62022TJ0307_RES
Processo T‑397/22
A2B Connect BV e o.
contra
Conselho da União Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Primeira Secção Alargada) de 26 de março de 2025
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia — Proibição temporária de difusão e suspensão das autorizações de difusão de conteúdos de certos meios de comunicação social — Proibição temporária de publicitar produtos ou serviços em conteúdos produzidos ou difundidos por certos meios de comunicação social — Competência do Conselho — Liberdade de expressão e de informação — Proporcionalidade — Dever de fundamentação»
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia — Proibição temporária de difusão de conteúdos de certos meios de comunicação social — Proibição de fazer publicidade a produtos ou serviços em conteúdos produzidos ou difundidos por certos meios de comunicação social — Fiscalização jurisdicional da legalidade — Alcance — Disposição de alcance geral relativa a uma medida restritiva individual — Inclusão
[Artigos 24.°, n.o 1, 29.° e 40.° TUE; artigos 263.°, quarto parágrafo, e 275.°, segundo parágrafo, TFUE; Decisão 2014/512/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/351 e (PESC) 2022/884, artigo 4.o‑G, n.os 1 e 3; Regulamentos do Conselho n.os 833/2014, artigo 2.o‑F, n.os 1 e 3, 2022/350 e 2022/879]
(cf. n.os 23‑33)
Atos das instituições — Decisões — Disposições específicas relativas à política externa e de segurança comum (PESC) — Competência da União em matéria de PESC — Alcance — Decisões que prevejam medidas suscetíveis de alterar diretamente a situação jurídica dos particulares — Inclusão — Definição pelo Conselho do objeto das medidas restritivas — Proibição temporária de difusão de conteúdos de certos meios de comunicação social — Admissibilidade — Proibição de fazer publicidade a produtos ou serviços em conteúdos produzidos ou difundidos por certos meios de comunicação social — Competência para aplicar sanções atribuída a uma autoridade reguladora nacional — Não incidência
[Artigos 24.°, n.o 1, 29.° e 40.° TUE; artigos 263.°, quarto parágrafo, e 275.°, segundo parágrafo, TFUE; Decisão 2014/512/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/351 e (PESC) 2022/884, artigo 4.o‑G, n.os 1 e 3; Regulamentos do Conselho n.os 833/2014, artigo 2.o‑F, n.os 1 e 3, 2022/350 e 2022/879]
(cf. n.os 44‑54)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia — Proibição temporária de difusão de conteúdos de certos meios de comunicação social — Proibição de fazer publicidade a produtos ou serviços em conteúdos produzidos ou difundidos por certos meios de comunicação social — Fiscalização jurisdicional da legalidade — Alcance — Recurso de anulação — Ato regulamentar que executa uma decisão da União adotada no âmbito da política externa e de segurança comum — Competência dos órgãos jurisdicionais da União — Inclusão
(Artigo 215.o TFUE; Regulamentos do Conselho n.os 833/2014, 2022/350 e 2022/879)
(cf. n.os 61, 62)
Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Proibição temporária de difusão de conteúdos de certos meios de comunicação social — Proibição de fazer publicidade a produtos ou serviços em conteúdos produzidos ou difundidos por certos meios de comunicação social — Medidas de aplicação genérica — Admissibilidade de uma fundamentação que se limita a referir a situação global que levou à adoção do ato e os objetivos gerais prosseguidos por este
(Artigo 29.o TUE; artigos 215.° e 296.°, segundo parágrafo, TFUE; Regulamentos do Conselho n.os 833/2014, artigo 2.o‑F, n.os 1 e 3, 2022/350 e 2022/879)
(cf. n.os 70‑73, 76‑81, 85)
Direitos fundamentais — Liberdade de expressão — Consagração tanto pela Carta dos Direitos Fundamentais como pela Convenção Europeia dos Direitos Humanos — Sentido e alcance idênticos — Nível de proteção assegurado pela Carta que não viola o garantido pela referida convenção
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 11.o]
(cf. n.os 102, 103, 105‑107)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia — Proibição temporária de difusão de conteúdos de certos meios de comunicação social — Proibição de fazer publicidade a produtos ou serviços em conteúdos produzidos ou difundidos por certos meios de comunicação social — Restrição do direito à liberdade de expressão — Admissibilidade — Requisito — Restrição prevista pela lei — Conceito — Atos de alcance geral com bases jurídicas claras e previsíveis no direito da União — Inclusão
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 11.° e 52.°, n.o 1; Regulamentos do Conselho n.os 833/2014, artigo 2.o‑F, n.os 1 e 3, 2022/350 e 2022/879)
(cf. n.os 104, 111‑115)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia — Proibição temporária de difusão de conteúdos de certos meios de comunicação social — Proibição de fazer publicidade a produtos ou serviços em conteúdos produzidos ou difundidos por certos meios de comunicação social — Restrição do direito à liberdade de expressão — Admissibilidade — Requisito — Respeito pelo conteúdo essencial da liberdade de expressão — Conceito — Atos de caráter temporário e reversível que não põem em causa esta liberdade enquanto tal — Inclusão
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 11.° e 52.°, n.o 1; Regulamentos do Conselho n.os 833/2014, artigo 2.o‑F, n.os 1 e 3, 2022/350 e 2022/879)
(cf. n.os 116‑118, 120, 121)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia — Proibição temporária de difusão de conteúdos de certos meios de comunicação social — Proibição de fazer publicidade a produtos ou serviços em conteúdos produzidos ou difundidos por certos meios de comunicação social — Restrição do direito à liberdade de expressão — Admissibilidade — Requisito — Prossecução de um objetivo de interesse geral, reconhecido como tal pela União — Conceito — Proteção da ordem e da segurança públicas da União — Preservação da paz e da segurança internacionais — Inclusão
[Artigos 3.°, n.o 1, 5.° e 21.°, n.o 2, alínea c), TUE, Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 11.° e 52.°, n.o 1; Regulamentos do Conselho n.os 833/2014, artigo 2.o‑F, n.os 1 e 3, 2022/350 e 2022/879]
(cf. n.os 122, 123)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia — Proibição temporária de difusão de conteúdos de certos meios de comunicação social — Proibição de fazer publicidade a produtos ou serviços em conteúdos produzidos ou difundidos por certos meios de comunicação social — Restrição do direito à liberdade de expressão — Admissibilidade — Requisito — Respeito pelo princípio da proporcionalidade — Violação — Inexistência
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 11.° e 52.°, n.o 1; Regulamentos do Conselho n.os 833/2014, artigo 2.o‑F, n.os 1 e 3, 2022/350 e 2022/879)
(cf. n.os 124‑135)
Recurso de anulação — Fundamentos — Recurso contra regulamentos do Conselho que adotam medidas restritivas tendo em conta a situação na Ucrânia — Fundamento relativo à violação do direito à liberdade de expressão e de informação dos utilizadores dos serviços de um prestador de serviços de Internet — Impossibilidade de o operador em causa invocar o direito à liberdade de expressão e de informação dos seus utilizadores
(Artigo 263.o TFUE)
(cf. n.os 136‑140)
Resumo
No seu acórdão, o Tribunal Geral nega provimento ao recurso de anulação interposto pelas sociedades recorrentes contra os atos através dos quais o Conselho proíbe qualquer operador estabelecido na União Europeia, por um lado, de difundir, autorizar ou facilitar a difusão, pelas pessoas coletivas, entidades ou organismos enumerados nos anexos dos atos recorridos, de conteúdos ou de contribuir para os mesmos e, por outro lado, de fazer publicidade a produtos ou serviços em conteúdos difundidos por estes (
1
). Este processo permite, nomeadamente, ao Tribunal Geral pronunciar‑se sobre as condições do reconhecimento da sua competência para conhecer da legalidade das decisões adotadas no âmbito da política externa e de segurança comum (PESC) em relação às recorrentes a que se impõem estas proibições.
Este acórdão insere‑se no contexto de uma série de medidas restritivas adotadas pela União na sequência da agressão militar perpetrada pela Federação da Rússia contra a Ucrânia em 24 de fevereiro de 2022. As recorrentes, que estão estabelecidas nos Países Baixos e cujos nomes não constam das listas anexadas aos atos recorridos, são prestadoras de serviços de acesso à Internet a particulares e a empresas.
Em apoio do seu recurso, as recorrentes invocam a incompetência do Conselho para adotar os atos recorridos e a violação do direito à liberdade de expressão e de informação (
2
) e do direito a uma boa administração (
3
) garantidos pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
Apreciação do Tribunal Geral
Ao examinar oficiosamente a questão da sua competência para apreciar a legalidade dos atos recorridos, o Tribunal Geral conclui, em primeiro lugar, que só há que decidir sobre a legalidade dos regulamentos recorridos. A este respeito, recorda, antes de mais, que, em conformidade com o artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, é a natureza individual dos atos adotados com fundamento nas disposições relativas à PESC que abre o acesso aos órgãos jurisdicionais da União. Uma decisão que prevê medidas restritivas pode ser considerada individual se a pessoa em causa for especificamente referida na decisão. Ora, uma vez que os nomes das recorrentes não constam nem do corpo da Decisão 2014/512, conforme alterada, nem no seu anexo IX, conforme alterado, o Tribunal Geral declara que as decisões recorridas não constituem medidas restritivas contra as recorrentes. Com efeito, as medidas restritivas em causa devem ser entendidas como tendo um alcance geral em relação às recorrentes, uma vez que fazem parte das entidades que pertencem à categoria geral e abstrata dos «operadores» aos quais é proibido difundir quaisquer conteúdos provenientes das «pessoas coletivas, entidades ou organismos enumerados no anexo IX» da Decisão 2014/512 conforme alterada, e um alcance individual em relação a estes últimos.
As recorrentes não podem, portanto, invocar o caráter individual das medidas restritivas em causa relativamente aos meios de comunicação social identificados no corpo da Decisão 2014/512 conforme alterada, para fundamentar a competência do Tribunal Geral para conhecer do seu recurso de anulação. Em contrapartida, o Tribunal Geral deve assegurar uma fiscalização integral da legalidade dos atos da União, como os regulamentos recorridos, que foram adotados com base no artigo 215.o TFUE.
No que diz respeito, em segundo lugar, à competência do Conselho para adotar os regulamentos em causa, o Tribunal Geral recorda, por um lado, que, nos termos do artigo 215.o, n.o 2, TFUE, o requisito prévio à verificação da competência do Conselho para adotar os regulamentos recorridos é que este seja competente para adotar as decisões recorridas, que lhe conferem esse poder, e, por outro lado, que, nas suas relações com o resto do mundo, a União promove os seus valores e interesses e contribui para a proteção dos seus cidadãos (
4
), para a paz, para a segurança e para a rigorosa observância do direito internacional. Em seguida, o Tribunal Geral salienta que resulta de uma leitura conjugada dos artigos 21.°, 23.°, do artigo 24.o, n.o 1, do artigo 25.o, do artigo 28.o, n.o 1, primeiro parágrafo, e do artigo 29.o TUE que o conceito de «posição da União» pode prestar‑se a uma interpretação ampla, pelo que podem, nomeadamente, ser adotadas, com base no artigo 29.o TUE, decisões que prevejam medidas suscetíveis de alterar diretamente a situação jurídica dos particulares. Por outro lado, o Conselho dispõe de uma grande margem para definir o objeto das medidas restritivas que a União adota no domínio da PESC. Assim, este pôde considerar, com razão, que face à crise internacional provocada pela agressão da Ucrânia pela Federação da Rússia, entre as medidas úteis para reagir à grave ameaça contra a paz nas fronteiras da União e à violação do direito internacional, podiam figurar a proibição da difusão de conteúdos de certos meios de comunicação social, controlados pelos dirigentes da Federação da Rússia, pelo facto de apoiarem esta agressão através de ações de propaganda contínuas e concertadas destinadas à sociedade civil na União e nos países vizinhos, e a proibição de fazer publicidade a produtos ou serviços nos conteúdos produzidos ou difundidos pelos meios de comunicação social em causa.
O Tribunal Geral observa a este respeito, uma vez que a propaganda e as campanhas de desinformação levadas a cabo pelos referidos meios de comunicação social podem pôr em causa os fundamentos das sociedades democráticas e fazem parte integrante do arsenal de guerra moderna, que as medidas restritivas em causa se inscrevem no âmbito da prossecução pela União dos objetivos que lhe foram atribuídos pelo artigo 3.o, n.os 1 e 5, TUE. Uma vez que as ações em causa constituem, a este respeito, uma ameaça importante e direta à ordem e à segurança públicas da União, estas medidas, ao visarem salvaguardar os valores da União, os seus interesses fundamentais, a sua segurança, a sua independência e a preservação da paz, estão, com efeito, diretamente ligadas às finalidades da PESC (
5
).
Além disso, o Tribunal Geral sublinha que a circunstância de uma autoridade reguladora nacional dispor do poder de sancionar um meio de comunicação audiovisual por um conteúdo editorial inadequado não se opõe à competência reconhecida ao Conselho para adotar medidas restritivas destinadas a proibir provisoriamente e de forma reversível a difusão de certos conteúdos mediáticos. Com efeito, a competência atribuída às autoridades administrativas nacionais pelas legislações internas não prossegue os mesmos objetivos, não assenta nos mesmos valores e não pode garantir os mesmos resultados que uma intervenção uniforme e imediata em todo o território da União, como a realizável ao abrigo da PESC.
Por último, o Tribunal Geral observa que a adoção dos atos recorridos não pode ser posta em causa pela possibilidade de a União intervir, no domínio dos serviços audiovisuais, com base noutras categorias de competências regidas pelo Tratado FUE (
6
). Com efeito, a execução das políticas referidas nos artigos 3.° a 6.° TFUE não deve afetar a aplicação dos procedimentos e o âmbito das atribuições das instituições previstos nos Tratados para o exercício das competências da União no âmbito da PESC (
7
).
No que diz respeito, em terceiro lugar, à alegada violação do direito a uma boa administração, o Tribunal Geral refere que o Conselho fundamentou suficientemente os regulamentos recorridos. A este respeito, recorda que, tratando‑se de disposições de alcance geral, a fundamentação pode limitar‑se a indicar, por um lado, a situação de conjunto que levou à sua adoção e, por outro, os objetivos gerais que se propõem atingir e que o direito da União não impõe nenhuma obrigação ao Conselho de divulgar a documentação relativa ao seu processo decisório.
No que diz respeito, em quarto e último lugar, à alegada violação da liberdade de expressão e de informação, em especial da liberdade de transmitir informações, o Tribunal Geral recorda que os direitos e liberdades consagrados no artigo 11.o da Carta não são prerrogativas absolutas, mas devem ser tomados em consideração relativamente à sua função na sociedade. Assim, admitindo, por um lado, que prestadores de serviços de Internet, como as recorrentes, possam ser considerados titulares de um direito autónomo à liberdade de transmitir informações e, por outro, que a proibição temporária de contribuir para a difusão dos conteúdos dos meios de comunicação social abrangidos pelas medidas restritivas em causa e a de fazer publicidade a produtos ou serviços em conteúdos difundidos por estes meios de comunicação social possam constituir uma ingerência no exercício da referida liberdade, o Tribunal Geral recorda que podem ser admitidas restrições ao exercício dos direitos consagrados na Carta (
8
).
No caso, o Tribunal Geral considera, tendo em conta a natureza e o objetivo das proibições em causa, que era adequado que o Conselho tivesse em conta prestadores de serviços de Internet, como as recorrentes, à semelhança de qualquer um dos meios de transmissão ou de distribuição de conteúdos, enquanto operadores que devem assegurar a execução, e, portanto, a eficácia, no território da União destas proibições.
Por último, o Tribunal Geral declara que as recorrentes não podem invocar, em apoio do seu recurso de anulação, o direito de os utilizadores dos seus serviços receberem informações, dado que elas próprias não são titulares desse direito.
(
1
)	Decisão (PESC) 2022/351 do Conselho, de 1 de março de 2022, que altera a Decisão 2014/512/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2022, L 65, p. 5), Regulamento (UE) 2022/350 do Conselho, de 1 de março de 2022, que altera o Regulamento (UE) n.o 833/2014 que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2022, L 65, p. 1), Decisão (PESC) 2022/884 do Conselho, de 3 de junho de 2022, que altera a Decisão 2014/512/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2022, L 153, p. 128), e Regulamento (UE) 2022/879 do Conselho, de 3 de junho de 2022, que altera o Regulamento (UE) n.o 833/2014 que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2022, L 153, p. 53).
(
2
)	Artigo 11.o da Carta.
(
3
)	Artigo 41.o da Carta.
(
4
)	Artigo 3.o, n.o 5, TUE.
(
5
)	Artigo 21.o, n.o 2, alíneas a) e c), TUE.
(
6
)	Artigo 4.o, n.o 2, TFUE.
(
7
)	Em conformidade com o artigo 40.o, segundo parágrafo, TUE.
(
8
)	Artigo 52.o, n.o 1, da Carta.