62021TJ0260_RES
Processo T‑260/21
E. Breuninger GmbH & Co.
contra
Comissão Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Segunda Secção alargada) de 21 de dezembro de 2022
«Auxílios de Estado — Regime‑Quadro destinado a conceder um apoio aos custos fixos não cobertos no contexto da pandemia de COVID‑19 na Alemanha — Decisão de não levantar objeções — Quadro temporário de auxílio estatal — Apreciação individual do regime de auxílios notificado — Medida destinada a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado‑Membro — Proporcionalidade»
Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios destinados a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado‑Membro — Respeito do princípio da proporcionalidade — Regime de auxílios destinado a conceder um apoio às empresas pelos seus custos fixos não cobertos no contexto da pandemia de COVID‑19 — Caráter adequado, necessário e não desproporcionado do critério de elegibilidade no regime de auxílios
[Artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE]
(cf. n.os 24, 42, 43, 50‑75)
Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios destinados a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado‑Membro — Respeito do princípio da igualdade de tratamento — Regime de auxílios destinado a conceder um apoio às empresas pelos seus custos fixos não cobertos no contexto da pandemia de COVID‑19 — Regime de auxílios que implica uma diferença de tratamento entre determinadas empresas — Justificação — Caráter adequado, necessário e não desproporcionado do critério de elegibilidade no regime de auxílios
[Artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE]
(cf. n.os 24, 44‑75)
Exceção de ilegalidade — Caráter incidental — Formulação implícita mas clara na petição — Admissibilidade
(Artigo 277.o TFUE)
(cf. n.os 30‑33)
Atos das instituições — Presunção de legalidade — Âmbito de aplicação — Regras de conduta adotadas pela Comissão para limitar o exercício do seu poder de apreciação — Exclusão
(Comunicação 2020/C 91 I/01 da Comissão)
(cf. n.os 34‑38)
Auxílios concedidos pelos Estados — Exame pela Comissão — Comunicações adotadas pela Comissão — Quadro temporário de medidas de auxílio estatal destinada a apoiar a economia no contexto da pandemia de COVID‑19 — Natureza jurídica — Regras de conduta indicativas que implicam uma autolimitação do poder de apreciação da Comissão — Dever da Comissão de proceder a uma apreciação individual dos auxílios em causa à luz do quadro temporário — Alcance
[Artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE; Comunicação 2020/C 91 I/01 da Comissão]
(cf. n.os 36, 37, 78‑86)
Resumo
O Tribunal nega provimento aos recursos interpostos pelas empresas Breuninger e Falke da decisão da Comissão que aprova os auxílios da Alemanha às empresas que sofreram, no contexto da pandemia de COVID‑19, uma perda do seu volume de negócios de, pelo menos, 30 %.
A decisão da Comissão não viola nem o princípio da proporcionalidade nem o da igualdade de tratamento
Em 17 de novembro de 2020, a República Federal da Alemanha notificou à Comissão Europeia um regime de auxílios destinado a conceder um apoio às empresas pelos seus custos fixos não cobertos no contexto da pandemia de COVID‑19 no seu território. Em aplicação deste regime, podiam ser concedidos auxílios até 3 milhões de euros às empresas que tivessem sofrido uma perda do seu volume de negócios de pelo menos 30 % durante o período de referência.
Referindo‑se à sua comunicação sobre o quadro temporário das medidas de auxílio estatal destinadas a apoiar a economia no contexto atual da escalada de COVID‑19 (
1
), a Comissão declarou o regime notificado compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE (
2
). Por força desta disposição, os auxílios destinados a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado‑Membro podem, sob determinadas condições, ser considerados compatíveis como mercado interno.
Em 2 de fevereiro de 2021, a República Federal da Alemanha notificou à Comissão uma alteração do seu regime de auxílios, que consistia no aumento do limite máximo dos auxílios para 10 milhões de euros por empresa e na sua prorrogação até 31 de dezembro de 2021. Esta alteração, que refletia diversas alterações introduzidas pela Comissão no quadro temporário, foi aprovada por esta em 12 de fevereiro de 2021 (
3
).
As sociedades alemãs E. Breuninger GmbH Co. e Falke KGaA interpuseram recursos de anulação da decisão da Comissão, conforme alterada, de declarar o regime de auxílios alemão compatível com o mercado interno (a seguir «decisão impugnada»). Ao negar provimento a esses recursos, o Tribunal Geral precisa, nomeadamente, o alcance da fiscalização da proporcionalidade das decisões adotadas pela Comissão ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE.
Apreciação do Tribunal Geral
O Tribunal Geral procede, em primeiro lugar, à análise da legalidade da decisão impugnada à luz do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE.
A este respeito, as recorrentes alegavam que a Comissão tinha violado os princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento ao aprovar o critério de elegibilidade previsto pelo regime de auxílios alemão. Em conformidade com o referido critério, o acesso ao regime de auxílios estava reservado às empresas que sofreram uma diminuição do seu volume de negócios de pelo menos 30 % durante o período de referência relativamente ao mesmo período em 2019.
A título preliminar, o Tribunal Geral julga improcedente a exceção de inadmissibilidade apresentada pela Comissão, relativa ao facto de a decisão impugnada ter procedido a uma aplicação correta do critério de elegibilidade enunciado no n.o 87 do quadro temporário, cuja validade não foi contestada pelas recorrentes. Quanto a este ponto, é certo que resulta da jurisprudência que o respeito da presunção de legalidade dos atos jurídicos da União pode impedir que se examine o mérito de uma decisão que constitui a simples aplicação de um ato definitivo de alcance geral que produz efeitos jurídicos vinculativos em relação a terceiros quando a validade desse ato de alcance geral não tenha sido contestada. Todavia, não é esse o caso quando, como no caso em apreço, a Comissão aplica regras de conduta que adotou para limitar o exercício do seu próprio poder de apreciação no âmbito da aplicação do artigo 107.o, n.o 3, TFUE e que não produzem, em si mesmas, efeitos jurídicos vinculativos.
No que respeita à conformidade com o princípio da proporcionalidade do critério de elegibilidade previsto pelo regime de auxílios alemão e aprovado pela decisão impugnada, o Tribunal Geral recorda que o respeito do referido princípio por uma medida inclui três componentes. A primeira componente diz respeito à sua adequação, ou seja, à sua aptidão para realizar o objetivo legítimo prosseguido. A segunda componente diz respeito à sua necessidade e implica que o referido objetivo legítimo não possa ser alcançado por meios menos restritivos, mas igualmente apropriados. Por último, a terceira componente diz respeito ao seu caráter proporcionado, a saber, a inexistência de inconvenientes desproporcionados relativamente aos objetivos pretendidos.
Quanto à alegação relativa à violação do princípio da igualdade de tratamento, o Tribunal Geral salienta, além disso, que a circunstância de o critério de elegibilidade para o regime de auxílios alemão, que se baseia na perda do volume de negócios apreciada ao nível das empresas em causa, conduzir a uma diferença de tratamento entre as empresas consoante a totalidade ou apenas uma parte das suas atividades tenha sido afetada pela pandemia de COVID‑19 não implica, em si mesma, a sua ilegalidade. Em contrapartida, há que verificar se esta diferença de tratamento é justificada à luz do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE, o que pressupõe que o referido critério seja adequado, necessário e proporcionado para sanar uma perturbação grave da economia do Estado‑Membro em causa. Assim, a acusação relativa à violação do princípio da igualdade de tratamento confunde‑se, no essencial, com as alegações relativas à violação do princípio da proporcionalidade nos seus diferentes componentes.
Feitas estas precisões, o Tribunal Geral rejeita as diferentes alegações que contestam o caráter adequado, necessário e proporcionado do critério de elegibilidade para o regime de auxílios aprovado pela decisão impugnada.
Nestas circunstâncias, o Tribunal sublinha nomeadamente que, embora as recorrentes possam contestar o caráter necessário do referido critério de elegibilidade, que tem origem no quadro temporário, propondo um critério alternativo que foi aplicado pela Comissão noutras decisões, só na eventualidade de este critério alternativo demonstrar de forma manifesta a desnecessidade do critério de elegibilidade contestado é que essa alegação pode ser julgada procedente. Além disso, a proposta das recorrentes de adotar, como critério de elegibilidade alternativo, as perdas realizadas nos domínios de atividade afetados pela pandemia de COVID‑19, sem ter em conta a situação da empresa em causa na sua globalidade, teria incidências orçamentais mais importantes para a Alemanha do que as que decorrem do critério de elegibilidade adotado pela Comissão. Assim, não se pode deixar de observar que o critério alternativo proposto pelas recorrentes não constitui uma medida «igualmente adequada» suscetível de demonstrar que o critério de elegibilidade adotado pela Comissão não revestia um caráter necessário.
Quanto aos efeitos restritivos da concorrência que o critério de elegibilidade para o regime de auxílios aprovado ocasionaria, segundo as recorrentes, para as empresas em relação às quais apenas certas atividades foram afetadas pela pandemia de COVID‑19 e que, por conseguinte, foram levadas a consagrar alguns dos seus recursos provenientes de atividades não afetadas pela pandemia ao financiamento das atividades afetadas, o Tribunal Geral constata que este critério não está, de qualquer modo, na origem de efeitos restritivos da concorrência que têm um caráter manifestamente desproporcionado em relação ao objetivo do financiamento das atividades afetadas.
Por outro lado, contrariamente ao que sustentavam as recorrentes, também não se pode considerar que a Comissão tenha violado a sua obrigação de exame individual do regime de auxílios notificado. A este respeito, as recorrentes não demonstraram a existência de circunstâncias excecionais próprias do regime de auxílios aprovado que teriam justificado que a Comissão não aplicasse, na decisão impugnada, o critério de elegibilidade enunciado pelo quadro temporário.
Em segundo lugar, o Tribunal Geral rejeita igualmente o fundamento das recorrentes relativo à violação do artigo 108.o, n.o 2, TFUE. Estas alegavam, no essencial, que, ao validar o regime de auxílios notificado sem ter dado início ao procedimento formal de investigação, a Comissão tinha violado os direitos processuais conferidos às recorrentes por esta disposição.
Quanto a este ponto, o Tribunal Geral salienta que este fundamento apresenta, na realidade, caráter subsidiário, para o caso de o Tribunal Geral não ter examinado as acusações relativas à justeza da apreciação do regime de auxílios notificado. Ora, na medida em que estas alegações foram analisadas, este fundamento está privado da sua finalidade manifestada. Além disso, na medida em que este fundamento retoma de forma condensada os argumentos suscitados no âmbito das alegações relativas à procedência da apreciação do auxílio, é desprovido de conteúdo autónomo.
À luz destas considerações, o Tribunal Geral negou provimento aos recursos das recorrentes.
(
1
)	Comunicação da Comissão, de 19 de março de 2020, Quadro temporário relativo a medidas de auxílio estatal em apoio da economia no atual contexto do surto de COVID‑19 (JO 2020, C 91 I, p. 1, a seguir «quadro temporário»), que foi alterada, uma primeira vez, em 3 de abril de 2020 (JO 2020, C 112 I, p. 1), uma segunda vez, em 8 de maio de 2020 (JO 2020, C 164, p. 3), uma terceira vez, em 29 de junho de 2020 (JO 2020, C 218, p. 3), uma quarta vez, em 13 de outubro de 2020 (JO 2020, C 340, p. 1), e uma quinta vez, em 28 de janeiro de 2021 (JO 2021, C 34, p. 6).
(
2
)	Decisão C (2020) 8318 final da Comissão, de 20 de novembro de 2020, relativa a um auxílio estatal SA.59289 (2020/N) ‑ Alemanha COVID‑19 – Apoio a favor dos custos fixos não cobertos (JO 2022, C 124, p. 1).
(
3
)	Decisão C(2021) 1066 final da Comissão, de 12 de fevereiro de 2021, relativa ao auxílio estatal SA.61744 (2021/N) – Notificação coletiva de alteração que adapta os regimes de auxílios autorizados ao abrigo do Quadro Temporário, designadamente na sequência da quinta alteração do quadro temporário (JO 2021, C 77, p. 18).