Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
TAMARA ĆAPETA
4 päivänä syyskuuta 2025 (1)
Asia C‑147/24 [Safi] (i)
V
vastaan
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(Ennakkoratkaisupyyntö – Rechtbank Den Haag (Haagin alioikeus, Alankomaat))
Ennakkoratkaisupyyntö – Unionin kansalaisuus – SEUT 20 artikla – Kotimaassaan pysynyt alaikäinen unionin kansalainen, joka on riippuvainen vanhemmasta, joka on kolmannen maan kansalainen – Vanhemman johdettu oleskeluoikeus – Vanhempi, jolla on oleskeluoikeus muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jonka kansalainen alaikäinen on ja jossa tämä oleskelee – Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen – Direktiivi 2008/115/EY – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artikla – Oikeus yksityis- ja perhe-elämään – Perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 ja 3 kohta – Lapsen etu
I       Johdanto
1.        Milloin unionin kansalainen voi vedota ilmaisuun ”Civis Europaeus sum” (olen Euroopan kansalainen) omaa jäsenvaltiotaan vastaan?(2)
2.        Nyt käsiteltävä asia koskee alaikäistä, joka on Alankomaiden kansalainen ja joka ei ole koskaan käyttänyt unionin oikeuteen perustuvaa oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen poistuakseen jäsenvaltiostaan ja jonka Alankomaiden viranomaiset voivat pakottaa poistumaan kyseisestä jäsenvaltiosta ja siirtymään Espanjaan.
3.        Alankomaiden toimivaltaiset viranomaiset eivät myöntäneet kyseisen alaikäisen äidille, joka on kolmannen maan kansalainen, SEUT 20 artiklaan perustuvaa johdettua oleskeluoikeutta sillä perusteella, että vanhemmalla, joka on kolmannen maan kansalainen, on oikeus oleskella Espanjassa. Viranomaiset katsoivat näin ollen, että SEUT 20 artiklaa ei sovelleta, koska oleskeluoikeuden epääminen ei johtaisi siihen, että kyseinen unionin kansalainen (kolmannen maan kansalaisen lapsi) joutuisi poistumaan koko Euroopan unionin alueelta vaan ainoastaan Alankomaiden alueelta.
4.        Myönnetäänkö SEUT 20 artiklassa johdettu oleskeluoikeus tällaisissa olosuhteissa?
5.        Vastatakseen kysymykseen unionin tuomioistuimen on tarkasteltava uudelleen tuomioon Ruiz Zambrano(3) perustuvaa oikeuskäytäntöä.
II     Tausta, ennakkoratkaisukysymykset ja menettely unionin tuomioistuimessa
6.        V on kolmannen maan kansalainen, joka asuu Alankomaissa alaikäisen lapsensa, joka on Alankomaiden kansalainen, ja aviopuolisonsa kanssa, jolla on kaksoiskansalaisuus (sekä Alankomaiden että kolmannen maan kansalaisuus).
7.        Lapsi on syntynyt Alankomaissa eikä ole koskaan poistunut tämän jäsenvaltion alueelta. Hän on siis kotimaassaan pysynyt unionin kansalainen. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että kyseisellä lapsella on puhe- ja kielivaikeuksia, joiden vuoksi hän saa erityisopetusta erityisoppilaitoksessa, ja hänelle on järjestetty kuljetus sinne ja sieltä pois.
8.        V:n puolisolla on terveysongelmia, ja hän saa toimeentulotukea.
9.        V on asunut Alankomaissa vuodesta 2014 lähtien ilman voimassa olevaa oleskelulupaa, eikä hän ole koskaan joutunut tekemisiin oikeuslaitoksen kanssa.
10.      V jätti 13.11.2020 EU/ETA-asiakirjaa, joka osoittaa hänen SEUT 20 artiklaan perustuvan johdetun oleskeluoikeutensa, koskevan hakemuksen.
11.      Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (oikeus- ja turvallisuusasioista vastaava valtiosihteeri, Alankomaat) hylkäsi V:n hakemuksen 11.11.2021. Hän katsoi, ettei V:llä ole oikeutta johdettuun oleskeluoikeuteen SEUT 20 artiklan nojalla, koska hänestä riippuvainen alaikäinen lapsi ei joutuisi lähtemään koko unionin alueelta vaan voisi muuttaa V:n kanssa Espanjaan, jossa tällä on oleskeluoikeus.
12.      Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että V:llä, joka asui Espanjassa vuosina 1999–2014, on edelleen voimassa oleva oleskelulupa kyseisessä jäsenvaltiossa.
13.      Hylättyään V:n SEUT 20 artiklaan perustuvan hakemuksen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tutki viran puolesta hänen oikeutensa, joka perustuu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaan, jolla suojellaan yksityis- ja perhe-elämää. Hän katsoi, ettei V:llä ollut oleskeluoikeutta myöskään tämän artiklan nojalla. Huolimatta siitä, että Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid totesi V:n yksityis- ja perhe-elämän olevan Alankomaissa, hän katsoi, että Alankomaiden intressi maahanmuuton alalla menee kantajan ja hänen perheensä henkilökohtaisen intressin edelle.
14.      V:n oleskeluoikeuden tunnustamisen epääminen Alankomaissa merkitsi, että hän oleskeli laittomasti tämän jäsenvaltion alueella. Näin ollen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid määräsi direktiivin 2008/115/EY(4) perusteella V:n palaamaan välittömästi Espanjaan.(5) Tämän määräyksen noudattamatta jättäminen johtaisi V:tä koskevan palauttamispäätöksen tekemiseen.
15.      V teki tästä päätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid hylkäsi 20.6.2022 ilmeisen perusteettomana.
16.      V nosti samana päivänä tästä hylkäävästä päätöksestä kanteen Rechtbank Den Haagissa (Haagin alioikeus, Alankomaat), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.
17.      Kyseinen tuomioistuin kysyy, onko se seikka, että V:llä on oleskeluoikeus toisessa jäsenvaltiossa (Espanja), riittävä peruste evätä häneltä johdettu oleskeluoikeus siitä huolimatta, että hänen ja hänen alaikäisen lapsensa välillä on riippuvuussuhde.(6) Vaikka siirtyminen Espanjaan merkitsisi sitä, että hän ja hänen alaikäisen lapsensa eivät joutuisi lähtemään koko unionin alueelta, lapsi joutuisi kuitenkin lähtemään Alankomaista, mikä pakottaisi hänet tosiasiallisesti käyttämään oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy myös, missä vaiheessa lapsen etu ja oikeus perhe-elämään olisi otettava huomioon arvioitaessa johdettua oleskeluoikeutta koskevia hakemuksia.
18.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa lisäksi selvittää, sovelletaanko tätä direktiivin 2008/115 5 artiklan a ja b alakohtaan perustuvaa velvollisuutta ottaa huomioon lapsen etu ja perhesuhteet myös silloin, kun kolmannen maan kansalainen määrätään siirtymään välittömästi toiseen jäsenvaltioon kyseisen direktiivin 6 artiklan 2 kohdan nojalla verrattuna kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohtaan perustuvaan palauttamispäätökseen.(7)
19.      Näiden seikkojen perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lykkäsi summaarisessa menettelyssä riidanalaisen päätöksen oikeusvaikutuksia, kunnes se on valmis ratkaisemaan kanteen asiakysymyksen.
20.      Näissä olosuhteissa Rechtbank Den Haag päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko SEUT 20 artiklaa tulkittava siten, ettei ole poissuljettua, että vanhemmalle, joka on kolmannen valtion kansalainen, on myönnettävä johdettu oleskeluoikeus jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hänen alaikäinen lapsensa on ja jossa hänen lapsensa oleskelee ilman, että hän on käyttänyt kansalaisuuteen liittyviä oikeuksiaan, vaikka kyseisellä vanhemmalla, joka on kolmannen maan kansalainen, on oleskeluoikeus toisessa jäsenvaltiossa?
Jos ei ole poissuljettua, että vanhemmalle, joka on kolmannen maan kansalainen, on myönnettävä johdettu oleskeluoikeus jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hänen alaikäinen lapsensa on ja jossa kyseinen lapsi oleskelee ilman, että hän on käyttänyt kansalaisuuteen liittyviä oikeuksiaan, vaikka kyseisellä kolmannen maan kansalaisuuden omaavalla vanhemmalla on oleskeluoikeus toisessa jäsenvaltiossa:
2)      Seuraako SEUT 20 artiklasta, kun otetaan huomioon direktiivin 2008/115 5 artiklan a ja b alakohta sekä 6 artiklan 2 kohta, että kun kyse on sellaisesta riippuvuussuhteesta, joka on peruste johdetun oleskeluoikeuden myöntämiselle SEUT 20 artiklan nojalla, päätöksen tekevällä viranomaisella on velvollisuus varmistua siitä, että vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskevan oikeuden käyttäminen on lapsen edun mukaista ja että perhe-elämää voidaan jatkaa, ennen kuin vanhempi, joka on kolmannen maan kansalainen, määrätään siirtymään välittömästi jäsenvaltioon, jossa hänellä on oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, ja onko nämä seikat otettava huomioon arvioitaessa johdettua oleskeluoikeutta koskevaa hakemusta?”
21.      V, Alankomaiden ja Tanskan hallitukset sekä Euroopan komissio esittivät lausumansa 25.3.2025 pidetyssä istunnossa.
III  Arviointi
22.      SEUT 20 artiklassa myönnetään johdettu oleskeluoikeus kolmannen maan kansalaiselle silloin, kun on tarpeen suojella jäsenvaltioiden kansalaisten kansalaisuuteen liittyviä oikeuksia.(8)
23.      Nyt käsiteltävässä asiassa Alankomaiden toimivaltaiset viranomaiset katsoivat, ettei johdetun oleskeluoikeuden myöntäminen V:lle ollut tarpeen hänen alaikäisen lapsensa unionin kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien suojelemiseksi. Päätöksen pääasiallisena syynä oli se, että V:llä oli oleskeluoikeus Espanjassa. Tämä tarkoitti sitä, että vaikka hänen alaikäisen lapsensa olisi myös lähdettävä Alankomaista, koska hän on riippuvainen V:stä,(9) hän ei joutuisi poistumaan koko unionin alueelta. Päätöksen tehnyt viranomainen katsoi, että perhe saattoi asettua Espanjaan, joten SEUT 20 artiklaa ei sovellettu.
24.      Päätettyään, ettei V:llä ollut Alankomaissa oleskeluoikeutta unionin oikeuden tai muunkaan perusteen nojalla, toimivaltainen viranomainen määräsi, että hänen on siirryttävä välittömästi Espanjaan. Tämä päätös perustui direktiivin 2008/115 6 artiklan 2 kohtaan.
25.      Tässä tilanteessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, voiko vanhempi, joka on kolmannen maan kansalainen, vedota SEUT 20 artiklaan saadakseen johdetun oleskeluoikeuden vain silloin, kun tästä riippuvainen kotimaassaan pysynyt alaikäinen unionin kansalainen joutuisi muutoin poistumaan koko unionin alueelta, vai onko muita tilanteita, joissa SEUT 20 artiklaa voidaan soveltaa.
26.      Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, asetetaanko SEUT 20 artiklassa toimivaltaisille kansallisille viranomaisille velvollisuus arvioida ennen tällaisen määräyksen antamista, onko se, että vanhempi, joka on kolmannen maan kansalainen, määrätään siirtymään toiseen jäsenvaltioon, lapsen edun mukaista ja voiko kyseisten henkilöiden yksityis- ja perhe-elämä jatkua tässä toisessa jäsenvaltiossa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa myös selvittää, onko nämä perusoikeudet otettava huomioon päätettäessä, myönnetäänkö vanhemmalle, joka on kolmannen maan kansalainen, johdettu oleskeluoikeus.
27.      Vaikka näihin kahteen kysymykseen annettavat vastaukset liittyvät läheisesti toisiinsa, tarkastelen niitä kuitenkin erikseen, sillä toinen kysymys on esitetty vain siltä varalta, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi.
28.      Ehdotan unionin tuomioistuimelle, että se vastaa ensimmäiseen kysymykseen myöntävästi ja tulkitsee SEUT 20 artiklaa siten, että sitä sovelletaan riippumatta siitä, voivatko alaikäinen unionin kansalainen ja hänen vanhempansa, joka on kolmannen maan kansalainen, siirtyä toiseen jäsenvaltioon, jossa kyseisellä vanhemmalla, joka on kolmannen maan kansalainen, on oleskeluoikeus.
29.      Tältä osin väitän, että SEUT 20 artiklassa suojattuihin olennaisiin unionin kansalaisuuteen liittyviin oikeuksiin kuuluu oikeus olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta (A kohdan 2 alakohta). Koska tämä tulkinta perustuu unionin tuomioistuimen päättelyyn tuomiossa Ruiz Zambrano ja sitä seuranneeseen oikeuskäytäntöön, tarkastelen aluksi tätä tuomiota ja sitä seuraavia tuomioita (A kohdan 1 alakohta). Jos tuomioistuin ei hyväksy ehdottamaani vastausta A kohdan 2 alakohdassa, ehdotan vaihtoehtoista analyysiä, jonka mukaan toimivaltaisen päätöksen tekevän viranomaisen olisi tarkistettava, onko koko perheen siirtäminen toiseen jäsenvaltioon todella mahdollista unionin oikeuden nojalla (A kohdan 3 alakohta).
30.      Vastauksena ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toiseen kysymykseen tarkastelen Ruiz Zambrano
‑oikeuskäytäntöä ja osoitan, että kyseisessä oikeuskäytännössä edellytetään, että toimivaltaiset viranomaiset ottavat huomioon lapsen edun ja oikeuden perhe-elämään arvioidessaan, onko unionin kansalaisen ja kolmannen maan kansalaisen välinen riippuvuussuhde sellainen, että unionin kansalainen joutuisi lähtemään kolmannen maan kansalaisuuden omaavan vanhempansa mukana, jos tämä vanhempi joutuu lähtemään jäsenvaltiosta, jonka kansalainen hänestä riippuvainen alaikäinen unionin kansalainen on. Jos päätöksen tekevä viranomainen toteaa, että riippuvuuden aste on sellainen, että SEUT 20 artiklaa sovelletaan, sen on myönnettävä johdettu oleskeluoikeus suojellakseen riippuvaisen unionin kansalaisen oikeutta olla siirtymättä vaikkakin vain toiseen jäsenvaltioon (B kohta).
31.      Sovellan tämän jälkeen ehdotettua päättelyä käsiteltävän asian olosuhteisiin (C kohta).
A       Ensimmäinen kysymys
32.      Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy lähinnä, voiko johdettu oleskeluoikeus syntyä SEUT 20 artiklan nojalla vain, jos unionin kansalaisen olisi muutoin pakko lähteä koko unionin alueelta.
33.      Tämä kysymys perustuu tuomiota Ruiz Zambrano seuranneessa oikeuskäytännössä kehitettyyn vakiomuotoiseen toteamukseen.  Tämän toteamuksen sanamuoto on seuraava: ”On olemassa hyvin erityislaatuisia tilanteita, joissa oleskeluoikeus on siitä huolimatta, ettei kolmansien maiden kansalaisten oleskeluoikeutta koskevaa unionin johdettua oikeutta ole sovellettava eikä kyseinen unionin kansalainen ole käyttänyt liikkumisvapauttaan, kuitenkin myönnettävä kolmannen maan kansalaiselle, joka on kyseisen unionin kansalaisen perheenjäsen, koska unionin kansalaisuuden tehokas vaikutus jätettäisiin ottamatta huomioon, jos tällaisen oikeuden epäämisen seurauksena kyseinen unionin kansalainen tosiasiassa joutuisi lähtemään koko unionin alueelta eikä hän siis tosiasiassa voisi käyttää niitä olennaisia oikeuksia, jotka hänellä on kyseisen aseman perusteella.”(10)
34.      Ensi lukemalta tämä sanamuoto saattaisi näyttää tukevan Alankomaiden viranomaisten kantaa, jonka mukaan SEUT 20 artiklassa annetaan johdettu oleskeluoikeus kolmannen maan kansalaiselle vain silloin, kun alaikäinen unionin kansalainen joutuisi muutoin poistumaan koko unionin alueelta.
35.      Tämän oikeuskäytännön lähempi tarkastelu osoittaa kuitenkin, ettei unionin tuomioistuimen tarkoituksena ollut antaa ymmärtää, että se, että henkilön on pakko poistua koko unionin alueelta, on ainoa tilanne, jossa SEUT 20 artiklaa voidaan soveltaa johdetun oleskeluoikeuden myöntämiseksi unionin kansalaisen vanhemmalle, joka on kolmannen maan kansalainen. Väitän, että sen lisäksi, että SEUT 20 artiklalla suojellaan unionin kansalaisten oikeutta oleskella unionissa, mistä oli kyse edellä mainitussa oikeuskäytännössä, sillä suojellaan myös unionin kansalaisten oikeutta olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta. Jälkimmäinen oikeus sisältyy oikeuteen ”liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella”, joka annetaan unionin kansalaisille SEUT 20 artiklan 2 kohdan a alakohdassa ja 21 artiklan 1 kohdassa ja josta käytän jäljempänä nimitystä ”oikeus liikkua ja oleskella vapaasti”
1.     Tuomio Ruiz Zambrano ja sitä seuraavat tuomiot
36.      Tuomion Ruiz Zambrano tosiseikat ovat tunnettuja. Kolumbialainen kahden belgialaisen lapsen isä, joka ei koskaan poistunut kyseisestä jäsenvaltiosta, vetosi lastensa unionin kansalaisuuteen ja SEUT 20 artiklaan tukeakseen hakemustaan, joka koski johdettua oleskeluoikeutta ja työlupaa Belgiassa.(11) Kyseisessä asiassa kyse oli – unionin sisämarkkinaoikeuden sanastoa käyttääkseni – jäsenvaltion sisäisestä tilanteesta.
37.      Ennen tuomiota Ruiz Zambrano oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun –
merkittävintä kansalaisuuteen liittyvää oikeutta – oli sovellettu ainoastaan tilanteissa, joissa oli kyse rajatylittävästä liikkumisesta.(12) Tämä johtui todennäköisesti kyseisen oikeuden sisämarkkinataustasta.(13) Jäsenvaltion kansalainen ei siis voinut vedota SEUT 20 artiklaan saadakseen suojaa jäsenvaltionsa toteuttamia toimenpiteitä vastaan, jos hän ei ollut koskaan lähtenyt tästä valtiosta työskennelläkseen, tarjotakseen palveluja, opiskellakseen tai oleskellakseen toisessa jäsenvaltiossa.
38.      Tämä muuttui tuomiossa Ruiz Zambrano,(14) jonka jälkeen unionin kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien käyttäminen vapautettiin rajat ylittävää liikkumista koskevasta vaatimuksesta.(15)
39.      Vaikka Ruiz Zambranon lapset eivät kyseisessä asiassa liikkuneet rajojen yli, unionin tuomioistuin katsoi, että SEUT 20 artiklaa voitiin soveltaa. Se katsoi, että tähän määräykseen voidaan vedota sellaisten kansallisten toimenpiteiden estämiseksi, ”joiden vaikutuksesta unionin kansalaiset eivät tosiasiassa voi käyttää pääosaa oikeuksista, jotka heillä on unionin kansalaisen asemansa perusteella”.(16)
40.      Unionin tuomioistuin ei antanut yleistä määritelmää tai selitystä sille, mikä voisi merkitä sitä, että kansalaisuuteen liittyviä oikeuksia ei tosiasiassa voida käyttää, tai sille, mitä unionin kansalaisen asemaan perustuvien oikeuksien pääosalla tarkoitetaan. Se selitti ainoastaan, että Ruiz Zambranon lapset eivät olisi voineet tosiasiallisesti käyttää kansalaisuuteen liittyviä oikeuksiaan, jos heidän isänsä ei olisi saanut oikeutta oleskella ja työskennellä Belgiassa, koska jos näitä oikeuksia ei olisi myönnetty, Ruiz Zambranon lapset olisivat joutuneet lähtemään unionin alueelta isänsä kanssa.(17)
41.      Tuomiossa Ruiz Zambrano se, että näiden lasten olisi mahdollisesti pitänyt poistua koko unionin alueelta, johtui kyseisen asian erityisolosuhteista. Kyseistä tuomiota ei siis mielestäni voida näin ollen tulkita siten, että unionin tuomioistuin katsoi, että ainoastaan näissä olosuhteissa unionin kansalainen ei voi tosiasiallisesti käyttää kansalaisuuteen liittyviä oikeuksiaan.
42.      Myöhemmissä tuomioissa, aluksi tuomiossa McCarthy(18) ja tuomiossa Dereci,(19) tosiasiallinen käyttö alettiin kuitenkin yhdistää siihen, että unionin kansalainen joutuisi lähtemään koko unionin alueelta, ja tätä kriteeriä käytettiin SEUT 21 artiklan soveltamisen perustana ensin mainitussa asiassa ja SEUT 20 artiklan soveltamisen perustana jälkimmäisessä asiassa. Näin ollen sitä, että henkilö joutuu lähtemään koko unionin alueelta, alettiin pitää SEUT 20 artiklan soveltamisen edellytyksenä. Tämä näyttää olevan myös Alankomaiden toimivaltaisten viranomaisten käsitys nyt käsiteltävässä asiassa.
43.      Joissakin myöhemmissä asioissa, jotka koskivat myös johdettua oleskeluoikeutta, oli kyse olosuhteista, joissa – kuten tuomiossa Ruiz Zambrano – alaikäiset unionin kansalaiset olisivat joutuneet siirtymään kolmanteen maahan, jos kolmannen maan kansalaiselta, josta he olivat riippuvaisia, olisi evätty oleskelulupa.(20) Myös asioissa, joissa tosiseikat ovat erilaiset ja joissa ei ollut riskiä siitä, että unionin kansalaisen täytyisi poistua koko unionin alueelta, unionin tuomioistuin käytti edelleen aiemman oikeuskäytännön muotoilua, jolloin tosiasiallinen käyttö liittyi siihen mahdollisuuteen, että unionin kansalainen joutuisi lähtemään koko unionin alueelta.(21)
44.      Kolmessa tuomiossa, joihin Alankomaiden hallitus nojautuu nyt käsiteltävässä asiassa – Alokpa,(22) M.D.(23) ja Rendón Marín(24) –, unionin tuomioistuin näytti ehdottavan, että SEUT 20 artiklalla ei anneta johdettua oleskeluoikeutta kolmannen maan kansalaisille silloin, kun unionin kansalaiset pysyvät unionin alueella mutta kuitenkin joutuvat siirtymään toiseen jäsenvaltioon.
45.      Nämä kolme asiaa eroavat nyt käsiteltävästä asiasta kahdella tavalla: ensinnäkin niiden erityisten tosiseikkojen(25) perusteella ja toiseksi – mikä on vieläkin merkittävämpää – sen perusteella, miten eri tavalla kansalliset tuomioistuimet ovat muotoilleet ennakkoratkaisukysymykset. Kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välisessä oikeudellisessa vuoropuhelussa vallitsevan riippuvuuden vuoksi nämä kysymykset oli muotoiltu siten, että niissä edellytettiin, että unionin tuomioistuin ratkaisee asiat unionin alueella oleskelua koskevan oikeuden yhteydessä, joten nämä asiayhteydet eroavat nyt käsiteltävästä asiasta.(26)
46.      Toisin kuin kyseisissä asioissa nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy lähinnä, onko oleskeluoikeuden epääminen koko unionin alueella todellakin ainoa tilanne, jossa henkilö ei voi tosiasiallisesti käyttää unionin kansalaisuuteen liittyviä oikeuksiaan.
47.      Toisin kuin edellä mainituissa aiemmissa asioissa, unionin tuomioistuinta pyydetään näin ollen nyt käsiteltävässä asiassa suoraan vastaamaan kysymykseen, suojataanko unionin kansalaisia SEUT 20 artiklan nojalla vain silloin, kun he muutoin joutuisivat poistumaan koko unionin alueelta. Käsiteltävä asia tarjoaa siis unionin tuomioistuimelle tilaisuuden selventää ”olennaisia” kansalaisuuteen liittyviä oikeuksia, joiden tosiasiallista käyttöä suojataan SEUT 20 artiklalla.
48.      Yhteenvetona voidaan todeta, että kaikissa tuomion Ruiz Zambrano jälkeen annetuissa tuomioissa SEUT 20 artiklaa on tulkittu sovellettavaksi silloin, kun unionin kansalainen olisi joutunut poistumaan koko unionin alueelta,  (27) minkä on katsottu merkitsevän sitä, ettei hän voi tosiasiallisesti käyttää olennaisia kansalaisuuteen liittyviä oikeuksiaan.
49.      Minusta on kuitenkin tärkeää huomata, että unionin tuomioistuin ei ole koskaan täsmentänyt, miten kolmannessa maassa asuminen estää tosiasiallisesti unionin kansalaisia käyttämästä unionin kansalaisuuteen liittyviä oikeuksiaan ja mistä oikeuksista on kyse. SEUT 21 artiklassa vahvistettujen oikeuksien – ”oikeus vapaasti liikkua ja oleskella” – yhteydessä se, että unionin kansalainen asuu kolmannessa maassa, ei mielestäni vaikuta oikeuteen siirtyä toiseen jäsenvaltioon ja oleskella siellä. Tämä johtuu siitä, että vaikka unionin kansalainen asuisi kolmannessa maassa, hän voi silti päättää tulla toiseen jäsenvaltioon kuin siihen, jonka kansalainen hän on, ja oleskella siellä samoin edellytyksin kuin jos hän päättäisi siirtyä jäsenvaltiosta, jonka kansalainen hän on.(28) Näistä edellytyksistä säädetään kansalaisuusdirektiivissä.(29)
50.      Jos unionin kansalainen, joka siirtyy toiseen jäsenvaltioon kuin siihen, jonka kansalainen hän on, on alaikäinen, saattaa olla tarpeen, että hänen perheenjäsenelleen, joka on kolmannen maan kansalainen ja josta hän on riippuvainen, myönnetään johdettu oleskeluoikeus. Kansalaisuusdirektiivin mukaan tällainen johdettu oikeus voidaan myöntää, jos lapsi, joka on unionin kansalainen, siirtyy toiseen jäsenvaltioon ja jos hänellä on riittävät varat, jotta hän kykenee elättämään itsensä kyseisessä jäsenvaltiossa, mutta hän ei voi jäädä sinne ilman kolmannen maan kansalaista, josta hän on riippuvainen.(30) Näin on myös silloin, kun alaikäinen unionin kansalainen siirtyy toiseen jäsenvaltioon kuin siihen, jonka kansalainen hän on, kolmannesta maasta. Jos alaikäinen unionin kansalainen kuitenkin asuu kolmannessa maassa ja päättää siirtyä jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, ei sovelleta kansalaisuusdirektiiviä vaan SEUT 20 artiklaa, jotta hänen kolmannen maan kansalaisuuden omaavalle vanhemmalleen, josta alaikäinen unionin kansalainen on riippuvainen, voidaan myöntää johdettu oleskeluoikeus.(31)
51.      Se, että estetään se, että unionin kansalainen joutuu siirtymään kolmanteen maahan, ei näin ollen suojaa hänen kansalaisuuteen perustuvaa oikeuttaan siirtyä toiseen unionin jäsenvaltioon tai oleskella siellä, koska tätä oikeutta voidaan käyttää myös kyseisestä kolmannesta maasta käsin. Se, että estetään unionin kansalaisen tosiasiallinen poistaminen maasta unionin alueelta, takaa kuitenkin kyseiselle kansalaiselle mahdollisuuden oleskella unionin alueella, mikä on yksi ilmaus ”oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti”.(32)
52.      Se, että unionin tuomioistuin on tuomiossa Ruiz Zambrano ja muissa tähänastisissa tuomioissa suojannut oikeutta oleskella unionissa, ei kuitenkaan sinänsä viittaa siihen, että tämä olisi ainoa kotimaassaan pysyneen unionin kansalaisen unionin kansalaisuuteen liittyvä oikeus, joka kuuluu SEUT 20 artiklan mukaisen suojan piiriin.
53.      Tuomion Ruiz Zambrano 42 kohdassa unionin tuomioistuin totesi pikemminkin, että ”SEUT 20 artikla on esteenä kansallisille toimenpiteille, joiden vaikutuksesta unionin kansalaiset eivät tosiasiassa voi käyttää pääosaa oikeuksista, jotka heillä on unionin kansalaisen asemansa perusteella”. Näin ollen SEUT 20 artiklaa sovellettiin juuri sen vuoksi, ettei kansalaisuuteen liittyviä oikeuksia voitu käyttää. Tuomion 44 kohdassa unionin tuomioistuin selitti lisäksi, että oleskelu- ja työluvan epääminen alaikäisten unionin kansalaisten vanhemmalta, joka on kolmannen maan kansalainen, johtaisi siihen, että myös nämä lapset joutuisivat lähtemään unionin alueelta vanhempansa mukana. Katsottiin, että tässä tilanteessa he eivät tosiasiassa voisi käyttää kansalaisuuteen liittyviä oikeuksiaan, mutta tämä ei ole ainoa tilanne, jossa näin voisi tapahtua.
54.      Seuraavassa jaksossa ehdotan, että unionin tuomioistuin tulkitsee SEUT 20 artiklaa siten, että se kattaa olennaisten unionin kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien – joiden tosiasiallista käyttöä kyseisessä artiklassa suojataan – yhteydessä oikeuden olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta.
2.     Oikeus olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta on osa unionin kansalaisten oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti
55.      SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan sanamuoto, unionin kansalaisuuden käsitteen tähänastinen kehitys sekä tuomioistuimen oikeuskäytäntö osoittavat, että olennainen kansalaisuuteen liittyvä oikeus liikkua ja oleskella vapaasti ei koostu pelkästään oikeudesta oleskella koko unionin alueella.
56.      Väitän, että unionin olennaisiin kansalaisuuteen liittyviin oikeuksiin kuuluu myös unionin kansalaisten oikeus olla käyttämättä vapaata liikkumista koskevaa oikeutta.
57.      Ensinnäkin SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan sanamuodossa taataan unionin kansalaisille paitsi oikeus oleskella myös oikeus liikkua vapaasti unionin jäsenvaltioiden alueella.
58.      Tämä oikeus liikkua vapaasti on oikeus, ei velvollisuus. Tähän oikeuteen on näin ollen sisällyttävä oikeus olla käyttämättä kyseistä oikeutta.
59.      Lisäksi kun perustamissopimuksen tekstissä käytetään adverbia vapaasti, siinä annetaan ymmärtää, että on olemassa vapaus liikkua, mikä edellyttää välttämättä sitä, että on valittava, käyttääkö tätä oikeutta vai ei.(33)
60.      Toiseksi unionin kansalaisten valintaa oleskella muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jonka kansalaisia he ovat, suojataan unionin oikeudessa, jossa lähtökohtaisesti kielletään heidän poistamisensa maasta. Unionin kansalaisen poistaminen maasta on sallittua vain, jos se on tarpeen yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden suojelemiseksi,(34) ja näitä oikeuttamisperusteita on tulkittava suppeasti.(35)
61.      Ei ole mitään syytä kohdella kotimaassaan pysyneitä unionin kansalaisia, jotka voivat vedota SEUT 20 artiklaan, epäedullisemmin kuin liikkuvia unionin kansalaisia. Tästä syystä tilanteessa, jossa kotimaassaan pysynyt unionin kansalainen joutuisi tosiasiallisesti lähtemään oman jäsenvaltionsa alueelta, hänen asemansa unionin kansalaisena suojaa kyseisen kansalaisen valintaa jäädä maahan samalla tavalla kuin se suojaa liikkuvan unionin kansalaisen tällaista valintaa.
62.      On selvää, että kansainvälinen oikeus, mukaan lukien Euroopan ihmisoikeussopimuksen neljännen lisäpöytäkirjan 3 artikla, suojaa unionin kansalaisia poistamiselta oman jäsenvaltionsa alueelta.(36)
63.      Kun SEUT 20 artiklassa taataan kotimaassaan pysyneen kansalaisen oikeus olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta, sillä suojellaan kyseistä kansalaista tosiasialliselta poistamiselta maasta ja taataan siten hänen oikeutensa oleskella jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän on.
64.      Kolmanneksi suuri enemmistö unionin jäsenvaltioiden kansalaisista ei käytä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeuttaan.(37) Huolimatta siitä, että SEUT 20 artiklassa annetaan unionin kansalaisuus kaikille jäsenvaltioiden kansalaisille, suuri enemmistö on päättänyt olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeuttaan.(38) Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, etteivät he ole unionin kansalaisia.(39)
65.      Heidän asemansa kansalaisena edellyttää myös oikeussuojaa.
66.      Neljänneksi on niin, että jos unionin kansalaisen asema on, kuten unionin tuomioistuin on todennut, kaikkien jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema,(40) kotimaassaan pysyvien unionin kansalaisten enemmistöä ei voida estää käyttämästä kyseiseen asemaan liittyviä oikeuksia. Loppujen lopuksi unionin kansalaisen asemaa voidaan tuskin pitää perustavanlaatuisena, jos sillä on merkitystä vain vähemmistölle jäsenvaltioiden kansalaisista, jotka ovat päättäneet käyttää oikeuttaan liikkua vapaasti.(41)
67.      Viidenneksi on niin, että jos sen, että unionin tuomioistuin suojelee oleskeluoikeutta unionin alueella, pääasiallisena syynä on sen varmistaminen, että unionin kansalaiset voivat käyttää unionin oikeudessa unionin alueella asuville henkilöille myönnettyjä oikeuksia,(42) tämä sama etuus varmistetaan tunnustamalla unionin kansalaisen oikeus olla siirtymättä jäsenvaltiosta, jossa hän oleskelee tai jonka kansalainen hän on.
68.      Suurin osa unionin johdetussa oikeudessa yksityisille annetuista oikeuksista ei riipu siitä, siirtyvätkö he toiseen jäsenvaltioon.
69.      Jos unionin tuomioistuin tulkitsisi unionin kansalaisten olennaisia oikeuksia siten, että nämä oikeudet kattavat oikeuden olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta, merkitsisikö tällainen tulkinta kansalaisuuden käsitteen yksipuolista laajentamista? Mielestäni ei merkitse.
70.      Unionin jäsenvaltioiden kansalaisilla oli jo ennen unionin kansalaisen aseman käyttöönottoa sisämarkkinoista johtuva liikkumisoikeus. Nämä oikeudet koskivat taloudellisesti aktiivisia liikkuvia kansalaisia (työntekijöitä, itsenäisiä ammatinharjoittajia, työnhakijoita ja opiskelijoita), ja niihin sisältyivät joidenkin heidän perheenjäsentensä johdetut oikeudet. Oikeus liikkua ja oleskella vapaasti osana unionin kansalaisuuteen liittyviä oikeuksia, jotka sisällytettiin perussopimuksiin unionin yhdentymisprosessin uudessa vaiheessa, sai näin ollen lisämerkityksen. Sanamuodon ”unionin kansalaisuus” valinnasta käy selvästi ilmi, että tällä käsitteellä pyritään lisäämään jäsenvaltioiden kansalaisten yhteenkuuluvuutta; yhteenkuuluvuutta, joka ei perustu ainoastaan markkinoiden taloudelliseen logiikkaan vaan joka yhdistää jäsenvaltioiden kansalaiset laajempaan, yhteisiin arvoihin perustuvaan eurooppalaiseen yhteiskuntaan(43) ilman, että heiltä vietäisiin heidän kansallinen identiteettinsä.(44) Tämä yhteenkuuluvuus on olemassa riippumatta siitä, käyttääkö unionin kansalainen liikkumisoikeuttaan vai jääkö hän jäsenvaltioonsa.
71.      Näin ollen on niin, että vaikka mahdollisuus siirtyä toiseen jäsenvaltioon on merkittävä osa unionin kansalaisuutta, tätä asemaa on tulkittava siten, että sillä ei ainoastaan anneta oikeuksia henkilöille, jotka päättävät käyttää tätä mahdollisuutta, vaan sillä on myös suojeltava niitä, jotka päättävät olla käyttämättä tätä mahdollisuutta.
72.      Kaikista näistä syistä katson, että SEUT 20 artiklaa on tulkittava siten, että sillä suojataan oikeutta olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta. Tämän oikeuden suojelemiseksi merkitystä ei ole sillä, onko kansalaisen pakko muuttaa kolmanteen maahan vai toiseen jäsenvaltioon. Molemmissa tapauksissa on vaarana, että unionin kansalaiselta evätään vapaus valita olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta, mikä loukkaa hänen asemaansa kansalaisena. Molemmissa tapauksissa tällainen vaara voisi siis johtaa sellaisen kolmannen maan kansalaisen johdettuun oleskeluoikeuteen, josta unionin kansalainen on riippuvainen.
73.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäiseen kysymykseen, että SEUT 20 artiklaa on tulkittava siten, ettei ole poissuljettua, että vanhemmalle, joka on kolmannen maan kansalainen, on myönnettävä johdettu oleskeluoikeus jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hänestä riippuvainen kotimaassaan pysynyt alaikäinen lapsi on, vaikka tällä vanhemmalla on oleskeluoikeus toisessa jäsenvaltiossa. Unionin kansalaisuuteen liittyvä oikeus ”liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella” kattaa oikeuden valita olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta, joten kysymyksellä, joutuuko unionin kansalainen siirtymään kolmanteen maahan vai toiseen jäsenvaltioon, ei ole merkitystä.
3.     Toissijaisesti
74.      Jos unionin tuomioistuin katsoo, että SEUT 20 artiklaa sovelletaan vain, jos unionin kansalainen joutuu lähtemään koko unionin alueelta, on kuitenkin tarpeen, että päätöksen tekevä viranomainen tarkistaa, voiko kyseinen unionin kansalainen tosiasiallisesti täyttää toisessa jäsenvaltiossa voimassa olevan oleskeluluvan edellytykset.
75.      Vaikka V:llä on oleskeluoikeus Espanjassa,(45) tämä ei ratkaise kysymystä siitä, voisiko koko perhe – eli hänen alaikäinen lapsensa ja aviomiehensä – tulla hänen luokseen kyseiseen jäsenvaltioon.
76.      Alankomaiden viranomaiset näyttävät perustaneen arvionsa yksinomaan siihen olettamaan, että V:n puoliso ja heidän poikansa ovat molemmat unionin kansalaisia, ilman, että ne olisivat erityisesti tarkistaneet, että he voisivat tosiasiassa oleskella laillisesti Espanjassa.
77.      Ei voida yksinkertaisesti olettaa, että koko perheen siirtyminen on mahdollista. Näin ollen ennen kuin Alankomaiden viranomaiset kieltäytyivät myöntämästä V:lle oleskelulupaa ja määräsivät hänet siirtymään Espanjaan, niiden velvollisuutena oli varmistua siitä, että perheen siirtyminen oli laillisesti mahdollista.
78.      Jos näin ei olisi, V:n olisi Alankomaista poistumista koskevan määräyksen vuoksi palattava kolmanteen maahan, josta hän on peräisin. Koska V:n lapsi, joka on unionin kansalainen, on riippuvainen äidistään, mitä yksikään pääasian asianosaisista ei kiistänyt, hän joutuisi poistumaan koko Euroopan unionin alueelta. Tämä johtaisi SEUT 20 artiklan soveltamiseen unionin tuomioistuimen tuomiossa Ruiz Zambrano ja sen jälkeen annetuissa tuomioissa esittämien päätelmien mukaisesti, mistä seuraisi Alankomaiden viranomaisten velvollisuus tunnustaa V:n johdettu oleskeluoikeus.(46)
79.      Voisivatko V:n lapsi ja aviomies siirtyä Espanjaan?
80.      Unionin kansalaisina sekä V:n puolisolla että heidän lapsellaan on oikeus siirtyä Espanjaan ja oleskella siellä enintään kolme kuukautta (kansalaisuusdirektiivin 5 ja 6 artikla).
81.      Näiden kolmen kuukauden jälkeen kansalaisuusdirektiivin 7 artiklassa asetetaan tiettyjä edellytyksiä.
82.      V:n puoliso ja heidän lapsena voivat oleskella Espanjassa edellyttäen, että he ovat työntekijöitä tai itsenäisiä ammatinharjoittajia (7 artiklan 1 kohdan a alakohta), että heillä on riittävät varat (7 artiklan 1 kohdan b alakohta) tai että he osallistuvat koulutukseen ja että heillä on samanaikaisesti riittävät varat ja kattava sairausvakuutus (7 artiklan 1 kohdan c alakohta). V:n poika on lapsi, eikä ole todennäköistä, että hän täyttää mitään näistä edellytyksistä.(47) V:n aviomies saa sosiaalietuuksia ja on osittain vapautettu työstä terveydentilansa vuoksi, joten on myös epätodennäköistä, että hän kuuluisi johonkin näistä tilanteista.
83.      Kansalaisuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaan unionin kansalainen voi olla toimeton ja oleskella toisessa jäsenvaltiossa, jos hän seuraa myöhemmin toista unionin kansalaista. Näin ei kuitenkaan ole nyt käsiteltävässä asiassa, koska V on kolmannen maan kansalainen.
84.      Näin ollen, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkistuksesta muuta johdu, unionin oikeuteen perustuva mahdollisuus oleskella Espanjassa ei näytä olevan oikeudellisesti toteuttamiskelpoinen vaihtoehto V:lle ja hänen perheelleen.
85.      Joka tapauksessa Alankomaiden viranomaisten ei olisi pitänyt evätä V:ltä oleskeluoikeutta ennen kuin ne olivat selvittäneet, olisivatko hänen lapsensa ja hänen aviomiehensä voineet tosiasiallisesti tulla hänen mukanaan Espanjaan unionin oikeuden nojalla.
B       Toinen kysymys
86.      Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, milloin päätöksen tekevän viranomaisen on otettava huomioon lapsen etu ja oikeus perhe-elämään ratkaistaessa, onko vanhemmalle, joka on kolmannen maan kansalainen, myönnettävä johdettu oleskeluoikeus. Kyseinen tuomioistuin haluaa erityisesti tietää, voidaanko tehdä päätös, jolla vanhempi, joka on kolmannen maan kansalainen, velvoitetaan direktiivin 2008/115 6 artiklan 2 kohdan perusteella poistumaan välittömästi ja siirtymään toiseen jäsenvaltioon, jossa hänellä on oleskeluoikeus, arvioimatta lapsen etua ja hänen oikeuttaan perhe-elämään.
1.     Huomattava riippuvuuden aste vähimmäisedellytyksenä sille, että SEUT 20 artiklaan voidaan vedota johdetun oleskeluoikeuden perusteena
87.      Oikeuskäytännössä perhe-elämää koskevaan oikeuteen puuttumisen ja lapsen edun arviointi liittyy läheisesti sellaisen riippuvuuden asteen määrittämiseen, joka, jos se on riittävä, voi antaa vanhemmalle, joka on kolmannen maan kansalainen, johdetun oleskeluoikeuden SEUT 20 artiklan nojalla.
88.      Unionin tuomioistuin vahvisti huomattavan riippuvuuden asteen vähimmäisedellytykseksi johdetun oleskeluoikeuden myöntämiselle tilanteissa, joissa tällainen riippuvuus edellyttäisi muutoin, että unionin kansalainen joutuisi poistumaan koko unionin alueelta. Samalla tavalla ja samasta syystä kuin oikeus oleskella unionin alueella voi syrjäyttää kansalliset maahanmuuttoon liittyvät toimenpiteet vain ”hyvin erityislaatuisissa tilanteissa”,(48) myös oikeutta olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta suojellaan unionin yhdentymisen tämänhetkisessä kehitysvaiheessa vain niissä tapauksissa, joissa unionin kansalaisen ja kolmannen maan kansalaisen välillä on riittävä riippuvuuden aste.
89.      Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 20 artiklaan ei voida vedota kansallisia toimenpiteitä vastaan, jos niillä ainoastaan puututaan valintaan olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta. Johdetun oleskeluoikeuden myöntämisen vähimmäisedellytyksenä on pikemminkin kyseisen valinnanvapauden menettäminen, joka tapahtuu vain tilanteessa, jossa kansallinen toimenpide tosiasiallisesti pakottaa unionin kansalaisen käyttämään liikkumisoikeuttaan.
90.      Ymmärtääkseni tällaisen rajoituksen perusteena on se, että unionin kansalaisuuteen perustuvilla oikeuksilla puututaan jäsenvaltioiden oikeuksiin maahanmuuttopolitiikan alalla. Kun SEUT 20 artiklaa sovelletaan, se voi syrjäyttää kansalliset toimenpiteet, mukaan lukien oleskeluluvan epääminen kolmannen maan kansalaiselta. Näitä kahta intressiä on siis punnittava huolellisesti.
91.      Tästä näkökulmasta katsottuna huomattavaa riippuvuutta koskevan vaatimuksen voitaisiin katsoa rajoittavan niiden tilanteiden ulottuvuutta, joissa kolmannen maan kansalaiselle voidaan myöntää johdettu oleskeluoikeus SEUT 20 artiklan nojalla.
2.     Riippuvuus ja lapsen etu
92.      Oikeuskäytännön mukaan kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien menettämisestä on kyse vain, jos unionin kansalainen joutuisi tosiasiallisesti tai käytännössä(49) lähtemään maasta kolmannen maan kansalaisen mukana.
93.      Unionin tuomioistuin ei katso, että näin on silloin, kun riippuvuus on vähäisempää.
94.      Esimerkiksi tuomiossa Dereci unionin tuomioistuin totesi, että ”pelkästään sen perusteella, että jäsenvaltion kansalaiselle voisi taloudellisista syistä tai perheen yhtenäisyyden säilyttämiseen unionin alueella liittyvistä syistä olla suotavaa, että hänen perheenjäsenensä, jotka eivät ole jäsenvaltion kansalaisia, voivat oleskella hänen kanssaan unionin alueella, ei sinänsä voida katsoa, että unionin kansalaisen olisi pakko lähteä unionin alueelta, jos tällaista oikeutta ei myönnetä”.(50)
95.      Pelkästään se, että perhe-elämä on suotavaa, ei siis riitä.(51) Esimerkiksi useimmissa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetuissa asioissa, joissa täysi-ikäisen unionin kansalaisen olisi pitänyt lähteä jäsenvaltiostaan, jos hän olisi halunnut jatkaa perhe-elämää kolmannen maan kansalaisen kanssa, unionin tuomioistuin ei katsonut, että SEUT 20 artiklassa myönnetään johdettu oleskeluoikeus. Näin ollen vaikuttaa siltä, että unionin tuomioistuin on valmis hyväksymään sen, että ”aikuinen voi – – lähtökohtaisesti elää omaa elämäänsä perheenjäsenistään riippumatta”.(52)
96.      Tilanne on kuitenkin erilainen, kun kyseessä ovat alaikäiset unionin kansalaiset.(53)
97.      Arvioidessaan lapsen, joka on unionin kansalainen, riippuvuutta hänen perheenjäsenestään, yleensä vanhemmastaan, joka on kolmannen maan kansalainen, toimivaltaisten viranomaisten on otettava huomioon paitsi kyseisen lapsen oikeus perhe-elämän kunnioittamiseen, sellaisena kuin se on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 7 artiklassa, myös kyseisen lapsen etu, sellaisena kuin sitä suojataan perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohdassa.(54)
98.      Riippuvuuden astetta arvioidessaan kansallisten päätöksen tekevien viranomaisten on arvioitava kattavasti kaikki kunkin yksittäistapauksen erityiset olosuhteet.(55)
99.      Niiden on otettava huomioon lapsen ikä, fyysinen ja tunnetason kehitys, lapsen tunnesiteen lujuus vanhempaan, joka on kolmannen maan kansalainen, sekä vaara, jonka lapsen erottaminen tästä vanhemmasta aiheuttaisi kyseisen lapsen tasapainolle.(56)
100. Jos riippuvaisen lapsen, joka on unionin kansalainen, ja hänen vanhempansa välisen suhteen yksityiskohtaisen arvioinnin perusteella vanhemman, joka on kolmannen maan kansalainen, oleskelulupahakemusta käsittelevät toimivaltaiset viranomaiset toteavat, että lapsi joutuisi lähtemään jäsenvaltiosta kyseisen vanhemman kanssa, jos hakemus evättäisiin, näiden viranomaisten on tunnustettava riittävä riippuvuuden aste ja myönnettävä johdettu oleskeluoikeus SEUT 20 artiklan nojalla.
101. Tätä seurauksiin keskittyvää lähestymistapaa, joka edellyttää perusoikeuskirjan tarkastelua sen selvittämiseksi, voidaanko SEUT 20 artiklaa soveltaa, on arvosteltu.(57) Tähän lähestymistapaan liittyvät ongelmat voidaan kuitenkin ratkaista erottamalla toisistaan SEUT 20 artiklan sovellettavuus ja sen soveltaminen erityistapauksissa johdetun oleskeluoikeuden myöntämisen perusteena.
102. SEUT 20 artiklan sovellettavuus valtion sisäisissä tilanteissa riippuu yksinomaan siitä, että henkilö on jäsenvaltion kansalainen.
103. Tämä ilmenee selvästi oikeuskäytännöstä. Esimerkiksi tuomiossa X (Thaimaalainen äiti)(58) unionin tuomioistuin totesi SEUT 20 artiklan sovellettavuudesta seuraavaa: ”SEUT 20 artiklaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden saaminen ei riipu siitä, käyttääkö kyseinen lapsi oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun unionin alueella, vaan siitä, että hänellä on unionin kansalaisen asema, eli asemasta, joka hänelle kuuluu näiden oikeuksien käyttämisestä riippumatta pelkästään siitä syystä, että hänellä on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus.”(59)
104. Tilanne kuuluu näin ollen SEUT 20 artiklan soveltamisalaan jo pelkästään sillä perusteella, että henkilö on jäsenvaltion kansalainen, vaikka kyseinen henkilö ei ole koskaan lähtenyt kotimaastaan. Tämä mahdollistaa perusoikeuskirjan soveltamisen perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaisesti, jonka mukaan perusoikeuskirjassa vahvistettuja oikeuksia sovelletaan jäsenvaltioihin ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta.(60)
105. Kuten on todettu, SEUT 20 artiklan soveltaminen johdetun oleskeluoikeuden myöntämiseksi tietyssä tapauksessa riippuu unionin kansalaisen ja kolmannen maan kansalaisen välisen riippuvuuden asteesta, jota arvioidessaan päätöksen tekevän viranomaisen on otettava huomioon perusoikeuskirjassa vahvistetut oikeudet, erityisesti lapsen etu ja oikeus perhe-elämään.
106. Tämä vastaa osittain ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toiseen kysymykseen. Perusoikeuskirjan 7 ja 24 artiklaan sisältyvät oikeudet ovat merkityksellisiä arvioitaessa, onko unionin kansalaisen pakko lähteä sen vanhemman mukana, joka on kolmannen maan kansalainen ja jonka on poistuttava alueelta.
107. Jos riippuvuuden aste on sellainen, että alaikäisen unionin kansalaisen olisi pakko lähteä, toimivaltaisten viranomaisten on myönnettävä hänen vanhemmalleen, joka on kolmannen maan kansalainen, johdettu oleskeluoikeus, jotta voidaan suojata alaikäisen unionin kansalaisen olennaisia kansalaisuuteen liittyviä oikeuksia, joihin sisältyy oikeus olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta.
108. Jos unionin tuomioistuin hyväksyy ehdotukseni, jonka mukaan unionin kansalaisuuteen liittyvät oikeudet kattavat paitsi oikeuden oleskella unionin alueella myös oikeuden valita olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta, se, että perhe saatetaan pakottaa siirtymään toiseen jäsenvaltioon eikä koko unionin alueen ulkopuolelle, riittää perusteeksi SEUT 20 artiklaan perustuvalle johdetulle oleskeluoikeudelle.
109. Jos unionin tuomioistuin ei sitä vastoin hyväksy tätä ehdotettua olennaisten kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien tulkintaa vaan rajoittaa SEUT 20 artiklan soveltamisen tilanteisiin, joissa unionin kansalaisen on pakko lähteä koko unionin alueelta, päätöksen tekevällä viranomaisella on kuitenkin velvollisuus tarkistaa, voiko perhe tosiasiallisesti siirtyä Espanjaan ja jatkaa perhe-elämäänsä siellä ilman, että tällainen siirtyminen loukkaa lapsen etua ja hänen oikeuttaan perhe-elämään.
110. Vaikka alaikäinen unionin kansalainen joutuisi sen vuoksi, että hän on riippuvainen kolmannen maan kansalaisesta, lähtemään jäsenvaltiosta kyseisen kolmannen maan kansalaisen kanssa, jos tälle ei myönnetä oleskeluoikeutta, jäsenvaltio voi perustella SEUT 20 artiklaan perustuvan johdettua oleskeluoikeutta koskevan hakemuksen hylkäämisen muilla perusteilla. Se voi esimerkiksi vedota yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden kaltaisiin syihin tällaisen hakemuksen hylkäämiseksi.(61) Arvioidessaan, onko tällaisten perusteiden käyttö oikeasuhteista SEUT 20 artiklaan perustuvan hakemuksen hylkäämiseksi, päätöksen tekevän viranomaisen olisi vielä otettava huomioon lapsen etu ja oikeus perhe-elämään.
111. Nyt käsiteltävässä asiassa, sellaisena kuin se on esitetty unionin tuomioistuimelle, ei esitetä kysymystä kansallisten viranomaisten suorittaman oleskeluluvan epäämisen mahdollisesta oikeuttamisperusteesta. Vaikuttaa siltä, että toimivaltaiset viranomaiset kieltäytyivät myöntämästä V:lle oleskeluoikeutta sillä perusteella, että SEUT 20 artiklaa ei voitu soveltaa, yrittämättä perustella kieltäytymistä muulla perusteella.
112. Täydellinen vastaus ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toiseen kysymykseen edellyttää kuitenkin myös, että unionin tuomioistuin täsmentää, että toimivaltaiset viranomaiset eivät voi tehdä direktiivin 2008/115 6 artiklan 2 kohtaan perustuvaa päätöstä tarkistamatta, edellyttävätkö lapsen etu ja oikeus perhe-elämään johdetun oleskeluoikeuden myöntämistä ja voidaanko näitä oikeuksia rajoittaa muista perustelluista syistä.
113. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toiseen kysymykseen seuraavasti: SEUT 20 artiklaa on tulkittava siten, että siinä edellytetään, että toimivaltaisten viranomaisten on arvioitaessa sitä, myönnetäänkö riippuvaisen alaikäisen unionin kansalaisen vanhemmalle, joka on kolmannen maan kansalainen, johdettu oleskeluoikeus, tarkistettava lapsen etu ja oikeus perhe-elämään huomioon ottaen, onko kyseisen alaikäisen ja kyseisen vanhemman välinen riippuvuuden aste sellainen, että lapsen olisi pakko tulla kyseisen vanhemman mukana, jos tältä vanhemmalta evättäisiin oleskeluoikeus. Lapsen etua ja oikeutta perhe-elämään on arvioitava ennen direktiivin 2008/115 6 artiklan 2 kohtaan perustuvan sellaisen päätöksen tekemistä, jossa kolmannen maan kansalainen velvoitetaan lähtemään ja siirtymään toiseen jäsenvaltioon, jossa hänellä on oleskeluoikeus.
C       Soveltaminen käsiteltävän asian tosiseikkoihin
114. SEUT 20 artiklaa sovelletaan nyt käsiteltävässä asiassa, koska V:n lapsi on unionin kansalainen.
115. Voidakseen päättää V:n johdetusta oleskeluoikeudesta toimivaltaisten viranomaisten on arvioitava, onko lapsen, joka on unionin kansalainen, ja hänen oleskelulupaa hakeneen äitinsä, joka on kolmannen maan kansalainen, välinen riippuvuussuhde sellainen, että lapsi joutuisi lähtemään Alankomaiden alueelta, jos hänen äitinsä määrättäisiin lähtemään.
116. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että V on lapsen tosiasiallinen huoltaja, koska hänen isänsä ei kykene työskentelemään säännöllisesti ja saa tästä syystä toimeentulotukea.(62) Siitä ilmenee myös, että lapsen ja hänen äitinsä välillä on suuri riippuvuussuhde. On siis lapsen edun mukaista, että hän pysyy äitinsä kanssa.
117. Lapsi joutuisi näin ollen lähtemään Alankomaista äitinsä kanssa, jos tältä evättäisiin oleskeluoikeus tässä jäsenvaltiossa. Tätä seikkaa ei ilmeisesti kiistetä, ja se näyttää olevan Alankomaiden toimivaltaisten viranomaisten päätelmän mukainen.
118. Jos lapsen äidin on poistuttava Alankomaista ja lapsen on siis pakko tulla hänen mukaansa heidän riippuvuussuhteensa vuoksi, kun otetaan huomioon, että SEUT 20 artiklassa annetaan unionin kansalaisille oikeus olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta, sillä kysymyksellä, olisiko hänen ja hänen poikansa siirryttävä Espanjaan tai kolmanteen maahan, ei ole merkitystä.
119. Jos on lapsen edun mukaista, että lapsi käyttää oikeuttaan olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta, Alankomaiden viranomaisten on myönnettävä hänen äidilleen, joka on kolmannen maan kansalainen, johdettu oleskeluoikeus.
120. Lisäksi nyt käsiteltävän asian erityisissä olosuhteissa Alankomaihin jääminen näyttää olevan lapsen edun mukaista. Hänen kansalaisuuteen perustuvaa oikeuttaan olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta suojataan näin ollen vain, jos hänen äidilleen myönnetään johdettu oleskeluoikeus.
IV     Ratkaisuehdotus
121. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Rechtbank Den Haagin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)      SEUT 20 artiklaa on tulkittava siten, ettei ole poissuljettua, että vanhemmalle, joka on kolmannen maan kansalainen, on myönnettävä johdettu oleskeluoikeus jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hänestä riippuvainen kotimaassaan pysynyt alaikäinen lapsi on, vaikka tällä vanhemmalla on oleskeluoikeus toisessa jäsenvaltiossa. Unionin kansalaisuuteen liittyvä oikeus ”liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella” kattaa oikeuden valita olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta, joten kysymyksellä, joutuuko unionin kansalainen siirtymään kolmanteen maahan vai toiseen jäsenvaltioon, ei ole merkitystä.
2)      SEUT 20 artiklaa on tulkittava siten, että siinä edellytetään, että toimivaltaisten viranomaisten on arvioitaessa sitä, myönnetäänkö riippuvaisen alaikäisen unionin kansalaisen vanhemmalle, joka on kolmannen maan kansalainen, johdettu oleskeluoikeus, tarkistettava lapsen etu ja oikeus perhe-elämään huomioon ottaen, onko kyseisen alaikäisen ja kyseisen vanhemman välinen riippuvuuden aste sellainen, että lapsen olisi pakko tulla kyseisen vanhemman mukana, jos tältä vanhemmalta evättäisiin oleskeluoikeus. Lapsen etua ja oikeutta perhe-elämään on arvioitava ennen jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY 6 artiklan 2 kohtaan perustuvan sellaisen päätöksen tekemistä, jossa kolmannen maan kansalainen velvoitetaan lähtemään ja siirtymään toiseen jäsenvaltioon, jossa hänellä on oleskeluoikeus.
1      Alkuperäinen kieli: englanti.
i Tämän asian nimi on kuvitteellinen nimi. Se ei vastaa asian minkään asianosaisen todellista nimeä.
2      Olen lainannut julkisasiamies Jacobsin sanoja, joita hän käytti eri asiayhteydessä ratkaisuehdotuksessaan Konstantinidis (C‑168/91, EU:C:1992:504, 46 kohta) ennen kuin unionin kansalaisuus otettiin käyttöön Maastrichtin sopimuksella. Julkisasiamies Jacobs käytti näitä sanoja väittäessään, että työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana toiseen jäsenvaltioon muuttavan henkilön on voitava vedota unionin oikeusjärjestyksessä taattuihin ihmisoikeuksiin.
3      Tuomio 8.3.2011, Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124; jäljempänä tuomio Ruiz Zambrano).
4      Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2008, L 348, s. 98).
5      Vaikka tätä päätöstä ei selitetä ennakkoratkaisupyynnössä, se on hyvin todennäköisesti tehty direktiivin 2008/115 6 artiklan 2 kohdan nojalla.
6      Vaikka V:n ja hänen aviopuolisonsa välillä on ilmeinen riippuvuussuhde, vaikuttaa siltä, että oleskelulupahakemus on tehty pelkästään V:n ja hänen alaikäisen lapsensa välisen suhteen perusteella.
7      Direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2–5 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista”. Kyseisen direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on vaadittava siirtymään välittömästi kyseisen toisen jäsenvaltion alueelle. Jos asianomainen kolmannen maan kansalainen ei noudata tätä vaatimusta tai jos kolmannen maan kansalaisen välitön poistuminen on tarpeen yleisen järjestyksen tai valtion turvallisuuden vuoksi, sovelletaan 1 kohtaa.”
8      Ks. esim. tuomio 22.6.2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Alankomaalaisen alaikäisen lapsen thaimaalainen äiti) (C‑459/20, EU:C:2023:499, 23 kohta; jäljempänä tuomio X (thaimaalainen äiti): ”Unionin kansalaisuutta koskevissa EUT‑sopimuksen määräyksissä ei sitä vastoin myönnetä kolmannen maan kansalaisille mitään itsenäistä oikeutta. Kolmannen maan kansalaisille mahdollisesti myönnetyt oikeudet eivät näet ole kyseisten kansalaisten omia oikeuksia vaan unionin kansalaisilla olevista oikeuksista johdettuja oikeuksia.”
9      Tästä kansallisen viranomaisen päättelystä ilmenee implisiittisesti, että lapsen riippuvuus V:stä on sellainen, että jos V:n olisi poistuttava Alankomaista, myös lapsen olisi pakko lähteä.
10      Unionin tuomioistuin käytti tätä sanamuotoa ensimmäisen kerran 8.11.2012 antamassaan tuomiossa Iida (C‑40/11, EU:C:2012:691, 71 kohta; jäljempänä tuomio Iida). Unionin tuomioistuin on sittemmin käyttänyt samaa sanamuotoa useissa myöhemmissä asioissa, jotka koskivat tavalla tai toisella kolmannen valtion kansalaisen johdettua oleskeluoikeutta. Samaa sanamuotoa on käytetty 8.5.2013 annetussa tuomiossa Ymeraga ym. (C‑87/12, EU:C:2013:291, 36 kohta; jäljempänä tuomio Ymeraga,); 10.10.2013 annetussa tuomiossa Alokpa ja Moudoulou (C‑86/12, EU:C:2013:645, 32 kohta; jäljempänä tuomio Alokpa); 13.9.2016 annetussa tuomiossa CS (C‑304/14, EU:C:2016:674, 29 kohta; jäljempänä tuomio CS); 13.9.2016 annetussa tuomiossa Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, 74 kohta; jäljempänä tuomio Rendón Marín); 10.5.2017 annetussa tuomiossa Chavez-Vilchez ym. (C‑133/15, EU:C:2017:354, 63 kohta; jäljempänä tuomio Chavez-Vilchez); 5.5.2022 annetussa tuomiossa Subdelegación del Gobierno en Toledo (Perheenjäsenen oleskelu – Riittämättömät varat) (C‑451/19 ja C‑532/19, EU:C:2022:354, 45 kohta; jäljempänä tuomio Subdelegación del Gobierno en Toledo); 27.4.2023 annetussa tuomiossa M.D. (Maahantulokielto Unkariin)  (C‑528/21, EU:C:2023:341, 58 kohta; jäljempänä tuomio M.D.); tuomiossa X (Thaimaalainen äiti), 24 kohta ja 25.4.2024 annetussa tuomiossa NW ja PQ (Turvallisuusluokitellut tiedot) (C‑420/22 ja C‑528/22, EU:C:2024:344, 60 kohta). Huolimatta viittauksista sekä tuomioon Ruiz Zambrano että toisinaan 15.11.2011 annettuun tuomioon Dereci ym. (C‑256/11, EU:C:2011:734; jäljempänä tuomio Dereci) näissä tuomioissa ei käytetä tätä täsmällistä sanamuotoa.
11      Ruiz Zambranon hakemusta perusteltiin todennäköisesti aiemmalla 19.10.2004 annetulla tuomiolla Zhu ja Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639; jäljempänä tuomio Zhu ja Chen), jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että vanhemmalle, joka on kolmannen maan kansalainen, voidaan myöntää johdettu oikeus kyseisen henkilön alaikäisen lapsen unionin kansalaisuuden perusteella.
12      Ks. tuomio 5.6.1997, Uecker ja Jacquet (C‑64/96 ja C‑65/96, EU:C:1997:285, 23 kohta) ja tuomio 2.10.2003, Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539, 26 kohta). Sisämarkkinoilla sisäisten tilanteiden jättämistä unionin sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle perusteltiin usein sillä, että jäsenvaltioiden odotettiin huolehtivan omista kansalaisistaan, minkä vuoksi unionin oikeudessa ei tarvitse puuttua käänteisen syrjinnän tilanteisiin.
13      Esim. Nic Shuibhne, N., ”The Resilience of EU Market Citizenship?”, CMLR, 2010, s. 1597.
14      Unionin tuomioistuin oli tosin soveltanut kansalaisuutta koskevia määräyksiä puhtaasti jäsenvaltion sisäiseen tilanteeseen jo 2.3.2010 antamassaan tuomiossa Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104; jäljempänä tuomio Rottmann). Vaikka Rottmann riitautti Saksan viranomaisten päätöksen purkaa kansalaistamista koskeva päätös, jolla hän sai Saksan kansalaisuuden Saksassa, tämän asian asiayhteydestä ilmenee kuitenkin aiempi rajatylittävä liikkuminen, sillä hän oli syntynyt ja asunut Itävallassa ennen kuin muutti Saksaan ja menetti Itävallan kansalaisuutensa saatuaan Saksan kansalaisuuden. Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan perustanut ratkaisuaan siihen, että henkilö oli aiemmin käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Se katsoi pikemminkin, että mahdollinen unionin kansalaisuuden menettäminen jäsenvaltion kansalaisuuden menettämisen vuoksi kuuluu ”luonteeltaan ja seuraamustensa vuoksi” unionin oikeuden soveltamisalaan. (tuomio Rottman, 42 kohta).
15      Ks. tältä osin Lenaerts, K. ja Gutiérrez-Fons, J.A., ”Epilogue on EU citizenship: hopes and fears” teoksessa Kochenov, D (toim.), EU Citizenship and Federalism: Role of Rights, Cambridge, CUP, 2017, s. 751, s. 761.
16      Tuomio Ruiz Zambrano, 42 kohta (kursivointi tässä).
17      Tuomio Ruiz Zambrano, 43 ja 44 kohta.
18      Tuomio 5.5.2011, McCarthy (C‑434/09, EU:C:2011:277, 50 kohta).
19      Tuomio Dereci, 66 kohta.
20      Ks. esim. tuomio 6.12.2012, O ym. (C‑356/11 ja C‑357/11, EU:C:2012:776; jäljempänä tuomio O ym.), tuomio CS ja tuomio Chavez-Vilchez.
21      Esim. tuomio Iida, 71 kohta. Kyseinen asia koski isää, joka oli kolmannen maan kansalainen, joka asui Saksassa ja joka vetosi SEUT 20 artiklaan perustellakseen johdettua oleskeluoikeuttaan tilanteessa, jossa hänen tyttärensä, joka oli Saksan kansalainen, oli tällä välin muuttanut Itävaltaan asuakseen äitinsä kanssa puolisoiden erottua. Kyseisen asian tosiseikoista ei ilmennyt mahdollisuutta, että lapsi, joka on unionin kansalainen, joutuisi lähtemään koko unionista, jos isä ei olisi saanut oleskelulupaa Saksassa. Ks. vastaavasti tuomio Ymeraga, 36 kohta.
22      Tuomio Alokpa, 35 kohta.
23      Tuomio M.D., 62 kohta.
24      Tuomio Rendón Marín, 79 kohta.
25      Tuomiossa Alokpa, alaikäiset unionin kansalaiset joutuivat siirtymään jäsenvaltioon, jonka kansalaisia he ovat, eivätkä sieltä pois. Tuomiossa M.D. ja tuomiossa Rendón Marín johdettua oleskeluoikeutta ei myönnetty tai se peruutettiin yleisen järjestykseen liittyvistä syistä.
26      Esim. tuomiossa Rendón Marín (78 kohta) unionin tuomioistuin selitti nimenomaisesti, että se antaa ratkaisunsa johdetusta oleskeluoikeudesta asian erityisessä kontekstissa ottaen huomioon oleskeluoikeuden, kun se totesi, että
”mainitun oikeuden, erityisesti oleskeluoikeuden, rajoittamisesta voisi näin ollen seurata, että mainittujen lasten olisi pakko matkustaa Rendón Marínin mukana ja siis lähteä koko unionin alueelta” (kursivointi tässä).
27      Vaikka unionin tuomioistuin ei ole aina ilmaissut tätä huolta täsmälleen samoin sanakääntein ja vaikka eri kieliversioiden konkreettisissa sanamuodoissa on eroja, tämä käsitys käy ilmi seuraavista tuomioista: tuomio Dereci, 66 kohta; tuomio O ym., 47 kohta; tuomio Ymeraga, 36 kohta; tuomio Alokpa, 32 kohta; tuomio Rendón Marín, 74 kohta; tuomio Chavez-Vilchez, 63 kohta, tuomio Subdelegación del Gobierno en Toledo, 45 kohta ja tuomio M.D., 58 kohta.
28      Ks. tältä osin myös Davies, G., ”The Right to Stay at Home: A Basis for Expanding European Family Rights”, alaviite 15, teoksessa Kochenov, D. (toim.) EU Citizenship and Federalism: The Role of Rights, Cambridge, CUP, 2017, s. 468-488, s. 471. Ks. myös Nic Shuibhne, N., ”Ruiz Zambrano and the Essential Core of Union Citizenship”, teoksessa Craig, P. ja Schütze, R., (toim.), Landmark Cases in EU Law, osa 2, Bloomsbury, 2025, s. 169-185, s. 178.
29      Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY (EUVL 2004, L 158, s. 77 sekä oikaisut EUVL 2004, L 229, s. 35, EUVL 2005, L 197, s. 34 ja EUVL 2007, L 204, s. 28; jäljempänä kansalaisuusdirektiivi) 5–7 ja 14 artikla.
30      Ks. tältä osin tuomio Zhu ja Chen. Riittävät varat voivat olla peräisin kyseiseltä kolmannen maan kansalaiselta.
31      Ks. tältä osin tuomio 22.6.2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Alankomaalaisen alaikäisen lapsen thaimaalainen äiti) (C‑459/20, EU:C:2023:499).
32      Sen lisäksi, että SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan sanamuodoissa viitataan oleskeluoikeuteen, tämä oikeus on yhteydessä unionin alueella asumisen perusteella annettaviin etuuksiin. Tämä mahdollistaa sen, että unionissa asuvat henkilöt, olivatpa he sitten kuluttajia, työntekijöitä tai yksinkertaisesti asukkaita, joilla on oikeus hengittää puhdasta ilmaa, voivat käyttää heille unionin oikeudessa annettuja lukuisia oikeuksia. Nämä moninaiset oikeudet kuuluvat kuitenkin kaikille, jotka oleskelevat unionin alueella, eivät ainoastaan unionin kansalaisille – kyse ei ole unionin kansalaisuuteen liittyvistä oikeuksista, joiden epäämistä Ruiz Zambrano
‑oikeuskäytäntö koskee. Tämä voi kuitenkin selittää sen, miksi on tärkeää tunnustaa, että unionin kansalaisilla on oikeus oleskella unionin alueella.
33      Hieman erilaisessa asiayhteydessä kuin nyt käsiteltävässä asiassa julkisasiamies Sharpston on ehdottanut, että ”merkityksellistä on vapaus valita, käyttääkö vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeuttaan vai ei. Toimenpide, joka pakottaa henkilön muuttamaan, rajoittaa tätä valinnanvapautta. Se on näin ollen SEUT 21 artiklan 1 kohdan vastainen”. Ks. julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus O ym. (C‑456/12 ja C‑457/12, EU:C:2013:837, 134 kohta). Ks. myös Sager, T.,”Freedom as Mobility  Implications of the Distinction between Actual and Potential Travelling” Mobilities, 2006, 465-488. Keskustelusta mahdollisesta oikeudesta olla käyttämättä vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeutta unionin oikeudessa, ks. Iglesias Sánchez, S., ”A Citizenship Right to Stay? The Right Not to Move in a Union Based on Free Movement” teoksessa Kochenov, D, (toim.) EU Citizenship and Federalism: The Role of Rights, Cambridge, CUP, 2017, s. 371-393.
34      Ks. kansalaisuusdirektiivin 28 artikla.
35      Ks. esim. tuomio 23.11.2010, Tsakouridis (C‑145/09, EU:C:2010:708, 48 kohta) ja tuomio CS, 37 kohta.
36      Unionin tuomioistuin on siten todennut, ettei jäsenvaltio voi kansainvälisen oikeuden perusteella evätä oman kansalaisensa maahantuloa tai hänen oikeuttaan oleskella siellä. Ks. esim. tuomio 5.5.2011, McCarthy (C‑434/09, EU:C:2011:277, 29 kohta) ja tuomio 6.10.2021, A (Rajojen ylittäminen huviveneellä) (C‑35/20, EU:C:2021:813, 69 kohta). On kuitenkin huomattava, että käsiteltävässä asiassa Alankomaiden viranomaiset eivät katsoneet, että kansainvälisen oikeuden nojalla ne eivät voi de facto pakottaa kansalaistaan poistumasta maasta, jonka kansalainen tämä on.
37      1.1.2022 ”liikkuvia” unionin kansalaisia oli 13,7 miljoonaa (kansalaisia, jotka ovat muuttaneet asumaan, työskentelemään tai opiskelemaan toiseen jäsenvaltioon). Vuonna 2021 kaikkiaan 1,4 miljoonaa yhdessä unionin jäsenvaltiossa aiemmin asunutta henkilöä muutti toiseen jäsenvaltioon. Ks. Euroopan komissio, Komission kertomus Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealla EUT-sopimuksen 25 artiklan mukaisesti, Edistyminen kohti tosiasiallista unionin kansalaisuutta vuosina 2020–2023 (COM(2023) 931 final, s. 19). Tämä tarkoittaa, että alle 3 prosenttia unionin kansalaisista on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Vuonna 2021 vain noin 0,2 prosenttia unionin kansalaisista käytti oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen.
38      Tältä osin van Roermund, (G.C.G.J., ” Migrants, humans and human rights  The right to move as the right to stay”, teoksessa Lindahl, H. (toim.), A Right to Inclusion and Exclusion? Normative Fault Lines of the EU's Area of Freedom, Security and Justice, Oxford, Hart, 2009, s. 171) kirjoitti seuraavaa: ”it is an utterly romantic idea to suggest that every individual is keen on being an explorer. For most people, freedom of movement is a right they would prefer not to exercise, as it alludes to a very different role-model: the model of the vulnerable vagrant rather than the self-assured servant.”
39      Sara Iglesias Sánchez esitti artikkelissaan (edellä alaviite 33, s. 388–389) vuonna 2013 tehdyn tutkimuksen luvut, joiden mukaan yli 60 prosenttia unionin kansalaisista pitää itseään Euroopan unionin kansalaisina, vaikka vain pieni osa heistä käyttää oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Viimeisimmissä (2025) Eurobarometri-tiedoissa on samankaltaisia lukuja: 63 prosenttia unionin kansalaisista kokee kuuluvansa Euroopan unioniin, Standards Eurobarometer 103, kevät 2025.
40      Tuomio 29.4.2025, komissio v. Malta (Kansalaisuus sijoittamalla) (C‑181/23, EU:C:2025:283, 92 kohta; jäljempänä tuomio komissio v. Malta). Vaikka unionin tuomioistuin totesi kyseisessä tuomiossa, että ”unionin kansalaisen asema on jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema”, se tukeutui aikaisempaan oikeuskäytäntöönsä, jonka mukaan tämän aseman ”tarkoituksena on olla jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema”. Näin ollen voidaan päätellä, että tässä suhteessa on tapahtunut tiettyä kehitystä 20.9.2001 annetun tuomion Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, 31 kohta) jälkeen, jossa unionin tuomioistuin totesi tämän ensimmäisen kerran. Unionin tuomioistuin on toistanut tuomiossa Grzelczyk esittämänsä muotoilun useissa muissa tuomioissa, kuten tuomiossa Ruiz Zambrano (ks. 41 kohta). Ainoa tapaus, jossa unionin tuomioistuin oli ennen asiassa komissio v. Malta annettua tuomiota jättänyt pois sanan ”tarkoituksena” (destined or intended), oli 5.9.2023 annettu tuomio Udlændinge- og Integrationsministeriet (Tanskan kansalaisuuden menettäminen) (C‑689/21, EU:C:2023:626, 38 kohta), joten sanamuodon muuttaminen tuomiossa komissio v. Malta oli ilmeisesti tarkoituksellista ja osoittaa, että unionin kansalaisen aseman merkitystä vahvistetaan entisestään. Tällainen kehitys osoittaa mielestäni, että unionin kansalaisuus on saavuttanut kypsyyden, joka mahdollistaa sen edelleen kehittämisen.
41      Jotkin muut oikeudet, jotka SEUT 20 artiklassa annetaan unionin kansalaisille ja joita käsitellään yksityiskohtaisemmin SEUT 22–SEUT 24 artiklassa, koskevat myös liikkuvia kansalaisia. Näin ollen äänioikeus paikallisvaaleissa tai Euroopan parlamentin vaaleissa asuinjäsenvaltiossa on merkityksellinen niille kansalaisille, jotka asuvat muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jonka kansalaisia he ovat. Oikeus diplomaatti- ja konsuliviranomaisten antamaan suojeluun kolmansissa maissa muiden jäsenvaltioiden kuin sen valtion, jonka kansalainen unionin kansalainen on, edustustoilta on merkityksellinen kolmansiin maihin matkustaville kansalaisille mutta ei kotimaassaan pysyville tai liikkuville kansalaisille vapaata liikkuvuutta koskevien oikeuksien mukaisessa merkityksessä. Oikeus vedota Euroopan parlamenttiin, kääntyä Euroopan oikeusasiamiehen puoleen tai kirjoittaa unionin toimielimille omalla kielellään on kuitenkin yhtä merkityksellinen kotimaassaan pysyville ja liikkuville kansalaisille.
42      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 32.
43      Ks. vastaavasti tuomio komissio v. Malta, 95 kohta.
K. Grimonprez arvioi kyseisen tuomion valossa koulutuksen eurooppalaisen ulottuvuuden puolustukseksi, että se, että unionin tuomioistuin tunnustaa tämän kansalaisuuden, perustuu solidaarisuuteen ja lojaalisuuteen, mikä vahvistaa, että sen merkitys ulottuu oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäviä kansalaisia pidemmälle. Hänen mukaansa sen vaikutukset koskevat myös heitä, jotka eivät ylitä rajoja (Grimonprez, K., ”EU citizenship based on common values: implications of Commission v Malta (C‑181/23) for the European dimension in citizenship education (Case Comment)” E.L. Rev. 2025, s. 502-514, s. 512.
44      Ks. vastaavasti tuomio 19.11.2024, komissio v. Tšekin tasavalta (Vaalikelpoisuus ja poliittisen puolueen jäsenyys) (C‑808/21, EU:C:2024:962, 163 kohta) ja tuomio 19.11.2024, komissio v. Puola (Vaalikelpoisuus ja poliittisen puolueen jäsenyys) (C‑814/21, EU:C:2024:963, 160 kohta).
45      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava, onko V:llä tosiasiallisesti oleskeluoikeus Espanjassa. V selitti yrittäneensä luopua tästä oikeudesta, mutta on epävarmaa, oliko se mahdollista. Lähden tarkastelussani olettamasta, sellaisena kuin se ilmenee ennakkoratkaisupyynnöstä, että V voi tosiasiallisesti oleskella laillisesti Espanjassa.
46      Haluaisin lisätä, ettei pidä unohtaa sitä, että vaikka molemmat vanhemmat näyttävät olevan kolmannen maan kansalaisia, näin ei ole heidän poikansa osalta, joten hänen siirtymiselleen ja oleskelulleen kyseisessä kolmannessa maassa voidaan silti asettaa lisävaatimuksia.
47      Tuomion Zhu ja Chen perusteella voidaan kuitenkin väittää, että V:n poika voisi siirtyä Espanjaan, jos hänen äidillään on riittävät varat hänen elatukseensa kyseisessä jäsenvaltiossa.
48      Unionin tuomioistuimen käyttämä sanamuoto useimmissa asioissa, jotka liittyvät SEUT 20 artiklaan perustuvaan johdettuun oleskeluoikeuteen. Ks. esim. tuomio NW ja PQ, 60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
49      Ks. esim. tuomio Chavez-Vilchez, 63 kohta.
50      Tuomio Dereci, 68 kohta.
51      Ks. myös tuomio 5.5.2011, McCarthy (C‑434/09, EU:C:2011:277, 49 ja 50 kohta); tai Ymeraga, 38, 39 ja 43 kohta.
52      Ks. esim. tuomio 7.9.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (SEUT 20 artiklaan perustuvan oleskeluoikeuden luonne) (C‑624/20, EU:C:2022:639, 40 kohta).
53      Ks. vastaavasti tuomio Subdelegación del Gobierno en Toledo, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
54      Tuomio Chavez-Vilchez, 70 kohta.
55      Ks. vastaavasti tuomio Rendón Marín (85 kohta), tuomio Subdelegación del Gobierno en Toledo (53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 25.4.2024, NW ja PQ (Turvallisuusluokitellut tiedot) (C‑420/22 ja C‑528/22, EU:C:2024:344,
77 kohta).
56      Ks. vastaavasti tuomio Chavez-Vilchez, 71 kohta. Ks. vastaavasti myös mm. tuomio 8.5.2018, K.A. ym. (Perheenyhdistäminen Belgiassa) (C‑82/16, EU:C:2018:308, 72 kohta); tuomio 7.9.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (SEUT 20 artiklaan perustuvan oleskeluoikeuden luonne) (C‑624/20, EU:C:2022:639, 38 ja 39 kohta) ja tuomio X (thaimaalainen äiti) (48 kohta).
57      Ks. esim. Šadl, U., ”Case – Case-Law – Law: Ruiz Zambrano as an Illustration of How the Court of Justice of the European Union Constructs Its Legal Arguments”, EuConst, 2013, s. 205-229, s. 225.
58      Kyseisen tapauksen olosuhteet olivat sellaiset, että kyseessä oleva alaikäinen unionin kansalainen, jonka kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien perusteella hänen äitinsä, joka oli kolmannen maan kansalainen, vaati johdetun oleskeluoikeuden tunnustamista Alankomaissa, asui koko elämänsä ajan kolmannessa maassa.
59      Tuomio X (thaimaalainen äiti), 29 kohta (kursivointi tässä).
60      Ks. vastaavasti tuomio 26.2.2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105).
61      Ks. esim. tuomio CS.
62      Unionin tuomioistuin selitti, että kun kyseessä oleva unionin kansalainen on lapsi, toimivaltaisten viranomaisten on selvitettävä, kuka vastaa lapsen tosiasiallisesta huollosta ja onko lapsen ja vanhemman, joka on kolmannen maan kansalainen, välillä tosiasiallinen riippuvuussuhde (Chavez-Vilchez, 70 kohta). Vaikka lapsi olisi riippuvainen molemmista vanhemmista, joista toinen on kolmannen maan kansalainen ja toinen unionin kansalainen, pelkästään unionin kansalaisuuden omaavan vanhemman olemassaolo ja osallistuminen lapsen elämään ei sinänsä riitä perusteeksi kieltäytyä myöntämästä johdettua oleskeluoikeutta vanhemmalle, joka on kolmannen maan kansalainen, jos lapsi on tosiasiallisesti riippuvainen kyseisestä vanhemmasta.