62022CJ0447
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
5 päivänä syyskuuta 2024 (
*1
)
Muutoksenhaku – Valtiontuki – SEUT 107 ja SEUT 108 artikla – Slovenian tasavallan toteuttamat toimenpiteet apteekkien kunnallisen verkoston hyväksi ennen sen Euroopan unioniin liittymistä – Alustava tutkintavaihe – Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamatta jättäminen – Vakavien vaikeuksien käsite – Euroopan komission tutkintavelvollisuuksien laajuus – Vakavien vaikutusten olemassaoloon vetoavan osapuolen näyttötaakka – Ulottuvuus
Asiassa C‑447/22 P,
jossa on kyse Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklaan perustuvasta valituksesta, joka on pantu vireille 6.7.2022,
Slovenian tasavalta, asiamiehinään B. Jovin Hrastnik, J. Morela ja N. Pintar Gosenca,
valittajana,
ja jossa muina osapuolina ovat
Petra Flašker, kotipaikka Grosuplje (Slovenia), edustajanaan K. Zdolšek, odvetnica,
kantajana ensimmäisessä oikeusasteessa,
Euroopan komissio, asiamiehinään M. Farley ja C. Georgieva,
vastaajana ensimmäisessä oikeusasteessa,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Arabadjiev sekä tuomarit T. von Danwitz, P. G. Xuereb (esittelevä tuomari), A. Kumin ja I. Ziemele,
julkisasiamies: A. Rantos,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Longar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 31.1.2024 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 18.4.2024 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Slovenian tasavalta vaatii valituksellaan, että unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen 27.4.2022 antaman tuomion Flašker v. komissio (T‑392/20, EU:T:2022:245; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla tämä kumosi 24.3.2020 annetun komission päätöksen C(2020) 1724 final, jolla lopetettiin Lekarna Ljubljana ‑nimistä julkista apteekkia koskevien toimenpiteiden tutkinta SEUT 107 ja SEUT 108 artiklaan sisältyvien valtiontukisääntöjen kannalta (asia SA.43546 (2016/FC) – Slovenia) (jäljempänä riidanalainen päätös), siltä osin kuin kyseinen päätös koskee mainitun julkisen apteekin hallinnoitavina olleita varoja.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Liittymissopimus ja liittymisasiakirja
2
Slovenian tasavalta allekirjoitti 16.4.2003 sopimuksen Belgian kuningaskunnan, Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Helleenien tasavallan, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Irlannin, Italian tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Alankomaiden kuningaskunnan, Itävallan tasavallan, Portugalin tasavallan, Suomen tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan (Euroopan unionin jäsenvaltiot) ja Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan, Slovakian tasavallan välillä Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan liittymisestä Euroopan unioniin (EUVL 2003, L 236, s. 17), ja se tuli voimaan 1.5.2004 (jäljempänä liittymissopimus).
3
Liittymissopimuksen 1 artiklan 2 kohdan nojalla liittymisehdot ja liittymisen vuoksi niihin sopimuksiin tehtävät mukautukset, joihin unioni perustuu, ovat Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan liittymisehtoja ja niiden sopimusten mukautuksia, joihin Euroopan unioni perustuu, koskevassa asiakirjassa (EUVL 2003, L 236, s. 33, jäljempänä liittymisasiakirja), joka on liittymissopimuksen liitteenä ja jonka määräykset ovat sen erottamaton osa.
4
Liittymisasiakirjan 22 artiklassa määrätään, että liittymisasiakirjan liitteessä IV lueteltuja toimenpiteitä sovelletaan kyseisessä liitteessä määrätyin edellytyksin.
5
Liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan, jonka otsikko on ”Kilpailupolitiikka”, 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Seuraavia tukijärjestelmiä ja yksittäisiä tukia, joita pannaan täytäntöön uudessa jäsenvaltiossa ennen liittymispäivää ja joita sovelletaan edelleen kyseisen ajankohdan jälkeen, pidetään liittymisestä alkaen [SEUT 108 artiklan 1 kohdassa] tarkoitettuna voimassa olevana tukena:
a)
ennen 10 päivää joulukuuta 1994 täytäntöönpannut tukitoimenpiteet;
b)
tämän liitteen lisäyksessä luetellut tukitoimenpiteet;
c)
tukitoimenpiteet, joita uuden jäsenvaltion valtiontuen valvontaviranomainen on arvioinut ennen liittymispäivää ja jotka on todettu yhteisön säännöstön mukaisiksi, ja joita [Euroopan] komissio ei ole vastustanut sillä perusteella, että toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille olisi vakavia epäilyksiä, 2 kohdassa esitetyn menettelyn mukaisesti.
Kaikkia vielä liittymispäivän jälkeen sovellettavia toimenpiteitä, jotka ovat valtion tukea ja jotka eivät täytä edellä esitettyjä edellytyksiä, pidetään uutena tukena liittymisestä alkaen [SEUT 108 artiklan 3 kohdan] soveltamisessa.”
Asetus (EU) 2015/1589
6
[SEUT] 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9) 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
’’Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
a)
’tuella’ toimenpiteitä, jotka täyttävät kaikki [SEUT] 107 artiklan 1 kohdassa asetetut tunnusmerkit;
b)
’voimassa olevalla tuella’
i)
tukia, jotka olivat olemassa ennen [EUT-]sopimuksen voimaantuloa kyseisissä jäsenvaltioissa, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka on otettu käyttöön ennen [EUT-sopimuksen] voimaantuloa ja joita voidaan soveltaa edelleen [EUT-sopimuksen] voimaantulon jälkeen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta – – liittymisasiakirjan 3 kohdan – – sekä liitteen IV lisäyksen – – soveltamista;
– –
c)
’uudella tuella’ kaikkia tukia, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen muutokset;
– –”
7
Kyseisen asetuksen 4 artiklan, jonka otsikko on ”Ilmoituksen alustava tutkinta ja komission päätökset”, 2–5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2.   Jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitettu toimenpide ei ole tukea, se tekee asiasta tämän seikan toteavan päätöksen.
3.   Jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille ei ole epäilyjä, ja jos toimenpide kuuluu [SEUT] 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, se päättää, että tuki soveltuu sisämarkkinoille, jäljempänä ’vastustamatta jättämistä koskeva päätös’. Päätöksessä on mainittava, mitä [EUT-]sopimuksen mukaista poikkeusta on sovellettu.
4.   Jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille on epäilyjä, se päättää aloittaa [SEUT] 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn, jäljempänä ’muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös’.
5.   Tämän artiklan 2, 3 ja 4 kohdassa tarkoitetut päätökset on tehtävä kahden kuukauden kuluessa. – –”
Asetus (EY) N:o 794/2004
8
Asetuksen (EU) 2015/1589 täytäntöönpanosta 21.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (EUVL 2004, L 140, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 27.11.2015 annetulla komission asetuksella (EU) 2015/2282 (EUVL 2015, L 325, s. 1) (jäljempänä asetus N:o 794/2004), 4 artiklan, jonka otsikko on ”Tiettyjä voimassa olevaan tukeen tehtäviä muutoksia koskeva yksinkertaistettu ilmoitusmenettely”, 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohdan soveltamiseksi ”voimassa olevan tuen muutoksella tarkoitetaan mitä tahansa muutosta, muuta kuin muodollista tai hallinnollista, joka ei vaikuta tukitoimenpiteen soveltuvuudesta [sisä]markkinoille tehtyyn arviointiin”.
Asian tausta ja riidanalainen päätös
9
Asian tausta on esitetty valituksenalaisen tuomion 2–13 kohdassa seuraavasti:
”2
Ljubljanassa (Slovenia), joka oli tuolloin osa Jugoslavian sosialistista liittotasavaltaa, perustettiin vuonna 1979 Lekarna Ljubljana [p.o.]‑niminen toimija vastaamaan farmaseuttisten tuotteiden jakelusta apteekeissa. Slovenian viranomaisten [komissiolle] toimittamien tietojen mukaan kyseinen toimija sai käyttöönsä ’varoja’ tehtävänsä hoitamiseksi. Tällä hetkellä vapaana apteekkarina toimivan [Petra Flaškerin, jo ka oli kantajana ensimmäisessä oikeusasteessa; jäljempänä kantaja] mukaan kyseinen toimija oli 'yhteistyöorganisaatio’, joka ei harjoittanut taloudellista toimintaa markkinoilla ja joka ei voinut omistaa omaisuutta.
3
Slovenian [tasavallan] itsenäistymisen jälkeen vuonna 1991 annettiin laitoslaki [Zakon o zavodih], joka koskee muun muassa yleistä taloudellista etua koskevia palveluja tarjoavia julkisia laitoksia. Kyseisen lain 48 §:ssä säädetään seuraavaa:
’Laitos hankkii varat tehtäviensä suorittamiseen perustajansa myöntämillä määrärahoilla, tavaroiden ja palvelujen myynnillä sekä muista tässä laissa säädetyistä lähteistä’.
4
Seuraavana vuonna annettiin apteekkilaki [Zakon o lekarniški dejavnosti]. [Kyseisessä laissa] säädetään julkisten apteekkilaitosten ja yksityisten apteekkien rinnakkaiselosta sekä siitä, että kunnat ovat vastuussa apteekkipalvelujen tarjoamisesta alueellaan. Yksityiset apteekit saavat luvan toiminnan harjoittamiseen asianomaisen kunnan tarjouskilpailujen perusteella myöntämän toimiluvan muodossa. Julkiset apteekkilaitokset ovat kuntien perustamia, kunnat osallistuvat niiden johtamiseen, ja niiden toiminnasta säädetään niiden perustamiskirjassa. Komission mukaan Sloveniassa on nykyisin noin 25 julkista apteekkilaitosta, joilla on lähes 200 apteekkiliikettä, sekä 100 yksityistä apteekkia.
5
Edellä 3 ja 4 kohdassa mainittujen lakien perusteella Ljubljanan kunta perusti vuonna 1997 antamallaan määräyksellä Javni Zavod Lekarna Ljubljana ‑nimisen julkisen apteekkilaitoksen (jäljempänä Lekarna Ljubljana) ja täsmensi, että Lekarna Ljubljana oli Lekarna Ljubljana [p.o:n] oikeudellinen seuraaja, jolle [viimeksi mainitun] oikeudet ja velvollisuudet siirtyivät.
6
Lekarna Ljubljanalla on tällä hetkellä noin viisikymmentä apteekkiliikettä Sloveniassa, lähinnä Ljubljanassa, mutta myös noin 15 muussa kunnassa. Lekarna Ljubljana on perustanut kaksi apteekkiliikettä myös Grosupljen kaupunkiin, jossa [kantaja] harjoittaa yksityistä apteekkitoimintaansa.
7
Oltuaan ensin yhteydessä komission yksiköihin [kantaja] ilmoitti komissiolle 27.4.2016 virallisesti tekemällään kantelulla, että Lekarna Ljubljanalle oli myönnetty SEUT 107 artiklassa – – tarkoitettua valtiontukea. Kyseisen kantelun tutkinnan aikana yksilöityihin toimenpiteisiin kuuluu ’hallinnoitavien varojen antaminen’ edellytyksin, jotka eivät [kantajan] mukaan ole markkinaehtoiset. [Kantaja] mainitsee tällaisina varoina toimitilat.
8
Komission ja Slovenian viranomaisten sekä komission ja [kantajan] välillä käytiin laajaa näkemystenvaihtoa. Komissio toimitti [kantajalle] kahteen otteeseen alustavan arvioinnin, jonka mukaan yksilöidyt toimenpiteet eivät olleet valtiontukea. [Kantaja] pysytti kummallakin kerralla kantelunsa ja toimitti lisätietoja, ja 16 muuta Sloveniassa toimivaa yksityistä apteekkia tuki häntä vuonna 2018.
9
Komissio toimitti 24.3.2020 Slovenian tasavallalle [riidanalaisen päätöksen]. Komissio antoi [kyseisen päätöksen] aloittamatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua muodollista tutkintamenettelyä. Komissio päätteli kyseisen päätöksen 73 perustelukappaleessa, että neljän Lekarna Ljubljanan hyväksi toteutetun toimenpiteen, jotka [kantaja] yksilöi tutkinnan aikana ja jotka olivat Skofljican kunnan (Slovenia) myöntämä pitkäaikaisen vuokrasopimuksen maksuttomuutta koskeva etu, Ljubljanan kunnan toteuttama hallinnoitavien varojen myöntäminen, useiden kuntien myöntämä vapautus toimilupamaksuista sekä vapauttaminen velvollisuudesta jakaa voitto useiden kuntien kanssa, tutkinnan perusteella valtiontukea ei ollut myönnetty. Hallinnoitavien varojen myöntämisestä komissio kuitenkin toteaa aiemmin [riidanalaisen päätöksen] 37–40 perustelukappaleessa, että jos tällaisten varojen myöntäminen voisi olla valtiontukea, tällöin olisi kyse ’voimassa olevasta tuesta’.
10
Näissä viimeksi mainituissa perustelukappaleissa esitetyt perustelut ovat seuraavat. Kun on palautettu mieleen edellä 3 kohdassa mainitun laitoslain 48 §:n säännökset ja todettu yhtäältä, että Ljubljanan kunnan oli tällä perusteella annettava varoja Lekarna Ljubljanalle tämän toiminnan aloittamiseksi, ja toisaalta, että kaikki Lekarna Ljubljanan – myös sen omin keinoin – hankkimat varat on merkitty ’hallinnoitaviksi varoiksi’ julkisen talouden kirjanpitoa (jäljempänä kirjanpito) koskevien sääntöjen mukaisesti, todetaan, että Slovenian viranomaisten mukaan Ljubljanan kunta antoi vuonna 1979 Lekarna Ljubljana [p.o:lle] sen toiminnan aloittamisen edellyttämät varat, että nämä varat siirrettiin vuonna 1997 sen oikeudellisena seuraajana olevalle Lekarna Ljubljanalle ja että vuodesta 1979 lähtien kyseiset kaksi toimijaa ovat vuorollaan itse hankkineet markkinoilta markkinaehtoisesti kaikki muut varansa. Ainoat hallinnoitavat varat, jotka voisivat olla valtiontukea, ovat siis ne, jotka ovat peräisin varojen alkuperäisestä antamisesta Lekarna Ljubljana [p.o:lle] ja jotka siirrettiin vuonna 1997 Lekarna Ljubljanalle.
11
Seuraavaksi viitataan [liittymisasiakirjan] liitteeseen IV ja erityisesti sen kilpailupolitiikkaa koskevaan 3 kohtaan. Todetaan, että sen 1 alakohdan mukaisesti ’seuraavia tukijärjestelmiä ja yksittäisiä tukia, joita pannaan täytäntöön uudessa jäsenvaltiossa ennen liittymispäivää ja joita sovelletaan edelleen kyseisen ajankohdan jälkeen, pidetään liittymisestä alkaen [SEUT 108 artiklan 1 kohdassa] tarkoitettuna voimassa olevana tukena: a) ennen 10 päivää joulukuuta 1994 täytäntöönpannut tukitoimenpiteet – –’.
12
Lisäksi muistutetaan, että asetuksen [2015/1589] 1 artiklan c alakohdan mukaan ’uudella tuella’ tarkoitetaan ’kaikkia tukia, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen muutokset’. Muistutetaan niin ikään, että asetuksen [N:o 794/2004] 4 artiklan 1 kohdan mukaan ’voimassa olevan tuen muutoksella tarkoitetaan mitä tahansa muutosta, muuta kuin muodollista tai hallinnollista, joka ei vaikuta tukitoimenpiteen soveltuvuudesta [sisä]markkinoille tehtyyn arviointiin’.
13
Tästä päätellään, että jos hallinnoitavien varojen myöntäminen oli valtiontukea, kyseessä olisi voimassa oleva tuki, koska tuki myönnettiin Lekarna Ljubljana [p.o:n] perustamisen yhteydessä vuonna 1979. Se, että Lekarna Ljubljana tuli [viimeksi mainitun] sijaan vuonna 1997, oli puhtaasti hallinnollinen toimenpide, koska oikeudellinen asiayhteys sekä kyseisten varojen käyttö ja käyttöehdot eivät muuttuneet. Kyseinen sijaantulo ei siten voi merkitä voimassa olevan tuen muuttamista, joten kyseessä oleva tuki on edelleen tämän tyyppistä tukea.”
Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
10
Petra Flašker nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 19.6.2020 jättämällään kannekirjelmällä SEUT 263 artiklan nojalla kanteen, jossa vaadittiin riidanalaisen päätöksen kumoamista.
11
Kantaja esitti kanteensa tueksi kolme kanneperustetta, joista ensimmäinen koski perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä, toinen tosiseikkojen virheellistä arviointia ja hallinnoitavien varojen myöntämistä koskevien tosiseikkojen oikeudellisessa luonnehdinnassa tehtyä virhettä, joka johti SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan rikkomiseen, ja kolmas sitä, ettei komissio voinut laillisesti antaa riidanalaista päätöstä aloittamatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrättyä tutkintamenettelyä.
12
Valituksenalaisella tuomiolla unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi kolmannen kanneperusteen ja kumosi riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin se koskee Lekarna Ljubljanan hallinnoimia varoja.
13
Rajattuaan valituksenalaisen tuomion 17 kohdassa kanteen ulottumaan yksinomaan toimenpiteisiin, jotka koskivat ”hallinnoitavia varoja”, ja täsmennettyään kyseisen tuomion 22 kohdassa, että kolmatta kanneperustetta oli analysoitava muun muassa ne argumentit huomioiden, jotka kantaja oli esittänyt toisen kanneperusteen yhteydessä ja jotka unionin yleinen tuomioistuin esitti tiivistetysti kyseisen tuomion 19 kohdassa, unionin yleinen tuomioistuin analysoi asianomaisia hallinnoitavia varoja ja teki eron Lekarna Ljubljana p.o:lle sen perustamisen yhteydessä vuonna 1979 myönnettyjen ja Lekarna Ljubljana p.o:lle ja Lekarna Ljubljanalle vuoden 1979 jälkeen myönnettyjen varojen välillä.
14
Ensinnäkin valituksenalaisen tuomion 40–50 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin analysoi hallinnoitavia varoja, jotka Lekarna Ljubljana p.o. ja Lekarna Ljubljana olivat vastaanottaneet vuoden 1979 jälkeen (jäljempänä ensimmäinen kyseessä oleva toimenpide).
15
Unionin yleinen tuomioistuin totesi tämän osalta aluksi kyseisen tuomion 40 kohdassa, että kuten riidanalaisen päätöksen 36 perustelukappaleesta ilmenee, komissio oli tyytynyt viittamaan Slovenian viranomaisten väitteeseen, jonka mukaan kaikki hallinnoitavat varat, jotka Lekarna Ljubljana p.o. ja Lekarna Ljubljana olivat vuoden 1979 jälkeen saaneet, oli saatu markkinaehtoisesti ilman minkäänlaista julkista tukea, vaikka Slovenian viranomaiset eivät olleet esittäneen mitään konkreettista näyttöä tämän väitteen tueksi.
16
Unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli seuraavaksi eri asiakirjoja, jotka kantaja oli esittänyt ja joilla pyrittiin osoittamaan ”vakavien vaikeuksien” olemassaolo sen määrittämiseksi, oliko ensimmäisellä kyseessä olevalla toimenpiteellä myönnetty valtiontukea. Tämän osalta unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 45 kohdassa mainitusta Lekarna Ljubljanan vuoden 2012 vuosikertomuksen otteesta, jossa viitataan kahteen kiinteistöön, jotka Ljubljanan kunta oli sille hallinnoitavina varoina siirtänyt, ettei ollut ilmeistä, että kyseinen siirto oli tapahtunut markkinaehtoisesti tai – kyseisenä ajankohtana – vastikkeetta tai edullisin ehdoin. Todettuaan lisäksi kyseisen tuomion 47 kohdassa, että Lekarna Ljubljana kuului ensi näkemältä valtion ja paikallishallintojen fyysisistä varoista annetun lain (Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti) 24 §:ssä, jonka mukaan valtio ja paikallishallinnot voivat antaa vastikkeetta fyysisiä varoja muille julkisille toimijoille kuin julkisille yhtiöille, jos tämä on yleisen edun mukaista, säädettyjen edunsaajien joukkoon, unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli kyseisen tuomion 48 kohdassa kantajan toimittamia tiliotteita, jotka osoittivat tiettyä ristiriitaa Ljubljanan kunnan niiden lukujen, jotka koskivat Lekarna Ljubljanan hallinnoitaviksi myönnettyjen varojen arvoa, ja niiden lukujen välillä, jotka perustuivat viimeksi mainitun kirjanpitoon. Unionin yleinen tuomioistuin totesi tämän osalta valituksenalaisen tuomion samassa 48 kohdassa, että ”pelkästään tätä kirjanpitoa tarkastelemalla on mahdotonta selvittää, mitkä Lekarna Ljubljanan hallinnoitavaksi annetuista varoista [vastasivat] Ljubljanan kunnan sille vastikkeetta tai edullisin ehdoin antamia reaalivaroja, Lekarna Ljubljanan markkinaehtoisesti hankkimia reaalivaroja tai rahoitus- tai rahavaroja”.
17
Edellä esitetyn perusteella unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 49 ja 50 kohdassa lähinnä, että komissio ei ollut täyttänyt velvollisuuttaan poistaa epäilyt siitä, oliko Lekarna Ljubljanan hallinnoimat ja vuoden 1979 jälkeen vastaanottamat varat saatu markkinaehtoisesti. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan on nimittäin niin, että koska tämän tuomion 45–48 kohdassa mainitut, kantajan hallinnollisen menettelyn aikana esittämät seikat osoittavat, että kyseisten hallinnoitavien varojen luonnetta ja asemaa koskeva ”tilanne oli epäselvä”, komission tehtävänä oli tällaisessa epävarmuustilanteessa suorittaa perinpohjaisempi tutkinta sen määrittämiseksi, kuuluiko kyseisiin hallinnoitaviin varoihin valtiontukeen rinnastettavissa olevia varoja, sillä ei voitu katsoa, että tämän määrittäminen kuului kantajan näyttötaakkaan.
18
Toiseksi valituksenalaisen tuomion 51–57 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin analysoi Lekarna Ljubljana p.o:lle vuoden 1979 aikana sen toiminnan aloittamiseksi myönnettyjä varoja, jotka siirrettiin vuoden 1997 aikana Lekarna Ljubljanalle (jäljempänä toinen kyseessä oleva toimenpide).
19
Unionin yleinen tuomioistuin totesi aluksi valituksenalaisen tuomion 38 ja 39 kohdassa, että komissio katsoi sekä riidanlaisessa päätöksessä että vastauksessaan kirjalliseen kysymykseen, että jos toinen kyseessä oleva toimenpide olisi valtiontukea, kyseessä olisi voimassa oleva yksittäinen tuki eikä tukiohjelma, joka kuuluu SEUT 108 artiklan 1 kohdassa määrätyn jatkuvan seurannan piiriin, joten se ei lausunut siitä, soveltuiko mahdollinen voimassa oleva tuki sisämarkkinoille.
20
Unionin yleinen tuomioistuin mainitsi seuravaksi valituksenalaisen tuomion 51, 52 ja 54 kohdassa yhtäältä eri seikat, jotka kantaja esitti ja joita komissio ei kiistänyt ja joilla pyritään osoittamaan, että Lekarna Ljubljana toimi eri edellytyksin kuin toimija, jota se oli seurannut vuonna 1997, ja toisaalta tärkeimmät muutokset, jotka Slovenian markkinoilla olivat tapahtuneet asianomaisten hallinnoitavien varojen alkuperäisen myöntämispäivän ja riidanalaisen päätöksen antamispäivän välillä. Nämä muutokset koskivat muun muassa Slovenian lääkemarkkinoiden avaamista kilpailulle vuoden 1992 apteekkilain, jolla kyseinen ala avattiin markkinataloudelle, antamisen vuoksi, ja Slovenian tasavallan liittymistä myöhemmin eli 1.5.2004 Euroopan unioniin. Vaikka nämä eri seikat koskivat sitä oikeudellista ja taloudellista asiayhteyttä, joka komission olisi pitänyt ymmärtää, jotta se olisi voinut tehdä ratkaisun tosiseikoista täysin tietoisena riidanalaisen päätöksen antamiseen johtaneen tutkintansa yhteydessä, unionin yleinen tuomioistuin totesi, että kyseinen toimielin oli tyytynyt toteamaan – kuten kyseisen päätöksen 39 perustelukappaleesta ilmenee ja mainittua toteamusta riittävästi tukematta –, että se, että Lekarna Ljubljana seurasi vuonna 1997 Lekarna Ljubljana p.o:ta, oli luonteeltaan täysin hallinnollinen toimenpide ja että oikeudellinen asiayhteys ja kyseisten varojen käyttöedellytykset eivät olleet muuttuneet, joten kyseisellä hetkellä voimassa ollutta tukea ei ollut muutettu, minkä vuoksi se pysyi voimassa olevana tukena.
21
Unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli lisäksi valituksenalaisen tuomion 53–55 kohdassa kysymystä sitä, voitiinko tämän tuomion edellisessä kohdassa todettujen eri seikkojen perusteella katsoa, kuten kantaja väitti, että jos toinen kyseessä oleva toimenpide oli voimassa olevaa tukea, voitiinko sitä – tällä välin tapahtuneiden muutosten vuoksi – pitää asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohdassa tarkoitettuna uutena tukena. Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 54 kohdassa seuraavaa:
”On kiistatonta, että 10.12.1994 Lekarna Ljubljana [p.o.] oli yhä olemassa, että Ljubljanan kunta oli juuri perustettu ja että vuoden 1992 apteekkilaki, jolla ala avattiin markkinataloudelle, oli jo annettu. [Riidanalaisessa] päätöksessä ei kuitenkaan ole mitään tietoa siitä, olivatko yksityiset apteekit jo saaneet kunnallisia toimilupia kyseisenä ajankohtana ja oliko Lekarna Ljubljana [p.o.] edelleen monopoliasemassa toimialallaan. ’Lähtötilanne’ on siis epävarma. [Kantajan] mukaan markkinat olivat kilpaillut vuonna 1997 eli silloin, kun Lekarna Ljubljana tuli Lekarna Ljubljana [p.o:n] sijaan. Kun otetaan huomioon seikat, jotka [kantaja] on esittänyt ja joita ei ole kiistetty, Lekarna Ljubljanassa voidaan havaita merkittäviä eroja verrattuna toimijaan, jota se seurasi vuonna 1997: se voi hankkia omaisuutta, ja riidanalaisen päätöksen 36 perustelukappaleen mukaan se tekee näin, minkä perusteella voidaan sitä paitsi pohtia, onko hallinnoitavien reaalivarojen jatkuva käyttöön antaminen ilman omistusoikeutta yhä perusteltua; se on tavoitellut voittoa ainakin vuodesta 2007 lähtien pyrkien saamaan lisäresursseja muun kuin sen oman toiminnan rahoittamiseen; se on lisäksi voinut vuodesta 2007 lähtien laajentaa toimintaansa Ljubljanan kunnan alueen ulkopuolelle, minkä se on tehnyt. Lisäksi sen taloudellinen tulos voi kuvastaa nettokasvussa olevaa toimintaa, kuten [kantaja] korosti vastauksessaan komission ensimmäiseen alustavaan arviointiin. – –”
22
Edellä esitetyn perusteella unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 54 ja 55 kohdassa lähinnä, että koska komissio ei ollut tutkinut oma-aloitteisesti perusteellisemmin apteekkitoiminnan oikeudellisen ja taloudellisen asiayhteyden kehittymistä Sloveniassa, ei voinut olla minkäänlaista varmuutta siitä, että asianomaisia voimassa olevia tukia ei ollut muutettu 10.12.1994 jälkeen, joten oli katsottava, että komissio ei ollut poistanut tätä koskevia epäilyjä.
23
Unionin yleinen tuomioistuin totesi tämän jälkeen valituksenalaisen tuomion 56 kohdassa seuraavaa:
”Komissiolla oli vakavia vaikeuksia, joiden vuoksi sen olisi pitänyt aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely käsiteltävässä asiassa. Kyseiseen menettelyyn kuuluva perusteellinen tutkinta olisi lisäksi antanut komissiolle mahdollisuuden tarvittaessa lausua seuraavista kysymyksistä täysin tietoisena niihin liittyvistä seikoista: SEUT 107 artiklassa tarkoitetun valtiontuen olemassaolo siinä tapauksessa, että Ljubljanan kunta oli myöntänyt Lekarna Ljubljanalle vastikkeetta tai edullisin ehdoin hallinnoitavia varoja, tällaisten varojen luokittelu voimassa olevaksi tai uudeksi tueksi ja niiden luokittelu yksittäiseksi tai tukiohjelmaan kuuluvaksi tueksi. Tämän perusteella komissio olisi voinut ohjata menettelyn jatkoa asiaan vaikuttavista seikoista tietoisena ja arvioida tarvittaessa sellaisten toimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille, jotka osoittautuivat tällaista arviointia edellyttäväksi voimassa olevaksi tai uudeksi tueksi.”
Asianosaisten vaatimukset
24
Slovenian tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa valituksenalaisen tuomion
–
ensisijaisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, hylkää ensimmäisessä oikeusasteessa nostetun kanteen sekä
–
velvoittaa kantajan korvaamaan sekä ensimmäisessä oikeusasteessa että muutoksenhakuvaiheessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut ja
–
toissijaisesti palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen.
25
Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa valituksenalaisen tuomion
–
ensisijaisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, hylkää ensimmäisessä oikeusasteessa nostetun kanteen ja velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja
–
toissijaisesti palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen ja määrää, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
26
Kantaja vaatii, että unionin tuomioistuin
–
hylkää valituksen ja
–
velvoittaa Slovenian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Valituksen tarkastelu
27
Slovenian tasavalta esittää valituksensa tueksi neljä valitusperustetta, joista ensimmäinen koskee SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohdan sekä asetuksen 2015/1589 4 artiklan 2 ja 3 kohdan tulkinnassa ja soveltamisessa tehtyjä oikeudellisia virheitä sekä vakavien vaikeuksien käsitteen tulkinnassa tehtyjä oikeudellisia virheitä ensimmäisen kyseessä olevan toimenpiteen osalta, toinen tosiseikkojen virheellistä tulkintaa ja oikeudellisia virheitä siltä osin kuin kyse on tällaisten vakavien vaikeuksien olemassaolosta toisen kyseessä olevan toimenpiteen voimassa olevaksi tueksi luokittelun osalta, kolmas unionin yleiselle tuomioistuimelle kuuluvan perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä ja neljäs komissiolla olevan, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitetun tehokkaita oikeussuojakeinoja ja puolueetonta tuomioistuinta koskevan oikeuden loukkaamista.
28
Ensimmäistä ja toista valitusperustetta, jotka koskevat lähinnä unionin yleisen tuomioistuimen väitetysti tekemiä oikeudellisia virheitä vakavien vaikeuksien käsitteen osalta, on tarkasteltava yhdessä.
Ensimmäinen ja toinen valitusperuste
Asianosaisten lausumat
29
Ensimmäisellä valitusperusteella Slovenian tasavalta moittii unionin yleistä tuomioistuinta lähinnä siitä, että tämä määritteli ensimmäisen kyseessä olevan toimenpiteen osalta väärin komissiolla alustavassa tutkintavaiheessa olevan näyttötaakan, ja siitä, että tämä hyväksyi virheellisen oikeudellisen vaatimustason sellaisten vakavien vaikeuksien olemassaolon määrittämisen osalta, joiden vuoksi muodollinen tutkintamenettely SEUT 108 artiklan 2 kohdan nojalla on perusteltua aloittaa. Täsmällisemmin todettuna unionin yleinen tuomioistuin katsoi Slovenian tasavallan mukaan virheellisesti valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa, että Lekarna Ljubljana p.o:lle ja Lekarna Ljubljanalle vuoden 1979 jälkeen myönnettyjen hallinnoitavien varojen luonne ja asema oli ”epäselvä”. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi Slovenian tasavallan mukaan myös virheellisesti kyseisen tuomion 50 kohdassa, että komissio ei ollut poistanut epäilyjä siitä, olivatko edellä mainitut toimijat hankkineet kaikki hallinnoitavat varat markkinaehtoisesti vuoden 1979 jälkeen.
30
Slovenian tasavalta väittää aluksi lähinnä, että millään kantajan esittämällä asiakirjalla ja näytöllä, joita unionin yleinen tuomioistuin analysoi valituksenalaisen tuomion 45–48 kohdassa, ei voitu objektiivisesti osoittaa mahdollisen valtiontuen olemassaoloa.
31
Unionin yleinen tuomioistuin katsoi sen mukaan näin ollen virheellisesti valituksenalaisen tuomion 47 kohdassa, että Lekarna Ljubljana kuului tuensaajiin, joille valtio tai palkallishallinnot voivat valtion ja paikallishallintojen fyysisistä varoista annetun lain 24 §:n mukaisesti antaa vastikkeetta fyysisiä varoja, jos tämä on yleisen edun mukaista. Vaikka kyseisessä säännöksessä säädetään omistusoikeuden siirrosta julkisoikeudellisille oikeushenkilöille, tällaisesta siirrosta ei ole säädetty Lekarna Ljubljanan kaltaisten julkisten laitosten osalta. Tämän osalta talousarviokirjanpidon yhtenäisestä tilijaottelusta, talousarviovarojen käyttäjistä ja muista julkisoikeudellisista oikeushenkilöistä annetun asetuksen (Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava) 71 §:ssä säädetään sen mukaan, että valtion tai hallintoviranomaisen varojen omistusoikeutta ei voida siirtää julkiselle laitokselle, vaan tällaiset varat voidaan yksinomaan antaa niiden ”hallittaviksi”. Slovenian tasavalta muistuttaa tässä yhteydessä lisäksi, että kyseisen 71 §:n mukaisesti kaikki Lekarna Ljubljanan julkisena laitoksena joko itse tai Ljubljanan kunnan välityksellä saamat varat ovat ”hallinnoitaviksi saatuja varoja”, joten sellaisen sopimuksen olemassaoloa, joka koskee Ljubljanan kunnan sille siirtämiä varoja, ei voida pitää osoituksena siitä, että tällainen siirto suoritettiin vastikkeettomasti tai markkinaehtoja edullisemmin ehdoin.
32
Sen mukaan unionin yleinen tuomioistuin katsoi niin ikään virheellisesti valituksenalaisen tuomion 48 kohdassa, että väitettyjä ristiriitaisuuksia Ljubljanan kunnan luvuissa, jotka koskevat Lekarna Ljubljanan hallinnoitaviksi annettujen varojen arvoa, ja viimeksi mainitun kirjanpidosta peräisin olevissa luvuissa tai sen hallinnoitavien varojen arvonnousua voitiin pitää osoituksena siitä, että tällaiset hallinnoitavat varat olivat rinnastettavissa valtiontukeen. Slovenian tasavalta katsoo täsmällisemmin todettuna Lekarna Ljubljanan hallinnoimien varojen arvonnoususta, että vaikka viimeksi mainitulla olisi oikeus investoida voittonsa apteekkitoimintaan, mukaan lukien sellaisen kiinteän omaisuuden hankinta, joka ilmenee kirjanpidossa hallinnoitavien varojen luokassa, tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että tällaiset varat olisi annettu sille vastikkeettomasti.
33
Toiseksi Slovenian tasavalta väittää unionin yleisen tuomioistuimen katsoneen valituksenalaisen tuomion 48 kohdassa, että kantajan tehtävänä ei ollut osoittaa täysin varmasti, että Lekarna Ljubljanan hallinnoitavina olevat varat olivat rinnastettavissa valtiontukeen, vaan että pikemminkin komissio oli ”epävarmassa” tilanteessa velvollinen suorittamaan perusteellisemman tutkimuksen. Slovenian tasavallan mukaan näin toimiessaan unionin yleinen tuomioistuin ”sovelsi virheellisesti vakavia vaikeuksia koskevaa oikeudellista vaatimustasoa”, koska se hyväksyi epäasianmukaisen ja selvästi alhaisen kynnyksen, kun oli kyse siitä, että kantaja osoitti epäilyn olemassaolon, ottamatta näin tehdessään huomioon harkintavaltaa, joka komissiolla on SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisessa.
34
Tämä lähestymistapa, joka on Slovenian tasavallan mukaan lisäksi ristiriidassa unionin tuomioistuimen 2.9.2021 antamassa tuomiossa komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 40, 45 ja 49–51 kohta) vahvistaman vaatimustason kanssa, johtaa alustavan vaiheen ja muodollisen tutkintamenettelyn välisen eron poistamiseen, minkä vuoksi komission on aloitettava viimeksi mainittu menettely aina, kun jokin osapuoli ilmaisee ensimmäisen vaiheen aikana huolensa väitetystä valtiontuesta, vaikka kyseinen osapuoli ei olisi esittänyt minkäänlaista uskottavaa näyttöä väitteidensä tueksi.
35
Käsiteltävässä asiassa on sen mukaan niin, että koska kantaja ei ollut esittänyt mitään seikkoja eikä näyttöä, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että Ljubljanan kunta oli siirtänyt Lekarna Ljubljanalle hallinnoitavia varoja vastikkeetta tai markkinaehtoja edullisemmin ehdoin, komission velvollisuutena ei ollut etsiä oma-aloitteisesti mahdollisen valtiontuen toteamisen kannalta merkityksellisiä tietoja. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi näin ollen virheellisesti, että komissio ei voinut luottaa vakuutteluihin, jotka Slovenian viranomaiset olivat antaneet ja joiden mukaan hallinnoitavat varat, jotka Lekarna Ljubljana p.o. ja Lekarna Ljubljana olivat saaneet vuoden 1979 jälkeen, oli saatu markkinaehdoin.
36
Komissio yhtyy Slovenian tasavallan argumentaatioon.
37
Kyseinen toimielin toteaa lisäksi yhtäältä, että toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 40, 49 ja 50 kohdassa, Slovenian viranomaisten vahvistus siitä, että vuoden 1979 jälkeen kaikki Lekarna Ljubljana p.o:n ja Lekarna Ljubljanan saamat hallinnoitavat varat oli saatu markkinaehtoisesti ilman julkista tukea, oli vain yksi tekijä, johon se tukeutui riidanalaisessa päätöksessä. Sen mukaan kyseinen päätös perustui myös sovellettavaan oikeudelliseen ja taloudelliseen kehykseen ja erityisesti tämän tuomion 30 kohdassa mainittuihin säännöksiin ja muihin tekijöihin, joita olivat esimerkiksi ensinnäkin Lekarna Ljubljanan oikeudellinen asema ja sen kyky tehdä voittoa ja hankkia omaisuutta, toiseksi se, että kaikki hankittu omaisuus oli kirjattava ”hallinnoitaviksi varoiksi”, kolmanneksi se, että kaikki saatu voitto oli investoitava yritykseen tai siirrettävä valtiolle, ja neljänneksi Slovenian tasavallan vahvistus siitä, että se ei ollut myöntänyt Lekarna Ljubljanalle varoja vuoden 1979 jälkeen, koska tämä vahvistus oli annettu jäsenvaltioilla SEU 4 artiklan 3 kohdan nojalla olevan vilpittömän yhteistyön velvoitteen puitteissa.
38
Komissio katsoo tämän osalta lisäksi, että kun otetaan huomioon Slovenian tasavallan vilpittömän yhteistyön velvoite ja kantajan toimittaman vastanäytön puuttuminen, komissio saattoi tukeutua Slovenian viranomaisten antamaan vahvistukseen siitä, että hallinnoitavat varat, jotka Lekarna Ljubljana p.o. ja Lekarna Ljubljana olivat saaneet vuoden 1979 jälkeen, oli saatu markkinaehtoisesti. Unionin yleinen tuomioistuin epäili näin ollen virheellisesti valituksenalaisen tuomion 40 kohdassa kyseisen vahvistuksen paikkansapitävyyttä sillä perusteella, että Slovenian viranomaiset eivät olleet esittäneet mitään näyttöä sen tueksi. Kaikki unionin yleisen tuomioistuimen päinvastaiset päätelmät, jotka se pyrki tämän osalta tekemään, ovat komission mukaan asiaankuulumattomia, koska tämä olisi edellyttänyt kyseisiltä viranomaisilta sitä, että ne olisivat toimittaneet näyttöä negatiivisesta tosiseikasta, eli tosin sanoen, että ne olisivat näyttäneet toteen, että Slovenian tasavalta ei ollut enää antanut varoja Lekarna Ljubljana p.o:lle ja Lekarna Ljubljanalle vuoden 1979 jälkeen. Tällainen näkökulma merkitsisi lähinnä sen näyttötaakan kääntämistä, jota unionin tuomioistuin on määritellyt valtiontukien alan oikeuskäytännössään ja erityisesti 2.9.2021 antamassaan tuomiossa komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663).
39
Komission mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki toisaalta oikeudellisen virheen ylittämällä tuomioistuinvalvontansa rajat, koska sen sijaan, että se olisi tyytynyt tarkistamaan, oliko kantaja osoittanut yhtäpitävän näytön perusteella vakavien epäilysten olemassaolon, se arvioi itse, oliko olemassa ratkaisevia viitteitä, joilla tällaisten vakavien epäilysten olemassaolo voitiin vahvistaa.
40
Toisella valitusperusteella Slovenian tasavalta, jota komissio tukee, moittii unionin yleistä tuomioistuinta lähinnä siitä, että tämä katsoi toisen kyseessä olevan toimenpiteen osalta, että komissiolla oli ollut vakavia vaikeuksia sen selvittäessä, onko kyseinen toimenpide – sikäli kuin sitä voidaan pitää valtiontukena – asetuksen 2015/1589 1 artiklan b alakohdassa tarkoitettua voimassa olevaa tukea vai oliko sitä tällä välin muutettu asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla siten, että se oli – tässä jälkimmäisessä tapauksessa – luokiteltava asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohdassa tarkoitetuksi uudeksi tueksi.
41
Slovenian tasavallan mukaan unionin yleinen tuomioistuin nimittäin katsoi valituksenalaisen tuomion 55 ja 56 kohdassa virheellisesti, että kyseisen toimenpiteen osalta oli olemassa vakavia vaikeuksia, vaikka riidanalaisen päätöksen 39 perustelukappaleesta ilmeni yksiselitteisesti, että komissio oli selvästi todennut, että hallinnoitavat varat, jotka Lekarna Ljubljana p.o:lle oli sen perustamisen aikaan vuonna 1979 annettu, ”voivat enintään olla voimassa olevaa tukea siltä osin kuin kyseinen toimenpide voi olla valtiontukea”.
42
Slovenian tasavallan mukaan unionin yleinen tuomioistuin katsoi myös virheellisesti valituksenalaisen tuomion 54 kohdassa, että ”lähtötilanne” eli 10.12.1994 vallinnut tilanne oli epävarma, koska riidanalaisessa päätöksessä ei ollut tietoja, joilla olisi voitu selventää, olivatko yksityiset apteekit kyseisenä ajankohtana jo saaneet kunnallisia toimilupia vai oliko Lekarna Ljubljana p.o:lla edelleen monopoli toimialallaan. Slovenian tasavalta pitää näitä unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksia virheellisinä, koska juuri seikoista, jotka unionin yleinen tuomioistuin esitti valituksenalaisen tuomion 51 kohdassa, käy ilmi, että päivämäärän 10.12.1994 ja ajankohdan, jona Lekarna Ljubljana seurasi Lekarna Ljubljana p.o:ta, eli vuoden 1997 välisenä aikana sovellettiin samoja oikeussääntöjä, koska eri kansalliset lait, joilla säänneltiin muun muassa Slovenian markkinoiden avaamista kilpailulle, oli annettu jo ennen 10.12.1994. Tämä näkökohta on sen mukaan ratkaiseva arvioitaessa voimassa olevaksi tueksi luokitellun toisen kyseessä olevan toimenpiteen muuttumista asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohdassa tarkoitetuksi uudeksi tueksi. Jos oletetaan, että kyseessä olevasta toisesta toimenpiteestä, joka ei alun perin ollut valtiontukea, saattoi kehityksensä seurauksena tulla valtiontukea, tämä kehitys olisi joka tapauksessa tapahtunut ennen 10.12.1994. Slovenian tasavallan mukaan komissio ei siis tehnyt virhettä riidanalaisen päätöksen 39 kohdassa, kun se katsoi, että koska oikeudellinen asiayhteys tai hallinnoitavien varojen käyttöehdot eivät olleet muuttuneet päivämäärän 10.12.1994 ja ajankohdan, jona Lekarna Ljubljana tuli Lekarna Ljubljana p.o:n sijaan, välisenä aikana, tämä sijaantulo oli ollut luonteeltaan puhtaasti hallinnollinen toimenpide, joten se ei voinut merkitä voimassa olevan tuen muuttumista uudeksi tueksi.
43
Sen mukaan unionin yleinen tuomioistuin katsoi myös virheellisesti valituksenalaisen tuomion 51–54 kohdassa, että Lekarna Ljubljana toimi eri edellytyksin kuin Lekarna Ljubljana p.o. Slovenian tasavalta väittää etenkin, että on virheellistä katsoa, kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 54 kohdassa, että kyseisen kahden toimijan välillä oli merkittäviä eroja, koska toisin kuin edeltäjällään, Lekarna Ljubljanalla oli kyky hankkia varoja, kiinteä omaisuus mukaan lukien, joten oli pohdittava, oliko edelleen perusteltua jatkaa hallinnoitavien reaalivarojen käyttöön antamista ilman omistusoikeutta. Slovenian tasavallan mukaan Lekarna Ljubljana p.o:lla oli nimittäin Lekarna Ljubljanan tavoin myös kyky hankkia tällaisia hallinnoitavia varoja ainakin vuonna 1991 tapahtuneesta laitoslain voimaantulosta lähtien.
44
Tältä osin Slovenian tasavalta täsmentää, että Lekarna Ljubljana voi edeltäjänsä tavoin käyttää ainoastaan varoja, jotka se saa muodollisesti hallinnoitavakseen Ljubljanan kunnalta, vaikka ne hankittaisiin Lekarna Ljubljanan omia varoja käyttäen. Unionin yleisen tuomioistuimen huoli siitä, onko edelleen perusteltua suosia hallinnoitavia varoja, on sen mukaan perusteeton. Kyseessä on sen mukaan ainoastaan tapa varmistaa, että julkinen laitos voi käyttää varoja, koska kaikki laitoksella olevat varat ovat sen hallussa hallinnoitavina varoina. Tämä ei puolestaan merkitse millään tavoin hallinnoitavien varojen vastikkeetonta myöntämistä.
45
Lopuksi Slovenian tasavalta kiistää kantajan hallinnollisessa menettelyssä esittämät eri väitteet ja erityisesti ne, jotka koskevat yhtäältä sitä, ettei komissio ollut poistanut epäilyjä siitä, oliko kyseessä olevaa toista toimenpidettä mahdollisesti muutettu 1.5.2004 jälkeen eli sen päivän jälkeen, jona Slovenian tasavalta liittyi Euroopan unioniin, ja toisaalta sitä, ettei komissio ollut varmistanut kyseisen toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille. Ensimmäisen mainitun väitteen osalta Slovenian tasavalta väittää lähinnä, että sikäli kuin unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 54 kohdassa esittämä toteamus, jonka mukaan Lekarna Ljubljana erosi merkittävästi toimijasta, jota se seurasi vuonna 1997, oli virheellinen, tämä kantajan esittämä väite on perusteeton. Slovenian tasavallan mukaan jälkimmäisellä väitteellä ei ole oikeudellista merkitystä, koska kuten komissio unionin yleisessä tuomioistuimessa totesi ja kuten valituksenalaisen tuomion 38 kohdasta ilmenee, SEUT 108 artiklan 1 kohdan nojalla tukitoimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille voidaan edellyttää vain tukijärjestelmien osalta, kun taas käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva toimenpide koskee yksittäistä tukea. Unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin hyväksyi tämän oikeudellisen argumentin, koska se ei esittänyt mitään perusteluja sen hylkäämiselle.
46
Slovenian tasavalta päättelee näin ollen, että komissio ei ollut velvollinen aloittamaan muodollista tutkintamenettelyä SEUT 108 artiklan 2 kohdan nojalla. Kun otetaan huomioon tiedot, jotka komissiolla oli käytettävissään alustavassa tutkintavaiheessa, ei nimittäin ollut olemassa mitään aineellista eikä oikeudellista perustaa, jonka perusteella se olisi voinut katsoa, että vakavia vaikeuksia oli olemassa. Toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin väitti valituksenalaisessa tuomiossa, kyseisessä päätöksessä sitä paitsi esitettiin riittävät perustelut.
47
Kantaja katsoo, että ensimmäinen ja toinen valitusperuste on osittain jätettävä tutkimatta ja osittain hylättävä perusteettomina.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
– Alustavat huomautukset
48
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely on välttämätön silloin, kun komissiolla on vakavia vaikeuksia sen arvioidessa tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille. Komissio voi päättää menettelyn SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuun alustavaan vaiheeseen ja tehdä sen päätteeksi päätöksen tuen soveltuvuudesta ainoastaan, jos se on alustavan tutkinnan perusteella vakuuttunut siitä, että kyseinen tuki soveltuu sisämarkkinoille. Jos alustavan tutkinnan perusteella komissio on sitä vastoin tullut toisenlaiseen tulokseen tai ei ole kyennyt ratkaisemaan kaikkia tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevaan arviointiin liittyviä vaikeuksia, sillä on velvollisuus hankkia kaikki tarpeelliset selvitykset ja aloittaa tätä varten SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukainen menettely (tuomio 14.9.2023, komissio ja IGG v. Dansk Erhverv, C‑508/21 P ja C‑509/21 P, EU:C:2023:669, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan nimittäin silloin, kun komissio ei ole SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisessa menettelyssä kyennyt ratkaisemaan kaikkia kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuutta koskevaan arviointiin liittyviä vaikeuksia, sillä on velvollisuus aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, ilman että sillä olisi tältä osin harkintavaltaa. Komission on siis SEUT 108 artiklan 3 kohdan tarkoituksen ja sille kuuluvan hyvän hallinnon periaatteen mukaisesti ryhdyttävä tarvittaviin toimenpiteisiin ja varmennuksiin ratkaistakseen mahdollisesti ilmenneet vaikeudet alustavan tutkinnan kuluessa, jotta häivytetään kaikki epäilyt kyseisen toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille (ks. vastaavasti tuomio 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland ym. v. komissio, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
50
Koska vakavien vaikeuksien käsite on luonteeltaan objektiivinen, alustavan tutkinnan päätteeksi tehdyn päätöksen kumoamista vaativan on esitettävä useilla yhtäpitävillä viitteillä näyttö tällaisten vaikeuksien olemassaolosta, jossa on huomioitava sekä tämän päätöksen tekemiseen liittyvät olosuhteet sekä sen sisältö (tuomio 14.9.2023, komissio ja IGG v. Dansk Ehrverv, C‑508/21 P ja C‑509/21 P, EU:C:2023:669, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51
Kun kantaja vaatii komission antaman päätöksen olla aloittamatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua muodollista tutkintamenettelyä kumoamista, se voi vedota kaikenlaisiin perusteisiin, joiden tarkoituksena on osoittaa, että komissiolla ilmoitetun toimenpiteen alustavassa tutkintavaiheessa käytettävissä olleiden tietojen ja todisteiden arvioinnin olisi pitänyt herättää epäilyjä toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. On näytettävä toteen nimenomaan, että tästä soveltuvuudesta on ollut epäilyjä, sen osoittamiseksi, että komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely. Tällaisen kumoamisvaatimuksen esittäjän on osoitettava, että kyseisestä soveltuvuudesta oli sellaisia epäilyjä, joiden johdosta komission olisi tullut aloittaa muodollinen tutkintamenettely. Tällainen näyttö on etsittävä sekä olosuhteista, joiden vallitessa kyseinen päätös annettiin, että sen sisällöstä ja se on esitettävä useilla yhtäpitävillä viitteillä (tuomio 28.9.2023, Ryanair v. komissio, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, 131 ja 132 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
52
Unionin tuomioistuin on jo katsonut tämän osalta, että komission alustavassa tutkintamenettelyssä suorittaman tutkimuksen riittämättömyys tai puutteellisuus on viite siitä, että komissiolla on ollut vakavia vaikeuksia arvioidessaan ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille, minkä vuoksi sen olisi tullut aloittaa muodollinen tutkintamenettely (tuomio 28.9.2023, Ryanair, v. komissio, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, 133 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
53
Kun unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi on saatettu vaatimus kumota vastustamatta jättämistä koskeva komission päätös, sen on määritettävä, olisiko komissiolla ilmoitettua toimenpidettä koskevassa alustavassa tutkinnassa käytettävissä olleiden tietojen ja selvityksen arvioinnin pitänyt objektiivisesti herättää epäilyjä toimenpiteen luokittelun suhteen, sillä tällaisten epäilyjen vuoksi on aloitettava muodollinen tutkintamenettely (tuomio 6.10.2021, Scanlines Danmark ja Scanlines Deutschland v. komissio, C‑174/19 P ja C‑175/19 P, EU:C:2021:801, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
54
Lisäksi unionin tuomioistuinten on arvioitava sitä, onko asetuksen 2015/1589 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun kaltainen alustavan tutkintamenettelyn päätteeksi tehtävä päätös lainmukainen, paitsi niiden tietojen perusteella, jotka komissiolla oli käytettävissään päätöstä antaessaan, mutta myös niiden tietojen perusteella, joita komissiolla ”on voinut olla käytettävissään”, mihin kuuluvat tiedot, jotka vaikuttavat merkityksellisiltä ja jotka sille olisi voitu sen pyynnöstä toimittaa hallinnollisen menettelyn aikana (ks. vastaavasti tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 42 ja 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55
Komission on nimittäin toteutettava tarkasteltavien toimenpiteiden tutkintamenettely huolellisesti ja puolueettomasti, jotta sillä on tuen olemassaolon ja mahdollisesti sen sisämarkkinoille soveltumattomuuden tai sääntöjenvastaisuuden toteavaa lopullista päätöstä antaessaan käytettävissään mahdollisimman kattavat ja luotettavat tiedot (tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
56
Vaikka komissio voi valtiontuen olemassaoloa ja lainmukaisuutta tutkiessaan joutua tarvittaessa tutkimaan asiaa laajemminkin kuin sille esitettyjen tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen osalta, se ei kuitenkaan ole kaikkien tähän viittaavien viitteiden puuttuessa velvollinen hankkimaan omasta aloitteestaan kaikkia sen käsiteltävänä olevaan asiaan mahdollisesti liittyviä tietoja, vaikka tällaiset tiedot olisivat julkisesti saatavilla (ks. vastaavasti tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
57
Pelkästään sillä, että oli olemassa mahdollisesti merkityksellinen seikka, joka ei ollut komission tiedossa ja jota se ei ollut velvollinen tutkimaan sen hallussa tosiasiallisesti olleiden tietojen valossa, ei siten voida osoittaa sellaisten vakavien vaikeuksien olemassaoloa, joiden perusteella komissio olisi ollut velvollinen aloittamaan muodollisen tutkintamenettelyn (tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
58
Lopuksi on muistutettava, että vaikka tämän tuomion 48–57 kohdassa mieleen palautetussa oikeuskäytännössä vahvistetut periaatteet on kehitetty muun muassa asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen vastustamatta jättämistä koskevien päätösten yhteydessä, kyseisiä periaatteita sovelletaan myös kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin riidanalaisen päätöksen kaltaisiin päätöksiin, joissa todetaan, että asianomainen toimenpide ei ole tukea (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2016, Club Hotel Loutraki ym. v. komissio, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
59
Edellä esitetyt periaatteet huomioiden on tutkittava, tekikö unionin yleinen tuomioistuin oikeudellisia virheitä, kun se katsoi ensimmäisen ja toisen kyseessä olevan toimenpiteen osalta, että oli olemassa vakavia vaikeuksia, joiden olisi pitänyt saada komissio aloittamaan muodollinen tutkintamenettely SEUT 108 artiklan 2 kohdan nojalla.
– Oikeudellisen virheen olemassaolo vakavien vaikeuksien käsitteen tulkinnassa ensimmäisen kyseessä olevan toimenpiteen osalta
60
Slovenian tasavallan moitteista, jotka kohdistuvat valituksenalaisen tuomion 40–48 kohtaan ja jotka esitetään tämän tuomion 30–32 kohdassa, on ensiksi palautettavan mieleen, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 256 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta ja Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan ensimmäisestä kohdasta ilmenee, että ainoastaan unionin yleinen tuomioistuin on toimivaltainen yhtäältä määrittämään ratkaisun perustaksi asetettavan tosiseikaston, lukuun ottamatta sellaisia tapauksia, joissa määritetyn tosiseikaston paikkansapitämättömyys käy ilmi unionin yleiselle tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta, ja toisaalta arvioimaan tätä tosiseikastoa. Siten lukuun ottamatta sitä tapausta, että unionin yleiselle tuomioistuimelle esitetty selvitysaineisto on otettu huomioon vääristyneellä tavalla, tosiseikkojen arviointi ei ole oikeuskysymys, joka sinänsä kuuluu unionin tuomioistuimen harjoittaman valvonnan piiriin (tuomio 11.1.2024, Wizz Air Hungary v. komissio, C‑440/22 P, EU:C:2024:26, 57 ja 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
61
Erityisesti kun valituksen yhteydessä tutkitaan unionin yleisen tuomioistuimen kansallisesta oikeudesta esittämät arvioinnit – jotka valtiontuen alalla ovat tosiseikkoja koskevia arviointeja –, unionin tuomioistuin on lähtökohtaisesti toimivaltainen tutkimaan vain sen, onko kansallinen oikeus otettu huomioon vääristyneellä tavalla (tuomio 5.12.2023, Luxemburg ym. v. komissio, C‑451/21 P ja C‑454/21 P, EU:C:2023:948, 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
62
Käsiteltävässä asiassa on niin, että siltä osin kuin Slovenian tasavallan moitteilla, jotka esitetään tämän tuomion 30–32 kohdassa, pyritään kyseenalaistamaan kansallisen oikeuden ja tosiseikkojen arviointi, jonka unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 45–48 kohdassa, mitään tätä koskevaa vääristyneellä tavalla huomioon ottamista väittämättä, ne on jätettävä tutkimatta.
63
Toiseksi Slovenian tasavallan moitteista, joilla pyritään lähinnä arvosteleman unionin yleisen tuomioistuimen määrittelyä komissiolla olevasta näyttökynnyksestä SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa alustavassa tutkintamenettelyssä, on ensinnäkin todettava, että kuten julkisasiamies lähinnä toteaa ratkaisuehdotuksensa 64 kohdassa, määrittäessään ”sovellettavia sääntöjä ja periaatteita” unionin yleinen tuomioistuin viittasi valituksenalaisen tuomion 35 ja 36 kohdassa sovellettavaan oikeudelliseen vaatimustasoon täysin tämän tuomion 48–53 kohdassa mainitun vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti. Tarkemmin sanottuna unionin yleinen tuomioistuin muistutti valituksenalaisen tuomion 35 kohdassa perustellusti, että ”kun komissio tutkii tukitoimenpiteitä SEUT 107 artiklan kannalta sen määrittämiseksi, soveltuvatko ne sisämarkkinoille, sillä on velvollisuus aloittaa [muodollinen tutkintamenettely], jos se ei ole voinut alustavan tutkinnan perusteella selvittää kaikkia niitä vaikeuksia, jotka estävät sen toteamisen, että nämä toimenpiteet soveltuvat sisämarkkinoille”.
64
Unionin yleinen tuomioistuin totesi vastaavasti kyseisen tuomion 36 kohdassa, että ”kun komissio tutkii toimenpiteen SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan kannalta ja sillä on alustavan tutkinnan – – perusteella jatkuvia vaikeuksia tai epäilyjä, toisin sanoen vakavia vaikeuksia, jotka koskevat joko kyseisen toimenpiteen luokittelemista valtiontueksi, sen luokittelemista voimassa olevaksi tai uudeksi tueksi tai sen soveltuvuutta sisämarkkinoille, sen on aloitettava SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely, jos se katsoo, että kyseessä on uusi tuki”.
65
Toiseksi on todettava, kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa, että riidanalaisessa päätöksessä tyydytään viittaamaan Lekarna Ljubljana p.o:n ja Lekarna Ljubljanan vuoden 1979 jälkeen vastaanottamien hallinnoitavien varojen osalta Slovenian viranomaisten väitteeseen, jonka mukaan kaikki kyseiset varat olivat kyseisten toimijoiden markkinaehtoisesti hankkimia.
66
Tämän osalta on muistutettava, että vaikka jäsenvaltiota todella sitoo SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti vilpittömän yhteistyön velvoite koko sen menettelyn aikana, kun toimenpidettä tutkitaan valtiontukia koskevien unionin oikeussääntöjen nojalla (tuomio 5.12.2023, Luxemburg ym. v. komissio, C‑451/21 P ja C‑454/21 P, EU:C:2023:948, 122 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), tämän seikan perusteella ei kuitenkaan voida sulkea pois sellaisten ”vakavien vaikeuksien” tai ”epäilyjen” olemassaoloa, joita komissiolla voi mahdollisesti olla sen tiedoksi kantelun avulla saatetun toimenpiteen alustavan tutkinnan päätteeksi, kuten julkisasiamies lähinnä totesi ratkaisuehdotuksensa 67 kohdassa. Mikä tahansa muu tulkinta merkitsisi implisiittisesti mutta väistämättä, että komissiolla olevat epäilyt voitaisiin automaattisesti hälventää pelkkien kansallisten viranomaisten esittämien väitteiden perusteella, minkä seurauksena SEUT 108 artiklan nojalla aloitettu menettely voitaisiin päättää ilman kyseisten viranomaisten esittämää näyttöä kantelijan vakavien vaikeuksien olemassaolon osoittamiseksi esittämien seikkojen kiistämiseksi. Jos hyväksyttäisiin se, että tukitoimenpiteen olemassaoloon tai sisämarkkinoille soveltuvuuteen liittyviä epäilyjä voidaan poistaa näin helposti pelkästään kansallisten viranomaisten väitteiden perusteella, SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätty alustava menettely menettäisi kokonaan tarkoituksensa, minkä lisäksi valtiontukien valvontamekanismi ja komissiolle annettu rooli vaarantuisivat.
67
Kuten julkisasiamies lähinnä totesi ratkaisuehdotuksensa 68 kohdassa, paitsi että kantelijan on paljon vaikeampaa saada valtiontukea mahdollisesti myöntäneiltä viranomaisilta merkityksellisiä tietoja kuin komission, jolla on laajat tätä koskevat valtuudet, on otettava huomioon yhtäältä se, että kantelijoiden vaikeus saada näyttöä on sitäkin merkittävämpi nyt kyseessä olevan kaltaisessa asiassa, joka sai alkunsa 1970-luvulla ja jolle oli ominaista siirtyminen sääntelytaloudesta markkinatalouteen sekä julkisten ja yksityisten apteekkien välinen kilpailusuhde. Tällaisessa asiayhteydessä kantajan oli väistämättä vieläkin vaikeampaa saada merkityksellisiä tietoja, jotka koskivat edellytyksiä, joiden mukaan hallinnoitavat varat myönnettiin Lekarna Ljubljana p.o:lle ja Lekarna Ljubljanalle.
68
Toisaalta on korostettava, että komissiolla on merkittäviä valtuuksia, jotka perustuvat sekä EUT-sopimukseen että asetukseen 2015/1589 ja joiden perusteella se voi tarvittaessa pyytää lisätietoja jäsenvaltioilta, joilla on yleensä paremmat mahdollisuudet poistaa komissiolla mahdollisesti olevat epäilyt kuin kantelijoilla.
69
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi oikeudellista virhettä tekemättä valituksenalaisen tuomion 48 kohdassa, että kantajan velvollisuutena ei ollut osoittaa täysin varmasti, että Lekarna Ljubljana p.o:n ja Lekarna Ljubljanan hallinnoimiin varoihin kuului valtiontukeen rinnastettavissa olevia varoja, vaan komission velvollisuutena oli syventää tutkimuksiaan, jos sillä oli tämän osalta epäselvyyttä.
70
Unionin yleistä tuomioistuinta ei voida näin ollen moittia siitä, että se olisi soveltanut selvästi liian alhaista kynnystä niiden näyttövaatimusten osalta, jotka on täytettävä, jotta komission velvollisuus aloittaa muodollinen tutkintamenettely SEUT 108 artiklan 2 kohdan nojalla syntyy.
71
Kolmanneksi Slovenian tasavallan tämän tuomion 33 kohdassa esittämä argumentaatio, jonka mukaan komissiolla on harkintavaltaa kyseisen menettelyn aloittamisessa, on myös hylättävä. Tämän tuomion 49 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee nimittäin yksiselitteisesti, että kun komissio ei ole voinut SEUT 108 artiklan 3 kohdan nojalla suoritetun alustavan tutkinnan perusteella hälventää kaikkia epäilyjä tietyn toimenpiteen osalta, komission velvollisuutena on aloittaa muodollinen tutkintamenettely eikä sillä ole tämän osalta minkäänlaista harkintavaltaa.
72
Neljänneksi Slovenian tasavallan moitteet, jotka mainitaan tämän tuomion 35 kohdassa ja jotka perustuvat siihen, että koska kantaja ei ollut esittänyt mitään näyttöä vakavien vaikeuksien olemassaolon osoittamiseksi, komission velvollisuutena ei ollut etsiä oma-aloitteisesti tietoja, joilla olisi mahdollisesti voinut olla merkitystä mahdollisen valtiontuen toteamisen kannalta, on hylättävä perusteettomina. Valituksenalaisen tuomion 45–48 kohdasta nimittäin ilmenee yksiselitteisesti, että unionin yleinen tuomioistuin teki kyseisen tuomion 49 ja 50 kohdassa olevat arviointinsa yksinomaan kantajan nimenomaisesti esittämien asiakirjojen ja näytön perusteella.
73
Viidenneksi, ja toisin kuin Slovenian tasavalta väittää, sekä valituksenalaisesta tuomiosta että unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ilmenee, että kantajan kanteensa yhteydessä unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämä näyttö, joka mainitaan valituksenalaisen tuomion 44–48 kohdassa, vastaa sitä, mitä hän oli toimittanut komissiolle riidanalaisen päätöksen antamiseen johtaneen hallinnollisen menettelyn aikana. Kuten valituksenalaisesta tuomiosta ilmenee, riidanalaisessa päätöksessä ei kuitenkaan viitattu tähän eri näyttöön.
74
Lopuksi ja kuudenneksi on hylättävä perusteettomana komission argumentaatio, joka esitetään tämän tuomion 39 kohdassa ja joka perustuu siihen, että unionin yleinen tuomioistuin ylitti tuomioistuinvalvontansa rajat, koska valituksenalaisen tuomion 44–50 kohdasta ilmenee, että unionin yleinen tuomioistuin harjoitti kyseistä valvontaa tämän tuomion 53 kohdassa mieleen palautetun oikeuskäytännön mukaisesti.
75
Edellä esitetyn perusteella ensimmäinen valitusperuste on osittain jätettävä tutkimatta ja osittain hylättävä perusteettomana.
– Oikeudellisen virheen olemassaolo vakavien vaikeuksien käsitteen tulkinnassa toisen kyseessä olevan toimenpiteen osalta
76
Ensinnäkin siltä osin kuin tämän tuomion 40, 41 ja 46 kohdassa esitetyillä moitteilla Slovenian tasavalta lähinnä arvostelee kynnystä, jota unionin yleinen tuomioistuin sovelsi sen arvioimiseksi, liittyikö toisen kyseessä olevan toimenpiteen arvioimiseen vakavia vaikeuksia, on todettava, kuten tämän tuomion 63 kohdassa mainittiin, että ”sovellettavia sääntöjä ja periaatteita” määrittäessään unionin yleinen tuomioistuin viittasi valituksenalaisen tuomion 35 ja 36 kohdassa sovellettavaan oikeudelliseen vaatimustasoon täysin tämän tuomion 48–53 kohdassa mainitun vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti.
77
Täsmällisemmin todettuna tämän tuomion 58 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti unionin yleinen tuomioistuin katsoi perustellusti, että tämän tuomion 63 kohdan toisessa osassa mieleen palautettuja periaatteita on sovellettava myös, kun komissiolla on epäilyjä varsinaisesta tutkitun toimenpiteen luokittelusta SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi.
78
Unionin yleinen tuomioistuin katsoi niin ikään perustellusti valituksenalaisen tuomion 36 kohdassa, että ”kun komissio tutkii toimenpiteen SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan kannalta ja sillä on alustavan tutkinnan – – perusteella jatkuvia vaikeuksia tai epäilyjä, toisin sanoen vakavia vaikeuksia, jotka koskevat joko kyseisen toimenpiteen luokittelemista valtiontueksi, sen luokittelemista voimassa olevaksi tai uudeksi tueksi tai sen soveltuvuutta sisämarkkinoille, sen on aloitettava SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely, jos se katsoo, että kyseessä on uusi tuki”.
79
Tästä seuraa, että kuten julkisasiamies lähinnä totesi ratkaisuehdotuksensa 86 kohdassa, unionin yleistä tuomioistuinta ei voida moittia siitä, että se olisi tehnyt oikeudellisen virheen määritellessään sovellettavaa oikeudellista vaatimustasoa sen osalta, onko ”vakavia vaikeuksia” olemassa.
80
Tämän tuomion 76 kohdassa mainitut moitteet on näin ollen hylättävä perusteettomina.
81
Toiseksi on muistutettava, että SEUT 107 ja SEUT 108 artiklalla käyttöön otetussa valtiontukien valvontajärjestelmässä menettely on erilainen sen mukaan, ovatko tuet voimassa olevia vai uusia. Voimassa olevat tuet voidaan SEUT 108 artiklan 1 kohdan mukaan toteuttaa sääntöjenmukaisesti niin kauan kuin komissio ei ole todennut niitä sisämarkkinoille soveltumattomiksi, kun taas SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätään, että komissiolle on annettava ajoissa tieto uusien tukien myöntämistä tai voimassa olevien tukien muuttamista koskevista suunnitelmista ja että niitä ei saa toteuttaa ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös (tuomio 28.10.2019, Eco Fox ym., C‑915/19–C‑917, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
82
Asetuksen 2015/1589 1 artiklan b alakohdan i alakohdan mukaan voimassa olevalla tuella tarkoitetaan muun muassa ”tukia, jotka olivat olemassa ennen [EUT-sopimuksen] voimaantuloa kyseisissä jäsenvaltioissa, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka on otettu käyttöön ennen [EUT-sopimuksen] voimaantuloa ja joita voidaan soveltaa edelleen [EUT-sopimuksen] voimaantulon jälkeen”. Liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 alakohdan a alakohdassa puolestaan täsmennetään, että kyseisen asiakirjan kohteena olevien jäsenvaltioiden liittymispäivänä SEUT 108 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna voimassa olevana tukena pidetään ”ennen 10 päivää joulukuuta 1994 täytäntöönpantuja tukitoimenpiteitä”.
83
Asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohdassa määritellään puolestaan uuden tuen käsite siten, että sillä tarkoitetaan ”kaikkia tukia, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen muutokset”. Asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä täsmennetään tältä osin, että asetuksen 2015/1589 1 artiklan c [ala]kohdan soveltamiseksi ”voimassa olevan tuen muutoksella tarkoitetaan mitä tahansa muutosta, muuta kuin muodollista tai hallinnollista, joka ei vaikuta tukitoimenpiteen soveltuvuudesta [sisä]markkinoille tehtyyn arviointiin”.
84
Unionin tuomioistuin on siis jo katsonut, että on määritettävä, merkitsevätkö tehdyt muutokset voimassa olevan tuen merkittävää muutosta, vai tehdäänkö niillä vain puhtaasti muodollinen tai hallinnollinen muutos, joka ei vaikuta tukitoimenpiteen soveltuvuuteen sisämarkkinoille (ks. vastaavasti tuomio 13.12.2018, Rittinger ym., C‑492/17, EU:C:2018:1019, 57 kohta). Tässä asiayhteydessä muutosta ei voida luokitella asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla puhtaasti muodolliseksi tai hallinnolliseksi, kun se on omiaan vaikuttamaan sen arviointiin, soveltuuko tukitoimenpide sisämarkkinoille (tuomio 28.10.2021, Eco Fox ym., C‑915/19-C‑917/19, EU:C:2021:887, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
85
Käsiteltävässä asiassa on niin, että sikäli kuin tämän tuomion 42–45 kohdassa esitetyillä Slovenian tasavallan moitteilla pyritään kyseenalaistamaan unionin yleisen tuomioistuimen tekemä kansallisen oikeuden ja tosiseikkojen arviointi vetoamatta tämän osalta minkäänlaiseen niiden vääristyneellä tavalla huomioon ottamiseen, ne on tämän tuomion 60 ja 61 kohdassa mieleen palautetun oikeuskäytännön mukaisesti jätettävä tutkimatta.
86
Muilta osin on todettava, että kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 52 kohdassa, komissio tyytyi toteamaan riidanalaisen päätöksen 39 perustelukappaleessa, että se, että Lekarna Ljubljana seurasi vuonna 1997 Lekarna Ljubljana p.o:ta, oli luonteeltaan puhtaasti hallinnollinen toimenpide ja että oikeudellinen asiayhteys tai hallinnoitavien varojen käyttöedellytykset eivät myöskään muuttuneet, joten oli katsottava, että kyseistä toimenpidettä ei ollut muutettu siinä määrin, että siitä olisi tullut asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohdassa tarkoitettua uutta tukea.
87
Kun otetaan huomioon unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 54 kohdassa yksilöimän sen epävarmuuden ulottuvuus, joka koskee seikkoja, jotka voivat vaikuttaa siihen, soveltuuko tukitoimenpide sisämarkkinoille tämän tuomion 84 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla, sitä ei voida moittia siitä, että se katsoi kyseisen tuomion 54–56 kohdassa, että koska komissio ei ollut tutkinut perinpohjaisemmin apteekkitoiminnan oikeudellisen ja taloudellisen asiayhteyden kehittymistä Sloveniassa, sillä oli vakavia vaikeuksia, joiden olisi pitänyt saada se aloittamaan SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely.
88
Edellä esitetyn perusteella toinen valitusperuste on osittain jätettävä tutkimatta ja osittain hylättävä perusteettomana.
Kolmas valitusperuste
Asianosaisten lausumat
89
Kolmannella valitusperusteellaan Slovenian tasavalta moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että tämä perusteli valituksenalaisen tuomion riittämättömästi. Muistutettuaan, että muun muassa 26.5.2016 annettuun tuomioon Rose Vision v. komissio (C‑224/15 P, EU:C:2016:358, 24 ja 26 kohta) perustuvan oikeuskäytännön mukaan moite, joka perustuu unionin yleisen tuomioistuimen perustelujen riittämättömyyteen, on oikeudellinen kysymys, johon voidaan näin ollen vedota muutoksenhaussa, Slovenian tasavalta väittää tämän perusteen tueksi, että vaikka unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 48 kohdan alussa, että vastauksena komission ensimmäiseen alustavaan arviointiin kantaja oli esittänyt useita otteita Lekarna Ljubljanan ja Ljubljanan kunnan kirjanpidosta ajanjaksolta 2010–2019 ja kommentoinut niitä, se ei kuitenkaan maininnut kyseisten otteiden ja kommenttien sisältöä. Kyseistä sisältöä ei voitu myöskään vahvistaa kantajan esittämien väitteiden perusteella, koska hän ei viitannut kannekirjelmässään kyseisten otteiden sisältöön. Valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin tukeutui otteisiin Lekarna Ljubljanan ja Ljubljanan kunnan kirjanpidosta ja katsoi niiden sisältöä mainitsematta näiden tosiseikkojen perusteella, että tilanne, joka koski niiden varojen luonnetta ja asemaa, jotka Lekarna Ljubljana p.o. ja Lekarna Ljubljana olivat saaneet hallinnoitavaksi vuoden 1979 jälkeen, ei ollut selkeä. Näin ollen koska ei ole mahdollista tutkia, ilmenikö kyseisistä asiakirjoista todella tietoja, jotka objektiivisesti tarkasteltuina olivat luonteeltaan sellaisia, että ne aiheuttivat epäilyjä valtiontuen olemassaolosta, ne, joita asia koskee, eivät Slovenian tasavallan mukaan voi saada valituksenalaisen tuomion perusteluista selville unionin yleisen tuomioistuimen antaman ratkaisun perusteluja eikä unionin tuomioistuin voi harjoittaa tuomioistuinvalvontaansa.
90
Kantaja väittää, että kolmas valitusperuste on jätettävä tutkimatta tai joka tapauksessa hylättävä perusteettomana.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
91
On todettava, että valituksenalaisen tuomion 48 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi, että kantaja oli esittänyt useita otteita Lekarna Ljubljanan ja Ljubljanan kunnan kirjanpidosta 2010-luvulta ja kommentoinut niitä. Unionin yleinen tuomioistuin täsmensi samassa kohdassa ensinnäkin, että kantaja oli todennut, että kunnan lukujen, jotka koskivat Lekarna Ljubljanan hallinnoitaviksi annettujen varojen arvoa (esim. 35036742 euroa 31.12.2014), ja Lekarna Ljubljanan omien lukujen, jotka koskivat sen pitkäaikaisten varojen ja sen hallinnoitavaksi annettujen varojen arvoa (26976187 euroa samana päivänä eli pienempi määrä, vaikka se vaikuttaa ulottuvan hallinnoitavia varoja laajemmalle), oli ristiriita, toiseksi, että kantaja oli korostanut kyseisten varojen vuodesta toiseen Lekarna Ljubljanan kirjanpidossa tapahtuneen kasvun merkitystä (esim. 26976187 eurosta 31.12.2014 tapahtunut kasvu 31973809 euroon vuotta myöhemmin) samoin kuin Lekarna Ljubljanan hallinnoitavaksi annettujen varojen arvon kasvun merkitystä kyseisen kunnan kirjanpidossa (35036742 eurosta tapahtunut kasvu 42790897 euroon samalla ajanjaksolla), ja kolmanneksi, että kantaja oli huomauttanut, että kyseisen kunnan laatimassa taulukossa, jossa selitetään Lekarna Ljubljanan hallinoitavaksi annettujen varojen arvon vaihtelut vuodesta toiseen, todettiin useaan otteeseen, että kasvu johtui kyseisen toimijan positiivisesta tuloksesta, mikä antoi ymmärtää, että hallinnoitavaksi annettuihin varoihin kuuluu paitsi fyysisiä varoja myös rahavaroja, kun taas Lekarna Ljubljanan oli tavallisesti siirrettävä Ljubljanan kunnalle sen positiivinen vuositulos investointitarpeilla vähennettynä.
92
Tällaisista toteamuksista ilmenee, että toisin kuin Slovenian tasavalta väittää, unionin yleinen tuomioistuin mainitsi Lekarna Ljubljanan ja Ljubljanan kunnan 2010-luvun kirjanpidon otteiden sisällön, sellaisena kuin kantaja oli siihen vedonnut.
93
Valituksenalaisen tuomion 49 kohdasta ilmenee myös, että unionin yleinen tuomioistuin ei tukeutunut yksinomaan kyseisiin otteisiin katsoakseen, että tilanne, joka koski Lekarna Ljubljana p.o:n et Lekarna Ljubljanan vuoden 1979 jälkeen hallinnoitavaksi saamien varojen luonnetta ja asemaa, oli epäselvä. Unionin yleinen tuomioistuin nimittäin viittasi kyseisessä 49 kohdassa seikkoihin, jotka kantaja oli esittänyt hallinnollisessa menettelyssä ja jotka mainitaan valituksenalaisen tuomion 45–48 kohdassa. Kyseisiin seikkoihin kuului muun muassa ote Lekarna Ljubljanan vuoden 2012 vuosikertomuksesta.
94
Edellä esitetystä seuraa, että kolmannen valitusperusteen tueksi esitetty argumentaatio perustuu valituksenalaisen tuomion virheelliseen tulkintaan.
95
Tästä seuraa, että kolmas valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
Neljäs valitusperuste
Asianosaisten lausumat
96
Neljännellä valitusperusteella, joka perustuu perusoikeuskirjan 47 artiklan rikkomiseen, Slovenian tasavalta moittii unionin yleistä tuomioistuinta lähinnä yhtäältä siitä, että se määritti kantajan esittämät yleiset moitteet tämän pelkkiä väitteitä laajemmin, ja toisaalta siitä, että se ei ottanut huomioon tiettyjä komission toimittamia tietoja. Näin tehdessään unionin yleinen tuomioistuin loukkasi kyseisen toimielimen oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan ja puolueettomaan tuomioistuimeen ja näin ollen myös Slovenian tasavallan etua.
97
Ensinnäkin moitteesta, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin tukeutui valituksenalaisessa tuomiossa toteamuksiin, jotka eivät voineet perustua yksinomaan ensimmäisessä oikeusasteessa nostetun kanteen sisältöön, Slovenian tasavalta toteaa lähinnä ensiksi, että kantaja ei ollut viitannut kanteessaan valtion ja paikallishallintojen fyysisistä varoista annetun lain säännöksiin, kun taas unionin yleinen tuomioistuin otti ne huomioon valituksenalaisen tuomion 47 ja 49 kohdassa. Toiseksi vaikka unionin yleinen tuomioistuin viittasi hallinnoitavaksi vuonna 2015 annettujen varojen kasvuun ja hyvin yleisesti Lekarna Ljubljanan vuosikertomukseen ja Ljubljanan kunnan vuosikertomusten tietoihin, se vetosi kyseisen tuomion 48 kohdassa otteisiin Lekarna Ljubljanan ja Ljubljanan kunnan kirjanpidosta vuonna 2010 ja perusti kyseisen tuomion 49 kohdassa päätelmänsä kyseisiin tietoihin. Slovenian tasavalta väittää kolmanneksi, että vaikka kantaja ei ollut vedonnut kanteessaan ristiriitaisuuksiin yhtäältä Ljubljanan kunnan lukujen, jotka koskivat Lekarna Ljubljanan hallinnoitavaksi annettujen varojen arvoa, ja toisaalta Lekarna Ljubljanan niiden lukujen välillä, jotka koskivat sen pitkäaikaisten varojen ja sen hallinnoitavaksi annettujen varojen arvoa, unionin yleinen tuomioistuin käsitteli kuitenkin tämän moitteen valituksenalaisen tuomion 48 ja 49 kohdassa. Se väittää neljänneksi, että vaikka kantaja oli viitannut hyvin yleisesti Lekarna Ljubljanan kirjanpidossa mainittujen hallinnoitavien varojen kasvuun, unionin yleinen tuomioistuin perusti päätelmänsä tähän moitteeseen kyseisen tuomion 48 ja 49 kohdassa. Se väittää viidenneksi, että kantaja ei vedonnut kanteessaan kunnan valmistelemaan taulukkoon hallinnoitavien varojen arvonvaihteluista, mutta unionin yleinen tuomioistuin tukeutui kyseisiin tietoihin mainitun tuomion 48 ja 49 kohdassa. Se väittää kuudenneksi, että unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 51 kohdassa, että kantajan toimittamien tietojen mukaan apteekkilakia oli muutettu vuonna 2007, jotta kunnalliset apteekit voisivat toimia alkuperäisen kuntansa ulkopuolella, vaikka tämä ei ilmene mainituista tiedoista.
98
Toisaalta moitteesta, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ottanut huomioon komission vastineessaan toimittamia tietoja, Slovenian tasavalta esittää lähinnä yhtäältä, että komissio totesi, että kantaja oli viitannut Lekarna Ljubljanan vuoden 2012 vuosikertomuksen otteeseen, mutta yksinomaan Ljubljanan kunnanjohtajan Ljubljanan kunnanvaltuustolle vuonna 2013 toimittaman asiakirjan yhteydessä. Unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin käsitteli Slovenian tasavallan mukaan tätä otetta itsenäisenä näyttönä. Toisaalta kyseinen toimielin totesi nimenomaisesti, että hallinnoitavien varojen arvonnousu ei osoittanut valtiontuen olemassaoloa, mutta unionin yleinen tuomioistuin ei lausunut tästä oikeudellisesti ratkaisevasta argumentista ja perusti ratkaisunsa siitä, että komissiolla oli vakavia vaikeuksia valtiontuen olemassaolon osalta, suurelta osin nimenomaan tietoihin, jotka koskivat pelkkää hallinnoitavien varojen arvonnousua.
99
Kantaja väittää, että neljäs valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
100
Slovenian tasavallan eri moitteilla, jotka esitetään tämän tuomion 97 kohdassa, pyritään lähinnä asettamaan kyseenalaiseksi unionin yleisen tuomioistuimen arviointi kansallisesta oikeudesta ja tosiseikoista vetoamatta tämän osalta mihinkään niiden vääristyneellä tavalla huomioon ottamiseen. Tässä tilanteessa ne on – tämän tuomion 60 ja 61 kohdassa mieleen palautetun oikeuskäytännön mukaisesti – jätettävä tutkimatta.
101
Tämän tuomion 98 kohdassa esitetyt moitteet on puolestaan muotoiltu epäselvästi. Slovenian tasavalta ei nimittäin muodollisesti moiti unionin yleistä tuomioistuinta perusteluvelvollisuuden laiminlyönnistä, mutta se näyttää kuitenkin moittivan unionin yleistä tuomioistuinta siitä, ettei tämä vastannut kaikkiin komission ensimmäisessä oikeusasteessa vastineessaan esittämiin argumentteihin.
102
Näin ollen siltä osin kuin kyseisen perusteen voitaisiin ymmärtää koskevan sitä, että unionin yleinen tuomioistuin laiminlöi perusteluvelvollisuutensa, on muistutettava yhtäältä, että unionin tuomioistuin valvoo valitusasiassa muun muassa sitä, onko unionin yleinen tuomioistuin vastannut oikeudellisesti riittävällä tavalla kaikkiin valittajan esittämiin väitteisiin, ja toisaalta, että valitusperuste, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole vastannut ensimmäisessä oikeusasteessa esitettyihin väitteisiin, merkitsee olennaisilta osin vetoamista Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 36 artiklan, jota sovelletaan unionin yleiseen tuomioistuimeen kyseisen perussäännön 53 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla, ja unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 117 artiklan mukaisen perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin (tuomio 28.9.2023, Changmao Biochemical Engineering v. komissio, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, 185 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
103
Perusteluvelvollisuus ei myöskään velvoita unionin yleistä tuomioistuinta esittämään selvitystä, jossa seurattaisiin tyhjentävästi ja kohta kohdalta kaikkia oikeusriidan osapuolten esittämiä päätelmiä, joten unionin yleisen tuomioistuimen perustelut voivat olla implisiittisiä, kunhan osapuolet saavat niiden avulla selville syyt, joiden vuoksi unionin yleinen tuomioistuin ei ole hyväksynyt osapuolten argumentteja, ja unionin tuomioistuimella on käytettävissään riittävät tiedot, jotta se kykenee harjoittamaan laillisuusvalvontaansa (tuomio 28.9.2023, Changmao Biochemical Engineering v. komissio, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, 186 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
104
Käsiteltävässä asiassa tämän tuomion 98 kohdassa mainituissa moitteissa lähinnä toistetaan Slovenian tasavallan ensimmäisessä oikeusasteessa eri kanneperusteiden yhteydessä jo esittämät väitteet, joista unionin yleinen tuomioistuin lausui kyseisten kanneperusteiden tutkimisen yhteydessä. Lisäksi vastauksena mainittuihin kanneperusteisiin esitetyt valituksenalaisen tuomion perustelut ovat selkeät ja yksiselitteiset, ja niiden perusteella on mahdollista ymmärtää seikat, joihin unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisu perustuu. Se, että viimeksi mainittu päätyi asiakysymyksen osalta toisenlaiseen lopputulokseen kuin mihin Slovenian tasavalta halusi, ei voi sellaisenaan tehdä valituksenalaisen tuomion perusteluista puutteellisia (ks. analogisesti tuomio 28.9.2023, Changmao Biochemical Engineering v. komissio, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, 187 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
105
Näin ollen Slovenian tasavallan argumentit on hylättävä perusteettomina siltä osin kuin se moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että tämä laiminlöi sille kuuluvan perusteluvelvollisuuden.
106
Edellä esitetyn perusteella neljäs valitusperuste on osittain jätettävä tutkimatta ja osittain hylättävä perusteettomana.
107
Koska ensimmäistäkään valitusperustetta ei hyväksytä, valitus on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
108
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jos valitus on perusteeton, unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista. Kyseisen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan, jota sovelletaan sen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
109
Koska kantaja on vaatinut Slovenian tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska Slovenian tasavalta on hävinnyt asian, sen on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se on velvoitettava korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut.
110
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan, jota sovelletaan valituksen käsittelyyn työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla ja jonka mukaan jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, mukaisesti komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Valitus hylätään.
2)
Slovenian tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Petra Flaškerin oikeudenkäyntikulut.
3)
Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.