62014CC0591
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 30 de marzo de 2017 (
1
)
Asunto C‑591/14
Comisión Europea
contra
Reino de Bélgica
«Incumplimiento de Estado — Incumplimiento de una Decisión de la Comisión relativa a una ayuda de Estado — Decisión 2011/678/UE — Ayuda de Estado en favor de la financiación para la detección de las encefalopatías espongiformes transmisibles (EET) en los animales de la especie bovina — Falta de recuperación de las ayudas concedidas — Motivos de defensa — Dificultades en la identificación de los beneficiarios de las ayudas»
Introducción
1.
El presente asunto tiene por objeto un recurso interpuesto contra el Reino de Bélgica con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, mediante el que la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 288 TFUE, párrafo cuarto, y de los artículos 2 a 4 de la Decisión 2011/678/UE de la Comisión, de 27 de julio de 2011, relativa a la ayuda estatal en favor de la financiación para la detección de las encefalopatías espongiformes transmisibles (EET) en los animales de la especie bovina, aplicada por Bélgica [ayuda estatal C 44/08 (ex NN 45/04)] (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), (
2
) al no haber adoptado, dentro del plazo establecido a tal efecto, todas las medidas necesarias para recuperar de los beneficiarios las ayudas de Estado declaradas ilegales e incompatibles con el mercado interior por el artículo l, apartados 3 y 4, de dicha Decisión y al no haber informado a la Comisión, dentro del plazo señalado, de las medidas adoptadas para cumplir la citada Decisión.
Antecedentes del litigio
Financiación de las pruebas de detección de las encefalopatías espongiformes transmisibles (EET) en los animales de la especie bovina en Bélgica
2.
Del sumario se desprende que, entre 2001 y 2006, el Reino de Bélgica asumió total o parcialmente el coste de las pruebas de detección de las encefalopatías espongiformes transmisibles (EET) en los animales de la especie bovina (en lo sucesivo, «pruebas EET»), que eran obligatorias desde el 1 de enero de 2001.
3.
En el período comprendido entre el 1 de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2001, dichos costes fueron financiados mediante una subvención directa del Tesoro público (Bélgica).
4.
Del 1 de enero de 2002 al 30 de junio de 2004, las pruebas EET fueron prefinanciadas por el Bureau d’intervention et de restitution belge (Oficina de Intervención y Restitución Belga, «BIRB»), una institución federal dotada de personalidad jurídica.
5.
Del 1 de julio de 2004 al 30 de noviembre de 2004, estas pruebas fueron prefinanciadas por la Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire (Agencia Federal para la Seguridad de la Cadena Alimentaria, «AFSCA», Bélgica), una institución pública dotada de personalidad jurídica.
6.
Entre el 1 de diciembre de 2004 y el 31 de diciembre de 2005 las pruebas EET fueron financiadas conforme a las disposiciones del arrêté royal du 15 octobre 2004 relatif au financement du dépistage des encéphalopathies spongiformes transmissibles chez les animaux (Real Decreto de 15 de octubre de 2004, relativo a la Financiación para la Detección de las Encefalopatías Espongiformes Transmisibles en Animales; en lo sucesivo, «Real Decreto de 15 de octubre de 2004») (
3
) y de la loi du 9 décembre 2004 relative au financement de l’AFSCA (Ley de 9 de diciembre de 2004, relativa a la Financiación de la AFSCA; en lo sucesivo, «Ley de 9 de diciembre de 2004»). (
4
) El Real Decreto de 15 de octubre de 2004 establecía que la AFSCA percibiría una tasa, cuyo importe se había fijado en 10,70 euros por bovino presentado para su sacrificio que tuviera que ser sometido a una prueba rápida EET, y que dicha tasa estaría a cargo del explotador del matadero. (
5
) De los autos se desprende que, durante este período, las pruebas EET fueron financiadas en parte mediante las tasas percibidas con arreglo al Real Decreto de 15 de octubre de 2004 y en parte por la AFSCA con cargo a sus reservas y al anticipo recuperable que el Tesoro Público puso a su disposición. (
6
)
7.
El modo de financiación de las pruebas EET se modificó de nuevo a raíz de la entrada en vigor de dos Reales Decretos adoptados el 10 de noviembre de 2005, uno en el que se fijaban las contribuciones contempladas en el artículo 4 de la Ley de 9 de diciembre de 2004, (
7
) y el otro relativo a los cánones contemplados en el artículo 5 de esa misma Ley (en lo sucesivo, «Reales Decretos de 10 de noviembre de 2005»). (
8
) El primero de estos decretos, que derogó el Real Decreto de 15 de octubre de 2004, establece que los agentes económicos paguen a la AFSCA una contribución anual, por sector de actividad y por unidad de establecimiento. Se contemplaban siete sectores de actividad en particular (suministros agrícolas, producción del sector primario, transformación, comercio mayorista, comercio minorista, HoReCa, transportes). (
9
) El segundo Real Decreto establece el pago de una retribución por los servicios prestados por la AFSCA que puedan ser imputados a un agente económico determinado, incluidas, en particular, las prestaciones de servicios «por el muestreo y los análisis exigidos reglamentariamente». (
10
) Los Reales Decretos de 10 de noviembre de 2005 entraron en vigor el 31 de diciembre de 2005.
8.
La financiación de las pruebas EET en Bélgica dio lugar a diversas intervenciones de la Comisión conforme a las normas del Tratado en materia de ayudas de Estado.
9.
De este modo, la Comisión aprobó la ayuda concedida para el período comprendido entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2002 mediante una Decisión de 13 de febrero de 2002 (
11
) (en lo sucesivo, «Decisión de 2002»).
10.
En 2005, la Comisión aprobó una exención, en virtud del artículo 15, letra d), del Reglamento (CE) n.o 1/2004, (
12
) respecto de unos regímenes de ayudas titulados «prefinanciación de las pruebas de EET», puesto en marcha el 1 de enero de 2003, y «financiación de las pruebas de EET», puesto en marcha el 15 de octubre de 2004. (
13
) El primer régimen establecía una ayuda de una intensidad máxima de 40 euros y, el segundo, de 33,38 euros por prueba.
11.
También en 2005, la Comisión aprobó, con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y hasta un importe máximo de 33,38 euros por prueba, la ayuda financiada mediante contribuciones impuestas a toda la cadena alimentaria, proyectada en el marco de la reforma del sistema de financiación de la AFSCA puesta en marcha por los Reales Decretos de 10 de noviembre de 2005 (en lo sucesivo, «Decisión de 2005»). (
14
) En la misma Decisión, la Comisión consideró que ni la financiación de la AFSCA mediante las retribuciones por servicios prestados a agentes económicos determinados, ni la financiación de los «controles aleatorios globales» mediante el sistema de contribuciones impuestas al conjunto de la cadena alimentaria constituían ayudas de Estado. (
15
)
Decisión controvertida
12.
A raíz de denuncias recibidas en 2004, la Comisión remitió al Reino de Bélgica una solicitud de información relativa a las medidas de financiación de las pruebas EET. Las autoridades belgas respondieron a esta solicitud el 6 de febrero y el 14 de mayo de 2004.
13.
Mediante escrito de 23 de enero de 2004, el Reino de Bélgica notificó a la Comisión una medida de ayuda destinada a cubrir los costes de la detección de las EET en los animales. (
16
) Esa medida contemplaba la prefinanciación de los costes de las pruebas EET, cuyo importe debía rembolsarse posteriormente a través de exacciones parafiscales. Según las explicaciones ofrecidas por el Reino de Bélgica a la Comisión, este sistema ya se había aplicado a las pruebas realizadas en 2002 y en 2003. (
17
) Puesto que la medida notificada ya había sido ejecutada, fue inscrita con el número NN 45/04 en el Registro de ayudas no notificadas.
14.
El 16 de septiembre de 2004, las autoridades belgas comunicaron un nuevo proyecto de Real Decreto (posteriormente Real Decreto de 15 de octubre de 2004), que fijaba un sistema de retribución de 10,70 euros por bovino que fuera presentado para su sacrificio.
15.
En el transcurso del procedimiento, las autoridades belgas expusieron que, mediante el nuevo sistema de financiación de la AFSCA, pretendían establecer un sistema de recuperación solidario de los gastos relacionados con las pruebas EET a lo largo de un período de quince años y que todos los agentes económicos activos que hubieran poseído bovinos durante el período controvertido iban a contribuir a este sistema. (
18
)
16.
Mediante escrito de 26 de noviembre de 2008, la Comisión comunicó al Reino de Bélgica su decisión de incoar el procedimiento establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2. (
19
)
17.
En el considerando 31 de la Decisión controvertida, la Comisión precisó que esta se refería «únicamente a las ayudas destinadas a financiar las pruebas EET durante el período 2001‑2006, así como a su sistema de financiación, dado que las ayudas para las pruebas EET durante este período [habían sido] prefinanciadas, y dicha prefinanciación [era] objeto de un reembolso escalonado en varios años».
18.
En los considerandos 32 y 33 de la Decisión controvertida, la Comisión recordó la «distinción terminológica» entre «retribuciones», que se refieren, en el presente caso, a los 10,70 euros recaudados por el Reino de Bélgica a partir del 1 de diciembre de 2004, y «contribuciones», a saber, las exacciones percibidas por la AFSCA y debidas por las explotaciones situadas en el territorio belga y repartidas entre siete sectores. En la sección de la Decisión controvertida dedicada a la apreciación de las medidas en cuestión, la Comisión constató, en primer lugar, que la financiación de las pruebas EET a través de contribuciones y otros fondos estatales otorgaba una ventaja, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, a los «agricultores, mataderos y otras entidades que transforman, manipulan, venden o comercializan productos procedentes de bovinos y sometidos a una prueba EET obligatoria en virtud de la legislación aplicable» y suponía, por tanto, la concesión de ayudas. (
20
) En el considerando 100 de la Decisión controvertida, la Comisión declaró que, al no haber sido notificadas, estas ayudas eran ilegales.
19.
En segundo lugar, la Comisión analizó la compatibilidad de las ayudas a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c). A tal fin distinguió dos períodos, «en función de la aplicabilidad de las distintas disposiciones jurídicas». (
21
)
20.
Las ayudas otorgadas durante el primer período, comprendido entre el 1 de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2002, fueron analizadas y declaradas compatibles en virtud del punto 11.4 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario. (
22
)
21.
En cambio, las ayudas concedidas durante el segundo período, comprendido entre el 1 de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2005, fueron examinadas a la luz de los puntos 21 y siguientes de las Directrices comunitarias sobre la concesión de ayudas estatales en relación con las pruebas de detección de la EET, el ganado muerto y los residuos de los mataderos (en lo sucesivo, «Directrices sobre la EET»). (
23
) En el marco de este examen, la Comisión constató que entre el 1 de enero de 2003 y el 30 de junio de 2004 se había rebasado el importe máximo de 40 euros por prueba previsto en el punto 24 de estas Directrices. (
24
)
22.
Por consiguiente, la Comisión concluyó, en el considerando 125 de la Decisión controvertida, que las ayudas concedidas para la financiación de las pruebas EET «superiores al importe de 40 euros por prueba durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2003 y el 30 de junio de 2004 y cuyo total asciende a 6619810,74 euros son incompatibles con el mercado interior».
23.
En los considerandos 126 a 129 de la Decisión controvertida, la Comisión examinó el sistema de recuperación de estas ayudas mediante las contribuciones recaudadas para la financiación de la AFSCA, propuesto por el Reino de Bélgica, y concluyó que dicho sistema no era conforme a los requisitos en materia de recuperación según se desprenden de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del artículo 14 del Reglamento (CE) n.o 659/1999. (
25
)
24.
El artículo 1, apartados 3 y 4, de la Decisión controvertida tiene el siguiente tenor literal:
«3.   La financiación de las pruebas EET a través de fondos estatales durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2003 y el 30 de junio de 2004 constituye una ayuda compatible con el mercado interior a favor de los agricultores, los mataderos y otras entidades que transforman, manipulan, venden o comercializan productos procedentes de bovinos y sometidos a un examen EET por lo que respecta a los importes iguales o inferiores a 40 EUR por prueba. Las ayudas que exceden de 40 EUR por prueba son incompatibles con el mercado interior y deben recuperarse, con excepción de las ayudas concedidas a proyectos específicos que, en el momento de la concesión de la ayuda, reuniesen todas las condiciones establecidas en el Reglamento de minimis aplicable.
4.   Bélgica aplicó de forma ilegal la ayuda para la financiación de las pruebas EET, infringiendo el artículo 108[ TFUE], apartado 3, […] durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2001 y el 30 de junio de 2004.»
25.
Según lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, de la Decisión controvertida, «[el Reino de] Bélgica adoptará las medidas necesarias para recuperar de los beneficiarios las ayudas ilegales e incompatibles indicadas en el artículo 1, apartados 3 y 4». El apartado 4 de este mismo artículo especifica que «la recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que estos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión».
26.
A tenor del artículo 3, párrafos primero y segundo, de la Decisión controvertida, «la recuperación […] será inmediata y efectiva» y «[el Reino de] Bélgica garantizará que [esta] Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación».
27.
El artículo 4, apartado 1, letras a) a d), de la Decisión controvertida establece que, en el plazo de dos meses a partir de la notificación de esa Decisión, el Reino de Bélgica debe presentar a la Comisión la lista de los beneficiarios que hayan recibido una ayuda contemplada en el artículo 1, apartados 3 y 4, de esa Decisión, así como el importe total de la ayuda recibido por cada uno de ellos, el importe total (principal más intereses de recuperación) que debían desembolsar los beneficiarios, una descripción detallada de las medidas adoptadas y previstas para el cumplimiento de dicha Decisión y los documentos que acreditaran que se había ordenado a los beneficiarios el reembolso de la ayuda. Los apartados 2 y 3 de dicho artículo 4 disponen que «[el Reino de] Bélgica informará a la Comisión de los progresos realizados tras la adopción de las medidas nacionales para la ejecución de la presente Decisión, hasta que se termine la recuperación de la ayuda a que se refiere el artículo 1, [apartado 3]», y que «transcurrido el plazo de dos meses mencionado en el apartado 1, [el Reino de] Bélgica, a petición de la Comisión, presentará un informe sobre las medidas adoptadas o que tiene previsto adoptar para dar cumplimiento a la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya reembolsados por los beneficiarios».
28.
La Decisión controvertida fue impugnada por el Reino de Bélgica ante el Tribunal General de la Unión Europea, que desestimó su recurso. (
26
) El recurso de casación interpuesto por el Reino de Bélgica contra dicha sentencia también fue desestimado por el Tribunal de Justicia. (
27
)
Intercambio de correspondencia entre el Reino de Bélgica y la Comisión tras la adopción de la Decisión controvertida
29.
El 27 de septiembre de 2011, el Reino de Bélgica comunicó por escrito a la Comisión su respuesta en relación con la Decisión controvertida.
30.
En primer lugar, recordó su postura, según la cual la financiación pública de las pruebas EET no genera ayudas de Estado.
31.
En segundo lugar, indicó que se encontraba en curso una investigación de las autoridades belgas de competencia acerca de posibles prácticas colusorias ilegales sobre los precios entre laboratorios, en el marco de las pruebas EET, y que los resultados de esa investigación afectarían al cálculo de las ayudas que reembolsar.
32.
En tercer lugar, el Reino de Bélgica alegó que el artículo 2 de la Decisión controvertida era inejecutable en la práctica, en la medida en que obligaba a recuperar las ayudas que se trata. En este sentido, comunicó a la Comisión que le resultaba imposible establecer un vínculo objetivo entre el animal sometido a las pruebas y los diferentes beneficiarios en todas las fases del proceso de producción y venta del producto final.
33.
En cuarto lugar, alegó que la norma de minimis era aplicable «a los importes medios en cuestión». Para ilustrar este punto, primero indicó que los beneficiarios designados en la Decisión controvertida podían repartirse en seis categorías (criadores, vendedores de animales vivos, mataderos, producción y transformación de productos, comercio mayorista y venta minorista) y que el total de la ayuda que debía recuperarse podía dividirse en partes iguales entre estas seis categorías, lo que arrojaba un importe de 1103301,79 euros por categoría. En segundo lugar, dividió este importe por el número de agentes económicos en cada categoría, llegando así a un importe medio por agente económico inferior al límite de minimis aplicable a la categoría.
34.
Por último, hizo constar que le resultaba imposible facilitar la información contemplada en el artículo 4 de la Decisión controvertida.
35.
En respuesta a las objeciones formuladas por el Reino de Bélgica, la Comisión precisó, mediante un fax de 18 de julio de 2012, que «el beneficiario directo de la ayuda es el agente económico sujeto a la obligación de efectuar pruebas EET, al que el matadero factura una retribución por los costes de las pruebas EET». La Comisión dedujo de ello que procedía verificar, a lo largo del período de que se trata, «si los beneficiarios a título individual del servicio de pruebas EET efectuadas sobre sus bovinos [habían] disfrutado de una ayuda incompatible (esto es, por encima de los 40 euros) que rebasara el de minimis». A este respecto, la Comisión indicó, a modo de ejemplo, un método de cálculo que consistía en dividir el importe de minimis por el importe que excedía de los 40 euros de ayuda compatible, para obtener el número de pruebas por agente económico a partir del cual la ayuda rebasaba el umbral de minimis.
36.
Mediante correo enviado a la Comisión el 29 de agosto de 2012, el Reino de Bélgica, después de haber reiterado su posición en cuanto a la inexistencia de ayudas de Estado en este caso y de haber indicado que la investigación de las autoridades de competencia aún no había concluido, señaló a la Comisión que el método que esta había propuesto en su fax de 18 de julio de 2012 únicamente podía aplicarse a los beneficiarios que pertenecían a uno solo de los sectores indicados en la Decisión controvertida y que, en cambio, no se había dado ninguna indicación para los demás sectores.
37.
Mediante fax de 19 de octubre de 2012, la Comisión recordó al Reino de Bélgica que debía ejecutar la Decisión controvertida de forma inmediata y efectiva, destacando que las dificultades de cuantificación de la ayuda que había invocado dicho Estado miembro no constituían una imposibilidad absoluta de ejecución. También requirió al Reino de Bélgica para que adoptara todas las medidas necesarias para recuperar la ayuda y para facilitar la información relativa al importe de esta a más tardar el 1 de diciembre de 2012, en cuyo defecto la Comisión consideraría la posibilidad de someter al asunto al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2.
38.
El 30 de noviembre de 2012, el Reino de Bélgica comunicó a la Comisión su respuesta al fax de 19 de octubre de 2012. En esta, en primer lugar indicó que no le era posible recuperar de forma efectiva la ayuda en cuestión mientras no hubiera concluido la investigación de las autoridades de competencia. En segundo lugar, insistió en el método de cálculo ya propuesto en su respuesta de 27 de septiembre de 2011, consistente en dividir el importe total de la ayuda entre los seis sectores mencionados en la Decisión controvertida, y concluyó que, a la vista del importe relativamente pequeño que se debía recuperar y del gran número de agentes económicos afectados, «casi puede excluirse que se hayan rebasado los umbrales de minimis». Por último, el Reino de Bélgica solicitó a la Comisión un aplazamiento de la ejecución de la Decisión, habida cuenta, en particular, del impacto económico y de la distorsión de la competencia tan limitados que tenía el asunto, así como del procedimiento de recurso contra la Decisión controvertida que estaba pendiente ante el Tribunal General.
39.
El 14 de marzo de 2013, la Comisión consideró que sería útil analizar más en detalle el método propuesto por el Reino de Bélgica y solicitó a este último que comunicara los datos exactos referentes, en particular, al número de animales sometidos a las pruebas, al de las instalaciones en las que los animales habían sido sacrificados y al reparto de las ayudas entre los seis sectores en cuestión, así como al importe de la ayuda de minimis ya concedida durante el período en cuestión, a nivel nacional.
40.
Mediante escrito comunicado a la Comisión el 17 de abril de 2013, el Reino de Bélgica alegó, en respuesta a la solicitud de la Comisión, en primer lugar, que los límites máximos nacionales en materia de ayuda de minimis para la producción del sector primario estaban lejos de haberse alcanzado dado que, entre 2004 y 2006, de los 22077000 euros autorizados aún era posible pagar 18737738 euros. Para las categorías de beneficiarios señaladas en la Decisión controvertida distintas de la producción del sector primario, observó que el límite máximo de minimis era, en cualquier caso, mucho más elevado, a saber, de 200000 euros a lo largo de tres años y por agente económico, en lugar de 3000 euros. En segundo lugar, el Reino de Bélgica indicó que el importe medio del rebasamiento de los 40 euros por prueba autorizados, en este caso 12,34 euros, repartido entre los seis sectores afectados (2,06 euros por sector) y aplicado al número medio de bovinos sacrificados cada año, en este caso 380738 animales, permitía demostrar que, independientemente de la hipótesis que se contemplara, no se había alcanzado el umbral de minimis, en la medida en que solo podía producirse un rebasamiento de dicho umbral para las explotaciones que hubieran sacrificado más de 1458 animales durante el mismo año. Por último, el Reino de Bélgica resaltó que el último vínculo registrado entre un animal sometido a las pruebas y una instalación de cría no implicaba necesariamente que esta instalación fuera también beneficiaria de la ayuda, puesto que el animal puede cambiar de propietario dentro de los ocho días anteriores al sacrificio sin que ello deba ser registrado en las bases de datos.
41.
Mediante escrito de 16 de octubre de 2013, la Comisión solicitó al Reino de Bélgica que aportara, a más tardar el 15 de noviembre de 2014, una lista completa de los beneficiarios individuales de la norma de minimis y la lista completa de los beneficiarios de la ayuda, así como pruebas suficientes de que se les habían notificado requerimientos de pago, reiterando que estaba contemplando la posibilidad de someter el asunto al Tribunal de Justicia. También precisó que sus servicios no estaban de acuerdo con que el importe total de la ayuda que recuperar pudiera repartirse proporcionalmente entre los seis sectores afectados, y que «a falta de datos concretos, parece que son los productores de la producción agrícola primaria quienes se han beneficiado principalmente del régimen de ayuda». Además, la Comisión recordó a las autoridades belgas que la fórmula de cálculo que estas proponían para la aplicación de la ayuda de minimis no era conforme con el requisito de que la aplicación de las condiciones de la ayuda de minimis se acreditara para cada beneficiario individual. Finalmente, la Comisión propuso un método de cálculo alternativo, según el cual, por lo que respecta al año 2003, todas las cabañas que tuvieran un mínimo de 97 animales sacrificados quedarían por debajo del límite de minimis. Por consiguiente, instó al Reino de Bélgica a inventariar nuevamente las cabañas en las que se hubieran sacrificado más de 97 animales en 2003 y a aplicar el mismo cálculo para el año 2004.
42.
El 13 de noviembre de 2013, el Reino de Bélgica respondió que el método de cálculo sugerido por la Comisión en su escrito de 16 de octubre de 2013 era contrario a la Decisión controvertida, que precisaba que la medida de ayuda alegada no solo había beneficiado a los agricultores, sino también a otros agentes económicos que operaban en los diferentes sectores de la cadena alimentaria de los productos procedentes de los bovinos. Aunque las autoridades belgas opinaban que el reparto del importe de la ayuda entre estos diversos sectores seguía siendo la única opción lógica a la vista del tenor literal de dicha Decisión, propusieron a la Comisión, en un espíritu de cooperación, «determinar en primer lugar los principios aplicables de forma clara y correcta» antes de proceder, con los recursos limitados de que disponía, a un ejercicio potencialmente muy laborioso de identificación del importe de ayuda supuestamente recibida por cada beneficiario. Finalmente, el Reino de Bélgica informó a la Comisión de que la autoridad de competencia belga) había dado por concluida la investigación sobre la posible práctica colusoria entre laboratorios en lo referente al precio de las pruebas EET y que la decisión adoptada por dicha autoridad no afectaba al procedimiento de recuperación de las ayudas.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
43.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 19 de diciembre de 2014, la Comisión interpuso el recurso de incumplimiento objeto del presente asunto. En la vista, celebrada el 8 de diciembre de 2016, se oyeron los informes orales de las partes.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
44.
La Comisión expone que, aunque las autoridades belgas estaban obligadas a recuperar la ayuda en cuestión en los cuatro meses siguientes a la fecha de la notificación de la Decisión controvertida, esto es, a más tardar el 28 de noviembre de 2011, en dicha fecha no solo no se había producido la recuperación ni se había enviado ningún requerimiento de pago a los beneficiarios, sino que tampoco se había elaborado ni la lista de estos últimos, ni la de los importes adeudados por cada uno de ellos.
45.
En el presente asunto, el Reino de Bélgica no se enfrenta a una imposibilidad absoluta de recuperación de la ayuda en cuestión, único medio de defensa que un Estado miembro puede invocar en el marco de un recurso con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2.
46.
En efecto, por una parte, la Comisión alega que, en contra de lo sostenido por el Reino de Bélgica, la Decisión controvertida precisa la identidad de los beneficiarios y la naturaleza de su ventaja, siendo estos los agricultores, mataderos y otras entidades que transforman, manipulan, venden o comercializan productos procedentes de bovinos y sometidos a una prueba EET obligatoria, ya que las medidas de ayuda reducen los costes soportados por ellos. Por tanto, tendría que determinarse, en cada caso, cuál de estos agentes económicos debió haber soportado los costes de las pruebas. Ese agente económico podrá ser, según los casos, bien el agricultor, bien el matadero, bien la entidad que haya transformado o manipulado el animal, bien la que haya vendido o comercializado los productos procedentes de bovinos. Por otra parte, la Comisión alega que, en su intercambio de correspondencia con el Reino de Bélgica, sugirió métodos prácticos de ejecución de la Decisión controvertida que no presentaban dificultades insuperables.
47.
En cuanto a la pretensión del Reino de Bélgica de prevalerse de los Reglamentos de minimis, la Comisión observa que, para ello, en primer lugar habría sido necesario que las autoridades belgas identificaran a los beneficiarios individuales de la ayuda, establecieran su importe, verificaran qué otras ayudas de minimis habían recibido estos beneficiarios durante el mismo período de tres años, se aseguraran de que la suma de estas ayudas no rebasaba el límite máximo autorizado por dichos Reglamentos y acreditaran el cumplimiento de todas las demás condiciones fijadas por estos últimos. Pues bien, la Comisión considera que las autoridades belgas no realizaron ninguno de estos trámites. Asimismo, la alegación del Reino de Bélgica de que los umbrales de minimis no se habían rebasado está basada totalmente en una evaluación de la ayuda recibida por cada agente económico, según una media entre sectores y entre agentes económicos dentro de cada sector, y, por consiguiente, en una doble ficción. Dado que no puede aceptarse tal modo de evaluación, esta alegación debe desestimarse.
48.
El Reino de Bélgica invoca tres motivos de defensa.
49.
En primer lugar, rebate la calificación de ayuda de la financiación de las pruebas EET. Dado que los costes relativos a estas pruebas derivan de una obligación legal impuesta para la protección de la salud pública, entiende que no pueden considerarse una carga que normalmente deba soportar el presupuesto de una empresa.
50.
En segundo lugar, y con carácter subsidiario, el Reino de Bélgica afirma que las ayudas de que se trata cumplen todos los requisitos para la aplicación de los reglamentos de minimis. Más concretamente, en lo referente a los beneficiarios que no son agentes económicos dedicados a la producción primaria de productos agrícolas, las ayudas entran en el ámbito de aplicación del artículo 1 del Reglamento (CE) n.o 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos [107 TFUE y 108 TFUE] a las ayudas de minimis. (
28
) En cambio sostiene, en cuanto a los beneficiarios que son productores agrícolas, que las ayudas están cubiertas por el Reglamento (CE) n.o 1860/2004 de la Comisión, de 6 de octubre de 2004, relativo a la aplicación de los artículos [107 TFUE y 108 TFUE] a las ayudas de minimis en los sectores agrario y pesquero. (
29
)
51.
El Reino de Bélgica alega que el importe de la ayuda por cada beneficiario individual no rebasa el umbral de minimis, que asciende a 3000 euros para los agricultores y a 200000 euros para los beneficiarios que operan en los demás sectores. A este respecto, remite al método de cálculo ilustrado en su escrito de 26 de septiembre de 2011 y reproducido en sus escritos de 30 de noviembre de 2012 y de 15 de abril de 2013. Según este método, basado en un «reparto proporcional del importe total de la ayuda» entre seis sectores de actividad, los importes medios de la ayuda para cada empresa están, para cada sector, tan por debajo del umbral de minimis aplicable «que existe certeza suficiente de que ningún beneficiario individual rebasa [este] umbral», sin que proceda precisar «la ventaja hipotética potencial por empresa en cada sector». Este enfoque es, en su opinión, «pertinente y razonable», considerando en concreto que, «habida cuenta de la realidad económica […], el coste de las pruebas EET debería repercutirse a todos los sectores afectados».
52.
Según el Reino de Bélgica, la Comisión adoptó, en su intercambio de correspondencia con las autoridades belgas, posturas incoherentes y contradictorias, además de incompatibles con la Decisión controvertida. Por una parte, en su escrito de 14 de marzo de 2013, la Comisión consideró «digno de análisis detallado» el método de cálculo propuesto por el Reino de Bélgica, para luego descartarlo, sin justificación, en su escrito de 16 de octubre de 2013. Por otra parte, en sus respuestas al Tribunal General en el asunto en que recayó la sentencia de 25 de marzo de 2015, Bélgica/Comisión (T‑538/11, EU:T:2015:188), la Comisión reconoció que toda la cadena alimentaria se había beneficiado de la ayuda en cuestión y señaló como beneficiarios directos de esta a los mataderos, mientras que, en su escrito de 16 de octubre de 2013, la Comisión consideró que los agricultores eran los principales beneficiarios de la ayuda. También entiende el Reino de Bélgica que de determinados posicionamientos de la Comisión se desprende que esta considera decisivo el criterio de la propiedad del animal, a pesar de que este criterio no figura en la Decisión controvertida. A este respecto, el Reino de Bélgica alega que la Decisión controvertida no permite concluir que solo exista un beneficiario por animal sometido a las pruebas, y que, por ejemplo, un restaurante o a una carnicería solo puedan calificarse de beneficiarios en la medida en que fueran propietarios de los animales sometidos a las pruebas en el momento del sacrificio. Por otra parte, tal criterio solo se basa, en su opinión, en el hecho de que «a menudo» los mataderos repercuten de manera espontánea los costes relativos a las pruebas EET al propietario del animal sometido a las pruebas. Ahora bien, por un lado, el carácter espontáneo de esta repercusión no permite concluir que esta se produzca en todos los casos y, por otro lado, si se tomara en consideración la repercusión de los costes a lo largo de las diferentes fases de fabricación y comercialización de los productos procedentes de la carne de vacuno, con el fin de averiguar quién se ha beneficiado realmente de la ayuda, se llegaría hasta el consumidor final, que, como tal, no puede ser beneficiario de una ayuda.
53.
En tercer lugar, y con carácter subsidiario de segundo grado, el Reino de Bélgica sostiene que ha cooperado de forma leal y constructiva con la Comisión, a pesar de los problemas objetivos que ha tenido para identificar a los beneficiarios individuales de la ayuda y calcular los importes percibidos por cada uno de ellos. En cambio, la Comisión ha actuado de manera desleal, al no dar directrices claras para la recuperación de las ayudas en cuestión.
54.
A modo de conclusión, el Reino de Bélgica alega que, bien se sigue la Decisión controvertida, según la cual las ayudas en cuestión han supuesto una ventaja para todos los agentes económicos que operan en los diferentes sectores de la cadena alimentaria de los productos bovinos, con la consecuencia de que los importes por beneficiario son simplemente imposibles de calcular, bien se sigue la postura expresada por la Comisión en su escrito de 16 de octubre de 2013, según la cual las ayudas deben recuperarse únicamente de los agricultores, en cuyo caso debe considerarse que la Decisión controvertida «adolec[e] de vicios especialmente graves y evidentes, hasta el extremo de poder ser calificad[a] de acto inexistente», en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (
30
)
Análisis
55.
Como observación previa, cabe señalar que el Reino de Bélgica no niega que la financiación calificada de ayuda por el artículo 1, apartados 3 y 4, de la Decisión controvertida no haya sido objeto de ninguna medida de recuperación, ni que la información contemplada en el artículo 4 de dicha Decisión no se haya comunicado a la Comisión dentro del plazo establecido.
56.
En cambio, invoca tres series de argumentos para refutar el incumplimiento del que se le acusa. Estos argumentos se refieren a la calificación incorrecta de la financiación de las pruebas EET de ayudas de Estado, a la aplicación, en este caso, de las normas de minimis y a la imposibilidad de ejecución de la Decisión controvertida.
Sobre los argumentos basados en la calificación incorrecta de la financiación de las pruebas EET como ayudas de Estado
57.
Con carácter principal, el Reino de Bélgica rebate la calificación de ayuda de la financiación de las pruebas EET adoptada en la Decisión controvertida.
58.
En este sentido, debo recordar que, según reiterada jurisprudencia, un Estado miembro no puede invocar la ilegalidad de una Decisión como medio de defensa contra un recurso de incumplimiento basado en la falta de cumplimiento de dicha Decisión. (
31
) En efecto, toda oposición a la legalidad de tal acto del Derecho de la Unión debe efectuarse en el marco de un procedimiento distinto, a saber, el del recurso de anulación establecido en el artículo 263 TFUE. (
32
)
59.
En el presente asunto, tal como se menciona en el punto 43 de las presentes conclusiones, el recurso de anulación interpuesto por el Reino de Bélgica contra la Decisión controvertida fue desestimado mediante una sentencia del Tribunal General y el recurso de casación interpuesto ante el Tribunal de Justicia contra dicha sentencia también fue desestimado. Procede añadir que, respecto de la calificación de ayuda de la financiación de las pruebas EET operada por la Decisión controvertida, el Reino de Bélgica invocó, en ambos procedimientos, los mismos argumentos expuestos en su escrito de defensa en el presente asunto. Por consiguiente, estos argumentos ya fueron examinados y desestimados tanto por el Tribunal General como por el Tribunal de Justicia.
60.
La única excepción a la norma establecida en el punto 58 de las presentes conclusiones se refiere al supuesto en que la Decisión cuyo incumplimiento se discute deba considerarse inexistente. (
33
) Como se ha expuesto en el punto 54 de las presentes conclusiones, el Reino de Bélgica ha invocado, en su escrito de defensa, un motivo basado en la inexistencia de la Decisión controvertida. Sin embargo, tal como demostraré a continuación en mi análisis, dicho motivo no puede prosperar.
61.
En consecuencia, el Reino de Bélgica no puede oponer válidamente a la pretensión de declaración de un incumplimiento, formulada por la Comisión, argumentos basados en la calificación incorrecta de las medidas en cuestión como ayudas de Estado.
Sobre las alegaciones basadas en la aplicación de las normas de minimis
62.
En segundo lugar, y con carácter subsidiario, el Reino de Bélgica alega que existe una «certeza razonable» de que, por lo que respecta a las ayudas de que se trata, no se han rebasado los umbrales de minimis.
63.
Tal como se ha expuesto en los puntos 29 y 50 de las presentes conclusiones, el método de cálculo que emplea el Reino de Bélgica para llegar a esta conclusión consiste en repartir proporcionalmente el importe total de las ayudas en cuestión entre seis sectores, identificados en sus escritos a la Comisión de los días 26 de septiembre de 2011, 30 de noviembre de 2012 y 17 de abril de 2013 (
34
) y que se corresponden, esencialmente, con las categorías de beneficiarios mencionadas en la Decisión controvertida. El Reino de Bélgica sostiene, en esencia, que este método de cálculo es el único compatible con la Decisión controvertida.
64.
Por los motivos que expondré a continuación, no puedo estar de acuerdo con ello. Al contrario, me parece que este método contraviene tanto el tenor como el espíritu de esta Decisión.
65.
La calificación como ayuda de la financiación estatal de las pruebas EET, operada en la Decisión controvertida, se basa en la idea de que tal financiación tiene como efecto reducir la carga que soporta normalmente el presupuesto de una empresa determinada, otorgándole una ventaja selectiva. (
35
) Así pues, tanto de los considerandos 90, 92 y 93 de la Decisión controvertida como de la lógica general de esta se desprende claramente que, aunque el círculo de los beneficiarios potenciales de la ayuda vinculada a dicha financiación incluye los diferentes agentes económicos de la cadena alimentaria de los productos procedentes de los bovinos sometidos a una obligación de pruebas EET, el beneficiario real de la ayuda es una empresa concreta, sobre la que recae la obligación de someterse a dicha prueba y de asumir directa o indirectamente sus costes. (
36
) Por lo demás, esto es lógico. Dado que los costes de las pruebas EET se generan en la fase del sacrificio, es en dicha fase en la que se concede la ayuda y en la que, por tanto, debe ser recuperada.
66.
Es importante señalar, a este respecto, que la Decisión controvertida sigue una orientación reiterada de la Comisión que ya se encuentra expresada, además de en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, (
37
) en la Decisión de 2005.
67.
En esta última Decisión, la Comisión distingue, en particular, entre financiación de los «controles aleatorios globales», que «no pueden ser facturados a una empresa concreta, dado que tienen por objeto garantizar la vigilancia de la totalidad de la cadena alimentaria», por una parte, y financiación de los «costes de los controles obligatorios que se refieren a la producción o a la comercialización de los productos», por otra parte. Mientras que la primera «no otorga ninguna ventaja económica específica en favor de los agentes económicos», la segunda da lugar a una ventaja selectiva en favor de las empresas de que se trata. (
38
) De este modo, la Comisión concluye, en los considerandos 74 y 75 de dicha Decisión, que la financiación de una parte de los costes de las pruebas EET mediante contribuciones obligatorias, contemplada por el Reino de Bélgica en el proyecto de Real Decreto notificado, «reduce las cargas que soporta normalmente el presupuesto de una empresa» al concederle una ventaja selectiva en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. (
39
)
68.
La Comisión ya había expresado el mismo punto de vista en la Decisión de 2002. (
40
) En esa Decisión, la medida notificada fue calificada de ayuda «porque proporciona a los beneficiarios una ventaja económica […] que se traduce, en particular, en que los propietarios de los animales vivos que deben ser sometidos a pruebas no deben pagar una parte de los costes de las pruebas obligatorias, que son abonados por los bovinos sujetos a la tasa que no deben ser sometidos a pruebas». (
41
) Se consideró que los beneficiarios de la ayuda eran los agricultores.
69.
Por último, las Directrices sobre la EET van en el mismo sentido. El punto 25 de estas establece que «las ayudas estatales destinadas a cubrir los costes de las pruebas de la EET deberán concederse a los operadores [en cuyas instalaciones tenga lugar] […] la toma de muestras para las pruebas […]» y «deberán reflejarse en una reducción equivalente de los precios, aplicados por esos operadores». Dicho de otro modo, la ayuda se paga, en principio, al matadero, (
42
) y es obligatoriamente repercutida por este al operador beneficiario de la prueba. (
43
) Es importante destacar que este agente económico no se identifica con el agricultor, contrariamente al caso del punto 11.4 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario, aplicable a las ayudas destinadas a financiar las pruebas EET hasta el 31 de diciembre de 2002. (
44
) Si bien es evidente que así será la mayor parte de las veces, el criterio enunciado en el punto 25 de las Directrices sobre la EET también permite tener en cuenta las situaciones en las que dicho operador no sea un agricultor sino una empresa que opere en otras fases del sector bovino o bien el propio matadero, que no actúe por cuenta de un cliente sino por cuenta propia.
70.
Por tanto, de las razones que subyacen a la calificación como ayuda de la financiación pública de las pruebas EET, operada en la Decisión controvertida, se desprende que el beneficiario de la ayuda es, tal como la Comisión indicó claramente en su escrito de 18 de julio de 2012, la empresa que habría debido pagar el precio de la prueba si los costes de esta no hubieran sido asumidos por el Estado, y no, como sostiene erróneamente el Reino de Bélgica, el conjunto de las empresas implicadas en los procesos de fabricación, transformación y comercialización de los productos procedentes del animal sometido a las pruebas.
71.
Es cierto que la Decisión controvertida designa como beneficiarios de la ayuda a los «agricultores, mataderos y otras entidades que transforman, manipulan, venden o comercializan productos procedentes de bovinos y sometidos a una prueba EET obligatoria». Sin embargo, tal como ya he señalado en el punto 65 de las presentes conclusiones, de esta Decisión se desprende claramente que una empresa que opere en alguna de las diferentes fases del sector bovino solo puede considerarse beneficiada por una ventaja, con arreglo al artículo 107 TFUE, en forma de reducción de sus cargas, y puede, por tanto, ser considerada beneficiaria real de la ayuda de que se trata, en la medida en que era responsable de la realización de la prueba EEE y estaba obligada a soportar sus costes.
72.
Esto tiene dos consecuencias a efectos de la ejecución de la Decisión controvertida. La primera es que, contrariamente a lo que sostiene el Reino de Bélgica en su escrito de 27 de septiembre de 2011, no es en absoluto necesario, para identificar a los beneficiarios de las ayudas en cuestión, establecer un vínculo objetivo entre cada animal sometido a las pruebas y todos los agentes económicos que han intervenido desde el momento del sacrificio hasta la venta del producto final. Por consiguiente, no puede prosperar el argumento de defensa que el Reino de Bélgica deduce de la imposibilidad de efectuar tal operación.
73.
La segunda consecuencia, más fundamental, es que un método de «globalización de la recuperación», consistente en el reparto del importe total de la ayuda entre los diferentes sectores del sector bovino y, dentro de cada sector, entre todos los operadores pertenecientes a este, no puede cumplir los requisitos de una correcta ejecución de la Decisión controvertida, en la medida en que no garantiza la recuperación de la ayuda de la empresa que se ha beneficiado realmente de ella.
74.
Tal método no solo es contrario a la lógica que subyace a la calificación como ayuda de la financiación de las pruebas EET, operada en la Decisión controvertida, sino que además contraviene el propio tenor de esta Decisión.
75.
En efecto, en los considerandos 126 a 129 de dicha Decisión, la Comisión rechazó el método de recuperación de la ayuda a través de contribuciones recaudadas para la financiación de la AFSCA, propuesto por el Reino de Bélgica, calificándolo de «[no] conforme a los requisitos en materia de recuperación de ayudas ilegales e incompatibles». Contrariamente a lo que da a entender el Reino de Bélgica, existe una analogía clara entre el método rechazado en la Decisión controvertida y el que este Estado miembro propone en su correspondencia con la Comisión. En efecto, en ambos casos el resultado es que las ayudas no son recuperadas de forma individual, de sus beneficiarios reales, sino de manera «globalizada», del conjunto de los agentes económicos del sector bovino.
76.
Por tanto, para atenerse a la Decisión controvertida y a los principios en materia de recuperación de las ayudas incompatibles con el mercado interior, el Reino de Bélgica debe proceder a una recuperación individual de las ayudas en cuestión de sus beneficiarios reales. Además, ello es conforme con el principio según el cual la recuperación de una ayuda se dirige a eliminar la distorsión de la competencia causada por la ventaja de la que se ha aprovechado el beneficiario en el mercado en relación con sus competidores, restableciendo de ese modo la situación anterior al pago de dicha ayuda. (
45
)
77.
Al tratarse, en el presente asunto, de un régimen de ayudas, es perfectamente posible que, en un caso concreto, el importe concedido en virtud de dicho régimen se sustraiga a la prohibición establecida en el artículo 107 TFUE, apartado 1, debido a que entra en el ámbito de aplicación de las normas de minimis. Sin embargo, las autoridades belgas solo pueden llegar a tal conclusión tras haber determinado el importe de la ayuda de la que ha disfrutado la empresa en cuestión y tras haber verificado si se cumplen todos los requisitos previstos en la normativa de minimis aplicable en lo referente a dicha empresa. Asimismo, estas autoridades están obligadas a poner a disposición de la Comisión todos los elementos que puedan justificar, en cada caso concreto, el recurso a la norma de minimis. (
46
)
78.
En consecuencia, la mera afirmación de que «existe una certeza razonable de que ningún beneficiario individual rebasa el umbral de minimis» no puede ser suficiente, máxime en las circunstancias del caso de autos, en el que dicha afirmación se basa en la aplicación de un método de cálculo que, tal como acabo de demostrar, es contrario al espíritu y al tenor de la Decisión controvertida, así como a los principios en materia de recuperación de las ayudas.
79.
Por consiguiente, considero que debe desestimarse la argumentación expuesta por el Reino de Bélgica, basada en la aplicación de las normas de minimis.
Sobre las alegaciones basadas en la imposibilidad de ejecutar la Decisión controvertida
80.
En tercer lugar, y con carácter subsidiario de segundo grado, el Reino de Bélgica invoca una serie de argumentos basados en la imposibilidad de ejecutar de la Decisión controvertida debido, por una parte, a la falta de claridad de esta, así como al carácter contradictorio de las indicaciones proporcionadas por la Comisión y, por otra parte, a dificultades de carácter práctico. El Reino de Bélgica también alega que ha cooperado de forma leal con la Comisión.
81.
Considero que todas estas alegaciones deben ser rechazadas en su totalidad.
82.
En primer lugar, contrariamente a lo que afirma, el Reino de Bélgica disponía de indicaciones suficientemente claras sobre cómo ejecutar la Decisión controvertida, en particular sobre la cuestión relativa a de qué agentes económicos debían recuperarse las ayudas.
83.
Como ya he tenido ocasión de señalar en los puntos 65 a 75 de las presentes conclusiones, estas indicaciones no solo figuraban claramente en la Decisión controvertida y han sido posteriormente precisadas por la Comisión en su intercambio de correspondencia con el Reino de Bélgica, sino que también se desprendían de decisiones anteriores relativas al régimen belga de financiación de las pruebas EET, así como de la normativa aplicable.
84.
Así pues, no solo la Decisión controvertida y las explicaciones posteriores de la Comisión señalaban de forma clara, como beneficiario de las ayudas examinadas para cada animal sometido a las pruebas, al agente económico sujeto a la obligación de someterse a la prueba —y al que debieron facturarse los costes de esta—, sino que ello también se desprendía de manera igualmente clara de las Directrices sobre la EET, de la Decisión de 2002 y de la de 2005, así como de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal. Debo añadir que diversos pasajes de la Decisión controvertida muestran que el Reino de Bélgica había entendido perfectamente la tesis de la Comisión, según la cual los costes de las pruebas EET debían ser sufragados por los agentes económicos individuales, en la mayoría de los casos los agricultores, y que el importe de las ayudas en cuestión debía recuperarse de dichos agentes económicos. (
47
)
85.
El Reino de Bélgica ignoró todas estas indicaciones unívocas. En su correspondencia con la Comisión y, posteriormente, en sus escritos ante el Tribunal de Justicia, dicho Estado miembro se limitó a reiterar su tesis según la cual «habida cuenta de la realidad económica», así como del hecho de que «la epidemia de EET fue un problema que afectó a toda la cadena alimentaria», «los costes de las pruebas EET [deberían] repercutirse a todos los sectores afectados» y ser soportados por partes iguales por todos los agentes económicos del sector bovino. (
48
)
86.
Pues bien, esta tesis —lejos de ser compatible con la Decisión controvertida, como sostiene el Reino de Bélgica— no solo es contraria a ella, sino que equivale, más fundamentalmente, a poner entredicho la propia calificación de ayuda de la financiación de las pruebas EET tal como fue operada en dicha Decisión. Además, ha sido expresamente rechazada tanto por el Tribunal General en la sentencia de 25 de marzo de 2015, Bélgica/Comisión (T‑538/11, EU:T:2015:188) como, en casación, por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 30 de junio de 2016, Bélgica/Comisión (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), habiendo confirmado ambos la naturaleza de «carga que normalmente habría pesado sobre el presupuesto de una empresa» de los costes relacionados con las pruebas de detección de la EET. (
49
)
87.
Además, en cuanto a los argumentos basados en una supuesta imposibilidad de ejecución de la Decisión controvertida debido a dificultades insuperables de orden práctico, debo señalar que la identificación de los beneficiarios individuales de las ayudas en cuestión y la determinación del importe de estas para cada uno de ellos, contrariamente a lo que afirma el Reino de Bélgica, no es excesivamente complicada.
88.
En primer lugar, tal como ya he mencionado en el punto 72 de las presentes conclusiones, el argumento basado en la imposibilidad de identificar un vínculo objetivo entre cada animal sometido a las pruebas y todos los agentes económicos afectados, desde el sacrificio hasta la venta del producto final, debe desestimarse por ser completamente improcedente, ya que la Decisión controvertida no exige tal operación.
89.
En segundo lugar, debo señalar que, varios años antes de adoptarse la Decisión controvertida, el Reino de Bélgica había establecido un sistema de retribuciones por servicio prestado, que eran abonadas a la AFSCA por el matadero, pero que soportaba el agente económico por cuya cuenta se realizaba la prueba EET. (
50
) Por consiguiente, la identificación de dicho agente económico no es nada nuevo para las autoridades belgas.
90.
En tercer lugar, el mero hecho —también invocado por el Reino de Bélgica en apoyo de la supuesta imposibilidad de identificar al beneficiario real de la ayuda en cuestión— de que los costes de la prueba EET puedan, según las condiciones del mercado, ser repercutidos a los agentes económicos posteriores y llegar hasta el consumidor final no permite considerar que, en caso de asunción de dichos costes por parte del Estado, sea dicho consumidor final, y no el agente económico al que se eximió total o parcialmente de su pago, el beneficiario de la medida de ayuda. (
51
)
91.
En cuarto lugar, el Reino de Bélgica no puede invocar el hecho de que la identificación de los beneficiarios reales de la ayuda podría resultar excesivamente larga y onerosa para los servicios afectados, habida cuenta, en particular, de los recursos limitados de que disponen, así como del hecho de que algunos de los agentes económicos en cuestión han dejado de operar en el mercado. En efecto, según una jurisprudencia reiterada, las meras dificultades prácticas que no conlleven una imposibilidad absoluta de ejecución de la Decisión de que se trata no bastan para justificar la no ejecución.
92.
En quinto lugar, tampoco me parece que para justificar la imposibilidad de ejecución de la Decisión controvertida pueda invocarse el argumento del Reino de Bélgica según el cual, aunque las autoridades competentes se basaran en el criterio de la propiedad del animal sometido a las pruebas para identificar a los beneficiarios de la ayuda, no estarían en condiciones de detectar los casos en los que se hubiera transferido la propiedad en los ocho días anteriores al sacrificio, pues tal transferencia de propiedad no está sujeta a una obligación de registro. En efecto, por una parte, la posibilidad a la que se refiere el Reino de Bélgica parece afectar tan solo a un número limitado de casos y, por otra parte, el agente económico incorrectamente identificado como propietario del animal tendría en todo caso la posibilidad de oponerse al requerimiento de pago aportando la prueba de la transferencia de propiedad. De este argumento deduzco, en cambio, que salvo los casos antes mencionados, la identificación del propietario del animal sometido a las pruebas no plantea dificultades significativas para las autoridades belgas. Pues bien, como reconoce la Comisión, la propiedad del animal en el momento del sacrificio podría constituir un criterio pertinente para identificar al agente económico por cuya cuenta se haya efectuado la prueba y que debía haber soportado los costes de la misma.
93.
De todas las consideraciones anteriores se desprende que la Decisión controvertida no es ni inejecutable, ni mucho menos inexistente por su supuesto carácter «vago» o contradictorio, ni imposible de ejecutar por obstáculos de carácter práctico.
94.
Por último, en cuanto a la alegación del Reino de Bélgica basada en su cooperación leal con la Comisión, aun suponiendo que bastase, por sí sola, para justificar la total falta de ejecución de la Decisión controvertida, considero que también debe desestimarse a la vista de las consideraciones anteriormente expuestas.
95.
En cambio, contrariamente a lo que sugiere el Reino de Bélgica, no me parece que pueda imputarse a la Comisión una falta de cooperación, pues ya en su fax de 18 de julio de 2012 aclaró su postura sobre los métodos prácticos de ejecución de la Decisión controvertida, a la vez que se mostró dispuesta a tomar en consideración las dificultades invocadas por el Reino de Bélgica y a examinar las propuestas alternativas presentadas por este último.
Sobre el incumplimiento
96.
Está acreditado que, en la fecha de interposición del presente recurso, esto es, más de tres años después de la adopción de la Decisión controvertida, el Reino de Bélgica no había adoptado las medidas necesarias para recuperar las ayudas ilegales e incompatibles contempladas en el artículo 1, apartados 3 y 4, de esa Decisión. En tal fecha, no solo no se había emitido ningún requerimiento de pago por parte de las autoridades belgas, sino que estas aún no habían procedido a identificar a los beneficiarios individuales de las ayudas, ni al cálculo de los importes percibidos por cada uno de ellos. El Reino de Bélgica tampoco había comunicado a la Comisión, como le exigía el artículo 4 de la Decisión controvertida, la información enumerada en el apartado 1, letras a) a d), de este artículo.
97.
Según reiterada jurisprudencia, el único motivo que un Estado miembro puede invocar en su defensa contra un recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, es la imposibilidad absoluta de ejecutar correctamente la Decisión de que se trate. (
52
)
98.
Pues bien, del conjunto de consideraciones anteriores se desprende que el Reino de Bélgica no ha conseguido demostrar tal imposibilidad de ejecución de la Decisión controvertida.
99.
A este respecto, cabe recordar que el Tribunal de Justicia ha precisado que el requisito de que exista una imposibilidad absoluta no se cumple cuando el Estado miembro demandado se limita a comunicar a la Comisión las dificultades jurídicas, políticas o prácticas que suscita la ejecución de la Decisión de que se trata, sin emprender actuación real alguna ante las empresas interesadas con el fin de recuperar la ayuda y sin proponer a la Comisión modalidades alternativas de ejecución de dicha Decisión que hubieran permitido superar estas dificultades. (
53
)
100.
En el presente caso, si bien el Reino de Bélgica propuso a la Comisión un método alternativo para ejecutar la Decisión controvertida, tal método implicaba negar la naturaleza individual de las ayudas en cuestión y fue rechazado legítimamente por la Comisión. En todo lo demás, el Reino de Bélgica se limita a justificar la falta de recuperación de las ayudas en cuestión alegando las dificultades de orden práctico que presentaba la ejecución de la Decisión controvertida, las cuales, como he demostrado anteriormente, no eran tales que hicieran imposible su ejecución.
Conclusión
101.
A la vista de lo expuesto anteriormente, propongo al Tribunal de Justicia que:
–
Declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 288 TFUE, párrafo cuarto, y de los artículos 2 a 4 de la Decisión 2011/678/UE de la Comisión, de 27 de julio de 2011, relativa a la ayuda estatal en favor de la financiación para la detección de las encefalopatías espongiformes transmisibles (EET) en los animales de la especie bovina aplicada por Bélgica [ayuda estatal C 44/08 (ex NN 45/04)], al no haber adoptado, dentro del plazo establecido a tal efecto, todas las medidas necesarias para recuperar de los beneficiarios las ayudas estatales declaradas ilegales e incompatibles con el mercado interior por el artículo l, apartados 3 y 4, de dicha Decisión y al no haber informado a la Comisión Europea, dentro del plazo señalado, de las medidas adoptadas para cumplir la citada Decisión.
–
Condene en costas al Reino de Bélgica.
(
1
)	Lengua original: francés.
(
2
)	DO 2011, L 274, p. 36.
(
3
)	Moniteur belge de 8 de noviembre de 2004, p. 75290.
(
4
)	Moniteur belge de 17 de enero de 2005.
(
5
)	Véase el artículo 2 del Real Decreto de 15 de octubre de 2004.
(
6
)	Véase el considerando 55 de la Decisión controvertida, que reproduce las observaciones del Reino de Bélgica sobre la cronología de la financiación de las pruebas EET; véanse igualmente los considerandos 83 y ss.
(
7
)	Moniteur belge de 21 de noviembre de 2005.
(
8
)	Moniteur belge de 21 de noviembre de 2005.
(
9
)	Véanse los artículos 3 a 11.
(
10
)	Véase el artículo 2, punto 9. El anexo II de dicho Decreto establece los importes de las retribuciones para las pruebas EET.
(
11
)	Ayuda de Estado N 21/2002‐Bélgica — Asunción de los costes de las pruebas obligatorias EET [C(2002) 447 final].
(
12
)	Reglamento de la Comisión, de 23 de diciembre de 2003, sobre la aplicación de los artículos [107 TFUE y 108 TFUE] a las ayudas estatales para las pequeñas y medianas empresas dedicadas a la producción, transformación y comercialización de productos agrarios (DO 2004, L 1, p. 1). El artículo 15 de este Reglamento se refiere específicamente a las «ayudas al sector ganadero».
(
13
)	Inscritos con los números XA 53/04 y XA 54/0, respectivamente (DO 2005, C 105, p. 5).
(
14
)	Decisión C(2005)4203, de 9 de noviembre de 2005, relativa a las ayudas de Estado N 9/05 y N 10/05 referente a la financiación de la AFSCA. Esta Decisión se puede consultar en la página web de la Comisión en la siguiente dirección http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/197533/197533_517261_5_2.pdf.
(
15
)	Véase el considerando 107 de la Decisión.
(
16
)	Esta medida fue inscrita inicialmente con el número N 54/04 en el Registro de ayudas notificadas.
(
17
)	Véase la Decisión en cuestión, considerandos 18 a 20.
(
18
)	Véase la Decisión controvertida, considerando 29.
(
19
)	Esta Decisión se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO 2009, C 11, p. 8).
(
20
)	Véase el considerando 99 de la Decisión controvertida. En cambio, en ese mismo considerando la Comisión constató que la financiación de las pruebas EET mediante retribuciones no tenía elementos de ayuda, dado que estas estaban destinadas a cubrir los costes de los servicios prestados a precio de mercado.
(
21
)	Véase el considerando 112.
(
22
)	DO 2000, C 232, p. 17 (versión corregida). Véanse los considerandos 113 a 117 de la Decisión controvertida. Con arreglo al punto 11.4 de dichas Directrices agrícolas, la intensidad de la ayuda para financiar las pruebas EET obligatorias podía llegar hasta el 100 % de los costes subvencionables.
(
23
)	DO 2002, C 324, p. 2.
(
24
)	Véase el considerando 121 de la Decisión controvertida. En este mismo considerando, la Comisión constató que, a partir del 1 de julio de 2004, el coste total de las pruebas EET se situaba por debajo de 40 euros. En cuanto a las ayudas concedidas después del 1 de enero de 2006, la Comisión se remite a la Decisión de 2005 (véase el considerando 124).
(
25
)	Reglamento del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO 1999, L 83, p. 1).
(
26
)	Sentencia de 25 de marzo de 2015, Bélgica/Comisión (T‑538/11, EU:T:2015:188).
(
27
)	Sentencia de 30 de junio de 2016, Bélgica/Comisión (C‑270/15 P, EU:C:2016:489).
(
28
)	DO 2006, L 379, p. 5.
(
29
)	DO 2004, L 325, p. 4.
(
30
)	Sentencias de 27 de junio de 2000, Comisión/Portugal (C‑404/97, EU:C:2000:345), apartado 35, y de 22 de marzo de 2001, Comisión/Francia (C‑261/99, EU:C:2001:179), apartado 19.
(
31
)	Véanse, en particular, las sentencias de 12 de febrero de 2015, Comisión/Francia (C‑37/14, no publicada, EU:C:2015:90), apartado 77, y de 10 de octubre de 2013, Comisión/Italia (C‑353/12, no publicada, EU:C:2013:651), apartado 43.
(
32
)	Véase la sentencia de 14 de febrero de 2008, Comisión/Grecia (C‑419/06, no publicada, EU:C:2008:89), apartado 52.
(
33
)	Véanse, en particular, las sentencias de 10 de octubre de 2013, Comisión/Italia (C‑353/12, no publicada, EU:C:2013:651), apartado 43; de 27 de junio de 2000, Comisión/Portugal (C‑404/97, EU:C:2000:345), apartado 35, y de 22 de marzo de 2001, Comisión/Francia (C‑261/99, EU:C:2001:179), apartado 19.
(
34
)	Debo señalar, tangencialmente, que no existe una completa concordancia entre las categorías de agentes económicos enumeradas en cada uno de esos escritos.
(
35
)	Véase, en particular, el considerando 90 de la Decisión controvertida.
(
36
)	En mi opinión, en este mismo sentido debe interpretarse el apartado 50 de la sentencia de 30 de junio de 2016, Bélgica/Comisión (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), en el que el Tribunal de Justicia afirmó que, «en este caso, […] la financiación de las pruebas de detección de la EEB por el Reino de Bélgica beneficiaba a todos los operadores del sector bovino que soportaban los costes de esas pruebas» (el subrayado es mío).
(
37
)	Véanse los considerandos 56 a 59 de esta Decisión.
(
38
)	Véanse los considerandos 70 a 75 de la Decisión de 2005.
(
39
)	Debo recordar que, en la Decisión de 2005, la medida de ayuda examinada fue considerada compatible con las Directrices sobre la EET en la medida en que cumplía los requisitos establecidos por dichas Directrices y, en particular, el límite máximo autorizado de 40 euros por prueba (véanse los considerandos 93 a 96 y 107).
(
40
)	Citada en la nota 11 de las presentes conclusiones.
(
41
)	Véase la p. 2 de la Decisión.
(
42
)	Por lo general, las muestras para estas pruebas son recogidas en el lugar del sacrificio.
(
43
)	Por lo demás, el cumplimiento por parte del Reino de Bélgica de los requisitos establecidos en dicho apartado 25 de las Directrices sobre la EET fue verificado por la Comisión en la Decisión controvertida antes de autorizar la financiación en cuestión hasta el límite máximo de 40 euros por prueba (véanse los considerandos 122 y 123).
(
44
)	Véase el apartado 24 de las Directrices sobre la EET.
(
45
)	Véase, inter alia, la sentencia de 17 de noviembre de 2011, Comisión/Italia (C‑496/09, EU:C:2011:740), apartado 61.
(
46
)	Véase, en este sentido, la sentencia de 12 de febrero de 2015, Comisión/Francia (C‑37/14, no publicada, EU:C:2015:90), apartados 70 a 73.
(
47
)	Véanse, en particular, los considerandos 38, 68 y 71 de la Decisión controvertida.
(
48
)	Estas afirmaciones figuran en el apartado 11 del escrito de dúplica, pero se encuentran afirmaciones similares en todo el intercambio de correspondencia con la Comisión, así como en los escritos del Reino de Bélgica ante el Tribunal General y ante el Tribunal de Justicia en los procedimientos relativos, respectivamente, al recurso de anulación de la Decisión controvertida y al recurso de casación contra la sentencia que desestimó ese recurso.
(
49
)	Véanse, en particular, los apartados 77 y 83 a 96 de la sentencia del Tribunal General, así como los apartados 35 y 36 de la sentencia del Tribunal de Justicia.
(
50
)	Véanse los considerandos 32, 39 a 44, 61 y 68 de la Decisión controvertida.
(
51
)	Véase, en este sentido, aunque en un contexto diferente, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/Aer Lingus y Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P y C‑165/15 P, EU:C:2016:990), en la que unas compañías aéreas invocaban, para oponerse a la recuperación de una ayuda en forma de exención fiscal de la que habían disfrutado, la repercusión sobre sus clientes de la ventaja derivada de dicha ayuda.
(
52
)	Véanse, en particular, las sentencias de 12 de diciembre de 2013, Comisión/Italia (C‑411/12, no publicada, EU:C:2013:832), apartado 36, así como de 11 de septiembre de 2014, Comisión/Alemania (C‑527/12, EU:C:2014:2193), apartado 48 y jurisprudencia citada.
(
53
)	Véase la sentencia de 12 de diciembre de 2013, Comisión/Italia (C‑411/12, no publicada, EU:C:2013:832), apartado 37 y jurisprudencia citada.