61989CC0338_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. In het kader van een geschil tussen Organisationen Danske Slagterier (Organisatie van Deense slachterijen; hierna: "ODS"), optredend namens de vennootschap Jydske Andelsslagteriers Konservesfabrik AmbA (de Jutse conservenfabriek van cooeperatieve slachterijen; hierna: "Jaka"), en het Deense Ministerie van Landbouw heeft het OEstre Landsret het Hof vier prejudiciële vragen voorgelegd over de uitlegging van de artikelen 36 en 37 van verordening (EEG) nr. 3183/80 van de Commissie van 3 december 1980 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake het stelsel van invoer-, uitvoer- en voorfixatiecertificaten voor landbouwprodukten (PB 1980, L 338, blz. 3). Deze vragen strekken er in wezen toe te vernemen, of - en onder welke voorwaarden - er sprake is van overmacht in de zin van voornoemde verordening wanneer de grondstoffenvoorziening van een onderneming komt stil te liggen als gevolg van een staking buiten die onderneming, zodat deze wordt vrijgesteld van haar verplichting om tijdens de geldigheidsduur van het haar afgegeven voorfixatiecertificaat te exporteren, en zo ja, welke criteria de bevoegde nationale instantie in aanmerking moet nemen wanneer zij heeft te beslissen, of het betrokken certificaat moet worden geannuleerd dan wel de geldigheidsduur ervan moet worden verlengd.
2. Voor de precieze formulering van de vragen en een gedetailleerde uiteenzetting van de feiten en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting. Ik zal deze elementen hierna slechts weergeven voor zover zij voor mijn redenering noodzakelijk zijn.
1. Het begrip overmacht (eerste vraag)
3. Het is vaste rechtspraak van het Hof (1), dat
"de term 'overmacht' op de verschillende rechtsgebieden en op de onderscheiden terreinen van rechtstoepassing niet een zelfde inhoud heeft, zodat de betekenis ervan moet worden vastgesteld naargelang van het wettelijk kader waarin de term bestemd is effect te sorteren".
4. Wat nu de artikelen 36 en 37 van verordening nr. 3183/80 betreft, verklaarde het Hof in zijn arrest van 27 oktober 1987 (zaak 109/86, Theodorakis, Jurispr. 1987, blz. 4319, r.o. 7), dat
"zelfs indien het begrip overmacht geen volstrekte onmogelijkheid onderstelt, hiervoor niettemin wordt vereist dat het niet plaatsvinden van het betrokken feit te wijten is aan abnormale en onvoorzienbare omstandigheden die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden".
5. Waar volgens deze omschrijving onder het begrip overmacht dus niet slechts volstrekte onmogelijkheid is te verstaan, en bij toepassing van de overmachtsregel tevens rekening moet worden gehouden met het gedrag van de betrokken marktdeelnemers, is het begrip overmacht, om met het Hof te spreken,
"niet slechts voor wat de aard van het ingeroepen evenement betreft, doch ook wanneer moet worden beslist welke diligentie de exporteur had moeten betrachten om aan het evenement het hoofd te bieden en welke offers hij daartoe had dienen te aanvaarden, voldoende elastisch" (zie het door de ODS aangehaalde arrest van 17 december 1970, zaak 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Jurispr. 1970, blz. 1125, r.o. 23 (2)).
De in voorkomend geval vereiste eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, waarop de ODS heeft gewezen, lijkt met bovenstaande omschrijving ten volle te zijn verzekerd.
6. Nu dan de vraag, of het aldus gedefinieerde begrip overmacht ook de in de eerste prejudiciële vraag geschetste casuspositie kan omvatten.
7. Zoveel is zeker, dat een staking in andere ondernemingen dan de onderneming die zich op overmacht beroept, kan worden aangemerkt als een omstandigheid die vreemd is aan die onderneming. Men kan immers stellen dat elke vorm van wanprestatie van een medecontractant, die niet is toe te schrijven aan het gedrag van de houder van een uitvoercertificaat, een omstandigheid is die zich aan diens invloed onttrekt. Dit blijkt althans uit het arrest Theodorakis (reeds aangehaald, r.o. 8), zoals bevestigd in rechtsoverweging 34 van het arrest van 10 juli 1990 (zaak C-334/87, Griekenland/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-2849).
8. Rest derhalve de vraag, of het in gebreke blijven van de medecontractant is te beschouwen als een abnormale en onvoorzienbare omstandigheid waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Uit hetgeen dienaangaande in - dezelfde overwegingen van - voornoemde arresten wordt verklaard, zou men kunnen opmaken dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. Het Hof zegt daar immers:
"Een dergelijk feit vormt (...) een gewoon commercieel risico in het kader van handelstransacties en de houder van het certificaat (die overigens geheel vrij is om met inachtneming van zijn eventuele belangen zijn handelspartners te kiezen,) dient de nodige voorzorgsmaatregelen te nemen, door in de (betrokken) (3) overeenkomst clausules ter zake op te nemen of door een bijzondere verzekering aan te gaan".
9. Bij nadere beschouwing blijkt evenwel, dat het Hof zich in geen van beide zaken heeft hoeven in te laten met de vraag, waaróm de medecontractant in gebreke was gebleven. In de zaak Theodorakis kon de in de Gemeenschap gevestigde onderneming haar exportverplichting niet nakomen en moest zij het verkoopcontract opzeggen, omdat haar medecontractant, een Poolse onderneming, de gekochte koopwaar niet in ontvangst nam. In zaak C-334/87 vond de export niet binnen de voorgeschreven termijnen plaats, omdat de in de Gemeenschap gevestigde onderneming als gevolg van "contractbreuk" van de Soedanese regering niet de benodigde kredieten had verkregen.
10. In de onderhavige zaak gaat het er echter niet om, of het in gebreke blijven van de medecontractant op zichzelf een "gewoon commercieel risico" vormt: de eventuele overmacht moet dan ook worden gezocht in de omstandigheden die aan die niet-nakoming ten grondslag liggen. De vraag is dan ook, of die omstandigheden als een dergelijke "gewoon commercieel risico" zijn te beschouwen, dan wel of zij integendeel dermate abnormaal en onvoorzienbaar waren, dat hun gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgsmaatregelen - niet van de in gebreke gebleven medecontractant, maar van degene die zich op die omstandigheden beroept - niet hadden kunnen worden vermeden.
11. In geval van een staking nu kan niet op voorhand worden uitgesloten, dat er sprake is van een abnormale en onvoorzienbare omstandigheid.
12. In haar schriftelijke opmerkingen heeft de ODS met name verwezen naar verordening 473/67/EEG van de Commissie van 21 augustus 1967 met betrekking tot de invoer- en uitvoercertificaten voor granen, op basis van granen verwerkte produkten, rijst, breukrijst en op basis van rijst verwerkte produkten (PB 1967, nr. 204, blz. 16), waarvan artikel 9, lid 2, sub f, de staking uitdrukkelijk noemt als een omstandigheid die overmacht oplevert.
13. Deze verordening was, evenals de gelijknamige verordening nr. 102/64/EEG van de Commissie van 28 juli 1964 (PB 1964, blz. 2125), voor de betrokken landbouwprodukten de voorloper van de voor alle landbouwprodukten geldende verordeningen houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake het stelsel van invoer-, uitvoer- en voorfixatiecertificaten, zoals de in casu toepasselijke verordening nr. 3183/80 alsmede de voorgangers daarvan, te weten verordening (EEG) nr. 1373/70 van 10 juli 1970 (PB 1970, L 158, blz. 1) en verordening (EEG) nr. 193/75 van 17 januari 1975 (PB 1975, L 25, blz. 10). Laatstgenoemde verordeningen bevatten echter geen opsomming meer van omstandigheden die als overmacht zijn te beschouwen. In bijlage bij haar schriftelijke opmerkingen heeft de ODS evenwel een door de Commissie krachtens artikel 20, lid 3, van verordening nr. 193/75 - dat overeenkomt met artikel 37, lid 5, van verordening nr. 3183/80 - opgesteld werkdocument overgelegd, waaruit blijkt dat de bevoegde instanties van vrijwel alle Lid-Staten reeds hebben erkend, dat een staking - of het nu gaat om een staking van de havenarbeiders, de postbeamten, het spoorwegpersoneel of zelfs de eigen werknemers van de exporteur - overmacht oplevert en uit dien hoofde annulering van het in geding zijnde certificaat dan wel verlenging van de geldigheidsduur ervan rechtvaardigt.
14. Het komt mij voor, dat ook het Hof in zijn arrest van 17 september 1987 (zaak 70/86, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1987, blz. 3545) heeft erkend - of althans niet heeft uitgesloten -, dat een staking onder bepaalde omstandigheden overmacht kan opleveren. Ter rechtvaardiging van het feit dat haar financiële bijdragen voor de maand juni 1983 twee dagen te laat (namelijk op 3 juni in plaats van op 1 juni) op de rekening van de Commissie waren geboekt, beriep de Griekse regering zich op een algemene staking van het bankpersoneel op 1 en 2 juni. In rechtsoverweging 9 van zijn arrest oordeelde het Hof, dat in casu aan de voorwaarden voor overmacht niet was voldaan, daar de betrokken staking voorzienbaar was en de vertraging bij het boeken van de financiële bijdragen derhalve had kunnen worden vermeden. Daaraan voorafgaand had het Hof vastgesteld, dat
"in ieder geval vanaf 25 mei in de pers stakingen van verschillende beroepsgroepen, waaronder het bankpersoneel, waren aangekondigd voor 26 en 27 mei",
en dat
"(de pers) op 29 mei berichtte (...) over een onverminderde actiebereidheid van werknemers en meldde (...), dat de vakbonden voor 1 en 2 juni tot staking hadden opgeroepen".
15. Voor een beantwoording van de vraag, of een staking in een andere onderneming dan die welke zich erop beroept, als overmacht is te beschouwen, moet dus worden nagegaan in hoeverre die staking voorzienbaar was en in hoeverre degene die zich erop beroept, de gevolgen ervan hadden kunnen vermijden.
16. In casu blijkt uit de verwijzingsbeschikking (alsmede uit de ingediende opmerkingen), dat toen Jaka op 25 februari 1985 het litigieuze voorfixatiecertificaat aanvroeg, reeds twee stakingsaanzeggingen waren gedaan, namelijk op 13 en 21 februari 1985, en dat de stakingen, die volgens de aanzeggingen op 4 maart 1985 zouden beginnen, golden voor het hele land en - met name genoemde - sectoren troffen die werden bestreken door cao' s waarbij de overgrote meerderheid van de vakbonden die zijn aangesloten bij de hoofdorganisatie van werknemers (de Landsorganisation i Danmark; hierna: "LO"), die de stakingen had aangezegd, partij was. In dergelijke omstandigheden was het mijns inziens niet onvoorzienbaar, dat de staking daadwerkelijk zou uitbreken en sectoren zou treffen - zoals het vervoer - waardoor eventueel ook Jaka' s werkzaamheden zouden worden geraakt. Ook al zou de ODS gelijk hebben waar zij stelt, dat het Deense cao-stelsel en de wijze waarop dit in de praktijk functioneert, meebrengt, dat het op het moment waarop een staking wordt aangezegd, niet zeker - en zelfs niet zeer waarschijnlijk - is, dat er ook werkelijk zal worden gestaakt, en dat de omvang, de aanvangsdatum en de duur van de staking niet kan worden voorspeld, dit betekent nog niet dat die staking onvoorzienbaar is. Degene die zich op overmacht beroept, kan namelijk niet volstaan met het bewijs, dat het niet zeker was dat de uiteindelijke ingetreden gebeurtenis zou gaan plaatsvinden; hij moet juist bewijzen, dat het, zo niet zeker, dan toch op zijn minst zeer waarschijnlijk was dat de gebeurtenis niet zou gaan plaatsvinden (of dat het intreden van de gebeurtenis als een abnormale omstandigheid moest worden beschouwd).
17. Ook het enkele feit, dat weliswaar uit de stakingsaanzegging bleek dat de staking tijdens de geldigheidsduur van het voorfixatiecertificaat zou kunnen ingaan, doch "de mogelijkheid bestond dat de staking voor de onderneming geen gevolgen zou hebben" (zie de bewoordingen van de eerste vraag), betekent nog niet, dat het uitbreken van die staking abnormaal of onvoorzienbaar was. Integendeel, in dergelijke omstandigheden is de verwerkelijking van de stakingsdreiging alleen dan abnormaal of onvoorzienbaar, indien het uitbreken van de staking dermate onwaarschijnlijk is, dat een verstandig en voorzichtig handelaar het stakingsrisico als verwaarloosbaar kan beschouwen. (4)
18. Volgens de ODS daarentegen is de omstandigheid dat men zich bewust is van een stakingsdreiging, op zich niet voldoende om een beroep op overmacht uit te sluiten. Anders zouden de Deense exporteurs van landbouwprodukten geen gebruik kunnen maken van de voorfixatieregeling gedurende een periode die zich kan uitstrekken van de maand december van het jaar voorafgaand aan de afloop van de cao' s, tot 1 maart of eventueel tot in juni van het daaropvolgende jaar.
19. De feiten van de onderhavige zaak laten mijns inziens echter zien, dat de voorfixatieregeling niet zo lang buiten werking zou worden gesteld.
20. De ODS heeft immers zelf opgemerkt, dat Jaka de gewoonte had aan het begin van elke maand een certificaat aan te vragen, en dat zij op 5 februari 1985 een certificaat voor 1 400 000 kg hamconserven had gekregen. Zij heeft echter niet gesteld, dat het Jaka onmogelijk was die aanzienlijke hoeveelheid vlees tijdens de geldigheidsduur van het certificaat te exporteren. Het geschil draait enkel om een extra certificaat, dat was aangevraagd op 25 februari 1985 en betrekking had op 700 000 kg hamprodukten. De reden voor die extra aanvraag was, dat zich plotseling de mogelijkheid voordeed de exporten naar de Verenigde Staten op te voeren.
21. De LO had echter reeds op 21 februari 1985 de tweede en tevens laatste stakingsaanzegging gedaan. Bovendien staat vast, dat in de voorgaande jaren een tweede stakingsaankondiging in drie van de dertien gevallen op een staking was uitgelopen. In deze omstandigheden kon het risico dat er een staking zou uitbreken, niet als verwaarloosbaar worden beschouwd; de staking was niet langer onvoorzienbaar.
22. Het lag dan ook op de weg van Jaka, al het mogelijke te doen om zich tegen de gevolgen van de staking in te dekken.
23. Zo het haar niet mogelijk was, in de contracten met haar leveranciers of klanten passende clausules op te nemen dan wel zich tegen de eventuele verbeurte van de gestelde waarborg of tegen het verlies van de uit de voorfixatie voortvloeiende voordelen te verzekeren, dan had zij maar moeten afzien van het aanvragen van een voorfixatiecertificaat voor de extra hoeveelheid van 700 000 kg en eventueel ook haar aanvraag van begin maart achterwege moeten laten.
24. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt immers, dat vanaf het moment waarop het uitbreken van een staking niet langer kon worden uitgesloten, "alle mogelijke voorzorgen" moesten worden genomen om de eventuele gevolgen van die staking te vermijden. Afzien van de voorfixatie en op het moment van uitvoer genoegen nemen met het op die datum geldende restitutietarief, zou geen "onevenredig zwaar offer" (5) zijn geweest. Dat restitutietarief komt immers precies overeen met het verschil tussen de prijs op de wereldmarkt en de bodemprijs van de Gemeenschap.
25. Gelet op het voorgaande ben ik van mening, dat de eerste vraag moet worden beantwoord in de door de Deense regering en de Commissie voorgestelde zin, dat wil zeggen als volgt:
"De artikelen 36 en 37 van verordening nr. 3183/80 moeten aldus worden uitgelegd, dat er geen sprake is van overmacht wanneer de grondstoffenvoorziening van een onderneming die een voorfixatiecertificaat heeft verkregen, komt stil te leggen als gevolg van een wettige staking in andere ondernemingen, indien - onder omstandigheden als die van het hoofdgeding - de staking op het moment van indiening van de certificaataanvraag al was aangezegd en uit die aanzegging bleek dat de staking tijdens de geldigheidsduur van het certificaat zou beginnen, zelfs wanneer de mogelijkheid bestond dat de staking niet zou doorgaan of voor de betrokken onderneming geen gevolgen zou hebben."
26. Gezien dit antwoord op de eerste vraag, zijn de volgende drie vragen mijns inziens zonder voorwerp geraakt. Ik zal ze derhalve slechts subsidiair behandelen.
2. De gevolgen van overmacht (tweede, derde en vierde vraag)
27. De tweede vraag luidt als volgt:
"Beperken de artikelen 36 en 37 de duur van de periode waarin de gevolgen van een beëindigde staking als overmacht kunnen worden beschouwd in het geval dat de capaciteit van de onderneming bij het ingaan van de staking en daarna volledig is benut, wanneer de voor de produktie van de onderneming noodzakelijke inkoop tijdens de staking onmogelijk is en inkoop in de vorm van eindprodukten tijdens en na de staking evenmin mogelijk is ?"
28. Voor een goed begrip van de strekking van deze vraag lijkt het mij nuttig een aantal van de in de verwijzingsbeschikking beschreven feiten nog eens op een rijtje te zetten.
29. In de eerste plaats staat vast, dat de bevoegde Deense instanties het merendeel van de voorfixatiecertificaten die eind maart 1985 hun geldigheid zouden verliezen alsmede enkele certificaten die eind april zouden aflopen, op verzoek van de betrokken exporteurs hadden verlengd, maar dat zij het verzoek van Jaka om de geldigheidsduur van het litigieuze certificaat tot 12 juli 1985 te verlengen, afwezen met de opmerking,
"dat de gevolgen van de eerdere stakingen zich niet zo lange tijd konden doen gevoelen".
Later, tijdens de behandeling van de zaak door het OEstre Landsret, heeft het Deense Ministerie van Landbouw bovendien verklaard, dat
"aan de kortdurige staking van 8 à 10 dagen in het kader van het onderhavige voorfixatiecertificaat geen beroep op overmacht kan worden ontleend",
en dat
"in ieder geval een dermate korte staking geen overmacht kan opleveren in een periode van bijna vier maanden tussen 1 april 1985 en 26 juli 1985".
30. In de tweede plaats stelt de verwijzende rechter in zijn verwijzingsbeschikking uitdrukkelijk vast, dat Jaka vanaf 1 april 1985, de datum waarop de wetgever de staking beëindigde, haar produktie moest stilleggen en die produktie eerst vanaf 15 april 1985 geleidelijk weer op gang kon brengen, al naargelang de slachterijen het werk hervatten. Jaka, die haar produktiecapaciteit volledig had benut tot het moment waarop het met de grondstoffenvoorziening spaak liep, was niet in staat die achterstand in te halen en de hoeveelheden produceren die noodzakelijk waren om op tijd - dat wil zeggen uiterlijk op 31 mei 1985 - aan de uit het litigieuze certificaat voortvloeiende exportverplichtingen te voldoen. Derhalve verzocht zij om verlenging van de geldigheidsduur van het certificaat, aanvankelijk tot 12 juli, later tot 26 juli.
31. Ten slotte blijkt uit een in het kader van het hoofdgeding opgesteld deskundigenrapport, dat
"Jaka de capaciteit bezat om te produceren wat nodig was ten einde tijdig aan haar verplichtingen ex ((het litigieuze)) certificaat (...) alsook aan haar overige contractuele verkoopverplichtingen te voldoen, indien er rond eind maart 1985 geen stakingen waren geweest",
en dat
"dit een nagenoeg volledig normale benutting van Jaka' s produktiecapaciteit zou zijn geweest".
In het deskundigenrapport heet het verder, dat Jaka, als gevolg van de staking en in aanmerking genomen dat zij ook nog andere verkoopverplichtingen had en niet over de mogelijkheid beschikte, grondstoffen of eindprodukten van derden te betrekken,
"met een volledige benutting van haar produktiecapaciteit op 5 juli 1985 de in ((het litigieuze)) certificaat (...) genoemde hoeveelheid conserven zou hebben kunnen produceren".
32. Gelet op deze feitelijke context en gezien hetgeen ik bij de beantwoording van de eerste vraag heb overwogen, geloof ik dat ik over de tweede vraag vrij kort kan zijn.
33. De artikelen 36 en 37 van verordening nr. 3183/80 bepalen, dat in geval van overmacht de geldigheidsduur van het certificaat wordt verlengd dan wel het certificaat wordt geannuleerd. De criteria aan de hand waarvan die keuze moet worden gemaakt, vormen het voorwerp van de derde en de vierde vraag. Heeft echter de bevoegde instantie van de Lid-Staat die het certificaat heeft afgegeven, eenmaal besloten de geldigheidsduur van het certificaat te verlengen, dan doet zij dit, aldus artikel 37, lid 1, met "de termijn die op grond van de aangevoerde omstandigheid nodig wordt geacht". Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, volgt hieruit, dat
"de door de nationale instanties genomen besluiten om de geldigheidsduur van een voorfixatiecertificaat te verlengen, de betrokken handelaar in een situatie moeten brengen die vergelijkbaar is met die welke zou hebben bestaan zo de als overmacht beschouwde omstandigheid zich niet had voorgedaan",
hetgeen in geval van een staking betekent, dat
"de geldigheidsduur van het certificaat in elk geval kan worden verlengd met een periode die overeenstemt met de duur van de staking, eventueel verlengd met een periode om rekening te houden met eventuele vertraging bij de hervatting van de produktie na de staking".
34. Mocht het Hof van mening zijn, dat de tweede vraag beantwoording behoeft, dan geef ik het in overweging ze in bovenbedoelde zin te beantwoorden.
35. De vraag of het al dan niet mogelijk was, de voor de produktie van de onderneming noodzakelijke grondstoffen gedurende de stakingsperiode van derden te betrekken, dan wel tijdens de staking en tot het moment waarop het certificaat afliep, eindprodukten bij derden te kopen, vormt in feite een onderdeel van de vraag, of het bestaan van overmacht kan worden aangenomen. Immers, zelfs indien de staking onvoorzienbaar was, zou een beroep op overmacht alleen kunnen slagen indien de exporteur de gevolgen van de staking niet door dergelijke aankopen had kunnen vermijden.
36. Daarom heb ik dat aspect van de vraag niet meegenomen in het door mij voorgestelde antwoord, dat luidt als volgt:
"De artikelen 36 en 37 van verordening nr. 3183/80 moeten aldus worden uitgelegd, dat de gevolgen van een met overmacht gelijk te stellen staking slechts in aanmerking kunnen worden genomen gedurende een periode die overeenstemt met de duur van de staking, eventueel verlengd met een periode om rekening te houden met eventuele vertraging bij de hervatting van de produktie na de staking, mits de capaciteit van de onderneming zowel bij het ingaan van de staking als daarna volledig benut was."
37. Met zijn derde en vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, welke criteria de bevoegde instantie van de Lid-Staat die het certificaat heeft afgegeven, moet hanteren wanneer zij op grond van artikel 37 van verordening nr. 3183/80 heeft te beslissen, of het voorfixatiecertificaat moet worden geannuleerd dan wel de geldigheidsduur ervan moet worden verlengd.
38. Artikel 37 zelf zwijgt hierover. Lid 1 bepaalt enkel:
"wanneer de aangevoerde omstandigheid een geval van overmacht is, besluit de bevoegde instantie van de Lid-Staat die het certificaat heeft afgegeven hetzij dat de verplichting tot invoer of uitvoer wordt geannuleerd, waarbij de waarborg wordt vrijgegeven, hetzij dat de geldigheidsduur van het certificaat wordt verlengd met de termijn die op grond van de aangevoerde omstandigheid nodig wordt geacht (...)",
zonder daarbij aan te geven aan de hand van welke criteria de bevoegde instantie haar keuze moet maken. De noodzaak van een uniforme toepassing van de bepaling door de bevoegde instanties van de verschillende Lid-Staten staat er evenwel aan in de weg, dat de beoordelingsvrijheid waarover die instanties op het hierbedoelde gebied zonder meer beschikken, onbegrensd is. Bij gebreke van expliciete aanwijzingen terzake kunnen eventuele beperkingen van die beoordelingsvrijheid mijns inziens enkel voortvloeien uit het in concreto toepasselijke wettelijk kader, waarbinnen de nationale instanties hun discretionaire bevoegdheid moeten uitoefenen.
39. In dit verband moet om te beginnen worden vastgesteld, dat de bevoegde instanties hun besluit moeten nemen op uitdrukkelijk verzoek van de belanghebbende, die niet alleen overmacht moet stellen en bewijzen, maar ingevolge artikel 36, lid 1, van verordening nr. 3183/80 ook hetzij annulering, hetzij verlenging moet vorderen: de belanghebbende moet dus zijn voorkeur uitspreken en de bevoegde instantie moet dienaangaande beslissen. Ik leid hieruit af, dat zij bij die beslissing onder meer de belangen van de betrokken ondernemer moet laten meewegen. Dit wordt mijns inziens bevestigd door de tweede volzin van artikel 37, lid 1, bepalende dat "het besluit van de bevoegde instantie kan afwijken van het door de titularis gevraagde besluit"; een dergelijke precisering zou immers overbodig zijn, indien de belangen van de certificaathouder in geen geval in aanmerking behoefden te worden genomen en indien het door deze gevraagde besluit niet een van de belangrijkste beslissingscriteria was.
40. In de tweede plaats moet rekening worden gehouden met het feit, dat wanneer voor verlenging wordt gekozen, deze verlenging het de certificaathouder mogelijk moet maken, aldus het Hof in zijn arrest van 16 december 1982 (zaak 71/82, Brueggen, Jurispr. 1982, blz. 4647, r.o. 14),
"in weerwil van de door de overmachtssituatie veroorzaakte problemen de uitvoer te verrichten tegen de in dit certificaat voorgefixeerde restitutie",
waarbij ik ook nog eens wil herinneren aan de door de Commissie met betrekking tot de tweede prejudiciële vraag gemaakte opmerking, dat
"de door de nationale instanties genomen besluiten om de geldigheidsduur van een voorfixatiecertificaat te verlengen, de betrokken handelaar in een situatie moeten brengen die vergelijkbaar is met die welke zou hebben bestaan zo de als overmacht beschouwde omstandigheid zich niet had voorgedaan".
In het licht van deze specifieke wettelijke context ben ik van mening, dat de bevoegde instantie die op verzoek van de certificaathouder over het lot van een voorfixatiecertificaat heeft te beslissen, zoveel mogelijk moet zien te verzekeren dat de desbetreffende transactie kan worden verricht tegen de vooraf vastgestelde restitutie.
41. Uiteraard zal de houder van een dergelijk certificaat geneigd zijn, zijn keuze voor annulering dan wel verlenging te laten afhangen van de vraag, of de restitutievoet sedert de voorfixatie is verhoogd dan wel verlaagd: in het eerste geval zal hij een nieuw certificaat aanvragen, ten einde tegen een gunstiger tarief te kunnen exporteren; in het tweede geval zal hij kiezen voor verlenging, ten einde te kunnen exporteren tegen het gunstigste, vooraf vastgestelde tarief. In het eerste geval nu moet de bevoegde instantie mijns inziens de annulering weigeren en in plaats daarvan tot verlenging overgaan, omdat de exporteur anders als gevolg van de overmacht uiteindelijk beter af zou zijn. In het tweede geval daarentegen geloof ik dat de bevoegde instantie het verzoek om verlenging in beginsel moet inwilligen, ten einde te verzekeren dat de exporteur zijn transactie kan verrichten overeenkomstig de voorwaarden die waren vastgesteld vóór het intreden van de als overmacht beschouwde omstandigheid.
42. Wanneer artikel 37, lid 1, bepaalt, dat het besluit van de bevoegde instantie kan afwijken van het door de certificaathouder gevraagde besluit, is dat mijns inziens dan ook met name om de bevoegde instantie in de gelegenheid te stellen, op bovenomschreven wijze te werk te gaan. Dat de Commissie, die verordening nr. 3183/80 heeft vastgesteld, dezelfde mening lijkt te zijn toegedaan, blijkt uit haar opmerking, dat
"artikel 37 ertoe strekt te vermijden, dat de tot afgifte van de certificaten bevoegde instanties stelselmatig besluiten nemen die uitsluitend in het voordeel zijn van de handelaars die zich op overmacht beroepen".
43. Deze zienswijze lijkt mij overigens ook terug te vinden in de derde volzin van artikel 37, lid 1, die luidt als volgt:
"Wanneer een aanvraag tot annulering van een certificaat, met vaststelling vooraf, meer dan dertig dagen na het verstrijken van de geldigheidsduur van het certificaat is ingediend, kan de bevoegde instantie besluiten het certificaat niet te annuleren maar de geldigheidsduur ervan te verlengen indien het vooraf vastgestelde bedrag, vermeerderd met de eventuele aanpassingen, lager is dan het bedrag op de dag van het besluit wanneer het een toe te kennen bedrag betreft of hoger is dan het bedrag op die dag wanneer het een te heffen bedrag betreft."
44. Deze bepaling vormt duidelijk een uitzondering op artikel 36, lid 2, van verordening nr. 3183/80, dat bepaalt:
"aanvragen tot verlenging van de geldigheidsduur die meer dan 30 dagen na het verstrijken daarvan worden ingediend, zijn niet ontvankelijk".
45. Zij moet het de bevoegde instantie mogelijk maken, de geldigheidsduur van het certificaat in weerwil van het verstrijken van de termijn van 30 dagen te verlengen, en zodoende de certificaathouder ertoe te verplichten, de voorgenomen transactie te verrichten overeenkomstig de oorspronkelijke vastgestelde voorwaarden. Zonder die bepaling immers zou de certificaathouder die verlenging van de geldigheidsduur van zijn certificaat wenst te vermijden ten einde zijn transactie tegen andere dan de oorspronkelijk vastgestelde - minder gunstige - voorwaarden te kunnen verrichten, niets anders behoeven te doen dan wachten tot de termijn van 30 dagen - waarna het certificaat in beginsel alleen nog maar kan worden geannuleerd - is verstreken.
46. In dit verband wil ik ook wijzen op het arrest van 16 december 1970 (zaak 36/70, Getreide-Import, Jurispr. 1970, blz. 1107, r.o. 13), waarin het Hof verklaarde, dat annulering en verlenging
"alleen dienen om de moeilijkheden waarvoor de importeurs of exporteurs zich bij de nakoming van hun verplichting tot invoer of uitvoer binnen een bepaalde termijn zien geplaatst, tot een oplossing te brengen, zodat het met deze doelstelling in strijd ware, indien men een belanghebbende in staat zou stellen van deze moeilijkheden te profiteren om gunstiger te worden behandeld dan zijn concurrenten, die dergelijke moeilijkheden niet hebben ondervonden".
De situatie van de belanghebbende moet derhalve worden vergeleken met die van zijn concurrenten die niet dezelfde moeilijkheden hebben ondervonden, dat wil zeggen degenen die weliswaar onder dezelfde voorwaarden een voorfixatiecertificaat hebben gekregen, doch er wél in zijn geslaagd binnen de voorgeschreven termijn aan hun invoer- of uitvoerverplichtingen te voldoen. Een en ander betekent, dat wanneer het restitutietarief na de voorfixatie omlaag is gegaan, maar niet nog verder is gedaald na de afloop van de oorspronkelijke geldigheidsduur van het certificaat van degene die zich op overmacht beroept, het verzoek om verlenging zou kunnen worden ingewilligd: de voordelen die de certificaathouder hiervan ondervindt, zijn immers inherent aan het stelsel van voorfixatie en hebben geen abnormaal karakter. Is het restitutietarief daarentegen ná het verstrijken van de oorspronkelijke geldigheidsduur van het certificaat, doch vóór de feitelijke exportdatum omlaag gegaan of omlaag blijven gaan, dan zou verlenging van de geldigheidsduur meebrengen, dat de betrokkene gunstiger wordt behandeld dan zijn concurrenten. Hiervan was in casu echter geen sprake: het restitutietarief, dat was vastgesteld op 0,50 DKR per kg ham met ingang van 14 mei 1985 - dat wil zeggen vóór het verstrijken van de oorspronkelijke geldigheidsduur van het litigieuze certificaat -, was op 26 juli 1985, de feitelijke exportdatum, nog steeds van toepassing. Verlenging van de geldigheidsduur van het certificaat zou voor Jaka dan ook niet tot gevolg hebben gehad, dat zij uiteindelijk beter af was dan wanneer zij tijdig - dat wil zeggen voor 31 mei 1985 - aan haar uitvoerverplichting had kunnen voldoen.
47. Ten slotte kan de nationale instantie ook weigeren de geldigheidsduur van het certificaat te verlengen, wanneer die verlenging, wil de uitvoer binnen de geldigheidsduur kunnen plaatsvinden, een vrij lange periode moet bestrijken. Dit kan het geval zijn wanneer het ernaar uitziet, dat de omstandigheden die overmacht opleveren - of de daaruit voortvloeiende gevolgen - lang zullen aanhouden en gedurende een vrij lange periode uitvoer onmogelijk zullen maken. In de eerdergenoemde verordeningen nrs. 473/67 en 102/64 was het onderscheid tussen enerzijds gevallen waarin annulering en anderzijds gevallen waarin verlenging de regel was, gebaseerd op een dergelijk, met de aard van de ingeroepen omstandigheden verband houdend criterium: zo moest in beginsel tot annulering worden overgegaan in geval van oorlog en onlusten, invoer- of uitvoerverboden van overheidswege, belemmering van de scheepvaart door overheidsmaatregelen, en schipbreuk, terwijl verlenging was voorzien in geval van averij aan schip of goederen, staking, onderbreking van de scheepvaart wegens ijsgang of lage waterstand, en machineschade. Bovendien bepaalt artikel 37, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3719/88 (PB 1988, L 331, blz. 1), de opvolger van de thans in geding zijnde verordening nr. 3183/80, uitdrukkelijk, dat de geldigheidsduur van het certificaat met ten hoogste zes maanden kan worden verlengd, zulks "om een mogelijke verstoring in het marktbeheer te voorkomen" (zie de eerste overweging van blz. 3 van PB 1988, L 331).
48. Op grond van een ander geef ik het Hof in overweging, de derde en de vierde vraag te beantwoorden als volgt:
"De artikelen 36 en 37 van verordening nr. 3183/80 moeten aldus worden uitgelegd, dat wanneer de bevoegde instantie van de Lid-Staat die het certificaat heeft afgegeven, moet beslissen op het verzoek van de houder van een voorfixatiecertificaat, hetzij om het certificaat te annuleren hetzij om de geldigheidsduur ervan te verlengen, zoveel mogelijk ervoor moet zorgen dat de voorziene uitvoertransactie kan worden verricht tegen het oorspronkelijk voorgefixeerde restitutietarief, tenzij de noodzaak om concurrentievervalsing te voorkomen zich daartegen verzet, of, om redenen die verband houden met de noodzaak van een voorzienbaar marktbeheer, een andere beslissing de voorkeur verdient."
Conclusie
49. Concluderend geef ik het Hof derhalve in overweging, de eerste vraag van het OEstre Landsret te beantwoorden als volgt:
"1) De artikelen 36 en 37 van verordening nr. 3183/80 moeten aldus worden uitgelegd, dat er geen sprake is van overmacht wanneer de grondstoffenvoorziening van een onderneming die een voorfixatiecertificaat heeft verkregen, komt stil te liggen als gevolg van een wettige staking in andere ondernemingen, indien - onder omstandigheden als die van het hoofdgeding - de staking op het moment van indiening van de certificaataanvraag al was aangezegd en uit die aanzegging bleek dat de staking tijdens de geldigheidsduur van het certificaat zou beginnen, zelfs wanneer de mogelijkheid bestond dat de staking niet zou doorgaan of voor de betrokken onderneming geen gevolgen zou hebben."
50. Voor het geval het Hof mocht menen, dat dit antwoord een beantwoording van de overige vragen niet overbodig maakt, geef ik het subsidiair in overweging, die vragen te beantwoorden als volgt:
"2) De artikelen 36 en 37 van verordening nr. 3183/80 moeten aldus worden uitgelegd, dat de gevolgen van een met overmacht gelijk te stellen staking slechts in aanmerking kunnen worden genomen gedurende een periode die overeenstemt met de duur van de staking, eventueel verlengd met een periode om rekening te houden met eventuele vertraging bij de hervatting van de produktie na de staking, mits de capaciteit van de onderneming zowel bij het ingaan van de staking als daarna volledig benut was.
3) De artikelen 36 en 37 van verordening nr. 3183/80 moeten aldus worden uitgelegd, dat wanneer de bevoegde instantie van de Lid-Staat die het certificaat heeft afgegeven, moet beslissen op het verzoek van de houder van een voorfixatiecertificaat hetzij om het certificaat te annuleren hetzij om de geldigheidsduur ervan te verlengen, zoveel mogelijk ervoor moet zorgen dat de voorziene uitvoertransactie kan worden verricht tegen het oorspronkelijk voorgefixeerde restitutietarief, tenzij de noodzaak om concurrentievervalsing te voorkomen zich daartegen verzet, of, om redenen die verband houden met de noodzaak van een voorzienbaar marktbeheer, een andere beslissing de voorkeur verdient."
(*) Oorspronkelijke taal: Frans.
(1) Zie onder meer het arrest van 30 januari 1974, zaak 158/73, Kampffmeyer, Jurispr. 1974, blz. 101, r.o. 8.
(2) Dat arrest heeft betrekking op verordening 473/67/EEG van de Commissie van 21 augustus 1967 met betrekking tot de invoer- en uitvoercertificaten voor granen, op basis van granen verwerkte produkten, rijst, breukrijst en op basis van rijst verwerkte produkten (PB 1967, nr. 204, blz. 16), waarover hierna meer.
(3) De woorden tussen haakjes komen alleen in het arrest Theodorakis voor.
(4) Zie het arrest van het Hof van 11 juli 1968 (zaak 4/68, Schwarzwaldmilch, Jurispr. 1968, blz. 526), waaruit blijkt dat een gebeurtenis een abnormaal karakter draagt wanneer "een verstandig en voorzichtig handelaar haar als onwaarschijnlijk moest beschouwen". In dezelfde zin mededeling C(88) 1696 van de Commissie met betrekking tot overmacht in het Europese landbouwrecht (PB 1988, C 259, blz. 10, inz. punt I_2_a_i).
(5) Zie, voor het begrip "onevenredig zwaar offer", met name het arrest Schwarzwaldmilch, reeds aangehaald, en het arrest van 17 september 1970, zaak 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Jurispr. 1970, blz. 1125, r.o. 23.