62007CC0370
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate il 23 aprile 2009 (
1
)
Causa C-370/07
Commissione delle Comunità europee
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Ricorso di annullamento — Definizione delle posizioni da adottare a nome della Comunità in un organismo istituito da un accordo — Obbligo di motivazione — Indicazione del fondamento giuridico — Quattordicesima riunione della Conferenza delle Parti della Convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES)»
I — Introduzione
1.
La controversia in esame verte sulla questione dell’individuazione dei casi in cui gli atti comunitari devono indicare il fondamento giuridico e delle conseguenze risultanti dall’assenza di una necessaria indicazione.
2.
Oggetto del ricorso è la decisione del Consiglio dell’Unione europea sulla posizione da adottare a nome della Comunità europea in merito ad alcune proposte che sono state discusse dal 3 al 15 giugno 2007 alla 14a conferenza delle parti contraenti della Convenzione di Washington sulla protezione delle specie (Convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione, CITES (
2
)). La Commissione delle Comunità europee chiede l’annullamento di tale decisione, poiché il Consiglio non ha indicato nella decisione alcun fondamento giuridico.
II — Contesto normativo
3.
L’art. 253 CE stabilisce quanto segue:
«I regolamenti, le direttive e le decisioni, adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio, nonché detti atti adottati dal Consiglio o dalla Commissione sono motivati e fanno riferimento alle proposte o ai pareri obbligatoriamente richiesti in esecuzione del presente Trattato».
4.
L’art. 300, n. 2, CE disciplina, inter alia, il procedimento inteso a definire le posizioni della Comunità che devono essere sostenute negli organismi delle organizzazioni internazionali:
«Fatte salve le competenze riconosciute alla Commissione in questo settore, la firma, eventualmente accompagnata da una decisione riguardante l’applicazione provvisoria prima dell’entrata in vigore, e la conclusione degli accordi sono decise dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione. Il Consiglio delibera all’unanimità quando l’accordo riguarda un settore per il quale è richiesta l’unanimità sul piano interno, nonché per gli accordi di cui all’articolo 310.
In deroga alle norme previste dal paragrafo 3, si applicano le stesse procedure alle decisioni volte a sospendere l’applicazione di un accordo e allo scopo di stabilire le posizioni da adottare a nome della Comunità in un organismo istituito da un accordo, se tale organismo deve adottare decisioni che hanno effetti giuridici, fatta eccezione per le decisioni che integrano o modificano il quadro istituzionale dell’accordo.
Il Parlamento europeo è immediatamente e pienamente informato di qualsiasi decisione, adottata a norma del presente paragrafo, relativa all’applicazione provvisoria o alla sospensione di accordi, ovvero alla definizione della posizione della Comunità nell’ambito di un organismo istituito da un accordo».
5.
La decisione impugnata espone, nel secondo fino al quarto ‘considerando’, i motivi per la definizione di una posizione comune:
«(2)
Le modifiche delle appendici alla convenzione e talune risoluzioni della conferenza delle Parti incideranno in generale sulla normativa comunitaria in materia, che potrebbe necessitare modifiche.
(3)
Dato che l“emendamento di Gaborone” alla CITES non è entrato in vigore, la Comunità non è ancora Parte contraente della convenzione.
(4)
Qualora siano state adottate norme comunitarie per il raggiungimento degli obiettivi del trattato, gli Stati membri non possono, fuori dall'ambito delle istituzioni comunitarie, assumere impegni atti ad incidere su dette norme o ad alterarne il campo di applicazione».
6.
La decisione stabilisce in entrambi i suoi articoli:
«Articolo 1
La posizione della Comunità, per quanto riguarda i settori di sua competenza, espressa dagli Stati membri agendo congiuntamente nell'interesse della Comunità alla COP 14 della CITES, è conforme agli allegati alla presente decisione.
Articolo 2
Qualora le nuove informazioni scientifiche o tecniche presentate dopo l’adozione della presente decisione e prima o durante la COP 14 possano influenzare la posizione di cui all’articolo 1, o nel caso in cui nel corso della riunione vengano presentate nuove proposte che non costituiscono ancora oggetto di una posizione della Comunità, la posizione di quest’ultima per quanto riguarda i settori di sua competenza viene definita mediante un coordinamento in loco prima che la proposta venga messa ai voti della COP».
III — Fatti
7.
La decisione impugnata era intesa alla preparazione intracomunitaria della posizione che gli Stati membri dovevano sostenere alla 14a conferenza delle parti contraenti della Convenzione CITES.
8.
La Convenzione CITES è una convenzione internazionale. Essa è intesa a proteggere le specie di flora e di fauna minacciate mediante il controllo del commercio internazionale degli esemplari di tali specie (
3
).
9.
La Comunità europea finora non è parte della Convenzione (
4
). La sua adesione dipende da una modifica della Convenzione CITES, modifica che non è ancora entrata in vigore. Attualmente la Comunità europea partecipa pertanto solo in qualità di osservatore alle conferenze delle parti contraenti della CITES. Essa tuttavia, dal 1982, adotta autonomamente misure intese a dare esecuzione nella Comunità agli obblighi risultanti a carico degli Stati membri dalla Convenzione CITES, come se fosse essa stessa parte contraente della Convenzione (
5
).
10.
La più recente misura di esecuzione della Convenzione CITES è costituita dal regolamento (CE) del Consiglio 9 dicembre 1996, n. 338/97, relativo alla protezione di specie della flora e della fauna selvatiche mediante il controllo del loro commercio (
6
). Esso è stato adottato sul fondamento dell’art. 130 s, n. 1, del Trattato (divenuto art. 175, n. 1, CE).
11.
Dal 3 al 14 giugno 2007 si è svolta a L’Aia la 14a conferenza delle parti contraenti della Convenzione CITES. Oggetto di tale conferenza erano, inter alia, voti concernenti modifiche relative agli allegati della Convenzione, nei quali vengono elencate le specie protette (
7
).
12.
Il 4 aprile 2007 la Commissione ha adottato una proposta di decisione del Consiglio relativa alla posizione da adottare a nome della Comunità europea in merito ad alcune proposte che dovevano essere sottoposte alla discussione e alla votazione a tale conferenza (
8
). Essa ha fondato tale proposta di decisione sugli artt. 175, n. 1, CE (ambiente), 133 CE (politica commerciale) nonché 300, n. 2, secondo comma, CE.
13.
Il Consiglio ha adottato di seguito all’unanimità, il 24 maggio 2007, l’atto giuridico impugnato, intitolato «decisione del Consiglio» (
9
), senza tuttavia indicare un fondamento giuridico (
10
).
14.
Come asserito dalla Commissione senza essere contraddetta, il Consiglio ha rinunciato ad indicare un fondamento giuridico in quanto non era stato possibile raggiungere un accordo al riguardo. Alcuni rappresentanti si sarebbero opposti all’indicazione di un duplice fondamento giuridico sostanziale rappresentato dagli artt. 175, n. 1, CE e 133 CE, propugnando la sola indicazione dell’art. 175, n. 1, CE. Altri avrebbero respinto l’indicazione del fondamento giuridico formale costituito dall’art. 300, n. 2, secondo comma, CE.
15.
La Commissione ha sostenuto la necessità di indicare un fondamento giuridico e ha insistito, in vista della decisione del Consiglio, per un riferimento espresso agli artt. 133, 175, n. 1, e 300, n. 2, secondo comma, CE.
IV — Procedimento dinanzi alla Corte
16.
Con atto introduttivo 1o agosto 2007, la Commissione, sulla base dell’art. 230 CE, ha proposto ricorso avverso la «decisione del Consiglio che stabilisce la posizione da adottare a nome della Comunità europea in merito ad alcune proposte presentate alla 14a conferenza delle parti contraenti della convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES), L’Aia (Paesi Bassi), 3-».
17.
La Commissione chiede che la Corte voglia:
—
annullare tale decisione e
—
condannare il Consiglio alle spese.
18.
Il Consiglio chiede che la Corte voglia:
—
respingere il ricorso;
—
in subordine, per l’eventualità in cui la Corte ritenga di dover annullare la decisione impugnata, accertare la persistenza dei suoi effetti e
—
condannare la ricorrente alle spese.
19.
Con ordinanza del presidente della Corte 20 novembre 2007 il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è stato ammesso ad intervenire a sostegno del Consiglio.
20.
In merito al ricorso della Commissione le parti hanno svolto dinanzi alla Corte le loro difese scritte e successivamente, all’udienza del 4 marzo 2009, le loro difese.
V — Valutazione giuridica
A — Sulla ricevibilità
21.
Occorre innanzitutto chiarire se la decisione controversa costituisca un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE. Ciò deve essere accertato d’ufficio dalla Corte.
22.
Una decisione adottata dal Consiglio per definire la posizione della Comunità costituisce senza dubbio un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE. Ai sensi di tale articolo, infatti, gli atti del Consiglio sono soggetti al controllo di legittimità della Corte e, secondo giurisprudenza costante, il ricorso di annullamento è ammesso nei confronti di tutti i provvedimenti delle istituzioni intesi alla produzione di effetti giuridici, a prescindere dalla loro natura giuridica o dalla loro forma (
11
).
23.
Diverso è il caso di una decisione dei rappresentanti degli Stati membri riuniti in seno al Consiglio, con la quale gli Stati membri coordinano le loro attività esterne. Una decisione del genere non è suscettibile di controllo giurisdizionale ai sensi dell’art. 230, n. 1, CE (
12
). Essa non rappresenta infatti un atto del Consiglio, bensì un atto comune dei rappresentanti degli Stati membri.
24.
Oggetto della controversia in esame non è il caso standard della definizione di una posizione della Comunità in relazione ad una convenzione della quale la Comunità è membro. Piuttosto, la Comunità non è appunto membro della Convenzione CITES. Poiché la Comunità non può pertanto partecipare alla conferenza CITES in qualità di parte contraente, con l’atto giuridico impugnato non viene neppure stabilita la posizione che deve sostenere la Comunità, bensì la posizione che devono sostenere gli Stati membri, quali uniche parti contraenti, in occasione della conferenza.
25.
Alla luce di tali circostanze occorre verificare se l’atto giuridico in questione costituisca un atto del Consiglio o una decisione dei rappresentanti degli Stati membri riuniti in seno al Consiglio.
26.
Il testo della decisione avalla la tesi che si tratti di un atto del Consiglio. Ivi risulta infatti esplicitamente che il Consiglio dell’Unione europea decide. Come si evince dal secondo ‘considerando’ dell’atto impugnato, le modifiche della Convenzione CITES possono interessare la pertinente normativa comunitaria. La decisione stabilisce pertanto la posizione che deve essere sostenuta dagli Stati membri alla conferenza. All’art. 1 dell’atto si parla poi di «posizione della Comunità da adottare congiuntamente dagli Stati membri nell’interesse comunitario».
27.
Da ciò si evince che l’atto giuridico impugnato è un atto del Consiglio.
28.
Inoltre, una decisione del Consiglio ai sensi dell’art. 300, n. 2, secondo comma, CE non è solo un atto preparatorio, bensì costituisce il risultato della procedura decisionale intracomunitaria. In essa viene fissata definitivamente e con effetto vincolante la posizione della Comunità, nei termini in cui essa dovrà essere successivamente sostenuta negli organismi internazionali (
13
). Poiché essa indica agli Stati membri la posizione che questi sono tenuti a sostenere in occasione della 14a conferenza CITES, la stessa esplica di conseguenza anche effetti giuridici vincolanti. Essa è pertanto un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE.
29.
Resta infine da affrontare il richiamo del Consiglio, secondo il quale il ricorso sarebbe irricevibile in quanto l’atto giuridico impugnato avrebbe già esplicato tutti i suoi effetti e il ricorso sarebbe dunque divenuto privo di oggetto.
30.
Occorre al riguardo osservare innanzitutto che, nel caso di un ricorrente privilegiato, l’esercizio del diritto di ricorso non dipende dalla titolarità di un interesse ad agire (
14
).
31.
Anche qualora si esigesse un interesse ad agire, esso sussisterebbe nel caso in esame. In relazione ai ricorsi di soggetti privati nei confronti della Commissione, la Corte ha infatti già affermato che l’interesse ad agire del ricorrente non viene meno per il fatto che la decisione è gia stata eseguita quando il ricorso viene proposto (
15
) o per il fatto che l’atto giuridico impugnato non è più applicabile (
16
). In una fattispecie del genere, la Corte desume l’interesse ad agire dalla circostanza che, attraverso un ricorso, sarebbe possibile impedire la ripetizione dell’errore di diritto contestato.
32.
La Commissione ha sottolineato, nel caso in oggetto, che essa, con il suo ricorso, mira ad impedire che il Consiglio adotti anche in futuro decisioni analoghe, le quali non indicano il loro fondamento giuridico. Così facendo essa ha fatto valere in modo convincente un rischio di reiterazione.
33.
Il ricorso della Commissione è pertanto ricevibile.
B — Sulla fondatezza
34.
Il ricorso della Commissione è fondato su un unico motivo di annullamento. Essa fa valere che la decisione impugnata non indica un fondamento giuridico. Ciò costituirebbe una violazione di forme sostanziali, segnatamente dell’obbligo di motivazione di cui all’art. 253 CE, e comporterebbe la nullità dell’atto.
1. Obbligo di indicare il fondamento giuridico
35.
L’art. 253 CE stabilisce che i regolamenti, le direttive e le decisioni sono motivati. L’obbligo di indicare un fondamento giuridico fa parte dell’obbligo di motivazione (
17
).
36.
L’art. 249 CE elenca gli atti giuridici di cui le istituzioni comunitarie possono avvalersi per l’assolvimento dei loro compiti. Esso indica al riguardo: regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri.
37.
Nel caso presente, fra le parti è controverso se l’atto giuridico impugnato, il quale nella versione tedesca è chiamato «Beschluss», costituisca una decisione sui generis o una decisione ai sensi dell’art. 249 CE, la quale è soggetta ad un obbligo di motivazione ai sensi dell’art. 253 CE.
38.
La Commissione ritiene che una decisione che, ai sensi dell’art. 300, n. 2, secondo comma, CE, stabilisce una posizione della Comunità costituisca una decisione ai sensi dell’art. 249 CE e sia pertanto anche soggetta all’obbligo di motivazione ai sensi dell’art. 253 CE.
39.
Il Consiglio ritiene invece che l’art. 253 CE non si applichi ad un atto giuridico quale quello in oggetto. La definizione di una posizione ai sensi dell’art. 300, n. 2, secondo comma, CE rappresenterebbe una decisione sui generis, la quale non costituirebbe una decisione ai sensi dell’art. 249 CE e non rientrerebbe pertanto nell’ambito di applicazione dell’art. 253 CE. La decisione impugnata non sarebbe dunque neanche soggetta ad un obbligo di motivazione.
40.
A sostegno della sua tesi, la Commissione si fonda sostanzialmente sul fatto che, nella maggior parte delle versioni linguistiche del Trattato, la nozione utilizzata nell’art. 300, n. 2, secondo e terzo comma, CE per indicare l’atto giuridico si trova fra gli atti per i quali l’art. 253 CE prevede l’obbligo di motivazione. Così, per esempio, la versione francese fa uso, in entrambe le disposizioni, della nozione di «décision» e la versione inglese della nozione di «decision».
41.
Il Consiglio invoca invece la circostanza che, in quattro versioni linguistiche del Trattato, si opera una distinzione sotto il profilo concettuale. In tedesco, l’art. 253 CE utilizza la nozione di «Entscheidung», mentre l’art. 300, n. 2, secondo e terzo comma, CE parla di «Beschluss». Il danese distingue fra «beslutning» e «afgørelse», l’olandese fra «beschikking» e «besluit» e, infine, lo sloveno fra «odločba» e «sklep». La distinzione concettuale in quattro versioni linguistiche costituisce la prova, secondo il Consiglio, che la definizione di una posizione ai sensi dell’art. 300, n. 2, secondo comma, CE rappresenta una decisione sui generis e dunque non una decisione ai sensi degli artt. 249 CE e 253 CE.
42.
Il governo del Regno Unito illustra, a sostegno della tesi del Consiglio, la genesi legislativa dell’art. 300, n. 2, CE. Prima delle modifiche introdotte dal Trattato di Nizza, il Consiglio avrebbe adottato atti giuridici come quello impugnato, mediante i quali sono state definite posizioni della Comunità quali decisioni sui generis. Con le modifiche gli Stati membri non avrebbero inteso sostituire l’adozione di decisioni sui generis attraverso decisioni ai sensi dell’art. 249 CE.
43.
Le parti argomentano prevalentemente sotto il profilo meramente terminologico, occupandosi delle diverse versioni linguistiche dell’art. 300, n. 2, CE.
44.
La circostanza che la maggior parte delle versioni linguistiche utilizza, nell’art. 300, n. 2, CE, la medesima denominazione di atto giuridico che compare anche negli artt. 249 CE e 253 CE è tuttavia tutt’al più un primo indizio a sostegno della tesi della Commissione (
18
). Ciò non può peraltro essere determinante. A tutte le versioni linguistiche va riconosciuto infatti, in via di principio, lo stesso valore (
19
). La necessità di un’interpretazione uniforme delle diverse versioni linguistiche esige, in caso di divergenza tra le versioni stesse, che il significato venga accertato mediante considerazioni sistematiche e teleologiche (
20
).
45.
Contro un’argomentazione che si fonda esclusivamente sulla terminologia dell’art. 300, n. 2, secondo comma, CE depone del resto anche il fatto che non è in alcun modo evidente che una fattispecie come quella in esame rientri nell’ambito di applicazione di tale disposizione. A prima vista, infatti, l’art. 300, n. 2, secondo comma, CE si applica solo in relazione a convenzioni delle quali la Comunità stessa è membro. La Comunità non è tuttavia attualmente membro della Convenzione CITES. Qualora tale disposizione non costituisca effettivamente il fondamento giuridico pertinente, un argomento che, per desumere un obbligo di motivazione, si fondi esclusivamente sulla nozione utilizzata all’art. 300, n. 2, secondo comma, CE non sarebbe concludente.
46.
Per accertare se la decisione impugnata dovesse essere motivata non si può pertanto fare riferimento solo alla definizione di cui all’art. 300, n. 2, CE. Piuttosto, risultano decisivi i criteri sostanziali che devono integrare gli atti giuridici per essere qualificati come decisioni sulle quali grava l’obbligo di motivazione ai sensi degli artt. 249 CE e 253 CE.
47.
Sotto il profilo sostanziale, una «decisione» ai sensi dell’art. 249 CE, si caratterizza per il fatto che essa esplica effetti vincolanti e diretti e individua un destinatario.
48.
Il caso tipico cui allude l’art. 300, n. 2, secondo comma, CE indica che viene stabilita una posizione della Comunità che la Commissione deve sostenere in un organismo di un’organizzazione internazionale della quale la Comunità è membro. Un siffatto atto giuridico non ha pertanto alcun destinatario diretto, in quanto esso si limita a determinare a livello intracomunitario l’azione di un’altra istituzione. Ciò induce a considerare che un atto giuridico del genere non costituisca una decisione ai sensi dell’art. 249 CE, bensì una decisione sui generis.
49.
Il caso presente si caratterizza invece per il fatto che l’atto giuridico è indirizzato agli Stati membri. Esso definisce la posizione che gli Stati membri sono tenuti a sostenere, in quanto la Comunità non è appunto membro dell’organizzazione internazionale, nonostante ad essa, ad avviso del Consiglio e della Commissione, spetti la competenza per la Convenzione a livello intracomunitario. L’atto giuridico impugnato, dunque, come riconosciuto anche dal Consiglio, ha come destinatari gli Stati membri. Esso assomiglia quindi più ad una decisione ai sensi dell’art. 249 CE rispetto al caso standard di cui all’art. 300, n. 2, secondo comma, CE.
50.
In definitiva, la qualificazione come decisione ai sensi dell’art. 249 CE o come decisione sui generis può tuttavia, nel caso presente, restare aperta.
51.
Anche qualificando l’atto giuridico impugnato come decisione sui generis, infatti, esso è soggetto ad un obbligo di motivazione. Ciò risulta, a seconda del fondamento dogmatico, o da un’interpretazione estensiva della nozione di «decisione» di cui all’art. 253 CE, o da una sua applicazione analogica. Dall’obbligo di motivazione, che sussiste in linea di principio, occorre tenere distinta la portata di tale obbligo (mera indicazione del fondamento giuridico o anche estese motivazioni), che tratterò ulteriormente infra.
52.
L’obbligo di motivazione sancito dall’art. 253 CE esige che tutti gli atti ivi considerati contengano un’esposizione dei motivi che hanno indotto l’istituzione ad emanarli. La Corte rinviene la ragione dell’obbligo di motivazione sancito dall’art. 253 CE soprattutto nella circostanza che alla Corte deve essere consentito l’esercizio della sua funzione di controllo (
21
). Inoltre, sia gli Stati membri sia i soggetti interessati devono essere posti in grado di conoscere le condizioni nelle quali le istituzioni comunitarie hanno fatto applicazione del Trattato (
22
).
53.
La ratio dell’obbligo di motivazione, consistente nel consentire un sindacato giurisdizionale il più esteso possibile, non vale tuttavia solo per le decisioni ai sensi dell’art. 249 CE, bensì in egual maniera per un atto giuridico come quello impugnato, il quale produce effetti giuridici vincolanti.
54.
La Corte ha interpretato l’art. 230 CE nel senso che il ricorso di annullamento è ammesso nei confronti di tutti i provvedimenti delle istituzioni intesi alla produzione di effetti giuridici, a prescindere dalla loro natura giuridica o dalla loro forma (
23
). È pertanto logico assoggettare parallelamente tali atti giuridici anche ad un obbligo di motivazione, al fine di consentire alla Corte l’esercizio della sua funzione di controllo. Così, l’art. 253 CE omette di fare riferimento solo a quegli atti giuridici menzionati all’art. 249 CE che non producono effetti giuridici vincolanti, segnatamente raccomandazioni e pareri. Da ciò si può desumere che l’art. 253 CE, così come l’art. 230 CE, intenderebbero esigere che un provvedimento esplichi effetti giuridici vincolanti. Anche le decisioni sui generis che producono effetti giuridici devono pertanto essere motivate.
55.
L’indicazione di un fondamento giuridico quale requisito minimo proprio di una motivazione è imposta anche al fine di osservare il principio di attribuzione delle competenze, sancito dall’art. 5, n. 1, CE. In forza di tale principio, la Comunità agisce solo nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati e vale per quanto riguarda l’operato sia nterno sia internazionale della Comunità (
24
). In assenza dell’obbligo di indicare un fondamento giuridico sussiste il pericolo che la Comunità, in presenza di un fondamento giuridico incerto, si arroghi competenze spettanti in realtà agli Stati membri. L’obbligo di motivazione assolve in questi casi anche una funzione di avvertimento. Esso costringe le istituzioni competenti a riflettere, prima dell’adozione di un atto giuridico, sull’esistenza stessa di una competenza della Comunità.
56.
L’indicazione di un fondamento giuridico è inoltre necessaria per tutelare l’adozione della decisione in seno al Consiglio. L’art. 300, n. 2, primo comma, CE prevede una decisione a maggioranza qualificata, a meno che l’accordo riguardi un settore per il quale è richiesta l’unanimità sul piano interno. La modalità di votazione dipende dunque dal fondamento giuridico pertinente. Mediante l’obbligo di indicare espressamente tale fondamento si assicura quindi che il Consiglio stabilisca il fondamento giuridico e dunque la modalità di votazione prima dell’adozione della decisione. Ciò risulta particolarmente significativo in quanto la modalità di votazione può esplicare effetti anche sul contenuto della decisione. Un’unanimità richiesta a titolo preventivo può comportare il raggiungimento di un mero consenso minimo e quindi un risultato diverso rispetto al caso di una decisione adottata a maggioranza qualificata.
57.
A favore di un obbligo di motivazione depone inoltre il principio di trasparenza. Esso viene espresso nell’art. 1, n. 2, UE, secondo il quale le decisioni sono prese nel modo più trasparente possibile. Come constatato dalla Corte in relazione al regolamento (CE) n. 1049/2001 (
25
), il principio di trasparenza ha una rilevanza del tutto particolare quando il Consiglio agisce in veste di legislatore (
26
). La trasparenza, al riguardo, contribuisce a rafforzare la democrazia permettendo ai cittadini di controllare tutte le informazioni che hanno costituito il fondamento di un atto (
27
).
58.
Un’adozione delle decisioni che sia il più trasparente possibile esige che un atto indichi il suo fondamento giuridico. È possibile invocare il principio di trasparenza anche nel presente contesto, nonostante gli atti giuridici del tipo in questione non sempre vengono pubblicati. Probabilmente il Consiglio evita in un primo momento una pubblicazione per non indebolire, mediante la divulgazione della posizione della Comunità, la posizione negoziale di quest’ultima. Come esposto dal Consiglio in udienza, ciò non significa tuttavia che l’atto giuridico non possa essere consegnato su richiesta di singoli. A garanzia della posizione negoziale della Comunità sarebbe del resto sufficiente anche che siffatti atti giuridici vengano pubblicati solo dopo la chiusura delle conferenze.
59.
Contro un obbligo di motivazione degli atti sui generis il Consiglio richiama la sentenza AETS della Corte. La Commissione ritiene che tale sentenza non sia pertinente, in quanto si sarebbe qui in presenza solo di un «determinato procedimento» in seno al Consiglio e non di un atto paragonabile all’atto giuridico controverso.
60.
La causa AETS verteva su un ricorso della Commissione avverso una decisione del Consiglio. Quest’ultima aveva ad oggetto la negoziazione e la stipulazione dell’Accordo europeo relativo al lavoro degli equipaggi dei veicoli che effettuano trasporti internazionali su strada da parte degli Stati membri della Comunità nell’ambito della Commissione economica per l’Europa dell’ONU. Con questa decisione il Consiglio, dopo «uno scambio di opinioni fra i suoi membri e i rappresentanti della Commissione, ha approvato un complesso di “conclusioni” a proposito dell’atteggiamento da assumersi dai governi degli Stati membri nei negoziati finali sull’AETS» (
28
). Prima facie sussiste dunque una certa somiglianza fra la sentenza AETS e la fattispecie alla base della presente controversia.
61.
Tuttavia occorre osservare, in relazione alla formulazione della sentenza su questo punto, che la Corte è stata estremamente attenta a non fare dichiarazioni di principio, limitandosi invece a decidere il singolo caso concreto. Quest’ultimo era caratterizzato dal fatto che ai negoziati in seno al Consiglio era presente un rappresentante della Commissione, la quale dunque, quale unico terzo interessato (
29
), era già ampiamente informata sul processo di formazione dell’atto.
62.
Qualora l’atto in questione dovesse tuttavia avere come fondamento giuridico l’art. 300, n. 2, secondo comma, CE, vi sarebbe un terzo che non aveva partecipato alla sua formazione e che ha pertanto un interesse a che esso sia motivato ovvero, perlomeno, all’indicazione del fondamento giuridico.
63.
L’art. 300, n. 2, terzo comma, CE, infatti, obbliga il Consiglio ad informare immediatamente e pienamente il Parlamento di qualsiasi decisione adottata. Ad esso avrebbe dovuto essere trasmessa immediatamente la decisione impugnata. Un’indicazione del fondamento giuridico sarebbe dunque necessaria anche affinché i diritti d’informazione del Parlamento risultino in maniera chiara e venga così consentito un controllo effettivo del loro rispetto. Poiché nel caso presente il Consiglio ha trasmesso l’atto giuridico al Parlamento solo sei settimane dopo la sua adozione e solo in concomitanza con l’inizio della conferenza CITES, non è stato inoltre soddisfatto il requisito dell’informazione immediata ai sensi dell’art. 300, n. 2, terzo comma, CE.
64.
Contrariamente all’avviso del Consiglio, gli Stati membri non sono dunque gli unici ad essere interessati dall’atto impugnato.
65.
La Corte, del resto, in una successiva sentenza, ha precisato, in relazione ad una comunicazione della Commissione che impone agli Stati membri di comunicare a quest’ultima annualmente e in modo generale e sistematico i dati relativi alle relazioni finanziarie di una data categoria di imprese, l’ambito di applicazione dell’obbligo di motivazione. Secondo tale sentenza, il principio della certezza del diritto esige che qualsiasi provvedimento che miri a produrre effetti giuridici debba trarre la propria forza vincolante da una disposizione del diritto comunitario che dev’essere espressamente indicata come fondamento giuridico e che prescrive la forma giuridica di cui il provvedimento dev’essere rivestito (
30
).
66.
Di seguito occorre affrontare l’obiezione del Regno Unito, concernente la praticabilità di un obbligo di motivazione. Il Regno Unito fa valere che l’imposizione di un obbligo di motivazione per gli atti giuridici quali quello presente ne renderebbe eccessivamente onerosa e rigida la formazione. Il Consiglio sottolinea in proposito che per l’approvazione dell’atto impugnato erano a disposizione solo due mesi fra la proposta della Commissione e lo svolgimento della conferenza.
67.
Si deve riconoscere, come sollevato in tali obiezioni, la grande importanza rivestita dalla possibilità di agire con flessibilità soprattutto nelle relazioni esterne. I problemi, che emergono eventualmente a tale proposito nel procedimento legislativo, possono essere tuttavia affrontati ponendo requisiti flessibili alla portata dell’obbligo di motivazione. A seconda del tipo di atto giuridico e del contesto in cui si colloca, può essere necessaria una motivazione più o meno dettagliata (
31
). Il requisito minimo di una motivazione è tuttavia rappresentato sempre dalla necessità di indicare il fondamento giuridico. Quest’ultima non dovrebbe mai generare un impegno di motivazione eccessivamente oneroso.
68.
A ciò non può essere fatta un’eccezione neanche a causa di scadenze temporali. Quanto più complessa è la materia e quanti più fondamenti giuridici vengono in considerazione, tanto più risulta importante e urgente precisare i fondamenti giuridici pertinenti e tanto più intensamente tale questione deve essere esaminata. Dal principio di attribuzione delle competenze risulta infatti che la Comunità può agire solo qualora il Trattato le conferisca una corrispondente competenza. Prima di un’azione essa deve pertanto necessariamente essere consapevole di quale fondamento giuridico le accordi una competenza del genere. Inserire poi tale fondamento nell’atto giuridico non può rappresentare un onere eccessivo. Non può neanche bastare che, come indicato dal Consiglio, un fondamento giuridico sia dato successivamente, in un eventuale atto che traspone all’interno della Comunità le modifiche alla Convenzione CITES. Infatti ciò non influisce sul fatto che la Comunità, anche nel decidere la posizione da adottare dagli Stati membri alla conferenza CITES, necessita di una competenza che deve figurare nell’atto stesso (
32
).
69.
Occorre infine affrontare l’argomento del Consiglio, il quale sottolinea che in passato decisioni analoghe non avrebbero parimenti indicato alcun fondamento giuridico. A questo argomento, il quale si fonda sulla prassi precedentemente in vigore, si deve obiettare che una mera prassi del Consiglio non vale a derogare il contenuto normativo dei Trattati e non può quindi costituire un precedente (
33
).
70.
In sintesi, si deve pertanto ritenere l’esistenza dell’obbligo di indicare un fondamento giuridico in relazione all’atto impugnato.
2. Conseguenze della mancata indicazione di un fondamento giuridico
71.
Di seguito occorre poi chiarire le conseguenze che la mancata indicazione del fondamento giuridico comporta per la validità dell’atto.
a) Il fondamento giuridico può essere determinato sulla base di altri elementi dell’atto?
72.
Il mancato riferimento ad una precisa disposizione del Trattato, tuttavia, non costituisce sempre e automaticamente una violazione dell’obbligo di motivazione prescritto dall’art. 253 CE, violazione che comporta la nullità dell’atto. Non sussiste alcun vizio di forma sostanziale qualora sia possibile determinare il fondamento giuridico di un atto con l’ausilio di altri elementi di questo (
34
).
73.
Nel caso presente, il fondamento giuridico non può tuttavia essere determinato in maniera univoca sulla scorta di altri elementi dell’atto. Ciò si evince, da un lato, già dalla circostanza che nei lavori del Consiglio l’individuazione del fondamento giuridico corretto era fortemente controversa ed erano state discusse al riguardo le proposte più diverse. La Commissione espone in proposito, senza essere contraddetta, che era stata discussa sia la sola indicazione dell’art. 300, n. 2, CE, quale fondamento giuridico procedurale, sia la sola indicazione di un fondamento giuridico sostanziale sia la combinazione di entrambi. Era stato discusso senza esito anche il pertinente fondamento sostanziale della competenza, se fosse solo l’art. 175 CE o l’art. 175 CE in combinato disposto con l’art. 133 CE.
74.
Nelle loro memorie presentate nel procedimento dinanzi alla Corte, il Consiglio e la Commissione sembrano partire dal presupposto che l’art. 300, n. 2, secondo comma, CE costituisca il fondamento giuridico procedurale dell’atto impugnato. Tale disposizione fissa il procedimento per le decisioni intese a stabilire le posizioni «da adottare a nome della Comunità in un organismo istituito da un accordo, se tale organismo deve adottare decisioni che hanno effetti giuridici».
75.
In tale contesto si pone altresì la questione se l’art. 300, n. 2, secondo comma, CE si applichi solo alle fattispecie in cui la Comunità è membro dell’accordo internazionale. A favore deporrebbe, non da ultimo, l’interpretazione sistematica, in quanto il n. 1 di tale disposizione ha indiscutibilmente ad oggetto solo la conclusione di accordi internazionali da parte della Comunità. Nel caso della Convenzione CITES, la Comunità non è tuttavia membro essa stessa, bensì lo sono solo gli Stati membri.
76.
Un’interpretazione teleologica conferma tuttavia la necessità di applicare l’art. 300, n. 2, secondo comma, CE anche agli accordi relativi ad una materia che rientra nell’ambito di competenza della Comunità, ma dei quali quest’ultima non può essere ancora membro a causa della configurazione dell’accordo internazionale.
77.
Proprio anche alla luce di tale interpretazione problematica non si può ritenere che il fondamento giuridico pertinente risulti in maniera univoca dall’atto impugnato.
78.
Anche a voler supporre che l’art. 300, n. 2, secondo comma, CE sia il fondamento giuridico corretto, limitarsi ad indicare tale disposizione procedurale quale fondamento giuridico non sarebbe sufficiente. Piuttosto, l’atto necessita anche dell’indicazione di un fondamento giuridico sostanziale, dal quale risulti la portata delle competenze e, dunque, in definitiva, del potere discrezionale accordato alla Comunità dal Trattato CE (
35
).
79.
Neanche il fondamento giuridico sostanziale può tuttavia essere ricavato in maniera univoca dall’atto impugnato, in quanto sono in questo caso possibili più fondamenti giuridici. Essi potrebbero essere sia la politica commerciale, sia la politica ambientale, sia una combinazione di entrambi (
36
).
80.
Dall’atto non è pertanto possibile desumere in maniera univoca il fondamento giuridico sul quale il medesimo si fonda.
b) Si tratta di un mero vizio di forma?
81.
Il Consiglio ritiene che, qualora si assuma un obbligo di motivazione, la sua violazione non implicherebbe la nullità dell’atto, in quanto quest’ultimo sarebbe inficiato da un vizio meramente formale.
82.
La Corte, in casi che avevano ad oggetto il riferimento ad un fondamento giuridico errato accanto al fondamento giuridico effettivamente pertinente, ha rilevato che ciò comporta l’annullamento dell’atto giuridico controverso solo se esso è inficiato da un vizio non meramente formale, ossia da un vizio tale da poter incidere sul procedimento applicabile e dunque, in definitiva, sul contenuto dell’atto giuridico (
37
).
83.
È difficile trasporre questa giurisprudenza ad un caso in cui non è indicato alcun fondamento giuridico. Qualora ricorra un’ipotesi del genere, infatti, è già difficile stabilire quale sia il procedimento applicabile e se la mancata indicazione del fondamento giuridico possa ripercuotersi sul procedimento applicabile. È pertanto corretto partire dal presupposto, in ogni caso qualora il vizio di motivazione consista nella completa omissione dell’indicazione di un fondamento giuridico, di un errore talmente essenziale da comportare sempre l’annullamento della decisione. Come esposto in precedenza, infatti, l’indicazione del fondamento giuridico costituisce un requisito irrinunciabile della motivazione.
84.
Infine, anche tale motivazione esclude che si tratti di un mero errore formale. Relativamente al fondamento giuridico sostanziale dell’atto giuridico impugnato vengono in considerazione l’art. 133 CE, l’art. 175 CE, nonché la combinazione di entrambi. L’art. 133 CE dispone la competenza esclusiva della Comunità, mentre l’art. 175 CE distribuisce la competenza tra la Comunità e gli Stati membri. La scelta tra tali due articoli produce quindi effetti sulla ripartizione delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri. Nel caso di specie, anche per questo motivo, non si può parlare di un mero errore formale (
38
).
3. Conclusione parziale
85.
In conclusione, si deve constatare che l’atto giuridico impugnato deve essere annullato a causa della mancata indicazione di un fondamento giuridico.
VI — Sulla limitazione degli effetti di un eventuale annullamento
86.
Il Consiglio ha chiesto, per il caso in cui la decisione impugnata venga annullata, di mantenerne gli effetti. Questa richiesta deve essere accolta.
87.
Ai sensi dell’art. 231, n. 2, CE, la Corte, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti dell’atto giuridico annullato che devono essere considerati come definitivi. È vero che questa regola, secondo il testo della disposizione, si riferisce in realtà solo ai regolamenti; la Corte l’ha tuttavia applicata in via analogica anche alle decisioni (
39
).
88.
Nel caso presente, il mantenimento degli effetti della decisione impugnata è giustificato, in quanto la 14a conferenza CITES ha già avuto luogo e in tal sede sono state adottate delle decisioni. È vero che l’annullamento di una decisione adottata in precedenza per definire la posizione della Comunità non inciderebbe sul carattere vincolante, sotto il profilo del diritto internazionale, di tali decisioni per gli Stati membri, in quanto le violazioni di disposizioni interne nella preparazione di una posizione da sostenere in una conferenza internazionale sono in linea di principio irrilevanti secondo le regole generali del diritto internazionale. Sotto il profilo intracomunitario potrebbero tuttavia insorgere incertezze giuridiche in relazione ai punti decisi alla conferenza. Al fine di evitare qualsiasi incertezza giuridica, si impone pertanto un mantenimento degli effetti della decisione impugnata.
89.
Al Consiglio non viene tuttavia imposta l’adozione di una nuova decisione priva dell’errore di diritto censurato. Poiché infatti la 14a conferenza CITES ha già avuto luogo, non sarebbe sensato imporre al Consiglio di stabilire nuovamente la sua posizione per tale conferenza.
VII — Sulle spese
90.
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il Consiglio, rimasto soccombente in toto, dev’essere condannato alle spese.
91.
Ai sensi dell’art. 69, n. 4, del regolamento di procedura, il Regno Unito, in quanto parte interveniente, sopporterà le proprie spese.
VIII — Conclusione
92.
Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo pertanto alla Corte di statuire come segue:
1)
La decisione del Consiglio 24 maggio 2007 che stabilisce la posizione da adottare a nome della Comunità europea in merito ad alcune proposte che sono state discusse dal 3 al a L’Aia alla 14a conferenza delle parti contraenti della Convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES) è annullata.
2)
Gli effetti della decisione indicata al n. 1 di questo dispositivo sono mantenuti.
3)
Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sopporta le proprie spese. Per il resto, il Consiglio dell’Unione europea sopporta le spese del procedimento.
(
1
)	Lingua originale: il tedesco.
(
2
)	In prosieguo: la «Convenzione CITES».
(
3
)	V. il primo ‘considerando’ del regolamento (CE) del Consiglio 9 dicembre 1996, n. 338/97, relativo alla protezione di specie della flora e della fauna selvatiche mediante il controllo loro commercio (GU 1997, L 61, pag. 1).
(
4
)	Il testo della Convenzione è stato adottato da 80 Stati il 3 marzo 1970. La Convenzione è entrata in vigore il .
(
5
)	Regolamento (CEE) del Consiglio 3 dicembre 1982, n. 3626, relativo all’applicazione nella Comunità della Convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (GU L 384, pag. 1).
(
6
)	Cit. alla nota 2.
(
7
)	V. il secondo ‘considerando’ della decisione impugnata.
(
8
)	Proposta di decisione del Consiglio relativa alla posizione comunitaria da adottare in merito ad alcune proposte presentate alla 14a riunione della conferenza delle Parti della Convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES), L’Aia (Paesi Bassi), 3-15 giugno 2007 [SEC(2007) 443 def.].
(
9
)	In francese «Décision du Conseil», in inglese «Council Decision».
(
10
)	La decisione non è pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
(
11
)	V., tra le altre, le sentenze 31 marzo 1971, causa 22/70, Commissione/Consiglio, detta «AETS» (Racc. pag. 263, punti 39 e 42);, causa 60/81, IBM/Commissione (Racc. pag. 2639, punto 9), nonché, causa C-521/06 P, Athinaïki Techniki/Commissione (Racc. pag. I-5829, punto 42).
(
12
)	V., al riguardo, anche le mie conclusioni 26 marzo 2009 nella causa C-13/07, Commissione/Consiglio, paragrafi 33 e segg.
(
13
)	V. le mie conclusioni 26 marzo 2009 nella causa Commissione/Consiglio (cit. alla nota 12, paragrafo 34).
(
14
)	Sentenza 26 marzo 1987, causa 45/86, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 1493, punto 3).
(
15
)	Sentenza 24 giugno 1986, causa 53/85, AKZO/Commissione (Racc. pag. 675, punto 21).
(
16
)	Sentenza 26 aprile 1988, causa 207/86, APESCO/Commissione (Racc. pag. 2151, punto 16).
(
17
)	Sentenze Commissione/Consiglio (cit. alla nota 14, punto 9) nonché 20 settembre 1988, causa 203/86, Spagna/Consiglio (Racc. pag. 4563, punti 36 e segg.).
(
18
)	Così, la Corte rinvia ad una pluralità di versioni linguistiche uniformi solo per confermare un risultato interpretativo; v. sentenza 15 ottobre 1996, causa C-298/94, Henke (Racc. pag. I-4989, punto 15).
(
19
)	Un diverso modo di procedere sarebbe incompatibile con il requisito di un’applicazione uniforme del diritto comunitario. V., tra le altre, sentenza 27 marzo 1990, causa C-372/88, Cricket St Thomas (Racc. pag. I-1345, punto 18).
(
20
)	V., inter alia, sentenze 27 ottobre 1977, causa 30/77, Bouchereau (Racc. pag. 1999, punti 13 e 14);, causa C-449/93, Rockfon (Racc. pag. I-4291, punto 28), nonché, causa C-72/95, Kraaijeveld e a. (Racc. pag. I-5403, punto 28).
(
21
)	Sentenza Commissione/Consiglio, detta «AETS» (cit. alla nota 11, punto 11).
(
22
)	V. sentenza 13 maggio 1997, causa C-233/94, Germania/Parlamento e Consiglio (Racc. pag. I-2405, punto 25), con rinvio alla sentenza, causa C-41/93, Francia/Commissione (Racc. pag. I-1829, punto 34).
(
23
)	V., fra le altre, le sentenze «AETS» (cit. alla nota 11, punti 38-42); IBM/Commissione (cit. alla nota 11, punto 9), nonché Athinaïki Techniki/Commissione (cit. alla nota 11, punto 42).
(
24
)	Cfr. parere 28 marzo 1996, 2/94, detto «parere CEDU» (Racc. pag. I-1759, punto 24).
(
25
)	Regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 30 maggio 2001, n. 1049, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43).
(
26
)	Sentenza 1o luglio 2008, cause riunite C-39/05 P e C-52/05 P, Svezia e Turco/Consiglio (Racc. pag. I-4723, punto 46).
(
27
)	Sentenza Svezia e Turco/Consiglio (cit. alla nota 26, punto 46).
(
28
)	Sentenza Commissione/Consiglio, detta «AETS» (cit. alla nota 11, punti 44 e 45).
(
29
)	Diversamente che ai sensi dell’art. 300, n. 2, secondo comma, CE, al Parlamento non spettava allora un diritto all’informazione.
(
30
)	Sentenza 16 giugno 1993, causa C-325/91, Francia/Commissione (Racc. pag. I-3283, punto 26).
(
31
)	V. sentenze 30 marzo 2000, causa C-265/97 P, VBA/Florimex e a. (Racc. pag. I-2061);, causa C-413/06 P, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala (Racc. pag. I-4951, punto 166), nonché, causa C-333/07, Regie Networks (Racc. pag. I-10807, punto 63).
(
32
)	V. a tale proposito sentenza 21 gennaio 2003, causa C-378/00, Commissione/Parlamento e Consiglio (Racc. pag. I-937, punto 66), in cui la Corte ha stabilito che la motivazione di un atto comunitario deve figurare nell’atto stesso.
(
33
)	V., fra le altre, le sentenze 23 febbraio 1988, causa 68/86, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. 855, punto 24), e, causa C-271/94, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-1689, punto 24).
(
34
)	Sentenza Commissione/Consiglio (cit. alla nota 14, punto 9).
(
35
)	V., a tale proposito, anche le mie conclusioni nella causa Commissione/Consiglio (cit. alla nota 12, par. 47).
(
36
)	Sulla questione della lettura in combinato disposto degli artt. 133 CE e 175, n. 1, CE, v. sentenze 10 gennaio 2006, causa C-178/03, Commissione/Parlamento e Consiglio (Racc. pag. I-107, punto 59);, causa C-155/07, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-8103, punti 77-83);, causa C-94/03, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-1, punti 52-55); le mie conclusioni in tali cause, nonché le conclusioni dell’avvocato generale Poiares Maduro del nella causa C-411/06, Commissione/Parlamento e Consiglio (sentenza 8 settembre 2009, Racc. pag. I-7585, punto 6).
(
37
)	V. sentenze 27 settembre 1988, causa 165/87, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 5545, paragrafi 19 e segg.), e, causa C-210/03, Swedish Match (Racc. pag. I-11893, punto 44 e la giurisprudenza ivi citata).
(
38
)	V., a tale proposito, le conclusioni dell’avvocato generale Poiares Maduro nella causa Commissione/Parlamento e Consiglio (cit. alla nota 36, punto 7).
(
39
)	Sentenze 28 maggio 1998, causa C-22/96, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-3231, punto 42), e Parlamento/Consiglio (cit. alla nota 36, punto 87).