62005CJ0375_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C‑375/05,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Bundesverwaltungsgericht (Germania) con decisione 23 agosto 2005, pervenuta in cancelleria il 12 ottobre 2005, nella causa
Erhard Geuting
contro
Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta dal sig. P. Jann, presidente di sezione, dai sigg. R. Schintgen, A. Borg Barthet (relatore), M. Ilešič e E. Levits, giudici,
avvocato generale: sig. P. Mengozzi
cancelliere: sig. R. Grass
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
– per il sig. Geuting, dal sig. F. Schulze, Rechtsanwalt;
– per il Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft, divenuto Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen, dal sig. M. Günther, in qualità di agente;
– per il governo belga, dalla sig.ra L. Van den Broeck, in qualità di agente;
– per la Commissione delle Comunità europee, dalla sig.ra C. Cattabriga e dal sig. F. Erlbacher, in qualità di agenti,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 4 a, terzo trattino, sub ii), del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 148, pag. 24), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 18 novembre 1996, n. 2222 (GU L 296, pag. 50; in prosieguo: il « regolamento n. 805/68 »), concernente la sostituzione di vacche nutrici, nonché sull’interpretazione dell’art. 33, nn. 2 e 4, del regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3886, che stabilisce le modalità di applicazione dei regimi di premi previsti dal regolamento (CEE) n. 805/68 e che abroga i regolamenti (CEE) n. 1244/82 e (CEE) n. 714/89 (GU L 391, pag. 20), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 2 dicembre 1996, n. 2311 (GU L 313, pag. 9; in prosieguo: il « regolamento n. 3886/92 »), relativo alla cessione dei diritti al premio alla riserva nazionale.
2. Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il sig. Geuting e il Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft (direttore della camera dell’agricoltura del Land Renania settentrionale-Vestfalia per la sezione agricultura), divenuto Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen (direttore della camera dell’agricoltura del Land Renania settentrionale-Vestfalia), in merito alla domanda di premio per vacche nutrici presentata dal sig. Geuting per la campagna di commercializzazione del 1998.
Contesto normativo
3. L’art. 4 a, terzo trattino, del regolamento n. 805/68, definisce la nozione di «vacca nutrice» nei seguenti termini:
«i) una vacca appartenente ad una razza ad orientamento “carne” od ottenuta da un incrocio con una di tali razze ed appartenente a una mandria destinata all’allevamento di vitelli per la produzione di carne e
ii) una giovenca pregna rispondente alle stesse condizioni che sostituisca una vacca nutrice».
4. L’art. 4 d, n. 5, primo comma, del regolamento n. 805/68 dispone quanto segue:
«Il premio è concesso ad un produttore che non consegni latte, né prodotti lattiero-caseari provenienti dalla sua azienda per dodici mesi a decorrere dalla data di presentazione della domanda e che detenga, per almeno sei mesi consecutivi a decorrere dalla data di presentazione della domanda, un numero di vacche nutrici almeno uguale a quello per il quale il premio è stato chiesto».
5. I nn. 1, 2 e 4 dell’art. 4 f del regolamento n. 805/68 così recitano:
«1. Ciascuno Stato membro costituisce una riserva nazionale iniziale pari, al minimo, all’1% e, al massimo, al 3% del numero totale degli animali per i quali, a titolo dell’anno di riferimento, è stato concesso un premio per vacca nutrice ai produttori la cui azienda si trovi nel suo territorio (…)
2. Gli Stati membri utilizzano le loro riserve nazionali per la concessione, entro i limiti delle stesse, di diritti, in particolare, ai produttori seguenti:
a) produttori che hanno presentato una domanda di premio anteriormente al 1° gennaio 1993 e che hanno dimostrato, con piena soddisfazione dell’autorità competente, che l’applicazione dei massimali individuali conformemente all’articolo 4 d, paragrafo 2 metterebbe in pericolo la validità economica della loro azienda, tenuto conto dell’esecuzione di un programma di investimenti nel settore bovino stabilito anteriormente al 1° gennaio 1993;
b) produttori che hanno presentato per l’anno di riferimento una domanda di premio che, in seguito a circostanze eccezionali, non corrisponde alla reale situazione constatata durante gli anni precedenti;
c) produttori che hanno presentato regolarmente domande di premio senza avere tuttavia presentato una tale domanda per l’anno di riferimento;
d) produttori che presentano una domanda di premio per la prima volta durante l’anno successivo all’anno di riferimento o negli anni successivi;
e) produttori che hanno acquisito una parte delle superfici precedentemente adibite all’allevamento bovino da altri produttori;
(...)
4. La Commissione adotta le modalità di applicazione del presente articolo secondo la procedura prevista all’articolo 27.
Secondo la stessa procedura sono adottate:
– le misure applicabili qualora in uno Stato membro non sia utilizzata la riserva nazionale,
– le misure relative ai diritti individuali non utilizzati nel 1997 e 1998 e riversati nella riserva nazionale,
– le misure transitorie necessarie per facilitare il passaggio dal regime preesistente al regime previsto dal presente regolamento, in particolare quelle riguardanti i produttori che hanno beneficiato del premio per vacca nutrice per la prima volta a titolo dell’anno 1991 o 1992, qualora tale anno segua immediatamente l’anno di riferimento scelto dallo Stato membro in questione».
6. L’art. 33 del regolamento n. 3886/92 contiene disposizioni di attuazione relative alla riserva nazionale prevista all’art. 4 f del regolamento n. 805/68 . Il detto art. 33 è formulato come segue:
«1. Il produttore che detiene diritti può disporne utilizzandoli lui stesso e/o cedendoli temporaneamente ad un altro produttore.
2. Qualora un produttore non utilizzi nel corso di ogni anno almeno il 70% dei diritti, la quota non utilizzata è trasferita alla riserva nazionale, ad esclusione:
– del caso in cui un produttore detenga al massimo sette diritti al premio. Se il produttore non utilizza almeno il 70% dei suoi diritti durante due anni civili consecutivi, la quota non utilizzata nell’ultimo anno civile viene versata alla riserva nazionale;
– del caso in cui un produttore partecipi ad un programma di estensivazione riconosciuto alla Commissione;
– del caso in cui un produttore partecipi ad un programma di prepensionamento riconosciuto dalla Commissione, nel quadro del quale non sono obbligatori il trasferimento e/o la cessione temporanea dei diritti
oppure,
– di casi eccezionali debitamente motivati.
(…)
4. Per gli anni 1997 e 1998, la percentuale del 70% di cui al paragrafo 2 e al primo comma del paragrafo 3 è sostituita da quella del 90%. In tal caso, i diritti riversati nella riserva nazionale non potranno essere ridistribuiti per gli anni 1998 e 1999».
7. L’art. 10 del regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3887, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 391, pag. 36), fissa la base di calcolo dei premi per i quali esiste un limite individuale, nonché la diminuizione di tali premi in certi casi. Tale articolo stabilisce quanto segue:
«(...)
2. Qualora si constati che il numero di animali dichiarati in una domanda d’aiuto supera il numero di animali constatati al momento del controllo, l’importo dell’aiuto viene calcolato in base al numero di animali constatati (...)
(...)
4.
I bovini presenti nell’azienda vengono presi in considerazione solo se si tratta di quelli identificati nella domanda d’aiuto, o nel caso [dell’]applicazione del paragrafo 3, di quelli identificati nel registro.
Tuttavia, una vacca nutrice dichiarata per il premio o un bovino dichiarato per l’indennità compensativa di cui al regolamento (CEE) n. 2328/91 possono essere sostituiti, rispettivamente da un’altra vacca nutrice o da un altro bovino, purché la sostituzione avvenga entro il termine di 20 giorni successivi all’uscita dall’azienda e venga iscritta nel registro particolare al più tardi il terzo giorno successivo alla sostituzione stessa».
8. Ai sensi dell’art. 1 del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU L 312, pag. 1):
«1. Ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee è adottata una normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario.
2. Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita».
9. L’art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione 19 maggio 1982, n. 1244, recante le modalità d’applicazione del regime di premio per il mantenimento delle vacche nutrici (GU L 143, pag. 20), come modificato dal regolamento (CEE) della Commissione 20 luglio 1990, n. 2079 (GU L 190, pag. 15; in prosieguo: il « regolamento n. 1244/82 »), dispone quanto segue:
«Le domande di premio per il mantenimento delle vacche nutrici sono presentate ogni anno dal 15 giugno al 31 gennaio all’autorità competente designata da ciascuno Stato membro, per le vacche nutrici detenute il giorno della presentazione della domanda. Tuttavia gli Stati membri possono fissare, all’interno di tale periodo, uno o più periodi per la presentazione delle domande.
Il numero di vacche da prendere in considerazione ai fini della concessione del premio è uguale o inferiore al numero delle vacche nutrici, escluse le giovenche gravide, presenti nell’azienda alla data della presentazione della domanda.
Durante il periodo suddetto, che va dal 15 giugno al 31 gennaio, un produttore può presentare soltanto una domanda».
Fatti e questioni pregiudiziali
10. Il 20 aprile 1998 il ricorrente nella causa principale ha presentato, per la campagna di commercializzazione del 1998, una domanda di premio per vacca nutrice per complessivamente 64 vacche nutrici, indicando che il suo massimale individuale era di 65,3 diritti al premio. 47 di questi animali erano indiscutibilmente vacche nutrici. 17 capi erano giovenche pregne che il ricorrente nella causa principale ha presentato, nella sua domanda, come capi sostitutivi di vacche nutrici.
11. Di tali 17 giovenche, dieci erano già state qualificate dal ricorrente nella causa principale, nel precedente periodo di detenzione, come capi sostitutivi di vacche nutrici che erano uscite dalla mandria il 21 ottobre 1997, le altre sette dovevano sostituire vacche nutrici uscite dalla mandria tra il 21 gennaio ed il 17 aprile 1998. 13 delle giovenche pregne avevano partorito prima del 15 maggio 1998, data di scadenza del termine per la presentazione delle domande di premio.
12. Con decisione 3 maggio 1999, il convenuto nella causa principale ha ridotto a 47 vacche nutrici il massimale individuale dei diritti al premio del ricorrente nella causa principale, con effetto a decorrere dal 10 giugno 1998, affermando che le giovenche pregne non potevano essere considerate come vacche nutrici. A suo avviso, il ricorrente nella causa principale nel 1998 non aveva utilizzato almeno il 90% dei suoi diritti al premio, per cui la quota inutilizzata dei detti diritti doveva essere versata alla riserva nazionale.
13. Con decisione 23 agosto 2001, il convenuto nella causa principale ha integralmente respinto la domanda di premio del ricorrente nella causa principale relativa alla campagna di commercializzazione del 1998 e ha richiesto la restituzione degli anticipi versati a tale titolo, più gli interessi, in quanto la differenza tra il numero dei capi indicati e il numero di capi constatati era superiore al 20%.
14. I reclami presentati dal ricorrente nella causa principale sono stati respinti con decisioni del convenuto nella causa principale 5 novembre 1999 e 11 gennaio 2002. Il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale), cui sono stati presentati ricorsi contro tali decisioni, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) [Per quanto riguarda] l’interpretazione dell’art. 4 a, terzo trattino, sub ii), del [ regolamento n. 805/68 ]:
a) se una giovenca pregna sia da considerarsi vacca nutrice ai sensi della sezione 1 del regolamento [n. 805/68] solo quando sostituisce una vacca nutrice per la quale è stata presentata una domanda di premio;
b) se una giovenca pregna sia da considerarsi vacca nutrice ai sensi della prima sezione del detto regolamento quando essa, nella precedente campagna di commercializzazione, ha sostituito una vacca nutrice per la quale era stata presentata una domanda di premio e che è stata riconosciuta avente diritto al premio;
c) se una giovenca pregna per la quale è stata presentata una domanda di premio dia ancora diritto ad esso qualora partorisca prima della scadenza del termine per presentare la domanda di premio.
2) [Quanto all’interpretazione] dell’art. 33, nn. 2 e 4, del [ regolamento n. 3886/92 ]:
a) se sia da intendersi che un allevatore non ha utilizzato i propri diritti al premio in una campagna di commercializzazione quando egli ha sì richiesto il premio, ma la domanda è stata respinta in quanto i capi di bestiame in questione non davano diritto al premio;
se ciò valga anche quando non sussistono elementi per ritenere che la domanda sia stata presentata in modo abusivo;
se ciò sia compatibile con il principio di diritto comunitario della proporzionalità;
b) se l’art. 33, n. 2, del regolamento [n. 3886/92] vada interpretato nel senso che, in casi come quello in esame, un allevatore mantiene i diritti al premio in quanto si è in presenza di un caso eccezionale (debitamente motivato);
c) se i diritti al premio che sono stati sottratti ad un allevatore in forza dell’art. 33, n. 4, del regolamento [n. 3886/92] in quanto, nella campagna di commercializzazione del 1998, egli ha utilizzato i suoi diritti al premio per almeno il 70%, ma per meno del 90% [di essi], una volta decorso il periodo di sospensione biennale vadano restituiti, a titolo preferenziale, a tale produttore».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione, sub a)
15. Con tale questione, il giudice del rinvio chiede se una giovenca pregna sia una vacca nutrice ai sensi dell’art. 4 a, terzo trattino, sub ii), del regolamento n. 805/68 solamente se sostituisce una vacca nutrice per la quale è stata presentata una domanda di premio.
16. Occorre innanzi tutto rilevare che, a norma di tale disposizione, solo una giovenca pregna che sostituisce una vacca nutrice può essere considerata vacca nutrice. Tale disposizione, tuttavia, non precisa se la sostituzione debba riguardare una vacca nutrice che figura già nella domanda di premio o possa riferirsi a qualsiasi vacca nutrice proveniente dalla mandria dell’allevatore interessato.
17. Per contro, l’art. 10, n. 4, del regolamento n. 3887/92 prevede esplicitamente che possono essere presi in considerazione solo bovini identificati nella domanda di aiuti, precisando che tali capi di bestiame possono essere sostituiti da altri purché la sostituzione avvenga entro il termine di venti giorni successivi alla loro uscita dall’azienda e venga iscritta nel registro particolare entro tre giorni. Pertanto, è impossibile che una giovenca pregna sostituisca una vacca nutrice non identificata nella domanda di premio.
18. Quanto alla data della sostituzione, il giudice del rinvio rileva giustamente che la formulazione dell’art. 4 a, terzo trattino, del regolamento n. 805/68 non precisa se la sostituzione debba necessariamente avvenire dopo la presentazione della domanda di premio o possa anche essere effettuata nel corso del periodo precedente. I successivi sviluppi del diritto comunitario applicabile in tale materia forniscono tuttavia chiarimenti a questo proposito. L’art. 6, n. 2, del regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1254, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 160, pag. 21), che ha sostituito, a partire dal 1° gennaio 2000, il regolamento n. 805/68, consente ora di concedere il premio sia per vacche nutrici, sia per giovenche. Orbene, dal settimo ‘considerando’ del regolamento n. 1254/1999 risulta che il legislatore ha inteso offrire maggiore flessibilità ai produttori, estendendo la possibilità di beneficiare del premio per vacca nutrice anche per quanto riguarda le giovenche allevate secondo gli stessi requisiti delle vacche nutrici. Posto che il fine esplicito della nuova normativa è quello di modificare la normativa precedente, rendendo possibile la domanda di premio anche relativamente alle giovenche, se ne evince che, per queste ultime, tale possibilità non esisteva quando era in vigore la normativa precedente, che è applicabile nella causa principale.
19. L’interpretazione dell’art. 4 a, terzo trattino, sub ii), del regolamento n. 805/68 secondo cui le giovenche pregne non possono fin dall’inizio essere oggetto di una domanda di premio è confermata anche dalla normativa precedente. Il premio per vacca nutrice è stato introdotto dal regolamento (CEE) del Consiglio 5 giugno 1980, n. 1357, che istituisce un regime di premio per il mantenimento delle vacche nutrici (GU L 140, pag. 1), poi completato dal regolamento n. 1244/82 . L’art. 1, n. 1, secondo comma, di quest’ultimo recita che «[i]l numero di vacche da prendere in considerazione ai fini della concessione del premio è uguale al numero delle vacche nutrici, escluse le giovenche gravide, presenti nell’azienda alla data della presentazione della domanda». In forza di tale disposizione una domanda di premio per vacca nutrice non può essere presentata per giovenche pregne. In seguito, il regolamento n. 3886/92 ha abrogato il regolamento n. 1244/82, pur riprendendo, nella sostanza, il sistema di premi per vacca nutrice come risultava da quest’ultimo regolamento. Il settimo ‘considerando’ del regolamento n. 3886/92 rivela, a tale proposito, la volontà del legislatore comunitario di continuare ad applicare le norme relative alla gestione che erano già valide nell’ambito del precedente sistema di premio per vacca nutrice. Tuttavia, talune modifiche sono state introdotte deliberatamente, ad esempio quelle relative alle razze che danno diritto al premio. Poiché la disposizione in forza della quale le giovenche pregne non danno diritto al premio non è stata oggetto di tali modifiche, se ne può dedurre che, a quell’epoca, il legislatore comunitario non aveva intenzione di tornare su tale norma.
20. Pertanto, dagli sviluppi del diritto comunitario applicabile in materia risulta che, affinché una giovenca pregna possa essere considerata come una vacca nutrice ai sensi dell’art. 4 a, terzo trattino, sub ii), del regolamento n. 805/68, la sostituzione dev’essere avvenuta dopo la presentazione della domanda di premio.
21. Occorre quindi risolvere la prima questione, sub a), dichiarando che l’art. 4 a, terzo trattino, sub ii), del regolamento n. 805/68 dev’essere interpretato nel senso che una giovenca pregna può essere considerata come una vacca nutrice ai sensi della prima sezione di tale regolamento solo quando essa sostituisce, dopo il deposito della domanda di premio per la campagna di commercializzazione, una vacca nutrice che figura in tale domanda.
Sulla prima questione, sub b)
22. Con tale questione, il giudice del rinvio chiede se una giovenca pregna sia una vacca nutrice ai sensi del regolamento n. 805/68 quando ha sostituito, per la precedente campagna di commercializzazione, una vacca nutrice per la quale è stata presentata una domanda di premio e che è stata riconosciuta idonea a far usufruire di tale premio.
23. Secondo il convenuto nella causa principale, la detta questione dev’essere risolta in senso negativo. Egli ritiene, infatti, che una soluzione affermativa implicherebbe che la sostituzione è uno stato che dura fino a quando la giovenca pregna ha partorito, anche se, nel frattempo, è iniziata una nuova campagna di commercializzazione.
24. L’analisi del convenuto nella causa principale non può però essere condivisa, in quanto fondata su una visione troppo limitata delle ipotesi considerate dalla questione pregiudiziale in esame. Considerato che il periodo di gestazione dei bovini è di nove mesi, risulta infatti possibile che una giovenca abbia sostituito una vacca nutrice alla fine di una campagna di commercializzazione e che, in occasione della campagna di commercializzazione successiva, non avendo ancora partorito, essa sostituisca nuovamente un’altra vacca nutrice inclusa nella domanda di premio di tale seconda campagna di commercializzazione.
25. A tale riguardo, la Commissione ha giustamente rilevato che il mero fatto che il ricorrente nella causa principale abbia designato talune giovenche pregne come capi di bestiame sostitutivi per l’anno 1997 non esclude che tali giovenche possano nuovamente sostituire vacche nutrici nel 1998, di modo che occorre verificare se, nel 1998, le dette giovenche soddisfacessero le condizioni per sostituire nuovamente vacche nutrici. Nelle disposizioni applicabili, infatti, non vi è alcun elemento dal quale si evinca che una stessa giovenca pregna non può sostituire vacche nutrici in occasione di due campagne di commercializzazione consecutive, sempreché soddisfi tutte le condizioni a tal fine previste e, in particolare, quelle enunciate nell’ambito della soluzione della prima questione, sub a).
26. Occorre pertanto risolvere la prima questione, sub b), nel senso che una giovenca pregna che, per una campagna di commercializzazione, ha sostituito una vacca nutrice per la quale è stata presentata una domanda di premio e che è stata riconosciuta come idonea a far beneficiare di tale premio può essere considerata come una vacca nutrice ai sensi dell’art. 4 a, terzo trattino, sub ii), del regolamento n. 805/68 quando soddisfa, l’anno successivo, le condizioni per sostituire nuovamente una vacca nutrice.
Sulla prima questione, sub c)
27. Con tale questione, il giudice del rinvio chiede se l’art. 4 a, terzo trattino, sub ii), del regolamento n. 805/68 debba essere interpretato nel senso che una giovenca pregna per la quale è stata presentata una domanda di premio dà diritto a beneficiare del premio quando ha partorito prima della scadenza del termine previsto per presentare la domanda di premio.
28. Il ricorrente nella causa principale afferma che le tredici giovenche che hanno partorito prima della scadenza di tale termine, fissata al 15 maggio 1998, devono essere riconosciute idonee a far beneficiare del premio, poiché la circostanza che egli ha presentato la domanda più presto, ossia il 20 aprile 1998, non deve arrecagli pregiudizio.
29. Occorre quindi stabilire se i capi di bestiame per i quali è stata presentata una domanda di premio debbano presentare tutte le caratteristiche richieste per dar diritto al premio, in particolare quella di non essere più una giovenca pregna, ma una vacca nutrice, al momento della presentazione della domanda di premio, o se sia sufficiente che essi soddisfino tali condizioni al termine ultimo per presentare la domanda. A tale data, in effetti, i tredici capi di bestiame in questione nella causa principale erano divenuti vacche nutrici.
30. A tale proposito, occorre innanzi tutto rilevare che la Corte ha statuito che il sistema integrato di gestione e di controllo istituito dal regolamento n. 3887/92 presuppone che le informazioni fornite da un richiedente aiuti siano complete ed esatte già inizialmente, al fine di consentirgli di presentare una corretta domanda di pagamenti compensativi e di evitare di subire sanzioni. Presentando una domanda di aiuti, un imprenditore agricolo è tenuto a dichiarare gli animali che adempiono le diverse condizioni imposte dalla normativa comunitaria per la concessione di detti aiuti (v., in questo senso, sentenza 16 maggio 2002, causa C‑63/00, Schilling e Nehring, Racc. pag. I‑4483, punti 34 e 33).
31. L’art. 4 d, n. 5, del regolamento n. 805/68 precisa inoltre che il premio è concesso ad un produttore che non consegni latte né prodotti lattiero-caseari provenienti dalla sua azienda per dodici mesi a decorrere dalla data di presentazione della domanda e, nel corso di tale periodo, detenga per almeno sei mesi consecutivi un numero di vacche nutrici almeno uguale a quello per il quale il premio è stato chiesto. Posto che il deposito della domanda di premio determina l’inizio del periodo di detenzione e che il numero di vacche nutrici viene calcolato in quel momento, è parimenti in tale data che i capi di bestiame devono presentare tutte le caratteristiche necessarie per dare diritto al premio.
32. Infine, a norma dell’art. 41, n. 2, del regolamento n. 3886/92, lo Stato membro può stabilire che il produttore è autorizzato a presentare nuovamente una domanda di premio per la nuova vacca nutrice, nei limiti del suo massimale individuale, entro il termine previsto per presentare siffatta domanda. Ebbene, prescindendo dalla questione se la Repubblica federale di Germania si sia avvalsa di tale facoltà, dal fascicolo sottoposto alla Corte emerge che, nel caso di specie, il ricorrente nella causa principale ha avuto la possibilità di presentare la domanda di premio dopo che le giovenche pregne hanno partorito, ma prima della scadenza del termine per la presentazione di tale domanda, di modo che siffatta domanda avrebbe soddisfatto le condizioni richieste per la concessione dei diritti al premio.
33. Pertanto, occorre risolvere la prima questione, sub c), dichiarando che l’art. 4 a, terzo trattino, sub ii), del regolamento n. 805/68 dev’essere interpretato nel senso che una giovenca pregna per la quale è stata presentata una domanda di premio non vi dà diritto quando partorisce prima della scadenza del termine previsto per presentare la detta domanda.
Sulla seconda questione, sub a)
34. Con tale questione, vertente sull’interpretazione dell’art. 33, nn. 2 e 4, del regolamento n. 3886/92, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se i diritti al premio di un produttore debbano essere considerati utilizzati quando egli ha sì richiesto di beneficiare dei premi, ma la sua domanda è stata respinta in quanto i capi di bestiame in questione non davano diritto al premio. In subordine, tale giudice chiede se l’eventuale risposta negativa vada ribadita anche quando non esiste alcun elemento tale da far ritenere che la domanda in questione sia stata presentata in modo abusivo e, in caso di risposta affermativa, se siffatta situazione sia conforme al principio della proporzionalità.
35. Il ricorrente nella causa principale, infatti, ha presentato una domanda di premio per vacca nutrice per 64 capi di bestiame, premio che, tuttavia, gli è stato concesso solo per 47 di essi, il che rappresenta meno del 90% dei diritti di cui disponeva. Occorre pertanto capire se, presentando la sua domanda, egli abbia utilizzato i suoi diritti al premio per l’insieme dei 64 capi di bestiame o se, come sostiene il convenuto nella causa principale, per 17 di essi vi è stato solo un tentativo di utilizzo di detti diritti, di modo che sarebbero realizzate le condizioni stabilite dall’art. 33, nn. 2 e 4, del regolamento n. 3886/92 e i diritti, pertanto, dovrebbero essere riversati alla riserva nazionale.
36. A tale proposito occorre rilevare che il nono ‘considerando’ del regolamento n. 3886/92 recita che «è opportuno, tenuto conto dell’effetto regolatore che il regime dei massimali individuali esercita sul mercato, prevedere la cessione alla riserva nazionale dei diritti al premio che non siano stati utilizzati per un determinato periodo dal rispettivo titolare». Peraltro, dal quarto ‘considerando’ del regolamento (CE) della Commissione 26 luglio 1995, n. 1846, recante modifica del regolamento n. 3886/92 (GU L 177, pag. 28), da cui derivano i nn. 1-3 dell’art. 33 del regolamento n. 3886/92, emerge l’intenzione di «garantire una migliore mobilitazione dei diritti al premio disponibili ma non utilizzati». Il sistema di cessione dei diritti non utilizzati alla riserva nazionale è pertanto diretto a far sì che i diritti al premio esistenti siano effettivamente utilizzati, così da evitare che taluni produttori che non li utilizzerebbero immediatamente li tesaurizzino impedendo in tal modo ad altri produttori di beneficiare di tali diritti. I diritti al premio detenuti devono quindi essere in linea con la situazione reale e attuale dell’azienda.
37. Ebbene, al momento della presentazione di una domanda di premio è impossibile sapere se la situazione descritta in tale domanda corrisponda effettivamente a quella dell’azienda. Inoltre, affinché vi sia utilizzo dei diritti al premio, è necessario che la situazione dell’azienda soddisfi le condizioni richieste per la concessione dei premi domandati, il che richiede una valutazione da parte delle competenti autorità nazionali. In un contesto come quello della causa principale, in cui la situazione dell’azienda non soddisfa tali condizioni perché i capi di bestiame menzionati nella domanda di premio non davano diritto ai premi in questione, i diritti al premio non possono essere considerati utilizzati.
38. Il giudice del rinvio chiede lumi, in particolare, sulla conformità di tale interpretazione con il principio della proporzionalità. A suo avviso, tale interpretazione potrebbe infatti equivalere ad una sanzione supplementare per irregol arità commesse in occasione della presentazione della domanda, sanzione talmente severa, considerate le conseguenze a lungo termine della diminuzione del massimale individuale, da essere contraria al principio della proporzionalità.
39. Tuttavia, questa tesi dev’essere respinta. Dai suddetti ‘considerando’ dei regolamenti nn. . 3886/92 e 1864/95 emerge infatti che l’obiettivo del sistema di riversamento dei diritti al premio alla riserva nazionale non è quello di punire gli abusi. Di fatto, sebbene tale misura possa comportare conseguenze negative per il produttore interessato, essa non ha carattere di sanzione poiché non vi è irregolarità, ai sensi dell’art. 1 del regolamento n. 2988/95, che tale misura sia diretta a prevenire e a sanzionare. In effetti, l’unica violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità e che è idonea a costituire un’irregolarità, ai sensi del n. 2 del detto articolo, è la presentazione di una domanda di premio contenente informazioni errate. Ebbene, un produttore che richieda, a norma delle disposizioni del diritto comunitario, diritti al premio per un numero esatto di vacche nutrici, ma inferiore al suo massimale individuale, vedrebbe tale massimale ridotto allo stesso modo del produttore che ha presentato una domanda errata. Pertanto, le conseguenze sono le stesse, che vi sia stato o no comportamento colpevole. Posto che risulta che la misura in questione non è diretta a reprimere un’irregolarità, essa non può essere qualificata come sanzione ai sensi del regolamento n. 2988/95 .
40. Poiché non rivestono il carattere di sanzione ai sensi del regolamento n. 2988/95, le conseguenze previste dall’art. 33, nn. 2 e 4, del regolamento n. 3886/92 costituiscono unicamente un provvedimento diretto ad adattare il massimale individuale alla realtà dell’azienda.
41. Peraltro, dato che la diminuzione del massimale individuale risultante dal riversamento alla riserva nazionale non è una sanzione, bensì una mera conseguenza collegata ad una situazione oggettiva, l’intenzione che sottende il comportamento che conduce a tale diminuzione e il carattere colpevole o meno di tale comportamento sono fattori non rilevanti, di modo che non è necessario interrogarsi sulla questione del carattere abusivo della presentazione di una domanda di premio parzialmente respinta.
42. Inoltre, dato che non si tratta di una sanzione, la questione della conformità della misura consistente in una diminuzione del massimale individuale con il principio della proporzionalità si pone in termini diversi da quelli suggeriti dal giudice del rinvio, poiché non si tratta della proporzionalità di una doppia sanzione, bensì unicamente della proporzionalità della detta misura derivante dalla riduzione del numero di capi di bestiame che danno diritto al premio.
43. A tale riguardo occorre ricordare la costante giurisprudenza della Corte relativa al principio della proporzionalità quale si applica, in particolare, nell’ambito della politica agricola comune.
44. Il legislatore comunitario dispone, in tale materia, di un ampio potere discrezionale che corrisponde alle responsabilità politiche ad esso attribuite dagli artt. 34 CE - 37 CE. Di conseguenza, il controllo giurisdizionale deve limitarsi ad accertare che il provvedimento di cui trattasi non sia viziato da errore manifesto o da sviamento di potere, ovvero che l’autorità in questione non abbia manifestamente ecceduto i limiti del suo potere discrezionale (v., in questo senso, in particolare, sentenze 9 settembre 2004, causa C‑304/01, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑7655, punto 23, e 7 settembre 2006, causa C‑310/04, Spagna/Consiglio, Racc. pag. I‑7285, punto 96).
45. Con riferimento al controllo della proporzionalità, occorre ricordare che il principio della proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto comunitario, richiede che gli atti delle istituzioni comunitarie non superino i limiti di quanto idoneo e necessario al conseguimento degli scopi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta fra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (sentenze 12 luglio 2001, causa C‑189/01, Jippes e a., Racc. pag. I‑5689, punto 81 e giurisprudenza citata, nonché Spagna/Consiglio, cit., punto 97).
46. Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale delle condizioni di attuazione di un siffatto principio, considerato l’ampio potere discrezionale di cui dispone il legislatore comunitario in materia di politica agricola comune, solo il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento adottato in tale ambito, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale provvedimento (sentenze 10 gennaio 2006, causa C‑344/04, IATA e ELFAA, Racc. pag. I‑403, punto 80, nonché Spagna/Consiglio, cit., punto 98).
47. Quindi non si tratta di chiarire se il provvedimento adottato dal legislatore fosse il solo o il migliore possibile, ma se esso fosse manifestamente inidoneo
(sentenza Spagna/Consiglio, cit., punto 99).
48. Dal punto 36 di questa sentenza, nonché dai ‘considerando’ ivi menzionati, risulta che la cessione alla riserva nazionale dei diritti non utilizzati è volta a garantire che tutti i diritti al premio siano effettivamente utilizzati. Ebbene, questa misura costituisce uno strumento adeguato per conseguire l’obiettivo di una migliore mobilitazione dei diritti al premio disponibili ma non utilizzati. Occorre inoltre rilevare che l’eventualità che la detta misura sia manifestamente inadeguata non è stata sollevata da nessuno degli interessati che hanno presentato osservazioni alla Corte.
49. Posto che la cessione alla riserva nazionale non costituisce un mezzo manifestamente inadeguato a conseguire l’obiettivo perseguito, il provvedimento contestato non è contrario al principio della proporzionalità.
50. Occorre pertanto risolvere la seconda questione, sub a), dichiarando che l’art. 33, nn. 2 e 4, del regolamento n. 3886/92 dev’essere interpretato nel senso che occorre ritenere che un produttore non abbia utilizzato i propri diritti al premio in una campagna di commercializzazione quando egli ha presentato una domanda di premio, ma tale domanda è stata respinta in quanto i capi di bestiame in questione non davano diritto al premio, e ciò anche se la detta domanda non è stata presentata in modo abusivo. Siffatta interpretazione non è contraria al principio della proporzionalità.
Sulla seconda questione, sub b)
51. Con tale questione, il giudice del rinvio chiede, in via subordinata, se, in circostanze come quelle di cui alla causa principale, l’esistenza di un caso eccezionale debitamente motivato ai sensi dell’art. 33, n. 2, ultimo trattino, del regolamento n. 3886/92 possa essere ammessa.
52. Occorre innanzi tutto rilevare che l’esistenza di un caso eccezionale debitamente motivato consente una deroga alla regola della cessione alla riserva nazionale della parte non utilizzata dei diritti al premio e deve, per tale motivo, formare oggetto di interpretazione restrittiva. Tale interpretazione è imposta dall’utilizzo, nella detta disposizione, del termine «eccezionale».
53. L’ultimo trattino dell’art. 33, n. 2, del regolamento n. 3886/92 appare, alla luce dell’impianto generale di tale disposizione, come una clausola generale di equità destinata a coprire situazioni diverse da quelle richiamate ai trattini precedenti, nelle quali l’applicazione della norma generale colpirebbe con durezza eccezionale, ma che non possono fare tutte oggetto di una specifica menzione. Come nei casi citati ai trattini precedenti, si tratta di situazioni in cui sarebbe equo che il produttore fosse autorizzato a far valere successivamente i suoi diritti al premio pur non potendo utilizzarli temporaneamente per ragioni eccezionali.
54. Né le disposizioni del detto regolamento, né i suoi ‘considerando’, individuano i tipi di criterio di cui avvalersi per motivare siffatto caso eccezionale. Pertanto, occorre constatare che il legislatore comunitario non ha inteso precisare ulteriormente tale nozione, né collegarla a particolari criteri. È quindi necessario tener conto del complesso delle circostanze, di natura sia soggettiva sia oggettiva, per stabilire se tra di esse siano presenti uno o più elementi idonei a giustificare l’esistenza di un caso eccezionale. Tale valutazione può essere svolta solo caso per caso e dalle autorità incaricate di applicare l’art. 33, n. 2, ultimo trattino, del regolamento n. 3886/92 . È compito del giudice del rinvio, che è adito della controversia nella causa principale ed è l’unico in grado di accertare i fatti rilevanti, effettuare tale valutazione nell’ambito di questa controversia, tenendo conto della necessità di applicare restrittivamente detta disposizione.
55. In ogni caso, in assenza di circostanze particolari, un’interpretazione errata della normativa applicabile non può costituire un caso eccezionale ai sensi dell’art. 33, n. 2, ultimo trattino, del regolamento n. 3886/92 .
56. Occorre inoltre rilevare che, ai sensi della detta disposizione, per poterla applicare è necessario che il produttore abbia debitamente dimostrato sotto che profilo la situazione in cui si trova è eccezionale.
57. Occorre pertanto risolvere la seconda questione, sub b), nel senso che spetta al giudice del rinvio decidere se, alla luce del complesso delle circostanze debitamente giustificate che caratterizzano la situazione del ricorrente nella causa principale, esista un caso eccezionale che impone l’applicazione della disposizione derogatoria di cui all’art. 33, n. 2, ultimo trattino, del regolamento n. 3886/92, sempre tenendo conto della necessità di applicare restrittivamente tale disposizione.
Sulla seconda questione, sub c)
58. Infine, in via ulteriormente subordinata, il giudice del rinvio chiede se i diritti al premio che sono stati sottratti ad un produttore in forza dell’art. 33, n. 4, del regolamento n. 3886/92 in quanto egli, nella campagna di commercializzazione del 1998, ha utilizzato i suoi diritti al premio per almeno il 70%, ma per meno del 90%, una volta decorso il periodo di sospensione biennale vadano restituiti, a titolo preferenziale, a tale produttore. Tale giudice ritiene infatti che dal principio della proporzionalità potrebbe risultare l’obbligo di privilegiare i precedenti titolari, che sono stati particolarmente colpiti dall’aumento della percentuale d’uso dal 70 al 90% nell’ambito delle misure eccezionali adottate a seguito della crisi detta della «mucca pazza».
59. La concessione da parte degli Stati membri dei diritti al premio che fanno parte della riserva nazionale è disciplinata dall’art. 4 f, n. 2, del regolamento n. 805/68, che elenca i produttori che possono beneficiarne. L’utilizzo del termine «in particolare» nel disposto di tale disposizione indica che non si tratta di un elenco esaustivo.
60. La Commissione ha giustamente osservato che l’art. 4 f, n. 4, secondo comma, del regolamento n. 805/68 l’ha autorizzata ad adottare i provvedimenti relativi ai diritti individuali non utilizzati nel 1997 e nel 1998 e riversati alla riserva nazionale, ma che tali provvedimenti non sono mai stati presi. Pertanto, gli Stati membri conservano interamente il loro margine di manovra per quanto riguarda l’utilizzo della loro riserva nazionale. Di conseguenza, essi possono prevedere la concessione a titolo preferenziale dei diritti al premio ai produttori che hanno dovuto riversare i loro diritti a tale riserva perché avevano utilizzato almeno il 70%, ma meno del 90% di essi durante la campagna di commercializzazione del 1998.
61. Alla luce di quanto precede, occorre risolvere la seconda questione, sub c), dichiarando che l’art. 33, n. 4, del regolamento n. 3886/92, letto in combinato disposto con l’art. 4 f, n. 4, del regolamento n. 805/68, dev’essere interpretato nel senso che gli Stati membri possono restituire a titolo preferenziale ad un produttore, una volta decorso il periodo di sospensione biennale, i diritti al premio che gli sono stati ritirati in quanto egli aveva utilizzato per almeno il 70%, ma per meno del 90%, i suoi diritti nella campagna di commercializzazione del 1998.
Sulle spese
62. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
1) L’art. 4 a, terzo trattino, sub ii), del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine, come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 18 novembre 1996, n. 2222, dev’essere interpretato nel senso che una giovenca pregna può essere considerata come una vacca nutrice ai sensi della prima sezione di tale regolamento solo quando essa sostituisce, dopo il deposito della domanda di premio per la campagna di commercializzazione, una vacca nutrice che figura in tale domanda.
2) Una giovenca pregna che, per una campagna di commercializzazione, ha sostituito una vacca nutrice per la quale è stata presentata una domanda di premio e che è stata riconosciuta come idonea a beneficiare di tale premio può essere considerata come una vacca nutrice ai sensi dell’art. 4 a, terzo trattino, sub ii), del regolamento n. 805/68, come modificato dal regolamento n. 2222/96, quando soddisfa, l’anno successivo, le condizioni per sostituire nuovamente una vacca nutrice.
3) L’art. 4 a, terzo trattino, sub ii), del regolamento n. 805/68, come modificato dal regolamento n. 2222/96, dev’essere interpretato nel senso che una giovenca pregna per la quale è stata presentata una domanda di premio non vi dà diritto quando partorisce prima della scadenza del termine previsto per presentare la detta domanda.
4) L’art. 33, nn. 2 e 4, del regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3886, che stabilisce le modalità di applicazione dei regimi di premi previsti dal regolamento (CEE) n. 805/68 e che abroga i regolamenti (CEE) n. 1244/82 e (CEE) n. 714/89, come modificato dal regolamento
(CE) della Commissione 2 dicembre 1996, n. 2311, dev’essere interpretato nel senso che occorre ritenere che un produttore non abbia utilizzato i propri diritti al premio in una campagna di commercializzazione quando egli ha presentato una domanda di premio, ma tale domanda è stata respinta in quanto i capi di bestiame in questione non davano diritto al premio, e ciò anche se la detta domanda non è stata presentata in modo abusivo. Siffatta interpretazione non è contraria al principio della proporzionalità.
5) Spetta al giudice del rinvio decidere se, alla luce del complesso delle circostanze debitamente motivate che caratterizzano la situazione del ricorrente nella causa principale, esista un caso eccezionale che impone l’applicazione della disposizione derogatoria di cui all’art. 33, n. 2, ultimo trattino, del regolamento n. 3886/92, come modificato dal regolamento n. 2311/96, sempre tenendo conto della necessità di applicare restrittivamente tale disposizione.
6) L’art. 33, n. 4, del regolamento n. 3886/92, come modificato dal regolamento n. 2311/96, letto in combinato disposto con l’art. 4 f, n. 4, del regolamento n. 805/68, come modificato dal regolamento n. 2222/9 6, dev’essere interpretato nel senso che gli Stati membri possono restituire a titolo preferenziale ad un produttore, una volta decorso il periodo di sospensione biennale, i diritti al premio che gli sono stati ritirati in quanto egli aveva utilizzato per almeno il 70%, ma per meno del 90%, i suoi diritti nella campagna di commercializzazione del 1998.