62024CC0519
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
T. ĆAPETA
fremsat den 9. oktober 2025 (
1
)
Sag C-519/24
Nitrogénművek Vegyipari Zrt.
mod
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Veszprémi törvényszék (retten i første instans i Veszprém, Ungarn))
»Præjudiciel forelæggelse – miljøbeskyttelse – direktiv 2003/87/EF – system for handel med kvoter for drivhusgasemissioner – EU ETS – målene i direktiv 2003/87 – gratis emissionskvoter – kulstoflækage – national afgift på kuldioxid produceret ved udnyttelse af gratiskvoter«
I. Indledning
1.
Det emissionshandelssystem, der blev oprette ved direktiv 2003/87/EF (
2
) (herefter »EU ETS«), er et af de instrumenter, som Den Europæiske Union anvender til at nå sine miljømål. Direktivet har til formål at dekarbonisere Den Europæiske Unions økonomi gennem regulering af drivhusgasemissioner. Under hensyntagen til Den Europæiske Unions økonomiske interesser tilstræbes der med direktivet ligeledes en reduktion af drivhusgasemissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde (
3
).
2.
Den foreliggende sag rejser spørgsmålet om, i hvilket omfang medlemsstaterne kan supplere dette system, der er indført på EU-plan.
II. De faktiske omstændigheder i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
3.
Efter covid-19-pandemien og som følge af den russiske angrebskrig mod Ukraine vedtog Ungarn den 17. juli 2023 jelentős térítésmentes kibocsátásiegység-kiosztásban részesülő létesítmény üzemeltetőjét érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 320/2023. (VII. 17.) –Kormány–rendelet (regeringsdekret nr. 320/2023 om visse nødregler for driftsledere af anlæg, som har modtaget en betydelig gratistildeling af emissionskvoter (herefter »regeringsdekretet«).
4.
Med denne præjudicielle forelæggelse har Veszprémi törvényszék (retten i første instans i Veszprém, Ungarn) (herefter »den forelæggende ret«) anmodet Domstolen om en præcisering af den relevante EU-lovgivning med henblik på at afgøre, om dette regeringsdekret er foreneligt med formålene med og bestemmelserne i direktiv 2003/87.
5.
Nitrogénmto vek Vegyipari Zrt., der er et selskab med hjemsted i Ungarn, som fremstiller kvælstofgødning (herefter »sagsøgeren«), har for den forelæggende ret anfægtet en afgørelse truffet af den nationale skatte- og afgiftsmyndighed, hvorefter selskabet i medfør af regeringsdekretet skulle betale en kulstofafgift.
6.
I henhold til regeringsdekretet pålægges »driftsledere på et anlæg, som har modtaget en betydelig gratistildeling af emissionskvoter«, en kulstofafgift, der beregnes på grundlag af mængden af emissioner. Afgiften pålægges, hvis de pågældende driftsledere (i) har et årligt gennemsnit af certificerede kuldioxid-udledninger i de tre år forud for det pågældende år på over 25000 ton, og (ii) har modtaget en gratis tildeling af kvoter i året forud for det pågældende år på 50% af gennemsnittet af sine samlede certificerede kuldioxid-udledninger i de tre år forud for det pågældende år (
4
).
7.
Regeringsdekretet fastlægger sit personelle anvendelsesområde således, at det alene finder anvendelse på driftsledere af et anlæg, som har modtaget en betydelig gratistildeling af emissionskvoter, og som råder over en »produktbenchmarket delinstallation« eller en »procesemissionsdelinstallation« som omhandlet i Kommissionens delegerede forordning (EU) 2019/331 (
5
).
8.
Eftersom sagsøgeren er omfattet af dette anvendelsesområde, skulle selskabet betale afgift på kuldioxidemissioner.
9.
Sagsøgeren var imidlertid af den opfattelse, at regeringsdekretet, som afgiftsbyrden var baseret på, var i strid med såvel Magyarország Alaptörvénye (den ungarske forfatning) som EU-retten, og anmodede derfor skatte- og afgiftsmyndigheden om at tillade selskabet at ændre skatte- og afgiftsangivelse.
10.
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Veszprém Vármegyei Adó- és Vámigazgatósága (den nationale told- og skattemyndighed – direktoratet for told og skat, provinsen Veszprém, Ungarn, herefter »skatte- og afgiftsmyndigheden i første instans«) afviste sagsøgerens skatte- og afgiftsangivelse, der var indgivet den 21. december 2023, idet den fandt, at bestemmelserne i regeringsdekretet var gældende og fandt anvendelse på sagsøgeren.
11.
Sagsøgeren indgav herefter en administrativ klage over afgørelsen fra skatte- og afgiftsmyndigheden i første instans til Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága (den nationale told-, skatte- og afgiftsmyndighed – direktoratet for klager, Ungarn, herefter »skatte- og afgiftsmyndigheden i anden instans« eller »sagsøgte«).
12.
Skatte- og afgiftsmyndigheden i anden instans stadfæstede afgørelsen fra skatte- og afgiftsmyndigheden i første instans. Den forklarede, at eftersom skatte- og afgiftsmyndighederne er en retshåndhævende myndigheder, har de ikke beføjelse til at udtale sig om lovligheden af en retsforskrift på baggrund af en eventuel uforenelighed mellem denne retsforskrift og bestemmelserne i den ungarske forfatning eller i EU-retten. Den fandt, at en realitetsafgørelse om en tilsidesættelse af EU-retten skal træffes i forbindelse med en domstolsprøvelse.
13.
Som følge af denne afgørelse har sagsøgeren anlagt sag ved den forelæggende ret, idet selskabet har gjort gældende, at afgørelserne fra skatte- og afgiftsmyndighederne i såvel første instans som i anden instans (herefter »de anfægtede afgørelser«) skal ændres, således at den forelæggende ret godkender sagsøgerens supplerende afgiftsangivelse. Subsidiært har sagsøgeren nedlagt påstand om, at de anfægtede afgørelser annulleres, og at sagsøgte tilpligtes at gennemføre en ny procedure og træffe en ny afgørelse. Sagsøgeren har til støtte for sine påstande gjort gældende, at de anfægtede afgørelser tilsidesætter den ungarske forfatning og EU ETS, og at de er i strid med formålene med direktiv 2003/87.
14.
Hvad angår sidstnævnte har sagsøgeren for den forelæggende ret gjort gældende, at afgiften på kuldioxid er uforenelig med det formål om at forhindre kulstoflækage, som Den Europæiske Union har søgt at sikre ved at indføre gratistildeling af kvoter under EU ETS. Da opkrævningen af afgiften er direkte knyttet til de gratiskvoter, der modtages i henhold til direktiv 2003/87, har den i praksis den virkning, at disse kvoter mister deres karakter af kvoter, der tildeles uden vederlag.
15.
Sagsøgeren har endvidere tilføjet, at regeringsdekretet udgør en hindring for udøvelsen af de grundlæggende frihedsrettigheder, der er sikret ved traktaten, og at den omhandlede lovgivning er diskriminerende. Sagsøgeren har i denne forbindelse gjort gældende, at fastlæggelsen af regeringsdekretets personelle anvendelsesområde er vilkårlig og diskriminerende både over for de erhvervsdrivende, som er omfattet af denne lovs anvendelsesområde, sammenlignet med dem, der ikke er omfattet heraf, og over for de erhvervsdrivende, der har hjemsted i Ungarn, og som er omfattet af regeringsdekretets anvendelsesområde, sammenlignet med erhvervsdrivende i andre medlemsstater.
16.
Sagsøgeren har ligeledes gjort gældende, at det pågældende regeringsdekret er i strid med såvel etableringsfriheden som den frie udveksling af tjenesteydelser, eftersom den medfører en uforholdsmæssig begrænsning, der ikke er begrundet i et tvingende alment hensyn, og at den derfor er i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling i lyset af begrebet »driftsleder« i artikel 3, litra f), i direktiv 2003/87. Endvidere udgør regeringsdekretet, idet det tildeler andre økonomiske aktører en selektiv fordel, også en statsstøtte, der ikke er anmeldt, og som er i strid med artikel 107 TEUF og 108 TEUF.
17.
Endelig har sagsøgeren gjort gældende, at regeringsdekretet udgør en uforholdsmæssig begrænsning af ejendomsretten, og at det derfor tilsidesætter artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og artikel 1 i tillægsprotokol nr. 1 til konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«). Sagsøgeren har i denne forbindelse præciseret, at enhver begrænsning af de grundlæggende rettigheder skal overholde retssikkerhedsprincippet og princippet om berettiget forventning, hvilket indebærer, at den omhandlede begrænsning skal være forudsigelig og give de berørte tilstrækkelig tid til at gennemføre de forandringer, som lovændringerne kræver. Fraværet af en passende overgangsperiode tilsidesætter således disse principper.
18.
Sagsøgte ved den forelæggende ret har nedlagt påstand om frifindelse og har opretholdt den retlige argumentation i de anfægtede afgørelser. Sagsøgte har navnlig gjort gældende, at regeringsdekretet ikke tilsidesætter direktiv 2003/87.
19.
For så vidt angår sagsøgerens og sagsøgtes påstande vedrørende regeringsdekretets (manglende) overensstemmelse med direktiv 2003/87 har begge parter påberåbt sig den samme praksis fra Domstolen, nemlig dommen i sagen Iberdrola m.fl. (
6
), ŠKO-Energo-dommen (
7
) og PPC Power-dommen (
8
).
20.
Hvad angår sagsøgerens argument vedrørende etableringsfriheden har sagsøgte anført, at det er uklart, hvordan en sådan frihed eventuelt kan være blevet tilsidesat, idet sagsøgeren har hjemsted i Ungarn, og eftersom en oprettelse – eller påbegyndelse eller videreførelse af sagsøgerens forretningsaktiviteter – i en anden medlemsstat på ingen måde er genstand for den foreliggende sag (
9
). Endelig har sagsøgte henvist til dommen i sagen Adusbef m.fl. (
10
) til støtte for sit argument om, at friheden til at oprette og drive egen virksomhed ikke er en absolut rettighed, og at den kan undergives en række myndighedsindgreb, som af hensyn til den almene interesse kan sætte begrænsninger for udøvelsen af erhvervsvirksomhed. Sagsøgte har ligeledes gjort gældende, at ejendomsretten heller ikke er absolut, og at udøvelsen heraf ligeledes kan være genstand for restriktioner.
21.
På denne baggrund har Veszprémi törvényszék (retten i første instans i Veszprém, Ungarn) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal – eller kan – formålene med og bestemmelserne i [direktiv 2003/87] – navnlig, men ikke udelukkende dets artikel 1, 10 og 11 samt 5., 7. og 20. betragtning hertil – fortolkes således, at disse formål og disse bestemmelser er til hinder for en national foranstaltning (regeringsdekret), som:
–
pålægger de emissioner, der er sket ved udnyttelse af kvoter, en efterfølgende afgiftsbyrde (opkrævning af en afgift)
–
pålægger de emissioner, der er sket ved udnyttelse af [gratiskvoter], en efterfølgende afgiftsbyrde (opkrævning af en afgift)
–
pålægger de emissioner, der er sket ved udnyttelse af [gratiskvoter], en efterfølgende afgiftsbyrde (opkrævning af en afgift), som har til virkning at fratage [gratiskvoterne] deres værdi og kompenserende virkning
–
pålægger de emissioner, der er sket ved udnyttelse af [gratiskvoter], en efterfølgende afgiftsbyrde (opkrævning af en afgift), som har til virkning at afholde driftslederne fra at nedbringe deres emissioner, forbedre deres miljøeffektivitet eller investere i mere miljøvenlige teknologier
–
pålægger de emissioner, der er sket ved udnyttelse af [gratiskvoter], en efterfølgende afgiftsbyrde (opkrævning af en afgift), hvis pålæggelse har et formål, som ikke har nogen forbindelse med beskyttelsen af miljøet eller med Den Europæiske Unions [system] for handel med kvoter eller formålene hermed, idet formålet med og den eneste begrundelse for at godkende indførelsen af denne afgift derimod er at imødegå virkningerne af den væbnede konflikt og den humanitære katastrofe i Ungarns nærområde?
2)
Skal – eller kan – begrebet »driftsleder«, som anvendes i […] artikel 3, litra f), [i direktiv 2003/87] i lyset af forbuddet mod forskelsbehandling, som følger af artikel 18 [TEUF], 49 [TEUF] og 56 [TEUF], [chartrets] artikel 21 […] og [EMRK’s] artikel 14 […], fortolkes således, at dette begreb er til hinder for en national foranstaltning (regeringsdekret), som på ugrundet og vilkårlig vis og uden støtte i et tvingende alment hensyn forskelsbehandler en bestemt kategori af sådanne driftsledere i forhold til driftsledere, der ikke er omfattet af foranstaltningens anvendelsesområde?
3)
Skal – eller kan – artikel 18 TEUF, 49 TEUF og 56 TEUF fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national foranstaltning (regeringsdekret), som begrænser udøvelsen af disse frihedsrettigheder, og som:
–
på ugrundet og vilkårlig vis og uden støtte i et tvingende alment hensyn forskelsbehandler en bestemt kategori af driftsledere som omhandlet i […] artikel 3, litra f), [i direktiv 2003/87] ved at underlægge disse [et andet] (mere bebyrdende) [system]
–
på vilkårlig vis og uden støtte i et tvingende alment hensyn fastlægger et personelt anvendelsesområde, som ikke er egnet til at opfylde formålene med de beføjelser, i henhold til hvilken det blev fastlagt, og
–
indføres pludseligt og uforudsigeligt, idet der kun går tre dage mellem foranstaltningens forkyndelse og ikrafttrædelse, samtidig med at der herved pålægges efterfølgende forpligtelser med tilbagevirkende kraft med hensyn til faktiske omstændigheder, som er indtruffet før dens ikrafttrædelse?
4)
Skal – eller kan – beskyttelsen af ejendomsretten, som er sikret ved chartrets artikel 17 og artikel 1 i første tillægsprotokol til EMRK, fortolkes således, at denne beskyttelse er til hinder for en national foranstaltning (regeringsdekret), som har karakter af konfiskation og inden for en nær fremtid fuldstændig fratager de driftsledere, der er omfattet af dens anvendelsesområde, deres indtægter, hvilket udgør et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb?«
22.
Sagsøgeren i hovedsagen, den ungarske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen.
23.
Der blev afholdt retsmøde den 25. juni 2025, hvori disse parter afgav mundtlige indlæg.
III. Bedømmelse
A.
De præjudicielle spørgsmål
24.
Det er nødvendigt at fremsætte nogle indledende bemærkninger vedrørende det første præjudicielle spørgsmål.
25.
For det første ønsker den forelæggende ret med dette spørgsmål en fortolkning af bl.a. artikel 10 i direktiv 2003/87. I den oprindelige affattelse af dette direktiv var artikel 10 den bestemmelse, der omhandlede tildeling af gratiskvoter. Direktivet er imidlertid siden blevet ændret flere gange (
11
), således at tildelingen af gratiskvoter nu er fastsat i dets artikel 10a. Den forelæggende rets første spørgsmål skal derfor forstås således, at der hermed ønskes en fortolkning af dette direktivs artikel 10a, og ikke af dets artikel 10.
26.
For det andet vedrører det første forelagte spørgsmål forskellige scenarier, der er præsenteret i fem led. Det scenarie, der er beskrevet i det første led, og som vedrører afgiften på emissioner, der er sket ved udnyttelse af kvoter, er hypotetisk, eftersom dette scenarie ikke svarer til omstændighederne i den sag, der verserer for den forelæggende ret. Den i den foreliggende sag omhandlede afgift, der er pålagt ved regeringsdekretet, er derimod en afgift på kuldioxidemissioner fra anlæg, der modtager en betydelig tildeling af gratiskvoter, og den pålægges alene sådanne anlæg. Domstolen kan derfor ikke besvare denne del af det første spørgsmål.
27.
De øvrige led i det første spørgsmål vedrører afgiften på emissioner, der er sket ved udnyttelse af gratiskvoter. Ifølge disse led af spørgsmålet er den pågældende nationale lovgivning allerede kvalificeret til at fratage de gratis emissionskvoter deres værdi og deres kompenserende virkning samt til at afholde driftslederne fra at nedbringe deres emissioner, forbedre deres miljøeffektivitet og/eller investere i mere miljøvenlige teknologier. Den forelæggende ret ønsker ydermere oplyst, om denne nationale lovgivning, idet den har sådanne virkninger, er tilladt eller forbudt i henhold til direktiv 2003/87.
28.
Spørgsmålet om, hvorvidt den omhandlede nationale lovgivning faktisk har sådanne virkninger, er ikke et spørgsmål, som Domstolen kan tage stilling til i præjudicielle sager. Eftersom enhver national lovgivning, der specifikt er i strid med formålene med et direktiv, uundgåeligt er udelukket i henhold til det berørte direktiv, må det af de spørgsmål, der er forelagt Domstolen i den foreliggende sag, kunne udledes, at den forelæggende reel anmoder om en bekræftelse af, at de omhandlede mål netop udgør sådanne mål om opretholdelse af tildelingen af gratiskvoter under EU ETS, der forfølges med direktiv 2003/87.
29.
I min analyse vil jeg derfor besvare spørgsmålet med fokus på målene med opretholdelsen af tildelingen af gratiskvoter under EU ETS og den retlige ramme, hvorigennem disse mål sikres.
30.
Med det sidste led af det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt en afgiftsbyrde er udelukket med den begrundelse, at den ikke har nogen forbindelse med miljøbeskyttelse eller med EU ETS og formålene hermed, men snarere har til formål at imødegå virkningerne af covid-19-pandemien og den russiske angrebskrig mod Ukraine. Efter min opfattelse skal dette spørgsmål kun besvares, såfremt den omhandlede afgift ikke modvirker de mål, der efterstræbes med gratiskvoterne inden for EU ETS. Hvis dette er tilfældet, er afgiften, uafhængigt af dens nationale budgetmæssige formål, forbudt i henhold til direktiv 2003/87.
31.
Det andet, det tredje og det fjerde spørgsmål finder jeg ikke relevante. Direktiv 2003/87 blev vedtaget på grundlag af artikel 192, stk. 1, TEUF (tidligere artikel 175, stk. 1, EF), der udgør retsgrundlaget for vedtagelse af lovgivning på miljøområdet. Som anført i syvende betragtning til dette direktiv, anses dets bestemmelser ligeledes for at være nødvendige for at bevare det indre markeds integritet og undgå konkurrencefordrejninger. Hvis den berørte nationale lovgivning anses for at være i strid med dette direktiv, er det derfor ikke nødvendigt at fastslå, om den også er i strid med etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, da den ville være forbudt i henhold til selve direktivet.
32.
Under hensyntagen til det ovenstående vil jeg se på formålet med at tildele emissionskvoter gratis til visse markedsoperatører. Hvis den forelæggende ret fastslår, at regeringsdekretet og de afgørelser, der er truffet på grundlag af dette dekret, modvirker disse formål, skal den undlade at anvende den omhandlede nationale lovgivning.
B.
Formålene med gratis emissionskvoter
33.
Som anført i indledningen og bekræftet af Domstolens praksis har EU ETS til formål at nedbringe drivhusgasemissionerne i Den Europæiske Union betragteligt, uden dog at skade den økonomiske udvikling, beskæftigelsessituationen og EU-industriernes konkurrenceevne (
12
).
34.
Overordnet set fungerer EU ETS-systemet således, at enhver drivhusgasemission, der er omfattet heraf, skal svare til den mængde emissionskvoter, der skal returneres. Alle driftsledere af anlæg skal senest den 30. april hvert år returnere den mængde kvoter, der svarer til dets drivhusgasemissioner i den pågældende periode (
13
).
35.
Kvoterne kan erhverves ved auktion, dvs. mod betaling, eller tildeles gratis. Samtidig hermed nedsættes loftet for den samlede tilladte mængde emissioner progressivt.
36.
EU ETS, som det findes i dag, blev indført trinvis. Indtil videre har der været fire handelsperioder for EU ETS (
14
).
37.
I den første handelsperiode fra 2005 til 2007 blev næsten alle kvoter, der dækkede emissioner fra anlæg, der var omfattet af systemet, tildelt gratis på grundlag af mængden af de pågældende industriers tidligere emissioner. For denne handelsperiode påhvilede det hver enkelt medlemsstat at fastsætte lofter, hvilket betød, at de nationale myndigheder var ansvarlige for at fastsætte den mængde kvoter, der skulle tildeles hvert anlæg på grundlag af medlemsstaternes nationale tildelingsplan.
38.
I den anden handelsperiode fra 2008 til 2012 faldt andelen af gratistildelte kvoter til ca. 90%. Som i den foregående periode blev tildelingen af kvoter besluttet på medlemsstatsniveau, hvilket førte til divergerende nationale tilgange. For at undgå de uoverensstemmelser, dette skabte, tilpassede EU-lovgiveren systemet en tredje gang.
39.
Den væsentlige ændring af systemet blev foretaget i løbet af den tredje handelsperiode, der strakte sig fra 2013 til 2020. Fra begyndelsen af denne periode var medlemsstaterne ikke længere forpligtede til at udarbejde nationale tildelingsplaner. Disse planer blev i stedet erstattet af det fælles EU-kvoteloft. Dette loft er efterfølgende blevet sænket hvert år i overensstemmelse med Den Europæiske Union klimamål, hvilket sikrer, at EU’s samlede udledninger falder over tid.
40.
I denne tredje periode blev det standard at auktionere emissionskvoter i forbindelse med tildelingen heraf. Der blev dog fortsat uddelt gratiskvoter.
41.
Mens tildelingen af gratiskvoter i de to første perioder kunne begrundes med behovet for at indføre det nye marked for kvoter og give de aktive erhvervsdrivende mulighed for at forberede sig herpå, opstår spørgsmål om, hvorfor gratiskvoterne blev opretholdt i den tredje og fjerde handelsperiode?
42.
Den vigtigste grund – som også var relevant i de to første perioder, og som er bekræftet i retspraksis vedrørende disse perioder (
15
) – er forebyggelsen af tab af konkurrenceevne mellem EU’s industrier, hvilket kan føre til det såkaldte kulstoflækage-fænomen (
16
).
43.
Ved »kulstoflækage« forstås risikoen for, at produktionen og dermed drivhusgasemissionerne flyttes uden for Den Europæiske Unions grænser som følge af den økonomiske byrde, som dekarboniseringen i Den Europæiske Union medfører (
17
).
44.
Som nævnt ovenfor blev reguleringen og forvaltningen af EU ETS centraliseret i den tredje handelsperiode, hvilket krævede harmoniserede EU-regler. Tildelingen af gratiskvoter har efterfølgende været baseret på den vurdering, der på EU-plan er foretaget af risikoen for kulstoflækage. Kommissionen opstiller på grundlag af direktiv 2003/87 en liste over kulstoflækage (
18
), der opregner de sektorer og delsektorer, der er berettigede til tildeling af gratiskvoter, fordi de er eksponerede for en betydelig risiko for kulstoflækage. Anlæg og delanlæg, der opererer i disse sektorer, kan modtage gratiskvoter, der dækker op til 100% af deres emissioner.
45.
Forebyggelse af kulstoflækage er imidlertid ikke det eneste formål med det system for gratiskvoter, der er oprettet i medfør af EU ETS. Gratiskvoter må ikke hæmme hovedformålet med systemet, nemlig dekarbonisering. Det andet formål, som tilsigtes med tildelingen af gratiskvoter, er derfor at tilskynde anlæg, der modtager sådanne kvoter, til ikke desto mindre at indføre nye, renere teknologier. For at nå dette mål foreskriver EU-lovgivningen, at anlæg, der er berettigede til en dækning på 100% af deres emissioner, kun kan modtage sådanne kvoter, hvis de opnår gode resultater med dekarboniseringen, idet disse resultater fastlægges på grundlag af EU-dækkende harmoniserede forudgående præstationsbenchmarks. Antallet af kvoter, der kan tildeles gratis til hvert anlæg, beregnes således ikke længere udelukkende på grundlag af tidligere emissioner, men bestemmes ved hjælp af de benchmarks for drivhusgasemissioner, der er udarbejdet for hvert produkt. Som Kommissionen har forklaret, fastsættes benchmarkene på grundlag af de 10% mest dekarboniseringseffektive anlæg på EU-plan (
19
), hvilket har til formål at belønne anlæg, der bliver renere, og at tilskynde andre anlæg til at følge samme fremgangsmåde.
46.
Med henblik på at sikre, at EU ETS er i overensstemmelse med den europæiske grønne pagt (
20
) og opfylder Den Europæiske Unions klimamål for 2030 om at reducere nettodrivhusgasemissionerne med 55 % i forhold til 1990-niveauerne, blev systemet fra og med 2021 tilpasset en fjerde gang (
21
).
47.
Det foreliggende tilfælde vedrører den fjerde handelsperiode fra 2021 til 2030.
48.
Sammenlignet med den tredje handelsperiode er der ikke sket væsentlige ændringer med hensyn til målene for tildeling af gratiskvoter eller med hensyn til de centrale metoder til at nå disse mål.
49.
I den fjerde periode er auktionering af emissionskvoter fortsat den vigtigste metode til fordeling af disse og er reguleret i artikel 10 i direktiv 2003/87. Kvoterne fordeles imidlertid fortsat gratis, og denne tildeling er reguleret i artikel 10a og 10b i direktiv 2003/87, hvoraf den førstnævnte artikel vedrører reglerne for fastlæggelse af forudgående benchmarks på EU-plan, mens den sidstnævnte artikel fastsætter reglerne for fastlæggelse af de sektorer, der er udsat for risiko for kulstoflækage.
50.
Endvidere faldt antallet af sektorer, der nyder godt af gratistildelinger, i denne periode til 63, hvilket fortsat udgjorde en stor andel af emissionerne i Den Europæiske Union, nemlig 94% (
22
). Selv om disse sektorer i teorien kan modtage gratiskvoter til dækning af 100% af deres emissioner, vil de stadig skulle erhverve de andre kvoter på markedet for at kunne dække deres produktionsomkostninger, hvis ikke de præsterer lige så godt som de øverste 10% af de bedst præsterende anlæg. Det skal endelig bemærkes, at systemet til beregning af sådanne benchmarks delvist er blevet ændret i den fjerde periode (
23
).
51.
På trods af visse ændringer i den fjerde handelsperiode i forhold til den tredje forblev de vigtigste årsager til at beholde gratistildelingerne de samme – på den ene side tjener de til at opretholde EU-industriernes konkurrenceevne og forbygge kulstoflækage, og på den anden side har de til formål at tilskynde dekarboniseringsindsatsen i de sektorer, der er berettiget til gratiskvoter.
52.
Disse to formål kan kræve forskellige eller endog modstridende foranstaltninger. EU’s harmoniserede system for gratiskvoter under EU ETS har derfor til formål at skabe balance mellem disse to mål.
53.
Så længe der ikke findes nogen dekarboniseringsforanstaltninger på globalt plan, vil konkurrenceevnen for de af EU’s industrier, der er omfattet af EU ETS, blive påvirket, da produkter, der importeres fra andre lande, som ikke har sådanne miljøforanstaltninger, kan komme ind på EU-markedet til lavere priser. Dette kan ændre sig med indførelsen af kulstofgrænsetilpasningsmekanismen (herefter »CBAM«), der med tiden kan fjerne årsagerne til at bevare gratiskvoter (
24
). Overgangsindførelsen af CBAM i 2023 påvirkede imidlertid ikke de i den foreliggende sag omhandlede omstændigheder, idet sagsøgeren forblev et anlæg, der er berettiget til fuld dækning af sine emissioner med gratiskvoter for sin produktion inden for benchmarks.
C.
Medlemsstaternes resterende beføjelser med hensyn til gratistildeling af kvoter under EU ETS
54.
For at nå målene med systemet for gratiskvoter under EU ETS er reglerne for deres tildeling fuldt ud harmoniseret på EU-plan (
25
). Direktiv 2003/87 er i denne henseende det vigtigste instrument, på grundlag af hvilket Kommissionen har beføjelse til at vedtage gennemførelsesretsakter og visse delegerede retsakter, der kan supplere det. Dette direktivs artikel 10a, stk. 1, henviser til de områder, med hensyn til hvilke Kommissionen har beføjelse til at supplere de regler vedrørende gratis tildeling af kvoter, der er harmoniseret af EU-lovgiver.
55.
På grundlag af sine delegerede beføjelser vedtog Kommissionen således den delegerede afgørelse 2019/708 om ændring af listen over sektorer og delsektorer, der anses for at være udsat for en risiko for kulstoflækage for perioden 2021-2030 (
26
).
56.
Et andet område, hvor Kommissionen har beføjelse til at supplere direktiv 2003/87 med delegerede retsakter, er fastsættelsen af benchmarks for gratistildeling af kvoter til de anlæg, der er opført på kulstoflækagelisten, med hensyn til hvilken fastsættelse den kan vedtage fælles regler. Den relevante delegerede retsakt for den igangværende handelsperiode og for stationære anlæg, såsom sagsøgerens anlæg, er delegeret forordning 2019/331. Kommissionen vedtog ligeledes reviderede benchmarks for perioden 2021-2025 i gennemførelsesforordning (EU) 2021/447 (
27
).
57.
På grundlag af disse retsakter meddelte medlemsstaterne inden for rammerne af de nationale gennemførelsesforanstaltninger Kommissionen deres nationale lister over anlæg og delinstallationer, der er berettigede til gratistildeling i overensstemmelse med de harmoniserede EU-regler. Kommissionen godkendte efterfølgende disse lister, såfremt de blev anset for at være i overensstemmelse med de harmoniserede EU-regler, der er fastsat i afgørelse 2021/355 (
28
).
58.
Selv om Kommissionen vedtager detaljerede regler, er det EU-lovgiver, der fastsætter kriterierne for fastlæggelse af risikoen for kulstoflækage og af benchmarks samt listen over støtteberettigede anlæg og den mængde gratiskvoter, disse kan modtage i en given periode. Disse lovgivningsmæssige kriterier er bindende for Kommissionen, når den fastsætter gennemførelsesbestemmelser og supplerende regler. Som Domstolen forklarede i DK Recycling-dommen (
29
), skal Kommissionen således overholde de regler, der er fastsat i direktiv 2003/87, når den fastlægger benchmarks og kulstoflækagelisten (
30
).
59.
For så vidt angår tildeling af gratiskvoter er der således med direktiv 2003/87 indført fuld harmonisering på EU-plan, hvilket giver EU-lovgiver mulighed for at sikre, at konkurrenceforvridningen på det indre marked minimeres (
31
).
60.
Det fremgår klart af det ovenstående, at medlemsstaterne ikke ensidigt kan ændre reglerne om tildeling af gratiskvoter, der er harmoniseret på EU-plan.
61.
Som Kommissionen har forklaret i retsmødet, er det en kompleks og tidskrævende proces at udarbejde listerne over sektorer med risiko for kulstoflækage og listerne over de 10% mest effektive anlæg med henblik på at fastlægge benchmarks. Denne proces har til formål at skabe en passende balance mellem regler, der på den ene side sikrer opretholdelse af konkurrenceevnen og forebyggelsen af kulstoflækage, og som på den anden side tilskynder de økonomiske aktører til at lede efter nye måder at dekarbonisere på.
62.
Som fremhævet ovenfor spiller medlemsstaterne en rolle i udformningen af systemet for gratiskvoter, dvs. gennem de gennemførelsesforanstaltninger, som de skal træffe i henhold til artikel 11 i direktiv 2003/87. De fremsender detaljerede lister over anlæg, der drives på deres område, til Kommissionen, som derefter accepterer eller afviser dem efter at have kontrolleret, at disse anlæg er i overensstemmelse med de harmoniserede EU-regler.
63.
Når listerne over støtteberettigede anlæg og den mængde gratiskvoter, som de er berettiget til, er fastlagt på EU-plan, kan medlemsstaterne imidlertid ikke gribe ind i dette system. Dette er tilfældet, selv om de mener, at de harmoniserede EU-regler ikke fører til tilstrækkelig dekarbonisering.
64.
Der er kun én foranstaltning, som medlemsstaterne kan træffe i forhold til de gratiskvoter, der er fastsat på EU-plan. Artikel 10a, stk. 6, i direktiv 2003/87 giver medlemsstaterne mulighed for at vedtage finansielle foranstaltninger til fordel for visse sektorer eller delsektorer, der er udsat for en høj risiko for kulstoflækage på grund af høje indirekte elektricitetsomkostninger, forudsat at sådanne finansielle foranstaltninger er i overensstemmelse med statsstøttereglerne og ikke forårsager urimelige konkurrencefordrejninger på det indre marked.
65.
Begrundelsen for denne bestemmelse kan findes ved at se på de virkninger, som udelukkelsen af elektricitetssektoren fra systemet med gratiskvoter i den tredje handelsperiode havde på andre deltagere i EU ETS. Virksomheder i elektricitetssektoren var nødt til at begynde at auktionere deres kvoter, hvilket resulterede i en stigning i elpriserne, idet omkostningerne ved denne auktionering blev væltet over på forbrugerne. Øgede elpriser udgør indirekte omkostninger for kulstofudledende anlæg og dækkes ikke af de gratiskvoter, de modtager. Derfor tillader – eller endda kræver – direktiv 2003/87, at medlemsstaterne indfører tilskud til de anlæg, som ikke er i stand til at vælte sådanne indirekte omkostninger over på forbrugerne uden at miste konkurrenceevne. Artikel 10a, stk. 6, i direktiv 2003/87 giver således medlemsstaterne mulighed for at træffe foranstaltninger til at afbøde kulstoflækage ud over gratiskvoterne.
66.
Efter min opfattelse er den omstændighed, at direktiv 2003/87 i sig selv giver medlemsstaterne beføjelse til at træffe yderligere foranstaltninger for at afbøde kulstoflækage, der opstår på grund af EU ETS-systemet i form af finansielle tilskud, et argument til støtte for at anse systemet for gratiskvoter som omhandlet i dette direktiv for et fuldt harmoniseret system på EU-plan. Medlemsstaterne kan kun gribe ind i dette system, hvis de specifikt har beføjelse hertil i henhold til den relevante EU-lovgivning.
67.
Den omstændighed, at tildelingen af gratiskvoter under EU ETS er fuldt harmoniseret, betyder imidlertid ikke, at medlemsstaterne ikke kan fastsætte yderligere og mere ambitiøse dekarboniseringsmål ved hjælp af sådanne instrumenter som kulstofafgifter, der opkræves fra erhvervsdrivende under deres jurisdiktion. Sådanne afgifter må dog ikke gribe ind i det system for gratistildeling, der er indført under EU ETS. Selv om disse afgifter ikke griber ind i dette system, må de heller ikke skabe uberettigede hindringer for de friheder, der er garanteret på det indre marked.
68.
En medlemsstat kan derfor efter min opfattelse indføre en kulstofafgift – hvilken afgift generelt vil øge produktionsprisen – som skal afholdes af enhver virksomhed, der er beliggende på dens område og som udleder drivhusgasser, og dermed også anlæg, der har ret til gratistildelinger under EU ETS (
32
). Selv om den højere produktionspris kan afholde anlæg fra at etablere sig i den pågældende medlemsstat, påvirker den ikke etableringsfriheden, ligesom f.eks. højere mindstelønninger i en medlemsstat sammenlignet med andre medlemsstater ikke griber ind i denne frihed. Desuden påvirker en sådan afgift ikke målene for EU ETS negativt, selv om den påvirker den kompenserende virkning af gratistildelinger. En virksomhed, der er etableret i en medlemsstat, der pålægger kulstofafgifter, kan beslutte at flytte sin produktion til en anden medlemsstat, som ikke pålægger kulstofafgifter, som medfører en kumulation med EU ETS, men hvor den fortsat vil nyde godt af gratiskvoter. En sådan generel afgift skaber derfor ikke nødvendigvis et incitament til at forlade EU’s indre marked, og er derfor ikke i strid med målet om at forebygge kulstoflækage.
69.
Hvis en afgift, der er indført af en medlemsstat, forstyrrer den balance, der på EU-plan er opnået inden for rammerne af systemet for gratistildeling under EU ETS, er denne afgift derimod forbudt ved direktiv 2003/87.
D.
Anvendelse i det foreliggende tilfælde
70.
På baggrund af ovenstående analyse kan det konkluderes, at direktiv 2003/87 er til hinder for, at medlemsstaterne vedtager foranstaltninger, herunder en kulstofafgift, der griber ind i det harmoniserede system for tildeling af gratiskvoter, og som er i strid med formålene med et sådant system.
71.
Dette besvarer den forelæggende rets første spørgsmål.
72.
Denne ret skal derfor vurdere, om den afgift, der er indført ved regeringsdekretet, faktisk griber ind i det system, der er indført for tildeling af gratiskvoter, og om det er i strid med et af dets formål, navnlig målet om at bevare konkurrenceevnen for de erhvervsdrivende, der er etableret i Den Europæiske Union, og at tilskynde disse til at dekarbonisere deres produktion.
73.
Selv om det tilkommer den nationale ret at foretage en sådan vurdering, kan Domstolen give visse retningslinjer herom med henblik på at bistå den nationale ret i dens vurdering. Jeg vil derfor give mit bud på, hvorfor direktiv 2003/87 ikke gør det muligt at pålægge afgifter som dem, der er indført ved regeringsdekretet.
74.
Det skal erindres, at sagsøgerens anlæg tilhører den gruppe af sektorer og delsektorer, der i henhold til artikel 10b, stk. 1, i direktiv 2003/87 anses for at være udsat for en risiko for kulstoflækage som fastsat i punkt 1 i bilaget til den delegerede afgørelse 2019/708. De anlæg, der er opregnet heri, tildeles gratiskvoter for perioden indtil 2030 til 100% af den mængde, der svarer til de benchmarks, der er fastsat i henhold til artikel 10a i direktiv 2003/87 og den EU-retlige gennemførelseslovgivning.
75.
Den afgift, der blev indført ved regeringsdekretet, påvirker tildelingen til sagsøgeren af de gratiskvoter, som selskabet er berettiget til inden for rammerne af EU ETS-systemet. Eftersom afgiften alene finder anvendelse på driftsledere, der er berettigede til en betydelig gratistildeling af emissionskvoter, omdanner dette regeringsdekret i realiteten disse gratiskvoter til kvoter mod vederlag. Eftersom afgiften pålægges de berørte operatørers tidligere emissioner, har sagsøgeren desuden ingen mulighed for at indregne en sådan afgift i prisen på sine produkter med henblik på at kunne kompensere for denne afgift. Pålæggelsen af den omhandlede afgift er derfor i strid med målet om at opretholde konkurrenceevnen for kulstofintensive industrier i Den Europæiske Union, hvilket opnås gennem tildeling af gratiskvoter.
76.
Desuden gælder den afgift, der er indført ved regeringsdekretet, ikke for alle producenter af drivhusgasser, selv om den beregnes på grundlag af mængden af producerede drivhusgasser.
77.
Afgiften gælder nemlig kun for producenter af drivhusgasser, der under EU ETS har ret til fuld dækning af deres produktion gennem støtte med gratiskvoter. Denne afgift øger derfor ikke generelt omkostningerne for erhvervslivet i Ungarn, men påvirker udelukkende de økonomiske aktører, som EU-lovgiveren anså for at have behov for beskyttelse mod et fald i konkurrenceevnen og kulstoflækage.
78.
Desuden ser det ud til, at den pågældende afgift yderligere differentierer mellem driftsledere, der er berettigede til gratiskvoter, for så vidt som den udelukker dem, der modtager kvoterne på grundlag af varme- og brændstofbenchmarks. Under retsmødet blev den ungarske regering bedt om at forklare årsagerne til en sådan differentiering, og den forklarede, at målene for dekarbonisering i nogle sektorer ikke blev opfyldt, og at lovgiveren derfor havde besluttet at reagere gennem indførelsen af afgifterne.
79.
Som forklaret ovenfor kan anlæg, hvis ret til gratiskvoter blev bekræftet ved Kommissionens gennemførelsesafgørelser på grundlag af de oplysninger, som medlemsstaterne havde indsendt, imidlertid ikke fratages disse rettigheder gennem ensidige nationale foranstaltninger. Den omhandlede afgift griber ind i listen over anlæg, der er berettiget til at modtage gratiskvoter på grund af en høj risiko for kulstoflækage. Hvis en medlemsstat mener, at en liste bør ændres, skal den foretage en sådan ændring på EU-plan.
80.
Da medlemsstaterne udarbejdede de lister, som de efterfølgende indsendte til Kommissionen, skulle de være opmærksomme på, om et benchmarket produkt blev produceret i mere end ét anlæg, eller om mere end ét benchmarket produkt blev produceret i ét og samme anlæg, men også om der blev udvekslet mellemprodukter på tværs af anlægsgrænser. Dette var, som understreget i delegeret forordning 2019/331, vigtigt med henblik på at sikre ligebehandling af anlæg og undgå konkurrenceforvridning (
33
).
81.
Det var på grundlag af alle disse oplysninger, at den liste, der omfatter sagsøgeren, blev oprettet.
82.
Ved at gribe ind i sagsøgerens ret til gratistildelinger – eller i den ret, der tilkommer andre anlæg i en lignende situation – undergraver de omhandlede afgifter derfor EU’s system for gratiskvoter, der er baseret på ligebehandling af alle deltagende driftsledere.
83.
Sagsøgte har gjort gældende, at den pågældende afgift beregnes på grundlag af mængden af producerede drivhusgasemissioner og ikke på grundlag af værdien af de gratiskvoter, der tildeles vederlagsfrit til de afgiftspligtige driftsledere. Med henvisning til dommen i sagen Iberdrola m.fl. har sagsøgte gjort gældende, at direktiv 2003/87 tillader afgifter på brugen af gratistildelinger og udelukkende forbyder afgifter, der pålægges direkte på gratistildelinger.
84.
Situationen i dommen i sagen Iberdrola m.fl. var imidlertid en anden. I denne sag havde den spanske regering indført afgifter med henblik på at afskaffe den praksis, der gik ud på at overvælte værdien af kvoterne på forbrugerne inden for elektricitetsindustrien. Denne industri, som på daværende tidspunkt (den anden handelsperiode) stadig var berettiget til de pågældende kvoter, inkluderede og overvæltede værdien af disse kvoter på forbrugerne, til trods for at disse kvoter var blevet tildelt gratis. Når kvoter blev bortauktioneret, og deres pris overvæltet på forbrugerne, tilfaldt overskuddet herfra – skabt ved udledning af drivhusgasser – staten. Når kvoter blev tildelt gratis, samtidig med, at deres værdi blev væltet over på forbrugerne, gik overskuddet fra kulstofemissioner til den økonomiske aktør, der havde produceret emissionerne. Dette var klart i strid med princippet om, at forureneren betaler. Da formålet med den i denne sag omhandlede afgift var at forhindre sådanne fortjenester, der var i strid med målene i direktiv 2003/87, var Domstolen af den opfattelse, at afgifterne ikke var i strid med dette direktiv.
85.
I den foreliggende sag udgør den nationale lovgivning ikke en sådan korrektion af virkningen af den betydelige gratistildeling af emissionskvoter. Den omhandlede afgift neutraliserer snarere den kompenserende værdi af sådanne tildelinger og er derfor i strid med målet om at bevare konkurrenceevnen og undgå kulstoflækage.
86.
Den berørte afgift kan ganske vist tilskynde de operatører, der er underlagt den, til at reducere mængden af deres kulstofemissioner, dvs., hvis virksomheden formår at modstå faldet i konkurrenceevne og beslutter at forblive i den pågældende stat. EU-systemet med gratiskvoter afvejer imidlertid disse to mål. Derfor er indgrebet i denne balance gennem selektive kulstofafgifter i strid med det system, der er harmoniseret på EU-plan.
87.
I to andre sager, som sagsøgte har nævnt, fastslog Domstolen, at den omhandlede nationale lovgivning var i strid med et af formålene med systemet for tildeling af gratiskvoter. I ŠKO-Energo-dommen blev de afgifter, der blev pålagt direkte på værdien af gratiskvoter, anset for at være i strid med målet om at opretholde konkurrenceevnen, og i PPC Power-dommen blev en slovakisk afgift på ubrugte gratistildelinger anset for at være i strid med målet om at fremme dekarboniseringsindsatsen.
88.
Det er derfor tilstrækkeligt, at de nationale bestemmelser er i strid med et af formålene med systemet for tildeling af gratiskvoter inden for rammerne af EU ETS til, at det kan konkluderes, at en national foranstaltning, såsom en selektiv kulstofafgift, er i strid med direktiv 2003/87.
89.
Endelig finder ovenstående argumentation anvendelse på enhver national foranstaltning, uanset dens formål. Selv om den omhandlede afgift, således som det fremgår af den sidste del af det første præjudicielle spørgsmål, ikke har til formål at reducere kulstofemissioner, men at imødegå virkningerne af covid-19-pandemien og den russiske angrebskrig mod Ukraine, er en sådan foranstaltning i strid med EU ETS som fastsat ved direktiv 2003/78, eftersom den ville være i strid med formålene med gratistildelingen af kvoter, og/eller underminere den ligevægt, der er etableret på EU-plan for at nå disse mål.
IV. Forslag til afgørelse
90.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det første præjudicielle spørgsmål, som Veszprémi törvényszék (retten i første instans i Veszprém, Ungarn) har forelagt, således:
»Formålene med og bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om et system for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/29/EF af 23. april 2009, navnlig direktivets artikel 1, 10a og 11,
skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en afgiftsbyrde, der pålægges i henhold til national lovgivning, og som:
–
pålægger emissioner, der er sket ved udnyttelse af gratiskvoter, en efterfølgende afgiftsbyrde, som har til virkning at fratage gratiskvoterne deres værdi og kompenserende virkning, eller
–
pålægger de emissioner, der er sket ved udnyttelse af gratiskvoter, en efterfølgende afgiftsbyrde, som har til virkning at afholde driftslederne fra at nedbringe deres emissioner, forbedre deres miljøeffektivitet eller investere i mere miljøvenlige teknologier,
uanset formålet med en sådan afgift i den nationale lovgivning.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13.10.2003 om et system for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Unionen og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (EUT 2003, L 275, s. 32).
(
3
) – Artikel 1 i direktiv 2003/87. Jf. ligeledes femte og syvende betragtning hertil.
(
4
) – Jf. regeringsdekretets § 1, stk. 1, litra ba) og bb).
(
5
) – Kommissionens delegerede forordning af 19.12.2018 om fastlæggelse af midlertidige EU-regler for harmoniseret gratistildeling af emissionskvoter i henhold til artikel 10a i direktiv 2003/87 (EUT 2019, L 59, s. 8) (herefter »delegeret forordning 2019/331«).
(
6
) – Dom af 17.10.2013 (C-566/11, C-567/11, C-580/11, C-591/11, C-620/11 og C-640/11, herefter »dommen i sagen Iberdrola m.fl.«, EU:C:2013:660).
(
7
) – Dom af 26.2.2015 (C-43/14, herefter »ŠKO-Energo-dommen«, EU:C:2015:120).
(
8
) – Dom af 12.4.2018 (C-302/17, herefter »PPC Power-dommen«, EU:C:2018:245).
(
9
) – Sagsøgte har henvist til domme af 3.3.2020, Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140) og Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2020:139), samt dommen i sagen Iberdrola m.fl.
(
10
) – Dom af 16.7.2020 (C-686/18, EU:C:2020:567).
(
11
) – Som indført ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/29/EF af 23.4.2009 om ændring af direktiv 2003/87 med henblik på at forbedre og udvide ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet (EUT 2009, L 140, s. 63), og senest ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/410 af 14.3.2018 om ændring af direktiv 2003/87 for at styrke omkostningseffektive emissionsreduktioner og lavemissionsinvesteringer og afgørelse (EU) 2015/1814 (EUT 2018, L 79, s. 3) (herefter »direktiv 2009/29«). Det skal bemærkes, at direktiv 2003/87 på ny blev ændret i 2023. Disse ændringer blev imidlertid foretaget efter omstændighederne i den foreliggende sag.
(
12
) – Jf. i denne retning dom af 22.6.2016, DK Recycling und Roheisen mod Kommissionen (C-540/14 P, herefter »DK Recycling-dommen«, EU:C:2016:469, præmis 49).
(
13
) – Artikel 12, stk. 3, i direktiv 2003/87 fastsætter, at »[m]edlemsstaterne søger for, at driftslederen for hvert anlæg senest den 30. april hvert år returnerer et antal kvoter svarende til de samlede emissioner fra det pågældende anlæg i det foregående kalenderår, som verificeret efter artikel 15, og at disse kvoter derefter annulleres«.
(
14
) – For en kortfattet, men klar beskrivelse af udviklingen i og årsagerne til de forskellige faser af EU ETS, se M. Sato m.fl., »Allocation, allocation, allocation! The political economy of the development of the European Union Emissions Trading System«, WIREs Climate Change, bind 13, nr. 5, 2022, s. 1-19.
(
15
) – Jf. dommen i sagen Iberdrola m.fl., præmis 39, og ŠKO-Energo-dommen, præmis 28.
(
16
) – Jf. i denne retning tiende betragtning til direktiv 2018/410, der ændrede grunddirektiv 2023/87 for den fjerde handelsperiode.
(
17
) – Som M. Carević har forklaret, »[kan] en foranstaltning, der har til formål at reducere drivhusgasemissionerne, ud fra et miljømæssigt synspunkt kun være effektiv, hvis den ikke samtidig skaber kulstoflækage, der fører til en stigning i emissionerne andre steder«, jf. »Carbon leakage the EU in the light of the Paris Climate Agreement«, Croatian Yearbook of European Law and Policy, bind 11, 2016, punkt 47-71, s. 51.
(
18
) – Den første af disse lister blev udarbejdet ved Kommissionens afgørelse af 24.12.2009 om opstilling af en liste over, hvilke sektorer og delsektorer der anses for at være udsat for en betydelig risiko for carbon leakage, i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF (meddelt under nr. K(2009) 10251) (EUT 2010, L 1, s. 10). Listen over sektorer, der er udsat for en betydelig risiko for kulstoflækage, er indtil videre blevet ændret flere gange. Den nuværende liste findes i Kommissionens delegerede afgørelse (EU) 2019/708 af 15.2.2019 om supplerende regler til direktiv 2003/87 vedrørende fastlæggelsen af, hvilke sektorer og delsektorer der anses for at være udsat for en risiko for kulstoflækage for perioden 2021-2030 (EUT 2019, L 120, s. 708).
(
19
) – Jf. i denne retning artikel 10a, stk. 2, i direktiv 2003/87.
(
20
) – Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget – »Den europæiske grønne pagt« (COM(2019) 640 final.
(
21
) – Vedrørende den fjerde handelsperiode se f.eks. S. De Clara og K. Mayr, »The EU ETS phase IV reform: implications for system functioning and for the carbon price signal«, Oxford Energy Insights, bind 38, 2018, s. 1-18.
(
22
) – I den tredje periode kunne 156 sektorer, der stod for 98% af emissionerne, modtage gratiskvoter. Jf. M. Sato, nævnt ovenfor i fodnote 14, s. 9.
(
23
) – Ibidem.
(
24
) – CBAM blev indført ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2023/956 af 10.5.2023 om indførelse af en kulstofgrænsetilpasningsmekanisme (EUT 2023, L 130, s. 52). Under denne mekanisme pålægges importerede produkter fra lande, der ikke er underlagt dekarboniseringsforanstaltninger, en afgift ved adgangen til EU’s indre marked, hvilket beskytter EU-produktionens konkurrenceevne og tilskynder til renere produktion i ikke-EU-lande. Overgangsfasen for indførelsen af foranstaltningen begyndte i 2023, og den forventes at finde fuld anvendelse fra 2026.
(
25
) – Jf. i denne retning 23. betragtning til direktiv 2009/29, hvorved artikel 10a blev indsat i direktiv 2003/87: »Midlertidige gratistildelinger til anlæg bør være omfattet af harmoniserede fællesskabsregler (ex ante-benchmarks) for at mindske konkurrenceforvridningen i Fællesskabet mest muligt« (min fremhævelse).
(
26
) – Jf. fodnote 18 i dette forslag til afgørelse.
(
27
) – Kommissionens gennemførelsesforordning af 12.3.2021 om fastsættelse af reviderede benchmarkværdier for gratistildeling af emissionskvoter for perioden fra 2021 til 2025 i henhold til artikel 10a, stk. 2, i direktiv 2003/87 (EUT 2021, L 87, s. 29).
(
28
) – Kommissionens afgørelse af 25.2.2021 om nationale gennemførelsesforanstaltninger vedrørende midlertidig gratistildeling af drivhusgasemissionskvoter i overensstemmelse med artikel 11, stk. 3, i direktiv 2003/87 (EUT 2021, L 68, s. 221).
(
29
) – Præmis 52.
(
30
) – Derfor fastslog Domstolen i DK Recycling-dommen, præmis 55, at Kommissionen ikke kunne optage et anlæg på denne liste med henvisning til begrebet »uforholdsmæssigt store vanskeligheder«, der angiveligt forekom på nationalt plan, idet EU-lovgiver ikke havde fastsat en sådan betingelse med henblik på udarbejdelsen af lister over kulstoflækage.
(
31
) – DK Recycling-dommen, præmis 53.
(
32
) – Jf. i denne retning J.V. Nysten, »On the legality of national carbon pricing instruments to the new EU ETS 2«, npj Climate Action, bind 3, nr. 91, 2024, s. 1-10.
(
33
) – Jf. 15. og 16. betragtning til delegeret forordning 2019/331.