61998CC0099_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1. No caso em análise, a República da Áustria pede a anulação da Decisão SG(98) D/1124 da Comissão, relativa à instauração de um procedimento formal de exame nos termos do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado CE (actual artigo 88.°, n.° 2, CE) referente ao auxílio de Estado n.° C 84/97 (ex N 509/96) em favor da sociedade Siemens Bauelemente OHG (a seguir «Siemens») para a transformação das instalações de produção de semicondutores que esta sociedade explora em Villach.
2. O processo tem por objecto essencialmente o procedimento que rege os auxílios de Estado notificados. O problema prende-se em especial com o efeito dos princípios estabelecidos sobre esta questão pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão Lorenz (a seguir «princípios Lorenz»). Neste acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu que:
«Se a Comissão, depois de ter sido informada por um Estado-Membro, de um projecto destinado a instituir ou a alterar um auxílio, não der início ao procedimento contraditório previsto no n.° 2 do artigo 93.°, notificando o Estado-Membro interessado para apresentar as suas observações, pode este último, no termo do prazo suficiente para proceder ao seu primeiro exame, pôr o auxílio projectado em execução, desde que disso tenha dado um pré-aviso à Comissão, integrando-se em seguida aquele auxílio no regime dos auxílios existentes.»
3. A República da Áustria sustenta, em substância, que a Comissão, após notificação do auxílio projectado, omitiu instaurar o procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado no prazo mencionado no acórdão Lorenz, e que a República da Áustria procedeu correctamente à prévia notificação da sua intenção de dar execução ao auxílio. Em sua opinião, de acordo com os princípios estabelecidos no acórdão Lorenz, o referido auxílio tornou-se um auxílio existente. Por consequência, deve ser anulada a decisão impugnada, que instaura o procedimento formal de exame nos termos do artigo 93.°, n.° 2, porque esta decisão qualifica erradamente o auxílio como auxílio novo e porque proíbe o Governo federal austríaco de pagar este auxílio antes de o procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, ter sido objecto de decisão final.
II - Matéria de facto e tramitação processual
4. Em Abril de 1996, comunicados de imprensa informaram que as autoridades austríacas tinham a intenção de conceder um auxílio à Siemens destinado à transformação das instalações de produção de semicondutores em Villach.
5. Por carta de 13 de Maio de 1996, a Comissão convidou a República da Áustria a fornecer-lhe informações sobre o projecto de auxílio. Por carta de 5 de Junho de 1996, a República da Áustria confirmou que estava a ponderar a concessão de um auxílio à investigação e ao desenvolvimento a favor da Siemens. Além disto, declarou que notificaria atempadamente as medidas projectadas.
6. Por carta de 21 de Junho de 1996, a República da Áustria notificou o auxílio para efeitos de autorização. De acordo com a notificação, o auxílio destinava-se a um projecto elaborado pela Siemens no sector dos semicondutores de potência. O custo total do projecto, no montante de 4 563,7 milhões de ATS, seria coberto em 371 milhões de ATS por um auxílio de Estado, concedido em parte pelas autoridades federais e em parte pelo Land de Caríntia e pela comuna de Villach. A maior parte do auxílio notificado, a saber, 348,2 milhões de ATS, seria reservado à investigação e desenvolvimento, sendo o restante consagrado a medidas de protecção do ambiente (17 milhões de ATS) e à formação (5,8 milhões de ATS).
7. Na sequência desta notificação e antes de ser tomada a decisão impugnada destinada a dar início ao procedimento nos termos do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado, existiu uma troca de cartas entre a Comissão e a República da Áustria. Essa troca, que está no centro do presente processo, durou mais de ano e meio.
8. Por cinco vezes, por cartas datadas de 26 de Julho de 1996, 17 de Fevereiro de 1997, 2 de Maio de 1997, 6 de Agosto de 1997 e 10 de Novembro de 1997 (a seguir «as primeira, segunda, terceira, quarta e quinta cartas»), a Comissão pediu informações suplementares sobre a medida notificada. Em cada uma dessas cartas, a Comissão sublinhou que um pedido de informações adicionais «anula» o início do prazo de dois meses em que a Comissão deve tratar a notificação, e que, nos termos do artigo 93.°, n.° 3, terceiro período, do Tratado, os Estados-Membros não podem pôr em execução as medidas projectadas antes de a Comissão se pronunciar.
9. A República da Áustria respondeu por cartas datadas de 2 Janeiro, 19 de Março, 13 de Junho, 4 de Setembro e 20 de Novembro de 1997.
10. Esta breve cronologia é suficiente no presente estádio das nossas conclusões. Discutiremos o conteúdo das cartas, quando apreciarmos a utilidade dos pedidos de informação da Comissão .
11. Na sua resposta de 20 de Novembro de 1997 à quinta carta da Comissão, o Governo austríaco informou-a sobre a sua intenção de não esperar mais tempo e de pôr em execução o auxílio notificado. Em sua opinião, os documentos e informações já fornecidos pela República da Áustria permitiam responder com facilidade à questão constante da quinta carta da Comissão. Acrescentava igualmente que as questões constantes das terceira e quarta cartas poderiam ter sido colocadas mais cedo e não diziam respeito aos elementos essenciais do projecto. O Governo austríaco concluía que a notificação estava completa e que a Comissão ficara na posse de todas as informações necessárias para o seu primeiro exame numa fase muito anterior. Assim, a quinta carta não podia ser considerada um pedido de informações suplementares necessárias e, por isso, não podia «anular» o início do prazo conferido à Comissão para tomar posição sobre o auxílio notificado. Quando muito, poder-se-ia interpretá-la como um pedido no sentido de a República da Áustria concordar com a prorrogação do prazo de dois meses, o que a República da Áustria recusou. De acordo com o acórdão Lorenz, o auxílio projectado ficou, pois, sujeito ao regime dos auxílios existentes e a República da Áustria podia assim pô-lo em execução.
12. Por fax não datado, a Comissão manifestou a sua oposição à intenção da República da Áustria de pôr o auxílio em execução. Por carta de 10 de Dezembro de 1997, a República da Áustria declarou que este fax não podia ser considerado uma oposição válida.
13. Por fax de 16 de Dezembro de 1997, a Comissão informou a República da Áustria sobre a sua decisão, tomada nesse mesmo dia, de instaurar um procedimento formal, nos termos do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado, relativamente ao projecto de auxílio em causa a favor da Siemens e anunciou que enviava uma carta mais circunstanciada .
14. A carta que continha o texto da decisão impugnada foi enviada em 9 de Fevereiro de 1998. O seu objecto era indicado do seguinte modo:
«Auxílio de Estado n.° C 84/97 (ex N 509/96) - Áustria
Medidas em favor da sociedade Siemens Bauelemente OHG»
15. Depois de ter descrito o historial, a empresa, bem como o projecto de auxílio, e feito a sua avaliação sobre a legalidade do auxílio, a Comissão extraiu as conclusões seguintes:
«Com base na avaliação acima efectuada, a Comissão tem nesta fase dúvidas sérias sobre a compatibilidade do auxílio proposto com o mercado comum à luz do n.° 3 do artigo 93.° do Tratado. Mais concretamente, as autoridades austríacas não demonstraram o efeito de incentivo do auxílio à investigação e ao desenvolvimento que se propõem conceder, não demonstraram a sua necessidade e não demonstraram que o projecto é elegível para efeitos de financiamento público como 'actividade de desenvolvimento preconcorrencial'. As propostas de auxílio à protecção do ambiente e à formação terão, por seu turno, de ser avaliadas nos termos dos critérios precedentes.
Assim sendo, a Comissão decidiu dar início ao processo previsto no n.° 2 do artigo 93.° do Tratado. Consequentemente, notifica o Governo austríaco para apresentar as suas observações ou informações adicionais relevantes no prazo de um mês a contar da data de recepção da presente carta.
A Comissão recorda às autoridades austríacas que, nos termos do n.° 3 do artigo 93.° do Tratado, o Estado-Membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de o procedimento previsto no n.° 2 do artigo 93.°, haver sido objecto de uma decisão final [...]» .
16. Por carta de 6 de Março de 1998, a República da Áustria apresentou as suas observações à Comissão, como solicitado, e também uma documentação suplementar sobre o fundo da questão. Todavia, reiterou expressamente a sua posição sobre a ilegalidade da decisão de instaurar um procedimento formal. Assim, precisou que as suas observações e qualquer cooperação adicional sobre o fundo da questão eram apresentadas sem prejuízo do seu argumento principal, isto é, que, de acordo com o acórdão Lorenz, a Comissão tinha perdido o direito a instaurar um procedimento formal. A argumentação sobre o fundo da questão apenas era deduzida a título subsidiário e no interesse da manutenção da boa cooperação com a Comissão.
17. Por petição de 6 Abril de 1998, registada na Secretaria do Tribunal de Justiça no dia seguinte, a República da Áustria interpôs o presente recurso de anulação da decisão da Comissão de 9 de Fevereiro de 1998.
III - Regras processuais aplicáveis
18. O artigo 92.°, n.° 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.°, n.° 1, CE) dispõe que: «Salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência [...]».
19. Esta proibição não é absoluta nem incondicional. O artigo 92.°, n.° 3, especialmente, concede à Comissão um amplo poder de apreciação de modo a admitir auxílios por derrogação. A apreciação da compatibilidade ou incompatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado comum exige a tomada em consideração e a apreciação de factos e circunstâncias económicas complexos e susceptíveis de rápida alteração .
20. O artigo 93.° do Tratado prevê procedimentos que confiam em exclusivo à Comissão a incumbência de proceder ao exame permanente e ao controlo dos auxílios. O reconhecimento de uma eventual incompatibilidade de um auxílio com o mercado comum deve resultar, sob a fiscalização do Tribunal de Justiça, de um procedimento apropriado, cuja implementação é da responsabilidade da Comissão . O artigo 93.°, n.° 3, que reveste importância especial no caso em apreço, dispõe que:
«Para que possa apresentar as suas observações, deve a Comissão ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios. Se a Comissão considerar que determinado projecto de auxílio não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 92.°, deve sem demora dar início ao procedimento previsto no número anterior. O Estado-Membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final.»
21. Nos termos do artigo 94.° do Tratado CE (actual artigo 89.° CE), o Conselho, deliberando sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu, pode adoptar todos os regulamentos adequados à execução dos artigos 92.° e 93.° Pode designadamente «fixar [...] as condições de aplicação do n.° 3 do artigo 93.° »
22. Até recentemente, o legislador comunitário só tinha exercido estes poderes regulamentares em sectores específicos tais como a agricultura, os transportes e a construção naval .
23. Deste modo, as regras gerais de procedimento para aplicação dos artigos 92.° e 93.° desenvolveram-se gradualmente, com base na redacção e no sistema do Tratado, por via dos acórdãos das jurisdições comunitárias. Em relação a diversas questões processuais, a Comissão remeteu igualmente comunicações aos Estados-Membros e publicou comunicações no Jornal Oficial das Comunidades Europeias .
24. Em 22 de Março de 1999 (mais de 40 anos após a entrada em vigor do Tratado de Roma), o Conselho adoptou o Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.° do Tratado CE (a seguir «regulamento»). O regulamento prevê regras gerais de procedimento legalmente vinculativas, aplicáveis aos auxílios em todos os sectores; foi adoptado com vista a «codificar e reforçar» a prática anterior da Comissão e a «aumenta[r] a transparência e a segurança jurídica» .
25. Porém, não se aplica ao caso em apreço. A Comissão adoptou a decisão impugnada mais de um ano antes de o regulamento ter entrado em vigor, em Abril de 1999 .
26. Poder-se-ia, contudo, sustentar que o regulamento contém informações bastante úteis sobre o estado do direito antes da sua entrada em vigor, porque um dos seus objectivos declarados é «codificar» a prática anterior da Comissão. Parece ser esta a razão pela qual a Comissão se referiu por diversas vezes às disposições do regulamento no decurso da fase oral do processo.
27. Contudo, mesmo sendo o regulamento uma codificação, pode colocar-se a questão da legalidade da prática anterior. Mais importante ainda, o regulamento não é pertinente para o caso em apreço, na medida em que vai para além da prática anterior. É preciso ter presente que o regulamento tem igualmente por objecto «reforçar» a prática anterior, o que significa presumivelmente reforçar o controlo dos auxílios. De facto, o regulamento introduz no sistema de controlo novos instrumentos e modifica em diversos aspectos importantes os mecanismos existentes .
28. Acresce que, em qualquer sistema processual, os direitos e obrigações dos diferentes actores estão estreitamente interligados e cada regra de procedimento está ligada às outras de forma indissociável. Como o novo regime instituído pelo regulamento estabelece um equilíbrio um tanto inovador e diferente entre os interesses da Comunidade, dos Estados-Membros e de outras partes interessadas, seria perigoso, em minha opinião, isolar certas regras particulares desse regulamento e pretender que essas regras (que seriam necessariamente retiradas do seu contexto) codificam o direito anterior.
29. À luz das observações precedentes, basearei a minha análise do caso em apreço no regime processual anterior, que, como já afirmei, é constituído pelo próprio artigo 93.° do Tratado, pela jurisprudência do Tribunal de Justiça e por certas comunicações da Comissão.
30. Como as duas partes se referem também a um documento publicado pela Comissão, em 1995, intitulado «Guia dos procedimentos aplicáveis aos auxílios estatais» (a seguir «guia»), há que fazer algumas observações prévias sobre o estatuto jurídico deste documento.
31. Ao que parece, o guia não foi comunicado por carta aos Estados-Membros nem publicado na série C do Jornal oficial das Comunidades Europeias.
32. Na introdução do livro em que se insere, especifica-se:
«[...] o presente volume reúne os principais documentos que indicam como se desenvolveu a política comunitária de concorrência em relação aos auxílios estatais. [...] Desejando prestar uma informação tão completa quanto possível, foram igualmente incluídos textos de natureza diversa, não necessariamente publicados no Jornal Oficial das Comunidades Europeias e cuja natureza jurídica é evidentemente diferente. [...]»
33. O próprio guia contém, numa parte introdutória, as notas seguintes:
«... [A]s normas processuais no âmbito dos auxílios estatais nunca foram codificadas. Este guia resumido destina-se a suprir essa deficiência. As principais fontes - artigos do Tratado, legislação do Conselho e da Comissão sob a forma de comunicações da Comissão aos Estados-Membros e comunicações publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias - são reproduzidas (ou sintetizadas, no caso dos acórdãos do Tribunal) noutra parte do presente volume. [...]
Estatuto do guia
O guia pretende expor a situação actual no que respeita à legislação e à prática adoptada com base nestas diferentes fontes. A interpretação da Comissão sobre a legislação não prejudica, obviamente, uma eventual interpretação diferente proferida, em última instância, pelo Tribunal de Justiça. O presente guia também não obsta à adopção de diferentes regras processuais em matéria de auxílios estatais relativamente a sectores específicos ou em determinadas circunstâncias no futuro.»
34. Em minha opinião, o guia como tal não tem por objecto - e, de todo o modo, não pode - criar directamente direitos ou obrigações. O seu objectivo declarado é traçar um quadro da situação jurídica actual. Subordina expressamente o «entendimento» do direito da Comissão à interpretação, que compete, em última instância, ao Tribunal de Justiça. O seu objectivo é pois descritivo, não normativo. Mesmo que visasse instituir novos direitos e obrigações, não o poderia validamente fazer. O Tratado não dá à Comissão o poder de adoptar regras igualmente vinculativas no que diz respeito ao procedimento dos auxílios do Estado .
35. Os Estados-Membros e as outras partes interessadas podem todavia fundar-se nos princípios de igualdade de tratamento e de protecção da confiança legítima. Um dos objectivos do guia é expor o estado actual da prática da Comissão. Foi publicado com vista a aumentar a transparência e a «codificar» o estado actual do direito. Embora o guia não tenha o carácter de corpo de regras jurídicas, a cuja observância a Comissão esteja sempre obrigada, enuncia todavia regras de conduta indicativas da prática a seguir. É por isso que, como sucede relativamente a qualquer outra directiva interna, a Comissão não pode afastar-se das regras apresentadas no guia sem apresentar as razões por que o faz, sob pena de infringir o princípio da igualdade de tratamento . É o que decorre igualmente do princípio da confiança legítima. Está estabelecido que, sem advertência adequada, a Comissão não pode afastar-se de uma prática administrativa constante . O guia constitui prova decisiva da existência de tal prática constante.
36. Passemos agora a uma breve descrição dos princípios processuais de base que regem o controlo dos auxílios do Estado, a fim de repor no seu contexto as regras formuladas pelo Tribunal de Justiça no acórdão Lorenz.
37. O regime processual, como está estabelecido no artigo 93.° do Tratado e desenvolvido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, difere consoante o auxílio seja existente ou novo; enquanto o primeiro está sujeito ao artigo 93.°, n.os 1 e 2, o último é regido pelo artigo 93.°, n.os 2 e 3, do Tratado.
38. O artigo 93.°, n.° 1, comete à Comissão a incumbência de proceder, em cooperação com os Estados-Membros, ao exame permanente dos auxílios existentes. No quadro deste exame, a Comissão propõe àqueles as medidas adequadas exigidas pelo desenvolvimento progressivo ou pelo funcionamento do mercado comum. Nos termos do artigo 93.°, n.° 2, se a Comissão, depois de ter notificado os interessados para apresentarem as suas observações, verificar que um auxílio não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 92.°, ou que esse auxílio está a ser aplicado de forma abusiva, decidirá que o Estado em causa deve suprimir ou modificar esse auxílio no prazo que ela fixar.
39. Quanto aos auxílios novos, o artigo 93.°, n.° 3, prevê um sistema de controlo preventivo. A Comissão deve ser atempadamente informada dos projectos relativos à instituição ou alteração de qualquer auxílio, para poder apresentar as suas observações. Se considerar que determinado projecto não é compatível com o mercado comum, nos termos do artigo 92.°, a Comissão dá imediato início ao procedimento contraditório previsto no artigo 93.°, n.° 2. O último período do artigo 93.°, n.° 3, proíbe que o Estado-Membro em causa ponha em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final.
40. No seu acórdão Lorenz de 11 de Dezembro de 1973, assim como em acórdãos posteriores, o Tribunal de Justiça decidiu que a fase inicial de exame prevista no artigo 93.°, n.° 3, visa permitir que a Comissão forme uma primeira opinião sobre a conformidade parcial ou total com o Tratado dos projectos de auxílio que lhe são notificados. O objectivo prosseguido por esta disposição, que é evitar a entrada em vigor dos auxílios contrários ao Tratado, implica que esta proibição produza efeitos durante toda a fase preliminar. É por esta razão que, para atender ao interesse dos Estados-Membros a serem rapidamente informados da posição da Comissão em sectores em que a necessidade de intervenção pode revestir carácter urgente, a Comissão é obrigada a agir de forma diligente. Se esta última, depois de ter sido informada por um Estado-Membro de um projecto visando a concessão ou a alteração de um auxílio, não instaurar o procedimento contraditório previsto no artigo 93.°, n.° 2, esse Estado, transcorrido um prazo considerado razoável e que o Tribunal de Justiça entendeu ser de dois meses (a seguir «prazo Lorenz»), pode pôr em execução o auxílio projectado, na condição de ter sido dado pré-aviso do mesmo à Comissão, passando este auxílio a partir daí a ficar sujeito ao regime dos auxílios existentes.
41. Além disso, segundo a mesma jurisprudência, se, no final do exame preliminar a que tenha procedido, a Comissão entender que o auxílio está em conformidade com o Tratado, é do interesse de uma boa administração que a Comissão dê conhecimento disso ao Estado interessado. O auxílio em questão, que o Estado-Membro em causa ponha em execução depois de ter sido informado da apreciação positiva da Comissão, passa a ser um auxílio existente sujeito ao regime do exame permanente, previsto no artigo 93.°, n.° 1, do Tratado. Todavia, se a Comissão considerar que um projecto não é compatível com o mercado comum, incumbe-lhe dar imediatamente início ao procedimento de exame contraditório previsto no artigo 93.°, n.° 2, o qual implica a obrigação de notificar as partes interessadas para apresentarem as suas observações num prazo determinado.
IV - Admissibilidade
42. A título liminar, deve examinar-se se o recurso de anulação interposto pela República da Áustria contra a decisão de dar início ao procedimento contraditório previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado é admissível, considerando o facto de a decisão final sobre a compatibilidade da medida de auxílio com o mercado comum ainda não ter sido tomada.
43. Resulta dos acórdãos do Tribunal de Justiça de 30 de Junho de 1992, Espanha/Comissão e Itália/Comissão, que uma decisão da Comissão de instaurar o procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, pode, em certas circunstâncias, constituir um acto impugnável nos termos do artigo 173.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.° CE) .
44. Segundo os referidos acórdãos, um Estado-Membro deve ter a possibilidade de impugnar tal decisão, sempre que esta qualifique o auxílio como auxílio novo, determinando deste modo a escolha do procedimento correspondente. Uma decisão deste tipo produz efeitos jurídicos na medida em que, nos termos do artigo 93.°, n.° 3, impede o Estado-Membro de pôr em execução o projecto de auxílio notificado à Comissão. Além disso, os efeitos produzidos por esta decisão são irreversíveis: quer o Estado-Membro se conforme com a obrigação de standstill (suspensão provisória da execução do auxílio), com a consequência de os efeitos negativos causados pelo atraso resultantes dessa decisão não poderem ser eliminados por uma decisão posterior que declare a compatibilidade do auxílio com o mercado comum ou por um recurso interposto contra a decisão final da Comissão; quer ponha o auxílio em execução, com a consequência de que mesmo uma decisão final da Comissão que declare esse auxílio compatível com o mercado comum não pode regularizar os actos de execução, que devem ser considerados como tendo sido praticados em violação da proibição estabelecida pelo artigo 93.°, n.° 3, último período .
45. No caso em apreço, a República da Áustria considerou que, em aplicação dos princípios Lorenz, a medida de auxílio notificada ficava sujeita ao regime dos auxílios existentes. A Comissão não concordou. Na decisão impugnada, «lembrou» às autoridades austríacas a obrigação de standstill prevista no artigo 93.°, n.° 3. Assim, qualificou implicitamente o auxílio como auxílio novo e, deste modo, responsabilizou a República da Áustria pelas consequências jurídicas potencialmente prejudiciais que mencionei acima. Consequentemente, o recurso de anulação interposto pela República da Áustria é admissível.
V - Quanto ao mérito da causa
46. Como já foi mencionado, a República da Áustria sustenta, em substância, que, em aplicação dos princípios Lorenz, o auxílio controvertido se tornou auxílio existente, na acepção do artigo 93.°, n.° 1, acarretando, por consequência, a invalidade da decisão impugnada, na medida em que qualifica erradamente o auxílio como auxílio novo e a proíbe de o pôr em execução antes de o procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, ter sido objecto de decisão final.
47. Na sua contestação, a Comissão aduz um fundamento principal e dois fundamentos subsidiários.
48. Em primeiro lugar, a Comissão considera que os princípios estabelecidos no acórdão Lorenz são inaplicáveis porque foi dada execução ao auxílio antes de qualquer notificação. A Comissão afirma que, antes dos seus primeiros contactos com a Comissão, as autoridades austríacas fizeram à Siemens uma promessa incondicional e legalmente vinculativa de conceder o auxílio controvertido. Uma vez que a República da Áustria não respeitou a obrigação de standstill prevista no artigo 93.°, n.° 3, terceiro período, perdeu o direito de invocar os princípios Lorenz.
49. Em segundo lugar e a título subsidiário, na data em que o Governo austríaco informou a Comissão da sua intenção de dar execução ao auxílio (20 de Novembro de 1997), ainda não tinha expirado o prazo estabelecido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Lorenz. A este respeito, a Comissão invoca dois argumentos: por um lado, o prazo nunca começou a correr porque a notificação da República da Áustria não chegou a ficar completa; por outro lado, o prazo concedido deveria ser superior a dois meses, tendo em conta as circunstâncias particulares do caso.
50. A título ainda mais subsidiário (se em 20 de Novembro de 1997 o prazo Lorenz já tivesse expirado), a Comissão argumenta que o auxílio controvertido não se tornou automaticamente auxílio existente. Quando um Estado-Membro invoca os princípios Lorenz, a Comissão dispõe de um direito de oposição, direito esse que, no caso em apreço, exerceu de forma regular e em tempo útil.
51. À luz destes argumentos, colocam-se as questões seguintes:
- A República da Áustria pôs o auxílio em execução antes da notificação, e por isso os princípios Lorenz são inaplicáveis?
- Se os princípios Lorenz forem aplicáveis, quando começou a correr o prazo Lorenz?
- A duração do prazo Lorenz foi de dois meses?
- Caso o prazo Lorenz tenha expirado, a Comissão tinha um direito de oposição e exerceu-o de forma regular e em tempo útil?
A - Os princípios enunciados no acórdão Lorenz são aplicáveis?
52. Segundo jurisprudência assente, um Estado-Membro que tenha posto em execução a medida de auxílio projectada, antes de a ter notificado, não pode invocar os princípios Lorenz . O acórdão Lorenz baseava-se, designadamente, no interesse dos Estados-Membros em serem rapidamente informados nas situações em que uma medida de auxílio é pedida com urgência. Esse interesse legítimo não existe quando um Estado-Membro põe a medida em execução antes da notificação. Se um Estado pretende pôr em execução medidas tão rapidamente quanto possível e tem dúvidas quanto à natureza de auxílios de Estado das medidas projectadas, é-lhe lícito salvaguardar os seus interesses se informar a Comissão, obrigando-a, deste modo, a tomar posição no prazo de dois meses .
53. A Comissão alega que, no caso vertente, a medida a favor da Siemens foi posta em execução pela República da Áustria antes de ser notificada.
54. Em sua opinião, a noção de «pôr em execução» constante do artigo 93.°, n.° 3, significa não só a acção de concessão de um auxílio ao beneficiário, mas também a acção que precede a instituição do auxílio, a nível legislativo, segundo as normas constitucionais do Estado-Membro em causa. Consequentemente, deve considerar-se que o auxílio foi posto em execução a partir do momento em que foi desencadeado o mecanismo legislativo que permite a sua concessão, sem mais formalidades .
55. Além disso, a Comissão afirma que, em direito austríaco, a promessa escrita de concessão de um auxílio vincula as autoridades à obrigação legal de conceder esse auxílio. Portanto, alega a Comissão, uma promessa deste tipo produz os mesmos efeitos que a legislação que institui e põe em execução um auxílio, para efeitos do artigo 93.°, n.° 3, último período.
56. Para provar que a República da Áustria fez tal promessa legalmente vinculativa, a Comissão invoca dois artigos de imprensa publicados em 5 Abril de 1995 e em 26 Abril de 1996. O primeiro indica que Villach se candidatava ao investimento Siemens em concorrência com outras implantações situadas na Alemanha de Leste e na Irlanda, e que o chanceler Vranitzky tinha feito uma «promessa de princípio» no sentido de garantir a concessão desse auxílio à Siemens. O segundo artigo cita um director da Siemens, que teria declarado que a administração da empresa Siemens se mostrava favorável ao investimento em Villach «visto que a Federação austríaca, o Land de Caríntia e a comuna de Villach tinham prometido por escrito à Siemens a concessão de um auxílio de 370 milhões de ATS». A Comissão funda-se igualmente numa carta interna, de 16 de Fevereiro de 1996, na qual os directores do departamento «semicondutores» da Siemens pedem à administração da empresa para libertar os fundos necessários para o investimento em Villach, e em que é feita referência a uma recomendação feita pela autoridade austríaca competente ao ministro austríaco das Finanças no sentido de conceder um auxílio de 371 milhões de ATS.
57. Em minha opinião, as provas apresentadas ao Tribunal de Justiça não corroboram a afirmação da Comissão segundo a qual a República da Áustria fez uma promessa legalmente vinculativa e incondicional de conceder o auxílio controvertido. A República da Áustria e a Siemens parecem ter estado sempre conscientes das obrigações que lhes incumbem nos termos das disposições comunitárias relativas aos auxílios de Estado. As provas sugerem igualmente que, durante todo o procedimento, a própria Comissão considerou o auxílio como um auxílio notificado antes de ser posto em execução.
58. Em primeiro lugar, todos concordam que, na data de interposição do presente recurso de anulação, as autoridades austríacas não tinham concedido o auxílio previsto.
59. Em segundo lugar, os artigos de imprensa e a carta citada pela Comissão não são conclusivos. Os artigos de imprensa não indicam se a pretendida promessa da República da Áustria era condicional ou incondicional. O primeiro artigo faz referência a uma promessa que é apenas «de princípio», o que subentende a existência de condições. E a carta de 16 de Fevereiro de 1996 indica que a «notificação à UE» é uma condição prévia necessária. Em qualquer caso, é duvidoso que mesmo os comunicados de imprensa mais detalhados pudessem ser considerados conclusivos.
60. Em terceiro lugar, a Comissão, durante todo o procedimento administrativo, apresentou o auxílio como «auxílio notificado» e registou-o como «N» 509/96 (registo aplicável aos auxílios notificados) e não como «NN» (registo aplicável aos auxílios não notificados). A Comissão apresenta o auxílio como um auxílio notificado, mesmo na decisão impugnada.
61. Por último - e isto parece ser o mais importante -, a República da Áustria apresentou ao Tribunal uma carta de 18 Abril de 1996, na qual as autoridades austríacas informavam a Siemens da sua intenção de conceder um auxílio no montante máximo de 371 milhões de ATS a favor do projecto Siemens em Villach. Esta carta mencionava que o auxílio previsto estava subordinado à autorização da Comissão e que esta só seria concedida na condição de o auxílio ser compatível com as disposições do Tratado.
62. Daqui decorre, sem ser necessário discutir mais detalhadamente as teorias da Comissão sobre o significado de «pôr em execução», que a República da Áustria, no caso em apreço, não pôs em execução a medida de auxílio prevista a favor de Siemens antes de a notificar. Por consequência, aplicam-se as regras processuais que regem os auxílios notificados, que englobam os princípios enunciados pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão Lorenz.
B - Quando começou a correr o prazo fixado pelo Tribunal de Justiça no acórdão Lorenz?
63. As partes estão em desacordo quanto à questão de saber se, em 20 de Novembro de 1997, data em que o Governo austríaco informou a Comissão da sua intenção de pôr o auxílio em execução, já tinha expirado o prazo fixado pelo Tribunal de Justiça no acórdão Lorenz. Deste modo, como foi dito acima, a Comissão sustenta que este prazo começou a correr mais tarde do que afirma o Governo austríaco e que, nas circunstâncias do caso, a sua duração era superior a dois meses. Trataremos do primeiro problema no presente ponto e veremos se a quinta carta da Comissão, datada de 10 de Novembro de 1997, em que esta colocou questões, terá, como a Comissão afirma, «suspendido» o início do prazo Lorenz, dentro do qual lhe cumpre completar a sua primeira apreciação do auxílio.
64. Segundo a Comissão, o prazo Lorenz apenas começa a correr a partir do momento em que tenha recebido uma notificação completa. Uma notificação está incompleta quando não contém todas as informações de que a Comissão necessita para formar uma opinião sobre a compatibilidade da medida com o Tratado. Se uma notificação estiver incompleta, a Comissão pede informações suplementares. Este pedido «suspende» o início do prazo concedido para a notificação ser tratada. O prazo recomeça a correr desde o seu início a partir da data de recepção das informações suplementares.
65. A Comissão sustenta também que só ela é competente para decidir da necessidade de informações suplementares. Afirma gozar de um largo poder de apreciação para determinar quais são as questões necessárias. Por isso, qualquer fiscalização jurisdicional referente à pertinência destas questões deve, segundo a Comissão, limitar-se a apreciar a observância dos pressupostos processuais essenciais ou a ausência de desvio de poder. Além disso, o ónus da prova quanto à pertinência das questões, acrescenta a Comissão, incumbe ao Estado-Membro requerente. Do mesmo modo, ao apreciar a necessidade de um pedido de informações suplementares, deveria tomar-se em consideração a natureza colegial da Comissão e as dificuldades daí decorrentes, o carácter politicamente sensível de um dado caso e os efeitos potencialmente perigosos da aplicação dos princípios Lorenz. No que respeita a estes efeitos perigosos, a Comissão previne que a consequência pode ser que um auxílio seja concedido antes de uma decisão de autorização ter sido tomada, mesmo que esse auxílio se viesse a revelar incompatível com o mercado comum; e que esta consequência não pode ser corrigida por uma aplicação posterior do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado; além disso, os concorrentes não dispõem de via de direito apropriada e a Comissão poderia ter de fazer face a pedidos de indemnização, nos termos do artigo 215.°, segundo período, do Tratado CE (actual artigo 288.°, segundo período, CE).
66. Com base nesta interpretação da lei, a Comissão contesta a alegação da República da Áustria de que a notificação ficou completa o mais tardar através da carta de 19 de Março de 1997. É que, em sua opinião, e atendendo às circunstâncias do caso em apreço, as terceira, quarta e quinta cartas, através das quais havia colocado questões, em 2 de Maio, 6 de Agosto e 10 de Novembro de 1997, tinham sido necessárias para apreciar a medida de auxílio em litígio.
67. O Governo austríaco aceita as teses fundamentais da Comissão no que diz respeito ao início do prazo Lorenz. E reconhece, em especial, o direito da Comissão de pedir informações adicionais, o efeito deste pedido sobre o início do decurso do prazo Lorenz e a margem de apreciação de que goza a Comissão relativamente à pertinência das questões.
68. A República da Áustria alega, todavia, que, dada a natureza da fase inicial do procedimento, nem a exigência de uma notificação completa nem o direito de pedir informações suplementares devem ser interpretados de forma excessivamente ampla. Considera inaceitável que a Comissão prolongue artificialmente o procedimento de apreciação preliminar, com a colocação de novas questões destituídas de relevância, e fazendo-o sempre um pouco antes de expirar o prazo de dois meses. Nas circunstâncias do caso, defende a República da Áustria, a sua resposta à segunda carta completou a notificação e as informações pedidas pela Comissão nas suas terceira, quarta e quinta cartas não eram necessárias para completar a fase inicial do procedimento. De todo o modo, em sua opinião, a Comissão poderia e deveria ter colocado estas questões numa fase anterior do procedimento. Por último, e a título ainda mais subsidiário, a República da Áustria sustenta que, nos termos do artigo 93.°, n.° 2, um prazo total de dezanove meses entre a notificação do auxílio projectado e a decisão de dar início ao procedimento excede o «razoável», no sentido do acórdão Lorenz.
69. Para resolver os problemas que estes argumentos suscitam é necessário responder às seguintes perguntas:
- É exacto, como entendem as duas partes, que só uma notificação completa faz começar a correr o prazo Lorenz?
- Na afirmativa, quando fica completa uma notificação?
- Logo que uma notificação esteja completa e que o prazo Lorenz comece a correr, a Comissão pode «suspender» o seu início com um pedido de informações suplementares, com a consequência de o referido prazo recomeçar a correr a partir da recepção da resposta do Estado-Membro?
- A qual das partes incumbe provar o início do prazo Lorenz e qual é a natureza da fiscalização jurisdicional?
- Nas circunstâncias do caso vertente, o prazo Lorenz terá começado a correr e, se sim, quando?
1) A exigência de uma notificação completa para fazer começar a correr o prazo Lorenz
70. Em minha opinião, as partes consideram acertadamente que só uma notificação completa faz começar a correr o prazo Lorenz.
71. Isso resulta, em primeiro lugar, do objectivo constante do primeiro período do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, que é assegurar à Comissão a oportunidade de exercer, atempadamente (antes de os pôr em execução) e no interesse geral das Comunidades, a sua fiscalização sobre qualquer projecto destinado a instituir ou a alterar auxílios . Para efeitos da fase de exame inicial prevista no artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, a notificação deve permitir à Comissão distinguir, rapidamente e após um controlo simplificado, as medidas que logo no momento da notificação se afigurem claramente compatíveis (ou que, notoriamente, nem sequer revestem a natureza de auxílio) das medidas que, inversamente, suscitam, pelo menos, dúvidas quanto à respectiva compatibilidade e que exigem, por conseguinte, uma averiguação posterior .
72. Quando uma notificação é fragmentária ou incompleta, no sentido de que um Estado-Membro não fornece as informações essenciais para esta primeira avaliação, a incumbência da Comissão, que é concluir o seu exame inicial de forma útil, torna-se impossível ou, no mínimo, muito mais difícil. Se uma notificação incompleta desencadeasse o prazo Lorenz, a Comissão seria de facto obrigada a instaurar a segunda fase do procedimento, devendo mobilizar recursos em numerosos casos em que isso não seria necessário.
73. Foi por esta razão que o Tribunal de Justiça expressamente decidiu que só depois de ter sido colocada em posição de formar uma primeira opinião é que a Comissão está obrigada a agir «sem demora» e a dar início à segunda fase do procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2 .
74. Em segundo lugar, quando um Estado-Membro não tiver diligenciado uma notificação suficientemente completa, o seu interesse em beneficiar da segurança jurídica e em poder pôr em execução o auxílio tão rapidamente quanto possível (a razão principal que subjaz aos princípios Lorenz) não é digno de protecção.
75. No acórdão Lorenz, o Tribunal de Justiça declarou que a Comissão devia «agir diligentemente» e «tomar em consideração o interesse dos Estados-Membros em se sentirem rapidamente seguros em domínios em que a necessidade de intervir pode revestir um carácter urgente em razão do que os Estados-Membros esperam das medidas incentivadoras projectadas». O Tribunal de Justiça declarou igualmente que não se pode considerar que a Comissão agiu com a diligência esperada se deixar de tomar posição num prazo razoável de dois meses .
76. Assim, a obrigação da Comissão de tomar uma decisão no prazo de dois meses assenta numa combinação de duas considerações. A primeira é que incumbe à Comissão, em todos os procedimentos administrativos, agir em conformidade com os princípios de boa administração e decidir num prazo razoável. A segunda é a obrigação mais específica de ter em conta o interesse do Estado-Membro notificador em beneficiar da segurança jurídica e em poder pôr em execução o mais rapidamente possível a medida de auxílio notificada.
77. É esta segunda consideração que constitui a razão principal da decisão do Tribunal de Justiça de impor à Comissão este prazo preciso e relativamente breve de dois meses para concluir a fase inicial do procedimento. Só são necessários prazos claramente definidos, como o instituído no acórdão Lorenz, quando a segurança jurídica está em jogo. Nos casos em que as jurisdições comunitárias se baseiam apenas no princípio da boa administração, em regra não estabelecem prazos precisos. Em vez disso, determinam o carácter razoável da duração desse procedimento administrativo em função das circunstâncias próprias de cada processo e, nomeadamente, à luz do respectivo contexto, das diferentes fases processuais que a Comissão deve cumprir, da conduta das partes no decurso do procedimento, da complexidade do procedimento bem como da sua importância para as diferentes partes interessadas .
78. Em minha opinião, um Estado-Membro apenas pode invocar o seu interesse em beneficiar da segurança jurídica e em poder pôr o auxílio rapidamente em execução se se conformar inteiramente com a obrigação de notificação prevista no artigo 93.°, n.° 3, primeiro período . Quando um Estado-Membro criar obstáculos à apreciação inicial da Comissão, por ter procedido a uma notificação parcial, o seu interesse em pôr em execução rapidamente o auxílio não pode ser particularmente forte e não se pode legitimamente esperar que a Comissão complete a fase preliminar em dois meses. Tal Estado-Membro apenas pode apoiar-se na primeira consideração, isto é, nos princípios de boa administração que a Comissão está obrigada a respeitar em quaisquer circunstâncias, independentemente do comportamento do Estado.
79. Esta interpretação é confirmada pela jurisprudência paralela relativa ao não cumprimento da obrigação de standstill prevista no terceiro período do artigo 93.°, n.° 3. Como já foi referido, o Tribunal de Justiça decidiu por diversas vezes que os estritos princípios do acórdão Lorenz não se aplicavam quando um Estado-Membro tivesse posto em execução o auxílio antes de o notificar ou antes de uma decisão positiva da Comissão. Nessas situações, a Comissão fica apenas obrigada ao dever de agir com diligência e num prazo razoável .
80. Esta mesma conclusão resulta ainda mais nitidamente dos acórdãos Boussac e Itália/Comissão ; nesses processos, os Estados-Membros em causa tinham violado a obrigação de diferir a implementação do auxílio, que lhes incumbia nos termos do terceiro período do artigo 93.°, n.° 3, e também a obrigação de diligenciar uma notificação suficientemente completa, em conformidade com o primeiro período. Nos dois processos, tinham decorrido mais de dois meses entre a carta inicial do Estado notificador e a decisão da Comissão de dar início ao procedimento contraditório. Apesar disso, o Tribunal de Justiça rejeitou os argumentos dos recorrentes relativos ao facto de a Comissão não ter dado início ao procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, num prazo razoável. Ao pronunciar-se deste modo, o Tribunal de Justiça não se fundou exclusivamente na violação da obrigação de standstill inscrita no último período do artigo 93.°, n.° 3, mas referiu-se igualmente à violação da obrigação de notificação prevista no primeiro período da dita disposição. Mais concretamente, declarou que as informações fornecidas pelo Estado notificador estavam longe de ser completas, que as precisões necessárias e as informações definitivas apenas tinham sido transmitidas numa fase ulterior e que os atrasos no procedimento eram devidos ao Estado interessado por não ter cooperado activamente durante o inquérito administrativo . Destas considerações podemos deduzir que se aplica a mesma solução quando o Estado interessado se conforma com a obrigação de standstill mas viola a obrigação de proceder a uma notificação completa.
81. Disto resulta que só uma notificação completa faz começar a correr o prazo Lorenz.
2) Quando está completa uma notificação?
82. A República da Áustria alega expressamente, como já tinha sido afirmado, que a obrigação de diligenciar uma notificação suficientemente completa não deve ser entendida ou aplicada de forma demasiado estrita.
83. Podemos ponderar duas concepções diferentes.
84. Na primeira, qualquer notificação que permita à Comissão formar uma primeira opinião e pronunciar-se sobre a abertura da segunda fase contraditória do procedimento é suficiente para fazer começar a correr o prazo Lorenz. Baseando-se nesta concepção, a Comissão declarou, em 1981, numa carta aos Estados-Membros, que uma notificação estava incompleta quando não continha todos os elementos de que a Comissão necessitava para formar uma «primeira opinião» sobre a conformidade da medida com o Tratado .
85. Segundo a outra concepção, que é mais estrita, só uma notificação que contenha todas as informações de que a Comissão necessite para tomar uma decisão final sobre a compatibilidade do auxílio faz começar a correr o prazo em questão. Aparentemente, a Comissão está em maior sintonia com esta concepção, quando indica no guia acima mencionado que uma notificação está incompleta quando não referir todas as informações de que a Comissão necessita a fim de «tomar uma posição relativamente à compatibilidade da medida com o Tratado» . O novo regulamento processual de execução segue esta segunda concepção .
86. Em minha opinião, em matéria de controlo dos auxílios de Estado, os Estados-Membros estão sujeitos a uma obrigação geral de fornecer de boa fé à Comissão todas as informações necessárias e relevantes de que disponham. Esta é uma consequência da obrigação que lhes está fixada no artigo 93.°, n.° 1, e no artigo 5.° do Tratado CE (actual artigo 10.° CE) de cooperar com a Comissão .
87. Todavia, isto não resolve a questão mais específica das exigências mínimas que uma notificação inicial deve preencher para fazer começar a correr o prazo Lorenz. Importa não esquecer que a notificação inicial não é a única ocasião que é dada aos Estados-Membros para fornecerem, e à Comissão para recolher, as informações necessárias a uma decisão final.
88. Considero que uma notificação que permita à Comissão formar uma primeira opinião e pronunciar-se sobre a abertura do procedimento contraditório (a primeira concepção) é suficiente para fazer começar a correr o prazo Lorenz.
89. Para concluir a primeira fase, a Comissão não precisa necessariamente do mesmo volume e do mesmo tipo de informações que para a decisão final. A notificação inicial deve permitir-lhe distinguir as medidas que são manifestamente compatíveis com as regras dos auxílios de Estado das medidas que suscitam sérias dúvidas de compatibilidade. Se a Comissão tiver dúvidas, pode dar início à segunda fase do procedimento, notificando as partes interessadas para apresentarem as suas observações. A segunda fase permite à Comissão recolher as informações em falta para tomar uma decisão final com pleno conhecimento de causa .
90. A segunda concepção, mais estrita, exigiria igualmente do Estado notificador algo que poderia em muitos casos ser impossível de fornecer. Nem o Estado-Membro notificador nem a Comissão conhecem antecipadamente as informações que virão a ser necessárias para uma decisão final sobre a compatibilidade do auxílio. A necessidade de obter informações suplementares apenas pode fazer-se sentir no decurso da segunda fase processual, depois de a Comissão ter conhecimento das observações apresentadas por terceiros. Portanto, é difícil imaginar situações em que o Estado notificador forneça imediatamente todas as informações necessárias para a decisão final.
91. Pelas mesmas razões, a segunda concepção contraria o princípio da segurança jurídica e introduz instabilidade num mecanismo que é concebido precisamente para contrariar este fenómeno. A eficácia dos princípios Lorenz requer que o Estado notificador esteja em condições de apreciar, no decurso do período da apreciação preliminar, se a sua notificação é suficientemente completa. Ora, adoptando a segunda concepção, de carácter mais estrito, um Estado-Membro que tenha fornecido de boa fé, no decurso da fase preliminar, todas as informações necessárias a uma primeira avaliação do auxílio poderia ver-se, a posteriori, na impossibilidade de invocar o acórdão Lorenz. Depois de ter tomado conhecimento, no decurso da segunda fase, das observações apresentadas por terceiros, a Comissão poderia sentir necessidade de exigir informações adicionais para tomar uma decisão final. Considero inaceitável que, numa situação destas, o Estado notificador perca retroactivamente o seu direito de invocar o acórdão Lorenz.
92. Por consequência, uma notificação está completa, no sentido de que faz começar a correr o prazo Lorenz, quando contém todas as informações necessárias à Comissão para formar uma primeira opinião sobre a compatibilidade da medida com o Tratado.
3) O direito de a Comissão pedir informações adicionais e os efeitos de um pedido de informações sobre o início do prazo Lorenz
93. Segundo o guia, se uma notificação estiver incompleta, a Comissão solicita as informações adicionais necessárias. Esse pedido «suspende» o início do prazo Lorenz. O prazo recomeça a contar desde o início, a partir da data de recepção das informações adicionais .
94. As partes concordam com a legalidade e a utilidade deste mecanismo de base. A República da Áustria mantém, contudo, que o direito que assiste à Comissão de pedir novas informações devia estar sujeito a limites.
95. Segundo é do meu conhecimento, o Tribunal de Justiça ainda não confirmou nem rejeitou expressamente a compatibilidade da prática da Comissão com o Tratado . Da sua jurisprudência, poderíamos mesmo deduzir que o Tribunal estava reticente em se pronunciar sobre esta questão . O advogado-geral Sir Gordon Slynn objectou contra este procedimento, «pois de outro modo a administração poderia sempre, e mais de uma vez, prolongar o prazo pedindo informações» . O advogado-geral G. Tesauro, pelo contrário, admitiu esse procedimento, na condição de, através dele, não se transferirem de facto para o âmbito da fase preliminar exames e apreciações que, pelo contrário, deveriam ser efectuadas no decurso do procedimento previsto no n.° 2 do artigo 93.° .
96. Em minha opinião, o direito de pedir informações adicionais e os efeitos de tal pedido devem ser apreciados, principalmente, por referência a esta exigência de notificação completa sobre a qual discutimos acima.
97. Resulta desta discussão que, quando uma notificação está completa ou é posteriormente completada através, por exemplo, das respostas a pedidos de informações, o prazo Lorenz deve começar automaticamente a correr. Quando uma notificação estiver suficientemente completa, um pedido de informações adicionais não pode «suspender» retroactivamente o início do decurso do prazo Lorenz. A solução contrária comprometeria o interesse legítimo do Estado-Membro notificador de beneficiar da segurança jurídica e de poder pôr o auxílio rapidamente em execução. Se a Comissão tivesse um direito ilimitado de prolongar a fase preliminar de apreciação, usando o expediente de novos e, por hipótese, desnecessários pedidos de informações adicionais, o risco de abuso seria realmente enorme e os objectivos dos princípios Lorenz poderiam ser postos em causa. Esta conclusão resulta, igualmente, de considerações de âmbito mais geral relativas à segurança jurídica. Mais concretamente, tanto os concorrentes como os órgãos jurisdicionais nacionais, instados a aplicar a proibição, de efeito directo, inscrita no artigo 93.°, n.° 3, terceiro período, devem ter a possibilidade de determinar a data em que o prazo Lorenz começou a correr.
98. Pelo contrário, quando uma notificação está incompleta e não permite à Comissão formar uma primeira opinião, a Comissão tem não só o direito, mas também uma obrigação de continuar a averiguar, antes de exigir informações suplementares ao Estado-Membro notificador. Isto é uma consequência da obrigação geral que lhe incumbe nos termos do artigo 155.°, primeiro travessão, do Tratado CE (actual artigo 211.°, primeiro travessão, CE) e do papel específico que lhe confere o artigo 93.° Todavia, mesmo em caso de notificação incompleta, um pedido de informações, na verdade, não «suspende» retroactivamente o início do prazo Lorenz. Não há necessidade de tal efeito retroactivo, porque, na ausência de notificação completa, o prazo em questão nunca começou a correr. Portanto, um pedido de informações suplementares analisa-se simplesmente como uma declaração feita pela Comissão para indicar que, do seu ponto de vista, a notificação ainda não está completa e que, por isso, o prazo Lorenz ainda não começou a correr.
99. Nesta conformidade, em caso de notificação completa, um pedido de informações suplementares não pode suspender o início do decurso do prazo Lorenz.
4) O ónus da prova e a natureza da fiscalização jurisdicional
100. Resulta da análise precedente que a exigência de uma notificação suficientemente completa constitui factor decisivo para a solução do caso vertente.
101. A Comissão alega que o ónus da prova da necessidade de informações suplementares incumbe ao Estado-Membro que contesta tal necessidade e que só a Comissão é competente para decidir se uma notificação está completa e, portanto, se é necessário colocar novas questões. Alega igualmente que, quanto a este aspecto, dispõe de um amplo poder discricionário. Do seu ponto de vista, a fiscalização jurisdicional da necessidade de informações suplementares deve ser limitada.
102. Em minha opinião, e relativamente ao primeiro ponto (ónus da prova), incumbe a cada parte provar os factos em que fundamenta o seu pedido. Assim, incumbe à República da Áustria, que invoca os efeitos da jurisprudência Lorenz, demonstrar que a sua notificação inicial estava completa ou que a completou posteriormente, fazendo-o suficientemente cedo para que o prazo de dois meses se completasse antes de 20 de Novembro de 1997.
103. Relativamente ao segundo ponto (o nível da fiscalização jurisdicional), importa lembrar, primeiro, a definição em questão: uma notificação está suficientemente completa quando permite à Comissão formar uma primeira opinião sobre a compatibilidade do auxílio.
104. A noção de «notificação completa» não tem, pois, um conteúdo preciso e claramente delimitado. Mesmo uma primeira apreciação da compatibilidade de uma medida de auxílio com o Tratado implica apreciações económicas e sociais complexas . Não é possível estabelecer uma linha de fronteira exacta entre as informações que são necessárias a uma primeira apreciação e as informações que são insuficientes para tal.
105. Por isso, aceito que a Comissão dispõe de uma larga «margem de apreciação» quanto à necessidade de informações suplementares e que o Tribunal de Justiça deve, pois, intervir, mas apenas quando a Comissão distorça os factos, cometa um erro manifesto na apreciação dos factos ou incorra em desvio de poder ou de processo .
106. Mas, contrariamente à afirmação da Comissão, a natureza colegial da Comissão, o carácter politicamente sensível de um processo e os efeitos potencialmente perigosos da jurisprudência Lorenz não constituem critérios adequados a ter em conta, quando examinamos se a Comissão ultrapassou os limites da sua margem de apreciação.
107. A questão de saber se uma notificação efectuada por um Estado-Membro permite ou não à Comissão formar uma primeira opinião é uma questão objectiva. As dificuldades subjectivas com que a Comissão depara e que não são causadas pelo Estado-Membro notificador não devem influenciar a apreciação do carácter completo da notificação. Isso iria contra a razão principal que subjaz ao mecanismo Lorenz, que é tomar em consideração o interesse legítimo do Estado-Membro em beneficiar da segurança jurídica e em poder pôr em execução o auxílio tão rapidamente quanto possível. Este interesse não é menos digno de protecção quando a Comissão não consegue encontrar um acordo interno, quando a questão é politicamente sensível ou quando o facto de a Comissão não agir atempadamente seria susceptível de ter consequências graves.
108. Daqui decorre, em primeiro lugar, que cabe à República da Áustria demonstrar que a sua notificação estava completa e que os pedidos de informações da Comissão eram, por isso, desnecessários. Em segundo lugar, a Comissão dispõe a este respeito de uma margem ampla de apreciação e apenas está sujeita a uma fiscalização jurisdicional limitada. Em terceiro lugar, a limitação da fiscalização apenas se justifica pela complexidade da avaliação; nenhuma consideração de ordem política a justifica.
5) Nas circunstâncias do caso presente, quando começou a correr o prazo Lorenz?
109. Recorde-se que a República da Áustria notificou um conjunto de auxílios, no montante global de 371 milhões de ATS. A maior parte destinava-se à investigação e ao desenvolvimento (348,2 milhões de ATS), e o restante a medidas de protecção do ambiente (17 milhões) e a formação (5,8 milhões). Na sequência da notificação inicial de 21 de Junho de 1996, a Comissão pediu informações suplementares por cinco vezes. A República da Áustria respondeu aos quatro primeiros pedidos. Em seguida, em vez de responder à questão que figurava na quinta carta da Comissão, a República da Áustria informou-a, por carta de 20 de Novembro de 1997, sobre a sua intenção de pôr em execução o auxílio notificado.
110. Examinarei agora mais detalhadamente esta troca de correspondência decisiva, de modo a apurar se a notificação ficou completa antes de 20 de Novembro de 1997.
111. Por carta de 26 de Julho de 1996 (a primeira carta), a Comissão pediu pormenores adicionais sobre o auxílio projectado, pelo facto de a notificação inicial não conter todas as informações necessárias para lhe permitir formar uma opinião sobre a compatibilidade da medida com o Tratado. A primeira carta tinha mais de 20 questões precisas sobre a medida projectada.
112. Em Setembro de 1996, realizou-se uma reunião informal entre os representantes da Comissão, da República da Áustria e da Siemens. Cerca de três meses mais tarde, em Janeiro de 1997, a República da Áustria enviou uma resposta longa e circunstanciada ao pedido de informações suplementares da Comissão.
113. A Comissão colocou seis questões suplementares relativas ao auxílio (carta de 17 de Fevereiro de 1997, a segunda carta), às quais a República da Áustria respondeu por carta de 19 de Março de 1997.
114. A República da Áustria contesta a adequação das medidas que a seguir foram tomadas pela Comissão no âmbito do procedimento.
115. Em 2 de Maio de 1997, a Comissão enviou outra carta à República da Áustria (a terceira carta), em que perguntava se o auxílio à formação seria concedido nos termos de «Orientações quanto à promoção de medidas gerais de formação nas empresas» (Richtlinie zur Förderung von generellen betrieblichen Schulungsmaßnahmen), que constitui uma das medidas de execução da Arbeitsmarktförderungsgesetz (lei austríaca de promoção do mercado de trabalho).
116. Na sua resposta de 13 de Junho de 1997, a República da Áustria respondeu que o auxílio à formação seria concedido com base num fundamento legal diferente.
117. Por carta de 6 de Agosto de 1997 (a quarta carta), a Comissão convidou a República da Áustria a responder a três questões: em primeiro lugar, qual era, do ponto de vista técnico, o estado actual do projecto e quais os custos previstos que já tinham sido efectuados? Em segundo lugar, quais tinham sido o objecto e os custos dos estudos preliminares efectuados entre Outubro de 1995 e Janeiro de 1996? Em terceiro lugar, relativamente à nova «sala branca» situada no coração da nova implantação de Villach para semicondutores de potência, cuja primeira pedra foi colocada em Junho de 1996, quando terminaram os planos de construção e em que momento foram assinados os contratos de construção?
118. A República da Áustria respondeu a estas três questões por carta de 4 de Setembro de 1997.
119. Na sua última carta de questões suplementares, datada de 10 de Novembro de 1997 (a quinta carta), a Comissão referia que resultava de determinadas observações feitas pelas autoridades austríacas que a comuna de Villach ainda tinha de tomar uma decisão quanto ao seu contributo para o auxílio Siemens e que a Comissão não tinha a certeza de que o contributo projectado pela cidade já tivesse sido tomado em consideração na notificação do auxílio. Nessa carta, também pediu à República da Áustria que confirmasse se o auxílio notificado correspondia realmente ao montante total do auxílio que deveria ser concedido pelas três entidades, a saber, a República da Áustria, o Land de Caríntia e a comuna de Villach.
120. Como acima referi, a República da Áustria contestou, na sua carta de 20 de Novembro de 1997, a utilidade das terceira, quarta e quinta cartas, e informou a Comissão sobre a sua intenção de pôr o auxílio em execução, de acordo com os princípios Lorenz.
121. Na decisão impugnada, a Comissão especificou, em substância, as razões, a seguir enunciadas, para as dúvidas sérias que tinha relativamente à compatibilidade do projecto com o mercado comum e, consequentemente, à abertura da fase contraditório do procedimento:
- Relativamente ao auxílio à investigação e ao desenvolvimento, a República da Áustria não tinha demonstrado o efeito de incentivo do auxílio projectado, não tinha demonstrado que o auxílio era necessário e não tinha demonstrado que o projecto era elegível para obter um financiamento público como «actividade de desenvolvimento preconcorrencial».
- Relativamente ao auxílio à protecção do ambiente, faltava determinar se o projecto subvencionado excedia os requisitos legais nacionais e europeus.
- Relativamente ao auxílio à formação, faltava ainda determinar se o projecto de formação devia ser qualificado como formação profissional específica ou geral.
122. Com base nestes elementos factuais, a República da Áustria afirma que sua notificação ficou completa com a sua carta de 19 de Março de 1997 ou, o mais tardar, com a sua carta de 4 de Setembro de 1997. Por conseguinte, o prazo Lorenz começou automaticamente a correr em 24 de Março de 1997 ou, o mais tardar, em 10 de Setembro de 1997 (as datas de recepção das duas cartas). Daqui conclui que a quinta carta de questões suplementares, de 10 de Novembro de 1997, não podia afectar o decurso do prazo Lorenz.
123. A Comissão alega que as suas terceira, quarta e quinta cartas de questões suplementares, de 2 de Maio, 6 de Agosto e 10 de Novembro de 1997, eram todas necessárias à apreciação do auxílio e que mesmo em 20 de Novembro, data em que a República da Áustria informou a Comissão sobre a sua intenção de dar execução ao auxílio, a notificação ainda não estava completa.
124. A análise da República da Áustria parece-me justa. Das provas apresentadas em Tribunal decorre que, depois de ter recebido a resposta da República da Áustria ao segundo pedido de informações, em 24 de Março de 1997, a Comissão estava em posição de formar uma primeira opinião sobre a compatibilidade da medida com o Tratado, pelo que o prazo Lorenz começou a correr nessa data.
125. O que é surpreendente, em primeiro lugar, é a natureza muito diferente entre, por um lado, as primeira e segunda cartas de pedido de informações e, por outro lado, as terceira, quarta e quinta cartas.
126. A primeira carta contém mais de 20 questões precisas. Nestas questões, a Comissão refere-se exaustivamente às declarações feitas pelas autoridades austríacas na notificação inicial. A maior parte das questões dizem respeito ao elemento principal do projecto de auxílio, a saber, auxílio à investigação e ao desenvolvimento. Muitas dessas questões abordam temas essenciais, como o efeito de incentivo do auxílio e a classificação das actividades subvencionadas como actividade de desenvolvimento preconcorrencial. As dúvidas da Comissão no que diz respeito a estas questões constituem a espinha dorsal da decisão impugnada de dar início ao procedimento contraditório. A segunda carta contém seis questões precisas, cinco das quais se referem directamente à resposta da República da Áustria na primeira carta. Três das seis questões respeitam de novo ao elemento investigação e desenvolvimento.
127. Ao invés, nas suas terceira, quarta e quinta cartas, a Comissão coloca muito poucas questões (respectivamente uma, três e uma). As questões que figuram nas terceira e quinta cartas apenas dizem respeito a aspectos secundários do projecto notificado, a saber, o auxílio à formação (menos de 2% do conjunto total) e a contribuição financeira da comuna de Villach (no máximo, 6% do auxílio notificado). Não têm tanto por objecto a compatibilidade dos auxílios notificados mas antes a detecção e a investigação de outras medidas não notificadas (as Richtlinie já referidas e um auxílio alegadamente separado da comuna de Villach). Os argumentos convincentes apresentados pela República da Áustria na resposta fazem igualmente duvidar da pertinência das três questões que figuram na quarta carta. Nenhuma das questões colocadas nas três cartas se refere directamente à notificação ou às respostas produzidas a questões anteriores. Nem estas questões nem as respostas da República da Áustria estão reflectidas de forma significativa na decisão impugnada. As sérias dúvidas que estão na base da decisão já existiam antes de a Comissão ter enviado as suas terceira, quarta e quinta cartas, e nenhuma destas cartas se destinava a proporcionar à República da Áustria uma oportunidade de as dissipar.
128. Certas informações apresentadas ao Tribunal de Justiça pela Comissão para ilustrar o contexto deste processo constituem o segundo elemento que sugere claramente que a notificação ficou completa com a resposta da República da Áustria à segunda carta.
129. A Comissão menciona na sua contestação uma nota interna de 28 Abril de 1997 (cerca de seis semanas após a resposta da República da Áustria à segunda carta de questões suplementares), dirigida pela Direcção-Geral IV ao comissário K. Van Miert. Nessa nota, a direcção-geral competente exprimia dúvidas sobre a compatibilidade da medida notificada com o enquadramento aplicável aos auxílios de Estado à investigação e ao desenvolvimento, assim como sobre a necessidade deste auxílio. Propunha a consulta de outras direcções-gerais com base num projecto de decisão de início do procedimento contraditório nos termos do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado.
130. A Comissão refere também na sua contestação a existência de «vastas e muito complexas discussões» entre diversos serviços da Comissão e no colégio dos comissários a respeito das propostas de decisão relativas a diversos projectos nacionais de auxílios em benefício de fabricantes de semicondutores, entre os quais o projecto de auxílios austríaco aqui em causa. Segundo a Comissão, estas discussões decorreram entre Maio e Dezembro de 1997. A Comissão invoca também um artigo de imprensa, datado de 20 de Junho de 1997, que faz referência à comissária E. Cresson e se intitula «Cresson halts EU block on state aids to chips ventures» [Cresson põe termo ao bloqueio da UE aos auxílios de Estado aos produtores de chips] .
131. Todos estes elementos me levam a concluir que a parte das investigações da Comissão correspondente ao apuramento dos factos ficou completa com a recepção, em Março de 1997, da resposta da República da Áustria à segunda carta de questões suplementares. É manifesto que, se a Comissão teve necessidade destes nove meses suplementares para tomar, em Dezembro, a decisão de dar início à segunda fase do procedimento, não foi para recolher novas informações, mas sim para chegar a uma decisão (objecto de controvérsias internas) com base em informações de que já dispunha.
132. Daqui decorre que a carta da República da Áustria datada de 19 de Março de 1997 completou a notificação. Como afirma a República da Áustria, o prazo Lorenz começou pois automaticamente a correr na data de recepção desta carta, ou seja, em 24 de Março de 1997. Como as terceira, quarta e quinta cartas apenas serviram para prolongar artificialmente a fase inicial do procedimento de controlo, a Comissão não usou o seu direito de pedir informações suplementares para fins legítimos (completar uma notificação fragmentária), mas sim com o objectivo, diferente e inadequado, de ganhar tempo. Disto resulta que a Comissão abusou do procedimento em questão e ultrapassou os limites da sua margem de apreciação no que diz respeito a diligenciar uma notificação suficientemente completa.
133. Já explicámos acima as razões por que nem a natureza colegial da Comissão, nem o carácter politicamente sensível de determinado caso, nem mesmo as graves consequências potenciais da aplicação da jurisprudência Lorenz podem ser tomadas em conta na apreciação da questão de saber se uma notificação está ou não suficientemente completa para fazer começar a correr o prazo Lorenz. Para evitar repetições, limitar-me-ei a acrescentar que, confrontada com o presente caso politicamente sensível, a Comissão tinha duas opções.
134. Em primeiro lugar, a Comissão poderia ter pedido à República da Áustria que desse o seu acordo a uma prorrogação do prazo de dois meses para permitir uma discussão mais aprofundada no interior da Comissão. Tal acordo sobre a prorrogação de um prazo é compatível com o Tratado e com a jurisprudência, porque a entidade protegida pelos princípios Lorenz, isto é, o Estado-Membro notificador, deve igualmente ter o direito de renunciar a esta protecção (pelo menos temporariamente). Em princípio, pode-se esperar que um Estado-Membro notificador aceite tal prorrogação, se existir uma probabilidade razoável de a Comissão decidir não abrir a segunda fase, mais onerosa em termos de tempo e de meios financeiros.
135. Em segundo lugar, discussões prolongadas no interior da Comissão constituem um indicador da grande dificuldade que tem em determinar se um projecto de auxílios é compatível com o mercado comum. A melhor forma de ultrapassar esta dificuldade é ouvir as opiniões de outras partes interessadas e, portanto, consultar outros Estados-Membros e os sectores em causa. A este respeito, importa recordar que a Comissão não tem obrigação, durante a fase preliminar, de ouvir terceiros interessados. Por isso, o Tribunal de Justiça decidiu que, se o primeiro exame não permitir à Comissão ultrapassar todas as dificuldades, esta tem o dever de obter todos os pareceres necessários e dar início, para o efeito, ao procedimento do n.° 2 do artigo 93.° .
136. Por consequência, concluo que o prazo Lorenz começou a correr em 24 de Março de 1997.
C - A duração do prazo Lorenz foi de dois meses?
137. A Comissão argumenta que o prazo razoável previsto pelo próprio acórdão Lorenz para a conclusão da fase inicial do procedimento não é um prazo estrito e que a sua duração depende das circunstâncias de cada caso. Isto resulta, na sua perspectiva, da redacção do próprio acórdão Lorenz, de diversas passagens das conclusões apresentadas pelo advogado-geral nesse processo, do facto de, em certos casos, a Comissão ser obrigada a completar a fase inicial num prazo mais breve do que dois meses e, finalmente, da necessidade de dispor de prazos flexíveis para permitir à Comissão tomar as suas decisões, frequentemente complexas, em matéria de auxílios de Estado.
138. A Comissão sustenta igualmente que, nas circunstâncias particulares do caso vertente, o prazo Lorenz tinha uma duração superior a dois meses. No decurso de todo o procedimento, a República da Áustria nunca assinalou a urgência do processo. De qualquer modo, especifica, o processo não poderia ser urgente porque a Siemens realizou os investimentos projectados sem esperar que o auxílio tivesse sido objecto de decisão. Por último, a República da Áustria não pode invocar o prazo Lorenz uma vez que foi ela própria responsável por uma grande parte do atraso total.
139. Em minha opinião, decorre do próprio acórdão Lorenz, essencialmente se for lido à luz das conclusões do advogado-geral, que o prazo em questão é de natureza imperativa.
140. É verdade que, no dispositivo do acórdão, o Tribunal de Justiça utiliza a noção, aparentemente indefinida, de «prazo suficiente para proceder ao primeiro exame». Também é verdade que, nos fundamentos do acórdão, o Tribunal de Justiça faz referência a um «prazo razoável» .
141. O Tribunal de Justiça, todavia, deu uma definição específica deste conceito para efeitos da situação Lorenz e declarou que, «[a] este respeito, pode colher-se inspiração nos artigos 173.° e 175.° do Tratado, que prescrevem para situações comparáveis um prazo de dois meses».
142. Nas suas conclusões, o advogado-geral G. Reischl tinha proposto o princípio finalmente adoptado, ou seja, que os auxílios notificados se tornam auxílios existentes após decorrido um período razoável para efectuar um exame preliminar. Todavia, deixou perceber que o prazo razoável requerido poderia variar de duração conforme os casos. Ao admitir que tal solução tinha a desvantagem de introduzir uma certa insegurança jurídica, não vislumbrava nenhuma outra solução, porque o Conselho não tinha adoptado, em aplicação do artigo 94.° do Tratado, um regulamento que fixasse prazos precisos. O advogado-geral propôs igualmente que, para minorar o problema relativo à duração incerta do prazo de exame inicial, a Comissão fizesse uma declaração provisória na qual declarasse que o procedimento de exame continuava a decorrer e só terminaria após decorrido um determinado período de tempo .
143. Diferentemente do advogado-geral, o Tribunal de Justiça não estava pronto para aceitar as desvantagens da insegurança jurídica e, por isso, fixou o prazo de dois meses aqui em causa. A ideia de declarações provisórias feitas pela Comissão também não o convenceu. Na verdade, a possibilidade de fazer tais declarações poderia ter conduzido a Comissão a prolongar artificialmente a fase inicial. Quanto ao respeito dos poderes legislativos do Conselho, o Tribunal de Justiça sublinhou expressamente, antes de fixar o prazo de dois meses, a inexistência de um regulamento processual . Em minha opinião, é no respeito pelo equilíbrio institucional que temos de encontrar a explicação para a linguagem prudente do Tribunal de Justiça («pode colher-se inspiração nos artigos 173.° e 175.° do Tratado»).
144. O facto de o acórdão Lorenz ter estabelecido um prazo máximo imperativo é confirmado pelos processos posteriores, em que o Tribunal de Justiça cita este acórdão como o que fixa um prazo de dois meses e não apenas um prazo razoável .
145. Além disso, interpretar o acórdão Lorenz no sentido de que fixa um prazo flexível iria manifestamente contra a razão profunda desse acórdão, que é proteger o interesse do Estado-Membro notificador em beneficiar da segurança jurídica e em poder pôr o auxílio rapidamente em execução. Como já foi referido, um Estado-Membro notificador deve ter a possibilidade de saber com antecedência se pode avançar, baseando-se no facto de o auxílio ter passado a ficar sujeito ao regime dos auxílios existentes. A segurança jurídica e, portanto, um prazo imperativo são particularmente importantes sempre que num procedimento nacional se coloque a questão de saber se um auxílio se tornou num auxílio existente (como sucedia no processo Lorenz).
146. A própria Comissão sempre interpretou o acórdão Lorenz no sentido de que fixa um prazo máximo imperativo. Nesta conformidade, refere na carta supra-mencionada aos Estados-Membros que «tem» de proceder ao primeiro exame num prazo «que o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias fixou em dois meses» .
147. O facto de a Comissão, em certos casos, ter imposto a si própria prazos mais curtos é louvável, porque isso contribui para acelerar os procedimentos e serve o interesse do Estado-Membro notificador em poder pôr em execução o auxílio tão rapidamente quanto possível. Se a Comissão tiver imposto prazos mais curtos, fica obrigada a observá-los, porque um Estado-Membro pode, em nossa opinião, invocar o princípio da confiança legítima. Mas uma restrição voluntária da sua própria margem de manobra não implica que a Comissão tenha o poder de fixar unilateralmente prazos superiores a dois meses e, deste modo, privar o Estado-Membro notificador de direitos estabelecidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. Quanto à eventual necessidade de um período mais longo para proceder ao exame inicial nos processos complexos, já referimos que a Comissão pode sempre pedir ao Estado notificador que aceite uma prorrogação do prazo de dois meses e que este, regra geral, está fortemente inclinado a dar o seu acordo.
148. No que respeita à alegada ausência de urgência e ao facto de a própria República da Áustria nada ter feito para acelerar o procedimento, a Comissão sublinha que foram necessários cerca de cinco meses para a República da Áustria responder à primeira carta em que eram pedidas informações suplementares e um mês meio para responder à terceira carta. Além disso, este último atraso foi causado por um erro cometido pela chancelaria austríaca.
149. A este respeito, há que referir, em primeiro lugar, que o Tratado não fixa qualquer obrigação legal para responder rapidamente aos pedidos de informações da Comissão, desde que o Estado em questão se conforme com o primeiro e o último período do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado. Simplesmente, é do próprio interesse desse Estado agir com prontidão para não contribuir para o atraso total. Daqui decorre que um Estado-Membro apenas está impedido de invocar a jurisprudência Lorenz quando viola a obrigação de standstill ou a obrigação de notificação, mas não quando deixa de responder rapidamente aos pedidos de informações suplementares.
150. Além disso, e em vista dos interesses em jogo, deve presumir-se que um procedimento de aprovação de um auxílio notificado é urgente, sempre que o Estado-Membro em causa não tenha expressamente aceite uma prorrogação do prazo concedido para a apreciação inicial. Contrariamente à opinião da Comissão, esta presunção aplica-se igualmente aos casos em que os investimentos são feitos antes de o auxílio ter sido concedido. O Estado notificador e a empresa em causa conservam um interesse evidente numa autorização rápida para os auxílios projectados a fim de limitar os custos financeiros do investimento em questão.
151. Daqui decorre que o prazo Lorenz tinha uma duração de dois meses.
D - A Comissão podia validamente opor-se à decisão da República da Áustria de pôr o auxílio em execução e, na afirmativa, opôs-se de forma regular e em tempo útil?
152. A Comissão mantém que, depois de ter recebido pré-aviso da intenção de um Estado-Membro dar execução a um projecto notificado, ainda pode opor-se num prazo razoavelmente breve, com a consequência de o auxílio não poder ser legalmente concedido e não se tornar num auxílio existente.
153. Em sua opinião, este direito de oposição decorre de uma passagem do próprio acórdão Lorenz, em que o Tribunal de Justiça decidiu que um auxílio posto em execução, com base «no silêncio da Comissão», para além do prazo necessário ao seu primeiro exame, fica sujeito às regras aplicáveis aos auxílios existentes . Além disso, alega a Comissão, a obrigação de um Estado-Membro dar pré-aviso sobre a sua intenção de pôr o auxílio em execução, como estabelecido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Lorenz, apenas faz sentido quando a Comissão dispõe de um direito de oposição. Um direito de oposição é igualmente essencial para evitar as consequências potencialmente graves da aplicação da jurisprudência Lorenz para o mercado comum . Finalmente, na ausência de um direito de oposição, o próprio Estado-Membro notificador poderia determinar efectivamente o alcance e o resultado do procedimento. Assim, mesmo nos casos em que o prazo seja mal calculado ou que uma notificação não tenha chegado à Comissão (na hipótese de ter sido mal encaminhada, devido, por exemplo, a um erro de transmissão), a Comissão não tem o poder de se opor e o auxílio torna-se um auxílio existente.
154. A República da Áustria reafirma, em primeiro lugar, que a Comissão não dispõe de um direito específico de oposição. A título subsidiário, sustenta que, nas circunstâncias do caso em apreço, a Comissão não exerceu esse direito em tempo útil.
155. Considero duvidoso que, no âmbito do regime processual actualmente aplicável, a Comissão goze, como pretende, de um direito de oposição.
156. As passagens decisivas do acórdão Lorenz e dos acórdãos ulteriores que se lhe referem apenas subordinam o efeito Lorenz a duas condições: o auxílio fica sujeito ao regime dos auxílios existentes e pode ser concedido por um Estado-Membro se (a) a Comissão não der início ao procedimento contraditório nos termos do artigo 93.°, n.° 2, no prazo de dois meses e se (b) o Estado-Membro em causa der pré-aviso da implementação do auxílio. Admitir um direito de oposição instituiria uma terceira condição que nunca foi prevista pelo Tribunal de Justiça, ou seja, a ausência de oposição da Comissão dentro de um certo prazo. Esta terceira condição levaria a reintroduzir a insegurança jurídica (quanto à forma que deve revestir a oposição, ao prazo em que deve intervir ou aos seus efeitos jurídicos precisos) num mecanismo concebido para resolver o problema da incerteza.
157. Além disso, contrariamente à opinião da Comissão, o Tribunal de Justiça estabeleceu a obrigação de notificação prévia para outros fins, não para permitir à Comissão fazer oposição. O seu objectivo parece antes ter sido estabelecer, com segurança jurídica e para todas as partes interessadas assim como para os órgãos jurisdicionais nacionais, a data depois da qual o auxílio fica sujeito ao regime dos auxílios existentes e/ou facilitar a incumbência da Comissão de proceder ao exame permanente deste tipo de auxílio.
158. Por último, se a Comissão considerar que o prazo Lorenz não expirou (pelo facto, por exemplo, de a notificação nunca ter sido completada), então não necessita de um direito de oposição especial. Como uma das duas condições supramencionadas às quais está subordinado o efeito Lorenz não está preenchida, o auxílio não se torna num auxílio existente, mas continua a ser um auxílio novo. Por consequência, a Comissão pode validamente tomar a decisão de dar início ao procedimento nos termos do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado e indicar nesta decisão que a obrigação de standstill prevista no artigo 93.°, n.° 3, continua a aplicar-se. Além disso, se existirem dúvidas sobre a expiração do prazo Lorenz, é ao Estado-Membro que incumbe o ónus de impugnar a decisão da Comissão no Tribunal de Justiça.
159. Todavia, é inútil, no caso em apreço, decidir a questão de saber se a Comissão dispõe ou não de um direito de oposição. Mesmo que tenha disposto de tal direito, exerceu-o demasiado tarde.
160. Relativamente a este ponto, há que examinar mais detalhadamente os acontecimentos que tiveram início com a carta da República da Áustria de 20 de Novembro de 1997, em que informava a Comissão sobre a sua intenção de pôr em execução o auxílio.
161. As partes estão em desacordo quanto à data em que esta carta terá chegado à Comissão. Segundo a República da Áustria, a Comissão recebeu a carta no mesmo dia, ou seja, em 20 de Novembro de 1997. A Comissão afirma que só a recebeu em 24 de Novembro de 1997.
162. Por fax não datado, supostamente recebido pela República da Áustria em 28 de Novembro de 1997, a Comissão opôs-se ao projecto da República da Áustria de pôr o auxílio em execução e anunciou que tomaria em tempo útil uma decisão sobre a medida notificada.
163. Por carta de 10 de Dezembro de 1997, a República da Áustria declarou que a oposição da Comissão não era fundada e não podia ser considerada válida. A República da Áustria tinha, portanto, o direito de pôr o auxílio em execução.
164. Em 12 de Dezembro de 1997, realizou-se uma reunião entre a Comissão e a República da Áustria e a Siemens, mas dela não resultou qualquer resultado concreto.
165. Por fax de 16 de Dezembro de 1997, a Comissão informou a República da Áustria da sua decisão tomada nesse mesmo dia de dar início a um procedimento formal de exame nos termos do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado. O fax indicava simplesmente que a decisão tinha sido tomada e que seria enviada uma carta mais circunstanciada.
166. A carta contendo a decisão impugnada foi enviada em 9 de Fevereiro de 1998.
167. Relativamente à questão da forma adequada, fazer oposição pode unicamente significar iniciar o procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2. As simples declarações informais feitas pela Comissão afirmando que se «opõe» à decisão do Estado-Membro de pôr em execução o auxílio não podem produzir efeitos legais no contexto dos princípios Lorenz. Ter em conta tais declarações informais seria factor de insegurança jurídica e forneceria à Comissão outra oportunidade para prolongar a fase inicial nas situações em que o Estado-Membro notificador considerasse que tal fase já durou demasiado tempo. É igualmente esta posição que adopta a Comissão no guia supramencionado, quando descreve o mecanismo de oposição:
«De acordo com a sua interpretação da jurisprudência, após o Estado-Membro lhe ter notificado a sua intenção de executar o projecto, a Comissão pode ainda, num prazo razoavelmente curto (de, por exemplo, duas semanas), tomar uma decisão no sentido de dar início ao processo previsto no n.° 2 do artigo 93.° » .
168. Daqui decorre que o fax não datado e não fundamentado que supostamente terá chegado à República da Áustria em 28 de Novembro de 1997 não pode ser considerado oposição válida.
169. No que respeita ao prazo, resulta de uma nota manuscrita que figura na primeira página da carta da República da Áustria de 20 de Novembro de 1997 que esta chegou no mesmo dia ao Secretariado-Geral da Comissão. O facto de só ter sido registada pela Comissão em 24 de Novembro de 1997 é irrelevante para o cálculo do período decorrido entre o pré-aviso e a oposição, porque um Estado-Membro nem tem qualquer influência sobre as eventuais dificuldades de transmissão interna no interior da Comissão nem conhecimento de tais dificuldades.
170. O fax datado de 16 de Dezembro de 1997, no qual a Comissão informou a República da Áustria da sua decisão do mesmo dia de dar início ao procedimento do artigo 93.°, n.° 2, chegou à República da Áustria mais de três semanas e meia depois da sua carta de 20 de Novembro de 1997 e portanto, em minha opinião, fora de prazo. Na passagem citada do guia, a própria Comissão indica que um período de duas semanas constitui um prazo adequado para iniciar o procedimento do artigo 93.°, n.° 2. O legislador comunitário estabeleceu um prazo de quinze dias úteis no novo regulamento . Segundo o regime processual aplicável ao caso em apreço, o prazo entre a notificação da entrada em execução do auxílio e a decisão de dar início ao procedimento do artigo 93.°, n.° 2, deve ser mais curto do que três semanas e meia. A razão é que, por hipótese, a notificação ficou completa pelo menos dois meses antes de o Estado-Membro dar pré-aviso da sua intenção de pôr o auxílio em execução, dispondo, por isso, a Comissão de um prazo suficiente para tomar sua decisão relativamente à abertura da segunda fase do procedimento. Por consequência, qualquer prazo adicional deve ser limitado ao mínimo estritamente necessário. Este raciocínio aplica-se a fortiori ao caso vertente, em que a notificação ficou completa cerca de oito meses antes de a República da Áustria decidir avançar e que a Comissão dispôs, portanto, de muito mais de dois meses para tomar uma decisão.
171. A reacção da Comissão, de 16 de Dezembro de 1997, foi portanto extemporânea. É, assim, inútil examinar o argumento da República da Áustria segundo o qual a data relevante não é o dia 16 de Dezembro de 1997, mas o dia 9 de Fevereiro de 1998, ou seja, a data da carta da Comissão que continha a decisão impugnada. Se esta data fosse considerada, o atraso seria manifestamente excessivo. Parece-me, todavia, que, num processo como este, que requer uma resposta urgente da Comissão, se deve tomar em consideração a data em que a Comissão comunica a sua decisão ao Estado-Membro, mesma informalmente; é razoável admitir que a redacção da decisão possa demorar um tempo considerável. Contudo, no caso em apreço, é inútil prosseguir o exame desta questão.
172. De todo o modo, a conclusão, em nossa opinião, é que, mesmo que a Comissão dispusesse de um direito de oposição, não o exerceu em tempo útil.
VI - Conclusão
173. Resulta do que precede que a República da Áustria tinha o direito de invocar os princípios Lorenz; que, em 20 de Novembro de 1997, quando informou a sua intenção de pôr o auxílio em execução, o prazo Lorenz tinha expirado; e que, mesmo que a Comissão gozasse de um direito de oposição, não o exerceu em tempo útil.
174. Assim, concluo que, na medida em que qualifica erradamente o auxílio como auxílio novo e proíbe à República da Áustria de pôr o auxílio em execução, a decisão impugnada deve ser anulada.
175. Em minha opinião, o Tribunal de Justiça deveria portanto:
«1) anular a Decisão SG(98) D/1124 da Comissão;
2) condenar a Comissão nas despesas».