62015CC0424
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
YVES BOT
föredraget den 30 juni 2016 (
1
)
Mål C‑424/15
Xabier Ormaetxea Garai,
Bernardo Lorenzo Almendros
mot
Administración del Estado
(begäran om förhandsavgörande från Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien))
”Begäran om förhandsavgörande — Direktiv 2002/21/EG — Telesektorn — Elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster — Nationella regleringsmyndigheter — Krav på oberoende — Medlemsstaternas institutionella självbestämmanderätt”
1.
I detta mål ska domstolen i första hand, mot bakgrund av medlemsstaternas institutionella självbestämmanderätt på området, pröva vilket handlingsutrymme medlemsstaterna har när det gäller att organisera och omstrukturera sina nationella regleringsmyndigheter. I andra hand ska domstolen avgöra huruvida garantin om nationella regleringsmyndigheters oberoende undergrävs om ordföranden och en styrelseledamot i en nationell regleringsmyndighet avsätts innan deras mandattid är slut, som en följd av en institutionsreform som innebär att denna regleringsmyndighet slås samman med andra regleringsmyndigheter.
2.
Den spanska regeringen har genomfört en omfattande reform för att optimera resultatet av storskaliga besparingar och för att garantera ett enhetligt förhållningssätt i regleringen av alla nätverksindustrier. Reformen innebar att olika regleringsorgan slogs samman till ett enda sektorsövergripande organ. Den nationella regleringsmyndighet som är aktuell i det nationella målet, det vill säga Comisión del Mercado de las Telecommunicaciones (telemarknadsmyndigheten, Spanien) (nedan kallad CMT), slogs ihop med, bland annat, Comisión Nacional de la Competecia (den nationella konkurrensmyndigheten, Spanien), Comisíón Nacinal del Sector Postal (den nationella postmyndigheten, Spanien) och Comisíón Nacional de Energia (den nationella energimyndigheten, Spanien). Som direkt följd av reformen avslutades, bland annat, mandatet i förtid för regleringsmyndighetens ordförande och för en av dess styrelseledamöter, utan att något av det begränsade antal skäl som föreskrivs i spansk lag låg till grund för avsättningarna.
3.
I detta förslag till avgörande anför jag att direktiv 2002/21/EG (
2
) enligt min mening ska tolkas så, att det inte hindrar att en nationell regleringsmyndighet i samband med en institutionsreform slås ihop med andra regleringsmyndigheter, till exempel konkurrens-, post- eller energimyndigheter. Förutsättningen är att de nationella regleringsmyndigheternas uppgifter enligt detta direktiv kan utföras med iakttagande av de krav och garantier som föreskrivs i direktivet, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva.
4.
Vidare förklarar jag varför jag anser att artikel 3.3a i ramdirektivet ska tolkas så, att en nationell regleringsmyndighets oberoende undergrävs om dess ordförande och en av dess styrelseledamöter, efter en institutionsreform som inneburit en sammanslagning av denna regleringsmyndighet och andra regleringsmyndigheter, avsätts före utgången av deras mandattid utan att några övergångsbestämmelser antas för att garantera att den förstnämnda personens mandattid iakttas och att den sistnämnda personens mandattid ändras.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätten
5.
Genom ramdirektivet inrättas ett regelverk för elektronisk kommunikation för att skapa förutsättningar för effektiv konkurrens inom telekommunikationssektorn. (
3
)
6.
I synnerhet fastställs i ramdirektivet vilka uppgifter som ankommer på de nationella regleringsmyndigheterna och grundprinciperna för hur de ska fungera.
7.
I artikel 2 g i ramdirektivet definieras en nationell regleringsmyndighet som ”ett eller flera organ som av en medlemsstat har fått i uppdrag att utföra någon av de regleringsuppgifter som fastställs i detta direktiv och i särdirektiven”.
8.
Artikel 3 i ramdirektivet har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna skall säkerställa att alla uppgifter som åvilar de nationella regleringsmyndigheterna enligt detta direktiv och enligt särdirektiven fullgörs av ett behörigt organ.
2.   Medlemsstaterna skall garantera sina respektive nationella regleringsmyndigheters oberoende genom att säkerställa att de är rättsligt åtskilda från och verksamhetsmässigt oberoende av alla organisationer som tillhandahåller nät, utrustning eller tjänster för elektronisk kommunikation. Medlemsstater som behåller äganderätten till eller kontrollen över företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster skall säkerställa att en faktisk organisatorisk åtskillnad görs mellan regleringsverksamheten och sådan verksamhet som har samband med ägande eller kontroll.
3.   Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna utövar sina befogenheter på ett sätt som är opartiskt, öppet redovisat och punktligt. Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna har tillräckliga finansiella och personella resurser för att kunna utföra de uppgifter de tilldelats.
3a.   Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i punkterna 4 och 5 ska de nationella regleringsmyndigheter som har ansvaret för förhandsreglering av marknaden eller för lösning av tvister mellan företag i enlighet med artiklarna 20 eller 21 i detta direktiv agera oberoende och inte begära eller ta emot instruktioner från något annat organ i samband med utövandet av dessa uppgifter som tilldelats dem enligt den nationella lagstiftning som genomför gemenskapslagstiftningen. Detta ska inte förhindra översyn i enlighet med nationell konstitutionell rätt. Endast överklagandeinstanser som inrättats i enlighet med artikel 4 ska ha befogenheter att upphäva eller undanröja de nationella regleringsmyndigheternas beslut.
Medlemsstaterna ska säkerställa att chefen för den nationella regleringsmyndigheten, eller i förekommande fall medlemmar i det kollegiala organ som fyller denna funktion inom den nationella regleringsmyndigheten enligt första stycket eller dennes ersättare ska kunna avsättas enbart om denne inte längre uppfyller villkoren för att utföra sina uppgifter vilka har fastställts i förväg i nationell lagstiftning. Beslutet att avsätta den berörda nationella regleringsmyndighetens chef, eller i förekommande fall medlemmar i det kollegiala organ som fyller denna funktion inom regleringsmyndigheten, ska offentliggöras vid tidpunkten för uppsägningen. Den avsatta chefen för den nationella regleringsmyndigheten, eller i förekommande fall de avsatta medlemmarna i det kollegiala organ som fyller denna funktion inom den nationella regleringsmyndigheten, ska erhålla en motivering och ha rätt att begära att denna offentliggörs om så inte annars skulle ske, i vilket fall den ska offentliggöras.
Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna enligt första stycket har separata årliga budgetar. Budgetarna ska offentliggöras. Medlemsstaterna ska även se till att de nationella regleringsmyndigheterna har tillräckliga ekonomiska resurser och tillräcklig personal för att aktivt kunna delta i och stödja organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec).[ (
4
)]
3b.   Medlemsstaterna ska säkerställa att de mål som uppställts för Berec om att främja större samordning och enhetlighet i lagstiftningen aktivt stöds av respektive nationell regleringsmyndighet.
3c.   När medlemsstaterna fattar sina egna beslut om sina nationella marknader ska de säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna i största möjliga utsträckning beaktar yttranden och gemensamma ståndpunkter som Berec antar.
4.   De ska i lätt åtkomlig form offentliggöra de uppgifter som ska utföras av de nationella regleringsmyndigheterna, i synnerhet när sådana uppgifter ges till fler än ett organ. Medlemsstaterna skall i förekommande fall säkerställa samråd och samarbete mellan sådana myndigheter, och mellan sådana myndigheter och de nationella myndigheter som har ansvaret för tillämpningen av konkurrenslagstiftningen och de nationella myndigheter som har ansvaret för tillämpningen av konsumentlagstiftningen, i frågor som är av gemensamt intresse. Om mer än en myndighet har behörighet i sådana ärenden, skall medlemsstaterna säkerställa att varje myndighets respektive uppgifter offentliggörs i lätt åtkomlig form.
5.   De nationella regleringsmyndigheterna och de nationella konkurrensmyndigheterna skall förse varandra med den information som krävs för tillämpningen av bestämmelserna i detta direktiv och i särdirektiven. När det gäller den information som utbyts skall den mottagande myndigheten säkerställa samma grad av sekretess som den myndighet som lämnar informationen.
…”
9.
Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (
5
) innebar att ett regelverk inrättades för att skapa en jämvikt mellan den höga skyddsnivån för enskilda personers privatliv och den fria rörligheten för personuppgifter inom Europeiska unionen.
10.
I artikel 28.1 i detta direktiv föreskrivs följande:
”Varje medlemsstat skall tillse att det utses en eller flera myndigheter som har till uppgift att inom dess territorium övervaka tillämpningen av de bestämmelser som medlemsstaterna antar till följd av detta direktiv.
Dessa myndigheter ska vara fullt oberoende när de fullgör sina åligganden.”
B – Spansk lagstiftning
11.
CMT inrättades genom Real Decreto-Ley 6/1996 de Liberalización de las Telecomunicaciones (kungligt lagdekret 6/1996 av den 7 juni 1996 om privatisering av telekommunikationssektorn) (
6
) som ett oberoende organ med uppgift att övervaka tillämpningen av principerna om fri konkurrens, öppenhet och likabehandling och att lösa tvister mellan operatörerna inom sektorn.
12.
I artikel 13.1 i Ley 2/2011 de Economía Sostenible (lag 2/2011 av den 4 mars 2011 om hållbar ekonomi) (
7
) föreskrevs att CMT:s ordförande och ledamöter skulle utnämnas av regeringen genom kungligt dekret på förslag av behörig minister. De skulle väljas ut bland personer med erkänt anseende och yrkeskunnande, sedan ministern och de personer som föreslagits som ordförande och styrelseledamöter hade frågats ut av motsvarande utskott i Congreso de los Disputados (deputeradeförsamlingen, Spanien). Utfrågningen skulle avse kandidaternas kapacitet. Utfrågningen av ordföranden skulle dessutom avse vederbörandes handlingsprogram för organet och den reglerade sektorn.
13.
I artikel 13.2 i lag 2/2011 angavs att mandatet som ordförande och styrelseledamot skulle vara i sex år, utan möjlighet till omval som styrelseledamot. Styrelseledamöterna skulle utnämnas några i taget, för att stabilitet och kontinuitet skulle säkerställas i styrelsen.
14.
I artikel 16 i denna lag angavs att regleringsorganens ordförande och styrelseledamöter endast kunde avsättas av ett begränsat antal skäl, nämligen om de själva valde att avgå, när mandattiden löpte ut, om det i efterhand framkom omständigheter som var oförenliga med uppdraget, om det meddelades en fällande dom för uppsåtligt brott, om det uppstod en permanent arbetsoförmåga eller om regeringen beslutade att avsluta anställningen på grund av allvarligt åsidosättande av de uppgifter som var förenade med tjänsten eller att skyldigheter inte fullgjordes med avseende på oförenlighet, intressekonflikt eller reserveringsskyldighet. I ett sådant fall skulle regeringen fatta beslutet att avsluta anställningen oberoende av den sanktionsordning som i förekommande fall kunde vara tillämplig efter prövning av behörig minister.
15.
I samband med den reform som genomfördes genom lag 2/2011 i syfte att anpassa antalet styrelseledamöter i regleringsorganen och i den nationella konkurrensmyndigheten föreskrevs övergångsbestämmelser i den nionde tilläggsbestämmelsen till denna lag. I övergångsbestämmelserna föreskrevs bland annat att ny ordförande i dessa organ skulle utnämnas då mandattiden för de sittande ordförandena löpte ut och att nya styrelseledamöter skulle utnämnas då antalet styrelseledamöter vars mandattid var på väg att löpa ut var färre än sex.
16.
I ingressen till Ley 3/2013 de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (lag 3/2013 av den 4 juni 2013 om inrättande av den nationella marknads- och konkurrensmyndigheten) (
8
) anges att syftet med lagen är att inrätta den nationella marknads- och konkurrensmyndigheten (nedan kallad CNMC), i vilken ska ingå flera olika regleringsorgan, nämligen den nationella energimyndigheten, CMT, den nationella konkurrensmyndigheten, Comité de Regulación Ferroviaria (järnvägsregleringskommittén, Spanien), den nationella postmyndigheten, Comisión de Regulatión Económica Aeroportuaria (myndigheten för ekonomisk luftfartsreglering, Spanien) och Consejo Audiovisual del Estado (det statliga radio- och tv-rådet, Spanien). Genom denna lag upphävdes artikel 13 i lag 2/2011.
17.
CNMC:s uppdrag är i enlighet med artikel 6 i lag 3/2013 att övervaka och se till att marknaderna för elektronisk telekommunikation fungerar väl. Enligt andra bestämmelser i lagen ska CNMC bland annat bevara och i allmänhet främja en faktisk konkurrens på alla marknader och tillverkningssektorer samt övervaka och kontrollera el- och gasmarknaderna, postsektorn, radio- och tv-kommunikation och järnvägssektorn.
18.
I artikel 23 i lag 3/2013 föreskrivs samma skäl till avsättning av styrelseledamöter som dem som angavs i artikel 16 i lag 2/2011.
19.
I den andra tilläggsbestämmelsen till lag 3/2013 anges att CNMC:s inrättande innebär att den nationella konkurrensmyndigheten, den nationella energimyndigheten, CMT, den nationella postmyndigheten, järnvägsregleringskommittén, Comisión Nacional del Juego (den nationella spelmyndigheten, Spanien), myndigheten för ekonomisk luftfartsreglering och det statliga radio- och tv-rådet avskaffas.
20.
Den 31 augusti 2013 offentliggjordes Real Decreto 657/2013 por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (kungligt dekret 657/2013 av den 30 augusti 2013 om antagande av organisatoriska föreskrifter för den nationella marknads- och konkurrensmyndigheten) (
9
). CNMC:s ordförande och styrelseledamöter utnämndes genom kungliga dekret som offentliggjordes den 10 september 2013.
21.
Slutligen innebar Real Decreto 795/2013 por el que se dispone el cese de don Bernardo Lorenzo Almendros como Presidente de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (kungligt dekret 795/2013 av den 11 oktober 2013 om avsättning av Bernardo Lorenzo Almendros från uppdraget som ordförande för telemarknadsmyndigheten) (
10
) och Real Decreto 800/2013 por el que se dispone el cese de don Xabier Ormaetxea Garai como Consejero de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (kungligt dekret 800/2013 av den 11 oktober 2013 om avsättning av Xabier Ormaetxea Garai från uppdraget som styrelseledamot i telemarknadsmyndigheten) (
11
) att mandatet för ordföranden och en styrelseledamot i CMT avslutades. I de båda dekreten föreskrevs dessutom att avsättningarna hade retroaktiv verkan från den 7 oktober 2013.
II – Bakgrund till tvisten i det nationella målet och tolkningsfrågorna
22.
Den 10 mars 2011 utnämndes Bernardo Lorenzo Almendros och Xabier Ormaetxea Garai (nedan kallade sökandena) till ordförande respektive ledamot i CMT. Till följd av den reform som genomfördes av den spanska regeringen offentliggjordes den 15 oktober 2013 kungligt dekret 795/2013 och kungligt dekret 800/2013. Genom dessa dekret avsattes sökandena med verkan från och med den 7 oktober 2013.
23.
Sökandena väckte då talan mot de kungliga dekreten. De anser att dekreten innebar att deras mandat avslutades i förtid utan laga skäl. De anförde även att dekreten utfärdades utan att de föregicks av något disciplinärt förfarande eller ens att sökandena underrättades om skälen, vilket strider mot artikel 3.3a andra stycket i ramdirektivet.
24.
Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) har även angett att en av sökandena genom skrivelse av den 4 november 2013 ingav ett klagomål till Europeiska kommissionen avseende ett åsidosättande av denna bestämmelse, vilket registrerades.
25.
Tribunal Supremo (Högsta domstolen) ansåg det oklart hur unionsrätten skulle tolkas och beslutade därför att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Kan [ramdirektivet] tolkas så att det, sett till målet att effektivt skydda de allmänintressen som det ankommer på den nationella regleringsmyndigheten på området [för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster] att säkerställa, är förenligt med direktivet att den nationella lagstiftaren inrättar ett reglerings- och tillsynsorgan som följer en icke-specialiserad institutionell modell och som i en enda organisation samlar de dittills existerande kontrollorganen på bland annat energi-, telekommunikations- och konkurrensområdena?
2)
Motsvarar kraven i artikel 3.2 och 3.3a i [ramdirektivet] på ’oberoende’ för de nationella regleringsmyndigheterna på området för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster dem som gäller för nationella tillsynsmyndigheter på området skydd för personuppgifter enligt artikel 28 i direktiv 95/46…?
3)
Är rättspraxis enligt … dom av den 8 april 2014 [(kommissionen/Ungern (C‑288/12, EU:C:2014:237)] tillämplig, förutsatt att de ansvariga för en nationell regleringsmyndighet för telekommunikationen entledigas innan deras mandatperiod löper ut till följd av nya rättsliga bestämmelser genom vilka inrättas en tillsynsmyndighet som samlar olika nationella tillsynsmyndigheter för reglerade sektorer? Är ett sådant entledigande – som följer av att en ny nationell lag träder i kraft och inte beror på att innehavarna av dessa poster inte längre uppfyller villkoren för att utföra sina uppgifter vilka har fastställts i förväg i nationell lagstiftning – förenligt med artikel 3.3a i [ramdirektivet]?”
III – Min bedömning
26.
Den hänskjutande domstolen har ställt den första tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida ramdirektivet ska tolkas så, att en sammanslagning, vid en institutionsreform, av en nationell regleringsmyndighet med andra regleringsmyndigheter, exempelvis regleringsmyndigheterna för konkurrens, postsektorn eller energisektorn, utgör ett åsidosättande av direktivets krav på bland annat regleringsmyndighetens oberoende, kapacitet och teknisk kompetens.
27.
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra och den tredje frågan, vilka enligt min mening bör prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 3.3a i ramdirektivet ska tolkas så, att en avsättning av ordföranden och en styrelseledamot i en regleringsmyndighet före utgången av deras mandattid, i samband med en institutionsreform som innebär att denna regleringsmyndighet slås ihop med andra regleringsmyndigheter, undergräver garantin om regleringsmyndighetens oberoende.
28.
Den hänskjutande domstolens första fråga ger egentligen anledning att pröva vilket handlingsutrymme medlemsstaterna har, mot bakgrund av medlemsstaternas institutionella självbestämmanderätt i frågan, när det gäller att organisera och omstrukturera sina regleringsmyndigheter.
29.
I ramdirektivet ställs inga formkrav på en nationell regleringsmyndighet. I artikel 2 g i direktivet definieras en nationell regleringsmyndighet som ”ett eller flera organ som av en medlemsstat har fått i uppdrag att utföra någon av de regleringsuppgifter som fastställs i detta direktiv och i särdirektiven”. Enligt fast rättspraxis åtnjuter medlemsstaterna för övrigt institutionell självbestämmanderätt vid organisationen och struktureringen av sina regleringsmyndigheter i den mening som avses i artikel 2 g i ramdirektivet. Denna självbestämmanderätt får emellertid endast utövas med iakttagande av de mål och skyldigheter som föreskrivs i detta direktiv. (
12
)
30.
Domstolen har således medgett att direktiv 2002/22/EG (
13
) i sig i princip inte hindrar att den nationella lagstiftaren träder in som nationell regleringsmyndighet i den mening som avses i ramdirektivet eller att en medlemsstat tilldelar uppgifter till följd av tillämpningen av det nya regelverket för elektroniska kommunikationstjänster till olika organ, förutsatt att dessa organ vid sin verksamhet uppfyller kraven i direktiven på kompetens, oberoende, opartiskhet och insyn och att de beslut den fattar i denna roll kan överklagas på ett effektivt sätt till en instans som är oberoende av de inblandade parterna. (
14
) På samma sätt kan tilldelningen av nationella nummerresurser samt förvaltning av de nationella nummerplanerna, vilket ankommer på de nationella regleringsmyndigheterna, fördelas mellan flera oberoende regleringsmyndigheter, däribland ministeriella myndigheter, under förutsättning att fördelningen av uppgifterna offentliggörs i lätt åtkomlig form och anmäls till kommissionen. (
15
)
31.
Det följer av denna rättspraxis att medlemsstaterna inom ramen för sin institutionella självbestämmanderätt har ett stort handlingsutrymme vad beträffar organisationen och struktureringen av sina regleringsmyndigheter. Handlingsutrymmet avgränsas av att kraven och garantierna enligt ramdirektivet måste vara uppfyllda.
32.
Således följer av artikel 3.2 i ramdirektivet att det nationella organ som har i uppdrag att utföra de uppgifter som de nationella regleringsmyndigheterna tilldelas genom ramdirektivet ska vara rättsligt åtskilda från och verksamhetsmässigt oberoende av alla organisationer som tillhandahåller nät, utrustning eller tjänster för elektronisk kommunikation. Medlemsstaten ska i förekommande fall säkerställa att en faktisk organisatorisk åtskillnad görs mellan regleringsverksamheten och sådan verksamhet som har samband med ägande eller kontroll av de företag som tillhandahåller näten och/eller de elektroniska kommunikationstjänsterna.
33.
För att kraven i artikel 3.3 i ramdirektivet ska vara uppfyllda måste detta organ dessutom kunna utföra de uppgifter som de nationella regleringsmyndigheterna tilldelats genom ramdirektivet på ett opartiskt, öppet och punktligt sätt. Det måste även ha tillräckliga finansiella och personella resurser för att kunna utföra uppgifterna.
34.
I och med detta anser jag att det inte finns några principiella hinder för att det i en medlemsstats lagstiftning föreskrivs att en nationell regleringsmyndighet ska slås samman med andra regleringsorgan och att dessa tillsammans ska utgöra en enda enhet, såsom föreskrivs i den spanska lagen. Den nationella domstolen måste emellertid pröva om de nationella regleringsmyndigheternas uppgifter enligt ramdirektivet utförs med iakttagande av de krav och garantier som föreskrivs i detta direktiv.
35.
Den spanska modellen är för övrigt inget undantag i unionen. Även Storhertigdömet Luxemburg och Kungariket Nederländerna har ett enda organ som har i uppdrag att reglera olika sektorer, såsom sektorerna för transport, gas, energi, posttjänster eller elektroniska kommunikationstjänster. I Förenade kungariket har en kommunikationsmyndighet i uppdrag att övervaka marknaden inom sektorerna för tv, radio och elektronisk kommunikation. I Belgien, Grekland, Frankrike, Slovakien och Sverige ligger uppdraget att reglera post- och telekommunikationssektorn på ett och samma organ. (
16
)
36.
Jag anser följaktligen att ramdirektivet mot ovanstående bakgrund ska tolkas så, att det inte hindrar att en nationell regleringsmyndighet i samband med en institutionsreform slås samman med andra regleringsmyndigheter, såsom regleringsmyndigheterna för konkurrens, postsektorn eller energisektorn, förutsatt att de nationella regleringsmyndigheternas uppgifter enligt ramdirektivet kan utföras med iakttagande av de krav och garantier som föreskrivs i det direktivet, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva.
37.
Nästa fråga är huruvida garantin om den nationella regleringsmyndighetens oberoende undergrävs om regleringsmyndighetens ordförande och en av dess styrelseledamöter till följd av en institutionsreform avsätts innan deras mandattid har löpt ut.
38.
I synnerhet vill den hänskjutande domstolen veta om domstolens praxis avseende direktiv 95/46 kan överföras på det nu aktuella målet. I det mål i vilket meddelades dom av den 8 april 2014, kommissionen/Ungern (C‑288/12, EU:C:2014:237), prövade domstolen, i samband med en talan om fördragsbrott, bland annat om kravet i artikel 28.1 andra stycket i detta direktiv, enligt vilket tillsynsmyndigheterna ska utöva de uppgifter som åläggs dem fullständigt oberoende, innebär att den berörda medlemsstaten är skyldig att respektera en sådan myndighets mandattid ända fram till den ursprungligen föreskrivna tidpunkten. (
17
)
39.
Domstolen erinrade i den domen om att de tillsynsmyndigheter som är behöriga i fråga om övervakning av behandling av personuppgifter ska åtnjuta ett sådant oberoende att de kan utöva sina uppgifter utan påverkan utifrån. Detta oberoende utesluter bland annat varje åläggande och all annan påverkan utifrån, direkt eller indirekt, som kan inverka på deras beslutsfattande och som kan hindra nämnda myndigheter från att fullgöra sin uppgift att säkerställa en riktig avvägning mellan skyddet för rätten till privatliv och ett fritt flöde av personuppgifter. (
18
) Domstolen uttalade att risken för att medlemsstatens kontrollmyndigheter kan påverka tillsynsmyndigheternas beslut i politiskt hänseende i sig var tillräcklig för att hindra tillsynsmyndigheterna från att utöva sina uppgifter på ett oberoende sätt, i den mån det enligt domstolen skulle kunna leda till att tillsynsmyndigheterna visar en ”föregripande hörsamhet” och till en misstanke om partiskhet. (
19
)
40.
Av det skälet slog domstolen i nämnda dom fast följande: ”Om medlemsstaterna kunde avsluta en tillsynsmyndighets mandat före utgången av den ursprungligen föreskrivna mandattiden utan att iaktta de bestämmelser och skyddsregler som i detta syfte föreskrivits i tillämplig lagstiftning, skulle den risk för att mandatet ska avslutas i förtid som skulle hänga över tillsynsmyndigheten under hela mandattiden kunna leda till ett slags hörsamhet från myndighetens sida gentemot den politiska makten som vore oförenlig med kravet på oberoende. … Detta är riktigt även när orsaken till att mandatet avslutas i förtid är en omstrukturering eller en ändring av myndighetens form. Sådana omstruktureringar eller ändringar ska vara organiserade så att kraven på oberoende i den tillämpliga lagstiftningen iakttas” (
20
).
41.
Den spanska, den belgiska och den nederländska regeringen samt kommissionen anser att de grundläggande skillnaderna mellan de uppgifter som tilldelats datatillsynsmyndigheter och nationella regleringsmyndigheter motiverar att begreppet oberoende definieras på ett annat sätt i det nu aktuella målet än i domstolens ovan angivna praxis.
42.
Det är visserligen sant att den roll som tilldelats datatillsynsmyndigheter och den roll som tilldelats de nationella regleringsmyndigheterna har olika syften, men icke desto mindre är det ett väsentligt villkor att garantin om oberoende iakttas även för att de nationella regleringsmyndigheterna ska fungera väl. Jag ser därmed inga skäl att tillämpa någon annan lösning än den som följer av dom av den 8 april 2014, kommissionen/Ungern (C‑288/12, EU:C:2014:237).
43.
Regleringen av elektroniska kommunikationstjänster har en direkt betydelse för kommunikationsfriheten och konsumentskyddet som inte får förringas. Således måste de nationella regleringsmyndigheterna vara faktiskt oberoende inte endast i förhållande till de ekonomiska aktörerna utan även i förhållande till de politiska aktörerna. Detta följer för övrigt klart och tydligt av unionsrättens bestämmelser.
44.
Enligt artikel 3.2 i ramdirektivet ska medlemsstaterna nämligen garantera de nationella regleringsmyndigheternas oberoende genom att sörja för att de hålls rättsligt åtskilda från och verksamhetsmässigt oberoende av alla organisationer som tillhandahåller nät, utrustning eller tjänster för elektronisk kommunikation. Beträffande artikel 3.3a i detta direktiv, vilken infördes genom direktiv 2009/140/EG, (
21
) följer det av skäl 13 i det sistnämnda direktivet att unionslagstiftaren genom detta tillägg just ville stärka de nationella regleringsmyndigheternas oberoende genom att ”[införa] uttryckliga regler som säkerställer att den nationella regleringsmyndighet som har ansvaret för förhandsreglering av marknaden, eller för lösning av tvister mellan företag, skyddas mot extern inblandning eller politiska påtryckningar som kan äventyra dess oberoende bedömning av frågor som förelagts den när den fullgör sina åligganden” (
22
). Unionslagstiftaren förklarade även följande: ”På grund av sådan yttre påverkan är det olämpligt att ett nationellt lagstiftande organ agerar som regleringsmyndighet enligt regelverket”.
45.
Med hänsyn till de nationella regleringsmyndigheternas regleringsuppgift och de behörigheter som de har tilldelats för detta ändamål, är det inte förvånande att unionslagstiftaren velat stärka garantin om regleringsmyndigheternas oberoende. De nationella regleringsmyndigheterna ska nämligen, inom ramen för sina uppgifter enligt ramdirektivet, bland annat fördela individuella rättigheter (
23
) och lösa tvister mellan företag, varvid de får införa skyldigheter. (
24
) De har även en viss regleringsbefogenhet i den mån de kan behöva införa priskontroller (
25
) eller vidta korrigeringsåtgärder om de anser att det inte råder konkurrens på marknaden genom att införa skyldigheter för företag som kan anses ha ett betydande inflytande på den marknaden. (
26
) De har således vidsträckta befogenheter, vilket domstolen erinrade om i dom av den 3 december 2009, kommissionen/Tyskland (C‑424/07, EU:C:2009:749). (
27
)
46.
Därmed tycks det vara av fundamental betydelse att garantin om oberoende iakttas och att de nationella regleringsmyndigheterna kan utföra sina uppgifter på ett opartiskt sätt, utan yttre påtryckningar, inte minst när medlemsstaten fortfarande äger eller kontrollerar företag som tillhandahåller nät och/eller elektroniska kommunikationstjänster. Domstolen underströk detta redan i dom av den 9 mars 2010, kommissionen/Tyskland (C‑518/07, EU:C:2010:125), i vilken domstolen angav att sådana oberoende myndigheter – här avsåg domstolen inte enbart tyska datatillsynsmyndigheter, utan även andra förvaltningsmyndigheter i det tyska rättssystemet – ofta har en regleringsfunktion eller utövar uppgifter som inte får utsättas för politisk påverkan, samtidigt som de är skyldiga att följa lagen, under de behöriga domstolarnas kontroll. (
28
)
47.
Därför är de nationella regleringsmyndigheternas sammansättning, ledamöternas mandattid och framför allt att de inte kan avsättas av andra skäl än dem som föreskrivs i lag i lika hög grad garantier mot yttre påtryckningar. Unionslagstiftaren har i artikel 3.3a andra stycket i ramdirektivet föreskrivit att chefen för en nationell regleringsmyndighet eller hans eller hennes ersättare ska kunna avsättas enbart om vederbörande inte längre uppfyller villkoren för att utföra sina uppgifter vilka har fastställts i förväg i nationell lagstiftning för att stärka garantin om de nationella regleringsmyndigheternas oberoende genom att skydda den eller dem som fattar besluten från yttre påtryckningar, bland annat påtryckningar i form av ett hot – även indirekt – om att mandattiden kan avslutas i förtid av andra skäl än dem som föreskrivs i lag.
48.
Om chefen för en nationell regleringsmyndighet och, som i det nu aktuella fallet, eventuellt någon av styrelseledamöterna avsätts i förtid av det enda skälet att medlemsstaten har valt att ändra den institutionella formen för denna regleringsmyndighet, kan detta således undergräva garantin om myndighetens oberoende.
49.
Hur ska varje medlemsstats institutionella självbestämmande i ett sådant fall förenas med garantin om oberoende?
50.
Domstolen angav i dom av den 8 april 2014, kommissionen/Ungern (C‑288/12, EU:C:2014:237), att garantin om oberoende undergrävs om en tillsynsmyndighets mandat avslutas i förtid och att ”[d]et är riktigt även när orsaken … är en omstrukturering eller en ändring av myndighets form. Sådana omstruktureringar eller ändringar ska vara organiserade så att kraven på oberoende i den tillämpliga lagstiftningen iakttas”. (
29
) Av detta drar jag slutsatsen att en omstrukturering av eller en ändring av formen på en tillsynsmyndighet, eller såvitt avser det nu aktuella fallet, en nationell regleringsmyndighet inte nödvändigtvis behöver vara oförenlig med ett iakttagande av regleringsmyndighetens oberoende.
51.
Jag anser, mot bakgrund av ovan angiven rättspraxis, att den berörda medlemsstaten måste kunna anta övergångsbestämmelser som gör att garantin om en nationell regleringsmyndighets oberoende kan iakttas samtidigt som en omstrukturering av samma myndighet förbereds.
52.
Den spanska regeringen föreskrev sådana bestämmelser år 2011, men de upphävdes genom lag 3/2013. Den nionde tilläggsbestämmelsen i lag 2/2011 om anpassning av sammansättningen av antalet styrelseledamöter i regleringsorganen och i den nationella konkurrensmyndigheten utgjorde nämligen övergångsbestämmelser just för att den reform som infördes genom denna lag skulle kunna förberedas och mandattiden för de berörda ordförandena samtidigt skulle kunna garanteras. Enligt nämnda lag skulle de nya ordförandena utnämnas då de sittande ordförandenas mandattid var slut. De nya styrelseledamöterna skulle utnämnas då antalet ledamöter vilkas mandat var på väg att löpa ut var färre än sex. I lagen föreskrevs även att de vice ordförandena i regleringsorganens styrelser, när lag 2/2011 trädde i kraft, skulle sitta kvar till dess att deras mandattid var slut, varefter uppdraget som vice ordförande för respektive organ skulle avskaffas.
53.
Om alla styrelseledamöter i de nationella regleringsmyndigheterna och i de övriga regleringsorgan som berördes av reformen hade fått behålla sina uppdrag skulle detta visserligen, som den spanska regeringen har påpekat, ha kunnat leda till en ny, dyr och ineffektiv enhet, men jag anser ändå att regleringsmyndighetens oberoende skulle ha kunnat garanteras genom övergångsbestämmelser i vilka föreskrevs att mandatet för regleringsmyndighetens chef eller, i förekommande fall, de medlemmar av det kollegiala organ som fyller denna funktion, skulle löpa tiden ut.
54.
Även om uppdraget som styrelseledamot i en nationell regleringsmyndighet skiljer sig från uppdraget som chef för samma myndighet, måste också en styrelseledamot kunna agera helt oberoende och inte begära eller ta emot instruktioner utifrån. (
30
) Eftersom det i spansk lag föreskrivs samma begränsade antal skäl för avsättning för styrelseledamöter, får den ändring av myndighetens form som den spanska regeringen eftersträvade inte leda till att deras mandat helt enkelt avslutas, utan några övergångsbestämmelser. Enligt min mening skulle garantin om den nationella regleringsmyndighetens oberoende ha kunnat iakttas med den lösning som ursprungligen avsågs genom lag 2/2011. Jag anser följaktligen att den nationella domstolen ska pröva i vilken mån styrelseledamöternas mandattid skulle ha kunnat ändras genom övergångsbestämmelser.
55.
Mot ovanstående bakgrund anser jag att artikel 3.3a i ramdirektivet ska tolkas så, att en nationell regleringsmyndighets oberoende undergrävs om ordföranden eller en styrelseledamot, till följd av en institutionsreform som innebär att regleringsmyndigheten slås samman med andra regleringsmyndigheter, avsätts före mandattidens slut utan att det antas några övergångsbestämmelser som gör det möjligt att garantera att ordförandens mandattid iakttas och att styrelseledamotens mandattid ändras.
IV – Förslag till avgörande
56.
Mot bakgrund av det som anförs ovan föreslår jag att domstolen ger följande svar på de frågor som har ställts av Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien):
Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009, ska tolkas så, att det inte hindrar att en nationell regleringsmyndighet i samband med en institutionsreform slås samman med andra regleringsmyndigheter, såsom regleringsmyndigheterna för konkurrens, postsektorn eller energisektorn, förutsatt att de nationella regleringsmyndigheternas uppgifter enligt direktiv 2002/21, i dess ändrade lydelse, kan utföras med iakttagande av de krav och garantier som föreskrivs i det direktivet, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva.
Artikel 3.3a i direktiv 2002/21, i dess ändrade lydelse, ska tolkas så, att en nationell regleringsmyndighets oberoende undergrävs om ordföranden eller en styrelseledamot, till följd av en institutionsreform som innebär att regleringsmyndigheten slås samman med andra regleringsmyndigheter, avsätts före mandattidens slut utan att det antas några övergångsbestämmelser som gör det möjligt att garantera att ordförandens mandattid iakttas och att styrelseledamotens mandattid ändras.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 (EUT L 337, 2009, s. 37, och rättelse i EUT L 241, 2013, s. 8) (nedan kallat ramdirektivet).
(
3
)	Se skäl 1 i direktivet.
(
4
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1211/2009 av den 25 november 2009 om inrättande av organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) och byrån (EUT L 337, 2009, s. 1).
(
5
)	EGT L 281, 1995, s. 31.
(
6
)	BOE nr 139 av den 8 juni 1996, s. 18973.
(
7
)	BOE nr 55 av den 5 mars 2011, s. 25033, nedan kallad lag 2/2011.
(
8
)	BOE nr 134 av den 5 juni 2013, s. 42191, nedan kallad lag 3/2013.
(
9
)	BOE nr 209 av den 31 augusti 2013, s. 63623.
(
10
)	BOE nr 247 av den 15 oktober 2013, s. 83736.
(
11
)	BOE nr 247 av den 15 oktober 2013, s. 83741.
(
12
)	Se dom av den 17 september 2015, KPN (C‑85/14, EU:C:2015:610, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
(
13
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktivet om samhällsomfattande tjänster) (EGT L 108, 2002, s. 51), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/136/EG av den 25 november 2009 (EUT L 337, 2009, s. 11).
(
14
)	Se dom av den 6 oktober 2010, Base m.fl. (C‑389/08, EU:C:2010:584, punkt 30), och dom av den 17 september 2015, KPN (C‑85/14, EU:C:2015:610, punkt 57).
(
15
)	Se dom av den 6 mars 2008, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (C‑82/07, EU:C:2008:143, punkterna 25–27).
(
16
)	Se telekommunikations- och postregleringsmyndighetens webbplats på följande adress: http://www.arcep.fr/index.php?id=11270#c21478.
(
17
)	Dom av den 8 april 2014, kommissionen/Ungern (C‑288/12, EU:C:2014:237, punkt 50).
(
18
)	Dom av den 8 april 2014, kommissionen/Ungern (C‑288/12, EU:C:2014:237, punkt 51).
(
19
)	Dom av den 8 april 2014, kommissionen/Ungern (C‑288/12, EU:C:2014:237, punkt 53).
(
20
)	Dom av den 8 april 2014, kommissionen/Ungern (C‑288/12, EU:C:2014:237, punkt 54).
(
21
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 25 november 2009 om ändring av direktiv 2002/21/EG, direktiv 2002/19/EG om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter och direktiv 2002/20/EG om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EUT L 337, 2009, s. 37).
(
22
)	Min kursivering.
(
23
)	Se, bland annat, artiklarna 9–11 i ramdirektivet. Se, även, Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 21), i dess lydelse enligt direktiv 2009/140.
(
24
)	Se artikel 20 i ramdirektivet.
(
25
)	Se artikel 13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 7), i dess lydelse enligt direktiv 2009/140.
(
26
)	Se artikel 17 i direktiv 2002/22, i dess ändrade lydelse.
(
27
)	Se punkt 61 och där angiven rättspraxis.
(
28
)	Se punkt 42.
(
29
)	Punkt 54. Min kursivering.
(
30
)	Se artikel 3.3a första stycket i ramdirektivet.