Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
5 maart 2026 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Plaatsen van overheidsopdrachten – Richtlijn 2014/24/EU – Opdracht voor maatschappelijke dienstverlening waarbij geen onderdak wordt verschaft – Opdracht waarvan de waarde onder de in die richtlijn vastgestelde drempel ligt – Artikel 67 – Gunningscriteria van sociale aard – Economisch meest voordelige inschrijving – Loonsverhoging voor het personeel dat de opdracht uitvoert ten opzichte van het loon dat in de sectorale collectieve arbeidsovereenkomst is vastgesteld – Verband met het voorwerp van de opdracht – Evenredigheid en non-discriminatie – Artikel 28 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Recht op collectieve onderhandelingen ”
In zaak C‑210/24,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (bestuursorgaan van de autonome regio Baskenland bevoegd voor zaken betreffende de plaatsing van overheidsopdrachten, Spanje) bij beslissing van 14 maart 2024, ingekomen bij het Hof op dezelfde dag, in de procedure
Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE)
tegen
Ayuntamiento de Ortuella,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: K. Jürimäe, kamerpresident, K. Lenaerts, president van het Hof, waarnemend rechter van de Tweede kamer, F. Schalin, M. Gavalec (rapporteur) en Z. Csehi, rechters,
advocaat-generaal: A. Biondi,
griffier: R. Stefanova-Kamisheva, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 9 april 2025,
gelet op de opmerkingen van:
–        de Spaanse regering, vertegenwoordigd door S. Núñez Silva als gemachtigde,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door B.‑R. Killmann, L. Malferrari, E. Sanfrutos Cano en G. Wils als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 3 juli 2025,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 67, lid 1, van richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG (PB 2014, L 94, blz. 65, met rectificatie in PB 2015, L 184, blz. 31), van richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten (PB 1996, L 18, blz. 1), van artikel 56 VWEU en van artikel 28 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE) en de Ayuntamiento de Ortuella (gemeente Ortuella, Spanje) over de rechtmatigheid van een gunningscriterium in het bestek van een door deze gemeente geplaatste opdracht voor diensten.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 2014/24
3        De overwegingen 89, 90, 92, 97, 98 en 114 van richtlijn 2014/24 luiden als volgt:
„(89)      Het begrip gunningscriterium is een sleutelbegrip in deze richtlijn. De desbetreffende bepalingen dienen dan ook zo eenvoudig en uniform mogelijk te zijn. Dat kan worden bereikt door de term ‚economisch meest voordelige inschrijving’ als overkoepelend concept te gebruiken. Als winnende inschrijving moet namelijk uiteindelijk altijd de volgens de afzonderlijke aanbestedende dienst economisch beste oplossing worden gekozen. [...]
(90)      Om tot een objectieve vergelijking van de relatieve waarde van de inschrijvingen te kunnen komen en aldus, onder omstandigheden van effectieve mededinging, te kunnen bepalen welke inschrijving de economisch meest voordelige is, dient de gunning van de opdracht te geschieden op basis van objectieve criteria die ervoor zorgen dat de beginselen transparantie, non-discriminatie en gelijke behandeling in acht worden genomen. Uitdrukkelijk moet worden bepaald dat bij het vaststellen van de economisch meest voordelige inschrijving de beste prijs-kwaliteitsverhouding bepalend is; deze moet altijd een prijs- of kostenelement bevatten. Tevens moet worden verduidelijkt dat de economisch meest voordelige inschrijving ook alleen op basis van de prijs of de kosteneffectiviteit kan worden vastgesteld. Er zij voorts aan herinnerd dat het de aanbestedende diensten vrijstaat passende kwaliteitsnormen vast te stellen door middel van technische specificaties of contractvoorwaarden.
Om te bevorderen dat bij aanbestedingen meer op kwaliteit wordt ingezet, moeten de lidstaten, als zij het nodig achten, het bepalen van de economisch voordeligste inschrijving op basis van alleen de prijs of alleen de kosten, kunnen verbieden of beperken.
Om te garanderen dat bij de gunning het beginsel van gelijke behandeling in acht wordt genomen, moet de aanbestedende dienst worden verplicht de nodige transparantie te betrachten, zodat iedere inschrijver redelijkerwijs kennis kan nemen van de criteria en regelingen die bij de gunning van de opdracht worden toegepast. De aanbestedende dienst moet daarom worden verplicht de gunningscriteria en hun relatieve gewicht aan te geven. [...]
[...]
(92)      Met het oog op het beoordelen van de beste prijs-kwaliteitsverhouding moet de aanbestedende dienst bepalen welke economische en kwalitatieve criteria in verband met het voorwerp van de opdracht hij zal aanleggen. Deze criteria moeten dus een vergelijkende beoordeling van het prestatieniveau van iedere inschrijving mogelijk maken met betrekking tot het voorwerp van de opdracht, zoals omschreven in de technische specificaties. Met betrekking tot de beste prijs-kwaliteitsverhouding, is in deze richtlijn een niet-uitputtende lijst van mogelijke gunningscriteria opgenomen, die ook op de milieu- en sociale aspecten betrekking hebben. De aanbestedende diensten moeten worden aangemoedigd gunningscriteria te kiezen waarmee zij werken, leveringen en diensten van hoge kwaliteit kunnen verwerven die optimaal aansluiten op hun behoeften.
De gekozen gunningscriteria mogen de aanbestedende dienst geen onbeperkte vrijheid geven en moeten ervoor zorgen dat effectieve en eerlijke mededinging mogelijk blijft; zij moeten dus vergezeld gaan van regelingen op basis waarvan de door de inschrijvers verstrekte informatie daadwerkelijk kan worden gecontroleerd.
Om te kunnen bepalen welke inschrijving de economisch voordeligste is, mag het besluit tot gunning van de opdracht niet uitsluitend gebaseerd zijn op andere dan kostengerelateerde criteria. De kwalitatieve criteria moeten derhalve gepaard gaan met een kostencriterium dat, naar keuze van de aanbestedende dienst, ofwel de prijs of een kosteneffectiviteitsfactor zoals de levenscycluskosten kan zijn. De gunningscriteria laten evenwel de toepassing van nationale bepalingen tot vaststelling van de beloning voor bepaalde diensten of tot vaststelling van vaste prijzen voor bepaalde leveringen onverlet.
[...]
(97)      Voorts moet de aanbestedende dienst, met het oog op de betere integratie van de sociale en milieucriteria in de aanbestedingsprocedures, met betrekking tot de werken, leveringen of diensten in het kader van de opdracht, in ieder opzicht en in elk stadium van de levenscyclus, van de winning van grondstoffen voor het product tot de verwijdering van het product, gunningscriteria of contractvoorwaarden kunnen hanteren, onder meer factoren die verband houden met het specifieke proces van productie, verrichting of verhandeling [en] de voorwaarden daarvoor, of met een specifiek proces in een verder stadium van de levenscyclus, zelfs als deze factoren niet tot de materiële essentie van het werk, de levering of de dienst behoren. [...]
De voorwaarde dat er een verband met het voorwerp van de opdracht moet zijn sluit echter criteria en voorwaarden uit met betrekking tot algemeen ondernemingsbeleid, die namelijk niet kunnen worden beschouwd als een factor welke kenmerkend is voor het specifieke productie- of verrichtingsproces. De aanbestedende dienst mag derhalve niet als voorwaarde kunnen stellen dat de inschrijver een beleid van maatschappelijk en ecologisch verantwoord ondernemen voert.
(98)      Het is van essentieel belang dat gunningscriteria of contractvoorwaarden betreffende sociale aspecten van het productieproces betrekking hebben op de werken, leveringen of diensten die met de opdracht worden beoogd. Voorts dienen zij te worden toegepast in overeenstemming met richtlijn [96/71], zoals uitgelegd door het Hof van Justitie van de Europese Unie, en mogen zij niet worden gekozen of toegepast op een wijze die direct of indirect discriminerend is ten aanzien van ondernemers uit andere lidstaten of uit derde landen die partij zijn bij de [Overeenkomst inzake overheidsopdrachten van de Wereldhandelsorganisatie (‚Government Procurement Agreement’; GPA-overeenkomst)] of bij vrijhandelsakkoorden waarbij ook de [Europese] Unie partij is. Eisen betreffende de essentiële arbeidsvoorwaarden die zijn geregeld bij richtlijn [96/71], zoals minimumlonen, moeten dus op het niveau blijven dat is vastgesteld in nationale wetgeving of in collectieve arbeidsovereenkomsten die overeenkomstig het Unierecht in het kader van die richtlijn worden toegepast.
[...]
(114)      Bepaalde categorieën van diensten hebben vanwege hun aard nog steeds een beperkte grensoverschrijdende dimensie. Het gaat met name om diensten aan personen zoals sociale diensten, gezondheidszorg en onderwijs. Deze diensten worden verstrekt binnen een bijzondere context die sterk varieert per lidstaat, ten gevolge van de verschillende culturele tradities. Daarom moet een specifieke regeling worden ingevoerd voor overheidsopdrachten voor deze diensten, met een drempel die hoger is dan die voor andere diensten.
Behoudens concrete aanwijzingen van het tegendeel, zoals financiering van grensoverschrijdende projecten door de Unie, zullen dienstverleners uit andere lidstaten over het algemeen weinig belangstelling hebben voor diensten aan personen met een waarde onder deze drempel.
Opdrachten voor diensten aan personen die deze drempel overschrijden, moeten over de hele Unie transparant verlopen. Wegens het belang van de culturele context en het gevoelige karakter van deze diensten moeten de lidstaten een grote vrijheid krijgen om de keuze van de dienstverlener te regelen op de wijze die hun het meest geschikt voorkomt. In de voorschriften van deze richtlijn wordt rekening gehouden met die noodzaak en wordt alleen de naleving van de basisbeginselen van transparantie en gelijke behandeling verplicht gesteld, en wordt ervoor gezorgd dat aanbestedende diensten voor de keuze van dienstverleners specifieke kwaliteitscriteria kunnen toepassen zoals vastgesteld in het facultatieve Europees kwaliteitskader voor sociale diensten, dat is bekendgemaakt door het Comité voor sociale bescherming. [...]”
4        Artikel 4 van richtlijn 2014/24 heeft als opschrift „Drempelbedragen” en bepaalt:
„Deze richtlijn is van toepassing op opdrachten waarvan de geraamde waarde exclusief belasting over de toegevoegde waarde (btw) gelijk is aan of groter dan de volgende drempelbedragen:
[...]
d)      750 000 EUR voor overheidsopdrachten voor sociale en andere specifieke diensten in de zin van bijlage XIV.”
5        Hoofdstuk II van deze richtlijn, met als opschrift „Algemene regels”, omvat artikel 18, „Aanbestedingsbeginselen”, dat in lid 1 bepaalt:
„Aanbestedende diensten behandelen ondernemers op gelijke en niet-discriminerende wijze en handelen op een transparante en proportionele wijze.
Overheidsopdrachten worden niet opgesteld met het doel om deze uit te sluiten van het toepassingsgebied van de richtlijn of om de mededinging op kunstmatige wijze te beperken. De mededinging wordt geacht kunstmatig te zijn beperkt indien de aanbesteding is ontworpen met het doel bepaalde ondernemers ten onrechte te bevoordelen of te benadelen.”
6        Artikel 67 van die richtlijn draagt het opschrift „Gunningscriteria” en luidt als volgt:
„1.      Onverminderd de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de prijs van bepaalde leveringen of de vergoeding van bepaalde diensten, baseren de aanbestedende diensten de gunning van overheidsopdrachten op de economisch meest voordelige inschrijving.
2.      De economisch meest voordelige inschrijving uit het oogpunt van de aanbestedende dienst wordt vastgesteld op basis van de prijs of de kosten, op basis van kosteneffectiviteit, zoals de levenscycluskosten, overeenkomstig artikel 68, waarbij onder meer de beste prijs-kwaliteitsverhouding in aanmerking kan worden genomen, te bepalen op basis van criteria, waaronder kwalitatieve, milieu- en/of sociale aspecten, die verband houden met het voorwerp van de betrokken opdracht. Het kan bijvoorbeeld gaan om de volgende criteria:
a)      kwaliteit, waaronder technische verdienste, esthetische en functionele kenmerken, toegankelijkheid, geschiktheid van het ontwerp voor alle gebruikers, sociale, milieu- en innovatieve kenmerken, de handel en de voorwaarden waaronder deze plaatsvindt;
b)      de organisatie, de kwalificatie en de ervaring van het personeel voor de uitvoering van de opdracht, wanneer de kwaliteit van dat personeel een aanzienlijke invloed kan hebben op het niveau van de uitvoering van de opdracht, of
c)      klantenservice en technische bijstand, alsmede leveringsvoorwaarden zoals leveringsdatum, de leveringswijze en leveringsperiode of termijn voor voltooiing.
Het kostenelement kan ook de vorm aannemen van een vaste prijs of vaste kosten op basis waarvan de ondernemers zullen concurreren op kwaliteitscriteria alleen.
De lidstaten kunnen bepalen dat de aanbestedende diensten de prijs of de kosten niet als enige gunningscriterium mogen hanteren of de toepassing ervan beperken tot bepaalde categorieën aanbestedende diensten of bepaalde soorten opdrachten.
3.      Gunningscriteria worden geacht verband te houden met het voorwerp van de overheidsopdracht wanneer zij betrekking hebben op de in het kader van die opdracht te verrichten werken, leveringen of diensten, in alle opzichten en in elk stadium van hun levenscyclus, met inbegrip van factoren die te maken hebben met:
a)      het specifieke productieproces, het aanbieden of de verhandeling van deze werken, leveringen of diensten, of
b)      een specifiek proces voor een andere fase van hun levenscyclus,
zelfs wanneer deze factoren geen deel uitmaken van hun materiële basis.
4.      Gunningscriteria mogen er niet toe leiden dat de aanbestedende dienst onbeperkte keuzevrijheid heeft. Zij waarborgen de mogelijkheid van daadwerkelijke mededinging en gaan vergezeld van specificaties aan de hand waarvan de door de inschrijvers verstrekte informatie daadwerkelijk kan worden getoetst om te beoordelen hoe goed de inschrijvingen aan de gunningscriteria voldoen. In geval van twijfel, controleren de aanbestedende diensten effectief de juistheid van de door de inschrijvers verstrekte informatie en bewijsmiddelen.
5.      De aanbestedende dienst specificeert in de aanbestedingsstukken het relatieve gewicht dat hij voor de bepaling van de economisch meest voordelige inschrijving aan elk van de gekozen criteria toekent, behalve wanneer deze uitsluitend op basis van de prijs wordt bepaald.
Dit relatieve gewicht kan worden uitgedrukt in een marge met een passend verschil tussen minimum en maximum.
Wanneer weging om objectieve redenen niet mogelijk is, vermeldt de aanbestedende dienst de criteria in afnemende volgorde van belangrijkheid.”
7        Artikel 74 van die richtlijn, met als opschrift „Gunning van opdrachten voor sociale en andere specifieke diensten”, bepaalt:
„De in bijlage XIV opgesomde overheidsopdrachten voor sociale en andere specifieke diensten worden gegund in overeenstemming met dit hoofdstuk wanneer de waarde van de opdracht gelijk is aan of hoger dan de in artikel 4, onder d), vastgestelde drempel.”
8        Artikel 76 van richtlijn 2014/24 heeft als opschrift „Beginselen van het gunnen van overheidsopdrachten” en luidt:
„1.      De lidstaten stellen nationale regels voor het gunnen van opdrachten op grond van dit hoofdstuk op, om ervoor te zorgen dat de aanbestedende diensten de beginselen van transparantie en gelijke behandeling van ondernemers naleven. Het staat de lidstaten vrij te bepalen welke procedurele regels van toepassing zijn mits deze regels de aanbestedende diensten de mogelijkheid geven rekening te houden met de specifieke kenmerken van de betrokken diensten.
2.      De lidstaten zorgen ervoor dat aanbestedende diensten rekening kunnen houden met de noodzaak de kwaliteit, continuïteit, toegankelijkheid, betaalbaarheid, beschikbaarheid en volledigheid van de diensten, de specifieke behoeften van verschillende categorieën gebruikers, met inbegrip van achtergestelde en kwetsbare groepen, de betrokkenheid en inspraak van gebruikers en de innovatie te verzekeren. De lidstaten kunnen ook bepalen dat de keuze van de dienstenaanbieder geschiedt op basis van de inschrijving met de beste prijs-kwaliteitsverhouding, rekening houdend met de kwaliteits- en duurzaamheidscriteria voor sociale diensten.”
9        Bijlage XIV bij deze richtlijn is een tabel die als opschrift „Diensten bedoeld in artikel 74” heeft, waarin onder meer wordt verwezen naar CPV-code 85312000‑9.
Spaans recht
10      Artikel 1 van Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (wet 9/2017 inzake overheidsopdrachten en tot omzetting in de Spaanse rechtsorde van richtlijnen 2014/23/EU en [2014/24] van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014) van 8 november 2017 (BOE nr. 272 van 9 november 2017; hierna: „LCSP”), met als opschrift „Onderwerp en doel”, bepaalt in lid 3:
„In alle overheidsopdrachten worden verplicht en op horizontale wijze sociale en milieucriteria opgenomen voor zover deze verband houden met het voorwerp van de opdracht, in de overtuiging dat de opneming ervan leidt tot een betere prijs-kwaliteitverhouding bij de uitvoering van de opdracht en tot een doelmatigere besteding van overheidsmiddelen. Ook wordt toegang tot overheidsopdrachten geboden aan kleine en middelgrote ondernemingen en aan ondernemingen in de sociale economie.”
11      Artikel 145 van deze wet, met als opschrift „Voorwaarden en soorten criteria voor de gunning van de opdracht”, bepaalt:
„1.      Opdrachten worden gegund aan de hand van een verscheidenheid aan gunningscriteria op basis van de beste verhouding tussen prijs en kwaliteit.
Na voorafgaande motivering in de stukken kunnen opdrachten worden gegund aan de hand van criteria op basis van kosteneffectiviteit, zoals de levenscycluskosten, overeenkomstig artikel 148.
2.      De beste prijs-kwaliteitsverhouding wordt beoordeeld aan de hand van economische en kwalitatieve criteria.
De kwalitatieve criteria die door de aanbestedende dienst worden vastgesteld om de beste prijs-kwaliteitsverhouding te beoordelen, kunnen milieu- of sociale aspecten omvatten die verband houden met het voorwerp van de opdracht, op de in lid 6 van dit artikel vastgestelde wijze. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om de volgende criteria:
1.      kwaliteit, waaronder technische verdienste, esthetische en functionele kenmerken, toegankelijkheid, universeel ontwerp of geschiktheid van het ontwerp voor alle gebruikers, sociale, milieu- en innovatieve kenmerken, de handel en de voorwaarden waaronder deze plaatsvindt;
[...]
De sociale kenmerken van de opdracht dienen onder andere de volgende doelstellingen: bevordering van de sociale integratie van personen met een handicap, kansarme personen of leden van kwetsbare groepen onder de werknemers die de opdracht uitvoeren, en, in algemene zin, van de integratie op de arbeidsmarkt en in de maatschappij van personen met een handicap en personen die zich in een situatie van sociale uitsluiting bevinden of het risico daarop lopen; uitbesteding aan gespecialiseerde arbeidsbureaus of re-integratieondernemingen; toepassing van gendergelijkheidsplannen en, in algemene zin, bevordering van de gelijkheid van vrouwen en mannen bij de uitvoering van de opdracht; bevordering van de aanwerving van vrouwen; evenwicht tussen werk en privé- en gezinsleven; verbetering van de arbeidsomstandigheden en -voorwaarden; stabiliteit van het werk; aanwerving van een groter aantal personen voor de uitvoering van de opdracht; opleiding op het gebied van en bescherming van de gezondheid en veiligheid op het werk; toepassing van ethische criteria en criteria inzake maatschappelijke verantwoordelijkheid bij de uitvoering van de opdracht, en criteria inzake de levering of het gebruik van producten op basis van eerlijke handel tijdens de uitvoering van de opdracht.
2.      de organisatie, de kwalificaties en de ervaring van het personeel dat is toegewezen aan de opdracht, voor zover de kwaliteit van dat personeel significant van invloed kan zijn op de best mogelijke uitvoering van de opdracht.
[...]”
12      De zevenenveertigste aanvullende bepaling van die wet draagt het opschrift „Beginselen die van toepassing zijn op de in bijlage IV vermelde concessieovereenkomsten voor diensten en op de in bijlage IV vermelde opdrachten voor sociale, gezondheids- of onderwijsdiensten” en luidt als volgt:
„Onverminderd de toepassing van de bepalingen van deze wet en, onder andere, de bepalingen betreffende de vaststelling van technische voorschriften, minimumsolvabiliteitsvoorwaarden, gunningscriteria en bijzondere uitvoeringsvoorwaarden in gunningsprocedures voor concessieovereenkomsten voor diensten zoals vermeld in bijlage IV en in gunningsprocedures voor sociale, gezondheids- of onderwijsdiensten zoals eveneens vermeld in bijlage IV, zorgen de aanbestedende diensten er in alle fasen van de procedure voor dat de kwaliteit, de continuïteit, de toegankelijkheid, de betaalbaarheid, de beschikbaarheid en de volledigheid van de diensten worden gewaarborgd, evenals de specifieke behoeften van verschillende categorieën gebruikers, met inbegrip van achtergestelde en kwetsbare groepen, de betrokkenheid en inspraak van gebruikers en de innovatie.
Ook kan de aanbestedende dienst de criteria voor de gunning van de in deze aanvullende bepaling bedoelde opdrachten betrekken op aspecten als: de ervaring van het aan de opdracht toegewezen personeel met het verrichten van diensten ten behoeve van bijzonder achtergestelde sectoren of met het verrichten van diensten van soortgelijke aard in de zin van artikel 145, de herinvestering van behaalde winsten in de verbetering van de verrichte diensten, en de invoering van mechanismen voor gebruikersparticipatie en voor informatie en begeleiding van gebruikers.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
13      Op 13 juni 2023 heeft de AESTE bij het Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (bestuursorgaan van de autonome regio Baskenland bevoegd voor zaken betreffende de plaatsing van overheidsopdrachten, Spanje) – de verwijzende rechter – bijzonder beroep ingesteld tegen het bestek voor de opdracht „thuiszorgdienst van de gemeente Ortuella” die door deze gemeente was uitgeschreven (hierna: „litigieuze opdracht”).
14      De litigieuze opdracht betreft „de uitvoering van de thuiszorgdienst van de gemeente Ortuella en meer bepaald van een gemeenschapsdienst van sociale aard in het kader waarvan preventieve, opvoedkundige en ondersteuningsactiviteiten worden verricht door bekwaam, opgeleid en onder toezicht staand personeel ten behoeve van gezinnen en/of personen die moeite hebben om hun fysieke, sociale en/of emotionele welzijn te behouden of op peil te houden, met als doel ervoor te zorgen dat de gebruikers zo lang als mogelijk en gewenst is in hun woning en/of omgeving kunnen blijven wonen”. Volgens de verwijzende rechter gaat het om „[m]aatschappelijke dienstverlening waarbij geen onderdak wordt verschaft” (CPV-code 85312000‑9) in de zin van bijlage IV bij de LCSP, die volgens hem overeenstemt met bijlage XIV bij richtlijn 2014/24.
15      De opdracht heeft een geschatte waarde van 166 250 EUR.
16      Met haar beroep verzoekt AESTE om nietigverklaring van het gunningscriterium dat is opgenomen in het bestek van de litigieuze opdracht en dat bepaalt dat maximaal 40 punten worden toegekend in geval van een verhoging van de loonsom van de inschrijver (hierna: „litigieus criterium”). Het criterium luidt als volgt:
„Er wordt rekening gehouden met de hogere beloning (loonsverhoging) ten opzichte van de in de sectorale overeenkomst vastgestelde beloning die de inschrijvende ondernemer voornemens is toe te passen op de personen die de opdracht uitvoeren.
Er wordt gekeken naar het percentage van de loonsverhoging, door het basissalaris en de verhoging uit hoofde van de collectieve arbeidsovereenkomst voor alle in te zetten werknemers te berekenen volgens de volgende formule: punten = P × A/B.
‚Punten’ is het totale aantal punten dat aan de inschrijving wordt toegekend.
P = het maximale aantal toe te kennen punten, te weten 40.
A = het hoogste percentage van alle ingediende inschrijvingen.
B = het percentage in de te beoordelen inschrijving.
Er wordt enkel rekening gehouden met inschrijvingen waarin een op de personen die de opdracht uitvoeren toe te passen procentuele verhoging wordt voorgesteld. Aan inschrijvingen waarin geen verhoging wordt voorgesteld, worden 0 punten toegekend.
Binnen een termijn van ten hoogste een maand na de sluiting van de aannemingsovereenkomst moet, na onderhandelingen met de vertegenwoordigers van de werknemers, worden gespecificeerd in welke vorm de loonsverhoging zal worden toegekend. De onderneming aan wie de opdracht is gegund moet zich tevens inspannen om een overeenkomst (de zogenoemde collectieve arbeidsovereenkomst voor de thuiszorgdienst van Ortuella) te sluiten waarin de arbeidsvoorwaarden van het aan de opdracht toegewezen personeel worden vastgelegd.”
17      De verwijzende rechter betwijfelt of het litigieuze criterium verenigbaar is met het Unierecht.
18      Ten eerste vraagt hij zich af of dit criterium wel geschikt is om de „economisch meest voordelige inschrijving” te bepalen in de zin van artikel 67, lid 1, van richtlijn 2014/24. Hoewel de aanbestedende dienst stelt dat dit criterium bedoeld is om het loon te verhogen van het personeel dat belast is met de uitvoering van de dienst waarop de litigieuze opdracht ziet, en dus om de stabiliteit en de continuïteit van de dienstverlening te verbeteren, lijkt die rechter van oordeel te zijn dat het verband tussen een dergelijke loonsverhoging en de verbetering van de dienst te hypothetisch is om een bepalende factor voor de gunning van die opdracht te kunnen zijn.
19      Ten tweede benadrukt de verwijzende rechter dat volgens overweging 98 van richtlijn 2014/24 de sociale criteria die voor de gunning van overheidsopdrachten worden gekozen, moeten worden toegepast in overeenstemming met richtlijn 96/71. Het litigieuze criterium zou echter discriminerend kunnen zijn, aangezien het een onderneming die haar kansen op gunning van de litigieuze opdracht wil vergroten, verplicht om de werknemers die de opdracht moeten uitvoeren, een hoger loon te betalen dan het loon dat zij ontvangen, wat een extra economische last kan vormen die de indiening van inschrijvingen kan belemmeren.
20      Ten derde zou het litigieuze criterium onevenredig en discriminerend kunnen blijken voor marktdeelnemers die onvoldoende middelen hebben om hoge lonen uit te betalen, terwijl die marktdeelnemers juist dankzij hun lagere loonkosten concurrerende inschrijvingen met een goede prijs-kwaliteitverhouding zouden kunnen indienen.
21      Ten vierde vraagt die rechter zich af of het litigieuze criterium geen inbreuk vormt op het recht op collectieve onderhandelingen dat in artikel 28 van het Handvest is neergelegd, aangezien collectieve onderhandelingen die na de gunning van de litigieuze opdracht zouden worden aangevat, ertoe zouden kunnen leiden dat het personeel dat met de uitvoering van de opdracht belast is, wordt uitgesloten van het toepassingsgebied van de geldende collectieve overeenkomst. Dergelijke onderhandelingen zouden ook kunnen leiden tot beloningsongelijkheden tussen werknemers van dezelfde onderneming die identieke taken uitvoeren en wier beloning dan zou variëren afhankelijk van de klant voor wie de taken worden verricht.
22      Ten vijfde zou het litigieuze criterium ook uit het oogpunt van de doelstelling ervan onevenredig kunnen blijken, aangezien de nieuwe collectieve overeenkomst die na de gunning van de litigieuze opdracht wordt gesloten, zou kunnen leiden tot consolidatie van de loonsverhoging buiten het kader van de uitvoering van de opdracht, waardoor het in artikel 67, lid 3, van richtlijn 2014/24 bedoelde verband met het voorwerp van die opdracht verloren zou gaan.
23      Derhalve heeft het Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Is een criterium voor de gunning van een opdracht voor diensten, zoals hier aan de orde, op basis waarvan:
–        er rekening wordt gehouden met de door de inschrijver voor de personen die de opdracht uitvoeren voorgestelde loonsverhoging ten opzichte van de beloning die is vastgesteld in de toepasselijke sectorale overeenkomst,
en
–        de geselecteerde inschrijver verplicht is om, na collectieve onderhandelingen met de vertegenwoordigers van de werknemers, te specificeren in welke vorm die loonsverhoging zal worden toegekend en om zich in te spannen voor de sluiting van een collectieve arbeidsovereenkomst voor het ten behoeve van de opdracht in te zetten personeel,
geschikt voor het bepalen van de economisch meest voordelige inschrijving zoals vereist door artikel 67, lid 1, van richtlijn [2014/24]?
2)      Staat dit criterium in de weg aan het vrij verrichten van diensten of beperkt het de vrije mededinging in strijd met artikel 56 VWEU en met de richtlijnen [2014/24] en [96/71]?
3)      Maakt het inbreuk op het in artikel 28 van het [Handvest] neergelegde recht op collectieve onderhandelingen?”
Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
24      Vooraf dient te worden onderzocht of het Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi voldoet aan de criteria om te kunnen worden beschouwd als een nationale rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU.
25      In dit verband zij herinnerd aan de vaste rechtspraak dat het Hof, om te beoordelen of een verwijzend orgaan een „rechterlijke instantie” is – hetgeen uitsluitend door het Unierecht wordt bepaald –, rekening houdt met een samenstel van factoren, zoals de wettelijke grondslag van het orgaan, het permanente karakter, de verplichte rechtsmacht, het uitspraak doen na een procedure op tegenspraak, de toepassing van rechtsregels door het orgaan, alsmede de onafhankelijkheid van het orgaan (arrest van 20 september 2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26      In casu blijkt om te beginnen uit de verwijzingsbeslissing dat het Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi een permanent en onafhankelijk orgaan is dat zijn grondslag vindt in een wettelijke bepaling en dat uitspraak doet na een procedure op tegenspraak. Wat meer in het bijzonder zijn onafhankelijkheid betreft, staat in de verwijzingsbeslissing te lezen dat dit orgaan niet gebonden is aan hiërarchische beperkingen of instructies van buitenaf en derhalve zijn taken objectief, onpartijdig en volledig autonoom uitvoert.
27      Wat voorts het verplichte karakter van de rechtsmacht betreft, in de zin van de rechtspraak van het Hof over artikel 267 VWEU, heeft het Hof reeds geoordeeld dat beslissingen van voor zaken betreffende de plaatsing van overheidsopdrachten bevoegde bestuursorganen van autonome regio’s, waarvan de bevoegdheid niet afhankelijk is van instemming van de partijen, voor deze partijen bindend zijn, zelfs indien de instelling van een beroep facultatief is (zie in die zin arrest van 20 september 2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, punten 23 en 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28      Hieraan wordt niet afgedaan door de rechtspraak van het Hof in het arrest van 21 januari 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17), aangezien de leden van het hier aan de orde zijnde orgaan, zoals de Spaanse regering in haar schriftelijke opmerkingen aangeeft, een garantie van onafzetbaarheid genieten, die in de nationale wetgeving wordt geregeld en waarvan slechts kan worden afgeweken om redenen die uitdrukkelijk in die wetgeving worden opgesomd.
29      Bijgevolg voldoet het Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi aan de criteria om te kunnen worden beschouwd als een nationale rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU, en zijn de aan het Hof gestelde vragen ontvankelijk.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
30      Vooraf zij erop gewezen dat, zoals uit punt 14 van het onderhavige arrest blijkt, de litigieuze opdracht ziet op diensten die vallen onder de categorie „[a]mbulante maatschappelijke dienstverlening” (CPV-code 8531 2000‑9), die vermeld staat in bijlage IV bij de LCSP, welke bijlage volgens de verwijzende rechter overeenstemt met bijlage XIV bij richtlijn 2014/24.
31      Volgens artikel 4, onder d), van deze richtlijn is deze richtlijn alleen van toepassing op de in bijlage XIV vermelde opdrachten indien de waarde ervan gelijk is aan of groter is dan de in die bepaling vastgestelde drempel van 750 000 EUR.
32      In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de litigieuze opdracht een geraamde waarde heeft van 166 250 EUR, wat dus onder die drempel ligt. Volgens de verwijzingsbeslissing heeft de Spaanse wetgever, zoals de Spaanse regering ter terechtzitting heeft bevestigd, de bepalingen van richtlijn 2014/24 echter rechtstreeks en onvoorwaardelijk toepasselijk willen maken op opdrachten waarvan de waarde onder die drempel ligt. Die wetgever heeft meer in het bijzonder bij de vaststelling van artikel 145 LCSP, gelezen in samenhang met de zevenenveertigste aanvullende bepaling van deze wet, waarbij artikel 67 van richtlijn 2014/24 – dat betrekking heeft op de gunningscriteria – is omgezet, besloten om de toepassing van deze laatste bepaling uit te breiden tot opdrachten waarvan de waarde onder die drempel ligt.
33      Uit vaste rechtspraak blijkt dat wanneer een nationale regeling zich voor haar oplossingen voor situaties waarop een Uniehandeling niet van toepassing is, rechtstreeks en onvoorwaardelijk conformeert aan de in die handeling gekozen oplossingen, de Unie er stellig belang bij heeft dat de overgenomen Unierechtelijke bepalingen op eenvormige wijze worden uitgelegd. Daardoor kunnen immers uiteenlopende uitleggingen in de toekomst worden vermeden en kunnen deze situaties op dezelfde wijze worden behandeld als situaties die wel binnen de werkingssfeer van die bepalingen vallen (arresten van 18 oktober 1990, Dzodzi, C‑297/88 en C‑197/89, EU:C:1990:360, punten 36 en 37, en 16 juni 2022, Obshtina Razlog, C‑376/21, EU:C:2022:472, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34      Hieruit volgt dat er een stellig belang bestaat bij een uitspraak van het Hof over de eerste prejudiciële vraag, ook al heeft de litigieuze opdracht een lagere waarde dan die welke in artikel 4, onder d), van richtlijn 2014/24 wordt vermeld.
35      Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 67, lid 1, van richtlijn 2014/24 aldus moet worden uitgelegd dat een criterium voor de gunning van een overheidsopdracht voor maatschappelijke dienstverlening waarbij geen onderdak wordt verschaft, op basis waarvan er rekening wordt gehouden met de loonsverhoging die de inschrijver voorstelt voor het personeel dat de opdracht uitvoert ten opzichte van de beloning die in de geldende sectorale collectieve overeenkomst is vastgesteld, geschikt is voor de aanbestedende dienst om de economisch meest voordelige inschrijving in de zin van die bepaling te identificeren.
36      In de eerste plaats bepaalt artikel 67, lid 1, van richtlijn 2014/24, gelezen in samenhang met overweging 89 ervan, dat aanbestedende diensten de gunning van overheidsopdrachten hoofdzakelijk baseren op het criterium van de economisch meest voordelige inschrijving.
37      Volgens lid 2 van dit artikel moet dit criterium uit het oogpunt van de aanbestedende dienst worden vastgesteld op basis van de prijs of de kosten, op basis van kosteneffectiviteit, en kan daarbij de beste prijs-kwaliteitsverhouding in aanmerking worden genomen, te bepalen op basis van criteria, waaronder kwalitatieve, milieu- en/of sociale aspecten die verband houden met het voorwerp van de betrokken opdracht. Gelezen in samenhang met de overwegingen 90 en 92 van richtlijn 2014/24 wordt in de voormelde bepaling, onder a) tot en met c), een niet-uitputtende lijst gegeven van gunningscriteria die kunnen worden gebruikt, waaronder ook sociale criteria.
38      Hieruit volgt dat aangezien artikel 67, lid 2, van deze richtlijn geen uitputtende lijst van gunningscriteria bevat, de aanbestedende dienst gunningscriteria met sociale aspecten kan vaststellen mits dergelijke criteria verband houden met het voorwerp van de betrokken opdracht.
39      Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat aanbestedende diensten mogen kiezen voor gunningscriteria die zijn gebaseerd op sociale overwegingen, die betrekking kunnen hebben op de gebruikers of de begunstigden van de diensten welke het voorwerp van de opdracht zijn, maar ook op andere personen (zie in die zin arrest van 10 mei 2012, Commissie/Nederland, C‑368/10, EU:C:2012:284, punt 85).
40      Uitgemaakt moet dus worden of een gunningscriterium als het litigieuze criterium, waarbij rekening wordt gehouden met de loonsverhoging van het personeel dat de overheidsopdracht uitvoert ten opzichte van het loon dat in de geldende sectorale collectieve arbeidsovereenkomst is vastgelegd, kan worden aangemerkt als een „sociaal aspect dat verband houdt met het voorwerp van de betrokken opdracht”.
41      Zoals de advocaat-generaal in de punten 36 en 37 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, betreft het gunningscriterium een loonsverhoging die de inschrijver voorstelt door te voeren voor het personeel dat de opdracht uitvoert ten opzichte van het loon dat in de sectorale collectieve arbeidsovereenkomst is vastgesteld, zodat moet worden aangenomen dat dit criterium, gelet op de aard ervan, een „sociaal aspect” in de zin van artikel 67, lid 2, van richtlijn 2014/24 betreft, welk begrip in ruime zin moet worden begrepen.
42      In de tweede plaats moet worden benadrukt dat, wil een aanbestedende dienst de economisch voordeligste inschrijving kunnen identificeren aan de hand van een gunningscriterium met een „sociaal aspect”, een dergelijk criterium nog moet voldoen aan de andere voorwaarden van artikel 67, leden 2 tot en met 5, van die richtlijn juncto de overwegingen 90 en 92 ervan, en namelijk onder meer verband moet houden met het voorwerp van de opdracht en geen onbeperkte keuzevrijheid mag geven aan de aanbestedende dienst.
43      Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter alleen twijfels heeft over het verband tussen het voorwerp van de opdracht en het litigieuze criterium, dat volgens hem te algemeen is om de litigieuze opdracht te kunnen gunnen, en over een mogelijke schending van het beginsel van gelijke behandeling van inschrijvers als gevolg van dit criterium.
44      Wat ten eerste de voorwaarde van het verband tussen het litigieuze criterium en het voorwerp van de opdracht betreft, blijkt uit artikel 67, lid 3, van richtlijn 2014/24 juncto overweging 97 ervan dat gunningscriteria worden geacht verband te houden met het voorwerp van de overheidsopdracht wanneer zij betrekking hebben op de in het kader van die opdracht te verrichten diensten, in alle opzichten en in elk stadium van hun levenscyclus, met inbegrip van factoren die te maken hebben met het specifieke productieproces, het aanbieden of de verhandeling van deze diensten, zelfs wanneer deze factoren geen deel uitmaken van hun materiële basis.
45      Gezien de ruime bewoordingen van deze bepaling is het dus niet uitgesloten dat een aanbestedende dienst in een bepaalde situatie via een gunningscriterium voor een opdracht voor maatschappelijke dienstverlening zonder onderdak rekening houdt met de loonsverhoging die de inschrijver voorstelt voor het personeel dat de opdracht uitvoert ten opzichte van het loon dat in de sectorale collectieve arbeidsovereenkomst is vastgesteld.
46      Uit punt 44 van het onderhavige arrest volgt dat bij de beoordeling of er een verband bestaat tussen het litigieuze criterium en het voorwerp van de litigieuze opdracht, rekening moet worden gehouden met de specifieke kenmerken van de dienst waarop de opdracht betrekking heeft. Het staat in casu weliswaar aan de verwijzende rechter om het bestaan van een dergelijk verband te beoordelen, maar opgemerkt zij dat de opdracht wordt gekenmerkt door de hoge arbeidsintensiteit die vereist is en door de moeilijkheid voor de aanbestedende dienst om een continue, kwalitatief hoogwaardige dienst te verlenen aan de personen voor wie de dienst bestemd is, te weten achtergestelde, kwetsbare personen.
47      Zoals de advocaat-generaal in de punten 46 tot en met 48 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet om te beginnen worden aangenomen dat de vergoeding die de geselecteerde inschrijver voor de door hem verrichte dienst ontvangt, grotendeels wordt bepaald door de loonkosten van het personeel dat de dienst verricht, met als gevolg dat het litigieuze criterium verband houdt met het voorwerp van de opdracht. Voorts is het bij een opdracht van deze aard niet onredelijk om te oordelen dat een gunningscriterium waarbij rekening wordt gehouden met het feit dat het personeel dat de opdracht uitvoert een hoger loon krijgt dan het loon dat in de geldende sectorale collectieve overeenkomst is vastgesteld, bevorderlijk kan zijn voor dit voorwerp doordat de kwaliteit, de toegankelijkheid en de continuïteit van de dienstverlening aan de personen voor wie deze dienst bestemd is – achtergestelde, kwetsbare personen – wordt verbeterd aangezien een hoger loon tot gevolg heeft dat het personeel dat de opdracht uitvoert, trouw blijft en dat beter gekwalificeerd personeel kan worden aangeworven.
48      Deze uitlegging wordt trouwens bevestigd door artikel 76, lid 2, van richtlijn 2014/24, dat in verband met de in bijlage XIV bij deze richtlijn opgesomde sociale diensten bepaalt dat aanbestedende diensten rekening kunnen houden met de noodzaak om de kwaliteit, continuïteit, toegankelijkheid en beschikbaarheid van de diensten alsook de specifieke behoeften van verschillende categorieën gebruikers, met inbegrip van achtergestelde en kwetsbare groepen, te verzekeren.
49      Door rekening te houden met de loonsverhoging die de inschrijver voorstelt voor het personeel dat de opdracht uitvoert ten opzichte van de beloning die in de geldende sectorale collectieve overeenkomst is vastgesteld, kan de aanbestedende dienst dus een betere kwaliteit, continuïteit en beschikbaarheid verzekeren van de maatschappelijke dienstverlening waarbij geen onderdak wordt verschaft, het voorwerp van de litigieuze opdracht.
50      Wat ten tweede de twijfels van de verwijzende rechter betreft over de eventuele schending van het beginsel van gelijke behandeling van inschrijvers die het litigieuze criterium zou opleveren doordat het inschrijvers zou benadelen die minder goed in staat zijn om lonen te betalen die de lonen uit de geldende sectorale collectieve arbeidsovereenkomst overstijgen, zoals kleine en middelgrote ondernemingen, terwijl die ondernemingen juist dankzij hun lagere loonkosten concurrerende inschrijvingen zouden kunnen indienen, moet het volgende in herinnering worden gebracht.
51      Volgens artikel 67, lid 4, van richtlijn 2014/24, gelezen in het licht van overweging 90 van deze richtlijn, verlenen de gunningscriteria de aanbestedende dienst geen onbeperkte keuzevrijheid. Zij moeten immers waarborgen dat bij de gunning van opdrachten de beginselen van transparantie, non-discriminatie en gelijke behandeling in acht worden genomen om tot een objectieve vergelijking van de relatieve waarde van de inschrijvingen te kunnen komen.
52      Volgens artikel 18, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2014/24 moeten aanbestedende diensten ondernemers op gelijke en niet-discriminerende wijze behandelen. De beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie hebben tot doel de ontwikkeling van een gezonde en daadwerkelijke mededinging tussen de aan een overheidsopdracht deelnemende inschrijvers te bevorderen. Overeenkomstig deze beginselen moeten de inschrijvers zich in een gelijke positie bevinden, zowel in de fase waarin zij hun inschrijvingen voorbereiden als bij de beoordeling ervan door de aanbestedende dienst (zie in die zin arrest van 13 juni 2024, BibMedia, C‑737/22, EU:C:2024:495, punt 30). De voormelde beginselen vereisen dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij dat objectief gerechtvaardigd is (arrest van 6 oktober 2021, Conacee, C‑598/19, EU:C:2021:810, punt 36).
53      Artikel 18, lid 1, tweede alinea, van deze richtlijn bepaalt tevens dat de aanbestedende dienst geen gunningscriteria mag vaststellen die bepaalde ondernemers op grond van de eigen kenmerken ten onrechte bevoordelen of benadelen, of die bepaalde ondernemers op kunstmatige wijze belemmeren.
54      In casu moet worden vastgesteld dat het Hof niet over gegevens beschikt om te kunnen bepalen of het litigieuze criterium een dergelijk discriminerend effect kan hebben ten aanzien van bepaalde ondernemers zoals kleine en middelgrote ondernemingen.
55      Hoewel het dus aan de verwijzende rechter staat om dit onderzoek te verrichten, zij erop gewezen dat dit onderzoek moet worden uitgevoerd op basis van de documentatie waarover de aanbestedende dienst beschikte toen hij zijn behoeften moest bepalen, alsook in het licht van de eventuele raadplegingen die de aanbestedende dienst op voorhand heeft kunnen doen bij de gebruikers of de begunstigden van de verleende dienst of bij het uitvoerend personeel, van eventuele voorafgaande marktraadplegingen of van elk ander document waaruit een uitsluitingseffect van een dergelijk gunningscriterium zou kunnen blijken.
56      Gelet op de voorgaande overwegingen dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 67, lid 1, van richtlijn 2014/24 aldus moet worden uitgelegd dat een criterium voor de gunning van een overheidsopdracht voor maatschappelijke dienstverlening waarbij geen onderdak wordt verschaft, op basis waarvan er rekening wordt gehouden met de loonsverhoging die de inschrijver voorstelt voor het personeel dat de opdracht uitvoert ten opzichte van de beloning die in de geldende sectorale collectieve overeenkomst is vastgesteld, geschikt is voor de aanbestedende dienst om de economisch meest voordelige inschrijving in de zin van die bepaling te identificeren.
Tweede vraag
57      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of richtlijn 96/71 en artikel 56 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een criterium voor de gunning van een overheidsopdracht voor maatschappelijke dienstverlening waarbij geen onderdak wordt verschaft, op basis waarvan er rekening wordt gehouden met de loonsverhoging die de inschrijver voorstelt voor het personeel dat de opdracht uitvoert ten opzichte van de beloning die in de geldende sectorale collectieve overeenkomst is vastgesteld.
58      De Spaanse regering en de Europese Commissie betogen dat deze vraag niet-ontvankelijk is omdat er geen enkel grensoverschrijdend element is in het hoofdgeding, wat voor de uitlegging van zowel artikel 56 VWEU als richtlijn 96/71 evenwel noodzakelijk is. Ten eerste heeft er immers geen enkele inschrijver die op het grondgebied van een andere lidstaat dan die van de aanbestedende dienst gevestigd is, deelgenomen aan de procedure voor het plaatsen van de litigieuze opdracht, ten tweede ziet de opdracht niet op een transnationale dienstverrichting waarbij werknemers worden gedetacheerd, en ten derde pleiten ook de aard en de geringe waarde van de opdracht niet voor de aanwezigheid van een grensoverschrijdend element.
59      In dit verband moet worden opgemerkt dat het bij de litigieuze opdracht, zoals uit de punten 14 en 15 van het onderhavige arrest blijkt, gaat om een opdracht voor maatschappelijke dienstverlening waarbij geen onderdak wordt verschaft en dat de waarde van die opdracht – 166 250 EUR – de in artikel 4, onder d), van richtlijn 2014/24 bepaalde drempel niet overschrijdt. Overweging 114 van deze richtlijn verduidelijkt dat dit soort diensten een beperkte grensoverschrijdende dimensie hebben omdat zij verstrekt worden binnen een bijzondere context die ten gevolge van de verschillende culturele tradities zo sterk varieert per lidstaat dat dienstverleners uit andere lidstaten over het algemeen – behoudens concrete aanwijzingen van het tegendeel zoals financiering van grensoverschrijdende projecten door de Unie – weinig belangstelling hebben voor dergelijke diensten.
60      Dienaangaande moet worden benadrukt dat het bestaan van een duidelijk grensoverschrijdend belang niet louter hypothetisch kan worden afgeleid uit bepaalde gegevens die – in abstracto bezien – aanwijzingen daarvan zouden kunnen opleveren, maar dat dit belang op positieve wijze dient te blijken uit de beoordeling – in concreto – van de opdracht in kwestie. Inzonderheid kan de verwijzende rechter niet slechts een aantal elementen aan het Hof overleggen op basis waarvan niet kan worden uitgesloten dat er sprake is van een duidelijk grensoverschrijdend belang, maar hij moet juist de gegevens verstrekken waaruit dit grensoverschrijdend belang blijkt (arrest van 6 oktober 2016, Tecnoedi Costruzioni, C‑318/15, EU:C:2016:747, punt 22).
61      De verwijzende rechter geeft in de verwijzingsbeslissing echter geen enkele concrete aanwijzing van enig grensoverschrijdend element.
62      Bovendien moet die rechter in overeenstemming met de vereisten van artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof aan het Hof duidelijk maken in welk opzicht er in het bij hem aanhangige geschil, ondanks het zuiver nationale karakter daarvan, sprake is van aanknoping met de bepalingen van het Unierecht ter zake van de fundamentele vrijheden, zodat het prejudiciële verzoek om uitlegging noodzakelijk is voor de beslechting van dat geschil (arresten van 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punt 55, en 14 juli 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, punt 47).
63      Geconstateerd zij dat de verwijzende rechter niet verduidelijkt waarom, ondanks het zuiver nationale karakter van het bij hem aanhangige geding, artikel 56 VWEU moet worden uitgelegd. Hij voert meer in het bijzonder niet uitdrukkelijk aan dat hij zich bevindt in een van de gevallen bedoeld in de punten 50 tot en met 53 van het arrest van 15 november 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874).
64      Bijgevolg is de tweede vraag niet-ontvankelijk.
Derde vraag
65      Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 28 van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een criterium voor de gunning van een overheidsopdracht voor maatschappelijke dienstverlening waarbij geen onderdak wordt verschaft, waarbij rekening wordt gehouden met de loonsverhoging die de inschrijver voorstelt voor het personeel dat de opdracht uitvoert ten opzichte van de beloning die in de geldende sectorale collectieve overeenkomst is vastgesteld, en waarin is bepaald dat die inschrijver, na collectieve onderhandelingen met de personeelsvertegenwoordigers, specificeert in welke vorm die loonsverhoging zal worden toegekend en zich inspant om ten behoeve van dat personeel een collectieve arbeidsovereenkomst te sluiten.
66      Vooraf moet erop worden gewezen dat in artikel 51, lid 1, van het Handvest staat te lezen dat de bepalingen van het Handvest tot de lidstaten zijn gericht uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Het begrip „ten uitvoer brengen van het Unierecht” veronderstelt dat er een verband bestaat tussen de Unierechtelijke handeling en de betrokken nationale maatregel dat verder gaat dan het dicht bij elkaar liggen van de betrokken materies of de indirecte invloed van de ene materie op de andere [arrest van 28 november 2024, PT (Schikking tussen de openbaar aanklager en de dader van een strafbaar feit), C‑432/22, EU:C:2024:987, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
67      In dit verband moet worden opgemerkt dat uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de LCSP, die op het hoofdgeding van toepassing is, de wetgevingshandeling is waarbij richtlijn 2014/24 in nationaal recht is omgezet. Verder blijkt uit de punten 30 tot en met 34 van het onderhavige arrest dat wanneer de waarde van de litigieuze opdracht onder de drempel van artikel 4, onder d), van richtlijn 2014/24 ligt, uit artikel 145 van de LCSP juncto de zevenenveertigste aanvullende bepaling van die wet volgt – en zoals de Spaanse regering ter terechtzitting heeft bevestigd – dat de nationale wetgeving zich rechtstreeks en onvoorwaardelijk conformeert aan de in die richtlijn gekozen oplossingen voor de situaties die niet onder deze richtlijn vallen. Bijgevolg is artikel 28 van het Handvest van toepassing, zoals ook de advocaat-generaal in punt 23 van zijn conclusie heeft opgemerkt.
68      Volgens artikel 28 van het Handvest hebben werkgevers en werknemers of hun respectieve organisaties overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken onder meer het recht om op passende niveaus collectief te onderhandelen en collectieve arbeidsovereenkomsten te sluiten.
69      Gelet op het Unieacquis ter zake en met name artikel 152, eerste alinea, VWEU, waarin staat te lezen dat de Unie „de rol van de sociale partners op het niveau van de Unie [erkent en bevordert], en daarbij rekening [houdt] met de verschillen tussen de nationale stelsels” en dat zij „hun onderlinge dialoog [bevordert], met inachtneming van hun autonomie”, moet worden aangenomen dat artikel 28 van het Handvest een autonomie van deze partners veronderstelt. Deze autonomie houdt in dat die partners tijdens de fase van het onderhandelen over een overeenkomst, hetgeen hun exclusieve bevoegdheid is, vrij kunnen discussiëren en handelen zonder bevelen of instructies van wie dan ook, met name de lidstaten of de instellingen van de Unie (zie in die zin arrest van 15 december 2022, TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
70      Hieruit volgt dat de sociale partners over een ruime beoordelingsmarge beschikken, niet alleen bij de beslissing welke van meerdere doelstellingen van sociaal beleid en werkgelegenheidsbeleid zij specifiek willen nastreven, maar ook bij het bepalen van de maatregelen waarmee deze doelstelling kan worden verwezenlijkt (arrest van 15 december 2022, TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
71      Daar het recht op collectieve onderhandelingen tot het Unierecht behoort, moet het binnen de werkingssfeer van het Unierecht in overeenstemming daarmee worden uitgeoefend. Bijgevolg beschikken de sociale partners bij het onderhandelen over collectieve overeenkomsten en het sluiten ervan weliswaar over een ruime beoordelingsmarge, maar is deze beoordelingsmarge begrensd door de verplichting om het Unierecht na te leven (arrest van 15 december 2022, TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, punten 74 en 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
72      In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat uit het litigieuze criterium alleen de eis voortvloeit dat de inschrijver binnen een termijn van maximaal één maand na de sluiting van de overeenkomst en na onderhandelingen met de vertegenwoordigers van het personeel aangeeft op welke bestanddelen van de bezoldiging de salarisverhoging van toepassing is, en dat de geselecteerde inschrijver zich inspant om een overeenkomst te sluiten over de arbeidsvoorwaarden van het personeel dat de opdracht uitvoert.
73      Geen van beide aspecten van dat criterium lijkt afbreuk te doen aan de respectieve autonomie van de sociale partners bij de onderhandelingen over een collectieve overeenkomst.
74      Zoals de advocaat-generaal in punt 70 van zijn conclusie immers heeft aangegeven, tast het litigieuze criterium het recht op collectieve onderhandelingen tussen de werkgever aan wie de opdracht is gegund en de vertegenwoordigers van het personeel dat de opdracht uitvoert niet aan, maar vergemakkelijkt het juist de dialoog tussen de sociale partners en dus de uitoefening van dat recht. Aan de geselecteerde inschrijver wordt namelijk louter een inspanningsverplichting opgelegd om te trachten met de personeelsvertegenwoordigers een collectieve overeenkomst te sluiten, en er wordt geen inbreuk gemaakt op het recht van deze vertegenwoordigers om de onderdelen van de loonsverhoging en de arbeidsvoorwaarden mee te helpen bepalen. Het uit het gunningscriterium voortvloeiende vereiste voor de geselecteerde inschrijver om overeenkomstig een in zijn inschrijving opgenomen verbintenis met de personeelsvertegenwoordigers te onderhandelen over de onderdelen van de loonsverhoging, betekent a priori niet dat die vertegenwoordigers verplicht zijn om alle voorstellen die in de inschrijving van de inschrijver staan binnen de door het gunningscriterium gestelde termijn te aanvaarden, wat evenwel moet worden geverifieerd door de verwijzende rechter.
75      Wat ten slotte de vraag van de verwijzende rechter betreft of de sluiting van een dergelijke collectieve overeenkomst een verschil in beloning zou kunnen doen ontstaan tussen het personeel dat de litigieuze opdracht uitvoert en het personeel dat voor een andere, vergelijkbare opdracht wordt ingezet – waarbij eerstgenoemden een beter loon zouden krijgen –, moet worden geconstateerd dat in de verwijzingsbeslissing niets staat over de concrete gevolgen die het litigieuze criterium zou hebben voor de beloning van het personeel van de onderneming die de opdracht zou binnenhalen. Bijgevolg beschikt het Hof over onvoldoende gegevens om dit onderdeel van de vragen van de verwijzende rechter te behandelen.
76      Gelet op een en ander moet artikel 28 van het Handvest aldus worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een criterium voor de gunning van een overheidsopdracht voor maatschappelijke dienstverlening waarbij geen onderdak wordt verschaft, waarbij rekening wordt gehouden met de loonsverhoging die de inschrijver voorstelt voor het personeel dat de opdracht uitvoert ten opzichte van de beloning die in de geldende sectorale collectieve overeenkomst is vastgesteld, en waarin is bepaald dat die inschrijver, na collectieve onderhandelingen met de personeelsvertegenwoordigers, specificeert in welke vorm die loonsverhoging zal worden toegekend en zich inspant om ten behoeve van dat personeel een collectieve arbeidsovereenkomst te sluiten.
Kosten
77      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
1)      Artikel 67, lid 1, van richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG
moet aldus worden uitgelegd dat
een criterium voor de gunning van een overheidsopdracht voor maatschappelijke dienstverlening waarbij geen onderdak wordt verschaft, op basis waarvan er rekening wordt gehouden met de loonsverhoging die de inschrijver voorstelt voor het personeel dat de opdracht uitvoert ten opzichte van de beloning die in de geldende sectorale collectieve overeenkomst is vastgesteld, geschikt is voor de aanbestedende dienst om de economisch meest voordelige inschrijving in de zin van die bepaling te identificeren.
2)      Artikel 28 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
moet aldus worden uitgelegd dat
het niet in de weg staat aan een criterium voor de gunning van een overheidsopdracht voor maatschappelijke dienstverlening waarbij geen onderdak wordt verschaft, waarbij rekening wordt gehouden met de loonsverhoging die de inschrijver voorstelt voor het personeel dat de opdracht uitvoert ten opzichte van de beloning die in de geldende sectorale collectieve overeenkomst is vastgesteld, en waarin is bepaald dat die inschrijver, na collectieve onderhandelingen met de personeelsvertegenwoordigers, specificeert in welke vorm die loonsverhoging zal worden toegekend en zich inspant om ten behoeve van dat personeel een collectieve arbeidsovereenkomst te sluiten.
ondertekeningen
*      Procestaal: Spaans.