61999CC0002_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledande synpunkter
1 Hessisches Finanzgericht har i målet ställt två tolkningsfrågor till domstolen i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG). Dessa frågor gäller tolkningen av bestämmelserna i artikel 7 i förordning (EEG) nr 2169/86(1) i dess lydelse enligt förordning (EEG) nr 165/89(2).
II - Tillämplig lagstiftning
2 För att vi skall kunna förstå de tolkningsproblem som de frågor i begäran om förhandsavgörandet ger upphov till är det nödvändigt att beskriva den lagstiftning som är tillämplig på tvisten vid den hänskjutande domstolen. Frågorna gäller vissa bestämmelser i förordning nr 2169/86. I denna förordning ges en möjlighet för personer som använder stärkelse för tillverkning av godkända produkter (tillverkare) att begära ett produktionsbidrag per ton basstärkelse. För detta syfte har gemenskapslagstiftaren ställt upp detaljerade förfaranderegler och organiserat ett system för kontroll av ansökningarna om bidrag. I stora drag går förfarandet till på följande sätt. De tillverkare som har för avsikt att begära produktionsbidrag vänder sig till de nationella behöriga myndigheterna. Om de uppfyller villkoren som anges i förordning nr 2169/86 för de nationella myndigheterna upp dem på listan över "godkända" tillverkare. Därefter ger tillverkarna in en skriftlig ansökan om att erhålla en "bidragslicens"(3). För att en licens skall beviljas krävs att en säkerhet ställs, i enlighet med bestämmelserna i artikel 7 (som är omtvistade) i förordning nr 2169/86. Innehavare av den ovan nämnda licensen kan begära att få produktionsbidraget(4) utbetalat efter att stärkelsen omvandlats till en sådan "godkänd produkt", som definieras i artikel 1 i förordning nr 2169/86, som hänvisar till förordning (EEG) nr 1009/86(5). Utbetalningen av bidraget och frisläppandet av den ställda säkerheten sker så snart innehavaren av licensen har tillställt administrationen de uppgifter som avses i artikel 8 i förordning nr 2169/86 och den administrativa kontrollen som föreskrivs i följande artikel i samma förordning har genomförts.
3 Erfarenheten har emellertid visat att mekanismen för beviljande och kontroll av bidragen inte möjliggjorde ett effektivt bekämpande av vissa former av spekulation som tillverkarna ägnade sig åt, särskilt i fråga om förestrad och företrad stärkelse. Dessa produkter har den särskilda egenskapen att de på nytt kan omvandlas till grundform, varigenom tillverkarna eventuellt kan begära (lagstridigt och felaktigt) flera bidrag. Det är av denna anledning som förordning (EEG) nr 3642/87(6) har antagits. I denna förordning föreskrivs att då förestrad och företrad stärkelse, det vill säga en produkt som omfattas av KN-nummer 3505 10 50 i den gemensamma tulltaxan, anges i licensen skall säkerheten som föreskrivs i artikel 7 i förordning nr 2169/86 "uppgå till 105 procent av det produktionsbidrag som kan betalas för tillverkning av produkten i fråga"(7). Denna säkerhet frisläpps om den behöriga myndigheten har erhållit bevis för att produkten "har använts för framställning av andra produkter än dem som anges i bilaga I"(8), det vill säga har bearbetats till en produkt som inte på nytt kan omvandlas till dess grundform.
4 Detta särskilda system för förestrad och företrad stärkelse ändrades genom förordning nr 165/89, genom vilken artikel 7.4 i förordning nr 2169/86 ändrades och en ny artikel, artikel 7.5, infördes. Det är dessa bestämmelser som bekymrar den hänskjutande domstolen.
I artikel 7.4 i förordning nr 2169/86, i den lydelse som är tillämplig i målet, sägs följande:
"Utan hinder av punkt 2 skall den säkerhet som föreskrivs i punkt 1 andra stycket frisläppas först när den behöriga myndigheten har fått bevis för att den produkt som omfattas av KN-nummer 3505 10 50 har
a) använts för framställning av andra produkter än dem som anges i bilaga 1, eller har
b) exporterats till tredje land.
För det fall som avses i punkt a) kan ett sådant bevis utgöras av att tillverkaren till den behöriga myndigheten avger en förklaring om
- att om produkten i fråga på nytt måste bearbetas, skall tillverkaren endast använda denna produkt för att tillverka andra produkter än dem som anges i bilaga 1,
och
- att tillverkaren endast kommer att sälja produkten i fråga till en person som gör samma utfästelse och att en kopia av denna utfästelse bevaras och hålls tillgänglig för den behöriga myndigheten
och
- att tillverkaren har kännedom om bestämmelserna i artikel 7.5 ... ."
Vid den tidpunkt då händelserna i målet inträffade hade artikel 7.5 i förordning nr 2169/86 följande lydelse:
"Den behöriga myndigheten skall, genom lämpliga åtgärder innefattande kontroller i efterhand på plats, säkerställa att den förklaring som avses i artikel 7.4 har avgivits. Om det fastställs att den berörda parten inte uppfyller kraven i denna artikel kan den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten kräva, utan att nationella sanktioner påverkas därav, att den berörda parten betalar ett belopp som motsvarar 105 procent av det högsta produktionsbidrag som var tillämpligt på produkten i fråga under de senaste 12 månaderna."
5 Slutligen bör erinras om att förordning nr 2169/86 upphävdes vid ikraftträdandet av kommissionens förordning (EEG) nr 1722/93(9), som jag nedan kommer att lämna en närmare redogörelse för. I förevarande mål skall emellertid förordning nr 2169/86 i dess lydelse enligt förordningarna nr 3642/87 och 165/89 tillämpas.
III - Bakgrund och förfarande
6 Det tyska bolaget Döhler GmbH (nedan kallat Döhler), som är kärande i tvisten vid den nationella domstolen, tillverkar och distribuerar livsmedel och drycker. När den kontroll som utfördes av tyska administrativa myndigheter och som omfattade perioden den 1 januari 1988-31 december 1990 hade slutförts upprättades en kontrollrapport. Denna rapport är daterad den 30 december 1992 och innehåller följande konstateranden.
Käranden i tvisten vid den nationella domstolen köpte under åren 1988-1990 en kvantitet om totalt 916 925 kg förestrad och företrad stärkelse, som omfattades av KN-nummer 3505 10 50. Leverantörer var det belgiska bolaget Amylum NV (nedan kallat Amylum) och det tyska bolaget Cerestar Deutschland GmbH (nedan kallat Cerestar). För kalenderåret 1989 åtog sig käranden i tvisten vid den nationella domstolen gentemot Amylum att "den förestrade och företrade stärkelse som köpts av Amylum skall användas för eget bruk samt för tillverkning av andra slutprodukter än dem som anges i bilaga I till förordning nr 2169/86. Stärkelsen kommer inte att säljas vidare till någon annan". Käranden i tvisten vid den nationella domstolen har uppgett att något liknande åtagande gentemot Amylum inte har gjorts avseende kalenderåret 1990. Dessutom har käranden i tvisten vid den nationella domstolen till Cerestar uppgett att "genom förevarande skrivelse bekräftar vi att de bearbetade produkter som köpts in har använts för tillverkning av andra varor än dem som anges i bilaga I till förordning (EEG) nr 2169/86". Det skall upplysas om att efter att käranden i tvisten vid den nationella domstolen gjort dessa utfästelser har de bolag som tillhandahållit varorna med stöd av åtagandena erhållit de bidrag som avses i den ovannämnda gemenskapslagstiftningen.
Av de inköpta 916 925 kg stärkelse sålde Döhler 726 860 kg vidare inom gemenskapen, utan att bearbeta stärkelsen på något sätt. Den främste inköparen av dessa produkter var Döhler Food Service GmbH, som är ett helägt dotterbolag till käranden i tvisten vid den nationella domstolen. Detta dotterbolag sålde de omtvistade varorna vidare till små eller mycket små företag, nämligen till enskilda bagerier eller konditorier. Käranden i tvisten vid den nationella domstolen begärde inte att köparna skriftligen skulle göra de utfästelser som avses i artikel 7.4 fjärde stycket i förordning nr 2169/86 och tillhandahöll inte heller några liknande handlingar då de administrativa myndigheterna begärde det under förfarandet för den administrativa kontrollen.
Under dessa förhållanden fattade de behöriga nationella myndigheterna den 7 juni 1994 beslut om att kräva att Döhler skulle betala tillbaka en summa om 181 330,71 DEM på grund av oregelmässig användning av 500,4 ton förestrad och företrad stärkelse. Den rättsliga grunden för detta beslut var artikel 7.5 i förordning nr 2169/86. Det referensdatum som hade valts för att räkna ut perioden om tolv månader som anges i denna bestämmelse var den dag då man hade kunnat konstatera att stärkelsen hade använts för andra syften än de avsedda. Käranden i tvisten vid den nationella domstolen uppger emellertid i sitt yttrande att den administrativa sanktionen inte ålagts bolaget för att det använt produkten på ett otillåtet sätt, utan för att bolaget inte hade krävt att köparna av den produkt som bolaget sålt vidare skulle göra en sådan utfästelse som föreskrivs i artikel 7.4 i förordning nr 2169/86.
Döhler överklagade det ovannämnda beslutet till den hänskjutande domstolen, som ansåg att det var nödvändigt att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen.
IV - Tolkningsfrågor
7 "1) Skall artikel 7.5 andra meningen i kommissionens förordning (EEG) nr 2169/86 av den 10 juli 1986 om fastställande av bestämmelser om kontroll och utbetalning av produktionsbidrag inom spannmåls- och rissektorn, i dess lydelse enligt förordning (EEG) nr 165/89 av den 24 januari 1989, tolkas på så sätt att begreppet 'berörd part' även avser köparen av en produkt som omfattas av KN-nummer 3505 10 50, vilken i sin tur har utfäst sig gentemot tillverkaren och/eller leverantören av denna produkt att använda denna enbart för att tillverka andra produkter än dem som anges i bilaga I?
Om den första frågan besvaras jakande:
2) a) Gäller kravet på betalning av ett belopp som motsvarar 105 procent av det högsta produktionsbidrag som var tillämpligt på produkten i fråga under de senaste tolv månaderna oberoende av om den säkerhet som har ställts av tillverkaren har frisläppts, eventuellt på grund av att den ovan i fråga 1 nämnda berörda parten medvetet gjort en oriktig utfästelse?
b) Gäller kravet på betalning av ett belopp som motsvarar 105 procent av det högsta produktionsbidrag som varit tillämpligt på produkten i fråga under de senaste tolv månaderna även om det inte längre är möjligt att fastställa huruvida köparen gjort någon utfästelse, men om det står klart att någon bearbetning till andra produkter än dem som anges i bilaga 1 inte har skett eller påvisats vare sig hos tillverkaren eller köparen?
Om frågorna under punkt 2 besvaras jakande:
3) Från vilken tidigareliggande dag skall 'de senaste tolv månaderna' som anges i artikel 7.5 andra meningen i förordning (EEG) nr 2169/86 börja räknas?"
V - Den första tolkningsfrågan
8 Det huvudsakliga problemet för den hänskjutande domstolen berör frågan om köparna av den förestrade eller företrade stärkelsen, vilka har gjort en sådan utfästelse som föreskrivs i artikel 7.4 fjärde stycket i förordning nr 2169/86, tillhör den grupp av personer som kan bli tvungen att betala "ett belopp som motsvarar 105 procent av det högsta produktionsbidrag som varit tillämpligt på produkten i fråga under de senaste tolv månaderna" enligt artikel 7.5 i samma förordning. Jag anser att tre inledande påpekanden lämpligen bör göras.
9 Det är nödvändigt att först framhålla att i de omtvistade bestämmelserna i artikel 7.5 i förordning nr 2169/86 föreskrivs en administrativ sanktion som syftar till att bekämpa spekulation och bedrägerier i fråga om produktionsbidrag. Ingen av de parter som kommit in med yttranden har bestridit att dessa bestämmelser har karaktär av en sanktion. Denna karaktär framgår också såväl av lydelsen som av de berörda reglernas systematik. Skyldigheten att betala en summa motsvarande det högsta bidraget ökat med fem procent åligger personer som man har kunnat konstatera inte har rättat sig efter de regler som anges i den ifrågavarande förordningen och som har agerat på ett sätt som skadat gemenskapens system för produktionsbidrag. Deras beteende har orsakat ett felaktigt frisläppande av den säkerhet som föreskrivs i artikel 7 i förordning nr 2169/86 eller en felaktig utbetalning av ett produktionsbidrag. Den omtvistade betalningsskyldigheten åläggs dessutom "utan att nationella sanktioner påverkas därav". Denna av gemenskapslagstiftaren formulerade meningen innebär, för det första, att den åtgärd som införs genom artikel 7.5 utgör en administrativ sanktion och, för det andra, att principen ne bis in idem inte är tillämplig i målet.
10 När det gäller den känsliga frågan om produktionsbidrag för förestrad och företrad stärkelse är det nödvändigt att understryka vikten av att spekulation och bedrägerier bekämpas.
Såsom generaladvokaten Léger påpekade i sitt förslag till avgörande i målet Kyritzer Stärke(10) "råder $det$ inga tvivel om att kampen mot bedrägerier vad avser bearbetning av stärkelse till förestrad eller företrad stärkelse sedan år 1987 är ett av de av gemenskapslagstiftaren eftersträvade målen i de tillämpliga förordningarna. Kravet på regelmässig användning av bearbetade produkter är det medel som har valts för att uppnå detta mål"(11). I samma mål ansåg domstolen att skyldigheten att använda de produkter som produktionsbidrag beviljats för, det vill säga förestrad och företrad stärkelse, på ett adekvat sätt är en del av skyldigheten att bearbeta de berörda ämnena till godkända produkter på ett sådant sätt att bearbetningen garanterat blir irreversibel. Härigenom är denna skyldighet ett "primärt krav" i den mening som avses i artikel 20.2 i förordning (EEG) nr 2220/85(12). Det är självklart att iakttagande av villkoren i artikel 7.4 i förordning nr 2169/86 vid behandlingen och distributionen av den förestrade eller företrade stärkelsen ligger inom ramen för den ovannämnda skyldigheten att använda produkten på lämpligt sätt. Det skall emellertid påpekas att domen i målet Kyritzer Stärke avsåg en tillverkare av stärkelse som hade ställt en säkerhet i syfte att erhålla ett produktionsbidrag, och inte en köpare av stärkelse, såsom käranden i tvisten vid den nationella domstolen.
11 Slutligen måste man hålla i åtanke att när gemenskapslagstiftaren antar sanktioner är det nödvändigt att vissa villkor, som domstolen har ställt upp i fast rättspraxis, uppfylls. I domen i målet Könecke(13) bedömde domstolen att "även om en sanktion inte har en straffrättslig karaktär kan den endast åläggas om den vilar på en klar och icke tvetydig rättslig grund"(14). Även domen i målet Milchwerke Köln mot Wuppertal(15) är intressant för svaret på de tolkningsfrågor som har ställts i målet. I nämnda dom uttalade domstolen att "oaktat nödvändigheten av att bekämpa bedrägliga beteenden förutsätter en sanktion som består i att köparen får ersätta tillverkaren att det finns en rättslig grund som definierar villkoren och omfattningen härav"(16). Av detta skäl medgav domstolen inte att en gemenskapsbestämmelse, som innebar att sanktioner ålades mjölkproducenter som gjort sig skyldiga till lagöverträdelser inom ramen för systemet för den gemensamma organisationen av marknaden, tolkades extensivt på så sätt att nämnda bestämmelse även tillämpades på köpare, trots att dessa gjort sig skyldiga till konstaterade lagöverträdelser.
Man kan således inte genom en tolkning kringgå skyldigheten för lagstiftaren att klart formulera de regler som innefattar sanktioner, oavsett hur lämpligt det kan verka vara att tillämpa den berörda sanktionen för att upprätthålla gemenskapslagstiftningen. Denna skyldighet innebär att det är nödvändigt att i vart fall definiera, för det första, lagöverträdelsen som ligger till grund för den vidtagna sanktionen (crimen), och, för det andra, innebörden av och karaktären på den aktuella sanktionen (poena), och, för det tredje, den krets personer som omfattas av den administrativa sanktionens mekanism.
Sammanfattningsvis bör, med anledning av den första tolkningsfrågan, för det första undersökas om sanktionen som avses i artikel 7.5 i förordning nr 2169/86 även tar sikte på de köpare av förestrad och företrad stärkelse som har gjort en sådan utfästelse som avses i artikel 7.4. Om så är fallet bör för det andra undersökas i vilken mån sanktionen i fråga är förenlig med de krav som definierats i domstolens rättspraxis gällande administrativa sanktioner.
A - Kan köparna åläggas sanktioner?
12 Denna fråga har tagits upp av den hänskjutande domstolen och av käranden i tvisten vid den nationella domstolen. Båda har anfört att tillämpningen av den omtvistade sanktionen på köpare av stärkelse innebär ett problem i den mån köparna inte har kommit i åtnjutande av produktionsbidrag och i den mån sanktionen står i direkt relation till att den säkerhet som tillverkaren skall ställa frisläpps eller inte. Konsekvensen härav är att endast den sistnämnde kan straffas vid ett åsidosättande av de regler om ställande av säkerhet som anges i den aktuella förordningen.
Jag kan inte ansluta mig till ovanstående resonemang. Den sanktion som föreskrivs i artikel 7.5 står mycket riktigt i direkt relation till de gemenskapsbestämmelser som gäller frisläppande av den säkerhet som tillverkaren ställt. Detta innebär emellertid inte att denna sanktion inte rätteligen kan påföras andra personer än den tillverkare som har ställt säkerheten. Det står gemenskapslagstiftaren fritt att inom ramen för systemet med produktionsbidrag anta en serie rättsregler innebärande att vissa skyldigheter åläggs personer som omfattas av detta system, inklusive köparen av produkterna i fråga. Om lagstiftaren verkligen hade infört sådana regler är det inte uteslutet att man skulle kunna reagera på ett icke iakttagande av de ovan beskrivna skyldigheterna genom att ålägga lagöverträdarna sanktioner, även om dessa personer inte direkt hade vunnit på den skada som genom deras olagliga beteende åsamkats systemet för gemenskapsbidrag.
Sanktionen som föreskrivs i artikel 7.5 i förordning nr 2169/86 syftar således till att komma till rätta med lagöverträdelser i samband med ett felaktigt och eventuellt bedrägligt frisläppande av den säkerhet som föreskrivs i samma artikel. Identiteten på den som kan anses ha begått lagöverträdelsen i fråga beror på formuleringen och innehållet i de rättsregler som har åsidosatts. Möjligheten att dessa regler skulle kunna omfatta andra personer än tillverkaren som har ställt säkerheten, nämligen köparna av produkterna i fråga, är inte på förhand utesluten.
En sista anmärkning skall göras. Argumentet att köparna inte drar fördel av bidragen som beviljas tillverkarna eller av frisläppandet av säkerheten är endast delvis riktigt. Om dessa personer har samarbetat med tillverkaren för att uppnå ett frisläppande av säkerheten och därefter ett beviljande av bidrag - med samarbete avser jag den utfästelse som dessa personer gör enligt artikel 7.4 i förordning nr 2169/86, enligt vilken de "gör samma utfästelse" - är det möjligt att de har fått ett förmånligare inköpspris.
Sammanfattningsvis anser jag att ingen överordnad rättsregel hindrar att gemenskapslagstiftaren inrättar en mekanism innebärande att, om köparna av en produkt inte uppfyller sina åtaganden och detta får till konsekvens att den säkerhet som säljaren ställt frisläpps, köparna kan åläggas sanktioner.
Det återstår att undersöka om det genom förordning nr 2169/86 verkligen har införts en sådan sanktionsmekanism, som dessutom uppfyller de krav som i rättspraxis ställts på administrativa sanktioner.
B - Kan sanktionerna som föreskrivits i förordning nr 2169/86 åläggas köparna?
a) "Berörd part" i den mening som avses i artikel 7.5 i förordning nr 2169/86
13 Om man grundar sig på den omtvistade bestämmelsens bokstavliga lydelse kan man hävda att den instiftade sanktionen även syftar på köparna av förestrad och företrad stärkelse som har förvärvat dessa produkter av tillverkaren och som i fråga om den egna användningen har gjort en sådan utfästelse som föreskrivs i artikel 7.4 i förordning nr 2169/86.
I vissa av de tidigare styckena i samma artikel använder gemenskapslagstiftaren termen "tillverkare" i princip som beteckning på den person som begär produktionsbidraget och som är skyldig att ställa en säkerhet. I den omtvistade delen av artikel 7.5, som beskriver innebörden av den ifrågavarande administrativa sanktionen, använder gemenskapslagstiftaren begreppet "berörd part" för att definiera de personer som omfattas av tillämpningsområdet för denna sanktion. Skillnaden i terminologi skulle kunna tolkas som ett utslag av gemenskapslagstiftarens vilja att inte begränsa sig till att bestraffa tillverkarnas lagstridiga beteende utan att utsträcka tillämpningen av sanktionerna till att omfatta även andra kategorier av personer. Skälet härför är att i motsatt fall kunde man förvänta sig att gemenskapslagstiftaren på nytt skulle använda termen "tillverkare" i den aktuella delen av artikel 7.5.
Frågan som uppkommer är i vilken mån den kategori som utgörs av köparna av den omtvistade produkten, dit Döhler hör, kan tillhöra de kategorier av personer som åsyftas med begreppet "berörd part". I detta avseende är det tillräckligt att notera att köparna utgör den enda kategori av andra personer än tillverkarna som gemenskapslagstiftaren logiskt sett kan åsyfta, då han använder begreppet "berörd part". Av innehållet i artikel 7 i förordningen framgår att de enda andra personer än tillverkaren vars beteende bekymrar lagstiftaren är de köpare som "gör samma utfästelse" i fråga om användningen av den aktuella produkten. Eftersom man i den ifrågavarande delen av artikel 7.5 talar om "berörd part", som möjligen kan avse andra personer än tillverkarna, kan dessa personer i konsekvens härmed endast vara köparna av den omtvistade produkten.
14 Det föregående konstaterandet räcker emellertid inte för att man skall kunna göra en tillfredsställande tolkning av de omtvistade bestämmelserna och det är inte möjligt att hävda att begreppet "berörd part" inte nödvändigtvis motsvarar begreppet "tillverkare".
Ett första argument för denna motsvarighet framgår av själva dispositionen i artikel 7.4 i förordning nr 2169/86. I den sista meningen i denna artikel anges att för det fall den omtvistade produkten inte längre finns på gemenskapens tullområde skall detta bevisas genom uppvisande av ett exemplar av kontrollblankett T5(17) och om detta exemplar inte har återlämnats till de behöriga myndigheterna inom den fastställda tiden "på grund av orsaker som ligger utanför den berörda partens(18) kontroll ... får denna part till den behöriga myndigheten inlämna en ansökan om att annan bevisning skall anses likvärdig ...". Av artikel 7.4 kan man dra slutsatsen att den person som utpekas som "berörd part" i den omtvistade bestämmelsen inte kan vara någon annan än tillverkaren, som erbjuder sig att frisläppa den säkerhet som han själv har ställt. Om man med "berörd part" i den mening som avses i artikel 7.4 endast avser tillverkaren är det inte möjligt att exakt samma juridiska term har ett annat (vidare) tillämpningsområde då den används inom ramen för det stycke i artikeln som kommer omedelbart efteråt.
Oaktat de föregående övervägandena måste man, för att utan reservation kunna hävda att, genom att använda begreppet "berörd part", gemenskapslagstiftaren har avsett att även köparna av förestrad och företrad stärkelse skulle omfattas av tillämpningsområdet för den föreskrivna sanktionen, undersöka de lagöverträdelser som tillskrivs den kategori personer som åsyftas med begreppet "berörd part". Om det rör sig om ett åsidosättande av regler som ålägger köparna vissa offentligrättsliga skyldigheter kan jag inte se av vilket skäl dessa personer skulle vara undantagna från tillämpning av sanktionen i fråga.
b) Lagöverträdelsen som motiverar den omtvistade sanktionen
15 De ifrågavarande gemenskapsbestämmelserna utmärker sig inte för sin klarhet. Av formuleringen i artikel 7.5 framgår att den sanktion som anges i denna artikel vidtas då de behöriga nationella myndigheterna inom ramen för den administrativa kontroll som syftar till att säkerställa att "den förklaring som avses i artikel 7.4 har avgivits" har konstaterat att den berörde "inte uppfyller kraven i denna artikel".
Jag är av den uppfattningen att denna "förklaring" måste anses vara den som tillverkaren, som ställer säkerheten, avger till de behöriga nationella myndigheterna och inte den utfästelse enligt vilken köparna åtar sig samma skyldigheter som tillverkaren vad gäller användningen av den förestrade eller företrade stärkelsen som de köper. Denna tolkning måste göras, eftersom endast det förstnämnda av dessa tillvägagångssätt uttryckligen är kvalificerat som en "förklaring" i texten i artikel 7.4. I gengäld nämns köparna endast indirekt i denna text, utan att det är tänkt att dessa skall göra en utfästelse gentemot de offentliga myndigheterna. Det är bara tillverkaren som genom den förklaring han avger förbinder sig att inte "sälja produkten i fråga till $någon annan än$ en person som gör samma utfästelse och att en kopia av denna utfästelse bevaras och hålls tillgänglig för den behöriga myndigheten".
Är det möjligt att trots detta hävda att den skyldighet som köparna tar på sig utgör ett av "kraven i denna artikel", som avses i artikel 7.5, på så sätt att om dessa inte fullgör denna skyldighet kan den sanktion som anges i samma artikel åläggas dem? Jag anser inte att detta resonemang är det mest korrekta. Om tillverkaren säljer den berörda produkten förutsätter ett frisläppande av säkerheten att denne avger en förklaring med innebörden att köparna gör samma utfästelse som han avseende användningen av produkten och att en kopia av den gjorda utfästelsen tillställs de administrativa myndigheterna. Vilken rättslig natur har då denna utfästelse, och gentemot vem har den gjorts? Trots oklarheten i lagtexten tror jag att den mest övertygande uppfattningen är den att det rör sig om en skyldighet av civilrättslig natur som åligger de personer som köper stärkelsen av tillverkaren och inte om en offentligrättslig skyldighet som åligger dessa personer gentemot de administrativa myndigheterna. Konsekvensen härav är att, även i de fall då köparna inte har uppfyllt de åtaganden som de gjort i fråga om stärkelsens natur, deras beteende inte utgör en lagöverträdelse som kan sanktioneras genom en administrativ straffavgift, utan en handling i strid med avtalet (mellan köparen och tillverkaren), som eventuellt kan få konsekvenser av ett annat slag. Gemenskapslagstiftaren synes begränsa sig till skyldigheter som uttryckligen och direkt åligger tillverkaren och har inte avsett motsvarande skyldigheter för köparna.
Denna tolkning av bestämmelserna i fråga står inte bortom all kritik. Man skulle kunna hävda att skyldigheten att använda stärkelsen på ett lämpligt sätt, vilket är grunden för att produktionsbidragsmekanismen skall fungera på ett korrekt sätt, inte åligger endast tillverkaren i förhållande till de behöriga nationella myndigheterna, utan också särskilda rättsinnehavare, som har blivit ägare till produkten. Av artikel 7.4, i vilken sägs att tillverkaren endast kan frisläppa säkerheten om han har förklarat sig ha sålt produkten till "en person som gör samma utfästelse" som han, skulle man kunna dra slutsatsen att skyldigheten som köparna har tagit på sig är av samma slag som den som tillverkaren har tagit på sig och att om denna skyldighet inte fullgörs är det ett tillräckligt skäl för att ålägga dem sanktionen som föreskrivs i artikel 7.5.
Jag har redan förklarat att jag inte ansluter mig till den tolkning som jag nu beskrivit. Jag kommer längre fram att tillägga vissa ytterligare argument som styrker denna slutsats. Emellertid anser jag att det dessförinnan är absolut nödvändigt att precisera att även om man ansluter sig till denna tolkning är det inte uppenbart att de skyldigheter som åligger köparen är desamma som dem som åligger tillverkaren. Tillverkaren som säljer stärkelsen skall se till att av köparna erhålla en handling i vilken intygas att de gör samma utfästelse som han. I gengäld är det inte självklart att denna formella skyldighet åligger köparna gentemot administrationen, det vill säga att de måste se till att få den berörda handlingen av senare köpare, då de säljer produkten vidare. Deras skyldighet - om man skulle anse att det fanns en sådan skyldighet - synes bestå enbart av att själva använda produkten regelmässigt.(19)
c) Systematiken i de omtvistade bestämmelserna
16 Till stöd för sin teori angående köparens ansvar har kommissionen åberopat systematiken i de omtvistade bestämmelserna och logiken i mekanismen för beviljande och kontroll av produktionsbidraget. Kommissionen har särskilt vidgått att, eftersom tillverkaren, som har avgett den förklaring som föreskrivs i artikel 7.4 i förordning nr 2169/86 av vilken framgår att produkten som säljs till en person som gör samma åtagande som den som har ställt säkerheten, har uppfyllt den grundläggande skyldighet han har i fråga om den riktiga användningen av stärkelsen, sanktionen som föreskrivs i artikel 7.5 inte kan åläggas honom. Kommissionen anser att den motsatta lösningen skulle strida mot principen om ansvarets subjektiva karaktär, som styr gemenskapens administrativa sanktioner. Eftersom det är omöjligt att ålägga tillverkaren den omtvistade sanktionen då denne har fullgjort de skyldigheter han har enligt förordning nr 2169/86, är det nödvändigt att ge de nationella administrativa myndigheterna möjlighet att verkställa dessa samma bestämmelser om sanktionen i förhållande till köpare som inte har fullgjort sina åtaganden i fråga om användningen av produkten i fråga. En annorlunda tolkning av de omtvistade bestämmelserna skulle få till följd att ett frisläppande av säkerheten liksom ett eventuellt beviljande av de begärda produktionsbidragen skulle bli möjligt utan att den förestrade eller företrade stärkelsen har använts på ett riktigt sätt och utan att det är möjligt att straffa dem som gjort sig skyldiga till det felaktiga beteendet.
Döhler har tvärtom hävdat att man alltid kan ålägga tillverkaren, som har ställt säkerheten, sanktionen som föreskrivs i artikel 7.5, och på så sätt försäkra sig om att gemenskapens mekanism för kontroll av produktionsbidragen är effektiv. Döhler anser dessutom att denna lösning har mest stöd och att det för övrigt är av detta skäl som gemenskapslagstiftaren har föredragit denna lösning vid utarbetandet av förordning nr 1722/93, som har ersatt bestämmelserna i förordning nr 2169/86.
17 Personligen lutar jag åt det resonemang som käranden i tvisten vid den nationella domstolen för.
Det bör först anmärkas att den omständigheten att aktören åläggs ett objektivt ansvar och att tredje mans olagliga beteende hänförs till denna aktör inte nödvändigtvis står i strid med en överordnad gemenskapsregel. Således är det under vissa omständigheter möjligt att ålägga gemenskapssanktioner, som inte är straffrättsliga sanktioner, till och med då den som åläggs sanktionen inte är personligen ansvarig. Domen i målet Plange Kraftfutterwerke(20) bör anges, där domstolen bedömde att, då en aktör åtar sig att exportera produkter som skall uppfylla vissa villkor, denne aktör skall, om produkterna inte uppfyller dessa villkor, automatiskt betala tillbaka motsvarande produktionsbidrag, även om han inte är ansvarig för de fel som de tvistiga produkterna är behäftade med.
Lika viktig är domen i målet Boterlux(21), av vilken framgår att en aktör som i god tro exporterar en produkt till ett land utanför gemenskapen inte har rätt att uppbära gemenskapsstöd i form av bidrag för det fall en bedräglig återimport sker till gemenskapen. Detta gäller även om det är en tredje person som är skyldig till det begångna bedrägeriet. Domstolen bedömde således att "även om den bedrägliga återimporten till gemenskapen är en omständighet som kan hänföras till någon annan än exportören kvarstår ändå att importen är ett utfall av en vanlig affärsrisk".(22) (23)
Om jag överför slutsatserna från den ovan beskrivna rättspraxisen på förordningen i fråga kan jag anmärka att det gemenskapsintresse som skyddas av att sanktionen som föreskrivs i artikel 7.5 i förordning nr 2169/86 tillämpas varje gång säkerheten som avses i samma artikel frisläpps felaktigt skyddas även genom den tolkning enligt vilken endast tillverkaren, som ställt säkerheten, kan åläggas den ifrågavarande sanktionen. Denne sistnämnde måste nämligen betala den summa som anges i artikel 7.5 varje gång administrationen konstaterar att han eller en av de köpare som har förvärvat den förestrade eller företrade stärkelsen från honom inte använder produkten på lämpligt sätt. I detta senare fall kan tillverkaren, som ställt säkerheten, enligt min uppfattning inte som huvudskäl åberopa att han inte är ansvarig, eftersom detta ansvar definieras i lagen som ett objektivt ansvar. Det ankommer på tillverkaren att i avtalet ta in en klausul som gör det möjligt för honom att vidta åtgärder mot köparna i anledning av den skada som tillfogas honom genom tillämpningen av de omtvistade bestämmelserna i förordningen, genom att åberopa civilrättsliga regler om avtalsmässigt och (eventuellt) utomkontraktuellt ansvar.
18 Jag tror att denna lösning är att föredra även av ett annat skäl. Tillverkaren, som har ställt säkerheten, är den enda personen som inom ramen för tillämpningen av förordning nr 2169/86 har varit i direkt kontakt med de behöriga administrativa myndigheterna. Tillverkaren förutsätts även vara solvent, eftersom han redan uppmanats ställa och har ställt en säkerhet motsvarande ett belopp som är lika högt som det som avses i sanktionen som föreskrivs i artikel 7.5. Om denna säkerhet av ett eller annat skäl frisläppts felaktigt, en omständighet som medfört att tillverkaren, trots att han inte hade rätt till det, kunnat dra en viss fördel av detta frisläppande, är det troligt och i praktiken mest lämpligt att de nationella administrativa myndigheterna vidtar åtgärder mot honom för att beivra den oegentlighet som ägt rum.(24)
19 Slutligen finns det ytterligare ett avgörande argument, av vilket synes framgå att den omtvistade sanktionen som föreskrivs i förordning nr 2169/86 endast avser tillverkaren. Det rör sig om argumentet som grundas på en jämförande analys av den omtvistade förordningen och förordning nr 1722/93, som har ersatt den förstnämnda förordningen. Jag har förvisso inte för avsikt att göra en tolkning contra legem av de tidigare bestämmelserna i förordning nr 2169/86 genom att göra en "retroaktiv" läsning av bestämmelserna i förordning nr 1722/93. Eftersom bestämmelserna som finns i dessa bägge förordningar och den logik som underbygger dem har stora likheter kan jag emellertid inte se något skäl till att man inte skulle kunna beakta förordning nr 1722/93 för att klargöra vissa svårbegripliga punkter i förordning nr 2169/86.(25)
När det särskilt gäller det omtvistade problemet framgår det av en analys av förordning nr 1722/93 att, genom att anta denna text, gemenskapslagstiftaren har valt att behålla samma sanktionsmekanism som den som redan fanns i artikel 7.5 i förordning nr 2169/86, samtidigt som han gjorde vissa förbättringar av den och formulerade de relevanta bestämmelserna på ett klarare och mer ändamålsenligt sätt. Det rör sig om bestämmelserna i artikel 10 i förordning nr 1722/93.
Artikel 10.2 i förordning nr 1722/93 motsvarar artikel 7.4 i förordning nr 2169/86. I denna bestämmelse i förordning nr 1722/93 anges att i den deklaration som tillverkaren överlämnar för att säkerheten skall kunna frisläppas skall anges att "produkten i fråga endast kommer att säljas till en köpare som kommer att fullgöra det åtagande som anges i andra strecksatsen, antingen enligt en för detta ändamål fastställd klausul i kontraktet eller som ett särskilt villkor angivet på fakturan"(26). Tillverkaren skall också "förvara en kopia av försäljningskontraktet eller av fakturan, som skall hållas tillgänglig för den behöriga myndigheten".
Det anges alltså att de åtaganden som köparen gör - och som beskrivs i den deklaration som tillverkaren ger in till de behöriga myndigheterna - görs i förhållande till tillverkaren och inte i förhållande till administrationen, samt att åtagandena med anledning härav har en avtalsmässig karaktär och regleras av obligationsrätten. Man kan således inte säga att köparen i förhållande till de administrativa myndigheterna ikläder sig skyldigheter hänförliga till den offentliga rätten och som, om de inte iakttas, eventuellt skulle kunna medföra en tillämpning av en administrativ sanktion.
Jag anser att det är mer riktigt att göra exakt samma tolkning av de omtvistade och ifrågasatta bestämmelserna i förordning nr 2169/86. De som liksom Döhler köper förestrad och företrad stärkelse av tillverkaren, som ställer säkerheten, gör i förhållande till den sistnämnde, och inte i förhållande till administrationen, de åtaganden som beskrivs i artikel 7.4 i förordning nr 2169/86 i fråga om användningen av den ifrågavarande produkten. Om det konstateras att dessa åtaganden inte fullgörs är det endast tillverkaren som kan åläggas sanktionen som föreskrivs i artikel 7.5, samtidigt som han naturligtvis bibehåller rätten att enligt obligationsrätten vidta åtgärder mot köparna för att erhålla ersättning för den skada han lidit.
C - ven om de omtvistade bestämmelserna medger att en sanktion åläggs köparna av stärkelse, är denna sanktion laglig?
20 Den föregående analysen gör det nödvändigt att besvara denna fråga nekande, om hänsyn tas till den ovannämnda rättspraxisen angående skyldigheten för lagstiftaren att klart definiera gemenskapsrättsliga sanktioner som faller utanför straffrätten. Det är tillräckligt att påpeka att det enkla faktum att sökandet efter den verkliga innebörden av bestämmelserna i artiklarna 7.4 och 7.5 kräver omständliga förklaringar och komplexa utvärderingar visar bestämmelsernas otydliga och svårbegripliga karaktär. Om man skulle godta kommissionens tolkning om att det existerar en sanktion som kan åläggas köparna - en tes som jag har förklarat att jag inte ansluter mig till - skulle sanktionen i fråga inte kunna tillämpas, eftersom den inte grundas på "en klar och icke tvetydig rättslig grund", såsom avses i domen i målet Könecke(27).
Särskilt användningen av begreppet "berörd part" i artikel 7.5 gör att den som läser bestämmelsen inte med säkerhet kan besvara frågan om i vilken mån köparna av produkten, som i fråga om användningen av densamma gjort den utfästelse som föreskrivs i artikel 7.4, hör till denna kategori. Även om man tar sig förbi detta hinder måste man emellertid påpeka att de villkor som en tillämpning av sanktionen gentemot köparna är underkastade inte är klart uttryckta i lagtexten. De skyldigheter som förordningen ålägger köparna - om det verkligen finns några sådana skyldigheter - och vars icke-iakttagande rättfärdigar utövandet av den sanktionsmakt som ges de nationella myndigheterna i artikel 7.5 är inte tillräckligt preciserade.
D - Slutsats
21 Med hänsyn till vad som ovan anförts anser jag att begreppet "berörd part" som används i artikel 7.5 i förordning nr 2169/86, vid en riktig tolkning, inte åsyftar de köpare av förestrad och företrad stärkelse som nämns i artikel 7.4. Den omtvistade bestämmelsen i artikel 7.5 kan endast tillämpas gentemot tillverkaren av produkten, i den mening som detta begrepp har i förordning nr 2169/86. Även om man skulle godta en motsatt tolkning skulle emellertid sanktionen som kan åläggas köparna stå i strid med de regler som fastställts i rättspraxis, innebärande att de berörda bestämmelserna skall vara klara och uttömmande, och kan därför inte tillämpas. Det bör emellertid framhållas att om gemenskapslagstiftaren önskar införa sanktioner som kan åläggas även köpare av stärkelse kan han mycket väl göra det, men det skall göras genom antagande av ändamålsenliga bestämmelser.
VI - Den andra och den tredje tolkningsfrågan
22 Om den första frågan besvaras nekande, är det överflödigt att besvara dessa frågor. Endast sekundärt och för att vara uttömmande kan jag emellertid tillägga följande.
23 I den första delen av den andra tolkningsfrågan undrar den hänskjutande domstolen i vilken mån den omständigheten att säkerheten som ställts enligt artikel 7 i förordning nr 2169/86 har frisläppts eller inte har någon betydelse för tillämpningen av sanktionen som föreskrivs i artikel 7.5. Jag lutar i princip åt att besvara denna fråga jakande, på grundval av en systematisk tolkning av bestämmelserna i fråga.(28)
24 Genom den andra delen av den andra tolkningsfrågan ombeds domstolen att undersöka frågan om det är möjligt att ålägga köparen av den förestrade eller företrade stärkelsen en sanktion även i de fall då "det inte längre är möjligt att fastställa huruvida köparen har avgivit en utfästelse".(29) Inom ramen för den analys jag gjort avseende den första frågan har jag redan förklarat att köparen inte kan åläggas sanktionen som föreskrivs i artikel 7.5. Även om det skulle anses att köparen kan åläggas denna sanktion är det uppenbart att han inte kan ha något ansvar såvida han inte har gjort den utfästelse som föreskrivs i artikel 7.4. Om det således är omöjligt att kontrollera om köparen verkligen har gjort en utfästelse kan den säkerhet som tillverkaren har ställt inte frisläppas, något produktionsbidrag inte beviljas tillverkaren och sanktionen som föreskrivs i artikel 7.5 naturligtvis inte åläggas köparen.
25 Slutligen tar den tredje tolkningsfrågan upp problemet avseende från vilket datum som den tidsperiod om tolv månader som föreskrivs i artikel 7.5 skall räknas för att fastställa det belopp som skall betalas av den som åläggs sanktionen. Lagtextens lydelse utmärker sig inte för sin klarhet. Med hänsyn till den föregående analysen, av vilken framgår att den omtvistade sanktionen endast kan åläggas tillverkaren, synes mig den mest riktiga tolkningen vara den att referensdatumet för att fastställa det belopp som skall betalas är den dag då tillverkaren inlämnat den förklaring som avses i artikel 7.4. Det är för övrigt denna förklaring som genererar de skyldigheter som åligger tillverkaren i förhållande till administrationen vad gäller användningen av den ifrågavarande produkten. Det är således logiskt att det är samma händelse som tas som utgångspunkt för perioden om "de föregående tolv månaderna", under vilken man försöker fastställa det högsta bidraget för att kunna slutligt fastställa beloppet på den administrativa straffavgiften.
De andra lösningarna, som när det gäller beräkningen av den aktuella frågan tar som utgångspunkt i första hand den tidpunkt då tillverkaren eller de som härleder sin rätt från denne "felaktigt använder" den ifrågavarande produkten, i andra hand den tidpunkt då administrationen konstaterar förseelsen och i sista hand den tidpunkt då sanktionen vidtas, är mindre övertygande. Den första lösningen är svår att tillämpa i praktiken, eftersom man inte med precision kan kontrollera när den felaktiga användningen av produkten påbörjas. De två andra lösningarna beror till stor del på skyndsamheten hos de myndigheter som har hand om kontrollen. Jag anser att det inte är rimligt att beloppet på en straffavgift varierar beroende på den skyndsamhet administrationen uppvisar.
VII - Förslag till avgörande
26 Med beaktande av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall besvara de tolkningsfrågor som ställts på följande sätt:
Sanktionen som föreskrivs i artikel 7.5 i kommissionens förordning (EEG) nr 2169/86 av den 10 juli 1986 om fastställande av bestämmelser om kontroll och utbetalning av produktionsbidrag inom spannmåls- och rissektorn, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 165/89 av den 24 januari 1989, kan inte åläggas en sådan köpare av förestrad och företrad stärkelse som gentemot tillverkaren har gjort en sådan utfästelse som beskrivs i artikel 7.4.
(1) - Kommissionens förordning av den 10 juli 1986 om fastställande av bestämmelser om kontroll och utbetalning av produktionsbidrag inom spannmåls- och rissektorn (EGT L 189, s. 12).
(2) - Kommissionens förordning av den 24 januari 1989 (EGT L 20, s. 14).
(3) - Artikel 4 i förordning nr 2169/86.
(4) - Artikel 6 i förordning nr 2169/86.
(5) - Rådets förordning av den 25 mars 1986 om allmänna regler för produktionsbidrag inom spannmåls- och rissektorn (EGT L 94, s. 6).
(6) - Kommissionens förordning av den 2 december 1987 om ändring av förordning nr 2169/86 (EGT L 342, s. 10).
(7) - Artikel 1.1 i förordning nr 3642/87.
(8) - Artikel 1.2 i förordning nr 3642/87.
(9) - Förordning av den 30 juni 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordningar (EEG) nr 1766/92 och (EEG) nr 1418/76 om produktionsbidrag inom spannmåls- respektive rissektorn (EGT L 159, s. 112; svensk specialutgåva, område 3, volym 50, s. 151).
(10) - Dom av den 16 juli 1998 i mål C-287/96 (REG 1998, s. I-4729).
(11) - Punkt 59 i förslaget till avgörande.
(12) - Kommissionens förordning av den 22 juli 1985 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med säkerheter för jordbruksprodukter (EGT L 205, s. 5; svensk specialutgåva, område 3, volym 19, s. 55).
(13) - Dom av den 25 september 1984 i mål 117/83 (REG 1984, s. 3291).
(14) - Punkt 11 i domen i det ovan i fotnot 13 nämnda målet Könecke.
(15) - Dom av den 14 juli 1994 i mål C-352/92 (REG 1994, s. I-3385).
(16) - Punkt 22 i domen i det ovan i fotnot 15 nämnda målet Milchwerke Köln mot Wuppertal.
(17) - Detta intyg utfärdas i enlighet med bestämmelserna i kommissionens förordning (EEG) nr 2823/87 av den 18 september 1987 om handlingar som skall användas vid tillämpning av gemenskapsåtgärder som kräver kontroll av varors användning och/eller destination.
(18) - Min kursivering.
(19) - Denna synpunkt är viktig om det som käranden i tvisten vid den nationella domstolen har anfört i fråga om motiveringen till de tyska myndigheternas beslut, som är överklagat till den nationella domstolen, är riktigt (se punkt 6 ovan). Jag undrar i vilken mån den nationella administrationen kunde grunda sig på den omständigheten att Döhler inte hade begärt av de senare köparna av stärkelsen att de skulle åta sig samma skyldigheter som Döhler i fråga om användningen av denna produkt och automatiskt tillämpa sanktionen som föreskrivs i artikel 7.5. Det synes mig att även om denna artikel tolkas på så sätt att den ålägger köparna en skyldighet har dessa rätt att visa att produkten har använts korrekt av de senare köparna, även om ett skriftligt åtagande från de sistnämnda saknas.
(20) - Dom av den 5 februari 1987 i mål 288/85 (REG 1987, s. 611).
(21) - Dom av den 9 augusti 1994 i mål C-347/93 (REG 1994, s. I-3933).
(22) - Punkt 35 i domen i det ovan i fotnot 21 nämnda målet Boterlux.
(23) - Slutsatserna av denna rättspraxis, av vilken framgår att det är möjligt att ålägga en aktör som har åtnjutit gemenskapsstöd ett objektivt ansvar, ifrågasätts inte av den senare domen av den 12 maj 1998 i mål C-366/95, Steff-Houlberg Export m.fl. (REG 1998, s. I-2661). I domslutet i denna dom uttalade domstolen att "[g]emenskapsrätten hindrar i princip inte att nationell lagstiftning tillåter att återkrav av felaktigt utbetalat stöd utesluts, under förutsättning att stödmottagaren har fastslagits vara i god tro, med hänsyn till sådana kriterier som att de nationella myndigheterna har agerat försumligt och att en ansenlig tid har förflutit sedan stödet i fråga utbetalades; dock skall samma förutsättningar därvid gälla som vid indrivning av finansiella bidrag av rent nationellt slag, och gemenskapens intresse måste fullt ut beaktas". Det finns en väsentlig skillnad mellan de tillämpliga bestämmelserna i å ena sidan domarna i målen Plange Kraftfutterwerke och Boterlux och å andra sidan domen i målet Steff-Houlberg Export m.fl. I de bägge förstnämnda fallen fanns det särskilda gemenskapsbestämmelser som reglerade hur gemenskapsbidrag som beviljats felaktigt kunde återkrävas. I domen i målet Steff-Houlberg Export m.fl. saknades gemenskapsbestämmelser som reglerade frågan, varför man fick tillämpa den nationella rättens bestämmelser, som hade motsatt innebörd. Av kombinationen av de bägge ovan beskrivna lösningarna framgår för det första att det står gemenskapslagstiftaren fritt att inrätta ett system där ett objektivt ansvar åläggs en aktör som är i god tro, innebärande att denne tvingas betala tillbaka de summor som felaktigt uppburits. För det andra framgår att om det inte finns några relevanta gemenskapsbestämmelser och det inom ramen för medlemsstaternas autonoma rättssystem är möjligt, är det inte förbjudet att det i den nationella rätten endast finns ett system för subjektivt ansvar, vilket innebär att den aktör som är i god tro under vissa vilkor slipper att betala tillbaka stödet, förutsatt att gemenskapens intresse beaktas. Konsekvensen härav blir att om man förutsätter att det genom de aktuella bestämmelserna i förordning nr 2169/86 direkt infördes ett gemenskapssystem med objektivt ansvar för tillverkaren som ställt säkerheten står inte dessa bestämmelser i strid med någon överordnad rättsregel. Detta konstaterande grundas på de ovannämnda domarna i målen Plange Kraftfutterwerke och Boterlux. Situationen skulle eventuellt vara annorlunda om mekanismen i sanktionen som föreskrivs i artikel 7 i förordning nr 2169/86 över huvud taget inte fanns. De administrativa myndigheterna skulle då vara tvungna att inom ramen för den nationella rätten söka efter lämpliga regler för att bestraffa obefogade eller bedrägliga frisläppanden av ställda säkerheter. I sådana fall vore det inte otänkbart att den nationella rätten utesluter att aktören som ställt säkerheten tillskrivs ett objektivt ansvar och görs ansvarig för köparnas olagliga beteende.
(24) - Mot detta resonemang har kommissionen gjort gällande att den extensiva tolkningen av artikel 7.5, enligt vilken den omtvistade sanktionen även kan åläggas köparna av den förestrade och företrade stärkelsen, gör det möjligt att varje gång bestraffa den som är personligen ansvarig för det felaktiga frisläppandet av säkerheten, oavsett om det rör sig om tillverkaren, som har ställt säkerheten, eller en annan person. Emellertid är denna anmärkning endast delvis riktig. Även om man skulle medge att ansvaret övergick från tillverkaren till hans avtalspart med anledning av utfästelsen som den sistnämnde har gjort enligt artikel 7.4, är det inte självklart att en motsvarande överflyttning av ansvaret kan äga rum från den ovannämnda köparen till senare köpare. De ifrågavarande bestämmelserna i förordningen nämner inte uttryckligen vilka åtaganden de senare köparna, det vill säga de vars rätt härrör från den första köparen, skall göra. Om man således anser att de senare köparna faller utanför tillämpningsområdet för artiklarna 7.4 och 7.5 i förordning nr 2169/86 befinner sig den första köparen i en ogynnsam situation. Medan tillverkaren lyckas göra sig fri från ansvaret avseende den godkända användningen av stärkelsen, lyckas få den ställda säkerheten frisläppt samt uppbär eventuella bidrag, blir den förste köparen ansvarig såväl för hur han själv använder produkten som för hur de som är efter honom i kedjan av köpare använder den. Argumentet enligt vilket den ovannämnda tolkningen mer står i samklang med principen om att den som bär det subjektiva ansvaret skall åläggas sanktionen saknar således grund.
(25) - Domstolen har för övrigt i punkt 11 i domen i det ovan i fotnot 10 nämnda målet Kyritzer Stärke uttalat att "$f$örordning nr 1722/93 ... inbegriper bestämmelserna i förordning nr 2169/86, vilka har anpassats efter den aktuella situationen på marknaden, samt upphäver sistnämnda förordning (se trettonde övervägandet)". I samma mål uttalade generaladvokaten Léger i punkt 36 i sitt förslag till avgörande att "$l$ikheterna mellan 1986 års förordning och 1993 års förordning gör att de bör läsas tillsammans när tolkningsfrågorna besvaras".
(26) - Min kursivering.
(27) - Se ovan fotnot 13.
(28) - Sanktionen som föreskrivs i artikel 7.5 är nämligen resultatet av en administrativ kontroll som görs för att kontrollera om vad som uppgetts i den förklaring som tillverkaren avgett enligt artikel 7.4 har iakttagits. Om vad som angivits i förklaringen inte har iakttagits i praktiken kan det bli fråga om två olika fall: Det mest troliga är att säkerheten redan har frisläppts, liksom kommissionen har angett i punkt 13 i sitt skriftliga yttrande. Jag vill erinra om att säkerheten frisläpps "om den behöriga myndigheten har fått bevis för att den produkt som omfattas av KN-nummer 3505 10 50 har använts för framställning av andra produkter än dem som anges i bilaga I". Detta bevis lämnas genom att tillverkaren lämnar in förklaringen till den behöriga myndigheten. När den förklaring som avses i artikel 7.4 väl lämnats in är därför villkoren för frisläppande av säkerheten uppfyllda, och den kontroll som föreskrivs i artikel 7.5 utförs i efterhand. Sanktionen som föreskrivs i artikel 7.5 syftar till att ersätta den skada som uppstått vid ett felaktigt frisläppande av säkerheten. Dessutom motsvarar det belopp som sanktionen avser beloppet på den säkerhet som föreskrivs i samma artikel. Undantagsvis kan jag tänka mig ett fall då administrationen inte har sett till att säkerheten snabbt har frisläppts, trots att den har erhållit den förklaring som föreskrivs i artikel 7.4 från tillverkaren. I gengäld har den administrativa kontroll som föreskrivs i artikel 7.5 utförts mycket snabbt och har gjort det möjligt att konstatera att vad som angivits i den ovannämnda förklaringen inte har iakttagits. I detta undantagsfall anser jag inte att det vore lämpligt att tillämpa sanktionen som föreskrivs i artikel 7.5. Det räcker med att endast underlåta att frisläppa den ställda säkerheten för att gemenskapsintresset skall ges tillräckligt skydd. Med andra ord gör den smala kopplingen som finns mellan den omtvistade sanktionen och frisläppandet av den säkerhet som tillverkaren har ombetts att ställa att man kan dra slutsatsen att tillämpningen av den förstnämnda är beroende av frisläppandet av den sistnämnda.
(29) - Se formuleringen av den andra tolkningsfrågan.