62021CJ0437
DOMSTOLENS DOM (tionde avdelningen)
den 13 oktober 2022 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Transport – Förordning (EEG) nr 3577/92 – Artiklarna 1 och 4 – Förordning (EG) nr 1370/2007 – Artikel 1 – Direkttilldelning av avtal om allmän trafik – Kollektivtrafik på vatten med snabbfärjor – Likställande med kollektivtrafik på järnväg som utförs med tågfärja”
I mål C‑437/21,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 21 april 2021, som inkom till domstolen den 16 juli 2021, i målet
Liberty Lines SpA
mot
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
ytterligare deltagare i rättegången:
Rete Ferroviaria Italiana SpA,
Bluferries Srl,
meddelar
DOMSTOLEN (tionde avdelningen),
sammansatt av tillförordnade avdelningsordföranden M. Ilešič samt domarna I. Jarukaitis och Z. Csehi (referent),
generaladvokat: L. Medina,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Liberty Lines SpA, genom A. Abbamonte, F. Di Gianni, C. Morace, G. Pregno och A. Scalini, avvocati,
–
Italiens regering, av G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av A. Berti Suman, procuratore dello Stato, och F. Sclafani, avvocato dello Stato,
–
Europeiska kommissionen, genom G. Gattinara, P. Ondrůšek, G. von Rintelen och G. Wils, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av de unionsrättsliga bestämmelserna om tilldelning av avtal om allmän trafik avseende snabb transport till sjöss av passagerare.
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Liberty Lines SpA och Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (ministeriet för infrastruktur och transport, Italien) (nedan kallat transportministeriet). Målet rör beslutet att direkttilldela avtalet avseende en snabb färjeförbindelse för passagerartrafik mellan hamnen i Messina (Italien) till hamnen i Reggio de Calabra (Italien), i Messinasundet (Italien), till Bluferries Srl, utan att ha inlett ett särskilt anbudsförfarande.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning (EEG) nr 3577/92
3
I artikel 1.1 i rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) (EGT L 364, 1992, s. 7) föreskrivs följande:
”Från och med den 1 januari 1993 skall frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom en medlemsstat (cabotage) gälla för rederier inom gemenskapen vilkas fartyg är registrerade i en medlemsstat och förs under denna stats flagg, förutsatt att fartygen uppfyller de villkor för att få utföra cabotage som gäller i den sistnämnda medlemsstaten …”
4
I artikel 2 i förordning nr 3577/92 föreskrivs följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
1.
Sjötransporttjänster inom en medlemsstat (cabotage): tjänster som normalt utförs mot ersättning, i synnerhet
…
c)
öcabotage: sjötransport av passagerare eller gods mellan
–
hamnar på en medlemsstats fastland och på en eller flera av dess öar,
…”
5
I artikel 4 i förordning nr 3577/92 föreskrivs följande:
”1.   En medlemsstat får ingå avtal om allmän trafik med rederier som utför regelbundna transporttjänster till, från och mellan öar, eller ange förpliktelser vid allmän trafik som villkor för rätten att tillhandahålla sådana cabotagetjänster.
När en medlemsstat ingår avtal om allmän trafik eller ålägger ett rederi förpliktelser vid allmän trafik skall detta ske på icke-diskriminerande grund med hänsyn till alla rederier inom gemenskapen.
2.   När de ålägger rederier förpliktelser vid allmän trafik skall medlemsstaterna begränsa sig till krav om vilka hamnar som skall anlöpas, regelbundenhet, kontinuitet, turtäthet, kapacitet att utföra tjänsten, fraktsatser och bemanning av fartyget.
Om detta är tillämpligt måste en eventuell ersättning för förpliktelser vid allmän trafik vara tillgänglig för alla rederier inom gemenskapen.
…”
Förordning (EG) nr 1370/2007
6
Artikel 1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 (EUT L 315, 2007, s. 1) har rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, och där föreskrivs följande:
”Denna förordning är tillämplig på nationell och internationell kollektivtrafik på järnväg och andra spårburna transportsätt, och på väg, utom trafik som i första hand bedrivs på grund av sitt historiska intresse eller sitt turistvärde. Medlemsstaterna får tillämpa denna förordning på kollektivtrafik på inre vattenvägar och nationella marina vatten, utan att det påverkar tillämpningen av [förordning nr 3577/92].”
7
I artikel 2 h i förordning nr 1370/2007 definieras ”direkttilldelning” som ”tilldelning av avtal om allmän trafik till ett kollektivtrafikföretag utan konkurrensutsatt anbudsförfarande”
8
I artikel 5.6 i förordning nr 1370/2007 föreskrivs följande:
”Om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning får de behöriga myndigheterna fatta beslut om direkttilldelning av avtal om allmän trafik som rör järnvägstransport med undantag av annan spårbunden trafik som tunnelbana och spårvagnar. …”
Italiensk rätt
9
I artikel 2.1 e i decreto del Ministero dei Trasporti e della Navigazione, n. 138 T, recante rilascio a Ferrovie dello Stato – Società Trasporti e Servizi per azioni la concessione ai fine della gestione dell’infrastruttura ferroviaria nazionale (transport- och sjöfartsministeriets dekret nr 138 T, om att tilldela Ferrovie dello Stato – Società Trasporti e Servizi per Azioni koncessionen för förvaltning av den nationella järnvägsinfrastrukturen), av den 31 oktober 2000, föreskrivs att koncessionen omfattar tågfärjeförbindelsen mellan det italienska fastlandet och Sicilien samt mellan det italienska fastlandet och Sardinien.
10
Artikel 47 i decreto-legge n. 50 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (lagdekret nr 50 om brådskande åtgärder på finansområdet, initiativ till fördel för lokala organ, ytterligare åtgärder till förmån för jordbävningsdrabbade områden och utvecklingsfrämjande åtgärder) av den 24 april 2017 (ordinarie tillägg nr 20 till GURI nr 95, av den 24 april 2017), omvandlat, efter ändringar, till lag genom legge n. 96 (lag nr 96), av den 26 juni 2017 (GURI nr 144, av den 23 juni 2017), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallat lagdekret nr 50/2017), har rubriken ”Åtgärder på järnvägstransportområdet”. I artikel 47.11 bis i lagdekret nr 50/2017 föreskrivs följande:
”I syfte att förbättra flexibiliteten i järnvägsförbindelserna för persontrafik mellan Sicilien och den italienska halvön kan den tågfärjeförbindelse som avses i artikel 2.1 e i [dekret nr 138 T/2000], utföras med snabbfärjor, vars drift är knuten till järnvägstransporttjänsten från och till Sicilien, särskilt på sträckan Messina–Villa San Giovanni (tur och retur) och på sträckan Messina–Reggio de Calabria (tur och retur). Detta ska genomföras inom ramen för de resurser som enligt gällande lagstiftning ska användas för programavtalet (‘tjänstedelen’) mellan staten och Rete Ferroviaria italiana SpA, dock utan att det påverkar där angivna tjänster.”
11
Av artikel 17.1 i) i decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (lagstiftningsdekret nr 50 om lagen om offentlig upphandling) av den 18 april 2016 (ordinarie tillägg nr 10 till GURI nr 91 av den 19 april 2016), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, framgår att tjänstekontrakt och tjänstekoncessioner som avser kollektivtrafik på järnväg eller tunnelbana ingår bland de tjänstekontrakt och tjänstekoncessioner som är särskilt undantagna från lagens tillämpningsområde.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
12
Genom ett meddelande som offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 31 januari 2015 inledde transportministeriet ett öppet förfarande för tilldelning av ett kontrakt avseende en snabb färjeförbindelse för passagerare i Messinasundet mellan hamnen i Messina och hamnen i Reggio de Calabra för en period på tre år. Kontraktets uppskattade värde uppgick till 21025000 euro. Kontraktet tilldelades Ustica Lines SpA, som senare blev Liberty Lines. Tilldelningsgrunden var det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet.
13
Avtalet ingicks den 24 juni 2015 och Liberty Lines började tillhandahålla tjänsten den 1 oktober 2015. I avtalet föreskrevs även en möjlighet för transportministeriet att förlänga tillämpningen av avtalet med ytterligare tolv månader, under förutsättning att nödvändiga ekonomiska resurser fanns tillgängliga och att den upphandlande myndigheten fortfarande var intresserad av att tjänsten skulle tillhandahållas.
14
Liberty Lines underrättade transportministeriet den 14 september 2018 om att avtalet snart skulle löpa ut och angav att om avtalet inte förlängdes, skulle bolaget upphöra att tillhandahålla tjänsten den 1 oktober 2018. Transportministeriet svarade inte på detta meddelande.
15
Från och med sistnämnda datum beslutade transportministeriet emellertid att låta bolaget Bluferries tillhandahålla tjänsten. Bluferries är helägt av Rete Ferroviaria Italiana (nedan kallat RFI), som redan är koncessionshavare för samma tjänst på färjelinjen ”Messina–Villa San Giovanni”, som även den går i Messinasundet. Beslutet föregicks inte av något anbudsförfarande. Liberty Lines ansökte om överprövning av tilldelningen av avtalet vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien).
16
Under handläggningen av målet vid den domstolen framkom det att det var transportministeriet som hade beslutat om tilldelningen. I en skrivelse av den 26 september 2018, undertecknad av den berörda ministern, angavs att det när avtalet med Liberty Lines löpte ut den 1 oktober 2018 var nödvändigt att säkerställa kontinuiteten i den berörda sjötransporttjänsten och att ”flexibiliteten i järnvägsförbindelserna mellan Sicilien och den italienska halvön” för detta ändamål kunde säkerställas genom att låta den aktuella förbindelsen ”omfattas” av programavtalet mellan italienska staten och RFI. Vidare framkom att RFI den 8 oktober 2018 hade svarat på nämnda skrivelse från transportministeriet och bett att få diskutera ”de centrala delarna i tilldelningen av tjänsten … för att den skulle kunna fortsätta att tillhandahållas” samt behovet av att ”anpassa” nämnda programavtal.
17
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) avslog Liberty Lines ansökan om överprövning och anförde i domskälen bland annat följande. Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (EUT L 94, 2014, s. 243) och förordning nr 1370/2007 medger direkttilldelning av avtal om kollektivtrafik på järnväg som utförs med tågfärja, såsom den som är aktuell i det nationella målet. Den aktuella tjänsten ska nämligen klassificeras som järnvägstransporttjänst, och en sådan tjänst får tilldelas utan konkurrensutsatt anbudsförfarande. Möjligheten att klassificera den berörda sjötransporttjänsten som järnvägstransporttjänst följer närmare bestämt av artikel 47.11 bis i lagdekret nr 50/2017.
18
Liberty Lines överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen, Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), och gjorde bland annat gällande att det inte fanns något krav på skyndsamhet som motiverade att direkttilldelning användes, eftersom det var transportministeriet som hade skapat den aktuella situationen genom att inte förlänga avtalet med Liberty Lines eller inleda ett anbudsförfarande, samt att den aktuella sjötransporttjänsten inte kunde likställas med en järnvägstransporttjänst, eftersom Bluferries använde bärplansbåtar, det vill säga fartyg som inte är byggda för att transportera järnvägsvagnar.
19
Den hänskjutande domstolen har i sin begäran om förhandsavgörande anfört bland annat följande. Det är osäkert huruvida en bestämmelse som artikel 47.11 bis i lagdekret nr 50/2017 är förenlig med unionsrätten. Denna bestämmelse innebär att tilldelningen av den nu aktuella tjänsten avseende snabba sjötransporter av passagerare på ett omotiverat sätt och utan rimlig motivering – särskilt när det gäller kontrollen av huruvida det föreligger ett ”marknadsmisslyckande” – undantas från tillämpningen av bestämmelserna om offentlig upphandling, vilket strider mot förordning nr 3577/92. Vidare förefaller denna bestämmelse ge RFI, i egenskap av bolag som förvaltar den nationella järnvägsinfrastrukturen, en särskild eller exklusiv rätt att driva denna transporttjänst. Detta skulle kunna ge upphov – också detta till förmån för RFI – till en åtgärd som utgör statligt stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.
20
Det är mot denna bakgrund som Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Utgör unionsrätten, särskilt principerna om frihet att tillhandahålla tjänster och maximal öppenhet för konkurrens i samband med offentlig upphandling av tjänster, hinder för en bestämmelse såsom artikel 47.11 bis i [lagdekret nr 50/2017], som innebär
–
att snabba sjötransporter av passagerare mellan hamnen i Messina och hamnen i Reggio Calabria likställs eller åtminstone genom lag får likställas med sådan järnvägstransport med tågfärja mellan det italienska fastlandet och Sicilien som avses i artikel 2 e i [dekret nr 138 T/2000], och
–
att [RFI] ges eller förefaller kunna ges en exklusiv rätt att driva tjänsten avseende järnvägstransport med tågfärja mellan Sicilien och det italienska fastlandet med hjälp av snabbfärjor?”
Prövning av tolkningsfrågan
21
EU-domstolen konstaterar inledningsvis att den andra delen av tolkningsfrågan i huvudsak avser hur den aktuella direkttilldelningen påverkar konkurrensen genom att den innebär att RFI ”ges eller förefaller kunna ges en exklusiv rätt” att driva färjeförbindelsen mellan Sicilien och det italienska fastlandet. I begäran om förhandsavgörande har den hänskjutande domstolen nämligen angett att den aktuella nationella bestämmelsen skulle kunna ge upphov – till förmån för RFI – till en ”åtgärd som utgör statligt stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen”.
22
Den hänskjutande domstolen har emellertid inte lämnat några uppgifter om det avtal som ingåtts inom ramen för direkttilldelningen av den aktuella tjänsten, bland annat vad gäller den ersättning som de italienska myndigheterna eventuellt skulle betala inom ramen för genomförandet av avtalet. Uppgifter av nyss nämnt slag är emellertid nödvändiga för att EU-domstolen ska kunna ge ett användbart svar på den andra delen av tolkningsfrågan.
23
Under dessa omständigheter saknas anledning att pröva den andra delen av tolkningsfrågan.
24
Vad därefter beträffar den första delen av tolkningsfrågan kan följande konstateras. Den hänskjutande domstolen har i tolkningsfrågan visserligen inte angett vilka unionsrättsliga bestämmelser som den anser kan utgöra hinder för den nationella bestämmelse som avses i frågan. Det framgår dock av skälen i begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen anser att den aktuella tjänsten avseende snabba sjötransporter av passagerare omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 3577/92 och att den vill få klarhet i huruvida den nationella bestämmelsen strider mot unionsrätten.
25
Den italienska regeringen har dock anfört att sjötransporttjänster som de nu aktuella även omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1370/2007, vilket innebär att det enligt artikel 5.6 i den förordningen är tillåtet för behöriga myndigheter att direkttilldela avtal om allmän trafik för denna typ av transporter.
26
I det avseendet erinrar EU-domstolen om att det framgår av artikel 1.2 första meningen i förordning nr 1370/2007 att förordningen ska tillämpas på nationell och internationell kollektivtrafik på järnväg samt med andra spårburna transportsätt, och på väg. Vidare gäller enligt artikel 1.2 andra meningen i denna förordning att medlemsstaterna även får göra den tillämplig på persontransporter på ”nationella marina vatten”.
27
Detta innebär att det i princip är möjligt att förordning nr 1370/2007 görs tillämplig på sjötransporter med snabbfärjor under sådana omständigheter som de nu aktuella, där sjötransport med snabbfärjor enligt artikel 47.11 bis i lagdekret nr 50/2017 ska likställas, under vissa förutsättningar, med järnvägstransport.
28
Det framgår emellertid även av ordalydelsen i artikel 1.2 andra meningen i förordning nr 1370/2007 att medlemsstaterna får tillämpa den förordningen på kollektivtrafik på nationella marina vatten ”utan att det påverkar” tillämpningen av förordning nr 3577/92, vilket innebär att det är den förordningens bestämmelser som ska gälla vid konflikt.
29
Den hänskjutande domstolen ska följaktligen anses ha ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida förordning nr 3577/92, särskilt artiklarna 1.1 och 4.1, ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som har till syfte att likställa sjötransporttjänster med järnvägstransporttjänster, om ett sådant likställande leder till att den aktuella tjänsten undantas från tillämpningen av den lagstiftning om offentlig upphandling som annars skulle ha varit tillämplig på tjänsten.
30
EU-domstolen gör följande bedömning. Av artikel 1 i förordning nr 3577/92 framgår tydligt principen om frihet att tillhandahålla cabotagetjänster inom Europeiska unionen (dom av den 20 februari 2001, Analir m.fl., C‑205/99, EU:C:2001:107, punkt 20, och dom av den 9 mars 2006, kommissionen/Spanien, C‑323/03, EU:C:2006:159, punkt 43).
31
Av artikel 4.1 första stycket i förordning nr 3577/92 framgår att en medlemsstat får ingå avtal om allmän trafik med rederier som bland annat utför regelbundna transporttjänster till och från öar, eller ange förpliktelser vid allmän trafik som villkor för rätten att tillhandahålla sådana cabotagetjänster. Av artikel 4.1 andra stycket i förordning nr 3577/92 framgår att om en medlemsstat ingår avtal om allmän trafik eller ålägger ett rederi förpliktelser vid allmän trafik, ska detta ske på icke-diskriminerande grund i förhållande till alla rederier inom unionen.
32
Vad beträffar det nu aktuella fallet framgår följande av beslutet om hänskjutande. Tjänsten avseende snabbfärjeförbindelsen för passagerartransport i Messinasundet mellan hamnen i Messina och hamnen i Reggio Calabria tilldelades, för perioden den 1 oktober 2015–30 september 2018, visserligen efter ett öppet förfarande där tilldelningsgrunden var det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Avtalet om tillhandahållande av nämnda tjänst från och med den 1 oktober 2018 blev dock inte föremål för en konkurrensutsättning.
33
Det ska i detta avseende påpekas att bestämmelserna om offentlig upphandling skiljer sig åt beroende på om det är fråga om kollektivtrafik på inre vattenvägar eller om kollektivtrafik på järnväg.
34
Det är nämligen endast avtal om kollektivtrafik på järnväg – med undantag för andra spårburna transportsätt, såsom tunnelbana eller spårvagn – som enligt artikel 5.6 i förordning nr 1370/2007, under vissa förutsättningar, kan bli föremål för direkttilldelning, det vill säga, såsom anges i artikel 2 h i förordningen, utan konkurrensutsatt anbudsförfarande.
35
Det kan dessutom konstateras, såsom anförts ovan i punkt 31, att det framgår av artikel 4.1 första stycket i förordning nr 3577/92 att om en medlemsstat ingår avtal om allmän trafik eller ålägger förpliktelser vid allmän trafik, ska detta ske på icke-diskriminerande grund i förhållande till alla rederier inom unionen och att den bestämmelsen – i motsats till förordning nr 1370/2007 – inte ger någon möjlighet till direkttilldelning.
36
Det sagda innebär att eftersom medlemsstaterna endast får tillämpa förordning nr 1370/2007 på kollektivtrafik på inre vattenvägar under förutsättning att det inte påverkar tillämpningen av förordning nr 3577/92, kan avtal om kollektivtrafik på inre vattenvägar inte ingås utan konkurrensutsatt anbudsförfarande, i enlighet med vad som föreskrivs i sistnämnda förordning.
37
Av detta följer att det inte kan godtas att det i en nationell bestämmelse görs en omklassificering av vissa tjänster som inte beaktar tjänsternas verkliga natur och som medför att dessa tjänster undantas från tillämpningen av de bestämmelser som gäller för dem.
38
Det nyss anförda har särskild betydelse i fall där en sådan omklassificering medför att de aktuella tjänsterna får direkttilldelas, utan konkurrensutsatt anbudsförfarande, vilket annars skulle krävas.
39
Mot bakgrund av ovanstående ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Förordning nr 3577/92, särskilt artiklarna 1.1 och 4.1, ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som har till syfte att likställa sjötransporttjänster med järnvägstransporttjänster, om ett sådant likställande leder till att den aktuella tjänsten undantas från tillämpningen av den lagstiftning om offentlig upphandling som annars skulle ha varit tillämplig på tjänsten.
Rättegångskostnader
40
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tionde avdelningen) följande:
Rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage), särskilt artiklarna 1.1 och 4.1,
ska tolkas på följande sätt:
Den utgör hinder för en nationell lagstiftning som har till syfte att likställa sjötransporttjänster med järnvägstransporttjänster, om ett sådant likställande leder till att den aktuella tjänsten undantas från tillämpningen av den lagstiftning om offentlig upphandling som annars skulle ha varit tillämplig på tjänsten.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.