62005CJ0404
EUROOPA KOHTU OTSUS (esimene koda)
29. november 2007 (
*1
)
„Määrus (EMÜ) nr 2092/91 — Põllumajandustoodete mahepõllundustootmine — Eraõiguslikud kontrolliasutused — Nõue omada teenuse osutamise liikmesriigis tegevuskohta või alalist infrastruktuuri — Põhjendused — Osalemine avaliku võimu teostamisel — EÜ artikkel 55 — Tarbijakaitse”
Kohtuasjas C-404/05,
mille esemeks on 17. novembril 2005 EÜ artikli 226 alusel esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: E. Traversa ja G. Braun, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
versus
Saksamaa Liitvabariik, esindajad: M. Lumma ja C. Schulze-Bahr,
kostja,
EUROOPA KOHUS (esimene koda),
koosseisus: koja esimees P. Jann, kohtunikud A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič ja E. Levits (ettekandja),
kohtujurist: E. Sharpston,
kohtusekretär: R. Grass,
arvestades kirjalikku menetlust,
olles 12. juuli 2007. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Euroopa Ühenduste Komisjon palub oma hagis Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Saksamaa Liitvabariik nõudis, et teises liikmesriigis asuvatel ja tegevusloa saanud eraõiguslikel mahepõllumajandustoodete kontrolliasutustel (edaspidi „eraõiguslikud kontrolliasutused”) peab Saksamaal tegutsemiseks olema registreeritud tegevuskoht või alaline infrastuktuur Saksamaal, rikkus Saksamaa Liitvabariik talle EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigus
2
Nõukogu 24. juuni 1991. aasta määrus (EMÜ) nr 2092/91 põllumajandustoodete mahepõllundustootmise ning põllumajandustoodete ja toiduainete puhul sellele viitavate märgiste kohta (EÜT L 198, lk 1; ELT eriväljaanne 15/02, lk 39), muudetud nõukogu . aasta määrusega nr 1804/1999 (EÜT L 222, lk 1; ELT eriväljaanne 15/04, lk 297; edaspidi „määrus nr 2092/91”), sätestab miinimumnõuded põllumajandustoodete mahepõllundustootmise, asjassepuutuvate tootmismeetodite kontrollimenetluse ja vastavate toodete sertifitseerimise valdkonnas. Kõnesoleva määruse kohaselt võib määruses sätestatud nõuded täitnud toodetele, täpsemalt nende etiketile, kanda märgistuse „Mahepõllumajandus – EÜ kontrollsüsteem”.
3
Määruse artiklites 1, 2 ja 4 on loetletud nii hõlmatud tooted kui ka mahepõllumajanduslikule tootmisele viitavad märgised ning määratletud eri terminid. Määruse artikkel 3 sätestab, et määrust kohaldatakse, piiramata seejuures ühenduse muude sätete või ühenduse õigusele vastavate siseriiklike sätete kohaldamist. Artikkel 5 sätestab tingimused, mil toote märgistamisel ja reklaamimisel võib viidata mahepõllundusmeetodile ja artikkel 6 näeb ette tootmiseeskirjad, mille täitmist eeldab „mahepõllundusmeetodil tootmine”.
4
Määruse nr 2092/91 artikkel 8 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Ettevõtjad kes toodavad, valmistavad ette või impordivad kolmandatest riikidest artiklis 1 kindlaksmääratud tooteid eesmärgiga neid turustada, peavad:
a)
teatama kõnealusest tegevusest selle liikmesriigi pädevale ametiasutusele, kus tegevus toimub; kõnealune teatis sisaldab IV lisas ettenähtud infot;
b)
kehtestama oma ettevõttes artiklis 9 märgitud kontrollisüsteemi.
2.   Liikmesriigid määravad teatisi vastuvõtva kontrolliva ametiasutuse või eraõigusliku kontrolliasutuse.
Liikmesriigid võivad kõnealuste ettevõtjate tõhusaks kontrollimiseks nõuda mis tahes vajalikku lisainfot.
3.   Pädev ametiasutus tagab kontrollisüsteemile allutatud ettevõtjate nimede ja aadresside ajakohastatud loetelu kättesaadavuse asjast huvitatud osapooltele.”
5
Määruse nr 2092/91 artikli 9 kohaselt:
„1.   Liikmesriigid loovad ühe või mitme selleks määratud kontrolliva ametiasutuse ja/või tegevusloa saanud eraõigusliku kontrolliasutuse poolt rakendatava kontrollisüsteemi, mis hõlmab artiklis 1 nimetatud tooteid tootvaid, ettevalmistavaid või kolmandatest riikidest importivaid ettevõtjaid.
2.   Liikmesriigid võtavad vastu vajalikud meetmed kindlustamaks ettevõtjale, kes täidab käesoleva määruse sätteid ning maksab temale määratud osa kontrollimiskuludest, juurdepääsu kontrollisüsteemile.
3.   Kontrollisüsteem hõlmab vähemalt III lisas kindlaksmääratud ettevaatusabinõusid ja kontrollimeetmeid.
4.   Eraõiguslike kontrolliasutuste poolt kasutatava kontrollisüsteemi rakendamiseks määravad liikmesriigid kontrolliva ametiasutuse, mis vastutab kõnealustele eraõiguslikele kontrolliasutustele tegevusloa andmise ja nende tegevuse kontrollimise eest.
5.   Eraõiguslikele kontrolliasutusele tegevusloa andmisel võetakse arvesse järgmist:
a)
kontrolliasutuse tavaline kontrollimenetlus koos üksikasjaliku kirjeldusega kontrollimeetmetest ja ettevaatusabinõudest, mida asutus rakendab tema poolt kontrollitavate ettevõtjate suhtes;
b)
sanktsioonid, mida asutus kavatseb rakendada avastatud eeskirjade eiramiste ja/või rikkumiste puhul;
c)
kvalifitseeritud personal, haldus- ja tehnilised võimalused, kontrollimiskogemus ja usaldusväärsus;
d)
kontrolliasutuse erapooletus kontrollitavate ettevõtjate suhtes.
6.   Pärast eraõiguslikule kontrolliasutusele tegevusloa andmist pädev ametiasutus:
a)
tagab eraõigusliku kontrolliasutuse poolt tehtavate kontrollimiste erapooletuse;
b)
kontrollib eraõigusliku kontrolliasutuse poolt tehtavate kontrollimiste tõhusust;
c)
hangib infot kõikide avastatud eeskirjade eiramiste ja/või rikkumiste ja kohaldatud sanktsioonide kohta;
d)
tühistab eraõigusliku kontrolliasutuse tegevusloa, kui kontrolliasutus ei täida punktide a ja b nõudeid või ei vasta enam lõikes 5 esitatud kriteeriumidele või ei täida lõigete 7–9 ja 11 nõudeid.
6a.   Enne 1. jaanuari 1996 annavad liikmesriigid igale käesoleva artikli sätete kohaselt tegevusloa saanud või määratud eraõiguslikule kontrolliasutusele või kontrollivale ametiasutusele välja koodnumbri. Nad teatavad sellest teistele liikmesriikidele ja komisjonile. Komisjon avaldab koodnumbrid artikli 15 viimases lõigus nimetatud loetelus.
7.   Lõikes 1 märgitud kontrolliv ametiasutus ja tegevusloa saanud eraõiguslik kontrolliasutus:
a)
tagavad vähemalt III lisas kindlaksmääratud kontrollimeetmete ja ettevaatusabinõude rakendamise nende poolt kontrollitavate ettevõtete suhtes;
b)
avalikustavad nende poolt kontrollimiste käigus saadud info ja andmed ainult asjaomase ettevõtte eest vastutavale isikule ja pädevatele riigiasutustele.
8.   Tegevusloa saanud eraõiguslikud kontrolliasutused:
a)
võimaldavad pädevatele ametiasutustele kontrollimiseks juurdepääsu oma tööruumidele ja rajatistele ning annavad igasugust infot ja abi, mida pädev ametiasutus peab vajalikuks oma kohustuste täitmiseks vastavalt käesolevale määrusele;
b)
saadavad liikmesriigi pädevale ametiasutusele iga aasta 31. jaanuariks nende poolt kontrollitavate ettevõtjate nimekirja eelmise aasta 31. detsembri seisuga ning esitavad nimetatud pädevale ametiasutusele aastaaruande kokkuvõtte.
9.   Lõikes 1 nimetatud kontrolliv ametiasutus ja eraõiguslikud kontrolliasutused:
a)
tagavad, et artiklite 5, 6 ja 7 rakendamisel või III lisas nimetatud meetmete võtmisel avastatud rikkumiste puhul võetakse artiklis 2 märgitud mahepõllundusmeetodile viitavad märgised ära kogu asjaomase rikkumisega seotud partiilt või rikkumisest mõjutatud tootmistsükli ajal valmistatud toodangult;
b)
keelavad ilmse või pikaajalise mõjuga rikkumise puhul asjaomasel ettevõtjal mahepõllundusmeetodile viitavate märgistega toodete turustamise ajavahemiku jooksul, mille pikkuses tuleb kokku leppida liikmesriigi pädeva ametiasutusega.
[…]
11.   Alates 1. jaanuarist 1998, ilma et see piiraks lõigete 5 ja 6 sätete kohaldamist, peavad tegevusloa saanud eraõiguslikud kontrolliasutused vastama . aasta standardis EN 45011 kehtestatud tingimustele.
[…]”
6
Määruse nr 2092/91 artikkel 10 näeb ette V lisas esitatule vastava märgise ja/või logo kandmise sama määruse artiklis 9 sätestatud kontrollisüsteemile allutatud toodete etiketile. Selles suhtes kehtestatakse artikli 10 lõikega 3 kontrolliasutustele artikli 9 lõikes 9 sätestatutega samaväärsed kohustused.
7
Vastavalt määruse nr 2092/91 artiklile 10a, mis käsitleb üldisi rakendusmeetmeid:
„1.   Kui liikmesriik avastab teisest liikmesriigist pärit ning artiklis 2 ja/või V lisas nimetatud märgiseid kandva toote puhul käesoleva määruse rakendamisega seotud eeskirjade eiramisi või rikkumisi, siis teatab ta sellest kontrolliva ametiasutuse määranud või eraõiguslikule kontrolliasutusele tegevusloa andnud liikmesriigile ning komisjonile.
2.   Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed tõkestamaks artiklis 2 ja/või V lisas nimetatud märgiste kuritahtlikku kasutamist.”
8
Määruse nr 2092/91 III lisa sätestab minimaalsed kontrollinõuded ning artiklites 8 ja 9 nimetatud kontrollisüsteemi alusel ettenähtud ettevaatusabinõud.
9
Täpsemalt sätestavad III lisa üldsätted punkti 9 teises lõigus ja punktis 10, et eraõiguslik kontrolliasutus võib keelata kontrollitud ettevõtjal ajutiselt turustada mahepõllundusmeetodile viitava märgistusega toodet, mille osas eksisteerib kahtlus, et see ei vasta kõnesolevas määruses kehtestatud nõuetele, ning et ettevõtja peab võimaldama kontrolliasutustele juurdepääsu tööruumidele ja raamatupidamisaruannetele.
Siseriiklik õigus
10
Saksamaa rakendas määruse nr 2092/91 sätted Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbau’ga (seadus ühenduse õigusaktide ülevõtmise kohta mahepõllumajanduse valdkonnas), selle seaduse 10. juuli 2002. aasta redaktsioonis (BGBl. 2002 I, lk 2558; edaspidi „mahepõllumajanduse seadus”).
11
Mahepõllumajanduse seaduse § 3 lõige 1 täpsustab, et määruse nr 2092/91 artikli 9 lõikes 1 koosmõjus artikli 9 lõikega 3 ning sama määruse III lisaga ette nähtud kontrollisüsteemi võivad rakendada eraõiguslikud kontrolliasutused niivõrd, kuivõrd kõnealuse ülesande täitmine ei hõlma haldusmenetluse läbiviimist.
12
Vastavalt mahepõllumajanduse seaduse § 4 lõike 1 punktile 4 eeldab eraõiguslike kontrolliasutuste Saksamaa territooriumil teostatav kontrollitegevus vastava tegevusloa väljastamist, mis omakorda sõltub tegevuskoha olemasolust Saksamaal. Mahepõllumajanduse seadus ei näe ette ühtki menetlust eraõiguslikele kontrolliasutustele teistes liikmesriikides väljastatud tegevuslubade tunnustamiseks.
Kohtueelne menetlus
13
Olles saatnud 8. novembril 2000 Saksamaa Liitvabariigi pädevatele asutustele märgukirja, mis juhtis nimetatud liikmesriigi tähelepanu asjaolule, et teises liikmesriigis tegevusloa saanud eraõiguslikele kontrolliasutustele kehtiv nõue omada tegevuskohta või alalist infrastuktuuri Saksamaal on vastuolus EÜ artikliga 49, saatis komisjon – hinnanud ebarahuldavaks nimetatud liikmesriigi märgukirjale saadetud vastuse – kõnesolevale liikmesriigile põhjendatud arvamuse, milles kutsus viimast täitma oma kohustusi kahe kuu jooksul arvamuse esitamisest.
14
Saksamaa Liitvabariik esitas 13. veebruari 2003. aasta vastuses komisjonile mahepõllumajanduse seaduse teksti ning jäi seisukoha juurde, mille kohaselt on eraõiguslikule kontrolliasutusele tarbijate ja konkurentsi huvide tõhusaks tagamiseks hädavajalik omada tegevuskohta selle liikmesriigi territooriumil, kus vastav kontrolliasutus soovib kontrollitegevust teostada.
15
Kuna Saksamaa Liitvabariik komisjoni hinnangul põhjendatud arvamust ei järginud, esitas komisjon kõnesoleva hagi.
Hagi
Poolte argumendid
16
Komisjoni väitel piirab mahepõllumajanduse seaduse § 4 lõike 1 punkt 4 sellise eraõigusliku kontrolliasutuse kontrollitegevuse teostamise vabadust, kes on saanud mõnes liikmesriigis tegevusloa, ent kellel puudub tegevuskoht Saksamaa territooriumil.
17
Eraõiguslike kontrolliasutuste tegevuslubade ja järelevalve süsteem, mis loodi määrusega nr 2092/91, eeldas nimetatud kontrolliasutuste puhul tegevuskoha olemasolu üksnes tegevusloa väljastava liikmesriigi ja mitte kõigi liikmesriikide territooriumil, kus kõnesolevad asutused soovivad kontrollitegevust teostada.
18
Komisjon täpsustas selles osas, et kuivõrd määrus nr 2092/91 ei ühtlusta asjassepuutuvat valdkonda täielikult, tuleb võtta arvesse EÜ artiklis 49 sätestatud teenuste osutamise vabadust, et otsustada, kas Saksamaa õigusnormid seda vabadust piiravad.
19
Komisjon rõhutab esiteks, et Euroopa Liidu Nõukogu ei viidanud määruse nr 2092/91 vastuvõtmisel EMÜ asutamislepingu artiklile 66 (hiljem EÜ asutamislepingu artikkel 66, muudetuna EÜ artikkel 55) koosmõjus EMÜ asutamislepingu artikliga 55 (hiljem EÜ asutamislepingu artikkel 55, muudetuna EÜ artikkel 45), nii et mahepõllundustoodete kontroll ja märgistus ei ole EÜ artikli 49 kohaldamisalast välja jäävad tegevusvaldkonnad.
20
Teiseks puudutab EÜ artikli 45 esimene lõik üksnes tegevusi, mis on per se otseselt ja eriomaselt avaliku võimu teostamisel osalemine. Järelikult isegi kui eeldada, et mahepõllundustoodete kontrollitegevus on avaliku võimu teostamine, ei osaleks eraõiguslikud kontrolliasutused selle teostamisel otseselt ja eriomaselt.
21
Tegelikult selgub ka määruse nr 2092/91 artikli 9 lõikest 1 eraldivõetuna, et asjassepuutuv kontrollitegevus ei kuulu avaliku võimu teostamisega seonduvate tegevuste hulka, kuna liikmesriigid võivad selle artikli alusel luua eraõiguslike kontrolliasutuste poolt rakendatava kontrollisüsteemi. Seega ei ole kindlasti tegemist ühega riigi põhiülesannetest, mis eeldaks otsest ja eriomast osalemist avaliku võimu teostamisel.
22
Selles osas ei oma ühenduse õiguse seisukohalt tähtsust asjaolu, et määruses nr 2092/91 ette nähtud kontrolli teostavate Saksamaa eraõiguslike kontrolliasutuste ülesannete hulka kuulub ka avaliku võimu ülesandeid.
23
Lõpuks leiab komisjon, et tarbijate kaiste eesmärk ei õigusta teises liikmesriigis tegevusloa saanud eraõiguslikele kontrolliasutustele seatud Saksamaal asuva tegevuskoha nõuet. Selline nõue ei ole kontrolli erapooletuse tagamiseks ning tarbijate kaitseks hädavajalik. Vastavalt määrusele nr 2092/91 kuulub tegevusloa väljastanud liikmesriigi pädeva asutuse kompetentsi teostada selles osas vajalikku järelevalvet ning rakendada vajalikke sanktsioone kontrollitingimuste mittejärgimise korral. Tegevusloa lihtsustatud menetlus, mis arvestab tegevusloa liikmesriigi pädevate asutuste poolt teostatud järelevalvet, võimaldab Saksa ametiasutustel tagada, et Saksamaa territooriumil kontrolliga tegeleda soovivad eraõiguslikud kontrolliasutused täidaksid kõnealuses määruses sätestatud nõuded, mis puudutavad personali ja haldusvõimalusi. Lisaks võimaldab liikmesriikide pädevate asutuste vaheline teabevahetuse süsteem neil asutustel võtta vajalikud meetmed, kui teises liikmesriigis läbi viidud kontrolli puhul tuvastatakse eeskirjade eiramine.
24
Saksamaa Liitvabariik väidab, et määrus nr 2092/91 ühtlustab kõnesoleva valdkonna täielikult. Euroopa Kohtu praktikast tuleneks sellisel juhul, et selles valdkonnas ei ole enam võimalik tugineda EÜ astutamislepingust tulenevatele põhivabadustele. Saksamaa Liitvabariik viitab selles osas 13. detsembri 1983. aasta otsusele kohtuasjas 222/82: Apple and Pear Development Council (EKL 1983, lk 4083); . aasta otsusele kohtuasjas 190/87: Moormann (EKL 1988, lk 4689, punkt 10); . aasta otsusele kohtuasjas C-37/92: Vanacker ja Lesage (EKL 1993, lk I-4947, punkt 9) ning . aasta otsusele kohtuasjas C-324/99: DaimlerChrysler (EKL 2001, lk I-9897, punkt 43).
25
Teises liikmesriigis saadud tegevuslubade tunnustamise küsimus ei ole siiski määruses nr 2092/91 reguleeritud – igal liikmesriigil on õigus nõuda tema territooriumil teenust osutada soovivalt kontrolliasutuselt kõnesolevas määruses sätestatud, tegevusluba puudutavate tingimuste täitmist. Lisaks väidab Saksamaa Liitvabariik, et kui liikmesriikidele asetataks kohustus lubada mõnes teises liikmesriigis tegevusloa saanud eraõiguslikel kontrolliasutustel – neile muid tingimusi seadmata – oma territooriumil tegutseda, piiraks see liikmesriikidele kontrollisüsteemi loomisel antud vabadust.
26
Veel väidab Saksamaa Liitvabariik esiteks, et eraõiguslike kontrolliasutuste tegevus eeldab avaliku võimu teostamist EÜ artikli 55 koosmõjus EÜ artikli 45 esimese lõiguga tähenduses, ja teiseks, et mahepõllumajanduse seaduse § 4 lõike 1 punkti 4 õigustab tarbijate kaitse eesmärk.
27
Mis puudutab esiteks EÜ artiklis 55 koosmõjus EÜ artikli 45 esimese lõiguga ette nähtud erandit, siis on eraõiguslikel kontrolliasutustel Saksa Liitvabariigi väitel mahepõllundustoodete kontrollisüsteemis keskne roll esiteks seetõttu, et liikmesriigid võivad määruse nr 2092/91 artikli 9 alusel anda kontrolliülesande avalik-õiguslikule asutusele, ja teiseks eripädevuste tõttu, mida eeldab kõnealune tegevus, mis mõjutab kontrollitavate ettevõtjate huve. Asjaolu, et eraõiguslikud kontrolliasutused ei saa ise oma otsuseid täide viia, ei ole määrav. Nende otsuste siduvus ning nende vaidlustamise võimalus üksnes kohtus toetavad vastavalt Euroopa Kohtu praktikale – eelkõige vastavalt 21. juuni 1974. aasta otsusele kohtuasjas 2/74: Reyners (EKL 1974, lk 631, punkt 43) ja . aasta otsusele kohtuasjas C-42/92: Thijssen (EKL 1993, lk I-4047, punkt 8) – seevastu hüpoteesi, et kõnesolevad eraõiguslikud kontrolliasutused osalevad otseselt ja eriomaselt avaliku võimu teostamisel.
28
Mahepõllumajanduse seaduse § 4 lõike 1 punkti 4 osas leiab Saksamaa Liitvabariik, et kohustus omada Saksamaal tegevuskohta on põhjendatud ülekaaluka üldise huvi tõttu – nimelt tarbijate kaitse eesmärgil. Kõnesolev kohustus on selgelt selle eesmärgiga proportsionaalne.
29
Seega on nimetatud kohustus hädavajalik, et tagada pädevate ametiasutuste kohane järelevalve eraõiguslike kontrolliasutuste tegevuse üle. Selle järelevalve peavad tagama selle liikmesriigi ametiasutused, kus eraõiguslikud kontrolliasutused tegutsevad ja seetõttu on vajalik, et viimastel oleks vastavas liikmesriigis tegevuskoht või alaline infrastruktuur.
Euroopa Kohtu hinnang
30
Alustuseks tuleb märkida, et juhul, kui liikmesriigid valisid tegevusluba omavate eraõiguslike kontrolliasutuste poolt rakendatava mahepõllundustoodete kontrollisüsteemi, kehtestab määrus nr 2092/91 nende kontrolliasutuste tegevusloa saamise menetluse ja tingimused, nende poolt teostatava kontrolli üksikasjalikud eeskirjad ning tegevusloa väljastanud riigi poolt nende kontrolliasutuste üle teostatava järelevalvemenetluse üksikasjalikud eeskirjad. Kõnesolev määrus ei sisalda samas ühtki sätet, mis puudutaks kontrolliteenuse osutamist eraõiguslike kontrolliasutuste poolt muus liikmesriigis kui neile tegevusloa väljastanud liikmesriik.
31
Isegi kui liikmesriigid on põhimõtteliselt pädevad määrama kindlaks ühenduse tasandil täielikult ühtlustamata valdkonnas tegutsemise tingimused, peavad nad siiski teostama oma pädevust asutamislepinguga tagatud põhivabadusi järgides (vt 26. jaanuari 2006. aasta otsus kohtuasjas C-514/03: komisjon vs. Hispaania, EKL 2006, lk I-963, punkt 23 ja . aasta otsus kohtuasjas C-257/05: komisjon vs. Austria, EKL 2006, lk I-134, punkt 18).
32
Sel juhul tõusetub küsimus, kuivõrd on EÜ artikliga 49 kooskõlas teistes liikmesriikides tegevusloa saanud ja seega ka tegevuskohta omavatele eraõiguslikele kontrolliasutustele mahepõllumajanduse seaduse § 4 lõike 1 punktiga 4 kehtestatud tingimus, mille kohaselt viimastel peab olema tegevuskoht Saksamaa territooriumil.
33
Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale tuleb teenuste osutamise vabaduse piiranguteks pidada kõiki meetmeid, mis keelavad või takistavad nende vabaduste kasutamist või muudavad nende kasutamise vähematraktiivseks (vt 3. oktoobri 2006. aasta otsus kohtuasjas C-452/04: Fidium Finanz, EKL 2006, lk I-9521, punkt 46 ja viidatud kohtupraktika).
34
Seega on vaidlusaluse sättega kehtestatud tegevuskoha nõue otseselt vastuolus teenuste osutamise vabadusega, kuna see muudab üksnes teistes liikmesriikides tegevuskohta omavatele ettevõtjatele võimatuks vaidlusaluse teenuse osutamise Saksamaal (vt analoogia alusel 9. märtsi 2000. aasta otsus kohtuasjas C-355/98: komisjon vs. Belgia, EKL 2000, lk I-1221, punkt 27 ja viidatud kohtupraktika).
35
Järelikult tuleb kontrollida, kas vaidlusalune säte on põhjendatud asutamislepingus ettenähtud eranditega või ülekaaluka üldise huvi tõttu.
36
Saksamaa Liitvabariik väidab esimese võimalusena, et eraõiguslike kontrolliasutuste tegevus on otseselt ja eriomaselt seotud avaliku võimu teostamisega EÜ artikli 55 koosmõjus EÜ artikli 45 esimese lõiguga tähenduses, ning teise võimalusena, et vaidlusalune halduspraktika on põhjendatud tarbijate kaitse eesmärgiga.
37
Esimese argumendi osas tuleb meenutada, et EÜ artiklis 55 koosmõjus EÜ artikli 45 esimese lõiguga sätestatud erandile teenuste osutamise vabadusest tuleb anda tõlgendus, mis piirab erandi ulatust sellega, mis on rangelt vajalik nende huvide tagamiseks, mida see erand lubab liikmesriikidel kaitsta (vt selle kohta 30. märtsi 2006. aasta otsus kohtuasjas C-451/03: Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, EKL 2006, lk I-2941, punkt 45 ja viidatud kohtupraktika).
38
Seega peab nende artiklitega ettenähtud erand vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale piirduma tegevusega, mis kujutab endast otsest ja eriomast osalemist avaliku võimu teostamisel (vt eespool viidatud kohtuotsus Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, punkt 46 ja viidatud kohtupraktika), mis välistab selle, et otsese ja eriomase osalemisena avaliku võimu teostamisel kõnesoleva erandi mõttes võetaks arvesse funktsioone, mis on pelgalt abistavad ja ettevalmistavad lõpliku otsuse tegemise kaudu avalikku võimu teostava asutuse suhtes (eespool viidatud kohtuotsus Thijssen, punkt 22).
39
Määrusest nr 2092/91 tuleneb, et eraõiguslike kontrolliasutuste tegevust ja selle teostamise eeskirju võib kirjeldada järgmiselt.
40
Esiteks rakendavad eraõiguslikud kontrolliasutused vastavalt määruse nr 2092/91 artikli 9 lõikele 3 selle määruse III lisas kindlaksmääratud ettevaatusabinõusid ja kontrollimeetmeid.
41
Teiseks rakendavad eraõiguslikud kontrolliasutused vastavalt kõnealuse määruse artikli 9 lõike 9 punktidele a ja b läbiviidud kontrolli tulemuse, lubades või keelates kontrollitud ettevõtjatel kasutada turustatavail toodetel mahepõllumajandusmeetodile viitavat märgistust ning keelates ilmse või pikaajalise mõjuga rikkumise puhul asjaomasel ettevõtjal mahepõllundusmeetodile viitavate märgistega toodete turustamise ajavahemiku jooksul, mille pikkuses on eelnevalt pädeva ametiasutusega kokku lepitud.
42
Kolmandaks – vastavalt määruse nr 2092/91 artikli 9 lõike 6 punktile c ning lõike 8 punktidele a ja b – peavad kõnesolevad kontrolliasutused andma oma tegevusest aru nende tegevusloa ja järelevalve eest vastutavale asutusele, edastades nimetatud asutusele kogu nõutud teabe kõigi avastatud eeskirjade eiramiste ja/või rikkumiste ja kohaldatud sanktsioonide kohta ning saates igal aastal nende poolt kontrollitavate ettevõtjate nimekirja ning aruande oma tegevuse kohta. Lisaks näeb artikli 9 lõike 8 punkt a ette, et eraõiguslikud kontrolliasutused võimaldavad pädevatele ametiasutustele kontrollimiseks juurdepääsu oma tööruumidele ja rajatistele ning annavad igasugust infot ja abi, mida pädev ametiasutus peab vajalikuks oma kohustuste täitmiseks.
43
Isegi kui neist asjaoludest ilmneb, et eraõiguslike kontrolliasutuste tegevus ei piirdu pelgalt mahepõllumajandustoodete vastavuse kontrolliga, vaid hõlmab ka kontrolli tagajärgedega seonduvaid pädevusi, tuleb siiski rõhutada, et vastavalt määrusele nr 2092/91 teostavad pädevad ametiasutused nende kontrolliasutuste üle järelevalvet. Nii sätestab kõnesoleva määruse artikli 9 lõige 4, et nimetatud asutus vastutab kontrolliasutuste tegevuse kontrollimise eest. Sama artikli lõige 6 täpsustab muu hulgas selle järelevalve üksikasjalikud eeskirjad, sätestades et pädev asutus peab lisaks oma pädevusele tegevusloa andmise ja lõpetamise osas tagama kontrollimiste erapooletuse ja kontrollima eraõiguslike kontrolliasutuste poolt tehtavate kontrollimiste tõhusust. Lisaks kohustab määruse artikli 9 lõike 8 punkt a eraõiguslikke kontrolliasutusi võimaldama pädevatele ametiasutustele kontrollimiseks juurdepääsu oma tööruumidele ja rajatistele.
44
Eeltoodust nähtub seega, et eraõiguslikud kontrolliasutused tegutsevad avaliku võimu aktiivse järelevalve all, kusjuures – nagu näitavad pädeva asutuse kohustused, mida on käsitletud käesoleva otsuse eelmises punktis – vastutab viimane eraõiguslike kontrolliasutuste poolt teostatava kontrolli ning vastu võetavate otsuste eest. Seda järeldust kinnitab mahepõllumajanduse seaduse § 3 lõige 1 osas, milles see sätestab, et määruses nr 2092/91 ette nähtud kontrolliülesandeid võivad eraõiguslikud kontrolliasutused täita niivõrd, kuivõrd kõnealuste ülesannete täitmine ei hõlma haldusmenetluse läbiviimist. Eeltoodust tuleneb, et eraõiguslikele kontrolliasutustele määrusega nr 2092/91 järelevalveasutuse suhtes antud abistavat ja ettevalmistavat rolli ei saa pidada otseseks ja eriomaseks osalemiseks avaliku võimu teostamisel EÜ artikli 55, koosmõjus EÜ artikli 45 esimese lõiguga, tähenduses.
45
Saksamaa Liitvabariik väidab siiski, et Saksamaal on eraõiguslikele kontrolliasutustele antud kõnesoleva määrusega sätestatut ületav pädevus. Nii on viimased pädevad andma haldusakte, mille õigusjõud on avaliku võimu otsustega samaväärne.
46
Selles osas tuleb esiteks rõhutada – nagu on meenutatud käesoleva otsuse punktis 37 –, et EÜ artiklis 55, koosmõjus EÜ artikli 45 esimese lõiguga sätestatud erandile teenuste osutamise vabadusest, tuleb anda tõlgendus, mis piirab erandi ulatust sellega, mis on rangelt vajalik nende huvide tagamiseks, mida see erand lubab liikmesriikidel kaitsta.
47
Teiseks, vaatamata sellele, et määrusega nr 2092/91 ei ole vastuolus see, kui liikmesriigid volitavad – neile kuuluva järelevalvefunktsiooni tõhusaks täitmiseks – eraõigusliku kontrolliasutuse täitma haldusülesannet või teostama muid tegevusi, mis on otseselt ja eriomaselt seotud avaliku võimu teostamisega, tuleneb Euroopa Kohtu praktikast siiski, et EÜ artiklites 45 ja 55 lubatud erandi laiendamine ei ole võimalik juhul, kui iseseisva kutseala raames on avaliku võimu teostamisega seotud ülesanded lahutatavad kutsealasest tegevusest kui tervikust (vt EÜ artikli 45 osas eespool viidatud kohtuotsus Reyners, punkt 47).
48
Tuleb meenutada – nagu on märgitud käesoleva otsuse punktis 44 –, et eraõiguslike kontrolliasutuste tegevus määruses nr 2092/91 määratletud kujul ei ole iseenesest otsene ja eriomane osalemine avaliku võimu teostamisel nii, et igasugune täiendav tegevus, mis endast sellist osalemist kujutab, on sellest tingimata lahutatav.
49
Mis puudutab Saksamaa Liitvabariigi teist arutluskäiku, mis seondub mahepõllumajanduse seaduse § 4 lõike 1 punkti 4 õigustatusega tarbijakaitsest tulenevatel põhjustel, väidab nimetatud liikmesriik täpsemalt, et nõue omada tegevuskohta või alalist infrastruktuuri Saksamaa territooriumil on hädavajalik, et Saksamaa pädevad ametiasutused saaksid ühelt poolt olla kindlad, et Saksamaal kontrolliteenust osutavatel asutustel oleks tegelikult olemas vajalikud tehnilised võimalused ja personal, ning teiselt poolt, et nad saaksid teostada määruses nr 2092/91 ette nähtud kohapealseid kontrolle.
50
Teise võimalusena tuleb märkida, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale saab teenuste osutamise vabaduse piiranguid õigustada tarbijate kaitsega (vt selle kohta eelkõige 9. juuli 1997. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-34/95-C-36/95: De Agostini ja TV Shop, EKL 1997, lk I-3843, punkt 53; . aasta otsus kohtuasjas C-243/01: Gambelli jt, EKL 2003, lk I-13031, punkt 67 ning . aasta otsus liidetud kohtuasjades C-338/04, C-359/04 ja C-360/04: Placanica, EKL 2007, lk I-1891, punkt 46).
51
Siiski on oluline tagada, et võetud meetmed ei ületa selle eesmärgi saavutamiseks objektiivselt vajalikku (vt selle kohta 11. märtsi 2004. aasta otsus kohtuasjas C-496/01: komisjon vs. Prantsusmaa, EKL 2004, lk I-2351, punkt 68).
52
Tingimus, mille kohaselt teises liikmesriigis tegevusloa saanud eraõiguslikud kontrolliasutused peavad Saksamaa territooriumil tegutsemiseks omama seal tegevuskohta, ületab tarbijakaitse eesmärgi saavutamiseks objektiivselt vajaliku.
53
Siinkohal tuleb meenutada, et määrus nr 2092/91 kehtestab eraõiguslike kontrolliasutuste üle teostatava järelevalve miinimumnõuded. Need nõuded on kohaldatavad kõigile liikmesriikidele, mis tagab, et teises liiikmesriigis tegevusloa saanud eraõiguslik kontrolliasutus, mis osutab Saksamaal kontrolliteenust, vastab määruses ette nähtud erinevatele nõuetele, ja seega on tagatud ka tarbijate kaitse.
54
Nõudes, et teises liikmesriigis tegevusloa saanud erõiguslikel kontrolliasutustel oleks tegevuskoht Saksamaal, et Saksamaa pädevad asutused saaksid teostada nende tegevuse üle järelevalvet, välistab mahepõllumajanduse seaduse § 4 lõike 1 punkt 4 nende kohustuste ning järelevalvemeetmete arvestamise, millele need eraõiguslikud kontrolliasutused on allutatud tegevusloa liikmesriigis.
55
Saksamaa ametiasutustel oleks võimalik saavutada määruses nr 2092/91 nõutud tagatised ning tarbijate kaitse eesmärk, kasutades vähem piiravaid meetmeid.
56
Nimetatud ametiasutused võiksid esiteks enne igasugust teenuste osutamist nõuda teises liikmesriigis tegevusloa saanud eraõiguslikult kontrolliasutuselt tõendeid selle kohta, et viimasel on asukoha liikmesriigis tõepoolest tegevusluba ja infrastruktuur ning personal, mis on nõutud vastava teenuse osutamiseks Saksamaa territooriumil. Ülalnimetatud asjaolusid võiksid kinnitada asukoha liikmesriigi pädevad asutused, kes vastutavad järelevalve teostamise eest vastava eraõigusliku kontrolliasutuse tegevuse üle.
57
Juhuks, mil see asutus tuvastab, et eraõiguslik kontrolliasutus on Saksamaal läbi viidud kontrolli käigus eiranud eeskirju, sätestab määruse nr 2092/91 artikkel 10a liikmesriikidevahelise teabevahetuse korra, mis võimaldab Saksamaa ametiasutustel teatada eiramisest kõnealuse kontrolliasutuse üle järelevalvet teostavale asutusele, et viimane võtaks vajalikud meetmed, mis kohustab omakorda seda asutust viima läbi kontrolli kõnesoleva eraõigusliku kontrolliasutuse valdustes, millele järgneb vajadusel viimase tegevusloa äravõtmine.
58
Seega tuleb tõdeda, et mahepõllumajanduse seaduse § 4 lõike 1 punkt 4 ei ole proportsionaalne tarbijate kaitse eesmärgiga, millele tugineb Saksamaa Liitvabariik.
59
Eelkäsitletud asjaoludest tuleneb seega, et kuna Saksamaa Liitvabariik nõudis, et teises liikmesriigis tegevusloa saanud eraõiguslikel kontrolliasutustel peab olema Saksamaal kontrolliteenuse osutamiseks tegevuskoht Saksamaa territooriumil, rikkus Saksamaa Liitvabariik EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi.
Kohtukulud
60
Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Saksamaa Liitvabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista Saksamaa Liitvabariigilt.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:
1.
Kuna Saksamaa Liitvabariik nõudis, et teises liikmesriigis tegevusloa saanud eraõiguslikel mahepõllumajandustoodete kontrolliasutustel oleks Saksamaal kontrolliteenuse osutamiseks tegevuskoht Saksamaa territooriumil, rikkus Saksamaa Liitvabariik EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi.
2.
Mõista kohtukulud välja Saksamaa Liitvabariigilt.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.