61999CC0474_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
Einleitung
1. In dieser Rechtssache, die auf Artikel 226 EG beruht, beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften beim Gerichtshof die Feststellung, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (im Folgenden: die Richtlinie) verstoßen hat, dass es nicht die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um dieser Richtlinie nachzukommen. Konkret richtet sich die Klage der Kommission auf die Feststellung der Nichtumsetzung der Artikel 2 Absatz 1 und 4 Absatz 2 in Verbindung mit Anhang II der Richtlinie.
2. Konkret steht die von der Kommission gerügte Vertragsverletzung im Zusammenhang mit der Einführung der Umweltgesetzgebung im Königreich Spanien, wobei die Grundregeln im nationalen Recht festgelegt werden und die Autonomen Regionen (Comunidades Autónomas) davon abgeleitete Regelungen erlassen können. Nach der Stellungnahme der Kommission ist die spanische Regelung aus zwei eng miteinander zusammenhängenden Gründen unzulänglich. Erstens verpflichte die nationale Regelung nur bei einem sehr beschränkten Teil der Klassen von Projekten des Anhangs II der Richtlinie zu einer Umweltverträglichkeitsprüfung. Zweitens ergibt sich aus der Untersuchung der Regelungen der Autonomen Regionen durch die Kommission, dass die Regionen bzw. die meisten von ihnen zwar Regelungen in Bezug auf die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten Klassen von Projekten getroffen haben; diese Regelungen beseitigen jedoch die Unzulänglichkeiten in der nationalen Gesetzgebung nur teilweise.
3. Die spanische Regierung widerspricht der Stellungnahme der Kommission in einer ganzen Reihe von Punkten. Dabei macht sie geltend, dass die Umsetzung jedenfalls erheblich mehr Elemente enthalte, als die Kommission vortrage. Unter derartigen Umständen verlange die Rechtssicherheit, dass der Gerichtshof bei einer etwaigen Verurteilung des Königreichs Spaniens konkret angebe, woraus die Vertragsverletzung bestehe.
II Rechtlicher Rahmen
Europäisches Recht
4. Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie bestimmt:
Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit vor der Erteilung der Genehmigung die Projekte, bei denen insbesondere aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standortes mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, einer Prüfung in Bezug auf ihre Auswirkungen unterzogen werden.
Diese Projekte sind in Artikel 4 definiert."
5. Artikel 3 lautet:
Die Umweltverträglichkeitsprüfung identifiziert, beschreibt und bewertet in geeigneter Weise nach Maßgabe eines jeden Einzelfalls gemäß den Artikeln 4 bis 11 die unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen eines Projekts auf folgende Faktoren:
Mensch, Fauna und Flora,
Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft,
die Wechselwirkung zwischen den unter dem ersten und dem zweiten Gedankenstrich genannten Faktoren,
Sachgüter und das kulturelle Erbe."
6. Artikel 4 bestimmt Folgendes:
1. Projekte der in Anhang I aufgeführten Klassen werden vorbehaltlich des Artikels 2 Absatz 3 einer Prüfung gemäß den Artikeln 5 bis 10 unterzogen.
2. Projekte der in Anhang II aufgezählten Klassen werden einer Prüfung gemäß den Artikeln 5 bis 10 unterzogen, wenn ihre Merkmale nach Auffassung der Mitgliedstaaten dies erfordern.
Zu diesem Zweck können die Mitgliedstaaten insbesondere bestimmte Arten von Projekten, die einer Prüfung zu unterziehen sind, bestimmen oder Kriterien und/oder Schwellenwerte aufstellen, anhand deren bestimmt werden kann, welche von den Projekten der in Anhang II aufgezählten Klassen einer Prüfung gemäß den Artikeln 5 bis 10 unterzogen werden sollen."
7. Anhang II, auf den Artikel 4 Absatz 2 verweist, enthält mehrere Klassen von Projekten, die nach bestimmten Tätigkeitsbereichen eingeteilt sind. Zur Erläuterung möchte ich die Punkte 1 bis 6 anführen: Landwirtschaft, Bergbau, Energiewirtschaft, Bearbeitung von Metallen, Glaserzeugung und chemische Industrie.
Nationales Recht
8. Nach der spanischen Verfassung ist die Zuständigkeit im Umweltbereich zwischen dem Nationalstaat und den Autonomen Regionen aufgeteilt. Dies gilt sowohl für die Rechtsetzung als auch für die Durchführung auf diesem Gebiet. Der Nationalstaat ist zuständig für die Festlegung der Grundregelungen, während die Autonomen Regionen davon abgeleitete Regelungen erlassen können. Diese Regionen können ergänzende Schutzmaßnahmen regeln. Die Durchführung liegt grundsätzlich in der Zuständigkeit der Autonomen Regionen. Das spanische Tribunal Constitucional hat jedoch entschieden, dass der Nationalstaat in besonderen Fällen Durchführungsmaßnahmen erlassen kann, um nicht wieder gutzumachenden Schaden zu verhindern und zu gewährleisten, dass die objektiven Zielsetzungen der Grundregelungen verwirklicht werden können. Ebenso hat das Tribunal Constitucional entschieden, dass die hier beschriebene Zuständigkeitsverteilung in gleicher Weise bei der Durchführung des Gemeinschaftsrechts gilt.
9. Diese Zuständigkeitsverteilung hat dazu geführt, dass beinahe alle spanischen Autonomen Regionen Regelungen auf dem Gebiet der Umweltverträglichkeitsprüfung erlassen haben, die die nationale Rechtsetzung ergänzt. Dies gilt nicht für die Autonomen Städte Ceuta und Melilla, die abweichend vom vorherigen Punkt über keine Gesetzgebungszuständigkeit im Umweltbereich verfügen. Ferner hat die Autonome Region Rioja keinen Gebrauch von der ihr verliehenen Zuständigkeit gemacht.
10. Auf nationaler Ebene bilden das Königliche Gesetzesdekret 1302/1986 vom 28. Juni 1986 betreffend die Umweltverträglichkeitsprüfung und die Königliche Verordnung 1131/1988 vom 30. September 1988, die eine Durchführungsregelung enthält, die ersten Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie. Im Anhang des Königlichen Gesetzesdekrets 1302/1986 werden die Projekte aus Anhang I der Richtlinie aufgeführt, sowie vier Klassen von Projekten aus Anhang II.
11. Ferner muss in Durchführung von Artikel 6 Absatz 3 der Königlichen Verordnung 1997/1995 vom 7. Dezember 1995 jedes Vorhaben, das in Anhang II der Richtlinie genannt ist und das ein besonderes Schutzgebiet berührt, einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden. Es geht dabei um die besonderen Schutzgebiete der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen (im Folgenden: Habitatrichtlinie). Im vorliegenden Verfahren bestreitet die Kommission übrigens, dass die in der erwähnten Verordnung vorgesehene Prüfung den Erfordernissen der Richtlinie genüge.
12. Daneben bestehen für eine große Anzahl von Sektoren spezifische nationale Regelungen mit Bestimmungen, die die Umweltverträglichkeitsprüfung betreffen. Ein Beispiel dafür ist das Gesetz 54/97 vom 27. November 1997 zur Regelung des Elektrizitätssektors.
13. Zur Durchführung der Richtlinie 97/11, durch die die Richtlinie durchgreifend geändert wurde, wurde eine Königliche Verordnung betreffend die Umweltverträglichkeitsprüfung erlassen, die am 8. Oktober 2000 in Kraft trat.
III Sachverhalt und Verfahren
14. Die Kommission mahnte das Königreich Spanien mit Schreiben vom 28. Februar 1990, da sie der Ansicht war, dass die meisten der in Anhang II der Richtlinie aufgeführten Projekte in Spanien keiner Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen würden. In Beantwortung auf dieses Mahnschreiben widersprach die spanische Regierung mit Schreiben vom 2. Mai 1990 der Ansicht der Kommission und machte geltend, dass Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie den Mitgliedstaaten einen weiten Ermessensspielraum bei der Entscheidung überlasse, welche Klassen von Projekten aus Anhang II einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen seien. Sie gab in ihrem Schreiben an, mit welchen gesetzgeberischen Maßnahmen die Umsetzung der Richtlinie gewährleistet werde.
15. Am 23. Dezember 1992 folgte die mit Gründen versehene Stellungnahme, auf die die spanische Regierung mit Schreiben vom 3. März 1993 antwortete. Die spanische Regierung hielt ihren Standpunkt aufrecht und gab dabei an, dass eine Reihe von Projekten vom Königlichen Gesetzesdekret 1302/1986 erfasst werde, die meisten Projekte von den Regelungen der Autonomen Regionen, und dass ferner häufig ein informelles Verfahren befolgt werde.
16. Erst viel später, am 18. Dezember 1998, folgte eine ergänzende mit Gründen versehene Stellungnahme. Diese wurde wiederum mit Schreiben vom 25. Februar 1999 beantwortet. Die spanische Regierung legte ihrer Antwort eine Kopie eines Vorentwurfs einer Regelung über die Umweltverträglichkeitsprüfung sowie verschiedene gesetzgeberische Maßnahmen der Autonomen Regionen bei. Zwei ergänzende Schreiben vom 9. April und vom 22. April 1999 vervollständigten die der Kommission übermittelten Informationen.
17. Dies veranlasste die Kommission, am 9. Dezember 1999 Klage beim Gerichtshof zu erheben, da sie zu der Ansicht neigte, dass nur ein geringer Teil der zuvor festgestellten Verstöße beseitigt worden sei.
18. Im schriftlichen Verfahren vor dem Gerichtshof hat die Kommission u. a. beanstandet, dass die spanische Regierung ihr von einem großen Teil der Durchführungsmaßnahmen keine Kopien übersandt habe. Dies betreffe insbesondere die Maßnahmen der spanischen Autonomen Regionen. Diese Beanstandung habe die spanische Regierung dazu veranlasst, der Gegenerwiderung ein umfangreiches Paket von Regelungen beizufügen, ohne dass übrigens eigens angegeben worden wäre, welche Bestimmungen der Durchführung der Richtlinie dienten. Am 10. Januar 2002 hat in dieser Rechtssache eine mündliche Verhandlung stattgefunden.
IV Parteivorbringen
19. In der Klageschrift macht die Kommission geltend, dass Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie im Licht von Artikel 2 Absatz 1 auszulegen sei. Artikel 2 Absatz 1 verlange, dass die Mitgliedstaaten von Fall zu Fall zu beurteilen hätten, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorzunehmen sei. Artikel 4 Absatz 2 biete den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, Kriterien und/oder Schwellenwerte für diese Beurteilung aufzustellen. Es stehe den Mitgliedstaaten jedoch nicht zu, bestimmte Klassen von Projekten von vornherein von dieser Beurteilung auszuschließen. Hierzu verweist die Kommission auf das Urteil Kommission/Belgien, das ich in Abschnitt V dieser Schlussanträge besprechen werde.
20. Sodann verweist die Kommission auf die Klassen von Projekten, die die nationale spanische Regelung nicht berücksichtige. Anhand des Vorbringens der spanischen Regierung, dass die Lücken durch die Regelungen der Autonomen Regionen gefuellt würden, hat die Kommission die ihr vorgelegten Texte untersucht. Sie stellt fest, dass erhebliche Lücken vorhanden seien.
21. Die Kommission widerlegt auch das spanische Argument, dass bestimmte Projekte des Anhangs II nach einem informellen Verfahren vergleichbar dem Verfahren für die Projekte des Anhangs I einer Beurteilung unterzogen würden. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes reichen einfache Verwaltungspraktiken jedoch nicht als Durchführungsinstrumente aus.
22. Die spanische Regierung gibt in ihrer Klagebeantwortung eine ausführliche Auflistung der nationalen Regelungen und der Regelungen der Autonomen Regionen. Mit der Verabschiedung aller dieser Maßregeln will Spanien den Verpflichtungen der Richtlinie genügt haben. Es beantragt daher die Abweisung der Klage. Dieses Ergebnis wird in erheblichem Umfang auf die Bestimmungen der Königlichen Verordnung 1997/1995 vom 7. Dezember 1995 gestützt. Diese Verordnung verweise auf sämtliche Projekte des Anhangs II. Bei allen diesen Projekten müsse eine Umweltverträglichkeitsprüfung erfolgen, wenn diese die so genannten besonderen Schutzzonen erheblich berührten. Damit verwendet die spanische Regierung als Kriterium im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie den Standort" eines Projektes. Dieses Kriterium ist gemäß dem Vorbringen der spanischen Regierung nach Gemeinschaftsrecht zulässig.
23. Die Kommission hat in ihrer Erwiderung und in der mündlichen Verhandlung ihre Beanstandungen näher erläutert.
24. Die Kommission beanstandet die Art und Weise, auf die die spanische Regierung ihr die Durchführungsmaßnahmen zur Kenntnis gebracht habe. Die von der spanischen Regierung erwähnten Regelungen seien ihr nämlich niemals als Durchführungsmaßnahmen notifiziert worden. Die spanische Regierung beschränke sich in ihrer Klagebeantwortung auf die Angabe, dass die Regelungen eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorsähen, ohne genau anzugeben, welche Klassen von Projekten des Anhangs II der Prüfung unterzogen würden. Ferner seien Kopien der Regelungen erst der Gegenerwiderung beigelegt worden, wobei zudem nicht angegeben worden sei, welche Bestimmungen der Durchführung der Richtlinie dienten, während die Umweltregelungen der Autonomen Regionen sehr umfangreich seien. Beides erschwere eine genaue Prüfung der Regelungen. Auch verstoße dieses Vorgehen der spanischen Regierung gegen die Verpflichtung der Mitgliedstaaten aufgrund von Artikel 12 Absatz 2 der Richtlinie, der Kommission die einschlägigen nationalen Regelungen mitzuteilen. Die Kommission beantragt, dass der Gerichtshof bei der Ermittlung der Beweislast diese Taktik der spanischen Regierung berücksichtigen möge.
25. Die Kommission macht geltend, dass eine Regelung nur dann berücksichtigt werden könne, wenn sie vier Kriterien erfuelle:
Die Regelung müsse spätestens am 25. Februar 1999 in Kraft getreten sein;
die Regelung müsse auf die in Anhang II der Richtlinie genannten Projekte verweisen;
die nach der Regelung durchzuführende Umweltverträglichkeitsprüfung müsse den Erfordernissen der Richtlinie sowohl in Bezug auf das zu befolgende Verfahren als auch im Punkt der Information der Öffentlichkeit genügen;
die zwingend vorgeschriebene Umweltverträglichkeitsprüfung dürfe sich nicht auf bestimmte (empfindliche) Gebiete beschränken.
26. Die Kommission weist darauf hin, dass die spanische Regierung 25 nationale gesetzgeberische Maßnahmen angegeben habe, mit denen die Richtlinie umgesetzt worden sei. Die Kommission schließt nicht aus, dass das Gesetz 54/1997 vom 27. November 1997 zur Regelung des Elektrizitätssektors, das eine Umweltverträglichkeitsprüfung für elektrische Freileitungen einer bestimmten Größe vorsehe, die Umsetzung der Bestimmung des Anhangs II Nummer 3 Buchstabe b zweite Klasse (Beförderung elektrischer Energie über Freileitungen) enthalte. Allerdings weist die Kommission darauf hin, dass ihr diese Regelung nach Ablauf der Frist übermittelt worden sei, die in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme angegeben sei.
27. In Bezug auf die übrigen nationalen Regelungen, auf die die spanische Regierung verweist sowohl die allgemeinen als auch die sektoriellen wird gerügt, dass diese nicht auf das Verfahren der Richtlinie verwiesen. Ferner bestuenden die folgenden konkreteren Rügen:
Die Königliche Verordnung 1997/1995 vom 7. Dezember 1995, die Maßnahmen zum Schutz der Biodiversität enthalte, könne keine korrekte Umsetzung der Richtlinie enthalten, da sie nur besondere Schutzgebiete betreffe. Zudem umfasse die Regelung keine Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne der Richtlinie, sondern stelle die Umsetzung von Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie dar;
das im Dekret Nr. 2114/61 vom 30. November 1961, das sich auf bestimmte schädliche, ungesunde und gefährliche Tätigkeiten beziehe, vorgesehene Verfahren erfuelle nicht die Voraussetzungen der Richtlinie. Die Kommission weist darauf hin, dass in diesem Dekret nicht allen Gesichtspunkten Aufmerksamkeit geschenkt werde, die in Artikel 3 der Richtlinie aufgeführt seien, was sie auch angesichts des Zeitpunkts des Zustandekommens der Regelung nicht für überraschend hält;
das Gesetz 46/1999 vom 13. Dezember 1999 über Wasser und die Königliche Verordnung 1836/1999 vom 3. Dezember 1999 betreffend kerntechnische Anlagen seien nach Ablauf der Frist verabschiedet worden, die in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme genannt werde;
das Gesetz 25/1988 vom 29. Juli 1988 und die Königliche Verordnung 1812/1994 vom 2. September 1994 mit Bestimmungen über Straßen könnten nicht als Umsetzungsinstrumente betrachtet werden, da sie nur Ausnahmen von der Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung enthielten;
das Gesetz 22/1988 vom 28. Juli 1988 über die Küsten sehe eine vorherige Umweltverträglichkeitsprüfung von bestimmten Tätigkeiten vor. Weder im Gesetz noch in der Verordnung zu dessen Durchführung werde auf die Projektklassen des Anhangs II der Richtlinie verwiesen;
das Gesetz 34/1998 vom 7. Oktober 1998 betreffend den Sektor Kohlenwasserstoffe sehe eine vorherige Umweltverträglichkeitsprüfung vor. Unter anderem wegen des allgemeinen Charakters dieser Prüfung sei nicht gewährleistet, dass die Regelung der Richtlinie genüge. Es werde nicht auf die Projektkategorien des Anhangs II der Richtlinie verwiesen;
die Kommission wiederholt ihren Standpunkt in Bezug auf einfache Verwaltungspraktiken. Weiter macht sie geltend, interne politische Umstände könnten nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht als Rechtfertigung für die mangelnde Umsetzung angeführt werden.
28. Die Kommission führt anhand der ihr vorliegenden Angaben aus, dass in Bezug auf sechs der 83 Klassen, die in Anhang II aufgeführt seien, die Umweltverträglichkeitsprüfung im nationalen spanischen Recht ausreichend geregelt sei.
29. Das Urteil der Kommission in Bezug auf die Regelungen der Autonomen Regionen lautet wie folgt:
Im Allgemeinen ergebe sich aus den vorgelegten Regelungen nur, dass die Autonomen Regionen ihre Befugnisse auf dem Gebiet der Umwelt ausgeübt hätten, ohne dass ersichtlich sei, dass Anhang II in den verschiedenen regionalen Rechtssystemen korrekt umgesetzt worden sei;
in keiner Autonomen Region würden alle Klassen von Projekten des Anhangs II einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen.
30. Die Kommission ist in der mündlichen Verhandlung zu folgender Einteilung der Autonomen Regionen gelangt:
In den Autonomen Städten Ceuta und Melilla und in Rioja sei überhaupt keine Regelung erlassen worden;
in Navarra seien keine Bestimmungen betreffend die Umweltverträglichkeitsprüfung erlassen worden, die auf die Projekte des Anhangs II verwiesen;
in Katalonien, Extremadura, Aragon, Galicien und Asturien seien zwar spezifische Bestimmungen für die Umweltverträglichkeitsprüfung erlassen worden. Diese beschränkten sich auf bestimmte Sektoren. Ergänzende Maßnahmen seien nötig, um u. a. auch für andere Sektoren eine zwingende Umweltverträglichkeitsprüfung zu schaffen;
in den übrigen Autonomen Regionen seien spezifische Bestimmungen erlassen worden, die eine zwingend vorgeschriebene Umweltverträglichkeitsprüfung beinhalteten. Eine erste Prüfung der vorgelegten Bestimmungen deute jedoch darauf hin, das bestimmte Berichtigungen, gegebenenfalls Ergänzungen, notwendig seien.
In einer Tabelle, die die Kommission ihrer Erwiderung beigefügt hat, wird alles im Einzelnen aufgeführt.
31. In der Gegenerwiderung führt die spanische Regierung zunächst aus, dass die Kommission die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen dem Staat und den Autonomen Regionen verkenne. Die spanische Verfassung verleihe dem Staat die Zuständigkeit zum Erlass einer Rahmenregelung auf dem Gebiet der Umwelt. In einem Urteil vom 4. Juli 1991 habe das Tribunal Constitucional entschieden, dass die Verpflichtung des Staates, in der Rahmenregelung den Autonomen Regionen im Umweltbereich einen Ermessensspielraum zu lassen, weniger stark sei als auf anderen Gebieten. Nach Ansicht des Tribunal gibt die Rahmenregelung das landesweit geltende Mindestniveau des Umweltschutzes vor, das im Recht der Autonomen Regionen erhöht werden könne. Es könne auch vorkommen, dass bestimmte Fälle des Anhangs II der Richtlinie sowohl auf nationaler als auch auf regionaler Ebene geregelt würden, ferner gälten Bestimmungen, die in die nationale (Grund-)Regelung aufgenommen worden seien, ebenfalls in den Autonomen Regionen, auch wenn im Recht dieser Gemeinschaften nicht eigens darauf hingewiesen werde. Aus der Tabelle, die die Kommission aufgestellt habe, ergebe sich, dass sie diesen Charakter verkenne.
32. Die spanische Regierung erörtert die Rüge der Kommission, dass keine Kopien der einschlägigen Regelungen mitgesandt worden seien. Dies sei nicht erforderlich, da die Kommission sämtliche Regelungen in den spanischen Bekanntmachungsblättern einsehen könne. In allen Fällen seien die Fundstellen vermerkt gewesen. Die spanische Regierung hält die Übersendung der Texte nicht nur für unnötig, sondern auch für nicht sinnvoll. Da die Kommission jedoch nachdrücklich um Übersendung ersuche, lege die spanische Regierung die Texte der Gegenerwiderung bei.
33. Die spanische Regierung unterscheidet zwischen der Verpflichtung, die Richtlinie umzusetzen, und der Verpflichtung, gemäß Artikel 12 Absatz 2 der Richtlinie, der Kommission die Umsetzungsmaßnahmen mitzuteilen. Die Verletzung der letztgenannten Verpflichtung sei in der Klageschrift nicht erwähnt und müsse daher im vorliegenden Verfahren unberücksichtigt bleiben.
34. In der mündlichen Verhandlung hat die spanische Regierung darauf hingewiesen, dass die Definitionen der Projekte in Anhang II durch die Sachverständigen nicht eindeutig ausgelegt würden. Dieser Umstand gebe in Verbindung damit, dass sich der Gemeinschaftsgesetzgeber für eine Richtlinie und nicht für eine Verordnung entschieden habe, dem Mitgliedstaat die Möglichkeit, bei der Durchführung besondere geografische Umstände zu berücksichtigen.
35. Ebenfalls in der mündlichen Verhandlung hat die spanische Regierung das Rechtsschutzinteresse der Kommission bestritten, da in Spanien inzwischen eine gesetzliche Regelung zur Durchführung der Richtlinie 97/11 zustande gekommen sei. Diese Regelung erfuelle vorbehaltlich einer Übergangsfrist die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts in Bezug auf die Umweltverträglichkeitsprüfung, wie sich aus einem Schreiben der Kommission ergebe.
36. Die spanische Regierung führt sodann aus, dass die Umsetzung erheblich mehr Einzelheiten enthalte, als die Kommission vortrage. In einem derartigen Fall verlange die Rechtssicherheit, dass der Gerichtshof bei einer möglichen Verurteilung des Königreichs Spanien konkret angebe, worin die Vertragsverletzung bestehe, so das Urteil Kommission/Irland.
37. Nach Ansicht der spanischen Regierung fasst die Kommission die Bestimmungen des Anhangs II sehr eng auf. Sie verweist zur Stützung ihrer weiteren Auslegung auf meine Schlussanträge in der Rechtssache Kommission/Deutschland. Anhang II müsse im Unterschied zu Anhang I in der nationalen Gesetzgebung nicht genau wiedergegeben werden. Die Umstände, die die Mitgliedstaaten bei der Aufstellung von Kriterien und/oder Schwellenwerten zu berücksichtigen hätten, nämlich Art, Umfang und Lage von Projekten, seien gleichwertig. Die Mitgliedstaaten könnten unter Umständen die Anwendung der Umweltverträglichkeitsprüfung auch auf bestimmte empfindliche Gebiete beschränken. Nach Ansicht der spanischen Regierung hat die Auslegung der Kommission zu Unrecht zur Folge, dass Bestimmungen im Recht von Katalonien oder den Kanarischen Inseln nicht akzeptiert würden.
38. In ihrer Gegenerwiderung widerspricht die spanische Regierung der Auffassung der Kommission zu den nationalen gesetzgeberischen Maßnahmen in einem spezifischen Punkt. Sie trägt vor, dass die Königliche Verordnung 1997/1995 mit Maßnahmen zum Schutz der Biodiversität den Erfordernissen der Richtlinie genüge. Ein Mitgliedstaat könne gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie Kriterien und/oder Schwellenwerte aufstellen. In diesem Fall sei als Kriterium aufgenommen worden: Projekte, die geeignet seien, besondere Schutzzonen erheblich zu berühren. Zu diesem Punkt hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung nochmals auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes hingewiesen, nach der das Gebrauchmachen eines Mitgliedstaats von seinem Ermessensspielraum bei der Aufstellung von Kriterien und/oder Schwellenwerten nicht dazu führen dürfe, dass bestimmte Projekte stets von der Umweltverträglichkeitsprüfung ausgeschlossen würden.
39. Ferner erkenne die Kommission ein vereinfachtes Verfahren für eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht an, da es in Murcia sowie in Kastilien und Léon angewandt werde, während ausweislich der Erwiderung ein vergleichbares Verfahren im Baskenland anerkannt werde.
40. Sodann prüft die spanische Regierung die Maßnahmen, die die verschiedenen Autonomen Regionen erlassen haben. Sie hat diese Prüfung in einer Tabelle niedergelegt, die dem Gerichtshof übermittelt worden ist. Verglichen mit der Tabelle der Kommission, ist eine erheblich höhere Anzahl von Projektklassen in den verschiedenen Regionen abgedeckt. Dies betrifft nicht alle Klassen.
V Die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu Artikel 4 Absatz 2
41. Im Kern gelangt der Gerichtshof in seinem Urteil Kommission/Belgien zu der Ansicht, dass Artikel 4 Absatz 2 den Mitgliedstaaten nicht die Befugnis verleihe, bei einer oder mehreren Klassen des Anhangs II die Möglichkeit einer Prüfung vollständig und endgültig auszuschließen. Im Urteil Kommission/Deutschland hat der Gerichtshof in diesem Zusammenhang noch entschieden, dass der Begriff Kategorie" (Klasse) nicht auf die zwölf (Haupt-)Kategorien (Klassen) von Projekten im Anhang verweise, sondern auf alle Projekte, die, mit Buchstaben bezeichnet, als Untergliederungen dieser Kategorien (Klassen) vorkommen.
42. Der Gemeinschaftsgesetzgeber selbst war, so der Gerichtshof in dem erwähnten Urteil Kommission/Belgien, nämlich der Ansicht, dass alle in Anhang II aufgeführten Kategorien (Klassen) von Projekten je nach den Merkmalen, die die Projekte zum Zeitpunkt ihrer Ausarbeitung aufweisen, erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können.
43. Der Beurteilungsspielraum der Mitgliedstaaten beschränkt sich darauf, bestimmte Arten" von Projekten, die stets einer Prüfung zu unterziehen sind, bestimmen zu können, auch können sie Kriterien und/oder Schwellenwerte aufstellen, die für die Bestimmung notwendig sind, welche Projekte einer Prüfung unterzogen werden müssen.
44. Diese Auslegung wird im Urteil Kraaijeveld u. a., in einer Rechtssache, die Arbeiten im Zusammenhang mit der Anlegung oder gegebenenfalls Verstärkung eines Deiches entlang von Wasserstraßen betraf, bestätigt und verfeinert. Der Gerichtshof hat entschieden, dass das Gebrauchmachen von der Befugnis, Bestimmungen, Schwellenwerte und Kriterien festzulegen, von der Verpflichtung entbinden kann, jedes Projekt einer konkreten Prüfung zu unterziehen, um zu kontrollieren, ob es die Kriterien von Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie erfuellt.
45. Die Mitgliedstaaten verfügen über einen Ermessensspielraum, der durch die Verpflichtung des Artikels 2 Absatz 1 begrenzt wird, Projekte, die aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standortes erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können, einer Prüfung dieser Auswirkungen zu unterziehen. Ein Mitgliedstaat, der die Kriterien und/oder Schwellenwerte so festlegt, dass in der Praxis alle Projekte (in einer bestimmten Kategorie) von vornherein der Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung entzogen werden, überschreitet somit die Grenzen des Ermessensspielraums, über den er gemäß den Artikeln 2 Absatz 1 und 4 Absatz 2 der Richtlinie verfügt, sofern nicht alle ausgeschlossenen Projekte aufgrund einer allgemeinen Prüfung erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können.
46. Im Urteil Kommission/Irland hat der Gerichtshof seine Rechtsprechung noch verfeinert. Ein Mitgliedstaat, der die Kriterien und/oder Schwellenwerte so festlegte, dass nur ihre Größe, aber nicht ihre Art und ihr Standort berücksichtigt würden, würde den ihm durch die Artikel 2 Absatz 1 und 4 Absatz 2 der Richtlinie eingeräumten Ermessensspielraum überschreiten. Auch ein Projekt von geringerer Größe kann nämlich erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben, wenn es an einem Standort verwirklicht wird, an dem die in Artikel 3 der Richtlinie genannten Umweltfaktoren wie Fauna und Flora, Boden, Wasser, Klima oder kulturelles Erbe empfindlich auf die geringste Veränderung reagieren. Zudem muss der Mitgliedstaat sicherstellen, dass der Regelungszweck nicht durch eine Aufsplitterung der Projekte vereitelt werden kann.
47. Zur Vervollständigung dieser Übersicht verweise ich noch eigentlich rein vorsorglich auf das Urteil WWF u. a., mit dem der Gerichtshof die vorherige Rechtsprechung bestätigt hat und zudem auf die unmittelbare Wirkung der betreffenden Richtlinienbestimmungen in einem Fall eingegangen ist, in dem ein Mitgliedstaat den ihm zugebilligten Ermessensspielraum überschritten hatte.
VI Würdigung
48. Zu Beginn möchte ich im Rahmen von vier vorab zu behandelnden Punkten auf den Kontext dieses Verfahrens eingehen. Diese Skizze des Kontextes veranlasst mich dazu, sodann den Umfang des Rechtsstreits zu bestimmen. Erst danach werde ich zur eigentlichen Rüge in diesem Rechtsstreit kommen, nämlich der behaupteten Verletzung bestimmter Verpflichtungen aus der Richtlinie.
Vorüberlegungen
49. In der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof ist die Frage aufgeworfen worden, weshalb die Kommission das vorliegende Verfahren weiterbetreibe, da inzwischen in Spanien eine neue gesetzliche Regelung zur Durchführung der Richtlinie 97/11 in Kraft getreten sei. Die Kommission nennt zwei Argumente, weshalb sie das Verfahren vor dem Gerichtshof dennoch weiterbetreibt. Erstens beziehe sich die neue Regelung nicht auf Projekte, die bereits vor ihrem Inkrafttreten genehmigt worden seien. Zweitens enthalte die neue Regelung lange Übergangsfristen.
50. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes steht es im Ermessen der Kommission, zu bestimmen, ob sie ein Verfahren gemäß Artikel 226 einleitet, und auch, ob sie dieses Verfahren weiterbetreibt. Der Gerichtshof prüft nur, ob eine sich aus dem Vertrag ergebene Verpflichtung nicht erfuellt wurde, und prüft nicht, ob die Kommission von dem ihr eingeräumten Ermessen in zweckmäßiger Weise Gebrauch macht. Rein vorsorglich möchte ich dem im vorliegenden Fall noch hinzufügen, dass mir die von der Kommission vorgetragenen Argumente durchaus stichhaltig erscheinen.
51. Als zweiten vorab zu behandelnden Punkt möchte ich auf die Pflichten des Mitgliedstaats für den Fall hinweisen, dass die Durchführung einer Richtlinie auf dezentraler Ebene stattfindet. Im Urteil Kommission/Deutschland hat der Gerichtshof festgestellt, dass Deutschland seine Verpflichtungen aus dem Vertrag dadurch nicht erfuellt hat, dass es die Länder nicht verpflichtet hat, die Durchführung bestimmter Umsetzungsmaßnahmen zu gewährleisten. Meines Erachtens besteht nach geltendem Gemeinschaftsrecht für die Zentralregierung eines Mitgliedstaats, in dem die Durchführung einer Richtlinie ganz oder teilweise dezentralen Regierungen überlassen worden ist, mindestens die folgende Verpflichtung: Diese zentrale Regierung muss kontrollieren, ob die Durchführung auf dezentraler Ebene auch tatsächlich stattfindet. Gegebenenfalls muss diese Kontrolle zu einem Eingreifen durch die zentrale Regierung führen, wenn die regionale Regierung die ihr überlassene Aufgabe d. h. die Umsetzung einer Richtlinie nicht ordnungsgemäß durchführt. Im vorliegenden Fall ist weder eine derartige Kontrolle durch die spanische nationale Regierung dargetan, noch ein Eingreifen bei einer mangelhaften Umsetzung auf dezentraler Ebene.
52. Im Übrigen kann sich nach ständiger Rechtsprechung ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen, um die Nichteinhaltung der in einer Richtlinie festgelegten Verpflichtungen und Fristen zu rechtfertigen. Kurzum, im Gemeinschaftsrecht können die Schwierigkeiten, die eine verwickelte und dezentrale Umsetzung mit sich bringt, keine ausschlaggebende Bedeutung haben.
53. Rein vorsorglich möchte ich noch Folgendes anführen: Aus dem Aufbau des spanischen Staates ergibt sich nicht notwendigerweise, dass die Richtlinie (teilweise) auf dezentraler Ebene durchgeführt wird. Der spanische Staat ist nämlich befugt, Rahmenregelungen zu erlassen. Nichts hindert daran, dass die Rahmenregelungen sämtliche Bestimmungen enthalten, die zur Umsetzung der Richtlinie erforderlich sind. Ich möchte darauf hinweisen, dass die spanische Regierung sich bei der Umsetzung der Richtlinie 97/11 auch tatsächlich dafür entschieden hat, alle umzusetzenden Normen in die Regelung des Nationalstaats aufzunehmen. In diesem Zusammenhang rügt die spanische Regierung noch, dass die Kommission den Charakter der Zuständigkeitsverteilung zwischen dem spanischen Staat und den Autonomen Regionen verkenne. Diese Rüge entbehrt meines Erachtens jeder Grundlage. Die Kommission befasst sich bei ihrer Betrachtung sowohl mit der nationalen Regelung als auch mit den Regelungen der Autonomen Regionen. Sie kommt dann lediglich zu dem Ergebnis, dass auch der Stand beider Ebenen der Gesetzgebung gemeinsam nicht zu der Feststellung führen könne, dass die Richtlinie vollständig umgesetzt worden sei.
54. Ein dritter vorab zu behandelnder Punkt betrifft das Verfahren, wie es bisher geführt worden ist. Ich möchte darauf hinweisen, dass das Verfahren des Artikels 226 EG das im vorliegenden Fall die unkorrekte Umsetzung einer Richtlinie betrifft nicht den Charakter eines Strafverfahrens hat. In einem Strafverfahren hat im Allgemeinen die Strafverfolgungsbehörde den Beweis für eine Straftat zu erbringen. Der Beschuldigte kann verhältnismäßig passiv abwarten und sich darauf beschränken, die von der Strafverfolgungsbehörde vorgelegten Beweismittel zu widerlegen.
55. Das Vertragsverletzungsverfahren des Artikels 226 EG ist dagegen die gelegentlich notwendige Verfolgung der durch Artikel 10 EG geregelten Umsetzung der Richtlinie selbst. Das Zusammenwirken zwischen dem Mitgliedstaat und der Kommission steht bei der Umsetzung im Vordergrund. Das Erfordernis der Zusammenarbeit spielt auch dann noch eine Rolle, wenn ein Abschnitt des streitigen Verfahrens eingeleitet worden ist. Zwar kann, so habe ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Finnland/Kommission ausgeführt, der Mitgliedstaat in erster Linie von seiner Verfahrensstellung her handeln, doch bedeutet dies noch nicht, dass er das Verfahren blockieren darf.
56. Ich betone in diesem Zusammenhang, dass nach dem EG-Vertrag die Mitgliedstaaten für das Funktionieren der Gemeinschaftsrechtsordnung mitverantwortlich sind. Die Mitverantwortung kommt u. a. in Artikel 10 EG zum Ausdruck. Die Mitgliedstaaten erleichtern den Organen die Erfuellung ihrer Aufgaben. Diese Verpflichtung der Mitgliedstaaten erfordert manchmal eine aktive Zusammenarbeit mit den Organen, sofern dies zu einer angemessenen Erfuellung von deren Aufgaben beiträgt oder hierfür sogar erforderlich ist. Im vorliegenden Fall geht es selbstverständlich um die Aufgabe der Kommission, die Durchführung einer Richtlinie zu überwachen. Artikel 10 EG ist die Verantwortung des Mitgliedstaats dafür zu entnehmen, dass in Bezug auf die Umsetzung aller verschiedenen Bestimmungen einer Richtlinie größtmögliche Transparenz geschaffen wird. Der Beitrag, der von einem Mitgliedstaat erwartet wird, ist natürlich umso größer, je komplexer die Umsetzung ist, indem sie beispielsweise auf dezentraler Ebene stattfindet.
57. Natürlich obliegt es auch im Vertragsverletzungsverfahren des Artikels 226 EG der Kommission, die notwendigen Beweismittel zum Beleg ihrer Ansicht beizubringen, dass ein Mitgliedstaat seine Verpflichtungen nicht erfuellt habe. Dem steht die Artikel 10 EG entnommene Rechtspflicht des Mitgliedstaats gegenüber, die ich in der vorherigen Nummer beschrieben habe. Konkret muss der Mitgliedstaat der Kommission die notwendigen Informationen verschaffen, anhand deren diese prüfen kann, inwieweit die Verpflichtungen aus einer Richtlinie erfuellt worden sind. Diese Informationen müssen die Kommission daher auch in die Lage versetzen können, ihr Vorbringen zu beweisen.
58. Aus dem Ablauf des vorliegenden Verfahrens kann ich nicht ableiten, dass die spanische Regierung Artikel 10 EG vor Augen gehabt hätte. Insbesondere der Umstand, dass die sehr umfassenden Regelungen der Autonomen Regionen erst im Stadium der Gegenerwiderung der Kommission vorgelegt worden sind und dann auch noch ohne spezifische Verweisung auf die spezifischen Bestimmungen die der Durchführung der Richtlinie dienen ist der spanischen Regierung vorzuwerfen. Dass die Kommission nicht detailliert auf sämtliche Bestimmungen der spanischen Regionen eingegangen ist, halte ich daher für völlig folgerichtig. Von der Kommission kann im Übrigen auch nicht erwartet werden, dass sie die einschlägigen Regelungen der Autonomen Regionen selbst in den verschiedenen spanischen Veröffentlichungsblättern sucht.
59. Auch ist es bei einem Sachverhalt wie dem vorliegenden nicht Sache des Gerichtshofes, sämtliche regionalen Regelungen im Einzelnen zu prüfen. Eine derartige Prüfung gehört nämlich nicht zum Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Dies hätte anders sein können, wenn die spanische Regierung der Kommission in der vorgerichtlichen Phase die notwendigen Informationen verschafft hätte, mit der diese in der Lage gewesen wäre, die Klageschrift konzentriert zu gestalten. Übrigens würde eine detaillierte Prüfung der Regelungen der spanischen Autonomen Regionen auch eine unverhältnismäßig umfangreiche Untersuchung durch den Gerichtshof erfordern, da es die spanische Regierung auch im Verfahren vor dem Gerichtshof unterlässt, systematisch anzugeben, an welchen Stellen in den vorgelegten Regelungen die verschiedenen Klassen von Projekten des Anhangs II der Richtlinie aufgenommen worden sind. Im Verfahren vor dem Gerichtshof ist es in erster Linie Sache einer Partei und nicht des Gerichtshofes die von ihr vorgetragenen Tatsachen zu belegen.
60. Der Antrag der spanischen Regierung in der mündlichen Verhandlung, der Gerichtshof möge die spanischen nationalen und regionalen Regelungen detailliert prüfen, steht daher meines Erachtens im Widerspruch zur bisher im Verfahren eingenommenen Haltung. In ihrem Antrag verweist die spanische Regierung auf das Urteil Kommission/Irland, aus dem sie ableitet, dass die Rechtssicherheit verlange, dass der Gerichtshof im Einzelnen angebe, woraus die Vertragsverletzung bestehe. Ich verstehe nicht recht, was die spanische Regierung bezweckt. Das Urteil enthält eine Reihe für diese Rechtssache erheblicher Elemente, jedoch gerade keine detaillierte Prüfung sämtlicher Umsetzungsinstrumente.
61. Mein vierter vorab zu erörternder Punkt beruht auf dem dritten. Die Haltung der spanischen Regierung hat auch dazu geführt, dass im vorliegenden Verfahren der vorgerichtliche Abschnitt nicht vollständig ausgenutzt werden konnte. Ich möchte darauf hinweisen, dass das Verfahren des Artikels 226 Absatz 1 EG nicht nur dem Schutz der Rechte der Mitgliedstaaten dient, sondern auch dazu, den Gegenstand des streitigen Verfahrens abzugrenzen. Im vorliegenden Fall ist es der Kommission unmöglich gemacht worden, das Verfahren auf die tatsächlich bestehenden Mängel in der spanischen Regelung zu konzentrieren.
62. Hinzu kommt, dass die spanische Regierung im Laufe des Verfahrens offensichtlich ihren Standpunkt ändert. Im vorgerichtlichen Verfahren machte die spanische Regierung geltend, dass nicht für alle Klassen von Projekten des Anhangs II der Richtlinie eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorgesehen werden müsse. In ihrer Klagebeantwortung hat die spanische Regierung diesen Standpunkt geändert. Sie hat dann geltend gemacht, dass sie Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie vollständig durchgeführt habe, da in der Königlichen Verordnung 1997/1995 vom 7. Dezember 1995 bestimmt werde, dass jedes in Anhang II der Richtlinie genannte Projekt, das eine besondere Schutzzone erheblich beeinflusse, einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werde.
63. In der Sitzung hat die spanische Regierung jedoch offensichtlich auch diesen Standpunkt geändert und anerkannt, dass die Klage teilweise begründet sei. Einerseits bittet die spanische Regierung nämlich den Gerichtshof um eine detaillierte Prüfung was nicht nötig wäre, wenn die Klage insgesamt abgewiesen werden sollte, andererseits widerspricht sie nicht der mit Gründen versehenen Widerlegung der spanischen Auffassung in Bezug auf den Charakter des in der Königlichen Verordnung 1997/1995 vom 7. Dezember 1995 vorgesehenen Verfahrens durch die Kommission.
64. Zusammengefasst haben diese vier vorab zu erörternden Punkte für den Umfang des Rechtsstreits folgende Konsequenzen:
Die Beweggründe der Kommission für das Verfahren sind vom Gerichtshof nicht zu beurteilen. Der Gerichtshof hat daher in der Sache zu entscheiden;
die Schwierigkeiten, die mit der dezentralen Durchführung zusammenhängen, können bei der Prüfung keine Rolle spielen;
die passive und daher zu beanstandende Haltung der spanischen Regierung im vorliegenden Verfahren führt dazu, dass der Gerichtshof keine detaillierte Prüfung sämtlicher Durchführungsbestimmungen vorzunehmen hat;
dies ergibt sich ebenfalls aus dem Umstand, dass das vorgerichtliche Verfahren nicht vollständig ausgenutzt werden konnte.
Der Umfang des Rechtsstreits
65. Die erste Einschränkung, die ich anbringe, bezieht sich auf den Umfang der in Rede stehenden Fragen.
66. Die Kommission beantragt die Feststellung, dass das Königreich Spanien die Artikel 2 Absatz 1 und 4 Absatz 1 in Verbindung mit Anhang II der Richtlinie unzureichend umgesetzt habe. Meines Erachtens kann sich der Gerichtshof dabei auf die Feststellung beschränken, dass das Königreich die Richtlinie unvollständig durchgeführt hat, und braucht nicht ausführlich zu prüfen, inwieweit die verschiedenen spanischen Autonomen Regionen die Richtlinie durchgeführt haben. Wie ich bereits ausgeführt habe, braucht der Gerichtshof nicht sämtliche Durchführungsbestimmungen detailliert zu prüfen. Auch habe ich bereits darauf hingewiesen, dass der Nationalstaat kontrollieren muss, ob in seinem gesamten Gebiet die Richtlinie ordnungsgemäß durchgeführt wird.
67. Die erste Frage lautet, ob Artikel 4 Absatz 2 in Verbindung mit Anhang II der Richtlinie vollständig in das nationale spanische Recht umgesetzt worden ist, wonach alle Klassen von Projekten des Anhangs II der Richtlinie einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen sind. Wird diese Frage verneint, so lautet die zweite Frage: Heben die Regelungen, die die Autonomen Regionen aufgestellt haben und die sich auf die Umweltverträglichkeitsprüfung für die Klassen von Projekten des Anhangs II beziehen, die Mängel im nationalen Recht vollständig auf?
68. Eine zweite Einschränkung des Umfangs des Rechtsstreits bezieht sich auf den Zeitraum, auf den sich die Prüfung erstreckt. In diesem Zusammenhang erinnere ich an die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach die Frage, ob Verpflichtungen erfuellt wurden, anhand der Situation zu beurteilen ist, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde. Spätere Veränderungen kann der Gerichtshof nicht berücksichtigen. Aus dieser Rechtsprechung ergibt sich jedenfalls, dass die Königliche Verordnung, die am 8. Oktober 2000 in Kraft trat und durch die das spanische Recht möglicherweise in Einklang mit der Richtlinie gebracht wurde, nicht in die Beurteilung einbezogen werden kann.
69. In der vorliegenden Rechtssache besteht noch mehr als in anderen Rechtssachen Grund dafür, die verspätet, d. h. nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist, erlassene Regelung nicht zu berücksichtigen. Die Umsetzung der Richtlinie hatte binnen drei Jahren nach deren Bekanntgabe zu erfolgen, d. h. bis zum 3. Juli 1988. Die Kommission hat die spanische Regierung bereits mit Schreiben vom 28. Februar 1990 gemahnt. Die ergänzende mit Gründen versehene Stellungnahme, die im vorliegenden Verfahren maßgeblich ist, wurde am 18. Dezember 1998 übersandt. Mit anderen Worten, die spanische Regierung hatte reichlich Zeit, etwaige Mängel der Regelung zu beheben.
70. Eine dritte Einschränkung möchte ich kurz erwähnen. Wie die spanische Regierung zu Recht ausführt, bezieht sich der Rechtsstreit nicht auf eine mögliche Verletzung von Artikel 12 Absatz 2 der Richtlinie, der die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Unterrichtung der Kommission von den Umsetzungsmaßnahmen regelt. Dies bedeutet, dass der Gerichtshof nicht auf die Frage einzugehen braucht, ob die Umsetzungsmaßnahmen der Kommission rechtzeitig mitgeteilt wurden.
Zur Begründetheit
71. Gemäß Nummer 67 dieser Schlussanträge ist als erstes das nationale spanische Recht zu behandeln. Die Kommission räumt die ordnungsgemäße Durchführung in Bezug von sechs der 83 in Anhang II aufgeführten Klassen von Projekten ein, bei denen eine zwingend vorgeschriebene Umweltverträglichkeitsprüfung vorgesehen ist. Der Rechtsstreit bezieht sich damit auf die übrigen 77 Klassen. Ich gehe dabei davon aus, dass das Gesetz 54/97 vom 27. November 1997 zur Regelung des Elektrizitätssektors, das eine Umweltverträglichkeitsprüfung für Freileitungen mit einer bestimmten Größe vorsieht, eine ordnungsgemäße Umsetzung von Anhang II Nummer 3 Buchstabe b zweite Klasse (Beförderung elektrischer Energie über Freileitungen) enthält. Die Kommission äußert sich hierzu nicht eindeutig. Ich bin jedoch der Ansicht, dass der Umstand, dass die Regelung der Kommission zu spät mitgeteilt wurde was nicht bedeutet, dass die Regelung zu spät in Kraft getreten wäre! an dieser Feststellung nichts ändert.
72. Im Kern geht es um die Feststellung, ob die Königliche Verordnung 1997/1995 vom 7. Dezember 1995, die Maßregeln zum Schutz der Biodiversität enthält, eine ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie darstellt. Nach dieser Verordnung wird eine Umweltverträglichkeitsprüfung für Projekte des Anhangs II der Richtlinie verlangt, soweit diese eine besondere Schutzzone erheblich berühren. Der Gerichtshof hat die Frage zu beantworten, ob die Beschränkung auf Projekte mit diesem spezifischen Merkmal ein nach Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie zulässiges Kriterium ist.
73. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes wird der Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten durch die Verpflichtung nach Artikel 2 Absatz 1 begrenzt, die Projekte, die erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können, einer Prüfung dieser Wirkungen aufgrund ihrer Art, ihres Umfangs oder ihres Standorts zu unterziehen.
74. Die Mitgliedstaaten können daher Projekte nicht von vornherein ausschließen, obwohl diese möglicherweise eine erhebliche Auswirkung auf die Umwelt haben. Für mich steht fest, dass auch Projekte, die sich überhaupt nicht im Bereich einer Schutzzone im Sinne des Habitatrichtlinie befinden, erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können. Für mich ist dabei ausschlaggebend, dass Artikel 3 der Richtlinie 85/337 einen weiten Umweltbegriff verwendet, obwohl die Habitatrichtlinie nur dem Schutz der Biodiversität dient und somit auf ihrer Grundlage nur Gebiete ausgewiesen werden, die für die Biodiversität erheblich sind.
75. Im Urteil Kommission/Irland hat der Gerichtshof entschieden, dass die Mitgliedstaaten bei der Aufstellung von Kriterien und/oder Schwellenwerten nicht nur den Umfang eines Projektes berücksichtigen dürfen. Bei entsprechender Anwendung dieses Urteils bin ich der Ansicht, dass die Mitgliedstaaten auch nicht nur den Standort eines Projektes berücksichtigen dürfen. Denn ungeachtet des Standortes kann ein Projekt nämlich beispielsweise gerade durch seinen Umfang erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben.
76. Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass mit der Königlichen Verordnung 1997/1995 vom 7. Dezember 1995 die Richtlinie nicht vollständig umgesetzt worden ist. Ich lasse dabei noch außer Betracht, dass nach Ansicht der Kommission das Verfahren der Umweltverträglichkeitsprüfung, das die Verordnung vorsieht, den Erfordernissen der Richtlinie nicht genügt.
77. Auch die anderen nationalen Regelungen können, selbst im Zusammenhang miteinander betrachtet, nicht zu der Feststellung führen, dass der nationale Gesetzgeber die Richtlinie vollständig umgesetzt hat. In diesem Zusammenhang erinnere ich an die vier Kriterien, die die Kommission aufgestellt hat. Eine gesetzgeberische Maßnahme kann nur dann als Umsetzungsmaßnahme betrachtet werden, wenn sie vor Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist in Kraft getreten ist, auf die Projekte in Anhang II verweist, die (Verfahrens-)Erfordernisse der Richtlinie erfuellt und sich nicht auf bestimmte Gebiete beschränkt. Für mich steht außer Zweifel, dass dies richtige Kriterien sind.
78. Die Kommission führt sodann aus, dass keine der von der spanischen Regierung vorgetragenen nationalen Maßnahmen alle diese vier Kriterien erfuelle. Abgesehen von der oben ausreichend behandelten Königlichen Verordnung Nr. 1997/1995, widerspricht die spanische Regierung dieser Feststellung auch nicht.
79. Nunmehr gehe ich zu der Frage über, ob die Regelungen, die die Autonomen Regionen aufgestellt haben, die Unzulänglichkeiten der nationalen Regelung vollständig aufheben.
80. Auch ohne eine tiefgreifende Untersuchung steht für mich fest, dass diese Frage nur verneint werden kann.
81. Erstens wird nicht bestritten, dass die Autonomen Städte Ceuta und Melilla und die Autonome Region Rioja keine Regelung auf dem Gebiet der Umweltverträglichkeitsprüfung zustande gebracht haben. Damit werden unter Verstoß gegen die Richtlinie Projekte, die in diesen Gebieten ausgeführt werden, keiner Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen.
82. Zweitens ergibt sich aus der Tabelle, die die spanische Regierung dem Gerichtshof vorgelegt hat, dass auch in anderen Regionen erhebliche Lücken in Bezug auf die zwingend vorgeschriebene Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen. Zunächst möchte ich auf die Lage in der Autonomen Region Navarra hinweisen, zu der die Kommission ausgeführt hat, dass überhaupt keine Bestimmungen für die Umweltverträglichkeitsprüfung erlassen worden seien, die auf die Projekte des Anhangs II verwiesen. Nach dem Vorbringen der spanischen Regierung gilt eine gesetzliche Pflicht für elf Klassen von Projekten, also einen sehr kleinen Teil der Projekte des Anhangs II. Auch in anderen Regionen fehlt ausweislich der Tabelle eine erhebliche Anzahl von Projektklassen. Als Beispiel nenne ich Asturien, Kantabrien, die Kanarischen Inseln und die Balearen, wo die Lücken am größten sein dürften.
83. An sich können geografische Umstände dazu führen, dass Regionen für bestimmte Klassen von Projekten keine zwingend vorgeschriebene Umweltverträglichkeitsprüfung vorsehen, jedoch nur dann, wenn diese Klassen von Projekten in der betreffenden Region nicht vorkommen können. Ich denke beispielsweise an die Gewinnung bestimmter Rohstoffe (siehe Teil 2 des Anhangs II), wenn diese Rohstoffe in der betreffenden Region nicht vorkommen. Die Ausschlusstatbestände in den Autonomen Regionen sind jedoch viel weiter. Ich möchte ein Beispiel nennen. Projekte im Bereich der Nahrungs- und Genussmittelindustrie sind ausgeschlossen in Asturien, auf den Kanarischen Inseln, den Balearen sowie in Kastilien und Léon, obwohl dafür ausweislich derselben Tabelle auch auf nationaler Ebene nichts geregelt ist.
84. Zum Schluss möchte ich noch die informellen Praktiken anführen, die die spanische Regierung zur Stützung ihrer Ansicht vorgetragen hat, dass die Richtlinie umgesetzt worden sei. Soweit sich die spanische Regierung noch auf dieses Argument beruft, verweise ich auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach bloße Verwaltungspraktiken, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann, und die unvollständig bekannt gemacht worden sind, nicht als ordnungsgemäße Umsetzung von Bestimmungen einer Richtlinie betrachtet werden können.
VII Entscheidungsvorschlag
85. Nach allem schlage ich dem Gerichtshof vor,
a) festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten verstoßen hat, dass es nicht alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Durchführung der Artikel 2 Absatz 1 und 4 Absatz 2 in Verbindung mit Anhang II dieser Richtlinie erlassen hat,
b) dem Königreich Spanien gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.