61997CC0394_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 Bij beschikking van 5 november 1997 heeft de Helsingin käräjäoikeus het Hof drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van verordening (EEG) nr. 918/83 van de Raad van 28 maart 1983 betreffende de instelling van een communautaire regeling inzake douanevrijstellingen(1) (hierna: "verordening"), en van richtlijn 69/169/EEG van de Raad van 28 mei 1969 inzake de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen met betrekking tot de vrijstellingen van omzetbelastingen en accijnzen die bij invoer worden geheven in het internationale reizigersverkeer(2) (hierna: "richtlijn").
De verwijzende rechter wenst van het Hof met name te vernemen, of bovengenoemde bepalingen aldus moeten worden uitgelegd, dat zij eraan in de weg staan dat om redenen van algemeen belang absoluut wordt verboden dat ingezetenen van Finland na een reis van korte duur in een derde land bij hun terugkeer alcoholische dranken invoeren.
De toepasselijke bepalingen
De communautaire regeling
2 Titel XI van de verordening regelt de douanevrijstellingen die de lidstaten verlenen voor goederen die deel uitmaken van de persoonlijke bagage van reizigers die uit derde landen komen. Ingevolge artikel 45 genieten die goederen vrijstelling voor zover het invoer betreft waaraan elk handelskarakter vreemd is. In lid 2 van dit artikel wordt verklaard, dat onder "invoer waaraan elk handelskarakter vreemd is" wordt verstaan invoer die een incidenteel karakter draagt, en uitsluitend betrekking heeft op goederen bestemd voor persoonlijk gebruik van de reizigers dan wel voor gebruik door leden van hun gezin of bestemd om ten geschenke te worden aangeboden, mits "uit de aard of de hoeveelheid der goederen geen commerciële bijbedoelingen blijken".
Voor sommige categorieën producten beperkt artikel 46 de vrijstelling tot bepaalde hoeveelheden. Voor alle andere goederen, waaronder het product dat in deze zaak aan de orde is (bier), wordt daarentegen vrijstelling verleend tot de totale waarde bepaald in artikel 47. Die totale waarde is op 175 ECU bepaald bij verordening nr. 355/94, die bovengenoemde verordening heeft gewijzigd.
3 De negende overweging van de considerans van de verordening is in casu van bijzonder belang. Daarin wordt verklaard, dat "de bepalingen van deze verordening geen beletsel vormen voor de toepassing door de lidstaten van verboden of beperkingen van in- of uitvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de bescherming van de gezondheid en het leven van personen en dieren of de instandhouding van planten, de bescherming van nationale rijkdommen met artistieke, historische of archeologische waarde of de bescherming van de industriële of commerciële eigendom".
4 Artikel 1 van de richtlijn betreffende het internationale reizigersverkeer, zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 94/4, bepaalt dat goederen die deel uitmaken van de persoonlijke bagage van reizigers die uit derde landen komen, zijn vrijgesteld van omzetbelastingen en accijnzen die bij invoer worden geheven, mits het invoer betreft waaraan elk handelskarakter vreemd is, en de totale waarde van die goederen per persoon niet meer dan 175 ECU bedraagt.
Artikel 3 van de richtlijn neemt ter zake van de "invoer waaraan elk handelskarakter vreemd is", de in de verordening gegeven definitie over.
5 Ingevolge artikel 4 van de richtlijn mogen de lidstaten kwantitatieve beperkingen instellen met betrekking tot de vrijgestelde invoer van bepaalde alcoholische dranken. Die beperkingen komen overeen met bovengenoemde, in de verordening bepaalde beperkingen. De richtlijn bevat echter evenmin een kwantitatieve beperking met betrekking tot de invoer van bier; daarvoor geldt de algemene beperking van artikel 1, die op basis van de waarde van de goederen wordt berekend.
6 Wat het intracommunautaire reizigersverkeer betreft, staat richtlijn 92/12/EEG van de Raad van 25 februari 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop(3), de lidstaten toe, te bepalen vanaf welke hoeveelheid de door particulieren ingevoerde producten worden geacht voor "commerciële doeleinden" te zijn bestemd (artikel 9). Voor bier mag die hoeveelheid niet minder dan 110 liter bedragen.
7 Verder dient melding te worden gemaakt van titel IX, "Belastingen", van bijlage XV bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond(4); daarbij wordt aan de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden de mogelijkheid geboden "onder de voorwaarden van artikel 26 van richtlijn 92/12/EEG kwantitatieve beperkingen [te] handhaven voor de invoer van sigaretten en andere tabaksproducten, gedistilleerde dranken, wijn en bier uit de andere lidstaten"(5). Voor bier wordt de invoer beperkt tot 15 liter. Verder wordt daarin bepaald, dat Finland en Zweden "alle nodige maatregelen [nemen] om te verzekeren dat invoer van bier uit derde landen niet onderworpen is aan gunstiger voorwaarden dan invoer van dergelijke producten uit andere lidstaten".
Artikel 26 van richtlijn 92/12 is vervangen bij richtlijn 96/99/EG van de Raad van 30 december 1996.(6) Volgens het nieuwe artikel 26 mag Finland in het intracommunautaire handelsverkeer in alcoholische dranken bepalingen toepassen die afwijken van het gemeenschappelijke stelsel van vrijstellingen van accijnzen. In de derde alinea van lid 1 van dat artikel wordt inzonderheid bepaald, dat wanneer de betrokken producten door ingezetenen van Finland worden ingevoerd, de vrijstelling mag worden beperkt tot reizigers die het Finse grondgebied gedurende een periode van meer dan 24 uur hebben verlaten. Voor zover kan worden nagegaan, heeft Finland evenwel nog geen gebruik gemaakt van die mogelijkheid.
8 In de communautaire regeling van de commerciële invoer uit derde landen, en inzonderheid in de krachtens artikel 113 EG-Verdrag vastgestelde verordeningen, zijn bepalingen te vinden met dezelfde inhoud als de negende overweging van de considerans van de verordening. In artikel 1, lid 2, van verordening (EG) nr. 519/94 van de Raad van 7 maart 1994 betreffende de gemeenschappelijke regeling voor de invoer uit bepaalde derde landen en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 1765/82, (EEG) nr. 1766/82 en (EEG) nr. 3420/83(7), wordt bepaald, dat de invoer van producten van oorsprong uit de in bijlage I genoemde derde landen vrij is en dus aan geen enkele kwantitatieve beperking is onderworpen, onverminderd de maatregelen die op grond van titel V kunnen worden genomen, en de kwantitatieve contingenten van bijlage II. In bijlage I worden onder andere Estland en Rusland genoemd. Artikel 19 van verordening nr. 519/94 bepaalt evenwel, dat deze verordening geen beletsel vormt voor de vaststelling of toepassing door de lidstaten van invoerverboden die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van, onder meer, bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid en de gezondheid.(8)
De nationale regeling
9 De van oudsher restrictieve Finse wettelijke regeling betreffende de invoer van alcoholische dranken, die bestaat uit de alcoholwet (alkoholilaki)(9) en het decreet betreffende alcoholische dranken en aquavit(10), is de laatste jaren herhaaldelijk gewijzigd. Volgens de regeling die van 1992 tot 1994 van kracht was, mocht slechts naar aanleiding van een reis naar het buitenland die meer dan 24 uur had geduurd, een kleine hoeveelheid alcoholische dranken voor persoonlijk gebruik met vrijstelling van douanerechten worden ingevoerd. Wegens de toetreding tot de Europese Unie werd in 1995 een bijzondere regeling betreffende de invoer uit de lidstaten vastgesteld en werd de beperking betreffende de duur van de reis afgeschaft voor invoer uit landen die geen lid zijn van de Unie.
10 In 1996 werd de regeling nogmaals gewijzigd, doch deze keer werd zij restrictiever gemaakt. Volgens het nieuwe artikel 10 van de alcoholwet, dat bij wet nr. 287/96 is ingevoerd, mag het recht van personen die uit landen buiten de Europese Economische Ruimte komen, om naar aanleiding van reizen van korte duur voor eigen gebruik alcoholische dranken in te voeren, bij decreet worden beperkt uit hoofde van bescherming van de openbare orde, de openbare veiligheid en de gezondheid. Daarop werd het decreet betreffende alcoholische dranken en aquavit, gewijzigd bij decreet nr. 288 van 1996. Ingevolge het nieuwe artikel 8, dat van kracht was ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, mochten ingezetenen van Finland geen alcoholische dranken in Finland binnenbrengen wanneer: a) zij met andere verkeersmiddelen dan het vliegtuig naar Finland terugkeerden uit een land buiten de Europese Economische Ruimte; b) de reis 20 uur of minder had geduurd. De nieuwe bepalingen traden in werking op 1 mei 1996.
11 Ter rechtvaardiging van de wijzigingen van de Finse regeling werden in de voorstukken van wet nr. 287/96 een aantal feitelijke omstandigheden aangevoerd. Allereerst werd erop gewezen, dat de belangstelling van de Finse consumenten voor de in de buurlanden (Rusland en Estland) verkochte producten te wijten was aan het verschil tussen de prijs van alcoholische dranken in Finland en de prijs van dergelijke dranken in de betrokken derde landen. Verder werd gepreciseerd, dat de toepassing van de vrijstellingsregeling ernstige problemen van openbare orde en volksgezondheid had veroorzaakt: in het grensgebied werd een aanzienlijke stijging van de met alcoholverbruik verbonden misdrijven, de geweldplegingen, de zelfdodingen en de gevallen van het in dronken toestand besturen van auto's vastgesteld. Bovendien vonden in die gebieden steeds meer zogenoemde "rode markten" plaats, waarop uit Rusland en Estland terugkerende Finse onderdanen op onwettige wijze alcoholische dranken verkochten op straat. Vastgesteld werd, dat sedert de afschaffing van de aan de duur van de reis gerelateerde beperkingen, het alcoholverbruik in het algemeen aanzienlijk was gestegen ten opzichte van de voorgaande jaren. Al die omstandigheden werden geacht de verwezenlijking van het door de Finse autoriteiten met strenge beschermende maatregelen nagestreefde doel, beteugeling van het alcoholverbruik, in gevaar te brengen. Daaraan werden nog een aantal argumenten van economische aard toegevoegd, zoals de daling van de verkoop van alcoholhoudende producten in het oosten van Finland en de daling van de belastinginkomsten als gevolg van de stijging van de invoer van producten die niet aan belastingen of douanerechten onderworpen waren.
De feiten en de prejudiciële vragen
12 Op 14 juni 1997 ging Heinonen, die de Finse nationaliteit heeft, te Helsinki aan boord van een lijnschip naar Tallinn (Estland). Hij keerde nog dezelfde dag terug na een reis van in totaal ongeveer 12 uur. Bij zijn terugkeer in Finland werd Heinonen door de douane gecontroleerd en daarbij werd vastgesteld, dat hij 19 blikjes bier van 0,33 liter bij zich had. De douanebeambten dienden een klacht tegen hem in, met het verzoek hem tot betaling van een geldboete van 721 FIM te veroordelen wegens onwettige invoer in Finland van een geringe hoeveelheid alcoholische dranken. Verder namen zij de betrokken hoeveelheid bier in beslag.
13 Op 16 juni 1997 zond Heinonen de procureur van de republiek een brief waarin hij opkwam tegen dat proces-verbaal van de douane. Daarop bracht de procureur de zaak voor de Helsingin käräjäoikeus, waar hij vorderde, Heinonen overeenkomstig de artikelen 82 en 95 van de alcoholwet te veroordelen tot betaling van een geldboete wegens onwettige invoer van alcoholische dranken en de inbeslagneming van die dranken te bevestigen. Voor de Helsingin käräjäoikeus voerde verdachte te zijner verdediging aan, dat de Finse bepalingen onverenigbaar waren met het gemeenschapsrecht, volgens hetwelk hij de in zijn persoonlijke bagage aanwezige hoeveelheid drank vrij mocht invoeren.
14 Daarop heeft de Helsingin käräjäoikeus het Hof bij beschikking van 5 november 1997 de volgende prejudiciële vragen gesteld:
"1) Kunnen de verordening inzake de douanevrijstellingen en de richtlijn inzake het internationale reizigersverkeer aldus worden uitgelegd, dat zij niet eraan in de weg staan dat de lidstaten de invoer van bier en andere alcoholische dranken door reizigers beperken op de in de negende overweging van de considerans van de verordening inzake de douanevrijstellingen en artikel 36 EG-Verdrag genoemde gronden of op andere dwingende gronden verband houdend met het algemeen belang?
2) Kunnen de in punt IV. 6, sub a tot en met h, van de verwijzingsbeschikking uiteengezette feiten om reden waarvan de lidstaat die beperkingen heeft ingevoerd, meebrengen dat die beperkingen verenigbaar zijn met de in de eerste vraag genoemde verordening en richtlijn?
3) Kan een aan de reisduur gerelateerde beperking van de invoer van alcoholische dranken - waaronder bier - door reizigers verenigbaar worden geacht met bovengenoemde verordening en richtlijn?"
De eerste prejudiciële vraag
15 Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de Finse rechter in wezen van het Hof te vernemen, of de in de verordening en de richtlijn neergelegde bepalingen betreffende de invoer met vrijstelling van douanerechten van goederen die voor persoonlijk gebruik zijn bestemd, aldus moeten worden uitgelegd, dat zij de lidstaten toestaan algemene maatregelen vast te stellen die om andere dan economische redenen in bepaalde omstandigheden de invoer uit derde landen van voor persoonlijk gebruik bestemde alcoholische dranken verbieden.
16 Die vraag moet mijns inziens bevestigend worden beantwoord: zowel uit de letter als uit het doel van die twee handelingen blijkt immers, dat zij niet uitsluiten dat de lidstaten dergelijke maatregelen treffen.
In dit verband dient allereerst te worden opgemerkt, dat de verordening en de richtlijn voorzien in een gemeenschappelijke regeling betreffende, respectievelijk, de douane- en de belastingvrijstellingen bij de invoer van goederen op het grondgebied van de Gemeenschap. Beide handelingen verlenen particulieren het recht een bepaalde hoeveelheid goederen met vrijstelling van douanerechten of omzetbelastingen en andere indirecte belastingen in de lidstaten in te voeren, wanneer die invoer niet van commerciële aard is. Het gaat uiteraard om maatregelen die tot doel hebben het internationale reizigersverkeer te bevorderen(11) en het werk van de douanediensten van de lidstaten te vergemakkelijken. In de considerans van de verordening wordt in algemene bewoordingen verklaard, dat een heffing overeenkomstig het gemeenschappelijke douanetarief "in bepaalde welomschreven omstandigheden niet gerechtvaardigd is, wanneer de bijzondere omstandigheden bij de invoer van de goederen de toepassing van de gebruikelijke maatregelen ter bescherming van de economie niet vereisen"(12). Dit geldt derhalve, gelet op de bepalingen van titel XI van die verordening, ook voor invoer waaraan elk handelskarakter vreemd is.
17 De behandeling van deze goederen ter zake van belastingen en douanerechten wordt derhalve geregeld door de richtlijn en de verordening, volgens welke uit derde landen komende reizigers vrijstelling van douanerechten en belastingen genieten binnen de grenzen van de aldaar genoemde hoeveelheden en waarden. Wat de douanevrijstellingen betreft, wordt in de considerans van de verordening verklaard, dat de douane-unie een gemeenschappelijke regeling vereist die in overeenstemming is met de internationale overeenkomsten waarbij alle lidstaten partij zijn(13): het gaat er uiteindelijk om, dat "de verschillen worden opgeheven ten aanzien van onderwerp, draagwijdte en toepassingsvoorwaarden van de vrijstellingen die in deze overeenkomsten zijn vastgesteld, en alle betrokken personen de mogelijkheid wordt geboden in de gehele Gemeenschap dezelfde voordelen te genieten" (vierde overweging).
18 Hieraan zij toegevoegd dat, zoals het Hof herhaaldelijk heeft beklemtoond, de communautaire regeling inzake vrijstelling van douanerechten en belastingen exhaustief is: de lidstaten kunnen slechts binnen het beperkte kader van de bevoegdheden die hun bij de betrokken communautaire bepalingen zijn verleend, van de gemeenschappelijke regels afwijken.(14) Deze precisering geldt evenwel alleen voor de gevallen waarin de lidstaat om economische redenen van de gemeenschappelijke regeling wil afwijken. Zo heeft het Hof in het reeds aangehaalde arrest Commissie/Ierland verklaard, dat met de betrokken communautaire regeling onverenigbaar was, een Ierse bepaling die ter zake van het voor de vrijstelling in aanmerking komen onderscheid maakte tussen "echte" en "fiscale" reizigers, waarbij aan deze laatsten de in de richtlijn bepaalde vrijstellingen werden geweigerd. In die zaak - waar het overigens, anders dan in de onderhavige zaak, ging om het reizigersverkeer tussen twee lidstaten - is het Hof niet akkoord gegaan met de stelling van de Ierse regering, die ter rechtvaardiging van de beperking van de vrijstelling had aangevoerd, dat het grote aantal personen die van Ierland naar Noord-Ierland reisden om bepaalde goederen tegen een lager BTW-tarief te kunnen aankopen, de Ierse economie ernstige schade had berokkend. Het Hof herhaalde, dat de lidstaten slechts de hun uitdrukkelijk verleende beperkte bevoegdheid behouden om andere dan de in de richtlijn bepaalde vrijstellingen te verlenen en preciseerde, dat "wanneer de economische(15) situatie van een lidstaat uitzonderingsbepalingen vergt, waarin de toekenning van vrijstellingen afhankelijk wordt gesteld van een buitenlands verblijf van een bepaalde duur, dergelijke bepalingen enkel kunnen worden vastgesteld krachtens een (...) afwijkende richtlijn".(16)
19 De richtlijn en de verordening, in de uitlegging die het Hof daarvan heeft gegeven, staan derhalve niet eraan in de weg, dat de lidstaten niet-economische rechtvaardigingsgronden aanvoeren om in bepaalde omstandigheden invoer waaraan elk handelskarakter vreemd is, te beperken. Aan de bevoegdheid van de lidstaten om dergelijke maatregelen te treffen wordt niet afgedaan door het bestaan van een gemeenschappelijke regeling inzake vrijstelling van douanerechten en belastingen, die uiteraard vooronderstelt, dat de invoer van een bepaald product is toegestaan.
20 Die bevoegdheid wordt overigens uitdrukkelijk erkend in de negende overweging van de considerans van de verordening, waar wordt verklaard, dat "de bepalingen van deze verordening geen beletsel vormen voor de toepassing door de lidstaten van verboden of beperkingen van in- of uitvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, [of] de (...) de gezondheid".(17) Verordening nr. 2913/92 tot vaststelling van het communautair douanewetboek, bevat een bepaling met dezelfde inhoud.(18) Hieruit volgt, dat de harmonisatie van de douaneregeling, daaronder begrepen de regeling inzake de vrijstellingen, niet eraan in de weg staat, dat de lidstaten binnen de eisen van de internationale bepalingen(19) vallende maatregelen treffen waarbij de invoer van alcoholische dranken om andere dan economische redenen wordt beperkt.
21 Derhalve stel ik het Hof voor, de eerste vraag te beantwoorden als volgt: de verordening betreffende de douanevrijstellingen en de richtlijn betreffende het internationale reizigersverkeer moeten aldus worden uitgelegd, dat zij niet in de weg staan aan nationale maatregelen die de invoer waaraan elk handelskarakter vreemd is, van alcoholische dranken uit derde landen om andere dan economische redenen beperken.
De tweede prejudiciële vraag
22 Met de tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen, of de in de Finse wettelijke regeling genoemde gronden de beperkingen van de invoer van alcoholische dranken door reizigers die uit derde landen komen, kunnen rechtvaardigen.
23 Dienaangaande zij opgemerkt, dat in de voorstukken van de Finse wet niet-economische gronden, zoals bescherming van de openbare orde, de openbare zedelijkheid en de gezondheid, worden aangevoerd ter rechtvaardiging van de beperkende maatregelen. De Finse regering heeft erop gewezen, dat de beperkende maatregelen zijn getroffen om de ernstige verstoringen van de openbare orde tegen te gaan die het gevolg waren van de omstandigheid dat het alcoholverbruik was toegenomen omdat ingezetenen van Finland onder de vorige regeling zeer gemakkelijk tegen lage prijzen alcoholische dranken konden kopen in de buurlanden. Verder werden sociale overwegingen, gezondheidsoverwegingen en bescherming van de openbare zedelijkheid aangevoerd; door de gemakkelijke toegang tot alcoholische dranken zou het alcoholverbruik aanzienlijk zijn gestegen met alle gevolgen van dien voor de gezondheid van de betrokken personen. Ten slotte was een toename van het aantal zelfdodingen vastgesteld. De Finse regering wijst erop, dat al die omstandigheden de verwezenlijking van het met die Finse wettelijke regeling nagestreefde doel, namelijk overdreven alcoholverbruik voorkomen, in gevaar dreigde te brengen. Van oudsher werd dat doel nagestreefd met maatregelen die erop gericht waren, de toegang tot alcoholische dranken te bemoeilijken door hoge fiscale heffingen toe te passen zodat de verbruiker een hoge prijs moest betalen.
24 Derhalve moet worden nagegaan, of de door de Finse regering ter rechtvaardiging van de beperking van de invoer van alcoholische dranken voor eigen gebruik aangevoerde gronden, voor zover zij de bescherming van de openbare orde, de openbare zedelijkheid en de gezondheid betreffen, in overeenstemming zijn met de hierboven genoemde communautaire bepalingen. Dienaangaande ben ik van mening, dat ook al zijn de specifieke doelstellingen van de communautaire douane- en belastingbepalingen niet dezelfde als die welke ten grondslag liggen aan de regeling betreffende het vrije verkeer van goederen binnen de interne markt, voor het antwoord op bovengenoemde vraag nuttig kan worden verwezen naar de rechtspraak van het Hof betreffende de uitlegging van artikel 36 EG-Verdrag.(20)
25 Allereerst dient derhalve te worden opgemerkt, dat het Hof herhaaldelijk heeft verklaard, dat "onder de goederen en belangen die door artikel 36 van het Verdrag worden beschermd, de gezondheid en het leven van personen de eerste plaats innemen, en dat het aan de lidstaten staat om binnen de door het Verdrag gestelde grenzen te beslissen, op welk niveau zij de bescherming ervan willen waarborgen".(21) In het arrest Henn en Darby oordeelde het Hof, dat "het in beginsel (...) aan elke lidstaat [staat] om de vereisten van de openbare zedelijkheid op zijn grondgebied te bepalen overeenkomstig zijn eigen waardesysteem en in de door hem gekozen vorm"(22), met dien verstande dat de betrokken maatregelen nodig moeten zijn voor en in verhouding moeten staan tot de fundamentele belangen die moeten worden gewaarborgd.(23)
26 Wat inzonderheid de nationale maatregelen ter bestrijding van het alcoholisme betreft, heeft het Hof onlangs verklaard, dat de bescherming van de gezondheid tegen de schadelijke gevolgen van alcohol "stellig tot de gronden [behoort] die afwijkingen van artikel 30 van het Verdrag kunnen rechtvaardigen".(24) Het lijdt derhalve geen twijfel, dat maatregelen ter beperking van het alcoholverbruik in beginsel vallen onder rechtvaardigingsgronden vermeld in artikel 36 of in de communautaire bepalingen betreffende de invoer waaraan elk handelskarakter vreemd is, van producten uit derde landen.
27 Derhalve kan mijns inziens op de tweede prejudiciële vraag worden geantwoord, dat de voor eigen gebruik bestemde invoer van alcoholische dranken uit derde landen kan worden beperkt uit hoofde van de bescherming van de openbare orde, de zedelijkheid en de gezondheid.
De derde prejudiciële vraag
28 Met de derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen, of de verordening en de richtlijn de lidstaten toestaan, een regeling vast te stellen waarbij het om redenen van algemeen belang wordt verboden bij terugkeer na een reis van maximaal 20 uur voor eigen gebruik bestemde alcoholische dranken uit derde landen in te voeren. Kortom, uitgemaakt dient te worden, of de Finse maatregelen noodzakelijk zijn voor en in verhouding staan tot de vooraf bepaalde doelstellingen.
29 Dienaangaande zij allereerst opgemerkt, dat de betrokken maatregelen volgens de Finse regering in feite onontbeerlijk waren, daar het niet mogelijk was gebleken bovengenoemde ernstige problemen op te lossen met minder beperkende maatregelen dan een verbod op de invoer van alcohol bij terugkeer na een reis van korte duur. Die regering heeft er ook op gewezen, dat het geen zuiver toeval is dat de betrokken problemen zijn ontstaan onmiddellijk na de afschaffing van de eerdere bepalingen, volgens welke slechts bij terugkeer na een reis van meer dan 20 uur alcoholische dranken met vrijstelling van douanerechten uit derde landen mochten worden ingevoerd. De Finse regering benadrukt dus het oorzakelijk verband tussen de laatstelijk vastgestelde beperkende maatregelen en de merkbare vermindering van de uit het alcoholverbruik voortvloeiende negatieve voorvallen.
30 Mijns inziens staat het in beginsel aan de nationale rechter om aan de hand van de gegevens, zowel feitelijk als rechtens, waarover hij beschikt, uit te maken of de concrete maatregelen van de Finse Staat geschikt zijn om de hierboven beschreven voorvallen te bestrijden, en of dit ook met minder beperkende maatregelen had kunnen gebeuren. Of de betrokken maatregelen evenredig en doeltreffend zijn, is immers een feitenkwestie, en daarvoor is het Hof duidelijk niet bevoegd. Het Hof dient de nationale rechter evenwel alle gegevens aan te reiken die hem van nut kunnen zijn om die feitenkwestie te beslechten.
31 Het is derhalve de taak van de nationale rechter, de betrouwbaarheid na te gaan van de door de Finse regering verstrekte gegevens die erop wijzen dat het alcoholverbruik - en alle daarmee gepaard gaande problemen van openbare orde en volksgezondheid - aanzienlijk zijn toegenomen na de afschaffing van de eerdere bepalingen. Verder dient de nationale rechter het resultaat van de nieuwe maatregelen te onderzoeken, met andere woorden, hij moet nagaan of deze maatregelen de door de Finse regering genoemde verstoringen van de openbare orde en schade voor de volksgezondheid, zij het slechts ten dele, kunnen tegengaan.
32 Dit gezegd zijnde, dient er evenwel op te worden gewezen, dat de betrokken communautaire bepalingen, mede gelet op de uitlegging die het Hof in het kader van artikel 36 van het Verdrag heeft gegeven, de lidstaten enige vrijheid lijken te laten bij de keuze van de maatregelen waarmee concrete resultaten kunnen worden bereikt in de strijd tegen het alcoholisme. Bij het beantwoorden van de vraag, of de betrokken maatregelen in verhouding staan tot de nagestreefde doelstellingen, dient immers naar behoren rekening te worden gehouden met de sociale context waarin die maatregelen worden toegepast, en met het belang dat de betrokken lidstaat hecht aan naar gemeenschapsrecht legitieme doelstellingen als de vermindering van het verbruik van alcoholische dranken.
33 Verder zij eraan herinnerd, dat de Finse regering ter terechtzitting heeft verklaard, dat de bepalingen waarbij de beperkende maatregelen aan de duur van de reis worden gerelateerd, als voorlopige en uitzonderlijke maatregelen moeten worden beschouwd. De Finse regering heeft verklaard, dat zij van plan is die maatregelen geleidelijk in te trekken zodra dit mogelijk is zonder opnieuw ernstige aantastingen van de openbare orde en de volksgezondheid te veroorzaken. Ten slotte wijst de regering erop, dat zij met de Commissie besprekingen voert over de invoering van een doeltreffender systeem van controle aan de grens.
34 Ofschoon ik in beginsel voorstander ben van nationale maatregelen ter voorkoming van overdreven alcoholverbruik, heb ik toch een aantal twijfels omtrent de maatregelen die in dit geval zijn getroffen. De Finse regering heeft immers niet uitgelegd, waarom zij, in plaats van de invoer van alcoholische dranken voor persoonlijk gebruik bij de terugkeer in Finland na een reis van maximaal 20 uur volledig te verbieden, niet gewoon de toepassing van de vrijstellingsregeling met betrekking tot die producten schorst en over die producten derhalve de in de relevante communautaire en nationale voorschriften bepaalde douanerechten en accijnzen heft. Met andere woorden, de alcoholische dranken die in derde landen zijn gekocht tegen veel lagere prijzen dan die welke in Finland worden toegepast, hadden van de vrijstelling kunnen worden uitgesloten en hadden kunnen worden onderworpen aan een belasting- en douaneregeling die de kostprijs ervan in feite ongeveer op het niveau zou hebben gebracht van de prijs die in Finland moet worden betaald. Een dergelijke, minder vergaande maatregel had ontradend kunnen werken zonder een principieel verbod op de invoer van alcoholische dranken uit derde landen bij terugkeer na een reis van maximaal 20 uur te bevatten.
35 Een dergelijke oplossing lijkt bovendien meer in overeenstemming met de communautaire bepalingen, die, overeenkomstig de internationale verplichtingen, de invoer uit derde landen trachten te liberaliseren.(25) Verder bestaat daarvoor een precedent in de reeds aangehaalde richtlijn 92/12, zoals gewijzigd bij richtlijn 96/99, die de Republiek Finland machtigt de vrijstelling niet te verlenen voor alcoholische dranken die worden ingevoerd door uit derde landen komende ingezetenen van Finland die het Finse grondgebied gedurende een periode van meer dan 24 uur hebben verlaten. Die bepaling sluit de invoer van de betrokken producten derhalve niet uit, maar staat toe dat daarvoor geen vrijstelling wordt verleend.(26)
36 Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de vragen van de Helsingin käräjäoikeus te beantwoorden als volgt:
"1) Verordening (EEG) nr. 918/83 van de Raad van 28 maart 1983 betreffende de instelling van een communautaire regeling inzake douanevrijstellingen, en richtlijn 69/169/EEG van de Raad van 28 mei 1969 inzake de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen met betrekking tot de vrijstellingen van omzetbelastingen en accijnzen die bij invoer worden geheven in het internationale reizigersverkeer, moeten aldus worden uitgelegd, dat zij niet in de weg staan aan nationale maatregelen die de invoer waaraan elk handelskarakter vreemd is, van alcoholische dranken uit derde landen om andere dan economische redenen beperken.
2) Verordening nr. 918/83 en richtlijn 69/169 moeten aldus worden uitgelegd, dat daarmee verenigbaar zijn nationale maatregelen die, ter bescherming van de volksgezondheid tegen door alcohol veroorzaakte schade en ter voorkoming van met alcoholverbruik samenhangende misdrijven, de invoer van voor eigen gebruik bestemde alcoholische dranken uit derde landen beperken.
3) Het staat aan de nationale rechter, uit te maken of de door de Republiek Finland getroffen maatregelen, inzonderheid het aan de duur van de reis gerelateerde verbod op de invoer van voor eigen gebruik bestemde alcoholische producten uit derde landen, noodzakelijk zijn voor en in verhouding staan tot de bescherming van de gezondheid, de openbare zedelijkheid en de openbare orde; de nationale rechter dient inzonderheid na te gaan, of die doelstellingen niet kunnen worden bereikt door de vrijstelling voor persoonlijke goederen van reizigers uit derde landen te beperken."
(1) - PB L 105, blz. 1. De verordening is gewijzigd bij verordening (EG) nr. 355/94 van de Raad van 14 februari 1994 (PB L 46, blz. 5).
(2) - PB L 133, blz. 6. De richtlijn is laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 78/1033/EEG van de Raad van 19 december 1978 (PB L 366, blz. 31) en bij richtlijn 94/4/EG van de Raad van 14 februari 1994 (PB L 60, blz. 14).
(3) - PB L 76, blz. 1.
(4) - PB 1994, C 241, blz. 21, blz. 339.
(5) - Artikel 26 van richtlijn 92/12 biedt Denemarken dezelfde mogelijkheid, mits een herzieningsmechanisme wordt ingesteld.
(6) - PB 1997, L 8, blz. 12.
(7) - PB L 67, blz. 89.
(8) - Dezelfde bewoordingen zijn terug te vinden in artikel 24 van verordening (EG) nr. 3285/94 van de Raad van 22 december 1994 betreffende de gemeenschappelijke invoerregeling en tot intrekking van verordening (EG) nr. 518/94 (PB L 349, blz. 53). Die verordening, die de algemene invoerregeling voor producten uit derde landen bevat, is niet van toepassing op de invoer uit de in bijlage I bij verordening nr. 519/94 genoemde landen.
(9) - Wet nr. 459/68, laatstelijk gewijzigd bij wet nr. 287/96.
(10) - Decreet nr. 644 van 1968, laatstelijk gewijzigd bij decreet nr. 288 van 1996.
(11) - Zie in die zin de vijfde overweging van de considerans van de richtlijn.
(12) - Zie de tweede overweging van de considerans van de verordening.
(13) - Verdrag inzake douanefaciliteiten ten behoeve van het toeristenverkeer, ondertekend te New York op 4 juni 1954 (UNTS, vol. 276, blz. 230), inz. artikel 3.
(14) - Arresten van 7 juli 1981, Rewe I (158/80, Jurispr. blz. 1805, punt 36); 14 februari 1984, Rewe II (278/82, Jurispr. blz. 721, punt 31), en 12 juni 1990, Commissie/Ierland (C-158/88, Jurispr. blz. I-2367, punt 7).
(15) - Cursivering van mij.
(16) - Reeds aangehaald, punt 9.
(17) - Artikel 58, lid 2, van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 302, blz. 1), bevat een bepaling van dezelfde strekking. Bij de formulering van die bepalingen is uitgegaan van de tekst van artikel XX van het GATT 1994, betreffende de "Algemene uitzonderingen", waarin wordt bepaald: "Onder voorbehoud dat de hieronder bedoelde maatregelen niet zodanig worden toegepast, dat zij een middel vormen hetzij tot willekeurige of ongerechtvaardigde discriminatie tussen landen waar dezelfde omstandigheden heersen, hetzij tot een verkapte beperking van de internationale handel, wordt niets in deze overeenkomst uitgelegd als een beletsel voor het nemen of toepassen door enige verdragsluitende partij van maatregelen: a) noodzakelijk ter bescherming van de openbare zeden; b) noodzakelijk ter bescherming van het leven of de gezondheid van mens, dier of plant." Verder bepaalt artikel 9 van het reeds genoemde Verdrag van New York inzake douanefaciliteiten ten behoeve van het toeristenverkeer (authentieke Franse tekst): "chacun des États contractants reconnaît que les prohibitions qu'il impose à l'importation ou à l'exportation des objets visés par la présente Convention ne doivent s'appliquer que dans la mesure où ces prohibitions sont basées sur des considérations qui n'ont pas un caractère économique, telles que des considérations de moralité publique, de sécurité publique, d'hygiène ou de santé publique, ou d'ordre vétérinaire ou phytopathologique".
(18) - Artikel 58, lid 2, reeds aangehaald.
(19) - Zie artikel XX van het GATT en artikel 3 van het Verdrag van New York, reeds aangehaald.
(20) - Zoals bekend, staat dat artikel de lidstaten toe, verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer van producten tussen de lidstaten in te voeren of te handhaven, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van onder meer bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid of de gezondheid.
(21) - Arrest van 10 november 1994, Ortscheit (C-320/93, Jurispr. blz. I-5243, punt 16). Zie ook arrest van 20 mei 1976, De Peijper (104/75, Jurispr. blz. 613, punt 15). In lid 1 van artikel 129, "Volksgezondheid", EG-Verdrag wordt bepaald, dat "de Gemeenschap (...) ertoe [bijdraagt] een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te verzekeren door de samenwerking tussen de lidstaten te bevorderen en, indien nodig, hun activiteiten te ondersteunen" (eerste alinea) en dat "de eisen inzake gezondheidsbescherming (...) een bestanddeel [vormen] van het gemeenschapsbeleid op andere gebieden" (derde alinea).
(22) - Arrest van 14 december 1979 (34/79, Jurispr. blz. 3795, punt 15).
(23) - Zie met name arrest van 25 juli 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior en Publivía (C-1/90 en C-176/90, Jurispr. blz. I-4151, punt 16).
(24) - Arrest van 23 oktober 1997, Franzén (C-189/95, Jurispr. blz. I-5909, punt 76).
(25) - Zie inzonderheid het reeds aangehaalde artikel 1 van verordening nr. 519/94 betreffende de gemeenschappelijke regeling voor de invoer uit bepaalde derde landen, waaronder Estland en Rusland.
(26) - Van belang is de vijfde overweging van de considerans van richtlijn 96/99, waarin wordt verklaard, dat die afwijkende regelingen aan Finland en Zweden "zijn toegekend, omdat in een Europa zonder grenzen waarin accijnstarieven beduidend variëren, een volledige en onmiddellijke opheffing van de voor accijnsproducten geldende beperkingen een onaanvaardbare verlegging van het handelsverkeer en van de inkomstenstroom, alsmede concurrentievervalsing teweeg zou brengen in de betrokken lidstaten, die van oudsher de betrokken producten als belangrijke bron van inkomsten en met het oog op de volksgezondheid en maatschappelijke aspecten met hoge accijnzen belasten".