62017CC0056
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. MENGOZZI
fremsat den 25. juli 2018 (
1
)
Sag C-56/17
Bahtiyar Fathi
mod
Predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien))
»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – grænser, asyl og indvandring – betingelserne for tildeling af flygtningestatus – kriterierne for fastlæggelse af den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse – behandling af en ansøgning om international beskyttelse uden en udtrykkelig afgørelse om medlemsstatens kompetence – begrebet »religion« – vurdering af religionsbaserede årsager til forfølgelse«
1.
Den anmodning om præjudiciel afgørelse, som er genstand for det foreliggende forslag til afgørelse, drejer sig om fortolkningen af artikel 3, stk. 1, i forordning (EU) nr. 604/2013 (
2
) (herefter »Dublin III-forordningen«), artikel 9 og 10 i direktiv 2011/95/EU (
3
) samt artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32/EU (
4
). Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Bahtiyar Fathi og Predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite (det statslige agentur for flygtninge, Bulgarien, herefter »DAB«) om sidstnævntes afslag på Bahtiyar Fathis ansøgning om international beskyttelse.
I. Faktiske omstændigheder, hovedsagen og retsforhandlingerne for Domstolen
2.
Bahtiyar Fathi, som er iransk statsborger af kurdisk oprindelse og født den 20. september 1981 i Marivan i Den Islamiske Republik Iran, indgav den 1. marts 2016 en ansøgning om international beskyttelse til DAB, som var begrundet i, at han havde været udsat for forfølgelse fra de iranske myndigheders side af religiøse årsager. Han konverterede efter eget udsagn til kristendommen mellem slutningen af 2008 og begyndelsen af 2009 i Iran. Han ejede en ulovlig parabolantenne, hvormed han modtog den forbudte kristne TV-station Nejat TV, og deltog endog engang telefonisk i en TV-udsendelse på denne station. I september 2009 var han anholdt i to dage af de hemmelige iranske tjenester og blev afhørt om sin deltagelse i den direkte TV-udsendelse. Under anholdelsen blev han tvunget til at tilstå, at han var konverteret til kristendommen. I 2006 rejste han til England. I juni 2012 forlod han ulovligt Iran og rejste til Irak, hvor han opholdt sig som asylansøger indtil slutningen af 2015. Under opholdet rettede han henvendelse til De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR), men da han ikke havde nogen identitetsdokumenter, blev der ikke truffet nogen afgørelse om ham af dette organ. Bahtiyar Fathi har oplyst om sin konvertering til kristendommen, at der har været tale om en lang proces forårsaget af møder med kristne i England og det forhold, at han har set kristent TV, og at han blev døbt mellem slutningen af 2008 og 2009, nærmere bestemt i maj, i en huskirke i Teheran. Han har angivet, at han har haft forbindelse med andre kristne i Iran på møder i Teheran, hvori der deltog en halv snes personer. Han definerer sig selv som en »normal kristen, der hælder mod protestantismen«. Efter at være blevet arresteret af de iranske myndigheder, fortsatte han med at have kontakt til kristne. I mangel af økonomiske muligheder forlod han først Iran i 2012. Efter afrejsen blev han eftersøgt af de hemmelige tjenester, som meddelte hans far, at de blot ønskede at udspørge ham, og at der ikke ville være noget problem, hvis han vendte tilbage. Under sin personlige samtale med de bulgarske myndigheder fremlagde Bahtiyar Fathi en skrivelse fra Nejat TV dateret den 29. november 2012 (
5
).
3.
Bahtiyar Fathis ansøgning blev afslået ved afgørelse af DAB’s direktør af 20. juni 2016 (herefter »DAB’s afgørelse«). I afgørelsen blev Bahtiyar Fathis forklaringer anset for at være behæftet med væsentlige indre uoverensstemmelser, og hans redegørelse som helhed blev fundet usandsynlig. Dokumentet fra Nejat TV af 29. november 2012 blev følgelig afvist som falsk. DAB’s direktør tog navnlig i betragtning, at Bahtiyar Fathi ikke havde været udsat for forfølgelse af nogen art, fra han blev anholdt i 2009, til han forlod Teheran i 2012. Det blev konkluderet i DAB’s afgørelse, at betingelserne for at indrømme flygtningestatus i henhold til artikel 8 i zakon za ubezhishteto i bezhantsite (lov om asyl og flygtninge, herefter »ZUB«) eller humanitær status i henhold til ZUB’s artikel 9 (
6
) ikke var opfyldt.
4.
Bahtiyar Fathi anlagde sag til prøvelse af DAB’s afgørelse ved den forelæggende ret, som har besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Følger det af en fortolkning af artikel 3, stk. 1, i [Dublin III-forordningen], sammenholdt med 12. betragtning til og artikel 17 i forordningen, at en medlemsstat kan vedtage en afgørelse, som udgør en behandling af en til den indgivet ansøgning om international beskyttelse som omhandlet i forordningens artikel 2, litra d), uden at der udtrykkeligt er truffet afgørelse om denne medlemsstats ansvar i henhold til forordningens kriterier, når der i den konkrete sag ikke er holdepunkter for en afvigelse i henhold til forordningens artikel 17?
2)
Følger det af en fortolkning af artikel 3, stk. 1, andet punktum, i [Dublin III-forordningen], sammenholdt med 54. betragtning til direktiv 2013/32, at der under de i hovedsagen foreliggende faktiske omstændigheder, hvis der ikke sker en afvigelse som omhandlet i forordningens artikel 17, stk. 1, skal træffes en afgørelse om en ansøgning om international beskyttelse i henhold til forordningens artikel 2, litra b), hvorved medlemsstaten forpligter sig til at behandle ansøgningen efter forordningens kriterier, og som støttes på, at forordningens bestemmelser gælder for ansøgeren?
3)
Skal artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 fortolkes således, at retten i en klageprocedure til prøvelse af en afgørelse om afslag på international beskyttelse i henhold til 54. betragtning til direktivet skal bedømme, om bestemmelserne i [Dublin III-forordningen] finder anvendelse på ansøgeren, når medlemsstaten ikke udtrykkeligt har truffet afgørelse om sit ansvar for at behandle ansøgningen om international beskyttelse efter forordningens kriterier? Skal det på grund af 54. betragtning til direktiv 2013/32 lægges til grund, at – når der ikke er holdepunkter for at anvende artikel 17 i [Dublin III-forordningen], og ansøgningen om international beskyttelse på grundlag af direktiv 2011/95 er blevet behandlet af den medlemsstat, hvor den er indgivet – den pågældendes retsstilling også er omfattet af forordningens anvendelsesområde i tilfælde, hvor medlemsstaten ikke udtrykkeligt har truffet afgørelse om sit ansvar i henhold til forordningens kriterier?
4)
Følger det af artikel 10, stk. 1, litra b), i direktiv 2011/95, at forfølgelsesgrunden »religion« foreligger under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder, når ansøgeren ikke har afgivet erklæringer og fremlagt dokumenter vedrørende alle religionsbegrebets komponenter som omhandlet i denne bestemmelse, som er af grundlæggende betydning for den pågældendes tilhørsforhold til en bestemt religion?
5)
Følger det af artikel 10, stk. 2, i direktiv 2011/95, at der foreligger forfølgelsesgrunde baseret på religion som omhandlet i direktivets artikel 10, stk. 1, litra b), når ansøgeren under omstændighederne i hovedsagen gør gældende, at han er blevet forfulgt på grund af sit religiøse tilhørsforhold, men han ikke har afgivet erklæringer eller fremlagt beviser vedrørende omstændigheder, som er karakteristiske for en persons tilhørsforhold til en bestemt religion, og som for forfølgeren ville være en grund til at antage, at den pågældende tilhører denne religion – herunder omstændigheder, som har forbindelse til foretagelsen eller undladelsen af religiøse handlinger eller til religiøse udtalelser – eller vedrørende adfærdsformer for enkeltpersoner eller samfund, som er baseret på en religiøs overbevisning eller er foreskrevet i henhold til denne?
6)
Følger det af en fortolkning af artikel 9, stk. 1 og 2, i direktiv 2011/95, sammenholdt med artikel 18 og 10 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder [herefter »chartret«] og religionsbegrebet som omhandlet i direktivets artikel 10, stk. 1, litra b), under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder, at:
a)
begrebet »religion« som omhandlet i EU-retten ikke omfatter handlinger, som efter medlemsstaternes nationale ret anses for kriminelle? Kan sådanne handlinger, som i ansøgerens oprindelsesstat anses for kriminelle, udgøre forfølgelseshandlinger?
b)
[…] begrænsninger, som er indført for at beskytte andres rettigheder og friheder og den offentlige orden i ansøgerens oprindelsesland i forbindelse med forbuddet mod proselytisme og forbuddet mod handlinger, som er i strid med den religion, som love og regler i dette land er baseret på, [skal] anses for lovlige? Udgør de nævnte forbud som sådan forfølgelseshandlinger som omhandlet i de nævnte bestemmelser i direktivet, når overtrædelsen af disse kan sanktioneres med dødsstraf, selv om lovene ikke udtrykkeligt er rettet mod en bestemt religion?
7)
Følger det af en fortolkning af artikel 4, stk. 2, i direktiv 2011/95, sammenholdt med bestemmelsens stk. 5, litra b), [chartrets] artikel 10 og artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, at vurderingen af kendsgerningerne og omstændighederne under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder kan ske kun på grundlag af de af ansøgeren afgivne erklæringer og fremlagte dokumenter, men det dog er tilladt at forlange dokumentation for de manglende komponenter, som er omfattet af religionsbegrebet som omhandlet i direktivets artikel 10, stk. 1, litra b), når:
–
ansøgningen om international beskyttelse uden disse oplysninger måtte anses for grundløs i henhold til artikel 32, sammenholdt med artikel 31, stk. 8, litra e), i direktiv 2013/32, og
–
den kompetente myndighed ifølge national ret skal fastslå alle relevante omstændigheder for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse, og retten i tilfælde af anfægtelse af afslaget skal henvise til, at den pågældende ikke har tilbudt og fremlagt beviser?«
5.
Den ungarske og den polske regering og Det Forenede Kongeriges regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen i overensstemmelse med artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.
II. Bedømmelse
A.
Det første og det andet præjudicielle spørgsmål
6.
Ved sine to første præjudicielle spørgsmål, som bør behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om myndighederne i en medlemsstat kan realitetsbehandle en ansøgning om international beskyttelse som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 2, litra b), når det ikke forinden ved en udtrykkelig afgørelse er blevet fastslået i henhold til de i forordningen fastlagte kriterier, at medlemsstaten er ansvarlig for at foretage denne behandling.
7.
Det bestemmes i Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 1, at »[m]edlemsstaterne behandler enhver ansøgning om international beskyttelse fra en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der indgiver en ansøgning på en af medlemsstaternes område […] En ansøgning behandles kun af den medlemsstat, som er ansvarlig efter kriterierne i kapitel III«.
8.
Det bestemtes i ZUB’s artikel 67a, stk. 2, nr. 1, 2 og 3, i den affattelse, som var gældende, da Bahtiyar Fathis ansøgning blev indgivet, at proceduren for afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at behandle en ansøgning om international beskyttelse, indledes: »1. ved afgørelse truffet af den myndighed, for hvilken samtalerne finder sted, når der foreligger oplysninger, som viser, at en anden medlemsstat er ansvarlig for at behandle ansøgningen om international beskyttelse; 2. efter anmodning af indenrigsministeriet og det statslige agentur for den nationale sikkerhed vedrørende en udlændings retsstridige ophold på Republikken Bulgariens område: 3. efter en anmodning om overtagelse eller tilbagetagelse af udlændingen […]« (
7
).
9.
Den forelæggende ret har oplyst, at ingen af de i ZUB’s artikel 67a, stk. 2, omhandlede begrundelser forelå i Bahtiyar Fathis tilfælde, og at dette er årsagen til, at der ikke blev indledt en procedure til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at behandle ansøgningen, og at der ikke blev truffet nogen afgørelse om, at den bulgarske stat var ansvarlig som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 1.
10.
Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt denne forordning kun finder anvendelse på procedurer for overførsel af ansøgere om international beskyttelse, eller om det i alle tilfælde påhviler den stat, der påtager sig at behandle ansøgningen, ved en formel afgørelse at angive, på grundlag af hvilke kriterier den finder, at den er ansvarlig for at foretage en sådan behandling.
11.
Når der ikke foreligger en sådan afgørelse, fremgår det ifølge den nævnte ret ikke, om en ansøgning om international beskyttelse er omfattet af Dublin III-forordningen.
12.
Det skal indledningsvis bemærkes, at jeg ikke mener, at denne opfattelse er korrekt. Ifølge ordlyden af Dublin III-forordningens artikel 1 fastsættes »[i] denne forordning […] kriterierne og procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning om international beskyttelse, der indgives af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne«. I henhold til forordningens artikel 2, litra b), er en »ansøgning om international beskyttelse« ved anvendelsen af denne forordning en »ansøgning om international beskyttelse som defineret i artikel 2, litra h), i direktiv [2011/95]«, dvs., efter ordlyden af sidstnævnte bestemmelse, »en anmodning, der indgives af en tredjelandsstatsborger eller statsløs om beskyttelse fra en medlemsstat, når der er grundlag for at antage, at ansøgeren søger om flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus, og vedkommende ikke udtrykkeligt anmoder om anden form for beskyttelse, der ikke er omfattet af dette direktiv, og som kan søges særskilt«.
13.
Den forelæggende ret har oplyst, at Bahtiyar Fathis ansøgning, som DAB afslog, skal anses for at tage sigte på, at han indrømmes flygtningestatus som omhandlet i artikel 1, afsnit A, i konventionen om flygtninges retsstilling, der blev undertegnet i Genève den 28. juli 1951 og trådte i kraft den 22. april 1954 (herefter »Genèvekonventionen«) (
8
), eller humanitær status i henhold til ZUB’s artikel 9, der svarer til subsidiær beskyttelsesstatus i henhold til direktiv 2011/95.
14.
Ansøgningen falder således ind under definitionen i artikel 2, litra h), i direktiv 2011/95 og følgelig ind under den i Dublin III-forordningens artikel 2, litra b), indeholdte definition. Ansøgningen, som er indgivet af en tredjelandsstatsborger i Bulgarien, er følgelig omfattet af denne forordnings formål og anvendelsesområde som fastlagt i dens artikel 1. Det er i denne henseende irrelevant, om den medlemsstat, som har påtaget sig realitetsbehandlingen af ansøgningen, har eller ikke har anvendt de i forordningen fastlagte kriterier ved fastlæggelsen af, om den er ansvarlig for at foretage denne behandling.
15.
På samme måde må den af den forelæggende ret anførte fortolkning, hvorefter Dublin III-forordningen kun finder anvendelse, når ansøgeren forventes overført til en anden medlemsstat, forkastes. Det fremgår nemlig af såvel forordningens formål som dens bestemmelser, at den finder anvendelse, så snart en ansøgning om international beskyttelse er indgivet i en af medlemsstaterne, uanset om det allerede på tidspunktet for indgivelsen af en sådan ansøgning fremgår, at mere end én medlemsstat kunne anses for ansvarlig for behandlingen af den (
9
).
16.
Det skal dog bemærkes, at Dublin III-forordningen ifølge fast retspraksis har til formål at fastsætte en klar og brugbar metode baseret på objektive og for både medlemsstaterne og de pågældende personer retfærdige kriterier, der gør det muligt hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, således at der sikres en effektiv adgang til procedurerne om meddelelse af international beskyttelse, og målet om en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse ikke bringes i fare, samtidig med, at der i overensstemmelse med 19. betragtning til nævnte forordning sikres adgang til effektive retsmidler i forbindelse med afgørelser om overførsel som fastsat i forordningen (
10
). Den ved Dublin III-forordningen indførte ordning bygger på det i forordningens artikel 3, stk. 1, fastlagte princip, hvorefter kun én medlemsstat har kompetence til at vurdere en ansøgers behov for international beskyttelse, selv om den pågældende har indgivet ansøgning i flere medlemsstater, eftersom formålet med denne regel er at fremme ordningens effektivitet og samtidig modvirke »forum shopping« og sekundær migration inden for Unionen af personer, der ansøger om international beskyttelse.
17.
I Dublin III-forordningens kapitel VI fastsættes procedurer for overtagelse og tilbagetagelse for tilfælde, hvor den medlemsstat, der afgør, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, på grundlag af de i forordningen fastlagte kriterier finder, at en anden medlemsstat er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse. Når disse procedurer bringes i anvendelse, og den medlemsstat, hvortil anmodningen er rettet, udtrykkeligt eller stiltiende har accepteret at overtage eller tilbagetage ansøgeren (
11
), meddeles ansøgeren en afgørelse om overførsel til denne medlemsstat, som han kan rejse indsigelse imod i henhold til Dublin III-forordningens artikel 27.
18.
Der er derimod ikke i forordningen fastsat nogen særlig procedure for tilfælde, hvor den medlemsstat, der afgør, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, på grundlag af de i forordningen fastsatte kriterier når til den konklusion, at den selv er kompetent til at behandle ansøgningen om international beskyttelse. Skønt det følger af den ret til information, ansøgeren indrømmes i Dublin III-forordningens artikel 4, at den medlemsstat, der behandler den pågældendes ansøgning, i alle tilfælde skal meddele ansøgeren det, så snart denne stat er blevet udpeget, og grundene til, at den er blevet det (
12
), pålægger forordningen derimod ikke den medlemsstat, som har foretaget udpegningen, at træffe og meddele ansøgeren en formel afgørelse i tilfælde, hvor kriterierne i Dublin III-forordningen viser, at den er den ansvarlige medlemsstat.
19.
Det skal dog fremhæves, at det kun er i henhold til de obligatoriske og rangordnede kriterier, der fastsættes i Dublin III-forordningens artikel 8-15, eller kriteriet vedrørende afhængige personer i forordningens artikel 16, eller ved at bringe den diskretionære klausul i forordningens artikel 17 (
13
) i anvendelse, at en medlemsstat kan fastslå, at den selv er kompetent til at behandle en ansøgning om international beskyttelse som omhandlet i forordningens artikel 2, litra b), som den er blevet forelagt. Realitetsbehandling af en sådan ansøgning forudsætter således altid en forudgående stillingtagen af den medlemsstat, der foretager en sådan behandling, for så vidt angår grundene til dens overtagelse af ansøgeren.
20.
Den forelæggende ret har oplyst, at de bulgarske myndigheders manglende formelle stillingtagen til Republikken Bulgariens ansvar for behandlingen af Bahtiyar Fathis ansøgning skyldes ZUB’s artikel 67a, hvorefter der kun skal indledes en procedure for afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, når der foreligger oplysninger, som giver grund til at antage, at en anden medlemsstat kan anses for ansvarlig på grundlag af Dublin III-forordningen. Det fremgår således ikke af forelæggelsesafgørelsen, at de bulgarske myndigheder ikke fastslog, at de var kompetente på grundlag af de i Dublin III-forordningen fastlagte kriterier, efter at have udelukket, at en anden medlemsstat var ansvarlig, fordi ingen oplysninger talte herfor (
14
). Det fremgår heller ikke af forelæggelsesafgørelsen, at Bahtiyar Fathi ikke blev underrettet om, at hans ansøgning om international beskyttelse ville blive behandlet af de bulgarske myndigheder, endsige at han fremsatte nogen form for indvending imod, at de var kompetente.
21.
Endvidere har den forelæggende ret oplyst – idet den samtidig har anført, at grundene til, at Republikken Bulgarien blev anset for at være den ansvarlige medlemsstat, ikke kendes – at den diskretionære klausul i Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, ikke er blevet anvendt. Den har derfor ikke forelagt Domstolen noget spørgsmål om fortolkningen af denne artikel.
22.
På denne baggrund finder jeg – uden at det er fornødent at foretage en mere omfattende analyse – på baggrund af de ovenstående betragtninger, at det første og det andet præjudicielle spørgsmål, som Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) har forelagt, under ét bør besvares med, at en medlemsstat, der realitetsbehandler en ansøgning om international beskyttelse, som er blevet forelagt den, ikke er forpligtet til forinden at træffe en formel afgørelse, hvorved den anerkender sit ansvar i henhold til Dublin III-forordningen for at foretage en sådan behandling. Medlemsstaten skal dog i medfør af forordningens artikel 4, stk. 1, informere ansøgeren i overensstemmelse med bestemmelserne i denne artikels stk. 2 om, at ansøgningen vil blive behandlet af medlemsstatens kompetente myndigheder, og om de grunde, som har foranlediget denne til at fastslå, at den er ansvarlig i henhold til nævnte forordning.
23.
Med hensyn til Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, hvortil de berørte parter, som har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen, har taget stilling, skønt den forelæggende ret ikke har anmodet om fortolkning af den, begrænser jeg mig i det følgende til nogle få betragtninger for det tilfælde, at Domstolen ikke desto mindre beslutter at udtale sig herom.
24.
Artiklen, som har overskriften »Diskretionære klausuler«, bestemmer i stk. 1, første afsnit, at »[u]anset artikel 3, stk. 1, kan enhver medlemsstat beslutte at behandle en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs, selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den efter kriterierne i denne forordning«. Det bestemmes i andet afsnit i samme stykke, at »[d]en medlemsstat, der beslutter at behandle en ansøgning om international beskyttelse i medfør af dette stykke, bliver den ansvarlige medlemsstat og påtager sig de forpligtelser, der er forbundet med dette ansvar. I givet fald underretter den, ved brug af det elektroniske kommunikationsnet DubliNet, som er oprettet i henhold til artikel 18 i forordning […] nr. 1560/2003, den medlemsstat, der tidligere var ansvarlig, den medlemsstat, der gennemfører en procedure til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, eller den medlemsstat, der har modtaget en anmodning om at overtage eller tilbagetage ansøgeren«. I tredje afsnit bestemmes det, at »[d]en medlemsstat, der bliver ansvarlig i henhold til dette stykke, skal også straks angive dette i Eurodac i henhold til forordning […] nr. 603/2013 (
15
) ved at tilføje den dato, hvor beslutningen om at behandle ansøgningen blev truffet«.
25.
Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, viderefører den suverænitetsklausul, som allerede var indeholdt i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003 (herefter »Dublin II-forordningen«) (
16
), og hvis grundlag består i anerkendelsen af, at det er et statsligt prærogativ at indrømme international beskyttelse. Ligesom den i Dublin II-forordningens artikel 15 indeholdte humanitære klausul, der nu findes i Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 2, indfører suverænitetsklausulen et vigtigt element af fleksibilitet i den ved forordningen fastsatte ordning, som giver hver medlemsstat, der forelægges en ansøgning om international beskyttelse, mulighed for at fravige princippet om, at det er den medlemsstat, der udpeges på grundlag af de i forordningen fastlagte objektive kriterier, som er ansvarlig for at behandle ansøgningen.
26.
Selv om denne mulighed for at tiltage sig behandlingen ikke er undergivet nogen særlig betingelse (
17
), og suverænitetsklausulen derfor i princippet kan bringes i anvendelse på grund af enhver form for hensyn (
18
), er anvendelsen af den hovedsagelig blevet anbefalet af humanitære grunde og som beskyttelsesforanstaltning mod funktionsforstyrrelser i Dublinsystemet, som kan føre til tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder, der tilkommer ansøgere om international beskyttelse. På denne baggrund har Domstolen fastslået – bl.a. som følge af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) dom af 21. januar 2011, M.S.S. mod Belgien og Grækenland (
19
) – at suverænitetsklausulen på trods af sin diskretionære karakter og den brede skønsbeføjelse, den tillægger medlemsstaterne (
20
), under visse omstændigheder – navnlig for ikke at forværre en situation, hvor ansøgerens grundlæggende rettigheder tilsidesættes – kan medføre, at det for medlemsstaterne ikke kun er en mulighed, men en egentlig pligt, at overtage den pågældende (
21
).
27.
Domstolen har ligeledes fastslået for så vidt angår Dublin II-forordningens artikel 3, stk. 2, at denne bestemmelse tillægger medlemsstaterne en skønsbeføjelse, der udgør en integrerende del af det fælles europæiske asylsystem, som er foreskrevet i EUF-traktaten og udarbejdet af EU-lovgiver, og at medlemsstaterne skal udøve denne skønsbeføjelse under overholdelse af forordningens øvrige bestemmelser og chartrets bestemmelser (
22
). Heraf følger – i modsætning til hvad Kommissionen havde imødeset i sit forslag til ændring af Dublin II-forordningen (herefter »forslaget til Dublin III-forordningen«) (
23
) – at skønt ansøgerens samtykke ikke er en forudsætning for at bringe suverænitetsklausulen i anvendelse (
24
), kan denne klausul under alle omstændigheder ikke anvendes i strid med den pågældendes grundlæggende rettigheder (
25
). Jeg deler derfor ikke den opfattelse, som den ungarske regering har fremført i sit skriftlige indlæg, og hvorefter det henhører under medlemsstaternes frie skøn og ikke er undergivet domstolsprøvelse, om de vil gøre brug af den mulighed for at tiltage sig behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, som fastsættes i Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1.
28.
Det skal dog bemærkes, at ordlyden af Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, første punktum, som i øvrigt næsten ord for ord (
26
) er identisk med ordlyden af Dublin II-forordningens artikel 3, stk. 2, første punktum, adskiller sig fra sidstnævnte ved at benytte udtrykket »kan […] beslutte at behandle« i stedet for »kan […] behandle«. Denne udvikling i formuleringen af suverænitetsklausulen afspejles ligeledes i begyndelsen af andet afsnit i Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, hvori det hedder, at »[d]en medlemsstat, der beslutter at behandle en ansøgning om international beskyttelse i medfør af dette stykke, bliver den ansvarlige medlemsstat« (
27
). Endvidere bestemmes det i tredje afsnit i Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, som ikke findes tilsvarende i Dublin II-forordningens artikel 3, stk. 2, at den medlemsstat, der tiltager sig behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse, i henhold til forordning nr. 603/2013 skal angive den dato, hvor beslutningen om at behandle ansøgningen blev truffet, i Eurodac-systemet.
29.
Disse ændringer afspejler efter min opfattelse klart, at lovgiver ønskede at formalisere proceduren for anvendelse af suverænitetsklausulen og at tydeliggøre reglerne for at bringe den i anvendelse, således som det i øvrigt fremgår af forslaget til Dublin III-forordningen (
28
), hvilket ligeledes skyldes nødvendigheden af at undgå, at det medfører flere forskellige behandlingsprocedurer og i sidste instans udgør en ineffektivitetsfaktor i systemet, at en medlemsstat gør brug af muligheden for at tiltage sig behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse.
30.
På grundlag af de ovenstående betragtninger er jeg derfor tilbøjelig til at finde, at det er en forudsætning for at anvende suverænitetsklausulen i Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, at den medlemsstat, som ønsker at gøre brug af den, træffer en formel beslutning herom.
31.
Uanset dette er jeg, i overensstemmelse med den konklusion, jeg nåede frem til i punkt 22 ovenfor, af den opfattelse, at ansøgeren i medfør af Dublin III-forordningens artikel 4, stk. 1, har ret til at blive informeret om, at hans ansøgning om international beskyttelse vil blive behandlet i henhold til forordningens artikel 17, stk. 1, så snart den medlemsstat, der ønsker at tiltage sig behandlingen, har besluttet sig herfor.
B.
Det tredje præjudicielle spørgsmål
32.
Ved sit tredje præjudicielle spørgsmål, hvis indhold er vanskeligt at forstå, synes den forelæggende ret nærmere bestemt at udbede sig oplysning om, hvorvidt det i henhold til artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 påhviler den ret, ved hvilken der er anlagt et søgsmål af en person, der ansøger om international beskyttelse, til prøvelse af en afgørelse om afslag på ansøgningen, på eget initiativ at undersøge, om bestemmelserne i Dublin III-forordningen finder anvendelse på ansøgeren i en situation, hvor den medlemsstat, som har behandlet ansøgningen, ikke har truffet en udtrykkelig afgørelse i henhold til kriterierne i forordningen om, at den er ansvarlig for at træffe afgørelse om ansøgningen, og hvor det fremgår, at medlemsstaten ikke har gjort brug af den diskretionære klausul i forordningens artikel 17, stk. 1.
33.
Den forelæggende ret forudsætter, at når den medlemsstat, som har behandlet en ansøgning om international beskyttelse, ikke har truffet en udtrykkelig afgørelse vedrørende anvendelsen af ansvarskriterierne i Dublin III-forordningen, er spørgsmålet om, hvorvidt ansøgningen er omfattet af anvendelsesområdet for denne forordning, ikke afgjort. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om den er forpligtet til at undersøge dette spørgsmål på eget initiativ, eftersom direktiv 2013/32 ifølge 54. betragtning til direktivet finder anvendelse på ansøgere, som Dublin III-forordningen gælder for, »i tillæg til og uden at berøre bestemmelserne i nævnte forordning«.
34.
Således som jeg anførte i punkt 12 i dette forslag til afgørelse, er denne forudsætning fejlagtig, eftersom spørgsmålet om, hvorvidt den medlemsstat, der har påtaget sig at realitetsbehandle en ansøgning om international beskyttelse som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 2, litra b), som den er blevet forelagt, har eller ikke har anvendt de i forordningen fastlagte kriterier ved fastlæggelsen af, om den er ansvarlig for at foretage denne behandling, ikke er relevant for, om ansøgningen er omfattet af anvendelsesområdet for Dublin III-forordningen. I det foreliggende tilfælde er – således som jeg ligeledes anførte i punkt 13 og 14 i dette forslag til afgørelse – Bahtiyar Fathis ansøgning omfattet af forordningens anvendelsesområde, også selv om de bulgarske myndigheder ikke har truffet en udtrykkelig afgørelse i henhold til Dublin III-forordningen om deres ansvar for behandlingen af den.
35.
På grundlag af de ovenstående betragtninger foreslår jeg, at det tredje præjudicielle spørgsmål besvares med, at det i en situation som i hovedsagen, hvor den medlemsstat, der har behandlet en ansøgning om international beskyttelse som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 2, litra b), som den er blevet forelagt, ikke har truffet en udtrykkelig afgørelse vedrørende sit ansvar i henhold til denne forordning for at træffe afgørelse om ansøgningen, og hvor det fremgår, at medlemsstaten ikke har gjort brug af den diskretionære klausul i forordningens artikel 17, stk. 1, ikke påhviler den nationale ret, ved hvilken der er anlagt et søgsmål til prøvelse af afgørelsen om afslag på ansøgningen, på eget initiativ at undersøge, om forordningen finder anvendelse på ansøgeren.
36.
I modsætning til den ungarske regering og Kommissionen er jeg af den opfattelse, at det tredje præjudicielle spørgsmål ikke kan fortolkes således, at den forelæggende ret anmoder Domstolen om at oplyse, om det påhviler den nævnte ret på eget initiativ at vurdere, om det er blevet fastslået korrekt på grundlag af de i Dublin III-forordningen fastsatte kriterier og regler, at de myndigheder, som har behandlet ansøgningen om international beskyttelse, er ansvarlige.
37.
For det tilfælde, at Domstolen alligevel fortolker det således, indskrænker jeg mig til at anføre, at EU-lovgiver har ønsket, at proceduren for afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig som omhandlet i Dublin III-forordningen, og proceduren for realitetsbehandling af ansøgningen om international beskyttelse skal være separate. Således skal der dels ifølge Dublin III-forordningens artikel 2, litra d), i denne forordning ved »behandling af en ansøgning om international beskyttelse« forstås »samtlige sagsbehandlingsskridt samt alle afgørelser eller domme, der er truffet eller afsagt af de kompetente myndigheder vedrørende en ansøgning om international beskyttelse i overensstemmelse med direktiv [2013/32] og direktiv [2011/95], bortset fra procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig i henhold til bestemmelserne i denne forordning« (
29
), dels omhandler direktiv 2013/32 ifølge 53. betragtning til direktivet ikke de procedurer mellem medlemsstaterne, der er fastlagt i Dublin III-forordningen.
38.
Det påhviler følgelig ikke den nationale ret, ved hvilken der er anlagt et søgsmål til prøvelse af en afgørelse truffet efter proceduren for behandling af en ansøgning om international beskyttelse som defineret i Dublin III-forordningens artikel 2, litra d), på eget initiativ at vurdere, om proceduren for afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig i henhold til denne forordning, er blevet gennemført korrekt, og om den medlemsstat, som har behandlet ansøgningen, faktisk er den, som i henhold til de i forordningen fastsatte kriterier og regler skulle udpeges som ansvarlig.
C.
Det fjerde, det femte og det syvende præjudicielle spørgsmål
39.
Med sit fjerde og femte præjudicielle spørgsmål anmoder den forelæggende ret Domstolen om at oplyse, om der foreligger en religionsbaseret grund til forfølgelse, når de af ansøgeren afgivne forklaringer og fremlagte dokumenter ikke vedrører samtlige elementer i begrebet »religion« som defineret i artikel 10, stk. 1, litra b), i direktiv 2011/95, navnlig når forklaringerne og dokumenterne ikke vedrører de aspekter, som er karakteristiske for tilhørsforholdet til en religion, og som kan give de angivelige aktører, der står bag forfølgelsen, grund til at antage, at ansøgeren tilhører den pågældende religion. Med sit syvende præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om det i en sådan situation kan kræves, at ansøgeren underbygger de manglende for religionsbegrebet som omhandlet i artikel 10, stk. 1, litra b), i direktiv 2011/95 grundlæggende elementer, når den pågældendes ansøgning uden disse oplysninger må anses for grundløs.
40.
Det bestemmes i artikel 10, stk. 1, litra b), i direktiv 2011/95, at »[v]ed vurderingen af grundene til forfølgelse tager medlemsstaterne hensyn til følgende elementer: […] b) begrebet religion omfatter navnlig teistiske, ikke-teistiske og ateistiske overbevisninger, deltagelse i eller undladelse af deltagelse i privat eller offentlig gudstjeneste, enten alene eller i fællesskab med andre, andre religiøse handlinger eller udtryk for synspunkter eller former for personlig eller fællesskabspræget adfærd baseret på eller bestemt af en religiøs overbevisning«.
41.
Denne bestemmelse indeholder en bred definition af begrebet »religion«, der medtager samtlige dets aspekter, det være sig offentlige eller private, kollektive eller individuelle (
30
). Begrebet, der i vid udstrækning bygger på de normer, som er udarbejdet inden for rammerne af den internationale menneskeret (
31
), og som er overtaget af UNHCR (
32
), omfatter ikke kun de traditionelle religioner eller religioner med institutionelle komponenter eller praksisser, der er sammenlignelige med de traditionelle religioners, men omfatter enhver trosretning eller religiøs overbevisning, også mindretallenes (
33
), samt nægtelse af at efterleve en bestemt religion eller af at have en religiøs overbevisning. Det omfatter såvel selve dette at have en religiøs overbevisning, også selv om den ikke manifesteres udadtil, som det offentlige udtryk for overbevisningen, overholdelse af religiøse praksisser og religionsundervisning. Religion forstås herved som »tro«, »identitet« eller »livsform« (
34
). Disse tre aspekter af definitionen forudsætter, at den pågældende kan have et meget forskelligt forhold til religionen. Således indebærer det første aspekt frivillig tilslutning til en række forskrifter, mens religion som identitet, der ligger bag mange tilfælde af forfølgelse i verden, snarere bygger på familiemæssige, kulturelle, etniske eller nationalitetsmæssige bånd, som definerer en persons tilhørsforhold – snarere end tilslutning – til et bestemt fællesskab. Endelig kan religion som livsform ikke alene udfylde en persons åndelige sfære, men også påvirke forskellige aspekter af hans tilværelse og pålægge ham meget forskelligartede adfærdsregler (bønner, ritualer, ceremonier, beklædnings- eller ernæringsregler, religionsundervisning, proselytisme mv.), der kan komme i mere eller mindre åben konflikt med en given stats love (
35
).
42.
Det følger af bredden af begrebet »religion« som defineret i artikel 10, stk. 1, litra b), i direktiv 2011/95 – som er udtryk for EU-lovgivers bestræbelser for i så vid udstrækning som muligt at dække dets forskellige facetter – at det ikke kan kræves, at en person, som ansøger om international beskyttelse, og som påberåber sig fare for forfølgelse af grunde, der vedrører religion, for at underbygge sine påstande angående sin religiøse overbevisning fremlægger oplysninger vedrørende alle begrebets elementer. Da begrebet ligeledes omfatter selve dette at have en religiøs overbevisning, kan det navnlig ikke kræves, at en sådan ansøger giver oplysning om, at han offentligt har udført handlinger, der knytter sig til eller foreskrives af den pågældende overbevisning, eller har afholdt sig fra at udføre handlinger, som er uforenelige med denne overbevisning, endsige godtgør, støttet af dokumentation, at hans påstande herom er rigtige.
43.
Denne konklusion bekræftes indirekte af det princip, Domstolen opstillede i dom af 5. september 2012, Y og Z (C-71/11 og C-99/11, EU:C:2012:518, præmis 65), og hvorefter forfølgelse af religiøse grunde ikke skal fastslås på grundlag af det element af religionsfrihed, som den griber ind i, men på grundlag af arten af den undertrykkelse, der udøves (
36
). Det er således alvoren af de foranstaltninger eller sanktioner, der iværksættes eller kan iværksættes over for den berørte, som er afgørende for, om der er tale om forfølgelse (
37
). Sådanne foranstaltninger og sanktioner, der er så alvorlige, at det kan fastslås, at der er tale om forfølgelse eller risiko for forfølgelse, kan eller ville kunne iværksættes, selv hvis den pågældende ikke udtrykker sin religiøse overbevisning udadtil, og kan f.eks. alene være begrundet i, at han har konverteret, nægter at efterleve sit hjemlands officielle religion eller tilhører et bestemt religiøst fællesskab (
38
).
44.
Endvidere følger det af artikel 10, stk. 2, i direktiv 2011/95 – hvorefter det ved vurderingen af, om en ansøger har en velbegrundet frygt for forfølgelse, er irrelevant, om den pågældende faktisk har de karakteristiske træk, der knytter sig til den påberåbte forfølgelsesgrund, hvis et sådant karakteristisk træk tillægges ham af den aktør, der står bag forfølgelsen – at det for at tage stilling til en ansøgning om international beskyttelse, der er begrundet i frygt for forfølgelse på grund af religion, ikke altid er nødvendigt at vurdere troværdigheden af ansøgerens religiøse overbevisning i forbindelse med den i direktivets artikel 4 foreskrevne vurdering af kendsgerninger og omstændigheder (
39
).
45.
Det skal bemærkes, at behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse ifølge denne artikel skal omfatte en individuel vurdering af ansøgningen under hensyntagen til bl.a. samtlige relevante omstændigheder vedrørende den pågældendes hjemland på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse om ansøgningen, relevante forklaringer og dokumentation fremlagt af ansøgeren og dennes personlige stilling og forhold (
40
). Denne vurdering foregår i to særskilte etaper. Den første etape vedrører fastlæggelsen af de faktuelle omstændigheder, som kan udgøre beviselementer til støtte for ansøgningen, mens den anden etape vedrører den retlige vurdering af disse elementer og består i, ud fra de forhold, der kendetegner det enkelte foreliggende tilfælde, at afgøre, hvorvidt de materielle betingelser for meddelelse af international beskyttelse, der er fastsat i artikel 9 og 10 eller 15 i direktiv 2011/95, er opfyldt. I forbindelse med den første etape – som den forelæggende rets fjerde, femte og syvende spørgsmål vedrører – kan medlemsstaterne lægge til grund, at det normalt er ansøgerens pligt at forelægge alle de elementer, der er nødvendige for at underbygge den pågældendes ansøgning, men det forholder sig ikke desto mindre således, at det i overensstemmelse med direktivets artikel 4, stk. 1, påhviler den berørte medlemsstat at samarbejde med ansøgeren ved fastlæggelsen af de relevante elementer i ansøgningen (
41
).
46.
Desuden skal de myndigheder, der har kompetence til at behandle en ansøgning om international beskyttelse, i givet fald ligeledes tage hensyn til de forklaringer, der er afgivet på, at der mangler dokumentation, og ansøgerens almindelige troværdighed. Endvidere fremgår det for så vidt angår de nævnte myndigheders vurdering af artikel 4 i direktiv 2011/95, at hvis der er aspekter af en asylansøgers erklæringer, der ikke er underbygget af dokumentation eller andre beviser, skal disse aspekter ikke bekræftes, såfremt de kumulative betingelser, som er fastsat i direktivets artikel 4, stk. 5, litra a)-e), er opfyldt (
42
).
47.
Når der er tale om ansøgninger om international beskyttelse begrundet i frygt for forfølgelse af religiøse årsager, som ofte er særligt vanskelige at behandle, skal der, ud over ansøgerens personlige stilling og forhold, navnlig tages hensyn til den pågældendes religiøse overbevisning og omstændighederne i forbindelse med dennes opståen, måden, hvorpå han forstår og oplever sin tro (eller mangel på tro), hans forhold til de doktrinære, rituelle eller normative aspekter af den religion, han angiver at tilhøre, eller som han ikke længere ønsker at tilhøre, hans eventuelle særlige rolle i formidlingen af sin tro, f.eks. i form af undervisning eller proselytisme, samt samspillet mellem religiøse faktorer og identitetsmæssige, etniske (
43
) og kønsspecifikke faktorer.
48.
Om end de ovennævnte faktorer kan give oplysninger om, hvad religionen betyder for den, der ansøger om international beskyttelse, og en bedre forståelse af, hvorledes ansøgeren påvirkes af restriktioner for udøvelsen af hans religionsfrihed i hjemlandet, skal det understreges, at spørgsmålet om, hvad begrebet »religion« omfatter for de (potentielle) aktører bag forfølgelsen, er af fundamental betydning ved behandlingen af ansøgninger begrundet i frygt for forfølgelse af religiøse årsager. Svaret på dette spørgsmål gør det muligt at vurdere, hvilken holdning sådanne aktører kan forventes at have til ansøgerens overbevisning eller religiøse identitet og til den adfærd (eller mangel på adfærd (
44
)), som udgør dens ydre udtryk (
45
).
49.
For så vidt angår Bahtiyar Fathi er hans kurdiske oprindelse, det forhold, at han var konverteret til kristendommen, de nærmere omstændigheder i forbindelse med konverteringen, hans deltagelse i udsendelsen på en i hans hjemland forbudt TV-station, anholdelsen og landets myndigheders afhøring af ham samt hans tilståelse af konverteringen under anholdelsen alle faktorer, som DAB var forpligtet til at tage i betragtning i denne første etape af vurderingen af hans tilfælde sammen med de relevante omstændigheder vedrørende ansøgerens hjemland i overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, litra a), i direktiv 2011/95.
50.
På grundlag af de ovenstående betragtninger foreslår jeg, at det fjerde, det femte og det syvende præjudicielle spørgsmål under ét besvares med, at artikel 10, stk. 1, litra b), og stk. 2, i direktiv 2011/95 skal fortolkes således, at en person, der ansøger om international beskyttelse, og som til støtte for sin ansøgning påberåber sig risiko for forfølgelse af grunde, der vedrører religion, ikke for at underbygge sine påstande om sin religiøse overbevisning er forpligtet til at afgive forklaringer eller fremlægge oplysninger vedrørende samtlige elementer af begrebet »religion« som defineret i artikel 10, stk. 1, litra b), i direktiv 2011/95. Navnlig skal en sådan ansøger, for at der ikke skal gives afslag på ansøgningen, ikke nødvendigvis give oplysning om, at han offentligt har udført handlinger, der knytter sig til eller foreskrives af den pågældende overbevisning, eller har afholdt sig fra at udføre handlinger, som er uforenelige med denne overbevisning, endsige godtgøre, støttet af dokumentation, at hans påstande herom er rigtige.
D.
Det sjette præjudicielle spørgsmål
51.
Med sit sjette præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om, og i givet fald under hvilke omstændigheder, begrænsninger af religionsfriheden i ansøgerens hjemland, såsom forbud mod proselytisme eller mod handlinger, der strider imod det pågældende lands officielle religion, kan udgøre forfølgelse som omhandlet i artikel 9, stk. 1 og 2, i direktiv 2011/95, sammenholdt med chartrets artikel 10. Den forelæggende ret udbeder sig ligeledes oplysning om, hvorvidt selve eksistensen af sådanne forbud – selv hvis de ikke tager sigte på en bestemt religion – er tilstrækkelig til at mene, at der foreligger forfølgelse, hvis overtrædelse af dem sanktioneres med dødsstraf.
52.
Det fastsættes i artikel 9 i direktiv 2011/95, hvilke omstændigheder der kan give grundlag for at fastslå, at der foreligger forfølgelse som omhandlet i Genèvekonventionens artikel 1, afsnit A. Ifølge stk. 1, litra a). Direktivets artikel 9 bestemmer, at forfølgelsen skal »være tilstrækkelig alvorlig på grund af sin karakter eller gentagne forekomst til at udgøre en alvorlig krænkelse af de grundlæggende menneskerettigheder, navnlig de rettigheder, der ikke kan fraviges i henhold til artikel 15, stk. 2, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder« (
46
). Ifølge stk. 2, litra b) og c), i samme artikel 9 kan forfølgelse i henhold til stk. 1 f.eks. have form af »juridiske, administrative, politimæssige og/eller retlige foranstaltninger, der i sig selv er diskriminerende eller gennemføres på en diskriminerende måde«, og »uforholdsmæssig eller diskriminerende retsforfølgning eller straf«.
53.
Retten til religionsfrihed, der er fastsat i chartrets artikel 10, stk. 1 (
47
), svarer til den rettighed, der er sikret i EMRK’s artikel 9 (
48
).
54.
Således som Domstolen udtalte i præmis 57 i dom af 5. september 2012, Y og Z (C-71/11 og C-99/11, EU:C:2012:518), er religionsfriheden en af grundpillerne i et demokratisk samfund, og den udgør en grundlæggende menneskerettighed. Et indgreb i retten til religionsfrihed kan være så alvorligt, at det kan sammenlignes med de tilfælde, der er nævnt i EMRK’s artikel 15, stk. 2, som direktivets artikel 9, stk. 1, henviser til som en vejledning til fastlæggelsen af, hvilke handlinger der bl.a. kan anses for forfølgelse.
55.
Dette indebærer imidlertid ikke – således som Domstolen præciserede i præmis 58 og 59 i samme dom – at ethvert indgreb i retten til religionsfrihed, der er sikret ved chartrets artikel 10, stk. 1, udgør forfølgelse, som indebærer, at de kompetente myndigheder er forpligtet til at tildele flygtningestatus som omhandlet i direktivets artikel 2, litra d), til den, der udsættes for det omhandlede indgreb, eftersom der kræves en »alvorlig krænkelse« af den nævnte frihed, der berører den berørte person i væsentlig grad, for at de omhandlede handlinger kan anses for forfølgelse. Endvidere kan »[e]n krænkelse af retten til religionsfrihed […] udgøre forfølgelse som omhandlet i […] artikel 9, stk. 1, litra a), [i direktiv 2011/95], når asylansøgeren på grund af udøvelsen af denne frihed i sit hjemland er udsat for en reel risiko for bl.a. at blive udsat for forfølgelse eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf fra en af de aktører, der henvises til i direktivets artikel 6« (
49
).
56.
Det følger af de af Domstolen fastlagte principper, som gengives ovenfor, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger forfølgelse af religiøse årsager, afhænger af, dels hvor alvorlig krænkelsen af asylansøgerens religionsfrihed er – krænkelsen skal udgøre en tilsidesættelse af denne frihed – dels hvor alvorlige de handlinger er, som asylansøgeren udsætter sig for ved at udøve den nævnte frihed i sit hjemland, idet disse to aspekter er selvstændige i forhold til hinanden (
50
).
57.
I denne sammenhæng kan det, hvis de i ansøgerens hjemland indførte begrænsninger af religionsfriheden og de sanktioner, der er knyttet til overtrædelse af de med sådanne begrænsninger forbundne forbud, er begrundet i nødvendigheden af at opretholde orden, sikkerhed, sundhed eller offentlig moral i dette land, ikke automatisk udelukkes, at der foreligger forfølgelse som omhandlet i artikel 9 i direktiv 2011/95, som skal adskilles fra legitim forfølgelse af et sådant formål (
51
).
58.
Den forelæggende ret har fremhævet, at begrænsninger af religionsfriheden, som har til formål at beskytte den offentlige orden eller sikkerhed eller at beskytte andres rettigheder og friheder, er tilladt i visse medlemsstaters lovgivning i overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 1 (
52
). Den er i tvivl om, hvorvidt handlinger, der udgør overtrædelser i henhold til medlemsstaternes nationale ret, i betragtning af den præcisering, Domstolen foretog i præmis 66 i dom af 7. november 2013, X m.fl. (C-199/12 – C-201/12, EU:C:2013:720), for så vidt angår begrebet »seksuel orientering« (
53
), kan falde ind under begrebet »religion« i EU-rettens forstand, og om strafforfølgningen af sådanne handlinger i ansøgerens hjemland kan udgøre forfølgelse som omhandlet i artikel 9 i direktiv 2011/95.
59.
Om end det, i analogi med, hvad Domstolen udtalte i præmis 66 i dom af 7. november 2013, X m.fl. (C-199/12 – C-201/12, EU:C:2013:720), skal forudsættes, at begrebet »religion« som omhandlet i artikel 10, stk. 1, litra b), i direktiv 2011/95 principielt ikke omfatter handlinger, der anses for kriminelle i medlemsstaternes nationale lovgivning, gør det forhold, at der i denne lovgivning kan være fastsat begrænsninger for udøvelsen af religionsfriheden i form af forbud mod bestemte former for adfærd og straf for overtrædelse af disse forbud, der består i sanktioner af strafferetlig karakter eller endog fængselsstraf (
54
), det til gengæld ikke muligt at drage nogen endelig konklusion om fortolkningen og anvendelsen af begrebet »forfølgelse« som omhandlet i artikel 9 i direktiv 2011/95 og, navnlig, automatisk at udelukke strafforfølgning af de pågældende overtrædelser i ansøgerens hjemland fra begrebets anvendelsesområde. Dels kan den eventuelt forbudte adfærd og de deraf følgende krænkelser af religionsfriheden nemlig variere betydeligt, alt efter hvordan de begreber defineres, som i hver enkelt retsorden indgår i bestemmelsen af, hvilke elementer der karakteriserer overtrædelsen (
55
), på samme måde som de formål, der forfølges med sådanne forbud, når det drejer sig om begreber som »offentlig orden«, »offentlig sikkerhed« og »moral«. Dels kan der, mere grundlæggende, under alle omstændigheder ikke ses bort fra, hvor alvorlig strafforfølgningen af sådanne overtrædelser er, og om de fastsatte og konkret anvendte straffe er uforholdsmæssige eller diskriminerende.
60.
Med hensyn til, om det i sig selv er tilstrækkeligt til, at det kan fastslås, at der foreligger forfølgelse som omhandlet i artikel 9 i direktiv 2011/95, at adfærd, der knytter sig til udøvelse af religionsfriheden – såsom religiøs konvertering, offentlig tilkendegivelse af ens tro, offentlig eller privat deltagelse i religiøse ceremonier, undervisning eller religiøs proselytisme – ifølge lovgivningen i asylansøgerens hjemland er en forbrydelse og straffes med fængsel eller endog dødsstraf, afhænger svaret herpå efter min opfattelse i det væsentlige af, i hvilket omfang sådanne sanktioner rent faktisk anvendes.
61.
Derfor er det i sager, hvori der rejser sig spørgsmål om straffen for handlinger, der knytter sig til udøvelsen af religionsfriheden, af væsentlig betydning, at de myndigheder, som er ansvarlige for behandlingen af asylansøgningen, ud over ansøgerens forklaringer og de dokumenter, den pågældende eventuelt har fremlagt, råder over ajourførte oplysninger, der er så fuldstændige som muligt og hidrører fra troværdige kilder, om, hvorledes de straffe, som er fastsat for sådanne handlinger, konkret anvendes i ansøgerens hjemland, med henblik på at fastslå, hvor stor risiko ansøgeren i betragtning af hans personlige forhold og alle de omstændigheder, der vedrører ham, løber for at blive genstand for sådanne sanktioner (
56
).
62.
Jeg henviser afslutningsvis til, at Menneskerettighedsdomstolen for nylig har afgjort tre sager om afslag på asylansøgninger indgivet af iranske statsborgere, der var konverteret til kristendommen. I dom af 23. marts 2016, F.G. mod Sverige, afgjorde Storkammeret, at »det ville udgøre en tilsidesættelse af [EMRK]’s artikel 2 og 3, hvis klageren blev sendt tilbage til Iran, uden at de svenske myndigheder havde foretaget en ex nunc-vurdering af følgerne af hans konvertering« (
57
). I afgørelse af 5. juli 2016, T.M. og Y.A. mod Kongeriget Nederlandene (
58
), frifandt Menneskerettighedsdomstolen derimod Kongeriget Nederlandene for sagsøgernes klage, som den fandt var åbenbart grundløs, idet den fandt, at der ikke forelå oplysninger, der kunne rejse tvivl om de nederlandske myndigheders vurdering, hvorefter sagsøgernes beskrivelse vedrørende deres angivelige konvertering ikke var troværdig. Endelig udelukkede Menneskerettighedsdomstolen i dom af 19. december 2017, A. mod Schweiz, ligeledes, at der forelå en tilsidesættelse af EMRK’s artikel 2 og 3, idet den ikke fandt de schweiziske myndigheders vurdering utilstrækkelig, hvorefter konverterede personer, som ikke allerede var kendt af de iranske myndigheder – herunder for andre forhold end deres konvertering – og som ønskede at praktisere deres tro diskret, ikke risikerede at blive behandlet i strid med disse bestemmelser (
59
). Menneskerettighedsdomstolen foretog i dette øjemed en sondring mellem den sag, den var blevet forelagt, og den, som førte til Domstolens dom af 5. september 2012, Y og Z (C-71/11 og C-99/11, EU:C:2012:518) (
60
).
63.
To bemærkninger skal fremsættes vedrørende den sag, der førte til sidstnævnte dom afsagt af Menneskerettighedsdomstolen. For det første var klageren i denne sag (på samme måde som i den sag, der førte til Menneskerettighedsdomstolens dom af 23.3.2016, F.G. mod Sverige, CE:ECHR:2016:0323JUD004361111) konverteret efter at have forladt Iran. Hans asylansøgning vedrørte derfor et behov for international beskyttelse, som var opstået »på stedet« i henhold til artikel 5 i direktiv 2011/95. Således som Menneskerettighedsdomstolen udtalte i den nævnte dom under henvisning til retningslinjer vedrørende asylansøgninger baseret på religion, opstår der ofte særlige betænkeligheder angående troværdighed og kræves en nøje og indgående vurdering af omstændighederne og konverteringen, når asylansøgeren støtter sig på en konvertering »på stedet« (
61
). Endvidere er, således som Menneskerettighedsdomstolen ligeledes har bemærket, de potentielle aktører bag forfølgelsen i sager af denne art tilbøjelige til at lægge mindre vægt på konverteringer på stedet på grund af disses ofte »opportunistiske« karakter (
62
). I hovedsagen fandt Bahtiyar Fathis konvertering derimod sted, mens han endnu opholdt sig i Iran, og de iranske myndigheder var efter hans eget udsagn bekendt med den (
63
). Disse to aspekter skal tages i behørig betragtning ved vurderingen af, hvilke konsekvenser Bahtiyar Fathi ville stå over for, hvis han vendte tilbage til sit hjemland. For det andet skal der efter min opfattelse udvises særlig forsigtighed, når den kompetente myndighed ved vurderingen af, hvor stor risikoen er for, at ansøgeren rent faktisk vil blive udsat for forfølgelse, tager i betragtning, at den pågældende, når han er vendt tilbage til hjemlandet, kan vælge en »diskret måde at praktisere sin tro på«. Hvad dette angår skal det bemærkes, at Domstolen i præmis 79 i dom af 5. september 2012, Y og Z (C-71/11 og C-99/11, EU:C:2012:518), anførte, at den omstændighed, at den pågældende »kan undgå denne risiko ved at afstå fra visse religiøse handlinger […] principielt [er] irrelevant«. Religiøs overbevisning, »identitet« eller »livsform«, som alle er elementer, der indgår i begrebet »religion« som omhandlet i Genèvekonventionens artikel 1, afsnit A, og følgelig i artikel 10 i direktiv 2011/95, skal betragtes som så grundlæggende for den menneskelige identitet, at ingen kan tvinges til at skjule dem, ændre dem eller give afkald på dem for at undgå forfølgelse (
64
).
64.
På grundlag af de ovenstående betragtninger som helhed foreslår jeg, at Domstolen besvarer det sjette præjudicielle spørgsmål med, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger forfølgelse som omhandlet i artikel 9 i direktiv 2011/95 af religiøse årsager, afhænger af, dels hvor alvorlig krænkelsen af asylansøgerens religionsfrihed er, dels hvor alvorlige de handlinger er, som den pågældende udsætter sig for ved at udøve denne frihed i sit hjemland. Det kan ikke automatisk udelukkes, at der foreligger forfølgelse som omhandlet i artikel 9 i direktiv 2011/95, hvis de i ansøgerens hjemland indførte begrænsninger af religionsfriheden og de sanktioner, der er knyttet til overtrædelse af de med sådanne begrænsninger forbundne forbud, er begrundet i nødvendigheden af at opretholde orden, sikkerhed, sundhed eller offentlig moral i dette land. Hvis den adfærd, der knytter sig til udøvelsen af religionsfriheden, såsom religiøs konvertering og religiøs proselytisme, ifølge lovgivningen i asylansøgerens hjemland medfører uforholdsmæssige eller diskriminerende sanktioner eller endog dødsstraf, er det tilstrækkeligt til, at det kan fastslås, at der foreligger forfølgelse som omhandlet i artikel 9 i direktiv 2011/95, hvis det fremgår, at sådanne sanktioner rent faktisk anvendes, og at ansøgeren løber en påviselig risiko for at blive pålagt dem, hvis han vender tilbage til dette land.
III. Forslag til afgørelse
65.
På grundlag af de ovenstående betragtninger i det hele foreslår jeg, at de af Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) forelagte spørgsmål besvares som følger:
»1)
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne, skal fortolkes således, at en medlemsstat, der realitetsbehandler en ansøgning om international beskyttelse, som er blevet forelagt den, ikke er forpligtet til forinden at træffe en formel afgørelse, hvorved den anerkender sit ansvar i henhold til forordning nr. 604/213 for at foretage en sådan behandling. Medlemsstaten skal dog i medfør af forordningens artikel 4, stk. 1, informere ansøgeren i overensstemmelse med bestemmelserne i denne artikels stk. 2 om, at ansøgningen vil blive behandlet af medlemsstatens kompetente myndigheder, og om de grunde, som har foranlediget denne til at fastslå, at den er ansvarlig i henhold til nævnte forordning.
2)
I en situation som i hovedsagen, hvor den medlemsstat, der har behandlet en ansøgning om international beskyttelse som omhandlet artikel 2, litra b), i forordning nr. 604/213, som den er blevet forelagt, ikke har truffet en udtrykkelig afgørelse vedrørende sit ansvar i henhold til denne forordning for at træffe afgørelse om ansøgningen, og hvor det fremgår, at medlemsstaten ikke har gjort brug af den diskretionære klausul i forordningens artikel 17, stk. 1, påhviler det ikke den nationale ret, ved hvilken der er anlagt et søgsmål til prøvelse af afgørelsen om afslag på ansøgningen, på eget initiativ at undersøge, om forordningen finder anvendelse på ansøgeren.
3)
Artikel 10, stk. 1, litra b), og artikel 10, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse, skal fortolkes således, at en person, der ansøger om international beskyttelse, og som til støtte for sin ansøgning påberåber sig risiko for forfølgelse af grunde, der vedrører religion, ikke for at underbygge sine påstande om sin religiøse overbevisning er forpligtet til at afgive forklaringer eller fremlægge oplysninger vedrørende samtlige elementer af begrebet »religion« som defineret i artikel 10, stk. 1, litra b), i direktiv 2011/95. Navnlig skal en sådan ansøger, for at der ikke skal gives afslag på ansøgningen, ikke nødvendigvis give oplysning om, at han offentligt har udført handlinger, der knytter sig til eller foreskrives af den pågældende overbevisning, eller har afholdt sig fra at udføre handlinger, som er uforenelige med denne overbevisning, endsige godtgøre, støttet af dokumentation, at hans påstande herom er rigtige.
4)
Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger forfølgelse som omhandlet i artikel 9 i direktiv 2011/95 af religiøse årsager, afhænger af, dels hvor alvorlig krænkelsen af asylansøgerens religionsfrihed er, dels hvor alvorlige de handlinger er, som den pågældende udsætter sig for ved at udøve denne frihed i sit hjemland. Det kan ikke automatisk udelukkes, at der foreligger forfølgelse som omhandlet i artikel 9 i direktiv 2011/95, hvis de i ansøgerens hjemland indførte begrænsninger af religionsfriheden og de sanktioner, der er knyttet til overtrædelse af de med sådanne begrænsninger forbundne forbud, er begrundet i nødvendigheden af at opretholde orden, sikkerhed, sundhed eller offentlig moral i dette land. Hvis den adfærd, der knytter sig til udøvelsen af religionsfriheden, såsom religiøs konvertering og religiøs proselytisme, ifølge lovgivningen i asylansøgerens hjemland medfører uforholdsmæssige eller diskriminerende sanktioner eller endog dødsstraf, er det tilstrækkeligt til, at det kan fastslås, at der foreligger forfølgelse som omhandlet i artikel 9 i direktiv 2011/95, hvis det fremgår, at sådanne sanktioner rent faktisk anvendes, og at ansøgeren løber en påviselig risiko for at blive pålagt dem, hvis han vender tilbage til dette land.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26.6.2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT 2013, L 180, s. 31).
(
3
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9).
(
4
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60).
(
5
) – Skrivelsen, der blev fremlagt for den forelæggende ret, var en erklæring fra en ansat ved Nejat TV stilet til Bahtiyar Fathi og med angivelse af et »FN-sagsnummer«. Skrivelsen bekræfter, at Bahtiyar Fathi er kristen, at han har fremstillet sig selv således for TV-stationen, og at der på forskellige tidspunkter gennem årene har været kontakt med ham efter hans opkald til stationens telefonrådgivere.
(
6
) – Humanitær status som omhandlet ZUB’s artikel 9 svarer til subsidiær beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95.
(
7
) – Den forelæggende ret har oplyst, at proceduren for bestemmelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at behandle en ansøgning om international beskyttelse, før ikrafttrædelsen af artikel ZUB’s 67a, stk. 2, blev indledt, så snart anmodningen var indgivet.
(
8
) – Genèvekonventionen blev suppleret af protokollen om flygtninges retsstilling, der blev vedtaget den 31.1.1967 og trådte i kraft den 4. oktober 1967.
(
9
) – Jf. i denne retning artikel 4, stk. 1, i Dublin III-forordningen, hvorefter ansøgeren skal informeres om anvendelsen af denne, så snart en ansøgning om international beskyttelse er indgivet som omhandlet i forordningens artikel 20, stk. 2 (jf. ligeledes 18. betragtning til Dublin III-forordningen). Det bestemmes i bilag X til Kommissionens forordning (EF) nr. 1560/2003 af 2.9.2003 om gennemførelsesforanstaltninger til Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (EUT 2003, L 222, s. 3), som ændret ved Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 118/2014 af 30.1.2014 (EUT 2014, L 39, s. 1) (herefter »forordning nr. 1560/2003«), at ansøgere indledningsvis kun oplyses om anvendelsen af Dublin III-forordningen og først senere – og kun i tilfælde af at den pågældende medlemsstats myndigheder har grund til at antage, at et andet land kunne være ansvarligt for behandlingen af ansøgningen – gives detaljerede oplysninger om kriterierne for fastlæggelse af, hvilken stat der er ansvarlig, og om de i Dublin III-forordningen fastlagte overførselsprocedurer. På samme måde som ovennævnte artikel 4, stk. 1, jf. Dublin III-forordningens artikel 20, stk. 1, hvorefter proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, indledes, så snart en ansøgning om international beskyttelse indgives for første gang i en medlemsstat.
(
10
) – Jf. i denne retning dom af 31.5.2018, Hasen (C-647/16, EU:C:2018:368, præmis 56), af 7.6.2016, Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:409, præmis 42), og af 25.10.2017, Shiri (C-201/16, EU:C:2017:805, præmis 31 og 37 og den deri nævnte retspraksis).
(
11
) – Jf. dom af 31.5.2018, Hassan (C-647/16, EU:C:2018:368, konklusionen).
(
12
) – Ifølge Dublin III-forordningens artikel 4, stk. 1, omfatter ansøgerens ret til information generelt udtrykt »anvendelsen« af denne forordning. Litra a)-f) i det nævnte stykke indeholder kun en ikke-udtømmende liste over de oplysninger, der skal meddeles ansøgeren, således som anvendelsen af ordet »navnlig« vidner om. Således som den er formuleret, omfatter retten følgelig også de konkrete resultater af anvendelsen af de i Dublin III-forordningen fastlagte kriterier, således også i tilfælde, hvor der ikke imødeses nogen procedure for overførsel af ansøgeren.
(
13
) – Jf. punkt 23-30 nedenfor.
(
14
) – Det skal hvad dette angår bemærkes, at afgørelsen om at indlede proceduren for afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, ifølge ZUB’s artikel 67a træffes af den myndighed, der foranstalter de personlige samtaler, og således i princippet efter, at den har hørt ansøgeren.
(
15
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 603/2013 af 26.6.2013 om oprettelse af »Eurodac« til sammenligning af fingeraftryk med henblik på en effektiv anvendelse af forordning (EU) nr. 604/2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet i en af medlemsstaterne af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs og om medlemsstaternes retshåndhævende myndigheders og Europols adgang til at indgive anmodning om sammenligning med Eurodacoplysninger med henblik på retshåndhævelse og om ændring af forordning (EU) nr. 1077/2011 om oprettelse af et europæisk agentur for den operationelle forvaltning af store it-systemer inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed (EUT 2013, L 180, s. 1).
(
16
) – Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 af 18.2.2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (EUT 2003, L 50, s. 1).
(
17
) – Jf. for så vidt angår Dublin II-forordningens artikel 3, stk. 2, dom af 30.5.2013, Halaf (C-528/11, EU:C:2013:342, præmis 36).
(
18
) – Jf. i denne retning det forslag fra Kommissionen, der førte til vedtagelsen af Dublin II-forordningen, KOM(2001) 447 endelig (herefter »forslaget til Dublin II-forordningen«), s. 11, hvori det angives, at muligheden er blevet indført for at gøre det muligt for hver medlemsstat at træffe afgørelse selvstændigt »ud fra politiske, humanitære eller praktiske overvejelser«; jf. ligeledes dom af 30.5.2013, Halaf (C-528/11, EU:C:2013:342, præmis 37). Det skal bemærkes, at Kommissionen i sit forslag af 4.5.2016 til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (COM(2016) 270 final, herefter »forslaget til Dublin IV-forordningen«), tilsigter en begrænsning af den diskretionære klausuls rækkevidde, således at den kun anvendes »af humanitære grunde i forbindelse med familie i bredere forstand« (s. 17 og 18 samt artikel 19 i forslaget). I »Wikström-betænkningen«, som Europa-Parlamentet vedtog som ramme for de senere interinstitutionelle forhandlinger om forslaget til Dublin IV-forordningen (betænkning af 6.11.2017 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne, A8-0345/2017), foreslås det derimod, at den diskretionære klausul får samme rækkevidde som den, der i øjeblikket er indeholdt i Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, og at der indføres mulighed for, at ansøgeren kan anmode om anvendelse af denne klausul ved en begrundet skriftlig anmodning (jf. artikel 19, stk. 1, i Dublin IV-forslaget, som ændret, s. 45 og 73 i betænkningen).
(
19
) – Dom af 21.1.2011 (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609).
(
20
) – Jf. dom af 30.5.2013, Halaf (C-528/11, EU:C:2013:342, præmis 38).
(
21
) – Jf. dom af 21.12.2011, N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865, præmis 98), hvori der, samtidig med at dommen for så vidt angår resultatet følger Menneskerettighedsdomstolens dom af 21.1.2011, M.S.S. mod Belgien og Grækenland (hvortil der henvises i præmis 88 i dommen i sagen N.S. m.fl.), anlægges et delvis anderledes logisk ræsonnement med henblik på at bevare Dublinsystemets funktionsdygtighed. Jf. vedrørende manglende pligt til at anvende Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, i en situation, hvor asylansøgerens sundhedstilstand på kort sigt ikke tillader, at den pågældende overføres til den kompetente medlemsstat, dom af 16.2.2017, C. K. m.fl. (C-578/16 PPU, EU:C:2017:127, præmis 88).
(
22
) – Jf. dom af 21.12.2011, N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865, navnlig præmis 64-69). Jf. ligeledes for så vidt angår Dublin III-forordningens artikel 17, stk. 1, dom af 16.2.2017, C. K. m.fl. (C-578/16 PPU, EU:C:2017:127, præmis 54), hvori Domstolen fastslog, at spørgsmålet om en medlemsstats anvendelse af den i denne bestemmelse fastsatte diskretionære klausul ikke kun henhører under national ret og ikke kun beror på den fortolkning heraf, som denne medlemsstats forfatningsdomstol anlægger, men udgør et spørgsmål om fortolkning af EU-retten som omhandlet i artikel 267 TEUF.
(
23
) – KOM(2008) 820 endelig af 3.12.2008.
(
24
) – Jf. forslaget til Dublin III-forordningen, punkt 4, s. 9; ansøgerens samtykke var forudsat heri »for at sikre, at suverænitetsklausulen ikke anvendes i strid med ansøgerens interesser«. Ansøgerens samtykke var ligeledes forudsat i artikel 3, stk. 4, i konventionen om fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der indgives i en af De Europæiske Fællesskabers medlemsstater – Dublin-Konventionen (EFT 1997, C 254, s. 1). Ophævelsen af betingelsen om den pågældendes samtykke bygger på den, noget unuancerede, opfattelse, at ansøgeren kan antages at samtykke i betragtning af, at han har indgivet en ansøgning om international beskyttelse i det land, der gør brug af den diskretionære klausul.
(
25
) – Metoden til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at behandle en asylansøgning, er baseret på kriterier, der er objektive og retfærdige for både medlemsstaterne og de pågældende personer (jf. bl.a. femte betragtning til Dublin III-forordningen). Det kan derfor ikke udelukkes, at fravigelser af anvendelsen af disse kriterier gennem brug af den diskretionære klausul i sidste instans kan være til skade for ansøgeren, f.eks. ved at tilsidesætte dennes ret til familiens enhed.
(
26
) – Forskellene i ordlyd svarer til ændringer foretaget i Dublin III-forordningen som helhed (»ansøgning om international beskyttelse« i stedet for »asylansøgning« og udvidelsen af den persongruppe, som kan indgive en sådan ansøgning, til også at omfatte statsløse).
(
27
) – Min fremhævelse. Andet punktum i Dublin II-forordningens artikel 3, stk. 2, bestemte, at »[i] så fald bliver vedkommende medlemsstat den ansvarlige stat i henhold til denne forordning«.
(
28
) – Jf. forslaget til Dublin III-forordningen, punkt 4, s. 9, hvor Kommissionen anfører, at »[e]n række aspekter i proceduren for anvendelse af de diskretionære klausuler præciseres også«.
(
29
) – Min fremhævelse.
(
30
) – Jf. dom af 5.9.2012, Y og Z (C-71/11 og C-99/11, EU:C:2012:518, præmis 63), for så vidt angår artikel 10, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/83, der havde samme indhold som den tilsvarende bestemmelse i direktiv 2011/95.
(
31
) – Jf. bl.a. UN Human Rights Committee (HRC): CCPR General Comment No 22: Article 18 (Freedom of Thought, Conscience or Religion), 30 July 1993, tilgængelig på adressen http://www.refworld.org/docid/453883fb22.html, for så vidt angår artikel 18 i den universelle menneskerettighedserklæring.
(
32
) – Jf. retningslinjer om international beskyttelse nr. 6: Ansøgninger om asyl baseret på religion som omhandlet i artikel 1A(2) i 1951-konventionen og/eller protokollen af 1967 vedrørende flygtninges retsstilling af 28.4.2004 (herefter »retningslinjer vedrørende asylansøgninger baseret på religion«).
(
33
) – Ibidem, punkt 1 og 2.
(
34
) – Jf. UNHCR: retningslinjer vedrørende asylansøgninger baseret på religion, punkt 5 ff.
(
35
) – For en fremstilling af de vanskeligheder, behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse begrundet i frygt for forfølgelse af religiøse grunde indebærer, jf. T.J. Gunn: The Complexity of Religion in Determining Refugee Status (tilgængelig på adressen http://www.unhcr.org/protection/globalconsult/3e5f2f7f6/complexity-religion-determining-refugee-status-t-jeremy-gunn.html).
(
36
) – Jf. dom af 5.9.2012, Y og Z (C-71/11 og C-99/11, EU:C:2012:518, præmis 65). Jf. i samme retning generaladvokat Bots forslag til afgørelse Y og Z (C-71/11 og C-99/11, EU:C:2012:224, punkt 52).
(
37
) – Jf. dom af 5.9.2012, Y og Z (C-71/11 og C-99/11, EU:C:2012:518, præmis 66).
(
38
) – Om end tilhørsforhold til et bestemt religiøst fællesskab i sig selv normalt ikke er tilstrækkeligt til at fastslå, at en ansøgning om indrømmelse af flygtningestatus er velbegrundet, kan der dog foreligge særlige omstændigheder, hvor dette tilhørsforhold i sig selv er en tilstrækkelig begrundelse, navnlig når forholdene i hjemlandet er således, at der hersker et klima af usikkerhed for medlemmet af det pågældende fællesskab. Jf. UNHCR: Håndbog om procedurer og kriterier for fastlæggelse af flygtningestatus i henhold til konventionen af 1951 og protokollen af 1967 vedrørende flygtninges retsstilling, januar 1992, punkt 73; Guidelines on International Protection: Religion-based Refugee Claims under Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees af 28.4.2004, punkt 14.
(
39
) – Jf. analogt dom af 25.1.2018, F (C-473/16, EU:C:2018:36, præmis 31 og 32). Jf. ligeledes UNHCR: Guidelines on Religion-based Refugee Claims, punkt 9.
(
40
) – Jf. dom af 5.9.2012, Y og Z (C-71/11 og C-99/11, EU:C:2012:518, præmis 41), samt analogt dom af 26.2.2015, Shepherd (C-472/13, EU:C:2015:117, præmis 26), og af 9.2.2017, M (C-560/14, EU:C:2017:101, præmis 36). Domstolen har i øvrigt udtalt, at det tilkommer de kompetente myndigheder under iagttagelse af de ved chartret sikrede rettigheder at tilpasse fremgangsmåden ved vurderingen af erklæringerne og dokumentationen eller beviserne i forhold til de karakteristika, der er særegne for hver kategori af asylansøgninger, jf. dom af 5.9.2012, Y og Z (C-71/11 og C-99/11, EU:C:2012:518, præmis 36), og af 2.12.2014, A m.fl. (C-148/13 - C-150/13, EU:C:2014:2406, præmis 54).
(
41
) – Jf. i denne retning dom af 22.11.2012, M., (C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 64 og 65), og af 2.12.2014, A m.fl. (C-148/13 - C-150/13, EU:C:2014:2406, præmis 56).
(
42
) – Jf. dom af 2.12.2014, A m.fl. (C-148/13 – C-150/13, EU:C:2014:2406, præmis 58).
(
43
) – Således som UNHCR anfører i sine Guidelines on Religion-based Refugee Claims, skal de myndigheder, som behandler en religionsbegrundet ansøgning om international beskyttelse, være særligt opmærksomme på forbindelserne mellem religiøse og etniske faktorer [jf. punkt 27, litra d)].
(
44
) – Når der er tale om konvertering, er det ikke tilstrækkeligt at tage den måde, hvorpå en troende, der tilhører den religion, hvortil ansøgeren er konverteret, opfattes i dennes hjemland, i betragtning; det skal ligeledes tages i betragtning, hvorledes en person, som ophører med at tilhøre dette lands officielle religion for at slutte sig til en anden, opfattes.
(
45
) – Jf. i denne retning T.J. Gunn: op.cit., s. 13 og 14.
(
46
) – Den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4.11.1950 (herefter »EMRK«).
(
47
) – Chartrets artikel 10 med overskriften »Ret til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed«, bestemmer i stk. 1, at »[e]nhver har ret til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed. Denne ret omfatter frihed til at skifte religion eller tro samt frihed til enten alene eller sammen med andre, offentligt eller privat at udøve sin religion eller tro gennem gudstjeneste, undervisning, andagt og overholdelse af religiøse skikke«.
(
48
) – Jf. dom af 5.9.2012, Y og Z (C-71/11 og C-99/11, EU:C:2012:518, præmis 56).
(
49
) – Dom af 5.9.2012, Y og Z (C-71/11 og C-99/11, EU:C:2012:518, præmis 67). Det skal bemærkes, at den definition af »forfølgelse«, Domstolen foretog i den nævnte præmis 67, adskiller sig fra den mere begrænsede definition, der fremgår af præmis 61 i samme dom, for så vidt angår den grad af alvorlighed, der kræves af den risiko, asylansøgeren løber. Mens Domstolen i præmis 67 henviser til »en reel risiko for bl.a. at blive udsat for forfølgelse eller umenneskelig eller nedværdigende behandling« (min fremhævelse), udelukkes det i præmis 61, at »[d]e handlinger […] som ikke er tilstrækkeligt alvorlige til at udgøre en krænkelse af de grundlæggende menneskerettigheder, der ikke kan fraviges i henhold til EMRK’s artikel 15, stk. 2«, kan anses for forfølgelse som omhandlet i artikel 9, stk. 1, i direktiv 2011/95 og i Genèvekonventionens artikel 1 A. Det skal nævnes hvad dette angår, at den i præmis 67 angivne definition forekommer at være mere i overensstemmelse med ordlyden af artikel 9, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, hvori der kun som en vejledning – således som Domstolen i øvrigt selv anerkender i samme doms præmis 57 – henvises til handlinger, hvis alvorlighed kan sammenlignes med de tilfælde, der er nævnt i EMRK’s artikel 15, stk. 2.
(
50
) – Således kan handlinger, der udgør en alvorlig krænkelse af religionsfriheden, i sig selv udgøre forfølgelse, på samme måde som mindre væsentlige restriktioner for denne frihed, når undertrykkelsen når det krævede niveau af alvorlighed.
(
51
) – Om betingelserne for at acceptere begrænsninger af religionsfriheden jf. bl.a. UN Human Rights Committee (HRC): CCPR General Comment No 22: Article 18 (Freedom of Thought, Conscience or Religion), 30 July 1993, CCPR/C/21/Rev.1/Add.4, tilgængelig på adressen http://www.refworld.org/docid/453883fb22.html.
(
52
) – For en gennemgang af Europarådets medlemsstaters lovgivning på dette område jf. den af Europarådet offentliggjorte undersøgelse af 2010 Blasfemy, insult and hatred: finding answers in a democratic society, s. 18 ff. (tilgængelig på adressen http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-STD%282010%29047-e#page=19).
(
53
) – Domstolen anfører i den nævnte præmis 66, at »seksuel orientering i henhold til artikel 10, stk. 1, litra d), ikke kan forstås således, at det omfatter handlinger, der betragtes som kriminelle i henhold til medlemsstaternes nationale lovgivning«.
(
54
) – Jeg finder i lighed med den ungarske regering, at dette spørgsmål er rent spekulativt og irrelevant for løsningen af tvisten i hovedsagen.
(
55
) – Således har det – for at gentage den forelæggende rets henvisning til den græske lovgivning om proselytisme, som Menneskerettighedsdomstolen tog stilling til i dom af 25.5.1993, Kokkinakis mod Grækenland (CE:ECHR:1993:0525JUD001430788) – naturligvis forskellig indvirkning på udøvelsen af religionsfriheden, om »proselytisme« som genstanden for forbuddet defineres som en »aktivitet […], der stiller materielle eller sociale fordele i udsigt for at skaffe en kirke nye medlemmer, som [udøvelse] af urimelig pression over for nødstedte eller nødlidende personer« (jf. § 48 i dommen) eller som enhver offentlig tilkendegivelse af en anden religion end den pågældende stats officielle religion.
(
56
) – Menneskerettighedsdomstolen, 23.3.2016, F.G. mod Sverige (CE:ECHR:2016:0323JUD004361111) indeholder henvisninger til flere nylige kilder til information om udøvelsen af religionsfriheden i Iran og behandlingen af iranere, der er konverteret til kristendommen.
(
57
) – Menneskerettighedsdomstolen, 23.3.2016, F.G. mod Sverige (CE:ECHR:2016:0323JUD004361111, § 158).
(
58
) – CE:ECHR:2016:0705DEC000020916.
(
59
) – CE:ECHR:2017:1219JUD006034216.
(
60
) – Ibidem, §§ 44 og 45.
(
61
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolen, 19.12.2017, A. mod Schweiz (CE:ECHR:2017:1219JUD006034216).
(
62
) – Således anførte Menneskerettighedsdomstolen i dom af 23.3.2016, F.G. mod Sverige, idet den henviste til Guidelines on Religion-based Refugee Claims, at »egennyttige« aktiviteter, dvs. aktiviteter, som kun er udført for at opnå tilladelse til at opholde sig i den stat, hvori asylansøgningen er indgivet, ikke giver anledning til begrundet frygt for forfølgelse i ansøgerens hjemland, hvis det er klart for enhver, herunder også myndighederne i dette land, at de pågældende aktiviteter er opportunistiske (§ 123). Dette argument forekommer ligeledes i Menneskerettighedsdomstolen, 19.12.2017, A. mod Schweiz (CE:ECHR:2017:1219JUD006034216, § 43).
(
63
) – På dette punkt indeholder forelæggelsesafgørelsen en selvmodsigelse. På den ene side angives det nemlig i sagsfremstillingen, at Bahtiyar Fathi oplyste, at han under sin anholdelsen var blevet tvunget til at indrømme, at han var konverteret til kristendommen, hvilket giver grund til at antage, at de iranske myndigheder var bekendt med hans religiøse observans. På den anden side har den forelæggende ret i fremstillingen af begrundelsen for det syvende præjudicielle spørgsmål anført, at Bahtiyar Fathi hverken rådede over noget bevis for eller nogen oplysning om, at han var konverteret til den kristne tro.
(
64
) – Jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolen, 23.3.2016, F.G. mod Sverige (CE:ECHR:2016:0323JUD004361111, § 52).