61973C0190(01)
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS
DEL 2 OTTOBRE 1974 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
Oggetto della questione deferitavi dal giudice di Haarlem è la compatibilità del sistema di controllo sulla coltivazione dei bulbi di giacinto — instaurato nei Paesi Bassi con un decreto dell'Ufficio olandese di coltivazione delle piante ornamentali — con le disposizioni del regolamento del Consiglio n. 234/68, relativo all'attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore delle piante vive e dei prodotti della floricoltura.
Non è più il caso, in questa sede, di soffermarsi a considerare le circostanze che hanno indotto il giudice olandese a sottoporvi la presente questione. Mi limiterò a ricordarvi che, sulla scorta degli elementi offerti dal fascicolo lo scorso aprile e per motivi allora esposti nelle mie conclusioni, avevo sostenuto che il sistema nazionale di licenze per la coltivazione dei bulbi di giacinto è incompatibile con le disposizioni del regolamento comunitario.
A mio avviso — almeno per quanto riguarda il caso di specie — le autorità nazionali non potevano, in presenza di un' organizzazione comune di mercato, continuare ad attribuire ad una sola persona il monopolio della coltivazione in una data zona, mantenendo così in vita una politica della produzione che si risolve in realtà in un'organizzazione nazionale dello stesso mercato.
Questa Corte ha comunque ritenuto opportuno chiedere ulteriori lumi su due punti:
—
Se nei Paesi Bassi, al momento dell' elaborazione del regolamento n. 234/68, vigesse una normativa analoga al decreto del 1971 nel settore della floricoltura, se la Commissione e il Consiglio ne fossero a conoscenza e, in caso affermativo, quale sia stato il loro atteggiamento al riguardo.
—
se in altri settori disciplinati da organizzazioni comuni di mercato fossero, o siano tuttora in vigore, leggi nazionali relative alla coltivazione di taluni prodotti agricoli, paragonabili al regime vigente nei Paesi Bassi per la produzione dei bulbi di giacinto.
Era, infatti, necessario stabilire se i regolamenti comunitari che disciplinano i suddetti settori contenessero disposizioni esplicite in merito alla compatibilità di tali norme interne con l'organizzazione comune dei mercati.
Sulla scorta di questi ulteriori dati forniti dal Van Haaster, dal governo dei Paesi Bassi e dalla Commissione, posso ora integrare e concludere la mia analisi.
Premetto subito che il nuovo esame della questione non ha modificato il mio punto di vista originario.
I —
A mio avviso, le risposte date alla prima questione non contengono alcun elemento utile per la soluzione del problema che siete chiamati a risolvere.
In primo luogo, come risulta dalle relazioni del governo olandese e della Commissione, al momento dell'elaborazione del regolamento n. 234/68 esisteva già nei Paesi Bassi una normativa (decreto 16. 7. 1962) che disciplinava la coltivazione dei bulbi da fiore in generale, cioè non solo dei giacinti, ma anche quella, molto piu estesa, dei tulipani e dei narcisi.
Quando, nel 1964/65 la Commissione mise mano ad un progetto di organizzazione comune del mercato nel settore della floricoltura, essa era a conoscenza dell'esistenza della normativa interna olandese. Per di più taluni aspetti di tale regime l'avevano indotta, in quel periodo, a considerare la possibilità di un procedimento ai sensi dell'art. 169 del trattato.
Bisogna dunque tener presente che le autorità comunitarie non ignoravano l'esistenza del suddetto regime, anche se il governo olandese non aveva fornito loro alcuna comunicazione ufficiale al riguardo.
È anche assodato che nel corso della redazione del regolamento n. 234/68, ed in special modo nelle successive proposte formulate dalla Commissione, la normativa in questione fu oggetto di un esame approfondito.
Il fatto, però, che la Commissione, durante tali lavori preparatori, abbia ritenuto che determinati sistemi nazionali di intervento e di controllo sulle produzioni potessero «essere provvisoriamente mantenuti in vigore» non vuol dire che essa abbia ammesso a priori la loro compatibilità con l'organizzazione comune dei mercati, instaurata successivamente (nel 1968) mediante il regolamento del Consiglio n. 234/68.
La stessa Commissione, anzi, ha ribadito, nelle sue osservazioni scritte, che la proposta, da lei formulata nel 1966, di riconoscere espressamente agli Stati membri la facoltà di adottare misure d'intervento e fissare prezzi minimi all'esportazione non faceva alcun cenno, almeno esplicitamente, circa il sistema di controllo sulla floricoltura.
Tale proposta, d'altronde, non figurava nel nuovo progetto di regolamento sottoposto al Consiglio il 23 febbraio 1967.
È strano, tuttavia, che la Commissione, dopo questo richiamo alla genesi del regolamento, pervenga ugualmente alla conclusione che tale normativa non esclude l'adozione di «provvedimenti integrativi» senza specificare peraltro se debba trattarsi di misure adottate dalle autorità nazionali o dalle istituzioni comunitarie.
Questa tesi è, a mio avviso, errata.
Anzitutto, essa costituisce un'interpretazione che tende a scoprire le intenzioni del legislatore comunitario attraverso l'esame dei lavori preparatori del regolamento n. 234/68, metodo, cioè, che questa Corte ha sistematicamente condannato.
Ritengo, invece, che sia più corretto considerare il regolamento in se stesso: esso è oggettivo, vincolante in tutti i suoi elementi e, naturalmente, munito di efficacia immediata, quindi va interpretato sulla base della sua lettera e della sua struttura generale.
Tale regolamento, inoltre, non ha la funzione di realizzare gradatamente un'organizzazione comunitaria di mercato nel settore della floricoltura. Se così fosse, durante un periodo di transizione potrebbero rimanere in vita taluni sistemi nazionali; esso invece — anche se meno completo o meno «perfetto» di altri testi di analoga natura — tende ad instaurare una organizzazione definitiva del mercato in questione.
Le considerazioni «a posteriori» della Commissione e del governo dei Paesi Bassi nulla tolgono poi all'importanza dell'art. 10 del regolamento, che vieta qualsiasi restrizione quantitativa negli scambi intracomunitari.
In conclusione, ritengo quindi che se la Commissione e il Consiglio erano a conoscenza della legislazione olandese relativa alla produzione dei bulbi da fiore, e se il regolamento n. 234/68 non reca alcun divieto esplicito del sistema della licenza di coltivazione, ciò non significa che il Consiglio abbia implicitamente ammesso la compatibilità di un tale sistema con l'instaurazione di un'organizzazione comune del mercato.
Piuttosto, ritengo opportuno sottolineare — a sostegno della tesi già espressa nelle mie prime conclusioni — una circostan za interessante, richiamata nelle osservazioni integrative dal Van Haaster. Nel 1966, cioè nello stesso periodo in cui il regolamento n. 234/68 era in cantiere, le autorità olandesi decisero di abrogare, a decorrere dal 1o gennaio 1967, i decreti relativi alla coltivazione dei bulbi di tulipano e di narciso; tale normativa era stata evidentemente ritenuta incompatibile con l'organizzazione comune di mercato che avrebbe dovuto, entro breve termine, sostituirsi ai regimi nazionali vigenti in materia.
È quindi inspiegabile che il sistema nazionale di controllo delle produzioni di bulbi di giacinto sia rimasto in vigore.
Può darsi si sia trattato semplicemente d'una omissione, anche se questa spiegazione mal si concilia col fatto che nel 1971, cioè dopo la pubblicazione del regolamento comunitario, sia stato emanato un nuovo decreto in materia.
Ciò comunque ha poca importanza: se le autorità olandesi hanno voluto conservare in vigore il sistema delle licenze di coltivazione per la sola produzione dei bulbi di giacinto, questo non basta certo a conferire a tale sistema una patente di compatibilità col diritto comunitario.
II.
Passiamo adesso a considerare il secondo punto, senz'altro più importante, sul quale la Corte ha invocato i lumi della sola Commissione. Se infatti, per quanto riguarda altri mercati agricoli, la Commissione avesse constatato la coesistenza — tollerata o addirittura ufficialmente consacrata — di organizzazioni comuni definitive e complete da una parte, e di norme interne costituenti vere e proprie organizzazioni nazionali di mercato dall'altra, questa Corte dovrebbe inevitabilmente pronunciarsi a favore della compatibilità di un sistema nazionale di controllo della produzione con la normativa comunitaria che instaura un'organizzazione comune nello stesso settore (nella fattispecie, la produzione di bulbi di giacinto).
Non sarebbe stato difficile immaginare le ripercussioni che una sentenza d'orientamento negativo avrebbe avuto in altri settori del mercato agricolo comune.
Gli esempi citati dalla Commissione non mi sembrano, però, avere alcuna attinenza col nostro caso. Essi sono motivati da circostanze specifiche e del tutto estranee al problema che vi è stato sottoposto in questa sede.
Per quanto riguarda, in primo luogo, il settore dei cereali, è pacifico che l'organizzazione comune dei mercati ha lasciato sussistere in diversi Stati membri — fra cui la Repubblica federale e la Francia — delle norme dirette non già a limitare la produzione, bensì ad ovviare ai gravi inconvenienti dovuti, ancor prima della guerra, alla «iperpotenzialità strutturale» dell'industria molitoria. Tale ben noto problema indusse le autorità francesi a creare, nel 1935, l'Office national interprofessionnel des céréales, ed a elaborare una disciplina legislativa del settore. Per analoghi motivi, fu emanata in Germania la legge detta «Mühlenstrukturgesetz».
Va ribadito che tali provvedimenti erano diretti a risanare un'industria di trasformazione di prodotti agricoli, non a limitarne la produzione. L'esempio non è quindi calzante.
Del pari inconcludente e il richiamo alla legislazione olandese nel settore delle uova e del pollame, la quale, attraverso un controllo qualitativo, tende a preservare la purezza della razza del pollame d'allevamento.
Passando al settore del tabacco, va ricordato che in due Stati membri, Francia e Italia, la produzione e la vendita del tabacco erano sottoposte a monopolio legale. Per quanto riguarda l'Italia, il monopolio si estendeva direttamente anche alla coltivazione del tabacco; in Francia, la legge riservava il diritto di tale coltura a determinate persone fisiche o giuridiche.
Vero è il regolamento comunitario di base ha esplicitamente dichiarato incompatibili con i principi da esso sanciti norme troppo rigide in materia di produzione. £ chiaro, però, che tale esplicito divieto era indispensabile nella fattispecie, in quanto si limitava solo ad un settore dei monopoli di Stato in causa. Era opportuno, quindi, che la situazione fosse perfettamente chiara al momento dell'entrata in vigore del regolamento.
Nel settore viti-vinicolo l'organizzazione comune è in taluni punti provvisoria e comunque parziale, e lascia ampio spazio alle misure prottetive nazionali. Se si considera l'importanza non solo economica, ma anche sociale e politica della viticoltura in Paesi come la Francia, l'Italia e persino la Germania e il Lussemburgo, si comprende perché il legislatore comunitario ha avuto cura di procedere coi piedi di piombo sulla via dell'integrazione. Del resto, se la Commissione ha proposto una disciplina comunitaria dell'installazione dei vigneti, il Consiglio non l'ha ancora approvata ed il controllo in materia rientra ancora nelle competenze delle autorità nazionali.
Neanche l'esempio della legislazione britannica relativa alla produzione del luppolo è, infine, pertinente: infatti la questione è ancora oggetto di negoziato fra la Comunità ed il Regno Unito, e il controllo della coltivazione, secondo la Commissione, non è nemmeno stato discusso.
Come si può constatare, tutte queste svariate situazioni hanno pochissimo in comune con il caso di specie.
L'interpretazione che voi siete chiamati a dare dovrà pertanto essere fondata sul rispetto dei principi del trattato in materia di organizzazione comune dei mercati agricoli e, in particolare, sull'art. 43, n. 3, nel quale è consacrato il principio di una organizzazione comune definitiva, che subentra automaticamente alle organizzazioni nazionali esistenti.
Va poi ricordato che dalle disposizioni del regolamento n. 234/68 nel loro complesso, ed in particolare dall'art. 10, si desume che l'organizzazione di mercato instaurata si fonda sulla libertà degli scambi commerciali intracomunitari. Ebbene, come ho già affermato nelle mie precedenti conclusioni, una limitazione della produzione, ottenuta tramite un sistema di licenze di coltivazione, non è scevra di ripercussioni effettive, o almeno potenziali, sul volume degli scambi.
Questa tesi è peraltro conforme alla vostra giurisprudenza, quale risulta dalle sentenze SAIL del 21. 5. 1972, Riseria Geddo del 12. 7. 1973 e Grosoli del 12. 12. 1973.
Ribadisco le mie precedenti conclusioni e vi invito ad affermare per diritto che le disposizioni del regolamento del Consiglio n. 234/68, relativo all'attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore delle piante vive e dei prodotti della floricoltura, ed in primo luogo l'art. 10, non consentono ad uno Stato membro di conservare o di instaurare un sistema nazionale di controllo sulla produzione di bulbi di giacinto, comportante, in particolare, il rilascio di licenze individuali di coltivazione.
(
1
)	Traduzione dal francese.