62022CJ0447
SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
5 settembre 2024 (
*1
)
«Impugnazione – Aiuti di Stato – Articoli 107 e 108 TFUE – Misure concesse dalla Repubblica di Slovenia a una rete di farmacie municipali prima della sua adesione all’Unione europea – Fase preliminare di esame – Mancato avvio del procedimento di indagine formale – Nozione di “serie difficoltà” – Estensione degli obblighi di indagine della Commissione europea – Onere della prova incombente alla parte che fa valere l’esistenza di “serie difficoltà” – Portata»
Nella causa C‑447/22 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 6 luglio 2022,
Repubblica di Slovenia, rappresentata da B. Jovin Hrastnik, J. Morela e N. Pintar Gosenca, in qualità di agenti,
ricorrente,
altre parti nel procedimento:
Petra Flašker, residente in Grosuplje (Slovenia), rappresentata da K. Zdolšek, odvetnica,
ricorrente in primo grado,
Commissione europea, rappresentata da M. Farley e C. Georgieva, in qualità di agenti,
convenuta in primo grado,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta da A. Arabadjiev, presidente di sezione, T. von Danwitz, P.G. Xuereb (relatore), A. Kumin e I. Ziemele, giudici,
avvocato generale: A. Rantos
cancelliere: M. Longar, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 31 gennaio 2024,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 18 aprile 2024,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
Con la sua impugnazione, la Repubblica di Slovenia chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 27 aprile 2022, Flašker/Commissione (T‑392/20, EU:T:2022:245; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), mediante la quale quest’ultimo ha annullato la decisione C(2020) 1724 final della Commissione, del 24 marzo 2020, che ha concluso l’esame di misure relative all’ente di gestione di farmacie pubbliche Lekarna Ljubljana alla luce delle norme in materia di aiuti di Stato di cui agli articoli 107 e 108 TFUE [caso SA.43546 (2016/FC) – Slovenia] (in prosieguo: la «decisione controversa»), nella parte in cui detta decisione si riferisce agli attivi in gestione di tale ente.
Contesto giuridico
Diritto dell’Unione
Trattato di adesione e Atto di adesione
2
Il Trattato tra il Regno del Belgio, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, l’Irlanda, la Repubblica italiana, il Granducato di Lussemburgo, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Svezia, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord (Stati membri dell’Unione europea) e la Repubblica ceca, la Repubblica di Estonia, la Repubblica di Cipro, la Repubblica di Lettonia, la Repubblica di Lituania, la Repubblica di Ungheria, la Repubblica di Malta, la Repubblica di Polonia, la Repubblica di Slovenia, la Repubblica slovacca relativo all’adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca all’Unione europea (GU 2003, L 236, pag. 17), è stato firmato dalla Repubblica di Slovenia il 16 aprile 2003 ed è entrato in vigore il 1o maggio 2004 (in prosieguo: il «Trattato di adesione»).
3
In virtù dell’articolo 1, paragrafo 2, del Trattato di adesione, le condizioni di ammissione e gli adattamenti che ne derivano per i Trattati sui quali è fondata l’Unione europea sono contenuti nell’Atto relativo alle condizioni di adesione all’Unione europea della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea (GU 2003, L 236, pag. 33; in prosieguo: l’«Atto di adesione»), atto che è allegato al Trattato di adesione e le cui disposizioni costituiscono parte integrante di quest’ultimo.
4
L’articolo 22 dell’Atto di adesione dispone che le misure elencate nell’allegato IV sono applicate alle condizioni definite da tale allegato.
5
Il punto 3 dell’allegato IV dell’Atto di adesione, intitolato «Politica della concorrenza», enuncia, al paragrafo 1, quanto segue:
«I seguenti regimi di aiuti e gli aiuti individuali istituiti in un nuovo Stato membro prima della data di adesione e ancora applicabili successivamente a detta data sono da considerare, dopo l’adesione, come aiuti esistenti ai sensi dell’articolo [108, paragrafo 1, TFUE]:
a)
misure di aiuto istituite prima del 10 dicembre 1994;
b)
misure di aiuto elencate nell’appendice del presente allegato;
c)
misure di aiuto che anteriormente alla data di adesione sono state valutate dall’autorità di controllo degli aiuti di Stato del nuovo Stato membro e giudicate compatibili con l’acquis e nei cui confronti la Commissione [europea] non ha sollevato obiezioni per seri dubbi sulla compatibilità della misura con il mercato comune, ai sensi della procedura di cui al [paragrafo] 2.
Tutte le misure ancora applicabili dopo la data dell’adesione che costituiscono un aiuto di Stato e che non soddisfano le condizioni sopra elencate sono considerate, dalla data di adesione, nuovi aiuti ai fini dell’applicazione dell’articolo [108, paragrafo 3, TFUE]».
Regolamento (UE) 2015/1589
6
Sotto il titolo «Definizioni», l’articolo 1 del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 [TFUE] (GU 2015, L 248, pag. 9), è così formulato:
«Ai fini del presente regolamento, si applicano le seguenti definizioni:
a)
“aiuto”: qualsiasi misura che risponda a tutti i criteri stabiliti all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE;
b)
“aiuti esistenti”:
i)
fatti salvi (…) il punto 3 e l’appendice dell’allegato IV dell’[Atto di adesione], tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell’entrata in vigore del [Trattato FUE], ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del [Trattato FUE] e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore;
(…)
c)
“nuovi aiuti”: tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti;
(…)».
7
L’articolo 4 di tale regolamento, intitolato «Esame preliminare della notifica e decisioni della Commissione», dispone, ai suoi paragrafi da 2 a 5, quanto segue:
«2.   La Commissione, se dopo un esame preliminare constata che la misura notificata non costituisce aiuto, lo dichiara mediante una decisione.
3.   La Commissione, se dopo un esame preliminare constata che non sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato interno della misura notificata, nei limiti in cui essa rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la dichiara compatibile con il mercato interno (“decisione di non sollevare obiezioni”). La decisione specifica quale sia la deroga applicata a norma del [Trattato TFUE].
4.   La Commissione, se dopo un esame preliminare constata che sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato interno della misura notificata, decide di avviare il procedimento ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (“decisione di avviare il procedimento d’indagine formale”).
5.   Le decisioni di cui ai paragrafi 2, 3 e 4 del presente articolo devono essere adottate entro due mesi. (...)».
Regolamento (CE) n. 794/2004
8
L’articolo 4 del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento 2015/1589 (GU 2004, L 140, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) 2015/2282 della Commissione, del 27 novembre 2015 (GU 2015, L 325, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento n. 794/2004»), intitolato «Procedura di notificazione semplificata per determinate modifiche ad aiuti esistenti», stabilisce, al suo paragrafo 1, prima frase, che, ai fini dell’articolo 1, lettera c), del regolamento 2015/1589, «si intende per modifica di un aiuto esistente qualsiasi cambiamento diverso dalle modifiche di carattere puramente formale e amministrativo che non possono alterare la valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato [interno]».
Fatti all’origine della controversia e decisione controversa
9
I fatti all’origine della controversia sono esposti nei punti da 2 a 13 della sentenza impugnata nei seguenti termini:
«2
Nel corso dell’anno 1979 è stata costituita a Lubiana (Slovenia), all’epoca facente parte della Repubblica socialista federale di Jugoslavia, un’entità denominata Lekarna Ljubljana [p.o.], incaricata della distribuzione di prodotti farmaceutici presso le farmacie. Secondo le indicazioni fornite [alla Commissione] dalle autorità slovene, tale entità era dotata di “attivi” che le consentivano di adempiere la sua missione. Secondo [la sig.ra Petra Flašker, ricorrente in primo grado], attualmente farmacista privata, detta entità sarebbe stata un’“organizzazione di lavoro in comune”, che non esercitava un’attività economica di mercato e non aveva la capacità di possedere beni in proprietà.
3
A seguito dell’indipendenza della [Repubblica di Slovenia], durante l’anno 1991, è stata adottato lo [Zakon o zavodih (legge sugli enti)], relativo, in particolare, agli enti di diritto pubblico responsabili di servizi di interesse economico generale. Ai sensi dell’articolo 48 di tale legge:
“[l]’ente trae le risorse per lo svolgimento della sua missione da dotazioni fornite dal suo fondatore, dalla vendita di prodotti e di servizi e da altre fonti previste dalla presente legge”.
4
L’anno successivo è stato adottato [lo Zakon o lekarniški dejavnosti (legge sulle attività farmaceutiche)]. Questa legge prevede la coesistenza di enti farmaceutici di diritto pubblico e di farmacie private, nonché la responsabilità dei comuni per la fornitura dei servizi di farmacia nel loro territorio. Le farmacie private ricevono un’autorizzazione di esercizio sotto forma di concessione rilasciata dal comune interessato a seguito di una pubblica gara. Gli enti farmaceutici di diritto pubblico sono istituiti dai comuni, che partecipano alla loro gestione, e sono disciplinati dal loro atto costitutivo. Secondo la Commissione, attualmente in Slovenia ci sono circa 25 enti farmaceutici di diritto pubblico, che gestiscono quasi 200 farmacie, e 100 farmacie private.
5
Sulla base delle leggi menzionate supra ai punti 3 e 4, nel corso dell’anno 1997 il Comune di Lubiana (Slovenia) ha istituito con ordinanza l’ente farmaceutico di diritto pubblico Javni Zavod Lekarna Ljubljana (in prosieguo: la “Lekarna Ljubljana”), specificando che si trattava del legale successore della Lekarna Ljubljana [p.o.] e che subentrava nei diritti e negli obblighi di quest’ultima.
6
Allo stato attuale, la Lekarna Ljubljana gestisce una cinquantina di farmacie in Slovenia, principalmente a Lubiana, ma anche in una quindicina di altri comuni. A Grosuplje (Slovenia), città in cui [la ricorrente in primo grado] gestisce la sua farmacia privata, si trovano anche due farmacie della Lekarna Ljubljana.
7
Con una denuncia formalmente presentata presso la Commissione il 27 aprile 2016, a seguito di precedenti contatti con i suoi servizi, [la ricorrente in primo grado] ha lamentato l’esistenza di aiuti di Stato, ai sensi dell’articolo 107 TFUE, a favore della Lekarna Ljubljana. Tra le misure individuate durante l’istruttoria di tale denuncia figura il “conferimento di attivi in gestione” a condizioni che, secondo [la ricorrente in primo grado], non corrispondono alle condizioni di mercato. [La ricorrente in primo grado] menziona, quali attivi siffatti, dei locali commerciali.
8
Vi sono stati numerosi scambi tra la Commissione e le autorità slovene, da un lato, e [la ricorrente in primo grado], dall’altro. La Commissione ha, a due riprese, comunicato [alla ricorrente in primo grado] una valutazione preliminare secondo cui le misure individuate non costituivano aiuti di Stato. Ogni volta [la ricorrente in primo grado] ha confermato la sua denuncia, fornendo ulteriori elementi di informazioni, e nel corso dell’anno 2018 è stata appoggiata da altre sedici farmacie private slovene.
9
Il 24 marzo 2020, la Commissione ha inviato alla Repubblica di Slovenia la [decisione controversa]. Questa è stata adottata senza che la Commissione avviasse il procedimento di esame approfondito previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Al considerando 73 di tale decisione, la Commissione ha concluso che l’esame delle quattro misure a favore della Lekarna Ljubljana identificate [dalla ricorrente in primo grado] nel corso dell’istruttoria – ossia: i) il beneficio, concesso dal Comune di Skofljica (Slovenia), di un contratto di locazione a lungo termine a titolo gratuito, ii) il conferimento da parte del Comune di Lubiana di attivi in gestione, iii) l’esenzione dai canoni di concessione accordata da diversi comuni e iv) la rinuncia a profitti che avrebbero dovuto essere condivisi con diversi comuni – non aveva rivelato l’esistenza di aiuti di Stato. Tuttavia, per quanto riguarda il conferimento di attivi in gestione, la Commissione ha esposto, ai considerando da 37 a 40 della [decisione controversa], che, nel caso in cui il conferimento di tali attivi potesse aver costituito un aiuto di Stato, si trattava allora di un “aiuto esistente”.
10
La motivazione contenuta in questi ultimi considerando è la seguente. Dopo aver richiamato le disposizioni dell’articolo 48 della legge sugli enti, citata al punto 3 supra, e aver indicato, da un lato, che il Comune di Lubiana doveva a tale titolo dotare la Lekarna Ljubljana di attivi per consentire a tale ente di avviare la propria attività e, dall’altro lato, che qualsiasi attivo acquisito dalla Lekarna Ljubljana, anche con mezzi propri, è classificato come “attivo in gestione” in applicazione delle norme sulla contabilità pubblica, la Commissione espone che, secondo le autorità slovene, nel corso dell’anno 1979 il Comune di Lubiana ha fornito alla Lekarna Ljubljana [p.o.] gli attivi necessari all’avvio delle sue attività, che nel corso dell’anno 1997 tali attivi sono stati trasferiti all’ente succedutole, cioè alla Lekarna Ljubljana, e che tutti gli altri attivi acquisiti in seguito da tali due entità a partire dall’anno 1979 sono stati acquisiti con mezzi propri sul mercato e a condizioni di mercato. Gli unici attivi in gestione il cui conferimento potrebbe costituire un aiuto di Stato sarebbero quindi quelli derivanti dalla dotazione iniziale di attivi alla Lekarna Ljubljana [p.o.], trasferita nel corso dell’anno 1997 alla Lekarna Ljubljana.
11
La Commissione fa inoltre riferimento all’allegato IV dell’[Atto di adesione], in particolare al suo punto 3, relativo alla politica della concorrenza. Essa indica che, ai sensi del paragrafo 1 di tale punto, “[i] seguenti regimi di aiuti e gli aiuti individuali istituiti in un nuovo Stato membro prima della data di adesione e ancora applicabili successivamente a detta data sono da considerare, dopo l’adesione, come aiuti esistenti [ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, del TFUE]: a) misure di aiuto istituite prima del 10 dicembre 1994 (…)”.
12
Inoltre, la Commissione ricorda che l’articolo 1, lettera c), del regolamento 2015/1589 definisce come “nuovi aiuti”“tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti”. Essa ricorda, inoltre, che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004, “si intende per modifica di un aiuto esistente qualsiasi cambiamento diverso dalle modifiche di carattere puramente formale e amministrativo che non possono alterare la valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato [interno]”.
13
La Commissione conclude che, nei limiti in cui il conferimento di attivi in gestione abbia dato luogo a un aiuto di Stato, si tratterebbe allora di un aiuto esistente, poiché tale aiuto sarebbe stato conferito nel contesto della costituzione della Lekarna Ljubljana [p.o.] nel corso dell’anno 1979. La sostituzione di quest’ultima con la Lekarna Ljubljana nel corso dell’anno 1997 sarebbe di natura puramente amministrativa, in quanto il contesto normativo non cambierebbe, né cambierebbero l’utilizzo e le condizioni di utilizzo degli attivi in questione. Tale sostituzione non potrebbe quindi costituire una modifica di un aiuto esistente e l’aiuto in questione resterebbe quindi un aiuto di tale natura».
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
10
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 19 giugno 2020, la sig.ra Petra Flašker ha proposto un ricorso ai sensi dell’articolo 263 TFUE inteso all’annullamento della decisione controversa.
11
A sostegno del suo ricorso, la ricorrente in primo grado ha fatto valere tre motivi, riguardanti, il primo, la violazione dell’obbligo di motivazione, il secondo, un’erronea valutazione dei fatti nonché un errore nella qualificazione giuridica dei fatti relativi alla concessione di attivi in gestione risoltasi in una violazione degli articoli 107 e 108 TFUE e, il terzo, il fatto che la Commissione non poteva legittimamente adottare la decisione controversa senza avviare la procedura d’esame prevista dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
12
Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha accolto il terzo motivo ed ha annullato la decisione controversa nella parte riguardante gli attivi in gestione della Lekarna Ljubljana.
13
Dopo avere, al punto 17 della sentenza impugnata, circoscritto la portata del ricorso alle sole misure concernenti gli «attivi in gestione» e aver precisato, al punto 22 della medesima sentenza, che occorreva analizzare il terzo motivo di ricorso alla luce, segnatamente, degli argomenti addotti dalla ricorrente in primo grado nell’ambito del secondo motivo, così come riepilogati al punto 19 di detta pronuncia, il Tribunale ha proceduto ad un’analisi concernente gli attivi in gestione di cui trattasi distinguendo quelli concessi alla Lekarna Ljubljana p.o. al momento della sua creazione nel corso dell’anno 1979 e quelli concessi alla Lekarna Ljubljana p.o. e alla Lekarna Ljubljana dopo tale anno 1979.
14
In primo luogo, ai punti da 40 a 50 della sentenza impugnata, il Tribunale ha analizzato gli attivi in gestione incorporati dalla Lekarna Ljubljana p.o. e dalla Lekarna Ljubljana dopo l’anno 1979 (in prosieguo: la «prima misura in questione»).
15
A questo proposito, il Tribunale ha anzitutto constatato, al punto 40 di detta sentenza, che la Commissione si era limitata, come risulta dal considerando 36 della decisione controversa, a fare riferimento all’affermazione delle autorità slovene secondo cui l’acquisizione di tutti gli attivi in gestione da parte della Lekarna Ljubljana p.o. e della Lekarna Ljubljana successivamente all’anno 1979 era avvenuta in base alle condizioni di mercato e senza alcun sostegno pubblico, malgrado che nessun elemento di prova concreto fosse stato fornito dalle autorità slovene a sostegno di tale affermazione.
16
Il Tribunale ha poi esaminato i diversi documenti presentati dalla ricorrente in primo grado, miranti a dimostrare l’esistenza di «serie difficoltà» per stabilire se fossero stati concessi aiuti di Stato a titolo della prima misura in questione. A tale titolo, in relazione ad un estratto della relazione annuale della Lekarna Ljubljana per l’anno 2012, quale menzionato al punto 45 della sentenza impugnata, facente riferimento a due beni immobili che erano stati trasferiti a quest’ultima dal Comune di Lubiana quali attivi in gestione, il Tribunale ha considerato che non risultava con evidenza che detto trasferimento fosse stato effettuato a condizioni di mercato, ovvero a titolo gratuito o a condizioni di favore. Inoltre, dopo aver constatato, al punto 47 di detta sentenza, che la Lekarna Ljubljana rientrava, di primo acchito, nella categoria dei beneficiari prevista dall’articolo 24 dello Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (legge sui beni materiali dello Stato e delle amministrazioni locali), ai sensi del quale lo Stato e le amministrazioni locali possono fornire gratuitamente degli attivi materiali alle entità pubbliche diverse dalle società pubbliche, qualora ciò corrisponda all’interesse pubblico, il Tribunale ha esaminato, al punto 48 di detta sentenza, i diversi estratti conto pubblici forniti dalla ricorrente in primo grado, che evidenziavano talune discordanze tra le cifre del Comune di Lubiana relative al valore degli attivi concessi in gestione alla Lekarna Ljubljana e le cifre risultanti dai conti pubblici di quest’ultima. A questo proposito, il Tribunale ha rilevato, in questo medesimo punto 48 della sentenza impugnata, che «non risulta[va] possibile sapere, sulla scorta di questi soli conti pubblici, ciò che, nell’ambito degli attivi concessi in gestione alla Lekarna Ljubljana, corrisponde[va] rispettivamente ad attivi immobiliari che le sarebbero stati forniti gratuitamente o a condizioni di favore dal Comune di Lubiana, ad attivi immobiliari acquisiti a condizioni di mercato dalla Lekarna Ljubljana, oppure ad attivi finanziari o monetari».
17
Alla luce degli elementi che precedono, il Tribunale ha considerato, in sostanza, ai punti 49 e 50 della sentenza impugnata, che la Commissione non aveva cancellato, come sarebbe stata tenuta a fare, i dubbi riguardo alla questione se gli attivi in gestione incorporati dalla Lekarna Ljubljana dopo l’anno 1979 fossero stati ottenuti a condizioni di mercato. Infatti, secondo il Tribunale, malgrado che gli elementi addotti dalla ricorrente in primo grado nell’ambito del procedimento amministrativo, quali rilevati ai punti da 45 a 48 di detta sentenza, rivelassero l’esistenza di una «situazione poco chiara» riguardo alla natura e allo status di tali attivi in gestione, incombeva alla Commissione, in presenza di una siffatta situazione di incertezza, approfondire le indagini al fine di stabilire se, tra i suddetti attivi in gestione, figurassero attivi corrispondenti ad aiuti di Stato, laddove tale determinazione non poteva essere considerata come rientrante nell’onere della prova gravante sulla ricorrente in primo grado.
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In secondo luogo, ai punti da 51 a 57 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato gli attivi concessi nel corso dell’anno 1979 alla Lekarna Ljubljana p.o. per l’avvio delle sue attività e trasferiti, nel corso dell’anno 1997, alla Lekarna Ljubljana (in prosieguo: la «seconda misura in questione»).
19
In via preliminare, il Tribunale ha rilevato, ai punti 38 e 39 della sentenza impugnata, che la Commissione aveva considerato, sia nella decisione controversa che nella sua risposta ad un quesito scritto, che, anche supponendo che la seconda misura in questione fosse un aiuto di Stato, essa avrebbe costituito un aiuto esistente a carattere individuale e non un regime di aiuti rientrante nell’esame permanente previsto dall’articolo 108, paragrafo 1, TFUE, sicché essa non si è pronunciata sulla compatibilità con il mercato interno di tale eventuale aiuto esistente.
20
Il Tribunale ha poi menzionato, ai punti 51, 52 e 54 della sentenza impugnata, da un lato, i vari elementi addotti dalla ricorrente in primo grado, non smentiti dalla Commissione, intesi a dimostrare che la Lekarna Ljubljana operava secondo condizioni differenti rispetto all’entità cui era succeduta nel corso dell’anno 1997, e, dall’altro lato, i principali cambiamenti che erano intervenuti sul mercato sloveno tra la data iniziale di conferimento degli attivi in gestione in questione e quella dell’adozione della decisione controversa. Tali cambiamenti riguardavano, segnatamente, l’apertura del mercato farmaceutico sloveno alla concorrenza in ragione dell’adozione, nel corso dell’anno 1992, della legge sulle farmacie, che aveva aperto tale settore all’economia di mercato, nonché, successivamente, in virtù dell’adesione della Repubblica di Slovenia all’Unione, il 1o maggio 2004. Orbene, e malgrado che questi diversi elementi fossero relativi al contesto legale ed economico che la Commissione avrebbe dovuto prendere in considerazione per potersi pronunciare con cognizione di causa nel quadro delle sue investigazioni conclusesi con l’adozione della decisione controversa, il Tribunale ha rilevato che detta istituzione si era limitata ad affermare, come risulta dal considerando 39 della decisione suddetta, e senza corroborare a sufficienza tale affermazione, che la successione, nel corso dell’anno 1997, tra la Lekarna Ljubljana p.o. e la Lekarna Ljubljana aveva carattere puramente amministrativo e che il contesto giuridico nonché l’uso e le condizioni d’uso degli attivi in questione non erano cambiati, così che l’aiuto esistente in vigore a questa data non era stato modificato e restava tuttora un aiuto di questa natura.
21
Inoltre, ai punti da 53 a 55 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato la questione se i diversi elementi rilevati al punto precedente della presente sentenza potessero lasciar pensare, come sosteneva la ricorrente in primo grado, che la seconda misura in questione, anche supponendo che costituisse un aiuto esistente, poteva essere considerata, in ragione di modifiche intervenute nel frattempo, come un aiuto nuovo, ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento 2015/1589. In proposito il Tribunale ha rilevato, al punto 54 della sentenza impugnata, quanto segue:
«[È] pacifico che, il 10 dicembre 1994, la Lekarna Ljubljana [p.o.] esisteva ancora, che il Comune di Lubiana era appena stato creato e che la legge del 1992 sulle farmacie, che apriva il settore all’economia di mercato, era già stata adottata. Tuttavia, nella decisione [controversa] non compare alcuna informazione riguardo alla questione se delle farmacie private avessero già ottenuto concessioni municipali a questa data e se la Lekarna Ljubljana [p.o.] fosse ancora in situazione di monopolio sulla propria zona di attività. La situazione “di partenza” è dunque incerta. Secondo la [ricorrente in primo grado], nel 1997, al momento della sostituzione della Lekarna Ljubljana [p.o.] da parte della Lekarna Ljubljana, il mercato era concorrenziale. Tenuto conto delle indicazioni non smentite fornite dalla [ricorrente in primo grado], la Lekarna Ljubljana potrebbe presentare differenze assai rilevanti rispetto all’entità alla quale essa è succeduta nel 1997: essa ha la capacità di acquistare beni in proprietà e, secondo il considerando 36 della decisione impugnata, essa ha anche effettuato acquisti siffatti, il che permette d’altronde di chiedersi se, pertanto, la continuazione della messa a disposizione di attivi immobiliari gestione senza proprietà possa tuttora essere giustificata; essa persegue, almeno a partire dal 2007, uno scopo di lucro volto a liberare risorse per finanziare attività diverse dalla propria; inoltre, essa può, altresì, a partire dal 2007, estendere la propria attività al di là del territorio del Comune di Lubiana, ed è ciò che essa ha fatto. Peraltro, i suoi risultati finanziari, quali evidenziati dalla [ricorrente in primo grado] nella sua risposta alla prima valutazione preliminare della Commissione, possono rispecchiare un’attività in netta espansione. (…)».
22
Alla luce di tali elementi, il Tribunale ha considerato, in sostanza, ai punti 54 e 55 della sentenza impugnata, che, non avendo la Commissione effettuato, di propria iniziativa, un esame più approfondito concernente l’evoluzione del quadro normativo ed economico dell’attività farmaceutica in Slovenia, non vi poteva essere alcuna certezza riguardo all’assenza di modifica, dopo il 10 dicembre 1994, degli aiuti esistenti in questione, sicché bisognava ritenere che la Commissione non avesse fugato i dubbi esistenti a questo proposito.
23
Il Tribunale ha perciò concluso, al punto 56 della sentenza impugnata:
«[L]a Commissione si trovava davanti a serie difficoltà che avrebbero dovuto indurla ad avviare il procedimento previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE nel presente caso. L’esame approfondito che quest’ultima procedura implica avrebbe d’altronde permesso alla Commissione, laddove necessario, di pronunciarsi in maniera ponderata sulle seguenti questioni: la presenza stessa di aiuti di Stato, ai sensi dell’articolo 107 TFUE, nell’ipotesi di concessione alla Lekarna Ljubljana di attivi in gestione a titolo gratuito o preferenziale da parte del Comune di Lubiana, la qualificazione di siffatti attivi come aiuti esistenti o aiuti nuovi e la loro qualificazione come aiuti individuali o aiuti rientranti in un regime di aiuti. Ciò avrebbe permesso alla Commissione di orientare con buona cognizione di causa il seguito del procedimento al fine, se necessario, di valutare la compatibilità con il mercato interno delle misure che si fossero rivelate essere degli aiuti, esistenti o nuovi, necessitanti una siffatta valutazione».
Conclusioni delle parti
24
La Repubblica di Slovenia chiede che la Corte voglia:
–
annullare la sentenza impugnata;
–
in via principale, ove lo stato degli atti lo consenta, respingere il ricorso di primo grado, nonché condannare la ricorrente in primo grado alle spese sostenute sia in primo grado che in sede di impugnazione, e
–
in subordine, rinviare la causa dinanzi al Tribunale.
25
La Commissione chiede che la Corte voglia:
–
annullare la sentenza impugnata;
–
in via principale, ove lo stato degli atti lo consenta, respingere il ricorso di primo grado e condannare la ricorrente in primo grado alle spese, e
–
in subordine, rinviare la causa dinanzi al Tribunale e riservare la decisione sulle spese.
26
La ricorrente in primo grado chiede che la Corte voglia:
–
respingere l’impugnazione, e
–
condannare la Repubblica di Slovenia alle spese.
Sull’impugnazione
27
A sostegno della sua impugnazione, la Repubblica di Slovenia deduce quattro motivi, concernenti, il primo, errori di diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dell’articolo 108, paragrafi 2 e 3, TFUE e dell’articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento 2015/1589, nonché errori di diritto nell’interpretazione della nozione di «serie difficoltà» per quanto riguarda la prima misura in questione, il secondo, un’erronea interpretazione dei fatti ed errori di diritto per quanto riguarda l’esistenza di siffatte serie difficoltà in ordine alla qualifica della seconda misura in questione come «aiuto esistente», il terzo, una violazione dell’obbligo di motivazione incombente al Tribunale e, il quarto, una violazione del diritto della Commissione ad un ricorso effettivo e ad un giudice imparziale, ai sensi dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
28
Occorre esaminare congiuntamente il primo e il secondo motivo di impugnazione, che vertono, in sostanza, su errori di diritto asseritamente commessi dal Tribunale per quanto concerne la nozione di «serie difficoltà».
Sul primo e sul secondo motivo
Argomentazione delle parti
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Con il primo motivo di impugnazione, la Repubblica di Slovenia imputa, in sostanza, al Tribunale di avere mal definito, per quanto riguarda la prima misura in questione, l’estensione dell’onere della prova incombente alla Commissione nell’ambito della fase di esame preliminare, nonché di avere adottato uno standard giuridico erroneo per quanto riguarda la determinazione dell’esistenza delle «serie difficoltà», idonee a giustificare l’avvio del procedimento di indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. In particolare, ingiustamente il Tribunale avrebbe statuito, al punto 49 della sentenza impugnata, che la situazione relativa alla natura e allo status degli attivi in gestione conferiti alla Lekarna Ljubljana p.o. e alla Lekarna Ljubljana successivamente all’anno 1979 era «poco chiara». Del pari ingiustamente il Tribunale avrebbe concluso, al punto 50 di detta sentenza, che la Commissione non aveva fugato i dubbi riguardo alla questione se dette entità avessero acquisito l’insieme dei loro attivi in gestione, dopo l’anno 1979, in base alle condizioni di mercato.
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In un primo tempo, la Repubblica di Slovenia fa valere, in sostanza, che nessuno dei documenti e degli elementi forniti dalla ricorrente in primo grado, come esaminati dal Tribunale ai punti da 45 a 48 della sentenza impugnata, era idoneo a dimostrare obiettivamente l’esistenza di un eventuale aiuto di Stato.
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Pertanto, ingiustamente il Tribunale avrebbe considerato, al punto 47 della sentenza impugnata, che la Lekarna Ljubljana faceva parte dei beneficiari ai quali, conformemente all’articolo 24 della legge sugli attivi materiali dello Stato e delle amministrazioni locali, lo Stato o le amministrazioni locali potevano fornire gratuitamente attivi materiali, ove ciò si rivelasse corrispondente all’interesse pubblico. Infatti, sebbene tale disposizione preveda il trasferimento del diritto di proprietà alle persone giuridiche di diritto pubblico, tale trasferimento non sarebbe previsto per quanto riguarda gli enti pubblici, come la Lekarna Ljubljana. A questo proposito, l’articolo 71 del Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava (regolamento relativo al piano contabile uniforme per il bilancio, gli utilizzatori del bilancio e gli altri soggetti di diritto pubblico) stabilirebbe che il diritto di proprietà di un attivo dello Stato o di un’amministrazione non può essere trasferito un ente pubblico, dato che un attivo siffatto può essere conferito a tali soggetti soltanto in «gestione». Inoltre, la Repubblica di Slovenia ricorda, in tale contesto, che, ai sensi del citato articolo 71, qualsiasi attivo acquisito dalla Lekarna Ljubljana nella sua qualità di ente pubblico, direttamente oppure attraverso il Comune di Lubiana, sarebbe un «attivo ottenuto in gestione», sicché l’esistenza stessa di un contratto relativo ad attivi che le sono stati trasferiti dal Comune di Lubiana non può considerarsi come configurante un indizio del fatto che tale trasferimento sia stato effettuato a titolo gratuito o a condizioni più favorevoli di quelle di mercato.
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Del pari ingiustamente il Tribunale avrebbe affermato, al punto 48 della sentenza impugnato, che le asserite discordanze tra le cifre del Comune di Lubiana relative al valore degli attivi conferiti in gestione alla Lekarna Ljubljana e le cifre risultanti dai conti pubblici di quest’ultima, od anche l’aumento del valore degli attivi in gestione di quest’ultima potevano essere considerati come indizi del fatto che simili attivi in gestione corrispondevano ad aiuti di Stato. Per quanto riguarda, più in particolare, l’aumento del valore degli attivi in gestione della Lekarna Ljubljana, la Repubblica di Slovenia sostiene che, quand’anche quest’ultima fosse legittimata ad investire i propri utili nell’attività farmaceutica, anche per l’acquisto di beni immobili che figuravano nei conti della categoria degli «attivi in gestione», ciò non significherebbe che simili attivi le siano stati forniti a titolo gratuito.
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In un secondo tempo, la Repubblica di Slovenia addebita al Tribunale di aver affermato, al punto 48 della sentenza impugnata, che non spettava alla ricorrente in primo grado dimostrare, al di là di ogni possibile dubbio, che gli attivi in gestione della Lekarna Ljubljana corrispondevano ad aiuti di Stato, ma che incombeva, al contrario, alla Commissione, confrontata ad una situazione di «incertezza», procedere ad un esame più approfondito. Procedendo in tal modo, il Tribunale avrebbe «erroneamente applicato il criterio giuridico delle “serie difficoltà”», in quanto avrebbe ammesso una soglia inappropriata e manifestamente bassa per quanto riguarda la dimostrazione, da parte della ricorrente in primo grado, dell’esistenza di un dubbio, senza tener conto, a tal fine, del margine di discrezionalità di cui disporrebbe la Commissione per avviare il procedimento di indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
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Tale approccio, che contravverrebbe inoltre al criterio stabilito dalla Corte nella sentenza del 2 settembre 2021, Commissione/Tempus Energy e Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punti 40, 45 e da 49 a 51), porterebbe a far sparire qualsiasi distinzione tra la fase preliminare e il procedimento di indagine formale e avrebbe l’effetto di costringere la Commissione ad avviare quest’ultimo procedimento ogni volta che una parte esprima, nel corso della prima di tali fasi, preoccupazioni relative a un presunto aiuto di Stato, e ciò anche quando la parte suddetta non abbia presentato il benché minimo elemento di prova plausibile a sostegno delle proprie allegazioni.
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Orbene, nel caso di specie, in assenza del benché minimo indizio o elemento di prova, forniti dalla ricorrente in primo grado, che fosse idoneo a far pensare che il Comune di Lubiana avesse trasmesso alla Lekarna Ljubljana attivi in gestione a titolo gratuito o a condizioni più favorevoli di quelle di mercato, la Commissione non sarebbe stata tenuta a ricercare, di propria iniziativa, informazioni pertinenti ai fini della constatazione di un eventuale aiuto di Stato. Pertanto, ingiustamente il Tribunale avrebbe affermato che la Commissione non poteva fidarsi delle assicurazioni fornite dalle autorità slovene secondo cui l’acquisizione degli attivi in gestione da parte della Lekarna Ljubljana p.o. e della Lekarna Ljubljana dopo l’anno 1979 era avvenuta secondo le condizioni di mercato.
36
La Commissione condivide l’argomentazione della Repubblica di Slovenia.
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Inoltre, detta istituzione rileva, da un lato, che, contrariamente a quanto affermato dal Tribunale ai punti 40, 49 e 50 della sentenza impugnata, la conferma delle autorità slovene del fatto che, successivamente all’anno 1979, l’acquisizione di tutti gli attivi in gestione da parte della Lekarna Ljubljana p.o. e della Lekarna Ljubljana era avvenuta alle condizioni di mercato, senza aiuto pubblico, non costituirebbe l’unico elemento sul quale essa si è fondata nella decisione controversa. Infatti, tale decisione sarebbe stata fondata anche sul quadro giuridico ed economico applicabile, in particolare sulle disposizioni evidenziate al punto 30 della presente sentenza, nonché su altri elementi, come, in primo luogo, lo status giuridico della Lekarna Ljubljana, così come la sua capacità di realizzare utili e di acquistare beni in proprietà, in secondo luogo, il fatto che qualsiasi proprietà acquistata doveva essere contabilizzata come «attivo in gestione», in terzo luogo, la circostanza che qualsiasi utile generato doveva essere investito nell’impresa o trasferito allo Stato, e, in quarto luogo, la conferma, da parte della Repubblica di Slovenia, del fatto che essa non aveva concesso attivi alla Lekarna Ljubljana dopo l’anno 1979, tale conferma essendo stata fornita nell’ambito dell’obbligo di leale cooperazione incombente a tale Stato membro in virtù dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
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A questo proposito, la Commissione ritiene, peraltro, che, alla luce dell’obbligo di leale cooperazione incombente alla Repubblica di Slovenia e in assenza di prova contraria fornita dalla ricorrente in primo grado, essa era legittimata a fondarsi sulla conferma delle autorità slovene secondo cui l’acquisizione degli attivi in gestione da parte della Lekarna Ljubljana p.o. e della Lekarna Ljubljana dopo l’anno 1979 era avvenuta alle condizioni di mercato. Pertanto, erroneamente il Tribunale, al punto 40 della sentenza impugnata, avrebbe messo in dubbio la veridicità di tale conferma in quanto nessun elemento di prova era stato fornito dalle autorità slovene a suo sostegno. Qualsiasi deduzione in senso contrario che il Tribunale ha cercato di trarre al riguardo sarebbe fuori luogo, in quanto essa avrebbe richiesto a dette autorità che fornissero la prova di un fatto negativo, o in altri termini che esse dimostrassero positivamente che la Repubblica di Slovenia non aveva più fornito attivi alla Lekarna Ljubljana p.o. e alla Lekarna Ljubljana dopo l’anno 1979. Orbene, un simile approccio finirebbe, in sostanza, per invertire l’onere della prova delimitato dalla Corte nella giurisprudenza sviluppata in materia di aiuti di Stato, in particolare nella sentenza del 2 settembre 2021, Commissione/Tempus Energy e Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663).
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Dall’altro lato, secondo la Commissione, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto avendo ecceduto i limiti del suo controllo giurisdizionale, per il fatto che, anziché limitarsi a verificare se la ricorrente in primo grado avesse dimostrato, a partire da un complesso di indizi concordanti, l’esistenza di seri dubbi, avrebbe valutato esso stesso se esistessero indizi probanti atti a corroborare l’esistenza di dubbi siffatti.
40
Con il secondo motivo di impugnazione, la Repubblica di Slovenia, sostenuta dalla Commissione, addebita, in sostanza, al Tribunale di avere considerato, per quanto riguarda la seconda misura in questione, che la Commissione era confrontata a serie difficoltà riguardo alla questione di sapere se tale misura, laddove potesse essere considerata come un aiuto di Stato, configurasse un aiuto «esistente», ai sensi dell’articolo 1, lettera b), del regolamento 2015/1589, o se essa fosse stata nel frattempo «modificata», ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004, sicché, in questa seconda ipotesi, essa dovesse essere qualificata come «aiuto nuovo», ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento 2015/1589.
41
Infatti, secondo la Repubblica di Slovenia, erroneamente il Tribunale avrebbe concluso, ai punti 55 e 56 della sentenza impugnata, per l’esistenza di serie difficoltà relativamente alla suddetta misura, malgrado che risultasse inequivocabilmente dal considerando 39 della decisione controversa che la Commissione aveva chiaramente indicato che gli attivi in gestione di cui era stata dotata la Lekarna Ljubljana p.o. nel corso dell’anno 1979, all’atto della sua creazione, «nei limiti in cui tale misura pote[va] costituire un aiuto di Stato, pot[eva] essere tutt’al più un aiuto esistente».
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Del pari erronea sarebbe la statuizione del Tribunale, al punto 54 della sentenza impugnata, secondo cui la situazione «di partenza», vale a dire quella esistente il 10 dicembre 1994, era incerta per il fatto che la decisione controversa non conteneva alcuna informazione capace di chiarire se, a questa data, delle farmacie private avessero già ottenuto concessioni municipali o se la Lekarna Ljubljana p.o. fosse ancora in situazione di monopolio sulla sua zona di attività. Tali considerazioni del Tribunale sarebbero errate, dato che risulta dagli elementi stessi che quest’ultimo ha evidenziato al punto 51 della sentenza impugnata che, tra il 10 dicembre 1994 e la data in cui la Lekarna Ljubljana è succeduta alla Lekarna Ljubljana p.o., vale a dire nel corso dell’anno 1997, era applicabile il medesimo quadro normativo, perché le diverse leggi nazionali disciplinanti, segnatamente, l’apertura del mercato sloveno alla concorrenza erano già state adottate prima del 10 dicembre 1994. Orbene, tale aspetto sarebbe decisivo per la valutazione della modifica della seconda misura in questione, qualificata come aiuto esistente, in un aiuto nuovo, ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento 2015/1589. Infatti, anche supponendo che, in ragione della sua evoluzione, la seconda misura in questione che, inizialmente, non era un aiuto di Stato, possa essere divenuta tale, questa evoluzione sarebbe, comunque, intervenuta prima del 10 dicembre 1994. Pertanto, la Commissione non sarebbe incorsa in alcun errore laddove ha concluso, al punto 39 della decisione controversa, che, poiché né il contesto giuridico né le condizioni di uso degli attivi in gestione erano cambiati tra il 10 dicembre 1994 e la data in cui la Lekarna Ljubljana si era sostituita alla Lekarna Ljubljana p.o., tale sostituzione era stata di natura puramente amministrativa, sicché essa non poteva costituire una modifica di un eventuale aiuto esistente in un aiuto nuovo.
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Inoltre, il Tribunale avrebbe erroneamente ritenuto, ai punti da 51 a 54 della sentenza impugnata, che la Lekarna Ljubljana operasse in condizioni differenti rispetto alla Lekarna Ljubljana p.o. In particolare, sarebbe errato ritenere, come dichiarato dal Tribunale al punto 54 di detta sentenza, che le due entità fossero caratterizzate da notevoli differenze, dato che, a differenza del suo predecessore, la Lekarna Ljubljana aveva la capacità di acquisire attivi, ivi compresi i beni immobili, sicché occorreva chiedersi se la continuazione della messa a disposizione di attivi immobiliari in gestione senza proprietà potesse tuttora essere giustificata. Infatti, secondo la Repubblica di Slovenia, al pari della Lekarna Ljubljana, anche la Lekarna Ljubljana p.o. disponeva della capacità di acquisire siffatti attivi in gestione, quanto meno a partire dall’entrata in vigore della legge sugli enti, intervenuta nel corso dell’anno 1991.
44
A questo proposito, la Repubblica di Slovenia precisa che, come il suo predecessore, la Lekarna Ljubljana può utilizzare soltanto gli attivi che essa ottiene formalmente in gestione dal Comune di Lubiana anche se tali attivi vengono acquisiti con mezzi offerti dalla Lekarna Ljubljana. La preoccupazione del Tribunale quanto al punto se sia ancora giustificato fornire gli attivi in gestione sarebbe priva di fondamento. Si tratterebbe unicamente di un modo per garantire ad un ente pubblico l’utilizzazione degli attivi, poiché tutti gli attivi di cui dispone un ente sono detenuti come attivi in gestione. Invece, ciò non implicherebbe in alcun caso una concessione a titolo gratuito degli attivi in gestione.
45
Infine, la Repubblica di Slovenia respinge le varie censure dedotte dalla ricorrente in primo grado in occasione del procedimento amministrativo, in particolare quelle attinenti, da un lato, al fatto che la Commissione non aveva fugato i dubbi quanto alla questione se la seconda misura in questione fosse stata eventualmente modificata dopo il 1o maggio 2004, data di adesione della Repubblica di Slovenia all’Unione, e, dall’altro lato, al fatto che la Commissione non aveva verificato la compatibilità di tale misura con il mercato interno. Per quanto riguarda la prima di queste censure, essa fa valere, in sostanza, che, nei limiti in cui la considerazione rilevata dal Tribunale al punto 54 della sentenza impugnata, secondo cui la Lekarna Ljubljana presentava differenze notevoli rispetto all’entità alla quale essa era succeduta nel corso dell’anno 1997, era inesatta, tale censura della ricorrente diverrebbe priva di fondamento. Quanto alla seconda di queste censure, la Repubblica di Slovenia sostiene che essa è giuridicamente irrilevante, dal momento che, come rilevato dalla Commissione dinanzi al Tribunale, così come risulta dal punto 38 della sentenza impugnata, la compatibilità di una misura di aiuto può essere richiesta, a titolo dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE, soltanto per quanto riguarda i regimi di aiuti, mentre invece la misura in questione nel caso di specie riguarderebbe un aiuto individuale. Orbene, il Tribunale avrebbe accolto tale argomento in diritto, dato che esso non avrebbe indicato motivi di alcun genere per respingerlo.
46
Pertanto, la Repubblica di Slovenia conclude che la Commissione non aveva alcun obbligo di avviare il procedimento di indagine formale, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Infatti, alla luce dei dati di cui essa disponeva momento della fase preliminare di esame, nessuna base materiale o giuridica le avrebbe permesso di concludere per l’esistenza di serie difficoltà. Peraltro, contrariamente a quanto affermato dal Tribunale nella sentenza impugnata, detta decisione sarebbe stata sufficientemente motivata.
47
La ricorrente in primo grado sostiene che occorre respingere il primo e il secondo motivo di impugnazione in quanto in parte irricevibili e in parte infondati.
Giudizio della Corte
– Osservazioni preliminari
48
Secondo una consolidata giurisprudenza, il procedimento previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE diventa indispensabile allorché la Commissione incontra serie difficoltà nel valutare se un aiuto sia compatibile con il mercato interno. La Commissione può, pertanto, limitarsi alla fase preliminare d’esame di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE per adottare una decisione favorevole su un aiuto soltanto nel caso in cui sia in grado di maturare il convincimento, al termine di un primo esame, che tale aiuto è compatibile con il mercato interno. Per contro, qualora questo primo esame abbia convinto la Commissione del contrario, oppure non le abbia consentito di superare tutte le difficoltà sorte dalla valutazione della compatibilità di detto aiuto con il mercato interno, essa ha il dovere di raccogliere tutti i pareri necessari e di avviare, a tale scopo, il procedimento previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (sentenza del 14 settembre 2023, Commissione e IGG/Dansk Erhverv, C‑508/21 P e C‑509/21 P, EU:C:2023:669, punto 69 nonché la giurisprudenza ivi citata).
49
Infatti, risulta da una costante giurisprudenza che, qualora il procedimento previsto dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE non le abbia consentito di superare tutte le difficoltà sorte dalla valutazione della compatibilità della misura considerata, tale istituzione ha l’obbligo di avviare il procedimento previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, senza disporre al riguardo di un margine di discrezionalità. Pertanto, la Commissione, conformemente alla finalità dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e al dovere di buona amministrazione che le incombe, deve predisporre le misure e le verifiche necessarie per superare, nel corso dell’esame preliminare, difficoltà eventualmente incontrate, in modo da dissipare tutti i dubbi esistenti circa la compatibilità della misura considerata con il mercato interno (v., in tal senso, sentenza del 3 settembre 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland e a./Commissione, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, punti 77 e 78 nonché la giurisprudenza ivi citata).
50
Tenendo presente che la nozione di «serie difficoltà» ha carattere oggettivo, la prova dell’esistenza di tali difficoltà, che deve essere ricercata sia nelle circostanze dell’adozione della decisione assunta al termine dell’esame preliminare, sia nel suo contenuto, deve essere fornita dal soggetto che richiede l’annullamento di tale decisione, sulla scorta di un insieme di indizi concordanti (sentenza del 14 settembre 2023, Commissione e IGG/Dansk Erhverv, C‑508/21 P e C‑509/21 P, EU:C:2023:669, punto 70 nonché la giurisprudenza ivi citata).
51
Qualora un ricorrente chieda l’annullamento di una decisione della Commissione di non avviare il procedimento d’indagine formale contemplato dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, egli può invocare qualsiasi motivo idoneo a dimostrare che la valutazione delle informazioni e degli elementi di cui la Commissione disponeva al momento della fase preliminare di esame della misura notificata avrebbe dovuto suscitare dei dubbi circa la compatibilità della misura stessa con il mercato interno. L’esistenza di dubbi circa tale compatibilità è proprio la prova che deve essere fornita per dimostrare che la Commissione era tenuta ad avviare il procedimento d’indagine formale. Pertanto, spetta all’autore di una siffatta domanda di annullamento dimostrare che sussistevano dubbi su tale compatibilità, cosicché la Commissione era tenuta ad avviare il suddetto procedimento d’indagine formale. Una prova siffatta va ricercata sia nelle circostanze dell’adozione della decisione summenzionata sia nel suo contenuto, sulla scorta di un insieme di indizi concordanti (sentenza del 28 settembre 2023, Ryanair/Commissione, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, punti 131 e 132 nonché la giurisprudenza ivi citata).
52
Al riguardo la Corte ha già statuito che il carattere insufficiente o incompleto dell’esame condotto dalla Commissione in occasione del procedimento di esame preliminare costituisce un indizio del fatto che tale istituzione ha incontrato serie difficoltà nella valutazione della compatibilità della misura notificata con il mercato interno, il che avrebbe dovuto indurla ad avviare il procedimento d’indagine formale (sentenza del 28 settembre 2023, Ryanair/Commissione, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, punto 133 nonché la giurisprudenza ivi citata).
53
Incombe al giudice dell’Unione, quando viene investito di una domanda di annullamento di una decisione della Commissione di non sollevare obiezioni, stabilire se la valutazione delle informazioni e degli elementi di cui la Commissione disponeva al momento della fase preliminare di esame della misura nazionale di cui trattasi avrebbe dovuto obiettivamente suscitare dei dubbi riguardo alla qualificazione di tale misura come aiuto, dato che simili dubbi devono dar luogo all’avvio di un procedimento d’indagine formale (sentenza del 6 ottobre 2021, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione, C‑174/19 P e C‑175/19 P, EU:C:2021:801, punto 67 nonché la giurisprudenza ivi citata).
54
Inoltre, la legittimità di una decisione presa al termine del procedimento di esame preliminare, come quella contemplata all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento 2015/1589, deve essere valutata dal giudice dell’Unione in funzione non soltanto degli elementi di informazione di cui la Commissione disponeva nel momento in cui l’ha assunta, ma anche degli elementi di cui essa «poteva disporre», il che include gli elementi che apparivano pertinenti e di cui essa avrebbe potuto, a sua richiesta, ottenere la produzione nel corso del procedimento amministrativo (v., in tal senso, sentenza del 2 settembre 2021, Commissione/Tempus Energy e Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punti 42 e 43 nonché la giurisprudenza ivi citata).
55
Infatti, la Commissione è tenuta a svolgere la procedura di esame delle misure in questione in modo diligente e imparziale al fine di disporre, al momento dell’adozione di una decisione finale che accerta l’esistenza e, eventualmente, l’incompatibilità o l’illegittimità dell’aiuto, degli elementi il più possibile completi e affidabili per fare ciò (sentenza del 2 settembre 2021, Commissione/Tempus Energy e Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punto 44 e la giurisprudenza ivi citata).
56
Ciò premesso, se invero, nell’esaminare l’esistenza e la legittimità di un aiuto di Stato, può essere necessario che la Commissione vada al di là del semplice esame degli elementi di fatto e di diritto portati alla sua conoscenza, essa non è però tenuta a ricercare, di propria iniziativa e in mancanza di qualsiasi indizio in tal senso, tutte le informazioni che potrebbero presentare un nesso con il caso di cui è investita, quand’anche simili informazioni siano pubblicamente disponibili (v., in tal senso, sentenza del 2 settembre 2021, Commissione/Tempus Energy e Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punto 45 nonché la giurisprudenza ivi citata).
57
Pertanto, la semplice esistenza di un elemento di informazione potenzialmente pertinente di cui la Commissione non aveva conoscenza e sul quale essa non era tenuta ad indagare, alla luce degli elementi di informazione che erano effettivamente in suo possesso, non vale a dimostrare l’esistenza di serie difficoltà, che avrebbero obbligato detta istituzione ad avviare il procedimento d’indagine formale (sentenza del 2 settembre 2021, Commissione/Tempus Energy e Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punto 51 nonché la giurisprudenza ivi citata).
58
Infine, occorre ricordare che, se i principi sanciti dalla giurisprudenza ricordata ai punti da 48 a 57 della presente sentenza sono stati sviluppati segnatamente con riferimento alle decisioni di non sollevare obiezioni, previste dall’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589, questi stessi principi si applicano anche alle decisioni che constatano che la misura in questione non costituisce un aiuto, contemplate dall’articolo 4, paragrafo 2, del medesimo regolamento, come la decisione controversa (v., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2016, Club Hotel Loutraki e a./Commissione, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punto 33 e la giurisprudenza ivi citata).
59
È alla luce dei suddetti principi che occorre esaminare se il Tribunale abbia commesso errori di diritto concludendo, per quanto riguarda la prima e la seconda misura in questione, per l’esistenza di serie difficoltà che avrebbero dovuto indurre la Commissione ad avviare il procedimento di indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
– Sull’esistenza di un errore di diritto nell’interpretazione della nozione di «serie difficoltà» per quanto riguarda la prima misura in questione
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Per quanto riguarda, in primo luogo, le censure della Repubblica di Slovenia dirette contro i punti da 45 a 48 della sentenza impugnata, come esposte ai punti da 30 a 32 della presente sentenza, occorre ricordare che, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte, dall’articolo 256, paragrafo 1, secondo comma, TFUE e dall’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea risulta che il Tribunale è il solo competente, da un lato, ad accertare i fatti, salvo il caso in cui l’inesattezza materiale delle sue constatazioni risulti dai documenti del fascicolo ad esso sottoposti, e, dall’altro, a valutare tali fatti. Ne consegue che, salvo il caso dello snaturamento degli elementi di prova addotti dinanzi al Tribunale, la valutazione dei fatti non costituisce una questione di diritto soggetta, in quanto tale, al controllo della Corte (sentenza dell’11 gennaio 2024, Wizz Air Hungary/Commissione, C‑440/22 P, EU:C:2024:26, punti 57 e 58 nonché la giurisprudenza ivi citata).
61
In particolare, per quanto riguarda l’esame, nell’ambito di un’impugnazione, delle valutazioni del Tribunale in riferimento al diritto nazionale, le quali, nel settore degli aiuti di Stato, costituiscono valutazioni in punto di fatto, la Corte è competente unicamente a verificare se vi sia stato uno snaturamento di detto diritto nazionale (sentenza del 5 dicembre 2023, Lussemburgo e a./Commissione, C‑451/21 P e C‑454/21 P, EU:C:2023:948, punto 77 nonché la giurisprudenza ivi citata).
62
Orbene, nel caso di specie, nei limiti in cui le censure della Repubblica di Slovenia, illustrate ai punti da 30 a 32 della presente sentenza, tendono a rimettere in discussione la valutazione del diritto nazionale e dei fatti, compiuta dal Tribunale ai punti da 45 a 48 della sentenza impugnata, senza allegare un qualsivoglia snaturamento al riguardo, devono essere respinte perché irricevibili.
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Per quanto riguarda, in secondo luogo, le censure della Repubblica di Slovenia volte a contestare, in sostanza, la determinazione, da parte del Tribunale, della soglia dell’onere probatorio incombente alla Commissione nell’ambito del procedimento di indagine preliminare contemplato dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, occorre constatare, in primis, che, come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale al paragrafo 64 delle sue conclusioni, nella determinazione di «norme e principi applicabili», il Tribunale ha fatto riferimento, nei punti 35 e 36 della sentenza impugnata, allo standard giuridico applicabile in maniera assolutamente conforme alla costante giurisprudenza citata ai punti da 48 a 53 della presente sentenza. Più precisamente, il Tribunale ha giustamente ricordato, al punto 35 della sentenza impugnata, che, «quando esamina delle misure di aiuto alla luce dell’articolo 107 TFUE per stabilire se esse siano compatibili con il mercato interno, la Commissione è tenuta ad avviare [il procedimento di indagine formale] qualora, dopo la fase di esame preliminare, essa non abbia potuto rimuovere tutte le difficoltà che impedivano di concludere per la compatibilità di tali misure con il mercato interno».
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Allo stesso modo, al punto 36 di detta sentenza, il Tribunale ha considerato che, «quando la Commissione esamina una misura alla luce degli articoli 107 e 108 TFUE e, all’esito di un esame preliminare (…), si trova di fronte a difficoltà persistenti o a dubbi, in altri termini a serie difficoltà, o riguardo alla qualificazione di tale misura come aiuto di Stato, o riguardo alla sua qualificazione come aiuto esistente o aiuto nuovo, o quanto alla sua compatibilità con il mercato interno qualora ritenga di essere in presenza di un aiuto nuovo, essa è tenuta ad avviare il procedimento previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE».
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In secundis, occorre constatare che, come rilevato dal Tribunale al punto 49 della sentenza impugnata, la decisione controversa si è limitata a fare riferimento, in merito agli attivi in gestione incorporati dalla Lekarna Ljubljana p.o. e dalla Lekarna Ljubljana dopo l’anno 1979, all’affermazione delle autorità slovene secondo cui tutti questi attivi sarebbero stati acquisiti da dette entità alle condizioni di mercato.
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A questo proposito, occorre ricordare che, se uno Stato membro è effettivamente tenuto, a norma dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, ad un dovere di leale cooperazione durante tutto il procedimento relativo all’esame di una misura a titolo delle disposizioni del diritto dell’Unione in materia di aiuti di Stato (sentenza del 5 dicembre 2023, Lussemburgo e a./Commissione, C‑451/21 P e C‑454/21 P, EU:C:2023:948, punto 122 nonché la giurisprudenza ivi citata), tale circostanza non può tuttavia escludere, come rilevato in sostanza dall’avvocato generale al paragrafo 67 delle sue conclusioni, l’esistenza di «serie difficoltà» o di «dubbi» che la Commissione potrebbe trovarsi ad affrontare, eventualmente, all’esito dell’esame preliminare di una misura portata a sua conoscenza mediante una denuncia. Qualsiasi altra interpretazione implicherebbe, implicitamente ma necessariamente, che i dubbi esistenti in capo alla Commissione potrebbero essere automaticamente fugati sulla sola base delle affermazioni delle autorità nazionali, con la conseguenza che un procedimento instaurato ai sensi dell’articolo 108 TFUE potrebbe essere concluso in assenza di qualsiasi prova fornita da dette autorità per contrastare gli elementi addotti dal denunciante al fine di dimostrare l’esistenza di serie difficoltà. Orbene, accettare che dei dubbi in merito all’esistenza o alla compatibilità di una misura di aiuto possano essere fugati con una tale facilità, sulla base soltanto delle affermazioni delle autorità nazionali, priverebbe non soltanto il procedimento preliminare previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE di qualsiasi ragion d’essere, ma rischierebbe anche di mettere in pericolo il meccanismo di controllo degli aiuti di Stato e il ruolo affidato alla Commissione.
67
Infatti, come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale al paragrafo 68 delle sue conclusioni, oltre al fatto che ottenere dalle autorità pubbliche che possono aver concesso degli aiuti di Stato gli elementi di informazione pertinenti è molto più difficile per un denunciante che non per la Commissione, la quale dispone di ampi poteri a tal fine, occorre tener conto, da un lato, del fatto che la difficoltà dei denuncianti ad accedere agli elementi di prova è tanto più forte nel contesto di una vicenda quale quella presente, la cui origine risale agli anni 70 e che è stata contrassegnata dal passaggio da un’economia dirigista a un’economia di mercato nonché da un rapporto di concorrenza tra le farmacie pubbliche e quelle private. Orbene, un tale contesto rendeva inevitabilmente ancor più difficile per la ricorrente in primo grado l’accesso alle informazioni pertinenti concernenti le condizioni nelle quali la Lekarna Ljubljana p.o. e la Lekarna Ljubljana si erano viste concedere degli attivi in gestione.
68
Dall’altro lato, occorre sottolineare che la Commissione dispone di importanti poteri, risultanti tanto dal Trattato FUE quanto dal regolamento 2015/1589, che le permettono di chiedere, se necessario, informazioni supplementari agli Stati membri, tenendo presente che questi ultimi sono, di norma, in una posizione migliore di quella dei denuncianti per fugare gli eventuali dubbi nutriti da detta istituzione.
69
Dall’insieme delle considerazioni sopra esposte risulta che il Tribunale non è incorso in alcun errore di diritto là dove ha dichiarato, al punto 48 della sentenza impugnata, che non spettava alla ricorrente in primo grado provare al di là di qualsiasi possibile dubbio che tra gli attivi in gestione della Lekarna Ljubljana p.o. e della Lekarna Ljubljana figuravano aiuti corrispondenti ad aiuti di Stati, bensì alla Commissione, di fronte ad una situazione di incertezza al riguardo, approfondire le proprie investigazioni.
70
Di conseguenza, non si può imputare al Tribunale di avere applicato una soglia manifestamente troppo bassa concernente le esigenze probatorie da soddisfare per far sorgere l’obbligo della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
71
In terzo luogo, anche l’argomentazione della Repubblica di Slovenia, esposta al punto 33 della presente sentenza, secondo cui la Commissione disporrebbe di un margine di discrezionalità per instaurare tale procedimento, deve essere respinta. Infatti, risulta inequivocabilmente dalla giurisprudenza menzionata al punto 49 della presente sentenza che, qualora l’esame preliminare effettuato ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE non le abbia consentito di fugare tutti i dubbi esistenti in merito a una data misura, la Commissione ha l’obbligo di avviare il procedimento di indagine formale, senza disporre al riguardo di alcun margine di discrezionalità.
72
Per quanto riguarda, in quarto luogo, le censure della Repubblica di Slovenia quali menzionate al punto 35 della presente sentenza, relative al fatto che, in assenza del benché minimo elemento di prova fornito dalla ricorrente in primo grado per dimostrare l’esistenza di serie difficoltà, non incombeva alla Commissione ricercare, di propria iniziativa, informazioni che avrebbero eventualmente potuto essere pertinenti ai fini della constatazione di un eventuale aiuto di Stato, esse devono essere respinte perché infondate. Infatti, risulta inequivocabilmente dai punti da 45 a 48 della sentenza impugnata che il Tribunale ha effettuato le proprie valutazioni contenute ai punti 49 e 50 di detta sentenza sulla base soltanto dei documenti e degli elementi specificamente addotti dalla ricorrente in primo grado.
73
In quinto luogo, contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica di Slovenia, tanto dalla sentenza impugnata quanto dal fascicolo sottoposto alla Corte risulta che gli elementi di prova forniti dalla ricorrente in primo grado nell’ambito del ricorso dinanzi al Tribunale, quali si evincono dai punti da 44 a 48 della sentenza impugnata, sono gli stessi che essa aveva comunicato alla Commissione nel corso del procedimento amministrativo che ha portato all’adozione della decisione controversa. Orbene, come si evince dalla sentenza impugnata, nella decisione controversa non è stato effettuato alcun riferimento a tali vari elementi di prova.
74
Per quanto riguarda, in sesto e ultimo luogo, l’argomentazione della Commissione, quale evidenziata al punto 39 della presente sentenza, relativa al fatto che il Tribunale avrebbe ecceduto i limiti del suo controllo giurisdizionale, essa va respinta perché infondata, dato che risulta dai punti da 44 a 50 della sentenza impugnata che il Tribunale ha esercitato tale controllo in maniera conforme alla giurisprudenza ricordata al punto 53 della presente sentenza.
75
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre respingere il primo motivo di impugnazione perché in parte irricevibile e in parte infondato.
– Sull’esistenza di un errore di diritto nell’interpretazione della nozione di «serie difficoltà» per quanto riguarda la seconda misura in questione
76
In primo luogo, nei limiti in cui, con le censure evidenziate ai punti 40, 41 e 46 della presente sentenza, la Repubblica di Slovenia contesta, in sostanza, la soglia applicata dal Tribunale per valutare l’esistenza di «serie difficoltà» quanto alla valutazione della seconda misura in questione, occorre constatare, come si è indicato al punto 63 della presente sentenza, che, nell’ambito della determinazione di «norme e principi applicabili», il Tribunale si è riferito, nei punti 35 e 36 della sentenza impugnata, allo standard giuridico applicabile in maniera assolutamente conforme alla consolidata giurisprudenza citata ai punti da 48 a 53 della presente sentenza.
77
Più precisamente, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 58 della presente sentenza, giustamente il Tribunale ha statuito che i principi ricordati nella seconda parte del punto 63 della presente sentenza devono applicarsi anche quando la Commissione conserva dei dubbi sulla qualificazione stessa come aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, della misura esaminata.
78
Del pari giustamente il Tribunale ha concluso, al punto 36 della sentenza impugnata, che, «quando la Commissione esamina una misura alla luce degli articoli 107 e 108 TFUE e, all’esito di un esame preliminare (…), si trova di fronte a difficoltà persistenti o a dubbi, in altri termini a serie difficoltà, o riguardo alla qualificazione di tale misura come aiuto di Stato, o riguardo alla sua qualificazione come aiuto esistente o aiuto nuovo, o quanto alla sua compatibilità con il mercato interno qualora ritenga di essere in presenza di un aiuto nuovo, essa è tenuta ad avviare il procedimento previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE».
79
Ne consegue che, come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale al paragrafo 86 delle sue conclusioni, non si può imputare al Tribunale di aver commesso un errore di diritto nella definizione dello standard giuridico applicabile per quanto riguarda la determinazione dell’esistenza di «serie difficoltà».
80
Pertanto, le censure menzionate al punto 76 della presente sentenza devono essere respinte perché infondate.
81
In secondo luogo, occorre ricordare che, nell’ambito del sistema di controllo degli aiuti di Stato, istituito dagli articoli 107 e 108 TFUE, la procedura differisce a seconda che gli aiuti siano esistenti o nuovi. Mentre gli aiuti esistenti possono, a norma dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE, essere regolarmente messi ad esecuzione fintanto che la Commissione non abbia constatato la loro incompatibilità, l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE dispone che i progetti diretti ad istituire aiuti nuovi o a modificare aiuti esistenti devono essere notificati, tempestivamente, alla Commissione e non possono essere messi ad esecuzione prima che il procedimento sia sfociato in una decisione finale (sentenza del 28 ottobre 2021, Eco Fox e a., da C‑915/19 a C‑917/19, EU:C:2021:887, punto 36 nonché la giurisprudenza ivi citata).
82
Ai sensi dell’articolo 1, lettera b), i), del regolamento 2015/1589, per «aiuto esistente» si intendono, segnatamente, «tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell’entrata in vigore del [Trattato FUE], ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del [Trattato FUE] e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore». Dal canto suo, l’allegato IV, punto 3, paragrafo 1, lettera a), dell’Atto di adesione precisa che sono considerati, al momento dell’adesione degli Stati interessati da tale atto, quali aiuti esistenti, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE, le «misure di aiuto istituite prima del 10 dicembre 1994».
83
Quanto alla nozione di «aiuto nuovo», essa viene definita all’articolo 1, lettera c), del regolamento 2015/1589 come «tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti». L’articolo 4, paragrafo 1, prima frase, del regolamento n. 794/2004 precisa, a questo proposito, che, ai fini dell’articolo 1, lettera c), del regolamento 2015/1589, «si intende per modifica di un aiuto esistente qualsiasi cambiamento diverso dalle modifiche di carattere puramente formale e amministrativo che non possono alterare la valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato [interno]».
84
In tal senso, la Corte ha già statuito che occorre stabilire se i cambiamenti intervenuti comportino una modificazione sostanziale dell’aiuto esistente di cui trattasi oppure se tali cambiamenti si limitino ad apportare una modifica di carattere puramente formale o amministrativo che non sia in grado di influire sulla compatibilità della misura di aiuto con il mercato interno (v., in tal senso, sentenza del 13 dicembre 2018, Rittinger e a., C‑492/17, EU:C:2018:1019, punto 57). In tale contesto, una modifica non può essere qualificata come avente carattere puramente formale o amministrativo, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004, qualora essa sia suscettibile di influire sulla valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato interno (sentenza del 28 ottobre 2021, Eco Fox e a., da C‑915/19 a C‑917/19, EU:C:2021:887, punto 41 nonché la giurisprudenza ivi citata).
85
Nel caso di specie, per quanto riguarda le censure della Repubblica di Slovenia esposte ai punti da 42 a 45 della presente sentenza, nella misura in cui tendono a rimettere in discussione la valutazione del diritto nazionale e dei fatti effettuata dal Tribunale, senza che sia stato dedotto al riguardo alcuno snaturamento, esse devono, in conformità alla giurisprudenza ricordata ai punti 60 e 61 della presente sentenza, essere respinte perché irricevibili.
86
Per il resto, occorre rilevare che, come constatato dal Tribunale al punto 52 della sentenza impugnata, la Commissione si era limitata ad indicare, al considerando 39 della decisione controversa, che la successione, intervenuta nel corso dell’anno 1997, tra la Lekarna Ljubljana p.o. e la Lekarna Ljubljana aveva avuto carattere puramente amministrativo e che, inoltre, non erano mutati né il contesto legale né le condizioni di uso degli attivi in gestione di cui si trattava, sicché occorreva ritenere che la misura suddetta non fosse stata modificata tanto da divenire un aiuto nuovo, ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento 2015/1589.
87
Orbene, tenuto conto della natura e della portata delle incertezze identificate dal Tribunale al punto 54 della sentenza impugnata, relative ad elementi suscettibili di influire sulla compatibilità della misura di aiuto con il mercato interno, ai sensi della giurisprudenza menzionata al punto 84 della presente sentenza, non si può censurare il Tribunale per aver considerato, ai punti da 54 a 56 della sua pronuncia, che la Commissione, non avendo effettuato un esame più approfondito alla luce dell’evoluzione del contesto giuridico ed economico dell’attività farmaceutica in Slovenia, si trovava di fronte a serie difficoltà che avrebbero dovuto indurla ad avviare il procedimento di indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
88
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre respingere il secondo motivo di impugnazione perché in parte irricevibile e in parte infondato.
Sul terzo motivo
Argomentazione delle parti
89
Con il terzo motivo di impugnazione, la Repubblica di Slovenia rimprovera al Tribunale di aver motivato la sentenza impugnata in maniera insufficiente. A sostegno di tale motivo, la Repubblica di Slovenia, dopo aver ricordato che, secondo la giurisprudenza risultante, segnatamente, dalla sentenza del 26 maggio 2016, Rose Vision/Commissione (C‑224/15 P, EU:C:2016:358, punti 24 e 26), una censura relativa ad una motivazione insufficiente costituisce una questione di diritto che può, pertanto, essere fatta valere in sede di impugnazione, sostiene che, se certo, nella parte introduttiva del punto 48 della sentenza impugnata, il Tribunale ha constatato che la ricorrente in primo grado, in risposta alla prima valutazione preliminare della Commissione, aveva presentato, commentandoli, vari estratti dei conti pubblici della Lekarna Ljubljana e del Comune di Lubiana per il periodo 2010‑2019, esso non ha però menzionato i contenuti di tali estratti e commenti. Inoltre, questi ultimi non potrebbero essere accertati sulla base delle asserzioni della ricorrente in primo grado, dato che quest’ultima non ha, nel suo atto introduttivo, fatto rinvio al contenuto degli estratti suddetti. Orbene, al punto 49 della sentenza impugnata, il Tribunale si è fondato sugli estratti dei conti pubblici della Lekarna Ljubljana e del Comune di Lubiana e, senza menzionarne il contenuto, ha statuito, su questa base di fatto, che la situazione relativa alla natura e allo status degli attivi che la Lekarna Ljubljana p.o. e la Lekarna Ljubljana avevano ottenuto in gestione successivamente all’anno 1979 non era chiara. Pertanto, poiché non sarebbe possibile verificare se detti documenti facessero effettivamente apparire dei dati che, oggettivamente, erano idonei a far sorgere un dubbio riguardo all’esistenza di un aiuto di Stato, le motivazioni della sentenza impugnata non permetterebbero agli interessati di conoscere le giustificazioni della decisione adottata dal Tribunale e alla Corte di esercitare il proprio controllo giurisdizionale.
90
La ricorrente in primo grado sostiene che il terzo motivo di impugnazione deve essere respinto perché irricevibile o, comunque, perché infondato.
Giudizio della Corte
91
Occorre constatare che, al punto 48 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato che la ricorrente in primo grado aveva riprodotto vari estratti dei conti pubblici della Lekarna Ljubljana e del Comune di Lubiana relativi all’anno 2010, commentandoli. In tale punto, il Tribunale ha precisato, in primo luogo, che la ricorrente in primo grado aveva denunciato delle discrepanze tra le cifre di detto comune relative al valore degli attivi concessi in gestione alla Lekarna Ljubljana (ad esempio, EUR 35036742 al 31 dicembre 2014) e le cifre della stessa Lekarna Ljubljana relative al valore dei suoi attivi di lungo periodo e dei suoi attivi concessi in gestione (EUR 26976187 alla stessa data, dunque una somma inferiore malgrado che essa sembri riferirsi ad un ambito più esteso), in secondo luogo, che essa aveva sottolineato l’importanza dell’aumento di tali attivi nei conti della Lekarna Ljubljana da un anno all’altro (ad esempio, il passaggio da EUR 26976187 al 31 dicembre 2014 ad EUR 31973809 un anno più tardi), così come quella, nei conti del suddetto Comune, del valore degli attivi concessi in gestione alla Lekarna Ljubljana (passaggio da EUR 35036742 ad EUR 42790897 per lo stesso periodo), nonché, in terzo luogo, che essa aveva fatto osservare che una tabella redatta dal medesimo comune che spiegava le variazioni di valore degli attivi concessi in gestione alla Lekarna Ljubljana da un anno all’altro indicava a numerose riprese che l’aumento era dovuto ad un risultato positivo dell’ente, il che lasciava intendere che gli attivi concessi in gestione comprendevano non soltanto attivi materiali, ma anche attivi monetari, quando la Lekarna Ljubljana doveva di norma riversare al Comune di Lubiana il suo risultato annuo positivo, detratto il fabbisogno di investimenti.
92
Risulta da tali constatazioni che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica di Slovenia, il Tribunale ha menzionato il contenuto degli estratti dei conti pubblici della Lekarna Ljubljana e del Comune di Lubiana relativi all’anno 2010, quale fatto valere, dinanzi ad esso, dalla ricorrente in primo grado.
93
Inoltre, risulta dal punto 49 della sentenza impugnata che il Tribunale non si è fondato unicamente su tali estratti per affermare che la situazione relativa alla natura e allo status degli attivi che la Lekarna Ljubljana p.o. e la Lekarna Ljubljana avevano ottenuto in gestione successivamente all’anno 1979 non era chiara. Infatti, al suddetto punto 49, il Tribunale si è riferito agli elementi addotti dalla ricorrente in primo grado durante il procedimento amministrativo, quali menzionati ai punti da 45 a 48 della sentenza impugnata. Orbene, tra tali elementi figurava, segnatamente, un estratto della relazione annuale della Lekarna Ljubljana per l’anno 2012.
94
Risulta dalle considerazioni che precedono che l’argomentazione invocata a sostegno del terzo motivo è il risultato di un’erronea lettura della sentenza impugnata.
95
Ne consegue che il terzo motivo di impugnazione deve essere respinto perché infondato.
Sul quarto motivo
Argomentazione delle parti
96
Con il quarto motivo di impugnazione, relativo ad una violazione dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, la Repubblica di Slovenia imputa, in sostanza, al Tribunale, da un lato, di aver precisato le censure generali addotte dalla ricorrente in primo grado al di là delle mere asserzioni di quest’ultima e, dall’altro, di non aver tenuto conto di alcune indicazioni fornite dalla Commissione. Così facendo, il Tribunale avrebbe violato il diritto di tale istituzione ad un ricorso effettivo e ad un giudice imparziale, arrecando così pregiudizio anche agli interessi della Repubblica di Slovenia.
97
Per quanto riguarda, da un lato, la censura secondo cui il Tribunale avrebbe effettuato, nella sentenza impugnata, constatazioni che non potevano essere fondate sul solo contenuto del ricorso di primo grado, la Repubblica di Slovenia evidenzia, in sostanza, in primo luogo, che la ricorrente in primo grado non ha fatto riferimento nel proprio ricorso alle disposizioni della legge sugli attivi materiali dello Stato e delle amministrazioni locali, mentre il Tribunale le ha prese in considerazione ai punti 47 e 49 della sentenza impugnata. In secondo luogo, sebbene essa abbia fatto valere un aumento degli attivi concessi in gestione nel corso dell’anno 2015 e abbia fatto riferimento in maniera assai generica alla relazione annuale della Lekarna Ljubljana nonché ai dati delle relazioni annuali del Comune di Lubiana, il Tribunale, al punto 48 di detta sentenza, avrebbe invocato gli estratti dei conti pubblici della Lekarna Ljubljana e del Comune di Lubiana per l’anno 2010 e, al punto 49 di detta sentenza, avrebbe fondato la propria conclusione su tali dati. In terzo luogo, malgrado che la ricorrente in primo grado non avesse fatto valere nel suo ricorso delle discrepanze tra le cifre del Comune di Lubiana per quanto riguarda il valore degli attivi concessi in gestione alla Lekarna Ljubljana e le cifre della Lekarna Ljubljana per quanto riguarda il valore dei suoi attivi di lungo periodo e degli attivi concessi in gestione, il Tribunale avrebbe nondimeno trattato tale censura ai punti 48 e 49 della sentenza impugnata. In quarto luogo, mentre essa aveva fatto riferimento in maniera assai generica all’aumento degli attivi in gestione nei conti della Lekarna Ljubljana, il Tribunale avrebbe fondato le proprie conclusioni su tale censura ai punti 48 e 49 di detta sentenza. In quinto luogo, essa non avrebbe invocato nel suo ricorso la tabella delle variazioni di valore degli attivi in gestione che il comune ha preparato, ma il Tribunale si sarebbe fondato su tali dati ai punti 48 e 49 di detta sentenza. In sesto luogo, il Tribunale avrebbe constatato al punto 51 della medesima sentenza che, secondo le indicazioni della ricorrente in primo grado, la legge sulle farmacie era stata modificata nel corso dell’anno 2007 al fine di permettere agli enti farmaceutici municipali di operare al di fuori del territorio del comune di origine, sebbene ciò non risulti dalle suddette indicazioni.
98
Per quanto riguarda, dall’altro lato, la censura secondo cui il Tribunale non avrebbe tenuto conto delle indicazioni fornite dalla Commissione nel suo controricorso, la Repubblica di Slovenia sostiene, in sostanza, da un lato, che la Commissione ha fatto presente che la ricorrente in primo grado aveva fatto riferimento ad un estratto della relazione annuale della Lekarna Ljubljana per l’anno 2012, ma soltanto in collegamento con un documento presentato al consiglio municipale di Lubiana dal sindaco di tale città nel corso dell’anno 2013. Tuttavia, il Tribunale avrebbe trattato questo estratto come una prova autonoma. Dall’altro lato, detta istituzione avrebbe espressamente indicato che l’aumento del valore degli attivi in gestione non dimostrava l’esistenza di un aiuto di Stato, ma il Tribunale non si sarebbe pronunciato su tale argomento giuridicamente decisivo e avrebbe in gran parte fondato la propria decisione sul fatto che la Commissione avrebbe avuto serie difficoltà per quanto riguarda l’esistenza di un aiuto di Stato, precisamente in merito ai dati relativi al semplice aumento del valore degli attivi in gestione.
99
La ricorrente in primo grado sostiene che il quarto motivo di impugnazione deve essere respinto perché infondato.
Giudizio della Corte
100
Per quanto riguarda le diverse censure sollevate dalla Repubblica di Slovenia, rilevate al punto 97 della presente sentenza, esse tendono, in sostanza, a rimettere in discussione la valutazione del diritto nazionale e dei fatti compiuta dal Tribunale, senza che sia stato dedotto alcuno snaturamento al riguardo. Date tali circostanze, occorre, in conformità alla giurisprudenza ricordata ai punti 60 e 61 della presente sentenza, respingere dette censure perché irricevibili.
101
Quanto alle censure riportate al punto 98 della presente sentenza, esse sono formulate in maniera confusa. Infatti, se la Repubblica di Slovenia non imputa formalmente al Tribunale una violazione dell’obbligo di motivazione, essa sembra però accusarlo di non aver risposto a tutti gli argomenti che la Commissione aveva sollevato nell’ambito del suo controricorso presentato in primo grado.
102
Pertanto, nella misura in cui tale motivo potrebbe essere inteso come riguardante una violazione, da parte del Tribunale, del suo obbligo di motivazione, occorre ricordare, da un lato, che, in sede di impugnazione, il controllo della Corte è volto, segnatamente, a verificare se il Tribunale abbia risposto in termini giuridicamente sufficienti a tutti gli argomenti dedotti dal ricorrente e, dall’altro, che il motivo relativo ad una mancata risposta del Tribunale ad argomenti dedotti in primo grado equivale, in sostanza, a far valere una violazione dell’obbligo di motivazione che discende dall’articolo 36 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, applicabile al Tribunale in virtù dell’articolo 53, primo comma, di tale Statuto, e dall’articolo 117 del regolamento di procedura del Tribunale (sentenza del 28 settembre 2023, Changmao Biochemical Engineering/Commissione, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punto 185 e la giurisprudenza ivi citata).
103
Inoltre, l’obbligo di motivazione non impone al Tribunale di fornire un’esposizione che ripercorra, in modo esaustivo e uno per uno, tutti i ragionamenti sviluppati dalle parti della controversia, ragion per cui la motivazione può essere implicita, a condizione che essa consenta agli interessati di conoscere le ragioni per le quali il Tribunale non ha accolto i loro argomenti e alla Corte di disporre degli elementi sufficienti per esercitare il proprio controllo (sentenza del 28 settembre 2023, Changmao Biochemical Engineering/Commissione, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punto 186 e la giurisprudenza ivi citata).
104
Orbene, nel caso di specie, le censure menzionate al punto 98 della presente sentenza coincidono, in sostanza, con argomenti che erano già stati proposti dalla Repubblica di Slovenia nell’ambito dei diversi motivi invocati in primo grado e sui quali Tribunale si è pronunciato in sede di esame di tali motivi. Peraltro, le motivazioni della sentenza impugnata in risposta ai suddetti motivi di ricorso sono chiare e non equivoche e permettono di comprendere gli elementi che hanno supportato la decisione del Tribunale. Il fatto che, nel merito, quest’ultimo sia pervenuto ad un risultato diverso da quello prospettato dalla Repubblica di Slovenia non può, di per sé, rendere la sentenza impugnata viziata da un difetto di motivazione (v., per analogia, sentenza del 28 settembre 2023, Changmao Biochemical Engineering/Commissione, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punto 187 e la giurisprudenza ivi citata).
105
Pertanto, nella misura in cui la Repubblica di Slovenia imputa al Tribunale una violazione dell’obbligo di motivazione che incombe a quest’ultimo, gli argomenti da essa addotti in tal senso devono essere respinti perché infondati.
106
Alla luce degli elementi che precedono, occorre respingere il quarto motivo di impugnazione perché in parte irricevibile e in parte infondato.
107
Poiché nessuno dei motivi di impugnazione è stato accolto, tale impugnazione deve essere respinta nella sua interezza.
Sulle spese
108
A norma dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è respinta, la Corte statuisce sulle spese. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, di detto regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in virtù dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
109
Essendo rimasta soccombente nei motivi proposti, la Repubblica di Slovenia deve essere condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, anche quelle sostenute dalla ricorrente in primo grado, in conformità alle conclusioni formulate da quest’ultima.
110
Conformemente all’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, applicabile al procedimento di impugnazione in virtù dell’articolo 184, paragrafo 1, di tale regolamento, secondo il quale gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano ciascuno le proprie spese, la Commissione si farà carico delle proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
1)
L’impugnazione è respinta.
2)
La Repubblica di Slovenia è condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, anche quelle sostenute dalla sig.ra Petra Flašker.
3)
La Commissione europea sopporta le proprie spese.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.