62016CJ0667
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 6 juni 2018 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Gemensam jordbrukspolitik – Finansiering genom EJFLU – Förordning (EG) nr 1122/2009 – Stöd för landsbygdsutveckling – Överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor – Minskning eller uteslutning – Sammanslagning av minskningar”
I mål C‑667/16,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna) genom beslut av den 20 december 2016, som inkom till domstolen den 23 december 2016, i målet
M.N.J.P.W. Nooren,
J.M.F.D.C. Nooren,
arvingar till M.N.F.M. Nooren
mot
Staatssecretaris van Economische Zaken
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden R. Silva de Lapuerta samt domarna C.G. Fernlund, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev och S. Rodin (referent),
generaladvokat: H. Saugmandsgaard Øe,
justitiesekreterare: handläggaren I. Illéssy,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 7 november 2017,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Nederländernas regering, genom M. Gijzen och M. K. Bulterman, båda i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom A. Bouquet och A. Sauka, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 21 februari 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 70–72 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EUT L 316, 2009, s. 65).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan M.N.J.P.W. och J.M.F.D.C. Nooren, arvingar till M.N.F.M. Nooren, och å andra sidan Staatssecretaris van Economische Zaken (statssekreteraren för ekonomiska frågor, Nederländerna) angående en minskning av jordbruksstödet på grund av en överträdelse av tvärvillkoren avseende skydd av kalvar.
Tillämpliga bestämmelser
3
Artikel 23 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 2009, s. 16) har rubriken ”Minskning eller uteslutning vid överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor”. I artikel 23.1 första stycket föreskrivs följande:
”Om föreskrivna verksamhetskrav eller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden inte iakttas vid någon tidpunkt under ett givet kalenderår (nedan kallat kalenderåret i fråga), och det beror på en åtgärd eller en försummelse [underlåtenhet] som direkt kan anses bero på den jordbrukare som lämnade in stödansökan avseende kalenderåret i fråga, ska det sammanlagda beloppet av direktstöd som har beviljats eller kommer att beviljas den jordbrukaren efter tillämpning av artiklarna 7, 10 och 11, minskas eller dras in i enlighet med de närmare föreskrifter som anges i artikel 24.”
4
Artikel 24 i samma förordning har rubriken ”Närmare föreskrifter för minskning och uteslutning vid överträdelser av bestämmelserna om tvärvillkor”, och innehåller följande bestämmelser:
”1.   Närmare föreskrifter för minskningar och uteslutningar enligt artikel 23 ska fastställas i enlighet med det förfarande som avses i artikel 141.2. I detta sammanhang ska hänsyn tas till hur allvarliga eller omfattande överträdelserna har varit, deras varaktighet och hur ofta de förekommit samt de kriterier som anges i punkterna 2, 3 och 4 i den här artikeln.
2.   Vid försummelse [vårdslöshet] ska procentsatsen för minskning inte vara högre än 5 % eller, vid upprepade överträdelser, 15 %.
…
3.   Vid avsiktliga överträdelser ska procentsatsen för minskning i princip inte vara lägre än 20 %, och får gå ända till fullständig uteslutning från ett eller flera stödsystem under ett eller flera kalenderår.
4.   Det sammanlagda beloppet minskningar eller uteslutningar under ett kalenderår ska inte i något fall överskrida det sammanlagda belopp som avses i artikel 23.1.”
5
I kapitel III i avdelning IV i del II i förordning nr 1122/2009, med rubriken ”Iakttagelser i samband med tvärvillkor” ingår artikel 70 med rubriken ”Allmänna principer och definitioner”. I artikel 70.6 föreskrivs följande:
”Om mer än ett fall av överträdelse avseende olika rättsakter eller normer konstateras inom ett och samma tvärvillkorsområde ska de fallen betraktas som en enda överträdelse i samband med fastställandet av minskningen i enlighet med artiklarna 71.1 och 72.1.”
6
Artikel 71 i förordningen, som ingår i kapitel III och har rubriken ”Minskning vid [vårdslöshet]”, har följande lydelse:
”1.   Om inte annat följer av artikel 77 ska en konstaterad överträdelse som beror på jordbrukarens [vårdslöshet] leda till en minskning. Minskningen ska som allmän regel vara 3 % av det totala belopp som avses i artikel 70.8
Utbetalningsstället får dock på grundval av den bedömning som den behöriga kontrollmyndigheten ska lämna i kontrollrapportens utvärderingsdel enligt artikel 54.1 c besluta att antingen minska den procentsatsen till 1 % eller öka den till 5 % av det totala beloppet eller, i de fall som avses i artikel 54.1 c andra stycket, inte tillämpa några minskningar alls.
…
6.   Om en upprepad överträdelse konstateras tillsammans med en annan överträdelse eller en annan upprepad överträdelse ska de resulterande procentsatserna för minskningarna adderas. Utan att det påverkar tillämpningen av punkt 5 tredje stycket får minskningen dock inte överstiga 15 % av det totala belopp som avses i punkt 70.8.”
7
Artikel 72 i förordningen återfinns i samma kapitel III och har rubriken ”Minskning och uteslutning vid avsiktlig överträdelse”. Artikel 72.1 har följande lydelse:
”Om jordbrukaren har begått den konstaterade överträdelsen med avsikt ska minskningen av det totala belopp som avses i artikel 70.8 första stycket i allmänhet vara 20 % av det totala beloppet, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 77.
Utbetalningsstället får dock på grundval av den bedömning som den behöriga kontrollmyndigheten ska lämna i kontrollrapportens utvärderingsdel enligt artikel 54.1 c besluta att minska den procentsatsen till lägst 15 % eller, i lämpliga fall, öka den upp till 100 % av det totala beloppet.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
8
M. Nooren, som är boskapsuppfödare, ansökte om direktstöd för år 2011. Under detta år konstaterade kontrollanter från Algemene Inspectiedienst (Allmänna inspektionen, Nederländerna) vid tio tillfällen i sina rapporter att M. Nooren hade åsidosatt flera skyldigheter avseende skyddet av kalvar.
9
Genom beslut av den 18 september 2014 slog statssekretaren för ekonomiska frågor, efter att flera gånger ha räknat om minskningen av det sammanlagda beloppet av direktstöd som hade beviljats eller skulle beviljas, fast att minskningen skulle uppgå till 55 procent.
10
Minskningen består dels av en minskning med 15 procent till följd av flera fall av överträdelser på grund av vårdslöshet, dels av en minskning med 40 procent på grund av avsiktliga överträdelser.
11
Klagandena i det nationella målet överklagade beslutet av den 18 september 2014 till den hänskjutande domstolen.
12
Den hänskjutande domstolen anser att det fanns fog för att fastställa dessa minskningar med 15 procent och 40 procent.
13
Klagandena i det nationella målet har gjort gällande att den sammanlagda minskningen av direktstödet inte kan överstiga 15 procent. Statssekretaren för ekonomiska frågor har gjort gällande att det är riktigt att den minskning som ska tillämpas i förevarande fall ska uppgå till 55 procent, vilket är en addering av minskningarna på 15 procent och 40 procent.
14
Enligt den hänskjutande domstolen är det inte möjligt att ur artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009 utläsa om minskningarna av det sammanlagda beloppet av direktstöd vid överträdelser på grund av vårdslöshet eller vid avsiktliga överträdelser kan adderas eller om statssekretaren för ekonomiska frågor gjorde en riktig bedömning när denne fastställde den sammanlagda minskningen till 55 procent.
15
Mot denna bakgrund beslutade College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsmål av ekonomisk art, Nederländerna) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Har unionslagstiftaren i artiklarna 70, 71 och 72 i förordning nr 1122/2009 föreskrivit en möjlighet att – i en situation där det, såsom i förevarande mål, rör sig om flera överträdelser inom ett och samma tvärvillkorsområde – addera minskningarna av stödet på grund av å ena sidan upprepade och inte upprepade överträdelser av tvärvillkor, och å andra sidan avsiktliga överträdelser av tvärvillkor?
2)
Om den första frågan ska besvaras jakande, vilken bestämmelse utgör i så fall rättslig grund och enligt vilken beräkningsregel ska adderingen göras?
3)
Om den första frågan ska besvaras nekande, kan då någon annan unionsrättslig bestämmelse åberopas som rättslig grund för en sådan addering?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
16
Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka bör prövas i ett sammanhang, för att få klarhet i huruvida artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009 ska tolkas så, att å ena sidan minskningen av det sammanlagda direktstöd som har beviljats eller som ska beviljas till följd av överträdelser som beror på vårdslöshet och å andra sidan minskningen på grund av avsiktliga överträdelser ska adderas i en sådan situation som den i det nationella målet, där flera överträdelser inom ett och samma tvärvillkorsområde har konstaterats.
17
I artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009 fastställs bland annat närmare bestämmelser för tillämpningen av artiklarna 23 och 24 i förordning nr 73/2009. För att kunna besvara den första och den andra frågan ska EU-domstolen inledningsvis granska de krav som föreskrivs i artiklarna 23 och 24 i förordning nr 73/2009.
18
I artikel 23.1 första stycket i förordning nr 73/2009 föreskrivs att det sammanlagda beloppet av direktstöd som har beviljats eller kommer att beviljas en jordbrukare som har lämnat in en stödansökan ska minskas, i enlighet med de närmare föreskrifter som anges i artikel 24, om föreskrivna verksamhetskrav eller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden inte iakttas vid någon tidpunkt under det kalenderår då stödansökan lämnades in och överträdelsen i fråga beror på en åtgärd eller en underlåtenhet som direkt kan anses bero på den jordbrukaren (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost, C‑11/12, EU:C:2012:808, punkt 22).
19
Av denna bestämmelses ordalydelse framgår att varje åtgärd eller underlåtenhet i princip leder till en minskning av det sammanlagda beloppet av direktstöd som har beviljats eller som ska beviljas en jordbrukare och att denna minskning ska ske i enlighet med de närmare föreskrifter som anges i artikel 24.
20
I artikel 24.2 i förordning nr 73/2009 föreskrivs att procentsatsen för minskning vid vårdslöshet inte ska vara högre än 5 procent eller, vid upprepade överträdelser av tvärvillkoren, 15 procent. I artikel 24.3 föreskrivs att procentsatsen för minskning vid avsiktliga överträdelser inte får vara lägre än 20 procent, och att den kan leda till en fullständig uteslutning från ett eller flera stödsystem. I artikel 24.4 föreskrivs att det sammanlagda beloppet minskningar eller uteslutningar under ett kalenderår inte i något fall ska överskrida det sammanlagda belopp som avses i artikel 23.1 i förordning nr 73/2009.
21
I artikel 24 i förordning nr 73/2009 fastställs således de olika gränsvärdena för minskningar och uteslutningar av direktstöd som har beviljats eller kommer att beviljas vid överträdelser på grund av vårdslöshet och vid avsiktliga överträdelser av tvärvillkoren och den högsta gränsen för samtliga överträdelser under ett kalenderår.
22
Närmare bestämmelser för tillämpningen av artikel 24.2 och 24.3 finns, i enlighet med artikel 24.1, i artikel 71 respektive artikel 72 i förordning nr 1122/2009. Den första har rubriken ”Minskning vid [vårdslöshet]” och den andra ”Minskning och uteslutning vid avsiktlig överträdelse”.
23
Med beaktande av att artikel 71 i förordning nr 1122/2009 gäller vid vårdslöshet och artikel 72 i den förordningen vid avsiktliga överträdelser kan ingen av dessa artiklar, ensam, täcka en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet, vilken omfattar såväl avsiktliga överträdelser som överträdelser som beror på vårdslöshet.
24
I artikel 71.6 i förordning nr 1122/2009 föreskrivs att om en upprepad överträdelse konstateras tillsammans med en annan överträdelse eller en annan upprepad överträdelse, så ska de resulterande procentsatserna för minskningarna adderas, under förutsättning att minskningen inte överstiger 15 procent av det totala beloppet som avses i artikel 70.8 i förordningen, utan att detta påverkar tillämpningen av artikel 71.5 tredje stycket. När det däremot rör sig om avsiktliga överträdelser föreskrivs det i artikel 72.1 i förordningen en minskning med 20 procent. Denna kan dock minskas till 15 procent eller ökas upp till 100 procent av det totala beloppet av direktstöd som har beviljats eller som ska beviljas.
25
Av detta följer att om artikel 71.6 i förordningen, som klagandena i det nationella målet har gjort gällande, ensam skulle täcka ett sådant fall som det som är aktuellt i det nationella målet, skulle den procentuella minskningen av det totala beloppet av de direktstöd som har beviljats eller som ska beviljas inte överstiga 15 procent, vilket utgör den lägsta procentsatsen vid en enda avsiktlig överträdelse, och skulle ligga under 20 procent, vilket motsvarar den procentsats som generellt borde tillämpas i ett sådant fall.
26
En sådan tolkning innebär, för det första, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 37 i sitt förslag till avgörande, att artikel 72 i förordning nr 1122/2009 förlorar sin ändamålsenliga verkan. Den strider vidare mot ändamålet med denna förordning, vilket enligt punkt 35 i domen av den 13 december 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost (C‑11/12, EU:C:2012:808), är att främja iakttagandet av bestämmelserna om tvärvillkor. Den strider slutligen mot artikel 23.1 i förordning nr 73/2009, i vilken det föreskrivs att varje åtgärd och underlåtenhet i princip leder till en minskning av det sammanlagda beloppet av direktstöd som har beviljats eller kommer att beviljas, och mot artikel 24.1 i förordningen, enligt vilken de nationella myndigheterna är skyldiga att ta hänsyn bland annat till hur allvarlig överträdelsen av tvärvillkoren har varit.
27
På samma sätt kan artikel 72.1 i förordning nr 1122/2009, såsom generaladvokaten har angett i punkt 51 i sitt förslag till avgörande, inte ensam täcka ett sådant fall som det som är aktuellt i det nationella målet. Detta beror inte enbart på denna artikels rubrik, utan även på ordalydelsen av denna bestämmelse i vilken det enbart rör sig om överträdelser ”med avsikt”.
28
Enligt lydelsen av artikel 70.6 i förordning nr 1122/2009, ska flera överträdelser avseende olika rättsakter eller normer som konstateras inom ett och samma tvärvillkorsområde dessutom, vid fastställandet av minskningen i enlighet med artikel 71.1 och artikel 72.1 i denna förordning, anses utgöra en enda överträdelse.
29
Det framgår av denna bestämmelse, jämförd med artiklarna 71 och 72 i förordningen dels att flera överträdelser på grund av vårdslöshet inom ett och samma område utgör en enda överträdelse på grund av vårdslöshet, dels att även flera avsiktliga överträdelser inom ett och samma område utgör en enda avsiktlig överträdelse.
30
Detta medför, i en situation som den som är aktuell i det nationella målet, att det ska fastställas en procentsats för minskningen av det totala beloppet av direktstöd som har beviljats eller som ska beviljas för de överträdelser som beror på vårdslöshet i enlighet med artikel 71 i förordning nr 1122/2009 och en procentsats för denna minskning för de avsiktliga överträdelserna i enlighet med artikel 72 i förordning nr 1122/2009.
31
Därefter ska – med undantag för artikel 24.4 i förordning nr 73/2009, i vilken det föreskrivs en övre gräns för det sammanlagda beloppet minskningar eller uteslutningar under ett kalenderår, och i avsaknad av någon annan bestämmelse i förordningarna nr 73/2009 och 1122/2009 som avser både överträdelser på grund av vårdslöshet och avsiktliga överträdelser – de två procentsatser som fastställts i enlighet med artiklarna 71 och 72 i förordning nr 1122/2009 adderas.
32
Av detta följer att den första och den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009, jämförda med artiklarna 23 och 24 i förordning nr 73/2009, ska tolkas så att de, i en situation som den som är aktuell i det nationella målet, där flera fall av överträdelser inom samma område har konstaterats, innebär att en addering ska ske av, å ena sidan, minskningen av det sammanlagda beloppet av direktstöd som har beviljats eller som ska beviljas till följd av överträdelser som beror på vårdslöshet och, å andra sidan, minskningen på grund av avsiktliga överträdelser, varvid totalsumman för minskningarna för ett kalenderår ska fastställas i enlighet med proportionalitetsprincipen och inte överskrida det totala belopp som avses i artikel 23.1 i förordning nr 73/2009.
Den tredje frågan
33
Eftersom den tredje frågan har ställts i andra hand, för det fall domstolen besvarar den första och den andra frågan nekande, saknas anledning att besvara den tredje frågan.
Rättegångskostnader
34
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
Artiklarna 70–72 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn, jämförda med artiklarna 23 och 24 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007, samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003, ska tolkas så att de, i en situation som den som är aktuell i det nationella målet, där flera fall av överträdelser inom samma område har konstaterats, innebär att en addering ska ske av, å ena sidan, minskningen av det sammanlagda beloppet av direktstöd som har beviljats eller som ska beviljas på grund av överträdelser som beror på försummelse och, å andra sidan, minskningen på grund av avsiktliga överträdelser, varvid totalsumman för minskningarna för ett kalenderår ska fastställas i enlighet med proportionalitetsprincipen och inte överskrida det totala belopp som avses i artikel 23.1 i förordning nr 73/2009.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.