62019CV0001(02)
EUROOPA KOHTU (suurkoda) ARVAMUS 1/19
6. oktoober 2021
Sisukord
I. Arvamusetaotlus
II. Õiguslik raamistik
A. Asjakohased direktiivid õigusalase koostöö kohta kriminaalasjades
B. Asjakohased direktiivid ühise varjupaigapoliitika kohta
C. Euroopa Liidu ametnike personalieeskirjad ja Euroopa Liidu muude teenistujate teenistustingimused
III. Istanbuli konventsioon ja selle allakirjutamine liidu poolt
A. Istanbuli konventsiooni analüüs
B. Istanbuli konventsiooni allakirjutamise ja sõlmimise otsuste ettepanekud
C. Allakirjutamise otsus 2017/865
D. Allakirjutamise otsus 2017/866
IV. Hinnangud, mis parlament on arvamusetaotluses esitanud
A. Asjaolud ja menetluse käik
B. Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks sobivad õiguslikud alused
C. Istanbuli konventsiooni allakirjutamise ja sõlmimise kohta kahe eraldi otsuse tegemine
D. Liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ praktika
V. Kokkuvõte Euroopa Kohtule esitatud seisukohtadest
A. Asjaolud ja menetluse käik
1. Istanbuli konventsiooni allakirjutamine ja ratifitseerimine liikmesriikide poolt
2. Istanbuli konventsiooni allakirjutamise menetlus nõukogus
3. Istanbuli konventsiooni sõlmimise menetlus nõukogus
B. Arvamusetaotluse vastuvõetavus
1. Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks sobivad õiguslikud alused
2. Istanbuli lepingu allakirjutamise ja sõlmimise kohta kahe eraldi otsuse tegemine
3. Liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ praktika
C. Arvamusetaotluse sisu
1. Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks sobivad õiguslikud alused
a) Liidu „lai“ või „piiratud“ ühinemine Istanbuli konventsiooniga
b) Liidu pädevuse kindlaksmääramise kriteeriumid
c) Istanbuli konventsiooni ja liidu acquis’ vaheline suhe
d) ELTL artikli 82 lõige 2
e) ELTL artikkel 84
f) ELTL artikli 78 lõige 2
g) ELTL artikli 83 lõige 1
2. Istanbuli lepingu allakirjutamise ja sõlmimise kohta kahe eraldi otsuse tegemine
3. Liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ praktika
a) „Ühise kokkuleppe“ praktika tutvustus
b) „Ühise kokkuleppe“ praktika kooskõla ELL artikli 13 lõikega 2 ning ELTL artiklitega 2–6 ja artikli 218 lõigetega 2, 6 ja 8
c) „Ühise kokkuleppe“ praktika kooskõla pädevuse andmise põhimõtte, liidu ja selle liikmesriikide vahelise lojaalse koostöö põhimõtte ja liidu välise esindamise ühtsuse põhimõttega ning rahvusvahelise avaliku õigusega
VI. Euroopa Kohtu seisukoht
A. Arvamusetaotluse vastuvõetavus
B. Liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ praktika
C. Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks sobivad õiguslikud alused
D. Istanbuli konventsiooni sõlmimise kohta kahe eraldi otsuse tegemine
VII. Vastus arvamusetaotlusele
ELTL artikli 218 lõike 11 alusel antud arvamus – Naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise konventsioon (Istanbuli konventsioon) – Allakirjutamine Euroopa Liidu poolt – Liidu poolt allakirjutamise eelnõu – Mõiste „kavandatav leping“ ELTL artikli 218 lõike 11 tähenduses – Liidu välispädevus – Materiaalõiguslik alus – ELTL artikli 78 lõige 2 – ELTL artikli 82 lõige 2 – ELTL artikli 83 lõige 1 – ELTL artikkel 84 – ELTL artikkel 336 – Protokolli (nr 21) Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suhtes artiklid 1–4a – Iirimaa osaline osalemine Istanbuli konventsiooni sõlmimisel liidu poolt – Võimalus teha rahvusvahelise lepingu sõlmimise kohta kaks eraldi otsust sõltuvalt kohaldatavatest õiguslikest alustest – „Ühise kokkuleppe“ praktika – Kooskõla EL lepinguga ja EL toimimise lepinguga
Arvamuse menetluses 1/19,
mille ese on 9. juulil 2019 ELTL artikli 218 lõike 11 alusel Euroopa Parlamendi esitatud arvamusetaotlus,
EUROOPA KOHUS (suurkoda)
koosseisus: president K. Lenaerts, asepresident R. Silva de Lapuerta, kodade presidendid A. Arabadjiev (ettekandja), A. Prechal, M. Vilaras, M. Ilešič, L. Bay Larsen, A. Kumin ja N. Wahl, kohtunikud T. von Danwitz, F. Biltgen, K. Jürimäe, L. S. Rossi, I. Jarukaitis ja N. Jääskinen,
kohtujurist: G. Hogan,
kohtusekretär: ametnik R. Schiano,
arvestades kirjalikku menetlust ja 6. oktoobri 2020. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
–
Euroopa Parlament, esindajad: D. Warin, A. Neergaard ja O. Hrstková Šolcová,
–
Belgia valitsus, esindajad: C. Pochet ja J.‑C. Halleux,
–
Bulgaaria valitsus, esindajad: E. Petranova, L. Zaharieva, T. Mitova ja M. Georgieva,
–
Tšehhi valitsus, esindajad: M. Smolek, J. Vláčil, M. Švarc ja K. Najmanová,
–
Taani valitsus, esindaja: M. P. Jespersen,
–
Iirimaa, esindajad: M. Browne, G. Hodge ja A. Joyce, keda abistasid P. McGarry ja S. Kingston, SC,
–
Kreeka valitsus, esindaja: K. Boskovits,
–
Hispaania valitsus, esindaja: S. Centeno Huerta,
–
Prantsuse valitsus, esindajad: J.‑L. Carré, D. Dubois, T. Stéhelin ja A.‑L. Desjonquères,
–
Ungari valitsus, esindajad: M. Z. Fehér ja P. Csuhány,
–
Austria valitsus, esindajad: J. Schmoll, E. Samoilova ja H. Tichy,
–
Poola valitsus, esindajad: B. Majczyna ja A. Miłkowska,
–
Slovaki valitsus, esindaja: B. Ricziová,
–
Soome valitsus, esindajad: H. Leppo ja J. Heliskoski,
–
Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: S. Boelaert, B. Driessen ja A. Norberg,
–
Euroopa Komisjon, esindajad: A. Bouquet, T. Ramopoulos, C. Cattabriga ja S. Grünheid,
olles 11. märtsi 2021. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
annab järgmise
arvamuse
I. Arvamusetaotlus
1
Euroopa Parlamendi esitatud taotlus Euroopa Kohtult arvamuse saamiseks on sõnastatud järgmiselt:
„[1.]
[(a)]
Kas [ELTL] artikli 82 lõige 2 ja artikkel 84 on sobiv õiguslik alus [Euroopa Liidu N]õukogu aktile [naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise Euroopa Nõukogu konventsiooni (Istanbuli konventsioon)] [Euroopa L]iidu nimel sõlmimise kohta või peaks akti õiguslik alus olema ELTL artikli 78 lõige 2, artikli 82 lõige 2 ja artikli 83 lõige 1 ning
[(b)]
kas sellise õigusliku aluse valiku puhul on vajalik või võimalik võtta [Istanbuli] konventsiooni allkirjastamise ja sõlmimise kohta vastu eraldi otsused?
[2.]
Kas Istanbuli konventsiooni liidu nimel sõlmimine vastavalt ELTL artikli 218 lõikele 6 on kooskõlas aluslepingutega, kui puudub kõikide liikmesriikide ühine kokkulepe, millega nad on andnud nõusoleku olla kõnealuse konventsiooniga seotud?“
II. Õiguslik raamistik
A.
Asjakohased direktiivid õigusalase koostöö kohta kriminaalasjades
2
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. aprilli 2011. aasta direktiivi 2011/36/EL, milles käsitletakse inimkaubanduse tõkestamist ja sellevastast võitlust ning inimkaubanduse ohvrite kaitset ja millega asendatakse nõukogu raamotsus 2002/629/JSK (ELT 2011, L 101, lk 1) ning mis on kohaldatav kõikidele liikmesriikidele peale Taani Kuningriigi, artiklis 1 on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga kehtestatakse miinimumeeskirjad kuritegude ja sanktsioonide määratlemiseks inimkaubanduse puhul. Samuti kehtestatakse direktiiviga üldsätted, milles võetakse arvesse soolist aspekti, et tugevdada kõnealuste kuritegude tõkestamist ja nende kuritegude ohvrite kaitset.“
3
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/93/EL, mis käsitleb laste seksuaalse kuritarvitamise ja ärakasutamise ning lasteporno vastast võitlust ja mis asendab nõukogu raamotsuse 2004/68/JSK (ELT 2011, L 335, lk 1, ja parandus ELT 2012, L 18, lk 7) ning mis on kohaldatav kõikidele liikmesriikidele peale Taani Kuningriigi, artiklis 1 on täpsustatud:
„Käesolev direktiiv kehtestab miinimumeeskirjad, millega määratletakse kuriteokoosseisud ja karistused laste seksuaalse kuritarvitamise ja ärakasutamise, lasteporno ning lapse seksuaalsel eesmärgil ahvatlemise korral. Samuti kehtestab direktiiv sätted, et tugevdada kõnealuste kuritegude tõkestamist ja kuriteoohvrite kaitset.“
4
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta direktiivi 2012/29/EL, millega kehtestatakse kuriteoohvrite õiguste ning neile pakutava toe ja kaitse miinimumnõuded ning asendatakse nõukogu raamotsus 2001/220/JSK (ELT 2012, L 315, lk 57, ja parandus ELT 2015, L 26, lk 34) ning mis on kohaldatav kõikidele liikmesriikidele peale Taani Kuningriigi, põhjenduses 11 on märgitud:
„Käesoleva direktiiviga kehtestatakse miinimumnõuded. Liikmesriigid võivad käesolevas direktiivis sätestatud õigusi laiendada, et tagada kaitse kõrgem tase.“
B.
Asjakohased direktiivid ühise varjupaigapoliitika kohta
5
Nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta (ELT 2003, L 251, lk 12), mis on kohaldatav kõikidele liikmesriikidele peale Taani Kuningriigi ja Iirimaa, artikli 3 lõike 4 punktis a ja lõikes 5 on täpsustatud:
„4.   Käesolev direktiiv ei piira järgmiste õigusaktide soodsamaid sätteid:
a)
[liidu] või [liidu] ja tema liikmesriikide ning kolmandate riikide vahelised kahe- ja mitmepoolsed lepingud;
[…]
5.   Käesolev direktiiv ei mõjuta liikmesriikide võimalusi soodsamate sätete vastuvõtmisel või säilitamisel.“
6
Nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/109/EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta (ELT 2004, L 16, lk 44; ELT eriväljaanne 19/06, lk 272), mis on kohaldatav kõikidele liikmesriikidele peale Taani Kuningriigi ja Iirimaa, artikli 3 lõike 3 punktides a ja b on sätestatud:
„3. Käesolev direktiiv ei piira järgmiste õigusaktide soodsamate sätete kohaldamist:
a)
[liidu] või [liidu] ja tema liikmesriikide ning kolmandate riikide vahelised kahe- ja mitmepoolsed lepingud;
b)
kahepoolsed lepingud, mille liikmesriik ja kolmas riik on sõlminud enne käesoleva direktiivi jõustumist“.
7
Direktiivi artiklis 13 on ette nähtud:
„Liikmesriigid võivad anda alalisi või piiramata tähtajaga elamislube soodsamatel tingimustel, kui käesolevas direktiivis ette nähtud. Sellised elamisload ei anna õigust elada muudes liikmesriikides, nagu on sätestatud käesoleva direktiivi III peatükis.“
8
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (ELT 2008, L 348, lk 98, ja parandus ELT 2019, L 240, lk 17), mis on kohaldatav kõikidele liikmesriikidele peale Taani Kuningriigi ja Iirimaa, artiklis 4 on sätestatud:
„1.   Käesolev direktiiv ei piira järgmiste õigusaktide soodsamate sätete kohaldamist:
a)
kahe- või mitmepoolsed kokkulepped [liidu] või [liidu] ja tema liikmesriikide ning ühe või mitme kolmanda riigi vahel;
b)
kahe- või mitmepoolsed kokkulepped ühe või mitme liikmesriigi ning ühe või mitme kolmanda riigi vahel.
2.   Käesolev direktiiv ei piira ühegi sellise sätte kohaldamist, mis võib olla soodsam kolmanda riigi kodaniku suhtes ja mis on sätestatud [liidu] sisserände- ja varjupaigaalases õigustikus.
3.   Käesolev direktiiv ei piira liikmesriigi õigust võtta vastu või säilitada sätteid, mis on soodsamad isikutele, kelle suhtes käesolevat direktiivi kohaldatakse, tingimusel et sellised sätted on käesoleva direktiiviga kooskõlas.
4.   Seoses kolmandate riikide kodanikega, kes artikli 2 lõike 2 punkti a kohaselt jäetakse käesoleva direktiivi reguleerimisalast välja, liikmesriigid:
a)
tagavad, et nende kohtlemine ja kaitsetase ei oleks ebasoodsam artikli 8 lõigetes 4 ja 5 (sunnimeetmete kasutamise piiramine), artikli 9 lõike 2 punktis a (väljasaatmise edasilükkamine), artikli 14 lõike 1 punktides b ja d (esmaabi ja haavatavate isikute vajaduste arvessevõtmine) ning artiklites 16 ja 17 (kinnipidamistingimused) sätestatust, ning
b)
järgivad mittetagasisaatmise põhimõtet.“
9
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (ELT 2011, L 337, lk 9), mis järgnes nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivile 2004/83/EÜ miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu (ELT 2004, L 304, lk 12; ELT eriväljaanne 19/07, lk 96), ning mis on kohaldatav kõikidele liikmesriikidele peale Taani Kuningriigi ja Iirimaa, artiklis 3 on sätestatud:
„Liikmesriigid võivad kehtestada või säilitada soodsamaid norme, et otsustada, kes kvalifitseerub pagulaseks või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavaks isikuks, ning et määrata kindlaks rahvusvahelise kaitse sisu, kui need normid on kooskõlas käesoleva direktiiviga.“
10
Direktiivi 2004/83 – mis tunnistati küll direktiiviga 2011/95 kehtetuks, kuid mis on Iirimaale endiselt siduv – artiklis 1 on ette nähtud:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on sätestada kolmandate riikide kodanike ja kodakondsuseta isikute pagulasteks või muidu rahvusvahelist kaitset vajavateks isikuteks kvalifitseerimise miinimumnõuded ning antud kaitse sisu.“
11
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (ELT 2013, L 180, lk 60), mis on kohaldatav kõikidele liikmesriikidele peale Taani Kuningriigi ja Iirimaa, artiklis 5 on ette nähtud:
„Liikmesriigid võivad kehtestada või säilitada rahvusvahelise kaitse andmise ja selle äravõtmise menetlusele soodsamad nõuded, kui need nõuded on käesoleva direktiiviga kooskõlas.“
12
Nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiivi 2005/85/EÜ liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta (ELT 2005, L 326, lk 13), mis tunnistati küll direktiiviga 2013/32 kehtetuks, kuid mis on Iirimaale endiselt siduv, artiklis 1 on täpsustatud:
„Käesoleva direktiivi eesmärgiks on kehtestada liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuded.“
13
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/33/EL, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded (ELT 2013, L 180, lk 96) ning mis on kohaldatav kõikidele liikmesriikidele peale Taani Kuningriigi ja Iirimaa, artiklis 4 on sätestatud:
„Liikmesriigid võivad kehtestada või säilitada soodsamad sätted taotlejate ja nende lähisugulaste vastuvõtutingimuste kohta olukorras, kus lähisugulased viibivad samas liikmesriigis ja on taotleja ülalpidamisel, või humanitaarsetel põhjustel, kui need sätted on käesoleva direktiiviga kooskõlas.“
C.
Euroopa Liidu ametnike personalieeskirjad ja Euroopa Liidu muude teenistujate teenistustingimused
14
Määruse nr 31 (EMÜ) 11 (Euratom), millega kehtestatakse Euroopa Majandusühenduse ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ametnike personalieeskirjad ja muude teenistujate teenistustingimused (EÜT 1962, 45, lk 1385; ELT eriväljaanne 01/02, lk 5), mida on viimati muudetud nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrusega (EL) nr 1416/2013 (ELT 2013, L 353, lk 24), põhjenduse 2 kohaselt on Euroopa Liidu ametnike personalieeskirjade ja Euroopa Liidu muude teenistujate teenistustingimuste eesmärk „võimaldada [liidu ametnikel ja teenistujatel] täita oma ülesandeid tingimustel, mis on teenistuste parima toimimise tagamiseks sobivad“ [mitteametlik tõlge].
III. Istanbuli konventsioon ja selle allakirjutamine liidu poolt
A.
Istanbuli konventsiooni analüüs
15
Istanbuli konventsioon, mille lõppteksti võttis Euroopa Nõukogu ministrite komitee vastu 7. aprillil 2011, avati allakirjutamiseks 11. mail 2011 komitee 121. istungil, mis toimus Istanbulis (Türgi). Konventsioon jõustus 1. augustil 2014 ning see koosneb preambulist, 12 peatükki jagatud 81 artiklist ning privileege ja immuniteete käsitlevast lisast, mis kehtib „Naistevastase vägivallaga ja perevägivallaga võitlemise ekspertgrupi“ (Grevio) liikmetele, keda on nimetatud konventsiooni artiklis 66.
16
Istanbuli konventsiooni preambulis on mainitud muu hulgas 4. novembril 1950 Roomas alla kirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni, inimkaubandusvastast Euroopa Nõukogu konventsiooni, laste kaitset seksuaalse ärakasutamise ja seksuaalse kuritarvitamise eest käsitlevat Euroopa Nõukogu konventsiooni, Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni konventsiooni naiste diskrimineerimise kõigi vormide likvideerimise kohta (United Nations Treaty Series, 1249. kd, lk 13) ning rahvusvahelist humanitaarõigust, täpsemalt Genfis 12. augustil 1949 alla kirjutatud konventsiooni tsiviilisikute kaitse kohta sõja ajal (United Nations Treaty Series, 75. kd, lk 287).
17
Preambulis on tunnistatud, et naistevastane vägivald on naiste ja meeste ajalooliselt kujunenud ebavõrdsete võimusuhete väljendus, mis on viinud meeste ülemvõimule naiste üle ja naiste diskrimineerimisele, et naistevastasel vägivallal on struktuurne soopõhine iseloom ning et naistevastane vägivald on üks olulisimaid sotsiaalseid mehhanisme, millega naised surutakse meestest alamasse positsiooni.
18
Vastavalt artiklile 1, mis sisaldub I peatükis „Eesmärgid, mõisted, võrdõiguslikkus ja mittediskrimineerimine, üldised kohustused“, on Istanbuli konventsiooni eesmärk eelkõige kaitsta naisi vägivalla kõigi vormide eest, ennetada naistevastast vägivalda ja perevägivalda, võtta selle eest vastutusele ja likvideerida selline vägivald, aidata kaasa naiste diskrimineerimise kõigi vormide likvideerimisele ning töötada välja igakülgne raamistik, poliitikad ja meetmed kaitsmiseks ja abistamiseks. Selles sättes on samuti märgitud, et konventsiooniga kaasneb konkreetne järelevalvemehhanism.
19
Konventsiooni artikli 3 punkti c kohaselt tähistab termin „sugupool“ sotsiaalselt konstrueeritud rolle, käitumist, tegevusi või omadusi, mida antud ühiskond naistele ja meestele sobivaks peab. Selle artikli punkti f kohaselt hõlmab mõiste „naine“ ka alla 18aastaseid tütarlapsi.
20
Vastavalt Istanbuli konventsiooni artiklitele 5 ja 6 kohustuvad konventsiooniosalised võtma meetmeid, et ennetada, uurida, karistada ja hüvitada konventsiooni kohaldamisalasse kuuluvaid vägivallaakte, ning konventsiooni rakendamisel ja mõjude hindamisel arvestama sugupoolte aspekti.
21
Vastavalt Istanbuli konventsiooni artiklitele 7, 8, 10 ja 11, mis sisalduvad selle II peatükis „Terviklikud poliitikad ja andmete kogumine“, kohustuvad konventsiooniosalised muu hulgas rakendama üleriigilisi tõhusaid, terviklikke ja koordineeritud poliitikaid konventsiooni kohaldamisalasse kuuluvate kõigi vägivalla vormide ennetamiseks ja tõkestamiseks, eraldama selleks asjakohased rahalised vahendid ja inimressursi, määrama ametlikud organid, mis vastutavad poliitikate koordineerimise, rakendamise, järelevalve ja hindamise eest, koguma korrapäraste ajavahemike tagant liigitatud statistilisi andmeid konventsiooni kohaldamisalasse kuuluvate kõigi vägivalla vormidega seotud juhtumite kohta ning toetama konventsiooni kohaldamisalasse kuuluvate kõigi vägivalla vormide uurimusi, et selgitada välja nende algpõhjused ja tagajärjed, esinemus ja süüdimõistmiste osakaal.
22
Istanbuli konventsiooni III peatükk „Ennetamine“ sisaldab muu hulgas artikleid 12–16, milles on käsitletud konventsiooniosaliste kohustusi, mille eesmärk on propageerida muudatusi naiste ja meeste sotsiaalselt ja kultuuriliselt määratud käitumisviisides, et juurida välja eelarvamused, kombed, traditsioonid ja tavad, mis tuginevad naiste alavääristamisele või naiste ja meeste stereotüüpsetele rollidele, hoida ära konventsiooni kohaldamisalasse kuuluvad kõik vägivalla vormid, seada haavatavate inimeste ja ohvrite spetsiifilised vajadused oma meetmetes esikohale, tagada, et kultuuri, tavasid, usku, traditsioone või niinimetatud au kaitsmist ei käsitata vägivallaaktide õigustusena, viia korrapäraselt ja kõigil tasanditel läbi teadlikkuse tõstmise kampaaniaid või programme, lülitada haridusprogrammi ning samuti spordi, kultuuri- ja vaba aja veetmise programmidesse ja meediasse õppematerjalid, mis käsitlevad naiste ja meeste võrdõiguslikkust, mittestereotüüpseid soorolle, vastastikust austust, inimestevahelistes suhetes mittevägivaldset konfliktilahendust, naistevastast soolist vägivalda ja õigust isikupuutumatusele ning käivitada programme, mille eesmärk on õpetada perevägivalla toimepanijaid vägivallast loobuma.
23
Istanbuli konventsiooni IV peatükis „Kaitse ja toetus“ sisalduvates artiklites 18–28 on ette nähtud, et konventsiooniosalised võtavad vajalikud meetmed, et kaitsta kõiki ohvreid igasuguste edasiste vägivallaaktide eest, sh kõigi asjasse puutuvate riigiasutuste vahelise tõhusa koostöö mehhanismid, piisav ja õigeaegne teave olemasolevate tugiteenuste ja õiguslike meetmete kohta, õigusalane ja psühholoogiline nõustamine, rahaline abi, tervishoiu- ja sotsiaalteenused, informatsioon individuaalsete/kollektiivsete kaebuste esitamise mehhanismide kohta, piisav arv sobivaid ja kergesti kättesaadavaid varjupaiku, ööpäevaringne tasuta tugitelefon, vägistamisohvrite keskused ja seksuaalvägivallaga tegelevad suunamiskeskused, vägivalla tunnistajaks olnud laste eakohane psühholoogiline nõustamine ning vajalikud meetmed, et tagada, et teatavatele spetsialistidele kehtestatud konfidentsiaalsusnõuded ei oleks takistuseks, mis ei võimaldaks neil teavitada pädevaid asutusi toime pandud või eeldatavast tõsisest vägivallaaktist.
24
Istanbuli konventsiooni V peatükk „Materiaalõigus“ sisaldab esiteks artikleid 29–32, mille kohaselt konventsiooniosalised kohustuvad pakkuma ohvritele piisavaid tsiviilõiguskaitsevahendeid süüteo toimepanijate vastu ja riigiasutuste vastu, kes pole suutnud oma pädevuse raames rakendada vajalikke ennetavaid ja kaitsemeetmeid, et saada mõistliku aja jooksul piisava suurusega hüvitist süüteo toimepanijatelt või riigilt tõsiste kehavigastuste ja tervisekahjustuste eest ulatuses, milles kahju pole kaetud teistest allikatest. Nendes sätetes on samuti ette nähtud, et laste eestkoste- ja külastusõiguste kindlaksmääramisel arvestatakse vägivalla juhtumitega ning et sunniviisiliselt sõlmitud abielusid saaks tühistada või lahutada, ilma et ohvrile tekitatakse põhjendamatuid rahalisi või halduskohustusi.
25
Teiseks sisaldab V peatükk konventsiooni artikleid 33–48, millega konventsiooniosalised võtavad kohustuse kriminaliseerida ja teha tõhusate, süüteole vastavate ja hoiatavate karistustega karistatavaks muu hulgas järgmiste süütegude toimepanemine, katse, sellele õhutamine ja kaasaaitamine: inimese psüühilise terviklikkuse kahjustamine sundi või ähvardusi kasutades, teise isiku ähvardamine, mis paneb teise isiku oma turvalisuse pärast muret tundma, füüsiline vägivald, sugulise iseloomuga tegude toimepanemine teise isiku peal ilma tema nõusolekuta, täiskasvanu või lapse abielluma sundimine, naise suguelundite täielik või osaline eemaldamine, kinniõmblemine või muul moel moonutamine, naisele abordi tegemine ilma tema eelneva nõusolekuta, kirurgiline sekkumine, millega jäetakse naine ilma loomulikul teel järglaste saamise võimest ilma naise nõusolekuta ning sugulise iseloomuga soovimatu verbaalne, mitteverbaalne või füüsiline käitumine, mis riivab isiku väärikust, eriti kui see tekitab hirmutava, vaenuliku, heidutava, alandava või ründava õhustiku.
26
Samuti on Istanbuli konventsiooni artikli 44 lõikes 4 ette nähtud, et konventsiooni artiklites 36–39 sätestatud süütegude ehk seksuaalvägivalla, sundabielude, suguelundite moonutamise, sundabordi ja sundsteriliseerimise eest vastutusele võtmise pädevuse teostamise eelduseks ei tohi olla see, et ohver on süüteost teatanud või riik, kus süütegu toime pandi, on menetluse algatanud. Konventsiooni artikli 46 kohaselt on raskendavad asjaolud muu hulgas see, kui süütegu on toime pandud endise või praeguse abikaasa või partneri, haavatavate isikute või laste vastu. Istanbuli konventsiooni artikli 48 lõikes 1 on sätestatud, et konventsiooniosalised võtavad vajalikud meetmed, et keelustada konventsiooni kohaldamisalasse kuuluvate kõigi vägivalla vormide suhtes alternatiivne vaidluste lahendamine.
27
Istanbuli konventsiooni VI peatükk „Uurimine, vastutusele võtmine, menetlusõigus ja kaitsemeetmed“ sisaldab artikleid 49–58, mille kohaselt konventsiooniosalised tagavad, et vastutavad õiguskaitseorganid reageerivad viivitamata ja asjakohaselt, pakkudes vägivallaohvritele piisavat ja kohest kaitset, viies uurimised ja kohtumenetlused läbi liigse viivituseta, võttes operatiivseid ennetusmeetmeid ning hinnates surmaohtu, olukorra tõsidust ning vägivalla kordumise ohtu.
28
Lisaks on Istanbuli konventsiooni osalised ette näinud, et tuleb tagada asjakohase lähenemiskeelu kättesaadavus, ilma et sellega kaasneksid ohvrile liigsed haldus- või rahalised kohustused, eelkõige otsese ohu olukorras, nõudes perevägivalla toimepanijalt, et ta lahkuks ohvri elukohast. Ohvritele tuleb tagada kaitse kättemaksu eest, neid tuleb teavitada, kui süüteo toimepanija põgeneb või vabastatakse. Ohvreid tuleb informeerida nende õigustest ja neile suunatud teenustest ning neile tuleb pakkuda vajalikke tugiteenuseid, sh õigusnõustamist ja tasuta õigusabi, neil peab olema võimalus olla ära kuulatud viisil, mis võimaldab vältida ohvrite ja süüteo toimepanijate kokkupuutumist, eelkõige andes ütlusi ilma kohal viibimata. Konventsiooni artiklite 54 ja 56 kohaselt on pädevad asutused kohustatud kaitsma ohvri eraelu puutumatust ja temast loodavat kuvandit, eelkõige tagades, et ohvri seksuaalse ajaloo ja käitumisega seotud tõendid on lubatud üksnes siis, kui need on asjakohased ja vajalikud.
29
Konventsiooni artikli 56 lõikes 2 on ette nähtud, et naistevastase vägivalla lapsohvrile ja -tunnistajale pakutakse erilisi kaitsemeetmeid ning konventsiooni artiklis 58 on sätestatud, et tähtaeg, mille jooksul saab konventsiooni artiklites 36–39 sätestatud süütegude suhtes kohtumenetluse algatada, peab kulgema aja vältel, mis on piisava pikkusega ning vastab käsitletava süüteo raskusele, et võimaldada menetluse alustamist pärast ohvri täisealiseks saamist.
30
Istanbuli konventsiooni VII peatükis „Migratsioon ja varjupaik“ sisalduvas artiklis 59 on kõigepealt ette nähtud konventsiooniosaliste kohustus anda ohvritele, kelle elamisõigus sõltub nende abikaasa või partneri omast, eriti raskete asjaolude puhul iseseisev elamisluba, ning kohustus võtta vajalikud meetmed tagamaks, et ohvritel lubatakse elamisõigusega seotud väljasaatmismenetlus peatada. Nimetatud artiklis on seejärel ette nähtud pikendatava elamisloa väljastamine, kui ohvrite viibimine on vajalik nende isikliku olukorra tõttu või uurimisprotsessis või kriminaalmenetluses koostöö tegemise eesmärgil. Lõpuks on selles artiklis sätestatud, et sundabielu ohvritel, kes on viidud teise riiki abiellumise eesmärgil ning kes on selle tagajärjel kaotanud elamisõiguse, peab olema võimalik elamisõigus tagasi saada.
31
Istanbuli konventsiooni artikli 60 kohaselt tuleb naistevastast soolist vägivalda käsitada tagakiusamise vormina [28. juulil 1951 Genfis alla kirjutatud] pagulasseisundi konventsiooni artikli 1 jaotise A lõike 2 tähenduses ja tõsise kahju tekitamisena, mis annab aluse täiendavaks kaitseks“. Lisaks peavad Istanbuli konventsiooni osalised artikli 60 kohaselt tagama, et kõiki konventsioonis sätestatud põhjuseid tõlgendatakse pagulase staatuse andmisel sootundlikult ning võetakse meetmeid, et töötada varjupaigataotlejate jaoks välja sootundlikud vastuvõtuprotseduurid ning tugiteenused, samuti sootundlikud juhised ja sootundlikud varjupaigaprotseduurid.
32
Vastavalt Istanbuli konventsiooni artiklile 61 ei või kaitset vajavaid naistevastase vägivalla ohvreid ühelgi tingimusel tagasi saata mis tahes riiki, kus nende elu võib olla ohus või kus neid võidakse piinata või ebainimlikult või inimväärikust alandavalt kohelda või karistada.
33
Konventsiooni VIII peatükk „Rahvusvaheline koostöö“ sisaldab artikleid 62–65, milles on ette nähtud, et konventsiooniosalised kohustuvad muu hulgas tegema koostööd tsiviil- ja kriminaalasjades, selleks et ennetada ja tõkestada konventsiooni kohaldamisalasse kuuluvaid kõiki vägivalla vorme ja võtta nende eest vastutusele, kaitsta ja abistada ohvreid, uurida ja menetleda süütegusid, täita tsiviil- ja kriminaalasjades tehtud kohtuotsuseid, võimaldada inimestel, kes on langenud sellise süüteo ohvriks, mis on toime pandud Istanbuli konventsiooni osalise territooriumil, mis ei ole ohvri elukohariik, esitada kaebuse oma elukohariigi pädevatele asutustele, ning käsitada Istanbuli konventsiooni õigusliku alusena kriminaalasjades antavale vastastikusele õigusabile, väljaandmisele või tsiviil- või kriminaalasjades tehtud kohtuotsuste täitmisele.
34
Istanbuli konventsiooni artiklid 63 ja 64 julgustavad konventsiooniosalisi edastama teavet, mis võib aidata süütegusid ennetada või algatada või viia läbi uurimist, ning sellest, kui isiku puhul valitseb otsene oht, et tema kallal pannakse toime vägivallaakt, viivitamata teatama, et tagada asjakohaste kaitsemeetmete võtmine, tagades samas isikuandmete kaitse, nagu on ette nähtud konventsiooni artiklis 65.
35
Istanbuli konventsiooni IX peatükis „Järelevalvemehhanism“ sisalduva artikliga 66 on loodud Grevio ja tehtud sellele ülesandeks jälgida konventsiooni rakendamist. Vastavalt konventsiooni artiklile 68 esitavad konventsiooniosalised Grevio küsimustiku alusel koostatud aruande Istanbuli konventsiooni sätete rakendamiseks võetud meetmete kohta Greviole läbivaatamiseks ning viimane vaatab iga aruande läbi koos vastava konventsiooniosalise esindajatega. Ta võib samuti saada teavet rakendamise kohta valitsusvälistelt organisatsioonidelt ja tsiviilühiskonnalt ning ta arvestab hoolikalt muudest õigusaktidest ja asutustest saadavat teavet. Grevio võib lisaks külastada asjasse puutuvaid riike, kasutades vajaduse korral spetsialistide abi. Grevio koostab Istanbuli konventsiooni hindamisele kuulunud osa kohta aruande, et võimaldada konventsiooni artikliga 67 loodud konventsiooniosaliste komisjonil vastu võtta sellele osalisele mõeldud soovitused.
36
Istanbuli konventsiooni X peatükis „Seos muude rahvusvaheliste õigusaktidega“ sisalduvas artiklis 71 on täpsustatud, et konventsioon ei mõjuta kohustusi, mis tulenevad muudest rahvusvahelistest õigusaktidest, ning et konventsiooniosalised võivad sõlmida kokkuleppeid eesmärgiga täiendada või karmistada konventsiooni sätteid või hõlbustada selles sisalduvate põhimõtete kohaldamist.
37
Konventsiooni XII peatükk „Lõppsätted“ sisaldab artikleid 73–81. Istanbuli konventsiooni artikli 73 kohaselt ei kahjusta konventsiooni sätted sätteid, milles on praegu või tulevikus ette nähtud soodsamad õigused.
38
Vastavalt konventsiooni artiklile 75 võivad sellele alla kirjutada Euroopa Nõukogu liikmesriigid, selle väljatöötamisel osalenud mitteliikmesriigid ja liit ning konventsioon ratifitseeritakse.
39
Konventsiooni artikli 77 kohaselt võib iga riik või liit alla kirjutades või ratifitseerimiskirja hoiule andes täpsustada territooriumi või territooriumid, mille suhtes Istanbuli konventsiooni kohaldatakse, ning iga konventsiooniosaline võib hiljem igal ajal avaldusega laiendada kohaldamisala mis tahes muule territooriumile, mille nimel tal on õigus kohustusi võtta, või sellise avalduse tagasi võtta.
40
Konventsiooni artiklis 78 on sätestatud, et konventsiooni sätete osas ei saa teha reservatsioone, välja arvatud iga riigi või liidu võimalus teatada, et ta jätab endale õiguse mitte kohaldada või kohaldada üksnes erijuhtudel või eritingimustel sätteid, mis on sõnastatud Istanbuli konventsiooni artikli 30 lõikes 2, artikli 44 lõike 1 punktis e ning lõigetes 3 ja 4, artikli 55 lõikes 1 seoses artikliga 35, mis puudutab väiksemaid süütegusid, artiklis 58 seoses artiklitega 37, 38 ja 39 ning artiklis 59, ning õiguse kriminaalkaristuste asemel näha ette muid kui kriminaalkaristusi konventsiooni artiklites 33 ja 34 viidatud tegude suhtes.
B.
Istanbuli konventsiooni allakirjutamise ja sõlmimise otsuste ettepanekud
41
Euroopa Komisjon esitas 4. märtsil 2016 nõukogule nii oma ettepaneku [võtta vastu] nõukogu otsus Euroopa Nõukogu naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise konventsiooni Euroopa Liidu nimel allakirjutamise kohta (COM(2016) 111 final; edaspidi „allakirjutamise otsuse ettepanek“) kui ka ettepaneku [võtta vastu] nõukogu otsus Euroopa Nõukogu naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise konventsiooni Euroopa Liidu nimel sõlmimise kohta (COM(2016) 109 final; edaspidi „sõlmimise otsuse ettepanek“). Viimati nimetatud ettepanek, mis on sisuliselt identne allakirjutamise otsuse ettepanekuga, on sõnastatud järgmiselt:
„2.1 ELi pädevus [Istanbuli] konventsioon sõlmida
Kuigi liikmesriikidele jääb pädevus [Istanbuli] konventsiooni materiaalõiguslikus osas, eelkõige ulatuses, mis puudutab enamikku kriminaalõiguse sätetest ja muid [konventsiooni] V peatüki sätteid sedavõrd, kui need on oma sisult teisejärgulised, on ELil pädevus märkimisväärse osa [Istanbuli] konventsiooni sätete suhtes ja seetõttu tuleks tal konventsioon ratifitseerida koos liikmesriikidega.
[…]
Selles ulatuses, milles [Istanbuli] konventsioon võib nende ühiste normide kohaldamisala mõjutada või muuta, kuuluvad need [ELTL] artikli 3 lõike 2 alusel liidu ainupädevusse. Nii on näiteks juhul, kui küsimus on kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku elamisõiguslikus staatuses – sealhulgas juhul, kui tegemist on rahvusvahelise kaitse saajaga –, sedavõrd kui see kuulub liidu õigusaktide kohaldamisalasse, ja rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamises ning kuriteoohvrite õigustes. Isegi kui paljude [eelmistes lõikudes] osundatud olemasolevate sätete näol on tegemist miinimumeeskirjadega, ei saa välistada seda, et viimatine kohtupraktika neid mõjutab või nende kohaldamisala muudab.
2.2 Kavandatava nõukogu otsuse õiguslik alus
[…]
Käesoleval juhul on asjasse puutuvad [EL] toimimise lepingust tulenevad õiguslikud alused järgmised: artikkel 16 (andmekaitse), artikli 19 lõige 1 (sooline diskrimineerimine), artikkel 23 (kodanike konsulaarkaitse teises liikmesriigis), artiklid 18, 21, 46, 50 (kodanike vaba liikumine, töötajate vaba liikumine ja asutamisvabadus), artikkel 78 (varjupaik ning täiendav ja ajutine kaitse), artikkel 79 (sisseränne), artikkel 81 (õigusalane koostöö tsiviilasjades), artikkel 82 (õigusalane koostöö kriminaalasjades), artikkel 83 (kogu ELi hõlmavate kuritegude ja karistuste määratlemine eriti raskete piiriüleste kuritegude puhul), artikkel 84 (kuritegevuse ennetamise meetmed, mis on ühtlustamata) ja artikkel 157 (võrdsed võimalused ning meeste ja naiste võrdne kohtlemine tööhõive ja elukutse valdkonnas).
Kuigi [Istanbuli] konventsioonil tervikuna on mitu koostisosa, on selle peamine eesmärk tõkestada naiste vastu suunatud vägivallakuritegusid, sealhulgas koduvägivalda, ja pakkuda selliste kuritegude ohvritele kaitset. Seetõttu näib asjakohane võtta otsus vastu liidu pädevuse alusel vastavalt [EL] toimimise lepingu V jaotisele, eeskätt artikli 82 lõike 2 ja artikli 84 alusel. Muid valdkondi käsitlevad [Istanbuli] konventsiooni sätted on teisejärgulist laadi või, nagu näiteks andmekaitse puhul, konventsiooni keskmes olevate meetmetega kaasnevad sätted. Niisiis, selleks et EL saaks teostada oma pädevust kogu konventsiooni üle (välja arvatud osad, mille suhtes tal puudub pädevus), on peamised õiguslikud alused [ELTL] artikli 82 lõige 2 ja artikkel 84.“
C.
Allakirjutamise otsus 2017/865
42
Nõukogu 11. mai 2017. aasta otsuse (EL) 2017/865 Euroopa Nõukogu naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise konventsiooni Euroopa Liidu nimel allkirjastamise kohta seoses küsimustega, mis puudutavad õigusalast koostööd kriminaalasjades (ELT 2017, L 131, lk 11, ja parandus ELT 2018, L 68, lk 14; edaspidi „allakirjutamise otsus 2017/865“), esimene viide volitusnormidele on sõnastatud järgmiselt:
„võttes arvesse [EL] toimimise lepingut, eriti selle artikli 82 lõiget 2 ja artikli 83 lõiget 1 koostoimes artikli 218 lõikega 5“.
43
Otsuse põhjendustes 1–11 on märgitud:
„(1)
Liit osales koos liikmesriikidega vaatlejana läbirääkimistel [Istanbuli konventsiooni] üle […].
(2)
[Istanbuli k]onventsiooni artikli 75 kohaselt on konventsioon avatud liidule allakirjutamiseks.
(3)
[Istanbuli k]onventsiooniga luuakse laiaulatuslik ja mitmekülgne õigusraamistik, et kaitsta naisi igasuguse vägivalla eest. Konventsiooniga soovitakse naiste ja tütarlaste vastu suunatud vägivalda ning koduvägivalda ennetada, sellise vägivalla eest karistada ning selline vägivald kaotada. Konventsioon käsitleb mitmesuguseid meetmeid alates andmete kogumisest ja teadlikkuse suurendamisest kuni naiste vastu suunatud vägivalla eri vorme kriminaliseerivate õiguslike meetmeteni. Konventsioon hõlmab ohvrite kaitset ja tugiteenuste osutamist puudutavaid meetmeid ning käsitleb soolist vägivalda seoses varjupaiga ja rändega. [Istanbuli k]onventsiooniga luuakse eraldi järelevalvesüsteem tagamaks, et konventsiooniosalised rakendavad konventsiooni sätteid tõhusalt.
(4)
[Istanbuli k]onventsiooni allakirjutamine liidu nimel aitab saavutada naiste ja meeste võrdõiguslikkust kõigis valdkondades, mis on liidu üks peamine eesmärk ja väärtus, mida tuleb järgida igas liidu tegevuses vastavalt [ELL] artiklitele 2 ja 3, [ELTL] artiklile 8 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklile 23. Naistevastane vägivald on naiste inimõiguste rikkumine ja äärmuslik diskrimineerimise vorm, mille juured on soolises ebavõrdsuses ning mis aitab kaasa ebavõrdsuse säilitamisele ja suurendamisele. Kohustudes [Istanbuli] konventsiooni rakendama, kinnitab liit tahet võidelda naistevastase vägivalla vastu oma territooriumil ja kogu maailmas ning tugevdab oma praegust poliitilist tegevust ja kriminaalmenetlusõiguse valdkonna olemasolevat ulatuslikku õigusraamistikku, mis on naiste ja tütarlaste jaoks eriti oluline.
(5)
[Istanbuli k]onventsiooniga reguleeritud valdkonnad kuuluvad nii liidu kui ka liikmesriikide pädevusse.
(6)
[Istanbuli k]onventsioonile tuleks liidu nimel alla kirjutada seoses küsimustega, mis kuuluvad liidu pädevusse niivõrd, kui konventsioon võib ühiseid norme mõjutada või nende kohaldamisala muuta. See kehtib eelkõige konventsiooni teatavate sätete kohta, mis puudutavad õigusalast koostööd kriminaalasjades ning varjupaika ja mittetagasisaatmist puudutavate konventsiooni sätete kohta. Liikmesriigid säilitavad oma pädevuse niivõrd, kui [Istanbuli] konventsioon ei mõjuta ühiseid norme ega muuda nende kohaldamisala.
(7)
Liidul on samuti ainupädevus võtta konventsioonis sätestatud kohustusi, mis on seotud liidu enda institutsioonide ja avaliku haldusega.
(8)
Kuna liidu pädevus ja liikmesriikide pädevus on omavahel seotud, peaks liit saama konventsiooni osaliseks koos selle liikmesriikidega, et nad saaksid ühiselt täita [Istanbuli] konventsioonis sätestatud kohustusi ja kasutada sidusalt neile antud õigusi.
(9)
Käesolev otsus puudutab konventsiooni sätteid, mis käsitlevad õigusalast koostööd kriminaalasjades niivõrd, kui need sätted võivad ühiseid norme mõjutada või nende kohaldamisala muuta. Käesolev otsus ei puuduta konventsiooni artikleid 60 ja 61, mida käsitletakse teises allkirjastamist käsitlevas nõukogu otsuses, mis võetakse vastu samal ajal käesoleva otsusega.
(10)
Iirimaa ja Ühendkuningriigi jaoks on direktiivid [2011/36 ja 2011/93] siduvad ning seetõttu osalevad nad käesoleva otsuse vastuvõtmisel.
(11)
EL lepingule ja EL toimimise lepingule lisatud protokolli [(nr 22)] (Taani seisukoha kohta) artiklite 1 ja 2 kohaselt ei osale Taani [Kuningriik] käesoleva otsuse vastuvõtmisel ning see ei ole tema suhtes siduv ega kohaldatav.“
44
Selle otsuse artiklis 1 on ette nähtud:
„[Istanbuli] konventsiooni [liidu] nimel allkirjastamiseks seoses küsimustega, mis puudutavad õigusalast koostööd kriminaalasjades, antakse luba, tingimusel et nimetatud konventsioon sõlmitakse.“
D.
Allakirjutamise otsus 2017/866
45
Nõukogu 11. mai 2017. aasta otsuse (EL) 2017/866 Euroopa Nõukogu naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise konventsiooni Euroopa Liidu nimel allkirjastamise kohta seoses varjupaiga ja mittetagasisaatmisega (ELT 2017, L 131, lk 13, ja parandus ELT 2018, L 68, lk 14; edaspidi „allakirjutamise otsus 2017/866“) esimene viide volitusnormidele on sõnastatud järgmiselt:
„võttes arvesse [EL] toimimise lepingut, eriti selle artikli 78 lõiget 2 koostoimes artikli 218 lõikega 5“.
46
Otsuse põhjendused 1–8 ja 11 on identsed allakirjutamise otsuse 2017/865 samade põhjendustega. Allakirjutamise otsuse 2017/866 põhjendustes 9 ja 10 on märgitud:
„(9)
Käesolev otsus puudutab üksnes [Istanbuli] konventsiooni artikleid 60 ja 61. Käesolev otsus ei puuduta konventsiooni sätteid õigusalase koostöö kohta kriminaalasjades, mida käsitletakse teises allkirjastamist käsitlevas nõukogu otsuses, mis võetakse vastu samal ajal käesoleva otsusega.
(10)
EL lepingule ja EL toimimise lepingule lisatud protokolli [(nr 21)] (Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suhtes) artiklite 1 ja 2 kohaselt ja ilma et see piiraks kõnealuse protokolli artikli 4 kohaldamist ei osale nimetatud liikmesriigid käesoleva otsuse vastuvõtmisel ning see ei ole nende suhtes siduv ega kohaldatav.“
47
Allakirjutamise otsuse 2017/866 artiklis 1 on ette nähtud:
„[Istanbuli] konventsiooni [liidu] nimel allkirjastamiseks seoses varjupaiga ja mittetagasisaatmisega antakse luba, tingimusel et nimetatud konventsioon sõlmitakse.“
IV. Hinnangud, mis parlament on arvamusetaotluses esitanud
A.
Asjaolud ja menetluse käik
48
Parlament märgib, et komisjon võttis 4. märtsil 2016 vastu nii allakirjutamise otsuse ettepaneku, mille menetlusõiguslik alus oli ELTL artikli 218 lõige 5 ning materiaalõiguslik alus ELTL artikli 82 lõige 2 ja ELTL artikkel 84, kui ka sõlmimise otsuse ettepaneku, mille menetlusõiguslik alus oli ELTL artikli 218 lõige 6 ja materiaalõiguslik alus oli sama mis allakirjutamise otsuse ettepanekul.
49
Istanbuli konventsiooni liidu poolt allakirjutamiseks luba andes asendas nõukogu need materiaalõiguslikud alused ELTL artikli 78 lõikega 2, ELTL artikli 82 lõikega 2 ja ELTL artikli 83 lõikega 1.
50
Lisaks võttis ta loa andmiseks 11. mail 2017 vastu kaks eraldi otsust, nimelt esiteks allakirjutamise otsuse 2017/865, mis põhines ELTL artikli 82 lõikel 2 ja ELTL artikli 83 lõikel 1, ning teiseks allakirjutamise otsuse 2017/866, mis põhines ELTL artikli 78 lõikel 2.
51
Kuigi Istanbuli konventsioon kirjutati liidu nimel alla 13. juunil 2017, ei ole nõukogu seniajani teinud ühtegi otsust konventsiooni sõlmimise kohta liidu poolt, kuna parlamendi sõnul näib nõukogu eeldavat, et sellise otsuse vastuvõtmiseks peab enne olema kõikide liikmesriikide „ühine kokkulepe“.
B.
Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks sobivad õiguslikud alused
52
Arvestades Istanbuli konventsiooni eesmärke, milleks on vägivalla ohvriks langenud naiste kaitsmine ja vägivalla ennetamine, nagu on ette nähtud konventsiooni artiklites 1, 5 ja 7 ning täpsustatud selle III ja IV peatükis, leiab parlament, et komisjonil oli õigus pidada neid konventsiooni kaheks ülekaalukaks reguleerimisvaldkonnaks.
53
Parlamendil on seega esiteks tekkinud küsimus, millistel põhjustel loobus nõukogu allakirjutamise otsuste 2017/865 ja 2017/866 vastuvõtmisel õiguslikust alusest, mis tuleneb ELTL artiklist 84, ning lisas ELTL artikli 78 lõikest 2 ja ELTL artikli 83 lõikest 1 tulenevad õiguslikud alused vastavalt allakirjutamise otsuse 2017/866 ja allakirjutamise otsuse 2017/865 põhjendamiseks.
54
Mis puudutab ELTL artikli 78 lõiget 2, siis märgib parlament, et see õiguslik alus puudutab üksnes varjupaigavaldkonda, mida reguleerivad ainult Istanbuli konventsiooni artiklid 60 ja 61, ning kahtleb seega, kas viimati nimetatud artikleid on võimalik käsitada kui konventsiooni iseseisvat ja ülekaalukat osa või väljendavad need artiklid endast pigem varjupaika puudutavas spetsiifilises valdkonnas üldist soovi kaitsta kõiki vägivalla ohvriks langenud naisi, mistõttu kujutavad need endast üksnes täiendavaid sätteid, mis ei nõua ELTL artikli 78 lõike 2 kasutamist osana allakirjutamise otsuste materiaalõiguslikust alusest.
55
ELTL artikli 83 lõike 1 kohta märgib parlament, et see säte piirab liidu pädevust teatud kuriteoliikidega, mille hulka ei kuulu naistevastased vägivallaaktid. Sellised vägivallaaktid kuuluvad liidu pädevusse niisiis ainult seoses inimkaubanduse, naiste ja laste seksuaalse ärakasutamise või organiseeritud kuritegevusega.
56
Seega, kuna liikmesriikidele on jäänud pädevus valdavas osas Istanbuli konventsiooniga hõlmatud materiaalses karistusõiguses ja liidu pädevuses olevad konventsiooni osised, mis seda õigust puudutavad, näivad olevat teisesed, siis ei ole allakirjutamise otsuste 2017/865 ja 2017/866 põhjendamiseks vaja lisada ELTL artikli 83 lõiget 1.
C.
Istanbuli konventsiooni allakirjutamise ja sõlmimise kohta kahe eraldi otsuse tegemine
57
Parlament märgib, et asjaolu, et Iirimaa võib seoses Istanbuli konventsiooni artiklitega 60 ja 61 tugineda EL lepingule ja EL toimimise lepingule lisatud protokolli (nr 21) Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suhtes (edaspidi „protokoll nr 21“) sätetele, ei saa iseenesest anda põhjust ELTL artikli 78 lõike 2 kasutamiseks selle konventsiooni allakirjutamise akti õigusliku alusena. Seega, kui artikleid 60 ja 61 ei saa pidada konventsiooni iseseisvaks ja ülekaalukaks valdkonnaks, on ELTL artikli 78 lõikele 2 tuginemine kasutu ning konventsiooni allakirjutamise kohta kahe eraldi otsuse tegemine põhjendamatu.
58
Lisaks tuletab parlament meelde, et Istanbuli konventsiooni artiklid 60 ja 61 on igal juhul suuresti hõlmatud ühiseeskirjadega, mis kehtivad Iirimaa suhtes, kuna direktiivid 2004/83 ja 2005/85 tunnistati kehtetuks üksnes liikmesriikide suhtes, kelle jaoks on direktiivid 2011/95 ja 2013/32 siduvad. Seega, isegi kui oletada, et ELTL artikli 78 lõikest 2 tuleneva õigusliku aluse lisamine oli põhjendatud, tekib küsimus, kas on vaja konventsiooni allakirjutamise kohta teha kaks eraldi otsust.
D.
Liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ praktika
59
Parlament rõhutab, et vaidlust ei ole selle üle, et Istanbuli konventsioon, mille reguleerimisvaldkond kuulub osalt liidu ja osalt liikmesriikide pädevusse, on „segaleping“. ELTL artikli 218 lõikes 6 on liidu nimel rahvusvahelise lepingu sõlmimise jaoks siiski ette nähtud, et nõukogu teeb otsuse, mille ta võtab pärast parlamendilt nõusoleku saamist vastu kvalifitseeritud häälteenamusega. Seega tõstatab parlament küsimuse nõukogu tegevuse kohta, mis seisneb enne Istanbuli konventsiooni sõlmimist veendumises, et kõik liikmesriigid on nõus olema konventsiooniga seotud.
60
Parlament tunnistab sellega seoses, et on oluline tagada liikmesriikide ja liidu institutsioonide vahel tihe koostöö konventsiooni üle läbirääkimise ja selle sõlmimise ning võetud kohustuste täitmise protsessis, kuid leiab, et konventsiooni sõlmimiseks kõikide liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ ootamine läheb sellisest koostööst kaugemale ja tähendab praktikas seda, et nõukogus kohaldatakse ühehäälsuse nõuet, hoolimata EL toimimise lepingu alusel kehtivast reeglist, mis nõuab üksnes kvalifitseeritud häälteenamust.
61
Parlament leiab lisaks, et käesolev olukord on erinev olukorrast, milles nõukogu liitis liidu ja liikmesriikide otsused „hübriidaktiks“, kuna käesoleval juhul takistab liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ ootamine igasuguse otsuse vastuvõtmist. Parlament rõhutab siiski, et „ühise kokkuleppe“ praktika näib olevat nõukogu üldine praktika, mitte ainult käesolevas asjas kohaldatav nõue.
V. Kokkuvõte Euroopa Kohtule esitatud seisukohtadest
62
Käesolevas menetluses esitasid Euroopa Kohtule seisukohad Bulgaaria Vabariik, Tšehhi Vabariik, Iirimaa, Kreeka Vabariik, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Ungari, Austria Vabariik, Poola Vabariik, Slovaki Vabariik, Soome Vabariik, nõukogu ja komisjon.
A.
Asjaolud ja menetluse käik
1. Istanbuli konventsiooni allakirjutamine ja ratifitseerimine liikmesriikide poolt
63
Bulgaaria Vabariik ja nõukogu märgivad, et alates Istanbuli konventsiooni allakirjutamiseks avamisest on 21 liidu liikmesriiki peale Bulgaaria Vabariigi, Tšehhi Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari ja Slovaki Vabariigi selle konventsiooni ratifitseerinud, võtmata arvesse nende ratifitseerimiste võimalikku sekkumist liidu ainupädevusse.
64
Nõukogu sõnul tegid mitu liikmesriiki Istanbuli konventsiooni allakirjutamisel või ratifitseerimisel reservatsioone ja esitasid deklaratsioone, mis puudutasid eelkõige konventsiooni teatud sätete kooskõla nende põhiseadusega. Lisaks esitas mõni konventsiooniosaline, sealhulgas neli liidu liikmesriiki, rahvusvahelise avaliku õiguse alusel nendele reservatsioonidele ja deklaratsioonidele vastuväiteid.
65
Nõukogu rõhutab veel, et on üldteada, et Istanbuli konventsioonis sisalduvad teatud osised ja määratlused on mõnes Euroopa Nõukogu liikmesriigis kohtuvaidluste allikaks, kuna selle konventsiooniga kehtestatud kohustuste kooskõla riigisiseste traditsioonide, seaduste ja põhiseadustega on kaheldav. Nii on osa põhiõiguste, kodanikuõiguste ja isikute vaba liikumise töörühmas (edaspidi „FREMP“) – mis on nõukogu töörühm, mille ülesanne on muu hulgas analüüsida Istanbuli konventsiooniga ühinemisega seotud ettepanekuid – osalevaid riikide delegatsioone märkinud, et neil oli tõsiseid raskusi selle konventsiooni ratifitseerimisel. Samas ei teavitanud ükski neist liikmesriikidest ametlikult nõukogu nendest raskustest ega tekkinud raskuste kõrvaldamise võimatusest.
2. Istanbuli konventsiooni allakirjutamise menetlus nõukogus
66
Komisjon märgib, et allakirjutamise otsuse ettepanekus, mille materiaalõiguslik alus on ELTL artikli 82 lõige 2 ja ELTL artikkel 84, kavandati kirjutada Istanbuli konventsioon alla ühe otsusega ning tuvastati vastav liidu ainu- või jagatud pädevus ja liikmesriikide pädevus. Nõukogu ei järginud siiski selles ettepanekus esitatud komisjoni lähenemisviisi.
67
Nõukogu märgib, et FREMPi raames toimunud mõttevahetus allakirjutamise otsuse ettepaneku teemal oli mitmest aspektist keeruline. Esiteks vaidles FREMP pädevuse andmise põhimõttele tuginedes vastu selles ettepanekus sisalduvale komisjoni seisukohale, mille kohaselt „on ELil pädevus märkimisväärse osa [Istanbuli] konventsiooni sätete suhtes“, arvestades liidule ELTL artikli 3 lõikega 2 antud pädevust, ja palus, et nõukogus põhjalikult analüüsitaks liidul Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks olevat ainupädevust. Analüüsi tulemusel järeldas FREMP, et liidu ainupädevus piirdub teatud küsimustega, mis on seotud õigusalase koostööga kriminaalasjades ning varjupaiga ja mittetagasisaatmisega.
68
Teiseks, kui komisjon ja parlament toetasid liidu „laia“ ühinemist Istanbuli konventsiooniga, tehes liidust konventsiooniosalise kogu tema pädevuse – ainu- või jagatud, teostatava või potentsiaalse pädevuse – ulatuses, leidsid mitu FREMPis osalevat riikide delegatsiooni, et niisugune ühinemine võib kaasa tuua probleeme liikmesriikide jaoks, kes on selle konventsiooni juba ratifitseerinud. Kuna „lai“ ühinemine ei saanud piisavat toetust, oli selge, et nõukogus võib kvalifitseeritud häälteenamuse saavutada ainult liidu ainupädevusega piiratud allakirjutamine. Valik konventsiooniga „piiratud“ ühinemise ja „laia“ ühinemise vahel on poliitiline otsus, mille tegemine kuulub nõukogu pädevusse.
69
Kolmandaks leidis nõukogu, et Istanbuli konventsiooni allakirjutamise otsuse materiaalõiguslik alus peab olema ELTL artikli 78 lõige 2, artikli 82 lõige 2 ja ELTL artikli 83 lõige 1. Lisaks asus nõukogu seisukohale, et õiguslikult on vaja allakirjutamise kohta teha kaks eraldi otsust. Protokolli nr 21 kohaselt erineb nimelt nõukogus häälteenamuse arvutamine varjupaiga ja mittetagasisaatmise valdkonnas sellest, kuidas häälteenamust arvutatakse kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö puhul. Iirimaa on nõukoguga samal seisukohal.
3. Istanbuli konventsiooni sõlmimise menetlus nõukogus
70
Komisjon märgib, et sõlmimise otsuse ettepaneku üle, mille materiaalõiguslik alus on ELTL artikli 82 lõige 2 ja artikkel 84, arutatakse nõukogus alates 26. aprillist 2016. Istanbuli konventsiooni sõlmimine liidu poolt on seega olnud blokeeritud mitu aastat, ilma et nõukogu oleks algatanud aluslepingutes ette nähtud menetlusi, et liit saaks ühineda rahvusvahelisel tasandil. See olukord tuleneb liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ praktikast, mille kohaselt jääb ELL artikli 17 lõikes 2 ja ELTL artikli 218 lõikes 6 ette nähtud otsustamisprotsess „lukku“ seni, kuni liikmesriikide konsensust ei ole saavutatud.
71
Seda praktikat kohaldatakse lepingutele, mille sõlmimist segalepinguna peetakse vajalikuks, arvestades liikmesriikidele antud pädevust, aga ka jagatud pädevuse alusel sõlmitud lepingutele. Nõukogul ei ole käesoleval juhul võimalik „ühist kokkulepet“ tuvastada, sest vähemalt üks liikmesriik on väljendanud oma erimeelsust Istanbuli konventsiooni ja tema konstitutsiooniõiguse vahelise potentsiaalse vastuolu tõttu.
72
Kuigi ELTL artiklis 218 on ette nähtud ühtne ja üldkohaldatav menetlus liidu rahvusvaheliste lepingute üle läbirääkimiste pidamiseks, nende allakirjutamiseks ja sõlmimiseks, lahkneb institutsioonide lähenemisviis segalepingute puhul, mistõttu tekivad ummikud, mis mõjutavad liidu võimet tegutseda rahvusvahelisel tasandil. Just selle ummikolukorra tõttu esitas parlament käesoleva arvamusetaotluse.
73
Nõukogu täpsustab, et pärast allakirjutamise otsuste 2017/865 ja 2017/866 vastuvõtmist tegi FREMP palju tööd liidu ühinemiseks Istanbuli konventsiooniga, sealhulgas töötas välja liidu ja liikmesriikide vahelise tegevusjuhendi selliste küsimuste käsitlemiseks nagu seisukohtade koostamine, aruannete koordineerimine ja koostamine selle konventsiooni järelevalvemehhanismide raames. Samuti korraldati selle konventsiooni liidu poolt sõlmimise teemal põhjalikke arutelusid, mille katkestas käesolev arvamusetaotlus.
B.
Arvamusetaotluse vastuvõetavus
1. Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks sobivad õiguslikud alused
74
Nõukogu sõnul ei kiirustanud parlament ja komisjon allakirjutamise otsuseid 2017/865 ja 2017/866 ELTL artikli 263 alusel vaidlustama. Iirimaa ja nõukogu väidavad sellega seoses, et nende otsuste vaidlustamine käesoleva arvamusetaotluse raames enam kui kaks aastat pärast nende vastuvõtmist seab kahtluse alla sellise tegevuse kooskõla ELTL artikli 218 lõike 10 ratio legis’ega, kuivõrd selle sätte eesmärk on menetluse igas etapis viivitamata teavitada parlamenti, eelkõige selleks, et veenduda, et tal on võimalik kontrollida, kas õigusliku aluse valik tehti tema volitusi järgides, ning võimaldada tal probleemide korral kohe reageerida. Samuti rikub parlament käesoleva arvamusetaotlusega kõnealust ratio legis’t, hiilib mööda tühistamishagi esitamiseks ette nähtud tähtaegadest – nagu leiab ka Ungari – ning võib rikkuda ka lojaalse koostöö põhimõtet ja kahjustada liidu rahvusvahelist staatust.
75
Soome Vabariik on seisukohal, et Euroopa Kohus on pädev käesolevas arvamuse menetluses analüüsima seda, milline on sobiv õiguslik alus, et võtta vastu nõukogu akt, mis käsitleb Istanbuli konventsiooni sõlmimist liidu nimel, kuna vale õiguslik alus võib kaasa tuua sõlmimise otsuse tühistamise.
76
Poola Vabariik leiab, et parlament püüab seada kahtluse alla nõukogu otsust liidu ühinemise kohta Istanbuli konventsiooniga üksnes tema ainupädevuse tõttu, et tulla tagasi laia ühinemise juurde. Niisugune püüdlus ei saa aga olla arvamuse menetluse ese, kuna see valik on poliitilist laadi ja kuulub nõukogu pädevusse. Ungari nõustub selle analüüsiga ja lisab, et esimese küsimuse sõnastus ei võimalda kindlaks teha, milline on liidu ainupädevus.
77
Ungari sõnul ei käsitle arvamusetaotlus Istanbuli konventsiooni kooskõla aluslepingutega ning käsitleb üksnes kaudselt ja marginaalselt pädevuse jaotust liidu ja liikmesriikide vahel. Seega puudutab see parimal juhul vaid pädevuse piiritlemist liidu ja liikmesriikide vahel. Isegi kui oletada, et liidu pädevuse ulatust on võimalik kindlaks teha, ei õigusta see arvamuse andmist, kuna arvamus ei aita takistada liikmesriikidel või liidul võtta rahvusvahelisi kohustusi, mis on vastuolus nendevahelise pädevuse jaotusega, kuna liikmesriigid ja liit peavad igal juhul selliseid kohustusi solidaarselt täitma. Arvestades allakirjutamise otsuseid 2017/865 ja 2017/866 ning asjaolu, et kõik liikmesriigid on Istanbuli konventsiooni juba alla kirjutanud ja neist enamik on selle ratifitseerinud, on raske väita, et arvamusetaotlusega saab vältida tulevasi õiguslikke probleeme seoses pädevuse jaotusega liidu ja tema liikmesriikide vahel.
78
Lisaks, kui esimene küsimus peaks puudutama nõukogu otsust Istanbuli konventsiooni sõlmimise kohta, siis leiab Ungari, et see küsimus on hüpoteetiline ja ennatlik, kuna nõukogu ei ole veel otsustanud selle sisu üle ega ole jõudnud staadiumisse, milles ta peab küsima parlamendi nõusolekut, kusjuures parlament võib esitada selles staadiumis oma võimalikud vastuväited.
2. Istanbuli lepingu allakirjutamise ja sõlmimise kohta kahe eraldi otsuse tegemine
79
Ungari leiab ka, et esimene küsimus, mille parlament oma arvamusetaotluses esitas, ei ole vastuvõetav osas, mis puudutab Istanbuli konventsiooni allakirjutamise ja sõlmimise kohta kahe eraldi otsuse tegemist käesoleva arvamuse punktides 74 ja 78 esitatud põhjustega analoogsetel põhjustel. Sama leiab ka nõukogu, kes rõhutab eelkõige, et selles staadiumis on ennatlik küsimus, kuidas ta võib tulevikus liidu nimel Istanbuli konventsiooni sõlmida.
80
Soome Vabariik on seevastu seisukohal, et Euroopa Kohtul on pädevus analüüsida, kas protokolli nr 21 arvestades on Istanbuli konventsiooni allakirjutamise ja sõlmimise kohta vastavalt sobivale õiguslikule alusele kahe eraldi otsuse tegemine vajalik või võimalik. Nimelt võib selline kaheks eraldi otsuseks jagamine seada kahtluse alla nii nõukogus hääletamise reeglid kui ka Istanbuli konventsiooni heakskiitva otsuse õiguslikud tagajärjed eelkõige Iirimaa jaoks.
3. Liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ praktika
81
Kreeka Vabariik leiab parlamendi arvamusetaotluses esitatud teise küsimuse vastuvõetavust vaidlustades, et see institutsioon ei ole piisavalt selgitanud, milles seisneb nõukogu tegevuse kahjulikkus.
82
Bulgaaria Vabariik ja Ungari vaidlustavad samuti selle vastuvõetavuse ning märgivad sellega seoses, et teine küsimus ei puuduta Istanbuli konventsiooni kooskõla aluslepingutega, liidu või mõne tema institutsiooni pädevust selle konventsiooni sõlmimiseks ega nõukogu otsuste õiguslikku alust, vaid hoopis nõukogu kodukorda, mis on lisatud nõukogu 1. detsembri 2009. aasta otsusele, millega võetakse vastu nõukogu kodukord (ELT 2009, L 325, lk 35). Lisaks leiab Bulgaaria Vabariik, et „ühise kokkuleppe“ praktika ei muuda liidu ega selle institutsioonide pädevust ega ELTL artikli 218 lõikes 8 ette nähtud menetlust.
83
Ungari lisab, et seni, kuni nõukogu ei otsusta kõnealuse konventsiooni sõlmimise üle, on igasugused probleemid rahvusvahelises õiguses algusest peale välistatud, mistõttu ei ole arvamusetaotlus tarvilik. Nõukogu väidab samuti, et teine küsimus on puhthüpoteetiline, kuna see põhineb spekulatsioonil seoses nõukogu tegutsemisviisiga. Samamoodi täpsustavad Iirimaa, Kreeka Vabariik ja Hispaania Kuningriik, et nõukogu ei ole astunud mingeid samme, et nõuda liikmesriikide „ühist kokkulepet“ enne Istanbuli konventsiooni sõlmimise kohta otsuse tegemist.
84
Olles küll teadlik, et arvamuse menetlus võimaldab käsitleda küsimust, kas lepingu sõlmimine kuulub liidu pädevusse või mitte, rõhutavad Hispaania Kuningriik, Ungari ja nõukogu esiteks, et otsustamisprotsess nõukogus on alles FREMPis ettevalmistavas staadiumis. Lisaks leiavad Ungari ja nõukogu, et Istanbuli konventsiooniga ühinemine nõuab eelnevat kontrolli, et uuesti läbi vaadata ja täiendada liidu institutsioonide, organite ja asutuste sise-eeskirju, sealhulgas Euroopa Liidu ametnike personalieeskirju. Neid meetmeid ei ole aga senini välja pakutud. Alles pärast menetluse tavapärase kulgemise lõppu esitatakse konventsiooni sõlmimine nõukogule otsuse tegemiseks vastavalt ELTL artikli 218 lõikele 6. Ungari lisab, et nõukogu ei ole rahvusvaheliste lepingute sõlmimise otsuste vastuvõtmisel seotud ühegi tähtajaga ning et põhjus, miks nõukogu sellist otsust ei tee, ei ole asjakohane.
85
Teiseks leiab nõukogu, et parlament oleks pidanud küsima, kas nimetatud konventsiooni sõlmimine liidu poolt on kooskõlas rahvusvahelise õiguse ja liikmesriikide suveräänsete õigustega, kui puudub kõikide liikmesriikide „ühine kokkulepe“. Kuigi nõukogu peaks jälgima, et Istanbuli konventsiooni sõlmimine liidu poolt ei tekita rahvusvahelise õiguse seisukohast probleeme, ei saa sellises küsimuses siiski arvamusetaotlust esitada. Hispaania Kuningriik leiab, et teine küsimus, mille parlament oma arvamusetaotluses esitas, peaks puudutama küsimust, kas pädevuse andmise põhimõttega ja ELTL artikli 218 lõikega 6 on kooskõlas see, kui Istanbuli konventsiooni liidu nimel sõlmimise otsuse vastuvõtmine eeldab liikmesriikide „ühist kokkulepet“ selle kohta, et konventsioon hakkab nende jaoks olema siduv nende riigisisese pädevuse osas.
86
Nõukogu märgib, et igal juhul toimub Istanbuli konventsiooni sõlmimine liidu poolt nõukogu otsusega, mis on vastu võetud ELTL artikli 218 lõike 6 alusel, ilma et täiendav hääletamine oleks nõutav. Lisaks ei saa sellist otsust pidada õigusvastaseks asjaolu tõttu, et liikmesriigid on enne väljendanud oma nõusolekut olla konventsiooniga seotud oma riigisisese pädevuse osas. Sellist nõusoleku väljendamist ei saa pealegi pidada komplikatsiooniks, mille ennetamine võiks olla arvamuse menetluse eesmärk.
87
Juhul kui parlament leiab, et nõukogu peab tegutsema enne, kui liikmesriigid väljendavad oma tahet olla asjaomase lepinguga seotud, leiavad Hispaania Kuningriik, Ungari, Slovaki Vabariik ja nõukogu, et parlament oleks võinud esitada ELTL artikli 265 alusel tegevusetushagi. Arvamuse menetlusel on teistsugune eesmärk ning seda ei saa kasutada selleks, et sundida nõukogu tegutsema.
88
Kolmandaks tuleb Istanbuli konventsiooni sõlmimise otsuse vastuvõtmist liidu poolt eristada ühinemisdokumendi hoiuleandmisest. Kuna nõukogu ei ole praeguseks kumbagi neist aktidest vastu võtnud ja kuna menetlus on endiselt pooleli, põhineb arvamusetaotlus ekslikel oletustel, on ennatlik ja hüpoteetiline. Kuigi nõukogu möönab, et Istanbuli konventsioon on ELTL artikli 218 lõike 11 tähenduses „kavandatav leping“, vaidleb ta vastu sellele, et tema sisemenetluste või tema sisemise ajakava suhtes võib selle sätte alusel toimuda arvamuse menetlus. Ungari on samal seisukohal.
89
Soome Vabariik on seevastu arvamusel, et „ühise kokkuleppe“ praktika võib olla käesoleva arvamuse menetluse esemeks, kuna konventsiooni sõlmimise ilma liikmesriikide „ühise kokkuleppeta“ võiks kehtetuks tunnistada, kui selline kokkulepe oleks aluslepingute kohaselt nõutav. Lisaks võib selle menetluse raames analüüsida nii küsimust, kas liidul on pädevus sõlmida konkreetset rahvusvahelist lepingut, kui ka küsimust, kas liit tegutseb kooskõlas aluslepingutega.
C.
Arvamusetaotluse sisu
1. Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks sobivad õiguslikud alused
a) Liidu „lai“ või „piiratud“ ühinemine Istanbuli konventsiooniga
90
Iirimaa ja Soome Vabariik märgivad, et parlamendi esitatud analüüs allakirjutamise otsuste 2017/865 ja 2017/866 sobivate õiguslike aluste kohta näib viitavat Istanbuli konventsioonile tervikuna. Need otsused puudutavad siiski ainult selle konventsiooni valdkondi, mis nõukogu analüüsi kohaselt kuuluvad liidu ainupädevusse. Nõukogul on nimelt võimalik piirata liidu ühinemist ainult nende valdkondadega.
91
Soome Vabariik leiab, et järelikult tuleb Istanbuli konventsiooni allakirjutamise otsuste vastuvõtmiseks sobivad õiguslikud alused kindlaks määrata konventsiooni nende sätete alusel, mis kuuluvad liidu ainupädevusse, ning lisab, et ei ole välistatud, et nõukogu võib veel otsustada teostada ka jagatud pädevust.
92
Kuna aga liidu õigusakti, sealhulgas rahvusvahelise lepingu sõlmimise eesmärgil vastu võetud akti õigusliku aluse valik peab põhinema eelkõige selle õigusakti eesmärgil ja sisul, on Iirimaa arvates täiesti sobilik määrata selle akti allakirjutamise otsuste õiguslikud alused kindlaks üksnes nende otsuste sisu, mitte kogu rahvusvahelise lepingu – käesoleval juhul Istanbuli konventsiooni – alusel.
93
Poola Vabariik rõhutab samuti, et ühinemise ulatus määrab kindlaks Istanbuli konventsiooni allakirjutamise ja sõlmimise otsuste eesmärgi ja sisu. Nende otsuste õigusliku aluse valik tuleneb seega nõukogu poliitilisest otsusest, mida parlament püüab kahtluse alla seada.
b) Liidu pädevuse kindlaksmääramise kriteeriumid
94
Komisjoni sõnul peab liidu ELTL artikli 3 lõikest 2 tuleneva ainuvälispädevuse tuvastamine rajanema kavandatava rahvusvahelise lepingu ja kehtiva liidu õiguse vahelise suhte konkreetsel analüüsil. Selles analüüsis tuleb arvesse võtta hõlmatud valdkondi, nende prognoositavaid arenguväljavaateid ning nende eeskirjade ja sätete laadi ja sisu, et kontrollida, kas niisugune leping võib kahjustada liidu eeskirjade ühetaolist ja järjepidevat kohaldamist. Selline oht esineb juhul, kui valdkond on suures osas hõlmatud liidu eeskirjade ja EL toimimise lepingu sätetega, nagu selle artikli 82 lõike 2 punkt d ja artikli 83 lõike 1 lõpuosa, mis tekitavad selliseid väljavaateid, kuna nendes on ette nähtud võimalus liidu pädevust laiendada.
95
Nõukogu sõnul saab liidule Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks antud ainupädevus põhineda üksnes ELTL artikli 3 lõikes 2 ette nähtud kolmandal olukorral, st juhul, kui selle sõlmimine võib mõjutada ühiseeskirju või muuta nende reguleerimisala. Nõukogu täpsustab siiski, et kolmanda olukorra kohta on Euroopa Kohus tõdenud, et sisepädevus võib ainuvälispädevuse kaasa tuua vaid siis, kui sisepädevust teostatakse. Kui seda ei teostata, ei saa kolmanda olukorra puhul olla tegemist tuletatud ainupädevusega. Esmase õiguse sätted, millele komisjon allakirjutamise otsuse ettepanekus ja sõlmimise otsuse ettepanekus viitas, ei saa seega olla niisuguse pädevuse aluseks. Lisaks ei tule ELTL artikli 3 lõike 2 tähenduses liidu „ühiseeskirjade“ kindlaksmääramiseks arvesse võtta mitte ainult liidu õigust niisugusena, nagu see kehtib liidu pädevuse analüüsimise ajal, vaid ka selle arenguväljavaateid, kui need on analüüsi tegemise ajal prognoositavad, mis eeldab, et komisjon on vähemalt esitanud liidu seadusandjale ettepaneku. Allakirjutamise otsuse ettepaneku põhjendustes komisjoni väljendatud seisukoht, et „ei saa välistada“, et liidul on ainupädevus selle konventsiooni teatud osade suhtes, on vastuolus pädevuse andmise põhimõttega ega ole sellise pädevuse tuvastamiseks piisav.
96
Kuna Istanbuli konventsioon ja asjakohased liidu õigusnormid sisaldavad üksnes miinimumnõudeid, rõhutab nõukogu, et liidu pädevus seda sõlmida ei saa põhimõtteliselt olla liidu ainupädevus ELTL artikli 3 lõike 2 tähenduses. Nõukogu viitab sellega seoses Euroopa Kohtu praktikale, mille kohaselt ei saa miinimumnõudeid sisaldav rahvusvaheline leping anda alust liidu ainuvälispädevusele. Soome Vabariik rõhutab, et juba ELTL artikli 82 lõike 2 ja ELTL artikli 83 lõike 1 sõnastusest tuleneb, et liidu pädevus piirdub miinimumnõuete kehtestamisega.
97
Nõukogu leiab siiski, et seda kohtupraktikat ei tohi kohaldada mehaaniliselt, vaid tuleb konkreetselt analüüsida, kas kavandatav rahvusvaheline leping ja liidu õigus jätavad liikmesriikidele tegeliku vabaduse. Ainult niisugune analüüs võimaldab kindlaks teha, kas lepingu konkreetse sätte puhul võib asjaolu, et ainult liikmesriigid ühinevad nimetatud lepinguga, kahjustada liidu õiguse ühetaolist ja järjepidevat kohaldamist.
98
Neid kriteeriume arvestades leiavad Bulgaaria Vabariik ja nõukogu, et Istanbuli konventsiooni sätted kuuluvad liidu ja tema liikmesriikide jagatud pädevusse, liidu toetavasse pädevusse, liidu ainupädevusse ja liikmesriikidele jäetud pädevusse. Liit on nimelt omandanud ainupädevuse teatavate selle konventsiooni IV, V ja VI peatükis sisalduvate sätete suhtes, kuivõrd need sätted puudutavad direktiividega 2011/93 ja 2011/36 hõlmatud vägivallaohvreid, ning konventsiooni VII peatüki kolmest sättest kahe suhtes.
99
Soome Vabariik vaidleb sellele analüüsile vastu ja rõhutab, et Euroopa Kohus on varem ainuüksi EÜ asutamislepingu sätete sõnastuse või teiseste õigusnormide kui miinimumnõuete põhjal tuvastanud, et liidu ainupädevuse tingimused ei ole täidetud, ilma et ta oleks liikmesriikidele jäetud vabaduse ulatust konkreetselt analüüsinud. Igal juhul on liidu ainupädevus niivõrd piiratud, et on kaheldav, kas nii kitsas ühinemine on võimalik, mistõttu peaks liit Istanbuli konventsiooniga ühinema ka oma jagatud pädevuse osas.
c) Istanbuli konventsiooni ja liidu acquis
’ vaheline suhe
100
Komisjoni sõnul vastavad Istanbuli konventsiooni I peatükis ja täpsemalt selle artikli 1 punktides a–e nimetatud eesmärgid liidu eesmärkidele, mis on sätestatud ELL artiklis 2 ning ELTL artiklites 8, 19 ja 67. Konventsiooni artikli 3 punktides a ja b esitatud võtmemõisted on vastavuses direktiivi 2012/29 artiklis 22 ning põhjendustes 17 ja 18 sisalduvate mõistetega.
101
Konventsiooni II peatükis ette nähtud kohustused, mille eesmärk on seada ohvri õigused kõigi nende meetmete keskmesse, mis on võetud konventsiooniga hõlmatud vägivalla kõigi vormide ennetamiseks ja nende vastu võitlemiseks, on vastavuses eelkõige kohustustega, mis on ette nähtud direktiivi 2012/29 artiklites 1, 8, 26 ja 28 ning naiste ja meeste vahelise võrdsuse edendamiseks mõeldud rahastamisprogrammides, eelkõige Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1381/2013, millega luuakse õiguste, võrdõiguslikkuse ja kodakondsuse programm aastateks 2014–2020 (ELT 2013, L 354, lk 62), põhjendustes 7, 10, 15, ja 17 ning artikli 4 lõike 1 punktis e, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1382/2013, millega luuakse õigusprogramm aastateks 2014–2020 (ELT 2013, L 354, lk 73), artiklis 5 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2014. aasta määruse (EL) nr 235/2014, millega luuakse rahastamisvahend demokraatia ja inimõiguste jaoks kogu maailmas (ELT 2014, L 77, lk 85), põhjendustes 2, 3 ja 10 ning artikli 2 lõike 1 punkti b alapunktis ix.
102
Valdkonda, mida käsitleb Istanbuli konventsiooni III peatükk, mis on pühendatud konventsioonis osutatud kõikide vägivalla vormide ennetamisele, reguleerivad liidu õiguses ELTL artikkel 84, direktiivi 2011/36 artikkel 18, direktiivi 2011/93 artiklid 22 ja 23, nõukogu 30. novembri 2009. aasta otsus 2009/902/JSK, millega luuakse Euroopa kriminaalpreventsiooni võrgustik ja tunnistatakse kehtetuks otsus 2001/427/JSK (ELT 2009, L 321, lk 44), rahastamisprogrammid, sh määruse nr 1381/2013 artikli 5 lõike 1 punkt b, määruse nr 1382/2013 artikli 4 lõike 1 punkt b ja artikli 6 lõike 1 punkt b ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. aprilli 2014. aasta määruse (EL) nr 513/2014, millega luuakse Sisejulgeolekufondi osana politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahend ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu otsus 2007/125/JHA (ELT 2014, L 150, lk 93), artikli 3 lõike 3 punktid c ja d ning direktiivi 2012/29 artikkel 25.
103
Mis puudutab Istanbuli konventsiooni IV peatükis ette nähtud meetmeid, mille eesmärk on kaitsta vägivallaohvreid mis tahes uute vägivallaaktide eest, siis märgib komisjon, et ELTL artikli 82 lõike 2 alusel on vastu võetud direktiiv 2012/29, mille eesmärk on tagada, et kuriteoohvrid saavad muu hulgas abi, ning ELTL artikli 82 lõike 2 ja artikli 83 lõike 1 alusel direktiivid 2011/36 ja 2011/93 konkreetsete kuriteoliikide ohvrite kaitseks.
104
Mis puudutab konventsiooni V peatükki, mis sisaldab tsiviil- ja kriminaalõiguse materiaalõiguslikke sätteid, siis on liit muu hulgas ELTL artikli 83 lõike 1 alusel vastu võtnud direktiivid 2011/36 ja 2011/93, milles on ette nähtud teatud süüteod, mida käsitleb ka see peatükk. Lisaks, kuna liidul on ELTL artikli 83 lõike 1 lõpuosa alusel tsiviil- ja kriminaalõiguse valdkonnas jagatud pädevus, ei takista miski tal seda konventsiooni sõlmimiseks kasutada.
105
Uurimise ja kohtumenetlusega seotud menetluslikud kohustused, mis on kehtestatud konventsiooni VI peatükiga, vastavad nendele, mis sisalduvad direktiivides 2011/36 ja 2011/93, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivis 2011/99/EL Euroopa lähenemiskeelu kohta (ELT 2011, L 338, lk 2), direktiivis 2012/29 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. juuni 2013. aasta määruses (EL) nr 606/2013 tsiviilasjades määratud kaitsemeetmete vastastikuse tunnustamise kohta (ELT 2013, L 181, lk 4).
106
Istanbuli konventsiooni VII peatüki esemeks olevas rände ja varjupaiga valdkonnas on vastu võetud direktiivid 2011/95, 2013/32 ja 2013/33, mis käsitlevad rahvusvahelist kaitset, ühiseid menetlusi selle kaitse andmise ja äravõtmise kohta ning seda kaitset taotlevate isikute vastuvõtmise nõudeid. Lisaks on Iirimaa selles valdkonnas jätkuvalt seotud direktiividega 2004/83 ja 2005/85, mis on direktiividega 2011/95 ja 2013/32 uuesti sõnastatud.
107
Lõpuks, mis puudutab konventsiooni VIII peatükis käsitletud rahvusvahelist koostööd tsiviil- ja kriminaalasjades, siis on liit vastu võtnud terve hulga õigusinstrumente nii seoses tsiviilkoostööga kui ka õigusalase koostööga kriminaalasjades.
108
Nõukogu märgib kõigepealt, et puuduvad konkreetsed liidu õigusaktid, mis reguleeriksid üldiselt naistevastase vägivalla kõikide vormide ennetamist ja sellise vägivalla vastu võitlemist.
109
Istanbuli konventsiooni I–III peatüki kohta leiab nõukogu, et need puudutavad parimal juhul valdkondi, mis kuuluvad liidu teostamata jagatud pädevusse. Konventsiooni II peatüki kohaldamisalasse kuuluvate kohustuste puhul, mis on seotud teadusuuringutega, teostatakse liidu pädevust ELTL artikli 4 lõike 3 kohaselt paralleelselt liikmesriikide pädevusega. Kuritegude ennetamisega seotud kohustuste puhul on liidul üksnes pädevus toetada liikmesriikide tegevust vastavalt ELTL artikli 2 lõikele 6 ja ELTL artiklile 84.
110
Nõukogu ei jaga komisjoni arvamust, et konventsiooni IV peatükk sisaldab õigusnorme, mis on üldiselt võrreldavad direktiivi 2012/29 2. peatükis sisalduvate õigusnormidega, ning leiab, et peale kolme erandi kuulub IV peatükk liidu teostamata jagatud pädevusse.
111
Esiteks on selle direktiivi kohaldamisala piiratud, kuna seda kohaldatakse üksnes kuriteoohvritele, eelkõige liidu territooriumil toimuvates kriminaalmenetlustes, tingimusel et esineb liidusisene piiriülene element.
112
Teiseks sisaldavad direktiivid 2012/29 ja 2011/93 miinimumnõudeid, nagu nähtub direktiivi 2012/29 pealkirjast, põhjendustest 11 ja 67, artikli 9 lõikest 3 ja artiklist 26 ning direktiivi 2011/93 põhjendustest 25, 27, 38, 41 ja 43 ja artiklist 1, mistõttu võivad liikmesriigid järgida ka Istanbuli konventsiooni IV peatüki sätteid, minemata vastuollu konventsiooni ega liidu õigusega, kuna nende põhjalik analüüs kinnitab, et liikmesriikidele on IV peatüki raames jäetud reaalne vabadus.
113
Kolmandaks leiab nõukogu, et siiski tuleb jõuda teistsugusele järeldusele kahe konkreetse ohvrite kategooria suhtes, nimelt esimesena laste kui seksuaalkuritegude ohvrite suhtes, kes on Istanbuli konventsioonis määratletud alla 18aastaste naistena, kelle kohta on liit ELTL artikli 82 lõike 2 ja artikli 83 lõike 1 alusel vastu võtnud üksikasjalikud eeskirjad direktiivis 2011/93. Samuti on asjakohased direktiivi 2012/29 artikli 1 lõige 2, artikli 22 lõige 4 ning artiklid 23 ja 24.
114
Teisena sisaldab direktiiv 2011/36, täpsemalt selle artiklid 12–16, konkreetseid kohustusi abistada ja toetada inimkaubanduse lapsohvreid. Nimelt jätavad nende direktiivide üksikasjalikud sätted liikmesriikidele üksnes vähese vabaduse, mistõttu hoolimata sellest, et need on miinimumnõuded, on tegemist kahe valdkonnaga, mis on suures osas hõlmatud liidu eeskirjadega ELTL artikli 3 lõike 2 tähenduses.
115
Neljandaks kinnitas komisjon allakirjutamise otsuse ettepanekus ja sõlmimise otsuse ettepanekus ekslikult, et nõukogu 20. aprilli 2015. aasta direktiiv (EL) 2015/637, mis käsitleb koordineerimis- ja koostöömeetmeid, millega hõlbustatakse liidu esindamata kodanike konsulaarkaitset kolmandates riikides ning tunnistatakse kehtetuks otsus 95/553/EÜ (ELT 2015, L 106, lk 1), mis põhineb ELTL artiklil 23, mille kohaselt peavad liikmesriigid selle kaitse kindlustamiseks kehtestama vajalikud sätted ja alustama rahvusvahelisi läbirääkimisi, annab liidule ainupädevuse konsulaarkaitse aspektide suhtes, mida on silmas peetud Istanbuli konventsiooni artikli 18 lõikes 5. Lisaks nähtub direktiivi 2012/29 põhjendusest 13, et väljaspool liitu asuvatele pädevatele asutustele, näiteks saatkondadele, esitatud kaebused ei too kaasa direktiivis sätestatud kohustusi.
116
Mis puudutab Istanbuli konventsiooni V peatükki, siis nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/80/EÜ, mis käsitleb kuriteoohvritele hüvitise maksmist (ELT 2004, L 261, lk 15; ELT eriväljaanne 19/07, lk 65), sh selle artikli 12 lõige 2, nõukogu 13. detsembri 2004. aasta direktiiv 2004/113/EÜ meeste ja naiste võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamise kohta seoses kaupade ja teenuste kättesaadavuse ja pakkumisega (ELT 2004, L 373, lk 37), sh selle põhjendus 26 ja artikkel 7, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuli 2006. aasta direktiiv 2006/54/EÜ meeste ja naiste võrdsete võimaluste ja võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamise kohta tööhõive ja elukutse küsimustes (ELT 2006, L 204, lk 23), sh selle artikkel 27, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. juuli 2010. aasta direktiiv 2010/41/EL füüsilisest isikust ettevõtjatena tegutsevate meeste ja naiste võrdse kohtlemise põhimõtte kohaldamise kohta, millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiiv 86/613/EMÜ (ELT 2010, L 180, lk 1), sh selle põhjendused 18 ja 23, direktiiv 2011/36, sh selle artikkel 17, ja direktiiv 2012/29 sisaldavad nõukogu hinnangul miinimumnõudeid seoses valdkondadega, mida puudutavad Istanbuli konventsiooni artikli 29 lõige 1 ning artikli 30 lõiked 1, 2 ja 3, mis ei too kaasa liidu ainupädevust. Lisaks sisaldavad direktiivi 2004/113 artikli 3 lõige 3 ja direktiivi 2006/54 artikkel 8 erandeid kummagi direktiivi esemelisest kohaldamisalast. Pealegi ei ole liidu õigusnorme, mis käsitleksid teisi selles peatükis sisalduvaid sätteid. Samas on liit omandanud ainupädevuse Istanbuli konventsiooni V peatüki sätete suhtes, niivõrd kuivõrd need puudutavad direktiividega 2011/93 ja 2011/36 hõlmatud ohvreid.
117
Nõukogu leiab, et konventsiooni VI peatükis sisalduvad artiklid 49–54 ja 56 puudutavad kohustusi, mis vastavad suuresti kohustustele, mis sisalduvad direktiivi 2012/29 artiklites 1, 3, 4, 6, 8, 9, 11, 18–20 ja 22–24, kusjuures asjakohased on ka direktiivi 2011/93 artikli 15 lõige 2 ja artikkel 20 ning instrumendid, mis käsitlevad liikmesriikidevahelist vastastikust tunnustamist tsiviil- ja kriminaalasjades, nimelt määrus nr 606/2013, nõukogu 27. jaanuari 2003. aasta direktiiv 2003/8/EÜ, millega parandatakse õiguskaitse kättesaadavust piiriüleste vaidluste korral, kehtestades sellistes vaidlustes antava tasuta õigusabi kohta ühised miinimumeeskirjad (ELT 2003, L 26, lk 41; ELT eriväljaanne 19/06, lk 90), direktiivid 2004/80 ja 2011/99, nõukogu 24. juuli 2008. aasta raamotsus 2008/675/JSK, mis käsitleb Euroopa Liidu liikmesriikides tehtud süüdimõistvate kohtuotsuste arvessevõtmist uutes kriminaalmenetlustes (ELT 2008, L 220, lk 32, ja parandus ELT 2019, L 31, lk 109), nõukogu 27. novembri 2008. aasta raamotsus 2008/947/JSK vastastikuse tunnustamise põhimõtte kohaldamise kohta kohtuotsuste ja vangistuse tingimisi kohaldamata jätmist käsitlevate otsuste suhtes, et teostada tingimuslike meetmete ja alternatiivsete mõjutusvahendite järelevalvet (ELT 2008, L 337, lk 102), nõukogu 26. veebruari 2009. aasta raamotsus 2009/315/JSK, mis käsitleb karistusregistrite andmete vahetamise liikmesriikidevahelist korraldust ja andmete sisu (ELT 2009, L 93, lk 23), ja nõukogu 6. aprilli 2009. aasta otsus 2009/316/JSK Euroopa karistusregistrite infosüsteemi (ECRIS) loomise kohta raamotsuse 2009/315/JSK artikli 11 kohaldamiseks (ELT 2009, L 93, lk 33). Miinimumnõuete suhtes ei ole aga liit omandanud ainupädevust, välja arvatud see, mis on talle antud valdkondades, mida puudutavad direktiivide 2011/93 ja 2011/36 teatud sätted.
118
Mis puudutab konventsiooni VII peatükis sisalduvat kolme artiklit, siis on nõukogu seisukohal, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT 2004, L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46), artikli 13 lõiked 1 ja 2, direktiivi 2003/86 artikli 3 lõige 5 ja artikli 15 lõige 3, direktiiv 2003/109 ning teised liidu õiguse instrumendid, mis on Istanbuli konventsiooni artikli 59 lõigete 1–3 seisukohast asjakohased, sisaldavad üksnes miinimumnõudeid ja et ühelgi kehtival liidu õigusaktil ei ole seost viimati nimetatud artikli lõikega 4.
119
Seevastu konventsiooni artikli 60 lõigete 1–3 ja artikli 61 kohaldamisalasse kuuluvates valdkondades on liikmesriikide tegevusruum üksnes teoreetiline, arvestades täpseid nõudeid, mis tulenevad eelkõige direktiivi 2011/95 – mis ei ole siiski siduv Iirimaale ja Taani Kuningriigile – põhjendustest 30 ja 39 ning artikli 4 lõike 3 punktist c ja lõikest 4, artikli 9 lõike 2 punktidest a ja f, artikli 10 lõike 1 punktist d ja artiklist 30, direktiivi 2013/32 artikli 10 lõike 3 punktist d, artiklitest 18 ja 24 ning põhjendusest 32, direktiivi 2013/33 artiklist 11, artikli 17 lõikest 2, artikli 18 lõigetest 3, 4 ja 7, artiklitest 19 ja 21–25 ning direktiivi 2008/115 artiklist 5.
120
Nõukogu leiab seega, et arvestades kehtivat liidu õigust, on liidul ainupädevus Istanbuli konventsiooni artiklite 60 ja 61 kohaldamisalasse kuuluvates valdkondades, kuid mitte artiklis 59 nimetatud valdkondades, mis kuuluvad jagatud pädevusse, mida liit ei ole teostanud.
121
Mis puudutab Istanbuli konventsiooni VIII, IX ja XI peatükki, siis kohtupraktika kohaselt on pädevuse jaotus samasugune nagu konventsiooni eelmiste peatükkide puhul, mistõttu need peatükid kuuluvad osalt liidu jagatud pädevusse, osalt tema toetavasse pädevusse, osalt tema ainupädevusse ja osalt liikmesriikide pädevusse, samas kui konventsiooni X ja XII peatüki puhul ei ole vaja eraldi analüüsi.
122
Lõpuks tuletab nõukogu meelde, et nõukogus ei olnud piisavat toetust liidu „laiale“ ühinemisele Istanbuli konventsiooniga, mistõttu otsustas ta kvalifitseeritud häälteenamusega selle alla kirjutada liidu ainupädevusse kuuluvate valdkondadega piirduvas ulatuses.
123
Iirimaa nõustub nõukogu seisukohaga.
d) ELTL artikli 82 lõige 2
124
Tõdedes, et parlamendi, nõukogu ja komisjoni hinnangul on ELTL artikli 82 lõige 2 Istanbuli konventsiooni sõlmimise otsuse üks sobivatest õiguslikest alustest, leiavad komisjon ja Slovaki Vabariik, et see säte ei nõua erilist analüüsi.
125
Nõukogu leiab, et liidul on ainupädevus sõlmida Istanbuli konventsioon selle konventsiooni teatud konkreetsete artiklite osas, mis käsitlevad õigusalast koostööd kriminaalasjades, niivõrd kuivõrd need artiklid puudutavad direktiividega 2011/93 ja 2011/36 hõlmatud vägivallaohvreid.
126
Soome Vabariik ja Poola Vabariik on seisukohal, et ELTL artikli 82 lõike 2 sõnastuski välistab – kuna see annab liidule üksnes pädevuse võtta vastu miinimumeeskirju –, et tal võiks olla ainupädevus Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks sätete osas, mis puudutavad õigusalast koostööd kriminaalasjades.
127
Kui liit aga sooviks konventsiooniga ühineda ka tema jagatud pädevusse kuuluvates küsimustes, siis oleks see säte Soome Vabariigi arvates üks sobivatest õiguslikest alustest Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks.
e) ELTL artikkel 84
128
Komisjon leiab, et Istanbuli konventsiooni eesmärk on ennetada naistevastast vägivalda ja kaitsta ohvreid. Seda konventsiooni sõlmides toetab liit liikmesriikide ennetustegevust, kehtestades raamid nende individuaalsetele ja konkreetsetele meetmetele. Kui konventsiooni sõlmimine liidu poolt piirduks üksnes ohvrite kaitsega, võiks liidu institutsioone pidada ennetamiskohustustest vabastatuks ning see oleks ebajärjekindel.
129
Lisaks ei võimalda ELTL artikli 82 lõige 2 iseenesest hõlmata kõiki ennetusmeetmeid, mis ei ole seotud kriminaalmenetlusega ELTL artikli 82 lõike 2 tähenduses. Naistevastase vägivalla konkreetses kontekstis aga sellised meetmed enamasti puuduvad ja nimetatud konventsiooniga püütakse seda puudust kõrvaldada.
130
Poola Vabariik märgib, et ELTL artikliga 84 ei ole liidule antud ainupädevust ega jagatud pädevust, vaid selles on üksnes määratletud liikmesriikide tegevuse toetamiseks võetavad meetmed. Järelikult ei saa see säte anda liidule ainupädevust ning kui liit ühineks Istanbuli konventsiooniga selle artikli alusel, ei oleks see siduv liidule, vaid liikmesriikidele.
131
Soome Vabariik leiab, et kui liit sooviks oma jagatud pädevust teostades konventsiooniga ühineda, oleks artikkel 84 sobiv õiguslik alus.
f) ELTL artikli 78 lõige 2
132
Kuna Istanbuli konventsiooni artiklid 60 ja 61 hõlmavad valdkondi, mis ei kuulu ei ELTL artikli 82 lõike 2 ega ELTL artikli 84 kohaldamisalasse, leiab komisjon, et need valdkonnad on täiendavat laadi, mistõttu on välistatud neid valdkondi hõlmavate õiguslike aluste lisamine. Nimelt on selle konventsiooni artiklid 60 ja 61, mille eesmärk on tagada „sootundliku“ aspektiga arvestamine rahvusvahelise kaitse andmise otsustes ja vägivallaohvrite vastuvõtutingimustes, üksnes selle konventsiooni üldiste eesmärkide väljendus varjupaiga valdkonnas ja need artiklid ei muuda konventsiooni varjupaigaõigust reguleerivaks õigusaktiks.
133
Nõukogu leiab, et liidul on ainupädevus Istanbuli konventsiooni nende kahe sätte kohaldamisalasse kuuluvates valdkondades. Lisaks on ta samamoodi nagu Slovaki Vabariik seisukohal, et neid valdkondi ei saa pidada täiendavaks selle konventsiooni sätete suhtes, mis on seotud õigusalase koostööga kriminaalasjades.
134
Soome Vabariik ja Poola Vabariik on seisukohal, et kuna asjaomases valdkonnas on teiseses õiguses sätestatud üksnes miinimumnõuded, ei saa liidul olla ainupädevust Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks artiklite 60 ja 61 osas. Kui liit soovib Istanbuli konventsiooniga ühineda oma jagatud pädevust teostades, siis ELTL artikli 78 lõige 2 puudutab Soome Vabariigi hinnangul üksnes Istanbuli konventsiooni täiendavat aspekti, mistõttu ei ole see säte asjakohane õiguslik alus.
g) ELTL artikli 83 lõige 1
135
Komisjon rõhutab, et kuigi Istanbuli konventsiooni kohaldatakse ka inimkaubanduse ning naiste ja laste seksuaalse ärakasutamise ohvrite suhtes, on selle isikuline kohaldamisala palju laiem. Lisaks on need ohvrid hõlmatud Euroopa Nõukogu erikonventsioonidega ning liidu tasandil direktiividega 2011/36 ja 2011/93. See konventsioon ei ole seega õigusakt, mille peamine eesmärk oleks võidelda nende konkreetsete kuritegevuse vormide vastu.
136
Nõukogu leiab, et liidul on konventsiooni teatud sätetega hõlmatud valdkondades toetav pädevus.
137
Soome Vabariik ja Poola Vabariik on seisukohal, et ELTL artikli 83 lõike 1 sõnastus välistab – kuna sellega on liidule antud üksnes pädevus kehtestada miinimumnõudeid –, et seda võiks pidada sätteks, millega on liidule antud ainupädevus Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks.
2. Istanbuli lepingu allakirjutamise ja sõlmimise kohta kahe eraldi otsuse tegemine
138
Bulgaaria Vabariik märgib, et kui rahvusvahelise lepingu sõlmimise otsusel on kaks eesmärki, millest üks on peamine ja teine kõrvalise tähtsusega, peab otsus põhinema ainult peamisel õiguslikul alusel. Kui aga otsusel on kaks eesmärki, millest üks ei ole teise suhtes kõrvalise tähtsusega, peab otsus põhinema vastavatel erinevatel õiguslikel alustel. Sellisel juhul võib vajalikuks osutuda kahe otsuse tegemine, kui kohaldatavad menetlused on omavahel kokkusobimatud.
139
Komisjon tuletab uuesti meelde, et ELTL artikli 78 lõige 2 ei ole Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks sobiv õiguslik alus. Igal juhul ei oleks selle sätte lisamise tagajärg tingimata selle konventsiooni sõlmimise kohta kahe eraldi otsuse tegemine, kuna Iirimaa on selles valdkonnas liidu acquis’ga seotud. Mõistagi ei ole tegemist kõige värskema acquis’ga, kuid protokoll nr 21 ei vabasta seda liikmesriiki tema kohustustest ega muuda sobiva õigusliku aluse kindlaksmääramise kriteeriume.
140
Seega pelgal asjaolul, et protokolli nr 21 artikkel 4a võimaldab Iirimaal olemasoleva normi muudetud versioonis mitte osaleda, ei ole tähtsust, kuna ainuvälispädevuse valdkonna õigusnormid on sätestatud ELTL artiklis 3 ja opt‑out’i kasutamise võimalust ei saa käsitada liikmesriigile pädevuse andmisena sõlmida rahvusvahelisi lepinguid ELTL artikli 3 lõiget 2 rikkudes.
141
Soome Vabariik märgib, et kõikide kavandatavate õiguslike aluste puhul kehtib nõukogu otsuste vastuvõtmise suhtes protokoll nr 21 ning seega ei ole Iirimaa kohustatud sellistes otsustes osalema. Kuna otsustamisprotsess oli seega identne, ei olnud vaja Istanbuli konventsiooni allakirjutamise kohta teha kahte eraldi otsust.
142
Nõukogu märgib, et ELTL artikli 78 lõige 2 ja artikli 82 lõige 2 toovad kaasa protokolli nr 21 ning EL lepingule ja EL toimimise lepingule lisatud protokolli (nr 22) Taani seisukoha kohta (edaspidi „protokoll nr 22“) kohaldamise. Kuna Taani Kuningriigi jaoks ei ole siduv ükski Istanbuli konventsiooni sõlmimise seisukohalt asjakohane teisene õigusakt, ei toonud protokolli nr 22 kohaldatavus kaasa mingeid erilisi raskusi. Seevastu, kuna Iirimaa osaleb direktiividega 2011/36 ja 2011/93 kehtestatud õigusalases koostöös kriminaalasjades, kuid ta ei ole seotud direktiividega 2011/95, 2013/32 ja 2013/33, mis käsitlevad varjupaigaõigust, siis oleks see liikmesriik pidanud osalema allakirjutamise otsuse 2017/865 vastuvõtmisel, mitte aga protokolli nr 21 artiklite 1, 3 ja 4 kohaselt allakirjutamise otsuse 2017/866 vastuvõtmisel, mistõttu oleks tulnud vastu võtta kaks eraldi allakirjutamise otsust. Bulgaaria Vabariik, Iirimaa, Prantsuse Vabariik ja Slovaki Vabariik nõustuvad selle analüüsiga.
143
Iirimaa on seisukohal, et ainult kahe eraldi otsuse vastuvõtmine võimaldab tal protokolli nr 21 alusel kasutada oma õigust olla seotud üksnes Istanbuli konventsiooni meetmetega, mis kuuluvad EL toimimise lepingu V jaotise kohaldamisalasse ja mille vastuvõtmises ta soovib osaleda. Nimelt, kui nõukogu oleks vastu võtnud üheainsa otsuse, oleks sellel liikmesriigil olnud võimatu eristada otsuse aspekte, mille puhul liidu pädevus põhineb tema jaoks siduvatel õigusnormidel, aspektidest, mille puhul see pädevus põhineb õigusnormidel, mis ei ole tema jaoks siduvad.
144
Selline lähenemine oleks aga protokolliga nr 21 vastuolus ja kahjustaks liidu sise- ja välispädevuse paralleelsuse aluspõhimõtet, mis on aluseks õigusteooriale, mis tuleneb 31. märtsi 1971. aasta kohtuotsusest komisjon vs. nõukogu (22/70, EU:C:1971:32), nn AETRi teooria, nagu seda on tunnustatud ELTL artikli 3 lõikes 2. Nõutav konkreetne analüüs puudutab nimelt seost kavandatava lepingu ja „kehtiva“ liidu õiguse vahel, kuigi see õigus ei ole selles liikmesriigis kehtiv ja leping ei saa seega seda ELTL artikli 3 lõike 2 tähenduses mõjutada. Iirimaa lisab, et kuna ta on võinud seda valdkonda reguleerida, oleks ta väga keerulises olukorras, kui ta oleks liidu õiguse alusel seotud ka teistsuguste kohustustega.
145
Iirimaa märgib, et parlament ei küsinud mitte ainult seda, kas kahe eraldi otsuse vastuvõtmine on „vajalik“, vaid ka seda, kas see on „võimalik“, selgitamata, miks see ei pruugi nii olla. Iirimaa hinnangul ei takista ükski põhjus kahe eraldi otsuse vastuvõtmist, mis ei kahjustaks kuidagi nende otsuste sisu. Bulgaaria Vabariik leiab samuti, et kahe otsuse vastuvõtmine ei riku ELTL artiklis 218 ette nähtud menetlust.
146
Nõukogu märgib, et kuna Iirimaa on pärast allakirjutamise otsuste 2017/865 ja 2017/866 vastuvõtmist otsustanud osaleda direktiivis 2013/33, siis võib olukord Istanbuli konventsiooni võimaliku sõlmimise ajaks olla teistsugune.
147
Bulgaaria Vabariik märgib, et Taani Kuningriigil on protokolli nr 22 artikli 7 alusel õigus mitte enam tugineda sellele protokollile või osale sellest, mistõttu ei ole välistatud, et olenevalt Istanbuli konventsiooni eri osade sisust on vaja nõukogus hääletada nii selle liikmesriigi osavõtul kui ka ilma tema osavõtuta.
3. Liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ praktika
a) „Ühise kokkuleppe“ praktika tutvustus
148
Austria Vabariik märgib, et „ühise kokkuleppe“ praktika kujunes välja EÜ asutamislepingu alusel ja see oli kaubanduspoliitika valdkonda kuuluvate teatud segalepingute puhul kindlaks määratud EÜ artikli 133 lõike 6 teises lõigus selle valdkonna pädevuse erilise struktuuri tõttu, mis tingis vajaduse, et Euroopa Ühendus ja liikmesriigid kasutaksid oma vastavat pädevust kumulatiivselt. Selle praktika kohaselt tagab nõukogu eesistuja liikmesriike küsitledes, et kõik liikmesriigid on nõus olema asjaomase segalepinguga seotud, enne kui nõukogu selle sõlmimise heaks kiidab.
149
Austria Vabariik lisab, et „ühise kokkuleppe“ praktika piirdub sellega, et konkreetsel kuupäeval tõdetakse, et liikmesriigid on üksmeelselt nõus olema kõnealuse segalepinguga seotud, kuid ratifitseerimine võib siiski seejärel liikmesriikide parlamentides nurjuda. Lisaks ei takista miski seda, et pärast liidu ühinemist selle lepinguga muutub segaleping asümmeetriliseks, kuna liikmesriigid võivad lepingust igal ajal taganeda.
150
Prantsuse Vabariik täpsustab, et selle praktika eesmärk on veenduda, et liikmesriigid on nõus olema seotud lepingu sätetega, mis kuuluvad nende riigisisesesse pädevusse, kui liidu ja liikmesriikide ühine ühinemine selle lepinguga on vältimatu ehk kui lepingut ei saa rakendada järjepidevalt, kui liit ja tema liikmesriigid ei ole seda koos sõlminud. Nii on see juhul, kui lepingu sätted, mis kuuluvad liidu pädevusse, ja liikmesriikide pädevusse kuuluvad sätted on – nagu käesoleval juhul – lahutamatult seotud.
151
Komisjon väidab, et kuna Euroopa Kohus kritiseeris seda, et nõukogu võttis vastu „hübriidakte“, st nõukogu ja nõukogus kokku tulnud liikmesriikide valitsuste esindajate otsuseid lepingute sõlmimise kohta, muutis nõukogu oma lähenemisviisi, muutmata siiski oma varasema praktika eesmärki. Nimelt soovib nõukogu uuesti sisse viia „hübriidse“ laadi, lisades aluslepingutega kehtestatud menetluste kohaselt ametliku otsuse tegemisele eelneva etapi, mille käigus ta kontrollib, kas liikmesriigid on jõudnud „ühisele kokkuleppele“.
152
Selle praktika tagajärjel jäävad paljudes valdkondades komisjoni ettepanekud lepingute ja kokkulepete allakirjutamise ja sõlmimise kohta nõukogus blokeerituks, kuigi nõutav kvalifitseeritud häälteenamus on selgelt saavutatud.
153
Nõukogu rõhutab, et ta on lõpetanud „hübriidaktide“ kasutamise ning et tema praegune praktika tuleneb õiguspärasest soovist vältida kahtlusi tema vastuvõetavate rahvusvahelise õiguse aktide ulatuse ja kehtivuse suhtes liidu õiguskorras. Selleks jälgib ta, et kõik asjasse puutuvad liikmesriigid nõustuvad oma riigisisese pädevuse alusel ennast siduma, enne kui nõukogu otsus nõutava häälteenamusega vastu võetakse.
154
Vastupidi sellele, mida annab mõista parlament, ei ole see praktika ei hääletusnorm ega erimenetlus, kuna liikmesriikidel on vabadus otsustada, millise praktilise korra kohaselt on võimalik üksmeele saavutamist tuvastada. Nii on valitsuste esindajad teinud otsuseid nõukogu istungjärkudel või nendega seoses, on tehtud märkeid nõukogu või alaliste esindajate komitee (Coreper) istungite protokollidesse, on kajastatud seisukohti töörühmade märkmetes ja antud lihtsalt vaikivaid nõusolekuid. Iirimaa täpsustab, et käesoleval juhul ei ole astutud ühtegi sammu selleks, et kontrollida liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ saavutamist.
b) „Ühise kokkuleppe“ praktika kooskõla ELL artikli 13 lõikega 2 ning ELTL artiklitega 2–6 ja artikli 218 lõigetega 2, 6 ja 8
155
Austria Vabariik ja komisjon väidavad, et nõudes liikmesriikide „ühist kokkulepet“, eirab nõukogu ELL artikli 13 lõike 2 esimest lauset ning ELTL artikli 218 lõikeid 2, 6 ja 8, mis nimetavad teda institutsioonina, kellel on õigus ettepaneku alusel ja parlamendiga kooskõlastatult lubada liidul sõlmida rahvusvahelisi lepinguid. Nendes sätetes ei ole nimelt sellist nõuet ette nähtud, liidu institutsioonide tahte kujundamist reguleerivad õigusnormid on kehtestatud aluslepingutega ja need ei kuulu ei liikmesriikide ega institutsioonide endi pädevusse.
156
Seega, kuigi nõukogu võib otsustada lepingu sõlmimata jätta näiteks juhul, kui lepingu sõlmimise vastu on blokeeriv vähemus, ei või ta seevastu, rikkumata ELL artikli 13 lõiget 2, mille kohaselt tegutseb iga institutsioon oma volituste piires, lisada kohaldatavale menetlusele liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ eelneva kontrollimise etappi.
157
Lisaks, kuna liidu pädevus on määratletud ELTL artiklites 2–6 ja see on selgelt liikmesriikide omast eristatud, ei ole võimalik sellise lisamisega seda tegelikult ühendada valitsustevahelise otsustamisprotsessiga, isegi kui need kaks vahendit jääksid formaalselt eraldiseisvaks. See praktika moonutab ELTL artiklis 218 ette nähtud menetlust.
158
Nimelt, kuigi formaalselt vastu võetud akt ei ole küll „hübriidne“, jääb otsustamisprotsess „hübriidseks“, sest liikmesriikide individuaalselt võetud seisukohal on liidu oma suhtes esimus, ning seda ilma igasuguse aluslepingutest tuleneva aluseta või isegi vastuolus ELL artikli 4 lõike 3 sätte ja mõttega ning kaldudes kõrvale nõuetest, mille Euroopa Kohus on liidu õiguskorra autonoomia tagamiseks välja töötanud.
159
Komisjon märgib, et EL lepingu preambuli kohaselt on nii selle kui ka EL toimimise lepingu üldine eesmärk läbida uus etapp Euroopa integratsiooniprotsessis. Selle eesmärgi saavutamiseks on EL toimimise lepingus põhjalikumalt täpsustatud liidu pädevuse jaotust ja teostamise korda välissuhete valdkonnas, eelkõige selgitades liidu pädevust (ELTL artiklid 2–6), täpsustades, millistel juhtudel võib liit sõlmida rahvusvahelisi lepinguid (ELTL artikli 216 lõige 1) ja määratledes täpsemalt menetluse, mis puudutab igat liiki rahvusvaheliste lepingute üle läbirääkimist, nende allakirjutamist ja sõlmimist (ELTL artikkel 218).
160
Komisjon leiab, et seega on aluslepingute eesmärkidega ilmselgelt vastuolus, kui kõigi segalepingute suhtes kohaldatava üldise praktikana kasutatakse „hübriidset“ otsustamisprotsessi, mis takistab liidu võimet otsustada võtta rahvusvahelisel tasandil kohustusi ja annab rahvusvahelisele kogukonnale mõista, et liidul ei ole pädevust teha iseseisvat otsust, vaid ta sõltub liikmesriikide otsustavast osalemisest.
161
Samuti rikub nõukogu „ühise kokkuleppe“ praktikaga ELL artikli 13 lõike 2 teises lauses sätestatud lojaalse koostöö kohustust, kuivõrd lojaalse koostöö põhimõtet kohaldatakse ka institutsioonidevahelistes suhetes.
162
Lisaks häirib see praktika liidu institutsioonidevahelist tasakaalu, sest see annab liikmesriikidele liidus rolli, mida aluslepingutes ei ole ette nähtud, kuna ELTL artiklis 218 on kirjeldatud ainult parlamendi, nõukogu, komisjoni ning liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja õigusi ja kohustusi. Liikmesriikidele selliselt antud roll seaks ohtu liidu institutsioonilise raamistiku tõhususe ja võiks anda liikmesriikide huvidele liidu huvide suhtes esimuse.
163
Komisjon tuletab meelde, et ELTL artikli 218 lõikes 8 on ette nähtud, et nõukogu teeb otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega, ja järeldab sellest, et liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ praktika rikub seda sätet, kuna see muudab selle sätte toimetuks. Selline praktika seab ohtu liidu menetluste tõhususe. Austria Vabariik nõustub selle seisukohaga ja rõhutab, et aluslepingutes on liidu poolt konventsioonide sõlmimise menetluse kohta ette nähtud ammendavad sätted, millega on vastuolus „ühise kokkuleppe“ esialgse etapi lisamine.
164
Slovaki Vabariik väidab seevastu, et kuna nõukogu ei ole veel hääletanud, ei saa ta olla rikkunud ELTL artikli 218 lõiget 8.
165
Iirimaa sõnul on ilmne, et ELTL artikli 218 lõiked 6 ja 8 reguleerivad hääletamismenetlust ning et ei nõukogu ega liikmesriigid ei või sellest sättest kõrvale kalduda. Kuna nõukogu üritab enne hääletamist kooskõlastada liidu ja liikmesriikide tegevust, tuleneb „ühise kokkuleppe“ praktika lojaalse koostöö kohustusest, kui liidu ja liikmesriikide pädevus on – nagu käesoleval juhul – tihedalt seotud.
166
Kuna liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ saavutada püüdmine eelneb Istanbuli konventsiooni sõlmimise otsuse vastuvõtmisele ELTL artikli 218 lõigete 6 ja 8 alusel, leiavad Prantsuse Vabariik ja Ungari, et see praktika ei muuda nimetatud otsust või hääletusreeglit, mille kohaselt on nõutav kvalifitseeritud häälteenamus, ega tähenda „hübriidakti“ vastuvõtmist.
c) „Ühise kokkuleppe“ praktika kooskõla pädevuse andmise põhimõtte, liidu ja selle liikmesriikide vahelise lojaalse koostöö põhimõtte ja liidu välise esindamise ühtsuse põhimõttega ning rahvusvahelise avaliku õigusega
167
Komisjon tuletab meelde, et liidu rahvusvahelise esindamise ühtsuse nõudest tuleneb koostöökohustus, mis kehtib liikmesriikide ja liidu poolt selliste segalepingute sõlmimisel nagu Istanbuli konventsioon. Lisaks nõuavad tõhususe põhimõte ning kohustus kaitsta liidu rahvusvahelist mainet ja usaldusväärsust, et liidu otsuste rakendamist hõlbustaksid liidu institutsioonid ja liikmesriigid.
168
Seega on liikmesriigid alates allakirjutamisest ja seda enam pärast liidu nimel segalepingu sõlmimist kohustatud liitu abistama selle lepingu rakendamisel. Kuna Istanbuli konventsiooni ühine sõlmimine liidu ja selle liikmesriikide poolt on ELTL artikli 216 tähenduses vajalik selleks, et saavutada aluslepingute eesmärgid inimväärikuse kaitse valdkonnas, on viimased seega kohustatud püüdma kõrvaldada takistused, mis ei lase liidul koos liikmesriikidega ratifitseerimiskirju Euroopa Nõukogule hoiule anda. Niisiis on nad vähemalt kohustatud tegema pädevatele riigisisestele asutustele kõik tarvilikud ettepanekud, et hõlbustada selle konventsiooni sõlmimist liidu poolt.
169
Igal juhul on komisjoni arvates võimalik liidu konventsiooniga ühinemise instrumendile lisada deklaratsioon, milles tuletatakse meelde liidu pädevuse arenevat laadi, milles on märgitud, et liidul ei ole pädevust kõigis konventsiooniga hõlmatud valdkondades ja milles on täpsustatud valdkonnad, milles liit oma rakendusmeetmed vastu võtab. Nimelt, kuna liidu pädevuse piiratus on Euroopa Nõukogule hästi teada, on selline võimalus omane sättele, mis võimaldab liidu ühinemist.
170
Soome Vabariik märgib, et ükski liidu õigusnorm ei sea Istanbuli konventsiooni sõlmimise tingimuseks kõikide liidu liikmesriikide ühinemist. Järelikult puudub „ühise kokkuleppe“ praktika jaoks õiguslik alus. Ainuüksi asjaolu, et rahvusvaheliste lepingute üle läbirääkimiste pidamisel, nende sõlmimisel ja täitmisel on vaja tihedat koostööd liikmesriikide ja liidu institutsioonide vahel, ei võimalda Soome Vabariigi ja Austria Vabariigi sõnul ka järeldada, et liikmesriikide „ühine kokkulepe“ on vajalik selleks, et liit saaks end siduda, ega seda, et liikmesriigid vajavad nõukogu nõusolekut enda sidumiseks omaenda pädevuse piires, kuna igaüks võib oma pädevuse piires tegutseda üksi.
171
Austria Vabariigi hinnangul on liit ja selle liikmesriigid segalepingu sõlmimisel lepinguga seotud, kuid eraldiseisvad lepinguosalised, kellest igaüks peab tegutsema oma pädevuse piires ja kõigi teiste lepinguosaliste pädevust austades, kohaldades oma põhiseaduslikke menetlusi läbirääkimiste, allakirjutamise, sõlmimise ja ratifitseerimise valdkonnas. Soome Vabariik rõhutab, et liidu ühinemine ilma liikmesriikide „ühise kokkuleppeta“ ei saa viia selleni, et liit on seotud muul viisil kui oma pädevuse piires, nagu arvab ka Austria Vabariik.
172
Neid kaalutlusi arvestades leiab Soome Vabariik, et liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ nõudmine on vastuolus nii ELL artikli 13 lõikega 2 ja ELTL artikliga 218 kui ka liidu õiguse autonoomia põhimõttega, kuna liit ei saaks siis teostada sõltumatult oma pädevust ja nõukogu otsuse vastuvõtmiseks oleks vaja pigem liikmesriikide ühehäälset nõusolekut kui kvalifitseeritud häälteenamuse saavutamist. Lojaalse koostöö põhimõte, mida liikmesriigid peavad järgima, takistab samuti sellist nõuet.
173
Nõukogu rõhutab esiteks, et ELL artiklis 5 sätestatud pädevuse andmise põhimõttest tuleneb, et pädevus, mida ei ole antud liidule, kuulub liikmesriikidele, ning leiab, et sellest tuleneb, et ükski liidu institutsioon ei saa kohustada liikmesriike vastu võtma nende pädevusse kuuluvaid akte. Teiseks ei ole nõukogul mingit kohustust võtta vastu otsus Istanbuli konventsiooni sõlmimise kohta ja see institutsioon ei saa olla sunnitud teostama liidu potentsiaalset pädevust, kui nõutavat häälteenamust ei ole saavutatud. Nõukogu ja Ungari märgivad nimelt, et ELTL artikli 218 lõikes 6 ei ole sellise otsuse vastuvõtmiseks ette nähtud mingit tähtaega.
174
Nõukogu tuletab meelde, et erinevalt teistest rahvusvahelistest lepingutest peeti Istanbuli konventsiooni üle läbirääkimisi ilma liidu aktiivse osaluseta, ning järeldab sellest, et selle üle läbirääkimisel ei võetud arvesse liidu ja selle liikmesriikide vahelist pädevuse jaotust. Nõukogu märgib selle kohta, et kuigi selle konventsiooni teatavates sätetes silmas peetud pädevust on võimalik selgelt piiritleda, ei ole see samas nii selle IV–VI ja VIII–XII peatüki puhul. Täpsemalt, kuna ELTL artikli 3 lõikest 2 tulenev liidu ainupädevus puudutab üksnes direktiivide 2011/36 ja 2011/93 konkreetseid aspekte, on selle konventsiooni iga asjasse puutuva sätte puhul olemas ka liikmesriikide pädevus seoses aspektidega, mida need direktiivid ei hõlma.
175
See institutsioon leiab, et liidu ja liikmesriikide pädevus on seega käesoleval juhul lahutamatult seotud, ning tuletab meelde, et EÜ artikli 133 lõikes 6 oli ette nähtud, et nõukogu ei võinud sõlmida teatud lepinguid, kui need sisaldasid sätteid, mis ületasid liidu pädevust. Kuna teatud valdkonnad kuuluvad liidu ja liikmesriikide jagatud pädevusse, oli selles sättes täpsustatud, et niisuguste lepingute üle läbirääkimiste pidamiseks oli vaja liikmesriikide „ühist kokkulepet“ ning et liit ja liikmesriigid pidid need sõlmima ühiselt. Selle sätte puudumine EL toimimise lepingus ei tähenda aga sellest praktikast loobumist, vaid on selle tagajärg, et liidule on ELTL artikli 207 lõigetega 1 ja 4 pädevus kaubanduspoliitika valdkonnas üle antud.
176
Lisaks tagab Euratomi asutamislepingu artiklis 102 ette nähtud nõue, mille kohaselt liit võib segalepingu sõlmida ainult siis, kui kõik huvitatud liikmesriigid selle ratifitseerivad, liidu rahvusvahelise tegevuse ning pädevuse ja volituste jaotuse sisevaldkonnas kooskõlas liidu välise esindamise ühtsuse põhimõttega.
177
Nõukogu leiab, et ELTL artikli 207 lõikest 6, milles on ette nähtud, et selle artikliga antud pädevuse teostamine ei mõjuta liidu ja liikmesriikide pädevuse piiritlemist ega too kaasa liikmesriikide õigus- või haldusnormide ühtlustamist, niivõrd kuivõrd selline ühtlustamine on aluslepingutega välistatud, tuleneb ka, et liit ei või omaenda pädevust teostades jätta tähelepanuta liikmesriikide pädevust. Liidu rahvusvahelise esindamise ühtsuse põhimõte nõuab liikmesriikide ja liidu institutsioonide vastastikust koostööd kogu segalepingute üle läbirääkimiste pidamise ning nende sõlmimise ja täitmise käigus.
178
Hispaania Kuningriik on seisukohal, et kuna Istanbuli konventsioon puudutab lahutamatult seotud valdkondi, nõuab see põhimõte, et kooskõlastataks eelkõige selle konventsiooni allakirjutamist, sõlmimist ja võimaluse korral ka jõustumist. „Ühise kokkuleppe“ praktika on ainus praktika, mis võimaldab tagada pädevuse vastastikuse järgimise niisuguses olukorras. Bulgaaria Vabariik leiab, et kui liit ühineks selle konventsiooniga isegi siis, kui liikmesriigid ei soovi sellega ühineda, ületaks liit oma pädevust, kahjustaks liikmesriikide pädevust ja rikuks seega pädevuse andmise põhimõtet.
179
Bulgaaria Vabariik, Kreeka Vabariik, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik ja Ungari rõhutavad, et selliste segalepingute raames peab iga osaline tegutsema oma pädevuse piires ja kõigi teiste lepinguosaliste pädevust austades. Arvestades aga lahutamatuid seoseid liidul ja liikmesriikidel Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks oleva pädevuse vahel, nõuavad pädevuse andmise põhimõte, õiguskindlus, lojaalne koostöö ja kohustuste järjepidev rakendamine, et liit ja liikmesriigid saaksid selle konventsiooni osalisteks. Hispaania Kuningriik rõhutab, et nimetatud konventsiooni rakendamisel tuleb kohandada nii liidu õigust kui ka liikmesriikide õigust.
180
Sellega seoses märgib nõukogu, et vastavalt 23. mai 1969. aasta rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni (United Nations Treaty Series, 1155. kd, lk 331; edaspidi „Viini konventsioon“) artiklitele 27 ja 46 ei saa ei liit ega selle liikmesriigid Istanbuli konventsiooni teiste osaliste suhtes tugineda omavahelisele pädevuse jaotusele kui konventsiooni järgimata jätmise põhjusele. Lisaks väidavad Prantsuse Vabariik ja nõukogu, et liidu õiguse autonoomiaga ei ole kooskõlas see, kui Grevios tõstatatakse pädevuse küsimus, kuna viimane peab seetõttu lahendama probleemi, mis kuulub Euroopa Kohtu pädevusse.
181
Bulgaaria Vabariik, Tšehhi Vabariik, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik ja Ungari järeldavad sellest, et liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ puudumise korral ei ole liidul võimalik tagada kogu Istanbuli konventsiooni puudutavate kohustuste nõuetekohast täitmist, mistõttu tekib oht, et ta vastutab rahvusvaheliselt tegevuse või tegevusetuse eest, mille suhtes ei ole talle pädevust antud.
182
Nimelt, kui liit võtaks kohustusi, mis ei kuulu tema ainupädevusse, oleks ta Kreeka Vabariigi ja nõukogu hinnangul siiski rahvusvahelise õiguse kohaselt vastutav kogu lepingu täitmise eest. Lisaks ei tekitaks olukord, kus liit ühineb lepinguga, mille suhtes on tal vaid osaliselt pädevus, ja kõik liikmesriigid ei ole selle lepinguga ühinenud, mitte ainult „kohustuste lapiteki“ sõltuvalt asjaomasest liikmesriigist, vaid tõstataks ka küsimuse, kas ja kui jah, siis mil määral on leping liikmesriikide territooriumil kehtiv. Kui ühinemine ületab liidu pädevust, võidakse ühinemisakt pealegi tühistada.
183
Lisaks, kuigi teatud mitmepoolsetes konventsioonides on ette nähtud võimalus teha pädevuse kohta avaldus, ei ole see nii Istanbuli konventsiooni puhul, nagu märgivad ka Kreeka Vabariik ja Ungari. Igal juhul oleks nõukogu arvates selline avaldus kaheldava väärtusega, arvestades liidu ja selle liikmesriikide vahelise pädevuse jaotuse arengut.
184
Eespool toodut arvestades on Tšehhi Vabariik, Iirimaa, Kreeka Vabariik, Ungari ja nõukogu seisukohal, et kui – nagu käesolevas asjas – lepingust tulenevate rahvusvaheliste kohustuste täielik täitmine on õiguslikult ja faktiliselt võimalik vaid siis, kui kõik liikmesriigid selles osalevad, ning samas ei nõustu kõik olema selle lepinguga seotud oma riigisisese pädevuse seisukohast, siis keelavad lojaalse koostöö, liidu välimise esindamise ühtsuse ja pädevuse andmise põhimõtted liidul selle lepingu allakirjutamise ja sõlmimise otsuseid vastu võtta, kuna see sekkuks liikmesriikide pädevusse.
185
Nõukogu vaidleb vastu sellele, et lojaalse koostöö kohustus tähendab, et liikmesriik ei saa olla vastu sellele, et liit ühineb konventsiooniga, mille suhtes tal on osaliselt pädevus, ning tekitab seega liikmesriikidele kohustuse ise sellega ühineda. Nimelt ei saa see kohustus kaasa tuua liikmesriigi kohustust lepingut ratifitseerida, nagu leiavad ka Tšehhi Vabariik, Prantsuse Vabariik, Ungari ja Austria Vabariik, kusjuures Prantsuse Vabariik lisab, et nimetatud kohustuse selline tõlgendus oleks vastuolus pädevuse andmise põhimõttega ja rikuks lisaks rahvusvahelist avalikku õigust, mis tunnustab põhimõtet, et riigid on vabad andma nõusoleku olla rahvusvahelise lepinguga seotud, nagu nähtub Viini konventsiooni preambulist. Tšehhi Vabariigi sõnul rikub selline tõlgendus ka rahvusvahelise õiguse põhimõtet pacta tertiis nec nocent nec prosunt (lepingud ei kahjusta kolmandaid isikuid ega too neile ka kasu), nagu see on kodifitseeritud Viini konventsiooni artiklites 34–38.
186
Nimelt, kuigi kohtupraktikast tuleneb, et lojaalse koostöö kohustus võib takistada – eriti juhul, kui ühinemismenetlus on liidu tasandil käimas – liikmesriikide poolt lepingute sõlmimist, siis Prantsuse Vabariigi ja nõukogu sõnul ei ole siiani tuvastatud liikmesriikide kohustust tegutseda liidu pädevusalas, ning see kehtib veelgi enam valdkondades, milles liidul ei ole mingit pädevust. Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik ja nõukogu leiavad, et liidu tahe ühineda lepinguga ei saa prevaleerida liikmesriigi õiguse üle jätta ühinemata, kuna lojaalse koostöö kohustus kehtib ka liidu institutsioonidele liikmesriikide suhtes.
187
Prantsuse Vabariik järeldab sellest, et selline kohustus nõuab, et liit ootaks ära liikmesriikide „ühise kokkuleppe“, ning teeb selle põhjal järelduse, et liidu poolt Istanbuli konventsiooni sõlmimine niisuguse „ühise kokkulepe“ puudumise korral rikub nii liidu õigust kui ka rahvusvahelist õigust. Hispaania Kuningriik lisab, et asjaolu, et liikmesriikide nõusoleku saamine võib olla keeruline, ei võimalda eeldada, et liidu pädevuse teostamist on kahjustatud.
188
Kuigi nõukogu praegune praktika näib ebamugav, kuna see võib segalepingu sõlmimist pikaks ajaks edasi lükata, õigustavad seda praktikat selle institutsiooni sõnul institutsioonilised ja poliitilised kaalutlused, sh segalepingute legitiimsus. Nimelt kahjustaks see nende lepingute, aga ka liidu legitiimsust, kui liit kohustaks liikmesriiki segalepingut ratifitseerima hoolimata negatiivsest referendumist või riigiorgani vastuseisust, võtmata aega leida kõikehaarav lahendus, mis võimaldaks tekkinud raskused ületada.
189
Nõukogu ja Ungari lisavad, et Istanbuli konventsiooni sätted võivad puudutada teatud liikmesriikide rahvuslikku identiteeti, mille austamine liidu poolt on neile tagatud ELL artikli 4 lõikega 2. Bulgaaria Vabariik märgib sellega seoses, et Konstitutsionen sadi (Bulgaaria konstitutsioonikohus) hinnangul sisaldavad selle konventsiooni teatud sätted mõisteid, mis on Bulgaaria põhiseaduse ja avaliku korraga kokkusobimatud, sh mõisted „sotsiaalselt konstrueeritud rollid“, „stereotüüpsed rollid“ ja „sugupool“, mille eesmärk on määratleda soo mõistet viisil, mis ei ole Bulgaaria põhiseaduses esitatud määratlusega kooskõlas. Kui aga liit siiski selle konventsiooniga ühineks, võiks Bulgaaria Vabariik olla sunnitud liidu rahvusvaheliste kohustuste täitmise tagamiseks rakendama meetmeid, mis on tema põhiseadusega vastuolus. Järelikult rikuks selline ühinemine lojaalse koostöö põhimõtet.
190
Slovaki Vabariik, kes on samal seisukohal nagu nõukogu, väidab ka, et Národná rada Slovenskej republiky (Slovaki Vabariigi rahvusnõukogu) ei nõustunud Istanbuli konventsiooni ratifitseerimisega Slovaki Vabariigi ja liidu poolt.
191
Igal juhul leiavad Iirimaa, Hispaania Kuningriik ja Slovaki Vabariik, et nõukogu võib liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ ära oodata, kuna ta on liidu institutsioon ja on seetõttu sõltumatu. Institutsioonidevaheline tasakaal tähendab eelkõige, et nõukogu ei ole kohustatud võtma vastu otsust Istanbuli konventsiooni sõlmimise kohta, kuna tal on oma volituste piires valikuvabadus. Liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ äraootamine ei riku seega ühtegi liidu õigusnormi ja võimaldab vältida vajadust lahendada poliitilisi konflikte.
VI. Euroopa Kohtu seisukoht
A.
Arvamusetaotluse vastuvõetavus
192
ELTL artikli 218 lõike 11 kohaselt võib liikmesriik, parlament, nõukogu või komisjon taotleda Euroopa Kohtult arvamust selle kohta, kas kavandatav leping on aluslepingutega kooskõlas.
193
Esiteks on vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale selle sätte eesmärk hoida ära komplikatsioonid, mis kaasneksid liitu siduvate rahvusvaheliste lepingute aluslepingutele vastavuse vaidlustamisega kohtus. Kohtuotsus, milles tuvastatakse pärast liidu jaoks siduva rahvusvahelise lepingu sõlmimist, et see on oma sisu või sõlmimise menetluse tõttu vastuolus aluslepingute sätetega, ei tekitaks nimelt tõsiseid raskusi mitte üksnes liidusisesel tasandil, vaid ka rahvusvaheliste suhete tasandil ning võiks kahjustada kõiki huvitatud isikuid, sealhulgas kolmandaid riike (26. juuli 2017. aasta arvamus 1/15 (ELi-Kanada broneeringuinfo leping), EU:C:2017:592, punkt 69).
194
Pidades silmas ELTL artikli 218 lõikes 11 ette nähtud menetluse ülesannet, mis seisneb varem Euroopa Kohtu poole pöördumise teel liidu ja rahvusvahelisel tasandil selliste võimalike komplikatsioonide ärahoidmises, mis tuleneksid rahvusvahelise lepingu sõlmimise akti tühistamisest, piisab nimelt ainuüksi sellise tühistamise ohust, et lubada Euroopa Kohtusse pöörduda (26. juuli 2017. aasta arvamus 1/15 (ELi-Kanada broneeringuinfo leping), EU:C:2017:592, punkt 74).
195
Seevastu ei ole selle menetluse eesmärk kaitsta konkreetselt arvamusetaotluse esitanud liikmesriigi või liidu institutsiooni huve ja õigusi, kuna neil on selleks võimalus esitada tühistamishagi nõukogu otsuse peale lepingu sõlmimise kohta ning võimalus taotleda sellega seoses ajutisi meetmeid, esitades selleks vastava taotluse (vt selle kohta 13. detsembri 1995. aasta arvamus 3/94 (banaanide raamleping), EU:C:1995:436, punktid 21 ja 22).
196
Selle menetluse eesmärk ei ole ka lahendada raskusi, mis on seotud kavandatava lepingu täitmisega, mis kuulub liidu ja liikmesriikide jagatud pädevusse (6. detsembri 2001. aasta arvamus 2/00 (Cartagena bioohutuse protokoll), EU:C:2001:664, punkt 17).
197
Teiseks tuleneb kohtupraktikast, et seega peab olema võimalik ELTL artikli 218 lõikes 11 ette nähtud menetluses analüüsida kõiki küsimusi, mis võivad tekitada kahtlusi, kas leping on aluslepingute seisukohast sisuliselt või vormiliselt kehtiv. Otsus lepingu kooskõla kohta aluslepingutega võib nimelt sõltuda nii pädevust, menetlust või liidu institutsioonilist korraldust reguleerivatest sätetest kui ka materiaalõiguslikest normidest (26. juuli 2017. aasta arvamus 1/15 (ELi-Kanada broneeringuinfo leping), EU:C:2017:592, punkt 70).
198
Siiski, mis puudutab liidu sisereegleid, siis asjaolu, et nende näol on tegemist liidusisese õigusega, välistab selle, et neid võiks käsitleda arvamuse menetlus, mis saab puudutada üksnes rahvusvahelisi lepinguid, mille sõlmimist liit kavandab (18. detsembri 2014. aasta arvamus 2/13 (liidu ühinemine EIÕKga), EU:C:2014:2454, punkt 149).
199
Kolmandaks väärib meeldetuletamist, et kavandatava lepingu sõlmimist käsitleva nõukogu otsuse sobiva õigusliku aluse valik on konstitutsioonilise tähtsusega, kuna liidul on üksnes selline pädevus, mis on talle antud, mistõttu peab liit õigusaktid, mis ta vastu võtab, siduma EL toimimise lepingu sätetega, mis teda just selleks volitavad. Väära õigusliku aluse kasutamine võib seega kaasa tuua sõlmimise akti enda kehtetuse ja sellest tulenevalt muuta kehtetuks liidu nõusoleku siduda end lepinguga, millele ta on alla kirjutanud (vt selle kohta 6. detsembri 2001. aasta arvamus 2/00 (Cartagena bioohutuse protokoll), EU:C:2001:664, punkt 5, ja 26. juuli 2017. aasta arvamus 1/15 (ELi-Kanada broneeringuinfo leping), EU:C:2017:592, punktid 71 ja 72).
200
Nii on see eelkõige juhul, kui aluslepinguga ei ole liidule antud piisavat pädevust, et ratifitseerida leping tervikuna, mistõttu tuleb analüüsida liidu ja liikmesriikide pädevuse jaotust kavandatava lepingu sõlmimiseks, või ka juhul, kui sõlmimise akti sobivas õiguslikus aluses on ette nähtud teistsugune seadusandlik menetlus kui see, mida liidu institutsioonid tegelikult järgisid (vt selle kohta 6. detsembri 2001. aasta arvamus 2/00 (Cartagena bioohutuse protokoll), EU:C:2001:664, punkt 5).
201
Neljandaks on Euroopa Kohus märkinud, et akt, mis lubab rahvusvahelise lepingu alla kirjutada, ja akt, millega otsustatakse selle sõlmimine, on kaks eraldiseisvat õigusakti, mille alusel tekivad huvitatud isikutel täiesti erinevad kohustused, kusjuures teine ei ole sugugi esimest kinnitav akt. Neil asjaoludel ei takista esimesena nimetatud akti peale tühistamishagi esitamata jätmine sellise hagi esitamist kavandatava lepingu sõlmimise otsuse peale ega muuda vastuvõetamatuks arvamusetaotlust, mis tõstatab küsimuse selle vastavusest aluslepingule (6. detsembri 2001. aasta arvamus 2/00 (Cartagena bioohutuse protokoll), EU:C:2001:664, punkt 11).
202
Pealegi ei ole asjaolu, et teatud küsimusi saab käsitleda muude õiguskaitsevahendite raames, nimelt tühistamishagi raames, argument, mis võimaldaks välistada eelneva pöördumise Euroopa Kohtu poole ELTL artikli 218 lõike 11 alusel (6. detsembri 2001. aasta arvamus 2/00 (Cartagena bioohutuse protokoll), EU:C:2001:664, punkt 12).
203
Arvamuse menetlus peab nimelt võimaldama lahendada mis tahes küsimuse, millele kohus võib hinnangu anda, tingimusel et küsimused teenivad selle menetluse eesmärki (14. oktoobri 2014. aasta arvamus 1/13 (kolmandate riikide ühinemine Haagi konventsiooniga), EU:C:2014:2303, punkt 54).
204
Viiendaks tuleb märkida, et võimaluse esitada ELTL artikli 218 lõike 11 alusel arvamusetaotlus eeltingimuseks ei ole lõpliku kokkuleppe saavutamine asjaomaste institutsioonide vahel. Nõukogule, parlamendile, komisjonile ja liikmesriikidele antud õigust taotleda Euroopa Kohtult arvamust võib kasutada individuaalselt, ilma mingi kooskõlastuseta ning ootamata ära asjaomase seadusandliku menetluse lõpptulemust (8. märtsi 2011. aasta arvamus 1/09 (ühtse patendivaidluste lahendamise süsteemi loomist käsitlev kokkulepe), EU:C:2011:123, punkt 55).
205
Niisiis asjaolu, et kõnealuse lepingu vastuvõtmine saab toimuda alles pärast parlamendiga konsulteerimist või pärast viimase heakskiitu ning et võimalike kaasnevate seadusandlike meetmete vastuvõtmine liidus peab aset leidma selle institutsiooni osalusel toimuvas seadusandlikus menetluses, ei mõjuta talle antud võimalust küsida ELTL artikli 218 lõike 11 alusel Euroopa Kohtult arvamust (8. märtsi 2011. aasta arvamus 1/09 (ühtse patendivaidluste lahendamise süsteemi loomist käsitlev kokkulepe), EU:C:2011:123, punktid 55 ja 56).
206
Seda kohtupraktikat silmas pidades tuleb analüüsida, kas parlamendi esitatud küsimused on vastuvõetavad.
207
Mis puudutab käesoleval juhul esiteks esimese küsimuse punkti a vastuvõetavust, siis tuleb tõdeda, et vastupidi Ungari väidetele on selle eesmärk teha kindlaks sobiv õiguslik alus Istanbuli konventsiooni sõlmimist käsitleva liidu õigusakti vastuvõtmiseks, ning see vastab arvamuse menetluse eesmärgile, arvestades käesoleva arvamuse punktides 193, 195, 197, 199 ja 200 viidatud kohtupraktikat.
208
Mis puudutab seda, et Ungari seab siiski kahtluse alla käesoleva menetluse tarvilikkuse, kuna nii liidu kui ka liikmesriikide konventsiooniga ühinemine on vältimatu mõlemal juhul, millele parlament esimese küsimuse punktis a viitab, siis piisab, kui märkida, et kui liidu poolt konventsiooni sõlmimiseks on valitud sobimatu õiguslik alus, võidakse lepingu sõlmimise otsuse kehtivus hiljem vaidlustada Euroopa Kohtu menetluses, tuues sel viisil kaasa probleemid, mille ärahoidmine on just arvamuse menetluse eesmärk, nagu on meelde tuletatud käesoleva arvamuse punktis 193.
209
Poola Vabariigi ja Ungari väite kohta, et arvamusetaotluse esimese küsimuse punkt a seab kahtluse alla nõukogu poliitilise otsuse ühineda Istanbuli konventsiooniga osaliselt, tuleb märkida, et selline asjaolu – eeldusel, et see peab paika – võiks mõjutada selle „kavandatava lepingu“ ulatust, millest lähtudes tuleb kindlaks teha sobiv õiguslik alus selle konventsiooni sõlmimiseks. Kuna arvamusetaotluse eesmärk võib eelkõige olla kavandatava rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks sobiva õigusliku aluse valik, nagu on meenutatud käesoleva arvamuse punktides 199 ja 200, võib see asjaolu seega mõjutada üksnes vastust esimese küsimuse punktile a, ilma et see saaks kahtluse alla seada selle küsimuse vastuvõetavust.
210
Mis puudutab Ungari viidatud asjaolu, et parlament osaleb hiljem Istanbuli konventsiooni sõlmimise menetluses ja võib vajaduse korral keelduda sellele oma heakskiidu andmisest, siis piisab, kui märkida, et käesoleva arvamuse punktides 204 ja 205 meenutatud kohtupraktikast tuleneb, et selline asjaolu ei välista kuidagi, et institutsioon võib algatada käesoleva menetluse.
211
Ungari väite kohta, et esimene küsimus on ennatlik ja hüpoteetiline, kuna see puudutab Istanbuli konventsiooni sõlmimist käsitlevat tulevast liidu õigusakti, mille sisu ei ole veel lõplikult kindlaks määratud, tuleb märkida, et pidades silmas arvamuse menetluse eesmärki hoida rahvusvahelisel ja liidu tasandil ära komplikatsioonid, mille tekitaks kohtulahend, milles tuvastatakse liidu sõlmitud rahvusvahelise lepingu vastuolu aluslepingutega, võimaldab see menetlus arvamusetaotlusega Euroopa Kohtusse pöörduda, kui kavandatava lepingu ese on teada, isegi kui endiselt on olemas teisi lahtisi võimalusi ja esineb lahknevusi kõnealuse teksti eri redaktsioonide vahel, kui Euroopa Kohtule esitatud dokumendid võimaldavad tal kujundada esitatud küsimuse teemal piisavalt kindla seisukoha (8. märtsi 2011. aasta arvamus 1/09 (ühtse patendivaidluste lahendamise süsteemi loomist käsitlev kokkulepe), EU:C:2011:123, punkt 53 ja seal viidatud kohtupraktika).
212
Käesoleval juhul ei ole Euroopa Kohtu käsutuses mitte ainult Istanbuli konventsiooni tekst, vaid arvamusetaotlus annab ka piisavalt teavet nii selle konventsiooniga ühinemise menetluse käigu kohta, mis toimus kuni selle taotluse esitamiseni, kui ka parlamendi, nõukogu ja komisjoni seisukohtade kohta seoses ühinemisega, mistõttu on Euroopa Kohtul võimalik kujundada piisavalt kindel seisukoht kavandatava lepingu kohta, mida silmas pidades tuleb kindlaks teha sobiv õiguslik alus selle sõlmimiseks liidu poolt.
213
Lisaks ei saa nõustuda nõukogu, Iirimaa ja Ungari väitega, et parlament seab oma arvamusetaotluses kahtluse alla allakirjutamise otsuste 2017/865 ja 2017/866 õigusliku aluse valiku ning hiilib seega mööda nende otsuste peale tühistamishagi esitamiseks ette nähtud tähtaegadest. Esiteks ei puuduta esimese küsimuse punkt a neid otsuseid ja teiseks ei takista – nagu on selgitatud käesoleva arvamuse punktis 201 – lepingu allakirjutamise otsuse peale tühistamishagi esitamata jätmine sellise arvamusetaotluse vastuvõetavust, milles palutakse selgitada, kas leping on aluslepingutega kooskõlas.
214
Eespool toodud kaalutlustest lähtudes tuleb tõdeda, et esimese küsimuse punkt a on vastuvõetav.
215
Mis puudutab teiseks esimese küsimuse punkti b vastuvõetavust, siis tuleb kõigepealt märkida, et osas, milles see puudutab Istanbuli konventsiooni sõlmimise kohta kahe eraldi otsuse tegemist, on see küsimus seotud konventsiooni sõlmimise menetlusega ja seega küsimust, kas liidu ühinemine sellega on aluslepingutega formaalselt kooskõlas. Vastavalt käesoleva arvamuse punktis 197 märgitule on selline küsimus vastuvõetav, kui see vastab arvamuse menetluse eesmärgile.
216
Seevastu ei ole esimese küsimuse punkti b vastuvõetav osas, milles see käsitleb Istanbuli konventsiooni liidu poolt allakirjutamise kohta kahe eraldi otsuse tegemist.
217
Nimelt on selge, et Istanbuli konventsiooni liidu poolt allakirjutamine, milleks anti luba allakirjutamise otsustega 2017/865 ja 2017/866, toimus 13. juunil 2017 ehk enam kui kaks aastat enne käesoleva arvamusetaotluse esitamist, ning selle tagajärjed on tekkinud alates sellest kuupäevast.
218
Neil asjaoludel, isegi kui oletada, et rahvusvahelise lepingu allakirjutamise akti kui sellise kohta võib esitada arvamusetaotluse, tuleb tõdeda, et ELTL artikli 218 lõikega 11 taotletavat ennetuseesmärki ei saaks mingil juhul sellise akti puhul enam saavutada, kui alles pärast selle vastuvõtmist pöördutakse Euroopa Kohtusse küsimuses, kas see on aluslepingutega kooskõlas (vt analoogia alusel 13. detsembri 1995. aasta arvamus 3/94 (banaanide raamleping), EU:C:1995:436, punkt 19).
219
Selles kontekstis märgivad Iirimaa, Ungari ja nõukogu õigesti, et parlament oleks võinud allakirjutamise otsused 2017/865 ja 2017/866 vaidlustada tühistamishagiga ning ELTL artikli 218 lõikes 10 ette nähtud parlamendi teavitamise nõude järgimise eesmärk on eelkõige anda sellele institutsioonile võimalus teostada aegsasti kontrolli nõukogu tegevuse üle.
220
Järelikult on esimese küsimuse punkt b vastuvõetav üksnes osas, milles see puudutab liidu poolt Istanbuli konventsiooni sõlmimise akti.
221
Mis puudutab kolmandaks seda, kas vastuvõetav on teine küsimus, mis käsitleb segalepingu sõlmimise eelneva liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ praktikat, siis tuleb kohe tagasi lükata Kreeka Vabariigi vastuväide, et parlament ei ole piisavalt selgitanud, milles seisneb nõukogu tegevuse kahjulikkus. Selle küsimuse eesmärk ei ole nimelt tuvastada niisugust tegevust, vaid selgitada välja, kas Istanbuli konventsiooni sõlmimine liidu poolt on kooskõlas aluslepingutega ja eelkõige ELTL artikliga 218, kui puudub kõikide liikmesriikide „ühine kokkulepe“ selle kohta, et nad hakkavad olema konventsiooniga seotud nende pädevusse kuuluvates valdkondades.
222
Sellest tuleneb samuti, et vastupidi Bulgaaria Vabariigi, Hispaania Kuningriigi, Ungari ja nõukogu väidetele ei puuduta see küsimus ei nõukogu kodukorda, mida on mainitud käesoleva arvamuse punktis 82, nõukogu ajakava ega sisemenetlusi ega rahvusvahelist avalikku õigust ega ka liikmesriikide suveräänseid õigusi, vaid hoopis aluslepingutest ja eelkõige ELTL artiklist 218 tulenevaid menetlusnõudeid, mis kehtivad Istanbuli konventsiooni sõlmimise suhtes.
223
Ent nagu märkis Soome Vabariik, oleks juhul, kui sellise „ühise kokkuleppe“ äraootamine oleks aluslepingute kohaselt nõutav ning kui liit sõlmiks Istanbuli konventsiooni enne niisuguse kokkuleppe saavutamist, võimalik see sõlmimine tühistada, mis tooks kaasa probleemid, mille ärahoidmine on just arvamuse menetluse eesmärk, nagu on meelde tuletatud käesoleva arvamuse punktis 193.
224
Sellest tuleneb samuti, et teise küsimusega ei paluta tuvastada – nagu seda võimaldaks ELTL artiklis 265 ette nähtud tegevusetushagi –, et nõukogu jättis aluslepinguid rikkudes otsuse tegemata, ning et Hispaania Kuningriik, Ungari, Slovaki Vabariik ja nõukogu ei saa seega tulemuslikult väita, et teine küsimus kujutab endast arvamuse menetluse kuritarvitamist.
225
Samuti ei saa nõustuda nõukogu vastuväitega, mille kohaselt pärast seda, kui on saavutatud kõikide liikmesriikide „ühine kokkulepe“ selle kohta, et nad hakkavad olema konventsiooniga seotud nende pädevusse kuuluvates valdkondades, sõlmitakse konventsioon rangelt aluslepingute menetlusnõudeid järgides. Selline väide ei saa nimelt lahendada küsimust, kas „ühise kokkuleppe“ praktika on kooskõlas aluslepingutes sõnaselgelt ette nähtud menetlustega, ega saa seega olla takistuseks selle küsimuse vastuvõetavusele.
226
Mis puudutab lõpetuseks Iirimaa, Kreeka Vabariigi, Hispaania Kuningriigi, Ungari ja nõukogu väidet, et teine küsimus on ennatlik ja hüpoteetiline, siis piisab, kui märkida – nagu nähtub käesoleva arvamuse punktist 211 –, et Euroopa Kohtule võib arvamusetaotluse esitada, kui kavandatava lepingu ese on teada, isegi kui endiselt on olemas teisi lahtisi võimalusi ja esineb lahknevusi kõnealuse teksti erinevate redaktsioonide vahel, kui Euroopa Kohtule esitatud dokumendid võimaldavad tal kujundada esitatud küsimuse teemal piisavalt kindla seisukoha.
227
Kuna kavandatava lepingu ese on teada, kuna käesolevas menetluses osalevad liikmesriigid ega nõukogu ei eita „ühise kokkuleppe“ praktika olemasolu ning kuna nõukogu rõhutab, et ta kavatseb Istanbuli konventsiooni liidu nimel sõlmida alles siis, kui „ühine kokkulepe“ on saavutatud, siis ei saa teist küsimust pidada vastuvõetamatuks selle väidetava ennatlikkuse või hüpoteetilisuse tõttu.
228
Eespool toodud kaalutlustest lähtudes on arvamusetaotlus vastuvõetav, välja arvatud esimese küsimuse punkt b osas, milles see puudutab Istanbuli konventsiooni allakirjutamist liidu poolt.
B.
Liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ praktika
229
Teise küsimusega, mida tuleb analüüsida esimesena, palub parlament sisuliselt selgitada, kas aluslepingud lubavad nõukogul või teevad talle kohustuseks enne liidu nimel Istanbuli konventsiooni sõlmimist ära oodata liikmesriikide „ühine kokkulepe“ selle kohta, et nad hakkavad olema konventsiooniga seotud nende pädevusse kuuluvates valdkondades.
230
Väärib meeldetuletamist, et liidu aluseks olevad lepingud on erinevalt tavapärastest rahvusvahelistest lepingutest loonud uue õiguskorra, millel on omaenda institutsioonid, mille kasuks on liikmesriigid üha laiemates valdkondades piiranud oma suveräänseid õigusi ja mille subjektide hulka ei kuulu ainult need riigid, vaid ka nende kodanikud (vt eelkõige 8. märtsi 2011. aasta arvamus 1/09 (ühtse patendivaidluste lahendamise süsteemi loomist käsitlev kokkulepe), EU:C:2011:123, punkt 65; 18. detsembri 2014. aasta arvamus 2/13 (liidu ühinemine EIÕKga), EU:C:2014:2454, punkt 157, ja 28. aprilli 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, C‑28/12, EU:C:2015:282, punkt 39).
231
Lisaks on liikmesriigid liitu kuulumise tõttu nõustunud, et valdkondades, milles pädevus on liikmesriikidelt liidule üle antud, reguleerib nendevahelisi suhteid liidu õigus, ja mis tahes muu õigus on välistatud, kui liidu õigus seda nõuab (18. detsembri 2014. aasta arvamus 2/13 (liidu ühinemine EIÕKga), EU:C:2014:2454, punkt 193, ja 28. aprilli 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, C‑28/12, EU:C:2015:282, punkt 40).
232
Pealegi on liidu institutsioonide tahte kujundamist reguleerivad õigusnormid kehtestatud aluslepingutega ja need ei kuulu ei liikmesriikide ega institutsioonide endi pädevusse (28. aprilli 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, C‑28/12, EU:C:2015:282, punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika).
233
Nii on ELL artikli 13 lõikes 2 ette nähtud, et iga institutsioon tegutseb talle aluslepingutega antud volituste piires ning vastavalt nendes sätestatud korrale, tingimustele ja eesmärkidele.
234
Mis puudutab täpsemalt rahvusvahelisi lepinguid, mida liidul on pädevus oma tegevusvaldkondades sõlmida, siis on ELTL artiklis 218 selguse, järjekindluse ja ratsionaliseerimise nõuete täitmiseks ette nähtud ühtne ja üldkohaldatav menetlus, mis puudutab muu hulgas selliste lepingute üle läbirääkimiste pidamist ja lepingute sõlmimist, välja arvatud juhul, kui aluslepingutes on ette nähtud erimenetlus (vt selle kohta 4. septembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (leping Kasahstaniga), C‑244/17, EU:C:2018:662, punkt 21 ja seal viidatud kohtupraktika).
235
Euroopa Kohus on märkinud, et selles menetluses tuleb just selle üldise laadi tõttu arvesse võtta aluslepingutes liidu iga tegevusvaldkonna jaoks ette nähtud erisusi, eelkõige mis puudutab institutsioonide volitusi, ning et selle menetluse eesmärk on peegeldada välistasandil seda institutsioonidevahelist pädevuse jaotust, mis on kohaldatav sisetasandil, konkreetsemalt luues sümmeetria liidu meetmete sisetasandil vastuvõtmise menetluse ja rahvusvaheliste lepingute vastuvõtmise menetluse vahel, et tagada, et parlamendil ja nõukogul oleksid konkreetse valdkonna suhtes samasugused volitused, järgides aluslepingutes ette nähtud institutsioonidevahelist tasakaalu (4. septembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (leping Kasahstaniga), C‑244/17, EU:C:2018:662, punkt 22 ja seal viidatud kohtupraktika).
236
Nii nõuab ELTL artikli 218 lõige 1, et liidu ja kolmandate riikide või rahvusvaheliste organisatsioonide vaheliste lepingute üle, mis ELTL artikli 216 lõike 2 kohaselt on pärast nende sõlmimist liidu institutsioonidele ja liikmesriikidele siduvad, peetaks läbirääkimisi ja selliseid lepinguid sõlmitaks vastavalt esimesena nimetatud artikli asjakohastes lõigetes ette nähtud menetlusele.
237
Sellega seoses nähtub ELTL artikli 218 lõigetest 2 ja 6, et selliste lepingute sõlmimise otsuse võtab vastu nõukogu olenevalt olukorrast kas pärast parlamendilt nõusoleku saamist või parlamendiga konsulteerimist. Liikmesriikidele ei ole niisuguse otsuse vastuvõtmisel antud mingit pädevust.
238
Pealegi ilmneb ELTL artikli 218 lõikest 8, et niisuguse otsuse puhul, nagu on mainitud eelmises punktis, teeb nõukogu otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega, kui otsus ei vasta ühelegi ELTL artikli 218 lõike 8 teises lõigus nimetatud juhtudest, mil on nõutav ühehäälne otsus (vt selle kohta 2. septembri 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (leping Armeeniaga), C‑180/20, EU:C:2021:658, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika).
239
Praegusel juhul ei ole käesoleva menetluse poolte vahel vaidlust kõigepealt selles, et Istanbuli konventsioon võib olenevalt olukorrast muutuda segalepinguks, mille sõlmivad sellisena liit ja liikmesriigid, seejärel selles, et nõukogu otsuse selle konventsiooni liidu nimel sõlmimise kohta võib vastu võtta alles pärast parlamendi heakskiitu, ning lõpuks selles, et vastavalt ELTL artikli 218 lõike 8 esimesele lõigule peab nõukogu otsuse vastu võtma kvalifitseeritud häälteenamusega, kui selline otsus ei vasta ühelegi ELTL artikli 218 lõike 8 teises lõigus nimetatud juhtudest, mil on nõutav ühehäälne otsus.
240
Kolmandate riikidega sõlmitud segalepingu puhul on pooled liit ja liikmesriigid. Niisuguse lepingu üle läbirääkimiste pidamisel ja selle sõlmimisel peavad kõik osalised tegutsema oma pädevuse piires ja kõikide teiste lepinguosaliste pädevust austades (28. aprilli 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, C‑28/12, EU:C:2015:282, punkt 47).
241
Euroopa Kohus on tõepoolest möönnud, et kui ilmneb, et lepingu ese kuulub osaliselt liidu ja osaliselt liikmesriikide pädevusse, on oluline tagada liikmesriikide ja liidu institutsioonide tihe koostöö nii läbirääkimiste ja sõlmimise protsessis kui ka võetud kohustuste täitmisel (28. aprilli 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, C‑28/12, EU:C:2015:282, punkt 54 ja seal viidatud kohtupraktika).
242
Sellegipoolest ei saa tiheda koostöö põhimõttega õigustada seda, et nõukogu hoiab kõrvale ELTL artiklis 218 ette nähtud menetlusnormide ja hääletuskorra järgimisest (28. aprilli 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, C‑28/12, EU:C:2015:282, punkt 55).
243
Euroopa Kohus on juba täpsustanud, et kahte erinevat akti, millest üks eeldab liikmesriikide esindajate konsensust ja seega nende ühehäälset nõusolekut, samas kui teine tuleb vastu võtta ELTL artikli 218 lõike 8 alusel, milles on ette nähtud, et nõukogu teeb liidu nimel otsuseid kvalifitseeritud häälteenamusega, ei või koondada ühteainsasse otsusesse ega võtta vastu ühesainsas menetluses (vt selle kohta 28. aprilli 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, C‑28/12, EU:C:2015:282, punkt 52).
244
Käesoleval juhul on küll selge, et „ühise kokkuleppe“ praktika ei too kaasa seda, et kaks eri akti, millest üks on liikmesriikide konsensuse tulemus ja teise on vastu võtnud liit, koondatakse ühte hübriidotsusesse nagu see, mis tühistati eelmises punktis viidatud kohtuotsuses.
245
Siiski, kuivõrd see praktika tähendab, et liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ saavutamist selle kohta, et nad hakkavad olema segalepinguga seotud nende pädevusse kuuluvates valdkondades, tuleb nõukogu hinnangul pidada vajalikuks eelduseks igasugusele ELTL artikli 218 lõigetes 2, 6 ja 8 ette nähtud sõlmimise menetluse algatamisele, toob see kaasa menetlusele sellise etapi lisamise, mida ei ole aluslepingutes ette nähtud ja mis on seega vastuolus käesoleva arvamuse punktis 232 meenutatud kohtupraktikaga ning punktides 237 ja 243 tehtud järeldustega.
246
Konkreetsemalt, nagu väitsid õigesti Austria Vabariik, Soome Vabariik, parlament ja komisjon, kuivõrd kõnealuse praktika kohaselt sõltub selle menetluse algatamine liikmesriikide esindajate konsensusest ja seega nende ühehäälsest kokkuleppest, samas kui ELTL artikli 218 lõiked 2, 6 ja 8 käsitavad rahvusvahelise lepingu sõlmimist liidu poolt liidu autonoomse aktina, mille nõukogu võtab vastu kvalifitseeritud häälteenamusega ja olenevalt olukorrast kas pärast parlamendilt nõusoleku saamist või parlamendiga konsulteerimist, on sellega kehtestatud hübriidne otsustamisprotsess, mis on vastuolus nendes sätetes ette nähtud nõuetega ja kohtupraktikaga, mis tuleneb 28. aprilli 2015. aasta kohtuotsusest komisjon vs. nõukogu (C‑28/12, EU:C:2015:282).
247
Nimelt, kui „ühise kokkuleppe“ praktikal peaks olema selline ulatus, nagu on kirjeldatud käesoleva arvamuse punktis 245, sõltuks juba liidu võimalus sõlmida segaleping täielikult iga liikmesriigi tahtest olla sellise lepinguga seotud valdkondades, mis kuuluvad tema pädevusse, ja seega valikust, mille liikmesriigid teevad nendes valdkondades iseseisvalt.
248
ELTL artikli 218 lõigetes 2, 6 ja 8 on aga ette nähtud, et kui nõukogule tehakse ettepanek sõlmida rahvusvaheline leping, on ainult temal õigus lepingu sõlmimise üle otsustada, tehes seda üldjuhul kvalifitseeritud häälteenamusega ja olenevalt olukorrast kas pärast parlamendilt nõusoleku saamist või parlamendiga konsulteerimist. Selle kohta on ka otsustatud, et nõukogu võib sellega seoses otsustada, et liit teostab üksi välispädevust, mida ta asjaomases tegevusvaldkonnas liikmesriikidega jagab, tingimusel et selleks on nõukogus saavutatud nõutav häälteenamus (vt selle kohta 5. detsembri 2017. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. nõukogu, C‑600/14, EU:C:2017:935, punkt 68).
249
Sellest järeldub, et lisaks sellele, et aluslepingud ei kohusta nõukogu enne Istanbuli konventsiooni liidu nimel sõlmimist ära ootama liikmesriikide „ühist kokkulepet“ selle kohta, et nad hakkavad olema konventsiooniga seotud nende pädevusse kuuluvates valdkondades, keelavad need ka tal seada konventsiooni sõlmimise menetluse – mis on ette nähtud ELTL artikli 218 lõigetes 2, 6 ja 8 – algatamise sõltuvusse sellise „ühise kokkuleppe“ eelnevast saavutamisest.
250
Samas sõltub liidu poolt rahvusvahelise lepingu sõlmimine sellest, kas nõukogul on võimalik saavutada nõutav häälteenamus.
251
Lisaks, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 200 märkis, ei ole aluslepingutes kindlaks määratud mingit tähtaega, mille jooksul peaks nõukogu võtma vastu otsuse sellise lepingu sõlmimise kohta.
252
Sellest järeldub, et ELTL artikli 218 lõigetes 2, 6 ja 8 ette nähtud menetluse piires ja tingimusel, et parlament annab heakskiidu, kui see on nõutav, kuuluvad nõukogu poliitilise kaalutlusõiguse raamidesse nii otsustamine, kas nõustuda ettepanekuga sõlmida rahvusvaheline leping või mitte ja kui jah, siis millises ulatuses, kui ka selle otsuse vastuvõtmiseks sobiva aja valimine.
253
Sellest tuleneb, et kui see on kooskõlas tema kodukorraga ja kui ELTL artikli 218 lõigete 2, 6 ja 8 soovitav toime on tagatud, ei takista miski nõukogul pikendada arutelusid nõukogus, et saavutada eelkõige võimalikult suur enamus rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks, nõutav häälteenamus liidu välispädevuse laiemaks kasutamiseks või segalepingute korral ka nende sõlmimise protsessis tihedam koostöö liikmesriikide ja liidu institutsioonide vahel, mis võib tähendada liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ äraootamist.
254
Nimelt võimaldab sellise segalepingu nagu Istanbuli konventsiooni sõlmimise protsessis liikmesriikide ja liidu institutsioonide vaheline tihe koostöö, mida nõuab käesoleva arvamuse punktides 241 ja 242 meenutatud põhimõte, eelkõige juhul, kui liidu pädevusse kuuluvad sätted ja liikmesriikide pädevusse kuuluvad sätted on lahutamatult seotud, arvesse võtta – nagu märkis nõukogu – vajaduse korral pikema arutelu abil institutsioonilisi ja poliitilisi kaalutlusi, mis võivad mõjutada legitiimsuse tajumist ja liidu välistegevuse tõhusust.
255
Sellega seoses tuleb siiski rõhutada, et ELTL artikli 218 lõike 8 kohaselt kasutatakse seda poliitilist kaalutlusõigust üldjuhul kvalifitseeritud häälteenamusega, nii et selline enamus nõukogus võib igal ajal ja vastavalt nõukogu kodukorras ette nähtud eeskirjadele, sealhulgas neile, mis annavad igale liikmesriigile ja komisjonile õiguse taotleda hääletamismenetluse algatamist ja mis reguleerivad selle menetluse läbipaistvust kooskõlas ELTL artikli 15 lõikega 3, nõuda arutelu lõpetamist ja rahvusvahelise lepingu sõlmimise kohta otsuse tegemist. Seega peab nõukogu juhtumipõhiselt ja vastavalt nõukogus arutelu edenemisele teostama kõnealust kaalutlusõigust, järgides samas täielikult nõudeid, mis on ette nähtud ELTL artikli 218 lõigetes 2, 6 ja 8.
256
Neid järeldusi ja eelkõige tõdemust, et nõukogu ei või seda menetlust rikkudes, mis on rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks ELTL artikli 218 lõigete 2, 6 ja 8 ette nähtud, seada liidu poolt Istanbuli konventsiooni sõlmimise eelduseks liikmesriikide „ühist kokkulepet“ selle kohta, et nad hakkavad olema konventsiooniga seotud nende pädevusse kuuluvates valdkondades, ei lükka ümber Bulgaaria Vabariigi, Tšehhi Vabariigi, Iirimaa, Kreeka Vabariigi, Hispaania Kuningriigi, Prantsuse Vabariigi, Ungari, Slovaki Vabariigi ja nõukogu argumendid, mille kohaselt on liidu poolt selle konventsiooni sõlmimine niisuguse „ühise kokkuleppe“ puudumise korral vastuolus pädevuse andmise, lojaalse koostöö, õiguskindluse, liidu välise esindamise ühtsuse ja liidu autonoomia põhimõttega ning nõudega, et liit peab austama liikmesriikide rahvuslikku identiteeti, ega ka nende liikmesriikide ja nõukogu argumendid, mille kohaselt esineb oht, et liidul tekib rahvusvaheline vastutus, kui ta sõlmib konventsiooni, ilma et kõik liikmesriigid nende pädevusse kuuluvates valdkondades sellega ühineksid.
257
Esiteks ei saa need liikmesriigid ja nõukogu tulemuslikult väita, et kui üks või mitu liikmesriiki ei liitu Istanbuli konventsiooniga valdkondade osas, mis kuuluvad nende pädevusse, sekkub liidu ühinemine selle konventsiooniga nende liikmesriikide pädevusse ja rikub seetõttu pädevuse andmise, lojaalse koostöö, õiguskindluse ja liidu välise esindamise ühtsuse põhimõtet.
258
Käesoleva arvamuse punktis 240 on nimelt meelde tuletatud, et segalepingu üle läbirääkimiste pidamisel ja selle sõlmimisel peavad liit ja liikmesriigid tegutsema oma pädevuse piires ja kõikide teiste lepinguosaliste pädevust austades.
259
Sellest tuleneb, et segalepingu sõlmimine liidu ja liikmesriikide poolt ei tähenda sugugi, et liikmesriigid teostaksid sel puhul liidu pädevust, ega seda, et liit teostaks nende riikide pädevust, vaid et iga lepinguosaline tegutseb ainult oma pädevuse piires, ilma et see piiraks nõukogu õigust – mida on meenutatud käesoleva arvamuse punktis 248 – otsustada, et liit teostab üksi pädevust, mida ta jagab liikmesriikidega asjaomases tegevusvaldkonnas, tingimusel et selleks on nõukogus saavutatud nõutav häälteenamus.
260
Sama kehtib ka juhul, kui liikmesriigid otsustavad jätta sõlmimata segalepingu, mille liit otsustab sõlmida üksnes talle antud pädevuse alusel.
261
Mis puudutab Istanbuli konventsiooni, siis nagu väitsid Tšehhi Vabariik, Taani Kuningriik, Hispaania Kuningriik, Austria Vabariik ja komisjon ning nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 217, on Euroopa Nõukogu teadlik liidu pädevuse piiratusest, mistõttu ei anna miski alust eeldada, et selle konventsiooni artiklis 75, milles on täpsustatud, et konventsioonile võib alla kirjutada muu hulgas konkreetselt „Euroopa Liit“, on silmas peetud liidu ühinemist, mis ületab tema pädevust.
262
Sellega seoses on Euroopa Kohus märkinud, et rahvusvahelise lepingu sõlmimise otsuse õiguslike aluste valiku kaudu annab liit ka teistele selle lepingu osalistele teavet kõigepealt otsuse õigusliku ulatuse kohta, seejärel selle kohta, millise ulatusega on liidu pädevus seoses selle lepinguga, ning lõpuks liidu ja liikmesriikide vahelise pädevuse jaotuse kohta, mida tuleb arvesse võtta ka lepingu liidu tasandil rakendamise staadiumis (vt selle kohta 10. jaanuari 2006. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, C‑94/03, EU:C:2006:2, punkt 55; 1. oktoobri 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 49, ja 25. oktoobri 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (CMR‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, punkt 58).
263
Lisaks, nagu märkisid Euroopa Kohtu istungil Belgia Kuningriik, Tšehhi Vabariik, Iirimaa, Kreeka Vabariik, Austria Vabariik, Soome Vabariik, parlament ja komisjon, ei näi olevat välistatud, et nõukogu ja parlament võivad Istanbuli konventsiooniga ühinemisel teha liidu pädevuse kohta deklaratsiooni, mis võimaldaks vajaduse korral selguse mõttes veelgi täpsustada tema pädevuse piire.
264
Seega ei ole käesolevas menetluses kuidagi tõendatud, et liidu poolt Istanbuli konventsiooni sõlmimine ilma liikmesriikide „ühise kokkuleppeta“ selle kohta, et nad hakkavad olema konventsiooniga seotud nende pädevusse kuuluvates valdkondades, sekkuks nende pädevusse.
265
Teiseks kehtib sama eelkõige Bulgaaria Vabariigi, Ungari ja Slovaki Vabariigi argumentide kohta, mille kohaselt tähendab niisugune liidu ühinemine, et liit rikub oma lojaalse koostöö kohustust ja ELL artikli 4 lõikes 2 sätestatud kohustust austada liikmesriikide rahvuslikku identiteeti, mis on omane nende poliitilistele ja põhiseaduslikele põhistruktuuridele, kuna ühinemine võib tähendada, et liikmesriigid peavad liidu rahvusvaheliste kohustuste täitmise tagamiseks ellu viima nende põhiseadusega vastuolus olevaid meetmeid.
266
Nimelt tuleb tõdeda, et nende argumentidega soovivad need liikmesriigid seada kahtluse alla liidu poolt Istanbuli konventsiooni sõlmimise kooskõla eelmises punktis meenutatud liidu kohustustega. Konventsiooni sõlmimise võimaliku vastuolu nende kohustustega saab aga tuvastada alles pärast seda, kui on täpselt analüüsitud kohustusi, mille liit on Istanbuli konventsiooni sõlmimise järel võinud võtta, mida aga käesolev arvamusetaotlus ei käsitle ja mis ei kuulu seega käesoleva menetluse raamesse.
267
Kolmandaks väidavad Prantsuse Vabariik ja nõukogu, et liidu poolt Istanbuli konventsiooni sõlmimine ilma liikmesriikide „ühise kokkuleppeta“ selle kohta, et nad hakkavad olema konventsiooniga seotud nende pädevusse kuuluvates valdkondades, ei ole kooskõlas liidu õiguse autonoomiaga, kuna see tähendaks, et liidusisene küsimus liidu ja liikmesriikide vahelise pädevuse jaotuse kohta antaks lahendada liiduvälisele organile, nimelt Greviole.
268
Euroopa Kohus on tõepoolest juba leidnud, et aluslepingutega ei saa olla kooskõlas see, kui rahvusvahelisele kohtule tehakse ülesandeks hinnata liidu õigusnorme, mis reguleerivad pädevuse jaotust liidu ja liikmesriikide vahel ning nende tegevuse või tegevusetuse eest vastutuse omistamise kriteeriume, et teha selle kohta lõplik otsus, mis on siduv nii liikmesriikidele kui ka liidule (18. detsembri 2014. aasta arvamus 2/13 (liidu ühinemine EIÕKga), EU:C:2014:2454, punktid 224, 231 ja 234). Siiski tuleb märkida, et Euroopa Kohus tegi selle järelduse konkreetselt seoses rahvusvahelise kohtu otsustega, mis on liidu ja selle liikmesriikide jaoks lõplikud ja siduvad, ning üksikasjaliku analüüsi raames, mis puudutas kavandatava lepingu sisulist kooskõla aluslepingutega, pidades silmas olukorda, milles kõnealune leping on siduv nii liidule kui ka kõikidele tema liikmesriikidele.
269
Sellest tuleneb, et küsimus, kas – nagu väidavad Prantsuse Vabariik ja nõukogu – selline järeldus on ülekantav olukorrale, kus esiteks on Istanbuli konventsiooniga seotud liit, kuid mitte mõni tema liikmesriikidest, ja teiseks tegutseb selline organ nagu Grevio, kellel on käesoleva arvamuse punktis 35 nimetatud pädevus, nõuab, et täpselt kontrollitaks Istanbuli konventsiooni sisulist kooskõla aluslepingutega, mida aga käesolev arvamusetaotlus ei käsitle ja mis ei kuulu seega käesoleva menetluse raamesse.
270
Neljandaks leiavad Bulgaaria Vabariik, Tšehhi Vabariik, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Ungari ja nõukogu, et rahvusvahelisi kohustusi, mille liit Istanbuli konventsiooni sõlmimisega võtab, on õiguslikult ja faktiliselt võimalik täielikult täita vaid siis, kui kõik liikmesriigid osalevad nendes kohustustes, ning järeldavad sellest, et liikmesriikide „ühise kokkuleppe“ puudumise korral ei ole liit suuteline tagama, et ta täidab nõuetekohaselt oma kohustusi, mis puudutavad kogu konventsiooni, mistõttu tekib oht, et ta vastutab rahvusvaheliselt tegevuse või tegevusetuse eest, mille suhtes ei ole talle pädevust antud.
271
Sellega seoses tuleneb tõepoolest väljakujunenud kohtupraktikast, et kui liit otsustab oma pädevust teostada, peab ta seda tegema rahvusvahelist õigust järgides (20. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (Antarktika merekaitsealad), C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 127 ja seal viidatud kohtupraktika).
272
Siiski tuleneb juba ELTL artikli 218 lõike 11 sõnastusest, et arvamuse menetlus puudutab seda, kas rahvusvahelised lepingud, mille sõlmimist liit kavandab, on aluslepingutega kooskõlas. Sellest järeldub, et see menetlus ei puuduta küsimust, kas rahvusvahelise lepingu sõlmimine liidu poolt on rahvusvahelise õigusega kooskõlas, ega seega ka tagajärgi, mis võivad tuleneda sellise lepingu rakendamisel selle õiguse võimalikust rikkumisest tulevikus. Täpsemalt ei saa liidu võimalik rahvusvahelise vastutuse tekkimine Istanbuli konventsiooni rakendamise staadiumis põhjusel, et liit ei taga oma kohustuste nõuetekohast täitmist, iseenesest seada kahtluse alla selle otsuse kehtivust, millega nõukogu sõlmis konventsiooni liidu nimel.
273
Lisaks on käesoleva arvamuse punktides 258 ja 264 märgitud, et ei ole tõendatud, et kui liit sõlmiks Istanbuli konventsiooni ilma liikmesriikide „ühise kokkuleppeta“ selle kohta, et nad hakkavad olema konventsiooniga seotud nende pädevusse kuuluvates valdkondades, võtaks ta endale kohustusi, mis väljuvad tema pädevuse raamidest.
274
Kõiki eespool toodud kaalutlusi arvestades tuleb teisele küsimusele vastata, et tingimusel, et ELTL artikli 218 lõigetes 2, 6 ja 8 ette nähtud nõuded on igal ajal täielikult täidetud, ei keela aluslepingud nõukogul, kes tegutseb kooskõlas oma kodukorraga, oodata enne liidu poolt Istanbuli konventsiooni sõlmimise kohta otsuse vastuvõtmist ära liikmesriikide „ühine kokkulepe“ selle kohta, et nad hakkavad olema konventsiooniga seotud nende pädevusse kuuluvates valdkondades. Samas keelavad aluslepingud tal lisada selles artiklis ette nähtud lepingute sõlmimise menetlusele täiendavat etappi seeläbi, et ta seab konventsiooni sõlmimise otsuse vastuvõtmise sõltuvusse sellise „ühise kokkuleppe“ eelnevast saavutamisest.
C.
Istanbuli konventsiooni sõlmimiseks sobivad õiguslikud alused
275
Oma esimese küsimuse punktiga a palub parlament sisuliselt selgitada, kas sobivad õiguslikud alused liidu poolt Istanbuli konventsiooni sõlmimise kohta nõukogu akti vastuvõtmiseks on ELTL artikli 82 lõige 2 ja artikkel 84 või peab see akt põhinema ELTL artikli 78 lõikel 2, artikli 82 lõikel 2 ja artikli 83 lõikel 1.
276
Arvestades argumente, mis menetluse pooled esimese küsimuse punkti a kohta on esitanud, tuleb kõigepealt täpsustada selle analüüsi eset ja ulatust, mis tuleb kõnealusele küsimusele vastamiseks läbi viia.
277
Nagu on märgitud käesoleva arvamuse punktides 234–239, peab nõukogu vastavalt ELTL artikli 218 lõigetele 2, 6 ja 8 tegema otsuse Istanbuli konventsiooni sõlmimise kohta kvalifitseeritud häälteenamusega pärast parlamendilt nõusoleku saamist.
278
Järelikult peavad käesolevas arvamusetaotluses esitatud küsimuste piires esmalt nõukogu ja parlament Euroopa Kohtule täpsustama ELTL artikli 218 lõike 11 tähenduses „kavandatava lepingu“ ulatuse, mis on käesoleva menetluse ese ja millest lähtudes tuleb hinnata õiguslikku alust, millel peab vajaduse korral põhinema nõukogu akt, millega see leping liidu nimel sõlmitakse.
279
Sellega seoses on kõigepealt selge, et ei nõukogu ega parlament ei kavanda liidu ühinemist Istanbuli konventsiooni osadega, mis ei kuulu liidu pädevusse.
280
Seejärel, kuigi nõukogu märkis, et ta soovib piirata liidu konventsiooniga ühinemist ainult konventsiooni nende valdkondadega, milles tal on ainuvälispädevus, ning et allakirjutamise otsused 2017/865 ja 2017/866 peegeldavad õiguslikke aluseid, mis ta on sel eesmärgil kindlaks määranud, tuleb tõdeda, et arvamusetaotluse esimese küsimuse punktis a sellist piirangut ei ole, sest parlament kavandab selles konventsiooni sõlmimist kõnealuses küsimuses nimetatud õiguslikel alustel, sõltumata sellest, kas liidul on selleks ELTL artikli 3 lõike 2 kohaselt ainupädevus või mitte.
281
Mis puudutab lõpuks parlamendi ja komisjoni viidet oletusele, et ühinetakse Istanbuli konventsiooni kõigi osadega, mis kuuluvad liidu pädevusse, siis nõukogu väitis, et nõukogus ei õnnestunud saavutada selliseks ühinemiseks nõutavat häälteenamust. Sellest järeldub, et selline ühinemine on selles etapis hüpoteetiline ega saa seega olla aluseks „kavandatava lepingu“ määratlemisel, millest lähtudes tuleb arvamusetaotluse esimese küsimuse punktile a vastata.
282
Neil asjaoludel peab Euroopa Kohus arvamusetaotluse esimese küsimuse punkti a analüüsima lähtuvalt eeldusest, et ELTL artikli 218 lõike 11 tähenduses „kavandatava lepingu“ ulatus on määratletud selle küsimuse sõnastuse ning allakirjutamise otsuste 2017/865 ja 2017/866 sisuga.
283
Osas, milles komisjon ja mitu liikmesriiki väidavad, et niisugune kavandatav leping, mis tähendab liidu osalist, ainult tema teatud volitustega piirduvat Istanbuli konventsiooniga ühinemist, oleks vastuolus selle konventsiooni eesmärkide ja isegi sõnastusega ning eelkõige selle artikliga 78, on käesoleva arvamuse punktis 272 meenutatud, et arvamuse menetlus puudutab kavandatava lepingu kooskõla aluslepingutega, mitte selle lepingu kooskõla rahvusvahelise avaliku õigusega, eriti mis puudutab lepingus sellega ühinemiseks seatud tingimusi.
284
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt peab liidu õigusakti, sh rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks vastu võetud akti õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ning mille hulka kuuluvad selle õigusakti kontekst, eesmärk ja sisu (26. juuli 2017. aasta arvamus 1/15 (ELi-Kanada broneeringuinfo leping), EU:C:2017:592, punkt 76; 4. septembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (leping Kasahstaniga), C‑244/17, EU:C:2018:662, punkt 36, ning 20. novembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (Antarktika merekaitsealad), C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 76).
285
Kui liidu õigusakti kontrollimise käigus selgub, et sellega taotletakse kahte eesmärki või reguleeritakse kahte valdkonda ning üks neist eesmärkidest või valdkondadest on määratletav peamisena, samas kui teine on üksnes kõrvalise tähtsusega, peab õigusaktil olema üksainus õiguslik alus, see tähendab peamise või ülekaaluka eesmärgi või valdkonna tõttu nõutav õiguslik alus. Erandkorras, kui on tuvastatud, et aktil on korraga mitu lahutamatult seotud eesmärki või reguleeritavat valdkonda, ilma et üks oleks teise suhtes teisejärguline, mistõttu on kohaldatavad aluslepingute erinevad sätted, peab niisugune meede seevastu põhinema vastavatel erinevatel õiguslikel alustel (26. juuli 2017. aasta arvamus 1/15 (ELi-Kanada broneeringuinfo leping), EU:C:2017:592, punkt 77, ja 4. septembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (leping Kasahstaniga), C‑244/17, EU:C:2018:662, punkt 37).
286
Mis puudutab konkreetselt rahvusvahelist lepingut, millega taotletakse mitut eesmärki või reguleeritakse mitut valdkonda, siis tuleb seega kontrollida, kas selle lepingu sätted, millel on mingi eesmärk või mis reguleerivad teatud valdkonda, on kõrvalistena vajalikud lepingu nende sätete tõhusaks toimimiseks, millega taotletakse muid eesmärke või reguleeritakse muid valdkondi, või kas need on „äärmiselt piiratud ulatusega“ (vt selle kohta 30. novembri 2009. aasta arvamus 1/08 (lepingud, millega muudetakse GATSi erikohustuste loendeid), EU:C:2009:739, punkt 166). Nimelt kummalgi juhul ei õigusta selle eesmärgi või valdkonna olemasolu selle konkreetset kajastamist selle otsuse materiaalõiguslikus aluses, millega leping liidu nimel alla kirjutatakse või sõlmitakse.
287
Lisaks kuuluvad kriteeriumide hulka, mis võimaldavad kindlaks teha, kas õigusakti eesmärk või reguleerimisvaldkond on kõrvalise tähtsusega või mitte, nende sätete arv, mis on võrreldes kõikide selle akti sätetega sellele pühendatud, ning nende sätetega kehtestatud kohustuste sisu ja ulatus (vt selle kohta 11. juuni 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, C‑377/12, EU:C:2014:1903, punkt 56, ning 4. septembri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (leping Kasahstaniga), C‑244/17, EU:C:2018:662, punktid 44 ja 45).
288
Kahe õigusliku aluse kasutamine on siiski välistatud, kui nende õiguslike aluste jaoks ette nähtud menetlused on omavahel kokkusobimatud (26. juuli 2017. aasta arvamus 1/15 (ELi-Kanada broneeringuinfo leping), EU:C:2017:592, punkt 78).
289
Mis puudutab käesoleval juhul kavandatava lepingu sõlmimise akti konteksti, nagu see on kindlaks tehtud käesoleva arvamuse punktis 282, siis nähtub allakirjutamise otsuste 2017/865 ja 2017/866 põhjendustest 1–3, et liit on koos liikmesriikidega vaatlejana osalenud läbirääkimistel Istanbuli konventsiooni üle, et konventsioon on selle artikli 75 kohaselt avatud liidule allakirjutamiseks ning et konventsiooniga luuakse laiaulatuslik ja mitmekülgne õigusraamistik, et kaitsta naisi igasuguse vägivalla eest. Viimati nimetatud aspektist on täpsustatud, et:
–
konventsiooniga soovitakse naiste ja tütarlaste vastu suunatud vägivalda ning koduvägivalda ennetada, sellise vägivalla eest karistada ning selline vägivald kaotada;
–
konventsioon käsitleb mitmesuguseid meetmeid alates andmete kogumisest ja teadlikkuse suurendamisest kuni naiste vastu suunatud vägivalla eri vorme kriminaliseerivate õiguslike meetmeteni;
–
konventsioon hõlmab ohvrite kaitset ja tugiteenuste osutamist puudutavaid meetmeid;
–
konventsioon käsitleb soolist vägivalda seoses varjupaiga ja rändega ning
–
konventsiooniga luuakse eraldi järelevalvesüsteem tagamaks, et konventsiooniosalised rakendavad konventsiooni sätteid tõhusalt.
290
Seda analüüsi kinnitab Istanbuli konventsiooni sisu, nagu see on kokku võetud käesoleva arvamuse punktides 15–40.
291
Mis puudutab kavandatava lepingu sõlmimise akti eesmärki, siis on allakirjutamise otsuste 2017/865 ja 2017/866 põhjendustes 4 märgitud, et Istanbuli konventsiooni sõlmimine liidu poolt:
–
aitab saavutada naiste ja meeste võrdõiguslikkust kõigis valdkondades, kusjuures see võrdõiguslikkus on liidu üks peamine eesmärk ja väärtus, mida tuleb järgida igas liidu tegevuses vastavalt ELL artiklitele 2 ja 3, ELTL artiklile 8 ja põhiõiguste harta artiklile 23, ning
–
võimaldab liidul kinnitada tahet võidelda naistevastase vägivalla vastu oma territooriumil ja kogu maailmas ning tugevdada oma praegust poliitilist tegevust ja kriminaalmenetlusõiguse valdkonna olemasolevat ulatuslikku õigusraamistikku, mis on naiste ja tütarlaste jaoks eriti oluline.
292
Allakirjutamise otsuste põhjendustest 6 ja 7 nähtub aga, et kavandatava lepingu sõlmimise aktiga soovitakse neid laialdasi eesmärke saavutada üksnes Istanbuli konventsiooni nende sätete osas, mis kuuluvad ühtaegu liidu pädevusse ning puudutavad kõigepealt õigusalast koostööd kriminaalasjades, seejärel varjupaika ja mittetagasisaatmist ning lõpuks liidu institutsioone ja avalikku haldust. Kuigi kummagi allakirjutamise otsuse artikkel 1 ei käsitle seda viimast, liidu institutsioone ja avalikku haldust puudutavat aspekti, täpsustas nõukogu vastuseks Euroopa Kohtu küsimusele siiski, et jätkuvalt on kavas, et konventsiooni sõlmimise akt puudutab ka seda aspekti.
293
Kavandatava lepingu sõlmimise akti piiratud eesmärki kinnitab materiaalõiguslik alus, millele on viidatud nii allakirjutamise otsustes 2017/865 ja 2017/866, st ELTL artikli 78 lõige 2, artikli 82 lõige 2 ja artikli 83 lõige 1, kui ka arvamusetaotluse esimese küsimuse punktis a, milles on mainitud samu sätteid ja ELTL artiklit 84.
294
Seega tuleb arvamusetaotluse esimese küsimuse punktile a vastuseks esitatavas arutluskäigus lähtuda eeldusest, et kavandatava lepingu sõlmimise akti sisu puudutab Istanbuli konventsiooni sätteid, mis on seotud õigusalase koostööga kriminaalasjades, varjupaiga ja mittetagasisaatmisega ning liidu institutsioonide ja avaliku halduse kohustustega, niivõrd kuivõrd need sätted kuuluvad liidu pädevusse (edaspidi „kavandatava lepingu esemeks olev Istanbuli konventsiooni osa“).
295
Mis puudutab esimesena õigusalast koostööd kriminaalasjades, siis väärib esiteks meeldetuletamist, et Istanbuli konventsiooni V peatükis sisalduvad artiklid 44, 47 ja 48, VI peatükis sisalduvad artiklid 49, 50 ja 54–58 ning VIII peatükis sisalduvad artiklid 62–65 – nagu nähtub ka nende peatükkide kokkuvõttest käesoleva arvamuse punktides 25–29, 33 ja 34 – puudutavad territoriaalset pädevust konventsioonis nimetatud süütegude suhtes toimuvate kriminaalmenetluste valdkonnas; mõne teise konventsiooniosalise territooriumil tehtud süüdimõistvate kohtuotsuste arvessevõtmist; alternatiivse vaidluste lahendamise keeldu; vajadust tagada tõhus ja kiire uurimine, vastutusele võtmine ja kohtumenetlus, mis vajaduse korral toimub ex officio või ex parte ja milles võetakse alati arvesse ohvri õigusi; ohvrite sobivat kaitset, teavitamist, abistamist ja õigusabi; lubatavaid tõendeid, ohvri õigust olla ära kuulatud ja tunnistajate kaitset; süütegude aegumist; kriminaalasjades tehtavat koostööd, et ennetada ja tõkestada kõiki vägivalla vorme ja võtta nende eest vastutusele, kaitsta ja abistada ohvreid, uurida ja menetleda süütegusid ja täita kriminaalasjades tehtud kohtuotsuseid; Istanbuli konventsiooni osalise territooriumil toime pandud süüteo ohvrite õigust esitada kaebus oma elukohariigi pädevatele asutustele; kriminaalasjades antavat vastastikust õigusabi; väljaandmist või kriminaalasjades tehtud kohtuotsuste täitmist; sellise teabe edastamist, mis võib aidata süütegusid ennetada või algatada või läbi viia uurimist, ning teabe edastamist selle kohta, kui isiku puhul valitseb otsene oht, et tema kallal pannakse toime vägivallaakt, ning isikuandmete kaitse tagamist.
296
Nagu leiavad parlament, nõukogu ja komisjon ning mitu käesoleva menetluse pooleks olevat liikmesriiki, kuuluvad need sätted suuresti liidu pädevusse, mida on silmas peetud ELTL artikli 82 lõikes 2, mille kohaselt määral, mil see on vajalik kohtuotsuste ja õigusasutuste otsuste vastastikuse tunnustamise ning samuti politsei- ja õiguskoostöö hõlbustamiseks piiriülese mõõtmega kriminaalasjades, võib liit kehtestada miinimumeeskirjad, mis käsitlevad muu hulgas tõendite lubatavust liikmesriikide vahel, isikute õigusi kriminaalmenetluses ja kuriteoohvrite õigusi. Arvestades nende sätete arvu ja ulatust, tuleb seega asuda seisukohale, et ELTL artikli 82 lõige 2 peaks olema kavandatava lepingu sõlmimise akti õiguslike aluste hulgas.
297
Teiseks kohustavad Istanbuli konventsiooni II peatükis sisalduvad artiklid 7, 8, 10 ja 11, III peatükis sisalduvad artiklid 12–16, IV peatükis sisalduvad artiklid 18–28, VI peatükis sisalduvad artiklid 51–53 ja VIII peatükis sisalduvad artiklid 62 ja 63 konventsiooniosalisi muu hulgas rakendama üleriigilist tõhusat, terviklikku ja koordineeritud poliitikat kõigi vägivalla vormide ennetamiseks ja tõkestamiseks; eraldama asjakohaseid rahalisi vahendeid ja inimressurssi; määrama ametlikud organid, mis vastutavad poliitika koordineerimise, rakendamise, järelevalve ja hindamise eest; koguma statistilisi andmeid; toetama uurimusi vägivalla algpõhjuste ja tagajärgede, esinemuse ja süüdimõistmiste osakaalu kohta; propageerima muudatusi, et juurida välja tavad, mis tuginevad naiste alavääristamisele või naiste ja meeste stereotüüpsetele rollidele; hoidma ära konventsiooni kohaldamisalasse kuuluvad kõik vägivalla vormid; seadma haavatavate inimeste ja ohvrite spetsiifilised vajadused oma meetmetes esikohale; tagama, et kultuuri, tavasid, usku, traditsioone või niinimetatud au kaitsmist ei käsitata vägivallaaktide õigustusena; viima läbi teadlikkuse tõstmise programme; käivitama programme, mille eesmärk on õpetada perevägivalla toimepanijaid vägivallast loobuma; võtma vajalikud meetmed, et kaitsta kõiki ohvreid igasuguste edasiste vägivallaaktide eest, sh kõigi asjasse puutuvate riigiasutuste vahelise tõhusa koostöö mehhanismid, piisav ja õigeaegne teave olemasolevate tugiteenuste ja õiguslike meetmete kohta, õigusalane ja psühholoogiline nõustamine, rahaline abi, tervishoiu- ja sotsiaalteenused, informatsioon individuaalsete/kollektiivsete kaebuste esitamise mehhanismide kohta, piisav arv sobivaid ja kergesti kättesaadavaid varjupaiku, ööpäevaringne tasuta tugitelefon, vägistamisohvrite keskused ja seksuaalvägivallaga tegelevad suunamiskeskused, vägivalla tunnistajaks olnud laste eakohane psühholoogiline nõustamine; nägema ette vajalikud meetmed, et tagada, et konfidentsiaalsusnõuded ei oleks takistuseks, mis ei võimaldaks teatada toime pandud või eeldatavast tõsisest vägivallaaktist; nägema ette operatiivseid ennetusmeetmeid; hindama ohtu ohvritele; võimaldama kohaldada lähenemiskeeldu; nägema ette ohvritele sobiva kaitse, teavitamise, abistamise ja õigusabi; tagama koostöö kriminaalasjades, et ennetada ja tõkestada kõiki vägivalla vorme ja võtta nende eest vastutusele, kaitsta ja abistada ohvreid, uurida ja menetleda süütegusid ja täita kriminaalasjades tehtud kohtuotsuseid; kehtestama kohustuse edastada teavet, mis võib aidata süütegusid ennetada või algatada või läbi viia uurimist, ning teavet selle kohta, kui isiku puhul valitseb otsene oht, et tema kallal pannakse toime vägivallaakt.
298
Nagu väidavad eelkõige parlament ja komisjon, kuuluvad sellised kohustused suuresti kuritegude ennetamise valdkonda, mille jaoks on ELTL artikliga 84 liidule antud pädevus kehtestada meetmeid liikmesriikide tegevuse edendamiseks ja toetamiseks. Arvestades eelmises punktis viidatud sätete arvu ja ulatust, mis – nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 158 märkis – hõlmavad kohustusi, mis on suuresti käesoleva arvamuse punktis 295 kokku võetud kohustustest sõltumatud, tuleb asuda seisukohale, et kavandatava lepingu see osa ei ole viimati nimetatud kohustuste suhtes puhtalt kõrvalise tähtsusega ega „äärmiselt piiratud ulatusega“. Sellest järeldub, et ka ELTL artikkel 84 peaks kuuluma kavandatava lepingu sõlmimist käsitleva akti õiguslike aluste hulka.
299
Kolmandaks käsitlevad Istanbuli konventsiooni V peatükis sisalduvad artiklid 33–43 eelkõige konventsiooniosaliste kohustust kriminaliseerida ja teha tõhusate, süüteole vastavate ja hoiatavate karistustega karistatavaks järgmiste süütegude toimepanemine, katse, sellele õhutamine ja kaasaaitamine: inimese psüühilise terviklikkuse kahjustamine sundi või ähvardusi kasutades, teise isiku ähvardamine, mis paneb teise isiku oma turvalisuse pärast muret tundma, füüsiline vägivald, sugulise iseloomuga tegude toimepanemine teise isiku peal ilma tema nõusolekuta, täiskasvanu või lapse abielluma sundimine, naise suguelundite täielik või osaline eemaldamine, kinniõmblemine või muul moel moonutamine, naisele abordi tegemine ilma tema eelneva nõusolekuta, kirurgiline sekkumine, millega jäetakse naine ilma loomulikul teel järglaste saamise võimest ilma naise nõusolekuta ning sugulise iseloomuga soovimatu verbaalne, mitteverbaalne või füüsiline käitumine, mis riivab isiku väärikust, eriti kui see tekitab hirmutava, vaenuliku, heidutava, alandava või ründava õhustiku.
300
Sellega seoses on ELTL artikli 83 lõikega 1 liidule antud pädevus kehtestada miinimumeeskirjad kuritegude ja karistuste määratlemiseks muu hulgas selliste kuriteoliikide puhul nagu inimkaubandus ning naiste ja laste seksuaalne ärakasutamine.
301
Ent nagu väitis eelkõige komisjon ja nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 155 sisuliselt märkis, on ühelt poolt Istanbuli konventsioonis sisalduvate kohustuste – nagu need on esitatud käesoleva arvamuse punktis 299 – ja teiselt poolt liidule ELTL artikli 83 lõikega 1 antud pädevusala kattumine nii vähene, et tuleb asuda seisukohale, et konventsiooni selles osas sisalduvad kohustused, mis kuuluvad kõnealusesse kohaldamisalasse, on liidu jaoks „äärmiselt piiratud ulatusega“ ja et seega ei peaks see säte olema kavandatava lepingu sõlmimist käsitleva akti õiguslike aluste hulgas.
302
Mis puudutab teisena varjupaika ja mittetagasisaatmist, mida käsitleb Istanbuli konventsiooni VII peatükk, siis nähtub konventsiooni artiklite 59–61 kokkuvõttest käesoleva arvamuse punktides 30–32, et nendes sätetes on sisuliselt ette nähtud kohustused, mis on seotud iseseisva pikendatava elamisloa väljastamisega, sundabielu tagajärjel kaotatud elamisõiguse tagasisaamisega, väljasaatmismenetluse peatamisega, täiendava kaitse andmisega, kõikide 28. juulil 1951 Genfis alla kirjutatud pagulasseisundi konventsioonis (United Nations Treaty Series, 189. kd, lk 150) sätestatud põhjuste sootundliku tõlgendamisega pagulase staatuse andmisel ning teatud asjaoludel tagasisaatmise keeluga.
303
Käesoleva menetluse poolte vahel ei ole vaidlust, et niisugused kohustused kuuluvad ELTL artikli 78 lõike 2 kohaldamisalasse.
304
Nagu aga kohtujurist oma ettepaneku punktides 160–162 märkis, siis kuigi Istanbuli konventsioon sisaldab ainult kolme artiklit, mis käsitlevad käesoleva arvamuse punktis 302 nimetatud küsimusi, moodustavad need selles konventsioonis eraldi peatüki ja näevad ette täpseid ja olulisi kohustusi, mis olenevalt olukorrast tingivad vajaduse kohandada konventsiooniosaliste õigusakte nendes küsimustes. Neil asjaoludel ei saa asuda seisukohale, et see osa on kõrvalise tähtsusega või „äärmiselt piiratud“ ulatusega käesoleva arvamuse punktides 285 ja 286 viidatud kohtupraktika tähenduses, mistõttu ELTL artikli 78 lõige 2 peaks kuuluma kavandatava lepingu sõlmimist käsitleva akti õiguslike aluste hulka.
305
Kolmandana on kõigepealt selge, et oluline osa ennetusmeetmete võtmisega seotud kohustustest, mis on kehtestatud Istanbuli konventsiooni II peatükis sisalduvate artiklitega 7, 8, 10 ja 11, III peatükis sisalduvate artiklitega 12–16, IV peatükis sisalduvate artiklitega 18–28, VI peatükis sätestatud artiklitega 51–53 ning VIII peatükis sisalduvate artiklitega 62 ja 63, nagu need on kokku võetud käesoleva arvamuse punktis 297, kehtiksid sisuliselt liidule ka seoses tema avalike teenistujatega ning avalikkusega, kes külastavad liidu institutsioonide, organite ja asutuste tegevuskohti ja hooneid. Edasi kehtiks sama ka paljude kohustuste suhtes, mis tulenevad konventsiooni VI peatükis sisalduvatest artiklitest 49, 50 ja 56 ning VIII peatükis sätestatud artiklitest 63–65, nagu need on kokku võetud käesoleva arvamuse punktis 295. Lõpuks näib, et sellised täiendavad kohustused, nagu on ette nähtud konventsiooni artiklis 30, mis puudutab vägivallaohvritele piisava hüvitise maksmist, võivad liidule kehtida konkreetselt seoses tema avaliku haldusega.
306
Nagu nõukogu allakirjutamise otsuste 2017/865 ja 2017/866 põhjendustes 7 sisuliselt silmas pidas, kuuluvad sellised kohustused ELTL artikli 336 kohaldamisalasse.
307
Ent nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 164, ei tohiks liit vastupidi ELTL artikli 82 lõikega 2 ja artikliga 84 hõlmatud valdkondadele avaliku halduse puhul piirduda miinimumnõuete või kõrvalmeetmete kehtestamisega, vaid peaks ise tagama, et käesoleva arvamuse punktis 305 kirjeldatud kohustused on täielikult täidetud.
308
Sellest järeldub, et arvestades asjasse puutuvate sätete arvu ja nende kohustuste ulatust, mida liit sel alusel oma avaliku halduse suhtes võtaks, ja kavandatava lepinguga hõlmatud valdkondade piiratud arvu, ei ole kavandatava lepingu see osa puhtalt kõrvalise tähtsusega ega „äärmiselt piiratud“ ulatusega ning et ELTL artikkel 336 peaks järelikult kuuluma selle lepingu sõlmimist käsitleva akti õiguslike aluste hulka.
309
Mis puudutab neljandana liidule kehtivaid kohustusi, mis tuleneksid Istanbuli konventsiooni IX peatüki artiklitest 66–70 ja XII peatüki artiklist 74 ning mis on seotud järelevalvemehhanismi ja vaidluste lahendamisega, siis piisab, kui märkida, et liidu pädevus võtta rahvusvahelisi kohustusi hõlmab õigust lisada nendele kohustustele institutsioonilised sätted. Nende sisaldumine lepingus ei mõjuta selle lepingu sõlmimise pädevuse laadi. Need sätted on nimelt täiendavad ja kuuluvad seega samasse pädevusse, millesse kuuluvad ka materiaalõigusnormid, millega need kaasnevad (vt selle kohta 16. mai 2017. aasta arvamus 2/15 (vabakaubandusleping Singapuriga), EU:C:2017:376, punkt 276 ja seal viidatud kohtupraktika).
310
Veel tuleb täpsustada, nagu tegi ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 165, et käesolevas arvamuses kindlaks määratud sobivate õiguslike aluste kumuleerumine ei ole vastuolus käesoleva arvamuse punktis 288 meenutatud kohtupraktikaga, kuna kavandatava lepingu sõlmimist käsitleva otsuse vastuvõtmise menetlus on ELTL artikli 218 kohaselt sama kõigi nende õiguslike aluste puhul, mis näevad kõik sisemises plaanis ette seadusandliku tavamenetluse kasutamise.
311
Kõiki eespool toodud kaalutlusi arvestades tuleb arvamusetaotluse esimese küsimuse punktile a vastata, et sobiv materiaalõiguslik alus nõukogu selle akti vastuvõtmiseks, mis käsitleb ELTL artikli 218 lõike 11 tähenduses kavandatava lepingu esemeks oleva Istanbuli konventsiooni osa sõlmimist liidu poolt, koosneb ELTL artikli 78 lõikest 2, artikli 82 lõikest 2 ning artiklitest 84 ja 336.
D.
Istanbuli konventsiooni sõlmimise kohta kahe eraldi otsuse tegemine
312
Pidades silmas käesoleva arvamuse punktides 228 ja 294 tehtud järeldusi, tuleb asuda seisukohale, et arvamusetaotluse esimese küsimuse punktiga b palub parlament sisuliselt selgitada, kas on vajalik või võimalik teha kavandatava lepingu esemeks oleva Istanbuli konventsiooni osa liidu poolt sõlmimise kohta kaks eraldi otsust.
313
Nagu nähtub arvamusetaotlusest ja Euroopa Kohtule esitatud seisukohtadest, on see küsimus seotud protokolli nr 21 kohaldatavusega Iirimaa suhtes, kuna kõnealuse lepingu sõlmimiseks sobivate õiguslike alustena on muu hulgas tuvastatud EL toimimise lepingu kolmanda osa V jaotises sisalduvad ELTL artikli 78 lõige 2, artikli 82 lõige 2 ja artikkel 84. Lisaks, kuigi Bulgaaria Vabariik on esile toonud ka protokolli nr 22 võimaliku olulisuse selle küsimuse seisukohast, väitis nõukogu, et selle protokolli kohaldamine ei toonud käesoleval juhul kaasa mingeid erilisi raskusi.
314
Mis puudutab protokolli nr 21, siis ilmneb allakirjutamise otsustest 2017/865 ja 2017/866, et selle protokolli alusel kavatses Iirimaa jätta osalemata liidu poolt Istanbuli konventsiooni sõlmimisel osas, mis puudutab varjupaika ja mittetagasisaatmist, kuid osaleda selle konventsiooni teiste osade sõlmimisel.
315
Nagu nähtub allakirjutamise otsuse 2017/865 põhjendusest 10 ning Iirimaa ja nõukogu argumentidest, põhineb Istanbuli konventsiooni eri osade eristamine asjaolul, et direktiivid 2011/36 ja 2011/93 on Iirimaa jaoks siduvad, samas kui direktiivid 2011/95 ja 2013/32 ei ole.
316
Sellega seoses tuleb märkida, et protokolli nr 21 artikli 1 kohaselt Iirimaa „ei osale […] vastavalt [EL] toimimise lepingu kolmanda osa V jaotisele ettepandud meetmete vastuvõtmisel nõukogus“.
317
Protokolli artiklis 2 on ette nähtud, et Iirimaale ei ole „siduv ega [selle riigi] suhtes kohaldatav ükski [EL] toimimise lepingu kolmanda osa V jaotise säte, ükski selle jaotise alusel võetud meede, ükski selle jaotise alusel liidu poolt sõlmitud rahvusvaheline leping ega ükski mõnda sellist sätet tõlgendav Euroopa Liidu Kohtu otsus“ ning „ükski selline säte, meede või otsus ei mõjuta mingil viisil [selle liikmesriigi] pädevust, õigusi ja kohustusi“. Need sätted, meetmed ja otsused lisaks „ei mõjuta mingil viisil acquis communautaire’i ega liidu acquis’d ega moodusta osa liidu õigusest, mida kohaldatakse“ selle liikmesriigi suhtes.
318
Protokolli artiklis 3 on siiski ette nähtud, et Iirimaa „võib […] teatada […], et ta soovib osaleda mis tahes sellise kavandatud meetme võtmisel ja kohaldamisel, misjärel sellel [liikmes]riigil on õigus nii toimida“.
319
Protokolli nr 21 artiklist 4 ilmneb, et „Iirimaa võib mis tahes ajal pärast [EL] toimimise lepingu kolmanda osa V jaotise alusel meetme võtmist nõukogu poolt teatada […], et ta soovib võtta sellist meedet“.
320
Protokolli nr 21 artikli 4a lõikes 1 on täpsustatud, et selle sätteid „kohaldatakse […] Iirimaa puhul ka nende meetmete suhtes, mis on vastu võetud või kavandatud [EL] toimimise lepingu kolmanda osa V jaotise kohaselt ja millega muudetakse olemasolevat meedet, mis on [tema] suhtes siduv“.
321
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 186–189 märkis, nähtub protokolli nr 21 artiklitest 1–4a, et ei saa asuda seisukohale, et Iirimaa osalemine direktiivides 2011/36 ja 2011/93 tähendaks automaatselt, et see liikmesriik on kohustatud osalema Istanbuli konventsiooni vastava osa sõlmimisel liidu poolt. Nimelt, kui protokolli artikli 4a lõikes 2 ette nähtud menetlusest, mille kohaldamist käesolevas menetluses ei ole kavandatud, ei tulene vastupidist, siis on nendes sätetes üheselt täpsustatud, et välja arvatud juhul, kui Iirimaa teatab oma soovist osaleda kavandatava meetme võtmises ja kohaldamises, ei osale ta EL toimimise lepingu kolmanda osa V jaotise kohaldamisalasse kuuluvates algsetes meetmetes ega sama jaotise kohaldamisalasse kuuluvates meetmetes, millega muudetakse olemasolevat meedet, mis on tema suhtes siduv.
322
Seda tõlgendust kinnitab protokolli nr 21 süsteemne tõlgendus, millest ilmneb, et protokolli artiklit 2 ei või tõlgendada ega kohaldada protokolli artiklist 1 sõltumatuna. Artiklis 2 ette nähtud norm, millest nähtub, et artiklis 1 sätestatu kohaselt ja kui protokolli artiklitest 3, 4 ja 6 ei tulene teisiti, ei ole Iirimaa seotud selles nimetatud meetmete, sätete ja otsustega, on nimelt lahutamatult seotud artiklis 1 ette nähtud normiga, mille kohaselt kõnealune liikmesriik ei osale EL toimimise lepingu kolmanda osa V jaotise kohaldamisalasse kuuluvate meetmete vastuvõtmisel, mistõttu ei ole võimalik neid norme ilma teineteiseta mõista (vt analoogia alusel 26. juuli 2017. aasta arvamus 1/15 (ELi-Kanada broneeringuinfo leping), EU:C:2017:592, punktid 115 ja 116).
323
Seega oleks protokolli nr 21 eesmärgiga vastuolus nii see, kui Iirimaal lubataks osaleda liidu õigusakti vastuvõtmisel, ilma et see õigusakt oleks tema jaoks siduv, kui ka see, kui seda liikmesriiki peetaks niisuguse õigusaktiga seotuks, ilma et ta oleks selle vastuvõtmisel osalenud (vt selle kohta analoogia alusel 26. juuli 2017. aasta arvamus 1/15 (ELi-Kanada broneeringuinfo leping), EU:C:2017:592, punkt 116).
324
Euroopa Kohus on samuti täpsustanud, et protokoll nr 21 ei mõjuta mingil moel küsimust, milline on asjaomase otsuse vastuvõtmiseks sobiv õiguslik alus (26. juuli 2017. aasta arvamus 1/15 (ELi-Kanada broneeringuinfo leping), EU:C:2017:592, punkt 108).
325
Euroopa Kohtu praktikas välja töötatud reegel, mille kohaselt määrab akti materiaalõiguslik alus kindlaks, millises menetluses akt tuleb vastu võtta, kehtib nimelt nii liidusisese akti vastuvõtmiseks ette nähtud menetluse korral kui ka rahvusvaheliste lepingute sõlmimisel kohaldatava menetluse suhtes (24. juuni 2014. aasta kohtuotsus parlament vs. nõukogu, C‑658/11, EU:C:2014:2025, punkt 57).
326
Järelikult määravad kavandatava lepingu sõlmimiseks sobivad õiguslikud alused kindlaks, kas protokolli nr 21 artikkel 1 on kohaldatav, ja selle sätte alusel määrab see, kas Iirimaa osaleb lepingu sõlmimise akti vastuvõtmisel või mitte, omakorda protokolli artikli 2 alusel kindlaks, kas see sõlmimise akt on sellele liikmesriigile siduv või mitte ning kas sellest tulenevalt tuleb Istanbuli konventsiooni sätted, mis on kavandatava lepingu esemeks, tema suhtes kohaldatavaks muuta või mitte.
327
Need olemuslikud seosed protokolli nr 21 artiklite 1 ja 2 vahel ning asjaolu, et mitte ükski selle protokolli säte ei näe ette osalist osalemist meetmes, välistavad valikulise osalemise samas meetmes, millele on nendes artiklites osutatud. Seda järeldust kinnitab protokolli artikli 3 sõnastus, milles on ette nähtud üksnes Iirimaa võimalus teatada oma soovist osaleda „kavandatud meetme“ võtmisel ja kohaldamisel.
328
Sellest järeldub, et protokolli nr 21 kohaselt ei ole lubatud teha kavandatava lepingu sõlmimise kohta kahte eraldi otsust selleks, et võimaldada Iirimaal osaleda neist kahest otsusest ühe, kuid mitte teise vastuvõtmisel, samas kui sarnaselt allakirjutamise otsustega 2017/865 ja 2017/866 käsitlevad mõlemad sõlmimise otsused meetmeid, mis on hõlmatud EL toimimise lepingu kolmanda osa V jaotisega ja kuuluvad seega kõnealuse protokolli kohaldamisalasse.
329
Kavandatava lepingu sõlmimise kohta kahe või enama eraldi otsuse tegemine võib pealegi minna vastuollu nii käesoleva arvamuse punktides 285–287 meenutatud kohtupraktikaga kui ka ELL artikli 13 lõike 2 sõnastusega, mille kohaselt peavad institutsioonid tegutsema vastavalt aluslepingutes sätestatud korrale, tingimustele ja eesmärkidele, ning käesoleva arvamuse punktis 232 viidatud kohtupraktikaga, mille kohaselt on liidu institutsioonide tahte kujundamist reguleerivad õigusnormid kehtestatud aluslepingutega ja need ei kuulu ei liikmesriikide ega institutsioonide endi pädevusse.
330
Samas, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 182 märkis, kui on tuvastatud, et rahvusvahelise lepingu sõlmimise aktil on mitu lahutamatult seotud eesmärki või reguleeritavat valdkonda, ilma et üks oleks teise suhtes teisejärguline, mistõttu on selle akti suhtes kohaldatavad aluslepingute erinevad sätted, võib nõukogu hääletusreeglite erinevus kaasa tuua õiguslike aluste kokkusobimatuse (vt selle kohta 26. juuli 2017. aasta arvamus 1/15 (ELi-Kanada broneeringuinfo leping), EU:C:2017:592, punkt 109).
331
Sellisel juhul võib aga osutuda vajalikuks teha kaks või enam otsust, et võtta vastu kavandatava rahvusvahelise lepingu sõlmimise akt (vt selle kohta 2. septembri 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (leping Armeeniaga), C‑180/20, EU:C:2021:658, punkt 40).
332
Sellest järeldub, et võib esineda olukordi, milles ilmneb objektiivne vajadus teha kavandatava lepingu sõlmimise kohta kaks või enam eraldi otsust.
333
Nii võib see olla eelkõige juhul, kui sellise eraldamise eesmärk on võtta arvesse asjaolu, et Iirimaa ei osale rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks kavandatud meetmetes, mis kuuluvad protokolli nr 21 kohaldamisalasse, samas kui teised sama lepingu sõlmimiseks kavandatud meetmed ei kuulu selle kohaldamisalasse.
334
Nii võib see olla ka juhul, kui sellise eraldamise eesmärk on võtta arvesse asjaolu, et Taani Kuningriik ei osale rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks kavandatud meetmetes, mis kuuluvad protokolli nr 22 kohaldamisalasse, samas kui teised sama lepingu sõlmimiseks kavandatud meetmed ei kuulu selle protokolli kohaldamisalasse.
335
Sellega seoses väärib meeldetuletamist, et nagu nähtub protokolli nr 22 preambuli kolmandast kuni viiendast lõigust, on selle protokolli eesmärk luua õiguslik raamistik, mis võimaldab liikmesriikidel jätkata oma koostöö arendamist vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala valdkonnas, võttes Taani Kuningriigi osaluseta vastu meetmeid, mis ei ole selle liikmesriigi jaoks siduvad, ning pakkudes samas talle võimalust osaleda selles valdkonnas meetmete vastuvõtmisel ja olla nende meetmetega seotud protokolli artiklis 8 ette nähtud tingimustel. Selleks on protokolli nr 22 artikli 1 esimeses lõigus sätestatud, et Taani Kuningriik ei osale EL toimimise lepingu kolmanda osa V jaotise alusel ettepandud meetmete võtmisel nõukogus, kuna protokolli artiklis 2 on ette nähtud, et niisugused meetmed ei ole Taani Kuningriigile siduvad (vt selle kohta 26. juuli 2017. aasta arvamus 1/15 (ELi-Kanada broneeringuinfo leping), EU:C:2017:592, punktid 111 ja 112).
336
Käesoleval juhul tuleneb esimese küsimuse punktile a antud vastusest, et kavandatava lepingu sõlmimise akti materiaalõiguslike aluste hulgas on ELTL artikkel 336, mis ei kuulu ei EL toimimise lepingu kolmanda osa V jaotisesse ega seega protokollide nr 21 ja nr 22 kohaldamisalasse. Neil asjaoludel on võimalik tuvastada objektiivne vajadus teha selle lepingu sõlmimise kohta kaks eraldi akti, et võtta arvesse asjaolu, et Iirimaa või Taani Kuningriik ei osale lepingu sõlmimisel, niivõrd kuivõrd sellega kaasneb ELTL artikli 78 lõikest 2, artikli 82 lõikest 2 ja artiklist 84 tuleneva välispädevuse teostamine liidu poolt.
337
Seetõttu tuleb arvamusetaotluse esimese küsimuse punktile b vastata, et protokollid nr 21 ja nr 22 õigustavad nõukogu poolt kahe eraldi otsuse tegemist kavandatava lepingu esemeks oleva Istanbuli konventsiooni osa sõlmimiseks liidu poolt üksnes ulatuses, milles kahe otsuse tegemise eesmärk on võtta arvesse asjaolu, et Iirimaa või Taani Kuningriik ei osale selle lepingu sõlmimiseks võetud, kõnealuste protokollide kohaldamisalasse kuuluvate meetmete kõigis osades.
VII. Vastus arvamusetaotlusele
338
Kõigist eespool toodud kaalutlustest järeldub, et:
–
tingimusel, et ELTL artikli 218 lõigetes 2, 6 ja 8 ette nähtud nõuded on igal ajal täielikult täidetud, ei keela aluslepingud nõukogul, kes tegutseb kooskõlas oma kodukorraga, oodata enne liidu poolt Istanbuli konventsiooni sõlmimise kohta otsuse vastuvõtmist ära liikmesriikide „ühist kokkulepet“ selle kohta, et nad hakkavad olema konventsiooniga seotud nende pädevusse kuuluvates valdkondades. Samas keelavad aluslepingud tal lisada selles artiklis ette nähtud lepingute sõlmimise menetlusele täiendavat etappi seeläbi, et ta seab konventsiooni sõlmimise otsuse vastuvõtmise sõltuvusse sellise „ühise kokkuleppe“ eelnevast saavutamisest;
–
sobiv materiaalõiguslik alus nõukogu selle akti vastuvõtmiseks, mis käsitleb ELTL artikli 218 lõike 11 tähenduses kavandatava lepingu esemeks oleva Istanbuli konventsiooni osa sõlmimist liidu poolt, koosneb ELTL artikli 78 lõikest 2, artikli 82 lõikest 2 ning artiklitest 84 ja 336;
–
protokollid nr 21 ja nr 22 õigustavad nõukogu poolt kahe eraldi otsuse tegemist kavandatava lepingu esemeks oleva Istanbuli konventsiooni osa sõlmimiseks liidu poolt üksnes ulatuses, milles kahe otsuse tegemise eesmärk on võtta arvesse asjaolu, et Iirimaa või Taani Kuningriik ei osale selle lepingu sõlmimiseks võetud, kõnealuste protokollide kohaldamisalasse kuuluvate meetmete kõigis osades.
Sellest tulenevalt annab Euroopa Kohus (suurkoda) järgmise arvamuse:
1.
Tingimusel, et ELTL artikli 218 lõigetes 2, 6 ja 8 ette nähtud nõuded on igal ajal täielikult täidetud, ei keela aluslepingud Euroopa Liidu Nõukogul, kes tegutseb kooskõlas oma kodukorraga, oodata enne Euroopa Liidu poolt naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise Euroopa Nõukogu konventsiooni (Istanbuli konventsioon) sõlmimise kohta otsuse vastuvõtmist ära liikmesriikide „ühist kokkulepet“ selle kohta, et nad hakkavad olema konventsiooniga seotud nende pädevusse kuuluvates valdkondades. Samas keelavad aluslepingud tal lisada selles artiklis ette nähtud lepingute sõlmimise menetlusele täiendavat etappi seeläbi, et ta seab konventsiooni sõlmimise otsuse vastuvõtmise sõltuvusse sellise „ühise kokkuleppe“ eelnevast saavutamisest.
2.
Sobiv materiaalõiguslik alus nõukogu selle akti vastuvõtmiseks, mis käsitleb ELTL artikli 218 lõike 11 tähenduses kavandatava lepingu esemeks oleva Istanbuli konventsiooni osa sõlmimist liidu poolt, koosneb ELTL artikli 78 lõikest 2, artikli 82 lõikest 2 ning artiklitest 84 ja 336.
3.
EL lepingule ja EL toimimise lepingule lisatud protokoll (nr 21) Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suhtes ning EL lepingule ja EL toimimise lepingule lisatud protokoll (nr 22) Taani seisukoha kohta õigustavad nõukogu poolt kahe eraldi otsuse tegemist kavandatava lepingu esemeks oleva Istanbuli konventsiooni osa sõlmimiseks liidu poolt üksnes ulatuses, milles kahe otsuse tegemise eesmärk on võtta arvesse asjaolu, et Iirimaa või Taani Kuningriik ei osale selle lepingu sõlmimiseks võetud,
kõnealuste protokollide kohaldamisalasse kuuluvate meetmete kõigis osades.
Lenaerts
Silva de Lapuerta
Arabadjiev
Prechal
Vilaras
Ilešič
Bay Larsen
Kumin
Wahl
von Danwitz
Biltgen
Jürimäe
Rossi
Jarukaitis
Jääskinen
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 6. oktoobril 2021 Luxembourgis.
Kohtusekretär
A. Calot Escobar
President
K. Lenaerts