Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PRIITA PIKAMÄE
przedstawiona w dniu 29 lutego 2024 r.(1)
Sprawa C‑8/23
FH
przeciwko
Conseil national de l’ordre des médecins,
przy udziale:
Ministre de la Santé et de la Prévention,
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (radę państwa, Francja)]
Odesłanie prejudycjalne – Swobodny przepływ osób – Swoboda przedsiębiorczości – Swoboda świadczenia usług – Uznawanie kwalifikacji zawodowych – Dyrektywa 2005/36/WE – Prawo do wykonywania zawodu lekarza – System automatycznego uznawania – Dyplom potwierdzający odbycie kształcenia medycznego na podstawowym poziomie wydany przez państwo trzecie – Dyplom uznany przez rodzime państwo członkowskie – Uzyskanie kwalifikacji lekarza specjalisty w rodzimym państwie członkowskim– Nieuznanie tych kwalifikacji przez przyjmujące państwo członkowskie
I.      Wprowadzenie
1.        Przedmiotem rozpatrywanego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonego przez Conseil d’État (radę państwa, Francja) na podstawie art. 267 TFUE jest wykładnia art. 21 i art. 25 ust. 4, a także pkt 5.1.1 i 5.1.2 załącznika V do dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych(2) (zwanej dalej „dyrektywą 2005/36”). Wniosek ów przedstawiono w ramach sporu pomiędzy FH a Conseil national de l’ordre des médecins (krajową radą izby lekarskiej, Francja) (zwaną dalej „CNOM”) w przedmiocie odmowy wpisania przez nią FH do rejestru izby lekarskiej.
2.        Niniejsza sprawa porusza ważną i częściowo nową
na gruncie dyrektywy 2005/36 kwestię prawną dotyczącą automatycznego uznawania w Unii Europejskiej dyplomu lekarza specjalisty oraz podziału między państwami członkowskimi odpowiedzialności za kontrolę kształcenia lekarzy specjalistów i dostępu do tego zawodu, w przypadku gdy kształcenie medyczne na podstawowym poziomie zostało ukończone poza Unią.
Trybunał powinien wypowiedzieć się w szczególności co do skutków uznania przez państwo członkowskie uzyskanego w państwie trzecim dyplomu potwierdzającego odbycie kształcenia medycznego na podstawowym poziomie, a także co do spoczywającego na pozostałych państwach członkowskich ewentualnego obowiązku
uznania rzeczonego dyplomu.
3.        W przypadku gdyby dyrektywa 2005/36 nie zawierała przepisów dotyczących szczególnych okoliczności sprawy rozpatrywanej w postępowaniu głównym, do Trybunału należałoby wskazanie, w miarę możliwości, praktycznych rozwiązań w celu ułatwienia uznawania kwalifikacji zawodowych uzyskanych przez osobę znajdującą się w opisanej powyżej sytuacji. W swoich rozważaniach Trybunał powinien wziąć pod uwagę cele zamierzone przez prawodawcę, a mianowicie wspieranie swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości w Unii przy zapewnieniu pełnego poszanowania wymogów w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony konsumentów.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
4.        Motywy 6, 19 i 44 dyrektywy 2005/36 wskazują:
„(6)       Wprowadzanie ułatwień w świadczeniu usług musi odbywać się przy pełnym poszanowaniu wymogów w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony konsumentów. Dlatego należy ustanowić szczególne przepisy dotyczące przedstawicieli zawodów regulowanych, związanych ze zdrowiem lub bezpieczeństwem publicznym, którzy świadczą usługi transgraniczne tymczasowo lub okazjonalnie.
[…]
(19)      Swoboda przemieszczania się i wzajemne uznawanie dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji lekarzy […] muszą opierać się na ogólnej zasadzie automatycznego uznawania kwalifikacji na podstawie skoordynowanych, minimalnych wymogów w zakresie wykształcenia. Dodatkowo warunkiem wykonywania w państwach członkowskich zawodu lekarza […] powinno być posiadanie przez osobę zainteresowaną kwalifikacji gwarantujących, że posiada ona wykształcenie spełniające ustanowione minimalne wymogi […].
[…]
(44) Niniejsza dyrektywa nie narusza przepisów niezbędnych dla zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia i konsumentów”.
5.        Artykuł 1 akapit pierwszy tej dyrektywy przewiduje:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia zasady, na podstawie których każde państwo członkowskie, które uzależnia dostęp do zawodu regulowanego lub jego wykonywanie na swoim terytorium od posiadania szczególnych kwalifikacji zawodowych (zwane dalej »przyjmującym państwem członkowskim«) uznaje, dla celów dostępu do tego zawodu i jego wykonywania, kwalifikacje zawodowe uzyskane w innym lub innych państwach członkowskich (zwanych dalej »rodzimym państwem członkowskim«), które umożliwiają posiadaczowi wymienionych kwalifikacji wykonywanie w tych państwach tego samego zawodu”.
6.        Artykuł 2 ust. 2 rzeczonej dyrektywy stanowi:
„Każde państwo członkowskie może zezwolić obywatelom państwa członkowskiego posiadającym dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, który nie został uzyskany w jednym z państw członkowskich, na wykonywanie na swoim terytorium zawodu regulowanego w rozumieniu art. 3 ust. 1
lit. a) zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym państwie. W przypadku zawodów określonych w przepisach tytułu III, rozdział III, wstępne uznanie jest uzależnione od spełnienia minimalnych wymogów w zakresie wykształcenia ustanowionych w tym rozdziale”.
7.        Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 3 tej dyrektywy:
„1.      Dla celów niniejszej dyrektywy stosuje się poniższe definicje:
[…]
c)      »dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji«: dyplomy, świadectwa lub inne dokumenty wydane przez organ państwa członkowskiego wyznaczony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi tego państwa, potwierdzające pomyślne ukończenie kształcenia zawodowego, odbywanego w przeważającej części na terytorium [Unii]. W przypadkach, w których nie stosuje się zdania pierwszego niniejszej definicji, dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, o którym mowa w ust. 3, traktowany jest jako dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji;
[…]
3.      Potwierdzenie kwalifikacji zawodowych wydane przez państwo trzecie uznawane jest za dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, jeżeli jego posiadacz legitymuje się trzyletnim doświadczeniem zawodowym w danym zawodzie, zdobytym na terytorium państwa członkowskiego, które uznało to potwierdzenie kwalifikacji zawodowych zgodnie z przepisami art. 2 ust. 2 oraz państwo to potwierdziło uzyskane doświadczenie zawodowe”.
8.        Zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2005/36 uznanie kwalifikacji zawodowych przez przyjmujące państwo członkowskie pozwala beneficjentom na uzyskanie w tym państwie członkowskim dostępu do tego samego zawodu, w odniesieniu do którego posiadają kwalifikacje w rodzimym państwie członkowskim, oraz wykonywanie tego zawodu w przyjmującym państwie członkowskim na tych samych warunkach, jakie obowiązują obywateli przyjmującego państwa członkowskiego.
9.        W rozdziale I, zatytułowanym „Ogólny system uznawania dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji”, art. 10 tej dyrektywy stanowi:
„Przepisy niniejszego rozdziału mają zastosowanie do wszystkich zawodów, które nie są objęte przepisami rozdziałów II i III niniejszego tytułu, oraz w następujących przypadkach, w których wnioskodawca, z przyczyn szczególnych i wyjątkowych nie spełnia warunków określonych w przepisach zawartych w tych rozdziałach:
[…]
d)      bez uszczerbku dla przepisów art. 21 ust. 1, art. 23 i 27, w przypadku lekarzy, pielęgniarek, lekarzy dentystów, lekarzy weterynarii, położnych, farmaceutów i architektów posiadających dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji specjalisty, uzyskany w wyniku odbycia kształcenia prowadzącego do zdobycia jednego z tytułów wymienionych w załączniku V pkt 5.1.1, 5.2.2, 5.3.2, 5.4.2, 5.5.2, 5.6.2 i 5.7.1, wyłącznie na potrzeby uznania właściwej specjalizacji;
[…]
g)      w przypadku migrantów spełniających wymogi określone w art. 3 ust. 3”.
10.      Artykuł 21 rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Zasada automatycznego uznawania”, przewiduje:
„1.      Każde państwo członkowskie uznaje dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji lekarzy uprawniające do podejmowania działalności zawodowej w charakterze lekarza posiadającego podstawowy poziom wykształcenia medycznego lub lekarza specjalisty […] wyszczególnione odpowiednio w załączniku V, pkt 5.1.1, 5.1.2 […] spełniające minimalne wymogi w zakresie kształcenia, o których mowa odpowiednio w art. 24 [i] 25 […], i nadaje tym dokumentom potwierdzającym posiadanie kwalifikacji, na potrzeby podejmowania i prowadzenia działalności zawodowej, taką samą moc na swoim terytorium, jak dokumentom potwierdzającym posiadanie kwalifikacji, które samo wydaje.
Wymienione dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji muszą być wydane przez właściwe organy w państwach członkowskich i w stosownym przypadku muszą im towarzyszyć świadectwa wyszczególnione odpowiednio w załączniku V, pkt 5.1.1 [i] 5.1.2 […].
Przepisy akapitu pierwszego i drugiego nie wpływają na prawa nabyte, o których mowa w art. 23 [i] 27 […].
[…]
6.      Każde państwo członkowskie uzależnia dostęp do zawodu lekarza […] i jego wykonywanie od posiadania dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji, o którym mowa odpowiednio w załączniku V, pkt 5.1.1 [i] 5.1.2 […], poświadczającego, że dana osoba uzyskała w trakcie kształcenia i w stosownych przypadkach wiedzę i umiejętności, o których mowa w art. 24 ust. 3 […]”.
11.      Artykuł 24 tej dyrektywy, który dotyczy kształcenia medycznego na podstawowym poziomie, stanowi:
„1.      Warunkiem podjęcia kształcenia medycznego na podstawowym poziomie jest posiadanie dyplomu lub świadectwa, uprawniającego do dostępu do studiów uniwersyteckich na danym kierunku.
2.      Kształcenie medyczne na podstawowym poziomie obejmuje co najmniej pięcioletni okres studiów, co można wyrazić przy pomocy równoważnych punktów ECTS [europejskiego systemu transferu i akumulacji punktów]; okres ten obejmuje co najmniej 5500 godzin kształcenia teoretycznego i praktycznego prowadzonego na uniwersytecie lub pod jego nadzorem.
[…]
3.      Odbycie przez daną osobę kształcenia medycznego na poziomie podstawowym gwarantuje, że uzyskała ona następującą wiedzę i umiejętności [przytoczone w lit. a)–d)]”.
12.      Artykuł 25 dyrektywy 2005/36, zatytułowany „Specjalistyczne kształcenie medyczne”, przewiduje:
„1.      Warunkiem podjęcia specjalistycznego kształcenia medycznego jest potwierdzone ukończenie programu kształcenia medycznego na podstawowym poziomie, o którym mowa w art. 24 ust. 2, w trakcie którego dana osoba uzyskała właściwą wiedzę w zakresie medycyny podstawowej.
[…]
4.      Państwa członkowskie mogą uzależniać wydanie dokumentu potwierdzającego odbycie medycznego kształcenia specjalistycznego od posiadania dokumentu potwierdzającego odbycie kształcenia medycznego na podstawowym poziomie, o którym mowa w załączniku V pkt 5.1.1.
[…]”.
13.      Artykuł 50 ust. 2 tej dyrektywy stanowi:
„W przypadku uzasadnionych wątpliwości przyjmujące państwo członkowskie może zwrócić się do właściwych organów innego państwa członkowskiego o potwierdzenie autentyczności świadectw i dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji, wydanych przez to drugie państwo członkowskie oraz, w stosownych przypadkach, potwierdzenie faktu, że dana osoba spełnia minimalne wymogi w zakresie kształcenia określone odpowiednio w art. 24, 25, 28, 31, 34, 35, 38, 40, 44 i 46 dla zawodów, o których mowa w rozdziale III niniejszego tytułu”.
14.      Załącznik V do rzeczonej dyrektywy jest zatytułowany „Uznawanie na podstawie koordynacji minimalnych wymogów w zakresie kształcenia”. W rubryce „Lekarz medycyny” w pkt 5.1.1 tego załącznika określono „[d]okument[y] potwierdzając[e] posiadanie kwalifikacji w zakresie podstawowego kształcenia medycznego”, czyli w odniesieniu do Republiki Federalnej Niemiec – „Zeugnis über die Ärztliche Prüfung” i „Zeugnis über die Ärztliche Staatsprüfung und Zeugnis über die Vorbereitungszeit als Medizinalassistent, soweit diese nach den deutschen Rechtsvorschriften noch für den Abschluss der ärztlichen Ausbildung vorgesehen war”.
15.      Punkt 5.1.2 wspomnianego załącznika określa „[d]okument[y] potwierdzając[e] posiadanie kwalifikacji lekarzy specjalistów” państw członkowskich, czyli w odniesieniu do Republiki Federalnej Niemiec - „Fachärztliche Anerkennung”.
B.      Prawo francuskie
16.      Code la santé publique (kodeks zdrowia publicznego), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowi w art. L. 4111–1:
„Nie można wykonywać zawodu lekarza […], jeżeli nie jest się:
1)      posiadaczem dyplomu, certyfikatu lub innego dokumentu wymienionego w art. L. 4131–1 […];
[…]
3)      wpisanym do rejestru izby lekarskiej, […], z zastrzeżeniem postanowień art. L. 4112–6 i L. 4112–7.
[…]”.
17.      Artykuł L. 4111–2 tego kodeksu stanowi:
„[…]
II.      Właściwy organ może również, po uzyskaniu opinii komisji złożonej w szczególności ze specjalistów, indywidualnie zezwolić na wykonywanie zawodu lekarza w danej specjalizacji […] obywatelom państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub innego państwa będącego stroną Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy posiadają dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wydany przez państwo trzecie i uznany w państwie członkowskim lub państwie będącym stroną, innym niż Francja, pozwalający im na legalne wykonywanie zawodu w tym państwie. W odniesieniu do lekarzy […] uznanie dotyczy zarówno tytułu podstawowego, jak i tytułu specjalisty.
[…]”.
18.      Artykuł L. 4131–1 rzeczonego kodeksu stanowi:
„Dokumentami potwierdzającymi posiadanie kwalifikacji wymaganymi na podstawie art. L. 4111–1 w celu wykonywania zawodu lekarza są:
1)      francuski dyplom państwowy lekarza medycyny;
[…]
2)      lub, jeśli zainteresowany jest obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub strony Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym:
a) dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji lekarza wydane przez jedno z tych państw zgodnie z wymogami wspólnotowymi i znajdujące się w wykazie ustanowionym zarządzeniem ministrów odpowiedzialnych za szkolnictwo wyższe i zdrowie;
b) dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji lekarza, wydane przez państwo członkowskie lub stronę zgodnie z wymogami wspólnotowymi, które nie znajdują się w wykazie, o którym mowa w lit. a), jeżeli jest do nich dołączone świadectwo wydane przez to państwo, poświadczające, że potwierdzają one odbycie kształcenia zgodnie z tymi wymogami i że są traktowane przez to państwo w taki sam sposób jak dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji zawarte w tym wykazie; […]”.
19.      Wykaz określony w pkt 2 lit. a) w drodze arrêté du 13 juillet 2009 fixant les listes et les conditions de reconnaissance des titres de formation de médecin et de médecin spécialiste délivrés par les États membres de l’Union européennes ou parties à l’accord sur l’Espace économique européen visées au 2° de l’article L. 4131–1 du code de la santé publique (zarządzenia z dnia 13 lipca 2009 r. ustalającego wykazy i warunki uznawania dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji lekarzy i lekarzy specjalistów wydanych przez państwa członkowskie Unii Europejskiej lub strony Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym, o których mowa w art. L. 4131–1
pkt 2 kodeksu zdrowia publicznego) odpowiada wykazowi znajdującemu się w pkt 5.1.1 i 5.1.2 załącznika V do dyrektywy 2005/36.
III. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu, postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
20.      FH jest obywatelem Francji i Niemiec posiadającym państwowy dyplom lekarza wydany przez uniwersytet w Monastyrze (Tunezja) w dniu 18 września 2012 r.
21.      Decyzją z dnia 6 listopada 2015 r. właściwe organy niemieckie uznały ten dyplom za dyplom potwierdzający odbycie kształcenia medycznego na podstawowym poziomie i zezwoliły FH na wykonywanie zawodu lekarza. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2016 r. organy te wpisały FH do izby lekarskiej Land de Niedersachsen (Dolnej Saksonii, Niemcy). W dniu 28 stycznia 2021 r. FH uzyskał dyplom specjalisty w dziedzinie anestezjologii, wydany przez uniwersytet w Hanowerze (Niemcy).
22.      W dniu 25 marca 2021 r. FH zwrócił się do conseil départemental de Saône-et-Loire de l’ordre des médecins (rady izby lekarskiej dla departamentu Saony i Loary, Francja) z wnioskiem o wpisanie do rejestru izby na podstawie art. L. 4111–1 code de la santé publique. Decyzją z dnia 20 maja 2021 r. rada ta odmówiła uwzględnienia tego wniosku.
23.      Na skutek odwołania FH od decyzji składu ograniczonego conseil régional de Bourgogne-Franche-Comté de l’ordre des médecins (rady izby lekarskiej dla regionu Burgundia-Franche-Comté, Francja), który z kolei decyzją z dnia 15 lipca 2021 r. odrzucił jego wniosek o wpis do rejestru izby, skład ograniczony CNOM decyzją z dnia 17 września 2021 r. również odmówił wpisania go do rejestru izby.
24.      FH wniósł wówczas skargę na tę ostatnią decyzję, która jest obecnie rozpatrywana przez Conseil d’État (radę państwa.
25.      W tych okolicznościach Conseil d’État (rada państwa) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy lekarz, który jest obywatelem jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej i posiada dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji lekarza specjalisty wydany w państwie członkowskim, o którym mowa w pkt 5.1.2 załącznika V do dyrektywy [2005/36], może – jedynie na podstawie tego dokumentu – skorzystać w innym państwie członkowskim z przewidzianego w art. 21 tej dyrektywy systemu automatycznego uznawania dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji, w sytuacji gdy posiada on dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji w zakresie podstawowego kształcenia medycznego wydany przez państwo trzecie, który został uznany jedynie przez państwo członkowskie, w którym uzyskał dyplom lekarza specjalisty, i który to dokument nie znajduje się wśród dokumentów, o których mowa w pkt 5.1.1 załącznika V do tej dyrektywy, a art. [25 ust. 4] owej dyrektywy uzależnia wydanie dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji lekarza specjalisty od posiadania jednego z tych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji lekarza w zakresie podstawowego poziomu wykształcenia zawodowego?”.
IV.    Postępowanie przed Trybunałem
26.      Postanowienie odsyłające z dnia 27 grudnia 2022 r. wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 12 stycznia 2023 r.
27.      FH, CNOM, rządy francuski, włoski, niderlandzki i polski, Urząd Nadzoru EFTA (Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu) oraz Komisja Europejska złożyli uwagi na piśmie w terminie wyznaczonym w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
28.      Na rozprawie, która odbyła się w dniu 11 stycznia 2024 r., swoje uwagi przedstawili pełnomocnicy procesowi FH i CNOM, rządu francuskiego, Urzędu Nadzoru EFTA oraz Komisji.
V.      Analiza prawna
A.      Uwagi wstępne
29.      Niniejsza sprawa dotyczy wykładni i stosowania przepisów dyrektywy 2005/36 określających prawa i obowiązki osób wykonujących dany zawód dla celów uznania uzyskanych w Unii dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji i wykonywania zawodu w innym prawie członkowskim. Zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2005/36 uznanie kwalifikacji zawodowych przez przyjmujące państwo członkowskie pozwala beneficjentom na uzyskanie w tym państwie członkowskim dostępu „do tego samego zawodu, w odniesieniu do którego posiadają kwalifikacje w rodzimym państwie członkowskim”, oraz na wykonywanie tego zawodu w przyjmującym państwie członkowskim „na tych samych warunkach, jakie obowiązują obywateli przyjmującego państwa członkowskiego”, jak orzekł Trybunał w swoim orzecznictwie(3).
30.      Dyrektywa 2005/36 uchyliła i zastąpiła grupę sektorowych i ogólnych dyrektyw regulujących uznawanie kwalifikacji zawodowych oraz ustanawia w istocie trzy alternatywne systemy uznawania tych kwalifikacji. Najpierw istnieje ogólny system (rozdział I, art. 10–15), mający zastosowanie do wszystkich zawodów, które nie wchodzą w zakres stosowania dwóch pozostałych systemów (art. 10). Następnie mamy do czynienia z systemem uznawania opartym na doświadczeniu zawodowym (rozdział II, art. 16–20), który ma zastosowanie do niektórych działalności określonych w załączniku IV do tej dyrektywy.
31.      Wreszcie, istnieje system automatycznego uznawania (rozdział III, art. 21–49), który charakteryzuje się minimalną harmonizacją wykształcenia. Zawód lekarza jest jednym z siedmiu zawodów objętych zakresem stosowania systemu automatycznego uznawania, obok zawodów pielęgniarek i pielęgniarzy, położnych, lekarzy dentystów, farmaceutów, architektów i lekarzy weterynarii(4). Automatyczne uznawanie wymaga poszanowania minimalnych warunków w zakresie kształcenia określonych, w zależności od danego zawodu, w art. 24 i następnych wspomnianej dyrektywy. Trybunał wskazał, że zabrania się, aby państwa członkowskie uzależniały uznanie od wymogów innych niż przedstawienie odpowiedniego dowodu na posiadanie kwalifikacji(5).
32.      Poprzez wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy lekarz będący obywatelem jednego z państw członkowskich Unii, który posiada dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji lekarza specjalisty wydany w danym państwie członkowskim, może – jedynie na podstawie tego dokumentu – skorzystać w innym państwie członkowskim z przywołanego powyżej systemu automatycznego uznawania dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji, w sytuacji gdy posiada on dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji w zakresie podstawowego kształcenia medycznego wydany przez państwo trzecie, a uznany jedynie przez państwo członkowskie, w którym uzyskał dyplom lekarza specjalisty.
33.      Jak wyjaśnię w mojej analizie w oparciu o egzegezę dyrektywy 2005/36 i uznane w orzecznictwie metody interpretacyjne, na to pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej, ponieważ system automatycznego uznawania nie znajduje zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Przy czym nie ograniczę się do udzielenia odpowiedzi na zadane przez sąd odsyłający pytanie, lecz wyjaśnię również, jakimi środkami dysponuje osoba w opisanej powyżej sytuacji, aby jak najlepiej osiągnąć swój cel. Podejście takie jest wskazane w celu udzielenia użytecznej odpowiedzi sądowi odsyłającemu, zgodnie z duchem współpracy, który powinien charakteryzować procedurę w trybie prejudycjalnym.
B.      W przedmiocie możliwości skorzystania przez skarżącego w postępowaniu głównym z systemu automatycznego uznawania
1.      W przedmiocie nierozerwalnego związku między specjalizacją medyczną a podstawowym poziomem wykształcenia medycznego
34.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko ich brzmienie, lecz także ich kontekst oraz cele regulacji, której część stanowią(6).
35.      Artykuł 21 ust. 1 dyrektywy 2005/36 przewiduje, że każde państwo członkowskie uznaje dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji lekarzy uprawniające do podejmowania działalności zawodowej w charakterze lekarza posiadającego podstawowy poziom wykształcenia medycznego lub lekarza specjalisty, wyszczególnione odpowiednio w załączniku V, pkt 5.1.1 i 5.1.2, spełniające minimalne wymogi w zakresie kształcenia, o których mowa odpowiednio w art. 24 i 25, oraz nadaje tym dokumentom potwierdzającym posiadanie kwalifikacji, na potrzeby podejmowania i prowadzenia działalności zawodowej, taką samą moc na swoim terytorium, jak dokumentom potwierdzającym posiadanie kwalifikacji, które samo wydaje.
36.      W konsekwencji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, obywatel państwa członkowskiego jest posiadaczem dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji lekarza specjalisty, o którym mowa w pkt 5.1.2 tego załącznika, powinien on co do zasady uzyskać w przyjmującym państwie członkowskim na podstawie tego art. 21 ust. 1 automatyczne uznanie tego dokumentu w celu wykonywania w tym państwie zawodu lekarza objętego daną specjalizacją. Niemniej rodzi się pytanie, czy okoliczność, że dana osoba nie posiada również wydanego w państwie członkowskim dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji w zakresie podstawowego kształcenia medycznego, nie stanowi przeszkody dla takiego automatycznego uznania.
37.      W tym względzie należy zauważyć, że
wspomniany art. 21 ust. 1 wymaga, aby dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji lekarzy powinny spełniać „minimalne wymogi w zakresie kształcenia, o których mowa [w szczególności w art.] 25 [rzeczonej dyrektywy]”. Z art. 25 ust. 4 wynika, że „państwa członkowskie mogą uzależniać wydanie dokumentu potwierdzającego odbycie medycznego kształcenia specjalistycznego od posiadania dokumentu potwierdzającego odbycie kształcenia medycznego na podstawowym poziomie, o którym mowa w załączniku V pkt 5.1.1”. W odniesieniu do Republiki Federalnej Niemiec ten pkt 5.1.1 wskazuje dwa rodzaje niemieckich dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji w zakresie podstawowego kształcenia medycznego(7).
38.      Wykładnia literalna tego art. 25 ust. 4 wydaje się wskazywać, że automatyczne uznawanie dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji lekarzy specjalistów, o którym mowa w pkt 5.1.2 załącznika do tej dyrektywy, jest nierozerwalnie związane z uznawaniem dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji w zakresie podstawowego kształcenia medycznego, o którym mowa w pkt 5.1.1 tego załącznika, i wymagałoby uprzedniego uzyskania tego dokumentu.
39.      Należy bowiem zauważyć, że art. 21 dyrektywy 2005/36 przedstawia zawsze łącznie dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji w zakresie podstawowego kształcenia medycznego i kwalifikacji lekarzy specjalistów. W szczególności przepis ten nigdy nie odnosi się odrębnie do pkt 5.1.2 załącznika V tej dyrektywy dotyczącego dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji lekarzy specjalistów, lecz odwołuje się do niego zawsze w połączeniu z pkt 5.1.1 tego załącznika dotyczącego dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji w zakresie podstawowego kształcenia medycznego.
40.      I tak art. 21 ust. 1 odnosi się jako do całości do „dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji lekarzy”, wskazując, że uprawniają one do podejmowania działalności zawodowej w charakterze lekarza posiadającego podstawowy poziom wykształcenia medycznego lub lekarza specjalisty. Ponadto, nawet jeśli te dwa dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji ujęto w dwóch odrębnych punktach tego załącznika V, to zostały one zgrupowane w tym samym tytule „V.1. Lekarze medycyny”, który najpierw wymienia dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji w zakresie podstawowego kształcenia medycznego, a następnie dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji lekarzy specjalistów.
41.      Ponadto z samego tytułu art. 24 dyrektywy 2005/36 [„Kształcenie medyczne na podstawowym poziomie” (wyróżnienie moje)] wynika, że kształcenie medyczne na podstawowym poziomie ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia zdobycia minimalnej wiedzy i umiejętności koniecznych do wykonywania zawodu lekarza. Zgodnie z art. 24 ust. 2 tej dyrektywy to kształcenie na podstawowym poziomie trwa co najmniej pięć lat, czyli więcej niż minimalny czas trwania wszelkich rodzajów specjalistycznego kształcenia medycznego.
42.      Wiedza i umiejętności nabyte podczas kształcenia medycznego na podstawowym poziomie, opisane w art. 24 ust. 3 dyrektywy 2005/36, stanowią zatem fundament, który nie jest przedmiotem nauczania w ramach specjalistycznego kształcenia medycznego, opisanego w art. 25 tej dyrektywy, a który jednak jest niezbędny do wykonywania zawodu lekarza specjalisty, niezależnie od danej specjalizacji.
43.      W ramach wykładni kontekstualnej art. 21 ust. 1 i art. 25 ust. 4 dyrektywy 2005/36 należy zwrócić uwagę na art. 21 ust. 6 tej dyrektywy, który stanowi, że „[k]ażde państwo członkowskie uzależnia dostęp do zawodu lekarza […] i jego wykonywanie od posiadania dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji, o którym mowa odpowiednio w załączniku V, pkt 5.1.1 [i] 5.1.2 […], poświadczającego, że dana osoba uzyskała w trakcie kształcenia i w stosownych przypadkach wiedzę i umiejętności, o których mowa w art. 24 ust. 3”. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji lekarza specjalisty nie stanowi sam w sobie gwarancji, iż dana osoba zdobyła wyżej wymienioną wiedzę i umiejętności, i że w konsekwencji automatyczne uznanie tego dokumentu musi być nierozerwalnie związane z uznaniem dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji w zakresie podstawowego kształcenia medycznego.
44.      Wreszcie należy przypomnieć, że automatyczne uznawanie ma zastosowanie jedynie do dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji lekarzy wymienionych w pkt 5.1.1 i 5.1.2 tego załącznika V, które są uważane przez państwa członkowskie za gwarantujące spełnienie minimalnych
wymogów w zakresie kształcenia. Jest tak również w przypadku niemieckich dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji wymienionych w pkt 5.1.1, których skarżący nie posiada. W konsekwencji uzyskany w państwie trzecim dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji nie może podlegać automatycznemu uznaniu niezależnie od okoliczności, że dane państwo członkowskie jednostronnie uznało ten dokument na podstawie swojego prawa krajowego zgodnie z art. 2 ust. 2 dyrektywy 2005/36.
45.      Ten ostatni aspekt wymaga kilku dodatkowych uwag z mojej strony, zwłaszcza że kilka państw członkowskich, które interweniowały w niniejszej sprawie, wyraziło wątpliwości co do możliwych konsekwencji prawnych uznania przez państwo członkowskie takiego uzyskanego w państwie trzecim dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji.
2.      W przedmiocie skutków prawnych jednostronnego uznania przez państwo członkowskie dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji na mocy art. 2 ust. 2 dyrektywy 2005/36
46.      W zależności od miejsca uzyskania kwalifikacji zawodowych obowiązują różne zasady. Poświadczone przez państwo członkowskie Unii kwalifikacje zawodowe potwierdzające pomyślne ukończenie kształcenia prowadzonego w przeważającej mierze w Unii, zostaną uznane z większą łatwością niż dyplom wydany przez państwo trzecie. Artykuł 1 dyrektywy 2005/36 stanowi bowiem, że akt ten „uznaje […] kwalifikacje zawodowe uzyskane w innym lub innych państwach członkowskich”(8). Artykuł 3 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy wskazuje jeszcze, że dokumentem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji są „dyplomy, świadectwa lub inne dokumenty […] potwierdzające pomyślne ukończenie kształcenia zawodowego, odbywanego w przeważającej części na terytorium [Unii]”(9). W przypadku kwalifikacji zawodowych uzyskanych w państwie trzecim prawo Unii przewiduje uznawanie tylko wtedy, gdy kwalifikacje te są przyznawane w państwie członkowskim Unii zgodnie z jego prawem krajowym.
47.      Otóż na mocy art. 2 ust. 2 dyrektywy 2005/36 każde państwo członkowskie „może zezwolić obywatelom państwa członkowskiego posiadającym dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, który nie został uzyskany w jednym z państw członkowskich, na wykonywanie na swoim terytorium zawodu regulowanego w rozumieniu art. 3 ust. 1
lit. a) zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym państwie”(10). Przepis ten upoważnia państwa członkowskie do zawierania dwustronnych umów z państwami trzecimi o wzajemnym uznawaniu kwalifikacji zawodowych. Państwa członkowskie mogą zatem swobodnie określać warunki takiego uznawania, o ile spełnione są minimalne wymogi w zakresie kształcenia dla zawodów sektorowych objętych tytułem III rozdział III tej dyrektywy. Niemniej brzmienie wspomnianego przepisu wyraźnie wskazuje, że skutki prawne takiego uznania na podstawie uregulowań krajowych są ograniczone do terytorium danego państwa członkowskiego i nie mogą powodować powstania zobowiązań po stronie innych państw członkowskich.
48.      Wykładnię tę potwierdzono zresztą w wyroku Haim(11), w którym Trybunał zinterpretował art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 78/687/EWG z dnia 25 lipca 1978 r. dotyczącej koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych w zakresie działalności lekarza dentysty(12) – który był sformułowany w sposób podobny do brzmienia art. 2 ust. 2 dyrektywy 2005/36(13) –
w ten sposób, że uznanie przez państwo członkowskie dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji wydanych przez państwa trzecie, nawet jeśli zostały one uznane za równoważne w jednym lub kilku państwach członkowskich, nie jest wiążące dla innych państw członkowskich. Do celów niniejszej sprawy oznacza to, że
ten art. 2 ust. 2 stoi na przeszkodzie temu, aby skarżący w postępowaniu głównym mógł powołać się na uznanie przez niemieckie organy jego kwalifikacji zawodowych uzyskanych w Tunezji w celu zobowiązania z kolei francuskich organów do uznania tych kwalifikacji w ramach systemu automatycznego uznawania.
49.      Niezależnie od możliwości zastosowania tego przepisu należy zauważyć, iż art. 21 ust. 6 dyrektywy 2005/36 stanowi, że wiedza i umiejętności właściwe dla kształcenia medycznego na podstawowym poziomie powinny zostać „[uzyskane] w trakcie [całego okresu odbywania] kształcenia”(14), co zasadniczo wyklucza jakąkolwiek decyzję organów krajowych skutkującą zrównaniem wykształcenia uzyskanego w państwie trzecim z wykształceniem uzyskanym w państwie członkowskim. Innymi słowy, przepis ów zakłada proces zdobywania wiedzy w ramach akademickiego programu nauczania. Dlatego też jedynie wykształcenie medyczne „uzyskane” w Unii może zapewnić wiedzę i umiejętności niezbędne do automatycznego uznania na podstawie art. 21 ust. 1 tej dyrektywy.
3.      W przedmiocie możliwości uznania wydanego w państwie trzecim dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji na mocy art. 3 ust. 3 dyrektywy 2005/36
50.      Nie oznacza to jednak, by osoba znajdująca się w sytuacji skarżącego w postępowaniu głównym, która uzyskała dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2005/36 w państwie trzecim, była pozbawiona możliwości wykonywania swojego zawodu w innym państwie członkowskim. Wręcz przeciwnie, art. 3 ust. 3 owej dyrektywy stanowi, że „[p]otwierdzenie kwalifikacji zawodowych wydane przez państwo trzecie uznawane jest za dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, jeżeli jego posiadacz legitymuje się trzyletnim doświadczeniem zawodowym w danym zawodzie, zdobytym na terytorium państwa członkowskiego, które uznało to potwierdzenie kwalifikacji zawodowych zgodnie z przepisami art. 2 ust. 2 oraz państwo to potwierdziło uzyskane doświadczenie zawodowe”(15).
51.      Uznawanie kwalifikacji zawodowych uzyskanych w państwach trzecich jest zatem regulowane dość rygorystycznymi przepisami. Obywatel Unii posiadający takie kwalifikacje zawodowe może powołać się na art. 3 ust. 3 dyrektywy 2005/36 tylko pod dwoma warunkami: po pierwsze, dyplom musi być uznany przez państwo członkowskie Unii na mocy jego prawa krajowego i, po drugie, posiadacz kwalifikacji zawodowych powinien odbyć trzyletnią praktykę zawodową w pierwszym państwie członkowskim, które uznało te kwalifikacje. Ten ostatni warunek wyraźnie ma na celu zapobieżenie nadużywania przez obywateli systemu tej dyrektywy lub próbom obejścia przez nich jej przepisów za pomocą „uznawania uznania”(16).
52.      Jednakże warunki tego „uznawania uznania” podlegają szczególnym zasadom. Najpierw uznawanie to podlega wyłącznie ogólnemu systemowi przewidzianemu w tytule III rozdział I dyrektywy 2005/36(17). Każde państwo członkowskie musi zatem uznać kwalifikacje uzyskane w państwie trzecim, które zostały już uznane w Unii, ale nie jest zobowiązane do ich automatycznego uznania. Skutkiem tej zasady jest przede wszystkim upoważnienie drugiego państwa członkowskiego do upewnienia się za pomocą środków wyrównawczych, że posiadacz dyplomu wydanego w państwie trzecim osiągnął nie tylko minimalny poziom wykształcenia określony w owej dyrektywie, ale również poziom wykształcenia wykraczający poza minima Unii, a którego dane państwo postanowiło wymagać od własnych obywateli. Następnie drugie państwo członkowskie, które dokonuje uznania, nie jest zobowiązane do zaoferowania wyboru między dwoma środkami wyrównawczymi, jeżeli stwierdziło istotne różnice w kształceniu. Zgodnie z art. 14 tej dyrektywy państwo to może narzucić rodzaj środka wyrównawczego, czyli zdanie testu umiejętności albo odbycie stażu adaptacyjnego.
53.      Do celów rozpatrzenia pytania prejudycjalnego przedstawionego przez sąd odsyłający należy stwierdzić, że o ile niemieckie organy uznały posiadany przez skarżącego w postępowaniu głównym tunezyjski dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji zgodnie z art. 2 ust. 2 dyrektywy 2005/36, o tyle stanowiska stron postępowania głównego różnią się co do tego, czy skarżący w postępowaniu głównym rzeczywiście uzyskał trzyletnie doświadczenie zawodowe na terytorium Niemiec. Z tego względu, z uwagi na brak dokładniejszych informacji, należy przyjąć założenie, że skarżący w postępowaniu głównym nie spełnił jednego z dwóch wymogów nałożonych przez art. 3 ust. 3 tej dyrektywy.
C.      W przedmiocie możliwości skorzystania przez skarżącego w postępowaniu głównym z ogólnego systemu uznawania
54.      Nasuwa się następnie pytanie, czy obywatel Unii znajdujący się w sytuacji opisanej w pytaniu prejudycjalnym może jednak skorzystać z ogólnego systemu uznawania dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji. Jak wynika z art. 10 dyrektywy 2005/36, system ten ma charakter pomocniczy, ponieważ ma on zastosowanie „do wszystkich zawodów, które nie są objęte przepisami rozdziałów II i III niniejszego tytułu oraz w […] przypadkach, w których wnioskodawca, z przyczyn szczególnych i wyjątkowych nie spełnia warunków określonych w przepisach zawartych w tych rozdziałach”.
55.      Ten pierwszy warunek wydaje mi się a priori spełniony w niniejszym przypadku, ponieważ uzyskane w państwie trzecim wykształcenie medyczne nie jest objęte zakresem rozdziałów II i III ujętych w tytule III dyrektywy 2005/36 dotyczącym swobody przedsiębiorczości. Dokładniej rzecz ujmując, jak wyjaśniłem w ramach moje analizy, system automatycznego uznawania nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ skarżący w postępowaniu głównym nie posiada żadnego z dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji w zakresie podstawowego kształcenia medycznego określonych w pkt 5.1.1 załącznika V tej dyrektywy. Innymi słowy, uznanie przez organy niemieckie tunezyjskiego dyplomu skarżącego w postępowaniu głównym na podstawie art. 2 ust. 2 wspomnianej dyrektywy nie skutkuje przekształceniem tego dyplomu w jeden z niemieckich dyplomów wymienionych w rzeczonym punkcie.
56.      Należy niemniej zwrócić uwagę na okoliczność, że art. 10 dyrektywy 2005/36 ma pewne cechy szczególne, ponieważ przewiduje stosowanie ogólnego systemu uznawania dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji jedynie w „szczególnych i wyjątkowych” przypadkach, o których wyraźnie mowa w tym przepisie(18). Chodzi o drugi z dwóch kumulatywnych warunków. Sytuacja, o której mowa w tym art. 10 lit. d), może mieć znaczenie w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy lekarza, który „[musi odbyć] kształceni[e] prowadząc[e] do zdobycia jednego z tytułów wymienionych w [pkt 5.1.1 załącznika V do tej dyrektywy]”. Należy jednak zauważyć, że przepis ten zawiera istotne doprecyzowanie, a mianowicie, że ogólny system ma zastosowanie „wyłącznie na potrzeby uznania właściwej specjalizacji”.
57.      Wątpię zaś, aby ten warunek był spełniony w niniejszym przypadku, ponieważ skarżący wnosi o uznanie nie tylko jego specjalizacji jako anestezjologa uzyskanej w państwie członkowskim, ale także jego podstawowego wykształcenia medycznego uzyskanego w państwie trzecim. W konsekwencji brzmienie tego przepisu wydaje mi się stanowić przeszkodę już w jego zastosowaniu w niniejszej sprawie. Ponadto z uwag skarżącego w postępowaniu głównym nie wynika, aby podnosił on „szczególną i wyjątkową” przyczynę w rozumieniu art. 10 dyrektywy
2005/36 i wykazał jej istnienie, co uzasadnia zastosowanie ogólnego systemu uznawania.
58.      Moim zdaniem istnieją również względy oparte na wykładni kontekstualnej, które przemawiają przeciwko zastosowaniu art. 10 lit. d) dyrektywy 2005/36. Jak wyjaśniłem w punktach powyżej, w art. 3 ust. 3 dyrektywa ta przewiduje szczególną procedurę uznawania kwalifikacji zawodowych uzyskanych w państwie trzecim, która wymaga, aby zainteresowana osoba wykonywała dany zawód przez co najmniej trzy lata na terytorium państwa członkowskiego, w którym po raz pierwszy uznano jej kwalifikacje na podstawie art. 2 ust. 2 tej dyrektywy. Jeśli warunek ten zostanie spełniony, uznanie tych kwalifikacji nastąpi w ramach ogólnego systemu. Biorąc pod uwagę tę sytuację, trudno jest zrozumieć, dlaczego dyrektywa 2005/36 miałaby przewidywać równoległą, znacznie mniej restrykcyjną ścieżkę, która oferowałaby dostęp do tego samego systemu uznawania. Wydaje mi się, że alternatywne zastosowanie
wspomnianego art. 10 lit. d) w celu ułatwienia uznawania kwalifikacji zawodowych uzyskanych w państwach trzecich w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie pozbawiłoby
ten art. 3 ust. 3 skuteczności (effet utile).
59.      Co więcej, należy wziąć pod uwagę, że
tenże art. 10, jako wyjątek, należy interpretować ściśle(19). Z prac przygotowawczych wynika bowiem, że pierwotny wniosek Komisji nie zawierał wzmianki ani o pojęciu „szczególnych i wyjątkowych przyczyn”, ani o art. 10 lit. a)–g) dyrektywy 2005/36(20). Pojęcie to i przepisy te zostały dodane z inicjatywy Rady. Z uzasadnienia Rady wynika, że uznała ona pierwotny wniosek Komisji dotyczący art. 10 tej dyrektywy za zbyt szeroki(21).
60.      W tym kontekście należy wskazać na wyrok Angerer(22), w którym Trybunał stwierdził, że systematyka, cel i geneza dyrektywy 2005/36 stoją na przeszkodzie szerokiej wykładni pojęcia „przyczyn szczególnych i wyjątkowych”(23). Abstrahując od faktu, że pozostałe warunki zastosowania art. 10 lit. d) tej dyrektywy w sposób oczywisty nie zostały spełnione w niniejszej sprawie, mogę jedynie zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału. Nie widzę, w jaki sposób przepis ten mógłby być interpretowany, aby zapewnić objęcie jego zakresem stosowania okoliczności tej sprawy.
61.      Z powodów przedstawionych powyżej uważam, że art. 10 lit. d) dyrektywy 2005/36 nie znajduje zastosowania do okoliczności niniejszej sprawy.
62.      W świetle powyższych rozważań na tym etapie analizy w ramach wniosku częściowego należy stwierdzić, że ani system automatycznego uznawania, ani ogólny system uznawania nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.
63.      Okoliczność, że żaden przepis dyrektywy 2005/36 nie dotyczy sytuacji takiej jak ta opisana przez sąd odsyłający, otwiera, co do zasady, możliwość bezpośredniego odwołania się do postanowień prawa pierwotnego, a w szczególności art. 45 i 49 TFUE, regulujących swobodny przepływ pracowników i swobodę przedsiębiorczości(24), co zbadam szczegółowo w dalszej części niniejszej opinii.
D.      W przedmiocie możliwości powołania się przez skarżącego w postępowaniu głównym na podstawowe swobody
64.      Z powyższej analizy wynika, że dyrektywa 2005/36 nie ma zastosowania w przypadku, gdy osoba wykonująca dany zawód, będąca obywatelem Unii Europejskiej, chce przenieść swoją działalność do innego państwa członkowskiego, lecz nie może wykazać trzyletniego doświadczenia zawodowego w państwie członkowskim, które uznało kwalifikacje uzyskane w państwie trzecim, wymaganego na mocy art. 3 ust. 3 tej dyrektywy(25).
65.      Należy niemniej przypomnieć, że dyrektywa 2005/36 nie ma na celu utrudniania uznawania kwalifikacji zawodowych w sytuacjach wykraczających poza jej zakres stosowania i nie może mieć takiego skutku(26). Otóż system automatycznego uznawania przewidziany w tej dyrektywie uzupełnia prawa gwarantowane przez podstawowe swobody, ale nie zastępuje oceny dokonywanej na podstawie tych przepisów. W konsekwencji poza zakresem stosowania rzeczonej dyrektywy(27), w tym
w przypadku, gdy warunki uznania kwalifikacji zawodowych nie są spełnione(28), osoba wykonująca zawód może powołać się na podstawowe swobody(29).
66.      Jak Trybunał orzekł w wyroku Vlassopoulou(30), krajowe wymogi dotyczące kwalifikacji, nawet jeśli są stosowane bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, mogą utrudniać obywatelom innych państw członkowskich Unii korzystanie z ich prawa przedsiębiorczości(31), a w późniejszym orzecznictwie wyciągnięto takie same wnioski w odniesieniu do swobodnego przepływu pracowników(32). W konsekwencji na państwie członkowskim Unii rozpatrującym wniosek o zezwolenie na wykonywanie zawodu, do którego zgodnie z prawem krajowym dostęp jest uzależniony od posiadania dyplomu lub kwalifikacji zawodowych, spoczywa obowiązek uwzględnienia dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji, jak również odpowiedniego doświadczenia, poprzez porównanie, z jednej strony, umiejętności poświadczonych takimi dokumentami i takiego doświadczenia oraz, z drugiej strony, wiedzy i kwalifikacji wymaganych na mocy przepisów krajowych(33).
67.      W wyroku Hocsman(34) Trybunał orzekł, że zasady uznawania ustanowione w wyroku Vlassopoulou mają również zastosowanie do kwalifikacji uzyskanych w państwie trzecim. Wyrok Hocsman dotyczył lekarza, którego argentyński dyplom z medycyny podstawowej został uznany za równoważny z dyplomem krajowym w państwie członkowskim, co umożliwiło mu podjęcie studiów specjalistycznych w tym samym państwie i uzyskanie dyplomu specjalistycznego, który zostałby uznany za równoważny na mocy prawa Unii, gdyby również dyplom podstawowy został wydany w państwie członkowskim. W tym kontekście warto zauważyć, że we wcześniej wspomnianym wyroku Haim Trybunał potwierdził ważność zasad opracowanych w tym orzecznictwie, niezależnie od stwierdzenia, że jednostronne uznanie przez państwo członkowskie dokumentów wydanych w państwach trzecich nie może być wiążące dla innych państw członkowskich Unii(35).
68.      Konsekwencją tego orzecznictwa jest to, że przy ocenie wiedzy i kwalifikacji zawodowych w sytuacjach wykraczających poza zakres stosowania dyrektywy 2005/36 przyjmujące państwo członkowskie jest zobowiązane do uwzględnienia wszelkiej stosownej dokumentacji dotyczącej wiedzy i kwalifikacji
poświadczonych przez inne państwa członkowskie Unii(36), w szczególności dokumentacji dotyczącej równoważności, niezależnie od tego, gdzie ukończono kształcenie, w tym w państwach trzecich, i niezależnie od nazwy nadanej temu kształceniu w innym państwie członkowskim lub w państwie trzecim; przyjmujące państwo członkowskie jest również zobowiązane do uwzględnienia całego odpowiedniego doświadczenia zawodowego, w szczególności zdobytego w ramach kształcenia
odbywanego w zakresie specjalizacji(37).
69.      Jeśli to badanie porównawcze doprowadzi do stwierdzenia, że wiedza i kwalifikacje odpowiadają wiedzy i kwalifikacjom wymaganym w świetle krajowych przepisów, państwo członkowskie jest zobowiązane uznać kwalifikacje za spełniające wymogi ustanowione przez te przepisy(38). W ramach badania porównawczego można brać pod uwagę tylko obiektywne różnice(39). Jeżeli wiedza i kwalifikacje wnioskodawcy, potwierdzone dyplomem i odpowiednim doświadczeniem, nie są równoważne lub odpowiadają tylko częściowo tym wymaganym przez przyjmujące państwo członkowskie, państwo to musi określić brakujące wykształcenie, aby umożliwić wnioskodawcy uzupełnienie kształcenia lub odbycie nowego kształcenia(40). Nałożone przez przyjmujące państwo członkowskie środki wyrównawcze nie powinny być nieproporcjonalne(41).
70.      Uważam, że odmienna wykładnia nie ułatwiałaby skutecznego korzystania z podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie FUE. W tym względzie należy przypomnieć, że prawo Unii nakłada obowiązek uzasadnienia decyzji krajowych mających wpływ na korzystanie z prawa podstawowego przyznanego jednostkom na mocy traktatu(42). Dlatego też wnioskodawca, taki jak skarżący w postępowaniu głównym, powinien być w stanie poznać powody odmowy, w szczególności w zakresie brakującego mu kształcenia(43).
71.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nieuznanie wiedzy i kwalifikacji uzyskanych w innym państwie członkowskim Unii może skutkować utrudnieniem osobom wykonującym dany zawód swobodnego przepływu i wykonywania swobody przedsiębiorczości, nawet jeśli przepisy krajowe są stosowane bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową(44). Przyjmujące państwo członkowskie nie może zatem pomijać wiedzy i kwalifikacji uzyskanych w innym państwie członkowskim Unii. Uważam, że to samo musi odnosić się do nieuznawania wiedzy oraz kwalifikacji uzyskanych w państwie trzecim i uznanych za równoważne przez inne państwo członkowskie, oraz że przyjmujące państwo członkowskie nie może zatem pomijać tych kwalifikacji. W szczególności przepisy krajowe przyjęte w tym względzie nie mogą stanowić nieuzasadnionej przeszkody dla skutecznego wykonywania podstawowych swobód zagwarantowanych przez prawo Unii(45).
72.      Stwierdzam, że w sytuacji takiej jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, w której specjalistyczne wykształcenie medyczne uzyskane przez obywatela Unii wykonującego zawód spełnia, samo w sobie, wymogi automatycznego uznawania na podstawie dyrektywy 2005/36, i w której wykształcenie medyczne na podstawowym poziomie uzyskane w państwie trzecim zostało uznane jako równoważne w innym państwie członkowskim, pole manewru pozwalające na uzasadnione ograniczenie wykonywania podstawowych swobód jest niewielkie. Jest tak tym bardziej, że zgodnie z art. 2 ust. 2 tej dyrektywy przy jednostronnym uznawaniu kwalifikacji zawodowych uzyskanych w państwach trzecich państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania „minimalnych wymogów w zakresie wykształcenia” przewidzianych dla zawodu lekarza, co zasadniczo zapobiega zagrożeniu ochrony zdrowia i bezpieczeństwa publicznego w Unii. Z tego punktu widzenia poważnie się zastanawiam, czy nie byłoby sprawiedliwe i właściwe stwierdzenie, że w takich okolicznościach istnieje domniemanie równoważności wykształcenia na poziomie podstawowym w przyjmującym państwie członkowskim(46). W tym względzie chciałbym zauważyć, że żadna z zainteresowanych stron nie przedstawiła przekonujących argumentów, które podważałyby taką wykładnię.
73.      W każdym razie przyjmujące państwo członkowskie nie może powoływać się na trudności praktyczne lub administracyjne w celu uzasadnienia nieprzeprowadzenia oceny, której jest zobowiązane dokonać zgodnie z wyrokiem Vlassopoulou(47). Podstawowe swobody takie jak swobodny przepływ pracowników i swoboda przedsiębiorczości należy interpretować w ten sposób, że nakładają one na przyjmujące państwo członkowskie obowiązek dokonania oceny wiedzy i wykształcenia potwierdzonych kwalifikacjami zawodowymi wnioskodawcy. Czyniąc to, przyjmujące państwo członkowskie musi, jak wskazałem w niniejszej opinii, uwzględnić wszystkie dyplomy, świadectwa i inne dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji, a także odpowiednie doświadczenie. Odmowa dokonania tej oceny z powodu praktycznych lub administracyjnych trudności stanowiłaby, sama w sobie, nieuzasadnione ograniczenie wyżej wymienionych swobód.
VI.    Wnioski
74.      W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Conseil d’État (radę państwa, Francja):
Dyrektywę 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych
należy interpretować w ten sposób, że:
właściwe organy państwa członkowskiego muszą uznać – w ramach systemu automatycznego uznawania określonego w art. 21 tej dyrektywy – dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji lekarza specjalisty wydany przez inne państwo członkowskie i ujęty w pkt 5.1.2 załącznika V do rzeczonej dyrektywy tylko wtedy, gdy lekarz posiadający ten dokument dysponuje również dokumentem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji w zakresie podstawowego kształcenia medycznego wydanym w państwie członkowskim i ujętym w pkt 5.1.1 załącznika V do tej dyrektywy. Wykładnia ta pozostaje bez uszczerbku dla możliwości – w braku takiego dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji w zakresie podstawowego kształcenia medycznego – uznania dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji lekarza specjalisty na podstawie ogólnego systemu uznawania dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji określonego w tytule III rozdział I dyrektywy 2005/36 lub, w stosownym przypadku, na podstawie art. 45 lub art. 49 TFUE.
1      Język oryginału: francuski.
2      Dz.U. 2005, L 255, s. 22.
3      Zobacz wyroki: z dnia 8 lipca 2021 r., Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija (C‑166/20, EU:C:2021:554, pkt 25); z dnia 3 marca 2022 r., Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (F Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Kształcenie medyczne na podstawowym poziomie) (C‑634/20, EU:C:2022:149, pkt 34).
4      K. Von Lewinski, Europarecht (Schulze/Janssen/Kadelbach), wydanie 4., Baden-Baden 2020, pkt 72.
5      Zobacz wyrok z dnia 30 kwietnia 2014 r., Ordre des architectes (C‑365/13, EU:C:2014:280, pkt 21, 22).
6      Zobacz wyroki: z dnia 2 września 2021 r., LG i MH (Pranie pieniędzy przez ten sam podmiot, który je uzyskał) (C‑790/19, EU:C:2021:661, pkt 47); z dnia 16 marca 2023 r., Colt Technology Services i in. (C‑339/21, EU:C:2023:214, pkt 39);.
7      Jak wskazano w pkt 14 niniejszej opinii, chodzi o „Zeugnis über die Ärztliche Prüfung” i „Zeugnis über die Ärztliche Staatsprüfung und Zeugnis über die Vorbereitungszeit als Medizinalassistent, soweit diese nach den deutschen Rechtsvorschriften noch für den Abschluss der ärztlichen Ausbildung vorgesehen war”.
8      Wyróżnienie moje.
9      Wyróżnienie moje.
10      Wyróżnienie moje.
11      Wyrok z dnia 9 lutego 1994 r., (C‑319/92, EU:C:1994:47, pkt 20, 21).
12      Dz.U. 1978, L 233, s. 10.
13      Artykuł 1 ust. 4 dyrektywy 78/687 stanowił, że: „Żaden przepis niniejszej dyrektywy nie wpływa na uprawnienia nadane przez państwa członkowskie w odniesieniu do ich własnego terytorium, zgodnie z normami prawnymi w nich obowiązującymi, pozwalające posiadaczom dyplomów, świadectw lub innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji, które nie zostały uzyskane w państwie członkowskim, na podjęcie i wykonywanie zawodu lekarza dentysty” (wyróżnienie moje).
14      Wyróżnienie moje.
15      Wyróżnienie moje.
16      Zobacz w tym względzie F. Bethourd, La reconnaissance des qualifications professionnelles, Dossiers de droit européen, nr 30, Genève 2016, s. 104 i nast.
17      Zobacz podobnie Przewodnik użytkownika – Dyrektywa 2005/36/WE. Wszystko, co należy wiedzieć o uznawaniu kwalifikacji zawodowych, s. 25.
18      Zobacz wyrok Trybunału EFTA z dnia 25 marca 2021 r., Lindberg (E-3/20, EFTA Court Report 2021, pkt 60).
19      Zobacz opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Komisja/Zjednoczone Królestwo (C‑346/08, EU:C:2009:772, pkt 15).
20      Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych [COM(2002) 119 wersja ostateczna] (Dz.U. 2002, C 181 E, s. 183).
21      Wspólne stanowisko (WE) nr 10/2005 z dnia 21 grudnia 2004 r. przyjęte przez Radę, stanowiącą zgodnie z procedurą określoną w art. 251 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, w sprawie przyjęcia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. 2005, C 58 E, s. 1, 119).
22      Wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r. (C‑477/13, EU:C:2015:239).
23      Wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r., Angerer (C‑477/13, EU:C:2015:239, pkt 27 i nast.).
24      Zobacz wyrok z dnia 2 marca 2023 r., A (Nauczyciel wychowania przedszkolnego) (C‑270/21, EU:C:2023:147, pkt 66).
25      Zobacz podobnie Przewodnik użytkownika – Dyrektywa 2005/36/WE. Wszystko, co należy wiedzieć o uznawaniu kwalifikacji zawodowych, s. 8, 25, 28.
26      Zobacz wyrok z dnia 22 stycznia 2002 r., Dreessen (C‑31/00, EU:C:2002:35, pkt 26).
27      Zobacz wyrok z dnia 6 października 2015 r., Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, pkt 46).
28      Zobacz wyrok z dnia 22 stycznia 2002 r., Dreessen (C‑31/00, EU:C:2002:35, pkt 31).
29      Zobacz podobnie B. Zaglmayer, Anerkennung von Gesundheitsberufen in Europa, Wien 2016, s. 184 i nast.; zob. także wyroki Trybunału EFTA: z dnia 25 marca 2021 r., Lindberg (E-3/20, EFTA Court Report 2021, pkt 60, 61); Martinez Haugland (E-4/20, EFTA Court Report 2021, pkt 83).
30      Wyrok z dnia 7 maja 1991 r. (C‑340/89, zwany dalej „wyrokiem Vlassopoulou”, EU:C:1991:193).
31      Wyroki Vlassopoulou (pkt 15); wyrok z dnia 8 maja 2008 r., Komisja/Hiszpania (C‑39/07, EU:C:2008:265, pkt 37).
32      Zobacz wyrok z dnia 6 października 2015 r., Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, pkt 52).
33      Zobacz wyrok Vlassopoulou (pkt 16).
34      Wyrok z dnia 14 września 2000 r. (C‑238/98, EU:C:2000:440).
35      Wyrok z dnia 9 lutego 1994 r., Haim (C‑319/92, EU:C:1994:47, pkt 26).
36      Zobacz wyrok z dnia 6 października 2015 r., Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, pkt 54).
37      Zobacz w tym względzie M. Peeters, Free Movement of Medical Doctors: The New Directive 2005/36/EC on the Recognition of Professional Qualifications, European Journal of Health Law, t. 12, nr 4, październik 2005 r., s. 377 i nast., który twierdzi, że państwo członkowskie nie może po prostu odmówić uznania dyplomu uzyskanego w państwie trzecim.
38      Zobacz wyroki: z dnia 6 października 2015 r., Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, pkt 57); z dnia 3 marca 2022 r., Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Kształcenie medyczne na podstawowym poziomie) (C‑634/20, EU:C:2022:149, pkt 43).
39      Zobacz wyrok z dnia 6 października 2015 r., Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, pkt 56).
40      Zobacz wyrok Trybunału EFTA z dnia 25 marca 2021 r., Lindberg (E-3/20, EFTA Court Report 2021, pkt 70).
41      Zobacz wyrok z dnia 3 marca 2022 r., Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Kształcenie medyczne na podstawowym poziomie) (C‑634/20, EU:C:2022:149, pkt 45).
42      Zobacz wyrok z dnia 15 października 1987 r., Heylens i in. (222/86, EU:C:1987:442, pkt 17); z dnia 7 maja 1991 r.;
wyrok Vlassopoulou (pkt 22); wyrok z dnia 2 kwietnia 1998 r., Norbrook Laboratories (C‑127/95, EU:C:1998:151, pkt 103).
43      Zobacz wyrok Trybunału EFTA z dnia 25 marca 2021 r., Lindberg (E-3/20, EFTA Court Report 2021, pkt 69).
44      Zobacz wyrok z dnia 6 października 2015 r., Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, point 53).
45      Zobacz wyrok z dnia 6 października 2015 r., Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, pkt 52).
46      Zobacz analogicznie wyrok Trybunału EFTA z dnia 25 marca 2021 r., Martinez Haugland (E-4/20, EFTA Court Report 2021, pkt 51).
47      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 16 grudnia 1986 r., Komisja/Grecja (124/85, EU:C:1986:490, pkt 12); z dnia 12 lipca 1990 r., Komisja/Włochy (C‑128/89, EU:C:1990:311, pkt 22); z dnia 27 listopada 2008 r., Papillon (C‑418/07, EU:C:2008:659, pkt 54); z dnia 3 lipca 2019 r., Delfarma (C‑387/18, EU:C:2019:556, pkt 30).