ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
14. dubna 2026(*)
„ Řízení o předběžné otázce – Sociální politika – Směrnice 1999/70/ES – Rámcová dohoda o pracovních poměrech na dobu určitou uzavřená mezi organizacemi UNICE, CEEP a EKOS – Pracovní smlouvy na dobu určitou ve veřejném sektoru – Ustanovení 5 – Opatření, jejichž cílem je předcházet a postihovat zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou – Přeměna po sobě jdoucích smluv na dobu určitou na smlouvu na dobu neurčitou – Vnitrostátní právní úprava, která neumožňuje takovou přeměnu, ale stanoví jiná opatření, jejichž cílem je předcházet a postihovat takové zneužití – Účinná, odrazující a přiměřená sankční opatření“
Ve věci C‑418/24 [Obadal](i),
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko) ze dne 30. dubna 2024, došlým Soudnímu dvoru dne 12. června 2024, v řízení
TJ
proti
Comunidad de Madrid,
za účasti:
Ministerio Fiscal,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení: K. Lenaerts, předseda, T. von Danwitz, místopředseda, F. Biltgen, K. Jürimäe a L. Arastey Sahún, předsedové senátů, S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, A. Kumin (zpravodaj), D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, S. Gervasoni, N. Fenger a R. Frendo, soudci,
generální advokát: R. Norkus,
za soudní kancelář: R. Stefanova-Kamiševa, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 24. června 2025,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–        za TJ: J. Salvador Rebolleda a Á. Santalices Romero, abogados,
–        za Comunidad de Madrid: A. Caro Sánchez, letrado,
–        za Ministerio Fiscal: E. Carrascoso López a L. M. López Sanz-Aránguez, jako zmocněnci,
–        za španělskou vládu: A. Gavela Llopis a A. Pérez-Zurita Gutiérrez, jako zmocněnkyně,
–        za italskou vládu: S. Fiorentino, jako zmocněnec, ve spolupráci s: L. Fiandaca, avvocato dello Stato,
–        za Evropskou komisi: I. Galindo Martín, D. Recchia a N. Ruiz García, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 9. října 2025,
vydává tento
Rozsudek
1        Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu ustanovení 5 Rámcové dohody o pracovních poměrech na dobu určitou, uzavřené dne 18. března 1999 (dále jen „rámcová dohoda“), která je obsažena v příloze směrnice Rady 1999/70/ES ze dne 28. června 1999 o rámcové dohodě o pracovních poměrech na dobu určitou uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a EKOS (Úř. věst. 1999, L 175, s. 43; Zvl. vyd. 05/03, s. 368).
2        Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi TJ a Comunidad de Madrid (Autonomní společenství Madrid, Španělsko) ve věci kvalifikace pracovního poměru mezi dotčenou účastnicí řízení a tímto orgánem veřejné správy.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 1999/70
3        Článek 2 první pododstavec směrnice 1999/70 stanoví:
„Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí [a] musí přijmout veškerá nezbytná opatření, která jim umožní kdykoli zaručit výsledky stanovené touto směrnicí. […]“
Rámcová dohoda
4        Druhý pododstavec preambule rámcové dohody zní:
„Strany uznávají, že pracovní smlouvy na dobu neurčitou jsou a nadále budou obecnou formou pracovního poměru mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem. Rovněž uznávají, že pracovní smlouvy na dobu určitou odpovídají za určitých okolností potřebám zaměstnavatelů i zaměstnanců.“
5        Body 6 a 8 obecného odůvodnění rámcové dohody znějí takto:
„6.      vzhledem k tomu, že pracovní smlouvy na dobu neurčitou jsou obecnou formou pracovních poměrů a přispívají ke kvalitě života dotyčných zaměstnanců a zlepšují jejich výkon;
[…]
8.      vzhledem k tomu, že pracovní smlouvy na dobu určitou jsou charakteristické pro zaměstnání v některých odvětvích, povoláních a činnostech a mohou vyhovovat jak zaměstnavatelům, tak zaměstnancům“.
6        Ustanovení 5 uvedené rámcové dohody, nadepsané „Opatření k předcházení zneužití“, stanoví:
„1.      K předcházení zneužití vznikajícímu využitím po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou, pokud žádná právní opatření pro předcházení zneužití neexistují, zavedou členské státy po konzultaci se sociálními partnery, v souladu s vnitrostátními právními předpisy, kolektivními smlouvami nebo zvyklostmi, nebo sociální partneři, způsobem, který přihlédne k potřebám specifických odvětví nebo kategorií zaměstnanců, jedno nebo více z následujících opatření:
a)      objektivní důvody ospravedlňující obnovení těchto pracovních smluv a poměrů;
b)      maximální celkové trvání po sobě jdoucích pracovních smluv a poměrů na dobu určitou;
c)      počet obnovení těchto smluv a poměrů.
2.      Členské státy po konzultaci se sociálními partnery nebo sociální partneři případně stanoví podmínky, za jakých jsou pracovní smlouvy nebo poměry na dobu určitou
a)      považovány za ‚po sobě jdoucí‘;
b)      považovány za uzavřené na dobu neurčitou.“
Španělské právo
Ústava
7        Článek 23 odst. 2 Constitución española (španělská ústava, dále jen „Ústava“) stanoví, že občané „mají právo na rovný přístup k funkcím a pracovním místům ve veřejné službě, nestanoví-li zákon jinak“.
8        Článek 103 odst. 3 Ústavy mimo jiné stanoví, že zákon definuje postavení státních zaměstnanců a upravuje přístup k veřejné službě v souladu se zásadami zásluh a způsobilosti.
Zákoník práce
9        Článek 15 odst. 3 Ley del Estatuto de los Trabajadores ve znění Real Decreto Legislativo 2/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la (královské legislativní nařízení 2/2015, kterým se schvaluje přepracované znění zákoníku práce) ze dne 23. října 2015 (BOE č. 255 ze dne 24. října 2015, s. 100224), ve znění použitelném na skutkové okolnosti sporu v původním řízení (dále jen „zákoník práce“), stanoví, že „[s]mlouvy na dobu určitou uzavřené v rozporu se zákonem se považují za smlouvy uzavřené na dobu neurčitou“.
10      Článek 15 odst. 5 zákoníku práce stanoví:
„Aniž jsou dotčena ustanovení odst. 1 písm. a) a odst. 2 a 3 tohoto článku, nabývají zaměstnanci, kteří byli v období 30 měsíců zaměstnáni s přerušením nebo nepřetržitě na dobu delší než 24 měsíců za účelem obsazení stejného nebo jiného pracovního místa v rámci téhož podniku nebo téže skupiny podniků na základě nejméně dvou smluv na dobu určitou bez ohledu na to, zda byli zaměstnáni přímo podnikem, nebo byli přiděleni agenturami práce, a to podle totožných nebo odlišných smluvních podmínek na dobu určitou, postavení stálých zaměstnanců. […]“
11      Patnácté dodatkové ustanovení zákoníku práce, které se týká „[u]platňování omezení doby trvání na smlouvy o provedení určitého úkolu nebo služby a na po sobě jdoucí smlouvy v orgánech veřejné správy“, stanoví, že porušení těchto omezení v případě „orgánů veřejné správy a […] veřejnoprávních subjektů, které jsou s nimi spojené nebo jsou na nich závislé“, nemůže bránit „uplatňování ústavních zásad rovnosti, zásluh a způsobilosti v přístupu k zaměstnání ve veřejné službě a nebrání povinnosti obsadit dotčená pracovní místa v rámci běžných postupů v souladu s ustanoveními použitelné právní úpravy“, takže „zaměstnanec si zachová pracovní místo, jež zastával, až do jeho obsazení na základě výše uvedených postupů, což vede ke skončení pracovního poměru, ledaže tento zaměstnanec získá přístup k zaměstnání ve veřejné službě tím, že uspěje v příslušném výběrovém řízení“.
EBEP
12      Real Decreto Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (královské legislativní nařízení č. 5/2015, kterým se schvaluje přepracované znění zákona o základním služebním a pracovním řádu zaměstnanců ve veřejné správě) ze dne 30. října 2015 (BOE č. 261 ze dne 31. října 2015, s. 103105), ve znění použitelném na skutkové okolnosti sporu v původním řízení (dále jen „EBEP“) bylo pozměněno zejména Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (zákon 20/2021 o naléhavých opatřeních ke snížení dočasného zaměstnávání ve veřejném sektoru) ze dne 28. prosince 2021 (BOE č. 312 ze dne 29. prosince 2021, dále jen „zákon 20/2021“).
13      Článek 8 EBEP stanoví:
„1.      Zaměstnanci ve veřejné službě jsou osoby, které zastávají placené funkce v orgánech veřejné správy, v nichž slouží obecnému zájmu.
2.      Zaměstnanci ve veřejné službě se dělí na:
a)      zaměstnance ve služebním poměru s definitivou;
b)      zaměstnance ve služebním poměru bez definitivy;
c)      smluvní zaměstnance, ať už se jedná o stálé zaměstnance, zaměstnance na dobu neurčitou nebo na dobu určitou;
d)      pomocné zaměstnance.“
14      Článek 11 odst. 1 a 3 EBEP zní:
„1.      Smluvním zaměstnancem se rozumí každá osoba, která na základě písemně uzavřené pracovní smlouvy, bez ohledu na pravidla přijímání zaměstnanců do pracovního poměru stanovená pracovním právem, vykonává službu odměňovanou orgány veřejné správy. V závislosti na době svého trvání může být smlouva trvalá, na dobu neurčitou, nebo na dobu určitou.
[…]
3.      Výběrová řízení pro účely zaměstnání smluvních zaměstnanců jsou veřejná a v každém případě se řídí zásadami rovnosti, zásluh a způsobilosti. V případě smluvních zaměstnanců na dobu určitou se řídí rovněž zásadou rychlosti, jejímž cílem je reagovat na výslovně odůvodněné potřeby nezbytnosti a naléhavosti.“
15      Článek 55 odst. 1 EBEP stanoví:
„Všichni občané se mohou ucházet o zaměstnání ve veřejné službě v souladu s ústavními zásadami rovnosti, zásluh a způsobilosti, ustanoveními tohoto služebního řádu a jinými platnými pravidly právního řádu.“
16      Článek 70 EBEP stanoví:
„1.      K pokrytí personálních potřeb hrazených z rozpočtových prostředků, které má být zajištěno přijetím nových zaměstnanců, se použije nabídka zaměstnání ve veřejném sektoru nebo jiný podobný nástroj řešení personálních potřeb, což s sebou nese uspořádání odpovídajících výběrových řízení na plánovaná pracovní místa s početní rezervou [10 %] a stanovení maximální lhůty pro zveřejnění oznámení. Nabídka zaměstnání ve veřejném sektoru musí být v každém případě učiněna nebo podobný nástroj využit ve lhůtě tří let, kterou nelze prodloužit.
2.      Nabídka zaměstnání ve veřejném sektoru nebo podobný nástroj, schválený každý rok řídícími orgány veřejné správy, se zveřejňuje v příslušném úředním věstníku.
[…]“
17      Nové sedmnácté dodatkové ustanovení bylo do EBEP vloženo čl. 1 odst. 3 zákona č. 20/2021. Toto sedmnácté dodatkové ustanovení zní:
„1.      Orgány veřejné správy odpovídají za dodržování ustanovení tohoto služebního řádu, a zejména dbají na to, aby se zabránilo jakémukoli druhu nesrovnalostí při přijímání smluvních zaměstnanců na dobu určitou a při jmenování zaměstnanců v služebním poměru bez definitivy.
[…]
2.      Protiprávní jednání, k nimž došlo v této oblasti, zakládají odpovědnost v souladu s právními předpisy platnými v každém z orgánů veřejné správy.
3.      Jakýkoli akt, smlouva, dohoda nebo ustanovení právních předpisů, jakož i opatření přijatá k jejich uplatňování nebo provádění, jejichž obsah vede přímo nebo nepřímo k tomu, že orgán veřejné správy nedodržuje maximální dobu zaměstnání smluvního zaměstnance na dobu určitou, jsou od počátku neplatné.
[…]
5.      V případě smluvních zaměstnanců na dobu určitou nedodržení maximální doby zaměstnání zakládá nárok na pobírání finanční náhrady podle tohoto odstavce, aniž je dotčena případná náhrada za porušení zvláštních pracovněprávních předpisů.
Tato náhrada případně odpovídá rozdílu mezi maximálním pevně stanoveným [20]násobkem denního platu za každý odpracovaný rok v maximální výši [12] měsíčních platů a náhradou, na kterou má zaměstnanec nárok z důvodu ukončení smlouvy, přičemž období kratší než jeden rok se vypočítají poměrně k odpracovaným měsícům. Nárok na tuto náhradu vzniká ke dni skutečného skončení pracovního poměru a její výše se vztahuje výlučně ke smlouvě, která vedla k nesplnění povinnosti. V případě, že je tato náhrada přiznána soudní cestou, jsou částky započteny.
Nárok na uvedenou náhradu nevzniká, pokud pracovní poměr skončí z důvodu propuštění z disciplinárních důvodů, který byl uznán za odůvodněný, nebo z důvodu dobrovolného skončení pracovního poměru.“
Zákon 20/2021
18      Článek 2 zákona 20/2021, nadepsaný „Postup stabilizace zaměstnání na dobu určitou“, stanoví:
„1.      Vedle ustanovení čl. 19 odst. 1 bodu 6 Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 [(zákon 3/2017 o souhrnném státním rozpočtu na rok 2017) ze dne 27. června 2017 (BOE č. 153 ze dne 28. června 2017, s. 53787),] a čl. 19 odst. 1 bodu 9 Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [(zákon 6/2018, kterým se stanoví souhrnný státní rozpočet na rok 2018) ze dne 3. července 2018 (BOE č. 161 ze dne 4. července 2018, s. 66621),] tento zákon povoluje dodatečnou míru přeměny pracovních míst na dobu určitou, která zahrnuje pracovní místa strukturální povahy stanovená v rozpočtu, zastávaná nepřetržitě a na dobu určitou po dobu nejméně tří let před 31. prosincem 2020, a to bez ohledu na to, zda jsou tato pracovní místa zahrnuta do seznamů pracovních míst, tabulek zaměstnanců nebo jiných forem organizace lidských zdrojů uplatňovaných v jednotlivých orgánech veřejné správy, či nikoliv.
[…]
2.      Nabídky zaměstnání, kterými se provádějí procesy stabilizace uvedené v odstavci 1 a nový proces stabilizace, budou schváleny a zveřejněny v příslušných úředních věstnících před 1. červnem 2022 a budou koordinovány příslušnými orgány veřejné správy.
Oznámení o výběrových řízeních na obsazení míst uvedených v nabídkách zaměstnání ve veřejném sektoru se zveřejní do 31. prosince 2022.
Tato výběrová řízení budou dokončena do 31. prosince 2024.
3.      Míra obsazení pracovních míst zaměstnanci v pracovním poměru na dobu určitou musí být nižší než [8 %] strukturálních pracovních míst.
4.      Provedení těchto výběrových řízení, která ve všech případech zaručují dodržování zásad volné hospodářské soutěže, rovnosti, zásluh, způsobilosti a veřejnosti, může být předmětem jednání v každé z oblastí obecné státní správy, autonomních společenství a územních samosprávných celků a Comisión de Coordinación del Empleo Público [(Komise pro koordinaci zaměstnanosti ve veřejném sektoru, Španělsko)] může přijmout opatření k umožnění koordinace provádění těchto řízení mezi jednotlivými orgány veřejné správy.
[…]
6.      Zaměstnanci ve služebním poměru bez definitivy nebo smluvní zaměstnanci v pracovním poměru na dobu určitou, jejichž pracovní poměr s orgánem veřejné správy skončí z důvodu neúspěchu ve výběrovém řízení uskutečněném za účelem stabilizace, i když byli v aktivní službě, mají nárok na finanční náhradu ve výši pevně stanoveného [20]násobku denního platu za každý odpracovaný rok, přičemž období kratší než jeden rok se vypočítají poměrně k odpracovaným měsícům, a to maximálně za 12 měsíců.
Pro smluvní zaměstnance na dobu určitou odpovídá tato náhrada rozdílu mezi maximálním pevně stanoveným [20]násobkem denního platu za každý odpracovaný rok, a to maximálně za 12 měsíců, a náhradou, na kterou má zaměstnanec nárok z důvodu ukončení pracovní smlouvy, přičemž období kratší než jeden rok se vypočítají poměrně k odpracovaným měsícům. V případě, že je uvedená náhrada přiznána soudní cestou, jsou částky započteny.
Neúčast uchazeče nebo uchazečky ve výběrovém řízení za účelem stabilizace jim v žádném případě nezakládá nárok na jakoukoli finanční náhradu.
[…]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
19      TJ pracuje jako vychovatelka dětí ve veřejném vzdělávacím zařízení, a to od 2. března 2016 jako smluvní zaměstnankyně. Její pracovní poměr byl založen na šesti po sobě jdoucích smlouvách na dobu určitou, přičemž všechny byly určeny k obsazení volného pracovního místa nebo nahrazení zaměstnance. Poslední z těchto smluv byla uzavřena dne 8. září 2017.
20      Dne 19. července 2021 podala TJ žalobu k Juzgado de lo Social no 13 de Madrid (Soud pro sociální záležitosti č. 13 v Madridu, Španělsko), kterou se domáhala prohlášení jejího pracovního poměru za stálý nebo podpůrně za nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou.
21      Rozsudkem ze dne 13. března 2023 uvedený soud této žalobě částečně vyhověl a kvalifikoval pracovní poměr TJ jako „nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou“ z důvodu, že tento poměr trval déle než tři roky, aniž zaměstnavatel v souladu se španělskou právní úpravou obsadil pracovní místo zastávané TJ.
22      Rozsudkem ze dne 27. listopadu 2023 Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (senát pro sociální věci Nejvyššího soudu v Madridu, Španělsko) zamítl odvolání podané TJ. Poté TJ podala kasační opravný prostředek k Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko), který je předkládajícím soudem, přičemž tvrdila, že její pracovní poměr musí být kvalifikován jako „stálý pracovní poměr“.
23      Předkládající soud poukazuje na skutečnost, že rozsudek ze dne 22. února 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid a další (C‑59/22, C‑110/22 a C‑159/22, EU:C:2024:149), v němž Soudní dvůr rozhodl zejména o povinnostech vyplývajících z ustanovení 5 rámcové dohody, byl španělskými soudy, jimž byly předloženy takové spory, jako je spor, o který se jedná ve věci v původním řízení a jež se týkají kvalifikace pracovního poměru v situacích vyznačujících se zneužitím po sobě jdoucích smluv na dobu určitou, uplatňován rozdílně.
24      Podle předkládajícího soudu, který, jak vyplývá ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, je příslušný ke sjednocení výkladu a uplatňování ustanovení existujících v oblasti pracovního práva ze strany všech španělských soudů, by měl Soudní dvůr poskytnout vysvětlení, aby tento soud mohl pro účely rozhodnutí ve sporu v původním řízení určit, zda je španělská právní úprava, jak je vykládána jeho judikaturou, v souladu s tímto ustanovením 5.
25      V této souvislosti předkládající soud zaprvé uvádí, že tato právní úprava omezuje uznání postavení „stálého zaměstnance“ ve veřejném sektoru na osoby, které získají přístup k zaměstnání ve veřejné službě poté, co uspěly ve výběrovém řízení v souladu se zásadami rovnosti, zásluh a způsobilosti, jak jsou stanoveny v Ústavě, jakož i se zásadami rovnosti a zákazu diskriminace zakotvenými v článcích 20 a 21 Listiny základních práv Evropské unie. Tyto zásady jsou ostatně použitelné jak na zaměstnance ve služebním poměru s definitivou, tak na smluvní zaměstnance. Kromě toho přístup k postavení „stálého zaměstnance“ ve veřejném sektoru v rozporu s uvedenými zásadami by mohl vést k tomu, že státní příslušníci jiných členských států by neměli možnost získat přístup k zaměstnání ve veřejné službě za stejných podmínek, jaké platí pro španělské státní příslušníky, což by znamenalo porušení volného pohybu pracovníků, jak je zakotven v článku 45 SFEU.
26      Uvedená právní úprava naproti tomu kvalifikuje jako „nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou“, a to od data prvního přijetí dotyčné osoby do pracovního poměru, vztah mezi orgánem veřejné správy a osobou, která byla zaměstnána bez výběrového řízení a byly s ní uzavřeny po sobě jdoucí pracovní smlouvy na dobu určitou, které byly předmětem zneužití.
27      Zadruhé předkládající soud uvádí, že právním účinkem této kvalifikace je zachování smluvního vztahu do doby, než bude pracovní místo zastávané dotčenou osobou s konečnou platností obsazeno na základě výběrového řízení. Kromě toho zaměstnanec na dobu neurčitou, který není zaměstnán nastálo, má stejná práva jako stálí zaměstnanci ve vztahu ke všem aspektům pracovního poměru, jako je odměna a postup v zaměstnání.
28      V okamžiku, kdy je toto pracovní místo s konečnou platností obsazeno na základě výběrového řízení, nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou skončí, což vede k vyplacení náhrady ve výši 20násobku denního platu za každý odpracovaný rok v maximální výši 12 měsíčních platů. Dotyčný zaměstnanec nemá nárok na tuto náhradu v případě, kdy bylo využití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou legitimní, a nikoli zneužívající, což dokládá, že uvedenou náhradu nelze považovat za nezávislou na jakékoliv úvaze o legitimní nebo zneužívající povaze využití těchto smluv.
29      Předkládající soud však poukazuje na to, že náhrada ve výši 20násobku denního platu za každý odpracovaný rok v maximální výši 12 měsíčních platů odpovídá odstupnému, které je ve španělském právu stanoveno pro případ ukončení pracovní smlouvy z objektivních důvodů vyplývajících z potřeb podniku, což by mohlo bránit tomu, aby tato náhrada byla považována za vhodné opatření k předcházení a postihování zneužití vznikajícího využitím po sobě jdoucích smluv na dobu určitou. V takovém případě si tento soud klade otázku, zda by vyplacení maximálního zákonného odstupného stanoveného ve španělském právu pro případ neoprávněného propuštění, a sice odstupného ve výši 33násobku denní mzdy za každý odpracovaný rok v maximální výši 24 měsíčních mezd, mohlo představovat takové vhodné opatření.
30      Podle předkládajícího soudu je právní režim týkající se pojmu „nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou“, jak je popsán v bodech 26 až 28 tohoto rozsudku a který byl rozvinutý v rámci jeho judikatury, v souladu s ustanovením 5 rámcové dohody, jelikož tento právní režim stanoví opatření, jejichž cílem je postihovat zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou.
31      Kromě toho má tento soud za to, že zákon 20/2021 obsahuje další opatření k předcházení a postihování takového zneužití.
32      Tento zákon, který upravuje proces stabilizace zaměstnání ve veřejné službě, zavedl do španělského práva zvláštní opatření zejména proto, aby uspořádání výběrových řízení bylo spojené s úvahou o zneužívající povaze využití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou. I když jsou tato řízení otevřena uchazečům, kteří nebyli oběťmi zneužití takových smluv, zákonodárce přiznává v rámci uvedených řízení rozhodující hodnotu předchozím zkušenostem dotyčných zaměstnanců na dobu určitou a času, který tito zaměstnanci věnovali plnění svých úkolů, což přiměřeně kompenzuje zneužití, kterému byli vystaveni a zároveň usnadňuje jejich konečný přístup k pracovnímu místu jako „stálých zaměstnanců“.
33      Uvedeným zákonem bylo do EBEP vloženo také nové dodatkové ustanovení, které stanoví režim odpovědnosti orgánů veřejné správy v případě nedodržení zejména ustanovení v oblasti přijímání smluvních zaměstnanců na dobu určitou.
34      Za těchto podmínek se Tribunal Supremo (Nejvyšší soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)      Brání ustanovení 5 [rámcové dohody] takové judikatuře, která [s cílem uvést volný pohyb pracovníků do souladu s dodržováním] zása[d] rovnosti, zásluh, způsobilosti a zákazu diskriminace [odepírá] uznání postavení stálých zaměstnanců ve veřejném sektoru zaměstnancům na dobu neurčitou, kteří nejsou zaměstnáni nastálo?
2)      Podpůrně, je-li odpověď na [první otázku] kladná, lze přiznání odrazující náhrady zaměstnancům na dobu neurčitou, kteří nejsou zaměstnáni nastálo, v okamžiku skončení jejich pracovního poměru, považovat za vhodné opatření k předcházení a případnému sankcionování zneužití vznikajícímu využitím po sobě jdoucího smluv na dobu určitou ve veřejném sektoru v souladu s ustanovením 5 rámcové dohody?“
Řízení před Soudním dvorem
35      Předkládající soud požádal Soudní dvůr o projednání této věci ve zrychleném řízení podle článku 105 jednacího řádu Soudního dvora.
36      Usnesením ze dne 4. září 2024, Obadal (C‑418/24, EU:C:2024:717), předseda Soudního dvora tuto žádost zamítl. Nicméně měl za to, že povaha věci a význam otázek, které nastoluje, odůvodňují, aby Soudní dvůr rozhodl o této věci přednostně podle čl. 53 odst. 3 tohoto jednacího řádu.
37      Dne 8. ledna 2025 španělská vláda požádala na základě čl. 16 třetího pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie, aby Soudní dvůr zasedal ve velkém senátu.
K předběžným otázkám
Úvodní poznámky
38      Podle ustálené judikatury platí, že v rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedeného článkem 267 SFEU přísluší Soudnímu dvoru poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen. Z pohledu této logiky je na Soudním dvoru, aby případně přeformuloval otázky, které jsou mu položeny. V tomto ohledu mu přísluší, aby ze všech poznatků předložených vnitrostátním soudem, zejména z odůvodnění předkládacího rozhodnutí, vybral ty prvky unijního práva, které je s přihlédnutím k předmětu sporu třeba vyložit (viz rozsudky ze dne 29. listopadu 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, bod 26, a ze dne 2. prosince 2025, Russmedia Digital a Inform Media Press, C‑492/23, EU:C:2025:935, bod 44).
39      V projednávané věci ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že z důvodu zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou byl pracovní poměr mezi TJ a Communauté autonome de Madrid kvalifikován jako „nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou“. V tomto kontextu je cílem otázek předkládajícího soudu určení, zda jsou vnitrostátní právní úprava a judikatura týkající se pojmu „nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou“ v souladu s požadavky vyplývajícími z ustanovení 5 rámcové dohody, a sice zda zahrnují vhodná opatření k postihování zneužití vznikajícímu využitím po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů uzavřených na dobu určitou ve veřejném sektoru.
40      Uvedený soud v této souvislosti uvádí, že vnitrostátní právní úprava, jak je vykládána vnitrostátní judikaturou, brání tomu, aby postavení „stálého zaměstnance“ ve veřejném sektoru bylo přiznáno takovým zaměstnancům, jako je TJ, kteří byli vystaveni zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou. Má však za to, že tato judikatura je v souladu s ustanovením 5 rámcové dohody, jelikož pracovní poměr takového zaměstnance je kvalifikován jako „nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou“ a taková kvalifikace představuje opatření, které umožňuje postihovat toto zneužití. Podle uvedeného soudu vnitrostátní právní úprava mimoto zahrnuje další opatření sledující tentýž cíl, zejména opatření spočívající ve vyplacení náhrady odpovídající 20násobku denního platu za každý odpracovaný rok v maximální výši 12 měsíčních platů, nebo dokonce odstupného odpovídajícího 33násobku denní mzdy za každý odpracovaný rok v maximální výši 24 měsíčních platů v okamžiku skončení tohoto pracovního poměru. Mezi tato další opatření patří rovněž opatření stanovená zákonem 20/2021, a sice režim odpovědnosti orgánů veřejné správy a uspořádání výběrových řízení.
41      Tentýž soud však upřesňuje, že s ohledem na odpovědi Soudního dvora na otázky položené ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 22. února 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid a další (C‑59/22, C‑110/22 a C‑159/22, EU:C:2024:149), na straně jedné a rozdílné uplatňování tohoto rozsudku španělskými soudy, kterým byly předloženy spory týkající se kvalifikace pracovního poměru v případě zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou ve veřejném sektoru, jako je spor v původním řízení, na straně druhé, přetrvávají pochybnosti o souladu všech opatření uvedených v předchozím bodě s ustanovením 5 rámcové dohody.
42      Za těchto podmínek je třeba mít za to, že podstatou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda musí být ustanovení 5 rámcové dohody vykládáno v tom smyslu, že na jedné straně brání vnitrostátní právní úpravě, jak je vykládána vnitrostátní judikaturou, která stanoví jako opatření, jehož cílem je postihovat zneužití vznikající využitím po sobě jdoucích smluv na dobu určitou, přeměnu těchto smluv na „nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou“, a na druhé straně soubor opatření spočívajících ve vyplácení paušálních náhrad, na které se vztahuje dvojí horní hranice, při skončení tohoto pracovního poměru, režim odpovědnosti orgánů veřejné správy a uspořádání výběrových řízení je vhodným opatřením k předcházení takových zneužití a jejich postihování.
43      Z ustálené judikatury vyplývá, že ustanovení 5 bod 1 rámcové dohody vytyčuje členským státům obecný cíl spočívající v předcházení zneužití vznikajícímu využitím po sobě jdoucích smluv nebo poměrů na dobu určitou, ale ponechává na nich, jaké prostředky zvolí k jeho dosažení, za předpokladu, že tím neohrozí účel nebo užitečný účinek rámcové dohody (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 15. dubna 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, bod 70, a ze dne 4. září 2025, Pelavi, C‑253/24, EU:C:2025:660, bod 51 a citovaná judikatura).
44      Soudní dvůr v této souvislosti upřesnil, že rámcová dohoda nestanoví obecnou povinnost členských států upravit přeměnu pracovních smluv na dobu určitou na smlouvy na dobu neurčitou. Ustanovení 5 bod 2 rámcové dohody totiž v zásadě ponechává na členských státech, aby určily podmínky, za nichž jsou pracovní smlouvy nebo poměry na dobu určitou považovány za uzavřené na dobu neurčitou. Z toho vyplývá, že rámcová dohoda nestanoví podmínky, za kterých je možné používat smlouvy na dobu neurčitou (rozsudky ze dne 4. července 2006, Adeneler a další, C‑212/04, EU:C:2006:443, body 81 a 91, a ze dne 4. září 2025, Pelavi, C‑253/24, EU:C:2025:660, bod 56).
45      Ustanovení 5 rámcové dohody nestanoví konkrétní postihy pro případ, že by bylo přesto zjištěno zneužití. V takovém případě je na vnitrostátních orgánech, aby přijaly opatření, jež musí být nejen přiměřená, ale i dostatečně účinná a odrazující k tomu, aby zajistila plný účinek právních norem přijatých na základě rámcové dohody, a umožnila tedy zajistit její užitečný účinek (rozsudky ze dne 4. července 2006, Adeneler a další, C‑212/04, EU:C:2006:443, body 93 a 94, a ze dne 13. ledna 2022, MIUR a Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, bod 81 a citovaná judikatura).
46      Pokud došlo ke zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou, musí být možné uplatnit opatření poskytující účinné a rovnocenné záruky ochrany zaměstnanců za účelem uložení náležité sankce za toto zneužití a odstranění následků porušení unijního práva. Podle samotného znění čl. 2 prvního pododstavce směrnice 1999/70 totiž členské státy musí „přijmout veškerá nezbytná opatření, která jim umožní kdykoli zaručit výsledky stanovené [touto] směrnicí“ (rozsudky ze dne 4. července 2006, Adeneler a další, C‑212/04, EU:C:2006:443, bod 102, a ze dne 13. ledna 2022, MIUR a Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, bod 84 a citovaná judikatura).
47      Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že aby bylo možné vnitrostátní právní úpravu, jak je případně vykládána vnitrostátní judikaturou, která zakazuje ve veřejném sektoru přeměnu po sobě jdoucích smluv na dobu určitou na smlouvu na dobu neurčitou, považovat za slučitelnou s rámcovou dohodou, vnitrostátní právní řád dotčeného členského státu musí v tomto sektoru obsahovat jiné účinné opatření, které zabrání a případně bude sankcionovat zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou [rozsudky ze dne 7. září 2006, Marrosu a Sardino, C‑53/04, EU:C:2006:517, bod 49, a ze dne 7. dubna 2022, Ministero della Giustizia a další (Postavení italských smírčích soudců), C‑236/20, EU:C:2022:263, bod 62 a citovaná judikatura].
48      V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudnímu dvoru nepřísluší vyjadřovat se k výkladu ustanovení vnitrostátního práva, neboť tato úloha náleží příslušným vnitrostátním soudům, které musí určit, zda jsou splněny požadavky uvedené v ustanovení 5 rámcové dohody a zda je účinnost tohoto ustanovení zaručena vnitrostátní právní úpravou, jak je vykládána vnitrostátními soudy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. ledna 2022, MIUR a Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, bod 86 a citovaná judikatura).
49      Bude tedy na předkládajícím soudu, aby posoudil, v jakém rozsahu podmínky pro použití a účinné provedení ustanovení vnitrostátního práva, o které se jedná ve věci v původním řízení, činí z těchto ustanovení vhodná opatření, a sice účinná, odrazující a přiměřená opatření k řádnému postihování zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou a k odstranění následků porušení unijního práva (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. ledna 2022, MIUR a Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, bod 87 a citovaná judikatura).
50      Soudní dvůr však při rozhodování o předběžné otázce případně může podat upřesňující vysvětlení, a poskytnout tím předkládajícímu soudu vodítko pro jeho posuzování (rozsudek ze dne 13. ledna 2022, MIUR a Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, bod 88 a citovaná judikatura).
K přeměně po sobě jdoucích smluv na dobu určitou na „nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou“
51      Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že pokud orgán španělské veřejné správy zneužívajícím způsobem využívá po sobě jdoucí smlouvy na dobu určitou, vnitrostátní soud, kterému byl předložen spor mezi dotčeným zaměstnancem a tímto orgánem veřejné správy, kvalifikuje tyto smlouvy jako „nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou“ jakožto opatření postihující takové zneužití. Taková kvalifikace pracovního poměru mezi dotčenými stranami vyvolává účinky od data prvního přijetí tohoto zaměstnance do pracovního poměru a může být uznána pouze na základě soudního rozhodnutí.
52      Předkládající soud poukazuje na skutečnost, že pojem „nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou“ byl zaveden v rámci soudcovské tvorby práva vzhledem k tomu, že podle vnitrostátního práva nelze přiznat zaměstnancům, kteří byli vystaveni zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou, postavení „stálých smluvních zaměstnanců“, jelikož tito zaměstnanci nezískali zaměstnání ve veřejné službě po provedení výběrového řízení v souladu se zásadami rovnosti, zásluh a způsobilosti, jak jsou zakotveny ve vnitrostátním právu, zejména v Ústavě.
53      Právním důsledkem kvalifikace jako „nestálého pracovního poměru na dobu neurčitou“ je nemožnost ukončit poslední smlouvu na dobu určitou uzavřenou mezi zaměstnancem a dotyčným orgánem veřejné správy, takže smluvní vztah mezi dotčenými stranami zůstává zachován do doby, než bude pracovní místo zastávané dotyčným zaměstnancem s konečnou platností obsazeno na základě výběrového řízení. Proto, jak v podstatě uvádí předkládající soud, smluvní vztah končí vznikem určité události, a sice skončením výběrového řízení.
54      Zaměstnanec, jehož pracovní poměr byl kvalifikován jako „nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou“, tak musí být považován za „zaměstnance v pracovním poměru na dobu určitou“ ve smyslu rámcové dohody (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. února 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid a další, C‑59/22, C‑110/22 a C‑159/22, EU:C:2024:149, bod 66), a proto vztah mezi tímto zaměstnancem a dotyčným orgánem veřejné správy zůstává pracovním poměrem na dobu určitou ve smyslu této rámcové dohody.
55      Soudní dvůr měl rovněž za to, že ustanovení 5 rámcové dohody musí být vykládáno v tom smyslu, že výraz „využití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou“ uvedený v tomto ustanovení se vztahuje na situaci, ve které byl z důvodu, že dotyčný orgán veřejné správy neuspořádal ve stanovené lhůtě výběrové řízení s cílem obsadit s konečnou platností pracovní místo zastávané zaměstnancem na dobu neurčitou, který není zaměstnán nastálo, pracovní poměr na dobu určitou, existující mezi zaměstnancem a tímto orgánem, prodloužen ex lege (rozsudek ze dne 22. února 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid a další, C‑59/22, C‑110/22 a C‑159/22, EU:C:2024:149, bod 82).
56      Z toho vyplývá, že přeměna po sobě jdoucích smluv na dobu určitou na „nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou“ nebrání prodloužení zneužití takových smluv, neboť smluvní vztah mezi dotčenými stranami je i nadále dočasné povahy a zachovává tak nejistou situaci dotyčného zaměstnance.
57      V tomto ohledu je třeba připomenout, že účelem ustanovení 5 rámcové dohody je provést jeden z cílů, jež tato dohoda sleduje, a sice stanovit pravidla pro využívání po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou, jež je považováno za potenciální zdroj zneužívání na úkor zaměstnanců, tím, že budou stanovena určitá ustanovení minimální ochrany, jejichž úkolem je zabránit nejistotě v situaci zaměstnanců (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. března 2020, Sánchez Ruiz a další, C‑103/18 a C‑429/18, EU:C:2020:219, bod 53 a citovaná judikatura).
58      Jak totiž vyplývá z druhého pododstavce preambule rámcové dohody, jakož i z bodů 6 a 8 jejího obecného odůvodnění, možnost stabilního zaměstnání představuje významný prvek ochrany zaměstnanců, kdežto pracovní smlouvy na dobu určitou mohou odpovídat zároveň potřebám zaměstnavatelů i zaměstnanců pouze za určitých okolností (rozsudek ze dne 19. března 2020, Sánchez Ruiz a další, C‑103/18 a C‑429/18, EU:C:2020:219, bod 54 a citovaná judikatura).
59      Za těchto podmínek nelze vnitrostátní opatření přijaté prostřednictvím soudního rozhodnutí, které za účelem postihování zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou přeměňuje tyto smlouvy na pracovní poměr dočasné povahy, jako je „nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou“, považovat za opatření, které umožňuje řádně postihovat takové využití a odstranit následky porušení unijního práva v souladu s požadavky připomenutými v bodech 45 a 46 tohoto rozsudku. Takové opatření totiž zachovává nejistou situaci dotyčného zaměstnance, a proto zpochybňuje užitečný účinek rámcové dohody.
60      Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 97 svého stanoviska, i za předpokladu, že by v projednávané věci, jak uvádí předkládající soud, měli zaměstnanci na dobu neurčitou, kteří nejsou zaměstnáni nastálo, práva, jež jsou rovnocenná právům stálých zaměstnanců zejména v oblasti odměňování a kariérního postupu, taková rovnocennost by nicméně neumožňovala zaměstnancům na dobu neurčitou, kteří nejsou zaměstnáni nastálo, požívat stejně jako stálí zaměstnanci stability zaměstnání, která byla, jak bylo připomenuto v bodě 58 tohoto rozsudku, koncipována jako významný prvek ochrany zaměstnanců poskytované rámcovou dohodou.
61      Z výše uvedených úvah vyplývá, že ustanovení 5 rámcové dohody musí být vykládáno v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, jak je vykládána vnitrostátní judikaturou, která stanoví jako opatření, jehož cílem je postihovat zneužití vznikající využitím po sobě jdoucích smluv na dobu určitou ve smyslu tohoto ustanovení 5, přeměnu těchto smluv na „nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou“, jelikož toto opatření v rozsahu, v němž vede k zachování pracovního poměru dočasné povahy, a tedy nejisté situace dotyčného zaměstnance, neumožňuje řádně postihovat toto zneužití ani odstraňovat následky porušení unijního práva.
K vyplacení náhrad
62      Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že v souladu se španělským právem zaměstnanci na dobu neurčitou, který není zaměstnán nastálo, náleží při skončení jeho pracovního poměru z důvodu přijetí jiné osoby na dotčené pracovní místo, po provedení výběrového řízení, paušální náhrada ve výši 20násobku denního platu za každý odpracovaný rok v maximální výši 12 měsíčních platů, což předpokládá, že se tento zaměstnanec buď tohoto řízení účastnil a neuspěl v něm, nebo že se uvedeného řízení neúčastnil.
63      Předkládající soud upřesňuje, že dotyčný zaměstnanec má nárok na tuto náhradu pouze v případě, že má s orgánem veřejné správy uzavřený nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou, jehož kvalifikace vyplývá z nezákonného a zneužívajícího využití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou tímto orgánem veřejné správy. Uvedenou náhradu nelze proto podle tohoto soudu považovat za nezávislou na jakékoliv úvaze o legitimním či zneužívajícím využití posledně uvedených smluv. Náhrada tudíž představuje opatření, které umožňuje předcházet a postihovat zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou.
64      Předkládající soud však poukazuje na to, že náhrada ve výši 20násobku denního platu za každý odpracovaný rok v maximální výši 12 měsíčních platů odpovídá odstupnému, které je ve španělském právu stanoveno pro případ ukončení pracovní smlouvy z objektivních důvodů vyplývajících z potřeb podniku, což by mohlo bránit tomu, aby tato náhrada byla považována za vhodné opatření k předcházení a postihování zneužití vznikajícího takovým využitím. V takovém případě si tentýž soud klade otázku, zda by takové vhodné opatření mohlo představovat vyplacení maximálního zákonného odstupného, stanoveného španělským právem, které odpovídá případu neoprávněného propuštění, a sice odstupného ve výši 33násobku denní mzdy za každý odpracovaný rok v maximální výši 24 měsíčních mezd.
65      Je pravda, jak poznamenává předkládající soud, že paušální náhrada vyplácená v případě skončení nestálého pracovního poměru na dobu neurčitou předpokládá, že dotyčný zaměstnanec byl obětí zneužívajícího a nezákonného využití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou.
66      Nic to však nemění na tom, že se jedná o paušální náhradu, která je dotyčnému zaměstnanci vyplácena pouze při skončení tohoto pracovního poměru z důvodu přijetí jiné osoby na pracovní místo, které dříve zastával tento zaměstnanec.
67      Je třeba rovněž upřesnit, že pokud je peněžitá náhrada opatřením, které si členský stát zvolil k předcházení a postihování zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou na základě ustanovení 5 rámcové dohody, je tento stát povinen plně nahradit škodu vzniklou zaměstnanci, který byl obětí takového zneužití. Soudní dvůr v tomto ohledu rozhodl, že zásada úplné náhrady vzniklé škody a zásada proporcionality ukládají členským státům, aby stanovily přiměřenou náhradu škody, která překračuje čistě symbolickou náhradu, avšak nikoli plnou náhradu škody způsobené takovému zaměstnanci (rozsudek ze dne 8. května 2019, Rossato a Conservatorio di Musica F. A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, body 42 a 43 a citovaná judikatura).
68      Za účelem určení výše náhrady určené k náhradě škody způsobené zneužitím po sobě jdoucích smluv na dobu určitou je třeba v zásadě zohlednit všechny okolnosti věci, zejména povahu úkolů vykonávaných dotčeným zaměstnancem, jakož i počet a celkovou dobu trvání dotčených smluv. Výše náhrady by měla být rovněž posouzena se zřetelem na finanční výhody, na které by dotyčná osoba mohla mít nárok, pokud by nedošlo ke zneužití, a na újmu vzniklou v důsledku nejisté situace, v níž se dotyčná osoba nacházela.
69      I když členské státy, kterým přísluší přijmout přiměřená, účinná a odrazující opatření k zajištění plného účinku ustanovení přijatých k provedení rámcové dohody, mohou koncipovat režimy sankcí a náhrad ve formě paušálních plateb, je ještě třeba, aby tyto režimy byly nejen způsobilé zaručit přiměřenou náhradu škody způsobené zneužitím po sobě jdoucích smluv na dobu určitou, ale aby byly rovněž takové povahy, aby mohly přiměřeně postihovat zjištěná porušení.
70      V projednávaném případě podléhá paušální náhrada, jež náleží zaměstnanci na dobu neurčitou, který není zaměstnán nastálo, při skončení jeho pracovního poměru, dvojí horní hranici, a sice omezení na 20násobek denního platu za každý odpracovaný rok a omezení na 12 měsíčních platů. Taková náhrada nemůže tudíž představovat v situacích zneužití, které překračují určitou dobu z hlediska let, přiměřenou a účinnou nápravu ani přiměřenou a plnou náhradu újmy vzniklé v důsledku takového zneužití (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. června 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya a Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 a C‑332/22, EU:C:2024:496, bod 81). Totéž platí pro odstupné ve výši 33násobku denní mzdy za každý odpracovaný rok v maximální výši 24 měsíčních mezd, stanovené pro případ neoprávněného propuštění, které předkládající soud považuje za způsobilé k předcházení zneužití vznikajícímu využitím po sobě jdoucích smluv na dobu určitou a jeho postihování, neboť pro toto odstupné je stanovena rovněž dvojí horní hranice.
71      Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodech 111 a 117 stanoviska, vzhledem k tomu, že takové náhrady jsou vyplaceny až v okamžiku skončení pracovního poměru z důvodu skončení výběrového řízení, není jejich vyplacení podle všeho způsobilé účinně napravit všechny případy zneužití, neboť se nejeví, že by zaměstnanci, kteří odejdou do důchodu, odstoupí nebo jsou propuštěni před skončením výběrového řízení, měli na ně nárok.
72      Z toho vyplývá, že takové náhrady podle všeho nemohou, v rozporu s požadavky uvedenými v bodech 45 a 46 tohoto rozsudku, odstranit následky porušení unijního práva ve všech případech zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou.
73      Z výše uvedeného vyplývá, že ustanovení 5 rámcové dohody musí být vykládáno v tom smyslu, že vyplacení paušálních náhrad, podléhajících dvojí horní hranici, při skončení pracovního poměru zaměstnance, jehož zaměstnavatel zneužil takové smlouvy, není vhodným opatřením k předcházení a postihování zneužití vznikajícího využitím po sobě jdoucích smluv na dobu určitou ve smyslu tohoto ustanovení 5, pokud tyto náhrady neumožňují řádně postihovat toto zneužití ani odstraňovat následky porušení unijního práva.
K režimu odpovědnosti orgánů veřejné správy
74      Předkládající soud tvrdí, že zákon 20/2021 zavedl za účelem stanovení účinných opatření k předcházení a postihování zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou do EBEP mimo jiné nové dodatkové ustanovení, a sice sedmnácté ustanovení, které upravuje režim odpovědnosti orgánů veřejné správy zejména v případě nedodržení ustanovení v oblasti přijímání smluvních zaměstnanců na dobu určitou. Podle tohoto nového dodatkového ustanovení „[o]rgány veřejné správy odpovídají za dodržování ustanovení [EBEP], a zejména dbají na to, aby se zabránilo jakémukoli druhu nesrovnalostí při přijímání smluvních zaměstnanců na dobu určitou a při jmenování zaměstnanců v služebním poměru bez definitivy“. Stejně tak uvedené nové dodatkové ustanovení stanoví, že „[p]rotiprávní jednání, k nimž došlo v této oblasti, zakládají odpovědnost v souladu s právními předpisy platnými v každém z orgánů veřejné správy“.
75      V tomto ohledu je třeba uvést, že Soudní dvůr v rozsudku ze dne 7. března 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166), rozhodl, že vnitrostátní mechanismus odpovědnosti orgánů veřejné správy, je-li doprovázen dalšími účinnými a odrazujícími opatřeními, která umožňují předcházet a postihovat zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou, může, s výhradou ověření, která přísluší vnitrostátnímu soudu, zajistit plný účinek právních norem přijatých k provedení rámcové dohody.
76      Soudní dvůr založil v tomto rozsudku své posouzení na vnitrostátních ustanoveních, podle nichž jsou orgány veřejné správy povinny vymáhat od odpovědných vedoucích pracovníků částky vyplacené zaměstnancům z titulu náhrady škody utrpěné z důvodu porušení ustanovení týkajících se přijímání nebo zaměstnávání, je-li toto porušení úmyslné nebo vyplývá-li z hrubé nedbalosti. Ve věci, v níž byl vydán uvedený rozsudek, ze spisu, který měl Soudní dvůr k dispozici rovněž vyplývalo, že takové porušení bylo mimoto zohledněno pro účely hodnocení práce těchto vedoucích pracovníků, kterým z důvodu tohoto porušení nemůže být přiznána výkonnostní odměna. Navíc vnitrostátní právní předpisy, o které se jednalo v této věci, stanovily, že orgány veřejné správy, které jednaly v rozporu s ustanoveními týkajícími se přijímání nebo zaměstnávání, nemohou přijímat pracovníky, ať již z jakéhokoli důvodu, po dobu tří let po tomto porušení (viz rozsudek ze dne 7. března 2018, Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, bod 52).
77      Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodech 78 a 79 svého stanoviska, vnitrostátní mechanismus, jenž umožňuje založit individuální odpovědnost zaměstnanců orgánu veřejné správy, může představovat opatření, které řádně postihuje zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou, pokud je tento mechanismus doprovázen dalšími účinnými, odrazujícími a přiměřenými opatřeními, jež umožňují odstranit následky porušení unijního práva. V tomto ohledu nemůže být takový mechanismus omezen na pouhou abstraktní nebo čistě teoretickou možnost, ale musí spočívat zejména na konkrétních vnitrostátních ustanoveních a musí být předvídatelný a v praxi použitelný. Pokud tomu tak totiž je, stanoví vnitrostátní právo v souladu s judikaturou citovanou v bodě 46 tohoto rozsudku sankční opatření, která poskytují účinné záruky ochrany zaměstnanců vyžadované unijním právem.
78      Soudní dvůr měl přitom v rámci věci, která se týkala podobných vnitrostátních ustanovení, nebo dokonce, jak uvedlo Communauté autonome de Madrid na jednání, ustanovení totožných s vnitrostátními ustanoveními, o které se jedná ve věci v původním řízení, za to, že znění dotčených ustanovení je podle všeho natolik nejednoznačné a abstraktní, že je nelze srovnávat s vnitrostátními ustanoveními upravujícími italský mechanismus odpovědnosti orgánů veřejné správy, na který Soudní dvůr odkázal v rozsudku ze dne 7. března 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166) (viz rozsudek ze dne 22. února 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid a další, C‑59/22, C‑110/22 a C‑159/22, EU:C:2024:149, bod 113).
79      Bude však na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda režim odpovědnosti orgánů veřejné správy stanovený ve španělském právu spočívá na konkrétních, předvídatelných a v praxi použitelných vnitrostátních ustanoveních, takže představuje opatření, které umožňuje řádně postihnout dotyčný orgán veřejné správy, a zda je tento režim doprovázen dalšími účinnými, odrazujícími a přiměřenými opatřeními, jež umožňují odstraňovat následky porušení unijního práva.
80      Z výše uvedených úvah vyplývá, že ustanovení 5 rámcové dohody musí být vykládáno v tom smyslu, že režim odpovědnosti orgánů veřejné správy nepředstavuje vhodné opatření k předcházení a postihování zneužití vznikajícího využitím po sobě jdoucích smluv na dobu určitou ve smyslu tohoto ustanovení 5, pokud tento režim na jedné straně neumožňuje vzhledem ke své nejednoznačné, abstraktní a nepředvídatelné povaze řádně postihovat takové využití a na druhé straně není doprovázen dalšími účinnými, odrazujícími a přiměřenými opatřeními, která umožňují odstraňovat následky porušení unijního práva.
K výběrovým řízením
81      Jak je uvedeno v bodě 32 tohoto rozsudku, podle předkládajícího soudu zákon 20/2021, který upravuje proces stabilizace zaměstnání ve veřejné službě, zavedl do španělského práva zvláštní opatření zejména proto, aby uspořádání výběrových řízení bylo spojené s úvahou o zneužívající povaze využití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou. I když jsou tato řízení otevřena uchazečům, kteří nebyli obětmi zneužití takových smluv, zákonodárce přiznává v rámci uvedených řízení rozhodující hodnotu předchozím zkušenostem dotyčných zaměstnanců na dobu určitou a době pracovního poměru, kterou tito zaměstnanci věnovali plnění svých úkolů, což přiměřeně kompenzuje zneužití, kterému byli vystaveni a zároveň usnadňuje jejich konečný přístup k pracovnímu místu jako „stálých zaměstnanců“.
82      V tomto ohledu je třeba uvést, že ve věci týkající se souladu výběrových řízení stanovených v článku 2 zákona 20/2021 s ustanovením 5 rámcové dohody Soudní dvůr připomněl, že uspořádání a dokončení výběrových řízení poskytuje zaměstnancům, kteří byli zneužívajícím způsobem zaměstnáváni v rámci po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou, příležitost pokusit se získat stabilní zaměstnání, jelikož se v zásadě mohou těchto řízení účastnit (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. června 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya a Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 a C‑332/22, EU:C:2024:496, bod 75 a citovaná judikatura).
83      Kromě toho skutečnost, že španělský zákonodárce přiznává v rámci takových řízení rozhodující hodnotu předchozím zkušenostem tohoto zaměstnance, jenž byl obětí zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou a době pracovního poměru, kterou tento zaměstnanec věnoval plnění svých úkolů, může podle všeho usnadnit přístup tohoto zaměstnance ke stabilnímu zaměstnání, pokud se rozhodne účastnit se výběrového řízení a jeho žádosti o pracovní místo bude vyhověno.
84      Z judikatury Soudního dvora však vyplývá, že takové okolnosti nemohou stačit k tomu, aby bylo možné mít za to, že uspořádání a dokončení takových výběrových řízení, jako jsou řízení stanovená v zákoně 20/2021, umožňují řádně postihovat zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou a odstraňovat následky porušení unijního práva (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. června 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya a Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 a C‑332/22, EU:C:2024:496, body 75, 76 a 78 a citovaná judikatura).
85      V situaci, kdy se dotyčný zaměstnanec takového výběrového řízení neúčastní, nebo kdy jeho žádost o pracovní místo není přijata, by totiž jeho uspořádání neumožnilo řádně postihnout zneužití, jehož obětí byl tento zaměstnanec, ani odstranit následky porušení unijního práva.
86      Kromě toho s výhradou ověření, která přísluší předkládajícímu soudu, zohlednění předchozích zkušeností dotyčných zaměstnanců na dobu určitou a doby služby, kterou tito zaměstnanci věnovali plnění svých úkolů, není podle všeho omezeno pouze na zaměstnance, kteří byli oběťmi zneužití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou, ale platí pro všechny zaměstnance na dobu určitou, jež mají takové zkušenosti, včetně těch, kteří nebyli oběťmi takového zneužití. Nelze mít tudíž za to, že cílem zohlednění těchto zkušeností a této doby služby je postih takového zneužití nebo odstranění následků porušení unijního práva, která plynou z tohoto zneužití.
87      Proto je třeba mít za to, že ustanovení 5 rámcové dohody musí být vykládáno v tom smyslu, že uspořádání výběrových řízení, která sice zohledňují předchozí zkušenosti dotyčného zaměstnance a dobu služby, kterou tento zaměstnanec věnoval plnění svých úkolů, ale neomezují toto zohlednění na uchazeče, kteří byli oběťmi takového zneužití, nepředstavuje vhodné opatření k předcházení a postihování zneužití vznikajícího využitím po sobě jdoucích smluv na dobu určitou ve smyslu tohoto ustanovení 5, pokud toto opatření neumožňuje řádně postihovat takové zneužití ani odstraňovat následky porušení unijního práva.
88      Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že ustanovení 5 rámcové dohody musí být vykládáno v tomto smyslu, že
–        na jedné straně brání vnitrostátní právní úpravě, jak je vykládána vnitrostátní judikaturou, která stanoví jako opatření, jehož cílem je postihovat zneužití vznikající využitím po sobě jdoucích smluv na dobu určitou ve smyslu tohoto ustanovení 5, přeměnu těchto smluv na „nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou“, jelikož toto opatření v rozsahu, v němž vede k zachování pracovního poměru dočasné povahy, a tedy nejisté situace dotyčného zaměstnance, neumožňuje řádně postihovat toto zneužití ani odstraňovat následky porušení unijního práva, jakož i
–        na druhé straně soubor opatření, která spočívají zaprvé ve vyplácení paušálních náhrad podléhajících dvojí horní hranici, při skončení tohoto pracovního poměru, zadruhé režimu odpovědnosti orgánů veřejné správy, který je nejednoznačný, abstraktní a nepředvídatelný, jakož i zatřetí uspořádání výběrových řízení, jež sice zohledňují předchozí zkušenosti dotyčného zaměstnance a dobu, kterou věnoval plnění svých úkolů, ale neomezují takové zohlednění na uchazeče, kteří byli oběťmi takového zneužití, nepředstavuje vhodné opatření k předcházení a postihování uvedeného zneužití, pokud tato opatření neumožňují řádně postihovat toto zneužití ani odstraňovat následky porušení unijního práva.
K nákladům řízení
89      Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
Ustanovení 5 rámcové dohody o pracovních poměrech na dobu určitou, uzavřené dne 18. března 1999, která je obsažena v příloze směrnice Rady 1999/70/ES ze dne 28. června 1999 o rámcové dohodě o pracovních poměrech na dobu určitou,
musí být vykládáno v tom smyslu, že
–        na jedné straně brání vnitrostátní právní úpravě, jak je vykládána vnitrostátní judikaturou, která stanoví jako opatření, jehož cílem je postihovat zneužití vznikající využitím po sobě jdoucích smluv na dobu určitou ve smyslu tohoto ustanovení 5, přeměnu těchto smluv na „nestálý pracovní poměr na dobu neurčitou“, jelikož toto opatření v rozsahu, v němž vede k zachování pracovního poměru dočasné povahy, a tedy nejisté situace dotyčného zaměstnance, neumožňuje řádně postihovat toto zneužití ani odstraňovat následky porušení unijního práva, jakož i
–        na druhé straně soubor opatření, která spočívají zaprvé ve vyplácení paušálních náhrad podléhajících dvojí horní hranici, při skončení tohoto pracovního poměru, zadruhé režimu odpovědnosti orgánů veřejné správy, který je nejednoznačný, abstraktní a nepředvídatelný, jakož i zatřetí uspořádání výběrových řízení, jež sice zohledňují předchozí zkušenosti dotyčného zaměstnance a dobu, kterou věnoval plnění svých úkolů, ale neomezují toto zohlednění na uchazeče, kteří byli oběťmi takového zneužití, nepředstavuje vhodné opatření k předcházení a postihování uvedeného zneužití, pokud tato opatření neumožňují řádně postihovat toto zneužití ani odstraňovat následky porušení unijního práva.
Podpisy
*      Jednací jazyk: španělština.
i      Název projednávané věci je fiktivní. Neodpovídá skutečnému jménu žádné ze zúčastněných stran.