62021CC0137
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 15 december 2022 (
1
)
Zaak C‑137/21
Europees Parlement
tegen
Europese Commissie
„Beroep wegens nalaten – Verordening (EU) 2018/1806 – Lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum – Lijst van derde landen waarvan de onderdanen zijn vrijgesteld van deze visumplicht – Wederkerigheidsbeginsel – Verplichting tot vaststelling van een gedelegeerde handeling waarbij de visumvrijstelling voor een periode van twaalf maanden tijdelijk wordt opgeschort voor onderdanen van de Verenigde Staten van Amerika”
I. Inleiding
1.
Met het onderhavige beroep wegens nalaten verzoekt het Europees Parlement het Hof vast te stellen dat de Europese Commissie de krachtens het VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door geen gedelegeerde handeling als bedoeld in artikel 7, eerste alinea, onder f), van verordening (EU) 2018/1806 (
2
) vast te stellen.
2.
Ik zal eerst aantonen dat de Commissie over een beoordelingsmarge beschikt om de handeling waarom het Parlement heeft verzocht al dan niet vast te stellen. Vervolgens zal ik aantonen dat het beroep wegens nalaten weliswaar binnen een redelijke termijn is ingesteld, maar dat de Commissie haar standpunt heeft bepaald in de zin van artikel 265 VWEU, zodat dit beroep niet-ontvankelijk is. Subsidiair zal ik de vraag betreffende het nalaten van de Commissie inhoudelijk onderzoeken.
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Verordening nr. 539/2001
3.
Artikel 1, lid 4, van verordening (EG) nr. 539/2001 (
3
) luidde, vóór wijziging ervan, als volgt:
„De invoering van de visumplicht door een in de lijst van bijlage II opgenomen derde land ten aanzien van de onderdanen van een lidstaat leidt tot toepassing van de volgende bepalingen, onverminderd de bepalingen van een door de [Unie] met dat derde land gesloten visumvrijstellingsovereenkomst:
a)
de lidstaat kan de Commissie en de Raad schriftelijk in kennis stellen van de invoering van de visumplicht door het derde land;
b)
in geval van een dergelijke kennisgeving voeren de lidstaten 30 dagen na de kennisgeving de visumplicht voor de onderdanen van het betrokken derde land voorlopig in, tenzij de Raad tevoren met gekwalificeerde meerderheid van stemmen anders besluit;
c)
de voorlopige invoering van de visumplicht wordt door de Raad bekendgemaakt in het Publicatieblad [van de Europese Unie] voordat zij van kracht wordt;
d)
de Commissie bestudeert elk verzoek van de Raad of van een lidstaat waarin zij verzocht wordt een voorstel bij de Raad in te dienen tot wijziging van de bijlagen bij deze verordening, teneinde het betrokken derde land in bijlage I op te nemen en uit bijlage II te schrappen;
e)
wanneer het derde land zijn besluit tot invoering van de visumplicht intrekt vóór de vaststelling van zulk een wijziging van de bijlagen bij deze verordening door de Raad, stelt de betrokken lidstaat de Commissie en de Raad daarvan onverwijld in kennis;
f)
die kennisgeving wordt door de Raad bekendgemaakt in het Publicatieblad [van de Europese Unie]. De voorlopige invoering van de visumplicht voor de onderdanen van het betrokken derde land wordt zeven dagen na de datum van die bekendmaking ingetrokken.”
4.
Bij artikel 1, punt 1, onder a), van verordening (EU) nr. 1289/2013 (
4
) is artikel 1, lid 4, van verordening nr. 539/2001 met ingang van 9 januari 2014 als volgt gewijzigd:
„De toepassing van de visumplicht door een in de lijst van bijlage II opgenomen derde land ten aanzien van onderdanen van ten minste één lidstaat leidt tot toepassing van de volgende bepalingen:
[…]
d)
de Commissie houdt, bij de afweging van verdere stappen overeenkomstig punt e), f) of h), rekening met het resultaat van de door de betrokken lidstaat genomen maatregelen met het oog op het verzekeren van visumvrij reizen met het betrokken derde land, met de stappen die overeenkomstig punt b) zijn ondernomen alsook met de gevolgen van de opschorting van de vrijstelling van de visumplicht voor de externe betrekkingen van de Unie en haar lidstaten met het betrokken derde land;
[…]
f)
indien het betrokken derde land de visumplicht niet heeft opgeheven binnen 24 maanden na de onder a), derde alinea, bedoelde datum van bekendmaking, stelt de Commissie overeenkomstig artikel 4 ter een gedelegeerde handeling vast, waarbij de toepassing van bijlage II voor een periode van twaalf maanden tijdelijk wordt opgeschort voor de onderdanen van dat derde land. In de gedelegeerde handeling wordt een datum binnen 90 dagen na de inwerkingtreding ervan vastgesteld waarop de opschorting van de toepassing van bijlage II ingaat, rekening houdend met de beschikbare middelen in de consulaten van de lidstaten; de gedelegeerde handeling wijzigt bijlage II dienovereenkomstig. Deze wijziging zal geschieden door het invoegen naast de naam van het betrokken derde land van een voetnoot waarin staat dat de vrijstelling van de visumplicht wordt opgeschort met betrekking tot dat derde land en waarin de termijn van die opschorting wordt vermeld.
Vanaf de datum waarop de opschorting van de toepassing van bijlage II voor de onderdanen van het betrokken derde land van kracht wordt of waarop overeenkomstig artikel 4 ter, lid 5, bezwaar tegen de gedelegeerde handeling is aangetekend, verstrijkt een krachtens punt e) vastgestelde uitvoeringshandeling met betrekking tot dat derde land.
Wanneer de Commissie een wetgevingsvoorstel als bedoeld onder h) indient, wordt de in de eerste alinea van dit punt bedoelde periode van opschorting met zes maanden verlengd. De in die alinea bedoelde voetnoot wordt dienovereenkomstig gewijzigd.
Onverminderd de toepassing van artikel 4 moeten de onderdanen van het derde land waarop de gedelegeerde handeling van toepassing is tijdens de perioden van opschorting in het bezit zijn van een visum bij het overschrijden van de buitengrenzen van de lidstaten;
[…]”
B.
Verordening 2018/1806
5.
Verordening nr. 539/2001 is met ingang van 18 december 2018 ingetrokken en vervangen door verordening 2018/1806. Verwijzingen naar verordening nr. 539/2001 gelden voortaan als verwijzingen naar verordening 2018/1806 en moeten worden gelezen volgens de concordantietabel in bijlage IV bij laatstgenoemde verordening. (
5
)
6.
Artikel 1 van verordening 2018/1806 bepaalt:
„Deze verordening stelt de derde landen vast waarvan de onderdanen onderworpen zijn aan of vrijgesteld zijn van de visumplicht op basis van een toetsing per geval aan een aantal criteria die onder meer verband houden met illegale immigratie, openbare orde en veiligheid, economische voordelen, in het bijzonder op het gebied van toerisme en buitenlandse handel, en de externe betrekkingen van de Unie met de betrokken derde landen, waarbij in het bijzonder wordt gekeken naar mensenrechten en fundamentele vrijheden alsmede naar de implicaties voor de regionale samenhang en de wederkerigheid.”
7.
Artikel 7 van deze verordening luidt als volgt:
„Indien een [in] bijlage II vermeld derde land een visumplicht oplegt aan onderdanen van ten minste één lidstaat, zijn de volgende bepalingen van toepassing:
a)
binnen 30 dagen na de datum met ingang waarvan de visumplicht ten uitvoer wordt gelegd door het derde land stelt de betrokken lidstaat het Europees Parlement, de Raad en de Commissie daarvan schriftelijk in kennis.
Deze kennisgeving bevat:
i)
de datum met ingang waarvan de visumplicht ten uitvoer wordt gelegd en specificeert de betrokken soorten reisdocumenten en visa;
ii)
een uitvoerige beschrijving van de eerste maatregelen die de betrokken lidstaat reeds heeft genomen met het oog op het verzekeren van visumvrij reizen met het betrokken derde land, en alle relevante informatie.
Informatie over deze kennisgeving wordt onverwijld door de Commissie bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie en bevat informatie over de datum met ingang waarvan de visumplicht ten uitvoer wordt gelegd en de betrokken soorten reisdocumenten en visa.
Indien het derde land besluit de visumplicht op te heffen voordat de in de eerste alinea van dit punt bedoelde termijn is verstreken, gebeurt de kennisgeving niet of wordt zij ingetrokken en wordt de informatie niet bekendgemaakt;
b)
de Commissie onderneemt, onmiddellijk na de datum van de onder a), derde alinea, bedoelde bekendmaking en in overleg met de betrokken lidstaat, stappen bij de autoriteiten van het betrokken derde land, met name op politiek, economisch en handelsgebied, met het oog op de herinvoering of invoering van het visumvrij reizen, en brengt het Europees Parlement en de Raad onverwijld van die stappen op de hoogte;
c)
indien het derde land de visumplicht niet heeft opgeheven binnen 90 dagen na de datum van de onder a), derde alinea, bedoelde bekendmaking niettegenstaande alle stappen die overeenkomstig punt b) zijn ondernomen, kan de betrokken lidstaat de Commissie verzoeken de vrijstelling van de visumplicht voor bepaalde categorieën onderdanen van dat betrokken derde land op te schorten. Indien een lidstaat daarom verzoekt, stelt hij het Europees Parlement en de Raad hiervan in kennis;
d)
de Commissie houdt, bij de afweging van verdere stappen overeenkomstig punt e), f) of h), rekening met het resultaat van de door de betrokken lidstaat genomen maatregelen met het oog op het verzekeren van visumvrij reizen met het betrokken derde land, met de stappen die overeenkomstig punt b) zijn ondernomen alsook met de gevolgen van de opschorting van de vrijstelling van de visumplicht voor de externe betrekkingen van de Unie en haar lidstaten met het betrokken derde land;
e)
indien het betrokken derde land de visumplicht niet heeft opgeheven, doet de Commissie, uiterlijk zes maanden na de datum van de onder a), derde alinea, bedoelde bekendmaking en vervolgens met tussenpozen van ten hoogste zes maanden binnen een totale periode die de datum niet mag overschrijden waarop de onder f) bedoelde gedelegeerde handeling in werking treedt of waarop daartegen bezwaar is gemaakt, het volgende:
i)
zij stelt op verzoek van de betrokken lidstaat dan wel op eigen initiatief een uitvoeringshandeling vast waarbij voor bepaalde categorieën onderdanen van het betrokken derde land de vrijstelling van de visumplicht tijdelijk wordt opgeschort voor een periode van hoogstens zes maanden. In die uitvoeringshandeling wordt een datum binnen 90 dagen na de inwerkingtreding ervan vastgesteld waarop de opschorting van de vrijstelling van de visumplicht ingaat, rekening houdend met de beschikbare middelen in de consulaten van de lidstaten. Bij de vaststelling van volgende uitvoeringshandelingen kan de Commissie de periode van opschorting verlengen met termijnen van hoogstens zes maanden en kan zij de categorieën onderdanen van het betrokken derde land waarvoor de vrijstelling van de visumplicht wordt opgeschort, wijzigen.
Die uitvoeringshandelingen worden in overeenstemming met de in artikel 11, lid 2, bedoelde onderzoeksprocedure vastgesteld. Onverminderd artikel 6 moeten alle in de uitvoeringshandelingen bedoelde categorieën onderdanen van het derde land tijdens de periode van opschorting in het bezit zijn van een visum bij het overschrijden van de buitengrenzen van de lidstaten, of
ii)
zij dient een verslag in bij het in artikel 11, lid 1, bedoelde comité met een beoordeling van de situatie en een motivering van haar besluit om de vrijstelling van de visumplicht niet op te schorten en zij stelt het Europees Parlement en de Raad daarvan in kennis.
In dat verslag wordt rekening gehouden met alle relevante gegevens, zoals de onder d) bedoelde gegevens. Het Europees Parlement en de Raad kunnen op basis van dat verslag een politiek debat voeren;
f)
indien het betrokken derde land de visumplicht niet heeft opgeheven binnen 24 maanden na de datum van de onder a), derde alinea, bedoelde bekendmaking, stelt de Commissie overeenkomstig artikel 10 een gedelegeerde handeling vast, waarbij de vrijstelling van de visumplicht voor een periode van twaalf maanden tijdelijk wordt opgeschort voor de onderdanen van dat derde land. In de gedelegeerde handeling wordt een datum binnen 90 dagen na de inwerkingtreding ervan vastgesteld waarop de opschorting van de vrijstelling van de visumplicht ingaat, rekening houdend met de beschikbare middelen in de consulaten van de lidstaten en wordt bijlage II dienovereenkomstig gewijzigd. Deze wijziging zal geschieden door naast de naam van het betrokken derde land een voetnoot in te voegen waarin aangegeven wordt dat de vrijstelling van de visumplicht wordt opgeschort met betrekking tot dat derde land en waarin de termijn van die opschorting wordt vermeld.
[…]
h)
indien het betrokken derde land de visumplicht niet heeft opgeheven binnen zes maanden na de inwerkingtreding van de onder f) bedoelde gedelegeerde handeling, kan de Commissie een wetgevingsvoorstel tot wijziging van deze verordening indienen om de verwijzing naar het derde land van bijlage II naar bijlage I over te hevelen;
[…]”
8.
De Verenigde Staten van Amerika zijn opgenomen in de „lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten van de visumplicht zijn vrijgesteld voor een verblijf van maximaal 90 dagen binnen een periode van 180 dagen”, welke lijst het voorwerp van bijlage II bij verordening 2018/1806 vormt.
III. Voorgeschiedenis van het geding
9.
Op 12 april 2016 heeft de Commissie een mededeling gepubliceerd waarin zij de situatie van niet-wederkerigheid met een aantal derde landen op het gebied van het visumbeleid heeft geëvalueerd. (
6
) Als een van de landen waar nog steeds sprake was van niet-wederkerigheid op het gebied van visa werden ook de Verenigde Staten van Amerika genoemd.
10.
Nadien heeft de Commissie nog zes vervolgmededelingen over de situatie gepubliceerd. (
7
) Sedert de mededeling van december 2017 betrof het enige nog resterende geval van niet-wederkerigheid de Verenigde Staten van Amerika, die weigerden om onderdanen van de Republiek Bulgarije, de Republiek Kroatië, de Republiek Cyprus en Roemenië zonder visum toe te laten.
11.
Gelet op de verplichting die de Verenigde Staten van Amerika aan onderdanen van die lidstaten opleggen, heeft het Parlement de Commissie in een resolutie van 2 maart 2017 (
8
) uitgenodigd tot handelen krachtens artikel 265 VWEU door een gedelegeerde handeling vast te stellen als bedoeld in artikel 1, lid 4, van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1289/2013, waarbij de vrijstelling van de visumplicht voor kort verblijf voor Amerikaanse en Canadese onderdanen tijdelijk werd opgeschort wegens niet-inachtneming van de wederkerigheidsvoorwaarde.
12.
Naar aanleiding van deze uitnodiging tot handelen heeft de Commissie in een mededeling van 2 mei 2017 (
9
) haar standpunt met betrekking tot de resolutie van 2 maart 2017 bepaald en te kennen gegeven dat de vaststelling van een gedelegeerde handeling waarbij de visumvrijstelling voor Amerikaanse en Canadese onderdanen tijdelijk werd opgeschort, contraproductief zou zijn en niet zou bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstelling van visumvrij reizen voor alle burgers van de Unie.
13.
Op 22 oktober 2020 heeft het Parlement een nieuwe resolutie (
10
) aangenomen, waarin zij de Commissie voor de tweede maal heeft uitgenodigd tot handelen in de zin van artikel 265 VWEU door een gedelegeerde handeling als bedoeld in artikel 7, eerste alinea, onder f), van verordening 2018/1806 vast te stellen waarbij de vrijstelling van de visumplicht voor kort verblijf voor onderdanen van de Verenigde Staten van Amerika tijdelijk werd opgeschort, gelet op de visumplicht die dit land oplegde aan Bulgaarse, Kroatische, Cypriotische en Roemeense onderdanen.
14.
Naar aanleiding daarvan heeft de Commissie in een mededeling van 22 december 2020 (
11
) opnieuw de redenen uiteengezet waarom zij het op dat moment niet noodzakelijk achtte een gedelegeerde handeling in de zin van artikel 7, eerste alinea, onder f), van verordening 2018/1806 vast te stellen.
IV. Procedure bij het Hof en stellingen van partijen
15.
Bij akte van 4 maart 2021 heeft het Parlement bij het Hof een beroep wegens nalaten ingesteld op grond dat artikel 7, eerste alinea, onder f), van verordening 2018/1806 de Commissie niet toestaat geen gedelegeerde handeling vast te stellen indien aan de voorwaarden voor vaststelling van een dergelijke handeling is voldaan.
16.
Het Parlement verzoekt het Hof:
–
vast te stellen dat de Commissie het Verdrag heeft geschonden door geen gedelegeerde handeling krachtens artikel 7, eerste alinea, onder f), van verordening 2018/1806 vast te stellen, en
–
de Commissie in de kosten te veroordelen.
17.
De Commissie concludeert tot afwijzing van het beroep en verwijzing van het Parlement in de kosten.
18.
Bij afzonderlijke akte van 18 mei 2021 heeft de Commissie een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. Het Parlement heeft op 28 juni 2021 zijn opmerkingen over deze exceptie kenbaar gemaakt.
19.
Op 21 september 2021 heeft het Hof beslist om de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid te voegen met de zaak ten gronde.
20.
Met betrekking tot de ontvankelijkheid zet de Commissie uiteen dat zij naar aanleiding van de uitnodiging tot handelen van het Parlement op geldige wijze haar standpunt heeft bepaald door de mededeling van 22 december 2020 uit te vaardigen, waarmee zij gevolg beoogde te geven aan die uitnodiging. Zij voert aan dat het Parlement de beroepstermijn van artikel 265 VWEU, die van openbare orde is, heeft omzeild door in 2020 een tweede uitnodiging tot handelen te doen, waarvan de inhoud identiek is aan die van de uitnodiging van 2017. Zij voegt hieraan toe dat het, indien zij volgens de door het Parlement voorgestane uitlegging al in 2017 een gedelegeerde handeling had moeten vaststellen, niet mogelijk is om een tweede uitnodiging tot handelen te doen, gelet op de resultaten die via diplomatieke weg zijn bereikt; evenmin kan er sprake zijn van een voortdurend nalaten dat het instellen van een beroep binnen een redelijke termijn in de loop van 2020 zouden hebben gerechtvaardigd.
21.
Het Parlement is daarentegen van mening dat de Commissie heeft verzuimd haar standpunt te bepalen in de zin van artikel 265, tweede alinea, VWEU, omdat zij slechts elementen uit haar eerdere mededelingen heeft herhaald. Voorts acht het Parlement zijn tweede uitnodiging tot handelen ontvankelijk, omdat de Commissie zich schuldig heeft gemaakt aan een voortdurend nalaten en de tweede uitnodiging inhoudelijk verschilt van de eerste. Bovendien is de samenstelling van het Parlement sedert de eerste resolutie gewijzigd als gevolg van de verkiezingen.
22.
Ten gronde betoogt het Parlement dat artikel 7, eerste alinea, onder f), van verordening 2018/1806 de Commissie geen beoordelingsbevoegdheid toekent met betrekking tot de mogelijkheid om al dan niet een gedelegeerde handeling vast te stellen of met betrekking tot de keuze van het tijdstip waarop deze gedelegeerde handeling tot opschorting van de visumvrijstelling voor Amerikaanse onderdanen moet worden vastgesteld wanneer aan de in deze bepaling gestelde voorwaarden is voldaan. Volgens het Parlement is de enige voorwaarde voor handelen de objectieve voorwaarde dat een termijn van 24 maanden moet zijn verstreken na de bekendmaking van de kennisgeving als bedoeld in artikel 7, eerste alinea, onder a), van verordening 2018/1806. Het bepaalde in artikel 7, eerste alinea, onder d), van deze verordening doet hieraan niet af, want dit kan niet worden opgevat als een voorwaarde voor de uitvoering van de gedelegeerde handeling, omdat anders de op de Commissie rustende verplichting om deze gedelegeerde handeling na afloop van de termijn van 24 maanden vast te stellen – contra legem – ter discussie zou worden gesteld en de rol van het Parlement en de Raad bij de toepassing van het wederkerigheidsmechanisme zou ophouden te bestaan wanneer dit mechanisme al in het eerste stadium tot stilstand zou komen. Het Parlement voegt hieraan toe dat de Commissie niet van haar verplichting tot handelen kan worden ontslagen doordat een verzoek van de betrokken lidstaten om een gedelegeerde handeling vast te stellen ontbreekt.
23.
De Commissie betoogt dat er geen onvoorwaardelijke verplichting tot handelen bestaat, gelet op de in artikel 7, eerste alinea, onder d), van verordening 2018/1806 gestelde voorafgaande voorwaarde dat zij, bij de afweging van verdere stappen overeenkomstig punt e), f) of h) van dit artikel, rekening houdt met het resultaat van de door de betrokken lidstaat genomen maatregelen en met de stappen die zijzelf op politiek, economisch en handelsgebied heeft ondernomen met het oog op de herinvoering of invoering van het visumvrij reizen, alsook met de gevolgen van de opschorting van de vrijstelling van de visumplicht voor de externe betrekkingen van de Unie en haar lidstaten met het betrokken derde land. Deze uitlegging strookt niet alleen met de letter van artikel 7 van verordening 2018/1806, maar ook met de intentie die 21 lidstaten tot uiting hebben gebracht bij de vaststelling van verordening nr. 1289/2013 waarbij het wederkerigheidsmechanisme is ingevoerd. Zij voegt eraan toe dat het bewandelen van de diplomatieke weg zijn vruchten heeft afgeworpen voor Kroatische en Poolse onderdanen en dat geen enkele van de resterende betrokken lidstaten haar om vaststelling van de in geding zijnde gedelegeerde handeling heeft verzocht.
V. Analyse
A.
Opmerkingen vooraf
24.
Ter behandeling van het onderhavige beroep acht ik in de eerste plaats een algemene uitlegging van verordening 2018/1806 noodzakelijk met betrekking tot de beoordelingsmarge waarover de Commissie beschikt wanneer een beroep wordt gedaan op het wederkerigheidsmechanisme van artikel 7, eerste alinea, onder f), van deze verordening. Aan de hand van deze uitlegging zullen namelijk de door de Commissie aangevoerde niet-ontvankelijkheidsgronden in kaart kunnen worden gebracht, die enerzijds zijn ontleend aan het tardieve karakter van het beroep in verband met het feit dat het Parlement in 2017 een eerdere uitnodiging heeft gedaan met een soortgelijke inhoud als de uitnodiging waarover het Hof zich in het onderhavige beroep dient te buigen, en anderzijds aan het feit dat de Commissie haar standpunt heeft bepaald waardoor de procedure wegens nalaten is beëindigd.
25.
Voor de goede orde zij eraan herinnerd dat verordening 2018/1806, die op dit punt de bij verordening nr. 1289/2013 in artikel 1, lid 4, van verordening nr. 539/2001 ingevoerde verbeteringen overneemt, voorziet in een stapsgewijze reeks van reacties wanneer een derde land een visumplicht oplegt aan de onderdanen van alle of een deel van de lidstaten, terwijl de eigen onderdanen van dit land een visumvrijstelling in alle lidstaten genieten: dit is het wederkerigheidsmechanisme.
26.
De eerste stap die kan worden ondernomen is de vaststelling door de Commissie van een uitvoeringshandeling waarbij de vrijstelling van de visumplicht voor bepaalde categorieën onderdanen van het betrokken derde land voor een – verlengbare – periode van zes maanden wordt opgeschort. (
12
)
27.
De tweede stap die kan worden overwogen is de vaststelling door de Commissie van een gedelegeerde handeling waarbij de vrijstelling van de visumplicht voor een periode van twaalf maanden wordt opgeschort voor alle onderdanen van dat derde land. (
13
)
28.
Tot slot kan de Commissie, indien zes maanden na inwerkingtreding van deze gedelegeerde handeling nog steeds een visum vereist is door het betrokken derde land, een wetgevingsvoorstel tot wijziging van verordening 2018/1806 indienen teneinde de naam van dat derde land te verplaatsen van de in bijlage II bij die verordening opgenomen lijst van landen die van de visumplicht zijn vrijgesteld naar de in bijlage I opgenomen lijst van landen waarvoor een visumplicht geldt. (
14
)
29.
De beoordelingsmarge waarover de Commissie beschikt om een gedelegeerde handeling vast te stellen waarbij de vrijstelling van de visumplicht voor alle onderdanen van een derde land voor twaalf maanden wordt opgeschort, vloeit voort uit de formulering van artikel 7, eerste alinea, onder d), van verordening 2018/1806, dat bepaalt dat de Commissie, wanneer zij overweegt om een van de onder e), f) of h) van dat artikel bedoelde stappen te ondernemen, rekening houdt met:
–
het resultaat van de door de betrokken lidstaat genomen maatregelen met het oog op het verzekeren van visumvrij reizen met het betrokken derde land;
–
de stappen die zijn ondernomen bij de autoriteiten van het betrokken derde land, met name op politiek, economisch en handelsgebied, met het oog op de herinvoering of invoering van het visumvrij reizen (
15
) en
–
de gevolgen van de opschorting van de vrijstelling van de visumplicht voor de externe betrekkingen van de Unie en haar lidstaten met het betrokken derde land.
30.
De Commissie is van mening dat uit de bewoordingen van artikel 7, eerste alinea, onder d), van verordening 2018/1806 volgt dat zij over een beoordelingsmarge beschikt, omdat zij immers rekening moet houden met deze drie elementen, hetgeen een voorafgaande voorwaarde is voor de vaststelling van de gedelegeerde handeling waarbij de vrijstelling van de visumplicht voor alle onderdanen van dit derde land voor twaalf maanden wordt opgeschort.
31.
Het Parlement is daarentegen van mening dat de toepassing van artikel 7, eerste alinea, onder f), van deze verordening aan geen enkele voorafgaande voorwaarde is gebonden en dat de enige beoordelingsmarge waarover de Commissie beschikt, betrekking heeft op de datum van inwerkingtreding van de gedelegeerde handeling tot opschorting van de visumvrijstelling, die rekening moet houden met de beschikbare middelen in de consulaten van de lidstaten.
32.
In tegenstelling tot wat het Parlement betoogt, ben ik van mening dat uit de gecombineerde lezing van artikel 7, eerste alinea, onder d) en f), van verordening 2018/1806 duidelijk naar voren komt dat de Commissie over een dubbele beoordelingsmarge beschikt, niettegenstaande het feit dat artikel 7, eerste alinea, onder f), van deze verordening preciseert dat „de Commissie […] een gedelegeerde handeling [vaststelt]”. Ten eerste dient zij, wat het beginsel van de aanwending van het instrument van de gedelegeerde handeling aangaat, rekening te houden met de in artikel 7, eerste alinea, onder d), genoemde elementen, alvorens een dergelijke handeling vast te stellen. Ten tweede kan zij de inwerkingtreding van de gedelegeerde handeling binnen een termijn van 90 dagen na de inwerkingtreding ervan uitstellen om rekening te houden met de middelen in de consulaten, zoals ook het Parlement erkent.
33.
In de eerste fase van het wederkerigheidsmechanisme bepaalt artikel 7, eerste alinea, onder e), ii), van verordening 2018/1806 namelijk dat de Commissie, indien zij besluit de vrijstelling van de visumplicht voor bepaalde categorieën onderdanen niet voor een periode van zes maanden op te schorten, een verslag indient bij het in artikel 11, lid 1, van deze verordening bedoelde comité, waarin zij rekening houdt met alle relevante gegevens, met inbegrip van die welke worden bedoeld in artikel 7, eerste alinea, onder d), van deze verordening.
34.
Bovendien pleiten ook de omstandigheden waaronder dit wederkerigheidsmechanisme is uitgewerkt, met de vaststelling van een uitvoeringshandeling of een gedelegeerde handeling tot opschorting van de visumvrijstelling voor een bepaalde periode in het kader van de in 2011 ingeleide procedure tot herziening van verordening nr. 539/2001 (
16
), ervoor dat de opschorting van deze vrijstelling geen automatisch karakter heeft.
35.
Deze, met de eerste of de tweede fase van het wederkerigheidsmechanisme overeenkomende gedelegeerde handelingen of uitvoeringshandelingen waren namelijk niet opgenomen in het voorstel van 2011, waarvan de toelichting enkel vermeldde dat „[het] oorspronkelijke wederkerigheidsmechanisme van verordening […] nr. 539/2001 […] reeds een zeker automatisme [inhield]: gevallen van niet-wederkerigheid hoefden niet verplicht te worden gemeld; het stond de betrokken lidstaat vrij om hiervan al dan niet kennisgeving te doen. Als wel kennisgeving werd gedaan, moesten de lidstaten, behoudens andersluidend besluit van de Raad, binnen dertig dagen na de kennisgeving automatisch een tijdelijke visumplicht opleggen aan de onderdanen van het betrokken derde land. Dit automatisme werd beschouwd als het zwakke punt van het oorspronkelijke wederkerigheidsmechanisme en werd daarom in 2005 contraproductief geacht en geschrapt. Er is geen reden om aan te nemen dat dit automatisme thans doeltreffender zou worden. Het huidige wederkerigheidsmechanisme, zoals in 2005 gewijzigd, wordt over het algemeen als doeltreffend beschouwd, en het aantal gevallen van niet-wederkerigheid is inmiddels aanzienlijk verminderd. Bij de nog resterende situaties van niet-wederkerigheid gaat het meestal om gevallen waarin bepaalde lidstaten volgens derde landen niet voldoen aan de objectieve criteria voor visumvrijstelling die deze derde landen in hun nationale wetgeving hebben vastgesteld.” (
17
) In het kader van de procedure tot herziening van verordening nr. 539/2001 heeft de Commissie zich dus duidelijk vóór handhaving van de niet-automatische toepassing uitgesproken en voorgesteld om artikel 1, lid 4, onder c), van deze verordening slechts in die zin te wijzigen dat rekening werd gehouden met de gevolgen van het Verdrag van Lissabon.
36.
Tijdens de besprekingen in de Raad is het idee ontstaan om de Commissie in staat te stellen op verzoek van de betrokken lidstaat of, na een bepaalde periode, op eigen initiatief, een uitvoeringshandeling tot opschorting van de op wederkerigheid gebaseerde visumvrijstelling vast te stellen, rekening houdend met de gevolgen voor de externe betrekkingen van de Unie, hetgeen in wezen overeenkomt met de eerste fase van het wederkerigheidsmechanisme zoals dat uiteindelijk is vastgesteld. (
18
)
37.
Bij die gelegenheid heeft de Commissie herhaald dat de automatische opschorting van de visumvrijstelling contraproductief zou zijn, en heeft een aantal lidstaten uiteenlopende standpunten verdedigd. Zo vond één lidstaat dit compromisvoorstel interessant, omdat daarmee blijk kon worden gegeven van de onderlinge solidariteit tussen de lidstaten ten opzichte van de buitenwereld. Volgens een andere lidstaat kon van een verslag van de Commissie geen voldoende krachtig signaal in de richting van het derde land geven en zou de Commissie verplicht moeten worden om een oplossing te zoeken, hetzij op visumgebied, hetzij op een ander gebied zoals handel of vervoer. Een laatste lidstaat hekelde de gekozen aanpak als te langdurig en te ingewikkeld. (
19
)
38.
In feite is artikel 1, lid 4, onder d), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1289/2013, dat bepaalt dat de Commissie rekening moet houden met bepaalde elementen alvorens bepaalde stappen te ondernemen en voorziet in de opsplitsing van het wederkerigheidsmechanisme in drie fasen, in wezen het resultaat van amendementen die de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken had ingediend tijdens de behandeling door het Parlement van het voorstel van 2011 (
20
). Deze amendementen waren gebaseerd op de analyse van haar rapporteur dat de werking van het wederkerigheidsmechanisme te wensen overliet. (
21
) De Commissie buitenlandse zaken van het Parlement, die verzocht was hierover advies uit te brengen, had zich op 24 november 2011 echter vóór handhaving van de status quo met betrekking tot de kwestie van de ontwikkeling van het wederkerigheidsmechanisme uitgesproken, waarmee zij zich achter het oorspronkelijke standpunt van de Commissie schaarde. (
22
)
39.
Uit deze debatten blijkt dat de standpunten over het wederkerigheidsmechanisme, de automatische toepassing en de verschillende fasen van dit mechanisme, de aard van de door de Commissie vast te stellen handelingen, de termijnen waarbinnen deze handelingen moeten worden vastgesteld en de mogelijkheid om onderhandelingen op andere gebieden te openen, sterk uiteenliepen.
40.
Gelet op deze elementen wil ik om te beginnen de aandacht vestigen op de redactionele wijziging die artikel 1, lid 4, onder d), van verordening nr. 539/2001 heeft ondergaan. Waar in het amendement van het Parlement nog slechts stond dat „de Commissie, bij de afweging van verdere stappen, rekening houdt met het resultaat van de genomen maatregelen”, is uiteindelijk gekozen voor de formulering „dat [de Commissie], bij de afweging van verdere stappen overeenkomstig punt e), f) of h), rekening [houdt] met het resultaat van de […] genomen maatregelen”.
41.
In de tweede plaats moet rekening worden gehouden met de in het kader van de vaststelling van verordening nr. 1289/2013 door 21 lidstaten afgelegde verklaring dat „[de] wijziging van verordening [nr. 539/2001], met name wat betreft het wederkerigheidsmechanisme (artikel 1, lid 1) en de opschortingsclausule (artikel 1, lid 2), […] verreikende gevolgen [zou] kunnen hebben voor de externe betrekkingen van de Unie en haar lidstaten. Wij wijzen er derhalve op dat de desbetreffende instellingen van de Unie overeenkomstig de desbetreffende bepalingen verplicht zijn om, voorafgaand aan een voorstel of besluit, grondig na te gaan welke nadelige politieke gevolgen dat voorstel of besluit zou kunnen hebben voor de externe betrekkingen van zowel de Unie als haar lidstaten, en om rekening te houden met die gevolgen. Dit geldt in het bijzonder voor de externe betrekkingen met strategische partners. Naar onze mening dient de Raad van zijn kant te waarborgen dat ten volle aan deze verplichtingen is voldaan.” (
23
)
42.
Voorts ben ik van mening dat het standpunt dat de Commissie verdedigt in haar beroep tot nietigverklaring van met name artikel 1, punt 1, onder a), van verordening nr. 1289/2013, waarbij onder meer artikel 1, lid 4, onder f), van verordening nr. 539/2001 (
24
) is gewijzigd, namelijk dat zij nagenoeg geen beoordelingsmarge heeft om de gedelegeerde handeling vast te stellen zodat de Uniewetgever eigenlijk voor een uitvoeringshandeling had moeten opteren, niet van doorslaggevende betekenis is in het onderhavige beroep.
43.
Ten eerste heeft het Hof namelijk uitgemaakt dat dit niet relevant is voor de beantwoording van de vraag of de door de Commissie vast te stellen handeling onder artikel 290 VWEU dan wel onder artikel 291 VWEU valt. (
25
)
44.
Ten tweede kan de Commissie, zodra het Hof heeft bevestigd dat de handeling die op grond van artikel 1, lid 4, onder f), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1289/2013 [thans artikel 7, eerste alinea, onder f), van verordening 2018/1806], is vastgesteld, een gedelegeerde handeling is, gebruikmaken van de haar door de Uniewetgever gelaten beoordelingsmarge.
45.
De aangevoerde niet-ontvankelijkheidsgronden dienen dan ook in het licht van deze beoordelingsmarge van de Commissie te worden onderzocht.
B.
Ontvankelijkheid
46.
De Commissie heeft twee niet-ontvankelijkheidsgronden aangevoerd. De eerste grond betreft de mogelijkheid om een tweede procedure wegens nalaten in te leiden wanneer de eerste uitnodiging tot handelen niet is uitgemond in een beroepsprocedure bij het Hof. De tweede grond betreft het feit dat er sprake is van een standpuntbepaling, waarmee de procedure is beëindigd.
1. Mogelijkheid om een nieuwe uitnodiging tot handelen te doen wanneer de eerste uitnodiging niet is uitgemond in een beroepsprocedure bij het Hof
47.
Allereerst valt niet te ontkennen dat de resoluties van 2 maart 2017 en 22 oktober 2020 identiek zijn, met dien verstande dat aan de tweede resolutie twee overwegingen zijn toegevoegd. (
26
) De eerste overweging die aan laatstgenoemde resolutie is toegevoegd (overweging J), versterkt slechts de elders in de resolutie aangevoerde argumenten (solidariteit tussen lidstaten (
27
), aantasting van de rechten van het Parlement en de Raad (
28
)) zonder dat nieuwe argumenten te berde worden gebracht. De tweede toegevoegde overweging (overweging K) herinnert enkel aan de rol van de Commissie als hoedster van de Verdragen en wijst andermaal op het risico dat het uitblijven van actie van de zijde van deze instelling haar rol verzwakt. Volgens mij kan deze algemeen geformuleerde herinnering niet als een aanvullend argument worden beschouwd. In beide resoluties verwijt het Parlement de Commissie dus om dezelfde redenen hetzelfde nalaten.
48.
Voor de ontvankelijkheid van het beroep wegens nalaten is in dit verband niet van belang dat de samenstelling van het Parlement tussen de eerste en de tweede uitnodiging tot handelen is gewijzigd, omdat immers sprake is van een institutioneel beroep dat als zodanig door elke betrokken instelling kan worden ingesteld.
49.
Bovendien rechtvaardigt het feit dat de Commissie over een beoordelingsmarge beschikt, zoals ik hiervoor heb aangegeven, geen analoge toepassing van de rechtspraak van het Gerecht volgens welke er sprake is van nalaten van de Commissie wanneer zij geen gedelegeerde handeling vaststelt terwijl er een duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichting bestaat om een dergelijke handeling uiterlijk op de in de wetgevingshandeling genoemde datum vast te stellen. (
29
)
50.
In het arrest van 16 december 2015, Zweden/Commissie (
30
), heeft het Gerecht zich namelijk gebaseerd op de bewoordingen van artikel 5, lid 3, eerste alinea, van verordening (EU) nr. 528/2012 (
31
), volgens welke „[de Commissie uiterlijk] op 13 december 2013 […] gedelegeerde handelingen overeenkomstig artikel 83 [vaststelt] ter vaststelling van wetenschappelijke criteria voor het bepalen van hormoonontregelende eigenschappen”, om te oordelen dat „geconstateerd moet worden dat uitdrukkelijk uit deze bepaling volgt dat op de Commissie een duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichting rustte om uiterlijk op 13 december 2013 gedelegeerde handelingen vast te stellen ter vaststelling van wetenschappelijke criteria voor het bepalen van hormoonontregelende eigenschappen”. (
32
)
51.
In casu beroept het Parlement zich paradoxaal genoeg op deze rechtspraak om de Commissie haar stilzitten te verwijten, zonder evenwel consequenties te verbinden aan het feit dat het de eerste procedure wegens nalaten, na de reactie van de Commissie op zijn uitnodiging tot handelen, heeft gestaakt of niet heeft ingeleid. Indien de Commissie verplicht was tot handelen wegens de duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke aard van deze verplichting, had het Parlement de procedure wegens nalaten moeten voortzetten en de zaak binnen de termijn van artikel 265, tweede alinea, VWEU bij het Hof aanhangig moeten maken, omdat anders zijn nieuwe uitnodiging tot handelen als een omzeiling van deze termijn zou kunnen worden beschouwd.
52.
Aangezien de verplichting tot handelen in casu om de door mij uiteengezette redenen niet duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk is, moet enerzijds worden nagegaan of het tijdsverloop tussen de twee uitnodigingen tot handelen relevant is voor de ontvankelijkheid van het beroep, en anderzijds of het mogelijk was om een nieuwe, soortgelijke uitnodiging tot handelen te doen als de voorgaande uitnodiging.
53.
Met betrekking tot de termijn om een uitnodiging tot handelen te doen, acht ik het in de eerste plaats noodzakelijk om de chronologische volgorde nog eens uit de doeken te doen.
54.
De kennisgeving als bedoeld in artikel 1, lid 4, onder a), derde alinea, van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1289/2013 [thans artikel 7, eerste alinea, onder a), derde alinea, van verordening 2018/1806], is gedaan op 12 april 2014. (
33
) Vanaf deze datum gaat de termijn van twee jaar in na afloop waarvan de Commissie een gedelegeerde handeling kan vaststellen op grond van artikel 7, eerste alinea, onder f), van verordening 2018/1806. De Commissie kon dus vanaf 11 april 2016 een gedelegeerde handeling vaststellen.
55.
De Commissie heeft haar mededeling van 12 april 2016 besloten met een verzoek aan het Parlement en de Raad om „in het licht van de in deze mededeling uiteengezette beoordeling met spoed een discussie op gang te brengen en een standpunt in te nemen over de meest geschikte verdere stappen. Het […] Parlement en de Raad worden verzocht de Commissie uiterlijk op 12 juli 2016 te informeren over hun respectieve standpunten”.
56.
De Commissie heeft na het verstrijken van de termijn van 24 maanden dus duidelijk kenbaar gemaakt dat zij niet voornemens was om terstond een gedelegeerde handeling vast te stellen, maar eerst wilde afwachten totdat het Parlement en de Raad vóór een welbepaalde datum hun standpunt over deze kwestie zouden hebben bepaald.
57.
Op 13 juli 2016 en daarna op 21 december 2016 (
34
) heeft de Commissie ten vervolge op de mededeling van 12 april 2016 twee nieuwe mededelingen uitgevaardigd, waarin zij verslag uitbracht over de diplomatieke inspanningen om visumvrij reizen naar de Verenigde Staten voor de onderdanen van de betrokken lidstaten mogelijk te maken.
58.
Pas op 2 maart 2017 heeft het Parlement de eerste resolutie aangenomen waarin zij de Commissie uitnodigde om een gedelegeerde handeling vast te stellen.
59.
Ik roep hier in herinnering dat artikel 265 VWEU het instellen van een beroep wegens nalaten niet afhankelijk stelt van een bepaalde termijn tussen de vaststelling van het niet-handelen en de uitnodiging tot handelen. Volgens de rechtspraak van het Hof moet de uitnodiging tot handelen echter, op straffe van verval van het recht van beroep, binnen een redelijke termijn na de vaststelling van het stilzwijgen tot de bevoegde instelling worden gericht. (
35
)
60.
Hoewel de eerste uitnodiging tot handelen duidelijk binnen een redelijke termijn is gedaan, is zij niet gevolgd door enige handeling van het Parlement, dat genoegen heeft genomen met de mededeling van de Commissie van 2 mei 2017 (
36
), waarin is gewezen op de geleverde diplomatieke inspanningen en de bereikte resultaten en waarin is verklaard dat de vaststelling van een gedelegeerde handeling „momenteel contraproductief zou zijn en niet zou bijdragen tot het beoogde visumvrij reizen voor alle [Unieburgers]”. Het Parlement heeft derhalve – althans impliciet – ingestemd met de keuze om langs diplomatieke weg een oplossing voor het probleem trachten te vinden. Maar is deze instemming met het bewandelen van de diplomatieke weg ten faveure van de vaststelling van een gedelegeerde handeling van definitieve aard?
61.
Als we uitsluitend naar de kwestie van het tijdsverloop kijken, kan in casu volgens mij lering worden getrokken uit de rechtspraak van het Hof dat de verzoeker niet kan worden verweten dat hij niet binnen een redelijke termijn heeft gehandeld indien er gedurende het gehele betrokken tijdvak tal van contacten tussen partijen zijn geweest, zodat de verzoeker mocht aannemen dat het probleem in positieve zin zou worden opgelost. (
37
)
62.
Zo heeft het Gerecht ook uitnodigingen tot handelen aanvaard die 26 of 47 maanden na de indiening van klachten over staatssteun waren gedaan, waarmee het te kennen gaf dat de traagheid waarmee de Commissie deze klachten onderzocht niet aan de verzoekers kon worden tegengeworpen voor wat de termijn betrof. (
38
)
63.
Indien we de eerste uitnodiging tot handelen van 2 maart 2017 omwille van de redenering even buiten beschouwing laten, zou een periode van meer dan vier en een half jaar tussen de mededeling van 12 april 2016 – waarop het verzoekschrift van het Parlement doelt – en de resolutie van 22 oktober 2020, gelet op de zeer specifieke omstandigheden van het geval, kunnen worden beschouwd als een periode waarbinnen nog een beroep wegens nalaten had kunnen worden ingesteld. Deze zeer specifieke omstandigheden bestaan in casu uit de door de Commissie gekozen diplomatieke weg, waarvan het effect pas na een vrij lange periode kon worden beoordeeld; het feit dat het Parlement hiermee in 2017, blijkens het uitblijven van een beroep wegens nalaten, heeft ingestemd; het feit dat regelmatig tripartiete werkvergaderingen zijn gehouden die tot een gunstige uitkomst voor bepaalde Unieburgers hebben geleid; de regelmatige mededelingen van de Commissie aan het Parlement en de Raad over de voortgang van de werkzaamheden, alsmede de COVID-19-pandemie in 2020 waardoor trans-Atlantisch reizen niet mogelijk was.
64.
In de tweede plaats neig ik ertoe om mij achter deze gedachtegang van ‚geen verval van het recht om een beroep wegens nalaten in te stellen’ te scharen, vooral in een context waarin de uitnodiging tot handelen volgt op een eerste uitnodiging die meer dan drie en een half jaar eerder in exact dezelfde context is gedaan en niet in een beroepsprocedure is uitgemond.
65.
De eerste poging van het Parlement kan immers, gelet op de specifieke context van de zaak, niet worden beschouwd als een stilzwijgend besluit om ervan af te zien om in een later stadium beroep wegens nalaten in te stellen, aangezien, zoals ik reeds heb uiteengezet, de diplomatieke weg om de kwestie van de visumvrijstelling op te lossen een lange weg is.
66.
In feite zou men nog verder kunnen gaan, door bij de beoordeling van de vraag of de uitnodiging tot handelen binnen een redelijke termijn is gedaan, uit te gaan van elke nieuwe mededeling waarin de Commissie aan het Parlement en de Raad te kennen geeft dat zij de vaststelling van een gedelegeerde handeling contraproductief acht en de voorkeur geeft aan het bewandelen van de diplomatieke weg.
67.
Ik ben derhalve van oordeel dat de tweede uitnodiging tot handelen, gelet op de in punt 63 van deze conclusie genoemde specifieke kenmerken van de zaak, binnen een redelijke termijn is gedaan, of men nu uitgaat van het tijdsverloop vanaf de eerste uitnodiging tot handelen dan wel vanaf de laatste mededeling van de Commissie van 23 maart 2020 tot deze tweede uitnodiging tot handelen. (
39
)
2. Is er sprake van een standpuntbepaling?
68.
Vervolgens rijst de vraag of de mededeling van de Commissie van 22 december 2020 een standpuntbepaling in de zin van artikel 265, tweede alinea, VWEU vormt.
69.
Het is vaste rechtspraak dat de vaststelling door de tot handeling uitgenodigde instelling van een andere handeling dan de verzoeker wenste, geen nalaten vormt. (
40
)
70.
In casu kan het feit dat de Commissie een mededeling heeft gepubliceerd waarin zij zich een voorstander van de diplomatieke weg en niet van de vaststelling van een gedelegeerde handeling betoont, op één lijn worden gesteld met een standpuntbepaling, waardoor het onderhavige beroep niet-ontvankelijk zou zijn.
71.
Het Hof heeft namelijk erkend dat de tot handelen uitgenodigde instelling niet verplicht is een handeling van de Unie in de zin van artikel 288 VWEU vast te stellen opdat de standpuntbepaling geldig en het beroep wegens nalaten niet-ontvankelijk is. (
41
) Met het oog daarop kan elke maatregel van die instelling in voorkomend geval worden gelijkgesteld met een standpuntbepaling. De omstandigheid dat de mededeling van 22 december 2020 formeel gezien geen handeling van primair recht is, volstaat in casu niet om aan de voorwaarden van het beroep wegens nalaten te voldoen, mits deze mededeling voldoet aan de materiële voorwaarden die aan een standpuntbepaling worden gesteld. (
42
)
72.
Met betrekking tot de materiële voorwaarden met betrekking tot de kwalificatie van „standpuntbepaling” hanteert het Hof een zeer ruim begrip van wat onder een standpuntbepaling in de zin van artikel 265, tweede alinea, VWEU moet worden verstaan. Ik wil hierover twee opmerkingen maken.
73.
Ten eerste wordt het feit dat de tot handelen uitgenodigde instelling het besluitvormingsproces inleidt zonder het noodzakelijkerwijs te voltooien, niettemin beschouwd als een standpuntbepaling, zodat het beroep wegens nalaten niet-ontvankelijk is. (
43
) In casu kan het feit dat de Commissie de mededeling van 22 december 2020 heeft uitgevaardigd alvorens eventueel een gedelegeerde handeling vast te stellen, worden beschouwd als een onderdeel van het algehele besluitvormingsproces en zou deze mededeling in voorkomend geval, afhankelijk van de inhoud ervan, kunnen worden beschouwd als een standpuntbepaling in de zin van artikel 265, tweede alinea, VWEU.
74.
Ten tweede vormt ook een gedeeltelijke of indirecte standpuntbepaling een standpuntbepaling in de zin van artikel 265, tweede alinea, VWEU. (
44
) Met andere woorden, indien de instelling die geacht wordt een handeling vast te stellen, de situatie slechts gedeeltelijk of indirect regelt, zonder een volledige oplossing te bieden, wordt dit nog steeds beschouwd als een standpuntbepaling en kan de betrokken handeling in een later stadium worden aangevuld. In casu is het, afhankelijk van de aan de inhoud van de mededeling van 22 december 2020 te geven uitlegging, mogelijk dat het beroep wegens nalaten niet-ontvankelijk is, ook al wordt de kwestie van de opschorting van de visumvrijstelling daarin slechts indirect of gedeeltelijk geregeld, zonder dat een concrete oplossing wordt geboden.
75.
Ik wil hieraan nog twee door mij relevant geachte elementen toevoegen, die typerend zijn voor het onderhavige geval.
76.
Ten eerste heeft het Parlement zich na de eerste uitnodiging tot handeling van 2 maart 2017 tevredengesteld met de mededeling van de Commissie van 2 mei 2017 (
45
) en heeft het de door hem geïnitieerde procedure wegens nalaten niet aanhangig gemaakt bij het Hof. Het Parlement heeft dus, in elk geval stilzwijgend, erkend dat deze mededeling een standpuntbepaling vormde.
77.
Ten tweede bestaat er een precedent waarin een verzoeker een beroep wegens nalaten tegen de Commissie heeft ingesteld omdat deze geen gedelegeerde handeling als bedoeld in artikel 1, lid 4, van verordening nr. 539/2001 had vastgesteld.
78.
De reactie van de Commissie, die door de verzoeker als onbevredigend werd ervaren, was gebaseerd op drie elementen. Om te beginnen voerde de Commissie aan dat zij verschillende verslagen en mededelingen over de wederkerigheid van de visumvrijstelling voor onderdanen van lidstaten met betrekking tot talloze derde landen had gepubliceerd en dat zij zich actief had ingezet om een dergelijke onbeperkte wederkerigheid ook met de Verenigde Staten van Amerika te garanderen. Vervolgens zette zij uiteen dat zij niet verantwoordelijk was voor de beperkingen van de toegang tot de Verenigde Staten waarmee de verzoeker werd geconfronteerd en dat diens situatie niet zou verbeteren indien de visumvrijstelling voor Amerikaanse onderdanen werd opgeheven. Tot slot concludeerde de Commissie dat een eventueel toekomstig beroep wegens nalaten niet-ontvankelijk zou zijn, omdat de verzochte gedelegeerde handeling de verzoeker niet rechtstreeks en individueel raakte. Het Gerecht was van oordeel dat de Commissie daarmee haar standpunt had bepaald, zodat het door de verzoeker ingestelde beroep wegens nalaten niet-ontvankelijk was. (
46
)
79.
Met haar mededeling van 22 december 2020 heeft de Commissie in casu dus duidelijk haar standpunt bepaald in de zin van artikel 265, tweede alinea, VWEU, in die zin dat haar voorkeur bleef uitgaan naar het bewandelen van de diplomatieke weg om de Verenigde Staten van Amerika tot wederkerigheid te bewegen en dat zij de vaststelling van de verzochte gedelegeerde handeling contraproductief achtte voor het verkrijgen van visumvrijstelling voor alle Unieburgers die naar dat land wilden reizen.
80.
Om deze redenen ben ik van mening dat het beroep wegens nalaten van het Parlement niet-ontvankelijk is.
C.
Is er sprake van nalaten?
81.
Ik acht het niettemin noodzakelijk om subsidiair in te gaan op de vraag ten gronde of de Commissie al dan niet heeft nagelaten te handelen.
82.
Zoals ik in de punten 32 tot en met 45 van deze conclusie heb uiteengezet, ben ik van oordeel dat de Commissie over een beoordelingsmarge beschikt bij haar beslissing om al dan geen gedelegeerde handeling krachtens artikel 7, eerste alinea, onder f), van verordening 2018/1806 vast te stellen. Deze beoordelingsmarge wordt begrensd door de drie in punt d) van dit artikel genoemde criteria.
83.
De vraag of de Commissie van enig nalaten kan worden beticht, moet dus in het licht van deze drie criteria worden onderzocht.
84.
Het eerste criterium is de verplichting voor de Commissie om rekening te houden met de gevolgen van de maatregelen die de betrokken lidstaat heeft genomen om de visumvrijstelling met het betrokken derde land te verzekeren.
85.
De mededeling van 22 december 2020 is op dit punt bijzonder gedetailleerd en vermeldt dat voor de vier lidstaten die nog steeds te maken hebben met een visumplicht voor hun naar de Verenigde Staten reizende onderdanen, thans op maat gesneden werkprogramma’s gelden, waarin de maatregelen zijn opgenomen die elk van hen moet treffen om aan het Amerikaanse visumvrijstellingsprogramma te voldoen.
86.
Verder brengt de Commissie de ontwikkelingen in beeld met betrekking tot het percentage geweigerde visa voor elk van deze lidstaten en de eisen op het gebied van de veiligheid die voor de Verenigde Staten van Amerika van cruciaal belang zijn.
87.
Het tweede criterium is de verplichting om rekening te houden met de stappen die bij de Verenigde Staten van Amerika zijn ondernomen, met name op politiek, economisch en handelsgebied, met het oog op de herinvoering of invoering van het visumvrij reizen.
88.
Enerzijds brengt de Commissie uitvoerig verslag uit over de drie bilaterale of tripartiete werkvergaderingen die in 2020 hebben plaatsgevonden, waarvan de bilaterale vergadering in mei 2020 op ministerieel niveau was.
89.
Anderzijds zet de Commissie in haar mededeling van 22 december 2020 uiteen dat zij zich in verband met de overgangsperiode na de verkiezingen in de Verenigde Staten en in afwachting van de installatie van het nieuwe bestuur na de inhuldiging van de nieuwe president, die gepland stond op 20 januari 2021, heeft moeten beperken tot het uitwerken, tezamen met de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO), van een voorstel voor een nieuwe trans-Atlantische agenda waarin het belang van de trans-Atlantische banden opnieuw wordt benadrukt.
90.
Op die wijze rechtvaardigt de Commissie de stappen die op politiek niveau zijn ondernomen om visumvrijstelling voor de laatste vier betrokken lidstaten te bewerkstelligen. Daarentegen is de uiteenzetting hierover in de memories die de Commissie bij het Hof heeft gedeponeerd, niet van invloed op de beantwoording van de vraag of er al dan niet sprake is van nalaten, aangezien deze van latere datum is dan haar standpuntbepaling naar aanleiding van de door het Parlement aan haar gerichte uitnodiging tot handelen.
91.
Het derde criterium betreft de gevolgen van de opschorting van de visumvrijstelling voor de externe betrekkingen van de Unie en haar lidstaten met de Verenigde Staten van Amerika.
92.
In tegenstelling tot de mededeling van 12 april 2016, waarin zeer uitvoerig werd ingegaan op de gevolgen en de impact van de opschorting van de visumvrijstelling voor de onderdanen en ondernemingen van de Unie, volstaat de mededeling van 22 december 2020, in het onderdeel dat aan de achtergrond is gewijd, met een verwijzing naar de eerdere mededeling. Voorts verklaart de Commissie in haar conclusies dat zij er rekening mee houdt dat het opschorten van de visumvrijstelling voor Amerikaanse onderdanen „aanzienlijke negatieve gevolgen voor een groot aantal beleidsterreinen en -sectoren zou hebben en tevens schadelijk zou zijn voor de trans-Atlantische samenwerking en [de] externe betrekkingen met een strategische partner. Een opschorting kan bovendien het visumvrije reizen naar de Verenigde Staten voor alle andere […] burgers [van de Unie] in gevaar brengen, indien de Verenigde Staten de daad bij het woord zouden voegen en, zoals herhaaldelijk aangekondigd, de vaststelling van een gedelegeerde handeling tot opschorting van de visumvrijstelling voor Amerikaanse burgers van zijde van de Commissie onmiddellijk zouden beantwoorden met de herinvoering van de visumplicht voor alle […] burgers [van de Unie]”. Opgemerkt zij dat dit dreigement om de visumplicht opnieuw in te voeren gekoppeld is aan de loutere vaststelling van een gedelegeerde handeling door de Commissie en niet aan de inwerkingtreding van die handeling, ofschoon die inwerkingtreding ervan afhangt dat het Parlement en de Raad geen bezwaar maken. (
47
)
93.
Ik ben derhalve van oordeel dat de Commissie genoegzaam heeft aangetoond dat zij het bepaalde in artikel 7, eerste alinea, onder f), van verordening 2018/1806 in acht had genomen. Hieruit volgt dat het beroep wegens nalaten ten gronde moet worden afgewezen voor zover het Hof dit beroep ontvankelijk mocht verklaren.
VI. Conclusie
94.
Gelet op de voorgaande overwegingen stel ik het Hof voor te beslissen als volgt:
–
Primair: het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard.
–
Subsidiair: het beroep wordt afgewezen.
–
Het Europees Parlement wordt verwezen in de kosten.
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (PB 2018, L 303, blz. 39).
(
3
)	Verordening van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (PB 2001, L 81, blz. 1).
(
4
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 tot wijziging van verordening nr. 539/2001 (PB 2013, L 347, blz. 74).
(
5
)	Zie artikel 14 van deze verordening.
(
6
)	Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, getiteld „Stand van zaken en mogelijke verdere stappen met betrekking tot de situatie van niet-wederkerigheid met een aantal derde landen op het gebied van visa” [COM(2016) 221 final]; hierna: „mededeling van 12 april 2016”.
(
7
)	Mededelingen van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad met betrekking tot de situaties van niet-wederkerigheid van 13 juli 2016 [COM(2016) 481 final]; 21 december 2016 [COM(2016) 816 final]; 2 mei 2017 [COM(2017) 227 final]; 20 december 2017 [COM(2017) 813 final]; 19 december 2018 [COM(2018) 855 final] en 23 maart 2020 [COM(2020) 119 final].
(
8
)	Resolutie van het Europees Parlement over de verplichtingen van de Commissie op het gebied van visumwederkerigheid overeenkomstig artikel 1, lid 4, van verordening (EG) nr. 539/2001 [2016/2986(RSP)]; hierna: „resolutie van 2 maart 2017”.
(
9
)	Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het standpunt van de Commissie naar aanleiding van de resolutie van het Europees Parlement van 2 maart 2017 inzake de verplichtingen van de Commissie op het gebied van visumwederkerigheid, en tot verslaglegging over de voortgang [COM(2017) 227 final].
(
10
)	Resolutie van het Europees Parlement over de verplichtingen van de Commissie inzake wederkerigheid op het gebied van visa overeenkomstig artikel 7 van verordening (EU) 2018/1806 [2020/2605(RSP)]; hierna: „resolutie van 22 oktober 2020”.
(
11
)	Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het standpunt van de Commissie naar aanleiding van de resolutie van het Europees Parlement van 22 oktober 2020 over de verplichtingen van de Commissie op het gebied van visumwederkerigheid, en tot verslaglegging over de voortgang [COM(2020) 851 final]; hierna: „mededeling van 22 december 2020”.
(
12
)	Artikel 7, eerste alinea, onder e), van verordening 2018/1806.
(
13
)	Artikel 7, eerste alinea, onder f), van verordening 2018/1806.
(
14
)	Artikel 7, eerste alinea, onder h), van verordening 2018/1806.
(
15
)	Krachtens artikel 7, eerste alinea, onder b), van verordening 2018/1806.
(
16
)	Zie het op 24 mei 2011 ingediende voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld [COM(2011) 290 final]; hierna: „voorstel van 2011”.
(
17
)	Voorstel van 2011, blz. 6.
(
18
)	Zie notulen van de werkvergadering over visa van 7 februari 2012 van de visumwerkgroep/Gemengd comité (EU-IJsland/Noorwegen en Zwitserland/Liechtenstein), document 6807/12, beschikbaar op het volgende internetadres: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6807‑2012-INIT/en/pdf, met name de voorgestelde wijziging van artikel 1, lid 4, onder c), van verordening nr. 539/2001 (blz. 9).
(
19
)	Zie de in de voorgaande voetnoot van deze conclusie genoemde notulen, met name voetnoot 1 (blz. 8).
(
20
)	Zie het rapport over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (A7‑0139/2013), beschikbaar op het volgende internetadres: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7‑2013‑0139_NL.html#_section1
(
21
)	Zie Toelichting op het voorstel voor een wetgevingsresolutie van het Parlement in het in de voorgaande voetnoot van deze conclusie genoemde rapport: „Wat de wederkerigheid in eigenlijke zin aangaat, is het duidelijk dat het huidige systeem, zoals gewijzigd bij verordening nr. 851/2005, ondanks de verklaringen van de Commissie niet doeltreffend is. Hoewel het niet nodig is het oorspronkelijke mechanisme van verordening nr. 539/2001 opnieuw in te voeren, dringt een grondige herziening van het huidige mechanisme zich op, teneinde een eensgezind optreden en solidariteit tussen de lidstaten te verzekeren. Andere overwegingen, zoals de handelsbetrekkingen van de Unie, zouden de fundamentele pijlers van het gemeenschappelijk visumbeleid niet in gevaar mogen brengen.”
(
22
)	Zie advies van de Commissie buitenlandse zaken over het voorstel van 2011 in het in voetnoot 20 van deze conclusie genoemde rapport.
(
23
)	Verklaring beschikbaar op het volgende internetadres: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑16088‑2013-ADD-1-REV-1/nl/pdf
(
24
)	Zie de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 16 juli 2015, Commissie/Parlement en Raad (C‑88/14, EU:C:2015:499).
(
25
)	Zie arrest van 16 juli 2015, Commissie/Parlement en Raad (C‑88/14, EU:C:2015:499, punt 32).
(
26
)	Overwegingen J en K, waarin opnieuw wordt gewezen op de op het spel staande solidariteit en de institutionele uitdagingen waartoe het nalaten van de Commissie leidt.
(
27
)	Zie overweging C van de resoluties van 2 maart 2017 en 22 oktober 2020.
(
28
)	Zie overwegingen E tot en met G van de resoluties van 2 maart 2017 en 22 oktober 2020.
(
29
)	Zie arrest van 16 december 2015, Zweden/Commissie (T‑521/14, niet-gepubliceerd, EU:T:2015:976, punt 53).
(
30
)	T‑521/14, niet-gepubliceerd, EU:T:2015:976.
(
31
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het op de markt aanbieden en het gebruik van biociden (PB 2012, L 167, blz. 1).
(
32
)	Arrest van 16 december 2015, Zweden/Commissie (T‑521/14, niet-gepubliceerd, EU:T:2015:976, punt 53).
(
33
)	Door de Commissie bekendgemaakte informatie over kennisgevingen van de lidstaten in geval van niet-wederkerigheid overeenkomstig artikel 1, lid 4, onder a), van verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1289/2013 van het Europees Parlement en de Raad (PB 2014, C 111, blz. 1).
(
34
)	Zie voetnoot 7 van deze conclusie.
(
35
)	Zie arrest van 6 juli 1971, Nederland/Commissie (59/70, EU:C:1971:77, punt 19).
(
36
)	Zie voetnoot 9 van deze conclusie.
(
37
)	Zie arrest van 16 februari 1993, ENU/Commissie (C‑107/91, EU:C:1993:56, punt 24). In de aan dat arrest ten grondslag liggende zaak bedroeg de termijn 16 maanden.
(
38
)	Zie arrest van 15 september 1998, Gestevisión Telecinco/Commissie (T‑95/96, EU:T:1998:206, punt 80).
(
39
)	Zie voetnoot 7 van deze conclusie.
(
40
)	Zie arresten van 1 april 1993, Pesqueras Echebastar/Commissie (C‑25/91, EU:C:1993:131, punt 12 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 7 oktober 2009, Vischim/Commissie (T‑420/05, EU:T:2009:391, punt 255 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
41
)	Zie arrest van 18 oktober 1979, GEMA/Commissie (125/78, EU:C:1979:237, punten 17 en 18).
(
42
)	Cazet, S., Le recours en carence en droit de l’Union européenne, Bruylant, Brussel, 2012, punten 101 en 102, blz. 76‑78.
(
43
)	Zie arrest van 26 februari 2003, CEVA/Commissie (T‑344/00 en T‑345/00, EU:T:2003:40, punten 82‑84).
(
44
)	Zie arrest van 14 december 1962, Acciaierie San Michele e.a./Hoge Autoriteit (5/62–11/62 en 13/62–15/62, EU:C:1962:46, blz. 881).
(
45
)	Zie voetnoot 9 van deze conclusie.
(
46
)	Beschikking van 16 oktober 2017, Salehi/Commissie (T‑773/16, niet-gepubliceerd, EU:T:2017:739, punten 5 en 15‑18).
(
47
)	Zie artikel 10, lid 7, van verordening 2018/1806: „Een overeenkomstig artikel 7, [eerste alinea,] onder f), vastgestelde gedelegeerde handeling treedt alleen in werking indien het Europees Parlement noch de Raad daartegen binnen een termijn van vier maanden na de kennisgeving van de handeling aan het Europees Parlement en de Raad bezwaar heeft gemaakt, of indien zowel het Europees Parlement als de Raad voor het verstrijken van die termijn de Commissie heeft medegedeeld dat zij daartegen geen bezwaar zullen maken. Die termijn wordt op initiatief van het Europees Parlement of de Raad met twee maanden verlengd.”