61985C0048
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI
présentées le 15 mai 1986 (
*1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Par requête enregistrée le 18 février 1985, la Commission des Communautés européennes vous demande, au titre des articles 169 et 171 du traité CEE, de constater que la République fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en matière de politique agricole commune. Plus précisément, en interdisant l'adjonction de moût de raisins concentré rectifié (« MRCR ») pour l'enrichissement des vins de pays et des vins de qualité, cet État aurait violé les règles relatives à l'organisation du marché vitivinicole, qui admettent une telle pratique.
Le recours a été introduit après une phase précontentieuse, initiée du reste antérieurement à l'entrée en vigueur (au 1er septembre 1982) du régime controversé. Par télex du 17 août 1981, en effet, les services de Bruxelles avaient déclaré ce dernier incompatible avec la réglementation communautaire et sommé les autorités allemandes de ne pas le promulguer. A cette mise en demeure de la Commission, et aux observations qui ont suivi, la République fédérale a cependant répliqué que l'interdiction d'utilisation de MRCR n'est en fait pas contraire aux normes vitivinicoles communes. Elle a donc également refusé de se conformer à l'avis motivé émis le 23 février 1984 par l'institution.
Au cours de la procédure devant la Cour, au cours de laquelle le gouvernement italien est intervenu au soutien des conclusions de la requérante, le litige initial entre les parties — qui, comme nous le verrons, a pour objet l'interprétation de certaines normes communautaires — s'est transformé en une confrontation des avantages et des désavantages techniques et économiques liés à l'emploi de MRCR et de produits alternatifs tels que le moût concentré non rectifié ou le saccharose. Disons tout de suite que nous n'entendons pas entrer dans le fond de ce débat. S'il est vrai que différentes dispositions de l'organisation vitivinicole mettent en évidence une certaine préférence pour le MRCR en tant que produit naturel de la vigne et bénéficiant des aides communautaires, il est tout aussi vrai que le Conseil ne l'a jamais formellement préféré aux autres substances, alors que la Commission a été chargée d'étudier de façon approfondie les possibilités d'utilisation des méthodes destinées à accroître le titre alcoométrique du vin.
Nos conclusions se limiteront donc à l'examen des seuls problèmes juridiques posés par les griefs de la Commission à l'encontre de l'Etat défendeur.
2.
Rappelons tout d'abord la législation allemande. Dans la version en vigueur depuis le 1er septembre 1982, l'article 6, paragraphe 1, du titre 1, du Weingesetz prévoit que l'augmentation du titre alcoométrique du vin indigène peut être autorisée conformément aux articles 32 et 33 du règlement (CEE) no 337/79 du Conseil. Pour certains vins toutefois, des règles particulières s'appliquent: c'est ainsi que, en venu de l'article 11, paragraphes 1 et 2, la désignation vin « de qualité produit dans des régions déterminées » (« v.q.p.r.d. ») ou simplement « de qualité » (Qualitätsweine b. A.) est réservée uniquement aux vins ayant reçu un numéro de contrôle. Ce numéro n'est attribué qu'à certaines conditions, parmi lesquelles la non-adjonction de MRCR. Le régime applicable aux vins typiques n'est pas tellement différent du précédent: en vertu de l'article 10, paragraphe 8, du titre 2, la mention « Landwein » (vin de pays) présuppose que le vin a été obtenu à partir de raisins récoltés dans des zones prescrites et qu'il n'y a pas eu enrichissement par adjonction de MRCR.
Or, la Commission tient ces interdictions pour incompatibles avec les articles 32 et 33, du titre IV, du règlement de base (CEE) no 337/79 et, pour ce qui a trait en particulier aux vins de qualité, avec l'article 8 du règlement (CEE) no 338/79 (l'un et l'autre du 5 février 1979, JO L 54, p. 1 et 48).
En substance, ces règles prévoient ce qui suit: l'article 32 affirme que, « lorsque les conditions climatiques l'ont rendu nécessaire dans certaines zones viticoles ..., les États membres ... peuvent autoriser l'augmentation du titre alcoométrique volumique » et que celle-ci « est effectuée selon les pratiques œnologiques mentionnées à l'article 33 ». De son côté, le paragraphe 1 de cette dernière disposition (telle qu'elle a été modifiée par le règlement no 453/80 du 18 février 1980, JO L 57, p. 1) dispose que lesdites pratiques consistent: a) en ce qui concerne les raisins frais, le moût de raisins partiellement fermenté ou le vin nouveau encore en fermentation, [exclusivement dans l']adjonction de saccharose ou de MRCR; b) en ce qui concerne le moût de raisins, [exclusivement dans l']adjonction de saccharose ou de MRCR ou par concentration partielle; c) en ce qui concerne le vin apte à donner du vin de table et le vin de table, [exclusivement dans la] concentration partielle par le froid. Le paragraphe 2 précise en outre que « chacune de [ces] opérations exclut le recours aux autres ».
En liaison avec l'article 36, les règles précitées régissent ensuite de façon très détaillée: a) les valeurs minimales du titre alcoométrique nécessaires pour pouvoir procéder, dans les zones viticoles A, B et C, aux opérations d'enrichissement; b) les valeurs maximales d'augmentation admises à cette fin; c) les conditions de lieu et de temps dans lesquelles ces pratiques peuvent s'effectuer et les modalités d'exécution y relatives. Enfin, l'article 36 stipule que « chacune des opérations ... doit faire l'objet d'une déclaration [des intéressés] aux autorités [nationales] compétentes. Il en est de même pour les quantités de saccharose ou de moût de raisins concentré et de MRCR détenues [par les intéressés] ».
Des règles analogues s'appliquent à l'enrichissement des v.q.p.r.d. L'article 8, paragraphe 2, alinéa 4, du règlement no 338/79 dispose en effet que « l'augmentation [du titre alcoométrique de ces vins] ne peut être effectuée que selon les méthodes et les conditions mentionnées à l'article 33 du règlement no 337/79». Enfin, l'article 10, qui lui fait suite, dispose que « chacune des opérations d'enrichissement ... n'est autorisée que si elle est effectuée dans les conditions prévues à l'article 36 du règlement (CEE) no 337/79 ».
Du cadre normatif ainsi défini, la Commission tire un argument incontestablement limpide. L'article 32, soutient-elle, confère aux États membres le pouvoir de décider si, pour certaines années, il est nécessaire d'autoriser l'augmentation du titre alcoométrique des vins. En revanche, cette disposition ne les habilite pas à fixer librement, parmi celles prévues à l'article 33, la méthode devant être suivie à cette fin, ni à en exclure une en faveur des autres. Aux termes de cette disposition, il est clair, en effet, que l'augmentation doit être obtenue, non selon l'une des pratiques indiquées à l'article 33, mais qu'elle «est effectuée selon les pratiques [ainsi prévues] ». L'interdiction introduite par les articles 10 et 11 du Weingesetz est donc manifestement illégitime. Bien entendu, précise la requérante, cela n'implique pas que la République fédérale soit tenue d'imposer l'usage du MRCR. Le recours a en effet pour but de permettre aux viticulteurs allemands d'employer ce produit au même titre que les autres produits expressément autorisés par le droit communautaire.
3.
Plus louvoyante est la défense du gouvernement allemand, lequel, au cours de la procédure, en est arrivé à soutenir trois thèses différentes et, d'une certaine manière, contradictoires. Commençons par la troisième, qui a été soutenue pour la première fois à l'audience. Inversant le raisonnement de la Commission, le gouvernement allemand affirme que, en vertu des articles 32 et 33, les États membres sont habilités non seulement à autoriser l'enrichissement, mais également à imposer — quoique dans le seul cadre des pratiques prévues à l'article 33 — la méthode selon laquelle on procède. A preuve, le fait que l'article 33 énumère précisément une pluralité de méthodes.
On ne peut souscrire à cet argument, à la fois parce qu'il est contraire à la lettre de l'article 32, et parce qu'il ignore ou sous-estime le caractère exceptionnel — et, donc, la nature impérative — de l'article 33. En effet, loin d'énumérer pêle-mêle un certain nombre de, pratiques permettant d'obtenir l'augmentation du titre alcoométrique, cette disposition fixe de manière formelle pour chacun des produits vinicoles qu'elle indique (raisins frais, moûts, vin) la méthode d'enrichissement appropriée. C'est ainsi que, parmi les opérations qu'elle envisage, figure l'adjonction de saccharose; mais il est évident qu'un État ne peut l'imposer ou l'admettre pour accroître le titre alcoométrique du vin de table, parce que, en pareil cas, la seule pratique admise est la concentration partielle à froid. Pour la même raison, quand l'article dont nous parlons permet d'opter entre des pratiques différentes, par exemple, dans le cas des raisins frais et des moûts, entre l'adjonction de saccharose ou de moût concentré ou de MRCR, aucune disposition du droit national ne saurait restreindre le choix ainsi reconnu. Ce choix incombe aux viticulteurs intéressés; c'est si vrai que, en vertu de l'article 36, ceux-ci doivent communiquer l'opération à l'autorité nationale et, en même temps, déclarer les quantités de sucre et de MRCR détenues aux fins d'une telle opération.
La deuxième thèse du gouvernement allemand se fonde sur la circonstance que le droit communautaire n'interdit pas d'exclure sur le plan national l'utilisation du MRCR: les dispositions invoquées en l'espèce — de l'avis du gouvernement allemand — donnent des indications sur les méthodes d'enrichissement pouvant être licitement utilisées, sans pour autant identifier celles dont on doive se servir Cependant, cet argument doit également être rejeté, comme le démontre une nouvelle fois l'article 33, lequel — comme nous venons de l'observer — n'autorise, parmi les pratiques destinées à augmenter le titre alcoométrique, que certaines d'entre elles, et va même — en ce qui concerne les vins de table — jusqu'à n'admettre que la seule concentration partielle à froid. Tel est d'ailleurs bien le sens de l'arrêt récemment rendu par la Cour le 27 février 1986, dans l'affaire 238/84, Röser (Rec. 1986, p. 795), aux termes duquel: « l'autorisation de procéder à l'augmentation du titre alcoométrique volumique est subordonnée à la réunion de toutes les conditions exigées par les articles 32, 33 et 36 du règlement no 337/79 et ..., par conséquent, en l'absence de l'une d'elles, c'est l'interdiction de procéder à une telle opération qui prévaut» (point 18 des motifs, passage souligné par nous-même).
Autrement dit, les États membres ne peuvent déroger à la règle générale interdisant l'augmentation du titre alcoométrique qu'en se servant du régime — particulièrement détaillé et exhaustif ou, mieux encore, fermé — institué à cette fin par le législateur communautaire. Quant au MRCR, on ne voit pas pourquoi le règlement de base et la législation dérivée devraient expressément exclure l'interdiction d'en faire usage. Dans la cadre de l'organisation vitivinicole commune, en effet, ce produit n'est pas prohibé; il s'agit au contraire de l'une des trois substances autorisées pour procéder à l'opération d'enrichissement.
4.
Venons-en à présent à la thèse avancée par le gouvernement de Bonn dès la phase précontentieuse et présentée par ce dernier comme sa thèse principale. Selon le gouvernement allemand, la légitimation en vue de l'adoption de normes nationales interdisant l'utilisation du MRCR se base, en ce qui concerne les vins de qualité, sur les dispositions de l'article 19 du règlement no 338/79 et, en ce qui concerne les vins de pays, sur les dispositions de l'article 2, paragraphe 3, sous i), alinéa 2, du règlement no 355/79 du 5 février 1979 (JO L 54, p. 99). La première de ces dispositions prévoit ce qui suit: « outre les dispositions prévues par le présent règlement, les États ... producteurs peuvent définir, compte tenu des usages ..., toutes caractéristiques ou conditions de production et de circulation complémentaires ou plus rigoureuses pour les vins de qualité produits dans des régions déterminées à l'intérieur de leur territoire ». Selon la deuxième de ces dispositions, il est licite de compléter l'étiquetage des vins de table par les mentions « Landwein », « vin de pays », « vino tipico » pour autant que — et seulement pour autant que — les dispositions du droit national réservent ces mentions « aux vins de table répondant à certaines conditions de production, notamment en ce qui concerne les variétés de vigne, le titre alcoométrique volumique naturel minimal et les caractéristiques organoleptiques ».
Ces dispositions ont pour but — toujours selon le gouvernement allemand — de permettre à chaque État de tenir dûment compte des conditions de production et des exigences traditionnelles caractérisant ses meilleurs vins, qu'ils soient de qualité ou de pays. On en déduit que les règles vitivinicoles communes constituent des critères minimaux et, par là même, que les États peuvent les rendre plus rigides sans transgresser leurs obligations communautaires. Or tel serait précisément le cas en ce qui concerne le MRCR, dont l'emploi, outre qu'il comporterait des risques d'abus et des inconvénients du point de vue microbiologique, ne ferait pas partie des méthodes de production et ne correspondrait pas aux traditions des viticulteurs allemands.
Disons tout de suite qu'aucun de ces arguments n'est non plus fondé. Ils ne prouvent pas, en effet, que des règles nationales ultérieures puissent déroger à la réglementation communautaire en matière d'augmentation du titre alcoométrique ni, en particulier, que les articles 19 et 2 précités puissent légitimer une telle dérogation. Mais il y a plus: en admettant même qu'une dérogation soit licite, la thèse avancée par le gouvernement allemand laisse sans réponse les questions suivantes:
a)
Quels sont les critères objectifs qui légitiment la plus grande rigueur de la réglementation nationale par rapport aux conditions posées dans le règlement de base?
b)
En quoi l'utilisation du MRCR porte-t-il atteinte à la qualité du vin?
c)
Comment une règle relative aux mentions pouvant être éventuellement ajoutées sur l'étiquette peut-elle justifier l'interdiction absolue édictée par les articles 10 et 11 du Weingesetz?
Procédons par ordre. Ainsi qu'il est dit au vingt et unième considérant du règlement no 337/79, le législateur communautaire a admis qu'« il peut être nécessaire, certaines années, de permettre l'enrichissement des produits aptes à donner des vins de table »; mais il a cependant jugé nécessaire « tant du point de vue de la qualité que de celui du marché, que cet enrichissement soit soumis à certaines conditions ainsi qu'à certaines limites... » (c'est nous qui soulignons). L'article 1er dudit règlement dispose donc que l'organisation commune des marchés dans le secteur vitivinicole comporte ... des règles concernant la production et ... certaines pratiques œnologiques ». Ces pratiques, notamment celles relatives à l'enrichissement, sont d'ailleurs les seules à être autorisées en ce qui concerne les vins de table et les vins de qualité (voir article 46 du règlement no 337/79, et articles 8 et 10 du règlement no 338/79). C'est donc à juste titre que la Cour a décidé que « l'augmentation (du titre alcoométrique) reste en principe interdite, l'interdiction constituant ... la règle en la matière » et que, partant, les articles 32, 33 et 36 du règlement de base représentent « un ensemble de normes visant à une réglementation stricte des pratiques d'enrichissement » (arrêt Röser, précité, points 17 et 22 — passage souligné par nous-même).
Que conclure de ces remarques? La réponse, nous semble-t-il, est aisée. Lorsque la Communauté institue une organisation de marché et, pour protéger la qualité d'un produit, réglemente certaines pratiques au moyen de règles spécifiques et détaillées, le principe bien connu de la « pre-emption » s'applique: à savoir que les États membres doivent s'abstenir de prendre des mesures qui dérogent à ces règles ou qui portent atteinte à son efficacité (voir, en dernier lieu, arrêt du 7 février 1984 dans l'affaire 237/82, Jongeneel Kaas/Pays-Bas, Rec. 1984, p. 483). En l'espèce donc, la République fédérale ne pouvait pas adopter de mesures portant modalités d'enrichissement, alors que ce point avait été très précisément réglé dans le cadre de l'organisation commune vitivinicole; ou mieux, elle aurait pu les adopter — mais, comme on sait, elle ne l'a pas fait — en recourant à la procédure prévue à l'article 67 du règlement de base, à savoir dans le cadre d'un comité de gestion composé de représentants de la Commission et des États membres.
Si donc il est acquis que, en matière d'augmentation du titre alcoométrique, l'interdiction est la règle et que les États ne peuvent légiférer dans le domaine des pratiques exceptionnellement admises par le règlement no 337/79, il reste à établir si un semblable pouvoir leur a été attribué par d'autres normes communautaires. En particulier, peut-on dire que les deux dispositions invoquées par le gouvernement de Bonn — à savoir l'article 19 du règlement no 338/79 et l'article 2 du règlement no 355/79 — tendent à un tel résultat? C'est ce que nous nous proposons de voir. L'article 19, comme on l'a dit, habilite les États membres à définir des caractéristiques ou conditions plus rigoureuses en ce qui concerne la production et la circulation des vins de qualité. Cet article ne dit rien, en revanche, en ce qui concerne l'enrichissement; et il est évident que ce silence ne peut être entendu comme une autorisation implicite de modifier le régime ad hoc — qui plus est, exceptionnel — auquel ces pratiques sont soumises. Si lex tacuit, voluit est un adage latin auquel il est préférable de ne pas trop se fier; cette considération mise à part, nous croyons que ce silence est voulu.
Rappelons que, selon l'article 46, paragraphe 1, du règlement de base, « ne sont autorisés que les pratiques et traitements œnologiques visés... » et qu'ils « ne peuvent être utilisés qu'afin de permettre une bonne vinification ». Or, le paragraphe 2 dispose que, nonobstant cette disposition, « les États membres peuvent, en ce qui concerne les pratiques et traitements ... visés à l'annexe III, imposer des conditions plus rigoureuses destinées à assurer le maintien des caractéristiques essentielles des v.q.p.r.d. ainsi que des vins de table ». Voilà une dérogation qui ne laisse aucun doute! Mais le gouvernement défendeur ne l'invoque pas. Pourquoi? La raison en est évidente: la dérogation ne concerne que les pratiques et traitements prévus dans une certaine partie du règlement — plus précisément, l'annexe III —, laquelle ne mentionne pas les opérations d'augmentation du titre alcoométrique. Si donc ces pratiques ont été exclues du champ d'application du paragraphe 2, on ne peut a fortiori les tenir pour implicitement comprises en ce qui concerne les vins de qualité et les vins de table, dans les dispositions des articles 19 et 2.
Dès lors, la clé de voûte de la thèse que nous a proposée la République fédérale s'effondre. Admettons, néanmoins, qu'il puisse y avoir dérogation. Observons alors que, par rapport aux conditions introduites à l'article 32 et sanctionnées à l'article 33, l'interdiction d'utiliser du MRCR constitue, certes, une mesure plus sévère; mais au prix d'entrer en conflit avec la lettre de ces dispositions et — ce qui est pire — sans être légitimée par un quelconque critère objectif. Le gouvernement allemand a certes tenté de justifier cette interdiction en se fondant sur des éléments tels que la présence d'impuretés dans le MRCR, les abus auxquels se prête son utilisation, le manque de connaissances que les viticulteurs allemands ont de ce produit, ou — inversement — le caractère neutre et le moindre coût du sucre. A l'audience toutefois, il a reconnu que le MRCR est un type de sucre privé de particules de vin et égal, en qualité, au saccharose. S'il est exact, par ailleurs, que cette substance est peu connue des vignerons d'outre-Rhin, il nous paraît néanmoins absurde d'en interdire l'usage pour une semblable raison.
Deux mots enfin sur l'article 2 que la République fédérale invoque pour justifier l'interdiction d'adjonction de MRCR aux vins de table dits de pays. Invoquer cette disposition ne nous paraît pas pertinent. Loin de prévoir des dérogations ou des conditions plus rigoureuses en matière d'augmentation du titre alcoométrique, cette règle se borne en effet à fixer d'éventuelles désignations supplémentaires dans le cadre d'un régime (le règlement no 355/79) qui a pour principal objectif la protection des transactions commerciales et des consommateurs.
En conclusion, les articles 19 et 2 cités par la République fédérale ne confèrent aux États membres aucun pouvoir d'interdire l'utilisation du MRCR aux fins de l'augmentation du titre alcoométrique des produits vinicoles.
5.
Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour d'accueillir le recours présenté le 18 février 1985 par la Commission des Communautés européennes contre la République fédérale d'Allemagne et de déclarer que, en n'autorisant pas l'adjonction de moût de raisins concentré rectifié pour obtenir l'augmentation du titre alcoométrique volumique naturel des vins de pays et des vins de qualité produits dans des régions déterminées, la République fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions régissant l'organisation commune des marchés dans le secteur vitivinicole et, en particulier, des articles 32 et 33 du règlement no 337/79 et de l'article 8 du règlement no 338/79.
Il y a lieu de condamner la République fédérale aux dépens de l'instance, en vertu de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure.
(
*1
)	Traduit de l'italien.