62001CC0281_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. Das vorliegende Verfahren betrifft die Wahl der Rechtsgrundlage für den Beschluss des Rates zur Billigung des Abkommens über die Koordinierung von Kennzeichnungsprogrammen für Strom sparende Bürogeräte (im Folgenden: Energy Star Abkommen). Wie schon in dem im vergangenen Jahr erstellten Gutachten 2/00 geht es einmal mehr um die Abgrenzung der Anwendungsbereiche des Artikels 133 EG betreffend die Handelspolitik einerseits und des Artikels 175 EG betreffend den Umweltschutz andererseits.
II - Rechtlicher Rahmen
1) Energy Star Abkommen
2. Das Energy Star Abkommen enthält folgende für dieses Verfahren maßgebliche Bestimmungen:
3. Der Titel des Abkommens lautet: Abkommen zwischen der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika und der Europäischen Gemeinschaft über die Koordinierung von Kennzeichnungsprogrammen für Strom sparende Bürogeräte".
4. In der Präambel des Abkommens heißt es: Die Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika und die Europäische Gemeinschaft ... möchten durch die Förderung des Angebots an Strom sparenden Geräten und der entsprechenden Nachfrage ein Hoechstmaß an Energieeinsparung und Umweltschutz verwirklichen und haben zu diesem Zweck folgendes Abkommen geschlossen:"
5. Artikel I
Allgemeine Grundsätze
(1) Die Parteien verwenden eine Reihe gemeinsamer Stromsparspezifikationen und ein gemeinsames Emblem als konsequente Zielvorgabe für die Hersteller, um so die Wirkung ihrer individuellen Bemühungen um eine Steigerung des Angebots und der Nachfrage nach Geräten dieser Art zu verstärken.
(2) Die Parteien verwenden das Gemeinsame Emblem für die Kennzeichnung normgerechter Strom sparender Geräte der in Anhang C aufgeführten Kategorien.
(3) Die Parteien stellen sicher, dass gemeinsame Spezifikationen die weitere Verbesserung des Stromsparens unter Berücksichtigung der besten technischen Methoden fördern, die auf dem Markt verfügbar sind.
(4) Die Parteien stellen sicher, dass die Verbraucher Strom sparende Produkte auf dem Markt am Emblem erkennen können."
6. Artikel II
Begriffsbestimmungen
(1) Im Sinne dieses Abkommens bezeichnet der Ausdruck
a) ...
b) ‚Gemeinsames Emblem das in den USA eingetragene, im Anhang A bezeichnete Gütezeichen, dessen Inhaber das Umweltbundesamt der USA ist;
c) ...
d) ‚Energy Star-Kennzeichnungsprogramm ein von einem Verwaltungsorgan verwaltetes Programm zur Verwendung gemeinsamer Stromsparspezifikationen, -marken und -leitlinien, die für bestimmte Gerätekategorien verwendet werden sollen;
e) ...
f) ..."
7. Anhang A legt das gemeinsame Emblem fest und Anhang B die Leitlinien für die Verwendung des Emblems sowie des Namens Energy Star. Anhang C bestimmt für die vom Abkommen betroffenen Produkte die jeweiligen Spezifikationen. Das Abkommen stellt Spezifikationen für die Produktgruppen Computer, Bildschirme, Drucker, Faxgeräte, Frankiermaschinen, Kopiergeräte, Scanner und Mehrzweckgeräte auf.
2) Verordnung (EG) Nr. 2422/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. November 2001 über ein gemeinschaftliches Kennzeichnungsprogramm für Strom sparende Bürogeräte
8. Das Energy Star Abkommen ist durch die Verordnung Nr. 2422/2001 ins Gemeinschaftsrecht umgesetzt worden. Sie ist auf der Rechtsgrundlage des Artikels 175 Absatz 1 EG angenommen worden, obwohl der von der Kommission vorgelegte Vorschlag Artikel 95 EG als Rechtsgrundlage nannte.
III - Sachverhalt
9. Das amerikanische Umweltbundesamt (Environmental Protection Agency, im Folgenden: EPA) hat 1992 das Energy Star Programm ins Leben gerufen. Nachdem es anfänglich in erster Linie Bürogeräte erfasste, erstreckt es sich inzwischen auf Haushaltsgeräte, Heiz- und Kühlanlagen, Unterhaltungselektronik, Bürogeräte für den Privatgebrauch, Wasserkühler, Häuserbau, Beleuchtung, Fenster, Luftventilatoren, Notausgangsschilder, Dachdeckermaterial, Transformatoren, Verkehrsampeln und weitere Produkte sowie Dienstleistungen. Im Rahmen dieses Programms werden Bestimmungen über den Energieverbrauch von Geräten und für Dienstleistungen festgelegt. Dabei handelt es sich um unverbindliche Normen. Die Hersteller der betreffenden Geräte können sich auf freiwilliger Basis an diesem Programm beteiligen. Zur Kennzeichnung der Geräte, die die Bestimmungen einhalten, wurde das Energy Star Emblem geschaffen.
10. Die Bürogeräteindustrie einschließlich der europäischen Hersteller beachtet weitgehend die in diesem Programm aufgestellten Bestimmungen und verwendet das Energy Star Emblem für ihre Geräte. In Anbetracht dieser Situation hat die Kommission vorgeschlagen, dass die Gemeinschaft, statt ein eigenes Programm für Energie sparende Bürogeräte zu entwickeln, sich dem amerikanischen Programm anschließt. Am 1. Juli 1999 hat sie daher dem Rat einen auf Artikel 133 EG gestützten Vorschlag für eine Entscheidung betreffend den Abschluss des Energy Star Abkommens mit den Vereinigten Staaten von Amerika übermittelt.
11. Der Rat hat diesen Vorschlag am 14. Dezember 2000 einstimmig angenommen, allerdings auf der Rechtsgrundlage des Artikels 175 Absatz 1 EG. Das Abkommen wurde am 19. Dezember 2000 in Washington unterzeichnet.
12. Mit dem angefochtenen Beschluss 2001/469/EG vom 14. Mai 2001 hat der Rat den Abschluss des Abkommens gebilligt. Dieser ist wiederum auf Artikel 175 Absatz 1 EG gestützt. Das Abkommen ist daraufhin am 7. Juni 2001 in Kraft getreten.
IV - Vorbringen und Anträge der Parteien
1) Kommission
13. Die Kommission bestreitet die Wahl der Rechtsgrundlage für den Beschluss vom 14. Mai 2001. Ihres Erachtens verfolgt das Abkommen seinem Ziel und seinem Inhalt nach die Erleichterung des Handels. Es ermögliche den Herstellern, ihre Geräte sowohl auf dem europäischen als auch auf dem amerikanischen Markt unter Verwendung ein und desselben Kennzeichens zu vermarkten, das im Wege einer einzigen Registrierung erworben werden kann. Den Herstellern von Bürogeräten würden auf diese Weise die Kosten erspart, die durch die Verwendung zweier unterschiedlicher Kennzeichen mit je eigenen Anforderungen und Registrierverfahren entstuenden. Daher sei der angefochtene Beschluss auf Artikel 133 EG als Rechtsgrundlage zu stützen.
14. Ziel des Abkommens sei nicht die Schaffung eines Energiesparprogramms, sondern die Koordinierung des europäischen Kennzeichnungsprogramms mit dem amerikanischen. Die Alternative zum Abschluss des Energy Star Abkommens wäre die Einführung eines eigenen europäischen Energiesparkennzeichens mit eigenen Standards und einem besonderen Registrierungsverfahren gewesen. Dies hätte die Existenz zweier miteinander konkurrierender Energiekennzeichen mit den sich daraus ergebenden potenziellen Handelsschranken zur Folge gehabt.
15. Die Präambel des Abkommens nenne als Zweck des Abkommens das Bestreben der Vertragsparteien, durch die Förderung des Angebots an Strom sparenden Geräten und der entsprechenden Nachfrage ein Hoechstmaß an Energieeinsparung und Umweltschutz zu verwirklichen. Hierin spiegele sich aber nur die Motivation für die Schaffung des Energy Star Programms durch die EPA wider, nicht jedoch das Ziel des Abkommens, ein gemeinsames Kennzeichen für beide Märkte durch die Koordinierung der verschiedenen Kennzeichnungsprogramme zu schaffen.
16. Die Kommission stützt ihre Rechtsauffassung außerdem auf den Titel des Abkommens, der von der Koordinierung von Kennzeichnungsprogrammen" spreche. Des Weiteren verweist sie auf die Formulierungen im dreizehnten und vierzehnten Erwägungsgrund ihres Vorschlags für die Verordnung Nr. 2422/2001, mit der das Abkommen in das Gemeinschaftsrecht umgesetzt wurde.
17. Die Kommission beruft sich daneben noch auf die Vertragspraxis der Gemeinschaft. Mit einer Reihe von Drittstaaten seien auf der Grundlage des Artikels 133 EG Abkommen über die gegenseitige Anerkennung technischer Standards abgeschlossen worden. Um nichts anderes handele es sich beim Energy Star Abkommen, das gemeinsame Standards für Energie sparende Bürogeräte festlege.
18. Dass das Abkommen auch dem Umweltschutz diene, stehe ihrer Auffassung nicht entgegen. Wenn Handelsabkommen auch Aspekte des Umweltschutzes berücksichtigten, so entspreche dies lediglich Artikel 6 EG, der den Umweltschutz zu einer Querschnittsaufgabe erkläre. Unter Berufung auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes vertritt die Kommission eine weite Auslegung des Begriffs der Handelspolitik im Sinne des Artikels 133 EG. Wegen des potenziell den Handel beschränkenden Charakters von einseitig angenommenen Umweltschutzbestimmungen befassten sich immer mehr Handelsabkommen auch mit Umweltschutzaspekten. Wie die Rechtsprechung aber schon bestätigt habe, führe die Tatsache, dass in Handelsabkommen auch Umweltschutzaspekte berücksichtigt werden, aber nicht dazu, dass diese Abkommen nicht mehr auf der Grundlage des Artikels 133 EG abgeschlossen werden könnten. Als Beleg für ihre Ansicht zitiert sie das im Rahmen der WTO geschlossene Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen.
19. Die vom Rat vertretene restriktive Auslegung des Begriffs der Handelspolitik hält die Kommission für einen Rückschritt im Verhältnis zur bisherigen Rechtsprechung und Rechtspraxis. Sie befürchtet, dies könne die Wirksamkeit der EG-Handelspolitik beeinträchtigen. Das vorliegende Verfahren betreffe die Abgrenzung der ausschließlichen Zuständigkeit der Gemeinschaft im Bereich des Außenhandels von der gemischten Zuständigkeit der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten im Bereich der Umweltschutzpolitik. Zwar sei das Energy Star Abkommen nur von der Gemeinschaft unterzeichnet worden. Doch aus der im Kontext mit der Billigung dieses Abkommens verabschiedeten Erklärung des Rates gehe hervor, dass dieser Handelsabkommen, die Auswirkungen auf den Umweltschutz haben, als Maßnahmen der Umweltschutzpolitik ansehe und beabsichtige, sie grundsätzlich als gemischte Abkommen abzuschließen. Dies sei inakzeptabel für die Kommission.
20. Die Tatsache, dass es sich um unverbindliche Vorschriften handele, schließe nicht aus, im Abschluss des Abkommens eine Maßnahme zur Erleichterung des Handels zu sehen. Auch von freiwilligen Normen könnten Handelsbeschränkungen ausgehen. Das Energy Star Emblem sei de facto eine Voraussetzung für die erfolgreiche Vermarktung von Bürogeräten auf dem amerikanischen Markt. Das Abkommen verfolge das Ziel, diese de facto Handelsschranke abzubauen.
21. Den vom Rat vorgetragenen Verweis auf die Verordnung (EG) Nr. 1980/2000 hält die Kommission nicht für stichhaltig. Diese Regelung über den Binnenmarkt betreffe nicht die Koordinierung von Programmen mit anderen Staaten und auch nicht die gegenseitige Anerkennung von Bescheinigungen, um die es im Energy Star Abkommen gehe. Die Wahl der Rechtsgrundlage für einen innergemeinschaftlichen Rechtsakt präjudiziere nicht die Wahl der Rechtsgrundlage für die Billigung eines von der Gemeinschaft geschlossenen Abkommens.
22. Nur hilfsweise trägt die Kommission vor, Artikel 175 Absatz 1 EG komme auf keinen Fall als Rechtsgrundlage für den Abschluss einer internationalen Vereinbarung in Frage. Diese Bestimmung ermächtige nur zum Erlass interner Rechtsakte. Im Rahmen des Kapitels über den Umweltschutz seien internationale Abkommen vielmehr auf Artikel 174 Absatz 4 EG zu stützen, wie der Gerichtshof bereits entschieden habe.
23. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission noch zum Gutachten 2/00 Stellung genommen. Ihres Erachtens unterscheidet sich der vorliegende Fall insofern von dem dem Gutachten zugrunde liegenden, als das Energy Star Abkommen nicht im Rahmen eines dem Umweltschutz zugehörigen Abkommens ausgehandelt worden sei, wie dies beim Protokoll von Cartagena der Fall gewesen sei. Folglich stuenden die Feststellungen des Gerichtshofes im Gutachten 2/00 nicht der Annahme entgegen, das Energy Star Abkommen sei auf der Rechtsgrundlage des Artikels 133 EG zu billigen.
24. Aus diesen Gründen beantragt die Kommission die Aufhebung des Beschlusses 2001/469 und die Verurteilung des Rates in die Kosten.
2) Rat
25. Der Rat beantragt die Abweisung der Klage und eine Verurteilung der Kommission in die Kosten.
26. Er ist der Meinung, Ziel und Inhalt des Abkommens seien die Verringerung des Energieverbrauchs durch eine Förderung der Nachfrage und des Angebots an Energie sparenden Bürogeräten. Daher hält er Artikel 175 Absatz 1 EG für die geeignete Rechtsgrundlage.
27. Er stützt seine Auslegung auf die Präambel des Abkommens, nach der die Vertragsparteien bestrebt seien, ... ein Hoechstmaß an Energieeinsparung und Umweltschutz [zu] verwirklichen ...".
28. Des Weiteren verweist der Rat auf Artikel I Absatz 1 des Abkommens, wonach die Parteien das Abkommen schlössen, um die Wirkung ihrer individuellen Bemühungen um eine Steigerung des Angebots und der Nachfrage nach Strom sparenden Geräten zu verstärken. Dieser Wunsch komme auch in den diplomatischen Noten zum Ausdruck, die im Zusammenhang mit dem Abschluss des Abkommens ausgetauscht worden seien. In ihnen heiße es, dass die Vertragsparteien im Hinblick auf eine maximale Wirkung ihrer auf die Energieeffizienz von Bürogeräten ausgerichteten Programme eine einheitliche Reihe von Stromsparspezifikationen und ein gemeinsames Emblem verwenden.
29. Der Rat bestreitet, dass das Abkommen zu Handelserleichterungen führt. Das Emblem sei bereits vor dem Abschluss des Abkommens ein de facto Standard für die Hersteller gewesen. Europäische Hersteller könnten das von der EPA vergebene Energy Star Emblem auch ohne das Abkommen verwenden, indem sie sich bei der EPA registrieren ließen.
30. Im Übrigen lasse das Abkommen ausdrücklich die Einführung weiterer Energiesparprogramme neben dem Energy Star Programm durch die Vertragsparteien zu. Dies bestätige, dass das Abkommen nicht zu Erleichterungen des Handelsverkehrs führe, denn es verhindere keineswegs die Existenz einer Vielzahl von Kennzeichen.
31. Im Ergebnis hält der Rat das Abkommen in Bezug auf den Handel für neutral. Artikel XI Absatz 4 sehe gerade vor, dass keine Partei die Einfuhr, die Ausfuhr, den Verkauf oder den Vertrieb eines Gerätes behindere, weil es Stromsparzeichen des Verwaltungsorgans der anderen Partei trage.
32. Das Abkommen führe allenfalls zu Synergieeffekten. Jedenfalls sei das Handelselement in dem Abkommen höchstens akzessorisch im Verhältnis zum primär verfolgten Ziel des Umweltschutzes und schließe daher eine Anwendung des Artikels 175 EG nicht aus.
33. Auch der Rat beruft sich zur Stützung seiner These auf die Vertragspraxis der Gemeinschaft. Es seien bereits zahlreiche Abkommen auf der Rechtsgrundlage des Artikels 175 EG geschlossen worden, obwohl sie auch Handelsfragen betroffen hätten. Er verweist auf das Wiener Übereinkommen zum Schutz der Ozonschicht und das Montrealer Protokoll über Stoffe, die zu einem Abbau der Ozonschicht führen, das Übereinkommen über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von gefährlichen Abfällen und ihrer Entsorgung (Basler Übereinkommen) sowie das Washingtoner Abkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten frei lebender Tiere und Pflanzen. Letzteres sei in der Gemeinschaft durch den Erlass der Verordnung (EWG) Nr. 3626/82 durchgeführt worden, die inzwischen durch die auf Artikel 175 EG gestützte Verordnung (EG) Nr. 338/97 ersetzt worden sei. Die von der Kommission zitierten Abkommen beträfen im Unterschied zum vorliegenden Fall die Vereinbarung verbindlicher und nicht nur freiwilliger Standards. Zwischen diesen beiden Kategorien bestehe aber ein erheblicher Unterschied. Die Tatsache, dass die Rechtsgrundlage des Artikels 133 EG nicht in Bezug auf die Schaffung anderer freiwilliger Standards angewendet worden sei, belege die Unrichtigkeit der These der Kommission, freiwillige Standards könnten Handelsschranken darstellen.
34. Auch der Inhalt des Abkommens belege, dass es in erster Linie um die Einsparung von Energie gehe. Artikel IV sehe vor, dass die Verbraucher über das Emblem und seine Bedeutung aufgeklärt werden. Nach den Artikeln IV, V und VIII seien Überprüfungen und Maßnahmen für die Durchsetzung einer ordnungsgemäßen Verwendung des Emblems vorzusehen. Die Bestimmungen über die Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien und die gegenseitige Anerkennung der von ihnen vorgenommenen Registrierungen (Artikel VI, VIII, IX und X sowie V) dienten ebenfalls nur der Verwirklichung des Zieles der Minderung des Energieverbrauchs.
35. Zur Stützung seiner Rechtsauffassung verweist der Rat noch auf gemeinschaftsinterne Maßnahmen zur Einführung von freiwilligen Umweltschutzkennzeichen, die auf der Grundlage des Artikels 175 EG angenommen wurden. Er zitiert die Verordnung (EWG) Nr. 880/92, die auf der Rechtsgrundlage des ehemaligen Artikels 130s (nach Änderung jetzt Artikel 175 EG) erlassen worden sei und die Entscheidung 1999/205/EG der Kommission vom 26. Februar 1999. Die Erwägungsgründe dieser Entscheidung nähmen ausdrücklich Bezug auf das Energy Star Programm und sähen vor, die in der Entscheidung genannten Kriterien zu überprüfen, um den Energiebedarf der technologischen Innovation, den Marktentwicklungen sowie dem Energy Star Programm anzupassen. Der Rat geht davon aus, dass es durch den Abschluss des Energy Star Abkommens nicht notwendig geworden ist, diese Entscheidung unter dem neuen Regime zu wiederholen, das durch die ebenfalls auf der Grundlage des Artikels 175 EG erlassene Verordnung Nr. 1980/2000 eingeführt wurde.
36. Nur die Auffassung, dass es sich um Maßnahmen des Umweltschutzes handele, sei im Übrigen mit der Einführung eigener Umweltschutzzeichen durch die Mitgliedstaaten vereinbar, wie den Blauen Engel, den Schwan oder das GEA-Label. Hierin zeige sich die gemischte Zuständigkeit der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten in diesem Bereich. Wäre die Einführung von Umweltschutzkennzeichen eine Maßnahme der Handelspolitik, so wäre die Gemeinschaft ausschließlich zuständig und das Handeln der Mitgliedstaaten in diesem Bereich rechtswidrig.
37. Eine Anwendung des Artikels 174 Absatz 4 EG weist der Rat unter Bezug auf die bestehende Rechtsprechung zurück. Danach lege Artikel 174 EG nur die Ziele der Umweltpolitik fest, Artikel 175 EG stelle hingegen die Rechtsgrundlage für die zur Verwirklichung der Umweltpolitik erlassenen Gemeinschaftsrechtsakte dar. Im Gutachten 2/00 sieht er seine Rechtsauffassung zur Wahl der Rechtsgrundlage für die Billigung des Energy Star Abkommens bestätigt. Außerdem enthalte dieses Gutachten eine deutliche Absage an die Wahl des Artikels 174 EG als mögliche Rechtsgrundlage.
V - Würdigung
38. Nach ständiger Rechtsprechung ist die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände zu gründen. Dazu gehören insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsaktes. Verfolgt ein Rechtsakt mehrere Zielsetzungen und lässt sich eine davon als wesentliche oder überwiegende ausmachen, während die andere nur von untergeordneter Bedeutung ist, so ist der Rechtsakt nur auf diejenige Rechtsgrundlage zu stützen, die die wesentliche oder überwiegende Zielsetzung erfordert. Werden hingegen gleichzeitig Ziele verfolgt, die untrennbar miteinander verbunden sind, ohne dass das eine im Verhältnis zum anderen zweitrangig ist und mittelbaren Charakter hat, so kann ein solcher Rechtsakt ausnahmsweise auf die verschiedenen einschlägigen Rechtsgrundlagen gestützt werden.
39. Wenn sich Kommission und Rat auch über diese Grundsätze einig sind, so streiten sie doch über das Ergebnis ihrer Anwendung auf den vorliegenden Fall. Während die Kommission davon ausgeht, es handele sich um eine handelspolitische Maßnahme, sieht der Rat in dem Abkommen eine umweltpolitische Maßnahme.
40. Die Kommission macht geltend, der Gerichtshof habe in der Vergangenheit eine weite Auslegung des Begriffs der Handelspolitik im Sinne des Artikels 133 EG vertreten. Dies rechtfertige es, Abkommen, die neben dem Handel auch Umweltschutzaspekte erfassen, auf Artikel 133 EG zu stützen.
41. In der Tat hat der Gerichtshof im Gutachten 1/78 über das Naturkautschukabkommen ausgeführt, der Begriff der Handelspolitik dürfe nicht in einer Weise ausgelegt werden, die dazu führe, die gemeinsame Handelspolitik auf den Gebrauch der Instrumente zu beschränken, deren Wirkung ausschließlich auf die herkömmlichen Aspekte des Außenhandels gerichtet sei. Im Gutachten 1/94 über das WTO-Abkommen ist der offene Charakter des Begriffs der Handelspolitik im Sinne des Artikels 133 EG bestätigt worden. Auch mag es zutreffen, dass immer mehr internationale Handelsabkommen eine vielfache Zielsetzung haben und unter anderem auch dem Umweltschutz dienen. Aber die Feststellung, dass der Gerichtshof eine weite Auslegung des Begriffs der Handelspolitik im Sinne des Artikels 133 EG vertreten hat, kann nicht mehr leisten, als die Feststellung, dass die Annahme einer handelspolitischen Maßnahme nicht bereits deshalb ausgeschlossen ist, weil auch andere Aspekte berücksichtigt werden, wie z. B. der Umweltschutz. Sie allein führt aber nicht zur Qualifikation des Energy Star Abkommens als handelspolitische Maßnahme.
42. Ebenso wenig erscheint der Verweis auf die Urteile, in denen Maßnahmen, die unter anderem auch den Umweltschutz betrafen, aber in denen ein anderes Element als überwiegend angesehen wurde, geeignet, die hier aufgeworfene Frage zu beantworten. Denn diese Urteile stellen jedesmal ausdrücklich fest, dass der Handels- bzw. Binnenmarktaspekt bei dem fraglichen Rechtsakt im Vordergrund steht und eine Maßnahme nicht allein deshalb auf Artikel 175 EG zu stützen ist, weil sie auch den Umweltschutz berührt. Insofern belegt diese Rechtsprechung lediglich in Bezug auf den Umweltschutz, was oben allgemein für die Wahl der Rechtsgrundlage ausgeführt wurde. Im Folgenden sind daher Ziel und Inhalt des Energy Star Abkommens zu ermitteln.
1) Wortlaut und Entstehungsgeschichte des Energy Star Abkommens
43. Zur Bestimmung des mit dem Energy Star Abkommen verfolgten Zieles ist zunächst der Titel des Abkommens heranzuziehen. Nach ihm wird mit dem Abkommen das Ziel verfolgt, Kennzeichnungsprogramme zu koordinieren. Diese Aussage wird dahin gehend präzisiert, dass es sich um Kennzeichnungsprogramme für Strom sparende Bürogeräte handelt. Die Überschrift des Abkommens spricht folglich zwei Aspekte an, die Koordinierung und die Kennzeichnung Strom sparender Geräte.
44. Die Koordinierung von Kennzeichnungsprogrammen erleichtert insofern den Handel, als ein einheitliches Kennzeichen vereinbart wird, dem einheitliche (Energiespar-)Standards zugrunde liegen. Die Anzahl der verwendeten Kennzeichen, mit denen sich die Verbraucher auseinander setzen müssen, wird zumindest verringert. Die Hersteller müssen bei der Produktion nur einen Standard beachten und nicht mehrere verschiedene. Außerdem genügt es für die Verwendung des Kennzeichens, sich bei einer der beiden im Abkommen vorgesehenen Verwaltungsstellen (das sind gemäß Artikel III die Kommission und die EPA) registrieren zu lassen. Die andere Verwaltungsstelle erkennt diese Registrierung an und damit die Berechtigung des betreffenden Herstellers zum Führen des Emblems auf seinen Geräten, die die Standards erfuellen. Die Hersteller sind berechtigt, die Geräte mit dem Energy Star Emblem sowohl auf dem europäischen als auch auf dem amerikanischen Markt anzubieten. Dies stützt die Auffassung, das Energy Star Abkommen sei eine handelspolitische Maßnahme.
45. Allerdings berücksichtigt diese Interpretation noch nicht, dass es um die Koordinierung von Kennzeichnungsprogrammen für Strom sparende Geräte geht. Mit der Kennzeichnung sollen die Nachfrage und das Angebot Strom sparender Geräte gefördert werden. Das soll zu Energieeinsparungen führen, weshalb dieser Aspekt der Überschrift dazu berechtigt, im Abkommen primär eine umweltpolitische Maßnahme zu sehen.
46. Infolgedessen rechtfertigt der Wortlaut der Überschrift beide Auffassungen. Er ist daher nicht geeignet, die hier aufgeworfene Frage nach der Wahl der Rechtsgrundlage eindeutig zu beantworten.
47. Des Weiteren ist die Präambel des Abkommens zu analysieren. Danach haben die Vertragsparteien das Abkommen zu dem Zweck geschlossen, ein Hoechstmaß an Energieeinsparung und Umweltschutz zu verwirklichen. Dieses Ziel soll durch das Mittel der Förderung der Nachfrage und des Angebots an Strom sparenden Geräten erreicht werden. Kommission und Rat sind sich darüber einig, dass diese Präambel vor allem auf das Ziel der Energieeinsparung abhebt. Die Kommission sieht hierin aber nur einen Beleg für die Motivation des amerikanischen Energy Star Programms, nicht jedoch eine Festlegung des Zieles des Energy Star Abkommens.
48. Für die Ansicht der Kommission lässt sich geltend machen, dass das Abkommen auf das Emblem und die Standards der EPA zurückgreift. Insofern dürfte es zutreffen, dass die Präambel die Zielsetzung des amerikanischen Energy Star Programms zum Ausdruck bringt.
49. Allerdings geht es nach dem Titel des Abkommens um die Koordinierung der Kennzeichnungsprogramme der Vertragsparteien. Es wäre nicht konsequent, wenn in diesem Zusammenhang die Präambel des Abkommens nur auf das Kennzeichnungsprogramm einer Vertragspartei Bezug nehmen würde. Vielmehr liegt die Annahme nahe, dass die Präambel das Bestreben beider Vertragsparteien, Energie einzusparen, und die Zielsetzung der in dieser Absicht von ihnen eingeführten Kennzeichnungsprogramme zum Ausdruck bringt. Die Auffassung der Kommission vermag insoweit nicht zu überzeugen.
50. Die Präambel verbindet die Angabe des Zieles der Energieeinsparung mit dem Mittel der Förderung der Nachfrage und des Angebots an Strom sparenden Geräten. Dieses Mittel soll das Marktverhalten der Nachfrager und Anbieter und insofern den Markt für Bürogeräte beeinflussen. Diese werden weltweit hergestellt und angeboten. Insofern betrifft das im Energy Star Abkommen vereinbarte Mittel den Handel mit Bürogeräten. Dieses Element in der Präambel hebt folglich den handelspolitischen Ansatz des Abkommens hervor. Infolgedessen ist festzuhalten, dass auch die Präambel die Frage nach dem Charakter des Abkommens als handels- oder als umweltpolitische Maßnahme nicht eindeutig zu beantworten vermag.
51. Der Zweck des Abkommens wird des Weiteren noch in Artikel I angesprochen, der sich mit den Allgemeinen Grundsätzen des Abkommens befasst. Nach Absatz 1 dieser Vorschrift verwenden die Vertragsparteien gemeinsame Stromsparspezifikationen und ein gemeinsames Emblem als Zielvorgabe für die Hersteller, um die Wirkung ihrer individuellen Bemühungen um eine Steigerung des Angebots und der Nachfrage nach Strom sparenden Geräten zu verstärken. Dahinter steht das Bestreben, den Energieverbrauch zu senken und dadurch zum Umweltschutz beizutragen. Auch dies spricht dafür, im Abkommen eine Maßnahme zur Förderung des Umweltschutzes zu sehen.
52. Die gerade zitierte Zweckbestimmung des Abkommens in Artikel I Absatz 1 ist allerdings wie in der Präambel an die im selben Satz verankerte Beschreibung des Vertragsgegenstands gekoppelt. Das im Abkommen vereinbarte Mittel zur Erreichung des Zieles der Verringerung des Energieverbrauchs ist eine Einigung über gemeinsame Spezifikationen hinsichtlich des Energieverbrauchs bestimmter Bürogeräte und die Verwendung eines gemeinsamen Emblems. Durch die Verwendung dieses Emblems soll der Verbraucher unter den angebotenen Geräten diejenigen erkennen können, die Strom sparen, und seine Wahl entsprechend ausrichten können (vgl. Artikel I Absatz 4). Wie bereits ausgeführt betrifft dieses vereinbarte Mittel den Handel mit Bürogeräten.
53. Die Ausführungen verdeutlichen, dass das Abkommen langfristig das Ziel verfolgt, dem Umweltschutz zu dienen; das hierzu verwendete Mittel, auf das sich die Vertragsparteien im Abkommen geeinigt haben, betrifft allerdings den Handel.
54. Nach der eingangs zitierten Rechtsprechung stellt sich daher die Frage, ob das Abkommen eines dieser beiden Ziele vorrangig verfolgt oder beide in untrennbarer Weise miteinander verbunden sind, so dass der Beschluss zu seiner Billigung auf eine doppelte Rechtsgrundlage zu stellen ist.
55. Die vorliegende Rechtssache erscheint vergleichbar mit dem Streit zwischen Parlament und Rat über die Rechtsgrundlage des Programms zur Förderung der sprachlichen Vielfalt der Gemeinschaft in der Informationsgesellschaft. In dieser Entscheidung des Rates ging es langfristig um die Förderung der sprachlichen Vielfalt in der Gemeinschaft. Da die Sprache ein Teil der Kultur ist, lag es nahe, den Rechtsakt zumindest auch auf Artikel 128 EG zu stützen. Der Rat hat jedoch ausschließlich Artikel 130 EG als Rechtsgrundlage herangezogen. Der Gerichtshof hat dieses Vorgehen des Rates bestätigt. Aufgrund der Analyse des Zieles und des Inhalts der Entscheidung kam der Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass die günstigen Wirkungen des Programms auf die Verbreitung kultureller Werke als nur mittelbare Wirkungen im Verhältnis zu den unmittelbaren wirtschaftlichen Wirkungen zu qualifizieren seien, die von dem Programm ausgingen.
56. Der vorliegende Fall ist durch eine ähnliche Situation gekennzeichnet. Auch hier geht es langfristig um eine Verringerung des Energieverbrauchs und damit um den Umweltschutz. Das Mittel, mit dem dieses Ziel erreicht werden soll, ist jedoch eine den Handel betreffende Maßnahme. In Anlehnung an das Urteil in der Rechtssache C-42/97 müsste man daher zu dem Ergebnis gelangen, dass Artikel 133 EG die geeignete Rechtsgrundlage für den angefochtenen Beschluss des Rates ist.
57. Die Analyse, dass von dem Abkommen unmittelbare Folgen nur für den Handel, nicht aber für den Umweltschutz ausgehen, wird durch Artikel II Buchstabe d bestätigt. Er bestimmt, dass das Energy Star-Kennzeichnungsprogramm" ein von einem Verwaltungsorgan verwaltetes Programm zur Verwendung gemeinsamer Stromsparspezifikationen, Stromsparmarken und Stromsparleitlinien für bestimmte Gerätekategorien ist. Die vom Abkommen erfassten Gerätekategorien und ihre jeweiligen Stromsparspezifikationen sind in Anhang C aufgeführt. Das Energy Star Abkommen betrifft die Gerätekategorien Computer, Bildschirme, Drucker, Faxgeräte, Frankiermaschinen, Kopierer, Scanner und Mehrzweckgeräte. Die in den Stromsparspezifikationen enthaltenen Energieverbrauchsanforderungen sind ursprünglich von der EPA festgesetzt worden. Dies ergibt sich aus der Entscheidung 2001/686 der Kommission. Das Abkommen übernimmt sie, unterwirft ihre Änderung allerdings der Zustimmung beider Vertragsparteien (Artikel X) und entzieht sie damit der einseitigen Änderungsmöglichkeit durch die EPA.
58. Auch das verwendete gemeinsame Emblem bestand bereits bei Abschluss des Abkommens. Es wird zurückgegriffen auf das Energy Star" Gütezeichen, dessen Inhaber die EPA ist (Artikel II Buchstabe b).
59. Der Rückgriff auf bereits festgesetzte Energieverbrauchsanforderungen und ein bereits bestehendes Emblem legt es nahe, im Energy Star Abkommen zumindest in erster Linie eine den Handel betreffende Maßnahme zu sehen. Mit Überlegungen des Umweltschutzes lässt es sich jedenfalls nicht erklären, warum auf die Gepflogenheiten des Marktes Rücksicht genommen wurde, nach denen das Energy Star Emblem bereits weitgehend de facto als Standard angesehen wurde, wie sich aus der Begründung des Beschlussvorschlags der Kommission ergibt. Hätte der Umweltschutz im Vordergrund gestanden, so hätte es nahe gelegen, im Abkommen neue, selbständige Energieverbrauchsanforderungen sowie ein selbständiges Emblem festzulegen und vor allem verbindliche Normen zu vereinbaren. Dies ist jedoch nicht erfolgt.
60. In Bezug auf die vom Abkommen betroffenen Bürogeräte stellt der achtzehnte Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2422/2001 ausdrücklich fest, dass ein verbindliches Kennzeichnungssystem nicht als das geeignetste Rechtsinstrument zur Erreichung des Zieles der Energieeinsparung angesehen wurde. Vielmehr wurde ein Kennzeichnungsprogramm auf freiwilliger Basis als kostengünstigste Maßnahme zur Förderung der Energieeffizienz von Bürogeräten angesehen.
61. Unter Verweis auf den unverbindlichen Charakter der Regelungen im Energy Star Abkommen ist der Rat der Ansicht, der Abschluss des Abkommens könne nicht dem Handel dienen. Diese Annahme steht jedoch im Widerspruch zur Verordnung Nr. 1980/2000. Sie stellt im ersten und im vierten Erwägungsgrund sowie in Artikel 1 fest, dass das freiwillige Umweltzeichen Geräte fördern soll, die geringere Umweltauswirkungen haben, indem den Verbrauchern Informationen über die Umweltauswirkungen der Produkte zur Verfügung gestellt werden. Die Kennzeichnung soll die Aufmerksamkeit der Verbraucher auf diese Produkte lenken. Diese Verordnung geht also davon aus, dass die Kennzeichnung den Absatz der Geräte und damit ihren Handel beeinflusst. Im gleichen Sinne bestimmt der vierte Erwägungsgrund der Richtlinie 92/75, dass die verbindlich vorgeschriebene Kennzeichnung der Geräte die Wahl der Öffentlichkeit auf solche Geräte lenken soll, die am wenigsten Energie verbrauchen. Auch die zur Umsetzung des Energy Star Abkommens erlassene Verordnung Nr. 2422/2001 stellt im vierten Erwägungsgrund fest, dass eine Koordinierung der Kennzeichnung Strom sparender Geräte wünschenswert ist, um die nachteiligen Auswirkungen auf Industrie und Handel so gering wie möglich zu halten. Im vierzehnten Erwägungsgrund wird zum Energy Star Abkommen festgestellt, dass es den internationalen Handel und den Umweltschutz erleichtert. Alle zitierten Rechtsakte belegen somit, dass der unverbindliche Charakter der Maßnahme nicht ausschließt, im Energy Star Abkommen eine handelspolitische Maßnahme zu sehen.
62. Die Auffassung, dass auch unverbindliche Kennzeichnungsregeln den Handel betreffen, findet eine Bestätigung im WTO-Übereinkommen über technische Handelshemmnisse. Hiernach kommt es für den handelsbeschränkenden Charakter einer Maßnahme nicht auf die Verbindlichkeit der Vorschrift an. Das Übereinkommen findet sowohl auf verbindliche wie auf unverbindliche Vorschriften Anwendung. Nach Anhang 1 des Übereinkommens werden Vorschriften, deren Einhaltung zwingend vorgeschrieben ist, als technische Vorschriften", solche, deren Einhaltung hingegen nicht verbindlich vorgeschrieben ist, als Norm" bezeichnet. Beide Arten von Vorschriften können die Merkmale eines Produkts oder seine Kennzeichnung regeln. Die Präambel des Übereinkommens bekundet den Wunsch der Vertragsparteien, dass technische Vorschriften und Normen einschließlich der Erfordernisse der Verpackung, Kennzeichnung und Beschriftung sowie Verfahren zur Bewertung der Übereinstimmung mit technischen Vorschriften und Normen keine unnötigen Hemmnisse für den internationalen Handel schaffen. Das impliziert, dass auch unverbindliche Vorschriften über Kennzeichnungen grundsätzlich Hemmnisse für den internationalen Handel darstellen können.
63. Zwar hängt es von der Entscheidung des jeweiligen Herstellers ab, ob er sich registrieren lässt und das Emblem für seine Geräte verwendet. Aber das Energy Star Abkommen regelt bereits, dass eine eventuelle Registrierung bei einer der beiden Verwaltungsbehörden von der anderen anerkannt wird. Eine in Europa vorgenommene Registrierung ist auch in den USA wirksam und berechtigt zum Führen des Emblems auf dem amerikanischen Markt.
64. Demgegenüber hängt der Eintritt der umweltpolitischen Auswirkungen der im Abkommen vereinbarten Maßnahme nicht nur davon ab, ob sich der Hersteller entschließt, sich registrieren zu lassen, sondern darüber hinaus noch von der Kaufentscheidung des Konsumenten. Die Tatsache, dass die Beachtung der Spezifikationen auf freiwilliger Basis beruht, spricht daher eher gegen die Annahme, dass der Schutz der Umwelt beim Abschluss des Abkommens im Vordergrund stand. Denn ob der Umweltschutz tatsächlich durch das Abkommen gefördert wird, hängt allein vom Willen und Verhalten der Verbraucher und Hersteller ab. Insofern ist festzuhalten, dass vom Energy Star Abkommen unmittelbar nur Auswirkungen auf den Handel ausgehen und allenfalls mittelbar auch auf den Umweltschutz.
65. Durch die Einführung einer europäischen Registerbehörde und die Anerkennung der dort vorgenommenen Registrierung durch die amerikanische EPA wird jedenfalls der Zugang zum Emblem erleichtert. Die Tatsache, dass die europäischen Hersteller auch ohne das Abkommen Zugang zum Energy Star Emblem hatten, schließt es nicht aus, im Abkommen eine handelsfördernde Maßnahme zu sehen.
66. De facto war die Auszeichnung der Geräte mit dem Emblem erforderlich, um sie in den USA vermarkten zu können, wie der Rat selbst einräumt. Eine Regelung, die den Marktzugang betrifft, ist aber eine typische Maßnahme der Handelspolitik, wie sich aus der beispielhaften Aufzählung in Artikel 133 EG ergibt.
67. Dieses Verständnis des Abkommens als eine in erster Linie handelspolitische Maßnahme wird durch die Gesetzgebungsmaterialien, die zum angefochtenen Beschluss geführt haben, bestätigt. In der Begründung ihres Beschlussvorschlags führte die Kommission aus, dass es am besten sei, das amerikanische Energy Star Programm in der Gemeinschaft einzuführen. Die Anforderungen an das Stromsparzeichen Energy Star" seien nämlich faktisch als Norm für Bürogeräte, die in den USA auf den Markt kommen sollen, bereits vorgeschrieben. Darüber hinaus seien die Anforderungen an den Energy Star" im Begriff gewesen, sich zu einem weltweiten und damit auch in der Gemeinschaft geltenden Standard zu entwickeln.
68. Die Analyse des Wortlauts und der Entstehungsgeschichte des Energy Star Abkommens ergibt somit, dass es seinem Regelungsgehalt nach in erster Linie eine handelspolitische Maßnahme ist. Von ihm gehen allenfalls mittelbar und langfristig Auswirkungen auf den Umweltschutz aus.
2) Vergleich mit der Vertragspraxis der Gemeinschaft
69. Die Kommission und der Rat beziehen sich außerdem noch auf die bisherige Praxis beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge. Die Kommission vergleicht das Abkommen mit Vereinbarungen über die gegenseitige Anerkennung technischer Standards, die auf Artikel 133 EG gestützt wurden. Der Rat wendet hiergegen ein, dass diese Abkommen verbindliche Standards betrafen und verweist zur Stützung seiner eigenen These auf verschiedene Umweltschutzabkommen, die seines Erachtens auch Fragen des Handels betroffen hätten.
70. Wie bereits erörtert, steht die Unverbindlichkeit der Stromsparspezifikationen nicht der Qualifikation des Energy Star Abkommens als eine den Handel betreffende Maßnahme entgegen. Dieser Einwand des Rates vermag daher nicht zu überzeugen.
71. Im Energy Star Abkommen werden einheitliche Spezifikationen für bestimmte Bürogeräte festgelegt. Insofern erscheint es durchaus inhaltlich mit den von der Kommission angeführten Abkommen über technische Standards vergleichbar.
72. Der Rat zitiert Verträge, wie das Montrealer Protokoll über den Schutz der Ozonschicht und das Basler Übereinkommen, die auf der Rechtsgrundlage des Artikels 175 EG ratifiziert wurden. Zu dieser Liste ließe sich noch das Protokoll von Cartagena über die biologische Sicherheit hinzufügen. Nach dem Gutachten 2/00 vom 6. Dezember 2001 ist der Beschluss zum Abschluss dieses Abkommens auch auf die Rechtsgrundlage des Artikels 175 EG zu stützen. Die Kommission hat inzwischen einen entsprechenden Vorschlag vorgelegt, der nach Stellungnahme des Parlaments am 25. Juni 2002 vom Rat angenommen wurde.
73. Es ist jedoch hervorzuheben, dass alle vom Rat zitierten Abkommen in einem umweltpolitischen Kontext ausgehandelt wurden. Sie betrafen in erster Linie den Umweltschutz und berührten Fragen des Handels allenfalls akzessorisch oder nachgeordnet. Das Gutachten 2/00 zum Protokoll von Cartagena hebt diesen umweltpolitischen Kontext, in dem das Protokoll ausgehandelt wurde, ausdrücklich hervor. Insofern besteht ein grundlegender Unterschied zwischen den vom Rat zitierten Abkommen und dem Energy Star Abkommen. Dieses wurde weder im Zusammenhang mit einem Umweltschutzabkommen noch auf seiner Grundlage, noch im Rahmen einer den Umweltschutz betreffenden Konferenz ausgehandelt. International ist kein besonderer Kontext erkennbar, in dem das Abkommen steht.
74. Der Vergleich mit der Vertragspraxis der Gemeinschaft ergibt daher eine gewisse Nähe des Energy Star Abkommens zu Abkommen über technische Standards, die auf der Rechtsgrundlage des Artikels 133 EG abgeschlossen wurden. Er bestätigt damit die in den vorangehenden Abschnitten herausgearbeiteten Ergebnisse.
3) Vergleich mit anderen gemeinschaftsrechtlichen Kennzeichnungsnormen
75. Der Rat verweist zur Stützung seiner Rechtsauffassung auf die Verordnung Nr. 880/92, die inzwischen von der Verordnung Nr. 1980/2000 abgelöst worden ist. Mit Erlass der Verordnung Nr. 880/92 wurde ein gemeinschaftliches Umweltkennzeichen eingeführt, mit dem Geräte gefördert werden, die während ihrer gesamten Lebensdauer geringere Umweltauswirkungen haben. Wie beim Energy Star Emblem liegt auch hier die Förderung darin, dass durch das Kennzeichen die Aufmerksamkeit der Verbraucher auf diese Produkte gelenkt werden soll. Dies soll zu einer effizienteren Nutzung der Ressourcen und einem hohen Umweltschutzniveau beitragen (vgl. den ersten und den vierten Erwägungsgrund sowie Artikel 1 der Verordnung Nr. 1980/2000). Beide Verordnungen sind als Maßnahmen des Umweltschutzes auf der Rechtsgrundlage des heutigen Artikels 175 EG erlassen worden.
76. Das vom amerikanischen Umweltbundesamt 1992 ins Leben gerufene Energy Star Programm erfasst nicht nur die im Abkommen geregelten Bürogeräte. Es erstreckt sich vielmehr auf Haushaltsgeräte, Heiz- und Kühlanlagen, Unterhaltungselektronik, Bürogeräte für den Privatgebrauch, Wasserkühler, Häuserbau, Beleuchtung, Fenster, Luftventilatoren, Notausgangsschilder, Dachdeckermaterial, Transformatoren, Verkehrsampeln und weitere Produkte sowie Dienstleistungen. Für eine ganze Reihe der von der EPA mit dem Energy Star Emblem ausgezeichneten Waren steht in der Gemeinschaft das mit der Verordnung Nr. 880/92 eingeführte Umweltzeichen zur Verfügung.
77. Das gemeinschaftliche Umweltzeichen kann auch für Computer verwendet werden. Zunächst hatte die Kommission auf Grundlage der Verordnung Nr. 880/92 die Entscheidung 1999/205/EG erlassen, in der Umweltkriterien für Personal-Computer festgelegt wurden. Die Erwägungsgründe dieser Entscheidung erwähnen die Verhandlungen über das Energy Star Abkommen und stellen eine eventuelle Revision der Entscheidung im Lichte des Abkommens in Aussicht. Die Entscheidung ist später tatsächlich durch die Entscheidung 2001/686/EG der Kommission ersetzt worden, die auf die Verordnung Nr. 1980/2000 gestützt ist. In dieser Entscheidung, die nach dem Inkrafttreten des Energy Star Abkommens, aber vor Erlass der Verordnung Nr. 2422/2001 erlassen wurde, mit der das Energy Star Abkommen in Gemeinschaftsrecht umgesetzt wird, verweist die Kommission bei der Festlegung der Umweltkriterien unter der Überschrift Energieeinsparung" auf die Definitionen des Energy Star Programms des amerikanischen Umweltbundesamtes. Alle diese Rechtsakte beruhen direkt oder mittelbar über die jeweilige Grundverordnung auf Artikel 175 EG, wurden also als Maßnahmen des Umweltschutzes erlassen.
78. Grundsätzlich ist zu dem Verweis auf die Verordnungen Nrn. 880/92 und 1980/2000 zunächst anzumerken, dass die Wahl des Artikels 175 EG als Rechtsgrundlage dieser Verordnungen nicht die Wahl der Rechtsgrundlage für die hier angefochtene Entscheidung zur Billigung des Energy Star Abkommens präjudiziert. Es geht um die Abgrenzung der Anwendungsbereiche der Artikel 133 und 175 EG. Wie die Vertragspraxis der Gemeinschaft belegt, hat die Gemeinschaft in der Vergangenheit bereits Abkommen auf der Grundlage beider Vorschriften abgeschlossen. Die Tatsache, dass Artikel 175 EG als Rechtsgrundlage für einen gemeinschaftsinternen Rechtsakt gewählt wurde, belegt für sich noch nicht, dass dieselbe Rechtsgrundlage für die Billigung eines internationalen Abkommens heranzuziehen ist, das seinem Inhalt nach einen vergleichbaren Sachverhalt regelt. So kann der den Außenhandel betreffende Artikel 133 EG nie die Rechtsgrundlage für eine innergemeinschaftlich wirkende Maßnahme bilden. Eine vergleichbare Funktion erfuellt für den Binnenhandel vielleicht Artikel 95 EG. Aber ob Maßnahmen, die in auf der Grundlage des Artikels 133 EG ratifizierten internationalen Abkommen vereinbart wurden, innergemeinschaftlich auf der Rechtsgrundlage des Artikels 95 EG oder einer anderen Rechtsgrundlage umzusetzen sind, entscheidet sich allein am Anwendungsbereich des Artikels 95 EG und der sonstigen in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen, zum Beispiel auch des Artikels 175 EG. Schon aus diesen grundsätzlichen Erwägungen heraus vermag der Verweis des Rates auf die Verordnungen Nrn. 880/92 und 1980/2000 nicht zu überzeugen.
79. Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass es über die vom Rat genannten Verordnungen hinaus noch weitere Gemeinschaftsrechtsakte gibt, die sich mit der Kennzeichnung von Elektrogeräten und ihrem Energieverbrauch befassen, die aber nicht auf Artikel 175 EG gestützt sind. Die Richtlinie 92/75/EWG über die Angabe des Verbrauchs an Energie und anderen Ressourcen durch Haushaltsgeräte mittels einheitlicher Etiketten und Produktinformationen ist auf der Rechtsgrundlage des Artikels 100 a EG-Vertrag, also dem Vorläufer des Artikels 95 EG verabschiedet worden. Ebenso wie die Verordnungen Nrn. 880/92 und 1980/2000 verfolgt auch sie das Ziel der Einsparung von Energie über die Förderung der Nachfrage nach Energie sparenden Geräten (vgl. den vierten Erwägungsgrund).
80. Mithin ist festzustellen, dass es innergemeinschaftliche Rechtsakte gibt, die eine vergleichbare Zielrichtung verfolgen wie das Energy Star Abkommen und ebenfalls das Mittel der Förderung von Angebot und Nachfrage nutzen, die aber einmal als Maßnahme des Umweltschutzes und einmal als Maßnahme des Binnenmarktes, also des innergemeinschaftlichen Handels, angesehen werden.
81. Zwischen den Verordnungen Nrn. 880/92 und 1980/2000 einerseits sowie der Richtlinie 92/75 andererseits besteht allerdings insofern ein Unterschied, als die Verordnungen wie das Energy Star Abkommen ein freiwilliges Kennzeichnungssystem errichten, wohingegen die Richtlinie ein verbindliches Kennzeichnungssystem einführt. Wie aber oben bereits ausgeführt (vgl. Nrn. 61 ff.), kommt es für die Frage, ob die Maßnahme den Handel betrifft, nicht darauf an, ob sie verbindliche oder freiwillige Normen aufstellt. Sowohl die Verordnungen Nrn. 880/92, 1980/2000 und 2422/2001, die ein freiwilliges System errichten, als auch die Richtlinie 92/75, die eine Kennzeichnung verbindlich vorschreibt, stellen in ihren jeweiligen Erwägungsgründen klar, dass sie den Handel betreffen.
82. Als Zwischenergebnis kann daher festgehalten werden, dass der Vergleich des Energy Star Abkommens mit den Verordnungen Nrn. 880/92 und 1980/2000 sowie der Richtlinie 92/75 bestätigt, dass eine Vereinbarung über die Verwendung eines einheitlichen Kennzeichens in erster Linie eine den Handel betreffende Maßnahme darstellt.
4) Einführung eigener Umweltkennzeichen durch die Mitgliedstaaten
83. Als Beleg für seine Rechtsauffassung führt der Rat schließlich an, dass einige Mitgliedstaaten eigene Umweltschutzkennzeichen eingeführt hätten. Dies wäre nicht möglich, wenn man davon ausginge, dass die Einführung des Energy Star Abkommens eine handelspolitische Maßnahme sei, da die Gemeinschaft im Bereich der Handelspolitik über eine ausschließliche Zuständigkeit verfüge. Nur wenn man hierin eine Umweltschutzmaßnahme sähe, wäre das Handeln der Mitgliedstaaten erklärbar, da im Bereich des Umweltschutzes eine gemischte Zuständigkeit bestehe.
84. Artikel 133 EG begründet für den Außenhandel eine ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft. Die Einführung eines Umweltschutzkennzeichens durch die Mitgliedstaaten betrifft nicht den Außenhandel der Gemeinschaft, sondern gegebenenfalls den Binnenhandel. Insofern könnte eine derartige Regelung die Frage ihrer Vereinbarkeit mit Artikel 28 EG aufwerfen. Aber solange keine gemeinschaftsrechtliche Harmonisierungsmaßnahme erlassen worden ist, steht einem derartigen Handeln der Mitgliedstaaten rechtlich nichts entgegen, soweit den Erfordernissen des freien Warenverkehrs genügt wird. Dies gilt vor allem, wenn es sich wie in den vom Rat zitierten Fällen um freiwillige Regelungen handelt und der Zugang zum Umweltkennzeichen auch den Herstellern anderer Mitgliedstaaten offen steht. Der Rat hat nichts dafür vorgetragen, dass dies gegenwärtig nicht der Fall wäre.
85. Als Ergebnis ist daher festzuhalten, dass die Einführung eigener Umweltschutzkennzeichen durch die Mitgliedstaaten nicht ausschließt, Artikel 133 EG als Rechtsgrundlage des Beschlusses 2001/469 anzusehen.
5) Zusammenfassende Betrachtung
86. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Energy Star Abkommen sowohl Aspekte des Handels als auch des Umweltschutzes beinhaltet. Von der Vereinbarung gemeinsamer Stromsparspezifikationen für bestimmte Bürogeräte und eines gemeinsamen Emblems zur Kennzeichnung der Geräte, die die Spezifikationen erfuellen, sowie eines Verfahrens der gegenseitigen Anerkennung der Registrierungen gehen unmittelbar Wirkungen für den Handel aus, da der Handel mit diesen Geräten erleichtert wird. Hingegen gehen von dieser Vereinbarung nur mittelbar Auswirkungen auf die Umwelt aus, da Energieeinsparungen vom tatsächlichen Verhalten der Hersteller und Verbraucher abhängen. Das Abkommen betrifft daher in erster Linie den Handel, so dass der Beschluss zur Billigung des Abkommens auf Artikel 133 EG zu stützen war.
6) Hilfsweise: zur Anwendbarkeit des Artikels 174 EG
87. Nur hilfsweise, für den Fall, dass der Gerichtshof nicht der vorstehenden Analyse folgt, sondern im Energy Star Abkommen in erster Linie eine Umweltschutzmaßnahme sieht, ist noch kurz auf die zwischen den Parteien umstrittene Frage einzugehen, ob dann Artikel 174 oder Artikel 175 EG die geeignete Rechtsgrundlage für den Beschluss zur Billigung des Abkommens darstellt.
88. Zur Bedeutung des Artikels 174 Absatz 4 EG ist festzustellen, dass diese Bestimmung lediglich die Rechtsgrundlage für Rechtsakte bildet, die Einzelheiten der Zusammenarbeit der Gemeinschaft mit dritten Ländern und internationalen Organisationen im Bereich des Umweltschutzes festlegen. So ist der Beschluss 98/216/EG des Rates vom 9. März 1998 über den Abschluss - im Namen der Europäischen Gemeinschaft - des Übereinkommens der Vereinten Nationen zur Bekämpfung der Wüstenbildung in den von Dürre und/oder Wüstenbildung schwer betroffenen Ländern, insbesondere in Afrika, auf diese Rechtsgrundlage gestützt worden.
89. Das Energy Star Abkommen betrifft zwar auch die Zusammenarbeit zwischen den beiden Verwaltungsbehörden (Kommission und EPA) der zu koordinierenden Programme (vgl. insbesondere die Artikel V Absatz 4, VI, IX und X). Es geht aber inhaltlich über diese Fragen der Verwaltungsorganisation hinaus, indem es einheitliche Stromsparspezifikationen und ein einheitliches Emblem sowie die gegenseitige Anerkennung der Registrierungen vorsieht.
90. Insofern hat der Gerichtshof im Gutachten zum Protokoll von Cartagena unter Berufung auf die bisherige Rechtsprechung festgestellt, dass Artikel 174 EG die im Rahmen der Umweltpolitik zu verfolgenden Ziele festlegt, während Artikel 175 EG die Rechtsgrundlage darstellt, auf der die Rechtsakte der Gemeinschaft erlassen werden. Soweit ein Abkommen über den Anwendungsbereich des Artikels 174 Absatz 4 EG hinausgeht, wie im vorliegenden Fall, wäre daher Artikel 175 EG als Rechtsgrundlage heranzuziehen.
91. Für den Fall, dass der Gerichtshof daher das Abkommen dem Anwendungsbereich des Umweltschutzes zurechnet, ist Artikel 175 EG Rechtsgrundlage des Beschlusses über seinen Abschluss.
VI - Kosten
92. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung hat die unterliegende Partei die Kosten zu tragen, soweit ein entsprechender Antrag gestellt wird. Da der Rat mit seinem Vorbringen unterlegen ist und die Kommission beantragt hat, ihm die Kosten aufzuerlegen, ist der Rat zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
VII - Ergebnis
93. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen wird vorgeschlagen, folgendermaßen zu entscheiden:
1. Der Beschluss des Rates vom 14. Mai 2001 über den im Namen der Europäischen Gemeinschaft erfolgten Abschluss des Abkommens zwischen der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika und der Europäischen Gemeinschaft über die Koordinierung von Kennzeichnungsprogrammen für Strom sparende Bürogeräte (2001/469/EG) wird für nichtig erklärt.
2. Der Rat trägt die Kosten des Verfahrens.