Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
D. SPIELMANN
van 13 november 2025
(1)
Zaak C‑666/24
Strafprocedure
tegen
EGB,
EGC,
GTA,
SPG,
QCR,
ACB,
JRS,
RJDL,
FJG,
XBLL,
DBA,
CBE,
in tegenwoordigheid van:
Ministerio Fiscal,
Associació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes,
Asociación de Víctimas del Terrorismo,
Asociación Dignidad y Justicia,
AEGC,
AUGC,
Partido político VOX
[verzoek van de Audiencia Nacional (nationale centrale rechterlijke instantie, Spanje) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Justitiële samenwerking in strafzaken – Terrorismebestrijding – Catalaanse onafhankelijkheidsbeweging – Verenigbaarheid met het Unierecht van organieke wet 1/2024 inzake amnestie ten behoeve van de normalisering van de institutionele, politieke en sociale situatie in Catalonië – Richtlijn (EU)
2017/541 – Opheffing van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van personen die worden vervolgd voor terroristische misdrijven die niet tot ernstige schendingen van de mensenrechten hebben geleid – Begrip ‚ernstige schendingen van de mensenrechten’ – Internationaal humanitair recht – Rechtszekerheid – Beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen – Artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Voorrang van het Unierecht ”
Inhoud
Inleiding
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Handvest
Richtlijn 2017/541
Spaans recht
Wetboek van strafrecht
LOA
Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
Analyse
Eerste, tweede, derde, vijfde en zesde vraag
Algemeen Unierechtelijk kader en de rol van amnestie
Inhoud van richtlijn 2017/541 en stilzwijgen met betrekking tot amnestie
Rechtsgrondslag van richtlijn 2017/541: artikel 83 VWEU en de impact ervan
Internationale normen en rechtspraak van het EHRM met betrekking tot amnestie
Beoordeling van de verenigbaarheid van de LOA met richtlijn 2017/541 in het licht van de geanalyseerde elementen
Vierde vraag
Eerste onderdeel: uitsluitingsclausule op basis van ernstige schendingen van de mensenrechten
Tweede onderdeel: werkingssfeer van artikel 1 LOA en de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van gewettigd vertrouwen
Achtste vraag
Zevende vraag
Negende vraag
Conclusie
Inleiding
1.        „Alle wederzijdse haat moet worden begraven in het verleden, behalve die tegen de Dertig, de Tien, de Elf en de magistraten van Piraeus,
maar ook de haat tegen hen zal gaan liggen als zij zich verantwoorden voor hun daden.”(2) Aldus verwoordt Aristoteles in de Atheense grondwet de uitdrukkelijke wens tot politieke verzoening die zij aan zij ging met het herstel van de democratie in Athene, na de tirannie van de Dertig, in 403 v.Chr. Deze amnestie(3) had een grote draagwijdte op institutioneel vlak. Om de civiele vrede te herstellen, hebben de herstelde democraten voor alle daden die onder het oligarchische regime waren begaan, een algehele amnestie afgekondigd, behalve voor sommige politieke leiders (de Dertig, de Tien, de Elf en de bestuurders van Piraeus). Deze laatsten konden niettemin voor amnestie in aanmerking komen als zij bereid waren zich aan de verantwoordingsprocedure (euthynai) te onderwerpen.
2.        Deze amnestie bracht een situatie voor het voetlicht die in die tijd al de juridische problematiek weerspiegelde die ook bij de huidige amnestieverlening actueel is.(4) Zij belicht het mechanisme van de vergetelheid dat het zowel op individueel als op collectief niveau mogelijk maakt dat wonden helen en iedereen verder kan gaan. Het gaat om een vrijwillig vergeten, een institutionele weigering om wrok te blijven koesteren, bedoeld als middel tot sociale verzoening.(5) De essentiële vraag blijft echter: hoe kunnen de vereisten van vrede en gerechtigheid met elkaar worden verzoend?(6) Met andere woorden, zijn er grenzen aan het streven naar sociale eendracht wanneer ook de gerechtigheid haar eigen eisen stelt?(7) Het voorbeeld van Athene laat zien dat een van de mogelijke opties is om amnestie te koppelen aan een toetsing vooraf. Hoewel deze amnestie algemeen was, gold zij voor de voormalige leiders alleen op voorwaarde dat zij verantwoording aflegden (euthynai), waardoor burgerlijke verzoening en individuele verantwoordelijkheid met elkaar werden verzoend. Bijna tweeënhalf millennium nadat in Athene, in 403 v.Chr., na afloop van de tirannie van de Dertig, amnestie was verleend, wordt het amnestievraagstuk nog steeds gekleurd door de ethische en zuiver juridische dilemma’s die het zoeken naar een evenwicht tussen de eis van gerechtigheid en de noodzaak van verzoening opwerpt, ook in het kader van amnestieën die in de moderne tijd worden verleend, ongeacht het tijdperk of de politieke context.
3.        Bovendien biedt de pijnlijke naoorlogse periode en de bonte reeks amnestiewetten uit die tijd een illustratie van de verschillende gevallen die zich kunnen voordoen. Laat ik beginnen met het sprekende voorbeeld van het bloedbad van Oradour-sur-Glane, een oorlogsmisdaad die met name door de gedwongen rekruten uit de Elzas werd gepleegd.(8) Ik noem verder de misdaden en strafbare feiten die tijdens het oorlogsconflict zijn gepleegd door collaborateurs, de acties van het verzet, maar ook de misdaden die in de nasleep van het oorlogsconflict zijn gepleegd tijdens de zogenaamde „wilde zuivering”.(9)
4.        Als laatste wil ik nog de amnestiewetten vermelden die in verband met de misdaden in Algerije zijn afgekondigd.(10) Het moge duidelijk zijn dat de traditionele aanpak, die (te veel?) op verzoening was gericht, tegenwoordig niet meer zou stroken met de mensenrechten, althans wanneer het gaat om misdaden van bijzonder ernstige aard.(11)
5.        Het is deze problematiek die in casu centraal staat. Op 10 juni 2024 heeft de Cortes Generales (Spaans Parlement) Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña aangenomen (organieke wet 1/2024 inzake amnestie ten behoeve van de normalisering van de institutionele, politieke en sociale situatie in Catalonië; hierna: „LOA”).(12) De materiële en temporele werkingssfeer van de LOA strekt zich uit tot handelingen die aanleiding geven tot strafrechtelijke, bestuursrechtelijke of boekhoudkundige aansprakelijkheid en die zijn verricht in het kader van het referendum over de onafhankelijkheid van Catalonië en tot handelingen die zijn verricht in het kader van het Catalaanse onafhankelijkheidsproces.
6.        Het valt niet te loochenen dat de LOA een fundamenteel en fel debat heeft aangezwengeld binnen de politieke klasse, de instellingen, de rechterlijke macht, de academische wereld en meer in het algemeen in de Spaanse samenleving.
7.        Uit juridisch oogpunt is het vraagstuk van de rechtmatigheid van de LOA onlangs aan het Tribunal Constitucional (grondwettelijk hof, Spanje) voorgelegd in het kader van een grondwettigheidsberoep. Met uitzondering van twee bepalingen heeft deze rechter deze wet in zijn vonnis van 26 juni 2025(13) in overeenstemming verklaard met de Constitución española (Spaanse grondwet; hierna „grondwet”)(14).
8.        In de onderhavige zaak dient het Hof zich uit te spreken over de verenigbaarheid van de LOA, die betrekking heeft op met terrorisme samenhangende strafbare feiten, met het primaire recht, het afgeleide recht en de algemene beginselen van het Unierecht. Meer concreet is het verzoek om een prejudiciële beslissing van de Audiencia Nacional (nationale centrale rechterlijke instantie, Spanje) ingediend in het kader van een strafprocedure tegen twaalf personen die worden vervolgd voor feiten die in de context van de Catalaanse onafhankelijkheidsbeweging worden aangemerkt als terroristische misdrijven.(15) Dit verzoek betreft ten eerste de uitlegging van richtlijn (EU) 2017/541 inzake terrorismebestrĳding(16), ten tweede de uitlegging van artikel 20, lid 2, VWEU, artikel 21, lid 1, VWEU en artikel 4, leden 2 en 3, VEU, ten derde de uitlegging van de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en ten vierde de uitlegging van de beginselen van gewettigd vertrouwen, rechtszekerheid en de voorrang van het Unierecht.
9.        Aldus werpt deze zaak een nog niet eerder beantwoorde en uiterst belangrijke vraag op: van welke omvang en intensiteit dient de toetsing door het Hof te zijn wanneer een nationale amnestiewet de doeltreffendheid kan ondermijnen van een richtlijn die een minimaal harmonisatieniveau voor terrorismebestrijding vaststelt en voorts de leidende beginselen kan aantasten die uit het primaire Unierecht voortvloeien?
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Handvest
10.      Artikel 20 van het Handvest bepaalt dat „[e]enieder [...] gelijk [is] voor de wet.”
11.      Artikel 21 van het Handvest luidt als volgt:
„1.      Iedere discriminatie, met name op grond van geslacht, ras, kleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuiging, politieke of andere denkbeelden, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, een handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid, is verboden.
2.      Binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd de bijzondere bepalingen ervan, is iedere discriminatie op grond van nationaliteit verboden.”
Richtlijn 2017/541
12.      De overwegingen 2, 8, 34, 35 en 39 van richtlijn 2017/541 luiden als volgt:
„(2)      Terroristische daden vormen een van de ernstigste schendingen van de universele waarden van menselijke waardigheid, vrijheid, gelijkheid en solidariteit, en van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden waarop de Unie is gegrondvest. Ook vormen zij een van de ernstigste aantastingen van de democratie en de rechtsstaat, beginselen die de lidstaten gemeen hebben en waarop de Unie is gebaseerd.
[...]
(8)      Deze richtlijn behelst een exhaustieve lijst van een aantal ernstige misdrijven, zoals aanslagen op het leven van een persoon die worden aangemerkt als opzettelijke handelingen die als terroristische misdrijven kunnen worden gekwalificeerd, indien en voor zover zij worden gepleegd met een specifiek terroristisch oogmerk, met name het ernstig vrees aanjagen van de bevolking, het op onrechtmatige wijze dwingen van een overheid of een internationale organisatie tot het verrichten of het zich onthouden van een handeling, of het ernstig ontwrichten of vernietigen van de politieke, constitutionele, economische of sociale basisstructuren van een land of een internationale organisatie. Dreigen om dergelijke opzettelijke handelingen te plegen, dient eveneens te worden beschouwd als zijnde een terroristisch misdrijf, indien op basis van objectieve omstandigheden is vastgesteld dat een dergelijke dreiging een dergelijk terroristisch oogmerk heeft. Handelingen waarvan het oogmerk erin bestaat bijvoorbeeld een overheid te dwingen tot het verrichten of het zich onthouden van een handeling, maar die niet in de exhaustieve lijst van ernstige misdrijven zijn opgenomen, worden daarentegen niet beschouwd als terroristische misdrijven uit hoofde van deze richtlijn.
[...]
(34)      Daar de doelstellingen van deze richtlijn niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de behoefte aan voor de hele Unie geharmoniseerde regels beter door de Unie kunnen worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 [VEU] neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken.
(35)      Deze richtlijn respecteert de in artikel 2 VEU erkende beginselen, eerbiedigt de grondrechten en de fundamentele vrijheden en neemt de met name in het Handvest erkende beginselen in acht, waaronder die welke zijn neergelegd in de titels II, III, V en VI daarvan, [...]. De onderhavige richtlijn dient overeenkomstig die rechten en beginselen te worden toegepast, waarbij tevens rekening wordt gehouden met het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden[(17)], het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten[(18)] en andere mensenrechtenverplichtingen uit hoofde van het internationaal recht.
[...]
(39)      De uitvoering van de uit hoofde van deze richtlijn aangenomen strafrechtelijke maatregelen dient evenredig te zijn aan de aard en de omstandigheden van het misdrijf, rekening houdend met de legitieme doelen die worden nagestreefd en de noodzaak daarvan in een democratische samenleving, waarbij elke vorm van willekeur, racisme of discriminatie moet worden uitgesloten.”
13.      Artikel 1  van deze richtlijn, met
het opschrift „Onderwerp”, bepaalt:
„Bij deze richtlijn worden minimumvoorschriften vastgesteld betreffende de definitie van misdrijven en sancties op het gebied van terroristische misdrijven, misdrijven in verband met een terroristische groepering en misdrijven in verband met terroristische activiteiten, alsmede maatregelen voor de bescherming en ondersteuning van en bijstand aan terrorismeslachtoffers.”
14.      Artikel 2 van deze richtlijn, met het opschrift „Definities”, bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
3)      ‚terroristische groepering’: een sinds enige tijd bestaande, gestructureerde groepering van meer dan twee personen die in gemeen overleg handelen om terroristische misdrijven te plegen; met ‚gestructureerde groepering’ wordt gedoeld op een groepering die niet toevallig tot stand is gekomen met het oog op het onverwijld plegen van een misdrijf, en waarvan de leden niet per se formeel afgebakende taken hebben en waarbij niet noodzakelijk sprake is van continuïteit in de samenstelling of van een ontwikkelde structuur.”
15.      Artikel 3 van richtlijn 2017/541, met het opschrift „Terroristische misdrijven”, is als volgt geformuleerd:
„1.      De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de volgende opzettelijke handelingen, die overeenkomstig het nationale recht als misdrijven zijn gekwalificeerd en die door de aard of context ervan een land of een internationale organisatie ernstig kunnen schaden, worden aangemerkt als terroristische misdrijven indien zij worden gepleegd met een van de in lid 2 bedoelde oogmerken:
[...]
d)      het veroorzaken van grootschalige vernieling van een publiek of overheidsgebouw of installatie, een vervoersysteem, een infrastructuurvoorziening, met inbegrip van een informaticasysteem, een vast platform op het continentaal plat, een openbare plaats of niet voor het publiek toegankelijk terrein, waardoor mensenlevens in gevaar kunnen worden gebracht of grote economische schade kan worden aangericht;
[...]
f)      het vervaardigen, bezitten, verwerven, vervoeren, leveren of gebruiken van explosieven of wapens, met inbegrip van chemische, biologische, radiologische of kernwapens, alsmede het verrichten van onderzoek naar en het ontwikkelen van chemische, biologische, radiologische of kernwapens;
[...]
2.      De oogmerken als bedoeld in lid 1 zijn:
a)      een bevolking ernstig vrees aanjagen;
b)      een overheid of internationale organisatie op onrechtmatige wijze dwingen een handeling te verrichten of na te laten;
c)      de politieke, constitutionele, economische of sociale basisstructuren van een land of een internationale organisatie ernstig ontwrichten of vernietigen.”
16.      Artikel 4 van deze richtlijn, met het opschrift „Misdrijven in verband met een terroristische groepering”, bepaalt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de volgende handelingen, indien er sprake is van opzet, strafbaar worden gesteld:
a)      het leiden van een terroristische groepering;
b)      het deelnemen aan de activiteiten van een terroristische groepering, onder meer door het verstrekken van gegevens of materiële middelen aan de groepering of het in enigerlei vorm financieren van de activiteiten ervan, in de wetenschap dat daarmee wordt bijgedragen aan de criminele activiteiten van de terroristische groepering.”
17.      Artikel 13 van richtlijn 2017/541, met
het opschrift „Verband met terroristische misdrijven”, bepaalt:
„Voor de strafbaarstelling van misdrijven als bedoeld in artikel 4 of titel III is het niet noodzakelijk dat een terroristisch misdrijf daadwerkelijk is gepleegd, noch is het noodzakelijk, voor zover het de in de artikelen 5 tot en met 10 en artikel 12 bedoelde misdrijven betreft, dat een verband wordt gelegd met een ander in deze richtlijn omschreven specifiek misdrijf.”
18.      Artikel 14 van deze richtlijn, met het opschrift „Medeplichtigheid, uitlokking en poging”, bepaalt in lid 3:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat poging tot het plegen van een van de in de artikelen 3, 6, 7, artikel 9, lid 1, artikel 9, lid 2, onder a), en de artikelen 11 en 12 bedoelde misdrijven, met uitzondering van het in artikel 3, lid 1, onder f), bedoelde bezit en het in artikel 3, lid 1, onder j), bedoelde misdrijf, strafbaar is.”
19.      Artikel 15 van deze richtlijn, met het opschrift „Straffen voor natuurlijke personen”, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in de artikelen 3 tot en met 12 en artikel 14 bedoelde misdrijven bestraft kunnen worden met doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties die kunnen leiden tot overlevering of uitlevering.”
Spaans recht
20.      In Spanje is richtlijn 2017/541 omgezet bij Ley Orgánica 1/2019 por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para trasponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional (organieke wet 1/2019 tot wijziging van organieke wet 10/1995 van 23 november houdende het wetboek van strafrecht, ter omzetting van de richtlijnen van de Europese Unie op het gebied van financiën en terrorisme en ter regeling van bepaalde internationale kwesties; hierna: „organieke wet 1/2019”) van 20 februari 2019(19), die op 13 maart 2019 in werking is getreden.
21.      Van de bepalingen waarop de prejudiciële verwijzing betrekking heeft, zijn alleen artikel 572 en artikel 573, lid 1, van Ley Orgánica 10/1995 del Código Penal (organieke wet 10/1995 houdende het wetboek van strafrecht; hierna: „wetboek van strafrecht”) van 23 november 1995, bij organieke wet 1/2019 gewijzigd.(20)
Wetboek van strafrecht
22.      Artikel 16 van het wetboek van strafrecht bepaalt in lid 1:
„Er is sprake van een poging tot een strafbaar feit wanneer het voornemen van de dader zich door een begin van uitvoering heeft geopenbaard door middel van externe handelingen en hij alle of een deel van de handelingen uitvoert die objectief gezien tot het beoogde resultaat zouden moeten leiden, maar het resultaat uitblijft wegens omstandigheden die onafhankelijk zijn van de wil van de dader.”
23.      Artikel 62 van het wetboek van strafrecht luidt als volgt:
„Een poging tot een strafbaar feit wordt bestraft met een straf die een of twee graden lager is dan de straf die bij wet is vastgesteld voor het voltooide strafbaar feit voor zover dit, gelet op het door de poging veroorzaakte gevaar en de mate van voltooiing van het strafbaar feit, passend wordt geacht.”
24.      Artikel 346 van het wetboek van strafrecht bepaalt:
„1.      Zij die door het veroorzaken van explosies of het gebruik van andere middelen met een soortgelijke vernietigende kracht de vernieling veroorzaken van luchthavens, havens, stations, gebouwen, openbare gebouwen, opslagplaatsen die ontvlambare of explosieve stoffen bevatten, communicatiemiddelen, middelen voor openbaar vervoer, of het zinken of stranden van een schip, een overstroming, de ontploffing van een mijn of een industriële installatie, het lichten van de rails van een spoorweg, het opzettelijk veranderen van de signalen die in dienst van de spoorweg gebruikt worden voor de veiligheid van vervoermiddelen, het opblazen van een brug, het vernielen van een openbare weg, het beschadigen van oliepijpleidingen, het ernstig verstoren van enige vorm of middel van communicatie, het verstoren of onderbreken van de toevoer van water, elektriciteit, koolwaterstof of andere essentiële natuurlijke hulpbronnen, worden gestraft met een gevangenisstraf van tien tot twintig jaar, wanneer de verwoesting noodzakelijkerwijs een gevaar voor het leven of de integriteit van personen met zich meebrengt.
2.      Als dit gevaar zich niet voordoet, worden
zij gestraft met een gevangenisstraf van vier tot acht jaar.
3.      Indien de gevaarzetting gepaard gaat met een inbreuk op het leven, de lichamelijke integriteit of de gezondheid van personen, worden de feiten afzonderlijk bestraft met de straf die overeenkomt met het gepleegde strafbaar feit.”
25.      Artikel 571 van het wetboek van strafrecht bepaalt:
„Als terroristische organisaties of groeperingen in de zin van dit wetboek worden beschouwd de groeperingen die de kenmerken vertonen als omschreven in artikel 570 bis, lid 1, tweede alinea, respectievelijk artikel 570 ter, lid 1, tweede alinea, en die het plegen van een van de in de volgende afdeling omschreven strafbare feiten tot doel of tot voorwerp hebben.”
26.      Artikel 572 van het wetboek van strafrecht bepaalt:
„1.      Het aanmoedigen, oprichten, organiseren of leiden van een terroristische organisatie of groepering wordt bestraft met een gevangenisstraf van acht tot vijftien jaar en een absoluut ambtsverbod voor de duur van de straf.
2.      De actieve deelname of het lidmaatschap van de organisatie of groepering wordt bestraft met een gevangenisstraf van zes tot twaalf jaar en een absoluut ambtsverbod voor de duur van de straf.”
27.      Artikel 573 van het wetboek van strafrecht luidt als volgt:
„1.      Als terroristisch misdrijf wordt aangemerkt het plegen van ernstige strafbare feiten die gericht zijn tegen het leven of de lichamelijke integriteit, de vrijheid, de morele integriteit, de seksuele vrijheid en ‑onschendbaarheid, goederen, natuurlijke hulpbronnen, het milieu en de volksgezondheid of die een risico op rampen met zich brengen, brandstichting, valsheid in geschrifte, aanslagen tegen de Kroon, aanslagen en het bezit van, de handel in en de opslag van wapens, munitie of explosieven als bedoeld in dit wetboek, en het kapen van een luchtvaartuig, vaartuig of ander vervoermiddel voor personen‑ of goederenvervoer, indien zij worden gepleegd met een van de volgende oogmerken:
1)      Het ondermijnen van de grondwettelijke orde, het uitschakelen of ernstig ontwrichten van de werking van de politieke instellingen of de economische of sociale structuren van de staat, of het dwingen van de overheid om een handeling te verrichten of na te laten.
2)      Het op ernstige wijze verstoren van de openbare orde.
3)      Het op ernstige wijze ontwrichten van de werking van een internationale organisatie.
4)      Het uitlokken van een staat van terreur onder de bevolking of een deel daarvan.
2.      Als terroristisch misdrijf worden eveneens aangemerkt de strafbare feiten op informaticagebied als omschreven in de artikelen 197 bis en 197 ter en 264 tot en met 264 quater, indien zij worden gepleegd met een van de in het vorige lid bedoelde oogmerken.
3.      Als terroristisch misdrijf worden eveneens aangemerkt de overige in dit hoofdstuk omschreven strafbare feiten.”
28.      Artikel 573 bis van het wetboek van strafrecht bepaalt:
„1.      Op de in lid 1 van het vorige artikel bedoelde terroristische misdrijven staan de volgende straffen:
[...]
3)      een gevangenisstraf van vijftien tot twintig jaar, indien zij leiden tot een miskraam als bedoeld in artikel 144, indien zij letsel toebrengen in de zin van de artikelen 149, 150, 157 of 158, indien zij tot ontvoering van een persoon leiden of tot verwoesting of brandstichting in de zin van respectievelijk de artikelen 346 en 351.”
29.      Artikel 574 van het wetboek van strafrecht bepaalt in lid 1:
„De
opslag van wapens of munitie, het bezit of de opslag van explosieve, ontvlambare, brandgevaarlijke of verstikkende stoffen of apparaten of onderdelen daarvan, alsmede het vervaardigen, verhandelen, vervoeren of leveren daarvan, in welke vorm dan ook, alsmede het louter plaatsen of gebruiken van dergelijke stoffen of daartoe geëigende middelen of apparaten wordt bestraft met een gevangenisstraf van acht tot vijftien jaar indien de feiten zijn gepleegd met een van de in artikel 573, lid 1, genoemde oogmerken.”
LOA
30.      In de preambule van de LOA wordt onder meer het volgende overwogen:
„I
(eerste alinea)
Amnestie wordt gezien als een rechtsfiguur waarmee kan worden afgeweken van de toepassing van rechtsregels die onverkort van kracht zijn, wanneer de handelingen die als strafbaar feit zijn aangemerkt of gekwalificeerd of die anderszins tot aansprakelijkheid leiden, zich in een specifieke context hebben voorgedaan.
[...]
V [achtste, negende en dertiende alinea]
De wet is evenredig omdat er een concrete lijst is opgesteld van handelingen die als strafbare feiten worden aangemerkt of gekwalificeerd en van gedragingen waarvoor amnestie wordt verleend en omdat deze noodzakelijkerwijs verband moeten houden met handelingen die in een door de wet bepaalde periode zijn verricht. Op deze manier wordt een algemene en onnauwkeurige formulering vermeden en wordt voorkomen dat amnestie wordt verleend voor andere soorten handelingen die niet rechtstreeks samenhangen met het onafhankelijkheidsproces en de gevolgen daarvan, want de aan deze maatregel ten grondslag liggende motivering biedt geen enkele ruimte om daarvoor kwijtschelding van straf te verlenen.
Dit alles sluit aan bij het beginsel dat de straf in verhouding moet staan tot het strafbaar feit en bij de doelstelling van de regeling, die samenhangt met de uit artikel 9 van de grondwet voortvloeiende verplichting tot optimalisering, die gericht is tot alle overheidsinstanties, maar in het bijzonder tot de wetgever.
[...]
Concluderend beoogt deze wet rechtszekerheid te scheppen, de eerbiediging van het legaliteitsbeginsel te verzekeren en een rechtskader te scheppen voor de onpartijdige bescherming van de grondrechten, rekening houdend met de aanbevelingen van de [Europese Commissie voor Democratie door Recht(21)], die in haar advies van 2013[(22)] heeft benadrukt dat het van belang is om bij de verlening van amnestie een duidelijk onderscheid te maken tussen de wetgevende macht en de rechterlijke macht door de rechterlijke onafhankelijkheid en de democratische beginselen
te waarborgen.
VI [vierde, achtste en negende alinea]
Overeenkomstig de overwegingen van de commissie van Venetië van de Raad van Europa in het advies dat zij op 11 maart 2013 tijdens haar 94e voltallige vergadering heeft uitgebracht, achten wij deze benadering – die overigens van abstracte aard is, aangezien zij in geen enkel geval een beoordeling impliceert van de vraag of er sprake is van feiten die onder een van deze uitzonderingen kunnen vallen – onontbeerlijk. Het is dan ook aan de wetgevende macht om de criteria voor amnestie te bepalen en aan de rechterlijke macht om de concrete personen te identificeren die binnen de door de wetgever afgebakende werkingssfeer vallen.
[...]
Een voorbeeld [van het hierboven genoemde evenwicht tussen amnestie enerzijds en eerbiediging van de mensenrechten en inachtneming van de door Spanje aangegane internationale verplichtingen anderzijds] is de verwijzing naar de feiten in artikel 3 van richtlijn [2017/541] of artikel 3 [EVRM] – dat foltering en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen verbiedt –, die een absolute ondergrens vormen. Er dient echter voor ogen te worden gehouden dat niet elke vernederende handeling onder deze bepaling valt, aangezien de handeling niet alleen onrechtmatig moet zijn maar ook een minimale mate van ernst moet bereiken. Zo kan volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens[(23)] een handeling doorgaans uitsluitend als vernederend in de zin van artikel 3 [EVRM] worden aangemerkt voor zover het toegebrachte lichamelijke letsel of het door het slachtoffer ondervonden leed van een zekere intensiteit is, in elk geval zodanig dat het iemands morele of lichamelijke weerstand kan breken. Gekozen is voor een restrictief stelsel van uitzonderingen op de toepassing van deze wet, omdat bepaalde gedragingen tot verwarring met andere strafbare feiten zouden kunnen leiden, zoals bijvoorbeeld in het geval van sommige handelingen die zijn opgenomen in hoofdstuk VII van titel XXII van boek II van het wetboek van strafrecht.
Overeenkomstig de richtsnoeren van de commissie van Venetië zijn de handelingen die voor amnestie in aanmerking komen nauwkeurig en op gedetailleerde wijze omschreven, teneinde de rechtszekerheid en gelijkheid voor de wet te waarborgen. [...]”
31.      Artikel 1  van de LOA, met
het opschrift „Objectieve werkingssfeer”, luidt als volgt:
„1.      Amnestie wordt verleend voor de volgende handelingen die aanleiding geven tot strafrechtelijke, bestuursrechtelijke of boekhoudkundige aansprakelijkheid en die zijn verricht in het kader van de op 9 november 2014 en 1 oktober 2017 in Catalonië gehouden referenda of in het kader van de voorbereiding of de gevolgen daarvan, mits zij hebben plaatsgevonden tussen 1 november 2011 en 13 november 2023. Amnestie wordt voorts verleend voor de volgende handelingen die tussen deze tijdstippen zijn verricht in het kader van het zogenaamde Catalaanse onafhankelijkheidsproces, ook wanneer zij geen verband houden met de hiervoor genoemde referenda of na die referenda zijn verricht:
a)      handelingen die zijn verricht met het oogmerk om de afscheiding of de onafhankelijkheid van Catalonië op te eisen, te bevorderen of te bewerkstelligen, alsook handelingen die tot de verwezenlijking van deze doelstellingen hebben bijgedragen.
[...]
b)      handelingen die zijn verricht door personen die daartoe niet bevoegd waren, met de bedoeling om de organisatie van de referenda van 9 november 2014 en 1 oktober 2017 in Catalonië aan te kondigen, te bevorderen of te bewerkstelligen, terwijl de aankondiging of organisatie daarvan onrechtmatig is verklaard, alsmede de handelingen die tot de verwezenlijking daarvan hebben bijgedragen.
[...]
c)      daden van ongehoorzaamheid, van welke aard dan ook, verstoring van de openbare orde, aanvallen tegen het gezag, zijn vertegenwoordigers en ambtenaren of daden van verzet die zijn gepleegd met het oogmerk om de organisatie van de onder b) van dit artikel bedoelde referenda of de gevolgen daarvan mogelijk te maken, alsmede alle andere handelingen die als strafbare feiten zijn gekwalificeerd en met hetzelfde oogmerk zijn verricht.
[...]
d)      daden van ongehoorzaamheid, van welke aard dan ook, verstoring van de openbare orde, aanvallen tegen het gezag, zijn vertegenwoordigers en ambtenaren, daden van verzet of andere inbreuken op de openbare orde en vrede die zijn gepleegd ter ondersteuning van de in de voorgaande letters omschreven doelstellingen of van de personen die zijn aangeklaagd of veroordeeld voor het plegen van een van de in dit artikel genoemde strafbare feiten.
e)      handelingen die zijn verricht tijdens politieacties die tot doel hadden om de in dit artikel bedoelde handelingen die aanleiding geven tot strafrechtelijke of bestuursrechtelijke aansprakelijkheid, te belemmeren of te verhinderen.
f)      handelingen die zijn verricht ter bevordering, verwezenlijking of vergemakkelijking van een van de handelingen die aanleiding geven tot strafrechtelijke, bestuursrechtelijke of boekhoudkundige aansprakelijkheid als bedoeld in de voorgaande leden van dit artikel, benevens alle andere handelingen die inherent zijn aan dergelijke handelingen.
2.      Voor handelingen die aanleiding geven tot strafrechtelijke, bestuursrechtelijke of boekhoudkundige aansprakelijkheid, wordt amnestie verleend ingevolge lid 1 van dit artikel, ongeacht de mate waarin de uitvoering van deze handelingen is voltooid, met inbegrip van voorbereidende handelingen, en ongeacht de hoedanigheid van de betrokken persoon van dader of medeplichtige.
3.      Handelingen waarvan de uitvoering is aangevangen vóór 1 november 2011, vallen uitsluitend binnen de werkingssfeer van deze wet indien de uitvoering na die datum is voltooid.
Handelingen waarvan de uitvoering is aangevangen vóór 13 november 2023, vallen eveneens binnen de werkingssfeer van deze wet, ook indien de uitvoering na die datum is voltooid.
4.      De aanwending van overheidsgelden voor de onder a) en b) genoemde doeleinden wordt niet als verrijking beschouwd wanneer dit, los van de verenigbaarheid ervan met de rechtsorde, niet bedoeld was voor persoonlijk financieel gewin.”
32.      Artikel 2 van de LOA, met het opschrift „Uitsluitingen”, bepaalt:
„Voor de volgende handelingen kan in geen geval amnestie als bedoeld in artikel 1 worden verleend:
a)      opzettelijk tegen personen verrichte handelingen die de dood, een miskraam of letsel aan de foetus, het verlies (van het gebruik) van een orgaan of ledemaat, het verlies (van het gebruik) van een zintuig, impotentie, onvruchtbaarheid of een ernstige misvorming tot gevolg hebben.
b)      handelingen die krachtens artikel 3 [EVRM] als foltering of als onmenselijke of vernederende behandelingen worden gekwalificeerd, met uitzondering van behandelingen die niet van dermate ernstige aard zijn dat zij een persoon kunnen kleineren of vernederen of zijn menselijke waardigheid kunnen aantasten of op zodanige wijze angst, pijn of minderwaardigheid kunnen veroorzaken dat zijn morele en fysieke weerstand erdoor wordt gebroken.
c)      handelingen die op grond van hun doelstelling als terrorisme kunnen worden gekwalificeerd overeenkomstig richtlijn [2017/541] en die tevens opzettelijk ernstige schendingen van de mensenrechten hebben veroorzaakt, in het bijzonder die welke worden bedoeld in de artikelen 2 en 3 [EVRM] en in het internationaal humanitair recht.
d)      handelingen die als strafbare feiten worden gekwalificeerd en waarvan de uitvoering racistische, antisemitische of anti-Roma motieven aan het licht brengt of andere vormen van discriminatie die verband houden met de godsdienst of overtuiging van het slachtoffer, zijn etnische afkomst of ras, zijn geslacht, leeftijd, seksuele of gender-oriëntatie of ‑identiteit, of die terug te voeren zijn tot gender, armoede of sociale uitsluiting, ziekte of handicap, ongeacht of deze condities en omstandigheden daadwerkelijk van toepassing waren op het slachtoffer.
e)      handelingen die als strafbare feiten worden gekwalificeerd en die de financiële belangen van de Europese Unie schaden;
f)      handelingen die worden gekwalificeerd als het strafbaar feit van verraad, aantasting van de vrede of de onafhankelijkheid van de staat en die verband houden met de nationale verdediging als bedoeld in titel XXIII van boek II van het wetboek van strafrecht, mits daadwerkelijk sprake is geweest van een dreiging met en het gebruik van geweld tegen de territoriale integriteit of de politieke onafhankelijkheid van Spanje volgens de definities van het Handvest van de Verenigde Naties of resolutie 2625 (XXV) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties van 24 oktober 1970 houdende goedkeuring van de verklaring over de beginselen van het internationaal recht betreffende vriendschappelijke betrekkingen en samenwerking tussen staten overeenkomstig het Handvest van de Verenigde Naties.
g)      handelingen die worden gekwalificeerd als strafbare feiten tegen de internationale gemeenschap als bedoeld in titel XXIV van boek II van het wetboek van strafrecht.”
33.      Artikel 4 van de LOA, met het opschrift „Gevolgen voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid”, is als volgt geformuleerd:
„Onverminderd het bepaalde in artikel 163 van de grondwet en artikel 267 [VWEU], geldt na de inwerkingtreding van deze wet het volgende:
a)      Het gerechtelijk orgaan dat in een zaak is aangezocht, gelast de onmiddellijke invrijheidsstelling van de personen aan wie amnestie is verleend en die zich in de gevangenis bevinden, ongeacht of er sprake is van voorlopige hechtenis dan wel een gevangenisstraf.
Het gerechtelijk orgaan dat in een zaak is aangezocht, gelast tevens de onmiddellijke opheffing van alle conservatoire maatregelen van persoonlijke of zakelijke aard die eventueel zijn gelast op grond van (het nalaten van) handelingen die binnen de objectieve werkingssfeer van deze wet vallen, met als enige uitzondering de civielrechtelijke maatregelen als bedoeld in artikel 8, lid 2.
b)      Het gerechtelijk orgaan dat in een zaak is aangezocht, schort de opsporings‑ en arrestatiebevelen op die zijn uitgevaardigd tegen de personen waarop de onderhavige wet betrekking heeft, evenals de nationale, Europese en internationale aanhoudingsbevelen.
c)      Opschorting van de strafvervolging, ongeacht de reden ervan, staat niet in de weg aan de opheffing van conservatoire maatregelen die eventueel vóór de inwerkingtreding van deze wet zijn gelast en die tot ontzegging van de uitoefening van de fundamentele rechten en openbare vrijheden leiden.
d)      Het gerechtelijk orgaan dat in een zaak is aangezocht, beëindigt de tenuitvoerlegging van alle vrijheidsstraffen, ontzeggingen van rechten en geldboeten die als hoofd‑ of bijkomende straf zijn opgelegd en die hun oorsprong vinden in (het nalaten van) handelingen waarvoor amnestie is verleend.
e)      Gevangenisstraffen die geheel of gedeeltelijk zijn uitgezeten, kunnen in andere strafzaken niet in mindering worden gebracht wanneer amnestie is verleend voor de feiten die ten grondslag liggen aan de uitgezeten straf. Dit geldt ook voor perioden van voorlopige hechtenis die als gevolg van de inwerkingtreding van deze wet niet door een veroordeling zijn gevolgd.
f)      De vermelding in het strafregister als gevolg van de veroordeling voor het misdrijf waarvoor amnestie is verleend, wordt geschrapt.”
34.      Artikel 9 van de LOA, met het opschrift „Bevoegdheid tot verlening van amnestie”, bepaalt:
„1.      Amnestie voor als misdrijf gekwalificeerde delicten wordt verleend door de in artikel 11 van deze wet bedoelde rechterlijke instanties, ambtshalve of op verzoek van een partij of het openbaar ministerie, en in elk geval na het Ministerio Fiscal [(openbaar ministerie, Spanje)] en partijen te hebben gehoord.
2.      Amnestie voor gedragingen die als bestuursrechtelijk verzuim worden aangemerkt of die tot aansprakelijkheid op het gebied van overheidsgelden leiden, wordt verleend door de instanties die bevoegd zijn om de in verband met deze gedragingen te voeren procedures in te leiden, te behandelen of af te wikkelen, al naargelang de stand ervan, na de betrokkene te hebben gehoord.
3.      Van amnestie voor een concrete handeling die aanleiding geeft tot strafrechtelijke, bestuursrechtelijke of boekhoudkundige aansprakelijkheid kan uitsluitend sprake zijn wanneer een dergelijke amnestie is verleend bij een definitieve beslissing van het bevoegde orgaan met inachtneming van het bepaalde in deze wet.”
35.      Artikel 10 van de LOA, met het opschrift „Spoedeisende voorrangsbehandeling”, bepaalt:
„Het verlenen van amnestie in een zaak behoort tot de bevoegdheid van de bij deze wet aangewezen gerechtelijke of bestuursrechtelijke organen of auditinstanties die met voorrang en de vereiste spoed de relevante beslissingen overeenkomstig deze wet nemen, ongeacht de stand van de bestuursrechtelijke of gerechtelijke procedure of van de procedure inzake overheidsgelden.
De beslissingen worden genomen binnen een termijn van uiterlijk twee maanden, onverminderd nadien ingestelde beroepen, die geen schorsende werking hebben.”
36.      Artikel 11, van de LOA, met het opschrift „Procedure in strafzaken”, bepaalt in lid 1:
„De gerechtelijke organen verlenen amnestie in elk stadium van de strafprocedure.”
Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
37.      Het openbaar ministerie heeft overeenkomstig artikel 650 van de Ley de Enjuiciamiento Criminal (wetboek van strafvordering), goedgekeurd bij koninklijk besluit van 14 september 1882(24) een voorlopige tenlastelegging bij de Juzgado Central de Instrucción nr. 6 de la Audiencia Nacional (onderzoeksrechter van de nationale centrale rechterlijke instantie, Spanje) uitgebracht waarbij strafvervolging is ingesteld tegen twaalf personen tegen wie een onderzoek was ingesteld.(25) Het openbaar ministerie verwijt deze twaalf verdachten onder meer dat zij het strafbaar feit van lidmaatschap van een terroristische organisatie hebben gepleegd.(26) Bovendien houdt het openbaar ministerie acht personen hiervan ook verantwoordelijk voor het met een terroristisch oogmerk in bezit hebben, opslaan en vervaardigen van explosieve en ontvlambare stoffen of apparaten of onderdelen daarvan, en voor een strafbare poging tot vernieling van terroristische aard.(27)
38.      Voorts hebben een aantal Spaanse verenigingen(28) en de politieke partij VOX krachtens artikel 125 van de grondwet een actio popularis uitgeoefend in het kader van de strafprocedure die het openbaar ministerie had ingeleid tegen dezelfde personen als die op wie het onderzoek betrekking heeft. Daarbij hebben zij deze personen beschuldigd van dezelfde strafbare feiten als door het openbaar ministerie ten laste was gelegd, met dien verstande dat zij verzoeken dat hogere straffen worden opgelegd dan die welke het openbaar ministerie
eist.
39.      Meer in het bijzonder blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de verdachten zowel in de tenlastelegging van het openbaar ministerie als in de aanklacht van de volksaanklager wordt verweten deel te hebben uitgemaakt van het Comité de Defensa de la República (comité voor de verdediging van de republiek, Spanje; hierna: „CDR”) en van de Equipo de Respuesta Táctica (tactisch reactieteam; hierna: „ERT”).
40.      Volgens het openbaar ministerie hebben de CDR’s in Catalonië talrijke acties en activiteiten georganiseerd, waarvan sommige strafbaar waren, in het kader van een geplande en georganiseerde strategie om de grondwettelijke orde omver te werpen. Deze strategie zou zich vertalen in de weigering om gebruik te maken van de wettelijke middelen die de rechtsstaat biedt om politieke en sociale eisen tot uiting te brengen, en in een rechtstreekse oproep tot ongehoorzaamheid en tot het plegen van acties die bedoeld zijn om massale onrust te veroorzaken. Het doel zou zijn geweest om de staat voor een voldongen feit te stellen door de controle over het grondgebied over te nemen en strategische, economische en voorzieningssectoren aan te vallen.
41.      De ERT wordt in de tenlastelegging geschetst als een cel die bestaat uit beklaagden die tot verschillende CDR’s behoren en wordt gekenmerkt door een hoge mate van radicaliteit.
De leden zouden een extreem activisme delen dat de onafhankelijkheid van Catalonië wil bewerkstelligen door geweld „in zijn sterkste uitingsvorm” aan te wenden om de instellingen ertoe te dwingen de afscheiding van Catalonië van de rest van Spanje de facto te erkennen. Zij zouden hebben deelgenomen aan enkele van de meest gewelddadige acties die aan het CDR worden toegeschreven, waarbij met name gevoelige infrastructuur het doelwit was en in sommige gevallen ook de leden van de veiligheidstroepen en ‑diensten van de staat. De volksaanklacht preciseert dat de ERT ook aanslagen zou hebben gepleegd op belangrijke openbare instellingen, zoals de bezetting van gemeentehuizen en de voorgenomen bezetting van het Catalaanse parlement.
42.      Uit de tenlastelegging blijkt verder nog dat de verdachten, als leden van de ERT, zouden hebben bijgedragen tot de oprichting en ontwikkeling van centra ter coördinatie van de acties van de CDR’s, overeenkomstig de opdracht die zij daartoe zouden hebben gekregen van een Catalaanse entiteit genaamd Centro Nacional de Inteligencia (Nationaal Inlichtingencentrum, Spanje). Deze opdracht zou hebben bestaan uit het leveren van de benodigde logistieke infrastructuur om een actie uit te voeren om het Catalaanse parlement te bezetten en in handen te houden, rekening houdend met de technische en personele capaciteiten van de groep. Zij worden ervan beschuldigd een parallelle terroristische organisatie, van clandestiene en structurele aard, te hebben opgericht die tot doel had om gewelddadige acties tegen of aanslagen op bepaalde doelwitten te plegen met behulp van explosieven of brandbare stoffen die in twee clandestiene laboratoria in twee particuliere woningen waren vervaardigd.
43.      Na afronding van de onderzoeksfase is de zaak voorgelegd aan de verwijzende rechter, die belast is met de tussenfase en de mondelinge behandeling.
44.      Op 11 juni 2024 is de LOA in werking getreden. De verwijzende rechter koestert twijfel omtrent de toepassing van deze wet op het onderhavige geval, met name wat betreft het opnemen in de werkingssfeer van de amnestie
van handelingen die volgens richtlijn 2017/541 als terroristische handelingen kunnen worden aangemerkt.
45.      Op 27 juni 2024 heeft de verwijzende rechter een zitting gehouden die was gewijd aan het onderzoek van de opgeworpen amnestie-exceptie, waarover een beslissing moest worden genomen voordat de zaak ten gronde kon worden behandeld. De verdachten hebben hun verzoek om amnestie herhaald. Het openbaar ministerie heeft zich achter dit verzoek geschaard, omdat het van oordeel was dat de handelingen die het voorwerp van de procedure vormden, voor amnestie in aanmerking kwamen, aangezien de amnestie was goedgekeurd door de Cortes Generales (Spaans parlement), de ten laste gelegde feiten binnen de materiële en temporele werkingssfeer ervan vielen en de uitsluiting als bedoeld in artikel 2, onder c), van de LOA niet van toepassing was. De volksaanklager heeft zich tegen de toepassing van de LOA verzet op grond dat deze wet onder meer in strijd zou zijn met de beginselen van gelijke behandeling, doeltreffendheid en rechtszekerheid.
46.      De verwijzende rechter verklaart dat het thans aan hem is om te beslissen of hij de in limine litis opgeworpen exceptie al dan niet honoreert, met andere woorden, of hij de amnestie al dan niet verleent.(29)
47.      In deze omstandigheden heeft de Audiencia Nacional besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
„1)      Moet richtlijn [2017/541] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale wet als [de LOA], die belet dat personen die actief deelnemen aan de activiteiten van een terroristische groepering worden vervolgd en dat, in voorkomend geval, aan hen strafrechtelijke sancties worden opgelegd, waardoor hun strafrechtelijke aansprakelijkheid komt te vervallen?
2)      Moet richtlijn [2017/541], in het bijzonder artikel 13 daarvan, aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale wet als [de LOA], die belet dat personen die actief deelnemen aan de activiteiten van een terroristische groepering worden vervolgd en dat, in voorkomend geval, aan hen strafrechtelijke sancties worden opgelegd, waardoor hun strafrechtelijke aansprakelijkheid komt te vervallen, en die voor strafbaarheid, naast de deelname aan de terroristische groepering, als aanvullend vereiste stelt dat zij daadwerkelijk en opzettelijk ernstige schendingen van de mensenrechten hebben veroorzaakt?
3)      Moet richtlijn [2017/541] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale wet als [de LOA], die met betrekking tot terroristische misdrijven en misdrijven in verband met een terroristische groepering als bedoeld in voornoemde richtlijn een onderscheid maakt naargelang zij al dan niet daadwerkelijk en opzettelijk tot ernstige schendingen van de mensenrechten leiden,
zodat dit onderscheid het mogelijk maakt dat sommige van deze terroristische misdrijven of misdrijven in verband met een terroristische groepering aan strafrechtelijke aansprakelijkheid worden onttrokken?
4)      Moet het rechtszekerheidsbeginsel van het Unierecht, zoals verankerd in de rechtspraak van het [Hof], aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling als [de LOA], die aan de opheffing van strafrechtelijke aansprakelijkheid door middel van de verlening van amnestie aan personen die worden beschuldigd van gedragingen die binnen de werkingssfeer van richtlijn [2017/541] vallen, de voorwaarde verbindt dat deze personen niet opzettelijk ernstige schendingen van de mensenrechten hebben veroorzaakt, in het bijzonder die welke vallen onder de artikelen 2 en 3 [EVRM] en het internationaal humanitair recht, zonder te specificeren welke handelingen dergelijke schendingen opleveren of welke drempel van ernst moet worden overschreden om de verlening van amnestie uit te sluiten? Subsidiair, is een regeling als die van artikel 1 van [de LOA], die vage objectieve en subjectieve criteria formuleert om te bepalen of er al dan niet sprake is van strafrechtelijke aansprakelijkheid, onverenigbaar met de Unierechtelijke beginselen van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid?
5)      Moet richtlijn [2017/541] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale wet als [de LOA], die belet dat personen die met een terroristisch oogmerk explosieven vervaardigen, bezitten, verwerven, vervoeren, leveren of gebruiken, worden vervolgd en dat, in voorkomend geval, aan hen strafrechtelijke sancties worden opgelegd, waardoor hun strafrechtelijke aansprakelijkheid komt te vervallen?
6)      Moet richtlijn [2017/541] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale wet als [de LOA],
die in de weg staat aan de vervolging van en, in voorkomend geval, het opleggen van strafrechtelijke sancties aan personen – waardoor hun strafrechtelijke aansprakelijkheid komt te vervallen – die met een terroristisch oogmerk een begin van uitvoering met betrekking tot gewelddadige acties hebben gemaakt door doelwitten voor grootschalige vernietiging te bepalen die in strijd zouden zijn met de ideologie van de terroristische groepering,
door openbare plaatsen die voor vernietiging in aanmerking komen – in het bijzonder de zetel van het openbaar ministerie, het hoofdkwartier van de veiligheidstroepen en ‑diensten van de staat, de zetel van instellingen van de autonome gemeenschap of de standplaats van politievoertuigen – in de gaten te houden of te fotograferen, met als doel om de uitvoering van het door de terroristische groepering beraamde gewelddadige plan in goede banen te leiden, zodat deze vernietigingen succesvol plaatsvinden?
7)      Moeten het in de rechtspraak van het Hof geformuleerde beginsel van voorrang van het Unierecht en het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling als [de LOA], die personen die worden beschuldigd van gedragingen die binnen de werkingssfeer van richtlijn [2017/541] vallen, vrijstelt van strafrechtelijke aansprakelijkheid door hun amnestie te verlenen?
8)      Moeten de artikelen 20 en 21 van het [Handvest] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling als [de LOA], die personen die in Spanje worden vervolgd voor strafbare gedragingen die binnen de werkingssfeer van richtlijn [2017/541] vallen, vrijstelt van strafrechtelijke aansprakelijkheid door hun amnestie te verlenen op grond van het ideologische doel dat met deze strafbare feiten wordt nagestreefd?
9)      Moeten artikel 4, lid 2, VEU, artikel 20, lid 2, onder a), VWEU en artikel 21, lid 1, VWEU aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling als [de LOA], die personen die voor terrorisme worden vervolgd, vrijstelt van strafrechtelijke aansprakelijkheid door hun amnestie te verlenen op grond dat de daden zijn gepleegd met het doel een deel van het nationale grondgebied van de betrokken lidstaat af te scheiden?”
48.      De vervolgde partijen, het openbaar ministerie, de volksaanklager, de Europese Commissie en de Spaanse regering hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Daarnaast hebben deze partijen mondelinge opmerkingen gemaakt tijdens de openbare terechtzitting van 15 juli 2025.
Analyse
49.      Vooraf moet worden opgemerkt dat de vragen van de verwijzende rechter in twee groepen kunnen worden onderverdeeld. De eerste groep, die het merendeel van de vragen omvat, betreft de verenigbaarheid van de LOA met richtlijn 2017/541. De tweede groep heeft betrekking op de verenigbaarheid van de LOA met sommige algemene beginselen van het Unierecht, zoals de beginselen van rechtszekerheid, gelijkheid voor de wet en voorrang van het Unierecht. Het lijkt dan ook logisch om deze vragen achtereenvolgens te bespreken aan de hand van die indeling en in die volgorde.
Eerste, tweede, derde, vijfde en zesde vraag
50.      Met zijn
eerste, tweede, derde, vijfde en zesde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2017/541 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling als de LOA. Deze wet voorziet in het tenietgaan van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van personen die actief hebben deelgenomen aan de activiteiten van een terroristische groepering of andere handelingen hebben verricht die onder deze richtlijn vallen, waaronder het vervaardigen, in bezit hebben, verwerven, vervoeren, leveren of gebruiken van explosieven voor terroristische doeleinden of de uitvoering van gewelddadige acties die zijn voorbereid door doelwitten vooraf te bepalen, in de gaten te houden of fotografisch in beeld te brengen. De vrijstelling van de strafvervolging wordt echter afhankelijk gesteld van de voorwaarde dat deze handelingen niet opzettelijk en daadwerkelijk ernstige schendingen van de mensenrechten hebben veroorzaakt, zonder dat de exacte aard van de handelingen of de ondergrens die bij het bepalen van de vereiste mate van ernst wordt gehanteerd, wordt verduidelijkt. Deze wettelijke regeling zou terroristische misdrijven dus onderscheiden naargelang de gevolgen ervan en zou het nuttig effect van richtlijn 2017/541 en de verplichting tot vervolging en oplegging van doeltreffende strafrechtelijke sancties kunnen ondermijnen.
51.      Met andere woorden, de vijf voornoemde vragen komen samen in wezen neer op de enkele vraag of de LOA, door amnestie te verlenen voor bepaalde handelingen die binnen de werkingssfeer van richtlijn 2017/541 vallen, het nuttig effect van die richtlijn ondermijnt.(30) Er is hier dus geen sprake van een gebrekkige omzetting van de richtlijn ab initio, maar van een maatregel die nadien is vastgesteld en die volgens de verwijzende rechter de toepassing van de nationale bepalingen waarmee de richtlijn eerder is omgezet, en daarmee de toepassing van de richtlijn zelf, tenietdoet. De centrale vraag is dus of deze amnestiewet, door de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor die handelingen op te heffen, de richtlijn haar volle werking ontneemt.
52.      Om deze complexe vraag te beantwoorden, moeten verschillende parameters in aanmerking worden genomen. In de eerste plaats moet worden verduidelijkt hoe in het Unierecht tegen de maatregel van amnestie wordt aangekeken, dat wil zeggen of het een geharmoniseerde materie is dan wel een materie die tot de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten behoort. Met het oog daarop zal moeten worden onderzocht hoe deze rechtsfiguur wordt opgevat in het Unierecht en met name in de instrumenten op het gebied van de justitiële samenwerking tussen de lidstaten. In dit verband moet te rade worden gegaan bij de rechtspraak van het Hof over amnestie en de gevolgen daarvan voor de verplichting van de lidstaten om de daadwerkelijke uitvoering van het Unierecht te waarborgen.
53.      Na het algemene kader van het Unierecht en de rol die amnestie daarin speelt, te hebben geschetst, moet in de tweede plaats worden gekeken naar de tekst van richtlijn 2017/541 en moet worden onderzocht wat daarin is bepaald omtrent de mogelijkheid om al dan niet amnestie te verlenen en, voor zover die mogelijkheid zou ontbreken, welke relevante conclusies daaruit kunnen worden getrokken, zoals die voortvloeien uit de tekst van deze richtlijn en in het bijzonder de overwegingen ervan.
54.      In de derde plaats moet deze richtlijn worden bezien binnen het rechtskader waarin zij is vastgesteld, te weten artikel 83 VWEU, en moet worden onderzocht in hoeverre deze wettelijke grondslag de verplichting van de lidstaten om situaties van straffeloosheid te voorkomen, verduidelijkt en afbakent.
55.      Aangezien amnestie een mechanisme is dat rechtstreeks raakt aan de nationale soevereiniteit en als zodanig onder de beoordelingsvrijheid van de lidstaten valt, moet in de vierde plaats worden nagegaan in hoeverre de normen die in de rechtspraak van het EHRM zijn geformuleerd, de reikwijdte afbakenen van een amnestie die toelaatbaar is in het licht van de internationale verplichtingen.
56.      Ten vijfde en ten laatste moet worden beoordeeld of al deze elementen de conclusie wettigen dat het nuttig effect van richtlijn 2017/541 in casu door de vaststelling van de LOA is ondermijnd.
Algemeen Unierechtelijk kader en de rol van amnestie
57.      Om te beginnen moet worden vastgesteld dat het Hof in zijn arrest
AB e.a. (Intrekking van een amnestieregeling) heeft geoordeeld dat „[het Unie]recht [...] niet de vaststelling en de intrekking van amnestieregelingen regelt”.(31) Hieruit volgt dat amnestie niet door het Unierecht is geharmoniseerd en tot de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten behoort.
58.      In dat arrest heeft het Hof verduidelijkt hoe het Unierecht kan worden afgestemd op nationale wetgevingshandelingen die de intrekking van amnestie regelen. Het Hof werd onder meer verzocht om zich uit te spreken over de verenigbaarheid met het Unierecht van een nationale regeling die het toezicht door de grondwettelijke rechter beperkte tot de vraag of een wet houdende intrekking van een amnestie verenigbaar was met de nationale grondwet, zonder te hoeven onderzoeken of deze wet verenigbaar was met het Unierecht. Het Hof was van oordeel dat een dergelijke procedure niet tot doel heeft om uitvoering te geven aan het Unierecht, zodat zij niet binnen de werkingssfeer van dit recht en daarmee buiten zijn bevoegdheid valt.(32)
59.      Ofschoon zowel het hoofdgeding als de aan het arrest AB ten grondslag liggende zaak betrekking heeft op een amnestiemaatregel, verschillen beide zaken van elkaar in die zin dat de eerste zaak betrekking heeft op de toepassing van een amnestiewet, terwijl de tweede zaak betrekking had op de intrekking ervan.
60.      Dit neemt niet weg dat de les die uit het arrest AB kan worden getrokken ook hier nog steeds relevant is. De intrekking van een amnestie en de nationale procedure om de verenigbaarheid daarvan met de nationale grondwet te toetsen, vallen namelijk uitsluitend onder het nationale recht, zodat zij in beginsel aan de werkingssfeer van het Unierecht zijn onttrokken. Hoewel de voorwaarden waaronder amnestie wordt verleend of ingetrokken dus een aangelegenheid van de nationale rechtsorde is, staat het aan de Unierechter om, wanneer hij zich over de gevolgen van een dergelijke maatregel voor de toepassing van het afgeleide recht moet uitspreken, de lidstaten een voldoende ruime beoordelingsmarge te laten, met dien verstande dat zij de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen dienen na te leven.
61.      Bovendien wordt amnestie, zoals de Spaanse regering in haar schriftelijke en mondelinge opmerkingen heeft onderstreept, in het Unierecht alom erkend als een maatregel die door de nationale rechtsstelsels kan worden ingevoerd en toegepast, met name in het kader van de justitiële samenwerking. In dit verband biedt artikel 10, lid 1, onder d), van richtlijn 2011/99/EU betreffende het Europees beschermingsbevel(33) de bevoegde autoriteit van de tenuitvoerleggingsstaat de mogelijkheid om de erkenning van een dergelijk bevel te weigeren indien de bescherming voortvloeit uit de tenuitvoerlegging van een sanctie of maatregel waarvoor op grond van het recht van de tenuitvoerleggingsstaat gratie kan worden verleend en die betrekking heeft op een handeling die volgens dat recht onder de bevoegdheid van die staat valt.
62.      Daarnaast bepaalt ook kaderbesluit 2002/584 in artikel 3, lid 1, ervan dat de rechterlijke autoriteit van de uitvoerende lidstaat de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel weigert wanneer het strafbaar feit dat aan het Europees aanhoudingsbevel ten grondslag ligt, in de uitvoerende staat onder een amnestie valt en deze staat krachtens zijn strafwetgeving bevoegd was om dat strafbaar feit te vervolgen. Tot slot bepalen ook andere instrumenten waarin het beginsel van wederzijdse erkenning in het kader van de justitiële samenwerking in strafzaken wordt toegepast dat zowel de beslissingsstaat als de tenuitvoerleggingsstaat amnestie en gratie kan verlenen.(34)
63.      Hieruit volgt dat amnestie in de rechtsorde van de Unie een prerogatief van de lidstaten blijft. Het Unierecht beperkt zich ertoe om in zijn instrumenten op het gebied van justitiële samenwerking het bestaan van amnestie te erkennen en er rekening mee te houden, zonder echter de inhoud of de voorwaarden voor toekenning ervan te harmoniseren.
Inhoud van richtlijn 2017/541 en stilzwijgen met betrekking tot amnestie
64.      In de tweede plaats blijkt uit de tekst van richtlijn 2017/541 dat deze is vastgesteld om tegemoet te komen aan de noodzaak van een onderlinge aanpassing die verder gaat dan bij kaderbesluit 2002/475/JBZ inzake terrorismebestrijding(35) is gerealiseerd.
Deze krachtiger aanpak wordt gerechtvaardigd door de ontwikkeling van terroristische dreigingen en door de wettelijke verplichtingen van de Unie en de lidstaten uit hoofde van het internationaal recht. Gelet op het grensoverschrijdende karakter van terrorisme benadrukt richtlijn 2017/541 expliciet de noodzaak van een gecoördineerde respons en meer samenwerking, zowel binnen elke lidstaat als tussen de lidstaten onderling.(36)
65.      Hoewel richtlijn 2017/541 het versterken van een nauwere en meer doeltreffende samenwerking tussen de lidstaten ter bestrijding van terrorisme als een van haar doelstellingen noemt, bevat zij geen specifieke bepalingen met betrekking tot nationale mechanismen die tot het tenietgaan van de strafrechtelijke aansprakelijkheid leiden, zoals amnestie. Zij laat zich dus niet uit over de bevoegdheid van de lidstaten om dit type rechtsfiguur te reguleren.
66.      Dit stilzwijgen betekent echter nog niet dat er in het geheel geen beperkingen zouden zijn. Die richtlijn preciseert immers dat haar bepalingen moeten worden toegepast met inachtneming van de in artikel 2 VEU erkende beginselen en onder eerbiediging van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten en fundamentele vrijheden, waaronder die welke zijn neergelegd in de titels II, III, V en VI ervan.(37) Zij roept bovendien in herinnering dat bij de toepassing daarvan tevens rekening moet worden gehouden met het EVRM, het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en andere mensenrechtenverplichtingen van de lidstaten uit hoofde van het internationaal recht.(38) Tenslotte wordt in overweging 37
van richtlijn 2017/541 nog onderstreept dat deze richtlijn er niet toe mag leiden dat de rechten, verplichtingen en verantwoordelijkheden van de lidstaten uit hoofde van het internationaal recht, met inbegrip van het internationaal humanitair recht, worden gewijzigd. Anders gezegd, in deze overweging wordt een duidelijke grens gesteld aan de door de Uniewetgever beoogde harmonisatie.
67.      Hieruit volgt ten eerste dat richtlijn 2017/541 de lidstaten de bevoegdheid laat om een amnestiemaatregel in hun interne rechtsorde in te voeren of te handhaven. Aangezien amnestie geen door het Unierecht geharmoniseerd instrument is, is zij een nationale aangelegenheid.
68.      Ten tweede kan deze vrijheid naar mijn mening niet als onbeperkt worden beschouwd. Weliswaar kan niet worden gesteld dat de vereisten waaraan de toepassing van richtlijn 2017/541 gebonden is, waaronder de door het Handvest gewaarborgde rechten, het EVRM en de beginselen van het internationaal humanitair recht, automatisch van toepassing zijn indien deze richtlijn als gevolg van een amnestiemaatregel gedeeltelijk en tijdelijk niet van toepassing is, maar dit neemt niet weg dat deze vereisten in een dergelijke context wel degelijk externe ijkpunten vormen, aangezien amnestie, zij het indirect, de materiële werkingssfeer van die richtlijn aantast. Met andere woorden, hoewel amnestie niet geharmoniseerd is, wordt zij niet verleend in een juridisch vacuüm. De verwijzingen in richtlijn 2017/541 naar het Handvest, het EVRM en het internationaal humanitair recht vormen een relevant referentiekader bij de beoordeling van een dergelijke maatregel wanneer deze betrekking heeft op gedragingen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen.
Rechtsgrondslag van richtlijn 2017/541: artikel 83 VWEU en de impact ervan
69.      Wat in de derde plaats de noodzaak betreft om richtlijn 2017/541 te bezien binnen het rechtskader van artikel 83 VWEU, dat de grondslag ervan vormt, herinner ik eraan dat dit artikel, in combinatie met artikel 82 VWEU betreffende justitiële samenwerking in strafzaken, de strafrechtelijke samenwerking binnen de Unie regelt. Artikel 83, lid 1, VWEU bepaalt dat volgens de gewone wetgevingsprocedure vastgestelde richtlijnen kunnen voorzien in minimumvoorschriften met betrekking tot het bepalen van strafbare feiten en sancties in verband met vormen van bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie, zoals terrorisme. Deze grensoverschrijdende
dimensie kan voortvloeien uit de aard of de gevolgen van strafbare feiten of uit de noodzaak om deze op gemeenschappelijke basis te bestrijden.
70.      Naar mijn mening houdt het in artikel 83, lid 1, VWEU gebezigde begrip „minimumvoorschriften” in dat richtlijnen die op deze grondslag zijn vastgesteld, geen volledige uniformisering van het strafrecht van de lidstaten beogen, maar slechts een gedeeltelijke harmonisatie tot stand willen brengen die beperkt blijft tot de aspecten die van essentieel belang worden geacht. De lidstaten behouden dus een beoordelingsvrijheid die in twee richtingen kan worden uitgeoefend. Enerzijds kunnen zij gedragingen die niet onder de richtlijn vallen, strafbaar stellen en anderzijds kunnen zij voor geharmoniseerde strafbare feiten zwaardere straffen vaststellen dan die waarin de richtlijn voorziet.(39)
71.      Uit hetgeen ik hiervoor met betrekking tot artikel 83 VWEU heb vastgesteld, kunnen twee conclusies worden getrokken. Ten eerste stelt richtlijn 2017/541 minimumvoorschriften vast ten aanzien van de aard van de strafbare feiten die bij omzetting van de richtlijn in de interne rechtsorde van de lidstaten moeten worden opgenomen. Met andere woorden, hoewel de lidstaten bevoegd blijven om verder te gaan dan deze ondergrens door ook gedragingen strafbaar te stellen die niet onder de richtlijn vallen, vormen de strafbare feiten die uitdrukkelijk in die richtlijn worden genoemd, een absolute ondergrens die altijd in acht moet worden genomen.
72.      Ten tweede is betoogd(40), met name onder verwijzing naar het arrest I(41), dat het Hof geneigd is te oordelen dat de in artikel 83, lid 1, VWEU vermelde strafbare feiten de fundamentele belangen van de samenleving potentieel schaden. Door de harmonisatiebevoegdheid van de Unie te beperken tot gedragingen die essentiële belangen schaden, biedt deze bepaling een axiologische grondslag voor strafbaarstelling die strafrechtelijke harmonisatie rechtvaardigt.(42)
73.      Derhalve kan niet worden uitgesloten dat ook de opheffing van strafrechtelijke aansprakelijkheid voor strafbare feiten die onder richtlijn 2017/541 vallen, daaronder begrepen door middel van een mechanisme zoals amnestie, moet geschieden met inachtneming van axiologische overwegingen. Bij gebreke van specifieke bepalingen hieromtrent in die richtlijn, zou het de taak van de lidstaten moeten zijn om de toepassingsvoorwaarden daarvan te bepalen, binnen de grenzen van de hun toegekende beoordelingsmarge en met inachtneming van de relevante voorschriften, zoals die welke voortvloeien uit het internationale recht, waaronder het internationaal humanitair recht.
74.      Hieruit volgt dat elke nationale amnestiemaatregel door het Hof slechts kan worden getoetst aan de „externe grenzen” van de rechtvaardiging ervan, wat neerkomt op de vraag of deze maatregel strookt met de verplichtingen die voortvloeien uit het internationale recht, waaronder met name het humanitair recht en de instrumenten ter bescherming van de fundamentele rechten zoals vermeld in overweging 37 van richtlijn 2017/541. Dit voorbehoud indachtig zal ik hieronder mijn analyse van de ter zake toepasselijke normen voortzetten.
Internationale normen en rechtspraak van het EHRM met betrekking tot amnestie
75.      In de vierde plaats moet in het verlengde van de voorgaande overwegingen worden onderzocht hoe vandaag de dag tegen amnestiewetten wordt aangekeken in het internationale recht en in het bijzonder door het EHRM, zodat deze „externe grens” van de rechtvaardiging van amnestie nader kan worden afgebakend. Meer concreet moet worden bepaald welke beoordelingsvrijheid de lidstaten op dit gebied genieten en welke grenzen voortvloeien uit de dwingende verplichtingen die inherent zijn aan de internationale normen. In dit stadium dient dus te worden nagegaan hoe amnestie wordt opgevat in het vergelijkend internationaal recht.
76.      In het algemeen illustreert het vraagstuk van amnestie op voorbeeldige wijze de spanning tussen de strafrechtelijke soevereiniteit van staten en de geleidelijke bevestiging, zowel in het internationaal recht als in de rechtspraak van het EHRM, van een daadwerkelijke verplichting om de zwaarste misdrijven te vervolgen. Van oudsher valt het verlenen van amnestie onder de discretionaire bevoegdheid van de staat, die in naam van nationale verzoening of op basis van een politiek compromis kan besluiten bepaalde feiten, waaronder bijzonder ernstige misdrijven, niet te vervolgen. Daarnaast is opgemerkt dat amnestie van oudsher altijd is gezien als een waardevol instrument om conflicten te beëindigen of een democratische overgang te vergemakkelijken, zoals bijvoorbeeld het geval was in Argentinië, Chili en Zuid-Afrika.(43)
77.      Deze logica van absolute soevereine vergetelheid botst echter met de voortschrijdende ontwikkeling van het Europese en internationale recht, dat steeds krachtiger als beginsel formuleert dat geen enkele overweging van politieke opportuniteit kan rechtvaardigen dat misdrijven zoals foltering, oorlogsmisdrijven, misdrijven tegen de menselijkheid of genocide onbestraft blijven.(44) In feite wordt tegenwoordig in het internationale recht algemeen erkend dat, hoewel er geen enkel verdrag is dat een staat uitdrukkelijk verbiedt om amnestie te verlenen voor internationale misdrijven, of deze nu van algemene dan wel specifieke aard zijn, zonder overdrijven kan worden gesteld dat het internationaal gewoonterecht niet langer tolereert dat amnestie wordt verleend voor oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid, waaronder genocide.(45)
78.      Een analyse van de rechtspraak van het EHRM brengt deze ontwikkeling in het internationale recht aan het licht.(46) Zo getuigde de beslissing in de zaak Dujardin e.a. tegen Frankrijk in 1991 nog van een zekere tolerantie. De Europese Commissie voor de Rechten van de Mens achtte het niet in strijd met artikel 2 EVRM dat amnestie werd verleend voor een bloedbad onder politieagenten nog voordat er sprake was van enige veroordeling.(47)
79.      Daar staat tegenover dat de ontwikkeling van de rechtspraak van het EHRM ook tot het oordeel heeft geleid, zoals in zijn
arrest Abdülsamet Yaman tegen Turkije, dat het voor de slaagkans van een rechtsmiddel „van het grootste belang” is dat de strafvervolging voor foltering niet verjaard is en dat geen amnestie of gratie kan worden verleend.(48) In de zaak Yeşil en Sevim tegen Turkije heeft het EHRM bevestigd dat het in beginsel niet aanvaardbaar is dat de afloop van een strafrechtelijke vervolging voor dergelijke handelingen in het gedrang komt door derogatiemaatregelen of gerechtelijke vertragingen die in strijd zijn met de zorgvuldigheidsplicht.(49) In het arrest Yeter tegen Turkije, waarin sprake was van foltering met de dood tot gevolg, herhaalde het EHRM dat amnestie of gratie nooit mag worden verleend wanneer een overheidsfunctionaris wordt beschuldigd van handelingen die in strijd zijn met artikel 3 EVRM.(50) Dit vereiste vloeit voort uit het absolute verbod op foltering, dat een strikte procedurele verplichting met zich meebrengt, namelijk dat de betrokken staat moet vervolgen, berechten en straffen, zonder dat deze verplichtingen teniet kunnen worden gedaan door een clementiemaatregel.
80.      In de zaak Ould Dah tegen Frankrijk is dit op ondubbelzinnige wijze herhaald. In het arrest in die zaak oordeelde het EHRM dat amnestie „in het algemeen onverenigbaar is met de verplichting van staten om een onderzoek in te stellen naar foltering”.(51) Het EHRM legt dus een nauw verband tussen de daadwerkelijke bescherming van het leven en de integriteit van de mens en de noodzaak om straffeloosheid te voorkomen.
81.      Het is van belang om te onderstrepen dat deze benadering van het EHRM een onderdeel vormt van een intensieve rechterlijke dialoog met andere internationale gerechten en instanties. In het arrest Marguš tegen Kroatië oordeelde de grote kamer van het EHRM dat een voormalige strijdkracht aan wie aanvankelijk amnestie was verleend voor oorlogsmisdrijven, zich niet op deze maatregel kon beroepen, omdat zijn daden ernstige schendingen van de artikelen 2 en 3 EVRM opleverden.(52) Het EHRM liet zich daarbij uitdrukkelijk inspireren door het mensenrechtencomité van de Verenigde Naties, de rechtspraak van het Internationaal Straftribunaal voor het voormalige Joegoslavië en het Inter-Amerikaanse Hof voor de Rechten van de Mens(53), teneinde aan te tonen dat er een internationale consensus bestaat om amnestie voor dit soort misdrijven te verbieden.(54)
82.      Opgemerkt zij echter dat het EHRM niet principieel uitsluit dat een amnestiemaatregel verenigbaar kan zijn met het EVRM, op voorwaarde dat de maatregel past binnen een geloofwaardig kader van
justitiële overgangsmaatregelen. In het arrest Marguš tegen Kroatië heeft de grote kamer van het EHRM verduidelijkt dat amnestie in uitzonderingsgevallen geoorloofd zou kunnen zijn indien zij gepaard gaat met bijzondere omstandigheden, zoals een echt proces van nationale verzoening en/of een doeltreffende compensatieregeling voor de slachtoffers. In de aangehaalde zaak ging de verleende amnestie echter niet gepaard met enige tegenprestatie, dat wil zeggen dat er geen enkele herstelmaatregel was voorzien. Het EHRM oordeelde „dat de Kroatische autoriteiten [in deze omstandigheden] in overeenstemming met zowel de verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 2 en 3 [EVRM] als de vereisten en aanbevelingen in de voornoemde internationale regelingen en instrumenten hebben gehandeld door een nieuwe aanklacht tegen de verzoeker op te stellen en hem te veroordelen voor oorlogsmisdrijven tegen de burgerbevolking”.(55)
83.      Zoals reeds opgemerkt(56), brengt deze nuancering mijns inziens de wil van het EHRM tot uiting om rekening te houden met de politieke context waarin amnestie soms wordt verleend, met name in samenlevingen die zich in een overgangsfase bevinden na een gewapend conflict of een autoritair regime. Uit de rechtspraak van het EHRM blijkt echter consequent dat strafrechtelijke clementie niet mag verworden tot straffeloosheid. Hoewel het EHRM erkent dat het zoeken naar een evenwicht tussen de noodzaak van vrede en de verplichting tot berechting een heikele kwestie kan zijn, herinnert het eraan dat een onvoorwaardelijke amnestie voor ernstige schendingen van de mensenrechten principieel onverenigbaar blijft met het EVRM.(57)
84.      Resumerend volgt uit de voorgaande analyse dat de ontwikkeling van de rechtspraak van het EHRM wordt gekenmerkt door drie belangrijke constanten. Ten eerste tast amnestie voor ernstige misdrijven, zoals foltering, oorlogsmisdrijven of schendingen van het recht op leven, de kern aan van de procedurele verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 2 en 3 EVRM. Ten tweede past deze benadering binnen een bredere dynamiek van het internationaal humanitair recht, die gebaseerd is op de afwijzing van straffeloosheid voor de meest ernstige schendingen. Ten derde kan alleen een amnestie die strikt gereguleerd is, ingebed is in een waarlijk proces dat gericht is op gerechtigheid en gepaard gaat met herstel voor de slachtoffers en, in voorkomend geval, verzoening nog in overeenstemming worden geacht met de positieve verplichtingen die op de bij het EVRM aangesloten staten rusten.
Beoordeling van de verenigbaarheid van de LOA met richtlijn 2017/541 in het licht van de geanalyseerde elementen
85.      Gelet op de voorgaande analyse moet thans worden beoordeeld of de onderzochte elementen de conclusie wettigen dat het nuttig effect van richtlijn 2017/541 in casu wordt ondermijnd.
86.      Zoals ik reeds heb opgemerkt, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een nationale wettelijke regeling als de LOA, die het tenietgaan van de strafrechtelijke aansprakelijkheid afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de betrokken handelingen niet opzettelijk en daadwerkelijk tot ernstige schendingen van de mensenrechten hebben geleid – en die dus terroristische misdrijven onderscheidt naargelang de gevolgen die zij teweegbrengen – als verenigbaar met richtlijn 2017/541 kan worden beschouwd. Deze wettelijke regeling heeft tot gevolg dat de mogelijkheid tot strafrechtelijke vervolging en oplegging van strafrechtelijke sancties wordt beperkt tot bepaalde, onder deze richtlijn vallende categorieën handelingen, waarmee de vraag rijst of deze regeling, gelet op de doelstellingen die zij nastreeft, strookt met de richtlijn.
87.      Uit de voorgaande uiteenzetting(58) komt naar voren dat richtlijn 2017/541 geen enkele bepaling bevat die de aanwending van mechanismen waarmee de strafrechtelijke aansprakelijkheid tenietgaat, zoals amnestie, uitdrukkelijk verbiedt. Overigens kan zij dergelijke maatregelen logischerwijs ook niet principieel uitsluiten, aangezien een dergelijke algemene uitsluiting moeilijk te verenigen zou zijn met de opzet van het primaire recht en vooral met de beperkingen die inherent zijn aan de rechtsgrondslag van artikel 83 VWEU.
88.      Daarnaast is van belang dat de LOA niet, ook niet gedeeltelijk, tot gevolg heeft dat de bepalingen van richtlijn 2017/541 of de bepalingen ter omzetting ervan in de nationale rechtsorde worden ingetrokken. Die richtlijn blijft van kracht in de Spaanse rechtsorde, zonder dat de voorschriften ervan worden gewijzigd. Dit komt doordat de LOA tot een gedeeltelijke en tijdelijke „desactivering” van de gevolgen van de richtlijn leidt, in die zin dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor bepaalde, in de tijd en naar hun aard beperkte feiten tenietgaat, zonder dat de algemene toepasselijkheid van richtlijn 2017/541 op andere situaties in het gedrang komt.
89.      Het doorslaggevende criterium om te beoordelen of de LOA verenigbaar is met richtlijn 2017/541, is dus niet de verlening van amnestie op zich, maar de verenigbaarheid ervan met de minimumvoorschriften die voortvloeien uit het internationaal recht, inzonderheid het humanitair recht, en de normen die in de rechtspraak zijn ontwikkeld door onder meer het EHRM.
90.      Uit het verrichte onderzoek komt naar voren dat deze normen in het algemeen vereisen dat een amnestiemaatregel wordt vastgesteld in een context van daadwerkelijke politieke en sociale verzoening. Dit lijkt in casu het geval te zijn, zoals blijkt uit de doelstelling zelf van de LOA, die in de officiële titel ervan tot uiting komt: „organieke wet 1/2024 inzake amnestie ten behoeve van de normalisering van de institutionele, politieke en sociale situatie in Catalonië”.
91.      In dit stadium van de analyse acht ik het wenselijk om in te gaan op het vraagstuk van zelfamnestie, dat ter terechtzitting aan de orde is gesteld, hoewel het als zodanig niet specifiek het voorwerp van het verzoek om een prejudiciële beslissing vormt. Naar mijn mening verdient dit vraagstuk niettemin een korte bespreking, aangezien zelfamnestie de legitieme grenzen raakt van een mechanisme dat tot het tenietgaan van de strafrechtelijke aansprakelijkheid in een rechtsstaat leidt. Zoals de commissie van Venetië in haar advies over het Spaanse wetsontwerp betreffende amnestie voor Catalonië in herinnering heeft gebracht, doelt zelfamnestie op de situatie waarin de verantwoordelijke daders of instellingen zichzelf of hun leden immuniteit van vervolging verlenen, vaak aan de vooravond van een politieke transitie.(59) Deze vormen van amnestie berusten namelijk vaak op willekeur, omdat zij degenen die de wetgevende of de uitvoerende macht uitoefenen in staat stellen zich aan elke vorm van verantwoordelijkheid te onttrekken, zonder dat er sprake is van effectief rechterlijk toezicht of echte democratische participatie.(60)
92.      Naar mijn mening is er echter niets dat de conclusie wettigt dat de LOA in casu als zelfamnestie kan worden aangemerkt en wel om verschillende redenen. Ten eerste is deze wet het resultaat van een regelmatige parlementaire procedure die binnen een pluralistisch democratisch stelsel heeft plaatsgevonden. Zij vloeit niet voort uit een eenzijdige handeling van een autoritair gezag, maar uit een debat en een democratische stemming in de Cortes Generales (het Spaanse parlement).
93.      Ten tweede ontsnapt de toepassing van deze wet niet aan rechterlijk toezicht.(61) Zoals uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt, is het namelijk aan de verwijzende rechter om in het hoofdgeding te onderzoeken of aan de wettelijke voorwaarden voor het verkrijgen van amnestie is voldaan en met name of de betrokken feiten al dan niet onder de in artikel 2, onder c), van de LOA bedoelde uitzondering vallen.
94.      Ten derde gaat elke vergelijking met zelfamnestie mank wanneer wordt uitgegaan van de eigenlijke doelstelling van de wet. De LOA is niet zonder enig onderscheid van toepassing op alle overheidsfunctionarissen of gezagsdragers, maar op een bepaald soort handelingen, die in de tijd beperkt zijn en verband houden met een periode van politieke spanning, los van de publieke of particuliere status van de betrokken personen. De wet werkt, anders gezegd, in rem. Zij is dus niet bedoeld om een politiek regime of de vertegenwoordigers daarvan te beschermen tegen mogelijke vervolging, maar om op een uitzonderlijke situatie te kunnen inspelen, met institutionele normalisatie en verzoening als uitdrukkelijke doelstelling.
95.      Tot slot blijkt uit het dossier van de zaak niet, dat de personen die voor amnestie in aanmerking komen zelf leden of vertegenwoordigers zijn van de regering of de wetgevende macht die de LOA heeft vastgesteld, zodat er geen rechtstreeks verband bestaat tussen de uitoefening van politieke macht en het profijt van de maatregel. Naar mijn mening kan dus niet worden gesteld dat de LOA neerkomt op zelfamnestie.
96.      Bovendien mag amnestie volgens vaste rechtspraak van het EHRM in geen geval betrekking hebben op ernstige schendingen van de mensenrechten, waaronder in de eerste plaats inbreuken op het leven en de lichamelijke integriteit, zoals beschermd door de artikelen 2 en 3 EVRM. In dit verband voorziet de LOA in artikel 2, onder c), in een uitdrukkelijke uitsluiting van handelingen die opzettelijk dergelijke schendingen hebben veroorzaakt, met inbegrip van schendingen die onder het internationaal humanitair recht vallen.(62) Aan dit vereiste lijkt in casu te zijn voldaan.
97.      Hieruit volgt dat,
aangezien
de LOA bepaalt dat amnestie voor dergelijke opzettelijke en ernstige schendingen
wordt uitgesloten, zonder formeel alle strafbare feiten uit te sluiten die onder richtlijn 2017/541 vallen, een dergelijke benadering in beginsel niet onverenigbaar kan worden geacht met de doelstellingen van deze richtlijn.
98.      Gelet op de voorgaande overwegingen stel ik het Hof voor om de eerste, de tweede, de derde, de vijfde en de zesde vraag in die zin te beantwoorden dat richtlijn 2017/541 zich niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling als de LOA die, wanneer aan de subjectieve, objectieve en temporele voorwaarden van die wet is voldaan, amnestie verleent voor handelingen die op grond van de
doelstelling ervan kunnen worden aangemerkt als terroristische misdrijven in de zin van artikel 3, lid 1, onder d) en f), van die
richtlijn of als misdrijven in verband met een terroristische groepering in de zin van artikel 4
ervan, op voorwaarde dat door deze handelingen niet opzettelijk ernstige schendingen van de mensenrechten zijn veroorzaakt, in het bijzonder die welke onder de artikelen 2 en 3 EVRM en het internationaal humanitair recht vallen, aangezien hierdoor geen afbreuk wordt gedaan aan het nuttig effect van richtlijn 2017/541.
Vierde vraag
99.      De vierde vraag van de verwijzende rechter bestaat uit twee onderdelen. Om te beginnen moet worden bepaald of het rechtszekerheidsbeginsel zich verzet tegen een wettelijke regeling als de LOA, die de vrijstelling van strafrechtelijke aansprakelijkheid voor feiten die binnen de werkingssfeer van richtlijn 2017/541 vallen, afhankelijk stelt van het ontbreken van het opzet om ernstige schendingen van de mensenrechten, in het bijzonder die welke worden gewaarborgd door de artikelen 2 en 3 EVRM en het internationaal humanitair recht, te plegen. De verwijzende rechter onderstreept dat de LOA niet specificeert welke gedragingen dergelijke schendingen kunnen veroorzaken en hoe ernstig deze schendingen moeten zijn om amnestieverlening uit te sluiten. Daarnaast stelt de verwijzende rechter subsidiair de vraag aan de orde of de beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen zich verzetten tegen een bepaling als artikel 1 van de LOA, waarvan de objectieve en subjectieve toepassingscriteria hem vaag c.q. onduidelijk voorkomen.
100. Deze twee onderdelen dienen achtereenvolgens te worden besproken.
Eerste onderdeel: uitsluitingsclausule op basis van ernstige schendingen van de mensenrechten
101. Vooraf zij opgemerkt dat noch uit de tenlastelegging, noch uit de aanklacht blijkt dat met de verweten feiten, ofschoon zij zijn aangemerkt als terroristische misdrijven, opzettelijk ernstige schendingen van de mensenrechten zijn veroorzaakt. Dit zou betekenen dat in casu niet is voldaan aan de voorwaarde van artikel 2, onder c), LOA, die de uitsluiting van amnestie afhankelijk stelt van het opzettelijk plegen van dergelijke schendingen, waardoor deze uitsluitingsclausule niet van toepassing zou zijn. Zoals de Spaanse regering heeft aangevoerd, roept deze omstandigheid de vraag op of het verzoek om een prejudiciële beslissing van hypothetische aard is en of het dus wel ontvankelijk is.
102. Dit verweer kan naar mijn mening niet worden aanvaard. De vraag van de verwijzende rechter kan namelijk aldus worden opgevat dat daarmee een antwoord wordt beoogd op de vraag of de verwijzing in de LOA naar het begrip „ernstige schendingen van de mensenrechten”, in het bijzonder de mensenrechten die worden gewaarborgd door de artikelen 2 en 3 EVRM, voldoet aan de eisen van duidelijkheid en nauwkeurigheid die het Unierecht stelt. Wat deze rechter in wezen tracht te achterhalen, is of de formulering van deze uitsluitingsclausule het mogelijk maakt een voldoende duidelijke grens te trekken tussen enerzijds gedragingen die voor amnestie in aanmerking komen en anderzijds gedragingen die wegens de ernst ervan onderworpen moeten blijven aan de strafvervolgingsregeling van richtlijn 2017/541. De onzekerheid omtrent de exacte reikwijdte van deze clausule volstaat om een onderzoek ten gronde te rechtvaardigen.
103. In algemene zin vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en ondubbelzinnig worden geformuleerd, zodat eenieder op voorzienbare wijze kan weten wat de reikwijdte van zijn rechten en plichten is. Dit beginsel strekt ertoe om de stabiliteit van het recht en de samenhang bij de toepassing ervan te waarborgen. In die zin vormt het de grondslag van het vertrouwensbeginsel, dat de stabiliteit beoogt te beschermen van rechtsbetrekkingen die op basis van de geldende regelgeving tot stand zijn gekomen.(63)
104. Het Hof heeft erkend dat de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van gewettigd vertrouwen vereisen dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn en dat de toepassing ervan voorzienbaar is voor de justitiabelen.(64) Het rechtszekerheidsbeginsel vereist, met name wanneer het gaat om rechtsregels die nadelige gevolgen kunnen hebben voor justitiabelen, dat de toepasselijke bepalingen voldoende toegankelijk en begrijpelijk zijn om elke betrokken persoon in staat te stellen zich in redelijke mate een beeld te vormen van de rechtsgevolgen ervan. Als fundamenteel beginsel van het Unierecht(65) is de rechtszekerheid van bijzonder belang op het gebied van het strafrecht, waar zij bijdraagt tot de bescherming van de grondrechten en de doeltreffendheid van de rechtsstaat, die volgens artikel 2 VEU zowel een fundamentele waarde van de Unie als een gemeenschappelijke waarde van de lidstaten is.(66)
105. Om het eerste onderdeel van deze vraag te beantwoorden, moet worden bepaald wie een beroep kan doen op de waarborg van de rechtszekerheid. Indien deze waarborg ten gunste van de vervolgde personen zou moeten gelden, zou het argument in dit stadium geen doel treffen. In het verzoek om een prejudiciële beslissing wordt namelijk uitdrukkelijk vermeld dat de feiten van het hoofdgeding niet onder de uitsluitingsgronden van de LOA – dat wil zeggen de gevallen waarin volgens deze wet geen amnestie voor de feiten kan worden verleend – vallen. Daarnaast zij opgemerkt dat de verwijzende rechter de partijen overeenkomstig het Spaanse procesrecht heeft gehoord in het kader van een specifieke procedure tot prejudiciële verwijzing met betrekking tot het verzoek om toepassing van de LOA op de feiten die het voorwerp van de onderhavige procedure uitmaken. Een van de verdachten (QCR) heeft in dat verband onder meer betoogd dat de LOA niet onvoldoende duidelijk of nauwkeurig is.(67)
106. Voor zover de verwijzende rechter evenwel
zelf een uitleggingsprobleem aan de orde stelt omdat de bepaling van artikel 2, onder c), LOA hem onvoldoende nauwkeurig voorkomt(68), moet worden opgemerkt dat deze bepaling niet volstaat met een algemene verwijzing naar „ernstige schendingen van de mensenrechten”. Zij verwijst uitdrukkelijk naar de artikelen 2 en 3 EVRM, te weten het recht op leven en het verbod op foltering en onmenselijke of vernederende behandelingen. De normatieve inhoud van deze bepalingen is uitvoerig en herhaaldelijk verduidelijkt in de rechtspraak van het EHRM. Deze verwijzing naar voornoemde artikelen maakt het mijns inziens dan ook mogelijk om de reikwijdte van de uitsluitingsclausule op afdoende wijze af te bakenen. Anders gezegd, artikel 2, onder c), LOA omschrijft op duidelijke wijze, zij het impliciet, de betekenis van de uitdrukking „ernstige schendingen van de mensenrechten” door rechtstreeks te verwijzen naar de rechtspraak over die artikelen van het EVRM.
107. Om te bepalen of een bepaalde behandeling onder foltering in de zin van artikel 3 EVRM valt, moet in herinnering worden geroepen dat het EHRM een duidelijk onderscheid maakt tussen foltering, onmenselijke behandelingen en vernederende behandelingen. Dit onderscheid is bedoeld om de bijzondere ernst te benadrukken van handelingen waarbij opzettelijk hevig en wreed leed wordt toegebracht. Dit onderscheid is ook terug te vinden in artikel 1  van het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing(69), waarin onder foltering wordt verstaan het opzettelijk toebrengen van hevige pijn of hevig leed, met het oogmerk onder meer om inlichtingen te verkrijgen, te bestraffen of te intimideren.(70)
108. Wat foltering in hoofdzaak onderscheidt van onmenselijke of vernederende behandelingen, is de intensiteit van het toegebrachte leed. Een behandeling wordt als onmenselijk beschouwd als zij hevige lichamelijke
of geestelijke
pijn veroorzaakt, vaak wegens de duur of de voorbedachte aard ervan.(71) Een behandeling wordt als vernederend beschouwd wanneer zij tot doel of gevolg heeft dat iemand wordt vernederd, door diens waardigheid aan te tasten of door bij hem een gevoel van angst, vrees of minderwaardigheid op te wekken dat zijn morele weerstand kan breken.(72)
109. Om een behandeling als vernederend te kunnen aanmerken, is het niet nodig dat deze door derden als zodanig wordt ervaren. Het volstaat dat het slachtoffer in zijn eigen ogen vernederd is. Het oogmerk om te vernederen is evenmin een noodzakelijke voorwaarde om van een schending te kunnen spreken. Dus ook wanneer het oogmerk om het slachtoffer te vernederen ontbreekt, kan er sprake zijn van een schending van artikel 3 EVRM wanneer de behandeling tot gevolg heeft dat het slachtoffer daadwerkelijk wordt gekleineerd.(73)
110. Wat artikel 2 EVRM betreft, dit artikel legt een dubbele verplichting op: enerzijds het verbod om iemand opzettelijk van het leven te beroven, behoudens in bepaalde limitatief opgesomde gevallen, en anderzijds de positieve verplichting om dit recht wettelijk te beschermen.(74)
111. Hieruit volgt dat de werkingssfeer van de uitsluitingsclausule van artikel 2, onder c), LOA op toereikende wijze is afgebakend, aangezien hierin wordt verwezen naar de artikelen 2 en 3 EVRM, waarvan de strekking op consistente en uitvoerige wijze is verduidelijkt in de rechtspraak van het EHRM. Aangezien de regels eenduidig zijn, kan naar mijn mening niet worden geoordeeld dat het rechtszekerheidsbeginsel is geschonden.
Tweede onderdeel: werkingssfeer van artikel 1 LOA en de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van gewettigd vertrouwen
112. Wat het tweede onderdeel van de vierde vraag betreft, dat subsidiair door de verwijzende rechter aan de orde is gesteld, herinner ik eraan dat de verwijzende rechter, zoals ik ook reeds naar aanleiding van het eerste onderdeel heb opgemerkt, in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing duidelijk aangeeft dat de betrokken feiten, gelet op de materiële en temporele werkingssfeer van de LOA, onder artikel 1 van die wet vallen. In zoverre zou dit vraagstuk, evenals het eerste onderdeel van de vraag, van hypothetisch belang kunnen zijn voor de mogelijke uitkomst van het hoofdgeding, waardoor de ontvankelijkheid ervan zou kunnen worden betwijfeld.
113. Dit laat echter onverlet, zoals onder meer de Commissie ter terechtzitting heeft onderstreept, dat indien de werkingssfeer van artikel 1 van de LOA als te vaag of te onbepaald zou worden aangemerkt op het vlak van met name de objectieve en subjectieve kwalificatie van de betrokken gedragingen, dit de doeltreffendheid van richtlijn 2017/541 zou kunnen aantasten. De verwijzende rechter zou zich dan terecht kunnen afvragen of deze bepaling verenigbaar is met het Unierecht. Als de vraag in die zin wordt uitgelegd, moet zij ten gronde worden onderzocht.
114. Om te beginnen moet, evenals bij het eerste onderdeel van de vierde vraag, worden bepaald wie een beroep kan doen op de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van gewettigd vertrouwen. Indien dat de vervolgde partijen zijn, bevat het verzoek om een prejudiciële beslissing geen enkel element dat de conclusie wettigt dat de eventuele onnauwkeurige werkingssfeer van de LOA in casu concrete nadelige gevolgen voor hun rechtspositie heeft teweeggebracht. Integendeel, zoals ik reeds heb onderstreept, wijst niets erop dat in de huidige procedurele fase van het hoofdgeding twijfel zou kunnen bestaan omtrent de toepasselijkheid van de LOA op de feiten die de verdachten ten laste worden gelegd. Het is dus niet duidelijk op welke wijze zij zich met succes op de rechtszekerheid zouden kunnen beroepen.
115. Hetzelfde geldt voor het vertrouwensbeginsel, dat veronderstelt dat er duidelijke en legitieme verwachtingen zijn gewekt op basis van ondubbelzinnige toezeggingen van de bevoegde autoriteiten. Het verzoek om een prejudiciële beslissing bevat echter geen gegevens waaruit blijkt welke concrete verwachtingen zouden kunnen zijn gewekt en ten aanzien van wie dat zou zijn gebeurd, wat betreft de mogelijkheid of juist de onmogelijkheid om een amnestiewet vast te stellen op grond waarvan de strafrechtelijke aansprakelijkheid komt te vervallen voor bepaalde handelingen die binnen de werkingssfeer van richtlijn 2017/541 vallen, maar die in een bepaalde materiële, persoonlijke en temporele context geen ernstige schendingen van de mensenrechten opleveren.
116. In de tweede plaats wil ik in herinnering brengen dat indien het de verwijzende rechter zelf is die het rechtszekerheidsbeginsel inroept op grond dat de werkingssfeer van artikel 1 van de LOA hem onduidelijk voorkomt, het relevante criterium niet de materiële of temporele werkingssfeer van de amnestie is, noch de mate waarin de grenzen daarvan nauwkeurig zijn afgebakend, zoals ik in het kader van de beoordeling van de verenigbaarheid van de LOA met richtlijn 2017/541 reeds heb aangegeven. Wat uit het oogpunt van het Unierecht van belang is, is de naleving van de essentiële grenzen die zijn vastgelegd in het internationaal humanitair recht en de verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 2 en 3 EVRM, zoals uitgelegd door het EHRM. Met andere woorden, niet de abstracte strekking of de algemene formulering van artikel 1 LOA is naar mijn mening doorslaggevend, maar de vraag of deze bepaling zich kan uitstrekken, zij het slechts indirect, tot handelingen die ernstige schendingen van de mensenrechten opleveren.(75)
117. Deze benadering is des te meer gerechtvaardigd omdat een beoordeling door het Hof van de temporele en materiële werkingssfeer van een amnestiemaatregel in werkelijkheid zou neerkomen op een beoordeling van de inhoud zelf van deze maatregel. Zoals echter is aangetoond, is een dergelijke beoordeling exclusief voorbehouden aan de lidstaten, aangezien de invoering, de omvang en de voorwaarden voor verlening van amnestie niet door het Unierecht zijn geharmoniseerd en in beginsel een exclusieve nationale bevoegdheid blijven.
118. Zoals met name de Commissie ter terechtzitting heeft aangevoerd, zou kunnen worden gesteld dat de uiterst ruime werkingssfeer van de amnestie in casu afbreuk kan doen aan het nuttig effect van richtlijn 2017/541, omdat elke vervolging voor de feiten die de verdachten in het hoofdgeding ten laste zijn gelegd, erdoor wordt verhinderd. Er zij echter aan herinnerd dat amnestie een rechtsfiguur is waarvan de toepassingsvoorwaarden variëren naargelang de juridische en politieke context. Zij kan in verschillende stadia van de strafprocedure, dus vóór, tijdens(76) of na die procedure, worden verleend voor een afzonderlijke handeling of voor een reeks handelingen die gedurende een bepaalde periode zijn verricht.(77) Kortom, het gaat om een maatregel die op verschillende politieke en justitiële situaties kan worden afgestemd.
119. Naar mijn mening is
het dan ook niet de taak van het Hof om te oordelen over de politieke opportuniteit of de relevantie van het materiële of temporele toepassingsgebied van de amnestie in het hoofdgeding. Het toezicht van het Hof zou zich moeten beperken tot het onderzoek of de externe grenzen die voortvloeien uit het Unierecht en de internationale instrumenten waaraan de lidstaten gebonden zijn, in acht zijn genomen. In het bijzonder dient het Hof zich ervan te vergewissen dat deze maatregel zich niet uitstrekt tot gedragingen die ernstige schendingen van de grondrechten veroorzaken, waaronder in de eerste plaats het recht op leven en het verbod op foltering en onmenselijke of vernederende behandelingen, zoals gewaarborgd door de artikelen 2 en 3 EVRM.
120. Zoals hiervoor is aangetoond(78), is dit in casu niet het geval. Het gaat hier niet om een wettelijke regeling die de toepassing van sommige bepalingen van richtlijn 2017/541 volledig tenietdoet, maar om een welomschreven amnestiemaatregel, die gegrond is op specifieke politieke
overwegingen. Aangezien die richtlijn amnestie als zodanig niet verbiedt, moet een dergelijke maatregel in beginsel voor geoorloofd worden gehouden, ongeacht de omvang van de materiële of temporele werkingssfeer ervan, mits de hiervoor uiteengezette fundamentele voorwaarden in acht worden genomen.
121. Deze conclusie vindt steun in de omstandigheid dat hoewel de in het hoofdgeding centraal staande amnestie aantoonbaar een ruime materiële en temporele werkingssfeer heeft, zij niettemin past binnen een nationale logica die er een eigen samenhang aan verleent. Zoals de Spaanse regering ter terechtzitting heeft aangevoerd, bestrijkt de LOA een specifieke periode en nauwkeurig omschreven feiten, die alle samenhangen met het onafhankelijkheidsproces in Catalonië. De maatregel is dus rechtstreeks gekoppeld aan de politieke doelstelling die eraan ten grondslag ligt, namelijk institutionele normalisatie en sociale verzoening in de context van de Catalaanse crisis. Deze doelstelling komt uitdrukkelijk naar voren uit zowel de titel als de preambule van de LOA.
122. Gelet op deze overwegingen stel ik het Hof voor om het eerste onderdeel van de vierde vraag aldus te beantwoorden dat het rechtszekerheidsbeginsel, gelezen in samenhang met richtlijn 2017/541, zich niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling als de LOA, die het vervallen van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de persoon die wordt beschuldigd van gedragingen die onder deze richtlijn vallen, afhankelijk stelt van de voorwaarde dat hij niet opzettelijk ernstige schendingen van de mensenrechten heeft veroorzaakt, waaronder met name die als bedoeld in de artikelen 2 en 3 EVRM en het internationaal humanitair recht.
123. Wat het tweede onderdeel van deze vraag betreft, stel ik het Hof voor te antwoorden dat de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van gewettigd vertrouwen zich niet verzetten tegen een regeling ter afbakening van de werkingssfeer als bedoeld in de artikelen 1 en 2 van de LOA.
Achtste vraag
124. De verwijzende rechter vraagt in wezen of richtlijn 2017/541, gelezen in het licht van de artikelen 20 en 21 van het Handvest, zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling als de LOA, op grond waarvan de strafrechtelijke aansprakelijkheid van personen die worden vervolgd voor onder deze richtlijn vallende strafbare feiten komt te vervallen omdat deze strafbare feiten volgens de verwijzende rechter uit ideologisch oogmerk zouden zijn gepleegd.
125. Naar mijn mening berust deze redenering op een onjuiste premisse, aangezien hiermee wordt voorbijgegaan aan de bijzondere aard van de in geding zijnde amnestie. De verwijzende rechter lijkt de onderhavige situatie namelijk op één lijn te stellen met de situatie waarin de wetgever een algemene regel vaststelt om de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor bepaalde delicten op te heffen enkel en alleen vanwege de ideologische connotatie ervan. In een dergelijk scenario zou men kunnen stellen dat er een verschil in behandeling bestaat tussen enerzijds personen die worden beschuldigd van strafbare feiten die door een bepaalde ideologie zijn ingegeven en dus voor amnestie in aanmerking komen en anderzijds personen die soortgelijke strafbare feiten hebben gepleegd in een andere ideologische context, waarop de wet geen betrekking heeft. Een dergelijke benadering zou namelijk twijfel kunnen doen rijzen omtrent de verenigbaarheid van de wet met de artikelen 20 en 21 van het Handvest.
126. Dit is in casu echter niet het geval. De strafrechtelijke aansprakelijkheid komt hier te vervallen op grond van een amnestiewet, dat wil zeggen een handeling van uitzonderlijke strekking, die uitdrukkelijk tot doel heeft om politieke en sociale verzoening te bevorderen. Dit doel als zodanig rechtvaardigt een gedifferentieerde behandeling van bepaalde feiten, mits deze behandeling stoelt op objectieve en rationele criteria. In casu bakent de LOA de eigen werkingssfeer duidelijk af door te verwijzen naar de helder omschreven context van het Catalaanse onafhankelijkheidsproces. De maatregel berust dus niet op een abstracte of subjectieve beoordeling van de ideologische motieven die ten grondslag liggen aan de strafbare feiten, maar heeft een welbepaalde politieke en temporele grondslag, die rechtstreeks samenhangt met het beoogde doel.
127. Het tegenovergestelde standpunt, dat met name door de Commissie ter terechtzitting is verdedigd, zou erop neerkomen dat elke amnestiemaatregel zijn legitimiteit verliest doordat de intrinsieke functie ervan, te weten het bieden van een mogelijkheid om in uitzonderlijke omstandigheden de vroegere verdeeldheid te overbruggen in het belang van een hoger doel, namelijk het stichten van vrede, wordt geloochend.
128. Dit betekent echter niet dat elke amnestie legitiem is. Zoals ik hiervoor in herinnering heb geroepen(79), moeten dergelijke maatregelen aan bepaalde vereisten voldoen. Zij mogen zich niet uitstrekken tot ernstige schendingen van de mensenrechten en dienen te berusten op een legitieme doelstelling en op objectieve criteria die samenhangen met het beoogde doel. Naar mijn mening voldoet de LOA aan deze vereisten, aangezien deze wet gebaseerd is op een specifieke politieke context en een expliciete doelstelling van verzoening.
129. Derhalve geef ik het Hof in overweging om te antwoorden dat de artikelen 20 en 21 van het Handvest zich niet verzetten tegen een nationale amnestiebepaling als artikel 1 van de LOA, dat niet van toepassing is op andere feiten dan die welke daarin staan omschreven, ook al hebben zij zich in hetzelfde territoriale gebied en in dezelfde periode voorgedaan.
Zevende vraag
130. De verwijzende rechter vraagt het Hof vervolgens of de LOA verenigbaar is met het beginsel van de voorrang van het Unierecht en met de verplichting tot loyale samenwerking, zoals vastgelegd in artikel 4, lid 3, VEU. In wezen wenst hij te vernemen of deze beginselen zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling die amnestie verleent aan personen die worden vervolgd voor feiten die binnen de materiële werkingssfeer van richtlijn 2017/541 vallen.
131. Het Hof heeft in zijn baanbrekende arrest van 15 juli 1964, Costa(80), reeds verklaard dat het Unierecht, dat uit een autonome bron voortvloeit, niet door enig voorschrift van nationaal recht, ongeacht de aard of de datum ervan, opzij kan worden gezet, zonder dat de eenheid en de doeltreffendheid van de rechtsorde van de Unie daardoor wordt aangetast. Het preciseerde voorts dat indien de bindende werking van het Unierecht van staat tot staat zou verschillen, dit de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag in gevaar zou brengen en een discriminatie tussen justitiabelen in het leven zou roepen.
132. Het Hof onderstreepte dat het, omdat het bij uitsluiting bevoegd is om het Unierecht bindend uit te leggen, bij de uitoefening van deze bevoegdheid de draagwijdte van het beginsel van voorrang van het Unierecht dient te verduidelijken in het licht van de relevante bepalingen van dit recht, zodat deze draagwijdte niet kan afhangen van de uitlegging van nationale bepalingen of van de uitlegging die een nationale rechter aan Unierechtelijke bepalingen geeft en die niet strookt met die van het Hof.(81)
133. Dit beginsel verplicht alle instanties van de lidstaten dus om volle werking te verlenen aan de verschillende normen van de Unie, aangezien het recht van de lidstaten niet kan afdoen aan de werking die op het grondgebied van die staten aan deze verschillende normen is verleend.(82)
134. Wat het beginsel van loyale samenwerking betreft, wijs ik erop dat dit beginsel, dat is vastgelegd in artikel 4, lid 3, VEU, de lidstaten en de instellingen van de Unie verplicht om elkaar te respecteren en elkaar bij te staan bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien. Volgens vaste rechtspraak volgt uit dat beginsel dat de lidstaten alle passende maatregelen dienen te treffen om de draagwijdte en de doeltreffendheid van het Unierecht te verzekeren.(83)
135. In casu komt uit de analyse niet naar voren dat de vaststelling van de LOA afbreuk zou doen aan het voorrangsbeginsel. Zoals hierboven
uiteengezet(84), bevat richtlijn 2017/541 geen bepaling die de verlening van amnestie uitdrukkelijk uitsluit. Bovendien wordt het nuttig effect van de richtlijn niet ondermijnd, aangezien de amnestiewet de grenzen van het internationaal humanitair recht, met name de vereisten in verband met de bescherming van de grondrechten, in acht neemt en niet tot straffeloosheid leidt voor de meest ernstige schendingen.
136. Wat de verplichting tot loyale samenwerking betreft, herinner ik eraan dat deze niet autonoom kan worden ingeroepen om een amnestiemaatregel te verbieden, aangezien uit richtlijn 2017/541 geen enkele positieve, duidelijke en precieze verplichting voortvloeit die de lidstaten verbiedt om een dergelijke maatregel in te voeren. Bij gebreke van een dwingende norm van Unierecht die amnestie verbiedt, blijven de lidstaten bevoegd om dergelijke wetten vast te stellen, op voorwaarde dat deze wetten de doelstelling van richtlijn 2017/541 niet ondermijnen en niet tot straffeloosheid voor ernstige schendingen van de mensenrechten leiden.
137. Hieruit volgt dat de beginselen van voorrang en loyale samenwerking zich in casu niet verzetten tegen de vaststelling van de LOA.
138. Derhalve geef ik het Hof in overweging om te antwoorden dat richtlijn 2017/541, gelezen in samenhang met het beginsel van voorrang van het Unierecht en het beginsel van loyale samenwerking zoals verankerd in artikel 4, lid 3, VEU, zich niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling als de LOA, die in het kader van de uitoefening van een exclusieve bevoegdheid van de lidstaten voorziet in het vervallen van de strafrechtelijke aansprakelijkheid door amnestie te verlenen aan personen die worden beschuldigd van onder deze richtlijn vallende gedragingen wanneer aan bepaalde in deze wet omschreven objectieve, subjectieve en temporele voorwaarden is voldaan, aangezien het doel of het nuttig effect van deze richtlijn daardoor niet wordt aangetast.
Negende vraag
139. Met zijn negende en laatste prejudiciële vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof om uitlegging van artikel 4, lid 2, VEU en van artikel 20, lid 2, onder a), VWEU en artikel 21, lid 1, VWEU. Hij wenst te vernemen of deze bepalingen zich verzetten tegen een wettelijke regeling als de LOA, voor zover deze wet personen die worden vervolgd voor als terroristisch aangemerkte strafbare feiten vrijstelt van strafrechtelijke aansprakelijkheid op grond dat de feiten zijn gepleegd met het oogmerk om een deel van het nationale grondgebied van de betrokken lidstaat af te scheiden. Volgens de verwijzende rechter brengt de LOA het risico op herhaling of veralgemening van dergelijke handelingen met zich mee, hetgeen de territoriale integriteit van de lidstaten zou aantasten en afbreuk zou doen aan de vrijheden van verkeer en verblijf van de onderdanen van de Unie.
140. Om te beginnen zij herinnerd aan het doel van de prejudiciële procedure, zoals dit voortvloeit uit artikel 267 VWEU. Volgens vaste rechtspraak „[is] de krachtens artikel 267 VWEU ingestelde procedure een instrument [...] voor de samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, dat het Hof in staat stelt de nationale rechters de elementen voor uitlegging van het Unierecht te verschaffen die zij nodig hebben om uitspraak te kunnen doen in de bij hen aanhangige gedingen”. Het Hof voegt hieraan toe dat „[de] rechtvaardiging van de prejudiciële verwijzing [...] niet [is] gelegen in het formuleren van rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken, maar in de behoefte aan de daadwerkelijke beslechting van een geding”.(85)
141. „Zoals [bovendien] volgt uit de bewoordingen van artikel 267 VWEU, moet de gevraagde prejudiciële beslissing voor de verwijzende rechterlijke instantie ‚noodzakelijk’ zijn ‚voor het wijzen van haar vonnis’ in de bij haar aanhangige zaak”.(86) Hieruit volgt dat „de prejudiciële procedure met name vooronderstelt dat daadwerkelijk een geding bij de nationale rechterlijke instantie aanhangig is, in het kader waarvan deze een beslissing moet geven waarbij rekening kan worden gehouden met de prejudiciële beslissing”.(87)
142. In casu blijkt duidelijk dat de negende vraag geen verband houdt met de oplossing van het hoofdgeding, dat betrekking heeft op een strafprocedure tegen personen die worden vervolgd voor feiten die mogelijk onder het gecombineerde toepassingsgebied van richtlijn 2017/541 en de LOA vallen. De vraag of een amnestiemaatregel in het algemeen de territoriale integriteit van een lidstaat zou kunnen aantasten of afbreuk zou kunnen doen aan het recht van vrij verkeer van Unieburgers, houdt in dit verband niet rechtstreeks verband met het voorwerp van het geding. Dit is een vraag van algemene of zelfs politieke aard, die in het concrete kader van het hoofdgeding niet van operationele betekenis is.
143. De formulering van deze negende vraag lijkt dan ook intrinsiek samen te hangen met een hypothetisch of abstract geschil, dat losstaat van het geding dat daadwerkelijk bij de nationale rechter aanhangig is. Dit geding speelt een ondergeschikte rol in de logica die ten grondslag ligt aan deze vraag, die erop gericht is de prejudiciële procedure aan te wenden als een middel om een debat te voeren dat losstaat van de feitelijke omstandigheden van het hoofdgeding.
144. Derhalve is de negende vraag niet relevant voor de beslechting van het hoofdgeding en moet zij naar mijn mening niet-ontvankelijk worden verklaard.
Conclusie
145. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Audiencia Nacional, zoals geherformuleerd, te beantwoorden als volgt:
„1)      Richtlijn (EU) 2017/541 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 inzake terrorismebestrijding en ter vervanging van kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad en tot wijziging van besluit 2005/671/JBZ van de Raad
moet aldus worden uitgelegd dat
zij zich niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling als Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (organieke wet 1/2024 inzake amnestie ten behoeve van de normalisering van de institutionele, politieke en sociale situatie in Catalonië) van 10 juni 2024 die, wanneer aan de subjectieve, objectieve en temporele voorwaarden van die wet is voldaan, amnestie verleent voor handelingen die op grond van de doelstelling ervan kunnen worden aangemerkt als terroristische misdrijven in de zin van artikel 3, lid 1, onder d) en f), van die
richtlijn of als misdrijven in verband met een terroristische groepering in de zin van artikel 4
ervan, op voorwaarde dat door deze handelingen niet opzettelijk ernstige schendingen van de mensenrechten zijn
veroorzaakt, in het bijzonder die welke onder de artikelen 2 en 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het internationaal humanitair recht vallen, aangezien hierdoor geen afbreuk wordt gedaan aan het nuttig effect van richtlijn 2017/541;
2)      Het rechtszekerheidsbeginsel, gelezen in samenhang met richtlijn 2017/541, moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling als organieke wet 1/2024, die het vervallen van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de persoon die wordt beschuldigd van gedragingen die onder deze richtlijn vallen, afhankelijk stelt van de voorwaarde dat hij niet opzettelijk ernstige schendingen van de mensenrechten heeft veroorzaakt, waaronder met name die als bedoeld in de artikelen 2 en 3 EVRM en het internationaal humanitair recht;
3)      De beginselen van rechtszekerheid en bescherming van gewettigd vertrouwen moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich niet verzetten tegen een regeling ter afbakening van de werkingssfeer als bedoeld in de artikelen 1 en 2 van organieke wet 1/2024;
4)      Richtlijn 2017/541, gelezen in samenhang met het beginsel van de voorrang van het Unierecht en het beginsel van loyale samenwerking zoals verankerd in artikel 4, lid 3, VEU, moet aldus worden uitgelegd dat
zij zich niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling als organieke wet 1/2024, die in het kader van de uitoefening van een exclusieve bevoegdheid van de lidstaten voorziet in het vervallen van de strafrechtelijke aansprakelijkheid door amnestie te verlenen aan personen die worden beschuldigd van onder deze richtlijn vallende gedragingen wanneer aan bepaalde in deze wet omschreven objectieve, subjectieve en temporele voorwaarden is voldaan, aangezien het doel of het nuttig effect van deze richtlijn daardoor niet wordt aangetast.
5)      De artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich niet verzetten tegen een nationale amnestiebepaling als artikel 1 van organieke wet 1/2024, dat niet van toepassing is op andere feiten dan die welke daarin staan omschreven, ook al hebben zij zich in hetzelfde territoriale gebied en in dezelfde periode voorgedaan.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      Wuernet, J.‑L., Aristoteles: Volledige werken, Uitg. Arvensa, 2017, zie met name hoofdstuk XXXIX. Akkoord tussen de aanhangers van de Dertig en de democraten in de Atheense grondwet, tekst vertaald door Haussoullier, B.
3      Het woord „amnestie” is afkomstig van het Oudgriekse woord ἀμνηστία (amnēstía), waarin de idee van vergetelheid besloten ligt [zie Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, Parijs, 1947 (3e druk), blz. 550‑560, nrs. 977‑992, met name blz. 550, nr. 977]. Deze term bestaat uit het voorvoegsel ἀ- (privatief) en μνήμη (mnêmê), wat „geheugen” of „herinnering” betekent. Letterlijk betekent ἀμνηστία
(amnēstía) dus „ontbreken van een geheugen”, of meer concreet „vrijwillige vergetelheid” (zie in dit verband Merle, R., en Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Uitg. Cujas, Parijs, 2001, 5e druk, blz. 1107, nr. 942). De auteurs merken op dat amnestie de oudste vorm van strafrechtelijk pardon is: „Door middel van een algemene en onpersoonlijke bepaling besluit de overheid om bepaalde delicten die momenteel worden vervolgd of moeten worden vervolgd, of bepaalde veroordelingen die reeds zijn uitgesproken, in de vergetelheid te doen geraken. De feiten als zodanig worden niet gewist, maar de strafrechtelijke gevolgen ervan verdwijnen.” Zij definiëren amnestie „als een strafrechtelijke figuur die berust op een fictie en tot doel heeft om aan bepaalde strafbaar gestelde feiten voortaan de strafbare aard te ontnemen door elke vervolging voor die feiten te verbieden of door de veroordelingen waartoe zij hebben geleid, teniet te doen”. Op zijn beurt stelt Pradel dat amnestie „een door de wetgever gewilde vergetelheid is, welke wetgever niet alleen de bevoegdheid heeft om strafbare feiten te scheppen, maar ook om ze te schrappen” (Pradel, J., Droit pénal comparé, Dalloz, Parijs, 2008, 3e druk, blz. 586, nr. 559). In dezelfde zin en in de context van de amnestiewetten in de Bondsrepubliek Duitsland van na de Tweede Wereldoorlog, zie Perels, J., „Amnestien für NS-Täter in der Bundesrepublik”, Kritische Justiz, deel 28, nr. 3, 1995, blz. 382‑389, en Müller, I., Furchtbare Juristen. Die unbewältigte Vergangenheit der deutschen Justiz, TIAMAT, Berlijn, 2014, blz. 306‑315. Zie over amnestie ook Marxen, K., Rechtliche Grenzen der Amnestie, Forum Rechtswissenschaft. Beiträge zu neueren Entwicklungen in der Rechtswissenschaft 13, C. F. Müller, Karlsruhe, 1984.
4      In 2001 benadrukken Merle en Vitu de toename van het aantal amnestieën in de moderne tijd, ondanks de uitzonderlijke aard van de bestaansreden van deze rechtsfiguur: „[...] het verlenen van amnestie is zo gebruikelijk geworden dat er sedert de Eerste Wereldoorlog gemiddeld elke twee jaar een amnestietekst is afgekondigd: tussen 1919 en 1939 waren het er twaalf en sinds de bevrijding meer dan dertig” (Merle, R., en Vitu, A., reeds aangehaald, blz. 1108, nr. 943). Pradel merkt bovendien op dat amnestie in Frankrijk vaak wordt toegepast, gemiddeld elke vijf jaar door een nieuwe wet aan te nemen ter gelegenheid van de installatie van de president van de Republiek, „plus soms één of twee ‚kleine’ wetten tijdens de vijfjarige ambtstermijn [...]” (Pradel, J., reeds aangehaald, blz. 586, voetnoot 4).
5      Donnedieu de Vabres merkt op dat „[het] doel van amnestie is om na een politieke omwenteling de gemoederen te bedaren door misdrijven die de samenleving wil vergeten omdat ze aan slechte tijden herinneren, naar het verleden te verbannen” (Donnedieu de Vabres, H., reeds aangehaald, blz. 550, nr. 978).
6      Om deze reden is de rechtsfiguur van de amnestie vaak gehuld in een sluier van scepsis en verdenking van willekeur. In dit verband merken Merle en Vitu scherpzinnig op: „Er wordt vaak gewezen op de politieke en sociale rol van verzoening en clementie die amnestie speelt na onrustige tijden, wanneer het belangrijk is om de gemoederen te bedaren; er zijn momenten dat de machtshebbers meer bijdragen tot vrede en gerechtigheid door een pardon af te kondigen dan door vast te blijven houden aan een grondige en hardhandige repressie. Men dient echter wel te beseffen dat het hier om een blinde vorm van tolerantie gaat, die zonder onderscheid ten goede komt aan eenieder die voldoet aan de voorwaarden van de amnestiewet, ongeacht hun verdiensten of hun onwaardige gedrag” (Merle, R., en Vitu, A., reeds aangehaald, blz. 1108, nr. 942). Van zijn kant merkt Marxen in zijn werk over amnestie op, dat politieke machtshebbers in tijden van politieke onrust voor amnestie kiezen als een middel om hun macht uit te breiden en te consolideren (Marxen, K., reeds aangehaald, blz. 3).
7      Opgemerkt zij dat het amnestievraagstuk ook het debat kan aanzwengelen over de mogelijke spanning tussen het beginsel van gelijkheid voor de wet en het vereiste van gerechtigheid (zie mijn conclusie van heden in de verwante zaak C‑523/24, Sociedad Civil Catalana, inzonderheid punt 2).
8      Op 10 juni 1944 heeft een eenheid van de SS‑divisie Das Reich 643 een slachting aangericht in dit dorp in de Haute-Vienne, waarbij vrouwen, mannen en kinderen het leven hebben gelaten. Tijdens het proces in 1953 bij het militaire tribunaal van Bordeaux (Frankrijk) bevonden zich onder de beklaagden veertien Elzassers die onder dwang waren ingelijfd bij de Waffen‑SS („Malgré-nous”), naast zeven Duitse onderdanen. De veroordeling van deze Elzassers leidde tot heftige emoties in de Elzas, waar velen hen vooral beschouwden als slachtoffers van de bezetting, die gedwongen waren om in Duits uniform te dienen. Na het vonnis (13 februari 1953) heeft de wetgever wet nr. 53‑112 van 20 februari 1953 houdende amnestie voor Franse onderdanen die gedwongen waren om in vijandelijke militaire formaties te dienen (JORF van 21 februari 1953, blz. 1747) aangenomen, waarbij de betrokken personen van elke verantwoordelijkheid werden ontslagen  met een beroep op de noodzaak om de openbare orde en de nationale eenheid te handhaven. De voorzitter van de Assemblée nationale verklaarde dienaangaande: „Het vaderland is een moeder. Zij kan niet toestaan dat haar kinderen elkaar aan haar boezem verscheuren” (zie Boufigi, M., Hébras, P., en Hébras, A., Le dernier témoin d’Oradour-sur-Glane, Harper Collins, Parijs, 2024, met name blz. 118‑121). Deze maatregel, die elders is opgevat als een rechtsweigering met betrekking tot buitengewoon ernstige oorlogsmisdaden, toont de moeilijkheid aan die inherent is aan elke amnestie, namelijk dat er een evenwicht moet worden gevonden tussen het bestraffen van de meest ernstige schendingen enerzijds en politieke overwegingen van pacificatie en sociale cohesie anderzijds. De tekst van wet nr. 53‑112 van 20 februari 1953 houdende amnestie voor Franse onderdanen die gedwongen waren om in vijandelijke militaire formaties te dienen, is overgenomen in het werk van Verhaegen, J., La protection pénale contre les excès de pouvoir et la résistance légitime à l’autorité, Bruylant, Brussel, 1969, blz. 429. Het gaat hier om een – zeldzame – toepassing van een amnestiewet die in personam gold.
9      Zo stelde een auteur in het Groothertogdom Luxemburg reeds in 1949 de vraag aan de orde of het opportuun was om collaborateurs amnestie, gratie of een combinatie van beide maatregelen te verlenen, althans voor bepaalde misdrijven (zie Metzler, L., Mélanges de Droit Luxembourgeois, Bruylant/Beffort, Brussel/Luxemburg, 1949, blz. 377‑380). In de jaren vijftig werden drie amnestiewetten aangenomen. Eerst werd amnestie verleend aan personen die vóór 1 januari 1947 misdaden tegen collaborateurs hadden gepleegd „onder impuls van patriottische sentimenten” [wet van 24 maart 1950 betreffende de bestraffing van bepaalde strafbare feiten die onder impuls van patriottische sentimenten zijn gepleegd tijdens de bezetting of in de periode van de bevrijding (Mémorial A 1950, blz. 533)]. De memorie van toelichting bij deze wet is, voorzien van commentaar, opgenomen in het werk van Spielmann, A., Des traîtres?, RTL Edition, Luxemburg, 1984, blz. 80‑82. Een tweede wet, te weten de wet van 11 april 1950 betreffende amnestie op het gebied van het gemene recht en houdende uitlegging of wijziging van een aantal bepalingen van het groothertogelijk besluit van 21 april 1948 tot vaststelling van de gevolgen van de door de vijand genomen maatregelen, van de wet van 5 december 1911 betreffende rehabilitatie van rechtswege van tot correctionele straffen of politiestraffen veroordeelde personen en van de kieswet van 31 juli 1924 (Mémorial A 1950, blz. 633), had betrekking op tientallen soorten strafbare feiten die in de naoorlogse periode waren gepleegd, waaronder bedreigingen en verwondingen met de arbeidsongeschiktheid van het slachtoffer ten gevolge. Tot slot werd tien jaar na het einde van de Tweede Wereldoorlog nog een wet aangenomen, namelijk die van 12 januari 1955 houdende amnestie voor bepaalde strafbare feiten en omzetting van bepaalde straffen inzake aanslagen tegen de buitenlandse veiligheid van de staat of uit hoofde van het verlenen van medewerking aan roofmaatregelen van de vijand, en houdende een clementieregeling inzake administratieve zuivering (Mémorial A 1955, blz. 161) ten gunste van collaborateurs, waarbij gratie werd verleend aan personen die vóór 1 juni 1945 een misdrijf tegen de buitenlandse veiligheid van de staat hadden gepleegd [zie Wingerter, E., „La justice luxembourgeoise pendant l’occupation nazie et dans l’immédiat après-guerre (1940‑1950)”, in Histoire de la Justice au Luxembourg (1795 à nos jours). Institutions – Organisation – Acteurs, De Gruyter, Berlijn/Boston, 2022, blz. 179‑242, met name blz. 213 en 214].
10      Verhaegen citeert deze problematische amnestiewetten, zoals decreet nr. 62‑328 van 22 maart 1962 houdende amnestie voor feiten gepleegd in het kader van de ordehandhavingsoperaties tegen de Algerijnse opstand (JORF van 23 maart 1962, blz. 3144) en beschikking nr. 62‑428 van 14 april 1962 houdende toepasselijkverklaring op het gehele grondgebied van de Republiek van decreet nr. 62‑328 van 22 maart 1962 houdende amnestie voor feiten gepleegd in het kader van de ordehandhavingsoperaties tegen de Algerijnse opstand (JORF van 15 april 1962, blz. 3892), die bij wet nr. 66‑396 van 17 juni 1966 houdende amnestie voor misdrijven tegen de staatsveiligheid of misdrijven gepleegd in verband met de gebeurtenissen in Algerije (JORF van 18 juni 1966, blz. 4915), is verruimd tot misdrijven gepleegd „in het kader van administratieve of gerechtelijke politieoperaties” (Verhaegen, J., reeds aangehaald, blz. 444, voetnoot 159).
11      Zie met name punten 77 e.v. van deze conclusie.
12      BOE nr. 141 van 11 juni 2024, blz. 67764.
13      Vonnis van de voltallige zitting van het Tribunal Constitucional (grondwettelijk hof) [BOE nr. 183 van 31 juli 2025, blz. 103781 (ES:TC:2025:137)].
14      BOE nr. 311 van 29 december 1978, blz. 29313.
15      Zoals blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing, gaat het volgens de vervolgde personen om voorbereidende handelingen. Volgens het openbaar ministerie en de volksaanklager gaat het daarentegen om pogingen tot het plegen van een strafbaar feit.
16      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 inzake terrorismebestrijding en ter vervanging van kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad en tot wijziging van besluit 2005/671/JBZ van de Raad (PB 2017, L 88, blz. 6).
17      Op 4 november 1950 te Rome ondertekend (EVRM).
18      Op 16 december 1966 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties goedgekeurd en op 23 maart 1976 in werking getreden.
19      BOE nr. 45 van 21 februari 2019, blz. 16698.
20      BOE nr. 281 van 24 november 1995, blz. 33987.
21      Hierna: „commissie van Venetië”.
22      Commissie van Venetië, advies nr. 710/2012 van 11 maart 2013 over de bepalingen van de amnestiewet met betrekking tot politieke gevangenen in Georgië [CDL-AD(2013)009].
23      Hierna: „EHRM”.
24      BOE nr. 260 van 17 september 1882, blz. 803.
25      Deze twaalf personen zijn EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA en CBE.
26      Strafbare handelingen krachtens artikel 571 en artikel 572, lid 2, van het wetboek van strafrecht.
27      Strafbare handelingen krachtens artikel 574, lid 1, artikel 573 bis, lid 1, punt 3, en artikel 346, lid 1, van het wetboek van strafrecht en de gecombineerde bepalingen van artikel 16, artikel 62 en artikel 573, lid 1, punten 1, 2 en 4, van dit wetboek.
28      Het gaat hier meer bepaald om Associació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes (ACVOT) (Catalaanse vereniging van slachtoffers van terroristische organisaties), Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT) (vereniging van slachtoffers van terroristisme), Asociación Dignidad y Justicia (vereniging Waardigheid en Rechtvaardigheid), Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC) (Spaanse vereniging voor de Guardia Civil) en Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC) (eengemaakte vereniging van de Guardia Civil).
29      Opgemerkt zij dat uit het verzoek om een prejudiciële beslissing naar voren komt dat de verwijzende rechter de partijen heeft gehoord in het kader van een prejudiciële verwijzingsprocedure waarin het Spaanse recht voorziet voor verzoeken om amnestieverlening voor de feiten waarop deze procedure betrekking heeft. Een van de verdachten (QCR) heeft betoogd dat de LOA aan duidelijkheid niets te wensen overlaat. Andere verdachten (DBA, CBE en XBLL) hebben aangevoerd dat de in de tenlastelegging en de aanklacht genoemde feiten niet kunnen worden aangemerkt als terroristische feiten, maar veeleer als voorbereidende handelingen van strafbare aard. De volksaanklager heeft zich op zijn beurt op het standpunt gesteld dat de LOA in strijd is met de beginselen van effectieve rechtsbescherming en de scheiding der machten en dat deze wet de voorrang en het nuttig effect van het Unierecht miskent.
30      In dit verband zij herinnerd aan het arrest van 17 juli 2008, Commissie/Italië (C‑132/06, EU:C:2008:412), dat is gewezen in een zaak die niet, zoals in casu, betrekking had op een strafrechtelijke amnestie, maar op een door de Italiaanse Republiek ingestelde fiscale amnestie. Het Hof was van oordeel dat de relevante bepalingen van de nationale wettelijke regeling, door algemeen en zonder onderscheid af te zien van de controle van belastbare handelingen die in de betrokken belastbare tijdvakken waren verricht, de artikelen 2 en 22 van de Zesde richtlijn 77/388/EEG van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag (PB 1977, L 145, blz. 1), tot een dode letter maakten en daarmee afbreuk deden aan het nuttig effect van die
richtlijn.
31      Arrest van 16 december 2021 (C‑203/20,
EU:C:2021:1016, punt 40; hierna: „arrest AB”).
32      Het Hof heeft voorts als antwoord op de derde vraag van de verwijzende rechter in die zaak overwogen dat „een nationale wettelijke regeling die voorziet in een wetgevingsprocedure tot intrekking van een amnestieregeling alsmede in een gerechtelijke procedure die ertoe strekt te toetsen of die intrekking in overeenstemming is met de nationale grondwet, het Unierecht niet ten uitvoer brengt, aangezien dergelijke procedures niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen” [arrest AB (punt 74)]. In ditzelfde arrest moest het Hof zich ter beantwoording van de eerste vraag van de verwijzende rechter echter ook buigen over de verenigbaarheid met het ne-bis-in-idembeginsel van de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel tegen een persoon tegen wie strafvervolging was ingesteld, welke vervolging aanvankelijk was onderbroken door een op amnestie gebaseerde definitieve rechterlijke beslissing en nadien was hervat nadat een wet was aangenomen waarbij die amnestie werd ingetrokken en die rechterlijke beslissing werd vernietigd. Het Hof oordeelde met betrekking tot zijn eigen bevoegdheid weliswaar dat de procedure in het hoofdgeding betrekking had op strafbare feiten die niet door het Unierecht waren geharmoniseerd en dat dit recht niet van toepassing was op de vaststelling en intrekking van een amnestie, maar het
verklaarde zich niettemin bevoegd op grond van de overweging dat dit vraagstuk niet de uitlegging van de nationale wettelijke regeling in verband met deze strafbare feiten of deze amnestie betrof, maar de uitlegging van het ne-bis-in-idembeginsel in het kader van een procedure tot uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel, dat valt binnen de materiële en temporele werkingssfeer van kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (PB 2002, L 190, blz. 1) [arrest AB (punten 41 en 42)].
33      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 (PB 2011, L 338, blz. 2).
34      Zie artikel 11, lid 1, kaderbesluit 2005/214/JBZ van de Raad van 24 februari 2005 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties (PB 2005, L 76, blz. 16); artikel 13, lid 1, van kaderbesluit 2006/783/JBZ van de Raad van 6 oktober 2006 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen tot confiscatie (PB 2006, L 328, blz. 59); artikel 19, lid 1, van kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie (PB 2008, L 327, blz. 27) en artikel 19, lid 1, van kaderbesluit 2008/947/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van de wederzijdse erkenning op vonnissen en proeftijdbeslissingen met het oog op het toezicht op proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen (PB 2008, L 337, blz. 102).
35      Kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2002 (PB 2002, L 164, blz. 3). Zoals vermeld in voetnoot 16 bij deze conclusie, is dit kaderbesluit vervangen door richtlijn 2017/541.
36      Zie overwegingen 6 en 7 van richtlijn 2017/541:
„(6)      Gelet op de ontwikkeling van terroristische dreigingen tegen, en de wettelijke verplichtingen van, de Unie en de lidstaten uit hoofde van het internationaal recht, dient de definitie van terroristische misdrijven, misdrijven in verband met een terroristische groepering en misdrijven in verband met terroristische activiteiten door de lidstaten verder onderling te worden aangepast, zodat deze definitie gedragingen in verband met, in het bijzonder, buitenlandse terroristische strijders en terrorismefinanciering vollediger bestrijkt. Deze vormen van gedrag dienen ook strafbaar te zijn als ze plaatsvinden via internet, waaronder sociale media.
(7)      Voorts zijn vanwege het grensoverschrijdend karakter van terrorisme een sterke en gecoördineerde respons en samenwerking ter bestrijding van terrorisme noodzakelijk, binnen en tussen de lidstaten en met en tussen de bevoegde instanties en organen van de Unie, onder meer Eurojust en Europol. [...]”
37      Zie overweging 35 van richtlijn 2017/541. Titel II heeft betrekking op de vrijheden, titel III op gelijkheid, titel V op burgerschap en titel VI op rechtspleging.
38      Zie voetnoot 37.
39      Zie in dit verband Zoumpoulakis, K., „Approximation of criminal sanctions in the European Union: A wild goose chase?” in New Journal of European Criminal Law, deel 13, nr. 3, 2022, blz. 333‑345, met name blz. 335 en 336. De auteur benadrukt in het bijzonder dat het begrip „minimumvoorschriften” niet doelt op de inhoud van het voorschrift zelf, maar veeleer op het beginsel dat de lidstaten over een zekere speelruimte zouden moeten beschikken om verder te gaan dan het vereiste minimum.
40      Zie Wieczorek, I., The Legitimacy of EU Criminal Law, Hart Publishing, Oxford, 2020, blz. 115 en 116.
41      Arrest van 22 mei 2012 (C‑348/09, EU:C:2012:300).
42      Zie Wieczorek, I., reeds aangehaald, blz. 116: „a values-based criminalisation rationale for harmonisation”.
43      Zie Siatista, I. M., en Wierda, M., „Principle 24. Restrictions and Other Measures Relating to Amnesty”, in The United Nations Principles to Combat Impunity: A Commentary, Oxford University Press, Oxford, 2018, blz. 258.
44      Voor een historisch overzicht van de ontwikkeling van het internationaal humanitair recht in relatie tot vraagstukken van amnestie en straffeloosheid, zie Puéchavy, M., „Une amnistie générale ne peut couvrir les crimes de tortures et de traitements inhumains et dégradants (Cour eur. dr. h., Margus c. Croatie, 13 novembre 2012)”, in Revue trimestrielle des droits de l’homme, nr. 94, 2013, met name blz. 484 e.v.
45      Zie O’Keefe, R., „11. Statutory Limitation and Amnesty”, International Criminal Law, Oxford International Law Library, Oxford, 2015, blz. 461‑479, met name blz. 468; zie ook Mettraux, G., International Crimes: Law and Practice: Volume II: Crimes Against Humanity, Oxford University Press, Oxford, 2020, blz. 177.
46      Voor de ontwikkeling van de rechtspraak van het EHRM op het gebied van amnestie, zie onder meer Tulkens, F., en Van Drooghenbroeck, S., „La clémence pénale et les droits de l’homme. Réflexions en marge de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme”, Liber amicorum Michel van de Kerchove, Larcier, Brussel, 2011, blz. 133‑137; Gallen, J., „The European Court of Human Rights, Transitional Justice and Historical Abuse in Consolidated Democracies”, Human Rights Law Review, deel 19, nr. 4, 2019, blz. 675‑704; Moulier, I., „La Cour européenne des droits de l’homme face à la répression pénale nationale des crimes de droit international”, L’homme dans la société internationale. Mélanges en hommage au Professeur Paul Tavernier, Bruylant, Brussel, 2013, 1e druk, blz. 1365‑1396.
47      EHRM, 2 september 1991, Dujardin e.a. tegen Frankrijk (CE:ECHR:1991:0902DEC001673490).
48      EHRM, 2 november 2004, Abdülsamet Yaman tegen Turkije (CE:ECHR:2004:1102JUD003244696, § 55).  Zie ook EHRM, 10 maart 2009, Turan Cakir tegen België (CE:ECHR:2009:0310JUD004425606), waarin het EHRM concludeerde dat er sprake was van een schending van artikel 3 EVRM, overwegende dat „wanneer een overheidsfunctionaris wordt beschuldigd van handelingen die in strijd zijn met artikel 3, de procedure of de veroordeling niet ongeldig kan worden verklaard vanwege verjaring, terwijl evenmin kan worden toegestaan dat een maatregel als amnestie of gratie wordt toegepast [...]. In het bijzonder is het EHRM van oordeel dat nationale autoriteiten in geen geval de indruk mogen wekken dat zij bereid zijn dergelijke behandelingen onbestraft te laten” (§ 69).
49      EHRM, 5 juni 2007, Yesil en Sevim tegen Turkije (CE:ECHR:2007:0605JUD003473804, § 38).
50      EHRM, 13 januari 2009, Yeter tegen Turkije (CE:ECHR:2009:0113JUD003375003, § 70).
51      EHRM, 17 maart 2009, Ould Dah tegen Frankrijk (CE:ECHR:2009:0317DEC001311303).  Het EHRM heeft deze formulering herhaald in het arrest van 24 mei 2011, Association „21 december 1989” e.a. tegen Roemenië (CE:ECHR:2011:0524JUD003381007; § 144): „Amnestie is in het algemeen onverenigbaar met de verplichting van staten om een onderzoek in te stellen naar foltering” [Ould Dah tegen Frankrijk (arrest), nr. 13113/03, van 17 maart 2009] „en straffeloosheid voor internationale misdrijven te bestrijden. Hetzelfde geldt voor gratie (Abdülsamet Yaman tegen Turkije, nr. 32446/96, § 55, 2 november 2004)”.
52      EHRM, 27 mei 2014, Marguš tegen Kroatië (CE:ECHR:2014:0527JUD000445510; hierna: „arrest Marguš tegen Kroatië”) (zie over dit arrest onder meer Krenc, F., en Van Drooghenbroeck, S., „Chronique de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme – 1er janvier – 30 juin 2014”, Journal des tribunaux,  deel 35, nr. 6579, 2014, blz. 677).  Deze zaak had betrekking op een voormalige strijdkracht van het Kroatische leger die na twee afzonderlijke procedures was veroordeeld voor oorlogsmisdrijven tegen de burgerbevolking. Nadat de verzoeker had geprofiteerd van een algemene amnestiewet waarmee een eind kwam aan de eerste procedure, kwam hij op tegen het hervatten van de strafvervolging en zijn daaropvolgende veroordeling, zodat het EHRM de geldigheid moest onderzoeken van de hem in eerste instantie verleende amnestie. Het EHRM erkende onder meer dat „de strafrechtelijke procedures tegen de verzoeker met name betrekking hadden op beschuldigingen van moord en zware mishandeling van burgers waardoor hun recht op leven, zoals gewaarborgd door artikel 2 [EVRM], en ook hun rechten uit hoofde van artikel 3 waren geschonden” (§ 124). Het EHRM overwoog voorts dat „de verplichting van staten om personen die zich schuldig hebben gemaakt aan foltering of moord te vervolgen [...] duidelijk is verankerd in de rechtspraak van het EHRM. Hieruit volgt dat het verlenen van amnestie aan personen die zich schuldig hebben gemaakt aan de moord op of de mishandeling van burgers zou indruisen tegen de verplichtingen die voor staten voortvloeien uit de artikelen 2 en 3 [EVRM], aangezien deze maatregel het onderzoek naar dergelijke daden zou beletten en noodzakelijkerwijs tot gevolg zou hebben dat de daders niet worden gestraft” (§ 127).
53      Hierna: „IAHRM”.
54      Het EHRM heeft zich met name laten leiden door de rechtspraak van het IAHRM over amnestie teneinde te concluderen dat amnestie niet kan worden toegestaan in geval van ernstige schendingen van de mensenrechten: „Het [EHRM] neemt tevens kennis van de rechtspraak van het [IAHRM], waaronder de reeds aangehaalde zaken Barrios Altos, Gomes Lund e.a., Gelman en het bloedbad in El Mozote en aangrenzende dorpen, waarin deze rechterlijke instantie op basis van haar eerdere rechtspraak en de conclusies van de Inter-Amerikaanse Commissie voor de Rechten van de Mens, de organen van de Verenigde Naties en andere universele en regionale organen ter bescherming van de mensenrechten een krachtig standpunt met betrekking tot dit vraagstuk heeft ingenomen en heeft verklaard dat geen amnestie kan worden verleend voor ernstige schendingen van de fundamentele mensenrechten. Zij heeft uiteengezet dat amnestie in dergelijke gevallen ernstig inbreuk zou maken op de verplichting van staten om dergelijke misdrijven te onderzoeken en de daders te straffen (Gelman, reeds aangehaald, § 195, en Gomes Lund e.a., reeds aangehaald, § 171). Het [IAHRM] heeft onderstreept dat dergelijke amnestiemaatregelen in strijd zijn met de absolute rechten die het internationale recht op het gebied van de mensenrechten erkent (Gomes Lund e.a., § 171)” [arrest Marguš tegen Kroatië (§ 138)].
55      Zie arrest Marguš tegen Kroatië (§ 140).
56      Zie Pérez-León-Acevedo, J.‑P., „The European Court of Human Rights (ECtHR) vis-à-vis amnesties and pardons; factors concerning or affecting the degree of ECtHR’s deference to states”, The International Journal of Human Rights, deel 26, nr. 6, 2022, blz. 1107‑1137.
57      Zie arrest Marguš tegen Kroatië (§ 139): „[...] het internationaal recht neigt er steeds meer toe om deze amnestieën als onaanvaardbaar te beschouwen, omdat zij onverenigbaar zijn met de universeel erkende verplichting van staten om de daders van ernstige schendingen van de fundamentele mensenrechten te vervolgen en te straffen. Gesteld al dat amnestie mogelijk is indien zij gepaard gaat met bijzondere omstandigheden, zoals een verzoeningsproces en/of een vorm van herstel voor de slachtoffers, dan nog zou de amnestie die in casu aan de verzoeker is verleend, onaanvaardbaar zijn, omdat niets erop wijst dat hier van dergelijke omstandigheden sprake is. Cursivering van mij.
58      Zie met name de punten 64‑68 van deze conclusie.
59      Commissie van Venetië, adviezen nr. 1167/2023 en nr. 1168/2023 van 18 maart 2024 over de vereisten die de rechtsstaat stelt aan amnestie, inzonderheid in het licht van het Spaanse wetsvoorstel voor „de organieke wet inzake amnestie ten behoeve van de normalisering van de institutionele, politieke en sociale situatie in Catalonië” [CDL-AD(2024)003, punt 74]. Zie ook, met betrekking tot zelfamnestie, Marxen, K., reeds aangehaald, blz. 38‑45.
60      Zie IAHRM, 14 maart 2001, Barrios Altos tegen Peru (serie C, nr. 75). Zie, naar aanleiding van dit arrest, Cançado Trindade, A. A., Évolution du droit international au droits des gens. L’accès des individus à la Justice Internationale. Le regard d’un juge, Pedone, Paris, 2008, met name blz. 123‑125; Stahn, C., A Critical Introduction to International Criminal Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2019, met name blz. 259 en 260. Zie ook IAHRM, 29 november 2006, La Cantuta tegen Peru (serie C, nr. 162); IAHRM, 26 september 2006, Almonacid Arellano e.a. tegen Chili (serie C, nr. 154); IAHRM, 24 februari 2011, Gelman tegen Uruguay (serie C, nr. 221). Zie meer algemeen over de rechtspraak van het IAHRM met betrekking tot amnestie, Perez-Leon-Acevedo, J.‑P., „The control of the Inter-American Court of Human Rights over amnesty laws and other exemption measures: Legitimacy assessment”, Leiden Journal of International Law, deel 33, nr. 3, 2020, blz. 667‑687; zie ook, heel specifiek over de invloed van rechter Cançado Trindade op de uitlegging van de amnestiewetten door deze rechterlijke instantie, onder andere Chiari Gonçalves, V., en Albuquerque, L., „A contribuição de Cançado Trindade na interpretação das leis de anistia no Sistema Interamericano de Direitos Humanos: uma análise a partir do caso Herzog”, Revista da Faculdade de Direito. Número Especial: Em Memória do Professor Antônio Augusto Cançado Trindade, nr. 81, 2022, blz. 299‑317.
61      Met betrekking tot het vraagstuk van het rechterlijk toezicht op amnestiewetten, zie de commissie van Venetië, advies nr. 710/2012 van 11 maart 2013 over de bepalingen in de amnestiewet betreffende politieke gevangenen in Georgië [CDL-AD(2013)009, punten 43‑46]. Volgens de commissie van Venetië is een procedure waarbij de rechterlijke macht bij besluit van het parlement wordt belast met de beslissing of bepaalde personen voldoen aan de door het parlement vastgestelde algemene criteria om voor amnestie in aanmerking te komen, in overeenstemming met het beginsel van de scheiding der machten.
62      In dit verband zij eraan herinnerd dat deze bepaling in de LOA is opgenomen naar aanleiding van een aanbeveling van de commissie van Venetië, zoals in de preambule van deze wet staat aangegeven.
63      Zoals de Franse Conseil d’État (hoogste bestuursrechter) heeft benadrukt, veronderstelt rechtszekerheid dat „burgers, zonder dat dit van hen een onoverkomelijke inspanning vergt, in staat zijn te bepalen wat volgens het toepasselijke recht is toegestaan en wat verboden is. Hiertoe dienen de vastgestelde regels duidelijk en begrijpelijk te zijn en mogen zij in de loop van de tijd niet te vaak en vooral niet op onvoorzienbare wijze worden gewijzigd” (zie Conseil d’État, openbaar verslag 2006 – Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française, Paris, 15 maart 2006, blz. 281, beschikbaar op het volgende adres: https://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/064000245.pdf).
64      Zie arrest van 30 april 2020, Hecta Viticol (C‑184/19, EU:C:2020:337, punt 52).
65      Het EHRM onderstreept de fundamentele rol van het rechtszekerheidsbeginsel bij de uitlegging van het EVRM. De rechtszekerheid van de justitiabele is een van de doelstellingen van het EVRM, omdat zij rechtstreeks samenhangt met een van de algemene uitleggingsbeginselen waarnaar in de rechtspraak van het EHRM vaak wordt verwezen en dat ook in de preambule van het EVRM als zodanig is verwoord, te weten het „primaat van het recht”. Adequate bescherming tegen willekeur is een verplichting voor elke staat die het „primaat van het recht” voorop wil stellen (zie de Salvia, M., „La place de la notion de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme”, Cahiers du Conseil Constitutionnel, nr. 11, 2011, beschikbaar op het volgende adres: https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/la-place-de-la-notion-de-securite-juridique-dans-la-jurisprudence-de-la-cour-europeenne-des-droits). De inachtneming van de regels van een eerlijk proces wordt vaak in verband gebracht met het begrip „rechtszekerheid”. Het EHRM heeft in dit verband verklaard dat „[h]et recht op een eerlijk proces bij een gerecht, zoals gewaarborgd door artikel 6, lid 1, [EVRM], moet worden uitgelegd in het licht van de preambule van het [EVRM], waarin het primaat van het recht wordt genoemd als onderdeel van het gemeenschappelijk erfgoed van de verdragsluitende staten. Een van de fundamentele elementen van het primaat van het recht is het beginsel van zekerheid van de rechtsbetrekkingen, dat onder meer betekent dat een geding dat definitief door het gerecht is beslecht, niet meer kan worden betwist [EHRM, 28 oktober 1999, Brumarescu tegen Roemenië (CE:ECHR:1999:1028JUD002834295, § 61)].
66      Zie arrest van 24 juli 2023, Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punt 114). Zie in die zin ook arresten van 28 maart 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punten 161 en 162), en 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad (C‑156/21, EU:C:2022:97, punten 136 en 223).
67      Zie punt 46 van deze conclusie, voetnoot 29.
68      Dit lijkt ook het standpunt van de volksaanklager in het hoofdgeding te zijn (zie punt 45 van deze conclusie).
69      Vastgesteld te New York door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op 10 december 1984, Recueil des traités des Nations unies, deel 1465, blz. 85, nr. 24841 (1987).
70      Zie onder meer EHRM, 18 januari 1978, Ierland tegen Verenigd Koninkrijk (CE:ECHR:1978:0118JUD000531071, § 167); EHRM, 28 juli 1999, Selmouni tegen Frankrijk (CE:ECHR:1999:0728JUD002580394, § 96 en 97), en EHRM, 24 juli 2014, Al Nashiri tegen Polen (CE:ECHR:2014:0724JUD002876111, § 508).
71      Zie EHRM, 6 april 2000, Labita tegen Italië (CE:ECHR:2000:0406JUD002677295, § 120): „Het [EHRM] heeft een bepaalde behandeling ‚onmenselijk’ geacht op grond dat deze, onder meer, urenlang en met voorbedachte rade had plaatsgevonden en zo niet echte letsels dan toch op zijn minst hevig lichamelijk en geestelijk leed had veroorzaakt, en tegelijk ook als ‚vernederend’ op grond dat deze bij de slachtoffers gevoelens van angst, vrees en minderwaardigheid opriep waardoor zij werden vernederd en onteerd. Om een straf of de daarmee gepaard gaande behandeling als ‚onmenselijk’ of ‚vernederend’ te kunnen aanmerken, moet het leed of de vernedering in ieder geval verder gaan dan wat onvermijdelijk gepaard gaat met een bepaalde vorm van legitieme behandeling of straf.” Zie ook EHRM, 26 oktober 2000, Kudła tegen Polen (CE:ECHR:2000:1026JUD003021096, § 92).
72      Zie EHRM, 1 juni 2010, Gäfgen tegen Duitsland (CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, § 89).
73      Zie EHRM, 21 januari 2011, M.S.S. tegen België en Griekenland (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, § 220): „Het kan voldoende zijn dat het slachtoffer in zijn eigen ogen vernederd is, ook al is dat volgens anderen niet zo [...]. Tot slot moet weliswaar in aanmerking worden genomen of de dader het oogmerk had om het slachtoffer te vernederen of te kleineren, maar impliceert het ontbreken van een dergelijk oogmerk niet dat een schending van artikel 3 onherroepelijk is uitgesloten [...].” Zie ook EHRM, 28 september 2015, Bouyid tegen België (CE:ECHR:2015:0928JUD002338009, § 87): „Een mishandeling die een dergelijke minimale mate van ernst bereikt, betekent in het algemeen dat lichamelijk letsel of ernstig lichamelijk of geestelijk leed is toegebracht. Maar ook wanneer er geen sprake is van een dergelijk misbruik kan een behandeling die een persoon vernedert of onteert en die blijk geeft van een gebrek aan respect voor zijn menselijke waardigheid of deze aantast, of die bij de betrokkene gevoelens van angst, vrees of minderwaardigheid oproept die zijn morele en fysieke weerstand kunnen breken, als vernederend worden aangemerkt en dus eveneens onder het verbod van artikel 3 [...] vallen.”
74      Zie EHRM, 20 december 2004, Makaratzis tegen Griekenland (CE:ECHR:2004:1220JUD005038599, § 50), en EHRM, 14 juni 2011, Trévalec tegen België (CE:ECHR:2011:0614JUD003081207, §§ 55‑61).
75      Ik ben mij ervan bewust dat de commissie van Venetië in de adviezen nr. 1167/2023 en nr. 1168/2023 van 18 maart 2024 over de rechtsstaatsvereisten met betrekking tot amnestie in het licht van inzonderheid het Spaanse wetsvoorstel voor „de organieke wet inzake amnestie ten behoeve van de normalisering van de institutionele, politieke en sociale situatie in Catalonië” [CDL‑AD(2024)003] heeft verklaard dat „wat de rechtszekerheid aangaat, de commissie [van Venetië] opmerkt dat de materiële en temporele werkingssfeer van de amnestie zoals omschreven in artikel 1.1 van het wetsontwerp inzake amnestie zeer ruim en onbepaald is” en derhalve heeft „aanbevolen om de materiële en temporele werkingssfeer van de amnestie te beperken en duidelijker te omschrijven, zodat de gevolgen van de wet beter voorzienbaar zijn” (punten 94 en 96). Ik roep echter in herinnering dat de commissie van Venetië het rechtszekerheidsbeginsel onderzoekt vanuit een algemene, abstracte en normatieve invalshoek, met als doel om ideale maatstaven te formuleren die in alle gevallen gelden. In het Unierecht wordt dit beginsel echter niet in abstracto beoordeeld, maar vanuit een functionele invalshoek, in het licht van de doelstellingen van de rechtsorde van de Unie en, in het bijzonder, ter beantwoording van de vraag of het nuttig effect van richtlijn 2017/541 wordt ondermijnd. Dit is precies wat advocaat-generaal Hogan heeft verwoord in zijn conclusie, waar hij onderstreepte dat „[de] analyse van de commissie van Venetië [...] in wezen politiek van aard [is], ofschoon die wel is gebaseerd op een gedegen juridische en politieke analyse” en dat „[het] advies van de commissie van Venetië [...] tot doel [heeft] om tot een ideaal stelsel te komen” [conclusie van advocaat-generaal Hogan in de zaak Repubblika (C‑896/19, EU:C:2020:1055, punt 88)]. Hoewel de werkingssfeer van artikel 1 LOA vanuit de optiek van een verbetering van de regeling dus nauwkeuriger zou kunnen worden omschreven, kan deze omstandigheid in casu niet op één lijn worden gesteld met een schending van het rechtszekerheidsbeginsel zoals dat door het Unierecht wordt gewaarborgd.
76      Wat betreft het geval dat amnestie wordt verleend terwijl de zaak al aanhangig is bij de strafrechter, onderstreept Donnedieu de Vabres dat amnestie de rechten van derden respecteert en schadevorderingen ongemoeid laat; indien nog geen civiele vordering is ingesteld, kan alleen de civiele rechter daarvan kennis nemen (Donnedieu de Vabres, H., reeds aangehaald, blz. 558 en 559, nr. 991).
77      Merle en Vitu becommentariëren op veelzeggende en kritische wijze het algemene karakter van de amnestie en merken op dat „de opstellers van de amnestiewet bij het bepalen van de misdrijven waarop de maatregel tot vergetelheid van toepassing is, niet door enige beperking worden gehinderd [...]” (Merle, R., en Vitu, A., reeds aangehaald, blz. 1111, nr. 945). Wat de begunstigden van de amnestie aangaat, maken de auteurs een onderscheid tussen „echte amnestie”, namelijk „die welke wordt verleend aan de daders van de in de wet genoemde misdrijven, zonder dat rekening wordt gehouden met de specifieke eigenschappen van de begunstigden” en „persoonlijke amnestie”, namelijk amnestie waarbij niet de aard of de ernst van de gepleegde misdrijven in aanmerking wordt genomen maar „bepaalde groepen personen die deze maatregel op grond van hun verleden of een bijzondere hoedanigheid waardig zijn” (ibid., blz. 1112 en 1113, nr. 946). Zie ook, met betrekking tot een indeling naar het toepassingsgebied van de amnestie, Siatista, I. M., en Wierda, M., reeds aangehaald, blz. 259, en Stahn, C., reeds aangehaald, blz. 260.
78      Zie punt 88 van deze conclusie.
79      Zie punt 84 van deze conclusie.
80      Arrest
6/64, EU:C:1964:66.
81      Zie arresten van 22 februari 2022, RS (Gevolgen van de uitspraken van een grondwettelijk hof) (C‑430/21, EU:C:2022:99, punt 52), en 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punt 79).
82      Zie arrest van 24 juni 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
83      Zie arrest van 17 december 2020, Commissie/Slovenië (Archief van de ECB) (C‑316/19, EU:C:2020:1030, punt 119).
84      Zie punt 84 van deze conclusie.
85      Zie arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny (C‑558/18 en C‑563/18; hierna: „arrest Miasto Łowicz”; EU:C:2020:234, punt 44).
86      Zie arrest Miasto Łowicz (punt 45).
87      Zei arrest Miasto Łowicz (punt 46).