61990CJ0039_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-39/90,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van het Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg, in het aldaar aanhangig geding tussen
Denkavit Futtermittel GmbH, Warendorf (Bondsrepubliek Duitsland),
en
Land Baden-Wuerttemberg,
om een prejudiciële beslissing over de geldigheid en uitlegging van richtlijn 79/373/EEG van de Raad van 2 april 1979 betreffende de handel in mengvoeders (PB 1979, L 86, blz. 30), en over de uitlegging van de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: T. F. O' Higgins, kamerpresident, G. F. Mancini en F. A. Schockweiler, rechters,
advocaat-generaal: M. Darmon
griffier: V. Di Bucci, administrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- Denkavit Futtermittel GmbH, vertegenwoordigd door V. Schiller, advocaat te Keulen,
- het Land Baden-Wuerttemberg, vertegenwoordigd door W. Ziegler, Ministerialrat bij het Ministerium fuer laendlichen Raum, Ernaehrung, Landwirtschaft und Forsten,
- de Franse Republiek, vertegenwoordigd door P. Pouzoulet en G. de Bergues, respectievelijk adjunct-directeur bij de directie Juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken en adjunct-hoofdsecretaris bij hetzelfde Ministerie,
- de Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door I. M. Braguglia, avvocato dello Stato,
- de Raad van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Houttuin, administrateur bij de juridische dienst, als gemachtigde,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur J. Sack, als gemachtigde,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van Denkavit, het Land Baden-Wuerttemberg, vertegenwoordigd door J. Hentze, Regierungsdirektor, en T. Roth, Oberamtsrat, de Franse Republiek, de Raad en de Commissie van de Europese Gemeenschappen ter terechtzitting van 5 februari 1991,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 5 maart 1991,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 16 januari 1990, ingekomen bij het Hof op 12 februari daaraanvolgend, heeft het Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg krachtens artikel 177 EEG-Verdrag prejudiciële vragen gesteld over de geldigheid en de uitlegging van artikel 5, leden 4, sub b, en 7, van richtlijn 79/373/EEG van de Raad van 2 april 1979 betreffende de handel in mengvoeders, (PB 1979, L 86, blz. 30) en over de uitlegging van de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag, teneinde de Duitse mengvoederregeling aan die bepalingen te kunnen toetsen.
2 Deze vragen zijn gerezen in een geschil tussen Denkavit Futtermittel GmbH (hierna: "Denkavit") en het Land Baden-Wuerttemberg, naar aanleiding van het feit dat de autoriteiten van dit Land Denkavit geen toestemming verleenden, rechtmatig in Nederland vervaardigde mengvoeders in de Bondsrepubliek Duitsland in het verkeer te brengen, daar zij § 13 van de Futtermittelverordnung van 22 juni 1988 (BGBl. I, blz. 869, hierna: "FMV"), vastgesteld op basis van het Futtermittelgesetz van 2 juli 1975 (BGBl. I, blz. 1745), niet zou hebben nageleefd. Krachtens § 13 FMV moeten vanaf 30 juni 1988 bij mengvoeders voor gebruiksdieren alle daarin voorkomende enkelvoudige diervoeders "in afnemende orde van belangrijkheid van hun gewichtsdelen worden vermeld" (de zogenoemde "half open verklaring").
3 Tegen deze weigering stelde verzoekster beroep in bij het Verwaltungsgericht Stuttgart, waarbij zij betoogde dat de door de FMV opgelegde verplichting in strijd was met richtlijn 79/373.
4 Van het vonnis van het Verwaltungsgericht Stuttgart is het Land Baden-Wuerttemberg in beroep gekomen bij het Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg, dat de behandeling van de zaak heeft geschorst tot na 's Hofs uitspraak over de navolgende prejudiciële vragen:
"1) Moet artikel 5, lid 4, sub b, juncto artikel 5, lid 7, van richtlijn 79/373/EEG van de Raad van 2 april 1979 betreffende de handel in mengvoeders aldus worden uitgelegd,
- dat het de Lid-Staten de bevoegdheid verleent, een op het moment van de inwerkingtreding van de richtlijn naar nationaal recht nog niet bestaande verplichting om de gebruikte ingrediënten in afnemende orde van belangrijkheid van de gewichtsdelen in het mengvoeder te vermelden (' half open verklaring' ) in te voeren, of
- dat het de Lid-Staten enkel toestaat, een dergelijke verplichting te handhaven, wanneer zij op het moment van de inwerkingtreding van de richtlijn in het nationale recht reeds bestond?
2) Ingeval richtlijn 79/373/EEG de Lid-Staten niet alleen de handhaving, maar ook de invoering van die etiketteringsplicht toestaat:
a) Moet die verplichting dan beschouwd worden als een 'maatregel van gelijke werking' als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag?
b) Zo ja, is de omstreden etikettering dan noodzakelijk ter bescherming van de consument?
c) Zo de omstreden etikettering noodzakelijk is om recht te doen aan de eisen verband houdend met de bescherming van de consument, is zij dan het middel dat het vrije goederenverkeer het minst belemmert?
3) Ingeval de uit de omstreden etikettering voortvloeiende belemmering van het vrije goederenverkeer niet reeds op grond van artikel 30 EEG-Verdrag kan worden gerechtvaardigd, kunnen die handelsbelemmeringen dan bij wijze van uitzondering op grond van artikel 36 EEG-Verdrag worden gerechtvaardigd uit hoofde van de bescherming van de gezondheid van mens of dier?"
5 In zijn verwijzingsbeschikking stelt het Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg, dat ingevolge artikel 5, leden 4 en 7, van richtlijn 79/373 blijkbaar strengere eisen inzake de vermelding mogen worden gesteld dan die welke naar nationaal recht reeds bestonden op het ogenblik van de inwerkingtreding van de richtlijn. Die mogelijkheid staat evenwel haaks op de vijfde overweging van de considerans van de richtlijn die, teleologisch uitgelegd, de Lid-Staten enkel lijkt toe te staan, reeds op het ogenblik van de inwerkingtreding van richtlijn 79/373 bestaande verplichtingen inzake vermelding te handhaven. Met betrekking tot de tweede en de derde vraag verklaart het Verwaltungsgericht Baden-Wuerttemberg, dat de verplichting van de "half open verklaring" in de Bondsrepubliek Duitsland onder meer is ingevoerd teneinde de veehouder in te lichten over het soort en de hoeveelheid grondstoffen die in het mengvoeder zijn gebruikt. Voorts merkt het Verwaltungsgericht op, dat een beroep op artikel 36 EEG-Verdrag niet mogelijk is, omdat de Raad op basis van artikel 100 EEG-Verdrag een uitputtende regeling heeft vastgesteld.
6 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het op het geschil in het hoofdgeding van toepassing zijnde recht, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven, voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
7 Richtlijn 79/373 is een etappe in het harmonisatieproces van de nationale wetgevingen, dat de geleidelijke opheffing van alle belemmeringen van het handelsverkeer in mengvoeders binnen de Gemeenschap beoogt. Dienovereenkomstig bepaalt artikel 15 van de richtlijn, dat de Commissie de Raad op basis van de opgedane ervaring voorstellen voorlegt tot wijziging van deze richtlijn, ten einde het vrije verkeer van mengvoeders te verwezenlijken en een einde te maken aan een aantal dispariteiten, met name betreffende het gebruik der ingrediënten en op het gebied van de etikettering.
8 Daarnaast bepaalt artikel 5, lid 4, sub b, en 7, van richtlijn 79/373:
"4. De Lid-Staten kunnen voorschrijven dat uitsluitend het geheel of een deel van de volgende aanvullende vermeldingen wordt opgegeven:
a) (...)
b) de ingrediënten;
(...)
7. Indien gegevens over de ingrediënten worden verstrekt, moeten alle gebruikte ingrediënten worden genoemd, hetzij onder opgave van hun gehalte, hetzij in afnemende orde van belangrijkheid van de gewichtsdelen in het mengvoeder. De Lid-Staten kunnen één van deze beide wijzen van vermelding verplicht stellen met uitsluiting van de andere. Indien geen enkele maatregel is vastgesteld krachtens artikel 10, sub b, kunnen de Lid-Staten de ingrediënten per categorie groeperen of bestaande categorieën handhaven en toestaan dat de vermelding der ingrediënten vervangen wordt door die der categorieën."
9 De vijfde overweging van de considerans van de richtlijn luidt als volgt:
"Overwegende dat het in afwachting van de aanneming van aanvullende bepalingen noodzakelijk blijkt om, gelet op de in bepaalde Lid-Staten bestaande praktijken, - voorlopig - te voorzien in de mogelijkheid om op nationaal niveau een vollediger vermelding inzake de samenstelling van de voeders te eisen, zowel wat de analytische bestanddelen betreft als wat de gebruikte ingrediënten aangaat; dat deze vermeldingen evenwel slechts mogen worden vereist voor zover hierin bij de onderhavige richtlijn is voorzien".
10 De artikelen 8 en 9 van richtlijn 79/373 bepalen:
"Artikel 8
De Lid-Staten mogen, als hun nationale bepalingen op het ogenblik dat de onderhavige richtlijn wordt aangenomen, hierin voorzien, de handel in mengvoeders beperken tot die voeders
- welke op basis van bepaalde ingrediënten zijn vervaardigd, of
- die vrij zijn van bepaalde ingrediënten.
Artikel 9
De Lid-Staten zien erop toe dat mengvoeders om redenen inzake de in deze richtlijn vervatte bepalingen niet worden onderworpen aan andere handelsbeperkingen dan die waarin deze richtlijn voorziet."
De eerste vraag
11 Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of artikel 5, leden 4 en 7, van richtlijn 79/373 een "standstill"-clausule is, op grond waarvan de Lid-Staten het in het verkeer brengen van mengvoeders alleen dan aan een "half open verklaring" mogen onderwerpen, wanneer het nationale recht op het ogenblik van de inwerkingtreding van de richtlijn reeds een dergelijk vereiste kende.
12 Uit artikel 5, leden 4, sub b, en 7, van de richtlijn kan geen "standstill"-verplichting worden afgeleid. In tegenstelling tot artikel 8 van de richtlijn, dat bepaalt dat de Lid-Staten de handel in mengvoeders mogen beperken "als hun nationale bepalingen op het ogenblik dat de onderhavige richtlijn wordt aangenomen, hierin voorzien", bevat artikel 5 geen uitdrukkelijke bepaling in die zin.
13 Ook uit de vijfde overweging van de considerans van richtlijn 79/373 kan geen "standstill"-verplichting worden afgeleid. Daarin stelt de Raad enkel vast, dat slechts bepaalde Lid-Staten vermeldingen in verband met de ingrediënten verlangen, en dat het in afwachting van de aanneming van aanvullende bepalingen noodzakelijk blijkt om voorlopig te voorzien in de mogelijkheid om op nationaal niveau een vollediger vermelding inzake de samenstelling van de voeders te eisen, zowel wat de analytische bestanddelen betreft als wat de gebruikte ingrediënten aangaat.
14 Dat artikel 5, leden 4, sub b, en 7, van richtlijn 79/373 geen "standstill"-clausule bevat, wordt bevestigd door de na de feiten van de onderhavige zaak vastgestelde richtlijn 90/44/EEG van de Raad van 22 januari 1990 tot wijziging van richtlijn 79/373/EEG betreffende de handel in mengvoeders (PB 1990, L 27, blz. 35), krachtens welke de Lid-Staten uiterlijk op 22 januari 1992 de "half open verklaring" moeten invoeren.
15 Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat artikel 5, leden 4, sub b, en 7, van richtlijn 79/373/EEG van de Raad van 2 april 1979 betreffende de handel in mengvoeders aldus moet worden uitgelegd, dat het er niet aan in de weg staat, dat een Lid-Staat in zijn nationale recht een verplichting opneemt om bij mengvoeders alle ingrediënten in afnemende orde van de gewichtsdelen te vermelden, ook wanneer die verplichting naar nationaal recht niet bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van genoemde richtlijn.
De tweede en de derde vraag
16 Deze vragen bestaan uit twee onderdelen. Enerzijds wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de invoering door een Lid-Staat van de "half open verklaring" een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag oplevert, en of die maatregel in voorkomend geval gerechtvaardigd is op grond van het door het Hof in zijn rechtspraak erkende dwingende vereiste van de consumentenbescherming, dan wel uit hoofde van de bescherming van de gezondheid van mens en dier in de zin van artikel 36 EEG-Verdrag. Anderzijds betwijfelt de verwijzende rechter, of de bepalingen van richtlijn 79/373, krachtens welke de Lid-Staten de verplichting van de "half open verklaring" mogen invoeren, geldig zijn, zulks gelet op de artikelen 30 en volgende EEG-Verdrag.
17 Met betrekking tot het eerste onderdeel van deze vragen moet om te beginnen worden vastgesteld, dat door de verplichting van de "half open verklaring", die gelijkelijk voor nationale en ingevoerde produkten geldt, de invoer van mengvoeders uit andere Lid-Staten die een dergelijke verklaring niet voorschrijven, wordt bemoeilijkt. Bijgevolg valt de verplichting van de "half open verklaring" volgens vaste rechtspraak van het Hof (zie inzonderheid de arresten van 11 juli 1974, zaak 8/74, Dassonville, Jurispr. 1974, blz. 837, en 20 februari 1979, zaak 120/78, Rewe-Zentral, Jurispr. 1979, blz. 649) in beginsel onder het verbod van artikel 30 EEG-Verdrag.
18 Met name volgens het arrest van 11 mei 1989 (zaak 76/86, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1989, blz. 1021) volgt uit de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag, dat een bij gebreke van een gemeenschappelijke of geharmoniseerde regeling vastgestelde nationale regeling die gelijkelijk van toepassing is op nationale produkten en op produkten die worden ingevoerd uit andere Lid-Staten waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, slechts verenigbaar is met het Verdrag, voor zover zij noodzakelijk is om te voldoen aan de in artikel 36 opgesomde redenen van algemeen belang, of aan dwingende eisen, onder meer verband houdend met de eerlijkheid van de handelstransacties en met de bescherming van de consumenten.
19 In het arrest van 5 oktober 1977 (zaak 5/77, Tedeschi, Jurispr. 1977, blz. 1555) overwoog het Hof, dat het beroep op artikel 36 slechts dan niet meer gerechtvaardigd is, wanneer met toepassing van artikel 100 door communautaire richtlijnen wordt voorzien in de volledige harmonisatie van de wettelijke regelingen. Bijgevolg moet worden erkend, dat wanneer de harmonisatie van de wettelijke regelingen van de Lid-Staten op een bepaald gebied nog niet is verwezenlijkt, de desbetreffende nationale wettelijke regelingen het beginsel van het vrije verkeer van goederen mogen beperken, voor zover de betrokken belemmeringen gerechtvaardigd zijn uit een van de in artikel 36 EEG-Verdrag genoemde gronden of uit hoofde van dwingende eisen.
20 Gelijk het Hof reeds in het arrest van 27 maart 1985 (zaak 73/84, Denkavit Futtermittel, Jurispr. 1985, blz. 1013) overwoog, beoogt richtlijn 79/373 de naleving van zekere kwaliteitsnormen af te dwingen, de gezondheidscontrole van de diervoeders te verzekeren en de eerlijkheid van de handelstransacties te waarborgen.
21 Volgens de verwijzingsbeschikking wordt de "half open verklaring" in de Bondsrepubliek Duitsland met name verlangd ten einde de veehouder in te lichten over het soort en de hoeveelheid grondstoffen die in het mengvoeder zijn gebruikt.
22 Uit de vijfde en de zesde overweging van de considerans van richtlijn 90/44, die de "half open verklaring" per 22 januari 1992 verplicht stelt, blijkt, dat richtlijn 79/373 ten doel heeft, de veehouder objectief en zo nauwkeurig mogelijk over de samenstelling en het gebruik van het mengvoeder in te lichten en dat de vermelding van de ingrediënten die in het mengvoeder zijn gebruikt, in bepaalde gevallen de veehouders belangrijke informatie verschaft.
23 Gelet op het voorgaande moet worden erkend, dat de verplichting van de "half open verklaring" de bescherming van de gezondheid en het leven van mens en dier in de zin van artikel 36 EEG-Verdrag, alsmede de bescherming van de consument en de eerlijkheid van de handelstransacties dient.
24 Deze verplichting mag evenwel niet onevenredig aan het nagestreefde doel zijn; zij dient de invoer van in andere Lid-Staten rechtmatig vervaardigde en in het verkeer gebrachte produkten zo weinig mogelijk te belemmeren. De verplichting om de in mengvoeders gebruikte ingrediënten in afnemende orde van belangrijkheid van hun gewichtsdelen te vermelden, kan als een redelijk middel worden beschouwd dat evenredig is aan het nagestreefde doel, daar vaststaat dat een etikettering een van de minst ingrijpende belemmeringen van het vrije verkeer van de betrokken produkten binnen de Gemeenschap oplevert.
25 Mitsdien moet op het eerste onderdeel van de tweede en de derde vraag worden geantwoord, dat de door het nationale recht van een Lid-Staat opgelegde verplichting de ingrediënten van mengvoeders in afnemende orde van hun gewichtsdelen te vermelden, haar rechtvaardiging vindt in het algemeen belang bij de bescherming van de gezondheid van mens en dier in de zin van artikel 36 van het Verdrag en in de eisen van bescherming van de consument en de eerlijkheid van de handelstransacties.
26 Het tweede onderdeel van de tweede en de derde vraag betreft de geldigheid van de bepalingen van richtlijn 79/373, gelet op de artikelen 30 en volgende EEG-Verdrag. Volgens vaste rechtspraak van het Hof (zie inzonderheid het arrest van 18 april 1991, zaak C-63/89, Les Assurances du crédit, Jurispr. 1991, blz. I-1799) moet aan de gemeenschapsinstellingen bij de uitoefening van de bevoegdheden welke hun in het kader van de harmonisatie van de rechtsvoorschriften zijn toegekend, een beoordelingsmarge worden toegekend ten aanzien van de fasen waarin de harmonisatie zal verlopen, rekening houdend met de specifieke aard van de te cooerdineren materie.
27 Zoals het Hof reeds heeft vastgesteld, is op het gebied van de mengvoeders slechts een gedeeltelijke harmonisatie tot stand gebracht. Bijgevolg is geenszins aangetoond, dat de Raad zijn beoordelingsmarge heeft overschreden, toen hij in artikel 5, leden 4 en 7, van richtlijn 79/373 de Lid-Staten toestond, de verplichting van de "half open verklaring" te handhaven of in te voeren. Bijgevolg moeten de belemmeringen van het vrije verkeer van goederen, die het gevolg zijn van de dispariteiten tussen de wettelijke regelingen van de Lid-Staten, worden aanvaard, daar de verplichting van de betrokken verklaring de bescherming van de gezondheid en het leven van mens en dier, alsmede de bescherming van de consument en de eerlijkheid van de handelstransacties dient.
28 Mitsdien moet op het tweede onderdeel van de tweede en de derde vraag worden geantwoord, dat bij onderzoek van het bepaalde in artikel 5, leden 4, sub b, en 7, van richtlijn 79/373 niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van deze bepalingen kunnen aantasten.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
29 De kosten door de Franse en de Italiaanse regering, alsmede door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
uitspraak doende op de door het Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg bij beschikking van 16 januari 1990 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Artikel 5, leden 4, sub b, en 7, van richtlijn 79/373/EEG van de Raad van 2 april 1979 betreffende de handel in mengvoeders moet aldus worden uitgelegd, dat het er niet aan in de weg staat, dat een Lid-Staat in zijn nationale recht een verplichting opneemt om bij mengvoeders alle ingrediënten in afnemende orde van de gewichtsdelen te vermelden, ook wanneer die verplichting naar nationaal recht niet bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van genoemde richtlijn.
2) De door het nationale recht van een Lid-Staat opgelegde verplichting de ingrediënten van mengvoeders in afnemende orde van hun gewichtsdelen te vermelden, vindt haar rechtvaardiging in het algemeen belang bij de bescherming van de gezondheid van mens en dier in de zin van artikel 36 van het Verdrag en in de eisen van de bescherming van de consument en de eerlijkheid van de handelstransacties.
3) Bij onderzoek van het bepaalde in artikel 5, leden 4, sub b, en 7, van richtlijn 79/373 is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van deze bepalingen kunnen aantasten.