62016CJ0561
DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 7 augusti 2018 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 2012/27/EU – Artikel 7.1, 7.4 och 7.9 – Artikel 20.4 och 20.6 – Främjande av energieffektivitet – Kvotpliktsystem för energieffektivitet – Andra policyåtgärder – Nationell energieffektivitetsfond – Inrättande av en sådan fond som främsta åtgärd för att uppfylla sina skyldigheter avseende energieffektivitet – Skyldighet att bidra – Utseende av kvotpliktiga parter – Energidistributörer och/eller företag som säljer energi i detaljistledet”
I mål C‑561/16,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) genom beslut av den 25 oktober 2016, som inkom till domstolen den 7 november 2016, i målet
Saras Energía SA
mot
Administración del Estado,
ytterligare deltagare i rättegången:
Endesa SA,
Endesa Energía SA,
Endesa Energía XXI SLU,
Viesgo Infraestructuras Energéticas SL,
Hidroeléctrica del Cantábrico SAU,
Nexus Energía SA,
Nexus Renovables SLU,
Engie España SL,
Villar Mir Energía SL,
Energya VM Gestión de Energía SLU,
Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA,
Acciona Green Energy Developments SLU,
Fortia Energía SL,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden M. Ilešič samt domarna A. Rosas, C. Toader, A. Prechal och E. Jarašiūnas (referent),
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: handläggaren I. Illéssy,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 7 mars 2018,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Saras Energía SA, genom M. C. Flores Hernández och J. M. Almudí Cid, abogados,
–
Endesa SA, Endesa Energía SA och Endesa Energía XXI SLU, genom M. Marañon Hermoso, abogada, och C. Piñeira de Campos, procurador,
–
Viesgo Infraestructuras Energéticas SL, genom E. Abril Fernández och G. Rubio Hernández-Sampelayo, abogados, och J. Gutiérrez Aceves, procuradora,
–
Nexus Energía SA och Nexus Renovables SLU, genom J. Briones Méndez, procurador,
–
Engie España SL, genom G. Martínez-Villaseñor Fernández och G. Rubio Hernández-Sampelayo, abogados, samt A. Cano Lantero, procuradora,
–
Villar Mir Energía SL och Energya VM Gestión de Energía SLU, genom G. Rubio Hernández-Sampelayo och G. Martínez-Villaseñor Fernández, abogados, samt P. Domínguez Maestro, procurador,
–
Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA, genom J. Domingo Montes, abogado, och M. Noya Otero, procuradora,
–
Acciona Green Energy Developments SLU, genom F. Calancha Marzana, abogado, och A. G. López Orcera, procuradora,
–
Fortia Energia SL, genom R. Vázquez del Rey Villanueva, abogado, samt G. Robledo Machuca och J. M. Martín Rodríguez, procuradores,
–
Spaniens regering, genom V. Ester Casas, i egenskap av ombud,
–
Luxemburgs regering, genom D. Holderer, i egenskap av ombud, biträdd av P.‑E. Partsch, avocat,
–
Europeiska kommissionen, genom E. Sanfrutos Cano och K. Talabér-Ritz, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 12 april 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 7.1, 7.4, 7.9 och 20.4 och 20.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG (EUT L 315, 2012, s. 1).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Saras Energía SA och Administración del Estado (Statsförvaltningen, Spanien). Målet rör lagenligheten av Orden IET/289/2015 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo (ministerdekret IET/289/2015 från ministeriet för näringsliv, energi och turism) por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2015 (ministerdekret IET/289/2015 om skyldigheten att bidra till den nationella energieffektivitetsfonden för år 2015) av den 20 februari 2015 (BOE nr 47, av den 24 februari 2015, s. 15768), som antogs i enlighet med Ley 18/2014 de medidas urgentes para el aprobación, crecimiento y la competitividad eficiencia (lag 18/2014 om brådskande åtgärder för tillväxt, konkurrens och effektivitet) av den 15 oktober 2014 (BOE nr 252, av den 17 oktober 2014, s. 83921), i dess lydelse enligt Ley 8/2015 por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos (lag 8/2015 om ändring av lag 34/1998 av den 7 oktober [1998] om kolvätesektorn, som reglerar vissa skatter och andra åtgärder som rör prospektering, forskning och utvinning av kolväten), av den 21 maj 2015 (BOE nr 122, av den 22 maj 2015, s. 43367) (nedan kallad lag 18/2014).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
I skäl 20 i direktiv 2012/27 anges följande:
”(20) En bedömning av möjligheten att inrätta ett system med ’vita certifikat’ på unionsnivå har visat att ett sådant system under de rådande omständigheterna skulle skapa stora administrativa kostnader och att det finns risk för att energibesparingarna skulle koncentreras till vissa medlemsstater och inte införas i hela unionen. Syftet med en sådan ordning på unionsnivå skulle, åtminstone på det här stadiet, kunna uppnås bättre genom nationella kvotpliktsystem för energiföretagens energieffektivitet eller andra alternativa policyåtgärder som ger motsvarande energibesparingar. Det är lämpligt att ambitionsnivån för sådana system fastställs inom en gemensam ram på unionsnivå, samtidigt som medlemsstaterna ges betydande flexibilitet att fullt ut ta hänsyn till den nationella organisationen av marknadsaktörer, energisektorns specifika kontext och slutanvändarnas vanor. Den gemensamma ramen bör ge energiföretagen möjlighet att erbjuda energitjänster till alla slutanvändare, inte bara till dem som de säljer energi till. Detta ökar konkurrensen på energimarknaden, eftersom energiföretagen kan differentiera sin produkt genom att tillhandahålla kompletterande energitjänster. … Medlemsstaterna bör, utifrån objektiva och icke-diskriminerande kriterier, fastställa vilka energidistributörer eller företag som säljer energi i detaljistledet som ska vara skyldiga att uppnå det mål om energibesparingar vid slutanvändning som fastställs i detta direktiv.
Medlemsstaterna bör i synnerhet tillåtas att inte ålägga små energidistributörer och små företag som säljer energi i detaljistledet denna skyldighet i syfte att undvika en oproportionerlig administrativ börda. … Som ett sätt att stödja nationella initiativ till energieffektivitet skulle förpliktade parter inom ramen för nationella kvotpliktsystem för energieffektivitet kunna fullgöra sina skyldigheter genom att årligen till en nationell energieffektivitetsfond betala ett belopp som motsvarar de investeringar som krävs inom ramen för systemet.”
4
Enligt artikel 1.1 i detta direktiv fastställs genom direktivet ”en gemensam ram för åtgärder för främjande av energieffektivitet inom unionen för att säkerställa att unionens överordnade mål om energieffektivitet på 20 % för 2020 uppnås och för att bana väg för ytterligare förbättringar av energieffektiviteten därefter”.
5
A artikel 2.1 led 14 och 18 i direktivet anges följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
14)
kvotpliktig part: energidistributör eller företag som säljer energi i detaljistledet som är bunden eller bundet av de nationella kvotpliktsystem för energieffektivitet som avses i artikel 7.
…
18)
policyåtgärd: reglering, finansieringsinstrument, finanspolitiskt instrument, frivilligt instrument eller informationsinstrument som formellt inrättats och genomförts i en medlemsstat i syfte att skapa ramar, krav eller incitament för marknadsaktörer att tillhandahålla och köpa energitjänster och vidta andra åtgärder för att förbättra energieffektiviteten.”
6
I artikel 7 i direktivet, med rubriken ”Kvotpliktsystem för energieffektivitet”, föreskrivs följande:
”1.   Varje medlemsstat ska inrätta ett kvotpliktsystem för energieffektivitet. Detta system ska säkerställa att energidistributörer och/eller företag som säljer energi i detaljistledet, som utses som kvotpliktiga parter enligt punkt 4 och som bedriver verksamhet inom de olika medlemsstaternas territorium, senast den 31 december 2020 uppnår målet med en ackumulerad energibesparing i slutanvändningsledet, utan att detta påverkar tillämpningen av punkt 2.
Det målet ska åtminstone motsvara nya besparingar varje år från den 1 januari 2014 till och med den 31 december 2020 på 1,5 % av den energi som säljs årligen till slutanvändare från alla energidistributörer eller alla företag som säljer energi i detaljistledet, som genomsnitt för den senaste treårsperioden före den 1 januari 2013. Den energi som säljs och som används i transporter får helt eller delvis undantas vid denna beräkning.
Medlemsstaterna ska bestämma hur den beräknade mängden av sådana nya besparingar som avses i andra stycket ska fördelas över perioden.
…
4.   Utan att det påverkar beräkningen av energibesparingar för målet i enlighet med punkt 1 andra stycket, ska varje medlemsstat, med avseende på tillämpningen av punkt 1 första stycket, på grundval av objektiva och icke-diskriminerande kriterier, utse kvotpliktiga parter bland energidistributörer och/eller företag som säljer energi i detaljistledet vilka bedriver verksamhet inom medlemsstatens territorium, och får inbegripa drivmedelsdistributörer eller drivmedelsåterförsäljare som bedriver verksamhet inom medlemsstatens territorium. Mängden energibesparingar som krävs för att fullgöra skyldigheten ska uppnås av de kvotpliktiga parterna bland slutanvändarna som på lämpligt sätt utsetts av medlemsstaten, oberoende av den beräkning som gjorts enligt punkt 1, eller, om medlemsstaterna så beslutar, med hjälp av certifierade besparingar från andra parter, i enlighet med vad som anges i punkt 7 b.
…
9.   Som ett alternativ till att inrätta ett kvotpliktsystem för energieffektivitet enligt punkt 1 får medlemsstaterna välja att vidta andra policyåtgärder för att uppnå energibesparingar hos slutanvändarna, förutsatt att sådana policyåtgärder uppfyller de kriterier som anges i punkterna 10 och 11. De årliga nya energibesparingar som uppnås genom sådana åtgärder ska vara likvärdiga med den mängd nya energibesparingar som krävs enligt punkterna 1, 2 och 3. Under förutsättning att likvärdigheten upprätthålls får medlemsstaterna kombinera kvotpliktsystem med alternativa policyåtgärder, inbegripet nationella program för energieffektivitet.
De policyåtgärder som avses i första stycket får omfatta, men är inte begränsade till, följande policyåtgärder eller kombinationer av dessa:
a)
Energi- eller koldioxidskatter som leder till en minskad slutlig energianvändning.
b)
Finansieringssystem och finansieringsinstrument eller skatteincitament som leder till användning av energieffektiv teknik och ger minskad slutlig energianvändning.
c)
Regleringar eller frivilliga avtal som leder till användning av energieffektiv teknik och ger minskad slutlig energianvändning.
d)
Standarder och normer som syftar till att förbättra energieffektiviteten hos produkter och tjänster, inklusive byggnader och fordon, med undantag för sådana som är obligatoriska och tillämpliga i medlemsstaterna enligt unionsrätten.
e)
Energimärkningssystem, med undantag för sådana som är obligatoriska och tillämpliga i medlemsstaterna enligt unionsrätten.
f)
Yrkesutbildning och utbildning, inklusive energirådgivningsprogram, som leder till användning av energieffektiv teknik och ger en minskad slutlig energianvändning.
Medlemsstaterna ska senast den 5 december 2013 till kommissionen anmäla vilka policyåtgärder de planerar att vidta för de ändamål som avses i första stycket och i artikel 20.6, i enlighet med den ram som anges i punkt 4 i bilaga V, och visa hur de skulle uppnå den mängd besparingar som krävs. För de policyåtgärder som avses i andra stycket och i artikel 20.6, ska det i denna anmälan visas hur kriterierna i punkt 10 har uppfyllts. För andra policyåtgärder än de som avses i andra stycket eller i artikel 20.6, ska medlemsstaterna förklara hur en motsvarande nivå med avseende på besparing, övervakning och verifiering uppnås. Kommissionen får föreslå förändringar under tre månader efter anmälan.
10.   Utan att det påverkar tillämpningen av punkt 11 ska kriterierna för de policyåtgärder som vidtas i enlighet med punkt 9 andra stycket och artikel 20.6 vara följande:
a)
I policyåtgärderna ska det föreskrivas minst två mellanliggande perioder under tiden fram till och med den 31 december 2020 och åtgärderna ska leda till att den ambitionsnivå som fastställs i punkt 1 uppnås.
b)
Ansvarsuppgifterna för varje kvotpliktig part, deltagande part eller genomförande offentlig myndighet, beroende på vad som är tillämpligt, ska definieras.
c)
De energibesparingar som ska uppnås ska fastställas på ett klart och tydligt sätt.
d)
Den mängd energibesparingar som krävs eller som ska uppnås genom policyåtgärden ska uttryckas som antingen slutlig energianvändning eller primärenergianvändning, med användning av de omvandlingsfaktorer som anges i bilaga IV.
e)
Energibesparingar ska beräknas med användning av de metoder och principer som anges i punkterna 1 och 2 i bilaga V.
f)
Energibesparingar ska beräknas med användning av de metoder och principer som anges i punkt 3 i bilaga V.
g)
En årlig rapport om de energibesparingar som uppnåtts ska, om det är genomförbart, lämnas av deltagande parter och göras tillgänglig för allmänheten.
h)
Övervakning av resultaten ska säkerställas och lämpliga åtgärder ska planeras om framstegen inte är tillfredsställande.
i)
Ett kontrollsystem ska införas som också inbegriper oberoende verifiering av en statistiskt signifikant andel av åtgärderna för att förbättra energieffektiviteten.
j)
Uppgifter om den årliga energibesparingstendensen ska publiceras årligen.
11.   Medlemsstaterna ska se till att de skatter som avses i punkt 9 a uppfyller de kriterier som anges i punkt 10 a, b, c, d, f, h och j.
Medlemsstaterna ska se till att de regleringar och frivilliga avtal som avses i punkt 9 c uppfyller de kriterier som räknas upp i punkt 10 a, b, c, d, e, g, h, i och j.
Medlemsstaterna ska se till att övriga policyåtgärder som avses i punkt 9 andra stycket och de nationella energieffektivitetsfonder som avses i artikel 20.6 uppfyller de kriterier som räknas upp i punkt 10 a, b, c, d, e, h, i och j.
…”
7
I artikel 20 i direktiv 2012/27, som har rubriken ”Nationell energieffektivitetsfond, finansiering och tekniskt stöd”, föreskrivs följande:
”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 107 och 108 [FEUF] ska medlemsstaterna underlätta inrättandet av finansieringsmekanismer eller använda befintliga sådana för åtgärder för att förbättra energieffektiviteten i syfte att maximera fördelarna med flerdubbla finansieringsflöden.
…
4.   Medlemsstaterna får inrätta en nationell energieffektivitetsfond. Syftet med denna fond ska vara att ge stöd till nationella energieffektivitetsinitiativ.
…
6.   Medlemsstaterna får föreskriva att kvotpliktiga parter kan fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 7.1 genom att årligen till den nationella energieffektivitetsfonden betala ett belopp som motsvarar de investeringar som krävs för att uppfylla dessa skyldigheter.
…”
Spansk rätt.
8
I ingressen till lag 18/2014, som syftar till att införliva direktiv 2012/27, anges följande:
”Syftet med denna lag är att inrätta ett kvotpliktsystem för energieffektivitet i linje med unionens riktlinjer. …
… [A]rtikel 20 i [direktiv 2012/27] ger medlemsstaterna möjlighet att, till stöd för nationella energieffektivitetsinitiativ, skapa en nationell energieffektivitetsfond, till vilken de företag som enligt artikel 7 är kvotpliktiga ska betala ett belopp som motsvarar de investeringar som krävs för att uppfylla sina skyldigheter avseende energieffektivitet. …
Även om [direktiv 2012/27] anger att de kvotpliktiga parterna kan vara energihandlare eller energidistributörer, är det endast energihandlare som anses vara kvotpliktiga parter av vilka unionen kräver energibesparingar, eftersom energidistributörer, i Spanien, inte ägnar sig åt försäljning (tvärtemot vad som är fallet i andra medlemsstater), utan ägnar sig åt den reglerade verksamheten att förvalta respektive energinätverk).
Transportsektorn ingår bland de kvotpliktiga parterna på grund av dess stora betydelse i den slutliga efterfrågan på energi och den stora energibesparingspotentialen inom denna sektor. När det gäller olja och flytande propangas ansågs det inte heller lämpligt att ålägga nätoperatörerna skyldigheter utan i stället lägga dessa skyldigheter på de företag som i praktiken sköter försäljningen av dessa produkter till slutkonsumenterna, och särskilt, med hänsyn till spridningen av den slutliga försäljningen av dessa produkter, leverantörer av olja och flytande propangas i grossistledet.
…
… För att så tidigt som möjligt kunna vidta energieffektivitetsåtgärder till så låg kostnad som möjligt är det nödvändigt att förfoga över tillräckliga finansiella medel i den nationella energieffektivitetsfonden, som gör det möjligt att vidta omfattande åtgärder. Ett så snabbt införande som möjligt av kvotpliktsystemet, som hjälper fonden att få tillgång till dessa medel, ligger helt i linje med allmänintresset. Bland de alternativ som övervägdes, för att få till stånd tidiga åtgärder för omfattande energibesparingar, ansågs inrättandet av ett kvotpliktsystem med skyldighet att bidra till en nationell energieffektivitetsfond vara det som gör det möjligt att så snart som möjligt genomföra energieffektivetsåtgärder som leder till tidiga energibesparingar för att följa syftet med [direktiv 2012/27] på ett så effektivt sätt som möjligt ur ekonomisk synvinkel.
…”
9
I artikel 69 i lagen föreskrivs följande:
”1.   Ett nationellt kvotpliktsystem för energieffektivitet ska skapas, enligt vilket gas- och elhandlare, leverantörer av olja och flytande propangas i grossistledet (nedan kallade de kvotpliktiga parterna) åläggs en årlig kvot för energibesparingar på nationell nivå (nedan kallad energisparkraven).
Energisparkraven som därigenom uppstår motsvarar, tillsammans, under systemets hela giltighetstid, det mål som ålagts [Konungariket Spanien] genom artikel 7 i [direktiv 2012/27], med avdrag för de besparingar som kommer från de alternativa åtgärder som avses i artikel 7.9 i nämnda direktiv.
2.   Varaktigheten av det nationella kvotpliktsystemet för energieffektivitet omfattar en period från och med ikraftträdandet av denna lag den 4 juli 2014 till och med den 31 december 2020.
3.   För att kontrollera framstegen när det gäller att uppnå det mål som ålagts [Konungariket Spanien] är det möjligt att genomföra en översyn av systemet för perioden från den 1 januari 2017 till den 31 december 2020.”
10
I artikel 70.1 i lagen föreskrivs följande:
”Det årliga energisparmålet, procentsatserna för fördelning mellan de kvotpliktiga parterna och de kvoter eller energisparkrav som därav följer och motsvarande finansiella skyldigheter ska fastställas årligen genom ett dekret från ministeriet för näringsliv, energi och turism, i samförstånd med regeringens finansutskott och efter föregående yttrande från institutet för energidiversifiering och energibesparingar.
Det mål för årlig energibesparing som därvid fastställs ska delas upp proportionerligt mellan de kvotpliktiga parterna. Vad gäller gas- och elhandlare ska uppdelningen vara kopplad till deras slutliga försäljning av energi till slutkonsumenter på nationell nivå. Vad gäller leverantörer av olja och flytande propangas i grossistledet ska uppdelningen vara kopplad till deras slutliga energiförsäljning på nationell nivå för senare distribution till detaljister och slutkonsumenterna, uttryckt i gigawattimmar (GWh), under det andra året före den årliga pliktperioden.
…”
11
I artikel 71 i samma lag, med rubriken ”Fullgörande av skyldigheter och energieffektivitetscertifikat”, föreskrivs följande:
”1.   För att uppfylla de årliga energisparkraven ska de kvotpliktiga parterna, till den nationella energieffektivitetsfond som avses i följande artikel, betala ett årligt finansiellt bidrag som motsvarar förhållandet mellan deras årliga energisparkrav och den ekonomiska motsvarighet som bestämts därför.
…
2.   Alternativt kan ett system för validering av uppnående av energibesparingar, som motsvarar dem som uppnås genom att de skyldigheter som införts genom systemet uppfylls, upprättas på ett sätt som den spanska regeringen bestämmer genom förordning. Detta system bygger på att det inges utbytbara energieffektivitetscertifikat … som upprättas på grundval av genomförande av energieffektivitetsåtgärder som definieras i en katalog, i enlighet med de krav och villkor som anges i denna katalog, vars administration åligger institutet för energidiversifiering och energiekonomi.
…”
12
Artikel 72 i lag 18/2014 har följande lydelse:
”1.   En nationell energieffektivitetsfond, som inte utgör en juridisk person, ska skapas i syfte att finansiera nationella energieffektivitetsinitiativ enligt artikel 20 i [direktiv 2012/27].
2.   Den nationella energieffektivitetsfonden ska användas för att finansiera system för ekonomiskt och finansiellt stöd, tekniskt bistånd, bistånd till utbildning, till information eller till andra åtgärder för att öka energieffektiviteten i olika sektorer för att bidra till uppnåendet av det nationella målet för energibesparingar som fastställts genom det nationella kvotpliktsystemet för energieffektivitet som föreskrivs i artikel 7 i det direktivet.
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
13
Saras Energía är ett spanskt företag som är verksamt inom energisektorn. Bolaget har vid Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) väckt talan mot dekret IET/289/2015. Genom detta dekret åläggs bland annat detta bolag att betala avgifter till den nationella energieffektivitetsfonden för år 2015.
14
Saras Energía har gjort gällande att dekretet strider mot direktiv 2012/27, eftersom bolaget enligt dekretet måste uppfylla sina skyldigheter vad avser energibesparingar genom att betala ett årligt bidrag till den nationella energieffektivitetsfonden, utan att ge bolaget möjlighet att, som en alternativ lösning, vidta effektiva energibesparande åtgärder, och eftersom denna skyldighet att betala bidrag endast åläggs företag som säljer energi i detaljistledet, men inte energidistributörer.
15
Den hänskjutande domstolen anser att den centrala frågan i det nationella målet är huruvida artikel 71 i lag nr 18/2014 är förenlig med direktiv 2012/27, i den del det i denna artikel föreskrivs att det ska betalas ett årligt finansiellt bidrag till den nationella energieffektivitetsfonden som huvudsaklig metod för att uppfylla skyldigheten att spara energi. I denna artikel preciseras att fonden inrättats i enlighet med artikel 20.4 i direktiv 2012/27, och att fondens syfte är att finansiera nationella energieffektivitetsinitiativ.
16
Enligt den hänskjutande domstolen föreskrivs i artikel 71.2 i lag 18/2014, som ”alternativ”, en möjlighet för den spanska regeringen att införa ett system för validering av vilka energibesparingar som uppnåtts, i enlighet med artikel 7.1 i direktiv 2012/27. Den hänskjutande domstolen har preciserat att något sådant system, vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna, inte hade inrättats av den spanska lagstiftaren.
17
Det framgår av direktiv 2012/27, och särskilt av dess artikel 7, att de kvotpliktiga parterna åtminstone måste ha möjlighet att uppfylla energisparmålen på ett effektivt och direkt sätt, det vill säga genom specifika åtgärder som gör det möjligt för slutanvändaren att minska sin energikonsumtion.
18
Dessutom måste det, enligt den hänskjutande domstolen, avgöras huruvida det årliga bidraget till den nationella energieffektivitetsfonden kan utgöra en ”alternativ” åtgärd, i den mening som avses i artikel 7.9 i direktiv 2012/27. Den har uttryckt tvivel i detta avseende och påpekat, för det första, att möjligheten för medlemsstaterna att inrätta en nationell energieffektivitetsfond uttryckligen föreskrivs i artikel 20.4 i nämnda direktiv, utan att denna möjlighet betecknas som en ”alternativ” åtgärd, i den mening som avses i artikel 7.9, och att, för det andra, lag 18/2014 inte hänvisar till sistnämnda bestämmelse som grund för fondens inrättande, och att, för det tredje, de alternativa åtgärder som anges i artikel 7.9 i direktiv 2012/27 framstår som rättsakter som har som direkt effekt att minska energiförbrukningen, medan den fond som föreskrivs i artikel 20.4 i detta direktiv och i artikel 72 i lag 18/2014 har som ett mer allmänt mål att ”ge stöd till nationella energieffektivitetsinitiativ”.
19
Den hänskjutande domstolen vill därför få veta huruvida direktiv 2012/27 ska anses ha införlivats korrekt genom en nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i det nationella målet, som dels, såsom huvudsaklig metod för att uppfylla förpliktelser avseende energieffektivitet, inrättar ett system med årliga finansiella bidrag till den nationella energieffektivitetsfonden, dels inrättar den mekanism som föreskrivs i artikel 7.1 i direktivet, som en alternativ mekanism som kan användas på ett godtyckligt sätt av lagstiftaren.
20
Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att lag 18/2014 som ”kvotpliktiga parter”, i den mening som avses i artikel 7.1 och 7.4 i direktiv 2012/27, enbart utpekar gas- och elhandlare samt leverantörer av olja och flytande propangas i grossistledet, medan artikel 7.4, i dess spanska version, hänvisar till energidistributörer ”och” företag som säljer energi i detaljistledet. Dessutom anges i denna lag ingen motivering varför den nationella lagstiftaren infört ett sådant undantag. Den hänskjutande domstolen vill således få klarhet i huruvida ett sådant angivande av de kvotpliktiga parterna är förenligt med direktiv 2012/27.
21
Mot denna bakgrund beslutade Tribunal Supremo (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och att ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Är en sådan lagstiftning i en medlemsstat i vilken det föreskrivs ett nationellt kvotpliktsystem för energieffektivitet som i första hand fullgörs genom att ett årligt ekonomiskt bidrag betalas till en nationell energieffektivitetsfond som inrättats i enlighet med artikel 20.4 i direktivet, förenlig med artikel 7.1 och 7.9 i [direktiv 2012/27]?
2)
Är en sådan nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs en möjlighet att uppfylla energisparkraven genom att styrka de besparingar som har uppnåtts som ett alternativ till att bidra ekonomiskt till en nationell energieffektivitetsfond, förenlig med artiklarna 7.1 och 20.6 i [direktiv 2012/27]?
3)
För det fall fråga 2 ska besvaras jakande, är föreskrivandet av en sådan alternativ möjlighet att uppfylla energisparkraven förenligt med artiklarna 7.1 och 20.6 i [direktiv 2012/27], när en sådan möjlighet endast föreligger om regeringen efter eget skön väljer att utfärda tillämpningsföreskrifter rörande detta?
Är ett sådant föreskrivande förenligt med nämnda artiklar i [direktiv 2012/27] om regeringen inte utfärdar tillämpningsföreskrifter rörande denna alternativa möjlighet?
4)
Är ett nationellt system, i vilket endast gas- och elhandlare samt leverantörer av olja och flytande propangas i grossistledet, men inte gas- och eldistributörer samt företag som säljer olja och flytande propangas i detaljistledet, åläggs energisparkrav, förenligt med artikel 7.1 och 7.4 i [direktiv 2012/27]?
5)
För det fall fråga 4 ska besvaras jakande, är den omständigheten att gas- och elhandlare samt leverantörer av olja och flytande propangas i grossistledet åläggs energisparkrav, utan att skälen till att gas- och eldistributörer samt företag som säljer olja och flytande propangas i detaljistledet inte åläggs sådana krav anges, förenlig med artikel 7.1 och 7.4 i [direktiv 2012/27]?”
Den första, den andra och den tredje frågan
22
Genom de tre första frågorna, som ska prövas tillsammans, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artiklarna 7.1, 7.9, 20.4 och 20.6 i direktiv 2012/27 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som, såsom främsta metod för uppfyllande av skyldigheter avseende energieffektivitet, föreskriver att ett årligt ekonomiskt bidrag ska betalas till en nationell energieffektivitetsfond, utan att föreskriva en möjlighet för de kvotpliktiga parterna att uppfylla energisparmålen på ett effektivt och direkt sätt i stället för att betala nämnda bidrag.
23
Det framgår av beslutet om hänskjutande att direktiv 2012/27 införlivats med spansk rätt genom lag nr 18/2014, med tillämpning av vilken dekret IET/289/2015 fastställt skyldigheter att bidra till den nationella energieffektivitetsfonden för år 2015 och i synnerhet det bidrag som Saras Energía ålagts att betala. Enligt den hänskjutande domstolen föreskrivs i denna lag, såsom främsta metod för uppfyllande av skyldigheter avseende energieffektivitet, i den mening som avses i artikel 7.1 i direktiv 2012/27, en mekanism som ålägger de kvotpliktiga parterna att till den nationella energieffektivitetsfonden betala ett årligt bidrag med ett belopp som motsvarar de investeringar som krävs för att uppfylla sina skyldigheter enligt denna bestämmelse. Det är endast som ”alternativ” som det i denna lag föreskrivs att den spanska regeringen, genom förordning, kan inrätta ett system för validering av mängden energibesparingar som uppnåtts, baserat på energieffektivitetscertifikat. Den hänskjutande domstolen har angett att det alternativa systemet inte hade genomförts vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, trots att detta system, enligt den hänskjutande domstolen, borde ha utgjort den främsta åtgärden för att uppfylla skyldigheterna avseende energieffektivitet enligt artikel 7.1 i direktiv 2012/27.
24
Såsom framgår både av direktiv 2012/27 och, i synnerhet, av skäl 20 i samma direktiv, var unionslagstiftarens avsikt att lämna medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i hur de uppfyller de energisparmål som anges i artikel 1.1 i direktivet (se, analogt, dom av den 26 september 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, punkt 61). Syftet med direktivet är nämligen att på unionsnivå fastställa allmänna principer, som utgör en ram för att minska energiförbrukningen, samtidigt som medlemsstaterna kan välja medel för att genomföra detta. Av artikel 1.1 i direktiv 2012/27 framgår att direktivets enda syfte är att fastställa en gemensam ram för åtgärder för främjande av energieffektivitet inom unionen för att säkerställa att unionens överordnade mål om energieffektivitet på 20 procent för år 2020 uppnås och för att därefter bana väg för ytterligare förbättringar av energieffektiviteten.
25
Medlemsstaterna är således, enligt direktiv 2012/27, skyldiga att införa kvotpliktsystem för energieffektivitet för att säkerställa energibesparingar i slutanvändarledet, i enlighet med målen i detta direktiv.
26
Inrättandet av en nationell energieffektivitetsfond, enligt artikel 20.4 i direktiv 2012/27, ingår bland de åtgärder som möjliggör energibesparingar.
27
Det framgår emellertid av en jämförelse av artikel 7.1–7.4 i direktiv 2012/27 med artikel 20.6 i samma direktiv att en mekanism som inrättats av en medlemsstat, för att omfattas av tillämpningsområdet för artikel 7.1 i samma direktiv, måste avse skyldigheter avseende energibesparingar som de berörda företagen själva kan åstadkomma hos slutanvändarna. Detta tillämpningsområde framgår bland annat av frasen ”[m]ängden energibesparingar som krävs för att fullgöra skyldigheten ska uppnås av de kvotpliktiga parterna bland slutanvändarna”, i artikel 7.4, vilken preciserar vad som föreskrivs i artikel 7.1.
28
Dessutom, och vilket påpekats av generaladvokaten i punkterna 31–34 i hennes förslag till avgörande, ingår en skyldighet att betala årliga bidrag, såsom den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, som berövar de utpekade företagen möjligheten att fritt välja mellan att betala ett sådant finansiellt bidrag och att göra faktiska och direkta energibesparingar, inte bland de alternativ som beskrivs i artikel 20.6 i direktiv 2012/27. Såsom framgår av frasen ”kvotpliktiga parter kan fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 7.1 genom att årligen till [en nationell energieffektivitetsfond] betala ett belopp …” i nämnda artikel 20.6, rör denna bestämmelse de mekanismer genom vilka en medlemsstat ger de angivna företagen en valmöjlighet. En sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen ålägger emellertid företagen att betala ett årligt bidrag till fonden, utan möjlighet att fullgöra sina skyldigheter på annat sätt.
29
Såsom generaladvokaten har angett i punkt 35 i sitt förslag till avgörande är således den omtvistade skyldigheten att betala bidrag, utan en alternativ lösning, endast förenlig med direktiv 2012/27 om den kan anses som en alternativ policyåtgärd, i den mening som avses i artikel 7.9 i direktivet.
30
Artikel 7.9 i direktiv 2012/27 tillåter härvid uttryckligen att medlemsstaterna, ”[s]om ett alternativ till att inrätta ett kvotpliktsystem för energieffektivitet”, vidtar andra policyåtgärder för att uppnå målet att åstadkomma energibesparingar hos slutförbrukarna. I artikel 2 led 18 i direktiv 2012/27 definieras en policyåtgärd som medlemsstaterna kan anta som reglering, finansieringsinstrument, finanspolitiskt instrument, frivilligt instrument eller informationsinstrument som formellt inrättats och genomförts i en medlemsstat i syfte att skapa ramar, krav eller incitament för marknadsaktörer att tillhandahålla och köpa energitjänster och vidta andra åtgärder för att förbättra energieffektiviteten.
31
I artikel 7.9 i direktiv 2012/27 anges även en icke uttömmande förteckning över policyåtgärder som medlemsstaterna kan vidta, i förekommande fall kombinerade med varandra. Dessa åtgärder kan bland annat bestå i energiskatter, finansiella mekanismer och finansiella instrument som uppmuntrar till energisparande, regleringar eller frivilliga avtal som leder till användning av energieffektiv teknik, normer och standarder som syftar till att förbättra energieffektiviteten hos produkter och tjänster, energimärkningssystem eller utbildningsprogram.
32
När det gäller frågan huruvida en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet är förenlig med denna bestämmelse, ska det erinras om att det framgår bland annat av artikel 72.1 och 72.2 i lag nr 18/2014 att den nationella energieffektivitetsfond som är aktuell i det nationella målet syftar till att finansiera nationella energieffektivitetsinitiativ. Den aktuella lagstiftningen rör finansiering av ekonomiska och finansiella stödmekanismer, tekniskt bistånd, utbildning och information eller andra åtgärder för att öka energieffektiviteten, i syfte att bidra till uppnåendet av de mål som eftersträvas med EU:s lagstiftning och spansk rätt på detta område. Såsom framgår av beslutet om hänskjutande används de årliga bidragen till den nationella energieffektivitetsfonden till att främja åtgärder som syftar till att förbättra energibesparingar.
33
Det kan därför anses att det årliga bidraget till den i det nationella målet aktuella fonden omfattas av tillämpningsområdet för artikel 7.9 andra stycket led b i direktiv 2012/27, eftersom detta bidrag utgör ett finansieringsinstrument som leder till användning av energieffektiv teknik vilket minskar den slutliga energianvändningen.
34
Härav följer att även om obligatoriska bidrag till den nationella energieffektivitetsfonden inte utgör ett kvotpliktsystem, i den mening som avses i artikel 7.1 i direktiv 2012/27, jämförd med artikel 20.6 i samma direktiv, ingår det emellertid bland de medel som uppräknas i nämnda direktiv för att uppnå energibesparingar hos slutförbrukarna. Den omständigheten att denna typ av åtgärder i artikel 7.9 i direktivet endast anges som ”alternativ”, beror helt enkelt på att medlemsstaterna ges en valmöjlighet.
35
Eftersom medlemsstaterna förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på området, kan förverkligandet av de mål som eftersträvas med direktiv 2012/27 inte uppnås annat än om varje medlemsstat har möjlighet att välja det system som bäst passar dess särskilda förhållanden, utifrån ett urval av olika typer av system, och detta med hänsyn till nationella särdrag, såsom framgår av skäl 20 i direktivet. (se, analogt, dom av den 26 september 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, punkterna 62 och 70).
36
I detta avseende ankommer det på den hänskjutande domstolen att, såsom framgår av artikel 7.9 i direktiv 2012/27, kontrollera att den nationella lagstiftningen uppfyller de energisparmål hos den slutliga användaren som ska uppnås senast i slutet av år 2020, i en omfattning som motsvarar effekten av ett kvotpliktsystem för energieffektivitet enligt artikel 7.1 i detta direktiv och som uppfyller de krav som anges i artikel 7.10 och 7.11 i samma direktiv.
37
Följaktligen ska de tre första frågorna besvaras enligt följande. Artiklarna 7 och 20 i direktiv 2012/27 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som, såsom främsta metod för uppfyllande av skyldigheter avseende energieffektivitet, föreskriver att ett årligt ekonomiskt bidrag ska betalas till en nationell energieffektivitetsfond, om dels denna lagstiftning garanterar uppnåendet av energisbesparingar i en omfattning som motsvarar effekten av det kvotpliktsystem som kan införas med stöd av artikel 7.1 i detta direktiv, dels de krav som anges i artikel 7.10 och 7.11 i samma direktiv är uppfyllda. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida så är fallet.
Den fjärde och den femte frågan
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning
38
Konungariket Spanien har vid förhandlingen gjort gällande att den fjärde och den femte frågan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom de inte rör oljesektorn. Målet vid den nationella domstolen rör endast oljeprodukter. De företag i andra branscher som nämns i tolkningsfrågorna, nämligen gas, flytande propangas och elektricitet, har endast deltagit i det nationella förfarandet i egenskap av intervenienter till stöd för Saras Energía. Dessa företag kan således inte utvidga föremålet för tvisten till att omfatta andra sektorer än oljeprodukter.
39
Det är i detta avseende tillräckligt att påpeka att det varken framgår av lydelsen av de hänskjutna frågorna eller av deras motivering att dessa endast skulle avse företagen inom oljesektorn och inte företag inom andra sektorer såsom gas, flytande propangas eller elektricitet.
40
Den fjärde frågan ska därför förstås som att den rör huruvida det är förenligt med artikel 7.1 och 7.4 i direktiv 2012/27 att införa ett kvotpliktsystem för vissa företag inom energisektorn men inte för andra företag inom denna sektor.
41
Den femte frågan ska förstås som att den avser huruvida medlemsstaten är skyldig att ange skälen för valet av företag som utses som kvotpliktiga parter, i den mening som avses i direktiv 2012/27, med hjälp av objektiva och icke-diskriminerande kriterier.
42
Härav följer att den fjärde och den femte tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
43
Genom den fjärde och den femte frågan, som ska prövas tillsammans, önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artikel 7.1 och 7.4 i direktiv 2012/27 ska tolkas så, att dessa bestämmelser utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den i det nationella målet, som dels endast inför krav på energieffektivitet för vissa energiföretag, vilka utsetts som kvotpliktiga parter, dels inte uttryckligen anger skälen till varför dessa företag utsetts som kvotpliktiga parter.
44
I detta avseende bör det noteras att i artikel 7.4 i direktiv 2012/27 föreskrivs att varje medlemsstat, med avseende på tillämpningen av artikel 7.1 i samma direktiv, på grundval av objektiva och icke‑diskriminerande kriterier, ska utse kvotpliktiga parter bland energidistributörer ”och/eller” företag som säljer energi i detaljistledet.
45
Tolkningen av artikel 7.4 i direktivet är också av värde för att bedöma huruvida en medlemsstat, i samband med tillämpningen av ett finansiellt instrument som omfattas av punkt 9 i denna artikel, på ett lämpligt sätt har utsett de företag som är skyldiga att bidra till detta instrument. En sådan åtgärd antas nämligen som ett ”alternativ” till att inrätta en sådan mekanism som avses i artikel 7.1, och den ska åtföljas av motsvarande garantier. Den ordning som föreskrivs i artikel 7.4 i direktiv 2012/27 för att utse kvotpliktiga parter ska också anses ha följts om dessa parter utses med hjälp av en annan mekanism än den som avses i artikel 7.1.
46
Den omständigheten att lydelsen av artikel 7.4 i direktiv 2012/27 i den spanska språkversionen inte innehåller uttrycket ”och/eller”, utan endast den samordnande konjunktionen ”och”, påverkar inte denna slutsats, eftersom det, såsom även generaladvokaten har påpekat i punkt 64 i sitt förslag till avgörande, framgår av systematiken i bestämmelsen att medlemsstaterna faktiskt måste kunna välja om de som kvotpliktiga parter vill utse energidistributörer eller företag som säljer energi i detaljistledet och att därmed från kategorin kvotpliktiga parter utesluta vissa marknadsaktörer inom energisektorn.
47
Den spanska språkversionen av artikel 7.4 i direktiv 2012/27 föreskriver nämligen, i likhet med de andra språkversionerna av denna bestämmelse, att medlemsstaterna får välja ut kvotpliktiga företag bland energidistributörer och företag som säljer energi i detaljistledet.
48
Dessutom bör det noteras att det i artikel 7.1 första stycket i nämnda direktiv, i dess spanska språkversion, föreskrivs att företag kan tillhöra kategorin energidistributörer ”och/eller” företag som säljer energi i detaljistledet.
49
I definitionen av kvotpliktig part, såsom den anges i artikel 2 led 14 i direktiv 2012/27, används dessutom endast konjunktionen ”eller”, och detta även i den spanska språkversionen av denna bestämmelse.
50
Av detta följer, för det första, att det står medlemsstaterna fritt att såsom förpliktade parter endast utse vissa marknadsaktörer, med uteslutande av andra, och detta oavsett vilken grund som anges för åtgärden för att genomföra det kvotpliktsystem som i praktiken valts genom den nationella lagstiftningen.
51
För det andra framgår det av artikel 7.4 i direktiv 2012/27 att denna bestämmelse, med avseende på tillämpningen av artikel 7.1 första stycket i samma direktiv, kräver att de kvotpliktiga parterna utses på grundval av objektiva och icke-diskriminerande kriterier.
52
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 79 i sitt förslag till avgörande måste den berörda medlemsstaten uttryckligen ange nämnda objektiva och icke-diskriminerande kriterier.
53
Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida valet av förpliktade företag, i samband med Konungariket Spaniens genomförande av ett obligatoriskt årligt bidrag till en nationell energieffektivitetsfond, såsom det som är i fråga i det nationella målet, verkligen vilar på uttryckligen angivna objektiva och icke-diskriminerande kriterier.
54
Det ankommer därvid på den hänskjutande domstolen att beakta den nationella marknadens sammansättning och kännetecken samt situationen för aktörerna på denna marknad, såsom anges i skäl 20 i direktiv 2012/27.
55
Av det ovan anförda följer att den fjärde och den femte frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 7 i direktiv 2012/27 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den i det nationella målet, som endast inför krav på energieffektivitet för vissa energiföretag, om valet att utse dessa företag till kvotpliktiga parter verkligen vilar på uttryckligen angivna objektiva och icke‑diskriminerande kriterier. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida så är fallet.
Rättegångskostnader
56
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1)
Artiklarna 7 och 20 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som, såsom främsta metod för uppfyllande av skyldigheter avseende energieffektivitet, föreskriver att ett årligt ekonomiskt bidrag ska betalas till en nationell energieffektivitetsfond, om dels denna lagstiftning garanterar uppnåendet av energisbesparingar i en omfattning som motsvarar effekten av det kvotpliktsystem som kan införas med stöd av artikel 7.1 i detta direktiv, dels de krav som anges i artikel 7.10 och 7.11 i samma direktiv är uppfyllda. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida så är fallet.
2)
Artikel 7 i direktiv 2012/27 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den i det nationella målet, som endast inför krav på energieffektivitet för vissa energiföretag, om valet att utse dessa företag till kvotpliktiga parter verkligen vilar på uttryckligen angivna objektiva och icke-diskriminerande kriterier. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida så är fallet.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: spanska.