62021CJ0551
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
9. dubna 2024 (
*1
)
„Žaloba na neplatnost – Rozhodnutí (EU) 2021/1117 – Prováděcí protokol k dohodě mezi Gabonskou republikou a Evropským společenstvím o partnerství v odvětví rybolovu na období 2021–2026 – Podpis jménem Unie – Orgán příslušný pro jmenování osoby zmocněné k podpisu – Článek 13 odst. 2 SEU – Dodržování mezí působnosti svěřených každému orgánu Unie – Loajální spolupráce mezi orgány Unie – Článek 16 odst. 1 a 6 SEU – Pravomoc Rady Evropské unie vymezovat politiky a vytvářet vnější činnost Unie – Článek 17 odst. 1 SEU – Pravomoc Evropské komise zajišťovat vnější zastupování Unie – Článek 218 SFEU“
Ve věci C‑551/21,
jejímž předmětem je žaloba na neplatnost podaná na základě článku 263 SFEU dne 7. září 2021,
Evropská komise, zástupci: původně A. Bouquet, B. Hofstötter, T. Ramopoulos a A. Stobiecka-Kuik, poté A. Bouquet, M. Bruti Liberati, B. Hofstötter a A. Stobiecka-Kuik, jako zmocněnci,
žalobkyně,
podporovaná:
Vysokým představitelem Evropské unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, zástupci: L. Havas, F. Hoffmeister a S. Marquardt, jako zmocněnci,
vedlejší účastník,
proti
Radě Evropské unie, zástupci: A. Antoniadis, B. Driessen a F. Naert, jako zmocněnci,
žalované,
podporované:
Českou republikou, zástupci: původně K. Najmanová, M. Smolek, O. Šváb a J. Vláčil, poté K. Najmanová, H. Pešková, M. Smolek, O. Šváb a J. Vláčil, jako zmocněnci,
Francouzskou republikou, zástupci: původně J.-L. Carré, A.-L. Desjonquères a B. Herbaut, poté A.-L. Desjonquères, B. Herbaut a B. Travard, jako zmocněnci,
Maďarskem, zastupci: M. Z. Fehér a K. Szíjjártó, jako zmocněnci,
Nizozemským královstvím, zástupci: původně M. K. Bulterman a J. Langer, poté M. K. Bulterman, J. M. Hoogveld a J. Langer, jako zmocněnci,
Portugalskou republikou, zástupci: P. Barros da Costa, A. Pimenta a J. Ramos, jako zmocněnci,
vedlejšími účastníky řízení,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení: K. Lenaerts, předseda, L. Bay Larsen, místopředseda, A. Arabadžev, C. Lycourgos (zpravodaj), N. Piçarra a O. Spineanu-Matei, předsedové senátů, M. Ilešič, P. G. Xuereb, A. Kumin, N. Jääskinen, N. Wahl, I. Ziemele a J. Passer, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
za soudní kancelář: M. Longar, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 8. března 2023,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 13. července 2023,
vydává tento
Rozsudek
1
Svou žalobou se Evropská komise domáhá zrušení článku 2 rozhodnutí Rady (EU) 2021/1117 ze dne 28. června 2021 o podpisu jménem Evropské unie a prozatímním provádění Prováděcího protokolu k Dohodě mezi Gabonskou republikou a Evropským společenstvím o partnerství v odvětví rybolovu na období 2021–2026 (Úř. věst. 2021, L 242, s. 3), jakož i zrušení jmenování stálého zástupce Portugalské republiky při Evropské unii osobou zmocněnou podepsat tento protokol, které prostřednictvím svého předsedy provedla Rada Evropské unie.
Právní rámec
Mezinárodní právo
2
Článek 2 odst. 1 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969 (Sbírka smluv Organizace spojených národů, sv. 1155, s. 331, dále jen „Vídeňská úmluva“) zní:
„Pro účely této úmluvy:
[…]
c) ‚plná moc‘ je listina vydaná příslušným orgánem státu, kterou je zmocněna jedna nebo více osob zastupovat stát při jednání, při přijetí nebo ověření textu smlouvy, vyjádřit souhlas státu s tím, že bude vázán smlouvou, nebo vykonat jakýkoliv jiný úkon, který se týká smlouvy;
[…]“
3
Článek 7 odst. 1 této úmluvy zní:
„Určitá osoba se považuje za zástupce státu pro přijetí nebo ověření textu smlouvy nebo pro vyjádření souhlasu státu s tím, že bude vázán smlouvou:
a)
jestliže předloží řádnou plnou moc; […]
[…]“
4
Článek 18 uvedené úmluvy stanoví:
„Stát je povinen zdržet se jednání, které by mohlo mařit předmět a účel smlouvy, jestliže:
a)
podepsal smlouvu nebo vyměnil listiny tvořící smlouvu s výhradou ratifikace, přijetí nebo schválení, dokud jasně neprojevil úmysl, že se nehodlá stát její smluvní stranou; nebo
b)
v období, které předchází vstupu smlouvy v platnost, vyjádřil svůj souhlas s tím, že bude vázán smlouvou, a to za podmínky, že vstup smlouvy v platnost není nepřiměřeně oddalován.“
Unijní právo
Smlouva o EU
5
Článek 13 odst. 2 SEU zní takto:
„Každý orgán jedná v mezích působnosti svěřené mu Smlouvami a v souladu s postupy, podmínkami a cíli v nich stanovenými. Orgány mezi sebou loajálně spolupracují.“
6
Článek 16 SEU zní:
„1.   Rada vykonává společně s Evropským parlamentem legislativní a rozpočtovou funkci. Vykonává funkce vymezování politik a koordinace v souladu s podmínkami stanovenými Smlouvami.
[…]
6.   Rada zasedá v různých složeních, […]
Rada pro obecné záležitosti zajišťuje soudržnost prací jednotlivých složení Rady. […]
Rada pro zahraniční věci vytváří vnější činnost Unie podle strategických směrů vymezených Evropskou radou a zajišťuje soudržnost činnosti Unie.
7.   Výbor stálých zástupců vlád členských států odpovídá za přípravu prací Rady.
[…]
9.   Předsednictví jednotlivých složení Rady, s výjimkou složení pro zahraniční věci, zajišťují zástupci členských států v Radě na základě systému rovné rotace […]“
7
Článek 17 odst. 1 SEU stanoví:
„Komise podporuje obecný zájem Unie a k tomuto účelu činí vhodné podněty. Zajišťuje uplatňování Smluv a opatření přijatých orgány na jejich základě. Pod kontrolou Soudního dvora Evropské unie dohlíží na uplatňování práva Unie. Plní rozpočet a řídí programy. Vykonává koordinační, výkonné a řídící funkce v souladu s podmínkami stanovenými Smlouvami. S výjimkou společné zahraniční a bezpečnostní politiky a dalších případů uvedených ve Smlouvách zajišťuje vnější zastupování Unie. Činí podněty k přijímání jednoletých a víceletých programů Unie s cílem dosáhnout interinstitucionálních dohod.“
8
Článek 27 odst. 2 SEU stanoví:
„Vysoký představitel [Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku] zastupuje Unii v záležitostech společné zahraniční a bezpečnostní politiky. […]“
Smlouva o FEU
9
Článek 218 SFEU stanoví:
„1.   Aniž jsou dotčena zvláštní ustanovení článku 207, dohody mezi Unií a třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi se sjednávají a uzavírají podle následujícího postupu.
2.   Rada dává zmocnění k zahájení jednání, vydává směrnice pro jednání, dává zmocnění k podpisu dohod a uzavírá je.
3.   Komise, nebo týká-li se zamýšlená dohoda výlučně nebo zejména společné zahraniční a bezpečnostní politiky, vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku podává Radě doporučení a Rada přijme rozhodnutí, kterým dá zmocnění k zahájení jednání a v závislosti na předmětu zamýšlené dohody jmenuje vyjednavače nebo vedoucího vyjednavačského týmu Unie.
4.   Rada může vyjednavači vydávat směrnice a může určit zvláštní výbor, se kterým musí být jednání konzultováno.
5.   Rada přijme na návrh vyjednavače rozhodnutí, kterým dá zmocnění k podpisu dohody a případně k jejímu prozatímnímu uplatňování před vstupem v platnost.
6.   Rada přijme na návrh vyjednavače rozhodnutí o uzavření dohody.
[…]“
Skutečnosti předcházející sporu
10
Rada přijala dne 22. října 2015 na návrh Komise rozhodnutí, kterým Komisi zmocnila, aby jménem Unie vedla jednání s Gabonskou republikou o obnovení prováděcího protokolu k dohodě mezi Evropskou unií a Gabonskou republikou o partnerství v odvětí rybolovu na období 2021–2026.
11
V návaznosti na tato jednání vyjednavači parafovali dne 10. února 2021 nový prováděcí protokol k této dohodě (dále jen „protokol“).
12
Dne 19. května 2021 předložila Komise návrh rozhodnutí Rady o podpisu jménem Evropské unie a prozatímním provádění prováděcího protokolu k dohodě mezi Gabonskou republikou a Evropským společenstvím o partnerství v odvětví rybolovu na období 2021–2026 [COM(2021) 246 final].
13
Článek 2 tohoto návrhu rozhodnutí ve znění navrženém Komisí zněl takto:
„Generální sekretariát Rady vystaví plnou moc k podepsání protokolu, s výhradou, že bude uzavřen, osobě určené Komisí.“
14
Dne 28. června 2021 přijala Rada rozhodnutí (EU) 2021/1117. Toto rozhodnutí obsahuje čtyři články, které znějí:
„Článek 1
Podpis Prováděcího protokolu k Dohodě mezi Gabonskou republikou a Evropským společenstvím o partnerství v odvětví rybolovu na období 2021–2026 […] jménem Unie se schvaluje s výhradou uzavření uvedeného protokolu.
Článek 2
Předseda Rady je oprávněn jmenovat osobu nebo osoby zmocněné podepsat protokol jménem Unie.
Článek 3
Protokol se prozatímně provádí ode dne podpisu do dokončení postupů nezbytných pro jeho vstup v platnost.
Článek 4
Toto rozhodnutí vstupuje v platnost dnem přijetí.“
15
Téhož dne 28. června 2021 předseda Rady jmenoval stálého zástupce Portugalské republiky při Evropské unii osobou zmocněnou podepsat protokol jménem Unie. Portugalská republika byla členským státem, který v té době vykonával rotující předsednictví Rady.
16
Dne 29. června 2021 podepsal tento stálý zástupce protokol jménem Unie.
17
Dne 30. června 2021 byly Komise a členské státy informovány prostřednictvím dokumentu generálního sekretariátu Rady ST 10307/21 (dále jen „dokument ST 10307/21“) o tomto podpisu a prozatímním provádění protokolu ode dne 29. června 2021.
Návrhová žádání účastníků řízení a řízení před Soudním dvorem
18
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zrušil článek 2 rozhodnutí 2021/1117;
–
zrušil jmenování stálého zástupce Portugalské republiky při Evropské unii osobou zmocněnou k podpisu protokolu, které prostřednictvím svého předsedy provedla Rada, a
–
uložil Radě náhradu nákladů řízení.
19
Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
odmítl žalobu jako nepřípustnou;
–
podpůrně zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení a
–
podpůrněji pro případ, že Soudní dvůr zruší napadené akty, aby na základě čl. 264 druhého pododstavce SFEU uvedl, že účinky těchto aktů musí být považovány za zachované.
20
Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 26. ledna 2022 bylo povoleno vedlejší účastenství České republiky, Francouzské republiky, Maďarska, Nizozemského království a Portugalské republiky na podporu návrhových žádání Rady.
21
Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 3. března 2022 bylo povoleno vedlejší účastenství vysokému představiteli Unie pro vnější a bezpečnostní politiku (dále jen „vysoký představitel“) na podporu návrhových žádání Komise.
22
Nakonec je třeba uvést, že Komise ve své žalobě tvrdí, přičemž zdůrazňuje, že se nejedná o žalobní důvod na podporu její žaloby, že se Rada dopustila nesprávného právního posouzení, když rozhodnutí 2021/1117 bez dalšího upřesnění založila na článku 43 SFEU. Podle Komise měla Rada jako právní základ tohoto rozhodnutí uvést čl. 43 odst. 2 SFEU, aby byl jasně specifikován příslušný schvalovací postup. Vzhledem k tomu, že Rada požádala Evropský parlament o souhlas s uzavřením protokolu, nemělo však toto pochybení podle názoru Komise žádné právní důsledky. Za těchto okolností Komise ponechává na Soudním dvoru, aby posoudil, zda má být toto pochybení konstatováno formou obiter dictum.
K žalobě
K přípustnosti
Argumentace účastníků řízení
23
Rada navrhuje, aby byla žaloba prohlášena za nepřípustnou.
24
Pokud jde o návrhová žádání znějící na zrušení článku 2 rozhodnutí 2021/1117, Rada, podporovaná maďarskou, nizozemskou a portugalskou vládou, připomíná, že částečné zrušení unijního aktu je možné pouze tehdy, je-li část, jejíž zrušení je požadováno, oddělitelná od zbývající části tohoto aktu. Tento požadavek podle ní není splněn, jestliže požadované částečné zrušení může změnit podstatu uvedeného aktu, což je třeba objektivně určit.
25
Článek 2 rozhodnutí 2021/1117 přitom podle tohoto orgánu a těchto vlád nemůže být oddělen od zbytku tohoto rozhodnutí, aniž se tím změní podstata uvedeného rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že každé rozhodnutí Rady zmocňující k podpisu mezinárodní dohody nutně obsahuje ustanovení, které stanoví způsob, jakým má být signatář jmenován, absence takového ustanovení, vyplývající ze zrušení pouze článku 2 rozhodnutí 2021/1117, by vytvořila právní vakuum, které by bylo v rozporu s předmětem a účelem tohoto rozhodnutí, jež spočívá v podpisu a prozatímním provádění protokolu.
26
Pokud jde dále o návrhová žádání znějící na zrušení jmenování stálého zástupce Portugalské republiky při Evropské unii osobou zmocněnou k podpisu protokolu, které provedla Rada prostřednictvím svého předsedy, Rada, podporovaná maďarskou vládou, tvrdí, že obsah žaloby neumožňuje přesně určit předmět tohoto bodu návrhových žádání, což je v rozporu s požadavkem jasnosti a přesnosti vyplývajícím z článku 21 statutu Soudního dvora Evropské unie a z čl. 120 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora. Komise totiž nezmiňuje plnou moc udělenou dne 28. června 2021 předsedou Rady stálému zástupci Portugalské republiky při Evropské unii pro účely podpisu protokolu jménem Unie. Rada dodává, že dokument ST 10307/21, na který Komise odkazuje v téže žalobě, má čistě informativní povahu, takže nevyvolává žádné právní účinky, a nemůže být tedy předmětem žaloby na neplatnost.
27
A konečně Rada zpochybňuje přípustnost žaloby v rozsahu, v němž je v ní nepřímo napaden hmotněprávní základ zvolený pro rozhodnutí 2021/1117. Komise podle Rady zdůrazňuje, že v tomto ohledu nehodlá vznést žalobní důvod, neboť toto pochybení nemělo v projednávané věci žádné právní důsledky, přičemž ponechává na uvážení Soudního dvora, zda má být toto pochybení napraveno formou obiter dictum. Z důvodu této nejasnosti si Rada není jista, zda je nezbytné předložit v tomto ohledu žalobní odpověď. Takto formulovaná žaloba je tedy podle Rady neslučitelná s požadavky právní jistoty a řádného výkonu spravedlnosti, z nichž vyplývá, že žaloba musí být dostatečně jasná a přesná, aby umožnila protistraně připravit si obhajobu a Soudnímu dvoru rozhodnout.
28
Komise, podporovaná vysokým představitelem, navrhuje, aby byla žaloba prohlášena za přípustnou.
Závěry Soudního dvora
29
Zaprvé podle ustálené judikatury Soudního dvora je částečné zrušení unijního aktu možné pouze v případě, že jsou části, jejichž zrušení je požadováno, oddělitelné od zbývající části aktu. Tento požadavek není splněn, pokud by částečné zrušení aktu způsobilo změnu jeho podstaty. Pokud jde o ověření, zda jsou napadená ustanovení od sebe neoddělitelná, je třeba zkoumat dosah těchto ustanovení, aby bylo možné posoudit, zda by jejich zrušení změnilo ducha a podstatu napadeného aktu [rozsudky ze dne 16. července 2015, Komise v. Rada, C‑425/13, EU:C:2015:483, bod 94, a ze dne 22. listopadu 2022, Komise v. Rada (Přistoupení k Ženevskému aktu), C‑24/20, EU:C:2022:911, bod 47].
30
Otázka, zda by částečné zrušení napadeného aktu změnilo jeho podstatu, představuje objektivní kritérium, a nikoliv subjektivní kritérium spojené s politickou vůlí orgánu, který uvedený akt přijal [rozsudek ze dne 22. listopadu 2022, Komise v. Rada (Přistoupení k Ženevskému aktu), C‑24/20, EU:C:2022:911, bod 48 a citovaná judikatura].
31
V projednávané věci je třeba konstatovat, že každý z prvních tří článků rozhodnutí 2021/1117 má, jak vyplývá z jejich samotného znění, odlišný rozsah.
32
V článku 1 tohoto rozhodnutí schvaluje Rada podpis protokolu a v článku 3 nařizuje jeho prozatímní provádění. V článku 2 uvedeného rozhodnutí, na který míří projednávaná žaloba, je Rada oprávněna jmenovat osobu nebo osoby zmocněné podepsat protokol jménem Unie.
33
Články 1 a 3 rozhodnutí 2021/1117 tak vyjadřují rozhodnutí Rady schválit, pokud jde o jeho obsah, protokol vyjednaný Komisí a nařídit jeho prozatímní provádění, zatímco článek 2 tohoto rozhodnutí určuje orgán oprávnění ke jmenovaní signatáře tohoto protokolu. Jak uvedla generální advokátka v bodech 34 až 37 svého stanoviska, otázka jmenování signatáře nemá vliv na rozhodnutí Rady schválit obsah protokolu a nařídit jeho prozatímní provádění. Kromě toho jak určení osoby zmocněné ke jmenování signatáře, tak následné jmenování signatáře touto osobou mohlo proběhnout samostatnými úkony, aniž to objektivně vedlo ke změně podstaty nebo smyslu článku 1 nebo článku 3 rozhodnutí 2021/1117.
34
Pokud jde o článek 4 tohoto rozhodnutí, ten stanoví pouze datum vstupu rozhodnutí v platnost.
35
Z toho vyplývá, že článek 2 rozhodnutí 2021/1117 je oddělitelný od zbývající části tohoto rozhodnutí a může být samostatně předmětem žaloby na neplatnost.
36
Zadruhé jmenování stálého zástupce Portugalské republiky při Evropské unii osobou zmocněnou k podpisu protokolu, které provedla Rada, představuje akt Rady ve smyslu čl. 263 prvního pododstavce SFEU, který tedy může být v souladu s druhým pododstavcem tohoto článku předmětem žaloby Komise. Na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, podporovaná v tomto bodě maďarskou vládou, je tedy bod návrhových žádání znějící na zrušení tohoto jmenování přípustný.
37
Tato úvaha není zpochybněna argumentem Rady, podle kterého Komise neuvedla předmět tohoto bodu návrhových žádání tak jasně a přesně, jak to vyžaduje článek 21 statutu Soudního dvora Evropské unie a čl. 120 písm. c) jednacího řádu, jelikož ve svém návrhu na zahájení řízení neodkázala na plnou moc udělenou dne 28. června 2021 předsedou Rady stálému zástupci Portugalské republiky při Evropské unii. Mezi účastníky řízení totiž není sporu o tom, že tato plná moc, která nebyla zveřejněna, byla generálním sekretariátem Rady předána pouze Gabonské republice, kdežto Komisi byl dne 30. června 2021 doručen pouze dokument ST 10307/21 obsahující informaci, že protokol byl předchozí den podepsán stálým zástupcem Portugalské republiky při Evropské unii.
38
Ostatně, ačkoli byla kopie plné moci v rámci projednávaného sporu zaslána Komisi až v příloze žalobní odpovědi Rady, Komise ve své replice upřesnila, že bod návrhových žádání znějící na zrušení jmenování stálého zástupce Portugalské republiky při Evropské unii osobou zmocněnou k podpisu protokolu, které provedla Rada prostřednictvím svého předsedy, se týkal této plné moci.
39
Za těchto okolností Komise plně dodržela požadavky jasnosti a přesnosti vyplývající z článku 21 statutu Soudního dvora Evropské unie a z čl. 120 písm. c) jednacího řádu, když ve své žalobě uvedla, že jmenování stálého zástupce Portugalské republiky při Evropské unii osobou zmocněnou k podpisu protokolu je nedílnou součástí předmětu její žaloby na neplatnost, a odkázala v tomto ohledu pouze na dokument, který jí byl v této věci zaslán, přičemž upřesnění uvedené v předchozím bodě poskytla ve své replice poté, co jí Rada plnou moc poskytla.
40
Pokud jde zatřetí o námitku nepřípustnosti žaloby v rozsahu, v němž se týká právního základu rozhodnutí 2021/1117, tato námitka musí být zamítnuta jako irelevantní. Jak totiž zdůraznila Komise ve své žalobě, její návrh, aby bylo do rozsudku Soudního dvora zahrnuto obiter dictum ohledně tohoto právního základu, nepatří mezi žalobní důvody její žaloby, přičemž Komise ostatně v žalobě uvedla, že pochybení, které vytýká, nemá v projednávané věci žádné právní důsledky.
41
Z výše uvedeného vyplývá, že žaloba je přípustná.
K věci samé
42
Na podporu své žaloby uplatňuje Komise dva žalobní důvody, přičemž každý z nich je rozdělen na dvě části. První žalobní důvod vychází z porušení čl. 17 odst. 1 SEU ve spojení v první části s čl. 13 odst. 1 a 2 SEU a v druhé části s čl. 4 odst. 3 SEU. První část druhého žalobního důvodu vychází z porušení článků 296 a 297 SFEU a jeho druhá část z porušení čl. 13 odst. 2 SEU.
43
Nejprve je třeba zkoumat první část prvního žalobního důvodu, vycházející z porušení čl. 17 odst. 1 SEU ve spojení s čl. 13 odst. 1 a 2 SEU.
Argumentace účastníků řízení
44
Komise, podporovaná vysokým představitelem, tvrdí, že jí čl. 17 odst. 1 SEU přiznává výsadu sama zajišťovat vnější zastupování Unie v oblastech, které nespadají do společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP). Tato výsada podle ní mimo jiné zahrnuje podepisování mezinárodních dohod jménem Unie nebo jmenování signatáře takových dohod jménem Unie. Komise tvrdí, že právě v rozporu s uvedenou výsadou Rada akty dotčenými v projednávané žalobě narušila institucionální rovnováhu stanovenou Smlouvami, jejíž dodržování vyžaduje čl. 13 odst. 1 a 2 SEU.
45
V tomto ohledu je podle Komise třeba rozlišovat mezi interním rozhodovacím procesem Unie, který vede Radu k tomu dát zmocnění k podpisu mezinárodní dohody sjednané Komisí, a samotným podpisem této dohody. Podpis představuje podle Komise úkon vnějšího zastupování ve smyslu čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU v souladu s mezinárodním obyčejovým právem zohledněným ve Vídeňské úmluvě. Komise má za to, že jí přísluší jmenovat osobu pověřenou k podpisu uvedené dohody.
46
Toto rozdělení pravomocí mezi Radou a Komisí je podle jejího názoru potvrzeno v čl. 218 odst. 5 SFEU, který opravňuje Radu k tomu dát zmocnění k podpisu dohody, ale nikoliv k tomu jmenovat signatáře.
47
Podle Komise tedy neexistuje žádný rozpor mezi čl. 17 odst. 1 SEU a čl. 218 odst. 5 SFEU, jelikož druhé z těchto ustanovení se od prvně uvedeného ustanovení neodchyluje.
48
Rada tím, že zmocnila stálého zástupce členského státu vykonávajícího předsednictví Rady k podpisu protokolu jménem Unie, podle názoru Komise jednala tak, jako by ona sama, rotující předsednictví Rady a její generální sekretariát nadále zajišťovaly vnější zastupování Unie. Od vstupu v platnost Smlouvy o EU a Smlouvy o FEU, vycházejících z Lisabonské smlouvy, tomu tak již přitom podle Komise není.
49
Zánik rotujícího předsednictví Rady v rámci vnějšího zastupování Unie je podle Komise totiž jednou z hlavních novinek Lisabonské smlouvy v oblasti vnějších vztahů. Cílem této změny bylo podle názoru Komise posílit mezinárodní zviditelnění a uznání Unie tím, že se zajistí, aby zástupci třetích států již nebyli vystaveni změnám ve vnějším zastupování Unie vyplývajícím z rotace předsednictví Rady mezi členskými státy a byli v kontaktu nikoli se zástupci členských států při Unii, ale se zástupci Unie jmenovanými vysokým představitelem v oblasti SZBP a Komisí v jakékoli jiné oblasti vnějších vztahů Unie.
50
Akty Rady, kterých se týká projednávaná žaloba, jsou podle Komise součástí praxe, která popírá tuto změnu zavedenou Lisabonskou smlouvou. Uvedená praxe je v důsledku toho podle názoru Komise protiprávní, aniž má v tomto ohledu vliv okolnost, že ji vždy provádí generální sekretariát Rady a oddělení pro smlouvy a dohody, které mu pomáhá.
51
Článek 2 rozhodnutí 2021/1117 a jmenování stálého zástupce Portugalské republiky při Evropské unii signatářem protokolu jménem Unie proto podle Komise musí být zrušeny. Účinky protokolu je však třeba podle jejího názoru zachovat.
52
Rada navrhuje první část prvního žalobního důvodu zamítnout.
53
Tento orgán, podporovaný českou, francouzskou, maďarskou, nizozemskou a portugalskou vládou, má za to, že projednávaná žaloba představuje pokus o zásah do jeho výsad, pokud jde o podpis a potažmo uzavírání mezinárodních dohod jménem Unie, jak jsou uvedeny ve Smlouvě o EU a Smlouvě o FEU a jsou jím vykonávány již desetiletí.
54
V tomto ohledu Rada poznamenává, že při výkonu pravomoci, která je jí svěřena k tomu dát zmocnění k podpisu a uzavírání takových dohod, je jí nápomocen její generální sekretariát, který má pro tento účel k dispozici oddělení pro smlouvy a dohody, mezi jehož úkoly patří zejména organizace podpisu mezinárodních dohod.
55
Plná moc připravená tímto oddělením pro předsedu Rady je založena na posouzení různých aspektů, včetně protokolární úrovně zástupce jmenovaného dotyčnou třetí zemí, politického významu dohody a příležitosti, při níž nebo v jejímž rámci k slavnostnímu podpisu dochází.
56
Určení osoby nebo osob zmocněných podepsat mezinárodní dohodu jménem Unie je podle názoru Rady rozšířením a součástí výkonu pravomoci Rady dát „zmocnění k podpisu“, kterou jí přiznává čl. 218 odst. 5 SFEU. Z hlediska tohoto ustanovení je čl. 17 odst. 1 šestá věta SEU podle Rady irelevantní, pokud jde o podpis mezinárodních dohod. Rada tvrdí, že cílem takového podpisu není pouze sdělit postoj Unie, ale že zakládá právní účinky v mezinárodním právu, takže nemůže spadat pod pouhé „vnější zastupování Unie“.
57
Všechny fáze od rozhodnutí o zmocnění k podpisu až po samotný podpis jsou podle názoru Rady právně a procesně spojeny a spadají do pravomoci Rady podle čl. 16 odst. 1 SEU, který je zvláštním vyjádřením čl. 218 odst. 5 SFEU. Vzhledem k tomu, že podpis mezinárodní dohody vyvolává právní účinky, je třeba jej podle Rady považovat za znak, který zakládá vymezení politik Unie.
58
Rada a vlády, které ji podporují, mimoto zdůrazňují, že pravomoci týkající se mezinárodních dohod, které autoři Smluv svěřují orgánu, jsou vždy explicitní. Vzhledem k tomu, že čl. 218 odst. 5 SFEU výslovně neomezuje pravomoc Rady v oblasti podepisování, nastolili tvůrci Smluv institucionální rovnováhu, která podle Rady neumožňuje Komisi, aby se domáhala na základě čl. 17 odst. 1 SEU pravomoci jmenovat signatáře.
59
Skutečnost, že osoba určená plnou mocí je označena jako „zástupce“ ve smyslu mezinárodního obyčejového práva kodifikovaného Vídeňskou úmluvou, nemůže podle Rady znamenat, má-li být zohledněn rozsah čl. 16 odst. 1 SEU a čl. 218 odst. 5 SFEU, že podpis připojený touto osobou představuje „vnější zastupování Unie“ ve smyslu čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU. I za předpokladu, že by podpis mezinárodní dohody mohl být abstraktně aktem vnějšího zastupování, nic to podle Rady nemění na tom, že čl. 218 odst. 5 SFEU patří mezi „další[…] případ[y] uveden[é] ve Smlouvách“, na které poukazuje čl. 17 odst. 1 šestá věta SEU, a je tedy výjimkou z pravomoci Komise zajišťovat vnější zastupování Unie, jedná-li se o organizaci podpisu mezinárodní dohody.
60
I když Rada a vlády, které ji podporují, uznávají, že Smlouvy o EU a ES platné před Lisabonskou smlouvou neobsahovaly ustanovení odpovídající čl. 17 odst. 1 šesté větě SEU, podotýkají, že tyto dřívější smlouvy, které Komisi již svěřovaly určité pravomoci v oblasti vnějšího zastupování, jí však nepřiznávaly pravomoc podepisovat mezinárodní dohody. Tak tomu podle nich je i v případě Smluv o EU a FEU. Stejně tak má Rada za to, že skutečnost, že Lisabonská smlouva přenesla pravomoci vnějšího zastupování z rotujícího předsednictví Rady na vysokého představitele, nezměnila pravomoc Rady, která nyní vyplývá z čl. 218 odst. 5 SFEU, jmenovat signatáře mezinárodních dohod. Lisabonská smlouva tedy podle Rady nepřinesla změny, kterých se dovolává Komise, pokud jde o podpis takových dohod, jelikož rozdíly ve znění mezi dřívějšími ustanoveními a čl. 218 odst. 5 SFEU jsou čistě redakční povahy.
Závěry Soudního dvora
61
V tomto ohledu je třeba připomenout, že Smlouvy zavedly systém rozdělení pravomocí mezi jednotlivé unijní orgány, který každému orgánu svěřuje vlastní poslání v rámci institucionální struktury Unie a při plnění úkolů, které byly na Unii přeneseny [rozsudky ze dne 22. května 1990, Parlament v. Rada, C‑70/88, EU:C:1990:217, bod 21, a ze dne 25. října 2017, Komise v. Rada (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, bod 40].
62
Článek 13 odst. 2 SEU tak stanoví, že každý unijní orgán jedná v mezích působnosti svěřené mu Smlouvami a v souladu s postupy, podmínkami a cíli v nich stanovenými. Toto ustanovení odráží zásadu institucionální rovnováhy, která je charakteristická pro institucionální strukturu Unie a znamená, že každý z orgánů vykonává své pravomoci s ohledem na pravomoci orgánů ostatních [rozsudky ze dne 14. dubna 2015, Rada v. Komise, C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 64, a ze dne 22. listopadu 2022, Komise v. Rada (Přistoupení k Ženevskému aktu), C‑24/20, EU:C:2022:911, bod 83].
63
Článek 13 odst. 2 SEU kromě toho stanoví, že unijní orgány mezi sebou loajálně spolupracují.
64
V projednávané věci zahrnují pravomoci Rady relevantní pro posouzení první části prvního žalobního důvodu zejména pravomoc uvedenou v čl. 16 odst. 1 druhé větě SEU, která tomuto orgánu svěřuje funkce „vymezování politik a koordinace v souladu s podmínkami stanovenými Smlouvami“, a pravomoc stanovenou v čl. 16 odst. 6 třetím pododstavci SEU, podle kterého Rada pro zahraniční věci „vytváří vnější činnost Unie podle strategických směrů vymezených Evropskou radou a zajišťuje soudržnost činnosti Unie“.
65
Pravomoci Komise relevantní pro účely tohoto posouzení jsou stanoveny v čl. 17 odst. 1 první, páté a šesté větě SEU. V těchto větách se v uvedeném pořadí uvádí, že Komise „podporuje obecný zájem Unie a k tomuto účelu činí vhodné podněty“, „vykonává koordinační, výkonné a řídící funkce v souladu s podmínkami stanovenými Smlouvami“ a „zajišťuje vnější zastupování Unie“, avšak pokud jde o posledně uvedenou pravomoc, s výjimkou SZBP a „dalších případů uvedených ve Smlouvách“.
66
V souladu s tímto rozdělením pravomocí, a jak ostatně potvrzuje čl. 218 odst. 2 a 5 SFEU, přísluší Radě, aby na návrh vyjednavače dala zmocnění k podpisu mezinárodní dohody jménem Unie. Rozhodnutí o tom, zda je třeba podepsat dohodu, kterou sjednala Komise se třetí zemí, totiž vyžaduje, aby byly posouzeny zájmy Unie v kontextu vztahů s touto třetí zemí v souladu se strategickými směry vymezenými Evropskou radou, jakož i zásadami a cíli vnější činnosti Unie, a zváženy rozdílné zájmy v rámci těchto vztahů. V důsledku toho je toto rozhodnutí součástí vymezování politik Unie a vytváření její vnější činnosti ve smyslu čl. 16 odst. 1 druhé věty a odst. 6 třetího pododstavce SEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. července 2016, Rada v. Komise, C‑660/13, EU:C:2016:616, body 39 a 40).
67
Rozhodnutí o zmocnění k podpisu mezinárodní dohody však nezahrnuje pozdější akt spočívající v samotném podpisu této dohody. Takový podpis totiž musí být v návaznosti na zmocnění připojen poté, co byly podniknuty veškeré kroky nezbytné k tomuto účelu, zejména vůči dotyčné třetí zemi. Mezi tyto kroky patří udělení plné moci jmenovat osobu nebo osoby zmocněné podepsat dohodu jménem Unie.
68
Za účelem určení, který orgán je podle unijního práva příslušný ke jmenování signatáře mezinárodní dohody, je třeba vycházet z hlavního znaku tohoto jmenování, který spočívá ve zmocnění osoby nebo osob jednat jménem Unie ve vztahu k dotčené třetí zemi.
69
V tomto ohledu je třeba uvést, že toto jmenování nevyžaduje posouzení, které spadá do funkce „vymezování politik“ Unie nebo „koordinace“ nebo „vytvář[ení] vnější činnost[i]“ Unie ve smyslu čl. 16 odst. 1 a 6 SEU. Dochází k němu sice v návaznosti na rozhodnutí Rady o zmocnění k podpisu dohody, ale není součástí základního politického posouzení, z něhož takové rozhodnutí vychází a na jehož základě tento orgán souhlasil s právními účinky, které podpis podle příslušných pravidel mezinárodního práva vyvolá.
70
V posledně uvedeném ohledu je třeba poznamenat, že bez ohledu na osobu jmenovanou signatářem podle pravidel unijního práva budou takové právní účinky podpisu, jako například povinnost uvedená mimo jiné v článku 18 Vídeňské úmluvy, zdržet se jednání, které by mohlo mařit předmět a účel smlouvy, stejné a budou zavazovat Unii jakožto subjekt mezinárodního práva.
71
Pokud jde dále o otázku, zda je jmenování signatáře aktem, který „zajišťuje vnější zastupování Unie“ ve smyslu čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU, je třeba uvést, že podle svého obvyklého smyslu právní pojem „zastupování“ znamená jednání jménem subjektu vůči třetí osobě, přičemž taková činnost může být, jak uvedla generální advokátka v bodě 50 svého stanoviska, projevem vůle tohoto subjektu vůči této třetí osobě.
72
Pokud však osoba jmenovaná za tímto účelem podepíše mezinárodní dohodu jménem Unie, jedná se právě o vyjádření vůle Unie, jak ji definovala Rada, vůči třetí zemi, s níž byla tato dohoda sjednána.
73
Znění čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU, podle kterého Komise „zajišťuje vnější zastupování Unie“, tak směřuje k tomu, že toto ustanovení svěřuje Komisi pravomoc přijmout, s výjimkou SZBP a nestanoví-li Smlouvy v tomto ohledu jiné rozdělení pravomocí, jakékoliv opatření, které v návaznosti na rozhodnutí Rady o zmocnění k podpisu mezinárodní dohody jménem Unie zajistí, aby byla podepsána.
74
Tento doslovný výklad čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU je v souladu s mezinárodním obyčejovým právem.
75
Pokud jde v tomto ohledu o podpis mezinárodních dohod, z mezinárodního obyčejového práva, jak je kodifikováno konkrétně v čl. 2 odst. 1 písm. c) a v čl. 7 odst. 1 písm. a) Vídeňské úmluvy, vyplývá, že každá osoba jmenovaná v dokumentu pocházejícím od příslušného orgánu státu nebo příslušného orgánu mezinárodní organizace k provedení podpisu musí být na základě této plné moci považována za zástupce tohoto státu nebo této mezinárodní organizace.
76
Podepsání mezinárodní dohody jménem Unie takovou osobou tak z hlediska pravidel mezinárodního obyčejového práva spadá pod „zastupování“ Unie.
77
S ohledem na čl. 17 odst. 1 šestou větu SEU je tedy třeba mít za to, že kroky nezbytné k podpisu mezinárodní dohody poté, co bylo takové podepsání schváleno Radou, včetně kroku spočívajícího ve jmenování signatáře, spadají, s výjimkou SZBP, do pravomoci Komise „zajišťovat vnější zastupování Unie“, ledaže Smlouva o EU nebo Smlouva o FEU svěřuje pravomoc zajistit tento podpis jinému orgánu Unie. Posledně uvedená výhrada, která se odráží ve výrazu „další[…] případ[y] uveden[é] ve Smlouvách“, představuje, jak uvedla generální advokátka v bodě 72 svého stanoviska a jak vyplývá ze samotného znění čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU, výjimku z pravomoci Komise stanovené v tomto ustanovení.
78
Rada a vlády, které ji podporují, tvrdí, že článek 218 SFEU, který stanoví jednotný a obecně platný postup sjednávání, podpisu a uzavírání mezinárodních dohod, které má Unie pravomoc uzavírat [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. září 2021, Komise v. Rada (Dohoda s Arménií), C‑180/20, EU:C:2021:658, bod 27 a citovaná judikatura], jehož odstavec 5 se týká zmocnění k podpisu těchto dohod, spadá, pokud jde o tento podpis, pod „další[…] případ[y] uveden[é] ve Smlouvách“ uvedené v čl. 17 odst. 1 šesté větě SEU.
79
Je však třeba uvést, že na rozdíl od čl. 218 odst. 3 SFEU, který – pokud jde o sjednávání mezinárodních dohod – přiznává Radě pravomoc nejen dát zmocnění k zahájení jednání, ale i pravomoc jmenovat vyjednavače nebo vedoucího vyjednávacího týmu Unie, čl. 218 odst. 5 SFEU zmiňuje pravomoc Rady ke zmocnění k podpisu a prozatímnímu provádění mezinárodní dohody, a nikoli pravomoc ke jmenování signatáře této dohody. Jak uvedla generální advokátka v bodech 82 až 84 svého stanoviska, posledně uvedené ustanovení neobsahuje výjimku z čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU.
80
I když postup sjednávání, podpisu a uzavírání mezinárodních dohod stanovený v článku 218 SFEU lze v celém rozsahu považovat, jak uvádí Rada a vlády, které ji podporují, za „celek“, nic to nemění na tom, že během každé z fází tohoto postupu uvedených v tomto článku musí každý orgán, mimo výslovně stanovených výjimek, vykonávat své pravomoci svěřené Smlouvami, a to v souladu se zásadou institucionální rovnováhy připomenutou v bodě 62 tohoto rozsudku. Pokud jde přitom o jmenování signatáře mezinárodní dohody, čl. 218 odst. 5 SFEU nestanoví ve prospěch Rady výjimku z pravomoci, kterou Komisi přiznává čl. 17 odst. 1 šestá věta SEU.
81
Z toho vyplývá, že v případě, kdy Rada dala zmocnění k podpisu mezinárodní dohody, která, jako v projednávaném případě, nespadá do SZBP nebo pod „další[…] případ[y] uveden[é] ve Smlouvách“, přísluší Komisi, aby na základě čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU zajistila samotný podpis této dohody.
82
Toto zjištění není vyvráceno skutečností, že Rada po vstupu Smlouvy o EU a Smlouvy o FEU v platnost nadále jmenovala signatáře mezinárodních dohod a pravidelně si jako signatáře vybírala stálého zástupce při Unii toho členského státu, který vykonával rotující předsednictví Rady. Ani ustálená praxe totiž nemůže měnit pravidla stanovená Smlouvami, která jsou orgány povinny dodržovat [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. října 2017, Komise v. Rada (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, bod 42 a citovaná judikatura].
83
Konečně je třeba uvést, že podle čl. 17 odst. 1 první věty SEU musí Komise vykonávat svou pravomoc týkající se podpisu mezinárodních dohod v obecném zájmu Unie. Kromě toho je povinna dodržovat povinnost loajální spolupráce stanovenou v čl. 13 odst. 2 SEU. Tomuto orgánu zvláště přísluší zejména zajistit, aby po přijetí rozhodnutí Rady o zmocnění k podpisu dohody k tomuto podpisu došlo co nejdříve, a to za podmínek, které odpovídajícím způsobem odrážejí význam této dohody. Kromě toho v případě podstatné změny okolností, která nastane po přijetí rozhodnutí o zmocnění k podpisu, přísluší Komisi konzultovat Radu, aby Rada případně mohla v rámci výkonu svých pravomocí zakotvených v čl. 16 odst. 1 a 6 SEU, jakož i v článku 218 SFEU vyvodit důsledky z této podstatné změny okolností před tím, než dojde k podpisu.
84
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba první části prvního žalobního důvodu žaloby vyhovět.
85
Článek 2 rozhodnutí 2021/1117 a jmenování stálého zástupce Portugalské republiky při Evropské unii osobu zmocněnou k podpisu protokolu na základě tohoto ustanovení je tudíž důvodné zrušit, aniž je třeba zkoumat druhou část prvního žalobního důvodu nebo druhý žalobní důvod.
K zachování účinků zrušených aktů
86
Podle čl. 264 druhého pododstavce SFEU může Soudní dvůr uvést, považuje-li to za nezbytné, ty účinky aktu prohlášeného za neplatný, které jsou nadále považovány za zachované.
87
Této své pravomoci může Soudní dvůr z důvodů právní jistoty využít zejména tehdy, když zrušení unijního aktu přijatého v rámci sjednávání, podepisování a uzavírání mezinárodních dohod může zpochybnit účast Unie na této dohodě nebo na jejím provádění, i když o pravomoci Unie v tomto ohledu není pochyb [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. října 2017, Komise v. Rada (Revidovaná Lisabonská dohoda), C‑389/15, EU:C:2017:798, bod 81 a citovaná judikatura].
88
Zrušení článku 2 rozhodnutí 2021/1117 a jmenování osoby zmocněné k podpisu protokolu na základě tohoto ustanovení, aniž by byly zachovány jejich účinky, by mělo za následek zpochybnění podpisu protokolu jménem Unie, k němuž došlo dne 29. června 2021, přestože pravomoc Unie souhlasit prostřednictvím podpisu svým jménem s právními účinky uvedenými zejména v článku 18 Vídeňské úmluvy, jakož i s prozatímním prováděním protokolu nevzbuzuje pochybnosti a vůle Unie vyjádřit tento souhlas je mimoto jistá, neboť Rada v článku 1 rozhodnutí 2021/1117 podpis protokolu schválila. I když bylo toto zmocnění zajisté uděleno s výhradou uzavření protokolu, je třeba konstatovat, že k tomuto závěru došlo následně, jak o tom svědčí přijetí rozhodnutí Rady (EU) 2022/2066 ze dne 21. února 2022 o uzavření prováděcího protokolu k Dohodě mezi Gabonskou republikou a Evropským společenstvím o partnerství v odvětví rybolovu jménem Evropské unie (2021–2026) (Úř. věst. 2022, L 277, s. 103), v němž bylo vysloveno schválení protokolu Unií.
89
V zájmu zachování právní jistoty je proto důvodné rozhodnout, že účinky článku 2 rozhodnutí 2021/1117 a jmenování stálého zástupce Portugalské republiky při Evropské unii na základě tohoto ustanovení osobou zmocněnou k podpisu protokolu jsou zachovány.
K nákladům řízení
90
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Rada neměla ve věci úspěch, je důvodné rozhodnout, že Rada ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.
91
V souladu s čl. 140 odst. 1 tohoto jednacího řádu Česká republika, Francouzská republika, Maďarsko, Nizozemské království a Portugalská republika ponesou vlastní náklady řízení.
92
V souladu s čl. 140 odst. 3 uvedeného jednacího řádu ponese vlastní náklady řízení i vysoký představitel.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1)
Článek 2 rozhodnutí Rady (EU) 2021/1117 ze dne 28. června 2021 o podpisu jménem Evropské unie a prozatímním provádění Prováděcího protokolu k Dohodě mezi Gabonskou republikou a Evropským společenstvím o partnerství v odvětví rybolovu na období 2021–2026 se zrušuje.
2)
Jmenování na základě článku 2 rozhodnutí 2021/1117 stálého zástupce Portugalské republiky při Evropské unii osobou zmocněnou podepsat protokol k dohodě mezi Gabonskou republikou a Evropským společenstvím o partnerství v odvětví rybolovu na období 2021–2026 se zrušuje.
3)
Účinky článku 2 rozhodnutí 2021/1117 a jmenování stálého zástupce Portugalské republiky při Evropské unii osobou zmocněnou podepsat protokol k dohodě mezi Gabonskou republikou a Evropským společenstvím o partnerství v odvětví rybolovu na období 2021–2026 na základě tohoto ustanovení jsou zachovány.
4)
Rada Evropské unie ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
5)
Česká republika, Francouzská republika, Maďarsko, Nizozemské království, Portugalská republika a vysoký představitel Unie pro zahraniční a bezpečnostní politiku ponesou vlastní náklady řízení.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.