61999CJ0459_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑459/99,
katere predmet je predlog Conseil d’État (Belgija), naslovljen na Sodišče, naj na podlagi člena 234 ES v postopku v glavni stvari, ki poteka med
Mouvement contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX)
in
državo Belgijo,
sprejme predhodno odločbo o razlagi členov 1(2), 3(3) in 9(2) Direktive Sveta 64/221/EGS z dne 25. februarja 1964 o usklajevanju posebnih ukrepov, ki zadevajo gibanje in prebivanje tujih državljanov, utemeljenih z [javnim redom], javno varnostjo ali [javnim zdravjem] (UL L 56, str. 850), členov 3 in 4 Direktive Sveta 68/360/EGS z dne 15. oktobra 1968 o odpravi omejitev gibanja in prebivanja v Skupnosti za delavce držav članic in za njihove družine (UL L 257, str. 13), členov 3 in 6 Direktive Sveta 73/148/EGS z dne 21. maja 1973 o odpravi omejitev gibanja in bivanja v Skupnosti za državljane držav članic v zvezi z ustanavljanjem in opravljanjem storitev (UL L 172, str. 14) ter Uredbe Sveta (ES) št. 2317/95 z dne 25. septembra 1995 o določitvi tretjih držav, katerih državljani morajo ob prehodu zunanjih meja držav članic imeti vizume (UL L 234, str. 1),
SODIŠČE,
v sestavi G. C. Rodríguez Iglesias, predsednik, N. Colneric in S. von Bahr, predsednika senata, C. Gulmann, D. A. O. Edward, J.‑P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen in J. N. Cunha Rodrigues (poročevalec), sodniki,
generalna pravobranilka: C. Stix‑Hackl,
sodni tajnik: H. A. Rühl, glavni administrator,
ob upoštevanju pisnih stališč, ki so jih predložili:
– za Mouvement contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX) I. de Viron, odvetnik,
– za državo Belgijo E. Matterne in E. Derriks, odvetnika,
– za avstrijsko vlado A. Längle, zastopnik,
– za Komisijo Evropskih skupnosti H. Michard, C. O’Reilly in N. Yerrell, zastopnice,
na podlagi poročila za obravnavo,
po predstavitvi ustnih stališč, ki so jih na obravnavi 29. maja 2001 podali Mouvement contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX), država Belgija in Komisija,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 13. septembra 2001
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. S sodbo z dne 23. novembra 1999, ki je prispela na Sodišče 2. decembra 1999, je Conseil d’État (državni svet, Belgija) na podlagi člena 234 ES predložil štiri vprašanja za predhodno odločanje o razlagi členov 1(2), 3(3) in 9(2) Direktive Sveta 64/221/EGS z dne 25. februarja 1964 o usklajevanju posebnih ukrepov, ki zadevajo gibanje in prebivanje tujih državljanov, utemeljenih z [javnim redom], javno varnostjo ali [javnim zdravjem] (UL L 56, str. 850), členov 3 in 4 Direktive Sveta 68/360/EGS z dne 15. oktobra 1968 o odpravi omejitev gibanja in prebivanja v Skupnosti za delavce držav članic in za njihove družine (UL L 257, str. 13), členov 3 in 6 Direktive Sveta 73/148/EGS z dne 21. maja 1973 o odpravi omejitev gibanja in bivanja v Skupnosti za državljane držav članic v zvezi z ustanavljanjem in opravljanjem storitev (UL L 172, str. 14) ter Uredbe Sveta (ES) št. 2317/95 z dne 25. septembra 1995 o določitvi tretjih držav, katerih državljani morajo ob prehodu zunanjih meja držav članic imeti vizume (UL L 234, str. 1).
2. Ta vprašanja so bila postavljena v okviru spora med Mouvement contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie ASBL (gibanje proti rasizmu, antisemitizmu in ksenofobiji, v nadaljevanju: MRAX) in državo Belgijo zaradi zahteve za razglasitev ničnosti okrožnice ministra za notranje zadeve in pravosodje z dne 28. avgusta 1997 o postopku objave oklicev ter zaradi dokumentov, ki jih je treba predložiti za pridobitev vizuma za sklenitev zakonske zveze v Kraljevini Belgiji ali za pridobitev vizuma za združitev družine na podlagi zakonske zveze, ki je bila sklenjena v tujini (Moniteur belge z dne 1. oktobra 1997, str. 25905; v nadaljevanju: okrožnica z dne 28. avgusta 1997).
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
3. V členu 1(1) Uredbe Sveta št. 1612/68 (EGS) z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti (UL L 257, str. 2) je določeno:
„Vsak državljan države članice ima – ne glede na njegovo prebivališče – pravico, da v drugi državi članici sprejme zaposlitev in se zaposli v skladu z zakoni ali drugimi predpisi, ki veljajo za zaposlovanje državljanov te države.“
4. V členu 10 Uredbe št. 1612/68 je natančneje določeno:
„1. Pravico, da se pridružijo državljanu države članice, ki je zaposlen v drugi državi članici, imajo ne glede na njihovo državljanstvo naslednje osebe:
(a) njegov zakonec in njuni potomci, ki so stari manj kot 21 let ali so vzdrževani družinski člani;
(b) vzdrževani predniki delavca in njegovega zakonca.
2. Države članice olajšajo vstop vsakemu drugemu članu družine, ki ne sodi med osebe določene v odstavku 1, če ga navedeni delavec vzdržuje ali če je v državi, iz katere prihaja, živel v skupnem gospodinjstvu s tem delavcem.
3. Za namene odstavkov 1 in 2 mora imeti delavec za svojo družino na razpolago stanovanje, ki se šteje kot primerno za domače delavce v regiji, v kateri je zaposlen; ta določba ne sme povzročiti diskriminacije med domačimi delavci in delavci drugih držav članic.“
5. V členu 1 Direktive 68/360 je določeno, da države članice v skladu z določbami te direktive odpravijo omejitve gibanja in prebivanja za državljane navedenih držav ter za njihove družinske člane, za katere se uporabljajo določbe Uredbe št. 1612/68.
6. V členu 3 Direktive 68/360 je določeno:
„1. Države članice dovolijo osebam, navedenim v členu 1, vstop na svoje ozemlje, s predložitvijo veljavne osebne izkaznice ali potne listine.
2. Vstopnega vizuma ali drugega enakovrednega dokumenta ni dovoljeno zahtevati, razen za družinske člane, ki niso državljani ene od držav članic. Države članice omogočijo takim osebam vse možnosti za pridobitev vseh potrebnih vizumov.“
7. V členu 4(1) Direktive 68/360 je določeno, da države članice zagotovijo pravico do prebivanja na svojem ozemlju osebam, navedenim v členu 1, ki predložijo dokumente, navedene v členu 4(3).
8. Dokumenti, določeni v členu 4(3), drugi pododstavek, iste direktive, ki se lahko zahtevajo od družinskih članov delavca, so:
„(c) dokument, s katerim so vstopili na ozemlje države;
(d) dokument, ki ga je izdal pristojni organ matične države ali države, iz katere so prišli, in ki dokazuje njihovo sorodstvo;
(e) v primerih, navedenih v členu 10(1) in (2) Uredbe (EGS) št. 1612/68, dokument, ki ga je izdal pristojni organ matične države ali države, iz katere so prišli, ki potrjuje, da so vzdrževani družinski člani delavca, ali da živijo z njim v istem gospodinjstvu.“
9. V členu 10 Direktive 68/360 je določeno:
„Države članice morajo spoštovati določbe te direktive, razen če je to utemeljeno z javnim redom, varnostjo ali [javnim zdravjem].“
10. V členu 1(1) Direktive 73/148 je določeno:
„Države članice v skladu z določbami te direktive odpravijo omejitve gibanja in prebivanja za:
(a) državljane države članice, ki imajo sedež ali želijo imeti sedež v drugi državi članici, da bi opravljali dejavnost kot samozaposlene osebe, ali ki želijo opravljati storitve v tej državi;
(b) državljane držav članic, ki želijo iti v drugo državo članico kot uporabniki storitev;
(c) zakonce in otroke teh državljanov, mlajše od enaindvajset let, ne glede na njihovo državljanstvo;
(d) sorodnike, v naraščajoči in padajoči liniji, teh državljanov ter zakonce teh državljanov, ki jih državljan vzdržuje, ne glede na njihovo državljanstvo.“
11. Člen 3 Direktive 73/148 povzema vsebino člena 3 Direktive 68/360.
12. V členu 4(1) Direktive 73/148 je določeno:
„Vsaka država članica zagotovi pravico do stalnega prebivališča državljanom drugih držav članic, ki ustanovijo sedež na njenem ozemlju, da bi opravljale dejavnosti kot samozaposlene osebe, ko se omejitve teh dejavnosti odpravijo v skladu s Pogodbo.
Kot dokazilo za pravico do [pre]bivanja se izda dokument, imenovan [d]ovoljenje za [pre]bivanje državljana države članice Evropskih skupnosti. Veljavnost tega dokumenta mora biti vsaj pet let od datuma izdaje in se avtomatsko podaljšuje.
[...]“
13. V členu 6 Direktive 73/148 je določeno:
„Država članica ne sme zahtevati, da prosilec za izdajo dovoljenja za [pre]bivanje ali upravičenja do [pre]bivanja predloži kar koli drugega kakor naslednje:
(a) osebni dokument ali potni list, s katerim je vstopil na ozemlje države;
(b) dokazilo, da oseba spada v eno od kategorij oseb, navedenih v členih 1 in 4.“
14. Člen 8 Direktive 73/148 povzema vsebino člena 10 Direktive 68/360.
15. V členu 1 Direktive 64/221 je določeno:
„1. Določbe te direktive se uporabljajo za vsakega državljana države članice, ki prebiva v drugi državi članici Skupnosti ali tja potuje, da bi opravljal dejavnost kot zaposlena ali samozaposlena oseba, ali kot uporabnik storitev.
2. Te določbe se uporabljajo tudi za zakonca in za družinske člane, za katere veljajo določbe uredb in direktiv, sprejetih na tem področju v skladu s Pogodbo.“
16. V členu 2 Direktive 64/221 je določeno:
„1. Ta direktiva se nanaša na vse ukrepe v zvezi z vstopom na ozemlje, z izdajo ali podaljšanjem dovoljenja za prebivanje ali z izstopom z ozemlja, ki jih sprejmejo države članice zaradi [javnega reda], javne varnosti ali zaščite [javnega zdravja].
2. Ni se dovoljeno sklicevati na omenjene razloge, da bi s tem dosegli ekonomske cilje.“
17. V členu 3 Direktive 64/221 je natančneje določeno:
„1. Ukrepi, utemeljeni z [javnim redom] ali javno varnostjo, so odvisni izključno od osebnega vedenja prizadete osebe.
2. Za sprejem takih ukrepov ne zadoščajo sami po sebi prejšnji primeri kaznovanosti za kazniva ravnanja.
3. Iztek veljavnosti identifikacijskega dokumenta ali potnega lista, ki ga je zadevna oseba uporabila za vstop v državo gostiteljico in za pridobitev dovoljenja za prebivanje, ne upravičuje izgona z ozemlja države.
4. Vsaka država, ki je izdala identifikacijski dokument ali potni list, mora dovoliti imetniku takega dokumenta, da ponovno vstopi na njeno ozemlje brez formalnih postopkov, tudi če dokument ni več veljaven ali če je državljanstvo imetnika sporno.“
18. V členu 8 Direktive 64/221 je določeno:
„Zadevni osebi so na voljo enaka pravna sredstva v zvezi z odločitvijo o vstopu ali o zavrnitvi izdaje oziroma podaljšanja dovoljenja za prebivanje ali z ukazom izgona z ozemlja, kot so na voljo državljanom prizadete države v zvezi z dejanji uprave.“
19. V členu 9 Direktive 64/221 je določeno:
„1. Če pri sodišču ni predvidena pravica do pritožbe ali če je pritožba mogoča le na pravno veljavnost odločbe, ali če pritožba ne zadrži izvršitve odločbe, upravni organ, razen v nujnih primerih, ne sme sprejeti odločbe, s katero se zavrne podaljšanje dovoljenja za prebivanje ali s katero se ukaže izgon imetnika dovoljenja za prebivanje z ozemlja države, dokler ne da mnenja pristojni organ države gostiteljice, pred katerim ima prizadeta oseba pravico do obrambe in pomoči ali do pravnega zastopanja, kot je predvideno v domači zakonodaji.
Ta organ ne sme biti isti kot organ, ki je pooblaščen za sprejem odločbe o zavrnitvi podaljšanja dovoljenja za prebivanje ali odločbe, s katero se ukaže izgon.
2. Odločba o zavrnitvi izdaje prvega dovoljenja za prebivanje ali odločba, ki ukazuje izgon prizadete osebe pred izdajo dovoljenja, se na zahtevo osebe naslovi v preučitev organu, katerega mnenje se predhodno zahteva po določbah odstavka 1. Prizadete osebe imajo pravico do osebne obrambe, razen če je to v nasprotju z interesi nacionalne varnosti.“
20. Uredba št. 2317/95 je bila s sodbo z dne 10. junija 1997 v zadevi Parlament proti Svetu (C‑392/95, Recueil, str. I‑3213) razglašena za nično. Kljub temu je Sodišče odločilo, da se učinki Uredbe, razglašene za nično, ohranijo, dokler Svet Evropske unije na tem področju ne sprejme nove ureditve.
21. V členu 5 Uredbe št. 2317/95 je določeno:
„V tej uredbi ‚vizum‘ pomeni dovoljenje ali odločbo države članice, ki je potrebna za vstop na njeno ozemlje, z namenom:
– nameravanega bivanja v tej državi članici ali več državah članicah, ki skupaj ni daljše od treh mesecev,
– tranzita preko ozemlja te države članice ali več držav članic, razen tranzita skozi mednarodne cone letališč in transferja med letališči v eni državi članici.“
22. Svet je 12. marca 1999 sprejel Uredbo (ES) št. 574/1999 o določitvi tretjih držav, katerih državljani morajo ob prehodu zunanjih meja držav članic imeti vizume (UL L 72, str. 2). To uredbo je nadomestila Uredba Sveta (ES) št. 539/2001 z dne 15. marca 2001 o seznamu tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja imeti vizume, in držav, katerih državljani so oproščeni te zahteve (UL L 81, str. 1).
Nacionalna ureditev
23. V členu 2(1) zakona z dne 15. decembra 1980 o vstopu na ozemlje, prebivanju, nastanitvi in izgonu tujcev (Moniteur belge z dne 31. decembra 1980), kot je bil spremenjen z zakonom z dne 15. julija 1996 (Moniteur belge z dne 12. oktobra 1996; v nadaljevanju: zakon z dne 15. decembra 1980) je določeno:
„V Kraljevino je dovoljeno vstopiti tujcu, ki ima:
[...]
2. veljaven potni list ali drugo ustrezno potno listino, z vizumom ali dovoljenjem, ki nadomešča vizum, z veljavnostjo za Belgijo, ki ga je vpisal diplomatski predstavnik ali konzul Belgije ali države pogodbenice mednarodne konvencije o prehodu zunanjih mej, ki zavezuje Belgijo.“
24. V členu 3, prvi odstavek, točka 2, istega zakona so „organi, pristojni za nadzor mej“, pooblaščeni, da zavrnejo vstop tujcu, ki „poskuša vstopiti v Kraljevino brez dokumentov, zahtevanih v členu 2“.
25. V členu 7, prvi odstavek, točki 1 in 2, navedenega zakona je pristojni minister ali njegov namestnik pooblaščen, da odredi tujcu, ki nima dovoljenja ali odobritve za prebivanje, daljše od treh mesecev ali za stalno prebivanje v Kraljevini, naj zapusti ozemlje pred določenim datumom:
„1. če ostane v Kraljevini, ne da bi imel dokumente, zahtevane v členu 2;
2. če ostane v Kraljevini po izteku roka, določenega v skladu s členom 6, ali ne more predložiti dokaza, da rok še ni potekel“.
26. V členu 40, od (2) do (6), zakona z dne 15. decembra 1980 je določeno:
„2. V tem zakonu ‚tujec ES‘ pomeni vsakega državljana države članice Evropskih skupnosti, ki prebiva v Kraljevini ali tja potuje in ki:
(1) tam izvršuje ali namerava izvrševati dejavnost kot zaposlena ali samozaposlena oseba; ali
(2) je tam uporabnik storitev oziroma to namerava biti; ali
(3) tam izvršuje oziroma namerava izvrševati pravico ostati; ali
(4) tam izvršuje oziroma namerava izvrševati pravico do prebivanja po prenehanju opravljanja poklicne dejavnosti v Skupnosti; ali
(5) tam opravlja oziroma namerava opravljati kot glavno dejavnost poklicno izobraževanje v priznani izobraževalni ustanovi; ali
(6) ne spada v nobeno skupino iz točk od 1 do 5.
3. Če ta zakon ne določa drugače, so s tujcem ES iz [odstavka] 2, [točke] od (1) do (3), izenačene naslednje osebe ne glede na svoje državljanstvo, če se pridejo nastanit ali se nastanijo z njim:
(1) njegov zakonec;
[...]
4. Če ta zakon ne določa drugače, so s tujcem ES iz [odstavka] 2, [točki] (4) in (6), izenačene naslednje osebe ne glede na svoje državljanstvo, če se pridejo nastanit ali se nastanijo z njim:
(1) njegov zakonec;
[...]
5. Če ta zakon ne določa drugače, so s tujcem ES iz [odstavka] 2, [točka] (5), izenačeni njegov zakonec in njegovi otroci ali otroci njegovega zakonca, ki jih vzdržujeta, ne glede na njihovo državljanstvo, če se pridejo nastanit ali se nastanijo z njim.
6. S tujcem ES je prav tako izenačen zakonec Belgijca, ki se pride nastanit ali se nastani z njim, ter njuni potomci, ki so stari manj kot 21 let ali so vzdrževani družinski člani, njuni predniki, ki jih vzdržujeta, in zakonec teh potomcev ali teh prednikov, ki se pridejo nastanit oziroma se nastanijo z njima.“
27. V členu 41 zakona z dne 15. decembra 1980 je določeno:
„Pravica do vstopa v Kraljevino se prizna tujcu ES, ki predloži veljavno osebno izkaznico ali nacionalni potni list.
Zakonec in njegovi družinski člani, našteti v členu 40, ki niso državljani države članice Evropskih skupnosti, morajo imeti dokument, ki se zahteva na podlagi člena 2.
Imetniku dokumenta, ki so ga izdali belgijski organi ter na podlagi katerega sta bila dovoljena vstop in prebivanje v državi članici Skupnosti, se dovoli vstopiti na belgijsko ozemlje brez formalnih postopkov, tudi če je državljanstvo imetnika sporno ali če dokument ni več veljaven.“
28. V členu 42 zakona z dne 15. decembra 1980 je določeno:
„Pravica do prebivanja se prizna tujcem ES pod pogoji in za čas, ki jih določi kralj v skladu z uredbami in direktivami Evropskih skupnosti.
Dokazilo za pravico do prebivanja je dokument, ki se izda v primerih in v skladu s podrobnimi pravili, ki jih določi kralj v skladu z navedenimi uredbami in direktivami.
Odločbo o izdaji dovoljenja za prebivanje se sprejme v najkrajšem mogočem roku in najkasneje šest mesecev od vložitve vloge.“
29. V členu 43 zakona z dne 15. decembra 1980 je določeno:
„Vstop in prebivanje se lahko tujcu ES zavrneta samo zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja ob upoštevanju naslednjih omejitev:
[...]
3. iztek veljavnosti dokumenta, na podlagi katerega sta bila dovoljena vstop in prebivanje na belgijskem ozemlju, ne upravičuje izgona z ozemlja;
[...]“
30. Člen 44, prvi pododstavek, točka 1, zakona z dne 15. decembra 1980 določa:
„Zahteva za preizkus, določena v členu 64, se lahko vloži pri:
1. zavrnitvi izdaje dovoljenja za prebivanje tujcu ES, ki mu je bila priznana pravica do prebivanja v skladu s členom 42, ter vsake odločbe o izgonu z ozemlja pred izdajo takšnega dovoljenja.“
31. V členu 64 zakona z dne 15. decembra 1980 je določeno:
„Poleg primerov odločb iz členov 44 in 44a se lahko zahteva za preizkus, ki ga opravi minister v skladu z naslednjimi določbami, vloži v primerih:
1. odločbe, s katero je bilo na podlagi člena 11 zavrnjeno priznanje pravice do prebivanja;
2. vrnitve v državo izvora;
3. zavrnitve prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje;
[...]
7. odločbe, s katero je tujcu na podlagi člena 22 naloženo, naj zapusti določene kraje, naj se jim ne približuje ali naj prebiva na določenem kraju;
8. odločbe, s katero je bilo zavrnjeno dovoljenje za prebivanje tujcu, ki želi v Belgiji študirati.“
32. V členu 69 zakona z dne 15. decembra 1980 je določeno:
„Zoper odločbo, s katero je bilo zavrnjeno uveljavljanje pravice, določene v tem zakonu, se lahko vloži ničnostno tožbo, ki je določena v členu 14 zakonov o Conseil d’État, usklajenih 12. januarja 1973.
Vložitev zahteve za preizkus ni ovira za neposredno vložitev ničnostne tožbe zoper odločbo, ki je predmet zahteve za preizkus.
V tem primeru se obravnavanje ničnostne tožbe odloži, dokler minister ne odloči o dopustnosti zahteve.“
33. V okrožnici z dne 28. avgusta 1997 je določeno:
„Cilj te okrožnice je urediti nekatere težave v zvezi s postopkom objave oklicev [...], zaradi katerega je nedavno prišlo do spora. Med drugim vsebuje pojasnila o dokumentih, ki jih je treba predložiti za pridobitev vizuma za sklenitev zakonske zveze v Kraljevini ali za pridobitev vizuma za združitev družine na podlagi zakonske zveze, ki je bila sklenjena v tujini.
[...]
4. Vložitev prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje po sklenitvi zakonske zveze
[...]
Vendar je treba v zvezi s prebivanjem opozoriti, da je treba dokumente, potrebne za vstop v Kraljevino, priložiti prošnji za dovoljenje za prebivanje, ki se vloži v okviru člena 10, odstavek 1, točka 1 ali 4, oziroma člena 40, [odstavki] od 3 do 6, zakona z dne 15. decembra 1980 o vstopu na ozemlje, prebivanju, nastanitvi in izgonu tujcev.
To dejansko pomeni, da mora tujec imeti veljaven nacionalni potni list ali drugo ustrezno potno listino, v določenih primerih z vizumom ali dovoljenjem, ki nadomešča vizum, z veljavnostjo za Belgijo, ki ga je vpisal diplomatski predstavnik ali konzul Belgije oziroma države pogodbenice mednarodne konvencije o prehodu zunanjih mej, ki zavezuje Belgijo (člen 2 zakona z dne 15. decembra 1980).
Če tujec ne predloži teh vstopnih dokumentov, njegova prošnja za izdajo dovoljenja za prebivanje načeloma ni dopustna.
[...]“
34. Okrožnica ministra za notranje zadeve z dne 12. oktobra 1998 v zvezi s prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje ali stalno prebivanje v Kraljevini, ki je vložena po sklenitvi zakonske zveze na podlagi členov 10 ali 40 zakona z dne 15. decembra 1980 o vstopu na ozemlje, prebivanju, nastanitvi in izgonu tujcev (Moniteur belge z dne 6. novembra 1998, str. 36360; v nadaljevanju: okrožnica z dne 12. oktobra 1998), je bila sprejeta, da bi se v njej pojasnilo pravilo iz točke 4 okrožnice z dne 28. avgusta 1997. V točkah 1 in 2 okrožnice z dne 12. oktobra 1998 je določeno:
„1. V veljavi ostane splošno pravilo, da se ne upošteva prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje ali stalno prebivanje v Kraljevini na podlagi združitve družine, če tujec ob vložitvi prošnje nima veljavnih vstopnih dokumentov, to je veljavnega nacionalnega potnega lista ali namesto njega veljavne potne listine, v določenih primerih z veljavnim vizumom.
2. Z odstopanjem od tega splošnega pravila se prošnja za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, ki ga na podlagi člena 40 zakona z dne 15. decembra 1980 vloži tujec (ki potrebuje vizum), ki je poročen z državljanom Belgije ali države članice EGP in predloži le veljaven nacionalni potni list oziroma namesto njega veljavno potno listino, vendar z vizumom, ki ni več veljaven, vendarle upošteva, če se dokumente o sorodstvu ali svaštvu s tem državljanom Belgije ali države članice EGP predloži ob vložitvi prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje.
[...]“
Spor o glavni stvari
35. S tožbo z dne 28. novembra 1997 je MRAX pri Conseil d’État predlagalo razglasitev ničnosti okrožnice z dne 28. avgusta 1997.
36. Svojo tožbo je utemeljevalo s tem, da okrožnica, še posebej njena točka 4, ni združljiva z direktivami Skupnosti s področja gibanja in prebivanja znotraj Skupnosti.
37. Ob upoštevanju, da je za rešitev spora, ki mu je bil predložen, potrebna razlaga prava Skupnosti, je Conseil d’État prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:
„1. Ali je treba člen 3 Direktive 68/360 z dne 15. oktobra 1968, člen 3 Direktive 73/148 z dne 21. maja 1973 ter Uredbo št. 2317/95 z dne 25. septembra 1995, ob upoštevanju načel sorazmernosti, prepovedi diskriminacije in pravice do spoštovanja družinskega življenja, razlagati tako, da lahko države članice na meji zavrnejo vstop tujcem, za katere velja obveznost vizuma, in zakoncem državljanov Skupnosti, ki poskušajo vstopiti na ozemlje države članice brez identifikacijskega dokumenta ali vizuma?
2. Ali je treba člen 4 Direktive 68/360 in člen 6 Direktive 73/148, ob upoštevanju členov 3 navedenih direktiv ter načel sorazmernosti, prepovedi diskriminacije in pravice do spoštovanja družinskega življenja, razlagati tako, da lahko države članice zavrnejo izdajo dovoljenja za prebivanje zakoncu državljana Skupnosti, ki ni zakonito vstopil na njihovo ozemlje, in sprejmejo glede njega ukrep izgona?
3. Ali členi 3 in 4(3) Direktive 68/360, člen 3 Direktive 73/148 in člen 3(3) Direktive 64/221 z dne 25. februarja 1964 pomenijo, da države članice ne morejo zavrniti izdaje dovoljenja za prebivanje niti izgnati tujca, ki je zakonec državljana Skupnosti in je zakonito vstopil na nacionalno ozemlje, čigar vizum pa ni več veljaven, ko zaprosi za izdajo tega dovoljenja?
4. Ali je treba člena 1 in 9(2) Direktive 64/221 razlagati tako, da imajo tujci brez identifikacijskih dokumentov, vizuma ali z vizumom, ki ni več veljaven, ki so zakonci državljanov Skupnosti, možnost predložiti zadevo pristojnemu organu iz člena 9(1), ko zaprosijo za izdajo prvega dovoljenja za prebivanje ali ko bi morali biti izgnani pred njegovo izdajo?“
Uvodna ugotovitev
38. Belgijska država uveljavlja, da je nacionalni zakonodajalec izenačil zakonce belgijskih državljanov z državljani držav članic, da ne bi bili obravnavani manj ugodno od zakonca ali družinskih članov državljana druge države članice. Vendar po mnenju belgijske države Sodišče ni pristojno, ko se obravnava položaj državljana tretje države, ki je zakonec belgijskega državljana.
39. V zvezi s tem je treba opozoriti, da se Skupnostna ureditev v zvezi s prostim gibanjem delavcev, svobodo opravljanja storitev in pravico do ustanavljanja ne uporablja za primere, ki nimajo nobene navezne okoliščine na katerega koli izmed primerov, predvidenih v pravu Skupnosti. Tako se navedena ureditev ne more uporabiti v primeru osebe, ki ni nikoli izvrševala te svoboščine (glej zlasti sodbi z dne 16. decembra 1992 v zadevi Koua Poirrez, C‑206/91, Recueil, str. I‑6685, točke od 10 do 12, in z dne 11. julija 2002 v zadevi Carpenter, C‑60/00, Recueil, str. I‑6279, točka 28).
40. Ob upoštevanju teh ugotovitev je treba odgovoriti na vprašanja za predhodno odločanje, ki so bila Sodišču predložena, da bi se to izreklo o učinku več določb direktiv 64/221, 68/360 in 73/148 ter Uredbe št. 2317/95 v zvezi z državljani tretjih držav, ki so zakonci državljanov držav članic.
Prvo vprašanje
Stališča, predložena Sodišču
41. MRAX uveljavlja, da je zavrnitev vstopa državljanu tretje države, ki je poročen z državljanom države članice, na meji države članice, ker nima vizuma, ki bi ga izdala ta država, kršitev člena 3 Direktive 68/360, člena 3 Direktive 73/148, Uredbe št. 2317/95 ter člena 8(2) Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: Konvencija).
42. Poleg tega MRAX meni, da bi bilo treba pogoje za pridobitev vizuma za državljane tretje države, ki so zakonci državljanov držav članic, preverjati v Belgiji in ne v njihovi državi izvora.
43. V zvezi z zahtevo glede identifikacijskega dokumenta belgijska država meni, da morajo države članice preveriti, ali se na pravo Skupnosti lahko sklicujejo državljani tretjih držav, ki želijo vstopiti na njihovo ozemlje, ali ker so nanj že vstopili, zahtevajo priznanje pravice do prebivanja. Obveznost predložiti veljaven potni list ob vstopu na ozemlje države članice naj bi bila tako utemeljena s tem, da mora državljan tretje države dokazati svojo istovetnost in družinsko vez z državljanom države članice.
44. V zvezi z zahtevo glede vizuma belgijska država meni, da je z obveznostjo zaprositi za vizum pred vstopom na ozemlje države članice državam članicam dana možnost preveriti, ali državljan tretje države, ki želi vstopiti na njihovo ozemlje kot zakonec državljana države članice, izpolnjuje zahtevane pogoje in ali ne spada v skupino oseb, ki bi se ji vstop lahko zavrnil zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja v skladu z Direktivo 64/221. Tako naj bi bilo treba člen 3 Direktive 68/360 in člen 3 Direktive 73/148, na podlagi katerih je državam članicam dovoljeno, da zahtevajo vizum od državljanov tretjih držav, ki so družinski člani državljana države članice, razlagati tako, da lahko države članice pri nepredložitvi vizuma zavrnejo vstop tem osebam na svojih mejah. Z nasprotno razlago naj bi se tem določbam odvzel polni učinek.
45. Belgijska država dodaja, da lahko veliko dejavnikov v zvezi z državljanom tretje države pojasnijo le organi belgijskega predstavništva v državi izvora te osebe. Zato naj bi bilo primerno, da se vizum izdaja predvsem v tretjih državah in ne na belgijski meji.
46. Avstrijska vlada meni, da obveznost državljanov tretjih držav, ki so zakonci državljanov držav članic, da pridobijo vizum, ni diskriminacijska, ker je taka obveznost predvidena v belgijskem pravu in pravu Skupnosti.
47. Nasprotno, če bi se državljanom tretjih držav, ki niso izpolnili obveznosti vizuma, dovolil vstop na belgijsko ozemlje, bi bilo kršeno načelo enakosti v škodo državljanov tretjih držav, ki so to obveznost izpolnili. Vendar naj bi po mnenju avstrijske vlade ob upoštevanju načel prostega gibanja oseb in sorazmernosti država članica lahko dovolila izjeme od splošne obveznosti vizuma v izjemnih primerih, kot je namreč predvideno v členu 4 Uredbe št. 574/1999.
48. Komisija poudarja posebnost primera državljana tretje države, ki je družinski član državljana države članice, v razmerju do primerov drugih državljanov tretjih držav, ki pridejo na zunanje meje Skupnosti. Na podlagi prava Skupnosti naj bi imel namreč pravico nastaniti se z državljanom države članice v Skupnosti.
49. Po mnenju Komisije se lahko zavrne vstop v državo članico državljanu države članice, če ne more dokazati svojega državljanstva. Isto bi torej moralo veljati za državljana tretje države, ki ne more dokazati svoje družinske vezi z državljanom države članice.
50. Če pa nasprotno državljan tretje države lahko dokaže družinsko vez in torej pravice, ki jih ima v pravnem redu Skupnosti, nepredložitev vizuma ne bi smela vplivati na te pravice in ne bi smela v nobenem primeru utemeljiti zavrnitve vstopa na meji. Tak ukrep bi namreč pomenil izničenje navedenih pravic in ne bi bil sorazmeren.
51. Komisija meni, da je za osebo, ki dokaže družinsko vez z delavcem migrantom v Skupnosti, vizum le formalnost in bi ga morala država članica, skozi katero ta oseba vstopa v Skupnost, izdati skoraj avtomatično. Pravica zadevne osebe do vstopa v Skupnost naj nikakor ne bi temeljila na vizumu, ampak naj bi izhajala na podlagi prava Skupnosti iz družinske vezi.
52. Komisija dodaja, da je to, da vizume izdajajo konzulati države članice v državi izvora državljanov tretjih držav, le organizacijski ukrep, ki ne more ovirati izvrševanja pravic, ki izhajajo iz pravnega reda Skupnosti.
Odgovor Sodišča
53. Najprej je treba spomniti, da izhaja zlasti iz uredb in direktiv Sveta v zvezi s svobodnim gibanjem zaposlenih in samozaposlenih oseb v Skupnosti, da se je zakonodajalec Skupnosti zavedal pomena zagotavljanja varstva družinskega življenja državljanov držav članic, da bi se odpravilo omejitve izvrševanja temeljnih svoboščin, ki so zagotovljene s Pogodbo (zgoraj navedena sodba Carpenter, točka 38).
54. Tako člen 10 Uredbe št. 1612/68, člen 1 Direktive 68/360 in člen 1 Direktive 73/148, ki imajo skoraj enako besedilo, razširjajo uporabo prava Skupnosti na področju vstopa na ozemlje držav članic in prebivanja na njem na zakonce državljanov držav članic, za katere veljajo te določbe (sodba z dne 8. aprila 1976 v zadevi Royer, 48/75, Recueil, str. 497, točka 13).
55. Poleg tega v skladu s členom 3(1) Direktive 68/360 in členom 3(1) Direktive 73/148, ki imata skoraj enako besedilo, države članice dovolijo vstop na svoje ozemlje državljanom držav članic in njihovim družinskim članom, za katere veljata navedeni direktivi, s predložitvijo veljavne osebne izkaznice ali potnega lista.
56. Vendarle lahko v skladu s členom 3(2) Direktive 68/360 in členom 3(2) Direktive 73/148, če državljan države članice potuje znotraj Skupnosti, da bi izvrševal pravice, ki jih ima na podlagi Pogodbe in navedenih direktiv, države članice zahtevajo od družinskih članov, ki niso državljani ene izmed držav članic, vstopni vizum ali drug enakovreden dokument. Seznam tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja držav članic imeti vizume, je bil določen z Uredbo št. 2317/95, ki jo je nadomestila Uredba št. 574/1999, to pa je nato nadomestila Uredba št. 539/2001.
57. Ker v Skupnostni ureditvi niso natančneje določeni ukrepi, ki jih lahko sprejme država članica, če želi državljan tretje države, ki je zakonec državljana države članice, vstopiti na ozemlje Skupnosti brez veljavne osebne izkaznice ali potnega lista ali vizuma, če se ga zahteva, se ne zdi, da bi bila zavrnitev vstopa na meji izključena (glej zlasti v tem smislu glede člena 3(1) Direktive 68/360 in člena 3(1) Direktive 73/148 sodbo z dne 30. maja 1991 v zadevi Komisija proti Nizozemski, C‑68/89, Recueil, str. I‑2637, točka 11).
58. Na eni strani namreč navedena oseba brez veljavne osebne izkaznice ali potnega lista, ki sta dokumenta, ki naj bi svojemu imetniku omogočila dokazovanje njegove istovetnosti in njegovega državljanstva (glej v tem smislu zlasti sodbo z dne 5. marca 1991 v zadevi Giagounidis, C‑376/89, Recueil, str. I‑1069, točki 14 in 15), načeloma ne more veljavno dokazati svoje istovetnosti in torej tudi ne svojih družinskih vezi.
59. Na drugi strani, čeprav kot pravilno poudarja Komisija, pravica vstopa na ozemlje držav članic za državljana tretje države, ki je zakonec državljana države članice, izhaja v skladu s pravom Skupnosti iz družinske vezi, se za izvrševanje te pravice lahko zahteva vizum v skladu z besedilom člena 3(2) Direktive 68/360 in člena 3(2) Direktive 73/148. V členu 5 Uredbe št. 2317/95 je poleg tega vizum opredeljen kot dovoljenje ali odločba države članice, ki je potrebna „za vstop“ na njeno ozemlje.
60. Vendarle je v členu 3(2) Direktive 68/360 in členu 3(2) Direktive 73/148 pojasnjeno, da „[d]ržave članice omogočijo takim osebam vse možnosti za pridobitev vseh potrebnih vizumov“. To pomeni, da je treba vizum izdati v najkrajših rokih, in če je mogoče, na mestu vstopa na nacionalno ozemlje, ker v nasprotnem primeru navedene določbe direktiv 68/360 in 73/148 ne bi imele polnega učinka.
61. Ob upoštevanju pomena, ki ga je pripisal zakonodajalec Skupnosti varstvu družinskega življenja (glej točko 53 te sodbe), zavrnitev vstopa v vsakem primeru ni sorazmerna in je torej prepovedana, če lahko državljan tretje države, ki je zakonec državljana države članice, dokaže svojo istovetnost in zakonsko zvezo ter če ni dejstev, na podlagi katerih bi se ugotovilo, da predstavlja nevarnost za javni red, javno varnost ali javno zdravje v smislu člena 10 Direktive 68/360 in člena 8 Direktive 73/148.
62. Na prvo vprašanje za predhodno odločanje je treba torej odgovoriti, da je treba člen 3 Direktive 68/360, člen 3 Direktive 73/148 in Uredbo št. 2317/95 ob upoštevanju načela sorazmernosti razlagati tako, da država članica ne more zavrniti vstopa na meji državljanu tretje države, ki je zakonec državljana države članice in poskuša vstopiti na njeno ozemlje brez veljavne osebne izkaznice oziroma potnega lista ali vizuma, če zanj velja obveznost vizuma, če lahko navedeni zakonec dokaže svojo istovetnost in zakonsko zvezo ter če ne obstajajo dejstva, na podlagi katerih bi se lahko ugotovilo, da predstavlja nevarnost za javni red, javno varnost ali javno zdravje v smislu člena 10 Direktive 68/360 in člena 8 Direktive 73/148.
Drugo vprašanje
Stališča, predložena Sodišču
63. MRAX ugotavlja, da se mora, da bi lahko zahteval priznanje pravice do prebivanja, državljan tretje države, ki se je v Belgiji poročil, medtem ko tam ni zakonito prebival, vrniti v svojo državo izvora, da bi pridobil vizum. Vendar naj bi belgijska država na podlagi diskrecije včasih dovolila legalizacijo prebivanja zakoncev državljanov držav članic.
64. Tako po mnenju MRAX upravna praksa belgijske države zakoncem državljanov držav članic ne zagotavlja pravne varnosti in bi se jo lahko označilo kot diskriminacijsko.
65. MRAX uveljavlja, da se Sodišče ni nikoli izreklo o sankciji, ki bi jo bilo treba uporabiti za državljana tretje države, ki ni zakonito vstopil na ozemlje države članice, vendar pa je vedno presodilo, da se zoper državljana države članice, ki nima zahtevanega dokumenta (potnega lista), da bi lahko prebival na ozemlju druge države članice, ne more sprejeti ukrep izgona, ampak se ga lahko obsodi na plačilo denarne kazni (glej sodbo z dne 14. julija 1977 v zadevi Sagulo in drugi, 8/77, Recueil, str. 1495). MRAX se sprašuje, ali se ne bi moralo prenesti ukrepov, ki se jih lahko sprejme zoper državljana države članice, na primer zakonca takšnega državljana, ter ali se kršitev v zvezi z vstopom na ozemlje države članice in s prebivanjem na njem ne bi moglo kaznovati z globo ali denarno kaznijo v kazenskem postopku, ki sta sankciji, ki sta bolj prilagojeni načelom prostega gibanja in pravici do spoštovanja zasebnega življenja.
66. Belgijska država uveljavlja, da je treba člen 4 Direktive 68/360 in člen 6 Direktive 73/148 razlagati tako, da lahko države članice zavrnejo izdajo dovoljenja za prebivanje državljanu tretje države, ki je zakonec državljana države članice in ni zakonito vstopil na njihovo ozemlje, ter sprejmejo zoper njega ukrep izgona. V nasprotnem primeru bi določbe člena 3 Direktive 68/360 in člena 3 Direktive 73/148 postale nesmiselne in izgubile polni učinek.
67. Belgijska država poudarja, da v primeru, kot je ta, ki je predstavljen v drugem vprašanju za predhodno odločanje, ukrep izgona ne bi smel biti obravnavan kot nesorazmeren, če se upošteva obstoječe interese, ki so na eni strani zahteve javnega reda ter na drugi strani zahteve po spoštovanju zasebnega in družinskega življenja. Po njenem mnenju naj bi bil poseg v družinsko življenje izjemno omejen, če bi bil državljanu tretje države zavrnjen vstop ali če bi se zahtevalo, naj zapusti ozemlje, saj bi bila namreč ločitev zakoncev le kratkotrajna, če lahko zadevna oseba dokaže, da je upravičena do koristi, ki izhajajo iz določb prava Skupnosti, ker bi moralo biti v tem primeru mogoče, da se ji vizum izda v kratkem roku.
68. Avstrijska vlada uveljavlja, da če je v primarnem in sekundarnem pravu določeno, da lahko države članice zagotovijo, da državljani drugih držav članic ne prebivajo več na njihovem ozemlju, če niso ali niso več izpolnjeni pogoji za podaljšanje bivanja, bi morala država članica a fortiori
imeti možnost izgnati državljana tretje države, ki je družinski član državljana države članice (glej člen 10 Direktive 68/360 in člen 8 Direktive 73/148).
69. Komisija meni, da če ob vložitvi prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje v skladu s členom 4(1) Direktive 68/360 državljan tretje države, ki je zakonec državljana države članice, dokaže to družinsko vez, se mu dovoljenja za prebivanje ne bi smelo zavrniti samo zato, ker ni zakonito vstopil v zadevno državo članico.
70. Komisija v zvezi s tem opozarja, da je v zgoraj navedeni sodbi Royer Sodišče presodilo, da opustitev formalnosti v zvezi z vstopom, gibanjem in s prebivanjem tujcev s strani državljana države članice ne more predstavljati ravnanja, ki ogroža javni red in javno varnost, torej le na njeni podlagi ni mogoče utemeljiti ukrepa izgona niti pripora v ta namen. Po mnenju Komisije ni razlogov, ki bi preprečevali, da bi se ta sodna praksa po analogiji uporabila za državljana tretje države, za katerega velja pravo Skupnosti na podlagi njegove družinske vezi z delavcem migrantom v Skupnosti.
71. Komisija uveljavlja, da se lahko na podlagi Direktive 64/221 zavrne izdajo dovoljenja za prebivanje ali odredi izgon z ozemlja le zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja in da mora biti to utemeljeno izključno z osebnim vedenjem zadevnega posameznika. Kajti nezakoniti vstop na ozemlje države članice ne more sistematično predstavljati kršitve javnega reda, na podlagi katere bi se dvomilo o pravici do prebivanja.
72. Komisija dodaja, da je Sodišče v sodbi z dne 7. julija 1976 v zadevi Watson in Belmann (118/75, Recueil, str. 1185) pojasnilo svoje stališče o sankcijah, ki jih lahko države članice sprejmejo pri nespoštovanju določenih formalnosti, predvidenih v Skupnostni ureditvi. Ob upoštevanju te sodne prakse bi lahko države članice določile sorazmerne sankcije za nezakoniti vstop na njihovo ozemlje, kot je na primer denarna kazen (zgoraj navedena sodba Sagulo in drugi, točka 6). Uporaba takšnih sankcij pa ne bi smela vplivati na izdajo dovoljenja za prebivanje.
Odgovor Sodišča
73. Drugo vprašanje je treba razumeti, kot da se nanaša na primer državljana tretje države, ki ni zakonito vstopil na ozemlje države članice ter lahko dokaže svojo istovetnost in zakonsko zvezo z državljanom države članice, za katerega veljajo določbe direktiv 68/360 in 73/148.
74. Izdajo dovoljenja za prebivanje državljanu države članice je treba, kot je Sodišče večkrat potrdilo (glej zlasti sodbo z dne 5. februarja 1991 v zadevi Roux, C‑363/89, Recueil, str. I‑273, točka 12), obravnavati ne kot akt, s katerim se podeljuje pravice, ampak kot akt, s katerim država članica ugotovi osebni položaj državljana druge države članice glede na določbe prava Skupnosti. Enako je treba ugotoviti za državljana tretje države, ki je zakonec državljana države članice ter čigar pravica do prebivanja izhaja neposredno iz člena 4 Direktive 68/360 in člena 4 Direktive 73/148, ne glede na to, ali je pristojni organ države članice izdal dovoljenje za prebivanje.
75. Podrobna praktična pravila, ki urejajo izdajo dovoljenja za prebivanje, so za delavce in njihove družinske člane določena v Direktivi 68/360, za samozaposlene osebe in njihove družinske člane pa v Direktivi 73/148.
76. V zvezi s tem izhaja iz člena 4(3) Direktive 68/360 in člena 6 Direktive 73/148, da lahko države članice za izdajo dovoljenja za prebivanje zahtevajo predložitev dokumenta, na podlagi katerega je zadevna oseba vstopila na njihovo ozemlje (glej zgoraj navedeno sodbo Roux, točki 14 in 15).
77. Poleg tega je treba opozoriti, da pravo Skupnosti ne preprečuje državam članicam, da za nespoštovanje nacionalnih predpisov o nadzoru tujcev določijo primerne sankcije, ki bi bile nujne za zagotovitev učinkovitosti teh določb (zgoraj navedena sodba Royer, točka 42), če so te sankcije sorazmerne (glej zlasti sodbo z dne 3. julija 1980 v zadevi Pieck, 157/79, Recueil, str. 2171, točka 19).
78. Nasprotno pa bi zavrnitev izdaje dovoljenja za prebivanje in a fortiori
ukrep izgona, ki bi temeljila izključno na tem, da zadevna oseba ni izpolnila vseh zakonskih formalnosti v zvezi z nadzorom tujcev, posegla v vsebino pravice do prebivanja, ki izhaja neposredno iz prava Skupnosti, in bi bila v očitnem nesorazmerju s težo kršitve (glej po analogiji zlasti sodbo Royer, točka 40).
79. V členu 10 Direktive 68/360 in členu 8 Direktive 73/148 sicer ni izključena možnost, da država članica odstopi od določb navedenih direktiv zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja, medtem ko je v členu 3(1) Direktive 64/221 določeno, da morajo temeljiti ukrepi, sprejeti zaradi javnega reda ali javne varnosti, izključno na osebnem vedenju zadevnega posameznika. Vendar dejstvo, da niso bile izpolnjene zakonske formalnosti v zvezi z vstopom, gibanjem ali s prebivanjem tujcev, ne more utemeljiti uporabe ukrepov, določenih v členu 3 Direktive 64/221 (zgoraj navedena sodba Royer, točki 47 in 48).
80. Na drugo vprašanje za predhodno odločanje je torej treba odgovoriti, da je treba člen 4 Direktive 68/360 in člen 6 Direktive 73/148 razlagati tako, da država članica na podlagi teh členov državljanu tretje države, ki lahko dokaže svojo istovetnost in zakonsko zvezo z državljanom države članice, ne sme zavrniti izdaje dovoljenja za prebivanje in zoper njega sprejeti ukrepa izgona samo zato, ker ni zakonito vstopil na ozemlje zadevne države članice.
Tretje vprašanje
Stališča, predložena Sodišču
81. MRAX uveljavlja, da v členu 4 Direktive 68/360 ni določeno, da mora biti dokument, na podlagi katerega so družinski člani delavca v Skupnosti zakonito vstopili na ozemlje države članice, še vedno veljaven, ko zaprosijo za izdajo dovoljenja za prebivanje. Zato naj bi bilo s točko 4 okrožnice z dne 28 avgusta 1997, v skladu s katero prošnja za izdajo dovoljenja za prebivanje zakonca državljana države članice ni dopustna, če je vložena po prenehanju veljavnosti dokumenta, kršeno pravo Skupnosti.
82. Po mnenju belgijske države iz člena 3(3) Direktive 64/221 izhaja, da se s prenehanjem veljavnosti identifikacijskega dokumenta, na podlagi katerega sta bila dovoljena vstop v državo članico gostiteljico in izdaja dovoljenja za prebivanje, ne more utemeljiti izgona z ozemlja. Nasprotno pa naj bi bila država članica upravičena zavreči to prošnjo in izgnati državljana tretje države, ki je zakonec državljana države članice, če navedeni dokument preneha veljati pred vložitvijo prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje. Tako naj bi bil v skladu s členom 4(3) Direktive 68/360 dokument, na podlagi katerega je navedeni zakonec lahko vstopil na ozemlje države članice, samo potni list s še veljavnim vizumom.
83. Avstrijska vlada meni, da prenehanje veljavnosti vizuma v državi članici utemeljuje zavrnitev izdaje dovoljenja za prebivanje.
84. Komisija meni, da je treba na tretje vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti pritrdilno. Če zakonec državljana države članice dokaže to družinsko vez, naj bi veljali direktivi 68/360 in 73/148, države članice pa naj bi imele obveznost izdati temu zakoncu dovoljenje za prebivanje, kot izhaja iz zgoraj navedene sodbe Royer. Komisija na podlagi tega sklepa, da če vizum preneha veljati po vstopu na ozemlje, načeloma zaradi tega ni dovoljeno zavrniti izdaje dovoljenja za prebivanje. Ta formalna pomanjkljivost naj namreč ne bi mogla vplivati na veljavnost potnega lista pri izdaji navedenega dokumenta. To naj bi bilo potrjeno tudi s členom 3(3) Direktive 64/221, ki naj bi kazal voljo zakonodajalca Skupnosti, da ima vsebina prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje prednost pred njenimi povsem formalnimi vidiki.
85. Poleg tega po mnenju Komisije dejstvo, da prošnja za izdajo dovoljenja za prebivanje ni bila vložena pred prenehanjem veljavnosti vizuma, ni osebno vedenje, ki bi ogrožalo javni red in javno varnost ter bi utemeljilo zavrnitev izdaje dovoljenja za prebivanje ali a fortiori
ukrep izgona.
Odgovor Sodišča
86. Dejstvo, da državljan tretje države ostane na ozemlju države članice po prenehanju veljavnosti svojega vizuma, je kršitev predpisov te države v zvezi s prebivanjem tujcev.
87. V členu 3(3) Direktive 64/221, ki je bil izpostavljen v postopku pred Sodiščem, je določeno, da izgona z ozemlja ni mogoče utemeljiti s prenehanjem veljavnosti identifikacijskega dokumenta, na podlagi katerega je bil državljanu države članice ali njegovim družinskim članom dovoljen vstop v državo članico gostiteljico in na podlagi katerega je bilo izdano dovoljenje za prebivanje.
88. Tretje vprašanje za predhodno odločanje pa se nanaša na primer zakonca državljana države članice, za katerega velja obveznost vizuma in ki je vstopil zakonito, vendar ni zaprosil za izdajo dovoljenja za prebivanje pred prenehanjem veljavnosti svojega vizuma.
89. Ugotoviti je treba, da lahko države članice na podlagi člena 4(3) Direktive 68/360 in člena 6 Direktive 73/148 sicer pri izdaji dovoljenja za prebivanje zahtevajo predložitev dokumenta, na podlagi katerega je zadevna oseba vstopila na njihovo ozemlje, vendar pa v teh členih ni določeno, da mora biti ta dokument še veljaven. Torej državljanu tretje države, za katerega velja obveznost vizuma, izdaja dovoljenja za prebivanje ne more biti pogojena z veljavnostjo njegovega vizuma. To velja še toliko bolj, ker kot je Sodišče presodilo v točkah 22 in 23 zgoraj navedene sodbe Giagounidis, morajo države članice priznati pravico do prebivanja na svojem ozemlju delavcem iz člena 1 Direktive 68/360, ki lahko predložijo veljavno osebno izkaznico ali potni list, ne glede na dokument, na podlagi katerega so vstopili na ozemlje navedenih držav članic.
90. Posledično država članica za izdajo dovoljenja za prebivanje v skladu z direktivama 68/360 in 73/148 ne more zahtevati predložitve veljavnega vizuma. Pol eg tega bi, kot izhaja iz točke 78 te sodbe, ukrep izgona z ozemlja le zaradi prenehanja veljavnosti vizuma bil sankcija, ki bi bila v očitnem nesorazmerju s težo kršitve nacionalnih predpisov o nadzoru tujcev.
91. Na tretje vprašanje za predhodno odločanje je treba torej odgovoriti, da je treba člena 3 in 4(3) Direktive 68/360, člena 3 in 6 Direktive 73/148 ter člen 3(3) Direktive 64/221 razlagati tako, da država članica ne more zavrniti izdaje dovoljenja za prebivanje državljanu tretje države, ki je zakonec državljana države članice in je zakonito vstopil na ozemlje te države članice, niti sprejeti zoper njega ukrepa izgona z ozemlja samo zato, ker je njegov vizum prenehal veljati, preden je zaprosil za izdajo dovoljenja za prebivanje.
Četrto vprašanje
Stališča, predložena Sodišču
92. MRAX uveljavlja, da so bile določbe členov 8 in 9 Direktive 64/221 v belgijsko pravo prenesene s členoma 44 in 64 zakona z dne 15. decembra 1980. Vendar naj bi se v trenutni upravni praksi belgijske države državljanom tretjih držav, ki so zakonci državljanov držav članic in nimajo vizuma ali jim je ta prenehal veljati, zavračalo pravico, da vložijo zahtevo za preizkus, določeno v členih 44 in 64 zakona z dne 15. decembra 1980, ko jim je bila zavrnjena izdaja dovoljenja za prebivanje ali je bila zoper njih izdana odločba o izgonu. Te osebe naj bi lahko vložile le tožbo na zadržanje izvršitve navedenih odločb ali ničnostno tožbo pri Conseil d’État, ki lahko preveri le zakonitost izpodbijane odločbe, ne pa tudi njene pravilnosti glede na dejansko stanje in okoliščine primera. V belgijski upravni praksi naj se torej ne bi spoštovalo zahtev prava Skupnosti.
93. Po mnenju belgijske države se določbe členov 8 in 9 Direktive 64/221, v katerih je določeno, da lahko državljan tretje države predloži zadevo pristojnemu organu države članice iz navedenega člena 9(1), ko zaprosi za izdajo prvega dovoljenja za prebivanje ali ko bi moral biti izgnan pred izdajo tega dovoljenja, ne uporabljajo, če zadevna oseba ni zakonito vstopila na ozemlje navedene države članice.
94. V členu 1(2) Direktive 64/221 naj bi bilo namreč omejeno njeno področje uporabe na družinske člane državljana države članice, ki izpolnjujejo pogoje iz uredb in direktiv na tem področju. Zakonec državljana države članice brez identifikacijskega dokumenta ali vizuma oziroma čigar vizum je prenehal veljati, pa naj ne bi izpolnjeval pogojev iz členov 3 in 4 Direktive 68/360 ter iz Uredbe št. 2317/95.
95. Avstrijska vlada meni, da se, razen pri absolutni nujnosti, ne more izvršiti odločbe o izgonu osebe, ki je varovana s pravom Skupnosti, preden je lahko ta oseba izčrpala pravna sredstva, ki so ji zagotovljena v členih 8 in 9 Direktive 64/221 (zgoraj navedena sodba Royer in sodba z dne 22. maja 1980 v zadevi Santillo, 131/79, Recueil, str. 1585).
96. Vendar če sta v belgijskem pravnem redu vstop in prebivanje državljanov tretjih držav, ki so družinski člani državljana države članice, pogojena s predložitvijo veljavnega potnega lista ali osebne izkaznice ter z vizumom, bi bilo legitimno, da se družinskemu članu, ki ni zakonito vstopil na belgijsko ozemlje, ne prizna pravica predložiti zadevo pristojnemu organu v smislu člena 9(1) Direktive 64/221.
97. Nasprotno bi moral imeti ob upoštevanju člena 3(3) Direktive 64/221 družinski član pravico do pravnega sredstva iz člena 9, če je zakonito vstopil na ozemlje države članice, vendar sta prenehala veljati njegova osebna izkaznica ali potni list, na podlagi katerih je bil dovoljen vstop in izdano dovoljenje za prebivanje. V takšnem primeru izgon z ozemlja namreč ne bi bil utemeljen.
98. Komisija meni, da člen 1(2) Direktive 64/221 velja za državljane tretjih držav, ki so družinski člani državljana države članice, čeprav nimajo vizuma ali je ta prenehal veljati. Če se družinska vez dokaže, naj bi nedvomno imeli pravico do pravnega sredstva iz člena 9(2) Direktive 64/221.
99. Nasprotno bi moral biti pri neobstoju identifikacijskih dokumentov odgovor tak, kot je bil predlagan pri prvem vprašanju. Da bi veljalo varstvo po pravu Skupnosti, bi bilo namreč treba dokazati dejstvo, da je zakonec državljana države članice.
Odgovor Sodišča
100. Ugotoviti je treba, da je cilj člena 9(2) Direktive 64/221 zagotoviti minimalno procesno jamstvo osebam, ki jim je bila zavrnjena izdaja prvega dovoljenja za prebivanje ali je bil zoper njih sprejet ukrep izgona pred izdajo takšnega dovoljenja v enem izmed treh primerov, opredeljenih v prvem odstavku navedenega člena. Če je sodno varstvo zoper upravne akte omejeno le na zakonitost odločbe, mora biti pred pristojnim organom omogočeno obravnavanje dejstev in okoliščin, vključno z dejavniki, ki izkazujejo primernost predlaganega ukrepa, preden je odločba dokončno sprejeta (glej v tem smislu sodbo z dne 17. junija 1997 v zadevi Shingara in Radiom, C‑65/95 in C‑111/95, Recueil, str. I‑3343, točki 34 in 37).
101. Določbe člena 9 Direktive 64/221, ki dopolnjujejo določbe v zvezi s sistemom sodnega varstva iz člena 8 te direktive in so namenjene odstranitvi pomanjkljivosti tega varstva (glej zlasti sodbo z dne 5. marca 1980 v zadevi Pecastaing, 98/79, Recueil, str. 691, točki 15 in 20), je treba v zvezi z njihovim področjem uporabe ratione personae
široko razlagati. Na področju prava Skupnosti je namreč zahteva po sodnem nadzoru vsake odločbe nacionalnega organa splošno načelo, ki izhaja iz skupnega ustavnega izročila držav članic ter je določeno v členih 6 in 13 Konvencije (sodbe z dne 15. oktobra 1987 v zadevi Heylens in drugi, 222/86, Recueil, str. 4097, točka 14; z dne 3. decembra 1992 v zadevi Oleificio Borelli proti Komisiji, C‑97/91, Recueil, str. I‑6313, točka 14, in z dne 11. januarja 2001 v zadevi Siples, C‑226/99, Recueil, str. I‑277, točka 17).
102. Nasprotno od trditve, ki jo zagovarja belgijska država, veljajo torej za vsakega tujca, ki je zakonec državljana države članice in zatrjuje, da izpolnjuje pogoje za varstvo, ki izhaja iz Direktive 64/221, minimalna procesna jamstva iz člena 9 te direktive, čeprav nima identifikacijskega dokumenta ali je, če zanj velja obveznost vizuma, vstopil na ozemlje države članice brez vizuma oziroma je na njenem ozemlju ostal po prenehanju veljavnosti svojega vizuma.
103. Poleg tega, če bi bila pri neobstoju identifikacijskega dokumenta ali vizuma oziroma pri prenehanju veljavnosti enega od teh dokumentov pravica do navedenih procesnih jamstev izključena, bi ta jamstva v bistvenem izgubila svoj polni učinek.
104. Na četrto vprašanje za predhodno odločanje je torej treba odgovoriti, da je treba člena 1(2) in 9(2) Direktive 64/221 razlagati tako, da ima tujec, ki je zakonec državljana države članice, pravico predložiti pristojnemu organu iz navedenega člena 9(1) odločbo o zavrnitvi izdaje prvega dovoljenja za prebivanje ali odločbo o izgonu, ki je bila izdana pred izdajo takšnega dovoljenja, čeprav nima identifikacijskega dokumenta, ali če zanj velja obveznost vizuma, je vstopil na ozemlje države članice brez vizuma oziroma je tam ostal po prenehanju veljavnosti svojega vizuma.
Stroški
105. Stroški avstrijske vlade in Komisije, ki sta Sodišču predložili stališča, se ne povrnejo. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred nacionalnim sodiščem, to odloči o stroških.
Izrek
Iz teh razlogov je
SODIŠČE
glede vprašanj, ki jih je s sodbo z dne 23. novembra 1999 predložil Conseil d’État, razsodilo:
1) Člen 3 Direktive Sveta 68/360/EGS z dne 15. oktobra 1968 o odpravi omejitev gibanja in prebivanja v Skupnosti za delavce držav članic in za njihove družine, člen 3 Direktive Sveta 73/148/EGS z dne 21. maja 1973 o odpravi omejitev gibanja in bivanja v Skupnosti za državljane držav članic v zvezi z ustanavljanjem in opravljanjem storitev ter Uredbo Sveta (ES) št. 2317/95 z dne 25. septembra 1995 o določitvi tretjih držav, katerih državljani morajo ob prehodu zunanjih meja držav članic imeti vizume, je treba, ob upoštevanju načela sorazmernosti, razlagati tako, da država članica ne more zavrniti vstopa na meji državljanu tretje države, ki je zakonec državljana države članice in poskuša vstopiti na njeno ozemlje brez veljavne osebne izkaznice ali potnega lista oziroma vizuma, če zanj velja obveznost vizuma, če lahko navedeni zakonec dokaže svojo istovetnost in zakonsko zvezo ter če ne obstajajo dejstva, na podlagi katerih bi se ugotovilo, da predstavlja nevarnost za javni red, javno varnost ali javno zdravje v smislu člena 10 Direktive 68/360 in člena 8 Direktive 73/148.
2) Člen 4 Direktive 68/360 in člen 6 Direktive 73/148 je treba razlagati tako, da država članica na podlagi teh členov državljanu tretje države, ki lahko dokaže svojo istovetnost in zakonsko zvezo z državljanom države članice, ne sme zavrniti izdaje dovoljenja za prebivanje in zoper njega sprejeti ukrepa izgona samo zato, ker ni zakonito vstopil na ozemlje zadevne države članice.
3) Člena 3 in 4(3) Direktive 68/360, člena 3 in 6 Direktive 73/148 ter člen 3(3) Direktive Sveta 64/221/EGS z dne 25. februarja 1964 o usklajevanju posebnih ukrepov, ki zadevajo gibanje in prebivanje tujih državljanov, utemeljenih z [javnim redom], javno varnostjo ali [javnim zdravjem], je treba razlagati tako, da država članica ne more zavrniti izdaje dovoljenja za prebivanje državljanu tretje države, ki je zakonec državljana države članice in je zakonito vstopil na ozemlje te države članice, niti sprejeti zoper njega ukrep izgona z ozemlja samo zato, ker je njegov vizum prenehal veljati, preden je zaprosil za izdajo dovoljenja za prebivanje.
4) Člena 1(2) in 9(2) Direktive 64/221 je treba razlagati tako, da ima tujec, ki je zakonec državljana države članice, pravico predložiti pristojnemu organu iz navedenega člena 9(1) odločbo o zavrnitvi izdaje prvega dovoljenja za prebivanje ali odločbo o izgonu, ki je bila izdana pred izdajo takšnega dovoljenja, čeprav nima identifikacijskega dokumenta, ali če zanj velja obveznost vizuma, je vstopil na ozemlje države članice brez vizuma oziroma je tam ostal po prenehanju veljavnosti svojega vizuma.