РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
16 април 2015 година(*)
„Жалба за отмяна — Полицейско и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси — Определяне на датата, на която предходно решение поражда действие — Определяне на правното основание — Правна уредба, приложима след влизането в сила на Договора от Лисабон — Преходни разпоредби — Правно основание от вторичното право — Консултация с Парламента“
По дело C‑540/13
с предмет жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, подадена на 15 октомври 2013 г.,
Европейски парламент, за който се явяват F. Drexler, A. Caiola и М. Пенчева, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
жалбоподател,
срещу
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват K. Pleśniak и A. F. Jensen, в качеството на представители,
ответник,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: L. Bay Larsen (докладчик), председател на състава, K. Jürimäe, J. Malenovský, M. Safjan и A. Prechal, съдии,
генерален адвокат: N. Wahl,
секретар: V. Tourrès, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 5 ноември 2014 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 22 януари 2015 г.,
постанови настоящото
Решение
1        С жалбата си Европейският парламент иска да се отмени Решение 2013/392/EС на Съвета от 22 юли 2013 година за определяне на датата на пораждане на действие на Решение 2008/633/ПВР относно достъпа до Визовата информационна система (ВИС) за справки от оправомощени органи на държавите членки и от Европол с цел предотвратяване, разкриване и разследване на терористични действия и други тежки престъпления (ОВ L 198, стр. 45) (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Правна уредба
2        Член 18, параграф 2 от Решение 2008/633/ПВР на Съвета от 23 юни 2008 година относно достъпа до Визовата информационна система (ВИС) за справки от оправомощени органи на държавите членки и от Европол с цел предотвратяване, разкриване и разследване на терористични действия и други тежки престъпления (ОВ L 218, стр. 129) гласи:
„Настоящото решение започва да се прилага от определена от Съвета дата, след като Комисията уведоми Съвета, че Регламент (ЕО) № 767/2008 [на Европейския парламент и на Съвета от 9 юли 2008 година относно Визовата информационна система (ВИС) и обмена на данни между държави членки относно визите за краткосрочно пребиваване (Регламент за ВИС) (ОВ L 218, стр. 60)] е влязъл в сила и е напълно приложим.
Генералният секретариат на Съвета публикува тази дата в Официален вестник на Европейския съюз“.
Обжалваното решение
3        Член 1 от Решение 2013/392, което се позовава на ДФЕС и на Решение 2008/633, и по-специално на член 18, параграф 2 от последното, предвижда, че Решение 2008/633 поражда действие от 1 септември 2013 г.
Искания на страните
4        Парламентът иска от Съда:
–        да отмени обжалваното решение,
–        да запази последиците на това решение до замяната му с нов акт,
–        да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
5        Съветът иска от Съда:
–        да отхвърли жалбата като недопустима или във всички случаи като неоснователна,
–        при условията на евентуалност, в случай че отмени обжалваното решение, да запази неговите последици до замяната му с нов акт,
–        да осъди Парламента да заплати съдебните разноски.
По жалбата
6        Парламентът изтъква две основания на жалбата си, съответно съществено процесуално нарушение поради неучастието на Парламента в процедурата по приемане на обжалваното решение и избор на отменено или незаконосъобразно правно основание.
По допустимостта на някои от основанията и доводите, изтъкнати от Парламента
Доводи на страните
7        Според Съвета някои от основанията и доводите, изтъкнати от Парламента, трябва да се приемат за недопустими, тъй като са неясни и неуточнени. Такива били основанията и доводите, отнасящи се до същественото процесуално нарушение, прилагането на член 39, параграф 1 ЕС, избора на отменено правно основание и нарушаването на принципите на правна сигурност и институционално равновесие.
8        Парламентът поддържа, че жалбата е достатъчно ясна и точна..
Съображения на Съда
9        Трябва да се припомни, че съгласно член 120, буква в) от Процедурния правилник на Съда и съдебната практика по тази разпоредба исковата молба или жалбата трябва да съдържа предмета на спора, изтъкнатите основания и доводи, както и кратко изложение на тези основания. Посочването трябва да е достатъчно ясно и точно, за да позволи на ответника да подготви защитата си, а на Съда — да упражни контрол. От това произтича, че съществените правни и фактически обстоятелства, на които искът или жалбата се основава, трябва да се извеждат по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба или жалба и че исканията в нея трябва да са формулирани по недвусмислен начин, за да не се произнесе Съдът свръхпетитум или да пропусне да се произнесе по някое оплакване (вж. в този смисъл решение Обединено кралство/Съвет, C‑209/13, EU:C:2014:283, т. 30 и цитираната съдебна практика).
10      В случая изложението на основанията или доводите в жалбата, за които Съветът твърди, че са неясни и неуточнени, отговаря на тези изисквания. То е позволило по-специално на Съвета да подготви защита срещу тези основания и доводи и позволява на Съда да упражни контрол по отношение на обжалваното решение.
11      Следователно възражението за недопустимост, основано на твърдения за неяснота и неуточненост на жалбата, трябва да се отхвърли.
12      При това положение, доколкото правното основание на акта определя процедурата, която трябва да се следва при приемането му (решения Парламент/Съвет, C‑130/10, EU:C:2012:472, т. 80 и Парламент/Съвет, C‑658/11, EU:C:2014:2025, т. 57), най-напред следва да се разгледа второто основание на жалбата.
По второто основание на жалбата, а именно избор на отменено или незаконосъобразно правно основание
По първата част на второто основание на жалбата, а именно избор на отменено правно основание
–       Доводи на страните
13      Парламентът поддържа, че позоваването на ДФЕС в обжалваното решение е твърде общо, за да служи като негово правно основание, и че член 18, параграф 2 от Решение 2008/633 не може да се счита за същинско правно основание.
14      Всъщност тази разпоредба само се позовавала на член 34, параграф 2, буква в) ЕС, който бил единственото възможно правно основание за приемане на мярка като обжалваното решение по предишния „трети стълб“.
15      От това според Парламента следва, че използваното от Съвета правно основание е член 34, параграф 2, буква в) ЕС. Тъй като обаче бил отменен с Договора от Лисабон, този член 34 вече не можел да служи като правно основание за приемането на нови актове. Обстоятелството, че разпоредба от вторичното право по подразбиране препраща към посочения член 34, не оказвало влияние в това отношение, доколкото трябвало да се счита, че поради влизането в сила на този договор тази разпоредба е станала неприложима.
16      Съветът уточнява, че е приел обжалваното решение на основание член 18, параграф 2 от Решение 2008/633 във връзка с член 9 от Протокол (№ 36) относно преходните разпоредби (наричан по-нататък „Протоколът относно преходните разпоредби“). В това отношение той подчертава, че обжалваното решение не се позовава нито на ДЕС като цяло, нито на член 34, параграф 2, буква в) ЕС в частност.
–       Съображения на Съда
17      За да се прецени основателността на твърденията за наличието на първата част на второто основание на жалбата, следва да се определи на какво правно основание е прието обжалваното решение.
18      В това отношение следва да се установи, че в това решение не е посочен член 34 ЕС и че в неговите позовавания има изрична препратка към ДФЕС и към член 18, параграф 2 от Решение 2008/633.
19      При това положение, като се има предвид текстът на обжалваното решение, в който по принцип трябва да се посочи правното основание за приемането му, за да се изпълни задължението за мотивиране (вж. в този смисъл решение Комисия/Съвет, C‑370/07, EU:C:2009:590, т. 39 и 55), не може да се счита, че това решение се основава на член 34 ЕС.
20      Освен това следва да се отбележи, че от нищо друго в обжалваното решение не личи, че Съветът е възнамерявал да използва този член 34 като правно основание на това решение.
21      По-специално, дори да се допусне за установено, обстоятелството, че член 34, параграф 2, буква в) ЕС е единствено възможното правно основание за приемане на мярка като обжалваното решение, е без значение в това отношение, доколкото изборът на Съвета в обжалваното решение да посочи изрично не тази разпоредба, а ДФЕС и член 18, параграф 2 от Решение 2008/633, ясно сочи, че обжалваното решение се основава на последната разпоредба като такава.
22      Следователно отмяната на член 34 ЕС с Договора от Лисабон не лишава обжалваното решение от правно основание.
23      По изложените съображения твърденията за наличието на първата част на второто основание на жалбата трябва да се отхвърлят като неоснователни.
По втората част на второто основание на жалбата, а именно избор на незаконосъобразно правно основание
–       Доводи на страните
24      Парламентът счита, че в случай че член 18, параграф 2 от Решение 2008/633 се приеме за правно основание на обжалваното решение, той е незаконосъобразно правно основание от вторичното право и не може надлежно да служи за основание на това решение.
25      Всъщност от практиката на Съда следвало, че установяването във вторичното право на правно основание, което облекчава правилата за приемане на даден акт, е несъвместимо с Договорите. Такъв бил случаят с член 18, параграф 2 от Решение 2008/633, тъй като той не предвиждал консултиране с Парламента, въпреки че според член 39 ЕС то се налагало при приемането на мярка като обжалваното решение.
26      Освен това член 18, параграф 2 от Решение 2008/633 станал неприложим след влизането в сила на Договора от Лисабон и предвиждал незаконосъобразно отклонение от въведената с този договор процедура за приемане на нови актове. Член 9 от Протокола относно преходните разпоредби, от който следвало единствено, че актовете по предишния „трети стълб“ не се отменят автоматично с влизането в сила на посочения договор, не допускал такова отклонение.
27      Главното искане на Съвета е да се приеме за недопустимо повдигнатото от Парламента възражение за незаконосъобразност на член 18, параграф 2 от Решение 2008/633. В това отношение той изтъква, че съгласно член 10, параграф 1 от Протокола относно преходните разпоредби до 1 декември 2014 г. правомощията на Съда по отношение на това решение остават същите, както преди влизането в сила на Договора от Лисабон. Приложимият тогава член 35, параграф 6 ЕС не предвижда възможност Парламентът да подава жалба за отмяна на акт, приет по предишния „трети стълб“, каквото е посоченото решение. От липсата на компетентност на Съда в това отношение следвало, че повдигнатото от Парламента възражение за незаконосъобразност трябва да се приеме за недопустимо.
28      При условията на евентуалност Съветът твърди, че към момента на приемането му член 18, параграф 2 от Решение 2008/633 е бил съобразен с ДЕС. Всъщност тази разпоредба само предвиждала, че е приложима процедурата по член 34, параграф 2, буква в) ЕС, и следователно не въвеждала особена процедура, изключваща консултиране с Парламента.
29      Що се отнася до последиците от влизане в сила на Договора от Лисабон, Съветът поддържа, че предложеното от Парламента тълкуване на член 9 от Протокола относно преходните разпоредби блокира всякаква възможност за приемане на мерките за изпълнение, предвидени в актовете по предишния „трети стълб“, а авторите на Договорите са искали да избегнат именно това положение.
–       Съображения на Съда
30      Според постоянната практика на Съда изборът на правното основание на акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол и сред които са целта и съдържанието на акта (решение Комисия/Парламент и Съвет, C‑43/12, EU:C:2014:298, т. 29 и цитираната съдебна практика).
31      В това отношение следва да се отбележи, че страните не спорят относно съотношението между член 18, параграф 2 от Решение 2008/633 и целта или съдържанието на обжалваното решение. За сметка на това Парламентът оспорва законосъобразността на тази разпоредба, като изтъква, че тя установява правила за приемане на мярка като обжалваното решение, които са облекчени в сравнение с процедурата, предвидена за целта от Договорите.
32      От практиката на Съда обаче следва, че доколкото правилата за формирането на волята на институциите на Съюза са установени в Договорите и прилагането им не зависи от преценката нито на държавите членки, нито на самите институции, само Договорите могат в особени случаи да овластят институция да промени установена от тях процедура за вземане на решения. Следователно да се признае на институция възможността с актове от вторичното право да установява правни основания за приемане на други актове, независимо дали това утежнява, или облекчава правилата за приемането им, би било равносилно на това да ѝ се възложат законодателни правомощия, надхвърлящи предвиденото в Договорите (вж. решение Парламент/Съвет, C‑133/06, EU:C:2008:257, т. 54—56).
33      Този извод, направен в решение Парламент/Съвет(C‑133/06, EU:C:2008:257) във връзка с правно основание от вторичното право, позволяващо приемане на законодателни актове, трябва да се прилага и по отношение на предвидените в акт от вторичното право правни основания, позволяващи приемането на мерки за изпълнение на този акт при утежняване или облекчаване на предвидените в Договорите правила за приемане на такива мерки.
34      Всъщност, макар да е вярно, че Договорите предвиждат, че Парламентът и Съветът определят някои от правилата за упражняване на изпълнителните правомощия на Комисията, предвидените в Договорите особени правила за приемане на мерки за изпълнение са задължителни за институциите също като правилата за приемане на законодателни актове и следователно актовете от вторичното право не могат да им противоречат.
35      В този контекст, като се има предвид, че законосъобразността на акт на Съюза трябва да се преценява с оглед на фактическите и правните обстоятелства към датата на приемане на акта (вж. по аналогия решения Gualtieri/Комисия, C‑485/08 P, EU:C:2010:188, т. 26, Schindler Holding и др./Комисия, C‑501/11 P, EU:C:2013:522, т. 31 и Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, т. 50), законосъобразността на член 18, параграф 2 от Решение 2008/633 трябва да се прецени с оглед на разпоредбите, които към датата на приемане на това решение са уреждали приемането на мярка като обжалваното решение, а именно член 34, параграф 2, буква в) ЕС и член 39, параграф 1 ЕС.
36      От тези разпоредби следва, че Съветът приема с единодушие или квалифицирано мнозинство, в зависимост от случая, и след консултиране с Парламента решения относно всяка цел, съответстваща на целите на дял VI от ДЕС, различни от решенията по член 34, параграф 2, букви a) и б) ЕС, като и необходимите мерки за изпълнението им.
37      В това отношение, разбира се, трябва да се установи, че текстът на член 18, параграф 2 от Решение 2008/633 не задължава Съвета да се консултира с Парламента преди приемането на предвидената в тази разпоредба мярка.
38      Според постоянната съдебна практика обаче текстът от вторичното право на Съюза трябва да се тълкува, доколкото е възможно, в посока на съответствието му с разпоредбите на Договорите (решение Ефир, C‑19/12, EU:C:2013:148, т. 34 и цитираната съдебна практика).
39      При това положение, като се има предвид, от една страна, че задължението актът от вторичното право да се тълкува в съответствие с първичното право, произтича от общия принцип на тълкуване, според който разпоредбата трябва, доколкото е възможно, да се тълкува по начин, който не поставя под съмнение нейната законосъобразност (вж. в този смисъл решения Sturgeon и др., C‑402/07 и C‑432/07, EU:C:2009:716, т. 47 и 48 и Преразглеждане Комисия/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, т. 40), и от друга страна, че по съображенията, напомнени в точка 35 от настоящото решение, законосъобразността на член 18, параграф 2 от Решение 2008/633 трябва да се прецени с оглед по-специално на член 39, параграф 1 ЕС, първата от тези разпоредби трябва да се тълкува в съответствие с втората.
40      Следователно член 18, параграф 2 от Решение 2008/633 трябва да се тълкува в съответствие с член 39, параграф 1 ЕС в смисъл, че позволява на Съвета да приеме акт за определяне на датата, от която това решение поражда действие, едва след консултиране с Парламента. Поради това трябва да се отхвърли доводът на Парламента, че след като не предвижда задължение за консултиране с него, първата от посочените разпоредби въвежда ред за приемане на мярка като обжалваното решение, който е облекчен спрямо процедурата, предвидена за целта в Договора за ЕС.
41      Що се отнася до доводите на Парламента за несъвместимост на член 18, параграф 2 от Решение 2008/633 с процедурните правила, приложими след влизането в сила на Договора от Лисабон, важно е да се отбележи, че при всяко положение Протоколът относно преходните разпоредби включва конкретни разпоредби за правния режим, приложим след влизането в сила на този договор по отношение на актовете, приети преди тази дата на основание на Договора за ЕС.
42      Така член 9 от този протокол предвижда, че правните последици от такива актове се запазват дотогава, докато тези актове не бъдат отменени, обявени за нищожни или изменени в приложение на Договорите.
43      Този член трябва да се тълкува в светлината на първото съображение от посочения протокол, което уточнява, че за да се организира преходът между институционалните разпоредби на Договорите, приложими преди влизането в сила на Договора от Лисабон, и тези, предвидени от посочения договор, е необходимо да се предвидят преходни разпоредби.
44      При това положение, като се има предвид, че Договорът от Лисабон променя съществено институционалната рамка на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, член 9 от Протокола относно преходните разпоредби трябва да се схваща като целящ по-специално да гарантира, че приетите в рамките на това сътрудничество актове ще могат да продължат да се прилагат ефективно, независимо от промяната на институционалната рамка на посоченото сътрудничество.
45      Точно обаче ако се приеме доводът на Парламента, че отмяната с Договора от Лисабон на специфичните процедури за приемане на мерки в областта на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси водела до невъзможност за приемане на такива мерки при условията, предвидени в приети в рамките на това сътрудничество общи актове, докато последните не бъдат изменени с цел приспособяването им към Договора от Лисабон, би се стигнало до усложняване, дори до възпрепятстване на ефективното прилагане на посочените актове, което би попречило на постигането на преследваната от авторите на Договора цел.
46      Впрочем предложеното от Парламента тълкуване на член 9 от Протокола относно преходните разпоредби, според което от този член следва единствено, че актовете в областта на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси не се отменят автоматично с влизането в сила на Договора от Лисабон, би обезсмислило напълно посочения член.
47      От изложеното по-горе следва, че разпоредба от акт, законосъобразно приет на основание на Договора за ЕС преди влизането в сила на Договора от Лисабон, която предвижда ред за приемане на други мерки, продължава да поражда правни последици, докато не бъде отменена, обявена за нищожна или изменена, и позволява приемането на тези мерки при спазване на установената с нея процедура.
48      При тези обстоятелства фактът, че член 18, параграф 2 от Решение 2008/633 евентуално установява ред за приемане на мярка като обжалваното решение, който е утежнен или облекчен в сравнение с процедурата, предвидена за целта от ДФЕС, не означава, че тази разпоредба е незаконосъобразно правно основание от вторичното право, която по направено възражение трябва да се приеме за неприложима.
49      Следователно при тези обстоятелства, без да се обсъжда допустимостта на втората част на второто основание на жалбата, трябва да се приеме, че твърденията за наличието ѝ са неоснователни (вж. по аналогия решения Франция/Комисия, C‑233/02, EU:C:2004:173, т. 26 и Komninou и др./Комисия, C‑167/06 P, EU:C:2007:633, т. 32), вследствие на което твърденията за наличие на това основание трябва да се отхвърлят в тяхната цялост.
По първото основание на жалбата, а именно съществено процесуално нарушение
Доводи на страните
50      Парламентът поддържа, че е трябвало да бъде консултиран на основание член 39, параграф 1 ЕС, ако в случая е продължавал да бъде приложим режимът отпреди Договора от Лисабон.
51      Съветът, напротив, счита, че член 18, параграф 2 от Решение 2008/633 не предвижда никакво участие на Парламента в приемането на обжалваното решение и че след отмяната на член 39 ЕС с Договора от Лисабон вече не следва да се консултира с Парламента при приемането на мерки за изпълнение на това решение.
52      Член 10, параграф 1 от Протокола относно преходните разпоредби потвърждавал този анализ, доколкото не посочвал член 39 ЕС сред разпоредбите, чиито последици се запазват след влизането в сила на Договора от Лисабон. Впрочем включването на задължение за консултиране с Парламента означавало към процедурата, предвидена в член 291 ДФЕС, да се прибави елемент, който не е предвиден в тази разпоредба, и така да се застраши установеното с Договора от Лисабон институционално равновесие.
Съображения на Съда
53      Следва да се напомни, че надлежното консултиране с Парламента в случаите, предвидени от приложимите правила на Съюза, представлява основно формално изискване, чието пренебрегване води до недействителност на съответния акт (вж. в този смисъл решения Парламент/Съвет, C‑65/93, EU:C:1995:91, т. 21 и Парламент/Съвет, C‑417/93, EU:C:1995:127, т. 9).
54      Следователно, доколкото от произнасянето по второто основание на жалбата следва, че Съветът е можел надлежно да основе обжалваното решение на член 18, параграф 2 от Решение 2008/633, трябва да се определи дали е необходимо консултиране с Парламента преди приемането на акт на основание на тази разпоредба.
55      В това отношение от съображенията, изложени в точки 40—47 от настоящото решение, следва, че член 18, параграф 2 от Решение 2008/633, тълкуван в съответствие с член 39, параграф 1 ЕС, продължава да поражда правни последици, докато не бъде отменен, обявен за нищожен или изменен, и позволява приемането на мярка като обжалваното решение при спазване на процедурата, която установява. Следователно Съветът е длъжен да се консултира с Парламента, преди да определи датата, от която това решение поражда действие.
56      Противно на поддържаното от Съвета, отмяната на член 39, параграф 1 ЕС с Договора от Лисабон не поставя под въпрос това задължение за консултиране с Парламента.
57      Всъщност предвид съображенията, изложени в точка 39 от настоящото решение, с отмяната на член 39, параграф 1 ЕС след приемането на член 18, параграф 2 от Решение 2008/633 не отпада задължението за тълкуване на последната разпоредба в съответствие с член 39, параграф 1 ЕС.
58      Също така е без значение обстоятелството, че член 291 ДФЕС не предвижда задължение за консултиране с Парламента, доколкото това задължение е една от правните последици от Решение 2008/633, която се запазва след влизането в сила на Договора от Лисабон в съответствие с член 9 от Протокола относно преходните разпоредби, съгласно тълкуването му в точка 47 от настоящото решение.
59      Безспорно е обаче, че Съветът е приел обжалваното решение без предварително консултиране с Парламента.
60      Следователно твърденията за наличие на първото основание на жалбата, а именно съществено процесуално нарушение, са основателни, поради което обжалваното решение трябва да се отмени.
По искането за запазване на последиците от обжалваното решение
61      Както Парламентът, така и Съветът молят Съда, в случай че отмени обжалваното решение, да запази неговите последици до замяната му с нов акт.
62      В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 264, втора алинея ДФЕС Съдът може, ако счете за необходимо, да определи онези от правните последици на отменен акт, които трябва да се считат за окончателни.
63      В настоящия случай отмяната на обжалваното решение, без да се предвиди, че последиците му се запазват, би могла да засегне достъпа на националните органи и на Европол до Визовата информационна система (ВИС) за справки с цел предотвратяване, разкриване и разследване на терористични действия и други тежки престъпления, а с това и опазването на обществения ред. Макар да иска отмяната на това решение поради допуснато съществено процесуално нарушение, Парламентът не оспорва нито неговата цел, нито съдържанието му.
64      Следователно последиците на обжалваното решение трябва да се запазят до влизането в сила на нов акт, който да го замени.
По съдебните разноски
65      Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Парламентът е направил искане за осъждане на Съвета и последният е загубил делото, той трябва да бъде осъден да заплати разноските.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
1)      Отменя Решение 2013/392/EС на Съвета от 22 юли 2013 година за определяне на датата на пораждане на действие на Решение 2008/633/ПВР относно достъпа до Визовата информационна система (ВИС) за справки от оправомощени органи на държавите членки и от Европол с цел предотвратяване, разкриване и разследване на терористични действия и други тежки престъпления.
2)      Запазва последиците на Решение 2013/392 до влизането в сила на нов акт, който да го замени.
3)      Осъжда Съвета на Европейския съюз да заплати съдебните разноски.
Подписи
* Език на производството: френски.