62015CC0001
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PAOLO MENGOZZI
8 päivänä syyskuuta 2016 (
1
)
Lausunto 1/15
(Euroopan parlamentin esittämä lausuntopyyntö)
Lausuntopyyntö – Tutkittavaksi ottaminen – Luonnos matkustajarekisteritietojen siirtämistä ja käsittelyä koskevaksi Kanadan ja Euroopan unionin väliseksi sopimukseksi – Matkustajarekisteritiedot (Passenger Name Record (PNR)) – Tämän sopimusluonnoksen yhteensopivuus SEUT 16 artiklan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan kanssa – Oikeudellinen perusta
Sisällysluettelo
I Johdanto
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
III Suunnitellun sopimuksen tausta
IV Menettely unionin tuomioistuimessa
V Lausuntopyynnön tutkittavaksi ottaminen
VI Suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen asianmukainen oikeusperusta (toinen kysymys)
A Yhteenveto parlamentin ja muiden asian käsittelyyn osallistuneiden perusteluista
B Tapauksen tarkastelu
1. Suunnitellun sopimuksen tarkoitus ja sisältö
2. Asianmukainen oikeusperusta
a) SEUT 82 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohdan merkityksellisyys
b) Tarve perustaa suunnitellun sopimuksen tekemistä koskeva toimi SEUT 16 artiklan 2 kohdan ensimmäiseen alakohtaan
VII Suunnitellun sopimuksen yhteensopivuus EUT-sopimuksen ja perusoikeuskirjan määräysten kanssa (ensimmäinen kysymys)
A Yhteenveto parlamentin pyynnöstä ja huomautuksista sekä muiden asian käsittelyyn osallistuneiden huomautuksista
1. Yhteenveto parlamentin pyynnöstä ja huomautuksista
2. Yhteenveto muiden asian käsittelyyn osallistuneiden huomautuksista
B Tapauksen tarkastelu
1. Alustavat toteamukset
2. Perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin oikeuksiin puuttuminen
3. Perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin oikeuksiin puuttumisen oikeuttaminen
a) Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”laissa” säädetty puuttuminen
b) Yleisen edun mukaista tavoitetta vastaava puuttuminen
c) Suunnitellun sopimuksen sisältämän puuttumisen oikeasuhteisuus
i) Yleiset perustelut
ii) Kysymys siitä, voidaanko puuttumisella toteuttaa suunnitellun sopimuksen yleistä turvallisuutta koskeva tavoite
iii) Puuttumisen ehdoton välttämättömyys
– Suunnitellussa sopimuksessa tarkoitetut PNR-tietoluokat
– Sen tarkoituksen riittävä täsmällisyys, johon PNR-tietojen käsittely on sallittu
– Suunnitellun sopimuksen henkilöllinen soveltamisala
– PNR-tietojen käsittelystä vastaavan toimivaltaisen viranomaisen yksilöinti
– PNR-tietojen automaattinen käsittely
– Pääsy PNR-tietoihin
– PNR-tietojen säilyttäminen
– PNR-tietojen luovuttaminen ja myöhempi siirtäminen
– Hallinnollista valvontaa ja tuomioistuinvalvontaa koskevat toimenpiteet
VIII Ratkaisuehdotus
I Johdanto
1.
Euroopan parlamentti on esittänyt unionin tuomioistuimelle SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukaisen lausuntopyynnön matkustajarekisteritietojen siirtämistä ja käsittelyä koskevasta Kanadan ja Euroopan unionin välisestä suunnitellusta sopimuksesta (jäljempänä suunniteltu sopimus) voidakseen ryhtyä toimenpiteisiin sen seurauksena, että Euroopan unionin neuvosto on heinäkuussa 2014 pyytänyt Euroopan parlamenttia hyväksymään ehdotuksen päätökseksi suunnitellun sopimuksen tekemisestä. (
2
)
2.
Pelkistäen suunnitellussa sopimuksessa määrätään, että matkustajarekisteritiedot (Passenger Name Record, jäljempänä PNR-tiedot), jotka lentoliikenteen harjoittajat keräävät matkustajilta Kanadan ja Euroopan unionin välisten lentojen varauksia varten, siirretään Kanadan toimivaltaisille viranomaisille, minkä jälkeen ne käsittelevät nämä tiedot ja käyttävät niitä terrorismirikosten tai muun vakavan kansainvälisen rikollisuuden ennalta estämiseksi ja paljastamiseksi, samalla kun siinä vahvistetaan tietyt takeet matkustajien oikeudelle yksityisyyteen ja henkilötietojen suojaan.
3.
Lausuntopyyntö, joka koskee sekä suunnitellun sopimuksen yhteensopivuutta unionin primaarioikeuden kanssa että suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan neuvoston päätöksen asianmukaista oikeusperustaa, kuuluu seuraavasti:
”Onko suunniteltu sopimus yhteensopiva perussopimusten määräysten (SEUT 16 artikla) ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (7 ja 8 artikla ja 52 artiklan 1 kohta) kanssa siltä osin kuin on kyse luonnollisten henkilöiden oikeudesta henkilötietojen suojaan?
Ovatko SEUT 82 artiklan 1 kohdan d alakohta ja SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohta asianmukainen oikeusperusta neuvoston toimelle, joka koskee suunnitellun sopimuksen tekemistä, vai onko kyseisen toimen perustuttava SEUT 16 artiklaan?”
4.
Sisällöstään riippumatta unionin tuomioistuimen tähän pyyntöön antamalla vastauksella on väistämättä vaikutuksia jo voimassa oleviin PNR-sopimuksiin, jotka Euroopan unioni on tehnyt Australian (
3
) ja Amerikan yhdysvaltojen (
4
) kanssa, sekä tulevaan PNR-järjestelmään, joka on otettu käyttöön unionissa itsessään ja jonka Euroopan parlamentti on hiljattain hyväksynyt, kun esillä oleva menettely oli vielä vireillä. (
5
)
5.
Esillä oleva lausuntopyyntö edellyttää samalla sekä uusien että hankalien kysymysten tarkastelua.
6.
Suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen asianmukaisen oikeusperustan määrittämiseksi unionin tuomioistuimen on tämän pyynnön vuoksi tutkittava ensimmäistä kertaa SEUT 16 artiklan 2 kohtaa, joka lisättiin Lissabonin sopimuksella, sekä tämän artiklan nivoutumista yhteen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevien EUT-sopimuksen määräysten kanssa. Kuten osoitan tässä ratkaisuehdotuksessa, (
6
) suunnitellun sopimuksen tavoitteet ja sisältö ovat toisiinsa kytköksissä, minkä vuoksi tämän sopimuksen tekemistä koskevan toimen on mielestäni perustuttava sekä SEUT 16 artiklaan että SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohtaan.
7.
Tämä on myös ensimmäinen kerta, kun unionin tuomioistuimen on lausuttava kansainvälistä sopimusta koskevan luonnoksen yhteensopivuudesta Euroopan unionin perusoikeuskirjassa (jäljempänä perusoikeuskirja) vahvistettujen perusoikeuksien kanssa, erityisesti sen 7 artiklassa taattua yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista ja sen 8 artiklassa turvattua henkilötietojen suojaa koskevien perusoikeuksien kanssa. Tästä kysymyksestä on kiistatta annettu arvokkaita ohjeita 8.4.2014 annetussa tuomiossa Digital Rights Ireland ym. (C-293/12 ja C-594/12, EU:C:2014:238) ja 6.10.2015 annetussa tuomiossa Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650). Kuten selitän jäljempänä laajemmin, mielestäni on syytä seurata näissä tuomioissa viitoitettua tietä ja tutkia tarkasti, täyttääkö suunniteltu sopimus perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa ja 52 artiklan 1 kohdassa asetetut edellytykset. On kuitenkin pidettävä mielessä, että unionin tuomioistuimen tarkasteltavaksi saatettu sopimusluonnos on seurausta kansainvälisistä neuvotteluista sellaisen kolmannen maan kanssa, joka voi ilman tyydyttävän sopimuksen aikaansaamista luopua suunnitellun sopimuksen tekemisestä ja päättää sen sijaan – kuten tällä hetkellä – soveltaa yksipuolisesti PNR-järjestelmäänsä unioniin sijoittautuneisiin lentoliikenteen harjoittajiin, jotka huolehtivat yhteyksistä Kanadaan.
8.
Tämä toteamus ei merkitse sitä, että unionin tuomioistuimen olisi laskettava tasoa, jolla se on valvonut unionin oikeudessa suojattujen perusoikeuksien kunnioittamista. On nimittäin välttämätöntä, että silloin kun viranomaiset voivat modernin teknologian avulla terrorismin ja vakavan kansainvälisen rikollisuuden torjumisen nimissä kehittää äärimmäisen pitkälle vietyjä menetelmiä ihmisten yksityiselämän valvomiseksi ja heidän henkilötietojensa analysoimiseksi, unionin tuomioistuin varmistaa, että aiotuissa toimenpiteissä, vaikka ne toteutettaisiin suunniteltujen kansainvälisten sopimusten muodossa, saatetaan keskenään harmoniseen tasapainoon perusteltu huoli yleisen turvallisuuden varmistamisesta ja yhtä perustavanlaatuinen huoli siitä, että jokaisella on oikeus yksityiselämänsä ja henkilötietojensa korkeatasoiseen suojaan.
9.
Kuten jäljempänä esittämästäni ilmenee, on kiistatonta, että sopimuspuolet ovat pyrkineet – paikoin riittämättömästi – saattamaan tasapainoon nämä kaksi suunnitellulla sopimuksella erottamattomasti tavoiteltua päämäärää. Tämä pyrkimys ansaitsee mielestäni tunnustuksen. Kyseenalaistamatta kuitenkaan suunnitellun sopimuksen tarkoitusta tai tarpeellisuutta katson tässä ratkaisuehdotuksessa osoittamallani tavalla, että sopiakseen yhteen perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan kanssa suunniteltua sopimusta on tarkistettava ja/tai jotkin sen nykyisistä määräyksistä on poistettava siten, ettei se ylitä sitä, mikä on sen turvallisuustavoitteen toteuttamiseksi ehdottoman välttämätöntä.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
10.
SEUT 16 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Jokaisella on oikeus henkilötietojensa suojaan.
2.   Euroopan parlamentti ja neuvosto antavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen luonnollisten henkilöiden suojaa koskevat säännöt, jotka koskevat unionin toimielinten, elinten ja laitosten sekä jäsenvaltioiden, silloin kun viimeksi mainitut toteuttavat unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa, suorittamaa henkilötietojen käsittelyä, sekä säännöt, jotka koskevat näiden tietojen vapaata liikkuvuutta. Sääntöjen noudattamista valvoo riippumaton viranomainen.
– –”
11.
SEUT 82 artiklassa, joka kuuluu EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston 4 lukuun, jonka otsikkona on ”Oikeudellinen yhteistyö rikosoikeuden alalla”, määrätään seuraavaa:
”1.   Oikeudellinen yhteistyö unionissa rikosoikeuden alalla perustuu tuomioistuinten tuomioiden ja oikeusviranomaisten päätösten vastavuoroisen tunnustamisen periaatteeseen, ja siihen kuuluu jäsenvaltioiden lakien ja asetusten lähentäminen 2 kohdassa – – tarkoitetuilla aloilla.
Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on:
– –
d)
helpottaa jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten tai vastaavien viranomaisten yhteistyötä rikosasioiden käsittelyn ja päätösten täytäntöönpanon yhteydessä.
– –”
12.
SEUT 87 artiklassa, joka kuuluu EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston 5 lukuun, jonka otsikkona on ”Poliisiyhteistyö”, määrätään seuraavaa:
”1.   Unioni toteuttaa jäsenvaltioiden kaikkien toimivaltaisten viranomaisten, kuten poliisi- ja tulliviranomaisten sekä rikosten ehkäisemiseen, paljastamiseen ja tutkintaan erikoistuneiden muiden lainvalvontaviranomaisten välisen poliisiyhteistyön.
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen säätää toimenpiteistä, jotka koskevat:
a)
asiaa koskevien tietojen keräämistä, tallentamista, käsittelyä, analysointia ja vaihtoa;
– –”
13.
Perusoikeuskirjan 7 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Jokaisella on oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiaan sekä viestejään kunnioitetaan.”
14.
Perusoikeuskirjan 8 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Jokaisella on oikeus henkilötietojensa suojaan.
2.   Tällaisten tietojen käsittelyn on oltava asianmukaista ja sen on tapahduttava tiettyä tarkoitusta varten ja asianomaisen henkilön suostumuksella tai muun laissa säädetyn oikeuttavan perusteen nojalla. Jokaisella on oikeus tutustua niihin tietoihin, joita hänestä on kerätty, ja saada ne oikaistuksi.
3.   Riippumaton viranomainen valvoo näiden sääntöjen noudattamista.”
15.
Perusoikeuskirjan 52 artiklassa, jonka otsikkona on ”Oikeuksien ja periaatteiden ulottuvuus ja tulkinta”, määrätään seuraavaa:
”1.   Tässä perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.
– –”
16.
Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta tehdyn pöytäkirjan (N:o 21) 1, 3 ja 6 a artiklassa määrätään seuraavaa:
”1 artikla
Jollei 3 artiklasta muuta johdu, Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti eivät osallistu [EUT-sopimuksen] kolmannen osan V osaston nojalla ehdotettujen toimenpiteiden hyväksymiseen neuvostossa. Neuvoston jäsenten yksimielisyys, lukuun ottamatta Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin hallitusten edustajia, on edellytyksenä niille neuvoston päätöksille, jotka on tehtävä yksimielisesti.
Tätä artiklaa sovellettaessa määräenemmistö määräytyy [SEUT] 238 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
– –
3 artikla
1.   Yhdistynyt kuningaskunta tai Irlanti voi ilmoittaa neuvoston puheenjohtajalle kirjallisesti kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun [EUT-sopimuksen] kolmannen osan V osaston nojalla tehty ehdotus tai aloite on esitetty neuvostolle, että se haluaa osallistua ehdotetun toimenpiteen antamiseen tai soveltamiseen, jolloin kyseisellä valtiolla on oikeus tehdä niin.
– –
6 a artikla
Yhdistynyttä kuningaskuntaa tai Irlantia eivät sido [SEUT] 16 artiklan perusteella vahvistetut säännöt, jotka koskevat jäsenvaltioiden suorittamaa henkilötietojen käsittelyä niiden toteuttaessa mainitun sopimuksen kolmannen osan V osaston 4 tai 5 luvun soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa, jos Yhdistynyttä kuningaskuntaa tai Irlantia eivät sido rikosoikeuden alalla tehtävän oikeudellisen yhteistyön ja poliisiyhteistyön muotoja koskevat unionin säännöt, joiden mukaisesti 16 artiklan perusteella vahvistettuja määräyksiä on noudatettava.”
17.
Tanskan asemasta tehdyn pöytäkirjan (N:o 22) 1, 2 ja 2 a artiklassa määrätään seuraavaa:
”1 artikla
Tanska ei osallistu neuvostossa sellaisten toimenpiteiden antamiseen, joita ehdotetaan [EUT-sopimuksen] kolmannen osan V osaston nojalla. Neuvoston niiden päätösten edellytyksenä, jotka on tehtävä yksimielisesti, on neuvoston jäsenten yksimielisyys, lukuun ottamatta Tanskan hallituksen edustajaa.
Tätä artiklaa sovellettaessa määräenemmistö määräytyy [SEUT] 238 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
2 artikla
[EUT-sopimuksen] kolmannen osan V osaston määräykset, mainitun osaston nojalla hyväksytyt toimenpiteet, unionin mainitun osaston nojalla tekemän kansainvälisen sopimuksen määräykset tai Euroopan unionin tuomioistuimen tällaista määräystä tai toimenpidettä tulkitsevat päätökset taikka mainitun osaston nojalla muutetut tai muutettavissa olevat toimenpiteet eivät sido Tanskaa eikä niitä sovelleta siihen. Nämä määräykset, toimenpiteet tai päätökset eivät rajoita millään tavoin Tanskan toimivaltaa, oikeuksia tai velvollisuuksia. Tällaiset määräykset, toimenpiteet tai päätökset eivät myöskään vaikuta millään tavoin yhteisön tai unionin säännöstöön eivätkä ne ole osa unionin oikeutta sellaisina kuin niitä sovelletaan Tanskaan. – –
2 a artikla
Tämän pöytäkirjan 2 artiklaa sovelletaan myös niihin [SEUT] 16 artiklan perusteella vahvistettuihin sääntöihin, jotka koskevat jäsenvaltioiden suorittamaa henkilötietojen käsittelyä niiden toteuttaessa [EUT-sopimuksen] kolmannen osan V osaston 4 tai 5 luvun soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa.”
III Suunnitellun sopimuksen tausta
18.
Neuvosto hyväksyi 18.7.2005 matkustajatietojen ja matkustajarekisteritietojen käsittelemistä koskevan sopimuksen Euroopan yhteisön ja Kanadan hallituksen välillä (jäljempänä vuoden 2006 sopimus). (
7
)
19.
Vuoden 2006 sopimus tehtiin sen johdanto-osan mukaan ottaen huomioon Kanadan hallituksen vaatimus, jonka mukaan Kanadaan suuntautuvaa matkustajaliikennettä harjoittavien lentoyhtiöiden on toimitettava Kanadan toimivaltaisille viranomaisille matkustajatiedot ja matkustajarekisteritiedot (jäljempänä API/PNR-tiedot), jotka kerätään ja tallennetaan lentoyhtiöiden automaattiseen varausjärjestelmään ja lähtöselvitysjärjestelmään.
20.
Vuoden 2006 sopimuksen 1 artiklan mukaan sen tarkoituksena oli ”varmistaa, että kysymykseen tulevilla reiteillä matkustavien henkilöiden API/PNR-tiedot toimitetaan noudattaen perusoikeuksia ja ‑vapauksia, erityisesti yksityisyyden suojaa”. Kanadan toimivaltainen viranomainen oli vuoden 2006 sopimuksen liitteen I mukaan ”Kanadan rajapalvelujen virasto (CBSA)”.
21.
Tämän sitoumuksen mukaisesti Euroopan komissio antoi direktiivin 95/46/EY (
8
) 25 artiklan 2 kohdan nojalla päätöksen 2006/253/EY, (
9
) jonka 1 artiklan mukaan CBSA:n katsottiin tarjoavan riittävän tasoisen suojan yhteisöstä siirrettäville PNR-tiedoille, jotka koskevat lentoliikennettä Kanadaan. Koska päätöksen 2006/253 voimassaolo päättyi syyskuussa 2009 (
10
) ja koska vuoden 2006 sopimuksen voimassaolo oli sidottu tämän päätöksen voimassaoloon, (
11
) myös tämän sopimuksen voimassaolo päättyi siten syyskuussa 2009.
22.
Parlamentti antoi 5.5.2010 päätöslauselman neuvottelujen aloittamisesta PNR-tietoja koskevien sopimusten tekemiseksi Yhdysvaltojen, Australian ja Kanadan kanssa. (
12
) Tässä päätöslauselmassa parlamentti kehotti muun muassa laatimaan PNR-tietojen käyttöä lainvalvonta- ja turvallisuustarkoituksiin koskevan johdonmukaisen strategian, jossa vahvistetaan yhteiset periaatteet kolmansien maiden kanssa tehtävien sopimusten perustaksi. Tässä yhteydessä se kehotti komissiota tekemään ehdotuksen tällaiseksi yhteiseksi malliksi ja luonnoksen neuvotteluvaltuutukseksi kolmansien maiden kanssa ja ilmoitti vähimmäisvaatimukset, jotka mallin oli täytettävä. (
13
)
23.
Komissio antoi 21.9.2010 kolme ehdotusta, jotka koskivat lupaa aloittaa neuvottelut Yhdysvaltojen, Australian ja Kanadan kanssa. (
14
) Tämän jälkeen allekirjoitettiin ja tehtiin sopimuksia Yhdysvaltojen ja Australian kanssa parlamentin hyväksynnän mukaisesti. (
15
) Nämä sopimukset tulivat voimaan vuonna 2012.
24.
Neuvottelujen päätyttyä Kanadan kanssa komissio antoi 19.7.2013 ehdotukset neuvoston päätöksiksi suunnitellun sopimuksen allekirjoittamisesta ja tekemisestä.
25.
Euroopan tietosuojavaltuutettu (jäljempänä tietosuojavaltuutettu) antoi lausuntonsa näistä ehdotuksista 30.9.2013. (
16
) Tässä lausunnossa tietosuojavaltuutettu toi esille useita kysymyksiä, jotka koskivat sitä, olivatko PNR-järjestelmät ja PNR-tietojen massiivinen siirtäminen kolmansiin maihin välttämättömiä ja oikeasuhteisia, kyseenalaisti aineellisen oikeusperustan valinnan ja esitti erilaisia huomautuksia ja ehdotuksia suunnitellun sopimuksen eri määräyksistä.
26.
Neuvosto antoi 5.12.2013 päätöksen suunnitellun sopimuksen allekirjoittamisesta tekemättä tähän sopimukseen muutoksia tietosuojavaltuutetun lausunnon seurauksena. Suunniteltu sopimus allekirjoitettiin 25.6.2014 sillä varauksella, että sopimus tehdään myöhemmin.
27.
Neuvosto pyysi 7.7.2014 päivätyllä kirjeellä parlamenttia hyväksymään suunnitellun sopimuksen tekemistä unionin puolesta koskevan päätösluonnoksen. Tässä päätösluonnoksessa oikeusperustoiksi todetaan SEUT 82 artiklan 1 kohdan d alakohta ja SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohta, yhdessä SEUT 218 artiklan 6 kohdan a alakohdan v alakohdan kanssa.
28.
Parlamentti päätti 25.11.2014 esittää unionin tuomioistuimelle nyt esillä olevan lausuntopyynnön, jonka kysymykset on toistettu tämän ratkaisuehdotuksen 3 kohdassa.
IV Menettely unionin tuomioistuimessa
29.
Parlamentin toimitettua lausuntopyyntönsä kirjallisia huomautuksia esittivät Bulgarian, Viron, Irlannin, Espanjan, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä neuvosto ja komissio.
30.
Unionin tuomioistuin esitti useita kysymyksiä, joihin se pyysi kirjallista vastausta ja jotka koskivat muun muassa PNR-tietojen käsittelyä koskevia tiettyjä käytäntöön ja tosiseikkoihin liittyviä näkökohtia, suunnitellun sopimuksen oikeusperustaa, sen alueellista soveltamisalaa sekä kyseisen sopimuksen määräysten yhteensopivuutta EUT-sopimuksen ja perusoikeuskirjan määräysten kanssa, kun otetaan huomioon oikeuskäytännössä, erityisesti 8.4.2014 annetussa tuomiossa Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238) ja 6.10.2015 annetussa tuomiossa Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), annetut ohjeet. Lisäksi unionin tuomioistuin kehotti Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 24 artiklan toisen kohdan perusteella tietosuojavaltuutettua vastaamaan kyseisiin kysymyksiin. Tietosuojavaltuutettu, Irlanti, Espanjan, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä parlamentti, neuvosto ja komissio vastasivat esitettyihin kysymyksiin niille asetetussa määräajassa.
31.
Viron, Espanjan, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitusten, Irlannin sekä parlamentin, neuvoston ja komission asiamiehiä ja tietosuojavaltuutetun edustajaa kuultiin 5.4.2016 pidetyssä istunnossa.
V Lausuntopyynnön tutkittavaksi ottaminen
32.
Bulgarian ja Viron hallitukset ja komissio yhtyvät parlamentin arviointiin, jonka mukaan lausuntopyyntö on kokonaisuudessaan otettava tutkittavaksi, kun taas Ranskan hallitus ja neuvosto pohtivat parlamentin pyyntöön sisältyvän toisen kysymyksen, joka koskee suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan neuvoston päätösluonnoksen asianmukaista oikeusperustaa, tutkittavaksi ottamista.
33.
Neuvosto ja Ranskan hallitus tukeutuvat ennen kaikkea siihen, että tämä kysymys ei koske unionin toimivaltaa tehdä suunniteltu sopimus eikä myöskään toimivallan jakoa unionin ja jäsenvaltioiden välillä. Ne väittävät myös, että mahdollisella virheellisellä viittauksella SEUT 82 ja SEUT 87 artiklaan ei olisi mitään vaikutusta suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan neuvoston toimen antamisessa noudatettavaan menettelyyn. Sekä SEUT 16 artiklan että SEUT 82 ja SEUT 87 artiklan soveltaminen edellyttäisivät tavallisen lainsäätämisjärjestyksen noudattamista, muun muassa parlamentin hyväksyntää SEUT 218 artiklan 6 kohdan a alakohdan v alakohdan nojalla.
34.
Ehdotan, että unionin tuomioistuin ottaa lausuntopyynnön kokonaisuudessaan tutkittavaksi.
35.
Yleisesti on heti alkuun todettava, että SEUT 218 artiklan 11 kohdan ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti unionin tuomioistuimelta voidaan pyytää lausuntoa siitä, onko ”suunniteltu sopimus” (
17
) sopusoinnussa perussopimusten aineellisoikeudellisten määräysten kanssa tai sellaisten määräysten kanssa, jotka määrittävät unionin ja sen toimielinten toimivallan laajuuden, myös kysymyksissä, jotka koskevat unionin ja jäsenvaltioiden toimivallan jakoa määrätyn sopimuksen tekemiseksi kolmansien valtioiden kanssa, (
18
) kuten unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 196 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan.
36.
On siten kiistatonta – kuten myös kaikki asian käsittelyyn osallistuneet myöntävät –, että siltä osin kuin lausuntopyyntö koskee suunnitellun sopimuksen yhteensopivuutta unionin primaarioikeuden aineellisoikeudellisten määräysten kanssa, mukaan lukien perusoikeuskirjan määräykset, joilla on sama arvo kuin perussopimuksilla, se on otettava tutkittavaksi. (
19
)
37.
Mielestäni tämä pätee myös toiseen kysymykseen, joka koskee toimen, jolla neuvoston on tehtävä suunniteltu sopimus, asianmukaisen oikeusperustan määrittämistä.
38.
Kuten Ranskan hallitus ja neuvosto toteavat, yksikään asian käsittelyyn osallistuneista ei tässä tapauksessa kyseenalaista sitä, että unionilla on toimivalta hyväksyä suunniteltu sopimus, eikä tämä kysymys olekaan lausuntopyynnön kohteena.
39.
On kuitenkin huomattava, että tutkiessaan aikaisempia lausuntopyyntöjä unionin tuomioistuin on jo suostunut vastaamaan kysymykseen sopimusluonnosten hyväksymistoimen asianmukaisen oikeusperustan valinnasta. (
20
) Tätä kantaa on perusteltu olennaisesti kahdella keskeisellä perustelulla, jotka liittyvät läheisesti toisiinsa.
40.
Yhtäältä kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevan toimen asianmukaisen oikeudellisen perustan valinnalla on ”perustuslaillinen merkitys”, (
21
) sillä unionilla on ainoastaan sille annettu toimivalta, ja sen on siten voitava kansainvälisten sopimusten, joiden on tarkoitus tulla osaksi sen oikeusjärjestystä, osalta viitata perussopimusten määräykseen, jossa sille annetaan toimivalta hyväksyä tällaiset toimet. Virheellisen oikeudellisen perustan käyttäminen voi siis johtaa itse sopimuksen tekemistä koskevan toimen kumoamiseen ja tehdä siten pätemättömäksi unionin suostumuksen sitoutua kyseiseen sopimukseen. (
22
)
41.
Toisaalta se, ettei sopimusluonnoksen hyväksymistoimen asianmukaisen oikeudellisen perustan valintaa tutkittaisi unionin tuomioistuimelta etukäteen pyydettävää lausuntoa koskevassa menettelyssä, voisi viime kädessä aiheuttaa sekä unionin tasolla että kansainvälisessä oikeusjärjestyksessä vaikeuksia, jos sopimuksen tekemistä koskeva toimi sittemmin kumottaisiin oikeudelliseen perustaan liittyvän virheen vuoksi. SEUT 218 artiklan 11 kohdassa tarkoitetulla ennalta ehkäisevällä menettelyllä on tarkoitus juuri välttää tällaiset vaikeudet sopimuspuolten välillä. (
23
)
42.
Tämän oikeuskäytännön olemassaoloa kiistämättä Ranskan hallitus ja neuvosto väittävät, ettei yhtäkään unionin tuomioistuimen aikaisemmissa lausunnoissa esille tuomista oikeudellisista vaikeuksista voi aiheutua tässä asiassa. Näiden asian käsittelyyn osallistuneiden osapuolten mukaan tässä tapauksessa SEUT 16 artiklan mahdollinen valinta suunnitellun sopimuksen aineelliseksi oikeusperustaksi, sellaisena kuin parlamentti on sitä puolustanut lausuntopyynnössään, ei vaikuttaisi unionin ja jäsenvaltioiden väliseen toimivallan jakoon eikä liioin johtaisi kyseisissä lausunnoissa tarkoitettuun ”muuhun lainsäädäntömenettelyyn” kuin siihen, jota neuvosto ja komissio ovat tässä tapauksessa noudattaneet.
43.
Nämä perustelut eivät ole vakuuttavia.
44.
On syytä todeta, että 6.12.2001 annetun lausunnon 2/00 (EU:C:2001:664) 5 kohdassa ja 30.11.2009 annetun lausunnon 1/08 (EU:C:2009:739) 110 kohdassa esille tuodut tilanteet ovat vain esimerkkejä tilanteista, joissa virheellisen oikeusperustan käyttäminen voi tehdä pätemättömäksi unionin suostumuksen sitoutua allekirjoittamaansa sopimukseen tai johtaa oikeudellisiin vaikeuksiin sisäisesti tai unionin ulkosuhteissa. Nämä kaksi tilannetta, jotka mainitaan näiden kahden lausunnon kyseisissä kohdissa – eli ensinnäkin tilanne, jossa unioni sitoutuisi sopimukseen ilman, että EUT-sopimuksessa annetaan sille riittävää toimivaltaa sopimuksen ratifiointiin kokonaisuudessaan, jolloin olisi tutkittava sitä, miten toimivalta jakautuu unionin ja jäsenvaltioiden välillä, ja toiseksi tilanne, jossa sopimuksen tekemistä koskevan toimen asianmukaisessa oikeusperustassa määrättäisiin muusta lainsäädäntömenettelystä kuin siitä, jota toimielimet ovat todellisuudessa noudattaneet – on esitetty ilmaisulla ”tästä on kysymys etenkin silloin, kun”. Ei siten voida sulkea pois muita tilanteita, joissa unionin sisäisesti tai kansainvälisissä suhteissa aiheutuu oikeudellisia vaikeuksia.
45.
Ei pidä unohtaa, että lausuntomenettely ei ole luonteeltaan oikeudenkäyntimenettely ja että se on ennalta ehkäisevä. (
24
) Tämä luonne oikeuttaa mielestäni tietyn joustavuuden, kun unionin tuomioistuin tarkastelee suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen asianmukaista oikeusperustaa koskevan kysymyksen tutkittavaksi ottamista.
46.
Tutkittavaksi ottamisen edellytysten tarkasteluvaiheessa unionin tuomioistuimen on mielestäni pohdittava ainoastaan, onko siinä tapauksessa, että se päätyy vastaamaan esitettyyn kysymykseen, olemassa vakava vaara siitä, että sopimuksen tekemistä koskeva toimi voitaisiin myöhemmin kumota samanlaisella perusteella kuin se, johon lausuntopyynnössä on vedottu, jolloin tämä tilanne aiheuttaisi unionin sisäisesti tai sen ulkosuhteissa vaikeuksia, jotka olisi voitu ehkäistä lausuntomenettelyssä.
47.
Esillä olevassa asiassa olen vakuuttunut siitä, ettei tällaista vaaraa voida sulkea pois.
48.
Jäljempänä tässä ratkaisuehdotuksessa tarkastelemallani tavalla parlamentin esittämät perustelut väitteelle, jonka mukaan SEUT 16 artikla on suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen asianmukainen aineellinen oikeusperusta, ovat siinä määrin vakavia, että katson niiden olevan osittain perusteltuja.
49.
Näin ollen näihin perusteluihin vastaamatta jättäminen esillä olevassa menettelyssä voisi johtaa siihen, että parlamentti riitauttaa sopimuksen tekemistä koskevan toimen pätevyyden tai että mahdollisesti kansallinen tuomioistuin, jossa yksityinen oikeussubjekti on nostanut kanteen PNR-tietojensa siirtämisestä Kanadan toimivaltaiselle viranomaiselle, esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön sopimuksen ja sen tekemistä koskevan toimen pätevyydestä.
50.
Nähdäkseni Ranskan hallitus ja neuvosto vähättelevät virheellisesti seurauksia, joita suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen pätemättömäksi toteamisella olisi, jos kumoamiskanteen tai pätevyyttä koskevan ennakkoratkaisupyynnön seurauksena lopulta osoittautuisi, että tämä toimi olisi pitänyt toteuttaa parlamentin väittämällä tavalla pelkästään SEUT 16 artiklan nojalla.
51.
Jäljempänä palaan siihen joissakin kirjallisissa huomautuksissa käsiteltyyn seikkaan, että jos SEUT 16 artikla hyväksyttäisiin suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen ainoaksi oikeusperustaksi, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin Yhdistyneen kuningaskunnan, Irlannin ja Tanskan kuningaskunnan asema muuttuisi, sillä sopimus sitoisi tällöin suoraan ja automaattisesti näitä jäsenvaltioita, toisin kuin suunnitellun sopimuksen 29 artiklassa määrätään. Erityisesti Tanskan kuningaskunnan osalta mikä tahansa kansainvälinen sitoumus, jonka se olisi mahdollisesti tehnyt Kanadan kanssa, samanaikaisesti suunnitellun sopimuksen kanssa, olisi tällöin lainvastainen, sillä tällä jäsenvaltiolla ei olisi enää tarvittavaa toimivaltaa tällaisen sitoumuksen tekemiseksi.
52.
Näyttää kaiken kaikkiaan siltä, että analogisesti sen kanssa, mitä unionin tuomioistuin totesi 14.10.2014 antamansa lausunnon 1/13 (EU:C:2014:2303) 47 kohdassa, unionin tuomioistuimen on erittäin tarkoituksenmukaista vastata esillä olevan lausuntopyynnön toiseen kysymykseen erityisesti sellaisten oikeudellisten ongelmien välttämiseksi, joita voi aiheutua tilanteista, joissa jäsenvaltio tekee kansainvälisiä sitoumuksia ilman tarvittavaa valtuutusta, kun sillä ei unionin oikeuden perusteella ole enää tällaisen sitoumuksen tekemiseksi tai toteuttamiseksi tarvittavaa toimivaltaa.
53.
Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin ottaa parlamentin lausuntopyynnössään esittämän toisen kysymyksen tutkittavaksi.
54.
Tämä kysymys koskee sopimuksen tekemistä koskevan toimen muodollista pätevyyttä ja edellyttää suunnitellun sopimuksen tavoitteiden ja sisällön tarkastelua, minkä vuoksi käsittelen sen ennen kuin tarkastelen kysymystä suunnitellun sopimuksen yhteensopivuudesta EUT-sopimuksen määräysten ja perusoikeuskirjassa vahvistettujen oikeuksien kanssa.
VI Suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen asianmukainen oikeusperusta (toinen kysymys)
A Yhteenveto parlamentin ja muiden asian käsittelyyn osallistuneiden perusteluista
55.
Parlamentti sekä kaikki huomautuksia esittäneet osapuolet ovat yhtä mieltä siitä, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti oikeusperustan valinnan on perustuttava objektiivisiin kriteereihin, jotka on voitava saattaa tuomioistuimen valvontaan ja joihin kuuluvat kyseisen toimen tarkoitus ja sisältö.
56.
Parlamentti korostaa, että suunnitellulla sopimuksella on kaksi tarkoitusta, jotka on lueteltu sen 1 artiklassa. Suunnitellun sopimuksen ensisijaisena tarkoituksena on kuitenkin varmistaa henkilötietojen suoja. Parlamentin mukaan suunnitellulla sopimuksella on vastaavanlainen vaikutus kuin ”tietosuojan riittävyyttä koskevalla päätöksellä”, ja sen tavoitteena on korvata komission päätös 2006/253, joka annettiin direktiivin 95/46 25 artiklan 6 kohdan nojalla ja jossa komissio totesi vuoden 2006 sopimuksen yhteydessä CBSA:lle siirrettyjen PNR-tietojen suojan riittävän tason. Suunnitellulla sopimuksella ei ole myöskään tarkoitus luoda lentoliikenteen harjoittajille velvoitetta siirtää PNR-tietoja Kanadan tai Euroopan poliisiviranomaisille, minkä vuoksi SEUT 82 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohdan valintaa aineellisiksi oikeusperusteiksi on vaikeaa perustella. Oikeuskäytännön mukaan nämä toteamukset oikeuttavat parlamentin mielestä sen, että suunniteltu sopimus perustuu oikeusperustaan, joka vastaa suunnitellun sopimuksen ensisijaista tarkoitusta, eli tässä tapauksessa SEUT 16 artiklaan. Suunnitellun sopimuksen sisältö vahvistaa sen mielestä tämän arvioinnin. Parlamentti täsmentää vielä, että SEUT 16 artiklan perusteella voidaan antaa henkilötietojen suojaa koskevia sääntöjä kaikilla unionin oikeuden soveltamisaloilla, myös ”vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alalla”.
57.
Vastauksena unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa esitettyyn kysymykseen parlamentti ilmoitti, että mikäli unionin tuomioistuin katsoisi, että suunnitellulla sopimuksella toteutetaan toisistaan erottamattomia tavoitteita, se ei näe estettä sille, että suunnitellun sopimuksen tekemistä koskeva toimi perustuu SEUT 16 artiklaan, SEUT 82 artiklan 1 kohdan d alakohtaan ja SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohtaan.
58.
Espanjan kuningaskuntaa ja tietosuojavaltuutettua sekä toissijaisesti Ranskan hallitusta lukuun ottamatta muut asian käsittelyyn osallistuneet väittävät, että suunnitellun sopimuksen tavoitteena on torjua terrorismia ja vakavaa kansainvälistä rikollisuutta ja että henkilötietojen suoja on vain keino tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Komissio muistuttaa, että 30.5.2006 annetussa tuomiossa parlamentti v. neuvosto ja komissio (C‑317/04 ja C‑318/04, EU:C:2006:346, 56 kohta) todettiin, että PNR-tietojen siirto Yhdysvaltoihin on käsittelyä, joka koskee yleistä turvallisuutta ja rikosoikeuden alalla tapahtuvaa jäsenvaltioiden toimintaa. Suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen oikeusperustaa valittaessa pitäisi noudattaa tätä logiikkaa.
59.
Suuri enemmistö asian käsittelyyn osallistuneista toteaa lisäksi, että jos tietosuojaa on pidettävä suunnitellun sopimuksen tavoitteena, tämä tavoite on vain liitännäinen suhteessa ensisijaiseen tarkoitukseen, eikä sillä näin ollen ole mitään vaikutusta sopimuksen tekemistä koskevan toimen oikeusperustan nykyiseen valintaan. Neuvosto ja komissio täsmentävät, että toimien, joilla on tarkoitus toteuttaa tiettyjä henkilötietojen käsittelyjä edellyttäviä alakohtaisia politiikkoja, on perustuttava asianomaista politiikkaa vastaavaan oikeusperustaan eikä SEUT 16 artiklaan.
60.
Mahdollisuudesta käyttää samanaikaisesti SEUT 16 artiklaa, SEUT 82 artiklan 1 kohdan d alakohtaa ja SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohtaa suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen aineellisina oikeusperustoina Ranskan hallitus väittää toissijaisesti kirjallisissa huomautuksissaan, että tällainen kumulaatio on täysin ajateltavissa. Sen sijaan Irlanti ja neuvosto kannattavat päinvastaista näkemystä. Unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa neuvosto täsmensi, että neuvoston äänestysmenettely, sellaisena kuin se perustuu pöytäkirjoihin N:o 21 ja N:o 22, on esteenä tällaiselle hypoteesille.
B Tapauksen tarkastelu
61.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen oikeudellisen perustan valinnan, kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi annetut toimet mukaan lukien, on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat tämän toimen tarkoitus ja sisältö. Jos unionin toimea tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on kaksi eri tarkoitusta tai että siinä on kahdenlaisia tekijöitä, ja jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tai määrääväksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, on käytettävä yhtä oikeudellista perustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää. (
25
)
62.
Unionin tuomioistuin hyväksyy kuitenkin ”poikkeuksellisesti”, että toimea annettaessa voidaan käyttää samanaikaisesti useaa eri oikeudellista perustaa, jotka vastaavat tämän toimen useampaa tavoitetta tai useita tekijöitä, kun näitä tavoitteita tai tekijöitä ei voida erottaa toisistaan ja kun mikään niistä ei ole toiseen nähden liitännäinen. (
26
) Tällaisessa tapauksessa unionin tuomioistuin tutkii vielä, voidaanko useamman oikeudellisen perustan käyttäminen sulkea pois sillä perusteella, että näiden eri oikeudellisten perustojen osalta määrätyt menettelyt ovat keskenään yhteensopimattomia. (
27
)
63.
Tämän oikeuskäytännön perusteella on ratkaistava, pitäisikö suunnitellun sopimuksen tarkoituksen ja sisällön vuoksi tämän sopimuksen tekemistä koskevan toimen aineellisina oikeusperustoina käyttää yksinomaan SEUT 82 artiklan 1 kohdan d alakohtaa ja SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohtaa, kuten neuvoston päätösluonnoksessa todetaan ja kuten suurin osa asian käsittelyyn osallistuneista väittää, vai pitäisikö sen perustua SEUT 16 artiklaan joko yksinomaan tai yhdessä kahden edellä mainitun artiklan kanssa. (
28
)
64.
Tästä viimeksi mainitusta seikasta täsmennän, että – toisin kuin neuvosto esittää kirjallisissa huomautuksissaan – unionin tuomioistuimella on nähdäkseni täysi oikeus, kun otetaan huomioon, että lausuntomenettely ei ole oikeudenkäynti ja että se on luonteeltaan ennalta ehkäisevä, tutkia parlamentin esittämä toinen kysymys aineellisten oikeusperustojen kumulatiivisuuden kannalta, vaikka tämän kysymyksen sanamuodossa ei viitata siihen. Todettakoon myös, että asian käsittelyyn osallistuneilla on ollut tilaisuus sekä menettelyn kirjallisessa vaiheessa että istunnossa ottaa kantaa tähän kysymykseen.
65.
Tämä on sitäkin tärkeämpää sen vuoksi, että suunnitellun sopimuksen tarkoituksen ja sisällön tarkastelun täytyy mielestäni johtaa siihen, että sillä katsotaan olevan kaksi tavoitetta ja kaksi tekijää, ilman että kokonaisuutena kumpaakaan näistä kahdesta tavoitteesta tai näitä eri tekijöitä voidaan asettaa hierarkkiseen järjestykseen ja erottaa toisistaan. Tämä toteamus oikeuttaa nähdäkseni sen, että suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen aineellisina oikeusperustoina käytetään SEUT 16 artiklaa ja SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohtaa, mikä merkitsee sitä, että näissä kummassakin artiklassa tarkoitettuja menettelyjä voidaan noudattaa samanaikaisesti.
1. Suunnitellun sopimuksen tarkoitus ja sisältö
66.
Suunnitellun sopimuksen johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ilmenee sopimuspuolten toteavan, että ”terrorismin ja terroritoimintaan liittyvien rikosten sekä muun vakavan kansainvälisen rikollisuuden estäminen, torjunta, tukahduttaminen ja poistaminen on tärkeää samalla kun suojellaan perusoikeuksia ja ‑vapauksia ja erityisesti oikeutta yksityisyyteen ja tietosuojaan”, kun taas neljännessä perustelukappaleessa lisätään, että PNR-tietojen käyttö on ratkaisevan tärkeää näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.
67.
Se, että samanaikaisesti pyritään toteuttamaan terrorismin ja muun vakavan kansainvälisen rikollisuuden torjumista koskeva tavoite sekä oikeutta yksityisyyteen ja henkilötietojen suojaan koskeva tavoite, vahvistetaan johdanto-osan viidennessä ja kuudennessa perustelukappaleessa, joissa korostetaan sopimuspuolten pyrkimystä ”varmistaa yleinen turvallisuus” ja tunnustetaan, että niillä on ”tietosuojaan ja yksityisyyteen liittyviä yhteisiä arvoja”.
68.
Lisäksi johdanto-osan 15. perustelukappaleesta ilmenee nimenomaisesti Kanadan sitoumus, jonka mukaan Kanadan toimivaltainen viranomainen käsittelee ”[suunnitellussa] sopimuksessa määrätyin tavoin PNR-tietoja terrorismirikosten ja vakavan kansainvälisen rikollisuuden estämiseksi, havaitsemiseksi, tutkimiseksi ja niistä syytteeseen panemiseksi noudattaen tarkasti suojatoimia yksityisyyden ja henkilötietojen suojaamiseksi”.
69.
Suunnitellulla sopimuksella pyritään siten antamaan Kanadalle oikeus käsitellä unionin ja Kanadan välisen lentoliikenteen harjoittajien toimittamia matkustajien PNR-tietoja terrorismin ja muun vakavan kansainvälisen rikollisuuden torjumiseksi siten, että samalla varmistetaan oikeus yksityisyyteen ja henkilötietojen suojaan suunnitellussa sopimuksessa itsessään määrätyin edellytyksin.
70.
Tämä näiden kahden tavoitteen välttämätön yhteensovittaminen vahvistetaan suunnitellun sopimuksen 1 artiklassa, jossa määrätään, että sopimuspuolet määrittävät ehdot PNR-tietojen siirtämiselle ja käyttämiselle ”yleisen turvallisuuden varmistamiseksi sekä keinot tietojen suojaamiseksi”.
71.
Suunnitellun sopimuksen sisällön tarkastelu vahvistaa myös, että terrorismin ja muun vakavan kansainvälisen rikollisuuden torjunta siirtämällä ja käsittelemällä PNR-tietoja on sallittua vain, jos kyseisten tietojen suojan taso on riittävä.
72.
Suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan Kanadan on varmistettava, että Kanadan toimivaltainen viranomainen käsittelee saatuja PNR-tietoja ”ainoastaan terrorismirikosten ja vakavan kansainvälisen rikollisuuden estämiseksi, havaitsemiseksi, tutkimiseksi tai niistä syytteeseen panemiseksi”, ja korostetaan, että tämän käsittelyn on tapahduttava ”tämän sopimuksen perusteella”. Tämä täsmennys merkitsee erityisesti sitä, että suunnitellun sopimuksen 5 artiklassa määrätään, että ”mikäli [sen] ehdot täyttyvät, Kanadan toimivaltaisen viranomaisen katsotaan tarjoavan Euroopan unionin tietosuojalainsäädännössä edellytetyn riittävän tietosuojan tason”.
73.
Lisäksi suunnitellun sopimuksen 16 artiklassa määrätään PNR-tietojen säilyttämisestä ja asteittaisesta tunnistamisen estämisestä peittämällä kyseiset tiedot, ja tämän artiklan 4 kohdan mukaan Kanadan viranomaiset voivat sallia peitettyjen tietojen tarkastelun ainoastaan, ”jos käytettävissä olevien tietojen perusteella on tarpeen tehdä [suunnitellun sopimuksen] 3 artiklan soveltamisalaan kuuluvia tutkimuksia”.
74.
Lisäksi suunnitellun sopimuksen 18 artiklan 1 kohdassa ja 19 artiklan 1 kohdassa sallitaan PNR-tietojen luovuttaminen edelleen muille Kanadan tai kolmansien maiden viranomaisille ainoastaan tyhjentävästi luetelluin edellytyksin, joihin kuuluvat yhtäältä se, että kyseisten viranomaisten ”tehtävät liittyvät suoraan [suunnitellun sopimuksen] 3 artiklan soveltamisalaan”, ja toisaalta se, että nämä samat viranomaiset noudattavat ”[suunnitellussa] sopimuksessa kuvattujen toimien kaltaisia suojatoimia”.
75.
Jotkin suunnitellun sopimuksen määräykset liittyvät pikemminkin joko terrorismin ja vakavan kansainvälisen rikollisuuden torjuntaa koskevaan tavoitteeseen tai tavoitteeseen varmistaa henkilötietojen riittävä suoja, tekemättä kuitenkaan tyhjäksi tarvetta sovittaa nämä molemmat tavoitteet yhteen.
76.
Erityisesti ensin mainittua tavoitetta koskevassa suunnitellun sopimuksen 6 artiklan 2 kohdassa Kanada velvoitetaan jakamaan erityistapauksissa suunnitellun sopimuksen perusteella saadut PNR-tiedot tai PNR-tietoja sisältävät analyyttiset tiedot pyynnöstä Euroopan poliisiviraston (Europol) tai Euroopan oikeudellisen yhteistyön yksikön (Eurojust) kanssa näiden toimivaltuuksien rajoissa tai unionin jäsenvaltion oikeus- tai poliisiviranomaisten kanssa ”terrorismirikoksen tai vakavan kansainvälisen rikollisuuden estämiseksi, havaitsemiseksi, tutkimiseksi tai niistä syytteeseen panemiseksi Euroopan unionissa”. Toisaalta suunnitellun sopimuksen 23 artiklan 2 kohdan nojalla sopimuspuolten on tehtävä yhteistyötä säilyttääkseen PNR-tietojen käsittelyjärjestelmiensä keskinäisen johdonmukaisuuden ”tavalla, joka parantaa entisestään Kanadan, Euroopan unionin ja muiden maiden kansalaisten turvallisuutta”.
77.
Tarkasteltaessa määräyksiä, jotka liittyvät pikemminkin suunnitellulla sopimuksella annettuihin tietosuojaa koskeviin takeisiin, siinä on useita sääntöjä, jotka koskevat tietoturvaa ja tietojen eheyttä (suunnitellun sopimuksen 9 artikla), yksityishenkilöiden tiedonsaantia ja yksityishenkilöiden pyynnöstä tehtäviä korjauksia ja merkintöjä (suunnitellun sopimuksen 12 ja 13 artikla), PNR-tietojen käsittelyn valvontaa sekä kyseisten henkilöiden käytössä olevia hallinnollisia ja oikeudellisia muutoksenhakukeinoja (suunnitellun sopimuksen 10 ja 14 artikla).
78.
Suunnitellun sopimuksen tarkoituksen ja sisällön perusteella sillä on siten kaksi tavoitetta ja kaksi olennaista tekijää, minkä suuri enemmistö asian käsittelyyn osallistuneista on loppujen lopuksi hyväksynyt tai ainakin myöntänyt.
79.
Toisin kuin asian käsittelyyn osallistuneet ovat esittäneet vastakkaisten väitteidensä tueksi, mielestäni on hyvin vaikeaa määrittää, kumpi näistä tavoitteista on toiseen nähden ensisijainen.
80.
Kuten suunnitellun sopimuksen tarkoituksen ja sisällön kuvaus osoittaa, nämä kaksi tavoitetta on pyrittävä toteuttamaan samanaikaisesti, ja ne näyttävät lopulta olevan erottamattomia. Kuten olen korostanut, PNR-tiedot voidaan siirtää Kanadan toimivaltaiselle viranomaiselle ja se voi käsitellä niitä suunnitellun sopimuksen 3 artiklassa määrätyssä tarkoituksessa ainoastaan, jos näissä toimenpiteissä varmistetaan unionin oikeudessa tarkoitettu riittävä tietosuoja suunnitellun sopimuksen 5 artiklan mukaisesti. Toisin sanoen, jos tällaista suojaa ei varmisteta, suunnitellussa sopimuksessa määrättyä PNR-tietojen siirtoa ei voida laillisesti toteuttaa. Suunnitellussa sopimuksessa määrätyt henkilötietojen suojaa koskevat takeet ovat toisaalta tarpeen ainoastaan sen vuoksi, että PNR-tiedot on siirrettävä Kanadan toimivaltaiselle viranomaiselle Kanadan lainsäädännön ja suunnitellun sopimuksen määräysten nojalla. Kuten useat suunnitellun sopimuksen määräykset, esimerkiksi 16, 18 ja 19 artikla, osoittavat, suunnitellulla sopimuksella on siten tarkoitus sovittaa yhteen turvallisuustavoite ja kyseisten henkilöiden perusoikeuksien suojaa, erityisesti henkilötietojen suojaa, koskeva tavoite.
81.
Kaiken tämän perusteella katson, että nämä suunnitellun sopimuksen kaksi tavoitetta ja kaksi tekijää liittyvät erottamattomasti toisiinsa ilman, että kumpikaan olisi toiseen nähden toissijainen ja välillinen.
82.
Tätä arviointia ei muuta komission väite, joka perustuu 30.5.2006 annetun tuomion parlamentti v. neuvosto ja komissio (C‑317/04 ja C‑318/04, EU:C:2006:346) 56 kohtaan, jonka mukaan PNR-tietojen siirto Yhdysvaltoihin oli käsittelyä, joka koski yleistä turvallisuutta ja rikosoikeuden alalla tapahtuvaa jäsenvaltioiden toimintaa.
83.
Nyt esillä olevan lausuntomenettelyn kohteena on Kanadan kanssa suunniteltu sopimus, eivätkä sen kohteena ole Yhdysvaltojen kanssa vuonna 2004 tehty ensimmäinen sopimus ja komission samana vuonna tekemä suojan riittävää tasoa koskeva päätös, joihin parlamentin nostama kumoamiskanne kohdistui.
84.
Komissio tulkitsee perustavanlaatuisesti asiayhteydestään irrallisena toteamusta, jonka yhteisöjen tuomioistuin esitti 30.5.2006 antamansa tuomion parlamentti v. neuvosto ja komissio (C‑317/04 ja C‑318/04, EU:C:2006:346) tässä kohdassa, ja muistettakoon, että tämä tuomio annettiin selvästi ennen Lissabonin sopimuksen hyväksymistä.
85.
Parlamentti oli vaatinut yhteisöjen tuomioistuinta ratkaisemaan, oliko komissiolla oikeus tehdä direktiivin 95/46 25 artiklaan perustuva päätös, joka koski Yhdysvaltoihin toimitettavien matkustajarekisteriin sisältyvien henkilötietojen käsittelylle taatun suojan riittävää tasoa, vaikka tämän direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa jätetään nimenomaisesti sen soveltamisalan ulkopuolelle käsittely, joka koskee muun muassa yleistä turvallisuutta ja rikosoikeuden alalla tapahtuvaa valtion toimintaa. Yhteisöjen tuomioistuin vastasi tähän johdonmukaisesti kieltävästi. PNR-tietojen käsittelyä Yhdysvaltojen kanssa tehdyn sopimuksen yhteydessä ei voitu yhdistää palvelujen tarjoamiseen vaan se tapahtui julkishallinnon asettamissa puitteissa, jotka liittyvät yleiseen turvallisuuteen, joka ei kuulu direktiivin 95/46 soveltamisalaan. (
29
)
86.
Tämä arviointi ei merkitse suinkaan sitä, että unionin tuomioistuin olisi ottanut lopullisesti kantaa PNR-sopimusten ja myös suunnitellun sopimuksen tarkoitukseen, tai varsinkaan sitä, että se olisi katsonut lopullisesti, että näiden sopimusten yksinomaisena, pääasiallisena tai määräävänä tavoitteena on terrorismin ja vakavan kansainvälisen rikollisuuden torjunta, kuten komissio virheellisesti väittää.
87.
Yhteisöjen tuomioistuimen toteamus 30.5.2006 annetussa tuomiossa parlamentti v. neuvosto ja komissio (C‑317/04 ja C‑318/04, EU:C:2006:346) ei luonnollisestikaan merkitse myöskään sitä, että ottaessaan kantaa direktiivin 95/46 aineelliseen soveltamisalaan se olisi samassa yhteydessä ennakolta asettanut rajat SEUT 16 artiklan soveltamisalalle.
88.
Tukeakseen väitettään, jonka mukaan suunnitellun sopimuksen turvallisuustavoite on määräävä ja oikeuttaa siten valitun oikeusperustan, komissio pyrkii lisäksi esittämään analogisen yhteyden nyt esillä olevan asian ja 6.5.2014 annetun tuomion komissio v. parlamentti ja neuvosto (C‑43/12, EU:C:2014:298) välillä.
89.
Kyseisessä tuomiossa, joka koski liikenneturvallisuuteen liittyviä liikennerikkomuksia koskevan rajat ylittävän tietojenvaihdon helpottamisesta 25.10.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/82/EU (
30
) asianmukaisen oikeusperustan määrittämistä, unionin tuomioistuin katsoi todettuaan tämän toimen määrääväksi tavoitteeksi liikenneturvallisuuden parantamisen, että direktiivillä toteutettu järjestelmä tietojen vaihtamiseksi on ”väline, jonka avulla tällä direktiivillä pyritään [tähän] tavoitteeseen”. (
31
) Direktiiviä 2011/82 ei näin ollen olisi pitänyt antaa SEUT 87 artiklan 2 kohdan (poliisiyhteistyö) perusteella vaan liikennepolitiikkaa koskevaan osastoon kuuluvan SEUT 91 artiklan 1 kohdan c alakohdan perusteella.
90.
Vaikka olen valmis hyväksymään, että nämä kaksi tilannetta ovat osittain analogisia, tämä ei mitenkään muuta arviointia, jonka mukaan suunnitellulla sopimuksella toteutetaan kahta tavoitetta ja sillä on kaksi toisistaan erottamatonta tekijää. Näin ollen se, että PNR-tietojen toimittaminen Kanadan toimivaltaiselle viranomaiselle voi olla väline, jonka avulla sopimuspuolet pyrkivät suunnitellun sopimuksen yleistä turvallisuutta koskevaan tavoitteeseen, ei muuta mitenkään toteamusta siitä, että suunnitellun sopimuksen tarkoitus, sellaisena kuin se on kuvattu sen 1 artiklassa, on kaksiosainen. Suunnitellun sopimuksen erityispiirre, joka juuri erottaa sen direktiivistä 2011/82, liittyy sitä paitsi siihen, että PNR-tietojen siirtämisen muodostamalla välineellä tavoiteltu mahdollisimman suuri tehokkuus suunnitellun sopimuksen 3 artiklassa lueteltujen päämäärien saavuttamiseksi on saatettava tasapainoon tällä sopimuksella määrättyjen ja juuri sen toiseen tavoitteeseen kuuluvien henkilötietojen suojaa koskevien takeiden kanssa.
91.
Vakuuttavina ei voida pitää myöskään parlamentin esittämiä perusteluja kannalleen, jonka mukaan suunnitellun sopimuksen ”painopiste” on määräävästi PNR-tietojen suojaa koskevissa takeissa, jotka sen määräyksissä annetaan matkustajille, mikä oikeuttaa parlamentin mielestä sen, että tämän toimen hyväksymispäätös perustuu yksinomaan SEUT 16 artiklaan.
92.
On yhtäältä virheellistä väittää, että suunnitellussa sopimuksessa ei määrättäisi lentoyhtiöille minkäänlaista velvoitetta toimittaa PNR-tietoja Kanadan toimivaltaiselle viranomaiselle, jotta nämä tiedot käsiteltäisiin suunnitellun sopimuksen 3 artiklassa lueteltujen päämäärien mukaisesti. On totta, että – kuten parlamentti huomauttaa kirjallisissa huomautuksissaan – suunnitellun sopimuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan Euroopan unionin on varmistettava ainoastaan, että ”mikään ei estä” lentoliikenteen harjoittajia siirtämästä PNR-tietoja Kanadan toimivaltaiselle viranomaiselle. Tulkittaessa tätä artiklaa, jonka otsikkona on ”PNR-tietojen toimittamisen varmistaminen”, yhdessä suunnitellun sopimuksen 5, (
32
) 20, (
33
) ja 21 artiklan (
34
) kanssa ilmenee kuitenkin, kuten parlamenttikin myönsi vastauksena unionin tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen, että lentoliikenteen harjoittajilla on oikeudellisesti ja käytännössä velvollisuus antaa Kanadan toimivaltaiselle viranomaiselle systemaattisesti pääsy PNR-tietoihin pyrittäessä suunnitellun sopimuksen 3 artiklassa määriteltyihin tarkoituksiin.
93.
Suunnitellun sopimuksen tarkoitusta ei toisaalta voida ensisijaisesti rinnastaa suojan riittävää tasoa koskevaan päätökseen, jollaisen komissio oli tehnyt vuoden 2006 sopimuksen perusteella. (
35
) Kuten edellä on jo todettu, suunnitellun sopimuksen sekä tarkoitus että sisältö osoittavat päinvastoin, että sillä pyritään sovittamaan yhteen sen kaksi tavoitetta ja että ne liittyvät erottamattomasti toisiinsa.
94.
Mikä vaikutus tällä toteamuksella on siten suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen oikeusperustan määrittämiseen?
2. Asianmukainen oikeusperusta
95.
Kuten edellä on jo todettu, on selvää, että suunnitellun sopimuksen tekemistä koskeva neuvoston päätösluonnos perustuu SEUT 82 artiklan 1 kohdan d alakohtaan ja SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohtaan, jotka molemmat kuuluvat EUT-sopimuksen kolmannen osan ”vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta” koskevaan V osastoon.
96.
Kun otetaan huomioon edellä kuvatut suunnitellun sopimuksen kaksi erottamatonta tavoitetta ja tekijää, nämä aineelliset oikeusperustat ovat nähdäkseni ainakin osittain merkityksellisiä mutta riittämättömiä. Katson nimittäin, että suunnitellun sopimuksen tekemistä koskeva toimi on oikeuskäytännön perusteella syytä ja mahdollista perustaa SEUT 16 artiklan 2 kohdan ensimmäiseen alakohtaan.
a) SEUT 82 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohdan merkityksellisyys
97.
Ensin mainitusta seikasta eli SEUT 82 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohdan merkityksellisyydestä on heti alkuun todettava, että on hyväksyttävä se, että vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen perustaminen edellyttää unionin voivan käyttää ulkoista toimivaltaansa.
98.
Lukuun ottamatta maahanmuuttopolitiikkaa koskevan ja tämän asian kannalta merkityksettömän SEUT 79 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen takaisinottosopimusten tilannetta, unionille ei ole annettu vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevaa yleisluonteista nimenomaista ulkoista toimivaltaa. SEUT 216 artiklan 1 kohdan perusteella unioni voi kuitenkin tehdä kansainvälisiä sopimuksia, myös rikosoikeuden alalla tehtävän oikeudellisen yhteistyön ja/tai poliisiyhteistyön alalla, erityisesti kun sopimuksen tekeminen on välttämätöntä jonkin perussopimuksissa vahvistetun tavoitteen saavuttamiseksi.
99.
Yksikään asian käsittelyyn osallistuneista ei kyseenalaista tätä mahdollisuutta. Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan voi mielestäni rajoittua tähän toteamukseen. Katson, että unionin tuomioistuimen on käsiteltävä tätä kysymystä jonkin verran siltä pyydetyssä lausunnossa.
100.
Unionin ulkoisen toimivallan hyväksyminen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevissa kysymyksissä edellyttää, että tämän toimivallan käyttö rikosoikeuden alalla tehtävän oikeudellisen yhteistyön ja poliisiyhteistyön alalla voidaan kytkeä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen tavoitteisiin.
101.
Nämä tavoitteet on ilmaistu SEU 3 artiklan 2 kohdassa ja SEUT 67 artiklassa. Ensin mainitun määräyksen mukaan ”unioni tarjoaa kansalaisilleen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen, jolla ei ole sisärajoja ja jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus, toteuttaen samalla ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia – – sekä rikollisuuden ehkäisyä ja torjuntaa koskevat aiheelliset toimenpiteet”. EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston 1 luvun aloittavan SEUT 67 artiklan 3 kohdassa määrätään, että unioni ”pyrkii varmistamaan korkean turvallisuustason rikollisuutta, rasismia ja muukalaisvihaa ehkäisevillä ja torjuvilla toimenpiteillä, poliisiviranomaisten ja oikeusviranomaisten ja muiden toimivaltaisten viranomaisten välisillä yhteensovittamis- ja yhteistyötoimenpiteillä – –”.
102.
Kuten julkisasiamies Bot esitti perustellusti 30.1.2014 antamassaan ratkaisuehdotuksessa parlamentti v. neuvosto (C‑658/11, EU:C:2014:41, 111 ja 112 kohta), näiden kahden määräyksen tavoitteet määrittävät vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen toiminnallisen ja välineellisen ulkoisen ulottuvuuden. Tästä seuraa, että jos vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen rakentaminen saattaa edellyttää unionin ulkoisia toimia, sopimuksella on oltava läheinen liittymä unionin vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen, jotta sen voidaan katsoa kuuluvan tämän alueen alaan, toisin sanoen unionin sisäistä turvallisuutta koskevan tavoitteen ja unionin ulkopuolella tehtävän poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön välillä on oltava suora yhteys. (
36
)
103.
Tulkitessaan SEUT 87 artiklan 2 kohtaa SEUT 67 artiklan valossa unionin tuomioistuin on eri asiayhteydessä mutta vastaavansuuntaisesti täsmentänyt, että jotta unionin toimi voisi tarkoituksensa ja sisältönsä kannalta perustua ensimmäiseen näistä artikloista, tämän toimen täytyy liittyä suoraan SEUT 67 artiklassa mainittuihin tavoitteisiin. (
37
)
104.
Tämä on mielestäni juuri suunnitellun sopimuksen tilanne.
105.
Ensinnäkin tätä sopimusta sovelletaan PNR-tietojen siirtoon, käsittelyyn ja käyttöön, joiden tarkoituksena on yleinen turvallisuus ja rikosoikeuden alalla tapahtuva valtion toiminta, (
38
) toisin sanoen erityisesti terrorismirikosten ja vakavan kansainvälisen rikollisuuden estäminen, havaitseminen, tutkiminen ja niistä syytteeseen paneminen. Suunnitellun sopimuksen 1 artiklan mukaan sillä pyritään erityisesti ”yleisen turvallisuuden varmistamiseen”, mikä käsittää luonnollisesti unionin kansalaisten ja etenkin Kanadan ja Euroopan unionin välisiä lentoyhteyksiä käyttävien unionin kansalaisten turvallisuuden. (
39
) Suunnitellun sopimuksen 6 artiklan 2 kohdassa Kanada velvoitetaan muun muassa unionin jäsenvaltion poliisi- tai oikeusviranomaisten pyynnöstä jakamaan erityistapauksissa niiden kanssa suunnitellun sopimuksen perusteella saadut PNR-tiedot tai tällaisia tietoja sisältävät analyyttiset tiedot terrorismirikosten tai vakavan kansainvälisen rikollisuuden estämiseksi, havaitsemiseksi, tutkimiseksi tai niistä syytteeseen panemiseksi ”Euroopan unionissa”.
106.
Toiseksi on niin, että vaikka lentoliikenteen harjoittajat suorittaisivat PNR-tietojen keräämisen ja siirtämisen alun perin, suunnitellun sopimuksen määräykset muodostavat julkishallinnon asettamat oikeudelliset puitteet lainvalvontatarkoituksia varten. (
40
) Kuten edellä on jo todettu, suunnitellulla sopimuksella otetaan käyttöön säännöt, jotka koskevat Kanadan toimivaltaisten viranomaisten pääsyä PNR-tietoihin ja/tai tällaisia tietoja sisältäviin analyyttisiin tietoihin sekä tällaisten tietojen toimittamista edelleen muun muassa unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä kolmansien maiden toimivaltaisille poliisi- ja oikeusviranomaisille pyrittäessä erityisesti suunnitellun sopimuksen 3 artiklassa lueteltuihin tarkoituksiin. Kuten unionin tuomioistuimessa käydyistä keskusteluista on käynyt selvästi ilmi, suunnitellun sopimuksen 16 artiklan 1 ja 5 kohdassa tarkoitettu PNR-tietojen viiden vuoden säilytysaika on vahvistettu erityisesti vakavan rikollisuuden kansainvälisiin verkostoihin kohdistuvien tutkimusten, syytteiden ja oikeudenkäyntien mahdollistamiseksi ja helpottamiseksi. Suunnitellun sopimuksen 16 artiklan 5 kohdan erittäin väljän sanamuodon perusteella nämä tutkimukset ja syytteeseen panemiset voivat hyvin käsittää unionin jäsenvaltioiden poliisi- ja oikeusviranomaisten suorittamat tutkimukset ja syytteeseen panemiset. Tällaiset säännöt kuuluvat lähtökohtaisesti rikosasioissa tehtävän poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön alaan. (
41
)
107.
Päättelen tästä, että siltä osin kuin kyse on toimenpiteistä, joita parlamentti ja neuvosto voivat toteuttaa ”asiaa koskevien tietojen keräämisestä, tallentamisesta, käsittelystä, analysoinnista ja vaihdosta” SEUT 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua ”rikosten ehkäisemiseen, paljastamiseen ja tutkintaan” liittyvää poliisiyhteistyötä varten, SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohta on asianmukainen oikeusperusta suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevalle toimelle. On kuitenkin paikallaan lisätä, että tätä yhteistyötä ja tätä tietojen vaihtoa ei välttämättä täydy toteuttaa sellaisten viranomaisten välillä, jotka erityisesti luonnehditaan kansallisessa oikeudessa poliisiviranomaisiksi sanan suppeassa merkityksessä. SEUT 87 artiklan 1 kohdan mukaan poliisiyhteistyö kattaa poikkeuksellisen laajasti ”jäsenvaltioiden kaikkien toimivaltaisten viranomaisten, kuten poliisi- ja tulliviranomaisten sekä – – muiden lainvalvontaviranomaisten välisen poliisiyhteistyön”, (
42
) ja tämän ilmaisun perusteella yhteistyö CBSA:n kanssa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen ulkoisen ulottuvuuden yhteydessä on täysin sallittua unionin sisäisen turvallisuuden varmistamiseksi.
108.
Siltä osin kuin suunniteltu sopimus koskee ”oikeudellista yhteistyötä rikosoikeuden alalla”, edellä 105 ja 106 kohdassa esille tuoduista seikoista huolimatta tunnustan hieman epäileväni, voidaanko suunniteltua sopimusta pitää toimenpiteenä, joka suoraan ”helpottaa jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten tai vastaavien viranomaisten yhteistyötä rikosasioiden käsittelyn ja päätösten täytäntöönpanon yhteydessä” SEUT 82 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Kuten Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus myönsi vastauksessaan yhteen unionin tuomioistuimen esittämistä kirjallisista kysymyksistä, suunniteltu sopimus voisi vain tietyissä tapauksissa helpottaa tällaista jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten yhteistyötä. Tällainen yhteistyö riippuu kuitenkin useista sekä tosiseikkoja koskevista että oikeudellisista edellytyksistä, joista ei määrätä suunnitellussa sopimuksessa. Jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten välinen yhteistyö näyttää siten olevan vain suunnitellulla sopimuksella asetettujen puitteiden välillinen seuraus. Se, että suunnitellun sopimuksen 6 artiklassa ei velvoiteta vain Kanadan toimivaltainen viranomainen vaan yleisemmin ”Kanada” toimittamaan PNR-tiedot tai analyyttiset tiedot jäsenvaltioiden oikeusviranomaisille, voidaan ymmärtää siten, että myös tämän kolmannen valtion oikeusviranomaisille asetetaan tällainen velvollisuus. Oletettaessa, että tämä tulkinta on oikea ja että PNR-tietojen vaihto oikeusviranomaisten välillä on ajateltavissa, suunnitellun sopimuksen nykyisessä sanamuodossa sillä ei kuitenkaan näytetä todella helpotettavan jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten tai vastaavien viranomaisten yhteistyötä. Mielestäni vain silloin, jos unionin tuomioistuin tulkitsisi SEUT 82 artiklan 1 kohdan d alakohtaa laajemmin, mahdollisesti yhdessä SEUT 67 artiklan 3 kohdan kanssa, jonka mukaan unioni ”pyrkii varmistamaan korkean turvallisuustason – – oikeusviranomaisten ja muiden toimivaltaisten viranomaisten välisillä yhteensovittamis- ja yhteistyötoimenpiteillä”, tai jos sopimuspuolet muuttaisivat suunnitellun sopimuksen määräyksiä siten, että suunnitellun sopimuksen oikeudellinen ulottuvuus otettaisiin välittömämmin huomioon, kyseisen sopimuksen tekemistä koskevan toimen oikeusperustana voitaisiin pätevästi käyttää lisäksi SEUT 82 artiklan 1 kohdan d alakohtaa.
109.
Arviointia, jonka mukaan suunnitellun sopimuksen tekemistä koskeva toimi ei voi pätevästi perustua SEUT 82 artiklan 1 kohdan d alakohtaan, ei liioin muuta se joidenkin asian käsittelyyn osallistuneiden mainitsema seikka, jonka mukaan neuvoston päätökset PNR-sopimusten tekemisestä Australian ja Yhdysvaltojen kanssa perustuvat tähän määräykseen, yhdessä SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohdan kanssa. (
43
) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan nyt suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen oikeusperustan tutkimisen kannalta on merkityksetöntä, mitä oikeusperustaa on käytetty annettaessa muita unionin toimia, joilla mahdollisesti on samankaltaisia piirteitä. (
44
)
110.
Näissä olosuhteissa katson suunnitellun sopimuksen nykyisen sanamuodon pohjalta, että SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohta on suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen asianmukainen oikeusperusta.
111.
Tämä aineellinen oikeusperusta, joka on pätevästi ilmoitettu suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen luonnoksessa, on mielestäni kuitenkin riittämätön, jotta unioni voisi tehdä tämän sopimuksen.
b) Tarve perustaa suunnitellun sopimuksen tekemistä koskeva toimi SEUT 16 artiklan 2 kohdan ensimmäiseen alakohtaan
112.
Kuten parlamentti on perustellusti väittänyt pyynnössään, SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tai yleisemmin EUT-sopimuksen kolmannen osan V osastossa, joka koskee vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta, ei määrätä henkilötietojen suojaa koskevien sääntöjen antamisesta.
113.
Kuten olen edellä osoittanut, toisena suunnitellun sopimuksen kahdesta olennaisesta tavoitteesta on sen 1 artiklassa esitetyn mukaisesti ”määrittää keinot” Kanadan ja Euroopan unionin välisiä lentoyhteyksiä käyttävien matkustajien ”[PNR-]tietojen suojaamiseksi”. Kuten asiassa on jo tuotu esille, suunnitellun sopimuksen sisältö tukee tätä tavoitetta, erityisesti suunnitellun sopimuksen 7–21 artiklan käsittävän, ”PNR-tietojen käsittelyyn sovellettavia suojatoimia” koskevan luvun määräykset.
114.
Tässä yhteydessä unionin toiminnan on mielestäni välttämättä perustuttava SEUT 16 artiklan 2 kohdan ensimmäiseen alakohtaan, jossa siis annetaan parlamentin ja neuvoston tehtäväksi antaa luonnollisten henkilöiden suojaa koskevat säännöt, jotka koskevat muun muassa jäsenvaltioiden, silloin kun viimeksi mainitut toteuttavat unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa, suorittamaa henkilötietojen käsittelyä, sekä säännöt, jotka koskevat näiden tietojen vapaata liikkuvuutta. Tälle lähestymistavalle on kolme keskeistä perustelua.
115.
Ensinnäkin edellä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen ulkoisesta ulottuvuudesta esitettyjen perustelujen mukaisesti on katsottava, että unionilla on SEUT 216 artiklan 1 kohdan mukaisesti oikeus tehdä kolmannen maan kanssa kansainvälinen sopimus, jonka tarkoituksena on vahvistaa henkilötietojen suojaa koskevat säännöt, kun tämä on välttämätöntä jonkin perussopimuksissa, tässä tapauksessa SEUT 16 artiklassa, vahvistetun tavoitteen saavuttamiseksi. Tästä on kyse suunnitellussa sopimuksessa, jonka yhtenä olennaisena tarkoituksena on määrätä keinot Kanadan ja Euroopan unionin välisiä lentoyhteyksiä käyttävien matkustajien PNR-tietojen suojaamiseksi. Mielestäni ei ole epäilystäkään siitä, että suunnitellun sopimuksen määräyksiä on pidettävä SEUT 16 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuina luonnollisten henkilöiden tietojen suojaa koskevina ”sääntöinä”, joiden tarkoituksena on sitoa sopimuspuolia.
116.
Toisin kuin entisen EY 286 artiklan tapauksessa, SEUT 16 artiklan 2 kohdan ensimmäinen alakohta, joka kuuluu tämän EUT-sopimuksen ensimmäisen osan II osastoon, jonka otsikkona on ”Yleisesti sovellettavat määräykset”, voi olla oikeusperustana kaikille unionin tasolla annetuille luonnollisten henkilöiden suojaa koskeville säännöille, jotka koskevat heidän henkilötietojensa käsittelyä, myös säännöille, jotka liittyvät rikosoikeuden alalla tehtävää oikeudellista yhteistyötä ja poliisiyhteistyötä koskevien EUT-sopimuksen määräysten soveltamisalaan kuuluvien toimenpiteiden toteuttamiseen. Kuten tämän saman artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa täsmennetään, ainoastaan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan yhteydessä annettujen henkilötietojen suojaa koskevien sääntöjen on perustuttava SEU 39 artiklaan. Tämän SEUT 16 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan tulkinnan vahvistaa se, että siinä ei viitata lainkaan henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mahdolliseen antamiseen SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohdan perusteella. On huomattava, että ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa EU 30 artiklan 1 kohdan b alakohdassa määrättiin sitä vastoin, että poliisiyhteistyön yhteistä toimintaa voi olla muun muassa asiaa koskevien tietojen käsittely, analysointi ja vaihto, ”ottaen kuitenkin huomioon henkilötietojen suojaa koskevat asianomaiset säännökset”, ja tämän sanamuodon perusteella neuvosto teki 27.11.2008 puitepäätöksen 2008/977/YOS rikosasioissa tehtävässä poliisi- ja oikeudellisessa yhteistyössä käsiteltävien henkilötietojen suojaamisesta. (
45
) Toisaalta on korostettava – mihin palaan jäljempänä –, että pöytäkirjojen N:o 21 ja N:o 22 määräykset koskevat tilannetta, jossa SEUT 16 artiklan 2 kohdan ensimmäiseen alakohtaan perustuvat säännöt voidaan antaa rikosoikeuden alalla tehtävää poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä koskevien EUT-sopimuksen lukujen soveltamisalaan kuuluvan toiminnan puitteissa.
117.
Näin ollen – komission kirjallisissa huomautuksissaan puoltaman kannan epäselvyyden poistamiseksi kaikilta osin – on todettava, että yhtäältä SEUT 16 artikla ja toisaalta SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohta ja SEUT 82 artiklan 1 kohdan d alakohta eivät voi olla toisiinsa nähden lex generalisin ja lex specialisin kaltaisessa hierarkkisessa suhteessa. Kuten erityisesti edellä mainitut pöytäkirjat osoittavat, korkeat sopimuspuolet ovat tarkoittaneet tilannetta, jossa unionin toimi voisi perustua samanaikaisesti näihin kolmeen artiklaan, juuri siitä syystä, että näillä määräyksillä on eri soveltamisalat.
118.
Kuten muun muassa parlamentti, komissio ja tietosuojavaltuutettu väittävät vastauksissaan unionin tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen, SEUT 16 artiklan merkityksellisyyttä suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen oikeusperustana ei voida kyseenalaistaa sillä perusteella, että suojatoimenpiteet, joita tämän artiklan mukaan voidaan toteuttaa, liittyvät jäsenvaltioiden viranomaisten suorittamaan henkilötietojen käsittelyyn eivätkä – kuten tässä tapauksessa – yksityisten tahojen (lentoliikenteen harjoittajien) etukäteen keräämien tietojen siirtoon kolmanteen maahan.
119.
Julkisasiamies Léger’tä siteeratakseni se, että suunnitellun sopimuksen 4, 5, 20 ja 21 artiklassa yhdessä luettuina lentoyhtiö velvoitetaan siirtämään suoraan useita PNR-tietoja Kanadaan, ei ole ”pohjimmiltaan kaukana julkisten viranomaisten välisestä suorasta tietojenvaihdosta”. (
46
) Koska unionin tuomioistuin on vahvistanut, että yksityisen toimijan suorittama henkilötietojen siirto jäsenvaltiosta kolmanteen maahan kuuluu direktiivissä 95/46 tarkoitetun ”tietojen käsittelyn” määritelmään, (
47
) SEUT 16 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan muodostaman uuden oikeusperustan täysin kirjaimellinen tulkinta johtaisi henkilötietojen suojaa koskevan järjestelmän pirstaloitumiseen. Tällainen tulkinta näyttäisi olevan vastoin korkeiden sopimuspuolten pyrkimystä ottaa käyttöön lähtökohtaisesti yksi yhtenäinen oikeusperusta, jolla unioni oikeutetaan nimenomaisesti antamaan luonnollisten henkilöiden henkilötietojen suojaa koskevia sääntöjä. Kyse on siten vaikeasti selitettävissä olevasta heikennyksestä verrattuna aikaisempaan järjestelmään, joka perustuu sisämarkkinoita koskeviin EUT-sopimuksen määräyksiin. Tämä SEUT 16 artiklan täysin kirjaimellinen tulkinta johtaisi siten siihen, että tämä määräys menettäisi suurelta osin tehokkaan vaikutuksensa.
120.
Näin ollen, kun otetaan huomioon suunnitellun sopimuksen tavoitteet ja tekijät, jotka liittyvät erottamattomasti toisiinsa, tämän sopimuksen tekemistä koskevan toimen aineellisina oikeusperustoina on mielestäni käytettävä SEUT 16 artiklan 2 kohdan ensimmäistä alakohtaa ja SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohtaa.
121.
Oikeuskäytännön mukaan usean oikeusperustan käyttäminen unionin toimen antamiseksi edellyttää, että kyseessä olevien eri oikeusperustojen osalta määrätyt menettelyt ovat keskenään yhteensopivia. (
48
)
122.
Esillä olevassa asiassa sekä SEUT 16 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa että SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohdassa määrätään, että näissä kahdessa artiklassa tarkoitettujen toimenpiteiden toteuttamiseksi parlamentti ja neuvosto noudattavat tavallista lainsäätämisjärjestystä. Lisäksi sama koskee SEUT 82 artiklan 1 kohdan d alakohtaan perustuvia toimenpiteitä, jos unionin tuomioistuin katsoisi, että tämä artikla on suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen asianmukainen oikeusperusta.
123.
Näissä artikloissa erityisesti määrätyt menettelyt ovat siten oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla yhteensopivia. Ne eivät näin ollen ole esteenä sille, että unionin tuomioistuin hyväksyy suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevalle toimelle useita oikeusperustoja.
124.
Neuvosto väittää kuitenkin Irlannin tukemana, että on mentävä tätä toteamusta pidemmälle tutkimalla Yhdistyneen kuningaskunnan, Irlannin ja Tanskan kuningaskunnan osallistumista äänestykseen neuvostossa koskevia menettelytapoja, sellaisina kuin niistä määrätään pöytäkirjoissa N:o 21 ja N:o 22. Näiden asian käsittelyyn osallistuneiden osapuolten mukaan kyseiset menettelytavat ovat esteenä sille, että samanaikaisesti käytettäisiin aineellisina oikeusperustoina SEUT 16 artiklaa ja SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohtaa. Neuvosto selitti unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa, joskaan ei täysin vailla ristiriitaisuuksia ja epäjohdonmukaisuuksia, (
49
) että näiden pöytäkirjojen määräyksissä kysymys SEUT 16 artiklan perusteella vahvistettujen sääntöjen, jotka koskevat henkilötietojen käsittelyä rikosoikeuden alalla tehtävään poliisiyhteistyöhön ja oikeudelliseen yhteistyöhön kuuluvaa toimintaa toteutettaessa, sitomattomuudesta erotetaan kysymyksestä näiden kolmen jäsenvaltion osallistumisesta äänestykseen neuvostossa, kun neuvoston on annettava tällaisia sääntöjä. Tästä seuraa neuvoston mukaan, että vaikka nämä kolme jäsenvaltiota eivät osallistu rikosoikeuden alalla tehtävää poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä koskevien toimenpiteiden toteuttamiseen, paitsi jos Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti ovat päättäneet käyttää ns. opt-in-oikeuttaan, ne osallistuvat edelleen SEUT 16 artiklaan perustuvien sääntöjen antamiseen huolimatta siitä, että kyseisten pöytäkirjojen mukaan nämä toimenpiteet eivät sido niitä.
125.
Näihin perusteluihin on paikallaan kiinnittää huomiota, vaikka viime kädessä ne onkin mielestäni hylättävä.
126.
Unionin tuomioistuin on jo katsonut, että kyseiset kaksi pöytäkirjaa eivät voi ”mitenkään vaikuttaa kysymykseen” unionin toimen antamisen ”asianmukaisesta oikeusperustasta”. (
50
) Vaikka suunnitellun sopimuksen tarkoituksen ja sisällön tarkastelun perusteella ja vastoin edellä esittämääni tämän sopimuksen tekemistä koskevan toimen pitäisi perustua yksinomaan SEUT 16 artiklan 2 kohdan ensimmäiseen alakohtaan, tämän oikeuskäytännön nojalla kyseiset kaksi pöytäkirjaa eivät siten voisi suunnitellun sopimuksen 29 artiklan sanamuodosta huolimatta tehdä tätä toteamusta tyhjäksi. Toisin sanoen kyseisten kolmen jäsenvaltion pitäisi osallistua suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen antamiseen ja olla sidottuja tähän sopimukseen.
127.
Tämän oikeuskäytännön soveltaminen on vaikeampaa tilanteessa, jossa on kyse kahdesta kilpailevasta oikeusperustasta, joissa määrätään samasta hyväksymismenettelystä (tavallinen lainsäätämisjärjestys ja määräenemmistöäänestys neuvostossa) mutta jotka vaikuttavat eri tavoin kyseisten kolmen jäsenvaltion osallistumiseen kyseisen toimen antamiseen neuvostossa.
128.
Siltä osin kuin kyse on tietyn toimen, eli suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen, asianmukaisen oikeusperustan määrittämisestä, tätä kysymystä ei tarvitse ratkaista Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin osalta. On selvää, että pöytäkirjassa N:o 21 olevan 3 artiklan mukaisesti nämä kaksi jäsenvaltiota ovat ilmoittaneet aikomuksestaan tulla sidotuiksi suunniteltuun sopimukseen, minkä vuoksi ne osallistuvat sen tekemistä koskevan toimen antamiseen. Mikään näitä kahta jäsenvaltiota koskeva prosessuaalinen väite ei siis estä sitä, että suunnitellun sopimuksen tekemistä koskeva toimi perustuu samalla sekä SEUT 16 artiklan 2 kohdan ensimmäiseen alakohtaan että SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohtaan.
129.
Tanskan kuningaskunnan asemasta on huomattava, että pöytäkirjassa N:o 22 olevan 2 a artiklan mukaan tämän pöytäkirjan 2 artiklaa, jonka mukaan EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston nojalla hyväksytyt toimenpiteet tai sen nojalla tehdyt kansainväliset sopimukset eivät sido Tanskan kuningaskuntaa, sovelletaan myös niihin SEUT 16 artiklan perusteella vahvistettuihin sääntöihin, jotka koskevat jäsenvaltioiden suorittamaa henkilötietojen käsittelyä niiden toteuttaessa mainitun sopimuksen kolmannen osan V osaston 4 tai 5 luvun soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa, eli rikosoikeuden alalla tehtävään poliisiyhteistyöhön ja oikeudelliseen yhteistyöhön kuuluvaa toimintaa.
130.
Suunnitellun sopimuksen määräykset eivät siten sido Tanskan kuningaskuntaa. Neuvosto väittää, että koska pöytäkirjassa N:o 22 olevassa 2 a artiklassa viitataan pöytäkirjan 2 artiklaan eikä sen 1 artiklaan, jonka mukaan Tanskan kuningaskunta ei osallistu neuvostossa sellaisten toimenpiteiden antamiseen, joita ehdotetaan EUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston nojalla, tämä pöytäkirjan 2 a artikla merkitsisi vastakkaispäätelmänä sitä, että Tanskan kuningaskunta osallistuu suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen antamiseen, jos se perustuisi SEUT 16 artiklaan.
131.
Nämä perustelut eivät vakuuta minua, tai ainakaan niillä ei ole sellaisia seurauksia, joita neuvosto väittää niillä olevan suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen oikeusperustan valintaan.
132.
En nimittäin usko, että korkeiden sopimuspuolten tarkoituksena olisi ollut sallia se, että Tanskan kuningaskunta ei ole sidottu toimeen, jonka oikeusperustana on sekä SEUT 16 artikla että yksi EUT-sopimuksen rikosoikeuden alalla tehtävää poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä koskevista määräyksistä, ja että se kuitenkin osallistuisi tämän toimen antamiseen, jolloin olisi vaarana, että Tanskan kuningaskunta voisi liittyä tämän toimen antamista vastustavien valtioiden joukkoon ja estää määräenemmistön muodostamisen neuvostossa. Tämä olisi nähdäkseni vastoin pöytäkirjan N:o 22 tarkoitusta saattaa tasapainoon pyrkimys huolehtia Tanskan kuningaskunnan erityisasemasta sekä muiden jäsenvaltioiden (mukaan luettuna mahdollisesti Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta) mahdollisuus jatkaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevaa yhteistyötään.
133.
Tätä tulkintaa voitaisiin varmasti vastustaa vetoamalla siihen, että pöytäkirjan N:o 22 johdanto-osan mukaan korkeat sopimuspuolet toteavat, ettei Tanskan kuningaskunta vastusta sitä, että muut jäsenvaltiot kehittävät edelleen yhteistyötään niiden toimenpiteiden osalta, jotka eivät sido tätä jäsenvaltiota. Tämän kannan mukaan siitä huolimatta, että Tanskan kuningaskunnalla on lupa osallistua kyseisen pöytäkirjan 2 a artiklan soveltamisalaan kuuluvien toimien antamiseen, jotka eivät sido sitä, se olisi sitoutunut olemaan milloinkaan vastustamatta niiden antamista.
134.
Jos tämä olisi oikea tulkinta asian kannalta merkityksellisistä pöytäkirjan N:o 22 määräyksistä, seurauksena olisi, että suunnitellun sopimuksen tekemistä koskeva toimi ei voisi perustua samalla sekä SEUT 16 artiklaan että SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohtaan tämän toimen antamiseen johtavien menettelyjen väitetyn yhteensopimattomuuden vuoksi pelkästään siitä syystä, että Tanskan kuningaskunta osallistuisi täysin muodollisesti tämän toimen antamiseen. Tästä seuraisi, että tämä Tanskan kuningaskunnan täysin muodollinen osallistuminen suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen antamiseen tekisi tyhjäksi tämän toimen oikeusperustan objektiivisen arvioinnin, jonka on muistettava perustuvan tämän sopimuksen tarkoitusten ja tekijöiden tarkasteluun. Tämä seuraus olisi selvästi vastoin oikeuskäytäntöä, jonka mukaan toimen oikeusperusta ei määräydy menettelyn mukaan vaan toimen oikeusperusta ratkaisee toimen antamiseksi noudatettavan menettelyn. (
51
) Tätä oikeuskäytäntöä sovelletaan mielestäni sitäkin suuremmalla syyllä, kun noudattava menettely neuvostossa merkitsee Tanskan kuningaskunnan täysin muodollista osallistumista sellaisen toimen antamiseen, johon tämä jäsenvaltio ei kuitenkaan olisi sidottu.
135.
Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa parlamentin esittämään toiseen kysymykseen siten, että kun otetaan huomioon suunnitellun sopimuksen tavoitteet ja tekijät, joita ei voida erottaa toisistaan ja joista mikään ei ole toiseen nähden liitännäinen, tämän sopimuksen tekemistä koskevan toimen on perustuttava SEUT 16 artiklan 2 kohdan ensimmäiseen alakohtaan ja SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohtaan, yhdessä SEUT 218 artiklan 6 kohdan a alakohdan v alakohdan kanssa. (
52
)
VII Suunnitellun sopimuksen yhteensopivuus EUT-sopimuksen ja perusoikeuskirjan määräysten kanssa (ensimmäinen kysymys)
A Yhteenveto parlamentin pyynnöstä ja huomautuksista sekä muiden asian käsittelyyn osallistuneiden huomautuksista
1. Yhteenveto parlamentin pyynnöstä ja huomautuksista
136.
Parlamentti katsoo, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön vuoksi on oikeudellisesti epävarmaa, onko suunniteltu sopimus yhteensopiva SEUT 16 artiklan ja perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan kanssa.
137.
Parlamentin mukaan on selvää, että suunnitellussa sopimuksessa tarkoitetut PNR-tietojen kerääminen, siirtäminen, analysointi, säilyttäminen ja edelleen siirtäminen ovat erilaisia ”käsittelyjä” ja erilaisia ilmenemismuotoja perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin perusoikeuksiin puuttumisesta. Näissä eri ilmenemismuodoissa tämä puuttuminen on sen mielestä laajamittaista ja erityisen vakavaa. (
53
)
138.
Parlamentti korostaa, että perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan tällainen puuttuminen voi olla perusteltavissa ainoastaan, jos siitä säädetään ”laissa” ja jos se on välttämätöntä ja oikeassa suhteessa unionin tunnustamaan yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen.
139.
Ensin mainitun seikan osalta parlamentti pohtii, onko kansainvälinen sopimus tässä määräyksessä tarkoitettu ”laki” ja voidaanko sillä rajoittaa perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattujen oikeuksien käyttämistä. Se tuo esille, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä, joka koskee Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 8 artiklassa olevaa ilmaisua ”laki sen sallii”, katsotaan, että kaiken puuttumisen on perustuttava ”kansalliseen oikeuteen”. Sen seurauksena, että Lissabonin sopimuksella on perustavanlaatuisesti muutettu unionin oikeusjärjestystä ja otettu käyttöön käsite ”lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävä toimi”, ilmaisu ”laki” vastaa unionin oikeudessa käsitettä ”lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävä toimi”. Kansainvälinen sopimus ei parlamentin mukaan vastaa tätä luonnehdintaa.
140.
Toiseksi mainitusta seikasta eli puuttumisen välttämättömyydestä parlamentti toteaa, että neuvoston ja komission on näytettävä objektiivisten seikkojen perusteella, että suunnitellun sopimuksen tekeminen on perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla tosiasiallisesti välttämätöntä. Tällaisia seikkoja ei sen mielestä näytä olevan.
141.
Kolmannesta seikasta, joka koskee suunnitellussa sopimuksessa määrätyn puuttumisen oikeasuhteisuutta, parlamentti väittää, että unionin lainsäätäjän harkintavaltaa on rajoitettu, minkä vuoksi perusoikeuskirjassa asetettuja vaatimuksia on tutkittava tiukasti, myös kansainvälisen sopimuksen tekemisen yhteydessä. Suunniteltu sopimus kuuluu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä (
54
) tarkoitettujen ”yleisempien valvontamekanismien” luokkaan, joten tässä tapauksessa on noudatettava myös unionin tuomioistuimen 8.4.2014 antamassaan tuomiossa Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238) esittämiä perusteluja.
142.
Ensinnäkin suunniteltu sopimus koskee parlamentin mielestä yleisesti Kanadaan matkustavia henkilöitä ilman, että kyseisten henkilöiden, heidän PNR-tietojensa ja yleiseen turvallisuuteen kohdistuvan uhan välillä olisi yhteyttä.
143.
Toiseksi parlamentti tarkastelee kysymystä siitä, määrätäänkö suunnitellussa sopimuksessa objektiiviset kriteerit, joiden avulla voidaan tosiasiallisesti rajoittaa Kanadan viranomaisten pääsyä PNR-tietoihin ja niiden myöhempää käyttämistä itsessään riittävän vakavina pidettävien rikosten estämiseksi, havaitsemiseksi ja niistä syytteeseen panemiseksi. Suunnitellussa sopimuksessa luetellut kriteerit ovat parlamentin mukaan kuitenkin epämääräisiä. Se toteaa, että suunnitellussa sopimuksessa ei yksilöidä ”Kanadan toimivaltaista viranomaista”, jolla on oikeus saada tietoja, ja että suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 2 kohdassa viitataan käsitteen ”vakava rikollisuus” osalta Kanadan lainsäädäntöön ilman unionin oikeudessa tunnustettuja rajoituksia ja täsmentämättä tämän ilmaisun kattamia rikoksia. Lisäksi suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 5 kohdan mukaan ”Kanada” voi käsitellä PNR-tietoja muilla kuin rikosoikeuden aloilla ja sen nojalla ”Kanadan toimivaltainen viranomainen” voisi sallia PNR-tietojen siirron muille Kanadan viranomaisille ja jopa yksityishenkilöille. Suunnitellun sopimuksen 16 artiklan 2 kohdassa ei täsmennetä niiden henkilöiden lukumäärää, joilla on pääsy PNR-tietoihin, eikä Kanadan viranomaisten oikeus saada näitä tietoja edellytä tuomioistuimen tai riippumattoman hallintoviranomaisen ennakkovalvontaa.
144.
Kolmanneksi parlamentti kehottaa unionin tuomioistuinta toteamaan, että suunnitellun sopimuksen 16 artiklan 5 kohdassa määrätty PNR-tietojen viiden vuoden säilytysaika ei ole perusteltu. Tämä aika ei perustu objektiivisiin kriteereihin, eikä mitään perustelua ole esitetty. Tätä aikaa on sitä paitsi pidennetty vuoden 2006 sopimukseen perustuvasta ajasta ilman minkäänlaista selitystä.
145.
Neljänneksi parlamentti tuo esille, että suunnitellussa sopimuksessa ei edellytetä, että PNR-tietoja säilytetään unionin alueella. Sitä, että riippumaton viranomainen valvoo suojelu- ja turvallisuusvaatimusten noudattamista perusoikeuskirjan 8 artiklan 3 kohdassa ja SEUT 16 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti edellytetyllä tavalla, ei ole täysin varmistettu. Tässä yhteydessä on olemassa vakavia epäilyksiä siitä, täyttävätkö toimenpiteet, jotka Kanadan viranomaisten on toteutettava, näissä artikloissa asetetut olennaiset vaatimukset. Erityisesti suunnitellun sopimuksen 10 artiklassa ei taata riippumattoman Kanadan viranomaisen suorittamaa valvontaa, eikä siinä täsmennetä oikeudellisesti riittävällä tavalla tämän viranomaisen valtuuksia, myös ennakkovalvontaa koskevia valtuuksia, sen tarkistamiseksi, että ne ovat unionin oikeudessa tarkoitetulla tavalla ”riittäviä”.
146.
Vastauksena unionin tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin kysymyksiin parlamentti täsmensi, että 6.10.2015 annetusta tuomiosta Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650) ilmeneviä ohjeita noudatetaan soveltuvin osin arvioitaessa suunnitellun sopimuksen yhteensopivuutta. Se toteaa lisäksi, että henkilötietoihin alun perin pääsyä koskevien aineellisoikeudellisten ja prosessuaalisten edellytysten tosiasiallisen noudattamisen pitäisi koskea myös näiden tietojen myöhempää siirtämistä Kanadan muiden viranomaisten tai kolmansien valtioiden viranomaisten toimesta ja niiden pääsyä tietoihin. Näin ei ole suunnitellun sopimuksen 18 ja 19 artiklassa tarkoitettujen edellytysten tapauksessa. Lisäksi parlamentin mielestä suunnitellun sopimuksen 14 artiklan 2 kohdan sanamuoto on moniselitteinen.
2. Yhteenveto muiden asian käsittelyyn osallistuneiden huomautuksista
147.
Muista asian käsittelyyn osallistuneista osapuolista tietosuojavaltuutettu yhtyy vastauksissaan unionin tuomioistuimen kirjallisiin kysymyksiin ja suullisissa huomautuksissaan parlamentin ilmaisemiin epäilyksiin ja huolenaiheisiin, kun taas tähän menettelyyn osallistuneet hallitukset sekä neuvosto ja komissio katsovat, että suunniteltu sopimus on yhteensopiva SEUT 16 artiklan ja perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan kanssa. Niiden huomautukset koskevat ennen kaikkea suunnitellun sopimuksen määräyksillä toteutettavaa puuttumista ihmisten henkilötietojen suojaa koskevaan perusoikeuteen ja perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa asetettujen kriteerien täyttymistä (”laissa” säädetty puuttuminen, jonka tarkoituksena on toteuttaa unionin tunnustama yleisen edun mukainen tavoite ja joka on välttämätön ja oikeasuhteinen tämän tavoitteen saavuttamiseksi).
148.
Ensinnäkin Viron ja Ranskan hallitukset myöntävät nimenomaisesti, että suunnitellun sopimuksen määräykset merkitsevät puuttumista perusoikeuskirjan 8 artiklassa taattuun henkilötietojen suojaa koskevaan perusoikeuteen. Ranskan hallitus täsmentää kuitenkin, että lentoliikenteen harjoittajille asetettu velvollisuus siirtää PNR-tiedot ei merkitse tällaista puuttumista, koska siitä ei määrätä suunnitellussa sopimuksessa vaan Kanadan lainsäädännössä. Unionin tuomioistuimelle ei kuitenkaan voida esittää lausuntopyyntöä kolmannen valtion lainsäädännön yhteensopivuudesta perussopimusten kanssa. Samainen hallitus väittää, että suunniteltuun sopimukseen sisältyvät puuttumiset eivät ole yhtä laajoja kuin 8.4.2014 annetun tuomion Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238) taustalla olleessa asiassa. Ranskan hallituksen mukaan suunnitellun sopimuksen perusteella siirretään vähemmän tietoja ja se koskee pienempää määrää ihmisiä kuin edellä mainitussa tuomiossa kyseessä ollut direktiivi. PNR-tietojen perusteella ei myöskään voida tehdä kovin täsmällisiä johtopäätöksiä matkustajien yksityiselämästä. Suunnitellun sopimuksen 11 artiklassa määrätään avoimuusvelvollisuudesta, minkä vuoksi ei ole mahdollista päätellä, että PNR-tietojen kerääminen ja niiden myöhempi käyttö voisivat saada kyseiset henkilöt kokemaan, että heidän yksityiselämäänsä tarkkaillaan jatkuvasti.
149.
Toiseksi kysymyksestä, joka koskee tällaisen puuttumisen laillista perustaa, Irlanti ja Viron, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä neuvosto ja komissio katsovat, että tämä puuttuminen täyttää perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun edellytyksen, jonka mukaan siitä on säädettävä ”laissa”.
150.
Kolmanneksi Irlanti, Bulgarian, Espanjan, Viron ja Ranskan hallitukset sekä neuvosto ja komissio väittävät tämän puuttumisen tavoitteesta, että PNR-tietojen siirtämisellä ja myöhemmällä käyttämisellä pyritään erityisesti torjumaan terrorismia ja että ne vastaavat tästä syystä yleisen edun mukaista tavoitetta.
151.
Neljänneksi tällaisen puuttumisen välttämättömyyttä arvioidessaan Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä neuvosto ja komissio korostavat, että kysyntä kolmansilta mailta, jotka pitävät PNR-tietojen siirtämistä välttämättömänä yleisen turvallisuuden vuoksi, kasvaa jatkuvasti. Komissio myöntää, ettei ole olemassa täsmällisiä tilastoja siitä, miten nämä tiedot edistävät rikollisuuden ja terrorismin estämistä, havaitsemista, tutkimista ja niistä syytteeseen panemista. PNR-tietojen käytön välttämättömyyden vahvistavat kuitenkin tiedot, jotka ovat peräisin niitä lainvalvontatarkoituksiin jo käyttäviltä kolmansilta mailta ja jäsenvaltioilta. Näissä maissa saadut kokemukset osoittavat, että PNR-tietojen käyttäminen on edistänyt tuntuvasti huumekaupan, ihmiskaupan ja terrorismin torjuntaa, ja niiden avulla voidaan ymmärtää paremmin terroristiverkostojen ja muiden rikollisverkostojen muodostumista ja toimintaa. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ja komissio toteavat lisäksi, että CBSA:n toimittamat tiedot osoittavat, että PNR-tiedot ovat vaikuttaneet ratkaisevasti terrorismitoimintaan tai vakavaan kansainväliseen rikollisuuteen liittyvistä rikoksista mahdollisten epäiltyjen henkilöiden paikantamiseen ja tunnistamiseen.
152.
Viidenneksi kyseisen puuttumisen oikeasuhteisuutta tarkastellessaan Viron hallitus, neuvosto ja komissio tuovat esille unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, erityisesti 8.4.2014 annetussa tuomiossa Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238), asetetut vaatimukset. Erityisesti Viron hallituksen mielestä tämän tuomion ohjeet lainsäätäjän harkintavallan laajuudesta ja tämän harkintavallan rajojen tuomioistuinvalvonnasta ovat sovellettavissa tässä tapauksessa. Sitä vastoin Irlannin mukaan on otettava huomioon, että kyseinen toimi on kansainvälinen ja neuvoteltu, kun taas Ranskan hallitus väittää, että unionin lainsäätäjän harkintavaltaa ei voi rajoittaa kohtuuttomasti, koska kyseessä oleva puuttuminen ei ole erityisen vakava. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus katsoo, että yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyy luonteensa vuoksi kysymyksiä, joissa lainsäätäjälle on annettava ”kohtuullinen harkintavalta” sen määrittämiseksi, onko toimenpide ilmeisen soveltumaton tarkoitukseensa. Suunniteltua sopimusta ei voida pitää ”yleisenä valvontamekanismina”, vaan se liittyy pikemminkin tavanomaisiin rajavalvontamenettelyihin.
153.
Irlanti, Bulgarian, Espanjan, Viron, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä neuvosto ja komissio väittävät, että suunnitellussa sopimuksessa noudatetaan suhteellisuusperiaatetta. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus väittää, että ilman suunniteltua sopimusta unionista lähtöisin oleviin matkustajiin kohdistuvat toimenpiteet saattaisivat olla rajoittavampia ja vähemmän kohdennettuja. PNR-tietojen perusteella voidaan kohdentaa tehokkaammin määrättyihin tapahtumiin tai paikkoihin matkustavat ”kiinnostavat henkilöt” ja vähentää siten muiden matkustajien turvatarkastuksia ja odotusaikaa. Nämä hallitukset ja toimielimet katsovat, että suunniteltu sopimus eroaa tuomiossa Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238) kyseessä olleesta direktiivistä. Toisin kuin kyseinen direktiivi, suunniteltu sopimus sisältää erityisesti tiukkoja sääntöjä tietoihin pääsystä ja niiden käytöstä sekä sääntöjä tietoturvasta ja riippumattoman viranomaisen suorittamasta valvonnasta. Lisäksi suunnitellussa sopimuksessa määrätään näiden sääntöjen noudattamisen valvonnasta, asianomaisille henkilöille heidän tietojensa siirtämisestä ja käsittelystä annettavasta tiedosta, tietoihin pääsyä ja niiden oikaisua koskevasta menettelystä sekä hallinnollisista ja oikeudellisista muutoksenhakukeinosta näiden oikeuksien varmistamiseksi.
154.
Parlamentin väitteestä, jonka mukaan suunnitellussa sopimuksessa ei edellytetä minkäänlaista yhteyttä PNR-tietojen ja yleiseen turvallisuuteen kohdistuvan uhan välillä, Viron, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä komissio esittävät, että PNR-tietojen käyttämisellä pyritään tunnistamaan henkilöt, joiden toimivaltaiset yksiköt eivät ole siihen mennessä tienneet olevan mahdollinen uhka turvallisuudelle, sillä tältä osin tiedossa olevat henkilöt voidaan tunnistaa ennalta annettavien matkustajatietojen (API) perusteella. Ennalta ehkäisemistä koskevaa tavoitetta ei voitaisi saavuttaa, jos ainoastaan jo ilmoitettujen epäiltyjen henkilöiden PNR-tiedot toimitettaisiin.
155.
Näiden asian käsittelyyn osallistuneiden mukaan parlamentin ja tietosuojavaltuutetun esittämä kritiikki suunnitellun sopimuksen sanamuodosta ja puutteellisuuksista pitäisi niin ikään hylätä.
156.
Neuvoston ja komission mukaan sillä perusteella, että suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 3 kohdassa viitataan Kanadan lainsäädäntöön, ei voida päätellä sen olevan liian epämääräinen. Kansainväliseen sopimukseen on vaikeaa sisällyttää yksinomaan unionin oikeudessa säädetyn ”vakavaan rikollisuuteen” kuuluvan rikoksen määritelmää. Lisäksi nämä toimielimet huomauttavat, että suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 5 kohdan b alakohta heijastaa Kanadan perustuslaissa kaikille Kanadan viranomaisille asetettua velvollisuutta noudattaa tuomioistuimen päätöstä. Lisäksi tällaisessa tapauksessa oikeusviranomainen tutkisi mahdollista PNR-tietoihin pääsyä kyseisten välttämättömyyttä ja oikeasuhteisuutta koskevien kriteerien kannalta, ja se perusteltaisiin tuomioistuimen päätöksessä.
157.
PNR-tietoihin tutustumaan pääseviä viranomaisia ja henkilöitä koskevista rajoituksista neuvosto ja komissio katsovat, että se, että Kanadan toimivaltaista viranomaista ei ole yksilöity suunnitellussa sopimuksessa, on menettelyllinen kysymys, jolla ei ole vaikutusta suhteellisuusperiaatteeseen. Joka tapauksessa suunnitellun sopimuksen 2 artiklan d alakohdassa tarkoitettu Kanadan toimivaltainen viranomainen on ilmoitettu komissiolle kesäkuussa 2014. Kyseessä on CBSA, jolla on yksin oikeus vastaanottaa ja käsitellä PNR-tietoja. Suunnitellun sopimuksen 16 artiklan 2 kohdassa mainitut ”ainoastaan tietyt, Kanadan erikseen valtuuttamat virkamiehet” merkitsevät sitä, että näiden täytyy olla CBSA:n virkamiehiä ja että heidät on valtuutettava käsittelemään PNR-tietoja. Suunnitellun sopimuksen 9 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdassa ja 4 ja 5 kohdassa määrätään lisätakeista.
158.
PNR-tietojen ennakkovalvonnan puuttumisesta komissio toteaa, että suunnitellun sopimuksen tarkoituksena on juuri sallia PNR-tietojen siirtäminen CBSA:lle näihin tietoihin pääsemiseksi, minkä vuoksi tällainen ennakkovalvonta muuttaisi tätä tarkoitusta. Irlanti lisää, että tällaista ennakkovalvontaa ei edellytetä, koska suunnitellussa sopimuksessa määrätään, että henkilöiden, joilla on lupa päästä kyseisiin tietoihin ja käyttää niitä, lukumäärä rajoitetaan täysin välttämättömään ja sen 11–14, 16, 18 ja 20 artiklassa annetaan useita lisätakeita.
159.
Lisäksi PNR-tietojen säilyttämistä koskevasta kysymyksestä Irlanti huomauttaa aluksi, että kun otetaan huomioon, että suunnitellun sopimuksen 5 artiklan mukaan Kanadan toimivaltaisen viranomaisen katsotaan tarjoavan PNR-tietojen riittävän tietosuojan tason ja että riippumaton viranomainen suorittaa valvontaa, ei ole tarpeen, toisin kuin 8.4.2014 annetussa tuomiossa Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238) kyseessä olleen direktiivin tapauksessa, että tiedot säilytetään unionin alueella. Neuvoston ja komission mukaan suunnitellun sopimuksen 16 artiklassa määrätty viiden vuoden säilytysaika ei ylitä sitä, mikä on ehdottoman välttämätöntä yleistä turvallisuutta koskevan tavoitteen saavuttamiseksi, eikä sitä näin ollen voida arvioida abstraktisti. Vuoden 2006 sopimuksessa määrätty kolmen ja puolen vuoden säilytysaika esti merkittävästi Kanadan viranomaisia käyttämästä PNR-tietoja tehokkaasti, jotta ne olisivat voineet havaita tapaukset, joissa terrorismin tai järjestäytyneen rikollisuuden riski on kohonnut, sillä niitä koskevat tutkimukset vievät aikaa. Neuvoston mukaan PNR-tietojen säilytysaikaa vahvistettaessa on otettu huomioon rikosoikeudellisten tutkimusten keskimääräinen kesto, vakavan rikollisuuden verkostojen keskimääräinen elinikä ja se, että terroristisolut voivat olla useita vuosia toimimatta. Viron hallitus, Irlanti ja Ranskan hallitus lisäävät, että terrorismirikoksia ja vakavaa kansainvälistä rikollisuutta koskevien tutkimusten monitahoisuuden ja vaikeuden vuoksi joskus voi kulua useita vuosia matkan ja sen ajankohdan välillä, jona lainvalvontaviranomaiset tarvitsevat pääsyä PNR-tietoihin tällaisten rikosten havaitsemiseksi, tutkimiseksi ja niistä syytteeseen panemiseksi. Vastauksissaan unionin tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin kysymyksiin Espanjan ja Ranskan hallitukset esittivät myös useita konkreettisia esimerkkejä, joissa tietojen tarkastaminen ja uudelleen ryhmittely kestää noin viisi vuotta ja joissa PNR-tiedoista on ollut tai olisi voinut olla paljon hyötyä. Viron ja Ranskan hallitukset ja Irlanti sekä komissio ja neuvosto korostavat niin ikään, että suunnitellun sopimuksen 16 artikla sisältää tiukkoja menettelyvaatimuksia, jotka koskevat tietojen peittämistä (tai tunnistamisen estämistä) ja peitettyjen tietojen tarkastelun sallimista lentomatkustajien henkilötietojen suojaamiseksi.
160.
Perusoikeuskirjan 8 artiklan 3 kohdassa ja SEUT 16 artiklan 2 kohdassa edellytetystä riippumattoman viranomaisen suorittamasta tietosuojasääntöjen noudattamisen valvonnasta neuvosto ja komissio toteavat, että se, että suunnitellussa sopimuksessa ei yksilöidä Kanadan toimivaltaista viranomaista, ei kyseenalaista Kanadan toteuttamien toimenpiteiden riittävyyttä. Komissiolle on ilmoitettu suunnitellun sopimuksen 10 ja 14 artiklan nojalla nämä toimivaltaiset viranomaiset. Kyseessä ovat Kanadan tietosuojavaltuutettu (Privacy Commissioner) ja CBSA:n valituslautakunta. Nämä viranomaiset täyttävät edellytyksen riippumattomuudesta, jonka avulla ne voivat hoitaa tehtäväänsä ilman ulkoista vaikutusta, vaikka CBSA:n valituslautakunta on suunnitellun sopimuksen 10 ja 14 artiklassa tarkoitettu ”hallinnollisin keinoin muodostettu viranomainen”. CBSA:n valituslautakunta on Kanadan viranomaisten toimittamien selitysten mukaisesti riippumaton viranomainen, jonka tehtävänä on tutkia ulkomaalaisten, jotka eivät asu Kanadassa, tekemät kantelut ja hallinnolliset valitukset. Komission mukaan tämän viranomaisen päätökset voidaan saattaa Kanadan tietosuojavaltuutetun käsiteltäviksi Kanadassa asuvan henkilön välityksellä.
161.
Kuudenneksi vastauksissaan unionin tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin kysymyksiin sekä istunnossa Yhdistynyt kuningaskunta, neuvosto ja komissio esittivät joitakin täsmennyksiä suunnitellun sopimuksen liitteessä olevien 19 PNR-tietoluokan sisältöön. Komission mukaan erityisesti 17. kohta, jonka otsikkona on ”Yleiset merkinnät, mukaan lukien tiedot muista palveluista (OSI), tiedot erityispalveluista (SSI) ja tiedot erityispalvelua koskevista pyynnöistä (SSR)”, sisältää suunnitellussa sopimuksessa tarkoitettuja arkaluonteisia tietoja. Nämä viimeksi mainitut tiedot toimitetaan ainoastaan vapaaehtoisesti, sillä ne voivat ilmetä ainoastaan matkustajan pyytämien lisäpalvelujen varauksen yhteydessä, ja Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan niihin saadaan tutustua vain poikkeustapauksissa suunnitellun sopimuksen määräysten mukaisesti. Ranskan hallitus toteaa lisäksi, että 6.10.2015 annetun tuomion Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650) opetuksia ei voida soveltaa tarkasteltaessa suunnitellun sopimuksen yhteensopivuutta perussopimusten kanssa, kun taas Irlanti katsoo, että tästä tuomiosta saadaan tärkeitä tietoja riittävästä suojan tasosta, joka kolmannen maan on tarjottava. Neuvosto ja komissio puolestaan yhtyvät näkemykseen, jonka mukaan ainoastaan tämän tuomion 91–93 ja 95 kohtaa, jotka koskevat perusoikeuskirjan tulkintaa, voidaan soveltaa suunnitellun sopimuksen yhteensopivuutta tutkittaessa. Sitä vastoin nämä toimielimet katsovat, että suunnitellun sopimuksen tutkimisen pitäisi johtaa eri johtopäätökseen kuin siihen, jonka unionin tuomioistuin teki kyseisessä tuomiossa. Suunnitellun sopimuksen 18 ja 19 artiklassa määrätystä tietojen luovuttamisesta edelleen Irlanti, neuvosto ja komissio muistuttavat, että tälle luovuttamiselle on asetettu tiukat edellytykset ja että sen on tapahduttava suunnitellun sopimuksen 3 artiklassa määrättyihin tarkoituksiin. Komissio korostaa vielä, että suunnitellun sopimuksen 19 artiklaa pitäisi tulkita asiaa koskevan Kanadan lainsäädännön valossa.
B Tapauksen tarkastelu
1. Alustavat toteamukset
162.
Ennen kuin tarkastellaan parlamentin lausuntopyynnön ensimmäisen kysymyksen ydinsisältöä, on mielestäni paikallaan esittää kolme alustavaa toteamusta suoritettavan tutkimuksen ulottuvuudesta.
163.
Asian käsittelyyn osallistuneet ovat, kuten niiden huomautuksista ilmenee, useaan kertaan menettelyn kuluessa viitanneet Kanadan lainsäädäntöön ja käytäntöön, erityisesti selventääkseen tai täydentääkseen tiettyjä suunnitellun sopimuksen määräyksiä. On kuitenkin selvää, että tutkittaessa suunnitellun sopimuksen yhteensopivuutta unionin primaarioikeuden kanssa SEUT 218 artiklan 11 kohdassa määrätyn menettelyn yhteydessä unionin tuomioistuin ei voi ottaa kantaa kolmannen maan lainsäädäntöön tai käytäntöön. Unionin tuomioistuimen suorittama tutkimus voi koskea ainoastaan suunnitellun sopimuksen määräyksiä, sellaisina kuin ne on sille esitetty.
164.
Niin ymmärrettävä ja looginen kuin tämä tuomioistuinvalvonnan aineellinen rajoitus onkin tässä lausuntomenettelyssä, se aiheuttaa kuitenkin tiettyjä vaikeuksia. Vaikka on selvää, että suunnitellun sopimuksen on tarjottava Kanadan viranomaisille oikeudelliset puitteet, joiden avulla ne voivat PNR-tietoja analysoimalla soveltaa siihen asti lainvalvontaviranomaisille tuntemattomien matkustajien tunnistamista koskevia menetelmiä ”huolestuttavien” tai ”kiinnostavien” käyttäytymismallien perusteella, (
55
) yhdessäkään suunnitellun sopimuksen määräyksessä ei käsitellä kyseisten menetelmien vahvistamista, kunkin ”kohdennetun” matkustajan oikeutta saada tietoa käytetyistä menetelmistä ja oikeutta saada takeet siitä, että tällaiset ”kohdentamista” koskevat menetelmät saatetaan hallinnolliseen valvontaan ja/tai tuomioistuinvalvontaan, eli kysymyksiä, jotka näyttävät kaikki kuuluvat yksinomaan Kanadan viranomaisten harkintavaltaan. (
56
) Nähdäkseni on kuitenkin perusteltua pohtia, pitäisikö perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan noudattamisen vuoksi näistä kysymyksistä ja takeista määrätä suunnitellun sopimuksen määräyksissä itsessään. Tämä esimerkki osoittaa, että yksi esillä olevan asian vaikeuksista liittyy siihen, että henkilötietojen suojaa koskevan oikeuden kannalta on tarkistettava paitsi se, mitä suunnitellussa sopimuksessa määrätään, ennen kaikkea myös se, mitä siinä ei määrätä.
165.
On myös huomattava, että parlamentin lausuntopyynnössä tyydytään tuomaan esille joitakin suunnitellun sopimuksen määräyksiä, jotka ovat tämän toimielimen mukaan enemmän tai vähemmän selvästi ja vahvasti yhteensopimattomia SEUT 16 artiklan ja perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan kanssa. Kun otetaan huomioon lausuntomenettelyn ennalta ehkäisevä tarkoitus ja se, että se ei ole oikeudenkäyntimenettely, unionin tuomioistuimen ei täydy noudattaa tällaista pyynnön rajausta, olipa se sitten tarkoituksellinen tai ei. Tästä ovat erinomaisia esimerkkejä jo 18.4.2002 annettu lausunto 1/00 (EU:C:2002:231, 1 kohta), jossa yhteisöjen tuomioistuin sisällytti suunnitellun sopimuksen yhteensopivuuden tarkasteluunsa useita tämän sopimuksen määräyksiä, jotka eivät olleet nimenomaisesti komission esittämän lausuntopyynnön kohteena, ja 30.11.2009 annettu lausunto 1/08 (EU:C:2009:739, 96–105 kohta), jossa yhteisöjen tuomioistuin kieltäytyi lausuntopyynnön tekijän ehdotuksesta rajoittaa tutkimustaan tiettyihin lausuntopyynnön kohteena olleen sopimusluonnoksen osiin.
166.
Esillä olevassa menettelyssä katson, että unionin tuomioistuimen on tarkoituksenmukaista sisällyttää tarkasteluunsa sellaisten suunnitellun sopimuksen määräysten, kuten sen 18 ja 19 artiklan, yhteensopivuus, joista parlamentti ei ole esittänyt lausuntopyynnössään erityistä kritiikkiä mutta joihin unionin tuomioistuimen on syytä kiinnittää huomiota. Todettakoon vielä, että parlamentilla ja muilla asian käsittelyyn osallistuneilla on ollut tilaisuus esittää huomautuksia näistä artikloista joko vastauksissaan unionin tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin kysymyksiin tai unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa.
167.
Unionin tuomioistuimessa käytyjen keskustelujen perusteella katson tarpeelliseksi todeta, että SEUT 218 artiklan 11 kohdan nojalla normit, joihin nähden suunnitellun sopimuksen yhteensopivuutta voidaan tutkia, käsittävät ainoastaan unionin primaarioikeuden normit, eli tässä tapauksessa perussopimukset ja perusoikeuskirjassa luetellut oikeudet, (
57
) eivätkä johdettua oikeutta. Mikään ei estä unionin tuomioistuinta sisällyttämästä suunnitellun sopimuksen aineellisen pätevyyden tutkintaan sellaisia primaarioikeuden määräyksiä, joita ei ole mainittu parlamentin kysymyksessä, kuten perusoikeuskirjan 47 artiklaa, jos se osoittautuu tarpeelliseksi lausuntomenettelyä varten ja jos asian käsittelyyn osallistuneilla on ollut tilaisuus esittää huomautuksensa näistä määräyksistä. Näin on perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatun tehokasta tuomioistuinvalvontaa koskevan oikeuden tapauksessa.
168.
Näiden toteamusten jälkeen esitettävät perustelut keskittyvät ennen kaikkea perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan soveltamisperusteisiin. Vaikka tätä ei ole perustavanlaatuisesti kiistetty, tutkin, merkitsevätkö suunnitellun sopimuksen määräykset puuttumista yksityiselämää ja henkilötietojen suojaa koskeviin perusoikeuksiin ja onko tämä puuttuminen oikeutettavissa. On ilmeistä, että kiistanalaiseksi osoittautuu puuttumisen oikeuttaminen, aivan erityisesti sen oikeasuhteisuus.
2. Perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin oikeuksiin puuttuminen
169.
Tarvitsematta tutkia erikseen ja tyhjentävästi suunnitellun sopimuksen liitteessä lueteltuja 19 PNR-tietoluokkaa on selvää, että ne liittyvät muun muassa matkustajien henkilöllisyyteen, kansalaisuuteen ja osoitteeseen, varauksen tehneen matkustajan kaikkiin käytettävissä oleviin yhteystietoihin (kotiosoite, sähköpostiosoite, puhelinnumero), käytettyä maksutapaa koskeviin tietoihin, mukaan luettuna mahdollisesti lennon varaukseen käytetyn luottokortin numero, matkatavaroita koskeviin tietoihin, matkustajien matkustustapoihin sekä heidän pyytämiinsä lisäpalveluihin, jotka koskevat heidän mahdollisia terveysongelmiaan, liikkumista koskevat ongelmat mukaan lukien, tai heidän ateriatoiveitaan lennon aikana, ja joista voidaan saada tietoa erityisesti yhden tai usean matkustajan terveydentilasta, etnisestä alkuperästä tai uskonnollisesta vakaumuksesta.
170.
Nämä tiedot kokonaisuutena arvioituina liittyvät henkilöiden yksityiselämän ja jopa intiimin elämän piiriin, ja ne koskevat yhtä tai useampaa ”tunnistettua tai tunnistettavissa olevaa luonnollista henkilöä”. (
58
) On siis täysin selvää, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella PNR-tietojen systemaattinen luovuttaminen Kanadan viranomaisille, näiden samojen viranomaisten oikeus saada nämä tiedot ja käyttää ja säilyttää niitä viiden vuoden ajan sekä mahdollisesti siirtää ne edelleen muille viranomaisille, myös kolmansien maiden viranomaisille, suunnitellun sopimuksen määräysten nojalla ovat toimenpiteitä, jotka kuuluvat perusoikeuskirjan 7 artiklassa taatun yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista koskevan perusoikeuden soveltamisalaan sekä siihen ”kiinteästi liittyvän” (
59
) mutta kuitenkin erillisen, perusoikeuskirjan 8 artiklan 1 kohdassa taatun henkilötietojen suojaa koskevan perusoikeuden soveltamisalaan ja joilla puututaan näihin perusoikeuksiin.
171.
Unionin tuomioistuin on jo katsonut tarkastellessaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa, johon perusoikeuskirjan 7 ja 8 artikla perustuvat, (
60
) että henkilötietojen ilmoittaminen ulkopuoliselle, tässä tapauksessa viranomaiselle, on tässä artiklassa tarkoitettua puuttumista (
61
) ja että julkisen vallan asettama tietojen säilyttämistä koskeva velvollisuus sekä toimivaltaisten kansallisten viranomaisten oikeus saada myöhemmin yksityiselämää koskevia tietoja merkitsevät sellaisenaan puuttumista perusoikeuskirjan 7 artiklassa taattuihin oikeuksiin. (
62
) Vastaavasti unionin toimi, jossa määrätään mistä tahansa henkilötietojen käsittelyn muodosta, merkitsee puuttumista perusoikeuskirjan 8 artiklassa ilmaistuun, tällaisten tietojen suojaa koskevaan perusoikeuteen. (
63
) Tämä arviointi koskee soveltuvin osin unionin toimea, joka toteutetaan sen tekemän, suunnitellun sopimuksen kaltaisen kansainvälisen sopimuksen muodossa, jonka tarkoituksena on erityisesti antaa yhdelle tai usealle kolmannen maan viranomaiselle oikeus käsitellä ja säilyttää lentomatkustajien henkilötietoja. Tällaisen toimen laillisuuden edellytyksenä on unionin oikeusjärjestyksessä, erityisesti perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa, suojattujen perusoikeuksien kunnioittaminen. (
64
)
172.
Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen esille tuomalla seikalla, jonka mukaan henkilöille, joita suunniteltu sopimus koskee, tai ainakaan suurelle enemmistölle heistä ei aiheutuisi haittaa tästä puuttumisesta, ei ole merkitystä selvitettäessä tällaisen puuttumisen olemassaoloa. (
65
)
173.
Vastaavasti merkityksettömänä on pidettävä sitä mahdollisuutta, että ilmoitetut tiedot tai ainakaan suurin osa niistä eivät ole arkaluonteisia. (
66
)
174.
Todettakoon, että sopimuspuolet ovat täysin tietoisia puuttumisesta, jota suunnitellussa sopimuksessa määrättyjen PNR-tietojen luovuttaminen, käyttö, säilyttäminen ja edelleen siirtäminen merkitsevät, sillä kuten sen johdanto-osasta nimenomaisesti ilmenee, juuri tämän puuttumisen vuoksi tässä sopimuksessa pyritään sovittamaan yhteen yleistä turvallisuutta koskevat vaatimukset sekä yksityisyyden suojaa ja henkilötietojen suojaa koskevien perusoikeuksien kunnioittaminen.
175.
On totta, että sopimuspuolten pyrkimys tällaiseen yhteensovittamiseen voi tehdä suunnitellun sopimuksen käsittämästä perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin perusoikeuksiin puuttumisesta vähemmän voimakasta tai vakavaa.
176.
Suunnitellun sopimuksen sisältämä puuttuminen on kuitenkin laajamittaista ja huomattavan vakavaa. Se kohdistuu systemaattisesti kaikkiin Kanadan ja Euroopan unionin välisiä lentoyhteyksiä käyttäviin matkustajiin, eli useisiin kymmeniin miljooniin henkilöihin vuosittain. (
67
) Kuten useimmat asian käsittelyyn osallistuneet ovat vahvistaneet, on aivan selvää, että lentomatkustajien henkilötietojen, joihin sisältyy arkaluonteisia tietoja, suurten määrien siirtämisellä, joka edellyttää pakostikin niiden automaattista käsittelyä, sekä näiden tietojen säilyttämisellä viiden vuoden ajan on tarkoitus mahdollistaa näiden tietojen vertailu, tarvittaessa taannehtivasti, ennalta laadittuihin terroristitoimintaan ja/tai vakavaan kansainväliseen rikollisuuteen liittyvän ”riskikäyttäytymisen” tai ”huolestuttavan” käyttäytymisen malleihin sellaisten henkilöiden tunnistamiseksi, jotka ovat tähän asti olleet poliisille tuntemattomia tai joita ei ole epäilty. Nämä suunnitellulla sopimuksella käyttöön otettuun PNR-järjestelmään ilmeisen olennaisesti kuuluvat erityispiirteet voivat antaa virheellisen vaikutelman siitä, että kaikki kyseessä olevat matkustajat muuttuvat potentiaalisiksi epäillyiksi. (
68
)
177.
On kuitenkin lisättävä, että – toisin kuin parlamentti katsoo – tätä toteamusta ei mielestäni täydy ulottaa lentoliikenteen harjoittajien suorittamaan PNR-tietojen keräämiseen.
178.
Suunniteltu sopimus ei koske näiden tietojen keräämistä, vaan se perustuu oikeudelliseen ja tosiasialliseen olettamaan, jonka mukaan lentoliikenteen harjoittajat hankkivat joka tapauksessa PNR-tiedot omaan kaupalliseen käyttöönsä. On tosin kiistatonta, että tietyissä suunnitellun sopimuksen määräyksissä viitataan PNR-tietojen keräämiseen. Sen 4 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että Kanada ei saa vaatia lentoliikenteen harjoittajia luovuttamaan sellaisia PNR-tietoja, joita nämä eivät ole vielä keränneet tai jotka eivät sisälly niiden järjestelmiin. Suunnitellun sopimuksen 11 artiklassa Kanada velvoitetaan varmistamaan, että Kanadan toimivaltaisen viranomaisen verkkosivuilla ilmoitetaan muun muassa ”syy PNR-tietojen keräämiseen”, ja sopimuspuolten on tehtävä yhteistyötä erityisesti lentoliikennealan kanssa avoimuuden lisäämiseksi antamalla matkustajille – ”mielellään [lentojen] varaushetkellä” – tietoja ”PNR-tietojen keräämisen syistä”. Vaikka tällaista avoimuusvelvollisuutta voitaisiin nähdäkseni vahvistaa sopivasti määräämällä, että lentojen varaushetkellä annetaan systemaattisesti yksilöllistä tietoa keräämisen syistä, suunnitellussa sopimuksessa ei kuitenkaan määrätä varsinaisesta keräämisestä saati sen erityisistä toteuttamistavoista, jotka kuuluvat kaikki lentoliikenteen harjoittajien toimivaltaan, ja näiden on tältä osin toimittava asiaa koskevien kansallisten ja unionin oikeuden säännösten mukaisesti.
179.
Näin ollen PNR-tietojen kerääminen ei ole henkilötietojen käsittelyä, joka merkitsisi perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin perusoikeuksiin puuttumista suunnitellun sopimuksen itsensä seurauksena. Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen rajattu toimivalta lausuntomenettelyssä, jäljempänä esitettävät perustelut eivät näin ollen koske tätä toimenpidettä.
180.
Tästä PNR-tietojen keräämistä koskevasta toteamuksesta riippumatta edellä 170–176 kohdassa esitetyistä syistä suunnitellulla sopimuksella puututaan mielestäni kuitenkin vakavalla tavalla perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin perusoikeuksiin. Jotta tämä puuttuminen voitaisiin hyväksyä, sen on oltava oikeutettua.
3. Perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin oikeuksiin puuttumisen oikeuttaminen
181.
Oikeus yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen tai oikeus henkilötietojen suojaan eivät kumpikaan ole ehdottomia etuoikeuksia.
182.
Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tunnustetaan, että sen 7 artiklassa ja 8 artiklan 1 kohdassa vahvistettujen kaltaisten oikeuksien käyttämistä voidaan rajoittaa, edellyttäen, että niitä rajoitetaan ainoastaan lailla, että kyseisten oikeuksien keskeistä sisältöä kunnioitetaan ja että suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoitukset ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.
183.
Perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kohdassa annetaan oikeus henkilötietojen käsittelyyn ”tiettyä tarkoitusta varten ja asianomaisen henkilön suostumuksella tai muun laissa säädetyn oikeuttavan perusteen nojalla”.
184.
Heti alkuun on huomattava tarkasteltaessa yhtä perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kohdassa luetelluista edellytyksistä, että suunnitellulla sopimuksella ei ole tarkoitus perustaa Kanadan toimivaltaiselle viranomaiselle luovutettujen PNR-tietojen käsittelyä lentomatkustajien suostumukseen. (
69
) Kun otetaan huomioon lentoliikenteen harjoittajille asetettu velvollisuus toimittaa suunnitellun sopimuksen liitteessä mainitut PNR-tietoluokat, nämä matkustajat eivät voi estää kyseisten tietojen siirtämistä halutessaan matkustaa lentoteitse Kanadaan. Lisäksi unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa esille tuotu seikka, jonka mukaan tietyt PNR-tiedot, jotka sisältävät mahdollisesti arkaluonteisia tietoja, voidaan ilmoittaa lentoliikenteen harjoittajalle ainoastaan, jos matkustaja vaatii erityisiä palveluja, ei merkitse mitenkään tämän matkustajan suostuneen siihen, että Kanadan toimivaltainen viranomainen käsittelee näitä tietoja suunnitellun sopimuksen 3 artiklan tarkoituksiin.
185.
Unionin tuomioistuimessa ei ole väitetty eikä mielestäni myöskään näytä siltä, että suunniteltuun sopimukseen sisältyvä puuttuminen olisi omiaan loukkaamaan perusoikeuskirjan 7 artiklassa ja 8 artiklan 1 kohdassa vahvistettujen perusoikeuksien ”keskeistä sisältöä” sen 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
186.
Suunnitellun sopimuksen kohteena olevien PNR-tietojen luonteen perusteella ei nimittäin yhtäältä voida tehdä täsmällisiä johtopäätöksiä kyseessä olevien henkilöiden yksityiselämän keskeisestä sisällöstä. Ne rajoittuvat Kanadan ja Euroopan unionin välisen lentomatkustamisen tapoihin. Lisäksi suunnitellun sopimuksen 8, 16, 18 ja 19 artiklassa määrätään useista takeista, jotka koskevat Kanadan viranomaisille toimitettujen, niiden käyttämien ja säilyttämien ja mahdollisesti edelleen siirtämien PNR-tietojen peittämistä ja tunnistamisen mahdollistavien tietojen asteittaista erottamista, millä pyritään olennaisesti varmistamaan yksityisyyden suoja.
187.
Henkilötietojen suojan keskeisestä sisällöstä on toisaalta todettava, että suunnitellun sopimuksen 9 artiklan nojalla Kanadan on ”varmistettava tietojen tietosuoja ja ‑turva sekä tietojen luottamuksellisuus ja eheys” sekä toteutettava ”sääntelyyn tai menettelyihin liittyvät tai tekniset toimenpiteet PNR-tietojen suojelemiseksi tahattomalta, laittomalta tai luvattomalta tietoihin pääsyltä, käsittelyltä tai hukkaamiselta”. Lisäksi kaikkinaisen tietoturvan rikkomisen on voitava johtaa tehokkaisiin ja varoittaviin korjaaviin toimenpiteisiin, joihin voi sisältyä seuraamuksia.
188.
Näin ollen on tarkistettava, täyttyvätkö perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kohdassa sekä sen 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut muut oikeuttamisperusteet, jotka ovat osittain päällekkäisiä.
189.
En viivyttele tarpeettomasti käsitellessäni kahta näistä edellytyksistä, eli sitä, jonka mukaan puuttumisesta on säädettävä ”laissa” (jäljempänä a kohta), ja sitä, jonka mukaan puuttumisen on vastattava yleisen edun mukaista tavoitetta (tai perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kohdassa käytetyn ilmaisun mukaisesti ”oikeuttavaa perustetta”) (jäljempänä b kohta), sillä ne täyttyvät mielestäni selvästi. Sitä vastoin käsittelen laajemmin kysymystä puuttumisen oikeasuhteisuudesta (jäljempänä c kohta).
a) Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”laissa” säädetty puuttuminen
190.
Ensin mainitusta seikasta parlamentin ilmaisemat olennaisesti muodolliset epäilykset puuttumisen ”laillisesta” perustasta voidaan mitä ilmeisimmin poistaa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa oleva ilmaisu ”laki sen sallii” merkitsee erityisesti sitä, että kyseinen toimenpide perustuu kansalliseen lainsäädäntöön, (
70
) ja se on ymmärrettävä aineellisoikeudellisessa eikä muodollisessa merkityksessä. (
71
) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoo siten, että kirjoittamattomat säännöt täyttävät tämän edellytyksen. (
72
) Lisäksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on jo katsonut, että kansainvälinen sopimus, joka on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä, täyttää niin ikään tämän vaatimuksen. (
73
)
191.
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tapaan unionin tuomioistuin on omaksunut aineellisoikeudellisen eikä muodollisen käsityksen perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan ilmaisusta ”voidaan rajoittaa ainoastaan lailla”. Se on katsonut tämän edellytyksen täyttyneen tapauksessa, jossa komission (
74
) ja neuvoston (
75
) antamien unionin asetusten säännöksillä on rajoitettu perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuja oikeuksia ilman, että parlamentti olisi osallistunut näiden toimien antamiseen yhtenä lainsäätäjistä.
192.
Esillä olevassa asiassa on selvää, että neuvosto voi antaa suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen vain, jos SEUT 218 artiklan 6 kohdan a alakohdan v alakohdan mukaisesti parlamentti on ennalta hyväksynyt suunnitellun sopimuksen, sillä tämä sopimus koskee aloja, joilla noudatetaan tavallista lainsäätämisjärjestystä, eli yhteistyötä poliisiasioissa ja henkilötietojen säilyttämistä koskevia aloja. Kun näitä menettelyjä on noudatettu SEUT 216 artiklan 2 kohdan mukaisesti, sopimus muodostaa osan unionin oikeusjärjestyksestä ja on ensisijainen johdetun oikeuden säädöksiin nähden. (
76
) Tästä seuraa mielestäni, että suunnitellusta sopimuksesta ilmenevästä puuttumisesta on säädetty perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla ”laissa”.
193.
Tähän on vielä lisättävä, vaikka asian käsittelyyn osallistuneet eivät ole keskustelleet tästä, että yleisesti ottaen suunniteltu sopimus vastaa mielestäni myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa tarkoitetun ilmaisun ”laki sen sallii”, sellaisena kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on sitä tulkinnut, toista ulottuvuutta eli lakia koskevaa edellytystä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tämä ilmaisu edellyttää, että kyseinen toimenpide on saatavilla ja riittävän ennakoitavissa, toisin sanoen, että siinä käytetään melko selviä käsitteitä, joilla ilmoitetaan riittävällä tavalle kaikille, missä olosuhteissa ja millä edellytyksillä se oikeuttaa julkisen vallan turvautumaan toimenpiteisiin, jotka vaikuttavat heidän Euroopan ihmisoikeussopimuksella suojattuihin oikeuksiinsa. (
77
) Sen jälkeen kun suunniteltu sopimus on tehty, se julkaistaan kokonaisuudessaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä, mikä täyttää selvästi saatavuutta koskevan kriteerin. Tarkasteltaessa ennakoitavuutta koskevaa kriteeriä, ottamatta huomioon suunnitellun sopimuksen useiden määräysten sisältöä sekä täsmällisyyden ja selvyyden astetta koskevia – pikemminkin monilukuisia – erityisiä perusteluja, joita kehitellään jäljempänä, (
78
) katson, että kokonaisuudessaan suunniteltu sopimus on muotoiltu niin selvästi, että kaikki henkilöt, joita asia koskee, voivat ymmärtää riittävällä tavalla edellytykset ja olosuhteet, joissa PNR-tiedot siirretään Kanadan viranomaisille ja joissa nämä käsittelevät, säilyttävät ja mahdollisesti luovuttavat edelleen nämä tiedot, ja toimia sen mukaisesti. Suunnitellun sopimuksen 11 artiklassa määrätään useista lisätoimenpiteistä, jotka sopimuspuolten on toteutettava sen varmistamiseksi, että erityisesti tiedot PNR-tietojen keräämisen syistä sekä niiden käyttämisestä ja luovuttamisesta ovat yleisesti saatavilla.
b) Yleisen edun mukaista tavoitetta vastaava puuttuminen
194.
Suunnitellusta sopimuksesta ilmenevä puuttuminen vastaa mielestäni varmasti perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua yleisen edun mukaista tavoitetta, eli terrorismin ja vakavan (kansainvälisen) rikollisuuden torjuntaa koskevaa tavoitetta yleisen turvallisuuden takaamiseksi, sellaisena kuin se täsmennetään suunnitellun sopimuksen johdanto-osassa sekä 1 ja 3 artiklassa. Yksikään asian käsittelyyn osallistuneista ei ole kyseenalaistanut sitä, että tähän tavoitteeseen pyrkiminen suunnitellulla sopimuksella on legitiimiä. Hieman toisin muotoiltuna unionin tuomioistuin on tunnustanut oikeuskäytännössään, että tämä tavoite on yleisen edun mukainen perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan soveltamisen kannalta. (
79
)
195.
Tässä vaiheessa on siten tarkistettava, onko puuttuminen perusoikeuskirjan 7 artiklassa ja 8 artiklan 1 kohdassa taattuihin oikeuksiin oikeasuhteista legitiimin tavoitteen toteuttamiseksi.
c) Suunnitellun sopimuksen sisältämän puuttumisen oikeasuhteisuus
i) Yleiset perustelut
196.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaate edellyttää, että kyseessä olevan säännöstön legitiimit tavoitteet ovat toteutettavissa unionin toimielinten toimilla ja että niillä ei ylitetä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista näiden tavoitteiden toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. (
80
)
197.
Asian käsittelyyn osallistuneet ovat aluksi käsitelleet näiden edellytysten noudattamiseen kohdistuvan tuomioistuinvalvonnan ulottuvuutta. Parlamentti, Viron hallitus ja tietosuojavaltuutettu väittävät, että näiden edellytysten noudattamista on valvottava tiukasti, kuten unionin tuomioistuin katsoi 8.4.2014 antamassaan tuomiossa Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238) ja 6.10.2015 antamassaan tuomiossa Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), kun taas Irlanti ja Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset puoltavat ajatusta, jonka mukaan unionin tuomioistuimen pitäisi rajoittaa tutkintansa ulottuvuutta tunnustamalla toimielimille laajempi harkintavalta niiden antaessa kansainvälisten suhteiden yhteyteen kuuluvan toimen, kun otetaan huomioon, että tällä toimella toteutettava puuttuminen on rajoitettua.
198.
En ole vakuuttunut näiden viimeksi mainittujen osapuolten kannasta.
199.
Olen toki valmis hyväksymään sen, että toimielinten harkintavallan laajuus voi olla erilainen sen mukaan, suunnitellaanko unionin johdetun oikeuden toimen antamista vai kansainvälisen sopimuksen tekemistä, joka pakostikin edellyttää neuvotteluja yhden tai useamman kolmannen maan kanssa. On selvää, että kolmansille maille käsittelyä varten luovutettujen PNR-tietojen erityisessä asiayhteydessä on varmasti tarkoituksenmukaisempaa tehdä kansainvälinen sopimus, jolla unionin kansalaisia oleville lentomatkustajille varmistetaan riittävä yksityisyyden ja henkilötietojen suoja, joka vastaa mahdollisimman pitkälle unionin oikeuden vaatimuksia, kuin jättää kullekin asianomaiselle kolmannelle maalle täysi vapaus soveltaa yksipuolisesti omaa kansallista lainsäädäntöään.
200.
Vaikka nämä perustelut on paikallaan pitää mielessä, unionin tuomioistuin ei voi kuitenkaan luopua valvomasta tarkasti suhteellisuusperiaatteesta seuraavien vaatimusten noudattamista eikä varsinkaan unionissa taattujen perusoikeuksien suojan tason riittävyyttä, kun Kanada käsittelee ja käyttää PNR-tietoja suunnitellun sopimuksen nojalla.
201.
Tarve varmistaa tämänkaltainen tuomioistuinvalvonta perustuu yhtäältä henkilötietojen suojan tärkeään rooliin yksityiselämän kunnioitusta koskevan perusoikeuden kannalta ja toisaalta tähän oikeuteen puuttumisen laajuuteen ja vakavuuteen, (
81
) ja se voi käsittää sellaisten henkilöiden merkittävän määrän, joiden perusoikeudet voivat tulla loukatuiksi siirrettäessä henkilötietoja kolmanteen maahan. (
82
) Kuten olen jo todennut, suunnitellun sopimuksen sisältämä puuttuminen perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin oikeuksiin on mielestäni laajamittaista ja huomattavan vakavaa.
202.
Samansuuntaisesti 6.10.2015 annetusta tuomiosta Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650, 72 ja 78 kohta) ilmenee, että toimielinten harkintavalta kolmannen maan, johon henkilötietoja siirretään, takaaman tietosuojan tason riittävyyden arvioinnissa on pieni, minkä vuoksi unionin oikeudessa säädetyn henkilötietojen suojan korkean tason jatkuvuutta koskevan valvonnan on oltava tarkkaa.
203.
Vaikka, kuten olen jo tuonut esille, suunniteltu sopimus ei voi olla vain päätös, jossa Kanadan toimivaltaisen viranomaisen todetaan varmistavan riittävä suojan taso, suunnitellun sopimuksen 5 artiklassa määrätään kuitenkin, että mikäli tämän sopimuksen määräysten ehdot täyttyvät, Kanadan toimivaltaisen viranomaisen katsotaan tarjoavan unionin tietosuojalainsäädännössä edellytetyn riittävän tietosuojan tason PNR-tietojen käsittelyssä ja käytössä. Sopimuspuolten tarkoituksena on varmistaa, että unionissa saavutettu henkilötietojen suojan korkea taso voidaan turvata, kun PNR-tiedot siirretään Kanadaan. Tämän tarkoituksen vuoksi en näe yhtään perustetta, jonka vuoksi unionin tuomioistuin voisi olla valvomatta tarkasti suhteellisuusperiaatteen noudattamista.
204.
Samalla tavoin kuin unionin tuomioistuin katsoi 6.10.2015 antamansa tuomion Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650) 74 kohdassa, mielestäni keinot, joita Kanada voi käyttää taatakseen tietosuojan riittävän tason, voivat poiketa niistä, joita unionissa käytetään. Kuten unionin tuomioistuin niin ikään täsmensi tämän tuomion samassa kohdassa, näiden keinojen on kuitenkin käytännössä osoittauduttava tehokkaiksi takaamaan suoja, joka ”pääosiltaan vastaa” unionissa taattua suojaa. Unionin tuomioistuimen suorittamaa valvontaa, joka kohdistuu siihen, ”vastaako” suunnitellun sopimuksen määräyksistä seuraava suojan taso ”pääosiltaan” unionin oikeudessa taatun suojan tasoa, ei voida rajoittaa.
ii) Kysymys siitä, voidaanko puuttumisella toteuttaa suunnitellun sopimuksen yleistä turvallisuutta koskeva tavoite
205.
Tämän seikan selventämisen jälkeen en usko, että on olemassa todellisia esteitä tunnustaa, että suunnitellun sopimuksen sisältämällä puuttumisella voidaan toteuttaa yleistä turvallisuutta koskeva tavoite, erityisesti terrorismin ja vakavan kansainvälisen rikollisuuden torjuntaa koskeva tavoite, johon sillä pyritään. Kuten erityisesti Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ja komissio ovat tuoneet esille, PNR-tietojen luovuttaminen niiden analysointia ja säilyttämistä varten antaa Kanadan viranomaisille lisämahdollisuuksia tunnistaa matkustajia, jotka eivät ole siihen mennessä olleet tunnettuja tai epäiltyjä ja joilla voi olla yhteyksiä muihin henkilöihin ja/tai matkustajiin, jotka ovat mukana terroristiverkostossa tai osallistuvat vakavaan kansainväliseen rikollisuuteen. Nämä tiedot, kuten Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen ja komission toimittamat tilastot Kanadan viranomaisten aikaisemmasta käytännöstä osoittavat, ovat hyödyllisiä välineitä rikostutkinnassa (
83
) ja voivat myös edistää erityisesti suunnitellussa sopimuksessa määrätyn poliisiyhteistyön kannalta terrorismirikoksen tai vakavan kansainvälisen rikollisuuden estämistä ja havaitsemista unionin sisällä.
206.
Vaikka Tanskan kuningaskunnan osallistumatta jättäminen voi vähentää suunnitellussa sopimuksessa määrättyjen toimenpiteiden mahdollisuutta edistää osaltaan turvallisuutta unionin sisällä, se ei yksinään merkitse sitä, että puuttuminen ei soveltuisi kyseisellä sopimuksella tavoitellun yleistä turvallisuutta koskevan tavoitteen saavuttamiseen. Kaikki lentoliikenteen harjoittajat, jotka huolehtivat yhteyksistä Kanadaan, ovat velvollisia toimittamaan Kanadan toimivaltaiselle viranomaiselle keräämänsä PNR-tiedot, (
84
) ja Kanadan toimivaltaisella viranomaisella on suunnitellun sopimuksen 19 artiklan nojalla oikeus luovuttaa PNR-tietoja Kanadan ulkopuolelle tiukkojen edellytysten täyttyessä tapauskohtaisesti viranomaisille, joiden tehtävät liittyvät suoraan kyseisen sopimuksen 3 artiklassa tarkoitettuun päämäärään. (
85
)
iii) Puuttumisen ehdoton välttämättömyys
207.
Suunnitellun sopimuksen sisältämän puuttumisen ehdotonta välttämättömyyttä arvioitaessa on mielestäni tutkittava, ovatko sopimuspuolet ”saattaneet keskenään harmoniseen tasapainoon” yhtäältä tavoitteen torjua terrorismia ja vakavaa kansainvälistä rikollisuutta ja toisaalta tavoitteen kunnioittaa kyseessä olevien henkilöiden yksityiselämää suojaamalla heidän henkilötietojaan. (
86
)
208.
Tällaisen harmoniseen tasapainoon saattamisen on mielestäni voitava heijastua suunnitellun sopimuksen määräyksissä. Näissä määräyksissä on siten määrättävä selvistä ja täsmällisistä perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin oikeuksiin puuttumista koskevan toimenpiteen laajuutta ja soveltamista koskevista säännöistä ja asetettava vähimmäisvaatimukset, jotta kyseisillä henkilöillä on riittävät takeet, joiden avulla voidaan tehokkaasti suojata heidän tietonsa väärinkäytön vaaroja vastaan sekä kaikenlaista näiden tietojen laitonta saantia ja käyttöä vastaan. (
87
) Suunnitellun sopimuksen määräyksillä on myös toteutettava perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa tunnustettuja oikeuksia vähiten loukkaavia toimenpiteitä, kuitenkin siten, että samalla tehokkaasti myötävaikutetaan suunnitellun sopimuksen yleistä turvallisuutta koskevan tavoitteen toteuttamiseen. (
88
) Tämä toteamus merkitsee sitä, ettei riitä, että abstraktilla tasolla kuvitellaan vaihtoehtoisia toimenpiteitä, joilla puututaan vähemmän kyseessä oleviin perusoikeuksiin. Lisäksi näiden vaihtoehtoisten toimenpiteiden on oltava riittävän tehokkaita, (
89
) toisin sanoen niiden tehokkuuden on mielestäni vastattava suunnitellussa sopimuksessa sen yleistä turvallisuutta koskevan tavoitteen toteuttamiseksi määrättyjen toimenpiteiden tehokkuutta.
209.
Tältä osin asian käsittelyyn osallistuneet ovat käsitelleet sekä PNR-sopimusten yleensä että suunnitellun sopimuksen joidenkin määräysten ehdotonta välttämättömyyttä. Koska nämä kaksi seikkaa liittyvät mielestäni erottamattomasti toisiinsa, niitä on käsiteltävä tutkittaessa suunnitellun sopimuksen eri osia.
210.
Keskityn näin ollen seuraaviin kahdeksaan kohtaan, jotka ovat erityisesti lausuntopyynnön kohteena tai joista asian käsittelyyn osallistuneet ovat keskustelleet unionin tuomioistuimessa käydyn menettelyn kuluessa. Näitä kohtia ovat suunnitellussa sopimuksessa tarkoitetut PNR-tietoluokat, sen tarkoituksen riittävä täsmällisyys, johon PNR-tietojen käsittely on sallittu, PNR-tietojen käsittelystä vastaavan toimivaltaisen viranomaisen yksilöinti, PNR-tietojen automaattinen käsittely, pääsy PNR-tietoihin, PNR-tietojen säilyttäminen, PNR-tietojen myöhempi siirtäminen sekä vielä suunnitellussa sopimuksessa määrätyt valvontaa ja tuomioistuinvalvontaa koskevat toimenpiteet.
– Suunnitellussa sopimuksessa tarkoitetut PNR-tietoluokat
211.
Kuten edellä on jo todettu, suunnitellussa sopimuksessa määrätään lentoliikenteen harjoittajien lentojen varauksia varten keräämien, tämän sopimuksen liitteessä lueteltujen 19 PNR-tietoluokan tietojen toimittamisesta Kanadan toimivaltaiselle viranomaiselle.
212.
Asian käsittelyyn osallistuneet ovat esittäneet unionin tuomioistuimessa huomautuksia joidenkin näistä luokista merkityksestä, niiden mahdollisesta yhteiskäytöstä Kanadan viranomaisten keräämien tietojen kanssa rajavalvontatarkoituksiin tai 15.3.2016 alkaen sähköisen matkustusluvan antamiseen samoin kuin arkaluonteisia tietoja mahdollisesti sisältävien PNR-tietojen tunnistamisesta. Komissio totesi unionin tuomioistuimessa käydyn menettelyn aikana, että ainoastaan suunnitellun sopimuksen liitteessä oleva 17 kohta, jonka otsikkona on ”Yleiset merkinnät, mukaan lukien tiedot muista palveluista (OSI), tiedot erityispalveluista (SSI) ja tiedot erityispalvelua koskevista pyynnöistä (SSR)”, voi sisältää suunnitellussa sopimuksessa tarkoitettuja arkaluonteisia tietoja. Lisäksi unionin tuomioistuimessa käydyistä keskusteluista ilmenee, että 17 kohtaan sisältyvät tiedot toimitetaan ainoastaan, jos lennon varauksen tekevä henkilö tarvitsee lennon aikana tiettyjä palveluja, kuten avustuspalveluja, jotka liittyvät mahdollisesti terveysongelmiin tai liikkumisvaikeuksiin tai erityistä ruokavaliota koskeviin vaatimuksiin, joista voidaan mahdollisesti saada tietoa tämän henkilön tai hänen seurassaan matkustavien henkilöiden terveydentilasta, etnisestä alkuperästä tai uskonnollisesta vakaumuksesta.
213.
On selvää, että ne 19 PNR-tietoluokkaa, joiden toimittamisesta Kanadan toimivaltaiselle viranomaiselle suunnitellussa sopimuksessa määrätään, vastaavat lentoyhtiöiden varausjärjestelmiin sisältyviä luokkia. Nämä luokat vastaavat myös Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) hyväksymien ja vuonna 2010 julkaistujen matkustajatietoja koskevien suuntaviivojen liitteessä I lueteltuja PNR-tietoja. (
90
) Näihin luokkiin sisältyvät seikat ovat siis täysin ilmailualalla toimivien yhtiöiden tiedossa. Nämä seikat koskevat viime kädessä kaikkia lentoteitse suorittavan matkan varaamiseen tarvittavia tietoja, jotka voivat koskea varaustapoja ja käytettyjä maksutapoja, valittua reittiä tai mahdollisesti lennon aikana pyydettyjä palveluja.
214.
Kuten Irlanti, Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ja komissio ovat tuoneet esille, PNR-tiedot sisältävät kokonaisuutena tarkasteltuina lisätietoja verrattuna Kanadan maahanmuuttoviranomaisten rajavalvontaa varten keräämiin tietoihin. Ennalta annettavilla matkustajatiedoilla (API), biografisilla tiedoilla ja matkustusreittiä koskevilla tiedoilla, jotka lentoliikenteen harjoittajat keräävät, pyritään ensisijaisesti helpottamaan ja nopeuttamaan matkustajien tunnistamista rajalla ja tarvittaessa estämään sellaisten henkilöiden koneeseen nousu, joille on esimerkiksi määrätty oleskelukielto, tai saattamaan tietyt jo tunnistetut matkustajat tiukennettuun rajavalvontaan. (
91
) Lisäksi Kanadassa vaatimus uudesta sähköisestä matkustusluvasta liittyy tämän maan maahanmuutto-ohjelman säilyttämiseen, sillä se edellyttää, että kaikki henkilöt, jotka haluavat päästä lentoteitse Kanadaan ja joilta ei edellytetä viisumia, hankkivat biografisten tietojen perusteella etukäteen sähköisen matkustusluvan, joka koskee Kanadaan tuloa ja siellä oleskelua ja jonka voimassaoloaika on korkeintaan viisi vuotta. (
92
) Tämänkaltaisten tietojen perusteella ei kuitenkaan voida saada tietoja varaustavoista, käytetyistä maksutavoista tai matkustustavoista, joiden vertailusta on selvää hyötyä terrorismin ja muun vakavan kansainvälisen rikollisuuden torjunnassa. Näiden tietojen käsittelemiseksi käytetyistä menetelmistä riippumatta API-tiedot ja sähköisen matkustusluvan myöntämiseen tarvittavat tiedot eivät näin ollen ole riittäviä suunnitellun sopimuksen yleistä turvallisuutta koskevan tavoitteen toteuttamiseksi vastaavalla tehokkuudella.
215.
On totta, että nämä PNR-tietoluokat toimitetaan Kanadan viranomaisille kaikista matkustajista, jotka käyttävät Kanadan ja Euroopan unionin välistä lentoyhteyttä, ilman että mikään viittaisi siihen, että näiden matkustajien käyttäytymisellä voisi olla yhteyttä terrorismiin tai vakavaan kansainväliseen rikollisuuteen.
216.
Kuten asian käsittelyyn osallistuneet ovat selittäneet, PNR-järjestelmien, olipa ne toteutettu yksipuolisesti tai kansainvälisen sopimuksen perusteella, pyrkimyksenä sinänsä on kuitenkin nimenomaan taata tietojen massaluonteinen siirtäminen, jotta toimivaltaiset viranomaiset voisivat automaattisen tietojenkäsittelyn ja ennalta vahvistettujen skenaarioiden tai arviointikriteerien avulla yksilöidä henkilöt, jotka eivät ole olleet lainvalvontaviranomaisten tiedossa mutta jotka vaikuttavat ”kiinnostavilta” tai muodostavan uhan yleiselle turvallisuudelle ja jotka voidaan siten saattaa myöhemmin tehostettuihin yksilöllisiin tarkastuksiin.
217.
Tästä huolimatta epäilen vahvasti, että suunnitellun sopimuksen liitteessä olevat tietyt PNR-tietoluokat olisivat sanamuodoltaan riittävän selviä ja täsmällisiä. Osa niistä on muotoiltu erittäin, jopa liian avoimesti, ilman että kohtuullisen valistunut henkilö voisi ymmärtää näiden luokkien mahdollisesti sisältämien henkilötietojen luonnetta tai sisältöä. Ajattelen tässä suhteessa erityisesti 5 kohtaa, joka kattaa ”käytettävissä olevat kanta-asiakasohjelmaa ja etuja koskevat tiedot (vapaaliput, matkustusluokan korotus jne.)”, 7 kohtaa, jonka otsikkona on ”Kaikki käytettävissä olevat yhteystiedot (mukaan lukien tietojen lähde)” sekä jo mainittua 17 kohtaa, joka koskee ”yleisiä merkintöjä”. Komission vastauksissaan unionin tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin kysymyksiin antamat selitykset eivät ole poistaneet näitä epäilyksiä. Erityisesti 7 kohdan osalta tämä toimielin myönsi, että kyse oli esimerkiksi ”kaikista varaukseen liittyvistä yhteystiedoista, kuten matkustajan tai lennon varanneen henkilön tai matkatoimiston posti- tai sähköpostiosoitteesta ja puhelinnumerosta”. Lisäksi komissio totesi 17 kohdan osalta, että sillä tarkoitetaan ”kaikkia lisätietoja suunnitellun sopimuksen liitteessä muutoin lueteltuihin tietoihin nähden”.
218.
Suunnitellussa sopimuksessa määrätään toki tietyistä takeista sen varmistamiseksi, että toimitetut tiedot eivät ylitä luetteloa suunnitellun sopimuksen liitteessä luetelluista seikoista, jotka ovat lentoliikenteen harjoittajien hallussa. Suunnitellun sopimuksen 4 artiklan 3 kohdasta ilmenee, että Kanadan toimivaltaiselle viranomaiselle ei pidä toimittaa yhtäkään muuta tietoa, sillä jos toimitettuihin tietoihin sisältyy muita tietoja kuin suunnitellun sopimuksen liitteessä lueteltujen luokkien tiedot, Kanadan on poistettava tällaiset tiedot heti ne saatuaan. Vaikka tämän liitteen 8 kohdassa ilmoitetun mukaisesti käytettävissä olevat lennon maksutiedot on siirrettävä Kanadan toimivaltaiselle viranomaiselle, ne eivät voi sisältää tietoja sellaisten palvelujen maksutavoista, jotka eivät liity suoraan lentoon, kuten tietoa ajoneuvon vuokraamisesta määränpäässä.
219.
Kun otetaan kuitenkin huomioon tiettyjen kohtien erittäin suuri, jopa liiallinen avoimuus, on erittäin vaikeaa ymmärtää, mitä tietoja ei pitäisi siirtää Kanadaan ja mitkä näin ollen Kanadan pitäisi poistaa suunnitellun sopimuksen 4 artiklan 3 kohdan nojalla. On lisäksi todennäköistä, että lentoliikenteen harjoittaja päättää vaivattomuuden ja pienempien kustannusten vuoksi siirtää kaikki ennalta keräämänsä tiedot, sisältyivätpä ne suunnitellun sopimuksen liitteessä lueteltuihin kohtiin tai eivät.
220.
Katson näin ollen, että jotta voidaan varmistaa niiden henkilöiden oikeusturva, joiden henkilötiedot on siirretty ja käsitelty suunnitellun sopimuksen nojalla, ja laatia kyseisen sopimuksen aineellista soveltamisalaa koskevat selvät ja täsmälliset säännöt, suunnitellun sopimuksen liitteessä olevat tietoluokat pitäisi laatia tiivistetymmin ja täsmällisemmin niin, ettei lentoliikenteen harjoittajille tai Kanadan toimivaltaisille viranomaisille jää minkäänlaista harkintavaltaa näiden luokkien konkreettisen sisällön osalta.
221.
Mielestäni suunniteltu sopimus myös ylittää sen, mikä on ehdottoman välttämätöntä, kun sen soveltamisalaan sisällytetään sellaisten PNR-tietojen siirto, jotka voivat käsittää arkaluonteisia tietoja, jolloin voidaan konkreettisesti saada tietoa asianomaisen matkustajan ja/tai hänen seurassaan matkustavien henkilöiden terveydentilasta, etnisestä alkuperästä tai uskonnollisesta vakaumuksesta.
222.
Unionin tuomioistuimelle esitetyistä seikoista ilmenee, että PNR-tiedot, jotka voivat käsittää tällaisia arkaluonteisia tietoja, toimitetaan vain valinnaisesti, toisin sanoen ainoastaan silloin, kun matkustaja tarvitsee lisäpalvelua lennolla. Mielestäni on selvää, että henkilö, jota ei ole vielä ”tunnistettu” mutta joka toimii yhteistyössä kansainvälisen terroristiverkoston tai vakavan rikollisuuden verkoston kanssa tai osallistuu sellaiseen, välttää varovaisuuden vuoksi turvautumasta tällaisiin palveluihin, jotka ovat omiaan antamaan tietoa hänen etnisestä alkuperästään tai uskonnollisesta vakaumuksestaan. Unionin tuomioistuimelle esitetyn selityksen mukaan Kanadan toimivaltaisten viranomaisten käyttämät nykyaikaiset tutkintamenetelmät – joissa saatuja PNR-tietoja verrataan riskihenkilöiden skenaarioihin tai malliprofiileihin ja jotka voisivat perustua tällaisiin arkaluonteisiin tietoihin, sillä suunnitellussa sopimuksessa ei kielletä sitä – mahdollistavat viime kädessä vain sellaisten henkilöiden arkaluoteisten tietojen käsittelyn, jotka ovat oikeutetusti pyytäneet jotakin näistä avustuspalveluista lennolla ja joihin ei kohdistu eikä todennäköisesti tule kohdistumaan minkäänlaista epäilyä. Tällaisten arkaluonteisten tietojen käyttöön sisältyvä vaara siitä, että suuri määrä henkilöitä, joita ei epäillä mistään rikoksesta, leimataan, on mielestäni erityisen huolestuttava, ja ehdotan sen vuoksi unionin tuomioistuimen jättävän nämä tiedot suunnitellun sopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Lisäksi on huomattava, että Australian kanssa tehdyn PNR-sopimuksen 8 artiklassa puolestaan kielletään kaikkinainen arkaluonteisten PNR-tietojen käsittely. Tämän toteamuksen vuoksi voidaan ajatella, että koska suunnitellussa sopimuksessa ei ole esitetty yksityiskohtaisempaa selitystä sille, miksi arkaluonteisten tietojen käsittely olisi ehdottoman välttämätöntä, terrorismin ja vakavan kansainvälisen rikollisuuden torjuntaa koskeva tavoite voidaan toteuttaa yhtä tehokkaasti ilman, että tällaisia tietoja edes siirretään Kanadaan.
223.
Totean vielä, että suunnitellun sopimuksen 8 artiklassa, joka koskee ”arkaluonteisten tietojen käyttöä”, annetut takeet ovat mielestäni riittämättömät oikeuttaakseen mitään muuta lähestymistapaa kuin sen, että arkaluonteiset tiedot esitetään poistettavaksi suunnitellun sopimuksen soveltamisalasta.
224.
Suunnitellun sopimuksen 8 artiklan 1–4 kohdassa määrätyistä toimenpiteistä huolimatta tämän artiklan 5 kohdan lopussa annetaan nimittäin ”Kanadalle” (eikä pelkästään Kanadan toimivaltaiselle viranomaiselle) oikeus säilyttää arkaluonteisia tietoja suunnitellun sopimuksen 16 artiklan 5 kohdan mukaisesti. Tästä määräyksestä ilmenee kuitenkin, että näiden tietojen säilyttäminen on sallittua korkeintaan viiden vuoden pituisen ”tarvittavan ajan jotakin tiettyä toimenpidettä, tarkistamista, tutkintaa, täytäntöönpanoa, oikeudellista menettelyä, syytteeseenpanoa tai seuraamusten täytäntöönpanoa varten”. Suunnitellun sopimuksen 16 artiklan 5 kohdassa ei lisäksi viitata 3 artiklassa ilmoitettuihin tarkoituksiin, toisin kuin sitä välittömästi edeltävässä kohdassa. Tästä seuraa, että kaikki Kanadan viranomaiset voivat säilyttää Kanadaan lentäneen unionin kansalaisen arkaluonteisia tietoja viiden vuoden ajan (ja tarvittaessa sallia peitettyjen tietojen tarkastelun ja analysoida tietoja tämän ajanjakson aikana) jotakin tiettyä ”toimenpidettä” tai ”tarkistamista” taikka ”oikeudellista menettelyä” varten ilman minkäänlaista yhteyttä suunnitellun sopimuksen tavoitteeseen, esimerkiksi siinä parlamentin esille tuomassa tapauksessa, joka koskee sopimus- tai perheoikeuteen liittyvää oikeudenkäyntiä tai menettelyä. Tällaisen tilanteen syntymisen mahdollisuus antaa aiheen päätellä, että sopimuspuolet eivät ole tältä osin saattaneet suunnitellun sopimuksen tavoitteita keskenään harmoniseen tasapainoon.
225.
Näillä perusteilla katson, että suunnitellun sopimuksen liitteessä luetellut PNR-tietoluokat pitäisi muotoilla selvemmin ja täsmällisemmin ja että joka tapauksessa arkaluonteiset tiedot pitäisi jättää suunnitellun sopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Tästä seuraa, että suunnitellun sopimuksen 8 artiklassa määrätty arkaluonteisten tietojen käyttö ei mielestäni sovi yhteen perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan kanssa.
– Sen tarkoituksen riittävä täsmällisyys, johon PNR-tietojen käsittely on sallittu
226.
Kuten edellä on jo todettu, suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 1 kohdassa määrätään, että Kanadan toimivaltainen viranomainen käsittelee tämän sopimuksen perusteella saatuja PNR-tietoja ainoastaan terrorismirikosten ja vakavan kansainvälisen rikollisuuden estämiseksi, havaitsemiseksi, tutkimiseksi tai niistä syytteeseen panemiseksi.
227.
Suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa annetaan tarkka määritelmä ”terrorismirikokselle”, kun taas tämän artiklan 3 kohdan mukaan ”vakavalla kansainvälisellä rikollisuudella” tarkoitetaan ”sellaista Kanadan lainsäädännössä määriteltyä rikosta, josta Kanadassa langetettava enimmäisrangaistus on vähintään neljä vuotta vankeutta tai ankarampi rangaistus, jos rikos on luonteeltaan kansainvälinen”. Edellytykset, joiden täyttyessä rikos katsotaan luonteeltaan kansainväliseksi, luetellaan myös suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 3 kohdan a–e alakohdassa.
228.
Suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 5 kohdassa Kanadalle annetaan oikeus käsitellä PNR-tietoja tapauskohtaisesti joko julkishallinnon valvonnan ja vastuuvelvollisuuden varmistamiseksi (5 kohdan a alakohta) tai tuomioistuimen esittämän haasteen tai määräyksen noudattamiseksi (5 kohdan b alakohta).
229.
Parlamentti myöntää pyynnössään, että suunnitellun sopimuksen 3 artiklassa esitetään joitakin objektiivisia kriteerejä, mutta se katsoo, että sen 3 kohdassa oleva viittaus kolmannen maan lainsäädäntöön ja sen 5 kohdassa annettu mahdollisuus lisäkäsittelyyn aiheuttavat epävarmuutta siitä, rajoittuuko sopimus ehdottoman välttämättömään.
230.
Voin hyväksyä nämä perustelut vain osittain.
231.
Toisin kuin tuomion Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238) tapauksessa kyseessä olleessa toimessa, suunnitellun sopimuksen 3 artiklassa määrätään rikosten luonnetta ja vakavuutta koskevat objektiiviset kriteerit, joiden täyttyessä Kanadan viranomaiset voivat käsitellä PNR-tietoja. Terrorismirikos on suoraan määritelty suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 2 kohdassa, ja siinä viitataan myös toimiin, jotka ovat sovellettavissa terrorismia koskevissa kansainvälisissä yleissopimuksissa ja pöytäkirjoissa sellaisiksi määriteltyjä. ”Vakavan kansainvälisen rikollisuuden” luonne ja vakavuus ilmenevät niin ikään täysin suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 3 kohdasta, sillä kyse on useammassa kuin yhdessä valtiossa tehdystä rikoksesta, josta Kanadassa langetettava enimmäisrangaistus on vähintään neljä vuotta vankeutta. Kyse ei ole selvästi vähäisistä rikoksista tai rikoksista, joiden vakavuus voisi vaihdella, kuten 8.4.2014 annetun tuomion Digital Rights Ireland ym. (C-293/12 ja C-594/12, EU:C:2014:238) taustalla olleen toimen tapauksessa, useiden valtioiden kansallisen oikeuden mukaan, jolloin olisi siten mahdotonta katsoa, että puuttuminen perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin perusoikeuksiin rajoittuisi ehdottoman välttämättömään.
232.
Myönnän kuitenkin, että viittauksella Kanadan kansalliseen oikeuteen ei voida yksilöidä, mitkä täsmälliset rikokset suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 3 kohta voi kattaa, jos ne ovat lisäksi kansainvälisiä.
233.
Komissio on esittänyt tästä unionin tuomioistuimelle Kanadan viranomaisten toimittaman asiakirjan, jossa viitataan esimerkinomaiseen luetteloon suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 3 kohdassa olevan määritelmän soveltamisalaan kuuluvista rikoksista, ja tämä luettelo kattaa näiden viranomaisten mukaan suuren enemmistön rikoksista, jotka voivat olla tämän määritelmän mukaisia.
234.
Tämä luettelo osoittaa selvästi kyseessä olevien rikosten vakavuuden, ja ne koskevat aseiden, ampumatarvikkeiden ja räjähteiden laitonta kauppaa, ihmiskauppaa, lapsipornon jakelua ja hallussapitoa, rikoksen tuottaman hyödyn rahanpesua ja rahan väärentämistä, murhaa, ihmisryöstöä, tuhotyötä, panttivangiksi ottamista ja lentokoneen kaappausta.
235.
Jotta rikokset, joiden perusteella PNR-tietojen käsittely voidaan sallia, rajoitettaisiin ehdottoman välttämättömään ja matkustajien, joiden tiedot toimitetaan Kanadan viranomaisille, oikeusvarmuus varmistettaisiin, suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 3 kohdassa olevaan määritelmään kuuluvat rikokset pitäisi mielestäni luetella tyhjentävästi, esimerkiksi suunnitellun sopimuksen itsensä liitteessä.
236.
Jaan myös parlamentin huolenaiheet, jotka koskevat suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 5 kohdan b alakohdan sanamuotoa, jolla laajennetaan tarkoituksia, joihin PNR-tietojen käsittely on sallittu. Tämän artiklan mukaan PNR-tietojen käsittely on sallittua tapauskohtaisesti ”myös” tuomioistuimen esittämän haasteen tai määräyksen noudattamiseksi, eikä siinä todeta, että tämä tuomioistuin toimii suunnitellun sopimuksen tarkoitusten yhteydessä. Tässä artiklassa näytetään siis sallittavan PNR-tietojen käsittely muihin kuin suunnitellun sopimuksen tarkoituksiin ja/tai mahdollisesti sellaisten tilanteiden, menettelytapojen tai rikosten yhteydessä, jotka eivät kuulu sopimuksen soveltamisalaan.
237.
Näillä perusteilla katson, että jotta suunniteltu sopimus rajoittuisi ehdottoman välttämättömään ja jotta sillä varmistettaisiin matkustajien, erityisesti unionin kansalaisten, oikeusturva, siihen on liitettävä tyhjentävä luettelo tämän sopimuksen 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuun vakavan kansainvälisen rikollisuuden määritelmään kuuluvista rikoksista. Lisäksi nykyisessä sanamuodossaan suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 5 kohta on yhteensopimaton perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan kanssa siltä osin kuin sen perusteella PNR-tietojen käsittelymahdollisuudet voidaan ulottaa pidemmälle kuin on ehdottoman välttämätöntä, suunnitellun sopimuksen tavoitteista riippumatta.
– Suunnitellun sopimuksen henkilöllinen soveltamisala
238.
On selvää, että suunnitellun sopimuksen mukaisesti toimitetut PNR-tiedot koskevat kaikkia Kanadan ja Euroopan unionin välisiä lentoyhteyksiä käyttäviä matkustajia ilman, että olisi mitään aihetta uskoa, että näiden matkustajien käyttäytymisellä voisi olla yhteys terrorismiin tai vakavaan kansainväliseen rikollisuuteen. Näiden tietojen siirto Kanadan toimivaltaiselle viranomaiselle, niiden automaattinen käsittely ja sen jälkeen säilyttäminen tapahtuvat siis tekemättä minkäänlaista eroa sen mukaan, voivatko jotkin matkustajien luokat merkitä mahdollista riskiä.
239.
Unionin tuomioistuin katsoi 8.4.2014 antamassaan tuomiossa Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238), että juuri sillä, että kaikkien sähköisiä viestintäpalveluja Euroopan unionissa käyttävien henkilöiden tiedot säilytettiin erotuksetta ja yleisesti riippumatta yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tai yleisten viestintäverkkojen yhteydessä tuotettavien tai käsiteltävien tietojen säilyttämisestä ja direktiivin 2002/58/EY muuttamisesta 15.3.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/24/EY (
93
) vakavan rikollisuuden torjuntaa koskevasta tavoitteesta, mentiin pidemmälle kuin oli ehdottoman välttämätöntä.
240.
Vaikka suunnitellun sopimuksen sisältämä puuttuminen on vähemmän laajaa kuin direktiivillä 2006/24 ja sillä myös puututaan vähemmän jokaisen yksityiselämään, sen erottamaton ja yleinen luonne herättää kysymyksiä.
241.
Kuten olen jo tuonut esille edellä 216 kohdassa, PNR-järjestelmien pyrkimyksenä sinänsä on taata tietojen massaluonteinen siirtäminen, jotta toimivaltaiset viranomaiset voisivat automaattisen tietojenkäsittelyn ja ennalta vahvistettujen skenaarioiden tai arviointikriteerien avulla yksilöidä henkilöt, jotka eivät ole siihen asti olleet lainvalvontaviranomaisten tiedossa mutta jotka vaikuttavat ”kiinnostavilta” tai vaikuttavat muodostavan uhan yleiselle turvallisuudelle ja jotka voidaan siten saattaa myöhemmin tehostettuihin yksilöllisiin tarkastuksiin. Nämä tarkastukset on voitava suorittaa tietyn ajan kuluessa siitä, kun kyseiset matkustajat ovat matkustaneet.
242.
Toisin kuin henkilöt, joiden tiedot käsiteltiin direktiivin 2006/24 nojalla, kaikki suunnitellun sopimuksen soveltamisalaan kuuluvat henkilöt käyttävät vapaaehtoisesti kolmanteen maahan tai kolmannesta maasta matkustaakseen kansainvälistä kuljetusmuotoa, joka on itse, valitettavasti toistuvasti, terroristitekojen tai vakavan kansainvälisen rikollisuuden välineenä tai kohteena, mikä edellyttää sellaisten toimenpiteiden toteuttamista, joilla varmistetaan kaikkien matkustajien korkea turvallisuuden taso.
243.
On varmasti mahdollista luoda PNR-tietojen siirtoa ja käsittelyä koskeva järjestelmä, jossa matkustajat erotetaan toisistaan esimerkiksi sen mukaan, miltä maantieteelliseltä alueelta he ovat lähtöisin (kun välilasku on unionissa), tai matkustajien iän mukaan, sillä esimerkiksi alaikäiset voivat lähtökohtaisesti muodostaa pienemmän uhan yleiselle turvallisuudelle. Sikäli kuin tällaisten toimenpiteiden ei katsota merkitsevän kiellettyä syrjintää, ne voivat kuitenkin johtaa suunnitellun sopimuksen määräysten kiertämiseen siinä vaiheessa, kun ne ovat tiedossa, mikä haittaisi joka tapauksessa yhden sen tavoitteista toteuttamista.
244.
Kuten edellä on jo todettu, ei riitä, että abstraktilla tasolla kuvitellaan vaihtoehtoisia toimenpiteitä, joilla puututaan vähemmän ihmisten perusoikeuksiin. Mielestäni näiden toimenpiteiden on lisäksi taattava vastaava tehokkuus kuin toimenpiteiden, jotka on tarkoitus ottaa käyttöön terrorismirikosten ja vakavan kansainvälisen rikollisuuden torjumiseksi. Unionin tuomioistuimen tietoon ei ole tässä menettelyssä saatettu yhtäkään toimenpidettä, jolla rajoittamalla niiden henkilöiden lukumäärää, joiden PNR-tiedot Kanadan toimivaltainen viranomainen käsittelee automaattisesti, voitaisiin saavuttaa yhtä tehokkaasti yleistä turvallisuutta koskeva tavoite, jonka sopimuspuolet pyrkivät toteuttamaan.
245.
Kaiken kaikkiaan näyttää siten siltä, että suunnitellun sopimuksen henkilöllistä soveltamisalaa ei voida yleisesti rajata enempää vahingoittamatta PNR-järjestelmien tarkoitusta sinänsä.
– PNR-tietojen käsittelystä vastaavan toimivaltaisen viranomaisen yksilöinti
246.
Suunnitellun sopimuksen 5 artiklan mukaan ainoastaan ”Kanadan toimivaltaisen viranomaisen” katsotaan tarjoavan riittävän tietosuojan tason PNR-tietojen käsittelyssä ja käytössä, mikäli suunnitellun sopimuksen ehdot täyttyvät.
247.
Kuten parlamentti on tuonut esille, tätä viranomaista ei mainita suunnitellussa sopimuksessa. Vuoden 2006 sopimuksen perusteella on kuitenkin kiistatonta, että – kuten suunnitellun sopimuksen 30 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla komissiolle tiedoksi annetusta, 25.6.2014 päivätystä Kanadan EU-edustuston kirjeestä ilmenee – kyseessä on CBSA.
248.
Enemmän kuin tämän viranomaisen yksilöinti, epäilyksiä PNR-tietojen käsittelyyn oikeutetuista viranomaisista aiheuttavat suhteellisuusperiaatteen kannalta suunnitellun sopimuksen usein epätäsmälliset määräykset.
249.
Useissa suunnitellun sopimuksen määräyksissä viitataan yleisesti ”Kanadaan” eikä ”Kanadan toimivaltaiseen viranomaiseen”, joka on kuitenkin suunnitellun sopimuksen mukaan ainoa viranomainen, jonka katsotaan tarjoavan riittävän tietosuojan tason PNR-tietojen käsittelyssä ja käytössä. Tämä koskee suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 5 kohtaa, jossa edellä todetulla tavalla (
94
) laajennetaan lisäksi tarkoituksia, joihin PNR-tietoja voidaan käsitellä, suunnitellun sopimuksen 8 artiklaa, suunnitellun sopimuksen 12 artiklan 3 kohtaa, joka koskee tietojen paljastamista yksityishenkilöille, sekä suunnitellun sopimuksen 16 artiklaa, joka koskee PNR-tietojen säilyttämistä. (
95
)
250.
Toisin kuin komissio väitti istunnossa, ilmaisun ”Kanadan toimivaltainen viranomainen” korvaaminen yleisellä ilmaisulla ”Kanada” herättää epäilyksen niiden viranomaisten lukumäärästä, joilla on oikeus käsitellä tietoja, varsinkin kun suunnitellun sopimuksen 18 artiklassa sallitaan tässä artiklassa luetelluin edellytyksin, että Kanadan toimivaltainen viranomainen voi luovuttaa PNR-tietoja muille valtion viranomaisille Kanadassa. (
96
)
251.
Suunnitellun sopimuksen määräykset eivät näin ollen ole mielestäni PNR-tietojen käsittelystä vastaavan viranomaisen yksilöinnin osalta riittävän selviä ja täsmällisiä kyseisten tietojen suojan ja turvan takaamiseksi.
– PNR-tietojen automaattinen käsittely
252.
Unionin tuomioistuimelle esitetyistä huomautuksista ilmenee, että PNR-tietojen käsittelyn ensisijainen lisäarvo saadaan kerättyjen tietojen vertailusta ennalta vahvistettuihin riskiskenaarioihin tai riskien arviointikriteereihin tai tietokantoihin, jolloin voidaan automaattisen käsittelyn avulla yksilöidä ”kohteet”, jotka voidaan myöhemmin saattaa tehostettuun tarkastukseen. Käytännössä CBSA:n komissiolle ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukselle toimittamien ja näiden asian käsittelyyn osallistuneiden unionin tuomioistuimelle välittämien tietojen mukaan näitä tekniikoita soveltamalla on voitu yksilöidä noin 9500”kohdetta” automaattisella PNR-tietojen käsittelyllä 28 miljoonasta matkustajasta, jotka ovat lentäneet Kanadan ja Euroopan unionin välillä huhtikuun 2014 ja maaliskuun 2015 välisenä aikana.
253.
Yksikään suunnitellun sopimuksen määräyksistä ei kuitenkaan koske juuri näitä tietokantoja taikka skenaarioita tai arviointikriteerejä, jotka siis Kanadan viranomaisten pitäisi edelleen määrittää ja joita niiden pitäisi käyttää täysin oman harkintavaltansa mukaan.
254.
Suunnitellussa sopimuksessa tosin määrätään, että Kanadan on varmistettava, että PNR-tietojen käsittelyyn sovellettavia suojatoimia sovelletaan tasapuolisesti kaikkiin matkustajiin ilman lainvastaista syrjintää (suunnitellun sopimuksen 7 artikla), ja että se ei saa yksinomaan PNR-tietojen automaattisen käsittelyn perusteella tehdä päätöstä, jolla on matkustajaan huomattavia kielteisiä vaikutuksia (suunnitellun sopimuksen 15 artikla).
255.
Olen kuitenkin vakuuttunut siitä, että kun otetaan huomioon suunnitellun sopimuksen kahden tavoitteen saattaminen harmoniseen tasapainoon ja tämän seikan huomattava käytännön merkitys, PNR-tietojen vertailu näihin ennalta vahvistettuihin skenaarioihin tai arviointikriteereihin voi johtaa, kuten jotkut asian käsittelyyn osallistuneet ovat myöntäneet, virheellisesti positiivisten ”kohteiden” yksilöimiseen, minkä vuoksi suunniteltuun sopimukseen pitäisi sisältyä joitakin nimenomaisia periaatteita ja sääntöjä sekä ennalta vahvistetuista skenaarioista tai arviointikriteereistä että tietokannoista, joihin PNR-tietoja verrataan.
256.
Ennalta vahvistettujen skenaarioiden ja arviointikriteerien rajaamisella ja täsmällisellä määrittämisellä on voitava pitkälti saavuttaa tulokset, joissa kohdennetaan henkilöt, joihin voi kohdistua ”kohtuullinen epäily” osallistumisesta terrorismirikoksiin tai vakavaan kansainväliseen rikollisuuteen. (
97
)
257.
Unionin tuomioistuimen ei ole täysin välttämätöntä ilmoittaa, mitä periaatteita kyseisiin skenaarioihin ja arviointikriteereihin tai tietokantoihin, joihin PNR-tietoja vertaillaan, on sovellettava.
258.
Omasta puolestani katson, että suunnitellussa sopimuksessa olisi vähintäänkin määrättävä nimenomaisesti, että ennalta vahvistetut skenaariot tai arviointikriteerit tai käytetyt tietokannat eivät voi perustua henkilön rotuun tai etniseen alkuperään, poliittisiin mielipiteisiin, uskontoon tai elämänkatsomukseen, ammattiliiton jäsenyyteen, terveydentilaan tai sukupuoliseen suuntautumiseen. Kriteerit, skenaariot ja tietokannat pitäisi myös nimenomaisesti rajata suunnitellun sopimuksen 3 artiklassa määrättyihin tarkoituksiin ja rikoksiin.
259.
Lisäksi suunnitellussa sopimuksessa pitäisi mielestäni täsmentää selvemmin kuin tällä hetkellä suunnitellun sopimuksen 15 artiklassa, että tilanteessa, jossa PNR-tietojen vertailu ennalta vahvistettuihin arviointikriteereihin ja skenaarioihin johtaa positiiviseen lopputulokseen, tämä lopputulos on voitava arvioida muutoin kuin automaattisesti. Tämän takeen avulla voitaisiin pienentää niiden henkilöiden lukumäärä, jotka voivat olla myöhemmän tehostetun fyysisen tarkastuksen kohteena.
260.
Jotta nämä relevantit kriteerit, skenaariot ja tietokannat sekä niiden uudelleen tarkastelu rajattaisiin ehdottoman välttämättömään, suunnitellussa sopimuksessa tarkoitetun riippumattoman viranomaisen eli Kanadan tietosuojavaltuutetun (
98
) pitäisi valvoa niitä ja niiden täytäntöönpanosta pitäisi laatia raportti, joka toimitetaan unionin toimivaltaisille toimielimille ja elimille suunnitellun sopimuksen 26 artiklan yhteydessä, joka koskee tämän sopimuksen täytäntöönpanon yhteistä tarkastelua ja arviointia.
261.
Tämän vuoksi katson, että jättäessään vahvistamatta nimenomaisia periaatteita ja sääntöjä ennalta vahvistettujen skenaarioiden ja kriteerien laatimisesta ja käytöstä sekä tietokannoista, joihin PNR-tietoja verrataan automaattisella käsittelyllä, sopimuspuolet eivät ole saattaneet suunnitellun sopimuksen kahta tavoitetta keskenään harmoniseen tasapainoon.
– Pääsy PNR-tietoihin
262.
Kun matkustajat, joiden PNR-tiedot on käsitelty automaattisesti ja joilla on ennalta vahvistettuja skenaarioita tai kriteerejä vastaava profiili, on tunnistettu, unionin tuomioistuimelle annettujen selitysten mukaan CBSA:n virkamiehet tutustuvat näiden matkustajien tietoihin ratkaistakseen, onko heidät saatettava tehostettuun tarkastukseen. Yhdistyneen kuningaskunnan ja komission toimittamien tietojen mukaan käytännössä huhtikuun 2014 ja maaliskuun 2015 välillä tunnistetuista 9500”kohteesta”1765 henkilöä on tarkastettu perusteellisemmin yleiseen kansalliseen turvallisuuteen liittyvistä syistä tai vakavaan kansainväliseen rikollisuuteen liittyvistä syistä. Näistä henkilöistä 178 on pidätetty vakavaan kansainväliseen rikollisuuteen, erityisesti huumekauppaan, liittyvän rikoksen johdosta.
263.
Lisäksi 8.4.2014 antamassaan tuomiossa Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238, 62 ja 66 kohta) unionin tuomioistuin totesi, että direktiivissä 2006/24 ei säädetty mistään objektiivisesta perusteesta, jolla voitaisiin rajoittaa niiden henkilöiden määrää, joilla on oikeus saada kyseisiä henkilötietoja, eikä oikeus saada näitä tietoja edellyttänyt tuomioistuimen tai itsenäisen hallinnollisen yksikön etukäteistä tarkastusta. Toisaalta direktiiviin ei sisältynyt myöskään sääntöjä väärinkäytön vaaraa vastaan sekä näiden tietojen kaikenlaista laitonta saantia ja käyttöä vastaan.
264.
On todettava, että sen sijaan suunnitellun sopimuksen määräykset täyttävät osittain nämä vaatimukset.
265.
Kuten edellä on jo todettu, suunnitellun sopimuksen 9 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan Kanadan on toteutettava sääntelyyn tai menettelyihin liittyvät tai tekniset toimenpiteet PNR-tietojen suojelemiseksi tahattomalta, laittomalta tai luvattomalta tietoihin pääsyltä, käsittelyltä tai hukkaamiselta ja varmistettava muun muassa tietoturva sekä tietojen luottamuksellisuus ja eheys soveltamalla erityisesti salausmenettelyjä ja säilyttämällä tietoja suojatussa fyysisessä ympäristössä, jonne pääsyä valvotaan.
266.
Lisäksi suunnitellun sopimuksen sekä 9 artiklan 2 kohdan b alakohdassa että 16 artiklan 2 kohdassa määrätään, että Kanadan on rajattava PNR-tietoihin pääsy tietyille siihen nimenomaisesti valtuutetuille virkamiehille. PNR-tietojen säilyttämisestä suunnitellun sopimuksen 16 artiklan 4 kohdassa määrätään myös, että peitettyjen tietojen tarkastelu voidaan sallia ainoastaan, jos on tarpeen tehdä suunnitellun sopimuksen 3 artiklan soveltamisalaan kuuluvia tutkimuksia, kyseisten PNR-tietojen säilytysajan mukaan joko tietyille erikseen valtuutetuille virkamiehille tai ainoastaan Kanadan toimivaltaisen viranomaisen päällikön tai päällikön erikseen valtuuttaman ylemmän virkamiehen etukäteen myöntämällä luvalla.
267.
Direktiivin 2006/24 tavoin suunnitellussa sopimuksessa ei täsmennetä objektiivisia kriteerejä niiden virkamiesten määrittämiseksi, joilla on pääsy PNR-tietoihin, eikä sitä, ovatko kaikki nämä virkamiehet CBSA:n palveluksessa. Näillä tiedoilla on kuitenkin suuri merkitys sen vuoksi, että niiden virkamiesten ryhmä, joilla on pääsy kyseisiin tietoihin suunnitellun sopimuksen 9 artiklan 2 kohdan perusteella, vaikuttaa olevan laajempi kuin ”ainoastaan tiettyjen” virkamiesten ryhmä, jolla on oikeus tutustua säilytettyihin tietoihin 30 päivän jälkeen kyseisen sopimuksen 16 artiklan 2 kohtaa sovellettaessa. Kriteerit, joiden avulla voidaan tehdä ero niiden kahden virkamiesryhmän välillä, jotka on valtuutettu tutustumaan PNR-tietoihin, eivät kuitenkaan perustu suunnitellun sopimuksen määräyksiin vaan ne on jätetty kokonaan Kanadan harkintavaltaan. Tämä vapaus ei nähdäkseni täytä edellä 263 kohdassa mainittua, 8.4.2014 annetussa tuomiossa Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238) asetettua vaatimusta.
268.
On myös huomattava, että suunnitellussa sopimuksessa ei määrätä lainkaan siitä, että PNR-tietoihin pääsyn edellytyksenä olisi riippumattoman viranomaisen, kuten Kanadan tietosuojavaltuutetun, (
99
) tai tuomioistuimen, jonka ratkaisussa voitaisiin rajata tietoihin pääsyä tai niiden käyttöä ja joka annettaisiin CBSA:n perustellusta pyynnöstä, suorittama ennakkovalvonta.
269.
Saatettaessa asianmukaisesti tasapainoon pyrkimys torjua tehokkaasti terrorismia ja vakavaa kansainvälistä rikollisuutta sekä asianomaisten matkustajien henkilötietojen suojan korkea taso ei kuitenkaan välttämättä edellytetä PNR-tietoihin pääsyä koskevasta ennakkovalvonnasta määräämistä.
270.
Tarvitsematta edes tutkia, olisiko tällainen ennakkovalvonta käytännössä ajateltavissa ja riittävän tehokas, kun otetaan erityisesti huomioon tutkittavien tietojen määrä ja riippumattomien valvontaviranomaisten käytettävissä olevat resurssit, totean, että arvioidessaan, ovatko yksityisen viestinnän seuranta- ja valvontatoimenpiteitä toteuttaneet viranomaiset noudattaneet Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että lukuun ottamatta muun muassa toimittajien lähdesuojaan tai asianajajien ja heidän asiakkaidensa väliseen viestintään liittyviä erityisiä olosuhteita riippumattoman viranomaisen tai tuomioistuimen suorittama näiden toimenpiteiden ennakkovalvonta ei ole ehdoton vaatimus, jos jälkikäteen taataan kyseisten toimenpiteiden laaja tuomioistuinvalvonta. (
100
)
271.
Riippumatta epäilyistä, joita syntyy CBSA:n valvonta- ja tarkastusvaltuuksien jaosta ”riippumattoman julkisen viranomaisen” ja ”hallinnollisin keinoin muodostetun viranomaisen, joka toimii puolueettomasti ja jolla on todistetusti itsenäinen asema”, välillä, mihin palaan jäljempänä, (
101
) on pantava merkille, että suunnitellun sopimuksen 14 artiklan 2 kohdan mukaan Kanadan on varmistettava, että jokainen yksityishenkilö, joka katsoo oikeuksiaan rikotun hänen PNR-tietoihinsa liittyvällä päätöksellä tai toimella, voi hakea oikeudellisesti muutosta Kanadan lainsäädännön mukaisella tehokkaalla tavalla. Suunnitellun sopimuksen 14 artiklan 1 kohdan sanamuodon ja asian käsittelyyn osallistuneiden esittämien selitysten perusteella on kiistatonta, että muutosta voidaan hakea kaikkiin sellaisiin päätöksiin, jotka koskevat kyseisten henkilöiden PNR-tietoihin pääsyä, riippumatta kyseisten henkilöiden kansalaisuudesta, kotipaikasta tai oleskelusta Kanadan alueella. Esillä olevassa menettelyssä, jossa tutkitaan ennalta ehkäisevästi suunnitellun sopimuksen määräysten yhteensopivuus perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan kanssa, tällainen muutoksenhakukeino, jonka tehokkuutta yksikään asian käsittelyyn osallistuneista ei ole kyseenalaistanut, näyttää täyttävän näissä määräyksissä, luettuina yhdessä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklasta hyväksymän tulkinnan valossa, asetetun edellytyksen.
272.
Näin ollen mielestäni se, että suunnitellussa sopimuksessa on jätetty määräämättä, että CBSA:n valtuutettujen virkamiesten oikeus saada PNR-tietoja edellyttää riippumattoman hallintoviranomaisen tai tuomioistuimen ennakkovalvontaa, ei ole yhteensopimatonta perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan kanssa siltä osin kuin – kuten tässä tapauksessa – suunnitellussa sopimuksessa Kanada velvoitetaan huolehtimaan siitä, että jokaisella asianomaisella henkilöllä on jälkikäteen oikeus saada PNR-tietoihinsa pääsyä koskevat päätökset tai toimenpiteet tehokkaaseen tuomioistuinvalvontaan.
273.
Sitä vastoin katson, että jotta suunniteltu sopimus rajoittuisi ehdottoman välttämättömään, siinä on selvästi todettava, että ainoastaan CBSA:n virkamiehillä on oikeus tutustua kyseisiin tietoihin, ja määrättävä objektiivisista kriteereistä heidän lukumääränsä täsmentämiseksi suunnitellun sopimuksen 9 ja 16 artiklassa määrätyissä eri tilanteissa.
– PNR-tietojen säilyttäminen
274.
Asian käsittelyyn osallistuneet ovat keskustelleet unionin tuomioistuimessa laajasti siitä, mitä johtopäätöksiä 8.4.2014 annetusta tuomiosta Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238) pitäisi tehdä arvioitaessa suunnitellun sopimuksen 16 artiklassa määrätyn PNR-tietojen säilyttämisjärjestelmän ehdotonta välttämättömyyttä.
275.
Mainitussa tuomiossa unionin tuomioistuin kritisoi unionin lainsäätäjää siitä, ettei se ollut edellyttänyt, että siinä kyseessä olleita tietoja säilytetään unionin alueella, joten perusoikeuskirjan 8 artiklan 3 kohdassa nimenomaisesti vaadittua riippumattoman viranomaisen suorittamaa suojaa ja turvaa koskevien vaatimusten noudattamista koskevaa valvontaa ei ollut taattu täysin. (
102
)
276.
Direktiivissä 2006/24 säädettyä korkeintaan kahden vuoden pituista tietojen säilytysaikaa tarkastellessaan unionin tuomioistuin kritisoi sitä, että siinä ei tehty eroa tietoluokkien välillä sen mukaan, kuinka hyödyllisiä ne ovat tavoitellun päämäärän kannalta, tai kyseessä olevien henkilöiden mukaan ja että sitä ei määritelty objektiivisin perustein. (
103
)
277.
Ensin mainitun seikan osalta on selvää, että suunnitellun sopimuksen määräyksissä tarkoitettuja PNR-tietoja ei säilytetä unionin alueella. Tämä toteamus ei kuitenkaan yksinään riitä tekemään suunnitellun sopimuksen 16 artiklassa määrättyä säilyttämisjärjestelmää pätemättömäksi, jos kyseisessä sopimuksessa taataan täysin, että riippumaton viranomainen valvoo suojaa ja turvaa koskevien vaatimusten noudattamista. Kuten totean jäljempänä, vaikka sopimuspuolten tarkoituksena on noudattaa täysin perusoikeuskirjan 8 artiklan 3 kohdassa asetettua vaatimusta, suunnitellun sopimuksen 10 artiklan 1 kohdan sanamuoto on liian epämääräinen taatakseen kaikissa olosuhteissa tällaisen valvonnan. (
104
)
278.
PNR-tietojen säilytysajasta suunnitellun sopimuksen 16 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että se on korkeintaan viisi vuotta tietojen vastaanottamisesta, (
105
) ja sen päätyttyä Kanadan on 6 kohdan mukaisesti tuhottava PNR-tiedot.
279.
On selvää, että säilytysaikaa on pidennetty puolellatoista vuodella vuoden 2006 sopimuksessa määrätystä. Lukuun ottamatta joidenkin asian käsittelyyn osallistuneiden unionin tuomioistuimessa käydyn menettelyn kuluessa antamia selityksiä ja esimerkkejä, jotka liittyvät pääosin vakavan rikollisuuden kansainvälisten verkostojen keskimääräiseen elinikään sekä näitä verkostoja koskevien tutkimusten kestoon ja monimutkaisuuteen, suunnitellussa sopimuksessa ei esitetä objektiivisia syitä, joiden vuoksi sopimuspuolet ovat päättäneet PNR-tietojen viiden vuoden enimmäissäilytysajasta.
280.
Mielestäni suunnitellussa sopimuksessa on ilmoitettava kyseiset objektiiviset syyt, jolloin voidaan jo etukäteen taata, että tämä kesto on välttämätön suunnitellulla sopimuksella tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi. Jotta tämä asia tulisi täysin selväksi, tämä perustelu pätee myös suunnitellun sopimuksen 16 artiklan 5 kohtaan, jonka sisältö – kuten olen jo todennut tarkastellessani arkaluonteisia tietoja, jotka pitäisi jättää tämän sopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle – pitäisi muiden PNR-tietojen viiden vuoden enimmäissäilytysajan osalta rajata suunnitellun sopimuksen 3 artiklassa kuvattuun tarkoitukseen. (
106
)
281.
Näin ollen on todettava, että sopimuspuolet eivät ole perustelleet sitä, että kaikki PNR-tiedot olisi välttämätöntä säilyttää viiden vuoden enimmäisajan.
282.
Unionin tuomioistuin voisi tässä menettelyssä tyytyä tähän toteamukseen, eikä sen tarvitsisi siis tutkia, ylittääkö kaikkien Kanadan ja unionin välin lentäneiden henkilöiden kaikkien PNR-tietojen viiden vuoden säilytysaika sen, mikä on ehdottoman välttämätöntä suunnitellun sopimuksen turvallisuustavoitteen toteuttamiseksi.
283.
Siltä varalta, että unionin tuomioistuin kuitenkin katsoisi, että tätä kysymystä on paikallaan käsitellä jonkin verran, esitän seuraavat toteamukset.
284.
Ensinnäkin säilytettävien PNR-tietojen määrän osalta on mielestäni paikallaan pohtia, onko tiettyjen näiden tietoluokkien säilyttäminen perusteltua useiden vuosien jälkeen, kun Kanadan toimivaltaisella viranomaisella on tai voi olla käytettävissään peitettyjen tietojen tarkastelun avulla suunnitellun sopimuksen 16 artiklan 3 kohdassa asetettujen edellytysten mukaisesti PNR-tietoja, jotka paljastavat olennaisia tietoja PNR-rekisterin matkustajan tai matkustajien henkilöllisyydestä, matkustuspäivästä, käytetyistä maksutavoista, kaikista saatavilla olevista yhteystiedoista, matkareitistä, matkatoimiston tai matkanjärjestäjän yhteystiedoista ja matkatavaroista. Erityisesti pohdin, ovatko tiedot kanta-asiakasohjelmasta ja eduista (suunnitellun sopimuksen liitteen 5 kohta), matkustajan lähtöselvitystilanteesta (liitteen 13 kohta), lipputiedot tai lippujen hintatiedot (liitteen 14 kohta) ja tiedot yhteistunnusten käytöstä (liitteen 11 kohta), jotka antavat komission mukaan tietoa ainoastaan tosiasiallisesta liikenteen harjoittajasta, sellaisia tietoja, joilla on useiden säilytysvuosien jälkeen todellista lisäarvoa suhteessa niin ikään säilytettyihin muihin PNR-tietoihin, joiden tarkastelu voidaan sallia terrorismin ja vakavan kansainvälisen rikollisuuden torjumiseksi.
285.
Niiden epäilyjen lisäksi, joita suunnitellussa sopimuksessa määrätty kaikkien PNR-tietojen säilytysajan ehdoton välttämättömyys voi synnyttää, sen 16 artiklan 3 kohdassa annetut takeet, jotka koskevat tunnistamisen mahdollistavien tietojen erottamista peittämällä tiedot, ovat mielestäni joka tapauksessa riittämättömät kyseisten matkustajien henkilötietojen suojan ja turvan varmistamiseksi.
286.
Tässä artiklassa määrätään kaikkien matkustajien nimien peittämisestä 30 vuorokautta niiden vastaanottamisen jälkeen. Siinä täsmennetään myös, että suunnitellun sopimuksen liitteessä lueteltuihin PNR-tietoluokkiin 6, 7, 17 ja 18 kuuluvat tiedot (
107
) peitetään kaksi vuotta näiden tietojen vastaanottamisen jälkeen, jos näihin kahteen viimeksi mainittuun luokkaan sisältyy luonnollisen henkilön tunnistamisen mahdollistavia tietoja.
287.
Juuri tämän luettelon tyhjentävyyttä on pidettävä huolestuttavana. Myös suunnitellun sopimuksen liitteen muut kohdat mahdollistavat luonnollisen henkilön tunnistamisen suoraan ilman, että ne mainittaisiin suunnitellun sopimuksen 16 artiklan 3 kohdan luettelossa. Viittaan tällä erityisesti käytettävissä oleviin kanta-asiakasohjelmaa ja etuja koskeviin tietoihin (liitteen 5 kohta) ja kaikkiin käytettävissä oleviin lipun maksu- tai laskutustietoihin (8 kohta), jotka sisältävät erityisesti tietoja käytetystä maksutavasta tai maksutavoista.
288.
Näin ollen katson, että jättäessään varmistamatta, että kaikki matkustajan tunnistamisen suoraan mahdollistavat PNR-tiedot erotetaan peittämällä tiedot, sopimuspuolet eivät ole saattaneet suunnitellun sopimuksen tavoitteita keskenään harmoniseen tasapainoon.
289.
Peitettyjen PNR-tietojen tarkastelun sallimista koskevista säännöistä ja menettelytavoista on todettava suunnitellun sopimuksen 16 artiklan 4 kohdassa täsmennettävän, että tällainen toimenpide voidaan sallia ainoastaan, jos käytettävissä olevien tietojen perusteella on tarpeen tehdä suunnitellun sopimuksen 3 artiklan soveltamisalaan kuuluvia tutkimuksia, kahteen vuoteen asti siitä, kun PNR-tiedot ensimmäisen kerran vastaanotettiin, tietyille erikseen valtuutetuille virkamiehille tai kahdesta vuodesta viiteen vuoteen siitä, kun tiedot vastaanotettiin, ainoastaan Kanadan toimivaltaisen viranomaisen päällikön tai päällikön erikseen valtuuttaman ylemmän virkamiehen etukäteen myöntämällä luvalla.
290.
Katson, että suunnitellun sopimuksen 16 artiklan 4 kohta ei itsessään ylitä sitä, mikä on ehdottoman välttämätöntä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta edellä esitettyjä huomautuksia objektiivisista kriteereistä, joiden avulla voidaan määrittää virkamiehet, joilla on oikeus tutustua tietoihin, (
108
) ja jäljempänä esitettäviä huomautuksia riippumattoman viranomaisen suorittamasta Kanadan toimivaltaisen viranomaisen valvonnasta. (
109
)
– PNR-tietojen luovuttaminen ja myöhempi siirtäminen
291.
Suunnitellun sopimuksen 12, 18 ja 19 artikla koskevat suoraan PNR-tietojen luovuttamista.
292.
Suunnitellun sopimuksen 12 artiklaa, jonka otsikkona on ”Yksityishenkilöiden tiedonsaanti”, ei ensi arviolta voida arvostella, koska sillä pyritään varmistamaan, että jokainen voi tutustua omiin PNR-tietoihinsa.
293.
Mielestäni tämän artiklan 3 kohdalla kuitenkin laajennetaan tarpeettomasti yksityishenkilöiden mahdollisuuksia tutustua PNR-tietoihin ja niistä otettuihin tietoihin määräämättä täsmällisistä takeista. Suunnitellun sopimuksen 12 artiklan 3 kohdassa Kanadalle annetaan oikeus ”soveltaa tietojen paljastamiseen kohtuullisia laillisia vaatimuksia ja rajoitteita, – – samalla kun otetaan asianmukaisesti huomioon kyseisen henkilön oikeutettu etu”. Näiden ”tietojen” vastaanottajia tai niiden käyttöä ei kuitenkaan ole rajattu suunnitellussa sopimuksessa. On siis täysin mahdollista, että nämä tiedot voidaan toimittaa kenelle tahansa luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle, kuten esimerkiksi pankille, jos Kanada katsoo, että tällaisten tietojen luovuttaminen ei ylitä ”kohtuullisia” laillisia rajoja, joita ei sitä paitsi ole määritelty suunnitellussa sopimuksessa.
294.
Kun otetaan huomioon suunnitellun sopimuksen 12 artiklan 3 kohdan erityisen epämääräinen ja laaja sanamuoto, mielestäni sillä ylitetään näin ollen se, mikä on ehdottoman välttämätöntä suunnitellun sopimuksen yleistä turvallisuutta koskevan tavoitteen toteuttamiseksi.
295.
Suunnitellun sopimuksen 18 ja 19 artikla koskevat tilanteita, joissa Kanadan toimivaltainen viranomainen luovuttaa PNR-tietoja muille valtion viranomaisille Kanadassa ja muiden kuin Euroopan unionin jäsenvaltioiden viranomaisille.
296.
Katson parlamentin tavoin, että siltä osin kuin ”riittävällä tietosuojan tasolla”, jonka katsotaan vastaavan unionin oikeudessa taatun suojan tasoa, viitataan vain siihen, että Kanadan toimivaltaisen viranomaisen on noudatettava suunnitellun sopimuksen määräyksiä, sopimuspuolten on varmistettava, että tätä suojan tasoa ei voida kiertää siirtämällä henkilötietoja muille Kanadan viranomaisille tai kolmansiin maihin. (
110
)
297.
On kiistatonta, että suunnitellun sopimuksen 18 ja 19 artiklassa asetetaan tällaisten tietojen tai PNR-tietoja sisältävien analyyttisten tietojen myöhemmälle siirtämiselle tiukat kumulatiiviset edellytykset, joista neljä ovat identtisiä. Nämä tiedot luovutetaan ainoastaan, jos kyseisten viranomaisten tehtävät liittyvät suoraan suunnitellun sopimuksen 3 artiklan kattamaan alaan, ainoastaan tapauskohtaisesti ja sillä varauksella, että tietojen luovuttaminen on kyseisessä tilanteessa tarpeen 3 artiklassa mainituista syistä. Lisäksi täsmennetään, että PNR-tietoja tai analyyttisia tietoja luovutetaan vain pienin mahdollinen määrä. (
111
)
298.
Näissä kahdessa määräyksessä annetut takeet poikkeavat kuitenkin muiden edellytysten osalta.
299.
Suunnitellun sopimuksen 18 artiklan mukaan muiden PNR-tietoja vastaanottavien Kanadan viranomaisten on noudatettava ”[suunnitellussa] sopimuksessa kuvattujen toimien kaltaisia suojatoimia”, kun taas 19 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan Kanadan toimivaltaisen viranomaisen on oltava ”vakuuttunut” siitä, että vastaanottava ulkomainen viranomainen joko noudattaa PNR-tietojen suojaamisessa standardeja, jotka vastaavat suunnitellussa sopimuksessa esitettyjä suojatoimia, noudattaen kyseiset standardit sisältäviä sopimuksia ja järjestelyjä, tai soveltaa näiden tietojen suojaamisessa standardeja, joista se on sopinut unionin kanssa.
300.
Kummassakin tilanteessa on selvää, että on yksinomaan Kanadan toimivaltaisen viranomaisen eli CBSA:n tehtävänä tarkistaa vastaanottavan viranomaisen noudattamien suojatoimien riittävyys. Riippumaton viranomainen tai tuomioistuin ei valvo ennakolta CBSA:n tekemää tutkimusta tai mahdollista päätöstä luovuttaa PNR-tietoja. Suunnitellussa sopimuksessa ei myöskään määrätä lainkaan, että aikomuksesta siirtää unionin jäsenvaltion kansalaisen PNR-tietoja edes ilmoitettaisiin etukäteen kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille ja/tai komissiolle ennen tosiasiallista tietojen luovuttamista. Suunnitellun sopimuksen 18 artiklassa ei mainita tästä mahdollisuudesta, kun taas 19 artiklan 2 kohdassa määrätään ainoastaan, että kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille annetaan jälkikäteen ilmoitus ”mahdollisimman pian”.
301.
Mielestäni edellisessä kohdassa esille tuodut lisätakeet pitäisi kuitenkin varmistaa.
302.
Pelkällä näiden tietojen luovuttamisen jälkikäteisellä valvonnalla ei voida korjata vastaanottavan viranomaisen tarjoaman tietosuojan tason virheellistä arviointia eikä palauttaa näiden tietojen yksityisyyttä ja luottamuksellisuutta sen jälkeen kun ne on toimitettu vastaanottavalle viranomaiselle ja tämä on käyttänyt niitä. (
112
) Tämä pätee aivan erityisesti tietojen luovuttamiseen kolmanteen maahan, jolloin myöhempi käyttö jää myös Kanadan viranomaisten ja tuomioistuinten toimivallan ja jälkikäteisen valvonnan ulkopuolelle.
303.
Komissiolle ja sen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille, jonka kansalaisen PNR-tiedot on tällä tavoin siirretty, etukäteen annettavalla tiedolla voitaisiin varmistaa, että ”vastaavan tietosuojan tasoa” koskeva tutkimus on todella suoritettu. Toisaalta tällainen etukäteen annettava tieto, siltä osin kuin suunnitellun sopimuksen 18 ja 19 artiklan mukainen PNR-tietojen siirto voidaan toteuttaa ainoastaan asianmukaisesti perustelluissa erityistapauksissa ja erityisissä olosuhteissa ja siten tilanteissa, joissa on aihetta olettaa kyseiseen henkilöön kohdistuvan merkittäviä epäilyjä, voi osaltaan lujittaa Kanadan, unionin ja sen jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välistä yhteistyötä suunnitellulla sopimuksella toteutettavan terrorismirikosten ja vakavan kansainvälisen rikollisuuden ehkäisemistä ja paljastamista koskevan tavoitteen mukaisesti.
304.
Tämän jälkeen on todettava, että suunnitellun sopimuksen 18 artiklan 1 kohdan f alakohdassa vastaanottavaa Kanadan toimivaltaista viranomaista kielletään luovuttamasta PNR-tietoja edelleen toiselle taholle, ellei luovuttamiseen ole saatu lupaa CBSA:lta samassa kohdassa asetettujen ehtojen mukaisesti. Sitä vastoin 19 artiklassa ei velvoiteta tätä viranomaista varmistamaan ennen PNR-tietojen siirtoa, että kolmannen maan vastaanottava viranomainen ei itse voi luovuttaa kyseisiä tietoja edelleen toiselle taholle, mahdollisesti kolmanteen maahan.
305.
Koska ei voida sulkea pois vaaraa tällaisen tilanteen syntymisestä, jolloin unionin oikeudessa taattua henkilötietojen suojan tasoa ei saavutettaisi, on todettava, että suunnitellun sopimuksen 19 artiklassa sallitaan perusteeton puuttuminen perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin perusoikeuksiin. (
113
)
– Hallinnollista valvontaa ja tuomioistuinvalvontaa koskevat toimenpiteet
306.
Sekä perusoikeuskirjan 8 artiklan 3 kohdassa että SEUT 16 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa asetettu vaatimus riippumattoman viranomaisen suorittamasta valvonnasta on keskeinen tekijä luonnollisten henkilöiden suojelussa henkilötietojen käsittelyssä unionissa. (
114
)
307.
Suunnitellun sopimuksen määräyksistä ilmenee sopimuspuolten olevan tietoisia tästä vaatimuksesta, vaikka suunniteltu sopimus ei täysin täytä sitä, kuten jäljempänä tuodaan esille.
308.
Sen varmistamiseksi, että Kanadan toimivaltainen viranomainen tarjoaa PNR-tietojen käsittelyssä ja käytössä suunnitellun sopimuksen 5 artiklan mukaisesti unionin ”tietosuojalainsäädännössä edellytetyn riittävän tietosuojan tason”, sen on noudatettava muun muassa suunnitellun sopimuksen 10 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä, toisin sanoen hyväksyttävä sellaisen ”valvontaviranomaisen” valvonta, jolla on oltava ”tehokkaat valtuudet tutkia, noudatetaanko sääntöjä, jotka liittyvät PNR-tietojen keräämiseen, käyttöön, luovuttamiseen, säilyttämiseen tai poistamiseen”. Nämä valtuudet käsittävät myös valtuudet toteuttaa vaatimustenmukaisuustarkastuksia, antaa suosituksia Kanadan toimivaltaiselle viranomaiselle ja käynnistää suunniteltuun sopimukseen liittyvistä lainsäädännön rikkomuksista menettely syytteeseen panemiseksi tai kurinpitotoimien määräämiseksi. Suunnitellun sopimuksen 14 artiklan 1 kohdan mukaan valvontaviranomainen vastaanottaa ja tutkii yksityishenkilöiden tekemät valitukset, jotka koskevat PNR-tietojen tarkastelua tai korjausten tai merkintöjen tekemistä niihin, ja vastaa näihin valituksiin.
309.
Sopimuspuolten aikomuksena on siten taata, että CBSA:n suorittamaan henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan matkustajien yksityisyyden ja henkilötietojen suojan varmistamiseksi annettujen suunnitellun sopimuksen sääntöjen mahdollisten rikkomisten havaitsemista ja valvomista koskevaa tehokasta mekanismia, jotta varmistettaisiin ”olennaisesti vastaava” suojan taso kuin silloin, jos näiden henkilöiden tiedot käsiteltäisiin ja säilytettäisiin unionin alueella.
310.
Näin ollen erityisesti perusoikeuskirjan 8 artiklan 3 kohdassa edellytettyä riippumattoman viranomaisen suorittamaa valvontaa sovelletaan täysimääräisesti tässä tapauksessa.
311.
Suunnitellussa sopimuksessa määrätyn valvontaviranomaisen, jonka täyttä riippumattomuutta parlamentti ja tietosuojavaltuutettu kritisoivat, erityispiirteenä on se, että se käsittää kaksi tahoa. Suunnitellun sopimuksen 10 artiklan mukaan tämä viranomainen on joko ”riippumaton julkinen viranomainen” tai ”hallinnollisin keinoin muodostettu viranomainen, joka toimii puolueettomasti ja jolla on todistetusti itsenäinen asema”.
312.
Kuten 25.6.2014 päivätystä Kanadan EU-edustuston kirjeestä (
115
) ja komission unionin tuomioistuimessa käydyssä menettelyssä antamista selityksistä ilmenee, ensimmäinen näistä viranomaisista nimittää Kanadan tietosuojavaltuutetun, jonka asema, nimittämistapa, seitsemän vuoden pituinen toimikausi, jonka aikana häntä ei voida erottaa, tutkintavaltuudet, mukaan luettuna hänen omasta aloitteestaan suorittamat tutkinnat, ja suositusten antamista koskevat valtuudet täsmennetään vuonna 1985 annetussa Kanadan henkilötietojen suojaa koskevassa laissa. (
116
) On huomattava, että yksikään asian käsittelyyn osallistuneista ei ole kyseenalaistanut sitä, että Kanadan tietosuojavaltuutettu, joka raportoi yksinomaan Kanadan parlamentin kamareille, voi riippumattomuutensa ja puolueettomuutensa vuoksi hoitaa tehtäviään ilman, että häneen vaikutettaisiin ulkopuolelta tai että hän ottaisi ohjeita miltään ulkopuoliselta taholta, erityisesti toimeenpanoviranomaisilta. (
117
)
313.
Unionin tuomioistuimelle annetuista selityksistä ilmenee, että henkilötietojen suojaa koskevan lain nojalla Kanadan tietosuojavaltuutetun toimivaltuuksiin kuuluvat yksityishenkilöiden kantelut siitä, että Kanadan liittovaltion viranomainen on rikkonut yksityisyyden ja henkilötietojen suojaa koskevia sääntöjä.
314.
Suunnitellun sopimuksen 10 artiklan 1 kohdan vaihtoehtoinen sanamuoto antaa kuitenkin ymmärtää, että CBSA:n suorittaman henkilötietojen käsittelyn valvonnasta voisi kokonaisuudessaan huolehtia myös ”hallinnollisin keinoin muodostettu viranomainen, joka toimii puolueettomasti ja jolla on todistetusti itsenäinen asema”, toisin sanoen vuoden 2006 sopimuksen nojalla perustettu CBSA:n valituslautakunta.
315.
Riippumatta 25.6.2014 päivätystä Kanadan EU-edustuston kirjeessä ilmoitetuista takeista, joiden mukaan CBSA:n muut operatiiviset yksiköt eivät anna minkäänlaisia ohjeita valituslautakunnalle, se toimii CBSA:n muiden yksiköiden tavoin suoraan oman hallinnonalansa ministerin alaisuudessa ja voi ottaa tältä ohjeita. (
118
) Koska hallinnonalasta vastaava viranomainen tai yleisemmin toimeenpanoviranomainen voi vaikuttaa CBSA:n valituslautakuntaan erityisesti poliittisesti, sitä ei voida pitää perusoikeuskirjan 8 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuna riippumattomana valvontaviranomaisena.
316.
Siltä osin kuin suunnitellun sopimuksen 10 artiklassa määrätään, että valvontaviranomainen voi olla vaihtoehtoisesti joko Kanadan tietosuojavaltuutettu tai CBSA:n valituslautakunta, tämä määräys ei ole selvä ja täsmällinen sääntö, jolla taataan systemaattisesti, että perusoikeuskirjan 8 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu riippumaton viranomainen valvoo henkilöiden, joita suunnitellussa sopimuksessa määrätty PNR-tietojen käsittely koskee, yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaamista. Sopimuspuolten on poistettava kyseisen sopimuksen 10 artiklan 1 kohdan sanamuotoon liittyvät epäselvyydet ja huolehdittava siitä, että perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattujen perusoikeuksien kunnioittamisen valvonta uskotaan tämän viimeksi mainitun määräyksen 3 kohdassa tarkoitetulle riippumattomalle valvontaviranomaiselle.
317.
Suunnitellun sopimuksen 14 artiklan 1 kohdan osalta, joka koskee hallinnollista muutoksenhakua, komission selityksistä ilmenee, että vuoden 1985 Kanadan henkilötietojen suojaa koskevan lain mukaan Kanadan tietosuojavaltuutetulla ei ole toimivaltaa käsitellä muiden kuin Kanadassa oleskelevien henkilöiden tekemiä PNR-tietojen saantia, korjauksia tai merkintöjä koskevia pyyntöjä, toisin sanoen näiden henkilöiden suunnitellun sopimuksen 12 ja 13 artiklan perusteella esittämiä pyyntöjä.
318.
Komission esittämien selitysten mukaan tietojensaantia, korjauksia tai merkintöjä koskevien pyyntöjen käsittely sekä muiden kuin Kanadassa oleskelevien yksityishenkilöiden – joista epäilemättä suurin osa on unionin kansalaisia – esittämiin pyyntöihin annettavat vastaukset kuuluvat CBSA:n valituslautakunnan tehtäviin.
319.
Komissio totesi huomautuksissaan sekä unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamissaan vastauksissa, että henkilö, jonka PNR-tietojen saantia, korjauksia tai merkintöjä koskevan pyynnön CBSA:n valituslautakunta on evännyt, voi toimittaa Kanadan alueella oleskelevan asiamiehen välityksellä kantelun Kanadan tietosuojavaltuutetulle.
320.
Tämä hallinnollinen muutoksenhakukeino Kanadan tietosuojavaltuutetulle ei kuitenkaan käy ilmi suunnitellusta sopimuksesta saati yhdestäkään unionin tuomioistuimen tietoon saatetusta Kanadan lainsäädännön säännöksestä. Siltä osin kuin se on tosiasiallisesti ajateltavissa, mielestäni tämä mahdollisuus pitäisi ilmaista selvästi suunnitellussa sopimuksessa siten, että jokainen saa tietää hänelle tässä sopimuksessa tunnustettujen menettelyllisten oikeuksien sisällön. Jos tällainen mahdollisuus osoittautuu lopulta paikkansapitämättömäksi, Kanadan tietosuojavaltuutetun pitäisi nähdäkseni voida huolehtia suoraan kaikkiin Kanadan ulkopuolella oleskelevien yksityishenkilöiden esittämiin tietojensaantia, korjauksia tai merkintöjä koskeviin pyyntöihin vastaamisesta. Jos kummastakaan mahdollisuudesta ei ole säädetty, yhdelläkään riippumattomalla valvontaviranomaisella ei ole toimivaltaa tutkia tämänkaltaisia pyyntöjä, vaikka kyse on juuri yksinomaan unionin kansalaisten omien henkilötietojensa osalta esittämistä pyynnöistä. Tällaisen tilanteen mahdollisuus merkitsee mielestäni sitä, että sopimuspuolet eivät ole saattaneet suunnitellun sopimuksen kahta tavoitetta keskenään harmoniseen tasapainoon.
321.
Joka tapauksessa suunnitellun sopimuksen 14 artiklan 1 kohdassa pitäisi täsmentää selvästi, että muiden kuin Kanadan alueella oleskelevien matkustajien esittämät tietojensaantia, korjauksia ja merkintöjä koskevat pyynnöt voidaan saattaa joko suoraan tai hallinnollisella muutoksenhakukeinolla riippumattoman viranomaisen käsiteltäviksi.
322.
Täydellisyyden vuoksi on sitä vastoin todettava, että parlamentin esittämät kritiikit, joiden mukaan suunnitellun sopimuksen 14 artiklan 2 kohta voisi olla ristiriidassa perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, eivät vaikuta perustelluilta.
323.
Suunnitellun sopimuksen 14 artiklan 2 kohdan mukaan Kanadan on varmistettava, että jokainen yksityishenkilö, joka katsoo oikeuksiaan rikotun hänen PNR-tietoihinsa liittyvällä päätöksellä tai toimella, voi hakea oikeudellisesti muutosta Kanadan lainsäädännön mukaisella tehokkaalla tavalla tai pyytää jonkin muun sellaisen oikeussuojakeinon soveltamista, johon saattaa sisältyä korvauksia.
324.
Kuten neuvosto väittää, tällä määräyksellä varmistetaan, että yksityishenkilöt voivat riippumatta kansalaisuudestaan, kotipaikastaan ja siitä, oleskelevatko he Kanadan alueella vai eivät, saada perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitettua tehokasta oikeussuojaa. Se, että suunnitellun sopimuksen 14 artiklan 2 kohdan mukaan ”oikeudellinen muutoksenhaku” voi käsittää myös vahingonkorvauskanteen, viittaa siihen, että Kanada sitoutuu varmistamaan, että kaikki asianomaiset henkilöt voivat käyttää oikeussuojakeinoja tehokkaasti.
325.
Todettakoon vielä, että suunnitellun sopimuksen 14 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että tietojensaantia, korjauksia tai merkintöjä koskevan pyynnön evänneen viranomaisen on ilmoitettava valituksen tekijälle mainitun artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista oikeudellisista muutoksenhakukeinoista, millä varmistetaan asianomaisten unionin kansalaisten riittävä ja yksilöllinen tiedonsaanti.
326.
Toisin kuin parlamentti esittää viittaamalla 6.10.2015 annetun tuomion Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650) 95 kohtaan, tällainen tilanne ei ole rinnastettavissa kyseisen tapauksen tilanteeseen, jossa unionin tuomioistuin totesi tehokasta oikeussuojaa koskevan perusoikeuden keskeistä sisältöä loukatun. Kyseisessä asiassa oli kyse kolmannen maan säännöstöstä, jonka komissio oli katsonut takaavan perusoikeuksien suojan riittävän tason mutta jossa myöhemmin saatujen tietojen perusteella yksityisille ei annettu mitään mahdollisuutta käyttää oikeussuojakeinoja, jotta he saisivat tutustua omiin henkilötietoihinsa tai voisivat saada tällaiset tiedot oikaistuiksi tai poistetuiksi.
327.
Suunnitellussa sopimuksessa, joka merkitsee Kanadalle kansainvälistä sitoumusta, Kanada velvoitetaan varmistamaan, että tällaiset oikeussuojakeinot otetaan käyttöön ja että ne ovat tehokkaita. Tässä suhteessa, ja kun otetaan huomioon lausuntomenettelyn ennalta ehkäisevä luonne, tämä toteamus riittää mielestäni sen päättelemiseen, että suunnitellun sopimuksen 14 artiklan 2 kohta on yhteensopiva perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa. (
119
)
VIII Ratkaisuehdotus
328.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa parlamentin lausuntopyyntöön seuraavasti:
1)
Neuvoston toimen, joka koskee matkustajarekisteritietojen (PNR) siirtämistä ja käsittelyä koskevan Kanadan ja Euroopan unionin välisen, 25.6.2014 allekirjoitetun suunnitellun sopimuksen tekemistä, on perustuttava SEUT 16 artiklan 2 kohdan ensimmäiseen alakohtaan ja SEUT 87 artiklan 2 kohdan a alakohtaan, yhdessä SEUT 218 artiklan 6 kohdan a alakohdan v alakohdan kanssa.
2)
Suunniteltu sopimus on yhteensopiva SEUT 16 artiklan kanssa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan kanssa edellyttäen, että
–
suunnitellun sopimuksen liitteessä luetellut lentomatkustajien matkustajarekisteritietoluokat muotoillaan selvästi ja täsmällisesti ja että suunnitellussa sopimuksessa tarkoitetut arkaluonteiset tiedot jätetään tämän sopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle
–
suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuun vakavan kansainvälisen rikollisuuden määritelmään kuuluvat rikokset luetellaan tyhjentävästi tässä sopimuksessa tai sen liitteessä
–
suunnitellussa sopimuksessa yksilöidään riittävän selvästi ja täsmällisesti matkustajarekisteritietojen käsittelystä vastaava viranomainen kyseisten tietojen suojan ja turvan takaamiseksi
–
suunnitellussa sopimuksessa täsmennetään nimenomaisesti periaatteet ja säännöt, joita sovelletaan sekä ennalta vahvistettuihin skenaarioihin tai arviointikriteereihin että tietokantoihin, joihin matkustajarekisteritietoja verrataan näiden tietojen automaattisen käsittelyn yhteydessä, jolloin ”kohteena” olevien henkilöiden lukumäärä voidaan syrjimättä rajata pitkälti henkilöihin, joihin kohdistuu kohtuullinen epäily osallistumisesta terrorismirikokseen tai vakavaan kansainväliseen rikollisuuteen
–
suunnitellussa sopimuksessa todetaan, että ainoastaan Kanadan toimivaltaisen viranomaisen virkamiehillä on oikeus tutustua matkustajarekisteritietoihin, ja määrätään objektiivisista kriteereistä näiden virkamiesten lukumäärän täsmentämiseksi
–
suunnitellussa sopimuksessa ilmoitetaan perustellusti objektiiviset syyt, joiden vuoksi matkustajien kaikki matkustajarekisteritiedot on välttämätöntä säilyttää viiden vuoden enimmäisajan
–
tilanteessa, jossa matkustajarekisteritietojen viiden vuoden enimmäissäilytysaikaa pidetään välttämättömänä, suunnitellussa sopimuksessa varmistetaan, että kaikki lentomatkustajan tunnistamisen suoraan mahdollistavat matkustajarekisteritiedot erotetaan peittämällä tiedot
–
suunnitellussa sopimuksessa Kanadan toimivaltaisen viranomaisen tekemä tutkimus muiden Kanadan viranomaisten ja kolmansien maiden viranomaisten takaaman suojan tasosta tai mahdollinen päätös luovuttaa tapauskohtaisesti matkustajarekisteritietoja kyseisille viranomaisille edellyttää riippumattoman viranomaisen tai tuomioistuimen suorittamaa ennakkovalvontaa
–
aikomuksesta siirtää Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaisen matkustajarekisteritietoja toiselle Kanadan viranomaiselle tai kolmannen maan viranomaiselle ilmoitetaan etukäteen kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille ja/tai Euroopan komissiolle ennen tosiasiallista tietojen luovuttamista
–
suunnitellussa sopimuksessa taataan systemaattisesti selvällä ja täsmällisellä säännöllä, että Euroopan unionin perusoikeuskirjan 8 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu riippumaton viranomainen valvoo matkustajien, joiden matkustajarekisteritietoja käsitellään, yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaamista, ja
–
suunnitellussa sopimuksessa täsmennetään selvästi, että muiden kuin Kanadan alueella oleskelevien matkustajien esittämät tietojensaantia, korjauksia ja merkintöjä koskevat pyynnöt voidaan saattaa joko suoraan tai hallinnollisella muutoksenhakukeinolla riippumattoman viranomaisen käsiteltäviksi.
3)
Suunniteltu sopimus on yhteensopimaton Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan kanssa siltä osin kuin
–
suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 5 kohdan perusteella matkustajarekisteritietojen käsittelymahdollisuudet voidaan ulottaa pidemmälle kuin on ehdottoman välttämätöntä, kyseisen sopimuksen 3 artiklassa todetusta terrorismirikosten ja vakavan kansainvälisen rikollisuuden ehkäisemistä ja paljastamista koskevasta tavoitteesta riippumatta
–
suunnitellun sopimuksen 8 artiklassa määrätään, että Kanada käsittelee, käyttää ja säilyttää arkaluonteisia tietoja sisältäviä matkustajarekisteritietoja
–
suunnitellun sopimuksen 12 artiklan 3 kohdassa Kanadalle annetaan oikeus soveltaa tietojen paljastamiseen kohtuullisia laillisia vaatimuksia ja rajoja pidemmälle kuin on ehdottoman välttämätöntä
–
suunnitellun sopimuksen 16 artiklan 5 kohdassa Kanadalle annetaan oikeus säilyttää matkustajarekisteritietoja korkeintaan viiden vuoden pituisen ajan muun muassa jotakin tiettyä toimenpidettä, tarkistamista, tutkintaa tai oikeudellista menettelyä varten ilman minkäänlaista yhteyttä kyseisen sopimuksen 3 artiklassa todettuun terrorismirikosten ja vakavan kansainvälisen rikollisuuden ehkäisemistä ja paljastamista koskevaan tavoitteeseen ja
–
suunnitellun sopimuksen 19 artiklassa hyväksytään se, että matkustajarekisteritietoja voidaan siirtää kolmannen maan viranomaiselle ilman, että Kanadan toimivaltainen viranomainen varmistaa etukäteen riippumattoman viranomaisen valvonnan alaisuudessa, että kyseisen kolmannen maan vastaanottava viranomainen ei itse voi luovuttaa kyseisiä tietoja edelleen toiselle taholle, mahdollisesti kolmanteen maahan.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	Ehdotus neuvoston päätökseksi matkustajarekisteritietojen siirtämistä ja käsittelyä koskevan Kanadan ja Euroopan unionin välisen sopimuksen tekemisestä (COM(2013) 528 final).
(
3
)	Ks. lentoliikenteen harjoittajien PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittelemistä ja siirtämistä Australian tulli- ja rajavartiolaitokselle koskevan Euroopan unionin ja Australian välisen sopimuksen allekirjoittamisesta ja tekemisestä unionin puolesta 13.12.2011 annettu neuvoston päätös 2012/381/EU (EUVL 2012, L 186, s. 3).
(
4
)	Ks. matkustajarekisteritietojen käyttöä ja siirtämistä Yhdysvaltojen sisäisen turvallisuuden ministeriölle koskevan Amerikan yhdysvaltojen ja Euroopan unionin sopimuksen tekemisestä unionin puolesta 26.4.2012 annettu neuvoston päätös 2012/472/EU (EUVL 2012, L 215, s. 4).
(
5
)	Ks. ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2016/… antamiseksi matkustajarekisteritietojen (PNR) käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden ennalta estämistä, paljastamista ja tutkintaa sekä tällaisiin rikoksiin liittyviä syytetoimia varten 14.4.2016 ensimmäisessä käsittelyssä vahvistettu Euroopan parlamentin kanta (EP-PE_TC1‑COD(2011)0023).
(
6
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 66–135 kohta. Huomattakoon, että unionin tuomioistuimen ratkaisun jälkeen tämä on myös ensimmäinen kerta, kun unionin tuomioistuimessa annetaan ratkaisuehdotus, joka esitetään ja julkaistaan ennen unionin tuomioistuimen antamaa lausuntoa.
(
7
)	Ks. matkustajatietojen (API)/matkustajarekisteritietojen (PNR) käsittelemistä koskevan sopimuksen tekemisestä Euroopan yhteisön ja Kanadan hallituksen välillä 18.7.2005 tehty neuvoston päätös 2006/230/EY (EUVL 2006, L 82, s. 14).
(
8
)	Yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY (EYVL 1995, L 281, s. 31).
(
9
)	Kanadan rajapalveluvirastolle toimitettavien lentomatkustajia koskevaan matkustajarekisteriin sisältyvien henkilötietojen suojan riittävästä tasosta 6.9.2005 tehty komission päätös (EUVL 2006, L 91, s. 49).
(
10
)	Päätöksen 2006/253 voimassaolo päättyi sen 7 artiklan mukaisesti kolme vuotta ja kuusi kuukautta sen tiedoksi antamisen jälkeen. Sen voimassaoloa olisi voitu pidentää direktiivin 95/46 31 artiklan 2 kohdassa säädetyn menettelyn mukaisesti, mutta sitä ei kuitenkaan tehty.
(
11
)	Ks. vuoden 2006 sopimuksen 5 artikla.
(
12
)	EUVL 2011, C 81 E, s. 70.
(
13
)	Ks. päätöslauselman 7 ja 9 kohta.
(
14
)	SEC(2010) 1082, SEC(2010) 1083 ja SEC(2010) 1084.
(
15
)	Ks. vastaavasti edellä alaviitteet 3 ja 4.
(
16
)	Täydellinen teksti tietosuojavaltuutetun lausunnosta englanniksi, ranskaksi ja saksaksi on saatavilla seuraavassa internetosoitteessa: https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Opinions/2013/13-09-30_Canada_FR.pdf.
(
17
)	Vaikka tämä ei ole mitenkään riidanalaista, täsmennän, että lausuntopyynnön kohteena on todella SEUT 218 artiklan 11 kohdassa tarkoitettu ”suunniteltu sopimus”, sillä kyseessä olevaa sopimusta ei ole vielä tähän päivään mennessä tehty, vaikka neuvosto oli jo allekirjoittanut sen, kun asia saatettiin unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Ks. tältä osin lausunto 3/94, 13.12.1995 (EU:C:1995:436, 18 ja 19 kohta).
(
18
)	Ks. mm. lausunto 1/75, 11.11.1975 (EU:C:1975:145); lausunto 1/08, 30.11.2009 (EU:C:2009:739, 108 ja 109 kohta) ja lausunto 1/13, 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 43 kohta).
(
19
)	Vaikka tämä on riidatonta, totean vielä unionin tuomioistuimen jo katsoneen, että se, että sopimuksen allekirjoittamista koskevasta toimesta ei ole nostettu kumoamiskannetta, ei merkitse sitä, että lausuntopyyntö suunnitellun sopimuksen yhteensopivuudesta unionin primaarioikeuden kanssa olisi jätettävä tutkimatta. Ks. vastaavasti lausunto 2/00, 6.12.2001 (EU:C:2001:664, 11 kohta).
(
20
)	Ks. lausunto 2/00, 6.12.2001 (EU:C:2001:664) ja lausunto 1/08, 30.11.2009 (EU:C:2009:739).
(
21
)	Lausunto 2/00, 6.12.2001 (EU:C:2001:664, 5 kohta) ja lausunto 1/08, 30.11.2009 (EU:C:2009:739, 110 kohta).
(
22
)	Ks. vastaavasti lausunto 2/00, 6.12.2001 (EU:C:2001:664, 5 kohta) ja lausunto 1/08, 30.11.2009 (EU:C:2009:739, 110 kohta).
(
23
)	Ks. vastaavasti lausunto 2/00, 6.12.2001 (EU:C:2001:664, 6 kohta).
(
24
)	Ks. lausunto 1/75, 11.11.1975 (EU:C:1975:145, s. 1362).
(
25
)	Ks. tuomio 11.6.2014, komissio v. neuvosto (C‑377/12, EU:C:2014:1903, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
26
)	Ks. mm. tuomio 6.11.2008, parlamentti v. neuvosto (C‑155/07, EU:C:2008:605, 36 kohta); tuomio 19.7.2012, parlamentti v. neuvosto (C‑130/10, EU:C:2012:472, 44 kohta); tuomio 24.6.2014, parlamentti v. neuvosto (C‑658/11, EU:C:2014:2025, 43 kohta) ja tuomio 14.6.2016, parlamentti v. neuvosto (C-263/14, EU:C:2016:453, 44 kohta). Tältä osin on huomattava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ei ole täysin yhdenmukainen, vaan joissakin tuomioissa tyydytään, kummallista kyllä, mainitsemaan useiden toisiinsa erottamattomasti liittyvien tavoitteiden toteuttaminen viittaamatta tarkastellun toimen tekijöihin. Ks. esim. tuomio 29.4.2004, komissio v. neuvosto (C‑338/01, EU:C:2004:253, 56 kohta) ja tuomio 11.6.2014, komissio v. neuvosto (C‑377/12, EU:C:2014:1903, 34 kohta).
(
27
)	Ks. mm. tuomio 6.11.2008, parlamentti v. neuvosto (C‑155/07, EU:C:2008:605, 76–79 kohta) ja tuomio 19.7.2012, parlamentti v. neuvosto (C‑130/10, EU:C:2012:472, 45–49 kohta).
(
28
)	Parlamentin lausuntopyyntö ei koske valittua menettelyllistä oikeusperustaa, eli SEUT 218 artiklan 6 kohdan a alakohdan v alakohtaa, jonka mukaan neuvosto ei voi tehdä päätöstä kansainvälisen sopimuksen tekemisestä ilman parlamentin etukäteen antamaa hyväksyntää ”aloilla, joilla sovelletaan – – tavallista lainsäätämisjärjestystä – –”, eikä tästä ole asian käsittelyyn osallistuneiden kesken erimielisyyttä. Tämä määräys vaikuttaa olevan suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimen asianmukainen menettelyllinen oikeusperusta.
(
29
)	Ks. tuomio 30.5.2006, parlamentti v. neuvosto ja komissio (C‑317/04 ja C‑318/04, EU:C:2006:346, 57–59 kohta).
(
30
)	EUVL 2011, L 288, s. 1.
(
31
)	Tuomio 6.5.2014, komissio v. parlamentti ja neuvosto (C‑43/12, EU:C:2014:298, 42 kohta).
(
32
)	Tämän suunnitellun sopimuksen artiklan toisen virkkeen mukaan ”lentoliikenteen harjoittajan, joka antaa PNR-tietoja Kanadalle tämän sopimuksen mukaisesti, katsotaan noudattavan EU:n säännöksiä, jotka koskevat tietojen siirtoa EU:sta Kanadaan”.
(
33
)	Suunnitellun sopimuksen 20 artiklassa täsmennetään, että sopimuspuolten ”on varmistettava, että lentoliikenteen harjoittajat siirtävät PNR-tiedot Kanadan toimivaltaiselle viranomaiselle ainoastaan tarjontamenetelmällä – –” (kursivointi tässä).
(
34
)	Suunnitellun sopimuksen 21 artiklan 1 kohdassa, joka koskee PNR-tietojen siirtojen tiheyttä, määrätään, että ”Kanadan on varmistettava, että Kanadan toimivaltainen viranomainen vaatii lentoliikenteen harjoittajaa siirtämään tietoja – –” (kursivointi tässä).
(
35
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 21 kohta.
(
36
)	Ks. analogisesti myös julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus parlamentti v. neuvosto (C‑263/14, EU:C:2015:729, 67 kohta).
(
37
)	Ks. tuomio 6.5.2014, komissio v. parlamentti ja neuvosto (C‑43/12, EU:C:2014:298, 48 ja 49 kohta).
(
38
)	Ks. analogisesti tuomio 30.5.2006, parlamentti v. neuvosto ja komissio (C‑317/04 ja C‑318/04, EU:C:2006:346, 56 kohta).
(
39
)	Suunnitellun sopimuksen 23 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan unionin kansalaisten turvallisuudelle annettu merkitys korostamalla, että sopimuspuolten on tehtävä yhteistyötä säilyttääkseen PNR-tietojen käsittelyjärjestelmiensä keskinäisen johdonmukaisuuden tavalla, joka ”parantaa entisestään Kanadan [ja] EU:n – – kansalaisten turvallisuutta”.
(
40
)	Ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 30.5.2006, parlamentti v. neuvosto ja komissio (C‑317/04 ja C‑318/04, EU:C:2006:346, 59 kohta).
(
41
)	Ks. vastaavasti tuomio 10.2.2009, Irlanti v. parlamentti ja neuvosto (C‑301/06, EU:C:2009:68, 83 kohta).
(
42
)	Kursivointi tässä.
(
43
)	Ks. edellä alaviitteessä 3 mainittu päätös 2012/381/EU ja alaviitteessä 4 mainittu päätös 2012/472/EU.
(
44
)	Ks. mm. tuomio 10.1.2006, komissio v. neuvosto (C‑94/03, EU:C:2006:2, 50 kohta); tuomio 24.6.2014, parlamentti v. neuvosto (C‑658/11, EU:C:2014:2025, 48 kohta) ja tuomio 18.12.2014, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (C‑81/13, EU:C:2014:2449, 36 kohta).
(
45
)	EUVL 2008, L 350, s. 60.
(
46
)	Ks. julkisasiamies Léger’n ratkaisuehdotus parlamentti v. neuvosto ja komissio (C‑317/04 ja C-318/04, EU:C:2005:710, 160 kohta).
(
47
)	Ks. tuomio 6.10.2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, 28 ja 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
48
)	Ks. edellä alaviitteessä 27 mainittu oikeuskäytäntö.
(
49
)	Istunnossa neuvoston edustaja myönsi vastatessaan unionin tuomioistuimen esittämiin useisiin kysymyksiin, että kyseiset kolme jäsenvaltiota eivät voisi äänestää sellaisen toimen hyväksymisestä, joka ei sido niitä. Mielestäni tämän toimielimen on epäjohdonmukaista puoltaa edellä toteamallani tavalla lausuntopyynnön toisen kysymyksen tutkimatta jättämistä sillä perusteella, että SEUT 16 artiklan valinnalla suunnitellun sopimuksen aineelliseksi oikeusperustaksi ei olisi mitään vaikutusta, sillä tähän määräykseen perustuvien toimenpiteiden antamista koskeva menettely on sama kuin SEUT 82 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ja SEUT 87 artiklan 2 kohdan d alakohdassa määrätyt menettelyt, ja väittää tämän kysymyksen aineellisen tutkinnan osalta, että nämä samat menettelyt olisivat yhteensopimattomia.
(
50
)	Ks. tuomio 22.10.2013, komissio v. neuvosto (C‑137/12, EU:C:2013:675, 73 kohta) ja tuomio 18.12.2014, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (C‑81/13, EU:C:2014:2449, 37 kohta).
(
51
)	Ks. tuomio 19.7.2012, parlamentti v. neuvosto (C‑130/10, EU:C:2012:472, 80 kohta).
(
52
)	Ks. tästä viimeksi mainitusta artiklasta edellä alaviite 28.
(
53
)	Parlamentti rinnastaa tältä osin 8.4.2014 annetussa tuomiossa Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238, 37 kohta) omaksutun lähestymistavan.
(
54
)	Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 1.7.2008, Liberty ym. v. Yhdistynyt kuningaskunta (CE:ECHR:2008:0701JUD005824300, 63 kohta).
(
55
)	Irlanti ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus käyttävät näitä ilmaisuja vastauksissaan unionin tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin kysymyksiin.
(
56
)	Myös suunnitellussa sopimuksessa tarkoitetun ”valvontaviranomaisen” riippumattomuuden aste edellyttää Kanadan lainsäädännön huomioon ottamista. Ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 311–316 kohta.
(
57
)	On syytä muistaa, että SEU 6 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjalla on ”sama oikeudellinen arvo kuin perussopimuksilla”.
(
58
)	Ks. tästä perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan soveltamisperusteesta tuomio 9.11.2010, Volker und Markus Schecke ja Eifert (C‑92/09 ja C‑93/09, EU:C:2010:662, 52 kohta); tuomio 24.11.2011, Asociación Nacional de Establecimientos Financieros de Crédito (C‑468/10 ja C‑469/10, EU:C:2011:777, 42 kohta) ja tuomio 17.10.2013, Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, 26 kohta).
(
59
)	Ks. mm. tuomio 9.11.2010, Volker und Markus Schecke ja Eifert (C‑92/09 ja C‑93/09, EU:C:2010:662, 47 kohta) ja tuomio 24.11.2011, Asociación Nacional de Establecimientos Financieros de Crédito (C‑468/10 ja C‑469/10, EU:C:2011:777, 41 kohta).
(
60
)	Euroopan unionin perusoikeuskirjan selitysten (EUVL 2007, C 303, s. 17) mukaan perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvatut oikeudet ”vastaavat” Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa turvattuja oikeuksia, kun taas perusoikeuskirjan 8 artikla ”perustuu” sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaan että yksilöiden suojelusta henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä 28.1.1981 tehtyyn Euroopan neuvoston yleissopimukseen (N:o 108), jonka kaikki jäsenvaltiot ovat ratifioineet.
(
61
)	Tuomio 20.5.2003, Österreichischer Rundfunk ym. (C‑465/00, C‑138/01 ja C‑139/01, EU:C:2003:294, 74 kohta).
(
62
)	Tuomio 8.4.2014, Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238, 34 ja 35 kohta).
(
63
)	Tuomio 8.4.2014, Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238, 29 ja 36 kohta).
(
64
)	Ks. vastaavasti tuomio 3.9.2008, Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio (C‑402/05 P ja C‑415/05 P, EU:C:2008:461, 284 ja 285 kohta).
(
65
)	Ks. vastaavasti tuomio 20.5.2003, Österreichischer Rundfunk ym. (C‑465/00, C‑138/01 ja C‑139/01, EU:C:2003:294, 75 kohta); tuomio 8.4.2014, Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238, 33 kohta) ja tuomio 6.10.2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, 87 kohta).
(
66
)	Ks. vastaavasti tuomio 20.5.2003, Österreichischer Rundfunk ym. (C‑465/00, C‑138/01 ja C‑139/01, EU:C:2003:294, 75 kohta); tuomio 8.4.2014, Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238, 33 kohta) ja tuomio 6.10.2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, 87 kohta).
(
67
)	Unionin tuomioistuimelle toimitettujen tietojen mukaan 28 miljoonaa matkustajaa on käyttänyt Kanadan ja Euroopan unionin välisiä yhteyksiä huhtikuun 2014 ja maaliskuun 2015 välillä.
(
68
)	Huomattakoon, että 8.4.2014 antamassaan tuomiossa Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238, 37 kohta) unionin tuomioistuin katsoi, että henkilötietojen käsittelyä ja säilyttämistä koskevasta lainsäädännöstä kyseiselle yleisölle syntyvillä vaikutelmilla tai tunteilla on tietty merkitys arvioitaessa perusoikeuskirjan 7 artiklassa ja 8 artiklan 1 kohdassa taattuihin perusoikeuksiin puuttumisen vakavuutta.
(
69
)	Suunnitellun sopimuksen 11 artiklan 1 kohdassa viitataan ainoastaan Kanadan toimivaltaisen viranomaisen verkkosivuilla ilmoitettaviin tietoihin, kun taas sen 2 kohdassa mainitaan suhteellisen epämääräinen velvollisuus lisätä avoimuutta – mielellään varaushetkellä – antamalla matkustajille tietoja muun muassa PNR-tietojen keräämisen ja käyttämisen syistä.
(
70
)	Ks. mm. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 24.4.1990, Kruslin v. Ranska (CE:ECHR:1990:0424JUD001180185, 27 kohta) ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 1.7.2008, Liberty ym. v. Yhdistynyt kuningaskunta (CE:ECHR:2008:0701JUD005824300, 59 kohta).
(
71
)	Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 1.12.2015, Brito Ferrinho Bexiga Villa-Nova v. Portugali (CE:ECHR:2015:1201JUD006943610, 47 kohta).
(
72
)	Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 2.8.1984, Malone v. Yhdistynyt kuningaskunta (CE:ECHR:0802JUD000869179, 66 kohta).
(
73
)	Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 6.7.2010, Neulinger ja Shuruk v. Sveitsi (CE:ECHR:2010:0706JUD004161507, 99 kohta) ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 12.6.2014, Fernández Martínez v. Espanja (CE:ECHR:2014:0612JUD005603007, 118 kohta).
(
74
)	Tuomio 9.11.2010, Volker und Markus Schecke ja Eifert (C‑92/09 ja C‑93/09, EU:C:2010:662, 66 kohta).
(
75
)	Tuomio 17.10.2013, Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, 35 kohta).
(
76
)	Ks. mm. tuomio 3.6.2008, Intertanko ym. (C‑308/06, EU:C:2008:312, 42 kohta) ja tuomio 13.1.2015, neuvosto ym. v. Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P–C‑403/12 P, EU:C:2015:4, 52 kohta).
(
77
)	Ks. vastaavasti mm. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 12.6.2014, Fernández Martínez v. Espanja (CE:ECHR:2014:0612JUD005603007, 117 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
78
)	Ks. yleisesti tämän ratkaisuehdotuksen 217–320 kohtaan sisältyvät perustelut.
(
79
)	Ks. tuomio 8.4.2014, Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238, 42 kohta).
(
80
)	Ks. mm. tuomio 9.11.2010, Volker und Markus Schecke ja Eifert (C‑92/09 ja C‑93/09, EU:C:2010:662, 74 kohta) ja tuomio 8.4.2014, Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238, 46 kohta).
(
81
)	Ks. tuomio 8.4.2014, Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238, 48 kohta).
(
82
)	Ks. tuomio 6.10.2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, 78 kohta).
(
83
)	Ks. analogisesti tuomio 8.4.2014, Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238, 49 kohta).
(
84
)	Asian käsittelyyn osallistuneiden mukaan ainoastaan Air Canada huolehtii Tanskan ja Kanadan välisistä lentoyhteyksistä.
(
85
)	Koska Tanskan kuningaskunta ei osallistu suunniteltuun sopimukseen, sitä on pidettävä tämän sopimuksen kannalta kolmantena maana, jonka yhteistyöstä Kanadan toimivaltaisen viranomaisen ja sen omien viranomaisten välillä määrätään suunnitellun sopimuksen 19 artiklassa.
(
86
)	Ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 9.11.2010, Volker und Markus Schecke ja Eifert (C‑92/09 ja C‑93/09, EU:C:2010:662, 77 kohta).
(
87
)	Ks. vastaavasti tuomio 8.4.2014, Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238, 54 kohta) ja tuomio 6.10.2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, 91 kohta).
(
88
)	Ks. vastaavasti tuomio 9.11.2010, Volker und Markus Schecke ja Eifert (C‑92/09 ja C‑93/09, EU:C:2010:662, 86 kohta) ja tuomio 17.10.2013, Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, 46 kohta).
(
89
)	Ks. vastaavasti tuomio 17.10.2013, Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, 53 kohta).
(
90
)	Ks. ICAO:n pääsihteerin hyväksymä ja hänen suostumuksellaan julkaistu asiakirja 9944. Asiakirjan englanninkielinen versio on saatavilla internetosoitteessa www.iata.org/iata/passenger-data-toolkit/assets/doc_library/04-pnr/NewDoc99441stEditionPNR.pdf.
(
91
)	Ks. tältä osin Maailman tullijärjestön, Kansainvälisen ilmakuljetusliiton ja ICAO:n vuonna 2010 laatima asiakirja Guidelines on Advance Passenger Information (API), 3.8 kohta, saatavilla internetosoitteessa http://www.icao.int/Security/FAL/Documents/2010%20API%20Guidelines%20Final%20Version.ICAO.2011%20full%20x2.pdf. Euroopan unionissa API-tietojen keräämisestä säädetään liikenteenharjoittajien velvollisuudesta toimittaa tietoja matkustajista 29.4.2004 annetussa neuvoston direktiivissä 2004/82/EY (EUVL 2004, L 261, s. 24).
(
92
)	Ks. mm. Kanadan kansalaisuus- ja maahanmuuttoministeriön (Citizenship and Immigration Canada) verkkosivuilla olevat tiedot: www.cic.gc.ca/francais/visiter/demande-qui.asp.
(
93
)	EUVL 2006, L 105, s. 54.
(
94
)	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 236 kohta.
(
95
)	Tarkastelen näitä kahta viimeksi mainittua määräystä yksityiskohtaisemmin jäljempänä. Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 292–294 kohta ja 274–290 kohta.
(
96
)	Ks. suunnitellun sopimuksen 18 artiklasta tämän ratkaisuehdotuksen 295–304 kohta.
(
97
)	Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 8 artiklan soveltamisen yhteydessä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin soveltaa ”kohtuullisen epäilyn” kriteeriä, joka voi oikeuttaa henkilöiden yksityisen viestinnän seuraamisen yleisen turvallisuuden varmistamiseen liittyvin perustein. Ks. tältä osin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 4.12.2015, Zakharov v. Venäjä (CE:ECHR:2015:1204JUD004714306, 260 kohta).
(
98
)	Ks. tästä viranomaisesta tämän ratkaisuehdotuksen 311–313 kohta.
(
99
)	Ks. tästä viranomaisesta jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 311–313 kohta.
(
100
)	Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 12.1.2016, Szabó ja Vissy v. Unkari (CE:ECHR:2016:0112JUD003713814, 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
101
)	Ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 306–321 kohta.
(
102
)	Tuomio 8.4.2014, Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238, 68 kohta).
(
103
)	Tuomio 8.4.2014, Digital Rights Ireland ym. (C‑293/12 ja C‑594/12, EU:C:2014:238, 62–64 kohta).
(
104
)	Ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 306–316 kohta.
(
105
)	Huomattakoon kuitenkin, että suunnitellun sopimuksen 16 artiklan 5 kohdan b alakohdan mukaan säilytysaikaa voidaan jatkaa ”vielä kaksi vuotta julkishallinnon valvomiseksi tai sen vastuuvelvollisuuden noudattamisen varmistamiseksi, jotta ne voidaan luovuttaa matkustajalle, jos tämä niitä pyytää”. Sellaisenaan tämä säilytysajan pidentäminen, josta asian käsittelyyn osallistuneet eivät ole esittäneet huomautuksia, ei näytä aiheuttavan erityisiä ongelmia, koska sillä on tarkoitus yksinomaan turvata sen matkustajan oikeudet, jota tämän PNR-tietojen käsittely koskee.
(
106
)	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 224 kohta.
(
107
)	Näitä ovat ”muut PNR-tiedoista saadut nimet ja PNR-tiedoissa olevien matkustajien määrä”; ”kaikki käytettävissä olevat yhteystiedot (mukaan lukien tietojen lähde)”; ”yleiset merkinnät, mukaan lukien tiedot muista palveluista (other supplementary information, OSI), tiedot erityispalveluista (special service information, SSI) ja tiedot erityispalvelua koskevista pyynnöistä (special service request, SSR), siinä määrin kuin niihin sisältyy luonnollisen henkilön tunnistamisen mahdollistavia tietoja” ja ”mahdolliset varauksen yhteydessä kerätyt matkustajia koskevat ennakkotiedot (advance passenger information, API), siltä osin kuin niihin sisältyy luonnollisen henkilön tunnistamisen mahdollistavia tietoja”.
(
108
)	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 267 kohta.
(
109
)	Ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 306–316 kohta.
(
110
)	Ks. analogisesti tuomio 6.10.2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, 73 kohta).
(
111
)	Ks. suunnitellun sopimuksen 18 artiklan 1 kohdan a–d alakohta ja 19 artiklan 1 kohdan a–d alakohta. Suunnitellun sopimuksen 18 artiklan 2 kohdasta ja 19 artiklan 3 kohdasta ilmenee, että näissä määräyksissä annettuja takeita sovelletaan myös PNR-tietoja sisältävien analyyttisten tietojen siirtoon.
(
112
)	Ks. analogisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 12.1.2016, Szabó ja Vissy v. Unkari (CE:ECHR:2016:0112JUD003713814, 77 kohta).
(
113
)	Täydellisyyden vuoksi totean, että Australian kanssa tehdyn PNR-sopimuksen 19 artiklan 1 kohdan h alakohdassa määrätään, että PNR-tietoja saadaan siirtää tapauskohtaisesti kolmannen maan viranomaiselle vain, jos Australian tulli- ja rajavartiolaitos on vakuuttunut siitä, että vastaanottava viranomainen on suostunut olemaan siirtämättä PNR-tietoja eteenpäin.
(
114
)	Ks. vastaavasti tuomio 16.10.2012, komissio v. Itävalta (C‑614/10, EU:C:2012:631, 36 ja 37 kohta); tuomio 8.4.2014, komissio v. Unkari (C‑288/12, EU:C:2014:237, 47 ja 48 kohta) ja tuomio 6.10.2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, 68 kohta).
(
115
)	Tämä kirje on suunnitellun sopimuksen 30 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukainen diplomaattiteitse tehty ilmoitus kyseisen sopimuksen 10 artiklassa ja 14 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista kahdesta viranomaisesta.
(
116
)	L.R.C., 1985, ch. P-21. Tämän lain 16.3.2016 voimassa oleva konsolidoitu versio on saatavilla Kanadan oikeusministeriön verkkosivuilla: http://lois-laws.justice.gc.ca.
(
117
)	Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan soveltamisen yhteydessä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin painottaa valvontaviranomaisen riippumattomuutta toimeenpanoviranomaisista. Ks. yksityisen viestinnän seuraamisen valvonnasta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 4.12.2015, Zakharov v. Venäjä (CE:ECHR:2015:1204JUD004714306, 278 ja 279 kohta).
(
118
)	Kanadan rajapalvelujen virastosta annetun lain (L.C 2005, ch. 38) säännöksistä ilmenee, että ministeri vastaa CBSA:sta (6 §:n 1 momentti), että CBSA:n johtaja huolehtii sen hallinnoinnista ”ministerin alaisuudessa” (8 §:n 1 momentti) ja että CBSA hoitaa laissa säädettyjä rajalainsäädäntöön kuuluvia tehtäviä, ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta ministerin mahdollisesti antamia ohjeita” (12 §:n 1 momentti). Yhdessäkään tämän lain säännöksessä ei mainita valituslautakuntaa eikä sille anneta erityisasemaa CBSA:ssa. Lain teksti, sellaisena kuin se on voimassa 16.3.2016, on saatavilla Kanadan oikeusministeriön verkkosivuilla http://lois‑laws.justice.gc.ca.
(
119
)	Lisättäköön vielä, että sen jälkeen kun suunniteltu sopimus on tehty, sen 26 artiklan mukaan sopimuspuolet tarkastelevat yhdessä sen täytäntöönpanoa vuoden kuluttua sen voimaantulosta ja sen jälkeen säännöllisin väliajoin ja joka tapauksessa neljän vuoden kuluttua sen voimaantulosta. Jos sen 14 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanoon liittyy vaikeuksia, sopimuspuolet voivat siten arvioida niitä ja ratkaista ne tarvittaessa kyseisen sopimuksen 25 artiklan 1 kohdan nojalla tai muussa tapauksessa unioni voi keskeyttää sopimuksen soveltamisen suunnitellun sopimuksen 25 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti. Sen jälkeen kun sopimus on saatettu osaksi unionin oikeusjärjestystä, yksikään näistä menettelyistä ei mielestäni vie jäsenvaltion kansalliselta tuomioistuimelta, jonka ratkaistavana on sopimuksen soveltamista koskeva riita, mahdollisuutta esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymys sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen pätevyydestä sopimuksen 5 artiklan ja kyseisen päätöksen jälkeisten olosuhteiden perusteella, analogisesti sen kanssa, mitä unionin tuomioistuin katsoi 6.10.2015 antamansa tuomion Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650) 77 kohdassa tietosuojan riittävyydestä tehdyn komission päätöksen pätevyyden tutkimisesta. Kysymys siitä, millainen vaikutus unionin tuomioistuimen tässä tapauksessa antamalla lausunnolla olisi tällaiseen pätevyyttä koskevaan ennakkoratkaisupyyntöön annettavaan vastaukseen, ei kuulu tähän ratkaisuehdotukseen.