61994CC0025_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1. La Commission a formé le présent recours en vue de l ' annulation d ' une décision du Conseil du 22 novembre 1993 concernant un projet d ' accord international visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion (ci-après l ' " accord" ). L ' accord a été négocié dans le cadre de l ' Organisation des Nations unies pour l ' alimentation et l ' agriculture (ci-après l ' " OAA" ). Par sa décision, le Conseil a confirmé une décision antérieure du comité des représentants permanents (ci-après le
" Coreper" ), aux termes de laquelle ce n ' est pas la Communauté, mais les États membres qui devaient voter à la Conférence de l ' OAA (l ' organe principal de l ' OAA) concernant l ' adoption de l ' accord. La Commission considère, à présent, que l ' accord relève de la compétence exclusive de la Communauté et que la décision du Conseil a, par conséquent, été prise en violation des règles du traité.
2. La présente affaire constitue un nouvel exemple de controverse interinstitutionnelle quant à la portée de la compétence externe de la Communauté. Il sera rappelé que, au cours de la procédure qui a précédé l ' avis 1/94 (1), la Commission avait qualifié la manière dont la Communauté et les États membres sont représentés à l ' OAA d ' inadéquate et peu satisfaisante. On peut par conséquent supposer que la Commission considère qu ' en l ' espèce il s ' agit d ' une affaire de principe concernant la représentation de la Communauté dans les organisations internationales.
3. Le Conseil a soulevé une exception d ' irrecevabilité, conformément à l ' article 91, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour. Il fait valoir que la décision en cause ne constitue pas un acte soumis au contrôle de la Cour et, à titre subsidiaire, que la Commission n ' a pas formé le recours dans le délai de deux mois prévu au cinquième alinéa de l ' article 173 du traité. Le 14 juin 1994, la Cour a décidé de joindre l ' exception d ' irrecevabilité au fond. Ainsi qu ' il sera constaté ci-après, les questions relevant de la recevabilité et celles relevant du fond sont étroitement liées dans la présente espèce.
4. Avant de traiter les problèmes soulevés dans la présente espèce, nous commencerons par la description de la manière dont la Communauté et les États membres sont représentés à l ' OAA. Ensuite, nous nous pencherons sur la négociation, l ' adoption et le contenu de l ' accord.
La Communauté et les États membres au sein de l ' OAA
5. L ' OAA est une agence spécialisée des Nations unies, chargée, comme son nom l ' indique, des questions relevant de la politique en matière d ' alimentation et d ' agriculture.
6. Compte tenu du rôle important de la Communauté dans ces domaines, il y a eu des entretiens préliminaires avec le secrétariat de l ' OAA concernant l ' éventuelle admission de la Communauté, entretiens qui ont abouti à des négociations officielles qui ont été ouvertes le 1 er  février 1991. Ces négociations ont été couronnées de succès et, le 26 novembre 1991, la Conférence de l ' OAA a admis la Communauté économique européenne (comme elle était appelée à l ' époque) en qualité d ' organisation membre.
7. Pour cela, il convenait d ' apporter certaines modifications à l ' acte constitutif de l ' OAA. Les dispositions applicables en la matière sont celles de l ' article II, qui, dans sa version amendée, dispose notamment:
" 1. ...
2. ...
3. La Conférence peut, à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés et sous réserve que la majorité des États Membres de l ' Organisation soient présents, décider d ' admettre à la qualité de membre de l ' Organisation toute organisation d ' intégration économique régionale répondant aux critères fixés au paragraphe 4 du présent article, qui a déposé une demande d ' admission accompagnée d ' un instrument officiel par lequel elle accepte les obligations de l ' Acte constitutif en vigueur au moment de l ' admission. Sous réserve des dispositions du paragraphe 8 du présent article, toute référence faite dans le présent Acte constitutif aux États Membres s ' applique également à toute Organisation Membre, sauf dispositions contraires.
4. Pour pouvoir demander son admission à l ' Organisation en qualité de membre au titre du paragraphe 3 du présent article, une organisation d ' intégration économique régionale doit être composée d ' États souverains dont une majorité sont membres de l ' Organisation et doit posséder des compétences transférées par ses États Membres pour un éventail de questions qui sont du ressort de l ' Organisation, y compris le pouvoir de prendre des décisions sur ces questions qui engagent ses États Membres.
5. Chaque organisation d ' intégration économique régionale qui dépose une demande d ' admission à l ' Organisation présente, en même temps que sa demande, une déclaration de compétence précisant les questions pour lesquelles ses États Membres lui ont transféré compétence.
6. Les États Membres d ' une Organisation Membre sont réputés conserver leurs compétences sur toutes questions pour lesquelles des transferts de compétences n ' ont pas été spécifiquement déclarés ou notifiés à l ' Organisation.
7. Tout changement dans la répartition des compétences entre l ' Organisation Membre et ses États Membres est notifié par l ' Organisation Membre ou ses États Membres au Directeur général, qui transmet cette information aux autres États Membres de l ' Organisation.
8. Une Organisation Membre exerce les droits liés à sa qualité de membre en alternance avec ses États Membres qui sont membres de l ' Organisation, conformément aux règles fixées par la Conférence et dans les domaines de leurs compétences respectives.
9. Sauf dispositions contraires stipulées dans le présent article, une Organisation Membre peut participer, pour les questions relevant de sa compétence, à toute réunion de l ' Organisation, y compris toute réunion du Conseil ou d ' un autre organe, autre que les organes à composition restreinte dont il est question ci-dessous, à laquelle l ' un quelconque de ses États Membres est habilité à participer. Une Organisation Membre ne peut être éligible à ces organes ni y être nommée, non plus qu ' à tous organes créés conjointement avec d ' autres organisations. Une Organisation Membre n ' a pas le droit de participer aux organes à composition restreinte spécifiés dans des règlements adoptés par la Conférence.
10. Sauf dispositions contraires stipulées dans le présent Acte constitutif ou dans les règles adoptées par la Conférence et nonobstant le paragraphe 4 de l ' article III, une Organisation Membre peut disposer, pour les questions relevant de sa compétence, dans toute réunion de l ' Organisation à laquelle elle est habilitée à participer, d ' un nombre de voix égal au nombre de ses États Membres habilités à voter à cette réunion. Lorsqu ' une Organisation Membre exerce son droit de vote, ses États Membres n ' exercent pas le leur et inversement.
11. ...
"
8. Le Royaume-Uni, qui est intervenu au soutien des conclusions du Conseil, signale que ces amendements à l ' acte constitutif de l ' OAA ont constitué un important précédent et une réalisation de grande portée et qu ' ils n ' ont pas été obtenus sans difficulté. Le Conseil et le Royaume-Uni indiquent que certaines autres nations membres redoutaient que le travail de l ' Organisation ne soit entravé par des désaccords entre les États membres de la Communauté et ses institutions au sujet de l ' attribution des compétences. C ' est cette inquiétude qui expliquerait l ' exigence, à l ' article II, paragraphe 5, d ' une déclaration de compétence (2) .
9. La Communauté a fait une telle déclaration de compétence lors de son admission à l ' OAA. Aux termes de cette déclaration, brièvement résumée, la Communauté bénéficie d ' une compétence exclusive dans le domaine de la politique commerciale, conformément à l ' article 113 du traité, ainsi que dans le domaine de la pêche pour ce qui concerne les mesures de conservation, conformément à l ' article 102 de l ' acte d ' adhésion de 1972; la Communauté bénéficie d ' une compétence non exclusive dans les domaines de la coopération au développement, de la recherche et du développement technologique, de la protection de l ' environnement, de l ' agriculture, du rapprochement des législations et dans un certain nombre d ' autres domaines d ' activité de la Communauté (transport, politique économique et sociale).
10. Le règlement général de l ' OAA a lui aussi fait l ' objet d ' un amendement afin qu ' il soit tenu compte de la représentation d ' organisations membres et de leurs États membres. Les dispositions suivantes ont été insérées à l ' article XLI de la section D de ce règlement, intitulée
" Organisations Membres" :
" Compétences
1. Tout État Membre de l ' Organisation peut demander à une Organisation Membre ou à ses États Membres de spécifier qui, de l ' Organisation Membre ou de ses États Membres, a compétence pour une question donnée. L ' Organisation Membre ou les États Membres en cause fournissent l ' information ainsi demandée.
2. Avant toute réunion de l ' Organisation, l ' Organisation Membre ou ses États Membres indiquent qui, de l ' Organisation Membre ou de ses États Membres, a compétence pour toute question donnée qui doit être examinée au cours de la réunion, et qui, de l ' Organisation Membre ou de ses États Membres, exercera le droit de vote en ce qui concerne ce point particulier de l ' ordre du jour.
3. Dans les cas où un point de l ' ordre du jour couvre à la fois des questions transférées dans la sphère de compétence de l ' Organisation Membre et des questions de la compétence de ses États Membres, tant l ' Organisation Membre que ses États Membres peuvent participer aux débats. Dans de tels cas, lors de la prise de décisions, la réunion ne tiendra compte que des interventions de la partie disposant du droit de vote.
"
11. Au niveau interne de la Communauté, le Conseil et la Commission ont élaboré un arrangement, daté du 19 décembre 1991, fixant des règles et des procédures destinées à faciliter la coordination des activités de la Communauté et de ses États membres au sein de l ' OAA (ci-après l ' " arrangement" ). Cet arrangement prévoit des réunions de coordination à différents niveaux, des mécanismes assurant une bonne circulation des informations, des règles pour les interventions et les votes lors des réunions de l ' OAA et des règles pour la participation aux comités de rédaction. Certaines de ces dispositions sont particulièrement importantes pour la présente espèce.
12. Le point 1.11 de l ' arrangement prévoit que, préalablement aux réunions de coordination, la Commission communique aux États membres ses propositions concernant a) l ' exercice des responsabilités sur un point particulier et b) des interventions sur un point particulier. Le point 1.12 prévoit que, à défaut d ' accord entre la Commission et les États membres sur ces propositions, la question est tranchée conformément aux règles et procédures prévues par le traité et conformément à la pratique convenue. A défaut d ' accord sur cette base, la question est soumise au Coreper. Le point 1.13 stipule que les décisions visées au point 1.12 ne portent pas atteinte aux compétences respectives de la Communauté et de ses États membres.
13. Le point 2 fixe les règles pour les interventions et les votes. Le point 2.1 prévoit que, lorsqu ' un point de l ' ordre du jour concerne des questions relevant de la compétence exclusive de la Communauté, la Commission intervient et vote. Le point 2.2 prévoit que, lorsqu ' un point de l ' ordre du jour concerne des questions relevant de la compétence nationale, les États membres interviennent et votent. Le point 2.3 vise les cas de compétence mixte:
" Lorsqu ' un point de l ' ordre du jour concerne des questions relevant à la fois de la compétence nationale et de celle de la Communauté, on s ' efforcera de dégager une position commune par voie de consensus. Si une position commune peut être dégagée:
─ la Présidence expose la position commune lorsqu ' il s ' agit pour l ' essentiel d ' un sujet qui ne relève pas de la compétence exclusive de la Communauté. Les États membres et la Commission peuvent intervenir pour soutenir et/ou compléter la déclaration de la Présidence. Les États membres voteront conformément à la position commune;
─ la Commission expose la position commune lorsqu ' il s ' agit pour l ' essentiel d ' un sujet qui relève de la compétence exclusive de la Communauté. Les États membres peuvent intervenir pour soutenir et/ou compléter la déclaration de la Commission. La Commission votera conformément à la position commune.
"
Lorsqu ' il s ' avère impossible de dégager une position commune, les États membres sont libres d ' intervenir et de voter (point 2.4).
14. Dans sa requête, la Commission souligne que l ' effet utile de l ' adhésion de la Communauté à l ' OAA suppose que ces procédures soient convenablement mises en oeuvre; car, au cas contraire, la Communauté se trouverait ramenée au statut d ' observateur avec droit de parole qui était le sien avant l ' adhésion. La Commission insiste également sur la nécessité de respecter la déclaration générale de compétence faite à l ' OAA (3) .
La négociation de l ' accord
15. Le problème de la conservation des ressources de pêche est bien connu. La Communauté est partie à de nombreux accords ou arrangements régionaux traitant ce problème et elle a adopté différents règlements en la matière. Il apparaît cependant que ces mesures de conservation sont difficiles à faire respecter. Une des pratiques qui créent de tels problèmes de mise en oeuvre est celle consistant à changer le pavillon de navires de pêche afin d ' éviter d ' avoir à respecter les mesures de conservation. Pour ce qui concerne la pêche en haute mer, seul l ' État du pavillon est en mesure de faire respecter les mesures de conservation, et lorsqu ' il s ' agit de navires battant le pavillon d ' un État qui n ' a pas adopté de telles mesures, il est souvent impossible de les faire respecter (4) .
16. La nécessité de mesures destinées à décourager de telles pratiques a été évoquée dans le cadre de nombreuses conférences internationales et, en novembre 1992, au cours de la 102 e
session, le Conseil de l ' OAA a demandé au secrétariat de l ' OAA d ' organiser la négociation d ' un accord international destiné à traiter le problème. Le premier projet d ' " accord sur l ' attribution de pavillons aux navires pêchant en haute mer en vue de favoriser le respect des mesures internationales de conservation et de gestion"
avait été élaboré par un groupe informel d ' experts en février 1993. Un expert de la Commission a participé aux travaux de ce groupe. Par la suite, ce projet a été examiné dans le cadre de plusieurs réunions formelles à différents niveaux de l ' OAA (5) .
17. Le projet a, tout d ' abord, été examiné par le comité des pêches de l ' OAA au cours de sa réunion du 15 au 19 mars 1993. Dans sa requête, la Commission indique que, même à l ' époque, elle considérait que le projet d ' accord relevait de la compétence exclusive de la Communauté. La Commission a, néanmoins, proposé d ' informer l ' OAA, avant la tenue de la réunion, de ce que l ' accord relevait de la compétence mixte, mais avec un droit de vote pour la Communauté. La Commission a fait référence à la compétence mixte en raison du caractère sensible de la question des compétences, question d ' autant plus sensible que le projet d ' accord prévoyait des dispositions relatives à l ' enregistrement des navires de pêche et à l ' octroi de pavillons, opérations qui, de manière générale, sont considérées comme relevant de la compétence des États membres. Tout en maintenant la référence à la compétence mixte, le Coreper a décidé d ' attribuer le droit de vote aux États membres. La Commission a considéré que cette décision constituait une violation grave des règles du traité et de l ' arrangement, et elle a refusé de transmettre la déclaration de compétence à l ' OAA. Elle a été transmise par les soins du secrétariat général du Conseil et de la présidence danoise.
18. Le projet d ' accord a fait l ' objet d ' une nouvelle discussion lors de la 103 e
session du Conseil de l ' OAA, qui a eu lieu du 15 au 25 juin 1993. La Commission a, de nouveau, proposé d ' envoyer à l ' OAA une déclaration avec la mention
" compétence mixte ─ vote Communauté", mais le Coreper a de nouveau décidé d ' attribuer le droit de vote aux États membres. Le secrétariat général du Conseil a transmis la déclaration à l ' OAA. Dans sa requête, la Commission indique que, dès ce stade des négociations, certains indices montraient que les dispositions relatives au pavillon ne seraient pas incluses dans l ' accord. La Commission signale également qu ' elle envisageait de saisir le Conseil du litige en matière de compétence; elle s ' est cependant bornée à faire une déclaration sur la portée de la compétence de la Communauté dans le domaine de la pêche au cours de la réunion du Conseil (pêche) du 24 juin 1993.
19. Les négociations ont continué de manière informelle au cours de la Conférence des Nations unies sur les stocks chevauchants et les stocks de grands migrateurs qui a eu lieu à New York en juillet 1993. C ' est à cette occasion qu ' un consensus général sur le texte de l ' accord a été atteint. Le texte a ensuite été examiné par le comité des questions constitutionnelles et juridiques de l ' OAA (octobre 1993) et par le Conseil de l ' OAA (104 e
session, du 2 au 5 novembre 1993), en vue de son approbation formelle lors de la 27 e
session de la Conférence de l ' OAA (du 6 au 25 novembre 1993). Aux termes de l ' article XIV de l ' acte constitutif de l ' OAA, la Conférence de l ' OAA peut adopter des conventions et des accords à la majorité des deux tiers.
20. Les versions du projet d ' accord qui avaient été soumises au Conseil et à la Conférence de l ' OAA ne contenaient aucune disposition relative au pavillon. Bien que la Commission indique avoir considéré que, de ce fait, le projet d ' accord relevait de la compétence exclusive de la Communauté, elle a, une nouvelle fois, proposé de transmettre au Conseil et à la Conférence de l ' OAA une déclaration de compétence avec la mention
" compétence mixte ─ vote Communauté", compte tenu du risque d ' une éventuelle résurgence de la question du pavillon au stade final des négociations. Le 21 octobre 1993, le Coreper a, de nouveau, modifié la proposition de la Commission et attribué le droit de vote aux États membres. A la suite de cela, la Commission a fait savoir qu ' elle ferait inscrire cette question à l ' ordre du jour de la réunion du Conseil du 22 novembre 1993, mais elle a transmis à l ' OAA la déclaration de compétence telle que décidée par le Coreper avant l ' ouverture des réunions du Conseil de l ' OAA (le 2 novembre) et de la Conférence de l ' OAA (le 6 novembre). Le Coreper a réexaminé la question le 12 novembre, sans revenir sur sa décision.
21. Lors de la réunion du Conseil qui a eu lieu le 22 novembre, la Commission a demandé au Conseil d ' approuver une déclaration selon laquelle le projet d ' accord relevait, dans sa majeure partie, voire entièrement, de la compétence exclusive de la Communauté et qu ' il aurait dû être approuvé par le biais d ' un vote de la Communauté. La déclaration prévoyait également que, à l ' avenir, les cas similaires devaient être réglés conformément aux dispositions du point 2.1 ou, selon le cas, du point 2.3 de l ' arrangement (6) . Le Conseil a refusé de souscrire à cette déclaration et il a confirmé la décision du Coreper du 21 octobre 1993. A la suite de cela, la Commission a déclaré que l ' attribution du droit de vote aux États membres était susceptible d ' induire en erreur les autres membres de l ' OAA quant à la répartition des compétences entre la Communauté et les États membres et qu ' elle était contraire à l ' arrangement. La Commission a également fait savoir qu ' elle se réservait la possibilité de soumettre le litige à la Cour de justice. Le Conseil a pris acte de cette déclaration, constaté que les questions de fond concernant la répartition des compétences et l ' expression du vote pour le projet d ' accord n ' étaient pas tranchées et il a invité le Coreper à réexaminer ces questions.
22. Le 24 novembre 1993, la Conférence de l ' OAA a approuvé le projet d ' accord par un vote unanime, incluant les votes exprimés par les douze États membres. Par acte du 20 janvier 1994, la Commission a déposé une requête devant la Cour visant l ' annulation de la décision du Conseil du 22 novembre 1993.
L ' accord
23. Entre-temps, la Commission a proposé que la Communauté adhère à l ' " accord visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion" (7) . Aux termes de son préambule, l ' accord est fondé sur la reconnaissance du droit de pêcher en haute mer et de l ' obligation incombant à tous les États membres de prendre des mesures destinées à assurer la conservation des ressources biologiques de la haute mer. Le préambule rappelle en outre l ' existence, au niveau international, de divers engagements et déclarations et invite les États qui ne font pas partie d ' organisations ou d ' arrangements concernant la pêche à adhérer ou à conclure des ententes avec ces organisations ou avec les parties à ces organisations et arrangements afin de favoriser l ' application des mesures internationales de conservation et de gestion. Dans le préambule, les parties indiquent également qu ' elles sont conscientes de ce que chaque État a le devoir d ' exercer efficacement sa juridiction et son contrôle sur les navires battant son pavillon. Elles déclarent que:
" l ' attribution ou le changement de pavillon des navires de pêche utilisé comme moyen de se soustraire au respect des mesures internationales de conservation et de gestion des ressources biologiques marines, et l ' échec des États du pavillon à s ' acquitter de leurs responsabilités en ce qui concerne les navires de pêche autorisés à battre leur pavillon, comptent parmi les facteurs qui compromettent gravement l ' efficacité de ces mesures" .
Elles déclarent également que:
" l ' objectif du présent Accord peut être atteint en précisant la responsabilité des États du pavillon en ce qui concerne les navires de pêche autorisés à battre leur pavillon et opérant en haute mer, y compris l ' autorisation de ces opérations par l ' État du pavillon, ainsi qu ' en renforçant la coopération internationale et la transparence par l ' échange d ' informations sur la pêche en haute mer" .
24. L ' article I er
de l ' accord donne un certain nombre de définitions. L ' article II stipule en substance que l ' accord s ' applique à tous les navires de pêche qui sont utilisés ou destinés à être utilisés pour la pêche en haute mer, tout en indiquant les possibilités d ' exemption de l ' application de cette règle.
25. L ' article III traite de la responsabilité de l ' État du pavillon, un des éléments principaux de l ' accord (8) . Chaque partie prend les mesures qui peuvent être nécessaires pour s ' assurer que les navires de pêche autorisés à battre son pavillon n ' exercent aucune activité susceptible de compromettre l ' efficacité de mesures internationales de conservation et de gestion [article III, paragraphe 1, sous a)]. Aucune partie ne permet à un tel navire de pêche d ' être utilisé pour la pêche en haute mer à moins qu ' il n ' ait été autorisé à être ainsi utilisé par la ou les autorités compétentes, et un navire de pêche ainsi autorisé doit pêcher en se conformant aux conditions de l ' autorisation (article III, paragraphe 2). Les parties s ' assurent que, compte tenu des liens existant entre elles-mêmes et le navire de pêche concerné, elles sont en mesure d ' exercer effectivement leurs responsabilités (article III, paragraphe 3). Lorsqu ' un navire de pêche cesse d ' être autorisé à battre pavillon de l ' une des parties, l ' autorisation de pêcher en haute mer, qui avait été donnée par cette partie, est réputée avoir été retirée (article III, paragraphe 4). L ' article III, paragraphe 5, prévoit en substance que, sauf dans l ' hypothèse où certaines conditions sont remplies, aucune partie n ' autorise l ' utilisation pour la pêche en haute mer d ' un navire de pêche antérieurement immatriculé dans le territoire d ' une autre partie qui a compromis l ' efficacité de mesures internationales de conservation et de gestion. L ' article III, paragraphe 6, a trait au marquage des navires de pêche. Aux termes de l ' article III, paragraphe 7, chaque partie est tenue de s ' assurer que tout navire de pêche autorisé à battre son pavillon lui fournit, concernant ses opérations, toutes informations qui peuvent être nécessaires pour permettre à la partie de remplir les obligations qui lui incombent en vertu de l ' accord. Enfin, l ' article III, paragraphe 8, auquel le Conseil accorde une importance particulière dans son mémoire en défense, est libellé comme suit:
" Chaque partie prend des mesures d ' exécution à l ' encontre des navires autorisés à battre son pavillon qui contreviendraient aux dispositions du présent accord, y compris, s ' il y a lieu, des mesures visant à assurer que de telles contraventions constituent une infraction au regard de la législation nationale. Les sanctions applicables en cas de telles contraventions doivent être d ' une gravité suffisante pour garantir efficacement le respect des dispositions du présent accord et priver les contrevenants des bénéfices de leurs activités illégales. Ces sanctions comprennent, pour les infractions graves, le refus, la suspension ou le retrait de l ' autorisation de pêcher en haute mer."
26. Le second objectif principal de l ' accord est d ' assurer une coopération internationale et une bonne circulation de l ' information sur les opérations de pêche en haute mer (9) . Chaque partie doit tenir un fichier des navires de pêche autorisés à battre son pavillon et autorisés à être utilisés pour la pêche en haute mer (article IV). Les parties coopèrent, notamment en procédant à des échanges d ' informations concernant les activités des navires de pêche en vue d ' aider l ' État du pavillon à identifier les navires battant son pavillon signalés comme ayant participé à des activités qui compromettent des mesures internationales de conservation et de gestion (article V, paragraphe 1). Les parties sont également tenues d ' apporter leur coopération dans la conduite d ' éventuelles enquêtes, lorsqu ' un navire de pêche se trouve volontairement dans le port d ' une partie autre que l ' État du pavillon (article V, paragraphe 2). Les parties concluront des accords de coopération ou des arrangements d ' assistance mutuelle sur une base mondiale, régionale, sous-régionale ou bilatérale, de manière à promouvoir les objectifs de l ' accord (article V, paragraphe 3). L ' article VI indique, quant à lui, de manière détaillée quelles informations doivent être mises à la disposition de l ' OAA.
27. L ' article VII traite de la coopération avec les pays en voie de développement. Les parties prêtent assistance aux parties qui sont des pays en voie de développement afin de les aider à remplir leurs obligations en vertu de l ' accord. L ' article VIII règle les relations avec les tiers à l ' accord. L ' article IX a trait au règlement des différends.
28. Parmi les dispositions finales, l ' article X, relatif à l ' adhésion, est le plus important pour les besoins de la présente espèce. L ' accord est ouvert à l ' adhésion des membres ou membres associés de l ' OAA, ainsi que de tout État non membre qui est membre de l ' Organisation des Nations unies (article X, paragraphe 1). Concernant l ' adhésion d ' organisations d ' intégration économique régionales, l ' article dispose que:
" 4. Lorsqu ' une organisation d ' intégration économique régionale devient partie au présent accord, ladite organisation fait connaître, en tant que de besoin et conformément aux dispositions de l ' article II paragraphe 7 de l ' acte constitutif de la FAO, les modifications ou précisions à apporter en raison de son adhésion à cet accord à la déclaration de compétences qu ' elle a soumise en vertu de l ' article II paragraphe 5 de l ' acte constitutif de la FAO. Toute partie au présent accord peut à tout moment demander à une organisation d ' intégration économique régionale de préciser qui, d ' elle-même ou de ses États membres, est responsable de l ' application de tout aspect particulier du présent accord. L ' organisation d ' intégration économique régionale en question doit fournir cette information dans un délai raisonnable."
29. L ' accord entre en vigueur à la date de réception par le directeur général de l ' OAA du 25 e
instrument d ' adhésion (article XI, paragraphe 1).
30. A ce stade, il semble utile de mettre en relief certaines des différences entre l ' accord définitif et les projets antérieurs.
31. Le premier projet établi par un groupe d ' experts et examiné par le comité des pêches de l ' OAA en mars 1993 s ' intitulait
" Accord sur l ' attribution de pavillons aux navires pêchant en haute mer en vue de favoriser le respect des mesures internationales de conservation et de gestion" . L ' article III de ce projet traitait de l ' enregistrement des navires de pêche et exigeait de chacune des parties qu ' elle tienne un registre des navires de pêche et qu ' elle ne raye ni n ' enregistre des navires lorsqu ' il y avait des raisons de penser que ces navires étaient ou seraient utilisés pour compromettre l ' efficacité des mesures internationales de conservation et de gestion. L ' article IV du projet avait trait à l ' octroi du pavillon. Il disposait, en substance, qu ' aucune partie ne devait octroyer son pavillon à un navire de pêche sans s ' être assurée que: a) il existait un lien authentique entre le navire et la partie concernée, et que: b) le navire n ' avait pas le droit de battre le pavillon d ' un autre État.
32. Le projet soumis au Conseil et à la Conférence de l ' OAA en novembre 1993 ne comportait pas les dispositions relatives à l ' enregistrement et à l ' octroi de pavillons. Dès l ' ouverture des négociations, il était clair qu ' il serait impossible d ' atteindre un consensus sur un accord comportant de telles dispositions (10) . Telle était également la position de la Communauté et de ses États membres lors des négociations. Les parties au présent litige sont cependant d ' accord sur le fait que la question de l ' octroi de pavillons aurait pu ressurgir lors de la phase finale des négociations en novembre 1993, et il semble en effet que la délégation du Pérou ait tenté, en vain, de réintroduire une clause relative à l ' octroi de pavillons. Il convient de noter que l ' ordre du jour officiel des réunions du Conseil et de la Conférence de l ' OAA en novembre 1993 continuait à mentionner le projet d ' accord comme un accord sur l ' attribution de pavillons aux navires pêchant en haute mer, malgré le fait que le titre du projet qui a effectivement été présenté ait déjà été remplacé par le titre définitif de l ' accord. Il convient de noter par ailleurs que le projet présenté lors de ces réunions, tel que revu en dernier lieu par le comité des questions constitutionnelles et juridiques de l ' OAA en octobre 1993, est pratiquement, mot pour mot, identique au texte définitif de l ' accord, ce qui démontre que, lors des réunions du Conseil et de la Conférence de l ' OAA en novembre 1993, il n ' y a pratiquement pas eu d ' amendement de dernière minute.
Les arguments soulevés quant à la recevabilité
33. Le Conseil estime que le recours de la Commission est irrecevable. Il considère que la décision du Conseil en cause n ' est pas un acte produisant des effets juridiques et que, en conséquence, elle ne saurait faire l ' objet d ' un recours en annulation au titre de l ' article 173 du traité.
34. Le Conseil est d ' avis que la nature juridique des décisions du Coreper et du Conseil doit être appréciée sur le fondement de l ' arrangement. Cet arrangement est purement interne. Il n ' a pas (et n ' aurait pas pu avoir) pour but de modifier la répartition des compétences entre la Communauté et ses États membres. Un tel arrangement de nature essentiellement pragmatique est indispensable en raison de ce que les règles du traité relatives à la négociation d ' accords internationaux ne sont pas applicables comme telles aux travaux de l ' OAA. Le Conseil se réfère à l ' avis 2/91, dans lequel la Cour a indiqué que, lorsqu ' un accord intervient dans un domaine où les compétences sont partagées entre la Communauté et ses États membres, une action commune est requise (11) . L ' arrangement répond à cette exigence.
35. A la suite de ces considérations, le Conseil soulève trois arguments s ' opposant à la recevabilité du présent recours.
36. Premièrement, le Conseil, la Commission et les États membres ont agi en conformité avec l ' arrangement. Ils ont mené la négociation sur l ' accord en se fondant sur une position commune et c ' est uniquement la question du vote qui, en l ' absence de consensus, a dû faire l ' objet d ' une décision du Coreper, conformément aux règles de l ' arrangement. La décision prise par le Coreper le 21 octobre 1993 était définitive, et la confirmation de cette décision par le Conseil n ' était ni nécessaire ni possible. L ' arrangement ne prévoit pas d ' appel au Conseil du fait qu ' il s ' agit d ' un arrangement pragmatique, que les décisions sont de nature procédurale, voire protocolaire, et du fait de contraintes du calendrier.
37. Deuxièmement, la décision du Coreper n ' a pas affecté de prétendus droits de la Commission; elle n ' a pas non plus modifié la répartition des compétences entre la Communauté et ses États membres. L ' arrangement place toutes les questions concernant la participation aux travaux de l ' OAA dans un cadre pragmatique. La Commission a accepté ce cadre. La décision du Coreper n ' est pas une décision prise à la place ou au nom du Conseil et n ' a aucun effet sur la position de la Commission dans l ' équilibre institutionnel tel que fixé par le traité. Si la Commission avait été d ' avis que l ' accord relevait de la compétence exclusive de la Communauté, elle aurait pu demander au Conseil de l ' autoriser à conduire les négociations en vertu de l ' article 228 du traité. Cependant, il avait été reconnu de part et d ' autre que l ' accord relevait de la compétence mixte. Les négociations ont été menées sur le fondement d ' une position commune qui, au stade final, incluait un vote positif de la part de la Communauté et de ses États membres. La question de savoir si le vote devait être exprimé par la Commission ou par les représentants des États membres était une question procédurale, voire protocolaire, qui n ' avait aucun effet juridique sur la position de la Communauté ou de la Commission vis-à-vis de l ' OAA. La question de la compétence ne se pose qu ' au moment où il s ' agit de décider si la Communauté accepte l ' accord.
38. Troisièmement, la discussion du Conseil du 22 novembre 1993 était de nature purement politique. La déclaration que la Commission avait suggérée au Conseil ne trouvait pas de support dans une disposition d ' un acte juridique et ne pouvait, dès lors, pas avoir de portée juridique (12) . Cependant, au cas où la Cour considérerait que le vote intervenu au Conseil constituait une
" délibération", le Conseil estime que celle-ci ne faisait que confirmer la décision du Coreper. Il est de jurisprudence constante qu ' un acte qui se borne à confirmer un acte antérieur ne change pas la nature de ce dernier. Par conséquent, la Commission aurait dû introduire un recours en annulation contre la décision du Coreper du 21 octobre 1993 dans le délai de deux mois prévu à l ' article 173 du traité (13) . En outre, le vote au Conseil constituait, pour partie, un vote exprimé par les représentants des États membres, étant donné qu ' il portait sur une question ne relevant pas de la compétence exclusive de la Communauté. Enfin, le 22 novembre 1993, le Conseil a estimé que la question concernant la compétence devait à nouveau être examinée par le Coreper.
39. Le gouvernement du Royaume-Uni soutient le Conseil dans ses arguments relatifs à la recevabilité. Il fait valoir que la décision du Conseil n ' a pas produit d ' effets juridiques sur les relations entre la Communauté et l ' OAA et qu ' elle n ' a pas produit d ' effets juridiques sur les relations entre les institutions de la Communauté et les États membres.
40. Pour ce qui concerne, en particulier, l ' absence d ' effets juridiques sur les relations entre la Communauté et l ' OAA, le gouvernement du Royaume-Uni fait essentiellement valoir que le vote du Conseil du 22 novembre 1993 n ' a pas affecté ni pu affecter les procédures de vote en vigueur lors des réunions du Conseil de l ' OAA ou de la Conférence de l ' OAA en novembre 1993. Le règlement général de l ' OAA exige de la Communauté qu ' elle fasse la déclaration de compétence requise avant toute réunion. Il ne prévoit pas qu ' une telle déclaration puisse être modifiée après le début de la réunion. C ' est pourquoi, pour l ' OAA, la procédure de vote qui devait être suivie par la Communauté et ses États membres lors des réunions du Conseil et de la Conférence de l ' OAA en novembre 1993 a été réglée par la déclaration de compétence transmise par la Commission avant ces réunions. La décision du Conseil du 22 novembre 1993 ne pouvait pas modifier les effets juridiques qui découlaient de la notification antérieure de la Commission.
41. La Commission rétorque que les effets juridiques de la décision contestée sont indéniables. L ' accord a été adopté par la Conférence de l ' OAA le 24 novembre 1993, alors que, le 22 novembre, le Conseil a décidé que la Communauté n ' exprimerait pas de vote sur cette adoption. La Communauté a, par conséquent, été définitivement privée de son droit de vote pour l ' adoption d ' un accord relevant de sa compétence. Il est vrai que le Coreper avait, dès le 21 octobre, décidé que le vote appartiendrait aux États membres et que cette décision a été communiquée à l ' OAA avant les réunions qui devaient avoir lieu en novembre. Cependant, le Coreper est un des organes de travail du Conseil et sa décision a été confirmée par le Conseil le 22 novembre. Cette dernière décision était encore de nature à déterminer la procédure de vote du 24 novembre. Le vote exprimé par les douze États membres après une décision du Conseil qui négligeait la déclaration de compétence faite vis-à-vis de l ' OAA a induit en erreur les États tiers quant à la portée des compétences de la Communauté.
42. La Commission soutient également qu ' elle n ' avait pas d ' autre possibilité que celle de soulever la question de la compétence devant le Conseil. D ' après elle, cette manière de procéder n ' est pas exclue par l ' arrangement. D ' ailleurs, le Conseil ne s ' est pas déclaré incompétent pour prendre la décision. Aux termes de l ' article 151, paragraphe 1, du traité, le Coreper
" a pour tâche de préparer les travaux du Conseil...", ce qui démontre qu ' une décision du Coreper ne devient définitive qu ' après son approbation par le Conseil. En vue de l ' introduction d ' un recours en annulation au titre de l ' article 173 du traité, il était indispensable d ' obtenir une décision définitive du Conseil. C ' est pourquoi le délai de deux mois pour l ' introduction d ' un recours n ' a commencé à courir qu ' au moment où le Conseil a pris cette décision.
Examen de la recevabilité
43. Il est bien établi que toutes les mesures qui ont des effets juridiques peuvent être soumises à un contrôle au titre de l ' article 173 du traité. Dans l ' arrêt
Commission/Conseil (ci-après l ' arrêt
" AETR" ), la Cour a jugé que (14) :
" en excluant du recours en annulation ouvert aux États membres et aux institutions les seuls
" recommandations ou avis"
─ dépourvus de tout effet obligatoire aux termes de l ' article 189, alinéa final ─ l ' article 173 envisage comme actes susceptibles de recours toutes dispositions prises par les institutions et visant à produire un effet juridique
" .
44. L ' affaire AETR est, dans une certaine mesure, comparable à la présente espèce. Elle concernait une délibération du Conseil qui a porté, d ' une part, sur la détermination de l ' objectif de la négociation de l ' AETR (accord européen sur les transports routiers) et, d ' autre part, sur la détermination de la procédure de négociation devant être suivie (15) . Le Conseil avait fixé une position de négociation et décidé que les négociations seraient poursuivies et conclues par les États membres et non par la Communauté. La Cour a, tout d ' abord, établi la capacité de la Communauté de conclure des accords internationaux et, ensuite, constaté que la Communauté avait compétence exclusive pour négocier et conclure l ' AETR. Elle a examiné la nature de la délibération du Conseil, constatant: a) que, pour ce qui est de l ' objectif de la négociation, la délibération a eu pour objet de fixer une ligne de conduite obligatoire pour les institutions comme pour les États membres, et b) que, dans la partie de ses conclusions relatives à la procédure de négociation, le Conseil a pris des dispositions susceptibles de déroger, éventuellement, aux procédures prévues par le traité en ce qui concerne les négociations avec les États tiers et la conclusion d ' accords (16) . La Cour en a conclu que la délibération a
" entraîné des effets juridiques déterminés, tant dans les relations entre la Communauté et les États membres que dans les rapports entre institutions" (17) .
45. L ' arrêt AETR montre qu ' il est nécessaire d ' adopter une conception large de la recevabilité. Il convient d ' interpréter la notion de mesures produisant des effets juridiques comme incluant toute définition, par le Conseil, de sa position, susceptible d ' affecter la compétence externe de la Communauté (18) . Cette interprétation s ' impose en vue d ' assurer le respect du droit, une exigence fondamentale qui, à de multiples reprises, a été soulignée dans la jurisprudence de la Cour.
46. Il nous est par conséquent difficile d ' accepter la thèse du Conseil, selon laquelle, en l ' espèce, la décision définitive a été prise par le Coreper, car, dans cette optique, l ' article 173 du traité, qui prévoit le contrôle des actes du Conseil et non pas celui des actes du Coreper, apparaîtrait comme excluant le contrôle juridictionnel. Quoi qu ' il en soit, on peut cependant se demander s ' il convient de considérer le Coreper comme ayant compétence pour adopter des décisions produisant des effets juridiques, les fonctions du Coreper se limitant, conformément à l ' article 151 du traité, à
" préparer les travaux du Conseil"
et à
" exécuter les mandats qui lui sont confiés par celui-ci" .
47. Il est certain que le Coreper joue un rôle central dans le processus décisionnel de la Communauté (19) . Cependant, comme les fonctions qui lui sont attribuées par le traité sont limitées de la manière décrite ci-dessus, il est clair qu ' il n ' a pas de pouvoir décisionnel formel propre, même si, en pratique, c ' est le COREPER qui adopte le texte d ' une mesure qui, ensuite, est entérinée par le Conseil. Par ailleurs, aucune disposition du traité n ' autorise le Conseil à déléguer ses propres pouvoirs au Coreper. Sur ce point, le Coreper se distingue des comités des représentants des ministres, qui existent dans certaines organisations comme le Conseil de l ' Europe ─ comités qui ont compétence dans les mêmes domaines que les ministres eux-mêmes et dont les décisions ont la même valeur que celles adoptées par ceux-ci (20) .
48. Si, cependant, le Coreper avait l ' intention d ' adopter une décision produisant des effets juridiques, alors une telle décision doit, à notre avis, pouvoir être contestée par le biais de l ' article 173 du traité. C ' est ce qui découle clairement de la nécessité d ' assurer le respect du droit (21) . Nous nous permettons d ' ajouter qu ' une telle contestation aurait des chances d ' aboutir sur le fond, précisément parce que le Coreper serait considéré comme n ' ayant pas compétence pour adopter la mesure en cause. Malgré la possibilité de contester la décision prise au niveau du Coreper, nous pensons, cependant, que la décision du Conseil confirmant une décision du Coreper ne serait pas à l ' abri d ' une contestation. Aux termes du traité, c ' est la décision du Conseil et non celle du Coreper qui produit des effets juridiques. Par conséquent, on ne saurait considérer qu ' une contestation de la décision du Conseil est irrecevable au motif qu ' elle se borne à confirmer une décision antérieure du Coreper ou que la contestation est tardive en raison de l ' expiration du délai pour la contestation de la décision antérieure.
49. Pareillement, nous n ' acceptons pas l ' argument selon lequel il serait, à l ' heure actuelle, trop tard pour rétablir la situation au motif que le vote a eu lieu et que l ' accord a été adopté. On ne saurait exclure le contrôle juridictionnel en raison de l ' impossibilité d ' annuler l ' acte contesté ─ en l ' espèce, en raison de ce que, comme l ' agent du Royaume-Uni l ' a formulé à l ' audience,
" la réunion est close" . Si l ' acte en cause était illégal, il doit pouvoir être soumis au contrôle de la Cour. Le contrôle ne saurait être exclu au seul motif que l ' on se trouve face à un fait accompli.
50. Par conséquent, nous ne pensons pas qu ' il faille déclarer le recours irrecevable sur le fondement de l ' un des motifs examinés jusqu ' ici, voire rejeter, pour quelqu ' autre motif que ce soit, le recours comme irrecevable, du moment qu ' il y a, entre les parties, un véritable litige sur le fond. Si un tel litige existe, il serait bon que la Cour s ' en saisisse et qu ' elle n ' en soit pas empêchée pour des raisons de nature excessivement technique et formaliste. Cependant, il nous semble que, en l ' espèce, le réel problème découle du fait qu ' il n ' y a pas, entre les parties, de véritable litige sur le fond et que le différend qui les oppose est de nature purement formelle.
51. A notre avis, il n ' est pas nécessaire d ' examiner la question de savoir si la mesure contestée était susceptible de produire des effets juridiques. L ' arrêt AETR pourrait donner lieu à penser qu ' elle était susceptible d ' avoir de tels effets, mais, dans la présente espèce, tout effet de ce type est purement hypothétique. Il sera noté en passant que, dans l ' affaire AETR, la question principale était celle de la compétence pour conclure l ' accord. (En effet, à cette époque, la contestation, par la Commission, de la délibération du Conseil par le biais de l ' article 173 du traité pouvait apparaître comme le seul moyen permettant de poser le problème, car, à cette date, il n ' était pas encore certain que les problèmes relatifs à la compétence pouvaient être soulevés devant la Cour en vertu de l ' article 228 du traité (22) .) En revanche, la décision du Conseil dont il s ' agit en l ' espèce n ' a aucun impact sur la question de la compétence pour conclure l ' accord (c ' est-à-dire pour être partie à celui-ci), comme le soulignent tant la décision elle-même (23) que les termes de l ' arrangement (24) . Ce problème ne sera réglé que lorsqu ' il y aura une décision sur le point de savoir si l ' accord devrait être conclu par la Communauté ou par les États membres, ou par les deux.
52. Il convient également de noter que, dans l ' affaire AETR, le résultat des négociations aurait pu être différent si le Conseil avait demandé à la Commission de négocier. Dans la présente espèce, il n ' est pas contesté qu ' il n ' y aurait eu aucune différence au niveau du résultat si le Coreper (ou le Conseil) avait pris une décision différente quant au vote. A la Conférence de l ' OAA, les États membres ont voté en conformité avec la position convenue de manière commune, tout comme la Communauté l ' aurait fait. Il n ' est indiqué nulle part qu ' un des États membres a agi au détriment des intérêts de la Communauté. Si, le 22 novembre 1993, le Conseil avait été d ' accord pour approuver la déclaration suggérée par la Commission, le vote intervenu sur l ' accord n ' aurait subi aucun changement. Pareillement, le texte de l ' accord aurait été parfaitement identique au texte actuel. Même si le Conseil avait décidé (ce que la Commission n ' a pas proposé) que la Commission devait voter pour la Communauté, et même si l ' OAA avait accepté une modification de la déclaration de compétence, il semble que le résultat du vote n ' aurait pas été différent et que le texte de l ' accord aurait été exactement le même. L ' annulation de la décision du Conseil par la Cour n ' aurait aucune conséquence pratique. La décision de la Cour pourrait, il est vrai, avoir de l ' intérêt pour d ' autres affaires pouvant se présenter à l ' avenir. Même cela n ' est pas certain, étant donné que la solution doit, dans chaque espèce, dépendre des circonstances particulières à celle-ci. En tout état de cause, même l ' existence d ' un éventuel intérêt de la décision pour des affaires pouvant se présenter à l ' avenir n ' est, à nos yeux, pas suffisant pour que le recours soit considéré comme recevable.
53. Il semble clair que, pour que son action soit recevable, la Commission doit avoir un intérêt effectif et direct concernant l ' issue de la présente procédure et non pas seulement viser à obtenir une décision de la Cour qui pourrait présenter un intérêt dans d ' autres affaires pouvant se présenter à l ' avenir. Il est vrai que l ' on dit souvent que, pour introduire une action devant la Cour, les institutions communautaires (et les États membres) n ' ont pas besoin de démontrer un
" intérêt", parfois appelé intérêt
" pour agir", concernant l ' issue du litige pour que leur action soit recevable. Cela ne saurait cependant signifier que des actions peuvent être introduites en l ' absence de véritable litige (25) . En général, les juridictions ne se prononcent pas en l ' absence de litige. Même dans le cadre des procédures introduites en vertu de l ' article 177 du traité, dans lesquelles c ' est au juge national qui demande une décision préjudicielle qu ' il appartient en principe de décider si une décision de la Cour de justice est nécessaire, la Cour a jugé qu ' elle n ' avait pas pour fonction de se prononcer sur des questions hypothétiques et elle s ' est quelquefois déclarée incompétente pour ce motif (26) . Dans les recours directs, qui impliquent une procédure contentieuse entre les parties, se pose effectivement la question de savoir si le requérant, même s ' il s ' agit d ' une institution communautaire, a un intérêt pour agir. Il en est ainsi même en cas de recours en manquement introduit par la Commission contre un État membre conformément à l ' article 169 du traité. Il est vrai que, dans son arrêt rendu dans l ' affaire Commission/France (27), la Cour a jugé que la Commission
" n ' a pas à démontrer l ' existence d ' un intérêt à agir" ; cela signifie cependant uniquement que la Commission n ' est pas tenue de prouver qu ' elle a un intérêt spécifique, qui lui serait propre, à ce qu ' il y ait une décision sur une infraction en particulier (28) . L ' existence d ' un intérêt est cependant souvent en cause dans ce type de procédure. Lorsque, par exemple, avant l ' introduction d ' une action devant la Cour, l ' État membre se conforme à l ' avis motivé de la Commission, la Commission peut néanmoins poursuivre son action, mais elle peut le faire précisément parce qu ' elle a intérêt à agir de la sorte (29) : notamment pour s ' assurer que le droit communautaire est correctement appliqué (30), ou pour établir la base d ' une responsabilité qu ' un État membre peut encourir à l ' égard d ' autres États membres, de la Communauté ou de particuliers (31) .
54. Des considérations similaires s ' appliquent, à notre avis, aux recours introduits par la Commission au titre de l ' article 173 du traité. Si le Conseil a agi de manière illégale, la Commission peut introduire un recours sans justifier d ' un intérêt spécifique, qui lui serait propre, concernant l ' issue du litige. C ' est en ce sens que la Commission n ' est pas tenue de justifier d ' un intérêt (32) . Elle doit cependant être en mesure d ' invoquer une illégalité véritable avec des conséquences concrètes. La Cour ne saurait être saisie par le biais de l ' article 173 en vue de donner des avis consultatifs permettant de résoudre des difficultés qui pourraient se présenter à l ' avenir dans d ' autres affaires (33) .
" Le requérant doit ... apporter la preuve de son intérêt à agir, qui constitue la condition essentielle et première de tout recours en justice" (34) .
55. Le comportement de la Commission illustre bien l ' absence de véritable litige dans la présente affaire. La Commission n ' a émis aucune proposition visant à ce que le Conseil change la déclaration de compétence lors de sa réunion du 22 novembre 1993. C ' est ce qui découle clairement des termes de la déclaration proposée par la Commission, à savoir:
" Le Conseil constate que le projet d ' accord soumis à la Conférence pour adoption concerne la conservation et la gestion des ressources de pêche en haute mer, au moyen d ' un régime de licences et non plus d ' une réglementation d ' attribution ou de changement de pavillon, comme initialement envisagé.
Dans ces conditions, ce projet d ' accord qui comporte aussi certaines dispositions d ' assistance aux pays en voie de développement relève pour l ' essentiel, sinon dans sa totalité, de la compétence exclusive de la Communauté et aurait dû normalement être approuvé au nom de celle-ci par un vote de la Commission.
Il convient qu ' à l ' avenir des dossiers de cette nature [soient] traités selon le cas, conformément au point 2.1 ou au point 2.3 deuxième tiret de l ' Arrangement FAO.
"
Ainsi, la Commission a, en substance, proposé que le Conseil déclare que l ' accord aurait dû être approuvé par un vote émanant de la Communauté, et non pas que le Conseil décide que l ' accord devrait être approuvé par un vote émanant de la Communauté, et que, à l ' avenir, les dossiers similaires devront être traités conformément aux règles de l ' arrangement concernant les interventions et les votes de la Communauté. Le fait que la proposition de la Commission visait plus l ' avenir qu ' une modification de la décision en cause apparaît de manière particulièrement claire au vu du temps du verbe employé dans la déclaration proposée: le projet d ' accord
" aurait dû normalement être approuvé" .
56. Il convient également de garder à l ' esprit que, pendant toute la durée de la négociation de l ' accord, la Commission était d ' accord avec la déclaration de compétence mixte. A aucun moment, elle n ' a suggéré que la négociation soit traitée en conformité avec le point 2.1 de l ' arrangement, concernant les domaines relevant de la compétence exclusive de la Communauté. Même lors de la réunion du Conseil qui a eu lieu le 22 novembre, elle a uniquement déclaré que l ' accord relevait du moins pour l ' essentiel de la compétence exclusive de la Communauté. Le Conseil et le gouvernement du Royaume-Uni ont par conséquent raison de souligner qu ' il n ' y avait aucun désaccord sur le fond.
57. Cela ne signifie pas que le contrôle par la Cour est exclu dans tous les cas qui concernent la participation de la Communauté aux travaux de l ' OAA ou d ' autres organisations internationales dont elle est membre. Si, par exemple, le Conseil décide que les États membres doivent voter dans un domaine relevant exclusivement de la compétence de la Communauté, cette décision serait susceptible d ' un contrôle juridictionnel. La Commission n ' a cependant pas laissé entendre que l ' accord relevait entièrement de la compétence exclusive de la Communauté et elle ne saurait pas non plus le prétendre à l ' heure actuelle. Même lorsque la compétence est mixte, une décision sur le vote pourrait néanmoins faire l ' objet d ' un contrôle juridictionnel au motif, par exemple, que le vote par les États membres porterait atteinte aux intérêts de la Communauté sur une question de fond. En l ' espèce, il n ' est cependant pas nécessaire de répondre à cette question, étant donné que la Commission n ' invoque pas une éventuelle conséquence du processus en cause.
58. La Commission se fonde essentiellement sur l ' idée que d ' autres membres de l ' OAA pourraient être induits en erreur. On peut cependant présumer que d ' autres membres, qui étaient suffisamment intéressés, sont conscients de l ' impossibilité (pour des raisons que nous exposerons ci-après) de modifier la déclaration de compétence en cours de route. On peut également présumer qu ' ils sont conscients du fait que l ' arrangement et son application n ' ont aucun impact sur la question de savoir qui est censé devenir partie à l ' accord, et donc sur la question de la compétence. Ils se rendraient certainement compte de ce qu ' un vote émis par les États membres n ' empêchait pas la Communauté de devenir partie à l ' accord: en effet, ce dernier, bien qu ' ayant fait l ' objet d ' un vote émis par les États membres et non pas par la Communauté, prévoit que la Communauté peut être partie à l ' accord (35) .
59. Il convient par conséquent de conclure que la position adoptée pendant toute la durée des négociations était que, d ' un accord commun, il convenait d ' appliquer le point 2.3 de l ' arrangement. En outre, il n ' y avait aucun litige quant au fond du projet d ' accord. Il y avait une position commune et c ' est cette même position commune qui aurait été défendue tant par la Communauté que par les États membres, quel que soit celui qui aurait dû voter. Tant la Communauté que les États membres étaient tenus de défendre la position commune. A aucun moment, la Commission n ' a cherché à modifier la déclaration de compétence. Elle visait uniquement à obtenir une déclaration de principe de la part du Conseil, déclaration qui aurait pu avoir de l ' importance pour des dossiers pouvant se présenter à l ' avenir. En outre, le projet d ' accord, tel qu ' il a été adopté, a préservé la possibilité, pour la Communauté, d ' exercer une compétence exclusive en devenant partie à l ' accord. Il en découle que la décision en cause n ' a, en fait, pas été contestée par la Commission à l ' époque et que, en outre, cette décision, qui avait uniquement trait à un vote bien déterminé au cours des négociations, ne concernait aucun problème de fond entre les parties. Il semble par conséquent évident que la présente espèce ne recèle aucun litige véritable entre les parties.
60. Quoi qu ' il en soit, il paraît néanmoins intéressant d ' examiner brièvement les questions de fond, et cela d ' autant plus qu ' un examen portant sur le fond confirme, à notre avis, notre conclusion quant à la recevabilité.
Au fond
61. La Commission affirme que le Conseil ne pouvait pas attribuer aux États membres le droit de voter sur l ' adoption de l ' accord. Cette affirmation soulève la question suivante. Faut-il apprécier cette décision du Conseil, qui a confirmé une décision antérieure du Coreper, en se fondant sur un examen intégral de la compétence de la Communauté pour conclure l ' accord, dans sa forme définitive? Nous ne le pensons pas. Les institutions communautaires ne sont manifestement pas en mesure d ' effectuer un tel examen à chaque stade du processus d ' une négociation comme celle dont il s ' agit en l ' espèce. Il est également évident que l ' organisation de la représentation de la Communauté et des États membres à l ' OAA exige l ' adoption d ' arrangements pratiques sur les questions de procédure. Les contraintes auxquelles est soumise la participation de la Communauté et de ses États membres à l ' OAA expliquent le caractère nécessairement pragmatique de l ' arrangement. Compte tenu de ces contraintes, l ' objectif visé par les nations membres à l ' OAA par l ' adoption de dispositions permettant à la Communauté d ' avoir la qualité d ' organisation membre ne serait pas atteint si la remise en cause répétée d ' une déclaration de compétence donnée était autorisée. Il est clair que le fait d ' admettre que toute déclaration de compétence transmise à l ' OAA puisse faire l ' objet d ' une révision risquerait de rendre impraticable la participation de la Communauté aux travaux de l ' OAA. Il doit y avoir une attribution de compétence provisoire qui ne préjuge pas l ' attribution finale de compétence ou de la décision quant à la question de savoir qui conclut un accord. Ce dernier point figure explicitement dans l ' arrangement et a été confirmé par le Conseil le 22 novembre 1993.
62. Le problème de fond qui se pose dans la présente espèce est par conséquent le suivant: qui, à la date de la décision contestée, aurait dû voter dans les circonstances qui prévalaient à l ' époque, compte tenu des termes de l ' arrangement, du contexte du processus de négociation au sein de l ' OAA en cours à l ' époque, du texte de l ' accord tel qu ' il se présentait à ce stade de la négociation et de la possibilité d ' un amendement de celui-ci.
63. Nous examinerons tout d ' abord, brièvement, la jurisprudence de la Cour concernant la compétence de la Communauté dans les domaines visés par l ' accord et par les négociations. Nous examinerons ensuite la question de savoir si l ' attribution provisoire de compétence, décidée par le Coreper et par le Conseil, était justifiée.
64. Il est de jurisprudence constante que la Communauté a compétence exclusive pour prendre des mesures destinées à la conservation des ressources maritimes. Dans l ' arrêt Commission/Royaume-Uni, la Cour a jugé que (36) :
" ... à l ' expiration, le 1 er
janvier 1979, du délai transitoire prévu par l ' article 102 de l ' acte d ' adhésion, la compétence pour prendre, dans le cadre de la politique commune de la pêche, les mesures destinées à la conservation des ressources maritimes appartient pleinement et définitivement à la Communauté.
Les États membres ne sont donc plus en droit d ' exercer une compétence propre en matière de mesures de conservation, dans les eaux relevant de leur juridiction. L ' institution de telles mesures, avec les limitations qu ' elles impliquent pour les activités de pêche, dépend, à partir de cette échéance, du droit de la Communauté. Ainsi que la Commission l ' a exposé avec raison, les ressources auxquelles les pêcheurs des États membres ont un égal droit d ' accès doivent désormais être soumises aux règles du droit communautaire.
"
65. Dans l ' arrêt Kramer e.a., la Cour avait déjà constaté la compétence de la Communauté concernant les mesures de conservation en haute mer. La Cour a déclaré que la conservation des ressources biologiques de la mer ne pouvait être assurée de manière à la fois efficace et équitable qu ' à travers une réglementation engageant tous les États intéressés, y compris les États tiers (37) . Dans l ' arrêt Mondiet, la Cour a rappelé qu ' il résulte d ' une jurisprudence constante que, pour ce qui concerne la pêche en haute mer, la Communauté a la même compétence réglementaire que celle qui est reconnue par le droit international à l ' État du pavillon ou d ' enregistrement du bateau (38) . Par ailleurs, dans l ' arrêt Commission/Espagne (39), la Cour a dit pour droit que:
" la Communauté a compétence pour prendre des mesures de conservation, et cela tant de manière autonome que sous la forme d ' engagements contractuels avec des États tiers ou dans le cadre des organisations internationales" .
66. La situation est cependant différente pour ce qui concerne l ' enregistrement des navires de pêche et l ' octroi d ' un pavillon à ceux-ci. Dans l ' affaire Pesca Valentia, il s ' agissait de la législation irlandaise en matière d ' enregistrement. La Cour a dit pour droit que (40) :
" ... une réglementation nationale imposant que les équipages des bateaux de pêche de l ' État membre concerné soient composés dans une proportion minimale de ressortissants de la CEE ne relève ni par son objet ni par sa finalité des mesures destinées à la conservation des ressources halieutiques, l ' application d ' une telle mesure, considérée en elle-même, ne pouvant pas avoir d ' incidence sur ces ressources. Il en résulte que l ' on ne peut pas déduire de l ' article 102 de l ' acte d ' adhésion une interdiction faite aux États membres d ' adopter une mesure telle que celle de la législation irlandaise en cause dans le litige au principal."
67. Dans l ' arrêt Factortame e. a., la Cour a confirmé le principe posé ci-dessus et elle a ajouté que (41) :
" ... en l ' état actuel du droit communautaire il appartient aux États membres de déterminer, conformément aux règles générales du droit international, les conditions nécessaires pour permettre l ' immatriculation d ' un bateau dans leurs registres et pour accorder à ce bateau le droit de battre leur pavillon, mais que, dans l ' exercice de cette compétence, les États membres doivent respecter les règles du droit communautaire."
68. On peut donc constater que la négociation de l ' accord concernait, d ' une part, des domaines relevant de la compétence exclusive de la Communauté (conservation des ressources maritimes) et, d ' autre part, des domaines relevant de la compétence nationale (enregistrement des navires et le droit de battre le pavillon d ' un État membre). Il semble par conséquent que la déclaration de compétence mixte, qui a d ' ailleurs été acceptée par la Commission, était correcte.
69. Il est vrai que le texte définitif de l ' accord contient peu d ' éléments relevant de l ' enregistrement et de l ' octroi de pavillons. Les parties au présent litige sont cependant d ' accord sur le fait que l ' on ne pouvait pas exclure la résurgence de la question du pavillon même dans la phase finale des négociations. Il était par conséquent légitime de tenir compte, lors de la décision sur la déclaration de compétence, de la possibilité de l ' évocation de la question de l ' octroi de pavillons au cours de la négociation.
70. L ' arrangement prévoit que, dans les domaines relevant de la compétence mixte, l ' objectif est de dégager une position commune par voie de consensus. Dans le cas de l ' accord, une telle position commune avait en effet été atteinte. L ' arrangement prévoit en outre que la position commune peut être exposée soit par la présidence du Conseil, soit par la Commission, selon que l ' " essentiel du sujet"
relève de la compétence des États membres ou de la compétence exclusive de la Communauté. Dans la présente espèce, le choix s ' est porté sur la première option et ce sont les États membres qui ont voté lors de l ' adoption de l ' accord.
71. Lorsque la Communauté et les États membres exercent des compétences mixtes, ils sont obligés de coopérer. Cette obligation fait partie des obligations découlant de l ' article 5 du traité. Dans l ' avis 1/94, la Cour a rappelé que (42) :
" ... lorsqu ' il apparaît que la matière d ' un accord ou d ' une convention relève pour partie de la compétence de la Communauté et pour partie de celle des États membres, il importe d ' assurer une coopération étroite entre ces derniers et les institutions communautaires tant dans le processus de négociation et de conclusion que dans l ' exécution des engagements assumés. Cette obligation de coopération découle de l ' exigence d ' une unité de représentation internationale de la Communauté..."
72. Dans la présente espèce, il n ' est cependant en aucune manière suggéré qu ' il y avait violation de l ' obligation de coopération de la part de l ' une des institutions de la Communauté ou de l ' un des États membres. Les termes de l ' arrangement qui avait manifestement pour but de fournir une structure pour cette coopération ont été respectés. La Commission était d ' accord avec la déclaration de compétence mixte, sa contestation s ' étant limitée à la question du vote. Une position commune avait été atteinte et les États membres ont agi en conséquence.
73. Concernant la question du vote dans les domaines relevant de la compétence mixte, il est possible que l ' arrangement ne fournisse pas une réponse claire pour tous les cas de figure pouvant se présenter. Le vote par la Communauté dépend de la question de savoir si l ' " essentiel du sujet"
relève de la compétence exclusive de la Communauté. Si tel n ' est pas le cas, le vote appartient aux États membres. Dans des cas comme celui de la présente espèce, il peut cependant être difficile de déterminer la compétence au vu de l ' " essentiel du sujet" .
74. Bien que la question n ' ait pas été soulevée par la Commission, et qu ' elle n ' ait par conséquent pas fait l ' objet d ' une discussion entre les parties, on pourrait éventuellement dire que, même lorsque le domaine visé par le vote ne relève que pour partie de la compétence exclusive de la Communauté, le droit de vote devrait être attribué à la Communauté. On peut douter de la possibilité, pour le Conseil, d ' attribuer, en cas de compétence exclusive partielle, de manière discrétionnaire le droit de vote soit à la Communauté, soit aux États membres. La compétence exclusive de la Communauté, qui est exceptionnelle, peut, en règle générale, seulement être exercée par la Communauté, sauf si cela est matériellement impossible, par exemple dans le cadre d ' une organisation internationale dont la Communauté n ' est pas membre. Pour ce qui concerne l ' OAA, la Communauté dispose, à l ' heure actuelle, de tous les moyens nécessaires pour exercer cette compétence. Cependant, lorsqu ' un autre élement du projet d ' accord relève de la compétence nationale, la Communauté ne devrait, bien entendu, pas exercer son droit de vote avant d ' avoir atteint une position commune en accord avec tous les États membres. Cela démontre de nouveau que, très souvent, l ' acte de voter est de nature purement procédurale et que la question essentielle est celle de savoir s ' il est possible de dégager une position commune.
75. Par conséquent, nous considérons que les éléments de la présente espèce ne démontrent pas la nécessité d ' annuler la décision du Conseil. Cependant, les considérations exposées ci-dessus confirment notre point de vue, à savoir que le présent recours ne doit pas faire l ' objet d ' un examen au fond, mais qu ' il doit être rejeté comme irrecevable.
Conclusion
76. En conséquence, nous sommes d ' avis que la Cour devrait:
1) rejeter le recours;
2) condamner la Commission aux dépens exposés par le Conseil;
3) condamner le Royaume-Uni, en sa qualité de partie intervenante, à supporter ses propres dépens.
(1) .
(1) Avis du 15 novembre 1994 sur l ' accord instituant l ' Organisation mondiale du commerce (Rec. p. I-5267).
(2) Voir également Tavares de Pinho, Antonio:
" L ' admission de la Communauté économique européenne comme membre de l ' Organisation des Nations unies pour l ' alimentation et l ' agriculture (FAO)",
RMCUE
1993, p. 656 à 673; Frid, Rachel
" The European Community ─ A Member of a Specialized Agency of the United Nations",
EJIL
1993, p. 239 à 255.
(3) Voir point 9 ci-dessus.
(4) Voir, par exemple, les faits de l ' affaire Poulsen et Diva Navigation (arrêt du 24 novembre 1992, C-286/90, Rec. p. I-6019).
(5) Concernant l ' historique de l ' accord, ainsi que la négociation et le contenu de celui-ci, voir, de manière générale, Moore, Gerald:
" Un nouvel accord de la FAO pour contrôler la pêche en haute mer",
Espaces et ressources maritimes, 1993, n° 7, p. 62 à 68.
(6) Voir point 13 ci-dessus.
(7) Proposition de décision du Conseil relative à l ' adhésion de la Communauté européenne à l ' accord visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion [COM(94) 331 final, JO 1994, C 229, p. 10].
(8) Voir Moore, précité, note 5, p. 65.
(9) Précité, note 8.
(10) Voir Moore, précité, note 5, p. 64.
(11) Avis du 19 mars 1993 sur la convention n° 170 de l ' OIT (Rec. p. I-1061, point 12).
(12) Arrêt du 26 février 1991, Antonissen (C-292/89, Rec. p. I-745, points 17 et 18).
(13) Il est fait référence à l ' arrêt du 15 décembre 1988, Irish Cement/Commission, (166/86 et 220/86, Rec. p. 6473).
(14) Arrêt du 31 mars 1971 (22/70, Rec. p. 263, point 39.
(15) Précité, points 45 à 48.
(16) Précité, points 53 et 54.
(17) Précité, point 55.
(18) Voir arrêt du 9 août 1994, France/Commission (C-327/91, Rec. p. I-3641, point 16).
(19) Voir Rigaux, Anne:
" Comité des Représentants Permanents", dans
Répertoire de droit communautaire, Dalloz, 1992, et la bibliographie y citée.
(20) Voir Decaux, Emmanuel:
Jurisclasseur Europe, fasc. 6100, point 55 (1989).
(21) Voir arrêt du 30 juin 1993, Parlement/Conseil et Commission (C-181/91 et C-248/91, Rec. p. I-3685, points 11 à 14.
(22) Cela n ' est certain que depuis l ' avis 1/75 du 11 novembre 1975, rendu sur l ' arrangement concernant une norme pour les dépenses locales (Rec. p. 1355, spécialement p. 1360).
(23) Voir la dernière phrase au point 21 ci-dessus.
(24) Voir le point 1.13 de l ' arrangement, cité au point 12 ci-dessus.
(25) Voir Lasok:
The European Court of Justice: Practice and Procedure
(2 e
édition, 1994), p. 196 et suiv., spécialement p. 200 et 201.
(26) Voir, par exemple, l ' arrêt du 16 juillet 1992, Meilicke (C-83/91, Rec. p. I-4871).
(27) Arrêt du 4 avril 1974 (167/73, Rec. p. 359, point 15).
(28) Voir Lasok, précité, p. 201.
(29) Arrêt du 11 avril 1978, Commission/Pays-Bas (95/77, Rec. p. 863, spécialement conclusions de l ' avocat général M. Reischl, p. 874).
(30) Arrêt du 9 juillet 1970, Commission/France (26/69, Rec. p. 565).
(31) Arrêts du 7 février 1973, Commission/Italie (39/72 Rec. p. 101), et du 24 mars 1988, Commission/Grèce (240/86, Rec. p. 1835, point 14).
(32) Voir arrêt du 26 mars 1987, Commission/Conseil (45/86, Rec. p. 1493, point 3).
(33) Voir conclusions de l ' avocat général M. Lenz, présentées dans l ' affaire Commission/Conseil, 45/86, précitée, note 32, points 24 à 42.
(34) Ordonnance du 31 juillet 1989, S./Commission (206/89 R, Rec. p. 2841, point 8).
(35) Voir l ' article X, paragraphe 4, de l ' accord, cité au point 28 ci-dessus.
(36) Arrêt du 5 mai 1981 (804/79, Rec. p. 1045, points 17 et 18).
(37) Arrêt du 14 juillet 1976 (3/76, 4/76 et 6/76, Rec. p. 1279, points 30 à 33).
(38) Arrêt du 24 novembre 1993 (C-405/92, Rec. p. I-6133, point 12).
(39) Arrêt du 25 juillet 1991 (C-258/89, Rec. p. I-3977, point 9).
(40) Arrêt du 19 janvier 1988 (223/86, Rec. p. 83, point 11).
(41) Arrêt du 25 juillet 1991 (C-221/89, Rec. p. I-3905, point 17).
(42) Précité, note 1, point 108. Voir également la délibération 1/78 du 14 novembre 1978, Rec. p. 2151, points 34 à 36), et l ' avis 2/91, précité, note 11, point 36.