ORDINANZA DELLA CORTE (Quinta Sezione)
7 settembre 2016 (*)
«Rinvio pregiudiziale – Diritto dei cittadini dell’Unione di circolare e di soggiornare nel territorio dell’Unione europea – Irrilevanza della domanda di pronuncia pregiudiziale ai fini della soluzione del procedimento principale – Irricevibilità manifesta»
Nel procedimento C‑228/15,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Tribunale di Catania (Italia), con ordinanza del 7 gennaio 2015, pervenuta in cancelleria il 29 maggio 2015, nel procedimento penale a carico di
Snezhana Velikova,
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta da J.L. da Cruz Vilaça (relatore), presidente di sezione, F. Biltgen, A. Borg Barthet, E. Levits e M. Berger, giudici,
avvocato generale: M. Szpunar
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
–        per il governo italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da S. Fiorentino, avvocato dello Stato;
–        per il governo rumeno, da R.-H. Radu, A. Voicu e R.-M. Mangu, in qualità di agenti;
–        per il governo del Regno Unito, da M. Holt, in qualità di agente, assistito da G. Facenna, barrister;
–        per la Commissione europea, da E. Traversa e C. Cattabriga, in qualità di agenti,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di statuire con ordinanza motivata, conformemente all’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte,
ha emesso la seguente
Ordinanza
1        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU 2004, L 158, pag. 77, e rettifiche GU 2004, L 229, pag. 35, e GU 2005, L 197, pag. 34).
2        Tale domanda è stata presentata nell’ambito di un procedimento penale a carico della sig.ra Velikova, cittadina bulgara, in merito al soggiorno irregolare di quest’ultima in Italia.
Quadro giuridico
Diritto dell’Unione
3        L’articolo 27, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2004/38 così prevede:
«1.      Fatte salve le disposizioni del presente capo, gli Stati membri possono limitare la libertà di circolazione e di soggiorno di un cittadino dell’Unione o di un suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica. Tali motivi non possono essere invocati per fini economici.
2.      I provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza rispettano il principio di proporzionalità e sono adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale della persona nei riguardi della quale essi sono applicati. La sola esistenza di condanne penali non giustifica automaticamente l’adozione di tali provvedimenti.
(…)».
Diritto italiano
4        L’articolo 129, primo comma, del codice di procedura penale è del seguente tenore:
«In ogni stato e grado del processo, il giudice, il quale riconosce che il fatto non sussiste o che l’imputato non lo ha commesso o che il fatto non costituisce reato o non è previsto dalla legge come reato ovvero che il reato è estinto o che manca una condizione di procedibilità, lo dichiara di ufficio con sentenza».
5        La direttiva 2004/38 è stata attuata nel diritto italiano dal decreto legislativo del 6 febbraio 2007, n. 30, Attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri (GURI n. 72, del 27 marzo 2007), come modificato dal decreto legislativo del 28 febbraio 2008, n. 32 (GURI n. 52, del 1° marzo 2008) (in prosieguo: il «decreto legislativo n. 30/2007»).
6        L’articolo 20 del decreto legislativo n. 30/2007 prevede quanto segue:
«1.      Salvo quanto previsto dall’articolo 21, il diritto di ingresso e soggiorno dei cittadini dell’Unione o dei loro familiari, qualsiasi sia la loro cittadinanza, può essere limitato con apposito provvedimento solo per: motivi di sicurezza dello Stato; motivi imperativi di pubblica sicurezza; altri motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.
(...).
3.      I motivi imperativi di pubblica sicurezza sussistono quando la persona da allontanare abbia tenuto comportamenti che costituiscono una minaccia concreta, effettiva e grave ai diritti fondamentali della persona ovvero all’incolumità pubblica, rendendo urgente l’allontanamento perché la sua ulteriore permanenza sul territorio è incompatibile con la civile e sicura convivenza. Ai fini dell’adozione del provvedimento, si tiene conto anche di eventuali condanne, pronunciate da un giudice italiano o straniero, per uno o più delitti non colposi, consumati o tentati, contro la vita o l’incolumità della persona (...)».
7        L’articolo 21 del decreto legislativo n. 30/2007 dispone che:
«1.      Il provvedimento di allontanamento dei cittadini degli altri Stati membri dell’Unione europea o dei loro familiari, qualunque sia la loro cittadinanza, può altresì essere adottato quando vengono a mancare le condizioni che determinano il diritto di soggiorno dell’interessato (…).
2.      Il provvedimento di cui al comma 1 è adottato dal prefetto (…) con atto motivato e notificato all’interessato. (...)
(...).
4.      Qualora il cittadino dell’Unione o il suo familiare allontanato sia individuato sul territorio dello Stato oltre il termine fissato nel provvedimento di allontanamento, senza aver provveduto alla presentazione dell’attestazione di cui al comma 3, è punito con l’arresto da un mese a sei mesi e con l’ammenda da 200 a 2.000 euro».
Causa principale e questione pregiudiziale
8        Risulta dalla decisione di rinvio che il 26 marzo 2010 il Prefetto della provincia di Catania (Italia) ha adottato nei confronti della sig.ra Velikova una decisione di allontanamento dal territorio italiano per motivi di pubblica sicurezza ai sensi dell’articolo 20 del decreto legislativo n. 30/2007.
9        Tale decisione è stata motivata, da un lato, dal fatto che la sig.ra Velikova non esercitava in Italia un’attività lavorativa stabile e, dall’altro, dalla circostanza che, sebbene l’esercizio della prostituzione non costituisca reato, chi si prostituisce in luoghi pubblici esercita un’attività pericolosa per la pubblica sicurezza o per la moralità pubblica.
10      La sig.ra Velikova non ha ottemperato alla decisione di allontanamento.
11      Il 10 novembre 2010, durante un controllo svolto da agenti della polizia di Catania e diretto al contrasto del fenomeno della prostituzione, la sig.ra Velikova è stata nuovamente fermata. Alla luce del fatto che essa soggiornava in Italia illegalmente, senza un motivo legittimo e in violazione della decisione del 26 marzo 2010, è stato avviato un procedimento penale a carico della sig.ra Velikova.
12      Durante tale procedimento la sig.ra Velikova ha sostenuto che gli articoli 20 e 21 del decreto legislativo n. 30/2007 contrastano con l’articolo 27 della direttiva 2004/38.
13      Secondo il giudice del rinvio il decreto legislativo n. 30/2007, che contiene norme che consentirebbero un’ampia discrezionalità alle forze di polizia nell’adozione di provvedimenti limitativi della libertà personale sulla base di «motivi imperativi di pubblica sicurezza», viola la direttiva 2004/38 perché non ha individuato in modo chiaro gli interessi che lo Stato intende tutelare prevedendo l’allontanamento di un cittadino dell’Unione dal territorio nazionale per motivi di ordine pubblico e di pubblica sicurezza e perché, in caso di mancato rispetto di tale ordine, detto cittadino è soggetto a sanzioni penali limitative della libertà personale.
14      Date tali circostanze, il Tribunale di Catania (Italia) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se siano, o meno, contrastanti con il diritto [dell’Unione], gli artt. 20 e 21 del [decreto legislativo n. 30/2007] (...)».
Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale
15      Ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando una domanda o un atto introduttivo è manifestamente irricevibile, la Corte, sentito l’avvocato generale, può statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata, senza proseguire il procedimento.
16      La predetta norma deve essere applicata nella presente causa.
17      Secondo una costante giurisprudenza della Corte, il procedimento istituito dall’articolo 267 TFUE costituisce uno strumento di cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali per mezzo del quale la prima fornisce ai secondi gli elementi di interpretazione del diritto dell’Unione necessari per risolvere le controversie di cui sono investiti (v., in particolare, sentenza del 27 novembre 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, punto 83).
18      La Corte sottolinea altresì l’importanza dell’indicazione, ad opera del giudice nazionale, dei motivi precisi che l’hanno indotto ad interrogarsi sull’interpretazione del diritto dell’Unione e a ritenere necessaria la formulazione di questioni pregiudiziali alla Corte (v., segnatamente, sentenze del 6 dicembre 2005, ABNA e a., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 e C‑194/04, EU:C:2005:741, punto 46, e del 21 febbraio 2013, Mora IPR, C‑79/12, non pubblicata, EU:C:2013:98, punto 36).
19      Considerato che la decisione di rinvio serve come base per il procedimento dinanzi alla Corte, è indispensabile che il giudice nazionale chiarisca, nella stessa decisione di rinvio, il quadro di fatto e di diritto del procedimento principale e fornisca elementi sufficienti a spiegare le ragioni della scelta delle disposizioni del diritto dell’Unione di cui chiede l’interpretazione nonché sul legame che esso stabilisce tra tali disposizioni e la legislazione nazionale applicabile alla controversia ad esso sottoposta (v., segnatamente, sentenze del 19 aprile 2007, Asemfo, C‑295/05, EU:C:2007:227, punto 33; del 21 febbraio 2013, Mora IPR, C‑79/12, non pubblicata, EU:C:2013:98, punto 37, e ordinanza del 27 marzo 2014, Leśniak-Jaworska e Głuchowska-Szmulewicz, C‑520/13, non pubblicata, EU:C:2014:263, punto 20).
20      Tali requisiti concernenti il contenuto di una domanda di pronuncia pregiudiziale figurano in modo esplicito all’articolo 94 del regolamento di procedura, che il giudice del rinvio, nel quadro della cooperazione prevista all’articolo 267 TFUE, deve conoscere e osservare scrupolosamente (v. ordinanze del 3 luglio 2014, Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, punto 21, e del 12 maggio 2016, Security Service e a., da C‑692/15 a C‑694/15, EU:C:2016:344, punto 18).
21      Orbene, nel caso di specie la presente domanda di pronuncia pregiudiziale non soddisfa manifestamente tali requisiti.
22      A tal riguardo si deve rilevare che risulta chiaramente dalla decisione di rinvio che il Tribunale di Catania ritiene che gli articoli 20 e 21 del decreto legislativo n. 30/2007 contrastino con la direttiva 2004/38. Secondo il giudice del rinvio, la violazione del diritto dell’Unione da parte delle norme nazionali controverse discende in particolare dalla circostanza che un cittadino dell’Unione, nei cui confronti è stato emesso un provvedimento di allontanamento e la cui presenza è stata constatata nel territorio italiano in seguito allo scadere del termine stabilito in tale provvedimento, «[è sottoposto] a sanzioni penali consistenti nella restrizione della libertà personale».
23      Siffatta sanzione penale era prevista all’articolo 21, quarto comma, del decreto legislativo n. 30/2007.
24      Tuttavia, il governo italiano e la Commissione europea hanno posto in evidenza nelle loro osservazioni scritte presentate alla Corte che il quarto comma dell’articolo 21 del decreto legislativo n. 30/2007 era stato modificato in modo sostanziale dal decreto legislativo del 23 giugno 2011, n. 89 (GURI n. 144, del 23 giugno 2011) convertito con modificazioni nella legge del 2 agosto 2011, n. 129 (GURI n. 181, del 5 agosto 2011) (in prosieguo: il «decreto legislativo n. 89/2011»).
25      L’articolo 21, quarto comma, del decreto legislativo n. 30/2007, nella sua versione derivante dal decreto legislativo n. 89/2011, dispone quanto segue:
«Nei confronti dei soggetti di cui al comma 1, che non hanno ottemperato al provvedimento di allontanamento di cui al comma 2 e sono stati individuati sul territorio dello Stato oltre il termine fissato, senza aver provveduto alla presentazione dell’attestazione di cui al comma 3, il prefetto può adottare un provvedimento di allontanamento coattivo per motivi di ordine pubblico, ai sensi dell’articolo 20, immediatamente eseguito dal questore».
26      Il governo italiano e la Commissione hanno precisato che, in virtù del principio dell’applicazione retroattiva della legge penale più favorevole previsto all’articolo 2 del codice penale, l’articolo 21, quarto comma, del decreto legislativo n. 30/2007, nella sua versione derivante dal decreto legislativo n. 89/2011, è applicabile al caso di specie nonostante sia posteriore ai fatti di cui al procedimento principale. Il governo italiano ha aggiunto che l’articolo 129, primo comma, del codice di procedura penale impone al giudice penale di dichiarare di ufficio e in ogni stato e grado del processo la sussistenza di una delle cause di non punibilità previste dall’articolo medesimo, tra cui figura l’insussistenza di un fatto previsto dalla legge come reato.
27      Date tali circostanze, con lettera del 29 febbraio 2016 la Corte, in applicazione dell’articolo 101, paragrafo 1, del regolamento di procedura, ha chiesto al giudice del rinvio se, alla luce dell’articolo 21, quarto comma, del decreto legislativo n. 30/2007, nella sua versione derivante dal decreto legislativo n. 89/2011, e dell’articolo 129, primo comma, del codice di procedura penale, la risposta alla questione pregiudiziale restasse necessaria ai fini della soluzione del procedimento principale.
28      Nella sua risposta del 29 marzo 2016 il Tribunale di Catania ha confermato la modifica del quarto comma dell’articolo 21 del decreto legislativo n. 30/2007. Il giudice del rinvio ha altresì confermato che «la nuova formulazione del comma 4 dell’art. 21 (...) abroga la figura contravvenzionale ivi contemplata».
29      Ne consegue che i cittadini dell’Unione, come la sig.ra Velikova, che non ottemperano a una decisione di allontanamento dal territorio italiano adottata conformemente all’articolo 21 del decreto legislativo n. 30/2007, nella sua versione derivante dal decreto legislativo n. 89/2011, non sono più soggetti a sanzioni penali, ma soltanto a un provvedimento di allontanamento dal territorio italiano per motivi di ordine pubblico.
30      Per contro, nella sua risposta il Tribunale di Catania ha ignorato la parte della domanda espressamente formulata dalla Corte in merito al ruolo che l’articolo 129, paragrafo 1, del codice di procedura penale può svolgere nell’ambito della soluzione del procedimento principale.
31      Peraltro, tale giudice ha aggiunto che, nonostante la modifica indicata, la normativa italiana resta troppo generica e non rispetta il requisito imposto dall’Unione, secondo cui gli Stati membri devono definire chiaramente gli interessi che le misure di allontanamento mirano a tutelare.
32      A quest’ultimo riguardo si deve rilevare che il giudice del rinvio non chiarisce in alcun modo per quale motivo ritenga che la risposta fornita alla questione sottoposta sia tuttora necessaria ai fini della soluzione del procedimento principale, senza pronunciarsi sull’applicazione, in tale procedimento, dell’articolo 129, primo comma, del codice di procedura penale.
33      Infatti, come rilevato al punto 26 della presente ordinanza, ai sensi dell’articolo 129, primo comma, del codice di procedura penale, il giudice penale deve dichiarare d’ufficio e in ogni stato e grado del processo la sussistenza di una delle cause di non punibilità previste dall’articolo medesimo, tra cui figura l’insussistenza di un fatto previsto dalla legge come reato.
34      Pertanto, dall’immediata applicazione al caso di specie dell’articolo 21, quarto comma, del decreto legislativo n. 30/2007, nella sua versione derivante dal decreto legislativo n. 89/2011, dovrebbe conseguire la conclusione del procedimento penale pendente dinanzi al giudice del rinvio, rendendo, quindi, inutile un’eventuale risposta alla questione pregiudiziale.
35      In tali condizioni si deve considerare che, conformemente a una costante giurisprudenza, la questione pregiudiziale sottoposta alla Corte non verte su un’interpretazione del diritto dell’Unione che risponde a un bisogno effettivo della decisione che il giudice nazionale deve adottare (v., in particolare, ordinanze del 24 marzo 2011, Abt e a., C‑194/10, non pubblicata, EU:C:2011:182, punto 37; del 16 gennaio 2014, Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit, C‑24/13, EU:C:2014:40, punto 44, e sentenza del 5 marzo 2015, Banco Privado Português e Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, punto 41).
36      Alla luce di tutte le suesposte considerazioni si deve dichiarare che, in applicazione dell’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la presente domanda di pronuncia pregiudiziale è manifestamente irricevibile.
Sulle spese
37      Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) così provvede:
La domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale di Catania (Italia), con decisione del 7 gennaio 2015, è manifestamente irricevibile.
Firme
* Lingua processuale: l’italiano.