62001CC0239_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Förbundsrepubliken Tyskland har begärt att domstolen skall ogiltigförklara artikel 5.5 i kommissionens förordning (EG) nr 690/2001 av den 3 april 2001 om särskilda stödåtgärder för nötköttsmarknaden(1) (nedan kallad den omtvistade förordningen), till den del denna bestämmelse förpliktar varje berörd medlemsstat att finansiera 30 procent av priset för det kött som köps upp enligt denna förordning.
I -
Tillämpliga bestämmelser
A - EG-fördraget
2 Artikel 202 tredje strecksatsen EG har följande lydelse:
"För att säkerställa att målen med detta fördrag skall uppnås skall rådet i enlighet med de bestämmelser som anges i fördraget
...
i de rättsakter som rådet antar ge kommissionen befogenhet att genomföra de regler som rådet beslutar. ..."
3 Artikel 211 fjärde strecksatsen EG har följande lydelse:
"För att säkerställa den gemensamma marknadens funktion och utveckling skall kommissionen
...
utöva de befogenheter som rådet ger kommissionen för att genomföra de regler som fastställts av rådet."
4 Artikel 268.1 EG har följande lydelse:
"Gemenskapens samtliga inkomster och utgifter, inbegripet de som hänför sig till Europeiska socialfonden, skall beräknas för varje budgetår och tas upp i budgeten."
5 I artikel 269.1 EG föreskrivs följande:
"Utan att det inverkar på andra inkomster skall budgeten finansieras helt av egna medel."
6 I artikel 270 EG föreskrivs följande:
"För att budgetdisciplinen skall upprätthållas får kommissionen inte lägga fram något förslag till gemenskapsrättsakt eller ändra sina förslag eller besluta om någon genomförandeåtgärd som kan medföra betydande verkningar för budgeten, utan att avge en försäkran om att förslaget eller åtgärden kan finansieras inom ramen för gemenskapens egna medel i enlighet med de bestämmelser som fastställts av rådet enligt artikel 269."
B - Förordningarna om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken
1.
Rådets förordning nr 25
7 Genom rådets förordning nr 25 av den 4 april 1962 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken(2) senast ändrad genom rådets förordning (EEG) nr 728/70 om tilläggsbestämmelser för finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken(3) (nedan kallad förordning nr 25) har Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ, nedan kallad fonden), vilken utgör en del av Europeiska gemenskapernas allmänna budget, upprättats. I denna förordning har även de principer som är tillämpliga beträffande finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken fastställts.
8 Artikel 2.2 i förordning nr 25 har följande lydelse:
"2. När den gemensamma marknaden börjat fungera kommer prissystemen att vara enhetliga och jordbrukspolitiken att bedrivas på gemenskapsnivå, vilket medför att gemenskapen skall stå för de finansiella följderna av detta.
Fonden skall således finansiera
a) bidrag vid export till tredje land,
b) intervention i syfte att stabilisera marknaderna,
c) gemensamma åtgärder som vidtas för att uppnå de mål som fastställs i fördragets artikel 39.1 a ..."
2. Förordning (EEG) nr 1883/78
9 I artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 1883/78 av den 2 augusti 1978 om allmänna bestämmelser för finansiering av interventioner genom garantisektionen vid fonden(4) senast ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1259/96 av den 25 juni 1996(5) (nedan kallad förordning nr 1883/78) föreskrivs följande:
"När, inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden, ett belopp fastställs per enhet för en interventionsåtgärd skall utgifterna i samband med detta helt täckas av gemenskapsmedel."
10 I artikel 3 i förordning nr 1883/78 föreskrivs följande:
"När det inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden inte fastställs ett belopp per enhet för en interventionsåtgärd, skall denna finansieras av garantisektionen vid EUGFJ i enlighet med de bestämmelser som anges i artiklarna 4-8."
11 I artiklarna 4-8 i förordning nr 1883/78 fastställs de bestämmelser som är tillämpliga för beräkningen av de interventionsutgifter som belastat gemenskapsbudgeten samt betalningsvillkoren för dessa utgifter.
Förordning (EG) nr 1258/1999
12 I andra skälet i rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken(6) anges följande:
"Med hänsyn till att den inre marknaden innebär enhetliga prissystem och en gemensam jordbrukspolitik, bör gemenskapen stå för de ekonomiska följderna. I enlighet med denna princip, som fastställs i artikel 2.2 i förordning nr 25, bör fondens garantisektion finansiera bidrag vid export till tredje land, intervention i syfte att stabilisera jordbruksmarknader ... i syfte att uppnå målen i artikel 33.1 i fördraget."
13 Artikel 1 i förordning nr 1258/1999 har följande lydelse:
"1. Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (nedan kallad fonden) skall utgöra en del av Europeiska gemenskapernas allmänna budget.
Den skall bestå av följande två sektioner:
- Garantisektionen.
- Utvecklingssektionen.
2. Garantisektionen skall finansiera
a) bidrag vid export till tredje land,
b) intervention i syfte att stabilisera jordbruksmarknaden,
c) åtgärder för landsbygdsutveckling utanför mål 1-program med undantag av gemenskapsinitiativet för landsbygdsutveckling,
d) gemenskapens finansiella bidrag till särskilda veterinära åtgärder, kontrollåtgärder på veterinärområdet och program för bekämpning och övervakning av djursjukdomar (veterinära åtgärder) samt till växtskyddsåtgärder,
...
4. Utgifter för administration och personal som belastar medlemsstater och mottagare av stöd från fonden skall inte finansieras av fonden."
14 I artikel 2.2 i förordning nr 1258/1999 föreskrivs följande:
"2. Intervention för att stabilisera jordbruksmarknaderna som görs i enlighet med gemenskapsbestämmelser inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna skall finansieras enligt artikel 1.2 b."
C - Förordningarna om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött
1. Förordning (EG) nr 1254/1999
15 Trettioförsta skälet i rådets förordning (EG) nr 1254/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött(7) har följande lydelse:
"Åtgärder bör vidtas när en väsentlig prishöjning eller prissänkning stör eller hotar störa gemenskapens marknad. Dessa åtgärder får också inbegripa interventionsinköp från fall till fall."
16 Trettiosjätte skälet i förordning nr 1254/1999 har följande lydelse:
"De utgifter som medlemsstaterna ådrar sig till följd av åtagandena som uppstår till följd av denna förordning bör finansieras av gemenskapen i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken."
17 Artikel 38 i förordning nr 1254/1999 har följande lydelse:
"1. Om en väsentlig prisökning eller ett väsentligt prisfall noteras på gemenskapsmarknaden och om situationen sannolikt kommer att bestå och därmed störa eller hota att störa marknaden skall nödvändiga åtgärder vidtas.
2. Närmare tillämpningsföreskrifter för denna artikel skall antas av kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 43."
18 I artikel 45 i förordning nr 1254/1999 föreskrivs följande:
"Förordning (EG) nr 1258/1999 och de bestämmelser som har fastställts vid dess genomförande skall tillämpas för de produkter som anges i artikel 1."
2. Förordning (EG) nr 2777/2000
19 På grundval av artikel 38.2 i förordning nr 1254/1999 antog kommissionen förordning (EG) nr 2777/2000 av den 18 december 2000 om undantagsåtgärder till stöd för nötköttsmarknaden(8), ändrad genom kommissionens förordning nr 111/2001 av den 19 januari 2001(9), genom vilken senast den 1 januari 2001 skulle införas ett uppköpssystem för destruktion av djur över 30 månader och främst djur som vid slakt inte testas för bovin spongiform encefalopati (BSE).
20 I artikel 4.2 i förordning nr 2777/2000 föreskrivs att gemenskapen för varje helt och hållet destruerat djur skall medfinansiera 70 procent av kostnaderna för uppköp av djuret med ett schablonbelopp och att de nationella myndigheterna skall stå för återstående 30 procent.
3. Den omtvistade förordningen
21 Den omtvistade förordningen antogs på grundval av artikel 38.2 i förordning nr 1254/1999.
22 Genom denna förordning infördes en nytt särskilt uppköpssystem för kött från vissa kategorier av nötkreatur äldre än 30 månader som hade testats för BSE, vilket gjorde det möjligt för medlemsstaterna att lagra köttet i stället för att destruera det. Detta system var tillämpligt i samtliga medlemsstater med undantag för Förenade kungariket från och med den 1 juli 2001 till och med den 31 december 2001.
23 Femte skälet i den omtvistade förordningen har följande lydelse:
"Med tanke på BSE-krisens omfattning och i synnerhet på att den troligen kommer att vara en längre tid, och sålunda medföra omfattande ansträngningar för att stödja marknaden, bör ansträngningarna fördelas mellan gemenskapen och medlemsstaterna, dels med tanke på det stora antal djur som förväntas köpas upp inom ramen för systemet och dels med tanke på de begränsade budgetresurser som finns till förfogande för gemenskapsfinansiering".
24 I artikel 1.1 i den omtvistade förordningen föreskrivs följande:
"1. Medlemsstaterna skall köpa upp kylda slaktkroppar eller halva slaktkroppar från nötkreatur som är äldre än 30 månader och tillhör följande kategorier ..."
25
Artikel 2 i den omtvistade förordningen har följande lydelse:
"1.
Uppköpspriset för kylda slaktkroppar som skall köpas upp enligt denna förordning skall fastställas enligt ett anbudsförfarande.
2.
Anbudsförfarande skall inledas i en medlemsstat där det genomsnittliga marknadspriset för referensklassen i kategori D under två på varandra följande veckor har uppnått högst det utlösningspris som förtecknas i bilaga I för medlemsstaten i fråga ..."
26
Artikel 3.1 i den omtvistade förordningen har följande lydelse:
"1.
På grundval av de anbud som mottagits vid varje enskild anbudsinfordran skall ett högsta uppköpspris fastställas för varje referensklass i enlighet med förfarandet i artikel 43 i förordning (EG) nr 1254/1999. Medlemsstaten får fastställa ett annat pris.
Det högsta priset får inte överstiga utlösningspriset plus 14 euro per 100 kg slaktkroppsvikt."
27
Artikel 5 i den omtvistade förordningen har följande lydelse:
"1.
Den behöriga myndigheten skall betala de anbudsgivare som tilldelats anbudet det pris som anges i deras anbud senast 65 dagar efter det att produkterna i fråga har lämnats över.
2.
Betalning skall endast göras för den kvantitet som faktiskt har levererats och godkänts, inom gränserna för den kvantitet som tilldelats.
...
5.
Gemenskapen skall finansiera 70 procent av priset för det kött som köps upp enligt denna förordning.
Den berörda medlemsstaten skall finansiera återstående 30 procent samt alla kostnader i samband med transaktionerna enligt artiklarna 6, 7, 8 och 9."
II -
Det skriftliga förfarandet och parternas yrkanden
28 Förbundsrepubliken Tyskland har genom sin talan, som inkom till domstolens kansli den 14 juni 2001, yrkat att domstolen skall
- ogiltigförklara artikel 5.5 i den omtvistade förordningen, till den del denna bestämmelse förpliktar varje berörd medlemsstat att finansiera 30 procent av priset för det kött som köps upp enligt denna förordning, och
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
29 För att inte åsidosätta stödmottagarnas berättigade förväntningar och för att eftersträva att kraven enligt rättssäkerhetsprincipen skall uppfyllas har Förbundsrepubliken Tyskland anfört att domstolen, för det fall dess talan bifalles, skall fatta beslut om att den omtvistade förordningens verkningar skall bibehållas.
30 Kommissionen har yrkat att domstolen skall
- ogilla talan, och
- förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
31 Kommissionen har anfört att den för det fall domstolen bifaller talan i målet stödjer Förbundsrepubliken Tysklands yrkande om att förordningens verkningar skall bibehållas i enlighet med artikel 231 andra stycket EG.
32 Genom beslut av den 8 november 2001 tillät domstolens ordförande Konungariket Danmark att intervenera i målet till stöd för Förbundsrepubliken Tysklands yrkanden.
III - Bedömning
A - Upptagande till sakprövning
33 Domstolen har hört parterna angående frågan om sakprövning med beaktande av domstolens rättspraxis enligt vilken ogiltigförklaring av en del av en gemenskapsrättsakt endast är möjlig under förutsättning att denna del kan skiljas från rättsakten i övrigt.(10)
1.
Parternas yttranden
34 Enligt den tyska regeringen skulle en ogiltigförklaring av artikel 5.5 i den omtvistade förordningen, till den del denna bestämmelse förpliktar varje berörd medlemsstat att finansiera 30 procent av priset för det kött som köps upp enligt denna förordning, inte ha någon inverkan på de särskilda åtgärder som vidtagits med stöd av den omtvistade förordningen, vilken var gällande fram till och med den 31 december 2001. En sådan delvis ogiltigförklaring skulle endast medföra följder avseende förhållandet mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Denna ogiltigförklaring skulle närmare bestämt leda till att de allmänna bestämmelserna avseende finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken skulle vara tillämpliga och att gemenskapen följaktligen skulle vara tvungen att ersätta medlemsstaterna för den del av finansieringen som medlemsstaterna felaktigt stått för.
35 Den tyska regeringen anser under dessa omständigheter att den ifrågasatta delen av den omtvistade förordningen kan skiljas från förordningen i övrigt. Den tyska regeringen har även understrukit att det inte har visats att kommissionen inte skulle ha antagit den omtvistade förordningen om kommissionen inte kunde ha räknat med medfinansieringen. Den tyska regeringen har slutligen hänvisat till domen i målet Lomas m.fl.(11) Enligt den tyska regeringen finns det i domen i detta mål stöd för att bestämmelserna avseende beräkningen av en intervention vad gäller jordbruk, till skillnad från bestämmelserna angående själva tillämpningen en sådan åtgärd, är av sådan karaktär att de kan skiljas från övriga bestämmelser.
36 Kommissionen anser att man i juridiskt hänseende kan hävda att den del av den omtvistade förordningen som den tyska regeringen har yrkat att domstolen skall ogiltigförklara kan skiljas från förordningen i övrigt. Även om domstolen bifaller begäran om ogiltigförklaring är gemenskapslagstiftaren nämligen inte tvingad att anta en ny rättsakt i vilken föreskrivs att gemenskapen skall bära kostnaderna som uppkommit för nötköttsuppköp eftersom det, i avsaknad av särskilda bestämmelser, är de allmänna reglerna avseende finansiering som föreskrivs i förordningarna nr 1254/1999 och nr 1258/1999 som är tillämpliga.
37 Kommissionen har emellertid konstaterat att det i materiellt hänseende föreligger ett mycket nära samband mellan, å ena sidan, bestämmelsen avseende medfinansiering och, å andra sidan, den övriga delen av den omtvistade förordningen.
38 Kommissionen har för det första hyst avsevärda tvivel om att den, för det fall en medfinansiering inte hade varit möjlig, skulle ha antagit den omtvistade förordningen i förevarande skick, eftersom gemenskapsbudgeten då skall svara för samtliga kostnader som uppkommit för de beslutade åtgärderna.
39 Kommissionen har för det andra gjort gällande att bestämmelsen avseende medfinansiering inte kan skiljas från bestämmelsen som föreskrivs i artikel 10 i den omtvistade förordningen enligt vilken "[i]ntäkter från försäljningar av produkter i enlighet med denna förordning skall tillfalla den berörda medlemsstaten". Enligt kommissionens mening saknas det skäl att låta medlemsstaterna komma i åtnjutande av inkomsterna från försäljningen om åtgärderna helt finansierats med gemenskapens medel.
40 Kommissionen anser att det, med hänsyn till att det föreligger ett sådant materiellt och objektivt samband, skall anses att bestämmelsen om medfinansiering inte kan skiljas från den omtvistade förordningen i övrigt. Kommissionen har hävdat att dess ståndpunkt bekräftas genom generaladvokaten Fennellys förslag till avgörande av den 15 juni 2000 i målet Tyskland mot parlamentet och rådet(12) samt genom generaladvokat Geelhoeds förslag till avgörande av den 3 oktober 2002 i målet kommissionen mot parlamentet och rådet.(13)
41 Även om domstolen fastställer att bestämmelsen om medfinansiering faktiskt inte kan skiljas från den omtvistade förordningen i övrigt, skall yrkandet om delvis ogiltigförklaring enligt kommissionens mening avvisas.
42 Enligt den danska regeringen kan frågan om finansiering skiljas från den omtvistade förordningen i övrigt. Den danska regeringen har understrukit att en ogiltigförklaring av artikel 5.5 i den omtvistade förordningen endast medför att finansieringen av sådana nötköttsinköp som föreskrivs i denna förordning omfattas av vanliga regler, det vill säga att inköpen helt skall finansieras av gemenskapens medel. De medlemsstater som gjort nötköttsinköp och som i samband härmed har finansierat 30 procent av priset för köttet kan i förekommande fall få ersättning från gemenskapen för dessa utlägg.
2. Bedömning
43 Det förefaller vara lämpligt att låta resonemanget i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet utgöra utgångspunkt för bedömningen. Angående kommissionens talan om delvis ogiltigförklaring av det beslut som fattats av rådet den 7 december 1998 om godkännande av Europeiska atomenergigemenskapens anslutning till konventionen om kärnsäkerhet (opublicerat) samt som svar på en av rådet åberopad grund om att talan inte kunde upptas till sakprövning på grund av att en del av detta beslut inte kunde prövas åtskild från övriga delar av beslutet, gjorde domstolen följande bedömning:
"45 Enligt domstolens rättspraxis är ogiltigförklaring av en del av ett beslut möjlig under förutsättning att denna del kan skiljas från beslutet i övrigt (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 23 oktober 1974 i mål 17/74, Transocean Marine Paint mot kommissionen, REG 1974, s. 1063, punkt 21, svensk specialutgåva, volym 2, och av den 31 mars 1998 i de förenade målen C-68/94 och C-30/95, Frankrike m.fl. mot kommissionen, REG 1998, s. I-1375, punkt 256). Så är fallet i förevarande mål.
46 Kommissionen har gjort gällande att avsaknaden av vissa uppgifter i förklaringen medför att denna är ogiltig i den utsträckning dessa uppgifter inte angivits. Dessa uppgifter är per definition inte en del av förklaringen och kan därmed särskiljas från de bestämmelser förklaringen faktiskt innehåller. Att ogiltigförklara det tredje stycket i förklaringen i den mån där inte vissa bestämmelser i konventionen angivits, påverkar på intet sätt tillämpningsområdet för de bestämmelser angående vilka rådet har uttalat sig. En sådan ogiltigförklaring påverkar således inte det materiella innehållet i det omtvistade beslutet. Det talan avser kan således särskiljas från övriga delar av det omtvistade beslutet."(14)
44 Liksom den tyska regeringen anser jag emellertid att den del av den omtvistade förordningen som den tyska regeringen begär ogiltigförklarad, det vill säga den bestämmelse som föreskrivs i artikel 5.5 andra stycket avseende finansieringen från medlemsstaterna med upp till 30 procent, kan skiljas från övriga delar av denna förordning i den meningen att en ogiltigförklaring av denna del inte ändrar det materiella innehållet i förordningen.
45 Det materiella innehållet i förordningen utgörs nämligen av det särskilda uppköpssystemet för nötkött vilket infördes för att bekämpa den kris som utbröt i samband med BSE, vilket bland annat bekräftas genom första(15) och fjärde(16) skälen i den omtvistade förordningen.
46 En delvis ogiltigförklaring av den omtvistade förordningen skulle inte ha någon inverkan på dess materiella innehåll - vilket för övrigt tillämpas sedan flera år tillbaka - och såsom bekräftats av såväl den tyska och danska regeringen som av kommissionen, ger det endast upphov till en finansiell kompensation mellan gemenskapen och de berörda medlemsstaterna i det avseendet att gemenskapen skall ersätta medlemsstaterna för de utlägg som medlemsstaterna haft till följd av den tvingande medfinansieringen om denna anses rättsstridig.
47 Kommissionen har gjort gällande att den troligtvis inte skulle ha antagit den omtvistade förordningen i dess nuvarande lydelse om det inte var möjligt med medfinansiering. Detta utgör inte hinder för att medfinansieringen skall kunna skiljas från den omtvistade förordningen i övrigt.
48 Ett liknande argument som åberopats av rådet i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet(17) har faktiskt inte hindrat domstolen från att fastställa att den del av rådets beslut som kommissionen begärde ogiltigförklarad kunde skiljas från beslutet i övrigt. Det kriterium som framgår av domen i detta mål, det vill säga den delvisa ogiltigförklaringens inverkan på det materiella innehållet i den berörda regleringen, är nämligen ett objektivt kriterium(18) och inte ett subjektivt kriterium. Detta kriterium har samband med den politiska viljan hos den myndighet som antagit den omtvistade rättsakten. Ett subjektivt kriterium skulle för övrigt inte vara användbart, eftersom det skulle vara svårt att på ett säkert sätt fastställa vilken inställning myndigheten intagit om en ekonomisk delaktighet från medlemsstaterna redan från början varit utesluten.
49 Det samband som enligt kommissionens mening föreligger mellan å ena sidan medfinansieringen och å andra sidan det förhållandet att inkomsterna från försäljningarna tillkommer medlemsstaterna förefaller mig dessutom inte vara tillräckligt för att anse att medfinansieringen på ett oskiljaktigt sätt hänger samman med den omtvistade förordningen i övrigt.
50 Det rör sig nämligen om en mycket avgränsad del av den omtvistade förordningen - en del vilken inte heller rör det materiella innehållet i förordningen. Det skulle i övrigt inte vara omöjligt för kommissionen att, inom ramen för sådana åtgärder som nu är i fråga, föreskriva sådana bestämmelser som syftar till att undvika en obehörig vinst till förmån för medlemsstaterna, bestämmelser vilka kommissionen i händelse av en delvis ogiltigförklaring är skyldig att vidta enligt artikel 233 EG.
51 Det kan slutligen tilläggas att en ogiltigförklaring av den omtvistade förordningen i dess helhet - vilket emellertid inte har yrkats i förevarande mål - även skulle kunna anses utgöra en oproportionerlig åtgärd i förhållande till det syfte som den tyska regeringen söker uppnå, nämligen att den tvingande medfinansieringen skall upphöra. En sådan ogiltigförklaring skulle nämligen skapa rättslig osäkerhet för de näringsidkare som skulle ha kunnat komma i åtnjutande av interventioner enligt denna förordning, vilket inte är fallet om domstolen bifaller yrkandet om delvis ogiltigförklaring.
52 Jag är således av den uppfattningen att talan, såsom den formulerats av Förbundsrepubliken Tyskland, kan tas upp till sakprövning.
B - Den första grunden: Avsaknaden av rättslig grund
1.
Parternas argument
53 Vad gäller grunden för talan har den tyska regeringen såsom första grund gjort gällande att den omtvistade förordningen saknar rättslig grund. Kommissionen har nämligen inte någon befogenhet att föreskriva om tvingande medfinansiering för medlemsstaterna i en verkställighetsförordning såsom den omtvistade förordningen.
54 Enligt artikel 38.2 i förordning nr 1254/1999, vilken utgör den rättsliga grunden för den omtvistade förordningen, kan kommissionen nämligen endast anta de tillämpningsföreskrifter som föreskrivs i första stycket i denna artikel. I artikel 38.1 i förordningen föreskrivs vilka nödvändiga åtgärder som skall vidtas när den gemensamma marknaden är störd eller hotas att störas på grund av en väsentlig prisökning eller ett väsentligt prisfall.
55 Enligt den tyska regeringen har rådet när det givit kommissionen befogenhet att anta tillämpningsföreskrifter emellertid inte givit kommissionen befogenhet att anta bestämmelser som genom införandet av en tvingande medfinansieringen i ett väsentligt avseende avviker från grundförordningen.
56 I förordning nr 1254/1999 föreskrivs nämligen att det endast är gemenskapen som skall finansiera samtliga nödvändiga stödåtgärder på nötköttsmarknaden. Med stöd av trettiosjätte skälet och artikel 45 i förordning nr 1254/1999 framgår denna slutsats av det förhållandet att de utgifter som medlemsstaterna ådrar sig till följd av åtagandena som uppstår till följd av denna förordning skall finansieras av gemenskapen i enlighet med förordning nr 1258/1999.
57 I artikel 1.2 b i förordning nr 1258/1999 föreskrivs emellertid inte om medfinansiering från medlemsstaterna för interventioner som är avsedda för regleringen av jordbruksmarknaderna. Av andra skälet i nämnda förordning(19) framgår dessutom att kostnaderna för gemenskapens interventionsåtgärder endast skall bäras av gemenskapsbudgeten.
58 Den tyska regeringen har tillagt att denna bedömning bekräftas genom artiklarna 2 och 3 i förordning nr 1883/78 i vilka, även om det i dessa artiklar görs en åtskillnad mellan sådana interventionsåtgärder för vilka ett belopp fastställts per enhet och sådana interventionsåtgärder för vilka ett sådant belopp inte har fastställts, det i båda fall föreskrivs att utgifterna för interventionsåtgärderna enbart skall finansieras med gemenskapens medel.(20)
59 Enligt den tyska regeringen påverkas även den institutionella jämvikten mellan rådet och kommissionen som föreskrivs i artiklarna 202 EG och 211 EG av införandet av den tvingande medfinansieringen enligt den omtvistade förordningen. Föreskriften om en tvingande medfinansiering från medlemsstaterna med upp till 30 procent i artikel 5.5 i den omtvistade förordningen utgör nämligen inte en verkställighetsföreskrift, utan en ändring av en grundläggande regel i förordning nr 1254/1999.
60 Den tyska regeringen har i detta hänseende påpekat att även om kommissionen rent principiellt med stöd av en verkställighetsförordning får föreskriva om uppköpsåtgärder (såsom i förevarande fall) när prisutvecklingen på nötköttsmarknaden så kräver, så kan kommissionen emellertid inte ändra en av gemenskapsmarknadens grundvalar vad gäller nötkött, det vill säga att, såsom föreskrivs i förordning nr 1254/1999, denna typ av stödåtgärder helt skall finansieras med gemenskapens budgetmedel.
61 Enligt den tyska regeringen framgår det slutligen av artikel 2.2 b i förordning nr 25, vilken fortfarande är i kraft, att de ekonomiska följderna som följer av enhetliga prisordningar och av den gemensamma jordbrukspolitiken åvilar gemenskapen. Detta är särskilt fallet vad gäller interventioner som görs i syfte att stabilisera marknader, det vill säga avseende sådana åtgärder som föreskrivits i den omtvistade förordningen.
62 Kommissionen har å sin sida för det första gjort gällande att den enligt artikel 38 i förordning nr 1254/1999 ges befogenhet att vidta alla nödvändiga åtgärder för att i händelse av en bestående väsentlig prisökning eller ett bestående väsentligt prisfall skydda marknaden från störningar som påverkar eller hotar den. Kommissionen har understrukit att det i denna bestämmelse inte fastställs något annat villkor än att de ifrågavarande åtgärderna skall vara nödvändiga. I förevarande mål bidrar de nötköttsuppköp som föreskrivs i den omtvistade förordningen obestridligen till att skapa stabilitet på den gemensamma marknaden för nötkött, vilken drabbats av BSE-krisen.
63 Enligt domstolens fasta rättspraxis kan lagenligheten av en föreskriven åtgärd på området för den gemensamma jordbrukspolitiken i övrigt endast påverkas när åtgärden är uppenbart olämplig eller när den institution som föreskrivit åtgärden uppenbart har överskridit gränserna för sin befogenhet att företa en skönsmässig bedömning.
64 Under dessa omständigheter anser kommissionen att den enligt artikel 38 i förordning nr 1254/1999 - enligt vilken kommissionen ges särskild befogenhet för att kunna lösa krissituationer - oundvikligen har befogenhet att göra undantag från andra bestämmelser i denna förordning, bland annat från bestämmelserna om finansiering, om detta skulle visa sig vara absolut nödvändigt.
65 Kommissionen har i övrigt understrukit att det av fast rättspraxis framgår att begreppet "avseende de genomförandebefogenheter som givits kommissionen" bör ges en vid tolkning.
66 Kommissionen har för det andra gjort gällande att den inte har åsidosatt de bestämmelser om finansiering som fastställts av rådet i artikel 5.5 i den omtvistade förordningen.
67 Även om interventionerna som syftar till att stabilisera jordbruksmarknaderna generellt sett finansieras av fondens garantisektion i deras helhet, är det dock fråga om ett förfaringssätt och inte om en rättslig skyldighet. I synnerhet kan artikel 1.2 b i förordning nr 1258/1999 inte tolkas på så sätt att den skall anses föreskriva en sådan skyldighet, eftersom det i denna artikel inte uttryckligen föreskrivs att interventionerna endast skall finansieras med gemenskapens medel.
68 Enligt kommissionens mening skall dessutom artikel 2 i förordning nr 1883/78 beaktas. Det framgår tydligt av en tolkning e contrario av denna bestämmelse att det inte föreligger någon rättslig skyldighet att interventionsåtgärder endast skall finansieras med gemenskapens medel när det gäller sådana interventionsåtgärder som inte avses i denna bestämmelse. Den åtgärd som föreskrivs i den omtvistade förordningen motsvarar denna situation, eftersom uppköpspriset för köttet skall fastställas inom ramen för ett anbudsförfarande och inte utifrån ett belopp per enhet som fastställts i förväg.
69 Om domstolen inte delar kommissionens synsätt utan anser att det föreligger en skyldighet för fondens garantisektion att finansiera interventionsåtgärderna vad gäller jordbruk i deras helhet, har kommissionen i andra hand gjort gällande att undantaget från denna rättsliga skyldighet som följer av artikel 5.5 i den omtvistade förordningen var nödvändigt i förevarande mål och således omfattas av artikel 38 i förordning nr 1254/1999. De merkostnader som uppkommit för gemenskapen till följd av den nya BSE-krisen har på grund av tidsskäl nämligen inte kunnat beaktas vid upprättandet av budgeten för räkenskapsåret 2001. Det finns således risk för att de medel som ursprungligen föreskrivits för att finansiera jordbruksutgifterna inte räcker till.
70 Kommissionen har för det tredje gjort gällande att Förbundsrepubliken Tyskland felaktigt gjort gällande att artikel 5.5 i den omtvistade förordningen utgör en grundläggande regel som enligt domstolens rättspraxis är förbehållen rådets behörighet och som kommissionen, inom ramen för de genomförandebefogenheter som givits den, således inte kan fatta beslut om.
71 Denna bestämmelse utgör nämligen inte någon regel i vilken fastslås grundläggande riktlinjer för den gemensamma jordbrukspolitiken på området för nötkött, utan endast en avgränsad åtgärd som skall tillämpas under ett halvår.
72 Kommissionen har i övrigt tillagt att rådet på området för finansiella bestämmelser liksom på samtliga övriga områden, endast skall reglera de generella grundläggande delarna inom ett område och kan lagenligt delegera den nödvändiga befogenheten för bestämmelsernas genomförande till kommissionen.
73 Den danska regeringen har påpekat att den inte i större utsträckning än den tyska regeringen bestrider rådets möjligheter att inom ramen för dess lagstiftande verksamhet vidta åtgärder som innebär en avvikelse från principen om total finansiering med gemenskapens medel av åtgärder som syftar till att stabilisera jordbruksmarknaden.
74 Denna grundläggande princip framgår uttryckligen av förordning nr 25, med stöd av vilken fonden skapats. Förordningen är än i dag ikraft, vilket bekräftas av artikel 1.2 b i förordning nr 1258/1999 och artikel 2 i förordning nr 1883/78.
75 Kommissionens argument enligt vilket åtgärderna som omfattas av artikel 3 i förordning nr 1883/78 kan finansieras av medlemsstaterna skall enligt den danska regeringens mening inte godtas. Även om det skulle godtas att nämnda artikel 3 är tillämplig i förevarande mål, så framgår det nämligen inte av bestämmelsen på vilket sätt den finansiering som är tillämplig vad gäller de ifrågavarande åtgärderna skall anses omfattas av dess tillämpningsområde. Det saknas således stöd för uppfattningen enligt vilken rådet genom denna artikel skulle ha önskat ändra principen om full finansiering med gemenskapens medel av interventioner som genomförts inom området för den gemensamma organisationen av marknaden.
76 Den danska regeringen har även påpekat att om kommissionens argument godtas innebär det att kommissionen i teorin skulle ha kunnat införa ett finansieringssystem enligt vilket det föreskrivs att medlemsstaterna skall stå för 95 procent av de kostnader som har samband med uppköp som enligt den omtvistade förordningen ankommer på medlemsstaterna att genomföra och att gemenskapen skall stå för 5 procent av dessa utgifter.
77 En sådan möjlighet för kommissionen att avvika från den grundläggande principen om gemenskapsfinansiering inom området för gemensamma organisationer av marknader skulle enligt den danska regeringen emellertid dels resultera i att den institutionella jämvikten inom gemenskapen rubbades, dels leda till att taket för de gemensamma jordbruksutgifterna skulle bli illusorisk, eftersom gemenskapsbudgeten inte längre skulle återspegla utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken.
78 Om det i gemenskapsbudgeten inte föreskrivs några medel för finansieringen av sådana interventionsåtgärder som de som föreskrivs i den omtvistade förordningen är kommissionen enligt den danska regeringens uppfattning skyldig att, i enlighet med de finansiella bestämmelserna i EG-fördraget, söka införa de finansiella medel som krävs för att finansiera utgifterna.
2. Bedömning
79 Jag anser att de argument som framförts av den danska och tyska regeringen är mer övertygande än de argument som framförts av kommissionen.
80 Det skall nämligen erinras om att det av fast rättspraxis framgår att tillämpningsåtgärder som vidtagits av kommissionen inte får strida mot den grundförordning som antagits av rådet.(21) Detta konstaterande är inte något annat än ett uttryck för den grundläggande principen om normhierarki.(22)
81 Kommissionen har gjort gällande att den genom att i den omtvistade förordningen föreskriva om tvingande medfinansiering inte har avvikit från grundregleringen, vilken i förevarande mål utgörs av förordning nr 1254/1999 och förordning nr 1258/1999 (enligt hänvisningen till förordning nr 1258/1999 i artikel 45 i förordning nr 1254/1999).
82 Detta förefaller mig inte vara övertygande.
83 Det är visserligen riktigt att det i artikel 38 i förordning nr 1254/1999, vilket är den artikel som den omtvistade förordningen särskilt grundar sig på, inte anges hur sådana "nödvändiga åtgärder" som antagits i enlighet med denna bestämmelse skall finansieras. Det finns emellertid andra bestämmelser i grundregleringen som ger stöd för slutsatsen att de åtgärder som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda förordning bör finansieras av EUGFJ i deras helhet.
84 I detta hänseende skall det inledningsvis erinras om trettiosjätte skälet i förordning nr 1254/1999, i vilket det anges att "[d]e utgifter som medlemsstaterna ådrar sig till följd av åtagandena som uppstår till följd av denna förordning bör finansieras av gemenskapen i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1258/1999 ...".(23)
85 Det skall vidare påpekas att kommissionens ståndpunkt innebär att de "vanliga" interventionsinköp som föreskrivs i artikel 27 i förordning nr 1254/1999 bör finansieras av fondens garantisektion i deras helhet, men att så inte bör vara fallet vad gäller "interventionsinköpen från fall till fall"(24) som enligt artikel 38 är tillåtna om kommissionen inom ramen för förfarandet vid Förvaltningskommittén fattat beslut härom. Jag anser dock att samtliga åtgärder som utgör interventionsuppköp bör finansieras på samma sätt.
86 Det kan inte heller bortses från andra skälet i förordning nr 1258/1999, i vilket anges att "[m]ed hänsyn till att den inre marknaden innebär enhetliga prissystem och en gemensam jordbrukspolitik, bör gemenskapen stå för de ekonomiska följderna. I enlighet med denna princip, som fastställs i artikel 2.2 i förordning nr 25 ...".(25)
87 Vidare bekräftar enligt min mening skillnaden mellan ordalydelsen av artikel 1.2 b och 1.2 d i nämnda förordning att det enbart är gemenskapen som skall finansiera de åtgärder som omfattas av artikel 1.2 b i förordningen, däribland de åtgärder som avses i den omtvistade förordningen.
88 Enligt artikel 1.2 b i förordningen skall "[g]arantisektionen ... finansiera intervention i syfte att stabilisera jordbruksmarknaden". I artikel 1.2 d föreskrivs däremot att "[g]arantisektionen skall finansiera gemenskapens finansiella bidrag till särskilda veterinära åtgärder ...".(26)
89 Ordalydelsen "gemenskapens finansiella bidrag" antyder att finansiering från gemenskapen i de fall som avses i artikel 1.2 d skall begränsas till att avse en del av utgifterna. Detta innebär att det förekommer andra finansiella bidrag och att det således rör sig om en medfinansiering. Artikel 1.2 b i den omtvistade förordningen har emellertid inte exakt denna ordalydelse, vilket enligt min mening bekräftar att det är principen om att interventioner helt skall finansieras av gemenskapens medel som avses i denna bestämmelse.
90 Jag anser inte att denna slutsats kullkastas av den hänvisning till flera av rådets förordningar och beslut i vilka föreskrivs om en tvingande medfinansiering inom området för den gemensamma jordbrukspolitiken(27) som kommissionen gjort i sitt svaromål. Enligt min mening föreligger det inte några tvivel om att rådet förfogar över en sådan befogenhet, men frågan är huruvida rådet har delegerat denna befogenhet till kommissionen. Jag anser att så inte är fallet. Det skall i andra hand påpekas att inte någon av de rättsakter som åberopats av kommissionen rör interventioner avseende uppköp.
91 Jag delar i övrigt den tyska regeringens ståndpunkt enligt vilken bestämmelserna i vilka fastställs principfrågan hur åtgärder som omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken skall finansieras är "centrala inom det aktuella området" och sålunda, såsom fastställts av domstolen, faller inom rådets behörighet.(28) Regler av detta slag rör nämligen vare sig det ena eller det andra tekniska villkoret, utan huvudprinciperna i gemenskapens politik.
92 Härav följer enligt min mening att kommissionen inte har haft befogenhet att fastställa bestämmelser avseende medfinansiering i förevarande fall.
93 Kommissionens argument enligt vilket medfinansieringen skall anses föreskriven i artikel 5.5 i den omtvistade förordningen genom att den, på grund av att det rör sig om en särskild och tidsbegränsad åtgärd, inte utgör en "central regel", kan inte heller godtas.
94 För det första anser jag inte att problemet rätteligen kan framläggas på detta vis. Frågan huruvida principen om gemenskapsfinansiering av interventioner utgör en central regel är beroende av innehållet i denna regel och det är inte genom vidtagandet av en åtgärd som tillfälligt avviker från regeln som denna upphör att vara central. Att godta kommissionens ståndpunkt skulle i själva verket innebära att kommissionen gavs möjlighet att underlåta att tillämpa principen om att centrala regler inte kan delegeras genom att vidta avvikande åtgärder i perioder om sex månader i taget.(29)
95 Med hänsyn till domstolens fasta rättspraxis enligt vilken begreppet genomförande bör ges en vid tolkning(30), går det i övrigt inte att dra slutsatsen att kommissionen har haft befogenhet att föreskriva om medfinansiering i förevarande mål.
96 I enlighet med denna rättspraxis får kommissionen nämligen inte anta bestämmelser som står i strid med grundregleringen och som dessutom omfattas av rådets behörighet.
97 Domen i det ovannämnda målet Irland mot kommissionen som åberopats av kommissionen kullkastar inte denna slutsats.
98 Domstolen har i punkt 21 i domen i detta mål fastställt följande:
"Om kommissionen endast hade befogenhet att enligt artikel 6.7 femte strecksatsen i förordning nr 805/68, i dess ändrade lydelse, anta bestämmelser som redan har godkänts genom andra bestämmelser, skulle för övrigt denna befogenhet vara fråntagen det väsentliga av sin ändamålsenliga verkan i strävan efter det mål som består i att förhindra en nedåtgående prisspiral på marknaden ..."
99 Frågan i detta mål rörde emellertid lagenligheten av en av kommissionen föreskriven begränsning av den slaktvikt som kan tillåtas för intervention.(31) En sådan åtgärd förefaller mig omfattas av en annan reglering än införandet av en tvingande medfinansiering från medlemsstaterna. Det har i övrigt inte visats att artikel 38 i förordning nr 1254/1999 skulle berövas sin ändamålsenliga verkan om kommissionen skulle ha följt principen om gemenskapsfinansiering av de åtgärder som vidtagits med stöd av denna bestämmelse.
100 Med hänsyn till den politiska medvetenhet som fanns hos Europaparlamentet och medlemsstaterna om problemen med BSE, hade kommissionen i övrigt troligtvis inte haft några svårigheter att erhålla godkännande för en ny ändrad och kompletterande budget. Medlemsstaternas stöd skulle även ha kunnat utbetalats i form av förskott som skulle ha återbetalats inom ramen för kommande budgetår.
101 Kommissionen har även gjort gällande att den enligt artikel 38 i förordning nr 1254/1999 ges en särskild befogenhet ("Notkompetenz") för att lösa krissituationer.
102 Om så visserligen skulle vara fallet, går det emellertid inte att dra slutsatsen att en sådan befogenhet gör det möjligt att de grundläggande principerna om överlåtelse av befogenheter, och särskilt principen om att åtgärder som vidtagits av kommissionen inte får avvika från en grundreglering som antagits av rådet, inte längre skall iakttas.
103 Vad slutligen gäller den omständigheten att Förbundsrepubliken Tyskland inte väckt talan mot förordning nr 2777/2000 skall endast konstateras att, såsom den tyska regeringen på goda grunder påpekat, det förhållandet att kommissionen tidigare förfarit på ett visst sätt inte utgör hinder för en rättslig prövning av en liknande eller identisk åtgärd som vidtagits senare.
104 Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att kommissionen inte har haft befogenhet att föreskriva om medfinansiering i den omtvistade förordningen. Den första grunden förefaller mig således vara välgrundad och jag föreslår att Förbundsrepubliken Tysklands yrkande om ogiltigförklaring skall bifallas.
C - Den andra grunden: Huruvida artiklarna 268-270 EG har åsidosatts
105 Med hänsyn till den slutsats som jag kommit fram till vad gäller den första grunden, är det endast i andra hand som jag utreder den andra och den tredje grunden som åberopats av den tyska regeringen.
1. Parternas argument
106 Den tyska regeringen har i sin andra grund framhållit att det strider mot olika finansiella bestämmelser i fördraget att inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden föreskriva om en tvingande medfinansiering för medlemsstaterna.
107 De stödåtgärder som föreskrivs i den omtvistade förordningen utgör nämligen, trots den delvisa finansieringen med nationella budgetmedel, gemenskapsstöd och är följaktligen "gemenskapens utgifter" i den mening som avses i artikel 268.1 EG. Det är genom användningen av ordet "samtliga" (inkomster och utgifter) i artikel 268.1 EG som grunden för en enhetlig budget och de grundläggande villkoren för en politisk avvägning mellan inkomster och utgifter i budgetförfarandet och för en demokratisk kontroll av genomförandet av budgeten fastslås.
108 Enligt den tyska regeringen är en (delvis) finansiering av gemenskapsutgifter enligt en tvingande bestämmelse i sekundärrätten med medel som inte ingår i gemenskapens budgetplan inte förenlig med enhetsprincipen avseende gemenskapsbudgeten.
109 Av samma skäl innebär artikel 5.5 i den omtvistade förordningen en överträdelse av budgetbestämmelsen i artikel 269.1 EG. De "andra inkomster" som omnämns i denna bestämmelse avser nämligen endast de inkomster som eventuellt betalats in till kommissionen på grund av dess administrativa verksamhet (såsom avgifter och böter) och som således inte härrör från medlemsstaternas budgetmedel. En tvingande medfinansiering för medlemsstaterna som föreskrivs av kommissionen står under alla omständigheter i strid med principen om gemenskapens finansiella oberoende som föreskrivs i artikel 269.1 EG, eftersom en sådan medfinansiering inte utgör en tillåten källa för egna medel i den mening som avses i artikel 269 EG.
110 Den tyska regeringen har i övrigt gjort gällande att om kommissionen skulle vara behörig att planera gemenskapsutgifterna utan att dessa helt skulle finansieras av gemenskapsbudgeten, skulle taket för egna medel som föreskrivs i artiklarna 269 EG och 270 EG inte längre innebära någon verklig begränsning av gemenskapens utgifter.
111 Kommissionen har genmält att den tyska regeringens argumentation är grundad på det felaktiga antagandet att den del av utgifterna som anslås för nötköttsuppköp vilken enligt artikel 5.5 i den omtvistade förordningen skall bäras av den berörda medlemsstaten, i likhet med den del som skall finansieras med gemenskapens medel, utgör ett gemenskapsstöd och således är en utgift för gemenskapen i den mening som avses i artikel 268.1 EG.
112 För det första har den tyska regeringen felaktigt likställt begreppet gemenskapsstöd med begreppet gemenskapens utgifter. Det framgår nämligen av domstolens rättspraxis(32) att de utgifter, såsom i förevarande mål, direkt anslås av medlemsstaterna, inte utgör sådana utgifter för gemenskapen som skall tas upp i gemenskapens budget. Detta gäller även om utgifterna grundar sig på en gemenskapsrättsakt.
113 För det andra har den tyska regeringen glömt att de medel, som medlemsstaterna tar från sina nationella budgetar för att medfinansiera en åtgärd på området för den gemensamma jordbrukspolitiken, bibehåller sin karaktär av statsstöd.
114 Artiklarna 268 EG och 269 EG är följaktligen inte tillämpliga på de medel som medlemsstaterna skall tillhandahålla inom ramen för den medfinansiering som införts genom den omtvistade förordningen och kommissionen kan således inte ha åsidosatt dessa artiklar genom att anta artikel 5.5 i nämnda förordning.
115 Kommissionen har dessutom gjort gällande att om den tyska regeringens argument skulle godtas, så skulle det inte enbart vara omöjligt för kommissionen att införa en tvingande medfinansiering för vissa gemenskapsåtgärder, utan detta skulle även gälla för rådet och parlamentet, eftersom det inte finns någon institution som får åsidosätta de finansiella bestämmelserna i fördraget.
2. Bedömning
116 Jag anser att talan inte kan vinna bifall på den andra grunden som åberopats av den tyska regeringen.
117 Artiklarna 268-270 EG rör nämligen, såsom framgår av inledningen i artikel 268 EG, "[g]emenskapens samtliga inkomster och utgifter".(33) Dessa artiklar är således enligt sin natur inte tillämpliga på medel som, inom ramen för en medfinansiering, inte härrör från gemenskapsmedel.
118 Den omständigheten att en tvingande medfinansiering från medlemsstaterna föreskrivs i en gemenskapsförordning förändrar i övrigt inte karaktären på de medel som medlemsstaterna tillhandahållit. En sådan skyldighet påverkar nämligen inte finansieringskällan, vilket enligt min mening är det enda som är avgörande för bedömningen huruvida en finansiering skall anses vara en gemenskapsfinansiering.
119 Detta förefaller mig även bekräftas av domarna i de ovannämnda målen parlamentet mot rådet och kommissionen samt av den 2 mars 1994, parlamentet mot rådet, vilka kommissionen har erinrat om och i vilka domstolen i båda fallen huvudsakligen låtit sig vägledas av det faktum att den ifrågavarande finansieringen direkt tillförsäkrades av medlemsstaterna(34) för att fastställa att de utgifter som uppstått i samband med denna finansiering inte utgjorde utgifter för gemenskapen.
D - Den tredje grunden: Huruvida artikel 253 EG har åsidosatts
1.
Parternas argument
120 Den tyska regeringen har gjort gällande att motiveringen till den omtvistade förordningen inte uppfyller kraven enligt artikel 253 EG avseende motiveringen vad gäller införandet av en tvingande medfinansiering för medlemsstaterna. I femte skälet i den omtvistade förordningen har det i detta avseende nämligen endast angetts att gemenskapens egna medel är begränsade. I den omtvistade förordningen motiveras följaktligen inte med vilken rätt som kommissionen genom en tvingande åtgärd avseende medfinansiering anser sig kunna ändra principen om full finansiering med gemenskapens budgetmedel för stödåtgärder på nötköttsmarknaden. I den omtvistade förordningen motiveras inte heller valet av fördelningsnyckeln på 70 respektive 30 procent för finansieringen av stödåtgärderna.
121 Kommissionen har gjort gällande att det framgår av fast rättspraxis att det inte är nödvändigt att samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i den motivering som krävs enligt artikel 253 EG. Vad beträffar rättsakter med allmän giltighet, kan motiveringen begränsas till den generella helhet som har lett fram till antagandet av den och de allmänna syften som skall uppnås med den.
122 Den omtvistade förordningen uppfyller dessa krav vad gäller artikel 5.5, genom vilken den omtvistade medfinansieringen införts. För det första ger det ledet i den omtvistade förordningen som hänvisar till förordning nr 1254/1999 inte utrymme för något tvivel om att den omtvistade förordningen i dess helhet, inklusive dess artikel 5.5, grundar sig på artikel 38 i nämnda grundförordning. För det andra innehåller femte skälet i den omtvistade förordningen en sammanfattande men likväl fullständig presentation av de överväganden som föranlett kommissionen att införa den tvingande medfinansieringen. Eftersom den omtvistade förordningen är en rättsakt med allmän giltighet, är det inte nödvändigt att i skälen ange den exakta beräkningsgrunden som resulterat i fördelningsnyckeln på 70 respektive 30 procent.
123 Kommissionen har tillagt att det inte behövs någon ingående motivering när de som rättsakten riktar sig till har varit delaktiga vid dess utformning. Detta har varit fallet vad gäller medlemsstaterna som är representerade i förvaltningskommittén för nötkött, vilken anmodats att yttra sig angående förslaget till förordningen.
2. Bedömning
124 Det skall erinras om att motiveringsskyldighetens omfattning "enligt fast rättspraxis är beroende av beskaffenheten av rättsakten i fråga och att, vad beträffar rättsakter med allmän giltighet, motiveringen kan begränsas till den generella helhet som har lett fram till antagandet av den och de allmänna syften som skall uppnås med den. Om det syfte som institutionen eftersträvar väsentligen framgår av den omtvistade rättsakten, behövs inte någon särskild motivering för de olika tekniska lösningar som har valts (se i synnerhet dom av den 19 november 1998 i mål C-150/94, Förenade kungariket mot rådet, REG 1998, s. I-7235, punkterna 25 och 26)".(35)
125 Det förefaller mig emellertid som om den omtvistade förordningen vad gäller den tvingande medfinansieringen uppfyller detta krav på att det syfte som kommissionen eftersträvat väsentligen skall framgå av rättsakten. Femte skälet i den omtvistade förordningen har nämligen följande lydelse:
"Med tanke på BSE-krisens omfattning och i synnerhet på att den troligen kommer att vara en längre tid, och sålunda medföra omfattande ansträngningar för att stödja marknaden, bör ansträngningarna fördelas mellan gemenskapen och medlemsstaterna, dels med tanke på det stora antal djur som förväntas köpas upp inom ramen för systemet och dels med tanke på de begränsade budgetresurser som finns till förfogande för gemenskapsfinansiering."
126 I den omtvistade förordningen förklarar kommissionen således av vilka skäl medfinansieringen enligt kommissionens mening är nödvändig.
127 Vad däremot gäller fastställandet av fördelningsnyckeln för medfinansieringen utgör den enligt min mening en "teknisk lösning" i den mening som avses i den ovan citerade rättspraxisen, för vilken det inte behövs någon särskild motivering.
128 Talan kan således inte vinna bifall på den tredje grunden som åberopats av den tyska regeringen.
E -
Parternas yrkande om bibehållande av verkningarna av den omtvistade förordningen
129 Den tyska regeringen har yrkat att verkningarna av den omtvistade förordningen skall bibehållas om domstolen skulle bifalla talan om ogiltigförklaring. Kommissionen har anslutit sig till detta yrkande.
130 Enbart den omständigheten att de två parterna i tvisten har yrkat att verkningarna skall bibehållas innebär inte att domstolen är tvungen att bifalla yrkandet. Enligt artikel 231 andra stycket EG ankommer det nämligen på domstolen att bedöma om den anser en sådan åtgärd vara nödvändig.
131 Jag är inte övertygad om att det är nödvändigt att bifalla parternas yrkande.
132 Såsom framgår av bedömningen av frågan om upptagande till sakprövning i förevarande mål, skulle nämligen en eventuell delvis ogiltigförklaring av den omtvistade rättsakten inte ha någon inverkan på de åtgärder som redan vidtagits med stöd av förordningen. Den tyska regeringen har för övrigt inte yrkat om ogiltigförklaring av bestämmelsen i den omtvistade förordningen som skapar rättigheter i den del som rör näringsidkare, det vill säga huvudsakligen artikel 5.1, enligt vilken "[d]en behöriga myndigheten skall betala de anbudsgivare som tilldelats anbudet det pris som anges i deras anbud senast 65 dagar efter det att produkterna i fråga har lämnats över".
133 Beträffande den finansiella kompensationen mellan gemenskapen och medlemsstaterna som den delvisa ogiltigförklaringen avser(36), anser jag att det saknas skäl att förhindra en sådan ogiltigförklaring genom att fastställa att verkningarna av den omtvistade förordningen skall bibehållas. En brist på nödvändiga resurser i gemenskapsbudgeten det år under vilket domstolens dom i förevarande mål meddelas skulle nämligen inte i sig berättiga att verkningarna av en olaglig rättsakt skall bibehållas. De belopp som krävs skulle kunna föreskrivas i budgeten för det kommande året. Om det är riktigt att det endast är principfrågan som ifrågasätts och inte återbetalningen av de belopp som medlemsstaterna stått för, är det inte heller något som hindrar rådet från att anta en förordning i vilken det föreskrivs att medlemsstaterna skall fortsätta att stå för de utgifter som betalats av medlemsstaterna i enlighet med den omtvistade förordningen.
134 Slutligen har den omtvistade förordningen inte längre någon verkan. Ett sådant bibehållande av verkningarna som begärts av parterna skulle inte ha någon .verkan alls, vare sig för det förflutna eller för framtiden. Den tyska regeringens talan skulle följaktligen innebära en begäran av ett utlåtande från domstolen beträffande lagenligheten av den omtvistade rättsakten, vilket inte kan anses vara meningen med en sådan talan om ogiltigförklaring som föreskrivs i artikel 230 EG.
IV - Förslag till avgörande
135 Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall
- ogiltigförklara artikel 5.5 i kommissionens förordning (EG) nr 690/2001 av den 3 april 2001 om särskilda stödåtgärder för nötköttsmarknaden i den mån denna bestämmelse förpliktar varje berörd medlemsstat att finansiera 30 procent av priset på det kött som köps upp med stöd av denna förordning,
- ogilla yrkandet om bibehållande av verkningarna av den ogiltigförklarade bestämmelsen, och
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - EGT L 95, s. 8.
(2) - EGT 30, 1962, s. 991; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 28.
(3) - EGT L 94, s. 9.
(4) - EGT L 216, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 10, s. 84.
(5) - EGT L 163, s. 10.
(6) - EGT L 160, s. 103.
(7) - EGT L 160, s. 21.
(8) - EGT L 321, s. 47.
(9) - EGT L 19, s. 11.
(10) - Se senast dom av den 10 december 2002 i mål C-29/99, kommissionen mot rådet (REG 2002, I-0000), punkterna 45 och 46.
(11) - Dom av den 10 mars 1992 i målen C-38/90 och C-151/90, Lomas m.fl. (REG 1992, s. -1781), punkt 34.
(12) - Dom av den 5 oktober 2000 i mål C-376/98, Tyskland mot parlamentet och rådet (REG _2000, s. I-8419). Se förslaget till avgörande, punkt 126.
(13) - Dom av den 21 januari 2003 i mål C-378/00, kommissionen mot parlamentet och rådet (REG 2003, s. I-0000). Se förslaget till avgörande, punkterna 134-137.
(14) - Min kursivering.
(15) - "Gemenskapens marknad för nötkött genomgår för närvarande en djup kris på grund av konsumenternas bristande förtroende för nötkött efter det att nya fall av bovin spongiform encefalopati (BSE) konstaterats. Såväl konsumtionen som produktionen har nu fallit till lägsta nivåer som någonsin förekommit, vilket i sin tur lett till att producentpriserna sjunkit kraftigt ..."
(16) - "... ett nytt särskilt uppköpssystem [bör] införas senast den 1 juli 2001 för kött från testade djur som gör det möjligt för medlemsstaterna att lagra kött som ett alternativ till destruering ..."
(17) - Se domen i det ovan i fotnot 9 nämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 43.
(18) - Detta kriteriums objektiva karaktär bekräftas även genom domen av den 28 juni 1972 i målet 37/71, Jamet mot kommissionen (REG 1972, s. 483), i vilken domstolen i punkt 11 fastställt att "... de delar av det omtvistade beslutet som begärts ogiltigförklarade kan inte särskiljas från beslutet som helhet på så sätt att den omtvistade rättsakten inte längre skulle kunna ha några rättsverkningar om dessa delar saknades" (min kursivering).
(19) - Se ovan punkt 12.
(20) - Se ovan punkt 9.
(21) - Se dom av den 15 maj 1984 i mål 121/83, Zuckerfabrik Franken (REG 1984, s. 2039), punkt 13, av den 17 oktober 1995 i mål C-478/93, Nederländerna mot kommissionen (REG 1995, s. I-3081), punkt 31, och av den 19 november 1998 i mål C-159/96, Portugal mot kommissionen (REG 1998, s. I-7379), punkt 41.
(22) - Se till exempel även dom av den 18 juni 1996 i mål C-303/94, parlamentet mot rådet (REG 1996, s. I-2943), punkt 23 in fine.
(23) - Min kursivering.
(24) - Se trettioförsta skälet i förordning nr 1254/1999.
(25) - Min kursivering.
(26) - Min kursivering.
(27) - Det rör sig om rådets förordning (EEG) nr 1975/69 av den 6 oktober 1969 om införande av ett bidragssystem för avstående från saluförande av mjölk och mjölkprodukter (EGT L 252, s. 1), rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar (EGT L 160, s. 80), och rådets förordning (EG) nr 1259/1999 av den 17 maj 1999 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 160, s. 113), liksom om rådets beslut 90/21/EEG av den 25 april 1990 om ekonomiskt stöd från gemenskapen för utrotning av afrikansk svinpest på Sardinien (EGT L 116, s. 24), och rådets beslut 90/424/EEG av den 26 juni 1990 om utgifter inom veterinärområdet (EGT L 224, s. 19; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 136).
(28) - Dom av den 27 oktober 1992 i mål C-240/90, Tyskland mot kommissionen (REG 1992, s. I-5383; svensk specialutgåva, volym 13), punkt 41, och av den 14 oktober 1999 i mål C-104/97 P, Atlanta mot kommissionen (REG 1999, s. I-6983), punkt 76.
(29) - Se för ett liknande resonemang även dom av den 12 maj 1998 i mål C-106/96, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1998, s. I-2729), punkt 36.
(30) - Dom av den 30 oktober 1975 i mål 23/75, Rey Soda (REG 1975, s. 1279; svensk specialutgåva, volym 2, s. 499). Se även dom av den 11 mars 1987 i mål 279/84, 280/84, 285/84 och 286/84, Rau mot kommissionen (REG 1987, s. 1069), punkt 14, av den 11 mars 1987 i mål 27/85, Vandemoortele mot kommissionen (REG 1987, s. 1129), punkt 14, av den 11 mars 1987 i mål 265/85, Van den Bergh en Jurgens mot kommissionen (REG 1987, s. 1155), punkt 14, av den 21 maj 1987 i mål 133/85-136/85, Rau (REG 1987, s. 2289), punkt 31, av den 8 juni 1989 i mål 167/88, Association générale des producteurs de blé et autres céréales (REG 1989, s. 1653), punkt 15, av den 29 juni 1989 i mål 22/88, Vreugdenhil och Van der Kalk (REG 1989, s. 2049; svensk specialutgåva, volym 10, s. 55), punkt 16, av den 29 februari 1996 i mål C-296/93 och C-307/93, Frankrike och Irland mot kommissionen (REG 1996, s. I-795), punkt 22, och av den 27 november 1997 i mål C-369/95, Somalfruit och Camar (REG 1997, s. I-6619), punkt 62, liksom domen i de ovan i fotnot 22 nämnda målen Nederländerna mot kommissionen, punkt 30, och Portugal mot kommissionen, punkterna 40 och 41.
(31) - Se domen i det ovannämnda målet Frankrike och Irland mot kommissionen, punkt 11.
(32) - Dom av den 30 juni 1993 i målen C-181/91 och C-248/91, parlamentet mot rådet och kommissionen (REG 1993, s. I-3685; svensk specialutgåva, volym 14, s. 255), punkterna 29 och 30, om ett brådskande stöd som beviljats Bangladesh inom ramen för en effektiv åtgärd som vidtagits av medlemsstaterna och som direkt finansierats av medlemsstaterna, och av den 2 mars 1994 i mål C-316/91, parlamentet mot rådet (REG 1994, s. I-625; svensk specialutgåva, volym 15, s. 47), punkterna 38 och 39, om finansieringen av stöd som beviljats direkt av medlemsstaterna inom ramen för fjärde AVS-EEG-konventionen undertecknad i Lomé.
(33) - Min kursivering.
(34) - Punkterna 29 respektive 38.
(35) - Dom av den 7 november 2000 i mål C-168/98, Luxemburg mot parlamentet och rådet (REG 2000, s. I-9131), punkt 62.
(36) - Se punkt 46 ovan.