ORDINANZA DELLA CORTE (Settima Sezione)
12 marzo 2025 (*)
« Rinvio pregiudiziale – Articolo 53, paragrafo 2, e articolo 94 del regolamento di procedura della Corte – Appalti pubblici – Esclusione di un offerente dalla procedura di gara – Escussione della cauzione provvisoria – Applicazione automatica di tale sanzione – Offerente già aggiudicatario di un lotto del medesimo bando di gara – Principio di proporzionalità – Requisito della presentazione del contesto di fatto e di diritto del procedimento principale nonché delle ragioni che giustificano la necessità di una risposta alla questione pregiudiziale – Irricevibilità manifesta »
Nella causa C‑285/24,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato (Italia), con ordinanza del 18 aprile 2024, pervenuta in cancelleria il 22 aprile 2024, nel procedimento
Coopservice soc. coop. p.a., in proprio e in qualità di mandataria del RTI costituito con le mandanti Natuna Srl e Alfredo Cecchini Srl,
contro
Consip SpA,
con l’intervento di:
Acciona Facility Service SA, in proprio e in qualità di mandataria del RTI costituito con Getec Italia SpA, Del Bo soc. cons. stabile arl e L’Operosa SpA,
Dussmann Service Srl,
LA CORTE (Settima Sezione),
composta da M. Gavalec (relatore), presidente di sezione, Z. Csehi e F. Schalin, giudici,
avvocato generale: R. Norkus
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di statuire con ordinanza motivata, conformemente all’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte,
ha emesso la seguente
Ordinanza
1        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 6 TUE, degli articoli 49, 50, 54 e 56 TFUE, degli articoli 16, 49, 50 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), nonché dell’articolo 4 del protocollo n. 7 alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»).
2        Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che contrappone la Coopservice soc. coop. p.a., che agisce in nome proprio e in qualità di mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese costituito con la Natuna Srl e la Alfredo Cecchini Srl (in prosieguo: il «RTI Coopservice»), alla Consip SpA nonché ad altre società in merito, in particolare, alle decisioni di esclusione del RTI Coopservice da una procedura di aggiudicazione di appalto pubblico e di escussione della garanzia provvisoria che i membri di quest’ultimo avevano costituito ai fini della partecipazione a tale procedura.
Contesto normativo
CEDU
3        L’articolo 4 del protocollo n. 7 alla CEDU, intitolato «Diritto di non essere giudicato o punito due volte», così dispone:
«1.      Nessuno può essere perseguito o condannato penalmente dalla giurisdizione dello stesso Stato per un reato per il quale è già stato assolto o condannato a seguito di una sentenza definitiva conformemente alla legge ed alla procedura penale di tale Stato.
2.      Le disposizioni del paragrafo precedente non impediscono la riapertura del processo, conformemente alla legge ed alla procedura penale dello Stato interessato, se fatti sopravvenuti o nuove rivelazioni o un vizio fondamentale nella procedura antecedente sono in grado di inficiare la sentenza intervenuta.
3.      Non è autorizzata alcuna deroga al presente articolo ai sensi dell’articolo 15 della [CEDU]».
Diritto dell’Unione
4        Ai sensi dell’articolo
53, paragrafo
2, del regolamento di procedura della Corte:
«Quando la Corte è manifestamente incompetente a conoscere di una causa o quando una domanda o un atto introduttivo è manifestamente irricevibile, la Corte, sentito l’avvocato generale, può statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata, senza proseguire il procedimento».
5        L’articolo 94 di tale regolamento prevede quanto segue:
«Oltre al testo delle questioni sottoposte alla Corte in via pregiudiziale, la domanda di pronuncia pregiudiziale contiene:
a)      un’illustrazione sommaria dell’oggetto della controversia nonché dei fatti rilevanti, quali accertati dal giudice del rinvio o, quanto meno, un’illustrazione delle circostanze di fatto sulle quali si basano le questioni;
b)      il contenuto delle norme nazionali applicabili alla fattispecie e, se del caso, la giurisprudenza nazionale in materia;
c)      l’illustrazione dei motivi che hanno indotto il giudice del rinvio a interrogarsi sull’interpretazione o sulla validità di determinate disposizioni del diritto dell’Unione, nonché il collegamento che esso stabilisce tra dette disposizioni e la normativa nazionale applicabile alla causa principale».
Diritto italiano
6        Il decreto legislativo del 12 aprile 2006, n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (supplemento ordinario alla GURI n. 100, del 12 aprile 2006; in prosieguo: il «vecchio codice dei contratti pubblici»), ha recepito nel diritto italiano la direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (GU 2004, L 134, pag. 1), nonché la direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (GU 2004, L 134, pag. 114, e rettifica in GU 2004, L 351, pag. 44).
Procedimento principale e questione pregiudiziale
7        Con bando pubblicato il 31 luglio 2015, la Consip ha indetto una gara d’appalto aperta per l’aggiudicazione di un appalto suddiviso in nove lotti e destinato alla fornitura di servizi integrati, gestionali e operativi da eseguirsi negli istituti e nei luoghi di cultura.
8        Il RTI Coopservice ha presentato un’offerta per cinque di questi nove lotti.
9        Al RTI Coopservice è stato formalmente comunicato che si era classificato al primo posto per uno di tali lotti, e, in via informale, che si era classificato al primo posto anche per ulteriori due di detti lotti.
10      Con decisione del 9 luglio 2021, la Consip ha disposto l’esclusione del RTI Coopservice dalla procedura di aggiudicazione dell’appalto di cui trattasi, con la motivazione di un’irregolarità in materia di versamento dei contributi, commessa dalla FCM Group Srl, società collegata ad uno dei membri del RTI Coopservice.
11      Infatti, poiché la Alfredo Cecchini Srl si era avvalsa, per dimostrare il possesso del requisito di capacità economica, del fatturato specifico realizzato dalla FCM Group, la Alfredo Cecchini Srl non soddisfaceva tale requisito previsto all’articolo 38, paragrafo 1, lettera i), del vecchio codice dei contratti pubblici.
12      In seguito a tale esclusione, la Consip ha disposto l’escussione delle cauzioni provvisorie, d’importo pari a EUR 3 640 000, che erano state costituite per tutti i lotti per i quali il RTI Coopservice aveva presentato un’offerta.
13      Con ricorso proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italia), la Coopservice, in qualità di mandataria del RTI Coopservice, ha contestato senza successo le due decisioni menzionate rispettivamente ai punti 10 e 12 della presente ordinanza. Essa ha dunque interposto appello avverso la sentenza di detto tribunale dinanzi al Consiglio di Stato (Italia), giudice del rinvio.
14      Nell’ambito di tale appello, la Coopservice fa valere, relativamente all’escussione delle cauzioni provvisorie, che detto tribunale avrebbe commesso un errore di diritto quando ha dichiarato che il mancato rispetto di un requisito generale di partecipazione da parte di un’impresa collegata a uno dei membri del RTI Coopservice era giuridicamente imputabile all’offerente conformemente al principio «ubi commoda ibi incommoda». Inoltre, l’escussione delle cauzioni provvisorie non poteva essere considerata legittima in quanto, in violazione del principio di proporzionalità delle sanzioni, essa era stata disposta anche per i lotti che non erano stati aggiudicati al RTI Coopservice.
15      In subordine, in tale appello, la Coopservice ha chiesto al giudice del rinvio di trasmettere alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale al fine di verificare la compatibilità con i principi della libera circolazione dei servizi e della libertà di stabilimento di un sistema nazionale, come quello previsto dal vecchio codice dei contratti pubblici, che consentiva l’escussione automatica delle cauzioni provvisorie costituite da un operatore escluso da una procedura di gara, nonostante il fatto che tale operatore non fosse aggiudicatario dei lotti in questione, e ciò senza che si tenesse conto della violazione del principio di proporzionalità derivante dall’applicazione della sanzione costituita da tale escussione automatica.
16      A tal riguardo, il giudice del rinvio sottolinea che, secondo la giurisprudenza nazionale vertente sull’escussione delle cauzioni, la possibilità di escutere la cauzione provvisoria riguarda tutte le ipotesi di mancata sottoscrizione del contratto per fatto dell’aggiudicatario dell’appalto, il che corrisponde più in particolare a qualunque ostacolo alla stipulazione riconducibile a detto aggiudicatario, compreso dunque non solo il rifiuto di stipulare tale contratto o il difetto di requisiti speciali, ma anche il difetto dei requisiti generali di cui all’articolo 38 del vecchio codice dei contratti pubblici.
17      Inoltre, detto giudice rileva di aver considerato legittima una clausola che prevedeva l’escussione della cauzione provvisoria anche nei confronti di imprese non risultate aggiudicatarie dell’appalto, ma solo offerenti, in caso di assenza del possesso dei requisiti di carattere generale di cui a detto articolo 38.
18      Detto giudice ricorda di aver già trasmesso alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale relativa alla conformità al diritto dell’Unione delle disposizioni italiane che prevedono l’escussione della cauzione provvisoria costituita da un operatore economico quale conseguenza automatica dell’esclusione di quest’ultimo da una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico di servizi o di lavori.
19      Esso sottolinea che tale problematica è pertinente anche nella controversia di cui è investito, la cui specificità è, da un lato, che il RTI Coopservice è un offerente e non un aggiudicatario.
20      In tale controversia, sussiste, d’altra parte, un problema di imputabilità, nella misura in cui l’escussione delle cauzioni provvisorie si basa sul fatto che un’impresa collegata ad uno dei membri del RTI Coopservice, ma che non era un’impresa partecipante a quest’ultimo, non ha rispettato un requisito generale previsto dal citato articolo 38.
21      In tale contesto, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«[s]e gli articoli 16, 49, 50 e 52 della
[Carta], l’articolo
4, Protocollo 7, della [CEDU], l’articolo 6 del TUE, i principi di proporzionalità, concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi di cui agli articoli 49, 50, 54 e 56 del TFUE, ostino a norme interne (articoli 38, comma 1, lettera i, 48 e 75 del [vecchio codice dei contratti pubblici]) che prevedono l’applicazione dell’incameramento della cauzione provvisoria, quale conseguenza automatica dell’esclusione di un operatore economico da una procedura di affidamento di un contratto pubblico di lavori, altresì a prescindere dalla circostanza che lo stesso sia o meno risultato aggiudicatario della gara».
Procedimento dinanzi alla Corte
22      Con decisione del 28 giugno 2024, il presidente della Corte ha sospeso il presente procedimento in attesa della decisione definitiva nelle cause C‑403/23, Luxone, e C‑404/23, Gi One, che erano state riunite.
23      Con decisione del 27 settembre 2024, il presidente della Corte ha notificato al giudice del rinvio la sentenza del 26 settembre 2024, Luxone e Sofein (C‑403/23 e C‑404/23, EU:C:2024:805), invitandolo a comunicare se, alla luce di tale sentenza, intendesse mantenere la sua domanda di pronuncia pregiudiziale.
24      Con ordinanza del 17 ottobre 2024, pervenuta alla cancelleria della Corte il 18 ottobre 2024, tale giudice ha confermato la sua domanda di pronuncia pregiudiziale indicando che quest’ultima si riferisce all’esclusione di un operatore aggiudicatario a causa del mancato rispetto di una condizione generale da parte di un’impresa collegata ad un membro del raggruppamento temporaneo di imprese aggiudicatario.
Sulla questione pregiudiziale
25      In forza dell’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando una domanda di pronuncia pregiudiziale è manifestamente irricevibile, la Corte, sentito l’avvocato generale, può statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata, senza proseguire il procedimento.
26      Tale disposizione va applicata nella presente causa.
27      Secondo una giurisprudenza costante della Corte, il procedimento istituito dall’articolo 267 TFUE costituisce uno strumento di cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali, per mezzo del quale la prima fornisce ai secondi gli elementi di interpretazione del diritto dell’Unione loro necessari per risolvere la controversia che essi sono chiamati a dirimere (sentenza del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny, C‑558/18 e C‑563/18, EU:C:2020:234, punto 44 e giurisprudenza ivi citata).
28      Dal momento che la decisione di rinvio serve da fondamento a tale procedimento, il giudice nazionale è tenuto a chiarire, proprio in tale decisione, il contesto di fatto e di diritto della controversia nel procedimento principale e a fornire le spiegazioni necessarie sui motivi della scelta delle disposizioni del diritto dell’Unione di cui chiede l’interpretazione nonché sul collegamento che esso stabilisce tra tali disposizioni e la normativa nazionale applicabile alla controversia di cui è investito [v., in tal senso, sentenza del 4 giugno 2020, C.F. (Verifica fiscale), C‑430/19, EU:C:2020:429, punto 23, e giurisprudenza ivi citata].
29      A tal riguardo, occorre altresì sottolineare che le informazioni contenute nella decisione di rinvio devono consentire, da un lato, alla Corte di fornire risposte utili alle questioni sollevate dal giudice nazionale e, dall’altro, ai governi degli Stati membri e agli altri interessati di esercitare il diritto a presentare osservazioni conferito loro dall’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea. Spetta alla Corte provvedere affinché tale possibilità sia garantita, tenuto conto del fatto che, a norma della suddetta disposizione, soltanto le decisioni di rinvio vengono notificate alle parti interessate
(v., in tal senso, sentenza del 2 settembre 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, punto 134 e giurisprudenza ivi citata).
30      Tali requisiti cumulativi riguardanti il contenuto di una decisione di rinvio sono esplicitamente indicati all’articolo 94 del regolamento di procedura, che il giudice del rinvio, nell’ambito della cooperazione istituita dall’articolo 267 TFUE, è tenuto a conoscere e deve rispettare scrupolosamente. Essi sono inoltre richiamati ai punti 13, 15 e 16 delle raccomandazioni della Corte di giustizia dell’Unione europea all’attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale (GU 2019, C 380, pag. 1), che figurano ora ai punti 13, 15 e 16 della nuova versione delle raccomandazioni della Corte di giustizia dell’Unione europea all’attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale (GU C, C/2024/6008) (sentenza del 19 dicembre 2024, Sistem Lux, C‑717/22, EU: C: 2024:1041, punto 38 e giurisprudenza ivi citata).
31      Nel caso di specie, l’ordinanza di rinvio manifestamente non soddisfa tali requisiti.
32      Occorre constatare, anzitutto, che tale decisione menziona varie disposizioni del diritto nazionale che si applicano alla procedura di aggiudicazione dell’appalto di cui trattasi nel procedimento principale e considera in particolare, nella questione pregiudiziale, l’articolo 38, paragrafo 1, lettera i), l’articolo 48 e l’articolo 75 del vecchio codice dei contratti pubblici, senza fornirne, contrariamente ai requisiti stabiliti all’articolo 94, lettera b), del regolamento di procedura, il contenuto esatto.
33      Poiché nessuna di tali disposizioni è stata riprodotta dal giudice del rinvio, il loro contenuto può essere unicamente dedotto, in modo parziale e senza la precisione necessaria, dalla presentazione, effettuata da detto giudice, del procedimento nazionale e dalla sintesi della giurisprudenza nazionale in materia.
34      In tali circostanze, non è possibile determinare, sulla base delle indicazioni fornite dal giudice del rinvio nella sua ordinanza di rinvio, né la necessità della questione sollevata ai fini della soluzione della controversia nel procedimento principale né se il diritto dell’Unione debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale.
35      Inoltre, sebbene la questione pregiudiziale evochi diversi principi generali del diritto dell’Unione nonché diverse disposizioni del Trattato UE e del Trattato FUE, l’ordinanza di rinvio non espone con un livello di chiarezza e di precisione sufficiente i motivi che hanno indotto il giudice del rinvio a interrogarsi sull’interpretazione di tali principi generali e di tali disposizioni né il collegamento concreto che detto giudice stabilisce tra questi ultimi e la normativa nazionale applicabile al procedimento principale.
36      Infine, l’ordinanza di rinvio non consente di accertare la competenza della Corte a statuire sulla domanda di pronuncia pregiudiziale in essa contenuta nella parte in cui tale domanda riguarda l’interpretazione di diverse disposizioni della Carta [v., in tal senso, sentenza del 14 novembre 2024, S. (Modifica del collegio giudicante), C‑197/23, EU:C:2024:956, punti 36 e 37 e giurisprudenza ivi citata]. Infatti, mentre, con la sua questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede l’interpretazione degli articoli 16, 49, 50 e 52 della Carta e occorre tener conto dell’articolo 4 del protocollo n. 7 della CEDU ai fini dell’interpretazione di tale articolo 50 (sentenza del 20 marzo 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punto 60 e giurisprudenza ivi citata), dall’ordinanza di rinvio risulta unicamente che il vecchio codice dei contratti pubblici trasponeva nel diritto italiano le direttive 2004/17 e 2004/18, senza che siano specificate le disposizioni di tali direttive interessate dall’oggetto del procedimento principale né quelle attuate, nel diritto italiano, dal vecchio codice dei contratti pubblici.
37      Di conseguenza, la presente domanda di pronuncia pregiudiziale è manifestamente irricevibile, in applicazione dell’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura.
38      Occorre tuttavia ricordare che il giudice del rinvio conserva la facoltà di presentare una nuova domanda di pronuncia pregiudiziale fornendo alla Corte l’insieme degli elementi che le consentano di statuire (sentenza dell’11 settembre 2019, Călin, C‑676/17, EU:C:2019:700, punto 41 e giurisprudenza ivi citata), prendendo in considerazione, inoltre, gli insegnamenti derivanti, a tal riguardo, dalla giurisprudenza della Corte e, in particolare, dalla sentenza del 26 settembre 2024, Luxone e Sofein (C‑403/23 e C‑404/23, EU:C:2024:805).
Sulle spese
39      Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Per questi motivi, la Corte (Settima Sezione) così provvede:
La domanda di pronuncia pregiudiziale sollevata dal Consiglio di Stato (Italia) con ordinanza del 18 aprile 2024 è manifestamente irricevibile.
Lussemburgo, 12 marzo 2025
Il cancelliere
Il presidente di sezione
A. Calot Escobar
M. Gavalec
*      Lingua processuale: l’italiano.