61989J0180
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-180/89 (
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I — Matéria de facto e tramitação processual
1. Enquadramento jurídico
A Lei n.° 217 de 17 de Maio de 1983 (GURI n.° 141 de 25.5.1983, p. 4091) é a lei-quadro do turismo. O artigo 11.° dessa lei prevê, nomeadamente, o seguinte:
«Considera-se guia turístico quem, a título profissional, acompanha pessoas ou grupos de pessoas em visitas a obras de arte, a museus, a galerias e a escavações arqueológicas, comentando os pontos de interesse histórico, artístico ou arquitectónico, as paisagens e as curiosidades naturais.»
Nos termos do mesmo artigo, as regiões devem verificar se os guias turísticos, além de um conhecimento perfeito de uma ou várias línguas estrangeiras, possuem conhecimentos profundos das obras de arte, dos monumentos, das riquezas arqueológicas, das belezas naturais ou, de forma geral, dos recursos turísticos da localidade onde irão exercer a profissão.
As leis regionais, adoptadas em aplicação da lei-quadro acima referida, reservam a actividade de guia turístico às pessoas que possuem uma licença emitida pela autoridade competente, que pressupõe a aquisição de uma determinada qualificação, sancionada pela aprovação num exame.
Em certos Estados-membros, a actividade de guia turístico está também sujeita a uma regulamentação profissional; noutros Estados, semelhante regulamentação não existe.
O décimo quarto considerando da Directiva 75/368/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa a medidas destinadas a favorecer o exercício efectivo da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços em várias actividades (ex-classe 01 a classe 85 CITI) e contendo, nomeadamente, medidas transitórias para estas actividades (JO L 167, p. 22; EE 06 Fl p. 205) predsa o seguinte:
«Considerando que as actividades dos guias turísticos são exercidas, em alguns Estados-membros, dentro de limites territoriais definidos e são objecto de uma regulamentação nacional muito pormenorizada; que, por esse motivo, devem ser excluídas do âmbito de aplicação da presente directiva, com excepção, contudo, das actividades dos guias acompanhantes e das dos guias intérpretes.»
O artigo 2°, n.° 5, da mesma directiva prevê que esta não se aplica às actividades dos guias turísticos, com excepção das actividades dos guias acompanhantes e dos guias intérpretes.
A Comissão publicou uma proposta de directiva do Conselho relativa a um segundo sistema geral de reconhecimento das formações profissionais, que completa a Directiva 89/48/CEE (JO 1989, C 263, p. 1). O segundo considerando da proposta indica:
«que, para as profissões para cujo exercício a Comunidade não determinou o nível mínimo de habilitações necessárias, os Estados conservam a faculdade de fixar esse nível, com o fim de garantir a qualidade das prestações fornecidas no seu território; que os Estados-membros, contudo, não podem, sem desrespeito das obrigações decorrentes dos artigos 5.°, 48.°, 52.° e 59.° do Tratado, impor a um nacional de um Estado-membro a obrigação de adquirir habilitações que os Estados-membros se limitam geralmente a determinar apenas por referência aos diplomas emitidos no âmbito do respectivo sistema nacional de ensino, quando o interessado já adquiriu todas ou parte dessas habilitações noutro Estado-membro; que, por conseguinte, qualquer Estado-membro de acolhimento, em que uma profissão esteja regulamentada, deve tomar em consideração as habilitações adquiridas noutro Estado-membro e apreciar se essas habilitações correspondem às que ele próprio exige».
O artigo 5.° da proposta prevê, nomeadamente, o seguinte:
«Quando, no Estado-membro de acolhimento, o acesso a uma profissão regulamentada ou o seu exercício dependerem da posse de um certificado, a autoridade competente não pode recusar a um nacional de um Estado-membro, por falta de habilitações, o acesso a essa profissão, ou o seu exercício, nas mesmas condições que aos seus nacionais:
a)
se o requerente possuir o diploma, tal como definido na presente directiva ou na Directiva 89/48/CEE ou o certificado exigido por outro Estado-membro para ter acesso a essa mesma profissão no seu território ou nele a exercer e tiver obtido aquele diploma num Estado-membro;
ou
b)
se o requerente tiver exercido essa profissão a tempo inteiro, durante dois anos, no decurso dos dez anos precedentes, num outro Estado-membro que não regulamente essa profissão, na acepção da alínea d) e da alínea e), primeiro parágrafo, do artigo 1.°, possuindo um ou vários títulos de formação...»
2. Antecedentes do litígio
A incompatibilidade de determinados efeitos da regulamentação italiana com o artigo 59.° do Tratado CEE foi objecto de uma carta da Comissão às autoridades italianas de 10 de Fevereiro de 1987. Nesta carta, a Comissão, nos termos do processo previsto no artigo 169.° do Tratado CEE, convidou o Governo italiano a apresentar as suas observações, num prazo de dois meses a contar da recepção da referida carta. Por carta de 22 de Junho de 1987, as autoridades italianas contestaram o ponto de vista da Comissão. Em 20 de Abril de 1988, a Comissão emitiu um parecer fundamentado. Dado que regulamentações comparáveis à em causa estão em vigor em determinados Estados-membros, as autoridades italianas sugeriram à Comissão organizar uma reunião com esses Estados-membros. Essa reunião efectuou-se em 25 de Novembro de 1988. Na sequência desta, as autoridades francesas, por carta de 7 de Dezembro de 1988, propuseram à Comissão um compromisso. Por carta de 2 de Fevereiro de 1989, a Comissão respondeu que não considerava «que o compromisso a que as autoridades italianas se associaram seja susceptível de modificar a sua posição, tal como esta é exposta no parecer fundamentado de 20 de Abril de 1988». Na mesma carta, as autoridades italianas eram convidadas a comunicar à Comissão, num prazo de trinta dias a contar da recepção dessa carta, se estavam dispostas a dar cumprimento ao parecer fundamentado. Por carta de 21 de Março de 1989, as autoridades italianas confirmaram que não aceitavam a opinião da Comissão.
3. Tramitação processual
O requerimento da Comissão foi registado na Secretaria do Tribunal em 24 de Maio de 1989. A fase escrita do processo teve tramitação normal.
Com base no relatório preliminar do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia.
II — Pedidos das partes
A Comissão, demandante, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
declarar que, ao exigir, para a prestação de serviços de guias turísticos que acompanham um grupo de turistas proveniente de outro Estado-membro — quando se trata de visitas guiadas em lugares que não museus ou monumentos históricos onde é necessária a intervenção de um guia especializado — à posse de uma licença que supõe a aquisição de uma qualificação determinada sancionada pela aprovação num exame, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 59.° do Tratado CEE;
—
condenar a República Italiana nas despesas.
A República Italiana, demandada, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
declarar a acção improcedente;
—
condenar a demandante nas despesas.
III — Fundamentos e argumentos das partes
A Comissão considera que determinados efeitos da regulamentação italiana relativa às actividades dos guias turísticos são incompatíveis com o (artigo 59.° do Tratado CEE. Nesta acção, não se opõe às eventuais regulamentações específicas que se aplicam às visitas guiadas em determinados museus ou locais culturais e históricos abertos ao público e que, para esse efeito, exigem qualificações específicas aos guias. Com efeito, o interesse geral que consistente na valorização das riquezas históricas e culturais pode justificar a exigência dessas qualificações profissionais.
No entanto, este processo diz respeito ao caso específico das actividades exercidas por guias turísticos assalariados de uma empresa de turismo («tour operator») estabelecida noutro Estado-membro que, a partir da sua sede, organiza viagens em grupo para turistas com destino a França (por exemplo, em autocarro). Os guias acompanham o grupo em circuito fechado durante toda a viagem. Efectuam deslocações transfronteiras com o grupo e comentam as curiosidades culturais, históricas e artísticas do país, em nome e por conta da empresa de turismo. Assim, esta empresa é o prestador de serviços, que age exclusivamente por intermédio dos seus guias. Segundo a Comissão, o Tribunal de Justiça reconheceu esta forma de exercício como prestação de serviços (acórdão do Tribunal de Justiça de 3 de Fevereiro de 1982, Seco e Desquenne & Girai, 62/81 e 63/81, Recueil, p. 223).
A exigência de uma qualificação profissional prevista pela regulamentação italiana em questão impede a empresa de turismo estabelecida num Estado-membro em que a actividade de guia turístico não é regulamentada de se servir dos seus próprios guias que, habitualmente, acompanham os grupos de turistas. Com efeito, esses guias não possuem uma carteira profissional. Por conseguinte, a empresa é obrigada a contratar no local um guia detentor de uma carteira profissional, ou — na sua falta — os guias que acompanham o grupo devem ter obtido o diploma italiano exigido. Assim, a regulamentação em questão constitui um obstáculo à livre prestação de serviços pela empresa em relação aos turistas, bem como à livre prestação de serviços de guia em relação à empresa de turismo e aos turistas, que preferem o seu guia habitual.
A Comissão sublinha que o artigo 59.° do Tratado CEE prevê a supressão das restrições à livre prestação de serviços, ainda que indistintamente aplicáveis, na medida em que estas não sejam justificadas pelo interesse geral.
Em primeiro lugar, a regulamentação em questão não pode ser justificada por um interesse geral relativo à protecção do consumidor. Com efeito, trata-se de um circuito fechado: o guia turístico, representante da empresa de turismo, e os turistas (os consumidores) deslocam-se conjuntamente a partir do Estado-membro em que está estabelecida a empresa de turismo para, respectivamente, prestar e receber o serviço em questão noutro Estado-membro. Nesta situação, a reputação comercial da empresa de turismo, confrontada com a concorrência no mercado, garante suficientemente os interesses dos consumidores.
Seguidamente, a regulamentação em causa não é justificada pelo interesse geral relativo à valorização das riquezas históricas e culturais, devido à sua própria ineficácia. Com efeito, a difusão de informações culturais históricas é já largamente assegurada, sob múltiplas formas, pelos media. Graças à liberdade de imprensa e de expressão do pensamento, essas informações subtraem-se a um controlo efectivo. Por conseguinte, têm na valorização das riquezas turísticas e culturais um impacto pelo menos tão importante como o das informações fornecidas pelos guias turísticos.
Segundo o Governo italiano, é necessário distinguir entre a profissão de guia turístico e a de guia acompanhante. Só esta última foi objecto de harmonização comunitária, através da Directiva 75/368 do Conselho, já referida. Neste aspecto, o Governo italiano refere o décimo quarto considerando e o artigo 2.°, n.° 5, dessa directiva. O facto de estar habilitado a exercer a actividade de guia acompanhante não implica de forma alguma o direito de exercer a actividade de guia turístico. Na ausência de harmonização comunitária relativamente à actividade de guia turístico, a regulamentação italiana em causa não é incompatível com o artigo 59.° do Tratado CEE.
O Governo italiano afirma que essa regulamentação se destina a proteger interesses gerais ligados à protecção dos consumidores e à conservação do património artístico e cultural nacional. Quanto à protecção dos consumidores, sublinha que a regulamentação se destina a garantir a qualidade da prestação, para assim proteger o destinatário real, isto é, o turista. O interesse da conservação do património artístico e cultural nacional está em causa pelo facto de o guia turístico ser o intermediário entre o visitante e o bem cultural. Assim, o guia desempenha um papel importante no que se refere à imagem do bem cultural. Ora, no caso específico de uma viagem de turistas estrangeiros organizada em grupo, a protecção desses interesses é importante. Com efeito, esses turistas, devido às suas origens culturais diferentes e à duração normalmente limitada das visitas, são fortemente influenciados pela prestação do guia.
Segundo o Governo italiano, é impraticável limitar a aplicação da regulamentação em questão às visitas guiadas a determinados museus, monumentos e locais culturais ou históricos abertos ao público. Com efeito, se essa regulamentação se aplicasse a um número muito limitado de situações, a sua eficácia relativamente às exigências de protecção do consumidor e do património cultural nacional seria duvidosa. Por outro lado, se a regulamentação se aplicasse a todos os objectos ou locais dotados de um significado cultural importante, seria praticamente inevitável que abrangesse também os objectos e lugares normalmente visitados pelos turistas que participam em viagens organizadas.
O Governo italiano contesta que a regulamentação italiana seja ineficaz. O controlo das informações turísticas difundidas por escrito efectua-se graças ao grande espírito crítico do leitor. Dado que a atitude de uma pessoa guiada que viaja num grupo fechado é mais passiva que a dos leitores de informações escritas, é necessária uma formação dos guias turísticos.
Na tréplica, a Comissão lembra que nunca afirmou que a profissão de guia acompanhante e a de guia turístico são idênticas ou que o guia acompanhante está automaticamente habilitado a exercer também a actividade de guia turístico. Ainda que seja possível que o guia turístico que acompanha um grupo de turistas desempenhe as duas funções, esse cúmulo não implica de forma alguma a assimilação de uma função à outra. Portanto, a profissão de guia turístico, que não é objecto da Directiva 75/368, já referida, deve considerar-se abrangida pelo artigo 59.° do Tratado CEE.
P. J. G. Kapteyn
Juiz-relator
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)	Lingua do processo: francês.