62003CJ0094_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑94/03,
betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG, ingesteld op 28 februari 2003,
Commissie van de Europese Gemeenschappen,
vertegenwoordigd door G. zur Hausen, L. Ström van Lier en E. Righini als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Raad van de Europese Unie,
aanvankelijk vertegenwoordigd door B. Hoff-Nielsen en M. Sims-Robertson, vervolgens door M. Sims-Robertson en K. Michoel als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door:
Franse Republiek,
vertegenwoordigd door G. de Bergues, F. Alabrune en E. Puisais als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
Koninkrijk der Nederlanden,
vertegenwoordigd door H. G. Sevenster, S. Terstal en N. A. J. Bel als gemachtigden,
Republiek Oostenrijk, vertegenwoordigd door E. Riedl als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
Republiek Finland,
vertegenwoordigd door T. Pynnä als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland,
vertegenwoordigd door R. Caudwell als gemachtigde, bijgestaan door A. Dashwood, barrister, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
Europees Parlement,
aanvankelijk vertegenwoordigd door C. Pennera en M. Moore, vervolgens door M. Moore en K. Bradley als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
interveniënten,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: C. W. A. Timmermans (rapporteur), kamerpresident, J. Makarczyk, C. Gulmann, P. Kūris en J. Klučka, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 7 april 2005,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 mei 2005,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt om nietigverklaring van besluit 2003/106/EG van de Raad van 19 december 2002 inzake de sluiting namens de Europese Gemeenschap van het Verdrag van Rotterdam inzake de procedure met betrekking tot voorafgaande [geïnformeerde] toestemming (PIC) ten aanzien van bepaalde [gevaarlijke] chemische stoffen en pesticiden in de internationale handel (PB 2003, L 63, blz. 27; hierna: „bestreden besluit”), voorzover het is gebaseerd op artikel 175, lid 1, EG en niet op artikel 133 EG.
Toepasselijke bepalingen
2. Dit verdrag van Rotterdam, dat op 10 september 1998 is vastgesteld en de dag erna is opengesteld voor ondertekening door alle staten en regionale organisaties voor economische integratie, heeft luidens artikel 1 ervan tot doel „de partijen aan te zetten tot gedeelde verantwoordelijkheid en gezamenlijke inspanningen in de internationale handel in bepaalde gevaarlijke chemische stoffen, teneinde de gezondheid van de mens en het milieu tegen mogelijke schade te beschermen en bij te dragen aan een milieuverantwoord gebruik van deze stoffen”. In dit artikel wordt verder gepreciseerd dat deze doelstelling moet worden bereikt „door de uitwisseling van gegevens over [de] eigenschappen [van deze stoffen] te vergemakkelijken, door te voorzien in een nationale besluitvormingsprocedure betreffende de in‑ en uitvoer ervan en door de betrokken besluiten aan de andere partijen mee te delen”.
3. Volgens artikel 3 van het Verdrag van Rotterdam, betreffende het toepassingsgebied ervan, geldt dit verdrag voor „verboden of aan sterke beperkingen onderworpen chemische stoffen” alsmede voor „zeer gevaarlijke pesticideformuleringen”, met uitsluiting evenwel van een bepaald aantal in lid 2 van dit artikel genoemde stoffen. De stoffen die binnen de werkingssfeer van het Verdrag van Rotterdam vallen, worden nauwkeuriger omschreven in artikel 2 ervan.
4. Zo blijkt uit dit artikel 2, sub b en c, dat de uitdrukkingen „verboden”, „aan strenge beperkingen onderworpen” of „chemische stof[fen]” slaan op chemische stoffen waarvan „ter bescherming van de gezondheid van de mens of het milieu”„alle” respectievelijk „nagenoeg alle” „toepassingen [...] verboden zijn op grond van definitieve regelgeving”. De „zeer gevaarlijke bestrijdingsmiddelformulering” wordt in dit artikel, sub d, gedefinieerd als „een voor gebruik als bestrijdingsmiddel geformuleerde chemische stof die ernstige gevolgen voor de gezondheid of het milieu heeft die, na eenmalige of herhaalde blootstelling bij gebruik, op korte termijn kunnen worden geconstateerd”. De procedures die voor deze twee types stoffen gelden, worden in de artikelen 5 en 6 van het Verdrag van Rotterdam beschreven.
5. Zo bepaalt artikel 5, leden 1 tot en met 3, van het Verdrag van Rotterdam met betrekking tot verboden of aan strenge beperkingen onderworpen chemische stoffen in wezen, dat een partij bij dit verdrag die definitieve regelgeving heeft vastgesteld – wat in artikel 2, sub e, van dit verdrag wordt omschreven als „door een partij vastgestelde regelgeving die geen verdere regelgeving van die partij behoeft, met als doel een chemische stof te verbieden of het gebruik ervan aan strenge beperkingen te onderwerpen” –, dit zo snel mogelijk ter kennis brengt van het bij het Verdrag van Rotterdam ingestelde secretariaat, dat vervolgens onderzoekt of de ontvangen kennisgeving alle in bijlage I bij dit verdrag bedoelde gegevens bevat, die met name betrekking hebben op de identificatie van de betrokken chemische stof en haar fysisch-chemische, toxicologische en ecotoxicologische eigenschappen, alsmede op de redenen voor de vaststelling van de definitieve regelgeving die verband houden met de gezondheid van de mens of het milieu. Indien dat het geval is, stuurt het secretariaat alle partijen bij het Verdrag van Rotterdam onmiddellijk een overzicht van de ontvangen informatie. Anders brengt het secretariaat de partij die hem een onvolledige kennisgeving heeft toegezonden, daarvan op de hoogte en verzoekt het haar de ontbrekende gegevens onverwijld mee te delen. Artikel 5, lid 4, van het Verdrag van Rotterdam bepaalt dat het secretariaat de partijen hoe dan ook om de zes maanden een overzicht geeft van de op grond van de leden 1 en 2 van dit artikel ontvangen informatie, „met inbegrip van de kennisgevingen die niet alle in bijlage I bedoelde gegevens bevatten”.
6. Luidens artikel 5, lid 5, van het Verdrag van Rotterdam „stuurt het secretariaat, als het voor een bepaalde chemische stof ten minste één kennisgeving heeft ontvangen van minstens twee regio’s waarvoor de procedure van voorafgaande geïnformeerde toestemming [ook wel „Prior Informed Consent Procedure” genaamd; hierna: „PIC-procedure”] geldt, en heeft nagegaan of deze kennisgevingen aan het vereiste van bijlage I beantwoorden, deze kennisgevingen door aan de commissie ter beoordeling van chemische stoffen [...]”. Overeenkomstig lid 6 van dit artikel beoordeelt deze commissie de in die kennisgevingen meegedeelde informatie en doet zij met inachtneming van de in bijlage II bij het Verdrag van Rotterdam vermelde criteria – die hoofdzakelijk de grondslag en de redenen voor de vaststelling van de definitieve regelgeving alsmede de reële of verwachte effecten voor de gezondheid van de mens of het milieu daarvan betreffen – aan de Conferentie van de partijen een aanbeveling over de vraag of voor de betrokken chemische stof de PIC-procedure al dan niet moet worden toegepast en of deze stof bijgevolg al dan niet in bijlage III bij het Verdrag van Rotterdam moet worden opgenomen.
7. Artikel 6 van het Verdrag van Rotterdam behelst een soortgelijke procedure voor zeer gevaarlijke pesticideformuleringen. Luidens lid 1 van dit artikel kan namelijk „een ontwikkelingsland of een land met een overgangseconomie dat partij is bij het verdrag en dat als gevolg van het gebruik op zijn grondgebied, onder de gewone gebruiksvoorwaarden, van een zeer gevaarlijke pesticideformulering problemen ondervindt, aan het secretariaat voorstellen de zeer gevaarlijke pesticideformulering in bijlage III op te nemen”. De in de leden 2 tot en met 5 van dit artikel beschreven procedure die in dergelijke omstandigheden moet worden gevolgd, komt in grote mate overeen met de in de punten 5 en 6 van het onderhavige arrest beschreven procedure voor verboden of aan strenge beperkingen onderworpen chemische stoffen.
8. De artikelen 7 en 9 van het Verdrag van Rotterdam beschrijven de procedure die moet worden gevolgd om een chemische stof te doen opnemen in, respectievelijk schrappen uit bijlage III bij dit verdrag, terwijl artikel 8 de voorwaarden preciseert waaronder in deze bijlage de chemische stoffen worden opgenomen die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Rotterdam waren onderworpen aan de facultatieve procedure van de voorafgaande geïnformeerde toestemming die in 1989 was ingesteld door het Milieuprogramma van de Verenigde Naties (hierna: „UNEP”) en de Voedsel‑ en Landbouworganisatie (hierna: „FAO”). De bij het Verdrag van Rotterdam ingevoerde PIC-procedure wordt omstandig omschreven in de artikelen 10 en 11 van het verdrag, betreffende de verplichtingen met betrekking tot de invoer en de uitvoer van in bijlage III vermelde chemische stoffen.
9. Dit artikel 10 luidt:
„1. Elke partij treft de nodige wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat tijdig een besluit kan worden genomen betreffende de invoer van in bijlage III vermelde chemische stoffen.
2. Zo spoedig mogelijk, en in elk geval uiterlijk negen maanden na de datum van verzending van de [...] ontwerpleidraad voor een besluit [waarmee de inschrijving door de Conferentie van de partijen van een nieuwe chemische stof in bijlage III gepaard gaat], dient elke partij bij het secretariaat een antwoord in ten aanzien van de toekomstige invoer van de betrokken chemische stof. Als een partij haar antwoord wijzigt, dient zij het gewijzigde antwoord onmiddellijk bij het secretariaat in.
3. Zodra de in lid 2 vermelde termijn verstreken is, zendt het secretariaat aan de partij die geen antwoord heeft gegeven, een schriftelijk verzoek om dit te doen. Is de betrokken partij niet in staat een antwoord te geven, dan kan het secretariaat, waar passend, bijstand verlenen om binnen de in artikel 11, lid 2, laatste zin, vermelde termijn een antwoord te geven.
4. Het in lid 2 bedoelde antwoord is:
a) ofwel een definitief besluit, op grond van wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen, om:
i) invoer toe te staan;
ii) invoer niet toe te staan, of
iii) 	invoer toe te staan onder nader bepaalde voorwaarden, of
b) een voorlopig antwoord, dat eventueel omvat:
i) een voorlopig besluit waarbij invoer, al dan niet onder nader bepaalde voorwaarden, wordt toegestaan, of waarbij invoer voorlopig niet wordt toegestaan;
ii) een verklaring dat een definitief besluit wordt voorbereid;
iii) een verzoek om nadere informatie aan het secretariaat of aan de partij die de definitieve regelgeving heeft meegedeeld;
iv) een verzoek aan het secretariaat om bijstand voor de evaluatie van de betrokken chemische stof.
5. Een antwoord zoals bedoeld in lid 4, sub a of b, betreft de voor de chemische stof in bijlage III vermelde categorie of categorieën.
[...]
8. Elke partij stelt overeenkomstig haar wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen haar in dit artikel bedoelde antwoorden ter beschikking van de belanghebbenden in haar rechtsgebied.
9. Een partij die op grond van lid 2 en lid 4 van dit artikel en van artikel 11, lid 2, besluit de invoer van een chemische stof niet toe te staan of alleen onder nader bepaalde voorwaarden toe te staan, moet, tenzij dit reeds is gebeurd, tegelijkertijd een verbod instellen of dezelfde voorwaarden opleggen voor:
a) de invoer van deze chemische stof van elke andere oorsprong en
b) de binnenlandse productie van deze chemische stof voor binnenlands gebruik.
10. Het secretariaat stelt om de zes maanden alle partijen in kennis van de antwoorden die het heeft ontvangen. Die informatie omvat, indien voorhanden, een beschrijving van de wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen waarop de besluiten gebaseerd zijn. Het secretariaat meldt de partijen bovendien de gevallen waarin geen antwoord is ingezonden.”
10. Artikel 11 van het Verdrag van Rotterdam, betreffende de verplichtingen met betrekking tot de uitvoer van in bijlage III vermelde chemische stoffen, bepaalt:
„1. Elke uitvoerende partij:
a) neemt passende wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen om de door het secretariaat gestuurde antwoorden overeenkomstig artikel 10, lid 10, op haar beurt aan de belanghebbenden in haar rechtsgebied mee te delen;
b) treft de passende wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat de in elk antwoord vervatte besluiten uiterlijk zes maanden na de datum waarop het secretariaat de partijen overeenkomstig artikel 10, lid 10, voor het eerst van het antwoord op de hoogte heeft gebracht, door de exporteurs in haar rechtsgebied in acht worden genomen;
c) verleent invoerende partijen, op hun verzoek, het passende advies en de passende bijstand:
i) om nadere informatie te verkrijgen teneinde hen te helpen maatregelen te treffen zoals bedoeld in artikel 10, lid 4, en lid 2, sub c, van het onderhavige artikel, en
ii) ter verbetering van hun deskundigheid en capaciteit om chemische stoffen gedurende de volledige levensduur ervan veilig te beheren.
2. Elke partij zorgt ervoor dat een in bijlage III vermelde chemische stof niet uit haar grondgebied wordt uitgevoerd naar een invoerende partij die er door uitzonderlijke omstandigheden niet in is geslaagd een antwoord mee te delen of die een voorlopig antwoord zonder voorlopig besluit heeft meegedeeld, tenzij:
a) het om een chemische stof gaat die op het ogenblik van invoer bij de invoerende partij geregistreerd staat als chemische stof, of
b) het om een chemische stof gaat waarvan kan worden aangetoond dat deze reeds eerder door de invoerende partij is gebruikt of ingevoerd en ten aanzien waarvan geen regelgeving is ingevoerd om het gebruik ervan te verbieden, of
c) de exporteur via een aangewezen nationale autoriteit van de invoerende partij expliciet toestemming tot invoer heeft gevraagd en gekregen. De invoerende partij beantwoordt een dergelijke aanvraag binnen 60 dagen en deelt haar besluit onverwijld aan het secretariaat mee.
De in dit lid genoemde verplichtingen van uitvoerende partijen gelden gedurende één jaar vanaf de laatste dag van de zesde maand na de datum waarop het secretariaat de partijen, overeenkomstig artikel 10, lid 10, voor het eerst heeft gemeld dat een partij er niet in geslaagd is een antwoord te zenden of dat een partij een voorlopig antwoord zonder voorlopig besluit heeft gezonden.”
11. Terwijl de artikelen 10 en 11 van het Verdrag van Rotterdam de verplichtingen met betrekking tot de invoer en de uitvoer van in bijlage III opgenomen chemische stoffen opsommen, regelt artikel 12 het specifieke geval van stoffen die nog niet in deze bijlage zijn opgenomen. Dit artikel bepaalt in wezen, dat een partij, indien een door haar verboden of aan strenge beperkingen onderworpen chemische stof van haar grondgebied wordt uitgevoerd, een kennisgeving van uitvoer doet aan de invoerende partij, die de ontvangst daarvan moet bevestigen. Deze kennisgeving bevat met name gegevens ter identificatie van de betrokken chemische stof en informatie betreffende de voorzorgsmaatregelen die moeten worden genomen om de blootstelling aan en de emissie van de chemische stof te verminderen, alsmede alle aanvullende informatie die de door de uitvoerende partij aangewezen bevoegde nationale autoriteit tot haar beschikking heeft en die voor de bevoegde nationale autoriteit van de invoerende partij van nut kan zijn. Luidens artikel 12, lid 5, komt deze verplichting om een kennisgeving van uitvoer te doen echter te vervallen wanneer aan de drie navolgende voorwaarden is voldaan: de betrokken chemische stof is in bijlage III opgenomen, de invoerende partij heeft overeenkomstig artikel 10, lid 2, van het Verdrag van Rotterdam aan het secretariaat een antwoord ten aanzien van de toekomstige invoer van de betrokken stof meegedeeld, en het secretariaat heeft dit antwoord conform dit artikel 10, lid 10, onder de partijen verspreid.
12. Artikel 13 van het Verdrag van Rotterdam betreft de informatie die bij uitgevoerde chemische stoffen moet worden gevoegd. Luidens lid 1 van dit artikel „moedigt de Conferentie van de partijen de Werelddouaneorganisatie aan specifieke douanecodes van het geharmoniseerde systeem toe te kennen aan, naar gelang van het geval, de afzonderlijke chemische stoffen of de groepen chemische stoffen die zijn opgenomen in bijlage III”. Wanneer een dergelijke code is toegekend, moet deze ook in het vervoersdocument voor de betrokken chemische stof worden vermeld. Op grond van de leden 2 en 3 van dit artikel zijn de partijen bij het Verdrag van Rotterdam verder verplicht, te eisen dat bij uitvoer van zowel in bijlage III vermelde chemische stoffen en de op hun grondgebied verboden of aan strenge beperkingen onderworpen chemische stoffen (artikel 13, lid 2), als chemische stoffen waarvoor op hun grondgebied om milieu‑ of gezondheidsredenen reeds etiketteringsvoorwaarden gelden (artikel 13, lid 3), „aan zodanige etiketteringsvoorwaarden wordt voldaan dat, met inachtneming van de ter zake geldende internationale normen, adequate informatie beschikbaar is inzake de risico’s en/of gevaren voor de gezondheid van de mens of voor het milieu”. Artikel 13, lid 4, van het Verdrag van Rotterdam roept de uitvoerende partijen op, te eisen dat op zijn minst voor de in artikel 13, lid 2, bedoelde chemische stoffen die voor professioneel gebruik zijn bestemd, aan elke invoerder een veiligheidsinformatieblad, in een internationaal erkend formaat, met de meest recente, beschikbare informatie wordt toegezonden. Ten slotte moet volgens artikel 13, lid 5, de informatie op het etiket en in het veiligheidsinformatieblad, voorzover mogelijk, in één of meer officiële talen van de invoerende partij worden vermeld.
13. In dezelfde zin nodigt artikel 14 van het Verdrag van Rotterdam de partijen daarbij uit al hun beschikbare wetenschappelijke, technische, economische en juridische informatie uit te wisselen betreffende de onder het verdrag vallende chemische stoffen en de nationale regelgeving die één of meer toepassingen van deze stoffen aan aanzienlijke beperkingen onderwerpt; artikel 16 van het Verdrag van Rotterdam heeft betrekking op het verlenen van technische bijstand. In dit verband wordt de partijen die verder gevorderd zijn op het gebied van regulering inzake chemische stoffen, verzocht bijstand te verlenen aan de andere partijen bij dit verdrag, in het bijzonder aan ontwikkelingslanden of landen met een overgangseconomie, voor de ontwikkeling van hun infrastructuur en capaciteit voor het beheer van chemische stoffen „tijdens de volledige levensduur daarvan”.
14. Ten slotte moeten volgens artikel 15 van het Verdrag van Rotterdam de partijen daarbij alle maatregelen nemen die noodzakelijk zijn om dit verdrag daadwerkelijk toe te passen, met inbegrip van maatregelen om op nationaal niveau infrastructuur en instellingen te vestigen of te versterken alsmede, in voorkomend geval, maatregelen zoals de instelling van nationale gegevensbanken of registers die veiligheidsinformatie over chemische stoffen bevatten, de ondersteuning van initiatieven van het bedrijfsleven of de bevordering van vrijwillige overeenkomsten voor technische bijstandsverlening. Uit dit artikel 15, lid 2, blijkt verder dat „elke partij er zorg voor draagt dat, voorzover dit uitvoerbaar is, het publiek op passende wijze toegang heeft tot informatie betreffende het omgaan met chemische stoffen en de te nemen maatregelen bij ongevallen alsmede over alternatieve middelen die voor de gezondheid van de mens of voor het milieu veiliger zijn dan de in bijlage III vermelde stoffen”, terwijl volgens de bewoordingen van lid 4 van dit artikel „niets in [het] verdrag mag worden opgevat als een beperking van het recht van de partijen om voor de gezondheid van de mens en voor het milieu strengere beschermingsmaatregelen te treffen dan op grond van dit verdrag vereist is, voorzover deze maatregelen verenigbaar zijn met het bepaalde in dit verdrag en in overeenstemming zijn met het internationaal recht”.
15. De verdere bepalingen van het Verdrag van Rotterdam betreffen hoofdzakelijk de rol en de taken van de organen en de instellingen die de toepassing van dit verdrag dienen te volgen en evalueren (artikelen 18 en 19), de regels die gelden ingeval de daarin neergelegde verplichtingen niet worden nagekomen of geschillen over de uitlegging of de toepassing daarvan ontstaan (artikelen 17 en 20), alsmede de procedure die moet worden gevolgd om het Verdrag van Rotterdam of de bijlagen daarbij te wijzigen en om aanvullende bijlagen aan te nemen (artikelen 21 en 22).
16. Luidens artikel 25, lid 1, van het Verdrag van Rotterdam dient dit verdrag te worden bekrachtigd, aanvaard of goedgekeurd door staten en regionale organisaties voor economische integratie en staat het vanaf de datum waarop het is gesloten voor ondertekening, open voor toetreding door staten en regionale organisaties. Met betrekking tot deze organisaties preciseert lid 2 van dit artikel, dat „een regionale organisatie voor economische integratie die partij wordt bij [het] verdrag zonder dat één van haar lidstaten partij is, gebonden is aan alle verplichtingen krachtens het verdrag”. Echter, „[w]anneer één of meer lidstaten van een dergelijke organisatie partij zijn bij dit verdrag, besluiten de organisatie en haar lidstaten over hun respectieve verantwoordelijkheden met betrekking tot de nakoming van hun verplichtingen krachtens het verdrag”. Uit dit artikel 25, lid 2, in fine, blijkt dat in dergelijke gevallen „de organisatie en de lidstaten niet gerechtigd zijn de uit het verdrag voortvloeiende rechten tegelijkertijd uit te oefenen”. Volgens de bewoordingen van artikel 25, lid 3, van het Verdrag van Rotterdam dienen regionale organisaties voor economische integratie in hun akten van bekrachtiging, aanvaarding, goedkeuring of toetreding, „de omvang van hun bevoegdheid ter zake van door het verdrag geregelde aangelegenheden” aan te geven.
Voorgeschiedenis van het geding
17. Na de ondertekening van het Verdrag van Rotterdam op 11 september 1998 te Rotterdam (Nederland) namens de Gemeenschap, heeft de Commissie op 24 januari 2002 een voorstel ingediend voor een besluit van de Raad inzake de sluiting namens de Europese Gemeenschap van dit verdrag (PB C 126 E, blz. 274), waarbij overeenkomstig artikel 25, lid 3, van dit verdrag werd aangegeven hoe ver de bevoegdheid van de Gemeenschap ter zake van door dit verdrag geregelde aangelegenheden reikt. Dit voorstel was gebaseerd op artikel 133 EG, juncto artikel 300, lid 2, eerste alinea, eerste volzin, en lid 3, eerste alinea, EG, en bepaalde in artikel 2, lid 2, dat „de Gemeenschap met betrekking tot alle in het verdrag geregelde aangelegenheden bevoegd is”.
18. Nadat het Europees Parlement krachtens artikel 300, lid 3, eerste alinea, EG was geraadpleegd, heeft de Raad evenwel met eenparigheid van stemmen besloten dit voorstel niet te volgen en artikel 133 EG te vervangen door artikel 175, lid 1, EG. Het bestreden besluit is tijdens de bijeenkomst van de Raad „Justitie en Binnenlandse Zaken” op 19 december 2002 te Brussel zonder discussie vastgesteld en is dus gebaseerd op artikel 175, lid 1, EG, juncto artikel 300, lid 2, eerste alinea, eerste volzin, en lid 3, eerste alinea, EG. De door artikel 25, lid 3, van het Verdrag van Rotterdam verlangde bevoegdheidsverklaring is opgenomen in bijlage B bij dat besluit en luidt als volgt:
„De Europese Gemeenschap verklaart dat zij overeenkomstig het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en met name krachtens artikel 175, lid 1, bevoegd is om internationale overeenkomsten te sluiten en de daaruit voortvloeiende verbintenissen ten uitvoer te brengen die bijdragen tot de volgende doelstellingen:
– behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;
– bescherming van de gezondheid van de mens;
– behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;
– bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen.
Voorts verklaart de Europese Gemeenschap dat zij met betrekking tot door dit verdrag bestreken aangelegenheden reeds wettelijke instrumenten heeft vastgesteld, met inbegrip van verordening (EG) nr. 304/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 betreffende de in‑ en uitvoer van gevaarlijke chemische stoffen [PB L 63, blz. 1], die bindend zijn voor haar lidstaten en dat zij een lijst van die wettelijke instrumenten zal voorleggen aan het secretariaat van het verdrag en die lijst indien nodig zal actualiseren.
De Europese Gemeenschap is verantwoordelijk voor de uitvoering van de uit het verdrag voortvloeiende verbintenissen die onder de vigerende gemeenschapswetgeving vallen.
De uitoefening van de bevoegdheid van de Gemeenschap is uiteraard aanhoudend in ontwikkeling.”
19. In die omstandigheden was de Commissie van mening dat de handeling waarbij het Verdrag van Rotterdam is gesloten, onwettig is, en heeft zij besloten het onderhavige beroep in te stellen.
20. Bij beschikking van de president van het Hof van 16 juli 2003 zijn de Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland alsmede het Europees Parlement toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
Het beroep
Argumenten van partijen
21. Tot staving van haar beroep voert de Commissie één middel aan: schending van het EG-Verdrag doordat een onjuiste rechtsgrondslag is gekozen. Voorzover immers het Verdrag van Rotterdam een instrument is dat hoofdzakelijk tot doel heeft, de internationale handel in bepaalde gevaarlijke chemische stoffen te regelen, valt het volgens haar onder de gemeenschappelijke handelspolitiek en niet onder het communautair milieubeleid. Het bestreden besluit had dan ook op artikel 133 EG – juncto artikel 300 EG – en niet op artikel 175, lid 1, EG – eveneens in samenhang met artikel 300 EG – moeten zijn gegrond.
22. Dienaangaande beroept de Commissie zich met name op het voorwerp en het doel van het Verdrag van Rotterdam, waaruit duidelijk de wil van de partijen daarbij blijkt om nauw samen te werken op het gebied van de internationale handel in gevaarlijke pesticiden en andere gevaarlijke chemische stoffen, maar ook op de tekst zelf van dit verdrag, waarvan de bepalingen eenduidig het overwegend commerciële doel van dit instrument laten uitkomen.
23. Dat geldt om te beginnen voor de titel zelf en artikel 1 van het Verdrag van Rotterdam, waarin uitdrukkelijk wordt gesproken van de „internationale handel” in bepaalde gevaarlijke chemische stoffen en pesticiden alsmede van de „invoer” of „uitvoer” ervan. Dat geldt ook voor de artikelen 5 en 9 van het verdrag, die essentiële regels bevatten voor de opname in – of de schrapping uit – bijlage III bij dit verdrag van bijzonder gevaarlijke chemische stoffen. Ten slotte ­– en vooral – geldt dat voor de artikelen 10 en 11 van het verdrag, die een beslissende rol spelen in de structuur ervan, omdat daarin de belangrijkste verplichtingen met betrekking tot de invoer en de uitvoer van in deze bijlage opgenomen chemische stoffen zijn neergelegd en een nauwkeurige omschrijving van de PIC-procedure wordt gegeven. Deze twee artikelen hebben een duidelijke strekking op het gebied van de handel, met name voorzover exporteurs door het stelsel van kennisgeving van de antwoorden betreffende de toekomstige invoer van chemische stoffen precies kunnen weten, tot welke markten hun stoffen toegang hebben en onder welke voorwaarden.
24. Vanuit dezelfde optiek hebben de in de artikelen 12 tot en met 16 van dit verdrag neergelegde regels een onloochenbare invloed op het handelsverkeer van chemische stoffen, omdat zij de invoerende landen de instrumenten en informatie aanreiken die nodig zijn om potentiële, aan het gebruik van deze stoffen verbonden gevaren te identificeren, en bijgevolg, om de toegang tot hun grondgebied te weigeren of te beperken voor stoffen die zijzelf hebben verboden of aan strenge beperkingen hebben onderworpen, dan wel die zij in voorkomend geval niet in alle veiligheid kunnen beheren en gebruiken.
25. Verder belet de omstandigheid dat redenen in verband met de bescherming van de gezondheid van de mens of het milieu mogelijk een aanleiding zijn geweest voor de sluiting van het Verdrag van Rotterdam volgens de Commissie niet dat het verdrag op de grondslag van artikel 133 EG, voorzover volgens vaste rechtspraak de gemeenschappelijke handelspolitiek naar haar aard ruim moet worden opgevat, daar zij het strikte kader van het handelsverkeer overstijgt. Dit beleid kan dus andere maatregelen omvatten dan douane‑ of tariefmaatregelen en andere doelstellingen nastreven dan de enkele regulering van de handel met derde landen, zoals ontwikkelingshulp aan deze landen, de uitvoering van het buitenlands beleid en het veiligheidsbeleid, of juist de bescherming van het milieu en de gezondheid. In dat verband verwijst de Commissie met name naar de arresten van 26 maart 1987, Commissie/Raad (45/86, Jurispr. blz. 1493), en 29 maart 1990, Griekenland/Raad, „Tsjernobyl-arrest” (C‑62/88, Jurispr. blz. I‑1527), alsmede naar het arrest van 12 december 2002, Commissie/Raad (C‑281/01, Jurispr. blz. I‑12049), waarin het Hof besluit 2001/469/EG van de Raad van 14 mei 2001 betreffende de sluiting namens de Gemeenschap van de overeenkomst tussen de regering van de Verenigde Staten van Amerika en de Europese Gemeenschap over de coördinatie van programma’s voor energie-efficiëntie-etikettering voor kantoorapparatuur (PB L 172, blz. 1) nietig heeft verklaard.
26. Verder kan ook uit de bewoordingen van het EG-Verdrag zelf en met name uit de artikelen 6 EG en 152, lid 1, eerste alinea, EG worden opgemaakt dat de eisen inzake milieubescherming, enerzijds, en de bescherming van de menselijke gezondheid, anderzijds, moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Gemeenschap, als bedoeld in artikel 3 EG. Een internationale overeenkomst kan dus wel degelijk worden goedgekeurd op de grondslag van een artikel als artikel 133 EG, ook al streeft zij hoofdzakelijk of accessoir milieudoelstellingen na. In casu is een beroep op het laatstgenoemde artikel des te meer aangewezen, daar het Verdrag van Rotterdam in hoofdzaak de regeling van de internationale handel in gevaarlijke chemische stoffen betreft, en niet de nationale regeling voor de productie of het op de markt brengen daarvan, accessoire aspecten ten opzichte van de invoer en de uitvoer van deze stoffen. Evenals het Hof met betrekking tot deze overeenkomst tussen de regering van de Verenigde Staten van Amerika en de Gemeenschap (hierna: „Energy Star-overeenkomst”) heeft geoordeeld, is ook het Verdrag van Rotterdam een instrument met een „rechtstreekse en onmiddellijke invloed” op de handel in gevaarlijke chemische stoffen, terwijl het positieve effect op de menselijke gezondheid en het milieu slechts „indirect en zijdelings” zijn.
27. Deze conclusie wordt door de Raad alsmede door alle interveniënten ten stelligste betwist. Zij voeren namelijk aan dat het Verdrag van Rotterdam, voorzover het geen stelsel voor de onderlinge erkenning van etiketteringsnormen voor gevaarlijke chemische stoffen invoert en de handel in deze stoffen eerder beoogt te controleren of zelfs te beperken dan te bevorderen, meer lijkt op het Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid dan op de Energy Star-overeenkomst, die de fabrikanten juist in staat diende te stellen om via een procedure voor de onderlinge erkenning van registraties een gemeenschappelijk logo te gebruiken en bijgevolg het aanbod van en de vraag naar energie-efficiënte producten te stimuleren. Verzocht om in het bijzonder een uitspraak te doen over de juiste rechtsgrondslag voor de sluiting van dat protocol, dat ook in een procedure van „vooraf met kennis van zaken te geven instemming” voorziet, heeft het Hof in punt 33 van advies 2/00 van 6 december 2001 (Jurispr. blz. I‑9713) evenwel geoordeeld dat deze procedure een typisch instrument van milieubeleid is, zodat voor de sluiting van dit protocol namens de Gemeenschap een beroep op artikel 175, lid 1, EG moest worden gedaan. Soortgelijke overwegingen gelden in casu met betrekking tot de sluiting van het Verdrag van Rotterdam.
28. Zo verwijzen de Raad en de interveniënten, wat de doelstellingen zelf van het Verdrag van Rotterdam betreft, naar de vele overwegingen van de preambule waarin wordt gesproken van de gevaren voor en de negatieve invloed op de gezondheid van de mens en het milieu van chemische stoffen en pesticiden, alsmede naar artikel 1 van dit verdrag, waarin melding wordt gemaakt van de wil van de partijen, niet om de internationale handel in deze stoffen te bevorderen, maar om te komen tot gedeelde verantwoordelijkheid en gezamenlijke inspanningen op het gebied van de internationale handel in deze stoffen, teneinde de gezondheid van de mens en het milieu tegen mogelijke schade te beschermen en bij te dragen aan een milieuverantwoord gebruik van deze stoffen. Uit de tekst van dit artikel blijkt dus duidelijk, dat het Verdrag van Rotterdam overwegend een milieudoelstelling heeft. Hetzelfde blijkt uit de tekst van artikel 2, sub f, luidens hetwelk onder „uitvoer” en „invoer” van chemische stoffen moet worden verstaan: elk vervoer van deze stoffen tussen de partijen bij dit verdrag, met uitzondering van zuivere doorvoeractiviteiten, ongeacht het doel waarmee het vervoer wordt verricht.
29. Vanuit dezelfde optiek benadrukken verschillende kernbepalingen van het Verdrag van Rotterdam dat de doelstellingen van de bescherming van de gezondheid en het milieu voorrang hebben op de door de Commissie bij de partijen bij dit verdrag veronderstelde wil om de internationale handel in de betrokken stoffen te bevorderen, vergemakkelijken of regelen. Buiten de artikelen 10 en 11 van dit verdrag, die de eigenlijke PIC-procedure betreffen, vermelden de Raad en de interveniënten in dit verband inzonderheid de bepalingen betreffende de kennisgeving van nationale regelgeving die chemische stoffen beoogt te verbieden of aan strenge beperkingen te onderwerpen (artikel 5), de procedure die moet worden gevolgd om chemische stoffen in bijlage III bij het verdrag op te nemen of ze daaruit te schrappen (artikelen 7 tot en met 9), de regels voor de etikettering van deze stoffen (artikel 13), de uitwisseling van informatie van alle aard over de chemische stoffen die onder de werkingssfeer van het verdrag vallen (artikel 14), de vestiging of de versterking op nationaal niveau van de voor de daadwerkelijke toepassing van het verdrag benodigde infrastructuur en instellingen, met name door de instelling van registers en gegevensbanken die veiligheidsinformatie over chemische stoffen bevatten (artikel 15), en de aan ontwikkelingslanden of landen met een overgangseconomie te verlenen technische bijstand (artikel 16).
30. Ten slotte blijkt voor de Raad en de interveniënten de fundamentele milieudoelstelling van het Verdrag van Rotterdam duidelijk uit de context waarin het is vastgesteld. De Raad merkt in dit verband ten eerste op dat dit verdrag rechtstreeks voortbouwt op de facultatieve procedure van de voorafgaande geïnformeerde toestemming die door UNEP en de FAO – zij het in een niet-commercieel kader – is ingevoerd en dat de leidinggevende organen van dit programma en deze organisatie de Conferentie van de partijen hebben bijeengeroepen om het Verdrag van Rotterdam voor te bereiden en vast te stellen, welke organen overigens een bijzondere rol spelen in het beheer daarvan aangezien luidens artikel 19, lid 3, van dit verdrag „de taken van het secretariaat die verband houden met dit verdrag gezamenlijk worden uitgevoerd door de directeur van UNEP en de directeur-generaal van de FAO, in overeenstemming met de regelingen die zij overeenkomen en die door de Conferentie van de partijen worden goedgekeurd”.
31. De Raad herinnert er voorts aan dat het Verdrag van Rotterdam ook verwijst naar hoofdstuk 19 van het programma „Agenda 21”, dat is vastgesteld tijdens de Conferentie van de Verenigde Naties over milieu en ontwikkeling, die van 3 tot en met 14 juni 1992 te Rio de Janeiro (Brazilië) is gehouden. In dit hoofdstuk, met als opschrift „Milieuverantwoord beheer van toxische chemische stoffen, met inbegrip van de voorkoming van illegale internationale handel in toxische en gevaarlijke producten”, wordt uitdrukkelijk gesproken over de veralgemening van de PIC-procedure om het verantwoord beheer van toxische chemische stoffen te bevorderen.
32. Ten slotte behoort het Verdrag van Rotterdam ook tot de belangrijkste overeenkomsten die ter sprake zijn gebracht tijdens de Wereldtop over duurzame ontwikkeling, die van 26 augustus tot en met 4 september 2002 te Johannesburg (Zuid-Afrika) is gehouden. In punt 23, sub a, van het actieplan dat aan het einde van deze Top is vastgesteld, worden alle partijen uitdrukkelijk uitgenodigd, dit instrument snel te bekrachtigen en uit te voeren omdat het een positief effect heeft op de menselijke gezondheid en het milieu.
33. Al deze factoren pleiten dus duidelijk voor een beroep op artikel 175, lid 1, EG. De Raad en de interveniënten vermelden in dit verband verschillende communautaire overeenkomsten of verordeningen die bepalingen met een handelskarakter bevatten maar toch op dit laatste artikel, op artikel 130 S EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 175 EG), dan wel op artikel 130 S EEG-Verdrag (na wijziging, artikel 130 S EG-Verdrag) zijn gebaseerd, omdat de milieudoelstelling ervan overweegt. Dat geldt met name voor besluit 93/98/EEG van de Raad van 1 februari 1993 betreffende de sluiting namens de Gemeenschap van het Verdrag inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan (Verdrag van Bazel) (PB L 39, blz. 1), alsmede voor verordening (EEG) nr. 2455/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de in‑ en uitvoer van bepaalde gevaarlijke chemische stoffen (PB L 251, blz. 13), verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB L 30, blz. 1) en verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende dier‑ en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer (PB 1997, L 61, blz. 1).
Beoordeling door het Hof
34. Volgens vaste rechtspraak moet de keuze van de rechtsgrondslag voor een gemeenschapshandeling, met inbegrip van die welke wordt vastgesteld met het oog op het sluiten van een internationale overeenkomst, berusten op objectieve gegevens, die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling (zie arresten van 26 maart 1987, Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 11; 11 juni 1991, Commissie/Raad, „Titaandioxide-arrest”, C‑300/89, Jurispr. blz. I‑2867, punt 10; 3 december 1996, Portugal/Raad, C‑268/94, Jurispr. blz. I‑6177, punt 22; advies 2/00, reeds aangehaald, punt 22, en arrest van 13 september 2005, Commissie/Raad, C‑176/03, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 45).
35. Indien na onderzoek van een gemeenschapshandeling blijkt dat zij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of overwegende component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet de handeling op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component (zie arresten van 30 januari 2001, Spanje/Raad, C‑36/98, Jurispr. blz. I‑779, punt 59; 11 september 2003, Commissie/Raad, C‑211/01, Jurispr. blz. I‑8913, punt 39, en 29 april 2004, Commissie/Raad, C‑338/01, Jurispr. blz. I‑4829, punt 55).
36. Indien echter wordt aangetoond dat een handeling tegelijkertijd meerdere doelstellingen of componenten heeft die onverbrekelijk met elkaar verbonden zijn, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere, zal die handeling bij wijze van uitzondering op de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen moeten worden gebaseerd (zie in die zin met name arresten van 19 september 2002, Huber, C‑3 36/00, Jurispr. blz. I‑7699, punt 31; 12 december 2002, Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 35, en 11 september 2003, Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 40).
37. Zoals de Raad en alle interveniënten in hun schriftelijke of mondelinge opmerkingen hebben verklaard, kan niet worden ontkend dat in casu de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu de voornaamste zorg van de partijen bij het Verdrag van Rotterdam was. Deze doelstelling komt immers niet alleen duidelijk tot uiting in de preambule, maar ook in de tekst zelf van dit verdrag, daar verschillende bepalingen ondubbelzinnig het belang van dit doel bevestigen.
38. Dat geldt met name voor artikel 5 van het Verdrag van Rotterdam, waarbij een procedure wordt ingevoerd voor de uitwisseling van informatie over maatregelen die de partijen bij dit verdrag hebben genomen om het gebruik van een chemische stof op hun grondgebied te verbieden dan wel aan strenge beperkingen te onderwerpen, alsmede voor artikel 12, dat deze partijen verplicht aan de invoerende partij een kennisgeving van uitvoer te doen, indien een verboden of aan strenge beperkingen onderworpen chemische stof van hun grondgebied wordt uitgevoerd, en dat omwille van de transparantie van deze invoerende partij ook verlangt dat zij de ontvangst van deze kennisgeving formeel bevestigt. Zoals de advocaat-generaal in punt 37 van haar conclusie heeft opgemerkt, beogen deze artikelen in wezen te verhinderen dat een partij, en in het bijzonder een ontwikkelingsland, met de invoer van gevaarlijke chemische stoffen wordt geconfronteerd zonder vooraf de voorzorgsmaatregelen te kunnen hebben nemen die noodzakelijk zijn om de menselijke gezondheid en het milieu te beschermen.
39. Vanuit hetzelfde oogpunt moeten de artikelen 10 en 11 van het Verdrag van Rotterdam worden vermeld, die weliswaar de verplichtingen met betrekking tot de invoer en de uitvoer van in bijlage III daarbij opgenomen chemische stoffen vastleggen, maar ook bepaalde regels bevatten zoals die van artikel 10, lid 9, sub b, van dit verdrag of artikel 11, lid 1, sub c – welke de productie en het beheer van deze stoffen op nationaal niveau betreffen – die een hoog niveau van bescherming van de gezondheid en het milieu beogen te verzekeren, ongeacht de oorsprong of de herkomst van de betrokken chemische stoffen.
40. Ten slotte kunnen in dit kader nog de artikelen 13 tot en met 16 van het Verdrag van Rotterdam worden aangehaald, waar zij met name melding maken van de opstelling van een veiligheidsinformatieblad (artikel 13, lid 4), de uitwisseling van allerlei informatie over de stoffen die binnen de werkingssfeer van dit verdrag vallen, met inbegrip van toxicologische en ecotoxicologische informatie en informatie betreffende de veiligheid van deze stoffen (artikel 14, lid 1, sub a), en de toegang van het publiek tot informatie betreffende het omgaan met chemische stoffen en de bij ongevallen te nemen maatregelen alsmede over alternatieve oplossingen „die voor de gezondheid van de mens of voor het milieu veiliger zijn” (artikel 15, lid 2). Deze verschillende bepalingen, zoals trouwens ook artikel 16 van het Verdrag van Rotterdam, dat het verlenen van technische bijstand aan ontwikkelingslanden en landen met een overgangseconomie betreft, laten duidelijk de noodzaak uitkomen om ervoor te zorgen dat chemische stoffen veilig zijn en evenwichtig en duurzaam worden beheerd. Verder staat het Verdrag van Rotterdam de partijen daarbij uitdrukkelijk toe, strengere maatregelen te nemen dan die welke zij oplegt om de gezondheid van de mens en het milieu beter te beschermen, mits deze maatregelen verenigbaar zijn met de bepalingen van dit verdrag en in overeenstemming zijn met het internationaal recht (artikel 15, lid 4).
41. Uit de voorgaande bepalingen blijkt dus duidelijk hoe belangrijk de milieu‑ en de gezondheidscomponenten in het stelsel van het Verdrag van Rotterdam zijn. Zoals de Raad terecht heeft opgemerkt, komt dit belang overigens ook tot uiting in de internationale fora waarin over dit verdrag is gediscussieerd of onderhandeld (UNEP en de FAO, alsmede de Conferentie van Rio de Janeiro in 1992 en de Top te Johannesburg in 2002), alsook in de discussies die op communautair niveau worden gevoerd, de snelle bekrachtiging van het Verdrag van Rotterdam, die met name als één van de prioritair te ondernemen acties wordt genoemd in artikel 7, lid 2, sub d, van besluit nr. 1600/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juli 2002 tot vaststelling van het Zesde Milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap (PB L 242, blz. 1).
42. Uit de voorgaande punten kan nochtans niet worden afgeleid dat de handelscomponent van het Verdrag van Rotterdam louter bijkomstig is. De tekst van de bepalingen van dit verdrag, en meer bepaald van de artikelen over de PIC-procedure, wettigt immers de conclusie dat dit verdrag ook normen bevat die de handel in gevaarlijke chemische stoffen regelen en rechtstreekse en onmiddellijke gevolgen voor die handel hebben (zie in die zin advies 2/00, reeds aangehaald, punt 37, en arrest van 12 december 2002, Commissie/Raad, reeds aangehaald, punten 40 en 41).
43. Op de aanwezigheid van dergelijke normen wijst reeds artikel 1 van dit verdrag, luidens hetwelk de partijen daarbij verklaren dat zij tot doel hebben, gedeelde verantwoordelijkheid en gezamenlijke inspanningen aan te moedigen „in de internationale handel in bepaalde gevaarlijke chemische stoffen”, maar ook het besluit zelf waartegen het onderhavige beroep is gericht. De Raad erkent in punt 3 van de considerans van dit besluit immers uitdrukkelijk, dat het Verdrag van Rotterdam „een belangrijke stap is op de weg naar een verbetering van de internationale regulering van de handel in bepaalde gevaarlijke chemische stoffen en pesticiden teneinde de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen tegen mogelijke schade en bij te dragen tot een vanuit milieuoogpunt verantwoord gebruik daarvan”. De partijen bij dit verdrag beogen de doelstelling van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu dus wel degelijk te bereiken door maatregelen van commerciële aard met betrekking tot de handel in bepaalde gevaarlijke chemische stoffen of pesticiden vast te stellen.
44. In deze context zij ook opgemerkt dat, zoals de Raad en verschillende interveniënten in hun memories hebben betoogd, de procedure van voorafgaande geïnformeerde toestemming weliswaar een typisch instrument van milieubeleid is, maar dat de uitvoering daarvan in het kader van het onderhavige verdrag wordt beheerst door bepalingen die de handel in de producten waarop het verdrag ziet, rechtstreeks regelen. Uit de titel zelf van dit verdrag, alsook uit artikel 5, lid 6, ervan – juncto bijlage II, sub c, punt iv, daarbij – blijkt immers dat dit verdrag slechts van toepassing is op bepaalde gevaarlijke chemische stoffen en pesticiden die internationaal worden verhandeld, hetgeen een condicio sine qua non is om deze stoffen in bijlage III bij het verdrag te kunnen opnemen, en bijgevolg om de PIC-procedure erop te kunnen toepassen. Een zodanig expliciet verband tussen de handel en het milieu ontbrak in het Protocol van Cartagena, dat door het Hof in het reeds aangehaalde advies 2/00 is onderzocht.
45. In het verlengde van het Verdrag inzake biologische diversiteit, hetwelk door de Europese Economische Gemeenschap en haar lidstaten in juni 1992 is ondertekend en bij besluit 93/626/EEG van de Raad van 25 oktober 1993 (PB L 309, blz. 1) is goedgekeurd, is het hoofddoel van het Protocol van Cartagena immers, zoals het Hof in punt 34 van het reeds aangehaalde advies 2/00 heeft vastgesteld, de biologische diversiteit te beschermen tegen de mogelijke schadelijke gevolgen van activiteiten die de behandeling van veranderde levende organismen impliceren, met name de grensoverschrijdende beweging van veranderde levende organismen. De handel in dergelijke organismen is dus slechts één van de aspecten die door dit protocol worden geregeld, terwijl hij in het stelsel van het Verdrag van Rotterdam de component vormt die beslissend is voor de toepassing van de PIC-procedure.
46. Zoals zij in het Verdrag van Rotterdam is vastgesteld, behelst deze procedure verder verschillende maatregelen die moeten worden aangemerkt als maatregelen die de internationale handel in de betrokken stoffen „regelen” of „reguleren” en dus tot het terrein van de gemeenschappelijke handelspolitiek behoren. Dienaangaande kunnen met name worden vermeld: de aan de partijen bij dit verdrag opgelegde verplichting om de invoerregeling vast te stellen die voor de aan deze procedure onderworpen stoffen geldt (artikel 10, leden 1 tot en met 5), de mededeling van de belangrijkste aspecten van deze regeling aan iedere betrokken natuurlijke of rechtspersoon (artikel 10, lid 8), of de aan de uitvoerende partijen opgelegde verplichting om ervoor te zorgen dat de exporteurs in hun rechtsgebied de regelingen van de invoerende partijen in acht nemen en dat, in het bijzonder, de uitvoer wordt verboden van in bijlage III bij het Verdrag van Rotterdam opgenomen stoffen naar een partij bij dit verdrag, die het secretariaat niet op de hoogte zou hebben gebracht van de op deze stoffen toepasselijke invoerregeling of die hem slechts een voorlopig antwoord zonder besluit met betrekking tot de tijdelijk geldende invoerregeling zou hebben meegedeeld, tenzij in duidelijk omschreven uitzonderingsgevallen (artikel 11, leden 1, sub b, en 2).
47. Artikel 10, lid 9, van het Verdrag van Rotterdam – dat de partijen daarbij die hebben besloten de invoer van een bepaalde chemische stof niet of alleen onder nader bepaalde voorwaarden toe te staan, verplicht om tegelijkertijd de invoer van deze stof van elke andere oorsprong, alsmede de binnenlandse productie van deze stof te verbieden dan wel te beperken – laat in dit verband bijzonder goed zien, hoe nauw de handelspolitiek en het milieubeleid in deze overeenkomst verweven zijn. Voorzover dit artikel immers ook betrekking heeft op de binnenlandse productie van de betrokken chemische stoffen, kan niet worden ontkend dat het een aspect is van het beleid inzake de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu. Tezelfdertijd kan echter evenmin worden ontkend dat deze bepaling een duidelijke commerciële strekking heeft, daar de maatregelen waarbij de invoerende partijen een verbod of een beperking instellen, moeten worden toegepast op elke invoer van de betrokken stoffen, ongeacht de oorsprong daarvan. Ook de landen die het Verdrag van Rotterdam niet hebben ondertekend vallen dus onder deze bepaling, die de handelsstromen van of naar deze landen dan ook rechtstreeks kan beïnvloeden.
48. Ten slotte kan ook artikel 13 van het Verdrag van Rotterdam, en meer bepaald de leden 2 en 3 daarvan, waarbij een verplichting wordt opgelegd om gevaarlijke chemische stoffen bij uitvoer van een passende etikettering te voorzien, tot de regels van dit verdrag worden gerekend die de internationale handel in de betrokken stoffen „regelen” of „reguleren”. Verder wordt de impact van dit verdrag op de internationale handel nog bevestigd door lid 1 van dit artikel, luidens hetwelk de Werelddouaneorganisatie wordt aangemoedigd een specifieke douanecode van het geharmoniseerde systeem toe te kennen aan de afzonderlijke stoffen of groep stoffen die zijn opgenomen in bijlage III bij het Verdrag van Rotterdam, die bij uitvoer in het vervoersdocument voor de betrokken stof verplicht moet worden vermeld.
49. Dat dit verdrag de handel in deze stoffen eerder zou beperken dan aan te moedigen, kan aan deze vaststellingen met betrekking tot de handelscomponent ervan niet afdoen. Zoals de Commissie in haar stukken terecht heeft opgemerkt, zijn immers vele gemeenschapshandelingen vastgesteld op de grondslag van artikel 133 EG dan wel, voorheen, op de grondslag van artikel 113 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 133 EG), hoewel zij uitdrukkelijk tot doel hadden, de invoer of de uitvoer van bepaalde stoffen te beperken en zelfs volledig te verbieden (zie in dit verband met name arresten van 17 oktober 1995, Werner, C‑70/94, Jurispr. blz. I‑3189, punt 10; Leifer, C‑83/94, Jurispr. blz. I‑3231, punt 10, en 14 januari 1997, Centro-Com, C‑124/95, Jurispr. blz. I‑81, punt 26).
50. De door verschillende interveniënten vermelde omstandigheid dat andere, soortgelijke communautaire overeenkomsten of verordeningen op de artikelen 130 S EEG‑ of EG-Verdrag dan wel op artikel 175 EG berusten, is in het kader van de onderhavige zaak volstrekt irrelevant. De rechtsgrondslag van een handeling moet immers op basis van het doel en de inhoud van de handeling zelf worden gekozen en niet op basis van de rechtsgrondslag die is gebruikt om andere gemeenschapshandelingen met, in voorkomend geval, soortgelijke kenmerken vast te stellen (zie met name arrest van 28 juni 1994, Parlement/Raad, C‑187/93, Jurispr. blz. I‑2857, punt 28, dat specifiek de keuze van de rechtsgrondslag voor verordening nr. 259/93 betrof, die in de onderhavige zaak door de Raad en verschillende interveniënten is ingeroepen tot staving van een beroep op artikel 175 EG).
51. Gelet op het voorgaande, en zoals overigens met zoveel woorden blijkt uit de achtste overweging van de preambule van het Verdrag van Rotterdam, luidens welke het handels‑ en milieubeleid van de partijen bij dit verdrag elkaar moeten ondersteunen om duurzame ontwikkeling tot stand te brengen, moet de conclusie dus luiden dat dit verdrag, zowel wat de nagestreefde doelstellingen als de inhoud ervan betreft, twee onverbrekelijk met elkaar verbonden componenten bevat, zonder dat de ene als secundair of indirect ten opzichte van de andere kan worden beschouwd, en waarvan de ene onder de gemeenschappelijke handelspolitiek en de andere onder de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu valt. Op grond van de in punt 36 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak diende het besluit inzake de sluiting namens de Gemeenschap van het Verdrag van Rotterdam dus te worden gebaseerd op de twee desbetreffende rechtsgrondslagen: de artikelen 133 EG en 175, lid 1, EG, juncto de relevante bepalingen van artikel 300 EG.
52. Weliswaar is het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag, zoals het Hof in wezen in de punten 17 tot en met 21 van het reeds aangehaalde Titaandioxide-arrest heeft geoordeeld, uitgesloten wanneer de procedures welke voor de twee rechtsgrondslagen zijn voorgeschreven, onverenigbaar zijn en/of wanneer de cumulatie van rechtsgrondslagen de rechten van het Parlement aantast (zie ook in die zin arresten van 25 februari 1999, Parlement/Raad, C‑164/97 en C‑165/97, Jurispr. blz. I‑1139, punt 14, en 29 april 2004, Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 57). In casu doet zich echter geen van deze consequenties voor indien zowel artikel 133 EG als artikel 175, lid 1, EG als grondslag wordt genomen.
53. Ten eerste behoort het Verdrag van Rotterdam immers niet tot de overeenkomsten waarvoor krachtens artikel 133, lid 5, EG in de Raad eenparigheid van stemmen is vereist, zodat het feit dat daarnaast artikel 133 EG werd gekozen, in casu geen invloed kon hebben op de in de Raad geldende regels voor de stemming, daar de laatstgenoemde bepaling evenals artikel 175, lid 1, EG in beginsel een gekwalificeerde meerderheid voorschrijft.
54. Ten tweede doet een beroep op zowel artikel 133 EG als artikel 175, lid 1, EG evenmin afbreuk aan de rechten van het Parlement, omdat het eerste van deze artikelen, juncto artikel 300, lid 3, eerste alinea, EG, weliswaar niet voorschrijft dat deze instelling vóór de sluiting van een overeenkomst op het gebied van de handelspolitiek moet worden geraadpleegd, doch het tweede artikel wél tot een dergelijk resultaat leidt. Anders dan de situatie in de zaak waarin het reeds aangehaalde Titaandioxide-arrest is gewezen, worden de rechten van het Parlement door de cumulatie van de rechtsgrondslagen in casu dus niet aangetast.
55. Ten slotte moet worden opgemerkt dat de Gemeenschap, door het besluit inzake de sluiting van het Verdrag van Rotterdam op de dubbele rechtsgrondslag van de artikelen 133 EG en 175 EG te baseren, aan de andere partijen bij dit verdrag ook aanwijzingen verstrekt over de omvang van de communautaire bevoegdheid met betrekking tot dit verdrag dat, zoals hiervoor is aangetoond, onder zowel de gemeenschappelijke handelspolitiek als het communautaire milieubeleid valt, alsook over de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en haar lidstaten, waarmee ook bij de uitvoering van de overeenkomst op gemeenschapsniveau rekening moet worden gehouden.
56. Gelet op een en ander moet het bestreden besluit dus nietig worden verklaard, voorzover het uitsluitend op artikel 175, lid 1, EG, juncto artikel 300, lid 2, eerste alinea, eerste volzin, en lid 3, eerste alinea, EG is gebaseerd.
Kosten
57. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Overeenkomstig artikel 69, lid 3, eerste alinea, van dit Reglement kan het Hof de proceskosten evenwel verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen. Aangezien de Commissie en de Raad in casu ten dele in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij in hun eigen kosten te worden verwezen. Volgens artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten.
Dictum
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:
1) Besluit 2003/106/EG van de Raad van 19 december 2002 inzake de sluiting namens de Europese Gemeenschap van het Verdrag van Rotterdam inzake de procedure met betrekking tot voorafgaande [geïnformeerde] toestemming (PIC) ten aanzien van bepaalde [gevaarlijke] chemische stoffen en pesticiden in de internationale handel, wordt nietig verklaard.
2) De Commissie van de Europese Gemeenschappen en de Raad van de Europese Unie dragen hun eigen kosten.
3) De Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, alsmede het Europees Parlement dragen hun eigen kosten.