62023TJ0489_RES
T‑489/23. sz. ügy
Ilan Mironovich Shor
kontra
az Európai Unió Tanácsa
A Törvényszék ítélete (ötödik tanács), 2024. december 18.
„Közös kül‑ és biztonságpolitika – A Moldovát destabilizáló tevékenységekre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Pénzeszközök befagyasztása – A tagállamok területére való belépésre vonatkozó korlátozás – Azon személyek, szervezetek és szervek jegyzékei, akikre, illetve amelyekre a pénzeszközök és gazdasági erőforrások befagyasztása alkalmazandó, vagy akikre, illetve amelyekre a tagállamok területére való belépési korlátozások vonatkoznak – A felperes nevének a jegyzékekre való felvétele és az azokon való fenntartása – Erőszakos tüntetések szervezése és irányítása – A (KKBP) 2023/891 határozat 1. cikke (1) bekezdése a) pontjának ii. alpontja és 2. cikke (1) bekezdése a) pontjának ii. alpontja, valamint az (EU) 2023/888 rendelet 2. cikke (3) bekezdése a) pontjának ii. alpontja – Indokolási kötelezettség – Jogellenességi kifogás – Mérlegelési hiba – A vállalkozás szabadsága – A tulajdonhoz való jog – Szerződésen kívüli felelősség”
Európai Unió – Az intézmények jogi aktusai jogszerűségének bírósági felülvizsgálata – A moldovai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – A felülvizsgálat terjedelme
(A (KKBP) 2023/1047 és (KKBP) 2024/1244 határozattal módosított (KKBP) 2023/891 tanácsi határozat; 2023/888, 2023/1045 és 2024/1243 tanácsi rendelet)
(lásd: 21. pont)
Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – A moldovai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – A Moldova szuverenitását és függetlenségét aláásó vagy fenyegető cselekményekért felelős személyekkel szembeni beutazási és átutazási tilalom, valamint az ilyen személyek pénzeszközeinek befagyasztása – Az említett intézkedést igazoló különös és konkrét tényezők indokolásban való azonosításának kötelezettsége – Az érintett előtt ismert olyan összefüggésben meghozott határozat, amely lehetővé teszi számára a vele szemben hozott intézkedés tartalmának megértését – Rövidített indokolás megengedhetősége
(A (KKBP) 2023/1047 és (KKBP) 2024/1244 határozattal módosított (KKBP) 2023/891 tanácsi határozat; 2023/888, 2023/1045 és 2024/1243 tanácsi rendelet)
(lásd: 26–33. pont)
Közös kül‑ és biztonságpolitika – A moldovai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Pénzeszközök befagyasztására vonatkozó határozat – A jogszerűség bírósági felülvizsgálata – Terjedelem – Egyedi korlátozó intézkedésre vonatkozó általános hatályú rendelkezés – Bennfoglaltság
(EUSZ 29. cikk; EUMSZ 275. cikk, második bekezdés és EUMSZ 277. cikk; (KKBP) 2023/891 tanácsi határozat; 2023/888 tanácsi rendelet]
(lásd: 42–44. pont)
Intézmények jogi aktusai – A jogalap megválasztása – A moldovai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések elfogadásáról szóló jogi aktusok – Az erőszakos tüntetéseket vagy erőszakos cselekményeket szervező, irányító vagy azokban részt vevő személyekkel szembeni beutazási és átutazási tilalom, valamint az ilyen személyek pénzeszközeinek befagyasztása – Az EUMSZ 29. cikk és az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdése – Megengedhetőség
(EUSZ 3. cikk, (5) bekezdés, EUSZ 21., EUSZ 23., EUSZ 24. és EUSZ 29. cikk; EUMSZ 215. cikk, (2) bekezdés; (KKBP) 2023/891 tanácsi határozat, 1. cikk, (1) bekezdés, a) pont, ii. alpont, és 2. cikk, (1) bekezdés, a) pont, ii. alpont; 2023/888 tanácsi rendelet, 2. cikk, (3) bekezdés, a) pont, ii. alpont)
(lásd: 50., 51., 56–59. pont)
Közös kül‑ és biztonságpolitika – A moldovai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Jogalap – Az EUSZ 29. cikk alapján elfogadott határozatban, illetve az EUMSZ 215. cikk alapján elfogadott rendeletben előírt korlátozó intézkedések – A Tanács hatásköre olyan korlátozó intézkedések elfogadására, amelyek arra irányulnak, hogy egy uniós tagjelölt harmadik országban a jogállamiságot támogassák
(EUSZ 21. cikk, (2) bekezdés, b) pont és EUSZ 29. cikk; EUMSZ 215. cikk, (2) bekezdés; (KKBP) 2023/891 tanácsi határozat, 1. cikk, (1) bekezdés, a) pont, ii. alpont, és 2. cikk, (1) bekezdés, a) pont, ii. alpont; 2023/888 tanácsi rendelet, 2. cikk, (3) bekezdés, a) pont, ii. alpont)
(lásd: 62. pont)
Európai Unió – Az intézmények jogi aktusai jogszerűségének bírósági felülvizsgálata – A moldovai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – A felülvizsgálat terjedelme – Az általános szabályokra korlátozódó felülvizsgálat – A korlátozó intézkedések elfogadásának kritériumai – Az erőszakos tüntetéseket vagy erőszakos cselekményeket szervező, irányító vagy azokban részt vevő személyekkel szembeni beutazási és átutazási tilalom, valamint az ilyen személyek pénzeszközeinek befagyasztása – Terjedelem – Az arányosság elvének tiszteletben tartása – A jogbiztonság elvének tiszteletben tartása
(EUMSZ 275. cikk, második bekezdés; (KKBP) 2023/891 tanácsi határozat, 2. cikk, (1) bekezdés, a) pont, ii. alpont; 2023/888 tanácsi rendelet, 2. cikk, (3) bekezdés, a) pont, ii. alpont)
(lásd: 71–75., 78., 79., 85. pont)
Európai Unió – Az intézmények jogi aktusai jogszerűségének bírósági felülvizsgálata – A moldovai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – A felülvizsgálat terjedelme – A felperesnek a Moldovai Köztársaság szuverenitását és függetlenségét aláásó vagy fenyegető cselekményekért vagy politikákért való felelőssége miatt a megtámadott határozat mellékletében szereplő jegyzékbe történő felvétele – A nyilvánosság számára hozzáférhető dokumentumok – Bizonyító erő – A bizonyítékok szabad mérlegelésének elve
(A (KKBP) 2023/1047 és (KKBP) 2024/1244 határozattal módosított (KKBP) 2023/891 tanácsi határozat; 2023/888, 2023/1045 és 2024/1243 tanácsi rendelet)
(lásd: 102–112. pont)
Közös kül‑ és biztonságpolitika – A moldovai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – A Moldovai Köztársaság szuverenitását és függetlenségét aláásó vagy fenyegető cselekményekért vagy politikákért felelős személyekkel szembeni beutazási és átutazási tilalom, valamint az ilyen személyek pénzeszközeinek befagyasztása – Az Oroszországi Föderáció érdekében és közreműködésével erőszakos tüntetéseket szervező párt vezetőjeként eljáró felperes – Mérlegelési hiba – Hiány
(A (KKBP) 2023/1047 és (KKBP) 2024/1244 határozattal módosított (KKBP) 2023/891 tanácsi határozat; 2023/888, 2023/1045 és 2024/1243 tanácsi rendelet)
(lásd: 119., 129–137., 151., 152. pont)
Európai Unió – Az intézmények jogi aktusai jogszerűségének bírósági felülvizsgálata – A moldovai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – A felülvizsgálat terjedelme – Az intézkedés megalapozottságára vonatkozó bizonyíték – Az Unió illetékes hatóságának azon kötelezettsége, hogy vitatás esetén bizonyítsa az érintett személyekkel vagy szervezetekkel szemben figyelembe vett indokok megalapozottságát – A hatáskörrel rendelkező hatóság mérlegelési mozgásterének terjedelme – A jegyzékre történő korábbi felvétel alapjaként benyújtott bizonyítékok relevanciája abban az esetben, ha nem kerül sor az indokok módosítására, a felperes helyzetében bekövetkező változásra vagy a moldovai helyzet változására
(A (KKBP) 2023/1047 és (KKBP) 2024/1244 határozattal módosított (KKBP) 2023/891 tanácsi határozat; 2023/888, 2023/1045 és 2024/1243 tanácsi rendelet)
(lásd: 154., 160–163. pont)
Közös kül‑ és biztonságpolitika – A moldovai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Hatály – A Moldovai Köztársaság szuverenitását és függetlenségét aláásó vagy fenyegető cselekményekért vagy politikákért felelős személyek – Fogalom – Az említett cselekményeket a múltban elkövető személyek, akik esetében nincs bizonyíték az ilyen cselekményekben való jelenlegi közreműködésüket vagy részvételüket illetően – Bennfoglaltság
(A (KKBP) 2023/1047 és (KKBP) 2024/1244 határozattal módosított (KKBP) 2023/891 tanácsi határozat, 1. cikk, (1) bekezdés, a) pont, ii. alpont és 2. cikk, (1) bekezdés, a) pont, ii. alpont; 2023/888 tanácsi rendelet, 2. cikk, (3) bekezdés, a) pont, ii. alpont, 2023/1045 és 2024/1243 tanácsi rendelet)
(lásd: 158., 159. pont)
Közös kül‑ és biztonságpolitika – A moldovai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Az erőszakos tüntetéseket vagy erőszakos cselekményeket szervező, irányító vagy azokban részt vevő személyekkel szembeni beutazási és átutazási tilalom, valamint az ilyen személyek pénzeszközeinek befagyasztása – A tulajdonhoz való jog és a vállalkozás szabadságához való jog korlátozása – Az arányosság elvének megsértése – Hiány
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 16. és 17. cikk; a (KKBP) 2023/1047 és (KKBP) 2024/1244 határozattal módosított (KKBP) 2023/891 tanácsi határozat; 2023/888, 2023/1045 és 2024/1243 tanácsi rendelet)
(lásd: 171–178., 181. pont)
Szerződésen kívüli felelősség – Feltételek – Tényleges és biztos kár – Értékelés – Szempontok – Tényleges és biztos kár hiánya
(EUMSZ 340. cikk, második bekezdés)
(lásd: 185., 186. pont)
Összefoglalás
Ítéletében a Törvényszék elutasítja azt a keresetet, amelyet Ilan Mironovich Shor azon jogi aktusok megsemmisítése iránt indított, amelyekkel az Európai Unió Tanácsa 2023‑ban felvette őt a Moldovai Köztársaságban fennálló helyzetre tekintettel korlátozó intézkedésekkel érintett személyek és szervezetek jegyzékeire, (
1
) majd 2024‑ben fenntartotta őt e jegyzékeken. (
2
) Ez az ügy lehetővé teszi a Törvényszék számára, hogy első alkalommal határozzon a 2023/891 határozat (
3
) 1. cikke (1) bekezdése a) pontjának ii. alpontjában és 2. cikke (1) bekezdése a) pontjának ii. alpontjában foglalt azon jegyzékbevételi kritérium jogszerűségéről, amely lehetővé teszi a Tanács számára, hogy korlátozó intézkedéseket fogadjon el az erőszakos tüntetéseket vagy egyéb erőszakos cselekményeket szervező, azokat irányító vagy azokban részt vevő személyekkel szemben (a továbbiakban: ii. kritérium). Ezenkívül a Moldovai Köztársaságban fennálló helyzetre tekintettel bevezetett korlátozó intézkedések keretében hozott első olyan ítéletről van szó, amelyben a Törvényszék érdemben vizsgálja az ügyet.
A Moldovai Köztársaságot érintő destabilizáló intézkedésekkel szembesülve az Európai Unió első alkalommal 2023 áprilisában fogadott el korlátozó intézkedéseket. Ezek az intézkedések különösen azon személyekre irányulnak, akik e harmadik ország szuverenitását és függetlenségét, valamint az említett országban a demokráciát, a jogállamiságot, a stabilitást vagy biztonságot aláásó vagy fenyegető tevékenységekért vagy politikákért felelősek, illetve akik támogatják vagy végrehajtják e tevékenységeket. (
4
)
A felperes moldovai és izraeli állampolgárságú politikus és üzletember, akinek pénzeszközeit és gazdasági erőforrásait befagyasztották többek között amiatt, hogy szerepet játszik erőszakos tüntetések irányításában és szervezésében. Ennek alapján a Tanács azt kifogásolta a felperessel szemben, hogy részt vesz a Moldovai Köztársaság jelenlegi kormányával szembeni erőszakra uszításban, továbbá ezen országban oroszbarát tevékenységet támogat.
A Törvényszék álláspontja
Először is, a Törvényszék a ii. kritériumot illetően megállapítja, hogy a Tanács érthetően és egyértelműen kifejtette azokat az egyedi és konkrét okokat, amelyek alapján úgy ítélte meg, hogy a felperes az általa irányított és szervezett tüntetések miatt felelős a Moldovai Köztársaság szuverenitását és függetlenségét, továbbá ezen államban a demokráciát, a jogállamiságot, a stabilitást és a biztonságot aláásó és fenyegető tevékenységekért. Ennélfogva, továbbá figyelembe véve a jogi aktusok elfogadásának kontextusát, a Törvényszék elutasítja az indokolási kötelezettség megsértésére alapított jogalapot.
Másodszor, a Törvényszék mint megalapozatlant elutasítja a 2023/891 határozattal és a 2023/888 rendelettel szembeni jogellenességi kifogásra alapított jogalapot is.
E tekintetben a Törvényszék mindenekelőtt úgy ítéli meg, hogy a ii. kritériumot bevezethette az uniós jogrendbe a 2023/891 határozat és a 2023/888 rendelet, amelyek közül az előbbi az EUSZ 29. cikken, az utóbbi pedig az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdésén alapul. A 2023/891 határozat céljára és tartalmára tekintettel ugyanis e határozat közvetlenül kapcsolódik a közös kül‑ és biztonságpolitikának (KKBP) az EUSZ 21. cikk (2) bekezdésének b) pontjában meghatározott céljaihoz, amennyiben e határozat a Moldovai Köztársaságban a demokrácia és a jogállamiság megszilárdítására és támogatására irányul. E körülmények között az erőszakos tüntetések vagy más erőszakos cselekmények szervezése, irányítása vagy az azokban való részvétel igazolhatja az Uniónak a KKBP keretében történő azon fellépését, amely a demokrácia és a jogállamiság valamely harmadik országban történő megszilárdítására és támogatására irányuló célkitűzésen alapul. A Törvényszék pontosítja, hogy az erőszakos tüntetések sérthetik az érintett ország jogi és intézményi alapjait, és nem tartoznak a békés célú gyülekezés szabadságával kapcsolatos alapvető jog körébe, ahogyan azt az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (
5
) 11. cikke és az Európai Unió Alapjogi Chartája 12. cikkének (1) bekezdése biztosítja.
Ezt követően a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy a ii. kritériumon alapuló korlátozó intézkedésekkel potenciálisan érintett személyek köre nem aránytalan. Ahhoz ugyanis, hogy e kritérium alapján korlátozó intézkedéseket fogadjanak el, az szükséges, hogy az érintett személy cselekményei olyan jellegűek legyenek, amelyek alááshatják vagy fenyegethetik a Moldovai Köztársaság szuverenitását és függetlenségét, vagy ezen államban a demokráciát, a jogállamiságot, a stabilitást vagy a biztonságot. Másként fogalmazva, e cselekményeknek alkalmasaknak kell lenniük ezen ország intézményi és jogi alapjainak veszélyeztetésére. Így nem lehet korlátozó intézkedéseket elfogadni olyan személyekkel szemben, akik olyan tüntetések szervezéséért, irányításáért vagy az azokon való részvételért felelősek, amelyek a békés célú gyülekezés szabadságához való jog hatálya alá tartoznak.
A Törvényszék végül kimondja, hogy a Tanács nem követett el mérlegelési hibát, amikor úgy ítélte meg, hogy a felperes által irányított és szervezett erőszakos tüntetések felelőssé teszik a felperest a Moldovai Köztársaságban a demokráciát és a jogállamiságot aláásó vagy fenyegető cselekményekért.
E tekintetben a Törvényszék mindenekelőtt megállapítja, hogy a megtámadott jogi aktusok indokai kellően megalapozottak egyrészt annak megállapításához, hogy a felperes részt vett személyek kiképzésében azzal a céllal, hogy megzavarja a közrendet, és zavargásokat robbantson ki tüntetések során a Moldovai Köztársaságban, másrészt pedig, hogy a felperes pártja 2022‑ben és 2023‑ban erőszakos tüntetéseket és rendezvényeket szervezett elsősorban Chișinău fővárosban, lefizetett tüntetők közreműködésével. Több bizonyíték is konkrétan, pontosan és egybehangzóan arra utal, hogy a felperes pártja számos személyt választott ki és fizetett le annak érdekében, hogy a szóban forgó tüntetéseken részt vegyenek. Ebből különösen az következik, hogy a felperes szándéka az volt, hogy díjazás ellenében rávegyen az e tüntetésekben való részvételre bizonyos olyan személyeket, akik olyan sajátos profillal rendelkeznek, amely alkalmassá teszi őket arra, hogy a tüntetések során a kormány megfélemlítése céljából megzavarják a közrendet, és zavargásokat robbantsanak ki. E tekintetben nem állapítható meg, hogy e személyek a békés célú gyülekezés szabadságához való jogukat kívánták volna gyakorolni azáltal, hogy e tüntetéseken személyes véleményük kifejezése céljából részt vesznek.
A Törvényszék ezenkívül kiemeli, hogy a szóban forgó erőszakos tüntetéseket az Oroszországi Föderáció érdekében és közreműködésével szervezték meg, így azok teljes mértékben a moldovai kormány destabilizálására irányuló azon tevékenységek kereteibe illeszkednek, amelyekre a szóban forgó korlátozó intézkedések reagálni kívánnak.
A Törvényszék végül megállapítja, hogy még ha a Tanács nem is bizonyította, hogy a felperes a nevének a szóban forgó jegyzékekre történő felvétele óta közvetlenül vagy közvetve szervezett, irányított vagy részvételével támogatott volna erőszakos tüntetéseket vagy egyéb erőszakos cselekményeket, a felperes pártjának puszta feloszlatása nem elegendő ahhoz, hogy a vele szemben elfogadott korlátozó intézkedéseket feleslegessé tegye, mivel a Tanács úgy ítélte meg, hogy továbbra is fennáll a Moldovai Köztársaságban a demokráciát és a jogállamiságot, valamint a stabilitást és a biztonságot fenyegető veszély.
E tekintetben a Törvényszék megjegyzi, hogy az erőszakos tüntetések szervezése nem függ azon politikai párt létezésétől, amelynek a felperes az elnöke volt.
Egyébiránt az a tény, hogy a felperes nevének a szóban forgó jegyzékekre történő felvételére vonatkozó indokok olyan ténybeli helyzetre utalnak, amely az eredeti jogi aktusok elfogadása előtt állt fenn, és amely a közelmúltban változott, nem jelenti szükségszerűen azt, hogy az említett jogi aktusok útján a felperessel szemben elfogadott korlátozó intézkedések feleslegessé váltak volna. Ezt az értelmezést megerősíti a 2023/891 határozat 8. cikkének második bekezdése, valamint a 2023/888 rendelet 13. cikkének (4) bekezdése. E rendelkezések lehetővé teszik azon személyek és szervezetek nevének a szóban forgó jegyzékeken való fenntartását, akik, illetve amelyek a felülvizsgálatot megelőző időszakban nem követtek el a Moldovai Köztársaság destabilizálására irányuló semmilyen cselekményt, ha e fenntartás a releváns körülmények összességére, különösen pedig arra tekintettel továbbra is indokolt marad, hogy a korlátozó intézkedésekkel elérni kívánt célokat nem valósították meg.
Végeredményben a felperes közvetlenül a pártjának feloszlatását követően új politikai formációt hozott létre, a felperes és az Oroszországi Föderáció közötti kapcsolatok pedig nem szűntek meg pusztán azért, mert 2023 júniusában feloszlatták a pártját.
Következésképpen az a kontextus, amely a felperes nevének a szóban forgó jegyzékekre történő eredeti felvételét igazolta, nem változott oly módon, hogy megakadályozta volna a Tanácsot abban, hogy a ii. kritérium alapján fenntartsa a felperes nevét e jegyzékeken, ugyanazon bizonyítékok alapján, mint amelyek a felperes nevének a szóban forgó jegyzékekre történő eredeti felvételét igazolták.
Az eddigiekre tekintettel a Törvényszék elutasítja a felperes megsemmisítés iránti keresetét, a tényleges és biztos kár fennállására vonatkozó bizonyíték hiányában pedig a kártérítési kérelmeit is.
(
1
)	A Moldovai Köztársaságot destabilizáló tevékenységekre tekintettel hozott korlátozó intézkedésekről szóló (KKBP) 2023/891 határozat módosításáról szóló, 2023. május 30‑i (KKBP) 2023/1047 tanácsi határozat (HL 2023. L 140. I., 9. o.; helyesbítés: HL L 2023/90187), valamint a Moldovai Köztársaságot destabilizáló tevékenységekre tekintettel hozott korlátozó intézkedésekről szóló (EU) 2023/888 rendelet végrehajtásáról szóló, 2023. május 30‑i (EU) 2023/1045 tanácsi végrehajtási rendelet (HL 2023. L 140. I., 1. o.; helyesbítés: HL L 2023/90185).
(
2
)	A Moldovai Köztársaságot destabilizáló tevékenységekre tekintettel hozott korlátozó intézkedésekről szóló (KKBP) 2023/891 határozat módosításáról szóló, 2024. április 26‑i (KKBP) 2024/1244 tanácsi határozat (HL L 2024/1242), valamint a Moldovai Köztársaságot destabilizáló tevékenységekre tekintettel hozott korlátozó intézkedésekről szóló (EU) 2023/888 rendelet végrehajtásáról szóló, 2024. április 26‑i (EU) 2024/1243 tanácsi végrehajtási rendelet (HL L 2024/1243).
(
3
)	A Moldovai Köztársaságot destabilizáló tevékenységekre tekintettel hozott korlátozó intézkedésekről szóló, 2023. április 28‑i (KKBP) 2023/891 határozat (HL 2023. L 114., 15. o.).
(
4
)	Lásd a 2023/891 határozat 1. cikkének (1) bekezdését, valamint a Moldovai Köztársaságot destabilizáló tevékenységekre tekintettel hozott korlátozó intézkedésekről szóló (EU) 2023/888 rendelet (HL 2023. L 114., 1. o.) 2. cikkének (3) bekezdését.
(
5
)	Aláírták Rómában, 1950. november 4‑én (kihirdette: az 1993. évi XXXI. törvény).