62003CJ0290_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑290/03,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por la House of Lords (Reino Unido), mediante resolución de 30 de junio de 2003, recibida en el Tribunal de Justicia el 3 de julio de 2003, en el procedimiento entre
The Queen, a instancia de:
Diane Barker,
y
London Borough of Bromley,
en el que participa:
First Secretary of State,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. P. Jann (Ponente), Presidente de Sala, y el Sr. K. Schiemann, la Sra. N. Colneric y los Sres. E. Juhász y E. Levits, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Léger;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 22 de junio de 2005;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
– en nombre de la Sra. Barker, por los Sres. R. McCracken, QC, G. Jones y J. Pereira, Barristers, designados por el Sr. R. M. Buxton, Solicitor;
– en nombre del London Borough of Bromley, por los Sres. T. Straker, QC, y J. Strachan, Barrister, designados por el Sr. Sharpe Pritchard, Solicitors;
– en nombre del Gobierno del Reino Unido, por el Sr. K. Manji, en calidad de agente, asistido por los Sres. D. Elvin, QC, y J. Maurici, Barrister;
– en nombre del Gobierno francés, por los Sres. G. de Bergues y D. Petrausch, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la Sra. F. Simonetti y el Sr. X. Lewis, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 1, apartado 2, 2, apartado 1, y 4, apartado 2, de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9).
2. Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre la Sra. Barrer y el London Borough of Bromley (en lo sucesivo, «Bromley LBC»), autoridad competente en materia de ordenación del territorio, respecto a la concesión de una autorización con vistas a la construcción, en el Crystal Palace Park, situado en Londres, de un centro de ocio, sin haberse efectuado una evaluación de las repercusiones de éste sobre el medio ambiente.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
3. Conforme a su quinto considerando, la Directiva 85/337 tiene por objeto establecer unos principios generales de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente a fin de completar y coordinar los procedimientos de autorización de los proyectos públicos y privados que puedan tener un impacto importante sobre el medio ambiente.
4. A tales efectos, el artículo 1, apartado 2, de dicha Directiva define el concepto de «autorización» como «la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a
realizar el proyecto».
5. A tenor del artículo 2, apartado 1, de esta misma Directiva:
«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones.
Estos proyectos se definen en el artículo 4.»
6. El artículo 4 de la Directiva 85/337 dispone:
«1. Sin perjuicio del apartado 3 del artículo 2, los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo I se someterán a una evaluación, de conformidad con los artículos 5 a 10.
2. Los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo II se someterán a una evaluación, de conformidad con los artículos 5 a 10, cuando los Estados miembros consideren que sus características [lo] exigen.
A tal fin, los Estados miembros podrán especificar, en particular, determinados tipos de proyectos que deban someterse a una evaluación o establecer criterios y/o umbrales necesarios para determinar cuáles, entre los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo II, deberán ser objeto de una evaluación de conformidad con los artículos 5 a 10.»
7. El anexo II de esta Directiva menciona en el apartado 10, letra b), los «trabajos de ordenación urbana».
8. La Directiva 85/337, y en particular las normas relativas a los proyectos comprendidos en su anexo II, fue sustancialmente modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997 (DO L 73, p. 5), a la cual el Reino Unido debía haber adaptado su Derecho interno, a más tardar, el 14 de marzo de 1999. Ahora bien, puesto que la solicitud de autorización relativa al proyecto controvertido en el asunto principal se dirigió a la autoridad competente antes de esta última fecha, tales modificaciones no son pertinentes para dicho proyecto, según se desprende del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 97/11.
Normativa nacional
9. En Inglaterra, el principal instrumento jurídico en materia de ordenamiento del territorio es la Ley de ordenación del territorio de 1990 (Town and Country Planning Act 1990; en lo sucesivo, «Town and Country Planning Act»), que prevé normas generales relativas tanto a la concesión de autorizaciones en materia de ordenación urbana como a su modificación o revocación. Esta Ley es desarrollada por el Decreto de ordenación del territorio de 1995 [Town and Country Planning (General Development Procedure) Order 1995; en lo sucesivo, «General Development Procedure Order»] y el Reglamento de ordenación del territorio – Evaluación del impacto medioambiental [Town and Country Planning (Assessment of Environmental Effects) Regulations 1988; en lo sucesivo, «Assessment of Environmental Effects Regulations»].
10. Las Assessment of Environmental Effects Regulations fueron reemplazadas por el Reglamento de ordenación del territorio – Evaluación del impacto medioambiental de 1999 [Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment) (England and Wales) Regulations 1999]. Ahora bien, dado que estas nuevas Regulations se aplican únicamente a proyectos presentados a partir del 14 de marzo de 1999, no son pertinentes para el proyecto controvertido en el asunto principal.
– La Town and Country Planning Act y la General Development Procedure Order
11. Según el artículo 57, apartado 1, de la Town and Country Planning Act, se exige un permiso de construcción (denominado «planning permission») para todos los «proyectos» en el sentido del artículo 55, en particular «la construcción de edificios […] u otras operaciones realizadas en, sobre o bajo un terreno […]».
12. Los permisos de construcción pueden adoptar diversas formas, entre otras, la de un permiso de construcción en fase de anteproyecto (denominado «outline planning permission») con aprobación posterior de los aspectos reservados.
13. Así, el artículo 92, apartado 1, de la Town and Country Planning Act establece que «los permisos de construcción en fase de anteproyecto» se «concederán de conformidad con las disposiciones de un decreto de urbanización, y estarán sujetos a la aprobación ulterior, por la autoridad competente, de aspectos no detallados en la solicitud» (denominados «reserved matters» o «aspectos reservados»).
14. Según el artículo 1, apartado 2, de la General Development Procedure Order, estos «aspectos reservados» se definen como «cualquiera de los siguientes aspectos, sobre los cuales no se haya facilitado ningún detalle en la solicitud: a) el emplazamiento, b) el diseño, c) la apariencia exterior; d) las vías de acceso y e) el acondicionamiento paisajístico del lugar».
15. El artículo 92, apartado 2, de la Town and Country Planning Act 1990 prevé implícitamente que un aspecto reservado se presume definitivamente autorizado con la decisión aprobatoria ulterior.
16. Del artículo 73 de la Town and Country Planning Act 1990 se desprende que una solicitud de modificación de un permiso existente constituye una solicitud de un nuevo permiso de construcción.
– Las Assessment of Environmental Effects Regulations
17. En virtud de las Assessment of Environmental Effects Regulations, determinados proyectos deben someterse, antes de su autorización, a una evaluación de su impacto medioambiental.
18. En el anexo 2 de dichas Regulations se reproducen las clases de proyectos enumerados en el anexo II de la Directiva 85/337, en particular «los proyectos de urbanización».
19. Del artículo 2, apartado 1, de las Assessment of Environmental Effects Regulations se desprende que constituye una «solicitud en el sentido del anexo 2» «toda solicitud de permiso de construcción […] relativa a un proyecto previsto en el anexo 2 que no esté exento y que pueda tener efectos importantes sobre el medio ambiente debido a factores tales como su naturaleza, sus dimensiones o su localización», apreciación que incumbe a la autoridad competente, caso por caso.
20. A tenor del artículo 4, apartados 1 y 2, de estas Regulations, la autoridad competente no puede conceder un permiso relativo inter alia
a una solicitud en el sentido de dicho anexo 2 (denominada «Schedule 2 applications») sin tomar en consideración previamente la información relativa al medio ambiente y sin declarar en su decisión que la ha tenido en cuenta.
21. Por tanto, ante una solicitud de permiso de construcción relativa a un proyecto previsto en el anexo 2 de dichas Regulations, la autoridad competente debe determinar, caso por caso, previamente a la concesión de un permiso de construcción, si sus características exigen una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente, es decir, si el proyecto en cuestión puede tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, y denegar tal concesión si no dispone de información suficiente para pronunciarse al respecto.
22. En Derecho nacional, el permiso de construcción en fase de anteproyecto constituye un «permiso de construcción» en el sentido del artículo 4 de las Assessment of Environmental Effects Regulations, mientras que la decisión aprobatoria de los aspectos reservados no lo es. Por ello, según el Derecho inglés, sólo puede efectuarse una evaluación de las repercusiones de un proyecto sobre el medio ambiente en el primer procedimiento relativo al permiso de construcción en fase de anteproyecto, pero no en el procedimiento de aprobación posterior de los aspectos reservados.
Medidas de aplicación
23. La circular nº 15/88, dictada por el Department of the Environment, proporciona las directrices orientativas para ayudar a las autoridades competentes a identificar los proyectos en el sentido del anexo 2 de las Assessment of Environmental Effects Regulations que deben ser objeto de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente.
24. Tras subrayar, en el punto 18 de dicha circular, que el criterio primordial es el de si un proyecto puede o no tener efectos importantes sobre el medio ambiente, se precisa, en el punto 20 de la misma circular, que, en general, una evaluación es necesaria i) cuando la importancia de un proyecto rebasa el marco local, ii) cuando se sitúa en emplazamientos sensibles o iii) cuando tiene repercusiones particularmente complejas y potencialmente negativas.
25. Los puntos 30 y 31 de esta misma circular indican asimismo que, para determinadas categorías de proyectos, se enumeran criterios y umbrales en su anexo A destinados a dar una indicación a grandes rasgos del tipo de situaciones en las que, a juicio del Secretario de Estado, puede exigirse una evaluación de las repercusiones en virtud de las Assessment of Environmental Effects Regulations o, por el contrario, probablemente no sea necesario, teniendo en cuenta que tales elementos son meramente indicativos y que en cada caso concreto lo principal consiste en apreciar si el proyecto de que se trate puede o no tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
26. Por lo que respecta concretamente a los proyectos de urbanización, esta circular indica, en el punto 15 de su anexo A, que es poco probable que la reurbanización de un terreno anteriormente urbanizado requiera una evaluación, salvo cuando la urbanización propuesta corresponda a determinados tipos o sea de envergadura mucho mayor que la urbanización precedente.
27. En lo que atañe a proyectos en terrenos que no han sido objeto de edificación intensiva anteriormente, la misma circular precisa, en el punto 16 de su anexo A, que «la necesidad de una evaluación dependerá de la sensibilidad del emplazamiento previsto». Así, «podrá ser necesaria una evaluación cuando:
– la superficie del proyecto sea superior a 5 hectáreas en zona urbanizada;
– exista un número elevado de viviendas inmediatamente próximas al emplazamiento propuesto, por ejemplo, más de 700 viviendas a menos de 200 metros de los límites del emplazamiento, o
– el proyecto prevea destinar una superficie de más de 10.000 m2 (brutos) a tiendas, oficinas u otros usos comerciales».
28. Además, del punto 42 de la circular nº 15/88 se desprende que, a efectos de la elaboración de la declaración relativa a los aspectos medioambientales, el maestro de obras debe detallar sus propuestas. De otro modo, resulta imposible cualquier apreciación exhaustiva de los efectos potenciales. Corresponde a la autorid ad competente determinar la cantidad de información requerida en cada caso concreto. La información facilitada en la declaración relativa a los aspectos medioambientales es de gran importancia para determinar si cabe reservar determinados aspectos en el marco de un permiso de construcción en fase de anteproyecto. Cuando esta información pone de manifiesto o implica un tratamiento particular de un determinado aspecto, no resulta apropiado reservar esta cuestión en el permiso de construcción en fase de anteproyecto.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
29. La Sra. Barker vive en las proximidades del Crystal Palace Park.
30. El 4 de abril de 1997, la empresa London & Regional Properties Ltd (en lo sucesivo, «L & R») presentó ante el Bromley LBC una solicitud de permiso en fase de anteproyecto con objeto de construir en el Crystal Palace Park un centro de ocio (en lo sucesivo, «proyecto de Crystal Palace»), proyecto comprendido en el anexo II de la Directiva 85/337.
31. Tras un examen en que se tuvieron en cuenta diversos informes e información complementaria, el Bromley LBC llegó a la conclusión de que no era necesaria una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente.
32. El 24 de marzo de 1998, el Bromley LBC concedió un permiso de construcción en fase de anteproyecto que reservaba determinados aspectos para una aprobación posterior, antes del comienzo de las construcciones.
33. El 25 de enero de 1999, L & R sometió a la aprobación del Bromley LBC, con vistas a una decisión definitiva, determinados aspectos reservados. Conforme a estos aspectos, el proyecto de Crystal Palace comprendía en lo sucesivo, en el nivel del suelo, 18 salas de cine, una zona recreativa y una zona destinada a exposiciones; en el nivel de la galería, restaurantes y cafeterías, dos zonas recreativas y aseos públicos; en el nivel del techo, un aparcamiento con un máximo de 950 plazas, 4 miradores y zonas de equipamiento; la adición de una planta «mezzanine» de 800 m 2, y modificaciones relativas a la construcción de los muros exteriores.
34. En la reunión relativa a la aprobación de los aspectos reservados, algunos consejeros del Bromley LBC desearon una evaluación de las repercusiones del proyecto sobre el medio ambiente. Pues bien, tras efectuarse una consulta jurídica, se les indicó que, de acuerdo con el Derecho nacional, tal evaluación sólo podía realizarse en la etapa inicial de la concesión del permiso de construcción en fase de anteproyecto.
35. El 10 de mayo de 1999, el Bromley LBC emitió el dictamen de aprobación.
36. El recurso de la Sra. Barker dirigido a impugnar la decisión aprobatoria y el dictamen jurídico en el que ésta se basaba fue desestimado en primera instancia, así como por la Court of Appeal.
37. La House of Lords, ante la que recurrió la Sra. Barker, al albergar dudas acerca de la compatibilidad con el Derecho comunitario del régimen nacional según el cual sólo cabe efectuar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente durante el procedimiento sobre el permiso de construcción en fase de anteproyecto, pero no en el momento de la aprobación posterior de los aspectos reservados (en lo sucesivo, «régimen controvertido en el asunto principal»), decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
La determinación de la "decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto" (artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337 […]), ¿compete exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional que aplica el Derecho nacional?
2) ¿Exige la Directiva [85/337] que se lleve a cabo una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente si, tras la concesión de un permiso de construcción en fase de anteproyecto sujeto a la aprobación posterior de los aspectos reservados, sin que se haya realizado una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, se considera, cuando se solicita la aprobación relativa a los aspectos reservados, que el proyecto puede tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente debido, en particular, a su naturaleza, dimensiones o localización (artículo 2, apartado 1, de la Directiva [85/337])?
3) Cuando:
a) el Derecho urbanístico nacional prevé la concesión de un permiso de construcción en fase de anteproyecto al inicio del proceso urbanístico y exige que la autoridad competente determine en dicha fase si debe exigirse una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente con arreglo a la Directiva [85/337];
b) la autoridad competente determina que no es necesario llevar a cabo una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente y concede un permiso de construcción en fase de anteproyecto sujeto a la aprobación posterior de los aspectos reservados, y
c) cabe impugnar posteriormente dicha decisión ante los órganos jurisdiccionales nacionales,
¿puede el Derecho nacional oponerse, de modo conforme con la Directiva [85/337], a que una autoridad competente exija que se lleve a cabo una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente en una fase posterior del procedimiento urbanístico?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión
38. Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, básicamente, si la calificación de una decisión como «autorización» en el sentido del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337 depende exclusivamente del Derecho nacional.
39. El artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337 define el concepto de «autorización» en el sentido de esta Directiva como la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto.
40. Así, aunque se asimile a determinados elementos de Derecho nacional, este concepto sigue siendo un concepto comunitario que, contrariamente a lo que sostienen el Bromley LBC y el Gobierno del Reino Unido, está sujeto exclusivamente al Derecho comunitario. En efecto, de una reiterada jurisprudencia se desprende que el tenor de una disposición de Derecho comunitario que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance debe normalmente ser objeto de una interpretación autónoma y uniforme en toda la Comunidad, que debe realizarse teniendo en cuenta el contexto de la disposición y el objetivo perseguido por la normativa de que se trate (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de enero de 1984, Ekro, 327/82, Rec. p. 107, apartado 11; de 19 de septiembre de 2000, Linster, C‑287/98, Rec. p. I‑6917, apartado 43, y de 7 de enero de 2004, Wells, C‑201/02, Rec. p. I‑723, apartado 37).
41. Por tanto, procede responder a la primera cuestión que la calificación de una decisión como «autorización» en el sentido del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337 debe efectuarse aplicando el Derecho nacional de conformidad con el Derecho comunitario.
Sobre las cuestiones segunda y tercera
42. Mediante sus cuestiones segunda y tercera, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, básicamente, si los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, de la Directiva 85/337 deben interpretarse en el sentido de que exigen que se lleve a cabo una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente si, tras la concesión de un permiso de construcción en fase de anteproyecto, se considera, en el momento de la solicitud de aprobación de los aspectos reservados, que el proyecto puede tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, debido, en particular, a su naturaleza, dimensiones o localización.
43. A este respecto, en primer lugar, del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337 se desprende que los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, a efectos del artículo 4 de la misma Directiva, en relación con sus anexos I o II, deben someterse a una evaluación por lo que se refiere a dichas repercusiones antes de que se otorgue la autorización (sentencia Wells, antes citada, apartado 42).
44. Como se ha recordado en el apartado 39 de la presente sentencia, el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337 define el concepto de «autorización» en el sentido de esta Directiva como la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto.
45. Del sistema y de los objetivos de la Directiva 85/337 se desprende que esta disposición afecta a la decisión (ya conste de una o varias etapas) que permite al maestro de obras comenzar las obras para realizar su proyecto.
46. Habida cuenta de estas consideraciones, corresponde, por tanto, al órgano jurisdiccional remitente comprobar si el permiso de construcción en fase de anteproyecto y la decisión aprobatoria de los aspectos reservados de que se trata en el litigio principal constituyen, en su conjunto, una «autorización» en el sentido de la Directiva 83/337 (véase, a este respecto, la sentencia dictada en el día de hoy, Comisión/Reino Unido, C‑508/03, Rec. p. I‑0000, apartados 101 y 102).
47. Seguidamente, es preciso recordar que, en el apartado 52 de la sentencia Wells, antes citada, el Tribunal de Justicia señaló que, cuando el Derecho nacional prevea que el procedimiento de autorización conste de varias etapas y una de éstas sea una decisión principal y la otra una decisión de ejecución que no puede ir más allá de los parámetros determinados por la decisión principal, los efectos que el proyecto pueda producir en el medio ambiente deben identificarse y evaluarse en el procedimiento de adopción de la decisión principal. Sólo en el supuesto de que los referidos efectos únicamente fueran identificables durante el procedimiento relativo a la decisión de ejecución, la evaluación debería realizarse durante dicho procedimiento.
48. Por consiguiente, si el órgano jurisdiccional remitente llega a la conclusión de que el procedimiento previsto por el régimen controvertido en el asunto principal es un procedimiento de autorización que consta de varias etapas, una de ellas una decisión principal y la otra una decisión de ejecución, que no puede ir más allá de los parámetros determinados por la decisión principal, la autoridad competente tiene, llegado el caso, la obligación de llevar a cabo una evaluación de las repercusiones del proyecto sobre el medio ambiente, incluso después de la concesión del permiso de construcción en fase de anteproyecto, en el momento de la aprobación posterior de los aspectos reservados (véase, a este respecto, la sentencia Comisión/Reino Unido, antes citada, apartados 103 a 106). Esta evaluación debe revestir un carácter global, con objeto de tener en cuenta todos los aspectos del proyecto que aún no han sido evaluados o que exigen una nueva evaluación.
49. A la luz de las anteriores consideraciones, procede responder a las cuestiones segunda y tercera que los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, de la Directiva 85/337 deben interpretarse en el sentido de que exigen que se lleve a cabo una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente si, en el caso de una autorización que consta de varias etapas, se comprueba, durante la segunda etapa, que el proyecto puede tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, dimensiones o localización.
Costas
50. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
1) La calificación de una decisión como «autorización» en el sentido del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, debe efectuarse aplicando el Derecho nacional de conformidad con el Derecho comunitario.
2) Los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, de la Directiva 85/337 deben interpretarse en el sentido de que exigen que se lleve a cabo una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente si, en el caso de una autorización que consta de varias etapas, se comprueba, durante la segunda etapa, que el proyecto puede tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, dimensiones o localización.