62020CC0161
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 25 november 2021 (
1
)
Zaak C‑161/20
Europese Commissie
tegen
Raad van de Europese Unie
„Beroep tot nietigverklaring – Besluit van het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) – Besluit van de Raad, waarin het voorstel aan de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) betreffende de vaststelling van levenscyclusrichtsnoeren voor de raming van de broeikasgasemissies ‚van bron tot tank’ van duurzame alternatieve brandstoffen werd goedgekeurd met het oog op de toezending ervan aan de IMO door het voorzitterschap van de Raad, namens de lidstaten en de Commissie – Exclusieve, gedeelde of aanvullende bevoegdheid van de Europese Unie – Institutionele prerogatieven van de Commissie krachtens artikel 17, lid 1, VEU”
I. Inleiding
1.
De onderhavige zaak heeft betrekking op twee onderscheiden vraagstukken. Het eerste is dat van de beginselen en modaliteiten van de externe vertegenwoordiging van de Europese Unie binnen een internationale organisatie waarin de Unie de status van lid noch die van waarnemer heeft. Het tweede houdt verband met de exclusieve dan wel gedeelde aard van de externe bevoegdheid van de Unie aangaande besprekingen over een toekomstig instrument op een terrein dat voor een deel wordt bestreken door het Unierecht.
2.
Het eerste vraagstuk draait om de vraag of artikel 17, lid 1, VEU, voor zover hierin het prerogatief van de Commissie voor de externe vertegenwoordiging van de Europese Unie is verankerd, van toepassing is op situaties waarin de Unie haar externe bevoegdheid alleen door tussenkomst van de lidstaten kan uitoefenen.
3.
De kern van het tweede vraagstuk kan worden samengevat met de vraag of een toekomstig instrument van een internationale organisatie waarvan de aard, de inhoud en de werkingssfeer nog moeten worden bepaald, gemeenschappelijke Unierechtelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen in de zin van artikel 3, lid 2, VWEU in fine.
4.
De antwoorden op deze vragen zijn bepalend voor de wettigheid van een besluit om namens de lidstaten en de Europese Commissie (en niet namens de Europese Unie) een voorstel betreffende maritiem vervoer en de bescherming van het milieu in te dienen bij een commissie van de Internationale Maritieme Organisatie (hierna: „IMO”).
II. Toepasselijke bepalingen
A. Internationaal recht
5.
De IMO is opgericht bij het Verdrag inzake de Intergouvernementele Maritieme Consultatieve Organisatie (
2
), dat op 6 maart 1948 tijdens de Maritieme Conferentie van de Verenigde Naties te Genève werd gesloten en in 1958 in werking is getreden (hierna: „IMO-verdrag”).
6.
Volgens artikel 1, onder a), van het IMO-verdrag is een van de doeleinden van de IMO „het aanmoedigen en vergemakkelijken van de algemene aanvaarding van de hoogst bereikbare maatstaven ten aanzien van de […] voorkoming en bestrijding van de verontreiniging van de zee door schepen […]”.
7.
Artikel 2 van het IMO-verdrag bepaalt dat de IMO, teneinde haar doeleinden te bevorderen, onder meer tot taak heeft:
„a)
[…] aangelegenheden te bestuderen […] en hierover aanbevelingen te doen;
b)
verdragen, overeenkomsten of andere passende regelingen te ontwerpen [en] deze aan regeringen en intergouvernementele organisaties aan te bevelen […]”.
8.
Het IMO-verdrag bevat geen clausule over de toetreding van organisaties voor regionale (economische) integratie. Volgens artikel 4 ervan, staat het lidmaatschap van de IMO alleen open voor staten. Anders dan alle EU-lidstaten, die lid zijn van de IMO, kan de Europese Unie zelf dus niet tot het IMO-verdrag toetreden en lid worden van die organisatie.
9.
In artikel 25, onder a), bepaalt het IMO-verdrag evenwel:
„De raad mag overeenkomsten aangaan of regelingen treffen ten aanzien van de betrekkingen van de [IMO] met andere organisaties […]. Dergelijke overeenkomsten of regelingen zijn onderworpen aan de goedkeuring van de algemene vergadering.”
10.
Artikel 66 van het IMO-verdrag luidt:
„De [IMO] kan ten aanzien van aangelegenheden binnen haar werkterrein samenwerken met andere intergouvernementele organisaties, welke geen gespecialiseerde organisaties van de Verenigde Naties zijn, maar wier belangen en werkzaamheden verband houden met de doeleinden van de [IMO].”
11.
In dat verband heeft de Europese Commissie, op grond van het toenmalige artikel 229 van het EEG-Verdrag, op 28 juni 1974 een samenwerkingsregeling met de IMO gesloten (
3
) (hierna: „samenwerkingsregeling van 1974”). Dit omvat onder meer het recht van de Commissie om als waarnemer deel te nemen aan het werk van de IMO, met inbegrip van de commissies daarvan. De Commissie heeft geen stemrecht in de IMO.
12.
De belangrijkste organen van de IMO zijn een algemene vergadering, een raad, vijf commissies en een secretariaat. (
4
) Een van die commissies is de Commissie ter bescherming van het mariene milieu („Marine Environment Protection Committee”; hierna: „MEPC”). De MEPC bestaat uit alle IMO-leden. (
5
) Volgens artikel 38 van het IMO-verdrag bestudeert de MEPC „alle aangelegenheden binnen het werkterrein van de [IMO], die betrekking hebben op de voorkoming en bestrijding van de verontreiniging van de zee door schepen […]”.
13.
Regel 5 van het huishoudelijk reglement van de MEPC bepaalt:
„3. De Secretaris-Generaal richt een uitnodiging om te worden vertegenwoordigd door waarnemers op elke zitting van de [MEPC] waar aangelegenheden worden besproken die voor hen van belang zijn, tot
1)
andere intergouvernementele organisaties waarmee een overeenkomst is aangegaan of een bijzondere regeling is getroffen; en
2)
niet-gouvernementele internationale organisaties waarmee de [IMO] betrekkingen is aangegaan overeenkomstig de regels betreffende het overleg met zulke organisaties.
4. Op uitnodiging van de voorzitter en met toestemming van de betrokken commissie kunnen waarnemers deelnemen, zonder stemrecht, met betrekking tot aangelegenheden die voor hen van rechtstreeks belang zijn.”
14.
Een van de belangrijkste IMO-verdragen is het op 2 november 1973 in Londen ondertekende Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen, zoals aangevuld door het Protocol van 17 februari 1978 (hierna: „Marpol-verdrag 73/78”), dat voorschriften bevat om de verontreiniging van het mariene milieu tegen te gaan. Alle lidstaten zijn partij bij dat verdrag, maar de Europese Unie zelf is dat niet. Bij het Protocol van 1997 tot wijziging van het Marpol-verdrag 73/78, ondertekend in Londen op 26 september 1997 (hierna: „Protocol van 1997”), werd bijlage VI, met het opschrift „Voorschriften ter voorkoming van luchtverontreiniging door schepen”, toegevoegd aan dat verdrag.
15.
Krachtens het Marpol-verdrag 73/78, zoals gewijzigd bij het Protocol van 1997 (hierna: „Marpol-verdrag 73/78/97”), stelde de IMO een aantal maatregelen vast met het oog op het terugdringen van de emissies van broeikasgassen (hierna: „bkg”) in de internationale scheepvaart. De MEPC zelf stelde een intersessionele werkgroep in voor de reductie van bkg-emissies van schepen (Intersessional Working Group on Reduction of GHG-Emissions from Ships; hierna: „ISWG-GHG”), die aan de MEPC rapporteert wanneer deze zitting heeft.
B. Unierecht
16.
Artikel 17, lid 1, zesde zin, VEU luidt:
„[De Commissie] zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie, behalve wat betreft het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de andere bij de Verdragen bepaalde gevallen.”
17.
Artikel 3, lid 2, VWEU bepaalt:
„De Unie is […] exclusief bevoegd een internationale overeenkomst te sluiten […] indien die sluiting noodzakelijk is om de Unie in staat te stellen haar interne bevoegdheid uit te oefenen of wanneer die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen.”
18.
Verordening (EU) 2015/757 (
6
) (hierna: „MRV-verordening”) is in werking getreden op 1 juli 2015.
19.
Artikel 1 van de MRV-verordening, „Onderwerp”, luidt:
„In deze verordening zijn regels vastgesteld voor de nauwkeurige monitoring, rapportage en verificatie van kooldioxide-emissies (CO2-emissies) en van andere relevante informatie van schepen die aankomen in, zich bevinden binnen of vertrekken uit havens die onder de jurisdictie van een lidstaat vallen, teneinde op kosteneffectieve wijze de vermindering van CO2-emissies door maritiem vervoer te bevorderen.”
20.
Die verordening bepaalt in artikel 4, leden 1 tot en met 3, ervan:
„1.   Overeenkomstig de artikelen 8 tot en met 12, monitoren en rapporteren de maatschappijen, voor elk van hun schepen, de relevante parameters gedurende een verslagperiode. Zij voeren deze monitoring en rapportage uit binnen alle havens onder de jurisdictie van een lidstaat en voor reizen naar of uit een haven onder de jurisdictie van een lidstaat.
2.   De monitoring en rapportage zijn volledig en omvatten CO2-emissies afkomstig van de verbranding van brandstoffen, zowel wanneer het schip op zee is als wanneer het aangemeerd ligt. De maatschappijen nemen passende maatregelen ter voorkoming van lacunes in de gegevens tijdens de verslagperiode.
3.   De monitoring en rapportage zijn consistent en vergelijkbaar in de tijd. De maatschappijen gebruiken daartoe dezelfde monitoringmethoden en gegevensreeksen, onder voorbehoud van door de verificateur beoordeelde wijzigingen.”
21.
Artikel 5 van die verordening, dat het opschrift „Methoden voor de monitoring van CO2-emissies en andere relevante informatie” draagt, bepaalt in lid 1 daarvan:
„Voor de toepassing van artikel 4, leden 1, 2 en 3, stellen de maatschappijen, voor elk van hun schepen, overeenkomstig een van de in bijlage I opgenomen methoden de CO2-emissies vast, […].”
22.
Deel A van bijlage I bij die verordening geeft de volgende formule voor de berekening van CO2-emissies: „Brandstofverbruik × emissiefactor”, en bevat een tabel met een lijst van standaardwaarden voor de emissiefactoren van zeven niet-alternatieve brandstoffen. De tabel wordt gevolgd door een bepaling die voorschrijft dat op biobrandstoffen, alternatieve niet-fossiele brandstoffen en andere brandstoffen waarvoor geen standaardwaarden zijn vastgelegd, adequate emissiefactoren worden toegepast.
23.
Artikel 1 („Onderwerp”) van richtlijn 2014/94/EU (
7
) luidt:
„In deze richtlijn wordt een gemeenschappelijk kader vastgesteld met maatregelen voor de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen in de Unie teneinde de olieafhankelijkheid van vervoersmiddelen zo gering mogelijk te maken en de milieueffecten van vervoer te verzachten. In deze richtlijn worden minimumeisen geformuleerd voor het aanleggen van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen, waaronder oplaadpunten voor elektrische voertuigen en tankpunten voor aardgas (lng en cng) en waterstof, die geïmplementeerd dienen te worden via de nationale beleidskaders van de lidstaten, evenals gemeenschappelijke technische specificaties voor dergelijke oplaadpunten en tankpunten, en eisen inzake informatie voor de gebruikers.”
24.
Artikel 1 („Onderwerp”) van richtlijn (EU) 2018/2001 (
8
) luidt:
„In deze richtlijn wordt een gemeenschappelijk kader vastgesteld voor de bevordering van energie uit hernieuwbare bronnen. Voorts wordt een bindend streefcijfer van de Unie vastgesteld voor het totale aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van de Unie van energie in 2030. De richtlijn stelt ook regels vast voor financiële steun voor elektriciteit uit hernieuwbare bronnen, zelfverbruik van dergelijke elektriciteit, het gebruik van hernieuwbare energie in de verwarmings- en koelingssector en de vervoersector, regionale samenwerking tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten met derde landen, garanties van oorsprong, administratieve procedures en voorlichting en opleiding. De richtlijn stelt ook duurzaamheids- en [bkg‑]emissiereductiecriteria vast voor biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen.”
25.
Artikel 29 van richtlijn 2018/2001 geeft gedetailleerde voorschriften betreffende de duurzaamheids- en [bkg‑]emissiereductiecriteria voor biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen.
III. Achtergrond van het geschil
26.
Op 13 april 2018 stelde de MEPC de „Initiële emissiereductiestrategie ter vermindering van bkg-emissies afkomstig van de internationale scheepvaart” (hierna: „initiële strategie”) vast. (
9
) Als mogelijke kortetermijnmaatregel met betrekking tot de vermindering van bkg-emissies door schepen, vermeldt de initiële strategie de ontwikkeling van gedegen levenscyclusrichtsnoeren voor de bkg/koolstof-intensiteit van alle brandstoftypen, ter voorbereiding op een implementatieprogramma voor de doeltreffende invoering van alternatieve koolstofarme en koolstofvrije brandstoffen. (
10
)
27.
De levenscyclus houdt verband met de beoordeling van bkg-emissies van de brandstofproductie tot het schip („van bron tot kielzog”, oftewel „Well-to-Wake”; hierna: „WtW”), van de primaire productie tot het moment dat de brandstof de scheepstank bereikt („Well-to-Tank”; hierna: „WtT”, ook aangeduid als de upstream-emissies), en van de scheepstank tot de uitlaat („Tank-to-Propeller” oftewel „TtP”, of „Tank-to-Wake”; ook aangeduid als downstream-emissies. (
11
)
28.
De MEPC keurde in 2019, tijdens haar 74e zittingsperiode, de taakomschrijving voor de zesde bijeenkomst van de ISWG-GHG (hierna: „ISWG-GHG 6”) goed. De ISWG-GHG 6 werd onder meer opgedragen om, waar gepast, meer concrete voorstellen te onderzoeken die de introductie van alternatieve koolstofarme en koolstofvrije brandstoffen bevorderen, waaronder de ontwikkeling van levenscyclusrichtsnoeren voor de bkg/koolstof-intensiteit van alle relevante brandstoftypen, en, in voorkomend geval, van stimuleringsregelingen.
29.
Dienaangaande heeft de ISWG-GHG 6 zich na de besprekingen tijdens zijn vergadering in november 2019 geschaard achter het opzetten van een speciale werkstroom voor de ontwikkeling van levenscyclusrichtsnoeren voor de bkg/koolstof-intensiteit van alle relevante brandstoftypen. Er werd overeenstemming bereikt over het feit dat in de internationale scheepvaart prioriteit moest uitgaan naar de ontwikkeling van TtP-emissiefactoren voor alternatieve brandstoffen en dat dit werk mede terminologische en boekhoudkundige aspecten moest omvatten. Aangetekend werd echter dat kennis van upstream-emissies (WtT) van belang was, aangezien „deze relevant waren voor de beoordeling van de duurzaamheid van alternatieve brandstoffen”. Ten slotte nodigde de werkgroep „belangstellende lidstaten en internationale organisaties uit om samen te werken en voorstellen in te dienen voor ontwerplevenscyclusrichtsnoeren voor de bkg/koolstof-intensiteit van alle relevante brandstoftypen”. (
12
)
30.
Als reactie op deze uitnodiging heeft de Commissie een ontwerpvoorstel opgesteld voor de zevende bijeenkomst van de ISWG-GHG (hierna: „ontwerpvoorstel”), waarvan een van de opschriften luidde als volgt: „Ingediend door de Europese Commissie namens de Europese Unie”. Het ontwerpvoorstel stelde de invoering van WtT-levenscyclusrichtsnoeren ter beoordeling van bkg-emissies voor. Volgens het voorstel zouden de richtsnoeren TtP-emissies als voornaamste meeteenheid moeten blijven gebruiken, maar diende er een methodologie te worden vastgesteld om die meeteenheid af te stemmen op een correcte weergave van de WtW-emissies. Daarin zouden correctiewaarden kunnen worden toegepast op de bestaande standaardwaarden voor TtP-emissies.
31.
Het ontwerpvoorstel werd aan de Raad voorgelegd als bijlage bij werkdocument SWD(2019) 456 van de Commissie (hierna: „SWD”). (
13
) Volgens het SWD werd het aangehechte voorstel aangeboden teneinde het standpunt van de Unie te bepalen. Het ging evenwel niet om een formele standpuntbepaling in de zin van artikel 218, lid 9, VWEU. (
14
) De Commissie stelde dat de uiteindelijk aan de MEPC ter vaststelling voor te leggen handeling rechtsgevolgen zou hebben, en van beslissende invloed zou kunnen zijn op de inhoud van de relevante Uniewetgeving, te weten de MRV-verordening, richtlijn 2018/2001 en richtlijn 2014/94. (
15
) Derhalve viel het ontwerpvoorstel onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie. De Commissie betoogde voorts dat de indiening van voorstellen of informatieve documenten bij de IMO over aangelegenheden die onder de exclusieve externe bevoegdheid van de Europese Unie vallen, handelingen van externe vertegenwoordiging vormen en derhalve moeten worden verricht door de Commissie of de delegaties van de Unie zoals bepaald in artikel 17, lid 1, VEU en artikel 221 VWEU. (
16
)
32.
Het ontwerpvoorstel werd behandeld door de werkgroep scheepvaart van de Raad. Deze wees het oorspronkelijke voorstel om correctiewaarden te gebruiken af en stelde in plaats daarvan het gebruik van specifieke WtT-waarden voor. Die WtT-waarden zouden, in combinatie met de bestaande standaardwaarden voor TtP-emissies, het gebruiksrendement van brandstoffen weergeven. Voorts was de werkgroep scheepvaart het niet eens met de uitspraken van de Commissie over de aard van de Uniebevoegdheid op het door het voorstel bestreken terrein. Volgens de werkgroep viel het voorstel slechts onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie voor zover het onderwerpen betrof die werden bestreken door de in het SWD genoemde wetgevingshandelingen. Voor zover de door het voorstel bestreken materie niet grotendeels werd geregeld in die handelingen, werd ervan uitgegaan dat het voorstel zou worden ingediend door de lidstaten onder gedeelde bevoegdheid, en dat het niet moest worden gepresenteerd als uitoefening van een gedeelde bevoegdheid van de Unie. De lidstaten waren derhalve van mening dat het voorstel moest worden gedaan door de lidstaten en de Commissie.
33.
Het ontwerpvoorstel van de Commissie werd derhalve aangepast om bovengenoemde conclusies te verwerken. Ten eerste werden de passages met betrekking tot het gebruik van correctiewaarden vervangen door voorstellen voor het gebruik van WtT-waarden. Ten tweede werd het opschrift van het voorstel gewijzigd in „Ingediend door Oostenrijk, [de andere lidstaten in alfabetische volgorde] en de Europese Commissie” (zonder vermelding van de Europese Unie). Het comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) werd uitgenodigd om de tekst van het gewijzigde ontwerpvoorstel (hierna: „omstreden voorstel”) goed te keuren met het oog op de indiening ervan bij de IMO door het voorzitterschap van de Raad. (
17
)
34.
Op 5 februari 2020 keurde het Coreper het omstreden voorstel aan de IMO goed, met het oog op de verzending ervan naar de IMO door het voorzitterschap van de Raad (hierna: „bestreden besluit’). In overeenstemming met de praktijk van de Raad in IMO-aangelegenheden, werd er geen formeel besluit genomen.
35.
De Commissie heeft in een verklaring die is opgenomen in de notulen van de vergadering van 5 februari 2020, te kennen gegeven het oneens te zijn met het bestreden besluit. Zij stelde zich in wezen op het standpunt dat de Europese Unie exclusief bevoegd was ten aanzien van het omstreden voorstel en dat alleen de Unie daarom het voorstel kon indienen. Het voorstel was een handeling van externe vertegenwoordiging die derhalve moest worden verricht door de Commissie namens de Unie. Volgens de Commissie waren de procedurele argumenten waarom zij niet namens de Unie voorstellen kon indienen bij de IMO, niet overtuigend. Er waren geen aanwijzingen dat de IMO, als gespecialiseerde organisatie van de Verenigde Naties, het voorstel zou verwerpen.
36.
Op 7 februari 2020 werd het omstreden voorstel per e-mail aan de ISWG-GHG verstuurd door de Republiek Kroatië, die op het relevante tijdstip het voorzitterschap van de Raad bekleedde. De hoofdtekst van deze e-mail luidde als volgt: „Kroatië, dat thans het voorzitterschap van de Europese Unie bekleedt, heeft het genoegen om namens de cosponsoren (Oostenrijk, de andere lidstaten van de Europese Unie en de Europese Commissie) het aangehechte voorstel in te dienen […].”
IV. Conclusies van partijen
37.
De Commissie verzoekt het Hof:
–
het in de handeling van het Coreper van 5 februari 2020 vervatte besluit van de Raad, waarin het voorstel aan de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) betreffende de vaststelling van levenscyclusrichtsnoeren voor de raming van de „van bron tot tank”-broeikasgasemissies van duurzame alternatieve brandstoffen werd goedgekeurd met het oog op de toezending ervan aan de IMO, door het voorzitterschap van de Raad, namens de lidstaten en de Commissie, nietig te verklaren,
–
de gevolgen van het besluit te handhaven;
–
de Raad van de Europese Unie te verwijzen in de kosten.
38.
De Raad verzoekt het Hof:
–
het beroep in zijn geheel te verwerpen;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
39.
Het Koninkrijk België, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden zijn toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
40.
Alle bovengenoemde partijen, met uitzondering van de Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk Zweden, hebben deelgenomen aan de hoorzitting van 7 september 2021.
V. Beoordeling
41.
Tot staving van haar beroep voert de Commissie twee middelen aan. Als eerste middel voert de Commissie aan dat inbreuk is gemaakt op de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie uit hoofde van artikel 3, lid 2, VWEU op het door het omstreden voorstel bestreken terrein, dat volgens de Commissie grotendeels wordt beheerst door de gemeenschappelijke regels die gelden voor aan de Unie interne situaties. Volgens het tweede middel wordt inbreuk gemaakt op de institutionele prerogatieven die de Commissie geniet krachtens artikel 17, lid 1, VEU, dat alleen haar bevoegd verklaart om namens de Europese Unie te handelen en deze extern te vertegenwoordigen.
42.
Ik zal allereerst ingaan op de ontvankelijkheid van het beroep en vervolgens de gegrondheid ervan onderzoeken.
A. Ontvankelijkheid
43.
De ontvankelijkheid van het beroep wordt niet bestreden door de Raad of de interveniërende lidstaten, met uitzondering van de Helleense Republiek, die in wezen betoogt dat het Hof niet bevoegd is te beoordelen of de Unie deelnemersstatus heeft in de IMO.
44.
Volgens vaste rechtspraak vormt elk door een instelling, orgaan of instantie van de Unie genomen besluit, ongeacht de aard of de vorm ervan, dat beoogt rechtsgevolgen teweeg te brengen, een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU. (
18
)
45.
Het Hof heeft tevens geoordeeld dat een door het Coreper verrichte handeling op wettigheid moet kunnen worden getoetst wanneer deze, als zodanig, beoogt rechtsgevolgen teweeg te brengen en dus buiten het kader van die voorbereidende en uitvoerende taak valt. (
19
)
46.
Het bestreden besluit bepaalt het standpunt van de Europese Unie ten aanzien van een onderwerp dat binnen Uniebevoegdheden valt, zoals het maritieme vervoer en de bescherming van het milieu. De indiening ervan bij de IMO brengt voor de lidstaten en de Commissie de verplichting mee om dit standpunt te verdedigen voor de IMO-commissie, in overeenstemming met de verplichting van loyale samenwerking. In die zin beoogt het bestreden besluit rechtsgevolgen teweeg te brengen. Als zodanig vormt het dus een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU. Ik concludeer derhalve dat het beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit ontvankelijk is en dat het Hof overeenkomstig artikel 263 VWEU bevoegd is om de wettigheid van dat besluit te toetsen.
B. Ten gronde
47.
In haar beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit voert de Commissie twee rechtsmiddelen aan. Het eerste heeft betrekking op de aard van de Uniebevoegdheid op het door het omstreden voorstel bestreken terrein, terwijl het tweede verband houdt met de regels betreffende de externe vertegenwoordiging van de EU.
48.
Aangetekend zij dat de Commissie het bestreden besluit aanvecht voor zover het, ten eerste, de EU-lidstaten en de Commissie (en niet de Unie zelf) aanwijst als de auteurs (mede-indieners) van het omstreden voorstel en, ten tweede, het voorzitterschap van de Raad, in casu de Republiek Kroatië, de taak toevertrouwt om het omstreden voorstel toe te zenden aan de IMO. Zij bestrijdt daarentegen niet de inhoud van het omstreden voorstel (afgezien van het opschrift waarin de mede-indieners worden genoemd). De Commissie acht de inhoud relevant voor de uitkomst van de zaak, omdat de materie binnen de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie valt.
49.
Dienaangaande betoogt de Raad dat volgens de regeling van het lidmaatschap van en de deelname aan de IMO, geen stukken bij die organisatie kunnen worden ingediend „namens de Europese Unie”, ongeacht of deze onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen. In het verlengde van dit betoog wordt de relevantie van het eerste middel door een aantal interveniërende lidstaten betwist: zij betogen dat de in de IMO-regels vervatte regeling voor de externe vertegenwoordiging van de Europese Unie de vaststelling van het bestreden besluit vereiste.
50.
Deze argumenten kunnen niet op voorhand worden afgewezen. De vraag of de bevoegdheid van de Europese Unie van exclusieve dan wel gedeelde aard is, kan niet relevant zijn voor de uitkomst van de zaak wanneer er redenen zijn om aan te nemen dat het voorstel hoe dan ook niet door de Europese Unie kon worden ingediend. Ik zal derhalve het tweede middel eerst onderzoeken en daarna het eerste middel.
1.
Tweede middel
51.
Met het tweede middel betoogt de Commissie dat het bestreden besluit inbreuk maakt op haar institutionele prerogatieven krachtens artikel 17, lid 1, VEU.
a)
Argumenten van partijen
52.
De Commissie voert aan dat zij krachtens artikel 17, lid 1, VEU bevoegd is om, wat het omstreden voorstel aangaat, de Europese Unie extern te vertegenwoordigen. De samenwerkingsregeling van 1974, gelezen in het licht van resolutie 65/276 van de Algemene Vergadering van de VN (
20
), sloot een dergelijke indiening van voorstellen namens de Europese Unie niet uit. Bovendien (
21
) hebben de Raad en de Commissie de IMO in een note verbale van 27 november 2009 erover geïnformeerd dat de Europese Unie vanaf 1 december 2009 alle rechten en verplichtingen van de Europese Gemeenschap, met inbegrip van diens status in de organisatie, zou overnemen. Ten slotte was de uitnodiging van de ISWG-GHG 6 gericht aan alle „belanghebbende lidstaten en internationale organisaties” en is de Europese Unie, gezien de materie in kwestie, een „belanghebbende internationale organisatie”. Derhalve stelde de Commissie voor om het omstreden voorstel te presenteren als gedaan „door de Europese Commissie namens de Europese Unie”. Het bestreden besluit bepaalde evenwel dat het voorstel zou worden gedaan door het voorzitterschap namens „de lidstaten en de Commissie” en dat het geen aanwijzing zou bevatten dat de lidstaten handelden in het belang van de Europese Unie. Voor zover het omstreden voorstel moet worden opgevat als dat van de Unie, heeft het bestreden besluit de Commissie verhinderd om de externe vertegenwoordiging van de Europese Unie op zich te nemen, hetgeen een inbreuk vormt op artikel 17, lid 1, VEU.
53.
De Commissie betoogt voorts dat het monopolie op vertegenwoordiging van de Unie, dat haar door de Verdragen is verleend, meebrengt dat het roterende voorzitterschap van de Raad nooit op wettige wijze de Unie kan vertegenwoordigen of haar externe bevoegdheden kan uitoefenen. Zonder rechtsgrondslag op grond waarvan het Raadsbesluit de Commissie kan beletten om de Europese Unie ten aanzien van het omstreden voorstel te vertegenwoordigen, is het bestreden besluit in strijd met artikel 17, lid 1, VEU.
54.
De Raad betoogt, ondersteund door de interveniërende lidstaten, dat de Europese Unie volgens de IMO-regels geen actie kan ondernemen, aangezien zij in de IMO noch de status van lid noch die van waarnemer geniet. Alleen de Commissie heeft de status van waarnemer in die organisatie, uit hoofde van de samenwerkingsregeling van 1974. Noch VN-resolutie 65/276 noch de note verbale van 27 november 2009 kunnen daar iets aan veranderen. De Europese Unie kan niet, louter uit hoofde van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, rechten van de Gemeenschap uitoefenen of verplichtingen daarvan op zich nemen, aangezien de Europese Gemeenschap zelf geen rechten of verplichtingen in de IMO had. Daarom kan de Commissie weliswaar, als waarnemer, op eigen titel stukken indienen bij de MEPC, zoals verslagen, studies, enzovoorts, maar kan zij geen stukken bij de IMO indienen „namens de Unie”, aangezien de Unie lid noch waarnemer in die organisatie is. Om deze reden was het voorstel dat Nederland in 2005 namens de Europese Gemeenschappen bij de IMO had ingediend, afgewezen door de IMO. Volgens de Raad volgt uit de tekst van de uitnodiging niet dat het voorstel namens de Unie had kunnen worden ingediend, aangezien dit geen organisatie met waarnemersstatus is en zij daarom niet gerechtigd is tot deelname in de MEPC.
55.
De Raad betoogt voorts dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat, wanneer de Unie zelf geen lid is van een internationale organisatie, het aan de lidstaten is om, gezamenlijk handelend, in het belang van de Unie stukken bij die organisatie in te dienen, ook op terreinen waarop de Unie exclusieve bevoegdheid bezit. De lidstaten handelen op eigen titel. Aangezien de Commissie geen stemrecht heeft in de IMO, de MEPC daaronder begrepen, kunnen bovendien in de MEPC, wanneer deze een handeling moet vaststellen, alleen de lidstaten gezamenlijk in het belang van de Unie optreden met betrekking tot aangelegenheden die binnen de bevoegdheid van de Unie vallen.
56.
Volgens de Raad, ondersteund door de interveniërende lidstaten, weerhoudt niets in de Verdragen de lidstaten ervan om bepaalde taken die verband houden met hun eigen externe vertegenwoordiging, naar eigen inzicht toe te bedelen. Het staat de lidstaten vrij om per geval te beslissen hoe zij hun externe vertegenwoordiging willen vormgeven. Het is een gevestigde praktijk dat zulke taken worden toebedeeld aan de lidstaat die het voorzitterschap bekleedt.
b)
Beoordeling
1) Opmerkingen vooraf
57.
Het lijkt erop dat de traditionele, op het staatsconcept gebaseerde opvattingen over internationale organisaties, zoals die zich hebben ontwikkeld na de Vrede van Westfalen van 1648, nog altijd levend zijn. (
22
) Vandaar bijvoorbeeld de terughoudende instelling ten aanzien van het feit dat internationale organisaties lid zouden kunnen zijn van andere internationale organisaties. Hoewel inmiddels algemeen wordt aanvaard dat een dergelijk lidmaatschap in beginsel mogelijk is, genieten internationale organisaties zelden het volledige lidmaatschap van andere organisaties. (
23
)
58.
Er bestaan verschillende vormen waarin aan het werk van een internationale organisatie kan worden deelgenomen. Een belangrijk onderscheid is dat tussen de deelname van leden en die van niet-leden, waaronder waarnemers. (
24
)
59.
Of een internationale organisatie lid kan zijn van een andere internationale organisatie, hangt af van wat het oprichtingsverdrag van die andere organisatie daarover bepaalt (
25
), en met name of het de zogeheten REIO- of RIO-clausule (
26
) bevat.
60.
Volgens de gangbare opvatting is het voor een internationale organisatie gemakkelijker om in een internationale organisatie de status van waarnemer te verwerven dan die van lid. (
27
) Wat dat betreft moet worden beklemtoond dat er niet slechts één „waarnemersstatus” bestaat. Wat precies onder deze term moet worden verstaan kan per organisatie verschillen, en zelfs per waarnemer binnen dezelfde organisatie. (
28
) In beginsel genieten waarnemers geen volledige rechten. Meestal mogen zij niet stemmen of stukken als officieel document in omloop brengen zonder speciale toestemming; zij kunnen de steun van een volledig lid nodig hebben om voorstellen in te dienen. (
29
) Het is mogelijk dat hun deelname beperkt is tot formele bijeenkomsten en dat formele interventies hun alleen zijn toegestaan na de interventies van formele deelnemers. (
30
)
61.
Bij ontbreken van de R(E)IO-clausule in het oprichtingsverdrag van een internationale organisatie kan de Europese Unie daaraan niet rechtstreeks als lid deelnemen. De Europese Unie kan in die organisatie zelfs niet als waarnemer optreden wanneer daarin niet specifiek bij besluit of overeenkomst is voorzien. In dat geval kunnen haar bevoegdheden niet op een in de Verdragen voorgeschreven wijze worden uitgeoefend.
62.
De uitlegging van de regels van een internationale organisatie betreffende de vormen van lidmaatschap en deelname daarin, waaronder de lidmaatschapsvereisten, is in beginsel de taak van de betrokken internationale organisatie. Het Hof heeft niet de bevoegdheid om met zijn uitlegging de betrokken organisatie te binden. (
31
)
63.
Idealiter zou het internationale recht rekening moeten houden met het karakter van de Europese Unie als supranationale organisatie en met al haar regels inzake de uitoefening van externe bevoegdheden. Wanneer dit niet zo is, moet de Europese Unie de meest geschikte manier vinden om te verzekeren dat zij haar externe bevoegdheden uit hoofde van de Verdragen naar behoren kan uitoefenen.
64.
Bovenstaande overwegingen leiden tot een zekere discrepantie tussen enerzijds de modaliteiten van het externe optreden van de Europese Unie zoals vastgelegd in de Verdragen, en anderzijds de modaliteiten volgens welke kan worden opgetreden in een internationaal forum. Het Hof is zich ten volle van deze discrepantie bewust, zoals in zijn rechtspraak tot uitdrukking komt. Ten eerste moet de Unie – volgens die rechtspraak –, wanneer zij besluit haar bevoegdheden uit te oefenen, dit doen met inachtneming van het internationale recht. (
32
) Ten tweede kan de Unie, wanneer de voor een bepaald internationaal forum geldende regels haar beletten om in eigen naam op te treden, haar externe bevoegdheid uitoefenen door tussenkomst van de lidstaten, in de vorm van een gezamenlijk optreden in haar belang. (
33
) Ten derde moeten de lidstaten bij hun optreden in een internationaal forum de constitutionele regels in acht nemen die gelden voor de externe vertegenwoordiging van de Unie, te weten loyale samenwerking, samenhang en eenheid. (
34
)
65.
In overeenstemming met die rechtspraak bepalen besluiten betreffende het standpunt van de Europese Unie binnen internationale organisaties waarvan zij geen lid is noch kan worden, die krachtens artikel 218, lid 9, VWEU worden genomen door de Raad, dat dit standpunt zal worden verwoord door de lidstaten, die gezamenlijk optreden in het belang van de Unie. (
35
)
66.
De onderhavige zaak betreft een optreden in het belang van de Europese Unie binnen de IMO. Het lidmaatschap van die organisatie is uitsluitend voorbehouden aan staten en de Europese Unie kan er geen lid van worden. Het IMO-verdrag voorziet in de mogelijkheid tot samenwerking met andere organisaties als waarnemers. De eigenaardigheid van de IMO is gelegen in het feit dat volgens de samenwerkingsregeling van 1974 de Commissie, en niet de Unie, de status van waarnemer binnen die organisatie geniet.
67.
In dit verband is in de onderhavige zaak de voornaamste vraag, of een optreden in het belang van de Unie binnen de IMO een taak is voor de Unie, de Commissie of de lidstaten, en of het antwoord op die vraag afhangt van de aard van de bevoegdheid van de Unie op het betrokken terrein.
2) Bestreden besluit: inhoud en gronden
68.
Het bestreden besluit bepaalt in wezen dat het omstreden voorstel aan de IMO gepresenteerd zal worden als het voorstel van de lidstaten en de Commissie, en dat het aan de IMO zal worden overgebracht door het voorzitterschap van de Raad.
69.
De vaststelling van het bestreden besluit geschiedde informeel, conform de door de instellingen aanvaarde praktijk. (
36
) De consequentie daarvan is, dat de redenen ervan niet rechtstreeks uit het besluit als zodanig blijken, maar enkel kunnen worden afgeleid uit de omstandigheden waaronder het is vastgesteld, zoals deze tot uitdrukking komen in de voorbereidende stukken en de notulen van de vergadering van het Coreper. (
37
)
70.
Dienaangaande volgt uit het document dat de Raad heeft gericht aan het Coreper, dat het bestreden besluit werd vastgesteld na de constatering dat het voorstel slechts onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie viel voor zover het een materie betrof die werd bestreken door de in het SWD genoemde handelingen. Voor het overige werd ervan uitgegaan dat het voorstel door de lidstaten zou worden ingediend uit hoofde van hun gedeelde bevoegdheid. Uit de verklaring van de Commissie in de notulen van de Coreper-vergadering kan voorts worden afgeleid dat de lidstaten hadden opgeworpen dat het volgens de geldende IMO-regels niet mogelijk was om namens de Unie bij de IMO voorstellen in te dienen.
71.
Wat betreft de omvang van de delegatie aan het voorzitterschap van de Raad, zij aangetekend dat het bestreden besluit dit beperkte tot de louter technische handeling van de verzending van het omstreden voorstel aan de IMO. In feite bestond deze uit het opstellen van een inleidende e-mail, het aanhechten van het omstreden voorstel als bijlage daaraan en, zoals partijen het zelf hebben verwoord, „op de [verzend]knop klikken”. Met name is nooit aan het voorzitterschap opgedragen om het voorstel in de MEPC of de ISWG-GHG te presenteren of te verdedigen. Het bestreden besluit beperkte op geen enkele wijze het recht van de Commissie om het voorstel als waarnemer in de IMO te presenteren en te verdedigen.
3) Toelaatbaarheid van een voorstel van de Unie aan de IMO
72.
De preliminaire vraag die moet worden beantwoord, is die betreffende de status van de Unie in de IMO met betrekking tot het omstreden voorstel. Enerzijds zijn partijen het erover eens dat de Unie geen lid is van de IMO en geen waarnemersstatus binnen die organisatie heeft. (
38
) Anderzijds betoogt de Commissie dat de Unie, wat het omstreden voorstel betreft, gerechtigd was om binnen de IMO in eigen naam op te treden. De Commissie acht hiervoor twee omstandigheden van belang: de status van de Unie in het stelsel van de Verenigde Naties na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, en de tekst van de uitnodiging van de IMO-werkgroep ISWG-GHG 6.
73.
Hoewel de uitlegging van handelingen van de IMO niet tot de uitlegging van het Unierecht behoort, moet het Hof hier niettemin toe overgaan, teneinde de wettigheid van het bestreden besluit te beoordelen.
74.
Na de door de Commissie ondertekende samenwerkingsregeling van 1974 is de IMO er steeds van uitgegaan dat het de Commissie (en niet de Europese Gemeenschap of later de Unie) is die de status van waarnemer heeft binnen die organisatie. (
39
) De praktische consequentie hiervan was, dat een voorstel dat het Koninkrijk der Nederlanden in 2005 namens de Europese Gemeenschap bij de IMO op haar uitnodiging (
40
) had ingediend, werd afgewezen. Uit de opmerkingen van partijen volgt dat de IMO dat besluit had genomen omdat de Europese Gemeenschap geen lidstaat van de IMO was en binnen die organisatie geen waarnemersstatus genoot.
75.
Mijns inziens had het Verdrag van Lissabon noch VN-resolutie 65/276 noch de note verbale hieraan iets kunnen veranderen. Het is juist dat het Verdrag van Lissabon rechtspersoonlijkheid toekende aan de Unie en haar aanwees als opvolger van de Europese Gemeenschap. Dit werd, samen met de regels over de vertegenwoordiging van de Unie, erkend in VN-resolutie 65/276 en vormde tevens het voorwerp van de note verbale. Partijen zijn het echter eens dat VN-resolutie 65/276 op zich niet toepasselijk is op gespecialiseerde organisaties van de VN, zoals de IMO. Het feit dat de Europese Unie in de plaats is getreden van de Gemeenschap is bovendien niet relevant, aangezien niet de Europese Gemeenschap maar de Europese Commissie de status van waarnemer genoot binnen de IMO. Ten slotte kon de note verbale, als eenzijdige verklaring namens de Unie, op zichzelf niet de status van de Unie binnen de IMO veranderen.
76.
Derhalve moet worden geconstateerd dat de Unie binnen de IMO noch lidmaatschapsstatus noch waarnemersstatus bezit. Alleen de Commissie geniet de status van waarnemer binnen die organisatie. (
41
)
77.
Wat de uitnodiging van de ISWG-GHG 6 betreft, is het juist dat de kring van genodigden, die door de werkgroep werden gevraagd om voorstellen voor bkg-levenscyclusrichtsnoeren in te dienen, geenszins beperkt was tot leden van de organisatie maar ook internationale organisaties omvatte. De Commissie lijkt hieruit af te leiden dat het een open uitnodiging betrof, die was gericht aan elke internationale organisatie die belangstelling had om een voorstel in te dienen. De Raad en de interveniërende lidstaten delen deze lezing van de uitnodiging echter niet.
78.
Het staat buiten twijfel dat de uitnodiging van de ISWG-GHG 6 was gericht aan internationale organisaties die deelnamen aan het werk van de IMO. De uitnodiging was vervat in een intern stuk van de ISWG-GHG, wat er al meteen op wijst dat de geadresseerden een bepaalde status genoten in deze IMO-werkgroep. De geadresseerden werden bovendien uitgenodigd om voorlopige voorstellen over een complex technisch vraagstuk in te dienen, als uitgangspunt voor verdere discussie. Alleen internationale organisaties die deelnamen aan de activiteiten van de IMO konden tijdens de werkzaamheden van de ISWG-GHG hun voorstellen onder de aandacht brengen, bespreken, toelichten en verdedigen. De bewuste uitnodiging moet derhalve geacht worden alleen te zijn gericht aan betrokkenen met de status van lid of waarnemer binnen de MEPC van de IMO, zodat alleen zij voorstellen konden indienen zonder risico van afwijzing.
79.
Er waren derhalve geen gronden voor de Unie om de tekst van de uitnodiging te beschouwen als bijzondere grondslag voor het indienen van het omstreden voorstel.
4) Strekking van artikel 17, lid 1, zesde zin, VEU
80.
Volgens de Commissie maakt het bestreden besluit inbreuk op haar prerogatieven krachtens artikel 17, lid 1, VEU voor zover dit artikel bepaalt dat de Commissie, behalve wat betreft het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de andere bij de Verdragen bepaalde gevallen, zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie.
81.
De wezenlijke vraag is derhalve, of de werkingssfeer van de aangehaalde bepaling beperkt is tot de situaties waarin de Unie op eigen titel optreedt, dan wel of deze ook situaties omvat waarin de Unie haar externe bevoegdheid niet op eigen titel kan uitoefenen en dit doet door tussenkomst van de lidstaten.
82.
De rechtspraak van het Hof betreffende de uitoefening van de bevoegdheid van de Unie door tussenkomst van de lidstaten (
42
) lijkt haar betekenis niet te hebben verloren na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. (
43
) Indien artikel 17, lid 1, zesde zin, VEU op die situaties van toepassing zou zijn, zouden de lidstaten bij hun gezamenlijke optreden in het belang van de Unie vertegenwoordigd dienen te worden door de Commissie. Een dergelijk prerogatief van de Commissie volgt niet uit de Verdragen.
83.
De enige logische uitlegging van artikel 17, lid 1, zesde zin, VEU is, dat deze bepaling van toepassing is op situaties waarin de Unie, als subject van volkenrecht, in eigen naam kan optreden. Deze uitlegging is in overeenstemming met de betekenis die wordt toegekend aan de term „vertegenwoordiging”, als verband houdend met de vraag wie gerechtigd kan worden geacht om op te treden namens een volkenrechtelijk rechtssubject (
44
), met name teneinde in diens naam verplichtingen ten opzichte van andere subjecten aan te gaan. (
45
)
84.
Wanneer de lidstaten gezamenlijk optreden in het belang van de Unie omdat de Unie, wegens internationaalrechtelijke regels, haar externe bevoegdheid niet zelf kan uitoefenen, doen zij dit niet als vertegenwoordigers van de Unie, maar in hun eigen naam als haar „beheerders”. (
46
) Dit betekent dat zij (en niet de Unie) de dragers worden van de uit de gesloten overeenkomsten voorvloeiende rechten en verplichtingen. (
47
) Ik ben derhalve van mening dat artikel 17, lid 1, zesde zin, VEU, voor zover daarbij aan de Commissie het prerogatief van vertegenwoordiging van de Unie in externe betrekkingen wordt toegekend, niet van toepassing is op situaties waarin de Unie niet in eigen naam handelt. (
48
)
85.
Telkens wanneer de lidstaten gezamenlijk als „beheerders” optreden voor de Unie omdat er een beletsel voor de Unie is om dit zelf te doen, staat het hun vrij te besluiten of zij individueel optreden dan wel of zij een van hen opdragen namens hen bepaalde taken te verrichten. Een dergelijk „handelen bij volmacht” is mogelijk volgens een regel van internationaal gewoonterecht. (
49
) Er is geen reden om deze regel niet van toepassing te achten op betrekkingen tussen de lidstaten van de Unie wanneer zij in eigen naam maar in het belang van de Unie handelen. Mijns inziens sluit artikel 17, lid 1, zesde zin, VEU dit niet uit.
5) Kenbaarheid van optreden in het belang van de Unie
86.
De Commissie betoogt dat het besluit ten onrechte niet vermeldt dat de lidstaten handelden in het belang van de Unie.
87.
Gezien het ontbreken van een formeel besluit van de Raad dat een dergelijke vermelding had kunnen bevatten, vat ik dit argument op als een verwijzing naar het opschrift van het omstreden voorstel.
88.
Naar mijn mening volgt uit het beginsel van loyale samenwerking dat telkens wanneer de lidstaten als „beheerders” gezamenlijk optreden in het belang van de Unie, zij dit aan hun externe partners kenbaar moeten maken. Hun optreden vindt zijn oorsprong in de verplichtingen die uit hun lidmaatschap van de Europese Unie voortvloeien en is als zodanig niet volledig autonoom. Voor externe partners is dit gegeven niet zonder belang. Het algemene beginsel van de goede trouw vereist dat deze partners daarvan op de hoogte worden gesteld.
89.
Het hangt evenwel van de omstandigheden af welke vorm passend is om kenbaar te maken dat de lidstaten in het belang van de Unie handelen. Met name moet deze geen ruimte laten voor twijfel over de identiteit van degene die op deze wijze optreedt. Enerzijds ben ik derhalve geneigd de Commissie bij te vallen dat er geen belemmeringen waren om de MEPC van de IMO te laten weten dat het optreden in kwestie plaatsvond in het belang van de Unie. Anderzijds betekent dit niet noodzakelijkerwijs dat het opschrift van een voorstel de woorden „namens de Europese Unie” zou moeten bevatten, met name gezien het feit dat de IMO een dergelijke omschrijving in het verleden heeft opgevat als aanduiding van degene die binnen de IMO optreedt, wat leidde tot de afwijzing van het voorstel dat werd gedaan in de naam van de Unie (toen de Europese Gemeenschap).
90.
Mijns inziens bestond in de onderhavige zaak geen twijfel dat de gezamenlijke indieners handelden in het belang van de Unie. Dit volgt uit de aanduiding van de indieners van het omstreden voorstel, te weten de EU-lidstaten, optredend naast de Europese Commissie. De aanwezigheid van die laatste gaf duidelijk aan dat de Europese Unie bij het voorstel betrokken was, hetgeen ook duidelijk blijkt uit de tekst van de e-mail waarbij het omstreden voorstel werd ingediend. De auteur daarvan verklaarde dat de e-mail werd verzonden door een lidstaat die het voorzitterschap van de Europese Unie bekleedde (
50
) en omschreef de ondertekenaars van het voorstel als lidstaten van de Europese Unie. Die context maakte duidelijk dat het omstreden voorstel werd ingediend in het belang van de Unie.
6) Afsluitende opmerkingen
91.
Nu uit bovenstaande analyse niet is gebleken van gronden waarop de Unie bevoegd kan worden geacht om het omstreden voorstel bij de IMO in te dienen, stel ik vast dat artikel 17, lid 1, zesde zin, VEU, inzake de vertegenwoordiging van de Unie door de Commissie, niet van toepassing was.
92.
De modaliteiten voor het ondernemen van actie door de Unie in verband met het omstreden voorstel waren volgens het internationale recht dus beperkt tot een gezamenlijk optreden van de lidstaten in het belang van de Unie. Gezien de speciale uitnodiging die was gericht aan internationale organisaties (die deelnamen aan het werk van de MEPC van de IMO), was de Europese Commissie bij uitzondering gerechtigd om op te treden naast de lidstaten.
93.
De vermelding van de EU-lidstaten en de Europese Commissie als gezamenlijke indieners van het omstreden voorstel kon dan ook geen inbreuk vormen op het in artikel 17, lid 1, zesde zin, VEU verankerde prerogatief van de Commissie om de Unie te vertegenwoordigen. De vermelding van de Commissie als mede-indiener van het omstreden voorstel was in overeenstemming met wat de Commissie in het SWD en het ontwerpvoorstel had verklaard, voor zover dat mogelijk was volgens de IMO-regels zoals de IMO deze tot op heden zelf uitlegt. Die vermelding bracht tot uitdrukking dat in het belang van de Unie werd gehandeld.
94.
Om de hierboven in punt 85 van de onderhavige conclusie uiteengezette redenen vormde ook de delegatie – aan het voorzitterschap van de Raad – van de taak om het omstreden voorstel aan de IMO te verzenden, geen inbreuk op artikel 17, lid 1, zesde zin, VEU. Die delegatie fungeerde bovendien juist als bekrachtiging van het feit dat de lidstaten handelden in hun hoedanigheid van leden van de Europese Unie.
95.
Ik ben derhalve van mening dat het bestreden besluit geen inbreuk vormde op artikel 17, lid 1, zesde zin, VEU, aangezien deze niet op het omstreden voorstel van toepassing was.
c)
Conclusie met betrekking tot het tweede middel
96.
Het tweede middel dient ongegrond te worden verklaard, aangezien het bestreden besluit geen inbreuk vormt op artikel 17, lid 1, VEU.
2.
Eerste middel
97.
Mijn conclusie na de bespreking van het tweede middel maakt een onderzoek van het eerste middel overbodig. Ongeacht de aard van de bevoegdheid van de Unie, zijn er gronden voor het oordeel dat, volgens het recht van de IMO, voorstellen in het belang van de Unie alleen in behandeling kunnen worden genomen wanneer deze worden gedaan door de lidstaten (als IMO-leden) en door de Commissie (als IMO-waarnemer (
51
)). De aard van de Uniebevoegdheid op het door het omstreden voorstel bestreken terrein heeft derhalve geen gevolgen voor de wettigheid van het bestreden besluit. Zelfs als het om een exclusieve bevoegdheid zou gaan, kon het omstreden voorstel niet worden ingediend als voorstel van de Europese Unie.
98.
Ik zal het eerste middel niettemin behandelen voor het geval het Hof mijn standpunt inzake het tweede middel niet mocht delen.
99.
Met het eerste middel wordt aangevoerd dat inbreuk is gemaakt op artikel 3, lid 2, VWEU en op de exclusieve bevoegdheid van de Unie. Hoewel dit niet met zoveel woorden in het verzoekschrift wordt uiteengezet, bestaat dit middel in wezen uit twee onderdelen: het eerste onderdeel betreft de laatste (derde) situatie waarop artikel 3, lid 2, VWEU betrekking heeft, en het tweede onderdeel betreft de tweede in dat artikel bedoelde situatie.
a)
Eerste onderdeel van het eerste middel
1) Argumenten van partijen
100.
Met het eerste onderdeel van het eerste middel wordt gesteld dat inbreuk is gemaakt op van artikel 3, lid 2, laatste zinsnede, VWEU. Volgens de Commissie zou de in de toekomst door de IMO vast te stellen handeling gemeenschappelijke regels aantasten of de strekking daarvan wijzigen, wat betekent dat de Unie exclusieve bevoegdheid heeft. Met name valt de in het omstreden voorstel voorgestane methode voor de raming van bkg-emissies in het maritieme vervoer binnen een terrein dat grotendeels wordt bestreken door gemeenschappelijke Unieregels. In dat verband beroept de Commissie zich op de MRV-verordening, op richtlijn 2014/94 en op richtlijn 2018/2001. Zij betoogt tevens dat het omstreden voorstel die gemeenschappelijke regels zoals deze zich waarschijnlijk zullen ontwikkelen, kan aantasten.
101.
De Raad, ondersteund door de interveniërende lidstaten, betoogt dat de Commissie niet heeft aangetoond dat het omstreden voorstel gemeenschappelijke EU-regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen in de zin van artikel 3, lid 2, VWEU. Het enkele feit dat dit voorstel uiteindelijk een soortgelijk doel nastreeft als de genoemde Uniewetgeving, volstaat niet om te constateren dat het een terrein betreft dat grotendeels door die regels wordt bestreken of dat het die wetgeving kan aantasten in de zin van artikel 3, lid 2, VWEU. Volgens de Raad ontbreekt in het SWD van de Commissie waarin het bestreden ontwerpvoorstel is vervat, een analyse van de te voorziene toekomstige ontwikkeling, aard en inhoud van de Unieregels en van de bepalingen van het internationale instrument.
102.
Dienaangaande stelt het Koninkrijk België dat het omstreden voorstel slechts de belangrijkste begrippen en beginselen beoogt vast te leggen alvorens ontwerprichtsnoeren te ontwikkelen. Vandaar is er op dit moment zelfs nog geen sprake van ontwerprichtsnoeren, laat staan dat er een gevaar bestaat dat gemeenschappelijke Unieregels worden aangetast.
103.
De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat artikel 3, lid 2, VWEU in beginsel niet van toepassing is op de indiening van voorstellen voor de ontwikkeling van niet-bindende richtsnoeren. Wat dat betreft gaat het in de onderhavige zaak niet om maatregelen die bindend zijn naar internationaal recht en een uitbreiding van de werkingssfeer van artikel 3, lid 2, VWEU zouden kunnen rechtvaardigen, aangezien de MEPC/ISWG-GHG in de onderhavige zaak immers geen regels vaststelt. Het voorstel dat hier aan de orde is, vormt in eerste instantie een bijdrage aan een discussie.
104.
Wat de MRV-verordening betreft, betoogt de Commissie dat deze regels vaststelt voor de nauwkeurige monitoring, rapportage en verificatie van CO2-emissies van schepen, teneinde op kosteneffectieve wijze de vermindering van CO2-emissies door maritiem vervoer te bevorderen. Dit is gebaseerd op het werkelijke brandstofverbruik van een vaartuig, dat wordt vermenigvuldigd met een emissiefactor die de verbranding van de betrokken brandstof weergeeft. De ontwikkeling van een methode voor de berekening van WtT-emissies zoals voorgestaan in het omstreden voorstel, zou binnen het door de MRV-verordening bestreken gebied vallen. Indien deze methode wordt aanvaard door de IMO, zou dit noodzakelijkerwijs een wijziging meebrengen van de emissiefactoren die vermeld staan in bijlage I, deel A, van die verordening.
105.
Dienaangaande betogen de Raad en de meerderheid van de interveniërende lidstaten in wezen dat niet kan worden aangenomen dat de toekomstige richtsnoeren een nieuwe en alomvattende methode voor de monitoring, rapportage en verificatie (hierna: „mrv”) van emissies zullen invoeren, aangezien de inhoud en de materie van die richtsnoeren nog onzeker zijn. Het omstreden voorstel pleit overigens ook niet voor de ontwikkeling van een nieuwe mrv-methode. Het verlangt met name niet dat de mrv-regels van de IMO of de Unie gewijzigd worden. Het omstreden voorstel verwijst slechts naar de raming van op WtT gebaseerde bkg-emissies, teneinde de beheerders van schepen in staat te stellen om de effecten van alternatieve brandstoffen te bepalen, de WtW-score van zulke brandstoffen te vergelijken en om de introductie van zulke brandstoffen te stimuleren. Het beslaat ook een breder gebied dan de MRV-verordening, die alleen van toepassing is op de CO2-uitstoot door schepen en alleen waarden voor standaardemissies van niet-alternatieve brandstoffen bevat. Het stelsel van die verordening is gebaseerd op een TtP-benadering en laat WtT-emissies buiten beschouwing. Voor het weergeven van WtW-emissies, had de Commissie de ontwikkeling van specifieke correctiewaarden bepleit, om de bestaande standaard-emissiewaarden aan te passen aan TtP-emissies. Het Coreper koos echter voor een andere benadering, namelijk de ontwikkeling van specifieke WtT-waarden die konden worden opgeteld bij de TtP-waarden. Wijziging van de MRV-verordening zou daarom niet nodig zijn.
106.
In haar repliek betoogt de Commissie dat volgens de in het omstreden voorstel beschreven methode, de WtT- en TtP-emissies aan elkaar gekoppeld zijn. Voor de berekening van de totale emissies maakt het weinig uit of de WtT-emissies en de TtP-emissies afzonderlijk worden berekend of dat er al meteen een gecombineerde berekening wordt toegepast. Anders dan de Raad betoogt, is de MRV-verordening van toepassing ongeacht het type brandstof, ondanks dat daarin geen standaard-emissiefactoren voor alternatieve brandstoffen worden gedefinieerd en dit wordt overgelaten aan de implementatiefase van die verordening. De Commissie betoogt voorts dat de methode die het bkg-voorstel voor ogen heeft, gezien kan worden als de te verwachten uitbreiding van het thans geldende systeem, namelijk van de CO2-emissies naar de emissies van andere bkg’s.
107.
Met betrekking tot richtlijn 2014/94 stelt de Commissie dat het beoogde IMO-instrument gevolgen kan hebben voor de definitie van „alternatieve brandstoffen” in artikel 2, punt 1), ervan. Het is aannemelijk dat die definitie omwille van de samenhang zal moeten worden aangepast aan eventuele IMO-regels en een horizontaal effect zal hebben op de reikwijdte van het gehele pakket aan gemeenschappelijke EU-regels ter bevordering van het gebruik van alternatieve brandstoffen.
108.
De Raad en sommige van de interveniërende lidstaten betogen dat er geen redenen zijn om aan te nemen dat de definitie van „alternatieve brandstoffen” in richtlijn 2014/94 aangepast zou moeten worden aan de richtsnoeren die de IMO op basis van het omstreden voorstel zal vaststellen. Het Koninkrijk België stelt dat richtlijn 2014/94 geen enkel verband houdt met de inhoud van het voorstel. De Franse Republiek voert aan dat het omstreden voorstel geen definitie van „alternatieve brandstoffen” bevat. De Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland betogen in wezen dat de Commissie niet heeft uitgelegd waarom de definitie van „alternatieve brandstoffen” in artikel 2, punt 1), van richtlijn 2014/94 tot wijzigingen zou nopen.
109.
De Commissie betoogt in haar repliek dat het volstaat, dat het bkg-voorstel regels voor ogen heeft die voor een groot deel met de gemeenschappelijke EU-regels zouden overlappen.
110.
Met betrekking tot richtlijn 2018/2001 wijst de Commissie op artikel 29 daarvan, dat gedetailleerde voorschriften betreffende de duurzaamheids- en bkg‑emissiereductiecriteria voor biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen vastlegt. Zij erkent dat deze definities voornamelijk een ander oogmerk hebben, zoals te meten in hoeverre de lidstaten hun verplichtingen op het gebied van energie uit hernieuwbare bronnen nakomen. Volgens de Commissie zal het toekomstige IMO-instrument hiervoor waarschijnlijk echter ook gevolgen hebben.
111.
De Raad, ondersteund door de interveniërende lidstaten, meent dat, ook al streven richtlijn 2018/2001 en het omstreden voorstel een soortgelijk einddoel na, namelijk de bevordering van de productie en het gebruik van hernieuwbare vormen van energie teneinde met name bkg-emissies te verminderen, de in artikel 29 van de richtlijn geformuleerde criteria een ander oogmerk hebben dan die in het omstreden voorstel. Dit voorstel is erop gericht dat de beheerders van schepen nauwkeurig alle bkg-implicaties van verschillende alternatieve brandstoffen en het rendement daarvan kunnen bepalen en vergelijken. Volgens de Bondsrepubliek Duitsland kan er door het gebrek aan correlatie tussen de normatieve inhoud van de ontwerprichtsnoeren en die van richtlijn 2018/2001 geen sprake van zijn dat de te regelen materie voor een groot deel wordt bestreken door Unierechtelijke regels.
2) Beoordeling
i) Inleiding
112.
Artikel 3, lid 2, laatste zinsnede, VWEU voorziet in de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie om een internationale overeenkomst te sluiten wanneer die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen. In het licht van de rechtspraak van het Hof heeft dit artikel niet enkel betrekking op het sluiten van een internationale overeenkomst, maar ook op een eerder stadium, bij de onderhandelingen over een dergelijke overeenkomst, en in een later stadium, wanneer een krachtens deze overeenkomst opgericht orgaan maatregelen ter uitvoering van die overeenkomst dient te nemen. (
52
)
113.
Artikel 3, lid 2, laatste zinsnede, VWEU is de codificatie van de hoofdlijn van de rechtspraak inzake de impliciete externe bevoegdheid van de Unie, die teruggaat tot het arrest Commissie/Raad (
53
), algemeen aangeduid als de AETR-doctrine.
114.
De AETR-doctrine heeft zich in de loop der jaren ontwikkeld en deze ontwikkeling lijkt nog niet te zijn voltooid. Om deze aan te duiden als „een van de moeilijkst te doorgronden doctrines in het Unierecht, zelfs voor de knapste juridische koppen” (
54
) is wellicht wat overdreven, maar de kwalificatie als „een complex rechterlijk product dat zich niet leent voor een perfecte codificatie in een of twee regels” (
55
) is zeker terecht.
115.
De beknopte samenvatting van de huidige stand ervan is terug te vinden in een aantal arresten en adviezen van de afgelopen jaren. In de eigen woorden van het Hof moet, aangezien de Unie geen andere dan de haar toebedeelde bevoegdheden heeft, het bestaan van een bevoegdheid, die bovendien exclusief is, worden gebaseerd op gevolgtrekkingen uit een alomvattend en concreet onderzoek van de verhouding tussen de voorgenomen internationale overeenkomst en het geldende Unierecht. Bij dat onderzoek moet rekening worden gehouden met de gebieden die door respectievelijk de regels van de Unie en de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst worden bestreken, de verwachte ontwikkeling ervan, voor zover die voorzienbaar is, alsook de aard en inhoud van die regels en bepalingen, teneinde na te gaan of de overeenkomst afbreuk kan doen aan de uniforme en coherente toepassing van de regels van de Unie en aan de goede werking van het systeem dat daarbij is ingesteld. (
56
)
116.
Het gewicht van en de verhouding tussen de verschillende in bovenstaande samenvatting genoemde elementen is vatbaar voor discussie. Ze zijn in de loop der jaren geleidelijk toegevoegd aan het corpus van de AETR-doctrine in opeenvolgende arresten en adviezen van het Hof. Er zijn twee categorieën te onderscheiden. De elementen in de eerste categorie hebben betrekking op de voorwerpen van de te verrichten analyse (EU-regels en de internationale verbintenis). De elementen in de tweede categorie betreffen de onderlinge verhouding daarvan.
117.
Beslissend is de manier waarop de elementen van de tweede groep zich tot elkaar verhouden. (
57
) Wanneer een internationale verbintenis van geen enkele invloed is op het Unierecht (de voorzienbare ontwikkeling daarvan in aanmerking genomen), zou het feit dat de beide regelgevende stelsels hetzelfde terrein bestrijken, irrelevant zijn voor de toepassing van artikel 3, lid 2, VWEU.
118.
Dit volgt niet alleen uit de bewoordingen van artikel 3, lid 2, VWEU maar ook uit de hierboven aangehaalde rechtspraak van het Hof. Daarin wordt erop gewezen dat het gehele onderzoek moet plaatsvinden teneinde uit te maken of de internationale verbintenis afbreuk kan doen aan de uniforme en coherente toepassing van de regels van de Unie en aan de goede werking van het systeem dat daarbij is ingesteld, dan wel of de internationale verbintenissen in kwestie, zonder noodzakelijkerwijze strijdig te zijn met die regels, een weerslag hebben op de betekenis, strekking en doeltreffendheid van die regels. (
58
) Aan deze voorwaarde wordt derhalve alleen voldaan wanneer de internationale verbintenis een tastbaar effect heeft op het Unierecht.
119.
De voorwaarde dat er een tastbaar effect is op regels van de Unie, moet in gedachte worden gehouden bij het onderzoek van de elementen van de eerste categorie. Dienaangaande heeft het Hof met name geoordeeld dat er een risico bestaat dat door de lidstaten aangegane internationale verbintenissen gemeenschappelijke regels van de Unie aantasten of de strekking ervan wijzigen wanneer die verbintenissen binnen de werkingssfeer van die regels vallen. (
59
) Het heeft voorts geoordeeld dat voor de vaststelling dat er een dergelijk risico is, het door de internationale verbintenissen bestreken gebied en het door de Unieregeling bestreken gebied elkaar niet volledig hoeven te dekken. (
60
) Meer bepaald kunnen dergelijke internationale verbintenissen de Unieregeling aantasten of de strekking ervan wijzigen wanneer deze behoren tot een gebied dat reeds grotendeels wordt bestreken door dergelijke regels. (
61
) In al deze gevallen is de vaststelling dat de respectieve regelingsstelsels elkaar qua strekking overlappen, evenwel slechts de eerste stap. Aan de betrokken voorwaarde is alleen voldaan wanneer de internationale verbintenis gevolgen heeft voor de betekenis, strekking en doeltreffendheid van Unieregels.
120.
Aangetekend zij voorts dat het volgens vaste rechtspraak aan de betrokken partij is om de gegevens te verschaffen waarmee kan worden aangetoond dat de externe bevoegdheid van de Unie waarop deze partij zich wil beroepen, exclusief van aard is. (
62
)
121.
In het licht van het bovenstaande zal ik eerst de strekking, de aard en de inhoud van de beoogde internationale verbintenis onderzoeken; deze zal ik vervolgens vergelijken met de strekking van de Unierechtelijke regels waarop de Commissie zich beroept, en ten slotte zal ik de gevolgen van de internationale verbintenis voor de onderhavige Unierechtelijke regels bespreken. (
63
)
ii) Internationale verbintenis: strekking, aard en inhoud
122.
Bij de sluiting van of zelfs de onderhandeling over een overeenkomst zijn de strekking, de aard en de inhoud van de toekomstige internationale verbintenis in beginsel eenvoudig vast te stellen. De onderhavige zaak betreft echter een toekomstig instrument waarvan de strekking, de aard en de inhoud zich moeilijk laten omschrijven en voorspellen. Het werk aan de toekomstige handeling is namelijk nog in het beginstadium, waarin nog geen ideeën zijn vastgesteld voor maatregelen die het vraagstuk van bkg-emissies van maritieme brandstoffen vanuit een levenscyclusperspectief benaderen, omdat het zoeken naar en het bespreken van deze ideeën nog maar net is begonnen.
123.
De eerste stap is derhalve om vast te stellen wat de strekking, de aard en de inhoud van de toekomstige internationale verbintenis zijn, die in aanmerking moeten worden genomen bij het onderzoek als bedoeld in artikel 3, lid 2, VWEU. Specifiek gaat het om de vraag of deze bepaald moeten worden op basis van de tekst van de uitnodiging van de ISWG-GHG 6 of op basis van het omstreden voorstel.
124.
De Commissie en de Raad waren het er ter terechtzitting over eens dat gekeken moet worden naar de inhoud van het omstreden voorstel en niet naar de strekking van de uitnodiging. Met dit standpunt ben ik het in principe eens. Enerzijds is de uitnodiging van de ISWG-GHG 6 eveneens van belang omdat deze bepaalde (zij het ruime) grenzen stelt aan de strekking, de aard en de inhoud van het toekomstige instrument. Anderzijds is het omstreden voorstel de enige bron van informatie over wat de Unie daarbij voor ogen heeft. Dit eerste beeld maakt het mogelijk om de vorm van het toekomstige instrument te voorspellen, en is derhalve geschikter voor analyse dan de open en vage uitnodiging om voorstellen in te dienen. Het biedt ook ruimte om ervan uit te gaan dat een door de Unie ingediend voorstel wellicht zal worden aangenomen. (
64
)
125.
In het licht van het omstreden voorstel is de toekomstige internationale verbintenis die voor de toepassing van artikel 3, lid 2, VWEU onderzocht moet worden, zijnde het toekomstige instrument, namelijk de richtsnoeren die het vraagstuk van bkg-emissies van maritieme brandstoffen benaderen vanuit een levenscyclusperspectief, door de invoering van WtT-waarden voor alternatieve brandstoffen. Die WtT-waarden zouden de bkg-emissies in de upstream-fase weergeven, en de bekende TtP-emissiewaarden op hun beurt de bkg-emissies in de downstream-fase.
126.
Gezien de tekst van het omstreden voorstel en de IMO-documenten (
65
), waaronder de uitnodiging van de ISWG-GHG 6, kan in dit stadium nog niet worden vastgesteld of de toekomstige richtsnoeren bindend zullen zijn. (
66
) Het omstreden voorstel voorziet evenwel niet in de wijziging van bindende IMO-instrumenten. (
67
)
iii) Strekking van de mogelijk aangetaste Unieregels
127.
De Commissie noemt drie bronnen van Unieregels die door het toekomstige internationale instrument in kwestie dreigen te worden aangetast, namelijk de MRV-verordening, richtlijn 2014/94 en richtlijn 2018/2001.
128.
Wat de twee richtlijnen betreft, schaar ik mij volledig achter de opvatting die door de Raad en sommige interveniënten is verwoord en door hen wordt gedeeld. Er zijn geen redenen om aan te nemen dat de door de aangehaalde richtlijnen bestreken terreinen in relevante opzichten overlappen met die van het internationale instrument. Het feit dat verschillende handelingen hetzelfde einddoel van vermindering van bkg-emissies en bestrijding van klimaatverandering nastreven, volstaat op zich niet voor de vaststelling dat de bepalingen ervan op relevante wijze overlappen vanuit het oogpunt van artikel 3, lid 2, VWEU. Hetzelfde einddoel, zoals de bescherming van het milieu of, meer specifiek, de vermindering van bkg-emissies en de bestrijding van klimaatverandering, kan door middel van verschillende maatregelen bereikt worden zonder dat de bepalingen daarvan elkaar hoeven te doorkruisen. Met name hoeven dezelfde in verschillende handelingen gebruikte begrippen niet op dezelfde wijze te zijn gedefinieerd, aangezien de context van een handeling, de opzet en de werkingssfeer ervan de definitie van die begrippen kan bepalen. Niettemin valt niet uit te sluiten dat er ook enige horizontale definities worden vastgesteld, maar dat is niet de meest voor de hand liggende oplossing.
129.
Wat dat betreft, hoeft de definitie van „alternatieve brandstoffen” in artikel 2, punt 1), van richtlijn 2014/94 niet noodzakelijkerwijs te worden gewijzigd na de vaststelling van het toekomstige internationale instrument. Het betoog van de Commissie dat die definitie omwille van de samenhang waarschijnlijk aan de IMO-regels zou moeten worden aangepast en waarschijnlijk een horizontaal effect zou hebben op de strekking van het pakket gemeenschappelijke Unieregels ter bevordering van het gebruik van alternatieve brandstoffen, is vooralsnog van puur hypothetische aard. Wanneer de respectieve doelstellingen van beide handelingen verschillen, volstaat het enkele feit dat zij naar hetzelfde begrip verwijzen niet om te stellen dat zij elkaar overlappen. Richtlijn 2014/94 gebruikt de term „alternatieve brandstoffen” om de werkingssfeer van haar regels betreffende maatregelen voor de uitrol van een infrastructuur voor alternatieve brandstoffen te bepalen. De afbakening van de werkingssfeer van WtT-waarden voor alternatieve brandstoffen betekent niet dat de term „alternatieve brandstoffen” daarom niet anders kan worden gedefinieerd.
130.
Met betrekking tot richtlijn 2018/2001 erkent de Commissie zelf dat de definities in artikel 29 daarvan primair andere doelen nastreven, onder meer te meten in hoeverre de lidstaten hun verplichtingen op het gebied van hernieuwbare energie nakomen. Er zijn geen argumenten aan te voeren op grond waarvan voorspeld kan worden dat de invoering van WtT-waarden voor de verschillende in het maritieme vervoer gebruikte brandstoffen op bovengenoemde definities van invloed zou kunnen zijn.
131.
De Commissie heeft mijns inziens geen steekhoudende argumenten aangevoerd om haar beweringen over zelfs maar een van de bovengenoemde richtlijnen te staven.
132.
Ten aanzien van de MRV-verordening liggen de zaken evenwel heel anders. Ik deel het standpunt van de Commissie dat de werkingssfeer van de MRV-verordening en die van het toekomstige internationale instrument nauw met elkaar verbonden zijn.
133.
De gedachte achter de MRV-verordening is duidelijk. Uit overweging 1 ervan volgt dat de verordening een bijdrage beoogt te leveren aan het bereiken van emissieverminderingen. Blijkens het omstreden voorstel geldt dit eveneens voor de toekomstige richtsnoeren.
134.
Zowel de verordening als die richtsnoeren hebben betrekking op dezelfde sector – het maritieme vervoer – en dezelfde activiteit, de aankoop en het gebruik van brandstoffen.
135.
Beide beogen informatie te verschaffen over de bkg-emissies die zijn verbonden aan het gebruik van bepaalde brandstoffen. (
68
) Het verschil is dat TtP-emissies rechtstreeks verband houden met de verbranding van de brandstof aan boord van een schip – dat wil zeggen: met de feitelijke werkzaamheden van de maritieme sector – terwijl WtT-emissies betrekking hebben op de daaraan voorafgaande activiteit, en hun oorsprong niet hebben in de activiteit van de maritieme sector als zodanig. Er is echter wel een indirect verband tussen beide, in de zin dat de vraag naar brandstoffen in de maritieme sector aanleiding is voor de productie van die brandstoffen en de WtT-emissies.
136.
Ten slotte volgt het duidelijke verband tussen de strekking van de MRV-verordening en die van het toekomstige internationale instrument zoals het omstreden voorstel dit ziet, uit de tekst van het voorstel. De voorgestelde WtT-waarden dienen niet los van elkaar te worden gebruikt, maar in combinatie met de emissiewaarden in de downstream-fase die bekend zijn (als toegepast in die verordening).
137.
Tussen de beide instrumenten bestaan evenwel ook verschillen.
138.
In de eerste plaats heeft de MRV-verordening alleen betrekking op CO2-emissies en is het de bedoeling dat de WtT-waarden alle soorten bkg zullen omvatten. Wat dat betreft moet worden aangetekend dat CO2 het broeikasgas is met het grootste aandeel in alle bkg-emissies samen. (
69
) Wanneer de Unie voornemens is toe te treden tot een internationale overeenkomst die voorziet in de berekening van emissies van andere broeikasgassen met het oog op de vermindering van emissies in het maritieme vervoer, kan onmogelijk worden volgehouden dat dit instrument niet op een terrein ligt dat grotendeels wordt bestreken door het Unierecht. (
70
)
139.
In de tweede plaats definieert bijlage I bij de MRV-verordening vooralsnog alleen de standaard-emissiefactoren voor fossiele brandstoffen, maar dezelfde bijlage bevat zelf een duidelijke indicatie dat de werkingssfeer ervan niet daartoe beperkt is. (
71
)
140.
In de derde plaats betekent het feit dat de toekomstige richtsnoeren tot doel hebben om de introductie van alternatieve brandstoffen aan te moedigen, niet dat fossiele brandstoffen (waarop de MRV-verordening voornamelijk betrekking heeft) daarin buiten beschouwing zullen blijven. (
72
) Het lijkt erop dat de voordelen van het gebruik van alternatieve brandstoffen alleen aanschouwelijk zijn wanneer dezelfde informatie (WtT-emissies) voor alle brandstoffen kan worden vergeleken.
141.
In de vierde plaats is het inderdaad zo dat de MRV-verordening is gebaseerd op de TtP-benadering, en daarom in beginsel betrekking heeft op bkg-emissies ten gevolge van de brandstofverbranding aan boord van schepen (downstream-fase), en dat het omstreden voorstel voorziet in de vaststelling van WtT-waarden, die een weergave zijn van de bkg-emissies bij de winning van ruwe grondstoffen en bij de productie en distributie van brandstof (upstream-fase). Deze WtT-waarden zullen echter, zelfs in het licht van het omstreden voorstel, worden gecombineerd met TtP-emissiewaarden. Zij zijn immers bedoeld om de beschikbare gegevens over bkg-emissies in de downstream-fase aan te vullen. Dit is logisch, aangezien de voorstellen verondersteld werden het vraagstuk van bkg-emissies van brandstoffen niet alleen in de upstream-fase te behandelen, maar dit ook vanuit een levenscyclusperspectief te benaderen. Mijns inziens zouden de WtT-waarden op zichzelf beschouwd dan ook van weinig nut zijn. Zij zijn met name niet bedoeld om in het proces van de berekening van de totale emissies simpelweg gebruikt te worden voor de berekening van de werkelijke emissies in de upstream-fase (
73
), maar om informatie te verschaffen aan de verantwoordelijken voor emissies in de downstream-fase. Alleen in combinatie met de waarden voor TtP-emissies zullen WtT-waarden informatief zijn voor de bkg-emissies die het resultaat zijn van het gebruik van een bepaalde brandstof vanuit een levenscyclusperspectief.
142.
Gelet op het bovenstaande acht ik de verschillen in de werkingssfeer van de twee instrumenten niet relevant voor de onderhavige analyse. Ik ben daarentegen van mening dat het toekomstige internationale instrument, in de vorm die wordt voorzien in het omstreden voorstel, een terrein bestrijkt dat wordt geregeld door het Unierecht, voor een groot deel in de MRV-verordening.
iv) Gevolgen van het toekomstige internationale instrument voor de Unieregels
143.
Gezien de bovenstaande constateringen is de cruciale vraag of de Commissie heeft aangetoond dat het toekomstige internationale instrument een tastbaar effect op de Unieregels zal hebben.
144.
Ik stel voor deze vraag ontkennend te beantwoorden.
145.
Dienaangaande zijn er om te beginnen geen gronden om aan te nemen dat het toekomstige internationale instrument in de afzienbare toekomst bindend zal zijn. Er zij op gewezen dat er – voorlopig – een niet-bindende handeling wordt beoogd die enkel bedoeld is om de scheepvaartsector tot een bepaald gedrag aan te zetten door informatie te verschaffen over de bkg-emissies van alternatieve brandstoffen in de upstream-fase. (
74
)
146.
Het gebruik van WtT-waarden als referentiekader voor zulke informatie houdt weliswaar nauw verband met het gebruik van de in de MRV-verordening gebruikte waarden, doch dit betekent niet dat de introductie hiervan door de IMO teneinde bkg-emissies in de upstream-fase weer te geven, het in die verordening vastgelegde stelsel zou aantasten. Er is geen bijzondere reden om te constateren dat deze verordening in enig opzicht gewijzigd zou moeten worden. De MRV-verordening kan in haar huidige vorm blijven worden toegepast voor de monitoring en rapportage van de feitelijke bkg-emissies in het maritieme vervoer in de downstream-fase, zelfs na eventuele vaststelling van IMO-richtsnoeren in de toekomst. Dat een niet-bindend instrument van een internationale organisatie gebruikmaakt van dezelfde elementen als de verordening teneinde informatie over bkg-emissies vanuit een levenscyclusperspectief te verschaffen, zou noch de gemeenschappelijke Unieregels aantasten noch de strekking daarvan wijzigen in de zin van artikel 3, lid 2, VWEU.
147.
In dit verband zij erop gewezen dat noch uit het omstreden voorstel noch uit de IMO-documentatie lijkt te volgen dat het toekomstige instrument de al bestaande systemen voor monitoring en rapportage zou moeten gaan vervangen. Deze systemen en de richtsnoeren lijken te worden gezien als twee afzonderlijke en van elkaar losstaande instrumenten. Het werk van de MEPC van de IMO betreffende de levenscyclusrichtsnoeren wordt in elk geval in de IMO-documentatie niet gepresenteerd als een eerste stap naar de vaststelling van wijzigingen van het IMO-systeem van gegevensverzameling (Data Collection System; hierna: „IMO-DCS”), dat binnen de IMO de tegenhanger is van het in de MRV-verordening vastgelegde systeem. (
75
) Dat de richtsnoeren niet van grote betekenis zijn voor het IMO-DCS biedt grond om te veronderstellen dat zij ook geen aanleiding tot wijziging van de verordening zullen geven.
148.
De onderhavige zaak verschilt van de zaak waarin het arrest Duitsland/Raad (
76
) is gewezen, maar doet daar wel aan denken. Het Hof oordeelde daar dat de niet-bindende aanbevelingen van de Internationale Organisatie voor Wijnbouw en Wijnbereiding (OIV) rechtsgevolgen hadden in de zin van artikel 218, lid 9, VWEU aangezien zij in het Unierecht waren opgenomen uit hoofde van een aantal Unierechtelijke bepalingen die hierin uitdrukkelijk voorzagen. (
77
) Hoewel artikel 3, lid 2, VWEU in die zaak niet aan de orde was, lijkt het oordeel van het Hof te impliceren dat de wijziging van dergelijke aanbevelingen geacht kon worden de Unieregels aan te tasten in de zin van dat artikel.
149.
Deze rechtspraak kan niet op de onderhavige zaak worden toegepast. Er zijn geen Unierechtelijke bepalingen die verwijzen naar IMO-richtsnoeren waarbij WtT-waarden voor de raming van bkg-emissies in de upstream-fase worden ingevoerd, of naar enig andere soort levenscyclusrichtsnoeren aangaande bkg/koolstof-intensiteit. Er bestaan evenmin IMO-bepalingen die naar zulke richtsnoeren verwijzen.
150.
Het is echter wel noodzakelijk om de toekomstige ontwikkeling van de betrokken Unieregels in aanmerking te nemen, voor zover deze ten tijde van die analyse is te voorzien. (
78
)
151.
In dat opzicht is er geen reden om, althans op dit moment, te menen dat de toekomstige IMO-richtsnoeren bindende handelingen zullen zijn en dat de vaststelling daarvan tot wijziging van het IMO-DCS zullen nopen. Er zijn bovendien geen redenen om aan te nemen dat de Unie in de afzienbare toekomst een handeling zal vaststellen die overeenkomt met de toekomstige IMO-richtsnoeren.
152.
De Commissie lijkt te betogen dat de Unie haar wetgeving zeker zal aanpassen aan de toekomstige IMO-richtsnoeren. Zij beroept zich daartoe op de aanstaande wijzigingen van de MRV-verordening, die het gevolg zijn van de invoering van het IMO-DCS. (
79
) Evenwel bevat artikel 22, lid 3, van die verordening uitdrukkelijk een verplichting tot zodanige wijziging. (
80
) De aanpassing van die verordening aan het IMO-DCS volgt derhalve uit een specifieke Unierechtelijke bepaling. Een dergelijke bepaling ontbreekt met betrekking tot de bedoelde richtsnoeren. Voorts zijn er, nu de toekomstige richtsnoeren kennelijk geen gevolgen hebben voor het IMO-DCS (
81
), geen redenen om aan te nemen dat de verplichting om de MRV-verordening aan het IMO-DCS aan te passen, een verplichting impliceert om de Uniewetgeving aan te passen aan de toekomstige richtsnoeren.
153.
Het is zeker niet onmogelijk dat een door een internationale organisatie vastgesteld instrument een inspiratiebron gaat vormen voor de Uniewetgever. Mijns inziens volstaat de enkele mogelijkheid dat uit een dergelijk instrument inspiratie wordt geput, echter niet om aan te tonen dat in de voorzienbare toekomst ook daarmee corresponderende autonome Unieregels zullen worden vastgesteld.
154.
In het licht van het bovenstaande zijn er naar mijn mening geen gronden voor het oordeel dat het toekomstige internationale instrument, zoals dit thans valt te voorzien, afbreuk kan doen aan de uniforme en coherente toepassing van de Unieregels en aan de goede werking van het systeem dat daarbij is ingesteld. Evenmin kan worden geconstateerd dat dit internationale instrument gevolgen kan hebben voor de betekenis, de strekking en de doeltreffendheid van die regels.
b)
Tweede onderdeel van het eerste middel
1) Argumenten van partijen
155.
De Commissie betoogt dat, gezien het mondiale karakter van het maritieme vervoer en de strijd tegen klimaatverandering, de Unie in de IMO moet kunnen optreden om haar interne bevoegdheid uit te oefenen.
156.
De Raad betoogt, ondersteund door de interveniërende lidstaten, dat de Commissie niet heeft aangetoond dat een dergelijk optreden vanuit juridisch oogpunt nodig is, wil de Unie haar interne bevoegdheid kunnen uitoefenen.
157.
In haar repliek heeft de Commissie hierop niet geantwoord. (
82
)
2) Beoordeling
158.
Artikel 3, lid 2, tweede zinsnede, VWEU voorziet in de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie voor de sluiting van een internationale overeenkomst wanneer die sluiting noodzakelijk is om de Unie in staat te stellen haar interne bevoegdheid uit te oefenen.
159.
Artikel 3, lid 2, tweede zinsnede, VWEU is een codificatie van de rechtspraak van het Hof die zijn oorsprong heeft in het advies van het Hof van 26 april 1977 (
83
). Volgens het Hof doet deze grond voor externe exclusieve bevoegdheid van de Unie zich voor in het geval waarin de interne bevoegdheid slechts tezamen met de externe bevoegdheid doeltreffend kan worden uitgeoefend (
84
) en een internationale overeenkomst dus noodzakelijk is ter verwezenlijking van doelstellingen van het Verdrag die niet door de vaststelling van autonome regels kunnen worden bereikt. (
85
)
160.
Ik ben van mening dat de Commissie in haar verzoekschrift niet het nodige bewijs heeft aangeleverd om het exclusieve karakter van de externe Uniebevoegdheid te tonen. De simpele verwijzing naar de mondiale aard van het maritieme vervoer en de strijd tegen klimaatverandering is niet voldoende. De voorwaarde dat de sluiting van een internationale overeenkomst noodzakelijk is voor de verwezenlijking van doelstellingen van het Verdrag, wordt door het Hof strikt uitgelegd. (
86
) Dat een onderwerp dat binnen de bevoegdheden van de Unie valt een mondiale dimensie heeft, betekent op zichzelf nog niet dat de doelstellingen van het Verdrag niet zonder internationale overeenkomst kunnen worden bereikt.
161.
Dit geldt met name in het geval van een niet-bindende handeling die is gericht op het verschaffen van informatie die waarschijnlijk tot bepaald gedrag binnen de scheepvaartsector zal aanzetten. De Commissie heeft niet kunnen aantonen dat de doelstellingen van het Verdrag zonder de vaststelling van een dergelijk instrument niet kunnen worden bereikt door autonome regels vast te stellen.
162.
Ik ben dan ook van mening dat het tweede onderdeel van het eerste middel eveneens moet worden afgewezen.
c)
Conclusie aangaande het eerste middel
163.
In het licht van bovenstaande overwegingen betreffende beide onderdelen van het eerste middel, ben ik van mening dat dit middel eveneens ongegrond moet worden verklaard.
164.
In dat verband merk ik op dat, zo het Hof het niet eens mocht zijn met mijn beoordeling van het tweede middel maar wel met die van het eerste middel, het beroep niettemin dient te worden verworpen. Ook wanneer de Unie op het terrein dat binnen haar gedeelde bevoegdheid valt alleen kan optreden (
87
), vormt de zwakkere status van de Commissie in de IMO ten opzichte van die van de EU-lidstaten, een argument ten gunste van de deelneming van de lidstaten aan de uitoefening van de externe bevoegdheid van de Unie. (
88
)
VI. Kosten
165.
Het beroep van de Commissie is, naar mijn oordeel, niet succesvol. In zijn pleidooi concludeert de Raad dat de Commissie dient te worden verwezen in haar eigen kosten. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten voor zover dit is gevorderd. Artikel 140, lid 1, van dat Reglement bepaalt dat de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten dragen.
VII. Conclusie
166.
Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging:
–
het beroep te verwerpen;
–
de Europese Commissie te verwijzen in haar eigen kosten alsmede in die van de Raad van de Europese Unie;
–
het Koninkrijk België, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden te verwijzen in hun eigen kosten.
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	In 1982 is de naam gewijzigd in „Convention on the International Maritime Organization” (Verdrag inzake de Internationale Maritieme Organisatie).
(
3
)	Samenwerkingsregeling tussen de Intergouvernementele Maritieme Consultatieve Organisatie en de Commissie van de Europese Gemeenschappen.
(
4
)	Artikel 11 van het IMO-verdrag.
(
5
)	Artikel 37 van het IMO-verdrag.
(
6
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2015 betreffende de monitoring, de rapportage en de verificatie van kooldioxide-emissies door maritiem vervoer en tot wijziging van richtlijn 2009/16/EG (PB 2015, L 123, blz. 55).
(
7
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2014 betreffende de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen (PB 2014, L 307, blz. 1).
(
8
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (PB 2018, L 328, blz. 82).
(
9
)	Resolutie MEPC.304(72).
(
10
)	Punt 4.7.11 van de initiële strategie.
(
11
)	Informatie verstrekt door de IMO op haar officiële website (https://www.imo.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1603.aspx). In meer algemeen verband heeft de verwijzing naar de levenscyclus van een product („life cycle assessment”; hierna ook: „LCA”) betrekking op milieuaspecten en mogelijke milieueffecten (bijvoorbeeld het gebruik van hulpbronnen en de milieugevolgen van de daarbij vrijkomende stoffen) tijdens de gehele levenscyclus van een product, van de winning van de grondstof tot en met de fasen van productie, gebruik, behandeling aan het einde van de cyclus, recycling en uiteindelijke bestemming (als het ware van de wieg tot het graf). (Zie de inleiding op ISO-norm 14040:2006 Environmental management – Life cycle assessment – Principles and framework, te vinden op https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14040:ed-2:v1:en). Meer recentelijk is LCA opgenomen in een aantal beleidskaders/verordeningen, met name waar het de beperking van de intensiteit van de bkg-emissies van transportbrandstoffen betreft. Hoewel LCA zich als discipline snel heeft uitgebreid, staat het nog voor veel uitdagingen op het vlak van methodologie en implementatie (Rajagopal, D., Vanderghem, C., MacLean, H. L., „Life Cycle Assessment for Economists”, Annual
Review
of
Resource
Economics, 2017, deel 9:361‑381, https://doi.org/10.1146/annurev-resource-100815-095513, blz. 362 en 363).
(
12
)	Voor het verslag van de werkgroep, zie „Report of the sixth meeting of the Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships”, van 15 november 2019 (ISWG-GHG 6), MEPC 75/7/2, punt 49.1‑3.
(
13
)	Werkdocument van de diensten van de Commissie: „Union submission to the seventh meeting of the Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships of the IMO in London from 23 to 27 March 2020 on the introduction of lifecycle guidelines to estimate well-to tank greenhouse gas (GHG) emissions of sustainable alternative fuels to incentivise the uptake of sustainable alternative fuels at global level” [SWD(2019) 456 final van 20 december 2019].
(
14
)	Te zijner tijd zou een formeel Uniestandpunt krachtens artikel 218, lid 9, VWEU worden bepaald [SWD(2019) 456 final, blz. 2 en 3 en voetnoot 8].
(
15
)	SWD(2019) 456 final, blz. 2 en 3 en voetnoot 8.
(
16
)	SWD(2019) 456 final, blz. 2 en voetnoot 1.
(
17
)	Council doc. 5606/20.
(
18
)	Arresten van 28 april 2015, Commissie/Raad (C‑28/12, EU:C:2015:282, punt 14), en 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica) (C‑626/15 en C‑569/16, EU:C:2018:925, punt 59).
(
19
)	Arrest van 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica) (C‑626/15 en C‑569/16, EU:C:2018:925, punt 61).
(
20
)	Zoals de Commissie toelicht, geeft resolutie 65/276 van de Algemene Vergadering van de VN van 3 mei 2011 (hierna: „VN-resolutie 65/276”) in de bijlage ervan vorm aan de deelname van de vertegenwoordigers van de Europese Unie, in haar hoedanigheid van waarnemer, aan de zittingen en het werk van de Algemene Vergadering, alsmede haar commissies en werkgroepen, in internationale vergaderingen en conferenties onder de vleugel van de Vergadering en in de conferenties van de Verenigde Naties.
(
21
)	Dit argument werd voor het eerst aangevoerd in dupliek.
(
22
)	Droesse, G., Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Memberchip and the Concept of International Organization, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2020, blz. 1‑2 en 11‑12.
(
23
)	Zie uitgebreider: Droesse, G., op. cit., blz. 151 en 152. De Europese Unie, die niet zelden lid is van andere organisaties, vormt de uitzondering die de regel bevestigt.
(
24
)	Sommige auteurs onderscheiden tussen deelnemers die lid zijn (volledig lidmaatschap, geassocieerd lidmaatschap, geaffilieerd lidmaatschap en gedeeltelijk lidmaatschap) en niet-leden (waaronder waarnemers), met de aantekening dat de positie van geaffilieerde leden die van de waarnemers dicht benadert. Zie Schermers, H. G., Blokker, N. M., International Institutional Law: Unity within Diversity, 5e herziene druk, Leiden, Brill Nijhoff, 2011, blz. 63 en 150.
(
25
)	Voor meer details, zie Klabbers, J., An Introduction to International Institutional Law, 2e druk, Cambridge, Cambridge University Press, 2009, blz. 94‑99.
(
26
)	„Regional Economic Integration Organisation” respectievelijk „Regional Integration Organisation” [hierna: „R(E)IO-clausule”].
(
27
)	Hoewel, in de woorden van J. Klabbers „de lidstaten van een organisatie waarnemers niet altijd een warm hart toedragen” (Klabbers, J., op. cit., blz. 101).
(
28
)	Klabbers, J., op. cit., blz. 100.
(
29
)	Klabbers, J., op. cit., blz. 101.
(
30
)	Wessel, R. A., Odermatt, J. (red.), Research Handbook on the European Union and International Organizations, Cheltenham, Gloucestershire, Edward Elgar Publishing, 2019, blz. 16.
(
31
)	Zie in die zin advies 2/91 (IAO-Verdrag nr. 170) van 19 maart 1993 (EU:C:1993:106, punt 4). Een zodanige bevoegdheid moet berusten op een rechtsgrondslag in een internationale overeenkomst.
(
32
)	Zie onder andere arrest van 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica) (C‑626/15 en C‑569/16, EU:C:2018:925, punt 127 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
33
)	Zie in die zin advies 2/91 (IAO-Verdrag nr. 170) van 19 maart 1993 (EU:C:1993:106, punt 5); arresten van 12 februari 2009, Commissie/Griekenland (C‑45/07, EU:C:2009:81, punt 31) en 7 oktober 2014, Duitsland/Raad (C‑399/12, EU:C:2014:2258, punt 52), en advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Verdrag van Den Haag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punt 44).
(
34
)	Voor een overzicht van de rechtspraak, zie Wouters, J., Hoffmeister, F., De Beere, G., Ramopoulos, T., The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor, 3e druk, Oxford University Press, Oxford, blz. 24, 25, 139 en 166. Zie ook Van Elsuwege, P., „The Duty of Sincere Cooperation and its Implications for Autonomous Member State Action in the Field of External Relations” in Varju, M. (red.), Between Compliance and Particularism. Member State Interests and European Union Law, Springer, Cham, blz. 283‑297.
(
35
)	Voor de IMO zie bijvoorbeeld artikel 4, lid 1, van besluit 2013/268/EU van de Raad van 13 mei 2013 inzake het namens de Europese Unie in te nemen standpunt binnen de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) met betrekking tot de vaststelling van bepaalde codes en de daarbij horende wijzigingen van bepaalde verdragen en protocollen (PB 2013, L 155, blz. 3).
(
36
)	De Commissie verklaarde zelf in het SWD dat het formele besluit uit hoofde van artikel 218, lid 9, VWEU later zou worden genomen. Zoals advocaat-generaal Sharpston opmerkte in haar conclusie in de zaak Raad/Commissie (C‑660/13, EU:C:2015:787, punt 107): „Anders dan bij het interne optreden van de Unie zijn de instrumenten voor het externe optreden van de Unie echter niet beperkt tot die waarin de Verdragen uitdrukkelijk voorzien en waarvoor zij de vorm, de gevolgen en de te nemen procedurele stappen vastleggen.” Toen de Commissie het ontwerpvoorstel voorlegde aan de Raad, had zij er terecht van kunnen uitgaan dat het formele besluit uit hoofde van artikel 218, lid 9, VWEU niet nodig was voor het onderhavige optreden.
(
37
)	Zie naar analogie, arrest van 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica) (C‑626/15 en C‑569/16, EU:C:2018:925, punt 65).
(
38
)	Ter terechtzitting sprak de Commissie sommige in de literatuur verdedigde opvattingen tegen volgens welke de Unie in plaats van de Commissie waarnemersstatus binnen de IMO zou hebben.
(
39
)	Alle IMO-documenten waarnaar partijen verwijzen, alsmede de IMO-website, vermelden de Europese Commissie (en niet de Europese Unie) onder de waarnemers van deze organisatie (https://www.imo.org/en/OurWork/ERO/Pages/IGOsWithObserverStatus.aspx).
(
40
)	De Commissie betoogt dat het voorstel van 2005 niet als reactie op een uitnodiging van de IMO was gedaan. De lidstaten hebben evenwel een specifiek IMO-document van 28 juni 2004 genoemd en aangehaald waarin die uitnodiging was vervat. Ik neem derhalve aan dat het voorstel was gedaan op uitnodiging van de IMO.
(
41
)	Niets weerhoudt de Unie en haar lidstaten ervan de nodige stappen te ondernemen om in deze situatie verandering te brengen. De instellingen en de lidstaten kunnen mat name aansturen op wijziging van de samenwerkingsregeling van 1974 of een voorstel indienen voor sluiting van een nieuwe overeenkomst met de IMO om zo de status van de Unie in die organisatie te veranderen.
(
42
)	Zie voetnoot 33 van de onderhavige conclusie.
(
43
)	Zie in die zin bijvoorbeeld advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Verdrag van Den Haag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punt 44).
(
44
)	Zie meer algemeen Schermers, H. G., Blokker, N. M., op. cit., blz. 190; Droesse, G., op. cit., blz. 84‑86, en Klabbers, J., op. cit., blz. 107 en 108.
(
45
)	Zoals bij de vertegenwoordiging van staten in de zin van artikel 7 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht.
(
46
)	Deze term, die door het Hof is gebruikt in zijn arrest van 5 mei 1981, Commissie/Verenigd Koninkrijk (804/79, EU:C:1981:93, punt 30), wordt in de literatuur op de onderhavige situatie toegepast; zie bijvoorbeeld Cremona, M., „Member States as Trustees of the Union Interests: Participating in International Agreements on Behalf of the European Union”, in Arnull, A., Barnard, C., Dougan, M., Spaventa, E. (red.), A Constitutional Order of States?: Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood, Hart Publishing, Londen, 2011, blz. 435‑458.
(
47
)	Het Hof heeft door de lidstaten gesloten overeenkomsten alleen in uitzonderlijke situaties als bindend voor de Gemeenschap beschouwd (voor meer details, zie Cremona, M., op. cit., blz. 447). Het heeft dit echter niet gedaan voor het Marpol-verdrag 73/78 (zie in die zin arrest van 3 juni 2008, The International Association of Independent Tanker Owners e.a. (C‑308/06, EU:C:2008:312, punt 50).
(
48
)	In de rechtsleer is ook verdedigd dat de onderhavige situatie, waarin de lidstaten in de plaats van de Unie optreden, een van de in artikel 17, lid 1, VEU genoemde „bij de Verdragen bepaalde gevallen” is. Zie bijvoorbeeld Martenczuk, B., „EUV Art. 17” in Grabitz, E., Hilf, M., Nettesheim, M. (red.), Das Recht der Europäischen Union, C. H. Beck, München, 2021, punt 45. Hoe dit ook zij, de conclusie dat artikel 17, lid 1, VEU niet toepasselijk is, blijft hetzelfde.
(
49
)	Zie meer uitgebreid Droesse, G., op. cit., blz. 85 en 86. Ter terechtzitting trok de Commissie niet in twijfel dat een dergelijke delegatie van taken aan een lidstaat mogelijk is, maar pas nadat de IMO een namens de Unie ingediend voorstel heeft afgewezen.
(
50
)	Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon voorzien de Verdragen niet in een bevoegdheid voor het voorzitterschap van de Raad op het terrein van de internationale vertegenwoordiging van de Unie. De Verdragen bieden hiervoor dus geen rechtsgrondslag. Dit betekent niet dat wanneer de lidstaten in hun eigen naam optreden, zij niet een van hen kunnen aanwijzen om namens hen op te treden.
(
51
)	Voor zover de waarnemer hiertoe het recht is verleend.
(
52
)	Arrest van 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica) (C‑626/15 en C‑569/16, EU:C:2018:925, punt 112).
(
53
)	Arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad (22/70, EU:C:1971:32)
(
54
)	Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine”, Common Market Law Review, deel 55(4), 2018, blz. 1102.
(
55
)	Idem, blz. 1140.
(
56
)	Zie in die zin advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Verdrag van Den Haag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punt 74); arrest van 26 november 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punt 33), en advies 3/15 (Verdrag van Marrakesh betreffende de toegang tot gepubliceerde werken) van 14 februari 2017 (EU:C:2017:114, punt 108).
(
57
)	Zie ook Rosas, A., „EU External Relations: Exclusive Competence Revisited”, Fordham International Law Journal, deel 38(4), 2015, blz. 1086.
(
58
)	Zie in die zin arrest van 4 september 2014, Commissie/Raad (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punt 102); advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Verdrag van Den Haag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punt 85), en arrest van 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica) (C‑626/15 en C‑569/16, EU:C:2018:925, punt 114).
(
59
)	Advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Verdrag van Den Haag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punt 71; arrest van 26 november 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punt 29), en advies 3/15 (Verdrag van Marrakesh betreffende de toegang tot gepubliceerde werken) van 14 februari 2017 (EU:C:2017:114, punt 105).
(
60
)	Advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Verdrag van Den Haag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punt 72); arrest van 26 november 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punt 30), en advies 3/15 (Verdrag van Marrakesh betreffende de toegang tot gepubliceerde werken) van 14 februari 2017 (EU:C:2017:114, punt 106).
(
61
)	Zie in die zin advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Verdrag van Den Haag) van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punt 73), en arrest van 26 november 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punt 31); zie ook advies 3/15 (Verdrag van Marrakesh betreffende de toegang tot gepubliceerde werken) van 14 februari 2017 (EU:C:2017:114, punt 107).
(
62
)	Zie in die zin arresten van 4 september 2014, Commissie/Raad (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punt 75), en 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica) (C‑626/15 en C‑569/16, EU:C:2018:925, punt 115).
(
63
)	In aansluiting op het voorstel van advocaat-generaal Sharpston in haar conclusie in de zaak Commissie/Raad (C‑114/12, EU:C:2014:224, punt 89).
(
64
)	Het toekomstige instrument zou ook van geheel andere aard kunnen zijn. In hun gezamenlijke voorstel hebben Australië, Japan, Noorwegen, de Republiek Korea en de International Chamber of Shipping voorgesteld om emissies in de upstream-fase weer te geven door de aanduiding van de levenscyclus van brandstoffen aan de hand van brandstofcategorieën (IMO/ISWG-document ISWG-GHG 7/5/8).
(
65
)	Zie de initiële strategie, punt 4.7.11, en de tijdens de 74e sessie van de MEPC goedgekeurde taakomschrijving van de ISWG-GHG 6, punt 7.48.4.
(
66
)	De IMO-verdragen verwijzen naar sommige door de IMO-Commissies uitgewerkte richtsnoeren, waardoor die bindend van aard zijn geworden. Zie bijvoorbeeld het Marpol-verdrag 73/78/97, bijlage I, voorschrift 9, punt 7, onder g), of bijlage I, voorschrift 13F, punt 5. Er zijn voorts ook richtsnoeren die niet op een of andere manier aan een bindend instrument zijn gehecht.
(
67
)	In de IMO-documenten was er evenmin sprake van de wijziging van IMO-instrumenten.
(
68
)	Zoals overweging 10 van de MRV-verordening aangeeft: „Toegang van het publiek tot de emissiegegevens zal bijdragen tot het wegnemen van marktbelemmeringen die vaak verhinderen dat maatregelen worden toegepast die meer opleveren dan ze kosten en die de [bkg-]emissies van het maritieme vervoer beperken.”
(
69
)	Wat het maritieme vervoer betreft, volgt uit de vierde studie van de IMO naar broeikasgassen dat van de in totaal 1076 miljoen ton aan bkg-emissies in de scheepvaart in 2018, 1056 miljoen ton daarvan van CO2 afkomstig was. Zie Fourth IMO Greenhouse Gas Study 2020, IMO, London, 2021, blz. 1, te vinden op: https://www.imo.org/en/OurWork/Environment/Pages/Fourth-IMO-Greenhouse-Gas-Study-2020.aspx
(
70
)	Zie ook overweging 20 van de MRV-verordening waarin de beperking van het toepassingsgebied van die verordening wordt toegelicht: „Om de administratieve lasten voor scheepseigenaren en scheepsexploitanten verder te beperken, richten de monitoringregels zich op CO2 als het meest relevante broeikasgas uitgestoten door het maritieme vervoer.”
(
71
)	Zie punt 22 van deze conclusie.
(
72
)	Het omstreden voorstel laat deze kwestie open, maar wekt de indruk dat voor fossiele brandstoffen geen WtT-waarden gebruikt zullen worden.
(
73
)	De Intergouvernementele Werkgroep inzake Klimaatverandering (Intergovernmental Panel on Climate Change; IPCC) voorziet in zijn methoden aan de hand waarvan landen de bkg-emissies kunnen ramen waarover zij aan het VN-klimaatverdrag (United Nations Framework Convention on Climate Change) rapporteren, in de afzonderlijke rapportage van emissies door brandstofgebruik in de internationale scheepvaart en van emissies door de productie van brandstof. De bkg-emissies in de productie- en distributiefase van de brandstoffen (upstream-fase) zouden al in de berekeningen voor een andere sector begrepen moeten zijn. De speciale waarden betreffende de WtT-bkg-emissies voor brandstoffen zijn derhalve niet bedoeld (aldus het omstreden voorstel) om algemene informatie te verstrekken over emissies in de upstream-fase, maar om informatie te verschaffen over emissies in de upstream-fase voor scheepvaartondernemers die verplicht zijn tot monitoring en rapportering in de downstream-fase. Voor de methoden van het IPCC zie de IPCC-richtsnoeren van 2006: https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/ en de herziene versie van 2019 van deze richtsnoeren: https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2019rf/index.html
(
74
)	Ik besef ten volle dat een term als „aanzetten” (incentivising) misleidend kan zijn, omdat hiermee ook maatregelen van andere aard kunnen worden bedoeld. Deze kunnen bestaan in het verstrekken van informatie met het oog op bewustwording, om aldus de beslissingen van individuele personen te beïnvloeden, maar ook in het opleggen van beperkingen of bijkomende verplichtingen wanneer niet aan bepaalde vereisten wordt voldaan. De door het omstreden voorstel beoogde toekomstige internationale verbintenis laat niet de vaststelling toe dat in de afzienbare toekomst maatregelen worden vastgesteld die verder gaan dan bevordering van bewustwording. In haar verzoekschrift stelt de Commissie zelf dat het instrument beoogt om informatie te verschaffen die zal aanzetten tot de introductie van duurzame alternatieve brandstoffen.
(
75
)	Het IMO-DCS werd ingevoerd na de aanneming van resolutie MEPC.278(70) van 28 oktober 2016 (in werking getreden op 1 maart 2018), tot wijziging van bijlage VI bij het Marpol-verdrag 73/78/97 door toevoeging van een nieuw voorschrift 22A, met het opschrift „Verzamelen en rapporteren van gegevens over het brandstofolieverbruik van schepen”. Het IMO-DCS heeft dus een rechtsgrondslag in een bindend internationaal verdrag.
(
76
)	Arrest van 7 oktober 2014, Duitsland/Raad (C‑399/12, EU:C:2014:2258).
(
77
)	Arrest van 7 oktober 2014, Duitsland/Raad (C‑399/12, EU:C:2014:2258, punten 57‑64).
(
78
)	Arrest van 26 november 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punt 61).
(
79
)	Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening 2015/757 om op gepaste wijze rekening te houden met het wereldwijde systeem voor de verzameling van gegevens inzake stookolieverbruik door schepen [COM(2019) 38 final].
(
80
)	Artikel 22, lid 3, van de MRV-verordening luidt „Wanneer een internationale overeenkomst betreffende een wereldwijd systeem voor monitoring, rapportage en verificatie van broeikasgasemissies of betreffende wereldwijde maatregelen ter vermindering van de broeikasgasemissies door maritiem vervoer wordt bereikt, evalueert de Commissie deze verordening en stelt zij, zo nodig, wijzigingen van deze verordening voor teneinde overeenstemming met die internationale overeenkomst te waarborgen.”
(
81
)	Zie punt 147 van deze conclusie.
(
82
)	In haar pleidooi heeft de Commissie, in antwoord op de vragen van het Hof, verwezen naar artikel 191, lid 1, vierde streepje, VWEU, naar artikel 21 VEU, en naar het mondiale karakter van het maritieme vervoer. Zij betoogde dat elk optreden tegen klimaatverandering in de maritieme sector alleen effectief kan zijn wanneer het op wereldwijde schaal gebeurt en dat de doelstellingen van de Unie niet kunnen worden bereikt zonder actie op internationaal niveau.
(
83
)	Advies 1/76 (Ontwerpakkoord betreffende de instelling van een Europees oplegfonds voor de binnenscheepvaart) (EU:C:1977:63, punten 3 en 4). Deze rechtspraak is aangevuld in latere adviezen en arresten, met name in advies 1/94 (Overeenkomsten gehecht aan de WTO-overeenkomst) van 15 november 1994 (EU:C:1994:384), en de „Open Skies”-arresten van 15 november 1994, bijvoorbeeld arrest van 5 november 2002, Commissie/Denemarken (C‑467/98, EU:C:2002:625, punt 56).
(
84
)	Zie in die zin advies 1/76 (Ontwerpakkoord betreffende de instelling van een Europees oplegfonds voor de binnenscheepvaart) van 26 april 1977 (EU:C:1977:63, punten 4 en 7), en advies 1/94 (Overeenkomsten gehecht aan de WTO-overeenkomst) van 15 november 1994 (EU:C:1994:384, punt 85).
(
85
)	Zie met name arrest van 5 november 2002, Commissie/Denemarken (C‑467/98, EU:C:2002:625, punt 57), en advies 1/03 (Nieuw verdrag van Lugano) van 7 februari 2006 (EU:C:2006:81, punt 115).
(
86
)	Zie in die zin arrest van 5 november 2002, Commissie/Denemarken (C‑467/98, EU:C:2002:625, punten 57‑62).
(
87
)	Zie in die zin arrest van 5 december 2017, Duitsland/Raad, C‑600/14, EU:C:2017:935, punt 68).
(
88
)	Zie naar analogie arrest van 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica) (C‑626/15 en C‑569/16, EU:C:2018:925, punten 130‑133).