61977C0006
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT J.-P. WARNER
FREMSAT DEN 15. JUNI 1977 (
1
)
Høje Ret.
Denne sag er forelagt Domstolen ved en anmodning om en præjudiciel afgørelse fra College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Den giver anledning til et noget dunkelt spørgsmål vedrørende fortolkningen af Rådets forordning nr. 120/67/EØF af 13. juni 1967, hvorved der som bekendt oprettedes en fælles markedsordning for korn, og som forblev i kraft (med ændringer, der blev gennemført fra tid til anden) indtil den 1. november 1975, da den blev afløst af en konsoliderende forordning, nemlig Rådets forordning (EØF) nr. 2727/75 af 29. oktober 1975.
Spørgsmålet vedrører den korrekte beregning af de importafgifter, der skal betales for nogle indførsler af majs til Fællesskabet, som blev gennemført i august 1974 af N. G. J. Schouten B. V. (som jeg herefter skal benævne »Schouten«). Schouten er sagsøger i retsforhandlingerne ved College van Beroep. Sagsøgte i hovedsagen er »Hoofdproduktschap voor Akkerbouw-produkten« (organ under den offentlige erhvervsstyring — landbrug), som er det organ, der i Nederlandene er ansvarligt for administrationen af importafgifterne.
Domstolen ved, at Rådet i medfør af den samlede virkning af artiklerne 2 og 5 i forordning nr. 120/67 hvert år forud for det næste produktionsår skulle fastsætte indikativpriser, basisinterventionspriser og tærskelpriser for de hovedkornsorter, der var omfattet af forordningen, herunder majs. Indikativprisen for en kornsort var den tilstræbte pris for det pågældende produkt på Fællesskabets engrosmarked (for tiden i Duisburg), mens tærskelprisen var den mindstepris, til hvilken det blev anslået, at denne kornsort skulle indføres i Fællesskabet (i Rotterdam) for ikke at opnå lavere pris end indikativprisen. Forordningen bestemte også, ved artikel 6, at der for indikativpriserne, interventionspriserne og tærskelpriserne skulle fastsættes månedlige tillæg gradueret for hele produktionsåret eller en del heraf. Disse tillæg skulle også fastsættes af Rådet. Som det fremgår af forordningens præambel var formålet hermed, »at der kan tages hensyn bl.a. til lager- og forrentningsom-kostninger ved kornoplagringen inden for Fællesskabet samt nødvendigheden af at afsætte lagerbeholdningerne overensstemmende med markedets behov«. I den periode, som er af betydning for denne sag, begyndte produktionsåret for alle de af forordningen omfattede produkter herunder majs, den 1. august hvert år — jf. artikel 3. (Skønt denne artikel blev ændret ved artikel 1 i Rådets forordning (EØF) nr. 1996/74 af 29. 7. 1974, vedrørte denne ændring kun en senere periode).
Formålet med importafgifterne, således som det atter fremgår af forordningens præambel, var at bringe importpriserne for et produkt i overensstemmelse med tærskelprisen for dette produkt. Importafgiften for hvert produkt skulle således udligne forskellen mellem tærskelprisen og verdensmarkedsprisen for dette produkt, idet den sidstnævnte udtryktes som en »cif-pris«, der af Kommissionen skulle beregnes »for Rotterdam, idet de gunstigste indkøbsmuligheder på verdensmarkedet lægges til grund; disse indkøbsmuligheder bestemmes for hvert produkt på grundlag af dette markeds noteringer eller priser …« — jf. artikel 13.
Artikel 15, stk. 1 fastsatte den almindelige regel om, at »den importafgift, der skal opkræves, er den, der gælder på indførselsdagen«.
Under fravigelse af denne regel indførte artikel 15, stk. 2, som er den regel, der skal fortolkes i nærværende sag, det system med forudfastsættelse af importafgifter, som Domstolen er bekendt med. Dette system er, som Domstolen ved, forbundet med ordningen med importlicenser, der for så vidt angår korn, blev fastsat ved forordningens artikel 12.
Artikel 15, stk. 2 som ændret ved artikel 1, stk. 1 i Rådets forordning (EØF) nr. 2429/72 af 21. november 1972 (EFT 1972 (November), s. 47; org.ref. JO L 264 af 23. 11. 1972) bestemte, at for så vidt angår visse produkter, herunder majs:
»anvendes … på grundlag af en ansøgning, der skal indgives inden kl. 13 samtidig med ansøgningen om importlicens, den importafgift, som gælder på dagen for indgivelse af ansøgningen om udstedelse af en importlicens, reguleret i forhold til den i indførselsmåneden gældende tærskelpris, på en importforretning, der skal gennemføres inden for gyldighedsperioden af denne importlicens. I dette tilfælde forhøjes importafgiftsbeløbet med en præmie, der fastsættes på samme tidspunkt som dette«.
(Som jeg anførte på side 1407 i mit forslag til afgørelse i sag 100/74 CA.M. mod Kommissionen [1975], Sml. s. 1393, benytter den autentiske engelske version af forordning nr. 2429/72 ordet »certificate«, hvor der åbenbart menes »licence«. Jeg har ligesom dengang korrigeret fejltagelsen i mit citat af bestemmelsen. Jeg skal tilføje, at skønt Kommissionen i sine indlæg i denne sag har henvist til den version af artikel 15, stk. 2, som fremgår af en tidligere forordning fra Rådet, nr. 2434/70 af 30. november 1970, synes det klart, for det første at det var den version, der fremgår af forordning nr. 2429/72, som faktisk var i kraft i 1974, og for det andet, af den pågældende henvisning på side 5 i forelæggelseskendelsen, at det var denne version som College van Beroep havde for øje. Der består imidlertid, for så vidt angår denne sag, ikke nogen indholdsmæssig forskel mellem de to versioner).
Forordning nr. 120/67 angav ikke selv formålet med den i artikel 15, stk. 2 fastsatte »præmie«. Den begrænsede sig til at bestemme ved artikel 15, stk. 4, at Rådet fastlægger reglerne for præmiesatsernes fastsættelse, og ved artikel 15, stk. 5, at præmiesatserne fastsættes af Kommissionen.
Da importafgiftens størrelse imidlertid skulle afhænge af to variabler, nemlig Fællesskabets tærskelpris og verdensmarkedsprisen udtrykt som en cif-pris, var det logisk, at disse to variabler skulle tages i betragtning ved forudfastsættelsen af en importafgift. Importafgiftens regulering »i forhold til den i indførselsmåneden gældende tærskelpris« var udtrykkeligt bestemt ved selve artikel 15, stk. 2. Importafgiftens regulering ved henvisning til cif-prisen ved terminskøb var faktisk formålet med præmien.
Dette fremgik af Rådets forordning nr. 140/67/EØF af 21. juni 1967 (EFT 1967, s. 85; org.ref. JO L 2456 af 26. 6. 1967), som blev udstedt i medfør af artikel 15, stk. 4 i forordning nr. 120/67. Præamblen til forordning nr. 140/67 nævnte blandt andet, at »den fælles tærskelpris er det eneste element til beskyttelse af Fællesskabets marked, og den normale afsætning af det indenlandske korn … ville være alvorlig truet, såfremt indførte varer kom på markedet til lavere priser end tærskelpriserne; den i artikel 15, stk. 2 i forordning nr. 120/67/EØF omhandlede præmie skal derfor i tilfælde af forudfastsættelse af importafgiften fastsættes således, at det under denne ordning indførte produkt kommer på Fællesskabets marked på betingelser, der ikke kan bringe markedets ligevægt i fare;… med henblik herpå er det nødvendigt, at forskellen mellem cif-prisen og en for terminskøb fastsat cif-pris udlignes af denne præmie, såfremt den sidstnævnte pris er lavere end den førstnævnte, i hvilken forbindelse de tilbud, der er repræsentative for terminsmarkedets virkelige tendens, skal tages i betragtning;…«. I overensstemmelse med dette formål bestemte forordningens artikel 2 faktisk, at præmiesatsen, når cif-prisen ved terminskøb var lavere end den gældende cif-pris, skulle være lig forskellen mellem disse to priser. Artikel 3, stk. 2 fastsatte beregningsmetoden for cif-prisen ved terminskøb, og artikel 4 bestemte, at forskelle på 0,125 regningsenheder pr. ton eller mindre skulle lades ude af betragtning. Der var ingen bestemmelse om en negativ præmie eller nogen som helst anden regulering af importafgiften, når cif-prisen ved terminskøb oversteg den gældende cif-pris.
Som Domstolen ser, ville enhver regulering af importafgiften efter artikel 15, stk. 2 normalt ske opad. Artikel 6 i forordning nr. 120/67 bestemte, at der skulle fastsættes tillæg til tærskelpriserne for produktionsåret, men der var ingen bestemmelse om, at de skulle nedsættes i løbet af et sådant år. Forordning nr. 140/67 bestemte, hvorledes præmierne skulle fastsættes, når cif-priserne ved terminskøb var lavere end de gældende cifpriser, men der var ingen bestemmelse om, at importafgiften skulle nedsættes, hvis det modsatte skulle forekomme.
Der kunne imidlertid opstå en usædvanlig situation, når en ansøgning om forudfastsættelse af importafgifter var forbundet med en ansøgning om en importlicens, der omfattede slutningen af et produktionsår og begyndelsen af det næste. Thi dette kunne i så fald forekomme, at den i indførselsmåneden gældende tærskelpris var lavere end den tærskelpris, som gjaldt på dagen for indgivelse af ansøgningen om importlicens. Dette er, hvad der skete i den foreliggende sag. De indførsler, som Schouten gennemførte i august 1974 (den første måned i produktionsåret 1974/75), blev gennemført i henhold til importlicenser og forudfastsættelsescertifikater, som Schouten havde ansøgt om i juni 1974 (den næstsidste måned i produktionsåret 1973/74).
Tærskelprisen for korn for produktionsåret 1973/74 blev fastsat ved Rådets forordning (EØF) nr. 1964/73 af 17. juli 1973. Den herved fastsatte tærskelpris for majs udgjorde 100,65 regningsenheder pr. 1000 kg. De månedlige pristillæg for dette år blev fastsat ved Rådets forordning (EØF) nr. 1966/73 af samme dato. Tillægget til tærskelprisen for majs for juni og juli 1974 skulle udgøre 6,80 regningsenheder pr. 1000 kg. Den effektive tærskelpris for majs i disse måneder var derfor (100,65 plus 6,80 =) 107,45 regningsenheder pr. 1000 kg. Tærskelpriserne for produktionsåret 1974/75 blev fastsat ved Rådets forordning (EØF) nr. 1427/74 af 4. august 1974. Tærskelprisen for majs blev fastsat til 106,60 regningsenheder pr. 1000 kg. Der blev selvfølgelig ikke fastsat noget tillæg efter artikel 6 for august 1974, således at der skete en effektiv nedsættelse mellem juni/juli 1974 og august 1974 på (107,45 minus 106,60 =) 0,85 regningsenheder pr. 1000 kg.
Jeg forstod Kommissionens indlæg således, at der aldrig var indtrådt en sådan situation før 1974, og at den heller aldrig er opstået siden. Så det problem, den gav anledning til, og som vedrører den foreliggende sag, er sandsynligvis enestående i den forstand.
Problemet kan måske bedst forstås ved at betragte de tal, som er angivet i et af Schoutens forudfastsættelsescertifikater, som der på Schoutens vegne blev fremlagt kopier af under den mundtlige forhandling. Dette var certifikat nr. 3/412175 udstedt af sagsøgte den 14. juni 1974. Det gjaldt for 5000 tons majs og dækkede perioden fra denne dato til den 12. august 1974. Importafgiften for juni var angivet som 0,45 gylden pr. 1000 kg. Importafgiften for juli var angivet som 5,30 gylden. Forskellen på 4,85 gylden mellem disse to tal skyldes, som det blev forklaret under den mundtlige forhandling, præmien. For august var angivet det samme tal på 5,30 gylden, men forsynet med en note om, at det eventuelt skulle reguleres i forhold til den på indførselsdagen gældende tærskelpris (»Heffing aan te passen in functie van de drempelprijs van toepassing op de dag van invoer«). Grunden til dette var, som det også blev forklaret under den mundtlige forhandling, at skønt forordning nr. 1427/74, der fastsatte tærskelpriserne for 1974/75, var blevet udstedt den 4. juni og offentliggjort i De Europœiske Fællesskabers Tidende den 8. juni, var dens indhold endnu ikke bekendt af sagsøgte eller Schouten, da importlicensen blev udstedt.
Domstolen husker, at der faktisk skete en nedsættelse af tærskelprisen for majs på 0,85 regningsenheder mellem juni/juli og august 1974. Det blev oplyst, at den tilsvarende værdi i nederlandsk valuta var 2,90 gylden, dvs. mere end den rene importafgift for juni (0,45 gylden) men mindre end summen af denne importafgift og præmien (5,30 gylden).
De modstående påstande er følgende. Schouten påstår, at nedsættelsen med 2,90 gylden skulle have været anvendt på de samlede 5,30 gylden, således at Schouten kun skulle betale en importafgift på 2,40 gylden pr. 1000 kg. Sagsøgte og Kommissionen påstår, at nedsættelsen kun skulle anvendes på importafgiften for juni (0,45 gylden), således at den derved ville blive lig nul, og at hele præmien, 4,85 gylden, skulle betales. Det er disse to påstande, som Domstolen skal tage stilling til. College van Beroep har forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»Skal artikel 15, stk. 2 i Rådets forordning nr. 120/67/EØF fortolkes således, at en ændring af den i indførselsmåneden gældende tærskelpris i forhold til den tærskelpris, som gjaldt på dagen for indgivelsen af ansøgningen om importlicens, medfører en tilsvarende regulering af den på sidstnævnte tidspunkt gældende importafgift, dvs. den forud fastsatte importafgift, forhøjet med præmien, eller en regulering alene af importafgiften, således at præmien, uanset hvorledes og hvor meget tærskelprisen ændres, altid skal betales fuldt ud?«
Før jeg fremsætter noget forslag vedrørende svaret til dette spørgsmål, skal jeg anføre endnu et aspekt af sagens historie, som er indeholdt i forelæggelseskendelsen, og som der blev henvist til under den mundtlige forhandling.
Sagsøgte anførte i et brev af 1. september 1976, der afviste Schoutens indsigelser mod fastsættelse af importafgifter på det af sagsøgte og Kommissionen hævdede grundlag, at hovedkontoret for Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten allerede i august 1974 havde konstateret en forskel i den måde, hvorpå artikel 15, stk. 2 var blevet fortolket under sådanne omstændigheder i forskellige medlemsstater, og at det havde anmodet det nederlandske landbrugs- og fiskeriministerium om at rejse sagen på rette sted i Bruxelles. Som et resultat af dette, blev forholdet undersøgt på et møde i forvaltningskomiteen for korn den 5. september 1974. En rapport fra dette møde, hvoraf en kopi var vedlagt sagsøgtes brev, lød således:
»Fortolkning af artikel 15, stk. 2 i forordning nr. 120/67
Den ovennævnte artikel bestemmer, at den fastsatte importafgift skal reguleres i forhold til den i indførselsmåneden gældende tærskelpris, eventuelt forhøjet med en fastsættelsespræmie.
Ved overgangen fra det afsluttede til det nye produktionsår var der, navnlig for majs, stadig importlicenser i omløb, hvori der var fastsat en importafgift, som var lavere end det beløb, hvortil tærskelprisen den 1. august d.å. faldt. Der gjaldt en fastsættelsespræmie for indførsel i august. Den nederlandske delegation har ved flere lejligheder påpeget, at der i Belgien anvendes et system, hvorefter den fastsatte importafgift først forhøjes med præmien, hvorfra så trækkes det beløb, som det såkaldte prisfald udgør. I andre medlemsstater trækkes det beløb, som prisfaldet udgør, først fra den fastsatte importafgift (resultatet må dog ikke blive minus), som derefter forhøjes med præmien. Den nederlandske delegation har gentagne gange anmodet Kommissionen om en udtalelse om, hvorledes den ovenfor anførte artikel skal fortolkes, fordi der foretages indførsler til Nederlandene på grundlag af licenser, der er udstedt i Belgien.
Kommissionen og medlemsstaterne er enige om, at en streng anvendelse af denne artikel medfører utilsigtede resultater, nemlig indførsel til en pris, som ligger over tærskelprisen. Alligevel kan bestemmelsen ikke fortolkes anderledes; det i Belgien anvendte system er ukorrekt. De i Nederlandene angivne licenser skal afvikles efter deres beløbsmæssige indhold, og hele ordningen med regulering efter den i indførselsmåneden gældende tærskelpris og fastsættelse af præmierne skal drøftes på et senere tidspunkt.«
Kommissionen anførte under den mundtlige forhandling, at diskussionen i komiteen havde været uformel og kort. Kommissionens repræsentant havde fremført dens synspunkt vedrørende den korrekte fortolkning af artikel 15, stk. 2, og ingen af medlemsstaternes repræsentanter havde fremsat nogen herfra afvigende opfattelse. Som Domstolen ser, var grundlaget for dette synspunkt, at skønt den medførte et ved lovgivningen utilsigtet resultat, tillod ordlyden af artikel 15, stk. 2 ikke nogen anden fortolkning.
Dette var i det væsentlige det argument, som Kommissionen fremførte for Domstolen. Kommissionen henviste til det faktum, at artikel 15, stk. 2 består af to sætninger, hvoraf den første henviser til reguleringen af importafgiften på grundlag af den i indførselsmåneden gældende tærskelpris, og den anden til sammenlægningen med præmien. Kommissionen anførte, at dette indebar, at der foreligger to adskilte operationer, og at en ændring af tærskelprisen ikke kan medføre en regulering af præmien.
Jeg mener ikke, at ordlyden af artikel 15, stk. 2 er så tvingende. Dens forfattere tænkte åbenbart på det normale tilfælde, hvor tærskelpriserne for de fremtidige måneder, som skal dækkes af en importlicens, vil være kendt på tidspunktet for ansøgningen om licensen, og hvor alle reguleringer i forhold til dem vil være opadrettet. Det vil ikke give anledning til noget problem, hvis den gældende præmie lægges sammen med den importafgift, som er reguleret under sådanne omstændigheder. Det var naturligt at beskrive disse to operationer i på hinanden følgende sætninger. Beskrivelsen passer imidlertid blot ikke på et tilfælde, hvor tærskelprisen for en måned, som er dækket af licensen, er ukendt på tidspunktet for udstedelsen af denne licens. Enhver regulering i forhold til denne pris må nødvendigvis ske efterfølgende, hvilket betyder, at den må ske efter tilføjelsen af præmien. Hvis man fastholder sin opmærksomhed på ordlyden af artikel 15, stk. 2 og fortolker den således, som Kommissionen foreslår, tvinges man til den følgeslutning, at den ikke omhandler denne eventualitet. Det virkelige problem i den foreliggende sag opstår selvfølgelig, som jeg har anført, fordi reguleringen i forhold til den i indførselsmåneden gældende tærskelpris skulle ske nedad. Man fristes således til at spørge, hvilken vejledning ordlyden af artikel 15, stk. 2 ville give, hvor tærskelprisen for en fremtidig måned var kendt på tidspunktet for udstedelsen af licensen, men var af en sådan art, at det var nødvendigt at foretage en nedadgående regulering af importafgiften. Jeg mener heller ikke, at ordlyden yder nogen klar vejledning i dette tilfælde. Den nævner ganske vist reguleringen af importafgiftsbeløbet i forhold til tærskelprisen, inden den nævner tilføjelsen af præmien, hvilket bestyrker Kommissionens påstand, men den anden sætning bestemmer, at præmien »fastsættes på samme tidspunkt som dette«, og at »importafgiftsbeløbet forhøjes« med præmien, hvilket antyder, at der kun skal ske én operation, nemlig den, som medfører, at præmien bliver en del af importafgiften.
Da ordlyden af artikel 15, stk. 2 således ifølge min opfattelse i det mindste er tvetydig, mener jeg, at den skal fortolkes i lyset af formålet med den lovgivning, som den udgør en del af. Der kan ikke være nogen tvivl om dette. Formålet var at sikre, at der ikke blev indført korn til Fællesskabet til samlede omkostninger, der ville gøre det muligt for sælgerne af dette korn at gå under indikativpriserne. Derfor den grundlæggende idé om pålæggelse af en importafgift svarende til forskellen mellem tærskelprisen og den på indførselsdagen gældende cif-pris. Formålet med systemet med forudfastsættelse af importafgiften var at gøre det muligt for forhandlere at indgå terminkontrakter uden unødvendigt at være underkastet risici, som skyldtes uforudseelige forhøjelser af importafgiten. Systemet var beregnet til at sikre, at en forhandler, som indgik en terminskontrakt, blev forpligtet til at betale en importafgift på et beløb, der, når det lagdes sammen med den pris, som han skulle betale efter kontrakten, ville bringe det op på niveauet for den på indførselstidspunktet gældende tærskelpris. Det var ikke udformet med henblik på at pålægge en sådan forhandler en tilfældig ekstra byrde uden forbindelse med systemets formål. Dette vil artikel 15, stk. 2 imidlertid medføre, hvis den fortolkes på den af Kommissionen forfægtede måde. Jeg mener derfor, at denne fortolkning er fejlagtig.
Jeg overser ikke i denne forbindelse, at forordning nr. 140/67 ikke indeholdt nogen bestemmelse om nedsættelse af importafgiften, når cif-prisen ved terminskøb var højere end den gældende cifpris, eller at dette kunne medføre en unødvendigt høj importafgift, således at det kunne ske, at de samlede omkostninger ved indførslen oversteg tærskelprisen. Men der består en vigtig forskel mellem denne anomali (jeg går ud fra, at det er den eneste) og den anomali, som Kommissionen i den foreliggende sag anser som en uundgåelig følge af artikel 15, stk. 2. Når cif-priserne ved terminskøb overstiger gældende cif-priser, kan en forhandler forventes at være opmærksom på forholdet og handle i lyset heraf. Han kan afstå fra terminsforretninger eller under alle omstændigheder afstå fra at ansøge om forudfastsættelse af importafgiften. Men en fremtidig nedsættelse af tærskelprisen er fuldt ud omfattet af fællesskabsinstitutionernes skønsfrihed og kan ikke altid forudses af forhandleren. Jeg kan ikke se nogen begrundelse for, at en forhandler ikke desto mindre skal løbe risikoen for derved at blive ladt tilbage med ukonkurrencedygtige ind førsler. Eksistensen af en mulig anomali medfører under ingen omstændigheder, at man blot skal acceptere eksistensen af en anden.
Endelig skal jeg anføre et subsidiært anbringende, som blev anført af Schouten. Det gik ud på, at formen for de forudfastsættelsescertifikater, som det havde fået udstedt, gav anledning til en berettiget forventning hos det om, at enhver nedsættelse af tærskelprisen for august ville blive fradraget den samlede importafgift, som var fastsat ved disse certifikater, herunder præmien. På grund af det standpunkt, som jeg indtager, er det ikke nødvendigt at tage stilling til dette anbringende, men jeg er enig med Kommissionen i, at formen for de certifikater, som faktisk blev udstedt til Schouten af sagsøgte ikke kunne påvirke fortolkningen af den pågældende fællesskabslovgivning. Det kunne højst åbne for et retsmiddel for Schouten efter national ret. Jeg skal ikke anføre mere herom, da det ikke vedrører Domstolen.
Jeg er derfor af den opfattelse, at det spørgsmål, som College van Beroep har forelagt Domstolen, skal besvares med, at artikel 15, stk. 2 skal fortolkes således, at en ændring af den i indførselsmåneden gældende tærskelpris i forhold til den tærskelpris, som gjaldt på dagen for indgivelsen af ansøgningen om licens, medfører en tilsvarende regulering af summen af den på denne dag gældende importafgift og præmien.
(
1
) – Ovenat fra engelsk.