61985J0040
DOMSTOLENS DOM
10. juli 1986 (
*1
)
I sag 40/85
Kongeriget Belgien, ved udenrigsministeren, repræsenteret af R. Hoebaer, direktør i ministeriet for udenrigsanliggender, udenrigshandel og udviklingssamarbejde, som befuldmægtiget, bistået af advokat J. F. Bellis, Bruxelles, og med valgt adresse i Luxembourg på Belgiens ambassade, 4, rue des Girondins, Résidence Champagne,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, ved Kommissionens juridiske konsulent A. Abate og ved J. Delmoly, medlem af Kommissionens juridiske tjeneste, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos G. Kremlis, medlem af Kommissionens juridiske tjeneste, Jean Monnet-bygningen, Kirchberg,
sagsøgt,
støttet af
Det forenede Kongerige, ved R. N. Ricks, Treasury Solicitor's Department, Queen Anne's Chambers, London, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg på Det forenede Kongeriges ambassade, 28, boulevard Royal,
intervenient,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning 85/153, af 24. oktober 1984 om støtte, som den belgiske regering har ydet en virksomhed, der særligt fremstillede bordservice og sanitetsartikler af keramik (EFT L 59, s. 21),
har
DOMSTOLEN
sammensat af præsidenten Mackenzie Stuart, afdelingsformændene T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann og R. Joliét, dommerne G. Bosco, O. Due, Y. Galmot, C. Kakouris, T. F. O'Higgins og F. Schockweiler,
generaladvokat: C. O. Lenz
justitssekretær: fuldmægtig D. Louterman
efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 16. april 1986,
afsagt følgende
DOM
(Sagsfremstillingen udelades)
Præmisser
1
Ved stævning indgået til Domstolens justitskontor den 11. februar 1985 har kongeriget Belgien i medfør af EØF-traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt sag med påstand om annullation af beslutning 85/153 af 24. oktober 1984 (EFT 1985 L 59, s. 21), hvorved Kommissionen havde fastslået, at en kapitaltilførsel på 83 mio BFR, der var sket i 1983 via et offentligt holdingselskab med regionalt sigte, nemlig Société regionale d'investissement de Wallonie (herefter benævnt SRIW), til en virksomheden inden for den keramiske industri i Louvière, udgjorde en støtte, der var uforenelig med fællesmarkedet, jfr. traktatens artikel 92, og derfor skulle inddrages.
2
Kommissionen har i betragtningerne til beslutningen blandt andet begrundet den med, at den pågældende virksomhed havde lidt tab, der beløb sig til 134 mio BFR i 1979, 243 mio BFR i 1980, 302 mio BFR i 1981 og 168 mio BFR i 1982, hvilket svarer til henholdsvis 23%, 39%, 45% og 20% af omsætningen i de pågældende år; det var derfor lidet sandsynligt, at virksomheden havde kunnet rejse de beløb, der var nødvendige for dens overlevelse på det private kapitalmarked. De frie markedskræfter ville således under normale omstændigheder have medført virksomhedens lukning, hvilket på et marked, der er kendetegnet ved overproduktion, ville have gjort det muligt at ekspandere for mere konkurrencedygtige konkurrenter. Støtten var således efter sin beskaffenhed egnet til i særlig alvorlig grad at forringe konkurrencevilkårene, ligesom den negativt kunne påvirke samhandelen inden for fællesmarkedet, idet virksomheden eksporterede mere end 70% af sin produktion af sanitetsartikler af keramik til de andre medlemsstater.
3
Det anføres endvidere i præamblen, at fire af de øvrige medlemsstater, en erhvervsorganisation og to andre virksomheder inden for den pågældende sektor havde givet udtryk for, at de delte Kommissionens betænkeligheder med hensyn til den støtte, der var ydet den pågældende virksomhed i Belgien, og at tre af disse medlemsstater, erhvervsorganisationen og de to virksomheder havde understreget, at den belgiske regering gentagne støtteforanstaltninger ville medføre alvorlig konkurrencefordrejning. I præamblen er det endelig udtalt, at den belgiske regering ikke har kunnet bevise, og Kommissionen ikke har kunnet fastslå, at den pågældende støtte opfyldte betingelserne for, at der kunne indrømmes en undtagelse i henhold til EØF-traktatens artikel 92, stk. 3.
4
Den belgiske regering har på Domstolens opfordring fremlagt nærmere enkeltheder vedrørende virksomhedens aktiekapital og fordelingen af denne. Heraf fremgår det, at forud for det første tilførsel af offentlige midler udgjorde kapitalen 150 mio BFR. I 1979, hvor kapitalen udgjorde — selv efter at reserverne var blevet regnet med — 172 mio BFR, blev denne nedskrevet til 3 mio BFR, hvorefter de offentlige myndigheder deltog i den økonomiske sanering med en kapitaltilførsel på 140 mio BFR, medens de private aktionærer indskød godt og vel 40 mio BFR. Da den nye kapital var opbrugt i 1981, skete der en ny tilførsel på 475 mio BFR, denne gang alene fra det offentliges side. På det tidspunkt, hvor SRIW i 1983 havde gennemført den anfægtede kapitaltilførsel, blev virksomhedens selskabskapital nedskrevet til 30 mio BFR. Selskabet blev i januar 1985 taget under konkursbehandling.
5
Den belgiske regering har ligeledes på Domstolens opfordring fremlagt talmateriale vedrørende virksomhedens markedsandel. Heraf fremgår det, at mellem 1979 og 1984 havde virksomheden 20 — 25% af markedet for sanitetsartikler af keramik i Belgien og Luxembourg. I det samme tidsrum steg eksportandelen af produktionen fra 58% til 76%, ligesom virksomhedens andel af den samlede samhandel inden for Fællesskabet med sanitetsartikler af keramik steg fra 8% til 15%. Eksportpriserne udgjorde mellem 72 og 82% af de gennemsnitlige eksportpriser for Fællesskabet.
6
Med hensyn til den administrative procedure, der gik forud for den anfægtede beslutning, skal det fremhæves, at Kommissionen, der var blevet foruroliget over oplysninger i den belgiske presse, den 31. januar 1983 anmodede den belgiske regering om at give den meddelelse om støtteprojektet i overensstemmelse med traktatens artikel 93, stk. 3. I sin telexmeddelelse af 18. februar 1983 anførte den belgiske regering blot, at det ikke drejede sig om en ny beslutning, idet den planlagte støtte hvilede på en beslutning af 1981, der tog sigte på at gennemføre en moderniseringsplan på mellemlangt sigt, opdelt på regnskabsårene 1981-1984, hvoraf den første etape udgjordes af førnævnte kapitaltilførsel på 475 mio BFR. I den forbindelse skal der mindes om, at Kommissionen havde fastslået uforeneligheden af den nævnte kapitaltilførsel med det fælles marked ved sin beslutning nr. 83/130 af 16. februar 1983, der ikke var blevet anfægtet ad rettens vej, og at Domstolen ved sin dom af 15. januar 1986 (Kommissionen mod Belgien, sag 52/84, Sml. 1986, s. 89) har fastslået, at kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser ved ikke at efterkomme denne beslutning.
7
Trods talrige henvendelser fra Kommissionen har den belgiske regering hverken givet denne de nærmere oplysninger om den fornyede kapitaltilførsel, eller den moderniseringsplan, der er nævnt i telexmeddelelsen af 18. februar 1983. Kommissionen meddelte derfor ved skrivelse af 25. maj 1984 den belgiske regering sin beslutning om at indlede proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2, til efterprøvelse af denne nye kapitaltilførsel. Ved skrivelse af 6. august 1984 svarede den belgiske regering, at de indvendninger, der er anført i skrivelsen af 25. maj, måtte afvises, fordi Kommissionen skulle have reageret hurtigere på telexmeddelelsen af 18. februar 1983. Det er på grundlag af disse omstændigheder, at Kommissionen har gennemført den anfægtede beslutning.
8
Den belgiske regering har til søtte for sin annullationspåstand i det væsentlige gjort tre anbringender gældende :
a)
fejlagtig anvendelse af traktatens artikel 92, stk. 1, idet den anfægtede kapitaltilførsel ikke udgør en støtte i denne bestemmelses forstand;
b)
fejlagtig anvendelse af artikel 92, stk. 1, og utilstrækkelig begrundelse, idet Kommissionens beslutning ikke har godtgjort, hvorledes denne tilførsel påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer konkurrencen;
c)
tilsidesættelse af retten til forsvar, idet Kommissionen ikke har meddelt den belgiske regering de klagepunkter, der er fremsat af medlemsstaterne og de erhvervsorganisationer, der har deltaget i den administrative procedure.
a) Den anfægtede kapitaltilførsel
9
Den belgiske regering har gjort gældende, at Kommissionen har stillet de offentlige organer i Belgien i en situation, der indebærer forskelsbehandling i forhold til en privat aktionær, idet den har forbudt dem at deltage i en kapitalforhøjelse. Det er både normalt og legitimt, at en aktionær gennem en supplerende kapitaltilførsel understøtter en virksomhed, som han kontrollerer, og som har forbigående vanskeligheder, især når denne kapitaltilførsel som i nærværende tilfælde er en del af en moderniseringsplan for virksomheden, der tager sigte på at forhøje virksomhedens produktivitet og reducere dens arbejdsstyrke. I forbindelse med vurderingen af den pågældende virksomheds økonomiske situation skulle der endvidere være taget hensyn til, at denne omfatter to divisioner, nemlig en for bordservice, og en for sanitetsartikler af keramik, og at driftsresultatet for den sidstnævnte divisions til stadighed har været i fremgang, således at der fremkom et overskud på 6 mio BFR i 1983.
10
Kommissionen er af den opfattelse, at de offentlige myndigheder i deres egenskab af aktionær ikke er forhindret i at støtte en virksomhed. De er dog herved forpligtet til at overholde konkurrencereglerne, således som det klart fremgår af traktatens artikel 90, stk. 1.
11
Trods Kommissionens gentagne anmodninger under proceduren i henhold til artikel 93 har den belgiske regering ikke givet nogen oplysning vedrørende den anfægtede kapitalforhøjelse, hvorfor Kommissionen med rette har henholdt sig til de samlede økonomiske tal for virksomheden, der længe havde været negative, trods de tidligere kapitaltilførsler. I lyset af disse resultater og den pågældende virksomheds udvikling indtil dens ophør i januar 1985, kan det fastslås, at virksomheden kun har kunnet overleve takket være tilskudene af offentlige midler. Det er derfor med rette, at Kommissionen har fastslået, at den pågældende kapitaltilførsel udgjorde en statslig redningsaktion i form af støtte, idet virksomheden efter omstændighederne ikke på det private kapitalmarked og hos en privat aktionær havde kunnet skaffe sig nogen kapitaltilførsel.
12
Det bør fremhæves, at i henhold til artikel 92, stk. 1, omfatter traktatens bestemmelser på dette område statsstøtte eller støtte, der ydes ved hjælp af statsmidler »under enhver tænkelig form«. Heraf følger det, således som Domstolen har fastslået det i dom af 14. november 1984 (Intermills mod Kommissionen, sag 323/82, Sml. s. 3809), at der ikke er grundlag for at foretage en principiel sondring efter, om støtten ydes i form af lån eller i form af indskud i virksomhedernes kapital. Begge former for støtte omfattes af forbudet i artikel 92, når de heri angivne betingelser er opfyldt.
13
Med henblik på at kunne afgøre, om en sådan foranstaltning har karakter af statsstøtte, skal der ske anvendelse af det kriterium, der er anført af Kommissionen i dens beslutning og i øvrigt ikke bestridt af den belgiske regering, og som hviler på virksomhedens muligheder for at rejse de omtalte beløb på det private kapitalmarked. Når der er tale om en virksomhed, hvis ansvarlige kapital næsten udelukkende er i hænderne på det offentlige myndigheder, skal det navnlig vurderes, om en privat virksomhed ud fra udsigterne til rentabel drift under lignende omstændigheder ville have foretaget en sådan kapitalforhøjelse, idet der herved skal ses bort fra ethvert socialt, politisk eller regionalt hensyn til den pågældende sektor.
14
Som det er blevet anført af den belgiske regering, kan en privat virksomhed rimeligvis fremskaffe den nødvendige kapital til at sikre, at en virksomhed, der er kommet i forbigående vanskeligheder, kan overleve og på ny kan blive rentabel, efter omstændighederne efter en rekonstruktion. Imidlertid er der i nærværende tilfælde tale om en virksomhed, der på det tidspunkt, hvor støtten blev givet, havde lidt meget betragtelige tab i flere år i forhold til virksomhedens omsætningstal, og som kun havde kunnet overleve takket være adskillige kapitaltilførsler fra de offentlige myndigheders side for at rekonstruere den opbrugte selskabskapital, og hvis produkter var blevet afsat på et marked, der var kendetegnet af overkapacitet.
15
Det er i denne forbindelse uden betydning, at den pågældende virksomhed bestod af to divisioner, hvoraf den ene havde kunnet fremvise bedre driftsresultater end den anden og endda havde kunnet fremvise meget beskedne overskud i det år, hvori den anfægtede kapitaltilførsel var sket. De to divisioner udgør en del af den samme bedrift, og det er i forhold til dennes samlede virksomhed, at beskaffenheden af den anfægtede tilførsel skal vurderes.
16
For så vidt som den belgiske regering har gennemført et genopretningsprogram for virksomheden, som den anfægtede kapitalforhøjelse udgjorde den sidste etape af, skal det fastslås, at man overhovedet ikke efter de oplysninger, der er forelagt Domstolen vedrørende dette program, kan fastslå, at kapitalforhøjelsen indebar foranstaltninger, der kunne sikre en rentabel udnyttelse i fremtiden, og således være et tilstrækkeligt incitament til at tiltrække den nødvendige private kapital. Dette program var nemlig allerede mislykket på det tidspunkt, da den anfægtede tilførsel fandt sted, idet de 475 mio BFR, der blev tilført i den første etape, omtrent blev opsuget af de driftstab, der var indtrådt i mellemtiden.
17
Det er herefter med rette, at Kommissionen har fundet, at det var lidet sandsynligt, at virksomheden havde kunnet fremskaffe de beløb, der var nødvendige for dens overlevelse på de private kapitalmarkedet, og at supplerende kapitalforhøjelse fra SRXW's side derfor udgjorde en statsstøtte.
18
Den belgiske regering første anbringende må derfor forkastes.
b) Beslutningens begrundelse og støttens virkninger
19
Den belgiske regering har gjort gældende, at den anfægtede beslutning er helt generel og ikke giver noget holdepunkt for at hævde, at den pågældende deltagelse kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne eller fordreje eller true med at fordreje konkurrencen. Kommissionen har således ikke analyseret markedet eller handelen med produkterne inden for den pågældende sektor, ligesom den ikke har taget hensyn til oplysningerne vedrørende virksomheden. Med dette anbringende rejses der således tvivl om, dels beslutningens begrundelse, dels den vurdering, som Kommissionen har foretaget vedrørende virkningerne af støtten.
20
Kommissionen har under henvisning til traktatens artikel 5 fremhævet den gensidige pligt til samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen, ligesom den har gjort gældende, at beslutningen ikke kunne begrundes bedre på grund af de mangelfulde oplysninger, som den belgiske regering har givet den. Kommissionen og den britiske regering, der er intervenient i sagen, har understreget, at den pågældende virksomhed, hvis produkter blev afsat på et marked, der er karakteriseret af produktionsoverkapacitet, eksporterede mere end 70% af sin produktion til de andre medlemsstater, hvilket gav grundlag for den slutning, at statsstøtten truede med at fordreje konkurrencen og påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne. I øvrigt fremgår det af de tal, der af den belgiske regering er fremlagt på Domstolens opfordring, at virksomheden har haft en eksportfremgang i de andre medlemsstater til priser, der konstant lå under de gennemsnitlige fællesskabspriser, selv om virksomhedens driftstab blev ved med at være betydelige.
21
Der skal med hensyn til begrundelsen bemærkes, at ifølge Domstolens faste praksis skal begrundelsen for en beslutning, der indeholder et klagepunkt, gøre det muligt for Domstolen at udøve sin legalitetskontrol samt indeholde de oplysninger, der er nødvendige, for at den berørte kan vide, om beslutningen hviler på et tilstrækkeligt grundlag.
22
Selv om beslutningens begrundelse er meget kortfattet, hvilket til dels skyldes det manglende samarbejde fra den belgiske regerings side, fremgår det af den, at Kommissionen ved afgørelsen af, om de nævnte to betingelser var opfyldt, har henholdt sig til, at den pågældende virksomhed eksporterede mere end 70% af sin produktion af sanitetsartikler af keramik til de andre medlemsstater, og at den uden støtten uundgåeligt ville være forsvundet fra markedet, hvilket ville have gjort det muligt for mere konkurrencedygtige konkurrenter at ekspandere, idet det pågældende marked var kendetegnet ved en produktionsoverkapacitet. Da der ikke forelå nogen holdepunkter, der pegede i modsat retning, kunne Kommissionen på grundlag af disse oplysninger med rette fastslå, at den pågældende støtte påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne og kunne fordreje eller true med at fordreje konkurrencen som omtalt i artikel 92, stk. 1.
23
Vedrørende Kommissionens vurdering skal det tilføjes, at de supplerende oplysninger, der er afgivet af den belgiske regering under sagen for Domstolen, i vidt omfang har bekræftet dette resultat. Trods de driftstab, der gentagne gange opbrugte selskabskapitalen, har virksomheden takket være de supplerende kapitaltilførelser næsten kunnet fordoble sin markedsandel inden for Fællesskabet på området for sanitetsartikler af keramik i kraft af eksportpriser, der lå betragteligt under fællesskabsgennemsnittet.
24
Dette anbringende må derfor i det hele forkastes.
c) Retten til forsvar
25
Den belgiske regering har gjort gældende, at Kommissionen ikke har oplyst den om, hvem de øvrige parter var, der ifølge den anfægtede beslutning delte Kommissionens opfattelse, og heller ikke oplyst, hvilke klagepunkter disse parter har fremsat, hvilket har medført, at regeringen ikke på effektiv måde har kunnet forberede sit forsvar. Denne adfærd fra Kommissionens side behæfter beslutningen med væsentlige formelle mangler, jfr. traktatens artikel 173. Den belgiske regering har bestridt, at pligten til ikke at røbe oplysninger vedrørende de berørte virksomheder indebærer, at hele den administrative procedure skal holdes hemmelig. Det er paradoksalt, at den medlemsstat, der berøres af en procedure i henhold til traktatens artikel 93, får færre oplysninger end det tredjeland, der gøres til genstand for en antisubsidieprocedure efter Kommissionens forordning nr. 2176/84 af 23. juli 1984 (EFT L 201, s. 1).
26
Kommissionen har gjort gældende, at der ikke for statsstøtte eksisterer nogen kontradiktorisk procedure, der kan sammenlignes med den, der gælder for virksomhederne i forbindelse med konkurrencereglerne eller for tredjelande i forbindelse med dumping og subsidier. Opfordringen til at fremsætte bemærkninger under en procedure om statsstøtte, har alene til formål at gøre det muligt for Kommissionen at indhente alle nødvendige oplysninger for at kunne vurdere støtteordningens forenelighed med det fælles marked. Den berørte medlemsstat har ingen privilegeret stilling under en procedure i henhold til artikel 93, stk. 3.
27
Den britiske regering er af den opfattelse, at rimelighedsbetragtninger kan tilsige, at der består en indirekte pligt for Kommissionen til at meddele den berørte medlemsstat de bemærkninger, som den har modtaget fra andre parter i forbindelse med den administrative procedure, med undtagelse af fortrolige oplysninger vedrørende forretningsforhold. Dog kan Kommissionen under ingen omstændigheder være forpligtet til at meddele oplysninger, der ikke vedrører andre punkter end de, der allerede er fremdraget i korrespondancen mellem Kommissionen og medlemsstaten. Der er ingen grund til at tro, at Kommissionen i nærværende tilfælde skulle have pligt til at meddele den belgiske regering de indlæg, som den havde modtaget.
28
Det skal i den forbindelse understreges, hvilket blandt andet også fremgår af Domstolens dom af 13. februar 1979 (Hoffmann-La Roche mod Kommissionen, sag 85/76, Sml. s. 461), at retten til forsvar under en hvilken som helst procedure, der indledes over for nogen, og som kan føre frem til en retsakt, der indeholder et klagepunkt imod denne, udgør et grundlæggende fællesskabsretligt princip, der skal overholdes, selv i tilfælde, hvor der ikke foreligger regler for den pågældende procedure. Det fremgår af fast retspraksis, at retten til forsvar kræver, at den pågældende person, som Kommissionen har indledt en administrativ procedure overfor, sættes i stand til under denne procedure at tage stilling dels til, om de fremførte faktiske forhold og andre omstændigheder virkelig foreligger og hvilken betydning, de da har, dels til de dokumenter, som Kommissionen påberåber sig til støtte for, at der foreligger en overtrædelse af fællesskabsretten.
29
Når Kommissionen i sin beslutning har anført, at fire medlemsstaters regeringer, en erhvervsorganisation og to andre virksomheder inden for den pågældende sektor delte Kommissionens betænkeligheder, og at tre af disse medlemsstater, erhvervsorganisationen og de to virksomheder havde understreget, at den belgiske regering gentagne støtteforanstaltninger ville medføre alvorlig konkurrencefordrejning, har Kommissionen rent faktisk fremkaldt det indtryk, at den havde henholdt sig til de nævnte dokumenter til støtte for sit resultat, hvorefter den pågældende støtte var uforenelig med fællesmarkedet og derfor skulle inddrages.
30
Under sådanne omstændigheder kan Kommissionen ikke påberåbe sig, at der i disse dokumenter forelå oplysninger, der var dækket af forretningshemmeligheden. I det omfang, hvor den berørte medlemsstat ikke har været i stand til at kommentere sådanne oplysninger, kan Kommissionen ikke lægge dem til grund for sin beslutning imod denne stat.
31
Det fremgår imidlertid af det af Domstolen ovenfor anførte vedrørende den belgiske regerings andet anbringende, at den anfægtede beslutning i tilstrækkeligt omfang er støttet på objektive omstændigheder, der er anført i begrundelsen til beslutningen, som regeringen fuldt ud var blevet oplyst om, og som den havde haft rig lejlighed til at fremsætte sine synspunkter om. Det følger heraf, at selv om Kommissionen end ikke havde modtaget indlæg fra berørte tredjemænd under proceduren, ville beslutningen ikke have fået noget andet indhold. Under disse omstændigheder kan selve den omstændighed, at Kommissionen i sin beslutning gik ud fra disse indlæg uden at have givet den pågældende medlemsstat lejlighed til at kommentere dem, ikke begrunde en annullation af denne beslutning.
32
Herefter skal der i det hele ske frifindelse.
Sagens omkostninger
33
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, dømmes den part, der taber sagen, til at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har tabt sagen, og betaler følgelig dennes omkostninger, dog ikke intervenienten, Det forenede Kongeriges, der ikke har nedlagt påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1)
Sagsøgte frifindes.
2)
Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger, dog ikke intervenientens.
3)
Intervenienten, Det forenede Kongerige, betaler sine egne omkostninger.
Mackenzie Stuart
Koopmans
Everling
Bahlmann
Joliét
Bosco
Due
Galmot
Kakouris
O'Higgins
Schockweiler
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 10. juli 1986.
P. Heim
Justitssekretær
A. J. Mackenzie Stuart
Præsident
(
*1
) – Processprog: Fransk.