62021TJ0095
RETTENS DOM (Ottende Afdeling)
21. september 2022 (
*1
)
»Statsstøtte – ordningen Zona Franca da Madeira – støtteordning gennemført af Portugal – afgørelse om, at ordningen ikke er forenelig med afgørelse C(2007) 3037 final og C(2013) 4043 final, som erklærer denne ordning uforenelig med det indre marked, og som pålægger tilbagesøgning af støtte udbetalt i medfør heraf – begrebet statsstøtte – eksisterende støtte som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. i) og ii), i forordning (EU) 2015/1589 – tilbagesøgning – berettiget forventning – retssikkerhed – princippet om god forvaltningsskik – absolut umulighed for gennemførelsen – forældelse – artikel 17 i forordning 2015/1589«
I sag T-95/21,
Den Portugisiske Republik ved P. Barros da Costa, A. Soares de Freitas og L. Borrego, som befuldmægtigede, bistået af advokaterne M. Gorjão-Henriques og A. Saavedra,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved I. Barcew og G. Braga da Cruz, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
RETTEN (Ottende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, J. Svenningsen (refererende dommer), og dommerne C. Mac Eochaidh og T. Pynnä,
justitssekretær: fuldmægtig L. Ramette,
på grundlag af den skriftlige forhandling
under henvisning til kendelse af 22. juni 2021, Portugal mod Kommissionen (T-95/21 R, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:383), hvorved Den Portugisiske Republiks anmodning om foreløbige forholdsregler ikke blev taget til følge,
efter retsmødet den 17. maj 2022,
afsagt følgende
Dom
1
Med sit søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF har Den Portugisiske Republik nedlagt påstand om annullation af artikel 1 og artikel 4-6 i Europa-Kommissionens afgørelse C(2020) 8550 final af 4. december 2020 om støtteordning SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) gennemført af Portugal for Zona Franca da Madeira (ZFM) – ordning III (herefter »den anfægtede afgørelse«).
I. Sagens baggrund
2
Ordningen Zona Franca da Madeira (Madeira-frizonen, herefter »ZFM«) har form af forskellige skattemæssige fordele, der gives i forbindelse med Centro Internacional de Negócios da Madeira (det internationale erhvervscenter på Madeira, Portugal), Registo Internacional de Navios da Madeira (Det Internationale Skibsregister på Madeira) og Zona Franca Industrial (den industrielle frihandelszone, herefter »IFTZ«).
3
Ordningen blev første gang godkendt i 1987 (herefter »ordning I«) ved Kommissionens beslutning af 27. maj 1987 vedtaget i sag N 204/86 (SG(87) D/6736) som forenelig regionalstøtte. Forlængelsen heraf blev efterfølgende godkendt ved Kommissionens beslutning af 27. januar 1992 vedtaget i sag E 13/91 (SG(92) D/1118) og derefter ved Kommissionens beslutning af 3. februar 1995 vedtaget i sag E 19/94 (SG(95) D/1287).
4
Den efterfølgende ordning (herefter »ordning II«) blev godkendt ved Kommissionens beslutning af 11. december 2002 vedtaget i sag N 222/A/01.
5
På grundlag af retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (EUT 2006, C 54, s. 13, herefter »retningslinjerne fra 2007«) blev en tredje ordning (herefter »ordning III«) godkendt ved Kommissionens beslutning af 27. juni 2007 vedtaget i sag N 421/2006 (herefter »beslutningen af 2007«) for perioden fra den 1. januar 2007 til den 31. december 2013. Kommissionen godkendte denne ordning som forenelig driftsstøtte til fremme af regional udvikling og diversificering af den økonomiske struktur på Madeira (Portugal) i dennes egenskab af region i den yderste periferi som defineret i artikel 299, stk. 2, EF (nu artikel 349 TEUF).
6
Ordning III har form af en nedsættelse af indkomstskatten for juridiske personer (herefter »selskabsskattesatsen«) på overskud hidrørende fra aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira (3% fra 2007-2009, 4% fra 2010-2012, 5% fra 2013-2020), fritagelse for kommunale og lokale skatter såvel som fritagelse for skat ved erhvervelse af fast ejendom til etablering af virksomhed under ZFM-ordningen, op til de maksimale støttebeløb, der er baseret på de maksimale beskatningsgrundlag, der gælder for støttemodtagerne ud fra deres årlige beskatningsgrundlag. Disse maksimale beskatningsgrundlag blev fastsat på grundlag af det antal arbejdspladser, som støttemodtageren bevarede i løbet af hvert regnskabsår. Under visse omstændigheder kan de selskaber, der er registreret i IFTZ, opnå en yderligere nedsættelse på 50% af selskabsskattesatsen.
7
Adgangen til ordning III var begrænset til aktiviteter opført på en liste, som fremgår af beslutningen af 2007. Endvidere er alle former for finansiel formidling, forsikring og finansielle hjælpetjenester samt aktiviteter knyttet til forsikring samt alle aktiviteter af typen»koncerninterne tjenesteydelser« (koordinering, likviditetsforvaltning og distributionscentre) i disses egenskab af »tjenester primært til virksomheder« udelukket fra anvendelsesområdet for ordning III.
8
En ændret version af ordning III blev godkendt ved Kommissionens afgørelse af 2. juli 2013 vedtaget i sag SA.34160 (2011/N) (herefter »afgørelsen af 2013«) for perioden fra den 1. januar til den 31. december 2013. Denne beslutning opretholder de samme betingelser som dem, der er fastsat i ordning III, bortset fra en forhøjelse på 36,7% af de maksimale beskatningsgrundlag, der skulle ligge til grund for nedsættelsen af selskabsskattesatsen.
9
Efterfølgende blev forlængelsen af den ændrede ordning III til den 30. juni 2014 godkendt ved Kommissionens afgørelse af 26. november 2013 i sag SA.37668 (2013/N). Forlængelsen af den nævnte ordning til udgangen af 2014 blev godkendt ved Kommissionens afgørelse af 8. maj 2014 i sag SA.38586 (2014/N).
10
Den 12. marts 2015 iværksatte Kommissionen på grundlag af artikel 108, stk. 1, TEUF og artikel 17, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF (EUT 1999, L 83, s. 1) en overvågningsrunde vedrørende ordning III med hensyn til årene 2012 og 2013.
11
Ved skrivelse af 6. juli 2018 meddelte Kommissionen Portugal, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, TEUF med hensyn til ordning III (EUT 2019, C 101, s. 7, herefter »afgørelsen om at indlede den formelle procedure«).
12
Denne procedure blev indledt på grund af Kommissionens tvivl om dels anvendelsen af skattefritagelserne på indtægter hidrørende fra aktiviteter, der faktisk og fysisk er udført i den selvstyrende region Madeira, dels forbindelsen mellem støttebeløbet og oprettelsen eller bevarelsen af faktiske arbejdspladser på Madeira.
13
Efter afslutningen af denne procedure vedtog Kommissionen den anfægtede afgørelse, hvis dispositive del har følgende ordlyd:
»Artikel 1
Støtteordningen »Zona Franca da Madeira (ZFM) – ordning III«, for så vidt som den blev gennemført af Portugal i strid med Kommissionens [beslutning af 2007] og Kommissionens [afgørelse af 2013], blev gennemført ulovligt af Portugal i strid med artikel 108, stk. 3, [TEUF] og er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
Individuel støtte, der er indrømmet i henhold til ordningen, jf. artikel 1, udgør ikke støtte, såfremt den på bevillingstidspunktet opfylder betingelserne i den forordning, der blev vedtaget i medfør af artikel 2 i forordning (EU) 2015/1588, som fandt anvendelse på det tidspunkt, støtten blev bevilget.
Artikel 3
Individuel støtte tildelt i forbindelse med den i artikel 1 omhandlede ordning, som på tidspunktet for tildelingen heraf opfylder de betingelser, der er fastlagt i de i artikel 1 omhandlede beslutninger eller i en forordning, som er vedtaget i medfør af artikel 1 i [forordning 2015/1588], er forenelig med det indre marked indtil den maksimale støtteintensitet for den pågældende type støtte.
Artikel 4
1.   Portugal skal fra støttemodtagerne tilbagesøge den uforenelige støtte, der er ydet i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning.
[…]
4.   Portugal ophæver den uforenelige støtteordning i det omfang, der er omhandlet i artikel 1, og indstiller alle udestående støtteudbetalinger med virkning fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
Artikel 5
1.   Tilbagesøgningen af støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede støtteordning, iværksættes omgående og effektivt.
2.   Portugal efterkommer denne afgørelse senest otte måneder efter meddelelsen deraf.
[…]«
II. Parternes påstande
14
Den Portugisiske Republik har nedlagt følgende påstande:
–
Artikel 1 og 4-6 i den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
15
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Den Portugisiske Republik betaler sagsomkostningerne.
III. Retlige bemærkninger
16
Til støtte for søgsmålet har Den Portugisiske Republik påberåbt sig syv anbringender.
17
Med sit første anbringende har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter artikel 107, stk. 1, TEUF, idet ordning III ikke er selektiv.
18
Med sit andet anbringende har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter artikel 107, stk. 1, TEUF, for så vidt som Kommissionen ikke har godtgjort, at ordning III påvirkede konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne.
19
Med sit tredje anbringende, der er fremsat subsidiært, har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er i strid med artikel 108 TEUF og artikel 21-23 i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF (EUT 2015, L 248, s. 9), for så vidt som ordning III skal kvalificeres som »eksisterende støtte«.
20
Med sit fjerde anbringende, der ligeledes er fremsat subsidiært, har Den Portugisiske Republik påberåbt sig en retlig fejl, for så vidt som ordning III blev gennemført i overensstemmelse med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 samt med artikel 107 TEUF og 108 TEUF.
21
Med sit femte anbringende har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at Kommissionen begik en fejl vedrørende de faktiske omstændigheder eller tilsidesatte sin begrundelsespligt, for så vidt som kravene i beskatningsordningen og de nationale myndigheders kontrol heraf er egnede til at føre tilsyn med ordning III.
22
Med det sjette anbringende har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at Kommissionen begik en fejl vedrørende de faktiske omstændigheder eller tilsidesatte sin begrundelsespligt, for så vidt som den foretog kontroller af betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser.
23
Endelig har Den Portugisiske Republik med sit syvende anbringende påberåbt sig en tilsidesættelse af almindelige EU-retlige principper, navnlig princippet om retten til forsvar, retssikkerhedsprincippet, princippet om god forvaltningsskik, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet, Kommissionens tilsidesættelse af sin begrundelsespligt, den omstændighed, at det var umuligt for Den Portugisiske Republik at opfylde tilbagesøgningspligten i den anfægtede afgørelse, samt en tilsidesættelse af artikel 17 i forordning 2015/1589.
A. Sagens struktur og anbringender
24
Henset til de anbringender, som Den Portugisiske Republik har fremsat, og som er gengivet i præmis 16-23 ovenfor, samt de bemærkninger, som den har fremsat til retsmøderapporten og tilført mødeprotokollen, skal nærværende søgsmål forstås således, at det i det væsentlige er støttet på elleve anbringender.
25
Det første og det andet anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, for så vidt som ordning III, således som den er gennemført, blev kvalificeret som »statsstøtte« som omhandlet i denne bestemmelse.
26
Det tredje anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 108 TEUF og af artikel 21-23 i forordning 2015/1589, for så vidt som ordning III, således som den er gennemført, er blevet kvalificeret som »ny støtte« som omhandlet i denne forordnings artikel 1, litra c), og ikke som »eksisterende støtte« som omhandlet i den nævnte forordnings artikel 1, litra b), nr. i).
27
Det fjerde til det sjette anbringende vedrører retlige fejl og fejl vedrørende de faktiske omstændigheder samt manglende begrundelse, for så vidt som Den Portugisiske Republik gennemførte ordning III i overensstemmelse med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 samt artikel 107 TEUF og 108 TEUF.
28
Det syvende anbringende vedrører tilsidesættelse af retten til forsvar, retssikkerhedsprincippet, princippet om god forvaltningsskik samt en begrundelsesmangel, idet Kommissionen ikke tog hensyn til den skrivelse, som Den Portugisiske Republik havde tilstillet Kommissionen den 6. april 2018.
29
Det ottende anbringende vedrører tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og princippet om god forvaltningsskik, idet den anfægtede afgørelse pålagde Den Portugisiske Republik at tilbagesøge den støtte, der var erklæret ulovlig og uforenelig med det indre marked.
30
Det niende anbringende vedrører Den Portugisiske Republiks manglende mulighed for at tilbagesøge den støtte, der er erklæret ulovlig og uforenelig.
31
Det tiende anbringende vedrører tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet som følge af Kommissionens vedtagelse af en restriktiv tilgang for så vidt angår betingelserne for »oprettelse og bevarelse af arbejdspladser i regionen« og en »aktivitet, som faktisk og fysisk udføres i den selvstyrende region Madeira«.
32
Det ellevte anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 17 i forordning 2015/1589 som følge af forældelsen af visse støttebeløb udbetalt i henhold til ordning III.
B. Det første og det andet anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, for så vidt som ordning III, således som den er gennemført, blev kvalificeret som »statsstøtte«
33
Med det første og det andet anbringende, som skal behandles samlet, har Den Portugisiske Republik foreholdt Kommissionen, at den tilsidesatte artikel 107, stk. 1, TEUF, for så vidt som den kvalificerede ordning III, således som den er gennemført, som »statsstøtte« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i denne bestemmelse. Den Portugisiske Republik har i denne forbindelse gjort gældende, at denne ordning ikke opfylder tre af de betingelser, der kræves for en sådan kvalifikation.
34
For det første og i modsætning til, hvad der er fastslået i 135. og 136. betragtning til den anfægtede afgørelse, er ordning III ikke selektiv, for så vidt som den udgør en foranstaltning af generel karakter, der indgår i det portugisiske skattesystems almindelige opbygning, og har til formål at regulere situationer, der objektivt set skal behandles selvstændigt.
35
I denne henseende har Den Portugisiske Republik med henvisning til dom af 9. december 1997, Tiercé Ladbroke mod Kommissionen (C-353/95 P, EU:C:1997:596), indledningsvis gjort gældende, at systemets karakter og opbygning kan begrunde en forskellig behandling i forhold til en lovgivning af generel rækkevidde, hvis man ikke sigter til formelle elementer såsom den pågældende regionale myndigheds grad af selvstyre, men også til tilstedeværelsen af en materielt forskellig situation, der begrunder afvigelser fra de generelle regler.
36
Den særlige karakter af den selvstyrende region Madeiras område, som anerkendes både i Portugals retlige og forfatningsmæssige ramme og af Kommissionen i 193. betragtning til den anfægtede afgørelse, begrunder en forskellig skattemæssig behandling i forhold til andre portugisiske områder med henblik på at korrigere og afbøde de permanente strukturelle ulemper for de virksomheder, der udøver deres økonomiske aktivitet i denne region.
37
Den Portugisiske Republik er endvidere af den opfattelse, at den omstændighed, at foranstaltningen geografisk er begrænset til ZFM, ikke gør den selektiv. Hvis det forholdt sig anderledes, ville den selvstyrende region Madeira og ZFM befinde sig i en skattemæssigt ufordelagtig situation i forhold til andre regioner i Unionen, hvilket ville være i strid med det generelle formål med traktaterne og EU’s politikker, som er at tilgodese regionerne i den yderste periferi. Retten bør derfor undgå at anvende et kriterium, som forhindrer, at dette mål opnås.
38
Endelig har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at referencerammen for bedømmelsen af, om ordning III er selektiv, i overensstemmelse med dom af 11. september 2008, UGT-Rioja m.fl. (C-428/06 – C-434/06, EU:C:2008:488, præmis 144), og af 18. december 2008, Government of Gibraltar Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (T-211/04 og T-215/04, EU:T:2008:595, præmis 115), skal være den selvstyrende region Madeiras område og ikke hele det portugisiske område.
39
Dette følger af, at den selvstyrende region Madeira på det forfatningsmæssige plan råder over en tilstrækkelig institutionel, proceduremæssig og økonomisk autonomi i forhold til de centrale portugisiske myndigheder. Denne autonomi, som gør det muligt for den selvstyrende region Madeira at tilpasse det nationale skattesystem til dens særlige regionale forhold, uden at en beslutning fra dens side om at nedsætte skattesatsen opvejes af tilskud eller bidrag fra andre regioner eller centralregeringen, begrunder, at ordning III bliver anset for at finde generel anvendelse inden for denne indenstatslige myndighed.
40
Ved ikke i den anfægtede afgørelse at fastslå, hvorvidt den selvstyrende region Madeira eller ZFM havde tilstrækkelig institutionel, proceduremæssig og økonomisk autonomi, tilsidesatte Kommissionen imidlertid ikke blot artikel 107, stk. 1, TEUF, men ligeledes sin begrundelsespligt.
41
For det andet har Kommissionen ikke godtgjort, at ordning III, således som den er gennemført, påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene.
42
Den Portugisiske Republik har i denne henseende gjort gældende, at Kommissionen i modsætning til, hvad den har anført i 215. betragtning til den anfægtede afgørelse, i overensstemmelse med retspraksis burde have foretaget en kvantitativ og ajourført analyse in concreto af virkningerne af ordning III. Desuden burde Kommissionen have påvist, at der forelå mærkbare virkninger på konkurrencen og samhandelen, henset til den selvstyrende region Madeiras særlige karakter i den yderste periferi og beskedne økonomiske størrelse, der er anerkendt i artikel 349 TEUF.
43
Den Portugisiske Republik har i øvrigt anført, at Kommissionen tilsidesatte sin begrundelsespligt, idet den begrænsede sig til at anføre, at de selskaber, der var registreret i ZFM, udøvede aktiviteter, der var åbne for international konkurrence, selv om de berørte parter under den administrative procedure anførte, at denne procedure ikke havde afsløret nogen berørt part, som havde klaget over gennemførelsen af ordning III, og at Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) vurderer, at regionerne i den yderste periferis ringe tiltrækningskraft udelukker en påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
44
Kommissionen har gjort gældende, at det første og det andet anbringende skal forkastes som ugrundede.
45
Det skal derfor undersøges, om det var med rette, at Kommissionen i 148. betragtning til den anfægtede afgørelse kvalificerede ordning III, således som den er gennemført, som »statsstøtte« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 107, stk. 1, TEUF.
46
I denne henseende skal en national foranstaltning ifølge Domstolens faste praksis for at kunne kvalificeres som »statsstøtte« opfylde samtlige nedenstående betingelser. For det første skal der være tale om en statslig indgriben eller indgriben ved hjælp af statsmidler. For det andet skal denne indgriben kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. For det tredje skal den give modtageren en selektiv fordel. For det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (jf. dom af 6.10.2021, World Duty Free Group og Spanien mod Kommissionen, C-51/19 P og C-64/19 P, EU:C:2021:793, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
47
I det foreliggende tilfælde har Den Portugisiske Republik begrænset sig til at anfægte dels den selektive karakter af den fordel, som indrømmes støttemodtagerne under ordning III, således som den er gennemført, dels den omstændighed, at denne ordning kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne samt fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene.
48
Hvad for det første angår betingelsen om fordelens selektive karakter står det fast, at nationale foranstaltninger, der tildeler en skatte- eller afgiftsfordel, der, selv om den ikke indebærer en overførsel af statslige midler, giver de begunstigede en gunstigere økonomisk stilling end andre skatte- og afgiftspligtige, kan indebære en selektiv fordel for de begunstigede (jf. dom af 6.10.2021, World Duty Free Group og Spanien mod Kommissionen, C-51/19 P og C-64/19 P, EU:C:2021:793, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
49
Denne betingelse kræver en stillingtagen til, om en national foranstaltning som led i en bestemt retlig ordning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner« i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til formålet med den nævnte ordning befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation og således er udsat for en differentieret behandling, der i det væsentlige kan betegnes som forskelsbehandling (jf. dom af 6.10.2021, World Duty Free Group og Spanien mod Kommissionen, C-51/19 P og C-64/19 P, EU:C:2021:793, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
50
Med henblik herpå skal Kommissionen først identificere referencesystemet, dvs. hvad der er den »normale« skatte- eller afgiftsordning i den pågældende medlemsstat, og derefter godtgøre, at den omhandlede skatte- eller afgiftsforanstaltning udgør en afvigelse fra referencesystemet, for så vidt som den indfører en sondring mellem erhvervsdrivende, der i forhold til det formål, der forfølges med sidstnævnte, befinder sig i sammenlignelige faktiske og retlige situationer (jf. dom af 19.12.2018, A-Brauerei, C-374/17, EU:C:2018:1024, præmis 36 og deri nævnte retspraksis).
51
Med henblik herpå skal referencerammen ikke nødvendigvis fastsættes inden for den pågældende medlemsstats territorium, hvorfor en foranstaltning, der udelukkende på en del af det nationale område indrømmer en fordel, ikke af den grund alene er selektiv. Det kan således ikke udelukkes, at en indenstatslig enhed under visse nøje fastlagte betingelser har en retlig og faktisk ordning, som gør den tilstrækkeligt selvstyrende i forhold til en medlemsstats centralregering, således at det ved de foranstaltninger, denne enhed vedtager, er den og ikke centralregeringen, der spiller den grundlæggende rolle i fastsættelsen af det politiske og økonomiske klima, som virksomhederne virker i, hvilket indebærer, at referencerammen kan afgrænses til det berørte geografiske område (jf. i denne retning dom af 6.9.2006, Portugal mod Kommissionen, C-88/03, EU:C:2006:511, præmis 57-68, og af 11.9.2008, UGT-Rioja m.fl., C-428/06 – C-434/06, EU:C:2008:488, præmis 47-52 og den deri nævnte retspraksis).
52
Endelig kan en foranstaltning, der a priori er selektiv, ikke kvalificeres som »statsstøtte«, når den berørte medlemsstat kan godtgøre, at den differentiering mellem virksomheder, der i forhold til det formål, der forfølges med den omhandlede retlige ordning, befinder sig i sammenlignelige faktiske og retlige situationer, er begrundet, eftersom den følger af karakteren eller den almindelige opbygning af den ordning, som foranstaltningerne er en del af (jf. i denne retning dom af 6.10.2021, World Duty Free Group og Spanien mod Kommissionen, C-51/19 P og C-64/19 P, EU:C:2021:793, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
53
I det foreliggende tilfælde fremgår det af 130.-136. betragtning til den anfægtede afgørelse og af Den Portugisiske Republiks skriftlige indlæg, at ordning III hovedsageligt har sit retsgrundlag i Estatuto dos Benefícios Fiscais (lov om skattefordele), som blev oprettet ved Decreto-lei no 215/89 (lovdekret nr. 215/89) af 1. juli 1989 (Diário da República I, serie I, nr. 149, af 1.7.1989) og i Decreto-Lei no 500/80 que autoriza a criação de uma zona franca na Região Autónoma da Madeira (lovdekret nr. 500/80 om tilladelse til oprettelse af en frizone i den selvstyrende region Madeira) af 20. oktober 1980 (Diário da República I, serie I, nr. 243/1980 af 20.10.1980).
54
Desuden præciseres det i 10.-17. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvilket Den Portugisiske Republik ikke har bestridt, at ordning III fastsætter en fordel i form af en nedsættelse af selskabsskattesatsen til fordel for selskaber registreret i ZFM, som skal udøve visse former for økonomisk virksomhed, der er udtømmende opregnet på en liste, der er vedlagt beslutningen af 2007, og hvorfra bl.a. alle former for finansiel formidling, forsikring og finansielle hjælpetjenester samt aktiviteter knyttet til forsikring samt alle aktiviteter af typen »koncerninterne tjenesteydelser« (koordinering, likviditetsforvaltning og distributionscentre) er udelukkede.
55
Det følger heraf, at ikke alle selskaber, men kun nogle selskaber, kan lade sig registrere i ZFM, og at kun disse selskaber, der er registreret i ZFM, og ikke selskaber med hjemsted i andre dele af den selvstyrende region Madeira eller på det portugisiske område, kan drage fordel af de skattenedsættelser, der er fastsat i ordning III.
56
Det var derfor med rette, at Kommissionen i 134. og 135. betragtning til den anfægtede afgørelse fandt, at de skattefordele, der er fastsat i ordning III, var selektive, eftersom ordningen som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 49 ovenfor, kan begunstige visse virksomheder eller visse produktioner i forhold til andre virksomheder, der, henset til det formål, der forfølges med den nævnte ordning, befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation, og som således er udsat for en differentieret behandling, der i det væsentlige kan betegnes som forskelsbehandling.
57
I denne henseende kan Den Portugisiske Republiks udsagn om, at Kommissionen begik en fejl ved definitionen af referencerammen med henblik på vurderingen af, om ordning III var selektiv, ikke ændre denne konklusion.
58
Selv hvis det antages, at referencerammen for undersøgelsen af, om denne ordning er selektiv, kan være den selvstyrende region Madeiras område, er den omstændighed, som Kommissionen har anført, at virksomheder, der er registreret på den selvstyrende region Madeiras område, men uden for ZFM, ikke kan være omfattet af ordningen, tilstrækkelig til at godtgøre, at ordningen er selektiv, og at Den Portugisiske Republiks påstand om, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en begrundelsesmangel på dette punkt, ikke er begrundet.
59
Den Portugisiske Republik kan heller ikke med føje påberåbe sig den omstændighed, at ordning III er begrundet i det portugisiske skattesystems karakter eller opbygning, for så vidt som den tilsigter at mindske de permanente ulemper for virksomheder, der driver virksomhed i den selvstyrende region Madeira.
60
Det fremgår i denne henseende af fast retspraksis, at statslige indgrebs formål ikke uden videre kan medføre, at de falder uden for begrebet »statsstøtte« som omhandlet 107, stk. 1, TEUF, for så vidt som denne bestemmelse ikke sondrer ud fra grundene til eller formålene med disse indgreb, men definerer disse i kraft af deres virkninger (dom af 2.7.1974, Italien mod Kommissionen, 173/73, EU:C:1974:71, præmis 27; jf. ligeledes dom af 25.1.2022, Kommissionen mod European Food m.fl., C-638/19 P, EU:C:2022:50, præmis 122 og den deri nævnte retspraksis).
61
Derudover kan den blotte omstændighed, at det regionale skattesystem er blevet indrettet med henblik på at sikre fjernelsen af uligheder, der følger af regionernes ø-status, ikke begrunde, at enhver skattefordel, som i denne forbindelse indrømmes, skal anses for at være begrundet ud fra det nationale skattesystems karakter og opbygning. Det forhold, at der handles på grundlag af en politik om regional udvikling eller socialt sammenhold, er således ikke tilstrækkeligt til, at en foranstaltning, der er vedtaget som led i denne politik, alene derfor anses for begrundet (jf. i denne retning dom af 6.9.2006, Portugal mod Kommissionen, C-88/03, EU:C:2006:511, præmis 82).
62
Den Portugisiske Republik har imidlertid både i forbindelse med den administrative procedure, der førte til den anfægtede afgørelse, og for Retten inden for rammerne af det foreliggende søgsmål begrænset sig til påstande af generel rækkevidde vedrørende de ulemper, som den selvstyrende region Madeira led under, og til nødvendigheden af at tage hensyn til dens status som region i den yderste periferi, som er anerkendt i artikel 349 TEUF.
63
Den Portugisiske Republik har derfor ikke godtgjort, på hvilken måde ordning III, navnlig fordi den ikke begunstiger selskaber, der er etableret i den selvstyrende region Madeira, men som ikke er registreret i ZFM, er begrundet i det portugisiske skattesystems karakter eller opbygning.
64
Såfremt det lægges til grund, at Den Portugisiske Republik med sin argumentation forsøger at opfordre Retten til – alene af billighedshensyn – at frigøre sig fra de i artikel 107, stk. 1, TEUF, fastsatte betingelser, er det i øvrigt tilstrækkeligt at bemærke, at Retten som led i den prøvelse, der er fastlagt i artikel 263 TEUF, ligesom Kommissionen ikke må fravige traktatens bestemmelser (jf. analogt dom af 5.10.2000, Tyskland mod Kommissionen, C-288/96, EU:C:2000:537, præmis 62).
65
Det var følgelig med rette, at Kommissionen i 136. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog, at ordning III, således som den er gennemført, gav modtagerne en selektiv fordel.
66
Hvad for det andet angår betingelserne om en påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne og af konkurrencen bemærkes, at det ikke skal godtgøres, at den pågældende støtte faktisk påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, således som Den Portugisiske Republik hævder, men alene undersøges, om støtten kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen (dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 78), hvilket det påhviler Kommissionen som minimum at angive i begrundelsen for dens afgørelse (jf. i denne retning dom af 6.9.2006, Portugal mod Kommissionen, C-88/03, EU:C:2006:511, præmis 88).
67
I denne henseende må det antages, at samhandelen mellem medlemsstaterne påvirkes af en støtte, når denne støtte, som ydes af en stat, styrker visse virksomheders stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen (dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 79).
68
Hvad angår betingelsen om fordrejning af konkurrencevilkårene skal det bemærkes, at støtte, der skal frigøre en virksomhed for omkostninger, som den normalt ville skulle bære inden for dens almindelige drift eller dens sædvanlige aktiviteter, herunder driftsstøtte som den, der ydes i henhold til ordning III, principielt fordrejer konkurrencevilkårene (jf. i denne retning dom af 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl. mod Kommissionen, C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P, EU:C:2011:368, præmis 136, og af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 80).
69
Kommissionen har ved i det væsentlige at henvise til den ovenfor nævnte retspraksis og ved i 139. betragtning til den anfægtede afgørelse at konstatere, at de selskaber, der var registreret i ZFM, udøvede aktiviteter, der var åbne for international konkurrence, opfyldt sin begrundelsespligt. Det fremgår endvidere af begrundelsen for den anfægtede afgørelse, at Kommissionen i den foreliggende sag har ført tilstrækkeligt bevis for, at ordning III, således som den er gennemført, kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencen.
70
De forhold, som Den Portugisiske Republik har påberåbt sig, og som er nævnt i præmis 43 ovenfor, kan hverken rejse tvivl om denne konklusion eller pålægge Kommissionen en skærpet begrundelsespligt.
71
Den konklusion, som Kommissionen nåede frem til, skal nemlig læses i lyset af bl.a. punkt 15 i afgørelsen om at indlede den formelle procedure, de præciseringer, som Den Portugisiske Republik selv er fremkommet med i sine skriftlige indlæg samt under retsmødet, hvorefter ordning III blev udarbejdet med henblik på at tiltrække udenlandske investeringer og udvikle internationale tjenester, eller den omstændighed, at ordning III omfatter det internationale erhvervscenter på Madeira og det internationale skibsregister på Madeira.
72
Henset til det ovenstående skal det første og det andet anbringende forkastes som ugrundede.
C. Det tredje anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 108 TEUF og af artikel 21-23 i forordning 2015/1589, for så vidt som ordning III, således som den er gennemført, blev kvalificeret som »ny støtte« som omhandlet i denne forordnings artikel 1, litra c), og ikke som »eksisterende støtte« som omhandlet i nævnte forordnings artikel 1, litra b), nr. i)
73
Med sit tredje anbringende, der er fremsat subsidiært, har Den Portugisiske Republik foreholdt Kommissionen at have tilsidesat artikel 108, stk. 1, TEUF og artikel 21-23 i forordning 2015/1589 ved at kvalificere ordning III, således som den er gennemført, som »ny støtte« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i denne forordnings artikel 1, litra c), og ved af denne grund at have indledt den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF.
74
Ifølge Den Portugisiske Republik burde Kommissionen derimod have kvalificeret ordning III, således som den er gennemført, som »eksisterende støtte« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589, dvs. en støtte, som var trådt i kraft før denne medlemsstats tiltrædelse, og som er blevet fortsat herefter. Kommissionen burde derfor i givet fald have indledt den løbende undersøgelse af eksisterende støtteordninger i henhold til artikel 108, stk. 1, TEUF.
75
Den Portugisiske Republik har i denne henseende gjort gældende, at ZFM blev oprettet, inden denne medlemsstat den 1. januar 1986 indtrådte i Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (EØF), at ZFM-ordningen ikke har været genstand for væsentlige ændringer siden denne dato, og at de foretagne ændringer har medført en begrænsning af ordningens rækkevidde og har vist sig at være i overensstemmelse med de successive versioner af Kommissionens retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte. Hvad nærmere bestemt angår kravet om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser har Den Portugisiske Republik anført, at dette krav blev indført under pres fra Kommissionen og imod dens myndigheders overbevisning.
76
Den Portugisiske Republik har tilføjet, at forhandlingerne om dens tiltrædelse gav anledning til en henstilling til EU-institutionerne om at være særligt opmærksomme på politikken til gennemførelse af økonomisk og social udvikling af den selvstyrende region Madeira. Desuden indeholdt akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltrædelse og tilpasningerne af traktaterne (EFT 1985, L 302, s. 23) et udtrykkeligt forbehold vedrørende ZFM og foreskrev ikke nogen konkret ændring af lovdekret nr. 500/80.
77
Kommissionen er af den opfattelse, at det tredje anbringende skal forkastes som ugrundet.
78
Det skal indledningsvis bemærkes, at proceduren inden for rammerne af den ved artikel 107 TEUF og 108 TEUF indførte kontrolordning med statsstøtte varierer alt efter, om der er tale om eksisterende eller ny støtte. Mens »eksisterende støtte« i medfør af artikel 108, stk. 1, TEUF løbende kan gennemføres, for så vidt som Kommissionen ikke har fastslået dens uforenelighed med det indre marked, og den er underlagt den løbende undersøgelse af eksisterende støtteordninger, der er fastsat i samme bestemmelse, skal Kommissionen i henhold til 108, stk. 3, TEUF underrettes i god tid om enhver påtænkt indførelse af »ny støtte« eller ændring af »eksisterende støtte«, og den må ikke gennemføres, før fremgangsmåden har ført til en positiv endelig afgørelse, som er vedtaget efter den formelle undersøgelsesprocedure i artikel 108, stk. 2, TEUF (jf. i denne retning dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 86 og den deri nævnte retspraksis).
79
Det fremgår af artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589, at »ny støtte« skal anses for »enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte«.
80
Artikel 4, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 2015/1589 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF (EUT 2004, L 140, s. 1) kvalificerer enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked, som en ændring i eksisterende støtte med henblik på nævnte artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589.
81
For at vurdere, om ændringerne af en eksisterende støtte er væsentlige, skal det undersøges, om disse ændringer har skadet de grundlæggende elementer i denne ordning, såsom kredsen af støttemodtagere, formålet med den finansielle støtte eller kilden til denne støtte og dens størrelse (jf. i denne retning dom af 13.12.2018, Rittinger m.fl., C-492/17, EU:C:2018:1019, præmis 60-63, og af 14.4.2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe og CarePool Hannover mod Kommissionen, T-69/18, EU:T:2021:189, præmis 191 og den deri nævnte retspraksis).
82
I den foreliggende sag anførte Kommissionen i 144. betragtning til den anfægtede afgørelse, at den oprindelige ZFM-ordning var blevet ændret inden for rammerne af ordning II med hensyn til kravet om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser, udelukkelse af visse aktiviteter fra denne ordnings anvendelsesområde, en gradvis nedsættelse af støtten og tilføjelsen af en yderligere nedsættelse for virksomheder, der er etableret i IFTZ. Kommissionen anførte endvidere, at der ved ordning III var fastsat en forhøjelse af loftet for det maksimale beskatningsgrundlag, som skattenedsættelsen kunne finde anvendelse på.
83
Sådanne ændringer er i modsætning til, hvad Den Portugisiske Republik har gjort gældende, væsentlige, for så vidt som de vedrører de grundlæggende elementer i den oprindelige ZFM-ordning og navnlig kredsen af modtagere og størrelsen af de omhandlede beløb (jf. i denne retning dom af 26.11.2015, Comunidad Autónoma del País Vasco et Itelazpi mod Kommissionen, T-462/13, EU:T:2015:902, præmis 149 og 150).
84
En sådan konklusion kan ikke drages i tvivl af Den Portugisiske Republiks argument om, at disse ændringer blot begrænsede rækkevidden af den oprindelige ZFM-ordning (jf. i denne retning dom af 14.11.2019, Dilly’s Wellnesshotel, C-585/17, EU:C:2019:969, præmis 59). Bortset fra, at denne påstand modsiges af de successive ændringer af den oprindelige ZFM-ordning, som bl.a. gav anledning til en tilføjelse af skattenedsættelser og en forhøjelse af loftet for beskatningsgrundlaget, er vurderingen af, om en ændring er væsentlig, uafhængig af spørgsmålet om, hvorvidt denne ændring fører til en udvidelse eller en indsnævring af anvendelsesområdet for den pågældende støtte. Med henblik på denne vurdering er det alene væsentligt at afklare, hvorvidt ændringen kan påvirke selve indholdet af den oprindelige ordning (jf. i denne retning dom af 14.4.2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe og CarePool Hannover mod Kommissionen, T-69/18, EU:T:2021:189, præmis 191 og den deri nævnte retspraksis). Dette er tilfældet for de forskellige ændringer, som ordning II og ordning III har foretaget i den oprindelige ZFM-ordning.
85
Den Portugisiske Republik kan heller ikke med føje påberåbe sig den omstændighed, at de nævnte ændringer er i overensstemmelse med de på hinanden følgende versioner af Kommissionens retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte, eller at de skal vurderes under behørig hensyntagen til en henstilling til EU-institutionerne om at være særligt opmærksomme på politikken til gennemførelse af økonomisk og social udvikling af den selvstyrende region Madeira. Sådanne forhold har nemlig ingen forbindelse med den retlige kvalificering af den omhandlede støtte som »ny støtte« eller »eksisterende støtte«.
86
Det forhold, som Den Portugisiske Republik har gjort gældende, hvorefter tilføjelsen af kravet om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser skete under pres fra Kommissionen, er ligeledes uden betydning. Det fremgår i denne forbindelse af Kommissionens beslutning af 11. december 2002 i sag N 222a/2002 (herefter »beslutningen af 2002«), at dette krav selv blev medtaget af Den Portugisiske Republik i det udkast til ordning II, der blev anmeldt til Kommissionen den 12. marts 2002.
87
Uden at det er nødvendigt at afgøre, om ZFM-ordningen faktisk blev gennemført før Den Portugisiske Republiks tiltrædelse af EØF eller har været omfattet af et udtrykkeligt forbehold i akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltrædelse og tilpasningerne af traktaterne, skal det derfor bemærkes, at de ændringer af ordningen, der blev foretaget efter den 1. januar 1986 ved ordning II og ordning III, under alle omstændigheder udelukker en kvalificering af ordningen som »eksisterende støtte« som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589, således som Kommissionen har fastslået i 145. betragtning til den anfægtede afgørelse.
88
Den Portugisiske Republik kan følgelig ikke foreholde Kommissionen at have tilsidesat artikel 108, stk. 1, TEUF og artikel 21-23 i forordning 2015/1589 ved at kvalificere ordning III, således som den er gennemført, som »ny støtte« i stedet for »eksisterende støtte« og ved i givet fald ikke at indlede en løbende undersøgelse af eksisterende støtteordninger.
89
Henset til det ovenstående skal det tredje anbringende forkastes som ugrundet.
D. Det fjerde til det sjette anbringende vedrørende retlige fejl og fejl vedrørende de faktiske omstændigheder samt manglende begrundelse, for så vidt som Den Portugisiske Republik gennemførte ordning III i overensstemmelse med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 samt artikel 107 TEUF og 108 TEUF
1.
Genstanden for det fjerde til det sjette anbringende
90
Med det fjerde til det sjette anbringende har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at Kommissionen begik retlige fejl og fejl vedrørende de faktiske omstændigheder samt tilsidesatte sin begrundelsespligt, for så vidt som Den Portugisiske Republik gennemførte ordning III i overensstemmelse med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 samt artikel 107 TEUF og 108 TEUF.
91
Ifølge Den Portugisiske Republik er denne konklusion fra Kommissionens side behæftet med fejl af tre grunde.
92
For det første har Den Portugisiske Republik foreholdt Kommissionen at have begået en retlig fejl, for så vidt som den fortolkede beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 således, at de kun tillader udbetaling af støtte efter ordning III for så vidt angår overskud i selskaber registreret i ZFM hidrørende fra »aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira«, og ikke for samtlige disse selskabers aktiviteter, der udføres uden for denne region (det fjerde anbringende).
93
For det andet har Den Portugisiske Republik foreholdt Kommissionen, at den begik en fejl vedrørende de faktiske omstændigheder samt tilsidesatte sin begrundelsespligt, for så vidt som Kommissionen fandt, at de portugisiske myndigheder ikke havde gennemført en passende og effektiv skattekontrol med henblik på at kontrollere, om støttemodtagerne overholdt betingelserne for udbetaling af støtte efter ordning III (det femte anbringende).
94
For det tredje har Den Portugisiske Republik foreholdt Kommissionen, at den begik en fejl vedrørende de faktiske omstændigheder samt tilsidesatte sin begrundelsespligt, for så vidt som den fandt, at de portugisiske myndigheder ved gennemførelsen af ordning III havde foretaget en ukorrekt fortolkning af betingelsen om »oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser« og ikke ført tilstrækkeligt kontrol i denne henseende (det sjette anbringende).
95
Hvad angår anbringendet om tilsidesættelse af artikel 107 TEUF har Den Portugisiske Republik som svar på et spørgsmål fra Retten i retsmødet, hvor medlemsstaten blev opfordret til at angive de punkter i sine skriftlige indlæg, der underbygger denne påstand, anført, at denne bestemmelse var nævnt i stævningens punkt 121 ‑– som gengiver artikel 1 i den anfægtede afgørelses dispositive del, uden dog at indeholde en sådan angivelse – og i overskriften til dens fjerde anbringende uden at identificere andre dele af dens skriftlige indlæg, der kan underbygge dette anbringende.
96
Det skal i øvrigt bemærkes, at Den Portugisiske Republik ikke har fremlagt nogen oplysninger med henblik på at anfægte Kommissionens konstatering af, at ordning III var uforenelig med det indre marked, som Kommissionen foretog på grundlag af artikel 107, stk. 3, TEUF, i 206. betragtning til den anfægtede afgørelse.
97
Det af Den Portugisiske Republik anførte om en tilsidesættelse af artikel 107 TEUF, såfremt det antages, at det vedrører en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, TEUF, opfylder følgelig ikke kravene i artikel 76, litra d), i Rettens procesreglement og skal derfor afvises.
98
Følgelig skal det fjerde til det sjette anbringende forstås således, at de i det væsentlige har til formål at anfægte konstateringen i 180. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter »ZFM-ordningen, således som den er gennemført […], er i strid med Kommissionens beslutning af 2007 og afgørelse af 2013, hvorved ordning III blev godkendt, og derfor er ulovlig«, som omhandlet i artikel 108, stk. 3, TEUF.
99
Der skal i denne henseende mindes om, at artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589 bestemmer, at der ved »ny støtte« skal forstås »enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte«.
100
Det følger heraf, at når en sagsøger er af den opfattelse, at Kommissionen med urette har fundet, at de nærmere regler for udbetaling af individuel støtte i henhold til en tidligere godkendt støtteordning ikke var i overensstemmelse med denne tidligere godkendelse, skal denne parts argumentation forstås således, at den kritiserer den omstændighed, at Kommissionen har nægtet at anerkende, at den nævnte støtte skal have den retlige kvalificering af »eksisterende støtte« som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. ii), i forordning 2015/1589, dvs. af støtteordninger eller individuel støtte, som er godkendt af Europa-Kommissionen eller af Rådet.
101
Under behørig hensyntagen til de bemærkninger, som Den Portugisiske Republik har fremsat vedrørende retsmøderapporten, skal den argumentation, som denne medlemsstat har fremført inden for rammerne af sit fjerde til sjette anbringende, forstås således, at den har til formål at anfægte den omstændighed, at Kommissionen i 150.-180. og 228. betragtning til den anfægtede afgørelse ikke sidestillede ordning III, således som den er gennemført, med en »eksisterende støtte«, som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. ii), i forordning 2015/1589, hvis forenelighed med det indre marked skulle have været vurderet i forbindelse med den løbende undersøgelse af eksisterende støtteordninger, der er fastsat i artikel 108, stk. 1, TEUF, men i 180. betragtning til den anfægtede afgørelse kvalificerede den som »ulovlig støtte« og følgelig som »ny støtte«, som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589, som var blevet udbetalt i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF.
2.
Om realiteten med hensyn til det fjerde til det sjette anbringende
102
Således som anført i præmis 91 ovenfor, gør Den Portugisiske Republik gældende, at Kommissionens konklusion om, at Den Portugisiske Republik gennemførte ordning III efter andre regler end dem, som den havde anmeldt og godkendt ved beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, skulle være behæftet med fejl af tre grunde.
a)
Parternes argumenter
103
For det første begik Kommissionen ifølge Den Portugisiske Republik en retlig fejl ved fortolkningen af den betingelse, der er fastsat i beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, hvorefter de nedsættelser af selskabsskattesatsen, der er fastsat i ordning III, kun kan vedrøre overskud fra aktiviteter, der »faktisk og fysisk udføres på Madeira«.
104
Den Portugisiske Republik har i denne henseende anfægtet Kommissionens vurdering, hvorefter aktiviteter, der udføres uden for denne region af selskaber registreret i ZFM, ikke kan drage fordel af nedsættelsen af selskabsskattesatsen.
105
For det første har Den Portugisiske Republik – idet den har medgivet, at de skattefordele, der er fastsat i beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, vedrører »aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira«, og at Den Portugisiske Republik under forhandlingerne om ordningen faktisk forpligtede sig til, at nedsættelsen af selskabsskattesatsen alene skulle finde anvendelse på disse aktiviteter – gjort gældende, at den aldrig skjulte for Kommissionen, at skattepligtige, der har deres hovedsæde eller faktiske ledelse i den selvstyrende region Madeira, blev beskattet af hele deres indkomst. Den Portugisiske Republik har tilføjet, at ZFM-ordningen efter de portugisiske myndigheders opfattelse altid har haft til formål at »indfange« udenlandske investeringer og udvikle internationale tjenester og ikke direkte at kompensere for de yderligere omkostninger, der er forbundet med den selvstyrende region Madeiras situation, eller at skabe arbejdspladser. Det er imidlertid ikke muligt at udskille fortolkningen af beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 fra de standpunkter, som de portugisiske myndigheder indtog under de administrative procedurer, der førte til disse beslutninger, i hvilken forbindelse de foreslog, at ZFM-ordningen blev udvidet ud over et strengt proportionalt forhold i forhold til de ekstraomkostninger, der må bæres af virksomheder, der er aktive i den selvstyrende region Madeira.
106
Fortolkningen af beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 bør således styres af det økonomiske indhold af ZFM-ordningen, som i det væsentlige kommer til udtryk i ordningens bidrag til den selvstyrende region Madeiras bruttonationalprodukt (BNP) og – mere beskedent – oprettelsen eller bevarelsen af arbejdspladser eller til opkrævning af skatteindtægter, hvilket Kommissionen hele tiden har været bevidst om. Den Portugisiske Republik har desuden anført, at ZFM’s skattemæssige fordele er væsentligt lavere end de ekstraomkostninger, der følger af dens beliggenhed i den yderste periferi.
107
Ifølge Den Portugisiske Republik kan kravet om, at de aktiviteter, der er omfattet af ordning III, »faktisk og fysisk udføres på Madeira«, derfor ikke indebære, at de pågældende arbejdspladser og økonomiske aktiviteter nødvendigvis skal udøves inden for denne regions grænser.
108
Dernæst er Den Portugisiske Republik af den opfattelse, at fortolkningen af begrebet aktiviteter, der »faktisk og fysisk udføres på Madeira«, skal være i overensstemmelse med »reglerne« fra Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD) og navnlig med dens handlingsplan til bekæmpelse af udhuling af beskatningsgrundlaget og overførsel af overskud. Ifølge sidstnævnte kræver ingen forordning, at der foreligger en definitiv retlig eller faktisk forbindelse mellem den faktiske økonomiske virksomhed, der udøves i den pågældende særlige økonomiske zone, og det overskud, for hvilket der indrømmes en skattefordel.
109
Den Portugisiske Republik kunne derfor antage, at en aktivitet »faktisk og fysisk udføres på Madeira«, hvis den faktisk udøves dér, eller hvis den virksomhed, der udøver aktiviteten, råder over enten et sæde, ledende personale og tilstrækkelige egne resurser eller et faktisk og effektivt beslutningscenter, uden at det kan kræves, at samtlige ansatte permanent udøver deres funktioner dér, eller at aktiviteten er begrænset til Madeiras område.
110
Endelig har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at kravet om, at selskaber, der er registreret i ZFM, kun kan indrømmes skattenedsættelser på grundlag af den virksomhed, de udøver i den selvstyrende region Madeira, har ført Kommissionen til at pålægge yderligere betingelser uden tilstrækkeligt grundlag, navnlig i dens retningslinjer for støtte med regionalt sigte og dens meddelelser vedrørende regionerne i den yderste periferi. Dette krav øger ligeledes de negative virkninger af ordning II og ordning III og kan endda føre til, at ZFM ødelægges, selv om gennemførelsen af artikel 349 TEUF skal styrke støtten til denne region.
111
Dette krav er endvidere i strid med såvel retspraksis som Kommissionens tidligere beslutningspraksis, som gør det muligt at tage hensyn til støtteforanstaltningernes virkning, nemlig den omstændighed, at støtte til aktiviteter, der udføres uden for en region, i betydelig grad kan komme denne region til gode. Det var i øvrigt i denne retning, at Kommissionen i beslutningen af 2007 udtalte, at ordning III fandt anvendelse uden forskel på virksomheder, der er hjemmehørende og ikke-hjemmehørende i Portugal. Dette krav er endvidere i strid med princippet om fri bevægelighed ved at begrænse muligheden for, at en arbejdstager, der er ansat af en virksomhed, der er godkendt i ZFM, kan udøve sin erhvervsmæssige virksomhed i en anden medlemsstat eller et tredjeland, samt muligheden for, at det pågældende selskab kan levere tjenester uden for den selvstyrende region Madeira.
112
For det andet har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en fejl vedrørende de faktiske omstændigheder samt en tilsidesættelse af begrundelsespligten, for så vidt som Kommissionen fandt, at de portugisiske myndigheder ikke havde gennemført en passende og effektiv skattekontrol med henblik på at efterprøve, om støttemodtagerne overholdt betingelserne for udbetaling af støtte efter ordning III.
113
Den Portugisiske Republik har i denne forbindelse foreholdt Kommissionen, at den i 178. betragtning til den anfægtede afgørelse fandt, at de portugisiske myndigheders kontrol var ineffektiv, dels »med hensyn til en nøjagtig opgørelse af antal arbejdspladser hos hver støttemodtager under [ordning III,] [dels] en vurdering af sammenhængen mellem de oprettede arbejdspladser og de aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira«.
114
Til støtte for dette argument har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at den portugisiske skatteordning fastsætter, at modtagelsen af støtte under ordning III ledsages af en særskilt regnskabsføring for de indtægter, der er genereret i ZFM, accessoriske skattemæssige forpligtelser samt mekanismer til effektiv overvågning og kontrol af de betingelser, der er fastsat i beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013.
115
Den Portugisiske Republik har tilføjet, at myndigheden for skatter og afgifter samt skattemæssige anliggender i den selvstyrende region Madeira for så vidt angår virksomheder registreret i ZFM foretager en lang række strenge og systematiske kontroller, bl.a. ved at sammenstille de oplysninger, der er opnået i medfør af accessoriske skattemæssige forpligtelser, og ved at foretage korrektioner for betydelige beløb.
116
For det tredje har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en fejl vedrørende de faktiske omstændigheder samt en tilsidesættelse af begrundelsespligten, for så vidt som Kommissionen fandt, at de portugisiske myndigheder havde foretaget en ukorrekt fortolkning af betingelsen om »oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser« og ikke ført tilstrækkeligt kontrol i denne henseende.
117
Den Portugisiske Republik har foreholdt Kommissionen, at den i det væsentlige i 178. betragtning til den anfægtede afgørelse fandt, at de portugisiske myndigheder med henblik på en nøjagtig beregning af antal arbejdspladser, der blev oprettet eller bevaret hos hver støttemodtager under ordning III, burde have anvendt den metode, hvor arbejdspladser defineres som »fuldtidsækvivalenter« (FTÆ) og som »årsarbejdsenheder« (ÅAE).
118
Den Portugisiske Republik har i denne forbindelse gjort gældende, at det i mangel af et ensartet begreb på EU-plan tilkommer hver medlemsstat i henhold til dens lovgivning at fastlægge rækkevidden af begrebet »arbejdsplads«. De portugisiske myndigheder kunne derfor tage tidsubegrænsede ansættelseskontrakter, vikararbejde, midlertidigt arbejde, telearbejde og deltidsarbejde i betragtning. Den Portugisiske Republik har i denne forbindelse tilføjet, at der blev foretaget talrige passende og strenge kontroller, der har ført til betydelige skattekorrektioner, med henblik på at efterprøve, om de angivelser, der er foretaget af støttemodtagerne under ordning III, er i overensstemmelse med begrebet »arbejdsplads« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i portugisisk ret.
119
Endelig har Den Portugisiske Republik påpeget, at selv hvis det antages, at Kommissionens tilgang skal følges, har de portugisiske myndigheder under alle omstændigheder gennemført kontroller, inden for rammerne af hvilke antallet af arbejdstagere er blevet beregnet efter »ÅAE«-metoden.
120
Kommissionen er af den opfattelse, at det fjerde til det sjette anbringende skal forkastes som ugrundede.
b)
Rettens bemærkninger
121
Det bemærkes, at »eksisterende støtte« i henhold til artikel 108, stk. 1, TEUF løbende kan ydes, for så vidt som Kommissionen ikke har fastslået støttens uforenelighed med det indre marked, og den er underlagt den løbende undersøgelse af eksisterende støtteordninger, som fastsat i samme bestemmelse. Til gengæld bestemmes det i artikel 108, stk. 3, TEUF, at Kommissionen skal underrettes i god tid om enhver påtænkt indførelse af »ny støtte« eller ændring af »eksisterende støtte«, og den må ikke ydes, før fremgangsmåden har ført til en endelig afgørelse, som er vedtaget efter den formelle undersøgelsesprocedure i artikel 108, stk. 2, TEUF (jf. i denne retning dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 86 og den deri nævnte retspraksis).
122
Det følger af denne retspraksis, sammenholdt med artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 794/2004, at en godkendt støtteordning, der således udgør eksisterende støtte, ikke længere er omfattet af den afgørelse, hvorved støtten blev godkendt, og følgelig udgør »ny støtte«, når den pågældende medlemsstat gennemfører denne støtteordning, som ganske vist er godkendt af Kommissionen, men efter regler, der er væsentligt forskellige fra dem, der er fastsat i det udkast til støtteordning, der blev anmeldt af denne medlemsstat, og dermed adskiller sig væsentligt fra dem, som Kommissionen har taget hensyn til for at fastslå ordningens forenelighed med det indre marked.
123
En eksisterende støtteordning som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. ii), i forordning 2015/1589, såsom den støtteordning, der blev godkendt ved beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, som er blevet væsentligt ændret og gennemført i strid med de betingelser for udbetaling, som Kommissionen tidligere har godkendt, kan således ikke længere anses for at være godkendt og er af denne grund ikke længere en eksisterende støtte (jf. analogt angående tilsidesættelsen af en betingelse, der udtrykkeligt er fastsat i Kommissionens afgørelse med henblik på at sikre den pågældende støttes forenelighed med det indre marked, dom af 25.10.2017, Kommissionen mod Italien, C-467/15 P, EU:C:2017:799, præmis 47 og 54).
124
Henset til det ovenstående skal det afgøres, om Kommissionen i 180., 211. og 228. betragtning til og artikel 1 i den anfægtede afgørelse med rette kunne konkludere, at Den Portugisiske Republik havde gennemført ordning III i strid med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, og følgelig fastslå, at denne ordning, således som den er gennemført, var væsentligt forskellig fra den, der blev godkendt ved denne beslutning og denne afgørelse, og derfor udgjorde ny støtte iværksat af denne medlemsstat i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF.
125
Med henblik herpå skal det først undersøges, om Kommissionen med føje kunne fastslå, for det første, at kun aktiviteter, »der faktisk og fysisk udføres på Madeira«, gav ret til den støtte, der var godkendt ved beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 (151.-167. betragtning til den anfægtede afgørelse), for det andet, at den beregningsmetode, som de portugisiske myndigheder anvendte med henblik på at fastlægge de arbejdspladser, som hver enkelt støttemodtager under ordning III havde oprettet eller bevaret, ikke gjorde det muligt effektivt at kontrollere, om denne ordning var blevet gennemført korrekt (168.-178. betragtning til den anfægtede afgørelse), og for det tredje, at de skattekontroller, som de portugisiske myndigheder gennemførte, ikke gjorde det muligt at kontrollere, om ordningen rent faktisk var blevet gennemført korrekt (165., 176. og 178. betragtning til den anfægtede afgørelse).
1) Betingelsen vedrørende oprindelsen af de overskud, som nedsættelsen af selskabsskattesatsen finder anvendelse på
126
Det skal indledningsvis bemærkes, at Den Portugisiske Republik i sine skriftlige indlæg udtrykkeligt har anerkendt, at »beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 [bestemte], at de skattefordele, der svarer til en nedsættelse af [selskabsskattesatsen], [skulle finde] anvendelse på »de fordele, der følger af aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira««.
127
Det følger heraf, at Den Portugisiske Republik udelukkende har påberåbt sig den omstændighed, at den på trods af ordlyden af ordning III og beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 uden at tilsidesætte disse beslutninger kunne anvende ordning III på selskaber, der ganske vist var registreret i ZFM, men hvis aktiviteter udførtes uden for den selvstyrende region Madeira.
128
I denne henseende fremgår det af fast retspraksis, at fastlæggelsen af betydningen og rækkevidden af udtryk, som ikke er defineret i EU-retten, skal ske efter deres sædvanlige betydning i almindelig sprogbrug, idet der skal tages hensyn til den kontekst, hvori de anvendes, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som de udgør en del af (jf. dom af 27.1.2022, Zinātnes parks, C-347/20, EU:C:2022:59, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
129
I modsætning til, hvad Den Portugisiske Republik har gjort gældende, kan udtrykket »aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira«, i dets sædvanlige betydning imidlertid ikke fortolkes således, at det omfatter aktiviteter, der udføres uden for den selvstyrende region Madeira, selv af selskaber registreret i ZFM.
130
En sådan konklusion understøttes af den sammenhæng, hvori den anfægtede afgørelse indgår, og af de mål, der forfølges med EU-bestemmelserne om statsstøtte, og navnlig det formål, der finder anvendelse på støtte med regionalt sigte.
131
For det første fremgår det af beslutningen og afgørelsen om godkendelse af ordning II og ordning III, at Kommissionen og de portugisiske myndigheder under de administrative procedurer, der førte til disse ordninger, altid var enige om den fortolkning, der skulle anlægges af udtrykket »aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira«.
132
Det fremgår således af beslutningen af 2002, at de portugisiske myndigheder under den administrative procedure, der førte til denne beslutning, anførte, at »skattefordelene [skulle] begrænses til aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira, hvilket [ville gøre] det muligt at udelukke aktiviteter, der udføres uden for Madeira«.
133
Som det fremgår af 226. betragtning til den anfægtede afgørelse, og hvilket Den Portugisiske Republik ikke har bestridt, havde Kommissionen »anmodet om, at der i det lovforslag, som Portugal meddelte den 28. juni 2006, blev indføjet en udtrykkelig bestemmelse om, at skattenedsættelserne ville være begrænset til overskud fra aktiviteter, der udføres på Madeira[, og Den Portugisiske Republik] afviste at gøre dette, [fordi] man fandt, at en sådan bestemmelse ikke var nødvendig, da denne omstændighed kunne udledes af retsgrundlaget for ZFM«.
134
Dernæst skal ordlyden af beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, såfremt det antages, at de kan anses for tvetydige, fortolkes i overensstemmelse med deres retsgrundlag, nemlig henholdsvis artikel 87, stk. 3, litra a), EF [nu artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF] og artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF samt retningslinjerne fra 2007.
135
Alle undtagelser fra det almindelige princip i artikel 107, stk. 1, TEUF om, at statsstøtte er uforenelig med det indre marked, skal undergives en snæver fortolkning (jf. dom af 29.4.2004, Tyskland mod Kommissionen, C-277/00, EU:C:2004:238, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).
136
Som Kommissionen med rette har anført i 153. betragtning til den anfægtede afgørelse, fremgår det endvidere af retningslinjerne fra 2007, og navnlig af disses punkt 6 og 76, at der i ekstraordinære tilfælde kan ydes driftsstøtte til regioner, der er omfattet af undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra a), EF, såsom den selvstyrende region Madeira, hvis status som region i den yderste periferi er anerkendt af Kommissionen, forudsat at den er berettiget i kraft af sit bidrag til den regionale udvikling og dens karakter, og at dens omfang står i forhold til de ulemper, den skal afhjælpe.
137
Dette indebærer, at kun de aktiviteter, der er påvirket af de ulemper og dermed de ekstraomkostninger, der er særligt kendetegnende for disse regioner, skal kunne modtage en sådan driftsstøtte.
138
Aktiviteter, der udføres uden for de nævnte regioner, og som derfor ikke er berørt af disse meromkostninger, kan således udelukkes fra at modtage denne støtte, også selv om de udføres af selskaber, der har hjemsted i disse regioner.
139
Endelig bemærkes, som Kommissionen med rette anførte i 157. betragtning til den anfægtede afgørelse, at vurderingen i beslutningen af 2007 af ordningens forenelighed med det indre marked blev foretaget på grundlag af de ekstraomkostninger, der blev afholdt af de virksomheder, der udøvede deres aktiviteter i den selvstyrende region Madeira, og ikke uden for denne region.
140
Det fremgår således af punkt 44-53 i beslutningen af 2007, at Kommissionen støttede sig på en undersøgelse fremlagt af de portugisiske myndigheder, og som kvantificerede de »meromkostninger, som den private sektor har afholdt i [den selvstyrende region Madeira]«. Hertil kommer, at de meromkostninger, der tages i betragtning, nemlig bl.a. til transport, oplagring, personale, finansiering og markedsføring, er de omkostninger, som berører de aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres i den selvstyrende region Madeira, og ikke de aktiviteter, der udføres uden for den selvstyrende region Madeira af selskaber, der er registreret i dette område. Endelig bekræftes denne konstatering af, at Kommissionen i punkt 48 i beslutningen af 2007 kun forstod de pågældende meromkostninger i procent af bruttoværditilvæksten i den private sektor eller alene af den selvstyrende region Madeiras BNP.
141
Følgelig er den vide fortolkning af udtrykket »aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira«, som Den Portugisiske Republik har gjort gældende, ud over, at den ikke finder noget grundlag i ordlyden af og den sammenhæng, hvori beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 indgår, ikke alene i strid med de formål, der forfølges med artikel 87, stk. 3, litra a), EF og artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, som henholdsvis udgør retsgrundlaget for beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, men også med retningslinjerne fra 2007.
142
I denne henseende kan den omstændighed, at Kommissionens fortolkning, således som Den Portugisiske Republik har gjort gældende, kan være i strid med en kommentar fra OECD’s Komité for Fiskale Anliggender, til en rapport fra denne organisations arbejdsgruppe Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) og retningslinjerne for et forum i samme organisation samt med Kommissionens tidligere beslutningspraksis, ikke ændre denne konklusion.
143
Selv om Kommissionen kan tage hensyn til tekster, der er vedtaget inden for rammerne af OECD, er den på ingen måde bundet af dem, navnlig ikke i forbindelse med anvendelsen af reglerne i EUF-traktaten og især ikke i forbindelse med statsstøttereglerne (jf. i denne retning dom af 12.5.2021, Luxembourg og Amazon mod Kommissionen, T-816/17 og T-318/18, under appel, EU:T:2021:252, præmis 154, samt generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse État luxembourgeois (Oplysninger om en gruppe af skattepligtige personer), C-437/19, EU:C:2021:450, punkt 67).
144
Spørgsmålet om lovligheden af en afgørelse fra Kommissionen skal desuden udelukkende bedømmes på grundlag af artikel 107 TEUF, og ikke på grundlag af Kommissionens angivelige hidtidige afgørelsespraksis (jf. i denne retning kendelse af 10.10.2017, Greenpeace Energy mod Kommissionen, C-640/16 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:752, præmis 27, og af 26.3.2020, Larko mod Kommissionen, C-244/18 P, EU:C:2020:238, præmis 114).
145
Det er ligeledes irrelevant, at de portugisiske myndigheder aldrig har skjult for Kommissionen, at selskaber med hjemsted eller faktisk ledelse i ZFM blev beskattet dér af deres samlede indkomst.
146
Den omstændighed, at disse selskaber beskattes af hele deres indkomst af skattemyndighederne i den selvstyrende region Madeira, indebærer nemlig på ingen måde, at den driftsstøtte, som denne region tildeler disse selskaber, nødvendigvis skal være til fordel for hele deres virksomhed og ikke kan forbeholdes en identificeret del af denne virksomhed.
147
Inden for rammerne af den kontrol med statsstøttens forenelighed med det indre marked, der er fastsat i artikel 108 TEUF, og i overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, TEU skal den stat, der anmelder støtten, og Kommissionen derudover samarbejde efter bedste evne, således at Kommissionen kan overvinde de vanskeligheder, den måtte støde på ved undersøgelsen af et anmeldt støtteprojekt inden for rammerne af proceduren i artikel 108, stk. 3, TEUF (jf. dom af 15.3.2001, Prayon-Rupel mod Kommissionen, T-73/98, EU:T:2001:94, præmis 99 og den deri nævnte retspraksis).
148
Dette indebærer navnlig, at den pågældende medlemsstat skal give Kommissionen alle de oplysninger, der er nødvendige for, at den kan udføre sin opgave, og navnlig vurdere, om støtten er forenelig med det indre marked, således som det fremgår af 6. og 16. betragtning til forordning nr. 659/1999 (nu 6. og 16. betragtning til forordning 2015/1589).
149
Den Portugisiske Republik har imidlertid ikke godtgjort, at den under den administrative procedure, der førte til beslutningerne af 2002, 2007 eller 2013, udtrykkeligt og utvetydigt underrettede Kommissionen om den omstændighed, at ordning II eller ordning III, på trods af ordlyden af betingelserne for disse ordninger, fandt anvendelse på alle de selskaber, der var registreret i ZFM, og alle deres aktiviteter, herunder dem, der blev udøvet uden for den selvstyrende region Madeira.
150
Tværtimod fremgår det af præmis 132 og 133 ovenfor, at de portugisiske myndigheder ved flere lejligheder meddelte Kommissionen, at nedsættelserne af selskabsskattesatsen var begrænset til »aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira«, hvilket udelukkede aktiviteter, der blev udøvet uden for denne region.
151
Kommissionen kunne således uden at begå en retlig fejl eller tilføje yderligere betingelser til sin beslutning af 2007 og afgørelse af 2013 i 167. betragtning til den anfægtede afgørelse konkludere, at ordning III, således som den er gennemført, for så vidt angår betingelsen om oprindelsen af de overskud, som var omfattet af nedsættelsen af selskabsskattesatsen, var i strid med de nævnte beslutninger.
152
Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af Den Portugisiske Republiks argumentation, hvorefter Kommissionen ved at fortolke udtrykket »aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira«, således at det ikke omfatter aktiviteter, der udføres uden for denne region af selskaber registreret i ZFM, ikke i tilstrækkelig grad tog hensyn til de negative virkninger af ordning II og ordning III på den selvstyrende region Madeira samt til den afsmittende effekt af ordning III, således som den er gennemført, eller endog tilsidesatte princippet om fri bevægelighed.
153
Hvad for det første angår anbringendet om, at der ikke blev taget tilstrækkeligt hensyn til de negative virkninger af ordning II og ordning III på den selvstyrende region Madeira samt til den afsmittende effekt af ordning III, således som den er gennemført, skal det bemærkes, at Den Portugisiske Republik med dette anbringende ikke tilsigter at rejse tvivl om Kommissionens vurdering i beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, hvorefter ordning III, således som den er gennemført, ikke er forenelig med det indre marked og dermed den retlige kvalificering af denne ordning som »ny støtte« som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning nr. 2015/1589, der er tildelt i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF.
154
Den Portugisiske Republik har derimod rejst tvivl om den vurdering af ordning III’s forenelighed, der blev foretaget i forbindelse med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, som er blevet endelige og derfor ikke kan anfægtes inden for rammerne af nærværende søgsmål.
155
Desuden kan en medlemsstat ikke i forbindelse med en procedure indledt i forbindelse med ny støtte, der er udbetalt i strid med en forudgående beslutning om godkendelse af en støtteordning, påberåbe sig den ulovlige karakter af den afgørelse, hvorved denne ordning blev erklæret forenelig med det indre marked. Den løbende undersøgelse af eksisterende støtte, der er fastsat i artikel 108, stk. 1, TEUF, har netop til formål at gøre det muligt for Kommissionen og medlemsstaterne at drøfte hensigtsmæssigheden af at foretage en fornyet vurdering af eksisterende støttes forenelighed. Medlemsstaterne har i øvrigt altid mulighed for at anmelde et nyt støtteprojekt til Kommissionen i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, selv af hensyn til retssikkerheden, hvilket Den Portugisiske Republik ikke har gjort.
156
Hvad for det andet angår anbringendet om tilsidesættelse af princippet om etableringsfrihed, princippet om fri bevægelighed for personer, princippet om retten til fri udveksling af tjenesteydelser og princippet om frie kapitalbevægelser har det ligeledes til formål at rejse tvivl om lovligheden af beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 og er desuden udelukkende støttet af argumentet om, at den anfægtede afgørelse forbyder eller begrænser muligheden for, at en arbejdstager, der er ansat af et selskab registreret i ZFM, kan udøve erhvervsmæssig virksomhed i en anden medlemsstat eller i et tredjeland og for de berørte selskaber at levere tjenester uden for den selvstyrende region Madeira.
157
Et sådant anbringende, der begrænser sig til at omformulere bestemmelserne i EUF-traktaten og ikke er understøttet af noget yderligere argument, skal afvises i henhold til procesreglementets artikel 76, litra d).
158
På baggrund af det ovenstående begik Kommissionen ikke en retlig fejl ved fortolkningen af den betingelse, der er fastsat i beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, hvorefter de nedsættelser af selskabsskattesatsen, der er fastsat i ordning III, kun kunne vedrøre overskud fra aktiviteter, der »faktisk og fysisk udføres på Madeira«.
2) Betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira
159
I 178. betragtning til den anfægtede afgørelse fandt Kommissionen, at Den Portugisiske Republiks anvendelse af ordning III for så vidt angår betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira var i strid med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013.
160
Til støtte for denne konklusion anførte Kommissionen i det væsentlige i 168.-174. betragtning til den anfægtede afgørelse, at denne betingelse var en betingelse for adgang til ordning III, og at den som parameter for beregningen af støttebeløbet skulle bygge på objektive og kontrollerbare metoder såsom ÅAE og FTÆ, der anvendes i retningslinjerne fra 2007 og i de successive gruppefritagelsesforordninger.
161
I 175. og 176. betragtning til den anfægtede afgørelse anførte Kommissionen dernæst, at en »arbejdsplads« med henblik på anvendelsen af ordning III for de portugisiske myndigheder udgjorde ethvert arbejde af enhver juridisk art, uanset antal aktive arbejdstimer, dage og måneder pr. år, som støttemodtagerne angav, uden at disse myndigheder kunne kontrollere den tid, som den ansatte faktisk brugte på sit arbejde, eller konvertere denne tid til FTÆ.
162
Med en sådan begrundelse har Kommissionen klart og utvetydigt angivet sit ræsonnement, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den konklusion, den er nået frem til, og således at Retten kan udøve sin prøvelsesret.
163
Hvad angår spørgsmålet, om denne konklusion er velbegrundet, har Den Portugisiske Republik i det væsentlige kritiseret Kommissionen for med urette at have pålagt Den Portugisiske Republik at anvende FTÆ- og ÅAE-metoderne, hvilket udelukker anvendelsen af begrebet »arbejdsplads« i den portugisiske lovgivnings forstand, med henblik på at efterprøve, om betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira var opfyldt.
164
En sådan argumentation bygger imidlertid på en fejlagtig forståelse af den anfægtede afgørelse.
165
Selv om Kommissionen ganske vist i 173. betragtning til den anfægtede afgørelse anførte, at FTÆ- og ÅAE-metoderne udgjorde passende metoder til at beregne antallet af arbejdspladser, pålagde den på ingen måde de portugisiske myndigheder at anvende sådanne metoder, hvilket den bekræftede under retsmødet, men begrænsede sig til i 176. betragtning til samme afgørelse at kritisere disse myndigheder for ikke at have anvendt en metode, der gjorde det muligt at kontrollere, om de arbejdspladser, der var angivet af støttemodtagerne under ordning III, faktisk var reelle og faste.
166
Denne tilgang er tilstrækkeligt underbygget af 28. og 175. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter ethvert arbejde af enhver juridisk art, uanset antal aktive arbejdstimer, dage og måneder pr. år, som støttemodtagerne angav, herunder deltidsarbejde eller arbejde udført af bestyrelsesmedlemmer, som virker for mere end et selskab, der er støttemodtager under ordning III – ved anvendelsen af den metode, som de portugisiske myndigheder fastholdt – udgjorde en arbejdsplads med henblik på anvendelsen af ordning III.
167
Henset til det ovenstående tilsidesatte Kommissionen således ikke artikel 296, stk. 2, TEUF og anlagde ikke et urigtigt skøn ved i 179. betragtning til den anfægtede afgørelse at fastslå, at ordning III, således som den er gennemført, tilsidesatte betingelsen om oprettelse og bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira.
3) Effektiviteten af skattekontrollen med henblik på efterprøvelse af, om betingelserne vedrørende oprindelsen af de overskud, som er omfattet af nedsættelsen af selskabsskattesatsen, og vedrørende oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira er blevet anvendt korrekt
168
I 178. betragtning til den anfægtede afgørelse fandt Kommissionen, at den skattekontrol, som de portugisiske myndigheder havde foretaget hos støttemodtagerne under ordning III, således som den er gennemført, og de oplysninger, der var indsamlet i forbindelse med denne kontrol, ikke gjorde det muligt effektivt at kontrollere betingelserne i denne ordning vedrørende oprindelsen af de overskud, der var omfattet af nedsættelsen af selskabsskattesatsen, og vedrørende oprettelsen eller bevarelsen af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira.
169
Til støtte for denne konklusion anførte Kommissionen i 165. betragtning til den anfægtede afgørelse i det væsentlige, at den skattekontrol, der blev gennemført af de portugisiske myndigheder, blev foretaget på grundlag af den af disse myndigheder anlagte vide fortolkning af betingelsen om oprindelsen af de overskud, der var omfattet af nedsættelsen af selskabsskattesatsen, som afveg fra den fortolkning, der blev foreslået i beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013.
170
I 176. betragtning til den anfægtede afgørelse tilføjede Kommissionen, at de portugisiske myndigheder på grundlag af erklæringerne fra støttemodtagerne under ordning III ikke kunne kontrollere, om de arbejdspladser, der blev anmeldt, var reelle eller tidsubegrænsede, fordi der ikke blev anvendt en fælles objektiv beregningsmetode for alle typer ansættelsesforhold.
171
Med en sådan begrundelse har Kommissionen klart og utvetydigt angivet sit ræsonnement, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den konklusion, den er nået frem til, og således at Retten kan udøve sin prøvelsesret.
172
Hvad angår spørgsmålet, om denne konklusion er korrekt, bemærkes, således som det er anført i præmis 168-170 ovenfor, at Kommissionen fandt, at skattemyndighedernes kontrol ikke var egnet til at kontrollere, om betingelserne vedrørende oprindelsen af de overskud, som var omfattet af nedsættelsen af selskabsskattesatsen, og vedrørende oprettelsen eller bevarelsen af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira som fastsat i ordning III var blevet anvendt korrekt. Denne manglende egnethed følger i det væsentlige af den omstændighed, at de portugisiske myndigheder fortolker eller anvender disse betingelser i strid med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013.
173
Idet Retten i præmis 151 og 167 ovenfor har fastslået, at Kommissionens kritik vedrørende fortolkningen og gennemførelsen af disse to betingelser var begrundet, er den blotte omstændighed, som i øvrigt ikke anfægtes af Kommissionen, at de portugisiske skattemyndigheder kræver en særskilt regnskabsføring for indtægter, der genereres af ZFM, råder over instrumenter med henblik på både a priori- og a posteriori-kontrol af de skattepligtige – og navnlig af støttemodtagerne under ordning III – eller foretager mange og systematiske kontroller, der for nogles vedkommende har ført til korrektioner for betydelige beløb, ikke tilstrækkeligt til at godtgøre, at disse skattekontroller i sidste ende sætter disse myndigheder i stand til effektivt at kontrollere, om denne ordning anvendes korrekt, eftersom de nævnte myndigheder fortolker eller anvender den nævnte ordning i strid med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013.
174
Dette gælder navnlig forpligtelsen for de selskaber, der er etableret i ZFM, til at have en særskilt regnskabsføring for de indtægter, der genereres af ZFM, eftersom disse indtægter, som fastslået i præmis 151 ovenfor, ikke blev beregnet i overensstemmelse med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013.
175
Den omstændighed, at Den Portugisiske Republik har påberåbt sig eksemplet med en skattekontrol hos et selskab, der er registreret i ZFM, og som har givet anledning til anvendelsen af ÅAE-metoden, er heller ikke tilstrækkelig til at rejse tvivl om den konklusion, som Kommissionen nåede frem til, idet denne medlemsstat ikke har kunnet angive langvarige og faste fremgangsmåder og metoder fra de portugisiske myndigheders side, der gør det muligt for disse at kontrollere, at ordning III generelt gennemføres i overensstemmelse med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013.
176
Kommissionen tilsidesatte derfor ikke artikel 296, stk. 2, TEUF og anlagde ikke et urigtigt skøn, da den i 178. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog, at de skattekontroller, som de portugisiske myndigheder havde foretaget af støttemodtagerne under ordning III, og de oplysninger, der blev indsamlet i forbindelse med denne kontrol, ikke gjorde det muligt effektivt at kontrollere overholdelsen af betingelserne i ordning III vedrørende oprindelsen af de overskud, som var omfattet af nedsættelsen af selskabsskattesatsen, og vedrørende oprettelsen eller bevarelsen af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira.
177
Henset til samtlige ovenstående betragtninger var det med rette, at Kommissionen fastslog, at ordning III, således som den er gennemført, ikke overholdt flere af betingelserne i beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013.
178
Da denne ordning blev gennemført i strid med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, således at den var blevet væsentligt ændret i forhold til den ordning, der blev godkendt ved de nævnte beslutninger, var det ligeledes med rette, at Kommissionen i 180. betragtning til den anfægtede afgørelse konkluderede, at der forelå ny ulovlig støtte (jf. i denne retning dom af 25.10.2017, Kommissionen mod Italien, C-467/15 P, EU:C:2017:799, præmis 48).
179
Følgelig skal det fjerde til det sjette anbringende forkastes som ugrundede.
E. Det syvende anbringende om tilsidesættelse af retten til forsvar, retssikkerhedsprincippet, princippet om god forvaltningsskik samt om en begrundelsesmangel, for så vidt som Kommissionen ikke tog hensyn til den skrivelse, som Den Portugisiske Republik havde tilstillet Kommissionen den 6. april 2018
180
Med det syvende anbringende har Den Portugisiske Republik påberåbt sig en tilsidesættelse af dens ret til forsvar, retssikkerhedsprincippet, princippet om god forvaltningsskik samt en begrundelsesmangel. Kommissionen så nemlig angiveligt formelt og materielt bort fra forskellige argumenter med henblik på at anfægte nødvendigheden af at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, som Den Portugisiske Republik fremsatte i en skrivelse af 6. april 2018 til Kommissionen i forbindelse med tilsynsproceduren – hvilken skrivelse i øvrigt ikke er nævnt i den anfægtede afgørelse. Såfremt denne uregelmæssighed i afgørelsen om at indlede den formelle procedure, som afskar Den Portugisiske Republik fra en kontradiktorisk debat under denne procedure, ikke havde foreligget, kunne den anfægtede afgørelse have fået et andet indhold.
181
Kommissionen er af den opfattelse, at Den Portugisiske Republik er afskåret fra at påberåbe sig en tilsidesættelse af dens ret til forsvar, og at det syvende anbringende under alle omstændigheder skal forkastes som ugrundet.
182
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt anbringendet om manglende hensyntagen til skrivelsen af 6. april 2018, som Kommissionen har anfægtet med den begrundelse, at den ikke er blevet påberåbt af Den Portugisiske Republik i forbindelse med den administrative procedure, kan antages til realitetsbehandling, bemærkes, at der ikke findes EU-retlige bestemmelser, der pålægger en medlemsstat, der er adressat for en afgørelse om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure, at bestride dens forskellige faktiske eller retlige omstændigheder i løbet af den administrative procedure for ikke at blive afskåret fra at gøre dette senere under den retslige procedure (jf. i denne retning og analogt dom af 1.7.2010, Knauf Gips mod Kommissionen, C-407/08 P, EU:C:2010:389, præmis 89-92).
183
Det skal dog bemærkes, at skrivelsen af 6. april 2018 blev fremsendt til Kommissionen af Den Portugisiske Republik. Sidstnævnte kan derfor ikke med føje påberåbe sig den omstændighed, at den manglende omtale heraf i afgørelsen om at indlede den formelle procedure har tilsidesat dens ret til forsvar, retssikkerhedsprincippet og princippet om god forvaltningsskik.
184
Som det fremgår af artikel 6, stk. 1, i forordning 2015/1589, indleder Kommissionen ved en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure en procedure, der skal gøre det muligt for den pågældende medlemsstat og andre interesserede parter at fremsætte bemærkninger inden for en nærmere fastsat frist.
185
Den Portugisiske Republik, som er ophavsmand til den pågældende skrivelse, kan imidlertid ikke hævde, at den ikke havde kendskab til dens indhold, og at den alene på grund af den manglende omtale af skrivelsen i afgørelsen om at indlede den formelle procedure var forhindret i at gøre sine argumenter gældende under den formelle undersøgelsesprocedure.
186
Den Portugisiske Republik kan heller ikke på dette grundlag foreholde Kommissionen, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en begrundelsesmangel. De retlige og faktiske forhold, der ifølge Den Portugisiske Republik blev anført i den nævnte skrivelse, er nemlig i 64., 71.-73., 81.-88. og 220. betragtning til den anfægtede afgørelse omtalt som argumenter fremsat af Den Portugisiske Republik i forbindelse med den formelle undersøgelsesprocedure.
187
Følgelig skal det syvende anbringende forkastes som ugrundet.
F. Det ottende anbringende om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og princippet om god forvaltningsskik, idet den anfægtede afgørelse pålagde Den Portugisiske Republik at tilbagesøge den støtte, der ved den anfægtede afgørelse var erklæret ulovlig og uforenelig med det indre marked
188
Med det ottende anbringende har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at Kommissionen ved at pålægge Den Portugisiske Republik at tilbagesøge den støtte, der var blevet udbetalt i strid med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, har tilsidesat retssikkerhedsprincippet, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og princippet om god forvaltningsskik.
189
Disse tilsidesættelser følger angiveligt af den omstændighed, at ordning III, således som den er gennemført, ikke udgør statsstøtte eller subsidiært udgør eksisterende støtte, at ZFM-ordningen udtrykkeligt og successivt er blevet undersøgt og godkendt af Kommissionen siden 1987, at betingelserne i ordning III følger af ordning II, at disse betingelser, ud over at være uklare, fortolkes af Kommissionen i strid med ordlyden af beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 samt Kommissionens tidligere afgørelsespraksis, at Kommissionen først meget sent modsatte sig gennemførelsen af ordning III, at Kommissionen tilsluttede sig fortolkningen af betingelserne i ordning II og ordning III, da den i 2006 ikke rejste tvivl om, at det ikke var hensigtsmæssigt i den portugisiske lovgivning at indsætte en præcisering vedrørende betingelsen om overskuddenes oprindelse. Tilsvarende er den 29 måneder lange formelle undersøgelsesprocedures varighed ligeledes til hinder for enhver tilbagesøgning af den pågældende støtte.
190
Den Portugisiske Republik har ligeledes gjort gældende, at den retspraksis, hvorefter en modtager af »individuel støtte« som omhandlet i artikel 1, litra e), i forordning 2015/1589 ikke kan have en berettiget forventning om, at støtten er lovligt ydet i tilfælde af manglende overholdelse af den i artikel 108, stk. 3, TEUF fastsatte procedure, ikke finder anvendelse på den foreliggende sag, der vedrører en »støtteordning« som omhandlet i samme forordnings artikel 1, litra d), som anfægtes årtier efter dens oprettelse.
191
Den Portugisiske Republik har endvidere anført, at tilsidesættelsen af retssikkerhedsprincippet, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og princippet om god forvaltningsskik er så meget desto mere åbenbar, som Den Portugisiske Republik selv og de 102 berørte parter, der deltog i den formelle undersøgelsesprocedure, talte for, at sagen blev henlagt, at Kommissionen var opmærksom på ZFM’s økonomiske, skattemæssige og sociale betydning som en region i den yderste periferi, der skulle behandles mere gunstigt, og at de portugisiske myndigheder ikke blot havde forstærket kontrollen af ZFM, men ligeledes foreslog ændringer af ordning III med henblik på, at sagen blev henlagt.
192
Endelig har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at tilbagesøgningen af støtten er i strid med retsstatsbegrebet.
193
Kommissionen er af den opfattelse, at det ottende anbringende skal forkastes som ugrundet.
194
Hvad angår den i den anfægtede afgørelse indeholdte forpligtelse for Den Portugisiske Republik til at tilbagesøge den støtte, der var blevet udbetalt efter ordning III i strid med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, skal det bemærkes, at ophævelsen af en ulovlig og uforenelig støtte ved tilbagesøgning er den logiske følge af, at støtten er fundet uforenelig. Den pågældende medlemsstats forpligtelse til at ophæve en støtte, som af Kommissionen er fundet uforenelig med det indre marked, har nemlig til formål at genoprette den oprindelige situation, hvilket indebærer, at støttemodtageren mister den fordel, som vedkommende faktisk har nydt godt af i forhold til sine konkurrenter (jf. i denne retning dom af 29.4.2021, Kommissionen mod Spanien (TNT i Castilla-La Mancha), C-704/19, ikke trykt i Sml., EU:C:2021:342, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
195
Endvidere er Kommissionen i henhold til artikel 16, stk. 1, i forordning 2015/1589 altid forpligtet til at anordne tilbagesøgning af en støtte, som den har erklæret uforenelig med det indre marked, medmindre en sådan tilbagesøgning vil være i modstrid med et generelt princip i EU-retten (dom af 28.7.2011, Mediaset mod Kommissionen, C-403/10 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2011:533, præmis 124).
196
Hvad angår princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kan en medlemsstat, hvis myndigheder som i den foreliggende sag har ydet støtte i strid med de i artikel 108, stk. 3, TEUF fastsatte procedureregler, principielt ikke påberåbe sig støttemodtagernes berettigede forventning og dermed unddrage sig forpligtelsen til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre en kommissionsafgørelse, hvorved denne medlemsstat pålægges at tilbagesøge støtten. At tillade en sådan mulighed ville nemlig fratage bestemmelserne i artikel 107 TEUF og 108 TEUF enhver effektiv virkning, for så vidt som de nationale myndigheder med udgangspunkt i deres egen ulovlige adfærd kunne hindre den effektive gennemførelse af de afgørelser, som Kommissionen har truffet i henhold til disse bestemmelser (jf. dom af 9.6.2011, Diputación Foral de Vizcaya m.fl. mod Kommissionen, C-465/09 P – C-470/09 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2011:372, præmis 150 og den deri nævnte retspraksis).
197
Når en støtte gennemføres, uden at Kommissionen på forhånd har fået underretning herom, således at den er ulovlig i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, kan støttemodtageren derudover ikke på dette tidspunkt have en berettiget forventning om, at støtten er lovligt ydet, idet denne konstatering i modsætning til, hvad den Portugisiske Republik har gjort gældende, navnlig gælder for støtte, der er udbetalt i medfør af en støtteordning (jf. i denne retning dom af 15.12.2005, Unicredito Italiano, C-148/04, EU:C:2005:774, præmis 104 og den deri nævnte retspraksis).
198
I det foreliggende tilfælde har Den Portugisiske Republik imidlertid ikke godtgjort, at Kommissionen hvad angår den støtte, der blev udbetalt i strid med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, og som derfor blev udbetalt i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF, har givet medlemsstaten eller modtagerne af den nævnte støtte forsikringer, som er præcise, ubetingede og samstemmende, men som ligeledes er i overensstemmelse med de gældende regler, der kan skabe en berettiget forventning hos dem, således som det kræves i retspraksis (jf. i denne retning dom af 5.3.2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, præmis 97 og den deri nævnte retspraksis).
199
En sådan konklusion kan ikke drages i tvivl af den omstændighed, at Den Portugisiske Republik kan have troet, at ordning III, således som den er gennemført, faldt uden for begrebet »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF eller subsidiært skulle kvalificeres som »eksisterende støtte« som omhandlet i artikel 1, litra b), i forordning 2015/1589.
200
En sådan tro kan nemlig, selv hvis den måtte antages at foreligge, ikke sidestilles med præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer fra Kommissionens side.
201
Endvidere var det højst usandsynligt, at ordningen ikke ville blive kvalificeret som »statsstøtte«, henset til Kommissionens beslutninger vedrørende de tidligere ZFM-ordninger. Det samme var tilfældet med hensyn til kvalificeringen som »eksisterende støtte« som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. i) eller ii), i forordning 2015/1589, henset til de væsentlige forskelle mellem ordning I og ordning III samt Kommissionens fortolkning af betingelsen om oprindelsen af de overskud, som nedsættelsen af selskabsskattesatsen fandt anvendelse på, og som utvetydigt fremgik af udvekslingerne mellem den og de portugisiske myndigheder under den procedure, der førte til beslutningerne af 2002 og 2007, således som det allerede er blevet anført i præmis 132 og 133 ovenfor.
202
Det kan heller ikke sidestilles med præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer fra Kommissionen, dels at Den Portugisiske Republik og de meget talrige berørte parter, der deltog i den formelle undersøgelsesprocedure, ikke under denne procedure gjorde den samme fortolkning som den, Kommissionen i sidste ende lagde til grund i den anfægtede afgørelse, gældende, dels at denne institution ikke tilsluttede sig de portugisiske myndigheders forslag om at ændre ordning III med henblik på at opnå henlæggelse af den formelle undersøgelsesprocedure.
203
Det kan derfor ikke fastslås, at der foreligger en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, selv hvis det antages, at Den Portugisiske Republik kunne påberåbe sig dette princip.
204
Hvad angår retssikkerhedsprincippet skal det bemærkes, at på statsstøtteområdet kan argumenter, der har til formål at anfægte tilbagesøgningspligten på grundlag af en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, kun tages til følge under ganske særlige omstændigheder.
205
Det fremgår i denne henseende af retspraksis, at der skal foretages en undersøgelse af en række forhold med henblik på at fastslå, om der foreligger en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, navnlig den gældende retsordnings manglende klarhed (jf. i denne retning dom af 14.10.2010, Nuova Agricast og Cofra mod Kommissionen, C-67/09 P, EU:C:2010:607, præmis 77) eller, at Kommissionen i en længere periode uden begrundelse undlod at gribe ind (jf. i denne retning dom af 24.11.1987, RSV mod Kommissionen, 223/85, EU:C:1987:502, præmis 14 og 15, og af 22.4.2008, Kommissionen mod Salzgitter, C-408/04 P, EU:C:2008:236, præmis 106 og 107).
206
Hvad angår sidstnævnte forhold skal det bemærkes, at Kommissionen er forpligtet til at handle inden for en rimelig frist inden for rammerne af en undersøgelsesprocedure vedrørende statsstøtte, og at den derfor ikke må forblive passiv under den indledende undersøgelsesfase. Det skal tilføjes, at den rimelige karakter af varigheden af proceduren bør vurderes på grundlag af omstændighederne i den enkelte sag, såsom sagens kompleksitet og parternes adfærd (dom af 13.6.2013, HGA m.fl. mod Kommissionen, C-630/11 P – C-633/11 P, EU:C:2013:387, præmis 81 og 82).
207
I den foreliggende sag kan den tid, der forløb mellem dels beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, dels iværksættelsen af en overvågningsrunde vedrørende ordning III, eller endog afgørelsen om at indlede den formelle procedure den 6. juli 2018, ikke anses for urimelig.
208
Først og fremmest og i henhold artikel 15, stk. 2, i forordning 2015/1589 var Kommissionen nemlig ikke bundet af specifikke tidsfrister som dem, der er indeholdt i denne forordnings kapital II om proceduren vedrørende anmeldt støtte (jf. i denne retning kendelse af 20.1.2021, KC mod Kommissionen, T-580/20, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:14, præmis 26).
209
Hvad dernæst angår overvågningsrunder vedrørende godkendte støtteforanstaltninger eller støtteordninger som i den foreliggende sag kan det ikke lægges til grund, at Kommissionen skulle udvise særlig omhu, for så vidt som princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, pålægger medlemsstaterne at træffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre omfanget og den effektive virkning af EU-retten.
210
På statsstøtteområdet indebærer dette navnlig, at medlemsstaterne skal sikre, at støtten eller støtteordningerne ikke gennemføres i strid med afgørelser om forudgående godkendelse, navnlig når forståelsen af betingelserne for gennemførelsen af denne støtte eller disse støtteordninger oprindeligt deles af Kommissionen og den pågældende medlemsstat, således som det er fastslået i præmis 132 og 133 ovenfor.
211
Henset til beskrivelsen i første og anden betragtning til den anfægtede afgørelse af den procedure, der gik forud for afgørelsen om at indlede den formelle procedure, kan der endelig i den foreliggende sag ikke påvises nogen manglende indgriben fra Kommissionens side i en længere periode uden begrundelse.
212
Hvad angår den 29 måneder lange formelle undersøgelsesprocedures varighed kan denne omstændighed heller ikke anses for urimelig, henset til, således som det fremgår af 3.-9. og 96. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen var nødt til at behandle de portugisiske myndigheders anmodning vedrørende fortroligheden af afgørelsen om at indlede denne procedure, at anmode disse myndigheder om at fremsende manglende oplysninger flere gange og at behandle bemærkningerne fra det meget store antal berørte parter, der deltog i proceduren.
213
I denne henseende adskiller den procedure, der førte til den anfægtede afgørelse, sig klart fra den procedure, der var omhandlet i den sag, der gav anledning til dom af 24. november 1987, RSV mod Kommissionen (223/85, EU:C:1987:502), som Den Portugisiske Republik således ikke med føje kan påberåbe sig.
214
Der kan derfor ikke konstateres nogen tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet.
215
De konstateringer, der er foretaget i præmis 212, gør det ligeledes muligt at udelukke enhver tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik.
216
For så vidt som Den Portugisiske Republik har gjort gældende, at den forpligtelse til tilbagesøgning af den pågældende støtte, der blev pålagt den ved den anfægtede afgørelse, er i strid med retsstatsprincippet, er det tilstrækkeligt at bemærke, at dette anbringende i henhold til procesreglementets artikel 76, litra d), skal afvises, idet det ikke er underbygget af nogen anden argumentation.
217
Henset til det ovenstående skal det ottende anbringende forkastes, idet det delvist ikke kan antages til realitetsbehandling, delvist er ugrundet.
G. Det niende anbringende om, at det er umuligt for Den Portugisiske Republik at tilbagesøge den støtte, der ved den anfægtede afgørelse er erklæret ulovlig og uforenelig
218
Med sit niende anbringende har Den Portugisiske Republik påberåbt sig, at det er umuligt at efterkomme afgørelsen om tilbagesøgning af den pågældende støtte, i det væsentlige med den begrundelse, at den anfægtede afgørelse ikke gør det muligt for den at fastsætte de beløb, der skal tilbagesøges, »uden overdrevne vanskeligheder«.
219
For så vidt angår det sidste årti er de portugisiske myndigheder ikke i stand til at afgøre, om de selskaber, der var støttemodtagere under ordning III, faktisk opfyldte de to omtvistede betingelser i beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013. Denne vanskelighed forstærkes af nødvendigheden af at undersøge, om disse selskaber opfyldte betingelserne for at være omfattet af en de minimis-forordning (artikel 2 i den anfægtede afgørelse) eller en gruppefritagelsesforordning (artikel 3 i den anfægtede afgørelse). I denne sammenhæng burde Kommissionen have foretaget en beregning af skattebetalingens konsekvenser for det støttebeløb, der søgtes tilbagebetalt, eller i det mindste have angivet bruttobeløbet af den anmodede tilbagesøgning. Endelig har Den Portugisiske Republik tilføjet, at mange afgørelser om tilbagesøgning vil føre til insolvens.
220
Kommissionen er af den opfattelse, at det niende anbringende skal forkastes som ugrundet.
221
Hvad angår den omstændighed, at det er umuligt for Den Portugisiske Republik at efterkomme den anfægtede afgørelse, skal det bemærkes, at Kommissionen ikke kan vedtage et påbud om tilbagesøgning, hvis gennemførelse det allerede ved påbuddets vedtagelse var objektivt og absolut umuligt at realisere, da dette i så fald ville være ugyldigt (jf. dom af 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci, C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).
222
Det følger heraf, at den pågældende medlemsstat i forbindelse med et annullationssøgsmål til prøvelse af en afgørelse fra Kommissionen, der pålægger tilbagesøgning af en ulovlig og uforenelig statsstøtte, kan påberåbe sig princippet om, at »ingen er forpligtet til at gøre det umulige«, som er et generelt princip i EU-retten (jf. dom af 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci, C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis).
223
I denne forbindelse er betingelsen om, at det skal være absolut umuligt at gennemføre en afgørelse, imidlertid ikke opfyldt, når den sagsøgte medlemsstat har begrænset sig til at påberåbe sig de retlige, politiske eller praktiske nationale vanskeligheder, som kan tilregnes de nationale myndigheder eller disses undladelser, som gennemførelsen af den pågældende afgørelse indebærer, uden at foreslå Kommissionen sådanne alternative metoder til gennemførelse af denne afgørelse, som ville have gjort det muligt at overvinde disse vanskeligheder, bl.a. ved en delvis tilbagesøgning af støtten (jf. i denne retning dom af 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci, C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873, præmis 91 og 92 samt den deri nævnte retspraksis).
224
Desuden kan angivelige nationale problemer, der kan opstå i forbindelse med gennemførelsen af Kommissionens afgørelse, ikke begrunde, at en medlemsstat tilsidesætter sine forpligtelser i henhold til EU-retten. Navnlig kan de administrative og praktiske vanskeligheder, som det store antal støttemodtagere medfører, ikke føre til, at tilbagesøgningen betragtes som teknisk umulig at gennemføre (dom af 12.5.2021, Kommissionen mod Grækenland (Støtte til landbrugere), C-11/20, ikke trykt i Sml., EU:C:2021:380, præmis 44).
225
I det foreliggende tilfælde har Den Portugisiske Republik imidlertid begrænset sig til at påberåbe sig kompleksiteten af proceduren for tilbagesøgning af den pågældende støtte og politiske, juridiske og praktiske vanskeligheder uden i tilstrækkelig grad at godtgøre, at det allerede ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse var objektivt og absolut umuligt at tilbagesøge støtten.
226
Navnlig har Den Portugisiske Republik hverken godtgjort, at de påberåbte vanskeligheder reelt foreligger, eller at der ikke findes alternative metoder til tilbagesøgning (jf. i denne retning dom af 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci, C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873, præmis 96).
227
Derudover har Den Portugisiske Republik ikke fremlagt nogen dokumentation for, at de portugisiske myndigheder forsøgte at samarbejde med Kommissionen efter bedste evne med henblik på at overvinde disse forudsigelige vanskeligheder i fuld overensstemmelse med bestemmelserne i EUF-traktaten (jf. i denne retning dom af 29.4.2021, Kommissionen mod Spanien (TNT i Castilla-La Mancha), C-704/19, ikke trykt i Sml., EU:C:2021:342, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
228
I denne henseende kan Den Portugisiske Republik ikke med føje påberåbe sig den omstændighed, at Kommissionen ikke gav den mulighed for at fastlægge de beløb, der skulle tilbagesøges, »uden overdrevne vanskeligheder«, f.eks. ved at foretage en beregning af skattebetalingens konsekvenser for det støttebeløb, der søgtes tilbagebetalt, eller i det mindste ved at oplyse den om bruttobeløbet af den anmodede tilbagesøgning.
229
Der er nemlig ingen bestemmelse i EU-retten, der kræver, at Kommissionen, når den fastslår, at en støtte, som er erklæret uforenelig med det indre marked, skal tilbagebetales, skal fastsætte den nøjagtige størrelse af det tilbagebetalingspligtige støttebeløb (jf. dom af 18.10.2007, Kommissionen mod Frankrig, C-441/06, EU:C:2007:616, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis, og af 20.3.2013, Rousse Industry mod Kommissionen, T-489/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:144, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis). En medlemsstats forpligtelse til at beregne det præcise støttebeløb, der skal tilbagesøges, indgår i øvrigt i den bredere forpligtelse til loyalt samarbejde, som gensidigt forpligter Kommissionen og medlemsstaterne ved gennemførelsen af traktatens regler om statsstøtte (jf. dom af 20.3.2013, Rousse Industry mod Kommissionen, T-489/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:144, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis).
230
Det er således tilstrækkeligt, at Kommissionens afgørelse indeholder anvisninger, hvorved afgørelsens adressat uden overdrevne vanskeligheder selv kan fastslå beløbet (jf. dom af 18.10.2007, Kommissionen mod Frankrig, C-441/06, EU:C:2007:616, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
231
I modsætning til, hvad Den Portugisiske Republik har gjort gældende, må det i det foreliggende tilfælde konstateres, at Kommissionen i 213. betragtning til og artikel 1-4 i den anfægtede afgørelse fremlagde de nødvendige, men også tilstrækkelige oplysninger, der gør det muligt for de portugisiske myndigheder uden overdrevne vanskeligheder at fastslå de beløb, der skal tilbagesøges.
232
I øvrigt kan Den Portugisiske Republik heller ikke foreholde Kommissionen, at den ikke i afgørelsen om at indlede den formelle procedure opfordrede medlemsstaten til at henvise til berettigede forventninger, der kunne være til hinder for tilbagesøgningen af den pågældende støtte. Selv uden en sådan opfordring pålagde den forpligtelse til samarbejde i god tro, der påhviler de portugisiske myndigheder, dem nemlig på eget initiativ at gøre Kommissionen bekendt med disse vanskeligheder, hvilket de ikke har bevist, at de gjorde.
233
Følgelig skal det niende anbringende forkastes som ugrundet.
H. Det tiende anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet som følge af Kommissionens vedtagelse af en restriktiv tilgang for så vidt angår betingelserne om »oprettelse og bevarelse af arbejdspladser i regionen« og »aktivitet, som faktisk og fysisk udføres i den selvstyrende region Madeira«
234
Med sit tiende anbringende har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte proportionalitetsprincippet ved at anlægge en restriktiv og med tilbagevirkende kraft fortolkning af begreberne »aktivitet, som faktisk og fysisk udføres på Madeira«, og »oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser«, henset til denne tilgangs ødelæggende virkninger på den selvstyrende region Madeira og manglen på forudgående afgørelsespraksis i denne henseende. Denne tilsidesættelse udvides yderligere af en tilsidesættelse af den forpligtelse til loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, og af princippet om god forvaltningsskik.
235
Kommissionen er af den opfattelse, at det tiende anbringende skal forkastes som ugrundet.
236
Hvad angår den hævdede tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet som følge af Kommissionens angiveligt restriktive fortolkning af de to betingelser om »aktivitet, som faktisk og fysisk udføres på Madeira«, og »oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser« er denne argumentation i det væsentlige identisk med den, der er indeholdt i det fjerde til det sjette anbringende, der allerede er blevet forkastet i præmis 179 ovenfor, og skal derfor forkastes af de samme grunde.
237
Selv hvis det antages, at Den Portugisiske Republik med dette anbringende har kritiseret den anfægtede afgørelse for at have tilsidesat proportionalitetsprincippet ved at pålægge tilbagesøgning af den støtte, der er udbetalt efter ordning III, således som den er gennemført, er det tilstrækkeligt at bemærke, at ophævelsen af en ulovlig støtte gennem tilbagesøgning er den logiske følge af, at støtten er fundet ulovlig, hvorfor tilbagesøgning af denne støtte for herved at genoprette den tidligere situation principielt ikke kan betragtes som en foranstaltning, der ikke står i rimeligt forhold til formålene i EUF-traktatens bestemmelser om statsstøtte (jf. dom af 21.12.2016, Kommissionen mod Aer Lingus og Ryanair Designated Activity, C-164/15 P og C-165/15 P, EU:C:2016:990, præmis 116 og den deri nævnte retspraksis).
238
Der er imidlertid intet, som Den Portugisiske Republik har påberåbt sig, der gør det muligt at fastslå, at man i den foreliggende sag skal afvige fra dette princip om tilbagesøgning af ulovlig støtte, der er erklæret uforenelig med den indre marked.
239
Som Kommissionen med rette har anført, vedrører tilbagesøgningsforpligtelsen tværtimod ikke hele den individuelle støtte, der er udbetalt efter ordning III, men udelukkende den støtte, der er udbetalt i strid med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, og dette under forudsætning af, at støttemodtagerne ikke opfylder de betingelser, der er fastsat i en de minimis-forordning eller en gruppefritagelsesforordning, således som det fremgår af den anfægtede afgørelses artikel 1-3.
240
Derudover følger det af fast retspraksis, at den omstændighed, at tilbagesøgningen af ulovlig og uforenelig støtte kan medføre, at selskaber, der på ulovlig vis har draget fordel af den, går konkurs, ikke berører denne tilbagesøgnings bindende karakter (jf. i denne retning dom af 12.2.2015, Kommissionen mod Frankrig, C-37/14, ikke trykt i Sml., EU:C:2015:90, præmis 84 og den deri nævnte retspraksis).
241
For så vidt som Den Portugisiske Republik med de samme argumenter har påberåbt sig Kommissionens tilsidesættelse af sin forpligtelse til loyalt samarbejde, som fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, og af princippet om god forvaltningsskik, skal disse anbringender forkastes af de samme grunde.
242
Følgelig skal det tiende anbringende forkastes som ugrundet.
I. Det ellevte anbringende om tilsidesættelse af artikel 17 i forordning 2015/1589 som følge af forældelsen af visse former for støtte udbetalt i henhold til ordning III
243
Med det ellevte anbringende har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at henset til datoen for afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, som blev meddelt medlemsstaten den 9. juli 2018, er den støtte, der blev udbetalt indtil den 9. juli 2008, forældet i henhold til artikel 17 i forordning 2015/1589.
244
Kommissionen er af den opfattelse, at det ellevte anbringende skal forkastes som ugrundet.
245
Hvad angår forældelsen af visse støttebeløb, der er udbetalt i henhold til ordning III, skal det bemærkes, at forældelsesfristen på ti år i henhold til artikel 17, stk. 1 og 2, i forordning 2015/1589 inden for rammerne af en støtteordning begynder at løbe fra den dag, hvor den ulovlige støtte faktisk tildeles støttemodtageren, og ikke den dag, hvor støtteordningen blev vedtaget (jf. kendelse af 7.12.2017, Irland mod Kommissionen, C-369/16 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:955, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
246
Ifølge samme bestemmelse afbryder enhver foranstaltning, som træffes af Kommissionen vedrørende en ulovlig støtte, denne forældelsesfrist. Dette er navnlig tilfældet for så vidt angår skrivelser fra Kommissionen til medlemsstaterne, hvori den meddeler dem, at en foranstaltning kan kvalificeres som statsstøtte (jf. i denne retning dom af 26.4.2018, ANGED, C-233/16, EU:C:2018:280, præmis 83 og 84), eller anmoder dem om at anmelde en foranstaltning (jf. i denne retning kendelse af 7.12.2017, Irland mod Kommissionen, C-369/16 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:955, præmis 42) eller om at fremsende oplysninger (jf. i denne retning dom af 10.4.2003, Département du Loiret mod Kommissionen, T-369/00, EU:T:2003:114, præmis 81 og 82).
247
I det foreliggende tilfælde fremgår det imidlertid af første og tredje betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen den 12. marts 2015 fremsendte en anmodning om oplysninger til Den Portugisiske Republik med henblik på at fastslå, om ordning III, således som den er gennemført, overholdt beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, inden Kommissionen den 6. juli 2018 meddelte Den Portugisiske Republik sin afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
248
Henset til den omstændighed, at den individuelle støtte, som Kommissionen har pålagt Den Portugisiske Republik at tilbagesøge, er den støtte, der er udbetalt i henhold til ordning III, som oprindeligt blev anmeldt den 28. juni 2006 og derefter godkendt den 27. juni 2007, inden denne medlemsstat iværksatte ordningen, kunne den i artikel 17, stk. 2, i forordning 2015/1589 fastsatte forældelsesfrist på ti år således ikke løbe før disse datoer og blev afbrudt den 12. marts 2015, dvs. mindre end ti år efter de nævnte datoer.
249
Det er derfor med urette, at Den Portugisiske Republik har gjort gældende, at den omhandlede støtte, der blev udbetalt indtil den 9. juli 2008, er forældet.
250
Under alle omstændigheder kan den omstændighed alene, at visse individuelle støttebeløb, der er blevet udbetalt i henhold til en støtteordning, hvis ulovlighed og uforenelighed er fastslået i en kommissionsafgørelse, er forældede, ikke medføre annullation af denne afgørelse. Hvad angår støtteordninger tilkommer det således de nationale myndigheder, som er underlagt pligten til omgående og effektivt at tilbagesøge den nævnte støtte, under hensyn til de særlige omstændigheder for hver enkelt støttemodtager inden for en støtteordning, at afgøre, om hver enkelt støttemodtager faktisk skal tilbagebetale den nævnte støtte (jf. analogt dom af 13.2.2014, Mediaset, C-69/13, EU:C:2014:71, præmis 22).
251
Derfor skal det ellevte anbringende forkastes som ugrundet.
252
Følgelig skal Kommissionen frifindes i det hele, uden at det er nødvendigt – ud over, hvad der allerede er iværksat – at imødekomme Den Portugisiske Republiks anmodninger om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse.
IV. Sagsomkostninger
253
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
254
Da Den Portugisiske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagsomkostningerne, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler, i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):
1)
Europa-Kommissionen frifindes.
2)
Den Portugisiske Republik betaler sagsomkostningerne, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler.
Svenningsen
Mac Eochaidh
Pynnä
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 21. september 2022.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: portugisisk.