62001CC0230_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. In der vorliegenden Rechtssache hat der Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) drei Fragen nach der Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor(2) und der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor(3) vorgelegt.
2. Die Fragen beziehen sich auf die Einziehung der Zusatzabgabe. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob es Umstände gibt, unter denen die zuständigen innerstaatlichen Stellen die für Lieferungen von einem Milcherzeuger an einen Abnehmer zu entrichtende Abgabe unmittelbar von dem Erzeuger einfordern können. Nach den anwendbaren Gemeinschaftsvorschriften ist der Abnehmer – und nicht der Erzeuger – zur Entrichtung verpflichtet.
3. Tatsächlicher Hintergrund des Rechtsstreits ist eine Konstruktion, nach der der Abnehmer von Milch nicht abgabenpflichtig ist. Die daran Beteiligten wollen damit erreichen, dass sie keine Zusatzabgabe für die Erzeugung von Milch ohne dazugehörende Milchquote abführen müssen.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Gemeinschaftsrecht
4. Das System der Zusatzabgaben auf Kuhmilch ist am 1. April 1984 mit der Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68(4) über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse(5) eingeführt worden. Die Zusatzabgabe dient nach Artikel 5c der geänderten Verordnung Nr. 804/68 „zur Regulierung des Wachstums der Milcherzeugung unter Berücksichtigung der Erfordernisse notwendiger struktureller Entwicklungen und Anpassungen und der unterschiedlichen Lage in den Mitgliedstaaten, Regionen oder Erzeugungsgebieten der Gemeinschaft“. Jedem Milcherzeuger ─ der bestimmte Voraussetzungen erfüllte ─ wurde aufgrund der Verordnung Nr. 856/84 eine Milchquote(6) zugeteilt. Die Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse(7) regelte die Einzelheiten(8) .
5. Durch die Verordnung Nr. 3950/92 ist dieses ─ als vorübergehend vorgesehene ─ System bis zum 1. April 2000 aufrechterhalten worden(9) . Die Durchführungsbestimmungen zu der zuletzt genannten Verordnung sind in der Verordnung Nr. 536/93 festgelegt.
6. Nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 3950/92 wird die Zusatzgabe von „den Erzeugern von Kuhmilch“ erhoben und bezieht sich auf „die Mengen Milch oder Milchäquivalent ..., die in dem jeweiligen Zwölfmonatszeitraum an einen Abnehmer geliefert oder direkt an den Verbraucher verkauft wurden und eine bestimmte Referenzmenge überschreiten. Die Abgabe wird auf 115 v. H. des Milchrichtpreises festgesetzt.“
7. Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3950/92 betrifft Lieferungen. Hierbei entrichtet der abgabenpflichtige Abnehmer den fälligen Betrag bis zu einem bestimmten Zeitpunkt und nach festzulegenden Bedingungen an die zuständige Stelle des Mitgliedstaats; er behält ihn bei der Zahlung des Milchpreises an die abgabeschuldenden Erzeuger ein bzw. erhebt ihn auf andere geeignete Weise.
Tritt ein Abnehmer ganz oder teilweise an die Stelle eines oder mehrerer Abnehmer, so werden für den Rest des laufenden Zwölfmonatszeitraums die den Erzeugern zustehenden einzelbetrieblichen Referenzmengen, abzüglich der bereits gelieferten Mengen unter Berücksichtigung deren Fettgehalts, in Rechnung gestellt. Diese Bestimmungen gelten auch bei einer Abtretung von einem Erzeuger oder einem Abnehmer an einen anderen.
Wenn die von einem Erzeuger gelieferten Mengen seine Referenzmenge überschreiten, ist der Abnehmer berechtigt, nach Bedingungen, die von dem Mitgliedstaat festgelegt werden, bei jeder Lieferung des Erzeugers, die dessen Referenzmenge überschreitet, einen entsprechenden Betrag des Milchpreises als Vorauszahlung auf die fällige Abgabe einzubehalten.
8. Artikel 2 Absatz 3 betrifft Direktverkäufe. Hierbei „zahlt der Erzeuger die fällige Abgabe bis zu einem bestimmten Zeitpunkt und nach festzulegenden Bedingungen an die zuständige Stelle des Mitgliedstaats“.
9. Artikel 9 Buchstabe e der Verordnung Nr. 3950/92 enthält eine Definition des Begriffes „Abnehmer“. Danach ist ein Abnehmer ein „Unternehmen oder [eine] Unternehmensgemeinschaft, das bzw. die Milch oder Milcherzeugnisse beim Erzeuger kauft, um sie
– zu behandeln oder zu verarbeiten,
– an eines oder mehrere Unternehmen abzugeben, die Milch oder Milcherzeugnisse behandeln oder verarbeiten.
Als Abnehmer gilt auch ein Zusammenschluss von Abnehmern in einem bestimmten geografischen Gebiet, der für Rechnung seiner Mitglieder die erforderlichen Verwaltungs‑ und Buchführungsgeschäfte für die Entrichtung von Abgaben vornimmt. ...“
10. Die Rolle des Abnehmers wird in der achten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3950/92 erläutert, die wie folgt lautet: „Damit es nicht zu den in der Vergangenheit festgestellten erheblichen Verzögerungen bei der Erhebung und Zahlung der Abgabe kommt, die mit dem Ziel der Regelung nicht zu vereinbaren sind, ist der Abnehmer als derjenige, der am besten in der Lage erscheint, die nötigen Vorgänge abzuwickeln, als der Abgabepflichtige zu bestimmen und sind ihm die Mittel an die Hand zu geben, die Erhebung der Abgabe bei den Erzeugern als den Abgabeschuldnern sicherzustellen.“
11. Die Anwendungsmodalitäten für die Entrichtung der Abgabe sind in der Verordnung Nr. 536/93 festgelegt. Artikel 3 stellt Regeln für die Lieferung an den Abnehmer und Artikel 4 für die Direktlieferung an den Verbraucher auf. Nach Artikel 5 Absatz 2 haben die Mitgliedstaaten ergänzende Maßnahmen zu treffen, „um zu gewährleisten, dass die geschuldete Abgabe fristgerecht an die Gemeinschaft gezahlt wird“. Dazu gehören nach Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 536/93 „alle erforderlichen Kontrollmaßnahmen, um zu gewährleisten, dass die Abgabe auf die Milch‑ und Milchäquivalentmengen erhoben wird, die über eine der in Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 genannten Mengen hinaus vermarktet werden. Zu diesem Zweck gilt Folgendes:
a) Jeder im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats tätige Abnehmer muss von diesem Mitgliedstaat zugelassen sein. ...
b) Der Erzeuger hat sich zu vergewissern, dass der Abnehmer, an den er liefert, zugelassen ist.“
B – Nationales Recht
12. Die maßgeblichen nationalen Bestimmungen, mit denen die EG‑Verordnung in Bezug auf die Zusatzabgabe umgesetzt wird, finden sich in den Dairy Produce Quota Regulations 1997 über Milcherzeugungsquoten(10) .
13. Regulation 2 enthält eine Definition des Begriffes „Abnehmer“. Hierbei handelt es sich um den Abnehmer im Sinne von Artikel 9 der Verordnung Nr. 3950/92, der vom Intervention Board for Agricultural Produce (Interventionsstelle für Agrarerzeugnisse)(11) nach Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 536/93 zugelassen worden ist. Der Intervention Board ist die zuständige Stelle im Vereinigten Königreich im Sinne von Artikel 2 Absätze 2 und 3 der Verordnung Nr. 3950/92.
14. Nach Regulation 20 kann der Intervention Board geschuldete Abgaben, die am 1. September des jeweiligen Jahres noch ausstehen, zuzüglich Zinsen einziehen. Im Fall des Artikels 2 Absatz 2 Unterabsatz 3 der Verordnung Nr. 3950/92 – Überschreitung der Milchquote des Erzeugers durch die vom Erzeuger an den Abnehmer gelieferte Menge – kann der Abnehmer sofort den Betrag einbehalten, der der Überschreitung der Quote entspricht.
III – Sachverhalt und Verfahren
15. Das Ausgangsverfahren betrifft einen Rechtsstreit zwischen dem Intervention Board und der Penycoed Farming Partnership(12), deren Gesellschafter Jonathan Williams und Ian Parker sind.
16. Der Intervention Board erhob mit Klageschrift vom 28. Januar 1999 beim High Court of Justice, Queen’s Bench Division, gegen die Beklagte eine Klage auf Zahlung der von dieser für das Wirtschaftsjahr 1997/1998 geschuldeten Abgabe in Höhe von 561 872,42 GBP zuzüglich Zinsen. In seiner Klagebegründung vom 6. Mai 1999 stellte der Intervention Board den Sachverhalt dar, auf den er seine Klage stützte. In Absatz 11 seiner Klagebegründung trug er vor: „Die Beklagte war im Quotenjahr 1997/1998 Milcherzeuger im Sinne [der einschlägigen gemeinschaftlichen und nationalen Rechtsvorschriften] und lieferte 2 111 023 Liter Milch oder Milchäquivalent an Personen, die keine von der Klägerin zugelassenen Abnehmer waren.“
17. Tatsächlicher Hintergrund des vorliegenden Rechtsstreits ist dem Vorlagebeschluss zufolge eine Konstruktion, bei der Landwirte Milch an die Elm Farms Limited (eine jetzt in Liquidation befindliche Gesellschaft englischen Rechts, im Folgenden: Elm Farms) und seit dem 1. Januar 1998 an die TDM Dairy Management Incorporated (eine in Delaware errichtete Gesellschaft, im Folgenden: TDM) lieferten.
18. Die an der Konstruktion beteiligten Landwirte trafen Vereinbarungen mit Elm Farms und TDM. Sie waren überwiegend Inhaber von Milchquoten, einige, darunter die Beklagte, jedoch nicht. Aufgrund dieser Vereinbarungen vermieteten die Landwirte ihr Land und ihre Kühe – ganz oder zum Teil – an Elm Farms und TDM.
Landwirte, die über Milchquoten verfügten, gestatteten Elm Farms und TDM, diese in ihrem Namen zu verwenden. Gleichzeitig vereinbarten Elm Farms und TDM mit den Landwirten, dass diese die Kühe gegen Entgelt im Namen und für Rechnung von Elm Farms und TDM versorgen und melken sollten.
19. Zweck dieser Konstruktion war es, die Landwirte in die Lage zu versetzen, Milcherzeugnisse herzustellen, ohne über eine Milchquote verfügen zu müssen. Dadurch sollte erreicht werden, dass die Landwirte keine Milcherzeuger im Sinne der Zusatzabgabevorschriften und Elm Farms und TDM keine Abnehmer waren. Elm Farms und TDM sollten selbst die Erzeuger sein, die entweder über eine Milchquote verfügen mussten oder für die gegebenenfalls geschuldete Abgabe hafteten. Der Intervention Board vertrat hierzu die Auffassung, dass diese Konstruktion nicht das beabsichtigte Ergebnis habe und dass die Landwirte „Erzeuger“ und Elm Farms und TDM „Abnehmer“ geblieben seien. Damit sei von den Landwirten Milch an Elm Farms und TDM geliefert worden. Die Landwirte wenden sich gegen diese Auffassung des Intervention Board.
20. Im März 2000 beantragte die Beklagte, die Klage des Intervention Board summarisch abzuweisen. Sie machte geltend, dieser hätte selbst dann keinen unmittelbaren Anspruch gegen sie, wenn die behaupteten Tatsachen zuträfen. Der Intervention Board hätte nur einen Anspruch gegen die Abnehmer der Milch. Diese hätten ihrerseits einen Anspruch gegen die Beklagte. Der Intervention Board wies dieses Vorbringen zurück.
21. Der Antrag der Beklagten ist rechtlich als Einrede der Unzulässigkeit zu bewerten. Master Eyre wies die Einrede der Beklagten mit Urteil vom 27. Juni 2000 zurück, weil über sie seiner Meinung nach nicht im summarischen Verfahren, sondern erst im Hauptsacheverfahren entschieden werden dürfe. Master Eyre ließ zugunsten der Beklagten gegen seine Entscheidung ein Rechtsmittel zum Court of Appeal zu. Vor dem Court of Appeal wurde am 25. April 2001 verhandelt.
22. Es sei darauf hingewiesen, dass sich die Parteien im Ausgangsverfahren darauf verständigt haben, in Bezug auf die Einrede der Unzulässigkeit die Sachverhaltsdarstellung des Intervention Board als zutreffend zu betrachten. Daher werden im weiteren Verfahren die Beklagte als Erzeuger und Elm Farms und TDM als von der Beklagten belieferte Abnehmer angesehen. Ferner ist in diesem Verfahren unstreitig, dass der Intervention Board Elm Farms und TDM nicht als Abnehmer zugelassen hat.
23. Im weiteren Verlauf hat der Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) mit Beschluss vom 31. Mai 2001, der am 12. Juni 2001 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Erlauben es die Artikel 1 und/oder 2 der Verordnung Nr. 3950/92 der zuständigen Stelle eines Mitgliedstaats, unmittelbar gegen einen Erzeuger gerichtlich vorzugehen, um die geschuldete Abgabe bei diesem Erzeuger einzuziehen (anders als im Fall des Artikels 2 Absatz 3 bei Direktverkäufen)?
2. Unter welchen Umständen kann bejahendenfalls in dieser Weise vorgegangen werden?
3. Darf insbesondere dann so vorgegangen werden, wenn der Abnehmer, dem die Milch geliefert wurde, a) nicht gemäß Artikel 7 der Verordnung
Nr. 536/93 der Kommission(13) zugelassen war und/oder b) keine seiner Verpflichtungen aus Artikel 7 dieser Verordnung erfüllt hat und/oder c) die Abgabe nicht bei den betroffenen Erzeugern eingezogen oder einzuziehen versucht hat?
24. Außer diesem Verfahren sind noch 22 weitere Verfahren anhängig, denen die gleichen oder ähnliche Geschäfte zugrunde liegen; in 21 Fällen haben die Beklagten den gleichen Einwand vorgebracht oder könnten es tun. Alle diese Verfahren sind vom nationalen Gericht bis zur Entscheidung in der vorliegenden Rechtssache ausgesetzt worden.
25. Gemäß Artikel 20 der EG‑Satzung des Gerichtshofes haben die Regierungen Griechenlands, Italiens und des Vereinigten Königreichs sowie die Kommission schriftliche Erklärungen abgegeben. Am 28. November 2002 hat in dieser Rechtssache eine Sitzung stattgefunden, in der auch die Beklagte des Ausgangsverfahrens ihren Standpunkt dargelegt hat.
IV – Die Marktorganisation für Milcherzeugnisse
26. Das System der Zusatzabgaben ist Teil der Marktorganisation für Milcherzeugnisse. Zum besseren Verständnis des Kontexts der vorliegenden Rechtssache gebe ich hier einige Elemente dieser Marktorganisation wieder.
27. In der Europäischen Union werden jährlich 122 Mio. Tonnen Milch erzeugt, und zwar in ungefähr 720 000 Milchwirtschaftsbetrieben mit 21 Mio. Kühen. Von dieser Milcherzeugung werden 115 Mio. Tonnen (94 %) an Molkereien geliefert; der Rest wird auf dem Hof verarbeitet. Ungefähr 100 Mio. Tonnen (82 %) werden innerhalb der Europäischen Union zu üblichen Marktpreisen abgesetzt, davon gut die Hälfte in Form von Käse, 10 Mio. Tonnen (8 %) werden ebenfalls auf dem Binnenmarkt abgesetzt, aber zu einem Stützungspreis, und die restlichen 12 Mio. Tonnen Milch (10 %) werden in Form von Milchpulver, Butter, Butterfett, Käse und Kondensmilch nach Drittländern ausgeführt. Hierbei werden großenteils Ausfuhrerstattunge n gewährt, mit denen das Gefälle gegenüber dem Preisniveau auf dem Weltmarkt ausgeglichen wird.
28. Bis zum 1. Januar 2000 war die Verordnung Nr. 804/68 in Kraft(14) . Die Marktorganisation beruhte nach dieser Verordnung auf drei grundsätzlichen Regelungen:
1. auf einer Preisregelung, nach der für jedes Milchwirtschaftsjahr ein Richtpreis(15) für Milch und Interventionspreise(16) für Butter und Magermilchpulver festgesetzt wird;
2. auf einer Interventionsregelung. Seit 1987 hängt die Interventionsmöglichkeit bei Butter von der Höhe des Marktpreises im betreffenden Mitgliedstaat ab – eine Intervention findet nur statt, wenn der Marktpreis weniger als 92 % des Interventionspreises beträgt – und werden für die abgelieferte und eingelagerte Butter nur 90 % des Interventionspreises gezahlt; bei Magermilchpulver ist eine Intervention nur im Sommer (1. März bis 31. August) möglich, und der Interventionspreis von 100 % wird nur für eine bestimmte Menge garantiert (109 000 Tonnen jährlich für die gesamte Europäische Union);
3. auf einer Regelung für den Handel mit dritten Ländern. Für die Ausfuhr von Milcherzeugnissen nach Drittländern werden Ausfuhrbeihilfen (Erstattungen) gewährt, um das Preisgefälle zwischen dem Binnenmarkt und dem Weltmarkt auszugleichen. Infolge des WTO‑Abkommens hat die Europäische Union die subventionierte Ausfuhr zwischen 1995 und 2001 bereits drastisch zurückführen müssen: um 36 % im Wert und um 21 % in der Menge.
Seit dem 1. Januar 2000 – und daher für den vorliegenden Fall weniger von Bedeutung – gilt ein etwas geändertes System aufgrund der Verordnung Nr. 1255/1999(17) . Kurz gesagt, der Richtpreis für Milch und die Interventionspreise sind gesenkt worden. An deren Stelle sind andere Arten von Beihilfen getreten, wie zusätzliche Prämienzahlungen, flächenbezogene Zahlungen und direkte Einkommensbeihilfen.
V – Beurteilung
A – Vorbemerkung
29. Meiner Meinung nach hängen die drei Fragen des vorlegenden Gerichts so eng zusammen, dass eine getrennte Behandlung nicht erforderlich ist.
30. Im Kern hat es der Gerichtshof in der vorliegenden Rechtssache mit folgendem Problem zu tun: Die Zusatzabgabe wird vom Milcherzeuger geschuldet, ist aber vom Abnehmer der Milch an die zuständige Stelle des Mitgliedstaats zu entrichten. Abnehmer ist in den meisten Fällen die Molkerei, in der die Milch be‑ oder verarbeitet wird. Weder die einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften noch die nationalen Durchführungsbestimmungen im Vereinigten Königreich räumen der zuständigen Stelle das Recht ein, die Zusatzabgabe unmittelbar beim Milcherzeuger einzuziehen. Die entscheidende Frage ist die, ob die unmittelbare Einziehung beim Milcherzeuger nicht wenigstens in dem Fall möglich ist, in dem die Zusatzabgabe nicht beim Abnehmer der Milch eingezogen werden kann. Der Gerichtshof kann sich auf diese Hauptfrage beschränken und einen großen Teil der in diesem Verfahren angeführten Gesichtspunkte außer Betracht lassen.
31. Im Folgenden gebe ich zunächst einen kurzen Abriss des Zusatzabgabensystems, selbstverständlich nur, soweit es für die zu beantwortende Frage von Bedeutung ist. Anschließend gehe ich auf die Erklärungen ein, die in diesem Verfahren abgegeben worden sind. Danach führe ich die Gesichtspunkte an, die meines Erachtes außer Betracht bleiben können. Zum Schluss komme ich zu der vorgeschlagenen Antwort auf die in dieser Weise formulierte Hauptfrage.
B – Kurzer Abriss von Ziel und Inhalt des Systems der Zusatzabgabe
32. Das System der Zusatzabgabe wurde zum 1. April 1984 eingeführt, um die Milcherzeugung in der Gemeinschaft zu regulieren. Mit der Einführung einzelbetrieblicher Milchquoten sollte das Wachstum der Milcherzeugung auf bestehende Milchwirtschaftsbetriebe begrenzt und der Entstehung neuer Betriebe entgegengewirkt werden. Die einzelbetriebliche Milchquote legt die Milchmenge fest, die ein Milchviehhalter erzeugen darf, ohne dass ihm eine zusätzliche – für ihn nachteilige – Abgabe auferlegt wird. Die Abgabe beläuft sich derzeit auf 115 % des Richtpreises für Milch.
33. Aus der Sicht des einzelnen Milchviehhalters bedeutet das: Er kann Milch bis zur Ausschöpfung seiner Quote erzeugen. Erzeugt er mehr, muss er dafür zahlen. Im Urteil Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen(18) stellt der Gerichtshof genau das fest. Die Zusatzabgabe muss „durch den Abgabenschuldner, d. h. den Erzeuger, an den Gläubiger, d. h. die zuständige Stelle des Mitgliedstaats“, abgeführt werden. Diese Rechte und Pflichten des Milchviehhalters machen das Wesen des Systems der Zusatzabgabe aus.
34. Damit die Milchproduktion auch tatsächlich gedrosselt wird, verleiht das System daneben eine Reihe administrativer Befugnisse, die sicherstellen sollen, dass die Abgabe auch wirklich gezahlt wird. Diese administrativen Befugnisse sind größtenteils in den EG‑Verordnungen über die Zusatzabgabe festgelegt. Die Mitgliedstaaten spielen eine zentrale Rolle bei der Durchführung dieses Systems. Hierzu werden sie durch die Verordnungen beauftragt. Die Mitgliedstaaten tragen u. a. Sorge für die Einziehung der Abgabe. Trotzdem sind die Befugnisse der Behörden der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Einziehung gemeinschaftsrechtlich festgelegt. Damit soll erreicht werden, dass die Zusatzabgabe in allen Mitgliedstaaten effektiv eingezogen wird, ohne dass dabei Gemeinschaftsmittel verloren gehen. Zugleich wird damit bezweckt, die Einziehung auf die gleiche Art und Weise vorzunehmen, um zu verhindern, dass die Milcherzeugung in den Mitgliedstaaten durch Wettbewerbsverzerrungen beeinflusst wird.
35. Aus verwaltungstechnischen Gründen hat man sich dafür entschieden, dass die zuständige Stelle des Mitgliedstaats die Zusatzabgabe nicht beim Milcherzeuger einzieht, sondern beim Abnehmer der Milch. Wie der Gerichtshof im Urteil Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen(19) hervorgehoben hat, hat der Abnehmer die Mittlerrolle, die sich aus seiner Eigenschaft als Abgabenpflichtiger bei der Abführung ergibt. Aus der achten Begründungserwägung geht hervor, dass die Zuweisung dieser Rolle an den Abnehmer dazu dient, erheblichen Verzögerungen bei der Einziehung der Abgabe vorzubeugen. Der Erzeuger ist und bleibt der Schuldner der Abgabe.
36. Der Abnehmer bekommt somit aus verwaltungstechnischen Gründen eine Rolle als Mittler zugewiesen. Die Rolle des Abnehmers befreit den Milchviehhalter nicht von der Verpflichtung, seine Milchproduktion zu drosseln und für den Überschuss die Abgabe abzuführen. Im Urteil Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago(20) hat der Gerichtshof den Begriff des Abnehmers im Sinne der Artikel 2 Absatz 2 und Artikel 9 Buchstabe e der Verordnung Nr. 3950/92 dahin ausgelegt, „dass er jedes zwischengeschaltete Unternehmen umfasst, das bei einem Erzeuger im Rahmen einer Vertragsbeziehung, gleichgültig, wie die Modalitäten der Vergütung für den Erzeuger geregelt sind, Milch erwirbt, um sie entweder selbst zu behandeln oder zu verarbeiten oder aber sie einem behandelnden oder verarbeitenden Unternehmen zu überlassen“. Der Begriff ist also weit auszulegen, wie der Gerichtshof mit dieser Formulierung im Urteil auf den Punkt bringt.
37. Diese weite Auslegung durch den Gerichtshof ist notwendig, weil der Gemeinschaftsgesetzgeber dem Abnehmer eine Monopolstellung gegeben hat, soweit es um die Einziehung der Abgabe beim Milcherzeuger und die Abführung des eingezogenen Betrages an die innerstaatliche Stelle geht. Die Vorschriften sehen weder eine Verpflichtung des Milcherzeugers vor, die Abgabe an diese Stelle abzuführen, noch berechtigen sie diese Stellen, die Abgabe beim Milcherzeuger einzuziehen, beides allerdings unter dem Vorbehalt, dass der Verkauf direkt ab Hof erfolgt.
38. Der Gemeinschaftsgesetzgeber geht offenbar davon aus, dass es immer einen Milchabnehmer gibt, der zur finanziellen Abwicklung der vom Milcherzeuger geschuldeten Zusatzabgabe herangezogen werden kann. Im vorliegenden Fall fehlt es aber an einem Abnehmer, der in Anspruch genommen werden könnte. Durch das Handeln der Beteiligten ist damit eine Lücke in den Vorschriften sichtbar geworden.
C – Abgegebene Erklärungen
39. Im Kern ist die Antwort auf die von mir oben unter A formulierte Hauptfrage, ob eine Befugnis zur Einziehung der Abgabe unmittelbar beim Erzeuger besteht, entscheidend für die verschiedenen Beiträge in diesem Verfahren. Um es kurz zu machen: Die Regierungen des Vereinigten Königreichs und Italiens sowie die Kommission schlagen vor, diese Frage zu bejahen, während die Beklagte und die griechische Regierung gerade dafür plädieren, sie zu verneinen.
40. Die Regierung des Vereinigten Königreichs ist der Auffassung, um das System der Zusatzabgabe wirksam durchführen zu können, müsse der Intervention Board grundsätzlich befugt sein, auf den Erzeuger selbst zurückzugreifen, weil dieser aufgrund der Artikel 1 und 2 der Verordnung Nr. 3950/92 letztlich der Abgabenpflichtige sei. Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3950/92 bezwecke, den Rückgriff auf den Erzeuger zu erleichtern, und nicht, ihn zu behindern, wenn der Abnehmer als Mittler ausfalle. Die Beklagte, Elm Farms und TDM hätten nämlich gegen Artikel 7 der Verordnung Nr. 536/93 verstoßen. Elm Farms und TDM seien nicht zugelassene Abnehmer gewesen, an die die Beklagte Milch geliefert habe. Ein nicht zugelassener Abnehmer falle nicht unter Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3950/92 und habe daher auch nicht die einem Abnehmer durch Artikel 2 Absatz 2 zuerkannten Rechte.
41. Die Beklagte, Elm Farms und TDM hätten darüber hinaus weder einen Versuch unternommen, die Abgabe zu zahlen, noch, sie einzuziehen. Obwohl die Verordnung keine Regelungen für einen solchen Fall vorsehe, könne die zuständige Stelle des betreffenden Mitgliedstaats dann den Erzeuger unmittelbar in Anspruch nehmen. Dies gelte umso mehr, als der Abnehmer seine Rolle als Mittler nicht erfülle. Allerdings komme eine unmittelbare Inanspruchnahme dann nicht in Betracht, wenn der Erzeuger infolgedessen zweimal die Abgabe zahlen müsste oder wenn der Intervention Board sie zweimal einziehen könnte.
42. Nach Ansicht der italienischen Regierung schließt es das Gemeinschaftsrecht nicht ausdrücklich aus, dass ein Erzeuger unmittelbar in Anspruch genommen werde. Im Gegenteil seien die Mitgliedstaaten gerade verpflichtet, alle erforderlichen Kontrollmaßnahmen zu ergreifen, um eine Einziehung der Abgabe zu gewährleisten. Das umfasse auch die Inanspruchnahme eines Erzeugers.
43. Die zuständige nationale Stelle könne den Erzeuger unmittelbar in Anspruch nehmen, wenn erwiesen sei, dass dieser auch nach entsprechender Zahlungsaufforderung keine Schritte zur Zahlung der Abgabe unternommen habe. Eine unmittelbare Inanspruchnahme durch die zuständige Behörde könne auch erfolgen, wenn ein Abnehmer nicht zugelassen sei. Dass der Abnehmer nicht zugelassen sei, könne den Erzeuger nicht von seiner Verpflichtung zur Zahlung der Abgabe entbinden. Dieser sei von seinen Verpflichtungen auch dann nicht entbunden, wenn der Abnehmer seinen Verpflichtungen aus Artikel 7 der Verordnung Nr. 536/93 nicht nachgekommen sei. Das bedeute, dass die nationale Behörde befugt sein müsse, Maßnahmen zu ergreifen, um Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht zu verhindern.
44. Nach Auffassung der Kommission sind die Abnehmer nur aus Gründen der Verwaltungseffizienz abgabepflichtig. Das folge aus Artikel 2 und der siebten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3950/92. Dass die einzelnen Erzeuger als diejenigen gälten, die letztlich für die Abgabe hafteten, komme in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3950/92 zum Ausdruck. Nach dieser Bestimmung hätten die Abnehmer die Abgabe bei den Erzeugern einzuziehen. Hierfür spreche auch Artikel 3 der Verordnung Nr. 536/93. Der Zweck der Abgabe würde untergraben, wenn es den Erzeugern möglich wäre, die Zahlung der Abgabe dadurch zu umgehen, dass sie Milch an Abnehmer verkauften, bei denen die Abgabe einzuziehen den Mitgliedstaaten praktisch unmöglich wäre. Außerdem würden die Erzeuger ungerechtfertigt bereichert, wenn sie keine Abgabe zu entrichten brauchten.
45. Der Abnehmer sei zur Einziehung der Abgabe beim Erzeuger erst berechtigt, nachdem er sie an den Mitgliedstaat entrichtet habe. Er könne den Erzeuger für die Abgabe nicht haftbar machen, wenn dieser sie unmittelbar an den Mitgliedstaat gezahlt habe. Der Abnehmer sei jedoch berechtigt, bei jeder Lieferung des Erzeugers, die dessen Referenzmenge überschreite, einen entsprechenden Betrag des Milchpreises als Vorauszahlung auf die fällige Abgabe einzubehalten. Allerdings könne der Mitgliedstaat im Fall einer solchen Vorauszahlung (sofern zwischen Erzeuger und Abnehmer kein Betrugstatbestand gegeben sei) nur den Abnehmer für die Abgabe in Anspruch nehmen.
46. In drei Fällen seien die Mitgliedstaaten berechtigt, die Abgabe unmittelbar beim Erzeuger einzuziehen. Das sei erstens der Fall, wenn der Erzeuger die Abgabe noch nicht an den Abnehmer gezahlt habe und die tatsächliche und rechtliche Situation des Abnehmers so sei, dass es unbillig wäre, wenn die zuständige Behörde die Abgabe beim Abnehmer einzöge. Ob eine solche Situation in einem bestimmten Fall bestehe, habe das nationale Gericht zu prüfen. Zweitens sei eine unmittelbare Einziehung im Fall eines nicht zugelassenen Abnehmers zulässig, da die Praxis zeige, dass es schwierig sei, die Abgabe bei einem solchen Abnehmer einzuziehen. In einem solchen Fall sei die Verordnung Nr. 3950/92 dahin auszulegen, dass unmittelbar gegen den Erzeuger Klage erhoben werden könne. Eine unmittelbare Einziehung sei drittens dann möglich, wenn der Abnehmer entweder nicht die Voraussetzungen des Artikels 7 der Verordnung Nr. 536/93 erfüllt oder die Abgabe bei dem betreffenden Erzeuger nicht eingezogen habe und auch keinen entsprechenden Einziehungsversuch unternommen habe.
47. Die Beklagte prüft im Rahmen der Beantwortung der Vorlagefragen zunächst die Rechtsstellung der Beteiligten. Der Erzeuger sei Schuldner der Abgabe, der Abnehmer Gläubiger und die zuständige nationale Stelle ebenfalls Gläubigerin. Die einer Person von Rechts wegen obliegenden Verpflichtungen müssten eindeutig sein. Da sich der Erzeuger zwei Gläubigern, dem Abnehmer und der zuständigen nationalen Stelle, gegenübersehe, sei für ihn eine unsichere Lage entstanden.
48. Der Intervention Board sei zur Klageerhebung unmittelbar gegen einen Erzeuger nicht berechtigt, da der nationalen Stelle hierzu die Befugnis fehle. Eine solche Gesetzgebungslücke zu schließen, sei Sache des Gesetzgebers und nicht des Gerichtshofes.
49. Die Auffassung der britischen Regierung, dass bei Belieferung eines nicht zugelassenen Abnehmers die zuständige nationale Stelle unmittelbar gegen den Erzeuger klagen könne, sei zurückzuweisen. Denn das System der Zusatzabgabe sehe für den Fall, dass der Abnehmer nicht zugelassen sei, andere Sanktionen vor. Die Verordnung könne dann nicht so ausgelegt werden, dass eine unmittelbare Klageerhebung gegen einen Erzeuger möglich sei.
50. Auch die griechische Regierung verneint eine Befugnis der zuständigen nationalen Stelle zur unmittelbare Erhebung einer Klage gegen einen Erzeuger, da für die Entrichtung der Abgabe der Abnehmer im Sinne von Artikel 9 Buchstabe e der Verordnung Nr. 3950/92 und nicht der Erzeuger verantwortlich sei.
D – Für die Beantwortung der Vorlagefragen irrelevante Gesichtspunkte
51. Erstens: Die Parteien des Ausgangsverfahrens haben den Streit über den Status der Beklagten selbst und desjenigen von Elm Farms und TDM beendet. Damit kann sich das Verfahren vor dem Gerichtshof auf die oben formulierte Hauptfrage beschränken. Zwischen den Parteien steht nämlich fest, dass die Beklagte des Ausgangsverfahrens als Milcherzeuger anzusehen ist. Ebenso wenig kommt es – zumindest im Verfahren vor dem Gerichtshof – darauf an, ob Elm Farms und TDM tatsächlich nicht von den nationalen Behörden haftbar gemacht werden können. Der Gerichtshof kann davon ausgehen, dass es keinen Abnehmer, der belangt werden könnte, gibt.
52. Zweitens: Der Gerichtshof braucht die Frage nicht zu beantworten, ob die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften auf dem Gebiet der Zusatzabgabe eine Rechtsgrundlage für die Einziehung der Abgabe durch die nationale Behörde unmittelbar beim Milcherzeuger darstellen. Eine solche Befugnis weist weder die Verordnung Nr. 3950/92 noch die Verordnung Nr. 536/93 aus. Ebenso wenig steht zur Debatte, ob möglicherweise eine ergänzende Maßnahme im Sinne von Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 536/93, die ein Mitgliedstaat treffen kann, um zu gewährleisten, dass die geschuldete Abgabe fristgerecht an die Gemeinschaft gezahlt wird, eine Rechtsgrundlage bildet. Das Vereinigte Königreich hat nämlich keine derartige Maßnahme getroffen.
53. Drittens: Im vorliegenden Fall hat keine Berufung auf Rechtsgrundsätze stattgefunden, aus denen der Einzelne einen Schutz nach dem Gemeinschaftsrecht ableiten könnte, wie die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Selbst wenn in der betreffenden Gemeinschaftsverordnung die Befugnis zur Erhebung der Zusatzabgabe beim Milcherzeuger nicht geregelt sein sollte, könnte ein Milcherzeuger doch nicht darauf vertrauen, dass er, ohne über eine Milchquote zu verfügen, Milch erzeugen dürfte, für die er keine Abgabe zu zahlen brauchte. Auch eine etwaige Irreführung des Milcherzeugers wäre unerheblich. Die einzige Irreführung eines Milcherzeugers könnte die Frage betreffen, an wen er zahlen müsste, nicht jedoch die, ob er überhaupt zu zahlen hätte.
54. Viertens: Wie sich aus dem Vorlagebeschluss des Court of Appeal ergibt, geht es im Ausgangsverfahren um eine Konstruktion, die es den Landwirten ermöglichen soll, Milcherzeugnisse zu produzieren, ohne dafür Milchquoten zu benötigen. Es liegt also ein vorsätzlicher Versuch vor, der Zahlungspflicht zu entgehen. Auf den Gesichtspunkt des Vorsatzes kommt es meines Erachtens jedoch für die Entscheidung des Rechtsstreits nicht an. Auch in einer Situation, in der die Betreffenden nicht vorsätzlich handeln, sondern aus anderen Gründen abgabenfrei Milch erzeugen können, ohne über eine Milchquote zu verfügen, verstößt ihr Handeln gegen Inhalt und Zweck der Verordnung Nr. 3950/92.
55. Fünftens: Nach Artikel 7 der Verordnung Nr. 536/93 muss ein vom Milcherzeuger belieferter Abnehmer zugelassen sein. Ebenso ist vorgeschrieben, dass sich der Milcherzeuger zu vergewissern hat, dass er einen zugelassenen Abnehmer beliefert. Hierbei handelt es sich um eine den Milcherzeuger treffende Verpflichtung, die auch vom Mitgliedstaat beizubehalten ist; sie hat aber nichts mit der Frage zu tun, ob der Milcherzeuger unmittelbar zur Zahlung der Abgabe an die nationale Stelle verpflichtet ist. Anders gesagt, es geht hier nicht um die Frage, ob der Milcherzeuger von seiner Verpflichtung frei wird, wenn er an einen nicht zugelassenen Abnehmer zahlt. Insoweit teile ich daher den Standpunkt der Beklagten. Die Argumente des Vereinigten Königreichs und der Kommission überzeugen mich nicht. Auch ein nicht zugelassener Abnehmer ist ein Abnehmer im Sinne von Artikel 9 Buchstabe e der Verordnung Nr. 3950/92. Soweit die Kommission behauptet, es sei sehr schwierig, die Abgabe bei einem nicht zugelassenen Abnehmer einzuziehen, halte ich dies zwar für eine sachlich zutreffende Feststellung; das kann aber nicht bedeuten, dass dann eine Befugnis zur unmittelbaren Einziehung beim Erzeuger entsteht.
56. Sechstens: Es ist meines Erachtens in der vorliegenden Rechtssache auch nicht notwendig, der Frage nachzugehen, wie die Mittlerrolle des Abnehmers zu qualifizieren ist: Ist dieser in erster Linie Vertreter des Milcherzeugers, der von der zuständigen nationalen Behörde in Anspruch genommen werden kann, oder vielmehr ein mit der Einziehung beauftragtes Organ und damit eher der verlängerte Arm der zuständigen nationalen Behörde? So interessant diese Frage auch sein mag, sie spielt aber in der vorliegenden Rechtssache, die die Zahlungspflicht des Milcherzeugers betrifft, keine Rolle.
E – Antwort
Allgemein
57. Die Vorlagefragen sind im Licht folgender Feststellungen zu beantworten:
– Das einschlägige Gemeinschaftsrecht verleiht der zuständigen Stelle des Mitgliedstaats, abgesehen von dem hier nicht vorliegenden Fall einer Direktlieferung an den Verbraucher, keine ausdrückliche Befugnis, die Zusatzabgabe beim Milcherzeuger einzuziehen.
– Nach dem Wesen des Systems der Zusatzabgabe hat der Milcherzeuger nur Anspruch auf eine angemessene Vergütung für die von ihm gelieferte Milch, soweit die gelieferte Milchmenge die ihm zugeteilte individuelle Milchquote nicht überschreitet. Für den darüber hinausgehenden Teil schuldet er eine Abgabe in Höhe von 115 % des Milchrichtpreises.
– Die Vergütung, die der Milcherzeuger erhält, ist kein Preis, der über den üblichen Weg von Angebot und Nachfrage bestimmt wird. Die Höhe dieses Preises wird vom Staat garantiert, und zwar unmittelbar dadurch, dass bei einem zu niedrigen Marktpreis bestimmte Milcherzeugnisse gegen Zahlung eines Interventionspreises bei einer Interventionsstelle abgeliefert werden können, und mittelbar durch die mit dem System der Zusatzabgabe verbundene Beschränkung der Milchmenge, die auf den Markt gelangt. Ein künstlich niedrig gehaltenes Milchangebot führt zu einem höheren Preis.
– Ein Teil der Vergütung, den der Milcherzeuger für die von ihm gelieferte Milch erhält, hat den Charakter einer aus Gemeinschaftsmitteln gewährten Beihilfe. Das betrifft die Milch, die bei der Interventionsstelle abgeliefert wird, und diejenige, für die bei der Ausfuhr aus der Europäischen Union eine Ausfuhrerstattung gewährt wird.
– In einem solchen System wird die Erzeugung in einem Milchviehhaltungsbetrieb durch staatliche Intervention künstlich auf einem bestimmten Niveau gehalten, sowohl was den Umfang der Erzeugung als auch was den für die gelieferte Milch gezahlten Preis angeht. Denn dieses Niveau wird weder durch die Erzeugungskapazität noch durch die Marktverhältnisse bestimmt. Schon dadurch wird für die Betreffenden ein Anreiz geschaffen, sich den staatlichen Regeln zu entziehen oder diese zu umgehen. Unter dem Gesichtspunkt des Allgemeinwohls besteht somit die Notwendigkeit, über ein effektives Instrumentarium zu verfügen, um die Einhaltung der Vorschriften durchzusetzen.
– Hinzu kommt, dass das System zur Regulierung der Milcherzeugung in der Europäischen Union nur funktionieren kann, wenn die geschuldete Abgabe unter allen Umständen erhoben und auch eingezogen werden kann. Ist dies nicht der Fall, kann die Milcherzeugung nicht gleichmäßig reguliert werden.
58. Eine solche Unzulänglichkeit in den Gemeinschaftsvorschriften, die zur Umgehung der Regeln einlädt, liegt aber vor, wenn die mit der Durchführung der Regelung beauftragte nationale Behörde über keine ausdrückliche Befugnis verfügt, um deren Einhaltung doch noch zu erzwingen. Die Gemeinschaftsvorschriften sehen nämlich keine Befugnis vor, die Zusatzabgabe unmittelbar beim Milcherzeuger einzuziehen.
59. Der Staat hat zwar keine Befugnis zur Einziehung, doch ist der Milcherzeuger gleichwohl zur Zahlung verpflichtet. Er schuldet die Zusatzabgabe aufgrund von Artikel 1 der Verordnung Nr. 3950/92, aber auch deshalb, weil er für die ohne entsprechende Quote erzeugte Milch ein Entgelt erhalten hat, das ihm nicht zusteht. Dadurch ist er, wie die Kommission und das Vereinigte Königreich zutreffend bemerken, ungerechtfertigt bereichert worden. Außerdem ist die Nichteinhaltung der Zahlungspflicht als eine gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichtete rechtswidrige Handlung im Sinne von Artikel 280 EG anzusehen. Nach Artikel 10 der Verordnung Nr. 3950/92 wird die Abgabe namentlich zur Finanzierung der Ausgaben der Gemeinschaft im Milchsektor eingesetzt. Die Mitgliedstaaten sind nach Artikel 280 EG verpflichtet, solche rechtswidrigen Handlungen mit Maßnahmen zu bekämpfen, die abschreckend sind und in den Mitgliedstaaten den erforderlichen effektiven Schutz bewirken.
60. Es fällt nicht in die Zuständigkeit des Gerichtshofes, Unzulänglichkeiten in den Gemeinschaftsvorschriften zu beheben, auch wenn es um offensichtliche Mängel geht. Der Gerichtshof ist zwar befugt, eine Bestimmung des Gemeinschaftsrechts für ungültig zu erklären, kann jedoch nicht aus eigener Machtvollkommenheit eine andere Bestimmung an ihre Stelle setzen. Diese Aufgabe obliegt den mit der Gesetzgebung betrauten Gemeinschaftsorganen(21) .
61. Die vom Gerichtshof zu beantwortende Frage ist somit eine andere. Kann die nationale Behörde dann, wenn es an einer ausdrücklichen öffentlich‑rechtlichen Befugnis zur Einziehung der Abgabe fehlt, diese Befugnis, den ihr geschuldeten Betrag einzutreiben, auch auf andere Weise aus dem Gemeinschaftsrecht herleiten? Dabei stellt sich auch die Frage, ob die Behörde unter diesen Umständen auch privatrechtlich vorgehen kann oder sogar muss. Die Mitgliedstaaten sind nämlich verpflichtet, das Gemeinschaftsrecht in zweckdienlicher Weise durchzuführen.
62. Im vorliegenden Verfahren sind eine Reihe Argumente für eine Einziehungsbefugnis der nationalen Behörden vorgebracht worden (siehe oben, Nrn. 40 bis 46). Die wichtigsten Argumente beziehen sich auf eine zweckdienliche Durchführung des Gemeinschaftsrechts. Die britische Regierung bezieht sich darauf, die italienische Regierung führt die Verpflichtung der Mitgliedstaaten an, alle notwendigen Kontrollmaßnahmen zu treffen, und die Kommission macht darauf aufmerksam, dass eine Umgehung der Abgabe deren Zweck untergrabe. Ein anderes Argument, das von der Kommission vorgebracht worden ist, bezieht sich auf die ungerechtfertigte Bereicherung des Milcherzeugers für den Fall, dass dieser die von ihm geschuldete Abgabe nicht abzuführen brauche.
63. Diese beiden (Kategorien von) Argumente(n) stehen auch für mich im Vordergrund. Sie bilden mangels einer ausdrücklichen Befugnis die mögliche rechtliche Grundlage für die Einziehung der Zusatzabgabe. Meiner Ansicht nach geht es hier um zwei voneinander zu unterscheidende Rechtsgrundsätze. Sie betreffen erstens den Abgabepflichtigen und zweitens den Grundsatz der ungerechtfertigten Bereicherung. Ich behandele beide Rechtsgrundsätze zunächst unabhängig voneinander, weise jedoch schon an dieser Stelle auf den zwischen ihnen möglicherweise bestehenden Zusammenhang hin. Mit Sicherheit kann in einem Fall, in dem ein Einzelner zu Lasten von Gemeinschaftsmitteln ungerechtfertigt bereichert wird, der Effektivitätsgrundsatz dazu führen, dass ein Mitgliedstaat die Bereicherung rückgängig macht.
Effektivitätsgrundsatz
64. Der Effektivitätsgrundsatz ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofes im Hinblick auf den Schutz von Rechten anerkannt worden, die dem Einzelnen aus der unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts erwachsen. Er ist u. a. in einer Reihe von Urteilen anerkannt worden, die die Erstattung von unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht eingezogenen Steuern betreffen. Die Durchführung des Gemeinschaftsrechts, worunter ich auch die Einrichtung der innerstaatlichen Rechtsordnung verstehe, darf nicht so ausgestaltet werden, dass die Ausübung dieser Rechte praktisch unmöglich gemacht oder erheblich erschwert wird(22) .
65. Allgemeiner gesagt verlangt der Effektivitätsgrundsatz, dass die Betreffenden von der im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Möglichkeit auch tatsächlich Gebrauch machen können(23) . In der vorliegenden Rechtssache geht es um die Kehrseite davon. Im Streit steht nicht ein unmittelbar wirkendes Recht eines Beteiligten, sondern eine unmittelbar wirkende Verpflichtung, die ihn nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 3950/92 trifft. Er schuldet dem Mitgliedstaat, in dem er ansässig ist, die Zusatzabgabe. Die Frage stellt sich nun, ob der Effektivitätsgrundsatz auch dazu führt, dass eine innerstaatliche Rechtsordnung so ausgestaltet sein muss, dass der Betreffende seine Schuld auch unter allen Umständen zu tilgen hat.
66. Meines Erachtens ist diese Frage in der vorliegenden Rechtssache zu bejahen, die einen zu Unrecht erhaltenen finanziellen Vorteil betrifft, der den Gemeinschaftshaushalt belastet. Die Abgaben, die dem Gemeinschaftshaushalt zugeführt werden, und die finanziellen Vorteile, die zu Lasten dieses Haushalts gehen, müssen so geregelt und erhoben werden, dass sie alle diejenigen einheitlich belasten oder einheitlich begünstigen, bei denen die in der Gemeinschaftsregelung aufgestellten Voraussetzungen für eine solche Belastung oder Begünstigung gegeben sind(24) . Der Effektivitätsgrundsatz bewirkt in diesem Zusammenhang außerdem, dass die Verwaltungen der Mitgliedstaaten, denen die Durchführung unterliegt, die Lasten erheben und die unrechtmäßig gewährten finanziellen Vorteile zurückverlangen können müssen(25) .
67. Ich weise darauf hin, dass der Effektivitätsgrundsatz auch allgemein betrachtet zwei Seiten hat. Die Bürger müssen nicht nur die ihnen durch das Gemeinschaftsrecht zuerkannten Rechte ausüben können, sondern sie müssen auch ihren Verpflichtungen nachkommen. Der Effektivitätsgrundsatz impliziert nämlich, dass das vom Gemeinschaftsgesetzgeber angestrebte politische Ziel in den Mitgliedstaaten umgesetzt werden kann und damit die volle Wirkung des Gemeinschaftsrechts sichergestellt wird. Dieser Grundsatz folgt aus Artikel 10 EG, nach dem die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht zu treffen haben. Zu diesen Verpflichtungen gehört auch diejenige, die rechtswidrigen Folgen eines Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht zu beseitigen(26) .
68. Aus der Sicht der Mitgliedstaaten betrachtet, erfordert der Effektivitätsgrundsatz mithin, dass ein Mitgliedstaat seine Verpflichtung aus dem Gemeinschaftsrecht, für die Einziehung der Zusatzabgabe zu sorgen, unter allen Umständen erfüllen kann.
69. Aufgrund dessen meine ich, dass Lücken in den Gemeinschaftsvorschriften durch die Anwendung des Effektivitätsgrundsatzes unter Umständen geschlossen werden können. Unter den gegebenen besonderen Umständen des Falles bedeutet eine Antwort auf die vorgelegten Vorabentscheidungsfragen, mit der der Gerichtshof eine Unzulänglichkeit in den Gemeinschaftsvorschriften behebt, nicht, dass er sich damit an die Stelle des Gesetzgebers setzt. Der Gerichtshof setzt nämlich keine Bestimmung an die Stelle einer anderen.
70. Meines Erachtens sind folgende Umstände für die Antwort des Gerichtshofes bestimmend:
– Es steht fest, dass das Verhalten der Beklagten die Verwirklichung eines wesentlichen Zieles der Gemeinschaftsvorschriften auf dem Gebiet der Zusatzabgabe beeinträchtigt, nämlich die Regulierung der Milcherzeugung in der Gemeinschaft. Zugleich entsteht dem Gemeinschaftshaushalt ein Schaden.
– Darin, dass eine Bestimmung, die gerade eine Erhöhung der Effektivität bei der Durchführung des Gemeinschaftsrechts bezweckt (Artikel 2 der Verordnung Nr. 3950/92), eine Umgehung der Verpflichtung der Beteiligten ermöglicht, liegt eine völlig eindeutige und durch keine Auslegung mehr auszugleichende Unzulänglichkeit des Gemeinschaftsrechts. Darüber hinaus legt der Gerichtshof, eben um administrativen Schwierigkeiten vorzubeugen, den Begriff „Abnehmer“ in Artikel 2 weit aus.
– Die Mitgliedstaaten sind zur effektiven Durchführung des Gemeinschaftsrechts verpflichtet. Diese Verpflichtung besteht erst recht, soweit es um die Bekämpfung einer rechtswidrigen Tätigkeit geht, die die finanziellen Interessen der Gemeinschaft verletzt.
– Es steht fest, dass der betroffene Milcherzeuger Schuldner der Zusatzabgabe ist, wobei zugleich die Höhe der Forderung feststeht. Fest steht ebenfalls, dass Gläubiger der Mitgliedstaat ist(27) .
71. Kurzum, dem Milcherzeuger obliegt unmittelbar kraft Gemeinschaftsrechts eine Schuld gegenüber der Europäischen Gemeinschaft. Nach dem Effektivitätsgrundsatz muss die entsprechende Forderung auch durchgesetzt werden können. Da es an einer in den Gemeinschaftsvorschriften niedergelegten Befugnis fehlt, bedeutet dies, dass das nationale Recht dem ausführenden Mitgliedstaat die notwendigen rechtlichen Mittel zur wirksamen Einziehung der Forderung an die Hand geben muss. Wenn das nationale öffentliche Recht die Einziehung eines geschuldeten Betrages durch den Staat ohne ausdrückliche Befugnis nicht zulässt, muss die nationale Behörde hierzu auf das Privatrecht zurückgreifen können. Das Gemeinschaftsrecht bestimmt also, dass unter diesen Umständen die Forderung eingezogen werden können muss, während das nationale Recht Grundlage und Form des entsprechenden Anspruchs bestimmt.
Grundsatz der ungerechtfertigten Bereicherung
72. Grundlage für die Einziehung der Zusatzabgabe kann die ungerechtfertigte Bereicherung der Beklagten sein. Das Verbot der ungerechtfertigten Bereicherung wirkt im Gemeinschaftsrecht als ein im nationalen Recht der Mitgliedstaaten allgemein anerkannter Grundsatz im Zusammenhang mit der Rückforderung rechtsgrundlos gezahlter Beträge fort.
73. Nach ständiger Rechtsprechung verlangt außerdem der Schutz der von der Gemeinschaftsrechtsordnung gewährleisteten einschlägigen Rechte keine Erstattung ohne rechtlichen Grund erhobener Steuern unter Umständen, die zu einer ungerechtfertigten Bereicherung der Anspruchsberechtigten führen würden(28) . Die Frage, ob eine ungerechtfertigte Bereicherung vorliegt, ist vom nationalen Gericht nach den Umständen jedes Einzelfalls zu prüfen. Die Erstattung einer unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht erhobenen Abgabe kann nur im Fall erwiesener ungerechtfertigter Bereicherung verweigert werden(29) .
74. Wie verhält es sich hier? In der vorliegenden Rechtssache geht es natürlich nicht um eine rechtsgrundlos gezahlte Abgabe. Im Gegenteil hat die Beklagte Milch erzeugt, ohne über eine Milchquote zu verfügen. Sie hat die Abgabe, die nach der zentralen Vorschrift des Artikels 12 der Verordnung Nr. 3950/92 für über die Quote hinausgehende Milchlieferungen zu zahlen ist, nicht entrichtet, für die von ihr gelieferte Milch jedoch insoweit einen Preis erhalten. Wie ich oben in Nummer 57 dargestellt habe, wird dieser Preis durch die Gemeinschaft garantiert und hat zum Teil Beihilfecharakter. Dadurch ist die Beklagte zu Lasten des Haushalts der Europäischen Gemeinschaft ungerechtfertigt bereichert worden.
75. Meiner Ansicht nach steht es mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang, wenn eine zu Unrecht gewährte Beihilfen zurückverlangt wird. Insoweit weise ich darauf hin, dass zu Unrecht gewährte Beihilfen aus Mitteln der Mitgliedstaaten stets zuzüglich Verzinsung zurückzufordern sind. Durch die Rückzahlung verliert nämlich der Empfänger den Vorteil, den er auf dem Markt gegenüber seinen Mitbewerbern besaß, und die Lage vor der Zahlung der Beihilfe wird wiederhergestellt(30) . Was für Beihilfen gilt, die aus nationalen Mitteln gewährt wurden, gilt natürlich auch für aus Gemeinschaftsmitteln gewährte Beihilfen.
76. Doch auch soweit der gezahlte Milchpreis nicht als Beihilfe anzusehen ist, liegt eine ungerechtfertigte Bereicherung zu Lasten der Gemeinschaftsmittel vor, die rückgängig gemacht werden muss. Es steht fest, dass die Beklagte durch den Bezug von Geldbeträgen, auf die sie keinen Anspruch hat, einen wirtschaftlichen Vorteil erhalten hat. Überdies geht es um Beträge, deren Höhe von der Gemeinschaft garantiert wird. Zudem besteht hier eine Schuld gegenüber der Europäischen Gemeinschaft, durch die diese geschädigt wird, da die Schuld die für die Ausgaben im Milchsektor verfügbaren Mittel mindert.
77. Auch hier gilt, dass es Sache des nationalen Rechts ist, zu bestimmen, inwieweit der Rückforderungsanspruch aus ungerechtfertigter Bereicherung als öffentlich‑rechtlicher oder als privatrechtlicher Anspruch anzusehen ist. Nach dem Gemeinschaftsrecht muss in einem Fall wie dem vorliegenden eine Rückforderung stattfinden.
Der Zusammenhang
78. Meines Erachtens können sowohl der Effektivitätsgrundsatz als auch der Grundsatz der ungerechtfertigten Bereicherung eine selbständige Grundlage für die Einziehung der Zusatzabgabe darstellen. Für den Fall, dass der Gerichtshof dieser Beurteilung nicht folgt und die Ansicht vertritt, dass keiner der beiden Grundsätze eine selbständige Rechtsgrundlage darstellen könne, vertrete ich hilfsweise die Auffassung, dass in einem besonderen Fall wie dem vorliegenden der Zusammenhang zu berücksichtigen ist, in dem die beiden Grundsätze stehen. Wenn ein Einzelner sich zu Lasten von Gemeinschaftsmitteln ungerechtfertigt bereichert und damit die Verwirklichung eines wesentlichen Zieles einer Gemeinschaftsregelung beeinträchtigt, hat ein Mitgliedstaat die Bereicherung aufgrund des Effektivitätsgrundsatzes rückgängig zu machen.
VI ─ Ergebnis
79. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Fragen des Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) wie folgt zu beantworten:
Nach Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor schuldet ein Erzeuger von Kuhmilch der zuständigen Stelle des Mitgliedstaats, der die Durchführung der Verordnung obliegt, eine Abgabe. Außer im Fall des Artikels 2 Absatz 3 dieser Verordnung sehen die Gemeinschaftsvorschriften keine ausdrückliche Befugnis der zuständigen Stelle vor, die Abgabe unmittelbar bei diesem Erzeuger einzuziehen. Die Abgabe ist jedoch aufgrund des Effektivitätsgrundsatzes und des Grundsatzes der ungerechtfertigten Bereicherung dann unmittelbar beim Kuhmilcherzeuger einzuziehen, wenn eine Einziehung beim Abnehmer der Kuhmilch nicht möglich ist.
(1) .
(2)  –	ABl. L 405, S. 1.
(3)  –	ABl. L 57, S. 12.
(4)  –	Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, S. 13).
(5)  –	ABl. L 90, S. 10.
(6)  –	Die Verordnung spricht von individueller Referenzmenge.
(7)  –	ABl. L 90, S. 13.
(8)  –	Diese Verordnung wurde mit Wirkung vom 1. April 1993 aufgehoben.
(9)  –	Durch die Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. L 160, S. 73) ist die Laufzeit des Systems wiederum verlängert worden, nunmehr bis zum 1. April 2008.
(10)  –	Statutory Instrument
1997, 733.
(11)  –	Nachfolgend: Intervention Board.
(12)  –	Nachfolgend: Beklagte.
(13)  – Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. L 57, S. 12).
(14)  –	Seit dem 1. Januar 2000 ersetzt durch die Verordnung Nr. 1255/99.
(15)  – Ein Richtpreis ist ein Zielpreis, d. h. der Preis, den man für die gesamte Milch, die in einem bestimmten Milchwirtschaftsjahr verkauft wird, zu erzielen versucht.
(16)  – Interventionspreise sind marktstützende Preise für Erzeugnisse, die in Zeiten von Milchüberschüssen abgeliefert werden können, insbesondere für Butter und Magermilchpulver.
(17)  – Verordnung (EG) Nr. 1255/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 160, S. 48).
(18)  –	Urteil des Gerichtshofes vom 6. Juli 2000 in der Rechtssache C‑356/97 (Slg. 2000, I‑5461, insbesondere Randnr. 31).
(19)  –	Angeführt in Fußnote 18 (Randnr. 30).
(20)  –	Urteil vom 29. April 1999 in der Rechtssache C‑288/97 (Slg. 1999, I‑2575, Randnr. 28).
(21)  –	Siehe in diesem Zusammenhang z. B. Urteil vom 19. Oktober 1977 in den Rechtssachen 117/76 und 16/77 (Ruckdeschel u. a., Slg. 1977,1753, Randnr. 13).
(22)  –	Siehe die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Erstattung von unter Verletzung des Gemeinschaftsrechts erhobenen Steuern, zuletzt im Urteil vom 24. September 2002 in der Rechtssache C‑255/00 (Grundig Italiana, Slg. 2002, I‑8003, Randnr. 25).
(23)  –	So meine Schlussanträge vom 4. Juli 2002 in der Rechtssache C‑97/01 (Kommission/Luxemburg, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Nr. 8).
(24)  –	Urteil des Gerichtshofes vom 5. März 1980 in der Rechtssache 265/78 (Ferwerda, Slg. 1980, 617, Randnr. 8.)
(25)  –	Siehe auch Randnr. 8 des Urteils Ferwerda (angeführt in Fußnote 24). Darin bezieht sich der Gerichtshof auf den Effektivitätsgrundsatz nicht ausführlich.
(26)  –	Siehe u. a. Urteil vom 19. November 1991 in den Rechtssachen C‑6/90 und C‑9/90 (Francovich u. a., Slg. 1991,5357, Randnr. 36).
(27)  –	Siehe z. B. Urteil des Gerichts erster Instanz vom 10. Oktober 2001 in der Rechtssache T‑171/99 (Corus UK/Kommission, Slg. 2001, II‑2967, Randnr. 55).
(28)  –	Siehe etwa Urteil vom 27. Februar 1980 in der Rechtssache 68/79 (Just, Slg. 1980, 501, Randnr. 26).
(29)  –	Urteil des Gerichtshofes vom 20. September 2000 in den Rechtssachen C‑441/98 und C‑2/98 (Michaïlidis, Slg. 2000, I‑7145, Randnrn. 32 und 33).
(30)  –	Siehe u. a. Urteil vom 4. April 1995 in der Rechtssache C‑350/93 (Kommission/Italien, Slg. 1995, I‑699).