61990CC0284_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Deze zaak spruit voort uit een uitzonderlijk verschijnsel: de zeldzame gebeurtenis dat de boekhouding van de Gemeenschap een overschot in plaats van een tekort aanwijst. Nog verrassender is misschien, dat het overschot niet eens tot algemene tevredenheid heeft gestemd, zodat de uitspraak van Mr Micawber (Charles Dickens: David Copperfield, hoofdstuk XII) "Annual income twenty pounds, annual expenditure nineteen nineteen six, result happiness" niet altijd waar blijkt te zijn. De Raad is niet tevreden met de wijze waarop het Europees Parlement omgaat met het ietwat grotere overschot dat in 1989 in de boekhouding van de Gemeenschap is ontstaan; daarnaast wenst hij een oplossing in de reeds lang slepende discussie over de vraag, of het Parlement enige zeggenschap heeft over de ontvangsten van de Gemeenschap, dan wel of diens bevoegdheden beperkt blijven tot het gebied van de niet-verplichte uitgaven, zoals de Raad staande houdt.
2. In casu komt de Raad op tegen de vaststelling door het Parlement van de gewijzigde en aanvullende begroting nr. 2 voor 1990 (hierna: "GAB nr. 2"), en wel met een tweetal middelen. In de eerste plaats zou het Parlement onwettig handelen met de vaststelling van een begroting waarin niet het gehele overschot over het begrotingsjaar 1989 naar 1990 werd overgeboekt, zoals voorgeschreven in artikel 7 van het Besluit eigen middelen (Besluit van de Raad 88/376/EEG, Euratom van 24 juni 1988, PB 1988, L 185, blz. 24) en artikel 32 van het Financieel reglement van 21 december 1977, zoals gewijzigd bij artikel 1, punt 38, van verordening (Euratom/EGKS/EEG) nr. 610/90 van de Raad van 13 maart 1990 (PB 1990, L 70, blz. 1). In de tweede plaats, aldus de Raad, heeft het Parlement volgens artikel 203, lid 4, tweede alinea, EEG-Verdrag geen recht van amendement over de raming van ontvangsten, zoals het dat wel heeft over de niet-verplichte uitgaven, maar heeft het zulke amendementen niettemin in de artikelen 130, 140 en 300 van GAB nr. 2 aangebracht.
3. De begroting voor het begrotingsjaar 1990 bestond uit de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB 1990, L 24, blz. 3) alsmede uit in totaal drie gewijzigde en aanvullende begrotingen, waarvan de hier in geding zijnde de tweede is. De voorzitter van het Parlement constateerde op 11 juli 1990 dat GAB nr. 2 definitief was vastgesteld, en op 3 september 1990 werd zij gepubliceerd in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 1990, L 239, blz. 1). Bij schrijven van 12 juli 1990, ontvangen bij het secretariaat-generaal van de Raad op 16 juli 1990, bracht de voorzitter GAB nr. 2 ter kennis van de Raad. Bij verzoekschrift van 15 september 1990, ingeschreven bij het Hof op 17 september 1990, verzocht de Raad het Hof om:
1) de op 11 juli 1990 door het Parlement vastgestelde GAB nr. 2, zoals gepubliceerd in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, nietig te verklaren;
2) de handeling van de voorzitter van het Parlement, houdende constatering dat GAB nr. 2 definitief was vastgesteld, nietig te verklaren;
3) te verklaren, dat nietigverklaring van geen van beide handelingen de geldigheid zou aantasten van de vóór de afsluiting van het begrotingsjaar 1990 verrichte handelingen met betrekking tot betalingen of betalingsverplichtingen en met betrekking tot de afroep en de inning van eigen middelen.
De Commissie heeft geïntervenieerd ter ondersteuning van de conclusies van het Parlement.
Het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen
4. Alvorens in te gaan op de vraagpunten die partijen verdeeld houden, wil ik een overzicht geven van het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen, zoals dit voor het eerst is ingevoerd bij besluit van de Raad 70/243/EGKS, EEG, Euratom van 21 april 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de Lid-Staten door eigen middelen van de Gemeenschappen (PB 1970, L 94, blz. 19). Dat besluit van 1970 werd vervangen door besluit van de Raad 85/257/EEG, Euratom van 7 mei 1985 (PB 1985, L 128, blz. 15), dat op zijn beurt werd vervangen door het huidige Besluit eigen middelen van 1988 (hierboven aangehaald onder punt 2). In mijn verdere betoog zal ik het huidige besluit aanduiden als "Besluit eigen middelen" of "besluit van 1988" en de eerdere besluiten als "besluit van 1970" respectievelijk "besluit van 1985".
5. De besluiten van 1970 en van 1985 waren gebaseerd op de artikelen 201 EEG-Verdrag en 173 EGA-Verdrag, en het besluit van 1988 op de artikelen 199 en 201 EEG-Verdrag en de artikelen 171 en 173 EGA-Verdrag. Ik noem hierna alleen de bepalingen van het EEG-Verdrag. Artikel 200 EEG-Verdrag bepaalt dat de ontvangsten van de begroting de financiële bijdragen der Lid-Staten omvatten, vastgesteld volgens een in dat artikel aangegeven verdeelsleutel. Artikel 201 draagt de Commissie evenwel op voorstellen te doen aan de Raad ter zake van de vervanging van die financiële bijdragen door eigen middelen van de Gemeenschap. Artikel 201, derde alinea, luidt als volgt:
"De Raad kan met eenparigheid van stemmen, na de Vergadering over deze voorstellen te hebben geraadpleegd, de bepalingen vaststellen, waarvan hij de aanneming door de Lid-Staten overeenkomstig hun onderscheidene grondwettelijke bepalingen aanbeveelt."
De drie Besluiten eigen middelen hadden dus als eigenaardigheid, dat zij eerst bindend zouden worden na ratificatie door de Lid-Saten, welke ook telkenmale plaatsvond.
6. Artikel 199, eerste alinea, EEG-Verdrag schrijft voor dat alle ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschap voor elk begrotingsjaar worden geraamd en opgenomen in de begroting. De tweede alinea bevat het volgende voorschrift:
"De ontvangsten en uitgaven van de begroting moeten in evenwicht zijn."
7. Volgens artikel 2, lid 1, van het besluit van 1988 wordt de begroting van de Gemeenschap gefinancierd uit vier middelenbronnen, die alle als eigen middelen van de Gemeenschappen te beschouwen zijn (in tegenstelling tot de financiële bijdragen door de Lid-Staten):
a) heffingen, premies enz. in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ("landbouwheffingen");
b) rechten van het gemeenschappelijk douanetarief en overige rechten op het handelsverkeer met niet-Lid-Staten ("douanerechten");
c) de toepassing van een voor alle Lid-Staten geldend uniform percentage op de BTW-grondslag van elke Lid-Staat, welke grondslag niet meer dan 55 % van het BNP van de Lid-Staat mag bevatten ("BTW-middelen");
d) de toepassing van een in het kader van de begrotingsprocedure vast te stellen percentage op het BNP van de Lid-Saten ("BNP-middelen").
Ingevolge artikel 3, lid 1, van het besluit van 1988 mag het totale bedrag aan eigen middelen niet meer belopen dan 1,2 % van het totale BNP van de Gemeenschap (en voor de jaren 1988 tot en met 1992 niet meer dan bepaalde nader genoemde percentages).
8. Opgemerkt zij, dat onder de gelding van de besluiten van 1970 en 1985 niet het percentage van de BNP-middelen, maar dat van de BTW-middelen in het kader van de begrotingsprocedure moest worden bijgesteld ten einde de gemeenschapsbegroting in evenwicht te brengen, en wel tot een maximum van 1 % respectievelijk 1,4 %. Er waren namelijk nog geen BNP-middelen: deze categorie werd pas met het besluit van 1988 ingevoerd. De functie die de BTW-middelen in de eerdere besluiten vervulden, werd dus in 1988 overgenomen door de op het BNP gebaseerde "vierde middelenbron". Deze middelenbron werd ingevoerd om te voorkomen dat het maximale percentage van de BTW-middelen nog eens zou moeten worden verhoogd na de verhoging tot 1,4 % bij het besluit van 1985.
9. Het besluit van 1988 voorziet ook in een correctie ten gunste van het Verenigd Koninkrijk, ter compensatie van bepaalde onevenwichtigheden in de begroting. Deze correctie behelst een vermindering van de door het Verenigd Koninkrijk afgedragen BTW-middelen, gefinancierd middels een verhoging van de door de andere Lid-Staten betaalde bedragen volgens een aan de respectieve BNP' s gekoppelde formule. Het door elke Lid-Staat te betalen bedrag wordt in twee fasen vastgesteld. Eerst wordt een uniform percentage vastgesteld voor de BTW-middelen overeenkomstig artikel 2, lid 4, welke bepaling luidt als volgt:
"Het (...) uniforme percentage wordt berekend:
a) door toepassing van 1,4 % op de BTW-grondslag voor alle Lid-Saten,
b) verminderd met het bruto bedrag van de in artikel 4, lid 2, bedoelde referentiecompensatie (...)",
waarbij met de referentiecompensatie wordt bedoeld een met de correctie ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk overeenstemmend bedrag. Op te merken valt, dat het cijfer van 1,4 % - naar het althans voorkomt - vastligt, dus niet een plafond vormt zoals in het besluit van 1985. De kosten van deze correctie worden vervolgens gedragen door de andere Lid-Saten, overeenkomstig artikel 5, lid 1, aan de hand van het aandeel van iedere Lid-Staat in hetgeen aan BNP-middelen wordt opgebracht (in het geval van Duitsland verminderd met een derde). In de tweede fase van berekening wordt dus het door elke Lid-Staat op te brengen bedrag toegevoegd aan hetgeen hij aan BTW-middelen afdraagt, tot een plafond van 1,4 %, waarna het meerdere wordt toegevoegd bij hetgeen hij aan BNP-middelen afdraagt (zie artikel 5, lid 2).
10. Wij zagen reeds, dat het percentage van de BNP-middelen in het kader van de begrotingsprocedure wordt vastgesteld voor ieder begrotingsjaar, en wel op een zodanig bedrag dat de geraamde ontvangsten de voor dat jaar geraamde uitgaven zullen dekken. Aangezien de reële uitgaven beneden de voor een bepaald jaar geraamde uitgaven kunnen blijven, of de totale ontvangsten aan eigen middelen de verwachtingen kunnen overtreffen, kan er aan het einde van een begrotingsjaar een overschot van ontvangsten ten opzichte van de uitgaven blijken te zijn. Artikel 7, eerste volzin, van het besluit van 1988 schrijft in zo een geval voor:
"Het eventuele overschot van ontvangsten van de Gemeenschappen ten opzichte van de totale werkelijke uitgaven gedurende een begrotingsjaar wordt naar het volgende begrotingsjaar overgeboekt."
Evenzo bepaalt artikel 32, eerste alinea, van het Financieel reglement:
"Het saldo van elk begrotingsjaar wordt, naar gelang het een overschot of een tekort betreft, in de begroting van het volgende begrotingsjaar bij de ontvangsten of de uitgaven opgenomen."
Het overschot van 1989
11. In deze zaak gaat het nu precies om een dergelijk overschot op de begroting. Als gevolg van aanzienlijke besparingen die in 1989 werden gerealiseerd, kwam bij het afsluiten van de rekeningen over dat jaar een overschot van ongeveer 5 000 miljoen ECU aan het licht. Een deel van dat overschot werd in de algemene begroting voor 1990 opgevoerd, waarna de rest zou worden verwerkt in een aantal gewijzigde en aanvullende begrotingen voor datzelfde begrotingsjaar. In haar eerste voorontwerp van GAB nr. 2 stelde de Commissie echter niet voor, het gehele resterende overschot als ontvangsten voor 1990 op te voeren. In plaats daarvan voerde zij slechts een gedeelte op, waarna nog een bedrag van ongeveer 880 miljoen ECU (later bijgesteld tot 780 miljoen) overbleef. De bedoeling was om een gedeelte van dat laatste bedrag in een derde gewijzigde en aanvullende begroting voor 1990 op te voeren, waarbij een laatste rest als ontvangsten zou worden opgevoerd op de begroting voor 1991.
12. De Commissie was zich ervan bewust, dat de door haar voorgestelde verwerking van het overschot van 1989 niet geheel in overeenstemming was met de letter van artikel 32 van het Financieel reglement, dat zoals bekend voorschrijft dat een eventueel saldo van een bepaald begrotingsjaar in de begroting van "het volgende begrotingsjaar" bij de ontvangsten wordt opgenomen. Artikel 7 van het Besluit eigen middelen bevat een zelfde voorschrift. De Commissie beschouwde de door haar voorgestelde methode als het minste van twee kwaden; een niet-evenwichtige begroting was in haar ogen een erger kwaad. Want wanneer de benadering van de Commissie werd gevolgd, zou van het overschot van 1989 precies een zodanig bedrag als ontvangsten voor 1990 kunnen worden opgevoerd, dat het percentage van de BNP-middelen op nul zou kunnen worden gesteld. Werd daarentegen een groter bedrag van het overschot opgevoerd, dan zou er een teveel aan geraamde ontvangsten ten opzichte van de voor 1990 geraamde uitgaven resulteren. Het meerdere bedrag zou niet kunnen worden aangewend om het uniforme percentage voor de BTW-middelen te verlagen, want de Commissie was van oordeel dat dit was vastgelegd op 1,4 %, minus een bedrag voor de Britse correctie (zie hierboven, punt 9). Wanneer het gehele overschot van 1989 dus werd opgevoerd als ontvangsten voor 1990, zou er een begroting ontstaan waarop ontvangsten en uitgaven niet in evenwicht waren, zulks hetgeen in strijd met artikel 199 EEG-Verdrag.
13. Ingevolge artikel 15, lid 2, van het Financieel reglement, zoals gewijzigd bij artikel 1, punt 20, van verordening nr. 610/90 van de Raad, geldt de in artikel 203 EEG-Verdrag geregelde begrotingsprocedure (mutatis mutandis) voor aanvullende en/of gewijzigde begrotingen. Het voorontwerp van de Commissie van GAB nr. 2 werd dan ook ingevolge artikel 203, lid 3, eerste alinea, EEG-Verdrag aan de Raad voorgelegd. In zijn krachtens artikel 203, lid 3, derde alinea, EEG-Verdrag opgestelde ontwerp-begroting nam de Raad het voorstel van de Commissie voor de verwerking van het overschot van 1989 evenwel niet over. De Raad meende dat artikel 7 van het Besluit eigen middelen en artikel 32 van het Financieel reglement hem geen andere keus lieten dan het gehele bedrag van het overschot van 1989 als ontvangsten voor het begrotingsjaar 1990 op te voeren. Daardoor kon met een lager percentage voor de BTW-middelen worden volstaan dan het in artikel 2, lid 4, van het besluit van 1988 gespecificeerde bedrag. Naar opvatting van de Raad was afwijking van de letter van artikel 2, lid 4, van het Besluit eigen middelen als minste kwaad te verkiezen boven afwijking van artikel 7 van het Besluit eigen middelen en artikel 32 van het Financieel reglement.
14. Toen de ontwerp-begroting van de Raad overeenkomstig artikel 203, lid 4, eerste alinea, EEG-Verdrag aan het Parlement werd voorgelegd, gaf dit de voorkeur aan de door de Commissie gekozen benadering boven die van de Raad. Krachtens artikel 203, lid 4, eerste alinea, wijzigde het de ontwerp-begroting dan ook in dier voege, dat het originele voorstel van de Commissie voor de verwerking van het overschot weer terugkwam. In de volgende fase van de begrotingsprocedure evenwel verwierp de Raad met gebruikmaking van zijn wijzigingsrecht ingevolge artikel 203, lid 5, sub a, de amendementen van het Parlement, onder betwisting van diens bevoegdheid de ontvangstenramingen op de begroting te amenderen. Op zijn beurt bracht het Parlement de litigieuze amendementen weer terug, handelend krachtens artikel 203, lid 6, EEG-Verdrag, en stelde het dienovereenkomstig de begroting vast. De voorzitter van het Parlement constateerde vervolgens krachtens artikel 203, lid 7, dat GAB nr. 90/2 definitief was vastgesteld.
15. Zoals gezegd, worden in de onderhavige procedure zowel de vaststelling van de begroting als de constatering van de voorzitter dat deze is vastgesteld, door de Raad aangevochten, zij het dat de gronden voor nietigverklaring in beide gevallen dezelfde zijn. In zijn verweerschrift bestrijdt het Parlement beide gronden en werpt het daarnaast twee excepties van niet-ontvankelijkheid op. Aangezien deze excepties betrekking hebben op de vorm van de door de Raad gevorderde rechterlijke voorziening, en niet zozeer op de ontvankelijkheid van het beroep in zijn geheel, zal ik eerst de door de Raad aangevoerde middelen behandelen, en pas daarna ingaan op de kwestie van de ontvankelijkheid. Ik zal de middelen bespreken in de volgorde waarin de Raad deze in zijn verzoekschrift aanvoert, hoewel een andere misschien logischer zou zijn; eerst zal ik dus de wettigheid van de amendementen van het Parlement bespreken en dan de vraag of het Parlement een algemeen recht heeft om de ontvangstenraming op de begroting te amenderen.
De wettigheid van de door het Parlement aangebrachte amendementen
16. Volgens het eerste middel van de Raad is de versie van GAB nr. 90/2, zoals deze na de amendementen van het Parlement luidt, in strijd met artikel 7 van het Besluit eigen middelen en artikel 32 van het Financieel reglement, alsmede met het algemene beginsel van de "éénjarige" begroting, dat wil zeggen het beginsel dat de budgettaire bepalingen aan een bepaald begrotingsjaar zijn gebonden. Hoewel de Raad in paragraaf 25 van zijn verzoekschrift stelt dat het Parlement zich aan "schending van wezenlijke vormvoorschriften" in de zin van artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag heeft schuldig gemaakt, lijkt het mij juister de beweerde schending aan te merken als "schending van dit Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan" in de zin van deze bepaling.
17. De drie door de Raad aangevochten amendementen zijn: (1) een amendement op artikel 130 van de ontwerp-begroting, met betrekking tot het bedrag aan BTW-middelen; (2) een amendement op artikel 140, met betrekking tot het bedrag aan BNP-middelen; (3) een amendement op artikel 300, met betrekking tot het bedrag van het overschot van 1989 dat als ontvangsten voor het begrotingsjaar 1990 wordt opgevoerd. Aangezien het tweede amendement consequenties heeft voor de andere twee, en voortvloeit uit toepassing van de speciale voorschriften voor de verdeling van de lasten van de Britse correctie, wil ik eerst de amendementen (1) en (3) bespreken en dan amendement (2).
a) Het bedrag aan BTW-middelen en de verwerking van het overschot van 1989
18. In artikel 130 van de definitief door het Parlement vastgestelde versie van GAB nr. 90/2 wordt een bedrag aan BTW-middelen opgevoerd dat overeenkomt met 1,2557 % van het uniforme BTW-percentage, welk cijfer werd verkregen door, uitgaande van het maximumpercentage van 1,4 %, het met de Britse correctie overeenkomende bedrag in mindering te brengen. In het ontwerp van de Raad vóór amendering daarvan door het Parlement werd een bedrag afgeroepen volgens een percentage van slechts 1,2159 %. Het amendement van het Parlement had tot gevolg, dat het totale bedrag aan afgeroepen BTW-middelen met 806 886,150 ECU werd verhoogd.
19. In artikel 300 van GAB nr. 90/2 wordt slechts een gedeelte van het nog resterende overschot van het voorgaande jaar als ontvangsten voor 1990 opgevoerd. Zoals we reeds zagen, houdt de verlaging van het als overschot opgevoerde bedrag - ten opzichte van dat in het ontwerp van de Raad - verband met het feit, dat er als gevolg van het door het Parlement op artikel 130 aangebrachte amendement meer ontvangsten beschikbaar komen dan nodig is om de begroting voor 1990 in evenwicht te brengen. Met het amendement op artikel 300 wordt dus de budgettaire onevenwichtigheid voorkomen die het amendement op artikel 130 anders teweeg had gebracht.
20. Men houde in gedachten, dat in het begrotingsjaar 1990 niet tegelijkertijd de hand kon worden gehouden aan drie budgettaire voorschriften, alle kennelijk van dwingende aard:
1) de regel dat het overschot van een bepaald jaar in het volgende begrotingsjaar als ontvangsten moet worden opgevoerd (artikel 7 van het Besluit eigen middelen en artikel 32 van het Financieel reglement);
2) de regel dat het uniforme percentage voor de door de Lid-Saten afgedragen BTW-middelen wordt berekend volgens de in artikel 2, lid 4, van het Besluit eigen middelen neergelegde formule, uitgaande van het cijfer 1,4 % ("de 1,4 %-regel")
3) de regel dat de ontvangsten en uitgaven van de begroting in evenwicht moeten zijn (artikel 199 EEG-Verdrag);
21. Volgens de Raad vergen artikel 7 van het Besluit eigen middelen en artikel 32 van het Financieel reglement dat het gehele overschot van 1989 naar 1990 wordt overgeboekt. De relevante bepalingen laten geen enkele keuze omtrent de vraag, hoeveel van het overschot naar het volgende jaar zou moeten worden overgeboekt. Vast staat, dat de begroting in evenwicht moet zijn [regel 3]: de consequentie daarvan is, dat een lager uniform percentage voor de BTW-middelen wordt gekozen dan in het normale geval ingevolge regel 2) wordt gehanteerd. De 1,4 %-regel in artikel 2, lid 4, Besluit eigen middelen is dus niet onaantastbaar: als hij in conflict komt met de andere twee regels, moet hij als eerste wijken.
22. Het Parlement en de Commissie daarentegen kiezen bij een dergelijk conflict eerder voor instandhouding van de 1,4 %-regel, ten koste van die inzake de overboeking van het overschot (wel zijn alle partijen het erover eens dat het voorschrift van artikel 199 EEG-Verdrag moet worden geëerbiedigd). Met name de Commissie laat blijken, de regel omtrent het overschot minder belangrijk te vinden, gezien het "meer technische" karakter daarvan. Daarentegen zou elke bijstelling van het cijfer van 1,4 % onverenigbaar zijn met het begrip "eigen middelen" van de Gemeenschappen. Nu het cijfer van 1,4 % eenmaal bij besluit van de Raad is vastgesteld, zo luidt de redenering, zou een reductie op dat bedrag neerkomen op een restitutie aan de Lid-Saten van bedragen waarop de Gemeenschap reeds aanspraak kan doen gelden, en daarom in strijd zijn met het beginsel dat "eigen middelen" middelen van de Europese Gemeenschappen zijn en geen financiële bijdragen die zonodig aan de Lid-Saten kunnen worden terugbetaald.
23. Naar mij evenwel voorkomt, onderstelt deze laatste redenering wat zij juist wil bewijzen. Wanneer het cijfer van 1,4 % werkelijk onveranderlijk is, kan er natuurlijk geen sprake zijn van enige restitutie aan de Lid-Saten, aangezien de eigen middelen van de Gemeenschappen, eenmaal definitief afgeroepen, per definitie aan de Gemeenschappen toebehoren. Het is nu echter juist de vraag, of het cijfer van 1,4 % bij een juiste interpretatie van het Besluit eigen middelen inderdaad onveranderlijk is, of dat het, althans in uitzonderlijke omstandigheden, in de loop van de begrotingsprocedure kan worden bijgesteld. Zoals de Raad ter terechtzitting heeft opgemerkt, is het misleidend om in verband met zulk een bijstelling te spreken van "restitutie" van gelden aan de Lid-Saten, alsof het in het voorstel van de Commissie vastgestelde bedrag aan BTW-middelen reeds door de Lid-Saten aan de Gemeenschappen was overgemaakt. De vraag waar het om gaat, is niet of op de begroting van 1990 afgeroepen BTW-middelen aan de Lid-Saten moeten worden gerestitueerd, maar juist welk bedrag aan BTW-middelen moet worden afgeroepen met het oog op de financiële behoefte voor dat jaar. Ook lijkt het mij weinig zinvol om de regel dat een overschot niet over meerdere achtereenvolgende jaren mag worden gespreid, als van zuiver "technische" aard te bestempelen. Gezien het fundamentele karakter immers van het beginsel van de "éénjarige" begroting, dat onder meer in die regel tot uiting komt, mag worden betwijfeld of dat etiket wel op zijn plaats is. Mij dunkt dat artikel 7 van het Besluit eigen middelen op zijn minst een gelijkwaardige plaats inneemt als artikel 2, lid 4. Het is in ieder geval onze taak om dat besluit uit te leggen in het licht van zijn achtergrond, bewoordingen en doel. Dan zal blijken dat er in werkelijkheid geen conflict bestaat tussen het Besluit eigen middelen in de uitlegging die daaraan toekomt, en de regel inzake de verwerking van het overschot.
24. Ik kom nu dus toe aan de uitlegging van het Besluit eigen middelen. Ik deel de opvatting van het Parlement, dat voor de uitlegging van het besluit van 1988 de eerdere besluiten van 1970 en 1985 (hierboven in punt 4 genoemd) een hulpmiddel kunnen bieden.
25. Het besluit van 1970 was het eerste besluit dat op grond van artikel 201 EEG-Verdrag werd genomen ten einde het stelsel van financiële bijdragen te vervangen door een stelsel van eigen middelen. Het nieuwe stelsel werd ingevolge het besluit van 1970 in twee fasen ingevoerd: artikel 2 voerde met ingang van 1 januari 1971 de middelenbronnen "landbouwheffingen" en "douanerechten" in; vervolgens werd in artikel 4, lid 1, met ingang van 1 januari 1975 nog een middelenbron ingevoerd, verkregen door toepassing van een percentage van niet meer dan 1 % van de BTW-grondslag van de Lid-Saten (artikel 4, lid 1, tweede alinea). De definitieve invoering van de BTW-middelen heeft echter moeten wachten totdat de voorschriften tot vaststelling van de uniforme grondslag gereed waren, en vond uiteindelijk pas in het begrotingsjaar 1980 plaats. In de tussentijd voorzag artikel 4, leden 2 en 3, in overgangsbepalingen voor financiële bijdragen van de Lid-Saten.
26. Artikel 4, lid 5, van het besluit van 1970 luidt als volgt:
"Vanaf het tijdstip waarop lid 1, tweede alinea, volledig wordt toegepast, wordt het eventuele overschot van de eigen middelen van de Gemeenschap op de totale werkelijke uitgaven gedurende een begrotingsjaar, naar het volgende begrotingsjaar overgedragen."
Het tijdstip waarop artikel 4, lid 1, tweede alinea, "volledig wordt toegepast", zou pas intreden wanneer de BTW-grondslag definitief voor alle Lid-Saten was vastgesteld. De regel inzake overboeking van overschotten van artikel 4, lid 5, zou volgens deze tekst pas gelden vanaf het moment waarop het nieuwe stelsel, met inbegrip van de BTW-middelen, definitief was ingevoerd.
27. Welke conclusie valt nu te trekken uit het feit, dat de regel inzake de overboeking van overschotten, voor het eerst ingevoerd bij artikel 4, lid 5, van het besluit van 1970, blijkens de tekst van die bepaling pas zou gelden vanaf het moment waarop de BTW-middelenbron volledig was ingevoerd? Er lijken mij twee mogelijkheden aanwezig. De eerste mogelijkheid is, dat vóór de volledige toepassing van artikel 4, lid 1, tweede alinea, een overschot niet naar het volgende begrotingsjaar wordt overgeboekt, maar aan de Lid-Saten wordt geretourneerd. De rechtvaardiging hiervoor zou zijn, dat de gemeenschapsbegroting vóór de volledige invoering van de BTW-middelen voor een deel nog werd gefinancierd uit financiële bijdragen in plaats van werkelijke "eigen middelen": zie artikel 4, leden 2 en 3. Er bestaat echter ook een argument voor het tegengestelde antwoord. Opmerkelijk is namelijk, dat het bepaalde in artikel 4, leden 2 en 3, in beide gevallen geldt "in afwijking van lid 1, tweede alinea" (onderstreping van mij), en niet van de eerste alinea. De eerste alinea luidt evenwel als volgt:
"Met ingang van 1 januari 1975 wordt de begroting van de Gemeenschappen, onverminderd de andere ontvangsten, in haar geheel gefinancierd uit eigen middelen van de Gemeenschappen."
Met de leden 2 en 3 van artikel 4 blijkt men dus niet van dat voorschrift te hebben willen afwijken (zie Sacchettini in Mégret: Le droit de la CEE, deel 11, Brussel 1982, blz. 25). Indien de in artikel 4, leden 2 en 3, bedoelde financiële bijdragen inderdaad moesten worden beschouwd als eigen middelen van de Gemeenschappen, konden eventuele overschotten van die bijdragen niet voor teruggave aan de Lid-Saten in aanmerking komen.
28. Er is dus een tweede uitlegging mogelijk van artikel 4, lid 5, in die zin, dat de regel inzake de overdracht van overschotten reeds moest worden toegepast vóór de volledige invoering van de BTW-middelen. Zoals we zagen, zou een dergelijke conclusie voornamelijk steunen op het argument dat ook voor de definitieve invoering van de BTW-middelenbron de ter financiering van de gemeenschapsbegroting verkregen ontvangsten als eigen middelen van de Gemeenschappen moesten worden aangemerkt.
29. In zijn verweerschrift schijnt het Parlement ons een derde uitleggingsmogelijkheid van artikel 4, lid 5, aan de hand te willen doen, die in zijn ogen belangrijke consequenties zou hebben voor de uitlegging van de latere besluiten ter zake van de eigen middelen. Zoals het Parlement de regel inzake de overboeking van overschotten in artikel 4, lid 5, uitlegt, zou deze uitsluitend gelden voor de BTW-middelen, waaraan dat artikel "speciaal zou zijn gewijd". Daaruit volgt, aldus het Parlement, dat de regel alleen ziet op de residuele middelen die worden afgeroepen om de gemeenschapsbegroting in evenwicht te brengen, dat wil zeggen de BTW-middelen in de besluiten van 1970 en 1985, en de BNP-middelen in het besluit van 1988. Het Parlement schijnt daaruit te concluderen, dat slechts een zodanig gedeelte van het overschot kan worden overgeboekt, als voor de residuele middelen in de plaats kan komen. Het maximale bedrag van het overschot van 1989 dat naar 1990 kan worden overgeboekt is dus het bedrag dat nodig is om het percentage van de BNP-middelen tot nul terug te brengen.
30. Naar mijn oordeel kan het standpunt van het Parlement niet worden aanvaard. Hoewel de aanvangsbewoordingen van artikel 4, lid 5, van het besluit van 1970, zoals we hebben gezien, niet vrij zijn van een zekere dubbelzinnigheid, lijkt mij in ieder geval duidelijk dat zodra de BTW-middelen volledig zijn ingevoerd (wat in feite sinds het begrotingsjaar 1980 het geval is), de regel inzake de overboeking van overschotten zonder voorbehoud moet worden toegepast. Artikel 4, lid 5, doelt dus in algemene bewoordingen op "het eventuele overschot van de eigen middelen van de Gemeenschappen", en kent geen beperking tot enige bepaalde soort van middelen of tot een bepaald bedrag van het overschot. De overeenkomstige bepaling in het besluit van 1985 (artikel 6) is in even algemene termen gesteld, en uiteraard doet zich hier de dubbelzinnigheid vanwege de termijn voor invoering van de BTW-middelen niet voor (want die waren in 1985 al ingevoerd).
31. Het is juist, dat zowel het besluit van 1970 als dat van 1985 uitgaan van de vooronderstelling, dat afroep van de BTW-middelen telkenjare nodig zal zijn ten einde de gemeenschapsbegroting in evenwicht te brengen. In zoverre is het ook juist, dat volgens de opzet van beide besluiten het verschijnen van een overschot betekent, dat het percentage van de BTW-middelen te hoog is geschat, evenals volgens de opzet van het besluit van 1988 een eventueel overschot alleen kan voortvloeien uit een te hoge schatting van de BNP-middelen. Een en ander biedt echter geen steun voor de conclusie die het Parlement trekt. Integendeel, realiseert men zich eenmaal dat alle drie versies van het Besluit eigen middelen van een verondersteld tekort aan ontvangsten uitgaan, voor de aanvulling waarvan het besluit dan ook is bedoeld, dan ziet men in dat voorzichtigheid geboden is wanneer het besluit wordt toegepast in een situatie waarin zich een overschot voordoet.
32. In beginsel behoeft een mogelijk teveel aan ontvangsten ten opzichte van de uitgaven niet alleen te ontstaan wanneer er een overschot van het voorgaande jaar moet worden overgeboekt. Een teveel kan ook los van enig voorafgaand overschot ontstaan, bij voorbeeld wanneer de geraamde uitgaven voor een bepaald jaar abnormaal laag zijn. Volgens de uitlegging die het Parlement aan artikel 2, lid 4, van het besluit geeft, zou het ook dan nodig zijn om het volle percentage van de BTW-middelen (gebaseerd op het uitgangscijfer van 1,4 %) af te roepen, ook in de wetenschap dat zulks tot een teveel aan ontvangsten boven de uitgaven zou leiden, dus tot schending van artikel 199 EEG-Verdrag. Bij nadere beschouwing van de drie Besluiten eigen middelen blijkt volgens mij, dat deze uitlegging onhoudbaar is, waarbij nog opmerking verdient dat ik tot deze conclusie kan komen zonder steun te zoeken in artikel 7 van het Besluit eigen middelen van 1988.
33. Zo vermeldt de vijfde overweging in de considerans van het besluit van 1970 uitdrukkelijk, dat de ontvangsten uit de eerste twee categorieën van eigen middelen (landbouwheffingen en douanerechten) niet toereikend zijn om de uitgaven van de Gemeenschappen te dekken. Evenzo wordt in het besluit van 1985 het maximumpercentage van de BTW-grondslag van 1 % naar 1,4 % verhoogd "teneinde de eigen middelen te verhogen" (tweede overweging), waarbij dus eveneens is uitgegaan van de veronderstelling dat de ontvangsten uit de bestaande middelenbronnen niet toereikend zullen zijn.
34. Toen het besluit van 1985 werd vervangen door dat van 1988, was de begrenzing van het percentage van de BTW-middelen tot 1,4 % zelf ontoereikend gebleken. In het besluit van 1988 werd dan ook een nieuwe of "vierde" categorie van eigen middelen ingevoerd, verkregen door toepassing van een uniform percentage op het BNP. Zoals het Parlement natuurlijk terecht opmerkt, neemt deze nieuwe middelenbron de rol over van "residuele" categorie, die al naar gelang de behoefte aan evenwicht tussen ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschap kan worden bijgesteld. De reden waarom de BTW-middelen in het kader van het besluit van 1988 geen residuele categorie zijn, is dat dat besluit ervan uitgaat dat een percentage van 1,4 % niet voldoende zal zijn om de uitgaven van de Gemeenschap te dekken.
35. Evenals de voorgaande besluiten, berust het besluit van 1988 dus op de vooronderstelling dat de bestaande middelen ter financiering van de gemeenschapsbegroting aanvulling behoeven. In de tweede overweging van de considerans van het besluit van 1988 staat dan ook "dat het maximumpercentage van 1,4 % ontoereikend is gebleken om de geraamde uitgaven van de Gemeenschap te dekken". De vierde overweging luidt als volgt:
"Overwegende dat de Gemeenschap over stabiele, gegarandeerde ontvangsten dient te beschikken om de huidige situatie te kunnen saneren en het gemeenschappelijk beleid ten uitvoer te kunnen brengen; dat deze middelen gebaseerd moeten zijn op de daartoe nodig geachte uitgaven (...)"
Tegen de achtergrond van deze onderstellingen is te verklaren, dat het besluit van 1988 niet voorziet in de mogelijkheid het percentage voor de BTW-middelen in de loop van de procedure bij te stellen. Waar zelfs het percentage van 1,4 % waarschijnlijk niet hoog genoeg was om de gemeenschapsbegroting in evenwicht te brengen, leek het niet nodig om te voorzien in de mogelijkheid van bijstelling van dat percentage.
36. Zo zullen dus noch de gemeenschapswetgever bij het vaststellen van het besluit van 1988, noch de Lid-Saten bij de ratificatie daarvan, hebben stilgestaan bij de mogelijkheid dat het percentage van 1,4 % in enig jaar wel eens meer dan voldoende zou kunnen zijn. Er is dus geen grond om bij de auteurs van het besluit een bedoeling te veronderstellen om af te wijken van het fundamentele, in het Verdrag neergelegde beginsel dat de ontvangsten en uitgaven op de begroting in evenwicht moeten zijn. Waar artikel 199 immers als rechtsgrondslag voor het besluit wordt aangehaald, moet worden aangenomen dat zij niet van dat beginsel hebben willen afwijken, gesteld al dat dat mogelijk zou zijn. Zoals uit de vierde overweging van het besluit trouwens duidelijk blijkt, berust het besluit op het beginsel dat de ontvangsten moeten zijn gebaseerd op de nodige uitgaven, en het beginsel dat ontvangsten en uitgaven in evenwicht moeten zijn, vindt men ook terug in artikel 203, lid 10, EEG-Verdrag.
37. Wanneer het besluit van 1988 wordt uitgelegd tegen de achtergrond van het beginsel, dat ontvangsten en uitgaven in evenwicht moeten zijn, wordt duidelijk dat het in artikel 2, lid 4, van het besluit genoemde cijfer van 1,4 % in de loop van de begrotingsprocedure kan worden bijgesteld, steeds wanneer dat nodig blijkt om te voorkomen dat een teveel aan ontvangsten ontstaat. Het cijfer kan in het bijzonder worden bijgesteld wanneer het mogelijke teveel aan ontvangsten voort zou vloeien uit de toepassing van artikel 7 van het Besluit eigen middelen.
38. Er kan daarom geen beletsel zijn om het volle bedrag van het overschot van 1989 in een aanvullende of gewijzigde begroting voor 1990 op te voeren overeenkomstig artikel 7 van het Besluit eigen middelen en artikel 32 van het Financieel reglement. Het uniforme percentage voor de BTW-middelen kan dan worden teruggebracht ten einde te verzekeren dat niet meer ontvangsten worden geïnd dan nodig wordt bevonden om de geraamde uitgaven te dekken.
39. De conclusie is naar mijn mening, dat de artikelen 130 en 300 van GAB nr. 90/2 beide ongeldig zijn. Artikel 300 is ongeldig omdat het in strijd is met artikel 7 van het Besluit eigen middelen en artikel 32 van het Financieel reglement. Artikel 130 is ongeldig omdat het voorziet in de afroep van een hoeveelheid BTW-middelen die een schending oplevert van artikel 199 EEG-Verdrag.
b) Het amendement met betrekking tot de BNP-middelen
40. In het ontwerp van de Raad van artikel 140 van GAB nr. 90/2 was het totale bedrag van de af te roepen BNP-middelen op nul gesteld. Ten gevolge van het amendement van het Parlement evenwel, waarbij het oorspronkelijke voorstel van de Commissie in ere werd hersteld, wordt een bedrag van in totaal 94 602,333 ECU aan BNP-middelen afgeroepen. Volgens de toelichting bij artikel 140 "worden de op het bruto nationaal produkt gebaseerde eigen middelen slechts opgevraagd in verband met de financiële compensatie ten gunste van het Verenigd Koninkrijk".
41. Op het eerste gezicht lijkt het misschien verbazend dat het nodig werd geacht om in GAB nr. 2 ook maar enig bedrag aan BPN-middelen af te roepen. Naar schatting van de Commissie zelf was er nog ongeveer 780 miljoen ECU over van het overschot van 1989: waarom was het dan nodig om van de Lid-Saten nog eens bijna 95 miljoen ECU te verlangen, nu de Gemeenschap immers over voldoende gelden beschikte? Naar partijen op een schriftelijke vraag van het Hof hebben geantwoord, zijn hun standpunten omtrent de BNP-middelen slechts de logische consequentie van hun respectieve zienswijze op het uniforme percentage voor de BTW-middelen.
42. Van belang is, dat het in GAB nr. 2 aan BNP-middelen opgenomen bedrag niet is verkregen door toepassing van een "met inachtneming van alle andere ontvangsten, in het kader van de begrotingsprocedure vast te stellen" percentage, overeenkomstig artikel 2, lid 1, sub d, van het Besluit eigen middelen, maar veeleer door toepassing van artikel 5, lid 2, dat de financiering van de correctie ten gunste van het Verenigd Koninkrijk regelt.
43. Zoals we al zagen (in punt 9), wordt de correctie ten gunste van het Verenigd Koninkrijk opgebracht door de andere Lid-Saten in verhouding tot hun respectieve BNP. Neemt men 1,4 % als uitgangspunt voor de berekening van de BTW-middelen, dan wordt het door een Lid-Staat af te dragen bedrag bepaald door eerst van die 1,4 % een bedrag af te trekken dat met de compensatie ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk overeenkomt: de uitkomst daarvan geeft het uniforme percentage voor de BTW-middelen (door het Parlement bepaald op 1,2557 %). De volgende stap is dan daar weer een ander bedrag aan toe te voegen, dat voor iedere Lid-Staat afzonderlijk aan de hand van het BNP wordt berekend. Voor zover het aldus verkregen cijfer meer bedraagt dan 1,4 %, moet dat meerdere onder de noemer BNP-middelen worden afgeroepen, omdat 1,4 % het maximumpercentage voor de BTW-middelen is. Kiest men daarentegen als uitgangspunt een lagere waarde dan 1,4 %, hetgeen een dienovereenkomstig lager uniform BTW-percentage oplevert, dan kan de Britse correctie worden bekostigd zonder dat van enige Lid-Staat BNP-middelen hoeven te worden afgeroepen. Dat is de oplossing die de Raad heeft gekozen, die zoals we zagen een uniform BTW-percentage van slechts 1,21159 % voorstelt.
44. Aangezien het Parlement van het standpunt uitging dat van het in artikel 2, lid 4, van het Besluit eigen middelen genoemde cijfer van 1,4 % geen aanpassing mogelijk was, had het geen andere keus dan de eerste van de twee hierboven beschreven benaderingen te volgen, met als gevolg dat bij vier Lid-Saten krachtens artikel 5, lid 2, een bedrag aan BNP-middelen werd afgeroepen. De Raad wist het zoals gezegd zo te regelen, dat bij geen van de Lid-Saten BNP-middelen behoefden te worden afgeroepen. Aangezien ik reeds tot de conclusie ben gekomen dat de benadering van de Raad de voorkeur verdient, volgt daaruit dat er geen bedrag aan BNP-middelen behoeft te worden opgenomen. Derhalve ligt de ongeldigheid van artikel 140 van GAB nr. 90/2 in de ongeldigheid van artikel 130 besloten.
45. Het feit bovendien dat de uitlegging door het Parlement van het Besluit eigen middelen ertoe leidt, dat bij vier van de Lid-Staten BNP-middelen worden opgenomen, lijkt me een reden te meer om die uitlegging van de hand te wijzen. Want het gevolg is dat - zoals ik al opmerkte - middelen worden afgeroepen, ofschoon er reeds meer ontvangsten voorhanden zijn dan nodig is voor financiering van zowel de geraamde uitgaven van de Gemeenschap als de last van de Britse correctie. Het lijkt mij onwaarschijnlijk dat zulk een paradoxale uitkomst de bedoeling is geweest, noch van de gemeenschapswetgever bij de vaststelling van het Besluit eigen middelen, noch van de Lid-Staten bij de ratificatie daarvan overeenkomstig artikel 201 EEG-Verdrag.
46. Ten slotte moet ik nog stilstaan bij een ander argument dat het Parlement naar voren brengt en dat, wanneer het zou slagen, zou aantonen dat de Raad zich ten onrechte tegen de amendementen van het Parlement verzet, ook als de hier tot dusver bereikte conclusies juist zijn.
47. Het Parlement betoogt, dat ook wanneer het gehele bedrag van het overschot van 1989 op een gewijzigde of aanvullende begroting voor 1990 moet worden opgevoerd, de Raad ten onrechte vasthoudt aan de opvoering daarvan in GAB nr. 2. Deze was niet de laatste gewijzigde of aanvullende begroting voor 1990. Er werd ten tijde van de vaststelling ervan gedacht aan nog een derde GAB, en op 12 december 1990 werd dan ook GAB nr. 3 vastgesteld (PB 1990, L 381, blz. 1). Toen GAB nr. 2 werd vastgesteld, bestond dus nog de mogelijkheid dat de rest van het overschot alsnog in het begrotingsjaar 1990 geheel of ten dele zou worden verwerkt.
48. In artikel 300 van GAB nr. 3 ziet men nog een gedeelte van het overschot van 1989, een bedrag van 164 184 346 ECU, opgevoerd, waarmee het totale bedrag aan overgeboekte overschotten op 3 645 156 464 ECU wordt gebracht. Het is dus duidelijk dat, ook wanneer men het naar de reserve van het EOGFL overgeschreven bedrag van 819 miljoen ECU meerekent, de drie gewijzigde en aanvullende begrotingen voor 1990 niet het gehele resterende overschot van 1989 kunnen verwerken. Van een totaal overschot van 5 080 miljoen ECU wordt slechts 4 464 156 464 ECU voor 1990 opgevoerd (zie GAB nr. 3, PB 1990, L 381, blz. 6 en 7).
49. Op het moment waarop GAB nr. 2 werd vastgesteld was het immers voor alle betrokkenen duidelijk, dat de Commissie en het Parlement voorstelden om slechts zoveel van het overschot van 1989 als ontvangsten voor 1990 op te voeren, als er ontvangsten nodig waren om de uitgaven voor 1990 te dekken. Het is daarom duidelijk, dat het beroep van de Raad alleen vanuit het standpunt van de Commissie of het Parlement prematuur kan worden genoemd. Want alleen wanneer men het bedrag aan over te boeken overschot als een variabele beschouwd, die al naar gelang de behoeften van de uitgaven over het lopende begrotingsjaar kunnen worden bijgesteld, valt er iets voor het argument van het Parlement te zeggen. Aanvaardt men daarentegen het standpunt van de Raad, dat per se het gehele bedrag moet worden overgeboekt, dan kan er geen reden bestaan om niet het gehele bedrag van het overschot op te voeren zodra het wordt geconstateerd. Aangezien ik al tot de conclusie ben gekomen dat de benadering van de Raad de voorkeur verdient, kan dit tweede argument van het Parlement niet aan mijn bevindingen afdoen.
50. Naar mij mening zijn de artikelen 130, 140 en 300 van GAB nr. 90/2 alle gebrekkig en kon GAB nr. 2 daarom niet geldig door het Parlement worden vastgesteld.
De draagwijdte van het recht van amendement van het Parlement
51. Nu ik eenmaal tot de conclusie ben gekomen dat het Parlement, ook al zou het bevoegd zijn om de staat van ontvangsten op de begroting te amenderen, in dit geval van die bevoegdheid op onwettige wijze gebruik heeft gemaakt, behoef ik het tweede middel van de Raad eigenlijk niet meer te onderzoeken. Maar aangezien de omvang van het recht van amendement van het Parlement van algemeen belang is, zal ik ook dat tweede punt behandelen.
52. Artikel 203, lid 3, derde alinea, EEG-Verdrag schrijft voor, dat de Raad de ontwerp-begroting opstelt, en artikel 203, lid 4, tweede alinea, bepaalt:
"De Vergadering heeft het recht om de ontwerp-begroting met meerderheid van stemmen van haar leden te amenderen en om aan de Raad, met volstrekte meerderheid van de uitgebrachte stemmen, wijzigingen in het ontwerp voor te stellen met betrekking tot de uitgaven die verplicht voortvloeien uit het Verdrag of de ter uitvoering daarvan vastgestelde besluiten."
53. Het is duidelijk dat voor het recht om de ontwerp-begroting te amenderen het voorbehoud geldt, dat het Parlement ten aanzien van budgettaire bepalingen met betrekking tot verplichte uitgaven slechts bevoegd is wijzigingen voor te stellen. Die wijzigingsvoorstellen kunnen door de Raad worden afgewezen overeenkomstig artikel 203, lid 5, eerste alinea, sub b. Gaat het daarentegen om amendementen, dan kunnen wijzigingen die de Raad ingevolge dezelfde alinea, sub a, daarop heeft aangebracht, door het Parlement krachtens artikel 203, lid 6, worden geamendeerd of afgewezen. In dat geval heeft dus het Parlement en niet de Raad het "laatste woord".
54. Het recht van amendement, zoals omlijnd in artikel 203, lid 4, tweede alinea, schijnt geen andere beperking te kennen dan die welke besloten ligt in de bevoegdheden van de Raad inzake de verplichte uitgaven. Sommigen menen evenwel dat het recht van amendement van het Parlement beperkt is tot de staat van uitgaven op de begroting. Aldus wordt wel verondersteld dat, zoals het recht om ingevolge artikel 203, lid 4, tweede alinea, wijzigingen voor te stellen met de verplichte uitgaven verband houdt, zo ook het recht van amendement op de staat van uitgaven betrekking moet hebben, en dientengevolge tot niet-verplichte uitgavenposten beperkt moet zijn: zie de conclusie van advocaat-generaal Mancini in zaak 34/86, Raad/Parlement, Jurispr. 1986, blz. 2155, op blz. 2159, en eveneens A. G. Toth: The Oxford Encyclopaedia of European Community Law, Deel I (Oxford 1990), blz. 90, en Magiera in Grabitz: Kommentar zum EWG-Vertrag (Muenchen 1983), artikel 203, lid 11. Deze veronderstelling acht ik evenwel geenszins vanzelfsprekend.
55. De Raad onderbouwt zijn stelling dat het recht van amendement van het Parlement zich alleen uitstrekt tot de niet-verplichte uitgaven, met de volgende redenering. In de eerste plaats is de gemeenschapsbegroting een "uitgavenbegroting", hetgeen betekent dat zij gebaseerd is op de noodzaak om geraamde uitgaven van de Gemeenschap te financieren. In artikel 203 EEG-Verdrag zijn dienovereenkomstig de precieze regels vastgelegd waarin de rol van elke instelling in de vaststelling van uitgaven is vastgelegd, waarbij het Parlement het laatste woord krijgt ter zake van de niet-verplichte uitgaven, op dezelfde wijze als de Raad de laatste stem houdt waar het verplichte uitgaven betreft. Voor de ontvangsten daarentegen noemt artikel 203 geen procedure die moet worden gevolgd. Volgens de Raad is de reden waarom het Verdrag niet in een speciaal mechanisme voorziet voor amendementen in de ontvangsten, dat zo een mechanisme niet nodig is. De opname van de ontvangsten van de Gemeenschap is nauwkeurig geregeld in het Besluit eigen middelen, dat geen manoeuvreerruimte of enige beoordelingsbevoegdheid laat. De bevoegdheid van het Parlement om de staat van niet-verplichte uitgaven te amenderen moet weliswaar, naar de Raad in repliek erkent, ten minste een bevoegdheid inhouden om de daaruit voortvloeiende amendementen in de staat van ontvangsten aan te brengen, maar daarmee zijn dan ook de grenzen bereikt van de bevoegdheden die het Parlement heeft. Het zou niet logisch zijn, aldus de Raad, wanneer hij het laatste woord kreeg inzake de vaststelling van de verplichte uitgaven, maar het Parlement in laatste instantie over de staat van ontvangsten zou beslissen.
56. Ik acht de door de Raad naar voren gebrachte argumenten niet overtuigend. Natuurlijk moet het Parlement het recht van amendement, voor zover het dat heeft, uitoefenen in overeenstemming met de ter zake geldende bepalingen, waaronder met name die inzake het niveau van de eigen middelen van de Gemeenschap (zie artikel 203, lid 10, EEG-Verdrag), en misschien laten deze bepalingen inderdaad weinig manoeuvreerruimte. Voorts is duidelijk, dat het Parlement een recht van amendement niet zodanig mag gebruiken, dat de Raad in de uitoefening van zijn bevoegdheden wordt gehinderd; zulks zou een inbreuk vormen op de in artikel 5 EEG-Verdrag vervatte verplichting tot loyale samenwerking (zie de arresten van 10 februari 1983, zaak 230/81, Luxemburg/Parlement, Jurispr. 1983, blz. 255, r.o. 37; 27 september 1988, zaak 204/86, Griekenland/Raad, Jurispr. 1988, blz. 5323, r.o. 16; en 10 juli 1986, zaak 149/85, Wybot, Jurispr. 1986, blz. 2391, r.o. 23).
57. Dat artikel 203 EEG-Verdrag geen specifieke regels bevat inzake amendementen op de staat van ontvangsten, betekent volgens mij nog niet dat zulke amendementen niet mogelijk zouden zijn. Als het immers zo is (zoals de Raad zegt), dat de wettelijke bepalingen het Parlement weinig beoordelingsbevoegdheid laten, omdat de staat van ontvangsten in hoofdzaak wordt bepaald door de staat van uitgaven, is het wellicht niet zo verrassend dat de auteurs van het Verdrag geen speciale procedurele regeling voor amendementen op de ontvangsten hebben getroffen. De Raad geeft in ieder geval toe, dat het Parlement in bepaalde omstandigheden wel een recht van amendement over de staat van ontvangsten heeft, namelijk wanneer zulke amendementen worden gevergd door amendementen op de niet-verplichte uitgaven. Er is wel beweerd dat amendementen op de ontvangsten alleen maar denkbaar zijn als consequentie van amendementen op uitgaven: zie Sacchettini in Mégret, o.c., blz. 48. Naar het onderhavige geschil evenwel duidelijk maakt, moet nog een andere categorie gevallen worden toegevoegd waarin het Parlement reden kan hebben om zulke amendementen aan te brengen, namelijk in geval van onenigheid tussen de Raad en het Parlement over de uitlegging en toepassing van de relevante bepalingen. Daarnaast noemt het Parlement in dupliek nog enkele andere, aan de begrotingsprocedure van 1991 ontleende voorbeelden. Zo meende het Parlement bij voorbeeld te moeten overgaan tot verlaging van een door de Raad opgevoerd bedrag ter zake van ontvangsten uit hoofde van de zogenoemde "crisisheffing" op de salarissen van de gemeenschapsambtenaren en andere personeelsleden, opgelegd bij verordening (EEG) nr. 3821/81 van de Raad van 15 december 1981 (PB 1981, L 386, blz. 1); de reden voor dit amendement was, dat de bepalingen in die verordening in de loop van 1991 hun gelding zouden verliezen.
58. Er lijkt mij dan ook geen goede grond aanwezig om het Parlement elke rol in de opstelling van de staat van ontvangsten te ontzeggen. Ik acht het niet juist om het Parlement die rol niet te geven alleen omdat het dan ook het laatste woord in deze kwestie zou krijgen. Zoals ik al zei, is aan de uitoefening van deze bevoegdheden in ieder geval de verplichting verbonden om de relevante bepalingen en de bevoegdheden en prerogatieven van de andere instellingen te eerbiedigen. Bekijkt men trouwens de opbouw van de begrotingsprocedure, dan is het recht van het laatste woord in feite aan het Parlement en niet aan de Raad gegund. Zo is het aan het Parlement om de begroting definitief vast te stellen (artikel 203, lid 6). Het Parlement kan "om gewichtige redenen" de ontwerp-begroting in haar geheel afwijzen en verzoeken dat hem een nieuw ontwerp wordt voorgelegd (artikel 203, lid 8). Waar artikel 203, lid 9, het Parlement bovendien in bepaalde omstandigheden het recht geeft om het bedrag van de niet-verplichte uitgaven alsnog te verhogen, moet het ook de laatste stem hebben bij de vaststelling van de BNP-middelen die nodig zijn om die uitgaven te financieren (zie Bernard Paulin: "Les pouvoirs du Parlement européen en matière de ressources propres" in Guy Isaac: Les ressources financières de la CE (Parijs 1986), blz. 122 tot 123).
59. Zou het Parlement verstoken blijven van enig bevoegdheid om in omstandigheden als de onderhavige de staat van ontvangsten te wijzigen, dan zou het genoodzaakt zijn om een begroting aan te nemen die in zijn ogen onwettig is, met als beperkt en drastisch alternatief de begroting in haar geheel af te wijzen. Weliswaar zou het Parlement bij een verplichte uitgavenpost voor hetzelfde dilemma komen te staan, maar in zo een geval volgt deze uitkomst in ieder geval uit de uitdrukkelijke bepalingen van het Verdrag. Ik geloof niet dat een zelfde uitkomst ook besloten moet liggen in een geval als het onderhavige, waarover het Verdrag zwijgt.
60. Voorts bedenke men, dat waar de Raad het laatste woord in de begrotingsprocedure heeft, de mogelijkheden van rechterlijke toetsing beperkt zijn. Het Parlement, en niet de Raad stelt de begroting definitief vast. Het Parlement heeft slechts in een beperkt aantal gevallen het recht een beroep tot nietigverklaring in te stellen, waarbij het beroep alleen tot eerbiediging van zijn prerogatieven mag strekken: zie arrest van 22 mei 1990, zaak C-70/88, Parlement/Raad, Jurispr. 1990, blz. I-2041, r.o. 27; duidelijk is in ieder geval dat het Parlement geen beroep kan instellen tegen een van zijn eigen handelingen of tegen een handeling van de voorzitter. Evenmin kan het Parlement er vast op rekenen dat de Commissie een beroep zal instellen (aangezien Commissie en Parlement het niet altijd eens hoeven zijn). Bovendien kan het Parlement geen beroep instellen tegen de handeling waarmee de Raad de ontwerp-begroting vaststelt: zie arrest van 27 september 1988, zaak 302/87, Parlement/Raad, Jurispr. 1988, blz. 5615, r.o. 23. Ter terechtzitting heeft de Raad betoogd dat hem bij het opstellen van de staat van ontvangsten van de begroting het exclusieve recht toekomt om fouten te maken, met de opmerking dat die fouten altijd nog door het Hof kunnen worden rechtgezet. In werkelijkheid maakt de Raad evenwel aanspraak op een recht om fouten te maken die niet in het kader van de begrotingsprocedure kunnen worden hersteld noch door de andere tak van de begrotingsautoriteit met een beroep voor het Hof kunnen worden aangevochten. Een dergelijke uitkomst is geen bevredigende verdeling van bevoegdheden tussen de twee takken van de begrotingsautoriteit.
61. Naar mijn oordeel heeft het Parlement dan ook krachtens artikel 203, lid 4, tweede alinea, onder bepaalde omstandigheden de bevoegdheid om begrotingsposten met betrekking tot ontvangsten evenals die met betrekking tot niet-verplichte uitgaven te amenderen, zodat het middel ontleend aan de draagwijdte van het aan het Parlement toekomend recht van amendement moet worden verworpen. Het eerste middel van de Raad moet evenwel slagen.
De ontvankelijkheid
62. Gezien het voorgaande dien ik thans stil te staan bij de vraag, welke consequenties de ongeldigheid van GAB nr. 90/2 heeft. In zijn verzoekschrift vordert de Raad de nietigverklaring door het Hof van (1) GAB nr. 2 alsmede van (2) de constatering door de voorzitter van het Parlement, dat de begroting definitief is vastgesteld. Tevens vordert de Raad de (3) vaststelling door het Hof, dat deze nietigverklaringen niet afdoen aan de geldigheid van bepaalde, krachtens GAB nr. 2 genomen maatregelen. In zijn verweerschrift heeft het Parlement excepties van niet-ontvankelijkheid opgeworpen tegen het petitum sub (1) en (3), en deze excepties zal ik hier achtereenvolgens bespreken.
a) Kan de begroting worden nietigverklaard?
63. In zijn verzoekschrift vordert de Raad nietigverklaring van GAB nr. 2. Advocaat-generaal Mancini heeft in zijn conclusie in zaak 34/86 (Raad/Parlement, Jurispr. 1986, blz. 2155, m.n. blz. 2175) opgemerkt, dat een begroting strikt genomen niet meer is dan een boekhoudkundig document dat twee overzichten bevat van respectievelijk de ontvangsten en de uitgaven. Hoewel er daarom twijfel over mogelijk is, of tegen de begroting zelf beroep tot nietigverklaring mogelijk is, lijkt de vaststelling van de begroting door het Parlement aan het slot van de begrotingsprocedure krachtens artikel 203, lid 6, op het eerste gezicht wel een voor beroep vatbare handeling, en de vordering van de Raad kan worden opgevat als strekkende tot nietigverklaring van deze handeling. De vaststelling krachtens artikel 203, lid 6, is slechts de voorlaatste stap in de begrotingsprocedure: de laatste stap is de constatering van de voorzitter krachtens artikel 203, lid 7, EEG-Verdrag. Het zou echter merkwaardig zijn, wanneer de constatering door de voorzitter de enige voor nietigverklaring vatbare handeling was. Want die constatering van de voorzitter behelst nu juist, dat de begroting "definitief is vastgesteld", dat wil zeggen dat vaststelling overeenkomstig artikel 203, lid 6, heeft plaatsgevonden. Ofschoon dus de handeling van de voorzitter zich van de handeling tot vaststelling van de begroting onderscheidt, komt zij in wezen neer op een algemene bekendmaking dat de voorafgaande handeling tot vaststelling reeds heeft plaatsgevonden.
64. Het Parlement betoogt niettemin dat tegen de handeling waarbij de begroting wordt vastgesteld geen beroep tot nietigverklaring openstaat, en zoekt voor deze bewering steun in de arresten in de zaken 34/86, Raad/Parlement (hiervoor aangehaald) en 302/87, Parlement/Raad (aangehaald in punt 60).
65. In zaak 34/86, Raad /Parlement, bepaalde het Hof zich tot nietigverklaring van de constatering door de voorzitter dat de begroting definitief was vastgesteld, ofschoon de Raad ook de nietigverklaring van de begroting zelf had gevorderd. Het Hof verklaarde evenwel niet uitdrukkelijk, dat de constatering door de voorzitter de enige handeling was die kon worden nietigverklaard. In plaats daarvan overwoog het in rechtsoverweging 46 van het arrest:
"Nietigverklaring van de handeling van de voorzitter van het Parlement heeft tot gevolg, dat de begroting 1986 ongeldig is. Op de vordering van de Raad strekkende tot gedeeltelijke nietigverklaring van de begroting, behoeft derhalve niet te worden beslist."
66. In zaak 302/87, Parlement/Raad, ging het om de vraag of het Parlement bevoegd was krachtens artikel 173 EEG-Verdrag beroep tot nietigverklaring in te stellen. Naar het Parlement toen met name betoogde, zou het Hof in zaak 34/86, reeds aangehaald, hebben laten doorschemeren, dat elke tak van de begrotingsautoriteit bevoegd moet zijn beroep in te stellen wanneer de andere zijn bevoegdheden overschrijdt, en dat het daarom ondenkbaar zou zijn dat de Raad wel beroep kan instellen tegen het Parlement, maar het Parlement niet tegen de Raad (rapport ter terechtzitting blz. 5624). Het Hof verwierp dat argument met de volgende overweging (r.o. 24):
"(...) dat op het vlak van de goedkeuring van de begroting de enige handeling die kan worden nietig verklaard, afkomstig is van een orgaan van het Europese Parlement en derhalve als een handeling van deze instelling zelf moet worden beschouwd."
Inderdaad is de in deze passage bedoelde "handeling" de constatering van de voorzitter dat de begroting definitief is vastgesteld (zie r.o. 23), zodat de uitspraak van het Hof in rechtsoverweging 24 in die zin zou kunnen worden uitgelegd, dat de constatering van de voorzitter de enige handeling is die kan worden nietigverklaard. Naar mij evenwel voorkomt, ging het het Hof hier niet zozeer om het onderscheid tussen de handeling waarbij de begroting wordt vastgesteld en de handeling waarbij wordt geconstateerd dat vaststelling heeft plaatsgevonden. Veeleer heeft het Hof willen zeggen, dat de enige handelingen in het kader van de begrotingsprocedure die voor nietigverklaring vatbaar zijn, handelingen van het Parlement zijn, in tegenstelling tot die van de Raad, en dat de vraag of het Parlement bevoegd is in rechte nietigverklaring te vorderen, in die samenhang daarom niet aan de orde kwam. Aangezien in het aldaar door het Parlement geciteerde arrest (zaak 34/86) inderdaad de constatering van de voorzitter nietig werd verklaard, is het niet meer dan logisch dat het Hof naar die handeling verwees met de opmerking dat dit een handeling van een orgaan van het Parlement was.
67. Derhalve biedt het arrest in zaak 302/87, Parlement/Raad, naar mijn oordeel geen steun voor de stelling, dat tegen de handeling van het Parlement waarbij de begroting wordt vastgesteld geen beroep tot nietigverklaring mogelijk zou zijn. Daarentegen biedt het wel steun voor de stelling dat voorbereidende handelingen zoals het opstellen en amenderen van ontwerp-begrotingen in het kader van de begrotingsprocedure, op zichzelf niet vatbaar zijn voor nietigverklaring (r.o. 23).
68. Zoals de Raad in repliek opmerkt, lag de casuspositie in zaak 34/86, Raad/Parlement, enigszins anders dan de onderhavige. In genoemde zaak was er tussen de Raad en het Parlement nog geen overeenstemming bereikt over de verhoging van de niet-verplichte uitgaven, en was de begrotingsprocedure derhalve nog niet afgesloten (zie r.o. 43 van het arrest en artikel 203, lid 9, vijfde alinea, EEG-Verdrag). Dientengevolge was er geen sprake van een handeling van het Parlement tot vaststelling van de begroting. In de onderhavige zaak daarentegen wordt niet betwist, dat de procedure van artikel 203 volledig haar beslag heeft gekregen. De vraag waar het hier om gaat, is of de laatste stappen van die procedure in stand kunnen blijven, of dat zij wegens ongeldigheid nietig moeten worden verklaard.
69. Zolang de constatering van de voorzitter ingevolge artikel 203, lid 7, ontbreekt, is de begroting niet geldig en blijft de vaststelling door het Parlement zonder rechtsgevolg: zie de rechtsoverwegingen 8 en 46 van het arrest in zaak 34/86, Raad/Parlement (hierboven aangehaald in punt 63). Ik geloof evenwel dat een handeling voorwerp kan zijn van een beroep tot nietigverklaring, ook wanneer nog aan een voorwaarde moet zijn voldaan voordat de handeling rechtsgevolg kan krijgen. Het zal immers in het algemeen zo zijn, dat eerst nog aan zo een nadere voorwaarde moet zijn voldaan. Volgens artikel 191 EEG-Verdrag bij voorbeeld worden richtlijnen en beschikkingen pas van kracht wanneer daarvan kennis is gegeven aan hen tot wie zij zijn gericht. Dat laat overigens onverlet, dat waar een richtlijn aanleiding vormt voor een procedure ex artikel 173, in het normale geval de richtlijn zelf in het geding is en niet de handeling van kennisgeving.
70. In dupliek kiest het Parlement een andere analogie dan ik hierboven aanreik en die naar de tegenovergestelde conclusie zou voeren. Volgens het Parlement is er een analogie tussen de nietigverklaring van de handeling waarbij het Parlement de begroting vaststelt en de nietigverklaring van de aan een besluit van de Raad voorafgaande beraadslagingen; daarentegen is de constatering van de voorzitter vergelijkbaar met de handeling van de Raad tot vaststelling van het besluit, dat door de voorzitter van de Raad wordt ondertekend en in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen wordt bekendgemaakt.
71. Mij lijkt deze door het Parlement getrokken vergelijking niet op te gaan. Artikel 100 A EEG-Verdrag bij voorbeeld, bepaalt dat de Raad "de maatregelen vaststelt (...) die de instelling en de werking van de interne markt betreffen". Wanneer de Raad dienovereenkomstig krachtens artikel 100 A een maatregel vaststelt, heet deze door de Raad te zijn vastgesteld, en wordt hij namens de Raad door diens voorzitter ondertekend. Artikel 100 A noemt geen andere handeling die de voorzitter van de Raad in die hoedanigheid nog moet verrichten. Artikel 203 daarentegen noemt twee onderscheiden handelingen: "de Vergadering ...stelt ... de begroting vast" (artikel 203, lid 6), en "de voorzitter (constateert) dat de begroting definitief is vastgesteld" (artikel 203, lid 7). Bovendien is de reden waarom in dit geval twee verschillende handelingen worden gevergd niet, dat het Parlement - in tegenstelling tot zijn voorzitter - onbevoegd zou zijn bindende handelingen te verrichten: men bedenke dat het Parlement ook geen afzonderlijke handeling van zijn voorzitter behoeft om krachtens artikel 204, derde alinea, een besluit inzake de "voorlopige twaalfden" te kunnen nemen.
72. Het lijkt mij daarom misleidend om een analogie te zoeken tussen de voorzitter van het Parlement wanneer deze handelt krachtens artikel 203, lid 7, en de voorzitter van de Raad, handelend namens de Raad bij het ondertekenen van de tekst van een door de Raad vastgestelde handeling. De constatering van de voorzitter ingevolge artikel 203, lid 7, heeft een functie die eigen is aan de begrotingsprocedure. Een uniek aspect van die procedure is de wijze waarop de twee takken van de begrotingsautoriteit samenwerken in het tot stand brengen van het eindresultaat, waarbij elke instelling beurtelings een standpunt inneemt waarop de andere dan weer reageert. Vandaar de behoefte aan een afsluitende handeling door een persoon die formeel een eigen plaats inneemt, te weten de voorzitter van het Parlement. De voorzitter is weliswaar niet meer dan een orgaan van het Parlement, maar wel een orgaan dat uit hoofde van artikel 203, lid 7, met een bijzondere taak is belast, namelijk te verzekeren dat de begrotingsprocedure naar behoren is afgesloten. Deze taak is in het bijzonder van belang wanneer, anders dan in casu, een formele resolutie van het Parlement ontbreekt, en de begroting "wordt geacht definitief te zijn vastgesteld" (ingevolge artikel 203, lid 4, derde alinea, artikel 203, lid 5, derde alinea, of artikel 203, lid 6, zelf). De auteurs van het Verdrag hadden dus goede redenen om voorzichtigheidshalve een onderscheid aan te brengen tussen de handeling van de voorzitter die zijn constatering doet en de handeling van het Parlement houdende vaststelling van de begroting.
73. In zaak 34/86, Raad/Parlement (aangehaald in punt 63), bleek de constatering door de voorzitter ongeldig wegens het feit dat de begrotingsprocedure niet was voltooid. Er was dus geen sprake van enige bestaande handeling van het Parlement tot vaststelling van de begroting die kon worden nietigverklaard. Bovendien was er in het kader van de begrotingsprocedure geen andere, voor toetsing door het Hof vatbare handeling verricht, want voorbereidende handelingen zoals het opstellen en amenderen van een ontwerp-begroting zijn zoals gezegd niet voor beroep vatbaar (zie hierboven, punt 67). In het onderhavige geval daarentegen was de begrotingsprocedure naar behoren afgerond; zij mondde uit in de definitieve vaststelling door het Parlement van een begroting overeenkomstig artikel 203, lid 6. Ofschoon de resolutie van het Parlement niet met zoveel woorden de vaststelling van de begroting behelsde, is het duidelijk dat dit het beoogde gevolg was. De voorzitter was dus ten volle gerechtigd om zijn constatering te doen. Aangezien de handeling van het Parlement tot vaststelling van de begroting geldig blijft totdat zij door het Hof wordt nietigverklaard, kan eerst nadat die nietigverklaring heeft plaatsgevonden, de constatering van de voorzitter zelf ongeldig worden verklaard. In casu is dus nietigverklaring van de handeling houdende vaststelling van de begroting niet alleen mogelijk, maar kan zulks zelfs noodzakelijk zijn wanneer de constatering van de voorzitter moet worden nietigverklaard.
74. Ik kom derhalve tot de conclusie, dat de eerste exceptie van niet-ontvankelijkheid van het Parlement moet worden verworpen, en dat de handeling van het Parlement houdende vaststelling van GAB nr. 2 vatbaar is voor beroep tot nietigverklaring.
b) De gevolgen van nietigverklaring
75. In zijn verzoekschrift verzoekt de Raad het Hof te verklaren, dat nietigverklaring van geen van beide handelingen de geldigheid zal aantasten van de vóór de afsluiting van het begrotingsjaar 1990 verrichte handelingen met betrekking tot betalingen of betalingsverplichtingen en met betrekking tot de afroep en de inning van eigen middelen. In repliek geeft de Raad een enigszins andere formulering aan deze vordering: daarin verzoekt hij het Hof te verklaren, dat geen van de nietigverklaringen de geldigheid zal aantasten van "regelmatig ter uitvoering van GAB nr. 90/2 verrichte handelingen, met dien verstande dat de instellingen onverwijld met inachtneming van de nietigverklaring door het Hof de noodzakelijke budgettaire bepalingen vaststellen".
76. Wanneer het Hof in het belang van de rechtszekerheid verklaart, welke handelingen en maatregelen niet door de nietigverklaring van een begroting worden getroffen, is het daarbij uiteraard niet gebonden aan een door de verzoekende partij gekozen speciale formulering. Ik vestig er voorts de aandacht op, dat het Hof zich in zaak 34/86, Raad/Parlement, niet bevoegd achtte om een gedeeltelijke nietigverklaring uit te spreken (r.o. 42). Het stond veeleer aan de Raad en het Parlement om de nodige maatregelen te nemen ter uitvoering van het arrest en de begrotingsprocedure derhalve weer op het juiste punt op te nemen (r.o. 47). Om die reden zou het Hof er mijns inziens niet goed aan doen, de oplossing te kiezen die de Raad in punt 15 van zijn repliek voorstelt (welke oplossing overigens niet consistent is met de hiervóór besproken vordering van de Raad) en alleen de staat van ontvangsten van GAB nr. 2 nietig te verklaren, met instandlating van de staat van uitgaven.
77. Men zou kunnen verdedigen, dat het in het belang is van de rechtszekerheid wanneer de door de Raad gevorderde nietigverklaringen niet afdoen aan de geldigheid van uitvoeringsmaatregelen die zijn genomen vóór de uitspraak van het arrest van het Hof. Het Parlement brengt daar echter tegen in, dat een dergelijke uitspraak de vordering van de Raad zinledig zou maken: het Hof zou dan met de ene hand terugnemen wat het met de andere hand geeft. Aangezien de Raad er geen belang bij kan hebben om tegelijkertijd nietigverklaring van de begroting en de volledige instandlating van de gevolgen daarvan te vorderen, moet één van deze twee vorderingen volgens het Parlement niet-ontvankelijk worden verklaard.
78. Eerst zij opgemerkt, dat de Raad ook belang zou hebben bij een verklaring van onwettigheid, wanneer daaraan geen praktische consequenties verbonden zouden zijn. Partijen zijn in feite niet volledig ingegaan op de vraag naar de praktische consequenties van onwettigheid, met name op de vraag of sommige gevallen van GAB nr. 2 niet in stand dienen te blijven. Ter terechtzitting gaf de Raad te kennen, dat ongeldigheid van GAB nr. 2 haar nawerking zou kunnen hebben op latere begrotingen, maar ik vind die gedachte moeilijk te rijmen met de vordering van de Raad om alle ter uitvoering van GAB nr. 2 verrichte handelingen in stand te laten.
79. Een oplossing zou kunnen zijn om alle gevolgen van de nietig verklaarde begroting te handhaven (zodat reeds verrichte handelingen niet worden aangetast en de ongeldigheid niet in latere begrotingen zal doorwerken), met dien verstande dat de begrotingen voor de volgende jaren zullen worden aangepast om de gevolgen van de onwettige begrotingsposten te compenseren. De voor de begrotingsprocedure verantwoordelijke instellingen zullen voor de noodzakelijke aanpassingen moeten zorgen.
80. Voor het nemen van zulke maatregelen zullen de instellingen evenwel over een passende rechtsgrondslag moeten beschikken. Artikel 176 EEG-Verdrag verplicht de instellingen (en machtigt hen dus ook) de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van een arrest van het Hof. Zou het Hof nu bij nietigverklaring van GAB nr. 2 alleen alle gevolgen daarvan in stand laten, dan blijft onduidelijk welke maatregelen de instellingen gehouden (en dus ook gemachtigd) zijn te nemen om aan deze uitspraak gevolg te geven. In het bijzonder is dan niet duidelijk, op welke grondslag zij in latere begrotingen aanpassingen zouden kunnen aanbrengen op het gebied van de door de Lid-Saten af te dragen eigen middelen, als compensatie voor het in 1990 niet naar behoren vastgestelde uniforme percentage voor de BTW-middelen.
81. Naar mijn mening moet het Hof dan ook uitdrukkelijk machtiging verlenen om in de na de uitspraak van het arrest van het Hof vastgestelde begrotingen de noodzakelijke aanpassingen aan te brengen. Die aanpassingen zullen leiden tot compensatie van de Lid-Saten die ten gevolge van de onwettige vaststelling van GAB nr. 2 meer BTW- of BNP-middelen hebben afgedragen dan het geval zou zijn geweest wanneer er een geldige begroting was vastgesteld, een en ander ten laste van de Lid-Saten die te weinig hebben afgedragen.
Kosten
82. De Raad heeft geen veroordeling van de wederpartij in de kosten gevorderd. De uitspraak op dit punt dient dan ook te luiden, dat partijen elk de eigen kosten moeten dragen.
Conclusie
83. Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
1) nietig te verklaren de handeling van het Europees Parlement van 11 juli 1990 waarbij dit de gewijzigde en aanvullende begroting nr. 2 van de Europese Gemeenschappen voor het begrotingsjaar 1990 heeft vastgesteld;
2) nietig te verklaren de handeling van de voorzitter van het Europees Parlement van 11 juli 1990 houdende constatering dat de begroting definitief was vastgesteld ("Definitieve vaststelling van gewijzigde en aanvullende begroting nr. 2 van de Europese Gemeenschappen voor het begrotingsjaar 1990");
3) te verstaan dat, onverminderd punt 4 van deze conclusie, de nietigverklaring van deze handelingen van het Parlement respectievelijk van de voorzitter van het Parlement de geldigheid van de betalingen, betalingsverplichtingen en andere handelingen die vóór de datum van het te wijzen arrest zijn verricht ter uitvoering van gewijzigde en aanvullende begroting nr. 2 voor het begrotingsjaar 1990, zoals bekendgemaakt in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, onaangetast zal laten;
4) te verstaan dat het Parlement bij de vaststelling van begrotingen na de uitspraak van het arrest bij het afroepen van de eigen middelen de aanpassingen zal aanbrengen die nodig zijn om de gevolgen van de onwettige vaststelling van gewijzigde en aangevulde begroting nr. 2 te herstellen;
5) te verstaan dat elk der partijen, interveniënte daaronder begrepen, haar eigen kosten zal dragen.
(*) Oorspronkelijke taal: Engels.