62005CJ0032_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑32/05,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 31 januari 2005,
Europeiska gemenskapernas kommission,
företrädd av S. Pardo Quintillán och J. Hottiaux, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Storhertigdömet Luxemburg,
företrätt av S. Schreiner, i egenskap av ombud, biträdd av P. Kinsch, avocat,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden A. Rosas samt domarna A. Borg Barthet och A. Ó Caoimh (referent),
generaladvokat: E. Sharpston,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 23 mars 2006,
och efter att den 18 maj 2006 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, s. 1) (nedan kallat direktivet) med undantag för artiklarna 3.1–3, 3.5‑7 och 7.3, genom att inte anta nödvändiga lagar och andra författningar för att uppfylla kraven i direktivet och i vart fall genom att inte underrätta kommissionen om dessa lagar och andra författningar.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2. I skäl 18 i direktivet anges följande:
”Gemenskapens vattenpolitik kräver en klar och tydlig, effektiv och enhetlig rättslig ram. Gemenskapen bör fastställa gemensamma principer och en allmän ram för åtgärderna. Detta direktiv bör tillhandahålla en sådan ram och samordna och integrera och, på längre sikt, ytterligare utveckla de allmänna principerna och strukturerna för skydd och hållbar användning av vattenresurserna i gemenskapen i enlighet med subsidiaritetsprincipen.”
3. Det framgår av skäl 29 i direktivet att medlemsstaterna, i sina ansträngningar för att uppnå de mål som ställs upp i direktivet och när de fastställer ett åtgärdsprogram för detta ändamål får genomföra åtgärdsprogrammet successivt så att kostnaderna för genomförandet sprids ut.
4. Enligt artikel 1 i direktivet föreskrivs att direktivets syfte ”är att upprätta en ram för skyddet av inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten”.
5. I artikel 2 definieras 41 begrepp som är relevanta för direktivets tillämpning. Vissa av dem avser de vattenkvalitetsnormer som medlemsstaterna måste uppfylla enligt direktivet och särskilt enligt artikel 4. De frister som gäller för när dessa normer skall ha genomförts anges bland annat i artiklarna 4–6 och 8 i direktivet.
6. Artikel 3 i direktivet, med rubriken ”Samordning av administrativa arrangemang inom avrinningsdistrikt” har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall identifiera de enskilda avrinningsområden som ligger inom deras nationella territorium och skall för detta direktivs ändamål hänföra dem till enskilda avrinningsdistrikt. …
2. Medlemsstaterna skall säkerställa lämpliga administrativa arrangemang – vilket innefattar att de skall identifiera lämplig behörig myndighet – för tillämpningen av bestämmelserna i detta direktiv inom varje avrinningsdistrikt som ligger på deras territorium.
3. Medlemsstaterna skall se till att ett avrinningsområde som täcker mer än en medlemsstats territorium hänförs till ett internationellt avrinningsdistrikt. Om de berörda medlemsstaterna begär det, skall kommissionen vidta åtgärder för att det skall bli lättare att hänföra avrinningsområden till sådana internationella avrinningsdistrikt.
…
4. Medlemsstaterna skall se till att detta direktivs krav för att uppnå miljömålen enligt artikel 4, och i synnerhet alla åtgärdsprogram, samordnas för hela avrinningsdistriktet. När det gäller internationella avrinningsdistrikt skall de berörda medlemsstaterna tillsammans sköta denna samordning och får för dessa ändamål använda befintliga strukturer som internationella avtal givit upphov till. Om de berörda medlemsstaterna begär det, skall kommissionen vidta åtgärder för att det skall bli lättare att upprätta åtgärdsprogrammen.
…
6. Medlemsstaterna får utse ett befintligt nationellt eller internationellt organ till behörig myndighet för detta direktivs ändamål.
7. Medlemsstaterna skall utse den behöriga myndigheten senast vid den tidpunkt som anges i artikel 24.
…”
7. I artikel 4 fastställs de miljömål som medlemsstaterna skall uppfylla vid genomförandet av de åtgärdsprogram som anges i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt när det gäller ytvatten, grundvatten och skyddade områden. I huvudsak skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att förebygga en försämring av kvaliteten på berörda vatten och miljön i skyddade områden samt för att förbättra och återställa dem till de kvalitetsnivåer som anges i bestämmelserna i direktivet, särskilt artikel 2.
8. Enligt artikel 4.1 c i direktivet skall medlemsstaterna ”åstadkomma överensstämmelse med alla normer och mål senast 15 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande, om inte annat anges i den gemenskapslagstiftning enligt vilken de enskilda skyddade områdena har fastställts.”
9. Vad beträffar vatten som används för uttag av dricksvatten föreskrivs följande i artikel 7 i direktivet:
”1. Medlemsstaterna skall för varje avrinningsdistrikt identifiera
– alla vattenförekomster som används för uttag av vatten som är avsett att användas som dricksvatten och som ger mer än 10 m 3
per dag i genomsnitt eller betjänar mer än femtio personer, och
– de vattenförekomster som är avsedda för sådan framtida användning.
Medlemsstaterna skall i enlighet med bilaga V övervaka sådana vattenförekomster som enligt bilaga V ger mer än 100 m 3
per dag i genomsnitt.
2. I fråga om de vattenförekomster som identifieras enligt punkt 1, skall medlemsstaterna se till att uppfylla målen i artikel 4 i enlighet med detta direktivs krav för ytvattenförekomster, inklusive de kvalitetsnormer som fastställs på gemenskapsnivå enligt artikel 16 och dessutom se till att det resulterande vattnet enligt det vattenreningssystem som används och i enlighet med gemenskapslagstiftningen uppfyller kraven i direktiv 80/778/EEG (rådets direktiv av den 15 juli 1980 om kvaliteten på vatten avsett att användas som dricksvatten (EGT L 229, s. 11; svensk specialutgåva, område 15, volym 3, s. 3)), i dess lydelse enligt direktiv 98/83/EG (rådets direktiv av den 3 november 1998 (EGT L 330, s. 32)).
3. Medlemsstaterna skall säkerställa erforderligt skydd för de identifierade vattenförekomsterna i syfte att undvika försämring av deras kvalitet för att minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten. Medlemsstaterna får upprätta säkerhetszoner för dessa vattenförekomster.”
10. I artikel 14 i direktivet föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall uppmuntra aktiv medverkan från samtliga berörda parter i genomförandet av detta direktiv, särskilt när det gäller att utarbeta, se över och uppdatera förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten. Medlemsstaterna skall för varje avrinningsdistrikt offentliggöra följande, som skall göras tillgängligt för kommentarer från allmänheten, däribland användarna:
a) En tidtabell och ett arbetsprogram för utarbetandet av planen samt en redogörelse för vilka samråd som skall genomföras, minst tre år före början av den period som planen avser.
b) En interimsöversikt över väsentliga vattenförvaltningsfrågor i avrinningsområdet minst två år före början av den period som planen avser.
c) Kopior av utkast till förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet minst ett år före början av den period som planen avser.
På begäran skall underlag och information som har använts vid utarbetande av utkastet till förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet göras tillgängliga.
2. För att möjliggöra ett aktivt deltagande och samråd skall medlemsstaterna anslå en tid av minst sex månader för skriftliga kommentarer till dessa handlingar.
3. Punkterna 1 och 2 skall i motsvarande grad gälla för uppdaterade förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt.”
11. I artikel 24 i direktivet föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 22 december 2003. De skall omedelbart underrätta kommissionen om detta.
…
2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texterna till centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv. Kommissionen skall underrätta övriga medlemsstater om detta.”
Den nationella lagstiftningen
12. Lag av den 29 juli 1993 om skydd och förvaltning av vatten (loi du 29 juillet 1993 concernant la protection et la gestion de l'eau) (Mém. A 1993, s. 1302) (nedan kallad 1993 års lag) avser ytvatten och grundvatten, såväl offentligt ägda som privatägda.
13. I artikel 2 i 1993 års lag, med rubriken Riktlinjer, anges följande:
”1. Målsättningen med bestämmelserna i denna lag är att bekämpa vattenförorening och säkerställa vattenförnyelse för att bland annat uppfylla kraven vad gäller
– skydd av människors och djurs hälsa samt den ekologiska balansen,
– skydd av biologiskt liv i vattenmottagande akvatiska ekosystem och särskilt fisklivet,
– skydd för dricksvattenförsörjningen och tillgången på vatten för industrin,
– skydd av vattenresurser,
– skydd för bad, vattensporter och andra fritidsaktiviter,
– skydd av landskap och kulturmiljöer,
– skydd för jordbruk, industri, transporter och all annan mänsklig verksamhet av allmänintresse.
2. Den som använder sig av vatten på vilket denna lag är tillämplig skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att så långt det är möjligt förhindra eller minska all vattenförorening och härvidlag utvisa sådan försiktighet som krävs av omständigheterna.”
14. Artikel 3 i samma lag innehåller en förteckning över tolv definitioner av begrepp som förekommer i lagen.
15. Vad beträffar identifiering, upprättande och förvaltning av vattenskyddsområden föreskrivs följande i artiklarna 18 och 19 i 1993 års lag:
”18. Vattenskyddsområden
1. För att säkerställa dricksvattnets kvalitet får områden som omger vattentäkter förklaras som skyddsområden och dessa får i sin tur delas in i direkta skyddsområden, närliggande skyddsområden och avlägsna skyddsområden.
Denna genomförandeåtgärd skall vara förenlig med den nationella vattenförvaltningsplan om vilken det föreskrivs i artikel 6 i denna lag.
2. Mark som ligger i det direkta skyddsområdet skall förvärvas med full äganderätt.
Marken kan exproprieras under de förutsättningar och enligt de förfaranden som föreskrivs i lagen av den 15 mars 1979 om expropriation för allmänna ändamål.
3. I närliggande skyddsområden får sådana aktiviteter, installationer eller depåer som direkt eller indirekt kan påverka vattenkvaliteten förbjudas, regleras eller beläggas med särskild tillståndsplikt.
4. I avlägsna skyddsområden får sådana aktiviteter, installationer eller depåer som avses i punkt 3 regleras.
19. Förfaranden för att upprätta och förvalta vattenskyddsområden
1. Upprättandet av vattenskyddsområden föreslås av ansvarig minister efter att ha godkänts av regeringen.
2. Ministern skall se till att en akt upprättas. Akten skall innehålla:
– en handling om åtgärdens syfte, bakgrund och omfattning,
– en geologisk rapport av vilken bland annat skall framgå de hydrogeologiska förhållandena och hur snabbt vattnet rör sig mellan injektionszonerna och de vattentäkter som skall skyddas,
– en förteckning över vilka kommuner som helt eller delvis ingår i skyddsområdena och där det för varje enskild kommun anges motsvarande områden i fastighetsregistret,
– en topografisk karta och fastighetsregisterkartor med en ritning över gränserna för skyddsområdet, och
– en förvaltningsplan, i vilken det anges
a) de bördor som åläggs ägare och nyttjanderättsinnehavare,
b) de servitut som gäller i skyddsområdet, och
c) om nödvändigt, de utbyggnader och arbeten som måste utföras för att området skall kunna ha status av skyddsområde.
3. För att samråd skall kunna hållas med allmänheten skall ministern skicka över akten till behörig landshövding.
Landshövdingen skall säkerställa att akten görs tillgänglig i trettio dagar på kommunkontoret där allmänheten kan få insyn i den. Information om att akten finns tillgänglig skall publiceras på sedvanligt sätt i kommunen och allmänheten skall ha tillgång till handlingarna.
Invändningar mot förslaget skall inges till kommunstyrelsen inom föreskriven tidsfrist. Kommunstyrelsen skall förelägga kommunfullmäktige invändningarna för yttrande. Akten, tillsammans med invändningarna och kommunfullmäktiges ståndpunkt skall inom en månad från att fristen för offentliggörande löpt ut skickas till landshövdingen som, efter att ha tillfogat sina ståndpunkter, skickar den vidare till ministern.
4.
Skyddsområden fastställs genom storhertiglig förordning efter att Conséil d´État har hörts.
5. Genom storhertiglig förordning varigenom ett markområde görs till vattenskyddsområde kan markägare och nyttjanderättsinnehavare åläggas bördor på egendomen och belastas med servitut bland annat avseende:
– vattenanvändning,
– föreskrifter om användning av pesticider och förorenande gödningsmedel,
– förbud att ändra markens användningsområde.
Fastställelse av ett vattenskyddsområde gäller även om det berörda markområdet säljs eller upplåts vidare.”
Det administrativa förfarandet
16. Eftersom kommissionen inte ansåg att direktivet införlivats med luxemburgsk lagstiftning inom föreskriven frist inledde kommissionen ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 226 EG. Efter att den 26 januari 2004 i en formell underrättelse ha gett Storhertigdömet Luxemburg möjlighet att inkomma med synpunkter, skickade kommissionen den 9 juli 2004 ett motiverat yttrande till denna medlemsstat och anmodade den att vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet inom en frist av två månader från delgivningen.
17. I sitt svar på det motiverade yttrandet av den 27 september 2004 anförde de luxemburgska myndigheterna ett antal skäl till varför direktivet hade införlivats för sent. De angav bland annat att vissa begrepp i direktivet var oklara och att den luxemburgska regeringen ämnade utnyttja införlivandeförfarandet för att genomföra en djupgående översyn av den befintliga nationella lagstiftningen. Myndigheterna påpekade emellertid att den omständighet att direktivet formellt införlivats för sent inte på något sätt hindrade Luxemburg från att uppfylla de olika krav som följer av direktivet.
18. Kommissionen lät sig inte nöja med detta svar och väckte därför förevarande talan.
Talan
Den första anmärkningen: kommissionen har inte underrättats om införlivandeåtgärderna
Parternas argument
19. Kommissionen har erinrat om att medlemsstaterna enligt artikel 24 i direktivet skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 22 december 2003. De skall omedelbart underrätta kommissionen om detta. Kommissionen påpekade i sin ansökan att de luxemburgska myndigheterna inte hade underrättat den om vilka bestämmelser som antagits.
20. Kommissionen har, beträffande de upplysningar som den luxemburgska regeringen lämnat i sitt svaromål angående en skrivelse som skickats till kommissionen av Luxemburgs ständiga representation vid Europeiska unionen den 24 augusti 2004 (nedan kallad skrivelsen av den 24 augusti 2004) och som avsåg tillämpningen av artikel 3 i direktivet, i sin replik medgett att den inte kände till skrivelsen på grund av bristande samordning mellan dess olika tjänster. Även om kommissionen medgett att den sålunda underrättats om de upplysningar som krävs enligt artikel 3, vidhåller den emellertid att underrättelsen lämnades efter att den frist som anges i artikel 3.8, nämligen den 22 juni 2004, löpt ut och dessutom efter att det motiverade yttrandet skickats.
21. Kommissionen har, vad beträffar 1993 års lag, vilken, enligt Storhertigdömet Luxemburg, ger luxemburgska myndigheter tillräckliga befogenheter för att säkerställa att de operativa målen uppfylls och som kommissionen underrättades om för första gången i svaromålet, påpekat att den dessförinnan varken kände till lagens existens eller dess innehåll. Kommissionen anser därför att Storhertigdömet Luxemburg inte underrättat kommissionen om de åtgärder som vidtagits för att följa direktivet inom föreskriven frist.
Domstolens bedömning
22. Enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet och domstolen skall inte beakta senare förändringar (se bland annat dom av den 14 september 2004 i mål C-168/03, kommissionen mot Spanien, REG 2004, s. I-8227, punkt 24, och av den 12 januari 2006 i mål C-118/05, kommissionen mot Portugal, REG 2006, s. I-0000, punkt 7).
23. Det skall inledningsvis påpekas att skrivelsen av den 24 augusti 2004 skickades innan den tvåmånadersperiod som angavs i det motiverade yttrandet av den 9 juli 2004 löpt ut. Även om det är korrekt, som kommissionen har påpekat, att de luxemburgska myndigheterna inte hänvisade till skrivelsen under det administrativa förfarandet, kvarstår den omständigheten att kommissionen underrättats om de åtgärder som vidtagits för att införliva artikel 3 i direktivet innan tidsfristen löpte ut.
24. Kommissionens första anmärkning, att kommissionen inte underrättats om de åtgärder som vidtagits för att införliva bestämmelsen, kan således inte godtas.
25. Vad beträffar frågan huruvida underrättelse har skett avseende de övriga bestämmelser som antagits av Storhertigdömet Luxemburg för att införliva direktivet skall det i övrigt konstateras att Storhertigdömet skickade in en avskrift av 1993 års lag först i sitt svaromål och därvid gjorde gällande att direktivet införlivats på lämpligt sätt genom lagen. Det skall erinras om, utan att det är nödvändigt att pröva huruvida lagen utgjorde ett lämpligt sätt att införliva direktivet, eftersom den frågan utgör kommissionens andra anmärkning, att enligt den rättspraxis från domstolen som angetts i punkt 22 i denna dom saknar en grund för försvar, som anförs i ett så sent skede, betydelse för bedömningen av anmärkningen att erforderliga upplysningar inte hade lämnats till kommissionen inom den frist som angavs i det motiverade yttrandet.
26. Kommissionen har slutligen, vad beträffar de åtgärder som vidtagits för att införliva artikel 7.3 i direktivet, i sin replik godtagit att artiklarna 18 och 19 i 1993 års lag skall anses utgöra ett lämpligt införlivande av den artikeln. Eftersom kommissionen underrättades om denna lag först i en bilaga till svaromålet skall kommissionens anmärkning att den underrättats för sent om de åtgärder som vidtagits för att införliva artikel 7.3 i direktivet godtas.
27. Mot bakgrund av allt som anförts ovan har Storhertigdömet Luxemburg underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 24 i direktiv 2000/60, genom att inte underrätta kommissionen om de lagar och andra författningar som antagits för att genomföra direktivet, med undantag för de lagar och andra författningar som avser genomförandet av artikel 3 i direktivet.
Den andra anmärkningen: nödvändiga åtgärder för att införliva direktivet har inte vidtagits
Parternas argument
28. Kommissionen har gjort gällande att medlemsstaterna enligt direktivet är skyldiga att vidta såväl allmänna som specifika införlivandeåtgärder för att deras nationella rättsordningar skall bli förenliga med de mål som fastställs i direktivet. Enligt direktivet skall medlemsstaterna senast den 22 december 2003 anta en ramlagstiftning för vattenförvaltningen och anta närmare bestämmelser antingen vid samma tidpunkt eller över en längre tidsperiod. Enligt kommissionen är utarbetandet av en nationell lagstiftning i vilken det anges en allmän ram det viktigaste stadiet i införlivandeprocessen, eftersom medlemsstaternas grundläggande skyldigheter framgår av denna lagstiftning och den utgör den korrekta rättsliga grunden för att anta mer detaljerade bestämmelser.
29. Kommissionen har i andra hand påpekat att direktivets bestämmelser inte införlivats fullständigt genom 1993 års lag.
30. Den luxemburgska regeringen anser inte att det enligt direktivet krävs några införlivandeåtgärder för att den luxemburgska rättsordningen skall vara förenlig med de mål som fastställs i direktivet. För det första understryks i direktivet de särskilda åtgärder som nationella myndigheter skall genomföra, snarare än att nationell lag formellt skall harmoniseras med gemenskapsrätten. Direktivet syfte är inte att harmonisera lagstiftningen utan endast att det antas en ram för en gemensam vattenpolitik.
31. Den luxemburgska regeringen har även påpekat att medlemsstaternas myndigheter skall genomföra de olika operativa skyldigheterna mellan åren 2006–2015 och att regeringen har vidtagit åtgärder för att säkerställa att de fastställda målen nås inom de frister som anges i direktivet. Den luxemburgska regeringen anser dessutom att de luxemburgska myndigheterna i luxemburgsk lagstiftning, och särskilt i 1993 års lag, ges en hel uppsättning redskap som kan anses räcka för att uppfylla de operativa målen i direktivet.
Domstolens bedömning
– Huruvida det föreligger en skyldighet att anta en ramlagstiftning för att införliva direktivet
32. Vad inledningsvis beträffar frågan huruvida medlemsstaterna enligt direktivet är skyldiga att först anta en ramlagstiftning för att införliva de skyldigheter som följer av direktivet, skall varje medlemsstat, som ett direktiv är riktat till, i sin nationella rättsordning vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa direktivets fulla verkan i enlighet med det mål som eftersträvas med direktivet (se bland annat dom av den 7 maj 2002 i mål C-478/99, kommissionen mot Sverige, REG 2002, s. I-4147, punkt 15, och av den 26 juni 2003 i mål C-233/00, kommissionen mot Frankrike, REG 2003, s. I-6625, punkt 75).
33. Det skall påpekas att den första delen av kommissionens andra anmärkning inte avser frågan huruvida Storhertigdömet Luxemburg är skyldigt att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa direktivets fulla verkan, vilket Storhertigdömet inte har bestritt, utan huruvida nämnda medlemsstat skall vidta en särskild åtgärd, nämligen anta en ramlagstiftning, för att säkerställa direktivets fulla verkan och för att uppfylla de skyldigheter som åvilar Luxemburg enligt direktivet.
34. I artikel 249 tredje stycket EG anges att medlemsstaterna får välja den form och det tillvägagångssätt för genomförandet av direktiv som bäst säkerställer det resultat som de skall uppnå. Det följer av denna bestämmelse att det inte alltid är nödvändigt att lagstifta i varje medlemsstat för att införliva ett direktiv med nationell rätt. Domstolen har vid upprepade tillfällen uttalat att ett formellt återgivande av ett direktivs föreskrifter i en uttrycklig och specifik lagbestämmelse inte alltid är nödvändigt. För införlivandet av ett direktiv kan det, beroende på dess innehåll, vara tillräckligt att det finns en allmän rättslig ram. Särskilt kan förekomsten av allmänna principer i statsrätt eller förvaltningsrätt göra att ett införlivande genom särskilda lagstiftningsåtgärder är överflödigt. Detta förutsätter emellertid att dessa principer utgör en effektiv garanti för att nationella myndigheter faktiskt tillämpar direktivet fullt ut och att, i sådana fall då den aktuella bestämmelsen i direktivet syftar till att skapa rättigheter för enskilda, den rättsliga situation som följer av dessa principer är tillräckligt klar och precis samt att de personer som berörs ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och, i förekommande fall, ges möjlighet att göra dem gällande vid de nationella domstolarna (se, bland annat, dom av den 23 maj 1985 i mål 29/84, kommissionen mot Tyskland, REG 1985, s. 1661, punkterna 22 och 23, svensk specialutgåva, volym 8, s. 221, av den 9 september 1999 i mål C-217/97, kommissionen mot Tyskland, REG 1999, s. I-5087, punkterna 31 och 32 och av den 26 juni 2003 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 76).
35. Domstolen har även uttalat att en bestämmelse som endast avser förhållandet mellan medlemsstaterna och kommissionen i princip inte behöver införlivas. Eftersom medlemsstaterna är skyldiga att säkerställa att gemenskapsrätten iakttas till fullo, kan emellertid kommissionen visa att det för att iaktta en bestämmelse i ett direktiv, i vilket detta förhållande regleras, är nödvändigt att vidta särskilda införlivandeåtgärder i den nationella rättsordningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2003 i mål C-72/02, kommissionen mot Portugal, REG 2003, s. I-6597, punkterna 19 och 20, och av den 20 november 2003 i mål C-296/01, kommissionen mot Frankrike, REG 2003, s. I-13909, punkt 92).
36. Det måste således i ett fördragsbrottsförfarande bedömas från fall till fall vilken karaktär som bestämmelserna i ett direktiv har för att det skall kunna bedömas hur långtgående medlemsstaternas skyldighet att införliva direktivet är.
37. Det framgår av gemenskapens lagstiftningspraxis att det kan finnas stora skillnader avseende vilka slags skyldigheter som medlemsstaterna har enligt direktiven och således avseende vilka resultat som skall uppnås (dom av den 18 juni 2002 i mål C-60/01, kommissionen mot Frankrike, REG 2002, s. I-5679, punkt 25).
38. Enligt vissa direktiv krävs det att lagstiftningsåtgärder vidtas på nationell nivå och att efterlevnaden av dessa åtgärder underkastas domstols- eller förvaltningskontroll (se, för ett liknande resonemang, dom av den16 november 1989 i mål C-360/88, kommissionen mot Belgien, REG 1989, s. 3803, av den 6 december 1989 i mål C‑329/88, kommissionen mot Grekland, REG 1989, s. 4159, och av den 18 juni 2002 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 26).
39. Enligt ytterligare andra direktiv föreskrivs det att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att vissa allmänt angivna och icke kvantifierbara mål uppnås, samtidigt som medlemsstaterna ges ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om vilka åtgärder som skall vidtas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 1999 i mål C-365/97, kommissionen mot Italien, kallat San Rocco, REG 1999, s. I-7773, punkterna 67 och 68, och av den 18 juni 2002 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 27).
40. Enligt ytterligare andra direktiv krävs att medlemsstaterna skall uppnå mycket noggrant och konkret angivna resultat efter utgången av en viss frist (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 1993 i mål C-56/90, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 1993, s. I-4109, punkterna 42–44, av den 19 mars 2002 i mål C-268/00, kommissionen mot Nederländerna, REG 2002, s. I-2995, punkterna 12–14, och av den 18 juni 2002 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 28).
41. Vad beträffar förevarande talan skall det noteras att direktiv 2000/60 är ett ramdirektiv som har antagits med stöd av artikel 175.1 EG. I direktivet fastställs gemensamma principer och en allmän ram för åtgärder för vattenskydd, och genom direktivet säkerställs samordning, integration och på längre sikt, en utveckling av de gemensamma principerna och strukturerna för skydd och ekologiskt hållbar användning av vattenresurserna i Europeiska gemenskapen. Det är medlemsstaterna som successivt skall utveckla de gemensamma principerna och den allmänna ramen för åtgärderna för vattenskydd som fastställs i direktivet och medlemsstaterna skall vidta ett antal specifika åtgärder i enlighet med de tidsfrister som anges i direktivet. Syftet med direktivet är emellertid inte att fullständigt harmonisera medlemsstaternas lagstiftning om vatten.
42. Vid en undersökning av direktivet framgår att det innehåller bestämmelser av olika slag och att medlemsstaterna åläggs skyldigheter enligt dessa bestämmelser (se exempelvis artikel 4 i vilken medlemsstaterna åläggs att genomföra alla nödvändiga åtgärder för att förebygga en försämring av statusen i alla yt- och grundvattenförekomster). Medlemsstaterna åläggs även skyldigheter mot kommissionen och gemenskapen (se exempelvis artikel 24.2 om skyldigheten att underrätta kommissionen om införlivandeåtgärder). Institutionerna åläggs också skyldigheter (se exempelvis artiklarna 16 och 17 i direktivet i vilka det föreskrivs att gemenskapsinstitutionerna skall vidta gemenskapsåtgärder mot förorening av vatten och grundvatten).
43. Det framgår av en allmän undersökning av direktivet att de flesta av dess bestämmelser har en sådan karaktär som avses i punkt 39 i denna dom, det vill säga att medlemsstaterna enligt bestämmelserna är skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att vissa målsättningar, ibland allmänt uttryckta, uppnås medan medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning i frågan om vilka åtgärder de skall vidta.
44. Direktivet innerhåller även bestämmelser sådana som artikel 1, i vilken det endast anges vilka särskilda målsättningar som skall uppnås med direktivet och som inte, vilket kommissionen medgav vid förhandlingen, behöver införlivas.
45. Kommissionen hänvisade – som svar på de frågor som ställdes vid förhandlingen, beträffande vilka konkreta bestämmelser i direktivet som skyldigheten att anta en ramlagstiftning för att uppfylla kraven i direktivet grundades på – till artiklarna 1 och 2 i direktivet i vilka de krav som skall uppnås med direktivet och de definitioner det grundas på anges, utan att ange på vilket sätt det i dessa be stämmelser krävs att en sådan lagstiftning antas eller varför en sådan lagstiftning skulle vara nödvändig för att medlemsstaterna skall kunna säkerställa att de målsättningar som anges i direktivet uppfylls inom de föreskriva tidsfristerna.
46. Det följer emellertid varken av dessa bestämmelser eller av någon annan bestämmelse i direktivet att medlemsstaterna skall anta en sådan ramlagstiftning för att införliva direktivets bestämmelser korrekt.
47. Det är förvisso korrekt, såsom den luxemburgska regeringen medgav vid förhandlingen, att antagandet av en ramlagstiftning kan vara ett lämpligt, och enklare, sätt att införliva direktivet, såtillvida som en sådan lagstiftning kan ge behöriga myndigheter en tydlig rättslig grund i ett enda dokument för att vidta de olika åtgärder på vattenområdet som anges i direktivet och som skall genomföras över längre tid. Antagandet av en sådan ramlagstiftning underlättar även kommissionens arbete att övervaka att medlemsstaterna uppfyller sina skyldigheter enligt direktivet.
48. Antagandet av en ramlagstiftning är emellertid inte det enda sätt på vilket medlemsstaterna kan säkerställa att direktivet tillämpas fullt ut och inrätta ett systematiskt och sammanhängande system för att uppfylla de målsättningar som anges i direktivet.
49. Om gemenskapslagstiftaren hade avsett att ålägga medlemsstaterna en skyldighet att anta en ramlagstiftning i sina nationella rättsordningar för att införliva direktivet, hade gemenskapslagstiftaren kunnat införa en bestämmelse med denna innebörd i direktivet. Så gjordes inte.
50. Kommissionen har hur som helst vid förhandlingen inför domstolen medgett att Storhertigdömet Luxemburg har införlivat några av bestämmelserna i direktivet, bland annat huvuddelen av artikel 3 liksom artikel 7.1 och 7.3 och att det inte är nödvändigt att införliva artikel 1. Det visar att en ramlagstiftning inte är oundgänglig för att införliva de skyldigheter som följer av direktivet.
51. I mål om fördragsbrott åligger det kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet och förse domstolen med de uppgifter som denna behöver för att kunna kontrollera om fördragsbrott föreligger. Kommissionen kan därvid inte stödja sig på någon presumtion (se bland annat dom av den 25 maj 1982 i mål 96/81, kommissionen mot Nederländerna, REG 1982, s. 1791, punkt 6, av den 26 juni 2003 i mål C-404/00, kommissionen mot Spanien, REG 2003, s. I-6695, punkt 26, av den 6 november 2003 i mål C-434/01, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 2003, s. I-13239, punkt 21, och av den 29 april 2004 i mål C‑194/01, kommissionen mot Österrike, REG 2004, s. I-4579, punkt 34). På grund härav, och eftersom kommissionen i förevarande mål varken har kunnat visa vilka bestämmelser i direktivet enligt vilka det krävs att medlemsstaterna antar en ramlagstiftning eller att en sådan åtgärd är nödvändig för att det resultat som avses i direktivet skall uppnås kan den andra anmärkningens första del inte godtas.
– Frågan huruvida direktivet har införlivats genom 1993 års lag
52. Kommissionen har, i andra hand, som svar på de invändningar som den luxemburgska regeringen framförde för första gången i sitt svaromål, gjort gällande att direktivet inte införlivats korrekt genom 1993 års lag.
53. Det skall i detta sammanhang påpekas att kommissionen varken i det motiverade yttrandet eller i den ansökan som ingavs till domstolen, i vilken kommissionen har hävdat att Storhertigdömet Luxemburg inte har vidtagit nödvändiga åtgärder för att införliva direktivet, har försökt visa på vilket sätt den befintliga luxemburgska lagstiftningen inte uppfyllde bestämmelserna i direktivet. Det var först i sin replik som kommissionen hävdade att direktivet inte införlivats korrekt genom 1993 års lag.
54. Denna brist på precision i ansökan kan emellertid hänföras till de luxemburgska myndigheterna, eftersom dessa inte under det administrativa förfarandet åberopat att 1993 års lag var tillräcklig för att införliva direktivet och dessutom låtit förstå att de bestämmelser som var nödvändiga för att införliva direktivet snart skulle antas.
55. Eftersom den luxemburgska regeringen inte förrän i sitt svaromål hävdade att 1993 års lag var förenlig med direktivet lade kommissionen på motsvarande sätt fram invändningar i sin replik för att visa att det införlivande som Storhertigdömet Luxemburg åberopade i vilket fall som helst var felaktigt eller ofullständigt vad beträffar ett antal bestämmelser i direktivet. Kommissionen gjorde på detta sätt för att beakta de upplysningar som den luxemburgska regeringen lämnat i ett för sent skede i sitt svaromål.
56. Domstolen har under liknande omständigheter redan uttalat att, om det administrativa förfarandet har uppfyllt syftet att skydda den berörda medlemsstatens rättigheter, den medlemsstat som under det administrativa förfarandet inte har underrättat kommissionen om att direktivet redan införlivats med nationell rätt inte heller kan anklaga kommissionen för att ha utvidgat eller ändrat sin talan, såsom den har avgränsats genom det administrativa förfarandet. Enligt domstolen kan kommissionen, efter att ha framställt klagomål mot en medlemsstat för att inte ha införlivat direktivet över huvud taget, i sin replik precisera att det införlivande som den berörda medlemsstaten för första gången gör gällande i svaromålet i vilket fall som helst är inkorrekt eller ofullständigt utfört, med avseende på vissa bestämmelser i samma direktiv. En sådan anmärkning omfattas med nödvändighet av en anmärkning mot att något införlivande inte har skett över huvud taget och är subsidiär i förhållande till denna (se dom av den 16 juni 2005 i mål C-456/03, kommissionen mot Italien, REG 2005, s. I-5335, punkterna 23–42 och särskilt punkt 40).
57. Kommissionen har i sin replik gjort gällande att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att införliva artiklarna 1, 2, 3.4, 7.1, 7.2 och 14 i direktivet.
58. Kommissionen frånträdde vid förhandlingen sin anmärkning avseende artikel 7.1. Kommissionen medgav dessutom, som nämnts i punkt 44 i denna dom, att det inte var nödvändigt att införliva artikel 1 i direktivet och att denna anmärkning därför i praktiken frånträtts.
59. Kommissionen har vid förhandlingen även gjort gällande att Storhertigdömet Luxemburg inte har införlivat artiklarna 4, 8–11, 13 jämförd med bilaga VI samt artikel 24 i direktivet.
60. I överensstämmelse med domstolens rättspraxis, enligt vilken den berörda staten skall ha möjlighet att effektivt göra gällande sina grunder för försvar i förhållande till kommissionens anmärkningar (se, bland annat, dom av den 29 april 2004 i mål C-117/02, kommissionen mot Portugal, REG 2004, s. I-5517, punkt 53, och av den 16 juni 2005 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 36), skall den andra delen av kommissionens andra anmärkning emellertid begränsas till de bestämmelser i direktivet som kommissionen hänvisat till i sin replik och som den inte sedermera har frånträtt (nämligen artiklarna 2, 3.4, 7.2 och 14 i direktivet), eftersom Storhertigdömet Luxemburg inte beretts tillfälle att effektivt göra gällande sina grunder för försvar vad beträffar de andra bestämmelser i direktivet som kommissionen tog upp för första gången vid förhandlingen.
61. Vad inledningsvis beträffar artikel 2 i direktivet anser kommissionen att de definitioner som anges i den artikeln inte har införlivats med nationell rätt. I 1993 års lag definieras endast begreppen utsläpp, förorening och grundvatten. Kommissionen har särskilt hänvisat till begreppen avrinningsområde, god ekologisk potential och god kemisk status som, trots att de förekommer i artikel 2 i direktivet, samtliga saknas i 1993 års lag.
62. Den luxemburgska regeringen har inte hävdat att 1993 års lag innehåller alla definitioner som anges i artikel 2, men den anser att dessa definitioner endast har betydelse för att definiera innehållet i de operativa skyldigheter som medlemsstaterna åläggs i direktivet. Den luxemburgska regeringen anser inte att det är nödvändigt att införliva dem i sig.
63. Enligt artikel 2 i direktivet, jämförd med exempelvis artikel 4, åläggs medlemsstaterna detaljerade skyldigheter som skall genomföras inom de frister som angetts för att förebygga en försämring av statusen hos alla yt‑ och grundvattenförekomster. Detsamma gäller för ett antal andra begrepp som definieras i artikel 2 jämförd med bland annat artiklarna 5, 6 och 8 i direktivet.
64. Bristande överensstämmelse mellan nationell lagstiftning och de gemenskapsrättsliga bestämmelserna – även direkt tillämpliga sådana – kan slutgiltigt avhjälpas endast genom tvingande nationella bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 1996 i mål C-334/94, kommissionen mot Frankrike, REG 1996, s. I-1307, punkt 30, och av den 13 mars 1997 i mål C‑197/96, kommissionen mot Frankrike, REG 1997, s. I-1489, punkt 14).
65. Genom att utesluta begreppsdefinitionerna i artikel 2 i direktivet och de tidsfrister inom vilka vattenkvalitetsnormerna skall vara uppfyllda, såsom de framgår av artiklarna 4–6 och 8 i direktivet, från 1993 års lag, har inte de skyldigheter som följer av artikel 2 jämförd med sistnämnda bestämmelser genomförts genom tvingande nationella bestämmelser. Kommissionens argument beträffande att artikel 2 i direktivet har åsidosatts skall således godtas.
66. Kommissionen anser för det andra, vad beträffar artikel 3.4 i direktivet, att det inte finns någon bestämmelse i 1993 års lag varigenom denna bestämmelse införlivats korrekt.
67. Enligt artikel 3.4 i direktivet skall medlemsstaterna se till att direktivets krav för att uppnå miljömålen enligt artikel 4, och i synnerhet alla åtgärdsprogram, samordnas för hela avrinningsdistriktet. Det framgår emellertid av ordalydelsen av artikel 3.4 i direktivet att medlemsstaternas skyldigheter enligt artikeln skiljer sig åt beroende på om det berörda avrinningsdistriktet är nationellt eller internationellt i den mening som avses i direktivet. När det gäller internationella avrinningsdistrikt skall de berörda medlemsstaterna tillsammans sköta denna samordning och får för detta ändamål använda befintliga strukturer som internationella avtal har gett upphov till.
68. Den luxemburgska regeringen har inte förnekat att samordningsskyldighet föreligger enligt artikel 3.4. Den har emellertid hävdat att det inte finns några nationella avrinningsdistrikt på dess territorium. Det framgår av skrivelsen av den 24 augusti 2004 att de enda två avrinningsdistrikten på Luxemburgs territorium i den mening som avses i direktivet är internationella avrinningsdistrikt, nämligen Rhens avrinningsdistrikt via Mosel samt Maas avrinningsdistrikt via Chiers.
69. Den luxemburgska regeringen har, vad beträffar Rhens avrinningsdistrikt, i bilaga till sin duplik bifogat kommunikétexten från den ministerkonferens som genomfördes inom ramen för Internationella kommissionen för skydd av Rhen (nedan kallad ICPR) den 29 januari 2001. Det framgår av dokumentet att en ad hoc-samordningskommitté med företrädare från alla ICPR:s medlemsstater har inrättats för den specifika uppgiften att fullgöra den samordningsskyldighet som anges i direktivet.
70. Vad beträffar Maas avrinningsdistrikt framgår det av skälen 4 och 5 samt av artiklarna 1, 2, 4 och 5 i Internationella avtalet om Maas av den 3 december 2003, som också bifogades dupliken, att en särskild internationell kommission för skydd av Maas har inrättats, bland annat för att säkerställa den samordning som krävs i direktivet. Storhertigdömet Luxemburg har tillträtt detta internationella avtal, i vilket det föreskrivs att de samordningsåtgärder som krävs i Maas avrinningsdistrikt skall vidtas inom ramen för detta internationella organ.
71. Kommissionen har inte motsatt sig den luxemburgska regeringens påstående att de enda två avrinningsdistrikten på dess territorium i den mening som avses i direktivet är internationella – inte nationella – avrinningsdistrikt. Kommissionen har inte heller ifrågasatt de upplysningar som denna medlemsstat har lämnat, att två internationella organ har fått i uppdrag av samtliga berörda medlemsstater att säkerställa samordningen av de genomförandeåtgärder som anges i direktivet, med avseende på dessa internationella avrinningsdistrikt.
72. Eftersom kommissionen inte har visat att Storhertigdömet Luxemburg, medlem i dessa internationella organ, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.4 i direktivet med avseende på de internationella avrinningsdistrikt som är belägna på dess territorium, kan detta argument avseende den andra delen av kommissionens andra anmärkning inte godtas.
73. Kommissionen har för det tredje, vad beträffar artikel 7.2 i direktivet gjort gällande att det inte finns någon bestämmelse i 1993 års lag genom vilken medlemsstaternas skyldighet att uppfylla de specifika kvalitetsnormerna för dricksvatten har införlivats ens delvis.
74. I artikel 7.2 i direktivet föreskrivs att i fråga om de vattenförekomster som identifieras enligt punkt 1, skall medlemsstaterna se till att uppfylla målen i artikel 4 i detta direktiv i enlighet med dess krav med avseende på ytvattenförekomster, inklusive de kvalitetsnormer som fastställs på gemenskapsnivå enligt artikel 16, och dessutom se till att det resulterande vattnet enligt det vattenreningssystem som används och i enlighet med gemenskapslagstiftningen uppfyller kraven i direktiv 80/778/EEG, i dess lydelse enligt direktiv 98/83/EG.
75. Enligt denna bestämmelse åläggs medlemsstaterna skyldigheter beträffande det resultat som skall uppnås, vilka formulerats klart och otvetydigt, för att deras vattenförekomster bland annat skall uppfylla de specifika målen i artikel 4 i direktivet.
76. Härav följer att Storhertigdömet Luxemburg, vilket framgår av den rättspraxis som anges i punkt 64 i denna dom, genom tvingande nationella bestämmelser borde ha införlivat denna bestämmelse med sin nationella rättsordning senast vid den tidpunkt som anges i artikel 24 i direktivet.
77. Eftersom den luxemburgska regeringen inte har anfört någon grund för försvar som kan motivera att det i 1993 års lag eller i den luxemburgska rättsordningen saknas en bestämmelse som motsvarar artikel 7.2 i direktivet, skall argumentet avseende den andra delen av kommissionens andra anmärkning godtas.
78. Kommissionen har slutligen, vad beträffar artikel 14 i direktivet, gjort gällande att det i 1993 års lag varken föreskrivs om samråd med eller information till allmänheten när det gäller att utarbeta förvaltningsplaner för vatten eller om medverkan från allmänheten för att genomföra direktivet, vilket krävs enligt denna bestämmelse.
79. Den luxemburgska regeringen har bestritt att det framgår av artikel 14 i direktivet jämförd med artikel 13 att den föreskrivna tidsfristen för att uppfylla skyldigheten om information till allmänheten hade löpt ut vid den aktuella tidpunkten. Den luxemburgska regeringen har påpekat att Storhertigdömet Luxemburg kommer att säkerställa att bestämmelserna i artikel 14 efterlevs vid den tidpunkt som föreskrivs i direktivet.
80. Syftet med artikel 14 i direktivet är att ge enskilda och berörda parter rätt att aktivt delta i genomförandet av direktivet och bland annat utarbeta, se över och uppdatera förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten.
81. Den omständigheten att den luxemburgska regeringen inte har vidtagit någon åtgärd för att införliva direktivet innebär att den inte har uppfyllt sin skyldighet att se till dels att behöriga luxemburgska myndigheter har en rättslig skyldighet att iaktta fristen i artikel 13.6 i direktivet, dels att enskilda har möjlighet att fullt ut och i god tid få vetskap om sina rättigheter inom ramen för de förfaranden som föreskrivs i artikel 14.1 och 14.2 i direktivet.
82. Kommissionens argument avseende den andra delen av kommissionens andra anmärkning, nämligen att artikel 14 i direktivet inte har införlivats, skall följaktligen godtas.
83. Mot bakgrund av vad som anförts ovan har Storhertigdömet Luxemburg underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 24 i direktivet genom att inte inom föreskriven frist ha antagit de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artiklarna 2, 7.2 och 14 i direktivet. Talan ogillas i övriga delar.
Rättegångskostnader
84. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
85. Enligt artikel 69.3 första stycket i samma rättegångsregler kan domstolen, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad.
86. Kommissionen har delvis tappat målet i så måtto att den inte visat att Storhertigdömet Luxemburg inte har antagit en ramlag för att införliva direktivet.
87. Storhertigdömet Luxemburg har å sin sida inte tillhandahållit alla relevanta upplysningar avseende de bestämmelser i nationell rätt varigenom Storhertigdömet ansåg sig ha uppfyllt de olika skyldigheter som Storhertigdömet åläggs enligt direktivet.
88. Under dessa omständigheter skall kommissionen och Storhertigdömet Luxemburg förpliktas att bära sina rättegångskostnader.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 24 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, förutom de skyldigheter som avses i artikel 3 i direktivet, genom att inte underrätta Europeiska gemenskapernas kommission om de la gar och andra författningar som det antagit för att genomföra direktivet.
2) Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 24 i direktiv 2000/60 genom att inte inom föreskriven frist ha antagit de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artiklarna 2, 7.2 och 14 i direktivet.
3) Talan ogillas i övriga delar.
4) Europeiska gemenskapernas kommission och Storhertigdömet Luxemburg skall bära sina rättegångskostnader.