Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
L. MEDINA
fremsat den 21. maj 2026 (1)
Sag C-230/25
Mihail Mihaylov Stefanov
Straffeproces
procesdeltager:
Sofijska apelativna prokuratura
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Apelativen sad – Sofia (appeldomstolen i Sofia, Bulgarien))
» Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – retligt samarbejde på det strafferetlige område – Unionens værdier og mål – retsstat – princippet om dommeres uafhængighed og uafsættelighed – retsinstans, der træffer afgørelse i en straffesag og er sagsøgt i en civil erstatningssag «
I.      Indledning
1.        Dette forslag til afgørelse vedrører en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Apelativen sad – Sofia
(appeldomstolen i Sofia, Bulgarien). Denne ret har stillet Domstolen spørgsmål om retsstillingen i forbindelse med anvendelse af retten til retshjælp, som bl.a. er nedfældet i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/1919 af 26. oktober 2016 om retshjælp til mistænkte og tiltalte i straffesager og til eftersøgte i sager angående europæiske arrestordrer (EUT 2016, L 297, s. 1). Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, under hvilke betingelser en medlemsstat kan pålægge den person, der har modtaget retshjælp, og som i sidste ende er blevet idømt en straf, at godtgøre de omkostninger, som medlemsstaten har afholdt i forbindelse med denne retshjælp.
2.        Retten til retshjælp er, som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol længe har fremhævet (2), i visse tilfælde uundværlig for at muliggøre en effektiv adgang til domstolene. I praksis hviler denne ret på de to komplementære søjler, som dels udgøres af advokatbistand, dels af finansieringen af denne bistand. Selv om retshjælp ved første øjekast ligner en simpel praktisk fremgangsmåde ved tilrettelæggelsen af den retslige procedure, er den i realiteten uundværlig som middel til at gøre retten til domstolsbeskyttelse i et retssystem konkret. Ved at sikre borgeren, at denne bistås af en advokat, giver retshjælpen nemlig den pågældende mulighed for at få adgang til en dommer og sikrer dermed en retfærdig rettergang. Retshjælp sikrer således effektiviteten af den ret til domstolsbeskyttelse, der er fastsat i artikel
47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), der i sig selv er en forudsætning for gennemførelsen af retsstatsprincippet, som er grundlæggende værdi sikret ved artikel
2 TEU.
3.        I den foreliggende sag skal overvejelserne om retshjælp finde sted i en specifik sammenhæng med straffesager, der verserer for flere bulgarske domstole. Domstolen anmodes navnlig om at afgøre, om og i hvilket omfang det er muligt at kræve, at en person, der har modtaget retshjælp, godtgør de hermed forbundne omkostninger. For at besvare dette spørgsmål er det nødvendigt at fortolke navnlig direktiv 2016/1919, som efter en lang række overvejelser fra lovgivers side har fastsat de fælles minimumsregler, som medlemsstaterne skal overholde vedrørende retten til retshjælp i straffesager.
II.    Retsforskrifter
A.      EU-retten
4.        Følgende fremgår af 1., 2., 8., 17. og 30. betragtning til direktiv 2016/1919:
»(1)      Formålet med dette direktiv er at sikre effektiviteten af retten til adgang til advokatbistand som fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/48/EU [af 22. oktober 2013 om ret til adgang til advokatbistand i straffesager og i sager angående europæiske arrestordrer og om ret til at få en tredjemand underrettet ved frihedsberøvelse og til at kommunikere med tredjemand og med konsulære myndigheder under frihedsberøvelsen (EUT 2013, L 294, s. 1)] ved, at medlemsstaterne finansierer adgangen til advokatbistand for mistænkte og tiltalte i straffesager [...].
(2)      Ved at fastsætte fælles minimumsregler vedrørende retten til retshjælp til mistænkte, tiltalte [...] sigter dette direktiv på at styrke medlemsstaternes tillid til hinandens strafferetlige systemer og således at forbedre gensidig anerkendelse af afgørelser i straffesager.
[...]
(8)      Retshjælp bør omfatte omkostninger til forsvaret af mistænkte, tiltalte [...]. Medlemsstaternes kompetente myndigheder bør i forbindelse med bevilling af retshjælp kunne kræve, at mistænkte, tiltalte eller eftersøgte selv bærer en del af disse omkostninger afhængigt af deres økonomiske midler.
[...]
(17)      I overensstemmelse med artikel 6, stk. 3, litra c), i EMRK skal mistænkte og tiltalte, som ikke har tilstrækkelige midler til at betale for advokatbistand, have ret til retshjælp, når dette er påkrævet i retfærdighedens interesse. Denne minimumsregel giver medlemsstaterne mulighed for at anvende en trangsvurdering, en vurdering af sagens realitet eller begge dele. Anvendelsen af disse vurderinger bør ikke medføre begrænsning eller fravigelse af de rettigheder og proceduremæssige garantier, som er sikret i henhold til chartret og EMRK som fortolket af Domstolen og af EMD.
[...]
(30)      Dette direktiv fastlægger minimumsregler. Medlemsstaterne bør kunne udvide de rettigheder, der er fastlagt i dette direktiv, for at fastsætte et højere beskyttelsesniveau. [...] Det beskyttelsesniveau, der fastsættes af medlemsstaterne, bør aldrig være lavere end de standarder, der er fastsat i chartret eller i EMRK, som fortolket af Domstolen og af EMD.«
5.        Dette direktivs artikel 2, der har overskriften »Anvendelsesområde«, bestemmer følgende:
»1.      Dette direktiv finder anvendelse på mistænkte og tiltalte i straffesager, som har ret til adgang til advokatbistand i medfør af direktiv 2013/48/EU, og som:
a)      frihedsberøves
b)      skal bistås af en advokat i henhold til EU-retten eller national ret [...]
[...]«
6.        Direktivets artikel
4 med overskriften »Retshjælp i straffesager« fastsætter:
»1.      Medlemsstaterne sikrer, at mistænkte og tiltalte, som ikke har tilstrækkelige midler til at betale for advokatbistand, har ret til retshjælp, når dette er påkrævet i retfærdighedens interesse.
2.      Medlemsstaterne kan anvende en trangsvurdering, en vurdering af sagens realitet eller begge dele som grundlag for en afgørelse om, hvorvidt der skal bevilges retshjælp i overensstemmelse med stk. 1.
3.      Når en medlemsstat anvender en trangsvurdering, skal den tage hensyn til alle relevante og objektive faktorer såsom den pågældendes indkomst, formue og familiemæssige forhold samt omkostningerne ved advokatbistanden og levestandarden i den pågældende medlemsstat med henblik på at afgøre, om en mistænkt eller tiltalt i henhold til de gældende kriterier i den pågældende medlemsstat ikke har tilstrækkelige midler til at betale for advokatbistanden.
4.      Når en medlemsstat anvender en vurdering af sagens realitet, skal den tage hensyn til den strafbare handlings grovhed, sagens kompleksitet og hårdheden af den sanktion, der i givet fald kan pådrages, med henblik på at afgøre, hvorvidt det er påkrævet i retfærdighedens interesse, at retshjælp bevilges. Under alle omstændigheder anses kriteriet om sagens realitet for at være opfyldt i følgende situationer:
a)      hvor en mistænkt eller tiltalt stilles for en kompetent domstol eller dommer med henblik på, at der skal træffes afgørelse om tilbageholdelse, på ethvert trin i sagen inden for rammerne af dette direktiv, og
b)      under tilbageholdelsen.
[...]«
7.        Samme direktivs artikel
9 med overskriften »Sårbare personer« er affattet således:
»Medlemsstaterne sikrer, at der ved gennemførelsen af dette direktiv tages hensyn til de særlige behov hos mistænkte, tiltalte og eftersøgte, som er sårbare.«
8.        Artikel
11 i direktiv 2016/1919 bestemmer følgende:
»Intet i dette direktiv må fortolkes således, at det indebærer en begrænsning i eller undtagelse fra de rettigheder og proceduremæssige garantier, der er sikret i henhold til chartret, EMRK eller andre relevante folkeretlige regler eller retsregler i medlemsstaterne, der fastsætter et højere beskyttelsesniveau.«
B.      Bulgarsk ret
9.        Artikel
94 i Nakazatelno-protsesualen kodeks (strafferetsplejeloven) bestemmer:
»(1)      I straffesager er deltagelse af en advokat obligatorisk, når:
[...]
6.      [...]
tiltalte er frihedsberøvet
[...]
8.      sagen behandles i tiltaltes fravær
9.      tiltalte ikke er i stand til at betale salær til en advokat, ønsker at have advokatbistand og dette er påkrævet i retfærdighedens interesse.
[...]
(3)      Når deltagelse af en advokat er obligatorisk, udpeger den kompetente myndighed en forsvarer [...].«
10.      Strafferetsplejelovens artikel
189, stk. 3, fastsætter:
»Såfremt den tiltalte kendes skyldig, pålægger retten den tiltalte at betale sagsomkostningerne, herunder advokatsalærer og andre omkostninger til den beskikkede advokat, samt omkostninger afholdt af den forurettede i private straffesager eller den civile part, hvis de har nedlagt påstand herom. Hvis der er flere domfældte, afgør retten, hvor stor en andel hver af dem skal betale.«
11.      Artikel
23 i Zakon za pravnata pomosht (lov om retshjælp) bestemmer:
»(1)      Retshjælpsordningen [...] omfatter tilfælde, hvor lovgivningen kræver, at forsvaret varetages af en advokat, en stedfortræder for en advokat eller en rettergangsfuldmægtig.
(2)      Retshjælpsordningen omfatter også tilfælde, hvor den sigtede, tiltalte eller en part i en straffesag, en civil sag eller en forvaltningssag ikke råder over de nødvendige midler til at betale for advokatbistand, ønsker at have en sådan bistand, og dette er påkrævet i retfærdighedens interesse. I disse tilfælde er den pågældende ikke forpligtet til at godtgøre omkostningerne til den bevilgede retshjælp.«
12.      Denne lovs artikel
25, stk. 1, bestemmer:
»[...] afgørelsen om bevilling af retshjælp træffes [...] efter anmodning fra den pågældende eller i henhold til loven, idet den pågældende ved hjælp af en erklæring udfærdiget i overensstemmelse med den model, der er udarbejdet af retshjælpskontoret, skriftligt vejledes om, at den pågældende i tilfælde af dom eller domfældelse er forpligtet til at godtgøre omkostningerne til retshjælp, undtagen i de tilfælde, der er omhandlet i artikel
23, stk. 2. Afslag på retshjælp skal begrundes og kan påklages i henhold til de relevante regler.«
III. Sagens faktiske omstændigheder, hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
13.      I forbindelse med den første retssag blev sagsøgeren i hovedsagen, Mihail Mihaylov Stefanov, som tidligere var blevet varetægtsfængslet den 3. juni 2018, og som var repræsenteret ved en beskikket forsvarer, som han automatisk var blevet tildelt, af Spetsializiran nakazatelen sad (særlig domstol i straffesager, Bulgarien) idømt en straf af betinget fængsel i et år og ti måneder med en prøvetid på fire år for at have begået to overtrædelser af Nakazatelen kodeks (den bulgarske straffelov). Sagsøgeren i hovedsagen indbragte dommen for Apelativen spetsializiran nakazatelen sad (særlig appeldomstol i straffesager, Bulgarien), som ophævede dommen på grund af en procedurefejl og hjemviste sagen til Spetsializiran nakazatelen sad (særlig domstol i straffesager) til afgørelse i realiteten, mens varetægtsfængslingen af sagsøgeren i hovedsagen ophørte den 14. marts 2019.
14.      Sideløbende hermed anlagde sagsøgeren i hovedsagen en civilretlig erstatningssag mod Spetsializiran nakazatelen sad (særlig domstol i straffesager) og Apelativen spetsializiran nakazatelen sad (særlig appeldomstol i straffesager) ved Sofijski gradski sad (byretten i Sofia, Bulgarien), idet han påberåbte sig forskellige tab relateret til sin varetægtsfængslingsperiode.
15.      I forbindelse med den anden retssag afsagde Spetsializiran nakazatelen sad (særlig domstol i straffesager) dernæst en ny dom over sagsøgeren i hovedsagen, som iværksatte appel til prøvelse af denne dom ved Apelativen spetsializiran nakazatelen sad (særlig appeldomstol i straffesager). Apelativen spetsializiran nakazatelen sad (særlig appeldomstol i straffesager) afviste denne anmodning, men ophævede delvist dommen fra Spetsializiran nakazatelen sad (særlig domstol i straffesager), hvilken afgørelse sagsøgeren i hovedsagen indbragte for Varchoven kasatsionen sad (øverste kassationsdomstol, Bulgarien). Varchoven kasatsionen sad (øverste kassationsdomstol) ophævede dommen i appelsagen og dommen i første instans og hjemviste sagen til Spetsializiran nakazatelen sad (særlig domstol i straffesager).
16.      Endelig blev der i forbindelse med den tredje retssag udstedt et nyt anklageskrift for at opfylde dommen fra Varchoven kasatsionen sad (øverste kassationsdomstol), og sagen blev tildelt Spetsializiran nakazatelen sad (særlig domstol i straffesager). Sagsøgeren i hovedsagen nedlagde påstand om, at såvel den dommer, der var ansvarlig for denne sag, som alle dommerne i Spetsializiran nakazatelen sad (særlig domstol i straffesager) skulle erklære sig inhabile af grunde, der svarede til de grunde, han havde påberåbt sig i forbindelse med sin tidligere anmodning fremsat under den anden retssag. Da den bulgarske lovgiver imidlertid besluttede at afskaffe de specialiserede straffedomstole, herunder Spetsializiran nakazatelen sad (særlig domstol i straffesager), blev sagen overført til Sofijski gradski sad (byretten i Sofia). Samtidig blev sagen vedrørende det civilretlige erstatningssøgsmål, der var blevet anlagt ved Sofijski gradski sad (byretten i Sofia), henvist til Okrazjen sad – Sofia (den regionale domstol i Sofia, Bulgarien). I denne sammenhæng nedlagde sagsøgeren i hovedsagen påstand om, at dommerne ved Sofijski gradski sad (byretten i Sofia) skulle erklære sig inhabile, idet han påberåbte sig, at de ikke var upartiske. Denne anmodning blev afslået, og sagsøgeren i hovedsagen blev dømt.
17.      Sagsøgeren i hovedsagen iværksatte appel til prøvelse af denne dom ved den forelæggende ret, idet han ligeledes nedlagde påstand om, at de straffedommere, som den forelæggende ret består af, skulle erklære sig inhabile.
18.      Den forelæggende ret har for det første anført, at behandlingen af de forskellige sager, der er beskrevet i punkt 13-17 i dette forslag til afgørelse, rejser spørgsmål vedrørende vurderingen af upartiskheden hos dommerne i alle de retsinstanser, der har været involveret i disse sager, herunder den forelæggende ret. I denne henseende har den forelæggende ret forklaret dels, at sagsøgeren i hovedsagen har anfægtet denne upartiskhed med den begrundelse, at disse retter er sagsøgt i det civilretlige erstatningssøgsmål, som han har anlagt efter sin varetægtsfængsling. Dels har forelæggende ret hvad hovedsagen angår præciseret, at det alene skal undersøges, om der er grundlag for den appel, som sagsøgeren i hovedsagen iværksatte til prøvelse af den afgørelse, hvorved Sofijski gradski sad (byretten i Sofia) fastslog, at han var skyldig i at have begået de strafbare handlinger, som han var tiltalt for. Derimod henhører spørgsmålene vedrørende lovligheden af hans varetægtsfængsling og vurderingen af, om der foreligger en ikke-økonomisk skade og en eventuel erstatning herfor, under Okrazjen sad – Sofias (den regionale domstol i Sofia) kompetence i forbindelse med det civilretlige erstatningssøgsmål.
19.      For det andet har den forelæggende ret oplyst, at sagsøgeren i hovedsagen under den anden retssag blev underrettet om datoerne for retsmøderne ved Sofijski gradski sad (byretten i Sofia) og om den omstændighed, at sagen ville blive pådømt i hans fravær, hvis han udeblev uden gyldig grund. Sagsøgeren i hovedsagen har oplyst, at han ikke havde til hensigt at give møde i disse retsmøder, fordi han var eftersøgt med henblik på varetægtsfængsling i forbindelse med en anden straffesag. Sagen for nævnte ret fandt sted under tilstedeværelse af en beskikket forsvarer. I
det sidste retsmøde gav sagsøgeren i hovedsagen møde for at anmode om, at alle afhøringer af vidner og sagkyndige, der allerede havde fundet sted, blev gennemført på ny, hvilket Sofijski gradski sad (byretten i Sofia) afslog. Sagsøgeren i hovedsagen forlod som følge heraf retssalen. Sofijski gradski sad (byretten i Sofia) traf sin afgørelse under tilstedeværelse af den beskikkede forsvarer og uden sagsøgeren i hovedsagens tilstedeværelse. Den forelæggende ret er i tvivl om den retlige bedømmelse af en sådan adfærd, bl.a. henset til 35. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/343 af 9. marts 2016 om styrkelse af visse aspekter af uskyldsformodningen og retten til at være til stede under retssagen i straffesager (EUT 2016, L 65, s. 1).
20.      For det tredje har den forelæggende ret forklaret, at strafferetsplejelovens artikel
94, stk. 1, nr. 6, i det bulgarske strafferetlige system bestemmer, at det er obligatorisk for en tiltalt, som er frihedsberøvet, at have en advokat som forsvarer. Samtidig bestemmer strafferetsplejelovens artikel
94, stk. 1, nr. 8, at en tiltalt ligeledes skal forsvares af en advokat, når en sag behandles, uden at tiltalte er til stede. Disse to bestemmelser foreskriver ikke nogen forudgående undersøgelse af tiltaltes økonomiske evne til at betale for en advokat. Det følger i øvrigt af strafferetsplejelovens artikel
94, stk. 1, nr. 9, at der udpeges en advokat ex officio, når en tiltalt ønsker at være repræsenteret
af en advokat og ikke råder over tilstrækkelige midler til at betale advokaten, og det er påkrævet i retfærdighedens interesse. I sidstnævnte tilfælde gives der således retshjælp på initiativ af den tiltalte, efter at den pågældendes manglende økonomiske evne til at betale en advokat er blevet undersøgt. Den forelæggende ret har desuden forklaret, at i henhold til artikel
25, stk. 1, i lov om retshjælp er den berørte person i tilfælde af domfældelse forpligtet til at godtgøre alle de omkostninger, der er forbundet med den retshjælp, som vedkommende er blevet bevilget, undtagen i det tilfælde, der er omhandlet i samme lovs artikel
23, stk. 2, dvs. det tilfælde, hvor retshjælp er blevet bevilget, fordi den sigtede, den tiltalte eller parten i en straffesag ikke rådede over de nødvendige midler, havde udtrykt ønske om at blive bistået af en advokat, og dette var påkrævet i retfærdighedens interesse.
21.      I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret anført, at sagsøgeren i hovedsagen under visse trin i de retslige procedurer, der er beskrevet i punkt 13-17 i dette forslag til afgørelse, alternativt modtog retshjælp i henhold til strafferetsplejelovens artikel
94, stk. 1, nr. 6 og 8, som er omfattet af anvendelsesområdet for artikel
2, stk. 1, litra a) og b), i direktiv 2016/1919. Den forelæggende ret har imidlertid anført, at det efterfølgende blev fastslået, at sagsøgeren i hovedsagen ikke rådede over tilstrækkelige midler til at antage en advokat, hvilket imidlertid ikke var blevet efterprøvet på det tidspunkt, hvor han modtog retshjælp på grundlag af strafferetsplejelovens artikel
94, stk. 1, nr. 6 og 8.
22.      I denne sammenhæng ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel
25, stk. 1, i lov om retshjælp ikke skal anvendes i tilfælde af domfældelse, når en tiltalt er bevilget retshjælp uden forudgående kontrol af den pågældendes økonomiske evne til at betale en advokat, fordi den pågældende var frihedsberøvet, og hvor det senere er blevet fastslået, at den pågældendes midler var utilstrækkelige i denne henseende. Den forelæggende ret har i det væsentlige præciseret, at den tvivl, som den nærer i denne henseende, bl.a. skyldes den omstændighed, at en tiltalt, som i det bulgarske retssystem modtager retshjælp på grund af utilstrækkelige midler, derimod ikke kan pålægges den i denne bestemmelse fastsatte pligt til at godtgøre de omkostninger, der er forbundet med retshjælpen, i tilfælde af domfældelse. Den forelæggende ret ønsker følgelig oplyst, om den tiltalte i et tilfælde som det, der er genstand for hovedsagen, skal sidestilles med en tiltalt, der ville have modtaget retshjælp, fordi vedkommende ikke havde tilstrækkelige økonomiske midler til at betale en advokat.
23.      Den forelæggende ret har desuden rejst spørgsmålet, om artikel
25, stk. 1, i lov om retshjælp er i overensstemmelse med ottende betragtning til direktiv 2016/1919, for så vidt som denne betragtning i det væsentlige fastsætter, at medlemsstaterne bør kunne kræve, at de tiltalte selv afholder en del af de omkostninger, der er forbundet med retshjælp, afhængigt af deres økonomiske midler, mens artikel
25, stk. 1, i lov om retshjælp ikke vedrører dækning af en del af omkostningerne, men samtlige omkostninger forbundet med retshjælp.
24.      For det fjerde har den forelæggende ret anført, at forskellige beskikkede advokater i løbet af de tre sager, der er beskrevet i punkt 13-17 i dette forslag til afgørelse, successivt har varetaget forsvaret for sagsøgeren i hovedsagen i form af retshjælp. Sagsøgeren i hovedsagen udtrykte nemlig flere gange ønske om at skifte forsvarer, selv om disse sidstnævnte opfyldte deres forpligtelse til at bidrage til en afklaring af de faktiske og retlige forhold, som kunne være til hans fordel, samtidig med at de forsøgte at tage hensyn til den forsvarsstrategi, som tiltalte havde til hensigt at følge. I denne sammenhæng er den forelæggende ret i tvivl om, hvilke foranstaltninger der skal træffes for at sikre kontinuiteten i repræsentationen af en mistænkt eller tiltalt under hele straffesagen. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om og under hvilke omstændigheder medlemsstaterne har pligt til at sikre mistænktes eller tiltaltes ret til at udskifte den advokat, der repræsenterer dem som led i retshjælp, når omstændighederne berettiger dertil.
25.      På denne baggrund har Apelativen sad – Sofia (appeldomstolen i Sofia) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen seks præjudicielle spørgsmål. I overensstemmelse med Domstolens anmodning vil jeg imidlertid kun behandle det fjerde og det femte spørgsmål, der er formuleret på følgende måde:
»[...]
4)      Skal artikel 2, stk. 1, litra a) og b), og artikel 4, stk. 1 og 4, i [direktiv 2016/1919], sammenholdt med 8. og 17. betragtning til dette direktiv, fortolkes således, at tiltalte og sigtede, uanset om de har tilstrækkelige midler til at betale for advokatbistand, skal sidestilles med tiltalte og sigtede, der ikke har sådanne midler og bevilges retshjælp, fordi dette er påkrævet i retfærdighedens interesse?
5)      Såfremt det fjerde spørgsmål besvares bekræftende, er en national ordning, som indebærer, at når der bevilges retshjælp på grundlag af en lov, som obligatorisk fastsætter, at forsvaret skal forestås af en advokat, således som det er tilfældet ved frihedsberøvelse af den sigtede eller tiltalte, skal sidstnævnte betale udgifterne til den bevilgede retshjælp, uden at det undersøges, om han havde tilstrækkelige midler til at betale for advokatbistand, da forenelig med ottende betragtning til [direktiv 2016/1919]?
[...]«
26.      Anmodningen om præjudiciel afgørelse blev registreret ved Domstolens Justitskontor den 25. marts 2025. Sagsøgeren i hovedsagen, den tjekkiske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg inden for den frist, der er fastsat i artikel
23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol. Alle gav møde i retsmødet, der blev afholdt den 25. februar 2026.
IV.    Bedømmelse
27.      Jeg foreslår, at de to spørgsmål, der skal behandles i dette forslag til afgørelse, analyseres samlet (3), selv om det andet spørgsmål kun er stillet for det tilfælde, at det første spørgsmål besvares bekræftende. Med disse spørgsmål søger den forelæggende ret nærmere bestemt at få afklaret, om artikel 2, stk. 1, litra a) og b), samt artikel 4, stk. 1 og 4, i direktiv 2016/1919, sammenholdt med ottende betragtning hertil, er til hinder for en national lovgivning, der bestemmer, at en tiltalt, der har modtaget retshjælp, fordi vedkommende var varetægtsfængslet, kan pålægges at betale omkostningerne i forbindelse med denne retshjælp uden forudgående kontrol af vedkommendes økonomiske ressourcer, mens en tiltalt, der har modtaget denne bistand netop på grund af utilstrækkelige økonomiske midler, ikke kan pålægges en sådan forpligtelse.
A.      Indledende bemærkninger
28.      Indledningsvis er det nyttigt at erindre om den historiske sammenhæng, som den foreliggende sag indgår i. Overvejelser om de problemstillinger, der knytter sig til spørgsmålene vedrørende garanti for processuelle rettigheder i straffesager i Den Europæiske Union gik forud for vedtagelsen af Lissabontraktaten (4). Disse overvejelser inspirerede til en løbende proces med at styrke disse garantier, der i sidste ende sigtede mod at harmonisere medlemsstaternes lovgivning med henblik på at gennemføre de afgørende principper om gensidig anerkendelse af strafferetlige afgørelser og gensidig tillid. Disse mål er navnlig blevet formaliseret i Rådets resolution om en køreplan med henblik på at styrke mistænktes eller tiltaltes proceduremæssige rettigheder i straffesager (5). Denne blev indarbejdet i retningslinjerne i »Stockholmprogrammet« vedrørende »området med frihed, sikkerhed og retfærdighed«, hvori det hedder, at »[s]kabelsen af et europæisk område med retfærdighed skal konsolideres med henblik på at komme ud over den nuværende opdeling« (6).
29.      Den ambition, der er beskrevet i det foregående punkt i dette forslag til afgørelse, har gradvist udmøntet sig i vedtagelsen af et første sæt af tre direktiver (7). Disse blev efterfølgende suppleret af tre nye direktiver i 2016 (8). Disse seks direktiver, der er vedtaget på grundlag af artikel
82, stk. 2, TEUF (9), har i det væsentlige til formål dels at skabe en »fællesskabsmodel« for strafferetspleje baseret på en fælles ordning for processuelle rettigheder, dels at bevare en form for harmoni ved at afbalancere de fremskridt, der tidligere er gjort på området for retligt samarbejde og politisamarbejde med hensyn til foranstaltninger, der skal lette strafforfølgningen (10).
30.      Det er vigtigt at præcisere på nuværende tidspunkt, at de rammer, der er skitseret i de seks direktiver, der er nævnt ovenfor, alene udgør en ramme af fælles minimumsstandarder, som medlemsstaterne skal overholde med hensyn til proceduremæssige garantier. Disse er i øvrigt i vidt omfang inspireret af de rettigheder, der er fastsat i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), og navnlig i dennes artikel
6. I denne henseende fremgår det af forklaringerne til chartret (11), at denne artikel i EMRK svarer til chartrets artikel
47, stk. 2 og 3, samt chartrets artikel 48. Domstolen skal derfor sørge for, at den fortolkning, som den foretager af sidstnævnte bestemmelser, sikrer et beskyttelsesniveau, som ikke tilsidesætter det beskyttelsesniveau, der er sikret ved EMRK’s artikel
6, således som denne fortolkes af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (12).
31.      Den forelæggende rets tvivl i hovedsagen vedrører spørgsmålet om retshjælp. Retten hertil er efter sin karakter tæt forbundet med retten til adgang til advokatbistand, der er defineret inden for rammerne af direktiv 2013/48, og for hvis effektivitet den er en betingelse (13). Retshjælp er derfor specifikt omfattet af direktiv 2016/1919. Allerede inden vedtagelsen af sidstnævnte blev behovet for og vanskelighederne ved at fastsætte minimumsregler for retten til retshjælp drøftet indgående. Kommissionens tjenestegrene kunne således f.eks. i et resumé af den konsekvensanalyse, der blev udført under udarbejdelsen af direktivforslaget af 27. november 2013, fremhæve de ulemper, der følger af de nationale retshjælpssystemers forskelligartethed, når det gælder effektiv beskyttelse af retten til en retfærdig rettergang (14). Sideløbende hermed blev de økonomiske konsekvenser af at gennemføre et direktiv om dette emne også fremhævet af Kommissionen i dens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 27. november 2013 om foreløbig retshjælp til mistænkte eller tiltalte, der frihedsberøves, og retshjælp i sager angående europæiske arrestordrer (15).
32.      Det følger af det ovenstående, at retten til retshjælp udgør et af de centrale elementer i det strafferetlige system, som medlemsstaterne er forpligtet til at gennemføre, eftersom den er garant for en effektiv adgang til domstolsprøvelse. Den forelæggende rets spørgsmål skal besvares ud fra disse betragtninger.
B.      Rækkevidden af retten til retshjælp
33.      Den forelæggende rets spørgsmål opstår som følge af situationen for sagsøgeren i hovedsagen, som i forbindelse med hovedsagen har modtaget retshjælp som følge af sin varetægtsfængsling, uden at hans økonomiske midler er blevet undersøgt på forhånd. For at besvare disse spørgsmål er det nødvendigt at undersøge de bestemmelser i direktiv 2016/1919, der fastsætter de fælles minimumsregler, som medlemsstaterne skal overholde, når de gennemfører retten til retshjælp.
1.      Ordlyden af direktiv 2016/1919
34.      Artikel
2 i direktiv 2016/1919 bestemmer, at dette direktiv bl.a. finder anvendelse på mistænkte og tiltalte i straffesager, som har ret til adgang til advokatbistand i henhold til direktiv 2013/48, når de pågældende frihedsberøves eller skal bistås af en advokat i henhold til national ret. Det fremgår af den forelæggende rets forklaringer, at dette er tilfældet for sagsøgeren i hovedsagen.
35.      For så vidt angår bevilling af retshjælp fastsætter artikel
4, stk. 1, i direktiv 2016/1919 en klar forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre, at mistænkte og tiltalte, som ikke har tilstrækkelige midler til at betale for advokatbistand, har ret til retshjælp, når to kumulative betingelser er opfyldt, nemlig at de ikke råder over tilstrækkelige midler til at betale for advokatbistand, og at retshjælp er påkrævet i retfærdighedens interesse.
36.      De nærmere regler for anvendelsen af retten til retshjælp præciseres derefter i nævnte artikels stk. 2, som definerer den skønsmargen, som medlemsstaterne råder over ved gennemførelsen af denne ret. De kan således gøre tildelingen af retshjælp betinget af enten en trangsvurdering eller en vurdering af sagens realitet eller af, at begge disse kriterier er opfyldt samtidig. I stk. 3 (trangsvurderingen) og stk. 4 (vurdering af sagens realitet) præciseres det dernæst, hvordan hvert af disse to kriterier skal fortolkes. Trangsvurderingen er i det væsentlige opfyldt, når den mistænkte eller tiltalte ikke har tilstrækkelige midler til at opnå advokatbistand. Med hensyn til kriteriet om sagens realitet skal det afgøres, om det er påkrævet i retfærdighedens interesse, at retshjælp bevilges. Dette kriterium anses under alle omstændigheder for at være opfyldt, når der skal træffes afgørelse om tilbageholdelse og under tilbageholdelsen.
37.      På baggrund af det ovenstående anfører jeg, at ordlyden af artikel
4 i direktiv 2016/1919 ikke er utvetydig, for så vidt som det ikke klart fremgår heraf, om de to kumulative betingelser, der først er fastsat i denne artikels stk. 1, adskiller sig fra de to kriterier, der efterfølgende er nævnt i artiklens stk. 2, 3 og 4. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at Kommissionen i
retsmødet med relevans anførte, at begreberne »tilstrækkelige midler« og »retfærdighedens interesser«, der er nævnt i stk. 1, i det væsentlige svarer til kriterierne om »trang« og »sagens realitet«, der er nævnt i samme artikels stk. 2, 3 og 4.
38.      Det fremgår derfor efter min opfattelse af ordlyden af artikel
4 i direktiv 2016/1919, at medlemsstaterne bl.a. er forpligtet til at yde retshjælp til enhver mistænkt eller tiltalt, dels når den mistænkte eller tiltalte ikke råder over tilstrækkelige midler til at opnå advokatbistand, dels når der skal træffes afgørelse om tilbageholdelse af den pågældende eller under tilbageholdelsen. Det præciseres imidlertid, at medlemsstaterne kan beslutte kun at undersøge et af disse to kriterier, forudsat at den fælles minimumsregel (dvs. tildeling af bistand, hvis begge kriterier er opfyldt), som jeg netop har nævnt i det foregående punktum, overholdes. Dette betyder med andre ord i praksis, at en medlemsstat kan beslutte at bevilge retshjælp til enhver person, der opfylder et af de to relevante kriterier, uden at undersøge det andet kriterium, men at den ikke kan nægte retshjælp til en mistænkt eller tiltalt, der opfylder begge kriterier.
2.      Baggrunden for direktiv 2016/1919
39.      Det fremgår af ovenstående betragtninger, at direktiv 2016/1919 fastsætter en obligatorisk ordning for tildeling af retshjælp for medlemsstaterne, når de to betingelser om »tilstrækkelige midler« og »retfærdighedens interesse« er opfyldt. Dette system konkretiserer gennemførelsen af fælles minimumsregler, som medlemsstaterne har villet indføre med henblik på indbyrdes tilnærmelse af deres love og administrative bestemmelser i overensstemmelse med artikel
82, stk. 2, TEUF.
40.      Den sammenhæng, hvori dette direktiv indgår, underbygger denne fortolkning.
41.      Lovgiver har således i 17. betragtning til sidstnævnte præciseret dels, at retten til retshjælp ligger i forlængelse af EMRK’s artikel
6, stk. 3, litra
c), dels at der er tale om en minimumsregel, og at den kumulative eller alternative anvendelse af de to relevante kriterier ikke bør medføre begrænsning eller fravigelse af de rettigheder og proceduremæssige garantier, som er sikret i henhold til chartret og EMRK som fortolket af Domstolen og af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
42.      De i direktiv 2016/1919 fastsatte bestemmelsers karakter af minimumsregler anføres i øvrigt dernæst i 30. og 31. betragtning til direktivet samt i direktivets artikel 1, mens behovet for at respektere den grundlæggende ret til retshjælp, således som den er fastsat i chartret og EMRK, ligeledes fremhæves i 30. betragtning til nævnte direktiv.
43.      Alle disse betragtninger gør det efter min opfattelse muligt at sikre en vis sammenhæng for så vidt angår forholdet mellem direktiv 2016/1919 og det tidligere direktiv 2013/48, hvis effektivitet det har til formål at sikre (16), eftersom sidstnævnte direktivs artikel
11 med overskriften »Retshjælp« bestemmer, at dette direktiv ikke berører national lovgivning om retshjælp, der finder anvendelse i overensstemmelse med chartret og EMRK.
44.      I denne forbindelse er det ligeledes vigtigt at erindre om, således som jeg har fremhævet i punkt 30 i dette forslag til afgørelse, at retten til retshjælp er omfattet af den grundlæggende ret til effektive retsmidler, der er fastsat i chartrets artikel
47, som svarer til EMRK’s artikel
6. Det er således i overensstemmelse med ovenstående betragtninger, når det bl.a. fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at den tiltaltes ret til gratis advokatbistand i konventionens ordning udgør et element i begrebet »retfærdig rettergang«, som er underlagt to betingelser: manglende »midler til at betale en forsvarer« og »retfærdighedens interesse« (17).
3.      Formålene med direktiv 2016/1919
45.      Som det fremgår af første betragtning til direktiv 2016/1919, har direktivet til formål at sikre effektiviteten af retten til adgang til advokatbistand som fastsat i direktiv 2013/48/EU. Med deres kombinerede virkning bidrager disse to direktiver således til realiseringen af retten til adgang til effektive retsmidler, som er fastsat i chartrets artikel 47, stk. 1, idet bevilling af retshjælp fremmer retten til adgang til advokatbistand (18).
46.      I 2.
betragtning til direktiv 2016/1919 angives den metode, der skal anvendes for at opnå dette, nemlig fastsættelsen af fælles minimumsregler med henblik på at styrke medlemsstaternes tillid til hinandens strafferetlige systemer og således at forbedre gensidig anerkendelse af afgørelser i straffesager, hvilket ligeledes fremgår af 31. betragtning til nævnte direktiv.
47.      Fastsættelsen af sådanne mål er i overensstemmelse med de betænkeligheder, der blev givet udtryk for i Rådets resolution af 30. november 2009, hvis »Foranstaltning C« henviser til, at »retten til retshjælp bør sikre effektiv adgang til førnævnte ret til juridisk rådgivning«.
48.      Samtidig følger det af artikel
1 i direktiv 2016/1919, at genstanden for dette direktiv er at fastlægge fælles minimumsregler vedrørende retten til retshjælp, bl.a. for tiltalte i straffesager. Dette direktiv har derfor ikke til formål at foretage en udtømmende harmonisering af strafferetsplejen på området (19), og det har ikke til formål at fastsætte samtlige betingelser for bevilling af retshjælp til en mistænkt eller tiltalt (20).
C.      Muligheden for at opkræve godtgørelse for retshjælpen
49.      Det følger af det ovenstående, at retten til retshjælp er veletableret inden for Unionen. De spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt Domstolen, vedrører imidlertid et specifikt aspekt af dens gennemførelse, nemlig spørgsmålet om, hvorvidt den person, der har modtaget bistanden, eventuelt skal godtgøre de omkostninger, der er forbundet med denne bistand, efter at den er blevet bevilget.
1.      Ottende betragtning til direktiv 2016/1919
50.      Direktiv 2016/1919 indeholder ingen bestemmelser om godtgørelse af omkostninger, som en medlemsstat har afholdt i forbindelse med retshjælp. Denne problemstilling behandles ikke desto mindre i ottende betragtning til dette direktiv, hvori det hedder, at »[m]edlemsstaternes kompetente myndigheder bør i forbindelse med bevilling af retshjælp kunne kræve, at mistænkte, tiltalte eller eftersøgte selv bærer en del af disse omkostninger afhængigt af deres økonomiske midler«. Der kan i denne forbindelse fremsættes følgende bemærkninger.
51.      Indledningsvis er det vigtigt at erindre om, at selv om en betragtning til et direktiv kan bruges til at præcisere en bestemmelse i dette direktiv og udgør et vigtigt fortolkningselement, der kan oplyse om retsaktens udsteders hensigter (21), er den dog ikke retligt bindende, og den kan ikke påberåbes isoleret som grundlag for rettigheder eller forpligtelser, når der ikke findes tilsvarende eller understøttende bestemmelser i direktivets indhold (22).
52.      Selv om det under disse omstændigheder ganske vist fremgår af ordlyden af ottende betragtning til direktiv 2016/1919, at medlemsstaterne for det første kan kræve, at de personer, der modtager retshjælp, afholder en del af omkostningerne, og, for det andet, at denne mulighed skal tage hensyn til de nævnte personers økonomiske midler, kan disse betragtninger ikke i sig selv skabe nogen direkte forpligtelse for medlemsstaterne.
53.      Dernæst må det konstateres, at den omstændighed, at der ikke i selve direktiv 2016/1919 findes en bestemmelse, der udtrykkeligt vedrører godtgørelse af omkostninger i forbindelse med retshjælp, følger af et valg, som lovgiver har truffet. Det fremgår nemlig af Kommissionens forslag til direktiv, at dette oprindeligt indeholdt en artikel
4, stk. 5, der netop vedrørte problemstillingen om eventuel betaling af godtgørelse for retshjælp (23), hvilket var genstand for drøftelser og ændringsforslag under lovgivningsproceduren, inden det blev fjernet fra den endelige udgave af dette direktiv. Under disse omstændigheder skyldes fraværet af en sådan bestemmelse nødvendigvis gennemførelsen af en kompromisløsning, der blev fundet under udarbejdelsen af direktiv 2016/1919, og ikke en forsømmelse. Det må derfor nødvendigvis heraf udledes, at lovgiver ikke har ønsket, at spørgsmålet om eventuelle nærmere regler for godtgørelse for retshjælp skulle harmoniseres i medlemsstaterne.
54.      Endelig følger det af det ovenstående, at medlemsstaterne i forbindelse med den minimumsharmonisering, der er beskrevet i punkt 48 i dette forslag til afgørelse, og i mangel af bestemmelser, der regulerer spørgsmålet om godtgørelse af omkostningerne til retshjælp, frit kan beslutte, om de vil gennemføre en ordning med godtgørelse af omkostningerne fra modtageren af retshjælp.
55.      Som jeg imidlertid har anført i punkt 21, 41 og 44 i dette forslag til afgørelse, ligger retten til retshjælp i straffesager, som fastsat i direktiv 2016/2019, i forlængelse af artikel 47, stk. 3, i chartret, der svarer til EMRK’s artikel
6 (24). EU-lovgiver har i
øvrigt i 17. og 30. betragtning til nævnte direktiv klart tilkendegivet sin hensigt om at fortolke direktivet og rettighederne fastsat deri i overensstemmelse med Domstolens og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis om disse to bestemmelser. Domstolen skal derfor sørge for, at fortolkningen af direktiv 2016/2019 og af chartrets artikel 47, stk. 3, sikrer et beskyttelsesniveau, som ikke tilsidesætter det beskyttelsesniveau, der er sikret ved EMRK’s artikel 6, således som denne fortolkes af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (25). Følgelig skal den mulighed, som medlemsstaterne har for at implementere eller undlade at implementere en ordning med godtgørelse af omkostningerne til retshjælp, udøves i overensstemmelse med de rettigheder, der udtrykkeligt er fastsat i direktiv 2016/1919.
2.      Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol praksis
56.      Selv om Domstolen endnu ikke har fået forelagt en sag, der rejser spørgsmålet om foreneligheden af direktiv 2016/1919 eller chartret med en praksis, der består i at kræve, at en modtager af retshjælp skal godtgøre omkostningerne hertil, er lignende problemstillinger derimod blevet rejst flere gange for Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
57.      I afgørelse af 6. maj 1982, X mod Forbundsrepublikken Tyskland (26), fandt den tidligere Europæiske Menneskerettighedskommission i det væsentlige, at det ikke var uforeneligt med EMRK’s artikel
6, stk. 3, litra
c), at kræve, at en dømt person skulle godtgøre de omkostninger, der var forbundet med den retshjælp, som den pågældende havde modtaget, for så vidt som vedkommende havde midlerne hertil.
58.      I dom af 25. september 1992, Croinant mod Tyskland (27), mindede Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol om, at EMRK’s artikel
6, stk. 3, litra
c), ikke fastsætter en absolut ret, for så vidt som gratis bistand til en beskikket advokat kun et krav, når den tiltalte ikke har midlerne til at betale advokaten. I denne sammenhæng fandt Menneskerettighedsdomstolen for det første, at en national ordning for tildeling af retshjælp ville være uforenelig med denne bestemmelse, hvis ordningen var til hinder for en retfærdig rettergang. For det andet præciserede Menneskerettighedsdomstolen, at det ikke tilkom den at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende stat i den foreliggende sag kunne have krævet godtgørelse af de omtvistede omkostninger, såfremt sagsøgeren under sagen havde godtgjort, at vedkommendes økonomiske midler ikke gjorde det muligt at betale omkostningerne. Den anførte ikke desto mindre, at de krævede beløb i det foreliggende tilfælde ikke var uforholdsmæssigt høje, og at de i praksis generelt i det mindste var genstand for en reduktion, eller endog blev frafaldet ved fuldbyrdelsen af dommen. I en sådan situation var det ikke urimeligt at kræve, at den berørte person skulle fremlægge bevis for, at vedkommendes økonomiske midler var utilstrækkelige til at betale den krævede godtgørelse.
59.      I dom af 26. februar 2002, Morris mod Det Forenede Kongerige (28), fastslog Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at der ikke er tale om en krænkelse af EMRK’s artikel
6, stk. 3, litra
c), når en person pålægges at betale en del af omkostningerne til retshjælp og har midlerne til at gøre det. I denne sammenhæng præciserede den ligeledes, at det krævede beløb hverken forekom vilkårligt eller urimeligt, henset til sagsøgerens anbringender. Det synes implicit at kunne udledes heraf, at dette ikke ville have været tilfældet, hvis den pågældende person ikke havde haft mulighed for at betale en del af disse omkostninger. Der kan i det væsentlige drages lignende konklusioner af undersøgelsen i Menneskerettighedsdomstolens dom af 17. februar 2011, Ognyan Asenov mod Bulgarien (29).
60.      I lyset af ovenstående betragtninger konstaterer jeg, at den mulighed, som de stater, der er parter i EMRK, har for at kræve godtgørelse af de omkostninger, der er forbundet med retshjælp, klart er reguleret af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis. Indledningsvis må udøvelsen af denne mulighed ikke bringe en retfærdig rettergang i fare. Selv om det dernæst ikke i sig selv er uforeneligt med EMRK’s artikel 6, stk. 3, at kræve en sådan godtgørelse, skal dette skridt imidlertid vurderes konkret i forhold til størrelsen af det krævede beløb og den pågældendes økonomiske midler. Endelig er det i denne situation legitimt, at bevisbyrden for, at det reelt er umuligt at betale den nævnte godtgørelse, påhviler den person, der påberåber sig dette.
D.      Anvendelse på den foreliggende sag
61.      Den forelæggende rets betænkeligheder indgår i den specifikke faktiske og retlige sammenhæng i det bulgarske strafferetlige system. Den forelæggende ret har forklaret, at der kan bevilges retshjælp på forskellige måder. For det første kan retshjælpen bevilges ex officio og uden forudgående kontrol med de økonomiske midler hos den person, der modtager retshjælpen, med den begrundelse, at der opstår et spørgsmål om varetægtsfængsling, og at repræsentation ved en advokat i så fald er obligatorisk. For det andet kan retshjælpen bevilges, når en person opfylder to kriterier, der i det væsentlige svarer til de kriterier vedrørende trangsvurdering og vurdering af sagens realitet, der er fastsat i artikel
4 i direktiv 2016/1919. Dette forudsætter bl.a. en forudgående undersøgelse af denne persons midler.
62.      I denne henseende har den forelæggende ret præciseret, at en tiltalt eller mistænkt, der modtager retshjælp på grund af utilstrækkelige midler, ikke efterfølgende kan pålægges en forpligtelse til godtgørelse af omkostningerne. Derimod er en person, der befinder sig i en situation som sagsøgeren i hovedsagen, dvs. en situation, hvor vedkommende modtager retshjælp, navnlig på grundlag af artikel 94, stk. 1, nr. 6 eller 8, i strafferetsplejeloven, hvoraf der følger en forpligtelse til at yde retshjælp uden forudgående undersøgelse af de økonomiske midler, forpligtet til at godtgøre alle omkostninger i forbindelse med den retshjælp, der er ydet vedkommende i henhold til artikel 25, stk. 1, sammenholdt med artikel 23, stk. 1, i lov om retshjælp.
63.      For det første fremgår det meget klart af den forelæggende rets forklaringer, således som de er sammenfattet i punkt 61 og 62 i dette forslag til afgørelse, at en tiltalt eller mistænkt i det bulgarske strafferetlige system kan få bevilget retshjælp i det væsentlige med den begrundelse, at retfærdighedens interesser kræver det, fordi den pågældende er varetægtsfængslet eller er udeblevet under behandlingen af sin sag, og at en advokats medvirken er obligatorisk.
64.      I et sådant tilfælde synes Republikken Bulgarien således at have valgt et af de alternativer, der er fastsat i artikel
4, stk. 2, i direktiv 2016/1919, nemlig at anvende det eneste kriterium om sagens realitet for at afgøre, om der skal bevilges retshjælp. Et sådant valg er, således som jeg har fremhævet i punkt 38 i dette forslag til afgørelse, fuldt ud i overensstemmelse med denne bestemmelse, forudsat at der også ydes retshjælp til mistænkte og tiltalte, der befinder sig i en situation, hvor begge de to kriterier, der er fastsat i den nævnte bestemmelse, er opfyldt. Dette synes i øvrigt at være tilfældet ifølge den forelæggende rets forklaringer.
65.      Under alle omstændigheder følger det af ovenstående betragtninger, at når en medlemsstat kan vælge at anvende enten et trangskriterium, et kriterium om sagens realitet, eller begge disse kriterier for at afgøre, om der skal bevilges retshjælp, så er disse to kriterier nødvendigvis forskellige og må ikke forveksles. Når en medlemsstat beslutter kun at anvende det ene af disse to kriterier, kan der derfor bevilges retshjælp til en person uden at efterprøve, om vedkommende opfylder det andet kriterium, hvilket dog ikke betyder, at vedkommende ikke ville kunne opfylde begge kriterier, hvis medlemsstaten havde valgt at anvende dem samlet.
66.      For det andet skal det, såfremt de to kategorier af retshjælpsmodtagere, som jeg netop har nævnt, ikke er sammenfaldende, afgøres, om den forskel, som de er genstand for angående den eventuelle pålæggelse af en forpligtelse til at godtgøre udgiften til retshjælp, er i overensstemmelse med EU-retten.
67.      I denne henseende minder jeg om, at princippet om lighed for loven er sikret ved chartrets artikel
20 og kræver, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet. Medlemsstaterne skal overholde sidstnævnte bestemmelse, når de gennemfører EU-retten, i overensstemmelse med chartrets artikel
51, stk. 1. Kravet om, at der skal foreligge tilsvarende situationer med henblik på at fastslå, om der foreligger en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, skal vurderes på grundlag af alle de omstændigheder, som kendetegner disse situationer, og navnlig i lyset af indholdet af og formålet med den retsakt, der indfører den forskellige behandling, idet det bemærkes, at der med henblik herpå skal tages hensyn til de principper, der gælder inden for det område, som retsakten henhører under, og de formål, der forfølges på det pågældende område (30).
68.      I det foreliggende tilfælde er den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2016/1919, således som den forelæggende ret i øvrigt har anført. Henset til genstanden for og formålet med betaling af godtgørelse for retshjælp skal det derfor vurderes, om situationen for en person, der modtager retshjælp, fordi den pågældende er varetægtsfængslet, og fordi det er obligatorisk at lade sig repræsentere af en advokat, uden at den pågældendes økonomiske midler er efterprøvet, kan sammenlignes med situationen for en person, der modtager retshjælp, fordi den pågældende har oplyst, at pågældende ikke har midler til at betale en advokat, og hvor det er begrundet i retfærdighedens interesse.
69.      Jeg konstaterer i denne henseende, at den retshjælp, der er bevilget, i begge tilfælde har til formål at gøre det muligt for de berørte personer at lade sig repræsentere af en advokat, der aflønnes af medlemsstaterne, med henblik på at sikre retten til en effektiv domstolsbeskyttelse. Den eneste sondring mellem disse to situationer er, at de økonomiske midler i den ene af disse kategorier undersøges, mens det ikke er tilfældet for den anden kategori. I det bulgarske straffesystem er kravet om betaling af godtgørelse for denne bistand ifølge den forelæggende ret blot en konsekvens af domfældelsen efter afslutningen af straffesagen. I denne sammenhæng forekommer de to situationer mig derfor at være sammenlignelige, eftersom de kun adskiller sig fra hinanden ved en procedure, der udelukkende er fastsat i den omhandlede nationale lovgivning, og ikke ved de berørte personers faktiske situation.
70.      Under disse omstændigheder og med forbehold af den efterprøvelse, som den forelæggende ret skal foretage for så vidt angår betaling af godtgørelse for de omkostninger, der er forbundet med retshjælpen, kan jeg ikke se, hvorledes anvendelsen af en forskellig behandling af de personer, som har fået bevilget retshjælp, fordi de ikke rådede over tilstrækkelige midler til at betale en advokat, og de personer, der har fået bevilget retshjælp, fordi de var varetægtsfængslede, men som heller ikke rådede over sådanne midler, kan retfærdiggøres.
71.      For det tredje skal der efter min opfattelse tages hensyn til redegørelsen i punkt 34 og 55 i dette forslag til afgørelse, hvis vigtigste konklusioner kan sammenfattes således:
–        Medlemsstaterne er forpligtede til at overholde en fælles minimumsregel om bevilling af retshjælp til enhver mistænkt eller tiltalt, der opfylder de to betingelser, der er fastsat i artikel
4, stk. 1, i direktiv 2016/1919, nemlig at vedkommende ikke har tilstrækkelige midler til at lade sig repræsentere af en advokat, og at retfærdighedens interesser kræver det.
–        Denne ret til retshjælp er omfattet af den grundlæggende ret til effektive retsmidler, som er fastsat i chartrets artikel
47, og som er direkte inspireret af retten til en retfærdig rettergang, der er fastsat i EMRK’s artikel
6. Generelt må beskyttelsesniveauet i medlemsstaterne ikke være lavere end de standarder, der er fastsat i chartret eller EMRK som fortolket af Domstolen og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
–        Direktiv 2016/1919 fastsætter hverken en forpligtelse til eller et forbud mod opkrævning af godtgørelse for omkostningerne i forbindelse med retshjælp. Det står således medlemsstaterne frit for at indføre en sådan godtgørelsesmekanisme, for så vidt som denne ikke gør indgreb i de rettigheder, der er fastsat i direktiv 2016/1919, chartrets artikel 47 og EMRK’s artikel 6, således som disse fortolkes af henholdsvis Domstolen og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
72.      Hvad for det første angår foreneligheden mellem en mekanisme til betaling af godtgørelse for retshjælp som den i hovedsagen omhandlede og chartrets artikel
47, henviser den udtrykkeligt til »dem, der ikke har tilstrækkelige midler«. Domstolen har desuden fremhævet, at tilføjelsen
af bestemmelsen vedrørende ydelse af retshjælp i chartrets artikel om adgang til effektive retsmidler tyder på, at vurderingen af nødvendigheden af at yde denne hjælp skal ske med udgangspunkt i selve den persons ret, hvis rettigheder og friheder som sikret ved EU-retten er blevet krænket, og ikke med udgangspunkt i samfundets almene interesse, selv om denne kan være et af de hensyn, der indgår i vurderingen af hjælpens nødvendighed (31).
73.      Det følger af det ovenstående dels, at spørgsmålet om den berørte persons økonomiske midler naturligvis er centralt på området for retshjælp, dels at denne persons konkrete situation er afgørende for gennemførelsen af denne ret. Det kan heraf udledes, at det er i strid med selve kernen i chartrets artikel
47 at kræve, at en person, hvis økonomiske situation ikke gør det muligt for vedkommende at lade sig repræsentere af en advokat, skal godtgøre de omkostninger, der er forbundet med denne bistand, selv om vedkommendes økonomiske situation ikke er blevet forbedret.
74.      Hvad for det andet angår EMRK’s artikel
6, stk. 3, litra
c), og som anført i punkt 57-59 i dette forslag til afgørelse, giver Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis en klar vejledning herom. Dette stemmer i øvrigt overens med analysen af det foregående punkt i dette forslag til afgørelse vedrørende chartrets artikel
47. På den ene side kan en mekanisme til betaling af godtgørelse for den retshjælp, der er bevilget en dømt person, nemlig hverken skade en retfærdig rettergang eller denne persons adgang til domstolsprøvelse. I denne henseende knytter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol en klar forbindelse mellem spørgsmålet om betaling af godtgørelse for bistanden og spørgsmålet om selve effektiviteten af retten til denne støtte. På den anden side skal mekanismens forenelighed med EMRK’s artikel
6, stk. 3, litra
c), vurderes på grundlag af bl.a.  rimeligheden af det krævede beløb og den pågældende persons økonomiske midler på det tidspunkt, hvor vedkommende skal betale beløbet, hvilket også indebærer en konkret undersøgelse af den pågældendes økonomiske situation.
75.      I det foreliggende tilfælde mener jeg ikke, at der kan ses bort fra risikoen for, at en godtgørelsesmekanisme som den i hovedsagen omhandlede har en negativ indflydelse på en mistænkts eller tiltalts beslutning om at udøve sin appelret af frygt for at skulle betale godtgørelse for yderligere omkostninger uden at råde over økonomiske midler.
76.      Det fremgår i øvrigt af den forelæggende rets forklaringer, at mistænktes eller tiltaltes økonomiske midler for så vidt angår den i hovedsagen omhandlede godtgørelsesmekanisme aldrig undersøges, før der kræves godtgørelse af retshjælp i tilfælde af domfældelse. Som jeg har anført i punkt 60 og 74 i dette forslag til afgørelse, fremgår det imidlertid utvetydigt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at myndighederne er forpligtede til at vurdere både rimeligheden af det krævede beløb og den berørte persons evne til at betale beløbet, inden de kræver en sådan godtgørelse.
77.      Dette forekommer mig i øvrigt også at være sammenhængende med de formål, der forfølges med direktiv 2016/1919. Dette direktiv har ikke kun til formål at sikre, at en berørt person bistås af en advokat, men også at de omkostninger, der er forbundet med denne bistand, finansieres af medlemsstaterne. Selv om det under disse omstændigheder ikke forekommer urimeligt at kræve, at en person, hvis finansielle midler gør det muligt for vedkommende, bidrager til denne finansiering, skal denne mulighed gennemføres af de nævnte medlemsstater på en forholdsmæssig måde og inden for de grænser, som jeg netop har beskrevet i punkt 71-74 i dette forslag til afgørelse.
78.      Hvad i øvrigt angår det argument, som Kommissionen har fremført i
retsmødet, hvorefter en person, der ikke har midler til at finansiere bistand af en advokat, kan sidestilles med en sårbar person som omhandlet i artikel
9 i direktiv 2016/1919, finder jeg ikke dette argument relevant. Der er nemlig intet i dette direktivs ordlyd, der taler i denne retning, og det fremgår i øvrigt klart af retspraksis, at der ikke er nogen formodning om sårbarhed for de tiltalte, og at en persons evne til at betale en advokat og personens sårbarhed er to separate spørgsmål (32).
V.      Forslag til afgørelse
79.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det fjerde og det femte præjudicielle spørgsmål, som Apelativen sad – Sofia (appeldomstolen i Sofia, Bulgarien) har forelagt, således:
»Artikel 2, stk. 1, litra a) og b), samt artikel 4, stk. 1 og 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/1919 af 26. oktober 2016 om retshjælp til mistænkte og tiltalte i straffesager og til eftersøgte i sager angående europæiske arrestordrer, sammenholdt med ottende betragtning til dette direktiv,
skal fortolkes således, at
bestemmelserne er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at en tiltalt, som har modtaget retshjælp, fordi vedkommende har været varetægtsfængslet, kan pålægges at betale godtgørelse af omkostningerne forbundet med denne bistand uden forudgående efterprøvelse af vedkommendes økonomiske midler. En sådan praksis kan desuden være diskriminerende i tilfælde, hvor en tiltalt, der har modtaget denne bistand netop på grund af sine utilstrækkelige midler, ikke kan pålægges en sådan forpligtelse.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      Menneskerettighedsdomstolens dom af 9.10.1979, Airey mod Irland (CE:ECHR:1979:1009JUD000628973, § 26).
3 –      Jf. dom af 17.7.1997, Krüger (C-334/95, EU:C:1997:378, præmis 22 og 23), af 28.11.2000, Roquette Frères (C-88/99, EU:C:2000:652, præmis 18), og af 3.6.2025, Kinsa (C-460/23, EU:C:2025:392, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
4 –      Jf. navnlig Kommissionens grønbog om retssikkerhedsgarantier for mistænkte og tiltalte i straffesager i EU (KOM(2003) 75 endelig) af 19.2.2003 og forslag til Rådets rammeafgørelse om visse proceduremæssige rettigheder i straffesager i Den Europæiske Union (KOM(2004) 328 endelig) af 28.4.2004.
5 –      Rådets resolution af 30.11.2009 (EUT 2009, C 295, s. 1, herefter »Rådets resolution af 30. november 2009«)
6 –      Stockholmprogrammet – Et åbent og sikkert Europa i borgernes tjeneste og til beskyttelse (EUT 2010, C 115, s. 1).
7 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/64/EU af 20.10.2010 om retten til tolke- og oversætterbistand i straffesager (EUT 2010, L 280, s. 1), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/13/EU af 22.5.2012 om ret til information under straffesager (EUT 2012, L 142, s. 1) og direktiv 2013/48.
8 –      Direktiv 2016/343, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/800 af 11.5.2016 om retssikkerhedsgarantier for børn, der er mistænkte eller tiltalte i straffesager (EUT 2016, L 132, s. 1) og direktiv 2016/1919.
9 –      Jf. for en mere detaljeret forklaring generaladvokat Ćapetas forslag til afgørelse MS m:fl. (Mindreåriges processuelle rettigheder) (C-603/22, EU:C:2024:157, punkt 26-31).
10 –      Se tiende betragtning til Rådets resolution af 30. november 2009.
11 –      EUT 2007, C 303, s. 17.
12 –      Jf. i denne retning dom af 15.9.2022, HN (Sag mod en tiltalt, der er udsendt fra området) (C-420/20, EU:C:2022:679, præmis 54 og 55 og den deri nævnte retspraksis). Jeg erindrer desuden om, at det fremgår af fast retspraksis, at rettighederne i chartret i henhold til dets artikel 52, stk. 3, har samme betydning og omfang som de tilsvarende rettigheder, der er sikret ved EMRK, hvilket ikke er til hinder for, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse. Ved fortolkningen af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel
47, andet afsnit, og artikel
48, stk. 2, skal Domstolen f.eks. tage hensyn til de tilsvarende rettigheder, der er sikret ved EMRK’s artikel
6, således som fortolket af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, som tærskel for minimumsbeskyttelse. Jf. dom af 22.6.2023, K.B. og F.S. (Prøvelse ex officio på det strafferetlige område) (C-660/21, EU:C:2023:498, præmis 41).
13 –      Jf. i denne retning dom af 8.5.2025, Barało (C-530/23, EU:C:2025:322, præmis 58 og 59 og den deri nævnte retspraksis).
14 –      Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene af 27.11.2011, Resumé af konsekvensanalysen Ledsagedokument til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om foreløbig retshjælp til frihedsberøvede mistænkte eller tiltalte, der frihedsberøves, og retshjælp i sager angående europæiske arrestordrer (SWD(2013) 477 final).
15 –      COM(2013) 824 final.
16 –      Jf. første betragtning til direktiv 2016/1919.
17 –      Menneskerettighedsdomstolens dom af 25.9.1992, Pham Hoang mod Frankrig (CE:ECHR:1992:0925JUD, 001319187, § 39).
18 –      Dom af 8.5.2025, Barało (C-530/23, EU:C:2025:322, præmis 97 og den deri nævnte retspraksis).
19 –      Jf. analogt dom af 15.9.2022, HN (Sag mod en tiltalt, der er udsendt fra området) (C-420/20, EU:C:2022:679, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
20 –      Jf. analogt kendelse af 12.2.2019, RH (C-8/19 PPU, EU:C:2019:110, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).
21 –      Jf. dom af 19.12.2019, Puppinck m.fl. mod Kommissionen (C-418/18 P, EU:C:2019:1113, præmis 75 og den deri nævnte retspraksis).
22 –      Jf. dom af 21.3.2024, LEA (C-10/22, EU:C:2024:254, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
23 –      Arbejdsdokument fra Europa-Parlamentets og Rådet om foreløbig retshjælp til mistænkte eller tiltalte, der frihedsberøves, og retshjælp i sager angående europæiske arrestordrer (COM(2013) 0824 final) af 27.11.2013.
24 –      Jf. i denne retning dom af 15.9.2022, HN (Sag mod en tiltalt, der er udsendt fra området) (C-420/20, EU:C:2022:679, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
25 –      Jf. i denne retning dom af 15.9.2022, HN (Sag mod en tiltalt, der er udsendt fra området) (C-420/20, EU:C:2022:679, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
26      Menneskerettighedsdomstolens
afgørelse af 6.5.1982, X mod Forbundsrepublikken Tyskland (CE:ECHR:1982:0506DEC000936581).
27 –      Menneskerettighedsdomstolens dom af 25.9.1992, Croissant mod Tyskland (CE:ECHR:1992:0925JUD001361188).
28 –      Menneskerettighedsdomstolens dom af 26.2.2002, Morris mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:2002:0226JUD003878497).
29 –      Menneskerettighedsdomstolens dom af 17.2.2011, Ognyan Asenov mod Bulgaien (CE:ECHR:2011:0217JUD003815704). Et relativt lignende ræsonnement anvendes også i Menneskerettighedsdomstolens dom af 21.6.2011, Orlov mod Rusland (CE:ECHR:2011:0621JUD002965204).
30 –      Jf. i denne retning dom af 6.6.2023, O.G. (Europæisk arrestordre mod en tredjelandsstatsborger) (C-700/21, EU:C:2023:444, præmis 40-43 og den deri nævnte retspraksis).
31 –      Dom af 22.12.2010, DEB (C-279/09, EU:C:2010:811, præmis 42).
32 –      Jf. i denne retning dom af 8.5.2025, Barało (C-530/23, EU:C:2025:322, præmis 61-71 og den deri nævnte retspraksis).