62002CC0236_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Esillä olevassa asiassa College van Beroep voor het bedrijfsleven (elinkeinoasioita käsittelevä hallintotuomioistuin) Alankomaista kysyy yhteisöjen tuomioistuimen tulkintaa maito- ja maitotuotealan lisämaksun soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 9 päivänä maaliskuuta 1993 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 536/93
7 artiklan 1 kohdan f alakohdasta.(2)
2. Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin tiedustelee, edellyttääkö säännös maidontuottajan pitävän kirjaa pelkästään niistä maito- ja/tai maitotuotemääristä, jotka hän on tietyn kuukauden aikana suoraan myynyt, vai edellytetäänkö hänen pitävän yleisempää kirjanpitoa, josta käy ilmi hänen hallussaan olevan maidon ja/tai maitotuotteiden saatavuus, tuotanto, varastointi, käyttö, jalostaminen ja hävittäminen.
Asiaa koskevat säännökset
3. Vuonna 1984 yhteisössä otettiin käyttöön maitokiintiöjärjestelmä ylituotannon vähentämiseksi maito- ja maitotuotemarkkinoilla. Järjestelmässä kullakin jäsenvaltiolla on kiintiö (niin kutsuttu taattu kokonaismäärä), joka vuorostaan jaetaan sen alueella aktiivisille maidontuottajille, joista kullekin osoitetaan maidon enimmäismäärä (niin kutsuttu yksilöllinen viitemäärä), jonka tämä saa myydä tiettynä vuonna. Jos tuottaja ylittää yksilöllisen viitemääränsä, ylimääräisestä myynnistä on maksettava lisämaksu.
4. Lisämaksu otettiin käyttöön neuvoston asetuksella N:o 3950/92.(3) Käsiteltävänä olevan asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana komission asetuksessa N:o 536/93 (jäljempänä asetus) säädettiin lisämaksun soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, muun muassa lisämaksun perimisen säännöllisyyden tarkistamisen mahdollistavista valvontasäännöistä.(4)
5. Asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa, siltä osin kuin se on asiassa merkityksellinen, säädettiin seuraavaa:
”Suoramyynnin osalta kunkin asetuksen (ETY) N:o 3950/92
1 artiklassa tarkoitetun ajanjakson lopussa tuottajan on tehtävä ilmoituksessa yhteenveto tuotteittain maidon ja/tai maitotuotteiden määristä, jotka on myyty suoraan kulutukseen – – .”
6. Asetuksen 7 artiklan asian kannalta merkityksellisissä säännöksissä säädettiin seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot toteuttavat kaikki tarpeelliset toimenpiteet periäkseen lisämaksun myydyn maidon tai myytyjen maitomäärää vastaavien tuotteiden määristä, jotka ylittävät jommankumman asetuksen (ETY) N:o 3950/92 3 artiklassa tarkoitetuista määristä. Tästä syystä:
– –
f) tuottajien, joilla on käytettävissään suoramyynnin viitemäärä on pidettävä jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen käytettävissä vähintään kolmen vuoden ajan 12 kuukauden pituiselta ajalta toisaalta varastokirjanpito, josta ilmenee suoraan kulutukseen – – myyty määrä maitoa ja/tai maitotuotteita, sekä toisaalta luettelo eläimistä, joita käytetään tilan maidontuotantoon neuvoston direktiivin 92/102/ETY 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti, ja tositteet, joiden avulla tätä varastokirjanpitoa voidaan valvoa.
– –
3. Jäsenvaltio tarkistaa myydyn maidon tai maitomäärää vastaavien tuotteiden määrien kirjanpidon oikeellisuuden ja valvoo tästä syystä maidon kuljetuksia tiloilla keräilyn aikana ja tarkastaa paikan päällä:
– –
b) sellaisten tuottajien osalta, joilla on suoramyynnin viitemäärä, 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun ilmoituksen luotettavuuden ja 1 kohdan f alakohdassa tarkoitetun varastokirjanpidon.”(5)
7. Alankomaiden kansallinen lisämaksua koskeva lainsäädäntö sisältyi asian kannalta merkityksellisenä aikana osittain säädökseen nimeltä Regeling Superheffing 1993 (jäljempänä lisämaksuasetus).(6) Sen 31 §:n 1 momentin mukaan tuottaja, joka myy maitoa tai maitomäärää vastaavia tuotteita suoraan kulutukseen, on kirjanpitovelvollinen asetuksen 7 artiklan ja tuoteneuvoston vahvistamien sääntöjen mukaisesti. Mikäli tuottaja ei pidä asianmukaista kirjanpitoa, 31 §:n 2 momentin mukaan tuoteneuvosto voi omasta aloitteestaan määrittää myydyn maidon määrän.
8. Asian kannalta merkityksellisenä aikana tuoteneuvoston antamat määräykset, joihin lisämaksuasetuksen 31 §:ssä viitataan, olivat säädöksessä nimeltä Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (vuoden 1994 maitotuotesäännöstö, lisämaksuasetuksen soveltamisasetus; jäljempänä maitotuoteasetus).(7) Sen 11 §:n 1 momentissa edellytetään tuottajan ”pitävän kirjaa kaikesta yhtiönsä tai yrityksensä toiminnasta siten, että maidon tuotantoa, varastossa olevaa maitoa ja vastaanotettua ja myytyä käsiteltyä tai jalostettua maitoa koskevat määrät sekä näihin liittyvät taloudelliset tiedot ovat saatavilla kaikkina aikoina”.
Tosiasiat ja ennakkoratkaisukysymys
9. Slob (jäljempänä muutoksenhakija, joksi myös kansallinen tuomioistuin häntä nimittää) on Alankomaissa toimiva maidontuottaja, jolla oli markkinointivuonna 1996–97 yksilöllinen viitemäärä maidon suoramyyntiin. Toukokuussa 1997 hän esitti vastaajana olevalle Productschap Zuivelille (maitotuoteneuvosto) selvityksen, jossa todettiin suoraan kulutukseen myytyä maitomäärää vastaavien tuotteiden määrä, minkä perusteella vastaaja ilmoitti hänelle, ettei hänen tarvinnut maksaa lisämaksua.
10. Muutoksenhakijan tilalla seuranneen tarkastuksen jälkeen kävi ilmi, että tuotetun maidon määrä, joka oli laskettu tämän pitämän lypsykarjan perusteella, ylitti sen maitotuotteiden määrän, jonka hän selvityksessään oli ilmoittanut myydyksi. Slob väitti jalostaneensa ylimääräisen maidon voiksi saadakseen voimaitoa juuston valmistukseen. Hän kertoi hävittäneensä itse voin heti valmistumisen jälkeen. Hän oli pitänyt varastokirjanpitoa näin tuotetun juuston määrästä mutta ei ollut pitänyt kirjaa voin tuotannosta eikä sen hävittämisestä.
11. Lokakuussa 1999 vastaaja määritti lisämaksuasetuksen 31 §:n 2 momentin nojalla muutoksenhakijan myymän maidon tai myytyä maitomäärää vastaavien tuotteiden määrän markkinointivuoden 1996–97 osalta ja katsoi tämän perusteella muutoksenhakijan olevan velvollinen maksamaan lisämaksua.
12. Huhtikuussa 2000 muutoksenhakijaa kuultuaan vastaaja vahvisti alun perin tekemänsä määrityksen. Vastaaja katsoi, että muutoksenhakija ei kyseessä olleelta ajalta ollut pitänyt ”asianmukaista ja täydellistä kirjanpitoa – – maidon ja maitomäärää vastaavien tuotteiden tuotannosta, varastosta ja myynnistä, siten kuin siitä on säädetty [asetuksen] 7 artiklassa, tulkittuna yhdessä [lisämaksu]asetuksen 31 §:n 1 momentin ja vuoden 1994 maitotuoteasetuksen 11 §:n kanssa.” Koska ”asiassa ei ole toimitettu mitään sellaisia asiakirjoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, ettei kyseistä voimäärää ole myyty”, muutoksenhakija oli velvollinen maksamaan lisämaksun alun perin esitetystä selvityksestä ilmenemättömästä maidosta.
13. Muutoksenhakija valitti ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen väittäen, että 7 artiklan 1 kohdan f alakohdassa ei velvoitettu häntä pitämään kirjaa suoraan myyntiin tarjoamattoman voin tuotannosta tai hävittämisestä ja että sikäli kuin kansallisella lainsäädännöllä pyrittiin säätämään laajempi selvitysvelvollisuus, tämä oli ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa ja siten merkityksetön. Koska velvollisuutta pitää kirjaa voin hävittämisestä ei ollut, vastaaja ei voinut perustaa näkemystään, jonka mukaan kyseinen voi oli myyty, tällaisen kirjanpidon puuttumiseen.
14. Ennakkoratkaisupyynnössään kansallinen tuomioistuin toteaa, että velvollisuus, joka asetuksen 4 artiklan 1 kohdan nojalla koskee muutoksenhakijaa, rajoittuu selvästi myydyn maidon ja/tai myytyjen maitotuotteiden määrän selvittämiseen. Se kuitenkin pitää mahdollisena, että 7 artiklan 1 kohdan f alakohdan mukainen velvollisuus varastokirjanpitoon voi ulottua kattamaan pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevat tiedot. Siksi se on lykännyt asian käsittelyä ja esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Voidaanko asetuksen N:o 536/93
7 artiklan 1 kohdan f alakohdasta päätellä, että tuottajalla on velvollisuus pitää kirjanpitoa, josta käy ilmi muun muassa tilalla tuotetun maidon ja/tai maitotuotteiden saatavuus, tuotanto, varastointi, käyttö, jalostaminen ja hävittäminen, ja että tässä (varastokirjanpidossa) on lisäksi mainittava kuukausittain tuotekohtaisesti myydyn maidon ja/tai maitotuotteiden määrä, vai asetetaanko tässä säännöksessä ainoastaan velvollisuus rekisteröidä edellä mainitut myyntiä koskevat tiedot?”
15. Alankomaiden hallitus sekä komissio, jotka molemmat muutoksenhakijan lailla olivat läsnä istunnossa, ovat esittäneet kirjalliset huomautukset.
Arviointi asiasta
16. Yhteisöjen tuomioistuimessa ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä esitettyjen huomautusten lisäksi komissio ja Alankomaiden hallitus esittivät istunnossa väitteitä siitä, onko jäsenvaltiolla toimivalta säätää lainsäädäntöä, jossa määrätään asetuksen 7 artiklan 1 kohdan f alakohdassa säädettyä laajempi selvitysvelvollisuus sen alueella toimiville maidontuottajille. Nähdäkseni ei olisi asianmukaista arvioida tätä esillä olevassa asiassa. Kansallisen tuomioistuimen on määritettävä ne yhteisön oikeutta koskevat kysymykset, jotka vaativat vastausta, jotta se voi antaa ratkaisunsa käsiteltävänään olevassa asiassa. Lisäksi se tapa, jolla aihe otettiin ensi kertaa esille istunnossa, ei ollut sellainen, että muutoksenhakija tai muu mahdollinen asianosainen saisi sen perusteella riittävän tilaisuuden ottaa kantaa asiaan. Ehdotan siksi, että rajoitan arviointini tulkintaan asetuksen 7 artiklan 1 kohdan f alakohdan ulottuvuudesta, kuten ennakkoratkaisukysymyksessä edellytetään.
17. Alankomaiden hallitus vastaa kysymykseen myöntävästi ja esittää useita perusteluja, jotka nojautuvat asetuksen 7 artiklan sanamuotoon, 7 artiklan 1 kohdan f alakohdan laajentavan tulkinnan tueksi.
18. Se toteaa ensiksi, että 7 artiklan 1 kohdan f alakohdassa paitsi edellytetään tuottajan pitävän kirjaa tosiasiallisesti myydyistä maitotuotteista, myös viitataan tuottajan velvollisuuteen neuvoston direktiivin 92/102/ETY 4 artiklan 1 kohdan nojalla pitää yllä tietoja karjastaan. Se väittää näiden kahden velvollisuuden olevan rinnakkaisia, koska ne mahdollistavat vertailun teon tuottajan ilmoittaman myyntimäärän ja potentiaalisen tuotantotason välillä.
19. Alankomaiden hallituksen mielestä tällainen vertailu ei kuitenkaan auttaisi todentamaan sitä, että kaikki myynnit on asianmukaisesti ilmoitettu, ellei tuottajalla olisi myös velvollisuutta selvittää, mitä on tapahtunut sille maidolle tai maitomäärää vastaavalle tuotannolle, joka on tuotettu mutta jota ei ole myyty. Asetuksen 7 artiklan 1 kohdan f alakohdassa nimenomaisesti edellytetään tuottajan turvautuvan ”tositteisiin, joiden avulla – – varastokirjanpitoa voidaan valvoa”. Koska varastokirjanpidon on selvästi oltava todennettavissa, sen on sisällettävä kaikki tuotannon ja myynnin vastaavuutta koskevat tiedot.
20. Alankomaiden hallitus muistuttaa myös jäsenvaltioiden velvollisuudesta 7 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla toteuttaa kaikki tarpeelliset toimenpiteet periäkseen lisämaksun sekä 7 artiklan 3 kohdan nojalla tarkistaa myydyn maidon tai maitomäärää vastaavien tuotteiden määrien kirjanpidon oikeellisuus suorittaen tarkastuksia paikan päällä ja erityisesti tarkastaa varastokirjanpidon luotettavuus. Jäsenvaltiot voivat sen mielestä asianmukaisesti täyttää nämä velvoitteet vain siinä tapauksessa, että tuottajan edellytetään selvittävän, mitä myymättömäksi väitetylle tuotannolle on tapahtunut.
21. En ole vakuuttunut Alankomaiden hallituksen väitteistä, jotka koskevat 7 artiklan 1 kohdan f alakohdassa käytetyn ilmaisun ”varastokirjanpito” tulkintaa.
22. Kuten komissio ja muutoksenhakija toteavat, 7 artiklan 1 kohdan f alakohdassa näytetään edellytettävän, että tuottaja pitää varastokirjanpitoa ainoastaan maidon ja/tai maitotuotteiden myynnistä eikä niiden saatavuudesta, tuotannosta, varastoinnista, käytöstä, jalostuksesta tai hävittämisestä.
23. Ei mielestäni myöskään ole asianmukaista tulkita 7 artiklan 1 kohdan f alakohdassa asetetun velvollisuuksia, joita siinä ei nimenomaisesti ole säädetty. Vaikka tällaiset velvollisuudet olisivatkin tarpeen lisämaksun tarkoituksenmukaiseksi hallinnoimiseksi, tämä lähestymistapa vaarantaisi oikeusvarmuuden periaatteen, varsinkin kun tuottajalle, jonka havaitaan pitäneen puutteellista kirjanpitoa, voi aiheutua vakavia seurauksia.
24. En ole missään tapauksessa taipuvainen uskomaan, että 7 artiklan 1 kohdan f alakohdan laajentava tulkinta on tarpeen, jotta jäsenvaltiot voivat täyttää asetuksen 7 artiklassa asetetut todentamistehtävät. Asetuksen 7 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä edellytetään jäsenvaltioiden ryhtyvän kaikkiin tarvittaviin toimiin lisämaksun asianmukaisen maksun varmistamiseksi ja annetaan niille valtuudet tähän. Vastaavasti 7 artiklan 3 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot todentamaan varastokirjanpidon oikeellisuus, ja tässä tarkoituksessa ne voivat tehdä tarkastuksia tuottajan tiloissa. Mielestäni nämä säännökset todennäköisesti riittävät takaamaan, että jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen pystyy tutkimaan mahdollisen ristiriidan tuottajan tuotantokapasiteetin sekä tuottajan myydyksi ilmoittaman maidon ja/tai maitotuotteiden määrän välillä. Tällaisen tutkinnan jälkeen toimivaltainen viranomainen voi tehdä näin saadun todistusaineiston perusteella asianmukaisiksi arvioimansa päätelmät. Käsittääkseni mitään ei voida kuitenkaan päätellä siitä, että tuottaja ei ole pitänyt kirjanpitoa, jollaiseen hänellä ei ollut nimenomaista velvollisuutta.
Ratkaisuehdotus
25. Tämän vuoksi ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Maito- ja maitotuotealan lisämaksun soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 9 päivänä maaliskuuta 1993 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 536/93
7 artiklan 1 kohdan f alakohdassa ei edellytetä tuottajan pitävän yksityiskohtaista kirjanpitoa, josta käy ilmi tuotetun mutta myymättömän maidon ja/tai maitotuotteiden saatavuus, tuotanto, varastointi, käyttö, jalostaminen ja hävittäminen.
(1) .
(2)  –	EYVL L 57, s. 12. Säännös on sittemmin korvattu 9.7.2001 annetun komission asetuksen N:o 1392/2001 (EYVL L 187, s. 19) 14 artiklan 5 kohdalla, joka vastaa aineellisesti aiemman asetuksen 7 artiklan 1 kohdan f alakohtaa.
(3)  –	Maito- ja maitotuotealan lisämaksusta 28 päivänä joulukuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 3950/92 (EYVL L 405, s. 1).
(4)  –	Asetuksen johdanto-osan toinen perustelukappale.
(5)  – EYVL 1992, L 355, s. 32.
(6)  –	Stcrt. 1993, virallinen lehti 1993, s. 60.
(7)  –	PBO-blad 1994, s. 26.