Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. BIONDI
fremsat den 18. december 2025 (1)
Sag C-545/24
Utiledulci – Comércio Internacional e Serviços, Sociedade Unipessoal, Lda. – Zona Franca da Madeira
mod
Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (domstolen i forvaltnings- og skatteretlige sager i Funchal, Madeira, Portugal))
» Præjudiciel forelæggelse – Portugals støtteordning til
fordel for frizonen for Madeira – ordning III – nedsættelse af indkomstskatten for juridiske personer – omgående og effektiv tilbagesøgning – afvisning af anmodning om suspension af skatteinddrivelsesproceduren «
I.      Indledning
1.        Med den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse har Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (domstolen i forvaltnings- og skatteretlige sager i Funchal, Madeira, Portugal) forelagt Domstolen et spørgsmål om fortolkningen af artikel
16, stk. 3, i forordning 2015/1589 (2) og om rækkevidden af medlemsstaternes forpligtelse til »omgående og effektivt«
at tilbagesøge statsstøtte, der er ulovlig og uforenelig med det indre marked som følge af en afgørelse truffet af Europa-Kommissionen i henhold til denne bestemmelses stk. 1. Den forelæggende ret ønsker navnlig oplyst, om de processuelle garantier, der er fastsat i portugisisk ret til fordel for skatteyderen, og som under visse betingelser gør det muligt at suspendere skatteinddrivelsesproceduren, i givet fald skal undlades anvendt med henblik på at sikre, at ovennævnte forpligtelse (3) opfyldes.
2.        Dette spørgsmål er blevet rejst under en sag mellem Autoritade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira (skatte- og afgiftsmyndigheden i den selvstyrende region Madeira, Portugal) (herefter »skatte- og afgiftsmyndigheden«) og selskabet Utiledulci –
Comércio Internacional e Serviços, Sociedaded Unipessoal, Lda. –
Zona Franca da Madeira (herefter »Utiledulci«), der er opstået i forbindelse med en skatteinddrivelsessag mod dette selskab med henblik på tilbagesøgning af ulovlig statsstøtte.
II.    Retsgrundlag
A.      EU-retten
3.        25. betragtning til forordning 2015/1589 (EU) har følgende ordlyd:
»I tilfælde af ulovlig støtte, som er uforenelig med det indre marked, skal den effektive konkurrence genetableres. Til det formål er det nødvendigt, at støtten, inklusive renter, omgående tilbagebetales. Tilbagebetalingen bør ske i overensstemmelse med procedurerne i national ret. Anvendelsen af disse procedurer må ikke – ved at forhindre en omgående og effektiv gennemførelse af Kommissionens afgørelse – være til hinder for en genskabelse af normale konkurrencevilkår. Med henblik herpå bør medlemsstaterne træffe alle nødvendige foranstaltninger til at sikre, at Kommissionens afgørelse fungerer efter hensigten.«
4.        Artikel 16, stk. 1, og stk. 3, i denne forordning, der har overskriften »Tilbagebetaling af støtte«, bestemmer:
»1.      I negative afgørelser om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren (»afgørelse om tilbagebetaling«). Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i EU-lovgivningen.
[…]
3.      Med forbehold af eventuel kendelse fra Den Europæiske Unions Domstol efter TEUF’s artikel 278 skal tilbagebetalingen ske omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv gennemførelse af Kommissionens afgørelse. Til det formål og i tilfælde af søgsmål ved de nationale domstole træffer de pågældende medlemsstater alle nødvendige foranstaltninger, som er til rådighed i deres respektive retssystemer, herunder også foreløbige foranstaltninger, dog med forbehold af EU-lovgivningen.«
B.      Portugisisk ret
5.        Artikel
52 i lei Geral Tributaria (den almindelige skatte- og afgiftslov) som vedtaget ved Decreto-Lei 398/98 (lovdekret nr. 398/98) af 17. december 1998 (4) bestemmer:
»1      Opkrævningen af den skyldige skat suspenderes under skatteinddrivelsesproceduren i tilfælde af ratebetaling eller klage, sagsanlæg i første eller anden instans og indsigelse mod inddrivelsen vedrørende ulovligheden eller inddriveligheden af den gæld, der skal inddrives, samt under procedurer for bilæggelse af tvister i henhold til konvention 90/436/EØF af 23. juli 1990 om ophævelse af dobbeltbeskatning i forbindelse med regulering af forbundne foretagenders overskud i forskellige medlemsstater (5).
2      Den i forrige stykke omhandlede suspension af inddrivelsen er betinget af, at der stilles en passende sikkerhed i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen.
3      […]
4      Skatte- og afgiftsmyndigheden kan på anmodning fra rekvisitus fritage denne fra sikkerhedsstillelsen, såfremt denne sikkerhedsstillelse påfører rekvisitus en uoprettelig skade, eller i tilfælde af utilstrækkelige aktiver, der kan gøres udlæg i, med henblik på betalingen af den gæld, der skal inddrives, og eventuelle tillæg hertil, forudsat at der ikke foreligger væsentlige indicier på, at midlernes utilstrækkelighed eller fraværet af midler skyldes strafbare handlinger.
[…]«
6.        Código de Procedimento e de Processo Tributário (lov om skatte- og afgiftsprocedurer) (6) vedrører specifikt de tilfælde, hvor proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter suspenderes (7). Denne lovs artikel 199 bestemmer specifikt, at den sikkerhed, der skal stilles for at opnå udsættelse af skatteinddrivelsesproceduren, navnlig kan bestå af en bankgaranti, en garanti, en kautionsforsikring eller ethvert middel, som er egnet til at sikre rekvirentens fordringer.
III. Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
7.        Tvisten i hovedsagen kan sammenfattes som følger.
8.        Den 4. december 2020 vedtog Kommissionen afgørelse 2022/1414 (8) (herefter
»afgørelse af 2020«)
som led i den løbende undersøgelse af eksisterende støtteordninger i medlemsstaterne i henhold til artikel 108, stk. 1, TEUF, hvorved
støtteordningen »Zona Franca da Madeira«
(herefter »støtteordning ZFM III«) blev erklæret uforenelig med det indre marked i det omfang, den blev gennemført af Portugal i strid med Kommissionens godkendelsesafgørelser af 2007 og 2013 (9). Den omhandlede støtte bestod i en nedsættelse af indkomstskatten for de af støtten modtagende virksomheder. Artikel 5 i afgørelse af 2020 præciserede, at tilbagesøgningen af den uforenelige støtte, der var tildelt i henhold til denne ordning, skulle iværksættes »omgående og effektivt«, og at Portugal var forpligtet til at efterkomme denne afgørelse »senest otte måneder efter meddelelsen deraf«. Denne frist udløb den 5. august 2021. Retten frifandt Kommissionen i de annullationssøgsmål, som Portugal og den selvstyrende region Madeira havde anlagt til prøvelse af afgørelsen af 2020, og de respektive domme blev stadfæstet af Domstolen (10) efter appel (11).
9.        På baggrund af afgørelse af 2020 indledte skatte- og afgiftsmyndigheden i 2023 en skatteinddrivelsesprocedure over for Utiledulci med henblik på tilbagesøgning af den støtte, der var blevet tildelt dette selskab inden for rammerne af nævnte ordning (12). Det fremgår af de sagsakter, som den forelæggende ret har fremsendt, at Utiledulci ved en klage anfægtede den afgørelse, hvorved inddrivelsesproceduren blev indledt, med den begrundelse, at der ikke var mulighed for at anmode om suspension heraf i henhold til bestemmelserne i portugisisk ret. Denne klage blev afvist af skatte- og afgiftsmyndigheden, som gjorde gældende, at den i medfør af de forpligtelser, der følger af princippet om EU-rettens forrang, og under hensyntagen til Kommissionens meddelelse om tilbagesøgning af ulovlig og uforenelig statsstøtte (13) var forpligtet til at undlade at anvende disse bestemmelser efter udløbet af den frist på otte måneder, der var fastsat i afgørelsen af 2020. Utiledulci indbragte derfor sagen for den forelæggende ret.
10.      På denne baggrund har Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (domstolen i forvaltnings- og skatteretlige sager i Funchal, Madeira) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal udtrykket »[omgående og effektiv tilbagesøgning]«, som anvendes i artikel 5 i […] afgørelse [af 2020], og udtrykket »tilbagebetalingen [skal] ske omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv gennemførelse af Kommissionens afgørelse«, som anvendes i artikel 16, stk. 3, i forordning (EU) 2015/1589, fortolkes således, at bestemmelserne i portugisisk ret vedrørende de processuelle garantier, der gælder i skatteinddrivelsesprocedurer, navnlig bestemmelserne vedrørende udsættelse af skatteinddrivelsesprocedurer, skal undlades anvendt, eller derimod således, at Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira (skatte- og afgiftsmyndigheden i den selvstyrende region Madeira, Portugal) fortsat er forpligtet til at overholde alle de processuelle garantier, der er fastsat i den portugisiske skatte- og afgiftslovgivning, uanset at der er tale om tilbagesøgning af statsstøtte, som er blevet erklæret ulovlig ved Kommissionens afgørelse?«.
11.      Utiledulci, skattemyndighederne, den belgiske og den spanske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg samt afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 1. oktober 2025.
IV.    Bedømmelse
12.      Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om de bestemmelser i national ret, der giver den skattepligtige visse processuelle garantier, som under særlige
betingelser gør det muligt at suspendere skatteinddrivelsesproceduren, skal undlades anvendt, når denne procedure i mangel af en ad hoc-procedure i henhold til national ret er blevet indledt med henblik på tilbagesøgning af ulovlig statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked, og når den frist, der er fastsat i Kommissionens afgørelse om tilbagesøgning, er udløbet.
13.      Bestemmelserne i den omhandlede nationale lovgivning giver mulighed for at anmode om og opnå suspension i tilfælde af indsigelse mod gælden eller tvangsinddrivelsesforanstaltningerne og i tilfælde af ratebetaling, forudsat at der stilles passende sikkerhed eller på anden måde stilles sikkerhed for skattefordringen, eller selv om der ikke foreligger en sådan sikkerhed, hvis den skattepligtige godtgør, at vedkommende ikke er i stand til at stille en sådan sikkerhed. Det fremgår af de skriftlige indlæg fra parterne i hovedsagen, at Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Portugal) flere gange har udtalt sig i forbindelse med tvister, der udspringer af skatte- og afgiftsmyndighedens afslag på at suspendere inddrivelsen i overensstemmelse med de nævnte bestemmelser, idet den har annulleret myndighedens afslag og fastslået, at skatte- og afgiftsmyndigheden ikke har beføjelse til at justere den lovbestemte ordning for skatteinddrivelse ved at undlade at anvende de processuelle garantier, der er fastsat i ordningen (14).
14.      Med henblik på at undersøge dette spørgsmål skal der indledningsvis henvises til Domstolens praksis vedrørende rækkevidden af den forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne i henhold til artikel
16 i forordning 2015/1589, til at tilbagesøge støtte, der er genstand for negative afgørelser. Denne retspraksis understreger nødvendigheden af at sikre en effektiv og hurtig tilbagesøgning i overensstemmelse med de formål, der forfølges hermed.
15.      Domstolen har præciseret, at ophævelsen af den støtte, som Kommissionen anser for uforenelig med det indre marked i henhold til artikel
108, stk. 2, TEUF, har til formål at genoprette den situation, der forelå før udbetalingen af støtten (15). Denne genoprettelse, som er nødvendig, for at traktatens bestemmelser om statsstøtte (16) har effektiv virkning, opnås, når støtten med tillæg af morarenter tilbagebetales af støttemodtageren (17), og når sidstnævnte mister den fordel, som vedkommende havde opnået på markedet i forhold til sine konkurrenter (18).
Tilbagebetaling af ulovlig støtte udgør således ikke en sanktion (19), og den har heller ikke til formål at gøre det muligt for støtteyderen at indfri en fordring, men den er den logiske følge af, at støtten er fundet ulovlig (20) og understreger nødvendigheden af at eliminere den konkurrenceforvridning, der er opstået på baggrund af den fordel, som uretmæssigt er blevet indrømmet støttemodtageren (21). I overensstemmelse med disse formål har Domstolen præciseret, at den pågældende medlemsstat skal nå frem til en effektiv tilbagesøgning af de skyldige beløb (22).
16.      For så vidt angår de tidsmæssige aspekter har Domstolen præciseret, at den pågældende medlemsstat hurtigst muligt skal foretage tilbagesøgningen inden for den fastsatte frist, dvs. inden for den frist, der er fastsat i Kommissionens afgørelse, eller inden for en af Kommissionen senere fastsat frist (23), og at en forsinket tilbagesøgning, efter udløbet af de fastsatte frister, ikke opfylder traktatens krav (24). Domstolen har ligeledes præciseret, at det ikke er tilstrækkeligt at træffe foranstaltninger med henblik på tilbagesøgning af en ulovlig støtte, herunder at indlede den dertil knyttede tilbagesøgningsprocedure, uden dog at opnå den faktiske tilbagebetaling inden for den af Kommissionens afgørelses fastsatte frist (25). Endelig har Domstolen præciseret, at når medlemsstaten konstaterer vanskeligheder, der forhindrer tilbagesøgningen, kan den anmode Kommissionen om en forlængelse af fristen med angivelse af begrundelsen herfor (26).
17.      Sammenfattende fremgår det af den retspraksis, der er nævnt i punkt 15 og 16
i dette forslag til afgørelse, at den forpligtelse, der påhviler den medlemsstat, hvortil en afgørelse om tilbagesøgning er rettet i henhold til artikel
16, stk. 1, i forordning 2015/1589, til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge støtten fra modtageren, udgør en forpligtelse til at opnå et resultat (27) inden for de af Kommissionen fastsatte frister.
18.      For så vidt angår den ulovligt ydede støtte i henhold til ZFM III-ordningen blev der i afgørelsen af 2020 fastsat en frist på otte måneder fra meddelelse om afgørelsen. Det var således inden for denne frist, at tilbagesøgningen af den nævnte støtte, i medfør af artikel
16, stk. 3, i forordning 2015/1589 og den nævnte retspraksis, skulle finde sted. I lyset af den ovenfor nævnte retspraksis er den fortolkning, som den belgiske regering har fremført i sit indlæg for Domstolen, hvorefter denne frist skal forstås således, at den alene henviser til indledningen af de procedurer, der skal fuldbyrde afgørelsen, ikke overbevisende (28). Ved at forlænge den uberettigede konkurrencefordel, som modtagerne af denne støtte nyder godt af, vil en sådan fortolkning være i strid med formålet med den tilbagesøgningsforpligtelse, der er pålagt Portugal, og vil åbenbart skade betingelserne og omfanget af afgørelsen af 2020 (29).
19.      For så vidt angår måden, hvorpå tilbagebetalingen foregår, i henhold til artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589, skal tilbagebetalingen ske i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret. I mangel af EU-retlige bestemmelser på området giver EU-retten medlemsstaterne frihed til at vælge de foranstaltninger, hvormed den vil leve op til tilbagesøgningsforpligtelsen (30), hvilket skal ske under overholdelse af de særlige karakteristika for de forskellige procedurer, som disse er indført med henblik på (31).
20.      Anvendelsen af de nationale procedurer forudsætter dog, at disse giver mulighed for omgående og effektiv gennemførelse af Kommissionens afgørelse (32), hvilken betingelse, som Domstolen har præciseret, »afspejler effektivitetsprincippet« (33). Friheden til at vælge de foranstaltninger, hvormed tilbagebetaling opnås, kan derfor ikke anses for absolut. De valgte foranstaltninger må ikke begrænse EU-rettens rækkevidde og effektivitet (34) og må ikke gøre den tilbagebetaling, der kræves i henhold til EU-retten, praktisk umulig (35). Domstolen har i denne forbindelse allerede haft lejlighed til at præcisere, at nationale bestemmelser, der ikke giver mulighed for en omgående og effektiv gennemførelse af afgørelsen om tilbagebetaling, i princippet skal undlades anvendt (36). Endelig har Domstolen præciseret, at den omstændighed, at der ikke findes særlige bestemmelser i national ret om tilbagesøgning, »[…] ikke kan være til hinder for, at [EU-]retten anvendes fuldt ud, og derfor er uden betydning for forpligtelsen til at tilbagesøge den omhandlende støtte« (37).
21.      Det følger heraf, at den procesautonomi, som medlemsstaterne er tildelt på tilbagesøgningsområdet inden for området for statsstøtte, er strengt begrænset af kravet om at sikre effektiviteten af de administrative myndigheders indsats. Dette indebærer en begrænsning af disse myndigheders skønsbeføjelse, ikke blot med hensyn til tilbagesøgningen (38), men også med hensyn til foranstaltningerne til at fuldbyrde den (39).
Disse myndigheder er, ligesom de nationale domstole, forpligtet til at nå frem til en løsning, der er i overensstemmelse med det formål, der forfølges med afgørelsen om tilbagebetaling (40), som er at undgå, at markedet forvrides af statsstøtte, der er skadelig for konkurrencen. Anvendelsen af national ret skal under alle omstændigheder ske i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, navnlig retten til en retfærdig rettergang, herunder retten til et forsvar (41).
22.      Det er på grundlag af disse principper, at den forelæggende rets spørgsmål skal besvares.
23.      Jeg noterer indledningsvis, at portugisisk ret ikke fastsætter nogen ad hoc-procedure for tilbagesøgning af ulovlig statsstøtte.
24.      I den tvist, der ligger til grund for hovedsagen, har skatte- og afgiftsmyndigheden indledt en skatteinddrivelsesprocedure mod Utiledulci. De bestemmelser, der vedrører denne procedure, giver som nævnt den skattepligtige mulighed for at opnå suspension i tilfælde af klage, søgsmål eller ratebetaling, såfremt der stilles en »passende sikkerhed«. Disse bestemmelser adskiller sig fra bestemmelserne i fransk ret, der var omdrejningspunkt i den sag, der førte til dom af 5. oktober 2006, Kommissionen mod Frankrig (42), og som er blevet påberåbt i indlæggene for Domstolen, og som foreskrev en automatisk suspension af inddrivelsesproceduren i tilfælde af søgsmål til prøvelse af opkrævninger udstedt af de nationale myndigheder. Som det fremkom i
retsmødet, har skatte- og afgiftsmyndigheden imidlertid ikke nogen skønsmargen med hensyn til suspension af proceduren, når betingelsen om, at der skal stilles en passende sikkerhed, er opfyldt, eller med hensyn til fritagelse for sikkerhedsstillelsen, når rekvisitus godtgør, at dennes sikkerhedsstillelse vil kunne påføre vedkommende uoprettelig skade, eller hvis det er åbenbart, at der ikke er tilstrækkelige økonomiske midler til rådighed. Suspensionen følger således direkte af de portugisiske retsregler om skatteinddrivelsesprocedure og er en proceduremæssig garanti, som enhver skatteyder har adgang til, hvis den pågældende anmoder herom og opfylder betingelserne herfor. Den portugisiske ordning kendetegnes ligesom den franske ordning i den nævnte sag ved at finde systematisk og automatisk anvendelse.
25.      Som det fremgår af Domstolens praksis, der er nævnt ovenfor i punkt 15, skal det med henblik på en vurdering af, hvorvidt denne ordning er forenelig med opfyldelsen af den tilbagesøgningsforpligtelse, der blev pålagt ved afgørelse af 2020, undersøges, om ordningen
hindrer, at der sker opfyldelse af det formål, der forfølges – idet denne forpligtelse bliver pålagt en medlemsstat og består i en omgående genoprettelse af den situation, der forelå før tildelingen af den omhandlede støtte –
eftersom
ordningen gør det muligt at forlænge den uberettigede konkurrencefordel for støttemodtagerne.
26.      En sådan hindring forekommer mig uundgåelig, hvis suspensionen sker, mod at den skattepligtige stiller kaution eller sikkerhed fra en tredjemand, eller i tilfælde af oprettelse af pant, som tilladt i den portugisiske lovgivning, da det drejer sig om instrumenter, der ikke har til formål at fjerne støtten fra støttemodtagerens formue og dermed fratage den pågældende den dermed forbundne fordel. I modsætning til hvad repræsentanten for den belgiske regering (43) gjorde gældende i
retsmødet, forekommer en hindring mig uundgåelig, selv når der stilles en bankgaranti (44), idet de regnskabsmæssige konsekvenser og de hermed forbundne omkostninger efter min opfattelse ikke kan sammenlignes med en tilbagebetaling af støtten for så vidt angår støttemodtagerens økonomiske situation (45). På den anden side er det udtrykkelige formål med alle disse instrumenter at sikre fuldbyrdelsesstatens krav i den periode, hvor inddrivelsesproceduren er suspenderet, hvilket grundlæggende er forskellig fra formålet med den procedure, der forfølges med tilbagesøgningen af den ulovlige støtte. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at vurdere, om de omhandlede bestemmelser – for så vidt som suspension af tilbagesøgningsproceduren betinges af, at der stilles en garanti, navnlig en bankgaranti – gør det muligt at hindre, at den faktiske tilbagesøgning af den pågældende støtte forsinkes yderligere, eftersom
modtageren fratages den hermed forbundne konkurrencefordel.
27.      Hvad angår muligheden for at fritage skyldner for at stille sikkerhed skal det nævnes, at støttemodtagerens økonomiske situation ifølge fast retspraksis ikke har nogen betydning for tilbagesøgningsforpligtelsen. Den pågældende medlemsstat er eventuelt forpligtet til at fremkalde afvikling af den støttemodtagende virksomhed, at anmelde sin fordring i virksomhedens passiver eller at træffe andre foranstaltninger, som giver mulighed for tilbagebetaling af støtten, herunder endeligt ophør af virksomhedens drift, såfremt en sådan tilbagesøgning fortsat er umulig under konkursbehandlingen (46). Overvejelser vedrørende den økonomiske skade som følge af tilbagebetalingen af støtten kan således ikke tages i betragtning med henblik på at retfærdiggøre forsinkelsen af tilbagesøgningsproceduren.
28.      For så vidt angår det tilfælde, hvor skatteinddrivelsesproceduren suspenderes i tilfælde af ratebetaling af de skyldige beløb, skal det endelig noteres, således som Kommissionen har anført i tilbagesøgningsmeddelelsen (47), at en sådan betalingsmåde, når den tillades efter udløbet af tilbagesøgningsfristen, er uforenelig med kravet om, at tilbagebetalingen skal ske rettidigt, og dette uafhængigt af, om der stilles sikkerhed.
29.      Utiledulci har under henvisning til de domme fra Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), som nævnt i punkt 13 i dette forslag til afgørelse, gjort gældende, at de omhandlende processuelle garantier finder anvendelse på Utiledulci, eftersom den lovbestemte skatteinddrivelsesordning i mangel af ad hoc-bestemmelser i portugisisk ret ikke kan »justeres«
af skatte- og afgiftsmyndigheden med det formål, at denne ordning tilpasses til kravene til tilbagesøgning af ulovlig statsstøtte, navnlig når dette sker på grundlag af en meddelelse fra Kommissionen, der ikke er bindende.
30.      Jeg gør i denne forbindelse opmærksom på, at medlemsstaternes forpligtelse til at ophæve ulovlig støtte er fastsat i artikel
108, stk. 2, TEUF, og
forpligtelsen til at sikre en omgående og effektiv tilbagesøgning af denne støtte hos modtageren er fastsat ved forordning 2015/1589 og ved Kommissionens afgørelse, hvorved støtten erklæres uforenelig. Hvad angår tilbagesøgningsmeddelelsen, selv om denne ikke er bindende for de nationale retter, har Domstolen imidlertid præciseret, at retterne i medfør af princippet om loyalt samarbejde skal inddrage denne som et led i vurderingen af den tvist, der er indbragt for dem (48).
Det samme gælder for de nationale myndigheder, der er ansvarlige for tilbagesøgningen.
31.      Både disse myndigheder og den nationale ret er forpligtet til at sikre gennemførelse af Kommissionens afgørelser, der beordrer tilbagesøgning af ulovlig støtte (49), uanset hvilken procedure der anvendes til at gennemføre dem. Den omstændighed, at en medlemsstat som led i udøvelsen af sin procesautonomi vælger ikke at fastsætte særlige regler for tilbagesøgning af ulovlig støtte, må, som nævnt, ikke hindre opnåelse af
EU-rettens formål
samt skade statsstøttereglernes effektivitet.
32.      Utiledulci og den belgiske regering har ligeledes gjort gældende, at en undladelse af at anvende de processuelle garantier, der er fastsat i skatteinddrivelsesproceduren, ville medføre en uacceptabel forskelsbehandling af de skattepligtige og være i strid med lighedsprincippet. Det er i denne forbindelse tilstrækkeligt at nævne, at proceduren for tilbagesøgning af statsstøtte har egne formål og karakteristika, og at de virksomheder, der modtager støtte af skattemæssig karakter, og som er underlagt denne procedure, ikke befinder sig i samme situation som enhver skattepligtig person, som skatte- og afgiftsmyndigheden retter henvendelse til med henblik på at inddrive et skattemæssigt tilgodehavende. Den belgiske regerings henvisning til ækvivalensprincippet i denne sammenhæng er efter min opfattelse ikke relevant. Dette princip, hvorefter de processuelle regler, der skal sikre borgerne de rettigheder, som følger af EU-retten, beskyttes i hver enkelt medlemsstat, ikke må være mindre gunstige end de regler, der er fastsat i national ret (50), er ikke relevant i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor det drejer sig om, hvorvidt de processuelle garantier, der normalt er fastsat i national ret, når de anvendes på en sag, der er anlagt med henblik på opfyldelse af en forpligtelse, der følger af EU-retten, er til hinder for den fulde anvendelse af EU-retten. Ligeledes irrelevant er efter min opfattelse den belgiske regerings stadige henvisning til retspraksis, hvorefter modtagere af skattemæssig støtte kan gøre brug af de skattefradrag, der er fastsat i national ret, hvis det viser sig, at de under hensyntagen til de konkret gennemførte transaktioner faktisk havde ret til at gøre brug heraf (51).
Denne praksis vedrører nemlig genoprettelsen af den skatteordning, der ville finde anvendelse på en modtager uden ulovlig støtte, med henblik på at fastsætte det beløb, der skulle tilbagebetales, og genoprette den situation, der bestod forud for tildelingen af støtten (52). Denne praksis har ingen betydning for tilbagesøgningsmetoden, og den indebærer ikke, at tilbagesøgning nødvendigvis skal ske ved hjælp af skatteinddrivelse samt medføre anvendelse af de samme processuelle garantier som dem, der gælder for den skattepligtige, der er underlagt denne procedure, når disse garantier ikke gør det muligt at nå de ovenfor beskrevne formål.
33.      Utiledulci har i sit indlæg ligeledes gjort gældende, at skatte- og afgiftsmyndighedens afslag på at anvende de nationale bestemmelser om suspension af skatteinddrivelsesproceduren i tilfælde af søgsmål til prøvelse af de retsakter, der er vedtaget inden for rammerne af denne procedure, tilsidesætter princippet om effektiv retsbeskyttelse (53).
34.      I denne forbindelse skal det erindres, at Domstolen har præciseret, at nationale domstole kan suspendere nationale tilbagebetalingsordrer, forudsat at de betingelser, der er fastsat navnlig i dom af 21. februar 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen og Zuckerfabrik Soest (54), og af 9. november 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl. (I) (55). Suspensionen skal navnlig begrundes med argumenter, der viser, at den pågældende afgørelse er ugyldig (56), og den kan i princippet ikke alene begrundes med risikoen for økonomisk skade for modtageren (57).
35.      Selv om jeg ikke på forhånd udelukker, at en foranstaltning, der suspenderer den nationale tilbagebetalingsordre – under særlige omstændigheder og under hensyntagen til Unionens interesse og konkurrenternes ret til at få elimineret konkurrenceforvridningen – kan vedtages af en national domstol, selv i det tilfælde, hvor det selskab, imod hvilket ordren er stilet, ikke direkte eller indirekte anfægter lovligheden af Kommissionens afgørelse (58), kan dette under ingen omstændigheder begrunde en ordning, hvorefter den nationale myndighed systematisk suspenderer tilbagesøgningsproceduren efter udløbet af de frister, der er fastsat af Kommissionen, såsom den, der er fastsat i de nationale bestemmelser, der er omhandlet i den foreliggende sag.
36.      Hvis afgørelsen om tilbagebetaling kan anfægtes, kan den pågældende medlemsstat acceptere en midlertidig tilbagebetaling, der sikrer fuldstændig eliminering af konkurrenceforvridningen, f.eks. ved at støttebeløbet og renterne indbetales på en spærret konto (59). På denne måde ophører støttemodtageren i princippet med at råde over det til støtten svarende beløb, hvorved dette, om end kun midlertidigt, udgår af modtagerens formue.
37.      Hvad endelig angår Utiledulcis argument om, at den forsinkelse, hvormed skatte- og afgiftsmyndigheden indledte tilbagesøgningsproceduren, foranledigede Utiledulci til at tro, at virksomheden ikke var blandt adressaterne for tilbagebetalingsordren, minder jeg om, at det følger af Domstolens faste praksis, at en adfærd udvist af en national myndighed, der skal anvende EU-retten, som er i strid med en præcis bestemmelse heri, ikke kan danne grundlag for en berettiget forventning (60). Selv om Domstolen anerkender muligheden for, at en virksomhed, der har modtaget en ulovlig støtte, kan påberåbe sig ekstraordinære omstændigheder, der kunne danne grundlag for en berettiget forventning om, at denne støtte var lovlig, og på grundlag heraf undgå tilbagebetaling (61), fremgår det imidlertid hverken af Domstolens sagsakter eller af Utiledulcis indlæg, at Utiledulci har påberåbt sig sådanne omstændigheder.
38.      Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at nationale bestemmelser som de i hovedsagen omhandlede, med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse, synes at være i strid med formålet med ophævelsen af den ulovlige støtte, der er erklæret uforenelig med det indre marked samt i strid med nødvendigheden af at sikre en omgående og effektiv gennemførelse af afgørelser om tilbagesøgning af ulovlig støtte.
V.      Forslag til afgørelse
39.      På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det af Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (domstolen i forvaltnings- og skatteretlige sager i Funchal, Madeira, Portugal) forelagte spørgsmål således:
»Artikel
16, stk. 3, i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel
108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde skal fortolkes således, at
når en medlemsstat ved hjælp af skatteinddrivelsesprocedurer foretager tilbagesøgning af ulovlig statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked,
skal den undlade at anvende de nationale bestemmelser, der giver den skattepligtige person, der er underlagt en sådan procedure, ret til under visse betingelser at opnå suspension af proceduren, for så vidt som anvendelse heraf ikke giver mulighed for omgående og effektiv gennemførelse af Kommissionens afgørelse, der har beordret tilbagesøgningen, ved at fratage modtageren den konkurrencefordel, der er forbundet med støtten, inden for den frist, der er fastsat i denne afgørelse, eller inden for en frist, der efterfølgende fastsættes af Kommissionen, eller når disse frister er udløbet uden yderligere frist. Når en sådan gennemførelse af Kommissionens afgørelse ikke er mulig, er såvel de nationale retter som de kompetente nationale myndigheder forpligtet til under de førstnævntes kontrol at undlade at anvende de omhandlede nationale bestemmelser.«
1 –      Originalsprog: italiensk.
2 –      Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13.7.2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (kodifikation) (EUT 2015, L 248, s. 9).
3 –      Den forelæggende ret har stillet lignende spørgsmål i sag C-792/24.
4 –      Diário da República nr. 290/1998, Serie I-A af 17.12.1998.
5 –      EFT 1990, L 225, s. 10.
6 –      Vedtaget ved Decreto-Lei n. 433/99 (lovdekret nr. 433/99) af 26.10.1999 og trådt i kraft 1.1.2000, Diário da República nr. 250/1999, serie I-A af 1999-10-26.
7 –      For fuldstændighedens skyld skal det anføres, at det fremgår af Domstolens sagsakter, at lov nr. 7 af 26.2.2021 har ophævet artikel 169, stk. 11, i Código de Procedimento e de Processo Tributário (lov om skatte- og afgiftsprocedurer), som bestemte, at denne artikel ikke fandt anvendelse på gæld, der var stiftet med Unionens midler.
8 –      Kommissionens afgørelse (EU) af 4.12.2020 om støtteordning SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) gennemført af Portugal for Zona Franca da Madeira (ZFM) – ordning III (EUT 2022, L 2017, s. 49).
9 –      Kommissionens afgørelse af 27.6.2007 om statsstøtteordning N 421/2006 (EUT 2007, C 240, s. 1) og af 2.7.2013 om statsstøtteordning SA.34160 (2011/N) (EUT 2013, C 220, s. 1).
10 –      Jf. dom af 21.9.2022, Portugal mod Kommissionen (Madeira-frizonen) (T-95/21, EU:T:2022:567), og af 21.6.2023,
Região Autónoma da Madeira mod Kommissionen (T-131/21, EU:T:2023:348).
11 –      Jf. dom af 4.7.2024, Portugal mod Kommissionen (Madeira-frizonen) (C-736/22 P, EU:T:2024:579), og af 16.1 2025 Região Autónoma da Madeira mod Europa-Kommissionen (Madeira-frizonen) (C-547/23, EU:T:2025:22). Afgørelsen af 2020 har også været genstand for forskellige annullationssøgsmål anlagt af individuelle selskaber, hvilket har givet anledning til, at et stort antal sager, der til dels stadig er verserende, er blevet indbragt for Retten og Domstolen; jf. senest dom af 13.11.2025, AFG mod Kommissionen (C-13/24 P, EU:C:2025:884), og af 13.11.2025, Sonasurf Internacional m.fl. mod Kommissionen (C-9/24 P, EU:C:2025:883), hvorved Domstolen forkastede appellerne til prøvelse af de kendelser, hvorved Retten fastslog, at visse af sagerne var retligt ugrundede.
12 –      Det fremgår af Utiledulcis bemærkninger, at Utiledulci i løbet af 2023 modtog fire forskellige opkrævninger af selskabsskat og de derved påløbne renter for årene 2012 til 2015.
13 –      EUT 2019, C 247, s. 1 (herefter »tilbagesøgningsmeddelelsen«).
14 –      Jf. navnlig dom afsagt af Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), 033/24.1BEFUN, af 7.3.2024. Ifølge oplysningerne i sagsakterne i den foreliggende sag har Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) efter indgivelsen af anmodningen om præjudiciel afgørelse udsat de sager, der stadig verserer for den.
15 –      Jf. bl.a. dom af 14.9.1994, Spanien mod Kommissionen (C-278/92 – C-280/92, EU:C:1994:325, præmis 75), af 29.7.2024, Koiviston Auto Helsinki mod Kommissionen (C-697/22 P, EU:C:2024:641, præmis 79 og 80), og af 9.10.2025, On Air Media Professionals og Different Media (C-416/24 og C-417/24, EU:C:2025:765, præmis 56).
16 –      Jf. dom af 19.10.2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C-325/22, EU:C:2023:793, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
17 –      Jf. dom af 4.4.1995, Kommissionen mod Italien (C-350/93, EU:C:1995:96, præmis 22).
18 –      Jf. bl.a. dom af 4.4.1995, Kommissionen mod Italien (C-350/93, EU:C:1995:96, præmis 22), af 11.12.2012, Kommissionen mod Spanien (C-610, EU:C:2012:781, præmis 105 og den deri nævnte retspraksis), og af 29.7.2024, Koiviston Auto Helsinki mod Kommissionen (C-697/22 P, EU:C:2024:641, præmis 79).
19 –      Dom af 17.6.1999, Belgien mod Kommissionen, C-75/97, EU:C:1999:311, præmis 65).
20 –      Jf. bl.a. dom af 21.3.1990, Kommissionen mod Belgien (C-142/87, EU:C:1990:125, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis), og af 12.2.2015, Kommissionen mod Frankrig (C-37/14, EU:C:2015:90, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
21 –      Jf. dom af 30.4.2020, Nelson Antunes da Cunha (C-627/18, EU:C:2020:321, præmis 42), og af 19.10.2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C-325/22, EU:C:2023:793, præmis 47).
22 –      Jf. dom af 16.1.2025, Scai Srl mod Regione Campania (C-588/23, EU:C:2025:23, EU:C:2025:23, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
23 –      Jf. dom af 12.2.2015, Kommissionen mod Frankrig (C-37/14, EU:C:2015:90, præmis 55 og 56), og af 29.4.2021, Kommissionen mod Spanien (TNT i Castilla-La Mancha) (C-704/19, EU:C:2021:342, præmis 50).
24 –      Jf. bl.a. dom af 13.10.2011, Kommissionen mod Italien (C-454/09, EU:C:2011:650, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis), og af 13.11.2025, Kommissionen mod Bulgarien (Ombytning af skovarealer II) (C-623/23, EU:C:2025:890, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
25 –      Jf. i denne retning dom af 22.12.2010, Kommissionen mod Slovakiet (C-507/08, EU:C:2010:802, præmis 47), af 12.2.2015, Kommissionen mod Frankrig (C-37/14, EU:C:2015:90, præmis 55-60), af 17.9.2015, Kommissionen mod Italien (C-367/14, EU:C:2015:611, præmis 40 og 42), og af 13.11.2025, Kommissionen mod Bulgarien (Ombytning af skovarealer II) (C-632/23, EU:C:2025:890, præmis 64). Jf. ligeledes dom af 14.2.2008, Kommissionen mod Grækenland (C-419/06, EU:C:2008:89, præmis 38 og 61), hvori Domstolen fastslog, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser, selv om denne medlemsstat ved udløbet af den frist, der var fastsat i afgørelse om tilbagebetaling, havde indledt inddrivelsesprocedurerne.
26 –      Jf. i denne retning bl.a. dom af 17.1.2018, Kommissionen mod Grækenland (C-363/16, EU:C:2018:12, præmis 46-48).
27 –      Jf. dom af 13.11.2025, Kommissionen mod Bulgarien (Ombytning af skovarealer II) (C-632/23, EU:C:2025:890, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).
28 –      Den samme fortolkning, som den franske regering anlagde i den sag, der gav anledning til dom af 5.10.2006, Kommissionen mod Frankrig (C-232/05, EU:C:2006:651, herefter »dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig«, præmis 40), blev afvist af Domstolen.
29 –      Jf. for en analog fortolkning dom af 22.12.2010, Kommissionen mod Slovakiet (C-507/08, EU:C:2010:802, præmis 48).
30 –      Jf. i denne retning dom af 14.4.2011, Kommissionen mod Polen (C-228/09, EU:C:2011:250, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
31 –      Jf. i denne retning dom af 22.12.2010, Kommissionen mod Slovakiet (C-507/08, EU:C:2010:802, præmis 52).
32 –      Jf. bl.a. dom af 14.4.2011, Kommissionen mod Polen (C-331/09, EU:C:2011:250, præmis 58 og 59), af 24.1.2013, Kommissionen mod Spanien (C-529/09, EU:C:2013:31, præmis 91 og 92), af 11.9.2014, Kommissionen mod Tyskland (C-527/12, EU:C:2014:2193, præmis 40 og 41 og den deri nævnte retspraksis), og af 17.1.2018, Kommissionen mod Grækenland (C-363/16, EU:C:2018:12, præmis 34 og 35).
33 –      Jf. dommen i sagen
Kommissionen mod Frankrig, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis.
34 –      Jf. dom af 20.5.2010, Scott og Kimberly Clark (C-210/09, EU:C:2010:294, præmis 21).
35 –      Jf. i denne retning dom af 13.2.2014, Mediaset (C-69/13, EU:C:2014:71, præmis 34).
36 –      Jf. dom af 5.10.2006, Kommissionen mod Frankrig (C-232/05, EU:C:2006:651, præmis 51-53), og af 30.4.2020, Nelson Antunes da Cunha (C-627/18, EU:C:2020:321, præmis 52), og senest for så vidt angår tilbagesøgning af støtte ydet inden for rammerne af ZFM ordning III kendelse af 31.10.2025, Mission Trading (C-24/25, EU:C:2025:862, præmis 25). Jf. desuden dom af 11.9.2014, Kommissionen mod Tyskland (C-527/12, EU:C:2014:2193, præmis 55), og af 20.3.1997, Land Rheinland-Pfalz mod Alcan Deutschland (C-24/95, EU:C:1997:163, præmis 30-38).
37 –      Jf. dom af 21.3.1991, Italien mod Kommissionen (C-303/88, EU:C:1991:136, præmis 60).
38 –      Jf. i denne retning dom af 20.3.1997, Land Rheinland-Pfalz mod Alcan Deutschland (C-24/95, EU:C:1997:163, præmis 34).
39 –      Jf. dom af 11.9.2014, Kommissionen mod Tyskland C-527/12, EU:C:2014:2193, præmis 53 og 55).
40 –      Jf. dom af 20.5.2010, Scott og Kimberly Clark (C-210/09, EU:C:2010:294, præmis 29).
41 –      Jf. dom af 11.9.2014, Kommissionen mod Tyskland (C-527/12, EU:C:2014:2193, præmis 39), og af 16.1.2025, Scai Srl mod Regione Campania (C-588/23, EU:C:2025:23, præmis 55).
42 –      C-232/05, EU:C:2006:651.
43 –      Ifølge den belgiske regering er en bankgaranti i stand til at udligne den fordel, der er opnået som følge af støtten, eftersom støttebeløbet ville skulle opføres under passiver i støttemodtagerens balance og derved gøre det umuligt at drage nytte af støttebeløbet. Desuden ville optagelse og opretholdelse af en bankgaranti medføre omkostninger, der påvirker støttemodtagerens økonomiske situation.
44 –      Jf. i denne retning også tilbagesøgningsmeddelelsen, punkt 119.
45 –      Skatte- og afgiftsmyndigheden har i øvrigt i
retsmødet forklaret, at en stillet sikkerhed i henhold til portugisisk ret er underlagt en forældelsesfrist. Det betyder, at sikkerhedsstillelsen automatisk bortfalder efter en vis periode.
46 –      Jf. dom af 6.12.2007, Kommissionen mod Italien (C-280/05, EU:C:2007:753, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis), af 17.1.2018, Kommissionen mod Grækenland (C-363/16, EU:C:2018:12, præmis 36 og 37 og den deri nævnte retspraksis), og af 12.3.2020, Kommissionen mod Italien (Ulovlig støtte til hotelsektoren på Sardinien) (C-576/18, EU:C:2020:202, præmis 99). Disse foranstaltninger har, som det understreges i tilbagesøgningsmeddelelsen (punkt 127), til formål at undgå, at en støttemodtager, der ikke er i stand til at tilbagebetale den modtagne støtte og de påløbne tilbagesøgningsrenter, kun overlever på markedet på grund af støtten.
47 –      Jf. punkt 126 i tilbagesøgningsmeddelelsen.
48 –      Jf. dom af 16.1.2025, Scai Srl mod Regione Campania (C-588/23, EU:C:2025:23, præmis 48).
49 –      Jf. dom af 20.5.2010, Scott og Kimberly Clark (C-210/09, EU:C:2010:294, præmis 29), og i denne retning dom af 5.3.2019, Eesti Pagar (C-349/17, EU:C:2019:172, præmis 90-92 og den deri nævnte retspraksis).
50 –      Jf. bl.a. dom af 23.1.2019, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C-387/17, EU:C:2019:51, præmis 72).
51 –      Jf. dom af 15.9.2022, Fossil (Gibraltar) (C-705/20, EU:C:2022:680, præmis 43).
52 –      Jf. ligeledes dom af 15.12.2005, UniCredito Italiano (C-148/04, EU:C:2005:774, præmis 118 og 119).
53 –      Den forelæggende ret har ikke præciseret, på hvilket grundlag Utiledulci har til hensigt at påberåbe sig udsættelsen af proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter. Det fremgår af de nationale sagsakter, at selskabet anmodede om fritagelse for sikkerhedsstillelsen, men det fremgår ikke klart, om selskabet havde til hensigt at anlægge sag med henblik på at anfægte lovligheden af den gæld, der var genstand for indfrielsen/inddrivelsen.
54 –      Dom af 21.2.1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen og Zuckerfabrik Soest (C-143/88 og C-92/89, EU:C:1991:65).
55 –      Dom af 9.11.1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl. (I) (C-465/93, EU:C:1995:369)
56 –      Jf. bl.a. dom af 12.3.2020, Kommissionen mod Italien (Ulovlig støtte til hotelsektoren på Sardinien) (C-576/18, EU:C:2020:202, præmis 103).
57 –      Jf. dom af 29.3.2012, Kommissionen mod Italien (C-243/10, EU:C:2012:182, præmis 53).
58 –      Navnlig hvis den bestrider det støttebeløb, der skal tilbagesøges, eller det forhold, at den er omfattet af en støtteordning i henhold til de kriterier, der er fastsat i Kommissionens afgørelse.
59 –      Jf. i denne retning punkt 118 i tilbagesøgningsmeddelelsen.
60 –      Jf. i denne retning dom af 5.3.2019, Eesti Pagar (C-349/17, EU:C:2019:172, præmis 104 og 105), og af 9.10.2025, On Air Media Professionals og Different Media (C-416/24 og C-417/24, EU:C:2025:765, præmis 60 og 61).
61 –      Jf. dom af 20.9.1990, Kommissionen mod Tyskland (C-5/89, EU:C:1990:320, præmis 16), og af 9.10.2025, On Air Media Professionals og Different Media (C-416/24 og C-417/24, EU:C:2025:765, præmis 63).