62020TJ0371_RES
Affaires jointes T‑371/20 et T‑554/20
Pollinis France
contre
Commission européenne
Arrêt du Tribunal (sixième chambre élargie) du 14 septembre 2022
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux – Document d’orientation de l’EFSA relatif à l’évaluation des risques des produits phytopharmaceutiques pour les abeilles – Positions individuelles des États membres – Refus d’accès – Article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 – Exception relative à la protection du processus décisionnel »
Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection du processus décisionnel – Conditions – Atteinte concrète, effective et grave audit processus
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 3, 1er al.)
(voir points 40-42, 116, 117, 135)
Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection du processus décisionnel – Protection des documents établis dans le cadre d’une procédure déjà achevée – Portée
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 3, 1er et 2d al.)
(voir points 56-60)
Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection du processus décisionnel – Portée – Documents inhérents aux travaux des comités de comitologie – Accès à des documents faisant état des positions individuelles des États membres – Admissibilité – Limites
(Règlements du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 3, 1er al., et no 182/2011, considérant 19 et art 9, § 1 et 2)
(voir points 93-107)
Résumé
La requérante, Pollinis France, est une organisation non gouvernementale française opérant pour la défense de l’environnement dont l’objectif est de protéger les abeilles sauvages et communes et de promouvoir l’agriculture durable dans un but de préserver des pollinisateurs.
Les 27 janvier et 8 avril 2020, la requérante a présenté à la Commission européenne deux demandes d’accès (
1
) à certains documents concernant le document d’orientation de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) sur l’évaluation des risques des produits phytopharmaceutiques pour les abeilles, adopté par cette dernière le 27 juin 2013 (ci-après le « document d’orientation sur les abeilles de 2013 »).
Par deux décisions du 19 juin 2020 et du 21 juillet 2020 (
2
), la Commission a refusé à la requérante l’accès à certains documents et lui a accordé un accès partiel à certains autres documents concernant le document d’orientation sur les abeilles de 2013 (ci-après les « décisions attaquées »). Les refus d’accès étaient fondés sur l’exception relative à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu (
3
) et sur celle relative à la protection du processus décisionnel en cours, toutes deux prévues par le règlement no 1049/2001 (
4
).
La requérante a introduit devant le Tribunal deux recours tendant à l’annulation des décisions attaquées.
Par son arrêt rendu en chambre élargie, le Tribunal annule ces décisions en ce qu’elles refusent l’accès aux documents demandés sur le fondement de l’exception relative à la protection du processus décisionnel en cours. À cette occasion, il se prononce sur la qualification d’un processus décisionnel comme étant en cours ou clôturé et sur l’accès à des documents faisant état des positions individuelles des États membres exprimées au sein d’un comité de comitologie.
Appréciation du Tribunal
Préalablement à l’examen au fond des recours, le Tribunal précise, tout d’abord, l’objet du recours tendant à l’annulation de la décision de la Commission du 19 juin 2020.
En l’espèce, cette décision a remplacé la décision implicite de rejet, en fournissant une réponse explicite à la demande confirmative introduite par la requérante le 25 mars 2020. La requérante a présenté un mémoire en adaptation de la requête (
5
) visant à ce que le recours soit désormais considéré comme concluant à l’annulation de cette décision explicite.
Le Tribunal relève que le mémoire en adaptation ne doit pas remplacer intégralement la requête, mais doit contenir les conclusions adaptées et, s’il y a lieu, les moyens et les arguments adaptés ainsi que les preuves et les offres de preuve liées à l’adaptation des conclusions (
6
). Or, en l’espèce, le mémoire en adaptation complétait la requête, ce qui correspondait à la compréhension commune des parties. Ainsi, le Tribunal considère que le recours concerné avait pour objet une demande d’annulation de la décision de la Commission du 19 juin 2020.
Quant au fond, en premier lieu, le Tribunal examine si la Commission a correctement appliqué l’exception relative à la protection du processus décisionnel en cours. À cet égard, il constate que le processus décisionnel auquel les documents demandés se rapportent ne pouvait pas être considéré comme étant en cours au moment de l’adoption des décisions attaquées. En effet, le Tribunal relève que, audit moment, aucun processus décisionnel ne visait plus à mettre en œuvre le document d’orientation sur les abeilles de 2013 et que, au contraire, la Commission avait implicitement mais nécessairement décidé de ne plus mettre en œuvre le document d’orientation sur les abeilles de 2013 et avait même expressément demandé à l’EFSA de procéder à la révision de celui-ci. Cette révision, toujours en cours au moment de l’adoption des décisions attaquées, impliquant l’impossibilité de déterminer le contenu de l’éventuel document révisé, la forme de son éventuelle adoption et la procédure qui serait éventuellement suivie à cet effet, le Tribunal considère qu’elle impliquait l’absence même de l’objet d’un processus décisionnel de la Commission au moment de l’adoption des décisions attaquées.
Par ailleurs, le Tribunal souligne que la révision apparaît avoir été envisagée compte tenu de l’impossibilité d’adopter le document d’orientation sur les abeilles de 2013 et dans la perspective de permettre une acceptation rapide d’un « document d’orientation sur les abeilles révisé ».
Il s’ensuit, selon le Tribunal, que le processus décisionnel de la Commission ayant pour objet le document d’orientation sur les abeilles de 2013 avait été clôturé au moment de l’adoption des décisions attaquées et que, par conséquent, la Commission ne pouvait pas valablement fonder les décisions attaquées sur l’exception visant à protéger le processus décisionnel de l’institution ayant trait à une question sur laquelle celle-ci n’a pas encore pris de décision.
En second lieu, à supposer que ladite exception soit applicable, le Tribunal examine les motifs avancés par la Commission dans les décisions attaquées. À cet égard, dans la mesure où la Commission a indiqué, dans les décisions attaquées, que certaines dispositions du règlement intérieur type (
7
) excluent expressément les positions individuelles des États membres de l’accès du public, le Tribunal relève que les comités sont soumis aux mêmes règles que la Commission en ce qui concerne l’accès du public aux documents, à savoir celles du règlement no 1049/2001, et qu’il n’existe pas de règles spécifiques portant sur l’accès du public aux documents concernant les travaux des comités (
8
). Ainsi, les dispositions du règlement intérieur type invoquées par la Commission dans les décisions attaquées ne sauraient permettre de protéger les positions individuelles exprimées par les États membres au-delà de ce qui est prévu par le règlement no 1049/2001 (
9
).
En outre, il résulte de la jurisprudence (
10
) que la réglementation de l’Union en matière d’accès aux documents ne saurait justifier qu’une institution refuse, par principe, l’accès à des documents ayant trait à ses délibérations au motif qu’ils contiennent des informations relatives à la position prise par les représentants des États membres. Il en découle que, s’agissant de l’accès du public aux documents inhérents aux travaux des comités de comitologie, la Commission ne saurait considérer que le cadre juridique pertinent exclut, par principe, l’accès du public aux positions individuelles des États membres.
Au surplus, le Tribunal observe que les dispositions du règlement intérieur type invoquées par la Commission dans les décisions attaquées ne sauraient être interprétées en ce sens qu’elles excluraient l’accès du public, sur demande, aux positions individuelles des États membres. Le Tribunal précise que la circonstance que, selon le règlement intérieur type, le compte rendu sommaire des travaux des comités ne fasse pas mention de la position individuelle des États membres est dépourvue d’incidence en matière d’accès aux documents et ne saurait donc préjuger de l’accès du public, sur demande, à des documents faisant état desdites positions individuelles.
Ainsi, le Tribunal conclut que, contrairement à ce qui a été soutenu par la Commission dans les décisions attaquées, les procédures de comitologie et, en particulier, le règlement intérieur type n’exigent pas, en tant que tels, que l’accès à des documents faisant état de la position individuelle des États membres soit refusé afin de protéger le processus décisionnel du comité concerné (
11
), ce qui n’empêche nullement la Commission, dans des cas dûment justifiés, de refuser l’accès à des documents portant sur la position individuelle des États membres au sein dudit comité lorsque leur divulgation risquerait de porter une atteinte concrète aux intérêts protégés par les exceptions prévues par le règlement no 1049/2001 (
12
).
Après avoir examiné les autres motifs avancés par la Commission dans les décisions attaquées, le Tribunal considère qu’ils ne permettaient pas de démontrer une telle atteinte et, par conséquent, de soutenir l’invocation de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, à la supposer même applicable en l’espèce.
Partant, le Tribunal conclut que, dans les décisions attaquées, la Commission a enfreint l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 en refusant la divulgation des documents demandés au motif qu’il en résulterait une atteinte grave au processus décisionnel en cours.
(
1
)	En vertu du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43) et du règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13).
(
2
)	Décisions de la Commission C(2020) 4231 final, du 19 juin 2020, et C(2020) 5120 final, du 21 juillet 2020.
(
3
)	Article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001.
(
4
)	Article 4, paragraphe 3, première alinéa, du règlement no 1049/2001.
(
5
)	Conformément à l’article 86, paragraphes 1 et 2, du règlement de procédure du Tribunal, lorsqu’un acte, dont l’annulation est demandée, est remplacé par un autre acte ayant le même objet, le requérant peut, avant la clôture de la phase orale ou avant la décision du Tribunal de statuer sans phase orale de la procédure, adapter la requête pour tenir compte de cet élément nouveau en introduisant ladite adaptation par acte séparé et dans le délai prévu à l’article 263, sixième alinéa, TFUE dans lequel l’annulation de l’acte justifiant l’adaptation de la requête peut être demandée.
(
6
)	Article 86, paragraphe 4, du règlement de procédure du Tribunal.
(
7
)	Règlement intérieur type pour les comités (JO 2011, C 206, p. 11, ci-après le « règlement intérieur type »), adopté par la Commission.
(
8
)	Voir considérant 19 et article 9, paragraphe 2, du règlement (UE) no 182/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 2011, établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission (JO 2011, L 55, p. 13).
(
9
)	Article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001.
(
10
)	Voir, en ce sens, arrêt du 10 octobre 2001, British American Tobacco International (Investments)/Commission (T 111/00, EU:T:2001:250, point 52 et jurisprudence citée).
(
11
)	Au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001.
(
12
)	Article 4 du règlement no 1049/2001.