62019CV0001(02)
PARECER 1/19 DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
6 de outubro de 2021
Índice
I. Pedido de parecer
II. Quadro jurídico
A. Diretivas pertinentes relativas à cooperação judiciária em matéria penal
B. Diretivas pertinentes relativas à política comum de asilo
C. Estatuto dos Funcionários da União Europeia e Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia
III. Convenção de Istambul e sua assinatura pela União
A. Análise da Convenção de Istambul
B. Propostas de decisões de assinatura e de celebração da Convenção de Istambul
C. Decisão de Assinatura 2017/865
D. Decisão de Assinatura 2017/866
IV. Apreciações formuladas pelo Parlamento no seu pedido de parecer
A. Quanto aos factos e à tramitação processual
B. Quanto às bases jurídicas adequadas para a celebração da Convenção de Istambul
C. Quanto à cisão em duas decisões distintas dos atos de assinatura e de celebração da Convenção de Istambul
D. Quanto à prática do «comum acordo» dos Estados‑Membros
V. Resumo das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
A. Quanto aos factos e à tramitação processual
1. Quanto à assinatura e à ratificação da Convenção de Istambul pelos Estados‑Membros
2. Quanto ao processo de assinatura da Convenção de Istambul a nível do Conselho
3. Quanto ao processo de celebração da Convenção de Istambul a nível do Conselho
B. Quanto à admissibilidade do pedido de parecer
1. Quanto às bases jurídicas adequadas para a celebração da Convenção de Istambul
2. Quanto à cisão em duas decisões distintas dos atos de assinatura e de celebração da Convenção de Istambul
3. Quanto à prática do «comum acordo» dos Estados‑Membros
C. Quanto ao mérito do pedido de parecer
1. Quanto às bases jurídicas adequadas para a celebração da Convenção de Istambul
a) Quanto a uma adesão «ampla» ou «limitada» da União à Convenção de Istambul
b) Quanto aos critérios de identificação das competências da União
c) Quanto à relação entre a Convenção de Istambul e o acervo da União
d) Quanto ao artigo 82.o, n.o 2, TFUE
e) Quanto ao artigo 84.o TFUE
f) Quanto ao artigo 78.o, n.o 2, TFUE
g) Quanto ao artigo 83.o, n.o 1, TFUE
2. Quanto à cisão em duas decisões distintas dos atos de assinatura e de celebração da Convenção de Istambul
3. Quanto à prática do «comum acordo» dos Estados‑Membros
a) Apresentação da prática do «comum acordo»
b) Quanto à compatibilidade da prática do «comum acordo» com o artigo 13.o, n.o 2, TUE e com os artigos 2.° a 6.° TFUE e o artigo 218.o, n.os 2, 6 e 8, TFUE
c) Quanto à compatibilidade da prática do «comum acordo» com os princípios da atribuição, da cooperação leal entre a União e os seus Estados‑Membros, da unidade da representação externa da União e o direito internacional público
VI. Tomada de posição do Tribunal de Justiça
A. Quanto à admissibilidade do pedido de parecer
B. Quanto à prática do «comum acordo» dos Estados‑Membros
C. Quanto às bases jurídicas adequadas para a celebração da Convenção de Istambul
D. Quanto à cisão do ato de celebração da Convenção de Istambul em duas decisões distintas
VII. Resposta ao pedido de parecer
«Parecer proferido nos termos do artigo 218.o, n.o 11, TFUE — Convenção para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica (Convenção de Istambul) — Assinatura pela União Europeia — Projeto de celebração pela União — Conceito de “acordo projetado”, na aceção do artigo 218.o, n.o 11, TFUE — Competências externas da União — Base jurídica substantiva — Artigo 78.o, n.o 2, TFUE — Artigo 82.o, n.o 2, TFUE — Artigo 83.o, n.o 1, TFUE — Artigo 84.o TFUE — Artigo 336.o TFUE — Artigos 1.° a 4.°‑A do Protocolo (n.o 21) relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça — Participação parcial da Irlanda na celebração, pela União, da Convenção de Istambul — Possibilidade de cindir o ato de celebração de um acordo internacional em duas decisões distintas em função das bases jurídicas aplicáveis — Prática do “comum acordo” — Compatibilidade com o Tratado UE e o Tratado FUE»
No processo de Parecer 1/19,
que tem por objeto um pedido de parecer nos termos do artigo 218.o, n.o 11, TFUE, apresentado em 9 de julho de 2019, pelo Parlamento Europeu,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, R. Silva de Lapuerta, vice‑presidente, A. Arabadjiev (relator), A. Prechal, M. Vilaras, M. Ilešič, L. Bay Larsen, A. Kumin e N. Wahl, presidentes de secção, T. von Danwitz, F. Biltgen, K. Jürimäe, L. S. Rossi, I. Jarukaitis e N. Jääskinen, juízes,
advogado‑geral: G. Hogan,
secretário: R. Schiano, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 6 de outubro de 2020,
considerando as observações apresentadas:
–
em representação do Parlamento Europeu, por D. Warin, A. Neergaard e O. Hrstková Šolcová, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo belga, por C. Pochet e J.-C. Halleux, na qualidade de agentes
–
em representação do Governo búlgaro, por E. Petranova, L. Zaharieva, T. Mitova e M. Georgieva, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo checo, por M. Smolek, J. Vláčil, M. Švarc e K. Najmanová, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo dinamarquês, por M. P. Jespersen, na qualidade de agente,
–
em representação da Irlanda, por M. Browne, G. Hodge e A. Joyce, na qualidade de agentes, assistidos por P. McGarry e S. Kingston, SC,
–
em representação do Governo helénico, por K. Boskovits, na qualidade de agente,
–
em representação do Governo espanhol, por S. Centeno Huerta, na qualidade de agente,
–
em representação do Governo francês, por J.‑L. Carré, D. Dubois, T. Stéhelin e A.‑L. Desjonquères, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo húngaro, por M. Z. Fehér e P. Csuhány, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo austríaco, por J. Schmoll, E. Samoilova e H. Tichy, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo polaco, por B. Majczyna e A. Miłkowska, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo eslovaco, por B. Ricziová, na qualidade de agente,
–
em representação do Governo finlandês, por H. Leppo e J. Heliskoski, na qualidade de agentes,
–
em representação do Conselho da União Europeia, por S. Boelaert, B. Driessen e A. Norberg, na qualidade de agentes,
–
em representação da Comissão Europeia, por A. Bouquet, T. Ramopoulos, C. Cattabriga e S. Grünheid, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 11 de março de 2021,
profere o presente
Parecer
I. Pedido de parecer
1
O pedido de parecer submetido ao Tribunal de Justiça pelo Parlamento Europeu tem a seguinte redação:
«[1)]
[a)]
Os artigos 82.°, n.o 2, e 84.° TFUE constituem as bases jurídicas adequadas para o ato do Conselho [da União Europeia] relativo à celebração, pela União Europeia, da Convenção [do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica (Convenção de Istambul)], ou este ato deve ter como base os artigos 78.°, n.o 2, 82.°, n.o 2, e 83.°, n.o 1, TFUE, e
[b)]
É necessário ou possível cindir as decisões relativas à assinatura e à celebração da Convenção [de Istambul] em duas, em consequência desta escolha de base jurídica?
[2)]
A celebração, pela União Europeia, da Convenção de Istambul em conformidade com o artigo 218.o, n.o 6, TFUE é compatível com os Tratados, na ausência [de comum acordo] de todos os Estados‑Membros sobre o seu consentimento em ficarem vinculados à referida [c]onvenção?»
II. Quadro jurídico
A.
Diretivas pertinentes relativas à cooperação judiciária em matéria penal
2
A Diretiva 2011/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2011, relativa à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas, e que substitui a Decisão‑Quadro 2002/629/JAI do Conselho (JO 2011, L 101, p. 1), aplicável a todos os Estados‑Membros, com exceção do Reino da Dinamarca, dispõe, no seu artigo 1.o:
«A presente diretiva estabelece as regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções no domínio do tráfico de seres humanos. Introduz igualmente disposições comuns, tendo em conta uma perspetiva de género, para reforçar a prevenção destes crimes e a proteção das suas vítimas.»
3
A Diretiva 2011/93/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à luta contra o abuso sexual e a exploração sexual de crianças e a pornografia infantil, e que substitui a Decisão‑Quadro 2004/68/JAI do Conselho (JO 2011, L 335, p. 1; retificação no JO 2012, L 18, p. 7), aplicável a todos os Estados‑Membros, com exceção do Reino da Dinamarca, precisa, no seu artigo 1.o:
«A presente diretiva estabelece regras mínimas relativas à definição dos crimes e sanções no domínio do abuso sexual e da exploração sexual de crianças, da pornografia infantil e do aliciamento de crianças para fins sexuais. Introduz igualmente disposições para reforçar a prevenção desse tipo de crimes e a proteção das suas vítimas.»
4
A Diretiva 2012/29/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, que estabelece normas mínimas relativas aos direitos, ao apoio e à proteção das vítimas da criminalidade e que substitui a Decisão‑Quadro 2001/220/JAI do Conselho (JO 2012, L 315, p. 57), aplicável a todos os Estados‑Membros, com exceção do Reino da Dinamarca, enuncia, no seu considerando 11:
«A presente diretiva estabelece normas mínimas. Os Estados‑Membros podem reforçar os direitos previstos na presente diretiva a fim de proporcionar um nível de proteção mais elevado.»
B.
Diretivas pertinentes relativas à política comum de asilo
5
A Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar (JO 2003, L 251, p. 12), que é aplicável a todos os Estados‑Membros, com exceção do Reino da Dinamarca e da Irlanda, precisa, no seu artigo 3.o, n.o 4, alínea a), e n.o 5:
«4.   A presente diretiva não prejudica a aplicação de disposições mais favoráveis dos seguintes atos:
a)
Acordos bilaterais e multilaterais entre a [União] ou a [União] e os seus Estados‑Membros, por um lado, e países terceiros, por outro;
[...]
5.   A presente diretiva não afeta a possibilidade de os Estados‑Membros aprovarem ou manterem disposições mais favoráveis.»
6
A Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração (JO 2004, L 16, p. 44), que é aplicável a todos os Estados‑Membros, com exceção do Reino da Dinamarca e da Irlanda, dispõe, no seu artigo 3.o, n.o 3, alíneas a) e b):
«A presente diretiva é aplicável sem prejuízo das disposições mais favoráveis constantes:
a)
Dos acordos bilaterais e multilaterais entre a [União] ou entre a [União] e os seus Estados‑Membros, por um lado, e países terceiros, por outro;
b)
Dos acordos bilaterais já celebrados entre um Estado‑Membro e um país terceiro antes da data de entrada em vigor da presente diretiva».
7
Nos termos do artigo 13.o desta diretiva:
«Os Estados‑Membros podem emitir títulos de residência permanentes ou de validade ilimitada em condições mais favoráveis do que as fixadas na presente diretiva. Esses títulos de residência não conferem direito a residência nos outros Estados‑Membros tal como previsto no capítulo III.»
8
A Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (JO 2008, L 348, p. 98), que é aplicável a todos os Estados‑Membros, com exceção do Reino da Dinamarca e da Irlanda, dispõe, no seu artigo 4.o:
«1.   A presente diretiva não prejudica a aplicação de disposições mais favoráveis constantes de:
a)
Acordos bilaterais ou multilaterais entre a [União] ou a [União] e os seus Estados‑Membros e um ou mais países terceiros;
b)
Acordos bilaterais ou multilaterais entre um ou mais Estados‑Membros e um ou mais países terceiros.
2.   A presente diretiva não prejudica a aplicação de quaisquer disposições mais favoráveis aplicáveis a nacionais de países terceiros, previstas no acervo [da União] em matéria de imigração e asilo.
3.   A presente diretiva não prejudica o direito dos Estados‑Membros de aprovarem ou manterem disposições mais favoráveis relativamente às pessoas abrangidas pelo seu âmbito de aplicação, desde que essas disposições sejam compatíveis com o disposto na presente diretiva.
4.   No que diz respeito aos nacionais de países terceiros excluídos do âmbito de aplicação da presente diretiva por força da alínea a) do n.o 2 do artigo 2.o, os Estados‑Membros devem:
a)
Assegurar que o seu tratamento e nível de proteção não sejam menos favoráveis do que os previstos nos n.os 4 e 5 do artigo 8.o (restrições à utilização de medidas coercivas), na alínea a) do n.o 2 do artigo 9.o (adiamento do afastamento), nas alíneas b) e d) do n.o 1 do artigo 14.o (cuidados de saúde urgentes e tomada em consideração das necessidades das pessoas vulneráveis) e nos artigos 16.° e 17.° (condições de detenção); e
b)
Respeitar o princípio da não repulsão.»
9
A Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (JO 2011, L 337, p. 9), que sucedeu à Diretiva 2004/83/CE do Conselho, de 29 de abril de 2004, que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de proteção internacional, bem como relativas ao respetivo estatuto, e relativas ao conteúdo da proteção concedida (JO 2004, L 304, p. 12), e que é aplicável a todos os Estados‑Membros, com exceção do Reino da Dinamarca e da Irlanda, dispõe, no seu artigo 3.o:
«Os Estados‑Membros podem aprovar ou manter normas mais favoráveis relativas à determinação das pessoas que preenchem as condições para beneficiarem do estatuto de refugiado ou que sejam elegíveis para proteção subsidiária, bem como à determinação do conteúdo da proteção internacional, desde que essas normas sejam compatíveis com a presente diretiva.»
10
A Diretiva 2004/83, que, apesar de ter sido revogada pela Diretiva 2011/95, continua a vincular a Irlanda, prevê, no seu artigo 1.o:
«A presente diretiva tem por objetivo estabelecer normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de proteção internacional e ao conteúdo da proteção concedida.»
11
A Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional (JO 2013, L 180, p. 60), que é aplicável a todos os Estados‑Membros, com exceção do Reino da Dinamarca e da Irlanda, prevê, no seu artigo 5.o:
«Os Estados‑Membros podem adotar ou manter normas mais favoráveis em matéria de procedimentos de concessão ou retirada de proteção internacional, desde que essas normas sejam compatíveis com a presente diretiva.»
12
A Diretiva 2005/85/CE do Conselho, de 1 de dezembro de 2005, relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados‑Membros (JO 2005, L 326, p. 13), que, apesar de ter sido revogada pela Diretiva 2013/32, continua a vincular a Irlanda, precisa, no seu artigo 1.o:
«A presente diretiva tem por objetivo definir normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e de retirada do estatuto de refugiado nos Estados‑Membros.»
13
A Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional (JO 2013, L 180, p. 96), que é aplicável a todos os Estados‑Membros, com exceção do Reino da Dinamarca e da Irlanda, enuncia, no seu artigo 4.o:
«Os Estados‑Membros podem aprovar ou manter disposições mais favoráveis em matéria de condições de acolhimento dos requerentes e de outros familiares próximos do requerente que se encontrem no mesmo Estado‑Membro, nos casos em que dele dependam ou por razões humanitárias, desde que essas disposições sejam compatíveis com a presente diretiva.»
C.
Estatuto dos Funcionários da União Europeia e Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia
14
O Regulamento n.o 31 (CEE), 11.° (CEEA), que fixa o Estatuto dos Funcionários e o Regime aplicável aos outros agentes da Comunidade Económica Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica (JO 1962, 45, p. 1385; EE 01 F1 p. 19), conforme alterado pela última vez pelo Regulamento (UE) n.o 1416/2013 do Conselho, de 17 de dezembro de 2013 (JO 2013, L 353, p. 24), enuncia, nomeadamente, nos termos do seu segundo considerando, que o Estatuto dos Funcionários da União Europeia e o Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia visam «permitir [aos funcionários e aos agentes da União] exercer as suas funções em condições suscetíveis de garantir o melhor funcionamento dos serviços».
III. Convenção de Istambul e sua assinatura pela União
A.
Análise da Convenção de Istambul
15
A Convenção de Istambul, cujo texto final foi adotado pelo Comité de Ministros do Conselho da Europa em 7 de abril de 2011, foi aberta para assinatura em 11 de maio de 2011, na 121.a sessão deste comité, em Istambul (Turquia). Tendo entrado em vigor em 1 de agosto de 2014, esta convenção compreende um preâmbulo, 81 artigos, repartidos por 12 capítulos, e um anexo relativo aos privilégios e às imunidades, que é aplicável aos membros do «Grupo de Peritos sobre o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica» (GREVIO) mencionados no artigo 66.o da referida convenção.
16
No seu preâmbulo, a Convenção de Istambul cita, nomeadamente, a Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950, a Convenção do Conselho da Europa relativa à Luta contra o Tráfico de Seres Humanos, a Convenção do Conselho da Europa relativa à Proteção das Crianças contra a Exploração Sexual e o Abuso Sexual, a Convenção das Nações Unidas sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1249, p. 13), e o direito humanitário internacional, em particular, a Convenção relativa à Proteção de Pessoas Civis em Tempo de Guerra, assinada em Genebra, em 12 de agosto de 1949 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 75, p. 287).
17
Este preâmbulo reconhece que a violência contra as mulheres é uma manifestação das relações de poder historicamente desiguais entre mulheres e homens que levou à dominação e discriminação das mulheres pelos homens, que a natureza estrutural da violência contra as mulheres é baseada no género e que a violência contra as mulheres é um dos mecanismos sociais cruciais através dos quais as mulheres são mantidas numa posição de subordinação em relação aos homens.
18
Nos termos do seu artigo 1.o, que figura no capítulo I, intitulado «Objetivos, definições, igualdade e não discriminação, obrigações gerais», a Convenção de Istambul visa, nomeadamente, proteger as mulheres contra todas as formas de violência e prevenir, processar criminalmente e eliminar tais violências, contribuir para a eliminação de todas as formas de discriminação contra as mulheres e conceber um quadro global, políticas e medidas de proteção e assistência. Esta disposição indica igualmente que esta convenção estabelece um mecanismo de monitorização específico.
19
Segundo o artigo 3.o, alínea c), da referida convenção, o termo «género» designa os papéis, os comportamentos, as atividades e as atribuições socialmente construídos que uma sociedade considera apropriados para as mulheres e os homens. O termo «mulher» inclui igualmente, segundo a alínea f) deste artigo, as raparigas com menos de 18 anos de idade.
20
Em conformidade com os artigos 5.° e 6.° da Convenção de Istambul, as partes nesta convenção comprometem‑se a agir a fim de prevenir, investigar, punir e proporcionar reparação por atos de violência cobertos pela referida convenção e a incluir uma perspetiva de género na implementação e avaliação do impacto das disposições da mesma convenção.
21
Nos termos dos artigos 7.°, 8.°, 10.° e 11.° da Convenção de Istambul, que figuram no capítulo II desta, intitulado «Políticas integradas e recolha de dados», as partes nesta convenção comprometem‑se, nomeadamente, a implementar políticas nacionais eficazes, globais e coordenadas para prevenir e combater todas as formas de violência cobertas pela referida convenção, a atribuir, para esse efeito, recursos financeiros e humanos apropriados, a designar órgãos oficiais responsáveis pela coordenação, implementação, monitorização e avaliação das políticas, a recolher dados estatísticos desagregados relevantes, a intervalos regulares, sobre os casos relativos a todas as formas de violência cobertas pelo âmbito de aplicação da mesma convenção e a apoiar a investigação sobre as causas profundas das formas de violência cobertas pelo âmbito de aplicação desta última e os seus efeitos, a sua frequência e as taxas de condenação.
22
O capítulo III, intitulado «Prevenção», da Convenção de Istambul compreende nomeadamente os artigos 12.° a 16.° desta, que expõem as obrigações das partes nesta convenção destinadas a promover as mudanças nos padrões de comportamento socioculturais, tendo em vista erradicar os preconceitos, os costumes, as tradições e qualquer outra prática baseados na ideia da inferioridade das mulheres ou nos papéis estereotipados das mulheres e dos homens, a prevenir todas as formas de violência cobertas pela referida convenção, a colocar as necessidades específicas das pessoas vulneráveis e das vítimas no centro das suas medidas, a assegurar que a cultura, os costumes, a religião, a tradição ou a pretensa «honra» não sejam considerados justificação dos atos de violência, a promover, regularmente e a todos os níveis, campanhas ou programas de sensibilização, a incluir no ensino, nas estruturas desportivas, culturais e de lazer e nos meios de comunicação social material de ensino sobre tópicos tais como a igualdade entre as mulheres e os homens, os papéis não estereotipados dos géneros, o respeito mútuo, a resolução não violenta dos conflitos nas relações interpessoais, a violência contra as mulheres baseada no género e o direito à integridade pessoal e a estabelecer programas visando ensinar os autores da violência doméstica a adotar um comportamento não violento.
23
O capítulo IV, intitulado «Proteção e apoio», da Convenção de Istambul prevê, nos artigos 18.° a 28.° da mesma, que as partes nesta convenção tomarão as medidas necessárias para proteger todas as vítimas de qualquer novo ato de violência, incluindo mecanismos de cooperação eficaz entre todas as agências estatais relevantes, informação adequada e atempada sobre os serviços de apoio e as medidas legais disponíveis, aconselhamento jurídico e psicológico, assistência financeira, cuidados de saúde e serviços sociais, informação sobre os mecanismos de queixas individuais e coletivas, abrigos apropriados, facilmente acessíveis e em número suficiente, linhas de ajuda telefónicas permanentes e gratuitas, centros de ajuda de emergência para vítimas de violação ou violência sexual, aconselhamento psicossocial adaptado à idade das crianças testemunhas de violência e medidas necessárias para que as regras de confidencialidade impostas a certos profissionais não constituam um obstáculo a que sinalizem às autoridades competentes que foi cometido um ato de violência ou que são de temer novos atos de violência.
24
O capítulo V, intitulado «Direito substantivo», da Convenção de Istambul compreende, por um lado, os artigos 29.° a 32.° desta, nos termos dos quais as partes se comprometem a proporcionar às vítimas recursos civis adequados contra o autor da infração e contra as autoridades estatais que tenham falhado no seu dever de tomar as medidas de prevenção ou de proteção necessárias, com vista a obter, a título de reparação adequada e dentro de um prazo razoável, uma indemnização por parte dos autores de qualquer das infrações ou pelo Estado por atentados graves à integridade corporal ou à saúde, na medida em que o prejuízo não esteja coberto por outras fontes. Estas disposições impõem igualmente que, ao determinar a custódia e os direitos de visita das crianças, sejam tomados em consideração incidentes de violência e que os casamentos celebrados pela força sejam anulados ou dissolvidos sem encargos financeiros ou administrativos excessivos para a vítima.
25
Por outro lado, este capítulo V compreende os artigos 33.° a 48.° da referida convenção, mediante os quais as partes na mesma aceitam a obrigação de assegurar a criminalização, acompanhada de sanções efetivas, proporcionais e dissuasoras, nomeadamente, do cometimento, da tentativa, da ajuda ou cumplicidade no cometimento de atos que lesem a integridade psicológica de uma pessoa através da coerção ou ameaças, de condutas intencionais de ameaçar outra pessoa, fazendo‑a temer pela sua segurança, de atos de violência física, de atos de caráter sexual não consentidos, do ato de forçar um adulto ou criança a contrair matrimónio, da excisão, da infibulação ou de qualquer outra mutilação das partes genitais de uma mulher, da realização de um aborto a uma mulher, sem o seu consentimento prévio, da realização de uma cirurgia que ponha fim à capacidade de reprodução natural de uma mulher, sem o seu consentimento, e de qualquer conduta indesejada verbal, não verbal ou física, de caráter sexual, que viole a dignidade de uma pessoa, em particular quando cria um ambiente intimidante, hostil, degradante, humilhante ou ofensivo.
26
Está igualmente previsto, no artigo 44.o, n.o 4, da Convenção de Istambul, que a competência para o processamento das infrações estabelecidas de acordo com os artigos 36.° a 39.° desta convenção, a saber, as relativas à violência sexual, ao casamento forçado, à mutilação genital, ao aborto e esterilização forçados, não seja subordinada à apresentação prévia de uma queixa pela vítima ou a uma denúncia prévia pelo Estado do local onde a infração foi cometida. Segundo o artigo 46.o da referida convenção, constituem, nomeadamente, circunstâncias agravantes a prática de atos contra um atual ou ex‑cônjuge ou parceiro, pessoas vulneráveis ou crianças. O artigo 48.o, n.o 1, da Convenção de Istambul dispõe que as partes tomarão as medidas necessárias para proibir os processos obrigatórios alternativos de resolução de disputas em relação a todas as formas de violência cobertas por esta convenção.
27
O capítulo VI, intitulado «Investigação, processamento, direito processual e medidas de proteção», da Convenção de Istambul compreende os artigos 49.° a 58.° da mesma, nos termos dos quais as partes asseguram que os organismos responsáveis pela aplicação da lei respondam rapidamente e de forma apropriada e oferecendo uma proteção adequada e imediata às vítimas de violência, nomeadamente tratando as investigações e os processos judiciais sem atraso injustificado, adotando medidas operacionais preventivas e efetuando uma avaliação do risco de letalidade, da gravidade da situação e do risco de repetição da violência.
28
Além disso, as partes na Convenção de Istambul preveem que estejam disponíveis ordens de restrição ou proteção adequadas sem impor encargos financeiros ou administrativos excessivos à vítima, nomeadamente em situações de perigo imediato, ordenando ao autor de violência doméstica que saia do domicílio da vítima. As vítimas devem ser protegidas de riscos de retaliação e ser informadas quando o autor da infração se evadir ou for libertado. Devem ser informadas dos seus direitos e dos serviços à sua disposição e beneficiar de serviços de apoio apropriados, entre os quais o direito a apoio judiciário e a assistência jurídica gratuita, dispor da possibilidade de serem ouvidas de uma maneira que permita evitar o contacto entre as vítimas e os autores, nomeadamente testemunhando sem estarem presentes. Segundo os artigos 54.° e 56.° desta convenção, incumbe às autoridades competentes proteger a privacidade e a imagem da vítima, nomeadamente assegurando que as provas relativas aos antecedentes sexuais e à conduta da vítima só sejam permitidas quando tal for relevante e necessário.
29
O artigo 56.o, n.o 2, da referida convenção prevê que uma criança vítima e uma criança testemunha de violência contra as mulheres deverão beneficiar de medidas de proteção especiais, e o artigo 58.o da mesma convenção dispõe que o prazo de prescrição para iniciar qualquer processo judicial relativamente às infrações estabelecidas de acordo com os artigos 36.° a 39.° desta deve continuar a correr por um período suficiente e proporcional à gravidade da infração em questão, a fim de permitir o início eficaz do processo depois de a vítima atingir a idade da maioridade.
30
No capítulo VII, intitulado «Migração e asilo», da Convenção de Istambul, o artigo 59.o prevê, em primeiro lugar, a obrigação de as partes nesta convenção concederem às vítimas cujo estatuto de residente dependa do estatuto de residente do seu cônjuge ou parceiro, caso existam circunstâncias particularmente difíceis, uma autorização de residência autónoma e a obrigação de tomar as medidas necessárias para assegurar que as vítimas possam obter a suspensão de um processo de expulsão relativamente a esse estatuto. Este artigo prevê, em seguida, a emissão de uma autorização de residência renovável, quando a estadia das vítimas for necessária devido à sua situação pessoal ou para efeitos da cooperação destas no âmbito de uma investigação ou processo penal. Por último, segundo o referido artigo, as vítimas de casamentos forçados levadas para outro país para efeitos desse casamento e que, em consequência disto, tenham perdido o seu estatuto de residência devem poder recuperar o referido estatuto.
31
Nos termos do artigo 60.o da Convenção de Istambul, a violência contra as mulheres baseada no género deve ser reconhecida como uma forma de perseguição, na aceção do artigo 1.o, A (2), da Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados, assinada em Genebra, em 28 de julho de 1951, e como uma forma de dano grave que exige uma proteção subsidiária. Além disso, segundo este artigo 60.o, as partes velarão para que uma interpretação sensível ao género seja aplicada a cada um dos fundamentos desta convenção para a concessão do estatuto de refugiado e tomarão medidas para desenvolver procedimentos de acolhimento e serviços de apoio sensíveis ao género para os requerentes de asilo, assim como diretrizes baseadas no género e procedimentos de asilo sensíveis ao género.
32
Nos termos do artigo 61.o da Convenção de Istambul, as vítimas de violência contra as mulheres que estejam a necessitar de proteção não podem ser, em circunstância alguma, enviadas de regresso para qualquer país no qual a sua vida esteja em risco ou no qual possam ficar sujeitas a tortura ou a tratamentos ou penas desumanos ou degradantes.
33
O capítulo VIII, intitulado «Cooperação Internacional», desta convenção compreende os artigos 62.° a 65.° da mesma, que preveem que as partes nesta última se comprometem a cooperar mutuamente em matéria civil e penal, para prevenir, combater e agir judicialmente contra todas as formas de violência cobertas pela referida convenção, proteger e prestar assistência às vítimas, conduzir investigações ou processos judiciais relativamente às infrações, aplicar os julgamentos civis e penais, permitir às vítimas de uma infração estabelecida e cometida no território de uma parte na Convenção de Istambul que não aquele em que as vítimas residem apresentarem queixa às autoridades competentes do seu Estado de residência e para considerar a Convenção de Istambul como a base legal do auxílio judiciário mútuo em matéria penal, de extradição ou de execução de julgamentos civis ou penais.
34
Os artigos 63.° e 64.° da Convenção de Istambul incentivam as partes nesta convenção a transmitir informação que possa ajudar a prevenir as infrações ou a iniciar ou a efetuar investigações, bem como a transmitir sem demora informação de que uma pessoa se encontra em risco imediato de ser sujeita a atos de violência, a fim de assegurar a tomada das medidas de proteção apropriadas, respeitando a proteção de dados pessoais, conforme previsto no artigo 65.o da referida convenção.
35
No capítulo IX, intitulado «Mecanismo de monitorização», da Convenção de Istambul, o artigo 66.o institui o GREVIO e encarrega‑o de monitorizar a implementação desta convenção. Em conformidade com o artigo 68.o da referida convenção, as partes apresentarão, com base num questionário preparado pelo GREVIO, um relatório sobre as medidas dando efeito às disposições da Convenção de Istambul, para ser examinado pelo GREVIO, que examinará cada relatório submetido juntamente com os representantes da parte interessada. Este pode igualmente receber informação sobre a referida implementação de organizações não governamentais e da sociedade civil e tomará em devida consideração a informação existente disponível noutros instrumentos e organizações. O GREVIO pode, além disso, organizar visitas aos países em questão, assistido, se for caso disso, por peritos, e está encarregado de elaborar um relatório sobre a parte na Convenção de Istambul que é objeto da avaliação, com vista a permitir ao Comité das Partes, instituído pelo artigo 67.o desta convenção, adotar recomendações dirigidas a essa parte.
36
No capítulo X, intitulado «Relações com outros instrumentos internacionais», da Convenção de Istambul, o artigo 71.o precisa que esta convenção não afetará as obrigações decorrentes de outros instrumentos internacionais e que as partes na referida convenção poderão celebrar acordos com o fim de reforçar ou complementar as suas disposições ou facilitar a aplicação dos princípios que ela consagra.
37
O capítulo XII, intitulado «Cláusulas finais», da mesma convenção compreende os artigos 73.° a 81.° desta. Nos termos do artigo 73.o da Convenção de Istambul, as disposições desta convenção não prejudicam as disposições nos termos das quais direitos mais favoráveis são ou seriam reconhecidos.
38
Segundo o artigo 75.o da referida convenção, esta estará aberta à assinatura pelos Estados‑Membros do Conselho da Europa, pelos Estados não membros que tenham participado na sua elaboração, assim como pelos da União, e está sujeita a ratificação.
39
Segundo o artigo 77.o da mesma convenção, qualquer Estado ou a União pode, na altura da assinatura ou ao depositar o seu instrumento de ratificação, especificar o território ou territórios aos quais se aplicará a Convenção de Istambul e qualquer parte poderá, numa data posterior, através de uma declaração, alargar a aplicação a qualquer outro território em cujo nome esteja autorizada a assumir compromissos, ou retirar tais declarações.
40
O artigo 78.o desta convenção enuncia que não será admitida qualquer reserva relativamente às disposições da referida convenção, com exceção da possibilidade de qualquer Estado ou a União declarar que se reserva o direito de não aplicar, ou de apenas aplicar em casos ou condições específicos, as disposições estabelecidas no artigo 30.o, n.o 2, no artigo 44.o, n.o 1, alínea e), e n.os 3 e 4, no artigo 55.o, n.o 1, no que se relaciona com o artigo 35.o sobre pequenas infrações, no artigo 58.o, no que se relaciona com os artigos 37.°, 38.° e 39.°, e no artigo 59.o da Convenção de Istambul, bem como o direito de prever sanções não penais em vez de sanções penais para os comportamentos referidos nos artigos 33.° e 34.° desta convenção.
B.
Propostas de decisões de assinatura e de celebração da Convenção de Istambul
41
Em 4 de março de 2016, a Comissão Europeia apresentou ao Conselho tanto a sua proposta de decisão do Conselho relativa à assinatura, em nome da União Europeia, da Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica [COM(2016) 111 final; a seguir «proposta de decisão de assinatura»] como a sua proposta de decisão do Conselho relativa à celebração, pela União Europeia, da Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica [COM(2016) 109 final; a seguir «proposta de decisão de celebração»]. Esta última proposta, cujo conteúdo é, em substância, idêntico ao da proposta de decisão de assinatura, tem a seguinte redação:
«2.1 Competência da [União] para celebrar a Convenção [de Istambul]
Embora os Estados‑Membros continuem a ser competentes em relação a grande parte da Convenção [de Istambul], nomeadamente à maior parte das disposições de direito penal substantivo e outras disposições do [c]apítulo V [desta convenção], na medida em que são subsidiárias, a [União] tem competência relativamente a uma parte considerável das disposições da Convenção [de Istambul], pelo que deve ratificá‑la juntamente com os Estados‑Membros.
[...]
A União tem competência exclusiva ao abrigo do artigo 3.o, n.o 2, […] TFUE, na medida em que a Convenção [de Istambul] possa prejudicar ou alterar o âmbito de aplicação destas normas comuns. Trata‑se, por exemplo, das questões relativas ao estatuto de residência dos nacionais de países terceiros e apátridas, incluindo os beneficiários de proteção internacional, desde que sejam abrangidos pela legislação da União, ao exame dos pedidos de proteção internacional e ao respeito dos direitos das vítimas da criminalidade. Se bem que muitas das disposições em vigor [referidas nos parágrafos precedentes] constituam normas mínimas, não é de excluir que, à luz da jurisprudência recente, algumas delas possam também ser prejudicadas ou o seu âmbito ser alterado.
2.2 Base jurídica da proposta de decisão do Conselho
[...]
As bases jurídicas do Tratado [FUE] aplicáveis no presente caso são as seguintes: artigo 16.o (proteção de dados), artigo 19.o, n.o 1 (discriminação em razão do sexo), artigo 23.o (proteção consular para os nacionais de outro Estado‑Membro), artigos 18.°, 21.°, 46.° e 50.° (livre circulação de pessoas, livre circulação de trabalhadores e liberdade de estabelecimento), artigo 78.o (asilo e proteção subsidiária e temporária), artigo 79.o (imigração), artigo 81.o (cooperação judiciária em matéria civil), artigo 82.o (cooperação judiciária em matéria penal), artigo 83.o (definição das infrações penais e das sanções em domínios de criminalidade particularmente grave com dimensão transfronteiriça), artigo 84.o (medidas de prevenção da criminalidade sem harmonização) e artigo 157.o (igualdade de oportunidades e igualdade de tratamento entre homens e mulheres em domínios ligados ao emprego e à atividade profissional).
Embora a Convenção [de Istambul] tenha várias componentes, o seu principal objetivo reside na prevenção dos crimes de violência contra as mulheres, incluindo a violência doméstica, e na proteção das vítimas de tais crimes. Por conseguinte, afigura‑se adequado basear a decisão nas competências da União previstas no título V do [Tratado FUE], nomeadamente o artigo 82.o, n.o 2, e o artigo 84.o As disposições da Convenção [de Istambul] sobre outras matérias são subsidiárias ou, no caso da proteção de dados, acessórias das medidas que constituem o núcleo [desta] [c]onvenção. Por conseguinte, as principais bases jurídicas de que a [União] dispõe para poder exercer as suas competências relativamente à totalidade da [referida] [c]onvenção (com exceção dos elementos sobre os quais não tem competência) são o artigo 82.o, n.o 2, e o artigo 84.o […] TFUE.»
C.
Decisão de Assinatura 2017/865
42
O primeiro visto da Decisão (UE) 2017/865 do Conselho, de 11 de maio de 2017, relativa à assinatura, em nome da União Europeia, da Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica no que diz respeito a matérias relativas à cooperação judiciária em matéria penal (JO 2017, L 131, p. 11; a seguir «Decisão de Assinatura 2017/865»), tem a seguinte redação:
«Tendo em conta o Tratado [FUE], nomeadamente o artigo 82.o, n.o 2, e o artigo 83, n.o 1, conjugados com o artigo 218.o, n.o 5».
43
Os considerandos 1 a 11 desta decisão enunciam:
«(1)
A União participou, juntamente com os Estados‑Membros, na qualidade de observadora, na negociação da Convenção [de Istambul] […].
(2)
Nos termos do artigo 75.o da Convenção [de Istambul], esta está aberta à assinatura da União.
(3)
A Convenção [de Istambul] estabelece um quadro normativo global e multifacetado para proteger as mulheres contra todas as formas de violência. O seu objetivo é prevenir, processar criminalmente e eliminar a violência contra as mulheres e as raparigas, incluindo a violência doméstica. Abrange um amplo leque de medidas que vão da recolha de dados e da sensibilização até medidas jurídicas de criminalização de diferentes formas de violência contra as mulheres. A [c]onvenção inclui medidas para a proteção das vítimas e a prestação de serviços de apoio e aborda a dimensão da violência baseada no género nos domínios do asilo e da migração. A Convenção [de Istambul] cria um mecanismo de monitorização específico destinado a garantir a aplicação efetiva das suas disposições pelas partes.
(4)
A assinatura da Convenção [de Istambul] em nome da União contribuirá para a consecução da igualdade entre mulheres e homens em todos os domínios, um objetivo fundamental e um valor da União a perseguir em todas as suas atividades, nos termos dos artigos 2.° e 3.° [TUE], do artigo 8.o [TFUE] e do artigo 23.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. A violência contra as mulheres constitui uma violação dos seus direitos humanos e uma forma extrema de discriminação que está enraizada nas desigualdades de género e contribui para as manter e reforçar. Ao comprometer‑se a aplicar a Convenção [de Istambul], a União confirma o seu empenho em combater a violência contra as mulheres no seu território e a nível mundial, e reforça a sua ação política atual e o atual regime jurídico substancial em matéria de direito processual penal, que assume particular importância para as mulheres e as raparigas.
(5)
Tanto a União como os seus Estados‑Membros têm competência nos domínios abrangidos pela Convenção [de Istambul].
(6)
A Convenção [de Istambul] deverá ser assinada em nome da União no que respeita a matérias abrangidas pela competência da União, na medida em que [esta] [c]onvenção possa afetar regras comuns ou alterar o alcance das mesmas. Isto aplica‑se, em particular, a certas disposições da [referida] [c]onvenção relativas à cooperação judiciária em matéria penal e às disposições da [mesma] [c]onvenção relativas a asilo e não repulsão. Os Estados‑Membros mantêm as suas competências na medida em que a Convenção [de Istambul] não afete regras comuns nem altere o alcance das mesmas.
(7)
A União tem igualmente competência exclusiva para aceitar as obrigações estabelecidas [nesta] Convenção no que respeita às suas próprias instituições e administração pública.
(8)
Atendendo a que a competência da União e as competências dos Estados‑Membros estão interligadas, a União deverá tornar‑se parte da [referida] Convenção a par dos seus Estados‑Membros, de modo a que possam, conjuntamente e de uma forma coerente, cumprir as obrigações estabelecidas pela Convenção [de Istambul] e exercer os direitos que lhes assistem.
(9)
A presente decisão diz respeito às disposições [desta] Convenção relativas à cooperação judiciária em matéria penal na medida em que essas disposições possam afetar regras comuns ou alterar o alcance das mesmas. Não diz respeito ao artigo 60.o nem ao artigo 61.o da [referida] [c]onvenção, tratados separadamente numa decisão do Conselho relativa à assinatura que será adotada paralelamente à presente decisão.
(10)
A Irlanda e o Reino Unido estão vinculados às Diretivas [2011/36 e 2011/93], pelo que participam na adoção da presente decisão.
(11)
Nos termos dos artigos 1.° e 2.° do Protocolo [(n.o 22)] relativo à posição da Dinamarca, anexo ao [Tratado UE] e ao [Tratado FUE], [o Reino da] Dinamarca não participa na adoção da presente decisão e não fica a ela vinculad[o] nem sujeit[o] à sua aplicação.»
44
O artigo 1.o da referida decisão prevê:
«É autorizada a assinatura, em nome da União […], da [Convenção de Istambul], no que respeita a matérias relativas à cooperação judiciária em matéria penal, sob reserva da celebração da referida [c]onvenção.»
D.
Decisão de Assinatura 2017/866
45
O primeiro visto da Decisão (UE) 2017/866 do Conselho, de 11 de maio de 2017, relativa à assinatura, em nome da União Europeia, da Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica no que diz respeito ao asilo e à não repulsão (JO 2017, L 131, p. 13; a seguir «Decisão de Assinatura 2017/866»), tem a seguinte redação:
«Tendo em conta o Tratado [FUE], nomeadamente o artigo 78.o, n.o 2, conjugado com o artigo 218.o, n.o 5».
46
Os considerandos 1 a 8 e 11 desta decisão são idênticos aos mesmos considerandos da Decisão de Assinatura 2017/865. Quanto aos considerandos 9 e 10 da Decisão de Assinatura 2017/866, os mesmos enunciam:
«(9)
A presente decisão diz respeito apenas aos artigos 60.° e 61.° da Convenção [de Istambul]. Não diz respeito às disposições [desta] [c]onvenção relativas à cooperação judiciária em matéria penal, que são tratadas separadamente numa decisão do Conselho relativa à assinatura a adotar paralelamente à presente decisão.
(10)
Nos termos dos artigos 1.° e 2.° do Protocolo [(n.o 21)] relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao [Tratado UE] e ao [Tratado FUE], e sem prejuízo do artigo 4.o do referido [p]rotocolo, estes Estados‑Membros não participam na adoção da presente decisão e não ficam a ela vinculados nem sujeitos à sua aplicação.»
47
O artigo 1.o da Decisão de Assinatura 2017/866 prevê:
«É autorizada a assinatura, em nome da União […], da Convenção [de Istambul], no que respeita ao asilo e à não repulsão, sob reserva da celebração da referida [c]onvenção.»
IV. Apreciações formuladas pelo Parlamento no seu pedido de parecer
A.
Quanto aos factos e à tramitação processual
48
O Parlamento salienta que a Comissão adotou, em 4 de março de 2016, tanto a proposta de decisão de assinatura, que tem como base jurídica processual o artigo 218.o, n.o 5, TFUE e como base jurídica substantiva o artigo 82.o, n.o 2, TFUE e o artigo 84.o TFUE, como a proposta de decisão de celebração, que tem como base jurídica processual o artigo 218.o, n.o 6, TFUE e a mesma base jurídica substantiva que a proposta de decisão de assinatura.
49
Para autorizar a assinatura da Convenção de Istambul pela União, o Conselho substituiu essas bases jurídicas substantivas pelo artigo 78.o, n.o 2, TFUE, pelo artigo 82.o, n.o 2, TFUE e pelo artigo 83.o, n.o 1, TFUE.
50
Além disso, em 11 de maio de 2017, adotou duas decisões distintas para efeitos dessa autorização, a saber, por um lado, a Decisão de Assinatura 2017/865, baseada no artigo 82.o, n.o 2, TFUE e no artigo 83.o, n.o 1, TFUE, e, por outro, a Decisão de Assinatura 2017/866, baseada no artigo 78.o, n.o 2, TFUE.
51
Embora a assinatura da Convenção de Istambul em nome da União tenha tido lugar em 13 de junho de 2017, o Conselho não adotou, até à presente data, nenhuma decisão relativa à celebração desta convenção pela União, uma vez que, segundo o Parlamento, o Conselho parece subordinar a adoção dessa decisão à existência prévia de «comum acordo» de todos os Estados‑Membros.
B.
Quanto às bases jurídicas adequadas para a celebração da Convenção de Istambul
52
Tendo em conta os objetivos da Convenção de Istambul, relativos à proteção das mulheres vítimas de violência e à prevenção desses atos de violência, conforme enunciados nos seus artigos 1.°, 5.° e 7.° e especificados nos seus capítulos III e IV, o Parlamento entende que a Comissão tinha fundamento para considerar que os mesmos constituem as duas componentes predominantes desta convenção.
53
Por conseguinte, o Parlamento interroga‑se, em primeiro lugar, sobre as razões que justificam o abandono, pelo Conselho, da base jurídica relativa ao artigo 84.o TFUE para adotar as Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866 e o aditamento das bases jurídicas relativas ao artigo 78.o, n.o 2, TFUE e ao artigo 83.o, n.o 1, TFUE para fundamentar, respetivamente, a Decisão de Assinatura 2017/866 e a Decisão de Assinatura 2017/865.
54
No que respeita ao artigo 78.o, n.o 2, TFUE, o Parlamento salienta que esta base jurídica visa apenas o domínio do asilo, abrangido unicamente pelos artigos 61.° e 60.° da Convenção de Istambul, e questiona‑se, portanto, sobre se é possível considerar que estes últimos artigos constituem uma componente autónoma e predominante desta convenção, ou se os referidos artigos não são antes a declinação, no domínio particular do asilo, da preocupação geral de proteção de todas as mulheres vítimas de violência, de modo que apenas disposições auxiliares que não exigem o recurso ao artigo 78.o, n.o 2, TFUE como componente da base jurídica substantiva das referidas decisões de assinatura.
55
No que respeita ao artigo 83.o, n.o 1, TFUE, o Parlamento salienta que esta disposição limita a competência da União a determinados domínios de criminalidade, entre os quais não figura a violência contra as mulheres. Assim, esta violência só é da competência da União no âmbito do tráfico de seres humanos, da exploração sexual das mulheres e das crianças ou da criminalidade organizada.
56
Por conseguinte, tendo em conta que os Estados‑Membros conservaram a sua competência no essencial do direito penal substantivo de que trata a Convenção de Istambul e dado que os elementos desta convenção relativos a esse direito que são da competência da União parecem secundários, não carecem do aditamento do artigo 83.o, n.o 1, TFUE para fundamentar as Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866.
C.
Quanto à cisão em duas decisões distintas dos atos de assinatura e de celebração da Convenção de Istambul
57
O Parlamento salienta que a circunstância de a Irlanda poder invocar as disposições do Protocolo (n.o 21) relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao Tratado UE e ao Tratado FUE (a seguir «Protocolo n.o 21»), em relação aos artigos 61.° e 60.° da Convenção de Istambul, não pode, por si só, justificar o recurso ao artigo 78.o, n.o 2, TFUE como base jurídica do ato de assinatura desta convenção. Por conseguinte, se não se puder considerar que os referidos artigos 60.° e 61.° constituem uma componente autónoma e predominante da referida convenção, o recurso ao artigo 78.o, n.o 2, TFUE é inútil e a cisão do ato de assinatura da mesma convenção em duas decisões distintas injustificada.
58
Além disso, o Parlamento recorda que os artigos 60.° e 61.° da Convenção de Istambul estão, em qualquer caso, amplamente cobertos por regras comuns às quais a Irlanda está sujeita, uma vez que as Diretivas 2004/83 e 2005/85 só foram revogadas em relação aos Estados‑Membros que estão vinculados pelas Diretivas 2011/95 e 2013/32. Por conseguinte, mesmo admitindo que o aditamento da base jurídica relativa ao artigo 78.o, n.o 2, TFUE tenha sido justificado, colocar‑se‑ia a questão da necessidade de cindir o ato de assinatura desta convenção em duas decisões distintas.
D.
Quanto à prática do «comum acordo» dos Estados‑Membros
59
O Parlamento sublinha que o caráter de acordo «misto» da Convenção de Istambul, cuja matéria se enquadra, em parte, nas competências da União e, em parte, nas competências dos Estados‑Membros, não é contestado. Todavia, o artigo 218.o, n.o 6, TFUE prevê, para a celebração de um acordo internacional em nome da União, a intervenção de uma decisão do Conselho adotada por maioria qualificada, após aprovação do Parlamento. O Parlamento interroga‑se, assim, sobre a atuação do Conselho que consiste em assegurar, antes de celebrar a Convenção de Istambul, o consentimento de todos os Estados‑Membros em ficarem vinculados por esta.
60
A este respeito, o Parlamento reconhece que importa assegurar uma cooperação estreita entre os Estados‑Membros e as instituições da União no processo de negociação, de celebração e de execução dos compromissos assumidos, mas considera que a expectativa de um «comum acordo» de todos os Estados‑Membros para a celebração da referida convenção vai além dessa cooperação e equivale a aplicar, na prática, a regra da unanimidade ao nível do Conselho, não obstante a regra que impõe apenas a maioria qualificada aplicável nos termos do Tratado FUE.
61
Além disso, o Parlamento considera que a presente situação é distinta daquela em que o Conselho fundiu num ato «híbrido» as decisões da União e dos Estados‑Membros, na medida em que, no caso em apreço, a expectativa do «comum acordo» dos Estados‑Membros impede a adoção de qualquer decisão. O Parlamento sublinha, no entanto, que a prática do «comum acordo» parece constituir uma prática generalizada do Conselho e não uma exigência aplicada apenas ao caso em apreço.
V. Resumo das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
62
No âmbito do presente processo, foram apresentadas observações ao Tribunal de Justiça pela República da Bulgária, pela República Checa, pela Irlanda, pela República Helénica, pelo Reino de Espanha, pela República Francesa, pela Hungria, pela República da Áustria, pela República da Polónia, pela República Eslovaca, pela República da Finlândia, pelo Conselho e pela Comissão.
A.
Quanto aos factos e à tramitação processual
1. Quanto à assinatura e à ratificação da Convenção de Istambul pelos Estados‑Membros
63
Segundo a República da Bulgária e o Conselho, desde a abertura da Convenção de Istambul à assinatura, 21 Estados‑Membros da União, com exceção da República da Bulgária, da República Checa, da República da Letónia, da República da Lituânia, da Hungria e da República Eslovaca, ratificaram a referida convenção, sem ter em conta uma eventual interferência dessas ratificações na competência exclusiva da União.
64
Por outro lado, segundo o Conselho, vários Estados‑Membros emitiram reservas e fizeram declarações quando da assinatura ou da ratificação da Convenção de Istambul, relativas, nomeadamente, à compatibilidade de certas disposições desta convenção com a sua Constituição nacional. Além disso, algumas partes na referida convenção, incluindo quatro Estados‑Membros da União, formularam objeções a essas reservas e a essas declarações ao abrigo do direito internacional público.
65
O Conselho sublinha ainda que é do conhecimento público que certos elementos e definições contidos na Convenção de Istambul são fonte de contencioso em certos Estados‑Membros do Conselho da Europa, sendo duvidosa a compatibilidade das obrigações estabelecidas nesta convenção com as tradições, as legislações e as Constituições nacionais. Assim, certas delegações nacionais presentes no Grupo dos Direitos Fundamentais, dos Direitos dos Cidadãos e da Livre Circulação de Pessoas (a seguir «FREMP»), que é um grupo de trabalho do Conselho, encarregado, nomeadamente, de examinar as propostas relativas à adesão à Convenção de Istambul, indicaram ter‑se deparado com sérias dificuldades para ratificar esta convenção. Não obstante, nenhum desses Estados‑Membros informou oficialmente o Conselho dessas dificuldades nem da natureza irreversível das dificuldades encontradas.
2. Quanto ao processo de assinatura da Convenção de Istambul a nível do Conselho
66
A Comissão salienta que a proposta de decisão de assinatura, que tem como base jurídica substantiva o artigo 82.o, n.o 2, TFUE e o artigo 84.o TFUE, previa a assinatura da Convenção de Istambul através de uma decisão única e constatava a existência das competências respetivas da União, exclusivas ou partilhadas, e dos Estados‑Membros. Todavia, o Conselho não seguiu a abordagem da Comissão exposta nessa proposta.
67
O Conselho salienta que as trocas de impressões a nível do FREMP sobre a proposta de decisão de assinatura foram difíceis a vários títulos. Em primeiro lugar, o FREMP contestou, à luz do princípio da atribuição, a afirmação da Comissão, constante dessa proposta, segundo a qual «a [União] tem competência relativamente a uma parte considerável das disposições da Convenção [de Istambul]», tendo em conta as competências atribuídas à União nos termos do artigo 3.o, n.o 2, TFUE, e pediu que fosse efetuada, a nível do Conselho, uma análise rigorosa das competências exclusivas da União com vista à celebração da Convenção de Istambul. Na sequência desta análise, o FREMP concluiu que a competência exclusiva da União se limitava a certas questões ligadas à cooperação judiciária em matéria penal, bem como ao asilo e à não repulsão.
68
Em segundo lugar, enquanto a Comissão e o Parlamento defenderam uma adesão «ampla» da União à Convenção de Istambul fazendo da União uma parte nesta convenção na medida das suas competências, exclusivas ou partilhadas, exercidas ou potenciais, numerosas delegações nacionais presentes no FREMP consideraram que essa adesão podia provocar complicações aos Estados‑Membros que já tinham ratificado a referida convenção. Não alcançando a adesão «ampla» um apoio suficiente, tornou‑se claro que só uma assinatura limitada à competência exclusiva da União podia obter uma maioria qualificada no Conselho. Ora, a escolha entre uma adesão «limitada» e uma adesão «ampla» à mesma convenção constitui uma opção política que cabe ao Conselho.
69
Em terceiro lugar, o Conselho considerou que a decisão de assinatura da Convenção de Istambul devia ter como base jurídica substantiva o artigo 78.o, n.o 2, o artigo 82.o, n.o 2, e o artigo 83.o, n.o 1, TFUE. Além disso, o Conselho considerou que era juridicamente necessário cindir a decisão de assinatura em duas decisões distintas. Com efeito, por força da aplicação do Protocolo n.o 21, o cálculo das maiorias de votação no Conselho, em matéria de asilo e de não repulsão, difere do aplicado no âmbito da cooperação judiciária em matéria penal. A Irlanda partilha da posição do Conselho.
3. Quanto ao processo de celebração da Convenção de Istambul a nível do Conselho
70
A Comissão salienta que a proposta de decisão de celebração, que tem como base jurídica substantiva o artigo 82.o, n.o 2, e o artigo 84.o TFUE, é objeto de debates no Conselho, desde 26 de abril de 2016. A celebração da Convenção de Istambul pela União está, assim, bloqueada há vários anos, sem que o Conselho tenha dado início aos processos previstos pelos Tratados para permitir à União assumir compromissos no plano internacional. Esta situação é consequência da prática do «comum acordo» dos Estados‑Membros, em aplicação da qual o processo decisório previsto no artigo 17.o, n.o 2, TUE e no artigo 218.o, n.o 6, TFUE fica «bloqueado» enquanto o consenso dos Estados‑Membros não for alcançado.
71
Esta prática aplica‑se aos acordos cuja natureza mista é considerada necessária, tendo em conta as competências reservadas aos Estados‑Membros, mas também aos acordos celebrados ao abrigo de competências partilhadas. O Conselho encontra‑se, no caso em apreço, impossibilitado de declarar esse «comum acordo», uma vez que pelo menos um dos Estados‑Membros manifestou o seu desacordo em razão de um potencial conflito entre a Convenção de Istambul e o seu direito constitucional.
72
Embora o artigo 218.o TFUE preveja um processo unificado e de alcance geral para a negociação, a assinatura e a celebração de acordos internacionais da União, as abordagens das instituições são assim divergentes no que respeita aos acordos mistos, o que suscita bloqueios que afetam a capacidade de atuação da União no plano internacional. Foi devido a esta situação de bloqueio que o Parlamento apresentou o presente pedido de parecer.
73
O Conselho precisa que, na sequência da adoção das Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866, o FREMP levou a cabo vários trabalhos relativos à adesão da União à Convenção de Istambul, entre os quais a elaboração de um código de conduta entre a União e os Estados‑Membros destinado a tratar questões como a elaboração de posições, a coordenação e a elaboração de relatórios ao abrigo dos mecanismos de monitorização desta convenção. Ocorreram igualmente discussões aprofundadas sobre a celebração da referida convenção pela União, que foram interrompidas pelo presente pedido de parecer.
B.
Quanto à admissibilidade do pedido de parecer
1. Quanto às bases jurídicas adequadas para a celebração da Convenção de Istambul
74
Segundo o Conselho, o Parlamento e a Comissão não impugnaram, nos termos do artigo 263.o TFUE, as Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866. A Irlanda e o Conselho sustentam, a este respeito, que impugnar estas decisões, no âmbito do presente pedido de parecer, mais de dois anos após a sua adoção põe em dúvida a compatibilidade dessa iniciativa com a ratio legis do artigo 218.o, n.o 10, TFUE, que visa informar imediatamente o Parlamento em cada fase do processo, nomeadamente para assegurar que este esteja em condições de verificar se a escolha da base jurídica foi efetuada no respeito das suas atribuições e permitir‑lhe reagir imediatamente em caso de problema. Assim, através do presente pedido de parecer, o Parlamento viola esta ratio legis, contorna os prazos fixados para interpor recurso de anulação, o que a Hungria também considera, e viola eventualmente o princípio da cooperação leal e o estatuto internacional da União.
75
A República da Finlândia considera que o Tribunal de Justiça é competente para examinar, no âmbito do presente processo de parecer, a base jurídica adequada para a adoção do ato do Conselho que diz respeito à celebração, em nome da União, da Convenção de Istambul, uma vez que uma base jurídica incorreta poderia implicar a invalidade da decisão de celebração.
76
A República da Polónia entende que o Parlamento procura pôr em causa a decisão do Conselho relativa à adesão da União à Convenção de Istambul meramente a título das suas competências exclusivas, com o intuito de voltar a uma adesão de alcance amplo. Ora, tal pedido não pode ser objeto do processo de parecer, dado que essa escolha é de natureza política e reservada ao Conselho. A Hungria adere a esta análise e acrescenta que, tal como está formulada, a primeira questão não permite determinar as competências exclusivas da União.
77
Segundo a Hungria, o pedido de parecer não incide sobre a compatibilidade da Convenção de Istambul com os Tratados e visa apenas indireta e marginalmente a repartição das competências entre a União e os Estados‑Membros. Quando muito, diz assim respeito à delimitação das competências entre a União e os Estados‑Membros. Ora, mesmo admitindo que o alcance das competências da União possa ser determinado, isso não justifica que seja emitido um parecer, uma vez que este último não contribui para impedir os Estados‑Membros ou a União de assumirem obrigações internacionais incompatíveis com a repartição de competências entre eles, dado que esses Estados e a União devem, em todo o caso, cumprir solidariamente essas obrigações. Tendo em conta as Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866, bem como a circunstância de a Convenção de Istambul já ter sido assinada por todos os Estados‑Membros e ratificada pela maioria deles, é difícil sustentar que o pedido de parecer é suscetível de evitar complicações jurídicas futuras no que respeita à repartição das competências entre a União e os seus Estados‑Membros.
78
Além disso, a considerar‑se que a primeira questão diz respeito a uma decisão do Conselho relativa à celebração da Convenção de Istambul, a Hungria entende que essa questão é hipotética e prematura, dado que o Conselho ainda não decidiu o seu conteúdo e não alcançou a fase em que deverá pedir o acordo do Parlamento, podendo este formular as suas eventuais objeções nessa fase.
2. Quanto à cisão em duas decisões distintas dos atos de assinatura e de celebração da Convenção de Istambul
79
A Hungria contesta igualmente a admissibilidade da primeira questão suscitada pelo Parlamento no seu pedido de parecer, na parte em que tem por objeto a cisão em duas decisões distintas dos atos de assinatura e de celebração da Convenção de Istambul, por motivos análogos aos expostos, respetivamente, nos n.os 74 e 78 do presente parecer. O mesmo se diga do Conselho, que sublinha, em especial, que apresenta um caráter prematuro nesta fase a questão relativa às modalidades segundo as quais ele poderia futuramente equacionar a celebração da Convenção de Istambul em nome da União.
80
Em contrapartida, a República da Finlândia considera que o Tribunal de Justiça é competente para examinar a questão de saber se, tendo em conta o Protocolo n.o 21, é necessário ou possível cindir em duas decisões distintas os atos de assinatura e de celebração da Convenção de Istambul em função da base jurídica adequada. Com efeito, essa cisão poderia pôr em causa não só as regras de votação no Conselho mas também os efeitos jurídicos da decisão que aprova a Convenção de Istambul em relação, nomeadamente, à Irlanda.
3. Quanto à prática do «comum acordo» dos Estados‑Membros
81
A República Helénica considera, com vista a contestar a admissibilidade da segunda questão formulada pelo Parlamento no seu pedido de parecer, que esta instituição não clarificou suficientemente em que medida o comportamento do Conselho é prejudicial.
82
A República da Bulgária e a Hungria contestam igualmente essa admissibilidade e salientam, a esse título, que esta segunda questão não diz respeito nem à compatibilidade da Convenção de Istambul com os Tratados, nem à competência da União ou de uma das suas instituições para celebrar essa convenção, nem à base jurídica das decisões do Conselho, mas sim ao Regulamento Interno do Conselho, anexo à Decisão do Conselho, de 1 de dezembro de 2009, que adota o seu Regulamento Interno (JO 2009, L 325, p. 35). Além disso, a República da Bulgária considera que a prática do «comum acordo» não altera as competências da União ou das suas instituições nem o processo previsto no artigo 218.o, n.o 8, TFUE.
83
A Hungria acrescenta que, enquanto o Conselho não decidir celebrar a referida convenção, qualquer complicação em direito internacional está desde logo excluída, pelo que o pedido de parecer não tem utilidade. O Conselho alega igualmente que a referida segunda questão é puramente hipotética, uma vez que procede de uma especulação quanto ao modo de agir do Conselho. No mesmo sentido, a Irlanda, a República Helénica e o Reino de Espanha precisam que o Conselho não empreendeu nenhuma diligência para exigir o «comum acordo» dos Estados‑Membros antes de adotar a sua decisão relativa à celebração da Convenção de Istambul.
84
Embora conscientes de que o processo de parecer permite abordar a questão de saber se a celebração de um acordo faz ou não parte das competências da União, o Reino de Espanha, a Hungria e o Conselho sublinham, em primeiro lugar, que o processo decisório a nível do Conselho ainda se encontra na fase preparatória no FREMP. Além disso, segundo a Hungria e o Conselho, a adesão à Convenção de Istambul requer um controlo prévio com vista a rever e completar as regras internas das instituições, dos órgãos e dos organismos da União, incluindo as do Estatuto dos Funcionários da União Europeia. Ora, tais medidas ainda não foram propostas. Só no termo do curso normal do processo é que a celebração desta convenção é submetida ao Conselho para decisão, em conformidade com o artigo 218.o, n.o 6, TFUE. A Hungria acrescenta que o Conselho não está vinculado a nenhum prazo para a adoção de decisões de celebração de acordos internacionais e que o motivo pelo qual o Conselho não toma essa decisão é irrelevante.
85
Em segundo lugar, o Conselho considera que o Parlamento devia ter perguntado se a celebração da referida convenção pela União é compatível com o direito internacional e com os direitos soberanos dos Estados‑Membros na falta de «comum acordo» de todos os Estados‑Membros. Ora, embora o Conselho deva assegurar que a celebração da Convenção de Istambul pela União não suscita problemas à luz do direito internacional, essa questão não pode, contudo, ser objeto de um pedido de parecer. O Reino de Espanha considera que a segunda questão formulada pelo Parlamento no seu pedido de parecer deveria ter por objeto saber se é conforme com o princípio da atribuição e com o artigo 218.o, n.o 6, TFUE subordinar a adoção da decisão de celebração, em nome da União, da Convenção de Istambul ao «comum acordo» dos Estados‑Membros em ficarem vinculados por esta no que diz respeito às suas competências nacionais.
86
Em todo o caso, segundo o Conselho, a celebração da Convenção de Istambul pela União tem lugar mediante uma decisão do Conselho adotada em conformidade com o artigo 218.o, n.o 6, TFUE, sem necessidade de votação suplementar. Além disso, não se pode considerar que tal decisão esteja viciada pelo facto de os Estados‑Membros terem, previamente, expressado o seu consentimento em ficarem vinculados por aquela convenção no que diz respeito às suas competências nacionais. Tal expressão de consentimento não pode, aliás, ser considerada uma complicação que o processo de parecer tenha por objetivo evitar.
87
Na hipótese de o Parlamento considerar que o Conselho deve agir antes de os Estados‑Membros manifestarem a sua vontade de ficar vinculados pelo acordo em causa, o Reino de Espanha, a Hungria, a República Eslovaca e o Conselho consideram que o Parlamento poderia ter intentado uma ação por omissão ao abrigo do artigo 265.o TFUE. O processo de parecer tem uma finalidade diferente e não pode ser utilizado para obrigar o Conselho a agir.
88
Em terceiro lugar, a adoção, pela União, da decisão de celebração da Convenção de Istambul deve ser distinguida do depósito do instrumento de adesão. Dado que, nenhum destes dois atos foi, nesta fase, adotado pelo Conselho e o processo ainda está em curso, o pedido de parecer assenta em suposições erradas, é prematuro e hipotético. Embora admita que a Convenção de Istambul é um «acordo projetado», na aceção do artigo 218.o, n.o 11, TFUE, o Conselho contesta que os seus procedimentos ou o seu calendário internos possam ser objeto de um processo de parecer ao abrigo desta disposição. Esta posição é partilhada pela Hungria.
89
Em contrapartida, a República da Finlândia é da opinião de que a prática do «comum acordo» pode ser objeto do presente processo de parecer, uma vez que a celebração da referida convenção sem «comum acordo» dos Estados‑Membros poderia ser invalidada se esse acordo fosse exigido pelos Tratados. Além disso, pode examinar‑se no âmbito desse processo não só se a União é competente para celebrar um acordo internacional específico, mas também se a União atua em conformidade com os Tratados.
C.
Quanto ao mérito do pedido de parecer
1. Quanto às bases jurídicas adequadas para a celebração da Convenção de Istambul
a) Quanto a uma adesão «ampla» ou «limitada» da União à Convenção de Istambul
90
A Irlanda e a República da Finlândia salientam que a análise apresentada pelo Parlamento relativamente às bases jurídicas adequadas das Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866 parece visar a Convenção de Istambul na sua íntegra. No entanto, essas decisões apenas dizem respeito aos domínios desta convenção que, segundo a análise do Conselho, são da competência exclusiva da União. Com efeito, o Conselho pode limitar a adesão da União unicamente a estes domínios.
91
Por conseguinte, a República da Finlândia considera que há que determinar as bases jurídicas adequadas, com vista à adoção das decisões de assinatura da Convenção de Istambul, em função das disposições desta convenção que são da competência exclusiva da União, acrescentando que não está excluído que o Conselho possa ainda decidir exercer igualmente competências partilhadas.
92
Ora, uma vez que a escolha da base jurídica de um ato da União, incluindo o adotado com vista à celebração de um acordo internacional, se deve basear, nomeadamente, na finalidade e no conteúdo desse ato, seria perfeitamente adequado, segundo a Irlanda, designar as bases jurídicas das decisões de assinatura do referido ato, exclusivamente, à luz do conteúdo dessas decisões, e não atendendo à totalidade do acordo internacional visado, neste caso a Convenção de Istambul.
93
A República da Polónia sublinha igualmente que o alcance da adesão determina a finalidade e o conteúdo das decisões de assinatura e de celebração da Convenção de Istambul. A escolha da base jurídica dessas decisões resulta, portanto, de uma decisão política do Conselho, que o Parlamento procura pôr em causa.
b) Quanto aos critérios de identificação das competências da União
94
Segundo a Comissão, a constatação de uma competência externa exclusiva da União nos termos do artigo 3.o, n.o 2, TFUE deve fundamentar‑se numa análise concreta da relação existente entre o acordo internacional projetado e o direito da União em vigor. Esta análise deve ter em conta os domínios abrangidos, as suas perspetivas de evolução previsíveis, bem como a natureza e o conteúdo das suas regras e disposições, a fim de verificar se esse acordo é suscetível de prejudicar a aplicação uniforme e coerente das regras da União. Esse risco existe quando um domínio está abrangido, em grande parte, por regras da União e disposições do Tratado FUE, tais como o seu artigo 82.o, n.o 2, alínea d), e o seu artigo 83.o, n.o 1, in fine, que oferecem essas perspetivas na medida em que preveem a possibilidade de alargar as competências da União.
95
Segundo o Conselho, uma competência exclusiva reconhecida à União para a celebração da Convenção de Istambul só pode assentar na terceira hipótese prevista no artigo 3.o, n.o 2, TFUE, a saber, quando tal celebração seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas. No entanto, o Conselho precisa que, no âmbito desta terceira hipótese, o Tribunal de Justiça declarou que uma competência interna só pode dar origem a uma competência externa exclusiva se for exercida. Se não for esse o caso, não pode haver competência exclusiva implícita no âmbito da referida terceira hipótese. As disposições de direito primário a que a Comissão se referiu na sua proposta de decisão de assinatura e na sua proposta de decisão de celebração não podem, portanto, fundamentar essa competência. Além disso, para efeitos da identificação das «regras comuns» da União, na aceção do artigo 3.o, n.o 2, TFUE, há que ter em conta não só o estado do direito da União existente no momento da análise das competências da União como também as suas perspetivas de evolução, quando estas são previsíveis no momento dessa análise, o que implica que a Comissão tenha, pelo menos, apresentado uma proposta ao legislador da União. A afirmação da Comissão na exposição de motivos da proposta de decisão de assinatura, segundo a qual «não é de excluir» que a União disponha de competência exclusiva para certas partes dessa convenção, é contrária ao princípio da atribuição e é insuficiente para estabelecer tal competência.
96
Na medida em que a Convenção de Istambul e a legislação pertinente da União só contêm prescrições mínimas, o Conselho sublinha que a competência da União para a celebrar não pode, em princípio, ser exclusiva, na aceção do artigo 3.o, n.o 2, TFUE. A este respeito, o Conselho cita a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual um acordo internacional que contenha prescrições mínimas não pode dar lugar a uma competência externa exclusiva da União. A República da Finlândia sublinha que resulta da própria redação do artigo 82.o, n.o 2, TFUE e do artigo 83.o, n.o 1, TFUE que a competência da União está limitada à adoção de prescrições mínimas.
97
O Conselho considera, todavia, que esta jurisprudência não deve ser aplicada de forma automática, mas que há que examinar em concreto se o acordo internacional projetado e o direito da União deixam aos Estados‑Membros um verdadeiro grau de liberdade. Apenas esse exame permite determinar se, para uma disposição específica desse acordo, o facto de só os Estados‑Membros aderirem a ele é suscetível de prejudicar a aplicação uniforme e coerente do direito da União.
98
À luz destes critérios, a República da Bulgária e o Conselho consideram que as disposições da Convenção de Istambul se enquadram nas competências partilhadas da União e dos seus Estados‑Membros, na competência de apoio da União, nas suas competências exclusivas e nas competências reservadas aos Estados‑Membros. Com efeito, a União adquiriu uma competência exclusiva relativamente a certas disposições desta convenção que figuram nos capítulos IV, V e VI da mesma, na parte em que essas disposições dizem respeito a vítimas de violência abrangidas pelas Diretivas 2011/93 e 2011/36, bem como relativamente a duas das três disposições do capítulo VII da referida convenção.
99
A República da Finlândia contesta esta análise sublinhando que o Tribunal de Justiça não examinou concretamente o alcance da liberdade deixada aos Estados‑Membros quando declarou anteriormente, apenas com fundamento na redação das disposições do Tratado CE ou no caráter de prescrições mínimas da legislação secundária, que não estavam reunidas as condições de uma competência exclusiva da União. Em todo o caso, a competência exclusiva da União é de tal forma limitada que é duvidoso que seja possível uma adesão tão pontual, pelo que a União deve igualmente aderir à Convenção de Istambul no âmbito das suas competências partilhadas.
c) Quanto à relação entre a Convenção de Istambul e o acervo da União
100
Segundo a Comissão, os objetivos expostos no capítulo I da Convenção de Istambul e, mais especificamente, no seu artigo 1.o, alíneas a) a e), correspondem aos objetivos da União referidos no artigo 2.o TUE e nos artigos 8.°, 19.° e 67.° TFUE. As definições‑chave que figuram no artigo 3.o, alíneas a) e b), desta convenção encontram correspondência no artigo 22.o e nos considerandos 17 e 18 da Diretiva 2012/29.
101
As obrigações previstas no capítulo II da referida convenção, que visam colocar os direitos da vítima no centro de todas as medidas adotadas para prevenir e combater todas as formas de violência abrangidas pela mesma convenção, encontram correspondência, nomeadamente, nos artigos 1.°, 8.°, 26.° e 28.° da Diretiva 2012/29 e em programas financeiros destinados a promover a igualdade entre homens e mulheres, nomeadamente nos considerandos 7, 10, 15 e 17, bem como no artigo 4.o, n.o 1, alínea e), do Regulamento (UE) n.o 1381/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que cria o Programa «Direitos, Igualdade e Cidadania» para o período de 2014 a 2020 (JO 2013, L 354, p. 62), no artigo 5.o do Regulamento (UE) n.o 1382/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que cria o Programa «Justiça» para o período de 2014 a 2020 (JO 2013, L 354, p. 73), e nos considerandos 2, 3 e 10, bem como no artigo 2.o, n.o 1, alínea b), ix), do Regulamento (UE) n.o 235/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2014, que cria um instrumento financeiro para a democracia e os direitos humanos a nível mundial (JO 2014, L 77, p. 85).
102
A matéria objeto do capítulo III da Convenção de Istambul, dedicada à prevenção de todas as formas de violência abrangidas por esta convenção, é regulada, no direito da União, pelo artigo 84.o TFUE, pelo artigo 18.o da Diretiva 2011/36, pelos artigos 22.° e 23.° da Diretiva 2011/93, pela Decisão 2009/902/JAI do Conselho, de 30 de novembro de 2009, que cria uma Rede Europeia de Prevenção da Criminalidade e revoga a Decisão 2001/427/JAI (JO 2009, L 321, p. 44), por programas financeiros, entre os quais o artigo 5.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1381/2013, pelo artigo 4.o, n.o 1, alínea b), e o artigo 6.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1382/2013, bem como pelo artigo 3.o, n.o 3, alíneas c) e d), do Regulamento (UE) n.o 513/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, que cria, no âmbito do Fundo para a Segurança Interna, um instrumento de apoio financeiro à cooperação policial, à prevenção e luta contra a criminalidade e à gestão de crises, e revoga a Decisão 2007/125/JAI do Conselho (JO 2014, L 150, p. 93), assim como pelo artigo 25.o da Diretiva 2012/29.
103
No que respeita às medidas previstas no capítulo IV da Convenção de Istambul destinadas a proteger as vítimas de violência de qualquer novo ato de violência, a Comissão salienta que foram adotadas, com fundamento no artigo 82.o, n.o 2, TFUE, a Diretiva 2012/29, que visa assegurar que as vítimas da criminalidade recebem, nomeadamente, um apoio, e, com fundamento no artigo 82.o, n.o 2, TFUE e no artigo 83.o, n.o 1, TFUE, as Diretivas 2011/36 e 2011/93, que visam proteger as vítimas de tipos específicos de criminalidade.
104
No que respeita ao capítulo V desta convenção, que compreende as disposições substantivas de direito civil e penal, a União adotou, nomeadamente com base no artigo 83.o, n.o 1, TFUE, as Diretivas 2011/36 e 2011/93, que preveem determinadas infrações igualmente referidas neste capítulo. Além disso, uma vez que a União dispõe, por força do artigo 83.o, n.o 1, in fine, TFUE, de uma competência partilhada nestas matérias de direito civil e de direito penal, nada a impede de a exercer celebrando a referida convenção.
105
As obrigações processuais em matéria de inquéritos e de processos, impostas pelo capítulo VI da mesma convenção, correspondem às constantes das Diretivas 2011/36 e 2011/93, da Diretiva 2011/99/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à decisão europeia de proteção (JO 2011, L 338, p. 2), da Diretiva 2012/29 e do Regulamento (UE) n.o 606/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de junho de 2013, relativo ao reconhecimento mútuo das medidas de proteção em matéria civil (JO 2013, L 181, p. 4).
106
No domínio da migração e do asilo, que é objeto do capítulo VII da Convenção de Istambul, foram adotadas as Diretivas 2011/95, 2013/32 e 2013/33, relativas à proteção internacional, aos procedimentos comuns de concessão e retirada dessa proteção e às normas em matéria de acolhimento dos requerentes da referida proteção. Além disso, neste domínio, a Irlanda continua a estar vinculada pelas Diretivas 2004/83 e 2005/85, das quais as Diretivas 2011/95 e 2013/32 constituem uma reformulação.
107
Por último, no que se refere à cooperação internacional em matéria civil e penal, prevista no capítulo VIII desta convenção, a União adotou uma uma panóplia de instrumentos jurídicos tanto no que respeita à cooperação civil como à cooperação judiciária em matéria penal.
108
O Conselho salienta, desde logo, que não existe legislação específica da União que trate de modo global a prevenção de todas as formas de violência contra as mulheres e a luta contra esse fenómeno.
109
No que toca aos capítulos I a III da Convenção de Istambul, o Conselho considera que dizem respeito, na melhor das hipóteses, a matérias que se enquadram numa competência partilhada não exercida da União. Quanto às obrigações abrangidas pelo capítulo III desta convenção, relativas à investigação, a competência da União é exercida, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 3, TFUE, paralelamente à dos Estados‑Membros. Quanto às obrigações relacionadas com a prevenção de crimes, a União só é competente para apoiar a ação dos Estados‑Membros nos termos do artigo 2.o, n.o 6, TFUE e do artigo 84.o TFUE.
110
O Conselho não partilha da opinião da Comissão de que o capítulo IV da referida convenção contém regras globalmente comparáveis às que figuram no capítulo 2 da Diretiva 2012/29 e considera que este capítulo IV se enquadra, com três exceções, numa competência partilhada não exercida da União.
111
Em primeiro lugar, o âmbito de aplicação desta diretiva é restrito, na medida em que esta só se aplica às vítimas da criminalidade, em particular no âmbito de processos penais que decorrem no território da União, desde que exista um elemento transfronteiriço interno da União.
112
Em segundo lugar, as Diretivas 2012/29 e 2011/93 contêm normas mínimas, o que resulta do título, dos considerandos 11 e 67, do artigo 9.o, n.o 3, e do artigo 26.o da Diretiva 2012/29, bem como dos considerandos 25, 27, 38, 41 e 43 e do artigo 1.o da Diretiva 2011/93, pelo que os Estados‑Membros podem igualmente respeitar as disposições do capítulo IV da Convenção de Istambul, sem qualquer violação desta convenção nem do direito da União, uma vez que uma análise aprofundada destes confirma que os Estados‑Membros continuam a dispor de uma efetiva liberdade no âmbito do referido capítulo IV.
113
Em terceiro lugar, o Conselho considera, contudo, que se deve tirar uma conclusão diferente no que respeita a duas categorias específicas de vítimas, a saber, por um lado, as crianças vítimas de crimes sexuais, definidas no âmbito da Convenção de Istambul como sendo as raparigas com menos de 18 anos, para as quais a União adotou regras detalhadas na Diretiva 2011/93, com fundamento no artigo 82.o, n.o 2, TFUE e no artigo 83.o, n.o 1, TFUE. Igualmente pertinentes são o artigo 1.o, n.o 2, o artigo 22.o, n.o 4, e os artigos 23.° e 24.° da Diretiva 2012/29.
114
Por outro lado, a Diretiva 2011/36, em especial os seus artigos 12.° a 16.°, contém obrigações precisas de assistência e de apoio às crianças que sejam vítimas de tráfico de seres humanos. Com efeito, as disposições detalhadas destas diretivas deixam pouca liberdade aos Estados‑Membros, pelo que se trata, apesar da natureza de prescrições mínimas, de dois domínios abrangidos em grande parte por regras da União, na aceção do artigo 3.o, n.o 2, TFUE.
115
Em quarto lugar, a Comissão afirmou erradamente, na proposta de decisão de assinatura e na proposta de decisão de celebração, que a Diretiva (UE) 2015/637 do Conselho, de 20 de abril de 2015, relativa a medidas de coordenação e cooperação para facilitar a proteção consular dos cidadãos da União não representados em países terceiros e que revoga a Decisão 95/553/CE (JO 2015, L 106, p. 1), que se baseia no artigo 23.o TFUE, nos termos do qual incumbe aos Estados‑Membros tomar as disposições necessárias e encetar as negociações internacionais requeridas para garantir essa proteção com vista a assegurar essa proteção, confere à União uma competência exclusiva quanto aos aspetos de proteção consular previstos no artigo 18.o, n.o 5, da Convenção de Istambul. Além disso, em conformidade com o seu considerando 13, as queixas apresentadas às autoridades competentes fora da União, tais como embaixadas, não desencadeiam a aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2012/29.
116
No que respeita ao capítulo V da Convenção de Istambul, a Diretiva 2004/80/CE do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa à indemnização das vítimas da criminalidade (JO 2004, L 261, p. 15), em especial o seu artigo 12.o, n.o 2, a Diretiva 2004/113/CE do Conselho, de 13 de dezembro de 2004, que aplica o princípio d[a] igualdade de tratamento entre homens e mulheres no acesso a bens e serviços e fornecimento (JO 2004, L 373, p. 37), em especial o seu considerando 26 e o seu artigo 7.o, a Diretiva 2006/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2006, relativa à aplicação do princípio da igualdade de oportunidades e igualdade de tratamento entre homens e mulheres em domínios ligados ao emprego e à atividade profissional (JO 2006, L 204, p. 23), em especial o seu artigo 27.o, a Diretiva 2010/41/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de julho de 2010, relativa à aplicação do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres que exerçam uma atividade independente e que revoga a Diretiva 86/613/CEE do Conselho (JO 2010, L 180, p. 1), em especial os seus considerandos 18 e 23, a Diretiva 2011/36, em especial o seu artigo 17.o, e a Diretiva 2012/29 contêm, segundo o Conselho, prescrições mínimas relativas às matérias previstas no artigo 29.o, n.o 1, e no artigo 30.o, n.os 1, 2 e 3, da Convenção de Istambul que não implicam uma competência exclusiva da União. Além disso, a Diretiva 2004/113, no seu artigo 3.o, n.o 3, e a Diretiva 2006/54, no seu artigo 8.o, contêm exclusões dos seus âmbitos de aplicação materiais. Por outro lado, não existe nenhuma legislação da União relativa às outras disposições que figuram no referido capítulo. Não obstante, a União adquiriu uma competência exclusiva para disposições do capítulo V da Convenção de Istambul, na parte em que dizem respeito às vítimas abrangidas pelo âmbito das Diretivas 2011/93 e 2011/36.
117
O Conselho considera que os artigos 49.° a 54.° e 56.°, que figuram no capítulo VI desta convenção, visam obrigações que correspondem, em larga medida, às obrigações que figuram nos artigos 1.°, 3.°, 4.°, 6.°, 8.°, 9.°, 11.°, 18.° a 20.° e 22.° a 24.° da Diretiva 2012/29, sendo igualmente pertinentes o artigo 15.o, n.o 2, e o artigo 20.o da Diretiva 2011/93, bem como os instrumentos de reconhecimento mútuo entre os Estados‑Membros em matéria civil e penal, a saber, o Regulamento n.o 606/2013, a Diretiva 2003/8/CE do Conselho, de 27 de janeiro de 2003, relativa à melhoria do acesso à justiça nos litígios transfronteiriços, através do estabelecimento de regras mínimas comuns relativas ao apoio judiciário no âmbito desses litígios (JO 2003, L 26, p. 41; retificação no JO 2003, L 32, p. 15), as Diretivas 2004/80 e 2011/99, a Decisão‑Quadro 2008/675/JAI do Conselho, de 24 de julho de 2008, relativa à tomada em consideração das decisões de condenação nos Estados‑Membros da União Europeia por ocasião de um novo procedimento penal (JO 2008, L 220, p. 32), a Decisão‑Quadro 2008/947/JAI do Conselho, de 27 de novembro de 2008, respeitante à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às sentenças e decisões relativas à liberdade condicional para efeitos da fiscalização das medidas de vigilância e das sanções alternativas (JO 2008, L 337, p. 102), a Decisão‑Quadro 2009/315/JAI do Conselho, de 26 de fevereiro de 2009, relativa à organização e ao conteúdo do intercâmbio de informações extraídas do registo criminal entre os Estados‑Membros (JO 2009, L 93, p. 23), e a Decisão 2009/316/JAI do Conselho, de 6 de abril de 2009, relativa à criação do sistema europeu de informação sobre os registos criminais (ECRIS) em aplicação do artigo 11.o da Decisão‑Quadro 2009/315/JAI (JO 2009, L 93, p. 33). Ora, tratando‑se de prescrições mínimas, a União não adquiriu competência exclusiva, com exceção daquela que lhe é reconhecida nas matérias objeto de determinadas disposições das Diretivas 2011/93 e 2011/36.
118
Quanto aos três artigos compreendidos no capítulo VII da referida convenção, o Conselho entende que o artigo 13.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77; retificação no JO 2004, L 229, p. 35), o artigo 3.o, n.o 5, e o artigo 15.o, n.o 3, da Diretiva 2003/86, a Diretiva 2003/109 e os outros instrumentos de direito da União pertinentes à luz do artigo 59.o, n.os 1 a 3, da Convenção de Istambul contêm apenas prescrições mínimas e que nenhuma legislação da União existente apresenta relação com o n.o 4 deste último artigo.
119
Em contrapartida, no que respeita às matérias abrangidas pelo artigo 60.o, n.os 1 a 3, e pelo artigo 61.o desta convenção, a margem dos Estados‑Membros é apenas teórica, atendendo às prescrições precisas decorrentes, nomeadamente, dos considerandos 30 e 39, bem como do artigo 4.o, n.o 3, alínea c), e n.o 4, do artigo 9.o, n.o 2, alíneas a) e f), do artigo 10.o, n.o 1, alínea d), e do artigo 30.o da Diretiva 2011/95, que, no entanto, não vincula a Irlanda e o Reino da Dinamarca, do artigo 10.o, n.o 3, alínea d), dos artigos 18.° e 24.°, bem como do considerando 32 da Diretiva 2013/32, do artigo 11.o, do artigo 17.o, n.o 2, do artigo 18.o, n.os 3, 4 e 7, dos artigos 19.° e 21.° a 25.° da Diretiva 2013/33, bem como do artigo 5.o da Diretiva 2008/115.
120
O Conselho considera, portanto, que, atendendo ao direito da União em vigor, a União dispõe de competência exclusiva no que respeita às matérias abrangidas pelos artigos 60.° e 61.° da Convenção de Istambul, mas não no que respeita às matérias visadas pelo seu artigo 59.o, que se enquadram numa competência partilhada não exercida pela União.
121
No que respeita aos capítulos VIII, IX e XI da Convenção de Istambul, a repartição das competências segue, segundo a jurisprudência, a observada para os capítulos precedentes desta convenção, pelo que são em parte da competência partilhada da União, em parte da sua competência de apoio, em parte da sua competência exclusiva e em parte da competência dos Estados‑Membros, ao passo que não se afigura necessária uma análise distinta para os capítulos X e XII da referida convenção.
122
Por último, o Conselho recorda que, no seu interior, houve um apoio insuficiente para uma adesão «ampla» da União à Convenção de Istambul, pelo que decidiu, por maioria qualificada, assiná‑la de forma limitada às matérias da competência exclusiva da União.
123
A Irlanda partilha da posição do Conselho.
d) Quanto ao artigo 82.o, n.o 2, TFUE
124
Constatando que, segundo o Parlamento, o Conselho e a Comissão, o artigo 82.o, n.o 2, TFUE constitui uma das bases jurídicas adequadas da decisão de celebração da Convenção de Istambul, a Comissão e a República Eslovaca consideram que esta disposição não carece de um exame particular.
125
O Conselho entende que a União dispõe de competência exclusiva para celebrar a Convenção de Istambul no que respeita a determinados artigos específicos desta convenção relativos à cooperação judiciária em matéria penal, na parte em que estes artigos dizem respeito a vítimas de violência abrangidas pelas Diretivas 2011/93 e 2011/36.
126
A República da Finlândia e a República da Polónia consideram que, ao só atribuir à União competência para adotar regras mínimas, a própria redação do artigo 82.o, n.o 2, TFUE exclui, que esta possa dispor de competência exclusiva para celebrar a Convenção de Istambul no que respeita às suas disposições relativas à cooperação judiciária em matéria penal.
127
Em contrapartida, se a União também pretendesse aderir a esta convenção quanto aos aspetos abrangidos pelas suas competências partilhadas, esta disposição seria, na opinião da República da Finlândia, uma das bases jurídicas adequadas para a celebração da Convenção de Istambul.
e) Quanto ao artigo 84.o TFUE
128
A Comissão considera que a Convenção de Istambul tem por objetivo a prevenção da violência contra as mulheres e a proteção das vítimas. Ao celebrar esta convenção, a União apoiaria a ação de prevenção dos Estados‑Membros, enquadrando as suas medidas individuais e específicas. Se a celebração pela União estivesse limitada à proteção das vítimas, as instituições da União poderiam ser consideradas isentas das obrigações de prevenção, o que seria incoerente.
129
Por outro lado, o artigo 82.o, n.o 2, TFUE não permite, por si só, abranger todas as medidas de prevenção que não estejam ligadas a um processo penal, na aceção do artigo 82.o, n.o 2, TFUE. Ora, na maior parte das vezes, tais medidas não existem no contexto específico da violência exercida contra mulheres, e a referida convenção procura corrigir esta carência.
130
A República da Polónia salienta que o artigo 84.o TFUE não atribui à União nem uma competência exclusiva nem uma competência partilhada, limitando‑se a definir as ações destinadas a apoiar a ação dos Estados‑Membros. Por conseguinte, esta disposição não pode atribuir competência exclusiva à União, e uma adesão da União à Convenção de Istambul com fundamento neste artigo teria como consequência não vincular a União, mas sim os Estados‑Membros.
131
A República da Finlândia considera que, se a União pretendesse aderir a esta convenção exercendo as suas competências partilhadas, o referido artigo 84.o seria uma base jurídica adequada.
f) Quanto ao artigo 78.o, n.o 2, TFUE
132
Na medida em que os artigos 60.° e 61.° da Convenção de Istambul cobrem matérias que não estão abrangidas pelo artigo 82.o, n.o 2, TFUE nem pelo artigo 84.o TFUE, a Comissão considera que essas matérias são de natureza acessória, pelo que está excluído o aditamento de bases jurídicas que as abranjam. Com efeito, os artigos 60.° e 61.° desta convenção, que visam assegurar a tomada em consideração de uma perspetiva sensível ao «género» nas decisões de concessão da proteção internacional e nas condições de acolhimento das vítimas de violência, mais não são do que a manifestação, no domínio do asilo, dos objetivos gerais da referida convenção e não fazem da mesma convenção um ato do direito de asilo.
133
O Conselho considera que a União dispõe de competência exclusiva nas matérias abrangidas por estas duas disposições da Convenção de Istambul. Por outro lado, é de opinião, como a República Eslovaca, que estas matérias não podem ser consideradas acessórias das disposições desta convenção relativas à cooperação judiciária em matéria penal.
134
A República da Finlândia e a República da Polónia consideram que, nessa matéria, uma vez que o direito derivado pertinente se limita a fixar prescrições mínimas, não pode haver competência exclusiva da União para a celebração da Convenção de Istambul no que diz respeito aos seus artigos 60.° e 61.° Se a União pretendesse aderir à Convenção de Istambul exercendo as suas competências partilhadas, o artigo 78.o, n.o 2, TFUE diria apenas respeito, segundo a República da Finlândia, a um aspeto acessório da Convenção de Istambul, de modo que esta disposição não seria uma base jurídica pertinente.
g) Quanto ao artigo 83.o, n.o 1, TFUE
135
A Comissão sublinha que, embora a Convenção de Istambul se aplique igualmente às vítimas do tráfico de seres humanos e da exploração sexual de mulheres e de crianças, o seu âmbito de aplicação ratione personae é muito mais amplo. Além disso, estas vítimas estão abrangidas por convenções específicas do Conselho da Europa, bem como, ao nível da União, pelas Diretivas 2011/36 e 2011/93. Esta convenção não constitui, portanto, um ato cuja finalidade principal seja o combate a estas formas específicas de criminalidade.
136
O Conselho considera que a União dispõe de uma competência de apoio nos domínios abrangidos por certas disposições da referida convenção.
137
A República da Finlândia e a República da Polónia consideram que a redação do artigo 83.o, n.o 1, TFUE exclui, na medida em que só dá à União competência para adotar prescrições mínimas, que se considere que lhe confere competência exclusiva para a celebração da Convenção de Istambul.
2. Quanto à cisão em duas decisões distintas dos atos de assinatura e de celebração da Convenção de Istambul
138
A República da Bulgária recorda que se a decisão relativa à celebração de um acordo internacional prosseguir duas finalidades das quais uma é principal e a outra acessória, deve assentar apenas na base jurídica principal. Se, em contrapartida, a decisão prosseguir dois objetivos sem que um seja acessório do outro, deve assentar nas diferentes bases jurídicas correspondentes. Neste caso, podem ser necessárias duas decisões, se os processos aplicáveis forem incompatíveis entre si.
139
A Comissão recorda novamente que o artigo 78.o, n.o 2, TFUE não é uma base jurídica adequada para a celebração da Convenção de Istambul. Em todo o caso, o aditamento desta disposição não tem como consequência necessária cindir em dois atos distintos a decisão relativa à celebração desta convenção, dado que a Irlanda está vinculada pelo acervo da União na matéria. É certo que não se trata do acervo mais recente, mas o Protocolo n.o 21 não é suscetível de desonerar este Estado‑Membro das suas obrigações nem altera os critérios para a identificação da base jurídica adequada.
140
Assim, o simples facto de o artigo 4.o‑A do Protocolo n.o 21 permitir à Irlanda não participar na versão alterada de uma regra existente é irrelevante, uma vez que as regras em matéria de competências exclusivas externas estão fixadas no artigo 3.o TFUE e a possibilidade de exercer um «opt‑out» não pode ser analisada como a atribuição da competência a um Estado‑Membro para celebrar acordos internacionais em violação do artigo 3.o, n.o 2, TFUE.
141
A República da Finlândia salienta que, para todas as bases jurídicas equacionadas, a adoção de decisões pelo Conselho está sujeita ao Protocolo n.o 21 e, por conseguinte, a Irlanda não está obrigada a participar nessas decisões. Consequentemente, sendo o processo decisório idêntico, não era necessário cindir em duas a decisão de assinatura da Convenção de Istambul.
142
O Conselho salienta que o artigo 78.o, n.o 2, TFUE e o artigo 82.o, n.o 2, TFUE desencadeiam a aplicação do Protocolo n.o 21 e do Protocolo (n.o 22) relativo à posição da Dinamarca, anexo ao Tratado UE e ao Tratado FUE (a seguir «Protocolo n.o 22»). Ora, não estando o Reino da Dinamarca vinculado por nenhum dos atos de direito derivado pertinentes para a celebração da Convenção de Istambul, a aplicabilidade do Protocolo n.o 22 não deu origem a nenhuma dificuldade particular. Em contrapartida, uma vez que a Irlanda participa na cooperação judiciária em matéria penal instituída pelas Diretivas 2011/36 e 2011/93, mas não está vinculada pelas Diretivas 2011/95, 2013/32 e 2013/33, relativas ao direito de asilo, este Estado‑Membro devia ter participado na adoção da Decisão de Assinatura 2017/865, mas não, por força dos artigos 1.°, 3.° e 4.° do Protocolo n.o 21, na adoção da Decisão de Assinatura 2017/866, pelo que foi necessário adotar duas decisões de assinatura distintas. A República da Bulgária, a Irlanda, a República Francesa e a República Eslovaca partilham desta análise.
143
A Irlanda é, por conseguinte, da opinião de que só a adoção de duas decisões distintas lhe permite exercer o seu direito de, ao abrigo do Protocolo n.o 21, ficar vinculada apenas pelas medidas da Convenção de Istambul abrangidas pelo título V do Tratado FUE em cuja adoção pretende participar. Com efeito, se o Conselho tivesse adotado uma decisão única, teria sido impossível a este Estado‑Membro distinguir os aspetos da decisão para os quais a competência da União se baseia na regulamentação que o vincula daqueles para os quais essa competência se baseia na regulamentação que não o vincula.
144
Ora, tal abordagem seria contrária ao Protocolo n.o 21 e violaria o princípio fundamental do paralelismo entre as competências internas e externas da União, que constitui o fundamento da doutrina resultante do Acórdão de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho (22/70, EU:C:1971:32), dita «doutrina AETR», conforme consagrada no artigo 3.o, n.o 2, TFUE. A análise concreta exigida visa, com efeito, a relação que existe entre o acordo projetado e o direito da União «em vigor», direito esse que, no entanto, não está em vigor no referido Estado‑Membro e que, consequentemente, o acordo não é suscetível de afetar, na aceção do artigo 3.o, n.o 2, TFUE. A Irlanda acrescenta que, tendo podido legislar na matéria, estaria numa situação muito difícil se estivesse igualmente vinculada, por força do direito da União, por obrigações divergentes.
145
A Irlanda salienta que o Parlamento perguntou não só se a adoção de duas decisões distintas é «necessária», mas também se essa adoção é «possível», sem explicar por que razão poderia não ser esse o caso. Ora, segundo a Irlanda, nenhuma razão impede a adoção de duas decisões distintas, que não afeta de modo algum o mérito dessas decisões. A República da Bulgária considera igualmente que a adoção de duas decisões não viola o processo previsto no artigo 218.o TFUE.
146
O Conselho salienta que, tendo a Irlanda decidido, após a adoção das Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866, participar na Diretiva 2013/33, é possível que a situação seja diferente para a eventual celebração da Convenção de Istambul.
147
A República da Bulgária salienta que o Reino da Dinamarca pode, nos termos do artigo 7.o do Protocolo n.o 22, deixar de invocar este protocolo ou parte dele, de modo que não está excluído que se torne necessário votar a nível do Conselho, em função do conteúdo respetivo das diferentes partes da Convenção de Istambul, tanto com a participação como sem a participação deste Estado‑Membro.
3. Quanto à prática do «comum acordo» dos Estados‑Membros
a) Apresentação da prática do «comum acordo»
148
A República da Áustria salienta que a prática do «comum acordo» se desenvolveu na vigência do Tratado CE e foi fixada, para certos acordos mistos no domínio da política comercial, no artigo 133.o, n.o 6, segundo parágrafo, CE, em razão da estrutura particular das competências neste domínio, que tornou necessário um exercício cumulativo, pela Comunidade Europeia e pelos Estados‑Membros, das suas competências respetivas. Segundo esta prática, o presidente do Conselho certifica‑se, questionando‑os, de que todos os Estados‑Membros prestam o seu consentimento em ficarem vinculados pelo acordo misto em causa antes de o Conselho aprovar a celebração do mesmo.
149
A República da Áustria acrescenta que a prática do «comum acordo» se limita a constatar, numa determinada data, um consenso entre os Estados‑Membros sobre o consentimento em ficarem vinculados pelo acordo misto em causa, podendo, no entanto, a ratificação gorar‑se em seguida em parlamentos dos Estados‑Membros. Além disso, nada impede que um acordo misto se torne assimétrico após a adesão da União a esse acordo, já que os Estados‑Membros se podem retirar do mesmo a qualquer momento.
150
A República Francesa precisa que a referida prática visa assegurar o consentimento dos Estados‑Membros em ficarem vinculados pelas disposições do acordo que sejam da sua competência nacional, quando for indispensável uma adesão conjunta da União e dos Estados‑Membros a esse acordo, a saber, quando o acordo não possa ser executado de maneira coerente sem ser celebrado conjuntamente pela União e pelos seus Estados‑Membros. Assim acontece quando as disposições do referido acordo que são da competência da União e as que são da competência dos Estados‑Membros estão, como no caso em apreço, indissociavelmente ligadas.
151
A Comissão alega que, tendo sido censurado pelo Tribunal de Justiça por ter adotado «atos híbridos», isto é, decisões do Conselho e dos representantes dos governos dos Estados‑Membros, reunidos no Conselho, sobre a celebração de acordos, o Conselho alterou a sua abordagem sem, no entanto, alterar o objetivo da sua prática anterior. Com efeito, o Conselho pretende reintroduzir um caráter «híbrido» através do aditamento de uma fase anterior à tomada de decisão formal em aplicação dos processos estabelecidos pelos Tratados, no decurso da qual verifica a existência de um «comum acordo» dos Estados‑Membros.
152
Esta prática tem como consequência que, num número significativo de matérias, as propostas da Comissão sobre a assinatura e a celebração de convenções e de acordos fiquem bloqueadas no Conselho, apesar de a maioria qualificada exigida ser claramente alcançada.
153
O Conselho sublinha que deixou de recorrer aos «atos híbridos» e que a sua prática atual decorre da preocupação legítima de garantir que se evitem dúvidas quanto ao alcance e à validade, na ordem jurídica da União, dos instrumentos de direito internacional que adota. Para esse efeito, garante que todos os Estados‑Membros em causa consentem em vincular‑se ao abrigo das suas competências nacionais antes de proceder à adoção, pela maioria exigida, da decisão do Conselho.
154
Contrariamente ao que o Parlamento dá a entender, esta prática não é nem uma regra de votação nem um processo especial, dado que os Estados‑Membros são livres de decidir as modalidades práticas que permitem determinar a existência do consenso. Assim, houve decisões tomadas pelos representantes dos governos em sessões do Conselho ou à margem destas, menções constantes das atas de sessões do Conselho ou do Comité dos Representantes Permanentes (Coreper), observações constantes de notas de grupos de trabalho e consentimentos puramente implícitos. A Irlanda precisa que, no caso em apreço, não foi encetada nenhuma diligência para verificar a existência de um «comum acordo» dos Estados‑Membros.
b) Quanto à compatibilidade da prática do «comum acordo» com o artigo 13.o, n.o 2, TUE e com os artigos 2.° a 6.° TFUE e o artigo 218.o, n.os 2, 6 e 8, TFUE
155
A República da Áustria e a Comissão alegam que, ao exigir o «comum acordo» dos Estados‑Membros, o Conselho viola o artigo 13.o, n.o 2, primeiro período, TUE e o artigo 218.o, n.os 2, 6 e 8, TFUE, que o designam como instituição habilitada a autorizar, sob proposta e de acordo com o Parlamento, a celebração, pela União, dos acordos internacionais. Entendem, com efeito, que tal exigência não está prevista nessas disposições e que as regras relativas à formação da vontade das instituições da União são estabelecidas pelos Tratados e não estão à disposição dos Estados‑Membros nem das próprias instituições.
156
Por conseguinte, embora o Conselho pudesse decidir não celebrar um acordo, por exemplo, em caso de minoria de bloqueio oposta à sua celebração, não podia, em contrapartida, sem violar o artigo 13.o, n.o 2, TUE, segundo o qual cada instituição atua dentro dos limites das suas atribuições, acrescentar ao processo aplicável a fase da verificação prévia da existência de um «comum acordo» dos Estados‑Membros.
157
Além disso, uma vez que as competências da União estão definidas nos artigos 2.° a 6.° TFUE e são claramente distintas das dos Estados‑Membros, não é possível efetuar, através desse aditamento, uma fusão de facto com o processo decisório intergovernamental, mesmo que os dois instrumentos continuem formalmente distintos. Esta prática desvirtuaria o processo previsto no artigo 218.o TFUE.
158
Com efeito, embora o ato formalmente adotado seja, é certo, «não híbrido», o processo decisório continua a ser «híbrido», dado que a posição dos Estados‑Membros, tomada individualmente, tem prioridade sobre a da União, e isto sem que exista base alguma nos Tratados, ou mesmo violando a letra e o espírito do artigo 4.o, n.o 3, TUE e contornando as exigências impostas pelo Tribunal de Justiça para preservar a autonomia da ordem jurídica da União.
159
A Comissão salienta que, nos termos do preâmbulo do Tratado UE, este e o Tratado FUE têm por objetivo geral transpor uma nova etapa no processo de integração europeia. Com vista a alcançar este objetivo, o Tratado FUE precisa mais a repartição e as modalidades de exercício das competências da União no domínio das relações externas, nomeadamente clarificando as competências da União (artigos 2.° a 6.° TFUE), esclarecendo em que casos a União pode celebrar acordos internacionais (artigo 216.o, n.o 1, TFUE) e definindo mais precisamente o processo relativo à negociação, à assinatura e à celebração de todos os tipos de acordos internacionais (artigo 218.o TFUE).
160
A Comissão considera, portanto, que é manifestamente contrário aos objetivos dos Tratados empregar, enquanto prática geral aplicável a todos os acordos mistos, um processo decisório «híbrido» que entrava a capacidade da União de decidir comprometer‑se no plano internacional e que indica à comunidade internacional que a União não está habilitada a tomar uma decisão autónoma, antes dependendo da participação decisiva dos Estados‑Membros.
161
Assim, com a prática do «comum acordo», o Conselho viola o seu dever de cooperação leal consagrado no artigo 13.o, n.o 2, segundo período, TUE, aplicando‑se o princípio da cooperação leal igualmente nas relações interinstitucionais.
162
Por outro lado, esta prática perturba o equilíbrio institucional da União, na medida em que atribui aos Estados‑Membros um papel, na União, não previsto pelos Tratados, dado que o artigo 218.o TFUE descreve unicamente os direitos e deveres respetivos do Parlamento, do Conselho, da Comissão e do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança. Ora, o papel assim atribuído aos Estados‑Membros comprometeria a eficácia do quadro institucional da União e poderia fazer prevalecer os interesses dos Estados‑Membros sobre os da União.
163
A Comissão recorda que o artigo 218.o, n.o 8, TFUE prevê que o Conselho delibera por maioria qualificada e deduz daí que a prática do «comum acordo» dos Estados‑Membros viola esta disposição, na medida em que a torna inoperante. Esta prática comprometeria a eficácia dos procedimentos da União. A República da Áustria partilha desta posição e sublinha que os Tratados preveem disposições exaustivas sobre o processo de celebração, pela União, de convenções que se opõem ao aditamento da fase preliminar do «comum acordo».
164
Em contrapartida, a República Eslovaca sustenta que, pelo facto de o Conselho ainda não ter procedido a votação, não pode ter violado o artigo 218.o, n.o 8, TFUE.
165
Segundo a Irlanda, é manifesto que o artigo 218.o, n.os 6 e 8, TFUE regula o processo de votação e que nem o Conselho nem os Estados‑Membros se podem afastar desta disposição. Na medida em que o Conselho procura, previamente à votação, coordenar a ação da União e dos Estados‑Membros, a prática do «comum acordo» resulta, quando as competências da União e dos Estados‑Membros estão, como no caso em apreço, estreitamente ligadas, do dever de cooperação leal.
166
Na medida em que a procura do «comum acordo» dos Estados‑Membros precede a adoção da decisão de celebração da Convenção de Istambul nos termos do artigo 218.o, n.os 6 e 8, TFUE, a República Francesa e a Hungria consideram que esta prática não altera a referida decisão ou a regra de votação por maioria qualificada nem equivale a adotar um «ato híbrido».
c) Quanto à compatibilidade da prática do «comum acordo» com os princípios da atribuição, da cooperação leal entre a União e os seus Estados‑Membros, da unidade da representação externa da União e o direito internacional público
167
A Comissão recorda que da exigência de unidade de representação internacional da União decorre um dever de cooperação que rege a celebração, pelos Estados‑Membros e pela União, dos acordos mistos, como a Convenção de Istambul. Além disso, o princípio da efetividade e a obrigação de proteger a reputação e a credibilidade internacional da União exigem que a execução das decisões tomadas por esta seja facilitada pelas instituições da União e pelos seus Estados‑Membros.
168
Assim, desde a assinatura, e a fortiori na sequência da celebração de um acordo misto em nome da União, os Estados‑Membros estão obrigados a assistir a União na execução desse acordo. Na medida em que a celebração conjunta da Convenção de Istambul pela União e pelos seus Estados‑Membros é necessária, na aceção do artigo 216.o TFUE, para alcançar os objetivos dos Tratados em matéria de proteção da dignidade humana, estes últimos estão, assim, obrigados a esforçar‑se para remover os obstáculos que impedem a União de depositar, com os Estados‑Membros, os instrumentos de ratificação no Conselho da Europa. Por conseguinte, estão obrigados, no mínimo, a fazer todas as propostas úteis junto das instâncias nacionais competentes, a fim de facilitar a celebração desta convenção pela União.
169
Em todo o caso, na opinião da Comissão, existe a possibilidade de fazer acompanhar o instrumento de adesão da União à referida convenção de uma declaração que recorda a natureza evolutiva das competências da União, que salienta que a União não dispõe de competências em todos os domínios abrangidos pela mesma convenção e que precisa os domínios em que esta adotará as suas medidas de execução. Com efeito, sendo a natureza limitada das competências da União bem conhecida do Conselho da Europa, tal possibilidade é inerente à disposição que permite a adesão da União.
170
A República da Finlândia salienta que nenhuma disposição do direito da União subordina a celebração da Convenção de Istambul à adesão de todos os Estados‑Membros da União. Por conseguinte, não existe base jurídica para a prática do «comum acordo». O simples facto de ser necessária uma cooperação estreita entre os Estados‑Membros e as instituições da União para a negociação, a celebração e a execução de acordos internacionais também não permite, segundo a República da Finlândia e a República da Áustria, deduzir que é necessário um «comum acordo» dos Estados‑Membros para que a União se possa vincular nem que os Estados‑Membros necessitam do acordo do Conselho para se vincularem no âmbito das suas próprias competências, uma vez que cada um pode atuar sozinho no âmbito das suas competências.
171
Quando da celebração de um acordo misto, a União e os seus Estados‑Membros são, segundo a República da Áustria, partes vinculadas, mas distintas do acordo, devendo cada uma atuar no âmbito das suas competências e no respeito das competências de toda e qualquer outra parte contratante, aplicando os seus próprios procedimentos constitucionais em matéria de negociação, de assinatura, de celebração e de ratificação. A República da Finlândia sublinha que uma adesão da União sem o «comum acordo» dos Estados‑Membros pode levar a que a União fique vinculada de outra forma só no âmbito das suas próprias competências, o que a República da Áustria também considera.
172
À luz destas considerações, a República da Finlândia entende que exigir um «comum acordo» dos Estados‑Membros é contrário tanto ao artigo 13.o, n.o 2, TUE e ao artigo 218.o TFUE como ao princípio da autonomia do direito da União, uma vez que esta última não pode exercer de forma autónoma as competências de que dispõe e que a adoção da decisão do Conselho careceria do acordo unânime dos Estados‑Membros em vez da obtenção de uma maioria qualificada. O princípio da cooperação leal a que estão, nomeadamente, obrigados os Estados‑Membros também obsta a essa exigência.
173
O Conselho sublinha, desde logo, por um lado, que resulta do princípio da atribuição, conforme consagrado no artigo 5.o TUE, que qualquer competência não atribuída à União pertence aos Estados‑Membros e considera que daí decorre que nenhuma instituição da União pode ordenar aos Estados‑Membros que adotem atos que sejam da competência dos mesmos. Por outro lado, não existe nenhuma obrigação de o Conselho adotar a decisão de celebrar a Convenção de Istambul e esta instituição não pode ser obrigada a exercer uma competência potencial da União quando a maioria exigida não é alcançada. Com efeito, o Conselho e a Hungria salientam que o artigo 218.o, n.o 6, TFUE não prevê nenhum prazo para a adoção dessa decisão.
174
O Conselho recorda que a Convenção de Istambul foi negociada, contrariamente a outros acordos internacionais, sem participação ativa da União e deduz daí que não foi negociada tendo em conta a delimitação das competências entre a União e os seus Estados‑Membros. A este respeito, o Conselho salienta que, embora seja possível delimitar claramente as competências visadas por certas disposições desta convenção, tal não é, em contrapartida, o caso dos seus capítulos IV a VI e VIII a XII. Em particular, na medida em que a competência exclusiva da União, nos termos do artigo 3.o, n.o 2, TFUE, visa apenas aspetos específicos das Diretivas 2011/36 e 2011/93, existe igualmente, para cada disposição em causa da referida convenção, uma competência dos Estados‑Membros, relativa aos aspetos não abrangidos por estas diretivas.
175
Esta instituição considera que as competências da União e dos Estados‑Membros estão, portanto, no caso em apreço, indissociavelmente ligadas e recorda que o artigo 133.o, n.o 6, CE previa que o Conselho não podia celebrar acordos se incluíssem disposições que excedessem as competências da União. Na medida em que certos domínios eram da competência partilhada da União e dos Estados‑Membros, esta disposição precisava que a negociação desses acordos requeria o «comum acordo» dos Estados‑Membros e que a sua celebração devia ser efetuada conjuntamente pela União e pelos Estados‑Membros. Ora, o desaparecimento desta disposição no Tratado FUE não traduz a rejeição dessa prática, sendo antes a consequência da transferência para a União, pelo artigo 207.o, n.os 1 e 4, TFUE, de competências em matéria de política comercial.
176
Além disso, a exigência prevista no artigo 102.o CEEA, segundo a qual a União só pode celebrar um acordo misto s quando todos os Estados‑Membros interessados o ratifiquem, assegura a coerência entre a ação internacional da União e a repartição das competências e dos poderes no domínio interno, segundo o princípio da unidade da representação externa da União.
177
Segundo o Conselho, decorre igualmente do artigo 207.o, n.o 6, TFUE, que prevê que o exercício das competências atribuídas por este artigo não afeta a delimitação de competências entre a União e os Estados‑Membros, nem conduz à harmonização das disposições legislativas ou regulamentares dos Estados‑Membros, na medida em que os Tratados excluam essa harmonização, que a União, quando exerce a sua própria competência, não pode ignorar a competência dos Estados‑Membros. O princípio da unidade da representação internacional da União exige uma cooperação recíproca entre os Estados‑Membros e as instituições da União ao longo da negociação, da celebração e da execução dos acordos mistos.
178
O Reino de Espanha considera que, uma vez que a Convenção de Istambul diz respeito a domínios inextricavelmente ligados, este princípio exige que se coordene, nomeadamente, a assinatura, a celebração e, tanto quanto possível, a entrada em vigor desta convenção. Ora, a prática do «comum acordo» é a única prática que permite garantir o respeito recíproco das competências nessa situação. A República da Bulgária considera que, se a União aderisse à referida convenção ainda que os Estados‑Membros não pretendessem aderir à mesma, a União excederia as suas competências, violaria as competências dos Estados‑Membros e, consequentemente, o princípio da atribuição.
179
A República da Bulgária, a República Helénica, o Reino de Espanha, a República Francesa e a Hungria sublinham que, no âmbito desses acordos mistos, cada uma das partes deve agir no âmbito das suas competências e no respeito das competências de qualquer outra parte contratante. Ora, tendo em conta as relações inextricáveis existentes entre as competências da União e as competências dos Estados‑Membros para a celebração da Convenção de Istambul, o princípio da atribuição, a segurança jurídica, a cooperação leal e a execução coerente das obrigações exigem que a União e os Estados‑Membros se tornem partes nesta convenção. O Reino de Espanha sublinha que a execução da referida convenção impõe adaptações tanto do direito da União como dos direitos dos Estados‑Membros.
180
A este respeito, o Conselho salienta que, segundo os artigos 27.° e 46.° da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 23 de maio de 1969 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, p. 331; a seguir «CVDT»), nem a União nem os seus Estados‑Membros podem invocar face às outras partes na Convenção de Istambul a repartição de competências entre eles como motivo de incumprimento da mesma. Além disso, a República Francesa e o Conselho sustentam que não é compatível com a autonomia do direito da União suscitar um problema de competência perante o GREVIO, pois este ficaria encarregue da resolução de um problema que é da competência reservada do Tribunal de Justiça.
181
A República da Bulgária, a República Checa, o Reino de Espanha, a República Francesa e a Hungria deduzem daí que, na falta de «comum acordo» dos Estados‑Membros, a União não estaria em condições de garantir a boa execução dos seus compromissos relativos à totalidade da Convenção de Istambul, expondo‑se a que a sua responsabilidade internacional fosse posta em causa por uma ação ou uma omissão relativamente às quais não lhe é reconhecida qualquer competência.
182
Com efeito, se a União assumisse compromissos não abrangidos pela sua competência exclusiva, seria, no entanto, de acordo com a República Helénica e o Conselho, considerada responsável segundo o direito internacional pela execução da totalidade do acordo. Além disso, a adesão da União a um acordo para o qual só é parcialmente competente na falta de adesão de todos os Estados‑Membros não só se traduziria num «patchwork de obrigações», em função do Estado‑Membro em causa, como suscitaria a questão de saber se e, sendo caso disso, em que medida o acordo está em vigor no território dos Estados‑Membros. Se a adesão exceder as competências da União, o ato de adesão pode, além disso, ser anulado.
183
Além do mais, embora certas convenções multilaterais prevejam a possibilidade de fazer uma declaração de competência, não é esse o caso da Convenção de Istambul, o que salientam igualmente a República Helénica e a Hungria. Em todo o caso, segundo o Conselho, essa declaração é duvidosa, tendo em conta a evolução da repartição de competências entre a União e os seus Estados‑Membros.
184
Face ao que precede, a República Checa, a Irlanda, a República Helénica, a Hungria e o Conselho entendem que se, como no caso em apreço, a plena execução dos compromissos internacionais resultantes de um acordo só é possível, de direito e de facto, quando todos os Estados‑Membros nele participam, apesar de não aceitarem todos estar vinculados por esse acordo à luz das suas competências nacionais, os princípios da cooperação leal, da unidade da representação externa da União e da atribuição de competências proíbem a União de proceder à adoção das decisões de assinatura ou de celebração do referido acordo pelo facto de isso interferir nas competências dos Estados‑Membros.
185
O Conselho contesta que o dever de cooperação leal implique que um Estado‑Membro não se possa opor a que a União adira a uma convenção para a qual ela é parcialmente competente, implicando a obrigação de os próprios Estados‑Membros aderirem à referida convenção. Com efeito, este dever não pode implicar nenhuma obrigação de um Estado‑Membro ratificar um acordo, o que também consideram a República Checa, a República Francesa, a Hungria e a República da Áustria, acrescentando a República Francesa que tal interpretação da referida obrigação colide com o princípio da atribuição e viola, além disso, o direito internacional público, que reconhece, como atesta o preâmbulo da CVDT, o princípio do livre consentimento dos Estados em ficarem vinculados por um acordo internacional. Segundo a República Checa, tal interpretação infringe igualmente o princípio do direito internacional «pacta tertiis nec nocent nec prosunt» («as convenções não criam obrigações nem direitos para terceiros»), conforme codificado nos artigos 34.° a 38.° da CVDT.
186
Com efeito, embora resulte da jurisprudência que o dever de cooperação leal pode obstar, em especial quando está em curso um processo de adesão ao nível da União, à celebração de acordos pelos Estados‑Membros, segundo a República Francesa e o Conselho, não foi, até à data, constatada nenhuma obrigação que incumba aos Estados‑Membros de atuarem num domínio de competência da União, o que vale a fortiori para os domínios em que a União não tem nenhuma competência. O Reino de Espanha, a República Francesa e o Conselho consideram que a vontade da União de aderir a um acordo não pode prevalecer sobre o direito de um Estado‑Membro de não aderir ao mesmo, na medida em que se impõe igualmente às instituições da União um dever de cooperação leal para com os Estados‑Membros.
187
A República Francesa deduz daí que esse dever impõe à União que aguarde o «comum acordo» dos Estados‑Membros e daí conclui que a celebração da Convenção de Istambul pela União sem esse «comum acordo» violaria tanto o direito da União como o direito internacional. O Reino de Espanha acrescenta que o facto de poder ser difícil obter o consentimento dos Estados‑Membros não permite presumir que o exercício da competência da União seja prejudicado.
188
Embora a prática atual do Conselho se afigure pouco cómoda, na medida em que pode atrasar, durante um período considerável, a celebração de um acordo misto, considerações institucionais e políticas, entre as quais a legitimidade dos acordos mistos, segundo esta instituição, justificam essa prática. Com efeito, a legitimidade destes acordos, mas também a da União, seria afetada se esta última impusesse a um Estado‑Membro que ratificasse um acordo misto, não obstante um referendo negativo ou a oposição de uma entidade estatal, sem dar tempo para se encontrar uma solução inclusiva que permitisse ultrapassar as dificuldades encontradas.
189
O Conselho e a Hungria acrescentam que há elementos da Convenção de Istambul que podem ferir a identidade nacional de certos Estados‑Membros, cujo respeito pela União lhes é garantido pelo artigo 4.o, n.o 2, TUE. A este respeito, a República da Bulgária salienta que, segundo o Konstitutsionen sad (Tribunal Constitucional, Bulgária), determinadas disposições desta convenção comportam conceitos incompatíveis com a Constituição e a ordem pública búlgaras, entre os quais os conceitos de «atribuições socialmente construídas», de «papéis estereotipados» e de «género», que visam definir o conceito de «sexo» de uma forma incompatível com a definição adotada na Constituição búlgara. Ora, se a União aderisse, não obstante, à referida convenção, a República da Bulgária correria o risco de ser obrigada, para assegurar o respeito dos compromissos internacionais da União, a aplicar medidas contrárias à sua Constituição. Por conseguinte, tal adesão violaria o princípio da cooperação leal.
190
Do mesmo modo, a República Eslovaca, adotando uma abordagem análoga à do Conselho, alega que o Národná rada Slovenskej republiky (Conselho Nacional da República Eslovaca) se opôs à ratificação da Convenção de Istambul pela República Eslovaca e pela União.
191
Em todo o caso, a Irlanda, o Reino de Espanha e a República Eslovaca consideram que o Conselho pode aguardar o «comum acordo» dos Estados‑Membros, uma vez que é uma instituição da União e que, a esse título, goza de independência. O equilíbrio institucional significa, nomeadamente, que o Conselho não é obrigado a adotar uma decisão relativa à celebração da Convenção de Istambul, uma vez que dispõe de uma liberdade de escolha que faz parte das suas atribuições. Aguardar o «comum acordo» dos Estados‑Membros não viola, assim, nenhuma disposição do direito da União e permite evitar ter de resolver conflitos políticos.
VI. Tomada de posição do Tribunal de Justiça
A.
Quanto à admissibilidade do pedido de parecer
192
Nos termos do artigo 218.o, n.o 11, TFUE, qualquer Estado‑Membro, o Parlamento, o Conselho ou a Comissão podem obter o parecer do Tribunal de Justiça sobre a compatibilidade de um projeto de acordo com os Tratados.
193
Em primeiro lugar, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, esta disposição tem por objetivo evitar as complicações que resultariam de impugnações judiciais relativas à compatibilidade com os Tratados de acordos internacionais que vinculam a União. Com efeito, uma decisão judicial que declare eventualmente, após a celebração de um acordo internacional que vincula a União, que este é, em virtude do seu conteúdo ou do procedimento de celebração adotado, incompatível com as disposições dos Tratados não deixaria de criar, quer ao nível da União quer ao nível das relações internacionais, sérias dificuldades, correndo‑se o risco de provocar prejuízos a todas as partes interessadas, incluindo os Estados terceiros [Parecer 1/15 (Acordo PNR UE‑Canadá), de 26 de julho de 2017, EU:C:2017:592, n.o 69].
194
Atendendo à função do processo previsto no artigo 218.o, n.o 11, TFUE, que consiste em evitar, através de um recurso prévio ao Tribunal de Justiça, eventuais complicações ao nível da União e ao nível internacional que resultariam da declaração de invalidade de um ato de celebração de um acordo internacional, o simples risco dessa declaração de invalidade basta para admitir o recurso ao Tribunal de Justiça [Parecer 1/15 (Acordo PNR UE‑Canadá), de 26 de julho de 2017, EU:C:2017:592, n.o 74].
195
Em contrapartida, este processo não visa proteger especificamente os interesses e os direitos do Estado‑Membro ou da instituição da União na origem do pedido de parecer, uma vez que estes dispõem, para esse efeito, da via do recurso de anulação da decisão do Conselho de celebrar o acordo e da possibilidade de, nessa ocasião, apresentar um pedido de medidas provisórias [v., neste sentido, Parecer 3/94 (Acordo‑Quadro sobre bananas), de 13 de dezembro de 1995, EU:C:1995:436, n.os 21 e 22].
196
O referido processo também não tem como objetivo regular as dificuldades ligadas à execução de um acordo projetado abrangido pelas competências partilhadas entre a União e os Estados‑Membros [Parecer 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança), de 6 de dezembro de 2001, EU:C:2001:664, n.o 17].
197
Em segundo lugar, resulta da jurisprudência que, assim, devem poder ser examinadas no âmbito do processo previsto no artigo 218.o, n.o 11, TFUE quaisquer questões passíveis de suscitar dúvidas quanto à validade material ou formal do acordo face aos Tratados. A decisão sobre a compatibilidade de um acordo com os Tratados pode, a este respeito, nomeadamente, depender não só de disposições relativas à competência, ao procedimento ou à organização institucional da União mas também de disposições do direito material [Parecer 1/15 (Acordo PNR UE‑Canadá), de 26 de julho de 2017, EU:C:2017:592, n.o 70].
198
Todavia, no que respeita às regras internas da União, a sua natureza de direito interno da União exclui que possam ser objeto de um processo de parecer, que apenas pode abranger acordos internacionais cuja celebração esteja prevista pela União [Parecer 2/13 (Adesão da União à CEDH), de 18 de dezembro de 2014, EU:C:2014:2454, n.o 149].
199
Em terceiro lugar, importa recordar que a escolha da base jurídica adequada da decisão do Conselho relativa à celebração do acordo projetado se reveste de uma importância de natureza constitucional, porquanto, dispondo apenas de competências de atribuição, a União deve associar os atos que adota às disposições do Tratado FUE que a habilitam efetivamente para esse efeito. Assim, o recurso a uma base jurídica errada é suscetível de invalidar o próprio ato de celebração e, por conseguinte, de viciar o consentimento da União em ficar vinculada pelo acordo que subscreveu [v., neste sentido, Parecer 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança), de 6 de dezembro de 2001, EU:C:2001:664, n.o 5, e Parecer 1/15 (Acordo PNR UE‑Canadá), de 26 de julho de 2017, EU:C:2017:592, n.os 71 e 72].
200
É esse o caso, nomeadamente, quando o Tratado não atribui à União uma competência suficiente para ratificar o acordo na sua totalidade, o que exige que se analise a repartição das competências entre a União e os Estados‑Membros para celebrarem o acordo projetado, ou ainda quando a base jurídica adequada para esse ato de celebração prevê um processo legislativo diferente daquele que foi efetivamente seguido pelas instituições da União [v., neste sentido, Parecer 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança), de 6 de dezembro de 2001, EU:C:2001:664, n.o 5].
201
Em quarto lugar, o Tribunal de Justiça já teve ocasião de precisar que o ato que autoriza a assinatura do acordo internacional e aquele que decreta a sua celebração constituem dois atos jurídicos distintos que criam obrigações fundamentalmente distintas para as partes interessadas, não constituindo o segundo, de modo nenhum, a confirmação do primeiro. Nestas circunstâncias, a falta de recurso de anulação contra o primeiro ato supramencionado não obsta à interposição de semelhante recurso contra o ato de celebração do acordo projetado, nem torna inadmissível um pedido de parecer que suscite a questão da sua compatibilidade com o Tratado [Parecer 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança), de 6 de dezembro de 2001, EU:C:2001:664, n.o 11].
202
Por outro lado, a circunstância de certas questões serem suscetíveis de apreciação no âmbito de outras vias de recurso, nomeadamente de um recurso de anulação, não constitui um argumento que permita excluir que o Tribunal de Justiça possa ser previamente chamado a pronunciar‑se nos termos do artigo 218.o, n.o 11, TFUE [Parecer 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança), de 6 de dezembro de 2001, EU:C:2001:664, n.o 12].
203
Com efeito, o processo de parecer deve permitir resolver todas as questões suscetíveis de serem submetidas à apreciação jurisdicional, desde que essas questões correspondam à finalidade deste processo [Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014, EU:C:2014:2303, n.o 54].
204
Em quinto lugar, importa observar que a possibilidade de apresentar um pedido de parecer nos termos do artigo 218.o, n.o 11, TFUE não exige, como condição prévia, um acordo definitivo entre as instituições em causa. Com efeito, o direito conferido ao Conselho, ao Parlamento, à Comissão e aos Estados‑Membros de apresentar um pedido de parecer ao Tribunal de Justiça pode ser exercido em termos individuais, sem qualquer concertação e sem esperar o resultado final de um processo legislativo conexo [Parecer 1/09 (Acordo sobre a criação de um sistema unificado de resolução de litígios em matéria de patentes), de 8 de março de 2011, EU:C:2011:123, n.o 55].
205
Assim, o facto de a adoção do acordo em causa só poder ter lugar após a consulta, ou mesmo a aprovação, do Parlamento e de a adoção de eventuais medidas legislativas de acompanhamento na União estar sujeita a um processo legislativo em que intervém esta instituição não tem incidência na faculdade que lhe é atribuída, nos termos do artigo 218.o, n.o 11, TFUE, de apresentar um pedido de parecer ao Tribunal de Justiça [Parecer 1/09 (Acordo sobre a criação de um sistema unificado de resolução de litígios em matéria de patentes), de 8 de março de 2011, EU:C:2011:123, n.os 55 e 56].
206
É à luz desta jurisprudência que há que examinar se as questões submetidas pelo Parlamento são admissíveis.
207
No caso em apreço, no que respeita, em primeiro lugar, à admissibilidade da primeira questão, alínea a), há que constatar que esta visa, contrariamente ao que alega a Hungria, identificar a base jurídica adequada para a adoção de um ato da União relativo à celebração da Convenção de Istambul, o que corresponde à finalidade do processo de parecer, tendo em conta a jurisprudência recordada nos n.os 193, 195, 197, 199 e 200 do presente parecer.
208
Na medida em que a Hungria põe, no entanto, em dúvida a utilidade do presente processo, uma vez que se impõe uma adesão a esta convenção tanto da União como dos Estados‑Membros nas duas hipóteses evocadas pelo Parlamento no âmbito da primeira questão, alínea a), basta salientar que, se fosse adotada uma base jurídica desadequada para a celebração da referida convenção pela União, a validade do ato de celebração poderia posteriormente ser posta em causa num processo no Tribunal de Justiça, dando assim origem às dificuldades que o processo de parecer visa precisamente evitar, conforme foi recordado no n.o 193 do presente parecer.
209
Uma vez que a República da Polónia e a Hungria sustentam que a primeira questão, alínea a), do pedido de parecer implica que seja posta em causa a opção política do Conselho de proceder a uma adesão parcial à Convenção de Istambul, há que salientar que essa circunstância, admitindo‑a demonstrada, é suscetível de influenciar o alcance do «acordo projetado» à luz do qual deve ser identificada a base jurídica adequada para a celebração dessa convenção. Atendendo a que um pedido de parecer pode, nomeadamente, ter por objeto, como foi recordado nos n.os 199 e 200 do presente parecer, a escolha da base jurídica adequada para celebrar um acordo internacional projetado, a referida circunstância só é suscetível de influenciar a resposta à primeira questão, alínea a), sem poder pôr em causa a admissibilidade desta última.
210
Quanto à circunstância, evocada pela Hungria, de que o Parlamento deverá participar posteriormente no processo de celebração da Convenção de Istambul e pode, sendo caso disso, recusar dar a sua aprovação nessa ocasião, basta salientar que resulta da jurisprudência recordada nos n.os 204 e 205 do presente parecer que essa circunstância não exclui de modo algum que esta instituição possa dar início ao presente processo.
211
Na parte em que a Hungria sustenta que a primeira questão é prematura e hipotética na medida em que visa um futuro ato da União relativo à celebração da Convenção de Istambul, cujo conteúdo ainda não foi definitivamente determinado, importa salientar que o processo de parecer, tendo em conta o seu objetivo de prevenir as complicações a nível internacional e da União que não deixaria de suscitar uma decisão judicial a declarar a incompatibilidade com os Tratados de um acordo internacional celebrado pela União, permite que o Tribunal de Justiça seja chamado a pronunciar‑se sobre um pedido de parecer quando o objeto do acordo projetado seja conhecido, mesmo que subsistam determinadas alternativas ainda em aberto e divergências relativas à redação dos textos em questão, se os documentos apresentados ao Tribunal de Justiça lhe permitirem formar um juízo suficientemente seguro sobre a questão suscitada [Parecer 1/09 (Acordo sobre a criação de um sistema unificado de resolução de litígios em matéria de patentes), de 8 de março de 2011, EU:C:2011:123, n.o 53 e jurisprudência referida].
212
Ora, no caso em apreço, o Tribunal de Justiça não só dispõe do texto da Convenção de Istambul, como o pedido de parecer fornece igualmente indicações suficientes relativas tanto ao desenrolar do processo de adesão a esta convenção que foi conduzido até ao momento em que esse pedido foi apresentado como às posições do Parlamento, do Conselho e da Comissão a respeito dessa adesão, de modo que o Tribunal de Justiça está em condições de formar um juízo suficientemente seguro sobre o acordo projetado, à luz do qual deve ser identificada a base jurídica adequada para a sua celebração pela União.
213
De resto, não pode ser acolhida a alegação do Conselho, da Irlanda e da Hungria segundo a qual o Parlamento, com o seu pedido de parecer, põe em causa a escolha da base jurídica das Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866, contornando assim os prazos fixados para interpor recurso de anulação dessas decisões. Com efeito, por um lado, a primeira questão, alínea a), não visa essas decisões e, por outro, em conformidade com o exposto no n.o 201 do presente parecer, a inexistência de recurso de anulação de uma decisão de assinatura de um acordo não obsta à admissibilidade de um pedido de parecer relativo à compatibilidade do referido acordo com os Tratados.
214
Tendo em conta as considerações precedentes, há que considerar que a primeira questão, alínea a), é admissível.
215
Em segundo lugar, quanto à admissibilidade da primeira questão, alínea b), há que salientar desde já que, na parte relativa à cisão em duas decisões do ato de celebração da Convenção de Istambul, esta questão diz respeito ao processo de celebração dessa convenção e, portanto, à compatibilidade formal, com os Tratados, de uma adesão da União à mesma. Em conformidade com o exposto no n.o 197 do presente parecer, essa questão é admissível uma vez que responde à finalidade do processo de parecer.
216
Em contrapartida, a primeira questão, alínea b), não é admissível na parte em que visa a cisão em duas decisões do ato de assinatura da Convenção de Istambul pela União.
217
Com efeito, é pacífico que a assinatura, pela União, da Convenção de Istambul, que foi autorizada pelas Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866, foi efetuada em 13 de junho de 2017, a saber, mais de dois anos antes da apresentação do presente pedido de parecer, e, por conseguinte, produziu os seus efeitos a partir dessa data.
218
Nestas condições, mesmo admitindo que um ato de assinatura de um acordo internacional possa, enquanto tal, ser objeto de um pedido de parecer, impõe‑se concluir que o objetivo de prevenção prosseguido pelo artigo 218.o, n.o 11, TFUE já não pode, em todo o caso, ser alcançado no que respeita a esse ato se o Tribunal de Justiça só for chamado a pronunciar‑se sobre a sua compatibilidade com os Tratados após a adoção do mesmo [v., por analogia, Parecer 3/94 (Acordo‑Quadro sobre bananas), de 13 de dezembro de 1995, EU:C:1995:436, n.o 19].
219
Neste contexto, a Irlanda, a Hungria e o Conselho salientam, com razão, que o Parlamento poderia ter impugnado as Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866 através de um recurso de anulação e que o respeito da exigência de informação do Parlamento prevista no artigo 218.o, n.o 10, TFUE visa, nomeadamente, permitir a esta instituição exercer em tempo útil o seu controlo da ação do Conselho.
220
Em consequência, a primeira questão, alínea b), só é admissível na parte em que tem por objeto o ato de celebração, pela União, da Convenção de Istambul.
221
Em terceiro lugar, quanto à admissibilidade da segunda questão, relativa à prática do «comum acordo» dos Estados‑Membros previamente à celebração de um acordo misto, há que rejeitar desde já a objeção da República Helénica segundo a qual o Parlamento identificou de forma insuficiente um comportamento prejudicial do Conselho. Com efeito, esta questão não visa identificar esse comportamento, mas saber se a celebração, pela União, da Convenção de Istambul é compatível com os Tratados, e nomeadamente com o artigo 218.o TFUE, na falta de «comum acordo» de todos os Estados‑Membros em ficarem vinculados a esta convenção nos domínios das suas competências.
222
Daqui resulta igualmente que, contrariamente ao que alegam a República da Bulgária, o Reino de Espanha, a Hungria e o Conselho, a referida questão não tem por objeto o Regulamento Interno do Conselho, mencionado no n.o 82 do presente parecer, o calendário do Conselho ou os seus procedimentos internos, nem o direito internacional público, nem sequer os direitos soberanos dos Estados‑Membros, antes tendo por objeto os requisitos processuais decorrentes dos Tratados, e nomeadamente do artigo 218.o TFUE, para a celebração da Convenção de Istambul.
223
Ora, conforme salientou a República da Finlândia, se os Tratados exigissem que se aguardasse esse «comum acordo», a celebração, pela União, da Convenção de Istambul, anteriormente a tal acordo, poderia ser invalidada, causando assim as dificuldades que o processo de parecer visa precisamente prevenir, como foi recordado no n.o 193 do presente parecer.
224
Daqui decorre igualmente que a segunda questão não visa declarar, como permitiria a ação por omissão prevista no artigo 265.o TFUE, que o Conselho se absteve de decidir em violação dos Tratados e que o Reino de Espanha, a Hungria, a República Eslovaca e o Conselho não podem, portanto, alegar utilmente que a segunda questão implica um desvio do processo de parecer.
225
Também não se pode considerar procedente a objeção do Conselho de que, uma vez estabelecido o «comum acordo» de todos os Estados‑Membros em ficarem vinculados pela Convenção de Istambul nos domínios das suas competências, a celebração desta convenção ocorrerá no estrito respeito dos requisitos processuais dos Tratados. Com efeito, essa afirmação não é suscetível de resolver a questão de saber se a prática do «comum acordo» está em conformidade com os processos expressamente previstos pelos Tratados e não pode, portanto, obstar à admissibilidade desta questão.
226
Por último, na parte em que a Irlanda, a República Helénica, o Reino de Espanha, a Hungria e o Conselho alegam que a segunda questão é prematura e hipotética, basta recordar, conforme resulta do n.o 211 do presente parecer, que o Tribunal de Justiça pode ser chamado a pronunciar‑se sobre um pedido de parecer quando o objeto do acordo projetado seja conhecido, mesmo que subsistam determinadas alternativas ainda em aberto e divergências relativas à redação dos textos em questão, se os documentos apresentados ao Tribunal de Justiça lhe permitirem formar um juízo suficientemente seguro sobre a questão suscitada.
227
Ora, uma vez que o objeto do acordo projetado é conhecido, que a existência da prática do «comum acordo» não é desmentida pelos Estados‑Membros que participam no presente processo nem pelo Conselho e que este último sublinha que só prevê a celebração da Convenção de Istambul em nome da União depois de obtido esse «comum acordo», a segunda questão não pode ser considerada inadmissível devido ao seu caráter alegadamente prematuro ou hipotético.
228
Tendo em conta as considerações precedentes, o pedido de parecer é admissível, com exceção da primeira questão, alínea b), na parte em que tem por objeto a assinatura, pela União, da Convenção de Istambul.
B.
Quanto à prática do «comum acordo» dos Estados‑Membros
229
Com a segunda questão, que importa examinar em primeiro lugar, o Parlamento pergunta, em substância, se os Tratados permitem ou impõem ao Conselho que aguarde, antes de celebrar a Convenção de Istambul em nome da União, o «comum acordo» dos Estados‑Membros em ficarem vinculados por esta convenção nos domínios das suas competências.
230
Importa recordar que os Tratados fundadores da União instauraram, contrariamente aos tratados internacionais ordinários, uma nova ordem jurídica, dotada de instituições próprias, a favor da qual os seus Estados‑Membros limitaram, em domínios cada vez mais amplos, os seus direitos soberanos e cujos sujeitos são não só os Estados‑Membros mas também os seus nacionais [v., nomeadamente, Parecer 1/09 (Acordo sobre a criação de um sistema unificado de resolução de litígios em matéria de patentes), de 8 de março de 2011, EU:C:2011:123, n.o 65; Parecer 2/13 (Adesão da União à CEDH), de 18 de dezembro de 2014, EU:C:2014:2424, n.o 157; e Acórdão de 28 de abril de 2015, Comissão/Conselho, C‑28/12, EU:C:2015:282, n.o 39].
231
Além disso, os Estados‑Membros, pelo facto de serem membros da União, aceitaram que as suas relações mútuas, no que respeita às matérias que foram objeto da transferência de competências dos Estados‑Membros para a União, sejam reguladas pelo direito da União, com exclusão, se este assim o exigir, de qualquer outro direito [Parecer 2/13 (Adesão da União à CEDH), de 18 de dezembro de 2014, EU:C:2014:2454, n.o 193, e Acórdão de 28 de abril de 2015, Comissão/Conselho, C‑28/12, EU:C:2015:282, n.o 40].
232
Por outro lado, as regras relativas à formação da vontade das instituições da União estão estabelecidas nos Tratados e não estão à disposição dos Estados‑Membros nem das próprias instituições (Acórdão de 28 de abril de 2015, Comissão/Conselho, C‑28/12, EU:C:2015:282, n.o 42 e jurisprudência referida).
233
É assim que, nos termos do artigo 13.o, n.o 2, TUE, cada instituição atua dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados, de acordo com os procedimentos, condições e finalidades que estes estabelecem.
234
Quanto, em particular, aos acordos internacionais que a União é competente para celebrar nos seus domínios de ação, o artigo 218.o TFUE, para satisfazer as exigências de clareza, coerência e racionalização, prevê um processo unificado e de alcance geral no que respeita, nomeadamente, à negociação e à celebração desses acordos, exceto quando os Tratados prevejam processos especiais [v., neste sentido, Acórdão de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão), C‑244/17, EU:C:2018:662, n.o 21 e jurisprudência referida].
235
O Tribunal de Justiça salientou que esse processo, em virtude precisamente do seu caráter geral, deve ter em conta as especificidades previstas nos Tratados para cada domínio de ação da União, nomeadamente no que se refere às atribuições das instituições, e deve refletir, no plano externo, a repartição dos poderes entre as instituições, aplicável no plano interno, em particular ao estabelecer uma simetria entre o processo de adoção das medidas da União no plano interno e o processo de adoção de acordos internacionais, a fim de garantir que, em relação a um determinado domínio, o Parlamento e o Conselho disponham dos mesmos poderes, no respeito do equilíbrio institucional previsto pelos Tratados [Acórdão de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão), C‑244/17, EU:C:2018:662, n.o 22 e jurisprudência referida].
236
É assim que o artigo 218.o, n.o 1, TFUE exige que os acordos entre a União e países terceiros ou organizações internacionais, os quais, em conformidade com o artigo 216.o, n.o 2, TFUE, vinculam as instituições da União e os Estados‑Membros uma vez celebrados, sejam negociados e celebrados de acordo com o processo previsto nos números pertinentes do primeiro destes artigos.
237
A este respeito, segundo o artigo 218.o, n.os 2 e 6, TFUE, a decisão de celebração desses acordos é adotada pelo Conselho, se necessário após aprovação ou consulta do Parlamento. Ora, não é reconhecida nenhuma competência aos Estados‑Membros para a adoção dessa decisão.
238
Por outro lado, resulta do artigo 218.o, n.o 8, TFUE que, tratando‑se de uma decisão como a mencionada no número anterior, o Conselho delibera por maioria qualificada na hipótese de tal decisão não corresponder a nenhum dos casos em que o artigo 218.o, n.o 8, segundo parágrafo, TFUE exige a votação por unanimidade [v., neste sentido, Acórdão de 2 de setembro de 2021, Comissão/Conselho (Acordo com a Arménia), C‑180/20, EU:C:2021:658, n.o 30 e jurisprudência referida].
239
No caso em apreço, é pacífico entre as partes no presente processo, antes de mais, que a Convenção de Istambul é, sendo caso disso, chamada a tornar‑se um acordo misto, celebrado enquanto tal pela União e pelos Estados‑Membros, em seguida, que a decisão do Conselho relativa à celebração, em nome da União, desta convenção só pode ser adotada após a aprovação do Parlamento e, por último, que é em conformidade com o disposto no artigo 218.o, n.o 8, primeiro parágrafo, TFUE, decidindo por maioria qualificada, que o Conselho deverá, se for caso disso, proceder à adoção da referida decisão, uma vez que essa decisão não corresponde a nenhum das situações em que o artigo 218.o n.o 8, segundo parágrafo, TFUE exige a votação por unanimidade.
240
No âmbito de um acordo misto celebrado com países terceiros, são partes a União e os Estados‑Membros. Na negociação e celebração desse acordo, cada uma dessas partes deve atuar no âmbito das competências de que dispõe e no respeito das competências de quaisquer outras partes contratantes (Acórdão de 28 de abril de 2015, Comissão/Conselho, C‑28/12, EU:C:2015:282, n.o 47).
241
É verdade que o Tribunal de Justiça reconheceu que, quando se verifica que a matéria de um acordo é, em parte, da competência da União e, em parte, da competência dos Estados‑Membros, importa assegurar uma cooperação estreita entre estes últimos e as instituições da União, tanto no processo de negociação e celebração como na execução dos compromissos assumidos (Acórdão de 28 de abril de 2015, Comissão/Conselho, C‑28/12, EU:C:2015:282, n.o 54 e jurisprudência referida).
242
No entanto, este princípio da cooperação estreita não pode justificar que o Conselho se exima ao cumprimento das regras processuais e das regras de votação previstas no artigo 218.o TFUE (Acórdão de 28 de abril de 2015, Comissão/Conselho, C‑28/12, EU:C:2015:282, n.o 55).
243
O Tribunal de Justiça teve, assim, oportunidade de precisar que não podem ser agrupados numa decisão única nem adotados no âmbito de um processo único dois atos diferentes, um dos quais implica um consenso dos representantes dos Estados‑Membros, e, portanto o seu acordo unânime, ao passo que o outro deve ser adotado em conformidade com o artigo 218.o, n.o 8, TFUE, que prevê que o Conselho deve deliberar, em nome da União, por maioria qualificada (v., neste sentido, Acórdão de 28 de abril de 2015, Comissão/Conselho, C‑28/12
EU:C:2015:282, n.o 52).
244
No caso em apreço, é efetivamente pacífico que a prática do «comum acordo» não leva a agrupar dois atos diferentes, um que é fruto do consenso dos Estados‑Membros e o outro que é adotado pela União, numa decisão única de natureza híbrida, como a que foi anulada no acórdão referido no número anterior.
245
Todavia, esta prática, na medida em que implica que o reconhecimento do «comum acordo» dos Estados‑Membros em ficarem vinculados por um acordo misto nos domínios das suas competências seja, na opinião do Conselho, considerado uma condição prévia necessária a qualquer instauração do processo de celebração previsto no artigo 218.o, n.os 2, 6 e 8, TFUE, leva a acrescentar a este processo uma fase que não está prevista nos Tratados e que, por conseguinte, colide com a jurisprudência recordada no n.o 232 do presente parecer e com as constatações efetuadas nos n.os 237 e 243 do mesmo.
246
Mais especificamente, como alegaram com razão a República da Áustria, a República da Finlândia, o Parlamento e a Comissão, a referida prática, na medida em que subordina a instauração desse processo a um consenso dos representantes dos Estados‑Membros, e, portanto, ao seu acordo unânime, enquanto o artigo 218.o, n.os 2, 6 e 8, TFUE concebe a celebração, pela União, de um acordo internacional como um ato autónomo da União que é adotado por maioria qualificada pelo Conselho, eventualmente após aprovação ou consulta do Parlamento, institui um processo decisório híbrido incompatível com as exigências previstas nessas disposições e contrário à jurisprudência decorrente do Acórdão de 28 de abril de 2015, Comissão/Conselho (C‑28/12, EU:C:2015:282).
247
Com efeito, se a prática do «comum acordo» tivesse um alcance como o descrito no n.o 245 do presente parecer, a própria possibilidade de a União celebrar um acordo misto dependeria inteiramente da vontade de cada um dos Estados‑Membros de ficar vinculado por tal acordo nos domínios das suas competências e, portanto, das escolhas que os Estados‑Membros efetuassem de forma soberana nesses domínios.
248
Ora, em conformidade com o artigo 218.o, n.os 2, 6 e 8, TFUE, quando a celebração de um acordo internacional é proposta ao Conselho, compete apenas a este decidir, deliberando, em princípio, por maioria qualificada e, se for caso disso, após aprovação ou consulta do Parlamento, da celebração desse acordo. De resto, foi decidido, a este respeito, que o Conselho pode, nesta ocasião, decidir que a União exerce sozinha a competência externa que partilha com os Estados‑Membros no domínio da ação em causa, desde que reúna no seu seio a maioria exigida para o fazer (v., neste sentido, Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho, C‑600/14, EU:C:2017:935, n.o 68).
249
Daqui resulta que os Tratados não só não obrigam o Conselho a aguardar, antes de celebrar a Convenção de Istambul em nome da União, o «comum acordo» dos Estados‑Membros em ficarem vinculados por esta convenção nos domínios das suas competências, como o proíbem de subordinar a instauração do processo de celebração desta convenção, previsto no artigo 218.o, n.os 2, 6 e 8, TFUE, à verificação prévia da existência desse «comum acordo».
250
Não obstante, a celebração, pela União, de um acordo internacional depende da possibilidade de o Conselho obter no seu seio a maioria exigida.
251
Além disso, conforme salientou o advogado‑geral no n.o 200 das suas conclusões, os Tratados não fixam nenhum prazo dentro do qual o Conselho esteja obrigado a adotar uma decisão de celebração desse acordo.
252
Por conseguinte, nos limites do processo previsto no artigo 218.o, n.os 2, 6 e 8, TFUE e sem prejuízo da aprovação do Parlamento, quando exigida, estão abrangidas pela margem de apreciação política do Conselho tanto a decisão de dar ou não seguimento à proposta de celebração de um acordo internacional, e, nesse caso, em que medida, como a escolha do momento adequado para proceder à adoção dessa decisão.
253
Daqui decorre que, desde que atue em conformidade com o seu Regulamento Interno e que seja garantido o efeito útil do artigo 218.o, n.os 2, 6 e 8, TFUE, nada impede o Conselho de prolongar internamente os debates para alcançar, nomeadamente, a maioria mais alargada possível com vista à celebração de um acordo internacional, a maioria exigida para um exercício mais amplo das competências externas da União ou ainda, em caso de acordos mistos, uma cooperação mais estreita entre os Estados‑Membros e as instituições da União no processo de celebração, o que pode implicar que se aguarde o «comum acordo» dos Estados‑Membros.
254
Com efeito, essa cooperação estreita entre os Estados‑Membros e as instituições da União durante o processo de celebração de um acordo misto, como a Convenção de Istambul, exigida pelo princípio recordado nos n.os 241 e 242 do presente parecer, em especial quando as disposições desse acordo abrangidas pelas competências da União e as abrangidas pelas competências dos Estados‑Membros estão indissociavelmente ligadas, permite ter em conta, como salientou o Conselho, se for caso disso através de um debate prolongado, considerações institucionais e políticas suscetíveis de influenciar a perceção da legitimidade e a eficácia da ação externa da União.
255
A este respeito, importa, no entanto, sublinhar que, em conformidade com o artigo 218.o, n.o 8, TFUE, esta margem de apreciação política é exercida, em princípio, por maioria qualificada, pelo que essa maioria no Conselho pode, em qualquer momento e segundo as regras previstas no seu Regulamento Interno, entre as quais, nomeadamente, as que conferem a qualquer Estado‑Membro e à Comissão o direito de pedir a abertura de um processo de votação e que regulam a transparência desse processo, em aplicação do artigo 15.o, n.o 3, TFUE, impor o encerramento dos debates e a adoção da decisão relativa à celebração do acordo internacional. É, assim, caso a caso e à medida da evolução dos debates no Conselho que cabe a esta instituição exercer a referida margem de apreciação no pleno respeito das exigências previstas no artigo 218.o, n.os 2, 6 e 8, TFUE.
256
Estas constatações, nomeadamente a de que o Conselho não pode, em violação do processo de celebração de um acordo internacional previsto no artigo 218.o, n.os 2, 6 e 8, TFUE, submeter a celebração, pela União, da Convenção de Istambul ao «comum acordo» dos Estados‑Membros em ficarem vinculados por esta convenção nos domínios das suas competências, não são infirmadas pela argumentação da República da Bulgária, da República Checa, da Irlanda, da República Helénica, do Reino de Espanha, da República Francesa, da Hungria, da República Eslovaca e do Conselho, relativa a uma incompatibilidade, na falta desse «comum acordo», da celebração, pela União, desta convenção com os princípios da atribuição, da cooperação leal, da segurança jurídica, da unidade da representação externa da União, da autonomia da União, bem como com o respeito, pela União, da identidade nacional dos Estados‑Membros, nem pela argumentação destes Estados‑Membros e do Conselho, relativa ao risco de ser desencadeada a responsabilidade internacional da União se esta celebrasse a referida convenção na falta de adesão à mesma de todos os Estados‑Membros nos domínios das suas competências.
257
Em primeiro lugar, esses Estados‑Membros e o Conselho não podem alegar utilmente que, na falta de adesão à Convenção de Istambul por um ou vários Estados‑Membros nos domínios desta última que recaem no âmbito das suas competências, uma adesão da União a esta convenção interferiria nas competências dos referidos Estados‑Membros e violaria, por isso, os princípios da atribuição, da cooperação leal, da segurança jurídica e da unidade da representação externa da União.
258
Com efeito, foi recordado no n.o 240 do presente parecer que, nomeadamente, na negociação e celebração de um acordo misto, a União e os Estados‑Membros devem atuar no âmbito das competências de que dispõem e no respeito das competências de quaisquer outras partes contratantes.
259
Daqui decorre que a celebração de um acordo misto pela União e pelos Estados‑Membros não implica de modo algum que os Estados‑Membros exerçam, nessa ocasião, competências da União nem que esta exerça competências desses Estados, mas que cada uma destas partes atue exclusivamente no âmbito das suas competências, sem prejuízo da faculdade do Conselho, recordada no n.o 248 do presente parecer, de decidir que a União exerce sozinha uma competência que partilha com os Estados‑Membros no domínio de ação em causa, desde que reúna no seu seio a maioria exigida para esse efeito.
260
O mesmo se passa quando os Estados‑Membros decidem não celebrar um acordo misto que a União, por seu lado, decide celebrar com base apenas nas competências que lhe são atribuídas.
261
No que respeita à Convenção de Istambul, como alegaram a República Checa, o Reino da Dinamarca, o Reino de Espanha, a República da Áustria e a Comissão e conforme salientou o advogado‑geral no n.o 217 das suas conclusões, a natureza limitada das competências da União é conhecida do Conselho da Europa, pelo que nada permite presumir que o artigo 75.o desta convenção, quando precisa que a mesma estará aberta à assinatura, nomeadamente e especificamente, da «União Europeia», equaciona uma adesão da União que exceda as suas competências.
262
A este respeito, o Tribunal de Justiça já teve a oportunidade de salientar que, através da escolha das bases jurídicas que fundamentam a decisão de celebração de um acordo internacional, a União fornece igualmente indicações às outras partes nesse acordo no que se refere, em primeiro lugar, ao alcance jurídico dessa decisão, em seguida, à extensão da competência da União relativa a esse acordo e, por último, à repartição de competências entre a União e os seus Estados‑Membros, repartição esta que deve igualmente ser tida em conta na fase da aplicação do acordo no plano da União [v., neste sentido, Acórdãos de 10 de janeiro de 2006, Comissão/Conselho, C‑94/03, EU:C:2006:2, n.o 55; de 1 de outubro de 2009, Comissão/Conselho, C‑370/07, EU:C:2009:590, n.o 49; e de 25 de outubro de 2017, Comissão/Conselho (CMR‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, n.o 58].
263
Além disso, como salientaram, na audiência no Tribunal de Justiça, o Reino da Bélgica, a República Checa, a Irlanda, a República Helénica, a República da Áustria, a República da Finlândia, o Parlamento e a Comissão, não parece de excluir que o Conselho e o Parlamento possam optar pela apresentação de uma declaração relativa às competências da União no momento da sua adesão à Convenção de Istambul, que permita, sendo caso disso, precisar ainda mais, a título indicativo, os limites das suas competências.
264
Por conseguinte, não está de forma alguma demonstrado, no âmbito do presente processo, que a celebração, pela União, da Convenção de Istambul na falta de um «comum acordo» dos Estados‑Membros em ficarem vinculados por esta convenção nos domínios das suas competências seria suscetível de interferir nestas últimas competências.
265
Em segundo lugar, o mesmo se aplica à argumentação, em particular da República da Bulgária, da Hungria e da República Eslovaca, segundo a qual essa adesão da União implicaria uma violação, por esta, do seu dever de cooperação leal e da obrigação, enunciada no artigo 4.o, n.o 2, TUE, de respeitar a identidade nacional dos Estados‑Membros, refletida nas estruturas políticas e constitucionais fundamentais de cada um deles, por ser suscetível de implicar que esses Estados‑Membros devam, para assegurar o respeito dos compromissos internacionais da União, aplicar medidas contrárias à sua Constituição.
266
Com efeito, não se pode deixar de observar que, com esta argumentação, esses Estados‑Membros visam pôr em causa a compatibilidade de uma celebração, pela União, da Convenção de Istambul com as obrigações da União recordadas no número anterior. Ora, uma eventual incompatibilidade dessa celebração com as referidas obrigações só pode ser constatada após um exame preciso das obrigações eventualmente assumidas pela União na sequência da celebração da Convenção de Istambul, o que não se pretende com o presente pedido de parecer e não é, portanto, objeto do presente processo.
267
Em terceiro lugar, a República Francesa e o Conselho sustentam que a celebração, pela União, da Convenção de Istambul na falta de um «comum acordo» dos Estados‑Membros em ficarem vinculados por esta convenção nos domínios das suas competências não é compatível com a autonomia do direito da União, uma vez que implicaria externalizar, nomeadamente para o GREVIO, uma questão interna da União relativa à repartição das competências entre esta e os seus Estados‑Membros.
268
É certo que o Tribunal de Justiça já declarou que pode não ser compatível com os Tratados confiar a um órgão jurisdicional internacional a tarefa de apreciar as regras do direito da União que regulam a repartição de competências entre esta última e os seus Estados‑Membros, bem como os critérios de imputação dos atos ou omissões destes, a fim de adotar uma decisão definitiva a este respeito que se imponha tanto aos Estados‑Membros como à União [Parecer 2/13 (Adesão da União à CEDH), de 18 de dezembro de 2014, EU:C:2014:2454, n.os 224, 231 e 234]. No entanto, importa salientar que o Tribunal de Justiça fez esta constatação especificamente em relação a decisões emanadas de um órgão jurisdicional internacional com caráter definitivo e vinculativo para a União e os seus Estados‑Membros e no âmbito de um exame minucioso sobre a compatibilidade material do acordo projetado com os Tratados, tendo em vista a situação em que tanto a União como todos os seus Estados‑Membros ficariam vinculados pelo acordo em questão.
269
Daqui resulta que a questão de saber se, como sustentam a República Francesa e o Conselho, essa constatação é transponível para uma situação em que, por um lado, a União, mas não um dos seus Estados‑Membros, ficaria vinculada pela Convenção de Istambul e, por outro, intervém um órgão como o GREVIO, que dispõe das competências expostas no n.o 35 do presente parecer, exige um exame preciso da compatibilidade material da Convenção de Istambul com os Tratados, o que não se pretende com o presente pedido de parecer e não é, portanto, objeto do presente processo.
270
Em quarto lugar, a República da Bulgária, a República Checa, o Reino de Espanha, a República Francesa, a Hungria e o Conselho consideram que a plena execução dos compromissos internacionais que a União assumiria através da celebração da Convenção de Istambul só é possível, jurídica e factualmente, quando todos os Estados‑Membros participarem nesses compromissos e daí deduzem que, na falta do «comum acordo» dos Estados‑Membros, a União não estaria em condições de garantir a boa execução dos seus compromissos relativos à totalidade desta convenção, expondo‑se a que a sua responsabilidade internacional fosse posta em causa por uma ação ou uma omissão relativamente às quais não lhe é reconhecida qualquer competência.
271
A este título, é certo que, segundo jurisprudência constante, quando a União decide exercer as suas competências, tal exercício deve fazer‑se no respeito do direito internacional [Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida), C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.o 127 e jurisprudência referida].
272
No entanto, resulta dos próprios termos do artigo 218.o, n.o 11, TFUE que o processo de parecer tem por objeto a compatibilidade com os Tratados de acordos internacionais que a União pretenda celebrar. Por conseguinte, este processo não tem por objeto a compatibilidade com o direito internacional público da celebração de um acordo internacional pela União nem, portanto, as consequências que podem decorrer de uma eventual violação futura deste direito na aplicação desse acordo. Em especial, a eventual responsabilidade internacional da União na fase da aplicação da Convenção de Istambul, por não garantir a boa execução dos seus compromissos, não é, enquanto tal, suscetível de pôr em causa a validade da decisão pela qual o Conselho celebrou a referida convenção em nome da União.
273
Além disso, foi salientado nos n.os 258 e 264 do presente parecer que não está demonstrado que a União, através da celebração da Convenção de Istambul na falta de um «comum acordo» dos Estados‑Membros em ficarem vinculados por esta convenção nos domínios das suas competências, se vincularia para além das suas próprias competências.
274
Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à segunda questão que, sem prejuízo do pleno respeito, em todo o momento, das exigências previstas no artigo 218.o, n.os 2, 6 e 8, TFUE, os Tratados não proíbem que o Conselho, atuando em conformidade com o seu Regulamento Interno, aguarde, antes de adotar a decisão relativa à celebração, pela União, da Convenção de Istambul, o «comum acordo» dos Estados‑Membros em ficarem vinculados por esta convenção nos domínios da mesma que sejam da sua competência. Em contrapartida, proíbem o Conselho de acrescentar uma fase adicional ao processo de celebração previsto neste artigo, subordinando a adoção da decisão de celebração da referida convenção à verificação prévia da existência desse «comum acordo».
C.
Quanto às bases jurídicas adequadas para a celebração da Convenção de Istambul
275
Com a sua primeira questão, alínea a), o Parlamento pergunta, em substância, se as bases jurídicas adequadas para a adoção do ato do Conselho relativo à celebração, pela União, da Convenção de Istambul são o artigo 82.o, n.o 2, e o artigo 84.o TFUE ou se esse ato se deve basear no artigo 78.o, n.o 2, no artigo 82.o, n.o 2, e no artigo 83.o, n.o 1, TFUE.
276
Tendo em conta a argumentação apresentada pelas partes no processo no âmbito da primeira questão, alínea a), há que precisar, desde logo, o objeto e o alcance do exame a efetuar para responder a esta questão.
277
Conforme foi salientado nos n.os 234 a 239 do presente parecer, segundo o artigo 218.o, n.os 2, 6 e 8, TFUE, a decisão relativa à celebração da Convenção de Istambul deve ser adotada pelo Conselho, por maioria qualificada, após aprovação do Parlamento.
278
Consequentemente, dentro dos limites das questões submetidas no presente pedido de parecer, cabe, em primeiro lugar, ao Conselho e ao Parlamento precisar ao Tribunal de Justiça o âmbito do «acordo projetado», na aceção do artigo 218.o, n.o 11, TFUE, que é objeto do presente processo e à luz do qual deve ser apreciada a base jurídica em que deverá, se for caso disso, assentar o ato do Conselho relativo à celebração desse acordo em nome da União.
279
A este respeito, é pacífico, antes de mais, que nem o Conselho nem o Parlamento preveem uma adesão da União às partes da Convenção de Istambul que não se enquadrem nas competências da União.
280
Em seguida, embora o Conselho tenha indicado que pretendia limitar a adesão da União a esta convenção apenas aos domínios da mesma para os quais dispõe de competências externas exclusivas e que as Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866 refletiam as bases jurídicas que tinha identificado a esse título, é forçoso constatar que a primeira questão, alínea a), do pedido de parecer não apresenta essa limitação, uma vez que o Parlamento aí prevê uma celebração da referida convenção com fundamento nas bases jurídicas previstas nessa questão independentemente de saber se a União dispõe ou não de competência exclusiva a esse título, em aplicação do artigo 3.o, n.o 2, TFUE.
281
Por último, na medida em que o Parlamento e a Comissão evocam a hipótese de uma adesão à Convenção de Istambul para todas as partes desta convenção que se enquadram nas competências da União, o Conselho sustentou que não pôde ser alcançada a maioria exigida no seu seio para essa adesão. Daqui resulta que tal adesão apresenta atualmente um caráter hipotético e não pode, portanto, servir de referência para definir o «acordo projetado» à luz do qual há que responder à primeira questão, alínea a), do pedido de parecer.
282
Nestas condições, incumbe ao Tribunal de Justiça proceder ao exame da primeira questão, alínea a), do pedido de parecer partindo da premissa de que o âmbito do «acordo projetado», na aceção do artigo 218.o, n.o 11, TFUE, é definido pelos termos desta questão e pelo conteúdo das Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866.
283
Na medida em que a Comissão e vários Estados‑Membros alegam que esse acordo projetado, que implica uma adesão parcial da União, limitada apenas a algumas das suas competências, à Convenção de Istambul, colidiria com os objetivos e os próprios termos desta convenção, nomeadamente com o seu artigo 78.o, recordou‑se no n.o 272 do presente parecer que o processo de parecer tem por objeto a compatibilidade de um acordo projetado com os Tratados e não a compatibilidade desse acordo com o direito internacional público, em particular quanto às condições impostas pelo referido acordo no que diz respeito à adesão ao mesmo.
284
Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a escolha da base jurídica de um ato da União, incluindo aquele adotado tendo em vista a celebração de um acordo internacional, deve assentar em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram o contexto, a finalidade e o conteúdo desse ato [Parecer 1/15 (Acordo PNR UE‑Canadá), de 26 de julho de 2017, EU:C:2017:592, n.o 76; Acórdãos de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão), C‑244/17, EU:C:2018:662, n.o 36, e de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida), C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.o 76].
285
Se o exame de um ato da União demonstrar que este prossegue duas finalidades ou que tem duas componentes e se uma dessas finalidades ou dessas componentes for identificável como sendo principal e a outra apenas acessória, o ato deve assentar numa única base jurídica, a saber, a exigida pela finalidade ou pela componente principal ou preponderante. A título excecional, se estiver assente, pelo contrário, que o ato prossegue simultaneamente vários objetivos ou tem várias componentes que estão indissociavelmente ligados, sem que um seja acessória do outro, de modo que diferentes disposições dos Tratados sejam aplicáveis, tal medida deve assentar nas diferentes bases jurídicas correspondentes [Parecer 1/15 (Acordo PNR UE‑Canadá), de 26 de julho de 2017, EU:C:2017:592, n.o 77, e Acórdão de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão), C‑244/17, EU:C:2018:662, n.o 37].
286
Tratando‑se, em particular, de um acordo internacional que prossegue várias finalidades ou que tem várias componentes, importa, por isso, verificar se as disposições deste acordo que prosseguem uma finalidade ou que constituem uma componente deste acordo são o acessório necessário ao caráter efetivo das disposições do referido acordo que prosseguem outras finalidades ou que constituem outras componentes, ou se elas revestem um «alcance extremamente limitado» [v., neste sentido, Parecer 1/08 (Acordos que alteram a lista dos compromissos específicos assumidos ao abrigo do GATS), de 30 novembro de 2009, EU:C:2009:739, n.o 166]. Com efeito, em cada um destes casos, a existência dessa finalidade ou dessa componente não justifica que esta esteja especificamente refletida na base jurídica substantiva da decisão relativa à assinatura ou celebração do referido acordo em nome da União.
287
Além disso, entre os critérios que permitem identificar o caráter acessório ou não de uma finalidade ou de uma componente de um ato figuram o número de disposições que lhe são consagradas à luz da totalidade das disposições desse ato, bem como o teor e o alcance das obrigações enunciadas nessas disposições [v., neste sentido, Acórdãos de 11 de junho de 2014, Comissão/Conselho, C‑377/12, EU:C:2014:1903, n.o 56, e de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão), C‑244/17, EU:C:2018:662, n.os 44 e 45].
288
Todavia, o recurso a uma dupla base jurídica está excluído quando os processos previstos para uma e para outra dessas bases sejam incompatíveis [Parecer 1/15 (Acordo PNR UE‑Canadá), de 26 de julho de 2017, EU:C:2017:592, n.o 78].
289
No caso em apreço, no que respeita ao contexto do ato de celebração do acordo projetado, conforme identificado no n.o 282 do presente parecer, resulta dos considerandos 1 a 3 das Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866 que a União participou, juntamente com os Estados‑Membros, na qualidade de observadora, na negociação da Convenção de Istambul, que, nos termos do seu artigo 75.o, esta última está aberta à assinatura da União e que estabelece um quadro normativo global e multifacetado para proteger as mulheres contra todas as formas de violência. A este propósito, precisa‑se aí que esta convenção:
–
tem por objetivo prevenir, processar criminalmente e eliminar a violência contra as mulheres e as raparigas, incluindo a violência doméstica;
–
abrange um amplo leque de medidas que vão da recolha de dados e da sensibilização até medidas jurídicas de criminalização de diferentes formas de violência contra as mulheres;
–
inclui, nomeadamente, medidas para a proteção das vítimas e a prestação de serviços de apoio;
–
aborda a dimensão da violência baseada no género nos domínios do asilo e da migração; e
–
cria um mecanismo de monitorização específico destinado a garantir a aplicação efetiva das suas disposições pelas partes.
290
Esta análise é corroborada pelo conteúdo da Convenção de Istambul, conforme resumido nos n.os 15 a 40 do presente parecer.
291
No que respeita à finalidade do ato de celebração do acordo projetado, os considerandos 4 das Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866 indicam que a celebração, pela União, da Convenção de Istambul:
–
contribuirá para a consecução da igualdade entre mulheres e homens em todos os domínios, um objetivo fundamental e um valor da União a perseguir em todas as suas atividades, nos termos dos artigos 2.° e 3.° TUE, do artigo 8.o TFUE e do artigo 23.o da Carta dos Direitos Fundamentais, e
–
permitirá à União confirmar o seu empenho em combater a violência contra as mulheres no seu território e a nível mundial, e reforçar a sua ação política atual e o atual regime jurídico substancial em matéria de direito processual penal, que assume particular importância para as mulheres e as raparigas.
292
Ora, resulta dos considerandos 6 e 7 dessas decisões de assinatura que o ato de celebração do acordo projetado visa alcançar esses objetivos transversais unicamente no que respeita às disposições da Convenção de Istambul que, simultaneamente, são da competência da União e são relativas, antes de mais, à cooperação judiciária em matéria penal, em seguida, ao asilo e à não repulsão e, por último, às instituições e à administração pública da União. Embora os artigos 1.° das referidas decisões de assinatura não mencionem essa última vertente relativa às instituições e à administração pública da União, o Conselho precisou, no entanto, em resposta a uma questão do Tribunal de Justiça, que continua a prever que o ato de celebração desta convenção incida sobre a referida vertente.
293
Esta finalidade limitada do ato de celebração do acordo projetado é corroborada pela base jurídica substantiva prevista tanto nas Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866, a saber, o artigo 78.o, n.o 2, o artigo 82.o, n.o 2, e o artigo 83.o, n.o 1, TFUE, como na primeira questão, alínea a), do pedido de parecer, que menciona essas mesmas disposições e o artigo 84.o TFUE.
294
Por conseguinte, há que tomar como premissa do raciocínio em resposta à primeira questão, alínea a), do pedido de parecer que o conteúdo do ato de celebração do acordo projetado incidirá sobre as disposições da Convenção de Istambul que apresentam uma ligação com a cooperação judiciária em matéria penal, o asilo e a não repulsão e as obrigações que incumbem às instituições e à administração pública da União, na medida em que essas disposições sejam da competência da União (a seguir «parte da Convenção de Istambul que é objeto do acordo projetado»).
295
Quanto, em primeiro lugar, à cooperação judiciária em matéria penal, primeiro, há que recordar que os artigos 44.°, 47.° e 48.°, que figuram no capítulo V, os artigos 49.°, 50.° e 54.° a 58.°, contidos no capítulo VI, e os artigos 62.° a 65.°, que constam do capítulo VIII, da Convenção de Istambul, conforme resulta, nomeadamente, do resumo desses capítulos que figura nos n.os 25 a 29, 33 e 34 do presente parecer, dizem respeito à competência territorial em matéria de processos penais contra as infrações previstas nesta convenção, à tomada em consideração de sentenças pronunciadas no território de uma outra parte na referida convenção, à proibição de processos obrigatórios alternativos de resolução de disputas, à necessidade de investigações, processamentos e processos judiciais efetivos, rápidos, se for caso disso, ex parte e ex officio, tendo sempre em conta os direitos da vítima, à proteção, à informação, à assistência e ao apoio judiciário adequados às vítimas, às provas admissíveis, ao direito da vítima a ser ouvida e à proteção das testemunhas, à prescrição das infrações, à cooperação em matéria penal para efeitos de prevenir, combater e agir contra todas as formas de violência, proteger e assistir as vítimas, conduzir investigações ou processos relativamente a infrações, e aplicar os julgamentos penais, à faculdade de as vítimas de uma infração cometida no território de uma parte na Convenção de Istambul apresentarem queixa às autoridades competentes do seu Estado de residência, ao auxílio judiciário mútuo em matéria penal, à extradição ou à execução de decisões judiciais em matéria penal, à partilha de informação que possa ajudar a prevenir as infrações ou a iniciar ou prosseguir investigações, bem como da informação de que uma pessoa se encontra em risco imediato de ser sujeita a atos de violência, e ao respeito da proteção de dados pessoais.
296
Conforme consideram o Parlamento, o Conselho e a Comissão assim como vários Estados‑Membros partes no presente processo, estas disposições são em grande medida da competência da União prevista no artigo 82.o, n.o 2, TFUE, nos termos do qual a União, na medida em que tal seja necessário para facilitar o reconhecimento mútuo das sentenças e decisões judiciais e a cooperação policial e judiciária nas matérias penais com dimensão transfronteiriça, pode estabelecer regras mínimas relativas, nomeadamente, à admissibilidade dos meios de prova entre os Estados‑Membros, aos direitos individuais em processo penal e aos direitos das vítimas da criminalidade. Tendo em conta o número e o alcance das referidas disposições, há que considerar que o artigo 82.o, n.o 2, TFUE deveria figurar entre as bases jurídicas do ato relativo à celebração do acordo projetado.
297
Segundo, os artigos 7.°, 8.°, 10.° e 11.°, que figuram no capítulo II, os artigos 12.° a 16.°, contidos no capítulo III, os artigos 18.° a 28.°, que figuram no capítulo IV, os artigos 51.° a 53.°, que figuram no capítulo VI, e os artigos 62.° e 63.°, enunciados no capítulo VIII, da Convenção de Istambul obrigam as partes nesta convenção, nomeadamente, a executar políticas nacionais eficazes, globais e coordenadas para prevenir e combater todas as formas de violência, a atribuir recursos financeiros e humanos apropriados, a designar órgãos oficiais responsáveis pela coordenação, implementação, monitorização e avaliação das políticas, a recolher dados estatísticos, a apoiar a investigação sobre as causas profundas da violência e os seus efeitos, a sua frequência e as taxas de condenação, a promover as mudanças tendo em vista erradicar qualquer prática baseada na ideia da inferioridade das mulheres ou nos papéis estereotipados das mulheres e dos homens, a prevenir todas as formas de violência cobertas pela referida convenção, a colocar as necessidades específicas das pessoas vulneráveis e das vítimas no centro das suas medidas, a assegurar que a cultura, os costumes, a religião, a tradição ou a pretensa «honra» não sejam considerados justificação dos atos de violência, a conduzir programas de sensibilização, a estabelecer programas visando ensinar os autores da violência doméstica a adotar um comportamento não violento, a tomar as medidas necessárias para proteger todas as vítimas de qualquer novo ato de violência, incluindo mecanismos de cooperação eficaz entre todas as agências estatais relevantes, informação adequada e atempada sobre os serviços de apoio e as medidas legais disponíveis, aconselhamento jurídico e psicológico, assistência financeira, serviços de saúde e serviços sociais, informação sobre os mecanismos de queixas individuais e coletivas, abrigos apropriados, facilmente acessíveis e em número suficiente, linhas de ajuda telefónicas permanentes e gratuitas, centros de ajuda de emergência para vítimas de violação ou violência sexual, aconselhamento psicossocial adaptado à idade das crianças testemunhas de violência, a prever medidas necessárias para que as regras de confidencialidade não constituam um obstáculo a que se sinalize que foi cometido um ato de violência grave ou que são de temer novos atos de violência, a prever medidas operacionais preventivas, a efetuar uma avaliação dos riscos para as vítimas, a permitir a adoção de ordens de interdição e de restrição, a prever uma proteção, uma informação, uma assistência e um apoio judiciário apropriado às vítimas, a assegurar uma cooperação em matéria penal para efeitos de prevenir, combater e agir judicialmente contra todas as formas de violência, proteger e prestar assistência às vítimas, conduzir investigações ou processos judiciais relativamente às infrações e aplicar os julgamentos penais, a instituir a partilha de informação suscetível de ajudar a prevenir infrações ou a iniciar ou prosseguir investigações, bem como de informação de que uma pessoa se encontra em risco imediato de ser sujeita a atos de violência.
298
Tais obrigações enquadram‑se, como sustentam nomeadamente o Parlamento e a Comissão, em larga medida, no domínio da prevenção do crime relativamente ao qual o artigo 84.o TFUE atribui à União a competência para adotar medidas para incentivar e apoiar a ação dos Estados‑Membros. Tendo em conta o número e o alcance das disposições referidas no número anterior, que incluem, como salientou o advogado‑geral no n.o 158 das suas conclusões, obrigações que apresentam, em larga medida, um caráter autónomo relativamente às resumidas no n.o 295 do presente parecer, há que considerar que esta vertente do acordo projetado não é puramente acessória destas últimas obrigações e não apresenta um alcance «extremamente limitado». Por conseguinte, o artigo 84.o TFUE também deveria figurar entre as bases jurídicas do ato relativo à celebração do acordo projetado.
299
Terceiro, os artigos 33.° a 43.°, que figuram no capítulo V da Convenção de Istambul, referem‑se, em especial, ao compromisso das partes contratantes de assegurar a criminalização acompanhada de sanções efetivas, proporcionais e dissuasoras, nomeadamente, do cometimento, da tentativa, da ajuda ou cumplicidade no cometimento de atos que lesem a integridade psicológica de uma pessoa através da coerção ou ameaças, de condutas intencionais de ameaçar repetidamente outra pessoa, fazendo‑a temer pela sua segurança, de atos de violência física, de atos de caráter sexual não consentidos, do ato de forçar um adulto ou criança a contrair matrimónio, da excisão, da infibulação ou de qualquer outra mutilação das partes genitais de uma mulher, da realização de um aborto a uma mulher sem o seu consentimento prévio, da realização de uma cirurgia que ponha fim à capacidade de reprodução natural de uma mulher, sem o seu consentimento, e de qualquer conduta indesejada verbal, não verbal ou física, de caráter sexual, que viole a dignidade de uma pessoa, em particular quando cria um ambiente intimidante, hostil, degradante, humilhante ou ofensivo.
300
A este respeito, o artigo 83.o, n.o 1, TFUE atribui à União competência para estabelecer regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções, nomeadamente, no domínio do tráfico de seres humanos e da exploração sexual de mulheres e de crianças.
301
Ora, conforme alegou, nomeadamente, a Comissão e como salientou, em substância, o advogado‑geral no n.o 155 das suas conclusões, a sobreposição entre, por um lado, as obrigações inscritas na Convenção de Istambul, expostas no n.o 299 do presente parecer, e, por outro, o âmbito de ação aberto à União pelo artigo 83.o, n.o 1, TFUE é tão pontual que há que considerar que as obrigações compreendidas nessa parte da referida convenção, que se enquadram nesse âmbito de ação, apresentam um alcance «extremamente limitado» para a União e que, consequentemente, esta disposição não deveria figurar entre as bases jurídicas do ato relativo à celebração do acordo projetado.
302
Em segundo lugar, quanto ao asilo e à não repulsão, previstos no capítulo VII da Convenção de Istambul, resulta da síntese dos artigos 59.° a 61.° desta convenção, que figura nos n.os 30 a 32 do presente parecer, que estas disposições preveem, em substância, obrigações relativas à concessão de autorizações de residência autónomas e renováveis, à recuperação do estatuto de residente perdido na sequência de um casamento forçado, à suspensão de processos de expulsão, ao reconhecimento de uma proteção subsidiária, à aplicação de uma interpretação sensível ao género para cada um dos fundamentos previstos na Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados, assinada em Genebra, em 28 de julho de 1951 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, p. 150), com vista à concessão do estatuto de refugiado, e à proibição da repulsão em certas circunstâncias.
303
Como é pacífico entre os participantes no presente processo, tais obrigações entram no âmbito de aplicação do artigo 78.o, n.o 2, TFUE.
304
Ora, conforme salientou o advogado‑geral nos n.os 160 a 162 das suas conclusões, embora a Convenção de Istambul contenha apenas três artigos relativos às matérias mencionadas no n.o 302 do presente parecer, estes formam um capítulo distinto desta convenção e preveem obrigações precisas e substanciais que exigem, se for caso disso, a adaptação da legislação das partes na referida convenção nessas matérias. Nestas condições, esta vertente não pode ser considerada como sendo acessória ou tendo um alcance «extremamente limitado», na aceção da jurisprudência mencionada nos n.os 285 e 286 do presente parecer, pelo que o artigo 78.o, n.o 2, TFUE deveria figurar entre as bases jurídicas do ato relativo à celebração deste acordo projetado.
305
Em terceiro lugar, é pacífico, desde logo, que uma parte significativa das obrigações relativas à adoção de medidas preventivas, instituídas pelos artigos 7.°, 8.°, 10.° e 11.°, que figuram no capítulo II, pelos artigos 12.° a 16.°, contidos no capítulo III, pelos artigos 18.° a 28.°, que figuram no capítulo IV, pelos artigos 51.° a 53.°, enunciados no capítulo VI, e pelos artigos 62.° e 63.°, contidos no capítulo VIII, da Convenção de Istambul, tal como são resumidas no n.o 297 do presente parecer, se impõem, em substância, à União, igualmente no que diz respeito ao pessoal da sua administração e ao público que frequenta as instalações e os edifícios das suas instituições, órgãos e organismos. Em seguida, o mesmo se aplica a várias obrigações decorrentes dos artigos 49.°, 50.° e 56.°, que figuram no capítulo VI, e dos artigos 63.° a 65.°, enunciados no capítulo VIII, desta convenção, conforme resumidas no n.o 295 do presente parecer. Por último, afigura‑se que obrigações adicionais, como as previstas no artigo 30.o da referida convenção, relativo ao pagamento de uma indemnização adequada às vítimas de violência, são suscetíveis de se impor à União no que respeita especificamente à sua administração pública.
306
Conforme previsto, em substância, pelo Conselho nos considerandos 7 das Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866, tais obrigações estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 336.o TFUE.
307
Ora, como salientou o advogado‑geral no n.o 164 das suas conclusões, contrariamente aos domínios abrangidos pelo artigo 82.o, n.o 2, TFUE e pelo artigo 84.o TFUE, no que respeita à sua administração pública, a União não se deve limitar a estabelecer prescrições mínimas ou medidas de apoio, antes devendo assegurar ela própria que sejam inteiramente cumpridas as obrigações descritas no n.o 305 do presente parecer.
308
Por conseguinte, tendo em conta o número de disposições em causa e o alcance das obrigações assumidas a este título pela União relativamente à sua administração pública, bem como o número limitado de matérias abrangidas pelo acordo projetado, esta componente do acordo projetado não é de natureza puramente acessória nem tem um alcance «extremamente limitado», e o artigo 336.o TFUE deveria, consequentemente, figurar entre as bases jurídicas do ato relativo à celebração deste acordo.
309
Em quarto lugar, quanto às obrigações que se impõem à União, decorrentes dos artigos 66.° a 70.°, que figuram no capítulo IX, e do artigo 74.o, enunciado no capítulo XII, da Convenção de Istambul, relativas ao mecanismo de monitorização e à resolução de disputas, basta recordar que a competência da União para assumir compromissos internacionais inclui a competência de lhes associar disposições institucionais. A sua presença no acordo não tem incidência na natureza da competência para o celebrar. Com efeito, essas disposições têm um caráter auxiliar e inserem‑se, portanto, na mesma competência das disposições substantivas que acompanham [v., neste sentido, Parecer 2/15 (Acordo de Comércio Livre com Singapura), de 16 de maio de 2017, EU:C:2017:376, n.o 276 e jurisprudência referida].
310
Importa ainda precisar, à semelhança do advogado‑geral no n.o 165 das suas conclusões, que a cumulação das bases jurídicas adequadas identificadas no presente parecer não colide com a jurisprudência recordada no n.o 288 do presente parecer, uma vez que o processo de adoção da decisão relativa à celebração do acordo projetado é o mesmo, nos termos do artigo 218.o TFUE, para todas essas bases jurídicas que, preveem todas, no plano interno, o recurso ao processo legislativo ordinário.
311
Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à primeira questão, alínea a), do pedido de parecer que a base jurídica substantiva adequada para a adoção do ato do Conselho relativo à celebração, pela União, da parte da Convenção de Istambul que é objeto do acordo projetado, na aceção do artigo 218.o, n.o 11, TFUE, é composta pelo artigo 78.o, n.o 2, pelo artigo 82.o, n.o 2, e pelos artigos 84.° e 336.° TFUE.
D.
Quanto à cisão do ato de celebração da Convenção de Istambul em duas decisões distintas
312
Tendo em conta as apreciações efetuadas nos n.os 228 e 294 do presente parecer, há que considerar que, com a primeira questão, alínea b), do pedido de parecer, o Parlamento pergunta, em substância, se é necessário ou possível cindir em duas decisões distintas o ato de celebração, pela União, da parte da Convenção de Istambul que é objeto do acordo projetado.
313
Conforme resulta do pedido de parecer e das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça, esta questão está relacionada com a aplicabilidade do Protocolo n.o 21 no que respeita à Irlanda, devido à identificação, entre outros, do artigo 78.o, n.o 2, do artigo 82.o, n.o 2, e do artigo 84.o TFUE, constantes do título V da parte III do Tratado FUE, como bases jurídicas adequadas para a celebração do referido acordo. Por outro lado, embora a República da Bulgária tenha igualmente salientado a potencial relevância do Protocolo n.o 22 para a referida questão, o Conselho alegou que a aplicação desse protocolo não acarretou nenhuma dificuldade especial no caso em apreço.
314
No que respeita ao Protocolo n.o 21, resulta das Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866 que, com fundamento nesse protocolo, a Irlanda considerava, com efeito, não participar na celebração, pela União, da vertente da Convenção de Istambul relativa ao asilo e à não repulsão, embora participando na celebração das outras vertentes desta convenção.
315
Conforme resulta do considerando 10 da Decisão de Assinatura 2017/865 e da argumentação da Irlanda e do Conselho, essa distinção entre estas diferentes vertentes da Convenção de Istambul baseia‑se no facto de a Irlanda estar vinculada às Diretivas 2011/36 e 2011/93, mas não às Diretivas 2011/95 e 2013/32.
316
A este respeito, importa salientar que, segundo o artigo 1.o do Protocolo n.o 21, a Irlanda «não [participará] na adoção pelo Conselho das medidas propostas em aplicação do [t]ítulo V da [p]arte III do Tratado [FUE]».
317
Nos termos do artigo 2.o deste protocolo, «nenhuma disposição do [t]ítulo V da [p]arte III do Tratado [FUE], medida adotada em aplicação desse título, disposição de acordo internacional celebrado pela União em aplicação do [referido] título, ou decisão do Tribunal de Justiça da União Europeia que interprete essas disposições ou medidas vinculará» a Irlanda, «nem [lhe] será aplicável», e «nenhuma dessas disposições, medidas ou decisões afetará de modo algum as competências, direitos e obrigações» desse Estado‑Membro. Além disso, nenhuma das referidas disposições, medidas ou decisões «afetará de modo algum o acervo comunitário, nem o da União, nem fará parte integrante do direito da União, tal como aplicáveis» no mencionado Estado‑Membro.
318
No entanto, em conformidade com o artigo 3.o do referido protocolo, a Irlanda «[pode] notificar [...] [que deseja] participar na adoção e na aplicação da medida proposta, ficando assim esse [Estado‑Membro] habilitado a fazê‑lo».
319
Nos termos do artigo 4.o do Protocolo n.o 21, «a Irlanda [pode], a todo o tempo, após a adoção pelo Conselho de uma medida em aplicação do [t]ítulo V da [p]arte III do Tratado [FUE], notificar […] [a] sua intenção de aceitar essa medida».
320
O artigo 4.o‑A, n.o 1, do Protocolo n.o 21 precisa que, «[n]o que respeita […] à Irlanda, as [suas] disposições […] aplicam‑se também às medidas propostas ou adotadas ao abrigo do [t]ítulo V da [p]arte III do Tratado [FUE] e que alterem uma medida existente à qual [esteja] vinculad[a]».
321
Ora, conforme salientou o advogado‑geral nos n.os 186 a 189 das suas conclusões, resulta dos artigos 1.° a 4.°‑A do Protocolo n.o 21 que não se pode considerar que a participação da Irlanda nas Diretivas 2011/36 e 2011/93 implique automaticamente que esse Estado‑Membro esteja obrigado a participar na celebração, pela União, da vertente correspondente da Convenção de Istambul. Com efeito, sem prejuízo do procedimento previsto no artigo 4.o‑A, n.o 2, deste protocolo, cuja aplicação não está em causa no presente processo, estas disposições precisam inequivocamente que, a menos que notifique o seu desejo de participar na adoção e na aplicação da medida proposta, a Irlanda não participa nem nas medidas iniciais abrangidas pela parte III, título V, do Tratado FUE nem nas medidas, abrangidas por esse mesmo título, que alterem uma medida existente e à qual esteja vinculada.
322
Esta interpretação é corroborada por uma leitura sistemática do Protocolo n.o 21, da qual resulta que o seu artigo 2.o não pode ser lido nem aplicado independentemente do artigo 1.o deste protocolo. Com efeito, a regra prevista no referido artigo 2.o, segundo a qual a Irlanda não está vinculada, por força deste artigo 1.o e sem prejuízo dos artigos 3.°, 4.° e 6.° do referido protocolo, pelas medidas, disposições e decisões ali previstas, está intrinsecamente ligada à regra prevista no referido artigo 1.o, segundo a qual este Estado‑Membro não participará na adoção das medidas abrangidas pelo título V da parte III do Tratado FUE, de modo que estas duas regras não podem ser compreendidas isoladamente [v., por analogia, Parecer 1/15 (Acordo PNR UE‑Canadá), de 26 de julho de 2017, EU:C:2017:592, n.os 115 e 116].
323
Assim, seria contrário ao objetivo prosseguido pelo Protocolo n.o 21, tanto permitir à Irlanda participar na adoção de um ato da União sem ficar vinculada por esse ato, como admitir que esse Estado‑Membro ficasse vinculado por esse ato sem ter participado na sua adoção [v., neste sentido e por analogia, Parecer 1/15 (Acordo PNR UE‑Canadá), de 26 de julho de 2017, EU:C:2017:592, n.o 116].
324
O Tribunal de Justiça precisou igualmente que o Protocolo n.o 21 não é suscetível de ter influência, seja de que natureza for, na questão da base jurídica adequada para a adoção da decisão em causa [Parecer 1/15 (Acordo PNR UE‑Canadá), de 26 de julho de 2017, EU:C:2017:592, n.o 108].
325
Com efeito, a regra desenvolvida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual é a base jurídica substantiva de um ato que determina os processos a seguir para adotar esse ato, vale não só para os processos previstos para a adoção de um ato interno mas também para os aplicáveis à celebração de acordos internacionais (Acórdão de 24 de junho de 2014, Parlamento/Conselho, C‑658/11, EU:C:2014:2025, n.o 57).
326
Em consequência, as bases jurídicas adequadas para a celebração do acordo projetado determinam a aplicabilidade do artigo 1.o do Protocolo n.o 21, e, por força desta disposição, a participação ou não da Irlanda na adoção do ato de celebração desse acordo determina, por sua vez, nos termos do artigo 2.o deste protocolo, se esse ato de celebração deve ou não vincular esse Estado‑Membro e, portanto, implicar ou não que as disposições da Convenção de Istambul objeto do acordo projetado lhe sejam aplicáveis.
327
Ora, essas ligações intrínsecas entre os artigos 1.° e 2.° do Protocolo n.o 21 e a circunstância de nenhuma das disposições deste protocolo prever uma participação parcial numa medida excluem uma participação seletiva numa mesma medida compreendida nesses artigos. Esta constatação é corroborada pela redação do artigo 3.o do referido protocolo, que prevê apenas a possibilidade de a Irlanda notificar o seu desejo de participar na adoção e aplicação «da medida proposta».
328
Daqui resulta que o Protocolo n.o 21 não autoriza uma cisão em duas decisões do ato de celebração do acordo projetado a fim de permitir à Irlanda participar na adoção de uma das duas decisões, mas não na outra, quando, à semelhança das Decisões de Assinatura 2017/865 e 2017/866, cada uma das decisões de celebração incidiria sobre medidas abrangidas pela parte III, título V, do Tratado FUE e que, por conseguinte, recaem no âmbito de aplicação deste protocolo.
329
Essa cisão em duas ou mais decisões de um ato de celebração de um acordo projetado seria, aliás, suscetível de colidir tanto com a jurisprudência recordada nos n.os 285 a 287 do presente parecer como com os termos do artigo 13.o, n.o 2, TUE, segundo os quais as instituições devem agir, nomeadamente, de acordo com os procedimentos, condições e finalidades estabelecidos pelos Tratados, bem como com a jurisprudência recordada no n.o 232 do presente parecer, segundo a qual as regras relativas à formação da vontade das instituições da União estão estabelecidas nos Tratados e não estão à disposição dos Estados‑Membros nem das próprias instituições.
330
No entanto, conforme salientou o advogado‑geral no n.o 182 das suas conclusões, se se demonstrar que o ato de celebração de um acordo internacional prossegue vários objetivos ou tem várias componentes que estão indissociavelmente ligados, sem que um seja considerado acessório do outro, de modo que diferentes bases jurídicas são aplicáveis ao referido ato, uma diferença das regras de votação no Conselho é suscetível de acarretar a incompatibilidade destas bases jurídicas [v., neste sentido, Parecer 1/15 (Acordo PNR UE‑Canadá), de 26 de julho de 2017, EU:C:2017:592, n.o 109].
331
Ora, em tal caso, pode ser necessário adotar duas ou mais decisões com vista a adotar o ato de celebração de um acordo internacional projetado [v., neste sentido, Acórdão de 2 de setembro de 2021, Comissão/Conselho (Acordo com a Arménia), C‑180/20, EU:C:2021:658, n.o 40].
332
Podem, portanto, existir situações que revelem uma necessidade objetiva de cindir em duas ou mais decisões um ato de celebração de um acordo projetado.
333
Tal pode nomeadamente ser o caso se essa cisão se destinar a ter em conta a circunstância de a Irlanda não participar nas medidas previstas a título da celebração de um acordo internacional abrangidas pelo âmbito de aplicação do Protocolo n.o 21, ao passo que outras medidas previstas a título dessa celebração não estão abrangidas por esse âmbito de aplicação.
334
Tal pode ser igualmente o caso se essa cisão pretende ter em conta a circunstância de o Reino da Dinamarca não participar nas medidas previstas a título da celebração de um acordo internacional abrangidas pelo âmbito de aplicação do Protocolo n.o 22, ao passo que outras medidas previstas a título dessa celebração não estão abrangidas por esse âmbito de aplicação.
335
Importa recordar, a este respeito, que o Protocolo n.o 22 visa, conforme resulta dos parágrafos terceiro a quinto do seu preâmbulo, estabelecer um enquadramento jurídico que permita aos Estados‑Membros continuarem a desenvolver a sua cooperação no domínio do espaço de liberdade, segurança e justiça através da adoção, sem a participação do Reino da Dinamarca, de medidas que não vinculem este Estado‑Membro, oferecendo‑lhe a possibilidade de participar na adoção de medidas neste domínio e ficar vinculado pelas mesmas nas condições previstas no artigo 8.o do referido protocolo. Para este efeito, o artigo 1.o, primeiro parágrafo, do Protocolo n.o 22 dispõe que o Reino da Dinamarca não participará na adoção, pelo Conselho, das medidas propostas em aplicação do título V da parte III do Tratado FUE, prevendo o artigo 2.o deste protocolo que essas medidas não vinculam o Reino da Dinamarca [v., neste sentido, Parecer 1/15 (Acordo PNR UE‑Canadá), de 26 de julho de 2017, EU:C:2017:592, n.os 111 e 112].
336
No caso em apreço, resulta da resposta à primeira questão, alínea a), que, entre as componentes da base jurídica substantiva do ato de celebração do acordo projetado, figura o artigo 336.o TFUE, o qual não está abrangido pelo título V da parte III do Tratado FUE nem, por conseguinte, pelo âmbito de aplicação dos Protocolos n.o 21 e n.o 22. Nestas condições, pode verificar‑se uma necessidade objetiva de cindir o ato de celebração deste acordo, para ter em conta a circunstância de a Irlanda ou o Reino da Dinamarca não participarem nesta celebração, na medida em que a mesma implica um exercício, pela União, das suas competências externas decorrentes do artigo 78.o, n.o 2, TFUE, do artigo 82.o, n.o 2, TFUE e do artigo 84.o TFUE.
337
Em consequência, há que responder à primeira questão, alínea b), do pedido de parecer que os Protocolos n.o 21 e n.o 22 justificam que se cinda em duas decisões distintas o ato do Conselho relativo à celebração, pela União, da parte da Convenção de Istambul que é objeto do acordo projetado unicamente na medida em que essa cisão vise ter em conta a circunstância de a Irlanda ou o Reino da Dinamarca não participarem nas medidas tomadas a título da celebração deste acordo e abrangidas pelo âmbito de aplicação dos referidos protocolos, consideradas na sua globalidade.
VII. Resposta ao pedido de parecer
338
Resulta do conjunto das considerações precedentes que:
–
sem prejuízo do pleno respeito, em todo o momento, das exigências previstas no artigo 218.o, n.os 2, 6 e 8, TFUE, os Tratados não proíbem que o Conselho, atuando em conformidade com o seu Regulamento Interno, aguarde, antes de adotar a decisão relativa à celebração, pela União, da Convenção de Istambul, o «comum acordo» dos Estados‑Membros em ficarem vinculados por esta convenção nos domínios da mesma que sejam da sua competência. Em contrapartida, proíbem o Conselho de acrescentar uma fase adicional ao processo de celebração previsto neste artigo, subordinando a adoção da decisão de celebração da referida convenção à verificação prévia da existência desse «comum acordo»;
–
a base jurídica substantiva adequada para a adoção do ato do Conselho relativo à celebração, pela União, da parte da Convenção de Istambul que é objeto do acordo projetado, na aceção do artigo 218.o, n.o 11, TFUE, é composta pelo artigo 78.o, n.o 2, pelo artigo 82.o, n.o 2, e pelos artigos 84.° e 336.° TFUE;
–
os Protocolos n.o 21 e n.o 22 justificam que se cinda em duas decisões distintas o ato do Conselho relativo à celebração, pela União, da parte da Convenção de Istambul que é objeto do acordo projetado unicamente na medida em que essa cisão vise ter em conta a circunstância de a Irlanda ou o Reino da Dinamarca não participarem nas medidas tomadas a título da celebração deste acordo e abrangidas pelo âmbito de aplicação dos referidos protocolos, consideradas na sua globalidade.
Consequentemente, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) emite o seguinte parecer:
1)
Sem prejuízo do pleno respeito, em todo o momento, das exigências previstas no artigo 218.o, n.os 2, 6 e 8, TFUE, os Tratados não proíbem que o Conselho da União Europeia, atuando em conformidade com o seu Regulamento Interno, aguarde, antes de adotar a decisão relativa à celebração, pela União Europeia, da Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica (Convenção de Istambul), o «comum acordo» dos Estados‑Membros em ficarem vinculados por esta convenção nos domínios da mesma que sejam da sua competência. Em contrapartida, proíbem o Conselho de acrescentar uma fase adicional ao processo de celebração previsto neste artigo, subordinando a adoção da decisão de celebração da referida convenção à verificação prévia da existência desse «comum acordo».
2)
A base jurídica substantiva adequada para a adoção do ato do Conselho relativo à celebração, pela União, da parte da Convenção de Istambul que é objeto do acordo projetado, na aceção do artigo 218.o, n.o 11, TFUE, é composta pelo artigo 78.o, n.o 2, pelo artigo 82.o, n.o 2, e pelos artigos 84.° e 336.° TFUE.
3)
O Protocolo (n.o 21) relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao Tratado UE e ao Tratado FUE, e o Protocolo (n.o 22) relativo à posição da Dinamarca, anexo ao Tratado UE e ao Tratado FUE, justificam que se cinda em duas decisões distintas o ato do Conselho relativo à celebração, pela União, da parte da Convenção de Istambul que é objeto do acordo projetado unicamente na medida em que essa cisão vise ter em conta a circunstância de a Irlanda ou o Reino da Dinamarca não participarem nas medidas tomadas a título da celebração deste acordo e abrangidas pelo âmbito de aplicação dos referidos protocolos, consideradas na sua globalidade.
Lenaerts
Silva de Lapuerta
Arabadjiev
Prechal
Vilaras
Ilešič
Bay Larsen
Kumin
Wahl
von Danwitz
Biltgen
Jürimäe
Rossi
Jarukaitis
Jääskinen
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 6 de outubro de 2021.
O Secretário
A. Calot Escobar
O Presidente
K. Lenaerts