62001CC0159_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Um die Zuführung von Stickstoff und Phosphat in den Boden durch die Verwendung von Düngemitteln in landwirtschaftlichen Betrieben zu verringern, hat das Königreich der Niederlande ein Abgabensystem eingeführt. Die Abgabe wird von den Landwirten geschuldet, die Auswaschungen von Stickstoff und Phosphat in die Umwelt verursachen, welche einen bestimmten Höchstwert überschreiten. Das Königreich der Niederlande hat weiter für Kleinbetriebe (die so genannten Hobbybetriebe), Gärtnereien und Gartenbaubetriebe, die Kulturpflanzen in Gewächshäusern oder auf Kultursubstrat anbauen, eine Befreiung von der Abgabe vorgesehen.
2. Mit der Entscheidung 2001/371/EG vom 21. Dezember 2000 bezüglich der von den Niederlanden geplanten Befreiung von der Mineralstoffabgabe nach dem Güllegesetz(2) stellte die Kommission fest, dass die Abgabenbefreiungen staatliche Beihilfen darstellten, die mit dem Binnenmarkt unvereinbar seien.
3. Mit der vorliegenden Klage nach Artikel 230 Absatz 1 EG begehrt das Königreich der Niederlande die Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung insoweit, als diese die Gartenbaubetriebe und Gärtnereien betrifft, die Kulturpflanzen in Gewächshäusern oder auf Kultursubstrat anbauen.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Gemeinschaftsrecht
4. Für den vorliegenden Rechtsstreit sind die Bestimmungen über die staatlichen Beihilfen und über den Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat maßgeblich.
1. Das Recht der staatlichen Beihilfen
5. Artikel 87 Absatz 1 EG sieht vor:
„Soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
6. Die Bedeutung dieses Artikels für das Steuerrecht wurde durch die Mitteilung der Kommission vom 10. Dezember 1998 über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung(3) präzisiert.
7. Nach dieser Mitteilung ist eine steuerliche Maßnahme als eine nach Artikel 87 EG verbotene staatliche Beihilfe anzusehen, wenn sie die vier folgenden Kriterien kumulativ erfüllt(4) .
8. Die betreffende Maßnahme verschafft, erstens, dem Begünstigten einen Vorteil, durch den die von ihm normalerweise zu tragenden Belastungen vermindert werden. Eine Minderung der Steuerlast des Unternehmens kann auf verschiedene Weise einen solchen Vorteil verursachen. Es kann sich insbesondere um eine Minderung der Steuerbemessungsgrundlage (besonderer Steuerabzug) oder um eine vollständige oder teilweise Ermäßigung des Steuerbetrags (Steuerbefreiung, Steuergutschrift) handeln.
9. Der Vorteil wird, zweitens, vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt. Eine Verringerung der Steuereinnahmen steht der Verwendung staatlicher Mittel in Form von Steuerausgaben gleich.
10. Die betreffende Maßnahme beeinträchtigt, drittens, den Wettbewerb und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten. Das setzt voraus, dass der Begünstigte – unabhängig von seiner Rechtsform oder Finanzierungsweise – eine Wirtschaftstätigkeit ausübt. Nach ständiger Rechtsprechung liegt eine Beeinträchtigung des Handels vor, wenn die Wirtschaftstätigkeit des begünstigten Unternehmens Gegenstand eines Handels zwischen den Mitgliedstaaten ist.
11. Die betreffende Maßnahme ist, viertens, spezifisch oder selektiv, begünstigt also bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige. Eine solche Selektivität kann jedoch durch das Wesen und Ziel und Zweck des Systems gerechtfertigt sein. Dann stellt die Maßnahme keine Beihilfe im Sinne des Artikels 87 EG dar.
12. Zur Selektivität heißt es in Randnummer 23 der Mitteilung, dass die differenzierende Natur bestimmter Maßnahmen nicht unbedingt ein Grund ist, sie als staatliche Beihilfen anzusehen. Dies gilt z. B. für Maßnahmen, die aufgrund wirtschaftlicher Überlegungen für die Leistungsfähigkeit des Systems erforderlich sind. Es obliegt dem betreffenden Mitgliedstaat, hierfür den Nachweis zu erbringen.
13. In verfahrensrechtlicher Hinsicht weist die Mitteilung darauf hin, dass die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG verpflichtet sind, die Kommission von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen zu unterrichten. Die Mitgliedstaaten dürfen die beabsichtigte Maßnahme nicht ohne vorherige Genehmigung durch die Kommission durchführen(5) .
14. Das Verfahren der Genehmigung durch die Kommission regelt die Verordnung (EG) Nr. 659/1999(6) . Diese Verordnung ist am 16. April 1999 in Kraft getreten und findet vorliegend Anwendung.
15. Nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 659/1999 teilen die Mitgliedstaaten der Kommission ihre Vorhaben zur Gewährung neuer Beihilfen grundsätzlich rechtzeitig mit. Der Mitgliedstaat macht der Kommission in seiner Anmeldung alle sachdienlichen Angaben, damit diese entscheiden kann, ob eine Beihilfe vorliegt und ob die Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist.
2. Das Recht des Schutzes der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat
16. Die Richtlinie 91/676/EWG(7) hat gemäß Artikel 1 zum Ziel, „die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und ... weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen“.
17. Zu diesem Zweck sind die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie 91/676 verpflichtet, eine Reihe von Maßnahmen zu ergreifen. Insbesondere haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass bei jedem Betrieb die im Dung(8) ausgebrachte Stickstoffmenge 170 kg pro Jahr und Hektar nicht überschreitet. Die Mitgliedstaaten können andere Mengen nur zulassen, wenn diese anhand objektiver Kriterien begründet sind und die Ziele der Richtlinie nicht beeinträchtigen(9) .
B – Nationales Recht
1. Die Abgabenregelung
18. Die vom Königreich der Niederlande eingeführte Abgabenregelung, die so genannte MINAS-Regelung(10), wird durch die Wet van 27. November 1986 houdende regelen inzake het verhandelen van meststoffen en de afvoer van mestoverschotten(11) festgelegt. Nach dieser Regelung müssen die Landwirte darüber Buch führen, welche Mineralstoffmengen ausgebracht werden und welche den Betrieb verlassen. Die Regelung bezweckt, dass die Stickstoff- und Phosphateinbringung vor Beginn der Produktion nicht höher ist als die wieder abgegebene Menge dieser Mineralstoffe zuzüglich einer „Toleranzspanne“. Wird diese in einem bestimmten Betrieb überschritten, muss der betreffende Landwirt auf den Überschuss eine Abgabe entrichten.
19. Die Abgaben sind zum einen pauschal, zum anderen proportional. Sie sind in Kapitel IV der Meststoffenwet geregelt.
20. Die pauschalen Abgaben werden für das Kalenderjahr anhand der in Kilogramm Phosphat und Stickstoff ausgedrückten abgabenpflichtigen Düngemittel berechnet(12) . Die abgabenpflichtige Menge Düngemittel wird bestimmt durch die Summe der „ausgebrachten“ Menge an Düngemitteln und der Menge an produziertem Dung abzüglich – in der angegebenen Reihenfolge – der „abgegebenen“ Dungmenge, des Düngemittelbedarfs der Pflanzen und der Toleranzspanne(13) . Für die durchschnittliche, im betreffenden Jahr zum Betrieb gehörende landwirtschaftliche Nutzfläche ist der Düngemittelbedarf der Pflanzen je Hektar auf 65 kg Phosphat und 300 kg Stickstoff für Weideflächen und auf 50 kg Phosphat und 125 kg Stickstoff für Ackerland festgesetzt(14) .
21. Die proportionalen Abgaben werden ebenfalls anhand der „ausgebrachten“ und der „abgegebenen“ Mineralstoffmengen festgesetzt. Die Zahl der für die Bestimmung der „ausgebrachten“ und „abgegebenen“ Mineralstoffe berücksichtigten Posten ist jedoch größer. So umfassen die „Posten der abgegebenen Mengen“ die Düngemittel tierischen Ursprungs, das „Raufutter“ aus dem Betrieb selbst, die Tiere bestimmter Gattungen, die tierischen Erzeugnisse und die landwirtschaftlichen und Gartenbauerzeugnisse mit Ausnahme des Raufutters(15) . Die Phosphat- und die Stickstoffmenge in diesen landwirtschaftlichen oder Gartenbauerzeugnissen mit Ausnahme des Raufutters werden pauschal auf 65 kg bzw. 165 kg je Hektar Ackerland der zum Betrieb gehörenden, im betreffenden Jahr für die Landwirtschaft und den Gartenbau genutzten landwirtschaftlichen Nutzfläche festgesetzt(16) .
22. Die Toleranzspannen sind für beide Abgabenarten in gleicher Höhe festgesetzt(17) .
2. Die Befreiungen
23. Die Verordnung vom 12. Januar 1999 des Ministers für Landwirtschaft, Umwelt und Fischerei(18) sieht in drei Fällen eine Befreiung von den Abgaben nach der Meststoffenwet vor.
24. Der erste Fall betrifft Kleinbetriebe, die so genannten Hobbybetriebe(19) . Sie sind von den Abgaben völlig befreit(20) .
25. Der zweite Fall betrifft die Gartenbaubetriebe, die Kulturpflanzen in Treibhäusern (bodengebundener Gartenbau in Gebäuden) oder auf Kultursubstrat (erdeloser Gartenbau) anbauen. Diese sind bis zu einer abgabenpflichtigen Menge Düngemittel von 460 kg Phosphat und 800 kg Stickstoff je Hektar der im Kalenderjahr für diese Produktionsformen vom Betrieb tatsächlich genutzten Fläche durchschnittlichen Kultursubstrats oder Bodens von der Abgabe befreit(21) .
26. Der dritte Fall sind Gärtnereien, die zugleich Gartenbau in Treibhäusern oder auf Kultursubstrat betreiben. Für diese gilt dieselbe teilweise Befreiung wie für die vorstehend genannten Gartenbaubetriebe(22) .
27. Die Befreiung gilt rückwirkend ab Einführung der Abgaben durch Kapitel IV der Meststoffenwet am 1. Januar 1998(23) .
II – Verwaltungsverfahren und angefochtene Entscheidung
28. Mit Schreiben vom 7. Oktober 1999 teilte das Königreich der Niederlande nach Aufforderung durch die Kommission(24) dieser die Befreiungsverordnung gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG mit. Es machte geltend, dass die Verordnung durch das Wesen der Abgabenregelung gerechtfertigt sei und somit keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG darstelle.
29. Mit Fernschreiben vom 26. Oktober 1999 bat die Kommission die Ständige Vertretung der Niederlande um zusätzliche Erläuterungen.
30. Die niederländische Regierung antwortete mit Schreiben vom 10. Januar 2000.
31. Die Kommission hielt die in dieser Antwort gegebenen Erläuterungen für unzureichend und teilte der niederländischen Regierung mit Schreiben vom 20. März 2000 mit, dass sie wegen der fraglichen Befreiungen das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG einleiten werde.
32. Die niederländische Regierung nahm mit Schreiben vom 17. Mai 2000 Stellung.
33. Am 21. Dezember 2000 erließ die Kommission die angefochtene Entscheidung.
34. In dieser Entscheidung wies die Kommission darauf hin, dass mangels weiterer Angaben die Zweifel, die die Kommission dazu gebracht hätten, das förmliche Prüfverfahren wegen der Befreiungen einzuleiten, weiterhin bestünden. Sie machte die folgenden Ausführungen.
35. Zur Frage, ob eine Beihilfe vorliege, führt sie aus, dass die Abgaben mit Bußgeldern vergleichbar seien, ändere nichts daran, dass die MINAS-Regelung als Abgabensystem angelegt sei. Die Befreiungen von dieser Regelung könnten somit eine staatliche Beihilfe darstellen, die den Wettbewerb zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen könne. Da bestimmte Betriebe diese Abgaben zahlen müssten, werde die Stellung der befreiten Betriebe verbessert. Die Befreiungsverordnung bedeute daher, dass bestimmten Betrieben ein Vorteil gewährt werde.
36. Was die Hobbybetriebe angehe, so sei die vorgesehene Befreiung durch das Wesen und Ziel und Zweck des Systems nicht gerechtfertigt.
37. Was die Betriebe und Gärtnereien angehe, die Gartenbau in Treibhäusern und auf Kultursubstrat betrieben, so hätten die Niederlande keine neuen Gesichtspunkte vorgetragen. Da die abgabebefreiten Mengen deutlich über den Werten für die landwirtschaftlichen Flächen lägen und da dieselbe Regelung für bodengebundenen Gartenbau wie für erdelosen Gartenbau gelte, gebe es keinen systemimmanenten Grund für die vorgesehenen Befreiungen.
38. Dagegen erfüllten die Befreiungen die vier Kriterien der Mitteilung, auf die in Analogie verwiesen werden könne. Außerdem sei eine solche Beihilfe als Betriebsbeihilfe anzusehen und nicht genehmigungsfähig, da sie den Tatbestand des Artikels 87 Absatz 3 EG nicht erfülle.
39. Das Beihilfeverfahren sei schließlich auch nicht verwendet oder missbraucht worden, um die Richtlinie 91/676 anzuwenden. Jedoch dürfe ein Beihilfeverfahren niemals zu einem Ergebnis führen, das im Widerspruch zu anderen Bestimmungen des EG-Vertrags stehe. Gegen die Niederlande sei ein gesondertes Vertragsverletzungsverfahren wegen Missachtung dieser Richtlinie eingeleitet worden(25) .
40. Damit stellten die von den Niederlanden vorgesehenen Abgabenbefreiungen für Hobbybetriebe sowie für Gartenbaubetriebe und Gärtnereien, die gleichzeitig Gartenbau betrieben, staatliche Beihilfen dar, die mit dem Binnenmarkt unvereinbar seien(26) .
III – Erörterung
41. Die niederländische Regierung greift die angefochtene Entscheidung nur insoweit an, als sie die Betriebe und Gärtnereien betrifft, die Kulturpflanzen in Treibhäusern und auf Kultursubstrat anbauen. Sie stützt ihre Klage auf zwei Gründe, nämlich Verstoß gegen Artikel 87 Absatz 1 EG und Begründungsmangel.
42. Mit Rücksicht auf das Vorbringen des Klägers zur Begründung der beiden Klagegründe werde ich diese in der Reihenfolge ihrer Darlegung prüfen.
A – Verstoß gegen Artikel 87 Absatz 1 EG
43. Dieser Klagegrund besteht aus zwei Teilen. Erstens macht die niederländische Regierung geltend, die Kommission sei zu Unrecht der Auffassung, dass die für den Anbau in Treibhäusern oder auf Kultursubstrat vorgesehene Befreiung eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG darstelle. Zweitens wirft sie der Kommission vor, sie stütze diese Auffassung auf die Annahme, dass die streitige Befreiung nicht mit der Richtlinie 91/676 vereinbar sei.
1. Zur Qualifizierung der Befreiung als staatliche Beihilfe
a) Vorbringen der Parteien
44. Die niederländische Regierung legt dar, dass die Ausnahmeregelung die Benachteiligung ausgleichen solle, den die Meststoffenwet den Gartenbaubetrieben auferlege, die Kulturpflanzen in Treibhäusern und auf Kultursubstrat anbauten. Die Meststoffenwet berücksichtige nämlich nicht, dass bei diesen beiden Anbauarten die Abgabe von Mineralstoffen in sehr viel größerem Umfang erfolge. Die Meststoffenwet habe daher zur Folge, dass die betreffenden Betriebe mit ungerechtfertigten Abgaben belastet würden. Um diesen Fehler auszugleichen, sehe die Ausnahmeregelung daher für diese Betriebe eine teilweise Befreiung in Höhe von 460 kg Phosphat und 800 kg Stickstoff je Hektar Treibhaus- oder Substratfläche vor.
45. Dieser Pauschalwert sei aus folgenden Gründen gerechtfertigt: Im Unterschied zum Freilandanbau sei der Anbau in Treibhäusern und auf Kultursubstrat nicht an die Jahreszeiten gebunden, so dass auf das Jahr gerechnet eine größere Menge an Düngemitteln benötigt werde; sodann sei der Ertrag der Kulturpflanzen in Treibhäusern und auf Kultursubstrat wesentlich höher als bei solchen aus Freilandanbau; die Mineralstoffmenge, die von diesen Pflanzen aufgenommen werde, sei daher achtmal so hoch; schließlich seien die Pauschalwerte aufgrund der durchschnittlichen Phosphat- und Stickstoffaufnahme von mehreren unterschiedlichen Pflanzenarten festgelegt worden.
46. Da die streitige Befreiung nur den Ausgleich für eine Benachteiligung darstelle, seien die vier in der Mitteilung aufgestellten Kriterien nicht erfüllt.
47. Die streitige Befreiung sei, erstens, kein Vorteil, durch den die Belastungen des Erzeugers, der Kulturpflanzen in Treibhäusern und auf Kultursubstrat anbaue, vermindert würden. Um eine Verminderung von Belastungen könnte es sich nur handeln, wenn die Erzeuger von Kulturpflanzen, die in Treibhäusern und auf Kultursubstrat angebaut würden, mehr Stickstoff und Phosphat in den Boden einbringen könnten als nach der Toleranzspanne zulässig, ohne die entsprechenden Abgaben entrichten zu müssen. Die Befreiung solle im Gegenteil eine nicht gewollte Benachteiligung beseitigen, die für diese Erzeuger entstehe, weil die Meststoffenwet nicht die Mineralstoffe berücksichtige, die an die im Betrieb erzeugten Pflanzen abgegeben würden.
48. Es werde, zweitens, kein Vorteil vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt. Da es sich nicht um eine Befreiung, sondern um den Ausgleich für eine auf der Meststoffenwet beruhende Unbilligkeit handele, stelle die Befreiung wesensgemäß keinen vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährten Vorteil dar. Überdies habe die MINAS-Regelung Verbotscharakter. Es sei für die Landwirte vorteilhafter, die Auswaschung von Mineralstoffen in die Umwelt durch Anpassung der Produktion einzuschränken, als die Abgaben zu entrichten. Die Abgaben sollten somit bewirken, dass die Landwirte den Düngemittelverbrauch in ihrem Betrieb einschränkten. Ihrem Wesen, ihrem Zweck und ihrer Struktur nach sei die MINAS-Regelung vergleichbar mit einer Bußgeld- oder Geldstrafenregelung. Sie sei daher nur dem Anschein nach eine Abgabenregelung, während ihr Zweck in Wirklichkeit nicht in der Erzielung von Einnahmen des Staates bestehe.
49. Die streitige Befreiung habe, drittens, keinen nachteiligen Einfluss auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten. Gegenüber Betrieben, die in den anderen Mitgliedstaaten Kulturpflanzen in Treibhäusern und auf Kultursubstrat anbauten, wie allgemein gegenüber anderen in der Gemeinschaft ansässigen Betrieben werde der Handelsverkehr nur beeinträchtigt und der Wettbewerb nur verfälscht, wenn Betriebe, die in den Niederlanden Kulturpflanzen in Treibhäusern oder auf Kultursubstrat anbauten, mehr Düngemittel in den Boden einbringen dürften als die übrigen Landwirte. Da die Befreiung der Mineralstoffmenge entspreche, die die im Betrieb erzeugten Pflanzen aufnähmen, werde der Handelsverkehr somit nicht beeinträchtigt und der Wettbewerb nicht verfälscht.
50. Der selektive Charakter der Befreiung sei, viertens, durch das Wesen der Mineralstoffabgabenregelung gerechtfertigt. Die Ausgangslage sei im vorliegenden Fall vergleichbar mit dem in Nummer 25 der Mitteilung genannten Beispiel einer Befreiung der Verbände und Stiftungen von der Gewinnbesteuerung. Da eine Besteuerung von Gewinnen nicht möglich sei, wenn kein Gewinn anfalle, ergebe sich aus dem Wesen des Systems, dass die Stiftungen und Verbände von dieser Steuer befreit seien. Ebenso wenig dürften Abgaben auf die Einbringung der Mineralstoffe erhoben werden, die von den Pflanzen aufgenommen und den Boden nicht verschmutzen würden.
51. In Erwiderung auf das Vorbringen der Kommission, die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung im Bereich der staatlichen Beihilfen sei anhand der Informationen zu beurteilen, über die die Kommission im Zeitpunkt der Entscheidung verfüge, trägt die niederländische Regierung vor, es sei Sache der Kommission gewesen, ein Auskunftsverlangen eindeutig zu formulieren. Die Kommission habe aber der niederländischen Regierung im Verwaltungsverfahren zu keiner Zeit die genauen Beschwerdepunkte in Bezug auf die Befreiungsverordnung dargelegt. Sie habe auch nicht um zusätzliche Informationen gebeten, um sich ein klares Bild von dem Wesen und den Auswirkungen dieser Verordnung machen zu können.
52. Im Fernschreiben vom 26. Oktober 1999 habe die Kommission lediglich ausgeführt, dass die Werte der Befreiungsverordnung höher seien als die für die landwirtschaftlichen Flächen geltenden. Die niederländische Regierung habe in ihrem Schreiben vom 10. Januar 2000 Erläuterungen gegeben. Die Kommission habe nicht erklärt, weshalb diese Erläuterungen nicht ausreichend gewesen seien. In ihrem Beschluss vom 20. März 2000 über die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG habe die Kommission nur wiederholt, was sie bereits im genannten Fernschreiben erklärt habe. Da es offensichtlich sei, dass die Mineralstoffaufnahme von Pflanzen, die in Treibhäusern oder auf Kultursubstrat angebaut würden, höher sei als die von Pflanzen, die im Freiland angebaut würden, sei die niederländische Regierung dann davon ausgegangen, dass die Kommission bezüglich der Befreiungsverordnung einem Irrtum erlegen sei. Deshalb habe die niederländische Regierung mit Schreiben vom 17. Mai 2000 erneut den Zweck und die Notwendigkeit der betreffenden Befreiung dargelegt. Die Kommission habe aber die angefochtene Entscheidung erlassen, ohne auf dieses Schreiben einzugehen. Ebenso habe die Kommission den pauschalen Charakter der streitigen Befreiung erstmals in ihrer Klagebeantwortung beanstandet.
53. Die Kommission bestreitet das gesamte Vorbringen.
54. Sie trägt vor, nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 659/1999 und Nummer 23 der Mitteilung obliege es dem Mitgliedstaat, den Nachweis dafür zu erbringen, dass die Abgabenbefreiung keine Beihilfemaßnahme sei, weil sie für das betreffende Abgabensystem erforderlich oder sachdienlich sei. Wenn der Mitgliedstaat und die Betroffenen es im Verwaltungsverfahren unterlassen hätten, die Argumente vorzubringen und die Informationen mitzuteilen, die die Kommission benötige, um einerseits die Schwierigkeiten bei der Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe zu überwinden und um andererseits die Überzeugung zu gewinnen, dass es sich nicht um eine unvereinbare staatliche Beihilfe handele, so müsse sie die Genehmigung der betreffenden Maßnahme verweigern.
55. Bereits mit der Einleitung des Verfahrens habe sie die niederländische Regierung aufgefordert zu begründen, weshalb die Werte für die Gartenbaubetriebe wesentlich günstiger seien als für die traditionellen Landwirtschaftsbetriebe und weshalb die zulässigen Mineralstoffmengen wesentlich größer seien als die in der Richtlinie 91/676 vorgesehenen Mengen. Sie habe ihre Bedenken in dem Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens wiederholt. In diesem Beschluss habe sie die niederländische Regierung auch aufgefordert, ihr alle Angaben zu übermitteln, die für die Beurteilung der Beihilfemaßnahme von Nutzen sein könnten. Die niederländische Regierung habe nur allgemeine Erklärungen abgegeben, und zwar auch im Schreiben vom 17. Mai 2000.
56. Die angefochtene Entscheidung sei darauf gestützt, dass die niederländische Regierung die Befreiung des Gartenbaus nicht gerechtfertigt habe. Insbesondere habe die niederländische Regierung nicht nachgewiesen, dass die Stickstoff- und Phosphataufnahme von Pflanzen, die in Treibhäusern und auf Kultursubstrat angebaut würden, achtmal höher sei als die von traditionell angebauten Pflanzen.
57. Ausgehend von diesen Überlegungen ist die Kommission der Auffassung, dass die vier in der Mitteilung genannten Kriterien erfüllt seien.
58. Durch die streitige Befreiung würden, erstens, die üblicherweise vom Begünstigten zu tragenden Lasten vermindert. Die Befreiung stelle, zweitens, einen vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährten Vorteil insofern dar, als sie zu einer Verringerung der Steuereinnahmen führe. Die Befreiung beeinträchtige, drittens, den Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten, da sie die Finanzlage der begünstigten Unternehmen verbessere. Die streitige Befreiung sei, viertens, nicht durch das Wesen der Mineralstoffabgabenregelung gerechtfertigt.
b) Würdigung
59. Wie dargelegt, definiert Artikel 87 Absatz 1 EG die nach dem EG-Vertrag grundsätzlich verbotenen Beihilfen als staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
60. Unstreitig sieht die Befreiungsverordnung für bestimmte landwirtschaftliche Betriebe, nämlich die, die Kulturpflanzen in Gewächshäusern oder auf Kultursubstrat anbauen, eine teilweise Befreiung von den Abgaben vor, die nach der MINAS-Regelung auf die Auswaschung von Phosphat und Stickstoff in die Umwelt geschuldet werden.
61. Nach Auffassung der niederländischen Regierung gewährt diese Befreiung den Betrieben keinen Vorteil, sondern korrigiert nur einen Fehler, den die MINAS-Regelung zu Lasten der genannten Betriebe enthält. Die Differenzierung, die die Befreiungsverordnung zu ihren Gunsten einführe, bzw. ihre Selektivität sei daher durch das Wesen und Ziel und Zweck der Dungabgabenregelung gerechtfertigt. Ich beginne mit der Prüfung dieses Vorbringens.
i) Zur Frage, ob bestimmten Unternehmen oder Produktionszweigen ein Vorteil gewährt wurde und ob die Selektivität der Befreiung durch das Wesen und Ziel und Zweck des Systems gerechtfertigt ist
62. Der Begriff der Beihilfe wurde von den Gerichten der Gemeinschaft so ausgelegt, dass er solche Maßnahmen nicht erfasst, die eine Differenzierung zwischen Unternehmen im Bereich von Belastungen vornehmen, wenn diese Differenzierung aus dem Wesen und Ziel und Zweck der fraglichen Lastenregelung folgt(27) . Die in der Befreiungsverordnung für bestimmte Unternehmen vorgesehene Befreiung von der generellen Regelung stellte mit anderen Worten keine Beihilfe dar, wenn die Befreiung durch Ziel und Zweck der generellen Regelung selbst gerechtfertigt ist(28) .
63. Nach Artikel 10 EG sind die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Artikels 88 EG zur Zusammenarbeit verpflichtet(29) . Diese Pflicht zur Zusammenarbeit verlangt, dass die Mitgliedstaaten der Kommission alle Auskünfte erteilen, die erforderlich sind, damit diese ihre Aufgabe erfüllen kann. Daher hat der Mitgliedstaat, der in Abweichung von den Regeln des EG-Vertrags die Genehmigung von Beihilfen beantragt, der Kommission alle Angaben zu machen, die ihr die Prüfung erlauben, ob die Voraussetzungen für eine Genehmigung vorliegen(30) . Ein Mitgliedstaat, der seiner Pflicht zur Zusammenarbeit im Verwaltungsverfahren nicht nachkommt, kann der Kommission später nicht vorwerfen, ihr sei ein offenkundiger Beurteilungsfehler unterlaufen oder sie habe ihre Entscheidung unzureichend begründet(31) oder habe für ihre Entscheidung keinen unabhängigen Sachverständigen hinzugezogen(32) . Diese Beweispflicht trifft den Mitgliedstaat nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes auch, wenn zu prüfen ist, ob die betreffende Maßnahme dem Wesen und Sinn und Zweck des betroffenen Belastungssystems entspricht, so dass die Beihilfeeigenschaft der Maßnahme zu verneinen ist(33) .
64. Auf die Pflicht zur Zusammenarbeit, die sich aus Artikel 10 EG ergibt, wird in der sechsten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 659/1999, die die Modalitäten der Kontrolle staatlicher Beihilfen durch die Kommission anhand der Praxis dieses Organs und der Rechtsprechung des Gerichtshofes festlegt(34), ausdrücklich hingewiesen. Dies hat in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 659/1999 seinen Ausdruck darin gefunden, dass der Mitgliedstaat verpflichtet ist, der Kommission alle sachdienlichen Auskünfte zu übermitteln, damit diese Stellung zu der Frage nehmen kann, ob eine Beihilfe vorliegt(35) und ob die Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist.
65. Es obliegt daher dem Mitgliedstaat nachzuweisen, dass die Befreiung durch das Wesen und Sinn und Zweck des Systems gerechtfertigt ist und demgemäß keine Beihilfe im Sinne des Artikels 87 EG darstellt(36) . Zu prüfen ist somit, ob die niederländische Regierung hier nachgewiesen hat, dass die Stickstoff- und Phosphatmengen, die zugunsten der Gartenbaubetriebe und Gärtnereien, die Kulturpflanzen in Treibhäusern oder auf Kultursubstrat anbauen, von der Abgabe befreit sind, dem Wesen und Sinn und Zweck der MINAS-Regelung entsprechen.
66. Hierzu hat die niederländische Regierung im Verwaltungsverfahren Folgendes ausgeführt. In ihrer Antwort vom 10. Januar 2000 auf die Aufforderung der Kommission, zusätzliche Erläuterungen zu geben, legte sie dar, dass die Mengen von 460 kg Phosphat und 800 kg Stickstoff auf den Analysedaten der Proefstation voor de Bloemisterij en Glasgroenten (Versuchsanstalt für Blumenzucht und Gewächshausgemüse) beruhten und dass die Produktion in Treibhäusern achtmal so hoch sei wie die Produktion im Freilandanbau. In ihrer Stellungnahme vom 17. Mai 2000 im Anschluss an die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens wiederholte sie, dass die Pauschalwerte von 460 kg Phosphat und 800 kg Stickstoff je Hektar Anbau in Treibhäusern oder auf Kultursubstrat das Ergebnis von Untersuchungen der genannten Versuchsanstalt seien. Sie fügte hinzu, dass diese Werte gerechtfertigt seien, weil sich der Anbau in Treibhäusern oder auf Kultursubstrat von dem im Freiland in folgenden Punkten unterscheide:
„– anders als der Freilandanbau ist der Anbau in Treibhäusern oder auf Kultursubstrat jahreszeitenunabhängig; die Düngemittel können daher während des ganzen Jahres eingebracht und verwendet werden;
– bei Anbau in Treibhäusern oder auf Kultursubstrat ist die Ausnutzung gemessen an der Anzahl der Pflanzen je Hektar wesentlich höher als bei Anbau im Freiland; die Düngemittelverwertung der Pflanzen je Hektar ist somit höher als bei Freilandanbau;
– die Düngemittelverwertung der Pflanzen ist bei Anbau in Treibhäusern und auf Kultursubstrat aus den vorstehend genannten Gründen durchschnittlich achtmal so hoch wie bei Freilandanbau;
– die insgesamt eingebrachten Düngemittel werden über die Kulturpflanzen aus dem Betrieb abgegeben; es findet somit weder eine Auswaschung von Düngemitteln in den Boden statt noch gibt es nachteilige Einwirkungen auf das Grundwasser; jedenfalls bei Anbau auf Kultursubstrat gibt es keinen Kontakt mit dem Boden.“
67. Zur Stützung dieser Ausführungen hat die niederländische Regierung keine Unterlagen vorgelegt.
68. Zwar dürften die Erträge des Anbaus in Treibhäusern oder auf Kultursubstrat unbestreitbar höher sein als die von Freilandanbau. Es scheint daher plausibel, dass auf einer vergleichbaren Produktionsfläche Kulturpflanzen, die in Treibhäusern und auf Kultursubstrat angebaut werden, auf das Jahr gerechnet mehr Phosphat und Stickstoff aufnehmen können als die im Freiland angebauten Kulturpflanzen.
69. Die Ausführungen der Niederlande zeigen jedoch nicht, dass die Düngemittelaufnahme von Pflanzen, die in Treibhäusern und auf Kultursubstrat angebaut werden, durchschnittlich achtmal so hoch ist wie diejenige von Pflanzen in Freilandanbau. Sie erbringen auch nicht den Nachweis, dass die Düngemittelaufnahme durchschnittlichen Jahresmengen von 460 kg Phosphat und 800 kg Stickstoff je Hektar entspricht. Sie belegen auch nicht, dass für die Phosphat- und Stickstoffaufnahme von Pflanzen, die in Treibhäusern angebaut werden, und für die Phosphat- und Stickstoffaufnahme der Pflanzen, die auf Kultursubstrat produziert werden, dieselbe Pauschalmenge festgesetzt werden muss, obwohl die niederländische Regierung doch selbst hervorhebt, dass die erstgenannten Pflanzen sich im direkten Kontakt mit dem Boden befinden, die letztgenannten aber nicht.
70. Somit ist festzustellen, dass die niederländische Regierung bloße Behauptungen aufgestellt und nicht bewiesen hat, dass die streitige Befreiung durch das Wesen und Sinn und Zweck der MINAS-Regelung gerechtfertigt ist. Diese Feststellung wird durch die Erklärungen der niederländischen Regierung in der Sitzung bestätigt. Dort hat sie anerkannt, dass sie die Kommission von der Richtigkeit der abgabenfreien Phosphat- und Stickstoffmengen nicht habe überzeugen können, und ausgeführt, dass der Nachweis nur mit wissenschaftlichen Mitteln erbracht werden könne.
71. Die niederländische Regierung führt indessen aus, die Erklärungen, die sie der Kommission gegeben habe, seien unter Berücksichtigung dessen zu beurteilen, dass die Kommission zu keiner Zeit mitgeteilt habe, weshalb sie die Befreiungsverordnung beanstande. Sie habe auch nicht genau dargelegt, welche Informationen sie für ihre Beurteilung benötige, vor allem nach dem Schreiben vom 17. Mai 2000. Die Kommission hätte ihre Entscheidung mangels hinreichender Informationen zurückstellen und ihr Auskunftsverlangen deutlich formulieren müssen.
72. Dem kann nicht gefolgt werden. Ich bin im Gegenteil der Ansicht, dass die Kommission die niederländische Regierung hinreichend deutlich über ihre Vorbehalte gegen die Befreiungsverordnung in Kenntnis gesetzt hat.
73. So wies die Kommission gleich nach dem Eingang der Mitteilung der Befreiungsverordnung gemäß Artikel 88 EG in ihrem Fernschreiben vom 26. Oktober 1999 darauf hin, dass der vorgesehene Stickstoffwert weit über dem nach der Richtlinie 91/676 zulässigen Wert liege und dass es für die Befreiung des Gartenbausektors keinen Grund zu geben scheine. Sie bat die niederländische Regierung um zusätzliche Informationen.
74. In ihrem Schreiben vom 20. März 2000, mit dem die Kommission die niederländische Regierung von ihrer Absicht in Kenntnis setzte, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten, machte sie sodann darauf aufmerksam, dass die Erläuterungen der niederländischen Regierung im Schreiben vom 10. Januar 2000 nicht den Schluss erlaubten, dass die Befreiung aus dem Wesen und Sinn und Zweck des Systems gerechtfertigt sei. Die zulässige Einbringung von Phosphat (460 kg) und von Stickstoff (800 kg) liege viel höher als bei Freilandanbau, und für die Gewährung der vorgeschlagenen Befreiung gebe es offenbar keinen systemimmanenten Grund. Bezüglich der Gärtnereien, die auch Gartenbau betreiben, führte die Kommission aus, dass es ebenfalls keinen Grund für die Gewährung der vorgesehenen Befreiung gebe, da dieselbe Regelung für den bodengebundenen Gartenbau und für den erdelosen Gartenbau gelten solle.
75. Die Kommission fügte hinzu, nach dem derzeitigen Stand des Verfahrens sei sie der Auffassung, dass diese Befreiungen angesichts fehlender Rechtfertigungsgründe als staatliche Beihilfen anzusehen seien. Da zudem die Befreiungen alle in den Nummern 9 bis 12 der Mitteilung genannten Kriterien zu erfüllen schienen, seien sie als Betriebsbeihilfen zu qualifizieren. Schließlich äußerte die Kommission auch Bedenken gegen die Vereinbarkeit der niederländischen Rechtsvorschriften mit der Richtlinie 91/676. Sie wies insbesondere darauf hin, dass sie mangels Informationen über die Ableitung von Nitraten in das Wasser Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen habe, die die vorgesehenen Befreiungen auf die Umwelt haben könnten.
76. Somit hat die Kommission meines Erachtens deutlich darauf hingewiesen, dass die Erläuterungen der niederländischen Regierung die Abgabenbefreiung derartig bedeutender Phosphat- und Stickstoffmengen nicht rechtfertigen, vor allem angesichts der Tatsache, dass dieselbe Regelung für den bodengebundenen Gartenbau und für den erdelosen Gartenbau vorgesehen war, und dass unter diesen Umständen eine derartige Befreiungsregelung als Betriebsbeihilfe angesehen werden müsse.
77. Auch ist meines Erachtens der Kommission unter den gegebenen Umständen nicht vorzuwerfen, dass sie auf das Schreiben der niederländischen Behörden vom 17. Mai 2000 nur mit dem Erlass der angefochtenen Entscheidung reagierte, nicht aber an die niederländische Regierung ein zusätzliches Auskunftsverlangen richtete(37) . Angesichts der Hinweise im Schreiben der Kommission vom 20. März 2000 konnte die niederländische Regierung nämlich nicht übersehen, dass es nicht ausreichend sein würde, die Erläuterungen, die sie bereits in ihrem Schreiben vom 10. Januar 2000 gegeben hatte, erneut vorzutragen, und dass es ihr oblag, wissenschaftliche Dokumente vorzulegen, insbesondere die Untersuchungen, die sie bereits in dem genannten Schreiben angeführt hatte.
78. Andernfalls gelangte man hier zu einer Umkehr der Beweislast, die, wie ausgeführt, dem Mitgliedstaat obliegt. Da die niederländische Regierung in Erwiderung auf das Schreiben vom 20. März 2000 lediglich ihre früheren Ausführungen wiederholte, ohne irgendwelche Belege, nicht einmal die von ihr zum zweiten Mal erwähnten Untersuchungsergebnisse, vorzulegen, konnte die Kommission zu Recht davon ausgehen, dass die niederländische Regierung den ihr obliegenden Nachweis nicht erbracht habe und dass sie, die Kommission, daher eine abschließende Beurteilung der Befreiungsverordnung vornehmen könne(38) .
79. Aufgrund dieser Erwägungen bin ich der Ansicht, dass die Kommission zu Recht davon ausging, dass die geplante Befreiung tatsächlich einen Vorteil darstellt, da sie den Gartenbaubetrieben und Gärtnereien, die Kulturpflanzen in Treibhäusern und auf Kultursubstrat anbauen, erlauben würde, Düngemittel in wesentlich größeren Mengen zu verwenden als die übrigen Erzeuger, ohne die in der MINAS-Regelung vorgesehenen Abgaben zahlen zu müssen. Aus diesen Gründen ist die Selektivität dieser Befreiung nicht gerechtfertigt.
ii) Zu den sonstigen Voraussetzungen des Artikels 87 Absatz 1 EG
80. Da die nach Artikel 87 Absatz 1 EG erforderlichen Voraussetzungen kumulativ sind, bleibt noch das Vorbringen der niederländischen Regierung zu prüfen, dass die streitige Befreiung zum einen keinen Vorteil darstelle, der vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt werde, und zum anderen den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtige.
– Zur Frage, ob ein vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil vorliegt
81. Die niederländische Regierung hat ihr Vorbringen teilweise auf die Prämisse gestützt, dass die streitige Befreiung keinen Vorteil gewähre, sondern durch das Wesen und Sinn und Zweck der MINAS-Regelung gerechtfertigt sei. Ich beziehe mich auf die obigen Erwägungen, um diesen Teil des Vorbringens zurückzuweisen. Ich werde ausschließlich das übrige Vorbringen der niederländischen Regierung zu dieser Voraussetzung prüfen.
82. Die niederländische Regierung trägt im Wesentlichen vor, die MINAS-Regelung sei keine Abgabenregelung, da sie nicht bezwecke, Einnahmen zu erzielen, sondern die Auswaschung von Mineralstoffen in die Umwelt durch abschreckend hohe Abgaben einzuschränken.
83. Dieses Vorbringen muss angesichts der Rechtsprechung des Gerichtshofes zurückgewiesen werden. Nach ständiger Rechtsprechung nämlich umfasst der Begriff der Beihilfe nicht nur positive Leistungen wie Subventionen, sondern auch Maßnahmen der staatlichen Stellen, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen üblicherweise zu tragen hat, und die somit zwar keine Subventionen im strengen Sinne des Wortes darstellen, diesen aber nach Art und Wirkung gleichstehen(39) . In seinem Urteil vom 15. März 1994 (Banco Exterior de España(40) ) stellte der Gerichtshof ausgehend von dieser Rechtsprechung fest: Eine Maßnahme, mit der die staatlichen Stellen bestimmten Unternehmen eine Abgabenbefreiung gewähren, die zwar nicht mit der Übertragung staatlicher Mittel verbunden ist, aber die Begünstigten finanziell besser stellt als die übrigen Abgabepflichtigen, ist eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG(41) .
84. Der Ausdruck „staatliche Mittel“ kann somit eine negative Form annehmen und lediglich einen Einnahmeausfall des Staates bedeuten. Daher muss die allgemeine Regelung, von der die betreffenden Maßnahmen abweichen, nicht den Zweck haben, staatliche Einnahmen zu generieren. Dazu wurde im Urteil vom 17. Juni 1999 (Piaggio(42) ) festgestellt, dass der Erlass von Geldbußen und anderer Zwangsgelder als ein Vorteil im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG anzusehen ist.
85. Die Kommission ist in der angefochtenen Entscheidung somit zu Recht davon ausgegangen, dass die Auffassung der niederländischen Regierung, die MINAS-Regelung sei eher mit einer Bußgeld- oder Geldstrafenregelung als mit einer Abgabenregelung vergleichbar, die Einreichung der streitigen Befreiungen als staatliche Beihilfen nicht in Frage stellen kann.
86. Das Gleiche gilt für den Zweck der MINAS-Regelung, die nach dem Vorbringen der niederländischen Regierung dem Umweltschutz dienen soll. Nach gefestigter Rechtsprechung nämlich unterscheidet Artikel 87 Absatz 1 EG nicht nach den Gründen oder Zielen der staatlichen Maßnahmen, sondern beschreibt diese nach ihren Wirkungen(43) .
87. Die Kommission ist somit in der angefochtenen Entscheidung(44) zu Recht zu der Auffassung gelangt, dass der Staat durch einen Verzicht auf Einnahmen einen Vorteil nach Artikel 87 Absatz 1 EG, wie ihn die Rechtsprechung ausgelegt hat, gewähre.
– Zu den Auswirkungen der Ausnahmeregelung auf den Handel und den Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten
88. Das Vorbringen der niederländischen Regierung beruht insoweit auf derselben Prämisse wie ihre Behauptung, die streitige Befreiung räume den Betrieben, die Kulturpflanzen in Treibhäusern und auf Kultursubstrat anbauten, keinen Vorteil ein. Die niederländische Regierung trägt im Ergebnis vor, dass die Befreiung den Stickstoffmengen entspreche, die die unter diesen Bedingungen erzeugten Pflanzen aufnähmen. Wie vorgetragen, hat die niederländische Regierung hierfür jedoch keinen Nachweis erbracht, und ich bin aufgrund dessen zu der Auffassung gelangt, dass die genannte Befreiung den Betrieben einen Vorteil gewährt.
89. Weiter bestreitet die niederländische Regierung nicht, dass mit Gartenbauerzeugnissen ein „umfassender“ grenzüberschreitender Handel(45) und damit ein Handel mit anderen Mitgliedstaaten stattfindet. Hierzu weise ich nur darauf hin, dass die niederländische Regierung in der Sitzung vorgetragen hat, dass die Produktion in Treibhäusern und auf Kultursubstrat ungefähr 20 % der niederländischen Gesamtproduktion ausmache.
90. Die Kommission hat somit in der angefochtenen Entscheidung zu Recht festgestellt, dass die streitige Befreiung den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen könne(46) .
91. Nach alledem bin ich der Ansicht, dass der erste Teil des ersten Klagegrunds als unbegründet zurückzuweisen ist.
2. Zur Vereinbarkeit der streitigen Befreiung mit der Richtlinie 91/676
92. Die niederländische Regierung macht, erstens, geltend, das Verfahren nach Artikel 88 EG sei nicht dazu da, zu prüfen, ob die Befreiung mit der Richtlinie 91/676 vereinbar sei. Der angefochtenen Entscheidung liege daher ein unzutreffender Beurteilungsrahmen zugrunde.
93. Die niederländische Regierung trägt, zweitens, vor, die Befreiungsverordnung sei mit der genannten Richtlinie vereinbar. Der Beitrag, den die für den Anbau in Treibhäusern oder auf Kultursubstrat verwendeten Düngemittel zur unmittelbaren Verschmutzung des Bodens leisteten, falle nicht ins Gewicht. Was den Anbau auf Kultursubstrat anbelange, so würden die Pflanzen auf Gestelle gesetzt und hätten mit dem Boden keinen Kontakt. Was die Kulturpflanzen in Treibhäusern angehe, so werde ein bedeutender Teil des Phosphats und des Stickstoffs von den Pflanzen aufgenommen.
94. Die Kommission führt aus, der Gerichtshof brauche den zweiten Teil des ersten Klagegrunds nicht zu prüfen, da dieser sich auf die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Entscheidung nicht auswirken könne. Aus der angefochtenen Entscheidung gehe hervor, dass die Unvereinbarkeit mit der Richtlinie 91/676 nur ein weiterer Grund sei, um die Genehmigung der staatlichen Beihilfe zu verweigern.
a) Würdigung
95. Entgegen der Auffassung der niederländischen Regierung hat die Kommission die Qualifizierung der streitigen Befreiung als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare staatliche Beihilfe nicht auf die Unvereinbarkeit dieser Befreiung mit der Richtlinie 91/676 gestützt.
96. Aus der angefochtenen Entscheidung ergibt sich nämlich, dass die Kommission ihre Feststellung, dass eine Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG vorliege, auf diesen Artikel gestützt hat(47) . So legte die Kommission dar, weshalb die streitige Befreiung ein Vorteil sein könne, den der Mitgliedstaat bestimmten Betrieben gewähre, obwohl sie mit Bußgeldern vergleichbar sei, und weshalb sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen könne(48) . Sie gab ihre Vorbehalte wieder und leitet hieraus ab, dass die Befreiungsverordnung durch das Wesen und Sinn und Zweck des Systems nicht gerechtfertigt sei(49) . Sie führte aus, dass die Verordnung im Gegenteil alle in der Mitteilung genannten Kriterien erfülle(50) .
97. Sodann stellte die Kommission fest, dass eine solche Beihilfe als Betriebsbeihilfe anzusehen sei und nicht die Voraussetzungen für eine der Ausnahmen nach Artikel 37 Absatz 3 EG erfülle(51) . Schließlich wies sie das Vorbringen zurück, sie habe das Beihilfeverfahren verwendet oder missbraucht, um die Richtlinie 91/676 anzuwenden(52) .
98. Darüber hinaus führte die Kommission in ihrem Schreiben vom 20. März 2000 ihre Bedenken gegen die Vereinbarkeit der streitigen Befreiung mit der Richtlinie 91/676 erst an, nachdem sie dargelegt hatte, dass die Befreiung als staatliche Beihilfe anzusehen und als Betriebsbeihilfe zu qualifizieren sei, da die niederländischen Behörden in diesem Stadium des Verfahrens nicht nachgewiesen hätten, dass die Befreiung durch das Wesen und Sinn und Zweck des Systems der Mineralstoffabgabe gerechtfertigt sei.
99. Bei dieser Sachlage kann die niederländische Regierung nicht geltend machen, der Feststellung der Kommission, dass die streitige Befreiung eine mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare staatliche Beihilfe darstelle, liege ein unzutreffender rechtlicher Rahmen zugrunde.
100. Was die Frage angeht, ob, wie die niederländische Regierung meint, die Ausnahmeregelung mit der Richtlinie 91/676 vereinbar ist, so bin ich der Ansicht, dass diese Frage für die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung irrelevant und im Rahmen der vorliegenden Klage nicht zu prüfen ist. Wie oben ausgeführt, hat die Kommission die Unvereinbarkeit der streitigen Befreiung mit dem Gemeinschaftsrecht nicht auf die Richtlinie, sondern auf die Erwägung gestützt, dass sie als Betriebsbeihilfe anzusehen sei, die die Voraussetzungen für eine Genehmigung nicht erfülle. Die Befreiungsverordnung ist daher, wie die Kommission in der angefochtenen Entscheidung(53) festgestellt hat, unabhängig davon, ob sie mit der genannten Richtlinie vereinbar ist, aus oben genannten Gründen mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar. Zudem ist, wie oben ausgeführt, die Frage der Vereinbarkeit der gesamten MINAS-Regelung mit der Richtlinie 91/676 Gegenstand eines gesonderten Verfahrens, das gegenwärtig anhängig ist.
101. Aufgrund dieser Erwägungen ist der zweite Teil des ersten Klagegrunds ebenfalls zurückzuweisen.
B – Der Verstoß gegen die Begründungspflicht
102. Die niederländische Regierung legt der Kommission zu Last, sie habe nicht begründet, weshalb sie meine, dass die Pauschalwerte von 460 kg Phosphat und 800 kg Stickstoff je Hektar über dem lägen, was durch das Wesen und Sinn und Zweck des Systems gerechtfertigt sei. Sie habe sowohl im Schreiben vom 10. Januar 2000 als auch im Absatz 2 des Anhangs zum Schreiben vom 17. Mai 2000 dargelegt, weshalb für die Mineralstoffaufnahme von Pflanzen, die in Treibhäusern oder auf Kultursubstrat angebaut würden, höhere Pauschalwerte gelten müssten. Die Kommission stütze ihre Auffassung auf die unzutreffende Annahme, dass die Befreiungen zugunsten dieses Anbaus faktisch umfangreicher seien als die Befreiungen anderer Arten der Erzeugung.
103. Die Kommission trägt vor, die angefochtene Entscheidung sei ordnungsgemäß begründet.
104. Ich bin der Auffassung, dass das Vorbringen der niederländischen Regierung im Rahmen des zweiten Klagegrunds sich dagegen wendet, dass ihr die Beweislast obliegt, und folglich die angefochtene Entscheidung in der Sache angreift. Der Begründungsmangel nämlich, den die niederländische Regierung behauptet, wendet sich in Wirklichkeit gegen die Feststellung, dass zum einen der niederländischen Regierung der Nachweis oblag, dass die geplante Befreiung durch das Wesen und Sinn und Zweck der generellen Regelung gerechtfertigt war, und dass zum anderen die niederländische Regierung diese Obliegenheit nicht erfüllt hat.
105. Bei der Begründungspflicht aber handelt es sich um ein wesentliches Formerfordernis, das von der Stichhaltigkeit der Begründung zu unterscheiden ist, die zur materiellen Rechtmäßigkeit des streitigen Rechtsakts gehört. Nach ständiger Rechtsprechung bezweckt die in Artikel 253 EG vorgeschriebene Begründung, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann(54) .
106. Wie ausgeführt, führt die angefochtene Entscheidung die Gründe an, derentwegen die streitige Befreiung eine mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare staatliche Beihilfe ist. Sie stellt insbesondere fest, dass die streitige Befreiung, da die niederländische Regierung keine Beweise beigebracht hat, nicht durch das Wesen und Sinn und Zweck des Systems gerechtfertigt ist und die in der Mitteilung aufgestellten Kriterien nicht erfüllt.
107. Der Klagegrund eines Begründungsmangels ist meines Erachtens daher als nicht begründet zurückzuweisen.
C – Kosten
108. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission beantragt hat, das Königreich der Niederlande zur Tragung der Kosten zu verurteilen, sind diesem die Kosten aufzuerlegen.
IV – Ergebnis
109. Aufgrund all dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,
1. die Klage des Königreichs der Niederlande abzuweisen;
2. dem Kläger die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(1) .
(2)
–	ABl. 2001, L 130, S. 42 (im Folgenden: angefochtene Entscheidung).
(3)
–	ABl. C 384, S. 3 (im Folgenden: Mitteilung).
(4)
–	Vgl. Randnrn. 9 bis 12.
(5)
–	Vgl. Randnr. 34.
(6)
–	Verordnung des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (ABl. L 83, S. 1). Artikel 93 EG-Vertrag ist jetzt Artikel 88 EG.
(7)
–	Richtlinie des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. L 375, S. 1).
(8)
–	Der Dung wird in Artikel 2 Buchstabe g der Richtlinie 91/676 definiert als tierische Ausscheidungen oder eine Mischung aus Einstreu und tierischen Ausscheidungen, auch in verarbeiteter Form.
(9)
–	Vgl. Anhang III Nr. 2.
(10)
–	Mineralenafgiftesysteem (System der Mineralstoffbesteuerung).
(11)
–	Gesetz vom 27. November 1986 über den Düngemittelhandel und die Abgabe überschüssigen Düngers in der Fassung des Gesetzes vom 16. September 1999 (Stb. 1999, S. 406; im Folgenden: Meststoffenwet).
(12)
–	Vgl. Artikel 15 der Meststoffenwet.
(13)
–	Artikel 16 der Meststoffenwet.
(14)
–	Artikel 18 der Meststoffenwet.
(15)
–	Vgl. Anhang D Artikel D2 der Meststoffenwet.
(16)
–	Anhang D Artikel D8 der Meststoffenwet.
(17)
–	Artikel 19 und 26 der Meststoffenwet.
(18)
–	Staatscourant
1999, Nr. 9 (im Folgenden: Befreiungsverordnung).
(19)
–	Es handelt sich um Betriebe, die in einem Kalenderjahr durchschnittlich über nicht mehr als drei Großvieheinheiten und drei Hektar landwirtschaftliche Flächen verfügen. Außerdem dürfen sie keine tierischen oder organischen Düngemittel verwenden.
(20)
–	Vgl. Nr. 2 der Befreiungsverordnung.
(21)
–	Nr. 3 der Befreiungsverordnung.
(22)
–	Nr. 4 der Befreiungsverordnung.
(23)
–	Nr. 5 der Befreiungsverordnung.
(24)
–	Mit diesem Schreiben hat die niederländische Regierung ausgeführt, dass sie die Befreiungsverordnung der Kommission am 5. Januar 1999 als technische Vorschrift mitgeteilt habe. Mit Schreiben vom 20. Mai 1999 und 10. August 1999 wies die Kommission die niederländische Regierung darauf hin, dass die Regelung Bestimmungen enthalte, die staatliche Beihilfen darstellen könnten.
(25)
–	Rechtssache C-322/00, derzeit anhängig. Ich habe in diesem Verfahren am 7. November 2002 die Schlussanträge vorgelegt.
(26)
–	Vgl. Artikel 1 der angefochtenen Entscheidung.
(27)
–	Vgl. Urteile vom 2. Juli 1974 in der Rechtssache 173/73 (Italien/Kommission, Slg. 1974, 709, Randnr. 33), vom 17. März 1993 in den Rechtssachen C-72/91 und C-73/91 (Sloman Neptun, Slg. 1993, I-887, Randnr. 21) und vom 17. Juni 1999 in der Rechtssache C-75/97 (Belgien/Kommission, Slg. 1999, I-3671, Randnr. 34).
(28)
–	Dies ist z. B. der Fall bei der Progressivität der Steuertabellen für die Besteuerung von Einkommen, die für die Steuerpflichtigen mit dem niedrigsten Einkommen günstigere Bedingungen vorsieht und die aufgrund der Steuerumverteilungslogik gerechtfertigt ist. Ebenso kann es sich aus dem Wesen des Steuersystems ergeben, dass Genossenschaften, die ihren gesamten Gewinn an ihre Mitglieder verteilen, nicht besteuert werden, wenn die Steuer ihren Mitgliedern abverlangt wird (Randnrn. 24 und 25 der Mitteilung).
(29)
–	Vgl. z. B. Urteil des Gerichts vom 27. Januar 1998 in der Rechtssache T-67/94 (Ladbroke Racing/Kommission, Slg. 1998, II-1, Randnr. 189, sowie die dort zitierte Rechtsprechung).
(30)
–	Vgl. Urteil des Gerichtshofes vom 28. April 1993 in der Rechtssache C-364/90 (Italien/Kommission, Slg. 1993, I-2097, Randnr. 20) und vom 19. September 2000 in der Rechtssache C-156/98 (Deutschland/Kommission, Slg. 2000, I-6857, Randnr. 56) sowie Schlussanträge des Generalanwalts Saggio in dieser Rechtssache (Nr. 25). Vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts Jacobs zum Urteil vom 15. Februar 2001 in der Rechtssache C-99/98 (Österreich/Kommission, Slg. 2001, I-1101, Nr. 86). Nach Auffassung des Generalanwalts Jacobs „haben die Mitgliedstaaten im Bereich der Überprüfung staatlicher Beihilfen eine allgemeine Verpflichtung, der Kommission in gutem Glauben alle ihnen zur Verfügung stehenden notwendigen und relevanten Informationen zu übermitteln“.
(31)
–	Vgl. Urteil vom 28. April 1993, Italien/Kommission (Randnr. 22).
(32)
–	Vgl. Urteil des Gerichts vom 16. März 2000 in der Rechtssache T-72/98 (Astilleros Zamacona/Kommission, Slg. 2000, II-1683, Randnr. 55).
(33)
–	Vgl. Urteil vom 26. September 2002 in der Rechtssache C-351/98 (Spanien/Kommission, Slg. 2002, I-8031, Randnr. 43). Vgl auch in diesem Sinne Schlussanträge des Generalanwalts Ruiz-Jarabo Colomer zum Urteil vom 19. Mai 1999 in der Rechtssache C-6/97 (Italien/Kommission, Slg. 1999, I-2981, Nr. 27).
(34)
–	Zweite Begründungserwägung der Verordnung Nr. 659/1999.
(35)
–	Gemäß Artikel 4 Absatz 2 dieser Verordnung kann die Kommission feststellen, dass die angemeldete Maßnahme keine Beihilfe darstellt.
(36)
–	Vgl. Nr. 23 der Mitteilung.
(37)
–	Die Kommission hat allerdings die niederländische Regierung mit Schreiben vom 20. Juni 2000 gefragt, ob das Schreiben vom 17. Mai 2000 auch offizielle Stellungnahmen der niederländischen Regierung im Zusammenhang mit dem förmlichen Prüfverfahren enthalte. Die niederländische Regierung hat diese Frage mit Schreiben vom 3. Juli 2000 bejaht.
(38)
–	Darüber hinaus hat die niederländische Regierung weder nach dem Erlass der angefochtenen Entscheidung noch in der Sitzung eine wissenschaftliche Untersuchung vorgelegt, die ihre Behauptungen bezüglich der Rechtfertigung der abgabenbefreiten Stickstoff- und Phosphatmengen untermauert hätte.
(39)
–	Vgl. Urteile vom 23. Februar 1961 in der Rechtssache 30/59 (De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hohe Behörde, Slg. 1961, 3, 43), vom 1. Dezember 1998 in der
Rechtssache C-200/97 (Ecotrade, Slg. 1998, I-7907, Randnr. 34) und vom 19. Mai 1999 (Italien/Kommission, Randnr. 15).
(40)
–	Urteil in der Rechtssache C-387/92 (Slg. 1994, I-877, Randnr. 14). In dieser Rechtssache war der Gerichtshof damit befasst, dass die öffentlichen Kreditinstitute von jeder Art von Abgaben des Staates, der Provinzen und der Gemeinden befreit waren.
(41)
–	Vgl. auch Urteil vom 17. Juni 1999 (Belgien/Kommission, Randnr. 24) zu einer Maßnahme, die in einer erhöhten Ermäßigung der Sozialversicherungsbeiträge besteht.
(42)
–	Rechtssache C-295/97 (Slg. 1999, I-3735, Randnrn. 41 bis 43).
(43)
–	Vgl. Urteile vom 29. Februar 1996 in der Rechtssache C-56/93 (Belgien/Kommission, Slg. 1996, I-723, Randnr. 79), vom 26. September 1996 in der Rechtssache C-241/94 (Frankreich/Kommission, Slg. 1996, I-4551, Randnr. 20) und vom 17. Juni 1999 (Belgien/Kommission, Randnr. 25). Vgl. auch Urteil des Gerichts vom 29. September 2000 in der Rechtssache T-55/99 (CETM/Kommission, Slg. 2000, II-3207, Randnr. 53).
(44)
–	Vgl. Randnr. 40.
(45)
–	Vgl. Randnr. 36.
(46)
–	Vgl. Randnr. 40.
(47)
–	Vgl. Randnr. 35.
(48)
–	Vgl. Randnr. 36.
(49)
–	Vgl. Randnr. 39.
(50)
–	Vgl. Randnr. 40.
(51)
–	Vgl. Randnrn. 41 und 42.
(52)
–	Vgl. Randnr. 43.
(53)
–	Vgl. Randnr. 43.
(54)
–	Vgl. z. B. Urteil vom 22. März 2001 in der Rechtssache C-17/99 (Frankreich/Kommission, Slg. 2001, I-2481, Randnr. 35).