61999CC0255_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. De onderhavige prejudiciële procedure, die is ingeleid door het Oberste Gerichtshof te Wenen (Oostenrijk), betreft wederom de verenigbaarheid van een bepaling van het Unterhaltsvorschussgesetz (Oostenrijkse federale wet inzake de toekenning van voorschotten op het onderhoud van kinderen) met het gemeenschapsrecht, thans inzake het vereiste dat men zijn vaste verblijfplaats op Oostenrijks grondgebied moet hebben om een voorschot te kunnen ontvangen.
II - Feiten en procesverloop
2. De minderjarige verzoekster Anne Humer, geboren op 10 september 1987, is de wettige dochter van Oostenrijkse staatsburgers en heeft ook zelf de Oostenrijkse nationaliteit. De echtscheiding van de ouders is op 9 maart 1989 uitgesproken. Sindsdien heeft de moeder het ouderlijk gezag.
3. Aanvankelijk woonden beide ouders in Oostenrijk. In 1992 verhuisde de moeder met het kind naar Frankrijk, waar beiden sindsdien hun gewone verblijfplaats hebben. De vader is in Oostenrijk blijven wonen.
4. Op 2 november 1993 verbond de vader zich in het kader van een gerechtelijke dading ertoe voor zijn dochter een onderhoudsbijdrage van 4 800 ATS per maand te betalen. Hij werkte op dat moment als handelsbediende en heeft deze baan minstens tot 31 januari 1998 behouden. Daarna was hij werkloos.
5. Toen zij nog in Oostenrijk woonde, was de moeder werkzaam als godsdienstlerares. In antwoord op een door het Hof gestelde vraag heeft de raadsman van verzoekster in het hoofdgeding medegedeeld dat de moeder les gaf op grond van een onderwijsbevoegdheidscertificaat, dat haar was afgegeven door de katholieke kerk en dat op basis van het in Oostenrijk van kracht zijnde concordaat was erkend door de staat. Nadat zij naar Frankrijk was verhuisd, werd de moeder van verzoekster geconfronteerd met het probleem dat haar onderwijsbevoegdheid in Frankrijk niet werd erkend. Om toch als lerares werkzaam te kunnen zijn, gaf zij Duitse les op privé-scholen en studeerde zij tezelfdertijd aan de universiteit van Nantes. Aan het einde van die studie behaalde zij in 1994 een diploma op grond waarvan zij Duits als vreemde levende taal mocht onderwijzen. Zij zette haar studie voort om een met de Oostenrijkse beroepsstatus vergelijkbare beroepsstatus in Frankrijk te verkrijgen. Tegelijkertijd werkte zij in Frankrijk als lerares op privé-scholen.
6. Op 24 juli 1998 verzocht verzoekster de Oostenrijkse staat om toekenning van maandelijkse onderhoudsvoorschotten ten bedrage van 4 800 ATS, met ingang van 1 juli 1998 en voor de duur van drie jaar. Zij betoogde dat haar vader, ondanks herhaalde pogingen tot executie, vele maanden achterstallig was met de betaling van de onderhoudsgelden en dat de lopende maandelijkse betalingen niet werden verricht.
7. Het verzoek werd in eerste instantie afgewezen, omdat het kind en de moeder, aan wie het is toegewezen, hun gewone verblijfplaats in Frankrijk hadden. De appèlrechter vernietigde deze beslissing en kende op grond van § 3 UVG aan verzoekster in het hoofdgeding een onderhoudsvoorschot van 4 800 ATS per maand toe, echter ten hoogste ten belope van het genormeerde bedrag volgens § 6, lid 1, UVG. De appèlrechter ging ervan uit dat § 6, lid 1, UVG en artikel 43 EG voorrang hebben boven de toepassing van een discriminerende regel als die in de onderhavige zaak. Daarom zou het Hof niet om een prejudiciële beslissing verzocht hoeven te worden. De appèlrechter stond evenwel een gewoon beroep in Revision" toe, zodat de zaak thans bij het Oberste Gerichtshof, de verwijzende rechter, aanhangig is. De bevoegde kamer van het Oberste Gerichtshof acht een prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen echter noodzakelijk.
8. Verzoekster, de Duitse, de Oostenrijkse en de Zweedse regering en de Commissie hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend. Bovendien heeft de Deense regering ter terechtzitting geïntervenieerd.
III - Het prejudiciële verzoek
9. In de motivering van het verzoek verwijst de verwijzende rechter uitdrukkelijk naar de overwegingen in het prejudiciële verzoek in de zaak Offermanns. Hij merkt tevens op dat volgens artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1408/71 en volgens het opschrift van dat artikel de gezinsleden van werknemers en zelfstandigen binnen de personele werkingssfeer van de verordening vallen. Met verwijzing naar het arrest van het Hof van 16 maart 1978 in de zaak Laumann, die betrekking had op de toekenning van wezenrente aan de met hun moeder in een andere lidstaat dan de overleden vader wonende kinderen, stelt de verwijzende rechter vast dat de verordening evenzeer van toepassing is wanneer niet de werknemer zelf, maar zijn nagelaten betrekkingen in een andere lidstaat wonen. Dit beginsel zou ook kunnen worden toegepast op de toekenning van gezinsbijslagen aan kinderen van een nog levende werknemer, overeenkomstig artikel 73 van verordening nr. 1408/71, aangezien er geen belangrijk verschil is waar te nemen tussen artikel 73 en het op wezen betrekking hebbende artikel 78 van de verordening.
10. Gelet op het feit dat het een fundamenteel beginsel van het gemeenschapsrecht is, regelingen te verhinderen die een migrerende werknemer ervan kunnen weerhouden zijn recht van vrij verkeer uit te oefenen, erkent de verwijzende rechter dat het vereiste inzake de gewone verblijfplaats van het kind in Oostenrijk Oostenrijkse werknemers als onderhoudsplichtigen niet ervan kan weerhouden naar het gezin in het buitenland te gaan of met het gezin in het buitenland te gaan wonen, aangezien het recht op onderhoudsvoorschotten slechts ontstaat wanneer de onderhoudsplichtige en het ten laste komende kind niet in hetzelfde huishouden leven.
11. De regeling zou echter wel de ouder aan wie het kind is toegewezen, ervan kunnen weerhouden een betrekking in een andere lidstaat van de Europese Unie te aanvaarden: Ingeval het voorschot wordt geweigerd, zullen, wanneer de onderhoudsplichtige niet wil betalen, alle onderhoudskosten worden afgewenteld op de ouder aan wie het kind is toegewezen. Moet voor buitenlandse beroepswerkzaamheden naar het buitenland worden verhuisd, dan zou de ouder aan wie het kind is toegewezen, op de koop toe moeten nemen, dat hij de compensatie van financiële lasten verliest waarin de Oostenrijkse rechtsorde door de betaling van onderhoudsvoorschotten voorziet."
12. De verwijzende rechter vermeldt uitdrukkelijk, te twijfelen of de litigieuze regeling objectief kan worden gerechtvaardigd.
13. De verwijzende rechter stelt het Hof de volgende prejudiciële vragen:
1. a) Zijn onderhoudsvoorschotten aan minderjarige kinderen van werknemers of werklozen die op grond van Oostenrijks recht werkloosheidsuitkeringen ontvangen, krachtens het österreichische Bundesgesetz über die Gewährung von Vorschüssen auf den Unterhalt von Kindern (Unterhaltsvorschussgesetz 1985 - UVG BGBl. 451 in de geldende versie), gezinsbijslagen in de zin van artikel 4, lid 1, sub h, van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983 en gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3427/89 van de Raad van 30 oktober 1989, en geldt dus in een dergelijk geval ook artikel 3 van de verordening, betreffende de gelijkheid van behandeling?
b) Heeft het met zijn moeder in een andere lidstaat wonende wettige kind van een in Oostenrijk wonende en in Oostenrijk werkende of werkloze vader die op grond van Oostenrijks recht werkloosheidsuitkeringen ontvangt, krachtens de artikelen 73 en 74 van genoemde verordening nr. 1408/71 een recht op toekenning van een onderhoudsvoorschot krachtens het sub a aangehaalde Unterhaltsvorschussgesetz?
2. Ingeval een van de sub 1 geformuleerde vragen ontkennend wordt beantwoord:
a) Zijn onderhoudsvoorschotten uit hoofde van het sub 1.a aangehaalde Unterhaltsvorschussgesetz sociale voordelen in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap?
b) Vormt het vereiste, dat het kind in het binnenland moet verblijven om onderhoudsvoorschotten te ontvangen, een verboden beperkende bepaling in de zin van artikel 3, lid 1, tweede geval, van verordening (EEG) nr. 1612/68, gelet op het in artikel 48 EG-Verdrag voor werknemers voorgeschreven vrije verkeer?
c) Verlenen de bepalingen van verordening nr. 1612/68 een recht op toekenning van onderhoudsvoorschotten in de persoon van het kind van de werknemers?"
IV - Toepasselijke bepalingen
A - Gemeenschapsrecht
14. De volgende bepalingen van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 (PB 1997, L 28, blz. 1) en zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 307/1999 van de Raad van 8 februari 1999 (PB L 38, blz. 1) zijn in casu van belang. Verordening nr. 1408/71 in de versie van verordening nr. 118/97 bepaalt:
Artikel 1
Definities
Voor de toepassing van deze verordening:
a) - e) [...]
f) i) wordt onder ‚gezinslid verstaan iedere persoon die in de wetgeving krachtens welke de prestaties worden verleend of, in de gevallen bedoeld in artikel 22, lid 1, sub a, en artikel 31, in de wetgeving van de lidstaat op het grondgebied waarvan hij woont, als gezinslid wordt aangemerkt of erkend, of als huisgenoot wordt aangeduid; [...]
ii) [...]
g) - t) [...]
u) i) worden onder ‚gezinsbijslagen verstaan alle verstrekkingen of uitkeringen ter bestrijding van de gezinslasten in het kader van een in artikel 4, lid 1, letter h, bedoelde wettelijke regeling, met uitzondering van de in bijlage II vermelde bijzondere uitkeringen bij geboorte of adoptie;
ii) [...]
v) [...]
Artikel 2
Personele werkingssfeer
1. Deze verordening is van toepassing op werknemers of zelfstandigen op wie de wetgeving van één of meer lidstaten van toepassing is of geweest is, en die onderdanen van één der lidstaten, dan wel op het grondgebied van één der lidstaten wonende staatlozen of vluchtelingen zijn, alsmede op hun gezinsleden en op hun nagelaten betrekkingen.
2. [...]
3. [...]
Artikel 3
Gelijkheid van behandeling
1. Personen die op het grondgebied van één der lidstaten wonen en op wie de bepalingen van deze verordening van toepassing zijn, hebben de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke lidstaat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die Staat, behoudens bijzondere bepalingen van deze verordening.
2. [...]
3. [...]
Artikel 4
Materiële werkingssfeer
1. Deze verordening is van toepassing op alle wettelijke regelingen betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:
a) - g) [...]
h) gezinsbijslagen.
2. - 4. [...]"
15. Artikel 73 van verordening nr. 1408/71 bepaalt:
Werknemers in loondienst of zelfstandigen wier gezinsleden in een andere lidstaat dan de bevoegde Staat wonen
Onder voorbehoud van het bepaalde in bijlage VI heeft de werknemer of de zelfstandige op wie de wettelijke regeling van een lidstaat van toepassing is, voor zijn gezinsleden die op het grondgebied van een andere lidstaat wonen, recht op de gezinsbijslagen waarin de wettelijke regeling van de eerste Staat voorziet, alsof die gezinsleden op het grondgebied van deze Staat woonden."
16. Artikel 74 van verordening nr. 1408/71 luidt:
Werklozen wier gezinsleden wonen in een andere lidstaat dan de bevoegde Staat
Onder voorbehoud van het bepaalde in bijlage VI heeft de werkloze werknemer of zelfstandige die krachtens de wettelijke regeling van een lidstaat werkloosheidsuitkering geniet, voor zijn gezinsleden die op het grondgebied van een andere lidstaat wonen, recht op de gezinsbijslagen waarin de wettelijke regeling van de eerste Staat voorziet, alsof die gezinsleden op het grondgebied van deze Staat woonden."
17. Verordening (EG) nr. 307/1999 van de Raad van 8 februari 1999 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, en van verordening (EEG) nr. 574/72 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EEG) nr. 1408/71 met het oog op de uitbreiding ervan tot studenten bepaalt, voorzover in casu relevant:
Artikel 1
Verordening (EEG) nr. 1408/71 wordt als volgt gewijzigd:
1. artikel 1 wordt als volgt gewijzigd:
a) het volgende punt worden ingevoegd na punt c:
‚c bis wordt onder student" verstaan iedere andere persoon dan een werknemer of een zelfstandige of een lid van diens gezin of een nagelaten betrekking in de zin van deze verordening, die een studie of een beroepsopleiding volgt welke leidt tot een door de instanties van een lidstaat officieel erkende kwalificatie, en die verzekerd is in een algemeen stelsel van sociale zekerheid of in een bijzonder stelsel van sociale zekerheid dat op studenten van toepassing is;;
b) in punt f, i en ii, worden de woorden ‚werknemer of zelfstandige vervangen door de woorden ‚werknemer, zelfstandige of student;
2. artikel 2 wordt vervangen door:
‚Artikel 2
Personele werkingssfeer
1. Deze verordening is van toepassing op werknemers of zelfstandigen en op studenten op wie de wetgeving van een of meer lidstaten van toepassing is of geweest is, en die onderdanen van een der lidstaten, dan wel op het grondgebied van een der lidstaten wonende staatlozen of vluchtelingen zijn, alsmede op hun gezinsleden en op hun nagelaten betrekkingen.
2. [ ...]
3.-6. [...]"
18. Verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB L 257, blz. 2) bepaalt:
Eerste deel
Tewerkstelling en familie van de werknemers
Titel I
Arbeid in loondienst
Artikel 1 [...]
Artikel 2 [...]
Artikel 3
1. In het kader van deze verordening zijn niet van toepassing de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen of de administratieve handelwijzen van een lidstaat:
- die aanbiedingen van en aanvragen om werk, de toegang tot arbeid in loondienst en de uitoefening daarvan door vreemdelingen beperken of aan voorwaarden onderwerpen die niet voor eigen onderdanen gelden;
- of die, hoewel van toepassing zonder onderscheid naar nationaliteit, tot enig of voornaamste doel of gevolg hebben dat de onderdanen van de andere lidstaten van de aangeboden arbeid geweerd worden.
[...]
2. [...]
Artikelen 4 - 6 [...]
Titel II
Verrichten van arbeid en gelijkheid van behandeling
Artikel 7
1. Een werknemer die onderdaan is van een lidstaat mag op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.
2. Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.
3. [...]
4. [...]"
B - Oostenrijks recht
19. § 2, lid 1, van het UVG bepaalt:
Recht op voorschotten hebben minderjarige kinderen die hun gewone verblijfplaats in Oostenrijk hebben en ofwel de Oostenrijkse nationaliteit bezitten, ofwel staatloos zijn. Wanneer degene die met het kind in een gemeenschappelijke huishouding leeft, voor het vervullen van zijn beroepsverplichtingen tegenover een binnenlands publiekrechtelijk lichaam verblijf houdt in het buitenland, wordt voor de uitvoering van deze federale wet geacht het kind zijn gewone verblijfplaats te hebben in het rechtsgebied van het voor de voogdij of de curatele bevoegde gerecht."
20. § 3 UVG luidt:
Voorschotten worden toegekend wanneer
1. er naar nationaal recht een executoriale titel voor de wettelijke onderhoudsaanspraak bestaat en
2. een tenuitvoerlegging inzake lopende onderhoudsverplichtingen [...] of, voorzover de onderhoudsplichtige kennelijk geen aanspraak op salaris heeft noch een andere aanspraak op regelmatige betalingen heeft, een tenuitvoerlegging [...] in de laatste zes maanden vóór indiening van het verzoek tot toekenning van voorschotten zelfs niet één opeisbaar geworden bedrag van de onderhoudsbijdrage volledig heeft gedekt; daarbij worden de voldane achterstanden toegerekend op de lopende onderhoudsschuld."
V - De eerste vraag
Argumenten van partijen
21. Verzoekster voert aan dat de in het kader van onderhoudsvoorschotten verrichte betalingen gezinsbijslagen zijn in de zin van artikel 4, lid 1, sub h, van verordening nr. 1408/71.
22. Volgens haar is het recht op onderhoudsvoorschotten in Oostenrijk in het leven geroepen om financiële middelen ter beschikking te stellen van onderhoudsgerechtigde personen in geval van betalingsverzuim en in bepaalde gevallen ook bij insolventie van de onderhoudsplichtige. De persoon die recht heeft op onderhoudsbijdragen krijgt van de Republiek Oostenrijk definitief een bedrag toegekend, behoudens misbruik. Slechts ongeveer een derde van de door de Republiek Oostenrijk betaalde onderhoudsvoorschotten kan op de onderhoudsplichtige worden verhaald.
23. De voorwaarde om dit recht te kunnen uitoefenen is niet een behoeftigheid of zelfs een sociale noodsituatie, maar uitsluitend het bestaan van een recht op onderhoud. Het gaat in wezen dus niet om een regeling met een sociaal doel, maar om echte door de staat betaalde uitkeringen aan de gezinsleden van een onderhoudsplichtige, ongeacht of deze als werknemer of zelfstandige werkzaam is dan wel tijdelijk werkloos is.
24. De door de staat betaalde uitkeringen hebben het karakter van uitkeringen die door de staat duurzaam worden toegekend aan de persoon die recht heeft op onderhoudsbijdragen. Het gaat dus om gezinsbijslagen in de zin van de genoemde verordening.
25. Volgens de Duitse regering is de betaling van het Oostenrijkse onderhoudsvoorschot geen gezinsbijslag in de zin van artikel 4, lid 1, sub h, van verordening nr. 1408/71.
26. Om het onderhoudsvoorschot ingevolge het Oostenrijkse Unterhaltsvorschussgesetz als gezinsbijslag in de zin van verordening nr. 1408/71 te kunnen beschouwen, is haars inziens vereist dat de uitkering dient ter bestrijding van gezinslasten, zonder dat een concrete toetsing plaatsvindt. Dit nu is niet het geval. Een onderhoudsvoorschot wordt slechts in concrete gevallen toegekend, en evenmin gaat het om bestrijding van gezinslasten in de zin van artikel 4, lid 1, sub h, van verordening nr. 1408/71. Van bestrijding van gezinslasten is pas sprake wanneer de uitkering ook definitief in het gezin blijft, dus wanneer de uitkering aan het gezin wordt toegekend als een niet terug te betalen door de staat verleende toelage, bijvoorbeeld voor het onderhoud van kinderen. In een dergelijk geval neemt de staat de onderhoudslast ten bedrage van de uitkering definitief op zich. In het geval van door de staat toegekende onderhoudsvoorschotten is er geen sprake van een definitief door de staat gedragen onderhoudslast. Een dergelijke uitkering leidt namelijk niet tot het tenietgaan van de onderhoudsaanspraak jegens de onderhoudsplichtige.
27. Met betrekking tot de eerste vraag is ook de Oostenrijkse regering van mening dat de onderhoudsvoorschotten van het UVG geen gezinsbijslagen zijn in de zin van artikel 4, lid 1, sub h, van verordening nr. 1408/71, zodat artikel 3 daarvan niet toepasselijk is.
28. Volgens deze regering ligt aan de onderhoudsvoorschotten een materieelrechtelijke aanspraak van het minderjarige kind jegens de onderhoudsplichtige ouder ten grondslag. Het UVG beoogt te verzekeren dat, ook wanneer de onderhoudsplichtige persoon in gebreke blijft, het kind toch de volledige onderhoudsbijdrage krijgt uitgekeerd. Het gaat daarbij geenszins om sociale uitkeringen. De grondslag van de aanspraak is de materieelrechtelijke aanspraak van het kind jegens de onderhoudsplichtige; wanneer de Oostenrijkse federale staat de betrokken uitkeringen betaalt, wordt hij wettelijk in die aanspraak gesubrogeerd. De overgang van de onderhoudsaanspraak op de staat verandert niets aan de inhoud van die vordering: dit blijft een materieelrechtelijke onderhoudsaanspraak jegens de onderhoudsplichtige ouder, die enkel in bepaalde, wettelijk vastgestelde noodgevallen wordt voorgefinancierd door de Oostenrijkse staat. Ook uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de bedoeling van de wetgever niet bestrijding van de gezinslasten zelf was, maar slechts vergemakkelijking van de executie van de onderhoudsaanspraak.
29. De Zweedse regering is van mening dat het Oostenrijkse onderhoudsvoorschot geen gezinsbijslag is in de zin van artikel 4, lid 1, sub h, van verordening nr. 1408/71.
30. In de onderhavige zaak rijst volgens haar de vraag of is voldaan aan de criteria van artikel 4, lid 1, sub h, waarin het begrip gezinsbijslagen" wordt gebruikt. Anders dan de overige bepalingen van artikel 4, lid 1, geeft dit begrip niet duidelijk aan welke situaties en risico's daaronder vallen.
31. Bij de beoordeling van de vraag of een uitkering een gezinsbijslag is, moet daarom volgens de Zweedse regering worden bezien om welke soort gezinssituaties en om welke risico's het gaat bij de verlening van de betrokken uitkering. Het is niet zonder meer duidelijk dat het gaat om een gezinssituatie waarbij de echtgenoten gescheiden zijn of gescheiden leven. Ook is het doel, namelijk de bevordering van het vrije verkeer van werknemers, niet even belangrijk wanneer een gezin uit elkaar is gevallen als wanneer de gezinsleden samenleven, eventueel in verschillende lidstaten. Gescheiden echtgenoten kunnen overigens ook hertrouwen en zelf werk vinden. In dit soort gevallen bestaat niet dezelfde behoefte aan bescherming voor de echtgenoot die mogelijk voorheen recht heeft gehad op aan echtparen met één werkende echtgenoot toegekende gezinsbijslagen.
32. Het onderhoudsvoorschot naar Oostenrijks recht wordt volgens de Zweedse regering slechts toegekend in gevallen waarin de ouders en de kinderen niet in gezinsverband samenleven en is ook precies voor die situatie bedoeld. Dan is er echter sprake van een situatie die juist het omgekeerde is van de situatie waar het begrip gezinsbijslagen" op doelt.
33. Overigens kan het onderhoudsvoorschot naar Oostenrijks recht slechts als gezinsbijslag in de zin van verordening nr. 1408/71 worden beschouwd, als het onder de definitie valt van artikel 1, sub u-i.
34. Uit de beschrijving van de Oostenrijkse regeling volgt dat het onderhoudsvoorschot geen verstrekking is. Derhalve is doorslaggevend of het onderhoudsvoorschot als uitkering ter bestrijding van de gezinslasten" kan worden aangemerkt.
35. Het onderhoudsvoorschot heeft als specifiek kenmerk dat het een voorschot van de overheid is op de onderhoudsbetaling van een onderhoudsplichtige aan een kind. Het kind heeft onder alle omstandigheden jegens de onderhoudsplichtige ouder aanspraak op het betrokken bedrag, zelfs wanneer deze niet betaalt. Het onderhoudsvoorschot is dus geen overheidstoelage voor het kind. Ook de voorwaarden voor de toekenning ervan pleiten ervoor dat het geen gezinsbijslag is.
36. Wat de toepassing van verordening nr. 1408/71 betreft, is de Commissie van mening dat de in het UVG voorziene onderhoudsvoorschotten niet als gezinsbijslagen in de zin van artikel 4, lid 1, sub h, van verordening nr. 1408/71 kunnen worden aangemerkt. Zij concludeert derhalve dat de artikelen 73 en 74 van verordening nr. 1408/71 niet van toepassing zijn.
37. Met betrekking tot de vraag of de uitkeringen ingevolge het UVG binnen de materiële werkingssfeer van de verordening vallen, zet de Commissie uiteen dat deze uitkeringen aan alle minderjarigen worden verleend die - afgezien van de in § 2 gestelde voorwaarden inzake bezit van de Oostenrijkse nationaliteit of staatloosheid - aan de in § 3 en § 4 UVG genoemde voorwaarden voldoen. In beginsel heeft elk kind aanspraak op een onderhoudsvoorschot, onafhankelijk van de mate van behoeftigheid of de hoogte van het gezinsinkomen. Het gaat daarom niet om een uitkering met het karakter van sociale bijstand, waarop de verordening niet van toepassing is. De prestaties krachtens het UVG vallen dus in beginsel binnen de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71.
38. Met betrekking tot de vraag of de prestaties ook gezinsbijslagen" in de zin van de verordening zijn, verwijst de Commissie in de eerste plaats naar het arrest van het Hof van 4 juli 1985 in de zaak Kromhout. Zij stelt dat uit het arrest volgt dat gezinsbijslagen bedoeld zijn om gezinnen sociaal te ondersteunen door de gemeenschap in de gezinslasten te laten delen. Indien men de grondgedachte van deze uitspraak, die berust op het uiteenlopende doel van de verschillende prestaties, naast het onderhavige geval legt, moet worden geconstateerd dat voorschotten ingevolge het UVG een ander doel hebben dan de - voor gezinsbijslagen kenmerkende - bestrijding van gezinslasten.
39. Wat de personele werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 betreft, wijst de Commissie erop dat de aanspraken op onderhoudsvoorschotten ingevolge het UVG een bijzonder karakter hebben omdat zij niet aan de vader of de moeder van het minderjarige kind toekomen, maar aan het kind zelf. Derhalve moet worden nagegaan of het kind als gezinslid in de zin van artikel 1, sub f-i, van verordening nr. 1408/71 moet worden aangemerkt en of het binnen de personele werkingssfeer ingevolge artikel 2, lid 1, van deze verordening valt, wanneer zijn vader of zijn moeder werknemer/werkneemster, zelfstandige of student(e) is. Blijkens de in de verwijzingsbeschikking uiteengezette feiten wordt om onderhoudsvoorschotten verzocht vanaf 1 juli 1998; doorslaggevend zijn de werkzaamheden van de ouders vanaf deze datum.
40. De Commissie gaat er in haar opmerkingen van uit dat de moeder van verzoekster in de betrokken periode studente was, en neemt daarom haar hoedanigheid van werkneemster niet in aanmerking. Zij stelt dat verordening nr. 1408/71 pas op 1 mei 1999 bij verordening nr. 307/1999 van toepassing is geworden op studenten. Voor de periode van juli 1998 tot en met april 1999 kan het kind echter ook via de vader onder de verordening vallen. Volgens de gegevens van de verwijzende rechter voldoet de vader in die periode aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een werkloosheidsuitkering volgens de Oostenrijkse regeling. De werkloosheidsuitkeringen ingevolge de Oostenrijkse regeling dienen als verzekeringsuitkeringen te worden aangemerkt die tot het voor werknemers in het leven geroepen socialezekerheidsstelsel behoren. Daaruit volgt dat de personele werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 in de relevante periode mede het kind omvat, op grond van de rechtspositie van de vader.
Beoordeling
a) De materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71
41. De eerste vraag van de verwijzende rechter betreft net als in de zaak Offermanns de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71. In de punten 22 tot en met 48 van mijn conclusie van 28 september 2000 in de zaak Offermanns ben ik uitvoerig ingegaan op de kwalificatie van het onderhoudsvoorschot als gezinsbijslag in de zin van artikel 4, lid 1, sub h, van verordening nr. 1408/71.
42. Hetgeen in de onderhavige zaak naar voren is gebracht, geeft mij geen aanleiding mijn standpunt in de zaak Offermanns te herzien. Ik verwijs daarom ter zake volledig naar mijn conclusie in de zaak Offermanns. De belangrijkste redenen waarom het onderhoudsvoorschot mijns inziens een gezinsbijslag is, vat ik nog eens beknopt samen.
43. Volgens vaste rechtspraak berust het onderscheid tussen de prestaties die wel en die niet onder de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallen in de eerste plaats op de constitutieve elementen van elke prestatie, met name het doel waarop zij is gericht en de voorwaarden waaronder zij wordt toegekend, en niet op het feit of een prestatie door een nationale wetgeving al dan niet als een socialezekerheidsuitkering wordt aangemerkt. Een uitkering kan als een socialezekerheidsuitkering worden beschouwd, wanneer zij, zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften, aan de rechthebbenden wordt toegekend op grond van een wettelijk omschreven positie en verband houdt met één van de in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 uitdrukkelijk genoemde eventualiteiten.
44. Onderhoudsvoorschotten krachtens het UVG worden ontegenzeggelijk op grond van een wettelijk omschreven positie toegekend, zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften. Zodra wordt voldaan aan de in § 3 UVG neergelegde voorwaarden, ontstaat het recht op betaling van onderhoudsvoorschotten.
45. Ook gezien hun doel en de voorwaarden voor hun toekenning hangen de onderhoudsvoorschotten samen met de eventualiteit" gezinsbijslagen" in de zin van artikel 4, lid 1, sub h, van verordening nr. 1408/71.
46. Het onderhoud van kinderen behoort zowel begripsmatig als economisch gezien tot de gezinslasten". Voorzien in de materiële levensbehoeften van kinderen is als primaire gezinslast te beschouwen. Een recht op onderhoud volstaat op zich niet om dit onderhoud daadwerkelijk te garanderen. Een door de staat gefinancierd voorschot op de onderhoudsbijdrage in de gevallen waarin de onderhoudsplichtige ouder in gebreke blijft, is dan ook geschikt om de gezinslasten te compenseren.
47. De ondersteuning door de staat, die direct door de ten laste komende kinderen en indirect door de ouder aan wie het kind is toegewezen wordt ontvangen door middel van de onderhoudsvoorschotten, voltrekt zich op meerdere niveaus. Allereerst is er het procedurele aspect van de executie van de onderhoudstitel, eventueel voorafgegaan door de verkrijging van een dergelijke titel. Het procedurele aspect moet niet worden onderschat. Een dergelijke materiële ondersteuning door de staat zou zelfs als een prestatie in natura kunnen worden beschouwd.
48. Anderzijds kent de uitkering van onderhoudsvoorschotten ook een niet onbelangrijk economisch aspect. De voorschotbetalingen maken dat financiële middelen tijdig beschikbaar zijn, dat wil zeggen op het moment waarop er behoefte aan is. Bovendien draagt de staat het insolventierisico. Gezien het feit dat slechts ongeveer een derde van de op de staat overgegane onderhoudsbetalingen op de eigenlijke onderhoudsplichtige kunnen worden verhaald, zou het dan ook te simpel zijn de voorschotregeling te beschouwen als een louter procedurele hulpmaatregel, of de nadruk te leggen op het voorlopige aspect van de voorfinanciering van opeisbare onderhoudsbetalingen. De onderhoudslasten gaan voor de ouder aan wie het kind is toegewezen, in belangrijke mate omhoog wanneer de door de onderhoudsplichtige ouder verschuldigde bijdragen uitblijven. De onderhoudsvoorschotten verminderen en compenseren deze lastenverhoging op het juiste moment op de juiste plaats. Doordat de staat het risico van insolventie draagt, kan bij niet-invorderbare onderhoudsverplichtingen zelfs worden gesproken van een nettobijdrage van de staat in de gezinslasten.
49. Uit de beschrijving van de inhoud en het doel van de gezinsbijslagen leidt het Hof af dat ze zijn bedoeld om de werknemers met gezinslasten een sociale handreiking te bieden door de samenleving in die lasten te doen delen".
50. Terwijl de toekenning van bijdragen voor kinderonderhoud tot de echte gezinslasten behoort, is de invordering van opeisbare onderhoudsbedragen niet noodzakelijkerwijs een typische gezinslast, maar veeleer een typische last die voortvloeit uit de bijzondere gezinssituatie van gescheiden levende ouders. Door de wisselwerking van de bepalingen inzake het onderhoudsvoorschot draagt de staat, en daarmee de maatschappij, bij aan de lasten, enerzijds door de procedurele invordering van de onderhoudsbijdrage, en anderzijds door garant te staan voor de betaling ervan. Voor beide aspecten worden openbare middelen ingezet, zodat hoe dan ook kan worden geconcludeerd dat de maatschappij bijdraagt in de door de specifieke gezinssituatie ontstane lasten. Doel van de regels betreffende de onderhoudsvoorschotten is dus het compenseren van de gezinslasten.
51. Deze benadering vindt bovendien steun in het feit dat de onderhoudsvoorschotten worden gefinancierd uit de middelen van het Familienlastenausgleichsfonds. Om dit argument te ontzenuwen is weliswaar gewezen op het arrest Hughes, en wel op de volgende passage daarvan: De wijze van financiering van een uitkering is immers irrelevant voor de kwalificatie ervan als socialezekerheidsuitkering [...]". Het Hof had dit argument echter slechts aangevoerd ter weerlegging van het in die zaak gemaakte bezwaar dat de uitkering in kwestie geen socialezekerheidsuitkering was, aangezien zij niet afhankelijk was van de betaling van een bijdrage. Het arrest Hughes staat derhalve niet in de weg aan de conclusie dat de financiering van de uitkering door het Familienlastenausgleichsfonds wel degelijk kan worden beschouwd als een aanwijzing voor de kwalificatie van het onderhoudsvoorschot als een gezinsbijslag.
52. Het feit dat het recht op onderhoudsvoorschotten aan het ten laste komende kind en niet aan een ouder toekomt, staat niet in de weg aan de kwalificatie van de uitkering als gezinsbijslag. Het onderhoudsvoorschot is bestemd voor het huishouden waarin het kind leeft en kan daarom indirect ook worden beschouwd als een uitkering aan de ouder aan wie het kind is toegewezen. Bovendien heeft het Hof in het arrest Hoever en Zachow geoordeeld dat het onderscheid tussen eigen rechten en afgeleide rechten in beginsel niet van toepassing is op gezinsbijslagen.
53. Ook de civielrechtelijke aard van de oorspronkelijke aanspraak op onderhoud staat niet in de weg aan de kwalificatie van de uitkering als gezinsbijslag. De oorspronkelijke aanspraak op onderhoud van het kind jegens zijn ouders is op het familierecht gebaseerd, ook al valt deze onder het burgerlijk recht. Deze aanspraak enkel indelen bij het burgerlijk recht zou een veel te formalistische beperking opleveren en onvoldoende recht doen aan zijn familierechtelijke betekenis, en bijgevolg ook aan het karakter van de onderhoudsbijdrage als klassieke, zij het binnen het gezin plaatsvindende, betaling ter compensatie van gezinslasten. Ook al valt het onderhoudsrecht onder het burgerlijk recht, heeft het kind niettemin op grond van het UVG een eigen recht jegens de staat indien niet aan de onderhoudsvordering wordt voldaan. Ten gevolge van de toekenning van het onderhoudsvoorschot gaat het oorspronkelijke vorderingsrecht van het kind jegens de in gebreke blijvende schuldenaar door wettelijke subrogatie over op de staat, die de onderhoudsplichtige ter zake van deze vordering kan aanspreken. Het past in het systeem om dit instaan van de staat voor een familierechtelijke vordering als een gezinsbijslag te kwalificeren. Overigens valt ook niet goed te begrijpen waarom de staat voor de nakoming van een uitsluitend civielrechtelijke verplichting zou moeten opkomen. De band met het op het familierecht gebaseerde aspect - en daarmee met een gezinsbijslag - is dus duidelijk.
b) De personele werkingssfeer van verordening nr. 1408/71
54. De personele werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 is vastgelegd in artikel 2 daarvan. Lid 1 van dit artikel bepaalt dat deze verordening van toepassing is op werknemers en zelfstandigen op wie de wetgeving van een of meer lidstaten van toepassing is of geweest is, en die onderdanen van een der lidstaten, dan wel op het grondgebied van een der lidstaten wonende staatlozen of vluchtelingen zijn, alsmede op hun gezinsleden en op hun nagelaten betrekkingen.
55. Het begrip gezinsleden" wordt in artikel 1, sub f-i gedefinieerd als iedere persoon die in de wetgeving krachtens welke de prestaties worden verleend, als gezinslid wordt aangemerkt of erkend of als huisgenoot wordt aangeduid.
56. In zijn arrest Kermaschek maakt het Hof onderscheid tussen twee categorieën van personen waarnaar artikel 2 van verordening nr. 1408/71 verwijst, namelijk tussen werknemers enerzijds, en hun gezinsleden en nagelaten betrekkingen anderzijds. [T]erwijl de tot de eerste categorie behorende personen de in de verordening bedoelde rechten op uitkering als eigen rechten kunnen inroepen, [kunnen] degenen die tot de tweede categorie behoren alleen maar aanspraak [...] maken op afgeleide rechten, verkregen in de hoedanigheid van gezinslid of nagelaten betrekking van een werknemer - dat wil zeggen iemand die tot de eerste categorie behoort."
57. Op grond van dit onderscheid zou een kind dat uit hoofde van een eigen recht aanspraak maakt op een onderhoudsvoorschot waarschijnlijk niet binnen de personele werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallen.
58. Het in het arrest Kermaschek vastgelegde en aanvankelijk in vaste rechtspraak overgenomen onderscheid werd echter in het arrest Cabanis-Issarte uitdrukkelijk beperkt tot situaties zoals die welke ten grondslag lagen aan het arrest Kermaschek. Het onderscheid tussen eigen en afgeleide rechten kan tot gevolg [...] hebben, dat afbreuk wordt gedaan aan een fundamenteel vereiste van de communautaire rechtsorde, te weten de eenvormige toepassing van haar voorschriften, doordat het de toepasselijkheid van die voorschriften op particulieren laat afhangen van de vraag, of de toepasselijke nationale wetgeving de in geding zijnde uitkeringen als eigen recht of als afgeleid recht kwalificeert, afhankelijk van de bijzonderheden van het nationale stelsel van sociale zekerheid".
59. Bovendien heeft het Hof - zoals hierboven reeds uiteengezet - voor het bijzondere geval van gezinsbijslagen in de zaak Hoever en Zachow uitgemaakt dat het onderscheid tussen eigen rechten en afgeleide rechten in beginsel niet van toepassing is op gezinsbijslagen.
60. Of ten laste komende kinderen binnen de personele werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallen, hangt dus alleen af van de vraag of zij hun positie van een van hun ouders kunnen afleiden.
61. In de onderhavige zaak was de onderhoudsplichtige vader van verzoekster volgens het dossier op het voor de beslissing relevante tijdstip werkloos. Naar alle waarschijnlijkheid ontving hij een werkloosheidsuitkering. Hij zal dus op zijn minst tegen het risico van werkloosheid verzekerd zijn geweest, zodat hij binnen de personele werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 valt. Hij verleent zijn dochter daardoor de status van gezinslid in de zin van verordening nr. 1408/71.
62. Dat de (Oostenrijkse) vader in Oostenrijk woont en niet bekend is of hij zijn in het EG-Verdrag verankerde recht van vrij verkeer ooit heeft uitgeoefend, doet aan het voorgaande niet af. In elk geval woont zijn dochter in een andere EG-staat dan haar vader doordat zij met haar moeder naar een andere lidstaat is verhuisd. Daardoor is een gemeenschapsrechtelijk relevant feit gerealiseerd.
63. In het gemeenschapsrecht is de discriminatie van eigen onderdanen tot nu toe getolereerd. Het Hof heeft nog geen uitspraak gedaan over de vraag of het burgerschap van de Unie daarin in beginsel verandering brengt. Voorzover een zaak echter gemeenschapsrechtelijk relevante aspecten bevat, was ook in het verleden reeds duidelijk dat eigen onderdanen zich op het gemeenschapsrecht kunnen beroepen, zodat het beroep op het gemeenschapsrecht van verzoekster niet op bezwaren stuit.
64. Voorzover de vader zijn dochter slechts de rechtspositie van gezinslid in de zin van het gemeenschapsrecht verleent en de dochter haar aanspraak op basis van een eigen recht doet gelden, levert het feit dat niet de vader, maar uitsluitend de dochter de begunstigde van het onderhoudsvoorschot is, evenmin moeilijkheden op.
65. Verzoekster zou haar rechtspositie ook van haar moeder kunnen afleiden. Uitgaande van de in de verwijzingsbeschikking uiteengezette feiten, dat de moeder als studente in Frankrijk verbleef, hebben bijna alle partijen twijfels naar voren gebracht inzake haar rechtspositie uit hoofde van verordening nr. 1408/71. Verordening nr. 1408/71 is volgens artikel 95 quinquies pas sinds 1 mei 1999 van toepassing op studenten en hun gezinsleden. Sinds die datum valt zij ongetwijfeld binnen de werkingssfeer van de verordening, hetgeen echter, gelet op de datum van het verzoek om betaling van een onderhoudsvoorschot, 24 juli 1998, mogelijk geen invloed meer heeft.
66. De hoedanigheid van werknemer die de moeder van verzoekster in Oostenrijk had, zou echter onder omstandigheden kunnen hebben doorgewerkt, voorzover een continuïteit kan worden aangetoond tussen de uitgeoefende beroepsactiviteit en de begonnen studie. Er is veel voor te zeggen dat in het onderhavige geval inderdaad sprake is van een dergelijke continuïteit. De moeder van verzoekster kon als een binnen de personele werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallende persoon dus de status van gezinslid verlenen aan verzoekster.
67. In de loop van deze procedure is echter gebleken - wat uiteindelijk nog moet worden vastgesteld door de verwijzende rechter - dat de moeder van verzoekster meteen na haar verhuizing naar Frankrijk reeds beroepsmatig werkzaam was, zodat aan haar hoedanigheid van werknemer geen twijfel bestaat. Ook in dat geval zou de moeder de status van gezinslid in de zin van verordening nr. 1408/71 kunnen verlenen aan verzoekster.
c) De toepasselijkheid van de artikelen 73 en 74 van verordening nr. 1408/71
68. Ervan uitgaande dat de onderhoudsvoorschotten gezinsbijslagen in de zin van verordening nr. 1408/71 zijn, rijst de vraag wat de gevolgen daarvan zijn voor de rechten van verzoekster. In artikel 3 van verordening nr. 1408/71 is het beginsel van gelijke behandeling in het kader van de verordening neergelegd. Ingevolge het eerste lid daarvan hebben personen die op het grondgebied van één der lidstaten wonen en op wie de bepalingen van deze verordening van toepassing zijn, dezelfde rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van een lidstaat als de onderdanen van die staat. Deze bepaling verplicht dus tot gelijke behandeling in de woonstaat. In het onderhavige geval gaat het verzoekster echter niet om het genot van socialezekerheidsuitkeringen in haar woonstaat, dus Frankrijk, maar om een uitkering van haar staat van herkomst. Het gaat derhalve feitelijk om de kwestie van de export van de uitkering.
69. Artikel 10 van verordening nr. 1408/71 voorziet in de opheffing van woonplaatsvereisten voor uitkeringen bij invaliditeit en ouderdom of de uitkeringen aan nagelaten betrekkingen, de renten bij arbeidsongevallen of beroepsziekten en de uitkeringen bij overlijden. Deze opsomming bevat geen gezinsbijslagen, zodat het vereiste dat de begunstigde van het onderhoudsvoorschot woonplaats heeft in de betrokken lidstaat niet overeenkomstig artikel 10 van de verordening kan worden gepasseerd.
70. De bijzondere bepalingen van titel III, hoofdstuk 7, gezinsbijslagen", dienen evenwel te worden toegepast. Deze bepalingen staan in de weg aan de toepassing van de voorwaarde van wonen op het nationale grondgebied voor begunstigde gezinsleden. Zowel artikel 73, dat van toepassing is op werknemers en zelfstandigen wier gezinsleden in een andere lidstaat dan de bevoegde staat wonen, als artikel 74, dat van toepassing is op werklozen wier gezinsleden in een andere lidstaat dan de bevoegde staat wonen, bepaalt dat dezen voor hun gezinsleden recht hebben op gezinsbijslagen alsof die gezinsleden op het grondgebied van deze staat woonden".
71. De artikelen 73 en 74 bevatten dus de fictie van een woonplaats op het nationale grondgebied. Deze fictie heeft voorrang boven het nationale recht. Wetstechnisch kan de wisselwerking tussen het nationale recht en het gemeenschapsrecht in die zin worden opgevat, dat het vereiste van woonplaats op het nationale grondgebied naar nationaal recht niet eenvoudigweg buiten beschouwing moet worden gelaten, maar door de fictie van de artikelen 73 en 74 van verordening nr. 1408/71 als vervuld kan worden beschouwd. In elk geval kan verzoekster niet worden tegengeworpen dat haar buitenlandse woonplaats een belemmering vormt voor de uitoefening van haar recht. Als gezinslid kan zij zich op artikel 73 of artikel 74 van verordening nr. 1408/71 beroepen, of de onderhoudsplichtige vader nu werkloos is of niet.
VI - De tweede vraag
72. Indien de hierboven in verband met de eerste vraag uiteengezette redenering wordt gevolgd, behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord. Uitsluitend voor het geval het Hof de voorgestelde oplossing niet overneemt, behandel ik hier de tweede vraag van de verwijzende rechter.
Argumenten van partijen
73. Verzoekster brengt naar voren dat de weigering van het onderhoudsvoorschot uitsluitend op grond van het feit dat zij in Frankrijk woont, discriminatie is van Oostenrijkse onderdanen die hun woonplaats naar het buitenland hebben overgebracht, ten opzichte van degenen die in Oostenrijk zijn gebleven. Daardoor wordt ook de moeder van het kind indirect gediscrimineerd.
74. De Duitse regering voert aan dat verordening nr. 1612/68 niet op de toekenning van een onderhoudsvoorschot kan worden toegepast. Voor de toepassing van verordening nr. 1612/68 is in de eerste plaats vereist, aldus de Duitse regering, dat een werknemer van zijn recht van vrij verkeer gebruik heeft gemaakt. Dat is in casu niet het geval, daar de onderhoudsplichtige vader in zijn land van herkomst, Oostenrijk, woont. Bovendien kunnen de sociale voordelen ingevolge artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 slechts uitkeringen betreffen in het land waar de migrerende werknemer werkzaam is. In beginsel is in verordening nr. 1612/68 niet voorzien in de export van sociale voordelen naar in het buitenland wonende gezinsleden van migrerende werknemers.
75. Verordening nr. 1612/68 is volgens de Duitse regering ook materieel niet van toepassing. Ook al beroept een gezinslid van een migrerende werknemer zich op een eigen recht dat voortvloeit uit het nationale recht, moet het daarbij niettemin gaan om een recht dat volgens het gemeenschapsrecht van de migrerende werknemer is afgeleid en waarvan de verwezenlijking gelijktijdig een prestatie voor de migrerende werknemer vormt. Uit het arrest van 26 februari 1992 in de zaak Bernini volgt namelijk dat het beginsel van gelijke behandeling in beginsel slechts indirect voor gezinsleden geldt. In het geval van het Oostenrijkse onderhoudsvoorschot is aan deze voorwaarden echter niet voldaan.
76. Met betrekking tot de toepasselijkheid van verordening nr. 1612/68 voert de Oostenrijkse regering het volgende aan. Een aanspraak die op deze verordening is gebaseerd, veronderstelt het bezit van de hoedanigheid van werknemer. Op grond van de feiten als uiteengezet in de verwijzingsbeschikking gaat de Oostenrijkse regering ervan uit dat de moeder van verzoekster geen werkneemster is, zodat verordening nr. 1612/68 geen toepassing kan vinden. Maar zelfs als de verordening van toepassing zou zijn, kunnen de ingevolge het UVG verrichte betalingen niet als sociale voordelen" in de zin van artikel 7, lid 2, van de verordening worden aangemerkt. Onderhoudsvoorschotten worden niet toegekend vanwege de objectieve hoedanigheid van werknemer of vanwege de woonplaats van de werknemer in Oostenrijk. Ook wanneer de onderhoudsplichtige tekortschiet, moet het kind de volledige onderhoudsbijdrage blijven ontvangen. Er is evenwel, aldus de Oostenrijkse regering, geen verband met de hoedanigheid van werknemer. Het gaat dus niet om sociale voordelen" in de zin van de bepaling.
77. Ook de Zweedse regering is van mening dat de bepalingen van verordening nr. 1612/68 over de sociale voordelen niet van toepassing zijn op het Oostenrijkse onderhoudsvoorschot. Het begrip sociale voordelen" moet tegen de achtergrond van de beoogde bevordering van het vrij verkeer van werknemers in de Gemeenschap worden gezien. Dit brengt mee dat er sprake dient te zijn van een samenhang tussen de prestatie en de werknemer of op zijn minst de vroegere of toekomstige beroepswerkzaamheid van een persoon. Het onderhoudsvoorschot is een uitkering uitsluitend ten gunste van het kind en niet ten gunste van een werknemer. Daarom ontbreekt de natuurlijke samenhang tussen de prestatie en een migrerende werknemer, het uitgangspunt van verordening nr. 1612/68, en is er geen aanknopingspunt met het aan deze verordening ten grondslag liggend doel, de bevordering van het vrije verkeer van werknemers.
78. De Commissie zet uiteen dat de verwijzende rechter met zijn tweede vraag wenst te vernemen
1. of onderhoudsvoorschotten sociale voordelen in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 zijn,
2. of het vereiste dat het kind in het binnenland verblijft om onderhoudsvoorschotten te kunnen ontvangen, een verboden beperkende bepaling in de zin van artikel 3, lid 1, van de verordening is, en
3. of de bepalingen van verordening nr. 1612/68 een recht op toekenning van onderhoudsvoorschotten in de persoon van het kind van werknemers verlenen.
79. In een inleidende opmerking wijst de Commissie erop dat de situatie van de onderhavige zaak niet overeenkomt met de bij verordening nr. 1612/68 geregelde situatie. Zij stelt daarom voor, de tweede prejudiciële vraag niet te beantwoorden. Slechts voor het geval dat het Hof die vraag toch wil behandelen, maakt zij de volgende opmerkingen. De vraag of sprake is van sociale voordelen in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68, dient bevestigend te worden beantwoord; het begrip sociale voordelen dient zeer ruim te worden uitgelegd. Volgens de rechtspraak van het Hof omvat het prestaties waarop typisch enkel als gevolg van verandering van betrekking of woonplaats rechtstreeks aanspraak bestaat, zonder dat aan eisen inzake tijdvakken van wonen, arbeid of verzekering hoeft te worden voldaan, zoals bijvoorbeeld voor de prestaties op grond van verordening nr. 1408/71. Derhalve moeten onderhoudsvoorschotten volgens de Commissie ontegenzeggelijk als sociale voordelen in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 worden aangemerkt. Ook al hebben de voorschotten een ander oogmerk dan bestrijding van gezinslasten, zij zijn bedoeld om te waarborgen dat aan de onderhoudsaanspraak van minderjarige kinderen volledig en tijdig wordt voldaan. Doordat de staat door betaling van voorschotten in de plaats treedt van de nalatige onderhoudsplichtigen, neemt hij het risico op zich dat de verschuldigde of niet betaalde onderhoudsbedragen niet kunnen worden verhaald. In zekere zin helpt de staat derhalve bij de inning van de vordering op de nalatige onderhoudsplichtige ouder.
80. Het ten laste komende kind valt volgens de Commissie niet binnen de personele werkingssfeer van verordening nr. 1612/68. Een dergelijk persoonlijk aanknopingspunt kan evenmin worden geconstrueerd via de moeder, die niet voldoet aan de criteria van het begrip werknemer in de zin van verordening nr. 1612/68. De Commissie gaat daarbij uit van de door de verwijzende rechter vastgestelde feiten.
81. Ter terechtzitting heeft de Commissie erkend dat er op grond van de nader bekend geworden feiten alle reden is om de moeder van verzoekster als werknemer te beschouwen in de zin van verordening nr. 1612/68. Wat artikel 39 EG betreft, kan er sprake zijn van een aantasting van het recht van vrij verkeer van de ouder aan wie het kind is toegewezen. Zo kan deze ouder ervan worden weerhouden, een betrekking in een andere lidstaat te aanvaarden wanneer het hem of haar vergezellende kind door het verblijf in die lidstaat zijn recht op onderhoudsvoorschotten verliest.
82. Zo gezien, gaat het in feite om de exporteerbaarheid van sociale voordelen in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68. Volgens de uitlegging van het gemeenschapsrecht door het Hof kunnen louter economische doelstellingen geen rechtvaardiging vormen voor een discriminerende regeling. Het Hof heeft echter in de zaak Lenoir aanvaard dat aan uitkeringen die nauw verband houden met de sociale omgeving, de voorwaarde kan worden gesteld dat de ontvanger in de staat van het bevoegde sociale-zekerheidsorgaan woont. Tot deze uitkeringen zouden onderhoudsvoorschotten kunnen behoren.
83. De conclusie van de Commissie is dat de bepalingen van verordening nr. 1612/68 geen recht op toekenning van onderhoudsvoorschotten aan het kind van werknemers kunnen verlenen, daar een minderjarig kind niet binnen de personele werkingssfeer van deze verordening valt.
Beoordeling
84. Wat de toepasselijkheid van verordening nr. 1612/68 betreft, geloof ik inderdaad dat de feiten van de onderhavige zaak niet beantwoorden aan de typische constellatie die aan de verordening ten grondslag ligt. Het specifiek op de toegang tot arbeid en rechtstreeks op het dienstverband betrekking hebbende gebod van gelijke behandeling helpt verzoekster niet verder. Zelfs als men het recht van vrij verkeer van werknemers van de moeder, die het gezag heeft over de minderjarige verzoekster, als aanknopingspunt neemt, vormt het onderhoudsvoorschot geen arbeidsvoorwaarde van de werkneemster.
85. Men kan er waarschijnlijk zonder meer van uitgaan dat het onderhoudsvoorschot op zichzelf tot de sociale voordelen in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 behoort, gezien het feit dat het Hof in zijn vaste rechtspraak een ruime uitlegging van dit begrip hanteert. Volgens deze rechtspraak omvat het begrip sociale voordelen alle voordelen die, al dan niet verbonden aan een arbeidsovereenkomst, in het algemeen aan nationale werknemers worden toegekend, voornamelijk op grond van hun objectieve hoedanigheid van werknemer of enkel wegens het feit dat zij ingezetenen zijn, zodat de uitbreiding ervan tot werknemers die onderdaan van andere lidstaten zijn geschikt lijkt om hun mobiliteit binnen de gemeenschap te vergemakkelijken".
86. Desondanks verleent de kwalificatie van het onderhoudsvoorschot als sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 verleent verzoekster - eventueel via de rechtspositie van haar moeder - geen recht op de uitkering, daar artikel 7 gelijke behandeling in de lidstaat van tewerkstelling voorschrijft. Dit volgt uit de ondubbelzinnige tekst van artikel 7, lid 2, juncto lid 1, van de genoemde verordening. De werknemer geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers, waarbij impliciet naar artikel 7, lid 1, wordt verwezen. Verzoekster vraagt echter niet om gelijke behandeling in Frankrijk, maar om een uitkering van haar land van herkomst. De export van sociale voordelen in de zin van artikel 7, lid 2, is in de rechtspraak van het Hof tot nog toe niet algemeen erkend. Het Hof heeft de export van voordelen in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 die direct of indirect gekoppeld zijn aan het dienstverband, slechts binnen nauwe grenzen toegestaan, namelijk wanneer een woonplaatsvereiste tot ongerechtvaardigde verkapte discriminatie leidt van de in de andere lidstaat woonachtige werknemer. Dat is in casu niet het geval. Daaruit moet worden geconcludeerd dat geen sprake is van een situatie die onder verordening nr. 1612/68 kan vallen.
VII - Het beroep op de verdragsbepalingen
87. Het lijkt echter duidelijk dat de moeder van verzoekster, aan wie laatstgenoemde is toegewezen, door het vereiste van wonen op het nationale grondgebied voor het onderhoudsvoorschot kan worden belemmerd in de uitoefening van haar recht van vrij verkeer. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, zou de ouder immers ervan kunnen worden weerhouden een betrekking in een andere lidstaat te aanvaarden, wanneer het kind dat hem of haar vergezelt zijn onderhoudsvoorschotten verliest door het verblijf in die lidstaat.
88. Daarom rijst de vraag of artikel 39 EG of het in de artikelen 17 en 18 EG neergelegde burgerschap van de Unie rechtstreeks kan worden ingeroepen.
Argumenten van partijen
89. Hieromtrent heeft de Commissie uitvoerig uiteengezet dat het recht van verzoekster mogelijk af te leiden is uit de artikelen 12, 17, 18, 39 en 43 EG. Hoewel de verwijzende rechter dit punt in de prejudiciële vragen niet aan de orde heeft gesteld, heeft hij in de motivering van zijn beschikking de desbetreffende argumentatie van verzoekster opgenomen. Daar het objectief gezien mogelijk is dat de genoemde bepalingen kunnen bijdragen tot de beslechting van het geschil in het hoofdgeding, zet de Commissie haar rechtsopvatting uiteen.
90. Als onderdaan van een lidstaat (Oostenrijk) die legaal op het grondgebied van een andere lidstaat (Frankrijk) verblijft, valt verzoekster binnen de personele werkingssfeer van de verdragsbepalingen over het burgerschap van de Unie.
91. Uit de punten 61 tot en met 63 van het arrest Martínez Sala volgt dat artikel 8, lid 2, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 17, lid 2, EG) aan de status van burger van de Unie de in het Verdrag neergelegde rechten en plichten verbindt, waaronder het in artikel 6 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 12 EG) neergelegde recht om binnen de materiële werkingssfeer van het EG-Verdrag niet te worden gediscrimineerd op grond van nationaliteit. Volgens het Hof kan derhalve een burger van de Europese Unie die legaal op het grondgebied van de ontvangstlidstaat verblijft, zich op artikel 12 EG beroepen in alle binnen de materiële werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallende situaties.
92. Verzoekster beroept zich op de genoemde bepalingen echter niet tegenover de ontvangstlidstaat, maar tegenover haar lidstaat van herkomst; uit de rechtspraak van het Hof, met name uit het arrest van 7 februari 1979 in de zaak Knoors, volgt echter dat de verwijzing in artikel 43 EG naar onderdanen van een lidstaat die zich op het grondgebied van een andere lidstaat wensen te vestigen, niet aldus mag worden uitgelegd dat eigen onderdanen van een bepaalde lidstaat van het genot van het gemeenschapsrecht worden uitgesloten wanneer zij zich, doordat zij rechtmatig op het grondgebied van een andere lidstaat hebben verbleven, ten opzichte van hun staat van herkomst in een overeenkomstige positie bevinden als alle andere personen die de door het Verdrag verzekerde rechten en vrijheden genieten.
93. Het Hof heeft dit beginsel ook bevestigd in het arrest van 23 februari 1994 in de zaak Scholz, waarin het heeft geoordeeld dat iedere gemeenschapsonderdaan die gebruik heeft gemaakt van het recht op vrij verkeer van werknemers en die een beroepswerkzaamheid in een andere lidstaat heeft uitgeoefend, binnen de werkingssfeer van voormelde bepalingen valt, ongeacht zijn woonplaats en zijn nationaliteit. Verzoekster in het hoofdgeding is weliswaar geen werkneemster, maar de artikelen 12 EG, 17 EG, 18 EG en 43 EG zijn, aldus de Commissie, niet gebaseerd op de hoedanigheid van werknemer, maar op het burgerschap van de Unie of de nationaliteit van een lidstaat.
94. Op grond van het arrest van 22 november 1995 in de zaak Vougioukas en ter voorkoming van mogelijke, volgens artikel 12 EG verboden discriminatie is het logisch, aldus de Commissie, om de eigen onderdanen die gebruik hebben gemaakt van hun recht op vrij verkeer, evenals de onderdanen van andere lidstaten die van hun recht op vrij verkeer gebruik hebben gemaakt, gelijk te stellen met de eigen onderdanen die hun recht op vrij verkeer niet hebben uitgeoefend. Dit betekent in het onderhavige geval dat de aan verzoekster gestelde voorwaarde inzake de gewone verblijfplaats op het nationale grondgebied als discriminerend in de zin van het gemeenschapsrecht en als een inbreuk op het recht van vrije vestiging, die Oostenrijkse onderdanen ervan kan weerhouden van dit recht gebruik te maken, moet worden beschouwd.
95. Een objectieve rechtvaardiging kan volgens de Commissie eventueel worden aanvaard, wanneer het onderhoudsvoorschot waarover de nationale rechter uitspraak moet doen, als een nauw met de sociale omgeving verband houdende uitkering wordt beschouwd, zodat er de voorwaarde aan kan worden verbonden dat de rechthebbende zijn gewone verblijfplaats op het nationale grondgebied heeft. De verwijzende rechter heeft op dit punt echter opgemerkt dat de vraag of de voorwaarde inzake de gewone verblijfplaats gerechtvaardigd is, twijfelachtig blijft.
96. De Deense regering is ter terechtzitting ingegaan op de naar aanleiding van de uiteenzetting van de Commissie door het Hof gestelde vraag naar de gevolgen van het burgerschap van de Unie. Haar standpunt komt er in het kort in wezen op neer dat het instituut van het burgerschap van de Unie niet meer rechten schept dan uit het Verdrag en het afgeleide recht reeds voortvloeien.
97. Ook geen van de andere partijen bij de procedure heeft het standpunt verdedigd dat uit het burgerschap van de Unie op zichzelf een rechtspositie voortvloeit die ertoe leidt dat het vereiste inzake de woonplaats op het nationale grondgebied niet meer nodig is voor de verlening van het onderhoudsvoorschot.
Beoordeling
98. Op grond van de rechtspositie die verzoekster mogelijk van haar moeder afleidt, komt de rechtstreekse toepasselijkheid van artikel 39 EG in aanmerking. Daar het litigieuze onderhoudsvoorschot voor minderjarige kinderen noodzakelijkerwijs betrekking heeft op financiële middelen, die regelmatig aan de ouder aan wie het kind is toegewezen en in wiens huishouding het woont, als wettelijke vertegenwoordiger worden betaald, of althans aan de huishouding waarin het kind woont, kan het eventuele verlies van het onderhoudsvoorschot een belangrijke factor zijn voor de beslissingen van deze ouder.
99. Artikel 39, lid 2, waarin discriminatie specifiek wordt verboden, is echter vooral gericht op de gelijke behandeling in de staat van tewerkstelling. Een dergelijke problematiek is hier evenwel niet aan de orde. Het gaat strikt genomen ook niet om een geval van discriminatie van eigen onderdanen, want volgens de definitie daarvan stelt dit voorop dat een onderdaan van een andere lidstaat in een vergelijkbare situatie bepaalde rechten krijgt krachtens het gemeenschapsrecht. In casu kan daarvan echter geen sprake zijn.
100. De vraag rijst derhalve of verzoekster via het burgerschap van de Unie opheffing van het vereiste van wonen op het nationale grondgebied kan bereiken. Of en in hoeverre het burgerschap van de Unie rechten kan doen ontstaan die noch elders in het Verdrag noch in het afgeleide recht zijn geregeld, is in de rechtspraak van de Hof nog grotendeels onontgonnen terrein.
101. Aangezien ik in het voorgaande reeds een oplossing heb voorgesteld die via uitlegging of toepassing van het afgeleide gemeenschapsrecht in de vorm van verordening nr. 1408/71 tot de niet-toepasselijkheid van het woonplaatsvereiste of tot de fictieve vervulling daarvan leidt, kan ik de werking van het burgerschap van de Unie hier verder onbesproken laten, temeer daar dit punt in de hier bepleite oplossing zuiver hypothetisch is.
VIII - Conclusie
102. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de gestelde vragen als volgt te beantwoorden:
Onderhoudsvoorschotten die krachtens het Oostenrijkse Bundesgesetz über die Gewährung von Vorschüssen auf den Unterhalt von Kindern (Unterhaltsvorschussgesetz 1985 - UVG, BGBl 451 in de geldende versie) (Oostenrijkse federale wet inzake de toekenning van voorschotten op het onderhoud van kinderen) worden betaald aan minderjarige kinderen van werknemers of werklozen die een werkloosheidsuitkering ontvangen krachtens de Oostenrijkse wettelijke bepalingen, zijn gezinsbijslagen in de zin van artikel 4, lid 1, sub h, van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zowel in de versie van verordening (EG) nr. 118/97 van 2 december 1996 als in die van verordening (EG) nr. 307/1999 van 8 februari 1999. De artikelen 73 en 74 van genoemde verordening nr. 1408/71 scheppen voor het met zijn moeder in een andere lidstaat wonende wettige kind van een in Oostenrijk wonende vader die in Oostenrijk werkt of werkloos is en een werkloosheidsuitkering ingevolge de Oostenrijkse wetgeving ontvangt, een recht op toekenning van een onderhoudsvoorschot krachtens het genoemde Unterhaltsvorschussgesetz."