Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 23 de abril de 2026 (1)
Asunto C‑321/25 [Gidzhinov] (i)
Procedimiento penal
contra
А,
B,
V,
G,
D,
con intervención de:
Sofiyska gradska prokuratura
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Sofiyski gradski sad (Tribunal de la ciudad de Sofía, Bulgaria)]
« Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Cooperación judicial en materia penal — Lucha contra la criminalidad organizada — Protección de los intereses financieros de la Unión — Artículo 325 TFUE, apartado 1 — Convenio PIF — Decisión
marco 2008/841/JAI — Obligación de luchar contra el fraude que perjudica los intereses financieros de la Unión mediante medidas disuasorias y eficaces — Obligación de prever sanciones penales — Fraude grave en materia de IVA — Penas máximas — Principio de proporcionalidad — Plazo de prescripción »
1.        En el contexto de un procedimiento penal contra personas acusadas de haber dirigido o participado en una organización criminal dedicada al fraude del impuesto sobre el valor añadido (IVA), el Sofiyski gradski sad (Tribunal de la ciudad de Sofía, Bulgaria) eleva al Tribunal de Justicia dos preguntas prejudiciales de muy distinto carácter, sobre el plazo absoluto de prescripción de la acción penal (primera pregunta) y sobre la relación entre las penas asignadas a los acuerdos para cometer un delito y las correspondientes a este último (segunda pregunta).
2.        Las normas del derecho de la Unión sobre cuya interpretación versan las preguntas prejudiciales son el artículo
325 TFUE, apartado 1, el Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (2) y la Decisión marco
2008/841/JAI. (3)
I.      Marco normativo
A.      Derecho de la Unión
1.      Convenio PIF
3.        El artículo 1 («Disposiciones generales») prescribe:
«1.      A efectos del presente Convenio será constitutivo de fraude que afecta a los intereses financieros de [la Unión]:
[…]
b)      en materia de ingresos, cualquier acción u omisión intencionada relativa:
–        a la utilización o a la presentación de declaraciones o de documentos falsos, inexactos o incompletos, que tengan por efecto la disminución ilegal de los recursos del presupuesto general de [la Unión] o de los presupuestos administrados por [la Unión] o por su cuenta;
–        al incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información, que tenga el mismo efecto;
–        al desvío de un derecho obtenido legalmente, que tenga el mismo efecto.
[…]».
4.        El artículo 2 («Sanciones») dispone:
«1.      Cada Estado miembro tomará las medidas necesarias para que a los comportamientos que contempla el artículo 1, así como a la complicidad, instigación o tentativa ligados a los comportamientos contempladas en el apartado 1 del artículo 1, les sean impuestas sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias, entre las que figuren, al menos en caso de fraude grave, penas de privación de libertad que puedan dar lugar a la extradición, entendiéndose que debe considerarse como fraude grave cualquier fraude que afecte a un montante mínimo a fijar por cada Estado miembro. Este montante mínimo no puede ser fijado en más de 50 000 [euros].
[…]».
2.      Decisión marco 2008/841
5.        El artículo 1 («Definiciones»)
indica:
«A los efectos de la presente Decisión marco, se entenderá por:
1)      “organización delictiva”: una asociación estructurada de más de dos personas, establecida durante un cierto período de tiempo y que actúa de manera concertada con el fin de cometer delitos sancionables con una pena privativa de libertad o una medida de seguridad privativa de libertad de un máximo de al menos cuatro años o con una pena aún más severa, con el objetivo de obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material;
2)      “asociación estructurada”: una organización no formada fortuitamente para la comisión inmediata de un delito ni que necesite haber asignado a sus miembros funciones formalmente definidas, continuidad en la condición de miembro, o exista una estructura desarrollada».
6.        El artículo 2 («Delitos relativos a la participación en una organización delictiva») dice:
«Todos los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para tipificar como delito a uno o ambos de los siguientes tipos de conducta relacionados con una organización delictiva:
a)      la conducta de toda persona que, de manera intencionada y a sabiendas de la finalidad y actividad general de la organización delictiva o de su intención de cometer los delitos en cuestión, participe activamente en las actividades ilícitas de la organización, incluida la facilitación de información o de medios materiales, reclutando a nuevos participantes, así como en toda forma de financiación de sus actividades a sabiendas de que su participación contribuirá al logro de la finalidad delictiva de esta organización;
b)      la conducta de toda persona que consista en un acuerdo con una o más personas para proceder a una actividad que, de ser llevada a cabo, suponga la comisión de delitos considerados en el artículo 1, aun cuando esa persona no participe en la ejecución de la actividad».
7.        El artículo 3 («Sanciones»)
señala:
«1.      Todos los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que:
a)      el delito contemplado en el artículo 2, letra a), sea punible con una pena máxima de reclusión de al menos entre dos y cinco años, o
b)      el delito contemplado en el artículo 2, letra b), sea punible con la misma pena máxima de reclusión que el delito que constituye el objetivo de la conspiración [(4)] o con una pena máxima de reclusión de al menos entre dos y cinco años.
2.      Todos los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para velar por que el hecho de que los delitos mencionados en el artículo 2, conforme a lo determinado por cada uno de los Estados miembros, hayan sido cometidos en el marco de una organización delictiva, pueda considerarse como una circunstancia agravante».
B.      Derecho búlgaro
1.      Nakazatelen kodeks (Código penal)
8.        El artículo 23, apartado 1, establece:
«Si, mediante un mismo acto, se cometen varios delitos o si una persona ha cometido varios delitos distintos antes de ser condenada por uno de ellos mediante una sentencia firme, el tribunal, tras fijar una pena por cada uno de esos delitos por separado, impondrá la pena más grave de entre ellas».
9.        A tenor del artículo 80:
«(1)      La acción penal prescribirá cuando no se haya iniciado durante:
[...]
2.      quince años, para los actos punibles con una pena privativa de libertad de más de diez años;
3.      diez años, para los actos punibles con una pena privativa de libertad de más de tres años;
[...]
(3)      La prescripción de la acción pública comienza a partir de la comisión del delito, en caso de tentativa o preparación de la comisión, a partir del día en que se cometió el último acto, y en caso de delitos ininterrumpidos y continuados, a partir de su cese».
10.      El artículo 81
preceptúa:
«(1)      La prescripción se suspenderá cuando el inicio o la continuación de la acción penal esté supeditado a la resolución de una cuestión previa mediante una resolución judicial definitiva.
(2)      La prescripción se interrumpe por cualquier acto de las autoridades competentes realizado con fines de enjuiciamiento y únicamente con respecto a la persona contra la que se dirige el enjuiciamiento. Cuando el acto por el que se ha interrumpido la prescripción haya finalizado, comenzará a correr un nuevo plazo de prescripción.
(3)      No obstante la suspensión o la interrupción de la prescripción, la acción pública prescribe si ha transcurrido un plazo superior a la mitad del plazo previsto en el artículo anterior».
11.      El
artículo 93 reza:
«Los términos y expresiones siguientes se utilizan en el presente código con el siguiente significado:
[...]
20.      “grupo delictivo organizado”: la asociación duradera y estructurada de tres o más personas con el fin de cometer de manera concertada, en el territorio nacional o en el extranjero, delitos punibles con una pena privativa de libertad superior a tres años. La asociación se considera estructurada incluso en ausencia de una distribución formal de funciones entre los participantes, de una participación duradera o de una estructura desarrollada.
[…]».
12.      Con arreglo al artículo 255:
«(1)      Quien evite la fijación o el pago de deudas fiscales de cuantía elevada, al:
[...]
7.      deducir indebidamente el impuesto soportado,
[…] será castigado con una pena privativa de libertad de uno a seis años y una multa de hasta 2 000 [levas búlgaras (BGN)].
[...]
(3)      Cuando la deuda tributaria sea de cuantía especialmente elevada, la sanción será de tres a ocho años de prisión y la confiscación de la totalidad o parte del patrimonio del culpable.
[…]».
13.      Según el artículo 321:
«(1)      La formación o dirección de un grupo delictivo organizado se castiga con una pena privativa de libertad de tres a diez años.
(2)      La participación en dicho grupo se castiga con una pena privativa de libertad de uno a seis años.
(3)      Cuando el grupo se constituya [...] con fines de enriquecimiento [...] la pena será:
1.      para los delitos contemplados en el apartado 1: una pena privativa de libertad de cinco a quince años;
2.      para los delitos contemplados en el apartado 2: una pena privativa de libertad de tres a diez años.
[…]».
2.      Nakazatelno protsesualen kodeks (Código de enjuiciamiento criminal)
14.      El artículo 24
expresa:
«(1)      No se iniciará el procedimiento, o se archivará si ya se ha iniciado, cuando:
[...]
3.      la responsabilidad penal haya prescrito por haber expirado el plazo previsto por la ley;
[...]
(2)      En los casos contemplados en el apartado 1, puntos
2, 3 y
9, el procedimiento penal no se cerrará si la persona imputada o remitida a un tribunal penal lo solicita. La amnistía o la prescripción no impedirán la reapertura de un caso penal si la persona condenada lo solicita o si el fiscal presenta una propuesta de absolución.
[…]».
15.      A tenor del artículo 258:
«(1)      El asunto será juzgado por la misma formación judicial desde el principio hasta el final de la vista.
(2)      Cuando un miembro del tribunal no pueda seguir participando en el examen del asunto y deba ser sustituido, el examen se reanudará desde el principio».
16.      En el artículo 289
se lee:
«(1)      El tribunal cerrará el proceso penal en los casos contemplados en el artículo 24, apartado 1, puntos
2 a
10, y apartado 5.
(2) Cuando los motivos contemplados en el artículo 24, apartado 1, puntos
2 y
3, se revelen en la vista y la persona juzgada solicite la continuación del procedimiento, el tribunal se pronunciará mediante sentencia penal.
[…]».
II.    Hechos, litigio y preguntas prejudiciales
17.      En el año 2015, se incoó en Bulgaria un procedimiento penal contra cinco personas por la comisión de varios delitos en relación con el IVA. En ese procedimiento:
–        A. y
B. fueron acusados de haber dirigido un grupo delictivo organizado, en el sentido del artículo 321, apartado 3, del Código penal, entre marzo de
2011 y noviembre de
2012. Esa conducta está castigada con una pena privativa de libertad de cinco a quince años.
–        V., G. y D. fueron acusados de haber participado, en el mismo período, en el grupo delictivo organizado por A. y B. Esa conducta está castigada con una pena privativa de libertad de tres a diez años.
18.      A estas acusaciones se sumaron las siguientes, tipificadas en el artículo 255, apartado 3, del Código penal y castigadas con una pena privativa de libertad de tres a ocho años, más la confiscación de la totalidad o parte del patrimonio:
–        Tres delitos de declaración falsa del IVA, por valor de 633 525 euros.
–        Catorce infracciones por facturas falsas, por valor de 1 130 568 euros.
–        Fraude fiscal, por importe de 1 022 583 euros.
–        Deducciones ilegales, por un total de 1 244 274 euros.
19.      La causa fue inicialmente atribuida a un tribunal compuesto por un juez y dos jurados, que celebró cuarenta y ocho audiencias entre 2015 y
2021. En 2021, el procedimiento tuvo que reanudarse desde el principio, debido al nombramiento de un nuevo juez en sustitución del primero, que cesó en sus funciones.
20.      El nuevo tribunal, integrado por un segundo juez y otros dos jurados, celebró diez y ocho audiencias entre 2022 y
2025, la mayoría de ellas aplazadas y sin que se adoptara ninguna medida para recabar pruebas.
21.      El procedimiento hubo de reasignarse una tercera vez, por jubilación del segundo de los jueces. Fue atribuido a un tercer juez y dos nuevos jurados, que componen el tribunal de remisión.
22.      En este contexto, el tribunal remitente expone
las siguientes consideraciones:
–        «[…] es objetivamente imposible sustanciar un proceso penal ante tres instancias antes de las fechas en las que se producirá la prescripción absoluta del enjuiciamiento de la mayoría de los delitos (distintos de los relativos a la dirección de una organización delictiva). Aunque el órgano jurisdiccional remitente pudiera pronunciarse antes sobre el fondo del asunto, la prescripción absoluta se produciría sin duda antes de que la segunda o la tercera instancia pudiera pronunciarse sobre los recursos interpuestos». (5)
–        El enjuiciamiento de dos de los acusados como dirigentes de una organización delictiva implica una pena máxima de quince años de prisión. Por lo tanto, el plazo de prescripción absoluto es de veintidós años y medio y expira el 14 de mayo de
2035. Este plazo para el enjuiciamiento de las personas señaladas como dirigentes de la organización delictiva sería suficiente para que el proceso penal pudiera llevarse a cabo, incluso ante tres instancias judiciales.
–        En relación con las penas previstas para las conductas enjuiciadas,
la norma en cuya virtud «[…] el acuerdo para cometer un delito se castiga más severamente que la comisión efectiva de éste […] sería contrari[a] al principio de proporcionalidad, en la medida en que […] el carácter delictivo del acuerdo se deriva únicamente de la naturaleza delictiva de los delitos que se pretenden cometer con dicho acuerdo y que podrían cometerse en el futuro». (6)
23.      Así las cosas, el Sofiyski gradski sad (Tribunal de la ciudad de Sofía) ha acordado dirigir al Tribunal de Justicia estas preguntas prejudiciales:
«1)      ¿Se oponen el artículo 325 [TFUE] y el artículo 2, apartado 1, del Convenio
[PIF] a una ley nacional que establece una prescripción de la acción penal para los delitos contra los intereses financieros de la Unión con arreglo a la cual el plazo de prescripción viene determinado únicamente por la pena máxima prevista para un delito, y no por la complejidad fáctica y jurídica del asunto, y que no tiene en cuenta la posibilidad de un hecho fortuito a raíz del cual deba comenzar de nuevo el procedimiento penal, de modo que la aplicación de la ley nacional puede conducir a la impunidad?
2)      ¿Se opone el artículo 3, apartado 1, letra b), de la Decisión marco 2008/841 a una ley nacional en virtud de la cual el delito contemplado en el artículo 2, letra b), de dicha Decisión marco se castiga con una pena máxima de privación de libertad superior a la prevista para el delito objeto del acuerdo al que se refiere el artículo 2, letra b)?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
24.      La petición de decisión prejudicial se registró en el Tribunal de Justicia el 8 de mayo de 2025.
25.      Han presentado observaciones escritas V., el Gobierno austriaco y la Comisión Europea.
26.      El Tribunal de Justicia no ha considerado necesaria la celebración de una vista.
IV.    Análisis
27.      El tribunal de remisión plantea dos preguntas autónomas:
–        La primera tiene por objeto el régimen de prescripción de la acción penal establecido por el legislador búlgaro y su idoneidad para garantizar una represión eficaz del fraude del IVA.
–        La segunda se refiere a la justificación, desde la perspectiva del principio de proporcionalidad, de
una normativa nacional que, en determinadas circunstancias, sanciona con más severidad a quienes acuerdan cometer un delito que a quienes efectivamente lo cometen.
A.      Primera pregunta prejudicial
28.      El tribunal de remisión quiere saber si el artículo 325 TFUE y el artículo 2, apartado 1, del Convenio PIF se oponen a una normativa nacional en cuya virtud «el plazo de prescripción viene determinado únicamente por la pena máxima prevista para un delito, y no por la complejidad fáctica y jurídica del asunto, y que no tiene en cuenta la posibilidad de un hecho fortuito a raíz del cual deba comenzar de nuevo el procedimiento penal». Añade que esa ley nacional podría «conducir a la impunidad».
29.      Como ha recordado la Comisión, (7) la protección de los intereses financieros de la Unión mediante la imposición de sanciones penales es una competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros, en el sentido del artículo 4 TFUE, apartado 2. En la medida en que los plazos de prescripción y las normas relativas a su interrupción y suspensión no son objeto de una armonización detallada a escala de la Unión, su configuración corresponde en principio, a los Estados miembros. (8)
30.      El artículo 325 TFUE, apartado 1, impone a los Estados miembros el deber de luchar contra el fraude y toda actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Unión mediante medidas disuasorias y efectivas. (9)
31.      En particular, los Estados miembros están obligados a adoptar las medidas necesarias para garantizar el cobro efectivo e íntegro de los recursos propios, entre ellos los ingresos procedentes de la aplicación de un tipo uniforme a la base armonizada del IVA. (10)
32.      Los Estados miembros disponen de libertad de elección de las sanciones aplicables, que pueden ser sanciones administrativas, sanciones penales o una combinación de ambas, para garantizar la percepción de todos los ingresos procedentes del
IVA y, de este modo, proteger los intereses financieros de la Unión. Las sanciones penales pueden resultar indispensables para combatir de manera efectiva y disuasoria algunos casos graves de fraude de IVA. (11)
33.      Las conductas enjuiciadas en el procedimiento a quo podrían ser constitutivas de infracciones penales de fraude fiscal y de organización delictiva en relación con el IVA. Los importes del IVA a los que se refiere el procedimiento sumarían un importe aproximado de 4 000 000 de euros, muy por encima del montante mínimo establecido por el artículo 2, apartado 1, del Convenio
PIF para calificar de «grave» un fraude que afecte a los intereses financieros de la Unión.
34.      Por tanto, las conductas enjuiciadas en el procedimiento de origen se enmarcan en el ámbito de aplicación del artículo 325 TFUE,
apartado 1, y del artículo 2, apartado 1, del Convenio PIF.
35.      El Tribunal de Justicia ya ha declarado que el carácter efectivo y disuasorio de las medidas adoptadas por los Estados miembros para garantizar la defensa de los intereses financieros de la Unión no depende únicamente de la entidad de las sanciones penales con las que se castigan las conductas que perjudican a esos intereses, sino también de su régimen de prescripción.
36.      En cuanto al legislador nacional, le «[c]orresponde […] garantizar que el régimen nacional de prescripción en materia penal no conduzca a la impunidad de un número considerable de casos de fraude grave en materia de IVA». (12)
37.      En este asunto, conviene subrayar que:
–        No se debate (el tribunal de remisión no plantea ninguna duda al respecto) que el derecho búlgaro prevé sanciones penales efectivas y disuasorias para las infracciones penales que perjudican los intereses financieros de la Unión.
–        Tampoco se discute que, en abstracto, los plazos de prescripción de la acción penal contemplados en la legislación búlgara son adecuados, es decir, no comprometen
el carácter efectivo y disuasorio de las correlativas sanciones.
Esos plazos superan los mínimos establecidos en el artículo 12 de la Directiva
(UE)
2017/1371, (13) aun cuando ésta no sea aplicable, rationetemporis, a infracciones cometidas en 2011 y 2012.
38.      La duda del tribunal de reenvío atañe a un régimen de prescripción de la acción penal que
se aplica, indefectiblemente, transcurridos un cierto número
de años desde la comisión de las conductas enjuiciadas. Ese plazo de prescripción absoluto se fija en función de la pena máxima prevista para la infracción correspondiente, sin que pueda ampliarse bajo ninguna circunstancia.
39.      El Tribunal de Justicia se ha pronunciado sobre la fijación de plazos razonables de prescripción en materia de imposición de sanciones por las autoridades nacionales, cuando se trata de dominios en los que es de aplicación el derecho de la Unión. (14) Ha declarado, a estos efectos, lo siguiente:
–        «[…] [L]as normas nacionales que fijan los plazos de prescripción deben concebirse de modo que se establezca un equilibrio entre, por una parte, los objetivos de garantizar la seguridad jurídica y la tramitación de los asuntos dentro de un plazo razonable como principios generales del derecho de la Unión y, por otra parte, la aplicación efectiva y eficaz del [derecho de la Unión]». (15)
–        «Para determinar si un régimen nacional de prescripción establece ese equilibrio, ha de tomarse en consideración la totalidad de los elementos de ese régimen […], entre los que figuran, en particular, la fecha a partir de la cual se inicia el plazo de prescripción, la duración de dicho plazo y la regulación de la suspensión o interrupción de éste». (16)
–        Puede, asimismo, admitirse como elemento relevante la complejidad del análisis requerido por el asunto. (17)
40.      Partiendo de estas premisas, ante todo hay que despejar las dudas sobre la validez de un plazo de prescripción absoluto, considerado en sí mismo. Esa modalidad de plazo figura, por ejemplo, en el Reglamento (CE, Euratom) n.º 2988/95, (18) que atañe a la protección de los intereses financieros de la Unión.
41.      El artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n.º 2988/95 establece un «[…] plazo de prescripción absoluto [que] contribuye a reforzar la seguridad jurídica de los operadores económicos impidiendo que la prescripción de las diligencias correspondientes a una irregularidad pueda verse retrasada indefinidamente […]». (19)
42.      Coincido con la Comisión en que, a falta de una armonización más detallada, no vulnera el derecho de la Unión la mera ausencia, en la norma nacional, de una regla que condicione la aplicabilidad del plazo de prescripción absoluto de la acción penal a la complejidad del procedimiento judicial.
43.      Lógicamente, será preciso que aquel plazo sea lo suficientemente largo como para permitir que
la conducta sea juzgada por un tribunal, teniendo en cuenta, en particular, la duración media de los procedimientos judiciales. (20)
44.      En mi opinión, un plazo de prescripción absoluto de quince años, como el establecido en el derecho búlgaro, es razonable y suficiente. Lo es, aunque su cómputo abarque desde la incoación del proceso penal hasta la sentencia definitiva, esto es, comprenda
todas las instancias. (21) En quince años se puede llegar al final de un proceso penal por infracciones como las aquí enjuiciadas. Como indica la Comisión, ese plazo sobrepasa considerablemente el plazo de prescripción correlativo previsto en la Directiva 2017/1371. (22)
45.      Con todo, admitida la razonabilidad, en abstracto, del plazo, hay que procurar que su puesta en práctica no favorezca la impunidad y, en consecuencia, no merme la eficacia y el carácter disuasorio de las medidas que deben garantizar la protección de los intereses financieros de la Unión.
46.      En esta línea, el Tribunal de Justicia ha valorado si la aplicación de las disposiciones nacionales en materia de la prescripción penal tiene como consecuencia que, en un número considerable de asuntos, hechos constitutivos de fraude grave queden impunes. Así podrá suceder si, por regla general, los hechos habrán prescrito antes de que la sanción penal prevista por la ley pueda imponerse mediante una resolución judicial definitiva. En tal hipótesis, las medidas establecidas por el derecho nacional para combatir el fraude y las actividades ilícitas que afectan a los intereses financieros de la Unión podrían no ser efectivas ni disuasorias. (23)
47.      Sin embargo, nada revela que el plazo de prescripción controvertido en este litigio comporte, por regla general, la impunidad efectiva en un número considerable de asuntos penales tramitados en los tribunales búlgaros por infracciones penales que afecten a los intereses financieros de la Unión.
48.      Más bien, todo parece indicar que, en este caso,
la prescripción de la acción penal sólo afectaría a algunas de las conductas enjuiciadas por el tribunal a quo (24) y que la eventual impunidad de (una parte de) esas conductas se vincula a factores singulares, ligados a problemas y dificultades circunstanciales que afectan al propio tribunal de reenvío.
49.      En efecto, la secuencia de vicisitudes que describe el auto de reenvío, a la que antes me he referido, (25) pone de relieve que el retraso en la tramitación de este procedimiento penal se debe, como alega la Comisión, a una cierta «ineficacia sistémica» del propio tribunal. (26)
50.      No constan en los autos datos expresivos de que, no ya la generalidad de los tribunales búlgaros que conocen de causas penales similares, sino, cuando menos, un número significativo de esos mismos tribunales encuentren en el régimen de prescripción de la acción penal un obstáculo sistemático para enjuiciar definitivamente conductas que afecten a los intereses financieros de la Unión.
51.      En estas circunstancias, no concurren, en mi opinión, las condiciones requeridas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para apreciar la existencia de un riesgo sistémico de impunidad respecto a las infracciones de fraude grave que afecte a los intereses financieros de la Unión. La primera pregunta prejudicial merece, pues, una respuesta negativa.
B.      Segunda pregunta prejudicial
52.      El tribunal de remisión abriga dudas acerca de si el artículo 3, apartado 1, letra b), de la Decisión marco 2008/841 permite que el «acuerdo» celebrado para la comisión de un delito, en el sentido del artículo 2, letra b), de la misma Decisión marco, se castigue más severamente (hasta quince años de prisión) que la comisión del delito objeto de dicho acuerdo (hasta ocho años de prisión).
53.      Recordaré que, en el procedimiento penal a quo, se dirime la responsabilidad criminal de:
–        A. y B., acusados de dirigir una organización delictiva constituida con el fin de cometer fraudes en materia de IVA; conducta castigada con una pena de prisión de cinco a quince años;
–        V., G. y D., acusados de participar en esa organización delictiva; conducta sancionada con una pena de tres a diez años de privación de libertad.
54.      A las cinco personas encausadas se les imputa, además, la comisión de un fraude fiscal que puede ser castigado con pena de prisión de tres a ocho años.
55.      El artículo 2 de la Decisión marco 2008/841 impone a los Estados miembros la obligación de tipificar como delito uno o ambos de los siguientes tipos de conducta relacionados con una organización delictiva:
–        la participación activa en las actividades ilícitas de la organización;
–        el acuerdo
«con una o más personas para
proceder a una actividad que, de ser llevada a cabo, suponga la comisión de los delitos considerados en el artículo 1 [de la misma Decisión marco] […]». Tales delitos son los «sancionables con una pena privativa de libertad […]
de un máximo de al menos cuatro años o con una pena aún más severa […]». (27)
56.      Por su parte, el artículo 3, apartado 1, de la Decisión marco
2008/841 exige a los Estados miembros que adopten las medidas necesarias para garantizar que:
–        El delito contemplado en el artículo 2, letra a), sea punible con una pena máxima de reclusión de «al menos entre dos y cinco años».
–        El delito contemplado en el artículo 2, letra b), sea punible «con la misma pena máxima de reclusión que el delito que constituye el objetivo de la conspiración o con una pena máxima de prisión de al menos entre dos y cinco años».
57.      El legislador búlgaro ha optado por la segunda de las posibilidades ofrecidas por el artículo 3, apartado 1, letra b): la pena máxima de reclusión prevista en el Código penal para el fraude del IVA es de ocho años, mientras que la contemplada para la formación o dirección de un grupo delictivo constituido para defraudar el IVA llega hasta los quince años.
58.      Así las cosas, se plantea un doble interrogante:
–        por un lado, si el artículo 3, apartado 1, letra b), de la Decisión marco 2008/841 consiente que el acuerdo para defraudar el IVA se castigue con una pena (quince años) superior a la prevista para la comisión de ese delito fiscal (ocho años);
–        por otro lado, si, en cualquier caso, una normativa nacional puede sancionar aquel acuerdo con una pena máxima
superior a los cinco años, toda vez que la segunda de las alternativas contempladas en el artículo 3, apartado 1, letra b), se refiere a una pena máxima de prisión de «al menos entre dos y cinco años».
1.      La «pena máxima de reclusión de al menos entre dos y cinco años» del artículo 3, apartado 1, letra b), de la Decisión marco 2008/841
59.      La Decisión marco
2008/841 figura entre los actos adoptados sobre la base del artículo 31 TUE, apartado 1, cuyas disposiciones se reprodujeron en el artículo 83 TFUE, apartado 1, párrafo primero. Esa Decisión marco contiene disposiciones mínimas relativas a las sanciones aplicables a los delitos comprendidos en el ámbito de la delincuencia organizada. (28)
60.      En el estado actual del derecho de la Unión, el derecho penal de los Estados miembros no es objeto de medidas generales de armonización. En concreto, la apreciación del grado de gravedad de un delito «[…] debe llevarse a cabo teniendo en cuenta las opciones elegidas, en el marco del sistema penal del Estado miembro de que se trate, en cuanto a la identificación de los delitos que más atentan contra el ordenamiento jurídico de la sociedad». (29)
61.      El Gobierno austriaco ha traído a colación las dificultades que las diferencias entre las tradiciones jurídicas y los sistemas penales nacionales han planteado en los debates habidos en el Consejo sobre numerosos actos legislativos de la Unión en el ámbito del derecho penal sustantivo. (30) Dificultades que están en el origen de la posición de principio adoptada por el Consejo en sus «Conclusiones […] sobre el enfoque que debe seguirse para la aproximación de las penas». (31)
62.      Según este documento, que formaliza el enfoque adoptado por el Consejo en diferentes Decisiones marco anteriores al Tratado de Lisboa:
–        La aproximación de las sanciones no debería obstar a que los Estados miembros preserven la coherencia de sus sistemas nacionales. (32)
–        Si las propuestas de (futuros) instrumentos jurídicos contuvieran disposiciones que determinasen los elementos constitutivos mínimos de los delitos, debía considerarse la posibilidad de fijar un grado mínimo para las penas máximas aplicables a los delitos en el derecho nacional. (33)
63.      A estos efectos, el Consejo estableció un sistema de grados de sanciones, (34) especificando que se trataba de grados mínimos, y que nada impedía a los Estados miembros ir más allá de esos grados en su legislación nacional. (35)
64.      Este sistema de penas máximas mínimas, que, como alega la Comisión, se ajusta al principio de aproximación mínima, de conformidad con el artículo 83 TFUE, apartado 1, (36) ha sido utilizado regularmente por el Consejo en numerosas Decisiones marco. (37) De su espíritu y de su práctica se desprende que los Estados miembros son libres para establecer en sus respectivos sistemas nacionales penas máximas superiores a las previstas en la Decisión marco
2008/841.
65.      No me resisto a observar, sin embargo, que la fórmula lingüística utilizada por el legislador no es especialmente afortunada.
66.      En efecto, la locución «pena máxima de reclusión de al menos entre dos y cinco años», (38) utilizada por el artículo 3, apartado 1, de la Decisión marco 2008/841, resiste con dificultad los rigores de la lógica, como demuestra el propio desconcierto del tribunal de remisión. (39)
67.      Una «pena máxima» condicionada por un «al menos» deja abierta de tal manera su extensión ultra limen que no puede ser una pena máxima. En consecuencia, los Estados miembros podrían ampliarla.
68.      Si la condición «al menos» se matiza inmediatamente refiriéndola, no a un plazo concreto, sino a una horquilla temporal en la que debe comprenderse la extensión de la pena, esta última no podría ampliarse más allá del límite superior de la horquilla, que constituiría
entonces (para la pena) el nivel máximo permitido. Los Estados miembros, por tanto, sólo podrían determinar la extensión de la pena entre los extremos de la horquilla, sin superar el extremo superior.
69.      Cabe
entender, sin embargo, como ha sugerido el Gobierno austriaco, (40) que el mínimo impuesto a la pena máxima se cifra en el intervalo comprendido en la horquilla («entre dos y cinco años») y que, por lo tanto, la pena puede extenderse más allá de ese arco de tiempo. Los Estados miembros podrían, así, ampliar la pena máxima sumando intervalos superiores.
70.      Esta interpretación, ciertamente alambicada, es la que mejor se compadece con el principio de aproximación mínima
del derecho de la Unión en el ámbito penal. Y es, también, en cierto modo, la que mejor hace justicia a la facultad reconocida a los Estados miembros para decidir en último término el límite máximo de las penas que desean establecer.
71.      El derecho de la Unión permite a los Estados miembros cumplir con su obligación de fijar un máximo ofreciéndoles la posibilidad de que tal máximo pueda ser, en el supuesto que nos ocupa, únicamente de dos años o de cualquier otro plazo hasta los cinco. Sin limitarles, por supuesto, la capacidad para decidirse por cualquier otro plazo superior al delimitado por la horquilla «entre dos y cinco años».
72.      En consecuencia, a mi juicio, el artículo 3, apartado 1, letra b), de la Decisión marco 2008/841 no se opone a una normativa nacional que sancione el acuerdo al que se refiere el artículo 2, letra b), de la misma Decisión marco con una pena máxima de privación de libertad superior a la prevista para el delito objeto del acuerdo en cuestión.
73.      En cualquier caso, habría que tener en cuenta la doctrina sentada por el Tribunal de Justicia: el órgano jurisdiccional nacional no está obligado a abstenerse de aplicar una disposición del derecho nacional incompatible con las disposiciones de una Decisión marco que carecen de efecto directo. (41)
2.      Diferencia entre las sanciones asignadas al acuerdo para delinquir y a la comisión del delito acordado. Proporcionalidad
74.      Queda, en fin, por resolver si el artículo 3, apartado 1, letra b), de la Decisión marco 2008/841 consiente que el acuerdo para defraudar el IVA se castigue en el derecho búlgaro con una pena (quince años) superior a la prevista para la comisión de ese delito fiscal (ocho años).
75.      El tribunal de remisión considera que una respuesta afirmativa sería contraria al principio de proporcionalidad. (42)
76.      No comparto este planteamiento.
77.      Ciertamente, a primera vista podría parecer desproporcionado
que el acuerdo para cometer un delito (entendido como un acto preparatorio del delito ulterior) se castigara más rigurosamente que la efectiva comisión de este último. (43)
78.      Sin embargo, el artículo 2, letra b), de la Decisión marco 2008/841, que atiende al fenómeno de la delincuencia organizada, se refiere al supuesto de «un acuerdo […] para proceder a una actividad que, de ser llevada a cabo, suponga la comisión de delitos». (44)
79.      En el contexto de la lucha contra la delincuencia organizada, que, insisto, es el propio de la Decisión marco 2008/841, resulta razonable que se castigue con la mayor severidad la erección de estructuras organizativas dirigidas al ejercicio sistemático de actividades criminales.
80.      No es lo mismo el acuerdo ocasional para cometer un único delito que el acuerdo para llevar a cabo de manera estable y organizada, mediante una asociación estructurada de varias personas durante un cierto período de tiempo, la comisión de actos delictivos.
81.      Sin necesidad de que «participe en la ejecución de la actividad» delictiva, según previene el artículo 2, letra b), de la Decisión marco 2008/841, quien acuerda constituir con otros una organización criminal:
–        Pudiera ser responsable de los delitos cometidos por otros al amparo de esa organización, bien sea de modo indirecto, bien a título de inductor de aquéllos.
–        Es, en todo caso, responsable, directa y principalmente, del delito consistente en la creación de una estructura dirigida a facilitar la comisión efectiva de actos criminales que acaso no habrían podido ejecutarse
de no haber contado sus autores materiales con el amparo de la organización criminal.
82.      En términos abstractos, pues, considero que el acuerdo para constituir una organización criminal puede merecer un reproche penal mayor que el reservado para la comisión de delitos concretos en el ámbito de esa organización.
83.      Decidir qué alcance ha de tener ese reproche penal es algo que compete al legislador nacional, dentro de los márgenes ya analizados. Su juicio sobre la proporcionalidad entre el delito y la pena debe prevalecer, a menos que, de modo manifiesto, desborde los límites de la racionalidad.
84.      En cualquier caso, coincido con la Comisión en que la apreciación de la proporcionalidad de una sanción en concreto debe efectuarse a la vista de las circunstancias específicas de cada caso. (45)
85.      Atañe al tribunal de reenvío determinar si, atendidas, por un lado, las características de la organización criminal constituida a raíz del acuerdo entre A. y
B., y, por otra parte, el grado en que la existencia de esa organización ha sido condición necesaria para la comisión de los delitos imputados a V., G. y
D., la conducta de A. y
B. es acreedora de una sanción penal más severa que la prevista para los otros tres imputados. En esa apreciación, por lo demás, no puede prescindirse de
que a A. y
B. se les reprocha, también, la dirección de la organización criminal creada a raíz del acuerdo concluido entre ambos.
V.      Conclusión
86.      A tenor de lo expuesto, propongo responder a las preguntas del Sofiyski gradski sad (Tribunal de la ciudad de Sofía, Bulgaria) en estos términos:
«1)      El artículo 325 TFUE y el artículo 2, apartado 1, del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas
deben interpretarse en el sentido de que
no se oponen a una ley nacional que establece un plazo absoluto de prescripción de la acción penal para los delitos contra los intereses financieros de la Unión, determinado únicamente por la pena máxima prevista para el delito en cuestión, de modo que sea de quince años para los actos punibles con una pena privativa de libertad de más de diez años y de diez años para los actos punibles con una pena privativa de libertad de más de tres años.
2)      El artículo 3, apartado 1, letra b), de la Decisión marco 2008/841/JAI del Consejo, de 24 de octubre de 2008, relativa a la lucha contra la delincuencia organizada,
debe interpretarse en el sentido de que
no se opone a una ley nacional en cuya virtud la conducta de una persona consistente en un acuerdo para proceder a una actividad que, de ser llevada a cabo, suponga la comisión de delitos considerados en el artículo 1 de la mencionada Decisión marco se castiga con una pena máxima de privación de libertad superior a la prevista para la comisión de alguno de esos delitos».
1      Lengua original: español.
i      La denominación del presente asunto es ficticia. No se corresponde con el nombre de ninguna parte en el procedimiento.
2      Establecido por acto del Consejo de 26 de julio de 1995 sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea (DO 1995, C 316, p. 48). En lo sucesivo, «Convenio PIF».
3      Decisión marco del Consejo de 24 de octubre de 2008 relativa a la lucha contra la delincuencia organizada (DO 2008, L 300, p. 42).
4      El empleo, en la versión española, del término «conspiración» no se corresponde con el resto de versiones lingüísticas que he consultado. Estas últimas utilizan los vocablos «accord» (francesa), «agreement» (inglesa), «intesa» (italiana), «acordo» (portuguesa), «acordul» (rumana), «Vereinbarung» (alemana), «overeengekomen» (neerlandesa). El término «conspiración» de la versión española debe entenderse, pues, por «acuerdo», que es la expresión utilizada en el artículo
2, letra b), de la Decisión marco
2008/841.
5      Apartado 29 del auto de reenvío.
6      Apartado 52 del auto de reenvío.
7      Apartado 9 de las observaciones escritas de la Comisión.
8      En el ejercicio de esta competencia, los Estados miembros están obligados a respetar las obligaciones que les incumben en virtud del derecho de la Unión. Ver, en este sentido, la sentencia de 26 de febrero de 2019, Rimšēvičs y BCE/Letonia (C‑202/18 y C‑238/18; EU:C:2019:139), apartado 57.
9      Sentencia de 21 de diciembre de 2021, Euro Box Promotion y otros (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 y C‑840/19; EU:C:2021:1034), apartado 181, con cita de jurisprudencia.
10      Sentencia de 5 de diciembre de 2017, M. A. S. y M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), apartados 31 y 32, con cita de jurisprudencia.
11      Sentencia de 8 de septiembre de 2015, Taricco y otros (C‑105/14; EU:C:2015:555),
apartado 39, con cita de jurisprudencia.
12      Sentencia de 5 de diciembre de 2017, M. A. S. y M. B. (C 42/17, EU:C:2017:936)., apartado 41.
13      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2017, sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del derecho penal (DO 2017, L 198, p. 29).
14      Sentencia de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47); en lo sucesivo, «sentencia Whiteland Import Export»;
apartado 48. En aquel asunto se trataba de una infracción a las normas de competencia.
15      Sentencia Whiteland Import Export apartado 49.
16      Sentencia Whiteland Import Export,
apartado 50.
17      Sentencia Whiteland Import Export,
apartado 51.
18      Reglamento del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO 1995, L 312, p. 1).
19      Sentencia de 6 de febrero de 2025, Emporiki Serron — Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton (C‑42/24, EU:C:2025:56), apartado 40, con cita de jurisprudencia.
20      Apartado 17 de las observaciones escritas de la Comisión.
21      Apartado 18 de las observaciones escritas de la Comisión.
22      Apartado 19 de las observaciones escritas de la Comisión.
23      Sentencia de 8 de septiembre de 2015, Taricco y otros (C 105/14; EU:C:2015:555), apartado 47.
24      Según
el tribunal de reenvío, el plazo aún restante (hasta 2035) sería suficiente para juzgar en tres instancias la causa contra los acusados como dirigentes de la organización delictiva.
25      Puntos
19 a
21 de estas conclusiones.
26      Observaciones escritas de la Comisión, apartado 20.
27      Contrariamente al planteamiento del tribunal de remisión (apartados 47 y
48 del auto de reenvío), la Comisión considera que el objeto del «acuerdo» del artículo
2, letra b), de la Decisión marco 2008/841 es la comisión de delitos y no, necesariamente, la constitución de una organización delictiva (apartado 30 de las observaciones escritas de la Comisión). Si esto fuera así, la conducta de A. y B. sería más bien la contemplada en la letra a) del artículo
2 de la Decisión marco 2008/841, de manera que resultaría impertinente la aplicación del artículo
3, apartado 1, letra b), de la misma Decisión marco, cuya interpretación es el objeto de la segunda pregunta prejudicial. A mi juicio, con independencia de que, como admite la Comisión, el «acuerdo» puede ser también el que tenga por objeto la constitución de una organización delictiva, lo relevante es que, bien por la vía de la letra a), bien por la vía de la letra b), ambas del artículo
2 de la Decisión marco 2008/841, el artículo
3, apartado 1, letras a) y b), permite que se castigue más severamente el acuerdo para constituir una organización delictiva, o para cometer un delito, que la comisión del delito acordado.
28      Sentencia de 28 de noviembre de 2024, PT (Acuerdo entre el fiscal y el autor de una infracción) (C‑432/22, EU:C:2024:987), apartado 38.
29      En este sentido, sentencia de 6 de julio de 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Delito de especial gravedad) (C‑402/22, EU:C:2023:543), apartado 38.
30      Apartado 24 de las observaciones escritas del Gobierno austriaco.
31      Documento n.º 9141/02 del Consejo, de
27 de mayo de 2002; en lo sucesivo, «Conclusiones del Consejo».
32      Conclusiones del Consejo, punto
3, párrafo cuarto: «A la hora de estudiar el modo de aproximar las sanciones penales en determinados ámbitos es preciso tener presentes las diferentes tradiciones jurídicas de los Estados miembros. Para que los Estados miembros puedan mantener la coherencia de sus regímenes nacionales de penas, se requiere cierta flexibilidad en la aproximación de las sanciones penales».
33      Conclusiones del Consejo, punto
3, párrafo quinto: «En los casos en que las propuestas de adopción de instrumentos jurídicos con arreglo al Título VI del TUE contienen disposiciones sobre elementos mínimos constitutivos de delitos penales, se examina la posible necesidad de establecer un grado mínimo de las penas máximas aplicables a los delitos de que se trata de conformidad con el Derecho nacional ».
34      Dicho sistema, que figura en el punto
3, párrafo octavo, de las Conclusiones del Consejo, se articula en cuatro grados:
Grado 1: penas de un máximo de al menos entre uno y tres años de prisión.
Grado 2: penas de un máximo de al menos entre dos y cinco años de prisión.
Grado 3: penas de un máximo de al menos entre cinco y diez años de prisión.
Grado 4: penas de un máximo de al menos diez años de prisión (casos en los que se requieran penas muy severas).
35      Conclusiones del Consejo, punto
3, párrafo noveno: «[…] Cabe destacar que los límites mencionados son límites mínimos y que nada impide que los Estados miembros superen dichos niveles en su legislación nacional».
36      Apartado 34 de las observaciones escritas de la Comisión.
37      Entre las muchas mencionadas por el Gobierno austriaco en la nota a pie n.º 37 de sus observaciones escritas, cabe citar el artículo
4, apartado 2, de la Decisión marco
2003/568/JAI del Consejo, de 22 de julio de 2003, relativa a la lucha contra la corrupción en el sector privado (DO 2003, L 192, p. 54); y el artículo
3, apartado 2, de la Decisión marco
2008/913/JAI del Consejo, de 28 de noviembre de 2008, relativa a la lucha contra determinadas formas y manifestaciones de racismo y xenofobia mediante el derecho penal (DO 2008, L 328, p. 55).
38      Una fórmula que, plena de sentido cuando se trata de establecer penas mínimas, no es la más indicada, a mi juicio, tratándose de penas máximas.
39      Apartados
56 a
74 del auto de reenvío.
40      Apartado 32 de las observaciones escritas del Gobierno austriaco.
41      Sentencia de 24 de junio de 2019, Poplawski (C‑573/17, EU:C:2019:530), punto
2 del dispositivo.
42      Apartado 52 del auto de reenvío, transcrito en el punto 22
de estas conclusiones.
43      La conspiración para cometer un delito suele castigarse, por lo general, con una pena inferior a la de este último. Sin embargo, hay que distinguir entre la conspiración para cometer un delito en concreto y la infracción consistente en la creación o dirección de una asociación para delinquir, dotada de una organización con cierta consistencia y permanencia.
44      Cursiva añadida.
45      Apartado 39 de las observaciones escritas de la Comisión.