61999CC0127_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I - Εισαγωγή
1. Στην υπόθεση αυτή η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί σύμφωνα με το άρθρο 226 ΕΚ από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, μη θεσπίζοντας τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για την εφαρμογή της οδηγίας 91/676/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991, για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση γεωργικής προελεύσεως (στο εξής: οδηγία), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία αυτή. Συγκεκριμένα, με την προσφυγή της Επιτροπής επιδιώκεται να διαπιστωθεί η μη τήρηση των άρθρων 5, 6 και 10 της οδηγίας, σε συνδυασμό με τα παραρτήματα ΙΙΙ, IV και V.
2. ροηγουμένως, με απόφαση της 25ης Φεβρουαρίου 1999, το Δικαστήριο είχε καταδικάσει την Ιταλία λόγω μη τηρήσεως των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας. Θα σημειώσω εν προκειμένω ότι η απόφαση αυτή, η οποία στην ουσία είναι συναφής με την παρούσα υπόθεση, εκδόθηκε μετά την αιτιολογημένη γνώμη, αλλά πριν η παρούσα προσφυγή ασκηθεί ενώπιον του Δικαστηρίου.
ΙΙ - Το νομικό πλαίσιο
3. Η οδηγία έχει ως σκοπό τη μείωση της ρυπάνσεως των υδάτων που προκαλείται άμεσα ή έμμεσα από νιτρικά ιόντα γεωργικής προελεύσεως (άρθρο 1). Τα κράτη μέλη καθορίζουν, σύμφωνα με τα κριτήρια του παραρτήματος Ι της οδηγίας, τα ύδατα που ρυπαίνονται και εκείνα που ενδέχεται να ρυπανθούν αν δεν ληφθούν μέτρα (άρθρο 3, παράγραφος 1). Εντός δύο ετών από την κοινοποίηση της οδηγίας, η οποία έλαβε χώρα στις 19 Δεκεμβρίου 1991, έπρεπε να καθορίσουν τις ευπρόσβλητες ζώνες (άρθρο 3, παράγραφος 2).
4. Εντός δύο ετών από τον καθορισμό των ευπρόσβλητων ζωνών, τα κράτη μέλη έπρεπε, για να επιτευχθούν οι στόχοι της οδηγίας, να καταρτίσουν προγράμματα δράσεως για τις ζώνες αυτές (άρθρο 5, παράγραφος 1). εραιτέρω, το άρθρο 5 ορίζει τα εξής όσον αφορά τα προγράμματα αυτά:
«2. Ένα πρόγραμμα δράσης μπορεί να αφορά όλες τις ευπρόσβλητες ζώνες της επικράτειας ενός κράτους μέλους ή, όταν το κράτος μέλος το κρίνει σκόπιμο, μπορούν να καταρτίζονται διαφορετικά προγράμματα για διάφορες ευπρόσβλητες ζώνες ή τμήματα ζωνών.
3. Τα προγράμματα δράσης λαμβάνουν υπόψη:
α) τα διαθέσιμα επιστημονικά και τεχνικά στοιχεία, και μάλιστα εκείνα που αφορούν τις σχετικές εισροές αζώτου γεωργικής και άλλης προέλευσης·
β) τις περιβαλλοντικές συνθήκες στις συγκεκριμένες περιοχές του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους.
4. Τα προγράμματα δράσης εφαρμόζονται εντός τετραετίας από τη σύνταξή τους και περιλαμβάνουν τα εξής υποχρεωτικά μέτρα:
α) τα μέτρα του παραρτήματος ΙΙΙ·
β) τα μέτρα τα οποία τα κράτη μέλη περιλαμβάνουν στον ή στους κώδικες ορθής γεωργικής πρακτικής που καταρτίζονται σύμφωνα με το άρθρο 4, εκτός από όσα έχουν καταστεί κενά νοήματος λόγω των μέτρων του παραρτήματος ΙΙΙ.
[...]»
5. Τα υποχρεωτικά μέτρα περιλαμβάνονται στο παράρτημα ΙΙΙ της οδηγίας. Λόγω της σημασίας τους στην παρούσα υπόθεση, θα παραθέσω ολόκληρο το σχετικό χωρίο του παραρτήματος αυτού.
«1. Τα μέτρα θα περιλαμβάνουν κανόνες σχετικούς με:
1) τις περιόδους κατά οποίες θα απαγορεύεται η διασπορά στο έδαφος ορισμένων τύπων λιπασμάτων·
2) τη χωρητικότητα των δοχείων αποθήκευσης κοπριάς· η χωρητικότητα αυτή πρέπει να υπερβαίνει τη χωρητικότητα που απαιτείται για αποθήκευση κατά τη διάρκεια της μακρότερης περιόδου κατά την οποία απαγορεύεται η διασπορά κοπριάς στο έδαφος στην ευπρόσβλητη ζώνη, εκτός εάν μπορεί να αποδειχθεί στην αρμόδια αρχή ότι κάθε πλεονάζουσα ποσότητα κοπριάς πέραν από όση χωρούν τα δοχεία θα διατίθεται κατά τρόπο αβλαβή για το περιβάλλον·
3) τον περιορισμό της ποσότητας λιπάσματος που επιτρέπεται να διασπείρεται στο έδαφος, στα πλαίσια της ορθής γεωργικής πρακτικής, λαμβανομένων υπόψη των χαρακτηριστικών της εν λόγω ευπρόσβλητης ζώνης, ιδίως δε:
α) των εδαφολογικών συνθηκών, του τύπου εδάφους και της κλίσης του·
β) των κλιματικών, βροχομετρικών και αρδευτικών συνθηκών·
γ) της χρήσης του εδάφους και των γεωργικών πρακτικών, συμπεριλαμβανομένων και των συστημάτων αμειψισποράς·
και βάσει της ισορροπίας μεταξύ:
i) των προβλεπομένων αναγκών των καλλιεργειών σε άζωτο και
ii) της ποσότητας αζώτου που διατίθεται για τις καλλιέργειες από το έδαφος και από τη λίπανση, που αντιστοιχεί προς:
- την ποσότητα αζώτου που ενυπάρχει στο έδαφος τη στιγμή κατά την οποία οι καλλιέργειες αρχίζουν να το χρησιμοποιούν σε σημαντικό βαθμό (υπόλοιπες ποσότητες κατά το πέρας του χειμώνα),
- το άζωτο που αντλείται από το ισοζύγιο της μετατροπής των αποθεμάτων οργανικού αζώτου του εδάφους σε ανόργανες ουσίες,
- την εισροή αζωτούχων ενώσεων από τα ζωικά περιττώματα,
- την εισροή αζωτούχων ενώσεων από τα χημικά και άλλα λιπάσματα.
2. Τα μέτρα αυτά εξασφαλίζουν ότι, για κάθε γεωργική ή κτηνοτροφική μονάδα, η ποσότητα κόπρου που προστίθεται κάθε χρόνο στο έδαφος, είτε από ανθρώπους είτε από τα ίδια τα ζώα, δεν υπερβαίνει μια καθορισμένη ποσότητα ανά εκτάριο.
Η ποσότητα αυτή ανά εκτάριο είναι η ποσότητα κόπρου που περιέχει 170 kg άζωτο. Ωστόσο:
α) κατά το πρώτα τετραετές πρόγραμμα δράσης, τα κράτη μέλη μπορούν να επιτρέπουν τη διασπορά ποσότητας κόπρου που περιέχει μέχρι και 210 kg άζωτο·
β) κατά τη διάρκεια του πρώτου τετραετούς προγράμματος δράσης και μετά απ' αυτό, τα κράτη μέλη μπορούν να ορίζουν ποσότητες διαφορετικές από τις προαναφερόμενες. Οι ποσότητες αυτές πρέπει να καθορίζονται έτσι ώστε να μην θέτουν σε κίνδυνο την επίτευξη των στόχων του άρθρου 1 και πρέπει να βασίζονται σε αντικειμενικά κριτήρια, όπως π.χ.:
- παρατεταμένες καλλιεργητικές περίοδοι,
- καλλιέργειες με μεγάλες ανάγκες αζώτου,
- υψηλή βροχόπτωση στην ευπρόσβλητη ζώνη,
- εδάφη με ιδιαίτερα μεγάλη απονιτρωτική ικανότητα.
Εάν ένα κράτος μέλος επιτρέπει τη διασπορά διαφορετικής ποσότητας δυνάμει του στοιχείου β__ πρέπει να ενημερώνει σχετικά την Επιτροπή, η οποία εξετάζει την αιτιολόγηση με τη διαδικασία του άρθρου 9.
3. Τα κράτη μέλη μπορούν να υπολογίζουν τις ποσότητες που αναφέρονται στην παράγραφο 2 με βάση τον αριθμό των ζώων.
4. Τα κράτη μέλη ενημερώνουν την Επιτροπή για τον τρόπο με τον οποίο εφαρμόζουν την παράγραφο 2. Με βάση τις πληροφορίες που λαμβάνει, η Επιτροπή μπορεί, εάν το κρίνει σκόπιμο, να υποβάλει κατάλληλες προτάσεις στο Συμβούλιο, σύμφωνα με το άρθρο 11.»
6. Το άρθρο 6 της οδηγίας αφορά την παρακολούθηση των συγκεντρώσεων νιτρικών ιόντων και συναφώς ορίζει τα εξής:
«1. Για τον χαρακτηρισμό των ευπρόσβλητων ζωνών και την αναθεώρηση του σχετικού καταλόγου, τα κράτη μέλη:
α) εντός δύο ετών από την κοινοποίηση της παρούσας οδηγίας, παρακολουθούν επί ένα έτος τη συγκέντρωση νιτρικών ιόντων στα γλυκά ύδατα:
i) σε σταθμούς δειγματοληψίας για επιφανειακά ύδατα, που ορίζονται στο άρθρο 5, παράγραφος 4, της οδηγίας 75/440/ΕΟΚ ή/και σε άλλους σταθμούς δειγματοληψίας που είναι αντιπροσωπευτικοί των επιφανειακών υδάτων των κρατών μελών, τουλάχιστον μία φορά το μήνα και συχνότερα στις εποχές των πλημμυρών·
ii) σε σταθμούς δειγματοληψίας, αντιπροσωπευτικούς των υπόγειων υδροφόρων οριζόντων των κρατών μελών, κατά τακτά χρονικά διαστήματα και λαμβανομένων υπόψη των διατάξεων της οδηγίας 80/778/ΕΟΚ·
β) επαναλαμβάνουν το πρόγραμμα παρακολούθησης που αναφέρεται στο στοιχείο α, τουλάχιστον ανά τετραετία, εκτός από τους σταθμούς δειγματοληψίας όπου η συγκέντρωση νιτρικών ιόντων σε όλα τα προηγούμενα δείγματα ήταν κάτω των 25 mg/l και στους οποίους δεν έχει διαπιστωθεί κανένας νέος παράγοντας που να μπορεί να αυξήσει την περιεκτικότητα σε νιτρικά ιόντα, οπότε το πρόγραμμα παρακολούθησης αρκεί να επαναλαμβάνεται μόνο ανά οκταετία·
γ) επανεξετάζουν ανά τετραετία την κατάσταση των γλυκών επιφανειακών υδάτων, των υδάτων των εκβολών ποταμών και των παράκτιων υδάτων τους από πλευράς ευτροφισμού.
2. Χρησιμοποιούνται οι μέθοδοι μετρήσεων αναφοράς που εκτίθενται στο παράρτημα IV.»
7. Έτσι, οι μέθοδοι αναφοράς για τις μετρήσεις καθορίζονται στο παράρτημα IV. Για τα χημικά λιπάσματα ισχύουν τα εξής:
«Οι αζωτούχες ενώσεις μετρώνται με τη μέθοδο που περιγράφεται στην οδηγία 77/535/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 22ας Ιουνίου 1977, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών των σχετικών με τις μεθόδους δειγματοληψίας και αναλύσεως των λιπασμάτων, όπως τροποποιήθηκε τελευταία από την οδηγία 89/519/ΕΟΚ.»
Για τα γλυκά, παράκτια και θαλάσσια ύδατα ισχύουν τα εξής:
«Η συγκέντρωση των νιτρικών ιόντων μετράται σύμφωνα με το άρθρο 4α, παράγραφος 3, της απόφασης 77/795/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1977, περί καθιερώσεως κοινής διαδικασίας ανταλλαγής πληροφοριών για την ποιότητα των γλυκών επιφανειακών υδάτων της Κοινότητας, όπως τροποποιήθηκε από την απόφαση 86/574/ΕΟΚ.»
8. Το άρθρο 10 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να ενημερώνουν κατά τακτά χρονικά διαστήματα την Επιτροπή:
«1. Σχετικά με την τετραετία που ακολουθεί την κοινοποίηση της παρούσας οδηγίας και με κάθε επόμενη τετραετία, τα κράτη μέλη υποβάλλουν στην Επιτροπή έκθεση με τις πληροφορίες που καθορίζονται στο παράρτημα V.
2. Κάθε έκθεση που συντάσσεται δυνάμει του παρόντος άρθρου υποβάλλεται στην Επιτροπή μέσα σε έξι μήνες από το τέλος της περιόδου στην οποία αναφέρεται.»
9. Το παράρτημα V καθορίζει τα στοιχεία που πρέπει οπωσδήποτε να περιλαμβάνονται στις εκθέσεις. Τα στοιχεία αυτά είναι τα εξής:
«1. Δήλωση σχετικά με την προληπτική δράση που προβλέπεται στο άρθρο 4.
2. Χάρτης όπου εμφαίνονται:
α) τα ύδατα που προσδιορίζονται σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, και το παράρτημα Ι και όπου αναφέρονται τα κριτήρια του παραρτήματος Ι που χρησιμοποιήθηκαν για τον προσδιορισμό αυτό·
β) οι ζώνες που έχουν χαρακτηρισθεί ευπρόσβλητες, όπου θα διακρίνονται οι ζώνες που προϋπήρχαν από εκείνες που χαρακτηρίστηκαν στο διάστημα που μεσολάβησε από την προηγούμενη έκθεση.
3. ερίληψη των αποτελεσμάτων της παρακολούθησης που προβλέπεται στο άρθρο 6, στην οποία θα συμπεριλαμβάνεται αναφορά των λόγων για τους οποίους χαρακτηρίστηκε κάθε ευπρόσβλητη ζώνη καθώς και των λόγων για τους οποίους τροποποιήθηκαν ή συμπληρώθηκαν οι χαρακτηρισμοί αυτοί.
4. ερίληψη των προγραμμάτων δράσης που καταρτίζονται δυνάμει του άρθρου 5, και ειδικότερα:
α) τα μέτρα που απαιτούνται δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχεία α, και β_·
β) οι πληροφορίες που απαιτούνται δυνάμει του παραρτήματος ΙΙΙ, σημείο 4·
γ) τυχόν συμπληρωματικά μέτρα ή ενισχυμένες δράσεις που θεσπίζονται δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφος 5·
δ) περίληψη των αποτελεσμάτων των προγραμμάτων παρακολούθησης που εφαρμόζονται δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφος 6·
ε) εκτιμήσεις των κρατών μελών σχετικά με τις πιθανολογούμενες προθεσμίες μέσα στις οποίες είναι δυνατόν να αναμένεται ότι τα ύδατα που προσδιορίζονται σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, θα ανταποκριθούν στα μέτρα που προβλέπει το πρόγραμμα δράσης, καθώς και αναφορά του βαθμού αβεβαιότητας των εκτιμήσεων αυτών.»
ΙΙΙ - Τα πραγματικά περιστατικά και η διαδικασία
10. Στις 25 Απριλίου 1997, η Επιτροπή απέστειλε στην Ιταλική Κυβέρνηση έγγραφο οχλήσεως λόγω του ότι δεν είχε λάβει την έκθεση που προβλέπεται στο άρθρο 10 της οδηγίας. Το έγγραφο αυτό ανέφερε επίσης ότι η Επιτροπή δεν έχει λάβει καμία πληροφορία σχετικά με τα προγράμματα δράσεως κατά το άρθρο 5 και τους ελέγχους κατά το άρθρο 6. Με έγγραφο της 16ης Ιουλίου 1997 η Ιταλική Κυβέρνηση απάντησε στο έγγραφο οχλήσεως και ενημέρωσε την Επιτροπή για τα μέτρα που είχαν ληφθεί στην Ιταλία.
11. Στις 19 Φεβρουαρίου 1998 η Επιτροπή, μη έχοντας μείνει ικανοποιημένη από τις πληροφορίες που έλαβε, απέστειλε αιτιολογημένη γνώμη με την οποία προσήψε στην Ιταλία ότι δεν τήρησε τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τα άρθρα 5, 6 και 10 της οδηγίας. Με την απάντησή τους της 18ης Σεπτεμβρίου 1998, οι ιταλικές αρχές απέστειλαν στην Επιτροπή λεπτομερή έκθεση όσον αφορά το στάδιο της προόδου που είχε σημειωθεί σχετικά με τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
12. αράλληλα με την ανταλλαγή των επιστολών αυτών, εκδικάστηκε από το Δικαστήριο η υπόθεση C-195/97 (βλ. το σημείο 2 των προτάσεών μου), στην οποία το διατακτικό της αποφάσεως του Δικαστηρίου έχει ως εξής:
«1) Η Ιταλική Δημοκρατία, μη θεσπίζοντας και μη ανακοινώνοντας εμπροθέσμως στην Επιτροπή τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που είναι αναγκαίες για τη μεταφορά στην εσωτερική έννομη τάξη της οδηγίας 91/676/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991, για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση γεωργικής προέλευσης, και ιδίως παραλείποντας να τηρήσει την υποχρέωση που προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής.»
13. Στις 11 Μαΐου 1999 θεσπίστηκε στην Ιταλία ένα νέο νομοθετικό μέτρο, δηλαδή το νομοθετικό διάταγμα 152 (που δημοσιεύθηκε στο GURI της 29ης Μαΐου 1999). Το διάταγμα αυτό περιέχει μεταξύ άλλων κανόνες σχετικά με τον χαρακτηρισμό των ευπρόσβλητων ζωνών κατά το άρθρο 3 της οδηγίας. Η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι με το διάταγμα αυτό εκτελέστηκε η απόφαση του Δικαστηρίου της 25ης Φεβρουαρίου 1999.
IV - Εξέταση της διαφοράς
ροκαταρκτικά ζητήματα
14. Στην παρούσα υπόθεση δύο προκαταρκτικά δικονομικά ζητήματα που ήγειρε η Ιταλική Κυβέρνηση είναι ουσιαστικής σημασίας:
- η ένσταση απαραδέκτου με την οποία προβάλλεται ότι το δικόγραφο της προσφυγής περιέχει αιτιάσεις που δεν διατυπώθηκαν με την αιτιολογημένη γνώμη·
- ο ισχυρισμός ότι με το δικόγραφο της προσφυγής της η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να εκδώσει την ίδια απόφαση που εξέδωσε στις 25 Φεβρουαρίου 1999, με την οποία διαπίστωσε ότι η Ιταλία δεν εφάρμοσε την οδηγία. Η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλείται συναφώς την αρχή non bis in idem.
1. Το παραδεκτό της προσφυγής
α) Επιχειρήματα των διαδίκων
15. Η Ιταλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή, κατά την έγγραφη διαδικασία και κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, εξέτασαν διά μακρών το πρώτο προκαταρκτικό ζήτημα. Στη συνέχεια, θα εκθέσω περιληπτικώς τα σημαντικότερα επιχειρήματα πριν παραθέσω την εκτίμησή μου σχετικά με αυτά.
16. Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, η προσφυγή έχει τέσσερις σημαντικές διαφορές σε σχέση με την αιτιολογημένη γνώμη της 19ης Φεβρουαρίου 1998:
α) η Επιτροπή εγκατέλειψε τη βασική της αιτίαση περί μη μεταφοράς της οδηγίας·
β) η αιτίαση σχετικά με το άρθρο 5 τροποποιήθηκε: πλέον δεν αφορά απλώς και μόνον την έλλειψη προγραμμάτων δράσεως, αλλά την έλλειψη προγραμμάτων δράσεως που πληρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου 5, παράγραφος 1·
γ) η αιτίαση σχετικά με το άρθρο 6 τροποποιήθηκε και τώρα αφορά το ότι οι έλεγχοι ήσαν ελλιπείς και εσφαλμένοι·
δ) η αιτίαση σχετικά με το άρθρο 10 τροποποιήθηκε και τώρα αφορά την έλλειψη πλήρους εκθέσεως.
17. Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, η Επιτροπή προέβη στις αλλαγές αυτές μετά την εξέταση της εκθέσεως της 18ης Σεπτεμβρίου 1998. Όμως, οι αιτιάσεις που τροποποιήθηκαν σημαντικά έπρεπε να τεθούν από την Επιτροπή εκ νέου στην προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία με τη διατύπωση νέας αιτιολογημένης γνώμης ή με τη συμπλήρωση της ήδη υπάρχουσας αιτιολογημένης γνώμης. Η Ιταλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι προσβλήθηκαν τα δικαιώματά της άμυνας, καθόσον τα μέτρα που έλαβε η Ιταλία εξετάστηκαν για πρώτη φορά μόνο στο δικόγραφο της προσφυγής. Με το υπόμνημα ανταπαντήσεως, ισχυρίζεται ότι ορισμένα στοιχεία του δικογράφου της προσφυγής ουδαμώς στηρίζονται στην αιτιολογημένη γνώμη. Ειδικότερα, τούτο αφορά τον ελλιπή χαρακτήρα της κατά το άρθρο 10 εκθέσεως και την αιτίαση ότι οι κατά το άρθρο 6 έλεγχοι σε ορισμένες κατονομαζόμενες περιφέρειες δεν ικανοποιούν τις επιταγές της οδηγίας.
18. Η Επιτροπή αμφισβητεί για πραγματικούς και νομικούς λόγους την ορθότητα των αιτιάσεων της Ιταλικής Κυβερνήσεως.
19. Κατά την άποψή της, η αιτιολογημένη γνώμη:
- δείχνει σαφώς τι πρέπει να τηρούν τα προγράμματα δράσεως, οι έλεγχοι και η έκθεση που προβλέπονται αντιστοίχως από τα άρθρα 5, 6 και 10 της οδηγίας·
- διαπιστώνει ότι η Ιταλία παρέβη τις πιο πάνω υποχρεώσεις και ότι, παρά το έγγραφο οχλήσεως της 25ης Απριλίου 1997, δεν έλαβε τα αναγκαία μέτρα για να δοθεί στην Επιτροπή η δυνατότητα να εξετάσει αν τηρήθηκαν οι υποχρεώσεις αυτές·
- συνάγει ότι η Ιταλία δεν τήρησε όσα επιβάλλονται από τα άρθρα 5, 6 και 10 της οδηγίας.
20. Κατά συνέπεια, συνεχίζει η Επιτροπή, οι αιτιάσεις δεν στρέφονται κατά πρώτον λόγο κατά της ελλείψεως προγραμμάτων δράσεως, ελέγχων και εκθέσεως, αλλά προ πάντων κατά του γεγονότος ότι όλα αυτά δεν ικανοποιούν τις επιταγές της οδηγίας.
21. Μολονότι η δίμηνη προθεσμία που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη είχε παρέλθει προ πολλού, η Επιτροπή εξέτασε προσεκτικά την απάντηση των ιταλικών αρχών με το έγγραφο της 18ης Σεπτεμβρίου 1998 για να κρίνει αν το έγγραφο αυτό περιέχει στοιχεία βάσει των οποίων μπορεί να διαπιστωθεί ότι η Ιταλία όντως τήρησε τις υποχρεώσεις της που απορρέουν από τα άρθρα 5, 6 και 10 της οδηγίας. Από το έγγραφο αυτό προκύπτει ότι, ναι μεν οι ιταλικές αρχές έλαβαν ορισμένα μέτρα, πλην όμως τα μέτρα αυτά δεν ανταποκρίνονται στις επιταγές που εν προκειμένω θέτει η οδηγία.
22. Όσον αφορά τη νομική βάση του ισχυρισμού της Ιταλικής Κυβερνήσεως, η Επιτροπή τονίζει ότι η διαδικασία του άρθρου 226 ΕΚ δεν έχει ως σκοπό μόνον την προστασία των δικαιωμάτων των κρατών μελών, αλλά έχει ως αντικείμενο και την οριοθέτηση της ένδικης διαφοράς. Εν προκειμένω, δεν ευσταθεί ο ισχυρισμός ότι στο δικόγραφο της προσφυγής τροποποιήθηκαν εκ των υστέρων οι αιτιάσεις που διατυπώθηκαν με την αιτιολογημένη γνώμη. Εξ αρχής οι αιτιάσεις της Επιτροπής δεν αφορούσαν το ότι λείπουν παντελώς τα προγράμματα δράσεως, οι έλεγχοι και οι εκθέσεις που επιβάλλονται από την οδηγία, αλλά αφορούσαν ακριβώς τον ελλιπή και εσφαλμένο χαρακτήρα τους. Έτσι, κατά την Επιτροπή, η Ιταλική Κυβέρνηση δεν εκτέλεσε προσηκόντως τις διατάξεις των άρθρων 5, 6 και 10 της οδηγίας.
23. Η Επιτροπή απορρίπτει τον ισχυρισμό της Ιταλικής Κυβερνήσεως ότι εν προκειμένω προσβλήθηκαν τα δικαιώματα που έχει ως καθής. Σε πλήρη συμφωνία με τους κανόνες που διέπουν τη διαδικασία προ της ασκήσεως προσφυγής, η Επιτροπή εξέτασε την - κατά τα λοιπά εκπρόθεσμη - απάντηση στην αιτιολογημένη γνώμη. Όταν προέκυψε ότι τα στοιχεία που της υποβλήθηκαν δεν μπορούν να οδηγήσουν στο συμπέρασμα ότι η Ιταλία τήρησε κατά ορθό τρόπο όλες τις υποχρεώσεις της που απορρέουν από την οδηγία, η Επιτροπή, σε πλήρη αντιστοιχία με τη συνήθη πορεία των πραγμάτων σε διαδικασία για τη διαπίστωση παραβάσεως κράτους μέλους, άσκησε την παρούσα προσφυγή.
24. Η Επιτροπή προσθέτει ότι τα επί της ουσίας επιχειρήματα που η Ιταλική Κυβέρνηση προέβαλε με το υπόμνημά της αντικρούσεως έχουν το ίδιο περιεχόμενο με εκείνα που προέβαλε με το έγγραφό της τής 18ης Σεπτεμβρίου 1998. Τούτο, κατά την Επιτροπή, δεν δείχνει ότι εν προκειμένω εμποδίστηκε η άμυνα της Ιταλικής Κυβερνήσεως.
β) Κριτήρια του παραδεκτού
25. ριν λάβω θέση επί του ζητήματος αν η παρούσα προσφυγή είναι παραδεκτή, θα υπενθυμίσω την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την οποία το αν ένα κράτος μέλος τήρησε τις υποχρεώσεις του πρέπει να κρίνεται σε σχέση με την κατάσταση στην οποία το κράτος αυτό βρισκόταν κατά τη λήξη της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη. Το Δικαστήριο δεν δύναται να λάβει υπόψη τις αλλαγές που επήλθαν στη συνέχεια .
26. Δεν αμφισβητείται ότι με το έγγραφό της τής 18ης Σεπτεμβρίου 1998 η Ιταλική Κυβέρνηση έδωσε εκπρόθεσμα απάντηση στην αιτιολογημένη γνώμη. Όμως, εξ αυτού δεν θα συναγάγω ότι και τα εκτελεστικά μέτρα που περιγράφονται στο έγγραφο αυτό ήσαν εκπρόθεσμα. Αυτό καθαυτό το γεγονός ότι η Επιτροπή τα εξέτασε για να εξακριβώσει αν με αυτά τηρήθηκαν οι υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 10 της οδηγίας και το περιστατικό ότι στην παρούσα διαφορά η Επιτροπή δεν ισχυρίστηκε ότι τα μέτρα αυτά ενδέχεται να είναι εκπρόθεσμα με κάνουν να θεωρήσω ότι εν προκειμένω δεν τίθεται ζήτημα αν τα μέτρα αυτά ήσαν εμπρόθεσμα. Φυσικά, τούτο δεν ισχύει για τα μέτρα που ελήφθησαν μετά το έγγραφο της 18ης Σεπτεμβρίου 1998.
27. Από την ανάγνωση της αιτιολογημένης γνώμης και του δικογράφου της προσφυγής προκύπτει αμέσως μια χτυπητή διαφορά. Η αιτιολογημένη γνώμη είναι ένα βραχύ έγγραφο όπου με σχετικά γενικόλογους όρους προσάπτεται στην Ιταλία ότι δεν τήρησε τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τα άρθρα 5, 6 και 10 της οδηγίας. Όμως, παραπέμπει στην από 16 Ιουλίου 1997 γραπτή απάντηση της Ιταλικής Κυβερνήσεως στο από 25 Απριλίου 1997 έγγραφο οχλήσεως. Η Επιτροπή συνήγαγε από την απάντηση αυτή ότι οι πληροφορίες αυτές είναι ανεπαρκείς για να μπορέσει να διαπιστώσει ότι η Ιταλία τήρησε τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 5, 6 και 10 της οδηγίας. Αντιθέτως, το δικόγραφο της προσφυγής περιγράφει λεπτομερώς τα μέτρα που η Ιταλία έλαβε εν τω μεταξύ και εκθέτει σε ποια σημεία τα μέτρα αυτά δεν ανταποκρίνονται στις επιταγές της οδηγίας. Είναι αναντίρρητο ότι η έμφαση μετατοπίστηκε από τη μη εφαρμογή στη μη ορθή εφαρμογή της οδηγίας. Το ζήτημα είναι τώρα αν αυτή η μετατόπιση πρέπει να επιφέρει το απαράδεκτο της προσφυγής.
28. Θα αρχίσω υπενθυμίζοντας την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου στον τομέα αυτόν, όπως αυτή διατυπώνεται, μεταξύ άλλων αποφάσεων, στην απόφαση της 20ής Μαρτίου 1997 στην υπόθεση Επιτροπή κατά Γερμανίας :
«22 Συναφώς, πρέπει, κατ' αρχάς, να τονιστεί ότι ο σκοπός της πριν από την άσκηση της προσφυγής διαδικασίας έγκειται στο να παρασχεθεί στο οικείο κράτος μέλος η δυνατότητα, αφενός μεν, να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το κοινοτικό δίκαιο και, αφετέρου, να προβάλει λυσιτελώς τους αμυντικούς του ισχυρισμούς κατά των αιτιάσεων που διατυπώνει η Επιτροπή [...].
23 Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου [...], το αντικείμενο της προσφυγής που ασκείται κατ' εφαρμογή του άρθρου 169 της Συνθήκης καθορίζεται επομένως από την πριν από την άσκηση της προσφυγής διαδικασία, όπως προβλέπει η διάταξη αυτή. Συνεπώς, το δικόγραφο της προσφυγής δεν μπορεί να στηρίζεται σε αιτιάσεις άλλες πλην εκείνων που διατυπώθηκαν στην αιτιολογημένη γνώμη [...].
24 Το Δικαστήριο έχει κρίνει εξάλλου [...] ότι η αιτιολογημένη γνώμη πρέπει να περιλαμβάνει συνοπτική και λεπτομερή παράθεση των λόγων που έπεισαν την Επιτροπή ότι το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος παρέβη μια από τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη.»
29. Από τα χωρία που παρατέθηκαν προκύπτει, κατά την άποψή μου, ότι η αιτιολογημένη γνώμη έχει ως σκοπό να καθορίσει και οριοθετήσει το αντικείμενο της δίκης. Ο καθορισμός και η οριοθέτηση αυτού που προσάπτεται στο σχετικό κράτος μέλος έχουν ως σκοπό, μεταξύ άλλων, την προστασία των δικαιωμάτων του κράτους αυτού. Κατά συνέπεια, εν προκειμένω πρέπει να εξεταστεί αν η αιτιολογημένη γνώμη είναι αρκούντως σαφής και λεπτομερής ώστε να οριστεί το αντικείμενο της διαφοράς και αν το δικόγραφο της προσφυγής μένει εντός του πλαισίου που καθορίστηκε κατ' αυτόν τον τρόπο.
30. Στα ερωτήματα αυτά θα δώσω την ακόλουθη απάντηση. Η αιτιολογημένη γνώμη αποτελεί το ουσιαστικό πλαίσιο εντός του οποίου πρέπει να μένει το δικόγραφο της προσφυγής. Απαράδεκτο υφίσταται μόνον όταν το δικόγραφο της προσφυγής αφορά περισσότερες ή άλλες υποχρεώσεις από εκείνες που περιγράφονται με την αιτιολογημένη γνώμη. Με άλλα λόγια, η αιτιολογημένη γνώμη θέτει τα όρια εντός των οποίων πρέπει να μείνει το δικόγραφο της προσφυγής: όχι άλλες υποχρεώσεις, όχι περισσότερες υποχρεώσεις. Τούτο δεν συνεπάγεται ότι το δικόγραφο της προσφυγής πρέπει να έχει ακριβώς το ίδιο περιεχόμενο με την αιτιολογημένη γνώμη: οι αιτιάσεις μπορούν να είναι στενότερες σε σχέση με την αιτιολογημένη γνώμη, αρκεί να έχουν ως αντικείμενο τις ίδιες υποχρεώσεις.
31. Τούτο απορρέει και από τη διαδικασία του άρθρου 226 ΕΚ. Από τη φύση της, η διαδικασία αυτή δεν είναι στατική. Η Επιτροπή απευθύνει έγγραφο οχλήσεως στο κράτος μέλος. Ακολούθως, λαμβανομένης υπόψη της απαντήσεως του κράτους μέλους, η Επιτροπή αποφασίζει αν θα απευθύνει αιτιολογημένη γνώμη και ποιο περιεχόμενο θα έχει η γνώμη αυτή. Στην απάντησή του, το κράτος μέλος δύναται να αντικρούσει την αιτιολογημένη γνώμη. Τότε βάσει και της απαντήσεως αυτής η Επιτροπή μπορεί να αποφασίσει αν θα ασκήσει προσφυγή και ποιες από τις αρχικές αιτιάσεις θα κρατήσει. Στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, οι αρχικές αιτιάσεις δύνανται να περιοριστούν και, όσον αφορά τις βαλλόμενες παραλείψεις, μπορούν να γίνουν πιο συγκεκριμένες. Στην πράξη, συχνά κατά το χρονικό διάστημα που η διαδικασία είναι εκκρεμής οι προσαπτόμενες παραβάσεις μειώνονται, καθόσον τα κράτη μέλη περνούν στην εκτέλεση των υποχρεώσεών τους.
32. Από τα πιο πάνω μπορούν να συναχθούν δύο κριτήρια για το παραδεκτό της προσφυγής:
- η προσφυγή πρέπει να μένει εντός του αντικειμένου που ορίστηκε με την αιτιολογημένη γνώμη·
- το δικόγραφο της προσφυγής, λαμβανομένων υπόψη των πληροφοριών που παρασχέθηκαν από το κράτος μέλος κατά τη διαδικασία προ της ασκήσεως της προσφυγής, πρέπει να περιγράφει με επαρκή ακρίβεια τις παραβάσεις που προσάπτονται.
Με λίγα λόγια, το δικόγραφο της προσφυγής πρέπει να αποτελεί τη λογικά προβλέψιμη συνέχεια του μεταξύ της Επιτροπής και του κράτους μέλους διαλόγου κατά τη διαδικασία προ της ασκήσεως προσφυγής. Όταν τηρούνται οι επιταγές αυτές, δεν μπορεί να γίνει λόγος για προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας. Θα προσθέσω ότι στην υπόθεση Επιτροπή κατά Γερμανίας το Δικαστήριο, κρίνοντας επί του παραδεκτού, εκτίμησε ότι αρκεί μια κάπως γενική αναφορά των προσαπτόμενων παραβάσεων. Τούτο δεν σημαίνει ότι η μικρή ακρίβεια των αιτιάσεων δεν μπορεί να έχει ως συνέπεια την απόρριψη της προσφυγής, όπως άλλωστε συνέβη στην υπόθεση εκείνη.
γ) Εκτίμηση
33. Επανερχόμενος στην παρούσα υπόθεση, θα πω ότι δεν ευσταθεί ο βασικός ισχυρισμός της Ιταλικής Κυβερνήσεως ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη καθόσον το δικόγραφο της προσφυγής περιέχει άλλες αιτιάσεις από αυτές που η Επιτροπή διατύπωσε με την αιτιολογημένη γνώμη.
34. Από τη διαδικασία προ της ασκήσεως της προσφυγής προκύπτουν τα εξής:
- με το από 25 Απριλίου 1997 έγγραφο οχλήσεως η Επιτροπή προσήψε στην Ιταλική Δημοκρατία ότι δεν τήρησε τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τα άρθρα 5, 6 και 10 της οδηγίας·
- με την από 16 Ιουλίου 1997 απάντησή της η Ιταλική Κυβέρνηση διαβίβασε πολλά έγγραφα από τα οποία κατά την άποψή της προέκυπτε ότι είχε τηρήσει δεόντως τις πιο πάνω υποχρεώσεις·
- με την αιτιολογημένη γνώμη της 19ης Φεβρουαρίου 1998 η Επιτροπή χαρακτήρισε τις πληροφορίες αυτές ελλιπείς όσον αφορά τη γεωγραφική τους έκταση και ανεπαρκείς όσον αφορά το περιεχόμενό τους. Εξ αυτών συνήγαγε ότι η Ιταλία δεν τήρησε προσηκόντως τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 5, 6 και 10 της οδηγίας·
- με την εκτενή απάντησή της της 18ης Σεπτεμβρίου 1998, η Ιταλική Κυβέρνηση εξέθεσε άλλη μία φορά κατά ποιον τρόπο είχε εκτελέσει τις υποχρεώσεις που επιβάλλει η οδηγία·
- βάσει των πιο πάνω, η Επιτροπή συνήγαγε ότι τα εκτελεστικά μέτρα των ιταλικών αρχών εξακολουθούν να είναι ελλιπή όσον αφορά τη γεωγραφική τους έκταση και ανεπαρκή όσον αφορά το περιεχόμενό τους. Οι αιτιάσεις της στο δικόγραφο της προσφυγής αφορούν ειδικότερα τις εναπομένουσες ελλείψεις και ανεπάρκειες.
35. Εξ αυτών συνάγω ότι στο δικόγραφο της προσφυγής της η Επιτροπή έμεινε εντός του αντικειμένου της διαδικασίας όπως αυτό οριοθετήθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη. Ναι μεν η έμφαση μετατοπίστηκε από τη μη (προσήκουσα) εκτέλεση στην ελλιπή και ανεπαρκή εκτέλεση και οι αιτιάσεις έγιναν πιο συγκεκριμένες και πιο λεπτομερείς, πλην όμως στην ουσία έμειναν οι ίδιες: η Ιταλία υπέπεσε σε παραβάσεις κατά την εκτέλεση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τα άρθρα 5, 6 και 10 της οδηγίας. Κατά τη διαδικασία προ της ασκήσεως προσφυγής, η έκταση των αιτιάσεων περιορίστηκε, αλλά το περιεχόμενό τους έμεινε το ίδιο.
36. Κατόπιν αυτών συμπεραίνω ότι είναι απορριπτέος ο ισχυρισμός της Ιταλικής Κυβερνήσεως ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη.
37. Αυτό δεν σημαίνει ότι κατά την αξιολόγηση των επιμέρους αιτιάσεων δεν πρέπει να εξεταστεί αν αυτές ικανοποιούν τις επιταγές σαφήνειας και ακρίβειας που ισχύουν εν προκειμένω.
2. Τα έννομα αποτελέσματα της αποφάσεως της 25ης Φεβρουαρίου 1999
α) Επιχειρήματα των διαδίκων
38. Με απόφαση του Δικαστηρίου της 25ης Φεβρουαρίου 1999 η Ιταλική Δημοκρατία έχει ήδη καταδικαστεί λόγω μη τηρήσεως των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας. Συγκεκριμένα, η Ιταλία παρέλειψε να καθορίσει τις ευπρόσβλητες ζώνες. Για την εκτέλεση της αποφάσεως του Δικαστηρίου εκδόθηκε το νομοθετικό διάταγμα 152 της 11ης Μαΐου 1999. Η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η αρχή non bis in idem απαγορεύει στην Επιτροπή μετά την πρώτη διαδικασία για τη διαπίστωση παραβάσεως κράτους μέλους να κινήσει δεύτερη διαδικασία αυτού του είδους έχουσα στην ουσία ως αντικείμενο την ίδια προβληματική.
39. Η Επιτροπή, υπό το πρίσμα της αποφάσεως Επιτροπή κατά Ισπανίας, θεωρεί τον ισχυρισμό αυτόν αβάσιμο. Με την απόφαση αυτή το Βασίλειο της Ισπανίας καταδικάστηκε λόγω μη καταρτίσεως προγραμμάτων δράσεως κατά το άρθρο 5 της οδηγίας μετά από προηγούμενη καταδίκη του λόγω - μεταξύ άλλων - μη καθορισμού των ευπρόσβλητων ζωνών βάσει του άρθρου 3 της οδηγίας . Συναφώς, η Επιτροπή παραπέμπει και στην απόφαση Επιτροπή κατά Ισπανίας η οποία αφορούσε τη μη εμπρόθεσμη εφαρμογή της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ .
β) Εκτίμηση
40. Η Επιτροπή και η Ιταλία έχουν διαμετρικά αντίθετες απόψεις σχετικά με τις συνέπειες που απορρέουν από τη συνάφεια της παρούσας υποθέσεως με τη διαδικασία που οδήγησε στην απόφαση του Δικαστηρίου της 25ης Φεβρουαρίου 1999. Η εν λόγω διάσταση απόψεων με αναγκάζει να τοποθετήσω τη διαφορά σε ένα ευρύτερο πλαίσιο.
41. Οι - όπως η επίμαχη στην παρούσα υπόθεση - οδηγίες στον τομέα του περιβάλλοντος, οι οποίες έχουν ως σκοπό να μειωθεί η υπάρχουσα επιβάρυνση του περιβάλλοντος με ορισμένες ουσίες, να αποτραπεί η περαιτέρω ρύπανση και εν τω μεταξύ να εξαλειφθεί η ζημία που έχει προκληθεί, προβλέπουν υποχρεώσεις για τα κράτη μέλη σχετικά με τη λήψη πλέγματος μέτρων. Τα μέτρα αυτά είναι αλληλένδετα και εκτείνονται σε μακρές περιόδους. Μόνο με μακρά και συνεχή προσπάθεια οι επιδιωκόμενοι στόχοι - εν προκειμένω, η βελτίωση της ποιότητας των υδάτων κατόπιν μειώσεως της επιβαρύνσεως με νιτρικά ιόντα - μπορούν να επιτευχθούν.
42. Ο παράγοντας χρόνος έχει μεγάλο ρόλο για την εκτέλεση της οδηγίας. Τα μέτρα που προβλέπει η οδηγία πρέπει να ληφθούν εγκαίρως για να αποτραπεί περαιτέρω βλάβη. Επιπλέον, για να είναι αποτελεσματικά, πρέπει να πραγματοποιηθούν το ένα μετά το άλλο. ρος τούτο, καταρτίζονται προγράμματα δράσεως. Η μη τήρηση του χρονοδιαγράμματος που καθορίζεται από τα προγράμματα αυτά συνιστά ουσιώδη έλλειψη, η οποία θίγει την πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας.
43. Κατά την άποψή μου, μπορούν να εντοπιστούν τέσσερις σημαντικοί λόγοι που δικαιολογούν ακριβώς το να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στην εκτέλεση από τα κράτη μέλη των πράξεων που προβλέπει η οδηγία. ρώτον, η οδηγία έχει ως σκοπό να βελτιωθεί η ποιότητα του περιβάλλοντος υπό συνθήκες που διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών αλλά και εντός κάθε κράτους μέλους. Οι πηγές της ρυπάνσεως των υδάτων από νιτρικά ιόντα μπορούν να διαφέρουν, η ένταση της υπάρχουσας ρυπάνσεως μπορεί να είναι σημαντικά διαφορετική και η απορροφητική ικανότητα του φυσικού περιβάλλοντος δεν είναι παντού η ίδια. Κατά συνέπεια, η εφαρμογή της οδηγίας χαρακτηρίζεται από την ύπαρξη ευρείας διακριτικής εξουσίας των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών. Δεύτερον, η επίτευξη των στόχων της οδηγίας συνεπάγεται σύνολο δραστηριοτήτων που καλύπτουν σειρά ετών. Η εφαρμογή της οδηγίας ασφαλώς δεν είναι αρκετή με τη μεταφορά της στην εσωτερική νομοθεσία ή κανονιστική ρύθμιση. Τρίτον, η εφαρμογή της οδηγίας μπορεί μερικές φορές να συνεπάγεται ακραίους περιορισμούς για ορισμένες αγροτικές δραστηριότητες, όπως την εντατική κτηνοτροφία ή άλλες μορφές καλλιέργειας του εδάφους με υψηλή επιβάρυνση με νιτρικά ιόντα. Δεν αποκλείεται η αντίσταση ορισμένων κύκλων μεταξύ των ενδιαφερομένων να έχει ως επακόλουθο καθυστερήσεις ή κενά κατά την εφαρμογή της οδηγίας. Τέταρτον, η εξασφάλιση εντός της Κοινότητας ίσου επιπέδου ποιότητας του περιβάλλοντος έχει σχέση με την ισότητα των όρων ανταγωνισμού στον γεωργικό τομέα. Αν τα κράτη μέλη εφαρμόσουν με μεγάλες διαφορές ως προς τον βαθμό εντάσεως αυτή την οδηγία για τη νιτρορρύπανση, το επακόλουθο θα είναι σοβαρές στρεβλώσεις του ανταγωνισμού.
44. Από τα πιο πάνω προκύπτει ότι η εποπτεία ως προς το αν εφαρμόστηκε η οδηγία ναι μεν δεν είναι απλή, πλην όμως είναι ζωτικής σημασίας για τους στόχους που θέτει η οδηγία. Ως εκ τούτου, η οδηγία καθιερώνει ένα πλέγμα προγραμμάτων δράσεως, ελέγχων και εκθέσεων. Το πλέγμα αυτό πρέπει, από τη μια πλευρά, να εξασφαλίσει ότι, λαμβανομένων υπόψη των τοπικών συνθηκών, θα ληφθούν μέτρα που πράγματι θα έχουν ως συνέπεια τη μείωση της επιβαρύνσεως με νιτρικά ιόντα. Από την άλλη πλευρά, καθιστά δυνατό τον αποτελεσματικό έλεγχο του αν τηρήθηκε η οδηγία.
45. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, θεωρώ ότι ο εκπρόθεσμος καθορισμός των ευπρόσβλητων ζωνών υπό την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, της οδηγίας δεν έχει ως νομική συνέπεια ότι το σχετικό κράτος μέλος απαλλάσσεται της υποχρεώσεώς του να τηρήσει τις λοιπές υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία. Τούτο θα ισοδυναμούσε με αμοιβή για την εκπρόθεσμη εφαρμογή μέρους της οδηγίας. Στη νομολογία που παρατέθηκε στο σημείο 39 των προτάσεών μου, το Δικαστήριο πλείστες όσες φορές επέκρινε ρητώς το αποτέλεσμα αυτό.
46. Ο ισχυρισμός της Ιταλικής Κυβερνήσεως ότι στην ουσία η παρούσα διαδικασία ταυτίζεται με εκείνην η οποία κατέληξε στην απόφαση του Δικαστηρίου της 25ης Φεβρουαρίου 1999 ούτε και αυτός ευσταθεί. Στην ουσία, οι υποχρεώσεις που προβλέπει το άρθρο 3 της οδηγίας δεν είναι πανομοιότυπες με αυτές που προβλέπονται από τα άρθρα 5, 6 και 10.
47. Επιπλέον, κατά την άποψή μου, μεταξύ των υποχρεώσεων αυτών δεν υφίσταται τέτοιος σύνδεσμος ώστε η μη τήρηση της κατά το άρθρο 3 υποχρεώσεως καθορισμού των ευπρόσβλητων ζωνών να συνεπάγεται άνευ ετέρου ότι είναι αδύνατον να τηρηθούν οι υποχρεώσεις των άρθρων 5, 6 και 10 της οδηγίας.
48. Τα κατά το άρθρο 5 της οδηγίας προγράμματα δράσεως καταρτίζονται κατ' αρχήν μόνον για ευπρόσβλητες ζώνες που έχουν καθοριστεί. Όμως, αν ο επίσημος καθορισμός των ζωνών αυτών έχει καθυστερήσει, η οδηγία δεν εμποδίζει να ληφθούν προπαρασκευαστικά μέτρα για την κατάρτιση των προγραμμάτων αυτών. Ο εκπρόθεσμος καθορισμός των ευπρόσβλητων ζωνών ασφαλώς δεν δύναται, λαμβανομένης υπόψη της νομολογίας που παρατίθεται στο σημείο 39 των προτάσεών μου, να έχει ως συνέπεια την παράταση της προθεσμίας καταρτίσεως των προγραμμάτων δράσεως μέχρι δύο χρόνια μετά τον - εκπρόθεσμο - καθορισμό των προστατευομένων ζωνών.
49. Ναι μεν οι έλεγχοι, που πρέπει να γίνουν βάσει του άρθρου 6 της οδηγίας, έχουν σχέση με τις κατά το άρθρο 3 ευπρόσβλητες ζώνες, πλην όμως μπορούν να λάβουν χώρα και χωρίς να έχουν καθοριστεί οι ζώνες αυτές. Ακόμα περισσότερο, από το άρθρο 6 μπορεί να συναχθεί ότι ο καθορισμός των ευπρόσβλητων ζωνών γίνεται βάσει προηγούμενων ελέγχων υπό την έννοια του άρθρου αυτού.
50. Η κατά το άρθρο 10 υποχρέωση υποβολής εκθέσεων μπορεί δίχως άλλο να αξιολογηθεί χωριστά από τον καθορισμό των ευπρόσβλητων ζωνών.
V - Επί της ουσίας
Α - Η αιτίαση σχετικά με το άρθρο 5 της οδηγίας
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
51. Στο δικόγραφο της προσφυγής της, η Επιτροπή παραθέτει ορισμένα στοιχεία από τα οποία, κατά την άποψή της, προκύπτει ότι η Ιταλική Δημοκρατία δεν τήρησε τις υποχρεώσεις της που απορρέουν από το άρθρο 5 της οδηγίας:
- κατά το χρονικό σημείο κατά το οποίο ασκήθηκε η προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου η Ιταλία εξακολουθούσε να μην έχει καταρτίσει κανένα πρόγραμμα δράσεως που να ικανοποιεί τις επιταγές του άρθρου 5 της οδηγίας·
- όπως προκύπτει από την απόφαση του Δικαστηρίου της 25ης Φεβρουαρίου 1999, για το μεγαλύτερο μέρος της επικράτειάς της η Ιταλία δεν είχε καθορίσει ευπρόσβλητες ζώνες. Κατά συνέπεια, δεν ήταν δυνατόν να καταρτιστούν προγράμματα δράσεως προσαρμοσμένα στις περιβαλλοντικές συνθήκες για τις οποίες θα ίσχυαν·
- για την κεντρική και νότια Ιταλία στα προγράμματα δράσεως δεν προβλέπονται μέτρα κατά το παράρτημα ΙΙΙ της οδηγίας. Τούτο ισχύει ρητώς για τα Αβρόγια, την Απουλία και την Καλαβρία, αλλά στην πράξη και για άλλες περιφέρειες·
- για ορισμένες περιφέρειες της βόρειας Ιταλίας (εδεμόντιο, Λομβαρδία, Βένετο και Αιμίλια Ρομάνα) τα προγράμματα δράσεως δεν αφορούν όλες τις συγκεκριμένες υποχρεώσεις που προβλέπει το παράρτημα ΙΙΙ της οδηγίας·
- οι πρωτοβουλίες των ιταλικών αρχών έχουν μικρή συνοχή ή είναι πολύ γενικές.
52. Στην συνέχεια, η Επιτροπή προβαίνει σε επισκόπηση των πρωτοβουλιών που πράγματι έλαβε η Ιταλία. Οι πρωτοβουλίες αυτές είτε έχουν μικρή συνοχή είτε είναι ανεπαρκείς ή πολύ γενικές. Δεν ικανοποιούν τις επιταγές του άρθρου 5 της οδηγίας.
53. Η Ιταλική Κυβέρνηση σημειώνει ότι έχει ήδη καθορίσει τις ευπρόσβλητες ζώνες στο εδεμόντιο, στη Λομβαρδία, στο Βένετο και στην Αιμίλια Ρομάνα. Για τις ζώνες αυτές καταρτίστηκαν προγράμματα δράσεως. Για τις λοιπές περιφέρειες δεν καταρτίστηκαν προγράμματα δράσεως καθόσον εκεί δεν είχαν καθοριστεί ευπρόσβλητες ζώνες.
54. Στα υπομνήματα απαντήσεως και ανταπαντήσεως, η αντιδικία της Επιτροπής και της Ιταλικής Κυβερνήσεως επικεντρώθηκε στον προαναφερθέντα αμυντικό ισχυρισμό της Ιταλικής Κυβερνήσεως ότι της ήταν αδύνατον να εφαρμόσει το άρθρο 5 της οδηγίας πριν καθορίσει τις ευπρόσβλητες ζώνες.
2. Εκτίμηση
55. Λαμβανομένων υπόψη των προαναφερθέντων, η αξιολόγηση της αιτιάσεως αυτής είναι δυνατόν να είναι σύντομη. Για ένα μέρος της ημεδαπής - την κεντρική και νότια Ιταλία - οι ιταλικές αρχές, όταν έληξε η προθεσμία που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη, δεν είχαν καταρτίσει προγράμματα δράσεως. Η Ιταλική Κυβέρνηση δεν το αμφισβητεί, αλλά, στο πλαίσιο της άμυνάς της, ισχυρίζεται ότι η κατάρτιση προγραμμάτων δράσεως ήταν αδύνατη λαμβανομένου υπόψη ότι δεν είχαν καθοριστεί ευπρόσβλητες ζώνες. Όπως ήδη εξέθεσα στο σημείο 45 των προτάσεών μου, ο αμυντικός αυτός ισχυρισμός δεν ευσταθεί. Για τις τέσσερις βόρειες περιφέρειες (εδεμόντιο, Λομβαρδία, Βένετο και Αιμίλια Ρομάνα) πράγματι καταρτίστηκαν προγράμματα δράσεως, πλην όμως κατά την Επιτροπή δεν ικανοποιούν τις επιταγές της οδηγίας, μεταξύ άλλων καθόσον δεν προβλέπουν ορισμένα από τα μέτρα που απαιτεί το παράρτημα ΙΙΙ της οδηγίας. Η Ιταλική Κυβέρνηση ναι μεν αντιτάσσει ότι η αιτίαση αυτή είναι «διφορούμενη» και «γενικόλογη», πλην όμως δεν αμφισβητεί την ορθότητα της διαπιστώσεως της Επιτροπής. Δεν ασχολείται ούτε με τα μέτρα που η Επιτροπή ισχυρίστηκε χάριν παραδείγματος ότι κακώς δεν προβλέπονται από τα προγράμματα δράσεως. Υπό τις συνθήκες αυτές, είναι, κατά την άποψή μου, αρκούντως αποδεδειγμένο ότι και όσον αφορά τις εν λόγω τέσσερις βόρειες περιφέρειες δεν καταρτίστηκαν προγράμματα δράσεως που να ικανοποιούν τις επιταγές της οδηγίας.
Β - Η αιτίαση σχετικά με το άρθρο 6 της οδηγίας
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
56. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι το άρθρο 6 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να παρακολουθούν τις συγκεντρώσεις νιτρικών ιόντων. Ειδικότερα, η οδηγία προβλέπει μια πρώτη σειρά ελέγχων επί ένα έτος πριν από τις 20 Δεκεμβρίου 1993 και στη συνέχεια επανάληψη των ελέγχων κάθε τέσσερα ή οκτώ χρόνια, αναλόγως της ρυπάνσεως που έχει διαπιστωθεί.
57. Από τις πληροφορίες που παρέσχε η Ιταλική Κυβέρνηση προκύπτει, κατά την Επιτροπή, ότι τουλάχιστον σε πέντε περιφέρειες οι έλεγχοι δεν έγιναν σύμφωνα με την οδηγία, ότι σε πέντε άλλες περιφέρειες και σε δύο επαρχίες οι έλεγχοι έγιναν εν μέρει κατά μη ικανοποιητικό τρόπο και ότι λείπουν παντελώς πληροφορίες για τρεις περιφέρειες (Αβρόγια, Απουλία και Καλαβρία). Έτσι, η Ιταλία δεν τήρησε πλήρως τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 6 της οδηγίας.
58. Η Ιταλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι το άρθρο 6 αφορά εκτελεστικά μέτρα που δεν μπορούν να χωριστούν από τον καθορισμό των ευπρόσβλητων ζωνών κατά το άρθρο 3. αράβαση του άρθρου 6 μπορεί να υπάρξει, ισχυρίζεται η Ιταλική Κυβέρνηση, μόνον εφόσον η παράβαση αυτή έχει ως συνέπεια την παράβαση του άρθρου 3 της οδηγίας λόγω του ότι δεν καθορίστηκαν ευπρόσβλητες ζώνες. Η Επιτροπή δεν αποδεικνύει ότι ο ελλιπής χαρακτήρας των ελέγχων οδήγησε σε παράβαση του άρθρου 3. Επικουρικώς, η Ιταλική Κυβέρνηση διατείνεται ότι η αιτίαση της Επιτροπής είναι αβάσιμη καθόσον έχει διατυπωθεί με γενικόλογο και ανακριβή τρόπο και δεν στηρίζεται σε στοιχεία. Τέλος, παρατηρεί ότι οι έλεγχοι έγιναν, κατ' εφαρμογήν του παραρτήματος IV, στο πλαίσιο των οδηγιών που παρατίθενται στο παράρτημα αυτό.
59. Η Επιτροπή απαντά ότι η υποχρέωση του άρθρου 6 είναι μια συγκεκριμένη υποχρέωση η οποία μπορεί να διαχωριστεί από τις άλλες υποχρεώσεις της οδηγίας. Η ορθή εφαρμογή του άρθρου 6 απαιτεί να τηρούν οι εθνικές αρχές τις προθεσμίες και τις καθ' έκαστα λεπτομέρειες που προβλέπονται στο άρθρο αυτό. Οι εθνικές αρχές δεν μπορούν να περιοριστούν στους ελέγχους που προβλέπονται από τις οδηγίες στις οποίες παραπέμπει το άρθρο 6 και που ανακοινώθηκαν στην Επιτροπή βάσει της οδηγίας 91/692/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 23ης Δεκεμβρίου 1991, για την τυποποίηση και τον εξορθολογισμό των εκθέσεων που αφορούν την εφαρμογή ορισμένων οδηγιών για το περιβάλλον . Ειδικότερα, η οδηγία 91/676 θέτει άλλες επιταγές όσον αφορά τη συχνότητα των δειγματοληψιών, το δίκτυο των δειγματολητπικών σταθμών και την ερμηνεία και επεξεργασία των δεδομένων. Η Επιτροπή παρατηρεί ακόμα ότι η οδηγία 91/692 εκδόθηκε μετά την οδηγία 91/676 αλλά δεν παραπέμπει στην τελευταία οδηγία. Με λίγα λόγια, οι πληροφορίες που παρασχέθηκαν βάσει της οδηγίας 91/692 δεν έχουν καμία απολύτως σημασία για την εφαρμογή της οδηγίας 91/676. Τέλος, η Επιτροπή υπενθυμίζει ακόμα ότι κατά τη διαδικασία προ της ασκήσεως προσφυγής ζήτησε από τις ιταλικές αρχές να αποδείξουν ότι έχουν τηρήσει την υποχρέωση που απορρέει από το άρθρο 6. Τα στοιχεία που παρασχέθηκαν αποδεικνύουν ότι δεν συνέβη κάτι τέτοιο.
60. Η Ιταλική Κυβέρνηση ανταπαντά ότι η Επιτροπή δεν διευκρίνισε γιατί τουλάχιστον σε πέντε περιφέρειες η οδηγία δεν έχει τηρηθεί. Η Επιτροπή έπρεπε να παραπέμψει λεπτομερώς στα στοιχεία που παρασχέθηκαν και έπρεπε να πει ποια είναι τα κενά που απορρέουν από τα στοιχεία αυτά. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν έπρεπε να συναγάγει την ύπαρξη παραβάσεως από το γεγονός ότι δεν παρασχέθηκαν πληροφορίες. Το άρθρο 6 δεν προβλέπει καθήκον πληροφορήσεως για τα κράτη μέλη. εραιτέρω, από το παράρτημα V, σημείο 3, της οδηγίας προκύπτει ότι ένα κράτος μέλος πρέπει να κοινοποιήσει μόνο περίληψη των αποτελεσμάτων των ελέγχων .
2. Εκτίμηση
61. Στον κύριο αμυντικό της ισχυρισμό κατά της αιτιάσεως αυτής, η Ιταλική Κυβέρνηση λαμβάνει ως αφετηρία ότι το άρθρο 6 δεν συνεπάγεται αυτοτελή υποχρέωση για τα κράτη μέλη, ανεξάρτητη από τον καθορισμό των ευπρόσβλητων ζωνών. Ο ισχυρισμός αυτός έρχεται εμφανώς σε αντίθεση τόσο με το γράμμα όσο και με το περιεχόμενο του άρθρου 6. Οι έλεγχοι υπό μορφή δειγματοληψιών πρέπει να παρέχουν στοιχεία βάσει των οποίων θα μπορούν να καθοριστούν οι ευπρόσβλητες ζώνες. Στη συνέχεια, οι έλεγχοι αυτοί διαδραματίζουν ρόλο κατά την αξιολόγηση της προόδου που σημειώθηκε σχετικά με την επίτευξη των στόχων της οδηγίας.
62. Δεν μπορώ να δεχθώ ούτε τον ισχυρισμό της Ιταλικής Κυβερνήσεως ότι, εφόσον το άρθρο 6 της οδηγίας δεν προβλέπει συγκεκριμένη υποχρέωση πληροφορήσεως, η Επιτροπή δεν μπορούσε να συναγάγει από την έλλειψη πληροφοριών ότι παραβιάστηκε το άρθρο αυτό. Στο πλαίσιο της κατά το άρθρο 226 ΕΚ διαδικασίας προ της ασκήσεως προσφυγής, η Επιτροπή δύναται να ζητεί από τα κράτη μέλη όλες τις πληροφορίες που είναι αναγκαίες για να εξετάσει αν ένα κράτος μέλος τήρησε τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη. Τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να παρέχουν τις πληροφορίες αυτές για να έχει η Επιτροπή τη δυνατότητα να εκτελέσει την αποστολή επιτηρήσεως που της αναθέτει το άρθρο 211 ΕΚ. Αν ένα κράτος μέλος στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 226 ΕΚ δεν μπορεί ή δεν θέλει να δώσει εμπροθέσμως τις πληροφορίες που του ζητήθηκαν σχετικά με την τήρηση των υποχρεώσεών του, η Επιτροπή δύναται να συναγάγει εξ αυτού ότι το σχετικό κράτος μέλος δεν τηρεί τις υποχρεώσεις του. Συγκεκριμένα, μόνο βάσει πλήρους και ορθής πληροφορήσεως δύναται η Επιτροπή να διαπιστώσει στα διάφορα στάδια της διαδικασίας προ της ασκήσεως προσφυγής ότι το σχετικό κράτος μέλος εξακολουθεί να μη τηρεί τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη.
63. Θα αποδώσω μεγαλύτερη σημασία στον αμυντικό ισχυρισμό της Ιταλικής Κυβερνήσεως ότι η αιτίαση της Επιτροπής είναι - υπερβολικά - γενικόλογη, δεν διατυπώθηκε με την απαιτούμενη ακρίβεια και δεν στηρίζεται σε στοιχεία. Η Επιτροπή δεν διευκρινίζει γιατί προκύπτει ότι τουλάχιστον σε πέντε ιταλικές περιφέρειες οι έλεγχοι δεν έγιναν σύμφωνα με την οδηγία και ότι σε πέντε άλλες περιφέρειες και δύο επαρχίες οι έλεγχοι έγιναν εν μέρει κατά μη ικανοποιητικό τρόπο. Από τις σκέψεις μου που παρέθεσα στα σημεία 33 επ. των προτάσεών μου προκύπτει ότι η Επιτροπή, αν προσάπτει σε κράτος μέλος ότι τήρησε ανεπαρκώς και ελλιπώς τις υποχρεώσεις του, πρέπει να αιτιολογήσει τη μομφή αυτή με αρκούντως σαφή και λεπτομερή τρόπο . Στο σημείο αυτό, η προσφυγή δεν μπορεί να ευδοκιμήσει. Δεν περιέχει στοιχεία που να είναι αρκούντως ακριβή και σαφή ώστε βάσει αυτών να μπορεί να εξεταστεί αν στις σχετικές περιφέρειες οι υποχρεώσεις ελέγχου τηρήθηκαν ανεπαρκώς και ελλιπώς. Κατά συνέπεια, θεωρώ την αιτίαση αυτή αβάσιμη στο μέτρο που στρέφεται κατά της εσφαλμένης, δηλαδή εν μέρει μη ικανοποιητικής, εφαρμογής του άρθρου 6 της οδηγίας στις περιφέρειες της Λιγουρίας, της Λομβαρδίας, της Βενετίας, της Μαρκίας και της Καμπανίας, αλλά και στις περιφέρειες του εδεμοντίου, της Ουμβρίας, του Λατίου, του Μολίζε και της Σικελίας καθώς και στις επαρχίες του Τριδέντου και του Μπολτσάνο.
64. Τα πράγματα είναι διαφορετικά στο μέτρο που η αιτίαση περί μη εφαρμογής της οδηγίας στρέφεται κατά των ελέγχων στις περιφέρειες των Αβρογίων, της Απουλίας και της Καλαβρίας. Η Επιτροπή σημειώνει, χωρίς να αντικρουστεί από την Ιταλική Κυβέρνηση, ότι για τις περιφέρειες αυτές λείπουν παντελώς πληροφορίες. Επιπλέον, η Ιταλική Κυβέρνηση δεν ισχυρίζεται ότι στις εν λόγω περιφέρειες πράγματι έγιναν οι έλεγχοι που απαιτεί το άρθρο 6 ούτε ότι εκεί οι έλεγχοι αυτοί δεν ήσαν υποχρεωτικοί. Εξ αυτών συνάγω ότι η αιτίαση όσον αφορά τους ελέγχους στις τρεις αυτές περιφέρειες είναι αρκούντως σαφής καθώς και ότι είναι βάσιμη.
65. Η Επιτροπή και η Ιταλική Κυβέρνηση αντιδικούν και στο ζήτημα αν τα κράτη μέλη μπορούν να περιοριστούν στους ελέγχους οι οποίοι προβλέπονται από τις οδηγίες που παρατίθενται στο άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο α__ σημεία i και ii, της οδηγίας και οι οποίοι πρέπει να ανακοινώνονται στην Επιτροπή βάσει της οδηγίας 91/692. Συμφωνώ με την Επιτροπή ότι από το άρθρο 6 προκύπτει με βεβαιότητα ότι οι έλεγχοι που προβλέπονται σε άλλες οδηγίες δεν μπορούν να επαρκέσουν. Στο σημείο αυτό, το κείμενο του άρθρου 6 δεν μπορεί να νοηθεί με άλλο τρόπο. Κατά τα λοιπά, η διαπίστωση αυτή δεν αναιρεί το συμπέρασμα που διατύπωσα στο σημείο 63 των προτάσεών μου.
66. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, συνάγω ότι η Ιταλία, με το να μην εφαρμόσει καθόλου το άρθρο 6 της οδηγίας στις περιφέρειες των Αβρογίων, της Απουλίας και της Καμπανίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο αυτό και ότι η προσφυγή όσον αφορά το εν λόγω άρθρο πρέπει να απορριφθεί κατά τα λοιπά.
Γ - Η αιτίαση σχετικά με το άρθρο 10 της οδηγίας
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
67. Κατά το άρθρο 10 της οδηγίας, τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να υποβάλλουν έκθεση κάθε τέσσερα χρόνια. Η πρώτη έκθεση, η οποία έπρεπε να καλύπτει την πρώτη τετραετία, έπρεπε να αποσταλεί στην Επιτροπή πριν από τις 20 Ιουνίου 1996. Η έκθεση πρέπει να περιέχει όλες τις πληροφορίες που απαριθμεί το παράρτημα V. ριν από την πιο πάνω ημερομηνία η Ιταλική Κυβέρνηση δεν απέστειλε καμία έκθεση.
68. Κατά την Επιτροπή, τα έγγραφα τεκμηριώσεως που οι ιταλικές αρχές τής απέστειλαν με την από 16 Ιουλίου 1997 απάντησή τους στο έγγραφο οχλήσεως είναι ελλιπή και στην ουσία ανεπαρκή.
69. Ούτε η έκθεση που απεστάλη στις 18 Σεπτεμβρίου 1998 ικανοποιεί τις επιταγές της οδηγίας. Η Επιτροπή εντοπίζει τέσσερις ελλείψεις:
- η έκθεση δεν είναι πλήρης από γεωγραφικής απόψεως·
- η έκθεση δεν περιέχει λεπτομερή χάρτη των (τυχόν) ρυπαινομένων υδάτων και των ευπροσβλήτων ζωνών ο οποίος προβλέπεται στο σημείο 2 του παραρτήματος V·
- σχεδόν για τις μισές περιφέρειες δεν εκτίθενται τα αποτελέσματα της παρακολούθησης των συγκεντρώσεων νιτρικών ιόντων·
- η επισκόπηση των προγραμμάτων δράσεως είναι ανεπαρκής. Εκτίθενται μόνον ορισμένα μέτρα και επιπλέον μόνο για μερικές περιφέρειες· λείπει συστηματική έκθεση των θεμάτων που παραθέτει το σημείο 4 του παραρτήματος V.
70. Η Επιτροπή συνάγει εξ αυτών ότι η Ιταλία δεν τήρησε εμπροθέσμως την υποχρέωσή της να υποβάλει έκθεση που να ικανοποιεί τις επιταγές της οδηγίας.
71. Αντιθέτως, η Ιταλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η έκθεση αναφέρει περιληπτικά το πλαίσιο τόσο της διαπιστωμένης ρυπάνσεως από νιτρικά ιόντα όσο και των ληφθέντων μέτρων. Ο σχετικά βραχυλογικός χαρακτήρας της εκθέσεως, συνεχίζει η Ιταλική Κυβέρνηση, δεν έρχεται σε αντίθεση με τις επιταγές της οδηγίας.
2. Εκτίμηση
72. Κατ' εμέ είναι προφανές ότι μεταξύ των διαδίκων δεν αμφισβητείται ότι η Ιταλική Κυβέρνηση δεν απέστειλε έκθεση στην Επιτροπή εμπροθέσμως, δηλαδή πριν από τις 20 Ιουνίου 1996. Έτσι, κατά την άποψή μου, η παράβαση είναι δεδομένη. Εν προκειμένω, συνέβησαν τα εξής. Με έγγραφο της 18ης Σεπτεμβρίου 1998 - επομένως πολύ μετά τη λήξη της προθεσμίας που έταξε η οδηγία - η Ιταλία απέστειλε έκθεση στην Επιτροπή. Το παράρτημα V της οδηγίας ορίζει επακριβώς ποιες πληφορορίες πρέπει να περιλαμβάνει η έκθεση. Με το δικόγραφο της προσφυγής της, η Επιτροπή εκθέτει, και αυτή επακριβώς, ποιες πληροφορίες λείπουν. Η Ιταλική Κυβέρνηση δεν το αμφισβητεί, αλλά με τους αμυντικούς της ισχυρισμούς προβάλλει μεταξύ άλλων ότι μπορεί να επαρκέσει ένα συνοπτικό πλαίσιο και ότι το άρθρο 10 και το παράρτημα V δεν είναι αρκούντως ακριβή ώστε να στηρίξουν παράβαση κράτους μέλους. Είναι σαφές ότι δεν δέχομαι την επιχειρηματολογία αυτή.
73. Κατά συνέπεια, διαπιστώνω ότι η Ιταλική Κυβέρνηση, με το να μην υποβάλει εμπροθέσμως έκθεση στην Επιτροπή και κατά τα λοιπά με το να υποβάλει ελλιπή και ανεπαρκή έκθεση στην Επιτροπή, παρέβη τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 10 της οδηγίας σε συνδυασμό με το παράρτημα V της οδηγίας αυτής.
VI - Επί των δικαστικών εξόδων
74. Από τα πιο πάνω προκύπτει ότι θεωρώ τις αιτιάσεις της Επιτροπής στο μεγαλύτερο μέρος τους βάσιμες. Μόνο σε ένα σημείο θεωρώ ότι η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί. Επομένως, κατά την άποψή μου είναι λογικό η Δημοκρατία της Ιταλίας να καταδικαστεί στο σύνολο των δικαστικών εξόδων.
VII - Συμπέρασμα
75. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο:
1) Να απορρίψει την προσφυγή κατά το μέρος που αφορά το αν το άρθρο 6 της οδηγίας 91/676/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991, για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορρύπανση γεωργικής προελεύσεως, τηρήθηκε στις περιφέρειες της Λιγουρίας, της Λομβαρδίας, της Βενετίας, της Μαρκίας και της Καμπανίας, καθώς και του εδεμοντίου, της Ουμβρίας, του Λατίου, του Μολίζε και της Σικελίας και στις επαρχίες του Τριδέντου και του Μπολτσάνο.
2) Κατά τα λοιπά, να διαπιστώσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία:
- μη λαμβάνοντας τα αναγκαία μέτρα για την εφαρμογή των άρθρων 5, 6 και 10 της οδηγίας 91/676
- ή, εν πάση περιπτώσει, μη ενημερώνοντας την Επιτροπή για τα μέτρα αυτά,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την πιο πάνω οδηγία.
3) Να καταδικάσει κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.