li u skladu s Direktivom bilo to da se odobrenje na temelju propisa o zaštiti vrsta izda prije provedbe procjene učinaka na okoliš.
29.
U skladu s člankom 2. stavkom 1. Direktive PUO, države članice usvajaju sve potrebne mjere kako bi se prije davanja odobrenja osiguralo da se projekti koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš, između ostalog na temelju njihove prirode, veličine ili lokacije, podvrgnu obvezi ishođenja odobrenja za provedbu projekta i procjeni u pogledu njihovih učinaka. Odobrenje za provedbu projekta definirano je u članku 1. stavku 2. točki (c) kao odluka nadležnog tijela ili više njih koja nositelju projekta daje pravo da nastavi s projektom.
30.
Dakle, navedeni se projekti, kao prvo, moraju podvrgnuti obvezi ishođenja odobrenja i, kao drugo, prije takvog odobrenja moraju se ispitati učinci projekata na okoliš.
31.
Nesporno je da sporni projekt kamenoloma podliježe tim zahtjevima. U skladu s člankom 4. stavkom 1. i Prilogom I. točkom 19. Direktive PUO, kamenolomi na lokaciji površine iznad 25 hektara uvijek se smatraju projektima koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš. Budući da predmetni projekt obuhvaća površinu veću od 50 hektara, nužna je procjena učinaka na okoliš.
32.
Međutim, potrebno je razjasniti mora li odobrenje za provedbu projekta uključivati odobrenje na temelju propisa o zaštiti vrsta i, ako da, je li dopušteno odobrenje na temelju propisa o zaštiti vrsta izdati već prije nego što je provedena procjena učinaka na okoliš.
A.
Dopuštenost prvog pitanja
33.
Belgija smatra da prvo pitanje nije dopušteno zbog toga što se temelji na netočnoj pretpostavci da je odobrenje na temelju propisa o zaštiti vrsta uvjet za izdavanje jedinstvene dozvole. U slučaju osnovanosti tog prigovora, riješilo bi se i drugo pitanje jer se ono postavlja samo za slučaj potvrdnog odgovora na prvo pitanje.
34.
Točno je da Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku ako je očito da zatraženo tumačenje pravila Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku (
10
), kako to Belgija tvrdi u pogledu prvog pitanja.
35.
U okviru postupka iz članka 267. UFEU‑a, koji se temelji na jasnom razdvajanju funkcija između nacionalnih sudova i Suda, nacionalni sudac jedini je ovlašten utvrditi i ocijeniti činjenice glavnog postupka te tumačiti i primijeniti nacionalno pravo (
11
). Sukladno tomu Sud nije ovlašten ocjenjivati tumačenje odredbi nacionalnog prava ili odlučivati je li tumačenje koje je dao nacionalni sud pravilno (
12
). Sud stoga mora uzeti u obzir činjenični i pravni kontekst pitanja postavljenih u okviru zahtjeva za prethodnu odluku, kako je opisano u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje (
13
).
36.
Iako je odnos između odobrenja na temelju propisa o zaštiti vrsta i jedinstvene dozvole u nastavku potrebno ispitati iz perspektive prava Unije, početna točka je pitanje nacionalnog prava. Stoga je u tom pogledu potrebno kao temelj uzeti stajalište Državnog vijeća koje proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku i predstavlja premisu pitanja upućenog Sudu.
37.
Osim toga, belgijska argumentacija nije uvjerljiva ni u pogledu sadržaja jer je odobrenje na temelju propisa o zaštiti vrsta zatraženo izričito u vezi s provedbom projekta kamenoloma. Prema mišljenjima iznesenima na raspravi je prema tome štetan utjecaj na zaštićene vrste dopušten samo u okviru projekta, što pretpostavlja, barem u praksi, odobrenje projekta u cijelosti. Takva se poveznica s projektom također čini potrebnom prema pravu Unije jer samo ciljevi pojedine mjere, ovdje projekta, u skladu s člankom 16. Direktive o staništima (
14
) i člankom 9. Direktive o pticama (
15
) mogu opravdati odstupanje od obveza u pogledu zaštite vrsta.
38.
Stoga se ne mogu prihvatiti belgijski prigovori kojima se osporava dopuštenost prvog pitanja, a time i zahtjeva za prethodnu odluku u cijelosti.
B.
Odgovor na zahtjev za prethodnu odluku
39.
Međutim, smatram da se na oba pitanja Državnog vijeća treba odgovoriti zajedno. Naposljetku, ovdje nije riječ o tome čine li formalno oba odobrenja zajedno odobrenje za provedbu projekta u skladu s Direktivom PUO, nego samo o tome, dopušta li se Direktivom da se o određenim učincima projekta na okoliš odluči prije provedbe procjene učinaka na okoliš.
40.
No čini se da pravila iz Direktive PUO i relevantna sudska praksa o integraciji odluka o određenim okolišnim aspektima projekta i procjeni učinaka na okoliš daju proturječne smjernice za odgovor na to pitanje.
41.
Polazna točka je cilj sveobuhvatne ocjene svih učinaka na okoliš u procjeni učinaka na okoliš (odjeljak 1.).
42.
Međutim, Direktiva PUO sadržava pravila o koordinaciji postupka izdavanja odobrenja za provedbu projekta koja upućuju na zaključak da nije potrebno o svim učincima na okoliš nekog projekta odlučiti u jedinstvenom postupku (odjeljak 2.). Osim toga, Sud je priznao mogućnost postupaka izdavanja odobrenja za provedbu projekta u više faza koji samo u određenim fazama zahtijevaju procjenu učinaka na okoliš (odjeljak 3.). Iz toga bi se moglo zaključiti da se odobrenje na temelju propisa o zaštiti vrsta može izdati neovisno o procjeni učinaka na okoliš i to prije njezine provedbe.
43.
Naposljetku, konačne odluke o određenim učincima na okoliš prije provedbe procjene učinaka na okoliš protivne su međutim važnim temeljnim načelima procjene učinaka na okoliš. Naime, kao prvo potrebno je da javnost sudjeluje u ranoj fazi kada su sve mogućnosti još otvorene, kao drugo, pri donošenju odluke o projektu u obzir se trebaju uzeti zaključci procjene učinaka na okoliš, i kao treće, protiv te odluke mora biti moguća sveobuhvatna pravna zaštita (odjeljak 4.).
1. Zaštita vrsta u procjeni učinaka na okoliš
44.
Procjena učinaka na okoliš uključuje sve značajne učinke na okoliš, dakle, prema potrebi i značajne učinke na zaštićene vrste (
16
). Procjenom se u skladu s člankom 3. točkom (a) Direktive PUO utvrđuje, opisuje i procjenjuje na odgovarajući način, u svjetlu svakog pojedinog slučaja izravne i neizravne učinke projekta, među ostalim, na faunu i floru. U skladu s člankom 5. stavkom 1. i Prilogom IV. točkom 3. nositelj projekta mora takve učinke opisati. Odstupanja za određene učinke na okoliš nisu predviđena.
45.
U praksi nije uvijek jednostavno definirati učinke koji bi mogli biti značajni i stoga morali biti predmet procjene učinaka na okoliš. Međutim, predmet procjene moraju biti barem informacije koje su nužne da bi se ocijenila sukladnost projekta s važećim pravom okoliša.
46.
U tom smislu je Sud presudio da informacije koje valja dostaviti moraju sadržavati podatke koji su potrebni za procjenu učinaka projekta na stanje tijela odnosnih voda s obzirom na kriterije i obveze predviđene osobito člankom 4. stavkom 1. Okvirne direktive o vodama (
17
), takozvane zabrane pogoršanja (
18
).
47.
Kao što to društvo Cimenteries navodi, s tim u skladu se moraju opisati i odstupanja od pravila prava Unije koja se odnose na zaštitu vrsta, odnosno odstupanja od zabrana u skladu s člancima 12. i 13. Direktive o staništima i člankom 5. Direktive o pticama. Naime, takva su odstupanja od zahtjeva prava okoliša koje se primjenjuje u Uniji zbog svoje naravi znatna neovisno o tome trebaju li se u konačnici opravdati u skladu s člankom 16. Direktive o staništima ili člankom 9. Direktive o pticama. Međutim, i odstupanja od isključivo nacionalnih pravila o zaštiti vrsta mogu biti znatna.
48.
Te informacije moraju, u skladu s člankom 6. stavkom 3. točkom (a) Direktive PUO biti dostupne javnosti (
19
) i stoga su predmet sudjelovanja javnosti. Osim toga, u skladu s člankom 6. stavkom 1. uključiti se moraju i tijela nadležna za zaštitu vrsta.
49.
Države članice stoga određene učinke na okoliš, a osobito štetne učinke na vrste zaštićene pravom Unije, ne smiju isključiti iz procjene učinaka na okoliš.
2. Koordiniranje različitih postupaka
50.
S obzirom na sveobuhvatnu procjenu učinaka na okoliš, definicija odobrenja za provedbu projekta u članku 1. stavku 2. točki (c) Direktive PUO na prvi pogled ide u prilog tezi da i to odobrenje mora uključivati sve učinke projekta na okoliš. Naime, to je odobrenje s tim u skladu jedinstvena odluka nadležnog tijela ili nadležnih tijela kojom se nositelju projekta daje pravo da nastavi s projektom. To može značiti da se tijela nadležna za različite učinke na okoliš moraju uključiti ne samo u procjenu učinaka na okoliš u skladu s člankom 6. stavkom 1., nego i da odobrenje te učinke mora sveobuhvatno urediti.
51.
Međutim, osobito iz članka 2. stavka 3. Direktive PUO proizlazi da postupak procjene učinaka na okoliš i potom izdano odobrenje za provedbu projekta ne mora objediniti sva odobrenja povezana s projektom, pa čak ni sva odobrenja iz područja prava okoliša. Štoviše, tom se odredbom državama članicama dopušta predvidjeti jedinstveni postupak za ispunjavanje zahtjeva Direktive PUO i Direktive o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (
20
) (danas Direktiva 2010/75 o industrijskim emisijama (
21
)). A contrario, s tim je u skladu isto tako dopušteno za provedbu tih dviju direktiva primijeniti različite postupke i izdati zasebna odobrenja.
52.
To se potvrđuje člankom 2. stavkom 2. Direktive PUO prema kojem se procjena učinaka na okoliš može integrirati u postojeće postupke davanja suglasnosti za projekte u državama članicama, ili u nedostatku toga, u druge postupke ili u postupke koje treba uspostaviti radi ispunjavanja ciljeva direktive.
53.
Dodatno treba napomenuti da u predmetnom postupku još uvijek neprimjenjiva preinačena verzija članka 2. stavka 3. Direktive PUO kako je izmijenjena Direktivom 2014/52 ništa ne mijenja u tom pogledu, nego se njome samo zahtijeva koordinacija u pogledu ovdje nerelevantnih procjena učinaka u odnosu na zaštićena područja u skladu s Direktivom o staništima i Direktivom o pticama.
54.
Države članice, slijedom navedenog, raspolažu s određenim diskrecijskim pravom (
22
). One osobito ne moraju utvrditi jedinstveni postupak u kojem će se o svim učincima projekta na okoliš odlučiti u okviru jednog odobrenja za provedbu projekta.
55.
Stoga se, kada je riječ o projektima za koje se zahtijeva procjena učinaka ne okoliš, Direktivi PUO u načelu ne protivi izdavanje posebnih odobrenja koji se odnose na određene učinke na okoliš, primjerice na zaštitu vrsta.
3. Vremensko koordiniranje različitih postupaka
56.
Međutim, time još uvijek nije utvrđeno je li dopušteno donijeti konačnu odluku o određenim učincima projekta na okoliš prije provođenja procjene učinaka na okoliš.
57.
U tom su kontekstu različiti sudionici u postupku proučavali sudsku praksu koja se odnosi na takozvane postupke odobrenja koji se odvijaju u više faza. Sud s tim pokušava optimizirati oba cilja sveobuhvatne i rane procjene učinaka na okoliš te istodobno uzeti u obzir postupovnu autonomiju država članica.
58.
U skladu s tom sudskom praksom, nacionalnim se pravom može predvidjeti postupak u kojem se prvo donosi glavna odluka, a potom provedbena odluka kojom se ne smiju prekoračiti granice utvrđene glavnom odlukom. U tom slučaju se učinke koje projekt može imati na okoliš (u pravilu) treba utvrditi i procijeniti tijekom postupka donošenja glavne odluke (
23
).
59.
Sveobuhvatna procjena u toj fazi, međutim, ne bi bila moguća ako se učinci na okoliš mogu utvrditi tek u postupku donošenja provedbene odluke. U tom se slučaju procjena provodi tek u postupku donošenja te druge odluke, dakle kasnije (
24
).
60.
Sud je čak utvrdio da pravilo prema kojem se procjena učinaka na okoliš može provesti samo tijekom prve faze, ali ne i tijekom kasnije faze, kada je riječ o odobravanju točaka koje još nisu obrađene, nije u skladu s Direktivom PUO (
25
). To je u skladu s ciljem sveobuhvatne procjene učinaka na okoliš koji bi bio povrijeđen u slučaju da se procjena nužno mora provesti u trenutku u kojem se svi učinci projekta još ne mogu utvrditi.
61.
Kao što to navode Belgija i Češka Republika, dvojbeno je je li odobrenje na temelju propisa o zaštiti vrsta u smislu ove sudske prakse glavna odluka o projektu s obzirom na to da se ono odnosi samo na dio aspekta projekta. Čini se kako je prije riječ o pokušaju da se prije poduzimanja daljnjih zahtjevnih napora u vezi s jedinstvenom dozvolom otkloni posebna prepreka, odnosno razjasni je li to uopće moguće. Naime, odobravanje projekta je u 2010. još uvijek bilo protivno zaštiti vrsta. Društvo Cimenteries CBR odobrenje na temelju propisa o zaštiti vrsta u toj funkciji ionako kvalificira kao fazu postupka odobrenja koji se odvija u više faza.
62.
Međutim, u predmetnom je slučaju prije svega bitno da je prema toj sudskoj praksi na temelju Direktive PUO dopušteno o određenim pitanjima donijeti odluku prije provođenja procjene učinaka na okoliš. Međutim, ako su „glavne odluke”, koje se zbog svoje naravi mogu odnositi na mnoge učinke projekta na okoliš, dopuštene bez procjene učinaka na okoliš, tim više bi dopuštene trebale biti i ranije donesene odluke o nekim aspektima koji imaju ograničene učinke na okoliš.
4. Značenje rezultata procjene učinaka na okoliš za odobrenje i pravnu zaštitu
63.
Sudska praksa koja se odnosi na postupke odobrenja koji se odvijaju u više faza temelji se, međutim, na prvotnoj verziji Direktive PUO te njome još nisu uzete u obzir izmjene (
26
) uslijed Aarhuške konvencije (
27
). U tom je smislu potrebno osobito naglasiti članak 6. stavak 4. Direktive PUO. U skladu s tom odredbom, javnost treba imati mogućnost ranog i učinkovitog očitovanja dok su još otvorene sve mogućnosti i prije donošenja odluke o zahtjevu za izdavanje odobrenja.
64.
Tim se zahtjevima zabranjuje donositi konačne odluke o određenim učincima projekta na okoliš prije nego je javnost imala priliku očitovati se o tim učincima u okviru procjene učinaka na okoliš. Naime, u tom slučaju više ne bi bile otvorene sve mogućnosti.
65.
Osim toga, člankom 8. Direktive PUO predviđa se da se rezultati savjetovanja i informacije prikupljene u skladu s člancima 5., 6. i 7. moraju uzeti u obzir u postupku dobivanja odobrenja za provedbu projekta. To u skladu s uvodnom izjavom 2. kao i ustaljenom sudskom praksom znači da nadležno tijelo u postupku odlučivanja što je prije moguće uzima u obzir učinke na okoliš svih tehničkih postupaka planiranja i odlučivanja, kako bi se odmah na početku izbjeglo onečišćenje ili smetnje, umjesto da se kasnije suzbijaju njihovi učinci (
28
).
66.
Međutim, ako tijela o određenim učincima na okoliš odluke donesu već prije nego li je provedena procjena učinaka na okoliš, očito još ne mogu uzeti u obzir rezultate savjetovanja i prikupljene informacije (
29
).
67.
Naposljetku, u tom je kontekstu potrebno uzeti u obzir i pravnu zaštitu koja se mora osigurati u skladu s člankom 11. Direktive PUO, odredbom kojom se također prenosi Aarhuška konvencija. S tim u skladu se pod određenim uvjetima mogu pobijati materijalne ili postupovne zakonitosti odluka, radnji ili propusta na koje se primjenjuju odredbe Direktive PUO koje se odnose na sudjelovanje javnosti.
68.
Odobrenje za provedbu projekta iz članka 2. stavka 1. Direktive PUO stoga je odluka koja se može pobijati.
69.
Direktivom PUO se ne utvrđuje koje posljedice za to odobrenje proizlaze iz određenih zaključaka dobivenih procjenom učinaka na okoliš (
30
). Štoviše, te su posljedice, kada je riječ o zaštiti vrsta primjerice u Direktivi o staništima ili Direktivi o pticama te u odgovarajućim propisima kojima se one prenose u nacionalno pravo, utvrđene drugim pravilima.
70.
Stoga zakonitost odobrenja za provedbu projekta u skladu s člankom 2. stavkom 1. Direktive PUO, koje se izdaje na temelju procjene učinaka na okoliš, ovisi o tome poštuje li predmetni projekt te druge odredbe prava okoliša. Ako se u kontekstu procjene učinaka na okoliš pokazalo da projekt nije u skladu sa zahtjevima prava okoliša iz drugih propisa, izdavanje tog odobrenja je isključeno (
31
).
71.
Stoga sudsko preispitivanje u skladu s člankom 11. Direktive PUO uključuje barem nacionalno pravo kojim se prenosi zakonodavstvo Unije u području okoliša kao i pravila prava Unije o okolišu koja imaju izravni učinak (
32
).
72.
Osim toga, s obzirom na to da je pravo na tužbu u skladu s člankom 11. Direktive PUO povezano sa sveobuhvatnom procjenom učinaka na okoliš, ono se treba ostvariti na temelju zaključaka dobivenih tom procjenom. Naime, ti zaključci dopuštaju utvrđenje prigovora u pogledu prava okoliša koji takvu tužbu mogu potkrijepiti ili pak pokazati da razlozi za njezino podnošenje ne postoje.
73.
Stoga bi bilo proturječno konačnu odluku o određenim učincima na okoliš donijeti već prije provedbe procjene učinaka na okoliš. Čak i ako bi se takvu djelomičnu odluku moglo odvojeno pobijati, ta bi se tužba u pravilu morala podnijeti bez zaključaka procjene učinaka na okoliš.
74.
Ranije donesena odluka o određenim učincima na okoliš projekta koji podliježe procjeni učinaka na okoliš stoga može biti samo privremene naravi. Konačne odluke mogu se donositi samo na temelju te procjene i stoga vremenski nužno nakon nje. Osim toga, one se na temelju članka 11. Direktive PUO moraju moći pobijati u cijelosti i neovisno o privremenoj odluci.
75.
Privremenom odlukom se stoga za nositelja projekta ne može uspostaviti potpuna pravna sigurnost u pogledu njezina predmeta i njezina ishoda, ali se njome mogu dati naznake o tome jesu li određeni učinci na okoliš prema raspoloživim informacijama u suprotnosti s projektom.
76.
S obzirom na navode iz zahtjeva za prethodnu odluku i argumentaciju društva Cimenteriesa CBR, ne može se isključiti da belgijsko pravo ispunjava te zahtjeve. Naime, s tim u skladu, tijelo nadležno za izdavanje jedinstvene dozvole zadržava mogućnost da strože ocijeni utjecaje tog rada kamenoloma na okoliš u odnosu na granice koje je odredio autor prve odluke. Ako je to točno, to bi tijelo prilikom izdavanja odobrenja za provedbu projekta u skladu s člankom 2. stavkom 1. Direktive PUO moglo na odgovarajući način uzeti u obzir eventualne sukobe sa zaštitom vrsta koji su se pokazali tek u okviru procjene učinaka na okoliš. Međutim, različiti sudionici u postupku na raspravi su istaknuli da odobrenje na temelju propisa o zaštiti vrsta ipak može postati pravomoćno neovisno o procjeni učinaka na okoliš, čime bi se u pitanje dovela sveobuhvatna pravna zaštita u skladu s člankom 11.
V. Zaključak
77.
Slijedom navedenog predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku odgovori kako slijedi:
U skladu je s Direktivom 2011/92/EU o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš već prije donošenja glavne odluke, kojom se nositelju projekta daje pravo da nastavi s projektom, i prije sudjelovanja javnosti u okviru procjene učinaka tog projekta na okoliš, donijeti privremenu odluku kojom se u okviru tog projektu dopušta štetan učinak na zaštićene vrste.
Međutim, procjena učinaka na okoliš u skladu s člancima 3., 5., 6., i 7. Direktive 2011/92 mora uključiti učinke projekta na zaštićene vrste, čak i ako je o njima već donesena privremena odluka. Nadležna tijela moraju, osim toga, neovisno o prethodno donesenoj odluci odbiti odobrenje za provedbu projekta predviđeno člankom 2. stavkom 1. Direktive ako procjena pokaže da projekt nije u skladu s odredbama prava Unije koje se odnose na zaštitu vrsta. Odobrenje odstupanja od zahtjeva za zaštitu vrsta u vezi s projektom u konačnici se na temelju procjene učinaka na okoliš mora moći pobijati u skladu s uvjetima iz članka 11. Direktive.
(
1
)	Izvorni jezik: njemački
(
2
)	Direktiva 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2011., L 26, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.)
(
3
)	Direktiva Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL 1992., L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.) kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 2013/17/EU od 13. svibnja 2013. (SL 2013., L 158, str. 193.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 143.)
(
4
)	Direktiva 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica (SL 2010., L 20, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 32., str. 128.) kako je zadnje izmijenjena Direktivom Vijeća 2013/17/EU od 13. svibnja 2013. o prilagodbi određenih direktiva u području okoliša zbog pristupanja Republike Hrvatske (SL 2013., L 158, str. 193.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 143.)
(
5
)	Direktiva 2008/1/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. siječnja 2008. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (SL 2008., L 24, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 114.)
(
6
)	Direktiva 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/313/EEZ (SL 2003., L 41, str. 26.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 128.)
(
7
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o izmjeni Direktive PUO (SL 2014., L 124, str. 1.)
(
8
)	Direktiva 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike (SL 2000., L 327, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 48.)
(
9
)	Direktiva 2010/75/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o industrijskim emisijama (integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja) (SL 2010., L 334, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 15., str. 159.)
(
10
)	Presude od 10. prosinca 2018., Wightman i dr. (C‑621/18, EU:C:2018:999, t. 27.), i od 14. listopada 2020., Sappi Austria Produktion i Wasserverband Region Gratkorn‑Gratwein (C‑629/19, EU:C:2020:824, t. 26.)
(
11
)	Presude od 26. svibnja 2011., Stichting Natuur en Milieu i dr. (C‑165/09 do C‑167/09, EU:C:2011:348, t. 47.) i do 3. veljače 2021., Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, t. 29.)
(
12
)	Presude od 18. siječnja 2007., Auroux i dr. (C‑220/05, EU:C:2007:31, t. 25.), od 7. listopada 2010., Santos Palhota i dr. (C‑515/08, EU:C:2010:589, t. 18.) i od 26. rujna 2013., Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588, t. 28.)
(
13
)	Presude od 25. listopada 2001., Ambulanz Glöckner (C‑475/99, EU:C:2001:577, t. 10.), od 26. rujna 2013., Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588, t. 29.) i od 15. travnja 2021., État belge (elementi koji su nastali nakon odluke o transferu) (C‑194/19, EU:C:2021:270, t. 26.)
(
14
)	Vidjeti presudu od 10. listopada 2019., Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, t. 41. i sljedeće)
(
15
)	Vidjeti presudu od 17. ožujka 2021., One Voice i Ligue pour la protection des oiseaux (C‑900/19, EU:C:2021:211, t. 37. i sljedeće točke i t. 61.)
(
16
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 24. studenoga 2011., Komisija/Španjolska (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, t. 86.) i presudu od 7. studenoga 2018., Holohan i dr. (C‑461/17, EU:C:2018:883, t. 57. do 59.) i moje mišljenje u tom predmetu (EU:C:2018:649, t. 84. do 87.)
(
17
)	Navedeno u bilješci 8.
(
18
)	Presuda od 28. svibnja 2020., Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, t. 81.)
(
19
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 28. svibnja 2020., Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, t. 83.)
(
20
)	Navedeno u bilješci 5.
(
21
)	Navedeno u bilješci 9.
(
22
)	Presuda od 3. ožujka 2011.Komisija/Irska (C‑50/09, EU:C:2011:109, t. 75.)
(
23
)	Presude od 7. siječnja 2004., Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, t. 52.), od 4. svibnja 2006., Barker (C‑290/03, EU:C:2006:286, t. 47.), od 28. veljače 2008., Abraham i dr. (C‑2/07, EU:C:2008:133, t. 26.) i od 29. srpnja 2019., Inter‑Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, t. 86.)
(
24
)	Vidjeti upućivanja u bilješci 22.
(
25
)	Presuda od 4. svibnja 2006., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑508/03, EU:C:2006:287, t. 105.)
(
26
)	Članak 3. Direktive o procjeni učinaka na okoliš i Direktive 2003/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003. o osiguravanju sudjelovanja javnosti u izradi određenih planova i programa koji se odnose na okoliš i o izmjeni direktiva Vijeća 85/337/EEZ i 96/61/EZ s obzirom na sudjelovanje javnosti i pristup pravosuđu (SL 2003., L 156, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 48.)
(
27
)	Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (SL 2005., L 124, str. 4.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 151.)., prihvaćena Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (SL 2005., L 124, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 3., str. 10.)
(
28
)	Presude od 7. siječnja 2004., Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, t. 51.), od 12. studenoga 2019., Komisija/Irska (Windfarm Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, t. 73.) i od 28. svibnja 2020., Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, t. 78.)
(
29
)	Vidjeti presudu od 3. ožujka 2011., Komisija/Irska (C‑50/09, EU:C:2011:109, t. 81., 84. i 85.)
(
30
)	Vidjeti moje mišljenje u predmetu Leth (C‑420/11, EU:C:2012:701, t. 48.)
(
31
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 28. svibnja 2020., Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, t. 75. i 76.) o Okvirnoj direktivi o vodama.
(
32
)	Presude od 12. svibnja 2011., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, t. 48.), od 15. listopada 2015., Komisija/Njemačka (C‑137/14, EU:C:2015:683, t. 92.) i od 8. studenoga 2016., Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, t. 59.)