61999CC0133_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta rahoitettavia lukuisia tukia on muun muassa tuki, jota myönnetään rasvattomalle maidolle kaseiinin ja kaseinaattien valmistamista varten, jos kaseiinin ja kaseinaattien valmistukseen käytettävän rasvattoman maidon tuen myöntämisestä 10 päivänä lokakuuta 1990 annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 2921/90 säädetyt edellytykset on täytetty.
2. Koska komissio nimenomaan katsoi, ettei näitä edellytyksiä ollut täytetty hollantilaiselle yritykselle, DMV Campinalle, myönnetyn tuen yhteydessä, se epäsi Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1995 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 3.2.1999 tehdyssä päätöksessään Alankomaiden kuningaskunnan ilmoittamista menoista rahoituksen kyseiseltä tuelta, jonka suuruus oli 39 182 606 Alankomaiden guldenia (NLG).
3. Alankomaat on nostanut 17.4.1994 yhteisöjen tuomioistuimessa kanteen, jossa se vaatii tämän päätöksen kumoamista. Tarkastelen jäljempänä tämän numerolla C-133/99 rekisteröidyn kanteen perusteita.
4. Kantajana oleva hallitus kiistää kanteen kohteena olevan päätöksen laillisuuden kahdella tasolla. Ensimmäisessä kanneperusteessaan Alankomaiden hallitus toteaa, ettei se ole tukea myöntäessään missään määrin rikkonut asetuksen N:o 2921/90 säännöksiä. Kolmessa muussa kanneperusteessaan kantaja toteaa, että vaikka komission päätös on aineellisilta perusteiltaan laillinen, se on tehty sääntöjenvastaisesti, sillä sen yhteydessä ei ole noudatettu EMOTR:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevia sääntöjä, jotka on vahvistettu yhteisen maatalouspolitiikan rahoittamisesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 729/70, eikä oikeusvarmuuden periaatteita eikä perusteluvelvollisuutta, josta on määrätty EY:n perustamissopimuksen 190 artiklassa (josta on tullut EY 253 artikla).
Ensimmäinen kanneperuste
5. Komission EMOTR:n tukiosaston varainhoitovuotta 1995 koskevien tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehdyssä päätöksessä suorittama korjaus, jonka kantajana oleva hallitus kiistää, perustuu EMOTR:n tukiosaston varainhoitovuoden 1995 tilien tarkastamisen ja hyväksymisen valvonnasta tehdyssä yhteenvetokertomuksessa selkeästi esitettyihin seikkoihin. Tämän kertomuksen kohdassa 4.3.1 todetaan seuraavaa:
"Kaseiinin ja kaseinaattien tuotantotuki - Alankomaat - alamomentti 2024
Petosten torjunnan koordinaatioyksikkö UCLAF teki A.I.D:n kanssa vuoden 1995 lokakuussa Alankomaissa tarkastuskäynnin erään toimijan tiloihin tarkastaakseen kaseiinin ja kaseinaattien tuotantotukimaksut.
Esille nousi kaksi ongelmaa, joista ensimmäinen koski alumiiniammoniumsulfaatin (E 523), jäljempänä AAS, käyttöä yhteisön markkinoilla myydyn syötävän kaseinaatin tuotannossa. Toinen ongelma koski jätejauheet kaseiiniksi muuttavaa EMST-tuotantoa.
Asiaa huolellisesti tarkasteltuaan komission yksiköt totesivat, että AAS:n käyttöä ei voitu hyväksyä, koska neuvoston direktiiviä 83/417/ETY, jossa nimenomaan kielletään sen käyttö, on sovellettava varauksettomasti. Lisäksi katsottiin, että EMST:n tuotanto ei noudattanut asetuksen (ETY) N:o 2921/90 1 artiklan 1 ja 3 kohdan säännöksiä.
Näin ollen on sovellettava korjauksia molempiin kohtiin siitä varainhoitovuodesta alkaen, jonka tilejä ei ollut vielä alkuperäisen tarkastuksen tapahtuessa tarkastettu ja hyväksytty, eli varainhoitovuodesta 1992 varainhoitovuoteen 1995 (EMST) ja varainhoitovuoteen 1996 (AAS:n käyttö). On todettava, että UCLAF:n alustavat huomautuskirjeet saatuaan Alankomaiden viranomaiset kielsivät kyseisen toimijan virheelliset käytännöt, EMST:n valmistusprosessia muutettiin 10. joulukuuta 1995 vastaamaan komission tulkintaa säännöistä. AAS:a sisältävän kaseinaatin tuki päättyi 22. maaliskuuta 1996.
Alankomaiden viranomaisille ilmoitettiin 21. tammikuuta 1998 päivätyllä kirjeellä (viite VI/03854) komission aikomuksesta ehdottaa 32 746 529 Alankomaiden guldenin kokonaiskorjausta AAS:n käytön osalta varainhoitovuosille 1992-1995 ja 6 436 077 Alankomaiden guldenin kokonaiskorjausta EMST:n tuotannon osalta varainhoitovuosille 1992-1995. AAS:n käyttöä ajanjaksolla 15. lokakuuta 1995 - 22. maaliskuuta 1996 koskeva korjaus on vielä vahvistettava, ja siitä tehdään myöhemmin erillinen päätös. On todettava, että AAS:n käyttöä koskeva korjaus tehdään ainoastaan EU:ssa syötäväksi myydyn kaseinaatin osalta.
Korjaus:
AAS:n käyttö - 32 746 529 NLG
EMST - 6 436 077 NLG
Korjaus yhteensä: alamomentti 2024 - 39 182 606 NLG".
6. Tästä yhteenvetokertomuksesta käy ilmi, että komissio moittii Alankomaiden viranomaisia kahdesta sääntöjenvastaisuudesta, joista toisessa on kyse alumiiniammoniumsulfaatin käytöstä elintarvikkeiksi tarkoitetuissa kaseinaateissa ja toisessa jätejauheet kaseiiniksi muuttavasta "EMST"-tuotannosta.
7. Nämä sääntöjenvastaisuudet poikkeavat toisistaan selvästi siksi, että niiden säännökset, joita komissio käyttää perusteina, ovat toisistaan poikkeavat, sillä toisessa on kyse tiettyjen kaseinaattien koostumuksesta ja toisessa valmistusprosessin hyväksyttävyydestä. Näin ollen käsittelen niitä jäljempänä erikseen.
8. Tarkastelen aluksi ongelmaa, joka liittyy AAS:n käyttöön tietyissä yhteisössä kaupan pidetyissä ja elintarvikkeiksi tarkoitetuissa kaseinaateissa.
9. Kantajana oleva hallitus ei ole kiistänyt tätä käyttöä eikä sitä ole nimenomaan kielletty asetuksen N:o 2921/90 eri artikloissa eikä liitteissä I-III, jotka käsittelevät tukikelpoisten kaseiinien ja kaseinaattien koostumusta.
10. Komissio on kuitenkin päätöstä tehdessään katsonut, että tällainen kielto on annettu ja se johtuu kiellosta maksaa tukea elintarvikkeina kaupan pidettäville kaseinaateille, jos ne eivät ole direktiivissä 83/417/ETY asetettujen vaatimusten mukaisia. Direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että:
- liitteissä määriteltyjä valmisteita markkinoidaan vain, jos ne täyttävät tässä direktiivissä ja sen liitteissä säädetyt määritelmät ja säännökset; ja
- valmisteet, jotka eivät täytä liitteissä vahvistettuja edellytyksiä, nimetään ja merkitään tavalla, jolla ostaja ei tule harhaanjohdetuksi valmisteiden luonteen, laadun tai käytön suhteen."
11. Direktiivin liitteessä II olevassa II kohdassa vahvistetaan syötävää happokaseiinia koskevat standardit, joita ovat:
a) olennaiset koostumustekijät;
b) vieraat aineet;
c) epäpuhtaudet;
d) elintarvikelaatua olevat teknologiset apuaineet;
e) ominaisuudet.
12. AAS ei kuulu d alakohdassa lueteltuihin teknologisiin apuaineisiin, minkä vuoksi sen käyttö on komission mukaan suljettava pois elintarvikkeiksi tarkoitetuista kaseinaateista, riippumatta siitä, johtuuko sen käyttö AAS:n käytöstä kaseinaatin valmistuksessa vai onko sitä lisätty myöhemmin.
13. Alankomaiden hallitus, jota Ranskan hallitus tukee, kiistää kanteessaan ensisijaisesti sen, että tuen myöntäminen edellyttäisi direktiivissä 83/417/ETY annettujen sääntöjen noudattamista, ja toissijaisesti sen, että AAS:n käyttö kaseinaateissa on esteenä niiden kaupan pitämiselle elintarvikkeina.
14. Alankomaiden hallitus esittää ensisijaisesti kaksi perustetta. Ensiksi se toteaa, että asetuksen N:o 2921/90 oikeudellinen perusta ja tarkoitus eivät ole samat kuin direktiivillä 83/417/ETY.
15. Asetus N:o 2921/90 on osa maito- ja maitotuotealan yhteistä markkinajärjestelyä ja sen tarkoituksena on yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden toteuttaminen ja siinä säädeltyjen tukien tavoitteena on laktoproteiinien hintojen vakiinnuttaminen.
16. Direktiivi 83/417/ETY ei ole osa yhteistä maatalouspolitiikkaa, vaan se on annettu EY:n perustamissopimuksen 100 artiklan (josta on tullut EY 94 artikla) perusteella ja sen tarkoituksena on kaseiinien ja kaseinaattien kaupan pitämistä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen ja kaupan esteiden poistaminen.
17. Jos yhteisön lainsäätäjä olisi halunnut toteuttaa direktiivillä yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteita, sen olisi pitänyt ottaa oikeudelliseksi perustaksi EY:n perustamissopimuksen 43 artikla (josta on muutettuna tullut EY 37 artikla).
18. Lainsäätäjä ei kuitenkaan ole näin tehnyt, minkä vuoksi Alankomaiden hallitus katsoo, että direktiivillä 83/417/ETY ei rajoiteta asetuksen N:o 2921/90 soveltamisalaa.
19. Kantajana oleva hallitus on halunnut selkeyttää näkemystään viittaamalla järjestelyihin, jotka koskevat eläinten suojelemista kuljetuksen aikana.
20. Neuvosto on asettaakseen direktiivissä 91/628/ETY vahvistetut säännöt edellytykseksi nautaeläinten kuljetuksesta maksettaville korvauksille muuttanut asetuksella N:o 2634/97 kyseisen alan yhteistä markkinajärjestelyä koskevaa perusasetusta tietoisena siitä, että ilman tätä muutosta direktiivin 91/628/ETY eläinten hyvinvointia kuljetuksen aikana koskevia säännöksiä ei olisi voitu asettaa edellytykseksi vientitukien maksamiselle, mikä käy ilmi asetuksen N:o 2634/97 perusteluosasta.
21. Tarkasteltaessa kaseinaateille myönnettävää tukea on todettava, että asetuksessa N:o 2921/90 ei ole minkäänlaista viittausta direktiiviin 83/417/ETY.
22. Toiseksi Alankomaiden hallitus perustaa kanteensa siihen, että komissio teki vuonna 1997 ehdotuksen asetuksen N:o 2921/90 muuttamiseksi sen säännösten yhdenmukaistamiseksi direktiivin 83/417/ETY säännösten kanssa siten, että kaseinaattien valmistamista koskevan tuen saaminen edellyttäisi nimenomaan direktiivissä 83/417/ETY vahvistettujen kaupan pitämisen edellytysten noudattamista.
23. Alankomaiden hallituksen mukaan tämä ehdotus tarkoittaa sitä, että komissio myöntää asetuksen ja direktiivin välisen välttämättömän yhteyden puuttumisen.
24. Asiasta saadaan varmuus, kun tarkastellaan kyseisen ehdotuksen perusteluosaa, jossa todetaan seuraavaa:
"Kokemus on osoittanut, että on olemassa riski siitä, että tukikelpoisia kaseiineja ja kaseinaatteja, jotka eivät ole direktiivin säännösten mukaisia, pidetään kuitenkin yhteisössä kaupan elintarvikkeina; tämän riskin välttämiseksi tukijärjestelmään kuuluvat vaatimukset olisi ilman raskaan ja pakollisen tarkastusjärjestelmän käyttöönottoa mukautettava vastaamaan direktiivin [83/417/ETY] vaatimuksia".
25. Ehdotus vedettiin takaisin, koska sitä ei hyväksytty, ja korvattiin päinvastaisella ehdotuksella, jossa suljettiin nimenomaan pois kaikki tuen myöntämisen ja direktiivillä 83/417/ETY asetettujen edellytysten väliset yhteydet.
26. Alankomaiden hallitus katsoo, ettei tämän toisen ehdotuksen voida tulkita viittaavan asetuksen ja direktiivin väliseen yhteyteen, joka olisi poistettava. Tämän ehdotuksen perusteluosassa todetaan seuraavaa:
"tukea saavien tuotteiden määränpään valvonta mutkistaisi tarpeettomasti tuen maksamismenettelyä; näin ollen tuen myöntäminen on nimenomaan erotettava edellä mainituissa direktiiveissä asetetuista edellytyksistä" ja komissio selvittää siinä, mitä seurauksia valvontamenettelystä olisi, jos tuen myöntäminen "edellyttäisi" direktiivin vaatimusten noudattamista ja näin ollen kaseinaattien määränpää olisi todennettava, jotta tuen soveltamisalalta suljettaisiin pois sellaiset elintarvikkeina kaupan pidetyt kaseinaatit, joiden koostumus ei ole direktiivissä asetettujen edellytysten mukainen.
27. Komissio kiistää kohta kohdalta nämä väitteet. Komissio katsoo, että asetuksen N:o 2921/90 ja direktiivin 83/417/ETY oikeudellisen perustan ja tavoitteiden välinen ero on täysin asiaankuulumaton.
28. Ongelmana on asetuksen N:o 2921/90 tulkinta. Komission mukaan asetuksen tulkinnassa on otettava huomioon yhteisön oikeuden muut asianmukaiset säännökset. Tällainen säännös olisi ilmeisesti direktiivi 83/417/ETY, sillä tulkintaa, joka johtaisi absurdiin tulokseen, ei voida hyväksyä, toisin sanoen sitä, että tukea myönnettäisiin tuottajille niiden kilpailuaseman parantamiseksi sellaisiin kolmansien maiden tuottajiin nähden, jotka voivat hankkia raaka-aineita edullisempaan hintaan sellaisia tuotteita varten, joiden kaupan pitäminen yhteisön markkinoilla on direktiivin 83/417/ETY mukaisesti kiellettyä.
29. Yhteisön oikeutta ei voida jakaa erillisiin osiin, joilla ei ilman nimenomaista säännöstä olisi mitään yhteyttä toisiinsa.
30. Komissio katsoo, että yhteisön oikeus on periaatteessa yhtenäinen ja sen jokaista säädöstä on tulkittava ottaen muut huomioon, jollei toisin ole nimenomaan säädetty.
31. Kyseinen tuki liittyy yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden toteuttamiseen, mutta tukea ei voida tällä perusteella myöntää tuotteelle, jonka kaupan pitäminen yhteisön markkinoilla on jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämispolitiikkaan liittyvän direktiivin nojalla kielletty.
32. Yhteiselle maatalouspolitiikalle ei ole annettu etusijaa muihin perustamissopimuksen tavoitteisiin nähden, ja sitä on näin ollen sovellettava ottaen nämä huomioon.
33. Lisäksi EY:n perustamissopimuksen 38 artiklan 2 kohdassa (josta on muutettuna tullut EY 32 artiklan 2 kohta) määrätään nimenomaan, että yhteismarkkinoiden toteuttamista koskevia määräyksiä sovelletaan maataloustuotteisiin, jollei 39-46 artiklassa toisin määrätä, eikä ole mitään syytä katsoa asetusta N:o 2921/90 erityiseksi säännöksi, jolla kumotaan yhteismarkkinoiden toimivuutta koskeva yleinen määräys.
34. Alankomaiden hallitus perustaa väitteensä säännöksiin, joilla nautaeläinten vientiä koskevien korvausten maksamiseksi edellytetään eläinten suojelemista kuljetuksen aikana koskevien sääntöjen noudattamista, ja se on perusteeton, koska direktiivillä 91/628/ETY ei eläinten kuljetuksen osalta ollut mitään luontaista yhteyttä korvausten myöntämiseen, joka edellyttää eläinten tosiasiallista saapumista kolmanteen maahan. Näin ollen jos kyseisten säännösten noudattamista haluttiin vaatia vientieläinten kuljetuksessa, korvausten myöntämistä koskevia säännöksiä olisi pitänyt muuttaa.
35. Tämä ei päde asetukseen N:o 2921/90 ja direktiiviin 83/417/ETY, joiden välistä yhteyttä ei voida kiistää, koska ensin mainitussa on kyse tuen myöntämisestä tietyn tuotteen kilpailuasemien säilyttämiseksi markkinoilla ja viimeksi mainitussa määritellään tuotteen kaupan pitämisen edellytykset.
36. Alankomaiden hallitus pyrkii perustamaan väitteensä asetusta N:o 2921/90 koskevaan kahteen muutosehdotukseen, joista komissio kuitenkin selvittää, että ensimmäisen ehdotuksen tarkoituksena ei ollut muuttaa voimassa ollutta sääntelyä, vaan ainoastaan selventää sitä, mikä käy ilmi sen perusteluosasta, ja että toisessa ehdotuksessa asetetaan kaksinkertainen velvoite noudattaa direktiivin säännöksiä edellytyksenä asetuksessa säädetyn tuen maksamiselle.
37. Toista ehdotusta ei olisi koskaan tehty, jos ensimmäinen olisi esitetty vakuuttuneena siitä, että asetuksen ja direktiivin välille oli luotava yhteys, ja toisaalta ehdotuksen perusteluosassa viitataan siihen, että kaseinaateissa on "noudatettava direktiiveissä elintarvikkeille asetettuja vaatimuksia ja että valvonnan helpottamiseksi tuen myöntäminen on nimenomaan erotettava kyseisissä direktiiveissä säädetyistä vaatimuksista".
38. Komissio kiinnittää huomiota myös siihen, että Alankomaiden hallitus ei ole esittänyt nimenomaista kantaansa, josta kävisi ilmi, että asetuksen N:o 2921/90 nojalla myönnettävä tuki ei edellytä direktiivissä 83/417/ETY asetettujen edellytysten noudattamista.
39. Mitä nämä eri väitteet merkitsevät?
Asian arviointi
Asetuksen N:o 2921/90 rikkominen
40. Todettakoon heti alkuun, että mielestäni komissio on esittänyt merkittävän väitteen todetessaan yhteisön oikeuden välttämättömän yhtenäisyyden. Yhteisön oikeusjärjestyksessä ei sen kummemmin kuin muuallakaan ole toivottavaa, että vasen käsi ei tiedä, mitä oikea tekee, ja komissio palauttaakin perustellusti mieleen, että perustamissopimuksen 38 artiklan 2 kohdan mukaan "yhteismarkkinoiden toteuttamista koskevia määräyksiä sovelletaan maataloustuotteisiin, jollei 33-38 artiklassa toisin määrätä".
41. Mutta komission tästä johtuva toteamus siitä, että väite, jonka mukaan asetus ja direktiivi on annettu eri oikeudelliselta perustalta, toinen perustamissopimuksen 43 artiklan ja toinen 100 artiklan perusteella, on perusteeton, saa minut epäröimään.
42. Kantajana oleva hallitus on perustellusti muistuttanut, että yhteisöjen tuomioistuin on todennut kahdessa 23.2.1988 annetussa tuomiossa, että "perustamissopimuksen 43 artikla on asianmukainen oikeudellinen perusta kaikille sääntelyille, jotka koskevat perustamissopimuksen liitteessä II lueteltujen maataloustuotteiden tuotantoa ja kaupan pitämistä ja joilla edistetään yhden tai useamman perustamissopimuksen 39 artiklassa mainitun yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteen saavuttamista. Tällaisen sääntelyn osana voi olla kyseisen alan kansallisten säännösten ja määräysten lähentäminen ilman, että perustamissopimuksen 100 artiklaa on tarpeen käyttää".
43. Vaikka komissio ei väitäkään, että asetusta olisi muutettu direktiivillä, se kehottaa ottamaan huomioon, että yhteisön oikeuden yhtenäisyyden perusteella direktiivi edellyttää asetuksen tulkintaa, mikä käytännössä tarkoittaa sitä, että asetuksessa jo asetettuihin tuen myöntämisen edellytyksiin on direktiivillä asetettu lisäedellytys.
44. Mutta jos lisätään edellytys, niin eikö silloin itse asiassa asetusta muuteta, sillä tuki evätään kaseinaateilta, jotka ainoastaan asetuksen säännöksiä soveltaen olisivat olleet tukikelpoisia?
45. Tällaisen vaikutuksen antaminen direktiiville, joka perustuu perustamissopimuksen 100 artiklaan, suhteessa perustamissopimuksen 43 artiklaan perustuvaan asetukseen, on mielestäni vaikeasti hyväksyttävissä edellä mainitun oikeuskäytännön perusteella.
46. Tosin jos asetuksessa olisi säädetty elintarvikkeiksi tarkoitetuille kaseinaateille myönnettävästä tuesta tarkentamatta mitenkään, mitä niillä tarkoitetaan, olisi mielestäni ollut täysin lainmukaista perustaa kaseinaattien määritelmä muuhun kuin perustamissopimuksen 43 artiklaan perustuvaan säännökseen sillä perusteella, että yhteisön oikeus on yhtenäisyyden periaatteen mukaisesti järjestäytynyt kokonaisuus.
47. Mutta olen jo edellä osoittanut, ettei tämä päde nyt esillä olevaan asiaan. Asetuksen N:o 2921/90 liitteissä määritellään erittäin täsmällisesti edellytykset, jotka on täytettävä, jotta tuote olisi kaseinaatin muodossa tukikelpoinen ja lisäedellytyksen vaatiminen edellyttäisi asetuksen muuttamista samalta oikeudelliselta perustalta annettavalla säännöksellä.
48. Näin ollen katson, että jos oletetaan, että AAS:n käyttö elintarvikkeiksi tarkoitetuissa kaseinaateissa on kielletty direktiivillä 83/417/ETY, mikä on selvitettävä jäljempänä, kun tarkastelen Alankomaiden hallituksen toissijaisesti esittämiä väitteitä, tällä kiellolla ei voida perustella asetuksessa N:o 2921/90 säädetyn tuen myöntämisen epäämistä elintarvikkeina myydyiltä kaseinaateilta, jotka lisäksi ovat kyseisessä asetuksessa säädettyjen edellytysten mukaisia.
49. Mutta vaikka oletettaisiin, että asetusta N:o 2921/90 on tulkittava, kuten komissio väittää, direktiivin 83/417/ETY perusteella, ei sekään mielestäni johtaisi kanteen kohteena olevan asetuksen lainmukaisuuden myöntämiseen.
50. Itse asiassa jos direktiiviä ja erityisesti sen 2 ja 3 artiklaa luetaan huolellisesti, todetaan, että siinä vahvistettuja normeja sovelletaan ainoastaan tuotteisiin, joille vaaditaan nimitystä "syötävät kaseinaatit".
51. Direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavasti:
"Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että:
- liitteissä määriteltyjä valmisteita markkinoidaan vain, jos ne täyttävät tässä direktiivissä ja sen liitteissä säädetyt määritelmät ja säännökset; ja
- valmisteet, jotka eivät täytä liitteissä vahvistettuja edellytyksiä, nimetään ja merkitään tavalla, jolla ostaja ei tule harhaanjohdetuksi valmisteiden luonteen, laadun tai käytön suhteen."
52. Direktiivin 3 artiklassa säädetään seuraavasti:
"Liitteissä tarkoitetut nimitykset on varattava liitteissä määritellyille valmisteille, ja niitä on käytettävä kaupassa kuvaamaan näitä valmisteita."
53. Direktiivin 2 artiklan toisessa luetelmakohdassa jätetään ilmeisen avoimeksi mahdollisuus pitää kaupan kaseinaattien luokkaan kuuluvia tuotteita, joista ei kuitenkaan voida käyttää nimitystä syötävä kaseinaatti, jollei niiden merkinnöissä ole eksplisiittisesti tai implisiittisesti käytetty tätä nimitystä.
54. Näitä tuotteita voisivat olla tuotteet, jotka täyttävät asetuksessa N:o 2921/90 asetetut edellytykset ja ovat siten tukikelpoisia, mutta eivät täytä direktiivissä vahvistettuja normeja, koska niihin on lisätty tuote, jonka käyttö syötävinä kaseinaatteina kaupan pidettävissä tuotteissa on direktiivissä kielletty.
55. Direktiivissä 83/417/ETY ei todellakaan ole yleistä ja ehdotonta kieltoa pitää kaupan elintarviketeollisuudelle tarkoitettuja kaseinaatteja, joista ei voida käyttää syötävien kaseinaattien nimitystä. Vastaus siihen, voidaanko tällaisia kaseinaatteja laillisesti käyttää elintarviketeollisuudessa, saadaan tämän teollisuuden tuottamiin eri tuotteisiin sovellettavista säännöistä. Ranskan hallitus huomauttaakin tästä asiasta, että komission mukaan nimikkeellä "erittäin sitkeät maitoproteiinit" kaupan pidettyjä kaseinaatteja, joissa on käytetty AAS:a, voidaan vielä nykyään käyttää elintarviketeollisuudessa.
56. Näin ollen on vaikea päätellä, miksi kaseinaatin lopullinen käyttö voisi olla edellytyksenä tuen saamiselle, jos direktiivin ja asetuksen välille olisi luotava yhteys. Tämä pätee kaikkiin asetuksen mukaisiin kaseinaatteihin, ja tuottajan tehtävänä on tuotteiden kaupan pitämisen yhteydessä noudattaa direktiivissä asetettuja syötävien kaseinaattien nimityksen käyttöä koskevia sääntöjä.
57. Jos kaseinaatin nimityksellä myydään tuotetta, jonka käyttö on direktiivissä kielletty, kyseessä on selkeä yhteisön oikeuden rikkominen, josta jäsenvaltioiden on määrättävä seuraamus. Jollei seuraamusta ole varmistettu, komissiolla on ilmeisiä perusteita, kuten Ranskan hallitus on erittäin perustellusti huomauttanut, pyytää yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan jäsenyysvelvoitteiden laiminlyönti. Mielestäni komissio ei sitä vastoin voi rangaista tätä nimityksen väärinkäyttöä epäämällä tuen, jota ei ole varattu kaseinaateille, joista voidaan käyttää syötävien kaseinaattien nimitystä. Asetuksessa määritellään tukikelpoiset tuotteet ja direktiivissä määritellään edellytykset, jotka tiettyjen tukikelpoisten tuotteiden on täytettävä, jotta niitä voitaisiin pitää kaupan tietyllä nimityksellä, eikä se, että kaseinaattia pidetään kaupan väärällä nimityksellä, vaikuta sen tukikelpoisuuteen.
58. Lopuksi tarkastelen lyhyesti kahdesta komission peräkkäin tekemästä asetuksen muutosehdotuksesta esitettyjä väitteitä.
59. Vaikka lopullisia päätelmiä onkin vaikea tehdä asetuksen N:o 2921/90 oikeasta tulkinnasta, joka liittyy teksteihin, jotka ovat olleet vain komission yksiköiden tekemän ehdotuksen muodossa ja esitetty vain vuonna 1997, toisin sanoen kanteen kohteena olevan komission päätöksen soveltamisajan päätyttyä, katson kuitenkin kyseisten ehdotusten ja erityisesti niiden perusteluosien tarkastelun jälkeen, että pikemminkin Alankomaiden hallitus on oikeassa. Haluan palauttaa mieliin, että komissio toteaa ensimmäisen, 3.10.1997 tehdyn muutosehdotuksen perustelukappaleessa, että "kokemus on osoittanut, että on olemassa riski siitä, että tukikelpoisia kaseiineja ja kaseinaatteja, jotka eivät ole direktiivin säännösten mukaisia, pidetään kuitenkin yhteisössä kaupan elintarvikkeina; tämän riskin välttämiseksi tukijärjestelmään kuuluvat vaatimukset olisi ilman raskaan ja pakollisen tarkastusjärjestelmän käyttöönottoa mukautettava vastaamaan direktiivin vaatimuksia".
60. Tästä johdanto-osasta johtuu ensiksi, että komissio katsoo, että kaseinaatit, jotka eivät täytä direktiivissä asetettuja edellytyksiä ja joita ei näin ollen saisi pitää kaupan yhteisössä nimityksellä "syötävät kaseinaatit", eivät myöskään saisi olla tukikelpoisia. Tämä vahvistaa kyllä komission kannan, mutta ei osoita asetuksen ja direktiivin välillä olevaa yhteyttä. Lisäksi perustelukappaleen jälkimmäisestä osasta käy ilmi, että komissiokaan ei katso tällaista yhteyttä ilmeiseksi, minkä vuoksi se on syytä vahvistaa selkeästi. Komissio tunnustaa näin ollen implisiittisesti, että säännös, jolla rajoitetaan tukijärjestelmän soveltamisalaa, on annettava jo kyseisen järjestelmän perustavassa säädöksessä.
61. Jos ehdotus olisi hyväksytty, sillä olisi lisäksi otettu käyttöön perinpohjainen muutos, sillä kaikkien kaseinaattien, riippumatta niiden myöhemmästä käyttötarkoituksesta, joka voi olla vienti, eläinrehu, elintarvike tai joku muu, olisi pitänyt täyttää direktiivissä 83/417/ETY asetetut edellytykset, jotka on tarkoitettu vain syötävien kaseinaattien nimitystä käyttäville kaseinaateille. Komissio ehdottikin, että asetuksen liitteeseen III olisi pitänyt lisätä seuraava lause: "Kaseinaattien on täytettävä direktiivin 83/417/ETY liitteessä II tarkoitetut normit."
62. Ensimmäisessä luonnoksessa ei suinkaan vahvisteta sitä, että kaseinaattien, joista on maksettu tukea mutta jotka eivät ole direktiivin säännösten mukaisia, kaupan pitämistä yhteisössä elintarvikkeina olisi tutkittava asetuksen N:o 2921/90 rikkomisena.
63. Komission yksiköt esittivät runsaan kahden kuukauden kuluttua, tarkemmin sanoen 24.11.1997, kansallisille asiantuntijoille asetusluonnoksen, jonka tarkoituksena oli myös asetuksen N:o 2921/90 muuttaminen, tosin päinvastaisessa tarkoituksessa kuin ensimmäisen luonnoksen.
64. Tämän ehdotuksen johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
"sekä katsoo, että - - asetuksen (ETY) N:o 2921/90 1 artiklan 1 kohdassa säädetään edellytyksistä, jotka kaseiinien ja kaseinaattien on täytettävä, jotta ne voivat saada yhteisön tukea; yhteisön markkinoilla myytyjen, elintarvikkeiksi tarkoitettujen kaseiinien ja kaseinaattien on lisäksi täytettävä elintarvikkeista annetuissa direktiiveissä säädetyt vaatimukset".
65. Tässä tekstissä vahvistetaan, että kahdenlaiset edellytykset on täytettävä, mutta ei säädetä, että tukea voidaan myöntää vain elintarvikkeiksi tarkoitetuille kaseinaateille, jotka täyttävät direktiiveissä asetetut vaatimukset. Johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan sitä vastoin, että "jäsenvaltioiden on varmistettava direktiivien säännösten noudattaminen asianmukaisin keinoin". Tämä tukee Ranskan hallituksen väitettä, jonka olen esittänyt edellä.
66. Toinen perustelukappale jatkuu seuraavasti: "tukea saavien tuotteiden käyttötarkoituksen valvonta mutkistaisi tarpeettomasti tuen maksamismenettelyä; näin ollen tuen myöntäminen on nimenomaan erotettava kyseisissä direktiiveissä säädettyjen vaatimusten noudattamisesta".
67. Toisin sanoen tämä erotus on jo implisiittinen, nyt siitä on tehtävä eksplisiittinen.
68. Näin ollen komission yksiköt ehdottivat asetuksen 1 artiklan 1 kohtaan lisättäväksi seuraavan alakohdan:
"Tätä asetusta sovellettaessa elintarvikkeita koskevissa direktiiveissä kaseiineille ja kaseinaateille säädettyjen vaatimusten noudattaminen ei ole edellytyksenä tuen myöntämiselle."
69. Selkokielelle käännettynä tämä teksti voisi kuulua seuraavasti: sellaisen väärinkäsityksen välttämiseksi, että tässä asetuksessa säädettyä tukea voitaisiin myöntää vain elintarvikkeita koskevissa direktiiveissä säädetyt vaatimukset täyttäville kaseiineille ja kaseinaateille, todettakoon, että näin ei ole! Toisin sanoen: asetuksen N:o 2921/90 ja direktiivin 83/417/ETY välillä ei ole eikä ole koskaan ollutkaan yhteyttä.
70. Vaikka päädynkin edellä esitetyn perusteella toteamaan, että kanteen kohteena oleva päätös on laiton, kun siinä suoritetaan kaseinaateista, joissa on käytetty AAS:a, sääntöjen vastaisesti maksetuista tuista 32 746 529 NLG:n suuruinen korjaus Alankomaille maksettavista määristä, minun on kuitenkin täydennettävä ratkaisuehdotustani ja tarkasteltava kantajana olevan hallituksen toissijaisesti esittämää väitettä, jonka mukaan direktiivissä 83/417/ETY ei kielletä AAS:n käyttöä syötävissä kaseinaateissa.
AAS:n käytön kieltäminen
71. Alankomaiden hallituksen mukaan direktiivin 83/417/ETY liitteessä II ei luetella kaikkia aineksia, joita yhteisössä elintarvikkeina myytävissä kaseinaateissa voidaan käyttää, vaan siinä vahvistetaan normit vain kaseinaateille ominaisille aineksille.
72. Kun AAS:lla ei ole merkitystä kaseinaattien tuotannossa, sitä ei voida katsoa teknologiseksi apuaineeksi. Kaseinaatissa käytettynä se olisi katsottava lisäaineeksi.
73. Yrityksen, jonka väitetään saaneen tukea väärin perustein, tekemissä merkinnöissä todetaan "edible casëinate with processing aid aluminium ammonium sulphate" (syötävä kaseinaatti, jonka valmistuksessa on käytetty alumiiniammoniumsulfaattia), mutta merkintöjen tarkoituksena on ainoastaan ilmaista ostajan kaseinaatin käytölle annettuna ohjeena, että AAS on teknologinen apuaine.
74. AAS:n käyttö kaseinaatissa antaisi tälle tuotteelle teknisiä ominaisuuksia, jotka ovat hyödyllisiä tiettyjen elintarvikkeiden valmistuksessa. AAS:n lisääminen kaseinaatin valmistusprosessin päätyttyä ei olisi yhtä hyödyllistä, sillä näin tuotteesta ei saataisi tasalaatuista.
75. Alankomaiden hallitus toteaa, että kaseinaatti, johon on lisätty AAS:a, oli kyseisinä varainhoitovuosina sallittu elintarvikkeissa sallittuja emulgointi-, stabilointi-, sakeuttamis- ja hyytelöimisaineita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 18 päivänä kesäkuuta 1974 annetun neuvoston direktiivin 74/329/ETY 9 artiklassa elintarvikkeiden lisäaineena.
76. Komission näkemys on aivan päinvastainen. Komissio katsoo, että direktiivin 83/417/ETY liitteessä II annettu luettelo kaseinaateissa sallituista aineksista on tyhjentävä. Komissio katsoo, että kaseinaatti, jossa on aines, jota ei ole mainittu luettelossa, olipa sen merkitys mikä tahansa, ei ole direktiivin vaatimusten mukainen. Komissio palauttaa mieliin, että se oli ajatellut vuonna 1989 ranskalaisten teollisuudenharjoittajien pyynnöstä sallia alumiinin johdannaisten, erityisesti alumiinisulfaatin käytön, mutta asiaa käsitelleen kokouksen jälkeen, johon osallistui myös kyseisen hollantilaisen yrityksen edustaja, se oli päättänyt voimakkaan vastustuksen vuoksi luopua ehdotuksesta.
77. Pakkausmerkinnöistä komissio katsoo, että esillä olevassa tapauksessa käytetyt merkinnät eivät poista sitä tosiseikkaa, että kaseinaatista, jossa on käytetty AAS:a, ei voida käyttää syötävän kaseinaatin nimitystä, ja toteaa, että asiasta annetuissa säännöksissä ja määräyksissä ei käsitellä lainkaan mahdollisia lisäaineita.
78. Komissio esittää epäilynsä siitä, että direktiivin 74/329/ETY 9 artiklassa olisi kyse AAS:n lisäämisestä. Samalla komissio korostaa sitä, että direktiivissä 83/417/ETY vahvistetut täsmälliset säännöt kaseinaattien koostumuksesta ja pakkausmerkinnöistä on annettu terveyden suojelemiseksi.
79. Niillä halutaan välttää sitä, että elintarvikkeissa käytetyt kaseinaatit vaarantaisivat terveyden. Tämän vuoksi niissä voidaan käyttää vain aineksia, joiden vaarattomuus on osoitettu, mikä nimenomaan ei päde AAS:iin.
80. Lopuksi komissio miettii sitä, onko AAS:lla merkitystä kyseisen yrityksen tuottamien kaseinaattien valmistuksessa, kun sillä muutetaan tuotteen happamuutta ja kun sillä näin ollen on vaikutuksia lopullisiin ominaisuuksiin, ja toteaa, että tämä epäröinti johtuu siitä, että AAS:n käyttö ei välttämättä ole suotavaa kyseisen yrityksen tuottamien kaseinaattien kaikille käyttötarkoituksille.
81. Komissio katsoo edelleen, että direktiivin 83/417/ETY liitettä II tulkittaessa ei pitäisi tyytyä teknologisen apuaineen suppeaan käsitteeseen.
82. Itse asiassa direktiivin antamisen aikaan ei teknologisen apuaineen ja lisäaineen välillä tehty selvää eroa, mistä on osoituksena se seikka, että direktiivin liitteessä I teknologisina apuaineina hyväksyttyihin aineksiin kuuluu ilmeisiä lisäaineita. Ero lisäaineiden ja teknologisten apuaineiden välillä otettiin käyttöön vasta elintarvikkeissa sallittuja lisäaineita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 21 päivänä joulukuuta 1988 annetulla neuvoston direktiivillä 89/107/ETY. Tässä direktiivissä elintarvikelisäaineella tarkoitetaan "ainetta, jota ei tavanomaisesti sellaisenaan käytetä elintarvikkeena ja jota ei tavanomaisesti käytetä elintarvikkeelle ominaisena ainesosana riippumatta siitä, onko lisäaineella ravitsemuksellista arvoa, ja jonka teknologisessa tarkoituksessa tapahtuva lisääminen elintarvikkeeseen elintarvikkeen valmistuksen, käsittelyn, pakkaamisen, kuljetuksen tai varastoinnin aikana johtaa tai jonka voi perustellusti olettaa johtavan siihen, että lisäaine tai sen sivutuotteet tulevat joko suoraan tai epäsuorasti kyseisen elintarvikkeen osiksi". Teknologiseksi apuaineeksi määritellään aine "joka ei sellaisenaan ole elintarvikkeen ainesosa ja jota käytetään tiettyä teknologista tarkoitusta varten raaka-aineen, elintarvikkeen tai sen ainesosan prosessoinnissa ja joka itse, tai sen johdannainen, saattaa esiintyä lopullisessa valmisteessa tahattomasti, teknisesti väistämättömästi muodostuneena jäämänä, josta ei aiheudu vaaraa terveydelle ja jolla ei ole teknologista vaikutusta valmiissa tuotteessa".
83. Ratkaisun tekeminen näiden vastakkaisten väitteiden välillä ei ole helppoa. Alankomaiden hallituksen väite, jonka mukaan AAS ei lisäaineena kuulu lainkaan direktiivin 83/417/ETY liitteessä II olevan II kohdan d alakohdassa annettuun elintarvikelaatua olevien teknologisten apuaineiden luetteloon, joten koska kyseisen aineen käyttöä ei ole kielletty lisäaineita koskevassa yhteisön lainsäädännössä, sen käyttö direktiivissä 83/417/ETY tarkoitetuissa syötävissä kaseinaateissa on sallittava, on mielestäni tietyssä määrin looginen.
84. Komissionkaan väitettä ei kuitenkaan voida suoralta kädeltä hylätä.
85. Jos AAS olisi kaikissa olosuhteissa pelkästään lisäaine, näyttäisi siltä, että olisi hyväksyttävä Alankomaiden väite, jonka mukaan AAS:n käyttöä lisäaineena ei ole voitu kieltää liitteessä II olevan II kohdan d alakohdassa, jossa määrätään vain teknologisten apuaineiden käytöstä; tällöin tietysti kyseistä ilmausta käytetään suppeassa merkityksessä. Toisaalta jos kyseisen II kohdan d alakohdassa annetussa luettelossa esitettäisiin sekä teknologiset apuaineet että pelkästään lisäaineina käytetyt tuotteet, olisi yhdyttävä komission näkemykseen, jonka mukaan se, että AAS on lisäaine, ei estä sen käyttöä syötävissä kaseinaateissa.
86. Todellisuus on kuitenkin vähemmän ristiriitainen. Vaikka Alankomaiden hallitus itse esittää kaseinaateissa käytetyn AAS:n lisäaineena, se myöntää kuitenkin myös, että AAS:lla on merkitystä teknologisena apuaineena kaseinaatteja sisältävien tuotteiden valmistuksessa. Komissio puolestaan myönsi asian suullisessa käsittelyssä, että tietyt II kohdan d alakohdassa luetellut tuotteet, jotka tunnetaan lisäaineina, voivat olla teknisen apuaineen asemassa tietyissä myöhemmissä valmistusvaiheissa. Tämä horjuttaa hieman komission väitettä, jonka mukaan kyseistä luetteloa on pidettävä ehdottoman tyhjentävänä, koska se itse sekoittaa keskenään selvät lisäaineet ja teknologiset apuaineet.
87. Tämä epävarmuus johtaa oikeustieteilijän, jolla ei ole kunniaa olla erikoistunut myös maataloutta hyödyntävän elintarviketeollisuuden tuotantoprosesseihin, epäilyttävän ongelman pariin.
88. Onko nyt katsottava, että koska AAS:n käyttöä ei ole kielletty, sen käyttö kaseinaatin lisäaineena on katsottava sallituksi, vai onko päinvastoin katsottava, että tämä tuote on sen ristiriitaisuuden vuoksi kiellettävä, koska sitä ei ole mainittu sallittujen teknologisten apuaineiden luettelossa laajasti tulkittuna?
89. Asian ratkaisemiseksi katson, että on perusteltua tukeutua direktiivissä pakkausmerkinnöille asetettuihin vaatimuksiin. Todettakoon tältä osin, että jos liitteessä II annetusta teknologisten apuaineiden luettelosta puuttuvien lisäaineiden käyttö olisi direktiivissä 83/417/ETY sallittu, olisi direktiivin pakkausmerkintöjä koskevissa säännöksissä varmaankin vaadittu niiden mainitsemista.
90. Tällaista vaatimusta ei, kuten komissio korostaa, ole asetettu 4 artiklassa, jossa säädetään tuotteista, joille vaaditaan syötävien kaseinaattien nimitystä.
91. Mutta 4 artiklassa vahvistetaan kaseinaattien pakkausmerkintöjä koskevat säännöt ainoastaan "rajoittamatta direktiivin 79/112/ETY ja - - muille kuin kuluttajalle tarkoitettujen elintarvikkeiden [merkitsemisestä annettavien yhteisön] säännösten ja määräysten soveltamista".
92. Katson kuitenkin, että kaseinaateissa käytettyjen lisäaineiden mainitsemista koskevan vaatimuksen puuttumisen direktiivistä voidaan perustellusti tulkita tarkoittavan kaikkien liitteessä II luettelemattomien aineiden poissulkemista.
93. Katson myös, että tämä näkemys vahvistettiin vuonna 1989 käydyissä neuvotteluissa, joissa käsiteltiin mahdollisuuksia lisätä alumiinisulfaatit luetteloon aineista, joiden käyttö on sallittu kaseinaattien valmistuksessa (ks. edellä 76 kohta). Komission asiakirja-aineistoon toimittamasta asiakirjasta selviää, että kyseisellä alalla toimivia ranskalaisia yrityksiä lukuun ottamatta muiden jäsenvaltioiden yritykset ja jäsenvaltiot itse vastustivat tätä ehdotusta. Näistä kannanotoista johtuu, että yleisen mielipiteen mukaan tämän aineen käyttöä ei ole sallittu direktiivin 83/417/ETY liitteessä II ja että tällainen mielipide oli pysynyt muuttumattomana direktiivin antamisesta alkaen.
94. Päättelen näin ollen, että kantajana oleva hallitus on väärässä tässä toissijaisesti esitetyssä väitteessä, eli toisin sanoen syötävän kaseinaatin nimitystä, sellaisena kuin siitä on säädetty direktiivillä 83/417/ETY, ei voida vaatia kaseinaateille, joissa on käytetty AAS:a.
95. Mutta kuten edellä esitin, katson myös, että tämän hallituksen ensisijaisesti esittämä väite on vakuuttava ja että näin ollen AAS:n käyttö kaseinaatissa, jota käytetään elintarvikkeena sen jälkeen, kun tuotteen valmistanut yritys on myynyt tuotteen, ei tee asetuksessa N:o 2921/90 säädetyn tuen myöntämistä kyseiselle kaseinaatille sääntöjenvastaiseksi.
EMST:lle myönnetty tuki
96. Siirryn käsittelemään toista komission suorittamaa korjausta, jossa on kyse EMOTR:sta Alankomaiden kuningaskunnalle EMST-tuotteen tukemista varten maksettavista määristä. Tuote valmistetaan Alankomaiden hallituksen mukaan puolijalostettujen tuotteiden jäämistä, joita syntyy kaseinaattien valmistuksessa. Jäämät kerätään ja kun tietty määrä on saatu kasaan, ne jalostetaan kaseinaatiksi ennen pussitusta. Kerääminen kestää useita päiviä, jopa viikon.
97. Komissio perustaa maksamisesta kieltäytymisensä siihen, että EMST-tuote ei täytä asetuksen N:o 2921/90 1 artiklassa eikä nimenomaan sen 1 ja 3 kohdassa asetettuja vaatimuksia. Näissä kohdissa säädetään seuraavaa:
"1. Tukea myönnetään kaseiinin ja kaseinaattien tuottajille ainoastaan, jos nämä tuotteet:
- on valmistettu rasvattomasta maidosta tai yhteisöstä peräisin olevan maidon raakakaseiinista,
- vastaavat liitteen I, II tai III koostumusta koskevia vaatimuksia,
- on pakattu 3 artiklan vaatimusten mukaisesti.
- -
3. Tämän asetuksen soveltamiseksi valmistuserän on koostuttava tasalaatuisista tuotteista, jotka on valmistettu samana päivänä. Jos kyseisen laitoksen koko kaseiini- ja kaseinaattituotanto on enintään 1 000 tonnia edellisenä kalenterivuonna, valmistuserä voi koostua tuotteista, jotka on valmistettu saman viikon aikana."
98. Kyseessä on komission mukaan kaseinaateista valmistettu tuote, joka on pantu esille erissä, jotka eivät vastaa yhden päivän tuotantoa. Alankomaiden hallitus kiistää tämän analyysin ja toteaa toisaalta, että EMST on valmistettu puolijalostettujen tuotteiden jäämistä, joita ei niiden keräämisen yhteydessä vielä voida määritellä kaseinaateiksi, koska kaseinaatti saadaan aikaan vasta kuivausvaiheen lopulla, ja toisaalta, että asetuksen 1 artiklan 3 kohdassa ilmauksella "valmistettu" tarkoitetaan "käsittelemistä" ja että EMST ei aiheuta ongelmia kyseisessä säännöksessä asetetun vaatimuksen suhteen, sillä EMST-tuotteiden erät koostuvat ainoastaan kaseinaateista, joiden pussitukseen päättyvä tuotantoprosessi suoritetaan loppuun samana päivänä. Alankomaiden hallitus viittaa myös komission kanssa käymäänsä kirjeenvaihtoon, josta sen mukaan käy ilmi, että EMST:n tuotantotavat on asianmukaisesti selvitetty komissiolle, jolla ei ollut mitään tuotteen asetuksen mukaista tukikelpoisuutta vastaan.
99. Komissio toteaa vastauksena tähän väitteeseen aluksi, että väite, jonka mukaan kerätyt jäämät olisivat peräisin ainoastaan puolijalostetusta tuotteesta, joka ei ole kaseinaatti, koska kuivausvaihetta ei suoriteta loppuun, ei pidä paikkaansa. Kyseessä on komission mukaan nimenomaan kaseinaatti, joka häivytetään tuotantoprosessin viimeisessä vaiheessa ja otetaan valmistuksen edetessä uudelleen käyttöön, mutta ei pelkästään halutun asteista kuivausta varten, sillä takaisin kerätyssä tuotteessa on epäpuhtauksia, jotka vaativat todellista jälkikäsittelyä. Tämän EMST:n tuotantoprosessista tehdyn analyysin perusteella komissio voi kiistää myös sen, että EMST-erä tuotettaisiin samana päivän aikana. Komission mukaan kyseessä ovat sellaisista eri aikoina valmistetuista tuotteista koostuvat erät, jotka on kerätty jalostettaviksi laadultaan sallituiksi tuotteiksi tuen saamista varten, mikä on kielletty asetuksen N:o 2921/90 1 artiklan 3 kohdassa.
100. Tällaista toimintaa ei komission mukaan voida hyväksyä, koska sen avulla voidaan keinotella ja valmistaa erät sellaisena hetkenä, jolloin tuen määrä on korkeimmillaan. Komissio kiistää muodollisesti Alankomaiden väitteen, jonka mukaan se ei ollut vastustanut Alankomaiden hallituksen tulkintaa asetuksessa vahvistetusta tukikelpoisuudesta, ja toteaa, ettei sen vastauksia ristiriitaisiin kysymyksiin voida vilpittömästi tulkita minkäänlaiseksi EMST-tuotteen valmistusmenetelmän hyväksymiseksi.
101. Komissio toteaa vastineessaan myös, että tuotantoprosessin aikana syntyvät jäämät, jotka voidaan katsoa tappioiksi, on otettu huomioon tuen määrää laskettaessa. Komissio täsmentää asiaa Alankomaiden hallituksen kiistämälle väitteelle esittämässään vastauskirjelmässä. Komissio selittää, että huomioon otettu tappioaste on viisi prosenttia, mikä on paljon, kun otetaan huomioon, että nykyaikaisissa laitteissa, jotka hollantilaisella yrityksellä on käytössään, tosiasiallinen tappion osuus on paljon pienempi ja jää alle kahden prosentin.
102. Komission esittämä väite on mielestäni kokonaisuudessaan vakuuttava, enkä katso, että olisi syytä alkaa keskustella, niin kuin Alankomaiden hallitus haluaisi, ilmauksen "valmistettu" tarkasta merkityksestä tai EMST:stä käydyn kirjeenvaihdon laajuudesta.
103. Vakuutun asiasta kahden seikan perusteella. Toisaalta en voi yhtyä kantajana olevan hallituksen näkemykseen, jonka mukaan EMST:n valmistuksessa käytettävät jäämät eivät ole kaseinaattia, sillä tällaisessa väitteessä on kyse saivartelemisesta sanojen merkityksellä. Nämä jäämät eivät tosin ole kaseinaattia, jolla olisi tuen saamiseksi vaaditut ominaisuudet, mutta kun 1 artiklan 1 kohdassa kielletään tukikelpoisen kaseinaatin valmistaminen kaseinaatin avulla, niin siinä ei varmaankaan tarkoiteta kaseinaattia, joka täyttäisi kaikki tuen saamiseksi edellytetyt vaatimukset, sillä eihän olisi järkevää käsitellä uudelleen jo tukikelpoista kaseinaattia. Sen sijaan kyseisessä kohdassa on tarkoitus ehkäistä se, että tuote, jota sellaisenaan voidaan pitää kaseinaattina riippumatta siitä, täyttääkö se tuen myöntämistä koskevat edellytykset, käytettäisiin tukihakemusta varten tarvittavan kaseinaatin tuottamiseen, ja tästä on nimenomaan kyse EMST:n valmistusprosessissa. Uudelleen käytetyt jäämät ovat jo tässä käyttöönoton vaiheessa kaseinaattia, joka tosin ei puutteellisen kuivauksen vuoksi vielä täytäkään asetuksessa vahvistettuja laatuvaatimuksia.
104. Toisaalta en voi hyväksyä sellaista tilannetta, että kun tuen määrää laskettaessa otetaan huomioon perustellusti väistämättömiksi katsotut tappiot tuotantoprosessissa, niin yrityksellä on täysi oikeus olla pyrkimättä vähentämään tappiotaan mahdollisimman pitkälle, mutta on aivan eri asia, että se pyrkiikin ottamaan menetetyn tavaran uudelleen käyttöön tuotantoprosessissa siten, että tappioita ei synnykään. Tällaisessa maksimaalisen voiton tavoittelumenetelmässä on kyse muusta kuin pelkästä tuotantoprosessin rationalisoinnista, ja se on ristiriidassa asetuksessa annettujen sääntöjen kanssa.
105. Tältä osin päättelen, että Alankomaiden hallituksella ei ole perusteita kiistää komission päätöstä hylätä EMST-tuotetta koskevan tuen myöntämiseksi esitetyt menot.
106. Päätettyäni edellä komission päätöksen lainmukaisuuden tarkastelun sen aineellisten perusteiden osalta, toisin sanoen siltä osin, onko päätös kaseinaatille myönnettävää tukea koskevien sääntöjen mukainen, voin alkaa tarkastella Alankomaiden hallituksen esittämää arvostelua, joka koskee päätöksen tekemisen olosuhteita.
107. Tämä arvostelu esitetään toisessa, kolmannessa ja neljännessä kanneperusteessa.
Toinen, kolmas ja neljäs kanneperuste
Asetuksen N:o 729/70 rikkominen ja tiettyjen yleisten periaatteiden loukkaaminen
108. Alankomaiden hallituksen toisessa kanneperusteessa on kyse asetuksen N:o 729/70, sellaisena kuin se on muutettuna yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta annetun asetuksen (ETY) N:o 729/70 muuttamisesta 22 päivänä toukokuuta 1995 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1287/95, rikkomisesta ja moitteettoman yhteistoiminnan periaatteen ja kuulemisen periaatteen loukkaamisesta sekä ennaltaehkäisevän lähestymistavan noudattamatta jättämisestä.
109. Aluksi haluan todeta samoin kuin Alankomaiden hallitus, että asetuksella N:o 1287/95 asetukseen N:o 729/70 tehtyjä muutoksia aletaan soveltaa ensin mainitun asetuksen 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan 16.10.1995 alkavasta varainhoitovuodesta alkaen, joten niitä ei voida soveltaa kanteen kohteena olevassa päätöksessä tarkoitettuun tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn. Näin ollen rajoitun vertaamaan kanteen kohteena olevan päätöksen tekemisen olosuhteita kolmeen periaatteeseen, joista Alankomaiden hallitus toteaa, että ne konkretisoidaan asetuksella N:o 1287/95.
110. Haluan heti todeta, että näissä periaatteissa, joita komissio ei kiistä, annetaan ainoastaan suuntaa komission ja jäsenvaltioiden käyttäytymiselle tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä ja että ennen kuin niiden loukkaaminen voidaan todeta, on asiaan liittyviä olosuhteita tarkasteltava perinpohjaisesti.
111. Lojaalin yhteistoiminnan periaatteen loukkaamisen osalta Alankomaiden hallitus moittii ensisijaisesti komissiota siitä, ettei se ole muuttanut kantaansa sovittelukomitean selvityksen jälkeen, vaikka kyseisessä selvityksessä arvosteltiin voimakkaasti komissiota, kun siinä todettiin, että komission väitteet eivät olleet täysin perusteltuja, ja siitä, ettei komissio ollut osoittanut, että jäsenvaltioiden olisi pitänyt tuntea komission asetukselle N:o 2921/90 antama tulkinta, ja siitä, että komission kanta EMST-tuotteeseen oli vaikeaselkoinen.
112. Alankomaiden hallitus uskaltautuu jopa väittämään, että komissio ei ole koskaan suhtautunut vakavasti kyseiseen selvitykseen eikä Alankomaiden hallituksen aiemman kirjeenvaihdon yhteydessä esittämiin väitteisiin.
113. Komissio esittää vastauksessaan hämmästyksensä ja suuttumuksensa kyseisen väitteen johdosta, minkä ymmärrän hyvin. Voin vain yhtyä komission näkemykseen, jonka mukaan sen ei suinkaan tarvinnut vastata sovittelukomitean huomautuksiin. Sovittelumenettelyyn ryhtyminen, toisin sanoen osallistuminen prosessiin, jonka tarkoituksena on lähentää näkemyksiä ja etsiä sovintoratkaisua, johon jäsenvaltio ja komissio voisivat yhtyä, on eri asia kuin omasta päätösvallasta luopuminen. Näin ollen komission alkuperäisen kannan säilyttämisestä ei voida johtaa sitä, että sillä olisi häikäilemätön suhtautuminen sovittelumenettelyyn.
114. Lisäksi moninainen kirjeenvaihto mitätöi Alankomaiden hallituksen väitteet. Komissio on ottanut huomioon Alankomaiden hallituksen väitteet ja sovittelukomitean selvityksen, mutta ei yksinkertaisesti ole vakuuttunut näkemyksensä muuttamisen välttämättömyydestä.
115. Kantajana oleva hallitus katsoo ennaltaehkäisevästä lähestymistavasta, ettei komissio ole toteuttanut sitä siltä osin kuin se ei ole selvittänyt riittävästi Alankomaiden hallitukselle ennen kyseisiä varainhoitovuosia eikä edes niiden kuluessa asetuksen N:o 2921/90 tulkintaa, johon se on perustanut kanteen kohteena olevan päätöksen tiettyjen menojen hylkäämisestä.
116. Komissio vastaa, että käsiteltävänä oleva asia ei liity kyseiseen lähestymistapaan ja että on joka tapauksessa virheellistä väittää, että komissio olisi perustanut päätöksensä Alankomaiden hallitukselle tuntemattomaan tulkintaan asetuksesta.
117. Komission mukaan oli selvää vuoden 1989 kokouksesta alkaen, johon jo edellä viittasin ja johon osallistui kyseisen yrityksen edustaja, että komission direktiiville 83/417/ETY antaman tulkinnan mukaan siinä kiellettiin AAS:n käyttö syötävissä kaseinaateissa. EMST-tuotteesta on todettava, että Alankomaiden hallitukselle vuonna 1992 osoitetussa kirjeessä, joka koski tarkastusmatkan aikana tehtyjä havaintoja, todettiin jo, että useiden päivien aikana kerättyjen kaseinaattijäämien uudelleenkäsittely oli asetuksen N:o 2921/90 1 artiklan nojalla sääntöjenvastaista.
118. Komission vastineessaan esittämä näkemys AAS:n käytöstä ei saa minua vakuuttuneeksi, sillä siinä jätetään avoimeksi kysymys, saattoiko Alankomaiden hallitus olla tietämätön siitä, että asetuksen N:o 2921/90 nojalla tukea saaneiden tuotteiden oli silloin, kun ne oli tarkoitettu elintarvikkeiksi, täytettävä direktiivissä 83/417/ETY asetetut vaatimukset. EMST on kokonaisuudessaan tällainen tuote.
119. Toisaalta kanteen kohteena olevalla päätöksellä rangaistu sääntöjenvastaisuus on täysin sama, jonka komissio oli tuonut esiin vuonna 1992, rankaisematta siitä kuitenkaan, edellyttäen, että kyseinen yritys, joka tuolloin ei ollut DMV Campina, ei tuottaisi kyseistä tuotetta 1 000 tonnia enempää vuodessa, joten siihen voitaisiin näin ollen soveltaa asetuksen N:o 2921/90 1 artiklan 3 kohdassa säädettyä poikkeusta.
120. Toisaalta käydystä kirjeenvaihdosta, jonka kantajana oleva hallitus esittää kanteensa liitteissä XI, XII ja XIII, ei voida päätellä, että komissio olisi hyväksynyt varauksetta EMST:n tuotantoprosessin.
121. Alankomaiden viranomaiset tosin tiedustelivat komissiolta mahdollisuutta käsitellä uudelleen viallisia tuotteita, silloin kun niitä koskevaa tukea ei vielä ole evätty, mutta ne eivät esittäneet nimenomaan kysymystä, voitiinko tuotantoprosessissa väistämättömät jäämät ottaa uudelleen käyttöön ja liittää uudelleen tuotantoprosessiin, joten ne eivät voi nyt tulkita komission vastausta tällaisen käytännön hyväksymiseksi. Lisäksi on todettava, että komissio on vastauksissaan aina korostanut tarvetta noudattaa tiukasti asetuksessa asetettuja edellytyksiä, erityisesti niiden erien koostumuksen osalta, joille tukea haetaan.
Oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste
122. Edellä olen jo käsitellyt oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamisen vaikutuksia AAS:n käyttöön sekä asetuksen ja direktiivin väliseen yhteyteen, joten käsittelen sitä koskevaa kanneperustetta pikaisesti palauttaen mieliin, että mielestäni komission tulkintaa ei voida pitää perusteltuna ja että sen lisäksi se on virheellinen ja että komission esittämät ja takaisin vetämät peräkkäiset asetuksen N:o 2921/90 muutosehdotukset, jotka olivat päinvastaiset kuin asetus, eivät ole missään määrin selkeyttäneet tilannetta.
123. Katson EMST-tuotteesta, että toisin kuin Alankomaiden hallitus väittää, komission kanta on ollut muuttumaton eikä komissiota voida mitenkään moittia oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamisesta. Olen jo mielestäni edellä osoittanut, että asetus N:o 2921/90 on selkeä ja ettei komissio suinkaan ole kirjeissä, joilla se on vastannut Alankomaiden hallituksen esittämiin kysymyksiin, vakuuttanut Alankomaiden hallitusta tällaisen tuotteen tukikelpoisuudesta.
124. Komissio ei ole kertaakaan ottanut esiin vuonna 1992 tekemäänsä havaintoa sääntöjenvastaisuuksista, ja palautettakoon mieliin, että tästä havainnosta ei aiheutunut tuen maksamisen epäämistä sen vuoksi, että tuolloin tarkastuksen kohteena olleen yrityksen tuotanto, kuten vastineessa on selvitetty, oli vähäistä, joten siihen voitiin soveltaa poikkeusta.
Perusteluvelvoitteen laiminlyönti
125. Perusteluvelvoitteen laiminlyönnin tarkastelemisen aluksi haluan palauttaa mieliin 22.4.1999 annetun tuomion, jossa vahvistetaan vakiintunut oikeuskäytäntö, ja jonka mukaan
"82 Erityisesti tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen valmistelun yhteydessä päätöksen perusteluja on pidettävä riittävinä, kun se jäsenvaltio, jolle päätös on osoitettu, on osallistunut kiinteästi päätöksen valmisteluun ja näin ollen tuntee ne syyt, joiden vuoksi komissio ei ole katsonut riidanalaisen summan kuuluvan EMOTR:n vastattavaksi (ks. erityisesti asia C-27/94, Alankomaat v. komissio, tuomio 1.10.1998, Kok. 1998, s. I-5581, 36 kohta).
83 Käsiteltävänä olevassa asiassa yhteenvetokertomukseen sisältyvien toteamusten lisäksi on kiistatonta, että Alankomaiden hallitus osallistui kanteen kohteena olevan päätöksen valmisteluun ja tunsi näin ollen syyn, jonka vuoksi komissio katsoi, ettei riidanalainen summa kuulunut EMOTR:n vastattavaksi. Alankomaiden hallitus on itse asiassa itse ottanut huomioon laajan kirjeenvaihdon, jota komission kanssa käytiin vuosina 1989-1993."
126. Kanteen kohteena oleva päätös täyttää perustamissopimuksen 190 artiklassa määrätyt vaatimukset, sellaisina kuin ne on täsmennetty edellä mainitussa tuomiossa. Alankomaiden viranomaiset osallistuivat itse asiassa hyvin tiiviisti kanteen kohteena olevan päätöksen valmisteluun. Päätöksen tekemiseen johtaneet syyt on tuotu esiin komission Alankomaiden viranomaisille osoittamissa kirjeissä ja yhteenvetokertomuksessa ja ne on esitetty Alankomaiden hallitukselle myös sovittelumenettelyn yhteydessä. Komissio on myös selvittänyt, mihin tietoihin se on perustanut laskelmansa tehdyn korjauksen suuruudesta ja että nämä tiedot ovat Alankomaiden hallituksen ja DMV Campina -yrityksen ilmoittamat luvut varainhoitovuosilta 1993-1995 ja ilmoituksen puuttumisen vuoksi arvio EMST-tuotannosta varainhoitovuodelta 1992.
127. Nämä perusteet eivät tosin ole vakuuttaneet Alankomaiden viranomaisia eivätkä minuakaan sellaisten kaseinaattien osalta, joissa on käytetty AAS:a, mutta tämä ei liity millään tavalla perustelujen esittämiseen, mitä ei voida kiistää nyt esillä olevassa asiassa, kun päätöstä tarkastellaan lainmukaisesti sen tekemisen yhteydessä. Näin ollen viimeinen kanneperuste on mielestäni hylättävä.
128. Yhteenvetona eri päätelmistä, jotka olen tehnyt Alankomaiden hallituksen esittämistä kanneperusteista, totean, että kanteen kohteena olevan päätöksen kumoaminen on perusteltua ainoastaan kaseinaateille, joissa on käytetty AAS:a, myönnettyä tukea koskevien menojen, 32 746 529 NLG:n, osalta.
129. Tämän vuoksi katson oikeudenkäyntikuluista, että koska asiassa osa vaatimuksista on ratkaistu toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, on syytä määrätä, että Alankomaiden kuningaskunta ja komissio vastaavat kukin omista kuluistaan ja että Ranskan tasavalta väliintulijana vastaa joka tapauksessa omista kuluistaan.
Ratkaisuehdotus
130. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
- kumoaa Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1995 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 3 päivänä helmikuuta 1999 tehdyn päätöksen, joka on annettu tiedoksi 12.2.1999, siltä osin kuin siinä suljetaan pois Alankomaiden kuningaskunnan rasvattomalle maidolle kaseiinin ja kaseinaattien valmistamista varten myönnetyn tuen perusteella ilmoittamien menojen rahoituksesta 32 746 529 Alankomaiden guldenia, jotka vastaavat kaseinaatteja, joissa on käytetty AAS:a
- hylkää kanteen muilta osin ja
- määrää Alankomaiden kuningaskunnan, komission ja Ranskan tasavallan vastaamaan kunkin omista oikeudenkäyntikuluistaan.