62022TJ0307_RES
Zadeva T‑307/22
A2B Connect BV in drugi
proti
Svetu Evropske unije
Sodba Splošnega sodišča (prvi razširjeni senat) z dne 26. marca 2025
„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini – Začasna prepoved oddajanja in začasna prekinitev dovoljenj za oddajanje vsebin nekaterih medijev – Začasna prepoved oglaševanja proizvodov ali storitev v vsebinah, ki jih ustvarijo ali oddajajo nekateri mediji – Pristojnost Sveta – Svoboda izražanja in obveščanja – Sorazmernost – Obveznost obrazložitve“
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti določenim osebam, subjektom in organom zaradi razmer v Ukrajini – Začasna prepoved oddajanja vsebin nekaterih medijev – Prepoved oglaševanja proizvodov ali storitev v vsebinah, ki jih ustvarijo ali oddajajo nekateri mediji – Sodni nadzor nad zakonitostjo – Obseg – Splošna določba, ki se nanaša na posamični omejevalni ukrep – Vključitev
(členi 24(1), 29 in 40 PEU; člena 263, četrti odstavek, in 275, drugi odstavek, PDEU; Sklep Sveta 2014/512/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2022/351 in (SZVP) 2022/884, člen 4g(1) in (3); uredbe Sveta št. 833/2014, člen 2f(1) in (3), 2022/350 in 2022/879)
(Glej točke od 23 do 33.)
Akti institucij – Sklepi – Posebne določbe glede skupne zunanje in varnostne politike (SZVP) – Pristojnost Unije na področju SZVP – Obseg – Sklepi, ki določajo ukrepe, ki lahko neposredno spremenijo pravni položaj posameznikov – Vključitev – Opredelitev predmeta omejevalnih ukrepov s strani Sveta – Začasna prepoved oddajanja vsebin nekaterih medijev – Dopustnost – Prepoved oglaševanja proizvodov ali storitev v vsebinah, ki jih ustvarijo ali oddajajo nekateri mediji – Pristojnost za sprejetje sankcij, ki je dodeljena nacionalnemu regulativnemu organu – Nevplivanje
(členi 24(1), 29 in 40 PEU; člena 263, četrti odstavek, in 275, drugi odstavek, PDEU; Sklep Sveta 2014/512/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2022/351 in (SZVP) 2022/884, člen 4g(1) in (3); uredbe Sveta št. 833/2014, člen 2f(1) in (3), 2022/350 in 2022/879)
(Glej točke od 44 do 54.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti določenim osebam, subjektom in organom zaradi razmer v Ukrajini – Začasna prepoved oddajanja vsebin nekaterih medijev – Prepoved oglaševanja proizvodov ali storitev v vsebinah, ki jih ustvarijo ali oddajajo nekateri mediji – Sodni nadzor nad zakonitostjo – Obseg – Ničnostna tožba – Predpis, s katerim se udejanja sklep Unije, sprejet v okviru skupne zunanje in varnostne politike – Pristojnost sodišč Unije – Vključitev
(člen 215 PDEU; uredbe Sveta št. 833/2014, 2022/350 in 2022/879)
(Glej točki 61 in 62.)
Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Začasna prepoved oddajanja vsebin nekaterih medijev – Prepoved oglaševanja proizvodov ali storitev v vsebinah, ki jih ustvarijo ali oddajajo nekateri mediji – Splošni akti – Dopustnost obrazložitve, omejene na navedbo vseh okoliščin, ki so pripeljale do sprejetja akta, in njegovih splošnih ciljev
(člen 29 PEU; člena 215 in 296, drugi odstavek, PDEU; uredbe Sveta št. 833/2014, člen 2f(1) in (3), 2022/350 in 2022/879)
(Glej točke od 70 do 73, od 76 do 81 in 85.)
Temeljne pravice – Svoboda izražanja – Določitev tako v Listini o temeljnih pravicah kot v Evropski konvenciji o človekovih pravicah – Enaka vsebina in obseg – Raven varstva, zagotovljena z Listino, ki ne krši ravni varstva, zagotovljene z navedeno konvencijo
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 11)
(Glej točke 102, 103 in od 105 do 107.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Ukrajini – Začasna prepoved oddajanja vsebin nekaterih medijev – Prepoved oglaševanja proizvodov ali storitev v vsebinah, ki jih ustvarijo ali oddajajo nekateri mediji – Omejitev pravice do svobode izražanja – Dopustnost – Zahteva – Omejitev, določena z zakonom – Pojem – Splošni akti, ki imajo jasne in predvidljive pravne podlage v pravu Unije – Vključitev
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 11 in 52(1); uredbe Sveta št. 833/2014, člen 2f(1) in (3), 2022/350 in 2022/879)
(Glej točke 104 in od 111 do 115.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Ukrajini – Začasna prepoved oddajanja vsebin nekaterih medijev – Prepoved oglaševanja proizvodov ali storitev v vsebinah, ki jih ustvarijo ali oddajajo nekateri mediji – Omejitev pravice do svobode izražanja – Dopustnost – Zahteva – Spoštovanje bistvene vsebine svobode izražanja – Pojem – Začasni in reverzibilni akti, ki ne posegajo v to svoboščino kot tako – Vključitev
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 11 in 52(1); uredbe Sveta št. 833/2014, člen 2f(1) in (3), 2022/350 in 2022/879)
(Glej točke od 116 do 118, 120 in 121.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Ukrajini – Začasna prepoved oddajanja vsebin nekaterih medijev – Prepoved oglaševanja proizvodov ali storitev v vsebinah, ki jih ustvarijo ali oddajajo nekateri mediji – Omejitev pravice do svobode izražanja – Dopustnost – Pogoj – Uresničevanje cilja v splošnem interesu, ki ga kot takega priznava Unija – Pojem – Varovanje javnega reda in varnosti Unije – Ohranjanje mednarodnega miru in varnosti – Vključitev
(člena 3(1) in (5) ter 21(2)(c) PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 11 in 52(1); uredbe Sveta št. 833/2014, člen 2f(1) in (3), 2022/350 in 2022/879)
(Glej točki 122 in 123.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Ukrajini – Začasna prepoved oddajanja vsebin nekaterih medijev – Prepoved oglaševanja proizvodov ali storitev v vsebinah, ki jih ustvarijo ali oddajajo nekateri mediji – Omejitev pravice do svobode izražanja – Dopustnost – Pogoj – Spoštovanje načela sorazmernosti – Kršitev – Neobstoj
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 11 in 52(1); uredbe Sveta št. 833/2014, člen 2f(1) in (3), 2022/350 in 2022/879)
(Glej točke od 124 do 135.)
Ničnostna tožba – Razlogi – Tožba vložena zoper uredbe Sveta, s katerimi so bili sprejeti omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Tožbeni razlog kršitve pravice do izražanja in obveščanja uporabnikov storitev ponudnika internetnih storitev – Nemožnost zadevnega operaterja, da se sklicuje na pravico do izražanja in obveščanja svojih uporabnikov
(člen 263 PDEU)
(Glej točke od 136 do 140.)
Povzetek
Splošno sodišče je v sobi zavrnilo ničnostno tožbo, ki so jo tožeče družbe vložile zoper akte, s katerimi je Svet vsem operaterjem s sedežem v Evropski uniji prepovedal, prvič, oddajanje ali omogočanje, spodbujanje ali drugačno prispevanje k oddajanju vsebine s strani pravnih oseb, subjektov ali organov iz prilog k izpodbijanim aktom in, drugič, oglaševanje proizvodov ali storitev v vsebinah, ki jih oddajajo ti subjekti. (
1
) Ta zadeva je Splošnemu sodišču med drugim omogočila, da odloči o pogojih za priznanje svoje pristojnosti za odločanje o zakonitosti sklepov, sprejetih v okviru skupne zunanje in varnostne politike (SZVP) glede tožečih strank, ki so jim bili naloženi ti prepovedi.
Ta sodba spada v okvir vrste omejevalnih ukrepov, ki jih je Unija sprejela po vojaški agresiji, ki jo je Ruska federacija 24. februarja 2022 izvedla proti Ukrajini. Tožeče stranke, ki imajo sedež na Nizozemskem in katerih imena niso navedena na seznamih, priloženih spornim aktom, so ponudniki storitev dostopa do interneta za posameznike ali podjetja.
Tožeče stranke v utemeljitev tožbe navajajo nepristojnost Sveta za sprejetje izpodbijanih aktov in kršitev pravice do svobode izražanja in obveščanja (
2
) ter pravice do dobrega upravljanja (
3
), zagotovljenih z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče je po uradni dolžnosti preučilo vprašanje svoje pristojnosti za preizkus zakonitosti spornih aktov in, na prvem mestu, ugotovilo, da je treba odločiti le o zakonitosti izpodbijanih uredb. V zvezi s tem je najprej opozorilo, da je v skladu s členom 275, drugi odstavek, PDEU dostop do sodišč Unije omogočen s tem, da so akti, sprejeti na podlagi določb o SZVP, posamični. Sklep, ki določa omejevalne ukrepe, se lahko šteje za posamičen, če se ta sklep poimensko nanaša na zadevno osebo. Ker pa imena tožečih strank niso navedena niti v besedilu Sklepa 2014/512, kakor je bil spremenjen, niti v njegovi Prilogi IX, kakor je bila spremenjena, je Splošno sodišče ugotovilo, da izpodbijana sklepa ne pomenita omejevalnih ukrepov proti tožečim strankam. Zadevne omejevalne ukrepe je treba namreč razumeti tako, da so splošni v razmerju do tožečih strank, ker te spadajo med subjekte, ki spadajo v splošno in abstraktno kategorijo „operaterjev“, ki jim je prepovedano oddajati vsebine, ki izvirajo od „pravnih oseb, subjektov ali organov“, naštetih v Prilogi IX k Sklepu 2014/512, kakor je bil spremenjen, v razmerju do zadnjenavedenih pa so posamični.
Zato se tožeče stranke ne morejo sklicevati na posamično naravo zadevnih omejevalnih ukrepov glede medijev, opredeljenih v besedilu Sklepa 2014/512, kakor je bil spremenjen, da bi utemeljile pristojnost Splošnega sodišča za odločanje o njihovi ničnostni tožbi. Splošno sodišče pa mora zagotoviti celovit nadzor nad zakonitostjo aktov Unije, kot sta izpodbijani uredbi, ki sta bili sprejeti na podlagi člena 215 PDEU.
Na drugem mestu, Splošno sodišče je v zvezi s pristojnostjo Sveta za sprejetje zadevnih uredb opozorilo, prvič, da je v skladu s členom 215(2) PDEU predhodni pogoj za preverjanje pristojnosti Sveta za sprejetje izpodbijanih uredb ta, da je ta pristojen za sprejetje izpodbijanih sklepov, s katerimi mu je podeljeno to pooblastilo, in drugič, da Unija v odnosih s preostalim svetom spodbuja svoje vrednote in interese ter prispeva k zaščiti svojih državljanov (
4
), miru, varnosti in doslednemu spoštovanju mednarodnega prava. Splošno sodišče je nato poudarilo, da iz povezane razlage določb členov 21, 23, člena 24(1), člena 25, člena 28(1), prvi pododstavek, in člena 29 PEU izhaja, da je pojem „pristop Unije“ treba razlagati široko, tako da so lahko na podlagi člena 29 PEU med drugim sprejeti sklepi, ki predpisujejo ukrepe, ki lahko neposredno spreminjajo pravni položaj posameznikov. Poleg tega ima Svet veliko svobode pri opredelitvi predmeta omejevalnih ukrepov, ki jih Unija sprejme na področju SZVP. Zato je Svet lahko upravičeno menil, da ob mednarodni krizi, ki jo je sprožila agresija Ruske federacije proti Ukrajini, med ustrezne ukrepe, s katerimi se lahko odzove na hudo grožnjo za mir na mejah Unije in na kršitev mednarodnega prava, lahko spada tudi prepoved oddajanja vsebin nekaterih medijev, ki so pod nadzorom vodstva Ruske federacije, ker naj bi podpirali to agresijo z izvajanjem stalne in usklajene propagandne dejavnosti, usmerjene na civilno družbo v Uniji in v sosednjih državah, ter prepoved oglaševanja proizvodov ali storitev v vsebinah, ki jih ustvarijo ali oddajajo zadevni mediji.
V zvezi s tem je Splošno sodišče ugotovilo, da ker se s propagando in dezinformacijskimi kampanjami, ki jih vodijo navedeni mediji, povzroča dvom o temeljih demokratičnih družb in so sestavni del arzenala sodobne vojne, zadevni omejevalni ukrepi spadajo v okvir tega, da Unija uresničuje cilje, ki so ji bili dodeljeni s členom 3(1) in (5) PEU. Ker zadevne dejavnosti v zvezi s tem pomenijo znatno in neposredno grožnjo javnemu redu in varnosti Unije, so namreč ti ukrepi, katerih namen je varstvo vrednot Unije, njenih temeljnih interesov, njene varnosti, njene neodvisnosti in ohranjanje miru, neposredno povezani z cilji SZVP (
5
).
Poleg tega je Splošno sodišče poudarilo, da okoliščina, da so nacionalni regulativni organi pristojni za sankcioniranje avdiovizualnega medija zaradi neustrezne uredniške vsebine, ne nasprotuje pristojnosti, ki je Svetu priznana za sprejetje omejevalnih ukrepov, katerih namen je začasna in reverzibilna prepoved oddajanja nekaterih medijskih vsebin. Pristojnost, ki je nacionalnim upravnim organom podeljena z nacionalno zakonodajo, namreč ne sledi istim ciljem, ne temelji na istih vrednotah in ne more zagotoviti enakih rezultatov kot enotno in takojšnje posredovanje na celotnem ozemlju Unije, kakršno je mogoče doseči na podlagi SZVP.
Nazadnje, Splošno sodišče je ugotovilo, da v sprejetje izpodbijanih aktov ni mogoče podvomiti z možnostjo Unije, da na področju avdiovizualnih storitev posreduje na podlagi drugih kategorij pristojnosti, ki jih ureja Pogodba DEU. (
6
) Izvajanje politik iz členov od 3 do 6 PDEU namreč ne sme vplivati na uporabo postopkov in obseg dodeljenih pristojnosti institucij, ki jih določata Pogodbi za izvajanje pristojnosti Unije na podlagi SZVP. (
7
)
Na tretjem mestu, Splošno sodišče je v zvezi z domnevno kršitvijo pravice do dobrega upravljanja ugotovilo, da je Svet izpodbijani uredbi zadostno obrazložil. V zvezi s tem je opozorilo, da se glede splošnih določb obrazložitev lahko omeji na navedbo, prvič, celotnega položaja, ki je pripeljal do njihovega sprejetja, in drugič, splošnih ciljev, ki se želijo z njimi doseči, in da pravo Unije Svetu ne nalaga nobene obveznosti razkritja dokumentacije v zvezi z njegovim postopkom odločanja.
Na četrtem in zadnjem mestu, Splošno sodišče je v zvezi z zatrjevano kršitvijo svobode izražanja in obveščanja, zlasti svobode širjenja vesti, opozorilo, da pravice in svoboščine iz člena 11 Listine niso absolutni prerogativi, ampak jih je treba upoštevati glede na njihovo vlogo v družbi. Tako je Splošno sodišče ob predpostavki, prvič, da je mogoče ponudnike internetnih storitev, kot so tožeče stranke, šteti za imetnike samostojne pravice do svobode širjenja vesti in, drugič, da začasna prepoved prispevanja k oddajanju vsebin medijev, na katere se nanašajo zadevni omejevalni ukrepi, in prepoved oglaševanja proizvodov ali storitev v vsebinah, ki jih oddajajo ti mediji, lahko pomenita poseganje v uresničevanje navedene svobode, opozorilo, da je mogoče dopustiti omejitve uresničevanja pravic, določenih z Listino. (
8
)
V obravnavanem primeru je Splošno sodišče ocenilo, da je bilo glede na naravo in cilj zadevnih prepovedi primerno, da Svet ponudnike internetnih storitev, kot so tožeče stranke, tako kot katero koli sredstvo za prenos ali distribucijo vsebin, upošteva kot operaterje, ki naj bi zagotovili izvajanje in torej učinkovitost teh prepovedi na ozemlju Unije.
Nazadnje, Splošno sodišče je ugotovilo, da se tožeče stranke v utemeljitev ničnostne tožbe ne morejo sklicevati na pravico uporabnikov njihovih storitev do sprejemanja vesti, ker same niso imetnice te pravice.
(
1
)	Sklep Sveta (SZVP) 2022/351 z dne 1. marca 2022 o spremembi Sklepa 2014/512/SZVP o omejevalnih ukrepih zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini (UL 2022, L 65, str. 5), Uredba Sveta (EU) 2022/350 z dne 1. marca 2022 o spremembi Uredbe (EU) št. 833/2014 o omejevalnih ukrepih zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini (UL 2022, L 65, str. 1), Sklep Sveta (SZVP) 2022/884 z dne 3. junija 2022 o spremembi Sklepa 2014/512/SZVP o omejevalnih ukrepih zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini (UL 2022, L 153, str. 128) in Uredba Sveta (EU) 2022/879 z dne 3. junija 2022 o spremembi Uredbe (EU) št. 833/2014 o omejevalnih ukrepih zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini (UL 2022, L 153, str. 53).
(
2
)	Člen 11 Listine.
(
3
)	Člen 41 Listine.
(
4
)	Člen 3(5) PEU.
(
5
)	Člen 21(2)(a) in (c) PEU.
(
6
)	Člen 4(2) PDEU.
(
7
)	V skladu s členom 40, drugi odstavek, PEU.
(
8
)	Člen 52(1) Listine.