62008CJ0170
SODBA SODIŠČA (peti senat)
z dne 11. junija 2009 (
*1
)
„Skupna kmetijska politika — Goveje meso — Uredba (ES) št. 795/2004 — Člen 3a — Integrirani upravni in kontrolni sistem za nekatere programe pomoči — Enotno plačilo — Izračun referenčnega zneska — Znižanja in izključitve“
V zadevi C-170/08,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nizozemska) z odločbo z dne 16. aprila 2008, ki je prispela na Sodišče, v postopku
H. J. Nijemeisland
proti
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi M. Ilešič, predsednik senata, A. Tizzano in A. Borg Barthet (poročevalec), sodnika,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
—
za nizozemsko vlado C. M. Wissels in Y. de Vries, zastopnika,
—
za Komisijo Evropskih skupnosti F. Clotuche-Duvieusart in S. Noe, zastopnika,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalne pravobranilke, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 3a Uredbe Komisije (ES) št. 795/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje sheme enotnega plačila, predvidenega v Uredbi Sveta (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete (UL L 141, str. 1), kot je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 1974/2004 z dne (UL L 345, str. 85, v nadaljevanju: Uredba št. 795/2004).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med H. J. Nijemeislandom in Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister za kmetijstvo, naravo in kakovost živil, v nadaljevanju: minister) glede izračuna enotnega plačila na podlagi Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL L 270, str. 1).
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
Uredba št. 1782/2003
3
Uredba št. 1782/2003 med drugim določa shemo dohodkovne podpore za kmete. Ta shema je v členu 1, druga alinea, te uredbe opredeljena kot „shema enotnega plačila“. Ta shema je predmet naslova III navedene uredbe.
4
Člen 33(1) Uredbe št. 1782/2003 našteva primere, v katerih so kmetje upravičeni iz sheme enotnega plačila.
5
Člen 33(1)(a) določa:
„Upravičenost
1.   Kmetje so upravičeni iz sheme enotnega plačila, če:
(a)
jim je bilo odobreno plačilo v referenčnem obdobju, navedenem v členu 38, v okviru vsaj ene izmed shem podpore, navedene v Prilogi VI, […]“
6
Znesek enotnega plačila, imenovan „referenčni znesek“, se izračuna na podlagi metode, določene v členu 37 navedene uredbe.
7
Člen 37(1) Uredbe št. 1782/2003 določa:
„Referenčni znesek je triletno povprečje celotnih zneskov plačil, ki so bila odobrena kmetu v okviru shem podpore, navedenih v Prilogi VI, izračunan in prilagojen v skladu s Prilogo VII v vsakem koledarskem letu referenčnega obdobja, navedenega v členu 38.“
8
Referenčno obdobje iz členov 33(1) in 37(1) Uredbe št. 1782/2003 je opredeljeno v členu 38 te uredbe. Ta člen določa:
„Referenčno obdobje
Referenčno obdobje zajema koledarska leta 2000, 2001 in 2002.“
9
Člen 39 iste uredbe določa:
„Kadar se uporabljata člena 3 in 4 Uredbe (ES) št. 1259/1999 med referenčnim obdobjem, so zneski, navedeni v Prilogi VII, taki, kot bi bili odobreni pred uporabo navedenih členov.“
Uredba št. 795/2004
10
Uredba št. 795/2004 vsebuje določbe za izvajanje sheme enotnega plačila, določene v Uredbi št. 1782/2003. Člen 3a Uredbe št. 795/2004 določa način izračuna iz člena 37 Uredbe št. 1782/2003 tako:
„Določeni hektarji in živali
Brez poseganja v uporabo Priloge VII Uredbe (ES) 1782/2003 je število hektarjev ali živali, za katere je bilo ali pa še bo odobreno neposredno plačilo v referenčnem obdobju z namenom, da bi določili referenčni znesek, opisan v členu 37(1) te uredbe, enako številu hektarjev ali živali, določeno v smislu člena 2, točk (r) in (s) Uredbe (ES) št. 2419/2001 za vsako neposredno plačilo, ki je navedeno v Prilogi VI Uredbe (ES) št. 1782/2003.“
11
V uvodni izjavi 5 Uredbe št. 1974/2004 je navedeno:
„Člen 2(e) Uredbe (ES) št. 1782/2003 določa, da so prejemki v referenčnem obdobju tisti, ki so bili dodeljeni ali pa še bodo dodeljeni v tem obdobju. Priloga VII dodaja, da je treba upoštevati znižanja, ki izhajajo iz prijave osnovnih površin, zgornjih mej ali drugih kvantitativnih omejitev. Zaradi pojasnitve je primerno navesti, da se znižanja in izključitve, ki se izvajajo v okviru Uredbe Komisije (ES) št. 2419/2001, ne smejo upoštevati za vsa neposredna plačila, navedena v Prilogi VI Uredbe (ES) št. 1782/2003 z namenom, da se znižanja in izključitve iz tega obdobja ne bi nadaljevale. Zato se mora upoštevati število živali in hektarjev, določeno v času določanja upravičenosti do prejemka, brez vpliva na nadaljnji nadzor in uporabo člena 3(1) Uredbe Sveta (ES, Euratom) 2988/95.“
Uredba (ES) št. 2419/2001
12
Pojma „določeni [ugotovljeni] hektarji“ in „določene [ugotovljene] živali“ iz Uredbe št. 795/2004 sta opredeljena v členu 2(r) in (s) Uredbe Komisije (ES) št. 2419/2001 z dne 11. decembra 2001 o podrobnih pravilih za uporabo integriranega upravnega in kontrolnega sistema za nekatere programe pomoči Skupnosti, vzpostavljenega z Uredbo Sveta (EGS) št. 3508/92 (UL L 327, str. 11). Zadevni opredelitvi sta:
„(r)
‚Ugotovljena površina‘: površina, za katero so izpolnjeni vsi pogoji skladno s pravili za odobritev pomoči;
(s)
‚Ugotovljena žival‘: žival, za katero so izpolnjeni vsi pogoji skladno s pravili za odobritev pomoči“.
Uredba (ES) št. 1254/1999
13
Člen 23(1) Uredbe Sveta (ES) št. 1254/1999 z dne 17. maja 1999 o skupni ureditvi trga za goveje in telečje meso (UL L 160, str. 21) določa:
„Kadar se v živali, ki pripada čredi goved proizvajalca, po ustreznih določbah Direktive 96/23/ES [(UL L 125, str. 10)] odkrijejo ostanki snovi, ki so prepovedane po Direktivi Sveta 96/22/ES, ali ostanki snovi, ki so sicer dovoljene po tem aktu, se pa uporabljajo nezakonito, ali kadar se na proizvajalčevem gospodarstvu v kakršni koli obliki najde nedovoljena snov ali proizvod ali snov ali proizvod, ki je dovoljen po Direktivi Sveta 96/22/ES [(UL L 125, str. 3)], vendar je na gospodarstvu nezakonito, tedaj je proizvajalec za koledarsko leto, ko je bilo to odkrito, izključen iz prejemanja zneskov, predvidenih v tem oddelku.
Pri ponovni kršitvi se lahko rok izključenosti glede na težo kršitve podaljša do pet let, računano od leta, v katerem je bila odkrita ponovna kršitev.“
Nacionalna ureditev
14
Uredba o skupni kmetijski politiki – pomoči 2006 (Regeling GLB-inkomenssteun 2006) vsebuje pravila o izvajanju, med drugim, Uredbe št. 1782/2003.
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
15
Algemene Inspectiedienst (generalna inšpekcijska služba ministrstva za kmetijstvo) je leta 2000 pri H. J. Nijemeislandu opravila nadzor. Ta nadzor je pokazal, da je bil na gospodarstvu tožeče stranke v urinu treh goved klenbuterol.
16
Klenbuterol je snov, ki je prepovedana z Direktivo Sveta 96/23/ES z dne 29. aprila 1996 o ukrepih za spremljanje nekaterih snovi in njihovih ostankov v živih živalih in v živalskih proizvodih ter razveljavitvi direktiv 85/358/EGS in 86/469/EGS in odločb 89/187/EGS in 91/664/EGS (UL L 125, str. 10).
17
Minister je z odločbo z dne 6. julija 2001 v skladu z uredbo o premijah ES za živino (Regeling dierlijke EG-premies) H. J. Nijemeislandu zavrnil odobritev pomoči za leto 2000, ker za zadevno leto ni imel „ugotovljenih živali“. H. J. Nijemeisland je bil zato, ker ni bilo ugotovljenih živali, v skladu s členom 23(1) Uredbe št. 1254/1999 izključen iz prejemanja premij za govedo. Število goved, ugotovljenih za leto 2000, je bilo zato določeno na nič.
18
H. J. Nijemeisland je zoper odločbo z dne 6. julija 2001 vložil pritožbo. Z odločbo z dne je bilo ugotovljeno, da je ta pritožba neutemeljena, H. J. Nijemeisland pa zoper to odločbo ni vložil tožbe.
19
Minister je z odločbo z dne 29. avgusta 2006 v skladu z Uredbo št. 1782/2003 določil znesek enotnega plačila v korist H. J. Nijemeislanda. Minister je pri izračunu iz člena 37(1) te uredbe uporabil število ugotovljenih goved, ki je za referenčno leto 2000 znašalo nič.
20
H. J. Nijemeisland je 26. septembra 2006 zoper odločbo z dne 29. avgusta vložil pritožbo. Eden od razlogov, na katere se je skliceval za utemeljitev pritožbe, je bil tudi ta, da je minister napačno štel, da leta 2000 ni imel nobenega ugotovljenega goveda. H. J. Nijemeisland se je poleg tega skliceval na „višjo silo“ v smislu člena 40 Uredbe št. 1782/2003.
21
Minister je z odločbo z dne 21. novembra 2006 odločil, da je pritožba H. J. Nijemeislanda neutemeljena. H. J. Nijemeisland je nato pri predložitvenem sodišču zoper to odločbo z dne vložil tožbo. To sodišče je ugotovilo, da je odločba z dne postala pravnomočna. Prav tako je ugotovilo, da razloga, ki se nanaša na višjo silo, ni mogoče sprejeti, ker je bil rok prekoračen.
22
V teh okoliščinah je College van Beroep voor het bedrijfsleven prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člen 3a Uredbe (ES) št. 795/2004 v povezavi s členom 2(r) in (s) Uredbe (ES) št. 2419/2001 razlagati tako, da je namenjen samo preprečevanju ohranitve znižanja ali izključitve, ki se uporabi na podlagi Uredbe (ES) št. 2419/2001, ali pa se uporablja tudi pri znižanjih ali izključitvah, ki se uporabljajo na podlagi drugih uredb?“
Vprašanje za predhodno odločanje
23
Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 3a Uredbe št. 795/2004 razlagati tako, da se znižanj in izključitev, ki se uporabijo na podlagi Uredbe št. 1254/1999, ne sme upoštevati pri izračunu iz člena 37(1) Uredbe št. 1782/2003.
Stališča, predložena Sodišču
24
Nizozemska vlada trdi, da ni zadostnih indicev, s katerimi bi bilo mogoče utemeljiti širšo razlago člena 3a Uredbe št. 795/2004. Tako bi moral biti odgovor na postavljeno vprašanje, da je treba ta člen razlagati tako, da se znižanja ali izključitve, ki se uporabi na podlagi določb Uredbe št. 2419/2001, ne sme upoštevati pri izračunu iz člena 37(1) Uredbe št. 1782/2003.
25
Nizozemska vlada se v ta namen sklicuje na ozko razlago člena 3a Uredbe št. 795/2004 in na uvodno izjavo 5 Uredbe št. 1974/2004, ki se izrecno sklicuje na Uredbo št. 2419/2001.
26
Komisija Evropskih skupnosti meni, da je treba člen 3a Uredbe št. 795/2004 razlagati tako, da se izključitve proizvajalca, ki jo nalaga člen 23(1) Uredbe št. 1254/1999, ne sme upoštevati pri izračunu referenčnega zneska.
27
Navedeno Komisija utemeljuje s tem, da člen 3a Uredbe št. 795/2004 ne zahteva, da mora biti plačilo dejansko opravljeno, da bi se določilo število ugotovljenih živali, in da je treba uvodno izjavo 5 Uredbe št. 1974/2004 razumeti tako, da je njen namen preprečiti nadaljevanje vseh znižanj in vseh izključitev iz referenčnega obdobja.
28
Komisija se prav tako sklicuje na načeli sorazmernosti in pravne varnosti.
Odgovor Sodišča
29
Res je, da je na podlagi besedila člena 37(1) Uredbe št. 1782/2003, ki se sklicuje na „triletno povprečje celotnih zneskov plačil, ki so bila odobrena“, mogoče pomisliti, da se lahko pri izračunu kmetovega referenčnega zneska za uporabo sheme enotnega plačila upoštevajo le živali, za katere so bila plačila dejansko opravljena.
30
Enako velja za določbe iz Priloge VII, točka C, prvi odstavek, Uredbe št. 1782/2003, na katere se sklicuje člen 37(1), to pa so določbe, ki predpisujejo, da se znesek izračuna tako, „da se število določenih živali, za katere je tako plačilo odobreno v vsakem letu referenčnega obdobja, pomnoži z zneski na glavo, določenimi za koledarsko leto 2002“.
31
Ker v postopku v glavni stvari tožeči stranki ni bila odobrena pomoč za leto 2000, so nacionalni organi zadevne predpise razlagali tako, da se tožeči stranki zniža referenčni znesek in zato trajno zniža dohodkovna pomoč, ki jo je bila upravičena uveljavljati.
32
Taka razlaga pa je v nasprotju z besedilom člena 3a Uredbe št. 795/2004, ki posebej določa podrobna pravila za uporabo sheme enotnega plačila.
33
Ta določba namreč izrecno določa, da se pri izračunu referenčnega zneska upošteva število živali, za katere „je bilo ali pa še bo odobreno“ neposredno plačilo.
34
Iz tega izhaja, da za izračun referenčnega zneska iz člena 37(1) Uredbe št. 1782/2003 ni potrebno, da je bilo zadevno neposredno plačilo kmetu dejansko izvršeno.
35
Dalje, iz besedila člena 23(1) Uredbe št. 1254/1999 je razvidno, da je posledica uporabe sankcije, kot je ta v postopku v glavni stvari, izključitev proizvajalca iz plačil, odobrenih na podlagi navedene uredbe, ne glede na število zadevnih živali. Taka sankcija zato ne more vplivati na ugotovitev števila živali, ki jih je treba upoštevati za izračun navedenega referenčnega zneska.
36
Taka razlaga je poleg tega v skladu z voljo zakonodajalca Skupnosti, da se sankcije ne smejo nadaljevati v škodo kmeta in tako preseči prvotne sankcije.
37
Ta namen je jasno razviden zlasti iz uvodne izjave 5 Uredbe št. 1974/2004, v kateri je navedeno, da „se znižanja in izključitve, ki se izvajajo v okviru Uredbe Komisije (ES) št. 2419/2001, ne smejo upoštevati za vsa neposredna plačila, navedena v Prilogi VI Uredbe (ES) št. 1782/2003 z namenom, da se znižanja in izključitve iz tega obdobja ne bi nadaljevale“.
38
Prav tako je treba poudariti, da člen 39 Uredbe 1782/2003 določa, da se na podlagi Priloge VII te uredbe upoštevajo tisti zneski, ki bi bili odobreni pred uporabo členov 3 in 4 Uredbe št. 1259/1999, ki se nanašata na sankcije in znižanja zaradi nespoštovanja okoljskih ukrepov oziroma t. i. modulacije glede na posebnosti gospodarstva. V tem primeru je torej zakonodajalec prav tako zavrnil, da bi te sankcije in ta znižanja vplivala na referenčni znesek za izračun enotnega plačila.
39
Vendar pa je cilj, naj se sankcije, naložene kmetom v referenčnem obdobju, ne nadaljujejo, mogoče doseči le, če velja za vsa znižanja in vse izključitve, ki imajo načeloma natančno določene in časovno omejene učinke, in ne le za tiste, ki so izrecno navedene v zgoraj navedenih uredbah.
40
Nazadnje, taka razlaga je v skladu z načeloma sorazmernosti in pravne varnosti.
41
Prvič, načelo sorazmernosti je splošno načelo prava Skupnosti in zakonodajalec Skupnosti, nacionalni zakonodajalci in nacionalna sodišča ga morajo spoštovati, zlasti na področju skupne kmetijske politike. To načelo zahteva, da se v aktih institucij Skupnosti ne preseže to, kar je primerno in potrebno za uresničitev ciljev, ki jim legitimno sledi zadevna zakonodaja, pri čemer se pri več primernih ukrepih izbere najmanj zavezujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne s cilji, ki se jim sledi (glej sodbo z dne 5. junija 2008 v zadevi Industria Lavorazione Carni Ovine, C-534/06, ZOdl., str. I-4129, točka 25).
42
Člen 23(1) Uredbe št. 1254/1999 med drugim določa, da se pri ponovni kršitvi rok izključenosti iz prejemanja zadevnih neposrednih plačil lahko podaljša do pet let. Iz tega izhaja, da mora imeti ta izključenost po prvi kršitvi časovno omejen učinek.
43
Te ugotovitve veljajo še toliko bolj, če bi prvotna izključitev v koledarskem letu zaradi sankcije, naložene na podlagi člena 23(1) Uredbe št. 1254/1999, lahko povzročila trajno znižanje referenčnega zneska in zato enotnega plačila, kar bi lahko pripeljalo do tega, da bi bil kmet za isto kršitev kaznovan večkrat in bi imel zato finančne posledice, nesorazmerne s cilji prvotno naložene sankcije.
44
Drugič, načelo pravne varnosti, ki je splošno načelo prava Skupnosti, zahteva, da so predpisi Skupnosti, ki zavezujejo posameznike, jasni in natančni, tako da lahko ti nedvoumno prepoznajo svoje pravice in obveznosti in zato ravnajo v skladu z njimi (glej zlasti sodbo z dne 9. julija 1981 v zadevi Gondrand in Garancini, C-169/80, Recueil, str. 1931, točka 17).
45
V postopku v glavni stvari pa je H. J. Nijemeisland brez ugovarjanja in brez priznanja krivde sprejel sankcijo, ki se je v skladu s takrat veljavnimi predpisi nanašala na izgubo premije za koledarsko leto. Takrat ni mogel predvideti, da bi njegova odločitev lahko vplivala na prihodnja neposredna plačila na podlagi predpisa, sprejetega leta 2003. Preden je začela veljati Uredba št. 1782/2003 tožeča stranka namreč ni mogla predvideti, da bo njena izključitev iz plačila premije vplivala na znesek enotnega plačila in zato povzročila finančne posledice, ki so zanjo neugodne več let.
46
Iz te analize izhaja, da člen 3a Uredbe št. 795/2004 ne dopušča, da se pri izračunu enotne premije izključijo ugotovljene živali za referenčno leto, če zadevni proizvajalec v tem letu ni prejel premije, ker je bila zoper njega uvedena sankcija v skladu s členom 23(1) Uredbe št. 1254/1999.
47
V teh okoliščinah je treba na zastavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 3a Uredbe št. 795/2004 razlagati tako, da se pri izračunu iz člena 37(1) Uredbe št. 1782/2003 ne smejo upoštevati znižanja in izključitve, ki se uporabljajo na podlagi Uredbe št. 1254/1999.
Stroški
48
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
Člen 3a Uredbe Komisije (ES) št. 795/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje sheme enotnega plačila, predvidenega v Uredbi Sveta (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 1974/2004 z dne, je treba razlagati tako, da se pri izračunu iz člena 37(1) Uredbe št. 1782/2003 ne smejo upoštevati znižanja in izključitve, ki se uporabljajo na podlagi Uredbe Sveta (ES) št. 1254/1999 z dne o skupni ureditvi trga za goveje in telečje meso.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nizozemščina.