61973C0120
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL
DEL 7 NOVEMBRE 1973 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
Oggi per la prima volta ho l'onore di «presentare pubblicamente, con assoluta imparzialità e in piena indipendenza, conclusioni motivate» ai sensi dell'art. 166 del trattato CEE. L'occasione è fornita da quattro procedimenti, rinviati a questa Corte dal Verwaltungsgericht di Francoforte con ordinanze 19 marzo 1973 e 28 maggio 1973 e da voi riuniti con ordinanza 18 settembre 1973 ai fini della discussione orale (cause 120-73, 121-73, 122-73 e 141-73).
Anzitutto alcuni cenni per una miglior comprensione della causa.
Nel quadro di un programma d'azione regionale, il governo della Repubblica federale elaborava nel 1968 un progetto di legge sulla concessione di sovvenzioni agli investimenti e sulla modifica di norme fiscali e finanziarie. In sostanza, si concedeva ai contribuenti che, dopo il 31 dicembre 1968, avessero creato o ampliato stabilimenti nella zona di confine con la Germania orientale, come pure in zone o località carenti di insediamenti industriali, un contributo del 10 % sulle spese d'impianto, mediante una corrispondente riduzione del carico fiscale. Il progetto veniva comunicato, come disposto dall'art. 93, n. 3, del trattato CEE, alla Commissione delle Comunità europee. La nota verbale presentata dalla rappresentanza permanente della Repubblica federale il 22 aprile 1969, dopo la prima lettura del progetto in sede parlamentare, portava in allegato il progetto di legge e precisava, inoltre, che il medesimo non era se non uno stralcio di un più ampio programma di sviluppo economico regionale. Di conseguenza, vennero anche comunicate alla Commissione (che le ha menzionate nelle sue osservazioni), in parte a mezzo di ulteriori note verbali, in parte in occasione di diversi contatti bilaterali o multilaterali, altre iniziative che ora non ci interessano.
Dopo la seconda lettura del già menzionato progetto, che ebbe luogo al Bundestag il 18 giugno 1969, i rappresentanti degli Stati membri, escluso il Lussemburgo, discutevano in una riunione multilaterale — organizzata dalla Commissione il 20 giugno 1969 — diversi provvedimenti tedeschi destinati a favorire lo sviluppo regionale. In quell'occasione i delegati tedeschi riferivano ancor più dettagliatamente sul progetto di legge e sulle modifiche ad esso apportate dal Bundestag in seconda lettura. Il progetto di legge, quale era noto il 20 giugno 1969, veniva poi approvato senza varianti anche dal Bundesrat il 10 luglio 1969, veniva pubblicato sul Bundesgesetzblatt (Gazzetta ufficiale) il 21 agosto 1969, ed entrava in vigore, in forza del suo par. 5, il 22 agosto 1969.
Delle facilitazioni contemplate dalla suddetta legge volevano far uso anche gli attori nelle cause principali, i quali nel corso del 1969 avevano effettuato degli investimenti (costruzione di un magazzino per lo smistamento delle merci, costruzione di un nuovo magazzino di deposito accanto ad un supermercato già esistente, apertura di un ristorante self-service per il pesce, ampliamento di un'officina di costruzioni e lavorazioni metalliche) in diverse località della Repubblica federale (Kaiserslautern, Kiel, Trier e Leimsfeld). Le loro richieste di attestato a norma del par. 1, n. 4, della legge sulle sovvenzioni per gli investimenti, presupposto indispensabile per la concessione del contributo, non venivano tuttavia accolte. Tutte insieme esse venivano respinte con la motivazione che non sussistevano i presupposti di cui alla legge medesima, più esattamente che le iniziative dei richiedenti non apparivano, sotto l'aspetto politico-economico, particolarmente meritevoli di essere incoraggiate ai sensi del par. 1, n. 4, in quanto non recavano alcun contributo sostanziale allo sviluppo economico delle zone considerate.
I richiedenti hanno ritenuto inesatta tale motivazione e perciò, dopo aver tentato, ugualmente senza successo, la via dell'opposizione amministrativa, si sono rivolti al Verwaltungsgericht di Francoforte, per ottenere almeno in tal modo il rilascio del suddetto attestato.
Nel corso della causa di fronte al Verwaltungsgericht di Francoforte sono sorti dei dubbi circa la validità della legge in esame in relazione all'art. 93, n. 3, del trattato CEE, che recita:
«Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato comune a norma dell'art. 92, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale».
Si deve inoltre sapere — ce l'ha detto la Commissione in corso di causa — che un primo giudizio globale sulle iniziative comunicate dal governo federale nel periodo febbraio-settembre 1969, fu presentato alla Commissione dai suoi uffici il 18 dicembre 1969. Occorre altresì sapere che, in data 9 gennaio 1970, la Commissione decideva di iniziare, con riguardo ai provvedimenti tedeschi di sovvenzioni regionali, la procedura di cui all'art. 93, n. 2, del trattato. Il governo federale ne veniva informato con una lettera della Commissione datata 13 gennaio 1970, nella quale veniva espressamente enunciato il sospetto che il modo in cui, in certi casi, venivano accordate le sovvenzioni non fosse compatibile col mercato comune. Un'analoga comunicazione, in data 15 febbraio 1973, ha pure ricevuto, su propria richiesta, il Verwaltungsgericht di Francoforte; in essa è specificato che la Commissione non ha ancora preso una decisione in merito.
Ciononostante il Verwaltungsgericht non ritiene di potere escludere la tesi che il divieto di cui all'art. 93, n. 3, sussista in ogni caso fino a che la Commissione non si sia espressamente pronunciata e che pertanto la legge nazionale, ciononostante emanata, debba essere ritenuta inefficace in forza del diritto comunitario.
Poiché il tribunale ha ritenuto di non poter deliberare senza prima aver chiarito questo problema, esso ha sospeso i procedimenti con le ordinanze citate all'inizio — che fra l'altro sono state espressamente dichiarate non impugnabili — ed ha sottoposto a questa Corte le seguenti questioni, valevoli per tutte e quattro le cause:
a)
Se l'art. 93, n. 3_3o inciso, del trattato CEE vada interpretato nel senso che la Commissione deve in ogni caso adottare una decisione finale, cioè anche qualora essa ritenga che la legge nazionale progettata è in armonia con l'art. 92 del trattato.
b)
Qualora la Commissione non «inizi senza indugio» il procedimento (art. 93, n. 3, 2o inciso), dopo la comunicazione fattale da uno Stato membro a norma dell'art. 93, n. 3, 1o inciso, se si debba ritenere che il divieto di cui all'art. 93, n. 3, 3o inciso, non abbia effetto e quindi il provvedimento possa entrare in vigore.
c)
Se detto divieto abbia effetto anche qualora, malgrado la tempestiva comunicazione del progetto da parte dello Stato membro, il procedimento a norma dell'art. 93, n. 3, 2o inciso, sia stato iniziato dopo l'entrata in vigore del provvedimento.
d)
Nel caso che la questione sub b) sia risolta in senso negativo e quella sub c) sia risolta in senso affermativo: se l'adozione della decisione finale sia un presupposto per la validità della legge nazionale in progetto, e la legge nazionale adottata in violazione di detto articolo vada ritenuta invalida o inefficace finchè non sia intervenuta la decisione finale stessa.
e)
Se il termine «Stato membro» ai sensi dell'art. 93, n. 3, 3o inciso, vada inteso nel senso che i singoli hanno un diritto proprio all'osservanza di questa disposizione, ovvero il giudice nazionale debba sindacare d'ufficio la validità della legge.
Dopo che gli attori nelle cause principali, escluso l'attore nella causa 120-73, il governo della Repubblica federale, il governo del Regno Unito e la Commissione delle Comunità europee hanno presentato le loro osservazioni scritte e successivamente hanno partecipato alla discussione orale, tocca ora a me esaminare i problemi di cui s'è detto ed esporvi le mie conclusioni.
1.
Cominciamo con due osservazioni preliminari.
La prima riguarda l'impugnazione interposta dinanzi allo Hessischer Verwaltungsgericht contro l'ordinanza di rinvio che ha dato origine alla causa 122-73; la seconda riguarda il problema della rilevanza delle questioni pregiudiziali sollevate.
a)
In quanto all'impugnazione proposta contro l'ordinanza di rinvio nella causa 122-73, il problema (cioè la questione del se il procedimento pregiudiziale potesse cionondimeno continuare) è stato già risolto dallo Hessischer Verwaltungsgerichtshof, che, con ordinanza 22 giugno 1973, ha dichiarato irricevibile la suddetta impugnazione. L'attrice nella causa 122-73 ha rinunciato ad ulteriori impugnazioni.
Vorrei però almeno far presente che, a mio parere, non ci sarebbe stato alcun motivo di sospendere il procedimento come nella causa 31-68, Raccolta 1970, pag. 404; bensì il procedimento avrebbe senz'altro potuto proseguire come nelle cause 13-61, Raccolta 1962, pag. 99, e 23-67, Raccolta 1967, pag. 479. È decisiva in proposito la considerazione che, a differenza di quanto avvenuto nella causa 31/68, il giudice nazionale non ci ha ufficialmente comunicato che la proposta impugnazione sospendeva l'esecuzione della pronuncia impugnata. Inoltre, le impugnazioni del genere di quella in esame non hanno, in diritto tedesco, effetto sospensivo (ved. § 149 della Verwaltungsgerichtsordnung; codice di procedura amministrativa).
b)
La discussione sulla rilevanza delle questioni sottoposte alla Corte è giustificata dalla motivazione, che ci è ora nota, della sovrammenzionata impugnazione. In essa si insiste sul fatto che la Commissione ha espressamente comunicato, a richiesta del giudice nazionale, di aver semplicemente iniziato un procedimento a norma dell'art. 93, n. 2. Simili procedimenti non possono avere, secondo l'attrice, effetto sospensivo nei confronti delle misure nazionali di sovvenzione cui essi si riferiscono, bensì possono tutt'al più condurre a decisioni efficaci solo per il futuro. Un procedimento in forza dell'art. 93, n. 2, sarebbe senza rilevanza in ordine alle sovvenzioni chieste nel 1969, di cui si discute nella causa principale, e sotto questo aspetto non ci sarebbe in pratica alcuna necessità di interpretare l'art. 93, n. 3.
Con riferimento a tali allegazioni bisogna anzitutto considerare che la Corte ha finora sostenuto, nelle sentenze relative a procedimenti pregiudiziali, di non dover sindacare la rilevanza della propria decisione. La possibilità di abbandonare tale orientamento giurisprudenziale è stata adombrata per i casi in cui un giudice nazionale interpreti una norma di diritto comunitario in modo palesemente erroneo. Nel presente caso il giudice nazionale ha effettivamente espresso considerazioni critiche sul comportamento della Commissione in relazione all'inizio del procedimento, cioè sulla legittimità dell'agire della Commissione. Non si tratta però di considerazioni palesemente erronee, cosicché non si può certo escludere a priori che, nonostante quanto comunicato dalla Commissione circa l'inizio di un procedimento ai sensi dell'art. 93, n. 2, l'interpretazione dell'art. 93, n. 3, possa essere rilevante ai fini della decisione delle cause pendenti dinanzi al giudice nazionale.
Ritengo pertanto che, anche dal punto di vista della rilevanza della vostra pronunzia, si debbano esaminare i problemi sottoposti a questa Corte e si debba dare una risposta al giudice nazionale.
2.
Se ora ci dedichiamo all'esame vero e proprio delle questioni, dobbiamo anzitutto ricordare che esse si riferiscono, nella loro totalità, all'art. 93, n. 3, del trattato CEE. È pure evidente che le questioni — come ha osservato il giudice di rinvio — «si condizionano reciprocamente e sono collegate una all'altra». Mi sembra pertanto opportuno di non cominciare con l'esame delle singole questioni, bensì di collocare innanzitutto — come ha fatto la Commissione — la norma da interpretare nel suo effettivo contesto e di prendere le mosse da alcune fondamentali considerazioni di carattere sistematico sulle disposizioni del trattato relative alle sovvenzioni.
L'art. 92, che è già stato oggetto di diverse sentenze, dispone al n. 1 che le sovvenzioni concesse dagli Stati a talune imprese o a talune produzioni sono fondamentalmente incompatibili col mercato comune qualora falsino la concorrenza o incidano sugli scambi tra Stati membri. Al n. 2 dello stesso articolo vengono poi definiti compatibili col mercato comune alcuni tipi di sovvenzioni, mentre al n. 3 vengono elencati altri tipi di sovvenzioni che possono considerarsi compatibili col mercato comune. Dalla giurisprudenza formatasi intorno a queste disposizioni è già possibile evincere che esse non sono direttamente efficaci, né contengono alcun divieto di efficacia immediata, che i singoli possano far valere dinanzi ai giudici nazionali. Su questo punto rinvio alla abbastanza recente sentenza emessa nella causa 77-72. Di particolare rilevanza per il sistema sono poi le disposizioni procedurali dell'art. 93, poste a garanzia dell'attuazione dell'art. 92. Esse distinguono due casi:
—
le sovvenzioni già esistenti, cioè i sistemi d'aiuti già in atto al momento dell'entrata in vigore del mercato comune o istituiti più tardi, nel rispetto dell'art. 93, n. 3;
—
le sovvenzioni da istituire, cioè sistemi d'aiuti che si vogliono porre in essere dopo l'entrata in vigore del trattato, oppure disposizioni che tendono a modificare o a prolungare la durata di sistemi d'aiuti già esistenti.
L'art. 93, n. 1, prevede che la Commissione proceda con gli Stati membri all'esame permanente dei regimi di aiuti esistenti negli Stati stessi. Essa può proporre a questi ultimi l'adozione di «opportune misure». La Commissione, se giunge alla conclusione che un certo aiuto non è compatibile col mercato comune, inizia un procedimento, a norma dell'art. 93, n. 2, e decide, se del caso, che lo Stato interessato deve sopprimere o modificare il suddetto aiuto nel termine da essa fissato. Qualora lo Stato in causa non si conformi alla decisione, la Commissione o qualsiasi altro Stato interessato può — in deroga agli artt. 169 e 170 — adire direttamente la Corte di giustizia. È pure interessante rilevare che, quando circostanze eccezionali giustifichino tale decisione, il Consiglio, deliberando all'unanimità, può stabilire che un aiuto deve considerarsi compatibile col mercato comune.
Da tutto quanto sopra esposto si argomenta giustamente — ed anche nel presente procedimento vi si è fatto richiamo, ponendo l'accento sul principio della certezza del diritto — che le decisioni della Commissione concernenti regimi d'aiuti già esistenti possono valere solo per il futuro.
Per le sovvenzioni che si vogliono istituire, cioè per nuovi regimi d'aiuti, valgono invece altri principi. Infatti, poiché è difficile o pressoché impossibile rimediare a posteriori alle alterazioni della concorrenza provocate dai sistemi d'aiuti, è qui previsto un controllo preventivo della Commissione, cioè un esame che deve aver luogo prima dell'attuazione delle sovvenzioni. Gli Stati membri sono perciò tenuti a comunicare alla Commissione i progetti diretti a istituire o modificare sovvenzioni in tempo utile perché questa li esamini e presenti le sue osservazioni. La Commissione, se dopo un primo sommario esame ritiene che il progetto non sia compatibile col mercato comune, inizia senza indugio il procedimento di cui all'art. 93, n. 2. A questo riguardo si dovrebbe fra l'altro ritenere sufficiente — in contrasto con l'opinione del governo britannico — che la Commissione abbia seri dubbi in merito alla compatibilità col mercato comune di un certo sistema d'aiuti, che un sistema le appaia cioè sospetto alla luce dell'art. 92, perché, in caso contrario, qualora fosse richiesta la piena convinzione dell'incompatibilità, sarebbe altresì subito possibile una decisione finale e non ci sarebbe spazio per un'ulteriore indagine. Circa il procedimento, l'art. 93, n. 3, precisa ancora quanto segue: «Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate, prima che tale procedura abbia condotto ad una decisione finale». Il nucleo di questa disposizione consiste quindi nell'obbligo di attesa imposto agli Stati membri; solo così infatti può essere garantito un efficace controllo preventivo. È vero che un tale obbligo è espressamente enunciato soltanto in relazione al procedimento contemplato nell'ultimo inciso del n. 3, che abbiamo appena citato. Tuttavia, considerati lo scopo della norma e la formula «comunicati in tempo utile perché presenti le sue osservazioni», si deve senz'altro presumere che l'obbligo d'attesa sorga già prima, e precisamente già al momento della comunicazione da parte dello Stato interessato o anche senza di essa. Ogni altra interpretazione, in particolare quella secondo cui gli Stati membri sarebbero liberi, fino all'inizio di un procedimento, di istituire regimi d'aiuti, s'adatterebbe piuttosto male al sistema creato dall'art. 93. Si può quindi senz'altro concludere — come ha fatto la Commissione — che esiste, da una parte un obligo generale d'attesa degli Stati membri, dall'altra parte un obbligo speciale e prolungato d'attesa, che sorge quando la Commissione dà inizio al procedimento di cui s'è detto.
Anche se l'interpretazione letterale e sistematica delle norme in esame ha permesso di chiarire abbastanza bene il punto sopra considerato, rimangono nondimeno da trattare alcuni particolari problemi, cui specialmente fanno riferimento le questioni a voi sottoposte dal giudice di rinvio.
a)
Incerta è anzitutto la durata dell'obbligo d'attesa, dopo che sono stati comunicati alla Commissione i progetti diretti a istituire o modificare aiuti.
Da una parte si sostiene infatti che l'obbligo d'attesa vale solo per il periodo di tempo necessario affinché la Commissione possa formarsi un'idea sufficientemente chiara del regime d'aiuti e portarne a termine l'esame. Trascorso un adeguato periodo di tempo senza che sia stato iniziato il procedimento di cui all'art. 93, n. 3, verrebbe meno l'obbligo d'attesa e si potrebbe istituire il regime d'aiuti, che dovrebbe allora essere considerato come una sovvenzione già «esistente» ai sensi dell'art. 93, n. 1.
D'altro lato si sostiene invece che lo Stato membro interessato deve attendere in ogni caso la decisione della Commissione, anche quando tale decisione confermi la compatibilità del sistema d'aiuti col mercato comune (se viene iniziato un procedimento, non v'è dubbio che l'obbligo d'attesa permane sino alla decisione finale).
La prima teoria sembra essere quella prevalente e ad essa si è conformata finora anche la prassi della Commissione. Essa è sostenuta inoltre da alcuni degli attori nella causa principale, nonché dai governi della Repubblica federale e del Regno Unito. Il giudice di rinvio sembra invece propendere per la seconda delle teorie sovraesposte.
Concediamo senz'altro che non è assurda la tesi secondo cui la Commissione, proprio perché la notifica di un sistema d'aiuti apre la via ad un vero e proprio procedimento d'istruzione, è tenuta a pronunziarsi anche quando il sistema non dia luogo a rilievi di sorta. Ugualmente plausibile è l'assunto che gli Stati membri sono tenuti ad attendere finché la Commissione non abbia esposto le proprie osservazioni. Elemento decisivo per la soluzione del problema è tuttavia l'interpretazione letterale e sistematica delle norme in esame.
Sotto questo aspetto mi sembra anzitutto rilevante il fatto che in nessun luogo è contemplato l'obbligo della Commissione di emanare una decisione, anche quando l'indagine sommaria da essa condotta abbia accertato che il progetto d'aiuti non è in contrasto con il trattato. Al contrario, una decisione finale viene richiesta — come si evince inequivocabilmente dai testi francese, italiano ed inglese dell'art. 93, n. 3, ultimo inciso, soltanto quando la Commissione, dopo una prima sommaria indagine, abbia dato inizio ad un procedimento. Cito in proposito il testo francese: «avant que cette procedure ait abouti à une décision finale». È chiaro che con «cette procédure» s'intende il procedimento a norma dell'art. 93, n. 2. Una simile conclusione è, a mio parere, ben fondata. Infatti, si può ricordare (come ha fatto l'avvocato generale Lagrange nelle sue conclusioni relative alla causa 6-64, Raccolta 1964, pag. 1168) che un eccessivo formalismo non ha ragion d'essere nei rapporti fra istituzioni comunitarie e Stati membri. Ma non solo questo! Occorre anche considerare che l'art. 92 — come abbiamo visto — non crea diritti soggettivi in capo ai singoli e che una decisione positiva, tale da dare l'impressione del consenso, potrebbe rendere difficile o addirittura impedire alla Commissione di effettuare successivamente, come è suo diritto, un esame del regime d'aiuti anche alla luce dei nn. 1 e 2 dell'art. 93. Perciò, il massimo che si può pretendere dalla Commissione in questo caso, cioè dopo un' indagine sommaria, è una comunicazione non formale (il governo britannico parla di una prassi auspicabile, mentre la Commissione non sembra addirittura escludere un proprio obbligo in tal senso) che non sussistono obiezioni contro il regime d'aiuti che si vuole introdurre.
Per quanto poi riguarda l'obbligo d'attesa degli Stati membri, di cui taluni vorrebbero estendere la durata fino a che la Commissione non abbia fornito la predetta comunicazione non formale, occorre ricordare che, ai sensi del Trattato, le sovvenzioni statali non sono né semplicemente vietate né fatte dipendere dal benestare della Commissione. Lo scopo dell'art. 93, n. 3, è soltanto quello di contemperare l'interesse degli Stati membri ad una rapida instaurazione dei sistemi d'aiuti con l'interesse della Comunità alla trasparenza nel settore dei rapporti concorrenziali. Lo scopo palese della suddetta norma è pertanto di far sì che la Commissione non venga posta dagli Stati di fronte al fatto compiuto, ma abbia invece tempo sufficiente per effettuare un'adeguata istruttoria. Diventa allora difficile estendere l'obbligo d'attesa degli Stati membri anche nel caso in cui la Commissione indugi e non adempia tempestivamente l'obbligo di pronunziarsi. Inoltre, tenuto conto del tempo necessario all'indagine, non si può seriamente pensare — come ha giustamente sottolineato il governo inglese — di richiamarsi alla possibilità di ricorso di cui all'art. 175 del trattato CEE, cioè di pretendere che lo Stato membro interessato proponga un simile ricorso d'accertamento per ottenere una presa di posizione della Commissione. Ragionevole e tale da non limitare indebitamente la libertà degli Stati membri è soltanto la teoria, secondo cui l'obbligo generale d'attesa imposto ai medesimi dall'art. 93, n. 3, termina dopo che è trascorso un periodo di tempo ritenuto sufficiente per l'effettuazione di adeguate indagini. Ciò invero avrebbe lo svantaggio di una certa indeterminatezza, in quanto la durata del periodo d'indagine potrebbe variare di caso in caso, a seconda delle particolarità della normativa in esame (urgenza del progetto statale; necessità d'informarsi della Commissione). Cionondimeno — come ha giustamente fatto notare il governo britannico — i casi dubbi dovrebbero risultare abbastanza rari. Inoltre, in situazioni limite, si potrebbe anche giungere ad un accertamento mediante una domanda di pronunzia pregiudiziale ai sensi dell'art. 177 — come hanno dimostrato le presenti cause — finché il Consiglio, e sarebbe opportuno che ne prendesse l'iniziativa, non avrà provveduto a chiarire la materia, emandando, in forza dell'art. 94, un regolamento in cui siano fissati precisi termini.
Se si accetta il punto di vista ora esposto — per quanto mi riguarda non ho il minimo dubbio circa la sua esattezza — sono già chiare anche le risposte da dare alle prime tre questioni sottopostevi dal giudice nazionale.
Sulla prima questione: L'art. 93, n. 3, non va interpretato nel senso che la Commissione deve in ogni caso adottare una decisione finale, cioè anche qualora essa ritenga che la legge nazionale progettata sia in armonia con l'art. 92 del trattato CEE. Tutt'al più, essa ha l'obbligo di effettuare — dopo aver concluso l'istruttoria sommaria — una comunicazione non formale, che può limitarsi (a prescindere dai casi in cui viene iniziato un procedimento) a dichiarare che non sussistono obiezioni contro una normativa nazionale, il che, ovviamente, non esclude, al pari dell'inerzia della Commissione, che questa possa riprendere in esame, rebus sic stantibus, la stessa normativa alla luce dell'art. 93, n. 2.
Sulla seconda questione: Qualora la Commissione non inizi senza indugio un procedimento, dopo la comunicazione fattale da uno Stato membro e dopo decorso un adeguato periodo d'istruttoria, il divieto di cui all'art. 93, n. 3, non ha più effetto e lo Stato interessato può istituire il sistema d'aiuti, che diventa così una sovvenzione «esistente» nel senso dell'art. 93, n. 1. Il problema specifico della durata dell'obbligo d'attesa non è stato inserito nella questione. Si può tuttavia forse osservare che una presa di posizione interlocutoria da parte della Commissione può essere rilevante quando non concluda la indagine, che dovrà essere portata a termine entro un certo periodo di tempo. Decisivo nella presente causa è in ogni caso il rilievo che la Commissione non solo non ha obiettato che il termine predetto non era ancora scaduto quando, nel gennaio 1970, fu iniziato il procedimento, ma che anzi essa considera la sovvenzione di cui si discute come «esistente», cioè regolarmente istituita.
Sulla terza questione: Come la Commissione giustamente sottolinea, la sostanza del problema consiste nel determinare se, nel momento in cui fu iniziato il procedimento, fosse ancora valido l'obbligo generale d'attesa. Se era ancora valido, l'inizio del procedimento avrebbe fatto nascere — come s'è detto — il divieto prolungato di cui all'art. 93, n. 3, 3o inciso, che sarebbe rimasto in vigore fino alla decisione finale. Se al contrario, nel momento in cui fu emanata la normativa statale, il periodo di istruttoria era già scaduto, allora la sovvenzione sarebbe stata regolarmente istituita ed un procedimento iniziato successivamente potrebbe portare ad un divieto valido soltanto per il futuro.
b)
Risolte in tal modo le prime tre questioni, appare superfluo esaminare la quarta. Resta perciò da prendere posizione soltanto in ordine alla quinta questione, con cui il giudice di rinvio chiede se l'art. 93, n. 3, vada interpretato nel senso che i singoli hanno un diritto proprio all'osservanza di questa disposizione.
Al riguardo non sono necessarie lunghe dissertazioni.
In effetti, per quanto riguarda l'art. 93, n. 3, 3o inciso, basta richiamarsi ai principi giurisprudenziali enunciati nelle sentenze 6-64 e 77-72. Da tali sentenze si evince che detta disposizione vincola anche il giudice nazionale, cioè crea dei diritti in capo ai singoli, i quali possono far valere il divieto in essa contenuto.
Se questa considerazione vale per il cosiddetto obbligo prolungato d'attesa degli Stati membri, deve valere del pari per quello che la Commissione chiama obbligo generale d'attesa ai sensi dell'art. 93, n. 3. Ciò è ovvio, perché altrimenti gli Stati membri sarebbero stimolati a tralasciare la notifica e ad emanare rapidamente le leggi che istituiscono sistemi di sovvenzioni. Non si può neppure eccepire — come ha fatto il governo britannico — che in tal modo verrebbe meno la necessaria chiarezza, perché un'analoga eccezione potrebbe essere opposta anche per quanto concerne l'inizio dell'obbligo prolungato d'attesa. Non si dovrebbe pertanto fare alcuna distinzione fra l'obbligo generale e l'obbligo prolungato d'attesa, bensì accogliere — anche riguardo al primo dei due — il punto di vista che la loro violazione può esser fatta valere dai singoli dinanzi ai propri giudici nazionali.
Si può aggiungere che la violazione dell'obbligo d'attesa non comporta necessariamente l'invalidità della legge nazionale così emanata. Anche sotto questo aspetto si possono ricavare elementi di giudizio sostanziali dai precedenti giurisprudenziali, in particolare dalla causa 34-67, Raccolta 1968, pagg. 334-335, nella quale, con riguardo all'efficacia di una legge nazionale in contrasto col di ritto comunitario, è stato affermato che spetta «ai giudici nazionali di applicare tra i vari mezzi offerti dall'ordinamento interno, quelli che appaiono loro più appropriati onde tutelare i diritti soggettivi attribuiti dal diritto comunitario». Un simile ragionamento vale anche per il problema che ora c'interessa, sia perché il trattato non contiene alcun divieto generale di istituire nuove sovvenzioni, sia perché l'art. 93, n. 2, prevede al riguardo speciali poteri del Consiglio. Si può quindi affermare che, in relazione allo scopo dell'art. 93, n. 3, è sufficiente che la disciplina nazionale in contrasto con la suddetta disposizione non venga provvisoriamente applicata.
Con ciò mi sembra che, anche per quanto riguarda l'ultima questione, sia stato detto tutto il necessario ai fini del procedimento pendente dinanzi al giudice nazionale.
3.
Riassumendo ancora una volta quanto già esposto, mi sembra che le questioni sottopostevi dal Verwaltungsgericht di Francoforte debbano essere risolte come segue:
a)
L'art. 93, n. 3, 3o inciso, del trattato CEE non va interpretato nel senso che la Commissione deve in ogni caso adottare una decisione finale, cioè anche qualora essa ritenga che la legge nazionale progettata è in armonia con l'art. 92 del trattato e che, di conseguenza, non occorre iniziare il procedimento di cui all'art. 93, n. 3, del trattato. Ai fini della certezza del diritto appare tuttavia opportuno che, in tal caso, la Commissione effettui almeno una comunicazione non formale.
b)
Qualora la Commissione, dopo la comunicazione fattale da uno Stato membro a norma dell'art. 93, n. 3, 1o inciso, non inizi senza indugio, cioè entro un periodo di tempo sufficiente per un'adeguata istruttoria, il procedimento di cui all'art. 93, n. 3, 2o inciso, il divieto dell'art. 93, n. 3, 3o inciso, non ha più effetto e, di conseguenza, la legge progettata può entrare in vigore ed essere considerata come una sovvenzione già «esistente» ai sensi dell'art. 93, n. 1. Un successivo procedimento non viene in tal modo escluso, ma potrà soltanto fondarsi ormai sull'art. 93, n. 2.
c)
Qualora la Commissione inizi entro un termine adeguato il procedimento di cui all'art. 93, n. 3, 2o inciso, l'obbligo d'attesa dello Stato membro, che ha notificato il progetto di un sistema d'aiuti, si prolunga fino alla conclusione del procedimento, come disposto dall'art. 93, n. 3, 3o inciso.
d)
Tanto l'obbligo generale d'attesa, che sorge con la notifica di un sistema d'aiuti, quanto l'obbligo prolungato, che sorge quando la Commissione inzia tempestivamente un procedimento, hanno efficacia diretta negli ordinamenti giuridici degli Stati membri. La violazione dell'obbligo suddetto non comporta necessariamente l'invalidità del sistema d'aiuti. Dal punto di vista del diritto comunitario è sufficiente che i giudici nazionali dichiarino tale sistema provvisoriamente inefficace.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.