62021CJ0061_RES
Zaak C‑61/21
JP
tegen
Ministre de la Transition écologiqueenPremier ministre
[verzoek van de Cour administrative d’appel de Versailles (bestuursrechter in tweede aanleg Versailles, Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 22 december 2022
„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Richtlijnen 80/779/EEG, 85/203/EEG, 96/62/EG, 1999/30/EG en 2008/50/EG – Luchtkwaliteit – Grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) en voor stikstofdioxide (NO2) – Overschrijding – Luchtkwaliteitsplannen – Schade die een particulier stelt te hebben geleden door luchtverslechtering ten gevolge van overschrijding van die grenswaarden – Aansprakelijkheid van de betrokken lidstaat – Voorwaarden voor die aansprakelijkheid – Voorwaarde dat het geschonden Unierechtelijk voorschrift ertoe strekt rechten toe te kennen aan benadeelde particulieren – Niet vervuld”
Prejudiciële vragen – Bevoegdheid van het Hof – Identificatie van de relevante elementen van het Unierecht – Herformulering van de vragen
(Art. 267 VWEU)
(zie punt 34)
Recht van de Europese Unie – Aan particulieren toegekende rechten – Schending door een lidstaat – Verplichting om de door particulieren geleden schade te vergoeden – Voorwaarden – Rechtsregel die ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren – Begrip – Richtlijnen waarbij aan de lidstaten de verplichting wordt opgelegd om de grenswaarden voor verontreinigende stoffen in de lucht na te leven en om passende maatregelen te treffen wanneer die waarden worden overschreden – Daarvan uitgesloten – Mogelijkheid voor rechtstreeks getroffen particulieren om te verkrijgen dat de bevoegde nationale autoriteiten passende maatregelen treffen – Geen invloed
(Richtlijn 2008/50 van het Europees Parlement en de Raad, art. 13, lid 1, en art. 23, lid 1; richtlijn 80/779 van de Raad, art. 3 en 7; richtlijn 85/203 van de Raad, art. 3 en 7; richtlijn 96/62 van de Raad, art. 7 en 8; richtlijn 1999/30 van de Raad, art. 4, lid 1, en art. 5, lid 1)
(zie punten 43‑62, 65 en dictum)
Samenvatting
In het kader van een bij de tribunal administratif de Cergy-Pontoise (bestuursrechter in eerste aanleg Cergy-Pontoise, Frankrijk) ingesteld beroep heeft JP, die in de agglomeratie Parijs woont, van de Franse Republiek onder meer vergoeding gevorderd van schade die verband houdt met de achteruitgang van zijn gezondheid en die volgens hem het gevolg is van de verslechtering van de luchtkwaliteit in die agglomeratie. Hij stelt dat die verslechtering te wijten is aan het feit dat de bij richtlijn 2008/50 betreffende de luchtkwaliteit (
1
) vastgestelde grenswaarden voor concentraties van stokstofdioxide (NO2) en zwevende deeltjes (PM10) zijn overschreden doordat de Franse autoriteiten hun uit de artikelen 13 (
2
) en 23 (
3
) van die richtlijn voortvloeiende verplichtingen niet zijn nagekomen.
Het beroep van JP is verworpen, in wezen op grond van de overweging dat de door hem aangevoerde bepalingen van richtlijn 2008/50 betreffende de luchtkwaliteit particulieren geen recht geven op vergoeding van eventuele schade die het gevolg is van de verslechtering van de luchtkwaliteit. Daarop heeft hij tegen het vonnis hoger beroep ingesteld bij de cour administrative d’appel de Versailles (bestuursrechter in tweede aanleg Versailles, Frankrijk).
Die rechter heeft het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing. De Grote kamer van het Hof verduidelijkt de voorwaarden waaronder een lidstaat aansprakelijk kan worden gesteld voor schade die particulieren lijden door de luchtverslechtering die zich voordoet wanneer de grenswaarden voor verontreinigende stoffen in de lucht worden overschreden.
Beoordeling door het Hof
Allereerst merkt het Hof op dat de door JP aangevoerde richtlijn 2008/50 betreffende de luchtkwaliteit in werking is getreden op 11 juni 2008, dat wil zeggen gedeeltelijk na het ontstaan van de gezondheidsschade die hij stelt te hebben geleden en die vanaf 2003 zou zijn opgetreden. Voor het onderzoek van de eventuele aansprakelijkheid van de Franse Republiek voor de betreffende schade acht het Hof het dan ook passend om niet alleen rekening te houden met de relevante bepalingen van die richtlijn, maar ook met de relevante bepalingen van de richtlijnen die eraan voorafgingen (
4
) en die soortgelijke vereisten bevatten.
Vervolgens herinnert het Hof eraan dat particulieren de staat aansprakelijk kunnen stellen wanneer aan drie cumulatieve voorwaarden is voldaan, namelijk dat het geschonden Unierechtelijk voorschrift ertoe strekt hun rechten toe te kennen, dat het om een voldoende gekwalificeerde schending van dat voorschrift gaat en dat er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen deze schending en de door de betrokken particulieren geleden schade.
Wat betreft de eerste voorwaarde, die inhoudt dat het geschonden voorschrift ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren, zij opgemerkt dat die rechten niet alleen ontstaan doordat Unierechtelijke bepalingen ze uitdrukkelijk toekennen, maar ook doordat deze bepalingen duidelijk omschreven positieve of negatieve verplichtingen opleggen aan zowel particulieren als de lidstaten en de instellingen van de Unie. Wanneer een lidstaat dergelijke verplichtingen niet nakomt, kan dit namelijk de uitoefening van impliciet door de betrokken bepalingen aan particulieren toegekende rechten belemmeren en aldus de rechtspositie wijzigen die deze bepalingen voor hen in het leven beogen te roepen. Daarom is voor de volle werking van die voorschriften en de bescherming van de daarbij toegekende rechten die zij beogen toe te kennen vereist dat particulieren schadevergoeding kunnen krijgen, ongeacht of de betrokken bepalingen rechtstreekse werking hebben, aangezien deze eigenschap op zichzelf noodzakelijk noch voldoende is opdat aan die eerste voorwaarde is voldaan.
In het onderhavige geval leggen artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 betreffende de luchtkwaliteit, net zoals soortgelijke bepalingen van eerdere richtlijnen, de lidstaten in wezen de verplichting op om ervoor te zorgen dat vanaf bepaalde data op hun respectieve grondgebied de niveaus van onder meer NO2 en PM10 de in die richtlijnen vastgestelde grenswaarden niet overschrijden, en om met name in het kader van luchtkwaliteitsplannen passende maatregelen te treffen teneinde een einde te stellen aan eventuele overschrijdingen van die waarden. In die bepalingen zijn dus vrij duidelijke en nauwkeurige verplichtingen neergelegd met betrekking tot het resultaat dat de lidstaten moeten waarborgen. Met deze verplichtingen wordt echter een algemene doelstelling van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu in zijn geheel nagestreefd, zodat niet kan worden aangenomen dat particulieren daaraan impliciet rechten ontlenen waarvan de schending ertoe kan leiden dat een lidstaat aansprakelijk is voor de schade die zij hebben geleden. Bijgevolg is niet voldaan aan de eerste van de drie voorwaarden voor staatsaansprakelijkheid, die cumulatief zijn.
Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de in de rechtspraak van het Hof erkende mogelijkheid voor particulieren om – eventueel door de zaak aanhangig te maken bij de bevoegde rechterlijke instanties – te verkrijgen dat de nationale autoriteiten bij overschrijding van de in richtlijn 2008/50 en in eerdere richtlijnen vastgelegde grenswaarden een luchtkwaliteitsplan opstellen. Deze mogelijkheid, die met name voortvloeit uit het beginsel van doeltreffendheid van het Unierecht, tot welke doeltreffendheid de betrokken particulieren mogen bijdragen door op grond van hun specifieke situatie administratieve of gerechtelijke procedures in te leiden, impliceert niet dat de uit artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 en uit soortgelijke bepalingen van eerdere richtlijnen voortvloeiende verplichtingen ertoe strekken om de betrokkenen individuele rechten toe te kennen, zoals wordt vereist door de eerste van de drie hierboven genoemde voorwaarden.
Gelet op het voorgaande komt het Hof tot de slotsom dat artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 betreffende de luchtkwaliteit en soortgelijke bepalingen van eerdere richtlijnen aldus moeten worden uitgelegd dat zij er niet toe strekken individuele rechten toe te kennen aan particulieren waardoor deze van een lidstaat schadevergoeding kunnen vorderen krachtens het beginsel dat de staat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden ten gevolge van schendingen van het Unierecht die hem kunnen worden toegerekend.
(
1
)	Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB 2008, L 152, blz. 1, met rectificatie in PB 2012, L 359, blz. 77).
(
2
)	In artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 is bepaald dat „[d]e lidstaten [...] ervoor [zorgen] dat de niveaus van zwaveldioxide, PM10, lood en koolmonoxide in de lucht in de gehele zones en agglomeraties de in bijlage XI vastgestelde grenswaarden niet overschrijden”, en dat, „[w]at stikstofdioxide en benzeen betreft, [...] de in bijlage XI genoemde grenswaarden vanaf de daar genoemde data niet [mogen] worden overschreden”.
(
3
)	In artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 staat te lezen dat „[w]anneer het niveau van verontreinigende stoffen in de lucht in bepaalde zones of agglomeraties een grenswaarde of streefwaarde, in beide gevallen verhoogd met de toepasselijke overschrijdingsmarge, overschrijdt, [...] de lidstaten ervoor [zorgen] dat voor die zones en agglomeraties luchtkwaliteitsplannen worden vastgesteld om de desbetreffende, in de bijlagen XI en XIV genoemde grenswaarde of streefwaarde te bereiken”.
(
4
)	Het gaat om de artikelen 3 en 7 van richtlijn 80/779/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende grenswaarden en richtwaarden van de luchtkwaliteit voor zwaveldioxide en zwevende deeltjes (PB 1980, L 229, blz. 30), de artikelen 3 en 7 van richtlijn 85/203/EEG van de Raad van 7 maart 1985 inzake luchtkwaliteitsnormen voor stikstofdioxide (PB 1985, L 87, blz. 1), de artikelen 7 en 8 van richtlijn 96/62/EG van de Raad van 27 september 1996 inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit (PB 1996, L 296, blz. 55) en artikel 4, lid 1, en artikel 5, lid 1, van richtlijn 1999/30/EG van de Raad van 22 april 1999 betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht (PB 1999, L 163, blz. 41).