Asia C‑228/23
Association AFAÏA
vastaan
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO)
(Conseil d’État’n (Ranska) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Unionin tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 4.10.2024
Ennakkoratkaisupyyntö – Maatalous – Luonnonmukainen tuotanto ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnät – Asetus (EU) 2018/848 – Tiettyjen tuotteiden ja aineiden käyttäminen luonnonmukaisessa tuotannossa ja niiden luettelo – Poikkeus – Täytäntöönpanoasetus (EU) 2021/1165 – Liite II – Teollisen eläinten kasvatuksen ja ilman yhteyttä maahan harjoitettavan eläinten kasvatuksen käsitteet – Kuluttajien luottamus – Eläinten hyvinvointi – Ympäristön ja ilmaston suojeleminen – Arviointiperusteet
1.        Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka – Luonnonmukainen tuotanto ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnät – Asetus 2018/848 – Luonnonmukaisessa tuotannossa käytettävien tuotteiden ja aineiden salliminen – Lannoitteet, maanparannusaineet ja ravinteet – Kielto käyttää karjanlantaa, joka on peräisin teollisesta eläinten kasvatuksesta – Ulottuvuus – Teollinen eläinten kasvatus – Käsite – Ilman yhteyttä maahan harjoitettava eläinten kasvatus – Käsite
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 2018/848 12 artikla, 24 artiklan 1 kohdan b alakohta ja liitteessä II oleva 1 osa; komission asetuksen 2021/1165 liite II)
(ks. 35–45, 46, 48, 49, 53, 54, 56–59, 61, 66, 67 ja 70 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)
2.        Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka – Luonnonmukainen tuotanto ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnät – Asetus 2018/848 – Luonnonmukaisessa tuotannossa käytettävien tuotteiden ja aineiden salliminen – Lannoitteet, maanparannusaineet ja ravinteet – Kielto käyttää karjanlantaa, joka on peräisin teollisesta eläinten kasvatuksesta – Kansallinen säännöstö, jossa kielletään sellaisen karjanlannan käyttö, joka tulee kokonaan rako- tai ritiläpohjaisissa järjestelmissä kasvatetuista eläimistä tai häkeissä kasvatetuista eläimistä ja joka ylittää tietyt eläinten määrää koskevat raja-arvot – Hyväksyttävyys – Edellytykset
(Komission asetuksen 2021/22 liite II; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92 4 artikla ja liitteessä I oleva 17 kohta)
(ks. 73–74 ja 79–81 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)
Tiivistelmä
Unionin tuomioistuin, jolle Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska) on esittänyt ennakkoratkaisupyynnön, täsmentää teollisesta eläinten kasvatuksesta peräisin olevien lannoitteiden, maanparannusaineiden ja ravinteiden käyttöä luonnonmukaisessa maataloudessa koskevan kiellon ulottuvuutta, sellaisena kuin siitä on säädetty täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165(1), joka on annettu asetuksen 2018/848(2) soveltamiseksi, liitteessä II.
Luonnonmukaiseen tuotantoon käytettävän maaperän lannoituksen osalta kyseisissä asetuksissa sallitaan poikkeuksellisesti ja ainoastaan siinä määrin kuin se on tarpeen tiettyjen muusta kuin luonnonmukaisesta tuotannosta peräisin olevien tuotteiden ja aineiden käyttö sillä edellytyksellä, että ne eivät ole peräisin teollisesta eläinten kasvatuksesta(3).
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO), joka on ranskalainen julkinen hallintoelin, muutti vuonna 2020 tulkintaohjettaan luonnonmukaista maataloutta koskevasta unionin säännöstöstä erityisesti, jotta voitiin tulkita tätä kieltoa käyttää ”teollisesta eläinten kasvatuksesta saatavia” eläinperäisiä lannoitteita ja maanparannusaineita luonnonmukaiseen tuotantoon käytetyillä maatalousmailla. Se tulkitsi sitä laajasti siten, että kielletty tuote on karjanlanta, joka tulee kokonaan rako- tai ritiläpohjaisissa järjestelmissä tai häkeissä kasvatetuista eläimistä, joiden määrä ylittää tietyt raja-arvot.
Luonnonmukaisesti tuotettujen lannoitteiden tuottajien etuja valvova toimialajärjestö AFAÏA vaati ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa sen päätöksen kumoamista, jolla INAO hylkäsi sen vaatimuksen tulkintaohjeiden muuttamisesta. Sen mukaan kyseessä olevan kiellon määräävä arviointiperuste liittyy maankäyttöön, joten teollisen eläinten kasvatuksen käsite voi vastata ainoastaan ilman yhteyttä maahan harjoitettavan eläinten kasvatuksen käsitettä ja koskea kotieläintuotantotiloja, joihin ei liity maatalousmaan hoitoa.
Käsitellessään tätä kysymystä luonnonmukaisessa maataloudessa mahdollisesti käytettävien lannoitteiden alkuperästä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta teollisen eläinten kasvatuksen käsitettä ja pohtii, mikä on täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165 liitteessä II säädetyn poikkeuksen ulottuvuus.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensinnäkin unionin tuomioistuin toteaa käsitteen ”teollinen eläinten kasvatus” ja käsitteen ”kasvatus ilman yhteyttä maahan” vastaavuudesta, että vaikka niillä molemmilla viitataan prosessien mekanisoimiseen ja erittäin merkittäviin tuotantomääriin, niillä ei kuitenkaan ole samaa merkitystä.
Termillä ”teollinen” tai ”voimaperäinen” viitataan nimittäin sen tavanomaisen merkityksen mukaan laajamittaiseen eläinten kasvatukseen, jolla pyritään optimoimaan tämän toiminnan tuotos erityisesti lisäämällä eläinten määrää tilalla tai siirtämällä niitä enemmän tai vähemmän ympäristöstään eristämällä ne. Teollinen eläinten kasvatus edellyttää tavallisesti merkittäviä investointeja, eläinten ravinnon täydentämistä ravitsemuksellisesti ja antibioottien ennaltaehkäisevää käyttöä. Se voi johtaa merkittävään ympäristön pilaantumiseen. Eläinten hyvinvoinnin erityinen suojelu ei yleensä kuulu sen ensisijaisiin tavoitteisiin.
Tavanomaisen merkityksensä mukaan ilman yhteyttä maahan harjoitettava eläinten kasvatus vastaa teollista tai voimaperäistä tuotantoa, jossa eläinten rehut ovat pääosin tai kokonaan peräisin muualta kuin maatilalta, jossa kasvatus tapahtuu.
Tästä seuraa, että teollisen eläinten kasvatuksen käsite on huomattavasti laajempi kuin ilman yhteyttä maahan harjoitettavan eläinten kasvatuksen käsite ja näin ollen näiden käsitteiden on katsottava olevan erilaiset.
Unionin tuomioistuin toteaa täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165 liitteessä II olevasta teollisen eläinten kasvatuksen käsitteestä ja kyseessä olevan kiellon laajuudesta, että kielto koskee kaikkea teollista eläinten kasvatusta eikä vain ilman yhteyttä maahan harjoitettavaa eläinten kasvatusta.
Se tarkastelee tämän liitteen systematiikkaa ja huomauttaa yhtäältä, että siinä säädettyä poikkeuslupaa on tulkittava suppeasti, mikä merkitsee sitä, että tälle luvalle asetettuja rajoja eli erityisesti kieltoa käyttää teollisesta eläinten kasvatuksesta peräisin olevia valmisteita on päinvastoin tulkittava laajasti.
Tulkinta, jonka mukaan teollisen eläinten kasvatuksen käsite vastaa yksinomaan ilman yhteyttä maahan harjoitettavan eläinten kasvatuksen käsitettä, johtaa siihen, että karjanlanta, joka on peräisin kaikesta muusta teollisesta eläinten kasvatuksesta kuin ilman yhteyttä maahan olevasta eläinten kasvatuksesta, sallitaan luonnonmukaista tuotantoa varten. Tällainen tulkinta merkitsee siis kyseisen poikkeuksen soveltamisalan laajaa tulkintaa, ja se on näin ollen ilmaistun periaatteen vastainen.
Toisaalta väitteestä, jonka mukaan kyseessä olevan kiellon peruste liittyy yksinomaan maaperän käyttöön, unionin tuomioistuin täsmentää, että luonnonmukaiselle maataloudelle ominaisen kokonaisvaltaisen lähestymistavan mukaan kotieläintuotannolla on kyllä oltava yhteys maahan. Tämä merkitsee kuitenkin ainoastaan sitä, että ilman yhteyttä maahan harjoitettava eläinten kasvatus ei ole yhteensopivaa luonnonmukaisen maatalouden periaatteiden kanssa ja että näin ollen se on tässä yhteydessä yksinkertaisesti kielletty.
Lisäksi luonnonmukainen maatalous perustuu myös sellaisten kotieläintuotannon käytäntöjen soveltamiselle, jotka parantavat eläinten immuunijärjestelmää ja luonnollista taudinvastustuskykyä, mukaan lukien säännöllinen liikunta ja pääsy ulkojaloittelualueille ja laidunmaalle. Asetuksessa 2018/848 kielletään myös muuntogeeniset organismit rehuissa ja rajoitetaan merkittävästi kasvinsuojeluaineiden käyttöä.
Ei siis voida väittää, että luonnonmukaiselle maataloudelle olisi ominaista vain tietty maankäyttötapa ja että näin ollen pääasiassa kyseessä olevan kiellon peruste liittyisi yksinomaan maaperän käyttöön. Tämä maanviljelytapa on kokonaisvaltainen tilanhoidon ja elintarviketuotannon järjestelmä, jossa yhdistyvät ympäristön ja ilmastotoimien kannalta parhaat käytännöt, runsas biologinen monimuotoisuus, luonnonvarojen säästäminen sekä tiukkojen vaatimusten soveltaminen eläinten hyvinvoinnin alalla ja tuotannossa, mikä vastaa kuluttajien kasvavaa kysyntää tuotteista, jotka on tuotettu luonnollisista aineksista ja luonnollisin menetelmin. Se liittyy erityisesti laajemmin eettisiin tuotantomenetelmiin ja eläinten pito-olosuhteisiin eläinsuojissa sekä sen osalta, kuinka vapaasti eläimet voivat niissä liikkua ja onko eläimillä pääsy ulkotiloihin, että eläintiheyden osalta.
Kun otetaan huomioon nämä vaatimukset, ei voida hyväksyä sitä, että teollisesta tai voimaperäisestä eläinten kasvatuksesta peräisin oleva karjanlanta sallittaisiin luonnonmukaisen maatalouden karjanlantana.
Tätä tulkintaa tukevat asetuksen 2018/848 tavoitteet, kuten ympäristön ja eläinten hyvinvoinnin suojelu ja kuluttajien luottamuksen säilyttäminen. Poikkeus, joka mahdollistaa laajamittaisesti voimaperäisestä eläinten kasvatuksesta peräisin olevien tuotteiden käytön, olisi selvästi ristiriidassa näiden tavoitteiden ja johdonmukaisuuden vaatimusten sekä sellaisten eettisten periaatteiden ja ympäristöperiaatteiden kanssa, jotka ovat itse luonnonmukaisen maatalouden perusta.
Näin ollen kuluttajien perustellut odotukset siitä, että unionin luomutunnuksella varustetut tuotteet on tosiasiallisesti tuotettu noudattaen muun muassa ympäristön suojelemista ja eläinten hyvinvointia koskevia korkeimpia standardeja, taataan, jos luonnonmukaisessa maataloudessa käytettävä karjanlanta on peräisin luonnonmukaisista lähteistä tai, jos tämä ei riitä ja ainoastaan tässä tapauksessa, käytetään muusta kuin luonnonmukaisista lähteistä peräisin olevaa lantaa, mutta tämä lanta ei ole peräisin teollisesta eläinten kasvatuksesta.
Toiseksi unionin tuomioistuin toteaa, että unionin oikeuden nykytilassa arviointiperusteet, jotka on otettava huomioon määritettäessä, onko kasvatus luokiteltava teolliseksi täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165 liitteessä II tarkoitetussa merkityksessä, eivät ole yleisten yhdenmukaistamistoimenpiteiden kohteena. Se täsmentää kuitenkin, että unionin oikeus ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka nojalla kielto käyttää luonnonmukaiseen tuotantoon käytetyillä maatalousmailla ”teollisesta eläinten kasvatuksesta tulevia” eläinperäisiä lannoitteita ja maanparannusaineita koskee myös karjanlantaa, joka tulee kokonaan rako- tai ritiläpohjaisissa järjestelmissä kasvatetuista eläimistä, joiden määrä ylittää YVA-direktiivin(4) liitteessä I määritellyt raja-arvot, ja karjanlantaa, joka tulee häkeissä kasvatetuista eläimistä, joiden määrä ylittää samat raja-arvot. Tätä luokittelua varten on kuitenkin tukeuduttava sellaisten indisioiden kokonaisuuteen, jotka liittyvät ainakin eläinten hyvinvoinnin turvaamiseen, biologisen monimuotoisuuden kunnioittamiseen sekä ympäristön ja ilmaston suojeluun.
1      Tiettyjen luonnonmukaisessa tuotannossa käytettävien tuotteiden ja aineiden sallimisesta ja niiden luetteloiden laatimisesta 15.7.2021 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2021/1165 (EUVL 2021, L 253, s. 13).
2      Luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 kumoamisesta 30.5.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/848 (EUVL 2018, L 150, s. 1).
3      Asetuksen 2018/848 I osan 1.9.3 kohdassa säädetään, että jos kasvien ravinnetarpeita ei saada tyydytettyä maaperänhoidolla ja luonnonmukaisesta tuotannosta peräisin olevaa karjanlantaa levittämällä, voidaan käyttää ainoastaan sellaisia lannoitteita ja maanparannusaineita, joiden käyttö luonnonmukaisessa tuotannossa on sallittu asetuksen 2018/848 24 artiklan nojalla, ja ainoastaan siinä määrin kuin on tarpeen. Lannoitteista, maanparannusaineista ja ravinteista, jotka komissio on hyväksynyt kyseisen 24 artiklan nojalla, säädetään täytäntöönpanoasetuksen 2021/1165 liitteessä II, jonka kolmannessa kohdassa täsmennetään, että ”teollisesta eläinten kasvatuksesta tulevat tuotteet” ovat kiellettyjä luonnonmukaisessa tuotannossa muun muassa lannan, kompostin ja eläinten nestemäisen ulosteen osalta.
4      Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.12.2011 annettu neuvoston direktiivi 2011/92/EU (EUVL 2012, L 26, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 16.4.2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/52/EU (EUVL 2014, L 124, s. 1).