62021CJ0494
SODBA SODIŠČA (peti senat)
z dne 10. novembra 2022 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Elektronska komunikacijska omrežja in storitve – Univerzalna storitev in pravice uporabnikov – Direktiva 2002/22/ES (Direktiva o univerzalnih storitvah) – Člen 12 – Izračun stroškov in financiranje obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve – Edini ponudnik univerzalne storitve in ponudniki več telekomunikacijskih storitev, ki delujejo na trgu – Ugotovitev neupravičenega bremena“
V zadevi C‑494/21,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo High Court (višje sodišče, Irska) z odločbo z dne 30. julija 2021, ki je na Sodišče prispela 11. avgusta 2021, v postopku
Eircom Limited
proti
Commission for Communications Regulation,
ob udeležbi
Vodafone Ireland Limited,
Three Ireland (Hutchison) Limited,
Three Ireland Services (Hutchison) Limited,
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi E. Regan, predsednik senata, D. Gratsias (poročevalec), M. Ilešič, I. Jarukaitis, in Z. Csehi, sodniki,
generalni pravobranilec: P. Pikamäe,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki jih so jih predložili:
–
za Eircom Limited J. Newman, SC, J. O’Connell, BL, in J. Whelan, solicitor,
–
za Commission for Communications Regulation A. Brick, R. Byrne, solicitors, D. Dodd, BL, in B. Kennedy, SC, ,
–
za Three Ireland Services (Hutchison) Limited in Three Ireland (Hutchison) Limited D. Hardiman, BL,
–
za češko vlado J. Očková, M. Smolek in J. Vláčil, agenti,
–
za Evropsko komisijo G. Braun, L. Malferrari in J. Samnadda, agenti,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 367).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Eircom Limited, ki je bila leta 2003 določena kot edini operater za zagotavljanje univerzalne storitve na Irskem, in Commission for Communications Regulation (regulativni organ za telekomunikacije, Irska) (v nadaljevanju: regulativna komisija), ker ta komisija družbi Eircom ni odobrila financiranja za kritje domnevno neupravičenega bremena, ki naj bi ga za to družbo predstavljali neto stroški, ki jih ima ta družba zaradi obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
V uvodnih izjavah 4, 18 in 21 Direktive o univerzalnih storitvah je navedeno:
„(4)
Zagotavljanje univerzalne storitve (to pomeni zagotavljanje opredeljenega minimalnega nabora storitev za vse končne uporabnike po dostopni ceni) lahko vključuje zagotavljanje nekaterih storitev za nekatere končne uporabnike po cenah, ki odstopajo od tistih, ki izhajajo iz normalnih tržnih pogojev. Vendar ni nujno, da plačilo nadomestil podjetjem, ki so določena za zagotavljanje takih storitev v takih okoliščinah, povzroča izkrivljanje konkurence, če ta podjetja prejmejo nadomestilo za nastale specifične neto stroške in če se breme neto stroškov povrne na konkurenčno nevtralen način.
[…]
(18)
Države članice naj po potrebi vzpostavijo mehanizme za financiranje neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, če se pokaže, da se lahko obveznosti zagotovijo samo z izgubo ali z neto stroški, ki presegajo normalne komercialne standarde. Pomembno je zagotoviti, da se neto stroški obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve izračunajo pravilno in da vsako financiranje povzroča minimalno izkrivljanje na trgu in za podjetja ter da je združljivo z določbami členov [107 in 108 PDEU].
[…]
(21)
Kadar obveznost zagotavljanja univerzalne storitve pomeni neupravičeno breme za podjetje, bi bilo treba državam članicam omogočiti, da vzpostavijo mehanizme za učinkovito povračilo neto stroškov. Povračilo z javnimi sredstvi je ena od metod povračila neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve. Prav tako je sprejemljivo, da določene neto stroške povrnejo vsi uporabniki na transparenten način z dajatvami na podjetja. Države članice naj imajo možnost financiranja neto stroškov različnih elementov univerzalne storitve z različnimi mehanizmi in/ali možnost financiranja neto stroškov nekaterih ali vseh elementov s katerim koli mehanizmom ali s kombinacijo obeh. Pri povračilu stroškov z dajatvami na podjetja naj države članice zagotovijo, da metoda razporeditve med njimi temelji na objektivnih in nediskriminacijskih merilih ter je v skladu z načelom sorazmernosti. To načelo ne preprečuje državam članicam, da bi izvzele nove ponudnike, ki še niso dosegli večje prisotnosti na trgu. Vsak mehanizem financiranja mora zagotavljati, da udeleženci na trgu prispevajo samo k financiranju obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve in ne k drugim dejavnostim, ki niso neposredno povezane z zagotavljanjem obveznosti univerzalne storitve. Pri povračilnih mehanizmih naj se v vseh primerih upoštevajo načela prava Skupnosti, v primeru mehanizmov delitve pa zlasti načela nediskriminacije in sorazmernosti. […]“
4
Člen 1 Direktive o univerzalnih storitvah, naslovljen „Področje uporabe in cilji“, v odstavku 1 določa:
„V okviru Direktive [Evropskega parlamenta in Sveta] 2002/21/ES [z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13 zvezek 29, str. 349)] ta direktiva obravnava zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev za končne uporabnike. Cilj je v celotni Skupnosti zagotoviti razpoložljivost zelo kakovostnih javno dostopnih storitev z učinkovito konkurenco in izbiro ter obravnavati okoliščine, v katerih potrebe končnih uporabnikov na trgu niso izpolnjene v zadovoljivem merilu.“
5
Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Razpoložljivost univerzalne storitve“, v odstavku 2 določa:
„Države članice določijo najučinkovitejši in najprimernejši pristop za zagotovitev izvedbe univerzalne storitve, pri čemer upoštevajo načela objektivnosti, transparentnosti, nediskriminacije in sorazmernosti. Poskušati morajo minimizirati izkrivljanje trga, še zlasti zagotavljanje storitev po cenah ali pod drugimi določili in pogoji, ki odstopajo od normalnih komercialnih pogojev, pri čemer pa varujejo javne interese.“
6
Člen 8 te direktive z naslovom „Določitev podjetij“ določa:
„1.   Države članice lahko določijo eno ali več podjetij za zagotavljanje izvajanja univerzalne storitve, kot je določeno v členih 4, 5, 6 in 7 in, kadar je to primerno, tudi v členu 9(2), da se lahko pokrije celotno nacionalno ozemlje. Države članice lahko določijo različna podjetja ali skupine podjetij za zagotavljanje različnih elementov univerzalne storitve in/ali pokrivanje različnih delov nacionalnega ozemlja.
2.   Kadar države članice določijo podjetja za opravljanje obveznosti zagotavljanja univerzalnih storitev na delu nacionalnega ozemlja ali na celotnem nacionalnem ozemlju, to storijo z učinkovitim, objektivnim, transparentnim in nediskriminacijskim mehanizmom določitve, pri čemer nobeno podjetje vnaprej ni izključeno iz določitve. Take metode določitve zagotavljajo, da se univerzalna storitev opravi na stroškovno učinkovit način in se lahko uporabijo kot sredstvo za določitev neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve v skladu s členom 12.“
7
Člen 12 Direktive o univerzalnih storitvah, naslovljen „Obračun stroškov za obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve“, določa:
„1.   Kadar nacionalni regulativni organi menijo, da lahko zagotavljanje univerzalne storitve, kot je določeno v členih 3 do 10, pomeni neupravičeno breme za podjetja, določena za zagotavljanje univerzalne storitve, izračunajo neto stroške za zagotavljanje te storitve.
Za ta namen nacionalni regulativni organi:
(a)
izračunajo neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve v skladu z Delom A Priloge IV, pri čemer upoštevajo vsako tržno korist, ki jo pridobi podjetje, določeno za zagotavljanje univerzalne storitve; ali
(b)
uporabijo neto stroške zagotavljanja univerzalne storitve, določene z mehanizmom določanja v skladu s členom 8(2).
2.   Računovodski izkazi in/ali druge informacije, ki pomenijo podlago za izračun neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve po odstavku 1(a), revidira ali preveri nacionalni regulativni organ ali organ, ki je neodvisen od zadevnih strank in ga odobri nacionalni regulativni organ. Rezultati obračuna stroškov in ugotovitve revizije so dostopni javnosti.“
8
Člen 13 te direktive, naslovljen „Financiranje obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve“, določa:
„1.   Kadar nacionalni regulativni organi na podlagi izračuna neto stroškov iz člena 12 ugotovijo, da je podjetje neupravičeno obremenjeno, države članice na zahtevo določenega podjetja odločijo:
(a)
da bodo uvedle mehanizem za povračilo izračunanih neto stroškov podjetju iz javnih sredstev pod transparentnimi pogoji; in/ali
(b)
da bodo razdelile neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve med ponudnike elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.
2.   Kadar se neto stroški razdelijo po odstavku 1(b), države članice vzpostavijo mehanizem delitve, ki ga upravlja nacionalni regulativni organ ali organ, ki je neodvisen od upravičencev in je pod nadzorom nacionalnega regulativnega organa. Lahko se financirajo le v skladu s členom 12 izračunani neto stroški obveznosti, ki so določene v členih 3 do 10.
3.   V skladu z načeli Dela B Priloge IV se pri mehanizmu delitve upoštevajo načela transparentnosti, čim manjšega izkrivljanja trga, nediskriminacije in sorazmernosti. Države članice se lahko odločijo, da ne bodo zahtevale prispevkov od podjetij, katerih domači promet je pod določeno mejo.
4.   Vse pristojbine, povezane z delitvijo stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, se razčlenijo in opredelijo za vsako podjetje posebej. Take pristojbine se ne naložijo ali zaračunavajo podjetjem, ki ne opravljajo storitev na ozemlju države članice, v kateri je bil uveljavljen mehanizem delitve.“
9
Priloga IV k tej direktivi, naslovljena „Izračun morebitnih neto stroškov za obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve in vzpostavitev mehanizma za povračilo ali delitev stroškov v skladu s členoma 12 in 13“, vsebuje del A, naslovljen „Izračun neto stroškov“, ki določa:
„Obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve so tiste obveznosti, ki jih država članica naloži podjetju in zadevajo zagotavljanje omrežja in storitve na celotnem določenem zemljepisnem območju, vključno, kadar se tako zahteva, s povprečnimi cenami na tem geografskem območju za zagotavljanje te storitve ali zagotavljanje posebnih tarifnih opcij za potrošnike z nižjimi dohodki ali posebnimi socialnimi potrebami.
Nacionalni regulativni organi morajo preučiti vsa sredstva za zagotovitev ustreznih spodbud za podjetja (določenih ali nedoločenih), da bi zagotovili stroškovno učinkovitost obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve. Pri izračunavanju je treba neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve izračunati kot razliko med neto stroški določenega podjetja za obratovanje z obveznostmi zagotavljanja univerzalne storitve in neto stroški za obratovanje brez obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve. […] Ustrezno je treba upoštevati pravilno ocenitev stroškov, ki bi se jim vsako določeno podjetje izognilo, če ne bi bilo obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve. Pri izračunu neto stroškov naj se ocenijo koristi za operaterja univerzalne storitve, vključno z nematerialnimi koristmi.
Izračun mora temeljiti na stroških, ki se lahko pripišejo:
(i)
elementom določenih storitev, ki se lahko zagotavljajo le z izgubo ali pod takšnimi stroškovnimi pogoji, ki ne ustrezajo običajnim komercialnim standardom.
V to kategorijo so lahko vključeni elementi storitev, kot so dostop do telefonskih storitev v nuji, zagotavljanje določenih javnih plačilnih telefonov in nekaterih storitev ali opreme za invalidne osebe, itd.;
(ii)
posebnim končnim uporabnikom ali skupinam končnih uporabnikov, za katere se lahko ob upoštevanju stroškov zagotavljanja posebnega omrežja in posebne storitve, ustvarjenega prihodka in geografske porazdelitve cen, ki jo določi država članica, storitve zagotavljajo le z izgubo ali pod takšnimi stroškovnimi pogoji, ki ne štejejo med običajne komercialne standarde.
V to kategorijo so vključeni tisti končni uporabniki ali skupine končnih uporabnikov, ki jih komercialni operater brez obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve ne bi oskrboval.
Neto stroške posebnih vidikov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve je treba izračunati ločeno, da se prepreči dvojno štetje vseh neposrednih ali posrednih koristi in stroškov. Celotne neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve je treba za vsako podjetje izračunati kot vsoto neto stroškov, ki izhajajo iz posebnih komponent obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, pri čemer se upoštevajo vse nematerialne koristi. Nacionalni regulativni organ je odgovoren za preverjanje neto stroškov.“
10
Člen 1(1) Direktive 2009/136/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o spremembah Direktive 2002/22, Direktive 2002/58/ES o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti na področju elektronskih komunikacij in Uredbe (ES) št. 2006/2004 o sodelovanju med nacionalnimi organi, odgovornimi za izvrševanje zakonodaje o varstvu potrošnikov (UL 2009, L 337, str. 11.), naslovljen „Spremembe Direktive 2002/22/ES (Direktiva o univerzalnih storitvah)“, določa:
„Direktiva 2002/22/ES (Direktiva o univerzalnih storitvah) se spremeni:
1. člen 1 se nadomesti z naslednjim:
‚Člen 1
Vsebina in področje uporabe
1.   V okviru Direktive 2002/21/ES (Okvirna direktiva) ta direktiva obravnava zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev za končne uporabnike. Cilj je v celotni Skupnosti zagotoviti razpoložljivost zelo kakovostnih javno dostopnih storitev z učinkovito konkurenco in izbiro ter obravnavati okoliščine, v katerih potrebe končnih uporabnikov niso izpolnjene v zadovoljivem merilu na trgu. Ta direktiva vključuje tudi določbe o nekaterih vidikih terminalske opreme, vključno z določbami za olajšanje dostopa končnim uporabnikom invalidom.
[…]“
[…]
7.   v členu 8 se doda naslednji odstavek:
„3. Če namerava podjetje, določeno v skladu z odstavkom 1, prenesti znaten del ali celotna sredstva svojega krajevnega dostopovnega omrežja na ločeno pravno osebo pod drugim lastništvom, vnaprej pravočasno obvesti nacionalni regulativni organ, da lahko ta oceni učinke nameravane transakcije na zagotavljanje dostopa na fiksni lokaciji in telefonskih storitev na podlagi člena 4. Nacionalni regulativni organ lahko naloži, spremeni ali umakne posebne obveznosti v skladu s členom 6(2) Direktive 2002/20/ES (Direktiva o odobritvi).“
[…]“
11
Člen 4 Direktive 2009/136, naslovljen „Prenos“, v odstavku 1, prvi pododstavek, določa:
„Države članice sprejmejo in objavijo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, do 25. maja 2011. [Evropski] komisiji takoj sporočijo besedila teh predpisov.“
12
Opozoriti je treba, da spremembe, ki so bile s členom 1(1) in (7) Direktive 2009/136 vnesene v člen 1(1) in člen 8 Direktive o univerzalnih storitvah, ne vplivajo na odgovor na vprašanje predložitvenega sodišča.
Irsko pravo
13
European Communities (Electronic Communications Networks and Services) (Universal Service and Users’ Rights) Regulations 2011 (uredba v zvezi z Evropskimi skupnostmi o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v okviru elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev iz leta 2011) (S. I. št. 337, v nadaljevanju: nacionalna uredba o univerzalnih storitvah) vsebuje člen 11, naslovljen „Izračun stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve“, ki določa:
„(1)   Če želi podjetje, za katero je določeno, da ima obveznost [zagotavljanja univerzalne storitve], pridobiti financiranje neto stroškov, povezanih z izpolnjevanjem te obveznosti, lahko regulatorju predloži pisno zahtevo za pridobitev takega financiranja.
(2)   Vsaki zahtevi, vloženi na podlagi odstavka 1, se priložijo informacije v utemeljitev te zahteve, ki jih regulator lahko razumno zahteva za namen odstavka 3. Podatki se lahko nanašajo na katero koli obdobje, ki bi ga lahko določil regulator.
(3)   Regulator na podlagi informacij, vključno z informacijami, predloženimi na podlagi odstavka 2, za katere meni, da so zadostne za podajo ugotovitve iz tega odstavka, ugotovi, ali lahko obveznost iz odstavka 1 pomeni neupravičeno breme za zadevno podjetje.
(4)   Kadar regulator ugotovi, da je lahko obveznost iz odstavka 1 neupravičeno breme, izračuna neto stroške izpolnjevanja te obveznosti na podlagi:
a)
neto stroškov, ob upoštevanju morebitne poslovne koristi, ki jo pridobi podjetje in ki se izračuna v skladu s pravili iz dela A priloge 2;
ali
b)
po potrebi neto stroškov, določenih z metodo določitve v skladu s členom 7(3).
(5)   Določeno podjetje iz odstavka 1 zagotovi informacije, ki jih regulator razumno zahteva za namene odstavka 4.
(6)   Kadar regulatorni organ ugotovi, da obveznost iz odstavka 1 ne pomeni neupravičenega bremena, o tej ugotovitvi in razlogih zanjo obvesti zadevno podjetje takoj, ko je to razumno mogoče po tej ugotovitvi.
[…]“
14
Člen 12 nacionalne uredbe o univerzalnih storitvah, naslovljen „Financiranje obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve“, določa:
„(1)   Kadar regulator na podlagi izračuna neto stroškov iz člena 11 ugotovi, da neto stroški izpolnjevanja obveznosti [univerzalne storitve] pomenijo neupravičeno breme za podjetje, porazdeli neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve med ponudnike elektronskih komunikacijskih omrežij in telekomunikacijskih storitev.
(2)   Regulator vzpostavi mehanizem delitve, ki ga upravlja sam ali organ, neodvisen od določenih podjetij, pri čemer je zadevni organ pod nadzorom regulatorja. Financirajo se lahko le neto stroški obveznosti [zagotavljanja univerzalne storitve], izračunani v skladu s členom 11.
(3)   Pri mehanizmu delitve, vzpostavljenem v skladu z odstavkom 2, se upoštevajo načela transparentnosti, najmanjšega izkrivljanja trga, nediskriminacije in sorazmernosti […]. Regulator se lahko odloči, da od podjetij, katerih preverjeni nacionalni promet je nižji od katerega koli zneska, ki ga lahko občasno določi regulatorni organ, ne bo zahteval prispevkov, ob upoštevanju morebitnih stališč, ki se z njim delijo v okviru morebitnih posvetovanj, opravljenih v skladu s členom 26.
[…]“
15
Regulativna komisija je 31. maja 2011 objavila odločbo 04/11, sestavljeno iz vrste oštevilčenih odločb, v katerih so določena načela in metode za izračun neto stroškov in prihodkov iz obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, načela in metode za izračun drugih prihodkov iz te obveznosti ter pristop, ki ga je treba uporabiti za ugotovitev, ali je bil izvajalec univerzalne storitve zaradi neto stroškov neupravičeno obremenjen.
16
V odločbah od št. 38 do št. 41 je navedeno:
„38. Za neupravičeno breme [ponudnika univerzalne storitve] morajo biti izpolnjeni trije kumulativni pogoji:
i.
obstajati morajo neposredni, preverljivi in preverjeni neto stroški;
ii.
prihodki iz [obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve] ne smejo presegati neto stroškov (ugotovi se pozitiven neto strošek);
iii.
ti pozitivni neto stroški so (a) znatni v primerjavi z upravnimi stroški mehanizma delitve in (b) za [ponudnika univerzalne storitve] povzročijo zelo neugoden konkurenčni položaj.
39. Če so pozitivni neto stroški relativno nizki, [regulativni organ] na podlagi preverjenih stroškov [obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve] odloči, ali je financiranje [obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve] upravičeno ali ne, ob upoštevanju upravnih stroškov vzpostavitve in upravljanja mehanizma razdelitve (glede na pozitivne neto stroške [obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve]) in ob upoštevanju nesorazmernosti teh stroškov v primerjavi s kakršnim koli neto prenosom v korist [ponudnika univerzalne storitve].
40. Če pozitivni neto stroški niso relativno nizki, [regulativni organ] presodi, ali ti neto stroški znatno vplivajo na donosnost [izvajalca univerzalne storitve] in/ali na njegovo sposobnost, da doseže primerno stopnjo donosa vloženega kapitala.
41. Če pozitivni neto stroški znatno vplivajo na donosnost [ponudnika univerzalne storitve], [regulativni organ] oceni, ali taki neto stroški znatno vplivajo na zmožnost [ponudnika univerzalne storitve], da v prihodnosti enakovredno konkurira svojim konkurentom.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
17
Družba Eircom je prvotni monopolni operater na irskem trgu telekomunikacij. Regulativna komisija je to podjetje leta 2003 določila kot edinega ponudnika univerzalne storitve. Po mnenju predložitvenega sodišča družba Eircom do danes ostaja edini operater na Irskem, ki zagotavlja dostop na določenih točkah ter glasovne storitve in plačljive javne telefone.
18
Po zahtevah za financiranje neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, ki jih je družba Eircom vložila na podlagi člena 11 nacionalne uredbe o univerzalnih storitvah in ki so se nanašale na to, naj se v skladu s členom 12 te nacionalne uredbe stroški obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve razdelijo med različne operaterje, ki so prisotni na trgu, je regulativna komisija 18. aprila 2019 sprejela pet odločb (v nadaljevanju: sporne odločbe), v katerih je menila, da neto stroški, ki jih je imela družba Eircom iz naslova svojih obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve med letoma 2010 in 2015, zanjo ne pomenijo neupravičenega bremena. Zato je regulativna komisija s spornimi odločbami zavrnila uporabo mehanizma razdelitve iz tega člena 12.
19
Predložitveno sodišče, pri katerem je bila vložena tožba zoper sporne odločbe, je ugotovilo, da je iz njih razvidno, da je regulativna komisija opravila izračun, v skladu s katerim so neto stroški obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, ki jih je imela družba Eircom, v zadevnih petih letih znašali malo pod 43 milijonov EUR. Dobiček tega podjetja pred obrestmi in davki v preučevanem obdobju je, kar zadeva njegove dejavnosti fiksnih linij, znašal 1,397 milijarde EUR.
20
Regulativna komisija naj bi se v vsaki od spornih odločb oprla na Unfair burden report (poročilo o neupravičenem bremenu), ki ga je na njeno zahtevo pripravilanjena svetovalna družba. V skladu s temi poročili naj bi glede pogojev iz odločbe 38 družba Eircom v vsakem zadevnem letu imela pozitivne neto stroške, saj naj prihodek tega podjetja od njegovih obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve ne bi presegal njihovih neto stroškov, pozitivni neto stroški pa naj bi bili glede na upravne stroške mehanizma razdelitve znatni.
21
Iz teh poročil je razvidno, da glede presoje, ki se zahteva z odločbo 40, neto stroški, ki jih je imela družba Eircom zaradi svojih obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, v upoštevnem obdobju niso znatno vplivali na donosnost družbe Eircom in njeno zmožnost, da doseže primerno stopnjo donosa vloženega kapitala.
22
Referenčno merilo, ki je bilo uporabljeno v navedenih poročilih in ki ga je potrdila regulativna komisija za oceno zmožnosti družbe Eircom, da doseže primerno stopnjo donosa, naj bi bilo to, da se delež donosnosti vloženega kapitala (v nadaljevanju: DVK) finančnih donosov družbe Eircom primerja s tehtanimi povprečnimi stroški kapitala, to je stroški, ki naj bi jih predhodno določila regulativna komisija. Na primer, kar zadeva dejavnosti fiksne telefonije družbe Eircom, naj bi DVK ob upoštevanju neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve za vsako preučeno leto prekoračil tehtane povprečne stroške kapitala. Glede na ugotovitve v zvezi s tem naj bi iz istih poročil izhajalo, da kar zadeva obdobje, na katero se nanašajo zahteve za financiranje družbe Eircom, breme neto stroškov, ki ga je nosila ta družba, ni bilo pretirano glede na njeno zmožnost, da jih nosi.
23
Po navedbah predložitvenega sodišča je zgoraj navedena svetovalna družba izjavila, da zato v okviru priprave poročil v zvezi s preučevanim obdobjem ni ‐ v skladu z odločbo 41 ‐ ocenila, ali so neto stroški obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, ki jih je imela družba Eircom, vplivali na njeno zmožnost, da bo v prihodnosti enakovredno konkurirala svojim konkurentom na zadevnem trgu.
24
Vendar naj bi regulativna komisija v spornih odločbah menila, da neobstoj znatnega vpliva na donosnost družbe Eircom in njeno zmožnost pridobiti ustrezno stopnjo DVK dokazujeta, da neto stroški njenih obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve za to podjetje niso povzročili znatno slabšega konkurenčnega položaja. Ta regulativna komisija je torej presodila, da ni treba preučiti izkrivljanja konkurence, kot je navedeno v tej odločbi 41.
25
Predložitveno sodišče ugotavlja, da se tako navedena poročila kot sporne odločbe osredotočajo le na značilnosti družbe Eircom, saj niti regulativna komisija niti navedena svetovalna družba nista ocenili položaja konkurentov družbe Eircom na trgu.
26
Navaja tudi, da se je tržni delež družbe Eircom, kar zadeva naročnike fiksne telefonije, za obdobje med letoma 2010 in 2014 zmanjšal s 74,5 na 47,2 %, medtem ko naj bi na primer eden od konkurentov družbe Eircom v tem obdobju povečal svoj nacionalni tržni delež s 5 na 21,7 %. Iz analize trga, ki jo je v okviru ankete gospodinjstev iz leta 2013 v Dublinu (Irska) leta 2014 opravila regulativna komisija, naj bi bilo razvidno, da je tržni delež tega konkurenta znašal 42 % v primerjavi s 44 % za družbo Eircom.
27
Predložitveno sodišče v zvezi s tem poudarja, da ni sporno, da je značilnost konkurenčnega trga telekomunikacij to, da izvajalci storitev, ki niso zadolženi za obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, „izkoristijo to, da imajo na omrežje priključene stranke, ki bi sicer ostale brez storitve (‚pozitivna eksternalija‘), ali to, kar je ravno tako priznana značilnost takih konkurenčnih trgov, in sicer da lahko vsi ponudniki storitev teoretično izberejo le donosnejše geografske centre“.
28
V teh okoliščinah predložitveno sodišče ugotavlja, da je med strankama nesoglasje glede obsega sodbe Sodišče z dne 6. oktobra 2010, Base in drugi (C‑389/08, EU:C:2010:584), in uporabe meril, ki iz nje izhajajo, glede presoje obstoja neupravičenega bremena v primeru, kot je primer družbe Eircom, v katerem je enemu samemu podjetju naložena obveznost zagotavljanja univerzalne storitev.
29
Natančneje, v skladu z navedbami predložitvenega sodišča družba Eircom meni, da je treba to sodbo razlagati ob upoštevanju zakonodajnega okvira zadeve, v kateri je bila izdana, in da je treba relativno sposobnost podjetja, ki so mu naložene obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, da nosi neto stroške teh obveznosti, presojati ob upoštevanju ne le njegovih značilnosti, ampak tudi značilnosti njegovih konkurentov. Če take ocene ni, naj bi obstajalo veliko tveganje, da bodo vsi operaterji imeli koristi od pozitivnih eksternalij takega podjetja, vendar le to nosi njihove stroške, medtem ko njegov položaj ni bistveno boljši od položaja njegovih konkurentov.
30
V skladu z navedbami predložitvenega sodišča regulativna komisija meni, da iz navedene sodbe izhaja, da se je treba za presojo, ali neto stroški obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, ki jih ima operater, pomenijo neupravičeno breme, osredotočiti na zmožnost tega operaterja, da nosi te stroške glede na svoje značilnosti. Presoja obstoja neupravičenega bremena na podlagi analize trga naj ne bi bila zahteva, ki bi izhajala bodisi iz regulativnega okvira bodisi iz sodne prakse Sodišča.
31
V teh okoliščinah je High Court (višje sodišče, Irska) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali v okoliščinah, v katerih:
(i)
je trg telekomunikacij liberaliziran in na njem deluje več ponudnikov telekomunikacijskih storitev;
(ii)
je nacionalni regulativni organ (v nadaljevanju: NRO) za izvajanje obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve izbral enega ponudnika storitev […];
(iii)
je NRO ugotovil, da so z izvajanjem obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve povezani pozitivni neto stroški, in
(iv)
je NRO ugotovil, da so neto stroški obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve znatni v primerjavi z upravnimi stroški vzpostavitve mehanizma razdelitve v zvezi z neto stroški obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve med udeleženci na trgu;
velja, da če mora NRO v skladu s svojimi obveznostmi iz [Direktive o univerzalnih storitvah] presoditi, ali so neto stroški obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve prekomerni glede na zmožnost ponudnika univerzalne storitve, da jih nosi, pri čemer se upoštevajo vse njegove značilnosti, zlasti obseg sredstev, ekonomsko in finančno stanje ter tržni delež (kot je navedeno v točki 42 sodbe [z dne 6. oktobra 2010, Base in drugi, (C‑389/08, EU:C:2010:584)], je v skladu z direktivami dopustno, da ta organ navedeno presojo opravi le glede na značilnosti/položaj ponudnika univerzalne storitve, ali pa mora značilnosti/položaj ponudnika univerzalne storitve presoditi glede na njegove konkurente na zadevnem trgu?“
Vprašanje za predhodno odločanje
32
Najprej je treba poudariti, da čeprav predložitveno sodišče vprašanja za predhodno odločanje formalno sicer ni oblikovalo s sklicevanjem na posebne določbe Direktive o univerzalnih storitvah, to Sodišča ne ovira, da predložitvenemu sodišču poda vse elemente razlage, ki bi mu lahko koristili pri razsoji v predloženi zadevi, ne glede na to, ali se je nanje v besedilu svojih vprašanj sklicevalo. V zvezi s tem mora Sodišče iz vseh elementov, ki jih je predložilo nacionalno sodišče, in zlasti iz obrazložitve predložitvene odločbe izluščiti elemente prava Unije, ki jih je treba razložiti ob upoštevanju predmeta spora (glej v tem smislu sodbo z dne 16. novembra 2021, Governor of Cloverhill Prison in drugi, C‑479/21 PPU, EU:C:2021:929, točka 39 in navedena sodna praksa).
33
V obravnavanem primeru je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da predložitveno sodišče s svojim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člena 12 in 13 Direktive o univerzalnih storitvah razlagati tako, da pristojnemu NRO za presojo, ali neto stroški obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve pomenijo neupravičeno breme za operaterja, ki so mu take obveznosti naložene, nalaga, da preuči značilnosti tega operaterja ob upoštevanju njegovega položaja v primerjavi s položajem njegovih konkurentov na zadevnem trgu.
34
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je namen Direktive 2002/22 ustvariti harmoniziran regulativni okvir, ki v sektorju elektronskih komunikacij zagotavlja izvajanje univerzalne storitve, to pomeni, da zagotavlja določen minimalni nabor storitev za vse končne uporabnike po dostopni ceni. V skladu s členom 1(1) te direktive je eden od njenih ciljev, da se v celotni Evropski uniji z učinkovito konkurenco in izbiro zagotovi razpoložljivost zelo kakovostnih javno dostopnih storitev (sodba z dne 6. oktobra 2010, Base in drugi, C‑389/08, EU:C:2010:584, točka 32 in navedena sodna praksa).
35
Na podlagi člena 3(2) Direktive o univerzalnih storitvah države članice določijo najučinkovitejši in najprimernejši pristop za zagotovitev izvedbe univerzalne storitve, pri čemer upoštevajo načela objektivnosti, transparentnosti, nediskriminacije in sorazmernosti ter poskušajo minimizirati izkrivljanje trga, pri čemer pa varujejo javne interese (sodba z dne 6. oktobra 2010, Base in drugi, C‑389/08, EU:C:2010:584, točka 33 in navedena sodna praksa).
36
Kot je navedeno v uvodni izjavi 4 Direktive o univerzalnih storitvah, zagotavljanje univerzalne storitve lahko vključuje zagotavljanje nekaterih storitev za nekatere končne uporabnike po cenah, ki odstopajo od tistih, ki izhajajo iz normalnih tržnih pogojev. Zato je zakonodajalec Unije določil, kot izhaja iz uvodne izjave 18 te direktive, da bi morale države članice po potrebi vzpostaviti mehanizme za financiranje neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, če se pokaže, da se lahko te obveznosti zagotovijo samo z izgubo ali z neto stroški, ki presegajo normalne komercialne standarde (sodba z dne 6. oktobra 2010, Base in drugi, C‑389/08, EU:C:2010:584, točka 34 in navedena sodna praksa).
37
Tako morajo NRO v skladu s členom 12(1), prvi pododstavek, Direktive o univerzalnih storitvah, če menijo, da lahko zagotavljanje univerzalne storitve, kot je določeno v členih od 3 do 10 te direktive, pomeni neupravičeno breme za podjetja, določena za zagotavljanje univerzalne storitve, izračunati neto stroške tega zagotavljanja.
38
Čeprav določbe drugega pododstavka člena 12(1) in dela A Priloge IV k Direktivi o univerzalnih storitvah določajo pravila, v skladu s katerimi je treba izračunati neto stroške zagotavljanja univerzalne storitve, če so nacionalni regulativni organi ocenili, da to lahko pomeni neupravičeno breme, pa niti iz tega člena 12(1) niti iz nobene druge določbe te direktive ne izhaja, da je zakonodajalec Unije nameraval sam določiti pogoje, pod katerimi morajo NRO predhodno šteti, da lahko zagotavljanje univerzalne storitve pomeni tako neupravičeno breme. Nasprotno, iz določb člena 13 Direktive o univerzalnih storitvah je razvidno, da lahko nacionalni regulativni organi zgolj na podlagi izračuna neto stroškov zagotavljanja univerzalne storitve, kot je določen v členu 12 te direktive, ugotovijo, da je podjetje, določeno kot ponudnik univerzalne storitve, dejansko neupravičeno obremenjeno in da morajo torej države članice na zahtevo tega podjetja odločiti, da bodo sprejele pravila za povračilo zaradi teh stroškov (sodba z dne 6. oktobra 2010, Base in drugi, C‑389/08, EU:C:2010:584, točki 36 in 37).
39
Pojem „neupravičeno breme“ v Direktivi o univerzalnih storitvah ni opredeljen. Kot pa je Sodišče že imelo priložnost ugotoviti v sodbi z dne 6. oktobra 2010, Base in drugi, (C‑389/08, EU:C:2010:584, točka 42), iz uvodne izjave 21 Direktive o univerzalnih storitvah izhaja, da je bil namen zakonodajalca Unije povezati mehanizme za povračilo neto stroškov, ki lahko nastanejo podjetju pri zagotavljanju univerzalne storitve, z neupravičenim bremenom tega podjetja. V tem smislu se je zato, ker je presodil, da neto stroški univerzalne storitve ne pomenijo nujno neupravičenega bremena za vsa zadevna podjetja, namenil preprečiti, da bi bili vsakršni neto stroški zagotavljanja univerzalne storitve samodejna podlaga za nastanek pravice do nadomestila. Sodišče je iz tega sklepalo, da je neupravičeno breme, ki ga mora NRO ugotoviti pred vsakim plačilom nadomestila, breme, ki je za posamezno zadevno podjetje neupravičeno glede na njegovo zmožnost nositi to breme, ob upoštevanju vseh njegovih značilnosti, vključno z obsegom sredstev, ekonomskim in finančnim stanjem ter tržnim deležem.
40
Čeprav mora NRO, če v zvezi s tem ni pojasnila v Direktivi o univerzalnih storitvah, na splošno in neosebno določiti merila, na podlagi katerih je mogoče določiti mejni prag, nad katerim je mogoče breme šteti za neupravičeno glede na značilnosti, omenjene v prejšnji točki, je dejstvo, da lahko ta organ ugotovi, da je breme zagotavljanja univerzalne storitve neupravičeno za namene uporabe člena 13 te direktive, le če glede na ta merila posamično preuči položaj vsakega zadevnega podjetja (sodba z dne 6. oktobra 2010, Base in drugi, C‑389/08, EU:C:2010:584, točka 43).
41
Če NRO ugotovi, da je eno ali več podjetij, določenih za zagotavljanje univerzalne storitve, neupravičeno obremenjenih in če to podjetje ali ta podjetja zahtevajo nadomestilo, mora torej država članica vzpostaviti za to potrebne mehanizme v skladu s členom 13 Direktive o univerzalnih storitvah (glej v tem smislu sodbo z dne 6. oktobra 2010, Base in drugi, C‑389/08, EU:C:2010:584, točka 44).
42
Glede na pravkar navedeno je Sodišče v sodbi z dne 6. oktobra 2010, Base in drugi (C‑389/08, EU:C:2010:584, točka 45), ugotovilo, da države članice ne morejo, ne da bi kršile obveznosti iz Direktive o univerzalnih storitvah, ugotoviti, da zagotavljanje univerzalne storitve dejansko pomeni neupravičeno breme, za katero je mogoče zahtevati nadomestilo, ne da bi izračunale neto stroške, ki jih ima vsako podjetje, ki ima obveznost zagotavljati to storitev, in ne da bi presodile, ali ta strošek pomeni čezmerno breme za to podjetje, niti, nazadnje, ne morejo sprejeti ureditve nadomestila, v kateri bi bilo nadomestilo brez povezave z navedenimi neto stroški.
43
V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da vsako upoštevanje tržnega deleža ponudnika univerzalne storitve pomeni, da postopek ugotovitve morebitne neupravičenosti bremena, ki ga ima ta ponudnik zaradi obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, vključuje neločljivo primerjalno komponento, ki je NRO ne more prezreti. Zgolj ugotovitev elementov, ki se nanašajo na tržni delež navedenega ponudnika, obravnavan izolirano, namreč ne omogoča izpeljave koristnih sklepov brez primerjave s tržnimi deleži, ki jih imajo njegovi konkurenti. Ti sklepi se lahko razlikujejo glede na število konkurentov, prisotnih na trgu, morebitne povezave med njimi ali celo različne sektorje zadevnega trga, na katerih so ti konkurenti prisotni.
44
Zato, kot poudarjajo družba Eircom, češka vlada in Komisija, iz upoštevnih določb Direktive o univerzalnih storitvah izhaja, da mora pristojni NRO v tem postopku upoštevati položaj ponudnika univerzalne storitve glede na položaj njegovih konkurentov na zadevnem trgu.
45
Kot je bilo namreč opozorjeno v točkah 34 in 35 te sodbe, je v skladu s členom 1(1) te direktive njen glavni cilj z učinkovito konkurenco in izbiro zagotoviti razpoložljivost zelo kakovostnih javno dostopnih storitev v vsej Uniji. Poleg tega si morajo države članice pri izvajanju univerzalne storitve v skladu s členom 3(2) navedene direktive zlasti prizadevati za minimiziranje izkrivljanja trga, zlasti kadar gre za zagotavljanje storitev po cenah ali pod pogoji, ki odstopajo od normalnih komercialnih pogojev, pri čemer pa varujejo javne interese.
46
Poleg tega, kar zadeva, natančneje, izračun neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve in njihovo morebitno financiranje, je v uvodni izjavi 4 te direktive navedeno, da nadomestilo podjetjem, ki so določena za opravljanje nekaterih storitev za nekatere končne uporabnike po cenah, ki odstopajo od tistih, ki izhajajo iz normalnih tržnih pogojev, ne sme povzročiti nobenega izkrivljanja konkurence, če ta podjetja prejmejo nadomestilo za nastale specifične neto stroške in če se breme neto stroškov povrne na konkurenčno nevtralen način.
47
Iz tega izhaja, da je ocena konkurenčnih razmer na zadevnem trgu sestavni del pogojev za uporabo členov 12 in 13 Direktive o univerzalnih storitvah (glej v tem smislu sodbi z dne 19. junija 2008, Komisija/Francija, C‑220/07, neobjavljena, EU:C:2008:354, točki 45 in 46, in z dne 21. decembra 2016, TDC, C‑327/15, EU:C:2016:974, točka 49).
48
Poleg tega je treba ugotoviti, da je presoja značilnosti ponudnika univerzalne storitve ob upoštevanju konkurenčnega okolja, v katerem se ta razvija, tudi v skladu s cilji Direktive o univerzalnih storitvah.
49
To velja zlasti za elemente, ki se nanašajo na ekonomski in finančni položaj ponudnika univerzalne storitve. Zgolj na podlagi ugotovitve, da tak ponudnik ostane donosen kljub bremenu, ki ga ima zaradi neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, namreč ni mogoče sklepati o posledicah teh neto stroškov na zmožnost tega ponudnika, da konkurira drugim operaterjem, ki so prisotni na rastočem trgu. Ni mogoče izključiti, da se zaradi bremena, ki ga za takega ponudnika pomenijo neto stroški obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, preprečuje ali otežuje ali zapleta financiranje naložb v nove tehnologije ali na povezane trge, kar so naložbe, ki bi jih njegovi konkurenti morda lahko izvedli in ki bi jim zato lahko zagotovile pomembne konkurenčne prednosti.
50
Tako lahko NRO ob upoštevanju položaja ponudnika univerzalne storitve v primerjavi s položajem njegovih konkurentov presodi, ali neto stroški obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, ki jih nosi, zaradi izkrivljanja konkurence na zadevnem trgu v škodo tega ponudnika pomenijo neupravičeno breme za tega ponudnika v smislu členov 12 in 13 Direktive o univerzalnih storitvah.
51
V zvezi s tem, kot je bilo opozorjeno v točki 45 te sodbe, je razpoložljivost zelo kakovostnih javno dostopnih storitev v celotni Uniji z učinkovito konkurenco in izbiro glavni cilj Direktive o univerzalnih storitvah v skladu z njenim členom 1(1). Ker pa bi poslabšanje konkurenčnega položaja ponudnika univerzalne storitve zaradi neupravičenosti bremena, ki ga ima ta zaradi obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, škodovalo učinkoviti konkurenci na zadevnem trgu, bi taka okoliščina lahko ogrozila pogoje zagotavljanja univerzalne storitve in nazadnje uresničitev tega cilja.
52
Tako je treba v skladu z delom A Priloge IV k Direktivi o univerzalnih storitvah pri izračunu neto stroškov ponudnika univerzalne storitve oceniti stroške, ki bi se jim zadevno izbrano podjetje izognilo, če bi imelo izbiro, da ne izpolnjuje obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve. NRO mora v povezavi s sklepi, ki jih izpelje v tem postopku, upoštevati položaj tega ponudnika v primerjavi s položajem njegovih konkurentov na zadevnem trgu.
53
NRO, ki mu je predložena zahteva, kot je tista iz člena 13 Direktive o univerzalnih storitvah, mora v okviru te analize upoštevati tudi obseg te zahteve in elemente, ki jih je navedel ponudnik, ki želi doseči revizijo pogojev financiranja neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve.
54
Glede na vse zgornje preudarke je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člena 12 in 13 Direktive o univerzalnih storitvah razlagati tako, da pristojnemu NRO za presojo, ali neto stroški obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve pomenijo neupravičeno breme za operaterja, ki je zadolžen za izpolnjevanje takih obveznosti, nalagata, da preuči značilnosti tega operaterja ob upoštevanju njegovega položaja glede na položaj njegovih konkurentov na zadevnem trgu.
Stroški
55
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
Člena 12 in 13 Direktive 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah)
je treba razlagati tako, da
da pristojnemu nacionalnemu regulativnemu organu za presojo, ali neto stroški obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve pomenijo neupravičeno breme za operaterja, ki je zadolžen za izpolnjevanje takih obveznosti, nalagajo, da preuči značilnosti tega operaterja ob upoštevanju njegovega položaja glede na položaj njegovih konkurentov na zadevnem trgu.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.