62023CJ0499
ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
13 novembre 2025 (
*1
)
« Manquement d’État – Libre circulation des marchandises – Article 35 TFUE – Restrictions quantitatives à l’exportation – Mesures d’effet équivalent – Matériaux de construction – Obligation de notification des exportations – Droit de préemption de l’État – Article 36 TFUE – Justification – Sécurité publique – Approvisionnement des infrastructures critiques en matériaux de construction – Contrôle des exportations vers des pays tiers – Compétence exclusive de l’Union – Politique commerciale commune – Règlement (UE) 2015/479 – Régime commun applicable aux exportations – Directive (UE) 2015/1535 – Procédure d’information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information »
Dans l’affaire C‑499/23,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 4 août 2023,
Commission européenne, représentée par M. G. Gattinara et Mme K. Talabér-Ritz, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Hongrie, représentée par M. M. Z. Fehér et Mme K. Szíjjártó, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de Mme K. Jürimäe, présidente de chambre, M. K. Lenaerts, président de la Cour, faisant fonction de juge de la deuxième chambre, MM. F. Schalin, M. Gavalec (rapporteur) et Z. Csehi, juges,
avocat général : M. M. Szpunar,
greffier : M. C. Di Bella, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 6 novembre 2024,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 6 février 2025,
rend le présent
Arrêt
1
Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en introduisant une procédure applicable à l’exportation des matières premières et des matériaux de construction, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu :
–
des articles 35 et 36 TFUE,
–
de l’article 2, paragraphe 1, TFUE, lu en combinaison avec l’article 3, paragraphe 1, sous e), TFUE, ainsi que
–
de l’article 5, paragraphe 1, et de l’article 6, paragraphe 1, de la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil, du 9 septembre 2015, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information (JO 2015, L 241, p. 1).
Le cadre juridique
Le droit international
2
Par la décision 94/800/CE du Conseil, du 22 décembre 1994, relative à la conclusion au nom de la Communauté européenne, pour ce qui concerne les matières relevant de ses compétences, des accords des négociations multilatérales du cycle de l’Uruguay (1986-1994) (JO 1994, L 336, p. 1), le Conseil de l’Union européenne a approuvé l’accord instituant l’Organisation mondiale du commerce (OMC), signé à Marrakech le 15 avril 1994, ainsi que les accords figurant aux annexes 1 à 3 de cet accord, au nombre desquels figure l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 (JO 1994, L 336, p. 11, ci-après le « GATT de 1994 »).
3
L’article XI du GATT de 1994, intitulé « Élimination générale des restrictions quantitatives », dispose :
« 1. Aucune partie contractante n’instituera ou ne maintiendra à l’importation d’un produit originaire du territoire d’une autre partie contractante, à l’exportation ou à la vente pour l’exportation d’un produit destiné au territoire d’une autre partie contractante, de prohibitions ou de restrictions autres que des droits de douane, taxes ou autres impositions, que l’application en soit faite au moyen de contingents, de licences d’importation ou d’exportation ou de tout autre procédé.
2. Les dispositions du paragraphe premier du présent article ne s’étendront pas aux cas suivants :
a)
Prohibitions ou restrictions à l’exportation appliquées temporairement pour prévenir une situation critique due à une pénurie de produits alimentaires ou d’autres produits essentiels pour la partie contractante exportatrice, ou pour remédier à cette situation ;
[...] »
Le droit de l’Union
La directive 2008/114/CE
4
La directive 2008/114/CE du Conseil, du 8 décembre 2008, concernant le recensement et la désignation des infrastructures critiques européennes ainsi que l’évaluation de la nécessité d’améliorer leur protection (JO 2008, L 345, p. 75), applicable ratione temporis en l’espèce, a été abrogée avec effet au 18 octobre 2024 par la directive (UE) 2022/2557 du Parlement européen et du Conseil, du 14 décembre 2022, sur la résilience des entités critiques, et abrogeant la directive 2008/114/CE du Conseil (JO 2022, L 333, p. 164). Les considérants 3 et 5 de la directive 2008/114 énonçaient :
« (3)
En décembre 2005, le Conseil “Justice et affaires intérieures” a demandé à la Commission de présenter une proposition de programme européen de protection des infrastructures critiques (EPCIP) et a décidé que ce programme devait être fondé sur une approche tous risques conjuguée avec la priorité donnée à la lutte contre la menace terroriste. Cette approche tient compte des risques d’origine humaine, des menaces technologiques et des catastrophes naturelles dans le processus de protection des infrastructures critiques, mais donne la priorité à la menace terroriste.
[...]
(5)
La présente directive constitue la première étape d’une approche progressive visant à recenser et désigner les [infrastructures critiques européennes], ainsi qu’à évaluer la nécessité d’améliorer leur protection. Cette directive se concentre sur le secteur de l’énergie et sur celui des transports, et devrait être réexaminée en vue d’en évaluer les effets et d’apprécier la nécessité d’inclure d’autres secteurs dans son champ d’application, notamment le secteur des technologies de l’information et de la communication (TIC). »
5
L’article 2 de cette directive prévoyait :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
a)
“infrastructure critique” : un point, système ou partie de celui-ci, situé dans les États membres, qui est indispensable au maintien des fonctions vitales de la société, de la santé, de la sûreté, de la sécurité et du bien-être économique ou social des citoyens, et dont l’arrêt ou la destruction aurait un impact significatif dans un État membre du fait de la défaillance de ces fonctions ;
b)
“infrastructure critique européenne” ou “ICE” : une infrastructure critique située dans les États membres dont l’arrêt ou la destruction aurait un impact considérable sur deux États membres au moins. L’importance de cet impact est évaluée en termes de critères intersectoriels. Cela inclut les effets résultant des dépendances intersectorielles par rapport à d’autres types d’infrastructures ;
[...] »
6
L’article 3 de ladite directive, intitulé « Recensement des ICE », disposait, à son paragraphe 1 :
« Conformément à la procédure prévue à l’annexe III, chaque État membre recense les ICE potentielles qui satisfont à la fois aux critères intersectoriels et sectoriels et qui répondent aux définitions énoncées à l’article 2, points a) et b).
La Commission peut, à leur demande, aider les États membres à recenser les ICE potentielles.
La Commission peut attirer l’attention des États membres concernés sur l’existence d’infrastructures critiques potentielles dont on pourrait considérer qu’elles satisfont aux critères pour être désignées comme ICE.
Il appartiendra à chaque État membre et à la Commission de poursuivre en permanence le recensement des ICE potentielles. »
La directive 2015/1535
7
L’article 1er, paragraphe 1, de la directive 2015/1535 dispose :
« Au sens de la présente directive, on entend par :
a)
“produit”, tout produit de fabrication industrielle et tout produit agricole, y compris les produits de la pêche ;
[...]
c)
“spécification technique”, une spécification qui figure dans un document définissant les caractéristiques requises d’un produit, telles que les niveaux de qualité ou de propriété d’emploi, la sécurité, les dimensions, y compris les exigences applicables au produit en ce qui concerne la dénomination de vente, la terminologie, les symboles, les essais et les méthodes d’essai, l’emballage, le marquage et l’étiquetage, ainsi que les procédures d’évaluation de la conformité.
Les termes “spécification technique” recouvrent également les méthodes et les procédés de production relatifs aux produits agricoles visés à l’article 38, paragraphe 1, deuxième alinéa, [TFUE], aux produits destinés à l’alimentation humaine et animale, ainsi qu’aux médicaments tels que définis à l’article 1er de la [directive 2001/83/CE du Parlement européen et du Conseil, du 6 novembre 2001, instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain (JO 2001, L 311, p. 67)], de même que les méthodes et procédés de production relatifs aux autres produits, dès lors qu’ils ont une incidence sur les caractéristiques de ces derniers ;
d)
“autre exigence”, une exigence, autre qu’une spécification technique, imposée à l’égard d’un produit pour des motifs de protection, notamment des consommateurs ou de l’environnement, et visant son cycle de vie après mise sur le marché, telle que ses conditions d’utilisation, de recyclage, de réemploi ou d’élimination lorsque ces conditions peuvent influencer de manière significative la composition ou la nature du produit ou sa commercialisation ;
[...]
g)
“projet de règle technique”, le texte d’une spécification technique, ou d’une autre exigence ou d’une règle relative aux services, y compris de dispositions administratives, qui est élaboré dans le but de l’établir ou de la faire finalement établir comme une règle technique et qui se trouve à un stade de préparation où il est encore possible d’y apporter des amendements substantiels. »
8
L’article 5, paragraphe 1, de cette directive prévoit :
« Sous réserve de l’article 7, les États membres communiquent immédiatement à la Commission tout projet de règle technique, sauf s’il s’agit d’une simple transposition intégrale d’une norme internationale ou européenne, auquel cas une simple information quant à la norme concernée suffit ; ils adressent également à la Commission une notification concernant les raisons pour lesquelles l’établissement d’une telle règle technique est nécessaire, à moins que ces raisons ne ressortent déjà du projet.
Le cas échéant, et à moins qu’il n’ait été transmis en liaison avec une communication antérieure, les États membres communiquent à la Commission en même temps le texte des dispositions législatives et réglementaires de base principalement et directement concernées, si la connaissance de ce texte est nécessaire pour l’appréciation de la portée du projet de règle technique.
Les États membres procèdent à une nouvelle communication du projet de règle technique à la Commission, dans les conditions énoncées au premier et deuxième alinéas du présent paragraphe, s’ils apportent à ce projet, d’une manière significative, des changements qui auront pour effet de modifier son champ d’application, d’en raccourcir le calendrier d’application initialement prévu, d’ajouter des spécifications ou des exigences, ou de rendre celles-ci plus strictes.
[...]
La Commission porte aussitôt le projet de règle technique et tous les documents qui lui ont été communiqués à la connaissance des autres États membres ; elle peut aussi soumettre le projet pour avis au comité visé à l’article 2 de la présente directive et, le cas échéant, au comité compétent dans le domaine en question.
[...] »
9
L’article 6 de ladite directive dispose :
« 1.   Les États membres reportent l’adoption d’un projet de règle technique de trois mois à compter de la date de la réception par la Commission de la communication prévue à l’article 5, paragraphe 1.
[...]
7.   Les paragraphes 1 à 5 ne s’appliquent pas lorsqu’un État membre :
a)
pour des raisons urgentes tenant à une situation grave et imprévisible qui a trait à la protection de la santé des personnes et des animaux, à la préservation des végétaux ou à la sécurité et, pour les règles relatives aux services, aussi à l’ordre public, notamment à la protection des mineurs, doit élaborer à très bref délai des règles techniques pour les arrêter et les mettre en vigueur aussitôt, sans qu’une consultation soit possible ; ou
b)
pour des raisons urgentes tenant à une situation grave qui a trait à la protection de la sécurité et de l’intégrité du système financier, et notamment pour la protection des déposants, des investisseurs et des assurés, doit arrêter et mettre en vigueur aussitôt des règles relatives aux services financiers.
L’État membre indique, dans la communication visée à l’article 5, les motifs qui justifient l’urgence des mesures en question. La Commission se prononce sur cette communication dans les plus brefs délais. Elle prend les mesures appropriées en cas de recours abusif à cette procédure. Le Parlement européen est tenu informé par la Commission. »
Le règlement (UE) 2015/479
10
Les considérants 3 à 6 du règlement (UE) 2015/479 du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2015, relatif au régime commun applicable aux exportations (JO 2015, L 83, p. 34), énoncent :
« (3)
Il convient d’établir un régime commun applicable aux exportations de l’Union.
(4)
Dans tous les États membres, les exportations sont libérées dans leur quasi-totalité. Dans ces conditions, il est possible de retenir, au niveau de l’Union, le principe selon lequel les exportations à destination des pays tiers ne sont soumises à aucune restriction quantitative, sous réserve des dérogations prévues par le présent règlement et sans préjudice des mesures que les États membres peuvent prendre en conformité avec le traité.
(5)
La Commission devrait être informée lorsque, par suite d’une évolution exceptionnelle du marché, un État membre estime que des mesures de sauvegarde pourraient être nécessaires.
(6)
Il est essentiel de procéder, à l’échelle de l’Union, notamment sur la base de ces informations, à l’examen des conditions des exportations, de leur évolution et des divers éléments de la situation économique et commerciale ainsi que, le cas échéant, des mesures à prendre. »
11
Aux termes de l’article 1er de ce règlement :
« Les exportations de l’Union à destination des pays tiers sont libres, c’est-à-dire non soumises à des restrictions quantitatives, à l’exception de celles qui sont appliquées conformément au présent règlement. »
12
Le chapitre III dudit règlement, intitulé « Mesures de sauvegarde », comporte les articles 5 à 7 de celui-ci. Cet article 5 prévoit :
« 1.   Afin de prévenir une situation critique due à une pénurie de produits essentiels ou d’y remédier, et lorsque les intérêts de l’Union nécessitent une action immédiate, la Commission, à la demande d’un État membre ou de sa propre initiative et en tenant compte de la nature des produits et des autres particularités des transactions en cause, peut subordonner l’exportation d’un produit à la présentation d’une autorisation d’exportation à octroyer selon les modalités et dans les limites qu’elle définit conformément à la procédure d’examen visée à l’article 3, paragraphe 2, ou, en cas d’urgence, en conformité avec l’article 3, paragraphe 3.
2.   Les mesures prises sont communiquées au Parlement européen, au Conseil et aux États membres ; elles sont immédiatement applicables.
3.   Les mesures peuvent être limitées à certaines destinations ou aux exportations de certaines régions de l’Union. Elles n’affectent pas les produits en cours d’acheminement vers la frontière de l’Union.
4.   Dans le cas où l’action de la Commission a été demandée par un État membre, celle-ci prend une décision en vertu du paragraphe 1 dans un délai maximal de cinq jours ouvrables à compter de la date de la réception de la demande.
5.   Lorsqu’elle a fait application du paragraphe 1 du présent article, la Commission, dans un délai de douze jours ouvrables à compter de la date de l’entrée en vigueur de la mesure qu’elle a adoptée, décide s’il y a lieu d’adopter des mesures appropriées au sens de l’article 6. Si aucune mesure n’a été adoptée au plus tard six semaines après la date de l’entrée en vigueur de la mesure en question, cette dernière est abrogée. »
13
L’article 6 du même règlement dispose :
« 1.   Lorsque les intérêts de l’Union l’exigent, la Commission, statuant conformément à la procédure d’examen visée à l’article 3, paragraphe 2, peut arrêter les mesures appropriées :
a)
afin de prévenir une situation critique due à une pénurie de produits essentiels ou d’y remédier ;
b)
afin de permettre l’exécution des engagements internationaux souscrits par l’Union ou tous ses États membres, notamment en matière de commerce de produits de base.
2.   Les mesures visées au paragraphe 1 peuvent être limitées à certaines destinations et aux exportations de certaines régions de l’Union. Elles n’affectent pas les produits en cours d’acheminement vers la frontière de l’Union.
3.   Lors de l’instauration de restrictions quantitatives à l’exportation, il est tenu compte notamment :
a)
d’une part, du volume des contrats qui ont été conclus à des conditions normales, avant l’entrée en vigueur d’une mesure de sauvegarde au sens du présent chapitre, et que l’État membre intéressé a notifiés à la Commission conformément à ses dispositions internes ; et
b)
d’autre part, du fait que la réalisation du but recherché par l’instauration des restrictions quantitatives ne doit pas être compromise. »
14
L’article 10 du règlement 2015/479, figurant dans le chapitre IV de celui-ci, intitulé « Dispositions transitoires et finales », est libellé comme suit :
« Sans préjudice d’autres dispositions de l’Union, le présent règlement ne fait pas obstacle à l’adoption ou à l’application, par les États membres, de restrictions quantitatives à l’exportation justifiées par des raisons de moralité publique, d’ordre public, de sécurité publique, ou de protection de la santé et de la vie des personnes, des animaux et des végétaux, des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique, ou de propriété industrielle et commerciale. »
Le droit hongrois
Le décret no 402/2021
15
L’article 1er de l’a gazdaság újraindítása érdekében meghozandó, az építőipari ellátásbiztonság szempontjából stratégiai jelentőségű nyersanyagok és termékek kivitelével kapcsolatos regisztrációs eljárásról és egyéb intézkedésekről szóló 402/2021. (VII. 8.) kormányrendelet [décret gouvernemental no 402/2021 (VII. 8.), relatif aux procédures d’enregistrement et aux autres mesures à prendre pour relancer l’économie en ce qui concerne l’exportation des matières premières et des produits d’importance stratégique pour la sécurité de l’approvisionnement dans le secteur de la construction], dans sa version en vigueur à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé (ci-après le « décret no 402/2021 »), prévoit :
« 1.   Les matières premières et les produits d’importance stratégique pour la sécurité de l’approvisionnement dans le secteur de la construction visés à l’annexe 1 (ci-après, conjointement, les “matériaux de construction”) peuvent, sous réserve de l’exception prévue au paragraphe 2, être
a) vendus ou
b) exportés depuis le territoire de la Hongrie vers l’étranger
après enregistrement (ci-après la “notification”) auprès du ministre chargé de l’économie intérieure (ci-après le “ministre”) et accusé de réception de la notification.
2.   Le présent décret ne s’applique pas aux matériaux de construction en transit par le territoire de la Hongrie. »
16
L’article 3 de ce décret dispose :
« 1.   Dès réception de la notification, le ministre vérifie si celle-ci est conforme aux exigences formelles prévues à l’article 2.
[...]
2.   Si la notification est conforme aux exigences formelles prévues à l’article 2, le ministre transmet les notifications, en même temps que les informations visées au paragraphe 1, sous b), le cas échéant, au commissaire du gouvernement chargé de la coordination des mesures en matière d’économie de la construction (ci-après le “commissaire du gouvernement”), qui examine, en consultation avec les ministres concernés, si la vente ou l’exportation des matériaux de construction à l’étranger entrave de manière significative ou rend impossible la construction, l’exploitation, l’entretien ou le développement d’infrastructures critiques, met ainsi en péril les services publics ou présente un risque pour la sécurité de l’approvisionnement dans le secteur de la construction.
3.   Dans un délai de 7 jours ouvrables à compter de la transmission de la notification, le commissaire du gouvernement informe par écrit le ministre de l’existence des circonstances visées au paragraphe 2, de sa position sur les circonstances visées au paragraphe 2 et, si lesdites circonstances existent, informe également le ministre chargé de la surveillance des biens de l’État de sa proposition concernant l’exercice du droit de préemption et d’achat ; le ministre exerce le droit de préemption et d’achat de l’État hongrois selon les modalités prévues à l’article 5.
4.   Au plus tard dans les 10 jours ouvrables suivant la réception de la notification, le ministre :
a)
accuse réception par écrit de la notification si le ministre chargé de la surveillance des biens de l’État n’exerce pas le droit de préemption et d’achat de l’État hongrois ;
b)
si le ministre chargé de la surveillance des biens de l’État exerce le droit de préemption et d’achat de l’État hongrois, il informe le notifiant que l’État hongrois exerce le droit de préemption ou d’achat des matériaux de construction spécifiés dans la notification et met fin à la procédure relative à la notification ; ou
c)
accuse réception par écrit de la notification.
4a.   La notification et l’accusé de réception accompagnent l’envoi et sont mis à la disposition de l’opérateur de transport ou de l’organisateur par le notifiant.
[...] »
17
Aux termes de l’article 6/A dudit décret :
« Si le notifiant n’a pas respecté l’obligation de notification prévue par le présent décret ou ne dispose pas de l’accusé de réception, la police et l’administration fiscale et douanière de l’État lui imposent une amende administrative pouvant aller jusqu’à quarante pour cent de la valeur hors [taxe sur la valeur ajoutée (TVA)] du matériau de construction non notifié ou ne disposant pas d’accusé de réception. »
18
L’article 9 du même décret est libellé comme suit :
« 1.   Le présent décret – sous réserve de l’exception prévue au paragraphe 2 – entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication.
2.   L’article 10 entre en vigueur le quinzième jour suivant celui de la publication du présent décret. »
19
L’article 11 du décret no 402/2021 prévoit :
« L’obligation de notification visée à l’article 2 s’applique aux exportations postérieures au cinquième jour ouvrable suivant l’entrée en vigueur du présent décret. »
20
L’article 12 de ce décret dispose :
« Le projet du présent décret a fait l’objet d’une notification préalable conformément aux articles 5 à 7 de la [directive 2015/1535] »
La décision gouvernementale no 1459/2021
21
Le point 2 de l’az építésgazdasági intézkedések összehangolásáért felelős kormánybiztos kinevezéséről és feladatairól szóló 1459/2021. (VII. 14.) kormányhatározat [décision gouvernementale no 1459/2021 (VII. 14.), relative à la nomination et aux fonctions du commissaire du gouvernement chargé de la coordination des mesures en matière d’économie de la construction], prévoit :
« Le commissaire du gouvernement :
a)
est chargé de coordonner les mesures en matière d’économie de la construction prises par le gouvernement dans le cadre de la relance de l’économie, et notamment :
aa)
d’établir la procédure de notification liée aux exportations de matériaux de construction et de mettre en œuvre les mesures nécessaires à l’exercice du droit de préemption et du droit d’achat de l’État ;
ab)
de mettre en œuvre la mesure relative à la notification liée au transport de matériaux de construction,
[...] »
La procédure précontentieuse
22
Le 30 juin 2021, dans le cadre de la procédure de notification prévue par la directive 2015/1535, la Hongrie a notifié à la Commission un projet de décret gouvernemental relatif aux mesures à prendre pour relancer l’économie en ce qui concerne l’exportation des matières premières et des produits d’importance stratégique pour la sécurité de l’approvisionnement dans le secteur de la construction (ci-après le « projet notifié »).
23
Le 8 juillet 2021, afin de permettre d’évaluer le projet notifié au regard des dispositions pertinentes du droit de l’Union, la Commission a demandé des informations complémentaires à cet État membre.
24
Le même jour, le décret no 402/2021 a été publié au journal officiel de la Hongrie. Le libellé des dispositions de ce décret n’était pas identique à celui qui figurait dans le projet notifié.
25
Le 16 juillet 2021, la Commission a demandé des informations à la Hongrie concernant la publication dudit décret.
26
Le 22 juillet 2021, cet État membre a informé la Commission que le décret no 402/2021 différait du projet notifié quant à sa portée et son contenu.
27
Par lettre du 29 juillet 2021, la Commission a informé ledit État membre qu’elle considérait que tant le défaut de notification du projet de décret que le non-respect de l’obligation de reporter l’adoption du décret no 402/2021, en violation, respectivement, des articles 5 et 6 de la directive 2015/1535, constituaient un vice de procédure substantiel qui rendait ces règles techniques nationales inapplicables.
28
Dans sa réponse du 2 septembre 2021, la Hongrie a justifié la promulgation du décret no 402/2021 sans notification préalable à la Commission en faisant valoir qu’elle faisait face à une situation d’urgence, dans le contexte de la pandémie de COVID-19 et de la pénurie mondiale de matières premières qui en découlait et affectait gravement les travaux de construction en Hongrie. À cet égard, ce décret aurait visé à ce que les stocks de matériaux et de produits essentiels pour la sécurité de l’approvisionnement dans le secteur de la construction demeurent disponibles dans cet État membre et que les besoins intérieurs puissent être satisfaits afin de garantir la sécurité des infrastructures critiques.
29
La Commission a adressé, le 23 septembre 2021, une lettre de mise en demeure à la Hongrie. Aux termes de celle-ci, en ayant adopté le décret no 402/2021 et ses modifications ultérieures ainsi que la décision gouvernementale no 1459/2021, cet État membre avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 35 et 36 TFUE, de l’article 2, paragraphe 1, TFUE, lu en combinaison avec l’article 3, paragraphe 1, sous e), TFUE, ainsi que de l’article 5, paragraphe 1, et de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2015/1535.
30
Dans sa réponse à cette mise en demeure, par une lettre du 23 novembre 2021, la Hongrie a contesté ces griefs.
31
N’étant pas convaincue par les arguments soulevés par cet État membre, la Commission lui a adressé, le 6 avril 2022, un avis motivé, dans lequel elle a réitéré lesdits griefs.
32
Par une lettre du 13 juin 2022, ledit État membre a répondu à cet avis motivé, alléguant que les manquements qui lui étaient reprochés n’étaient pas fondés.
33
Dans ces conditions, la Commission a décidé, le 4 août 2023, d’introduire le présent recours.
Sur le recours
34
À l’appui de son recours, la Commission invoque trois griefs tirés d’une violation, le premier, des articles 35 et 36 TFUE, le deuxième, de l’article 2, paragraphe 1, TFUE, lu en combinaison avec l’article 3, paragraphe 1, sous e), TFUE, et, le troisième, de l’article 5, paragraphe 1, ainsi que de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2015/1535.
35
La Hongrie conclut au rejet du recours en manquement.
Sur le premier grief, tiré d’une violation des articles 35 et 36 TFUE
Argumentation des parties
36
La Commission soutient que le décret no 402/2021 constitue une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative, au sens de l’article 35 TFUE, en ce qu’il prévoit, d’une part, une obligation de notification des exportations des matériaux de construction et, d’autre part, la possibilité, pour l’État hongrois, d’exercer un droit de préemption et d’achat à l’égard de ces matériaux de construction, sur proposition du commissaire du gouvernement, lorsque la vente ou l’exportation des matériaux de construction à l’étranger entrave de manière significative ou rend impossible la construction, l’exploitation, l’entretien ou le développement d’infrastructures critiques, mettant ainsi en péril les services publics ou présentant un risque pour la sécurité de l’approvisionnement dans le secteur de la construction.
37
Cette qualification du décret no 402/2021 s’imposerait nonobstant les circonstances invoquées par la Hongrie, à savoir que la procédure de notification prévue par ce décret serait achevée dans un délai maximal de deux jours ouvrables, que, dans les faits, l’État hongrois n’exercerait pas son droit de préemption ou d’achat et que les autorités hongroises compétentes n’appliqueraient pas les sanctions prévues en cas de non-respect de l’obligation de notification.
38
En effet, le décret no 402/2021 établirait, de jure, au sein de cet État membre, une différence de traitement entre le commerce intérieur et le commerce d’exportation des matériaux de construction. Or, une mesure nationale n’échapperait pas à l’interdiction énoncée aux articles 34 et 35 TFUE du seul fait que l’entrave qu’elle crée est de faible importance, que la restriction quantitative engendrée par cette mesure a une importance économique relativement mineure ou que ladite mesure n’affecte les importations et exportations ou les opérateurs économiques que dans une mesure limitée.
39
À cet égard, la Commission fait valoir que les effets d’une mesure ne se limitent pas à la manière dont elle est mise en œuvre par les autorités nationales. Le seul fait qu’aient été adoptées des dispositions prévoyant la possibilité de restreindre les exportations vers d’autres États membres, par l’instauration d’un droit de préemption et d’achat ainsi que de la possibilité de retarder les exportations jusqu’à dix jours ouvrables, aurait, en tant que tel, un effet dissuasif pour les opérateurs économiques soumis à la mesure.
40
Cette institution est d’avis que l’effet du décret no 402/2021 exercé sur la libre circulation des marchandises n’est ni trop aléatoire ni indirect, puisque ce décret garantit clairement un droit de préemption ou d’achat à l’État hongrois après évaluation des notifications d’exportation.
41
S’agissant d’une possible justification du décret no 402/2021 au titre des dispositions de l’article 36 TFUE, la Commission rappelle que les exceptions d’ordre public et de sécurité publique constituent des dérogations au principe fondamental de la libre circulation des marchandises, devant être entendues strictement et dont les portées ne sauraient être déterminées unilatéralement par les États membres sans contrôle des institutions de l’Union. Ces dérogations ne pourraient être invoquées par un État membre qu’en cas de menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société.
42
En réponse à l’argument de la Hongrie selon lequel l’objectif principal du décret no 402/2021 est de protéger la sécurité de l’approvisionnement des infrastructures critiques en matériaux de construction, cette institution soutient qu’un tel motif doit, pour servir de justification valable à une mesure restrictive, être rattaché à des circonstances objectives, répondant aux exigences de sécurité publique, au sens de l’article 36 TFUE, et qu’il n’est ni applicable de manière générale ni pour des raisons d’ordre économique et social.
43
Ladite institution soutient à cet égard qu’une telle mesure, justifiée au titre de la sécurité publique, doit respecter le principe de proportionnalité, lequel exige que les moyens mis en œuvre par les États membres se limitent à ce qui est effectivement approprié et nécessaire pour atteindre l’objectif légitime poursuivi. En outre, la Commission rappelle qu’une mesure restrictive ne saurait être considérée comme étant propre à garantir la réalisation de l’objectif recherché que si elle répond véritablement au souci de l’atteindre d’une manière cohérente et systématique et que cela doit être prouvé par l’État membre concerné.
44
Ainsi, d’une part, la Commission estime que la Hongrie n’a pas démontré que les mesures prévues par le décret no 402/2021 étaient propres à atteindre les objectifs poursuivis. Concernant le champ d’application de ce décret, celui-ci ne se limiterait ni aux matériaux de construction pour lesquels un risque d’approvisionnement a été détecté ni aux matériaux qui sont effectivement nécessaires pour les infrastructures critiques. En outre, l’évolution du secteur hongrois de la construction serait relativement stable depuis l’année 2016 et, pendant les deux années qui ont suivi l’entrée en vigueur de ce décret, l’État hongrois n’aurait pas exercé son droit de préemption et d’achat.
45
D’autre part, la Commission relève que, conformément au principe de proportionnalité, un système de contrôle ex ante, justifié et approprié, doit être fondé sur des critères objectifs, non discriminatoires et connus à l’avance des entreprises concernées, de manière à encadrer l’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités nationales afin que celui-ci ne soit pas exercé de manière arbitraire. Or, le décret no 402/2021 ne prévoirait pas de tels critères objectifs et non discriminatoires.
46
Par ailleurs, de l’avis de la Commission, le contrôle des matériaux de construction et de leurs exportations ainsi que la collecte d’informations y relatives pourraient être réalisés avec des moyens moins intrusifs, par exemple en imposant une obligation de communiquer les données pertinentes à cet égard. Partant, cette institution considère que la Hongrie n’a pas non plus démontré que les mesures imposées par le décret contesté ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif recherché et qu’il doit, dès lors, lui être fait grief de ne pas avoir envisagé de telles alternatives.
47
La Hongrie soutient que les dispositions du décret no 402/2021 ne constituent pas une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative et ne relèvent donc pas du champ d’application de l’interdiction prévue à l’article 35 TFUE. L’objectif de ce décret serait de permettre aux autorités hongroises compétentes, en imposant une obligation de notification, de contrôler efficacement les stocks de matériaux de construction d’importance stratégique pour les infrastructures critiques nationales et de recueillir des informations sur l’état de ces stocks ainsi que des livraisons. Grâce à une telle obligation de notification, ces autorités disposeraient d’une image complète, en temps réel, de l’évolution desdits stocks et, partant, seraient à même de prendre les mesures nécessaires pour éviter une situation critique.
48
Cet État membre estime que l’efficacité des dispositions prévues par le décret no 402/2021 est démontrée par le fait que, depuis leur entrée en vigueur, l’État hongrois n’aurait jamais été placé dans une situation où, du fait d’une pénurie de matériaux de construction, il aurait dû exercer son droit de préemption ou d’achat. En outre, lesdites dispositions n’imposeraient pas d’obligation matérielle aux opérateurs, en pratique, la procédure de notification serait toujours menée à terme dans un délai maximum de deux jours ouvrables et les sanctions prévues en cas de défaut de notification ne seraient pas appliquées par les autorités hongroises compétentes.
49
Selon ledit État membre, il ressort de la jurisprudence de la Cour qu’une exception à l’interdiction de l’article 35 TFUE est prévue pour les restrictions dont les effets doivent être considérés comme étant trop aléatoires ou trop indirects. S’agissant des effets concrets des dispositions du décret no 402/2021, il indique que l’examen des données du Központi Statisztikai Hivatal (bureau central de la statistique, Hongrie) ne permet pas de constater une diminution générale du chiffre d’affaires relatif à l’exportation des matériaux de construction concernés.
50
En tout état de cause, la Hongrie considère que le décret no 402/2021 est justifié par des raisons de sécurité publique, au sens de l’article 36 TFUE, dès lors que l’objectif principal de celui-ci consiste à protéger les infrastructures critiques en assurant la sécurité de leur approvisionnement en matériaux de construction. Par ailleurs, la définition de la notion d’« infrastructures » que prévoit ce décret serait conforme, en substance, à celle qui figure dans la directive 2008/114.
51
Cet État membre ajoute que ledit décret a également pour objectif de relancer l’économie nationale en répondant à la baisse de production des matériaux de construction, aux pénuries d’approvisionnement et aux hausses de prix à la suite de la crise due à la pandémie de COVID-19. Il permettrait aussi indirectement de protéger des intérêts sociaux tels que la mise à disposition de logements et la possibilité pour les jeunes de fonder une famille.
52
En rappelant que les États membres disposent d’une certaine marge d’appréciation pour définir l’étendue des besoins fondamentaux de la société et pour déterminer le niveau de protection qu’ils estiment adéquat, la Hongrie soutient que c’est à la Commission qu’il appartient de démontrer que les dispositions prévues par le décret no 402/2021 sont totalement inappropriées aux fins de l’objectif que poursuit cette réglementation nationale, ce que cette institution n’a pas fait en l’espèce.
53
S’agissant du caractère proportionnel de cette réglementation, cet État membre estime que le décret no 402/2021 met en place un régime cohérent, établissant un système de surveillance des matériaux de construction, qui n’a cependant aucun effet négatif effectif sur le commerce. Il soutient que les deux mesures prévues par cette réglementation, à savoir l’obligation de notification ainsi que le droit de préemption et d’achat, sont claires et que l’efficacité de la première mesure contribue à ce que le droit de préemption ou d’achat ne soit pas exercé ou, le cas échéant, ne le soit qu’en cas d’urgence.
54
Ledit État membre fait valoir que le régime établi par le décret no 402/2021 est fondé sur des critères objectifs, non discriminatoires et connus à l’avance des entreprises concernées. Les mesures prévues par ce décret seraient proportionnées et n’iraient pas au-delà de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi. En outre, des moyens moins intrusifs, par exemple une obligation de communiquer des données relatives au commerce des matériaux de construction, ne permettraient pas à l’État hongrois de faire face en temps utile à un potentiel manque critique de tels matériaux.
Appréciation de la Cour
– Sur l’existence d’une restriction relevant de l’article 35 TFUE
55
En vertu de l’article 35 TFUE, les restrictions quantitatives à l’exportation, ainsi que toutes mesures d’effet équivalent, sont interdites entre les États membres.
56
Il ressort de la jurisprudence de la Cour que constituent des mesures d’effet équivalent à des restrictions quantitatives à l’exportation les mesures nationales qui ont pour objet ou pour effet de restreindre spécifiquement les courants d’exportation et d’établir ainsi une différence de traitement entre le commerce intérieur d’un État membre et son commerce d’exportation, de manière à assurer un avantage particulier à la production nationale ou au marché intérieur de l’État intéressé, au détriment de la production ou du commerce d’autres États membres (voir arrêts du 8 novembre 1979, Groenveld, 15/79, EU:C:1979:253, points 6 et 7, ainsi que du 16 décembre 2008, Gysbrechts et Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, point 40).
57
Dans ce contexte, la Cour a déjà jugé que les articles 34 et 35 TFUE font obstacle à l’application, dans les rapports au sein de l’Union, d’une législation nationale qui maintiendrait l’exigence, même purement formelle, de licences d’importation ou d’exportation ou tout autre procédé similaire (arrêt du 15 décembre 1971, International Fruit Company e.a., 51/71 à 54/71, EU:C:1971:128, point 9). En effet, l’imposition de toute formalité spéciale à l’exportation, par le retard qu’elle entraîne et l’effet dissuasif qu’elle comporte à l’égard des exportateurs, constitue un obstacle aux échanges (voir, en ce sens, arrêt du 16 mars 1977, Commission/France, 68/76, EU:C:1977:48, point 16).
58
En l’espèce, il y a lieu d’examiner, tout d’abord, si les dispositions du décret no 402/2021 ont pour objet de restreindre spécifiquement les courants d’exportation des matériaux de construction, au sens de la jurisprudence rappelée au point 56 du présent arrêt.
59
À cet égard, il convient de relever que les dispositions de ce décret prévoient une obligation de notification des exportations de matériaux de construction, assortie d’une sanction administrative en cas de non-respect de cette obligation par les opérateurs, alors qu’il est constant entre les parties qu’une telle obligation et une telle sanction ne sont pas prévues par le droit hongrois concernant les opérations de vente des matériaux de construction sur le territoire national.
60
En outre, en vertu des dispositions de ce décret, à la suite de la notification, par un opérateur, de son intention d’exporter des matériaux de construction, les autorités hongroises compétentes disposent de dix jours ouvrables pour exercer un droit de préemption et d’achat sur ces matériaux, lorsqu’elles considèrent que leur vente ou leur exportation à l’étranger entrave de manière significative ou rend impossible la construction, l’exploitation, l’entretien ou le développement d’infrastructures critiques sur le territoire national.
61
Il s’ensuit que, premièrement, en imposant une charge administrative supplémentaire aux opérateurs souhaitant exporter de tels matériaux de construction, deuxièmement, en prévoyant que le non-respect de l’obligation de notification implique une sanction administrative considérable, troisièmement, en entraînant une prolongation des délais de livraison pouvant atteindre dix jours ouvrables et, quatrièmement, en empêchant définitivement la transaction d’exportation en cas de mise en œuvre du droit de préemption et d’achat au profit de l’État hongrois, le décret no 402/2021 a pour objet de restreindre les exportations de matériaux de construction, en établissant une différence de traitement entre le commerce intérieur et le commerce d’exportation de ces produits et en assurant un avantage au marché intérieur de cet État membre.
62
Étant donné cet objet explicite visant à restreindre les courants d’exportation, il y a lieu de qualifier ce décret de « mesures d’effet équivalent à des restrictions quantitatives à l’exportation », au sens de l’article 35 TFUE, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les effets de ces dispositions.
63
En tout état de cause, s’agissant, à titre surabondant, de l’appréciation des effets des dispositions du décret no 402/2021, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, toute mesure d’un État membre susceptible d’entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce au sein de l’Union doit être considérée comme une mesure d’effet équivalent à des restrictions quantitatives au sens de cette disposition (voir, en ce sens, arrêt du 19 janvier 2023, CIHEF e.a., C‑147/21, EU:C:2023:31, point 37 ainsi que jurisprudence citée).
64
En outre, toute restriction, même d’importance mineure, à l’une des libertés fondamentales prévues par le traité FUE est prohibée par celui-ci (voir, en ce sens, arrêt du 1er avril 2008, Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, point 52 ainsi que jurisprudence citée).
65
En l’espèce, s’agissant de la circonstance évoquée par la Hongrie, selon laquelle, depuis l’entrée en vigueur du décret no 402/2021, cet État membre n’a connu aucune pénurie de matériaux de construction nécessitant l’exercice de son droit de préemption ou d’achat, il convient de relever que cette circonstance peut précisément être due au fait que les opérateurs ont été dissuadés d’exporter des matériaux de construction.
66
En outre, l’absence d’effet dissuasif des dispositions de ce décret n’est pas non plus démontrée par les données figurant dans le tableau produit par la Hongrie, à l’annexe B.1 de son mémoire en défense, qui indique, s’agissant des deux années ayant suivi l’entrée en vigueur dudit décret par rapport aux deux années antérieures à cette entrée en vigueur, une augmentation du volume des exportations pour neuf des quinze matériaux de construction visés par le même décret, et une baisse de ce volume uniquement pour six de ces matériaux. En effet, à défaut d’autres éléments de preuve, il ne peut être exclu que le volume des exportations aurait été plus important si le décret no 402/2021 n’avait pas existé. Ces données permettent uniquement de conclure que ce dernier n’a pas pour effet d’empêcher toutes les exportations de matériaux de construction qui relèvent de son champ d’application (voir, par analogie, arrêt du 17 septembre 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, point 32).
67
Il s’ensuit que les dispositions du décret no 402/2021 sont susceptibles d’avoir une incidence certaine sur le commerce d’exportation, tant de manière directe, notamment par la charge administrative que représente, pour les opérateurs, l’obligation de notification et par la prolongation des délais de livraison en cas d’exportation, que de manière indirecte, les obligations établies par ces dispositions étant susceptibles de dissuader lesdits opérateurs d’exporter des matériaux de construction. Partant, et indépendamment de leur objet restrictif, les effets restrictifs induits par ces dispositions ne sauraient être considérés comme trop aléatoires ou trop indirects pour que ceux-ci puissent être regardés, conformément à la jurisprudence de la Cour issue des arrêts du 7 mars 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, points 10 et 11), ainsi que du 13 octobre 1993, CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, points 10 à 12), comme ne constituant pas une restriction au sens de l’article 35 TFUE.
68
Il résulte de ce qui précède que le décret no 402/2021 constitue une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative à l’exportation, au sens de l’article 35 TFUE. Cette mesure est incompatible avec les obligations résultant de cette dernière disposition, à moins qu’elle ne puisse être objectivement justifiée.
– Sur l’existence d’une justification au titre de l’article 36 TFUE
69
Une mesure nationale contraire à l’article 35 TFUE peut être justifiée pour l’une des raisons d’intérêt général énumérées à l’article 36 TFUE ainsi que par une exigence impérative d’intérêt général, pourvu que l’objectif qu’elle poursuit soit légitime et qu’elle soit proportionnée à cet objectif (voir, en ce sens, arrêts du 16 décembre 2008, Gysbrechts et Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, point 45 ; du 17 septembre 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, point 34, ainsi que du 19 janvier 2023, CIHEF e.a., C‑147/21, EU:C:2023:31, point 48).
70
À cette fin, il convient de vérifier si cette mesure est propre à garantir la réalisation de cet objectif et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour qu’il soit atteint. Il y a lieu, en outre, de rappeler, dans ce contexte, qu’une législation nationale n’est propre à garantir la réalisation de l’objectif invoqué que si elle répond effectivement au souci de l’atteindre d’une manière cohérente et systématique (voir, en ce sens, arrêt du 11 juin 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, point 64 ainsi que jurisprudence citée).
71
S’agissant, en particulier, d’une mesure nationale qui, selon l’État membre concerné, est justifiée par un objectif de sécurité publique, la Cour a déjà jugé qu’il importe, aux fins de l’article 36 TFUE, que cette mesure soit effectivement justifiée par des circonstances objectives, répondant aux exigences de la sécurité publique (voir, en ce sens, arrêt du 10 juillet 1984, Campus Oil e.a., 72/83, EU:C:1984:256, point 36).
72
De même, la Cour a précisé que, si les États membres restent libres de déterminer, conformément à leurs besoins nationaux, les exigences de la sécurité publique, il n’en reste pas moins que, dans le contexte de l’Union, et notamment en tant que dérogation à une liberté fondamentale garantie par le traité FUE, ces motifs doivent être entendus strictement, de sorte que leur portée ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des États membres sans contrôle des institutions de l’Union. Ainsi, la sécurité publique ne peut être invoquée qu’en cas de menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société [voir, en ce sens, arrêts du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative), C‑78/18, EU:C:2020:476, point 91 et jurisprudence citée, ainsi que du 13 juillet 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, points 66 et 67].
73
En outre, les raisons justificatives susceptibles d’être invoquées par un État membre doivent être accompagnées des preuves appropriées ou d’une analyse de l’aptitude et de la proportionnalité de la mesure restrictive adoptée par cet État, ainsi que des éléments précis permettant d’étayer son argumentation (arrêts du 7 juin 2007, Commission/Belgique, C‑254/05, EU:C:2007:319, point 36 et jurisprudence citée, ainsi que du 19 janvier 2023, CIHEF e.a., C‑147/21, EU:C:2023:31, point 53 et jurisprudence citée).
74
En l’espèce, la Hongrie soutient que les mesures prévues par le décret no 402/2021 sont justifiées par des raisons de sécurité publique, en particulier la sécurité de l’approvisionnement en matériaux de construction des infrastructures critiques.
75
À cet égard, la Cour a déjà jugé que, dans les secteurs du pétrole, des télécommunications et de l’énergie, l’objectif de garantir la sécurité de l’approvisionnement de tels produits ou la fourniture de tels services, en cas de crise, sur le territoire de l’État membre concerné, peut constituer une raison de sécurité publique. Mais il n’en va pas de même en ce qui concerne la sécurité de l’approvisionnement en matières premières de base, au niveau local, du secteur de la construction qui ne saurait relever de l’objectif légitime de garantir la sécurité publique, sauf à démontrer que la pénurie de telle matières premières constitue une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société (voir, en ce sens, arrêt du 13 juillet 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, points 68 et 69).
76
Toutefois, en l’espèce, la Hongrie n’a pas établi que le décret no 402/2021 répond, au regard de circonstances objectives, effectivement et strictement à des exigences de sécurité publique.
77
En effet, premièrement, ce décret est susceptible de s’appliquer à un grand nombre d’infrastructures en Hongrie, sans qu’il ait été établi que chacune d’entre elles présente, dans les faits, un intérêt fondamental pour la société, étant donné que ledit décret ne comporte ni la liste énumérant des infrastructures présentant un tel intérêt ni la définition, directement ou par renvoi à un autre acte juridique, de la notion d’« infrastructures critiques » qui permettrait d’identifier, clairement et limitativement, les infrastructures visées.
78
La Hongrie fait valoir que, en vertu du principe de la hiérarchie des normes de droit hongrois, la portée de cette notion aux fins du décret no 402/2021 doit être considérée comme étant celle qui a été définie à l’article 1er, sous j), de l’a létfontosságú rendszerek és létesítmények azonosításáról, kijelöléséről és védelméről szóló 2012. évi CLXVI. törvény (loi no CLXVI de 2012 relative au recensement, à la désignation et à la protection des systèmes et installations vitaux, Magyar Közlöny 2012. évi 154. száma, p. 26099). Cette loi ayant transposé la directive 2008/114 dans l’ordre juridique hongrois, cette dernière définition correspondrait à celle qui figure à l’article 2, sous a), de cette directive. Par conséquent, la notion d’« infrastructures critiques », au sens du décret no 402/2021, serait fondée sur des circonstances objectives.
79
Or, à cet égard, il suffit de relever, d’une part, qu’il ressort du dossier dont dispose la Cour que l’article 1er, sous j), de ladite loi, dans sa version en vigueur à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, définissait de manière large la notion d’« infrastructures critiques » et que l’annexe 1 de celle-ci énumérait, au titre des secteurs d’activité susceptibles de comporter un élément de système critique, notamment, les secteurs de l’énergie, du transport, de la santé, de la sécurité sociale, de la défense et de la sécurité interne, dans lesquels des infrastructures pouvaient être qualifiées de « critiques » par les autorités hongroises compétentes.
80
D’autre part, comme l’a souligné M. l’avocat général aux points 43 et 44 de ses conclusions, la directive 2008/114 est dénuée de pertinence en l’espèce car le décret no 402/2021 ne relève pas du champ d’application de celle-ci. Il ressort de l’article 1er de cette directive, lu à la lumière des considérants 5 et 9 de celle-ci, qu’elle se limite à établir une procédure de recensement et de désignation des infrastructures critiques de l’Union dans les secteurs de l’énergie et des transports ainsi qu’à évaluer la nécessité d’améliorer leur protection, alors que le champ d’application du décret no 402/2021 est différent et plus étendu, en ce qu’il couvre d’autres secteurs et que relèvent de celui-ci non pas la protection des infrastructures critiques existantes, mais toutes activités liées à la construction, à l’exploitation, à l’entretien ou au développement d’infrastructures sur le territoire national.
81
Deuxièmement, ainsi que le soutient à bon droit la Commission, les liens qui existeraient entre les différentes catégories de matériaux de construction énumérées par le décret no 402/2021 et la protection des infrastructures critiques auxquelles il fait référence ne ressortent ni de ce décret ni, de manière générale, des explications fournies par la Hongrie dans le cadre de la présente procédure. De même, cet État membre n’a pas précisé à partir de quand il faudrait considérer, pour chacune de ces catégories, qu’il existe une pénurie de matériaux de construction représentant une menace réelle et suffisamment grave pour la sécurité de l’approvisionnement des infrastructures critiques.
82
Troisièmement, il y a lieu de constater que le décret no 402/2021 ne vise pas à atteindre la sécurité de l’approvisionnement des infrastructures critiques en matériaux de construction d’une manière cohérente et systématique, car il ne prévoit pas de modalités relatives à la prise en compte des ventes de ces matériaux sur le marché national et des importations de ceux-ci en Hongrie en vue de déterminer les niveaux de stock et de pénurie.
83
Il en résulte que doivent être écartés les arguments de la Hongrie selon lesquels les mesures restrictives que comporte le décret no 402/2021 seraient justifiées par des raisons de sécurité publique, au sens de l’article 36 TFUE, tenant à la sécurité de l’approvisionnement des infrastructures critiques en matériaux de construction.
84
Dans la mesure où la Hongrie affirme que ce décret contribue également à relancer l’économie nationale, en répondant à la baisse de la production de matériaux de construction ainsi qu’à la hausse de leurs prix à la suite de la crise liée à la pandémie de COVID-19, et à sauvegarder des intérêts sociaux tels que la construction de logements et la possibilité pour les jeunes de fonder une famille, il y a lieu de rappeler, d’une part, que des motifs de nature purement économique liés à la promotion de l’économie nationale ou au bon fonctionnement de celle-ci ne sauraient servir de justification à une entrave à l’une des libertés fondamentales garanties par les traités (arrêt du 13 juillet 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, point 64 et jurisprudence citée).
85
D’autre part, s’agissant des motifs sociaux, la Hongrie n’apporte aucun élément de nature à étayer ces affirmations.
86
Dans ces conditions, les mesures restrictives que comporte le décret no 402/2021 ne peuvent être justifiées au titre de l’article 36 TFUE.
87
Partant, il y a lieu d’accueillir le premier grief de la Commission en ce qu’il porte sur la violation de l’article 35 TFUE.
Sur le deuxième grief, tiré d’une violation de l’article 2, paragraphe 1, TFUE, lu en combinaison avec l’article 3, paragraphe 1, sous e), TFUE
Argumentation des parties
88
Indiquant que les restrictions que prévoit le décret no 402/2021 s’appliquent aux exportations de matériaux de construction vers des pays tiers et constitue ainsi une mesure relevant de la politique commerciale commune, la Commission fait valoir que la Hongrie a enfreint l’article 3, paragraphe 1, sous e), TFUE, en vertu duquel l’Union dispose d’une compétence exclusive dans le domaine de la politique commerciale commune, ainsi que l’article 2, paragraphe 1, TFUE qui précise que seule l’Union peut légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants, les États membres ne pouvant le faire par eux-mêmes que s’ils sont habilités par l’Union ou pour mettre en œuvre des actes de l’Union.
89
La Hongrie soutient que le décret no 402/2021 relève de l’article 10 du règlement 2015/479 qui prévoirait que les mesures restrictives à l’exportation prises par un État membre pourraient être justifiées par l’une des raisons d’intérêt général énumérées à cet article 10.
90
Cependant, la Commission estime que la notion de « sécurité publique » figurant audit article 10 correspond à celle qui est prévue à l’article 36 TFUE et que ledit décret ne remplit pas les critères prévus au même article 10.
91
Selon la Commission, comme le droit de l’Union doit être interprété, dans la mesure du possible, en conformité avec les obligations internationales de l’Union, y compris celles découlant d’accords internationaux qui lient tant l’Union que les États membres, en l’espèce, la Hongrie devrait justifier, au regard de l’une des exceptions pertinentes du GATT de 1994, qu’elle peut déroger à l’interdiction des restrictions à l’exportation de produits vers d’autres États membres de l’OMC, énoncée à l’article XI, paragraphe 1, de cet accord.
92
Elle précise que, certes, l’exception prévue à l’article XI, paragraphe 2, sous a), du GATT de 1994 autorise des restrictions temporaires, y compris quantitatives, à l’exportation afin de prévenir de graves pénuries de produits essentiels ou d’y remédier, mais ces situations ne relèvent pas de l’article 10 du règlement 2015/479. En effet, si une telle situation se présente, les États membres doivent informer la Commission des problèmes auxquels ils sont confrontés, et c’est à cette dernière qu’il appartiendrait d’agir au titre des articles 5 et 6 de ce règlement.
93
Cette institution ajoute que les mesures de sauvegarde adoptées au titre des articles 5 et 6 dudit règlement peuvent être limitées à certaines destinations ou aux exportations de certaines régions de l’Union. Les mesures de protection prises « dans l’intérêt de l’Union » pourraient donc également servir à protéger les besoins d’un État membre.
94
La Hongrie soutient que le décret no 402/2021 ne méconnaît pas la compétence exclusive de l’Union dans le domaine de la politique commerciale commune et que ce décret est compatible avec l’article 2, paragraphe 1, et l’article 3, paragraphe 1, TFUE.
95
L’article XI du GATT de 1994 et le pouvoir de la Commission d’adopter des mesures de sauvegarde en vertu des articles 5 et 6 du règlement 2015/479 ne s’opposeraient pas à ce qu’un État membre adopte, sur le fondement de l’article 10 de ce règlement, une mesure telle que le décret no 402/2021.
96
La Hongrie fait valoir que les articles 5 et 6 dudit règlement s’appliquent aux mesures qui peuvent être prises lorsque les « intérêts de l’Union » l’exigent, alors que les mesures prévues par ce décret visent la sécurité publique dans un seul État membre et non pas l’intérêt général de l’Union.
97
Elle ajoute que l’argument de la Commission selon lequel les articles 5 et 6 du règlement 2015/479 empêchent un État membre de recourir à l’article 10 de ce règlement ne peut être retenu, car, s’il en était ainsi, cet article 10 serait totalement vidé de sa substance.
98
La Hongrie conclut que le décret no 402/2021 répond aux motifs de sécurité publique relevant du champ d’application de l’article 10 du règlement 2015/479 et que la sécurité d’approvisionnement justifie une dérogation à la libre circulation des marchandises au titre de cette disposition.
Appréciation de la Cour
99
Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, TFUE, lorsque les traités attribuent à l’Union une compétence exclusive dans un domaine déterminé, seule l’Union peut légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants, les États membres ne pouvant le faire par eux-mêmes que s’ils sont habilités par l’Union, ou pour mettre en œuvre les actes de l’Union.
100
En vertu de l’article 3, paragraphe 1, sous e), TFUE, l’Union dispose d’une compétence exclusive dans le domaine de la politique commerciale commune.
101
Le législateur de l’Union a adopté le règlement 2015/479 dans le cadre de cette compétence exclusive, en vue d’établir un régime commun applicable aux exportations. Aux termes du considérant 4 de ce règlement, « [d]ans tous les États membres, les exportations sont libérées dans leur quasi-totalité » et « il est possible de retenir, au niveau de l’Union, le principe selon lequel les exportations à destination des pays tiers ne sont soumises à aucune restriction quantitative, sous réserve des dérogations prévues par le présent règlement et sans préjudice des mesures que les États membres peuvent prendre en conformité avec le traité ».
102
Dans cette perspective, l’article 1er dudit règlement dispose que les exportations de l’Union à destination des pays tiers sont libres, c’est-à-dire non soumises à des restrictions quantitatives, à l’exception de celles qui sont appliquées conformément au même règlement.
103
En l’espèce, il est constant entre les parties que le décret no 402/2021 est un acte juridiquement contraignant dans un domaine relevant de la politique commerciale commune et que l’Union n’a pas habilité la Hongrie à adopter ce décret.
104
Toutefois, la Hongrie fait valoir que ce décret a été adopté en conformité avec le règlement 2015/479, en ce qu’il répond à des motifs de sécurité publique relevant de l’article 10 de ce règlement.
105
À cet égard, l’article 10 de ce règlement prévoit que, sans préjudice d’autres dispositions de droit de l’Union, il ne fait pas obstacle à l’adoption ou à l’application, par les États membres, de restrictions quantitatives à l’exportation justifiées par des raisons de moralité publique, d’ordre public, de sécurité publique, ou de protection de la santé et de la vie des personnes, des animaux et des végétaux, des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique, ou de propriété industrielle et commerciale.
106
Ainsi que l’a souligné M. l’avocat général au point 61 de ses conclusions, le fait que cet article 10 et l’article 36 TFUE soient libellés de façon similaire suggère que le législateur de l’Union a souhaité étendre la faculté d’un État membre, prévue à l’article 36 TFUE, de pouvoir restreindre les exportations au sein de l’Union également aux exportations vers des pays tiers, ce dans les mêmes conditions.
107
Dès lors, la notion de « sécurité publique » figurant, respectivement, audit article 10 et à l’article 36 TFUE, doit se voir reconnaître une portée identique dans ces deux textes.
108
Or, ainsi qu’il a été jugé au point 83 du présent arrêt, la Hongrie n’est pas fondée à soutenir que la sécurité de l’approvisionnement des infrastructures critiques en matériaux de construction, qui constituerait l’objectif poursuivi par le décret no 402/2021, relève de la notion de « sécurité publique », au sens de l’article 36 TFUE.
109
En conséquence, il y a lieu de constater que cet État membre n’est pas non plus fondé à soutenir que ce même objectif relèverait de l’article 10 du règlement 2015/479 et que le décret no 402/2021 devrait être considéré comme mettant en œuvre cette disposition, conformément à l’article 2, paragraphe 1, TFUE.
110
Dans ces conditions, et sans qu’il soit nécessaire d’examiner les arguments des parties relatifs à l’articulation entre, d’une part, les articles 5 et 6 de ce règlement et, d’autre part, l’article 10 de celui-ci, ni leurs arguments tirés du droit de l’OMC, le deuxième grief de la Commission doit être accueilli.
Sur le troisième grief, tiré d’une violation de l’article 5, paragraphe 1, et de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2015/1535
Argumentation des parties
111
La Commission reproche à la Hongrie, d’une part, de ne pas avoir respecté la période de suspension de trois mois, prévue à l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2015/1535. Elle indique que cet État membre lui a communiqué, le 30 juin 2021, le projet notifié et que, partant, par l’adoption du décret no 402/2021, le 8 juillet 2021, c’est-à-dire avant l’expiration de cette période de suspension, le 1er octobre 2021, ledit État membre a violé cet article 6, paragraphe 1.
112
D’autre part, la Hongrie s’étant abstenue de notifier le projet de décret qui a donné lieu au décret no 402/2021, alors que ce projet avait subi des changements significatifs par rapport au projet notifié, la Commission soutient que cet État membre a enfreint l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2015/1535. Elle rappelle qu’un État membre doit procéder à une nouvelle notification d’un projet si ce dernier présente des modifications significatives par rapport à celui qui avait été initialement notifié et que, en vertu de l’article 5, paragraphe 1, troisième alinéa, de cette directive, une modification apportée à un projet doit être considérée comme « significative », notamment, lorsqu’elle en raccourcit le calendrier d’application initialement prévu.
113
La Hongrie soutient qu’elle n’a pas enfreint la directive 2015/1535, car l’adoption urgente du décret no 402/2021 était justifiée par des raisons de sécurité publique, au sens de l’article 6, paragraphe 7, sous a), de cette directive.
114
En effet, cette disposition permettrait de déroger aux exigences relatives à la période de suspension en cas de raisons urgentes, liées notamment à la protection de la sécurité publique. Elle souligne que la reprise de la demande en matériaux de construction après la pandémie a menacé de créer une pénurie au cours de l’année 2021 et qu’une action urgente s’imposait donc pour éviter pareille situation.
115
En outre, cet État membre indique ne pas avoir procédé à la notification du décret no 402/2021, conformément à la directive 2015/1535, en raison de cette urgence et qu’il s’est alors engagé à ne pas appliquer les sanctions prévues par ce décret en cas de non-respect des obligations que celui-ci comporte.
Appréciation de la Cour
116
D’emblée, il y a lieu de constater qu’il est constant entre les parties que, dans le cadre de la procédure formelle de notification préalable, prévue par la directive 2015/1535, la Hongrie a notifié à la Commission, le 30 juin 2021, en tant que « projet de règle technique », au sens de cette directive, un projet de décret gouvernemental relatif aux mesures à prendre pour relancer l’économie en ce qui concerne l’exportation des matières premières et des produits d’importance stratégique pour la sécurité de l’approvisionnement dans le secteur de la construction.
117
En premier lieu, il convient de relever que, à compter de la réception de cette notification par la Commission, conformément à l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2015/1535, une période de suspension de trois mois a pris cours, pendant laquelle ce projet ne pouvait pas être adopté.
118
Toutefois, le décret no 402/2021 a été publié au journal officiel de la Hongrie le 8 juillet 2021 et il est entré en vigueur, en vertu de son article 9 et à l’exception de son article 10, le jour suivant cette publication.
119
La Commission, sans être contredite à cet égard par la Hongrie, soutient que le décret no 402/2021 doit être considéré comme constituant la version finale du projet notifié.
120
Il y a donc lieu de constater que ce décret a été adopté avant l’expiration de la période de suspension de trois mois, enclenchée par la réception par la Commission du projet notifié.
121
La Hongrie fait valoir que l’adoption urgente du décret no 402/2021 était justifiée par des raisons de sécurité publique, au sens de l’article 6, paragraphe 7, sous a), de la directive 2015/1535, qui permet de déroger à l’obligation de respecter la période de suspension de trois mois, prévue à l’article 6, paragraphe 1, de cette directive. Elle expose que la reprise de la demande en matériaux de construction après la pandémie de COVID-19 a menacé de créer une pénurie au cours de l’année 2021 en Hongrie et qu’une action urgente s’imposait donc pour éviter cette pénurie.
122
Cet argument doit être écarté.
123
En effet, en vertu de l’article 6, paragraphe 7, sous a), de la directive 2015/1535, les États membres ne sont pas tenus de respecter cette période de suspension de trois mois lorsque, pour des raisons urgentes tenant à une situation grave et imprévisible qui a trait à la protection de la santé des personnes et des animaux, à la préservation des végétaux ou à la sécurité et, pour les règles relatives aux services, aussi à l’ordre public, notamment à la protection des mineurs, ils doivent élaborer à très bref délai des règles techniques pour les arrêter et les mettre en vigueur aussitôt, sans qu’une consultation soit possible.
124
La Cour a déjà jugé, concernant l’article 9, paragraphe 7, premier tiret, de la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 1998, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information (JO 1998, L 204, p. 37), telle que modifiée par la directive 98/48/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 juillet 1998 (JO 1998, L 217, p. 18), dont le libellé était identique à celui de l’article 6, paragraphe 7, sous a), de la directive 2015/1535, qui a abrogé et remplacé la directive 98/34, qu’un État membre ne saurait se prévaloir de cette exception lorsque, à la date de l’adoption de la règle nationale, il n’existait pas, dans cet État membre, une situation visée par cette disposition (voir, en ce sens, arrêt du 26 octobre 2006, Commission/Grèce, C‑65/05, EU:C:2006:673, point 65).
125
Or, en l’espèce, la Hongrie se limite à évoquer un risque de pénurie de matériaux de construction dans cet État membre, sans établir l’existence réelle d’une telle situation, comme le requiert l’article 6, paragraphe 7, sous a), de la directive 2015/1535.
126
À cet égard, est sans pertinence le fait que la Hongrie soutienne que, n’ayant pas notifié le décret no 402/2021 à la Commission, elle s’est engagée à ne pas appliquer les sanctions aux opérateurs qui ne respectent pas les obligations prévues par ce décret.
127
En effet, un tel engagement ne saurait être pris en compte en vue de déterminer si un État membre était fondé, dans une situation donnée, à se prévaloir des dispositions de l’article 6 de la directive 2015/1535.
128
Dans ces conditions, il y a lieu de constater que le décret no 402/2021 a été adopté avant l’expiration de la période de suspension de trois mois, en violation de l’article 6, paragraphe 1, de cette directive.
129
En second lieu, aux termes de l’article 5, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2015/1535, les États membres procèdent à une nouvelle communication du projet de règle technique à la Commission, dans les conditions énoncées aux premier et deuxième alinéas de ce paragraphe, s’ils apportent à ce projet, d’une manière significative, des changements qui auront pour effet de modifier son champ d’application, d’en raccourcir le calendrier d’application initialement prévu, d’ajouter des spécifications ou des exigences, ou de rendre celles-ci plus strictes.
130
S’agissant de la mise en application du projet de règle technique, il importe de relever que, en vertu de l’article 3 du projet notifié, il était prévu que les dispositions de celui-ci s’appliqueraient à partir du 1er octobre 2021.
131
Or, ainsi qu’il ressort des articles 9 et 11 du décret no 402/2021, l’obligation de notification des exportations de matériaux de construction, visée à l’article 2 de celui-ci, s’applique aux exportations à partir du 15 juillet 2021.
132
Force est de constater que le fait de prévoir, dans le décret no 402/2021, une date d’application singulièrement plus rapprochée que celle qui figurait dans le projet notifié constituait un changement significatif du calendrier d’application initialement prévu par ce projet. La Hongrie était donc tenue de procéder à une nouvelle communication à la Commission, conformément à l’article 5, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2015/1535 (voir, en ce sens, arrêt du 10 juillet 2014, Ivansson e.a., C‑307/13, EU:C:2014:2058, points 38 ainsi que 44).
133
La Hongrie n’ayant, en l’espèce, pas respecté cette obligation de notification du projet modifié, il convient de constater que cet État membre a violé cette disposition.
134
Dès lors, le troisième grief est fondé.
135
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que, en introduisant une procédure applicable à l’exportation des matières premières et des matériaux de construction, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu :
–
de l’article 35 TFUE ;
–
de l’article 2, paragraphe 1, TFUE, lu en combinaison avec l’article 3, paragraphe 1, sous e), TFUE, ainsi que
–
de l’article 5, paragraphe 1, et de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2015/1535.
Sur les dépens
136
Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la Hongrie et cette dernière ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête :
1)
En introduisant une procédure applicable à l’exportation des matières premières et des matériaux de construction, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu :
–
de l’article 35 TFUE ;
–
de l’article 2, paragraphe 1, TFUE, lu en combinaison avec l’article 3, paragraphe 1, sous e), TFUE, ainsi que
–
de l’article 5, paragraphe 1, et de l’article 6, paragraphe 1, de la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil, du 9 septembre 2015, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information.
2)
La Hongrie est condamnée aux dépens.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le hongrois.