62008CC0265_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Introducere
1. La începuturile statului‑providență, anumite domenii economice nu au fost suspuse logicii pieței, cu scopul de a reduce distanța dintre „spațiul vital dominat” și „spațiul vital efectiv”(2) . În numele unor valori care nu erau strict economice – consacrate în clasica noțiune juridică continentală de serviciu public – s‑a intensificat intervenția statului în anumite domenii, s‑au creat monopoluri și s‑a consolidat reglementarea.
2. Odată cu Actul Unic European, când s‑a ridicat pe „altarul ideilor politice” un nou idol, concurența, serviciul public devine un obstacol care trebuie depășit în vederea unei liberalizări în care se pun toate speranțele(3) .
3. Crearea unei piețe deschise constituie primul pas al acestei politici, însă în urma eliminării obstacolelor subzistă anumită necesități pe care piața nu este în măsură să le satisfacă singură. Astfel, ia naștere o intervenție publică, sub formă de „servicii de interes general” și de „obligații de serviciu public”, pe care autoritățile le impun întreprinderilor din sectoarele liberalizate pentru a proteja interesele publice, a căror îndeplinire, fiind imperativă, nu poate fi lăsată la discreția acțiunii libere a forțelor de pe piață.
4. Marea provocare a dreptului economic actual constă în delimitarea acestor intervenții publice. Până în prezent, problema s‑a ridicat doar în raport cu existența unor drepturi exclusive sau cu finanțarea serviciilor menționate, însă rar în legătură cu obligațiile de serviciu public. Tocmai la acest aspect specific se referă întrebarea preliminară adresată în speță.
5. Începând din secolul al XIX‑lea, gazele au o importanță deosebită pentru dezvoltarea societăților moderne. Literatura a reflectat suspiciunile pe care gazele le‑au generat inițial(4) și efectul pe care l‑au provocat ulterior(5), până când au devenit parte integrantă din în viața cotidiană, astfel cum a subliniat Pérez Galdós(6) . Directiva 2003/55/CE(7) prevede deschiderea totală a pieței gazelor începând cu 1 iulie 2007, iar Tribunale Administrativo Regionale della Lombardia solicită să se stabilească dacă ulterior acestei date autoritățile italiene pot participa în mod excepțional la stabilirea prețurilor de furnizare a gazelor într‑o situație concretă de lipsă de concurență.
6. Dacă serviciul public este definit, astfel cum a amintit Consiliul de stat (Conseil d'État) francez(8), drept „prelungirea pieței prin alte mijloace, atunci când piața suferă eșecuri, iar nu contrariul”, într‑o împrejurare de deteriorare a concurenței, statul ar trebui să intervină pentru a remedia consecințele unei astfel de crize. Cu toate acestea, intervenția publică pe piață trebuie să fie restrânsă pentru a nu amâna sine die adevărata liberalizare, orientându‑se în vederea protejării drepturilor consumatorilor.
II – Cadrul juridic
A – Dreptul comunitar: Directiva 2003/55
7. Directiva 2003/55 vizează realizarea pieței interne a gazelor naturale.
8. Conform considerentului (2) al directivei, experiența dobândită prin aplicarea Directivei 98/30/CE(9), pe care directiva din 2003 o abrogă, a demonstrat avantajele considerabile care ar putea decurge din crearea acestei piețe, subliniind că există în continuare deficiențe importante și că funcționarea acestei piețe s‑ar putea îmbunătăți, în special prin adoptarea de „dispoziții concrete pentru a se asigura un mediu concurențial echitabil și a se reduce riscul dominării pieței și cel al unui comportament acaparator […], asigurând protecția drepturilor micilor consumatori vulnerabili”.
9. Considerentul (18) al Directivei 2003/55 se referă la unul dintre elementele esențiale al procesului de liberalizare: libera alegere a furnizorului de către consumatorii de gaze. În vederea realizării acestui obiectiv, directiva urmează o abordare progresivă, asociată cu o dată limită, astfel încât întreprinderile să se poată adapta și să se poată asigura protejarea intereselor consumatorilor și dreptul acestora, real și concret, de a alege un furnizor.
10. Considerentul (26) se referă la deciziile statelor membre pentru a menține la un nivel ridicat „serviciul public în Comunitate”, precizând că aceste decizii trebuie comunicate periodic Comisiei și că pot diferi „în funcție de destinația acestora: gospodării sau întreprinderi mici și mijlocii”. Considerentul (27) menționează serviciul public, „element esențial” al directivei, care trebuie să stabilească „standarde minime comune, […], ținându‑se cont de obiectivele protecției consumatorilor, ale siguranței aprovizionării, ale protecției mediului și ale egalității nivelurilor de concurență în toate statele membre”. De asemenea, în considerent se subliniază că aceste cerințe trebuie să fie interpretate ținându‑se cont de condițiile naționale și cu respectarea dreptului comunitar.
11. În conformitate cu articolul 2 punctul 25 din directivă, „consumatori casnici” înseamnă consumatorii care achiziționează gaze naturale pentru propriul consum casnic, iar conform articolului 2 punctul 28, „consumatori eligibili” înseamnă consumatorii care sunt liberi să achiziționeze gaze de la furnizorul ales de ei, în sensul articolului 23 din directivă. Articolul 23 alineatul (1) litera (c) impune statelor membre ca, de la 1 iulie 2007, toți consumatorii să fie eligibili.
12. Articolul 3 din directivă se referă la obligațiile de serviciu public și la protecția consumatorului. Alineatul (1) impune statelor membre să asigure ca „întreprinderile din sectorul gazelor naturale să fie exploatate în conformitate cu principiile prezentei directive, în vederea realizării unei piețe a gazelor naturale concurențiale, sigure și durabile din punctul de vedere al mediului” și să nu existe nicio „discriminare în ceea ce privește drepturile și obligațiile acestor întreprinderi”.
13. Cu toate acestea, considerațiile de mai sus trebuie înțelese, „fără a aduce atingere dispozițiilor alineatului (2)” al articolului 3, care prevede că, „[l]uând pe deplin în considerare dispozițiile pertinente ale tratatului, în special articolul 86, statele membre pot impune întreprinderilor din sectorul gazelor naturale, în interesul economic general, obligații de serviciu public care pot fi legate de […] prețul furnizării […]”. Aceste obligații de serviciu public trebuie să fie clar definite, să fie transparente, nediscriminatorii și controlabile, garantând egalitatea accesului la consumatorii naționali pentru întreprinderile din sectorul gazelor naturale din Uniunea Europeană.
14. Articolul 3 alineatul (3) introduce o obligație de protecție a utilizatorilor, în special a celor mai vulnerabili: statele membre trebuie să protejeze consumatorii finali și să asigure un nivel adecvat de protecție a consumatorilor, mai ales a consumatorilor vulnerabili, ajutându‑i să evite deconectarea, în special în privința transparenței referitoare la condițiile contractuale generale, la informațiile generale și la mecanismele de soluționare a divergențelor. Statele membre trebuie să asigure ca un consumator eligibil să își poată schimba furnizorul. Cel puțin în privința consumatorilor casnici, aceste măsuri trebuie le includă pe cele menționate în anexa A(10) .
15. Conform articolului 3 alineatul (6), statele membre trebuie să informeze Comisia, „[l]a intrarea în vigoare a prezentei directive […], în legătură cu toate măsurile adoptate pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu public, inclusiv protecția consumatorului și a mediului și în legătură cu posibilul lor efect asupra concurenței interne și internaționale”, indiferent dacă aceste măsuri necesită sau nu necesită o derogare de la dispozițiile directivei.
B – Dreptul italian
16. Doar cu câteva zile înainte de 1 iulie 2007, data limită pentru liberalizarea completă a pieței gazului, în conformitate cu articolul 23 din Directiva 2003/55, în Italia s‑a adoptat Decretul‑lege nr. 73 din 18 iunie 2007, prin care Autorità per l’energia elettrica e il gas (Autoritatea pentru energie electrică și gaz) i se atribuia posibilitatea de a stabili „prețuri de referință” pentru vânzarea de gaze către anumiți consumatori, și aceasta chiar ulterior deschiderii totale a pieței.
17. Decretul‑lege menționat a fost aprobat prin Legea nr. 125 din 3 august 2007, al cărei articol 1 alineatul 3 prevede:
„În vederea garantării dispozițiilor comunitare privind serviciul universal, Autoritatea pentru energie electrică și gaz stabilește condițiile standard de furnizare a serviciului și definește cu caracter tranzitoriu, pe baza costurilor reale ale serviciului, prețuri de referință […] pentru furnizarea de gaz natural către consumatorii naționali, pe care întreprinderile de distribuție sau de vânzare, în cadrul obligațiilor de serviciu public, le includ în propriile oferte comerciale, acordând și posibilitatea de alegere între planuri tarifare și intervale orare diferențiate […], fără a aduce atingere competențelor de control și de intervenție ale Autorității în vederea protejării drepturilor utilizatorilor, chiar și în cazurile de majorări constatate și nejustificate ale prețurilor și de modificări ale condițiilor serviciului pentru consumatorii care nu și‑au exercitat încă dreptul de opțiune”(11) .
18. Instanța de trimitere italiană consideră că această dispoziție oferă o „reglementare legală pentru exercitarea competenței normative a Autorității în domeniul prețului gazului și ulterior datei de 1 iulie 2007”.
III – Acțiunea principală și întrebarea preliminară
19. La 29 martie 2007, Autoritatea pentru energie electrică și gaz a adoptat decizia nr. 79/07 privind modificarea condițiilor economice de furnizare a gazelor pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2005 și 31 martie 2007, stabilind criteriile de actualizare a condițiilor economice respective. Conform punctului 1.3.1 din decizia menționată, formulele de calcul aprobate în vederea actualizării remunerației variabile privind comercializarea cu ridicata ar fi trebuit aplicate până la 30 iunie 2008; în temeiul punctului 1.3.2, Autorității i se atribuia posibilitatea de a verifica îndeplinirea condițiilor pentru extinderea ulterioară a competenței respective până la 30 iunie 2009.
20. Federutility, Assogas, Libarna Gas spa, Collino Commercio spa, Sadori gas spa, Egea Commerciale, E.On Vendita srl și Sorgenia spa (întreprinderi și asociații de întreprinderi care își desfășoară activitatea pe piața italiană a gazelor naturale) au introdus cinci acțiuni împotriva deciziei nr. 79/07 și împotriva altor decizii ulterioare ale Autorității (deciziile nr. 80/07, nr. 158/07, nr. 242/07 și nr. 346/07)(12) .
21. Acestea invocă drept argument principal presupusa încălcare a Directivei 2003/55, în temeiul căreia sectorul gazelor trebuia să fie liberalizat complet începând cu 1 iulie 2007. Reclamantele susțin că, pentru a garanta tuturor consumatorilor, începând de la data menționată, libera alegere a furnizorului, prețul de vânzare al gazelor trebuie să fie stabilit exclusiv în funcție de ofertă și de cerere, fără intervenția autorităților publice. În consecință, acestea susțin că „prețurile de referință” aplicate după cel de al doilea trimestru al anului 2007 (conform deciziei nr. 79/07) încalcă dreptul comunitar.
22. Tribunale Administrativo Regionale della Lombardia (Camera a IV‑a), care judecă acțiunile menționate, a considerat că soluționarea litigiului depinde de interpretarea Directivei 2003/55 și a adresat Curții de Justiție, în temeiul articolului 234 CE, următoarele întrebări preliminare:
„Articolul 23 din Directiva 2003/55/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003, care reglementează deschiderea pieței gazelor naturale, trebuie interpretat, în conformitate cu principiile care rezultă din Tratatul CE, în sensul că este contrară acestei dispoziții și principiilor de drept comunitar o normă națională (și actele de aplicare aferente) care, ulterior datei de 1 iulie 2007, acordă în continuare Autorității naționale de reglementare competența de a stabili prețurile de referință pentru furnizarea de gaze naturale consumatorilor casnici (categorie nedeterminată, care nu este definită în tranșele de referință și care nu implică, în sine, aprecierea unor situații speciale de dificultate socio‑economică ce ar putea justifica definirea prețurilor de referință menționate), prețuri pe care întreprinderile de distribuție sau de vânzare, în cadrul obligațiilor de serviciu public, sunt obligate să le cuprindă în propriile oferte comerciale,
sau
această normă (articolul 23, citat anterior) trebuie interpretată în coroborare cu articolul 3 din Directiva 2003/55/CE (care prevede că statele membre pot impune întreprinderilor din sectorul gazelor naturale, în interesul economic general, obligații de serviciu public, referitoare, în cazul de față, la prețul furnizării), în sensul că nu contravine dispozițiilor comunitare amintite o normă națională care, ținând seama de situația specială a pieței, caracterizată încă prin lipsa de condiții de «concurență efectivă», cel puțin în sectorul comercializării cu ridicata, permite determinarea pe cale administrativă a prețului de referință al gazelor naturale, care trebuie indicat în mod obligatoriu în ofertele comerciale propuse de fiecare vânzător către propriii consumatori casnici în cadrul noțiunii de serviciu universal, deși toți consumatorii trebuie să fie considerați «liberi»?”
IV – Procedura în fața Curții de Justiție
23. Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare a fost înregistrată la grefa Curții de Justiție la 20 iunie 2008.
24. Federutility, Libarna Gas, Sorgenia și Assogas, precum și Comisia și guvernele Poloniei, Estoniei și Italiei au depus observații scrise.
25. Într‑o anexă la convocarea la ședință, părțile din acțiunea principală și Republica Italiană au fost întrebate dacă, în opinia acestora, obligația de a preciza în ofertele comerciale „prețurile de referință” de furnizare a gazelor naturale către particulari înseamnă că întreprinderile trebuie să propună și să aplice prețurile menționate în privința propriilor consumatori și că, în consecință, li se interzice să contracteze în condiții tarifare diferite, sau dacă aceste prețuri au o valoare pur indicativă. De asemenea, li s‑a solicitat să precizeze domeniul de aplicare al acestei obligații și să menționeze dacă consumatorii vizați sunt doar particulari, cu excluderea persoanelor juridice. Federutility, Libarna Gas, Sorgenia și Assogas și guvernul italian au răspuns Curții de Justiție prin documente din iulie 2009.
26. În cadrul ședinței din 8 septembrie 2009, s‑au prezentat pentru a formula observații orale reprezentanții Federutility, ai Assogas, ai Libarna Gas, ai Sorgenia, ai Comisiei și ai guvernelor eston și italian.
V – Prolegomene: intervenția tarifară într‑un context de concurență formală
A – Lipsa unei concurențe reale pe piața gazelor
27. Procesul de liberalizare a sectorului energetic, inițiat prin Directivele 96/92/CE(13) și 98/30, a înregistrat o accelerare considerabilă prin adoptarea Directivelor 2003/54/CE(14) și 2003/55, prin care s‑a stabilit deschiderea piețelor energiei electrice și gazelor naturale pentru toți consumatorii necasnici începând cu 1 iulie 2004 și pentru toți utilizatorii, fără nicio deosebire, începând cu 1 iulie 2007(15) .
28. Realizarea acestui program ambițios revenea în sarcina statelor membre. Cu toate acestea, progresele au fost în mod considerabil inegale. Aceasta a constatat Comisia în Comunicarea către Consiliu și Parlamentul European din 10 ianuarie 2007(16), în care recunoaște că, deși „noțiunile de bază de piață internă de energie electrică au fost integrate în cadrul legal, în regimurile instituționale și în infrastructura fizică […], în majoritatea statelor membre nu există o concurență semnificativă. Deseori, consumatorii nu beneficiază de posibilitatea reală de a opta pentru un furnizor diferit” și în general nivelul de încredere în piața internă nu este foarte ridicat(17) .
29. Fiind conștientă de caracterul incomplet al procesului de liberalizare, Comisia a inițiat un „al treilea pachet energetic”, destinat să remedieze insuficiențele reglementării în vigoare. Acest pachet include o propunere de modificare a Directivei 2003/55 care prevede, de exemplu, separarea efectivă dintre activitățile de producție și cele de furnizare și de exploatare a rețelei(18) .
30. Comisia consideră că intervenția în privința tarifelor gazelor (precum și ale energiei electrice) este una dintre cauzele și, în același timp, una dintre consecințele lipsei actuale de concurență în sectorul energetic. Pe de o parte, Comisia include „[p]rețurile reglementate [care] împiedică pătrunderea noilor actori pe piață”(19) între principalele deficiențe observate în transpunerea directivelor recente. Pe de altă parte, Comisia adaugă că, din cauza acestor deficiențe, „întreprinderile istorice de energie electrică și gaz își mențin în principiu poziția dominantă”, aspect care „a permis în multe state membre menținerea unui control strâns asupra prețurilor energiei electrice și gazului la beneficiarul final. Din păcate, acest lucru de regulă îngrădește mult concurența”(20) .
31. Coexistența unor piețe de energie deschise și a unor prețuri reglementate este un aspect destul de comun în statele membre ale Uniunii; astfel cum afirmă Comisia în Raportul din 15 aprilie 2008(21), această situație „se întâlnește în cazul unei treimi din piețele de gaze […] și în cazul a mai mult de jumătate din piețele de energie electrică. Pentru majoritatea statelor membre care au reglementat prețurile, reglementarea nu se limitează la consumatorii mici – toate segmentele de consumatori pot fi aprovizionate la prețuri reglementate”.
32. Situația prezentată coincide cu aceea a sectorului gazelor din Italia. Astfel cum a menționat guvernul italian în observațiile sale scrise, piața națională a gazelor naturale se caracterizează prin rolul predominant al Eni, întreprindere care deține în același timp monopolul importului de gaze, fiind proprietară a celei mai mari părți din rețeaua de transport, titulară a unei poziții absolut dominante în materie de producție și principalul vânzător cu ridicata. Această lipsă de concurență pe piața cu ridicata a permis menținerea monopolurilor locale de vânzare cu amănuntul, deseori integrate pe verticală cu operatorii rețelei de distribuție. În acest context, intrarea altor furnizori pare extrem de complicată: în primul rând, pentru că ar trebui să cumpere gazele de la Eni, care le‑ar impune condițiile sale, reducând la minimum eventualele marje de profit ale acestora; în al doilea rând, din cauza dificultății de a se a afla în concurență la nivel local cu operatori integrați pe verticală.
B – Reglementarea prețurilor de furnizare în contextul lipsei de concurență
33. Aceste împrejurări, la care se adaugă o tendință de creștere a prețului produselor petroliere pe piețele internaționale, au determinat intervenția în discuție a autorităților italiene. Pentru a evita efectul negativ al majorării costului materiei prime asupra consumatorilor, s‑a decis menținerea competenței Autorității pentru energie electrică și gaz de a stabili „prețuri de referință” pentru furnizarea de gaze naturale către consumatorii casnici și ulterior datei de 1 iulie 2007, dată la care piața italiană a gazelor fusese liberalizată în conformitate cu normele de transpunere a Directivei 2003/55.
34. Conform articolului 1 alineatul 3 din legea italiană din 3 august 2007, competența în discuție se caracterizează astfel:
1) Permite stabilirea unor „prețuri de referință” pentru furnizarea de gaze naturale, pe care întreprinderile trebuie să le cuprindă „în propriile oferte comerciale, acordând și posibilitatea de alegere între planuri tarifare și intervale orare diferențiate”.
Atunci când părților din acțiunea principală și guvernului italian li s‑a solicitat să precizeze întinderea acestei obligații, primele au negat în răspunsul lor că „prețurile de referință” menționate au doar caracter indicativ. Acestea susțin că, în practică, întreprinderile din sectorul gazelor naturale nu pot propune propriilor consumatori tarife alternative și mai interesante decât cele indicate de Autoritate, ale cărei „prețuri de referință” se situează deja sub media europeană. Dacă la aceasta se adaugă numărul mare de utilizatori cărora furnizorii trebuie să le ofere și să le aplice aceste prețuri protejate, trebuie concluzionat, în opinia reclamantelor din acțiunea principală, că posibilitatea altor tarife este pur teoretică(22) .
2) „Prețurile de referință” menționate se calculează în funcție de „costurile reale ale serviciului”. Conform informațiilor cuprinse în dosar, condițiile economice stabilite de Autoritate rezultă din suma a patru factori: prețul de distribuție, al transportului și al stocării, un cuantum variabil corespunzător vânzării cu amănuntul și un alt cuantum privind cheltuielile de achiziționare a materiei prime, inclusiv cheltuielile aferente cumpărării de gaze cu ridicata. Obiectul litigiului îl constituie calculul acestui din urmă cuantum, întrucât, în raport cu piața vânzării cu ridicata, pe care prețul gazelor urmează cursul produselor petroliere, prețul de vânzare cu amănuntul este protejat printr‑o „clauză de apărare”, prin care Autoritatea evită să repercuteze întregul cost al materiei prime când acesta este foarte ridicat. În acest mod, furnizorii de gaze trebuie să factureze consumatori proprii un preț care nu include tot ceea ce s‑a plătit pentru materia primă. Pentru a împiedica repercutarea exclusiv asupra acestor întreprinderi a costului economic al operațiunii, Autoritatea a obligat comercianții cu ridicata să renegocieze contractele de vânzare de gaze(23) .
3) În ceea ce privește domeniul de aplicare al acestor „prețuri de referință”, articolul 1 alineatul 3 din decretul‑lege impune doar propunerea acestora „consumatorilor naționali”. Conform deciziei de trimitere a întrebării preliminare, această categorie de utilizatori este calificată drept „nedeterminată”; în mod contrar, Comisia sugerează că „prețurile de referință” se aplică familiilor și locuințelor situate în clădiri dotate cu încălzire centrală, având un consum anual mai redus de 200 000 de m³”.
Răspunsurile părților din acțiunea principală și ale guvernului italian prezentate la sfârșitul lunii iulie 2009 și observațiile orale din timpul ședinței clarifică faptul că obligația de a menține „prețurile de referință” afectează două categorii de utilizatori:
a) consumatorii finali care, fiind eligibili deja înainte de 1 ianuarie 2003 (ca urmare a unui consum anual de gaze mai mare de 200 000 de m³ sau din alte motive), nu au încheiat încă un nou contract de furnizare de gaze;
b) consumatorii finali care au un consum anual de gaze mai redus de 200 000 de m³.
Reclamantele din acțiunea principală au susținut în cursul ședinței și în documentele din luna iulie 2009 că ambele categorii de consumatori finali cuprind atât particulari, cât și întreprinderi, fără a exclude persoanele juridice(24) . Acestea invocă decizia nr. 64/09 a Autorității, al cărei articol 4 a extins aplicarea prețurilor protejate la comunitățile de proprietari, chiar dacă titularul punctului de distribuție este o persoană juridică ce exercită funcția de administrator al coproprietății. Cu toate acestea, conform articolului 5 din decizia nr. 64/09, consumatorii finali care nu au încheiat contracte noi și care nu sunt particulari continuă să beneficieze de regimul de protecție până la 30 septembrie 2009 sau până la 30 septembrie 2010, dacă nu au un consum anual de gaze mai mare de 200 000 de m³.
Dimpotrivă, guvernul italian susține că sistemul „prețurilor de referință” se aplică exclusiv particularilor.
4) Decretul‑lege, în versiunea aprobată de parlamentul italian, atribuie un caracter tranzitoriu competenței tarifare a Autorității, modificând astfel redactarea originală a decretului‑lege, care nu menționa nimic cu privire la acest aspect.
În cadrul ședinței, întreprinderile reclamante au susținut că respectivul caracter tranzitoriu al competenței tarifare nu este suficient, întrucât în niciun moment nu s‑a stabilit un termen maxim pentru exercitarea acesteia. În acest sens, reclamantele menționează recenta Lege nr. 99 din 23 iulie 2009, care, în opinia acestora, conferă Autorității o putere de reglementare generală și fără nicio limitare temporală.
5) În sfârșit, legiuitorul italian adaugă că „prețurile de referință” sunt definite „în cadrul obligațiilor de serviciu public” și cu scopul de a „garanta respectarea dispozițiilor comunitare în materia serviciului universal”.
35. Tribunale Administrativo Regionale della Lombardia solicită Curții de Justiție să stabilească dacă o intervenție publică de această natură, pe o piață liberalizată precum cea a gazelor, însă lipsită de o concurență reală, încalcă articolul 23 din Directiva 2003/55 sau se poate întemeia pe articolul 3 din această directivă. În consecință, se impune analizarea ambelor dispoziții.
VI – Analiza întrebării preliminare
A – Articolul 23 și liberalizarea prețurilor
36. Crearea unei piețe interne a gazelor naturale, obiectiv prioritar al Directivei 2003/55, impune o liberalizare totală.
37. Legiuitorul comunitar a înțeles rapid că deschiderea trebuia să fie efectuată progresiv. La început existau piețe puternic reglementate, strict naționale și în mod frecvent monopoliste(25) . Provocarea consta în transformarea acestora într‑o piață unică europeană complet liberă, în care toți utilizatorii să poată cumpăra gaze de la vânzătorul ales de aceștia. Directiva 98/30 a constituit un prim și timid pas, urmat de articolul 23 din Directiva 2003/55, care prevede un calendar progresiv în vederea garantării pentru toți consumatorii, inclusiv cei casnici, a statutului de consumatori eligibili(26) .
38. Data limită pentru realizarea acestui obiectiv era 1 iulie 2007. În vederea atingerii acestui scop, se impunea eliminarea obstacolelor din calea concurenței pe piața gazelor naturale, între care se includ intervențiile tarifare, atunci când acestea descurajează investițiile. Articolul 3 alineatul (1) din directivă impune statelor membre să „asigur[e] ca […] întreprinderile din sectorul gazelor naturale să fie exploatate în conformitate cu principiile prezentei directive, în vederea realizării unei piețe a gazelor naturale concurențiale, sigure și durabile din punctul de vedere al mediului”.
39. Conform directivei și voinței vădite de liberalizare care o inspiră, pare dificil să se susțină, astfel cum procedează guvernul polonez în observațiile sale scrise, că stabilirea prețurilor în funcție doar de ofertă și de cerere nu este o condiție indispensabilă pentru a garanta consumatorului dreptul de a alege furnizorul pe care îl consideră cel mai potrivit. În realitate, nici articolul 23, nici vreo altă dispoziție a directivei nu impun în mod expres statelor membre să permită formarea prețurilor de furnizare în funcție de libera interacțiune de pe piață, fără ca discutarea, în teorie, dacă este vorba despre o măsură care este întotdeauna în avantajul consumatorului, să fie împiedicată în vreun fel.
40. Cu toate acestea, este important că legiuitorul comunitar prevede aprobarea de către autoritățile de reglementare a tarifelor de transport și de distribuție a gazelor naturale [articolul 25 alineatul (2) din directivă] și consideră stabilirea prețurilor pentru furnizarea de gaze natura le drept o simplă posibilitate excepțională, în cadrul obligațiilor de serviciu public [articolul 3 alineatul (2)].
B – Articolul 3 și obligațiile de serviciu public
41. În consecință, liberalizarea pieței nu exclude orice tip de intervenție asupra prețului de vânzare a gazelor. Articolul 3 din directivă oferă diferite căi pentru a conferi caracter legal intervenției statelor membre în acest domeniu.
42. În primul rând, în temeiul articolului 3 alineatul (2), acestea sunt autorizate să „impun[ă] întreprinderilor din sectorul gazelor naturale, în interesul economic general, obligații de serviciu public”, în legătură cu prețul furnizării. În al doilea rând, articolul 3 alineatul (3) impune statelor membre adoptarea măsurilor adecvate pentru protejarea consumatorilor finali și, în special, a consumatorilor vulnerabili, asigurând un nivel ridicat al protecției consumatorului.
43. Ambele alineate reflectă multitudinea obiectivelor Directivei 2003/55: crearea unei piețe interne a gazelor drept mijloc pentru protejarea intereselor întreprinderilor și, în același timp, ale consumatorilor. Liberalizare, însă nu cu orice preț, cu privire la particulari, pentru care se impune un anumit grad de reglementare atunci când piața nu funcționează în mod corespunzător. Obligațiile de serviciu public se configurează ca un instrument pentru structurarea acestei intervenții publice excepționale, chiar și ulterior datei limită de 1 iulie 2007.
44. La momentul adoptării celui de al doilea pachet energetic, formula fusese deja considerabil experimentată. După eliminarea monopolurilor publice(27) în acest sector, supus normelor pieței, se impunea încă asigurarea anumitor necesități de interes general. În acest scop, legiuitorul comunitar a prevăzut posibilitatea de a impune obligații de serviciu public și de serviciu universal deja în primele sectoare liberalizate, precum poșta, transporturile sau telecomunicațiile. Curtea de Justiție a examinat cu atenție specială aceste mecanisme derogatorii, în special finanțarea acestora, pronunțându‑se în sensul că subvențiile care se plătesc drept „compensație” pentru obligațiile de serviciu public nu sunt ajutoare de stat(28) și nu încalcă tratatul dacă îndeplinesc anumite condiții(29) .
45. Articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2003/55 include conceptul în catalogul instrumentelor pentru organizarea sectorului gazelor, permițând statelor membre să impună anumite obligații întreprinderilor din sectorul gazelor naturale atunci când este indispensabil pentru protejarea unui „interes economic general”, a cărui întindere nu o definește în mod concret(30) .
46. Lipsa de precizie a directivei evidențiază marja de acțiune largă pe care legiuitorul comunitar a acordat‑o statelor membre. Considerentul (27) confirmă aceasta, făcând referire la stabilirea unor „standarde minime comune” privind îndeplinirea cerințelor referitoare la serviciul public, și anume un nucleu dur care ia în considerare „obiectivele protecției consumatorilor, ale siguranței aprovizionării, ale protecției mediului și ale egalității nivelurilor de concurență în toate statele membre”, interpretate în funcție de particularitățile fiecărei țări, „ținându‑se cont de condițiile naționale și respectându‑se dreptul comunitar”.
47. Însă libertatea statelor membre în această materie nu este absolută, întrucât articolul 3 alineatul (6) din directivă prevede un control al „[tuturor] măsurilor adoptate pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu public, inclusiv protecția consumatorului și a mediului și […] [al] posibilul[ui] lor efect asupra concurenței interne și internaționale”, care trebuie comunicate Comisiei la momentul transpunerii normei. Ulterior, statele membre notifică, la fiecare doi ani, Comisiei orice modificare a acestor măsuri(31) .
48. În plus, directiva însăși stabilește de altfel condiții destul de stricte pentru impunerea obligațiilor de serviciu public, care trebuie:
– să răspundă „interesului economic general”;
– să se dezvolte „[l]uând pe deplin în considerare dispozițiile pertinente ale tratatului, în special articolul 86”;
– să fie clar definite, să fie transparente și controlabile;
– să fie nediscriminatorii și
– să garanteze egalitatea accesului la consumatorii naționali pentru întreprinderile din sectorul gazelor naturale din Uniunea Europeană.
49. Legitimitatea competenței tarifare a Autorității pentru energie electrică și gaz, în discuție în prezenta cauză, depinde de respectarea acestor condiții, care trebuie verificate de instanța națională conform interpretării directivei date de Curtea de Justiție(32) .
50. În consecință, trebuie examinată atât cerința privind un „interes economic general” (C), având în vedere dispozițiile tratatului și, în special, articolul 86 CE (D), cât și caracterul nediscriminatoriu (E).
C – Necesitatea unor prețuri rezonabile ca motiv de „interes economic general”
51. Existența unui „interes economic general” pentru a justifica obligațiile de serviciu public reprezintă primul aspect în discuție în această cauză.
52. Astfel cum susține în mod întemeiat Comisia în observațiile sale scrise(33), dubla referință din articolul 3 alineatul (2) din directivă la articolul 86 CE și la „interesul economic general” înseamnă că obligațiile menționate în această dispoziție corespund cu cele ale întreprinderilor care efectuează „servicii de interes economic general” în sensul articolului menționat din tratat(34) .
53. Curtea de Justiție a considerat ca fiind de interes economic general o mare varietate de servicii, precum distribuția de apă(35), de gaz(36) și de energie electrică(37), colectarea și distribuția corespondenței pe întregul teritoriu național(38), administrarea liniilor aeriene nerentabile(39), transportul în ambulanță(40) sau activitatea comercianților cu ridicata de produse farmaceutice(41), pentru a menționa doar câteva exemple. Din aceste decizii(42) este dificil să se deducă un concept univoc și precis. Directiva, tratatul și jurisprudența se inspiră din aceeași idee de echilibru între piață și reglementare, între concurență și implicațiile de interes general, și concordă de asemenea, în opinia noastră, cu privire la faptul că revine statelor membre obligația de a defini serviciile de interes economic general pe care acestea doresc să le protejeze, fără a aduce atingere posibilității instituțiilor comunitare (în special a Curții de Justiție) de a controla astfel de decizii și de a împiedica excesele(43) .
54. Dacă s‑ar încerca identificarea unui element comun, ar trebui amintite celebrele legi ale lui Rolland, menționate indirect în Hotărârile Corbeau(44) și Almelo și alții(45), atunci când se prezintă împrejurările în care se prestează serviciile de interes economic general: în mod neîntrerupt (continuitate); în beneficiul tuturor utilizatorilor și pe întregul teritoriu relevant (universalitate); cu aplicarea unor tarife uniforme și în condiții similare de calitate, independent de situațiile particulare și de gradul de rentabilitate economică a fiecărei operațiuni individuale (egalitate).
55. Continuitate, universalitate și egalitate. În general, la aceste norme clasice se adaugă în prezent transparența și caracterul accesibil din punct de vedere economic al serviciului. Astfel, Directiva 2003/55 urmărește continuitatea, universalitatea și nediscriminarea în cadrul activității de aprovizionare cu gaze(46), dar vizează de asemenea protejarea dreptului consumatorilor „de a fi aprovizionați cu gaze naturale de o calitate bine definită, la prețuri rezonabile” [considerentul (26)]. Din aceasta rezultă posibilitatea de a interveni asupra prețurilor de furnizare, prevăzută la articolul 3 alineatul (2) din directivă.
56. Având în vedere considerațiile de mai sus, trebuie concluzionat că obiectivul de a evita majorări nedorite și disproporționate ale prețurilor, care aduc atingere consumatorilor, constituie o cauză de „interes economic general” care, în condițiile îndeplinirii celorlalte cerințe ale directivei, ar justifica o intervenție publică în privința tarifelor de furnizare de gaze naturale.
D – Testul de proporționalitate și respectarea intereselor comunitare
57. A doua condiție se referă la respectarea pe deplin a tratatului și în special a articolului 86 CE.
58. O mare importanță trebuie recunoscută alineatului (2) al articolului 86 CE, care vizează, astfel cum a subliniat jurisprudența, „să realizeze un acord între interesul statelor membre de a utiliza anumite întreprinderi, în special din sectorul public, drept instrument de politică economică sau fiscală și interesul Comunității de respectare a normelor de concurență și de menținere a unității pieței unice”(47) .
59. În conformitate cu această dispoziție, „[î]ntreprinderile care au sarcina de a gestiona serviciile de interes economic general” se supun normelor tratatului și, în special, normelor privind concurența, în măsura în care aplicarea acestor norme nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le‑a fost încredințată. În orice caz, dezvoltarea schimburilor comerciale nu trebuie să fie afectată într‑o măsură care contravine intereselor Comunității.
60. În speță, trebuie analizat: în primul rând, dacă intervenția asupra tarifelor de furnizare de gaze reprezintă o măsură indispensabilă pentru a garanta „prețuri rezonabile” (controlul de proporționalitate amintit) și, în al doilea rând, dacă această posibilitate contravine „interesului Comunității”.
1. Testul de proporționalitate
61. Menționarea incidentală a dispoziției citate anterior, în temeiul căreia excepția de la normele pieței nu trebuie să împiedice, în fapt sau în drept, îndeplinirea misiunii de interes economic general, introduce în discuție așa‑numitul „test de proporționalitate”, veritabil element‑cheie al articolului 86 alineatul (2) CE, întrucât facilitează modularea aplicării acestuia.
a) Jurisprudența
62. Hotărârea Sacchi a stârnit un interes crescând pentru acest articol, lăsând în sarcina statelor membre obligația de a face dovada că libera concurență ar constitui un obstacol insurmontabil pentru misiunea atribuită entității în discuție(48) . Ulterior, Hotărârea Höfner a precizat că tratatul nu constituie un obstacol pentru misiunea atribuită unui oficiu public pentru încadrare în muncă, „din moment ce acesta nu este în mod vădit în măsură să răspundă cererii pe care piața o prezintă în această privință” și permite altor societăți să aducă atingere dreptului său exclusiv(49) .
63. Însă, până la pronunțarea Hotărârii Corbeau, citată anterior, principiul proporționalității nu apare în raționamentul Curții de Justiție. În Hotărârea Corbeau, și mai târziu în Hot ărârea Almelo și alții, de asemenea citată anterior, au fost considerate admisibile excepțiile de la normele pieței necesare pentru asigurarea „echilibrului economic” al serviciului, în funcție de ponderea relativă a activităților rentabile și a celor nerentabile.
64. Ulterior, s‑au oferit detalii suplimentare prin trei hotărâri privind drepturile exclusive pentru importul și pentru exportul de energie acordate în Țările de Jos, în Italia și în Franța(50) . Pe de o parte, acestea s‑au referit la proporționalitatea în cadrul articolului 86 CE, permițând invocarea alineatului (2) al acestui articol „pentru a justifica acordarea de drepturi exclusive de către un stat membru unei întreprinderi care are sarcina de a gestiona servicii de interes economic general […], în măsura în care misiunea specifică ce i‑a fost atribuită nu poate fi îndeplinită decât prin acordarea unor astfel de drepturi și în care dezvoltarea schimburilor comerciale nu este afectată într‑o măsură care contravine interesului Comunității”(51) . Pe de altă parte, în aceste hotărâri s‑a adăugat că, pentru ca normele tratatului să nu fie aplicabile, este suficient ca aplicarea acestora să contravină „îndeplinirii, în drept sau în fapt, a obligațiilor specifice care revin” întreprinderii. „Nu este necesar ca supraviețuirea însăși a întreprinderii să fie amenințată”(52) și, deși statului membru îi revine sarcina probei, acestuia nu i se poate impune să demonstreze „că, în mod ipotetic, nicio altă măsură imaginabilă nu poate garanta îndeplinirea misiunilor menționate în aceleași condiții”(53) .
65. Din jurisprudență rezultă că se derogă de la normele în materie de concurență prevăzute la articolul 86 CE numai atunci când această derogare este indispensabilă pentru desfășurarea misiunii de interes general în discuție: statelor membre le revine obligația de a aprecia aceste împrejurări, în funcție de politica lor națională și cu respectarea tratatului.
b) Aplicarea la cazul în speță
66. Prin intermediul decretului‑lege, guvernul italian a optat să acorde autorității naționale de reglementare o posibilitate de intervenție asupra tarifelor de furnizare a gazelor naturale, pentru motivul lipsei de concurență reală pe piața națională a gazelor și al tendinței crescătoare a prețului produselor petroliere pe piețele internaționale.
67. În opinia noastră, o situație precum cea prezentată ar putea eventual constitui un obstacol în calea realizării „interesului economic general”, care constă în a garanta aprovizionarea cu gaze la prețuri rezonabile, aspect care justifică intervenția statului asupra normelor pieței.
68. În Comunicarea din 10 ianuarie 2007, citată anterior, Comisia recunoaște că „[e]xperiența a demonstrat că prețurile cu ridicata la energie electrică prezintă un grad semnificativ de instabilitate. Acest lucru ridică problema modului în care consumatorii finali, inclusiv cei vulnerabili, trebuie expuși acestor fluctuații”. Pornind de la această preocupare, adaugă că, „[c]hiar dacă controalele prețurilor îi împiedică pe consumatori să primească semnalele prețurilor referitoare la costurile viitoare, poate fi necesară reglementarea de prețuri țintă pentru a‑i proteja pe consumatori în anumite circumstanțe specifice, cum ar fi, de exemplu, în perioada de tranziție către o concurență efectivă. Aceste reglementări trebuie să fie echilibrate astfel încât să nu împiedice deschiderea pieței, să nu creeze discriminări între furnizorii de energie electrică din cadrul UE, să nu favorizeze denaturările concurenței sau să restricționeze revânzarea”(54) .
69. Astfel, intervenția trebuie să fie proporțională în raport cu obiectivul vizat, ceea ce presupune, în conformitate cu jurisprudența, că aceasta nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului „de interes economic general”: în prezenta cauză, moderarea prețurilor. În vederea realizării testului de proporționalitate, se utilizează următoarele criterii rezultate din jurisprudența analizată:
i) Caracter tranzitoriu și adaptabilitate
70. Caracterul temporar al măsurii este, în opinia noastră, prima și principala consecință a principiului proporționalității, întrucât excepția de la normele pieței interne își pierde justificarea dacă situația se schimbă în sensul că pe piața cu ridicata se integrează concurenți sau se stabilizează prețurile. În consecință, o eventuală competență tarifară cu durată de aplicare nedeterminată ar încălca această normă(55), însă nu ar fi necesară stabilirea unei date de la care să nu mai existe competența de intervenție. În plus, adaptabilitatea acesteia la un nou context și actualizarea sa periodică(56) reprezintă aspecte care trebuie considerate pozitive.
ii) Conținut
71. În al doilea rând, trebuie analizat conținutul măsurii în cauză. Astfel, dacă se dorește evitarea creșterii excesive a prețului pe care îl plătește consumatorul final de gaze naturale ca urmare a creșterii prețului petrolului, intervenția publică trebuie să se limiteze la această componentă a prețului de vânzare privind materia primă(57) .
iii) Destinatari
72. În al treilea rând, proporționalitatea impune restrângerea numărului destinatarilor deciziei de stat. Tarifele obligatorii pentru utilizatorii comerciali (alții decât familiile sau „consumatorii casnici”) ar depăși obiectivul de apărare a consumatorilor care, în ultimă instanță, justifică intervenția publică pe piață. În prezenta cauză, aceasta ar impune să se constate dacă respectiva categorie de „consumatori casnici” pe care o menționează decretul‑lege prezintă acest caracter. În cursul ședinței, reclamantele din acțiunea principală și guvernul italian și‑au manifestat divergențele cu privire la acest aspect. Revine instanței naționale obligația de a stabili dacă, potrivit reglementării italiene și, mai ales, potrivit deciziei nr. 64/09 a Autorității, protecția tarifară se aplică întreprinderilor; în cazul unui răspuns afirmativ, ar trebui reținut că această intervenție este disproporționată și, în consecință, contrară dreptului comunitar.
73. Federutility, Assogas și Libarna critică de asemenea extinderea „prețurilor de referință” dincolo de categoria „consumatori vulnerabili” în sensul articolului 3 alineatul (3) din directivă. Dispoziția menționată evidențiază o preocupare deosebită pentru acest grup de persoane (în continuare, îi menționează pe consumatorii care locuiesc în zonele de periferie), însă într‑un context de angajament general de protecție a consumatorilor. În consecință, nici din alineatul (3), nici din precedentul alineat (2) nu rezultă că obligațiile de serviciu public trebuie să se întemeieze întotdeauna pe solidaritatea socială.
iv) Comparație cu alte instrumente
74. În al patrulea rând, dintre toate soluțiile posibile, ar trebui aleasă cea care afectează cel mai puțin libera concurență. Jurisprudența a acordat o marjă largă de acțiune în această materie statelor membre, cărora nu li se poate impune o probatio diabolica
în sensul că „nicio altă măsură imaginabilă nu [ar putea] garanta îndeplinirea misiunilor menționate în aceleași condiții”(58) . Astfel, în Hotărârea Albany(59) s‑a respins posibilitatea ca autoritățile naționale să opteze pentru soluția cea mai puțin restrictivă de concurență.
75. În opinia Federutility, statul italian protejează calitatea și prețul furnizării (în plus față de securitatea și de regularitatea acesteia) prin desemnarea unui furnizor de forță majoră. Revine instanței italiene obligația de a verifica dacă intervenția tarifară și serviciul universal [prevăzut la articolul 3 alineatul (3) din directivă] au același obiectiv sau vizează scopuri diferite și complementare.
76. „Benchmarkingul” realizat de Comisie în temeiul articolului 3 alineatul (6) din directivă ar fi putut fi utilizat pentru un control de acest tip, prin compararea măsurilor implementate în diferite state membre. Totuși, acest tip de comparație trebuie efectuat cu maximă prudență, întrucât directiva însăși impune „ca cerințele de serviciu public să poată fi interpretate pe o bază națională, ținându‑se cont de condițiile naționale și respectându‑se dreptul comunitar” [considerentul (27)].
2. Încălcarea „intereselor Comunității”
77. Fără a aduce atingere testului de proporționalitate menționat, articolul 86 alineatul (2) CE vizează ca măsura adoptată să nu afecteze dezvoltarea schimburilor comerciale într‑o măsură „care contravine intereselor Comunității”.
78. În cele trei hotărâri din 23 octombrie 1997, citate anterior(60), Curtea de Justiție a solicitat Comisiei să definească acest interes. Însă, astfel cum observă avocatul general Léger în Concluziile prezentate în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Wouters și alții(61), aceste decizii s‑ar explica în temeiul normelor care reglementează sarcina probei în procedurile de neîndeplinire a obligațiilor. Precum fostul nostru coleg, considerăm că aprecierea existenței unui prejudiciu adus schimburilor comerciale intracomunitare în sensul articolului 86 alineatul (2) CE menționat presupune – în mod contrar noțiunii clasice de măsură cu efect echivalent unei restricții cantitative – dovedirea faptului că măsura în discuție a perturbat în mod substanțial funcționarea pieței interne.
79. În prezenta cauză, instanța italiană trebuie să stabilească dacă intervenția Autorității asupra prețurilor a cauzat această perturbare. În ordonanța sa de trimitere a hotărârii preliminare, aceasta face referire la efectul negativ al „menținerii unei dispoziții care vizează limitarea costului materiei prime” asupra dreptului de a alege furnizorul, pe care îl protejează directiva. De asemenea, instanța trebuie să verifice dacă s‑a produs un prejudiciu real și, astfel cum s‑a invocat(62), dacă se împiedică deschiderea pieței.
E – Caracterul nediscriminatoriu al obligațiilor de serviciu public
80. În conformitate cu articolul 3 alineatul (2) din directivă, obligațiile de serviciu public impuse întreprinderilor din sectorul gazelor naturale nu trebuie să fie discriminatorii.
81. Această precizare a dispoziției are drept scop ca obligațiile menționate să se impună în egală măsură tuturor operatorilor din sector, pentru a evita o agravare a lipsei de concurență.
82. Directiva ar fi încălcată, de exemplu, prin introducerea unor „prețuri de referință” aplicabile doar operatorului dominant, cu avantajul concurențial adițional pe care l‑ar genera. Această împrejurare – precum și durata de aplicare nedeterminată a măsurii – a determinat Consiliul Constituțional francez să considere neconstituțională o normă juridică ce supunea „operatorii istorici” unor tarife obligatorii pentru aprovizionarea cu energie electrică și cu gaze naturale(63) .
83. Cu toate acestea, nici o aplicare generală și nediferențiată nu garantează respectarea principiului egalității. Întreprinderea Assogas adaugă că deciziile Autorității cauzează o diferențiere de tratament între furnizorii de gaze care sunt în același timp furnizori cu ridicata și cei care nu sunt, întrucât, în măsura în care ambele categorii sunt obligate să reducă prețurile minime „de referință”, nimic nu s‑ar opune ca prima categorie să recupereze excesul costului materiei prime în vânzările către cea de a doua categorie. Din dosar rezultă că Autoritatea a încercat să atenueze acest prejudiciu pentru furnizorii cu amănuntul prin încurajarea renegocierii contractelor de vânzare cu ridicata(64) . Assogas sugerează că sistemul prezentat nu ar fi suficient, din moment ce Autoritatea nu poate interveni în raporturile de drept privat. În consecință, instanța de trimitere trebuie să examineze dacă a existat o discriminare care a cauzat un prejudiciu real anumitor furnizori cu amănuntul de gaze naturale.
F – Cu privire la rolul articolului 3 alineatul (3) din directivă în prezenta cauză
84. În timp ce la alineatul (2) al articolului 3 din directivă se prevede crearea de obligații de serviciu public ca o simplă posibilitate exercitată de statele membre „în interesul economic general”, la alineatul (3), statelor li se impune un angajament general de a „[lua] măsurile adecvate pentru protejarea consumatorilor finali și pentru a asigura un nivel ridicat al protecției consumatorilor”.
85. Posibilitatea de a aplica alineatul (3) în prezenta cauză se invocă în anumite memorii ale părților care au prezentat observații în această procedură a întrebărilor preliminare, respingând‑o în mod mai mult sau mai puțin întemeiat.
86. Unele dintre reclamantele din acțiunea principală susțin că deciziile în cauză nu se întemeiază pe alineatul (3), întrucât acestea se aplică tuturor utilizatorilor, și nu doar utilizatorilor „vulnerabili”. Acest argument este lipsit de temei, întrucât dispoziția în discuție nu se limitează la aceste persoane, chiar dacă le menționează expres pentru a le acorda o protecție specifică.
87. Împărtășim opinia Comisiei potrivit căreia deciziile pe care guvernele naționale trebuie să le adopte în temeiul articolului 3 alineatul (3) din directivă „nu se referă în mod direct la stabilirea de obligații tarifare, întrucât există o dispoziție mai specifică la alineatul (2)”.
88. Alineatul (3) menționează doar în mod indirect dispoziții care afectează prețurile de furnizare de gaze, în măsura în care în anexa A, la care se face trimitere, se prevede necesitatea informării consumatorilor cu privire la drepturile acestora „în materie de aprovizionare cu gaze naturale de o calitate definită, la prețuri rezonabile” [litera (g)].
89. În consecință, intervenția asupra prețului de furnizare este doar o simplă posibilitate, prevăzută la alineatul (2), iar nu la alineatul (3).
90. Articolul 3 alineatul (3) consolidează competențele statelor membre, permițându‑le – ba chiar impunându‑le – să intervină pe o piață liberalizată precum cea a gazelor atunci când constată vreo amenințare concretă pentru utilizatori, pe care instrumentele alineatului (2) nu permit să o evite.
VII – Concluzie
91. Potrivit considerațiilor precedente, sugerăm Curții de Justiție să răspundă la întrebarea adresată de Tribunale Administrativo Regionale della Lombardia (Italia) pronunțându‑se după cum urmează:
„Articolele 3 și 23 din Directiva 2003/55/CE trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei norme naționale care, ținând cont de situația specială a unei piețe, caracterizată încă de lipsa unor condiții de «concurență reală», admite stabilirea pe cale administrativă a prețului de referință al gazelor naturale, care trebuie cuprins în mod imperativ în ofertele comerciale adresate consumatorilor casnici, cu condiția îndeplinirii cerințelor prevăzute la articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2003/55, în special:
– să urmărească un interes economic general; de exemplu, necesitatea de a menține prețurile la un nivel rezonabil;
– să îndeplinească cerințele «testului de proporționalitate» în ceea ce privește durata sa de aplicare, conținutul său și destinatarii;
– să nu perturbe în mod substanțial funcționarea pieței interne și
– să nu genereze o discriminare între operatorii din sector.”
(1) .
(2)
–	Terminologie consacrată de Forsthoff în teoria sa privind „asistența existențială” (Daseinvorsorge) [Forsthoff, E., Sociedad Industrial y Administración Pública,
Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1967 (1958)].
(3)
–	Astfel cum a semnalat în mod magistral Fernández, T. R. în „Del servicio público a la liberalización desde 1950 hasta hoy”, Revista de Administración Pública,
nr. 150, septembrie-decembrie 1999, p. 57-73.
(4)
–	În nuvela sa „Femeia cu colierul de catifea” [ Mil y un fantasmas, Editorial Valdemar, Madrid, 1996, p. 20], Alexandre Dumas scrie, în anul 1846, că „Nodier simțea repulsie față de penițele de fier, precum și, în general, față de toate invențiile noi; gazele îl înfuriau, aburul îl exaspera; vedea sfârșitul lumii ineluctabil și apropiat în distrugerea pădurilor și în epuizarea minelor de huilă”. [traducere liberă]
(5)
–	Una dintre primele aplicații practice ale gazelor a fost invenția fraților Montgolfier, faimoasele lor baloane umflate cu aer cald.
În 1833, Mariano José de Larra a scris trei articole cu același titlu [„Ascensión aerostática”, Artículos completos, Ed. RBA e Instituto Cervantes]. În primul, p. 482 și urm., prezintă tentativa spaniolului García Rozo de a face să zboare un balon deasupra peluzei parcului Retiro din Madrid la 28 aprilie 1833, în prezența regilor și într‑o atmosferă de extraordinară expectativă. Experimental a eșuat din diverse motive, printre care și din cauza ploii. În al doilea articol, p. 546 și urm., se prezintă o altă tentativă a lui García Rozo, care a avut loc câteva zile mai târziu în Plaza de Oriente, în cursul căreia nu a reușit să umfle balonul, repetându‑se astfel scena în care Don Quijote și Sancho, care au urcat pe Clavileño, credeau cã fac o cãlãtorie în zona focului, în timp ce nu simțeau decât vântul produs de foalele de la casa ducelui. În al treilea articol, care nu este cuprins în opera citată, mai scurt, se referă din nou la eșecul din Plaza de Oriente.
Ulterior, gazele apar drept un progres al timpurilor moderne:
În „La Reliquia” [ Obras Completas, trad. de Julio Gómez de la Serna, Ed. Aguilar, Madrid, 1954, vol. I, p. 179 și urm.], José Maria Eça de Queirós atribuie personajului următoarele cuvinte: „Mi‑am pierdut definitiv identitatea de Raposo, de catolic, de licențiat, contemporan cu Times
și cu gazele, pentru a mă transforma într‑un om al antichității, contemporan al lui Tiberiu?”. [traducere liberă]
În sfârșit, gazele se integrează în viața cotidiană, iluminând străzile sau locuințele:
În „El Baile” (trad. De Gema Moral, Ed. Salamandra, Barcelona, 2006, p. 14), Irene Nemirovsky povestește că mama Antoinettei, protagonista, citea romane așezată la lumina unei lămpi mari având forma unui glob de cristal translucid, în care strălucea jetul impetuos de gaz; iar la p. 53 menționează că într‑o noapte, la Paris, Antoinette îl întâlnește pe lampagiu, care atingea lampioanele unul câte unul cu prăjina sa lungă, aprinzându‑le imediat.
Recent, Ana María Matute, laureată a premiilor Planeta, Nadal o Café de Gijón și candidată la Premiul Nobel, se referă, în „Paraíso inhabitado” (Ed. Destino, Barcelona, 2008, p. 11), la lampagiu, care, la apusurile din anii anteriori celei de a doua republici spaniole, „aprindea cu o prăjină lungă mici flăcări albăstrui, tremurătoare, în interiorul lampioanelor de gaz”. [traducere liberă]
(6)
–	M. del C. Simón Palmer, „El gas en la obra de Galdós”, Actas del IV Congreso internacional de estudios galdosianos de 1990,
publicate de Cabildo Insular de Gran Canaria, Las Palmas, 1993, vol. II, p. 565 și urm., preia numeroase pasaje din „Episodios Nacionales”, din „Fortunata y Jacinta”, din „Tormento”, din „La desheredada” sau din „Doña Perfecta”.
(7)
–	Directiva 2003/55/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale și de abrogare a Directivei 98/30/CE (JO, L 176, p. 57, Ediție specială, 12/vol. 2, p. 80).
(8)
–	„ Rapport public du Conseil d’État, 1994, Considérations générales: Service public, services publics: déclin ou renouveau”,
Etudes et Documents nr. 46, Paris, 1995, p. 63.
(9)
–	Directiva 98/30/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 iunie 1998 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale (JO L 204, p. 1).
(10)
–	Anexa A litera (g) prevede obligația de a garanta consumatorilor „atunci când sunt conectați la rețeaua de distribuție a gazelor naturale, informarea cu privire la drepturile lor în materie de aprovizionare cu gaze naturale de o calitate definită, la prețuri rezonabile, în conformitate cu legislația internă care se aplică”.
(11)
– Redactarea articolului 1 alineatul 3 din decretul‑lege era ușor diferită de redactarea aceluiași articol din legea de aprobare, care a introdus precizarea că posibilitatea recunoscută Autorității are caracter tranzitoriu.
(12)
–	Acțiunile R.G. 1276/07, R.G. 1279/07, R.G. 1285/07, R.G. 1359/07 și R.G. 1490/07.
(13)
–	Directiva 96/92/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 decembrie 1996 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică (JO L 27, p. 20).
(14)
–	Directiva 2003/54/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de abrogare a Directivei 96/92/CE (JO L 176, p. 37, Ediție specială, 12/vol. 2, p. 61).
(15)
–	Articolul 21 din Directiva 2003/54 și articolul 23 din Directiva 2003/55.
(16)
–	Comunicare referitoare la perspectivele privind piețele interne de gaz și de energie electrică [COM (2006) 841 final].
(17)
–	În plus, astfel cum subliniază Peter D. Cameron, „beneficiile liberalizării piețelor energiei nu au fost deocamdată atât de evidente precum se preconiza: scăderea prețurilor nu reprezintă un efect inevitabil al liberalizării, astfel cum nu este nici reducerea intervenției statului; puterea economică a întreprinderilor s‑a majorat, iar intrarea unor noi agenți economici pe piețele energiei electrice și gazelor naturale s‑a asemănat cu «așteptându‑l pe Godot»” (Cameron, P., Legal aspects of EU energy regulation. Implementing the New Directives on Electricity and Gas Across Europe,
Oxford University Press, 2005, p. 36).
(18)
–	Propunere de Directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 2003/55/CE [COM (2007) 529 final].
(19)
–	Comunicarea din 10 ianuarie 2007, citată anterior, punctul 1.3.
(20)
–	Comunicarea din 10 ianuarie 2007, citată anterior, punctul 1.4.
(21)
–	Raport al Comisiei către Consiliu și către Parlamentul European – Stadiul de creare a pieței interne a gazelor și energiei electrice [COM (2008) 192 final].
(22)
– Observațiile scrise formulate de Federutility din 31 iulie 2009, punctele 7-9, și observațiile scrise formulate de Sorgenia din 31 iulie 2009, punctul 1.
(23)
– A se vedea în acest sens observațiile scrise formulate de Sorgenia, p. 5 și 6.
(24)
– Observațiile scrise formulate de Federutility din 31 iulie 2009, punctele 12 și 13 și observațiile scrise formulate de Sorgenia din 31 iulie 2009, punctul 2.
(25)
–	Deseori, cu monopoluri de stat.
(26)
–	În sensul articolului 2 din directivă.
(27)
–	„Considerate ca acționând întotdeauna în interesul public”, astfel cum scrie Jones, C. W., EU Energy Law, Volume I, The Internal Energy Market, Second Edition, Louvain: Caléis & Castells, 2006, p. 223.
(28)
–	În sensul articolului 87 alineatul (1) CE.
(29)
–	Hotărârea Curții din 24 iulie 2003, Altmark Trans și Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, Rec., p. I‑7747), punctele 84-95. În Hotărârea din 27 noiembrie 2003, Enirisorse (C‑34/01-C‑38/01, Rec., p. I‑14243), s‑au aplicat condițiile menționate în hotărârea anterioară în privința unei cauze referitoare la natura unei taxe portuare percepute în parte de o întreprindere publică. Anterior Hotărârii Altmark, Hotărârea din 22 de noiembrie 2001, Ferring (C‑53/00, Rec., p. I‑09067), precizase deja condițiile indispensabile pentru ca o scutire fiscală de care beneficiază întreprinderi care administrează servicii publice să fie compatibilă cu tratatul.
(30)
–	Directiva se limitează să sublinieze că obligațiile de serviciu public sunt create în beneficiul interesului menționat și că pot fi „legate de securitate, inclusiv de securitatea aprovizionării, regularitatea, calitatea și prețul furnizării, precum și protecția mediului, inclusiv eficiența energetică și protejarea climatului”. Această enumerare a fost calificată drept numerus clausus
al cauzelor de „interes economic general” care pot conferi caracter legal intervenției statului (Geldhof, W., și Vandendriessche, F., „Chapter 1: European Electricity and Gas Market Liberalisation. Background, Status, Developments”, EU Energy Law and Policy Issues,
editori Delvaux, B., Hunt, M. și Talus, K., Euroconfidentiel, p. 48, care, la rândul lor, îl citează pe Jones, C. W., op. cit., p. 230). Totuși, în opinia noastră, această dispoziție detaliază tipurile de acțiuni care impun îndeplinirea obligațiilor menționate de serviciu public; nu este vorba despre o listă de împrejurări care trebuie să le motiveze, deși ambele aspecte sunt foarte strâns legate. Din articolul 3 alineatul (2) din directivă rezultă că statele membre pot crea obligații de serviciu public privind prețul de vânzare al gazelor, însă această simplă mențiune nu este suficientă. Trebuie verificat în fiecare caz dacă este vorba despre o misiune de interes economic general.
(31)
–	Comisia a încercat să precizeze cerințele directivei într‑o notă fără caracter obligatoriu, pe care o aplică în parte în privința controlului ex ante
al obligațiilor de serviciu public notificate de statele membre („Note de la DG Energie et Transports sur les Directives 2003/54/CE et 2003/55/CE du marché interieur de l'électricité et du gaz natural. Document n'engageant pas la Commission”, disponibil la adresa de internet: http://ec.europa.eu/energy/electricity/legislation/doc/notes_for_implementation_2004/public_service_obligations_fr.pdf). În scopul de a consolida poziția acesteia în activitatea de control, al treilea pachet energetic preconizează adoptarea de către Comisie a unor linii directoare pentru aplicarea articolului 3 din directivă [articolul 1 alineatul (2) din Propunerea de directivă de modificare a Directivei 2003/55, citată anterior, care introduce un nou alineat (7) în articolul 3 din Directiva 2003/55].
(32)
–	Conform articolului 3 alineatul (6) din directivă, aceste măsuri trebuie notificate Comisiei, astfel cum a procedat guvernul italian după ce i s‑a solicitat aceasta (observațiile scrise ale Comisiei, punctul 42).
(33)
–	Punctul 38.
(34)
–	Expresia „servicii de interes economic general” se referă la servicii de natură economică pentru care un stat membru impune obligații în considerarea unui anumit interes general (Szyszczak, E., The Regulation of the State in Competitive Markets in the EU, Ed. Hart, 2007, p. 211). În opinia Laget-Annamayer ( La régulation des services publics en réseaux. Télécommunications et électricité, Ed. Bruylant, Bruxelles, 2002, p. 98), modul de redactare a articolului 3 alineatul (2) din directivă este rezultatul confluenței „dintre noțiunea franceză de serviciu public și noțiunea comunitară de «serviciu de interes economic general»”.
(35)
–	Hotărârea Curții din 8 de noiembrie 1983, IAZ și alții/Comisia (96/82-102/82, 104/82, 105/82, 108/82 și 110/82, Rec., p. 3369).
(36)
–	Hotărârea Curții din 23 octombrie 1997, Comisia/Franța (C‑159/94, Rec., p. I‑5815).
(37) –	Hotărârea Curții din 27 aprilie 1994, Gemeente Almelo și alții/Energiebedrijf IJsselmij (C‑393/92, Rec., p. I‑1477).
(38)
–	Hotărârea Curții din 19 mai 1993, Corbeau (C‑320/91, Rec., p. I‑2533), Hotărârea Curții din 10 februarie 2000, Deutsche Post AG (C‑147/97 și C‑148/97, Rec., p. I‑825), și Hotărârea Curții din 17 mai 2001, TNT Traco (C‑340/99, Rec., p. 4109).
(39)
–	Hotărârea Curții din 11 aprilie 1989, Ahmed Saeed Flugreisen și Silver Line Reisebüro (66/86, Rec., p. 803).
(40)
–	Hotărârea Curții din 25 octombrie 2001, Ambulanz Glöckner (C‑475/99, Rec., p. I‑8089).
(41)
–	Hotărârea Ferring, citată anterior.
(42)
–	În plus, toate aceste decizii se referă la întreprinderi cu drepturi exclusive și speciale, iar nu la entități care își desfășoară activitatea în sectoare liberalizate, și nici la cele cărora li se impun obligații de serviciu public. Aplicarea acestora în speță trebuie să se întemeieze, așadar, pe acest context specific, pentru moment fără ecou în jurisprudență.
(43)
–	Această concepție se subînțelege și din articolul 16 CE, în temeiul căruia „[f]ără a aduce atingere articolelor 73, 86 și 87 și având în vedere locul ocupat de serviciile de interes economic general în cadrul valorilor comune ale Uniunii, precum și rolul pe care îl au acestea în promovarea coeziunii sociale și teritoriale a Uniunii, Comunitatea și statele sale membre, fiecare în limita competențelor care le revin și în limita domeniului de aplicare a prezentului tratat, asigură funcționarea serviciilor respective pe baza principiilor și în condițiile care să le permită îndeplinirea misiunilor lor”. Această dispoziție a fost inclusă în Tratatul de la Amsterdam, în plin proces de liberalizare a unor sectoare strategice, drept rezultat „al unei preocupări profunde în anume medii sociale cu privire la deriva liberală la nivel european” (Sarmiento, D., „La recepción en el derecho de la Unión Europea y en su jurisprudencia de las técnicas de regulación económica”, Derecho de la regulación económica. I. Fundamentos e instituciones de la regulación,
coordonatori Muñoz Machado, S. și Esteve Pardo, J., Ed. Iustel, Fundación Ortega y Gasset, 2009, p. 259).
(44)
–	Citată anterior, punctul 15.
(45)
–	Citată anterior, punctul 48. A se vedea în același sens Hotărârea Curții din 23 octombrie 1997, Comisia/Franța (C‑159/94, Rec., p. I‑5815), punctul 57.
(46)
–	Acest aspect este confirmat de lista obligațiilor prevăzute la articolul 3 alineatul (2) și de posibilitatea de a desemna un „furnizor de forță majoră” [articolul 3 alineatul (3)].
(47)
–	Hotărârea Curții din 19 martie 1991, Franța/Comisia (C‑202/88, Rec., p. I‑1223), punctul 12.
(48)
–	Hotărârea Curții din 30 aprilie 1974 (155/73, Rec., p. 409). A se vedea în același sens Hotărârea Ahmed Saeed Flugreisen și Silver Line Reisebüro, citată anterior.
(49)
–	Hotărârea Curții din 23 aprilie 1991, Höfner și Elser (C‑41/90, Rec., p. I‑1979), punctul 25.
(50)
–	Hotărârile Curții din 23 octombrie 1997, Comisia/Țările de Jos (C‑157/94, Rec., p. I‑5699), Comisia/Italia (C‑158/94, Rec., p. I‑5789) și Comisia/Franța (C‑159/94, Rec., p. I‑5815). O a patra acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, formulată împotriva Spaniei, a fost respinsă: Hotărârea din 23 octombrie 1997, Comisia/Spania(C‑160/94, Rec., p. I‑5851].
(51)
–	Hotărârea Comisia/Țările de Jos, citată anterior, punctul 32, Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior, punctul 43, și Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior, punctul 49.
(52)
–	Hotărârile citate anterior Comisia/Țările de Jos, punctul 43, și Comisia/Franța, punctul 59. A se vedea și Hotărârea TNT Traco, citată anterior, punctul 54, și Hotărârea Curții din 15 noiembrie 2007, International Mail Spain (C‑162/06, Rep., p. I‑9911), punctul 35.
(53)
–	Hotărârea Comisia/Țările de Jos, citată anterior, punctul 58, Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior, punctul 54, și Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior, punctul 101.
(54)
–	Punctul 2.6.2.
(55)
–	Este, probabil, motivul pentru care, sesizat cu aprobarea decretului, parlamentul a subliniat caracterul tranzitoriu al competenței recunoscute Autorității.
(56)
–	Conform guvernului italian, aceasta se efectuează trimestrial (punctul 60 din observațiile scrise).
(57)
–	Comisia (punctul 56) susține că aceasta este situația în Italia; la fel ca și celelalte aspecte, și acest punct trebuie verificat de instanța națională.
(58)
–	Hotărârea Comisia/Țările de Jos, citată anterior, punctul 58, Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior, punctul 54, și Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior, punctul 101.
(59)
–	Hotărârea Curții din 21 de septembrie 1999, Albany (C‑67/96, Rec., p. I‑5751), punctele 99 și 104.
(60)
–	Hotărârea Comisia/Țările de Jos, citată anterior, punctul 69, Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior, punctul 65, și Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior, punctul 113.
(61)
–	Concluzii prezentate la 10 iulie 2001 [Hotărârea din 19 februarie 2002 (C‑309/99, Rec., p. I‑1577)].
(62)
–	Observațiile scrise formulate de Federutility, punctul 62.
(63)
–	Decizia nr. 2006-543 din 30 noiembrie 2006. Consiliul Constituțional a declarat tarifele aplicabile operatorilor istorici ca fiind vădit incompatibile cu obiectivele de liberalizare urmărite de directivele comunitare și a exclus orice justificare întemeiatã pe serviciul public. A se vedea, cu privire la aceastã decizie, Schoettl, E.: „Les problèmes constitutionnels soulevés par la loi relative au secteur de l'énergie”, Petites affiches, anul 395 (2006), nr. 244, p. 3-23.
(64)
–	Observațiile scrise formulate de Sorgenia, p. 6. Este vorba despre măsuri de stimulare economică la renegociere, care au fost introduse prin decizia nr. 79/07 a Autorității, menționată la punctele 22 și 23 din observațiile scrise formulate de guvernul italian.