62009CJ0209
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (osmého senátu)
25. února 2010 (
*1
)
„Směrnice 2000/76/ES — Spalování odpadů — Spalovací zařízení — Spoluspalovací zařízení — Komplex zařízení tvořený plynovým generátorem a elektrárnou — Spalování nevyčištěného plynu vzešlého z tepelného zpracování odpadů v plynovém generátoru elektrárny“
Ve věci C-209/09,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Korkein hallinto-oikeus (Finsko) ze dne 8. června 2009, došlým Soudnímu dvoru dne, v řízení zahájeném na návrh
Lahti Energia Oy,
SOUDNÍ DVŮR (osmý senát),
ve složení C. Toader (zpravodajka), předsedkyně senátu, C. W. A. Timmermans a K. Schiemann, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za Lahti Energia Oy J. Savelainen, generální ředitelkou,
—
za Salpausselän luonnonystävät ry M. Vikbergem, ředitelem,
—
za finskou vládu J. Heliskoskim, jako zmocněncem,
—
za belgickou vládu T. Maternem a L. Van den Broeck, jako zmocněnci,
—
za německou vládu M. Lummou a B. Kleinem, jako zmocněnci,
—
za rakouskou vládu E. Riedlem, jako zmocněncem,
—
za Komisi Evropských společenství I. Koskinenem a A. Marghelisem, jako zmocněnci,
—
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generální advokátky, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/76/ES ze dne 4. prosince 2000 o spalování odpadů (Úř. věst. L 332, s. 91; Zvl. vyd. 15/05, s. 353).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Lahti Energia Oy (dále jen „Lahti Energia“), podnikem ve vlastnictví města Lahti, a Itä-Suomen ympäristölupavirasto (úřad pro životní prostředí příslušný pro východní Finsko, dále jen „ympäristölupavirasto“), ve věci uplatnění požadavků směrnice 2000/76 na komplex zařízení tvořený plynovým generátorem a elektrárnou.
Právní rámec
Směrnice 2000/76
3
Body 5 a 27 odůvodnění směrnice 2000/76 zní následovně:
„(5)
V souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality stanovenými v článku 5 Smlouvy je nutné přijmout opatření na úrovni Společenství. Zásada předběžných opatření představuje základ pro další opatření. Tato směrnice je záměrně omezena na minimální požadavky týkající se spalovacích a spoluspalovacích zařízení.
[…]
(27)
Při spoluspalování odpadů v zařízeních určených původně nikoli ke spalování odpadů by nemělo být povoleno uvolňování vyšších emisí znečišťujících látek v té části objemu spalin, která vzniká spoluspalováním odpadů, než je tomu v zařízeních určených ke spalování odpadů, a proto by spoluspalování odpadů mělo podléhat příslušným omezením.“
4
Článek 3 této směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se:
1)
‚odpadem‘ rozumí tuhý nebo kapalný odpad definovaný v čl. 1 písm. a) směrnice [Rady] 75/442/EHS [ze dne 15. července 1975 o odpadech (Úř. věst. L 194, s. 39; Zvl. vyd. 15/01, s. 23)];
[…]
4)
‚spalovacím zařízením‘ rozumí stacionární nebo mobilní technická jednotka a zařízení určené k tepelnému zpracování odpadů, s využitím tepla vzniklého spalováním nebo bez něho. To zahrnuje spalování oxidaci odpadu stejně jako další způsoby tepelného zpracování, jako je např. pyrolýza, zplynování nebo plazmové procesy, pokud jsou látky tímto zpracováním vzniklé následně spáleny.
Tato definice se vztahuje na areál a celé spalovací zařízení, včetně všech spalovacích linek, příjmu odpadu, skladování, zařízení pro předběžnou úpravu odpadů na místě, systém odpad-palivo a systém přívodu vzduchu, kotle, zařízení pro čištění spalin, místní zařízení pro zpracování nebo skladování zbytků a jímání odpadních vod, komín, zařízení a systémy pro řízení spalovacích podmínek a pro jejich monitorování a zaznamenávání;
5)
‚spoluspalovacím zařízením‘ rozumí stacionární nebo mobilní zařízení, jehož hlavním účelem je výroba energie nebo hmotných produktů, a
—
které využívá odpad jako normální nebo přídavné palivo; nebo
—
ve kterém je odpad tepelně zpracován za účelem jeho odstranění.
Pokud spoluspalování probíhá tak, že hlavním účelem zařízení není výroba energie nebo hmotných produktů, ale spíše tepelné zpracování odpadů, pokládá se takové zařízení za spalovnu ve smyslu odstavce 4.
Tato definice se vztahuje na areál a celé zařízení, včetně všech spoluspalovacích linek, příjmu odpadu, skladování, zařízení pro předběžnou úpravu odpadů na místě, systém přívodu odpadu, paliva a vzduchu, kotle, zařízení pro čištění spalin, místní zařízení pro zpracování nebo skladování zbytků a jímání odpadních vod, zařízení komína a zařízení a systémy pro řízení spalovacích podmínek a pro jejich a monitorování a zaznamenávání;
[…]
12)
‚povolením‘ rozumí písemné rozhodnutí (nebo několik písemných rozhodnutí) vydané příslušným orgánem, jímž se povoluje provoz zařízení za jistých podmínek, které zaručují, že zařízení splňuje všechny požadavky této směrnice. Povolení se může týkat jednoho nebo více zařízení nebo částí zařízení provozovaných v téže lokalitě týmž provozovatelem;
13)
‚zbytkem‘ rozumí jakýkoli kapalný nebo tuhý materiál (včetně zbytkového popela a strusky, létavého popílku a kotelního prachu, reakčních produktů z čištění plynů, kalu z čištění odpadních vod, upotřebených katalyzátorů a upotřebeného aktivního uhlí) definovaný jako odpad v čl. 1 písm. a) směrnice 75/442/EHS, který vzniká při procesu spalování nebo spoluspalování, čištění spalin nebo odpadních vod nebo při jiných procesech probíhajících v zařízení na spalování nebo spoluspalování.“
5
Článek 7 směrnice 2000/76, nazvaný „Mezní hodnoty emisí do ovzduší“, stanoví:
„1.   Spalovací zařízení musí být navržena, vybavena, postavena a provozována tak, aby ve spalinách nebyly překračovány mezní hodnoty emisí do ovzduší stanovené v příloze V.
2.   Spoluspalovací zařízení musí být nařízení [navržena], vybavena, postavena a provozována tak, aby ve spalinách nebyly překračovány mezní hodnoty emisí do ovzduší stanovené v příloze II.
[…]“
Směrnice 2006/12/ES
6
Podle článku 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/12/ES ze dne 5. dubna 2006 o odpadech (Úř. věst. L 114, s. 9), kterou se z důvodu srozumitelnosti a přehlednosti provádí kodifikace směrnice 75/442, se „odpadem“ rozumí „jakákoli látka nebo předmět spadající do kategorií uvedených v příloze I, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil“.
Spor v původním řízení a řízení o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci C-317/07
7
Společnost Lahti Energia požádala ympäristölupavirasto o environmentální povolení týkající se činnosti jejího plynového generátoru a elektrárny. Tato žádost o vydání povolení se týkala komplexu složeného ze dvou různých zařízení, která se nacházejí na témže místě, a to generátoru na výrobu plynu z odpadu a elektrárny, jejíž parní kotel měl spalovat plyn, který vzniká v plynovém generátoru a který je před spalováním v tomto plynovém generátoru vyčištěn.
8
Ympäristölupavirasto vydal Lahti Energia prozatímní environmentální povolení, přičemž stanovil podmínky, za nichž se toto povolení uděluje. Tento úřad tak generátor na výrobu plynu a elektrárnu, která tento plyn spaluje, považoval dohromady za jedno spoluspalovací zařízení ve smyslu směrnice 2000/76.
9
Proti tomuto rozhodnutí podala společnost Lahti Energia u Vaasan hallinto-oikeus (správního soudu ve Vaasa) žalobu, kterou se domáhala toho, aby určil, že spalování vyčištěného plynu v hlavním kotli zařízení odlišného od zařízení na výrobu plynu není považováno za spoluspalování odpadů ve smyslu směrnice 2000/76.
10
Vaasan hallinto-oikeus žalobu zamítl. Měl zejména za to, že uskutečnění cílů směrnice 2000/76 by mohlo být ohroženo, kdyby její oblast působnosti byla vykládána tak úzce, že by požadavky směrnice neplatily pro spalování předzpracovaného odpadu. Tento soud byl rovněž toho názoru, že plynový generátor jakožto zvláštní funkční jednotku nelze považovat za spalovací zařízení ve smyslu směrnice 2000/76, protože zplynování je tepelným zpracováním, a že k tomu, aby zařízení mohlo být považováno za spalovací zařízení, muselo by disponovat spalovací linkou.
11
Vaasan hallinto-oikeus však dospěl k závěru, že plynový generátor a elektrárna společně tvoří spoluspalovací zařízení ve smyslu směrnice 2000/76.
12
Společnost Lahti Energia nato podala kasační opravný prostředek u Korkein hallinto--oikeus (nejvyšší správní soud), který se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je třeba vykládat čl. 3 [odst.] 1 směrnice 2000/76/ES v tom smyslu, že směrnice se nepoužije na spalování plynných odpadů?
2)
Je třeba považovat plynový generátor, v němž vzniká pyrolýzou z odpadů plyn, za spalovací zařízení ve smyslu čl. 3 [odst.] 4 směrnice 2000/76/ES, ačkoliv v tomto zařízení neexistuje žádná spalovací linka?
3)
Je třeba považovat spalování plynu vzniklého v plynovém generátoru a vyčištěného po procesu zplynování v kotli elektrárny za proces, který spadá pod článek 3 směrnice 2000/76/ES? Má zde význam skutečnost, že vyčištěný plyn nahrazuje fosilní paliva a že emise elektrárny na vyrobenou jednotku energie při využití vyčištěného plynu vzniklého z odpadu jsou nižší než při využívání jiných paliv? Má pro vymezení působnosti směrnice 2000/76/ES význam skutečnost, že plynový generátor a elektrárna tvoří z technicko-funkčního hlediska a vzhledem ke vzdálenosti, která je od sebe dělí, jediné zařízení, nebo skutečnost, že je vyčištěný plyn vzniklý v plynovém generátoru přepravován a může být využit jinde např. k výrobě energie, jako palivo nebo k jiným účelům?
4)
Za jakých podmínek může být vyčištěný plyn vzniklý v plynovém generátoru považován za výrobek, takže již nespadá pod předpisy o odpadech?“
13
Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vedla k vydání rozsudku ze dne 4. prosince 2008, Lahti Energia (C-317/07, Sb. rozh. s. I-9051), ve kterém Soudní dvůr rozhodl:
„1)
Pojem ‚odpad‘ uvedený v čl. 3 [odst.] 1 směrnice […] 2000/76/ES […] nepokrývá látky, které se vyskytují v plynném skupenství.
2)
Pojem ‚spalovací zařízení‘ uvedený v čl. 3 [odst.] 4 směrnice 2000/76 se vztahuje na jakékoli zařízení nebo technickou jednotku, v nichž se provádí tepelné zpracování odpadů, za podmínky, že látky, které z použití tepelného procesu vzejdou, jsou následně spáleny, a v tomto ohledu není pro takovou kvalifikaci přítomnost spalovací linky nezbytným kritériem.
3)
Za takových okolností, jako jsou okolnosti dotčené ve věci v původním řízení:
—
musí být plynový generátor, jehož účelem je získat tepelným zpracováním odpadu výrobky v plynném skupenství, v tomto případě vyčištěný plyn, kvalifikován jako ‚spoluspalovací zařízení‘ ve smyslu čl. 3 [odst.] 5 směrnice 2000/76;
—
elektrárna, která používá jako přídavné palivo, náhradou za fosilní paliva převážně užívaná při její výrobní činnosti, vyčištěný plyn získaný spoluspalováním odpadu v plynovém generátoru, nespadá do oblasti působnosti této směrnice.“
Vývoj, ke kterému došlo ve sporu v původním řízení, a předběžné otázky položené v projednávané věci
14
Po vydání výše uvedeného rozsudku Lahti Energia vyzval Korkein hallinto-oikeus účastníky původního řízení, aby předložili svá vyjádření.
15
Společnost Lahti Energia tak uvedla, že na rozdíl od to, co uvedla ve své žádosti o vydání environmentálního povolení, jakož i v rámci svých žalob podaných u Vaasan hallinto--oikeus a předkládajícího soudu, nebude již v plynovém generátoru provádět plánované čištění plynu vzešlého z tepelného zpracování odpadů. Žalobkyně v původním řízení však tvrdila, že z výše uvedeného rozsudku Lahti Energia lze vyvodit, že spalování plynné látky v elektrárně nemůže představovat spalování odpadů ve smyslu směrnice 2000/76. Podle žalobkyně v původním řízení může být taková elektrárna kvalifikována jako spoluspalovací zařízení pouze za podmínky, že tato jednotka používá převážně syntetický plyn získaný z odpadů. Elektrárna společnosti Lahti Energia přitom používá takový plyn pouze jako přídavné palivo, tj. v nepatrném množství, takže činnost uvedené elektrárny podle ní nespadá do působnosti této směrnice.
16
Za těchto podmínek se Korkein hallinto-oikeus opětovně rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je třeba považovat spalování plynu vzniklého v plynovém generátoru jako přídavného paliva v kotli elektrárny, jestliže tento plyn není po zplynování vyčištěn, za činnost, na kterou se vztahuje článek 3 směrnice 2000/76?
2)
Pro případ, že by na první otázku byla dána v zásadě záporná odpověď, mají na výsledek posouzení vliv vlastnosti odpadu určeného ke spalování nebo obsah částic nebo jiná znečištění plynu určeného ke spalování?“
K předběžným otázkám
K první otázce
17
První otázkou se předkládající soud táže, zda se směrnice 2000/76 použije na elektrárnu, která jako doplněk fosilních paliv převážně používaných v její výrobní činnosti používá jako přídavné palivo plyn získaný tepelným zpracováním odpadů v generátoru, ve kterém nebyl uvedený plyn vyčištěn.
18
V tomto ohledu, jak již správně zdůraznily předkládající soud, finská, belgická a německá vláda, jakož i Komise Evropských společenství, byla odpověď poskytnutá na třetí předběžnou otázku ve výše uvedeném rozsudku Lahti Energia spočívající ve vyloučení činnosti elektrárny z působnosti směrnice 2000/76 vázána na okolnost, že byl plyn používaný v této elektrárně, ačkoliv vzniká z odpadů, v plynovém generátoru v rámci procesu spoluspalování vyčištěn.
19
Jak totiž zdůraznil Soudní dvůr v bodu 29 tohoto rozsudku, látky vzešlé z tepelného zpracování odpadů v plynovém generátoru, v tomto případě surový plyn, musí být filtrovány pomocí čisticího zařízení, které musí umožnit získat vyčištěný plyn, zbavený nežádoucích pevných částic, a z toho důvodu vhodný k použití jako palivo.
20
Jak vyplývá z bodů 35, 36 a 41 uvedeného rozsudku Soudní dvůr konstatoval, že v takovém kontextu nemůže činnost elektrárny spadat do působnosti směrnice 2000/76 pouze proto, že používá přídavné palivo pocházející z odpadů, neboť plyn vyráběný v plynovém generátoru musí mít zejména v důsledku své filtrace v čisticím zařízení vlastnosti obdobné vlastnostem fosilního paliva.
21
Pokud by totiž byl celý proces dokončen uvnitř plynového generátoru, mělo by se za to, že vyčištěný plyn používaný v elektrárně má vlastnost „produktu“ ve smyslu čl. 3 [odst.] 5 směrnice 2000/76.
22
Jak tedy zdůraznila generální advokátka J. Kokott ve svém stanovisku ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Lahti Energia, hovoří spalování skutečného „produktu“, byť získaného z odpadů, v elektrárně ve prospěch neuznání technicko-funkční spojitosti mezi plynovým generátorem a touto elektrárnou.
23
Jinak tomu je však v případě, který nastal ve věci v původním řízení, kdy plyn získaný z tepelného zpracování odpadů v plynovém generátoru již není nadále čištěn uvnitř uvedeného generátoru, ale je veden v surovém stavu až do elektrárny za účelem jeho využití jako přídavného paliva této elektrárny.
24
Je-li za takovéto situace zkoumána činnost samotného plynového generátoru, pak zamýšlený proces již nespočívá v pouhém odstranění odpadu tepelným zpracováním, které by umožnilo kvalifikovat takový generátor, pokud by látky z něho vzniklé byly následně spáleny, jako „spoluspalovací zařízení“ ve smyslu čl. 3 [odst.] 4 směrnice 2000/76 (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Lahti Energia, bod 20).
25
Krom toho uvedený generátor nelze samotný kvalifikovat ani jako spoluspalovací zařízení, tj. v souladu s čl. 3 [odst.] 5 prvním pododstavcem směrnice 2000/76 jako zařízení, jehož hlavním účelem je výroba energie nebo hmotných produktů a které využívá odpad jako normální nebo přídavné palivo nebo ve kterém je odpad tepelně zpracován za účelem jeho odstranění (viz rozsudek ze dne 11. září 2008, Gävle Kraftvärme, C-251/07, Sb. rozh. s. I-7047, bod 35, a výše uvedený rozsudek Lahti Energia, bod 26).
26
V takové situaci, jako je situace, která mezitím nastala ve věci v původním řízení, není již proces tepelného zpracování odpadů zahájený v plynovém generátoru na rozdíl od toho, co bylo uvedeno v bodu 36 výše uvedeného rozsudku Lahti Energia, veden do jeho ukončení uvnitř tohoto generátoru, neboť plyn je z uvedeného generátoru veden do elektrárny za účelem jeho použití pro výrobu energie, třebaže ještě nemá, zejména co se čistoty týče, vlastnosti obdobné vlastnostem fosilního paliva.
27
Zajisté platí, že činnost dvou odlišných zařízení musí být pro účely použití směrnice 2000/76 v zásadě předmětem odděleného posouzení (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Lahti Energia, body 24 a 25).
28
Nicméně v případě situace, která mezitím nastala věci v původním řízení, je třeba učinit závěr, že plynový generátor a elektrárna mohou být skutečně chápány jako jediná jednotka, jejímž cílem není získání produktu, ale výroba energie. V této jednotce jsou totiž odpady za účelem odstranění zcela podrobeny tepelnému zpracování, které se skládá ze dvou etap, kdy jedna probíhá v plynovém generátoru a spočívá v tepelném zpracování uvedených odpadů a druhá probíhá v elektrárně a spočívá ve spalování plynných látek vzešlých z tepelného zpracování odpadů prováděného v uvedeném generátoru.
29
Jak již naznačila generální advokátka J. Kokott ve svém stanovisku ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Lahti Energia, v takovém případě, kdy se proces výroby energie nebo produktu materializuje a je ukončen teprve vedením plynných látek vzešlých z tepelného zpracování odpadů v plynovém generátoru do elektrárny, musí být komplex tvořený generátorem a elektrárnou pro účely použití směrnice 2000/76 chápán společně, a to z důvodu technicko-funkčního spojitosti, která tak obě zařízení spojuje. Tento závěr je dále odůvodněn skutečností, že se škodlivé látky vzešlé z tepelného zpracování odpadů zahájeného v plynovém generátoru rozptylují a jsou alespoň částečně odváděny až při vedení surového plynu do elektrárny.
30
Pokud jde o argumentaci společnosti Lahti Energia, podle které elektrárna dotčená v původním řízení může odpovídat pojmu „spoluspalovací zařízení“, pouze pokud v rámci své činnosti výroby energie používá převážně nevyčištěný plyn vzniklý v plynovém generátoru, stačí připomenout, jak vyplývá z bodu 27 odůvodnění směrnice 2000/76, že při spoluspalování odpadu v zařízeních určených původně nikoli ke spalování odpadů by nemělo být povoleno uvolňování vyšších emisí znečišťujících látek v té části objemu spalin, která vzniká spoluspalováním odpadů, než je tomu v zařízeních určených ke spalování odpadů.
31
Na první položenou otázku je tudíž třeba odpovědět, že elektrárna, která k doplnění fosilních paliv převážně používaných při své výrobní činnosti používá jako přídavné palivo plyn získaný v generátoru z tepelného zpracování odpadů, musí být společně s tímto generátorem považována za „spoluspalovací zařízení“ ve smyslu čl. 3 odst. 5 směrnice 2000/76, jestliže nebyl uvedený plyn uvnitř uvedeného generátoru vyčištěn.
K druhé otázce
32
Korkein hallinto-oikeus položil druhou otázku pouze pro případ záporné odpovědi na jeho první otázku.
33
S ohledem na odpověď poskytnutou na tuto otázku není namístě vyjadřovat se k druhé otázce předkládajícího soudu.
K nákladům řízení
34
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (osmý senát) rozhodl takto:
Elektrárna, která k doplnění fosilních paliv převážně používaných při své výrobní činnosti používá jako přídavné palivo plyn získaný v generátoru z tepelného zpracování odpadů, musí být společně s tímto generátorem považována za „spoluspalovací zařízení“ ve smyslu čl. 3 odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/76/ES ze dne 4. prosince 2000 o spalování odpadů, jestliže nebyl uvedený plyn uvnitř uvedeného generátoru vyčištěn.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: finština.