61995CJ0072_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-72/95,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, por el Nederlandse Raad van State (Países Bajos), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV y otros
y
Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9), y sobre la obligación de un órgano jurisdiccional nacional de garantizar el respeto de una Directiva que tenga efecto directo, pero que no haya sido invocada por un particular,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente; G.F. Mancini, J.L. Murray, L. Sevón (Ponente), Presidentes de Sala; C.N. Kakouris, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch y M. Wathelet, Jueces;
Abogado General: Sr. M.B. Elmer;
Secretaria: Sra. D. Louterman-Hubeau, administradora principal;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
° Por Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV y otros, por los Sres. J.A. Kraaijeveld, J. Kraaijeveld Sr., J. Kraaijeveld Jr., W. Kraaijeveld y P.K. Kraaijeveld;
° en nombre del Gobierno neerlandés, por el Sr. A. Bos, juridisch adviseur del Ministerie van Buitenlandse zaken, en calidad de Agente;
° en nombre del Gobierno italiano, por el Sr. U. Leanza, Jefe del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente, asistido por el Sr. P.G. Ferri, avvocato dello Stato;
° en nombre del Gobierno del Reino Unido, por el Sr. J.E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, en calidad de Agente, asistido por el Sr. D. Wyatt, QC,
° en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. M. van der Woude, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales de Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV y otros, representados por los Sres. J. Kraaijeveld Jr. y W. Kraaijeveld; del Gobierno neerlandés, representado por el Sr. J.S. van den Oosterkamp, adjunct-juridisch adviseur del Ministerie van Buitenlandse zaken, en calidad de Agente, asistido por el Sr. J. Poot, experto; del Gobierno italiano, representado por el Sr. P.G. Ferri; del Gobierno del Reino Unido, representado por el Sr. J.E. Collins, asistido por el Sr. D. Wyatt, y de la Comisión, representada por el Sr. W. Wils, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, expuestas en la vista de 14 de febrero de 1996;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 26 de marzo de 1996;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 8 de marzo de 1995, recibida en el Tribunal de Justicia el 14 de marzo siguiente, el Nederlandse Raad van State planteó, con carácter prejudicial, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, cuatro cuestiones sobre la interpretación de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9; en lo sucesivo, "Directiva"), y sobre la obligación de un órgano jurisdiccional nacional de garantizar el respeto de una Directiva que tenga efecto directo, pero que no haya sido invocada por un particular.
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un recurso de anulación interpuesto por Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV y otros (en lo sucesivo, "Kraaijeveld") contra la Decisión de 18 de mayo de 1993, por la que la Comisión de Gobierno de la Diputación de la Provincia de Holanda Meridional aprobó el plan de ordenación del suelo titulado "Revisión parcial de los planes de ordenación del suelo en el marco del refuerzo de diques" adoptado por el Ayuntamiento de Sliedrecht con arreglo a la Wet op de Ruimtelijke Ordening (en lo sucesivo, "Ley de ordenación del territorio").
La Directiva
3 La Directiva prevé que, antes de realizar determinados trabajos u otras intervenciones en el medio natural, se proceda a una evaluación de las repercusiones que tendrán sobre el medio ambiente.
4 A tenor de los considerandos sexto, octavo, noveno y undécimo:
"Considerando que la autorización de los proyectos públicos que puedan tener repercusiones considerables sobre el medio ambiente sólo debería concederse después de una evaluación previa de los efectos importantes que dichos proyectos puedan tener sobre el medio ambiente; que dicha evaluación debe efectuarse tomando como base la información apropiada proporcionada por el maestro de obras y eventualmente completada por las autoridades y por el público interesado en el proyecto;
Considerando que los proyectos que pertenecen a determinadas clases tiene repercusiones notables sobre el medio ambiente y que dichos proyectos deben, en principio, someterse a una evaluación sistemática;
Considerando que los proyectos que pertenecen a otras clases no tienen necesariamente repercusiones importantes sobre el medio ambiente en todos los casos y que dichos proyectos deberían someterse a una evaluación cuando los Estados miembros consideren que sus características lo exigen;
Considerando que los efectos de un proyecto sobre el medio ambiente deben evaluarse para proteger la salud humana, contribuir mediante un mejor entorno a la calidad de vida, velar por el mantenimiento de la diversidad de especies y conservar la capacidad de reproducción del ecosistema como recurso fundamental de la vida;".
5 Según el apartado 1 del artículo 1 de la Directiva:
"La presente Directiva se aplica a la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos públicos y privados que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente."
6 El apartado 2 del artículo 1 precisa que, con arreglo a la Directiva, se entenderá por "proyecto":
"° la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras,
° otras intervenciones en el medio natural o el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo".
7 El apartado 1 del artículo 2 precisa los tipos de proyectos que deberán ser objeto de un estudio:
"Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular, debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones.
Estos proyectos se definen en el artículo 4."
8 Según el artículo 3 de la Directiva:
"La evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular y de conformidad con los artículos 4 a 11, los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre los factores siguientes:
° el hombre, la fauna y la flora,
° el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje,
° la interacción entre los factores mencionados en los guiones primero y segundo,
° los bienes materiales y el patrimonio cultural."
9 El artículo 4 distingue dos tipos de proyectos. El apartado 1 de esta disposición prevé que, en principio, los proyectos descritos en el Anexo I de la Directiva siempre deberán ser objeto de una evaluación. Por lo que se refiere a los demás tipos de proyectos, el apartado 2 del artículo 4 prevé:
"Los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo II se someterán a una evaluación, de conformidad con los artículos 5 a 10, cuando los Estados miembros consideren que sus características lo exigen.
A tal fin, los Estados miembros podrán especificar, en particular, determinados tipos de proyectos que deban someterse a una evaluación o establecer criterios y/o umbrales necesarios para determinar cuáles, entre los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo II, deberán ser objeto de una evaluación de conformidad con los artículos 5 a 10."
10 El Anexo II enumera cierto número de proyectos, entre los cuales:
"10. Proyectos de infraestructura:
[...]
e) Obras de canalización y regularización de cursos de agua;
[...]
12. Modificación de los proyectos que figuran en el Anexo I así como los proyectos del Anexo I que sirven exclusiva o principalmente para desarrollar o probar nuevos métodos o productos y que no se utilizan durante más de un año."
11 La Directiva no contiene ninguna disposición específica en relación con las modificaciones de los proyectos que figuran en el Anexo II.
12 Por último, la Directiva prevé la información del público y la posibilidad de que éste exprese su opinión. El apartado 3 del artículo 6 de la Directiva dispone que las modalidades de dicha información y de dicha consulta serán definidas por los Estados miembros, en particular, en cuanto al público interesado y a la manera en la que el público puede ser informado.
13 Según el apartado 1 del artículo 12 de la Directiva, "los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para cumplir la presente Directiva en un plazo de tres años a partir de su notificación".
La normativa neerlandesa aplicable a los hechos del litigio principal
14 En los Países Bajos, la Deltawet, de 8 de mayo de 1958, houdende de afsluiting van de zeearmen tussen de Westerschelde en de Rotterdamse Waterweg en de versterking van de hoogwaterkering ter beveiliging van het land tegen stormvloeden (Stb. 246, Ley delta relativa al cierre de los brazos de mar entre el Escalda Occidental y la Rotterdamse Waterweg y al refuerzo de los diques destinados a contener las mareas altas para proteger al país contra las tempestades; en lo sucesivo, "Deltawet"), prevé en particular la construcción de obras destinadas a reforzar la protección contra las aguas y las mareas a lo largo de la Rotterdamse Waterweg y de los cursos de agua que comunican con la misma [artículo 1, inicio y letra d) del apartado II]. En aplicación de esta Ley, en particular durante los años 1987 y 1988 la Comisión de coordinación del refuerzo de diques, bajo la dirección de la Provincia de Holanda Meridional, efectuó varios estudios. Dicha Comisión de coordinación propuso un nuevo trazado de los diques en el sector Sliedrecht-West, Sliedrecht-Centrum y Sliedrecht-Oost, que fue aprobado por la Comisión de Gobierno de la Diputación de la Provincia de Holanda Meridional y fue adoptado el 26 de abril de 1990 por el Ministro de Transportes, Aguas y Obras Públicas, con arreglo al apartado 4 del artículo 2 de la Deltawet. A continuación, el Ayuntamiento de Sliedrecht acordó el 23 de noviembre de 1992 el plan de urbanismo relativo a dicho sector, en aplicación de la "Ley sobre ordenación urbana".
15 En los Países Bajos, el Derecho nacional fue adaptado a la Directiva mediante una modificación de la Wet algemene bepalingen milieuhygiëne de 13 de junio de 1979 (Ley por la que se establecen disposiciones generales sobre higiene del medio ambiente; en lo sucesivo, "Ley de 1979"), cuyo apartado 1 del artículo 41 b disponía en la época de los hechos: "Mediante disposición general se designarán las actividades que puedan tener importantes consecuencias perjudiciales para el medio ambiente. Con este fin, en relación con dichas actividades, se adoptarán una o más decisiones cuya preparación requerirá que se haga un informe de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente." El Besluit milieu-effectrapportage de 20 de mayo de 1987 (Decreto sobre informes de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente) dio ejecución a la Ley de 1979. El artículo 2 de este Decreto y el punto 12.1 de la sección C de su Anexo, en la versión vigente en la época de los hechos, definían la "construcción de un dique" como una actividad en el sentido del artículo 41 b de la Ley cuando se trate de un dique que tenga una longitud de 5 km o más y una sección transversal de 250 m2 o más. Se considera asimismo decisión, para cuya preparación debe elaborarse un informe de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, la adopción de un plan de principio o de una decisión con arreglo a los apartados 3 y 4 del artículo 2 de la Deltawet.
16 En 1994, se modificó la Ley de 1979 que pasó a ser la Wet milieubeheer (Ley sobre la gestión del medio ambiente). El 4 de julio de 1994, se adoptó un nuevo Decreto de ejecución, que abandonó los criterios de dimensiones de la obra. Sin embargo, este Decreto no es aplicable a los hechos del litigio principal.
El procedimiento ante el órgano jurisdiccional nacional y las cuestiones prejudiciales
17 Kraaijeveld impugnó ante la Comisión de Gobierno de la Diputación de la Provincia de Holanda Meridional el plan de ordenación adoptado el 23 de noviembre de 1992 por el Ayuntamiento de Sliedrecht, en lo que se refiere al dique de Merwede. Sin embargo, la Comisión de Gobierno aprobó dicho plan mediante decisión de 18 de mayo de 1993. El 20 de julio de 1993, Kraaijeveld interpuso ante el Nederlandse Raad van State un recurso de anulación contra dicha decisión.
18 Según el nuevo plan, el curso de agua al que Kraaijeveld tiene acceso ya no estará comunicado con las vías navegables, lo cual perjudicará a la empresa en la medida en que, dado que su actividad económica son las obras relativas a las vías de agua (natte waterbouw), la desaparición de un acceso a una vía navegable le resultará fatal.
19 El Nederlandse Raad van State señala que no se efectuó ningún estudio sobre el impacto ambiental dado que no se trataba de una obra cuyas dimensiones alcanzaran los umbrales fijados por la legislación nacional.
20 Mediante resolución de 8 de marzo de 1995, el Nederlandse Raad van State decidió plantear al Tribunal de Justicia las cuatro cuestiones prejudiciales siguientes:
"1) ¿Debe interpretarse el concepto de 'obras de canalización y regularización de cursos de agua', que figura en el Anexo II de la Directiva, en el sentido de que también comprende determinadas clases de trabajos relacionados con un dique que se extiende a lo largo de vías navegables?
2) ¿Debe darse una respuesta diferente a la primera cuestión, habida cuenta especialmente de los conceptos de 'proyectos' y de 'modificación de los proyectos' utilizados en la Directiva, según se trate de:
a) la construcción de un nuevo dique;
b) el desplazamiento de un dique existente;
c) el refuerzo y/o ensanchamiento de un dique existente;
d) la sustitución, en el mismo lugar, de un dique, sea o no más sólido o más ancho que el dique anterior; o
e) una combinación de varios de los supuestos enunciados en las cuatro letras anteriores?
3) ¿Deben interpretarse el apartado 1 del artículo 2 y el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva en el sentido de que, cuando en la legislación nacional de ejecución de la Directiva un Estado miembro ha establecido, conforme al apartado 2 del artículo 4, especificaciones, criterios y/o umbrales para un proyecto determinado citado en el Anexo II, pero tales especificaciones, criterios o umbrales son incorrectos, dicho proyecto debe someterse a una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, conforme al apartado 1 del artículo 2, si puede tener 'repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a [su] naturaleza, [sus] dimensiones o [su] localización' en el sentido de esta disposición?
4) En caso de respuesta afirmativa a la tercera cuestión, ¿tiene esta obligación efecto directo, es decir, puede un particular invocarla ante el Juez nacional y debe éste aplicarla, aunque de hecho no haya sido invocada en el litigio pendiente ante dicho Juez?"
Sobre la primera cuestión
21 Mediante esta cuestión, el Nederlandse Raad van State pide que se dilucide si el concepto de "obras de canalización y regularización de cursos de agua", que figura en la letra e) del punto 10 del Anexo II de la Directiva, debe interpretarse en el sentido de que engloba asimismo determinados tipos de obras en un dique que se extiende a lo largo de vías navegables.
22 Habida cuenta de la expresión "canalization and flood-relief works", que figura en la versión inglesa de la Directiva, el órgano jurisdiccional remitente estima que el proyecto contemplado en esta rúbrica del Anexo II se refiere a actividades que pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente. Por consiguiente, considera que este concepto podría englobar determinadas obras en un dique.
23 Según Kraaijeveld, los proyectos de diques fluviales son obras cuya finalidad es modificar la frecuencia de inmersión de las orillas y de las zonas circundantes y que, por ello, tienen una repercusión considerable sobre el medio ambiente. Por lo que se refiere a la regularización de la gestión de los cursos de agua, los diques no tienen una importancia menor que otras obras de canalización y regularización de dichos cursos de agua.
24 El Gobierno neerlandés expone que existe una distinción entre las obras en un dique y las de regularización de cursos de agua o de canalización. Estas últimas se realizan con la finalidad de regular los cursos de agua y en provecho de la navegación fluvial. Modifican el carácter del propio curso de agua, es decir, la cantidad o la calidad del agua, así como las riberas y orillas, de forma que tienen un impacto considerable sobre la fauna y la flora acuática. Por el contrario, las obras de refuerzo de diques consisten en construir o levantar taludes con arena o arcilla. La Rivierenwet (Ley sobre los ríos) garantiza que las obras actuales no afecten al nivel de regularización que ya haya alcanzado un río determinado. Tales obras apenas tienen repercusiones sobre la flora y la fauna de un río.
25 Por lo que respecta a la referencia hecha a la versión inglesa de la Directiva, el Gobierno neerlandés considera que la versión neerlandesa de la Directiva es, en su opinión, la única versión lingueística auténtica. Recuerda la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual la eliminación de las divergencias lingueísticas por vía interpretativa, en determinadas circunstancias, puede conculcar el principio de seguridad jurídica en la medida en que algunos de los textos de que se trate puedan ser interpretados de una manera que difiera del sentido propio y usual de las palabras (sentencia de 3 de marzo de 1977, North Kerry Milk Products, 80/76, Rec. p. 425, apartado 11). Por consiguiente, una versión lingueística dada no puede ser determinante para una interpretación uniforme. Las diferentes versiones lingueísticas son auténticas por igual (sentencia de 6 de octubre de 1982, Cilfit y otros, 283/81, Rec. p. 3415).
26 Por último, el Gobierno neerlandés recuerda el objetivo de la Directiva, que consiste en crear condiciones de competencia iguales en los diferentes Estados miembros. Por tanto, los trabajos contemplados en la Directiva sólo pueden ser aquellos que puedan ser realizados en prácticamente todos los Estados miembros y no aquellos que tan sólo son efectuados principalmente en un solo Estado miembro, como la construcción de diques. En consecuencia, el Gobierno neerlandés llega a la conclusión de que los trabajos de refuerzo de diques a lo largo de los cursos de agua neerlandeses no están comprendidos en el concepto de obras de canalización y de regularización de cursos de agua.
27 Según la Comisión, la canalización de un río tiene una incidencia inevitable sobre la velocidad de su caudal y sobre el nivel de las aguas. Puede tener como consecuencia el encauzamiento de la cuenca del río, para evitar inundaciones y garantizar la seguridad de las poblaciones. Por tanto, un dique de este tipo debe ser calificado de regularización de un curso de agua. Además, es preciso tener en cuenta el objetivo de la Directiva relativo a las repercusiones que determinados proyectos pueden tener sobre el medio ambiente, con independencia del objetivo social de dichos proyectos. La construcción de diques fluviales tiene repercusiones sobre el medio ambiente, tanto si se realizan para mejorar la navegación en un curso de agua como si su finalidad es proteger a la población que reside en territorios inundables. Por consiguiente, las obras en un dique fluvial que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente están comprendidas en el concepto de "obras de canalización y de regularización de cursos de agua".
28 Es preciso señalar que, según resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la interpretación de una disposición de Derecho comunitario requiere una comparación de sus versiones lingueísticas (véase la sentencia Cilfit y otros, antes citada, apartado 18). Además, la necesidad de una interpretación uniforme de dichas versiones exige que, en caso de discrepancia entre las mismas, la disposición de que se trate sea interpretada en función del sistema general y de la finalidad de la normativa de la que forma parte (sentencia de 7 de diciembre de 1995, Rockfon, C-449/93, Rec. p. I-4291, apartado 28).
29 En el caso de autos, el examen de las diferentes versiones lingueísticas de la letra e) del punto 10 del Anexo II de la Directiva demuestra que éstas pueden ser clasificadas en dos categorías, según que los términos empleados evoquen o no la idea de inundación. En efecto, las versiones inglesa (canalization and flood-relief works) y finlandesa ("kanavointi- ja tulvasuojeluhankkeet") aluden a las obras de canalización y de prevención de inundaciones, mientras que las versiones alemana, helénica, española, francesa, italiana, neerlandesa y portuguesa aluden a las obras de canalización y de regularización de cursos de agua; en la versión helénica figura además el término francés "canalisation" entre paréntesis, junto al término griego "***********". Por su parte, las versiones danesas y sueca sólo contienen una única expresión que da la idea de regularización de cursos de agua (anlaeg til regulering af vandloeb, Anlaeggningar foer reglering av vattenfloeden).
30 Ante esta divergencia es preciso examinar el sistema general y la finalidad de la Directiva. Según el apartado 2 del artículo 1 de la Directiva, hay que entender por proyecto "la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras", así como "otras intervenciones en el medio natural o el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo". Según el apartado 1 del artículo 2, la Directiva contempla "los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización". El artículo 3 dispone que la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente debe identificar, describir y evaluar, en particular, los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre el hombre, la fauna, la flora, el suelo, el agua, el aire, el clima, el paisaje, los bienes materiales y el patrimonio cultural.
31 Del texto de la Directiva se puede deducir que su ámbito de aplicación es extenso y su objetivo muy amplio. Esta observación debería ser suficiente por sí sola para interpretar la letra e) del punto 10 del Anexo II de la Directiva en el sentido de que engloba las obras de retención de las aguas y de prevención de las inundaciones °y, por tanto, las obras en los diques° aunque esta precisión no resulte de todas las versiones lingueísticas.
32 Si, tal como expone el Gobierno neerlandés, las obras en los diques consisten en construir o en elevar taludes para contener el curso de agua y evitar que las tierras se inunden, procede señalar que incluso las obras de retención, no de un curso de agua corriente, sino de una masa de agua estática, pueden tener una repercusión importante sobre el medio ambiente en el sentido de la Directiva, pues pueden afectar de forma duradera a la composición del suelo, la fauna, la flora y el paisaje. Por consiguiente, es preciso deducir que este tipo de obras debe estar comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva.
33 Por consiguiente, no es fundada la alegación del Gobierno neerlandés, según la cual las obras en los diques no modifican el curso de una vía de agua.
34 Por último, el argumento del Gobierno neerlandés, según el cual los diques no están comprendidos en el ámbito de aplicación de una Directiva comunitaria debido a que se trata de trabajos específicos de los Países Bajos, no es procedente dado que, como se acaba de exponer, el criterio de apreciación es la repercusión importante que puede tener un proyecto sobre el medio ambiente.
35 Habida cuenta de estas consideraciones, procede responder a la primera cuestión que la expresión "obras de canalización y regularización de cursos de agua", que figura en la letra e) del punto 10 del Anexo II de la Directiva, debe interpretarse en el sentido de que comprende asimismo determinados tipos de obras en un dique que se extiende a lo largo de vías navegables.
Sobre la segunda cuestión
36 Mediante esta cuestión, el Nederlandse Raad van State pide que se dilucide si, habida cuenta en particular de los conceptos de "proyectos" y de "modificación de los proyectos" utilizados en la Directiva, la respuesta a la primera cuestión será diferente según se trate de:
a) la construcción de un nuevo dique;
b) el desplazamiento de un dique existente;
c) el refuerzo y/o ensanchamiento de un dique existente;
d) la sustitución, en el mismo lugar, de un dique, sea o no más sólido o más ancho que el dique anterior; o
e) una combinación de varios de los supuestos enunciados en las cuatro letras anteriores.
37 A tenor de la Directiva, las modificaciones de los proyectos que figuran en el Anexo I están sometidas al mismo régimen que los proyectos del Anexo II y, por tanto, les es aplicable el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva. A este respecto, la falta de toda mención relativa a las modificaciones de proyectos comprendidos en el Anexo II es interpretada en las observaciones de distintas formas en cuanto a su inclusión en el ámbito de aplicación de la Directiva. En efecto, según los Gobiernos italiano y del Reino Unido, las modificaciones de los proyectos que figuran en el Anexo II están comprendidas igualmente en este Anexo, mientras que según el Gobierno neerlandés y la Comisión no están comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva. La Comisión precisa, no obstante, que ello dependerá del significado que se dé a la expresión "modificación de proyecto" y que en algunos casos las modificaciones pueden ser tan importantes que constituyan un nuevo proyecto.
38 Como la Directiva no da ninguna definición específica del concepto de "modificación de proyecto", procede interpretarlo a la luz del sistema general y de la finalidad de la Directiva.
39 Ya se ha señalado en el apartado 31 de la presente sentencia que el ámbito de aplicación de la Directiva es extenso y su objetivo muy amplio. Se menoscabaría este objetivo si la calificación de "modificación de proyecto", permitiera que determinados trabajos u obras eludieran la obligación de realizar un estudio de repercusiones, siendo así que, debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, dichos trabajos u obras pueden tener repercusiones considerables sobre el medio ambiente.
40 Además, es preciso tener en cuenta que el mero hecho de que la Directiva no mencione expresamente las modificaciones de los proyectos comprendidos en el Anexo II, a diferencia de las modificaciones de los proyectos que figuran en el Anexo I, no permite deducir que no estén comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva. En efecto, la distinción entre un "proyecto" y una "modificación de proyecto", por lo que se refiere a los proyectos del Anexo I, atañe a la diferencia de régimen al que están sometidos en el marco del ámbito de aplicación de la Directiva, mientras que tal distinción relativa a los proyectos del Anexo II atañe al ámbito de aplicación en general de la Directiva.
41 Por otra parte, en la sentencia de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania (C-431/92, Rec. p. I-2189), apartado 35, relativa a la central térmica de Grosskrotzenburg, el Tribunal de Justicia declaró que la existencia de vínculos, con una construcción existente, de un proyecto de un nuevo grupo de 500 MW de una central térmica no priva al proyecto de su carácter de "central térmica de una potencia calorífica de al menos 300 MW" y no hacen que pase a la categoría de "modificación de los proyectos que figuran en el Anexo I" mencionada en el punto 12 del Anexo II. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que, para determinar si las obras previstas debían ser objeto de una evaluación de impacto ambiental, debían examinarse con independencia de si se ejecutarían de manera autónoma, de si se agregarían a una construcción preexistente o de si tendrían con ésta vínculos funcionales estrechos.
42 Habida cuenta de estas consideraciones, procede responder a la segunda cuestión que la expresión "obras de canalización y de regularización de cursos de agua", que figura en la letra e) del punto 10 del Anexo II de la Directiva, debe interpretarse en el sentido de que comprende no sólo la construcción de un nuevo dique, sino también la modificación de un dique existente como consecuencia de su desplazamiento, su refuerzo o ensanchamiento, la sustitución, en el mismo lugar, de un dique, sea o no más sólido o más ancho que el dique anterior, o una combinación de varios de estos supuestos.
Sobre las cuestiones tercera y cuarta
43 Mediante estas cuestiones, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, por una parte, si el apartado 1 del artículo 2 y el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva deben interpretarse en el sentido de que, cuando en la legislación nacional de ejecución de la Directiva un Estado miembro ha establecido, conforme al apartado 2 del artículo 4, especificaciones, criterios y/o umbrales para un proyecto determinado citado en el Anexo II, pero tales especificaciones, criterios o umbrales son incorrectos, dicho proyecto debe someterse a una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, conforme al apartado 1 del artículo 2, si puede tener "repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización" en el sentido de esta disposición. Por otra parte, en caso de respuesta afirmativa, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si esta obligación de someter el proyecto a una evaluación tiene efecto directo, de manera que un particular puede invocarla ante un órgano jurisdiccional nacional, y si el Juez debe garantizar el cumplimiento de la obligación aun cuando no haya sido invocada ante él.
44 Recordando la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de agosto de 1993, Comisión/España (C-355/90, Rec. p. I-4221), el Nederlandse Raad van State considera probable que la facultad de apreciación reconocida a los Estados miembros por el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva para fijar especificaciones, criterios o umbrales esté delimitada por la expresión "que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización", que figura en el apartado 1 del artículo 2.
45 Kraaijeveld y la Comisión desarrollan una argumentación similar. La Comisión precisa que las especificaciones, criterios o umbrales fijados por los Estados miembros están destinados principalmente a facilitar el examen de los proyectos, con el fin de determinar si deben someterse a un informe de impacto ambiental, pero que la existencia de estas especificaciones, criterios o umbrales no dispensa a los Estados miembros de efectuar un examen concreto del proyecto para verificar si cumple los criterios del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva. Ambos coinciden en considerar que el Reino de los Países Bajos no cumplió correctamente su obligación de ejecutar la Directiva, puesto que los criterios sobre dimensiones mínimas determinados por la legislación nacional en materia de diques se habían establecido en un nivel tal que ninguno de los proyectos de diques fluviales los cumplía y, por consiguiente, todos los proyectos de refuerzo de diques quedaban fuera del ámbito de aplicación del informe de impacto ambiental. Kraaijeveld aporta, a este respecto, la resolución de un órgano jurisdiccional neerlandés en apoyo de su tesis.
46 Por el contrario, según el Gobierno neerlandés, la facultad de apreciación de los Estados miembros no se limita de forma precisa en la Directiva. Por otra parte, en el presente caso, los umbrales de longitud y de sección de los diques se eligieron teniendo en cuenta el impacto de estas obras sobre el medio ambiente. El hecho de que, en la práctica, la legislación de adaptación del Derecho neerlandés a la Directiva no haya sometido diversos proyectos a la obligación de evaluar sus repercusiones carece de cualquier significado, puesto que tales proyectos no tenían consecuencias perjudiciales. Considera, por lo tanto, que no sobrepasó su margen de apreciación al establecer dichos umbrales.
47 Por lo que se refiere al efecto directo de la obligación de someter determinados proyectos a un estudio sobre impacto ambiental, el Juez remitente estima que puede considerarse que esta obligación resulta de una disposición precisa e incondicional de la Directiva. Kraaijeveld y la Comisión presentan observaciones en este sentido, añadiendo la Comisión, además, que, puesto que la normativa es de carácter procedimental, no deja ningún margen de maniobra en cuanto al resultado que debe conseguirse. Por su parte, los Gobiernos neerlandés y del Reino Unido consideran que el apartado 1 del artículo 2, interpretado en relación con el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva, no es suficientemente preciso ni incondicional para tener un efecto directo, habida cuenta del margen de apreciación reconocido a los Estados miembros para determinar los umbrales y criterios o para organizar el procedimiento de consulta al público.
48 A este respecto, procede recordar que el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva remite al artículo 4 para la definición de los proyectos que deben ser sometidos a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones. El apartado 2 de este artículo reconoce a los Estados miembros cierto margen de apreciación, puesto que precisa que los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo II se someterán a una evaluación "cuando los Estados miembros consideren que sus características lo exigen" y que, a tal fin, los Estados miembros podrán especificar, en particular, determinados tipos de proyectos que deban someterse a una evaluación o establecer criterios y/o umbrales necesarios para determinar qué proyectos deben ser objeto de una evaluación.
49 La interpretación que propone la Comisión, es decir, que la existencia de especificaciones, criterios y umbrales no dispensa de un examen concreto de cada proyecto para verificar si cumple los criterios del apartado 1 del artículo 2, privaría de todo significado al apartado 2 del artículo 4. En efecto, un Estado miembro no tendría ningún interés en fijar especificaciones, criterios y umbrales si, independientemente de éstos, cada proyecto debiera, sin embargo, ser objeto de un examen individual a la luz de los criterios del apartado 1 del artículo 2.
50 Ahora bien, aunque el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva confiere a los Estados miembros un margen de apreciación para especificar determinados tipos de proyectos que deban someterse a una evaluación o para establecer criterios y/o umbrales necesarios, dicho margen de apreciación está limitado por la obligación, enunciada en el apartado 1 del artículo 2, de someter a un estudio de sus repercusiones los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización.
51 Así, pronunciándose sobre la legislación de un Estado miembro según la cual algunas clases enteras de proyectos enumerados en el Anexo II estaban excluidas de la obligación de someterse a un estudio sobre impacto ambiental, el Tribunal de Justicia declaró, en la sentencia de 2 de mayo de 1996, Comisión/Bélgica (C-133/94, Rec. p. I-2323), apartado 42, que los criterios y/o los umbrales mencionados en el apartado 2 del artículo 4 están destinados a facilitar la apreciación de las características concretas de un proyecto, para determinar si está sujeto a la obligación de evaluación, y no a eximir por anticipado de esta obligación a determinadas clases enteras de proyectos enumerados en el Anexo II que puedan realizarse en el territorio de un Estado miembro.
52 En una situación como la del presente asunto, procede admitir que el Estado miembro de que se trata estaba legitimado para establecer criterios sobre las dimensiones de los diques que permitieran determinar, entre los proyectos relativos a los diques, cuáles debían someterse a un examen de sus repercusiones. La cuestión de si, al establecer estos criterios, el Estado miembro sobrepasó su margen de apreciación no puede determinarse atendiendo a las características de un único proyecto, sino que depende de una apreciación global de las características de los proyectos de esta naturaleza que puedan realizarse en el territorio de un Estado miembro.
53 Así, un Estado miembro que estableciera los criterios y/o umbrales en un nivel tal que, en la práctica, la totalidad de los proyectos relativos a los diques quedara a priori exenta de la obligación del estudio sobre impacto ambiental sobrepasaría el margen de apreciación de que dispone en virtud del apartado 1 del artículo 2 y del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva, salvo que, sobre la base de una apreciación global, pudiera considerarse que ninguno de los proyectos excluidos podía tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
54 Por último, por lo que se refiere, en particular, a la cuarta cuestión de la resolución de remisión, resulta que Kraaijeveld no suscitó en su recurso la cuestión de si se actuó indebidamente al no efectuar ningún estudio sobre el impacto ambiental. Para responder a esta cuestión, debe, pues, examinarse si el órgano jurisdiccional nacional que conoce de un recurso de anulación de la decisión por la que se aprueba un plan de ordenación del suelo tiene la obligación de examinar de oficio si, conforme al apartado 1 del artículo 2 y al apartado 2 del artículo 4 de la Directiva, tendría que haberse efectuado una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente.
55 Procede recordar, en primer lugar, que la obligación de los Estados miembros de adoptar todas las medidas necesarias para alcanzar el resultado prescrito por una Directiva es una obligación imperativa impuesta por el párrafo tercero del artículo 189 del Tratado CE y por la propia Directiva (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de febrero de 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, 51/76, Rec. p. 113, apartado 22, y de 26 de febrero de 1986, Marshall, 152/84, Rec. p. 723, apartado 48). Esta obligación de adoptar todas las medidas generales o particulares se impone a todas las autoridades de los Estados miembros, con inclusión, en el marco de sus competencias, de las autoridades judiciales (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de noviembre de 1990, Marleasing, C-106/89, Rec. p. I-4135, apartado 8).
56 Por lo que se refiere al derecho de un particular a invocar una Directiva y a la facultad del Juez nacional de tomarla en consideración, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que sería incompatible con el efecto imperativo que el artículo 189 reconoce a la Directiva excluir, en principio, que la obligación que ésta impone pueda ser invocada por los interesados. En particular, en los casos en los que, a través de una Directiva, las autoridades comunitarias hayan obligado a los Estados miembros a adoptar un comportamiento determinado, el efecto útil de tal acto quedaría debilitado si se impidiera al justiciable invocarlo ante los Tribunales y si los órganos jurisdiccionales nacionales no pudieran tomarlo en consideración, como elemento del Derecho comunitario, para verificar si, dentro de los límites de la facultad de que dispone en cuanto a la forma y los medios de ejecutar la Directiva, el legislador nacional ha respetado los límites del margen de apreciación trazado por la Directiva (véase la sentencia Verbond van Nederlandse Ondernemingen, antes citada, apartados 22 a 24).
57 A continuación procede recordar que, si, con arreglo al Derecho nacional, los órganos jurisdiccionales deben examinar de oficio los fundamentos de Derecho basados en una norma interna de carácter imperativo, que no han sido invocados por las partes, esta obligación se impone igualmente cuando se trate de normas comunitarias imperativas (véase, en particular, la sentencia de 14 de diciembre de 1995, Van Schijndel y Van Veen, asuntos acumulados C-430/93 y C-431/93, Rec. p. I-4705, apartado 13).
58 Lo mismo sucede si el Derecho nacional faculta al Juez para aplicar de oficio la norma jurídica imperativa. En efecto, corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales, en virtud del principio de cooperación establecido por el artículo 5 del Tratado, proporcionar la protección jurídica que se deriva para los justiciables del efecto directo de las disposiciones del Derecho comunitario (véanse, en particular, las sentencias de 19 de junio de 1990, Factortame y otros, C-213/89, Rec. p. I-2433, apartado 19, y Van Schijndel y Van Veen, antes citada, apartado 14).
59 La circunstancia de que, en el presente caso, en virtud del apartado 1 del artículo 2 y del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva, los Estados miembros dispongan de un margen de apreciación no excluye, sin embargo, la posibilidad de efectuar un control jurisdiccional, a fin de verificar si las autoridades nacionales han sobrepasado dicho margen de apreciación (véase, en particular, la sentencia Verbond van Nederlandse Ondernemingen, antes citada, apartados 27 a 29).
60 Por consiguiente, si, en virtud del Derecho nacional, un órgano jurisdiccional tiene la obligación o la facultad de examinar de oficio los fundamentos de Derecho basados en una norma interna de carácter imperativo, que no han sido invocados por las partes, incumbe a dicho órgano jurisdiccional verificar de oficio, en el marco de su competencia, si las autoridades legislativas o administrativas del Estado miembro han respetado los límites del margen de apreciación establecido en el apartado 1 del artículo 2 y en el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva y tenerlo en cuenta en el marco del examen del recurso de anulación.
61 En el caso de que este margen de apreciación haya sido sobrepasado y, por tanto, proceda no aplicar las correspondientes disposiciones nacionales, corresponderá a las autoridades del Estado miembro, en el marco de sus competencias, adoptar todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que los proyectos sean examinados con el fin de determinar si pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente y, en caso afirmativo, para que se sometan a un estudio sobre impacto ambiental.
62 Por consiguiente, procede responder a las cuestiones tercera y cuarta en los siguientes términos:
° El apartado 2 del artículo 4 de la Directiva y la letra e) del número 10 del Anexo II de ésta deben interpretarse en el sentido de que, si un Estado miembro establece criterios y/o umbrales para determinar los proyectos relativos a los diques en un nivel tal que, en la práctica, la totalidad de los proyectos relativos a los diques quede a priori exenta de la obligación del estudio de sus repercusiones, dicho Estado sobrepasa el margen de apreciación de que dispone en virtud del apartado 1 del artículo 2 y del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva, salvo que, sobre la base de una apreciación global, pueda considerarse que ninguno de los proyectos excluidos puede tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
° Si, en virtud del Derecho nacional, un órgano jurisdiccional tiene la obligación o la facultad de examinar de oficio los fundamentos de Derecho basados en una norma interna de carácter imperativo, que no han sido invocados por las partes, incumbe a dicho órgano jurisdiccional verificar de oficio, en el marco de su competencia, si las autoridades legislativas o administrativas del Estado miembro han respetado los límites del margen de apreciación establecido en el apartado 1 del artículo 2 y en el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva y tenerlo en cuenta en el marco del examen del recurso de anulación.
° En el caso de que este margen de apreciación haya sido sobrepasado y, por tanto, proceda no aplicar las correspondientes disposiciones nacionales, corresponderá a las autoridades del Estado miembro, en el marco de sus competencias, adoptar todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que los proyectos sean examinados con el fin de determinar si pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente y, en caso afirmativo, para que se sometan a un estudio sobre impacto ambiental.
Decisión sobre las costas
Costas
63 Los gastos efectuados por los Gobiernos neerlandés, italiano y del Reino Unido y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Nederlandse Raad van State mediante resolución de 8 de marzo de 1995, declara:
1) La expresión "obras de canalización y regularización de cursos de agua", que figura en la letra e) del punto 10 del Anexo II de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, debe interpretarse en el sentido de que comprende asimismo determinados tipos de obras en un dique que se extiende a lo largo de vías navegables.
2) La expresión "obras de canalización y de regularización de cursos de agua", que figura en la letra e) del punto 10 del Anexo II de la Directiva 85/337, debe interpretarse en el sentido de que comprende no sólo la construcción de un nuevo dique, sino también la modificación de un dique existente como consecuencia de su desplazamiento, su refuerzo o ensanchamiento, la sustitución, en el mismo lugar, de un dique, sea o no más sólido o más ancho que el dique anterior, o una combinación de varios de estos supuestos.
3)
° El apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 85/337 y la letra e) del número 10 del Anexo II de ésta deben interpretarse en el sentido de que, si un Estado miembro establece criterios y/o umbrales para determinar los proyectos relativos a los diques en un nivel tal que, en la práctica, la totalidad de los proyectos relativos a los diques quede a priori exenta de la obligación del estudio de sus repercusiones, dicho Estado sobrepasa el margen de apreciación de que dispone en virtud del apartado 1 del artículo 2 y del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva, salvo que, sobre la base de una apreciación global, pueda considerarse que ninguno de los proyectos excluidos puede tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
° Si, en virtud del Derecho nacional, un órgano jurisdiccional tiene la obligación o la facultad de examinar de oficio los fundamentos de Derecho basados en una norma interna de carácter imperativo, que no han sido invocados por las partes, incumbe a dicho órgano jurisdiccional verificar de oficio, en el marco de su competencia, si las autoridades legislativas o administrativas del Estado miembro han respetado los límites del margen de apreciación establecido en el apartado 1 del artículo 2 y en el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva y tenerlo en cuenta en el marco del examen del recurso de anulación.
° En el caso de que este margen de apreciación haya sido sobrepasado y, por tanto, proceda no aplicar las correspondientes disposiciones nacionales, corresponderá a las autoridades del Estado miembro, en el marco de sus competencias, adoptar todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que los proyectos sean examinados con el fin de determinar si pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente y, en caso afirmativo, para que se sometan a un estudio sobre impacto ambiental.