62019TJ0359
TRIBUNALENS DOM (andra avdelningen i utökad sammansättning)
den 15 september 2021 (
*1
)
”Miljö – Förordning (EG) nr 443/2009 – Genomförandeförordning (EU) nr 725/2011 – Genomförandebeslut (EU) 2015/158 – Genomförandebeslut (EU) 2019/583 – Koldioxidutsläpp – Testmetod – Personbilar”
I mål T‑359/19,
Daimler AG, Stuttgart (Tyskland), företrätt av advokaterna N. Wimmer, C. Arhold och G. Ollinger,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av K. Talabér-Ritz och A. Becker, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2019/583 av den 3 april 2019 om bekräftelse eller ändring av preliminära beräkningar av genomsnittliga specifika koldioxidutsläpp och specifika utsläppsmål för tillverkare av personbilar för kalenderåret 2017 och för vissa tillverkare som tillhör Volkswagen-poolen för kalenderåren 2014, 2015 och 2016 enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 443/2009 (EUT L 100, 2019, s. 66), i den del beslutet vad gäller sökanden undantar genomsnittliga specifika koldioxidutsläpp och koldioxidminskningar som tillskrivs miljöinnovationer,
meddelar
TRIBUNALEN (andra avdelningen i utökad sammansättning),
sammansatt av ordföranden S. Papasavvas, samt domarna V. Tomljenović, F. Schalin (referent), P. Škvařilová-Pelzl och I. Nõmm,
justitiesekreterare: förste handläggaren J. Palacio González,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 1 februari 2021,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
1
Europaparlamentet och Europeiska unionens råd har, inom ramen för Europeiska unionens mål att minska koldioxidutsläppen från lätta fordon och samtidigt säkerställa en väl fungerande inre marknad, antagit förordning (EG) nr 443/2009 av den 23 april 2009 om utsläppsnormer för nya personbilar som del av gemenskapens samordnade strategi för att minska koldioxidutsläppen från lätta fordon (EUT L 140, 2009, s. 1).
2
För att detta mål ska uppnås föreskriver artikel 4 i förordning nr 443/2009 att samtliga personbilstillverkare, för det kalenderår som inleds den 1 januari 2012 och för varje påföljande kalenderår, ska ansvara för att det genomsnittliga specifika koldioxidutsläppet inte överstiger tillverkarens specifika utsläppsmål som fastställts i enlighet med bilaga I till förordningen eller, om en tillverkare beviljats undantag i enlighet med artikel 11 i förordningen, i enlighet med det undantaget.
3
En tillverkares specifika utsläppsmål fastställs i enlighet med artikel 4 i förordning nr 443/2009 jämförd med bilaga I till denna förordning. För att fastställa en tillverkares genomsnittliga specifika koldioxidutsläpp ska medlemsstaterna identifiera de uppgifter som avses i artikel 8 i förordning nr 443/2009 jämförd med bilaga II till denna förordning, i synnerhet koldioxidutsläppet från alla nya personbilar som registrerats på medlemsstatens territorium under föregående år, såsom det fastställts i samband med typgodkännandet av fordon och vilket anges i det intyg om överensstämmelse som föreskrivs i artikel 18 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG av den 5 september 2007 om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon (ramdirektiv) (EUT L 263, 2007, s. 1).
4
Europeiska kommissionen för in dessa uppgifter i ett offentligt register. I enlighet med artikel 8.4 i förordning nr 443/2009 gör kommissionen senast den 30 juni varje år, för varje tillverkare, en preliminär beräkning av det genomsnittliga specifika koldioxidutsläppet, det specifika utsläppsmålet och skillnaden mellan dessa värden under föregående kalenderår och underrättar tillverkaren om dessa uppgifter.
5
Enligt artikel 8.5 i förordning nr 443/2009 får tillverkaren inom tre månader från delgivningen av dessa uppgifter underrätta kommissionen om eventuella oriktigheter och kommissionen ska, senast den 31 oktober varje år, bekräfta eller ändra de preliminärt beräknade uppgifterna. Kommissionen offentliggör de slutgiltiga uppgifterna genom den förteckning som avses i artikel 10 i samma förordning. I denna förteckning ska för varje tillverkare anges tillverkarens fastställda utsläppsmål för föregående kalenderår, dess genomsnittliga specifika koldioxidutsläpp under föregående år samt skillnaden mellan dessa två värden.
6
Om en tillverkares genomsnittliga specifika koldioxidutsläpp överskrider dess fastställda utsläppsmål för samma kalenderår ska kommissionen ålägga tillverkaren att betala den avgift för extra utsläpp som föreskrivs i artikel 9 i förordning nr 443/2009. Vid uttaget av denna avgift ska kommissionen grunda sig på fastställda och formellt bekräftade uppgifter enligt artikel 8.5 i denna förordning.
7
Syftet med förordning nr 443/2009 är inte bara att skydda miljön och minska utsläppen av koldioxid från nya personbilar, utan också att den inre marknaden ska fungera väl, och förordningen syftar särskilt till att stimulera investeringar i ny teknik. Det anges således att denna förordning, för att främja den europeiska bilindustrins långsiktiga konkurrenskraft, ”gynnar aktivt miljövänlig innovation och beaktar den kommande tekniska utvecklingen” (se skäl 13 i förordning nr 443/2009).
8
Artikel 12 i förordning nr 443/2009, som avser miljöinnovationer, föreskriver följaktligen att det ska tas hänsyn till minskningar av koldioxidutsläpp som uppnåtts tack vare användning av innovativ teknik. I samband med beräkningen av en tillverkares genomsnittliga specifika koldioxidutsläpp ska således dessa minskningar dras av från de specifika koldioxidutsläppen från fordon i vilka sådan teknik används.
9
I detta syfte antog kommissionen, den 25 juli 2011, genomförandeförordning (EU) nr 725/2011 om inrättandet av ett förfarande för godkännande och certifiering av innovativ teknik för att minska koldioxidutsläppen från personbilar i enlighet med förordning (EG) nr 443/2009 (EUT L 194, 2011, s. 19).
10
En tillverkare som vill dra nytta av minskningen av koldioxidutsläpp genom innovativ teknik vid beräkningen av det genomsnittliga specifika koldioxidutsläppet kan ansöka om att kommissionen godkänner en innovativ teknik såsom miljöinnovation. Tillverkaren måste då lämna in en ansökan om godkännande av en innovativ teknik som en miljöinnovation, och denna ansökan ska innehålla de uppgifter som anges i artikel 4 i genomförandeförordning nr 725/2011. Ansökan ska enligt artikel 4.2 e i genomförandeförordning nr 725/2011 innehålla en testmetod som ska användas för att demonstrera minskningen av koldioxidutsläpp tack vare den innovativa tekniken, eller om en sådan metod har redan godkänts av kommissionen, en hänvisning till den godkända metoden. Denna testmetod ska enligt artikel 6.1 i genomförandeförordning nr 725/2011 ge resultat som är kontrollerbara, repeterbara och jämförbara. Den ska på ett realistiskt sätt med tydlig statistisk signifikans kunna visa på den innovativa teknikens fördelar i fråga om koldioxidutsläpp, och i förekommande fall ta hänsyn till samverkan med andra miljöinnovationer. Enligt artikel 6.2 i genomförandeförordning nr 725/2011 ska kommissionen offentliggöra riktlinjer för utarbetandet av testmetoder för olika potentiella innovativa tekniker som uppfyller kriterierna i punkt 1 i samma artikel.
11
Kommissionen har således offentliggjort ett dokument med titeln ”Technical Guidelines for the preparation of applications for the approval of innovative technologies pursuant to Regulation (EC) No 443/2009” (tekniska riktlinjer för förberedelse av ansökningar om godkännande av innovativ teknik i enlighet med förordning nr 443/2009) (nedan kallade de tekniska riktlinjerna). I punkt 4 i nämnda riktlinjer, som har rubriken ”Testing methodologies” (testmetoder), anges att en ansökan om godkännande av en miljöinnovation ska innehålla en testmetod som ger exakta och kontrollerbara resultat. Det framgår vidare av denna punkt att sökanden kan välja mellan två olika tillvägagångssätt, nämligen det fullständiga eller det förenklade tillvägagångssättet (”comprehensive methodology” respektive ”simplified approach”). Enligt det fullständiga tillvägagångssättet ska sökanden utveckla en testmetod och, om så är nödvändigt, grunda metoden på data och utrustning. Denna dokumentation ska i princip inges tillsammans med ansökan om godkännande och ska utvärderas av ett godkänt och oberoende organ för att upprätta kontrollrapporten. Det förenklade tillvägagångssättet innebär att sökanden kan använda sig av förutbestämda funktioner och genomsnittsdata som tillhandahålls i de tekniska riktlinjerna.
12
Kommissionen gör därefter en bedömning av ansökan i enlighet med artikel 10 i genom genomförandeförordning nr 725/2011 och antar, i förekommande fall, ett beslut att godkänna den innovativa tekniken som en miljöinnovation. Detta beslut ska ange de uppgifter som krävs för att erhålla intyg om koldioxidminskningarna i enlighet med artikel 11 i genomförandeförordning nr 725/2011, med förbehåll för tillämpningen av de undantag från allmänhetens rätt till tillgång till handlingar som anges i Europaparlamentets och rådets förordning av förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001. s. 43).
13
Enligt artikel 11.1 i genomförandeförordning nr 725/2011 kan en fordonstillverkare som, för att uppfylla sitt specifika utsläppsmål, önskar dra nytta av en minskning av sitt genomsnittliga specifika koldioxidutsläpp genom koldioxidminskningar från en miljöinnovation, i den mening som avses i artikel 12 i förordning nr 443/2009, därefter, med hänvisning till kommissionens beslut om godkännande av en konkret miljöinnovation, ansöka hos den behöriga nationella godkännandemyndighet som avses i direktiv 2007/46 om ett intyg om koldioxidminskningar till följd av att fordonstillverkaren använder denna miljöinnovation i sina fordon. Koldioxidminskningarna, som intygas per fordonstyp, ska anges både i den motsvarande typgodkännandedokumentationen, vilken utfärdas av den nationella godkännandemyndigheten, och i intyget om överensstämmelse för det aktuella fordonet, vilket utfärdas av tillverkaren.
14
I artikel 12 i genomförandeförordning nr 725/2011 föreskrivs att de nationella godkännandemyndigheternas intyg om minskade koldioxidutsläpp och beaktandet av intygade koldioxidminskningar vid fastställandet av en tillverkares genomsnittliga specifika koldioxidutsläpp ska kontrolleras av kommissionen på ad hoc‑basis. Formerna för denna kontroll på ad hoc‑basis och eventuella följder av densamma anges i punkterna 1–3 i denna artikel.
Bakgrund till tvisten
15
Den 2 december 2013 och den 6 maj 2014 ingav Robert Bosch GmbH två ansökningar om godkännande av två typer av högeffektiva generatorer som miljöinnovationer. Den första ansökan, som är i fråga i förevarande mål, avsåg högeffektiva generatorer med högeffektiva dioder (nedan kallade HED-generatorer). Genom denna ansökan ansökte Robert Bosch om godkännande som miljöinnovation för flera modeller av HED-generatorer med beteckningarna PL 3Q-130 HED, PL 3Q-150 HED, EL 6-140 HED, EL 7-150 HED, EL 7-150 Plus HED, EL 7-175 Plus HED, EL 8-180 HED, EL 8Q-180 HED och EL 8Q-190 HED. Robert Bosch följde vid denna ansökan det förenklade tillvägagångssätt som beskrivs i de tekniska riktlinjerna. Bolaget tillhandahöll bland annat ett protokoll över provningsåtgärderna för varje generatorsmodell. I dessa åtgärdsprotokoll lämnade bolaget information om testmetoden för generatorerna. Där angavs för vissa generatorer att de hade ”preparerats” (EL 7-175 Plus HED och EL 8Q-190 HED), att mängden fett hade minskats med 25 procent (PL 3Q-130 HED och PL 3Q-150 HED), att generatorerna hade optimerats (EL 7-150 HED) eller att täckskivor hade tillfogats generatorerna (EL 8Q-190 HED). Prepareringen, som kan bestå i att minska fettet på generatorernas kullager, ersätta kullagrens tätningsring med en skyddssköld eller ett tillägg av täckskivor vilkas funktion är att avlägsna det onödiga fettet så snabbt som möjligt, har till syfte att avkorta inkörningsfasen. Den generiska beteckningen för de olika prepareringsmetoderna, inbegripet inkörningen, är förkonditionering.
16
Enligt artiklarna 4.2 g och 7 i genomförandeförordning nr 725/2011 innehöll den ansökan som Robert Bosch gett in en kontrollrapport som upprättats den 14 november 2013 (nedan kallad kontrollrapporten) av ett godkänt och oberoende organ, nämligen TÜV SÜD Industrie Service GmbH (nedan kallat TÜV SÜD). TÜV SÜD kontrollerade i enlighet med artikel 7.2 c i genomförandeförordning nr 725/2011 den testmetod som använts av Robert Bosch. TÜV SÜD bekräftade därefter i kontrollrapporten att nämnda testmetod var lämplig för att certifiera de minskningar av koldioxidutsläpp som möjliggjordes genom miljöinnovationen. Den kontrollerade testmetoden var den som beskrivs i föreskrifterna om mätningar av verkningsgraden från Verband der Automobilindustrie (bilindustriförbundet, Tyskland, nedan kallat VDA) nr 0 124 90A 0GB, utgåva av den 2 november 2010. Punkt 6.1.1 i nämnda föreskrifter har följande lydelse:
”6.   1.1 inkörning av kullager/’preparerade kullager’
För att verkningsgraden för en generator ska kunna mätas med en godtagbar grad av exakthet, måste nya kullager först köras in.
Således föreskrivs en inkörning på en timme med en hastighet av n = 10000 varv/minut och maximal belastning med en generatorspänning på U = 13_5V. Denna inkörning kan även ersättas med en mätning av en lång effektkurva (till exempel ’RB-warm’ med minst fyra timmars drift av generatorn i olika rotationshastigheter).
Den ovannämnda inkörningen (1 timme med maximal belastning med en hastighet av n = 10000 varv/minut eller den långa effektkurvan) utgör endast ett minimikrav. Efter denna inkörning är variationen i kullagrens friktion fortfarande så stor att det inte är möjligt att mäta verkningsgraden exakt.
För att minska den variation som beror på att kullagrens friktion och för att verkningsgraden ska kunna mätas med exakthet är det nödvändigt att använda ’preparerade kullager’ vid utformningen. Användning av ’preparerade kullager’ rekommenderas även för mätning i fabriken (kontroll av kvalitetsindikatorn).
Med ’preparerade kullager’ avses kullager som har en A-sida och en B-sida utan någon tillslutande packning och med en mängd fett som är cirka 20 procent lägre jämfört med nya kullager. De preparerade kullagren gör det möjligt att simulera väl inkörda kullager.”
17
Enligt kontrollrapporten kontrollerade TÜV SÜD dessutom, på grundval av den bevisning som Robert Bosch hade lagt fram, huruvida de minskningar av koldioxidutsläpp som erhållits genom den innovativa tekniken översteg det tröskelvärde på 1 g koldioxid/km som anges i artikel 9.1 i genomförandeförordning nr 725/2011.
18
Den 30 januari 2015 godkände kommissionen de två typerna av generatorer, genom att anta genomförandebeslut (EU) 2015/158 om godkännande av Robert Bosch högeffektiva generatorer som en innovativ teknik för att minska koldioxidutsläppen från personbilar i enlighet med förordning nr 443/2009 (EUT L 26, 2015, s. 31).
19
Sökanden, Daimler AG, är en tysk biltillverkare som utrustar vissa personbilar med högeffektiva generatorer från Robert Bosch.
20
Sedan åren 2015 och 2016 installerar Daimler AG generatormodellerna HED Bosch EL 7-150 Plus HED och Bosch EL 7-175 Plus HED (nedan kallade de aktuella generatorerna) i vissa av bolagets fordon.
21
I enlighet med artikel 11 i genomförandeförordning nr 725/2011, avseende intyg om koldioxidminskningar från miljöinnovationer, begärde och erhöll sökanden från Kraftfahrt-Bundesamt (Federala myndigheten för motorfordonstrafik, Tyskland, nedan kallad KBA) ett intyg om koldioxidminskningar till följd av användning av de aktuella generatorerna i vissa av sina fordon.
22
I kommissionens genomförandebeslut (EU) 2018/144 av den 19 januari 2018 om bekräftelse eller ändring av preliminära beräkningar av genomsnittliga specifika koldioxidutsläpp och specifika utsläppsmål för tillverkare av personbilar för kalenderåret 2016 enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 443/2009 (EUT L 25, 2018, s. 64), beaktade kommissionen den minskning av koldioxidutsläppen som erhållits genom de aktuella generatorerna.
23
Under år 2017 genomförde kommissionen, i enlighet med artikel 12 i genomförandeförordning nr 725/2011, avseende översyn av intyg, en kontroll på ad hoc‑basis av sökandens intyg om koldioxidminskningar som erhållits till följd av användningen av de aktuella generatorerna.
24
Kommissionen konstaterade att de koldioxidminskningar som hade intygats av KBA var betydligt större än de koldioxidminskningar som kunde styrkas genom tillämpning av den testmetod som föreskrivs i artikel 1.3 i genomförandebeslut 2015/158 jämförd med bilagan till kommissionens genomförandebeslut 2013/341/EU av den 27 juni 2013 om godkännande av Valeo Efficient Generation Alternator som en innovativ teknik för att minska koldioxidutsläppen från personbilar i enlighet med förordning (EG) nr 443/2009 (EUT L 179, 2013, s. 98).
25
Genom skrivelse av den 7 mars 2018 underrättade kommissionen sökanden om den konstaterade avvikelsen och fastställde en frist på 60 dagar inom vilken sökanden skulle inkomma med bevis för att de intygade koldioxidminskningarna var korrekta.
26
Mellan den 16 mars och den 24 juli 2018 ägde flera skriftväxlingar rum mellan kommissionen, sökanden och tillverkaren av de aktuella generatorerna, vilken efter ett namnbyte på bolaget och att efter det att Robert Bosch sålt sin verksamhet avseende startmotorer och generatorer, numera är SEG Automotive GmbH.
27
I skrivelse av den 22 oktober 2018, benämnd ”tillkännagivande om tillbakadragande av koldioxidminskningarna från miljöinnovationer för Daimler AG-fordon utrustade med den högeffektiva generatorn Bosch HED EL 7-150 och 175 plus” underrättade kommissionen sökanden om att den, efter de diskussioner som hade förts med sökanden och tillverkaren av generatorerna, hade dragit slutsatsen att de skillnader i koldioxidminskningsnivåerna som hade konstaterats berodde på att olika testmetoder hade använts. Kommissionen informerade därför sökanden om att de koldioxidminskningar som hade intygats genom hänvisning till genomförandebeslut 2015/158 inte kunde beaktas vid beräkningen av sökandens genomsnittliga specifika koldioxidutsläpp för år 2017. Kommissionen anmodade slutligen sökanden att kontrollera förteckningen över berörda fordon och underrätta kommissionen om eventuella fel eller utelämnanden inom en månad från det att skrivelsen hade mottagits.
28
I skrivelse av den 22 november 2018 bekräftade sökanden förteckningen över berörda fordon och bestred kommissionens slutsatser i skrivelsen av den 22 oktober 2018.
29
Den 21 december 2018 väckte sökanden talan, som registrerades med målnummer T‑751/18, om ogiltigförklaring av skrivelsen av den 22 oktober 2018.
30
I skrivelse av den 7 februari 2019 bemötte kommissionen de synpunkter som sökanden hade framfört i sin skrivelse av den 22 november 2018.
31
Den 3 april 2019 antog kommissionen genomförandebeslut (EU) 2019/583 om bekräftelse eller ändring av preliminära beräkningar av genomsnittliga specifika koldioxidutsläpp och specifika utsläppsmål för tillverkare av personbilar för kalenderåret 2017 och för vissa tillverkare som tillhör Volkswagen-poolen för kalenderåren 2014, 2015 och 2016 enligt förordning nr 443/2009 (EUT L 100, 2019, s. 66) (nedan kallat det angripna beslutet). I skäl 13 i detta genomförandebeslut anges att de intygade koldioxidminskningarna som tillskrivs de aktuella generatorerna inte bör beaktas vid beräkningen av sökandens genomsnittliga specifika utsläpp.
32
Genom beslut av den 22 januari 2020, Daimler/kommissionen (T‑751/18, EU:T:2020:5), avvisade tribunalen talan om ogiltigförklaring av skrivelsen av den 22 oktober 2018, bland annat på grund av att skrivelsen inte var en rättsakt mot vilken talan kunde väckas.
Förfarandet och parternas yrkanden
33
Sökanden väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 14 juni 2019.
34
Svaromålet, repliken och dupliken inkom till tribunalens kansli den 2 september, den 16 oktober respektive den 28 november 2019.
35
På förslag av andra avdelningen beslutade tribunalen, med tillämpning av artikel 28 i sina rättegångsregler, att hänskjuta målet till en avdelning i utökad sammansättning.
36
På förslag av referenten beslutade tribunalen (andra avdelningen i utökad sammansättning) att inleda den muntliga delen av förfarandet och anmodade, som en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i rättegångsreglerna, parterna att skriftligen besvara ett antal frågor före förhandlingen.
37
Parterna efterkom tribunalens begäranden inom den angivna tidsfristen.
38
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet i såvitt det vad gäller sökanden i artikel 1.1 jämförd med tabellerna 1 och 2, kolumnerna D och I, i bilaga I anges de genomsnittliga specifika koldioxidutsläppen och minskningen av koldioxidutsläpp som erhållits från miljöinnovationer, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
39
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
40
Till stöd för sin talan har sökanden anfört fem grunder. Som första grund har gjorts gällande att artikel 12.1 andra stycket i genomförandeförordning nr 725/2011, jämförd med artikel 1.3 i genomförandebeslut 2015/158, har åsidosatts genom tillämpning av en felaktig Willans-faktor. Den andra grunden avser ett åsidosättande av artikel 12.1 i genomförandeförordning nr 725/2011, jämförd med artikel 1.3 i genomförandebeslut 2015/158 och artikel 6.1 i genomförandeförordning nr 725/2011, på grund av att det inte förekom någon specifik förkonditionering vid ad hoc‑kontrollen. Såvitt avser den tredje grunden har sökanden gjort gällande att artikel 12.2 i genomförandeförordning nr 725/2011 åsidosatts på grund av att de intygade koldioxidminskningarna för kalenderåret 2017 inte beaktats. Sökanden har som fjärde grund gjort gällande att rätten att yttra sig åsidosatts och den femte grunden avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
41
Sökanden frånföll vid förhandlingen den första grunden, vilket antecknades i förhandlingsprotokollet. Av detta följer att det inte längre finns anledning att pröva denna grund.
Den andra grunden: åsidosättande av artikel 12.1 i genomförandeförordning nr 725/2011, jämförd med artikel 1.3 i genomförandebeslut 2015/158 och artikel 6.1 i genomförandeförordning nr 725/2011, på grund av att det inte förekom någon specifik förkonditionering vid ad hoc‑kontrollen
42
Sökanden har för det första gjort gällande att genomförandebeslut 2015/158 föreskriver en specifik förkonditionering.
43
Närmare bestämt har sökanden av ordalydelsen i genomförandebeslut 2015/158 dragit slutsatsen att beslutet föreskriver en förkonditionering. Kommissionen måste således anses ha känt till att Robert Bosch hade utfört de tester som låg till grund för ansökan om godkännande av sin miljöinnovation med generatorer som genomgått en specifik förkonditionering. Det framgick nämligen av handlingarna som Robert Bosch ingett till kommissionen att de aktuella generatorerna hade genomgått en specifik förkonditionering.
44
Sökanden har för det andra gjort gällande att det enligt de allmänna rättsliga krav som är tillämpliga på testmetoden krävs en specifik förkonditionering.
45
Syftet med förordning nr 443/2009 är att främja utvecklingen och användningen av effektiva miljöinnovationer under verkliga förhållanden. Enligt sökanden kräver detta en förkonditionering av generatorerna som motsvarar en inkörning på ungefär 250 timmar. Kommissionen borde således ha tillämpat en testmetod med förkonditionering. Om en generator testas utan förkonditionering, såsom kommissionen gjorde, motsvarar resultatet endast omkring 1 procent av generatorns totala normala livslängd. Enligt sökanden är testresultaten dessutom allmänt oprecisa och varierande under denna period.
46
Detta synsätt ligger även i linje med vad som föreskrivs för det provningsförfarande som regleras i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2007 av den 20 juni 2007 om typgodkännande av motorfordon med avseende på utsläpp från lätta personbilar och lätta nyttofordon (Euro 5 och Euro 6) och information om reparation och underhåll av fordon (EUT L 171, 2007, s. 1), det vill säga den nya europeiska körcykeln eller det globala harmoniserade provningsförfarande för lätta fordon (worldwide harmonized light vehicles test procedure) som används som gemensam referens för att mäta de koldioxidminskningar som erhållits genom användning av miljöinnovationer.
47
Sökanden har för det tredje anfört att en specifik förkonditionering av högeffektiva generatorer som godkänts som miljöinnovation i enlighet med tillverkarens anvisningar utgör en obligatorisk del av den testmetod som ska användas för dessa miljöinnovationer för att säkerställa att den uppfyller kraven på att resultaten av denna testmetod ska vara kontrollerbara, repeterbara och jämförbara.
48
Kommissionen har bestritt sökandens argument och har i huvudsak gjort gällande att det varken i genomförandebeslut 2013/341 eller i genomförandebeslut 2015/158 uttryckligen föreskrivs att förkonditionering utgör en del av den föreskrivna testmetoden.
49
Kommissionen har för det första hävdat att genomförandebeslut 2015/158 är en rättsakt med allmän giltighet som ska tolkas enligt objektiva kriterier. Även om handlingar som rör bakgrunden till detta beslut skulle kunna användas som hjälpmedel vid tolkningen av detta beslut, kan det enligt kommissionen i så fall endast röra sig om allmänt tillgängliga uppgifter – till exempel de sammanfattande beskrivningar av ansökningar om godkännande av en miljöinnovation som offentliggjorts på kommissionens webbplats.
50
Utöver den omständigheten att kommissionens eventuella kunskap om, eller avsikt avseende, en specifik förkonditionering som utförts av den som ansöker om godkännande helt saknar relevans för tolkningen av genomförandebeslut 2015/158, har kommissionen anfört att den inte kände till att den testmetod som tillämpats av Robert Bosch inbegrep en förkonditionering av de aktuella generatorerna. Enbart hänvisningen i kontrollrapporten till föreskrifterna om mätningar av den 2 november 2010 är inte tillräcklig. Under alla omständigheter går det inte att ur punkt 6.1.1 i dessa föreskrifter erhålla några exakta uppgifter om beskaffenheten av, de närmare formerna för eller varaktigheten av en förkonditionering som är nödvändig enligt dessa föreskrifter.
51
Även om föreskrifterna om mätningar eller andra detaljer i de genomförda testerna hade infogats i ansökan om godkännande av de aktuella generatorerna som en miljöinnovation och även om kommissionen av detta hade kunnat dra slutsatsen att den som sökte godkännandet hade genomfört en specifik förkonditionering i syfte att mäta de koldioxidminskningar som kunde erhållas genom att använda den innovativa teknik som använts i dessa högeffektiva generatorer, följer således inte av detta att kommissionen (underförstått) har godkänt en förkonditionering i genomförandebeslutet 2015/158 eller att denna konkreta typ av förkonditionering utgör en del av den testmetod som föreskrivs i bilagan till detta beslut.
52
Kommissionen har erinrat om att den aktuella ansökan om godkännande av miljöinnovation endast grundade sig på det förenklade tillvägagångssättet i de tekniska riktlinjerna. Detta förenklade tillvägagångssätt grundar sig uteslutande på kapitel 5 i nämnda riktlinjer. Enligt kommissionen ska varje avvikelse från de uppgifter som anges där motiveras.
53
Kommissionen har för det andra anfört att de allmänna rättsliga krav som sökanden har åberopat i fråga om definitionen av en testmetod för miljöinnovationer inte utgör ett skäl som gör det möjligt att dra slutsatsen att genomförandebeslut 2013/341 eller genomförandebeslut 2015/158 är rättsstridiga, eller att genomförandebesluten ska läsas så, att den testmetod som föreskrivs däri innefattar den specifika förkonditionering som sökanden önskar.
54
Kommissionen har för det tredje gjort gällande att även om det krävdes att formerna för eller varaktigheten av en förkonditionering av en miljöinnovation som inte regleras i den aktuella rättsakten ska överensstämma med den berörda tillverkarens instruktioner, skulle detta inte säkerställa att den testmetod som därmed fastställdes vore jämförbar, vilket strider mot artikel 12.1 i förordning nr 443/2009 eller mot artikel 6 i genomförandeförordning nr 725/2011. Kommissionen anser att om denna tolkning godtogs skulle troligen varje tillverkare föreskriva en specifik förkonditionering i syfte att de koldioxidminskningar som uppnås genom användningen av den berörda miljöinnovationen ska mätas när innovationen är som mest effektiv.
55
Kommissionen har tillagt att med hänsyn till kraven på rättssäkerhet och likabehandling kan en specifik förkonditionering som inte uttryckligen föreskrivs vara en del av den tillämpliga testmetoden inte tillåtas. Enligt kommissionen är villkor för en testmetod som påverkar resultatet av testet giltiga endast om de uttryckligen anges i den aktuella rättshandlingen. Kommissionen anser att icke reglerade villkor inte ska tillämpas och att en lucka i föreskrifterna inte kan avhjälpas genom tillverkarens instruktioner.
56
Det ska erinras om att det i artikel 12 i genomförandeförordning nr 725/2011 föreskrivs att kommissionen ska se till att de intyg och minskningar av koldioxid som är kopplade till enskilda fordon kontrolleras på ad hoc‑basis. Om kommissionen upptäcker att det finns en skillnad mellan den intygade koldioxidminskningen och den minskning som den har uppmätt med hjälp av relevanta testmetoder, ska kommissionen underrätta tillverkaren om detta. Tillverkaren får inom 60 dagar efter mottagandet av anmälan lämna in uppgifter till kommissionen som styrker riktigheten av den intygade koldioxidminskningen. Om dessa uppgifter inte lämnas inom den angivna tidsperioden, eller om kommissionen finner att uppgifterna inte är tillräckliga som bevis, får kommissionen besluta att inte beakta den intygade koldioxidminskningen vid beräkningen av tillverkarens genomsnittliga specifika utsläpp för det följande kalenderåret.
57
Det ska även erinras om att det i artikel 6.1 i genomförandeförordning nr 725/2011 anges att ”[d]en testmetod som avses i artikel 4.2 e ska ge resultat som är kontrollerbara, repeterbara och jämförbara. Den ska på ett realistiskt sätt med tydlig statistisk signifikans kunna visa på den innovativa teknikens fördelar i fråga om koldioxidutsläpp, och i förekommande fall ta hänsyn till samverkan med andra miljöinnovationer”.
58
I förevarande fall beror de avvikelser som kommissionen konstaterade på den omständigheten att de koldioxidminskningar som möjliggjorts genom användningen av de aktuella generatorerna hade fastställts efter en specifik förkonditionering i samband med KBA:s certifiering, men utan någon som helst förkonditionering vid den ad hoc‑kontroll som kommissionen utfört. Det ska dessutom konstateras att det i genomförandebesluten 2013/341 och 2015/158 inte sägs något om huruvida de aktuella generatorerna hade varit föremål för förkonditionering.
59
Det kan emellertid konstateras att sökanden, i enlighet med artikel 12.1 tredje stycket i genomförandeförordning nr 725/2011, har försett kommissionen med uppgifter som styrker att de intygade koldioxidminskningarna var korrekta med hänsyn till den testmetod som sökanden förespråkar som innebar att de aktuella generatorerna hade genomgått en specifik förkonditionering.
60
Av handlingarna i förevarande mål framgår även att Robert Bosch hade tillämpat en testmetod med en specifik förkonditionering i syfte att de aktuella generatorerna skulle godkännas som miljöinnovation. Företrädarna för bolaget SEG Automotive uppgav nämligen att bolagets rättsliga föregångare, Robert Bosch, hade erhållit de resultat som anges i de handlingar som ingetts på grundval av tester där generatorernas kullager var utrustade med täckskivor och dessutom hade avfettats. Det framgår även av skriftväxlingen mellan företrädare för sökanden, kommissionen och SEG Automotive att företrädarna för SEG Automotive hade uppgett att en specifik förkonditionering hade ägt rum. Det framgår även av handlingarna i målet att kommissionen genomförde sina kontroller i syfte att godkänna de aktuella generatorerna som miljöinnovation på grundval av granskningsrapporten. I den rapporten anges på sidan 5 att Robert Bosch fastställde resultaten av testerna på grundval av föreskrifterna om mätningar av verkningsgraden VDA nr 0 124 90A 0 GB, utgåvan av den 2 november 2010. I dessa föreskrifter anges uttryckligen att resultaten av testerna inte är tillförlitliga utan förkonditionering.
61
Det ska för övrigt konstateras att det i protokollen över provningsåtgärderna i akten avseende genomförandebeslut 2015/158 anges att en modell av de aktuella generatorerna, närmare bestämt modellen EL 7-175 Plus HED, hade varit föremål för en specifik förkonditionering. Upplysningen ”med preparerade kullager” finns nämligen i protokollet över provningsåtgärd 10s01855T 5 av den 13 oktober 2010 och i protokollet över provningsåtgärd 10s01855 av den 13 oktober 2010. Protokollen från provningsåtgärderna gör det dessutom möjligt att konstatera att fem andra generatormodeller som omfattades av genomförandebeslut 2015/158, men som inte är i fråga i förevarande mål, hade varit föremål för förkonditionering (se punkt 15 ovan).
62
Vidare konstaterar tribunalen att sökanden vid förhandlingen förklarade, utan att motsägas av kommissionen på denna punkt, att förkonditionering var gängse praxis inom industrin. Kommissionen har själv angett att den efter beslutet av den 22 januari 2020, Daimler/kommissionen (T‑751/18, EU:T:2020:5), kontaktades av ett tiotal generatortillverkare som förkonditionerade sina generatorer på olika sätt och önskade få kännedom om vilken ståndpunkt kommissionen hade härvidlag.
63
Såsom parterna har bekräftat kan emellertid metoden för förkonditionering skilja sig avsevärt åt beroende på de tekniska särdragen hos varje generator (antal timmar för inkörning, avfettning, täckskivor, och så vidare), oavsett om det rör sig om generatorer från samma tillverkare eller från olika tillverkare.
64
Kommissionen har i förevarande fall endast anfört att den testmetod som sökanden förespråkar inte var tillåten. Kommissionen begränsade sig nämligen till att i skrivelsen av den 22 oktober 2018 ange att sökanden inte hade tillämpat den ”officiella” testmetod som föreskrivs i genomförandebesluten 2013/341 och 2015/158 och, i det angripna beslutet, till att ange att en förkonditionering varken hade förutsetts eller tillåtits i nämnda genomförandebeslut.
65
Det ska härvidlag erinras om att, såsom anges i punkt 62 ovan, en testmetod som inbegriper förkonditionering är vanligt förekommande inom generatorindustrin och är normen i närliggande lagstiftningar, såsom förordning nr 715/2007, i vilken det föreskrivs testmetoder som återskapar verkliga körförhållanden.
66
Det ska dessutom understrykas att det framgår av punkt 6.1.1 i föreskrifterna om mätningar av verkningsgraden VDA nr 0 124 90A 0 GB, upplagan av den 2 november 2010, att det för att minska den variation som beror på kullagrens friktion och för att verkningsgraden ska kunna mätas med exakthet är nödvändigt att använda ”preparerade kullager” vid utformningen. Användning av ”preparerade kullager” rekommenderas även för mätning i fabriken (se punkt 16 ovan).
67
Den testmetod som sökanden förespråkar kontrollerades för övrigt även av TÜV SÜD, som i egenskap av oberoende och godkänt organ kontrollerade och bekräftade, i enlighet med artikel 7.2 c i genomförandeförordning nr 725/2011, att Robert Boschs testmetod var lämplig för att intyga de koldioxidminskningar som möjliggjorts genom de aktuella generatorerna och att den uppfyllde minimikraven i artikel 6.1 i samma förordning.
68
Av detta följer att den metod som sökanden har förespråkat ska anses vara relevant och anpassad till den aktuella bedömningens behov. Det finns nämligen ingenting i handlingarna i målet som tyder på att testmetoden ger resultat som inte är kontrollerbara, repeterbara och jämförbara i den mening som avses i artikel 6.1 i genomförandeförordning nr 725/2011. Tvärtom har sökanden, när kommissionen underrättade sökanden om sina betänkligheter avseende de intygade koldioxidminskningarna, i enlighet med artikel 12.1 i genomförandeförordning nr 725/2011 lämnat uppgifter som styrker att dessa minskningar var korrekta. Det framgår av handlingarna i målet att SEG Automotive, till följd av kommissionens frågor, vidtog nya åtgärder avseende de aktuella generatorerna, vilka visade att verkningsgraden (förhållandet mellan den erhållna elektriska effekten och den tillförda mekaniska effekten) för dessa generatorer låg på den förväntade nivån och att det erhållna värdet motsvarade de värden för verkningsgrad som TÜV SÜD hade bekräftat i kontrollrapporten. SEG Automotive drog slutsatsen att skillnaderna mellan de tester som kommissionen och SEG Automotive hade utfört berodde på att kommissionen inte hade genomfört förkonditionering.
69
Den testmetod som kommissionen använde vid ad hoc‑kontrollen inbegrep nämligen inte någon förkonditionering, vilket är ostridigt mellan parterna. Denna metod var vidare inte exakt föreskriven i lagtexterna och den utgjorde inte heller normen inom industrin. Denna testmetod skiljde sig således väsentligt från den testmetod som Robert Bosch använde och som förespråkas av sökanden.
70
Tribunalen finner härvidlag att artikel 12 i genomförandeförordning nr 725/2011 inte innehåller någon definition av vilken testmetod som ska användas för att utföra en ad hoc‑kontroll. Det framgår emellertid av skäl 13 i genomförandeförordning nr 725/2011 att kommissionen inom ramen för ad hoc‑kontrollen ska kontrollera om de intygade minskningarna överensstämmer med den minskningsnivå som följer av beslutet att godkänna en teknik som miljöinnovation, Den testmetod som kommissionen använde innebar dock i själva verket inte en kontroll av om sökandens intygade minskningar överensstämde med de minskningar som följer av genomförandebeslut 2015/158. Tvärtom hade kommissionen genom att använda en annan testmetod gjort det omöjligt att jämföra de intygade utsläppsminskningarna med de minskningar som följer av genomförandebeslut 2015/158.
71
Kommissionen har motiverat sin testmetod med hänsyn till likabehandling och rättssäkerhet. Av det ovan anförda följer emellertid att kommissionens testmetod innebär att olika situationer behandlas lika, vilket inte gör det möjligt att säkerställa att principen om likabehandling iakttas, vilken, i egenskap av allmän unionsrättslig princip, innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se dom av den 20 juni 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, punkt 90 och där angiven rättspraxis). Om kommissionen inte tar hänsyn till varje generators specifika teknik och det sätt på vilket den har förkonditionerats, riskerar kommissionens testmetod, som består i att utföra tester på generatorer som inte förkonditionerats, att vara till fördel för vissa biltillverkare och vara till nackdel för andra.
72
Kommissionens tillvägagångssätt kan inte heller motiveras av rättssäkerhetsskäl. Rättssäkerhetsprincipen kräver att rättsregler ska vara klara, precisa och förutsägbara när det gäller vilka rättsverkningar de har, i synnerhet om regleringen kan få negativa konsekvenser för enskilda och företag (dom av den 22 april 2015, Polen/kommissionen, T‑290/12, EU:T:2015:221, punkt 50). Eftersom ad hoc‑kontrollen kan få allvarliga konsekvenser för biltillverkarna, eftersom den testmetod som kommissionen använde i förevarande fall inte föreskrivs på ett klart och precist sätt vare sig i genomförandebeslut 2015/158 eller i någon annan lagtext och eftersom denna metod inte utgör gängse praxis inom industrin, kan den inte anses som ett lämpligt medel för att säkerställa att rättssäkerhetsprincipen iakttas.
73
Dessa slutsatser påverkas inte av den omständigheten att Robert Bosch hade ingett sin ansökan om godkännande av de aktuella generatorerna som miljöinnovation med tillämpning av det förenklade tillvägagångssättet i de tekniska föreskrifterna.
74
Även om en ansökan inges med tillämpning av det förenklade tillvägagångssättet i de tekniska föreskrifterna, ska kommissionen nämligen kontrollera ansökan innan den godkänner den och, i förekommande fall, göra invändningar mot testmetodens lämplighet, vid den fullständiga granskning av dokumentationen som den ska göra enligt artikel 10.2 i genomförandeförordning nr 725/2011. Såsom nämnts ovan i punkterna 15, 16 och 60–63 ovan hade kommissionen tillgång till uppgifter i bland annat den kontrollrapport som upprättats av TÜV SÜD som den inte kunde underlåta att beakta utan att frånta denna rapport, vilken föreskrivs i artiklarna 4.2 g och 7 i genomförandeförordning nr 725/2011, dess ändamålsenliga verkan. Kommissionen förfogade dessutom över information i protokollen över provningsgärderna som gjorde det möjligt för den att förstå att de aktuella generatorerna hade varit föremål för en förkonditionering för att kunna godkännas som miljöinnovation, i synnerhet som en sådan förkonditionering var gängse praxis inom industrin. Om förkonditioneringen hade gett upphov till frågor eller invändningar, borde således kommissionen ha frågat Robert Bosch om denna innan den antog genomförandebeslut 2015/158. Den omständigheten att Robert Bosch tillämpade det förenklade tillvägagångssättet i de tekniska riktlinjerna utgör i vart fall inte en omständighet som kan motivera att invändningar mot testmetoden framfördes först i samband med ad hoc‑kontrollen.
75
Detsamma gäller argumentet att Robert Bosch under alla förhållanden inte lämnade specifika uppgifter om förkonditioneringen under förfarandet för godkännande av HED-generatorerna. Såsom framgår av punkt 74 ovan är det nämligen under detta förfarande som kommissionen har rätt att göra invändningar eller begära ytterligare preciseringar vad gäller testmetoden, som i förevarande fall inbegrep en specifik förkonditionering som nämndes i kontrollrapporten. I avsaknad av invändningar eller begäranden om preciseringar under nämnda förfarande har kommissionen inte rätt att använda en annan testmetod vid ad hoc‑kontrollen avseende sökanden.
76
Tribunalen kan inte heller godta kommissionens argument att upplysningar som inte offentliggjorts inte kan anses ingå i genomförandebeslut 2015/158 och genomförandebeslut 2013/341, trots att det rör sig om beslut med allmän räckvidd. Det räcker i detta hänseende att understryka att kommissionen enligt artikel 10.1 i genomförandeförordning nr 725/2011 är skyldig att göra ”en sammanfattande beskrivning av den innovativa tekniken och de testmetoder som avses i artikel 4.2 c”. Att denna beskrivning är ”sammanfattande” innebär med nödvändighet att detta offentliggörande inte ska vara uttömmande.
77
Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar tribunalen att kommissionen inte genomförde ad hoc‑kontrollen i enlighet med artikel 12 i genomförandeförordning nr 725/2011 och att den gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att utesluta en testmetod som inbegrep förkonditionering.
78
Talan ska således bifallas såvitt avser denna grund, vilket är tillräckligt för att ogiltigförklara det angripna beslutet i enlighet med sökandens yrkanden.
79
Tribunalen anser emellertid att det är lämpligt att även pröva den tredje grunden.
Den tredje grunden: åsidosättande av artikel 12.2 i genomförandeförordning nr 725/2011 på grund av att de intygade koldioxidminskningarna för kalenderåret 2017 inte beaktades
80
Sökanden anser att ordalydelsen i artikel 12.2 i genomförandeförordning nr 725/2011 är klar och otvetydig: det är endast för det följande kalenderåret, det vill säga i förevarande fall för år 2019, som kommissionen har möjlighet att inte beakta den intygade koldioxidminskningen. Enligt sökanden är denna bestämmelse ett uttryck för principen om skydd för berättigade förväntningar och ska göra det möjligt för tillverkaren att på ett tillförlitligt sätt fullfölja ”planeringen av sin flotta” genom att, med avseende på koldioxidutsläppen, beakta de koldioxidminskningar som möjliggjorts genom miljöinnovationerna. Att inte beakta intygade koldioxidminskningar med verkan för de föregående åren (ex tunc) skulle strida mot denna princip.
81
Kommissionen har bestritt sökandens argument. Kommissionen har i huvudsak gjort gällande att dess tillvägagångssätt är förenligt med förordning nr 443/2009 och artikel 12 i genomförandeförordning nr 725/2011.
82
Enligt kommissionen följer det nämligen av nämnda bestämmelser att den måste beakta tillverkarnas resultat i fråga om koldioxid under det föregående kalenderåret. I praktiken bör de uppgifter som medlemsstaterna översänder inte behandlas förrän en viss tid efter kalenderårets slut. Detta gäller även uppgifter om miljöinnovationer.
83
Av detta följer att när kommissionen konstaterar att de intygade utsläppen av en miljöinnovation inte går att verifiera, ska detta beaktas för det år som föregår det år då denna omständighet uppdagades. Enligt kommissionen ska således uttrycket ”det följande kalenderåret” förstås så, att kommissionen inte har rätt att inte beakta koldioxidminskningar som den redan har bekräftat i ett formellt beslut för ett visst år.
84
Kommissionen har härvidlag gjort gällande att den av hänsyn till skyddet för berättigade förväntningar var förhindrad att i efterhand ändra till exempel sökandens genomsnittliga specifika koldioxidutsläpp för kalenderåret 2016 som fastställts i genomförandebeslut 2018/144, med beaktande av de koldioxidminskningar som är i fråga i förevarande fall när den under år 2018 konstaterade att intygens riktighet inte kunde styrkas vare sig inom ramen för kommissionens kontroll eller av sökanden.
85
Vidare bekräftar, enligt kommissionen, uttrycket ”inte längre beaktas” i artikel 12.3 i genomförandeförordning nr 725/2011 att de intygade koldioxidminskningar som erhållits genom användning av miljöinnovationer som tidigare har beaktats vid fastställandet av en tillverkares utsläpp enligt artikel 12 i förordning nr 443/2009 ”inte längre” kan beaktas från och med den tidpunkt då det fastställs att de inte kan verifieras. Kommissionen har gjort gällande att om den skulle tillämpa sökandens resonemang, skulle den i praktiken vara tvungen att anta ett beslut i vilket den skulle beakta koldioxidminskningar trots att den vet att de inte kan verifieras.
86
Kommissionen anser att en sådan tolkning av artikel 12 i genomförandeförordning nr 725/2011 står i strid med förordning nr 443/2009, enligt vilken det krävs så exakta grundläggande uppgifter som möjligt för att fastställa resultaten i fråga om utsläpp för samtliga tillverkare. Kommissionen har i detta avseende hänvisat till skäl 25 i sistnämnda förordning och till skäl 4 i kommissionens förordning (EU) nr 1014/2010 av den 10 november 2010 om övervakning och rapportering av uppgifter om registrering av nya personbilar i enlighet med förordning nr 443/2009 (EUT L 293, 2010, s. 15). Enligt kommissionen skulle den således, om den tillämpade förordning nr 443/2009 på detta sätt, åsidosätta artikel 12 i förordningen, enligt vilken de koldioxidminskningar som erhållits genom användning av miljöinnovationer som beaktats för en tillverkares utsläppsminskning ”ska bidra till en bekräftad minskning av koldioxidutsläpp”.
87
Tribunalen erinrar om att artikel 12.2 och 12.3 i genomförandeförordning nr 725/2011 har följande lydelse:
”2.   Om de uppgifter som avses i punkt 1 inte lämnas inom den angivna tidsperioden, eller om kommissionen finner att uppgifterna inte är tillräckliga som bevis, får kommissionen besluta att inte beakta den intygade koldioxidminskningen vid beräkningen av tillverkarens genomsnittliga specifika utsläpp för det följande kalenderåret.
3.   En tillverkare vars intygade koldioxidbesparingar inte längre beaktas kan ansöka om ett nytt intyg för de berörda fordonen i enlighet med förfarandet i artikel 11.”
88
Det ska i detta hänseende understrykas att kommissionen varje år, i enlighet med artikel 8.4 och 8.5 i förordning nr 443/2009, gör en preliminär beräkning för varje tillverkare av de genomsnittliga specifika koldioxidutsläppen, av specifika utsläppsmål och av skillnaden mellan dessa båda värden under det föregående kalenderåret (se punkterna 4 och 5 ovan). Enligt artikel 8.5 i förordning nr 443/2009 ska kommissionen bekräfta eller ändra de provisoriskt beräknade uppgifterna senast den 31 oktober varje år. Beräkningen ska göras på grundval av de uppgifter som medlemsstaterna har sänt in för föregående kalenderår.
89
Det var mot denna bakgrund som kommissionen tolkade artikel 12.2 i förordning nr 725/2011 när den ansåg att de koldioxidminskningar som intygats vid beräkningen år 2018 av de genomsnittliga specifika koldioxidutsläppen för föregående kalenderår, det vill säga år 2017, inte skulle beaktas. Även om en sådan tolkning inte vore ologisk måste det emellertid konstateras att den strider mot den klara och otvetydiga ordalydelsen i artikel 12.2 i genomförandeförordning nr 725/2011. Det är nämligen otänkbart att uttrycket ”det följande kalenderåret” kan tolkas så, att det i själva verket avser föregående kalenderår. En sådan tolkning skulle dessutom ge upphov till frågor avseende rättssäkerhetsprincipen (se punkt 72 ovan).
90
Det kan härvidlag konstateras att kommissionens tolkning, förutom att den är oklar och otydlig, är till nackdel för sökanden, eftersom det angripna beslutet får kännbara följder för sökanden retroaktivt, trots att detta endast borde ha skett för ”det följande kalenderåret”.
91
Uttrycket ”inte längre beaktas” i artikel 12.3 i genomförandeförordning nr 725/2011 räcker inte heller för att ge uttrycket ”det följande kalenderåret” en innebörd som strider mot sistnämnda uttrycks klara och otvetydiga lydelse.
92
I den mån kommissionen har hävdat att artikel 12 i genomförandeförordning nr 725/2011 ska tolkas på ett sätt som gör den förenlig med förordning nr 443/2009, ska det erinras om att även om en genomförandeförordning enligt fast rättspraxis, om möjligt, även ska tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i grundförordningen, är denna rättspraxis inte tillämplig på en bestämmelse i en genomförandeförordning vars innebörd är klar och otvetydig och som således inte kräver någon tolkning (se dom av den 28 februari 2017, Canadian Solar Emea m.fl./rådet, T‑162/14, ej publicerad, EU:T:2017:124, punkt 150 och där angiven rättspraxis). I annat fall skulle principen om konform tolkning av unionens sekundärrätt tjäna som grund för att tolka denna bestämmelse contra legem, vilket inte kan godtas (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 17 juli 2015, EEB/kommissionen, T‑685/14, ej publicerat, EU:T:2015:560, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
93
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den tolkning som innebär att ”det följande kalenderåret” avser kalenderåret efter det år ad hoc‑kontrollen genomfördes anses vara den korrekta.
94
Talan ska således bifallas på denna grund och det saknas anledning att pröva den fjärde och den femte grunden. Det angripna beslutet ska ogiltigförklaras i den del det i artikel 1.1 jämförd med tabellerna 1 och 2, kolumnerna D och I, i bilaga I anges de genomsnittliga specifika koldioxidutsläppen och de koldioxidminskningar som erhållits genom miljöinnovationer för sökanden.
Rättegångskostnader
95
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
96
Sökanden har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet ska yrkandet bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1)
Artikel 1.1 jämförd med tabellerna 1 och 2, kolumnerna D och I, i bilaga I till kommissionens genomförandebeslut (EU) 2019/583 av den 3 april 2019 om bekräftelse eller ändring av preliminära beräkningar av genomsnittliga specifika koldioxidutsläpp och specifika utsläppsmål för tillverkare av personbilar för kalenderåret 2017 och för vissa tillverkare som tillhör Volkswagen-poolen för kalenderåren 2014, 2015 och 2016 enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 443/2009, ogiltigförklaras i den del det däri avseende Daimler AG anges genomsnittliga specifika koldioxidutsläpp och minskningar av koldioxidutsläpp som tillskrivs miljöinnovationer.
2)
Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Daimlers rättegångskostnader.
Papasavvas
Tomljenović
Schalin
Škvařilová-Pelzl
Nõmm
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 15 september 2021.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.