62017CC0073
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MELCHIOR WATHELET
5 päivänä kesäkuuta 2018 (
1
)
Asia C-73/17
Ranskan tasavalta
vastaan
Euroopan parlamentti
Kumoamiskanne – Toimielinten kotipaikka – Euroopan parlamentti – Budjettivallan käyttäminen – Strasbourgissa pidettävät varsinaiset täysistunnot tai Brysselissä pidettävät ylimääräiset täysistunnot – Vaatimus, että oikeudelliset vaikutukset on pysytettävä, jos toimi kumotaan
I Johdanto
1.
Ranskan tasavalta, jota Luxemburgin suurherttuakunta tukee, vaatii 9.2.2018 nostamassaan kanteessa unionin tuomioistuinta kumoamaan seuraavat neljä Euroopan parlamentin tointa, jotka koskevat Euroopan unionin yleisen talousarvion hyväksymistä varainhoitovuodeksi 2017:
–
30.11.2016 pidetyn istunnon esityslista, siltä osin kuin siihen on sisällytetty keskustelut yleistä talousarviota koskevasta yhteisestä tekstistä (asiakirja P8_OJ(2016)11-30);
–
1.12.2016 pidetyn istunnon esityslista, siltä osin kuin siihen on sisällytetty talousarviota koskevaa yhteistä tekstiä koskeva äänestys ja sen jälkeen äänestysselitykset (asiakirja P8_OJ(2016)12-01);
–
parlamentin 1.12.2016 antama lainsäädäntöpäätöslauselma yleistä talousarviota koskevasta yhteisestä tekstistä (asiakirja TS-0475/2016, väliaikaisena versiona P8_TA-PROV(2016)0475) ja
–
toimi, jolla parlamentin puhemies totesi unionin yleisen talousarvion varainhoitovuodeksi 2017 lopullisesti hyväksytyksi (jäljempänä yhdessä riidanalaiset toimet).
2.
Ranskan tasavallan mukaan yleistä talousarviota koskevaa yhteistä tekstiä koskevien keskustelujen, parlamentin tätä tekstiä koskevan äänestyksen ja parlamentin puhemiehen sen toimen antamisen, jolla talousarvio todetaan hyväksytyksi, olisi pitänyt tapahtua parlamentin varsinaisessa täysistunnossa Strasbourgissa (Ranska) eikä Brysselissä (Belgia) 30.11. ja 1.12.2016 pidetyn ylimääräisen täysistuntojakson aikana.
3.
Tämä riita-asia pidentää siis parlamentin kotipaikkaa koskevien asioiden luetteloa. (
2
) En luonnollisestikaan ole tietämätön niistä poliittisista näkökohdista ja ympäristöä tai talousarviota tai jopa kansallisylpeyttä koskevista huolista, jotka ympäröivät parlamentin toimintojen jakamista Strasbourgin ja Brysselin kesken ja liittyvät kuukausittaisiin muuttoihin näiden kahden kaupungin välillä. Julkisasiamies Mengozzi on kuitenkin osuvasti tähdentänyt 13.12.2012 annettuun tuomioon johtaneessa asiassa Ranska v. parlamentti (C-237/11 ja C-238/11, EU:C:2012:796), että ”vaikka unionin tuomioistuin ei voi jättää huomiotta sitä, että parlamentin velvollisuus pitää kotipaikkansa Strasbourgissa on asetettu voimakkaasti kyseenalaiseksi, – – on tärkeää muistuttaa, että unionin tuomioistuinta on pyydetty ratkaisemaan kanteet oikeudellisten seikkojen osalta” (
3
) ja vain oikeudellisten seikkojen osalta.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
4.
Jäsenvaltioiden hallitukset tekivät 12.12.1992 ETY:n perustamissopimuksen 216 artiklan, EHTY:n perustamissopimuksen 77 artiklan ja Euratomin perustamissopimuksen 189 artiklan nojalla yhteisellä sopimuksella päätöksen Euroopan yhteisöjen toimielinten sekä tiettyjen elinten ja yksikköjen kotipaikan vahvistamisesta (
4
) (jäljempänä Edinburghin päätös).
5.
Edinburghin päätöksen 1 artiklan a alakohdan teksti sisällytettiin ensin EU:n, EY:n, EHTY:n ja Euratomin perustamissopimuksiin liitettyyn pöytäkirjaan nro 12, ja nykyään se on sisällytetty EU:n perustamissopimuksen ja EUT-sopimuksen liitteenä olevaan pöytäkirjaan nro 6 ja Euratomin perustamissopimuksen liitteenä olevaan pöytäkirjaan nro 3 Euroopan unionin toimielinten ja tiettyjen elinten, laitosten ja yksikköjen kotipaikan sijainnista (jäljempänä toimielinten kotipaikasta tehdyt pöytäkirjat).
6.
Toimielinten kotipaikasta tehtyjen pöytäkirjojen ainoan artiklan a alakohdassa määrätään seuraavaa: ”Euroopan parlamentin kotipaikka on Strasbourg, jossa pidetään kaksitoista kuukausittaista täysistuntoa, mukaan lukien talousarviota käsittelevä istunto. Ylimääräiset täysistunnot pidetään Brysselissä. Euroopan parlamentin valiokunnat kokoontuvat Brysselissä. Euroopan parlamentin pääsihteeristö ja sen osastot sijaitsevat edelleen Luxemburgissa.”
III Asian tausta
7.
Euroopan komissio julkaisi 18.7.2016 varainhoitovuoden 2017 talousarvioesityksen. Euroopan unionin neuvosto toimitti 12.9.2016 parlamentille kantansa tähän esitykseen. Budjettivaliokunnan äänestyksen ja Strasbourgissa 24.–27.10.2016 pidetyn varsinaisen täysistuntojakson aikana käytyjen keskustelujen jälkeen parlamentti antoi 26.10.2016 lainsäädäntöpäätöslauselman, jossa se esitti tarkistuksia talousarvioesitykseen. Parlamentin ja neuvoston välinen talousarviota koskeva sovittelumenettely aloitettiin 27.10.2016 ja menettelyssä päästiin 17.11.2016 sopimukseen yhteisestä tekstistä, joka toimitettiin samana päivänä parlamentille ja neuvostolle.
8.
Neuvosto hyväksyi yhteisen tekstin 28.11.2016. Parlamentti ei sisällyttänyt yhteistä tekstiä koskevaa keskustelua ja äänestystä Strasbourgissa 21.–24.11.2016 pidetyn varsinaisen täysistuntojakson esityslistaan vaan Brysselissä 30.11. ja 1.12.2016 pidetyn ylimääräisen täysistuntojakson esityslistaan.
9.
Parlamentti hyväksyi yhteisen tekstin 1.12.2016 antamallaan lainsäädäntöpäätöslauselmalla. Samana päivänä parlamentin puhemies totesi samaten Brysselissä varainhoitovuoden 2017 talousarvion lopullisesti hyväksytyksi. Vuoden 2016 viimeinen varsinainen täysistuntojakso oli Strasbourgissa 12.–15.12.2016.
IV Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
10.
Ranskan tasavalta nosti nyt käsiteltävän kanteen 9.2.2017. Se vaatii, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaiset toimet
–
pysyttää sen toimen vaikutukset, jolla parlamentin puhemies totesi varainhoitovuoden 2017 yleisen talousarvion lopullisesti hyväksytyksi, kunnes tämä talousarvio on lopullisesti hyväksytty perussopimusten mukaisella toimella kohtuullisessa ajassa tämän tuomion julistamispäivästä lukien, ja
–
velvoittaa parlamentin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
11.
Ranskan tasavalta esittää kanteensa tueksi yhden kanneperusteen, jonka mukaan riidanalaiset toimet ovat toimielinten kotipaikasta tehtyjen pöytäkirjojen vastaisia.
12.
Parlamentti vaatii, että unionin tuomioistuin
–
jättää kanteen tutkimatta, siltä osin kuin se koskee riidanalaisia kahta esityslistaa ja päätöslauselmaa
–
hylkää kanteen ja
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut tai
–
toissijaisesti pysyttää sen toimen vaikutukset, jolla parlamentin puhemies on todennut varainhoitovuoden 2017 yleisen talousarvion lopullisesti hyväksytyksi, kunnes uusi toimi, jolla se on tarkoitus korvata, on tullut voimaan kohtuullisen ajan kuluessa.
13.
Unionin tuomioistuimen presidentin 7.6.2017 antamalla määräyksellä Luxemburgin suurherttuakunta hyväksyttiin asiassa väliintulijaksi tukemaan Ranskan tasavallan vaatimuksia.
V Asian arviointi
A
Tutkittavaksi ottaminen
14.
Parlamentin mukaan kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat, siltä osin kuin se kohdistuu 30.11.2016 ja 1.12.2016 pidettyjen parlamentin istuntojen kahteen esityslistaan ja yleistä talousarviota koskevasta yhteisestä tekstistä 1.12.2016 annettuun päätöslauselmaan. Esityslistat ovat vain parlamentin sisäistä organisointia koskevia toimenpiteitä, joilla ei ole oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin, ja päätöslauselma on vain toimi, jolla valmisteltiin sen toimen antamista, jolla parlamentin puhemies totesi unionin yleisen talousarvion varainhoitovuodeksi 2017 lopullisesti hyväksytyksi.
15.
Unionin tuomioistuin on usein hylännyt tämäntyyppisiä väitteitä sen perusteella, että kyseisten tointen oikeusvaikutusten arviointi liittyi kiinteästi niiden sisällön tarkasteluun ja näin ollen kanteiden tarkasteluun pääasian osalta. (
5
)
16.
Kyseisten tuomioiden kohteena olleet toimet eivät kuitenkaan olleet talousarviomenettelyn yhteydessä hyväksyttyjä esityslistoja tai annettuja päätöslauselmia. Tässä viimeisimmässä tapauksessa ongelma näyttäytyy mielestäni eri näkökulmasta. Riidanalaiset kaksi esityslistaa ovat nimittäin muodollisuuksia, jotka ovat välttämättömiä, jotta parlamentti voisi keskustella ja äänestää yleistä talousarviota koskevasta yhteisestä tekstistä, joka on laadittu sovittelukomiteassa SEUT 314 artiklan 6 ja 7 kohdassa määrättyjen yksityiskohtaisten menettelysääntöjen mukaisesti ja niissä määrätyissä määräajoissa. Yleistä talousarviota koskevasta yhteisestä tekstistä 1.12.2016 annetussa päätöslauselmassa puolestaan ilmaistaan muodollisesti, että parlamentti on näiden keskustelujen päätteeksi hyväksynyt yhteisen tekstin. Nimenomaan tämän perusteella parlamentin puhemies voi SEUT 314 artiklan 9 kohdan mukaisesti todeta talousarvion lopullisesti hyväksytyksi. Jokainen riidanalaisista toimista koskee siis mielestäni talousarviota.
17.
SEUT 314 artiklan 10 kohdan, jonka mukaan kukin unionin vuotuisen talousarvion hyväksymiseen osallistuva toimielin ”käyttää [SEUT 314 artiklasta] johtuvia toimivaltuuksiaan noudattaen perussopimuksia ja niiden nojalla annettuja säädöksiä”, perusteella unionin tuomioistuin on kuitenkin katsonut, ettei se, että toimi koskee talousarviota, estänyt nostamasta siitä kumoamiskannetta. (
6
) On nimittäin niin, että ”jos budjettivallan käyttäjän toimia ei voitaisi saattaa yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi, ne toimielimet, jotka käyttävät budjettivaltaa, voisivat heikentää jäsenvaltioiden tai muiden toimielinten toimivaltaa tai ylittää toimivaltuuksilleen asetetut rajat”. (
7
)
18.
Katson siis, että Ranskan tasavallan kanne täyttää tutkittavaksi ottamisen edellytykset paitsi siltä osin kuin se kohdistuu toimeen, jolla parlamentin puhemies totesi unionin yleisen talousarvion varainhoitovuodeksi 2017 lopullisesti hyväksytyksi, (
8
) myös siltä osin kuin se kohdistuu 30.11.2016 ja 1.12.2016 pidettyjen parlamentin istuntojen esityslistoihin ja yleistä talousarviota koskevasta yhteisestä tekstistä 1.12.2016 annettuun parlamentin lainsäädäntöpäätöslauselmaan.
B
Asiakysymys
1 Periaate, jonka mukaan talousarviota käsittelevät istunnot pidetään Strasbourgissa
19.
Toimielinten kotipaikasta tehtyjen pöytäkirjojen ainoan artiklan a alakohdan mukaan ”Euroopan parlamentin kotipaikka on Strasbourg, jossa pidetään kaksitoista kuukausittaista täysistuntoa, mukaan lukien talousarviota käsittelevä istunto”.
20.
Ranskan hallitus katsoo, ettei tätä viittausta ”talousarviota käsittelevään istuntoon” voida tulkita niin, että sillä tarkoitetaan nimenomaisesti istuntojaksoa, jonka aikana parlamentti SEUT 314 artiklan 4 kohdan mukaisesti käsittelee ja yleensä tarkistaa alkuperäistä talousarvioesitystä, sellaisena kuin neuvosto on tarkistanut sitä. Vaikka tällä käsitteellä viitattaisiin yhteen ja nimenomaiseen istuntojaksoon, minkään perusteella ei voida katsoa, että sillä tarkoitetaan juuri tätä jaksoa pikemminkin kuin jaksoa, jonka aikana keskustellaan ja äänestetään sovittelukomitean laatimasta yhteisestä tekstistä.
21.
Sellaisen toimielinten kotipaikasta tehtyjen pöytäkirjojen sanamuotoon ja historiaan perustuvan tulkinnan jälkeen, jossa pöytäkirjoja on tarkasteltu eri kieliversioina ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa, parlamentti väittää päinvastoin, että ilmaisun ”talousarviota käsittelevä istunto” on ymmärrettävä tarkoittavan istuntojaksoa, jonka aikana parlamentti käyttää sille alun perin ETY:n perustamissopimuksen 203 artiklassa annettua toimivaltaa ehdottaa tarkistuksia alkuperäiseen talousarvioesitykseen, sellaisena kuin neuvosto on tarkistanut sitä.
22.
Parlamentin mukaan siitä, että ilmaisu ”talousarviota käsittelevä istunto” on yksikössä, seuraa nimittäin, että sillä viitataan yhteen ainoaan nimenomaiseen istuntojaksoon. Jäsenvaltiot halusivat Edinburghin päätöksellä pelkästään vahvistaa parlamentin aikaisemman käytännön, että lokakuun lopussa tai marraskuun alussa Strasbourgissa järjestettiin ”lokakuun II istuntojaksoksi” kutsuttu täysistuntojakso, joka pidettiin varsinaisten kuukausittaisten täysistuntojaksojen lisäksi ja jota käytettiin pääasiallisesti vuotuisen talousarvion ensimmäiseen käsittelyyn. Toimielinten kotipaikasta tehdyissä pöytäkirjoissa ei sitä vastoin ole mitään, mikä velvoittaisi parlamentin järjestämään myös sovittelukomitean laatimaa yhteistä tekstiä koskevat myöhemmät keskustelut ja äänestyksen varsinaisen täysistuntojakson aikana Strasbourgissa.
23.
Tätä tulkintaa ei voida hyväksyä.
24.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkinnassa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on. (
9
)
25.
On nimittäin todettava, että vaikka ”säännöksen sanamuoto on aina jokaisen tulkinnan lähtökohta ja samalla raja”, (
10
) teleologinen tulkinta on valinnainen vain siinä tapauksessa, että kyseinen säännös tai määräys on täysin selkeä ja yksiselitteinen. (
11
) Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin todettava, että toimielinten kotipaikasta tehtyjen pöytäkirjojen ainoan artiklan a alakohdan sanamuoto ei yksinään mahdollista ilmaisun ”talousarviota käsittelevä istunto” [ranskankielisessä kieliversiossa ”la session budgétaire”] soveltamisalan määrittämistä.
26.
Se, että [ranskankielisessä kieliversiossa] on käytetty yksikön määräistä artikkelia ”la” eikä sen monikkomuotoa ”les”, on omiaan viittamaan yhteen täysistuntoon. Tämä suppea tulkinta ei kuitenkaan ole yhteensoveltuva talousarvion hyväksymismenettelyn kanssa, sellaisena kuin tämä on järjestetty SEUT 314 artiklassa. Jos neuvosto ei hyväksy tarkistuksia, joita parlamentti on tehnyt talousarvioesitystä koskevan käsittelynsä päätteeksi, SEUT 314 artiklan 6 kohdan mukaan parlamentissa on nimittäin käytävä uusi keskustelu sovittelukomiteassa päätetystä yhteistä tekstiä koskevasta yhteysymmärryksestä.
27.
On kylläkin todettava, että sovittelukomitean osallistumisesta unionin vuotuisen talousarvion hyväksymismenettelyyn on määrätty Lissabonin sopimuksessa. Mahdollisuus, että parlamentti pitää toisen istunnon, jossa käsitellään talousarvion hyväksymistä, ei sitä vastoin ole uusi asia. Vuotuisen talousarvion toisen käsittelyn mahdollisuus oli olemassa jo ETY:n perustamissopimuksen 203 artiklan voimassa ollessa (
12
) eli jo kauan ennen Edinburghin päätöksen tekemistä ja ennen kuin tämä sisällytettiin toimielinten kotipaikasta tehtyihin pöytäkirjoihin.
28.
Ilman täsmennystä on näin ollen mahdotonta asettaa toista istuntoa etusijalle toiseen nähden. Jos jäsenvaltiot halusivat rajata velvollisuutta järjestää unionin talousarvioesitystä koskevat keskustelut Strasbourgissa niin, että se koskee vain toista parlamentin kahdesta käsittelyvaiheesta, niiden olisi pitänyt todeta se nimenomaisesti.
29.
Koska jäsenvaltioiden hallitukset ovat todenneet pelkästään, että ”talousarviota käsittelevä istunto” [la session budgétaire] oli pidettävä Strasbourgissa, voidaan päinvastoin legitiimisti päätellä, että ne ”ovat tarkoittaneet, että kun parlamentti käyttää EY:n perustamissopimuksen 203 artiklan mukaista budjettivaltaansa täysistunnossa, tämän [oli] tapahduttava parlamentin kotipaikassa pidettävän varsinaisen täysistuntojakson aikana”. (
13
) Kyse ei siis ollut jostakin tietystä talousarvion hyväksymismenettelyn vaiheesta vaan toimivallan käyttämisestä kokonaisuutena.
30.
Yhteisöjen tuomioistuin on 1.10.1997 antamassaan tuomiossa Ranska v. parlamentti (C-345/95, EU:C:1997:450) lisäksi tulkinnut Edinburghin päätöstä ”siten, että sen mukaan parlamentin kotipaikka on paikkakunta, jolla on säännöllisin väliajoin pidettävä parlamentin 12 varsinaista täysistuntojaksoa, mukaan lukien täysistuntojaksot, joiden aikana parlamentin on käytettävä – – budjettivaltaa”. (
14
)
31.
Tämä tulkinta selittyy suurella merkityksellä, joka unionin vuotuisen talousarvion hyväksymisellä on demokratian näkökulmasta. Kuten unionin tuomioistuin on jo tähdentänyt, ”parlamentin budjettivallan käyttäminen täysistunnossa on perustavanlaatuinen hetki Euroopan unionin demokraattisessa elämässä, ja sen on siten tapahduttava noudattaen kaikkea sitä huolellisuutta, tarkkuutta ja sitoutumista, mitä tällainen vastuu edellyttää. Tämän toimivallan käyttäminen edellyttää erityisesti täysistunnossa tapahtuvaa julkista keskustelua, jonka kautta unionin kansalaiset voivat saada tietoonsa erilaiset julki lausutut poliittiset suuntaukset ja siten muodostaa itselleen poliittisen mielipiteen unionin toiminnasta”. (
15
)
32.
Koska toimielinten kotipaikasta tehdyissä pöytäkirjoissa on toistettu Edinburghin päätös, ei ole syytä poiketa tästä tulkinnasta. Tämä on sitäkin perustellumpaa, koska SEUT 314 artiklan 5 kohdassa määrätty uusi sovittelumenettely ei ole julkinen ja koska siihen osallistuu vain 28 parlamentin jäsentä. Parlamentin julkisessa täysistunnossa käymä keskustelu sovittelukomitean laatimasta yhteisestä tekstistä vahvistaa parlamentin roolia, minkä vuoksi sillä on entistä suurempi merkitys unionin demokraattiselle legitimiteetille.
2 Toimielimen moitteetonta toimintaa koskeva poikkeus
33.
Toimielinten kotipaikasta tehdyissä pöytäkirjoissa kunnioitetaan kuitenkin vastavuoroisesti yhtäältä jäsenvaltioiden ja toisaalta parlamentin toimivaltaa. (
16
) Tämä merkitsee, että näiden pöytäkirjojen ainoan artiklan a alakohtaa ei voida soveltaa niin, että jätetään huomiotta jäsenvaltioiden ja unionin toimielinten velvollisuudet harjoittaa vilpitöntä yhteistyötä. Konkreettisesti on todettava, että vaikka parlamentti on velvollinen noudattamaan toimielinten kotipaikasta tehtyjä pöytäkirjoja sisäistä organisointiaan järjestäessään, tämä ei saa estää tämän toimielimen moitteetonta toimintaa (
17
) eikä sitäkään suuremmalla syyllä unionin moitteetonta toimintaa.
34.
Yhteisöjen tuomioistuin katsoi näiden näkökohtien perusteella, että toimielinten kotipaikkaa koskevat jäsenvaltioiden hallitusten väliaikaiset päätökset eivät estäneet sitä, että parlamentti voi sisäisen organisointinsa järjestämistä koskevaa toimivaltaansa käyttäessään päättää täysistuntojakson pitämisestä muualla kuin Strasbourgissa, kunhan tämä päätös yhtäältä on poikkeuksellinen ja sille toisaalta on parlamentin moitteettomaan toimintaan liittyvät objektiiviset perusteet. (
18
) Yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltävänä tuolloin olleessa tapauksessa syyt, joihin parlamentti vetosi, koskivat kuitenkin sitä, että erityisesti talousarviomenettelyn yhteydessä on välttämätöntä voida järjestää lyhyessä määräajassa lyhytkestoisia istuntojaksoja, minkä yhteisöjen tuomioistuin hyväksyi. (
19
)
35.
Vaikka 22.9.1988 annettu tuomio Ranska v. parlamentti (358/85 ja 51/86, EU:C:1988:431) on annettu ennen Edinburghin päätöksen tekemistä, siinä noudatettu periaate ja metodologia eivät käsitykseni mukaan ole menettäneet merkityksellisyyttään. On yhtäältä todettava, että Edinburghin päätös perustuu 8.4.1965 tehtyyn päätökseen, joka on allekirjoitettu samalla kuin Euroopan yhteisöjen yhteisen neuvoston ja yhteisen komission perustamisesta tehty sopimus ja johon viitataan nimenomaisesti ja joka vahvistetaan nimenomaisesti toimielinten kotipaikasta tehtyjen pöytäkirjojen johdanto-osan perustelukappaleessa. Toisaalta mahdollisuus pitää ylimääräisiä täysistuntoja Brysselissä vahvistetaan nimenomaisesti toimielinten kotipaikasta tehtyjen pöytäkirjojen ainoan artiklan a alakohdassa.
36.
Tässä yhteydessä on todettava, että mahdollisuudella pitää jälkimmäinen talousarviota koskeva parlamentin istunto ylimääräisessä täysistunnossa Brysselissä ei käsitykseni mukaan rikota toimielinten kotipaikasta tehtyjä pöytäkirjoja, kunhan tämä toimintatapa on poikkeuksellinen sekä perusteltu sen vuoksi, että halutaan varmistaa talousarvion hyväksyminen niin, että noudatetaan menettelyä ja määräaikoja, joista määrätään SEUT 314 artiklassa.
37.
Demokraattisessa unionissa unionin toiminnan – ja siis kansalaisten – intressin siihen, että on käytettävissä todellinen vuotuinen talousarvio sen sijaan, että turvaudutaan SEUT 315 artiklassa määrättyyn ”väliaikaisten kahdestoistaosien” järjestelmään, on väistämättä oltava etusijalla suhteessa parlamentin kotipaikan ehdottomaan noudattamiseen, jos Brysselissä pidettävä parlamentin ylimääräinen täysistunto antaa keskustelujen vakavuuden ja julkisuuden osalta samat demokratian takeet kuin Strasbourgissa pidettävä varsinainen täysistunto.
38.
Kuten SEU 13 artiklassa tähdennetään, unionilla on toimielinjärjestelmä sen vuoksi, että sillä pyritään ”edistämään unionin arvoja, ajamaan unionin tavoitteita, palvelemaan unionin, sen kansalaisten ja jäsenvaltioiden etuja sekä varmistamaan unionin politiikkojen ja toimien johdonmukaisuus, tehokkuus ja jatkuvuus”. SEU 4 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan mukaan tässä tarkoituksessa jäsenvaltiot ”tukevat unionia sen täyttäessä tehtäviään ja pidättäytyvät kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen”. Toimielimet ovat siis unionia, sen kansalaisia ja jäsenvaltioita palvelevia välineitä eivätkä unionin toiminnan esteitä.
3 Soveltaminen käsiteltävään asiaan
39.
Jotta toimielinten kotipaikasta tehtyjä pöytäkirjoja noudatettaisiin, sen, että yhteistä tekstiä koskeva keskustelu ja äänestys pidetään parlamentin ylimääräisessä täysistunnossa Brysselissä, on siis oltava poikkeuksellista sekä perusteltua sen vuoksi, että halutaan varmistaa talousarvion hyväksyminen niin, että noudatetaan menettelyä ja määräaikoja, joista määrätään SEUT 314 artiklassa.
40.
Ensimmäisestä edellytyksestä on todettava, ettei tämän menettelytavan poikkeuksellisuutta voida mielestäni kiistää. Edinburghin päätöksen jälkeen parlamentti on nimittäin äänestänyt unionin talousarviosta (tai parlamentin puhemies on todennut tämän hyväksytyksi) Brysselissä pidetyn ylimääräisen täysistuntojakson aikana vain kuusi kertaa. (
20
)
41.
Toista edellytystä on puolestaan arvioitava ottamalla huomioon SEUT 314 artiklan 6 kohta, jossa parlamentti ja neuvosto velvoitetaan hyväksymään talousarvion yhteinen teksti 14 päivän aikana siitä päivästä, jona sovittelukomiteassa saavutettiin yhteisymmärrys.
42.
Koska tässä tapauksessa talousarvion yhteinen teksti laadittiin 17.11.2016, oli mahdotonta, että sitä olisi voitu käsitellä Strasbourgissa 12.–15.12.2016 pidettäväksi aiotussa parlamentin varsinaisessa täysistunnossa. Strasbourgissa 21.–24.11.2016 pidetty varsinainen täysistunto oli siis ainoa istuntojakso, jonka aikana parlamentti olisi teoriassa voinut keskustella ja äänestää varainhoitovuoden 2017 talousarvion yhteisestä tekstistä.
43.
Parlamentti toteaa kuitenkin, että ennen kuin yhteinen teksti saatetaan neuvoston ja parlamentin hyväksyttäväksi, se, mikä on vasta poliittinen yhteisymmärrys, on välttämätöntä ”muuntaa” talousarviota koskeviksi ja oikeudellisiksi teksteiksi. Nämä on samaten välttämättä käännettävä unionin 24 viralliselle kielelle. Neuvoston ja parlamentin yksiköt kuitenkin saivat komissiolta tiedon siitä, että tarvittavat asiakirjat ovat saatavilla, vasta 24.11.2016 kello 16.42 päivätyllä sähköpostilla eli alle tunti ennen parlamentin varsinaisen istuntojakson päättymistä. (
21
)
44.
Käsitykseni mukaan tämä seikka on sellainen objektiivinen syy, jonka vuoksi on perusteltua poiketa periaatteesta, joka edellyttää, että parlamentti keskustelee ja äänestää unionin vuotuisesta talousarviosta varsinaisessa täysistunnossa Strasbourgissa.
45.
Ranskan hallituksen kirjallisissa huomautuksissaan käyttämien ilmaisujen mukaisesti keskustelut ja äänestys sovittelussa aikaan saadusta yhteisestä tekstistä ovat nimittäin samalla tavoin kuin neuvoston talousarvioesityksestä esittämän kannan käsittely perustavanlaatuinen hetki unionin demokraattisessa elämässä. (
22
) Ranskan tasavalta katsoo 13.12.2012 annettuun tuomioon Ranska v. parlamentti (C-237/11 ja C-238/11, EU:C:2012:796) viitaten perustellusti, että molempien on tapahduttava noudattaen kaikkea sitä huolellisuutta, tarkkuutta ja sitoutumista, mitä tällainen vastuu edellyttää.
46.
Tässä tilanteessa ei voida vedota siihen, että ”yhteistä tekstiä koskevat keskustelut ja äänestys ovat nykyään talousarviomenettelyn uusi perustavanlaatuinen vaihe, eikä näin ollen voida katsoa, että tämä vaihe on vähemmän tärkeä kuin vaihe, jonka aikana toimielimet lausuvat ensimmäistä kertaa [unionin] talousarvioesityksestä”, (
23
) ja samaan aikaan väittää, ettei se, että yhteinen teksti on oikeissa talousarviota koskevissa ja oikeudellisissa teksteissä saatavilla kaikilla unionin virallisilla kielillä, ole välttämätön edellytys siihen, että parlamentti pystyy käyttämään budjettivaltaansa sillä huolellisuudella, tarkkuudella ja kaikella sitoutumisella, mitä tällainen vastuu edellyttää.
47.
Tässä tilanteessa tosiaan vaikuttaa siltä, että ainoa tapa, jolla varainhoitovuoden 2017 yleinen talousarvio pystyttiin hyväksymään SEUT 314 artiklan 6 kohdan mukaisissa määräajoissa estämättä parlamentin moitteetonta toimintaa, oli se, että asia otettiin sen ylimääräisen täysistunnon esityslistalle, joka oli vuoden 2016 täysistuntokalenteria 20.5.2015 hyväksyttäessä suunniteltu pidettäväksi Brysselissä 30.11. ja 1.12.2016.
48.
Siltä osin kuin on kyse toimesta, jolla parlamentin puhemies tekee kyseisen toimielimen elimenä unionin talousarviosta sitovan, ei voida kiistää, että tämä toimi on talousarviomenettelyn olennainen osa, (
24
) vaikka määräys siitä, että kun puhemies on vakuuttunut siitä, että talousarvio on hyväksytty SEUT 314 artiklan määräysten mukaisesti, ”hän julistaa täysistunnossa talousarvion lopullisesti vahvistetuksi”, on vain parlamentin työjärjestyksen 91 artiklassa eikä perussopimuksessa.
49.
SEUT 314 artiklan 9 kohdassa ei aseteta tälle toteamukselle mitään muotovaatimusta mutta ei myöskään aseteta parlamentin puhemiehelle määräaikaa sen esittämiselle. Tämän vuoksi ei voida perustellusti väittää, ettei tätä ”tointa” voitu toteuttaa parlamentin viimeisessä varsinaisessa täysistunnossa, joka pidettiin Strasbourgissa 12.–15.12.2016.
50.
Edellä todetusta seuraa, että toimi, jolla parlamentin puhemies on todennut unionin yleisen talousarvion varainhoitovuodeksi 2017 lopullisesti hyväksytyksi, on kumottava.
VI Toimen, jolla parlamentin puhemies on todennut unionin yleisen talousarvion varainhoitovuodeksi 2017 lopullisesti hyväksytyksi, ajallisten vaikutusten pysyttäminen
51.
Jos unionin tuomioistuimen on kumottava toimi, jolla parlamentin puhemies on todennut unionin yleisen talousarvion varainhoitovuodeksi 2017 lopullisesti hyväksytyksi, Ranskan hallitus vaatii unionin tuomioistuinta pysyttämään toimen ajalliset vaikutukset, kunnes kyseinen talousarvio hyväksytään lopullisesti perussopimusten mukaisella toimella.
52.
Parlamentin puhemiehen toimen kumoamisesta seuraa, että vuoden 2017 talousarvio on pätemätön. (
25
) Kun unionin talousarvio todetaan pätemättömäksi silloin, kun huomattava osa kyseisestä varainhoitovuodesta on jo kulunut, tarve taata eurooppalaisen julkisen sektorin toiminnan jatkuvuus sekä oikeusvarmuuteen liittyvät tärkeät syyt oikeuttavat kuitenkin sen, että unionin tuomioistuin toteaa, miltä osin talousarvion vaikutuksia on pidettävä pysyvinä. (
26
) SEUT 264 artiklan 2 kohdan soveltaminen on tässä asiassa sitäkin välttämättömämpää, koska varainhoitovuosi 2017 on kulunut kokonaan.
53.
Tässä tilanteessa on perusteltua, että toimen, jolla parlamentin puhemies on todennut yleisen talousarvion lopullisesti hyväksytyksi, vaikutukset pysytetään, kunnes pätevästi annettu uusi toimi, jolla se on tarkoitus korvata, on tullut voimaan kohtuullisen ajan kuluessa.
VII Oikeudenkäyntikulut
54.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Saman artiklan 3 kohdassa määrätään kuitenkin, että asianosaiset vastaavat omista kuluistaan, jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi. Koska Ranskan tasavallan kanne on perusteeton neljästä riitautetusta toimesta kolmen osalta, on sovellettava tätä määräystä.
55.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti Luxemburgin suurherttuakunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VIII Ratkaisuehdotus
56.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1)
Toimi, jolla Euroopan parlamentin puhemies on todennut Euroopan unionin yleisen talousarvion varainhoitovuodeksi 2017 lopullisesti hyväksytyksi, kumotaan.
2)
Toimen, jolla parlamentin puhemies on todennut yleisen talousarvion lopullisesti hyväksytyksi, vaikutukset pysytetään, kunnes pätevästi annettu uusi toimi, jolla se on tarkoitus korvata, on tullut voimaan kohtuullisen ajan kuluessa.
3)
Kanne hylätään muilta osin.
4)
Asianosaiset vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	Ks. tuomio 10.2.1983, Luxemburg v. parlamentti (230/81, EU:C:1983:32); tuomio 28.11.1991, Luxemburg v. parlamentti (C-213/88 ja C-39/89, EU:C:1991:449); tuomio 1.10.1997, Ranska v. parlamentti (C-345/95, EU:C:1997:450) ja tuomio 13.12.2012, Ranska v. parlamentti (C-237/11 ja C-238/11, EU:C:2012:796).
(
3
)	Julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus Ranska v. parlamentti (C-237/11 ja C-238/11, EU:C:2012:545, 44 kohta).
(
4
)	EYVL 1992, C 341, s. 1.
(
5
)	Ks. tuomio 10.2.1983, Luxemburg v. parlamentti (230/81, EU:C:1983:32, 30 kohta); tuomio 22.9.1988, Ranska v. parlamentti (358/85 ja 51/86, EU:C:1988:431, 15 kohta); tuomio 28.11.1991, Luxemburg v. parlamentti (C-213/88 ja C-39/89, EU:C:1991:449, 16 kohta) ja tuomio 13.12.2012, Ranska v. parlamentti (C-237/11 ja C-238/11, EU:C:2012:796, 20 kohta).
(
6
)	Ks. tuomio 3.7.1986, neuvosto v. parlamentti (34/86, EU:C:1986:291, 13 kohta).
(
7
)	Tuomio 3.7.1986, neuvosto v. parlamentti (34/86, EU:C:1986:291, 12 kohta).
(
8
)	Kukaan ei ole kiistänyt, että toimi, jolla parlamentin puhemies totesi unionin yleisen talousarvion varainhoitovuodeksi 2017 lopullisesti hyväksytyksi, on SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi. Ks. tästä tuomio 17.9.2013, neuvosto v. parlamentti (C-77/11, EU:C:2013:559, 60 kohta).
(
9
)	Ks. mm. tuomio 16.7.2015, Lanigan (C‑237/15 PPU, EU:C:2015:474, 35 kohta); tuomio 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, 30 kohta) ja tuomio 15.3.2017, Flibtravel International ja Leonard Travel International (C-253/16, EU:C:2017:211, 18 kohta).
(
10
)	Julkisasiamies Trstenjakin ratkaisuehdotus Agrana Zucker (C-33/08, EU:C:2009:99, 37 kohta).
(
11
)	Ks. vastaavasti julkisasiamies Léger’n ratkaisuehdotus Schulte (C-350/03, EU:C:2004:568, 88 kohta).
(
12
)	Ks. Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten sekä Euroopan yhteisöjen yhteisen neuvoston ja yhteisen komission perustamisesta tehdyn sopimuksen tiettyjen talousarviota koskevien määräysten muuttamisesta tehdyn Luxemburgissa 22.4.1970 allekirjoitetun sopimuksen (EYVL 1971, L 2, s. 1) 4 artikla ja Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten sekä Euroopan yhteisöjen yhteisen neuvoston ja yhteisen komission perustamisesta tehdyn sopimuksen tiettyjen varainhoitoa koskevien määräysten muuttamisesta tehdyn Brysselissä 22.7.1975 allekirjoitetun sopimuksen (EYVL 1977, L 359, s. 1) 12 artikla.
(
13
)	Tuomio 1.10.1997, Ranska v. parlamentti (C-345/95, EU:C:1997:450, 28 kohta). Kursivointi tässä.
(
14
)	Mainitun tuomion 29 kohta. Ks. myös tuomio 13.12.2012, Ranska v. parlamentti (C-237/11 ja C-238/11, EU:C:2012:796, 40 kohta).
(
15
)	Tuomio 13.12.2012, Ranska v. parlamentti (C-237/11 ja C-238/11, EU:C:2012:796, 68 kohta).
(
16
)	Tuomio 13.12.2012, Ranska v. parlamentti (C-237/11 ja C-238/11, EU:C:2012:796, 60 kohta).
(
17
)	Ks. vastaavasti tuomio 10.2.1983, Luxemburg v. parlamentti (230/81, EU:C:1983:32, 37 ja 38 kohta); tuomio 22.9.1988, Ranska v. parlamentti (358/85 ja 51/86, EU:C:1988:431, 34 ja 35 kohta); tuomio 1.10.1997, Ranska v. parlamentti (C-345/95, EU:C:1997:450, 31 ja 32 kohta) ja tuomio 13.12.2012, Ranska v. parlamentti (C-237/11 ja C-238/11, EU:C:2012:796, 41 ja 42 kohta).
(
18
)	Ks. vastaavasti tuomio 22.9.1988, Ranska v. parlamentti (358/85 ja 51/86, EU:C:1988:431, 36 kohta).
(
19
)	Ks. tuomio 22.9.1988, Ranska v. parlamentti (358/85 ja 51/86, EU:C:1988:431, 39 kohta).
(
20
)	Parlamentin vastineen mukaan kyse on varainhoitovuosien 1996, 1997, 2007, 2012, 2017 ja 2018 talousarvioiden hyväksymisestä. Totean lisäksi, että Ranskan tasavalta on nostanut kumoamiskanteen vain toimista, jotka parlamentti on hyväksynyt Brysselissä vuosina 2016 ja 2017 pidetyissä talousarviota käsittelevissä istunnoissa (eli tässä asiassa ja vireillä olevassa asiassa C-92/18 kyseessä olevat kanteet).
(
21
)	Relevanttien asiakirjojen englanninkielistä versiota koskevassa sähköpostissa täsmennetään, että Euroopan unionin julkaisutoimisto on lähettänyt näiden asiakirjojen kaikille muille virallisille kielille käännetyt versiot suoraan neuvoston budjettikomitean ja parlamentin BUDG-valiokunnan sihteeristöille.
(
22
)	Ks. Ranskan tasavallan vastauskirjelmän 53 kohta.
(
23
)	Ks. Ranskan tasavallan vastauskirjelmän 52 kohta.
(
24
)	Yhteisöjen tuomioistuin on 3.7.1986 annettuun tuomioon neuvosto v. parlamentti (34/86, EU:C:1986:291, 7 ja 8 kohta) johtaneessa asiassa nimenomaisesti hylännyt parlamentin väitteen, jonka mukaan parlamentin puhemies vahvistaa talousarvion vasta talousarviomenettelyn loputtua.
(
25
)	Ks. vastaavasti tuomio 3.7.1986, neuvosto v. parlamentti (34/86, EU:C:1986:291, 46 kohta).
(
26
)	Ks. vastaavasti tuomio 3.7.1986, neuvosto v. parlamentti (34/86, EU:C:1986:291, 48 kohta).