62023CC0048
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ATHANASIOS RANTOS
prednesené 5. septembra 2024 (
1
)
Vec C‑48/23
Alajärven Sähkö Oy a i.,
Elenia Verkko Oyj
proti
Energiavirasto
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Markkinaoikeus (Obchodný súd, Fínsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Vnútorný trh s elektrinou – Smernica (EÚ) 2019/944 – Článok 57 ods. 4 a 5 – Nezávislosť národných regulačných orgánov – Článok 59 – Povinnosti a právomoci týchto orgánov – Stanovenie metodík kontroly – Vnútroštátna právna úprava, ktorej cieľom je zníženie ceny za distribúciu elektriny bez toho, aby priamo zasahovala do prenosových a distribučných taríf alebo do metodík ich výpočtu – Rozhodnutie regulačného orgánu upraviť zodpovedajúcim spôsobom svoje metodiky kontroly – Právo vlády členského štátu vydávať všeobecné usmernenia, ktoré sa netýkajú povinností a právomocí regulačného orgánu – Rozsah tohto práva“
I. Úvod
1.
Smernica (EÚ) 2019/944 (
2
) uvádza, že členské štáty musia zabezpečiť nezávislosť národných regulačných orgánov na vnútornom trhu s elektrinou. Týmto orgánom je zverená najmä úloha stanoviť alebo schvaľovať v súlade s transparentnými kritériami prenosové a distribučné tarify a/alebo metodiky ich výpočtu.
2.
Do akej miery táto smernica umožňuje vláde členského štátu znížiť výšku nákladov prevádzkovateľov distribučných sústav elektriny s cieľom znížiť tarify pre spotrebiteľov bez toho, aby bola narušená nezávislosť národného regulačného orgánu? To je v podstate otázka, ktorú položil Markkinaoikeus (Obchodný súd, Fínsko).
3.
Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol podaný v rámci konania, ktoré iniciovali spoločnosti Alajärven Sähkö Oy a i. a Elenia Verkko Oyj (ďalej len „Elenia“), prevádzkovatelia takejto sústavy, a ktoré sa týka rozhodnutí Energiavirasto (Energetický úrad, Fínsko), teda národného regulačného orgánu, zmeniť svoje metodiky kontroly týkajúce sa určenia výnosu prevádzkovateľov sústavy v nadväznosti na prijatie zákona zameraného na zníženie cien za distribúciu elektriny.
II. Právny rámec
A.
Právo Únie
4.
Článok 1 smernice 2019/944, nazvaný „Predmet úpravy“, uvádza:
„Táto smernica stanovuje spoločné pravidlá výroby, prenosu, distribúcie, uskladňovania energie a dodávky elektriny spolu s ustanoveniami týkajúcimi sa ochrany spotrebiteľa s cieľom vytvoriť skutočne integrované konkurenčné, spotrebiteľsky orientované, flexibilné, spravodlivé a transparentné trhy s elektrinou v Únii.
Zámerom tejto smernice je využiť výhody integrovaného trhu na zabezpečenie dostupných a transparentných cien energie a nákladov pre spotrebiteľov, vysokej miery bezpečnosti dodávok a hladkého prechodu na udržateľný nízkouhlíkový energetický systém. Stanovuje hlavné pravidlá pre organizáciu a fungovani[e] sektora elektrickej energie Únie – najmä pravidlá o posilnení postavenia a ochrane spotrebiteľa, o otvorenom prístupe na integrovaný trh, o prístupe tretích strán k prenosovej a distribučnej infraštruktúre, pravidlá pre oddelenie a pravidlá o nezávislosti regulačných orgánov v členských štátoch.
Touto smernicou sa vymedzujú aj spôsoby spolupráce medzi členskými štátmi, regulačnými orgánmi a prevádzkovateľmi prenosových sústav zameranej na vytvorenie plnohodnotne prepojeného vnútorného trhu s elektrinou, na ktorom sa zlepší začlenenie elektriny z obnoviteľných zdrojov, slobodná hospodárska súťaž a bezpečnosť dodávok.“
5.
Článok 57 tejto smernice s názvom „Určenie a nezávislosť regulačných orgánov“ stanovuje:
„1.   Každý členský štát určí na vnútroštátnej úrovni jeden regulačný orgán.
…
4.   Členské štáty zaručia nezávislosť regulačného orgánu a zabezpečia, aby vykonával svoje právomoci nestranným a transparentným spôsobom. Členské štáty na uvedený účel zabezpečia, aby bol regulačný orgán pri vykonávaní regulačných úloh, ktoré mu boli uložené na základe tejto smernice a súvisiacich právnych predpisov:
a)
právne oddelený a funkčne nezávislý od iných verejnoprávnych alebo súkromných subjektov;
b)
aby jeho personál a osoby zodpovedné za jeho riadenie:
i)
konali nezávisle od akýchkoľvek trhových záujmov a
ii)
pri plnení regulačných úloh nepožadovali ani neprijímali priame pokyny od žiadneho štátneho ani iného verejnoprávneho alebo súkromného subjektu. Uvedenou požiadavkou nie je dotknutá prípadná úzka spolupráca s inými príslušnými vnútroštátnymi orgánmi ani všeobecné politické usmernenia, ktoré vydáva vláda a ktoré sa netýkajú regulačných právomocí a povinností podľa článku 59.
5.   S cieľom chrániť nezávislosť regulačného orgánu členské štáty zabezpečia najmä, aby:
a)
regulačný orgán mohol nezávisle od akéhokoľvek politického subjektu samostatne prijímať rozhodnutia;
…“
6.
Článok 59 uvedenej smernice s názvom „Povinnosti a právomoci regulačných orgánov“ stanovuje:
„1.   Regulačný orgán má tieto povinnosti:
a)
v súlade s transparentnými kritériami stanovovať alebo schvaľovať prenosové alebo distribučné tarify alebo ich metodiky, alebo oboje;
…
m)
stanovovať alebo schvaľovať normy a požiadavky na kvalitu služby a dodávok, prípadne prispievať k tomu spoločne s ostatnými príslušnými orgánmi a monitorovať dodržiavanie pravidiel bezpečnosti a spoľahlivosti sústavy a preverovať ich fungovanie v minulosti;
…
7.   Okrem prípadov, keď je na stanovovanie a schvaľovanie podmienok alebo metodík vykonávania sieťových predpisov a usmernení podľa kapitoly VII nariadenia (EÚ) 2019/943[ (
3
)] v zmysle článku 5 ods. 2 nariadenia (EÚ) 2019/942[ (
4
)] oprávnená [Agentúra Európskej únie pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (ACER)] z dôvodu ich koordinovanej povahy, regulačné orgány sú zodpovedné aspoň za stanovovanie alebo schvaľovanie národných metodík používaných na výpočet alebo stanovenie podmienok, a to v dostatočnom predstihu pred tým, ako nadobudnú účinnosť, pre:
a)
pripojenie a prístup do vnútroštátnych sústav vrátane taríf za prenos a distribúciu alebo ich metodík, pričom tieto tarify alebo metodiky musia umožniť potrebné investície do sústav tak, aby sa nimi zabezpečila prevádzkyschopnosť sústav;
…“
B.
Fínske právo
7.
Ustanovenie § 19 sähkömarkkinalaki (588/2013) [zákon o trhu s elektrinou (588/2013)], v znení laki sähkömarkkinalain muuttamisesta (730/2021) [zákon, ktorým sa mení zákon o trhu s elektrinou (730/2021), ďalej len „zákon č. 730/2021“ (
5
)] (ďalej len „zákon o trhu s elektrinou“), nazvaný „Povinnosť rozvoja sústavy“, uvádza:
„Prevádzkovateľ sústavy je na účely zabezpečenia dodávky elektriny užívateľom svojej sústavy v dostatočnej kvalite povinný udržiavať, prevádzkovať a rozvíjať svoju elektrizačnú sústavu a prepojenia s inými sústavami v súlade s požiadavkami na prevádzku elektrizačných sústav a primeranými potrebami užívateľov sústavy.
Elektrizačná sústava musí byť navrhnutá, budovaná a udržiavaná tak, aby:
(1)
spĺňala požiadavky na kvalitu prevádzky elektrizačnej sústavy a aby technická kvalita prenosu a distribúcie elektriny bola aj vo všetkých ostatných ohľadoch dobrá;
…
(6)
prevádzkovateľ sústavy mohol poskytovať služby prenosu a distribúcie užívateľom svojej sústavy nákladovo efektívnym spôsobom;
…“
8.
V § 51 tohto zákona s názvom „Požiadavky na kvalitu prevádzky distribučnej sústavy“ sú v tejto súvislosti uvedené podrobné ustanovenia.
9.
V § 52 uvedeného zákona s názvom „Plán rozvoja distribučnej sústavy“ sa stanovuje:
„Rozvoj distribučnej sústavy prevádzkovateľom distribučnej sústavy musí vychádzať z transparentného plánu rozvoja distribučnej sústavy, ktorý musí zahŕňať:
(1)
plán hlavných investícií do distribučnej sústavy, ktoré sú potrebné na zachovanie prenosovej kapacity distribučnej sústavy a na pripojenie nových kapacít na výrobu elektriny a nových odberov do distribučnej sústavy počas nasledujúcich desiatich rokov vrátane nabíjacích staníc pre elektromobily a potrieb pobrežnej dodávky elektriny pre námorné a vnútrozemské plavidlá;
(2)
opatrenia, ktorých realizácia povedie k splneniu a zachovaniu požiadaviek upravených v § 51 a 119 v distribučnej sústave;
(3)
plán možného využitia flexibilnej spotreby elektriny, úložísk elektriny, opatrení prevádzkovateľa distribučnej sústavy na zvýšenie energetickej účinnosti a iných zdrojov ako alternatív k rozširovaniu prenosovej kapacity distribučnej sústavy;
…“
10.
V § 119 toho istého zákona s názvom „Prechodné ustanovenie týkajúce sa prevádzkovej bezpečnosti distribučnej sústavy“ sa uvádza:
„Prevádzkovateľ distribučnej sústavy musí splniť požiadavky stanovené v § 51 prvom odseku bodoch 2 a 3 vo svojej oblasti zodpovednosti do 31. decembra 2028. Požiadavky musia byť splnené do 31. decembra 2019 pre najmenej 50 % všetkých užívateľov distribučnej sústavy s výnimkou prechodných bydlísk a do 31. decembra 2023 pre najmenej 75 % všetkých užívateľov distribučnej sústavy s výnimkou prechodných bydlísk.
Ak podiel podzemných káblov v strednonapäťových sústavách v oblasti zodpovednosti prevádzkovateľa distribučnej sústavy k 31. decembru 2018 nepresahuje 60 %, prevádzkovateľ distribučnej sústavy musí splniť požiadavky § 51 prvého odseku bodov 2 a 3 vo svojej oblasti zodpovednosti do 31. decembra 2036. V takom prípade musia byť požiadavky splnené pre najmenej 75 % všetkých užívateľov distribučnej sústavy do 31. decembra 2028 s výnimkou prechodných bydlísk.“
11.
V rámci prípravných prác k zákonu č. 730/2021 sa v podrobnej dôvodovej správe k zmene § 119 zákona o trhu s elektrinou uvádza najmä toto. Predĺženie lehoty na vykonanie požiadaviek na prevádzkovú bezpečnosť distribučných sústav významne mení regulačné prostredie prevádzkovateľov distribučných sústav. Účinky usmernení, ktoré vyvolávajú ustanovenia uvedené v § 119 ods. 2 a 3 tohto posledného uvedeného zákona, musia byť zosúladené s ostatným dohľadom nad sústavou. Z navrhovaných zmien týchto ustanovení vyplýva aj to, že pri metodikách kontroly stanovenia sieťových poplatkov sa musí zohľadniť predĺženie lehoty na vykonanie požiadaviek na bezpečnosť dodávok a s tým súvisiace zmeny investícií prevádzkovateľov distribučných sústav a ich financovania. Vplyv zmeny regulačného prostredia je potrebné zohľadniť napríklad v rôznych prvkoch financovania investícií a vytvárania stimulov pre investície, ktoré sú zahrnuté v metodikách výpočtu taríf prevádzkovateľov distribučných sústav.
12.
V § 6 laki sähkö‑ ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013) [zákon o dohľade nad trhom s elektrinou a zemným plynom (590/2013)], v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej (ďalej len „zákon o dohľade“), nazvanom „Úlohy Energetického úradu ako národného regulačného orgánu“, sa uvádza:
„Energetický úrad, ktorý koná ako národný regulačný orgán v zmysle právnych predpisov Európskej únie uplatniteľných na odvetvie elektrickej energie a zemného plynu, je zodpovedný najmä za:
(1)
stanovenie metodík určovania prenosových a distribučných taríf pre prevádzkovateľov elektrizačných a plynových sústav;
…
(7)
monitorovanie dodržiavania pravidiel týkajúcich sa bezpečnosti a spoľahlivosti elektrizačných a plynových sústav, vyhodnocovanie doterajšej výkonnosti sústav, účasť na vypracovaní požiadaviek týkajúcich sa kvality služieb elektrizačných a plynových sústav a dodávok elektriny a zemného plynu.
…“
13.
Podľa § 10 tohto zákona s názvom „Podmienky a metodiky stanovené Energetickým úradom“:
„Energetický úrad rozhodnutím (rozhodnutie o stanovení metodík) stanoví pre prevádzkovateľov sústav, prevádzkovateľov hlavných sústav zodpovedných za systém, prevádzkovateľov prenosových sústav zodpovedných za systém, ako aj pre prevádzkovateľov zariadenia na spracovanie skvapalneného zemného plynu, podmienky využívania služieb a metodiky určovania taríf za služby uvedené nižšie, a to pred ich zavedením:
(1)
metodiky určenia výnosu prevádzkovateľa sústavy z prevádzkovania sústavy a poplatkov vyberaných za prenosové služby počas kontrolovaného obdobia;
…“
14.
V § 13 uvedeného zákona s názvom „Zmena rozhodnutia o stanovení metodík“ sa uvádza:
„[Energetický] úrad môže pozmeniť rozhodnutie o stanovení metodík vydaním nového rozhodnutia, a to na žiadosť adresáta rozhodnutia o stanovení metodík alebo z vlastnej iniciatívy. Energetický úrad môže pozmeniť rozhodnutie o stanovení metodík vydané na dobu určitú na základe podnetu adresáta tohto rozhodnutia alebo z vlastnej iniciatívy a rozhodnutie o stanovení metodík na dobu neurčitú môže Energetický úrad pozmeniť z vlastnej iniciatívy, ak:
…
(2)
pozmenenie vychádza z novelizácie právnych predpisov.
…“
III. Spor vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore
15.
Energetický úrad rozhodnutiami z 30. novembra 2015 (ďalej len „rozhodnutia z 30. novembra 2015“) stanovil metodiky kontroly jednak na štvrté kontrolované obdobie od 1. januára 2016 do 31. decembra 2019 a jednak na piate kontrolované obdobie od 1. januára 2020 do 31. decembra 2023, ktoré sa týkali určenia výnosu prevádzkovateľa z prevádzkovania sústavy a poplatkov vyberaných za služby prenosu elektriny (ďalej len „pôvodné metodiky kontroly“).
16.
Energetický úrad rozhodnutiami z 15. decembra 2021 (ďalej len „rozhodnutia z 15. decembra 2021“) zmenil svoje rozhodnutia z 30. novembra 2015 a upravil pôvodné metodiky kontroly na obdobie od 1. januára 2022 do 31. decembra 2023. V rozhodnutiach z 15. decembra 2021 bolo uvedené, že Energetický úrad konal v otázke metodík kontrol z vlastnej iniciatívy po tom, čo 1. augusta 2021 nadobudol účinnosť zákon č. 730/2021.
17.
Alajärven Sähkö a Elenia podali v príslušnom poradí 17. a 19. januára 2022 na Markkinaoikeus (Obchodný súd) – vnútroštátny súd, ktorý podal tento návrh na začatie konania – žaloby, ktorými sa domáhali najmä zrušenia rozhodnutí z 15. decembra 2021 z dôvodu, že tieto rozhodnutia zmenili pôvodné metodiky kontroly tým, že boli aktualizované jednotkové ceny, ktoré sa majú uplatňovať pri výpočte základu výnosu prevádzkovateľov elektrizačnej sústavy, a bola zrušená voliteľná metodika uplatňovaná pri určovaní bezrizikovej úrokovej miery. Žalobkyne vo svojich žalobách tvrdili, že Energetický úrad neprijal tieto rozhodnutia samostatne ako nezávislý regulačný orgán, čo je v rozpore s tým, čo vyžaduje článok 57 smernice 2019/944.
18.
Energetický úrad vo svojom vyjadrení k žalobe navrhol, aby vnútroštátny súd zamietol tieto žaloby, pričom okrem iného tvrdil, že zmena pôvodných metodík kontroly spadala do rámca zmien vykonaných v zákone o trhu s elektrinou a v zákone o dohľade. Uviedol, že vnútroštátny zákonodarca sa domnieval, že tieto zmeny sú v súlade s požiadavkami práva Únie na nezávislosť národného regulačného orgánu a že sa obmedzujú na stanovenie všeobecných usmernení.
19.
Vnútroštátny súd zdôrazňuje, že musí rozhodnúť o otázke, či Energetický úrad mohol svojimi rozhodnutiami z 15. decembra 2021 zmeniť v polovici kontrolovaného obdobia pôvodné metodiky kontroly. V rámci tohto posúdenia treba určiť, či bola zmenami zákona o trhu s elektrinou, ktoré boli zavedené zákonom č. 730/2021, porušená nezávislosť tohto úradu, ktorý je národným regulačným orgánom v zmysle článku 57 smernice 2019/944.
20.
V tejto súvislosti uvedený úrad odôvodnil tieto rozhodnutia v podstate prípravnými prácami k zákonu č. 730/2021. V uvedených rozhodnutiach sa okrem iného uvádzalo, že v nadväznosti na zmeny zákona o trhu s elektrinou vyplývajúce z tohto zákona začal ten istý úrad meniť pôvodné metodiky kontroly s cieľom zosúladiť ich s požiadavkami, ktoré vyplývajú z vnútroštátnej právnej úpravy. Podľa uvedených rozhodnutí bolo hlavným cieľom týchto zmien zákona poskytnúť Energetickému úradu nové nástroje na ovplyvňovanie vývoja poplatkov za prenos elektriny bez ohrozenia rozvoja inteligentných elektrizačných sústav a zaistením bezpečnosti dodávok.
21.
Vnútroštátny súd okrem toho uvádza, že podľa vládneho návrhu zákona, ktorý viedol k prijatiu zákona č. 730/2021 (ďalej len „návrh zákona“), bolo cieľom zmien zákona o trhu z elektrinou úsilie obmedzovať rast cien za distribúciu elektriny prostredníctvom opatrení na zníženie úrovne nákladov prevádzkovateľov distribučných sústav a tlmiť rast úrovne nákladov. V tejto súvislosti sa návrh zákona zaoberal zmenami metodík kontroly, ktoré Energetický úrad následne vykonal po nadobudnutí účinnosti zákona č. 730/2021, pričom sa v tomto návrhu zdôrazňuje, že revízia týchto metodík nie je podmienená existenciou právnych predpisov týkajúcich sa priamo obsahu uvedených metodík.
22.
V návrhu zákona sa tiež spresňuje, že Energetický úrad v podkladovej správe, ktorú vypracoval pre Työ‑ ja elinkeinoministeriö (Ministerstvo práce a hospodárstva, Fínsko) v rámci prípravných prác k zákonu č. 730/2021, uviedol, že vzhľadom na navrhované zmeny vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré sa vzťahujú na prevádzkovateľov elektrizačnej sústavy, bude musieť zmeniť pôvodné metodiky kontroly už s ohľadom na súčasné kontrolované obdobie. Podľa posúdenia tohto ministerstva obsiahnutého v návrhu zákona majú zmeny metodík výpočtu taríf za distribúciu, ktoré oznámil tento úrad, významný vplyv na výnosy prevádzkovateľov sústav a príjmy zaznamenané u ich vlastníkov. Navyše návrh zákona obsahuje odhady ekonomických dopadov zmien metodík kontroly na povolenú výšku výnosu prevádzkovateľov distribučnej sústavy a na poplatky za distribúciu, ktoré vyberajú od svojich odberateľov.
23.
Okrem toho v správe Hospodárskeho výboru vypracovanej v rámci parlamentnej rozpravy o návrhu zákona sa okrem iného uvádza, že je potrebné zasiahnuť do neprimeraných výnosov prevádzkovateľov sústav, ktoré umožňujú súčasné metodiky výpočtu. Podľa tejto správy sa v rámci pôvodných metodík kontroly určovala hodnota sústavy na základe jednotkových cien jednotlivých komponentov, ktoré stanovil Energetický úrad. Tieto jednotkové ceny boli pritom stanovené na obdobie ôsmich rokov od roku 2016 do roku 2023, hoci už nezodpovedali skutočnej úrovni nákladov. Uvedená správa zdôrazňuje, že podstatným faktorom, z ktorého vychádzajú predpisy upravujúce stanovenie poplatkov za prenos elektriny a metodiky výpočtu taríf, je ocenenie elektrizačnej sústavy, podľa ktorého sa určuje základ výnosu, a že osobitným účelom navrhovaných zmien vnútroštátnej právnej úpravy je umožniť zmenu modelu kontroly počas prebiehajúceho kontrolovaného obdobia.
24.
Vnútroštátny súd dodáva, že Alajärven Sähkö a Elenia pred ním tvrdili, že plnenie cieľov vyplývajúcich z prípravných prác k zákonu č. 730/2021 a vplyv na nezávislosť Energetického úradu vyplývali aj z dokumentov, ktoré predložili, najmä z prezentačného materiálu poskytnutého ministerstvom práce a hospodárstva na tlačovej konferencii 15. októbra 2020 a z prezentačného materiálu použitého ministrom hospodárstva na tlačovej konferencii 28. januára 2021.
25.
Podľa tohto súdu zmeny zákona o trhu s elektrinou, ktoré vyplynuli zo zákona č. 730/2021, sa ako také priamo nedotýkali metodík kontroly prevádzkovateľov sústav, ktoré Energetický úrad uplatňuje pri určovaní primeraného výnosu podnikov distribučných sústav. Okrem toho sa tieto zmeny zákona priamo nedotkli ani jednotkových cien, ktoré sa používajú pri výpočte základu výnosu, ani bezrizikovej úrokovej miery uplatňovanej pri určení primeranej výšky výnosu. Cieľom uvedených zmien, ako vyplýva aj z prípravných prác k zákonu č. 730/2021, bolo znížiť cenu za distribúciu elektriny. Ako sa uvádza v týchto prípravných prácach, Energetickému úradu boli poskytnuté nástroje a dôvody na zmenu metodík výpočtu už uprostred kontrolovaného obdobia s cieľom dosiahnuť zníženie ceny za distribúciu elektriny, pričom tieto zmeny boli vysvetlené a ich účinky posúdené vopred. Zdá sa, že tieto úvahy mali zrejmý vplyv aj na prijatie rozhodnutí tohto úradu z 15. decembra 2021.
26.
Uvedený súd zastáva názor, že je potrebný výklad Súdneho dvora k otázke, či cieľ spočívajúci v obmedzení zvyšovania ceny za distribúciu elektriny a znížení tejto ceny možno považovať za záležitosť, ktorá nespadá do povinností a právomocí národného regulačného orgánu, ako sú stanovené v článku 59 smernice 2019/944, a to najmä v prípade, ak je cieľom zmeny zákona napríklad zlepšenie nákladovej efektívnosti podnikov sústavy, alebo či môže ísť v tomto ohľade aj o všeobecné politické usmernenia, ktoré nesúvisia s týmito povinnosťami a právomocami, a ak áno, aké podmienky na tento účel musia byť splnené. Ten istý súd sa tiež domnieva, že je potrebné preskúmať, aký význam treba pripisovať skutočnosti, že uvedené vyhlásenia sú obsiahnuté v prípravných prácach k zákonu č. 730/2021, (
6
) a či ich možno považovať za politické usmernenia v zmysle článku 59 tejto smernice.
27.
Za týchto podmienok Markkinaoikeus (Obchodný súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Aké kritériá sa majú zohľadniť a zvážiť pri posudzovaní, v ktorých prípadoch ide o zásah do ústredných regulačných povinností a právomocí národného regulačného orgánu spôsobom, ktorý nerešpektuje nezávislosť tohto orgánu zakotvenú v článku 57 ods. 4 a 5 smernice 2019/944, a v ktorých prípadoch ide o všeobecné usmernenia, ktoré sa netýkajú regulačných právomocí a povinností podľa článku 59 tejto smernice?
2.
Má sa taká zmena vnútroštátnych právnych predpisov, [o akú ide vo veci samej], ktorej účelom bolo ovplyvniť ceny za distribúciu elektriny spôsobom uvedeným v prípravných prácach k novele zákona, a to prostredníctvom vykonania zmien vnútroštátneho zákona o trhu s elektrinou, ktoré sa dotýkajú regulačného prostredia prevádzkovateľov sústavy, ktorými sa ako takými síce priamo nezasahovalo ani do prenosových alebo distribučných taríf, ani do metodík ich výpočtu, ale v dôsledku ktorých musel národný regulačný orgán zmeniť svoje metodiky kontroly uprostred kontrolovaného obdobia, považovať za zlučiteľnú s článkom 57 ods. 4 a 5 smernice 2019/944, pokiaľ ide o požiadavku nezávislosti národného regulačného orgánu?“
28.
Písomné pripomienky predložili Súdnemu dvoru Alajärven Sähkö, Elenia, Energetický úrad, fínska a cyperská vláda, ako aj Komisia.
IV. Analýza
29.
Svojimi prejudiciálnymi otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 57 ods. 4 a 5 smernice 2019/944, ktorý sa týka nezávislosti národných regulačných orgánov, vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, ktorej cieľom je, ako vyplýva z prípravných prác k dotknutému zákonu, znížiť ceny za distribúciu elektriny bez toho, aby ako taká priamo zasahovala do taríf za prenos a distribúciu elektriny a/alebo do metodík ich výpočtu v zmysle článku 59 ods. 1 písm. a) tejto smernice, ale v dôsledku ktorej národný regulačný orgán zmenil svoje metodiky kontroly uprostred kontrolovaného obdobia.
30.
S cieľom odpovedať na túto otázku preskúmam v prvom rade rozsah nezávislosti, ktorú národným regulačným orgánom priznáva smernica 2019/944 (časť A), a potom v druhom rade dodržiavanie nezávislosti týchto orgánov, pokiaľ ide o ich úlohu stanovovať alebo schvaľovať prenosové a distribučné tarify a/alebo metodiky ich výpočtu (časť B).
A.
O rozsahu nezávislosti, ktorú národným regulačným orgánom priznáva smernica 2019/944
31.
Na úvod treba pripomenúť, že článok 194 ods. 1 ZFEÚ uvádza, že v rámci vytvorenia a fungovania vnútorného trhu a so zreteľom na potrebu zachovávať a zlepšovať životné prostredie je cieľom politiky Únie v oblasti energetiky v duchu solidarity medzi členskými štátmi zabezpečovať fungovanie trhu v oblasti energetiky, zabezpečovať bezpečnosť dodávok energie v Únii, presadzovať energetickú efektívnosť, úsporu a vývoj nových a obnoviteľných zdrojov energie a podporovať prepojenie energetických sietí. (
7
) Odsek 2 tohto článku stanovuje, že bez toho, aby bolo dotknuté uplatňovanie ostatných ustanovení Zmlúv, Európsky parlament a Rada v súlade s riadnym legislatívnym postupom stanovia opatrenia potrebné na dosiahnutie cieľov uvedených v odseku 1, pričom týmito opatreniami nie je dotknuté právo členských štátov určiť podmienky pre využívanie svojich energetických zdrojov, jeho voľba medzi rôznymi zdrojmi energie a všeobecná štruktúra jeho zásobovania bez toho, aby bol dotknutý článok 192 ods. 2 písm. c) ZFEÚ. V dôsledku toho Zmluva o FEÚ, ktorá síce stanovuje právomoc Únie v oblasti energetiky, výslovne priznáva členským štátom právo rozhodovať okrem iného o podmienkach využívania svojich energetických zdrojov. Práve vzťah medzi týmito dvoma právomocami, európskou a vnútroštátnou, je in fine podstatou prejednávanej veci.
32.
Smernicu 2019/944, ktorá bola prijatá na základe článku 194 ods. 2 ZFEÚ, treba vykladať v spojení s ďalšími aktmi týkajúcimi sa trhu s elektrinou a uverejnenými v ten istý deň, a to najmä s nariadením (EÚ) 2019/941 (
8
) a nariadením 2019/943. Smernica 2019/944 v článku 1 druhom odseku stanovuje, že táto smernica vymedzuje základné pravidlá organizácie a fungovania sektora elektrickej energie Únie, okrem iného pravidlá týkajúce sa nezávislosti regulačných orgánov v členských štátoch. Z tretieho odseku tohto článku vyplýva, že uvedená smernica tiež stanovuje spôsoby spolupráce medzi členskými štátmi, regulačnými orgánmi a prevádzkovateľmi prenosových sústav s cieľom vytvoriť plne prepojený vnútorný trh s elektrinou, na ktorom sa zlepší okrem iného bezpečnosť dodávok.
33.
V tejto súvislosti článok 57 ods. 4 smernice 2019/944 stanovuje, že členské štáty zaručia nezávislosť regulačného orgánu a zabezpečia, aby vykonával svoje právomoci nestranne a transparentne. S cieľom zabezpečiť takúto nezávislosť a vykonávanie regulačných úloh, ktoré mu boli uložené touto smernicou a súvisiacimi právnymi predpismi, toto ustanovenie na jednej strane v písmene a) stanovuje, že regulačný orgán je právne oddelený a funkčne nezávislý od iných verejnoprávnych alebo súkromných subjektov, a na druhej strane v písmene b) bodoch i) a ii) uvádza, že zamestnanci tohto orgánu a osoby zodpovedné za jeho riadenie konajú nezávisle od akýchkoľvek trhových záujmov a pri plnení regulačných úloh nepožadujú ani neprijímajú priame pokyny od žiadneho štátneho ani iného verejnoprávneho alebo súkromného subjektu, pričom touto požiadavkou nie je dotknutá prípadná úzka spolupráca s inými príslušnými vnútroštátnymi orgánmi ani všeobecné politické usmernenia, ktoré vydáva vláda a ktoré sa netýkajú regulačných právomocí a povinností podľa článku 59 uvedenej smernice. Medzi ne patrí okrem iného povinnosť uvedená v odseku 1 písm. a) tohto článku 59, a to stanovovať alebo schvaľovať v súlade s transparentnými kritériami prenosové a distribučné tarify alebo metodiky ich výpočtu, alebo oboje. Okrem toho podľa článku 57 ods. 5 písm. a) tej istej smernice s cieľom chrániť nezávislosť regulačného orgánu členské štáty zabezpečia, aby tento orgán mohol nezávisle od akéhokoľvek politického subjektu samostatne prijímať rozhodnutia. (
9
)
34.
Hoci Súdny dvor ešte nemal príležitosť podať výklad článku 57 ods. 4 a 5 smernice 2019/944, vydal viacero rozsudkov týkajúcich sa článku 35 ods. 4 a 5 smernice 2009/72, ktorých znenie je podobné zneniu tohto článku 57 ods. 4 a 5. Z judikatúry Súdneho dvora vyplývajú pre prejednávanú vec nasledujúce poznatky.
35.
Pokiaľ ide o pojem „nezávislosť“, ani článok 57 smernice 2019/944, ani žiadne iné jej ustanovenie tento pojem nevymedzujú. V tejto súvislosti Súdny dvor už rozhodol, že pokiaľ ide o verejné orgány, tento pojem v jeho obvyklom zmysle označuje postavenie, ktoré dotknutému orgánu zabezpečuje možnosť konať úplne slobodne vo vzťahu k subjektom, voči ktorým musí byť zabezpečená jeho nezávislosť, a to bez akýchkoľvek pokynov a vonkajšieho vplyvu. (
10
) Táto rozhodovacia nezávislosť v sebe zahŕňa to, že v rámci svojich regulačných povinností a právomocí uvedených v článku 59 tejto smernice prijíma regulačný orgán svoje rozhodnutia samostatne, výlučne na základe verejného záujmu, v úsilí zabezpečiť súlad s cieľmi sledovanými uvedenou smernicou a bez toho, aby podliehal vonkajším pokynom od iných verejných alebo súkromných orgánov. (
11
)
36.
Rešpektovanie uvedenej nezávislosti má de iure a de facto záväzný charakter. V súlade s judikatúrou Súdneho dvora tak právomoc zverená smernicou 2019/944 výlučne regulačnému orgánu a jeho nezávislosť musia byť zaručené vo vzťahu ku všetkým politickým orgánom, a teda nielen vo vzťahu k vláde, ale aj k vnútroštátnemu zákonodarcovi, ktorý nemôže odňať časť týchto právomocí regulačnému orgánu a priznať ich iným verejným orgánom. (
12
) V tomto zmysle Súdny dvor konštatoval, že priznanie právomoci definovať rozhodujúce prvky pre výpočet taríf, pokiaľ ide o niektoré zariadenia na prenos elektriny, ako je napríklad ziskové rozpätie, inému ako regulačnému orgánu, nie je v súlade s právom Únie. (
13
)
37.
Okrem toho z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že článok 57 ods. 4 a 5 smernice 2019/944 vyžaduje, aby zástupcovia vnútroštátnych ministerstiev nemohli využívať svoju účasť v konaniach o cenovej regulácii na to, aby na regulačný orgán vyvíjali akýkoľvek nátlak alebo aby mu dávali pokyny, ktoré by mohli ovplyvniť jeho rozhodnutia v rámci jeho povinností a právomocí vyplývajúcich z článku 59 tejto smernice. Hoci uvedená smernica nebráni tomu, aby vláda členského štátu mohla okrem iného prostredníctvom účasti zástupcov svojich ministerstiev vyjadriť pred národným regulačným orgánom svoje stanovisko k tomu, akým spôsobom by podľa nej tento orgán mohol v rámci svojich regulačných povinností zohľadniť verejný záujem, takáto účasť, a osobitne stanoviská vyjadrené týmito zástupcami počas konaní o cenovej regulácii, nemôžu mať záväznú povahu a regulačný orgán ich ani v žiadnom prípade nemôže považovať za pokyny, ktorými by sa bol povinný riadiť pri plnení svojich povinností a právomocí. (
14
) Okrem toho pravidlá účasti zástupcov vnútroštátnych ministerstiev v konaniach o cenovej regulácii nesmú narušiť pôsobnosť rozhodnutí regulačného orgánu prijatých na základe povinností a právomocí stanovených v uvedenom článku 59. Osobitne v prípade, ak to takéto povinnosti alebo právomoci vyžadujú, tieto pravidlá účasti nemôžu ovplyvniť záväznosť a priamu uplatniteľnosť rozhodnutí tohto orgánu tým, že by sa napríklad pred vykonaním takýchto rozhodnutí vyžadovalo ich predchádzajúce prijatie alebo schválenie zo strany uvedených zástupcov. (
15
)
38.
Právomoci vyhradené regulačnému orgánu tak patria do oblasti výkonu na základe odborného technického posúdenia skutočnosti a pri výkone týchto právomocí podlieha tento orgán zásadám a pravidlám stanoveným v podrobnom normatívnom rámci na úrovni Únie, ktoré obmedzujú mieru jeho voľnej úvahy a bránia mu v rozhodnutiach politickej povahy. (
16
)
39.
Prečo by mala mať nezávislosť regulačného orgánu takýto záväzný charakter? V tejto súvislosti Súdny dvor spresnil, že úplná nezávislosť regulačných orgánov od hospodárskych a verejných subjektov, či už ide o orgány verejnej správy, alebo politické orgány, čiže v tomto druhom prípade o držiteľov výkonnej alebo zákonodarnej moci, je potrebná na zabezpečenie nestranného a nediskriminačného charakteru rozhodnutí, ktoré tieto orgány prijímajú, keďže vylučuje možnosť akéhokoľvek prednostného zaobchádzania s podnikmi a hospodárskymi záujmami spojenými s vládou, vládnou koalíciou alebo v každom prípade s politickou mocou, a že prísne oddelenie od politickej moci umožňuje regulačným orgánom zasadiť svoju činnosť do dlhodobej perspektívy, ktorá je nevyhnutná na dosiahnutie cieľov smerníc týkajúcich sa trhu s elektrinou. (
17
) Účelom tejto nezávislosti je teda vyhnúť sa konfliktom záujmov na úkor spotrebiteľov. Istý autor uviedol, že takáto nezávislosť vo vzťahu k regulovanému odvetviu postupne našla právnu konzistentnosť prostredníctvom judikatúry Súdneho dvora a neskôr aj v sekundárnom práve. (
18
) Ochrana nezávislosti regulačných orgánov má rôzne aspekty, ktoré analyzovala najmä Rada európskych energetických regulátorov (CEER). (
19
)
40.
Hoci systém práva Únie uprednostňuje širokú koncepciu nezávislosti, pokiaľ ide o osobitné právomoci zverené národným regulačným orgánom, (
20
) tento systém nevylučuje, aby členské štáty mohli za určitých podmienok zasahovať do fungovania trhu s elektrinou. Článok 59 smernice 2019/944 totiž stanovuje zoznam povinností a právomocí zverených regulačným orgánom. Hoci sa tento zoznam týka mnohých oblastí, nevzťahuje sa na celý trh s elektrinou. Členské štáty tak môžu prijať vlastnú právnu úpravu týkajúcu sa vnútroštátneho trhu s elektrinou mimo týchto povinností a právomocí. Okrem toho článok 57 ods. 4 písm. b) bod ii) tejto smernice uvádza, že požiadavkou nezávislosti zamestnancov regulačného orgánu a osôb zodpovedných za jeho riadenie nie sú dotknuté všeobecné usmernenia vydávané vládou dotknutého členského štátu. Podľa judikatúry Súdneho dvora zo znenia tohto ustanovenia jasne vyplýva, že takéto všeobecné usmernenia sa netýkajú regulačných povinností a právomocí uvedených v článku 59 uvedenej smernice. (
21
)
41.
Ako sa uvádza v odôvodnení 87 smernice 2019/944, touto smernicou a smernicou 2009/73/ES (
22
)„členské štáty neprídu o možnosť stanoviť a prijímať svoju národnú energetickú politiku. Znamená to, že v závislosti od ústavného poriadku členských štátov by mohlo byť určovanie politického rámca pre pôsobenie regulačných orgánov, napríklad pokiaľ ide o bezpečnosť dodávok, v kompetencii členských štátov. Všeobecnými usmerneniami v oblasti energetickej politiky, ktoré vydá členský štát, však nesmie byť dotknutá nezávislosť alebo autonómia regulačných orgánov“.
42.
Toto odôvodnenie tak vytvára výslovnú súvislosť medzi všeobecnými usmerneniami prijatými vládou členského štátu, ktoré sa týkajú nielen zamestnancov a osôb zodpovedných za riadenie regulačného orgánu v zmysle článku 57 ods. 4 písm. b) bodu ii) smernice 2019/944, ale aj všetkých účastníkov trhu s elektrinou, a bezpečnosťou dodávok, ktorá podľa článku 59 ods. 1 písm. m) tejto smernice nevyhnutne nespadá do právomoci regulačného orgánu. (
23
) Z uvedeného odôvodnenia tiež vyplýva, že členské štáty môžu všeobecnejšie zaviesť svoju vnútroštátnu energetickú politiku, ako to stanovuje článok 194 ods. 2 ZFEÚ. (
24
) Vláda členského štátu je preto oprávnená prijať všeobecné usmernenia, najmä pokiaľ ide o „bezpečnosť dodávok“ elektriny.
43.
Smernica 2019/944 neobsahuje definíciu pojmu „bezpečnosť dodávok“. V tejto súvislosti sa zdá zaujímavé odkázať na nariadenie 2019/941, ktorého článok 2 bod 1 vymedzuje „bezpečnosť dodávok elektriny“ ako „schopnosť elektrizačnej sústavy zabezpečovať dodávky elektriny odberateľom s jasne vymedzenou úrovňou výkonnosti, ako ju vymedzujú dotknuté členské štáty“. Táto schopnosť sa prejavuje prostredníctvom „štandardu spoľahlivosti“, ktorý transparentným spôsobom uvádza nevyhnutnú úroveň bezpečnosti dodávok členského štátu (
25
) a ktorý sa vypočíta aspoň pomocou hodnoty nedodanej elektriny a nákladov na nový vstup v určitom časovom rámci, a je vyjadrený ako „očakávaná nedodaná energia“ a „očakávaný výpadok zaťaženia“ (
26
).
44.
Na záver, ako uviedla Komisia vo svojich písomných pripomienkach, cieľom smernice 2019/944 je nájsť rovnováhu medzi požiadavkou, aby národné regulačné orgány boli nezávislé, a právom členského štátu zaviesť svoju vnútroštátnu energetickú politiku v oblastiach, ktoré nepatria do výlučnej právomoci týchto regulačných orgánov, najmä pokiaľ ide o bezpečnosť dodávok elektriny.
B.
O dodržiavaní nezávislosti národných regulačných orgánov, pokiaľ ide o ich úlohu stanovovať alebo schvaľovať prenosové a distribučné tarify a/alebo metodiky ich výpočtu
45.
Podľa článku 59 ods. 1 smernice 2019/944 je regulačnému orgánu zverená povinnosť stanovovať alebo schvaľovať v súlade s transparentnými kritériami prenosové a distribučné tarify alebo metodiky ich výpočtu, alebo oboje. (
27
) Okrem toho odsek 7 písm. a) tohto článku 59 uvádza, že regulačné úrady sú v zásade zodpovedné aspoň za stanovovanie alebo schvaľovanie národných metodík používaných na výpočet alebo stanovenie podmienok, a to v dostatočnom predstihu pred tým, ako nadobudnú účinnosť, pre pripojenie a prístup do vnútroštátnych sústav vrátane taríf za prenos a distribúciu alebo metodík ich výpočtu, pričom tieto tarify alebo metodiky musia umožniť potrebné investície do sústav tak, aby sa nimi zabezpečila prevádzkyschopnosť sústav. Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že výklad týchto ustanovení v tom zmysle, že vnútroštátna vláda môže stanoviť alebo schvaľovať metodiky výpočtu taríf za prístup do sústavy, by podkopával ciele, ktoré sleduje táto smernica. (
28
)
46.
V prejednávanej veci, ako vyplýva zo znenia druhej prejudiciálnej otázky, vnútroštátny súd zastáva názor, že zákon č. 730/2021 ako taký priamo nezasahuje do prenosových alebo distribučných taríf, ani do metodík ich výpočtu. Kladie si však otázku, či tento zákon nepriamo nenarušil nezávislosť Energetického úradu, ktorý následne zmenil svoje metodiky kontroly uprostred kontrolovaného obdobia.
47.
Hoci tento súd odkazuje na zákon č. 730/2021, konkrétnejšie má na mysli prípravné práce k tomuto zákonu, a to návrh zákona pripravený vládou. Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu, ako aj z písomných pripomienok spoločnosti Alajärven Sähkö a fínskej vlády vyplýva, že pri prijímaní tohto zákona ho fínsky parlament schválil v znení legislatívnych návrhov obsiahnutých v návrhu zákona. Za týchto podmienok v odpovedi na otázku vnútroštátneho súdu uvedenú v bode 26 vyššie zastávam názor, že prípravné práce k uvedenému zákonu možno považovať za všeobecné usmernenia vydané vládou dotknutého členského štátu v zmysle smernice 2019/944. (
29
) V každom prípade, vzhľadom judikatúru uvedenú v bode 36 vyššie, musí byť nezávislosť národného regulačného orgánu zaručená vo vzťahu ku všetkým politickým orgánom, a teda nielen vo vzťahu k vláde členského štátu, ale aj k vnútroštátnemu zákonodarcovi.
48.
Vnútroštátny súd zdôrazňuje, že cieľom zákona č. 730/2021, ako vyplýva z týchto prípravných prác, bolo znížiť ceny za distribúciu elektriny vo Fínsku. V tejto súvislosti návrh zákona obsahoval okrem iného odhady ekonomických dopadov zmien metodík kontroly na povolenú výšku výnosu prevádzkovateľov distribučných sústav a na poplatky za distribúciu, ktoré vyberajú od svojich odberateľov. Alajärven Sähkö a Elenia okrem toho vo svojich písomných pripomienkach tvrdia, že návrh zákona obsahoval veľmi presné výpočty o tom, ako budú rozhodnutia Energetického úradu týkajúce sa metodík výpočtu ovplyvnené týmto zákonom.
49.
Fínska vláda vo svojich písomných pripomienkach uvádza, že búrky a veľké množstvo snehu spôsobili v roku 2000 značné poruchy na distribučných sústavách elektriny vo Fínsku, čo spôsobilo výpadky elektriny. V dôsledku toho zákon o trhu s elektrinou vo svojej pôvodnej verzii, ktorá nadobudla účinnosť 1. septembra 2013, stanovil pre prevádzkovateľov sústav ciele na účely zlepšenia bezpečnosti distribučných sústav, ktoré mali byť splnené postupne do konca roka 2028 v ich príslušných oblastiach zodpovednosti. (
30
) V priebehu roka 2016 distribútori elektriny informovali svojich odberateľov o mimoriadne vysokých nárastoch ich cien, čo viedlo vládu k tomu, že do tohto zákona zaviedla ustanovenia, ktoré nadobudli účinnosť 1. septembra 2017 a ktorých cieľom bolo najmä uľahčiť predĺženie lehoty na implementáciu požiadaviek týkajúcich sa bezpečnosti distribučných sústav, aby sa znížila výška nákladov prevádzkovateľov distribučných sústav a obmedzilo sa zvyšovanie cien za prenos elektriny. Vláda, ktorá nastúpila do funkcie v roku 2019, plánovala pokračovanie týchto opatrení, pričom navrhla opatrenia týkajúce sa rozvoja a bezpečnosti distribučných sústav, keďže právomoc meniť metodiky výpočtu poplatkov za prenos a distribúciu elektriny mal Energetický úrad.
50.
Ďalej podľa fínskej vlády priniesol zákon č. 730/2021 tieto zmeny: po prvé bolo v súlade s novým § 119 zákona o trhu s elektrinou prijaté dodatočné obdobie ôsmich rokov na implementáciu požiadaviek v oblasti bezpečnosti prevádzky distribučnej sústavy; po druhé bolo do tohto zákona vložené ustanovenie, konkrétne § 19 druhý odsek bod 6, podľa ktorého prevádzkovateľ sústavy musí byť schopný poskytovať služby prenosu a distribúcie užívateľom svojej sústavy nákladovo efektívnym spôsobom, a po tretie bol doplnený § 52 uvedeného zákona týkajúci sa plánu rozvoja distribučnej sústavy, aby sa tento plán mohol v budúcnosti využívať na podporu a kontrolu efektívnosti nákladov na rozvoj distribučnej sústavy, najmä tým, že vyžaduje, aby uvedený plán uvádzal, či prevádzkovateľ sústavy využíva odozvu dopytu, opatrenia na zvýšenie energetickej účinnosti, uskladňovanie energie alebo iné zdroje ako alternatívy k rozširovaniu prenosovej kapacity distribučnej sústavy. Táto vláda dodáva, že vzhľadom na zmiernenie požiadaviek v oblasti bezpečnosti dodávok, ktoré priniesli tieto zmeny, bol Energetický úrad oprávnený zmeniť metodiky výpočtu distribučných taríf, aby zabránil prevádzkovateľom sústav vyberať od svojich odberateľov neprimerane vysoké distribučné poplatky.
51.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že pokiaľ ide o právomoc Súdneho dvora odpovedať na prejudiciálne otázky, systém spolupráce zavedený článkom 267 ZFEÚ je založený na jasnom rozdelení úloh medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom. V konaniach začatých podľa tohto článku prislúcha výklad vnútroštátnych ustanovení vnútroštátnym súdom, a nie Súdnemu dvoru, a Súdnemu dvoru neprislúcha vyslovovať sa k zlučiteľnosti predpisov vnútroštátneho práva s ustanoveniami práva Únie. Naproti tomu Súdny dvor má právomoc poskytnúť vnútroštátnemu súdu všetky výkladové prvky spadajúce do rámca práva Únie, ktoré mu umožnia posúdiť zlučiteľnosť vnútroštátnych právnych predpisov s právnou úpravou Únie. (
31
)
52.
Samotná skutočnosť, že vláda členského štátu sa snaží znížiť ceny za distribúciu elektriny, sa vo všeobecnosti nezdá byť ako taká nezlučiteľná s článkom 57 ods. 4 a 5 smernice 2019/944. Ako už totiž bolo uvedené, táto smernica nezbavuje členské štáty možnosti zaviesť svoju vnútroštátnu energetickú politiku.
53.
Je pravda, že výkon vlastných právomocí členským štátom, pokiaľ ide o zavedenie jeho vnútroštátnej energetickej politiky, má svojou povahou nevyhnutne vplyv na náklady na prevádzku elektrickej sústavy. V praxi preto nie je vždy zrejmé rozlišovanie medzi vykonávaním vnútroštátnej energetickej politiky a dodržiavaním právomocí regulačného orgánu. (
32
) Hoci bola judikatúra Súdneho dvora predmetom kritiky, (
33
) zdá sa mi, že naopak umožňuje vymedziť hranicu medzi právomocami regulačného orgánu a členského štátu.
54.
V rámci zriadenia svojej vnútroštátnej energetickej politiky má totiž členský štát právomoc rozhodovať o úrovni bezpečnosti dodávok elektriny, ak túto právomoc nezveril regulačnému orgánu. Členský štát má tak právo zvoliť si pre svoje energetické sústavy nižší štandard spoľahlivosti, ak sa domnieva, že predchádzajúci štandard vedie k nadmerným celkovým nákladom, pokiaľ tým zároveň neohrozuje prevádzkyschopnosť týchto sústav. Toto zníženie štandardu spoľahlivosti v zásade vedie k zníženiu investičných nákladov prevádzkovateľov prenosovej a distribučnej sústavy, čo musí v konečnom dôsledku znamenať zníženie taríf pre spotrebiteľov. Tento postup neznamená, že členský štát de facto stanovuje prenosové a distribučné tarify a/alebo metodiky ich výpočtu. Vplyv na metodiky výpočtu taríf prevádzkovateľov distribučných sústav sa totiž javí ako úplne nepriamy výsledok oprávneného záujmu členského štátu zvoliť si úroveň svojej bezpečnosti dodávok elektriny.
55.
Okrem toho v súlade s článkom 194 ods. 2 ZFEÚ má členský štát právomoc určiť podmienky využívania svojich energetických zdrojov. Na prvý pohľad sa zdá, že skutočnosť, že členský štát ukladá prevádzkovateľom sústavy povinnosť poskytovať služby prenosu a distribúcie užívateľom nákladovo efektívnym spôsobom a že plán rozvoja distribučnej sústavy by sa mohol v budúcnosti využívať na podporu a kontrolu efektívnosti nákladov na rozvoj tejto sústavy, patrí do tejto právomoci. Členské štáty sú totiž oprávnené hľadať najlepšie možné využitie svojich zdrojov elektriny.
56.
Naproti tomu, keďže regulačný orgán má podľa článku 59 ods. 1 písm. a) smernice 2019/944 za úlohu stanovovať alebo schvaľovať prenosové a distribučné tarify a/alebo metodiky ich výpočtu, prináleží iba tomuto orgánu, aby určil metodiky výpočtu a výšku týchto taríf. V tomto zmysle Súdny dvor uviedol, že vláda členského štátu nemôže stanoviť metodiky určenia poplatkov za prístup do sústavy a rozhodnúť o tom, v akých prípadoch a v akom rámci môže národný regulačný orgán stanoviť uvedené podmienky alebo metodiky, alebo ich schváliť na žiadosť prevádzkovateľa sústavy, ako aj presne v ktorých konkrétnych prípadoch používania sústavy a za akých podmienok môže tento orgán schváliť alebo zakázať individuálne poplatky za prístup do tejto sústavy. (
34
)
57.
Ako uvádza Komisia vo svojich písomných pripomienkach, zmeny vnútroštátnej právnej úpravy by preto neboli v súlade so smernicou 2019/944, ak by podrobne určovali ich účinky na prenosové a distribučné tarify a/alebo metodiky ich výpočtu, keďže podľa článkov 57 a 59 tejto smernice má regulačný orgán výlučnú právomoc posúdiť dôsledky vykonaných zmien, najmä pokiaľ sa týkajú štandardu spoľahlivosti, a premietnuť ich do metodík stanovenia cien.
58.
V tejto súvislosti Alajärven Sähkö a Elenia tvrdia, že ministerstvo práce a hospodárstva, minister zodpovedný za trh s elektrinou a fínsky parlament dali Energetickému úradu veľmi podrobné pokyny týkajúce sa zmien, ktoré mal vykonať po prijatí zákona č. 730/2021 v súvislosti s metodikami kontroly, ktoré už boli stanovené predtým, čo predstavuje nepriamy postup ako stanoviť tarify za prenos a distribúciu a/alebo metodiky ich výpočtu. Energetický úrad zase tvrdí, že jeho podkladová správa, ktorá sa týkala metodík kontroly primeranosti stanovenia taríf za prevádzku elektrizačnej sústavy, bola vypracovaná samostatne a že v záujme predvídateľnosti legislatívneho procesu je žiaduce, aby regulačný orgán mohol poskytnúť nezávislý odborný posudok o možnom vplyve zmien vnútroštátnych právnych predpisov. Keďže takýto posudok má vnútroštátnemu zákonodarcovi objasniť vplyv týchto zmien na prenosové a distribučné tarify a/alebo metodiky ich výpočtu, domnievam sa, že nenarúša nezávislosť regulačného orgánu v situácii, keď tento orgán mohol konať samostatne, výlučne na základe verejného záujmu, v úsilí zabezpečiť súlad s cieľmi sledovanými uvedenou smernicou a bez toho, aby podliehal vonkajším pokynom od iných orgánov, (
35
) čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.
59.
Chcem dodať, že podľa znenia druhej prejudiciálnej otázky „musel [Energetický úrad] zmeniť svoje metodiky kontroly“ po prijatí zákona č. 730/2021, čo možno chápať tak, že tomuto úradu ukladal povinnosť. Zároveň z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že tento úrad vo svojich rozhodnutiach z 15. decembra 2021 uvádza, že konal v otázke metodík kontrol z vlastnej iniciatívy po tom, ako nadobudol účinnosť tento zákon. Ten istý úrad navyše vo svojich písomných pripomienkach uvádza, že správna formulácia otázky by mala byť „považoval za potrebné zmeniť svoje metodiky kontroly“ v tom zmysle, že podľa § 13 prvého odseku bodu 2 zákona o dohľade môže zmeniť svoje rozhodnutie o stanovení metód kontroly vzhľadom na vývoj vnútroštátnych právnych predpisov a že toto ustanovenie výslovne ponecháva regulačnému orgánu právomoc posúdiť nevyhnutnosť a základ metodík kontroly, ako aj ich zmien. V dôsledku toho sa samotný Energetický úrad domnieva, že nekonal v rámci presne vymedzenej právomoci, pokiaľ ide o stanovenie prenosových a distribučných taríf a/alebo metodík ich výpočtu.
60.
Okrem toho cyperská vláda vo svojich písomných pripomienkach poznamenáva, že podľa znenia druhej prejudiciálnej otázky národný regulačný orgán zmenil svoje metodiky kontroly „uprostred kontrolovaného obdobia“. Táto vláda z toho vyvodzuje, že takáto zmena sa nezdá byť v súlade s článkom 59 ods. 7 smernice 2019/944, podľa ktorého sú regulačné orgány zodpovedné aspoň za stanovovanie alebo schvaľovanie národných metodík používaných na výpočet alebo stanovenie taríf za prenos a distribúciu alebo metodík ich výpočtu, a to „v dostatočnom predstihu pred tým, ako nadobudnú účinnosť“, a ak by bola nariadená, narúšala by nezávislosť národného regulačného orgánu. Treba však uviesť, že vnútroštátny súd sa nepýta Súdneho dvora na časovú pôsobnosť rozhodnutí z 15. decembra 2021. Návrh na začatie prejudiciálneho konania totiž neobsahuje žiadne úvahy v tejto súvislosti. Za týchto podmienok nie je potrebné skúmať túto otázku.
61.
V konečnom dôsledku prináleží vnútroštátnemu súdu, aby preskúmal, či zákon č. 730/2021 patrí do rámca právomocí, ktoré členskému štátu priznáva smernica 2019/944, t. j. či bol postup dotknutého členského štátu striktne obmedzený na stanovenie jeho vnútroštátnej energetickej politiky, najmä pokiaľ ide o bezpečnosť dodávok elektrizačnej sústavy a podmienky využívania jeho energetických zdrojov, alebo či zasiahol do výlučnej právomoci národného regulačného orgánu stanoviť prenosové a distribučné tarify a/alebo metodiky ich výpočtu.
62.
Vzhľadom na vyššie uvedené zastávam názor, že článok 57 ods. 4 a 5 smernice 2019/944 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni právnej úprave členského štátu, ktorej cieľom je, ako vyplýva z prípravných prác k tejto právnej úprave, ovplyvniť zníženie ceny za distribúciu elektriny bez toho, aby ako taká priamo zasahovala do taríf za prenos a distribúciu elektriny a/alebo do metodík ich výpočtu, ale v dôsledku ktorej národný regulačný orgán zmenil svoje metodiky kontroly, pokiaľ táto právna úprava odráža všeobecné usmernenia vydané vládou členského štátu v súvislosti s jeho vnútroštátnou energetickou politikou, najmä pokiaľ ide o stanovenie úrovne bezpečnosti dodávok a podmienok využívania energetických zdrojov, ktoré nepatria do povinností a právomocí regulačného orgánu v zmysle článku 59 tejto smernice.
V. Návrh
63.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Markkinaoikeus (Obchodný súd, Fínsko), takto:
Článok 57 ods. 4 a 5 smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/944 z 5. júna 2019 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh s elektrinou a o zmene smernice 2012/27/EÚ
sa má vykladať v tom zmysle, že:
nebráni právnej úprave členského štátu, ktorej cieľom je, ako vyplýva z prípravných prác k tejto právnej úprave, ovplyvniť zníženie ceny za distribúciu elektriny bez toho, aby ako taká priamo zasahovala do taríf za prenos a distribúciu elektriny a/alebo do metodík ich výpočtu, ale v dôsledku ktorej národný regulačný orgán zmenil svoje metodiky kontroly, pokiaľ táto právna úprava odráža všeobecné usmernenia vydané vládou členského štátu v súvislosti s jeho vnútroštátnou energetickou politikou, najmä pokiaľ ide o stanovenie úrovne bezpečnosti dodávok a podmienok využívania energetických zdrojov, ktoré nepatria do povinností a právomocí regulačného orgánu v zmysle článku 59 tejto smernice.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 5. júna 2019 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh s elektrinou a o zmene smernice 2012/27/EÚ (Ú. v. EÚ L 158, 2019, s. 125). Podľa článku 72 smernice 2019/944 sa s účinnosťou od 1. januára 2021 zrušila smernica Európskeho parlamentu a Rady 2009/72/ES z 13. júla 2009 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh s elektrinou, ktorou sa zrušuje smernica 2003/54/ES (Ú. v. EÚ L 211, 2009, s. 55).
(
3
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 5. júna 2019 o vnútornom trhu s elektrinou (Ú. v. EÚ L 158, 2019, s. 54).
(
4
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 5. júna 2019, ktorým sa zriaďuje Agentúra Európskej únie pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (Ú. v. EÚ L 158, 2019, s. 22).
(
5
)	Zákon č. 730/2021 nadobudol účinnosť 1. augusta 2021.
(
6
)	Vnútroštátny súd v tejto súvislosti odkazuje na rozsudok z 29. apríla 2004, Björnekulla Fruktindustrier (C‑371/02, EU:C:2004:275).
(
7
)	Pozri rozsudok z 15. júla 2021, Nemecko/Poľsko (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, bod 37 a citovaná judikatúra).
(
8
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 5. júna 2019 o pripravenosti na riziká v sektore elektrickej energie a o zrušení smernice 2005/89/ES (Ú. v. EÚ L 158, 2019, s. 1).
(
9
)	Rovnako odôvodnenie 80 smernice 2019/944 uvádza, že ak má vnútorný trh s elektrinou správne fungovať, regulačné orgány musia mať možnosť prijímať rozhodnutia vo všetkých relevantných regulačných záležitostiach a musia byť úplne nezávislé od akýchkoľvek iných verejných alebo súkromných záujmov. Toto odôvodnenie tiež spresňuje, že to nebráni súdnemu preskúmaniu ani parlamentnému dohľadu v súlade s ústavným právom členských štátov.
(
10
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. septembra 2021, Komisia/Nemecko (Prebratie smerníc 2009/72 a 2009/73) (C‑718/18, ďalej len „rozsudok Komisia/Nemecko, EU:C:2021:662, bod 108 a citovaná judikatúra).
(
11
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Nemecko (bod 109 a citovaná judikatúra)
(
12
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Nemecko (bod 130).
(
13
)	Pozri rozsudok z 29. októbra 2009, Komisia/Belgicko (C‑474/08, EU:C:2009:681, body 29 až 31).
(
14
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. júna 2020, Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, body 62 a 63). Pozri v súvislosti s týmto rozsudkom RIZZUTO, F.: The Independance of National Regulatory Authorities: Is There Now an Autonomous EU LAW concept of Independance of General Application? In: European Competition and Regulatory Law Review. 2021, zv. 5, č. 1, s. 64 – 75.
(
15
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. júna 2020, Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, bod 64).
(
16
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Nemecko (bod 132).
(
17
)	Pozri rozsudok Komisia/Nemecko (bod 112). V bode 126 tohto rozsudku Súdny dvor tiež uviedol, že zásada demokracie nebráni existencii verejnoprávnych orgánov, ktoré sa nachádzajú mimo klasickej administratívnej hierarchie, sú viac‑menej nezávislé od vlády a často plnia regulačné funkcie alebo vykonávajú úlohy, ktoré musia byť uchránené od politického vplyvu, pričom však naďalej podliehajú kontrole dodržiavania zákona zo strany príslušných súdov, a že skutočnosť, že národným regulačným orgánom je priznané postavenie nezávislé od všeobecných správnych orgánov nemôže sama osebe zbaviť tieto orgány ich demokratickej legitimity, keďže nie sú chránené od akéhokoľvek parlamentného vplyvu.
(
18
)	Pozri DELZANGLES, H.: L’indépendance des autorités de régulations sectorielles, communications électroniques, énergie et postes, dizertačná práca obhájená 30. júna 2008 na Univerzite Bordeaux IV (Francúzsko), konkrétne s. 234.
(
19
)	Pozri správu CEER (dostupnú výlučne v anglickom jazyku) s názvom „Safeguarding the independence of regulators – Insights from Europe’s energy regulators on powers, resources, independence, accountability and transparency“, 13. decembra 2016, k dispozícii na adrese: https://www.ceer.eu/wp‑content/uploads/2024/04/C16‑RBM‑06‑03_SafeguardingNRAIndependence_PUBLIC‑13‑Dec‑2016.pdf.
(
20
)	Pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Pitruzzella vo veci Komisia/Nemecko (Prebratie smerníc 2009/72 a 2009/73) (C‑718/18, EU:C:2021:20, bod 128).
(
21
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Nemecko (bod 110).
(
22
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 13. júla 2009 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh so zemným plynom, ktorou sa zrušuje smernica 2003/55/ES (Ú. v. EÚ L 211, 14.8.2009, s. 94).
(
23
)	Vo svojich písomných pripomienkach fínska vláda zdôrazňuje, že podľa § 6 prvého odseku bodu 7 zákona o dohľade vnútroštátny zákonodarca nezveril regulačnému orgánu právomoc schvaľovať alebo definovať pravidlá v oblasti bezpečnosti a rozvoja distribučných sústav elektriny, ale skôr úlohu monitorovať dodržiavanie týchto pravidiel a zúčastňovať sa na vypracovaní požiadaviek týkajúcich sa kvality služieb sústav a dodávok elektriny.
(
24
)	Pozri bod 31 vyššie.
(
25
)	Pozri článok 25 ods. 1 nariadenia 2019/943.
(
26
)	Pozri článok 25 ods. 3 nariadenia 2019/943. Napríklad Belgické kráľovstvo stanovilo štandard spoľahlivosti na 3 hodiny. Pozri v tomto zmysle arrêté royal du 4 septembre 2002 modifiant l’arrêté royal du 31 août 2021 relatif à la détermination de la norme de fiabilité et à l’approbation des valeurs du coût de l’énergie non distribuée et du coût d’un nouvel entrant (kráľovské nariadenie zo 4. septembra 2022, ktorým sa mení kráľovské nariadenie z 31. augusta 2021 o stanovení štandardu spoľahlivosti a schválení hodnôt nedodanej energie a nákladov na nový vstup) (Moniteur belge zo 14. septembra 2022, s. 67240).
(
27
)	Okrem toho odôvodnenie 82 tejto smernice uvádza, že regulačné orgány by mali stanoviť alebo schváliť individuálne sieťové tarify pre prenosové a distribučné sústavy alebo metodiku, alebo oboje, a že v oboch prípadoch by sa mala pri stanovovaní sieťových taríf podľa článku 57 ods. 4 písm. b) bodu ii) zachovať nezávislosť regulačných orgánov.
(
28
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Nemecko (bod 113).
(
29
)	Okrem toho Alajärven Sähkö a Elenia vo svojich písomných pripomienkach tvrdia, že vo fínskom právnom poriadku majú prípravné dokumenty k zákonu, akými sú správy pracovných skupín, stanoviská parlamentných výborov a komisií, ako aj návrhy vládnych zákonov, dôležitú úlohu pri výklade právnych predpisov a pravidelne sa používajú na objasnenie zámerov zákonodarcu, a že čím sú prípravné dokumenty k zákonu podrobnejšie a aktuálnejšie, tým je ich skutočná váha pri výklade a uplatňovaní právnych predpisov väčšia.
(
30
)	Fínska vláda spresňuje, že tento zákon vo svojej pôvodnej verzii stanovoval povinnosť navrhovať, budovať a udržiavať distribučné sústavy tak, aby porucha týchto sietí v dôsledku búrky alebo hmotnosti snehu nespôsobila prerušenie distribúcie elektriny na viac ako šesť hodín v mestskej oblasti a viac ako 36 hodín v ostatných oblastiach.
(
31
)	Pozri rozsudok z 8. mája 2024, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România (Združenia sudcov a prokurátorov) (C‑53/23, EU:C:2024:388, bod 14 a citovaná judikatúra).
(
32
)	Pozri v tomto zmysle HUHTA, K.: C‑718/18 Commission v. Germany: Critical Reflections on the Independence of National Regulatory Authorities in EU Energy Law. In: European Energy and Environmental Law Review. 2021, zv. 30, č. 6, s. 255 – 265, najmä s. 261. Podľa tejto autorky rozsudok Komisia/Nemecko ešte viac zatienil hranicu medzi všeobecnými usmerneniami energetickej politiky formulovanými členským štátom a záležitosťami, ktoré patria výlučne do kompetencie národných regulačných orgánov, keďže členské štáty, a nie regulačné orgány, majú širokú mieru voľnej úvahy pri určovaní toho, čo predstavuje verejný záujem. Uvedená autorka tiež zdôraznila, že žiadna vnútroštátna energetická politika sa nemôže vyhnúť zaujatiu stanoviska k cenám energie a jej cenotvorbe, takže všeobecné usmernenia energetickej politiky môžu výrazne ovplyvniť podmienky, za ktorých sa stanovujú tarify.
(
33
)	Pozri HUHTA, K.: c. d., s. 261.
(
34
)	Pozri rozsudok Komisia/Nemecko (body 114 až 116). Pozri tiež rozsudok z 3. decembra 2020, Komisia/Belgicko (Trh s elektrinou a zemným plynom) (C‑767/19, EU:C:2020:984, body 98 až 115).
(
35
)	Pozri bod 35 vyššie.